[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 30.5.2007

SEC(2007) 707

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k: BELA KNJIGA

o strategiji za Evropo glede vprašanj v zvezi s prehrano, prekomerno telesno težo in debelostjo POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2007) 279 konč.}{SEC(2007) 706}

POVZETEK OCENE UČINKA[1] V ZVEZI Z BELO KNJIGO KOMISIJE O STRATEGIJI ZA EVROPO GLEDE VPRAŠANJ V ZVEZI S PREHRANO, PREKOMERNO TELESNO TEŽO IN DEBELOSTJO

1. OPREDELITEV PROBLEMA

Slaba prehrana in nizka raven telesne aktivnosti predstavljata v skladu z WHO (glej sliko 1 v Prilogi) 6 od 7 glavnih dejavnikov tveganja za bolezni. Ocenjuje se, da bi se z odpravo skupnih dejavnikov tveganja, povezanih z načinom življenja (vključno s kajenjem), lahko izognili 80 % bolezni srca, infarktov in diabetesa tipa 2 ter 40 % raka.

Debelost in prekomerna telesna teža sta vedno pogostejši pojav, kar dokazuje, da se prehrana in stopnja telesne aktivnosti v EU slabšata. Podatki kažejo, da indeks telesne mase (ITM) že v 19 od 27 držav članic presega zdravo vrednost 25 kg/m2, (glej sliko 2 v Prilogi).

Ob predpostavki linearne rasti in odsotnosti ukrepanja se ocenjuje, da bo razširjenost debelosti v EU-27 leta 2020 dosegla 20,1 %, (glej sliko 3 v Prilogi).

Glede na predpostavke, na katerih temeljijo zgornji izračuni, bi ta predvidevanja lahko že zastarela. V ZDA je v poznih osemdesetih letih na primer prišlo do precej bolj strme rasti. Poleg tega, v analizi niso upoštevani podatki, kako debelost in prekomerna telesna teža naraščata pri otrocih. Dokazano je, da debelost pri otrocih stalno narašča in je najpogostejša v južnih evropskih državah (glej sliki 4 in 5 v Prilogi).

Kaže, da se pojav debelosti povečuje tudi v odrasli dobi in dosega najvišje ravni v starosti 50–60 let. Razlike glede na spol pri pojavu debelosti niso enotne.

Drugi vidik prehrane, ki povzroča bolezni (zlasti bolezni srca in ožilja), je uživanje soli. Podatki kažejo, da je stopnja zaužite soli v EU z 9-11 g na dan znatno višja od priporočenih 5 g natrijevega klorida na dan in da se večina soli zaužije s predelanimi živili. Obsežni dolgoročni programi za zmanjševanje uporabe soli so se izkazali za zelo učinkovite in koristne za zdravje. Na primer v okviru projekta North Karelia na Finskem je povprečno 30–35-odstotno zmanjšanje uživanja soli v obdobju tridesetih leti pri populaciji pod 65 let povzročilo znatno zmanjšanje smrtnosti zaradi kapi in koronarne srčne bolezni, in sicer kar za 75–80 %.

Razlogi za slabo prehrano, nizko telesno aktivnost in naraščanje prekomerne telesne teže/debelosti so zapleteni in raznoliki, povezani z raznovrstnimi dejavniki, kot so mednarodna trgovina, kmetijska politika, znanje in zavest o hrani ter odnos do nje, kot tudi razpoložljivost in ustrezna izbira hrane, priložnosti in motivacija za telesno aktivnost, na katere pa vpliva fizično okolje, šolska politika, družinske navade itd.

Dokazano je, da Evropejci jedo vedno več in da njihova prehrana ni uravnotežena. Podatki Organizacije za prehrano in kmetijstvo kažejo, da se je med leti 1961–2001 energija, pridobljena z vnosom hrane, v Evropi zvišala za več kot 15 %. Obstajajo tudi podatki o tem, da se je delež celotne energije iz zaužitih maščob med letoma 1996 in 1998 rahlo zvišal ter da je količina zaužitega sadja in zelenjave v večini držav pod priporočenimi vrednostmi. Tako že malo večja količina zaužite hrane lahko enostavno povzroči povečanje teže ali kako drugače vpliva na zdravje. Podatki o gibanjih na področju telesne aktivnosti so omejeni, vendar pa kažejo, da je trenutna raven znatno nižja od priporočene.

2. UKREPANJE NA RAVNI EU

Svet je Komisijo že večkrat pozval k aktivnejšemu ukrepanju na tem področju. Številne pristojnosti na ravni EU ter obstoječa zakonodaja prispevajo k oblikovanju okolja za sprejemanje zdravih odločitev na ravni držav članic. Sem spadajo zakonodaja v zvezi s hrano, razvoj programov v kmetijskem sektorju, strukturni skladi, raziskave, prometna in mestna politika ter mediji.

Obstajajo tudi transnacionalni vidiki za izboljšanje prehrane in stopnje telesne aktivnosti znotraj držav članic ter pomembna razsežnost notranjega trga glede vprašanj, kot je čezmejna prodaja kmetijskih in industrijskih izdelkov. Kar zadeva transnacionalne vidike, je živilska industrija vsebnost hranilnih snovi (kot je sol) v proizvodih znižala samo za nekatere države članice, za druge pa ne. Posledično predstavljajo košarice končnih živilskih proizvodov v nekaterih državah večje tveganje za visok krvni pritisk in infarkt kot košarice v drugih državah. Z ukrepanjem na ravni EU lahko za proizvajalce živil in prodajalce ustvarimo enake pogoje ter se tako izognemo težavam v zvezi z učinkovitostjo znotraj EU. Dialog s temi akterji pod vodstvom EU bo vsem udeleženim verjetno prinesel ekonomijo obsega prej kot ločena prizadevanja posameznih držav članic.

Čeprav so države članice vedno bolj dejavne, pa ni pokazateljev o tem, da bi se naraščanje debelosti in prekomerne telesne teže kjer koli ustavilo ali začelo upadati. Dejansko pojav debelosti in prekomerne telesne teže z različno hitrostjo vendar povsod narašča. S tem se potrjuje predvidevanje, da na to stanje vplivajo dejavniki na ravni Skupnosti ali globalni dejavniki, ki morajo biti tudi del odgovora.

Obstoječi ukrepi na ravni EU so poglobili politično soglasje in okrepili prizadevanja številnih akterjev. Okrogla miza o debelosti leta 2004 in Platforma o prehrani leta 2005 sta v nekatere države članice prinesli nov politični zagon. Gospodarski subjekti so na različne načine pozdravili „priznanje“, ki ga njihovim prizadevanjem daje evropska razsežnost, ter sodelovanje in izziv za še boljše delovanje. Usklajevanje in ukrepi na ravni EU lahko delujejo tudi kot katalizator, da se pozitivni učinki na zdravje, ki so se v manj kot petih letih pokazali v državah, kot sta Finska (zdravstvene pobude glede soli in bolezni srca) ter Poljska (zdravstvene pobude glede maščob in bolezni srca), razširijo na EU-27.

Države se reševanja vprašanj glede prehrane in telesne aktivnosti lotevajo na zelo različne načine. Danska in Norveška sta na primer za zmanjševanje ravni transmaščob v hrani uporabili različni strategiji. Danska se je odločila za ureditveni pristop, Norveška pa za prostovoljne ukrepe. Podatki kažejo, da sta obe državi dosegli podobne rezultate.

3. CILJI

Splošni cilj je zmanjšati zdravstveno in gospodarsko škodo zaradi slabe prehrane in nizke telesne aktivnosti ter tako prispevati k bolj zdravi družbi, višji produktivnosti, in trajnostnemu gospodarskemu razvoju v skladu z lizbonskim ciljem Evropskega sveta – več let zdravega življenja za vse.

Natančneje pa je cilj Evropske komisije podpora državam članicam, da izboljšajo prehrano in stopnjo telesne aktivnosti pri populaciji EU, zlasti pa da zmanjšajo pojav debelosti in prekomerne telesne teže. Zmanjševanje pojava debelosti je ključni srednjeročni cilj (in kazalnik uspešnosti).

3.1. Možnosti

Možnosti A in B sta samostojni in se medsebojno izključujeta. Možnosti C in D sta kumulativni.

Po členu 152 si mora Komisija prizadevati za intenzivno usklajevanje vseh svojih politik s cilji javnega zdravja. Zato vse možnosti vključujejo tudi razvoj usklajenosti s politikami Komisije.

- A Brez dejavnosti na ravni EU: V okviru te možnosti bi bile politične odločitve in pobude prepuščene v glavnem državam članicam in zainteresiranim stranem brez usklajevanja na evropski ravni. Obstoječi ukrepi bi se odpravili.

- B Status quo: EU bi še naprej spodbujala dialog med zainteresiranimi stranmi preko Platforme EU in Mreže za prehrano in telesno aktivnost, vse dokler bi ti forumi prinašali dodano vrednost, ter še naprej financirala projekte v okviru Programa javnega zdravja.

- C Obsežna strategija na ravni celotne EU : Na podlagi možnosti B bi bila ta možnost usmerjena na ukrepe na ravni Skupnosti, vendar tudi na razvoj ukrepov na lokalni in regionalni ravni znotraj držav članic, in sicer z inovativnimi pristopi na nove načine, ki običajno pri takšnih pobudah niso učinkoviti ali dosegljivi. Ta možnost bi se osredotočila na prostovoljne mehanizme, čeprav to ne bi izključevalo delovanja Komisije na področjih, kjer se zakonodajni okviri že izvajajo, na primer na področju označevanja živil. Komisija bi si prizadevala ta področja okrepiti s spodbujanjem dopolnilnih prostovoljnih ukrepov.

- D Izključno ureditven pristop: Na podlagi možnosti B bi bil ta pristop usmerjen v krepitev zakonodajnega okvira za politična področja, kjer je to možno (kot so omejitve oglaševanja za otroke in sprememba hranilnih vrednosti živil), ne pa v iskanje rešitev preko zainteresiranih strani na teh področjih.

4. ANALIZA VPLIVOV

4.1. Gospodarski učinek

Skupni posredni in neposredni letni stroški zaradi debelosti so bili samo za leto 2002 v EU-15 ocenjeni na 32,8 milijard EUR. V študiji iz leta 2005 so bili za EU-15 neposredni in posredni stroški zaradi debelosti (ITM [pic] 30kg/m2) ocenjeni na 0,3 % BDP. Z ekstrapolacijo teh rezultatov na EU-25[2] ob uporabi podatkov o BDP iz leta 2005 bi bil znesek stroškov zaradi debelosti 40,5 milijard EUR na leto, stroški zaradi debelosti in prekomerne telesne teže pa bi za EU-25 znašali 81 milijard EUR, ob predpostavki (na podlagi podatkov UK), da bi se ob prištetih stroških zaradi prekomerne telesne teže stroški zaradi debelosti podvojili.

Pri teh predvidevanjih pa niso upoštevani vsi stroški zaradi slabe prehrane in nezadostne telesne aktivnosti, ker (1) je pridobivanje telesne teže le eden od učinkov nezdrave prehrane in nezadostne telesne aktivnosti, (2) ker študije navadno ne upoštevajo stroškov posledic pridobivanja teže pri otrocih, (3) ker pri preučevanju stroškov zaradi debelosti ocene ne vključujejo dodatnih stroškov, povezanih s težavami, ki jih povečuje pridobivanje teže, kot so bolečine v hrbtu in depresije, ter (4) zaradi neopredmetenih stroškov v zvezi s trpljenjem posameznikov, izgubo kakovosti življenja in prezgodnjo smrtjo, ki jih je težko količinsko opredeliti.

Učinek ukrepov na prehrambeno industrijo

Analiza učinka na industrijo se osredotoča na industrijo hrane in pijače, ki je bila leta 2001 drugi največji proizvodni sektor za kovinsko industrijo in je predstavljala 11 % celotne proizvodne dodane vrednosti EU in 13 % zaposlenosti EU.

Pomembna je sestava sektorja: prevladujejo številni veliki proizvajalci hrane in pijače. Največji proizvajalci hrane in pijače – 1% vseh podjetij – zaposluje 39 % delavcev in ustvari 51 % prometa v sektorju.

Nekateri ukrepi (če bodo učinkoviti pri spremembi izbire proizvodov s strani potrošnikov) bi lahko privedli do manjšega uživanja nekaterih živil, na primer proizvodov visoke energijske vrednosti, in večje potrošnje drugih vrst hrane, kot sta sadje in zelenjava. Analiza industrije kaže, da bi to lahko prineslo tako stroške kot koristi. Stroški se nanašajo na manjšo rast prodaje in padec moči znamk za živila, katerih potrošnja pada ali se manj oglašujejo. Vendar pa poročilo JP Morgan pravi tudi: „znamke, ki dejansko predstavljajo „zdravje“ in „dobro počutje“ bodo imele priložnost vzpostaviti dolgoročno konkurenčno prednost, kar lahko pomeni trajnostno rast prodaje in povišanje marže.“

Na podatkov o prilagodljivosti sektorja proizvodnje živil trendom je pričakovati, da bodo podjetja, ki se bodo odzvala na zdravstvena vprašanja, dobila ugoden položaj na trgu. 18 od 24 najhitreje rastočih kategorij in 6 od 7 kategorij, ki naraščajo z dvomestno vrednostjo, je na splošno povezanih z dojemanjem zdravja in dobrega počutja s strani potrošnikov in te kategorije trenutno predstavljajo glavno gonilo rasti v sektorju. Poročilo pa navaja tudi kategorije, ki jih potrošniki dojemajo kot manj zdrave, pri katerih je opaziti počasnejšo rast ali celo upadanje.

Med pomembne učinke na industrijo spadajo med drugim tudi možni stroški za različne medijske sektorje (televizija, založništvo ipd.) zaradi zmanjšanja oglaševanja hrane in pijače z visoko vsebnostjo maščob, soli in sladkorja, namenjenega otrokom.

4.2. Vpliv na okolje

Ukrepi, ki spodbujajo telesno aktivnost s spodbujanjem „aktivne poti na delo ali v šolo“, bodisi s kampanjami za dviganje ravni ozaveščenosti bodisi z uporabo sredstev Komisije za izboljšanje infrastrukture za kolesarstvo in hojo, bodo po pričakovanjih zmanjševali povpraševanje po motoriziranem prevozu in tako pozitivno vplivali na okolje.

Če bo zaradi prihodnjih ukrepov prišlo do spremembe skupne kmetijske politike v sektorjih, kot sta sadje in zelenjava ali mleko, bi lahko vplivi na okolje lahko zadevali rabo tal. V zvezi z ukrepi, kot so razvoj partnerstev, kampanje za dviganje ravni ozaveščenosti, sprememba sestave živil in oglaševanje, pa niso predvideni nikakršni negativni vplivi na okolje.

4.3. Družbeni učinek

Podatki kažejo, da sta slaba prehrana in nizka stopnja telesne aktivnosti, ki vodita v debelost, problem določenih skupin, vključno s tistimi z nižjo izobrazbo, nižjim socialnim položajem in nižjo samopodobo. Iz literature:

- Obratno sorazmerje med ITM in izobrazbo je zaslediti le pri približno polovici moških skupin populacije in skoraj pri vseh ženskih skupinah.

- Tako debelost kot diabetes sta bolj kot s povprečnim nacionalnim dohodkom povezana z dejavniki neenakosti (Ginijev koeficient dohodka).

- Osebno dojemanje socialnega položaja in samopodoba prav tako vplivata, in sicer na načine, na podlagi katerih lahko sklepamo, da vplivajo na vedenje glede zdravja, kar je v skladu s študijami, ki kažejo, da je zdravstveno stanje v večini primerov povezano s socialnim položajem.

Zato je družbeni učinek strategij za zmanjšanje prekomerne telesne teže in debelosti povezan tako z družbenim vključevanjem kot z nediskriminacijo. Povezanost med debelostjo in prekomerno telesno težo ter socialno-ekonomskim položajem še stopnjuje diskriminacijo in družbeno prikrajšanost, povezano z debelostjo.

5. PRIMERJAVA MOžNOSTI

5.1. Povzetek primerjave političnih možnosti

Kot prikazuje tabela, ima Komisija na voljo vrsto političnih možnosti, ki dodajajo vrednost ukrepom držav članic in prispevajo k uresničevanju cilja za izboljšanje prehrane in povečanje stopnje telesne aktivnosti ter zmanjšanje pojava debelosti in prekomerne telesne teže. Spodaj prikazana tabela povzema prednosti in pomanjkljivosti v zvezi s štirimi možnostmi.

Tabela 1: Povzetek prednosti/pomanjkljivosti v zvezi s štirimi možnostmi.

Možnost | Prednosti | Pomanjkljivosti |

A (Odprava obstoječih ukrepov) | Sprostitev sredstev za reševanje drugih prednostnih nalog na področju javnega zdravja EU. | Na ravni EU ni nikakršnega prispevka k vrsti področij, ki vplivajo na prehrano in telesno aktivnost. Neupoštevanje zahtev Sveta in Parlamenta. Odsotnost usklajevanja zainteresiranih strani, države članice so prepuščene samostojnemu delovanju. |

B (Status quo) | Obstoječi ukrepi zainteresiranih strani se nadaljujejo (na splošno so ocenjeni pozitivno). Ni novih tveganj. | Manjka skupna strateška usmeritev za vse akterje na ravni EU. Ni spodbujanja forumov zainteresiranih strani na ravni držav članic in na lokalni ravni. Zamujena priložnost komisije za pomoč državam članicam pri reševanju vprašanja. |

C (Prostovoljni pristop) | Skupni okvir za vse akterje. Skladnost politike na ravni EU bo lažje razviti v okviru obsežne strategije EU. Priložnost za opredelitev ukrepov, od katerih imajo koristi vse strani. Možnost sodelovanja akterjev na področju industrije na podlagi poslovnih interesov, s čimer se stroški omejijo na manj podjetij. Možnosti hitrega odziva. | Stroški udeležbe zainteresiranih strani na dodatnih sestankih/mrežah (države članice in zasebni akterji). Večje breme spremljanja za sodelujoče zainteresirane strani zaradi potrebe po dokazovanju izvajanja ukrepov. |

D (Močnejši zakonodajni okvir) | Enoten odziv vseh akterjev po vsej EU. | Stroški za povečanje števila zasebnih akterjev. Možnost nesorazmernosti, kadar bi za reševanje težave zadostovali prostovoljni ukrepi, od katerih bi imele koristi vse strani. Daljši časovni okvir za ugotavljanje učinka. Na stalno spreminjajočem se trgu lahko zakonodaja hitro zastari. |

Dodatni vidiki

Stroški neukrepanja so znatni: po zastareli oceni znašajo 80 milijard EUR na leto. S tem so stroški obravnavanih možnosti v veliki meri upravičeni.

6. NAJPRIMERNEJšA MOžNOST

Potreba po močnejšem odzivu Skupnosti je jasno utemeljena, kar govori v prid možnostma C in D. Izbrana je bila možnost C, glede na (i) pokazatelje, da je lahko ravno tako učinkovita, (ii) da kot prostovoljni pristop lahko prinese hitrejše rezultate in (iii) ker v prehrambeni industriji prevladuje majhno število velikih podjetij, pri čemer podatki kažejo, da bodo ta podjetja imela korist od izvajanja ukrepov na tem področju.

7. SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE

Predvidena bela knjiga Komisije bo vsebovala tudi predloge za izboljšanje spremljanja zdravstvenega stanja na področju prehrane in telesne aktivnosti ter ukrepe na vseh ravneh, zlasti v zvezi z debelostjo in prekomerno telesno težo. Razširjenost debelosti bo ključni kazalnik napredka v EU, opredeljeni pa bodo tudi drugi kazalniki napredka pri vzpostavljanju prostovoljnih sistemov v okviru izbrane možnosti C.

8. PRILOGA

Slika 1: Glavni dejavniki tveganja za bolezni v Evropi

[pic]

Vir:. Svetovno zdravstveno poročilo za leto 2002

Slika 2: Povprečen ITM v državah članicah EU

[pic]

Slika 3: Debelost v Evropi: analiza trendov

[pic]

Vir:. Podatkovna zbirka WHO, analiza RAND Evropa

Slika 4: Pojav prekomerne telesne teže pri šolskih otrocih, EU-25

[pic]

Vir:. Poročilo o debelosti pri otrocih Mednarodne delovne skupine o debelosti 2007

Slika 5: Razširjenost prekomerne telesne teže pri šolskih otrocih v izbranih državah EU-27, na podlagi raziskav med leti 1958 in 2003

[pic]

[1] Na podlagi SEC(2005) 791 z dne 15. junija 2005 (Smernice za oceno učinka).

[2] Skupni podatki o BDP za EU-27 niso bili na voljo.

Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)