SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o uporabi Uredbe (EU) št. 472/2013

1. UVOD

Gospodarska in finančna kriza je razkrila številne pomanjkljivosti v gospodarskem upravljanju EU in pri njegovem nadzoru. Večina pomanjkljivosti povezanih z nadzorom je bila odpravljena z oblikovanjem evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik in svežnjem šestih zakonodajnih aktov o ekonomskem upravljanju splošno znanih kot „šesterček“. Kljub velikemu potencialu, ki jih lahko imajo učinki prelivanja ekonomskih in proračunskih politik na področju enotne valute, se je pojavila potreba po uvedbi strožjih mehanizmov. Za ta namen je zakonodajalec sprejel Uredbo (EU) št. 472/2013 in Uredbo (EU) št. 473/2013[1]. Uredba (EU) št. 472/2013 določa posebne postopke, povezane z okrepljenim in programskim nadzorom ter nadzorom po izteku programa v državah članicah euroobmočja, ki formalizirajo prejšnje ad hoc pristope in povezujejo finančno pomoč z okvirom Pogodbe, ki se nanaša na usklajevanje ekonomskih politik držav članic. Uredbi, ki sta znani pod imenom „dvojček“, sta začeli veljati 30. maja 2013.

Uredba (EU) št. 472/2013 (v nadaljnjem besedilu „Uredba“) določa pravila za okrepljeni nadzor, programe za makroekonomsko prilagoditev in nadzor po izteku programa, v okviru katerega lahko Komisija in Svet izvajata določeno stopnjo nadzora zadevnih primerov in ki dopolnjuje druge obstoječe večstranske postopke nadzora. Na ta način lahko odločita, da mora država članica sprejeti nadaljnje ukrepe za odpravo posebnih tveganj za finančno stabilnost euroobmočja, ki izhajajo iz te države članice. Omenjeni ukrepi so namenjeni hitri ponovni vzpostavitvi trdnega gospodarskega in finančnega položaja in, če je to primerno, obnovi zmogljivosti popolnega samofinanciranja države članice na finančnih trgih.

Namen Uredbe je bila uskladitev sedanje prakse izvajanja programov finančne pomoči v državah članicah euroobmočja in institucionalnega okvira Pogodbe ter na tak način sočasno izboljšanje uporabe navedenih načel v državah članicah. Stopnja vsiljivosti spremljanja in nadzora bo odvisna od resnosti finančnega položaja zadevne države članice. Uredba omogoča tudi poenostavitev, da se prepreči podvajanje poročanja v posebnih primerih, ko država članica prejema finančno pomoč.

V skladu s členom 19 Uredbe Komisija do januarja 2014 in nato vsakih pet let Evropskemu parlamentu in Svetu predloži poročilo o uporabi navedene uredbe, ki ga, po potrebi, spremlja predlog za spremembo navedene uredbe. V poročilu se med drugim oceni: (a) učinkovitost Uredbe; (b) napredek pri zagotavljanju tesnejšega usklajevanja ekonomskih politik in trajnostne konvergence gospodarskih dosežkov držav članic v skladu s PDEU; (c) prispevek Uredbe k doseganju ciljev iz strategije Unije za rast in delovna mesta.

Opozoriti je treba, da je namen pregleda Uredbe zagotovitev celostnega pregleda njenega izvajanja od začetka njene veljavnosti. Vsebina, ki se kot del tega pregleda zagotovi v zvezi z gospodarskim napredkom držav članic v okviru programa, ni namenjena podvajanju ali dopolnjevanju redne misije pregledov, opravljenih v okviru teh programov.

Uredba velja šele kratek čas, kar pomeni, da v tem trenutku obstajajo omejitve glede obsega in globine ocenjevanj. Nasprotno, pa bo pregled zakonodajnih svežnjev „šesterčka“ in „dvojčka“ ob koncu leta 2014 omogočil izvedbo bolj izčrpnega in poglobljenega ocenjevanja učinkovitosti Uredbe.

2. UPORABA UREDBE (EU) št. 472/2013

2.1. Izvajanje Uredbe

Člen 2(5) in člen 7(12) Uredbe določata, da Komisija za namene obveščanja objavi dva seznama instrumentov finančne pomoči: (i) tiste instrumente, ki so preventivne narave in ločeno (ii) tiste instrumente, za katere v skladu s pravili evropskega mehanizma za stabilnost program za makroekonomsko prilagoditev ni predviden. Komisija je oktobra 2013 sprejela navedeno sporočilo[2].

Od začetka veljavnosti Uredbe še nobena država članica euroobmočja ni bila podvržena okrepljenemu nadzoru v skladu s členom 2 in nobena še ni sklenila novega programa za makroekonomsko prilagoditev.

Vendar se pravila Uredbe v skladu s členom 16 uporabljajo za države članice, ki finančno pomoč prejemajo od datuma začetka njene veljavnosti. Posledično se Uredba uporablja za tiste države članice euroobmočja, ki so na dan 30. maja 2013 prejemale pomoč v okviru instrumenta finančne pomoči.

V času začetka veljavnosti Uredbe so bile Grčija, Irska, Portugalska, Španija, in Ciper prejemnice finančne pomoči iz ene ali več drugih držav članic iz naslova evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo, evropskega mehanizma za stabilnost, evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali drugih ustreznih mednarodnih finančnih institucij, na primer Mednarodnega denarnega sklada. V skladu z Uredbo so bile sprejete nove odločitve glede prilagoditve obstoječega programa za makroekonomsko prilagoditev.

Štiri države članice prejemajo finančno pomoč, ki je vezana na program za makroekonomsko prilagoditev, zaradi česar se uporabi člen 7 Uredbe:

Grčija

Grčija je sklenila dva programa za gospodarsko prilagoditev. Prvega določa Sklep Sveta 2010/320/EU z dne 26. maja 2010, ki je bil naknadno večkrat spremenjen. Drugi program za gospodarsko prilagoditev je bil uveljavljen na podlagi Sklepa Sveta 2011/734/EU z dne 12. julija 2011, in je bil nazadnje spremenjen s Sklepom Sveta 2013/6/EU[3].

Irska

Irski program za gospodarsko prilagoditev se je izvajal v skladu s Sklepom Sveta 2011/77/EU iz februarja 2011. Posodobitve programa za makroekonomsko prilagoditev so bile sprejete na podlagi člene 7(5) Uredbe z dne 9. julija 2013 z Izvedbenim Sklepom Sveta 2013/373/EU[4].

Portugalska

Portugalski program za gospodarsko prilagoditev se je izvajal s Sklepom Sveta 2011/344/EU z dne 20. maja 2011. Posodobitve programa za makroekonomsko prilagoditev so bile sprejete na podlagi člena 7(5) Uredbe z dne 9. julija 2013 z Izvedbenim Sklepom Sveta 2013/375/EU[5].

Ciper

Ciprski program za gospodarsko prilagoditev se je izvajal s Sklepom Sveta 2013/236/EU z dne 23. aprila 2013, malo pred začetkom veljavnosti Uredbe. Zaradi jasnosti in pravne varnosti je bil program za makroekonomsko prilagoditev odobren v skladu s členom 7(2) Uredbe, in sicer s Sklepom Sveta 2013/463/EU z dne 13. septembra 2013[6].

Španija je prejemala finančno pomoč za dokapitalizacijo finančnih institucij. To pomeni, da se za Španijo ne uporabljajo določbe Uredbe, ki se nanašajo na program za makroekonomsko prilagoditev. Kljub temu pa bo Španija podvržena nadzoru po izteku programa v skladu s členom 14 Uredbe takoj, ko se konča trenutni program finančne pomoči.

2.2. Učinkovitost Uredbe

Glavni cilj Uredbe je okrepiti spremljanje in nadzor držav članic, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo. Cilj je vzpostaviti pregledne, učinkovite, racionalizirane in predvidljive postopke nadzora držav članic v okviru okrepljenega nadzora, programa za makroekonomsko prilagoditev in nadzora po izteku programa.

Uredba je začela veljati 30. maja 2013. V tako kratkem časovnem obdobju je izjemno težko oceniti učinkovitost Uredbe, saj je za takšno oceno na voljo le omejena količina dokazov.

Številne določbe Uredbe so pomembne zlasti za obdobje, v katerem so bili programi oblikovani in so o njih tekla pogajanja. Za obstoječe programe je bilo to v obdobjih pred veljavnostjo Uredbe. Njene učinkovitosti v skladu s členom 19 torej ni mogoče ocenjevati z vidika teh predhodnih faz.

Poleg tega ni mogoče oceniti učinkovitosti Uredbe v zvezi z okrepljenim nadzorom, saj do sedaj še nobena država članice euroobmočja ni bila podvržena takšnemu nadzoru. Iz istih razlogov ni mogoče oceniti niti učinkovitosti Uredbe glede izvajanja nadzora po izteku programa.

Za to obdobje je mogoče oceniti samo učinkovitost glede obstoječih programov za makroekonomsko prilagoditev. Ti programi so namenjeni hitri ponovni vzpostavitvi trdnega in vzdržnega gospodarskega in finančnega položaja in obnovi zmogljivosti popolnega samofinanciranja države članice na finančnih trgih. Doslej so obstoječi programi za makroekonomsko prilagoditev dosegli cilje Uredbe.

Vendar bodo sedanja izvajanja programov v Grčiji, na Portugalskem in Cipru zagotovila pomembne kazalnike in podatke o tem, na kakšen način ocenjevati učinkovitost v naslednjem postopku pregleda. Podobno bodo z izstopom Irske in Španije iz njunih programov za finančno pomoč na voljo novi elementi, na podlagi katerih bo v kasnejši fazi mogoče izdelati temeljitejšo oceno učinkovitosti nadzora po izteku programa.

Skrbno spremljanje vseh držav članic euroobmočja bo omogočilo takojšnjo odpravo kakršnekoli potencialne ranljivosti, ki bi se lahko pojavila, ter preprečilo prelivanje negativnih vplivov v EMU in naprej v Unijo.

2.3. Napredek pri zagotavljanju tesnejšega usklajevanja ekonomskih politik in trajnostne konvergence gospodarske uspešnosti držav članic v skladu s PDEU

Uredba (EU) št. 473/2013 in „šesterček“ bosta ocenjena leta 2014 v okviru rednega pregleda. Pričakuje se, da bo ta pregled celovitejše ocenil dosežen napredek na področju koordinacije in konvergence.

Uredba (EU) št. 472/2013 vzpostavlja okvir za okrepitev gospodarskega in proračunskega nadzora v državah članicah euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave. Poleg drugih vidikov, omogoča tudi tesnejše usklajevanje držav članic, ki izvajajo programe za makroekonomsko prilagoditev, in vzpostavlja splošni okvir za nadzor po izteku programa.

Nadalje Uredba določa okrepljen gospodarski nadzor, da se zagotovi skladnost ekonomskih politik, zlasti z okvirom Unije za večstranski nadzor, vzpostavljenim s PDEU, ter morebitnimi političnimi pogoji, povezanimi s finančno pomočjo, in da ne bi prišlo do podvajanja obveznosti poročanja. V ta namen so v Uredbi določbe o skladnosti s Paktom za stabilnost in rast in Uredbo (EU) št. 1176/2011[7] ter nekaterimi določbami Uredbe (EU) št. 473/2013[8]8. Države članice euroobmočja, za katere se uporablja Uredba, so bila izvzete iz nekaterih obveznosti prav zato, da bi se izognili podvajanju obveznosti poročanja.

Uredba ne vsebuje prehodnih določb za države članice, ki program in zadevne instrumente finančne pomoči zaključujejo med letnim ciklom makroekonomskega nadzora (npr. Irska). Komisija bo za države članice, ki so uspešno izvedle programe gospodarske prilagoditve, takoj začela uporabljati običajne nadzorne postopke, da bi olajšala njihovo polno ponovno vključevanje v mehanizem ekonomskega usklajevanja.

3. OCENA NAPREDKA V LUČI GOSPODARSKIH RAZMER

Glede na to, da je Uredba (EU) št. 472/2013 začela veljati šele pred kratkim, je še prezgodaj za oceno učinka njenega izvajanja na gospodarske razmere.

Vse države članice, za katere se Uredba uporablja, so izvedle strukturne reforme za odpravo vzrokov ranljivosti in finančne nestabilnosti. Težave Irske in Cipra večinoma izvirajo iz bančnega sektorja. V skladu s tem je Irska reorganizirala sektor, dokapitalizirala uspešne banke in zaprla neuspešne ter uvedla dosledne stresne teste za določitev dejanske vrednosti sredstev posameznih portfeljev. Prestrukturiranje in reševanje bank ter hitro in vnaprejšnje zmanjšanje finančnega vzvoda je izvedel tudi Ciper. Poleg tega obe državi izvajata reforme na trgu dela in proizvodnem trgu. Reforme trga dela na Irskem vključujejo izvajanja akcijskega načrta za zaposlovanje ter reformo programov izobraževanja in usposabljanja, medtem ko je Ciper zamrznil indeksacijo plač v zasebnem sektorju do leta 2014. Slednje se nanaša med drugim na programe privatizacije različnih energetskih in transportnih sektorjev in izvajanje konkurenčnega prava (Irska). Poleg tega obe državi izvajata reforme za konsolidacijo javnih financ in zmanjšanje finančnih pritiskov.

Grčija je izvedla prepričljivo fiskalno konsolidacijo in dokončala temeljito reformo trga dela in proizvodnega trga, kot so zmanjšanje formalnosti za ustanavljanje novih podjetij in kompleksnosti postopkov podeljevanja licenc, ter reformo pokojninskega in davčnega sistema ter sistema zdravstvenega varstva, da bi pospešila prilagoditev, konkurenčnost in gospodarsko rast. Še vedno pa so zaskrbljujoči visok javni dolg, strukturna togost in obremenjujoče institucionalne ureditve.

Tudi Portugalska se je soočala s strukturno togostjo in visokim javnim dolgom. Da bi se spopadla s temi vzroki nestabilnosti je izvedla več svežnjev reform. Na primer, zmanjšala je stopnjo nadomestil za brezposelnost, izvedla programe privatizacije, povečala konkurenčnost v sektorju trgovine na drobno in zmanjšala ovire za vstop na trg strokovnih storitev. Poleg tega je razširila osnovo za DDV in odpravila številne odbitke davka na dohodek.

Podrobna in temeljita ocena položaja držav z dogovorjenim programom je na voljo v rezultatih misij za pregled, ki so objavljeni v dokumentu z naslovom „Evropsko gospodarstvo“ (European economy), in je na voljo na spletni strani Evropske komisije na naslovu: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm.

4. ZAKLJUČEK

To sporočilo opisuje nekatere bistvene vidike zakonodajnega „dvojčka“ in Uredbe (EU) št. 472/2013. Ambiciozna fiskalna konsolidacija je skupaj z daljnosežnimi strukturnimi reformami in sanacijo finančnega sektorja, podprto z zunanjo finančno pomočjo, najpogosteje prek programov za makroekonomsko prilagoditev, pripomogla pri omejevanju krize na finančnem trgu in kasnejši stabilizaciji trgov.

Na podlagi navedenega Komisija meni, da se je Uredba (EU) št. 472/2013 do sedaj izkazala za ustrezen okvir za okrepljeno spremljanje in nadzor držav članic euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo.

Zdi se, da določbe „dvojčka“ in postopkovni predpisi, ki jih ta uveljavlja, omogočajo bolj usklajeno obravnavanje držav članic euroobmočja. Kot je navedeno v tem sporočilu, pa je zaradi kratkega časovnega obdobja, v katerem je bila ta uredba v veljavi, na voljo le omejena količina dokazov, na katere je mogoče opreti to oceno. Okrepljen nadzor, na primer, še ni bil preizkušen, vendar Uredba določa okvir, ki naj bi omogočil pozornejše spremljanje držav članic euroobmočja, ki se soočajo z grožnjo finančnih težav ali jih že imajo. Nadzor po izteku programa prav tako še ni bil testiran.

Sistematično in temeljito ocenjevanje na podlagi pridobljenih izkušenj bo potekalo ob naslednjem pregledu Uredbe, ki se bo izvajal vzporedno s pregledom Uredbe (EU) št. 473/2013 in zakonodajnega svežnja „šesterček“.

[1] UL L 140, 27.5.2013.

[2] UL C 300, 16.10.2013.

[3] UL L 48, 21.2.2013.

[4] UL L 191, 12.7.2013.

[5] UL L 192, 13.7.2013.

[6] UL L 250, 20.9.2013.

[7] Uredba (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij (UL L 306, 23.11.2011, str. 25)

8 Vendar se členi 1 do 5 in 13 do 18 Uredbe (EU) št. 473/2013 ne uporabljajo.