POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o izvajanju določb, ki se nanašajo na organizacije proizvajalcev, operativne sklade in operativne programe v sektorju sadja in zelenjave, od reforme iz leta 2007_x000b_ /* COM/2014/0112 final - 2014/ () */





KAZALO 1........... Reforma iz leta 2007..................................................................................................... 3 2........... Nacionalne strategije za trajnostne operativne programe.............................................. 4 3........... Razvoj sektorja: pomembna vprašanja.......................................................................... 5 4........... Organizacije proizvajalcev............................................................................................ 5 5........... Operativni skladi in finančna pomoč EU za operativne programe............................... 7 5.1........ Celotni odhodki v okviru operativnih programov in finančna pomoč EU................... 7 5.2........ Nacionalna finančna pomoč in povračilo EU............................................................... 9 6........... Operativni programi: ukrepi in vrste izvedenih ukrepov............................................... 9 7........... Vmesno vrednotenje nacionalnih strategij s strani držav članic................................. 11 7.1........ Napredek pri doseganju ciljev operativnih programov............................................... 11 7.2........ Pomanjkljivosti pri upravljanju nacionalnih strategij.................................................. 12 7.2.1..... Pomanjkljivosti pri oblikovanju nacionalnih strategij................................................. 12 7.2.2..... Pomanjkljivosti pri spremljanju in vrednotenju nacionalnih strategij.......................... 13 8........... Zaključki in priporočila............................................................................................... 13 POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o izvajanju določb, ki se nanašajo na organizacije proizvajalcev, operativne sklade in operativne programe v sektorju sadja in zelenjave, od reforme iz leta 2007 („Poročilo o ureditvi sektorja sadja in zelenjave“) 1. Reforma iz leta 2007 Organizacije proizvajalcev so z reformo iz leta 1996 postale temelj ureditve EU v okviru sektorja sadja in zelenjave. Cilj je bil okrepiti položaj proizvajalcev zaradi večje koncentracije povpraševanja ter v pridelavo in trženje sadja in zelenjave vključiti tudi okoljska vprašanja. Tako bi organizacije proizvajalcev prvič prejele pomoč EU v obliki prispevka k operativnim skladom, potrebnim za izvajanje operativnih programov. Cilj reforme iz leta 2007 je bil nadalje okrepiti organizacije proizvajalcev. Zagotovljen jim je bil velik nabor instrumentov za preprečevanje in obvladovanje kriz na trgu. Oblikovane so bile pobude za spodbujanje združevanja organizacij proizvajalcev in združenj organizacij proizvajalcev ter mednarodnega sodelovanja. Poseben poudarek je bil namenjen varstvu okolja, pri čemer so organizacije proizvajalcev morale v svoje operativne programe vključiti minimalne odhodke za varstvo okolja. Države članice so morale prvič oblikovati nacionalno strategijo za trajnostne operativne programe, ki je vključevala poseben okoljski okvir. Z reformo iz leta 2007 so bila ukinjena izvozna nadomestila v sektorju, pomoč za sadje, namenjeno predelavi, pa je bila ločena. Pomoč za spodbujanje ustanavljanja skupin proizvajalcev in njihovih naložb, tako da bi ti v petih letih postali v celoti neodvisne organizacije proizvajalcev, je bila omejena na države članice, ki so pristopile k EU 1. maja 2004 ali pozneje, ter na najbolj oddaljene regije in na manjše egejske otoke. To poročilo je pripravljeno v skladu s členom 184(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007[1]. Temelji predvsem na podatkih, ki so jih predložile države članice v zvezi z izvajanjem sheme EU v okviru sektorja sadja in zelenjave na njihovem ozemlju, ter zlasti na podatkih iz letnih poročil in poročil o vrednotenju, ki so bila predložena Komisiji[2]. Ta pa v glavnem temeljijo na podatkih za obdobje 2008–2010[3]. Reforma SKP 2020 ne uvaja večjih sprememb v ureditev EU v okviru sektorja sadja in zelenjave, pri čemer se pomoč EU organizacijam proizvajalcev še vedno dodeljuje le prek operativnih programov, vendar z dvema pomembnima izjemama: (a) združenje organizacij proizvajalcev lahko zdaj na podlagi finančnih prispevkov pridruženih organizacij proizvajalcev in finančne pomoči EU ustanovi operativni sklad ter (b) razširitev nabora instrumentov za preprečevanje in obvladovanje kriz[4]. Nadaljnja pomembna sprememba je premik pomoči EU za skupine proizvajalcev iz prvega v drugi steber, zaradi česar je ta na voljo vsem državam članicam[5]. 2. Nacionalne strategije za trajnostne operativne programe V skladu z reformo iz leta 2007 je 23 držav članic oblikovalo nacionalne strategije za trajnostne operativne programe, ki vključujejo nacionalni okvir za okoljske ukrepe[6]. V vse nacionalne okvire za okoljske ukrepe so bile vključene spremembe, ki jih je zahtevala Komisija[7]. Vendar sta bila postopek ocenjevanja nacionalnih okvirov za okoljske ukrepe, ki so jih predlagale države članice, in revizija predlogov, ki je sledila zahtevam Komisije v zvezi z njihovimi spremembami, veliko upravno breme za službe Komisije in pristojne nacionalne organe. V Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 543/2011[8] so navedene natančne zahteve, kako naj organizacije proizvajalcev spremljajo in vrednotijo operativne programe ter kako naj države članice spremljajo in vrednotijo nacionalne strategije, vključno s splošnimi kazalniki uspešnosti[9] in letnimi poročili držav članic. V okviru zahtev so se upoštevala priporočila Evropskega računskega sodišča, ki so bila predložena tik pred reformo iz leta 2007[10]. V okvir zahtev v zvezi z vrednotenjem je bilo za države članice vključeno vmesno vrednotenje njihovih nacionalnih strategij v letu 2012. Komisija je za zagotovitev skladnosti sistema spremljanja in vrednotenja razvila skupna pravila glede zahtev v zvezi s spremljanjem in vrednotenjem v okviru operativnih programov in nacionalnih strategij[11]. Vzporedno je potekal razvoj programske opreme, vključno s sistemom za izvajanje samodejnega preverjanja kakovosti podatkov iz letnih poročil držav članic in podatkovne zbirke letnih poročil, in sicer od leta 2004, kar omogoča priložnostne analize. Nove spletne strani o ureditvi sektorja sadja in zelenjave na spletišču Komisije „Europa‟ omogočajo javni dostop do nacionalnih strategij, nacionalnih okvirov za okoljske ukrepe in poročil o vrednotenjih v letu 2012[12]. 3. Razvoj sektorja: pomembna vprašanja V obdobju 2003–2010 se je postopoma nekoliko zmanjšala celotna površina EU, zasajena s sadjem in zelenjavo (–6 %), večji pa je bil upad števila gospodarstev z nasadi sadja in zelenjave (–39,1 %). Ta upada sta bila večja od zmanjšanja celotne kmetijske površine v uporabi (–0,7 %) in celotnega števila kmetijskih gospodarstev (–20,0 %). Podobni trendi so se pojavili v EU-15 (–6,3 % za površine, zasajene s sadjem in zelenjavo, in –26,3 % za gospodarstva z nasadi sadja in zelenjave) in v EU-12 (–5,1 % za površine, zasajene s sadjem in zelenjavo, in –47,7 % za gospodarstva z nasadi sadja in zelenjave). Zaradi koncentracije proizvodnje v okviru manjšega števila gospodarstev[13] se je na gospodarstvo (za 1,9 ha v EU-27, za 3,0 ha v EU-15 in za 0,8 ha v EU-12) na splošno povečala povprečna površina, zasajena s sadjem in zelenjavo. V obdobju 2004–2010 je nekoliko upadel tudi obseg proizvodnje sadja in zelenjave v EU (3-odstotno zmanjšanje povprečne pridelave sadja in zelenjave v obdobju 2008–2010 v primerjavi z obdobjem 2004–2006). V enakem obdobju se je vrednost proizvodnje sadja in zelenjave po veljavnih cenah nekoliko povečala (6,5-odstotno povečanje povprečne vrednosti proizvodnje sadja in zelenjave v obdobju 2008–2010 v primerjavi z obdobjem 2004–2006)[14]. Nenehno prisotna negotovost na trgu v zvezi z nekaterimi proizvodi je še en pomemben dejavnik razvoja po reformi iz leta 2007. Kriza na trgu se je pokazala leta 2009 (npr. za breskve in nektarine ter paradižnik) in leta 2011 (kriza v zvezi z bakterijo E. coli, ki ji je sledila nova kriza na trgu breskev in nektarin). Morda je leta 2008 v več državah članicah finančna in gospodarska kriza vplivala na domačo porabo sadja in zelenjave (zaradi česar je prišlo do manjšega povpraševanja), na dostop do izvoznih trgov in posojil, vhodne stroške ter druge dejavnike[15], ki bi lahko vplivali na uspešnost organizacij proizvajalcev in njihovih operativnih programov. 4. Organizacije proizvajalcev V letu 2010 je bilo v 23 državah članicah[16] priznanih 1 599 organizacij proizvajalcev. V zvezi z morebitnim učinkom reforme iz leta 2007 je mogoče priti do nekaterih predhodnih zaključkov[17]: Povečana stopnja organiziranosti. V obdobju 2008–2010 je delež celotne vrednosti proizvodnje sadja in zelenjave v EU, ki so jih tržile organizacije proizvajalcev in/ali združenja organizacij proizvajalcev, nadalje rastel. V letu 2010 je znašala stopnja organiziranosti približno 43,0 % (43,9 %, če so vključene tudi skupine proizvajalcev). Graf 1: Sektor sadja in zelenjave – Stopnja organiziranosti po državah članicah (2010) Legenda: skupine proizvajalcev; organizacije proizvajalcev Vir: EC-DGAGRI-C.2 – izračuni na podlagi podatkov, ki so jih predložile države članice (Letna poročila za leto 2010). (a) Večja privlačnost organizacij proizvajalcev. Delež celotnega števila proizvajalcev sadja in zelenjave, ki so člani organizacij proizvajalcev, se je še nadalje povečeval (z 10,4 % v letu 2004 na 16,5 % v letu 2010). (b) Večja privlačnost združenj organizacij proizvajalcev. V obdobju 2008–2010, in sicer v primerjavi s stanjem pred reformo, ni prišlo samo do hitrejše rasti števila združenj organizacij proizvajalcev (55 v letu 2010), ampak tudi do znatnega povečanja števila in deleža organizacij proizvajalcev, ki so članice združenj organizacij proizvajalcev (459 oziroma 28,7 % v letu 2010). Vendar v več državah članicah: · ostaja stopnja organiziranosti na nizki ravni (glej graf), in sicer z organizacijami proizvajalcev, ki so majhne tako po številu članov proizvajalcev kot glede na celotno tržno vrednost proizvodnje; in · je le omejeno število proizvajalcev sadja in zelenjave članov organizacije proizvajalcev. Tako večina proizvajalcev nima neposrednih koristi od ureditve EU v okviru sektorja sadje in zelenjave[18]. Poleg tega v nekaterih državah članicah kljub doseženemu napredku na nacionalni ravni še vedno obstajajo znatna regionalna neravnovesja v stopnji organiziranosti proizvajalcev sadja in zelenjave. Tak primer je Italija, kjer je relativno visoka stopnja nacionalne organiziranosti (okoli 47 %) posledica visoke stopnje organiziranosti nekaterih severnih regij in nizke stopnje organiziranosti v več drugih regijah[19]. Različni dejavniki lahko omejujejo razvoj organizacij proizvajalcev v nekaterih regijah ali celo v celotni državi članici[20]. Med njimi so zgodovinsko povezani sociološki vzorci, kot so pomanjkanje medsebojnega zaupanja, sistematičen dvom in skušnjava, da bi izkoristili prizadevanja drugih, ne da bi k slednjim prispevali (parazitsko vedenje). Nadaljnji ključni razlog za nepridružitev k organizacijam proizvajalcev je lahko tudi siva ekonomija, pri čemer neplačevanje davkov (zlasti DDV) neorganiziranim kmetom zagotavlja večji dobiček (v okviru sive ekonomije) v primerjavi s tistimi, ki pripadajo organizacijam proizvajalcev, ki so dolžni spoštovati pravni okvir. Poleg tega mnogi proizvajalci prodajajo izključno na lokalnih ali regionalnih trgih ali prek neposredne prodaje in se zato manj ukvarjajo s koristmi, ki bi jim jih lahko zagotovile organizacije proizvajalcev. Druga morebitna ovira za razvoj organizacij proizvajalcev je zapletenost postopkov za pridobitev priznanja statusa organizacije proizvajalcev, za odobritev operativnega programa in posledično za dostop do javnih finančnih pomoči[21]. Ta zapletenost lahko odvrne male proizvajalce, ki nimajo potrebnih kompetenc ali menijo, da so prednosti izvajanja ureditve manjše od s tem povezanih upravnih stroškov. Nadaljnji dejavnik, ki zmanjšuje privlačnost organizacij proizvajalcev, je lahko dojemanje proizvajalcev, da obstaja zelo veliko tveganje, da izgubijo javne finančne pomoči, kar lahko ogrozi preživetje organizacije proizvajalcev. Tako je spoštovanje meril za priznanje, zlasti najmanjšega števila članov, demokratični nadzor, dajanje proizvodov na trg in zunanje izvajanje, ključnega pomena za to, da organizacija proizvajalcev ostane priznana[22]. 5. Operativni skladi in finančna pomoč EU za operativne programe 5.1. Celotni odhodki v okviru operativnih programov in finančna pomoč EU Organizacije proizvajalcev v sektorju sadja in zelenjave lahko ustanovijo operativni sklad, ki ga je treba uporabiti samo za financiranje operativnih programov, ki so jih odobrile države članice. Sklad se financira iz finančnih prispevkov članov organizacij proizvajalcev ali same organizacije proizvajalcev in finančne pomoči EU[23]. Dvojna zgornja meja se uporablja za finančno pomoč EU[24]: (1) omejena je na 4,1 % vrednosti tržne proizvodnje organizacij proizvajalcev (ta odstotek se lahko poveča na 4,6 %, če se znesek, ki presega 4,1 %, uporabi izključno za ukrepe preprečevanja in obvladovanja kriz); in (2) ne sme biti višja od 50 % dejansko nastalih odhodkov, pri čemer se ta meja v nekaterih primerih, kot na primer za operativne programe, ki jih organizacije proizvajalcev predložijo v državah članicah, ki so pristopile k EU 1. maja 2004 ali pozneje (za ukrepe, ki trajajo do konca leta 2013), lahko poveča na 60 %, in sicer v državah članicah, kjer organizacije proizvajalcev tržijo manj kot 20 % proizvodnje sadja in zelenjave, ali v najbolj oddaljenih regijah. Graf 2: Celotni odhodki v okviru operativnih programov in finančna pomoč EU (2004–2010) Legenda: celotni odhodki (v mio. EUR); finančna pomoč EU (v mio. EUR) Vir: EC-DGAGRI-C.2 – izračuni na podlagi podatkov, ki so jih predložile države članice (letna poročila za leta 2004–2010). Graf 2 kaže, da je z reformo iz leta 2007 prišlo do znatnega povišanja celotnih odhodkov za operativne programe in s tem povezane finančne pomoči EU. V zvezi z morebitnim učinkom reforme iz leta 2007 je mogoče priti do nekaterih predhodnih zaključkov[25]: · število in delež organizacij proizvajalcev, ki so izvajale operativni program, sta se z reformo povečala (okoli 3/4 celotnega števila priznanih organizacij proizvajalcev v obdobju 2008–2010); · povečanje odhodkov za operativne programe, vključno s finančno pomočjo EU, je povezano s povečanjem števila in povprečne ekonomske velikosti (vrednost proizvodov, ki se tržijo) organizacij proizvajalcev, ki imajo operativni program; · tudi z reformo iz leta 2007 celotna finančna pomoč EU ostaja pod zgornjo mejo 4,1 % vrednosti tržne proizvodnje zadevnih organizacij proizvajalcev in še vedno predstavlja zelo majhen odstotek (1,1–1,3 %) celotne vrednosti proizvodnje sadja in zelenjave v EU; · največje organizacije proizvajalcev (okoli 18 % vseh organizacij proizvajalcev s prometom, višjim od 20 mio. EUR) prejmejo okoli 70 % finančne pomoči EU. Taka asimetrična porazdelitev pomoči EU je del mehanizma pomoči in se povečuje z vrednostjo tržne proizvodnje. 5.2. Nacionalna finančna pomoč in povračilo EU Komisija je na podlagi člena 103e Uredbe (ES) št. 1234/2007 nekatere države članice pooblastila za izplačilo nacionalne finančne pomoči organizacijam proizvajalcev, ki delujejo v regijah, kjer je stopnja organiziranosti proizvajalcev v sektorju sadja in zelenjave še posebej nizka[26]. EU je na prošnjo zadevnih držav članic delno povrnila odobreno nacionalno finančno pomoč[27]. V obdobju 2008–2010 je ta instrument uporabilo le šest držav članic (Španija, Madžarska, Italija, Portugalska, Romunija in Slovaška), pri čemer je znašala povprečna celotna letna pomoč, ki jo je EU delno povrnila, 12,2 mio. EUR. Čeprav obstajajo v drugih državah članicah regije, ki bi lahko izpolnile zahteve za nacionalno finančno pomoč (nizka stopnja organiziranosti), so se države članice odločile, da je ne izkoristijo. Deloma morda tudi zato, ker morajo države članice financirati vso odobreno pomoč ali njen del. Preden Komisija dovoli odobritev nacionalne finančne pomoči ali njeno delno povračilo, navzkrižno preveri podatke iz predhodnih prošenj in letnih poročil. Če so ugotovljene nedoslednosti, se postopek prekine, dokler se ne odpravijo napake (v letnih poročilih in/ali v prošnjah za nacionalno finančno pomoč). Hitrost odločitve Komisije je odvisna od hitrosti odpravljanja ugotovljenih neskladnosti s strani nacionalnih organov. Obstoječi postopek je za nacionalne organe zelo zapleten. V nekaterih primerih države članice precej zamujajo pri predložitvi točnih podatkov. Zato je, čeprav obstaja skrajni rok za odločitve Komisije v zvezi z odobritvijo nacionalne finančne pomoči, ta zaradi potrebe po pojasnilih, popravkih in razlagah vedno podaljšan. Enako velja za prošnje za povračilo nacionalne finančne pomoči. 6. Operativni programi: ukrepi in vrste izvedenih ukrepov Preglednica 4 kaže, da so se letni odhodki za operativne programe v obdobju 2008–2010 (povprečno 1 252,1 mio. EUR) nanašali predvsem na ukrepe za izboljšanje trženja (24,0 % celotnega zneska) in okoljske ukrepe (23,8 %), sledijo pa jim ukrepi za načrtovanje proizvodnje (22,2 %) in za izboljšanje ali ohranjanje kakovosti proizvodov (20,3 %). Uporaba instrumentov za preprečevanje in obvladovanje kriz je bila zelo nizka (35,6 mio. EUR; 2,8 % celotnih povprečnih letnih odhodkov), še nižja pa za usposabljanje in svetovanje ali za raziskave in eksperimentalno proizvodnjo. V zvezi z vrstami ukrepov, ki so bili izvedeni v okviru operativnih programov v obdobju 2008–2009: · Odhodki za stvarne naložbe (za prostore organizacij proizvajalcev ali gospodarstva članov organizacij proizvajalcev) so povprečno znašali 517,5 mio. EUR (41,3 % celotnih odhodkov za operativne programe). Njihov cilj je bil predvsem izboljšanje trženja proizvodov (15,9 % celotnih odhodkov; v okviru 64,1 % operativnih programov) in načrtovanje proizvodnje (15,4 %; v okviru 56,6 % operativnih programov), sledijo pa jim izboljšanje ali ohranjanje kakovosti proizvodov (5,6 %; v okviru 29,6 % operativnih programov). Povprečno so stvarne naložbe za okoljske namene[28] znašale 3,0 % celotnih odhodkov (in so bile vključene v 34,5 % operativnih programov). Preglednica 4: Odhodki za operativne programe, ki so namenjeni različnim ukrepom, in število organizacij proizvajalcev, ki so v svoje operativne programe vključile različne ukrepe (povprečje za obdobje 2008–2010) || Odhodki || Zadevna organizacija proizvajalcev || v mio. EUR || % celotnega odhodka || število || % celotnega števila Ukrepi za načrtovanje proizvodnje || 277,9 || 22,2 % || 924 || 77,8 % Ukrepi za izboljšanje in ohranjanje kakovosti proizvodov || 254,7 || 20,3 % || 1 097 || 92,4 % Ukrepi za izboljšanje trženja || 300,9 || 24,0 % || 1 009 || 85,0 % Raziskave in eksperimentalna proizvodnja || 10,7 || 0,9 % || 130 || 11,0 % Usposabljanje in svetovanje || 22,8 || 1,8 % || 388 || 32,7 % Instrumenti za preprečevanje in obvladovanje kriz || 35,6 || 2,8 % || 192 || 16,2 % Okoljski ukrepi || 298,3 || 23,8 % || 1 103 || 92,9 % Drugi ukrepi || 51,0 || 4,1 % || 1 063 || 89,6 % Vsi operativni programi || 1 252,1 || 100,0 % || 1 187 || 100,0 % Vir: EC-AGRI-C.2 – izračunano na podlagi podatkov, ki so jih predložile države članice (letna poročila za leta 2008–2010). · Okoljski ukrepi so bili izvedeni v okviru 92,9 % operativnih programov, pri čemer je povprečje celotnih letnih odhodkov znašalo 298,3 mio. EUR, kar ustreza 23,8 % povprečnega celotnega letnega odhodka za operativne programe. Glavne vrste izvedenih ukrepov so se nanašale na zmanjševanje in upravljanje odpadkov (78,0 mio. EUR; v okviru 34,2 % operativnih programov) in integrirano pridelavo (72,0 mio. EUR; v okviru 25,4 % operativnih programov), kar je skupaj približno 2/3 celotnih odhodkov za okoljske ukrepe, sledijo pa jim stvarne naložbe za okoljske namene (38,1 mio. EUR; v okviru 34,5 % operativnih programov). Avgusta 2012 je bila pomoč za okoljske ukrepe v zvezi z upravljanjem embalaže opuščena na podlagi izkušenj, pridobljenih pri uporabi teh ukrepov. Spodbudilo naj bi se izvajanje stroškovno učinkovitejših okoljskih ukrepov in zmanjšalo stroške, povezane z izvajanjem te ureditve Unije[29]. · (Zelo nizka) uporaba instrumentov za obvladovanje in preprečevanje kriz se je v glavnem nanašala na zavarovanje pridelkov (povprečni letni odhodki 13,9 mio. EUR v okviru 67 operativnih programov), promocijo in obveščanje (11,9 mio. EUR v okviru 60 operativnih programov) ter umik proizvoda s trga (8,3 mio. EUR v okviru 73 operativnih programov). Kar se tiče zelene trgatve ali opustitve spravila sadja in zelenjave, usposabljanja in ustanavljanja vzajemnih skladov, se instrumentov skoraj ni uporabljalo. Poleg zapletenosti postopkov je lahko morebiten razlog za zelo nizko uporabo instrumentov za obvladovanje in preprečevanje kriz majhnost mnogih organizacij potrošnikov, pri čemer zaradi majhnih količin zajetih proizvodov, nizkega zneska pomoči za umik s trga in/ali omejenih finančnih sredstev, ki so na voljo organizacijam proizvajalcev, te o obstoječih instrumentih za preprečevanje in obvladovanje kriz menijo, da so neučinkoviti ali da preprosto niso privlačni. 7. Vmesno vrednotenje nacionalnih strategij s strani držav članic Devetnajst držav članic je Komisiji predložilo poročilo o vrednotenju svoje nacionalne strategije v letu 2012. Poročila zagotavljajo prvo vmesno oceno učinkov operativnih programov, ki so bili izvedeni po reformi iz leta 2007, in poudarjajo ugotovljene pomanjkljivosti pri upravljanju nekaterih nacionalnih strategij. 7.1. Napredek pri doseganju ciljev operativnih programov Na podlagi analize poročil o vrednotenju iz leta 2012, ki so jih posredovale Belgija, Ciper, Češka, Danska, Nemčija, Španija, Francija, Madžarska, Italija, Nizozemska, Avstrija, Portugalska in Združeno kraljestvo, je mogoče sklepati naslednje[30]: (1) Operativni programi v večini držav članic pozitivno prispevajo h ključnim ciljem, kot so promoviranje dajanja na trg proizvodov članov organizacije proizvajalcev, zagotavljanje, da se proizvodnja prilagaja povpraševanju (v smislu kakovosti in količine) ter izboljšanje konkurenčnosti organizacij proizvajalcev. (2) Operativni programi v nekaterih državah članicah prispevajo tudi k povečanju tržne vrednosti proizvodov, ki jih tržijo organizacije proizvajalcev (npr. Ciper, Češka, Nemčija, Madžarska, Italija, Združeno kraljestvo), in spodbujanju koncentracije ponudbe (npr. Ciper, Češka, Danska, Nemčija, Madžarska, Italija, Portugalska). (3) Med razloge, zakaj so operativni programi v drugih državah članicah tako malo prispevali ali sploh niso prispevali k povečanju tržne vrednosti proizvodov, ki jih tržijo organizacije proizvajalcev, ali k spodbujanju koncentracije ponudbe, lahko spadajo nenehno nizka pogajalska moč obstoječih organizacij proizvajalcev v dobavni verigi, in sicer zaradi njihovega nizkega števila in majhnosti v nekaterih zadevnih državah članicah (npr. Portugalska), in že visoka stopnja organiziranosti sektorja, dosežena v drugih zadevnih državah članicah (npr. Nizozemska). (4) Zdi se, da v večini držav članic operativni programi malo ali sploh ne prispevajo k doseganju naslednjih ciljev: – Optimiziranje proizvodnih stroškov. Na podlagi poročil o vrednotenju je to verjetno tesneje povezano z zunanjimi dejavniki, kot je dvig cen surovin (npr. Belgija (Flamska), Francija), ali težavami pri ocenjevanju in poročanju sprememb stroškov, ki so med drugim posledica nepoznavanja izhodiščnega stanja, kot z dejstvom, da to ni ključnega pomena za organizacije proizvajalcev in/ali njihove člane. – Stabilizacija cen proizvajalcev. Nekatera poročila (npr. Španija, Francija, Italija) kažejo, da je to predvsem posledica nizke učinkovitosti nekaterih instrumentov za obvladovanje in preprečevanje kriz, ki so na voljo, in/ali uporabe teh instrumentov s strani preveč omejenega števila organizacij proizvajalcev. – Izboljšanje privlačnosti organizacij proizvajalcev. V poročilih so navedeni različni razlogi za omejeno rast ali celo upadanje članstva, kot so že dosežena zelo visoka raven organiziranosti v sektorju (npr. Belgija (Flamska)), zelo stroge zahteve za pridružitev k organizaciji proizvajalcev (npr. Nizozemska) in celo nejasnost nekaterih predpisov, določenih z zakonodajo EU (npr. Združeno kraljestvo). – Prispevek k nekaterim okoljskim ciljem, kot so ohranjanje krajine, blažitev podnebnih sprememb, ohranjanje kakovosti zraka in zmanjšanje proizvodnje odpadkov, je majhen ali ga sploh ni bilo. Medtem ko je to v nekaterih primerih posledica nizkega ali neobstoječega izvajanja namenskih ukrepov s strani organizacije proizvajalcev ali njihovih članov (npr. Danska), je v drugih primerih to posledica tega, da nekateri od teh ciljev niso bili med prednostnimi nalogami nacionalnega okvira za okoljske ukrepe (npr. Ciper, Češka, Portugalska). Poleg tega je v nekaterih državah članicah (npr. Belgija, Španija, Francija, Nizozemska) v poročilu o vrednotenju v letu 2012 navedeno, da ni jasnih dokazov, da operativni programi prispevajo k tem okoljskim ciljem. 7.2. Pomanjkljivosti pri upravljanju nacionalnih strategij 7.2.1. Pomanjkljivosti pri oblikovanju nacionalnih strategij V poročilih sta bili opredeljeni dve pomembni pomanjkljivosti nacionalnih strategij nekaterih držav članic: · Sprejet je bil prevelik nabor ciljev, namesto da bi bil poudarek na nekaj prednostnih nalogah. To je privedlo do velikega števila ukrepov in vrst ukrepov, ki so bili izbrani za upravičene do pomoči. Eden od razlogov za to je, da deležniki niso bili dovolj vključeni v določitev nacionalne strategije. Posledično so organizacije proizvajalcev učinkovito izvedle le majhno število ukrepov in vrst ukrepov, ki so prispevali le k nekaterim ciljem, ali pa je bila javna pomoč razdeljena na številne ukrepe, namenjene različnim ciljem, katerih rezultat in učinek je bilo težko opredeliti. · Ni bilo vnaprej določenih ciljnih vrednosti za različne zastavljene cilje. Zaradi odsotnosti meril, na podlagi katerih bi bilo mogoče oceniti učinkovitost podprtih ukrepov, je bila to ena od glavnih težav pri vrednotenju v letu 2012. 7.2.2. Pomanjkljivosti pri spremljanju in vrednotenju nacionalnih strategij Poročila več držav članic kažejo tudi, da je bila glavna težava vrednotenja v letu 2012 veliko število napačnih navedb kazalnikov uspešnosti v letnih poročilih organizacij proizvajalcev. To ni oviralo samo nekaterih analiz, ampak je tudi ogrožalo veljavnost sklepov vrednotenja. Zdi se, da je to posledica dveh pomembnih pomanjkljivosti v zvezi s sistemi spremljanja in vrednotenja nacionalnih strategij, ki so jih vzpostavile zadevne države članice: (a) pomanjkanje preventivnih ukrepov za pomoč organizacijam proizvajalcev pri razumevanju, pravilnem izračunavanju in uporabi nekaterih vnaprej določene kazalnikov uspešnosti; in (b) pomanjkanje preverjanj podatkov s strani nacionalne uprave, ki so jih navedle organizacije proizvajalcev v svojih letnih poročilih, in sicer predvsem v zvezi s kazalniki uspešnosti. Na podlagi tega je mogoče sklepati, da je bil v nekaterih državah članicah poudarek predvsem ali izključno namenjen kazalnikom finančnega izvajanja (odhodki), pri čemer je bilo malo ali sploh nič pozornosti namenjene kazalnikom, ki bi lahko pomagali meriti napredek pri doseganju ciljev, določenih v nacionalni strategiji. 8. Zaključki in priporočila V obdobju 2008–2010 so bili na ravni EU ugotovljeni pozitivni trendi v zvezi s stopnjo organiziranosti v sektorju sadja in zelenjave, deležem celotnega števila proizvajalcev sadja in zelenjave, ki so člani organizacij proizvajalcev, in številom članov organizacij proizvajalcev v združenjih organizacij proizvajalcev. Letna poročila in poročila o vrednotenju v letu 2012 pa kažejo tudi bolj raznoliko sliko. Ključno vprašanje je nenehno nizka stopnja ali pomanjkanje organiziranosti v nekaterih državah članicah. Zato je za opredelitev dodatnih ukrepov potrebna temeljita analiza, in sicer za spodbujanje ne le nadaljnje rasti stopnje organiziranosti proizvajalcev v celotni EU, ampak tudi zmanjšanje neravnovesja, kar se tiče organiziranosti proizvajalcev sadja in zelenjave proizvajalcev v EU, kjer je to primerno. Nizka stopnja organiziranosti ali njeno pomanjkanje pomeni tudi, da večina proizvajalcev sadja in zelenjave ni včlanjenih v organizacije proizvajalcev, zaradi česar ne morejo neposredno koristiti posebne pomoči EU za sektor. Ta delež je najvišji v nekaterih južnih državah članicah in nekaterih državah članicah, ki so pristopile k EU leta 2004 in pozneje. Taki proizvajalci, pogosto najmanjši, ne morejo koristiti niti storitev, ki jih lahko zagotovijo organizacije proizvajalcev, imajo zelo šibko pogajalsko moč v dobavni verigi in so bolj izpostavljeni tveganjem, povezanim z globalizacijo trga in podnebnimi spremembami. Dvig stopnje organiziranosti v sektorju sadja in zelenjave je še vedno ključnega pomena, zlasti v državah članicah, kjer je organiziranost še vedno zelo nizka. V zvezi s tem je prav tako treba proučiti ukrepe za spodbujanje oblik sodelovanja, ki bi organizacijam proizvajalcev in neorganiziranim proizvajalcem omogočile, da se lažje soočijo s temi izzivi. Operativni programi bi lahko več prispevali h ključnim ciljem, kot so povečanje privlačnosti organizacij proizvajalcev, povečanje tržne vrednosti proizvodov, optimizacija proizvodnih stroškov in stabilizacija cen proizvajalcev. Uporaba instrumentov za obvladovanje in preprečevanje kriz (ki je zelo nizka) je razkrila omejitve nekaterih obstoječih instrumentov. Razmisliti je treba o izboljšanju instrumentov za preprečevanje in obvladovanje kriz. V večini držav članic so odhodki za „strateške“ ukrepe, kot so raziskave in eksperimentalna proizvodnja, še vedno zanemarljivi. Zato bi bilo morda ustrezno porabiti več razpoložljivih sredstev za nekatere prednostne ukrepe, ki imajo večji vpliv na konkurenčnost, stabilnost dohodkov in povpraševanje na trgu. Zapletenost pravil in pomanjkanje pravne varnosti sta bila prav tako navedena kot pomanjkljivosti obstoječe ureditve. Poenostavitev in zagotavljanje pravnega okvira morata biti prednostni nalogi v okviru prihodnje revizije, in sicer tudi za zmanjšanje birokracije za kmete in organe upravljanja. Zaradi uvedbe novih ukrepov za sektor bi bila lahko potrebna prerazporeditev nekaterih finančnih sredstev, ne da bi se pri tem povečala celotna sredstva, ki so na voljo za sektor, in sicer za zagotovitev nevtralnosti proračuna v okviru tržnih ukrepov stebra 1. Za odpravo navedenih pomanjkljivosti je treba pregledati obstoječo ureditev EU v okviru sektorja sadja in zelenjave ter zagotoviti, da je pomoč za organizacije proizvajalcev bolje osredotočena, da lahko vse države članice lahko dosežejo splošne cilje, določene v okviru reforme iz leta 2007[31] in SKP 2020. Komisija bi lahko na podlagi rezultatov tega poročila in prihodnje razprave na poznejši stopnji predstavila zakonodajne predloge za revizijo sheme pomoči Unije za sektor sadja in zelenjave. [1] Uredba Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode („Uredba o enotni SUT“) (UL L 299, 16.11.2007, str. 1). [2] Poročila, predložena Komisiji v skladu s členom 97(b) in členom 127 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 543/2011 z dne 7. junija 2011 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 za sektorja sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave (UL L 157, 15.6.2011, str. 1). [3] Letna poročila nekaterih držav članic za leto 2010 še vedno veljajo za okvirna. Ko bo Komisija preverila kakovost podatkov, bo verjetno prišlo do določenih sprememb. [4] Vključena sta bila dva nova instrumenta za preprečevanje in obvladovanje kriz: (a) naložbe, na podlagi katerih je upravljanje količin, danih na trg, učinkovitejše, in (b) po potrebi obnova sadovnjakov po obvezni izkrčitvi zaradi zdravstvenih ali fitosanitarnih razlogov, in sicer na podlagi navodil pristojnega organa države članice. Poleg tega je bila k obstoječim ukrepom v zvezi z usposabljanjem dodana izmenjava najboljših praks. [5] Skupna kmetijska politika je sestavljena iz dveh stebrov: tržni ukrepi in neposredna plačila (prvi steber) ter politika razvoja podeželja (drugi steber). [6] Člen 103f Uredbe (ES) št. 1234/2007. Obveznosti oblikovanja nacionalne strategije so oproščene Estonija, Litva, Luksemburg in Slovenija, ker nimajo nobene priznane organizacije proizvajalcev. [7] Drugi pododstavek člena 103f(1) Uredbe (ES) št. 1234/2007. [8] UL L 157, 15.6.2011, str. 1. [9] Države članice lahko v svojih nacionalnih strategijah določijo dodatne kazalnike, ki kažejo nacionalne ali regionalne potrebe, razmere in cilje, ki se nanašajo na posamezne operativne programe. [10] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 8/2006 (UL C 282, 20.11.2006, str. 32). [11] Dokumenti, ki so v vseh jezikih EU, vključujejo smernice o splošnih kazalnikih uspešnosti, novo predlogo za letno poročilo, ki ga morajo predložiti države članice, in smernice o vrednotenju nacionalnih strategij v letu 2012 s strani držav članic. [12] Glej http://ec.europa.eu/agriculture/fruit-and-vegetables/country-files/index_en.htm. [13] Vir: EC-DGAGRI-C.2 – izračuni na podlagi Eurostatovih raziskav o strukturi kmetijskih gospodarstev od leta 2003 do 2010. Opomba: delni razlog zmanjšanja števila gospodarstev je sprememba v metodologiji, saj se je v 6 državah članicah (Češka, Nemčija, Luksemburg, Poljska, Slovaška in Združeno kraljestvo) zgornja meja za vključitev v raziskavo o strukturi kmetijskih gospodarstev med leti 2007 in 2010 povišala, kar je povzročilo izključitev gospodarstev z majhno kmetijsko površino v uporabi. [14] Vir: EC-DGAGRI-C.2 – izračuni na podlagi Eurostatovih letnih statistik o pridelkih in ekonomskih računov za kmetijstvo od leta 2004 do 2010. Opomba: padajoči trend, izračunan za obseg proizvodnje sadja in zelenjave med obema obdobjema (2004–2006 in 2008–2010), je lahko posledica zelo dobre letine v letu 2004. [15] To so učinki/nevarnosti, ki so npr. navedeni v poročilih o vrednotenju nacionalne strategije za trajnostne operativne programe v letu 2012, ki so jih predložile Madžarska, Italija in Portugalska. [16] V Estoniji, Luksemburgu, Litvi in na Slovaškem ni nobene priznane organizacije proizvajalcev. [17] Za podrobnosti glej preglednico 1 delovnega dokumenta služb Komisije. [18] Nekaterim neorganiziranim proizvajalcem koristi obstoječa ureditev EU. Ti lahko svoje proizvode tržijo prek organizacij proizvajalcev, ne da bi bili njihovi člani, in lahko proti plačilu koristijo tudi nekatere storitve, ki jih zagotavljajo organizacije proizvajalcev (npr. dostop do skladiščnih in tržnih objektov, ukrepi za obvladovanje kriz). [19] Za podrobnosti glej preglednico 2 delovnega dokumenta služb Komisije. [20] V nedavni študiji o zadrugah v EU (ki zajema tudi organizacije proizvajalcev in združenja organizacij proizvajalcev), ki jo je financirala Evropska komisija, so opredeljene nekatere zgodovinske, kulturne in gospodarske ovire za razvoj skupnih pobud med kmeti (glej J. Bijmans in drugi (2013): Podpora za kmetijske zadruge: končno poročilo. Evropska komisija – na voljo na http://ec.europa.eu/agriculture/external-studies/2012/support-farmers-coop/fulltext_en.pdf). [21] Ti vključujejo predložitev vloge za pomoč in pripravo podrobnega letnega poročila, ki je bistven instrument za spremljanje izvajanja ureditve v okviru sektorja sadja in zelenjave, vendar je po drugi strani tudi upravno breme. [22] V obdobju 2004–2010 je bilo večino priznanj razveljavljenih v Španiji (148), Franciji (94) in Italiji (43). Če se upošteva odstotek razveljavitev glede na celotno število organizacij proizvajalcev, je bila razveljavitev priznanj še posebej visoka v Sloveniji, na Irskem, Finskem in v Bolgariji. [23] Člen 103b Uredbe (ES) št. 1234/2007. [24] Člen 103d Uredbe (ES) št 1234/2007. [25] Za podrobnosti glej preglednici 3 in 4 delovnega dokumenta služb Komisije. [26] Stopnja organiziranosti proizvajalcev je opredeljena kot razmerje med vrednostjo proizvodnje sadja in zelenjave, ki se pridobivata v regiji ter ki ju tržijo organizacije proizvajalcev, združenja organizacij proizvajalcev in skupine proizvajalcev, ter celotno vrednostjo proizvodnje sadja in zelenjave v regiji. Nacionalna finančna pomoč je dodana k operativnim skladom organizacij proizvajalcev in znaša največ 80 % finančnega prispevka članov organizacije proizvajalcev ali same organizacije proizvajalcev k njenemu operativnemu skladu. [27] To je mogoče le v regijah, kjer organizacije proizvajalcev tržijo manj kot 15 % vrednosti proizvodnje sadja in zelenjave ter kjer proizvodnja sadja in zelenjave predstavlja najmanj 15 % njihove celotne kmetijske proizvodnje. [28] Stvarne naložbe za okoljske namene so naložbe v osnovna sredstva, ki naj bi pripeljala do znatnih koristi v smislu omejene uporabe vložkov in/ali omejenih izpustov onesnaževal. [29] Glej Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 755/2012 z dne 16. avgusta 2012 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 543/2011 glede upravičenosti posebnih stroškov okoljskih ukrepov iz operativnih programov organizacij proizvajalcev v sektorju sadja in zelenjave (UL L 223, 21.8.2012, str. 6). [30] Poglavje 5 delovnega dokumenta služb Komisije vsebuje pregled učinkov operativnih programov v 13 zadevnih državah članicah. Poročila, ki so jih predložile druge države članice (Bolgarija, Finska, Poljska, Romunija, Slovaška in Švedska), ne dajejo jasnega odgovora na vsa vprašanja v zvezi z vrednotenjem glede uspešnosti operativnih programov. Za to obstajata dva razloga: dejstvo, da je zelo malo operativnih programov odobrenih v okviru nove ureditve (npr. v Bolgariji in Romuniji ima samo ena organizacija proizvajalcev operativni program), in pomanjkanje zanesljivih podatkov o učinkih teh programov. [31] V zvezi s tem glej uvodno izjavo (2) Uredbe Sveta (ES) št. 1182/2007 (UL L 273, 17.10.2007, str. 1), katere določbe so bile vključene v Uredbo (ES) št. 1234/2007.