o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva (prenovitev)

Člen 20 PDEU vzpostavlja državljanstvo Unije. Člen 20(2)(b) in člen 22(1) PDEU ter člen 40 Listine EU o temeljnih pravicah določajo, da imajo državljani Unije pravico voliti in biti voljeni na občinskih volitvah v državi članici, v kateri prebivajo, pod enakimi pogoji kot državljani te države. Člen 22 PDEU določa, da se ta pravica uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet sprejme soglasno po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom.

Predlog zagotavlja skladnost z uredbo EU o enotnem digitalnem portalu, kar zadeva dostop državljanov do kakovostnih informacij o pravilih Unije in nacionalnih pravilih, veljavnih za državljane, ki uresničujejo ali nameravajo uresničevati svoje pravice, izhajajoče iz prava Unije na področju notranjega trga, ter z „Unijo enakosti: strategija o pravicah invalidov za obdobje 2021–2030“, katere namen je invalidom zagotoviti enake politične pravice. Dopolnjuje tudi druge politike EU, povezane z demokracijo in digitalnim svetom. Cilj predloga je bolje zaščititi temeljne pravice mobilnih državljanov EU z zagotavljanjem enakega dostopa do rešitev elektronskega ali spletnega glasovanja ter okrepiti demokratično udeležbo širše družbe. Pobuda je skladna z zakonodajo EU o varstvu podatkov.

Ta pobuda je tesno povezana s predlogom za prenovitev Direktive Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 in delom v zvezi z drugimi pobudami v okviru svežnja o preglednosti in demokraciji iz delovnega programa Komisije.

To je pobuda v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT).

Ta predlog temelji na dolgotrajnih in rednih izmenjavah s pristojnimi organi držav članic v okviru posebne skupine Komisije za izvajanje Direktive, strokovne skupine za volilne zadeve ter dveh nadaljnjih namenskih srečanj multidisciplinarne evropske mreže za volilno sodelovanje in strokovne skupine za volilne zadeve.

S to pobudo se obravnavajo ugotovljene težave mobilnih državljanov EU pri uresničevanju njihovih volilnih pravic. Pobuda posodablja, pojasnjuje in krepi pravila, da bi podprla široko in vključujočo udeležbo mobilnih državljanov EU na lokalnih volitvah v državi članici prebivanja.

Kljub veljavnim ukrepom se mobilni državljani EU še vedno soočajo s težavami pri uresničevanju svojih volilnih pravic na lokalnih volitvah. Te so med drugim težave mobilnih državljanov EU pri pridobivanju pravilnih informacij o tem, kako lahko uresničujejo svoje volilne pravice, obremenjujoči postopki registracije in učinek izbrisa iz volilnega imenika v državi članici izvora. Prilogo k Direktivi je treba pregledati zaradi sprememb temeljnih lokalnih skupnosti v nekaterih državah članicah in zaradi izstopa Združenega kraljestva iz Evropske unije.

Komisija je v poročilu o državljanstvu EU za leto 2020 napovedala, da namerava predlagati posodobitev Direktive Sveta 94/80/ES o pravici mobilnih državljanov EU, da volijo in so voljeni na lokalnih volitvah. Glavni cilj je olajšati zagotavljanje informacij državljanom ter posodobiti zastarele določbe iz Priloge k Direktivi Sveta. Komisija je v delovnem programu za leto 2021 napovedala zakonodajno pobudo za izboljšanje volilnih pravic mobilnih državljanov EU.

Možnost 1 vključuje ciljno usmerjene zakonodajne spremembe in mehke ukrepe. Cilj je utrditi in pojasniti obstoječe določbe Direktive Sveta.

V oceni učinka sta bili preučeni dve alternativni možni politiki za reševanje ugotovljenih težav. Možni politiki vključujeta vrsto možnih ukrepov, ki naj bi izboljšali uresničevanje volilnih pravic. Natančneje, ti možni politiki zajemata vse od mehkih, nezakonodajnih ukrepov v podporo ozaveščanju in okrepljenemu upravnemu sodelovanju do določitve skupnih standardov za postopke registracije mobilnih državljanov EU in za preprečevanje praks izbrisa iz volilnega imenika.

Ta predlog podpira ocena učinka (SWD(2021) 357). Glede na podobnosti med Direktivo Sveta 94/80/ES in Direktivo Sveta 93/109/ES v smislu glavnih upravičencev (mobilni državljani EU) in njihovih pravic ter s tem povezanih zahtev za države članice so bili možnosti za izboljšanje direktiv in njihovo delovanje ocenjeni v enem dokumentu. Odbor za regulativni nadzor je izdal pozitivno mnenje o oceni učinka (SEC(2021) 576).

28. januarja 2021 in 10. junija 2021 sta bili organizirani skupni srečanji evropske mreže za volilno sodelovanje in strokovne skupine za volilne zadeve. Točke, o katerih se je razpravljalo na teh dveh srečanjih, so bile v veliki meri že obravnavane na prejšnjih srečanjih.

Relevantne informacije so se zbirale v okviru posvetovanj s strokovnjaki, zlasti s strokovno skupino Komisije za volilne zadeve in evropsko mrežo za volilno sodelovanje.

Predlog med drugim temelji na odprtem javnem posvetovanju z državljani, nevladnimi organizacijami ter lokalnimi in regionalnimi organi, ustreznih študijah, vključno s študijo akademske mreže za pravice iz državljanstva EU, in ugotovitvah zunanje študije, ki je bila pripravljena v podporo oceni učinka, izvedeni pred pripravo predloga. Poleg tega so relevantne povratne informacije zagotovili mobilni državljani EU, evropska mreža za volilno sodelovanje in strokovna skupina za volilne zadeve. Te informacije so bile dopolnjene z zaključki ustreznih projektov, financiranih v okviru programa za pravice, enakost in državljanstvo ter programa Evropa za državljane, in z neposrednimi povratnimi informacijami državljanov EU, ki sta jih prejela Komisija in Evropski parlament.

Direktiva Sveta že vsebuje trden sklop standardov in postopkov za uresničevanje volilnih pravic mobilnih državljanov EU. Namen tega predloga so ciljno usmerjene spremembe navedene direktive Sveta, da bi se odpravile nekatere pomanjkljivosti in ovire, s katerimi se srečujejo države članice in državljani. Glede na potrebo po posodobitvi jezika, zastarelih sklicev in določb je primerno Direktivo Sveta prenoviti. Ker se s tem predlogom Direktiva Sveta prenovi, je najprimernejša ista vrsta pravnega instrumenta.

Predlagani ciljni ukrepi ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje dolgoročnega cilja razvoja in krepitve evropske demokracije. Izboljšujejo in izpopolnjujejo okvir, ki ureja uresničevanje volilnih pravic mobilnih državljanov EU, ki jim jih zagotavljata Pogodbi. Predlog je torej skladen z načelom sorazmernosti.

Prenovitev Direktive 94/80/ES ter revizija in posodobitev skupnih standardov in postopkov iz Direktive pomenijo, da je treba ukrepati na ravni Unije.

Pravica mobilnih državljanov EU, da volijo in so voljeni na lokalnih volitvah v državi članici, v kateri prebivajo, je ena od pravic, ki izhajajo iz statusa državljanstva Unije, določenega v drugem delu Pogodbe o delovanju Evropske unije. Člen 22(1) Pogodbe izrecno določa, da Svet sprejme podrobno ureditev za zagotovitev učinkovitega uresničevanja te pravice v vseh državah članicah. Takšna ureditev je bila prvotno določena s sprejetjem Direktive 94/80/ES.

Da bi zagotovila doslednost svojih politik o udeležbi mobilnih državljanov EU na volitvah ter zagotovila sinergije med njimi, bo Komisija ocenila uporabo te direktive istočasno z oceno uporabe direktive o volitvah v Evropski parlament. Poleg tega se bodo v oceni upoštevala poročila držav članic in srečanja evropske mreže za volilno sodelovanje. Zato bo Komisija v dveh letih po naslednjih dveh volitvah v Evropski parlament od začetka veljavnosti te direktive ocenila njeno uporabo in pripravila ocenjevalno poročilo o napredku pri doseganju ciljev Direktive.

Države članice bodo morale sprejeti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev z Direktivo Sveta, v dveh letih po začetku njene veljavnosti. Države članice morajo v treh letih po začetku veljavnosti in nato vsaka štiri leta Komisiji poročati o uporabi Direktive. Poročilo mora vsebovati relevantne statistične podatke o udeležbi volivcev in kandidatov na lokalnih volitvah ter povzetek ukrepov, sprejetih v zvezi s tem. Komisija mora v petih letih po začetku veljavnosti in nato vsakih pet let Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti poročilo o uporabi te direktive Sveta.

Predlog krepi pravico državljanov EU do prostega gibanja (člen 45 Listine). Podpira tudi dostop mobilnih državljanov EU do volilnih postopkov pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane države članice gostiteljice. Poleg tega krepi pravico do kandidiranja na lokalnih volitvah (člen 40 Listine) ter pravico do dobrega upravljanja (člen 41 Listine).

Kot je navedeno v členu 26 Listine EU o temeljnih pravicah, Unija priznava in spoštuje pravico invalidov do ukrepov za zagotavljanje njihove samostojnosti, socialne in poklicne vključenosti ter sodelovanja v življenju skupnosti.

Člen 10(1) in (2) PEU določa, da „[d]elovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji“ in da „[so državljani] na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu“.

Člen 2 Pogodbe o Evropski uniji (PEU) določa, da „Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“

V predlogu je predvideno, da bodo imeli mobilni državljani EU enak dostop do glasovanja na daljavo in elektronskega glasovanja kot državljani države članice, v kateri prebivajo. Možnosti glasovanja na daljavo lajšajo volilno udeležbo mobilnih državljanov EU.

V povezavi s predlogom niso bili ugotovljeni negativni učinki, ki bi izhajali iz večje vključenosti in demokratične udeležbe mobilnih državljanov EU v njihovih državah članicah gostiteljicah. Poenostavitev zahtev za registracijo ter izboljšanje zagotavljanja informacij in ozaveščenosti o glasovanju mobilnih državljanov EU podpirata prosto gibanje in vključevanje.

Predlog prinaša nekaj stroškov za uprave držav članic in EU, ki izhajajo iz okrepljenega sodelovanja, vendar se pričakuje tudi, da bo zaradi harmoniziranih postopkov povečal učinkovitost za organe. Poleg tega imajo nekatere države članice že vzpostavljene sisteme, ki zajemajo obveznosti, predvidene v prednostni možnosti, in se zato ne bi soočale z znatnimi dodatnimi stroški.

9. Da bi se povečala ozaveščenost mobilnih državljanov EU, predlog predvideva tudi spremembo člena 11(1) z določitvijo obveznosti držav članic, da pri obveščanju mobilnih državljanov EU o statusu njihove registracije uporabljajo jasen in preprost jezik. Prav tako se pojasnjuje tudi obseg obveznosti držav članic, tako da se izraz „ukrepanje“ nadomesti z izrazom „odločitev“. Novi odstavek člena 11 določa pravico volivcev in kandidatov na podlagi člena 3 Direktive, da se popravijo morebitne nedoslednosti ali napake v podatkih, ki jih vsebujejo volilni imeniki ali seznami kandidatov, in sicer pod podobnimi pogoji, kot veljajo za državljane države članice gostiteljice.

Ker obveznost predložitve take izjave že sama po sebi odvrača od kandidiranja, če oseba nima pravice do tega, je namen te pobude odpraviti možnost, da se vsem kandidatom, ki so državljani druge države članice EU, naloži splošna obveznost predložitve navedenega potrdila. Medtem predlog državam članicam omogoča, da tako potrdilo zahtevajo na podlagi ocene verodostojnosti izjave v vsakem posameznem primeru.

8. Trenutno imajo države članice gostiteljice možnost, da od kandidatov, ki so državljani druge države članice EU, zahtevajo, da pred volitvami ali po njih predložijo potrdilo o svoji pravici do kandidiranja. To potrdilo se lahko zahteva, če obstaja dvom glede vsebine izjave, da jim v matični državi članici ni bila odvzeta pasivna volilna pravica, v vsakem primeru pa, če to določa nacionalna zakonodaja.

6. Člen 10 v skladu z načelom nediskriminacije določa, da morajo države članice na lokalnih volitvah mobilnim državljanom EU zagotoviti dostop do enakih sredstev za predčasno glasovanje, glasovanje po pošti, elektronsko glasovanje in spletno glasovanje, kot so na voljo njihovim državljanom.

5. Členi 2, 8 in 9 pooblaščajo Komisijo za sprejemanje delegiranih aktov za zagotovitev, da seznam temeljnih lokalnih upravnih skupnosti ostane ažuren in da predloge uradnih izjav, ki jih mobilni državljani EU predložijo ob registraciji kot volivci ali kandidati, še naprej vsebujejo ustrezne podatke. Člen 16 določa omejitve za prenos pooblastila v skladu s členom 290 PDEU.

4. Člen 14 zahteva redno spremljanje izvajanja s strani držav članic in poročanje o njem. Poročila bodo vsebovala ustrezne statistične podatke o udeležbi volivcev in kandidatov na podlagi člena 3 na lokalnih volitvah ter povzetek ukrepov, sprejetih v zvezi s tem. To bo Komisiji omogočilo, da oceni učinkovitost metod, ki jih uporabljajo države članice, in ponudi možnosti za izboljšave. Člen 16 predvideva oceno uporabe Direktive v dveh letih po volitvah v Evropski parlament leta 2029.

2. Za zmanjšanje upravnih ovir, s katerimi se soočajo mobilni državljani EU, pobuda (člena 8 in 9) uvaja standardizirane predloge za uradne izjave, določene v prilogah II in III, ki jih morajo predložiti mobilni državljani EU, da se lahko registrirajo kot volivci in kandidati. Podatki bodo dopolnjeni s kontaktnimi podatki, da bodo lahko države članice izpolnile svojo obveznost obveščanja. Priloge k Direktivi bodo objavljene v Uradnem listu Evropske unije, zato bodo državljanom in nacionalnim organom na voljo v vseh uradnih jezikih EU.

Informacije je treba poleg v uradnem jeziku države članice prebivanja sporočiti tudi v enem od uradnih jezikov EU, ki ga dobro razume največje možno število državljanov EU, ki prebivajo na ozemlju države članice. Pri tem se bodo države članice lahko oprle na portal Tvoja Evropa. Poleg kontaktnih podatkov, ki jih bodo morali v skladu s spremembami Direktive predložiti mobilni državljani EU, da se bodo lahko registrirali kot volivci in kandidati, bo ta državam članicam omogočal uporabo elektronskih kanalov za neposredno sporočanje informacij. Da bi se zagotovila vključujoča volilna udeležba, pobuda določa tudi zahteve glede dostopnosti informacij, ki se zagotavljajo invalidom in starejšim, za katere so bile navdih splošne pripombe Odbora Združenih narodov za pravice invalidov k členoma 21 in 29 Konvencije Združenih narodov o pravicah invalidov.

V skladu z Uredbo (EU) 2018/1724 morajo države članice zagotoviti, da imajo uporabniki na nacionalnih spletnih straneh enostaven dostop do uporabniku prijaznih, točnih, ažurnih in dovolj izčrpnih informacij o udeležbi na lokalnih volitvah. Države članice uporabljajo različna komunikacijska sredstva in kanale. Zato pobuda zaradi zagotavljanja doslednosti predvideva ustrezno razširitev zahtev glede kakovosti iz Uredbe (EU) 2018/1724, tako da bodo države članice uradne volilne informacije zagotavljale neposredno posameznim mobilnim državljanom EU.

(c) ustreznih pravilih o pravicah in obveznostih volivcev in kandidatov, vključno s prepovedmi in nezdružljivostmi ter veljavnimi sankcijami v primeru kršitve volilnih pravil;

(b) datumu volitev ter kako in kje glasovati, ko so te informacije na voljo;

Da bi mobilni državljani EU bolje poznali in razumeli postopke in prakse za registracijo in udeležbo na lokalnih volitvah, je v istem členu določeno, da morajo organi, ki jih imenujejo države članice, mobilnim državljanom EU, ki so se registrirali kot volivci ali kandidati, sporočiti specifične in prilagojene informacije o:

1. Da bi se mobilnim državljanom EU olajšal dostop do informacij o volitvah, člen 12 določa višje standarde za zagotavljanje volilnih informacij tem državljanom. S predlogom se od držav članic zahteva, da imenujejo organe, ki bodo mobilne državljane EU, prebivajoče na njihovem ozemlju, pred njihovo registracijo in po njej proaktivno obveščali o pogojih in podrobnih pravilih za registracijo kot volivec ali kandidat za lokalne volitve, bodisi za volilne namene ali za namene, določene v Direktivi 2004/38/ES. To bi lahko vključevalo tudi zagotavljanje informacij in uporabo komunikacijskih sredstev, prilagojenih posebnim skupinam volivcev, kot so mladi volivci.

Sodišče je v sodbi z dne 8. julija 2019 in v nadaljnji sodni praksi pojasnilo, da morajo države članice pri uradnem obvestilu Komisiji o nacionalnih ukrepih za prenos zagotoviti dovolj jasne in natančne informacije ter za vsako določbo direktive navesti nacionalne določbe, ki zagotavljajo njen prenos.

o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva (prenovitev)

11. Spremembe seznama temeljnih lokalnih skupnosti so odziv na uradna obvestila, prejeta od držav članic, in na izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije.

10. Predlog predvideva tudi prilagoditve zastarelega jezika in sklicev (člen 3(a), člen 7(1), člen 8(2) in člen 9(1)) z nadomestitvijo sklicev na Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti s sklici na Pogodbo o delovanju Evropske unije.

(2)Člen 20(2), točka (b), in člen 22(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, ki ni država članica njihovega državljanstva, podeljujeta pravico, da volijo in so voljeni na lokalnih volitvah v državi članici, v kateri prebivajo, pod enakimi pogoji kot državljani države članice gostiteljice. S to pravico, ki jo potrjuje tudi člen 40 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina), se konkretno izraža načelo enakosti in nediskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 21. Ta pravica je tudi rezultat pravice do prostega gibanja in prebivanja iz člena 20(2), točka (a), in člena 21 PDEU ter člena 45 Listine.

(3)Podrobna ureditev uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na lokalnih volitvah je določena v Direktivi Sveta 94/80/ES.

(4)Komisija je v Poročilu o državljanstvu EU za leto 2020 poudarila, da je treba posodobiti, pojasniti in okrepiti pravila o uresničevanju aktivne in pasivne volilne pravice na lokalnih volitvah, da se zagotovi podpora široki in vključujoči udeležbi mobilnih državljanov Unije. Ob hkratnem upoštevanju izkušenj, pridobljenih pri uporabi Direktive pri zaporednih volitvah, in sprememb, uvedenih s spremembami Pogodb, bi bilo treba posodobiti več določb navedene direktive.

(5)Volilni postopki za lokalne volitve so v pristojnosti držav članic, ki jih organizirajo v skladu s svojimi posebnimi tradicijami ter mednarodnimi in evropskimi standardi. Države članice bi morale v skladu z Mednarodnim paktom o državljanskih in političnih pravicah ter pravom Evropske konvencije o človekovih pravicah ne le priznavati in spoštovati aktivno in pasivno volilno pravico državljanov Unije, temveč tem državljanom tudi zagotoviti preprost dostop do njihovih volilnih pravic z odstranitvijo čim več ovir za udeležbo na volitvah.

(6)Za zagotovitev, da lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, uresničujejo svojo aktivno in pasivno volilno pravico na lokalnih volitvah pod enakimi pogoji kot državljani države članice gostiteljice, bi bilo treba pojasniti pogoje za registracijo in udeležbo na takih volitvah, s čimer bi se zagotovila enaka obravnava državljanov Unije, ki so državljani države članice, v kateri prebivajo, in državljanov Unije, ki niso državljani države članice, v kateri prebivajo. Zlasti bi bilo treba državljane Unije, ki želijo uresničevati aktivno in pasivno volilno pravico na lokalnih volitvah v državi članici prebivanja, obravnavati enako, kar zadeva morebitno trajanje prebivanja, ki je pogoj za uresničevanje teh pravic, ter kar zadeva dokazila o izpolnjevanju takega pogoja.

(7)Poleg tega se od oseb, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, ne bi smelo zahtevati, da morajo izpolnjevati kakršne koli posebne pogoje, da bi lahko uresničevali svojo aktivno ali pasivno volilno pravico na lokalnih volitvah, razen izjemoma, če je drugačna obravnava državljanov in oseb, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, upravičena zaradi okoliščin, ki so specifične za slednje in se po njih razlikujejo od prvonavedenih.

🡻 94/80/ES uvodna izjava 1 (prilagojeno)

ker Pogodba o Evropski uniji zaznamuje novo stopnjo v procesu ustvarjanja še tesnejše zveze med narodi Evrope; ker je ena od nalog Unije urediti odnose med narodi držav članic na dosleden in solidaren način; ker njeni temeljni cilji vključujejo krepitev varstva pravic in interesov državljanov njenih držav članic z uvedbo državljanstva Unije;

🡻 94/80/ES uvodna izjava 2 (prilagojeno)

ker zato naslov II Pogodbe o Evropski uniji uvaja državljanstvo Unije za vse državljane držav članic in tem državljanom na tej podlagi podeljuje vrsto pravic;

🡻 94/80/ES uvodna izjava 3 (prilagojeno)

ker sta aktivna in pasivna volilna pravica na lokalnih volitvah v državi članici bivanja, ki jo določa člen 8b(1) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, primer uresničevanja načela enakosti in nediskriminacije med državljani in osebami, ki niso državljani, ter logična posledica pravice do prostega gibanja in bivanja, ki jo določa člen 8a te Pogodbe;

🡻 94/80/ES uvodna izjava 4 (prilagojeno)

ker uresničevanje člena 8b(1) ne predpostavlja popolne uskladitve volilnih sistemov držav članic; ker je cilj te določbe v bistvu odpraviti zahtevo po državljanstvu, s katero trenutno večina držav članic pogojuje uresničevanje aktivne in pasivne volilne pravice; ker poleg tega za upoštevanje načela sorazmernosti, podrobno določenega v tretjem odstavku člena 3b Pogodbe, vsebina predpisov Skupnosti na tem področju ne sme presegati uresničitve cilja, opredeljenega v členu 8b(1) Pogodbe;

🡻 94/80/ES uvodna izjava 5 (prilagojeno)