POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

o doseženih rezultatih ter kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvajanja Evropskega sklada za vračanje za obdobje 2007–2009 (poročilo predloženo v skladu s členom 50(3)(b) Odločbe Sveta št. 575/2007/ES z dne 23. maja 2007)

UVOD

Evropska unija je za obdobje 2007–2013 uvedla splošni program „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ s trenutno načrtovanim skupnim dodeljenim zneskom 4 032,23 milijona EUR. Obsega štiri sklade, njegov namen pa je poštena delitev odgovornosti med državami članicami glede finančne obremenitve, ki izhaja iz uvedbe integriranega upravljanja zunanjih meja Unije ter iz izvajanja skupnih politik azila in priseljevanja[1].

Eden od štirih skladov je Sklad za vračanje[2], ki je bil ustanovljen za obdobje 2008–2013 s skupnimi sredstvi v višini 676 milijonov EUR.

Temeljni akt o ustanovitvi Sklada od Komisije zahteva, da predloži vmesno poročilo o doseženih rezultatih ter kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvajanja Sklada[3].

Poročilo predstavlja rezultate letnih programov v obdobju 2008–2009, ki so bili zbrani na podlagi poročil držav članic iz druge polovice leta 2010[4] in dopolnjeni z informacijami, ki jih je imela Komisija na voljo v prvem četrtletju leta 2011. Ti rezultati so vmesni, saj morajo biti končna poročila o izvajanju programov še odobrena[5].

PODROČJE UPORABE IN NAMEN SKLADA

Cilj Sklada je podpora držav članic pri prizadevanjih za boljše upravljanje vračanja v vseh njegovih razsežnostih („integrirano upravljanje vračanja“), tudi preko sodelovanja držav članic za namene ekonomij obsega.

Ciljne skupine v okviru Sklada vključujejo državljane tretjih držav, ki so prejeli negativno odločbo v azilnih in imigracijskih postopkih, in nezakonite migrante, prijete na meji ali na ozemlju držav članic. Da bi se izboljšala učinkovitost upravljanja vračanja na nacionalni ravni, Sklad vključuje tudi prostovoljno vračanje oseb, ki niso obvezane zapustiti zadevnega ozemlja, kot so prosilci za azil, ki še niso prejeli negativne odločbe, ali upravičenci do mednarodne zaščite. Sklad je prevzel kategorijo ukrepov, ki jo je do leta 2007 podpiral Evropski sklad za begunce[6].

Sklad je namenjen tudi podpori pravilne in usklajene uporabe pravnega reda EU na področju vračanja, zlasti Direktive 2008/115/ES o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav („direktiva o vračanju“)[7].

Sklad v glavnem izvajajo države članice po metodi deljenega upravljanja . Proračun EU skuša prek letnih programov držav članic podpirati strukturirane ukrepe držav članic (krepitev zmogljivosti), pa tudi dejavnosti, ki so značilne za nacionalne ali lokalne razmere na področju vračanja. Ti ukrepi so sofinancirani znotraj strateškega okvira EU štirih prednostnih nalog na področju vračanja [8]. Prednostne naloge so (1) razvoj strateškega pristopa; (2) sodelovanje med državami članicami; (3) posebna inovativna orodja ter (4) standardi in dobre prakse EU. Države članice morajo izvesti vsaj tri prednostne naloge od štirih, vendar so se številne države članice odločile, da bodo izvedle vse štiri. Sredstva se delijo med 26 držav članic, saj Danska v skladu s svojim protokolom ne sodeluje v Skladu.

Prispevek Sklada k projektom v državah članicah znaša 50 % celotnih stroškov ukrepa, v državah članicah, ki prejemajo sredstva iz Kohezijskega sklada, in za ukrepe, ki odražajo posebne prednostne naloge iz strateških smernic, pa 75 %.

Poleg programov lahko Komisija letno porabi do 7 % razpoložljivih sredstev EU neposredno za nadnacionalne projekte, študije ali druge vrste ukrepov v interesu EU s pomočjo „ ukrepov Skupnosti “, ki se nanašajo na politiko vračanja in na ciljne skupine.

Za proračunska leta 2005–2007 so bili v okviru proračuna EU izvedeni pripravljalni ukrepi, in sicer „pripravljalni ukrepi za vračanje“ v letih 2005–2006 in „pripravljalni ukrep – upravljanje migracij, dejavna solidarnost za leto 2007 – vračanje in ponovno vključevanje povratnikov“. Instrumenti so omogočili pridobivanje neposrednih praktičnih izkušenj z nadnacionalnimi projekti in tako državam članicam pomagali, da so se pripravile za začetek delovanja Sklada za vračanje leta 2008[9].

PRISPEVKI UNIJE V OBDOBJU 2008–2009

Sredstva EU za države članice in ustrezna nacionalna sredstva

Obdobje poročanja obsega 18 % skupnega referenčnega zneska Sklada . V obdobju 2008–2009 so bili ukrepom deljenega in neposrednega upravljanja namenjeni prispevki EU v višini 122 milijonov EUR.

Preglednica 1 – Proračun EU za Sklad za vračanje za obdobje 2008–2013

1. Strateško upravljanje vračanja | 26 držav članic | 25 držav članic, razen Irske | 26 držav članic |

2. Sodelovanje z drugimi državami članicami | 23 držav članic, razen Litve, Slovaške in Švedske | 13 držav članic, razen Avstrije, Estonije, Nemčije, Grčije, Madžarske, Litve, Luksemburga, Malte, Nizozemske, Portugalske, Slovaške, Španije in Švedske | 15 držav članic, razen Avstrije, Finske, Nemčije, Madžarske, Litve, Malte, Nizozemske, Portugalske, Slovaške, Španije in Švedske |

3. Posebna inovativna orodja | 25 držav članic, razen Estonije | 20 držav članic, razen Cipra, Estonije, Irske, Latvije, Luksemburga in Malte | 22 držav članic, razen Cipra, Estonije, Latvije in Malte |

4. Standardi EU in dobre prakse | 23 držav članic, razen Češke, Irske in Združenega kraljestva | 15 držav članic, razen Avstrije, Bolgarije, Češke, Estonije, Irske, Luksemburga, Malte, Nizozemske, Poljske, Španije in Združenega kraljestva | 17 držav članic, razen Češke, Francije, Finske, Irske, Luksemburga, Malte, Španije, Švedske in Združenega kraljestva |

Število ukrepov

- Glede števila izvedenih ukrepov prednostna naloga 1 ni tako prevladujoča. To pomeni, da je načrtovani izdatek na ukrep v okviru prednostnih nalog 2, 3 in 4 v povprečju precej manjši kot v okviru prednostne naloge 1.

Preglednica 4: Število ukrepov po prednostnih nalogah

Prednostne naloge | 2008 | 2009 | Skupaj 2008–2009 | Odstotek 2008–2009 |

1. Strateško upravljanje vračanja | 75 | 79 | 154 | 45,4 % |

2. Sodelovanje z drugimi državami članicami | 14 | 19 | 33 | 9,7 % |

3. Posebna inovativna orodja | 46 | 54 | 100 | 29,5 % |

4. Standardi EU in dobre prakse | 19 | 33 | 52 | 15,3 % |

Skupaj | 154 | 185 | 339 | 100,0 % |

Stopnje sofinanciranja

Države, ki prejemajo sredstva iz Kohezijskega sklada, so vse v celoti izkoristile možnost 75-odstotne stopnje financiranja s strani EU. Obstaja ena pomembna izjema: Španija, v kateri je odstotek sofinanciranja za letna programa 2008 in 2009 manj kot 25 %, pri čemer so ukrepi predstavljeni glede na skupni nacionalni proračun za vračanje.

Pri drugih državah članica se stopnja sofinanciranja spreminja letno. Giblje se med 38 % in 73 %. V Nemčiji, Belgiji, na Finskem in na Švedskem so stopnje sofinanciranja vedno višje od 60 % zaradi velikega števila ukrepov, ki ustrezajo določenim prednostnim nalogam (predvsem v okviru prednostne naloge 3).

Za leti 2008 in 2009 je povprečna stopnja znašala 50 %. Če Španija ne bi bila upoštevana, bi splošna stopnja znašala več kot 68 %.

Graf 3: Razčlenitev skupnih sredstev po izvoru sredstev za obdobje 2008–2009

[pic]

Postopki izbire, uporabljeni v letih 2008 in 2009

Načrtovani ukrepi se izvedejo s pomočjo (enega ali več) projektov, ki so izbrani na podlagi metode organa, pristojnega za dodelitev, ali metode izvršilnega organa.

Na podlagi metode organa, pristojnega za dodelitev , so skoraj vse države članice organizirale vsaj en javni razpis za zbiranje predlogov za vsak letni program . Na Cipru, v Franciji, na Irskem in v Luksemburgu pa za leto 2008 ni bil organiziran noben javni razpis. Po drugi strani je moralo več držav članic organizirati več kot en razpis zaradi pomanjkanja zanimanja ali potrebe po novih prijavah projektov.

Večina držav članic je za vsak razpis prejela manj kot 10 predlogov. Samo v Španiji in Nemčiji je bilo precej več zanimanja (za leto 2008 je bilo 26 oziroma 60 predlogov, za leto 2009 pa 36 oziroma 33). Za leto 2008 so bili v 15 državah članicah za financiranje izbrani vsi predlogi. Za leto 2009 so bili v 4 državah članicah izbrani vsi predlogi, v treh drugih državah članicah pa več kot 2/3 predlogov. Nobena država članica ni navedla, da je kakšen projekt financirala brez objave razpisa za zbiranje predlogov.

Preglednica 5: Izbor na podlagi metode organa, pristojnega za dodelitev

Letni program | Prejeti predlogi za projekt | Projekti, izbrani za financiranje | Stopnja uspešnosti |

2008 | 185 | 146 | 80 % |

2009 | 134 | 97 | 72 % |

V okviru metode izvršilnega organa je bil v skoraj vseh državah članicah običajno objavljen vsaj en razpis za prijavo interesa javnim organom, pristojnim za področje vračanja , čeprav nekatere države članice po posvetovanju z glavnimi zainteresiranimi stranmi o osnutku letnega programa niso objavile ločenega razpisa (predvsem Grčija in Italija) ali so na splošno izbrale projekte zunaj okvira razpisa (Španija). Nekatere države članice so organizirale številne zaporedne razpise za prijavo interesa (predvsem Francija in Ciper).

Za leto 2008 so bili v 10 državah članicah od 16, ki so organizirale razpise, izbrani vsi projekti. Tako je bilo tudi v primeru 12 držav članic od 14 za leto 2009.

Preglednica 6: Izbor na podlagi metode izvršilnega organa

Letni program | Prejeti predlogi za projekt | Projekti, izbrani za financiranje | Stopnja uspešnosti |

2008 | 72 | 55 | 76 % |

2009 | 43 | 39 | 91 % |

Poleg tega so bili v 9 državah članicah (Estonija, Finska, Nemčija, Grčija, Italija, Malta, Luksemburg, Romunija in Španija) projekti financirani brez razpisa za prijavo interesa za skupno 81 projektov, z najvišjim številom takih projektov v Grčiji (47).

Glede pomena metode izvršilnega organa v programih kot celoti je bilo za leto 2008 v skladu z (nepopolnimi) informacijami, ki so jih predložile države članice, 49 % ukrepov izvedenih na podlagi metode izvršilnega organa. Za leto 2009 se je ta številka zmanjšala na malo manj kot 40 % .

Kar zadeva delež vladnih projektov, ki so jih države članice izvedle v okviru prispevka EU , se ta od države do države precej razlikuje .

- V dveh glavnih državah upravičenkah je odstotek takih projektov zelo nizek: v Združenem kraljestvu, kjer je bilo povprečno 93 % dodeljenih sredstev namenjenih ukrepom za prostovoljno vračanje in ponovno vključevanje, ki so bili izbrani na podlagi splošnega, odprtega razpisa, in v Nemčiji, kjer je bilo več kot 95 % dodeljenih sredstev namenjenih projektom, ki jih izvajajo nevladne organizacije na področju svetovanja, ponovnega vključevanja in načrtov prostovoljnega vračanja.

- V večini drugih držav članic delež znaša med 10 % in 50 %, v nekaterih državah članicah pa je to povprečje višje (več kot 70 % v Bolgariji, Italiji, na Poljskem, v Sloveniji in Španiji, celo več kot 90 % pa v Franciji in Grčiji), pri čemer je poudarek zlasti na prisilnem vračanju in visokih stroških takih projektov.

- V nekaterih primerih se delež od leta do leta precej razlikuje. Na primer, v Romuniji so bili leta 2008 samo taki projekti, v letu 2009 pa se je skoraj 37 % projektov izvajalo na podlagi metode organa, pristojnega za dodelitev.

Poleg dajanja prednosti projektom prisilnega vračanja bi bili lahko pomembni tudi drugi dejavniki, saj je število projektov, ki se financirajo na podlagi metode organa, pristojnega za dodelitev, običajno odvisno od števila vlog, prejetih vsako leto. Če je odziv majhen ali pa pogoje izpolnjuje le malo vlog, se lahko odgovorni organ odloči, da izvede nov razpis, lahko pa se tudi odloči, da bo namesto tega sprejel večji delež projektov, financiranih z metodo izvršilnega organa (iz rezerve), in s tem zagotovil časovni razpored, ki bo omogočil učinkovito izvajanje.

Treba je tudi upoštevati, da v nekaterih državah članicah metoda izvršilnega organa ni bila uporabljena samo za projekte prisilnega vračanja, ampak tudi za vladne projekte s posebno strateško vrednostjo za nacionalni sistem vračanja, na primer študije, sodelovanje, vzpostavljanje mrež ali sheme usposabljanja.

Kvalitativni vidiki izvajanja s strani držav članic

Kategorije ukrepov, opredeljene v okviru Sklada

Da bi Komisija dobila celosten pregled nad naravo ukrepov v okviru Sklada za vračanje, je razvila analitični model za razvrščanje ukrepov. Ta model ima dvostopenjsko sestavo:

1. najprej ugotovi, ali so ukrepi prvotno namenjeni prostovoljnemu ali prisilnemu vračanju. Kadar je potrebno, je uporabljena kategorija „mešano“, tj. v primeru, ko ukrepa ni mogoče pretežno opredeliti kot enega ali drugega (na primer določene dejavnosti usposabljanja). Za projekte, povezane z identifikacijo in potnimi listinami, se šteje, da so namenjeni prisilnemu vračanju;

2. nato ukrep razvrsti glede na njegovo naravo: od raziskav in/ali razvoja strategije do operacij, krepitve zmogljivosti, sodelovanja itd. Kadar se je za ukrep zdelo, da je večfunkcijski, so bile navedene do tri kategorije, vključno z oceno vpliva zadevnega ukrepa.

Po uporabi tega modela za finančne podatke o ukrepih v okviru letnih programov 2008–2009, kot so bili predloženi do leta 2010, je Komisija prišla do naslednjih sklepov glede kvalitativnih vidikov izvajanja Sklada v okviru teh programov (brez upoštevanja sprememb za leto 2009, ki jih je še treba odobriti do konca obdobja upravičenosti 30. junija 2011):

- na podlagi prve ravni analize : skoraj 53 % sredstev je bilo namenjenih izvajanju ukrepov prisilnega vračanja, 43 % je bilo porabljenih za podporo dejavnostim prostovoljnega vračanja, 4 % pa so bili namenjeni dejavnostim, ki podpirajo en ali drug način odhoda;

- na podlagi druge ravni analize : približno 77 % sredstev je bilo namenjenih konkretnim in individualnim operacijam vračanja ter pomoči ciljnim skupinam (prostovoljno vračanje, prisilno vračanje, svetovanje in obveščanje, pomoč ranljivim osebam); 3 % sodelovanju s tretjimi državami, da bi se ustvarili pogoji za odstranitve in/ali vrnitve (identifikacija in pridobitev potnih listin); 2 % sodelovanju med državami članicami ; preostalih 18 % pa splošnim ukrepom za krepitev zmogljivosti (razvoj strategij, osebje, infrastruktura in orodja, raziskave/dobre prakse).

Preglednica 7: Prva raven analize (po sredstvih) za obdobje 2008–2009

Tipologija, raven 1 | 2008 | Odstotek 2008 | 2009 | Odstotek 2009 | Povprečje za obdobje 2008–2009 |

Prostovoljno vračanje | 44 156 100 | 42,6 % | 47 333 822 | 41,2 % | 41,9 % (91 489 922) |

Prisilno vračanje | 55 685 887 | 53,7 % | 59 236 649 | 51,6 % | 52,6 % (114 922 536) |

Mešana kategorija | 3 770 382 | 3,6 % | 8 251 176 | 7,2 % | 5,5 % (12 021 558) |

Skupaj | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 |

Preglednica 8: Druga raven analize (po številu ukrepov) za obdobje 2008–2009

Tipologija, raven 2 | 2008 | 2009 | 2008+2009 |

Število ukrepov | Delež v odstotkih | Število ukrepov | Delež v odstotkih | Skupno povprečje |

1. Upravljanje vračanja (strategija) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 |

2. Prostovoljno vračanje (operacije) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 |

3. Prisilno vračanje (operacije) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 |

4. Svetovanje in obveščanje | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 |

5. Pomoč ranljivim osebam | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 |

6. Krepitev zmogljivosti osebja | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 |

7. Krepitev zmogljivost – infrastruktura in orodja | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 |

8. Krepitev zmogljivosti – raziskave/dobre prakse | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 |

9. Sodelovanje med državami članicami | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 |

10. Sodelovanje s tretjimi državami | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 |

Graf 4: Analiza na drugi ravni za obdobje 2008–2009 – razčlenitev ukrepov po štirih glavnih kategorijah

[pic]

Vrste upravičencev do prispevka EU

54,5 % oziroma 53,2 % prispevkov EU za leti 2008 in 2009 v okviru Sklada je bilo dodeljenih ukrepom, ki so jih izvajali javni organi, 19,8 % oziroma 19,2 % nevladnim organizacijam in 25,7 % oziroma 27,6 % mednarodnim organizacijam (zlasti Mednarodni organizaciji za migracije, v nadaljnjem besedilu: IOM).

Primeri projektov, izvedenih v okviru prednostne naloge 1

A. Programi za prostovoljno vračanje

Stockholmski program poziva države članice k spodbujanju prostovoljnega vračanja, tudi z razvojem sistemov spodbud, ukrepov usposabljanja, ponovnega vključevanja in subvencij ter z uporabo možnosti, ki jih nudijo finančni instrumenti EU.

V skladu s programi je bilo v ta namen dodeljenih približno 55,5 milijona EUR.

Države članice so na različnih stopnjah razvoja prostovoljnega vračanja, kot sta pokazala nedavna študija EMN[13] in osnovni opis v večletnih programih. V skladu s tem se lahko prizadevanja na tem področju razvrstijo na naslednji način:

1. če ne obstajajo kakršne koli (stalne) sheme, razvoj pilotnih projektov in/ali uvedba programa za prostovoljno vračanje (tj. na Cipru, v Estoniji, na Finskem, v Grčiji, Latviji, Litvi, Malti in Sloveniji);

2. konsolidacija nedavno uvedenih (osnovnih) storitev ali programov s podaljšanjem njihovega trajanja in/ali postopnim povečanjem števila oseb, ki lahko koristijo pomoč (tj. na Slovaškem);

3. (sistematična) razširitev že uveljavljenih programov z vključitvijo večje ciljne populacije, novih (posebnih) ciljnih skupin, kot so ranljive osebe, in/ali razširitvijo narave zagotovljene pomoči (zlasti v štirih glavnih državah članicah upravičenkah, tj. v Franciji, Italiji, Španiji in Združenem kraljestvu);

4. uvedba posebnih in inovativnih ukrepov po meri , zlasti z namenom bolj trajnostnega vračanja in razvoja posebnega elementa ponovnega vključevanja (tj. v Belgiji, na Nizozemskem in v Nemčiji).

V Latviji je bilo v okviru razvoja dolgoročne strategije za upravljanje vračanja financiranih več raziskovalnih projektov v okviru programa za leto 2008, da bi razvili modele za prostovoljno vračanje in ponovno vključevanje, ki Latviji najbolj ustrezajo, pri čemer so upoštevali velikost ciljne populacije, zakonodajo EU in dobre prakse v drugih državah. Na podoben način so bili v Estoniji zaradi številnih projektov v programih za leti 2008 in 2009 narejeni prvi koraki k uvedbi programa za prostovoljno vračanje ter vzpostavitvi strukture svetovanja in pomoči za povratnike. Na Malti sta bila dva projekta v okviru programov za leti 2008 in 2009 namenjena spodbujanju dejavnosti na področju prostovoljnega vračanja. Drug projekt Malte je bil namenjen krepitvi dolgoročnih zmogljivosti za upravljanje vračanja. V vseh treh državah je bila organizacija IOM med upravičenci projektov.

Na Finskem je bil en večletni program, ki se je začel izvajati leta 2009, namenjen vzpostavitvi celostnega sistema za prostovoljno vračanje. V tej državi do danes ni nobenega nacionalnega programa za prostovoljno vračanje in namen projekta je zagotoviti pomoč pri potovanju in finančno pomoč za ponovno vključevanje, izboljšati sodelovanje med nosilci dejavnosti, ki se ukvarjajo s prostovoljnim vračanjem, ter povečati razpoložljivost informacij za potencialne povratnike.

Pri zagotavljanju bolj splošnega svežnja ukrepov vračanja so imele številne države korist od izkušenj organizacije IOM. Na primer, na Slovaškem je organizacija IOM v okviru ukrepa za prostovoljno vračanje in ponovno vključevanje organizirala kampanjo, namenjeno neregistriranim migrantom, ki je bila usmerjena na območja, kjer naj bi ti živeli. Zaradi te akcije je bilo vrnjenih 47 takih oseb, medtem ko leto poprej ni bila vrnjena nobena. Na Nizozemskem je organizacija IOM izvedla projekt, namenjen obveščanju in svetovanju pridržanih oseb ter krepitvi zmogljivosti za prostovoljno vračanje v centrih za pridržanje na splošno. Na Portugalskem je organizacija IOM v okviru programa za leto 2008 pomagala pri vzpostavitvi mreže nacionalnih in mednarodnih partnerjev, predvsem nevladnih organizacij v Latinski Ameriki, da bi nadalje razvili strukturo za prostovoljno vračanje. V naslednjem projektu je organizacija IOM poleg ohranitve osnovnih storitev in zagotavljanja svežnjev podpore za približno 550 oseb še povečala mrežo, razvila jasno komunikacijsko strategijo in okrepila storitve za ponovno vključevanje in spremljanje ter pomoč po prihodu. Na Poljskem je organizacija IOM s sredstvi za leti 2008 in 2009 zagotovila številne storitve: pomoč pri promociji, potovanju in ponovnem vključevanju, usposabljanja za osebje sprejemnih centrov, pomoč ranljivim osebam, registracija in vzdrževanje podatkovne baze in organizacija konference za promocijo koncepta prostovoljnega vračanja med nevladnimi organizacijami in organi.

V številnih drugih državah so ob ukrepih za konsolidacijo ali razširitev obstoječih shem Sklad uporabili za preskušanje ali uvedbo novih posebnih elementov. Na Slovaškem so bili ukrepi namenjeni razširitvi obstoječih shem, pri čemer so poleg običajnih stroškov vključili tudi podporo pri pripravi načrtov za ponovno vključevanje in pomoč pri ponovnem vključevanju v državi vrnitve. V Italiji je bil ukrep v letu 2008 namenjen podpori redni shemi,poudarek v letu 2009 pa je bil na ukrepih za ponovno vključevanje.

Poleg tega so bili v več državah članicah (na primer Avstriji, Bolgariji, na Finskem, v Italiji, Španiji in na Poljskem ) financirani projekti za posebno pomoč ranljivim osebam, kot so družine, mladoletniki ali žrtve trgovine z ljudmi. V Franciji nudijo podporo na področju nujne zdravniške oskrbe, ustrezne namestitve v smislu Direktive in ureditve za vračanje mladoletnikov brez spremstva, ki so ostali v prehodni coni na letališču Roissy. Na Madžarskem so izvajali projekt „Spet doma“, s pomočjo katerega je bilo manjše število državljanov Bosne, ki so imeli zdravstvene težave, z vso potrebno skrbnostjo vrnjenih v tesnem sodelovanju z ustreznimi bosanskimi organi.

Na Nizozemskem je manjša nevladna organizacija migrantom pomagala pri razvoju gospodarske dejavnosti v državi vrnitve. Prostovoljci so s proračunom 120 000 EUR razvili orodja in pomagali pri vračanju 23 državljanov tretjih držav.

Francija je prispevke EU strateško uporabila za uvedbo več dopolnilnih ukrepov na tem področju, ki so zajemali vse od svetovanja in obveščanja do finančnih spodbud ter posebnih ukrepov za obveščanje in ponovno vključevanje. En ukrep je finančna nadomestila za spodbujanje vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav razširil preko okvira obstoječega programa (3,5 milijona EUR, 39 % sredstev za program za leto 2008). Drug ukrep je pomagal osebam v regiji Calaisis pri vračanju v državo izvora, saj je med drugim ozaveščal o tveganjih, ki spremljajo poskuse prehoda v Združeno kraljestvo, negotovih pogojih, na katere lahko tam naletijo, in tveganjih, povezanih z nadaljnjim nezakonitim prebivanjem v Franciji (0,9 milijona EUR). Na splošno je Sklad Franciji omogočil, da poveča črpanje finančnih spodbud (v letu 2008 je imelo od sheme korist 2 227 priseljencev, kar je 9-odstotno povečanje v primerjavi z letom 2007) in obseg spodbud na prebivalca.

V obdobju poročanja je Združeno kraljestvo za ukrepe prostovoljnega vračanja namenilo največji prispevek EU iz Sklada, 14 milijonov EUR. Sklad je podpiral program prostovoljnega vračanja in ponovnega vključevanja (Voluntary Assisted Return & Reintegration Programme, VARRP), prostovoljno vračanje in ponovno vključevanje pridržanih migrantov (Voluntary Return and Reintegration of Detained Migrants, VRRDM) in shemo za spodbujanje vračanja (Facilitated Return Scheme, FRS) (gotovinska plačila). Program VARRP, kot je bil izveden v okviru programa za leto 2008, je že bil ocenjen za uspešnega: v primerjavi s prejšnjim letom so podatki o spremljanju pokazali precejšnje povečanje števila prijav, dejanskih odhodov in uporabe pomoči za ponovno vključevanje. Anketiranci so pozitivno ocenili zlasti razvoj načrtov za vračanje posameznikov ter zagotavljanje pomoči za ponovno vključevanje in njeno vsebino.

B. Svetovanje in obveščanje

V skladu s programi je bilo v ta namen dodeljenih približno 25,8 milijona EUR. Številne države članice so razvile ukrepe za obveščanje in svetovanje (npr. Avstrija , Belgija , Bolgarija , Češka , Estonija , Grčija , Francija , Nemčija , Italija , Malta , Nizozemska , Poljska , Slovaška in Španija )[14].

Nekateri primeri ukrepov na tem področju, ki imajo vpliv na velik del ciljne populacije, so:

- program Grčije za leto 2009 je plačal storitve tolmačev, socialnih delavcev in psihologov, ki jih ti zagotavljajo povratnikom, tudi v Atenah in na Kreti, s prispevkom EU v višini 1 milijona EUR;

- na Nizozemskem je bila leta 2009 zagotovljena pomoč za razširitev geografske pokritosti mreže „domačih svetovalcev“ tudi zunaj večjih mest in krepitev sodelovanja z lokalnimi organi, pri čemer je prispevek EU znašal približno 1 milijon EUR;

- v Avstriji so štiri nevladne organizacije svetovale državljanom tretjih držav v ustanovah za pridržanje in zunaj njih, pri čemer so pomagale več kot 6 000 pridržanim državljanom tretjih držav, od katerih se jih je 19 % odločilo za prostovoljno vrnitev, in zunaj ustanov več kot 6 000 državljanom tretjih držav, od katerih se jih je za prostovoljno vrnitev odločilo 58 %. Prispevek EU za projekte za leti 2008 in 2009 je skupaj znašal 1,8 milijona EUR;

- v Nemčiji so programi za leti 2008 in 2009 s pomočjo približno 25 projektov različnim nevladnim organizacijam omogočili, da zagotovijo svetovanje in obveščanje v različnih deželah, kar je skupaj znašalo 2,2 milijona EUR (prispevek EU). S pomočjo projektov za leto 2008 sta bili opravljeni 10 402 svetovanji, 1 382 oseb pa se je vrnilo prostovoljno. Kar se tiče programa za leto 2008, so dejavnosti okrepile strukture za svetovanje in sodelovanje ter mreže med različnimi akterji. Poleg tega so te dejavnosti v okviru Sklada zaradi dopolnjevanja s storitvami v okviru programa REAG/GARP povečale uspeh tega programa za prostovoljno vračanje beguncev in (zavrnjenih) prosilcev za azil.

C. Prisilna vračanja

V skladu s programi je bilo v ta namen dodeljenih približno 81 milijonov EUR. Prisilna vračanja (upravljanje letov, stroški potovanja in dnevnic ter potni stroški za povratnike) so sofinancirale vse države članice, razen Avstrije, Finske, Nemčije, Portugalske, Švedske in Nizozemske. V Združenem kraljestvu je bil samo en manjši projekt usmerjen na boljše sodelovanje z drugimi državami članicami na področju prisilnega vračanja (med drugim z navezavo na model skupnih letov za vračanje); večina programa se je nanašala na ukrepe prostovoljnega vračanja.

V večini držav članic znaša delež, namenjen izdatkom za prisilno vračanje, glede na skupni proračun med 10 % in 30 %. V absolutnem smislu je bil za take dejavnosti v okviru programov za leti 2008 in 2009 v štirih glavnih upravičenkah, tj. Franciji (2,8 milijona EUR), Grčiji (7,8 milijona EUR), Italiji (6,9 milijona EUR) in Španiji (6,3 milijona EUR) namenjen precejšen del prispevka EU. V relativnem smislu je bil delež izdatkov, namenjenih za te dejavnosti, velik tudi v državah z manj dodeljenimi sredstvi, kot so Ciper , Luksemburg in Poljska .

Poleg rednih dejavnosti, namenjenih vračanju, je bilo financiranih tudi nekaj inovativnih projektov, med katere sodijo:

- v Belgiji so organi izvedli dva projekta („Vračanje družin“ in „Vračanje oseb s posebnimi potrebami“), da bi poleg pridržanja zagotovili tudi druge možnosti. Oba projekta sta vključevala adaptacijo družinskih hiš/sprejemnih ustanov, da bi se za družine/osebe s posebnimi potrebami lahko poskrbelo ločeno od drugih prebivalcev zaprtih centrov. Za pripravo vračanja in morebitnega ponovnega vključevanja v državah izvora so zaposlili usposobljene mentorje, ki so osebe vodili skozi postopek vračanja in jim nudili vsakodnevno pomoč. V zgodnji fazi je še vedno ponujena možnost prostovoljne vrnitve. Drugi projekt je obsegal tudi zagotavljanje zdravniške in psihološke pomoči po meri. Prvi projekt so nekatere nevladne organizacije že ocenile pozitivno;

- v Španiji so bili za policiste spremljevalce, ki sodelujejo pri vračanju s čarterskimi poleti, rednimi ladijskimi linijami in komercialnimi leti, na katerih potujejo sami, organizirani tečaji prve pomoči.

Primeri projektov, izvedenih v okviru prednostne naloge 2

Delež izdatkov v zvezi s to prednostno nalogo je bil, razen na Irskem , običajno zelo majhen. Irska je 70 % svojih sredstev porabila za to, da je plačala skupne lete za vračanje, vključno z vsemi dodeljenimi sredstvi za leto 2008.

Države članice so financirale samo skupne lete za vračanje ( Belgija, Ciper, Francija, Irska, Italija, Luksemburg, Romunija ), skupne lete za vračanje ter ukrepe za sodelovanje in krepitev zmogljivosti ( Bolgarija, Poljska, Slovenija ), ali pa so se osredotočile predvsem na izmenjavo dobrih praks z drugimi državami članicami, vključno s pripravljalnimi ukrepi za boljše sodelovanje s tretjimi državami ( Češka, Latvija, Združeno kraljestvo ).

A. Skupni leti za vračanje

Države članice so večinoma financirale samo en let ali majhno število letov. Skupni prispevek EU, namenjen skupnim letom, je znašal približno 3,6 milijona EUR. Ti leti so dopolnjevali lete, ki jih je usklajevala agencija Frontex.

B. Druge oblike sodelovanja

V Estoniji so financirali projekt za povečanje operativnega sodelovanja na področju pridobivanja potnih listin med konzularnimi službami v Latviji, Litvi in Estoniji na eni strani ter službami za priseljevanje v tretjih državah na drugi strani.

Primeri projektov, izvedenih v okviru prednostne naloge 3

A. Inovativni načini ter sredstva za svetovanje potencialnim povratnikom in njihovo obveščanje

S pomočjo dveh projektov v letu 2008 je Bolgarija izvedla kampanjo obveščanja za spodbujanje prostovoljne vrnitve (videoposnetki, dokumentarni film, 53 000 izvodov informacijskega gradiva (letaki, panoji in brošure)) ter izboljšala sodelovanje med nevladnimi organizacijami, organizacijo IOM in organi na tem področju. Podobno je bila na Češkem s sredstvi za leti 2008 in 2009 izvedena vsesplošna kampanja.

Po priznanju, da možnost obveščanja in svetovanja o vračanju ni bila nikoli sistematično zagotovljena po vsej Italiji , so Sklad uporabili za vzpostavitev „referenčne mreže“ lokalnih organov in nevladnih organizacij po vsej državi ter organizirali srečanja za obveščanje in osveščanje ter razvili in razširjali informacijsko gradivo v številnih jezikih. Poleg tega so z naslednjim projektom v programu za leto 2009 izvedli usposabljanje osebja v referenčni mreži in organizirali seminarje s predstavniki tretjih držav. Skupaj z zbiranjem informacij o migrantskih skupnostih, namenjenih vzpostavitvi učinkovitejših metod razširjanja na ciljno populacijo, ter organizacijo srečanj za izmenjavo praks in izkušenj na področju vračanja med vsemi različnimi akterji v okviru prednostne naloge 4 so ti projekti pomagali postaviti temelje za razvoj prostovoljnega vračanja v Italiji.

V Grčiji je program za leto 2009 poleg študijskih obiskov drugih držav članic podpiral strateški razvoj prostovoljnega vračanja s sofinanciranjem kampanje obveščanja in zagotavljanjem pomoči pri potovanju 300–400 osebam. Po pozitivnih rezultatih tega pilotnega projekta so bila sredstva, sproščena v okviru spremenjenega programa, preusmerjena na zagotavljanje podobne podpore in pomoči po vrnitvi v obliki žepnine nekaj sto dodatnim osebam. Grški organi želijo s pomočjo Sklada znatno povečati javno podporo takim dejavnostim prostovoljnega vračanja v naslednjih letih.

B. Inovativne spodbude za povečanje prostovoljnega vračanja na podlagi dostojanstva vključenih oseb (zlasti ponovno vključevanje)

V okviru prednostne naloge 3 so bili projekti za pomoč pri ponovnem vključevanju (vključno z usposabljanjem, pripravo poslovnih projektov, pomočjo ob začetku delovanja in naknadno oceno v državi vrnitve itd.) sofinancirani v Avstriji, Belgiji, Češki, Franciji, Nemčiji, na Madžarskem, v Litvi in Španiji .

V Franciji so bili v okviru vsakega programa podprti ukrepi ponovnega vključevanja za povečanje trajnosti vračanja v nekatere afriške države. Po pomoči posameznikom in načrtih za vračanje so imeli povratniki možnost, da razvijejo gospodarske dejavnosti in prejmejo pomoč za ustanavljanje podjetij na kraju samem.

Na Švedskem je 9 od 13 projektov v okviru programov za leti 2008 in 2009 podpiralo prednostno nalogo 3. Njihova skupna značilnost je osredotočenost na nove načine sodelovanja med različnimi subjekti. V enem projektu je bilo vzpostavljeno sodelovanje med gospodarsko zbornico in organom, pristojnim za priseljevanje v afriški državi. Za 200 državljanov zadevne države so bila organizirana informativna srečanja in usposabljanja; razvili so poslovne načrte za posameznike in za 15 oseb organizirali obisk, da se pripravijo na kraju samem. V okviru tega projekta je bila zagotovljena tudi pomoč za izobraževalne ustanove v zadevni državi.

V Belgiji je 22 od 35 projektov v okviru programov za leti 2008 in 2009 podprlo prednostno nalogo 3. Nekateri projekti so bili namenjeni izboljšanju strategij vračanja in povečanju krepitve zmogljivosti v državi na splošno, na primer s programom učenja za svetovalce na področju vračanja posameznikov. V teh dveh programih so bili v okviru te prednostne naloge podprti posebni ukrepi za ponovno vključevanje, za kar je bilo porabljenih 2,5 milijona EUR, vključevali pa so:

- ukrepe za krepitev zmogljivosti (v okviru razvoja novih metodologij na eni strani raziskovalni projekt o dobrih praksah na področju vračanja in ponovnega vključevanja oseb z duševnimi in fizičnimi omejitvami v šestih državah članicah in na drugi strani projekte za odpravo pomanjkljivosti pri zmogljivostih nevladnih partnerjev za ponovno vključevanje, ki sodelujejo v nacionalni strategiji za prostovoljno vračanje), in

- podporo dejavnostim vračanja posameznikov, s čimer so razširili že uvedene pristope na področju ponovnega vključevanja, skupaj z razvojem novih metodologij (štirje projekti organizacije IOM za razvoj svežnjev pomoči po meri kot inovativnega dodatka obstoječemu, splošnemu programu ponovnega vključevanja in dva projekta Karitasa za posebne ciljne skupine/države za bolj celovit program za prostovoljno vračanje, vključno s pomočjo pri ponovnem vključevanju in spremljanjem v namembni državi).

V Nemčiji je 44 od 99 projektov v okviru programov za leti 2008 in 2009 podprlo prednostno nalogo 3, kar je znašalo 5,6 milijona EUR (približno 41 % skupnega proračuna Sklada). Razen dveh projektov za potne listine so bili financirani inovativni načrti za vračanje in drugi ukrepi za povečanje prostovoljnega vračanja. Pri nekaterih projektih je bil poudarek na posebnih ciljnih skupinah in/ali državah vrnitve, pri drugih pa na novih oblikah pomoči pri ponovnem vključevanju.

C. Preskušanje novih delovnih metod za pospešitev postopka evidentiranja povratnikov

V skladu s programi je bilo sodelovanju s tretjimi državami namenjenih približno 5,5 milijona EUR, vendar se ta znesek nanaša tudi na projekte v okviru drugih prednostnih nalog. V okviru prednostne naloge 3 so številne države članice izvedle projekte za vzpostavitev učinkovitega, stabilnega in trajnega operativnega sodelovanja z organi v tretjih državah, da bi pridobile potne listine ter zagotovile hitre in uspešne odstranitve. Spodnji primeri prikazujejo, v kolikšnem obseg je bila finančna pomoč uporabljena na inovativen način in prinesla neposredne rezultate:

- v Romuniji je bil razvit nov mehanizem sodelovanja z diplomatskimi misijami tretjih držav, ki v državi nimajo veleposlaništva. V približno 15 misijah je lahko osebje organov prvič razpravljalo o konkretnih primerih z organi za priseljevanje tretjih držav. Razprave so pripomogle k hitrejšim postopkom in izboljšale delovne odnose;

- na Poljskem so bila sredstva v okviru programov za leti 2008 in 2009 uporabljena za razvoj posebnega programa, namenjenega spodbujanju delovnih odnosov z organi za priseljevanje ene ključne tretje države, ki je temeljil na rednih obiskih strokovnjakov teh organov na Poljskem in povratnih obiskih poljskih organov. Kriti so bili stroški potovanj in nadomestil ter prevoz potencialnih povratnikov iz ustanov za pridržanje do krajev, uporabljenih za identifikacijo. Z vzpostavitvijo neposrednih in rednih stikov je bil močno pospešen postopek ponovnega sprejema in postavljeni so bili temelji za učinkovito, stabilno in dolgoročno sodelovanje;

- v Sloveniji je bilo v okviru ukrepa za izboljšanje sodelovanja s tretjimi državami na področju identifikacije vzpostavljeno sodelovanje z nevladnimi organizacijami in mrežo prevajalcev za zagotovitev pomoči organom pri komunikaciji s potencialnimi povratniki;

- v Španiji je bil Sklad uporabljen za sistematično podporo vrste seminarjev, namenjenih usposabljanju organov za priseljevanje iz približno desetih različnih afriških držav izvora, tako v njihovih državah kot v Španiji. Medsebojno zaupanje, ustvarjeno v sproščenem operativnem okolju, je omogočilo boljšo komunikacijo in sodelovanje;

- na Švedskem je bil eden od projektov namenjen povečanju števila načinov identifikacije državljanov tretjih držav, in sicer prek sestankov med švedskimi organi in organom za priseljevanje s sedežem na mednarodnem letališču v ključni državi izvora za Švedsko, za katero je bil ponovni sprejem do takrat zelo težak.

D. Drugi inovativni ukrepi

Organi v Grčiji so s sredstvi za leto 2009 izvedli študijske obiske v drugih državah članicah kot pomoč pri oblikovanju nacionalnega pristopa k spodbujanju prostovoljnega vračanja.

Na Madžarskem so izvedli dve misiji za ugotavljanje dejstev v tretji državi s posebnim pomenom, da bi oblikovali celovito in tematsko poročilo o državi ter s tem izboljšali kakovost svetovanja. Misiji sta bili pripravljeni s pomočjo strokovnjakov iz drugih držav članic in organizacije IOM.

V nekaterih državah so bili ukrepi v okviru te prednostne naloge osredotočeni na upravljanje z informacijami. V Belgiji so bila razvita orodja informacijske tehnologije za obravnavo posameznih primerov v zaprtih centrih, da bi pospešili sodelovanje med organi za priseljevanje in policijskimi organi, ter za centralno zbiranje in analizo podatkov o nezakonitem bivanju. V Španiji je bil razvit celovit sistem informacijske tehnologije za upravljanje programa za prostovoljno vračanje.

Primeri projektov, izvedenih v okviru prednostne naloge 4

A. Vrednotenje in raziskave

V okviru te prednostne naloge so nekatere države članice izvedle študije:

- Avstrija je financirala projekt za primerjavo obstoječih nacionalnih dejavnosti za prostovoljno vračanje z vidika ciljne populacije, stroškov in mehanizmov sodelovanja ter za razvoj sinergij in ekonomij obsega;

- Bolgarija je razvila celovito strategijo, ki je predstavljala osnovo za njen nacionalni strateški program za integrirano upravljanje vračanja za obdobje 2011–2013. Razvit je bil akcijski načrt za njegovo izvajanje, s pomočjo delovne skupine in sodelovanjem nevladnih organizacij pa so bile izvedene nadaljnje raziskave o dobrih praksah v drugih državah članicah;

- Portugalska je na podlagi razgovorov z zainteresiranimi stranmi zbrala informacije o skupnostih priseljencev in njihovih načinih pridobivanja informacij, da bi lahko bolje razširjala informacije o možnostih svojega programa za vračanje med migrantskimi skupnostmi.

B. Dejavnosti usposabljanja in izmenjav

Projekti usposabljanja so običajno financirali usposabljanje policijskih uradnikov (spremljevalcev) na področju standardov in dobrih praks v zvezi s prisilnim vračanjem ( Ciper, Italija, Litva, Romunija, Slovaška ) in osebja različnih nacionalnih organov o upravljanju vračanja na splošno ( Poljska, Latvija, Litva, Slovaška ), jezikovno usposabljanje ( Latvija, Slovenija, Slovaška ) ali usposabljanje glede standardov na področju človekovih pravic in/ali vračanja ( Bolgarija, Madžarska ). V Grčiji so izvedli vrsto seminarjev za usposabljanje policijskih uradnikov glede različnih vidikov upravljanja vračanja, vključno s praksami spremljanja, postopki ponovnega sprejema, standardi na področju človekovih pravic in obravnavanjem ranljivih oseb. Čeprav je bil tem projektom namenjen razmeroma majhen znesek, je bil sistematičen in celosten pristop inovativen. Na Poljskem je fundacija organizirala usposabljanje osebja, da bi izboljšala storitve v manjših centrih v določeni regiji na meji z Ukrajino, in izdala vodnik o dobrih praksah.

Države članice so izkoristile sredstva Sklada, da bi osebju omogočile učenje iz izkušenj v drugih državah članicah. Madžarska je financirala študijske obiske več držav članic za osebje izvršilnih in sodnih organov, ki delajo na področju vračanja, Litva pa je take obiske financirala spremljevalcem in osebju organov za vračanje. Latvija je 53 % sredstev za leto 2008 porabila za tri projekte v okviru te prednostne naloge: en projekt je bil namenjen seminarjem o dobrih praksah in obiskom drugih držav članic, drugi usposabljanju na področju upravljanja vračanja za mejne organe in organe za priseljevanje, tretji pa jezikovnemu usposabljanju zaposlenih na področju upravljanja vračanja. Poleg tega so različni projekti usposabljanja vključevali sodelovanje ali prispevke strokovnjakov iz drugih držav članic.

Doslej Sklad še ni bil uporabljen za organizacijo posebnega nacionalnega usposabljanja za strokovne delavce na področju uporabe direktive o vračanju, čeprav je Madžarska organizirala konferenco držav članic o tej direktivi. Glede na rok za prenos direktive, ki je bil 24. december 2010, je bilo verjetno za kaj takega še prezgodaj.

SKUPNA PREDHODNA OCENA IZVAJANJA

Pripombe držav članic

Doseženi rezultati

Države članice so podale (delno) pozitivno skupno oceno o izvajanju Sklada. Poročajo, da so bili vsaj za program za leto 2008, zaključen v obdobju poročanja, na splošno doseženi želeni rezultati, kot so bili opredeljeni v večletni strategiji.

Več držav članic s tem v zvezi poudarja zlasti dosežke na področju prostovoljnega vračanja: razvoj celostnega pristopa v nacionalnih politikah, ki podpirajo prostovoljno vračanje (Italija); povečano zmogljivost izvajanja dejavnosti prostovoljnega vračanja (Estonija, Malta in Romunija); izvajanje programov za prostovoljno vračanje, vključno z uvedbo novih orodij, spletišča in brezplačne telefonske storitve ter vrednotenjem programov (Madžarska); okrepitev struktur svetovanja, zaradi česar se je povečala učinkovitost obstoječih programov za prostovoljno vračanje (Nemčija); dejstvo, da je Sklad omogočil prostovoljno vrnitev večjemu številu priseljencev (Španija) ali da je številnim državljanom tretjih držav omogočil dostojno, urejeno in trajnostno vrnitev ter prejemanje pomoči pri ponovnem vključevanju po vrnitvi (Združeno kraljestvo).

Poleg tega je precejšnje število držav članic navedlo uporabnost Sklada pri pomoči civilni družbi, da prispeva k prostovoljnemu vračanju. Poljska je poudarila, da nevladne organizacije brez Sklada ne bi imele dovolj sredstev za izvajanje dejavnosti prostovoljnega vračanja, Romunija je omenila prve korake pri razvoju partnerstev z nevladnimi organizacijami v okviru Sklada, Portugalska pa je navedla možnost, da lahko zaradi Sklada nadaljuje izboljšave mreže za prostovoljno vračanje v svoji državi.

Izzivi, s katerimi so se države članice soočale med izvajanjem

Hkrati so številne države članice poudarile izzive, s katerimi so se soočale med izvajanjem prvih dveh programov.

- Prvič, za program za leto 2008 zagotovo velja , da so zamude pri odobritvi letnih programov vplivale na obdobje izvajanja in v nekaterih državah članicah na obseg dodeljenih sredstev, ki so jih dejansko prejele in porabile. Dejavnosti prvih dveh programov so se pogosto izvajale vzporedno in v skrajšanem obdobju izvajanja. Države članice, ki so načrtovale dobro in/ali vnaprej, so uspele porabiti celoten prispevek EU.

- Drugič, izvedbena pravila in zlasti pravila za upravičenost izdatkov so se državam članicam zdela prezapletena. Številne države članice so menile, da je bilo ob upoštevanju obsega prejetih sredstev upravno breme v smislu vodenja, upravnih preverjanj in revizij nesorazmerno s ciljem vodenja učinkovitega programa financiranja.

- Tretjič, odprti in splošni izbirni postopki niso vedno vodili do ustreznih vlog za projekte. Morda se je to zgodilo zaradi nacionalnih dejavnikov, kot so omejeno število potencialnih subjektov, ki so ustrezali in/ali bili pripravljeni izvajati projekte v okviru Sklada, posebne omejitve na področju upravljanja in poročanja v okviru nacionalnih pravil, časovni okvir za učinkovito izvajanje projektov itd. Morda pa so organizacije, ki bi lahko bile kandidatke, menile, da so pravila EU preveč zamudna, zlasti zahteve glede revizijske sledi in dokumentacije ali omejitve glede upravičenosti. Na primer, stroški za pomoč pri ponovnem vključevanju po vrnitvi so bili omejeni na šest mesecev, kar je včasih oviralo rešitve po meri.

V skladu s tem so države članice menile, da morajo spreminjati letne programe in s tem zagotoviti optimalno porabo prispevka EU. Za letni program za leto 2008 je Komisija odobrila 10 spremenjenih programov, od tega jih je bilo vsaj pet prvenstveno namenjenih prilagoditvi programa ob upoštevanju rezultatov odprtega razpisa za zbiranje predlogov, trije drugi pa so izhajali iz sprememb v načrtovanju nacionalnega proračuna.

Na podlagi povratnih informacij držav članic in za ublažitev teh izzivov je Komisija precej poenostavila splošni okvir za pravila o upravičenosti izdatkov, podaljšala trajanje financiranja pomoči pri ponovnem vključevanju po vrnitvi na eno leto in podaljšala obdobje upravičenosti z dveh let na dve leti in pol ter omogočila več časa za predložitev sprememb programov, s čimer je omogočila boljše črpanje prispevka EU. Ker je Sklad nov finančni instrument EU, so države članice, ki so imele na začetku težave, od Komisije prejele več smernic. Učinki teh sprememb bodo zagotovo vidnejši pri izvajanju programov za leto 2010 in nadaljnja leta.

Ocena Komisije

Po pregledu poročil držav članic in ob upoštevanju drugih informacij, tudi tistih, zbranih na misijah, namenjenih spremljanju, Komisija ugotavlja, da je Sklad kljub začetnim težavam in nekaterim posebnim vprašanjem v zvezi s pravili in izvajanjem izpolnil svoje cilje glede izboljšanja izvajanja integriranega upravljanja vračanja v državah članicah.

- V številnih državah članicah so bile zaradi posebnih kampanj obveščanja na voljo dodatne informacije o možnostih vračanja, ki so bile razširjene po migrantskih skupnostih v državah članicah. V nekaterih primerih so ta prizadevanja za vzpostavitev stikov temeljila na praktičnih izkušnjah oseb, ki so se vrnile in se uspešno ponovno vključile v svojih državah izvora.

- Sklad je podprl uvedbo ali konsolidacijo praks za upravljanje vračanja, ki pred tem v številnih državah članicah skoraj niso obstajale. Projekti so uspešno povečali zmogljivosti vladnih služb, v sodelovanju z nevladnimi organizacijami in/ali organizacijo IOM, za spodbujanje prostovoljnega vračanja migrantov in prosilcev za azil. Programi za prostovoljno vračanje so bili konsolidirani ali razširjeni , da bi zagotovili pomoč več državljanom tretjih držav. Več projektov za svetovanje in ponovno vključevanje je podprlo razvoj inovativnih orodij in orodij po meri na področju upravljanja vračanja, ki bodo v naslednjih letih lahko postopno bolj celovito uvedeni .

- Poleg tega so zaradi Sklada države članice lahko nudile več finančnih spodbud ali večje finančne spodbude in/ali pomoč povratnikom za vzpostavitev dejavnosti, ki prinašajo dohodek, kar omogoča trajnostne vrnitve .

- Na področju prisilnega vračanja je bil Sklad usklajen z dejavnostmi agencije Frontex na področju usklajevanja skupnih dejavnosti vračanja . Države članice so sredstva v okviru Sklada uspešno porabile za nacionalne in skupne lete za vračanje, kar je dopolnjevalo prizadevanja agencije.

- Poleg tega so projekti sodelovanja med državami članicami in državami vrnitve pripomogli k povečanju števila odstranitev z izboljšanjem delovnih dogovorov s tretjimi državami na področju identifikacije in izdajanja potnih listin .

- Poleg tega je Sklad ustvaril priložnosti za nadaljnjo izmenjavo izkušenj med državami članicami . Manj izkušene države članice ta sredstva izkoriščajo za učenje od držav članic, ki imajo več izkušenj na tem področju.

Glede rezultatov je Sklad nedvomno že prispeval k optimizaciji ukrepov za prostovoljno vračanje, krajšemu bivanju v sprejemnih centrih in/ali centrih za pridržanje, izboljšanju razširjanja informacij o možnostih za vračanje med ciljno populacijo in povečanju števila državljanov tretjih držav, ki dejansko izkoristijo možnost prostovoljne vrnitve, zaradi česar uživajo večje dostojanstvo in imajo boljše možnosti, kot bi jih imeli v primeru prisilnega vračanja.

SKLEPNE PRIPOMBE IN PRIPOROČILA

Možne izboljšave za preostanek večletnega obdobja

Ta ocena temelji na samo prvih dveh programskih letih Sklada, na voljo pa ni bilo nobenih končnih poročil. Predložitev tega poročila je bila načrtovana tako, da bo Evropskemu parlamentu in Svetu pomagala pri pripravi naslednjega večletnega finančnega okvira, ter še ne zagotavlja celostne in končne ocene.

Rezultati niso nujno reprezentativni. Prva dva letna programa sta bila zasnovana in izvedena pod precejšnjim časovnim pritiskom; omejene izkušnje na področju skupnega vodenja so bile pridobljene s projekti prostovoljnega vračanja za posebne ciljne skupine v okviru programov Evropskega sklada za vračanje (2000–2007), nekaj izkušenj pa tudi z nadnacionalnimi projekti v okviru neposrednega upravljanja (2005–2007).

Načrtovanje programov za leto 2010 je potekalo precej hitreje. Zaradi izkušenj, pridobljenih v tej prvi fazi, in sprememb izvedbenih pravil imajo države članice dober izhodiščni položaj za nadaljnjo optimizacijo porabe sredstev.

V prihodnosti bi lahko programi spodbujali bolj strateško usmerjenost na standarde EU in skušali bolj sistematično povečati sodelovanje med državami članicami. Za izvajanje ukrepov bi bili koristni stabilnejše finančno in dolgoročno načrtovanje ter prizadevanja za učinkovitejše poročanje o rezultatih med zainteresiranimi stranmi in zunanjemu svetu.

- S potekom roka za prenos direktive o vračanju sta vzpostavljena dva glavna sestavna elementa politike EU glede vračanja, Sklad in Direktiva. Zaradi povečanja prispevkov v prihajajočem obdobju bo Sklad državam članicam dodelil sredstva za zagotovitev, da bo usklajenost s ključnimi zahtevami iz Direktive in načeloma primarnosti prostovoljne vrnitve ter človeške in dostojne obravnave potencialnih povratnikov kot osnove upravljanja vračanja postala dejanska resničnost po vsej EU . Zato lahko države članice povečajo prizadevanja glede prostovoljnega vračanja, obnovijo in posodobijo ustanove za pridržanje za mladoletnike in družine, razvijejo programe usposabljanja o standardih EU in nova orodja za spremljanje in ocenjevanje ter v obdobju za prostovoljno vračanje, določenem z Direktivo, in po potrebi tudi kasneje zagotovijo najboljše možne storitve na področju svetovanja in prostovoljnega vračanja.

- Z uporabo sredstev Sklada bi lahko države članice storile precej več za spodbujanje praktičnega sodelovanja in zmanjšanje podvajanja prizadevanj pri sodelovanju s tretjimi državami, dejavnostih usposabljanja in zbiranju informacij o razmerah v državah vrnitve . Na splošno države članice vedno znova zahtevajo boljše sodelovanje na področju potnih listin, stikov s tretjimi državami, postopkov ponovnega sprejema itd. Razmeroma majhen delež prispevkov, namenjenih prednostni nalogi 2, ne upošteva tega izziva. Doslej nobena država članica ni izvedla projektov, ki predvidevajo skupno pripravo načrtov za vračanje po meri, politik ponovnega vključevanja, misij za spremljanje ali sodelovanja s konzularnimi službami za določene države vrnitve. Medtem ko taki projekti morda zahtevajo nekaj več usklajevanja in/ali prilagajanja različnih nacionalnih shem financiranja, pa potrebam po sodelovanju ni mogoče zadostiti izključno s pomočjo ukrepov Skupnosti in proračuna agencije Frontex za skupne lete za vračanje. Države članice so pozvane, da bolje preučijo vse možnosti, ki jih Sklad ponuja za dejavnejše sodelovanje. To bo zagotovilo ekonomije obsega in dodatno upravičilo dodano vrednost sredstev EU na tem področju.

- Priznava se, da mehanizem Sklada z letnimi programi, ki jih je treba vsako leto odobriti, ni nujno idealen pri podpori ponavljajočih se dejavnosti, kot so (skupne) dejavnosti prostovoljnega in prisilnega vračanja. Države članice bi lahko bolj poglobljeno preučile možnosti za vzpostavitev večletnih projektov , npr. programov prostovoljnega vračanja z elementom ponovnega vključevanja v skladu z ureditvenim okvirom, ter tako zmanjšale pogostost izbirnih postopkov in vzpostavile stabilno večletno finančno načrtovanje.

- Učni učinki Sklada se lahko še izboljšajo . Da bi spodbujale inovativne in uspešne projekte ter možnosti za izmenjavo informacij, bi morale države članice dvostransko in večstransko izmenjavati več informacij. To bi morala postati odgovornost zadevnih ministrstev in presegati pristojnost imenovanih „odgovornih organov“ in/ali upravičencev do projektov. Zlasti na področju ponovnega vključevanja se lahko veliko pridobi na podlagi izmenjave informacij, saj so uspešnejši projekti tisti, ki se od zgolj denarnih spodbud (pavšalov) usmerjajo na bolj individualen, prilagojen pristop za ponovno vzpostavitev življenja povratnikov. Da bi Komisija spodbudila ta proces, bo med drugim vzpostavila mrežo za prostovoljno vračanje s pomočjo ukrepov Skupnosti za leto 2010, vzpostavila podatkovno bazo o financiranih projektih za države članice ter pripravila komunikacijsko gradivo in dogodke o Skladu do leta 2012.

- Komisija si bo zaradi pomembne vloge, ki jo ima organizacija IOM pri podpori dejavnosti v državah članicah v okviru Sklada, še naprej prizadevala za krepitev svojih delovnih odnosov z organizacijo IOM v okviru tekočega dialoga o migracijski politiki in razvoja globalnega pristopa k vprašanju migracij.

7.2 Priprave na prvo naknadno vrednotenje (2012)

Naslednji mejnik za Sklad je poročilo o naknadnem vrednotenju za obdobje 2008–2010[15]. V skladu s temeljnim aktom je rok za predložitev poročila Komisije 31. december 2012.

Priprave že potekajo. Žal pa od držav članic ni mogoče razumno pričakovati, da bodo o rezultatih letnega programa za leto 2010 poročale do 30. junija 2012, kot je določeno v temeljnem aktu, saj obdobje upravičenosti za leto 2010 traja do druge polovice leta 2012. Da bi lahko za leto 2010 predložile popolne podatke, bodo države članice pozvane, naj svoje prispevke predložijo do konca oktobra 2012.

Na podlagi tega vmesnega poročila bi lahko naknadno vrednotenje za obdobje 2008–2010 predstavilo celovitejšo sliko posredovanja Sklada na nacionalni ravni in ravni EU glede dosežkov, rezultatov in splošnega učinka Sklada na uporabo standardov EU glede vračanja in integriranega upravljanja vračanja v državah članicah. Zato bi bil splošni cilj naknadnega vrednotenja naslednji:

- opredelitev konkretnih rezultatov, kot sta število državljanov tretjih držav, ki so prejeli pomoč neposredno preko ukrepov v zvezi z dejavnostmi in pomočjo v okviru Sklada, ter število državljanov tretjih držav, na katere so neposredno in posredno vplivale vse dejavnosti financiranja (tj. vključno s splošnimi ukrepi za krepitev zmogljivosti, sodelovanjem s tretjimi državami in sodelovanjem z drugimi državami članicami), in sicer z uporabo skupne metodologije;

- jasno razlikovanje med rezultati, doseženimi v okviru operacij za prisilno in prostovoljno vračanje ter pri različnih kategorijah ciljne skupine, npr. z razlikovanjem med (zavrnjenimi) prosilci za azil in begunci na eni strani ter nezakonitimi migranti, vključno z osebami, ki so presegle dovoljeno obdobje bivanja, na drugi strani;

- ocena obsega, v katerem je posredovanje Sklada prispevalo k splošnemu razvoju posameznega nacionalnega sistema za vračanje, ob upoštevanju strategije, določene v večletnem programu, in opredeljenih posebnih nacionalnih ciljev;

- ocena obsega, v katerem je posredovanje Sklada prispevalo k uporabi standardov EU, zlasti direktive o vračanju; in

- ocena vrednosti, dobljenih v povezavi z deležem sredstev EU iz Sklada, glede na splošne nacionalne (finančne in druge) prispevke, ter opredelitev morebitnih drugih pomembnih dejavnikov, ki so vplivali na ukrepe.

[1] COM(2005) 123 konč.

[2] Odločba št. 575/2007/ES, UL L 144, 6.6.2007, str. 45.

[3] Člen 50(3)(a) temeljnega akta.

[4] Zbirka in poročila držav so na voljo na spletni strani http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm.

[5] Člen 51 temeljnega akta.

[6] Glej med drugim končno oceno Evropskega sklada za begunce za obdobje 2005–2007, COM(2011) 2 konč.

[7] UL L 348, 24.12.2008, str. 98.

[8] UL L 330, 15.12.2007, str. 48.

[9] Ocena pripravljalnih ukrepov je na voljo na spletni strani http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm.

[10] Za nadaljnje informacije glej COM(2011) 448 in SEC(2011) 0940 o uporabi meril za razdelitev sredstev med države članice iz Sklada za zunanje meje, Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav in Evropskega sklada za vračanje.

[11] Odločba št. 458/2008/ES, UL L 167, 27.6.2008, str. 135.

[12] Številke za leto 2011 temeljijo na osnutkih programov, ki so v postopku odobritve.

[13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies .

[14] Nekateri od teh projektov so inovativni projekti v okviru prednostne naloge 3.

[15] Člen 50(3)(c) temeljnega akta Sklada za vračanje.