[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 5.12.2007

SEC(2007) 1597

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

STRATEGIJA ZA MOčNEJšO IN KONKURENčNEJšO EVROPSKO OBRAMBNO INDUSTRIJO POVZETEK OCENE UčINKA {COM(2007) 764 konč.}{SEC(2007) 1596}

1. Politično ozadje

Komisija je v preteklosti večkrat izpostavila izzive za evropsko obrambno industrijo in potrebo po vzpostavitvi evropskega trga za obrambno opremo[1]. Pobude Evropske obrambne agencije (EDA) in Komisije od leta 2004 ter priprava dveh konkretnih zakonodajnih predlogov Komisije zahtevajo opredelitev strateškega okvira politik EU in prihodnjih izzivov za evropsko obrambno industrijo ter glavnih institucionalnih akterjev.

Jeseni 2007 bo predstavljen sveženj predlogov obrambnih politik:

- Sporočilo „Strategijo za močnejšo in konkurenčnejšo evropsko obrambno industrijo“,

- predlog direktive o javnih naročilih obrambnega blaga,

- predlog direktive o prenosih obrambne opreme znotraj Skupnosti.

Ta ocena učinka bo spremljala Sporočilo, ki opredeljuje širši kontekst, v katerem bodo sprejete pobude, ki vplivajo na evropsko obrambno industrijo. Opredelila bo možnosti politik Komisije za doseganje nadaljnjega napredka glede ugotovljenih problemov (glej točko 3 spodaj). Ravno tako bo sorazmerna z naravo zadevnega strateškega dokumenta, saj bo vsako prihodnjo zakonodajno pobudo na podlagi tega sporočila spremljala ločena ocena učinka. To velja tudi za dva zakonodajna predloga, ki sta predvidena za takojšnje sprejetje in ki ju spremljata ločeni oceni učinka.

2. Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Ob upoštevanju posebnosti sektorja in omejenega vpliva ukrepov industrijske politike v obrambnem sektorju na splošno javnost je ciljno posvetovanje z zainteresiranimi stranmi izvedlo svetovalno podjetje, ki ga je Komisija pooblastila leta 2006. Ker bo Sporočilo dokument o strateškem okviru, v katerem bodo obravnavani nekateri problemi in možne rešitve, sta bili z zainteresiranimi stranmi opravljeni posvetovanje za opredelitev problemov in zbiranje mnenj na področjih, na katerih bi bilo mogoče razmisliti o nadaljnjih ukrepih. Komisija je pripravila vprašalnik za posvetovanje in k sodelovanju povabila prek 140 organizacij (ministrstva za obrambo EU-27 in držav kandidatk, 20 nacionalnih industrijskih združenj, tri tretje države[2], Evropsko obrambno agencijo, 15 nacionalnih sindikatov s področja obrambnega sektorja, velika obrambna podjetja, mala in srednje velika obrambna podjetja ter raziskovalne inštitute, specializirane na področju varnostne in obrambne ekonomije).

Vprašanci so lahko ostali anonimni, zainteresirane strani pa so lahko na svojo željo izrazile več informacij o svoji organizaciji.

Prejetih je bilo 40 odgovorov iz 18 ugotovljivih držav EU. Med vprašanci je bilo:

- 12 odgovorov od držav članic,

- 14 odgovorov od velikih podjetij in industrijskih združenj,

- 6 odgovorov od malih in srednje velikih podjetij (MSP) ter

- 8 odgovorov od „drugih“ organizacij (sindikati, raziskovalne ustanove in odgovori neznanega izvora).

Vse države članice EU se niso odzvale na to posvetovanje. Vendar so predstavniki držav članic o večini zadev razpravljali na ministrski ravni na sestankih usmerjevalnega odbora EDA 13. novembra 2006 in 14. maja 2007. Iz tretjih držav niso prispeli nobeni odgovori.

Poleg tega je bilo v sodelovanju z EDA organiziranih več sestankov za razpravo o posebnih zadevah s predstavniki industrije in Združenjem letalskih in obrambnih industrij Evrope.

Velika večina vprašanih zainteresiranih strani je menila, da obstoječi okvirni pogoji, v katerih delujejo, ne zadoščajo za zagotavljanje dolgoročne konkurenčnosti evropske obrambne industrije. Ovire, ki so jih navedle mnoge zainteresirane strani, so bile na primer pomanjkanje skupnih pravil za evropski trg obrambne opreme, neuravnotežen odnos trgovine na obrambnem področju med EU in ZDA ter pomanjkanje usklajevanja med nacionalnim obrambnim raziskovanjem in tehnologijo.

3. Opredelitev problema

„Prvotna dolgoročna vizija glede potreb evropske obrambne sposobnosti in zmogljivosti“, ki jo je usmerjevalni odbor EDA sprejel na ministrski ravni leta 2006, navaja, da potrebujemo politiko industrije, ki „bo stalno krčenje in nazadovanje evropske obrambne industrije preprečevala z večjimi naložbami, utrjevanjem evropske tehnološke in industrijske osnove ter izkoriščanjem celotnega evropskega potenciala“ [3].

Opredeljene probleme lahko razdelimo v tri obsežne skupine:

Okvirni pogoji za industrijo

Razvoj novih, vedno bolj izpopolnjenih obrambnih tehnologij, ki postajajo čedalje dražje in onemogočajo financiranje vrhunskih proizvodov iz nacionalnih obrambnih proračunov . Novi obrambni programi niso zadovoljivo usklajevani na evropski ravni, kar povzroča podvajanje ter ovira razvoj sinergij in ekonomij obsega za podjetja, ki so vključena v različne programe .

Raziskave in razvoj na obrambnem področju se prav tako večinoma izvajajo na nacionalni ravni , kar povzroča podvajanje programov in slabšo učinkovitost kot bolj usklajeni pristop.

Vprašanja obrambnega trga

Države članice navadno nabavljajo obrambno blago od nacionalnih dobaviteljev. To povzroča razdrobljenost trga , nacionalne dobavne verige in ovire za sodelovanje na evropski ravni.

Zaradi nacionalnih prednostnih nalog glede zunanje politike se lahko prenosi obrambnih proizvodov drugim državam članicam EU zaustavijo. Posledica je pomanjkanje varnosti dobave obrambne opreme za stranko.

Ker ni sistema Skupnosti za varnost občutljivih industrijskih informacij , so lahko dobavitelji iz drugih držav članic EU diskriminirani.

MSP so večinoma vključena v nacionalne dobavne verige. Če se bodo čezmejna javna naročila na evropski ravni še naprej razvijala – kar je pričakovati z uvedbo Kodeksa ravnanja pri javnih naročilih na področju obrambe, ki jih je EDA sprejela leta 2006 –, bo treba poskrbeti, da bodo tudi MSP imela koristi od priložnosti na evropski ravni.

Trenutne prakse kompenzacijskih poslov , ki so pogosto del pogodbe o javnem naročilu, bi lahko povzročile izkrivljanja na notranjem trgu .

Ker so dobavne verige v glavnem organizirane na nacionalni ravni, standardizacija obrambne opreme na evropski ravni ni zadostno razvita. Evropski trg obrambne opreme potrebuje skupni sistem standardov za poenostavitev čezmejnih javnih naročil.

Oblikovanje evropskega trga obrambne opreme bi lahko privedlo do izkrivljanj trga , če se zakonodaja EU o konkurenci ne bi učinkovita uveljavljala v tem sektorju.

Druga področja

Trgovinski odnosi z Združenimi državami na obrambnem področju so zelo neuravnoteženi . Večina obrambnih podjetij EU ima samo delen dostop do trga ZDA, medtem ko imajo podjetja ZDA skorajda popoln dostop do trga EU.

Tržne reforme nujno zahtevajo spremembe in potrebo po prilagajanju . To lahko prinese splošne koristi gospodarstvu in državljanom, čeprav bi lahko nekateri delavci in regije bili kratkoročno na slabšem.

Vsi našteti problemi imajo evropsko razsežnost in zahtevajo ukrepanje na ravni EU. Države članice same ne bodo zmogle doseči napredka pri večini teh zadev. Vključitev Komisije in EDA lahko zato prinese pomembno dodano vrednost.

4. Cilji

Konkurenčna evropska obrambna tehnološka in industrijska osnova je potrebna za podporo evropski varnostni in obrambni politiki. Nezmožnost zagotavljanja konkurenčne obrambne industrijske osnove ter izguba lastnih sposobnosti oblikovanja in inovacij omejujeta razpoložljive izbire in povečujeta odvisnost od neevropskih dobaviteljev obrambnega blaga. Konkurenčna evropska obrambna tehnološka in industrijska osnova zahteva učinkovit evropski trg obrambnega blaga. Dobro delujoči evropski trg zahteva izboljšanje trenutno razdrobljenega pravnega in regulativnega okvira, ki temelji na nacionalni zakonodaji in podjetjem povzroča številne ovire.

Okvirni pogoji za industrijo

1. Države članice bi morale v večji meri združevati povpraševanje na obrambnih trgih , da se preseže tržna razdrobljenost in odstranijo ovire za čezmejno industrijsko sodelovanje. Ta cilj je mogoče doseči samo, če države članice ukrepajo, po možnosti ob podpori Evropske obrambne agencije.

2. Države članice bi morale v večji meri združevati povpraševanje po vojaških raziskavah in razvoju novih obrambnih tehnologij. Podvajanje raziskovalnih programov zaradi izvajanja vojaških raziskav pretežno na nacionalni ravni pomeni, gledano z evropskega stališča, neučinkovito porabo. Ta cilj se večinoma lahko doseže z ukrepanjem držav članic, toda Komisija lahko prispeva k temu cilju z usklajevanjem varnostnih raziskovalnih programov Skupnosti z raziskovalnimi pobudami, ki jih podpira EDA.

Vprašanja obrambnega trga

(3) Določbe, potrebne za upoštevanje potrebe po varnosti dobave in varnosti informacij , bi bile glavnega pomena za graditev zaupanja med državami članicami in zagotovitev pravilnega delovanja evropskega trga obrambne opreme. Vendar ker ta vprašanja posegajo v nacionalne varnostne interese držav članic, bi kakršni koli predlog na tem področju v prvi vrsti zahteval dodatne analize glede možnosti za ureditev na ravni EU.

(4) Inovativna MSP bi bilo treba intenzivneje vključiti v dobavno verigo evropske obrambne industrije. EDA obravnava vprašanja MSP v Kodeksu najboljše prakse v dobavni verigi. Ker so MSP pomemben element industrijske politike EU, je pomembno, da Komisija spremlja vključitev MSP v obrambno dobavno verigo in predlaga ukrepe, če opazi ovire za udeležbo MSP.

(5) Kompenzacijske posle bi bilo treba ukiniti. Kompenzacijski posli kot del pogodb o javnih naročilih na področju obrambe lahko izkrivljajo konkurenco na notranjem trgu, posredni kompenzacijski posli pa lahko povzročajo pravne probleme. Vendar so kompenzacijski posli v velikem obsegu razširjeni v EU in na tujem, pogosto pa jih nacionalni zakonodajni akti celo zahtevajo. Komisija in EDA bi lahko dodatno preučili vprašanje kompenzacijskih poslov in predlagali ukrepe za njihovo ukinitev v prihodnosti.

(6) Treba bi bilo uporabiti standarde za obrambno opremo, da se zagotovi stroškovna učinkovitost in interoperabilnost obrambne opreme. Državam članicam je na voljo Evropski priročnik za javna naročila na področju obrambe, vendar uporaba teh standardov za javna naročila na področju obrambe ni zavezujoča. Komisija in EDA bi lahko dodatno spodbudili uporabo standardov, objavljenih v Priročniku.

(7) Treba bi bilo zagotoviti pošteno konkurenco na evropskem trgu. Pri postopnem oblikovanju pravega evropskega trga obrambne opreme bo treba zagotoviti ustrezen nadzor nad ukrepi, ki bi lahko nekatera podjetja postavili v prednostni položaj (na primer zaradi državnih pomoči). Države članice morajo utemeljiti vsako uporabo člena 296, kadar odobrijo državno pomoč ali uvedejo druge ukrepe v okviru Pogodbe ES v sektorjih, ki zadevajo njihove bistvene varnostne interese.

Druga področja

(8) Treba bi bilo ustvariti bolj uravnotežene čezatlantske odnose . Komisija bi morala analizirati in obravnavati neuravnoteženo trgovino na obrambnem področju med EU in ZDA v ustreznem forumu.

(9) Treba bi bilo opredeliti in obravnavati ovire za dostop do tretjih trgov. Komisija bi lahko trgovinske ovire na obrambnem področju s tretjimi državami vključila v podatkovno bazo dostopa do trgov, da bi pripravila seznam možnih ovir.

(10) Treba bi bilo predvideti spremembe in stroške prilagoditve ter zanje po potrebi pripraviti ustrezne ukrepe. Komisija bi se lahko posvetovala z zainteresiranimi stranmi in preučila postopke gospodarske prilagoditve v obrambni industriji, da bi lahko pripravila ukrepe ali strategije za pravočasno obravnavanje možnih problemov.

5. Možnosti politik

V nadaljevanju so opredeljene tri možnosti politik za obravnavanje teh posebnih ciljev:

Možnost 1: Brez ukrepanja ali „scenarij običajnega poslovanja“

Ta možnost bi pomenila, da Komisija ne bi dala nobenih pobud na ravni EU za okrepitev evropske obrambne tehnološke in industrijske osnove ali oblikovanje evropskega trga obrambnega blaga v skladu s posebnimi cilji. Vendar to še ne pomeni, da ne bo nobenega ukrepanja, saj bi se lahko nekaj držav članic v nekaterih primerih odločilo za skupno sodelovanje na podlagi dvostranskih sporazumov ali prostovoljnih dogovorov.

Možnost 2: Takojšnje ukrepanje na vseh področjih, na katerih se obrambna industrija trenutno obravnava drugače kot drugi industrijski sektorji.

Takšen pristop bi pomenil takojšnjo uvedbo ukrepov za popolno vključitev obrambnega blaga na notranji trg, na primer z odpravljanjem vseh ovir za prosti pretok znotraj EU, takojšnjo prepovedjo kompenzacijskih poslov, urejanjem trgovine s tretjimi državami na ravni EU, odpravljanjem omejitev glede svobode vlaganja in popolnim uveljavljanjem pravil o konkurenci s sistematičnimi pregledi po uradni dolžnosti v obrambnih industrijah. Za obsežnejše ukrepe, kot sta razširitev povpraševanja po obrambnem blagu na evropsko raven in financiranje evropskih obrambnih raziskav in razvoja, bi treba zagotoviti ustrezna finančna sredstva na ravni EU.

Možnost 3: Postopen pristop za okrepitev procesa s takojšnjimi ukrepi, kjer je primerno, in sodelovanjem z drugimi zainteresiranimi stranmi za opredelitev in pripravo nadaljnjih področij dela.

S tem pristopom bi se osredotočili na pobude, o katerih bi bilo z državami članicami kratkoročno verjetno mogoče doseči soglasje, omogočal pa bi tudi opredelitev področij, na katerih so potrebni srednjeročni ukrepi ali nadaljnje dolgoročne študije. S tem pristopom vendarle ne bi takoj obravnavali vseh opredeljenih problemov, ampak bi lahko okrepili dialog z zainteresiranimi stranmi in sodelovanje z drugimi ključnimi akterji.

6. Ocena učinkov

Vsaka možnost politike je bila ocenjena glede na njene gospodarske, socialne in okoljske učinke. Ker bo Sporočilo strateški dokument za pripravo temeljev za poznejše konkretnejše pobude, so bili gospodarski, socialni in okoljski učinki ocenjeni količinsko.

Rezultat ocene je prednostni seznam možnosti politik, ki odraža njihov ocenjeni učinek glede na cilje. Primerjava možnosti je pokazala, da možnost 3 ne bi imela samo največjega učinka na doseganje posebnih ciljev, ampak bi se z njo izognili tudi glavnim negativnim posledicam, ki bi jih dolgoročno prinesla možnost 1, kratkoročno pa možnost 2. Občutljivost obrambnega sektorja in potreba po skupnem ukrepanju zainteresiranih strani za doseganje najučinkovitejših rezultatov zahteva previden pristop ob širokem soglasju. Zato se lahko sklene, da so takojšnji ukrepi na posebnih, opredeljenih in dogovorjenih področjih ter poudarjanje potrebe po nadaljnjih ukrepih na drugih področjih v tem trenutku najboljša pot za naprej. Ta možnost ne vsebuje posebnih novih programov izdatkov ali regulativnih ukrepov.

7. Nadzor in vrednotenje

Komisija bo v 3–4 letih ovrednotila napredek, ki je bil dosežen v zvezi z opisanimi problemi in cilji. To ovrednotenje bo zajemalo pobude Komisije, EDA in držav članic, ki prispevajo k krepitvi evropske obrambne tehnološke in industrijske osnove ter oblikovanju evropskega trga obrambnega blaga, kakor je navedeno v tej oceni učinka in Sporočilu.

Ker bodo prihodnje zakonodajne ukrepe spremljale ločene ocene učinkov, se v tem trenutku ne zdi primerno določiti kazalnikov za njihovo izvajanje.

Komisija bo poleg tega stalno spremljala razvoj obrambnega sektorja pri vsakdanjem sodelovanju z Evropsko obrambno agencijo. Zlasti bo redno izvajala študije konkurenčnosti tega sektorja. Ko bo pregled evropske obrambne industrije, opravljen kot nadaljevanje Sporočila iz leta 2003, končan, naj bi prispeval tudi k izboljšanju znanja in podatkov o obrambni industriji v Evropi.

[1] COM(97) 583 z dne 12. novembra 2007, COM(2003) 113 z dne 11. marca 2003.

[2] Združene države, Rusija in Izrael.

[3] Dolgoročna vizija, EDA, sprejel usmerjevalni odbor EDA 3. oktobra 2007 na ministrski ravni, stran 3.