UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

UVOD

1. V tem letnem poročilu je predstavljena ocena Sodišča o evropskih razvojnih skladih (ERS). Ključne informacije o vključenih dejavnostih in porabi v letu 2012 so v tabeli 1 .

Tabela 1 – Evropski razvojni skladi – ključne informacije za leto 2012 (v milijonih EUR) Proračunski naslov Področje politike Opis Plačila v letu 2012 Način upravljanja Evropski razvojni skladi 8. ERS operativni odhodki Projekti 22 decentralizirano Projekti 5 neposredno centralizirano Projekti 2 posredno centralizirano Projekti 0 skupno upravljanje Proračunska podpora 0 neposredno centralizirano upravni odhodki 0 29 9. ERS operativni odhodki Projekti 383 decentralizirano Projekti 95 skupno upravljanje Projekti 90 neposredno centralizirano Proračunska podpora 16 neposredno centralizirano Projekti 15 posredno centralizirano upravni odhodki 0 599 10. ERS operativni odhodki Proračunska podpora 824 neposredno centralizirano Projekti 775 skupno upravljanje Projekti 624 decentralizirano Projekti 299 neposredno centralizirano Projekti 45 posredno centralizirano upravni odhodki 97 2 664 Operativni odhodki skupaj (projekti) 2 355 Operativni odhodki skupaj (proračunska podpora) 840 Upravni odhodki skupaj 97 Plačila skupaj 3 292 – predplačila 1 738 + obračunana predplačila 1 369 Revidirana populacija 2 923 Posamezne prevzete proračunske obveznosti skupaj (37) 3 226 Globalne prevzete proračunske obveznosti skupaj (37) 3 163

Posebne značilnosti evropskih razvojnih skladov

2. ERS so glavni instrument za zagotavljanje pomoči Evropske unije za razvojno sodelovanje afriškim, karibskim in pacifiškim (AKP) državam ter čezmorskim državam in ozemljem (ČDO). Veljavni okvir za odnose Evropske unije z državami AKP in ČDO je sporazum o partnerstvu, ki je bil podpisan v Cotonouju 23. junija 2000 za obdobje 20 let (v nadaljnjem besedilu: Sporazum iz Cotonouja). Osredotočen je na zmanjševanje in sčasoma odpravo revščine.

3. ERS financirajo države članice, urejajo jih posebne finančne uredbe, upravlja pa Evropska komisija zunaj okvira splošnega proračuna EU. Evropska investicijska banka (EIB) upravlja sklad za spodbujanje naložb, za katerega se ne uporabljata niti izjava Sodišča o zanesljivosti niti postopek razrešnice Evropskega parlamenta (1) (2).

4. ERS skoraj v celoti upravlja Generalni direktorat Komisije za razvoj in sodelovanje (EuropeAid), ki upravlja tudi veliko različnih vrst odhodkov iz proračuna EU (3) (4).

5. Ukrepi ERS se izvajajo kot projekti in proračunska podpora (5) po treh glavnih ureditvah. Leta 2012 se je za 43 % plačil uporabljalo centralizirano upravljanje, za 30 % decentralizirano upravljanje, za 27 % pa skupno upravljanje (6) (glej tabelo 1 ).

6. Za odhodke, obravnavane v tem poročilu, se je uporabljalo veliko načinov izvajanja, in to v 79 državah. Pravila in postopki so pogosto zapleteni, vključno z razpisnimi postopki in postopki oddaje javnih naročil. Sodišče je tveganje ocenilo kot samo po sebi veliko.

7. Na dveh področjih – proračunska podpora (7) in prispevki EU za večdonatorske projekte, ki jih izvajajo mednarodne organizacije (8), kot je OZN –vrsta instrumentov in plačilnih pogojev omejuje nagnjenost transakcij k napakam, kot je opredeljeno v reviziji pravilnosti, ki jo izvaja Sodišče.

8. Proračunska podpora se plača v splošni proračun države ali njen proračun za posebno politiko ali cilj. Sodišče preuči, ali je Komisija spoštovala posebne pogoje za izvrševanje plačil proračunske podpore posameznim partnerskim državam in dokazala, da so bili upoštevani splošni pogoji za upravičenost (kot je napredek v upravljanju javnih financ).

9. Toda Komisija je lahko precej fleksibilna pri odločanju, ali so bili ti splošni pogoji izpolnjeni. Z revizijo pravilnosti, ki jo izvede Sodišče, ni mogoče preverjati drugega kot fazo, v kateri se pomoč izplača državi partnerici. Po nakazilu so sredstva združena s proračunskimi viri države prejemnice. Morebitne slabosti v njenem finančnem poslovodenju se pri reviziji pravilnosti, ki jo izvede Sodišče, ne pokažejo kot napake.

10. Prispevki Komisije za večdonatorske projekte se združijo s prispevki drugih donatorjev in niso namensko rezervirani za posebne ugotovljive postavke odhodkov.

POGLAVJE I – 8., 9. IN 10. EVROPSKI RAZVOJNI SKLAD

Izvajanje

11. Običajno se sporazumi o ERS sklenejo za obdobje prevzema obveznosti, ki traja približno pet let, vendar je plačila mogoče izvrševati v daljšem obdobju. V letu 2012 so bila izvršena plačila iz 8., 9. in 10. ERS. Sredstva za 8. ERS (1995–2000) so znašala 14 625 milijonov EUR, za 9. ERS (2000–2007) pa 15 200 milijonov EUR.

12. Sredstva za 10. ERS (2008–2013) skupaj znašajo 22 682 milijonov EUR. Od tega zneska je 21 967 milijonov EUR dodeljenih državam AKP, 285 milijonov EUR pa ČDO. Ta zneska vsebujeta sredstva za Sklad za spodbujanje naložb, ki ga upravlja EIB, in sicer 1 500 milijonov EUR za države AKP in 30 milijonov EUR za ČDO. In nazadnje, 430 milijonov EUR je namenjenih za odhodke, ki jih ima Komisija pri načrtovanju programov in izvajanju ERS.

13. Leta 2012 so skupni prispevki držav članic znašali 2 600 milijonov EUR.

14. V tabeli 2 sta prikazani poraba virov ERS med letom 2012 in kumulativna poraba. Posamezne prevzete proračunske obveznosti so bile za 27 % nad prvotno napovedjo, zlasti zaradi odobritve podpore EU za pobudo Sustainable Energy for All (trajnostna energija za vse) v višini 400 milijonov EUR, ki sprva ni bila načrtovana. Plačila so znašala 8 % več, kot je bilo sprva napovedano, predvsem zaradi zneska prevzetih proračunskih obveznosti, ki je bil višji od pričakovanega. Neporabljene obveznosti so v primerjavi z letom 2011 ostale ustaljene.

Letno poročilo Komisije o finančnem poslovodenju 8. do 10. evropskega razvojnega sklada

15. V skladu s finančno uredbo, ki se uporablja za deseti ERS, mora Komisija vsako leto poročati o finančnem poslovodenju ERS (9). Po mnenju Sodišča poročilo točno predstavlja relevantne finančne informacije.

Tabela 2 – Uporaba virov ERS 31. decembra 2012 (v milijonih EUR) Stanje ob koncu leta 2011 Izvrševanje proračuna v proračunskem letu 2012 (neto) (43) Stanje ob koncu leta 2012 Globalni znesek Stopnja izvajanja (39) 8. ERS (40) 9. ERS (40) 10. ERS Globalni znesek 8. ERS 9. ERS 10. ERS Globalni znesek Stopnja izvajanja (39) A – VIRI ( 38 ) 48 854 –79 – 102 246 66 10 584 16 450 21 885 48 920 B – PORABA 1. Globalne prevzete proračunske obveznosti ( 41 ) 40 827 83,6 % –64 – 297 3 524 3 163 10 576 16 157 17 258 43 991 89,9 % 2. Posamezne prevzete proračunske obveznosti ( 42 ) 34 833 71,3 % –46 – 187 3 460 3 226 10 448 15 504 12 107 38 059 77,8 % 3. Plačila 29 208 59,8 % 15 539 2 655 3 209 10 345 14 566 7 507 32 417 66,3 % C – Neporabljene prevzete proračunske obveznosti (B1 – B3) 11 619 23,8 % 231 1 591 9 751 11 574 23,7 % D – Razpoložljivo stanje (A – B1) 8 027 16,4 % 8 293 4 627 4 929 10,1 % Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poročil o finančnem izvajanju in računovodskih izkazov ERS na dan 31. decembra 2012.

POGLAVJE II – IZJAVA SODIŠČA O ZANESLJIVOSTI ZA EVROPSKE RAZVOJNE SKLADE

Izjava o zanesljivosti, ki jo Sodišče daje Evropskemu parlamentu in Svetu za 8., 9. in 10. evropski razvojni sklad – poročilo neodvisnega revizorja

Zanesljivost računovodskih izkazov

Zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij

Prihodki

Prevzete proračunske obveznosti

Plačila

5. septembra 2013

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsednik

Evropsko računsko sodišče 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUKSEMBURG

Informacije v podkrepitev izjave o zanesljivosti

Obseg revizije in revizijski pristop

16. Opažanja glede zanesljivosti računovodskih izkazov ERS, navedena v odstavku VI izjave o zanesljivosti, temeljijo na reviziji računovodskih izkazov (12) in poročilu o finančnem izvajanju 8., 9. in 10. ERS (13). Revizija je vključevala preizkušanje zneskov in razkritij ter oceno uporabljenih računovodskih načel, pomembnih ocen, ki jih je pripravilo poslovodstvo, in celotne predstavitve računovodskih izkazov.

17. V delu 2 Priloge 1.1 k poglavju 1 letnega poročila Računskega sodišča o izvrševanju proračuna za leto 2012 sta opisana splošni pristop in metodologija Sodišča. Opažanja o pravilnosti transakcij ERS so navedena v odstavkih VII do X izjave o zanesljivosti in temeljijo na naslednjih elementih: (a) preučevanju vseh prispevkov držav članic in vzorca drugih vrst transakcij v zvezi s prihodki; (b) preučevanju vzorca 30 prevzetih proračunskih obveznosti (14); (c) preučevanju vzorca 167 vmesnih in končnih transakcij v zvezi z odhodki, ki jih je odobrilo sedem delegacij EU ali službe na sedežu Komisije (15). Po potrebi so bili opravljeni obiski na kraju samem pri izvajalskih organizacijah in končnih upravičencih zaradi preverjanja z izkazi povezanih transakcij, navedenih v finančnih poročilih ali izkazih stroškov; (d) oceni uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov na sedežu EuropeAid in v delegacijah EU, ki je zajemala naslednje elemente: (i) predhodne preglede, ki so jih izvajali odredbodajalci, zunanji nadzorniki (za javna naročila gradenj) ali zunanji revizorji (za predračune za programe (16), nepovratna sredstva in javna naročila storitev na podlagi stroškov na enoto). Sodišče je analiziralo, zakaj je prišlo do odkritih napak; (ii) spremljanje in nadzor, ki je vključevalo preučevanje študije EuropeAid o stopnji preostale napake za leto 2012, ki se je deloma opirala na delo službe Komisije za notranjo revizijo (17); (iii) notranjo revizijo; (e) oceni letnega poročila o dejavnostih generalnega direktorja urada EuropeAid.

18. Kot je omenjeno v odstavku 4, EuropeAid izvaja večino instrumentov zunanje pomoči, ki se financirajo iz splošnega proračuna in ERS. Opažanja Sodišča o uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov ter zanesljivosti letnega poročila o dejavnostih in izjave generalnega direktorja za leto 2012 se nanašajo na celotno področje odgovornosti EuropeAid.

Zanesljivost računovodskih izkazov

19. Izkaz poslovnega izida kot prihodek vključuje obresti za predfinanciranje, in sicer pri plačilih predfinanciranja upravičencem, ki znašajo več kot 250 000 EUR. Za izterjavo obresti za večja plačila predfinanciranja od upravičencev (tistih, ki so prejeli več kot 750 000 EUR) mora Komisija vsako leto izdajati naloge za izterjavo (18). Toda te obresti se redko izterjajo. Poleg tega se obresti od plačil predfinanciranja včasih pobotajo z zahtevki za povračilo nastalih stroškov in v računovodskih izkazih niso pripoznane kot prihodki. 19. Komisija priznava, da se izterjave obresti za predhodno financiranje, ki presega 750 000 EUR, ne izvršijo vedno letno, kljub opominu odredbodajalcu na podlagi nadaljnjega prenosa v letnem obvestilu pred zaključkom. Vendar želi GD DEVCO poudariti, da se obresti, pridobljene s predhodnim financiranjem, vedno upoštevajo pri ugotavljanju finančnega stanja pred zaključkom pogodb. GD DEVCO bo leta 2013 v zvezi s to zadevo izvedel posebne ukrepe, in sicer: — obvestilo, ki opominja odredbodajalca na pravila finančne uredbe o tej zadevi, — podroben pregled vseh pogodb z odprtim predhodnim financiranjem, ki presega 750 000 EUR, na koncu leta 2012. Za predhodno financiranje, višje od 250 000 EUR, vendar nižje od 750 000 EUR, lokalni sistem CRIS FED v tem trenutku omogoča le, da se nalogi za izterjave ponovno vnesejo v izvirno postavko odhodkov, kar ne omogoča priznavanja obresti. GD DEVCO je predvidel razvoj sistema CRIS, ki omogoča priznavanje in ki bo predvidoma na voljo šele oktobra 2013.

20. Sodišče je tako kot v prejšnjih letih pogosto odkrivalo transakcije, ki so bile napačno knjižene (19). Tudi pri študiji, ki jo je EuropeAid izvedel leta 2012, je bilo ugotovljeno, da so bile transakcije pogosto napačno knjižene v skupnem informacijskem sistemu RELEX (CRIS). Čeprav Sodišče ni odkrilo pomembnih napak v zvezi z zanesljivostjo računovodskih izkazov, so te napake še vedno zaskrbljujoče, saj vplivajo na točnost podatkov, ki se uporabijo za pripravo letnih računovodskih izkazov, zlasti v zvezi z razmejitvijo proračunskih let na koncu leta (20). 20. Kot je navedlo Sodišče, je bilo občutno izboljšanje kakovosti podatkov posledica pomembnih prizadevanj Komisije leta 2012. Komisija poudarja, da si namerava še naprej prizadevati za izboljševanje kakovosti podatkov. Na podlagi obširne študije, izvedene leta 2012, je bil pripravljen akcijski načrt, ki je na zaključni stopnji (sprejem je načrtovan do sredine julija 2013), pri čemer se več elementov že proučuje in/ali izvaja. Komisija si skupaj s tem akcijskim načrtom zdaj prizadeva za nadaljnje izboljšanje kakovosti podatkov na več oseh, in sicer: (a) izboljšanje sistema CRIS za zagotovitev, da uporabniki storijo manj napak (na primer ukrep 4.0 v „glavnem načrtu“, katerega cilj je izboljšanje uporabniškega vmesnika CRIS, revizija dokumentacije CRIS in ustvarjanje podatkovnega slovarja); (b) stalno spremljanje podatkov CRIS na sedežu prek samodejnih preverjanj, ciljno usmerjenih preskusov kakovosti računovodstva in uvedbe študij o določenih postavkah na podlagi ocene tveganja; (c) izboljšanje informacij, zagotovljenih uporabnikom prek zbirke podatkov znanja CRIS in posebnih tečajev; (d) uvedba bolj ciljno usmerjenih ključnih kazalnikov uspešnosti za povečanje ozaveščenosti o pomenu kakovostnih in celovitih podatkov.

Pravilnost transakcij

21. Rezultati preizkušanja transakcij so povzeti v Prilogi 1 .

Prihodki

22. Sodišče je pri reviziji transakcij v zvezi s prihodki ugotovilo, da v njih ni pomembnih napak.

Prevzete proračunske obveznosti

23. Sodišče je z revizijo prevzetih proračunskih obveznosti ugotovilo, da v njih ni pomembnih napak.

Odhodkovne transakcije

24. Napake so vplivale na 44 (26 %) od 167 transakcij, ki jih je revidiralo Sodišče. Sodišče ocenjuje, da je najverjetnejša stopnja napake znašala 3,0 % (21).

Projekti

25. Na 41 (32 %) od 127 transakcij v zvezi z odhodki v vzorcu so vplivale napake, od katerih jih je bilo 28 (68 %) količinsko opredeljivih. Med 28 transakcijami s količinsko opredeljivimi napakami je bilo 20 končnih transakcij, ki jih je Komisija že preverila.

26. Napake so bile pogosteje odkrite v transakcijah v zvezi s predračuni za programe, nepovratnimi sredstvi in sporazumi o prispevku med Komisijo in mednarodnimi organizacijami kot pri drugih vrstah podpore: preizkušenih je bilo 71 takih transakcij in na 31 (44 %) transakcij je vplivala napaka.

27. Glavne vrste količinsko opredeljivih napak, odkritih v transakcijah v zvezi s projekti, so se nanašale na (glej okvir 1): (a) upravičenost: odhodki za dejavnosti, ki niso vključene v pogodbo (12 transakcij), upravičenčevo neupoštevanje postopkov javnega naročanja (štiri transakcije) in odhodki, ki so nastali zunaj obdobja izvajanja (dve transakciji) ali presegli proračun za projekt (to je vplivalo na dve transakciji); (b) nastanek: ni računov ali drugih podpornih dokumentov, s katerimi bi upravičili odhodke (dve transakciji), neopravljene storitve ali gradbena dela (dve transakciji), odhodkov niso povzročili upravičenci (ena transakcija); (c) točnost: napačen izračun prijavljenih odhodkov (tri transakcije).

Neopravljena dela Sodišče je preučilo vmesno plačilo v vrednosti 464 640 EUR v okviru pogodbe za vzdrževanje ceste v Senegalu. Dela v zvezi z utrditvijo spodnjega dela nasipa, za katera je izvajalec izdal račune, ki jih je nadzornik potrdil, Komisija pa plačala, niso bila opravljena. Komisija je nato uvedla izčrpno tehnično revizijo pogodbe. Neopravljena dela V poročilu tehnične revizije iz aprila 2013 je navedeno, da skupno 39 095 EUR (0,94 % skupne cene pogodbe), zaračunanih za utrditev bankin, ni bilo realiziranih. Izvajalec del je medtem utrdil cestne bankine in izstavil račun. Decentralizirani naročnik se bo na stopnji končnega obračuna poslovanja odločil glede možnosti, da izvajalcu del in izvajalcu storitev, ki je nadzoroval dela, izda naloge za izterjavo obresti in pogodbenih kazni.

Vrednost pogodbe se je povečala nad dovoljeno mejo Sodišče je preučilo obračun predplačila v višini 305 738 EUR v okviru programa podpore za zdravstveni sektor v Demokratični republiki Kongo. Vrednost dveh pogodb je zrasla za 58 % oz. 68 % za dodatna dela, ki so bila potrebna za dokončanje prvotne pogodbe. Enota za upravljanje projektov na nacionalnem ministrstvu ni vedela, da obstaja meja za taka dodatna dela, in sicer 50 % vrednosti prvotne pogodbe. Vrednost pogodbe se je povečala nad dovoljeno mejo Dopolnilna revizija za ugotovitev katerih koli drugih neupravičenih zneskov še poteka. Delegacija EU je nacionalnega odredbodajalca opozorila na veljavna pravila. Nacionalni odredbodajalec je poslal okrožnico, o njeni vsebini pa se je predhodno dogovoril z delegacijo EU.

28. Najpogostejši vrsti količinsko neopredeljivih napak sta se nanašali na nezadostna dokazila (pet transakcij) in pomanjkljivosti v postopkih javnega naročanja (pet transakcij).

Proračunska podpora

29. Na tri (8 %) od 40 transakcij v zvezi s proračunsko podporo so vplivale napake, od katerih sta bili dve (67 %) količinsko opredeljivi. 29. Komisija se ne strinja z analizo Sodišča o eni količinsko opredeljivi napaki.

30. Količinsko opredeljive napake, ki jih je Sodišče odkrilo v transakcijah v zvezi s proračunsko podporo, so bile v zvezi z nepravilno uporabo metodologije točkovanja za ugotavljanje, ali so prejemniki izpolnili pogoje za plačila, povezana z uspešnostjo, ali s tem, da ni bila ocenjena skladnost s posebnimi pogoji za plačila (dve transakciji) (glej okvir 2). Sodišče je ugotovilo tudi količinsko neopredeljive napake: Komisija ni zadovoljivo dokazala, da so prejemniki izpolnjevali splošne pogoje za upravičenost do plačil proračunske podpore (22). Komisija ni primerjala napredka držav prejemnic pri izvajanju posameznih politik ali reforme upravljanja javnih financ s cilji, določenimi za revidirano obdobje (dve transakciji). 30. Proračunska podpora je instrument politike, ki temelji na dolgoročnem odnosu zaupanja med Komisijo in partnerskimi državami. Komisija pri odločitvi o sprostitvi plačila upošteva doseženi napredek glede na posamezne kazalnike in pogoje. Komisija z zadovoljstvom ugotavlja občutno zmanjšanje števila količinsko neopredeljivih napak v zadnjih letih. Komisija meni, da se doseganja vrednosti kazalnikov, o katerih se je dogovorila s partnersko vlado, ne bi smelo ocenjevati prestrogo. Čeprav imajo pogoji za plačila, povezani z uspešnostjo, pomembno vlogo v procesu spodbujanja držav k napredku na področju bistvenih političnih ciljev, Komisija meni, da je potrebno kazalnike ocenjevati ob upoštevanju ciljev, ki jih merijo, in okvira, v katerem poteka razvoj države.

Poseben plačilni pogoj ni bil postavljen Sodišče je preučilo plačilo v višini 600 000 EUR, ki se je nanašalo na podporo za program gospodarske reforme v obdobju 2007–2010 v Vanuatuju, vključno s spremenljivo tranšo na podlagi uspešnosti v višini 200 000 EUR. V skladu s sporazumom o financiranju bi morala Komisija izbrati posebne kazalnike uspešnosti, ki so bili v letnem poročilu o napredku določeni za upravljanje javnih financ, vendar tega ni storila. Po mnenju Komisije je bilo dovolj, da se za izplačilo spremenljive tranše zanese na oceno splošnega napredka Vanuatuja pri reformi upravljanja javnih financ (splošni pogoj za upravičenost). To je bilo v nasprotju s sporazumom o financiranju, v katerem je določeno, da bo Komisija sredstva izplačala samo, če bodo izpolnjeni posebni in splošni pogoji. Poseben plačilni pogoj ni bil postavljen V skladu s sklepom Komisije so splošni in posebni pogoji upravljanja javnih financ v okvirnem sporazumu v bistvu enaki in se nanašajo na napredek splošne reforme upravljanja javnih financ. Komisija je pozitivno ocenila splošen napredek reforme upravljanja javnih financ Vanuatuja do leta 2010. Ustrezni kazalniki o upravljanju javnih financ v letnem poročilu vlade o napredku potrjujejo ta pozitiven trend. Nadalje je delegacija potrdila, da sta se v politično težavnem letu 2011 ta pozitiven trend in trud ohranila v skladu s strategijo reforme upravljanja javnih financ iz leta 2008.

Uspešnost sistemov

31. V Prilogi 2 so povzeti rezultati preverjanja nadzornih in kontrolnih sistemov, ki ga je izvedlo Sodišče.

Predhodni pregledi

32. Ker so za to okolje značilna velika tveganja (glej odstavek 6), se EuropeAid v glavnem zanaša na predhodne preglede (pregledi, ki jih pred plačilom opravijo uslužbenci Komisije, zunanji nadzorniki ali zunanji revizorji), da bi preprečil ali odkril in popravil nepravilna plačila. Pogostost napak, ki jih je odkrilo Sodišče, vključno z napakami, ki vplivajo na končne zahtevke, za katere so bile opravljene zunanje revizije in preverjanja odhodkov, kot v prejšnjih letih kaže na slabosti v teh predhodnih pregledih. Pri študiji, ki jo je leta 2012 opravil EuropeAid, je bilo ugotovljeno tudi, da bistveno število (ena tretjina) revizijskih poročil, prejetih leta 2011, ni bilo dovolj kakovostnih. 32. Komisija največji pomen pripisuje kakovosti revizij in razvija orodja, ki bodo vodjem revizij v Komisiji pomagala bolje oceniti kakovost revizijskih poročil.

33. Delegaciji EU, ki ju je obiskalo Sodišče, nista ustrezno ukrepali na podlagi revizijskih poročil. V letnem poročilu o dejavnostih je navedeno, da je glavni vzrok napak to, da po revizijskih poročilih ali poročilih o preverjanju odhodkov neupravičeni zneski niso izterjani, ali da ni pojasnjeno, zakaj zneska ni bilo mogoče izterjati (23). 33. V delovnem načrtu, navedenem v odgovoru Komisije na odstavek 38, je predviden razvoj posebnega orodja prek modula za revizije CRIS, ki bo Komisiji omogočilo ustrezno spremljanje revizijskih poročil.

34. Pri reviziji, ki jo je izvedlo Sodišče, se je pokazalo, da pozno potrjevanje odhodkov in zaključevanje pogodb vplivata na kakovost predhodnih pregledov in bistveno povečata tveganje prekinitve revizijske sledi ali pomanjkanja dokazil (24). Med transakcijami v zvezi z ERS in proračunom EU je Sodišče odkrilo stare pogodbe, za katere so bili odhodki potrjeni pozno. Zato so ustrezne posamezne finančne obveznosti še odprte ali pa so bile zaključene dolgo po koncu obdobja izvajanja pogodbe. 34. Komisija je leta 2012 v okviru zunanje študije uvedla postopek, ki pregleduje vse pogodbe, pri katerih se je obdobje delovanja izteklo pred več kot 18 meseci. Od služb se zahteva pojasnitev vzroka za to, da so pogodbe še vedno odprte, in njihovega načrta za zagotovitev, da se pogodbe čim prej zaključijo. Zaradi tega se je število odprtih pogodb konec leta za Evropski razvojni sklad (ERS) zmanjšalo za 1 038 (s 7 470 konec leta 2011 na 6 432 konec leta 2012). Podobna dejavnost se je začela aprila 2013 z namenom nadaljevanja teh prizadevanj.

Spremljanje in nadzor

Upravljavski informacijski sistem

35. Kot je navedeno v prejšnjih letnih poročilih (25), v upravljavskem informacijskem sistemu EuropeAid obstajajo pomanjkljivosti v zvezi z rezultati in spremljanjem popravljalnih učinkov zunanjih revizij, preverjanj odhodkov in obiskov zaradi spremljanja. To generalnemu direktorju otežuje zagotavljanje odgovornosti vodij enot ali vodij delegacij EU za pravočasno izvajanje popravljalnih ukrepov in popravljanje ugotovljenih slabosti in napak v sistemu. 35. Revizijski modul informacijskega sistema za upravljanje zunanje pomoči (CRIS) je bil oblikovan za načrtovanje zunanjih revizij in beleženje njihovih rezultatov in ne za sledenje nadaljnjega spremljanja revizij, ki ga izvaja Komisija. Vendar pa Komisija razvoj te funkcije načrtuje v srednjeročnem smislu, če bodo na voljo sredstva. Komisija je razvila orodje za delovne načrte za načrtovanje misij. Nadalje Komisija vzpostavlja reformo spremljanja in poročanja, ki se bo izvedla v začetku leta 2014.

Obiski zaradi spremljanja

36. Vseh sedem delegacij, ki jih je obiskalo Sodišče, je imelo dober pregled nad operativnim izvajanjem projektov, ki so ga večinoma zagotavljale z obiski zaradi spremljanja. Toda samo ena od sedmih delegacij EU je te obiske izbrala in načrtovala na podlagi ocene tveganja. EuropeAid razvija orodje, s katerim bodo delegacije EU lažje pregledovale svoj projektni portfelj in prednostno razvrščale obiske, tako da bodo obiskovale zlasti tiste projekte, pri katerih je to glede na ocene tveganja potrebno. Sodišče je v dveh od sedmih delegacij EU odkrilo slabosti tudi v načinu spremljanja izvajanja projektov ali spremljanja rezultatov obiskov. 36. V enem primeru se je delegacija EU odzvala na glavno ugotovitev poročila o spremljanju. Glavni vzrok težav pri izvajanju cestnih del, opredeljenih v poročilu o misiji, so bile težavne varnostne razmere. V drugem primeru je delegacija sprejela ukrepe za podrobnejše spremljanje izvajanja druge stopnje projekta.

Študija o stopnji preostale napake za leto 2012

37. Kot je Sodišče že predlagalo (26), je EuropeAid izvedel svojo prvo študijo o stopnji preostale napake, da bi ocenil stopnjo napake, ki je ostala kljub vsem upravnim pregledom za preprečevanje, odkrivanje in popravljanje napak. Študija je vključevala preučevanje reprezentativnega vzorca transakcij iz zaključenih pogodb, da bi se ugotovilo, ali so bili odhodki namensko porabljeni, ali so bili skladni z ustreznimi pravili ter ali so bili pravilno izračunani. Odkrite napake so bile uporabljene za oceno najverjetnejše stopnje napake v populaciji zaključenih pogodb.

38. Rezultati študije o stopnji preostale napake za leto 2012 so predstavljeni v letnem poročilu o dejavnostih (27). V študiji je stopnja preostale napake ocenjena na 3,63 %, to je nad stopnjo pomembnosti, ki jo je določil generalni direktor EuropeAid in znaša 2 %. Glavne vrste napak, ugotovljenih v študiji, so: (a) napake v transakcijah z mednarodnimi organizacijami (38,0 % stopnje preostale napake); (b) zneski, ki po revizijskih poročilih ali poročilih o obiskih zaradi preverjanja niso bili izterjani (ali zneski, za katere ni pojasnjeno, zakaj jih ni bilo mogoče izterjati, ki pa niso v zvezi z mednarodnimi organizacijami) (26,7 % stopnje preostale napake); (c) napake, povezane s sredstvi, ki jih posredno upravljajo upravičenci, ki niso mednarodne organizacije (20,1 % stopnje preostale napake); (d) pomanjkanje dokumentacije o postopkih javnega naročanja (15,2 % stopnje preostale napake). 38. Kot je predvideno v postopkih Komisije, je bil vzpostavljen akcijski načrt za nadaljnje izboljšanje notranjega kontrolnega sistema. Med drugim vključuje dejavnosti za dvig ozaveščenosti, usposabljanje in usmerjanje, krepitev odgovornosti delegacij, tesnejše sodelovanje z mednarodnimi organizacijami in poenostavitev kontrolnega sistema.

39. Zasnova metodologije za stopnjo preostale napake je bila v glavnem ustrezna, študija pa je dala zanimive in potencialno uporabne rezultate. Toda metodologijo je mogoče dodatno izboljšati v več pogledih, in sicer v zvezi s: 39. Rezultati študije o stopnji preostale napake za leto 2012 so bili preneseni neposredno v postopek dajanja zagotovil v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2012, zato so bili zelo koristni za Komisijo. Študija o stopnji preostale napake za leto 2012 je bila prva izvedena študija in pridobljene izkušnje bodo omogočile izpopolnitev metodologije.

(a) stopnjo zanašanja na predhodna revizijska poročila ali poročila o preverjanju; (a) Komisija bo to zadevo obravnavala z izvajalcem.

(b) metodo izračuna stopenj napake v posameznih transakcijah; (b) Komisija bo to zadevo obravnavala z izvajalcem.

(c) obravnavo transakcij v primerih, v katerih ni bilo mogoče dobiti dokumentacije. (c) Koraki, ki so potrebni za izvedbo ocen, so podrobno določeni v revidiranem priročniku z navodili za študijo o stopnji preostale napake, ki bo uporabljen pri izvedbi študije o stopnji preostale napake za leto 2013.

Notranja revizija

40. Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2011 (28) navedlo, da je imela reorganizacija Komisije, ki je potekala leta 2011, velik vpliv na dejavnosti oddelka za notranjo revizijo (29). Komisija se je v svojem odgovoru na letno poročilo Sodišča za leto 2011 zavezala, da bo ocenila zmogljivosti oddelka za notranjo revizijo in po potrebi razmislila o njeni okrepitvi (30). Tega ni storila. V letu 2012 ni bilo nobenega izboljšanja: velik negativen vpliv na izvajanje letnega načrta dela oddelka za notranjo revizijo ni bil odpravljen (31). 40. Od leta 2013 se delovanje notranjega oddelka za revizijo zaradi več ukrepov, sprejetih v zvezi s tem, izboljšuje.

Pregled letnega poročila o dejavnostih

41. Generalni direktor je v svoji izjavi o zanesljivosti izrekel pridržek v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, saj znesek, za katerega obstaja tveganje (259,5 milijonov EUR), pomeni več kot 2 % plačil, odobrenih v obdobju poročanja.

42. Toda generalni direktor je navedel tudi, da obstoječi kontrolni postopki dajejo potrebno zagotovilo v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo z izkazi povezanih transakcij (32). V letnem poročilu o dejavnostih je tudi navedeno, da je stopnja preostale napake v višini 3,63 % ocena največjega mogočega zneska, pri katerem obstaja tveganje (33), in da zaradi nje ni vprašljiv celoten kontrolni sistem, poleg tega pa je navedeno, da je večina napak povezanih z majhnim številom slabosti, ki se v glavnem nanašajo na izvajanje kontrol in jih bo GD DEVCO obravnaval leta 2013 (34).

43. Po mnenju Sodišča je ta predstavitev rezultatov študije o stopnji preostale napake zavajajoča, saj: 43.

(a) stopnja preostale napake ni „največji mogoči znesek“, temveč najboljša ocena (ali ocena najverjetnejše napake). Resnična stopnja napake bi bila lahko višja; (a) Komisija se strinja, da je znesek, za katerega obstaja tveganje, naveden v letnem poročilu o dejavnostih GD DEVCO za leto 2012, najverjetnejša ocena v skladu z veljavnimi navodili za letna poročila o dejavnostih za leto 2012. Dejanska stopnja napake bi bila lahko višja ali nižja.

(b) stopnja preostale napake ni ocena zneska, pri katerem obstaja tveganje, temveč ocena stopnje napake, ki se ne odkrije in ne popravi na koncu upravljavskega ciklusa ter je zato dokončna (35); (b) Pojem „zneska, za katerega obstaja tveganje,“ je v letnem poročilu o dejavnostih uporabljen popolnoma v skladu z veljavnimi navodili Komisije za pripravo letnega poročila o dejavnostih. V teh navodilih je „znesek, za katerega obstaja tveganje,“ opredeljen kot finančni učinek napak v smislu dejanske proračunske finančne izpostavljenosti v koledarskem letu. Komisija se strinja, da rezultati študije o stopnji preostale napake niso ocena zneska, za katerega obstaja tveganje.

(c) nadzorni in kontrolni sistemi niso uspešni, če ne odkrijejo in popravijo pomembne napake; (c) Večina napak je povezanih z majhnim številom slabosti, ki večinoma zadevajo izvajanje kontrol. Zasnova kontrolnega sistema se zdi trdna in je ni potrebno spreminjati.

(d) so v letnem poročilu o dejavnostih opisane glavne vrste napak v odhodkih EuropeAid (36), vendar v njem z izjemo slabosti v procesu izterjave ni analizirano, zakaj je do napak prišlo in kateri elementi nadzornega in kontrolnega sistema EuropeAid so bili neuspešni. (d) Komisija bo za naslednje letno poročilo o dejavnostih opravila analizo, zahtevano v veljavnih navodilih. Akcijski načrt, naveden v odstavku 38, se nanaša na vse vrste napak, ki jih prepoznata nadzorni kontrolni sistem in Računsko sodišče. Pred akcijskim načrtom je bila izvedena podrobna analiza izvora teh napak. Dodatno je vseboval tudi opredelitve načinov obravnave napak, opisanih v akcijskem načrtu. Na podlagi analize je bilo ugotovljeno, da je zasnova nadzora kot taka dobra in da so napake nastale predvsem zaradi vprašanj glede izvajanja.

44. Leta 2012 je služba za notranjo revizijo izvedla omejeno revizijo procesa EuropeAid v zvezi z letnim poročilom o dejavnostih. Ugotovila je, da v letnem poročilu o dejavnostih ni dovolj informacij o tem, kako generalni direktorat pridobi razumno zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti odhodkov za večletno obdobje. Te ugotovitve so enake kot ugotovitve Sodišča.

Zaključki in priporočila

Zaključki

45. Sodišče je na podlagi svojega revizijskega dela prišlo do zaključka, da računovodski izkazi ERS za proračunsko leto, ki se je končalo 31. decembra 2012, v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavljajo finančni položaj ERS in rezultate njihovih dejavnosti ter denarne tokove za leto, ki se je takrat končalo, v skladu z določbami finančne uredbe za ERS in računovodskimi pravili, ki jih je sprejel računovodja.

46. Sodišče je glede proračunskega leta, ki se je končalo 31. decembra 2012, na podlagi svojega revizijskega dela prišlo do zaključka: (a) da v prihodkih ERS ni bilo pomembnih napak; (b) da v obveznostih, ki so jih sprejeli ERS, ni bilo pomembnih napak in (c) da je na transakcije v zvezi z odhodki ERS vplivala pomembna napaka (glej odstavke 24 do 30).

47. Sodišče je na podlagi svojega revizijskega dela ugotovilo, da so bili pregledani nadzorni in kontrolni sistemi EuropeAid delno uspešni (glej odstavke 18 in 31 do 44). 47. Komisija se strinja, da je zasnova kontrolnega sistema na splošno dosledna in dobra, napredek pa je potreben v zvezi z izvajanjem kontrolnih mehanizmov.

Priporočila:

48. V Prilogi 3 so prikazani rezultati pregleda, ki ga je Sodišče izvedlo v zvezi z napredkom pri izvajanju priporočil iz prejšnjih letnih poročil. Sodišče je v letnih poročilih za leti 2009 in 2010 predstavilo 16 priporočil. EuropeAid jih je pet izvedel v celoti, tri večinoma, osem pa deloma.

49. V zvezi s priporočili, ki so bila izvedena samo deloma, EuropeAid ukrepa, vendar je potrebnega več časa, preden bodo priporočila zadovoljivo izvedena: (a) EuropeAid se je pridružil delovni skupini, ki jo vodi GD za proračun, da bi pregledal stroškovno učinkovitost svoje splošne kontrolne strukture; (b) razvija orodja in smernice za delegacije EU, da bodo lahko bolje prednostno razvrščale svoje obiske projektov zaradi spremljanja in ocenjevale kakovost revizijskih poročil; (c) razvija nove funkcije v revizijskem modulu skupnega informacijskega sistema RELEX, da bi izboljšal spremljanja popravnih učinkov revizijskih poročil.

50. V zvezi s kakovostjo podatkov v skupnem informacijskem sistemu RELEX ni bilo dovolj napredka. Kljub prizadevanjem EuropeAid, da bi ozavestil delegacije EU, to ostaja zaskrbljujoče (glej odstavek 20). 50. Komisija je opredelila „glavni načrt“ za kakovost podatkov, ki vključuje različne akcijske načrte, vključno z načrti za usposabljanje osebja in komuniciranje z delegacijami. S tem bo zagotovljena boljša usposobljenost in večja ozaveščenost osebja Komisije glede najboljših praks in smernic pri zapisovanju podatkov v sistem CRIS. Z namenom zmanjšanja števila napak pri zapisovanju se je začel tudi obširen projekt za izboljšanje uporabniškega vmesnika CRIS.

51. Sodišče glede na ta pregled ter ugotovitve in zaključke za leto 2012 priporoča, naj EuropeAid:

— priporočilo 1: pregleda svojo metodologijo za stopnjo preostale napake, Komisija se strinja z izpopolnitvijo metodologije študije o stopnji preostale napake na podlagi spoznanj te prve izvedbe. Komisija je že sprejela ukrepe v zvezi s tem. Na začetku izvedbe za leto 2013 se je od izvajalca zahtevalo, da pripravi revidirano metodologijo in priročnik, v kateri bodo upoštevana spoznanja iz prve izvedbe študije stopnje preostale napake za leto 2012. Ta izpopolnjena metodologija se bo uporabila pri izvedbi študije stopnje preostale napake za leto 2013.

— priporočilo 2: zagotovi točen opis rezultatov študij o stopnji preostale napake v letnem poročilu o dejavnostih, Letno poročilo o dejavnostih za leto 2012 je vsebovalo opis izvedbe študije stopnje preostale napake, ki je bil karseda podroben in v skladu z navodili za pripravo. Komisija se strinja, da je treba v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2013 jasno razlikovati med rezultati študije o stopnji preostale napake in njihovo uporabo za namen dajanja zagotovil.

— priporočilo 3: zagotovi pravočasno obračunavanje odhodkov, Komisija sprejema to priporočilo in je pred kratkim ukrepala, da se zagotovi obračunavanje odhodkov brez zamud.

— priporočilo 4: spodbuja izvajalske partnerje in upravičence k boljšemu upravljanju dokumentov, Komisija se strinja s priporočilom.

— priporočilo 5: sprejme uspešne ukrepe za povečanje kakovosti preverjanja odhodkov, ki ga izvedejo zunanji revizorji, Komisija sprejema to priporočilo in v okviru akcijskega načrta, navedenega v odstavku 38, načrtuje, da bo v letu 2013 proučila možnosti za izboljšanje kakovosti in učinkovitosti revizij ter preverjanj. Navedeno se bo izvedlo predvsem glede revizij in preverjanj, ki jih izvajajo lokalna revizijska podjetja, ki jih najamejo upravičenci.

— priporočilo 6: zagotovi pravilno uporabo posebnih pogojev za plačila proračunske podpore, Komisija bo še naprej zagotavljala pravilno uporabo posebnih pogojev za plačila proračunske podpore. Delovna skupina za proračunsko podporo je bila ustanovljena za obravnavanje posebnih ugotovitev revizije Sodišča.