SL Uradni list Evropske unije C 75/28

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Vključitev „dregljajev“ v evropske politike

(mnenje na lastno pobudo)

(2017/C 075/05)

Poročevalec: Thierry LIBAERT

Sklep plenarne skupščine 21. 1. 2016 Pravna podlaga člen 29(2) poslovnika mnenje na lastno pobudo Pristojnost strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje Datum sprejetja mnenja strokovne skupine 24. 11. 2016 Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 15. 12. 2016 Plenarno zasedanje št. 521 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 162/3/3

1. Sklepi in priporočila

1.1 Zdi se, da dregljaj (angl. nudge) kot instrument javne politike dopolnjuje instrumente, ki jih evropski javni organi že uporabljajo (obveščanje in ozaveščanje, finančne spodbude, zakonodaja in postavljanje zgledov). Še posebno zanimiv se zdi za reševanje nekaterih socialnih, okoljskih in gospodarskih izzivov.

1.2 Spodbujati je treba uporabo dregljajev v javnih politikah kot dopolnilo tradicionalnih instrumentov, in zlasti spremembo pristopa pri ravnanju posameznikov, ki jo omogočajo. Dregljaje bi tako lahko vključili v globalne javne politike in pospešili njihovo izvajanje z nižjimi stroški. Zaradi njihove prožnosti in enostavnosti jih lahko v različnih okoliščinah uporabljajo različne vrste akterjev, kot so medvladni organi, notranji oddelki posameznih ministrstev, lokalni organi, nevladne organizacije, zasebni akterji itd.

1.3 Poudariti je treba predvsem dregljaje, ki ustrezajo okoljskim in socialnim ter drugim ciljem (energetski in ekološki prehod, preprečevanje tratenja virov, socialna blaginja, izboljšanje zdravja prebivalstva itd.). Tako bi jih lahko vključili med ukrepe za izpolnjevanje vnaprej določenih skupnih ciljev, ki jih ni mogoče doseči s tradicionalnimi instrumenti javnih politik, ker so neučinkoviti in/ali predragi.

1.4 Spodbujati je treba izmenjavo informacij in dobre prakse o dregljajih med vsemi možnimi vrstami akterjev (javne oblasti, lokalne skupnosti, podjetja, združenja, nevladne organizacije itd.) na evropski ravni. Razmislili bi lahko o platformi za pregled pobud in/ali temu posvečeni opazovalni skupini.

1.5 Potrebna bi bila zlasti izčrpnejša ocena različnih učinkov dregljajev glede na kulturo, socialno-ekonomske značilnosti, območja itd. Na podlagi te raziskave bi lahko bolje razumeli prednosti in omejitve širjenja in prenašanja dregljajev med državami, sektorji itd. Zlasti bi bila potrebna izčrpnejša analiza vprašanja v zvezi s trajanjem vpliva dregljajev na vedenje.

1.6 Z opredelitvijo splošnih pogojev za uporabo dregljajev bi lahko zmanjšali njihove negativne vplive in zagotovili njihovo etično sprejemljivost. Združili bi jih lahko v okviru listine dobrih praks, ki bi jo sestavili v sodelovanju z različnimi deležniki in sprejeli na evropski ravni, nato pa bi jo države članice prilagodile. Objavili bi lahko tudi priročnik s smernicami in ga razdelili med sodelujoče akterje.

1.7 Uvesti je treba postopke za obveščanje o uporabi različnih vrst dregljajev, da bi bili ti pregledni za ljudi, na katere vplivajo. Dregljaje je treba razumeti, o njih razpravljati in jih deliti, da bi bili čim bolje sprejeti. S tem bi preprečili odklone in možnosti za manipulacijo pri njihovi uporabi.

1.8 Zagotoviti je treba dejansko etičnost dregljajev, da bi preprečili odstopanja v smeri neodgovornih ciljev. Pri uvajanju pristopa dregljaja je treba upoštevati štiri pogoje: preglednost postopka, prožnost za vpletene osebe, ki morajo pri svojem ravnanju vedno imeti izbiro, verodostojnost informacij, ki so jim na voljo, in preprečevanje vzbujanja občutka krivde posameznikom.

1.9 Oblikovati je treba sisteme spremljanja in ocenjevanja dregljajev na podlagi različnih meril (socialnih, okoljskih, gospodarskih). Predvideli bi lahko prvo poskusno fazo za razumevanje natančnega vpliva dregljaja glede na njegovo naravo, ciljno skupino, razmere … S tem bi ga lahko v primeru nezadovoljivih rezultatov hitro prilagodili ali opustili, če se izkaže, da je neučinkovit.

1.10 V procesu začetnega in nadaljevalnega usposabljanja je treba spodbujati discipline, povezane z vedenjsko ekonomijo. S tem bi lahko izboljšali poznavanje tega instrumenta in spodbudili različne segmente javnosti k premišljeni in kritični uporabi (javne uslužbence, zaposlene v podjetjih, izvoljene predstavnike itd.). Zato je potrebno tudi povezovanje med akademskimi disciplinami, saj dregljaj temelji na medsektorskem pristopu.

1.11 Pri uporabi dregljaja je potrebna določena prožnost, da se njegov potencial čim bolj izkoristi. Tako kot drugi instrumenti, ki jih imajo na voljo javni organi, tudi dregljaj namreč ni čudežen ali popolnoma nov instrument, lahko pa je izjemno dopolnilen in koristen pri spreminjanju nekaterih oblik vedenja. Njegov glavni namen je spodbujati vključevanje psihološke razsežnosti vedenja v oblikovanje javnih politik in ne le njegove „ekonomske racionalnosti“.

1.12 Na pobudo EESO je treba organizirati prvo evropsko konferenco o dregljajih, ki bi pomenila edinstveno priložnost za izmenjavo izkušenj med akterji v Evropski uniji, ki jih ta instrument zanima.

1.13 Da bi se lahko odzvali na ta temeljni prehod na novi ekonomski model, ki ima pomembne sistemske posledice na številnih področjih, se priporoča oblikovanje nove stalne horizontalne strukture v EESO, ki bi analizirala ta razvoj dogodkov, vključno z dregljaji in drugimi s tem povezanimi vprašanji, kot so krožno gospodarstvo, sodelovalno gospodarstvo in funkcionalno gospodarstvo.

2. Peti instrument javnih organov

2.1 Javni organi imajo za spreminjanje vedenja posameznikov običajno na voljo štiri vrste instrumentov: obveščanje in ozaveščanje, finančne spodbude, zakonodajo (prepoved ali obveznost) in postavljanje zgledov. Vseeno pa so se že pokazale omejitve teh štirih instrumentov, zlasti na področju vedenja in odgovorne potrošnje, s katero se porabi manj naravnih virov. Vrzel med ozaveščenostjo posameznikov in njihovim vsakdanjim vedenjem dejansko pogosto ni odpravljena.

2.2 Razlogi za to razliko med nameni in ravnanjem se preučujejo v okviru vedenjske ekonomije in ved. To je disciplina, ki se ukvarja z razumevanjem dejavnikov, ki vplivajo na vedenje posameznikov. Po mnenju raziskovalcev iz te discipline na ravnanje posameznikov vpliva več dejavnikov. Smo zapletena bitja z omejeno racionalnostjo, pogosto smo čustveni, na naše ravnanje pa v veliki meri vplivajo drugi in socialne interakcije, pa tudi razmere in okolje, v katerem sprejemamo odločitve.

2.3 Na koncu naše odločitve in vedenje v glavnem temeljijo na tem, kar Nobelov nagrajenec za ekonomijo Daniel Kahneman imenuje „sistem 1“: v veliki meri nezaveden, samodejen in izredno hiter način razmišljanja, ki nam na eni strani omogoča, da številne vsakodnevne odločitve sprejemamo s čim manj napora in pozornosti, na drugi strani pa se napaja iz stereotipov in miselnih povezav ter nas pogosto oddalji od matematične racionalnosti.

3. Upoštevanje vedenja pri usmerjanju izbire

3.1 Na področju vedenjske ekonomije (angl. Behavioral Economics) se je izoblikovalo mnenje, da tradicionalni vzvodi javnih politik ne zadostujejo vedno za spremembo vedenja, ker ne upoštevajo različnih razsežnosti, ki lahko vplivajo na sprejemanje odločitev. Na podlagi te ugotovitve sta dva ameriška profesorja, Richard Thaler (profesor ekonomije v Chicagu in ugledna osebnost na področju vedenjske ekonomije) in Cass Sunstein (profesor prava na Harvardu), leta 2008 izdala prvo knjigo o dregljajih (1), ki temelji na zamisli, da je treba spremembe v vedenju sprožiti z „mehkimi spodbudami“. Avtorja dregljaj opredelita kot „kateri koli vidik strukture izbire, ki na predvidljiv način spreminja vedenje ljudi, pri tem pa ne prepoveduje nobene možnosti niti ne spreminja bistveno finančnih spodbud“. Neko dejanje se šteje za dregljaj, če se mu je mogoče zlahka izogniti, saj dregljaji niso zavezujoči.

3.2 Cilj dregljaja je oblikovati „strukture izbire“, ki v ospredje postavljajo izbiro, ki naj bi bila koristna za posameznika in/ali skupnost, pri tem pa se število in narava izbir, ki so na voljo, ne spremeni. Gre za usmerjanje potrošnika oziroma uporabnika k izbiri, ki šteje za boljšo. Ima tri značilnosti: popolno svobodo izbire posameznika, enostavno izvedbo in omejene stroške posredovanja.

3.3 Dregljaji v nekaterih državah vzbujajo vse večje zanimanje javnih organov, saj imajo dve veliki prednosti: ne omejujejo osebne svobode in ne stanejo veliko, njihov vpliv pa je lahko znaten. Uporabljajo se torej lahko kot dopolnilni instrument javnih politik za spodbujanje „odgovornejšega“ vedenja posameznikov na področju zdravja, okolja itd. Dregljaj posamezniku omogoča enostavnejšo izbiro, ki olajša njegovo odločitev.

4. Dregljaj: en koncept, več vzvodov

4.1 Privzeta izbira. Ponudi se privzeta samodejna rešitev, ki je po mnenju organa, ki jo je določil, najbolj zaželena, hkrati pa je tudi najenostavnejša za uporabo. Temelji na pasivnosti posameznikov. Primer je napoved za odmero dohodnine v Franciji, pri kateri se od leta 2005 samodejno šteje, da ima vsako gospodinjstvo televizijo. Po ocenah se je stopnja goljufij zaradi tega zmanjšala s 6 % na 1 %. Privzeto izbiro vse pogosteje uporabljajo tudi banke, dobavitelji energije in druga podjetja, ki namesto tiskanih računov privzeto ponujajo elektronske račune, obojestransko tiskanje itd.

4.2 Moč družbene norme po mnenju zagovornikov dregljajev pomembno vpliva na vedenje, zato se lahko uporablja pri usmerjanju posameznikov k določenemu načinu ravnanja. Izpostaviti je treba predvsem vedenje večine posameznikov v neposredni okolici (sosedje, sodelavci …). To sporočilo naj bi spodbudilo posameznike k enakemu vedenju, da bi se prilagodili družbeni normi. Leta 2011 je dobavitelj energije OPOWER v ZDA izvedel poskus. Na podlagi podatkov o porabi električne energije v 600 000 gospodinjstvih je poslal pisma, v katerih je bilo na primer zapisano: „V preteklem mesecu ste porabili 15 % več elektrike kot vaši najvarčnejši sosedje“. Z grafi je bilo mogoče primerjati porabo energijo v lastnem gospodinjstvu s porabo pri sosedih in drugih potrošnikih. V primerih, v katerih se je poraba zmanjšala, so bili dodani „smeški“. Posledično se je v vključenih gospodinjstvih poraba elektrike v povprečju zmanjšala za 2 %, s čimer je bilo po podatkih podjetja OPOWER skupaj privarčevanih 250 milijonov USD (2). Številni podobni poskusi so privedli do 1-20-odstotnega zmanjšanja porabe energije.

4.3 Pri tveganju izgube je izpostavljena možna (predvsem finančna) izguba posameznika, če ta ne spremeni svojega vedenja, na primer pri porabi energije. Gre na primer za prikaz okvirnega zneska, ki ga posameznik izgubi, ker ne spremeni svojega ravnanja, ali pa za prikaz zneska, ki bi ga lahko prihranil, če bi spremenil svoje ravnanje. Izguba se lahko prikaže tudi z nefinančnimi kazalniki (kalorije, emisije CO2 …).

4.4 Tekmovanje, na primer organizacija natečajev za spodbujanje nekaterih praks, kot je preprečevanje potratnosti. Na ta način želi francoska nevladna organizacija Prioriterre ozaveščati o varčevanju z energijo, zato vsako leto organizira natečaj „Družina s pozitivno energijo“, v katerem je leta 2014 sodelovalo 7 500 družin, ki so morale svojo porabo energije zmanjšati za 8 %, da so prejele različne nagrade (3).

4.5 Uporaba iger in zabavnih predstavitev. Eden izmed najbolj znanih dregljajev je bil uporabljen na letališču v Amsterdamu: znotraj pisoarjev so bile narisane muhe, da bi moški dobro ciljali. Leta 2009 je Volkswagen stopnišče v Stockholmu, ki vodi do izhoda postaje Odenplan, preoblikoval v velikansko klaviaturo. Z vsakim pritiskom na stopnico se je oglasil en ton (4). Namen je bil spodbuditi uporabnike, da bi namesto tekočih stopnic uporabljali navadne stopnice. V Južni Koreji oznake na tleh opozarjajo na tveganje za prekomerno težo pri ljudeh, ki uporabljajo tekoče stopnice.

4.6 Namen dregljaja je lahko tudi drugače predstaviti izbire ali spremeniti videz nekaterih izdelkov, da bi postavili v ospredje tiste, ki veljajo za bolj zdrave, prijaznejše do okolja itd. Ta vrsta dregljaja se lahko v nekaterih primerih približa načelu oznake. Več poskusov je bilo izvedenih tudi v menzah, da bi goste spodbudili k uživanju zdrave hrane, ki je bila zato ponujena v ospredju stojala za hrano, zaradi česar je bila v nekaterih primerih njena poraba dvakrat večja kot v primerih, ko je bila postavljena na sredino ali v ozadju. Druge menze so poskusile zmanjšati količino odpadne hrane z uporabo manjših krožnikov: ti krožniki so prav tako polni, količina hrane pa je omejena (gosti si z njo lahko po želji ponovno postrežejo) (5).

5. Instrument, ki ga javni organi vse pogosteje uporabljajo

5.1 Od leta 2008 se vse več držav zanima za možnosti instrumentov javne politike na področju dregljajev, ki imajo tri prednosti: za javnost so sprejemljivejši kot norme ali davki, so poceni in učinkoviti. V nadaljevanju je prikazanih nekaj primerov.

5.2 Leta 2010 je britanska vlada Davida Camerona ustanovila skupino za preučevanje vedenja (angl. Behavioural Insights Team) pod vodstvom Davida Halperna, ki je bila odgovorna za uporabo vedenjskih ved v britanski javni politiki. Spremenila je na primer vladno spletno mesto, prek katerega se je mogoče prijaviti za darovanje organov. Na njem je napisano: „Vsak dan se na tisoče ljudi, ki vidi to stran, odloči za prijavo.“ Zraven je logotip britanskega nacionalnega sistema zdravstvenega varstva NHS (angl. National Health Service). V enem letu se je stopnja prijav v program zvišala z 2,3 % na 3,2 % (+96 000 prijav). Od leta 2014 ta enota za dregljaje (angl. Nudge Unit) deluje neodvisno in svetuje tujim vladam, lokalnim oblastem, podjetjem itd. (6).

5.3 Tudi Obamova administracija je leta 2014 ustanovila skupino za dregljaje (angl. Nudge Squad) pod vodstvom Maye Shankar. Predsednik Obama je septembra 2015 izdal odredbo, v kateri je ministrstva in agencije spodbudil, naj uporabljajo dognanja vedenjskih ved (angl. behavioral science) (7). Tudi vlade Singapurja, Avstralije in Nemčije so ustanovile skupine strokovnjakov za vedenjsko ekonomijo.

5.4 V Franciji sta generalni sekretariat za posodobitev javnega delovanja (SGMAP) in generalni direktorat za javne finance (DGFIP) (8) od leta 2013 povečala število izvedenih poskusov v zvezi z dregljaji.

5.5 Evropska komisija je v okviru Skupnega raziskovalnega središča ustanovila enoto „Predvidevanja in prispevek vedenjskih ved“, ki jo vodi Xavier Troussard. Leta 2016 je ta skupina objavila pomembno poročilo, v katerem je poudarjeno, da javne politike v Evropski uniji vključujejo vse več dognanj vedenjske ekonomije (9). Izrazila je mnenje, da bi bilo treba na tem področju vzpostaviti izmenjave med političnimi in akademskimi krogi. Priporoča predvsem povečanje uporabe instrumentov vedenjske ekonomije v vseh fazah javnih politik in izboljšanje komunikacije o njihovi uporabi ter poznavanja njihovih vplivov.

6. Pomembna tveganja in omejitve

6.1 Dregljaji imajo omejitve; zahtevajo natančno oblikovanje in izvajanje ter zastavljajo tehnična in etična vprašanja. Z dregljaji ni mogoče nadomestiti nujno potrebnega obveščanja državljanov ali izobraževalnih ukrepov za informirano izbiro niti običajnih sredstev za delovanje javnih oblasti, kot so zakoni in ekonomske spodbude. Poleg tega se ne sme podcenjevati tveganj in omejitev, povezanih z njihovo uporabo.

6.2 Trenutno je na voljo malo raziskav o učinkovitosti dregljajev, zlasti na srednji in dolgi rok. Nekatere med njimi izpostavljajo razlike v odzivih posameznikov na ta instrument. Tako se je v poskusu, ki ga je izvedlo podjetje OPOWER, poraba energije v gospodinjstvih s podpovprečno porabo električne energije po obvestilu o njihovem položaju začela povečevati. Nasprotno pa lahko dregljaj pri ljudeh, ki izvejo, da porabijo veliko več električne energije kot njihovi sosedje, vzbudi občutek krivde in manjvrednosti. Nekatere raziskave so pokazale, da je dovzetnost za dregljaje lahko odvisna od vrednot in mnenj posameznikov (10), pa tudi od razmer (političnih, kulturnih …). Opravljene raziskave na splošno poudarjajo razlike v vplivih dregljajev glede na javnost, kulturo in razmere. Zato je treba oceniti neposredne oziroma naključne učinke dregljajev.

6.3 Zastavlja se tudi vprašanje, kako dolgo se ohrani vpliv dregljajev. Na področju porabe vode in električne energije so raziskave pokazale, da se ponavljajoči se vpliv družbenih norm običajno sčasoma zmanjša, čeprav je lahko v manjši meri prisoten tudi več let (11). Dolgoročni učinek dregljajev je odvisen od njihove zmožnosti za korenito spremembo navad. Če se privzeta možnost po spremembi ohrani, ni razloga, da vedenjski vzorci ne bi obstali. V tem primeru je težava predvsem v možnosti nadaljevanja ali prilagajanja. Dejansko se zdi enostavneje postopoma prilagoditi davke ali norme kot privzeto možnost.

6.4 Dregljaji imajo lahko negativne učinke, zaradi česar posameznik, ki je prej ravnal slabo, ravna bolje, in obratno. Poskusi so na primer pokazali, da nakupu „zelenega“ potrošniškega blaga lahko v določenih okoliščinah sledi več primerov negativnega vedenja, kot je goljufija ali tatvina (12). Prizadevanja za spodbujanje krepostnega vedenja na nekaterih področjih lahko torej sprožijo negativne posledice na drugih področjih. Če se ti škodljivi učinki potrdijo, je zelo težko oceniti splošni vpliv dregljajev. Zdi se, da so taki učinki zelo redki in ne ogrožajo pristopa dregljajev. Kljub temu pa možnosti takšnih učinkov ne bi smeli izključiti.

6.5 Učinkovitost dregljaja se določi glede na zaželeno vedenje, zaradi česar se postavi vprašanje opredelitve in obsega zaželenega. Zelo težko je ugotoviti, kaj državljani mislijo o svoji lastni sreči. Pri dregljajih se postavlja tudi vprašanje o tem, kdo določi zaželeni cilj, tj. kaj je zaželeno za posameznika in/ali družbo. Javni nosilec odločanja lahko ta cilj in dregljaj usmeri preračunljivo ali nepremišljeno, na primer zaradi pomanjkanja informacij.

6.6 Poleg tega je v nekaterih primerih težko določiti mejo med obveščanjem, komunikacijo in manipulacijo. Številni hoteli tako svoje goste spodbujajo, naj ponovno uporabijo svojo brisačo. Nekateri med njimi zato namerno prikazujejo pretirano število uporabnikov, ki to že počnejo (13). S temi sporočili ne želijo zavajati njihovih prejemnikov, temveč izraziti neke vrste prerokbo, ki se uresničuje sama, s čimer ta sporočila postanejo resnična. Toda vedenje gostov v resnici temelji na laži. Čeprav uporaba laži privede do bolj pozitivnega vedenja, se ne zdi moralno sprejemljiva, še toliko bolj pri javnem nosilcu odločanja. Poleg tega lahko škodi ugledu tega nosilca odločanja in s pootročenjem potrošnikov v končni fazi zmanjša učinkovitost dregljajev.

V Bruslju, 15. decembra 2016 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Georges DASSIS

(1) Thaler Richard in Sunstein Cass, Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness (Dregljaj: boljše odločitve o zdravju, bogastvu in sreči), Yale University Press, 2008.

(2) Opower.com.

(3) http://www.prioriterre.org/ong/particuliers/a2210/une-nouvelle-edition-familles-a-energie-positive.html.

(4) https://www.youtube.com/watch?v=2lXh2n0aPyw.

(5) Liebig Georg, Nudging to Reduce Food Waste (Dregljaji za zmanjšanje količine odpadne hrane), URL: http://www.wiwi-experimente.tu-berlin.de/fileadmin/fg210/nudging_to_reduce_food_waste_Georg_Liebig.pdf.

(6) Spletno mesto skupine: http://www.behaviouralinsights.co.uk/.

(7) Executive Order – Using Behavorial Science Insights to Better Serve the American People (Odredba predsednika – Uporaba dognanj vedenjskih ved za boljše služenje ameriškemu narodu), odredba predsednika, 15. september 2015. URL: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/15/executive-order-using-behavioral-science-insights-better-serve-american.

(8) Glej na primer Le nudge: un nouvel outil au service de l’action publique (Dregljaj: nov instrument v službi javnega delovanja), 13. marec 2014. URL: http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-se-simplifient-et-innovent/par-des-services-numeriques-aux-usagers/le-nudge-au-service-de-laction-publique.

(9) http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC100146/kjna27726enn_new.pdf

(10) Costa Dora L. in Kahn Matthey E., Energy conservation „nudges“ and environmentalist ideology: Evidence from a randomized residential electricity field experiment (Dregljaji za varčevanje z energijo in naravovarstvena ideologija: dokazi na podlagi terenskega poskusa na področju stanovanjske električne energije), Journal of European Economic Association, 2013.

(11) Ferraro Paul J., Miranda Juan Jose in Price Michael K., The persistence of treatment effects with norm-based policy (Trajanje učinkov delovanja s politiko, ki temelji na normah), American Economic Review, zvezek 101, št. 3, maj 2011.

(12) Mazar Nina in Zhong Chen-Bo, Do green products make us better people? (Ali zaradi zelenih proizvodov postanemo boljši?), Psychological Science, 2010.

(13) Simon Stephanie, The Secret to Turning Consumers Green (Skrivnost ozaveščanja potrošnikov o varstvu okolja), The Wall Street Journal, 18. oktober 2010. URL: http://www.wsj.com/articles/SB10001424052748704575304575296243891721972.