SL Uradni list Evropske unije C 141/7

MNENJE EVROPSKE CENTRALNE BANKE

z dne 7. marca 2012

o okrepitvi gospodarskega upravljanja v euroobmočju

(CON/2012/18)

2012/C 141/03

Uvod in pravna podlaga

Evropska centralna banka (ECB) je dne 21. decembra 2011 prejela zahtevo Sveta Evropske unije za mnenje o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju (1) (v nadaljnjem besedilu: predlagana uredba o spremljanju osnutkov proračunskih načrtov) in o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okrepitvi gospodarskega in proračunskega nadzora v državah članicah euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo (2) (v nadaljnjem besedilu: predlagana uredba o okrepitvi postopkov nadzora) (v nadaljnjem besedilu skupaj: predlagani uredbi).

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja iz členov 127(4) in 282(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj sta predlagani uredbi pomembni za poglavitni cilj Evropskega sistema centralnih bank glede ohranjanja stabilnosti cen iz členov 127(1) in 282(2) Pogodbe ter člena 2 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke. V skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke je to mnenje sprejel Svet ECB.

Splošne pripombe

Kot je navedeno v Mnenju CON/2011/13 (3), je trenutna kriza zelo jasno pokazala, da je ambiciozna reforma okvira gospodarskega upravljanja v nespornem in izjemnem interesu Evropske unije, držav članic ter zlasti euroobmočja. Okrepitev Pakta za stabilnost in rast, vgrajena v zakonodajni sveženj šestih pravnih aktov (4), ki so začeli veljati dne 13. decembra 2011, je ustvarila bolj robusten okvir Unije za usklajevanje in nadzor gospodarske in fiskalne politike. Ker ima članstvo v monetarni uniji daljnosežne posledice in zahteva tesnejše sodelovanje in nadzor za zagotovitev stabilnosti in vzdržnosti euroobmočja kot celote, se je vrh držav euroobmočja dne 26. oktobra 2011 zavezal k izvajanju dodatnih ukrepov.

ECB v skladu s svojim stališčem po potrebnem „kvantnem preskoku“ za euroobmočje, ki ga je izrazila v okviru sprejemanja zgoraj navedenih pravnih aktov, pozdravlja predlagani uredbi in priporoča nekatere spremembe s ciljem: (a) nadaljnjega povečanja proračunske discipline držav članic euroobmočja; in (b) nadaljnje krepitve nadzora v državah članicah euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo, ne glede na to, ali prejemajo finančno pomoč ali bi tako pomoč morale prejeti.

ECB meni, da sta predlagani uredbi združljivi in komplementarni z novo Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (v nadaljnjem besedilu: TSCG), kot je bila dogovorjena na zasedanju Evropskega sveta dne 30. januarja 2012.

Končno, pogoj za napredek na področju zgoraj omenjenega „kvantnega preskoka“ je, da države članice pravočasno in odločno izpolnijo svoje obveznosti po TSCG in predlaganih uredbah, ko bodo sprejete.

I. Predlagana uredba o spremljanju osnutkov proračunskih načrtov

Ta predlagana uredba vsebuje določbe, ki bodo okrepile proračunski nadzor Evropske komisije nad osnutki proračunskih načrtov s strani, in določa postopke natančnejšega spremljanja za zagotovitev zmanjšanja čezmernega primanjkljaja. ECB pozdravlja predlagano uredbo, ki bo po sprejetju dopolnila okrepljeni Pakt za stabilnost in rast. Gre za nadaljnji korak v smeri krepitve gospodarskega upravljanja v Uniji v zvezi z državami članicami euroobmočja in zagotovitve pravilnega delovanja ekonomske in monetarne unije. Zlasti bi: (a) od držav članic euroobmočja zahtevala določitev numeričnih fiskalnih pravil glede proračunskega salda, s čimer v nacionalnih proračunskih postopkih uresničujejo svoje srednjeročne proračunske cilje, in ustanovitev neodvisnega nacionalnega fiskalnega sveta, ki bi pripravljal neodvisne makroekonomske in/ali proračunske napovedi za letne srednjeročne fiskalne načrte in osnutek zakona o proračunu; (b) okrepila spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov vseh držav članic euroobmočja, kar vključuje vzpostavitev skupnega proračunskega časovnega okvira, zahtevo po zagotovitvi dodatnih informacij in uvedbo možnosti, da Komisija sprejme mnenje o osnutku proračunskega načrta in zahteva revidirani načrt, če odkrije posebej veliko neupoštevanje obveznosti iz Pakta za stabilnost in rast; (c) pomagala zagotoviti pravočasno zmanjšanje čezmernega primanjkljaja preko natančnejšega spremljanja držav članic, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem in na katere so naslovljena priporočila Komisije o sprejetju dodatnih ukrepov, če obstaja tveganje, da priporočila Sveta ne bodo upoštevana; in (d) zagotovila visoko kakovost finančnih poročil države preko celovite neodvisne revizije, kar dopolnjuje nedavno uvedene minimalne zahteve v zvezi z neodvisnostjo nacionalnih statističnih organov in možnost sankcioniranja v primeru ponarejanja proračunske statistike.

Hkrati je mogoče predlagano uredbo izboljšati, da bi postala prepričljivejša in učinkovitejša. V tem okviru ima ECB več pripomb.

1. Za nadaljnjo okrepitev uredbe bi morala Komisija – da bi zagotovila zgodnje spoštovanje programov za stabilnost (5) – od držav članic euroobmočja zahtevati predložitev ne samo osnutka proračunskega načrta (6), temveč tudi posodobljene srednjeročne fiskalne načrte. Ti načrti bi morali zajemati tudi gibanja javnega dolga, implicitne in pogojne državne obveznosti ter druge podatke, pomembne za oceno dolgoročne vzdržnosti javnih financ (7). To bo Komisiji omogočilo spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov za prihajajoče leto, ob upoštevanju srednjeročnih proračunskih posledic novih ukrepov in vseh tveganj za vzdržnost javnih financ, značilnih za posamezno državo.

2. ECB predlaga, da bi morala Komisija dati mnenje, kadar bi osnutek proračunskega načrta vodil do neizpolnjevanja obveznosti glede proračunske politike, določenih v Paktu za stabilnost in rast, in do strukturnega primanjkljaja, ki je višji od tistega, predvidenega v programu države članice za stabilnost; ali kadar je razmerje javnega dolga nad 60 % bruto domačega proizvoda in se ne zmanjšuje dovolj hitro, kot je opredeljeno v Paktu za stabilnost in rast; ali kadar Komisija ugotovi tveganja za fiskalno vzdržnost. Komisija bi morala pri tem upoštevati katero koli mnenje Sveta o programu za stabilnost. ECB prav tako priporoča, da se izrecno navede (v členu 6(1)), da Komisija oceni kakovost postopka zbiranja osnovnih podatkov, kar bi lahko vodilo na primer do mnenja o kakovosti proračunske statistike ali o pomanjkanju neodvisnosti makroekonomskih in/ali proračunskih napovedi (8).

3. Komisija bi morala v primeru neizpolnjevanja obveznosti glede proračunske politike, določenih v Paktu za stabilnost in rast, v svojem mnenju od držav članic euroobmočja zahtevati revidirani osnutek proračunskega načrta. Poleg tega bi morala Komisija od držav članic zahtevati revidirani osnutek proračunskega načrta, kadar gre za neusklajenost osnutka proračuna z gibanjem primanjkljaja in/ali dolga, določenim v programu države članice za stabilnost, ob upoštevanju katerega koli mnenja Sveta o tem programu za stabilnost, ali kadar ugotovi tveganja za fiskalno vzdržnost (to pomeni, da se revidirani osnutek proračunskega načrta ne bi zahteval samo v primerih, kadar gre za „posebej veliko neupoštevanje“ obveznosti glede proračunske politike za prihajajoče leto, kot so določene v Paktu za stabilnost in rast, temveč v primeru kakršnega koli neupoštevanja ali ob odkritju drugih tveganj za fiskalno vzdržnost (9)).

4. Predlagana uredba določa, da Komisija zahteva revidirani osnutek proračunskega načrta, kadar odkrije „posebej veliko neupoštevanje“ obveznosti glede proračunske politike, kot so določene v Paktu za stabilnost in rast. ECB predlaga, da se to besedilo spremeni v „neupoštevanje“, s čimer bi se zagotovila pravočasna revizija osnutka proračunskega načrta.

Za okrepitev korektivnega dela Pakta za stabilnost in rast ECB tudi meni, da bi bila upravičena natančnejša nadaljnja obravnava primernosti korektivnih ukrepov – če se pojavi dvom o pravočasnem zmanjšanju čezmernega primanjkljaja – preko močnejšega medsebojnega pritiska v Euroskupini, Svetu in končno v Evropskem svetu ter večje uporabe (na ugled vezanih) sankcij (10).

II. Predlagana uredba o okrepitvi postopkov nadzora

Ta predlagana uredba določa nadzorni mehanizem, ki se uporablja za države članice euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo napetosti na finančnih trgih in/ali ki prejemajo finančno pomoč. Gledano v celoti je predlagana uredba dobrodošla, saj daje izrecno podlago za udejanjanje intenzivnejšega spremljanja držav članic, ki so jih prizadele napetosti na finančnih trgih ali ki prejemajo finančno pomoč. Udeležba ECB in evropskih nadzornih organov je prav tako dobrodošla. Kljub temu ima ECB več pripomb.

1. ECB pozdravlja dejstvo, da se Komisija lahko odloči za okrepljen nadzor v državi članici, ki ne prejema nobene vrste finančne podpore, so jo pa prizadele resne finančne težave (bolje bi bilo uporabiti enotno terminologijo v celotni predlagani uredbi, ki trenutno za „resne“ težave v angleškem jeziku uporablja „serious“ (npr. člen 1) in „severe“ (npr. člen 2)). Poleg tega bi razumevanje predlagane uredbe olajšala določitev primerov, kaj bi lahko pomenilo resno težavo, za razliko od oblikovanja izčrpne opredelitve, kar ne bi bilo preudarno. Taka opredelitev bi preprečila uporabo predlagane uredbe v razmerah, povzročenih s poznejšimi gibanji na trgu, ki jih ni bilo mogoče predvideti v času njenega sprejetja (11).

2. Ker bi viri težav držav članic pod okrepljenim nadzorom lahko enostavno obsegali ali ustvarili sistemska tveganja, bi lahko sodelovanje Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESBR) pripomoglo k ukrepanju na tem področju. Zato bi bilo koristno, da se ESBR, kjer je primerno, seznani z rezultati okrepljenega nadzora.

3. Druga ključna značilnost predlagane uredbe je, da lahko Svet državi članici pod okrepljenim nadzorom priporoči, naj zaprosi za finančno pomoč in pripravi program makroekonomskega prilagajanja, če ugotovi, da so potrebni nadaljnji ukrepi in da ima finančni položaj v zadevni državi članici znatne negativne učinke na finančno stabilnost euroobmočja kot celote (12). To je pomembna določba, saj države članice močno spodbuja, naj zaprosijo za finančno pomoč in se izognejo nepotrebnim zamudam, kadar bi to lahko imelo škodljive posledice za finančno stabilnost euroobmočja kot celote. Ta določba bi se lahko okrepila z zavezo Sveta („Svet mora“), da sprejme tovrstno priporočilo.

4. V zvezi z razlikovanjem med preventivno pomočjo z okrepljenim nadzorom in finančno pomočjo z močno okrepljenim spremljanjem je pomembno poudariti, da morajo biti zahteve glede prilagajanja ambiciozne v obeh primerih pomoči. Države članice bi bilo treba spodbuditi, da se ne izognejo bolj ambicioznemu programu tako, da namesto za neposredno finančno pomoč zaprosijo za preventivno.

5. Še posebej je dobrodošlo, da predlagana uredba zavezuje države članice, da se posvetujejo s Svetom, Komisijo in ECB, preden se obrnejo na mednarodne posojevalce po finančno pomoč (13). ECB ugotavlja, da bi morale obveznosti držav članic euroobmočja, ki želijo pridobiti finančno pomoč, vsebovati več kot le izmenjavo informacij. Te države članice bi morale obravnavati možnosti, ki so na voljo v okviru obstoječih finančnih instrumentov Unije ali euroobmočja ter instrumentov mednarodnih finančnih institucij in posojevalcev. Predlagani postopek okrepljenega nadzora bi se lahko še bolj okrepil na več načinov. Upoštevana je posebna narava finančne pomoči iz preventivnih razlogov (14), saj so države članice, ki jim je bila odobrena taka pomoč, izvzete iz okrepljenega nadzora, dokler ne črpajo kreditne linije, pod pogojem, da se za dostop do te preventivne pomoči ne zahteva sprejetje novih političnih ukrepov. Ne glede na to bi morala Komisija neprekinjeno spremljati merila upravičenosti, določena v instrumentih finančne pomoči Unije in medvladnih instrumentih finančne pomoči, tudi pri državah članicah, ki jim je bil odobren dostop do finančne pomoči iz preventivnih razlogov, četudi ta pomoč ni povezana s sprejetjem novih političnih ukrepov. V vsakem primeru se zdi natančnejše spremljanje upravičeno, če država članica presodi, da je treba zaprositi za preventivno finančno pomoč.

6. ECB ugotavlja, da predlagana uredba brezpogojno izključuje države članice, ki prejemajo finančno pomoč iz preventivnih razlogov in posojila, odobrena za dokapitalizacijo finančnih institucij, iz ocenjevanja vzdržnosti javnega dolga in dolžnosti priprave programa makroekonomskega prilagajanja (15). ECB priporoča, da se možnost ocenjevanja vzdržnosti javnega dolga ohrani tudi v zvezi z državami članicami pod preventivnim programom. To je še toliko bolj upravičeno, če država članica prejme posojilo za dokapitalizacijo finančnih institucij, glede na tesno povezanost med fiskalno vzdržnostjo in nestabilnostjo finančnega sektorja ter glede na učinek posojila na celotno raven zadolženosti države članice. Izjema od priprave programa makroekonomskega prilagajanja ne bi smela izključevati zagotovitve tehnične pomoči in udeležbe parlamentov (16).

7. Izognitev učinkom prelivanja je ključni cilj okrepljenega nadzora v državah članicah euroobmočja, ki so jih prizadele finančne napetosti, zato je pomembno podeliti Svetu tudi pooblastilo, da sproži in vodi postopke okrepljenega nadzora s tem, da od Komisije zahteva, naj uvede okrepljeni nadzor, zahteva dodatne informacije o položaju finančnih institucij, izvaja dodatne stresne teste ali zahteva dodatno ukrepanje (17).

8. Predlagana uredba zahteva, da država članica, v kateri poteka program prilagajanja in ima nezadostne upravne zmogljivosti ali večje probleme z izvajanjem programa, zaprosi za tehnično pomoč Komisije (18). Potreba po taki pomoči je tudi posledica velikega bremena, ki ga za zadevno državo članico predstavlja program makroekonomskega prilagajanja, zato bi bilo koristno dodati možnost, da druge institucije Unije in države članice nudijo tako pomoč in prispevajo s svojim strokovnim znanjem in izkušnjami.

9. Poleg tega bi bilo koristno v zadevni državi članici uvesti stalnega rezidenčnega svetovalca, ki bi organom te države članice svetoval o izvajanju programa prilagajanja in se usklajeval z institucijami Unije in državami članicami, vključenimi v tehnično pomoč.

10. ECB razume, da bo v primeru, kadar se bo država članica oprla samo na finančno pomoč, ki jo zagotavljajo Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo, evropski instrument za finančno stabilnost European Financial Stability Facility in Evropski mehanizem za stabilnost, ne pa na finančno pomoč, ki jo zagotavljajo tretje države ali finančne institucije, program makroekonomskega prilagajanja dejansko odražal pogoje gospodarske politike, dogovorjene med vsemi strankami v okviru odobritve dostopa do take finančne pomoči. Iz razlogov pravne varnosti ECB priporoča, da se to razumevanje izrecno navede v členu 6 predlagane uredbe.

III. Razmerje s TSCG

Posledica sprejetja TSCG je sprememba predlagane uredbe o spremljanju osnutkov proračunskih načrtov. Med drugim ECB predlaga, da bi morala ta uredba v največji možni meri zajemati: (a) določbe o numeričnih fiskalnih pravilih, kar vključuje časovni okvir za hitro približevanje srednjeročnemu cilju, vključno z možnostjo začasnih odklonov v izjemnih okoliščinah; (b) glavne elemente samodejnega popravljalnega mehanizma; (c) zahtevo, da države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, pripravijo programe proračunskega in ekonomskega partnerstva; in (d) predhodno poročanje o načrtih izdaj državnih dolžniških instrumentov.

Če te spremembe v predlagano uredbo ne bodo uvedene, bi ECB močno podprla pristop predstavitve nadaljnjih zakonodajnih predlogov. Ugotavlja namreč, da je bila namera Komisije, da predstavi zakonodajne predloge o zadevah iz točk (c) in (d) zgoraj, skupaj s predlogi glede usklajevanja večjih načrtov reform ekonomskih politih držav članic, navedena v osmi uvodni izjavi TSCG. ECB močno podpira ta pristop.

V zvezi z uvedbo novega razpona za srednjeročne cilje, kot je omenjeno v deveti uvodni izjavi TSCG, ECB ugotavlja, da bi Komisija lahko, če ta razpon ne bo uveden v predlagano uredbo, predstavila zakonodajni predlog, s katerim bi ta razpon uvedla. ECB bi pozdravila tak predlog.

V zvezi s samodejnim popravljalnim mehanizmom in dodatno k omembi njegovih glavnih elementov v predlagani uredbi, kot predlaga ECB, bo Komisija poskrbela za vse druge potrebne elemente v skladu s členom 3.1(e) in členom 3.2 TSCG.

Ko bodo kot posledica TSCG v pravnem okviru Unije in skozi določbe o podelitvi dodatnih nalog Svetu izvedene nadaljnje spremembe predlaganih uredb ali podane nadaljnje zakonodajne pobude, bi moralo biti, kjer je primerno, uporabljeno pravilo obratnega glasovanja s kvalificirano večino. Sklep o neupoštevanju zahtev politik iz programa po členu 6(5) predlagane uredbe o okrepitvi postopkov nadzora je pereč primer, v katerem je priporočljiva uporaba pravila obratnega glasovanja s kvalificirano večino.

V vsakem primeru bi morala predlagana uredba vsebovati bolj natančne določbe, kadar določbe TSCG niso dovolj podrobne, npr. določbe o boljšem usklajevanju načrtovanja izdaj državnih dolžniških instrumentov, tudi zaradi nedavnih izkušenj v času dolžniške krize v euroobmočju. Te bi morale temeljiti na že vzpostavljenem usklajevanju med nacionalnimi uradi za upravljanje z javnim dolgom v okviru pododbora Ekonomsko-finančnega odbora o trgih državnih dolgov v EU in jasno preseči trenutno priložnostno usklajevanje in izmenjavo informacij.

Končno, v zvezi z roki, predvidenimi v TSCG in predlagani uredbi o spremljanju osnutkov proračunskih načrtov, bodo hiter postopek ratifikacije TSCG in s tem povezane spremembe ustav ali enakovrednih pravnih aktov zagotovili učinkovito spoštovanje roka za uskladitev s fiskalnimi pravili iz predlagane uredbe, npr. šest mesecev po začetku njene veljavnosti (19).

Predlagane spremembe besedila

Kadar ECB priporoča, da se predloga Komisije spremenita, so konkretni predlogi sprememb besedila s pripadajočimi pojasnili navedeni v Prilogi.

V Frankfurtu na Majni, 7. marca 2012 Predsednik ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2011) 821 konč.

(2) COM(2011) 819 konč.

(3) Mnenje CON/2011/13 z dne 16. februarja 2011 o reformi gospodarskega upravljanja v Evropski uniji.

(4) Uredba (EU) št. 1173/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju (UL L 306, 23.11.2011, str. 1); Uredba (EU) št. 1174/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o izvršilnih ukrepih za odpravljanje čezmernih makroekonomskih neravnotežij v euroobmočju (UL L 306, 23.11.2011, str. 8); Uredba (EU) št. 1175/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (UL L 306, 23.11.2011, str. 12); Uredba (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij (UL L 306, 23.11.2011, str. 25); Uredba Sveta (EU) št. 1177/2011 z dne 8. novembra 2011 o spremembi Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem (UL L 306, 23.11.2011, str. 33); in Direktiva Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (UL L 306, 23.11.2011, str. 41).

(5) Glej člen 2, ki se sklicuje na Uredbo (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (UL L 209, 2.8.1997, str. 1).

(6) Glej člen 5(1).

(7) Glej člen 5(3) in predlagano spremembo 3 v Prilogi k temu mnenju.

(8) Glej predlagano spremembo 5 v Prilogi k temu mnenju.

(9) Glej predlagano spremembo 4 v Prilogi k temu mnenju.

(10) Glej predlagani spremembi 6 in 9 v Prilogi k temu mnenju.

(11) Glej predlagano spremembo 4 v Prilogi k temu mnenju.

(12) Glej spremembo 8 v Prilogi k temu mnenju.

(13) Glej člen 4.

(14) Glej člen 2(3).

(15) Glej člen 13 predlagane uredbe.

(16) Glej člen 6(6)–6(8) predlagane uredbe in predlagano spremembo 10 v Prilogi k temu mnenju.

(17) Glej predlagano spremembo 7 v Prilogi k temu mnenju.

(18) Glej člen 6(6).

(19) Glej člen 12(3) predlagane uredbe.