1. Financiranje notranjih zadev 1.1. Financiranje notranjih zadev v širšem okviru

Vzpostavitev območja svobode, varnosti in pravice je temeljni kamen evropskega projekta. Politike na področju notranjih zadev prispevajo k temu projektu z oblikovanjem Evrope, v katero lahko osebe prosto vstopajo ter se v njej svobodno gibajo in živijo, v prepričanju, da se njihove pravice spoštujejo in da jim je zagotovljena varnost. Celostni pristop do migracij in varnosti lahko prinese koristi EU in njenim partnericam drugod. Naraščajočo pomembnost politik na področju notranjih zadev je potrdil stockholmski program[1] in njegov akcijski načrt[2]. To je tudi eno od področij, na katerih je Lizbonska pogodba[3] prinesla pomembne spremembe. Na področju notranje varnosti določa sporočilo Komisije o izvajanju strategije notranje varnosti[4] jasne strateške cilje in zagotavlja podlago za usklajeno delovanje pri reševanju skupnih varnostnih izzivov v prihodnjih letih. S sodelovanjem in solidarnostjo na ravni EU in z državami, ki niso članice EU, je bil dosežen precejšen napredek pri oblikovanju bolj odprte in varnejše Evrope.

Kljub temu napredku pa Evropo še vedno čakajo številni izzivi. Celovit, skladen in učinkovit odziv je potreben za soočenje z izzivom, ki ga prinašajo migracije. Državljani pričakujejo tudi, da bo Unija prispevala k zagotavljanju varnosti, tako da se bo borila proti organiziranemu kriminalu, terorizmu in drugim grožnjam. Proračun EU ima bistveno vlogo pri spreminjanju ciljev Unije na področju notranjih zadev v otipljive rezultate. Vzpostavitev območja svobode, varnosti in pravice se uresničuje z uporabo številnih „orodji“, vključno s programi porabe, mrežami, velikimi informacijskimi sistemi in agencijami EU.

Komisija je v svojem sporočilu z dne 29. junija 2011 o naslednjem večletnem finančnem okviru[5] predlagala proračun za notranje zadeve v višini 10,9 milijarde EUR (v tekočih cenah) za obdobje 2014–2020, ki predstavlja nadaljevanje stopnje porabe, predvidene za konec finančnega okvira za obdobje 2007–2013, in še vedno ostaja pod 1 % skupnega proračuna EU. Na podlagi rezultatov vrednotenja in posvetovanj z zainteresiranimi stranmi je oblikovanje naslednjega večletnega finančnega okvira priložnost za boljšo uskladitev porabe na ravni EU s strateškimi cilji politik Unije. Kar je bistveno, to je tudi priložnost za izboljšanje in poenostavitev izvajanja financiranja. To sporočilo kaže, kako je Komisija izkoristila te priložnosti na področju notranjih zadev.

1.2. Pogled naprej: izzivi politik na področju notranjih zadev

V naslednjih desetletjih se bo Unija še naprej soočala z znatnimi izzivi na področju notranjih zadev. Boriti se bo morala proti trgovini z ljudmi, ustrezno pa bo morala obravnavati tudi nezakonito priseljevanje. Obenem mora Unija še naprej izkazovati solidarnost s tistimi, ki potrebujejo mednarodno zaščito. Dokončna vzpostavitev bolj zaščitniškega in učinkovitejšega skupnega evropskega azilnega sistema, ki odraža naše vrednote, je še naprej prednostna naloga.

Zaradi demografskih sprememb, strukturnih sprememb na trgih dela in vzorcev v tekmovanju za usposobljene delavce bo v prihodnost usmerjena politika o zakonitem priseljevanju in vključevanju bistvenega pomena za okrepitev konkurenčnosti in socialne kohezije EU, kar bo naše družbe obogatilo in ustvarilo možnosti za vse. Obravnavati jo je treba v okviru sedmih vodilnih pobud iz strategije Evropa 2020[6], ki so namenjene pomoči EU pri premagovanju sedanje finančne in gospodarske krize ter doseganju pametne, trajnostne in vključujoče rasti.

Zagotavljanje varnega in stabilnega okolja je nujno potrebno in koristno za gospodarsko, kulturno in socialno rast EU. EU ima odločilno vlogo pri spopadanju z grožnjami hudih oblik kriminala in organiziranega kriminala, kibernetske kriminalitete in terorizma ter pri zagotavljanju upravljanja zunanjih meja EU ali hitrem odzivanju na nastajajoče krize, ki so posledica nesreč, ki jih povzroči človek, ali naravnih nesreč. V času globalizacije, ko postajajo grožnje resnejše in imajo vedno večkrat nadnacionalno razsežnost, se nobena država članica ne more učinkovito odzivati sama. Potreben je skladen in celovit evropski odziv za zagotovitev, da lahko organi pregona učinkovito čezmejno sodelujejo.

Čeprav so ukrepi kazenskega pregona potrebni za zagotavljanje varnosti v Evropi, je izjemno pomembno, da taki ukrepi spoštujejo temeljne pravice iz Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

Sodelovanje z državami, ki niso članice EU, in mednarodnimi organizacijami je bistveno za doseganje teh ciljev. Nedavni dogodki v severni Afriki so pokazali, kako pomembno je, da ima EU celovit in usklajen pristop do migracij, meja in varnosti. Vedno pomembnejšo zunanjo razsežnost politike EU na področju notranjih zadev je zato treba okrepiti, in sicer tako, da bo popolnoma v skladu z zunanjo politiko Unije.

1.3. Dodana vrednost ukrepanja EU

Upravljanje migracijskih tokov in obvladovanje varnostnih tveganj je izziv, s katerim se ne morejo spopasti države članice same. Proračun EU je eden izmed ključnih orodij Unije za spopadanje s temi izzivi. Ponuja dodano vrednost pri reševanju problematike neenakomernih bremen držav članic v Uniji brez notranjih meja in financiranju čezmejnih ukrepov, ki je bolj učinkovito kot na nacionalni ravni.

Nekatere države članice se spopadajo s posebej velikim pritiskom, na primer zaradi svoje specifične zemljepisne lege in dolžine zunanje meje Unije, ki jo morajo upravljati. Odpravo notranjih mejnih kontrol morajo spremljati ukrepi za učinkovito kontrolo in nadzor zunanjih meja Unije. Načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami je zato temeljna prvina skupnih politik o azilu, priseljevanju in zunanjih mejah. Proračun EU zagotavlja sredstva za reševanje finančnih posledic tega načela. Na področju varnosti imajo hude oblike kriminala in organizirani kriminal, terorizem ter druge varnostne grožnje vedno bolj izrazito čezmejno naravo. Nadnacionalno sodelovanje in usklajevanje med organi pregona je bistveno za uspešno preprečevanje teh kaznivih dejanj in boj proti njim, na primer z izmenjavo informacij, skupnimi preiskavami, skupnim usposabljanjem, interoperabilnimi tehnologijami ter skupnimi ocenami groženj in tveganj.

Obvladovanje migracijskih tokov, upravljanje zunanjih meja EU in varnost EU zahtevajo znatna sredstva in zmogljivosti Unije in držav članic. Izboljšano operativno sodelovanje in usklajevanje, ki vključuje združevanje virov na področjih, kot so usposabljanje in oprema, ustvarja ekonomije obsega in sinergije, s čimer se zagotavlja učinkovitejša uporaba javnih sredstev ter krepitev solidarnosti, vzajemnega zaupanja in delitve odgovornosti med državami članicami za skupne politike EU. To še posebej velja za področje varnosti, saj je finančna podpora vsem oblikam čezmejnih skupnih operacij bistvena za krepitev sodelovanja med policijo, carino, mejno stražo in pravosodnimi organi.

V zvezi z zunanjo razsežnostjo notranjih zadev bo sprejetje ukrepov in združevanje virov na ravni EU znatno povečalo vzvode EU, ki so potrebni, da se tretje države prepričajo k sodelovanju z Unijo o vprašanjih glede migracij in varnosti, ki so predvsem v interesu Unije in držav članic.

2. Prednostne naloge financiranja 2.1. Pregled prihodnjega proračuna za notranje zadeve

Komisija je 29. junija 2011 predstavila svoj predlog večletnega finančnega okvira. Na področju notranjih zadev je predlagala skupni proračun v višini 10 911 milijonov EUR (v tekočih cenah) za obdobje 2014–2020, kar je znatno povišanje v primerjavi s povprečjem iz veljavnega večletnega finančnega okvira (6 449 milijonov EUR za obdobje 2007–2013 v tekočih cenah). Ta znesek ne zajema samo sredstev za finančne programe, ampak tudi sredstva za velike informacijske sisteme in agencije EU, ki so dejavne na področju notranjih zadev[7].

Proračun za notranje zadeve 2014–2020 || v mio. EUR (v tekočih cenah)

Sklad za migracije in azil vključno s programom za preselitev in Evropsko migracijsko mrežo || 3 869

Sklad za notranjo varnost vključno z novimi velikimi informacijskimi sistemi || 4 648

Obstoječi veliki informacijski sistemi in agencija za informacijsko tehnologijo || 822

Seštevek || 9 339

Agencije (Europol, Frontex, EASO, Cepol in EMCDDA) || 1 572

Skupaj || 10 911

2.2. Dva sklada v podporo politikam na področju notranjih zadev

Komisija predlaga poenostavitev strukture programov na področju notranjih zadev z zmanjšanjem števila skladov na dva, in sicer: Sklad za migracije in azil ter Sklad za notranjo varnost. Dva celovita okvira financiranja sta potrebna, da se podpreta zelo različni, vendar komplementarni ključni politiki o migracijah in varnosti, saj bosta tvorili jedro področja notranjih zadev tudi v obdobju po letu 2013. Pravna struktura skladov je pojasnjena v Prilogi 1.

S splošnim proračunom v višini 3 869 milijonov EUR (v tekočih cenah) se bo Sklad za migracije in azil osredotočil na migracijske tokove in integrirano upravljanje migracij. Sklad za notranjo varnost bo imel splošni proračun v višini 4 648 milijonov EUR (v tekočih cenah), da bi lahko podpiral izvajanje strategije notranje varnosti[8] ter usklajenega in celovitega pristopa k sodelovanju na področju kazenskega pregona, vključno z upravljanjem zunanjih meja EU.

Oba sklada bosta imela zunanjo razsežnost za podporo ukrepom v tretjih državah in v zvezi z njimi, ki so predvsem namenjeni uveljavljanju interesov in doseganju ciljev EU, imajo neposreden vpliv na EU in njene države članice ter zagotavljajo kontinuiteto z dejavnostmi, ki se izvajajo na ozemlju EU. To financiranje se bo oblikovalo in izvajalo v skladu z zunanjimi ukrepi in zunanjo politiko EU. Ne bo namenjeno v podporo ukrepom, ki so usmerjeni v razvoj, in bo po potrebi dopolnjevalo finančno pomoč iz instrumentov zunanje pomoči. Navedeni instrumenti podpirajo bodisi razvojne potrebe držav upravičenk bodisi splošne politične interese EU pri strateških partnerjih, sklada za notranje zadeve pa bosta podpirala posebne ukrepe v tretjih državah, ki so v interesu politike EU o migracijah in ciljev EU na področju notranje varnosti. Tako bosta izpolnila posebno vrzel in prispevala k dopolnjevanju nabora instrumentov, ki so na voljo Uniji.

Vsak sklad bo omogočal tudi hiter odziv v izrednih razmerah, tako da lahko EU hitro in učinkovito reagira ob krizah na področju migracij in varnosti.

2.2.1. Sklad za migracije in azil

Sklad za migracije in azil se bo osredotočal na integrirano upravljanje migracijskih tokov in pokrival različne vidike skupne politike EU o azilu in priseljevanju. Podpiral bo ukrepe v zvezi z azilom, zakonitim priseljevanjem in vključevanjem državljanov tretjih držav ter vračanjem. Financiranje teh dejavnosti se trenutno izvaja iz treh ločenih skladov, in sicer Evropskega sklada za begunce, Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav in Evropskega sklada za vračanje.

Prednostna naloga na področju azila je razvoj skupnega evropskega azilnega sistema z zagotavljanjem učinkovitega in enotnega izvajanja pravnega reda EU na področju azila. Finančna pomoč bo zato namenjena ukrepom, ki se izvajajo za izboljšanje pogojev za sprejem prosilcev za azil in azilnih postopkov v državah članicah.

Prav tako je treba povečati prizadevanja za vzpostavitev učinkovitejšega sistema delitve odgovornosti med državami članicami in s tretjimi državami. Sklad bo zato podpiral vzpostavitev programa Unije za preselitev, za katerega je rezerviran znesek v višini 560 milijonov EUR. Cilj programa je zagotoviti trajne rešitve za vedno večje število beguncev s podpiranjem njihove premestitve na ozemlje EU in njihovo nastanitvijo v državi članici EU ter doseči največji možni strateški učinek preseljevanja z izboljšanim usmerjanjem na osebe, ki najbolj potrebujejo preselitev na podlagi skupnih prednostnih nalog EU na področju preseljevanja. Te prednostne naloge bodo določene za dveletna obdobja skupaj z Evropskim parlamentom in Svetom ter v sodelovanju z Visokim komisariatom Združenih narodov za begunce (UNHCR) in Evropskim azilnim podpornim uradom. Sklad bo podpiral tudi premestitve upravičencev do mednarodne zaščite znotraj EU. V ta namen bodo finančne spodbude (pavšalni zneski) zagotovljene tistim državam članicam, ki se v skladu z dveletnimi napovedmi zavežejo k preselitvi ali premestitvi določenega števila oseb na podlagi skupnih prednostnih nalog EU na področju preseljevanja. V tem okviru bo Sklad prispeval še h krepitvi zmogljivosti tretjih držav, zlasti v okviru regionalnih programov zaščite.

Na področju vključevanja državljanov tretjih držav je financiranje do zdaj podpiralo države članice pri oblikovanju nacionalnih strategij za vključevanje državljanov tretjih držav ali okrepitvi obstoječih nacionalnih strategij. V naslednji fazi načrtovanja bo poudarek na lokalnem, bolj ciljno usmerjenem pristopu, v podporo doslednim strategijam, ki so posebej oblikovane za spodbujanje vključevanja državljanov tretjih držav na lokalni ali regionalni ravni, kot so tečaji državljanske vzgoje, sodelovanje v družbenem in javnem življenju, enak dostop do storitev itd. Posebna pozornost bo namenjena posebnim potrebam najbolj ranljivih skupin priseljencev, kot so begunci, mladoletniki brez spremstva, starejše osebe in žrtve trgovine z ljudmi. Poleg tega se bodo podpirali ukrepi pred sprejemom, ki se bodo izvajali v državah izvora, saj so ti bistveno sredstvo za olajšanje zakonitega priseljevanja v EU in spodbujanje zgodnjega vključevanja. Podpora, ki jo Sklad za migracije in azil zagotavlja za vključevanje državljanov tretjih držav, ter ukrepi Evropskega socialnega sklada za izboljšanje usposobljenosti priseljencev in njihovega vključevanja na trga dela se bodo dopolnjevali.

Da se olajša zakonito priseljevanje, bo Sklad zagotavljal finančno podporo tretjim državam za izvajanje ukrepov v okviru partnerstev za mobilnost, ki se izvajajo v EU ali tretjih državah ter so predvsem namenjena zadovoljevanju potreb in uresničevanju prednostnih nalog EU.

Na področju vračanja se poudarek odmika od krepitve zmogljivosti za upravljanje vračanja in prehaja na podporo trajnostnemu vračanju, programom v podporo prostovoljnemu vračanju (pri tem pa niso izključeni ukrepi prisilnega vračanja) in ukrepom ponovnega vključevanja ter izboljšanju obravnavanja ciljnih skupin v obdobju pred vrnitvijo, zlasti pogojev za pridržanje. Sporazumi o ponovnem sprejemu so pomembno orodje za učinkovito upravljanje migracijskih tokov, zlasti v boju proti nezakonitemu priseljevanju, in pomemben del politike EU na področju vračanja, ker olajšajo hitro vračanje nezakonitih priseljencev. Zato bodo na voljo sredstva za krepitev zmogljivosti tretjih držav za ponovni sprejem nezakonitih priseljencev, in sicer v smislu ponovnega vključevanja lastnih državljanov ali nadaljnjega ponovnega sprejema državljanov tretjih držav v državah izvora.

Prve izkušnje, ki izhajajo iz dogodkov v južnem Sredozemlju, kažejo, da mora biti EU sposobna za hitro in učinkovito odzivanje na krize in nenaden prihod velikega števila oseb, vključno z mešanimi tokovi. Sklad vsebuje finančna sredstva, ki jih je mogoče hitro sprostiti, da bi se odzvali na različne vrste kriz na področju migracij. Razširitev področja uporabe rezerve za nujno pomoč bi lahko omogočila dodatna finančna sredstva v primeru takih izrednih razmer, če se Komisija, Evropski parlament in Svet dogovorijo o njej v okviru osnutka Medinstitucionalnega sporazuma o sodelovanju v proračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju[9].

2.2.2. Sklad za notranjo varnost

Sklad za notranjo varnost[10] je odziv na poziv iz stockholmskega programa, da je treba ustanoviti sklad, ki bo podpiral izvajanje strategije notranje varnosti ter usklajenega in celovitega pristopa k sodelovanju na področju kazenskega pregona, vključno z upravljanjem zunanjih meja Unije. Sklad za notranjo varnost mora zato pokrivati dejavnosti, ki jih trenutno podpirata posebna programa ISEC (Preprečevanje kriminala in boj proti njemu) in CIPS (Preprečevanje, pripravljenost in obvladovanje posledic v zvezi s terorizmom ter drugimi tveganji, povezanimi z varnostjo), ter dejavnosti, ki se financirajo iz Sklada za zunanje meje.

V zvezi z notranjo varnostjo bo Sklad zagotavljal finančno podporo za policijsko sodelovanje, preprečevanje kriminala in boj proti hudim oblikam čezmejnih kaznivih dejanj ter za krizno upravljanje in zaščito kritične infrastrukture EU. Sklad bo pomagal v boju proti resnemu in organiziranemu kriminalu v njegovih številnih oblikah, in sicer s krepitvijo sodelovanja na področju kazenskega pregona v praksi, na primer s finančno podporo skupnim operacijam organov pregona (vključno s skupnimi preiskovalnimi enotami), združevanju virov, izmenjavi informacij in najboljših praks ali usposabljanju za organe pregona.

Sredstva bodo zagotovljena tudi za razvoj skupnih orodij, vključno z interoperabilnimi informacijskimi sistemi in varnimi komunikacijskimi kanali na ravni držav članic, ki so potrebni za sodelovanje na področju kazenskega pregona. Za boj proti rastoči grožnji kibernetske kriminalitete bo finančna podpora namenjena ustanovitvi centra za kibernetsko kriminaliteto, prek katerega bodo države članice in institucije EU lahko gradile operativno in analitično zmogljivost za izvajanje preiskav in sodelovanje z mednarodnimi partnerji. Poleg tega so na voljo sredstva za posebno inovativne projekte, ki so namenjeni razvijanju novih metod ali tehnologije, zlasti preskušanju in potrjevanju rezultatov raziskav na področju varnosti, ki jih financira EU. To bo pripomoglo k zmanjšanju vrzeli med rezultati raziskav, doseženih s podporo 8. okvirnega programa, in njihovo serijsko uporabo v praksi s strani organov pregona.

Finančna podpora bo zagotovljena tudi za zaščito kritične infrastrukture ter za izboljšanje zmogljivosti držav članic in EU za obvladovanje terorizma in drugih varnostnih tveganj ter kriznih razmer. Sklad bo podpiral tudi ukrepe, s katerimi se teroristom prepreči dostop do financiranja, vključno z vzpostavitvijo evropskega sistema za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti (evropski TFTS)[11], razstreliva ter kemičnih, bioloških, radioloških in jedrskih snovi. Financiranje bo na voljo tudi za spodbujanje ukrepov za preprečevanje nasilne radikalizacije in novačenja ter za podporo žrtvam terorizma.

Pomoč bo zagotovljena tudi za zunanjo razsežnost politike na področju notranje varnosti, na primer za sodelovanje s tretjimi državami glede vprašanj, ki neposredno vplivajo na Unijo, kot so trgovina z ljudmi, drogami in orožjem, razbijanje mednarodnih kriminalnih mrež, preprečevanje terorizma ter druga varnostna tveganja.

Poleg tega lahko na področju notranje varnosti pride do incidentov ali novih groženj, ki zahtevajo hiter in učinkovit odziv na ravni EU, na primer teroristični napadi ali obsežni kibernetski napadi. V Sklad za notranjo varnost je bil zato vključen mehanizem za odzivanje na izredne razmere, da se EU omogoči financiranje hitrih začetnih intervencij v sodelovanju z zadevnimi državami članicami. Ta mehanizem dopolnjuje sredstva na voljo prek Solidarnostnega sklada EU, ki je bil ustanovljen za pomoč vsaki državi članici v primeru večje naravne nesreče ali nesreče, ki jo je povzročil človek, in sredstva iz finančnega instrumenta za civilno zaščito, ki se uporablja ob naravnih nesrečah in nesrečah, ki jih povzroči človek.

Na področju zunanjih meja je napočil čas, da se s proračunom EU dodatno podprejo prizadevanja držav članic glede mejnih kontrol, in to bolj dosledno in sistematično, in sicer na podlagi pojma kontrole meje kot „javne službe“, ki jo države članice izvajajo v interesu in imenu EU. Sklad bo zagotavljal operativno podporo, da bi pomagal poplačati prizadevanja držav članic pri varovanju zunanje meje Unije. Podpora bo na voljo tudi za okrepljeno izvajanje schengenskega pravnega reda, konzularno sodelovanje glede vizumov (npr. povečanje maloobmejnega prometa in ustanovitev skupnih centrov za sprejemanje prošenj za vizume) ter nadaljnji razvoj integriranega sistema upravljanja meja z izboljšanjem, nadomestitvijo in nadgradnjo opreme/infrastrukture za izdajo vizumov in nadzor meje v skladu z novimi tehnološkimi dosežki. To bi zlasti vključevalo okrepitev operativnih zmogljivosti držav članic v okviru standardov Eurosur.

V zvezi z zunanjo razsežnostjo upravljanja meje bo Sklad zagotavljal namensko podporo za izboljšanje sodelovanja s tretjimi državami ter krepitev nekaterih ključnih vidikov njihovega nadzora meje in zmogljivosti upravljanja na področjih, ki so v posebnem interesu Unije in nanjo neposredno vplivajo. Na primer, v okviru sistema Eurosur bi bilo lahko financiranje na voljo za povezavo sistemov in infrastruktur tretjih držav in EU, da se omogoči redna izmenjava informacij.

Veliki informacijski sistemi: poseben izziv

Veliki informacijski sistemi, ki omogočajo upravljanje migracijskih tokov čez zunanje meje Unije, imajo za EU visoko dodano vrednost. Vendar so izkušnje pokazale, da sta lahko razvoj in upravljanje takih sistemov velik izziv. Komisija je v sporočilu iz junija 2011 predlagala, da se za upravljanje obstoječih velikih informacijskih sistemov (schengenskega informacijskega sistema II, vizumskega informacijskega sistema in sistema Eurodac) namenijo posebna sredstva v višini 822 milijonov EUR (v tekočih cenah). Upravljanje teh sistemov se bo preneslo s Komisije na prihodnjo agencijo za IT, ki bo začela delovati v letu 2012.

V zvezi z novimi informacijskimi sistemi je v okviru Sklada za notranjo varnost ustvarjen poseben program s proračunom v višini 1,1 milijarde EUR (v tekočih cenah), namenjen prihodnjim informacijskim sistemom, ki jih bodo razvili Komisija in države članice, kot sta sistem vstopa/izstopa in program za registriranje potnikov (sveženj ukrepov o „pametnih mejah“)[12]. Razvoj teh novih sistemov se ne bo začel, dokler Evropski parlament in Svet ne sprejmeta njihove pravne podlage, ki jasno določa njihove specifikacije. Zato se ne pričakujejo nobeni odhodki do leta 2015, ko bo Komisija predvidoma zaupala razvoj teh sistemov agenciji za IT. Večletni strateški okvir bo določil glavne ukrepe, ki jih je treba izvesti in njihove ustrezne proračune ter časovni razpored izvajanja. Da se prihrani na stroških in zagotovi tehnična doslednost ter nemoteno izvajanje, bo Sklad pokrival stroške za razvoj centralnih in nacionalnih komponent novih sistemov. Ko bodo ti sistemi začeli delovati, se bo podpora za stroške delovanja na centralni ravni prenesla na agencijo za IT. Države članice bodo lahko uporabljale operativno podporo v okviru večletnih programov za kritje stroškov delovanja teh sistemov na nacionalni ravni.

3. Boljše zagotavljanje financiranja 3.1. Načrtovanje in upravljanje financiranja na področju notranjih zadev: osredotočenost na prilagodljivost in rezultate

Večji del financiranja na področju notranjih zadev se bo izvajal z uporabo metode deljenega upravljanja, tj. v partnerstvu z državami članicami. Deljeno upravljanje bo zato postalo glavni izvedbeni mehanizem za vse politike na področju notranjih zadev, vključno z notranjo varnostjo. Vendar pa to ne bo zgolj nadaljevanje veljavnega sistema deljenega upravljanja, ampak bo korak v smeri poenostavljenega ciljno usmerjenega deljenega upravljanja.

Neposredno in posredno upravljanje se bo ohranilo za tehnično pomoč, posebne nadnacionalne ali posebno inovativne projekte ter za večino ukrepov v tretjih državah in v zvezi z njimi, pa tudi za podporo nedržavnih akterjev, spodbujanje dogodkov in študij ter hitro sprostitev financiranja v izrednih razmerah.

Med javnim posvetovanjem o prihodnosti financiranja na področju notranjih zadev so zainteresirane strani zahtevale poenostavitev in lažji dostop do financiranja. Te zahteve so bile upoštevane pri oblikovanju novih skladov na področju notranjih zadev. Evropski parlament je v svoji resoluciji z dne 8. junija 2011 pozdravil namen Komisije, da zmanjša število finančnih instrumentov na področju notranjih zadev na strukturo z dvema skladoma in da preide na deljeno upravljanje, kadar je to mogoče, v prepričanju, da bi ta pristop znatno prispeval k večji poenostavitvi, racionalizaciji, konsolidaciji in preglednosti financiranja na področju notranjih zadev[13].

Dobro urejena spremljanje in vrednotenje sta bistvena za ocenjevanje napredka pri izvajanju skladov. Vendar so migracije in varnost področji, ki ju ni enostavno opredeliti in zanju uporabljati natančnih kazalnikov, saj sta odvisni predvsem od zunanjih dejavnikov ali ju je težko spremljati. Na primer, število prosilcev za azil, ki prihajajo v EU, je odvisno od politične nestabilnosti v tretjih državah, obseg nezakonitega priseljevanja pa je težko določiti zaradi njegove prikritosti. Ravni porabe za migracije in varnost zato ni treba povezovati izključno s številčnimi podatki, ki morebiti ne odražajo razmer na terenu ali so predvsem odvisni od zunanjih dejavnikov. Zato ureditvi za vrednotenje in spremljanje, ki se predlagata za oba sklada, temeljita na kvantitativni in kvalitativni oceni (vključno z oceno tveganja), ki upošteva vrsto kazalnikov.

3.1.1. Deljeno upravljanje

Za sredstva, ki se izvajajo v okviru deljenega upravljanja, je potreben prilagodljiv ciklus načrtovanja in poročanja za zagotovitev, da so nacionalni programi držav članic v celoti usklajeni s prednostnimi nalogami in cilji na ravni EU.

Komisija predlaga prehod s sedanjega sistema letnega načrtovanja v večletnem okviru v skladu s splošno opredeljenimi političnimi prednostnimi nalogami na večletno načrtovanje s predhodnim „dialogom o politiki“. Na začetku naslednjega večletnega finančnega okvira bo Komisija začela enotni dialog na višji ravni o politiki financiranja na področju notranjih zadev s posameznimi državami članicami, glede nekaterih delov Sklada za notranjo varnost pa z državami, ki so pridružene schengenskemu območju, pred začetkom pogajanj o njihovih večletnih programih. Z vključevanjem glavnega pristojnega organa vsake sodelujoče države in z osredotočanjem na način, s katerim bodo sredstva EU prispevala k uresničitvi vseh ciljev politike na področju notranjih zadev, bo dialog o politiki spodbudil večjo usmerjenost v cilje, rezultate in učinke (in ne na vložke in izložke). Komisija bo Evropski parlament obvestila o izidu dialoga.

Praviloma bo razdelitev sredstev med državami članicami temeljila na kombinaciji osnovnega in spremenljivega zneska. Osnovni znesek, izračunan na podlagi objektivnih meril in potreb držav članic, se bo dodelil državam članicam na začetku naslednjega večletnega finančnega okvira. To bo zagotovilo neprekinjenost financiranja in državam članicam zagotovilo predvidljivost, ki jo potrebujejo za ustrezno načrtovanje nacionalnih programov. Spremenljivi znesek se bo dodal osnovnemu znesku glede na pripravljenost vsake države članice, da prek svojega nacionalnega programa financira ukrepe, ki ustrezajo posebnim prednostnim nalogam EU (ki jih je treba razlikovati od ukrepov Unije v okviru centraliziranega upravljanja). Ta sredstva bi bila dodeljena v dveh fazah, in sicer med dialogom o politiki ob začetku izvajanja večletnega finančnega okvira in po vmesnem pregledu leta 2017. Sredstva, namenjena dejavnostim preseljevanja in/ali premeščanja v okviru Sklada za migracije in azil, bodo razdeljena med države članice na podlagi dveletnih napovedi.

Ob upoštevanju rezultatov teh dialogov o politiki bodo nacionalni večletni programi opisali začetno stanje ter določili splošne cilje, ki jih države članice želijo uresničiti na področju notranjih zadev, in posebne cilje, ki jih želijo doseči s sredstvi iz Sklada. Za navedene cilje bodo v programu opredeljeni podrobni cilji in primeri ključnih ukrepov. Poleg tega bo v finančnem načrtu navedeno, kako bodo za dodeljena sredstva prevzete obveznosti in kako bodo ta sredstva porabljena v sedemletnem obdobju.

Da se oceni napredek, bodo države članice vsako leto poročale o rezultatih, doseženih v okviru svojih programov in s finančnim poslovodenjem. Dialog o politiki se bo nadaljeval, če država članica zahteva spremembo svojega večletnega programa. Vmesni pregled v letu 2017 bo priložnost za ponovno proučitev razmer v državah članicah, pregled izvajanja programov do takrat in dodelitev novih sredstev za zadnja tri leta naslednjega večletnega finančnega okvira (2018–2020). Ta dodatna sredstva bodo na voljo ob upoštevanju ocen tveganj/potreb in/ali spremembe prednostnih nalog EU. Komisija bo obvestila Evropski parlament o znatnih spremembah večletnih programov in napredku pri izvajanju programov na splošno.

Sistemi upravljanja in nadzora, ki jih morajo vzpostaviti sodelujoče države, bodo poenostavljeni. V skladu z revidirano finančno uredbo bodo namenjeni krepitvi odgovornosti z dodeljevanjem pristojnosti za finančno poslovodenje enemu organu, zmanjšanju števila ravni nadzora ter zagotavljanju večje zanesljivosti računovodskih izkazov, pravilnega delovanja sistema, zakonitosti in pravilnosti transakcij ter spoštovanja načela dobrega finančnega poslovodenja.

3.1.2. Centralizirano upravljanje (neposredno in posredno)

Financiranje, ki se steka prek nacionalnih večletnih programov držav članic, se bo dopolnjevalo z odobritvami za dejavnosti, ki jih usmerjajo politike ter se izvajajo z neposrednim in posrednim upravljanjem.

Upravičeni ukrepi so opredeljeni na splošno, da se omogoči uporaba različnih instrumentov za oblikovanje zakonodaje in usklajevanje politik. Tako imenovani „ukrepi Unije“ bodo zagotavljali podporo nadnacionalnim ukrepom, zlasti inovativnim ukrepom ter večini ukrepov v tretjih državah in v zvezi z njimi (zunanja razsežnost). Financiranje bo na voljo tudi za nujne ukrepe, ki se izvajajo v okviru mehanizma hitrega odzivanja v izrednih razmerah, da se podprejo mreže, kot je Evropska migracijska mreža, tehnična pomoč, študije in dogodki ter razvoj novih informacijskih sistemov za upravljanje migracijskih tokov na zunanjih mejah Unije, za katerega je odgovorna Komisija.

Ta sredstva se bodo obravnavala skupaj, za njihovo porabo pa bo treba upoštevati razvoj politike ali razmer v državah članicah ali tretjih državah. Zato je mogoče, da bodo celotna sredstva v določenem letu porabljena samo za eno vrsto ukrepov, na primer za nujne ukrepe.

V času, ko se pričakuje zmanjšanje človeških in upravnih virov, ki so na voljo Komisiji, se bo neprimerno manj posegalo po razpisih za zbiranje predlogov, ki so zamudni in delovno intenzivni. Da se zagotovi prilagodljivost ter hitro in učinkovito zagotavljanje sredstev, bodo nujne ukrepe in „ukrepe Unije“ izvajali različni akterji, kot so mednarodne organizacije (sporazumi o prispevkih) in organizacije civilne družbe (okvirna partnerstva), ali pa bodo posebne naloge zaupane obstoječim agencijam EU, kot so Frontex, Europol in EASO; pri tej drugi možnosti je treba upoštevati, da tudi agencije zmanjšujejo število svojih zaposlenih.

4. Spremembe? Glavne inovacije

Zainteresirane strani si najbolj želijo poenostavitve. Stockholmski program poziva k boljšemu/lažjemu dostopu upravičencev do financiranja na področju notranjih zadev. Med javnim posvetovanjem o prihodnosti financiranja na področju notranjih zadev so zainteresirane strani poudarile tudi potrebo po zmanjšanju upravnega bremena in poenostavitvi.

Vloženi so bili precejšnji napori za zagotovitev, da se nova sklada zasnujeta tako, da se optimizira zagotavljanje financiranja. Zato obstajajo znatne razlike med strukturo in regulativnim okvirom novih skladov ter sedanjo generacijo programov porabe na področju notranjih zadev. Glavne novosti so:

Sklad za migracije in azil ter Sklad za notranjo varnost. Zmanjšanje števila skladov na področju notranjih zadev na dva celovita okvira financiranja omogoča celovit pristop do porabe sredstev na področju migracij in varnosti, saj je tako enostavneje financirati ukrepe, ki so trenutno na presečišču med več finančnimi instrumenti. Na primer, zaradi ozke opredelitve ciljnih skupin, ki lahko dobijo podporo, je podpora za izboljšanje sprejemnih objektov in centrov za pridržanje trenutno razdeljena med Evropski sklad za begunce in Sklad za vračanje, odvisno od vrste ciljne skupine, ki bo imela koristi od izboljšav (prosilci za azil ali osebe, ki čakajo na vrnitev). Z združevanjem take podpore v enoten Sklad za migracije in azil se lahko ustvarijo sinergije in nenazadnje ekonomije obsega. Zmanjšanje števila programov porabe prav tako povečuje prepoznavnost financiranja na področju notranjih zadev in tako zagotavlja, da se učinek in dodana vrednost porabe na področju notranjih zadev primerno cenita. Ukrepi, ki se financirajo iz skladov na področju notranjih zadev, si bodo prizadevali za popolno skladnost z drugimi politikami EU, kot sta na primer kohezijska politika ter politika na področju pravosodja in državljanstva, in se bodo izvajali kot dopolnilo finančne pomoči iz instrumentov EU, ki podpirajo navedene politike.

Skupni regulativni okvir. Skupna pravila o načrtovanju, poročanju, finančnem poslovodenju, nadzoru in vrednotenju bodo omogočila, da jih vse zainteresirane strani bolje razumejo, ter zagotovila visoko raven skladnosti in doslednosti. Skladnost je okrepljena tudi z uskladitvijo regulativnega okvira skladov na področju notranjih zadev z revidirano finančno uredbo, pravili za njeno izvajanje in pravili, ki se bodo uporabljala za druge instrumente EU v okviru deljenega upravljanja, zlasti za tiste iz skupnega strateškega okvira.

Dialog o politiki za boljše in bolj ciljno usmerjeno deljeno upravljanje. Prehod na večletno načrtovanje z dialogom o politiki na višji ravni v okviru deljenega upravljanja bo zagotovil, da so nacionalni programi držav članic popolnoma v skladu s cilji politik EU in njenimi prednostnimi nalogami ter da se osredotočajo na doseganje rezultatov in učinke. Prenehanje uporabe letnih programov bo znatno zmanjšalo upravno breme Komisije, držav članic in upravičencev. Razdelitev odobritev med države članice na podlagi kombinacije osnovnega in spremenljivega zneska bo skupaj zadovoljila potrebo po kontinuiteti in stabilnosti ter potrebo po fleksibilnosti in prilagajanju spremembam.

Zunanja razsežnost. Zunanja razsežnost sestavnih delov vsakega od skladov bo EU omogočila, da si prizadeva za uresničitev prednostnih nalog EU na področju notranje politike in da jih tudi dejansko uresniči ter predvsem da uveljavi interese in doseže cilje EU, in sicer s podporo ukrepom v tretjih državah z neposrednim vplivom na EU in njene države članice. Z zagotavljanjem kontinuitete financiranja, najprej v EU in nato v tretjih državah ter obratno, se bodo notranji in zunanji vidiki upravljanja priseljevanja in notranje varnosti obravnavali bolj skladno, na primer v zvezi s preselitvijo beguncev, izvajanjem sporazumov o ponovnem sprejemu, regionalnimi programi zaščite, pa tudi sodelovanjem s tretjimi državami v boju proti trgovini z ljudmi ter pri preprečevanju terorizma in okrepitvi njihove zunanje meje. Razen nekaterih posebnih ukrepov, zlasti v okviru Sklada za migracije in azil, bo te dejavnosti izvajala Komisija (centralizirano upravljanje) v partnerstvu s tretjimi državami in ključnimi mednarodnimi organizacijami, in sicer v popolni skladnosti in komplementarnosti z zunanjo politiko Unije ter sredstvi iz programov zunanje pomoči EU. Instrumenti zunanje pomoči EU bodo ostali glavni vir financiranja za podporo krepitvi zmogljivosti tretjih držav na področju migracij in varnosti.

Boljša uporaba strokovnega znanja agencij za notranje zadeve. Agencije za notranje zadeve imajo pomembno vlogo pri podpiranju sodelovanja med državami članicami v praksi. Za učinkovitejšo uporabo usposobljenosti in strokovnih znanj agencij za notranje zadeve predvideva Komisija uporabo možnosti, ki jo ponuja finančna uredba, da zaupa izvajanje posebnih nalog takim agencijam v skladu z njihovimi nalogami, veljavno pravno podlago in njihovimi delovnimi programi. To velja za ad hoc ukrepe ter če je njihova uspešnost odvisna od operativnega in tehničnega strokovnega znanja agencij. To velja ne glede na predvideno skupno zmanjšanje števila zaposlenih.

Učinkovit in hiter odziv na krize. Nedavni dogodki v severni Afriki kažejo, kako pomembno je, da se EU lahko hitro in učinkovito odzove na krizne razmere, ki se hitro spreminjajo. Prilagodljiv mehanizem za odzivanje na izredne razmere, ki je vgrajen v oba sklada, bo EU omogočil, da se ustrezno odziva na mešane migracijske tokove in krize na področju notranje varnosti, kot so teroristični ali kibernetski napadi. Hitri postopki bodo zagotovili, da se lahko sredstva sprostijo v nekaj dneh. V okviru deljenega upravljanja morajo države članice imeti tudi možnost, da v svoje večletne programe vključijo rezervni znesek za nepredvidene dogodke. Države članice bi morale Komisijo obvestiti o svoji nameri, da bodo uporabile to rezervo, vendar jim zaradi tega ni treba spreminjati večletnega programa, s čimer se povečuje prilagodljivost ob krizah.

Priloga 1

Pravna struktura obeh skladov

Štirje zakonodajni predlogi so potrebni, da se v skladu s Pogodbo vzpostavita dva sklada, ki lahko celovito pokrivata cilje politik na področju migracij in varnosti, ter da se ustrezno podpre delovanje obeh skladov prek skupnega in enostavnega okvira.

Za razliko od Sklada za migracije in azil, ki se ustanovi z eno uredbo, zahteva Sklad za notranjo varnost sprejetje dveh zakonodajnih instrumentov. To je posledica določb Pogodbe, ki se uporabljajo za notranje zadeve, zlasti različna pravila glasovanja v Svetu, ki izhajajo iz spremenljive geometrije na podlagi protokolov 19 (o schengenskem pravnem redu), 21 (o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice) ter 22 (o stališču Danske, vključno v zvezi z naslovom V tretjega dela Pogodbe).

Sklad za notranjo varnost se torej ustanovi kot celovit okvir financiranja, sestavljen iz dveh ločenih aktov, ki določata različne sestavne dele Sklada in opredeljujeta cilje, upravičene ukrepe in sredstva posameznih sestavnih delov:

· uredbe o vzpostavitvi instrumenta finančne podpore na področju policijskega sodelovanja, preprečevanja kriminala in boja proti njemu ter kriznega upravljanju v okviru Sklada za notranjo varnost;

· uredbe o vzpostavitvi instrumenta finančne podpore na področju zunanjih meja in vizumov v okviru Sklada za notranjo varnost.

Oba sklada bi morala delovati v največji možni meri z enakimi izvedbenimi mehanizmi in biti po svoji strukturi čim bolj podobna drugim finančnim instrumentom EU v okviru deljenega upravljanja, zlasti skladom iz skupnega strateškega okvira. To se doseže z vzpostavitvijo horizontalnega instrumenta, ki se uporablja za Sklad za migracije in azil ter oba sestavna dela Sklada za notranjo varnost (neposredno ali z navzkrižnim sklicevanjem) ter določa pravila načrtovanja, upravljanja in nadzora, poročanja o finančnem poslovodenju in vrednotenja. Prav tako določa ustanovitev skupnega odbora.

Oblikovanje tega skupnega instrumenta prinaša tri vidne prednosti. Prva je, da se izogne podvajanju in bistveno zmanjša število (drugače identičnih vzporednih) določb v obeh skladih. Druga prednost je, da zagotavlja poenostavitev in doslednost, ker se bodo ista pravila uporabljala za vse upravičence, ne glede na to, iz katerega instrumenta na področju notranjih zadev prihaja financiranje, s čimer se olajša razumevanje skladov in dostop do njiju. Tretja pa je, da bo ustanovitev skupnega odbora za oba sklada spodbudila vsako sodelujočo državo k imenovanju enega samega sogovornika za vse politike na področju notranjih zadev.

[1] Dokument Sveta 17024/09 z dne 1.–2. decembra 2009.

[2] COM(2010) 171 konč. z dne 20. aprila 2010.

[3] UL C 115, 9.5.2008.

[4] COM(2010) 673 konč. z dne 22. novembra 2010.

[5] COM(2011) 500 konč. z dne 29. junija 2011.

[6] COM(2010) 2020 konč. z dne 3. marca 2010.

[7] Evropski policijski urad (Europol), Evropska policijska akademija (Cepol), Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah (Frontex), Evropski azilni podporni urad (EASO) ter Evropski center za spremljanje drog in zasvojenosti z drogami (EMCDDA).

[8] COM(2010) 673 konč. z dne 22. novembra 2010.

[9] COM(2011) 403 konč. z dne 29. junija 2011.

[10] Iz razlogov, ki so navedeni v Prilogi 1, se Sklad za notranjo varnost vzpostavi prek dveh ločenih instrumentov, ki skupaj predstavljata Sklad.

[11] COM(2011) 429 konč. z dne 13. julija 2011.

[12] COM(2011) 630 konč. z dne 25. oktobra 2011.

[13] P7_TA(2011)0266 z dne 8. junija 2011.