Bruselj, 10.12.2004

COM(2004)793 končno

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Izvajanje izredne finančne pomoči Armeniji, Gruziji in Tadžikistanu

{SEC(2004)1635}

UVOD

Sklep Sveta 97/787/ES z dne 17. novembra 1997 o zagotavljanju izredne finančne pomoči Armeniji in Gruziji, kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2000/244/ES z dne 20. marca 2000 z namenom razširitve pomoči na Tadžikistan, v členu 1(3) podrobno opredeljuje, da se obdobje, v katerem se višina subvencije, dodeljene v okviru te pomoči, da na razpolago državam upravičenkam v več tranšah, izteče v letu 2004. Sklep navaja v členu 5(2), da „do 31. decembra 2004 Svet na osnovi izčrpnega poročila Komisije, ki ga je treba predložiti tudi Evropskemu parlamentu, pregleda izvajanje tega sklepa do omenjenega datuma.“ S predloženim poročilom se izvaja zgoraj navedena določba Sklepa Sveta.

OZADJE IN GLAVNE ZNAčILNOSTI PROGRAMA IZREDNE FINANčNE POMOčI ARMENIJI, GRUZIJI IN TADžIKISTANU

Program izredne finančne pomoči v korist Armenije, Gruzije in Tadžikistana je bil namenjen zagotavljanju finančne podpore trem državam, ki se soočajo s posebno težkimi gospodarskimi in socialnimi izzivi v okviru reform in prehoda v tržno gospodarstvo, ki se izvaja s podporo mednarodnih finančnih institucij (IFI). Armenija in Gruzija sta že pred pripravo programa izredne finančne pomoči izvajali obsežne programe prilagoditve in reform pod izredno ugodnimi pogoji v okviru posojila za pospešeno prestrukturiranje (ESAF) Mednarodnega denarnega sklada (MDS). Tadžikistan je bil še v zgodnjih fazah priprave podobnega programa.

Posebna značilnost izvajanja teh programov so bili veliki zaostanki s plačili v razmerju do Skupnosti, ki so izhajali iz posojil Skupnosti trem državam v zgodnjih devetdesetih letih. Ta zaostala plačila je bilo vsekakor treba poravnati, da bi omogočili Armeniji, Gruziji in Tadžikistanu, da namenijo vsa razpoložljiva finančna sredstva za podporo reformam in ublažitev socialnih stisk, ki so povezane z varčevalnimi ukrepi.

Novembra 1997 je Svet sprejel prvi Sklep o programu izredne finančne pomoči v korist Armenije in Gruzije (Sklep Sveta 97/787/ES). Na podlagi tega sklepa je zgoraj omenjenima državama Skupnost dala na razpolago paket financiranja, sestavljenega iz kombinacije dolgoročnih posojil in subvencij. Znesek posojil je znašal največ 170 milijonov EUR, rok zapadlosti je bil 15 let in podaljšan plačilni rok 10 let. Subvencije so znašale do 85 milijonov EUR in naj bi se izplačale v obdobju 1997–2002 v več tranšah. Armenija in Gruzija naj bi dobili posojila v višini 28 oziroma 110 milijonov EUR in subvencije v višini 30 oziroma 55 milijonov EUR.

Ob sprejetju Sklepa glede izredne finančne pomoči Armeniji in Gruziji je Svet sklenil preučiti podobno aktivnost za Tadžikistan, ko bodo to dovoljevale okoliščine. Zato je Komisija kmalu po tem, ko je Tadžikistan s podporo mednarodnih finančnih institucij začel s programom prilagoditve in reform (finančni sporazum z MDS v okviru ESAF je bil odobren junija 1998), predlagala, da bi program razširila na Tadžikistan. Marca 2000 je bil s tem namenom sprejet Sklep Sveta o spremembi Sklepa 97/787/ES (Sklep Sveta 2000/244/ES). Tadžikistanu je bila odobrena finančna pomoč do 95 milijonov EUR (posojilo v višini 60 milijonov EUR in subvencije v višini 35 milijonov EUR). Isti Sklep Sveta je tudi omogočil povečanje celotnega zneska posojil Gruziji na 65 milijonov EUR in razširil obdobje izvajanja programa do leta 2004.

Program izredne finančne pomoči je bil zasnovan kot dopolnilo k financiranju mednarodnih finančnih institucij. Izplačila so bila izvedena pod pogojem, da države upravičenke zadovoljivo izvajajo svoj finančni sporazum z MDS. Izrecni cilj programa, podpora finančne vzdržnosti in omogočanje, da države upravičenke zmanjšajo svoje obveznosti do tujine, se je hkrati odražal v povezavi med izplačili pomoči in zmanjšanju zadolženosti držav upravičenk. Tako se je izplačilo posojil in začetnih tranš subvencij izvedlo zatem, ko so države upravičenke poravnale celoten znesek svojih obveznosti do Skupnosti. Izplačilo naknadnih tranš subvencij je povezano z predčasnim povračilom dolga držav upravičenk Skupnosti, ki izhaja iz posojil, izplačanih v okviru programa izredne finančne pomoči. Eden izmed ciljev programa je bil omogočiti državam upravičenkam, da na koncu obdobja izvajanja izredne finančne pomoči dosežejo točko, kjer bi njihove finančne obveznosti do Skupnosti bile nične ali znatno nižje od začetne ravni.

Izplačila tranš subvencij (razen začetne tranše) so tudi odvisna od izpolnjevanja ukrepov strukturne politike, o katerih sta se stranki sporazumeli. Strukturna pogojenost izredne finančne pomoči temelji na gospodarskih programih organov in je še posebej usmerjena k izboljšanju vzdržnosti držav upravičenk do tujine. S pogojevanjem se je Komisija še posebej usmerila na določena področja, vključno z reformami javnih financ, javne uprave (vključno z bojem proti korupciji), finančnega sektorja, privatizacije, upravljanja podjetij, itd. Prav tako lahko vključuje posebne ukrepe, ki odražajo prednostne naloge Skupnosti v njenih bilateralnih odnosih z državami upravičenkami, npr. ukrepe na področju trgovinske politike ali na različnih področjih gospodarskega sodelovanja, zajetega z dvostranskimi sporazumi o sodelovanju. Področja strukturnih politik, kamor se usmerja Komisija v okviru strukturne pogojenosti, ki je povezana z izplačilom dela pomoči, ki se nanaša na subvencije, za tri države so povzeta v Preglednici 1 Priloge k predloženemu poročilu.

Izvajane sklepov iz leta 1997 in 2000

Institucionalni okvir

Po tem, ko je Svet sprejel Sklep o izredni finančni pomoči Armeniji in Gruziji, se je Komisija z organi dveh držav pogajala o pogojih aktivnosti. Splošni parametri aktivnosti, kot so najvišji zneski in časovna razporeditev letnih tranš posojil ter predčasno povračilo dolga, so bili določeni v memorandumih o soglasju (MOU), ki jih je v imenu Skupnosti sklenila Komisija, v imenu držav upravičenk pa vlade in centralne banke. Posebni finančni pogoji posojil so bili določeni v sporazumih o posojilu, ki so bili sklenjeni istočasno. Sčasoma sta Gruzija (decembra 1997) in Armenija (decembra 1998) s Skupnostjo podpisali memoranduma o soglasju in sporazuma o posojilu. Po sprejetju Sklepa Sveta 2000/244/ES sta bila januarja 2001 med Komisijo in Tadžikistanom sklenjena memorandum o soglasju in sporazum o posojilu. Ob podaljšanju trajanja programa in povečanju celotnega zneska dodeljene subvencije za Gruzijo sta nova memoranduma o soglasju s Skupnostjo podpisali tudi Armenija (avgusta 2001) in Gruzija (julija 2001).

Osnovni parametri aktivnosti izredne finančne pomoči v korist treh držav, kakor so določeni v memorandumih o soglasju (revidirana memoranduma o soglasju za Armenijo in Gruzijo), so povzeti v Preglednici 2 v Prilogi. Predvideno je bilo, da bi Armenija ob koncu izvajanja programa ne imela nobenih neporavnanih finančnih obveznosti do Skupnosti in da bi se obveznosti Gruzije in Tadžikistana zmanjšale na vzdržno raven.

Izvajane programa izredne finančne pomoči med letom 1998 (začetna izplačila Gruziji in Armeniji) in tretjim četrtletjem leta 2004 ter namere Komisije za preostanek tekočega leta in začetek leta 2005 so podrobno opisane spodaj. Preglednici 3 in 4 v Prilogi predstavljata kvantitativne rezultate programa.

Armenija

Izvajanje programa izredne finančne pomoči v korist Armeniji se je začelo decembra 1998, ko je Armenija poravnala svoja zaostala plačila v razmerju do Skupnosti (51 milijonov EUR). To je sprostilo izplačilo novega posojila (28 milijonov EUR) s strani Komisije in prve tranše subvencije (8 milijonov EUR).

Še ena tranša subvencije (4 milijone EUR) je bila izplačana Armeniji v letih 1999–2000. Izplačilo, ki je temeljilo na rezultatih pregleda o izpolnjevanju pogojev, opravljenega julija 1999, je bilo izvedeno decembra 1999. Armenija je s svoje strani nadaljevala z zmanjševanjem neto zadolženosti v razmerju do Skupnosti za 5 milijonov EUR. Izvajanje programa je bilo prekinjeno leta 2000 glede na neuspeh Armenije, da sklene nov finančni sporazum z MDS po izteku veljavnosti ESAF sporazuma decembra 1999. Program se je nadaljeval šele leta 2001, ko je upravni odbor MDS maja 2001 odobril nov triletni program v okviru posojila za zmanjševanje revščine in spodbujanje rasti (PRGF – pomoč, ki nadomešča ESAF). Ta sporazum se izteče decembra 2004.

V političnem okviru, ki ga je vzpostavil program PRGF, je Komisija uspešno izvedla tri misije pregledov, ki ustrezajo trem letnim tranšam izredne finančne pomoči – junija 2001, junija 2002 in decembra 2003. Vsakič so zneski tranš in predhodnih povračil dolga znašali 5,5 milijonov EUR oziroma 7 milijonov EUR. Ustrezna plačila so se izvedla na začetku leta 2002, ob koncu leta 2002 in junija 2004. Kot posledica teh aktivnosti se je zadolženost Armenije do Skupnosti zmanjšala na 2 milijona EUR. Izplačilo zadnje tranše v okviru programa izredne finančne pomoči (1,5 milijonov EUR) bo po pričakovanju izvedeno leta 2005, potem, ko bo Armenija vrnila zadnji del posojila Skupnosti iz leta 1998. Na ta način se pričakuje, da bo program izredne finančne pomoči za Armenijo izpolnil svoje cilje, kar zadeva plačila subvencij in predhodno povračilo dolga, na začetku naslednjega leta (Armenija bo Skupnosti izplačala ves svoj dolg).

Gruzija

Izvajanje programa izredne finančne pomoči v korist Gruzije se je začelo julija 1998, ko je Gruzija poravnala svoja zaostala plačila v razmerju do Skupnosti (131 milijonov EUR) in je Skupnost zato izplačala posojilo v višini 110 milijonov EUR in prvo tranšo subvencije v višini 10 milijonov EUR.

Druga tranša posojila (9 milijonov EUR) je bila izplačana septembra 1999, potem ko je Gruzija nadaljevala s predhodnim povračilom 10 milijonov EUR svojega dolga do Skupnosti. Izvajanje programa se je prekinilo leta 2000, ko gruzijski organi niso mogli skleniti sporazuma z MDS o novem finančnem sporazumu (program ESAF iz leta 1996 se je iztekel avgusta 1999), nadaljevalo se je šele leta 2001, ko je januarja 2001 upravni odbor MDS odobril nov triletni PRGF program. Na podlagi neenotnih rezultatov makroekonomskega razvoja in strukturnih reform se je Komisija odločila izplačati samo del tranše za leto 2001 (6 milijonov EUR) in pogojiti izplačilo ostanka (5,5 milijonov EUR) z nadaljnjim napredkom pri strukturnih reformah. Pred izplačilom prvega dela tranše decembra 2001 je Gruzija izvedla predhodno povračilo dolga Skupnosti v višini 8 milijonov EUR. Nato glede na resno poslabšanje politične situacije v Gruziji v drugi polovici leta 2001 ni bilo praktično nobenega napredka pri strukturnih reformah skoraj celo leto 2001. Izvajanje programa izredne finančne pomoči se je ustavilo še enkrat in se je nadaljevalo šele leta 2004 po političnem preobratu v Gruziji novembra 2003.

Nova gruzijska vlada je začela z novim krogom prilagajanj in reform. Strategija novih organov države je pridobila podporo mednarodnih finančnih institucij – MDS in Svetovna banka sta lanskega junija odobrila nov triletni PRGF program oziroma novo posojilo za prilagajanje – in mednarodne skupnosti donatorjev. Program izredne finančne pomoči se tako spet nadaljuje. Prvi korak bo izplačilo tranše subvencije, ki znaša 6,5 milijonov EUR, na podlagi nikoli zaključenega pregleda politike, ki je potekal konec leta 2002 (kmalu po pregledu se je izvajanje gruzijskega programa, ki ga je podpiral MDS, ustavilo in izplačilo je bilo preklicano). Pred prihodnjim plačilom subvencije bo Gruzija izplačala enak znesek predhodnega povračila posojila Skupnosti iz leta 1998. Kot posledica te aktivnosti bodo izplačila izredne finančne pomoči Gruziji dosegla 31,5 milijonov EUR (od najvišjega zneska 65 milijonov EUR) in Gruzija bo zmanjšala svojo zadolženost do Skupnosti za 24,5 milijonov EUR.

Gruzijski organi so pripravljeni izkoristiti ugodno okolje za ekonomsko politiko, da bi še zmanjšali zadolženost države do Skupnosti, s tem pa izboljšali srednjeročno vzdržnost dolga. V zvezi s tem so že zaprosili EU za nadaljevanje izvajanja izredne finančne pomoči in pričakujejo, da bi finančna podpora Skupnosti lahko pomagala državi zmanjšati zunanji dolg na veliko bolj vzdržne ravni.

Tadžikistan

Izvajanje programa v Tadžikistanu se je začelo marca 2001, ko je Skupnost sprostila novo posojilo (60 milijonov EUR) in prvo tranšo subvencije (7 milijonov EUR). Pred temi izplačili je Tadžikistan poravnal zaostala plačila države Skupnosti, ki so znašala skoraj 79 milijonov EUR.

Še ena tranša v višini 7 milijonov EUR je bila izplačana decembra 2001. Znesek predhodnega povračila dolga države Skupnosti je bil določen na 8 milijonov EUR, kar je znatno manj kot največji znesek predhodnih povračil, določen v dvostranskem memorandumu o soglasju (12 milijonov EUR). Komisija je menila, da je finančno stanje Tadžikistana upravičilo omejitev zmanjšanja zadolženosti na manjši znesek.

Komisija je izvedla dva nadaljnja pregleda programa v Tadžikistanu – leta 2002 (junija) in leta 2004 (marca in junija). Izplačilo tretje letne tranše je bilo izvedeno v začetku leta 2003, zatem ko je MDS decembra 2002 odobril novi PRGF sporazum, ki je nadomestil prejšnji ESAF/PRGF program, ki se je iztekel decembra 2001. Ta novi sporazum se izteče decembra 2005. Izplačilo četrte tranše se načrtuje pred koncem leta 2004. Obe tranši znašata 7 milijonov EUR in njuna sprostitev je povezana s predhodnimi povračili dolga v višini 8 milijonov EUR (zneski so v skladu s finančnimi omejitvami države).

Pričakovati je še eno tranšo v višini 7 milijonov EUR, ki naj bi bila izplačana v začetku leta 2005. Znesek ustreznega predhodnega povračila dolga bo določen v času pregleda programa. Kot posledica aktivnosti od začetka leta 2004 do leta 2005 bo izčrpan celotni znesek subvencij, namenjen Tadžikistanu. Pričakuje se, da se bo zadolženost Tadžikistana do Skupnosti zmanjšala na 28 milijonov EUR (ob predpostavki, da bo predhodno povračilo dolga še enkrat znašalo 8 milijonov EUR).

V prihodnosti je verjetno, da bo Tadžikistan nadaljeval s politiko predhodnega povračila dolga Skupnosti z namenom izboljšanja srednjeročne vzdržnosti dolga, kar lahko zahteva nadaljevanje izredne finančne pomoči.

GOSPODARSKI REZULTATI PROGRAMA IZREDNE FINANČNE POMOČI

S prispevanjem k procesom prilagajanja in reform v treh državah v širšem okviru finančne podpore mednarodnih finančnih institucij je program izredne finančne pomoči prinesel bistvene ugodnosti Armeniji, Gruziji in Tadžikistanu. Področje, kjer je bil prispevek izredne finančne pomoči verjetno najbolj odločilen, je podpora trem državam pri zmanjšanju zunanjega dolga in zato tudi izboljšavi njihove srednjeročne in dolgoročne finančne vzdržnosti v razmerju do tujine. Med prvo stopnjo izvajanja programa (izplačilo posojil in začetnih tranš subvencij) so Armenija, Gruzija in Tadžikistan lahko poravnale svoja velika zaostala plačila s posojili Skupnosti in na ta način normalizirale svoje finančne odnose z Evropsko unijo in na splošno s skupnostjo donatorjev. Naknadna izplačila subvencij so omogočila trem državam nadaljnjo zmanjšanje njihove zadolženosti do Skupnosti in tako premik naprej k doseganju vzdržnosti finančnega položaja. To velja predvsem za Armenijo in Tadžikistan. Dolg Armenije do Skupnosti ob začetku programa je presegal 50 milijonov EUR in pričakuje se, da se bo zmanjšal na nič; dolg Tadžikistana se je približal 80 milijonom EUR in se bo zmanjšal pod 30 milijonov EUR. Rezultati programa za Gruzijo so veliko bolj skromni; država bo še vedno dolgovala Skupnosti več kot 85 milijonov EUR (kar je manj kot 130 milijonov EUR iz leta 1998).

Prispevek izredne finančne pomoči Skupnosti drugim vidikom procesov prilagajanja in reform v državah upravičenkah je bil izveden predvsem s podporo posebnim strukturnim politikam v okviru posebne pogojenosti (glej tudi oddelek 2 in preglednico 1 v Prilogi). Prispevek je treba oceniti v bolj splošnem okviru vrednotenja procesa gospodarske reforme v letih izvajanja programa.

V Armeniji se je gospodarski vzpon začel že leta 1995 in se je še pospešil v okviru sporazuma ESAF/PRGF z MDS v letih 1996 do 1999. Vtem ključnem trenutku za armensko gospodarstvo se je začelo izvajanje programa izredne finančne pomoči. Od leta 1998 je armenska rast znašala povprečno 9 % na leto in makroekonomska neravnovesja so se občutno zmanjšala. Poleg tega je Armenija uspešno izvedla vrsto strukturnih reform na področjih kot so obdavčevanje in upravljanje javnih financ, prestrukturiranje podjetij, privatizacija in bančni sektor. Skupnost je s pogojenostjo, ki je bila vezana na izplačilo subvencij izredne finančne pomoči, podprla več ključnih strukturnih reform. Glede na izboljšane makroekonomske rezultate in napredek strukturnih reform je Armenija sedaj verjetno na poti k bolj vzdržnemu razvoju in rasti.

Kljub nekaterim uspehom (npr. pri zakonskem urejanju in nadzoru bančništva) so v velikem delu obdobja, zajetega z izredno finančno pomočjo, rezultati Gruzije pri izvajanju politik prilagajanja in reform razočarali. Predvsem je bilo po prvem valu reform v obdobju prvega programa ESAF/PRGF pod okriljem MDS (1996–1999) malo izboljšav kvalitete javne uprave in makroekonomskega (v glavnem finančnega) upravljanja. Gruzijski napredek h gospodarskemu vzponu in vzdržnosti je bil brez ustreznega političnega okvira veliko počasnejši kot v Armeniji. Vendar je stanje sedaj precej drugačno. Gruzijski organi so po političnem preobratu konec leta 2003 začeli z izvajanjem obsežnega programa prilagajanja in reform, ki se je usmeril predvsem na dve področji, ki so jih v preteklem času najbolj kritizirali – upravo in finančno upravljanje –, kjer je v zadnjih dvanajstih mesecih že bil dosežen občuten napredek.

V štirih letih izvajanja programa izredne finančne pomoči v Tadžikistanu se je država izkazala s prepričljivimi dosežki. Splošne gospodarske razmere so se izrazito izboljšale: letna rast se približuje 10 %, fiskalna in monetarna politika sta se okrepili, primanjkljaj tekočega računa se je zmanjšal in zunanji dolg se je znižal na bolj vzdržno raven. Poleg tega so bile izvedene številne strukturne reforme prve generacije (npr. sprostitev cen in trgovine, privatizacija). Skupnost je s pogojenostjo finančne pomoči podprla več ključnih strukturnih politik. Gospodarske razmere v Tadžikistanu v bližnji prihodnosti po predvidevanjih ostajajo ugodne, kar bo po pričakovanjih pospešilo izvajanje večine strukturnih reform, predvidenih v PRSP in PRGF programu, pod pogojem, da se finančna podpora mednarodnih finančnih institucij in skupnosti donatorjev ne ustavi.

Razvoj in politike, značilne za posamezne države na področju makroekonomskega in finančnega upravljanja ter strukturnih reform, so podrobneje opisane v priloženem delovnem dokumentu osebja Komisije.

SKLEP

Ocena rezultatov izvajanja programa, ki jo je podala Komisija, se lahko povzame na naslednji način. Program izredne finančne pomoči je nedvomno prispeval k napredku Armenije, Gruzije in Tadžikistana na poti k reformam in finančni vzdržnosti. Vendar v primeru Gruzije in v manjši meri pri Tadžikistanu prvotni cilji izredne finančne pomoči niso bili v celoti izpolnjeni. Kljub nekaterim izboljšavam ostajajo finančne obveznosti obeh držav do Skupnosti velike in širše gledano je srednjeročna in dolgoročna vzdržnost dolga še vedno nedosegljiva. Stopnja dolga glede na prihodek in BDP ostaja visoka tudi ob upoštevanju hitre rasti prihodkov države v razmerju do BDP. Končno sta obe državi še naprej odvisni od zunanje pomoči pri izvajanju strukturnih reform v okviru njunih strategij za zmanjševanje revščine in spodbujanja rasti.

Vendarle so se glede na ugoden nedavni gospodarski razvoj v Gruziji in Tadžikistanu in glede na boljšo kakovost okolja za gospodarsko politiko v obeh državah izgledi za doseganje napredka pri reformah finančne vzdržnosti v razmerju do tujine izrazito izboljšali. V teh okoliščinah je veliko bolj verjetno, da bo finančna podpora iz tujine uspešna.

Zaradi izpolnitve programa nedokončanih aktivnosti za izredno finančno pomoč Komisija načrtuje pripravljanje predlogov za nadaljnje akcije. Takšne akcije bodo usmerjene na podpiranje nadaljevanja in pospešitve gospodarskih reform in predvsem na pomoč Gruziji in Tadžikistanu, da bi izvajala bolj prizadevne politike zmanjševanja dolga. Komisija se bo glede priprave predlogov o možnih nadaljnjih aktivnostih odločila po skrbni preučitvi številnih parametrov, ki bodo, poleg potreb financiranja, povezanih s predhodnim povračilom dolga, vključevali celovito kakovost gospodarske politike, politično zavezo organov in doslednost možne podpore Skupnosti pri oprostitvi dolga uradnih upnikov (v primeru Gruzije).

Komisija torej namerava možne nadaljnje aktivnosti finančne pomoči tesno povezati s celovitim okvirom odnosov Evropske unije z državami iz regije in s podporo gospodarskim in političnim reformam.

PRILOGA

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]