SL    SL SL 
SL    SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 21.4.2009 
SEC(2009) 451 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
 
priložen 
 
SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU 
EKONOMSKO-SOCIALNEMU OD BORU IN ODBORU REGIJ 
Boljšemu usmerjanju pomo či kmetom na obmo čjih z naravnimi omejitvami naproti 
 
Povzetek ocene u činka  
{COM(2009) 161 kon č.} 
{SEC(2009) 449} {SEC(2009) 450} 
SL 2   SL DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
Povzetek ocene u činka 
Boljšemu usmerjanju pomo či kmetom na obmo čjih z naravnimi omejitvami naproti 
1. OPREDELITEV PROBLEMA  
Shema pomo či kmetom na obmo čjih z omejenimi možnostmi ( Less Favoured Areas – LFA), 
ki se uporablja od leta 1975, zagotavlja mehani zem za podpiranje nadaljnjega kmetovanja in 
tako ohranjanja podeželj a na gorskih obmo čjih, drugih obmo čjih z omejenimi možnostmi, ki 
niso gorska obmo čja (t. i. „vmesna LFA“), in na obmo čjih s posebnimi omejitvami.  
Način poseganja pri pla čilih LFA, ki se sedaj imenujejo pla čila zaradi naravnih omejitev 
(Natural Handicap Payment  – NHP), je bil revidiran leta 2005, da bi se izboljšal njihov 
prispevek k strategiji EU za trajnostni razvoj in zaradi neskladnosti glede razmejitve vmesnih 
LFA, ki jih je leta 2003 ugotovilo Ra čunsko sodiš če.  
Ker Svet leta 2005 ni dosegel dogovora glede morebitnega sistema na ravni Skupnosti za 
novo razvrstitev obmo čij z naravnimi omejitvami, ki niso gorska obmo čja niti obmo čja s 
posebnimi omejitvami, ki bil skladen z novimi cilji politike, nov pravni okvir za NHP še ni 
dokončan. Namen sedanje revizije je zato dokon čati postopek, ki se je za čel leta 2005, ne da 
bi izključili možnost nadaljnjega razvoja pri oblikovanju politike po letu 2013. 
Problemi, ki jih je treba odpraviti, so: 
• sedanja razmejitev vmesnih LFA, deloma na  podlagi družbeno-gospodarskih kazalcev, ni 
skladna z revidiranimi cilji sheme NHP, ki se osredoto ča na upravljanje zemljiš č namesto 
na družbeno-gospodarske cilje;  
• izjemna raznolikost meril, ki jih uporabljajo države članice za dolo čanje vmesnih LFA, in s 
tem povezano pomanjkanje preglednosti, ki bi lahko povzro čilo neenakovredno 
obravnavanje upravi čencev;  
• nezadostna usmerjenost pomo či na obmo čja, kjer je nevarnost opuš čanja zemljiš č največja.  
Člen 37 Uredbe (ES) št. 1698/20051 je uvedel spremembo glede izra čuna plačila. Ta dolo čba, 
ki bo začela veljati po zaklju čeni reviziji LFA, bi morala znatno pove čati učinkovitost 
pomoči.  
2. SUBSIDIARNOST  
Ta sprememba ne predstavlja pomembne reforme, ampak posodablja obstoje čo shemo v 
okviru skupne kmetijske politike. Njen name n je samo prilagoditi razmejitev LFA in pla čilni 
sistem v skladu s cilji politike, ki jih je leta 2005 opredelil Svet.  
                                                 
1 Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembr a 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega 
kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), UL L 277, 21.10.2005, str. 1. 
SL 3   SL Revizija naj bi omogo čila poenostavitev, saj je razmejitev obmo čja zaradi skupnih objektivnih 
meril preglednejša.  
3. CILJI  
Glede na zgoraj navedene probleme so cilji revizije: 
• prilagoditi razmejitev vmesnih LFA in pla čilnega sistema v skladu s pristopom upravljanja 
zemljišč, ki je bil sprejet leta 2005; 
• izboljšati preglednost in objektivnost razmejitve obmo čja v EU; 
• povečati usmerjenost in u činkovitost pomo či na obmo čjih, kjer je nevarnost opuš čanja 
zemljišč največja. 
Na tej stopnji omejenost podatkov ne dovoljuje Komisiji, da bi predstavila zakonodajni 
predlog, podprt z natan čno analizo morebitnega novega sistema za razmejevanje. Potrebni 
podatki za natan čno oceno u činka novega pristopa za razmejev anje so na voljo ali se lahko 
zbirajo samo na nacionalni ravni. Priprava poznejšega zakonodajnega predloga naj bi zato 
potekala v treh stopnjah:  
(1) sprejetje sporo čila Komisije, ki opisuje stanje, in poziv državam članicam, naj na 
svojih ozemljih izvedejo simulacijo uporabe morebitnih skupnih meril za razmejitev 
območij z naravnimi omejitvami, ki niso gorska obmo čja niti obmo čja s posebnimi 
omejitvami; 
(2) predložitev simulacij držav članic Komisiji jeseni leta 2009; 
(3) dokončanje ocene u činka in čim prejšnja priprava zakonoda jnega predloga po prejemu 
simulacij držav članic.  
4. MOŽNE POLITIKE  
Opredeljene so bile štiri možnosti za revizijo in 22. maja 2008 se je o njih za čelo javno 
posvetovanje:  
Možnost 1: Ohranitev sedanjega stanja+  
Določitev obmo čja 
Po tem scenariju bi morale države članice odstraniti družbeno-gospodarske kazalce, ki se 
zdaj uporabljajo za razmejitev LFA, in opredeli ti merila, ki se jim zdijo najprimernejša za 
opredelitev naravnih omejitev, ki vplivajo na kmetijstvo. Države članice, ki uporabljajo 
sisteme indeksov, bodo morda lahko nadaljevale z njihovo uporabo, če bodo iz teh sistemov 
odstranile družbeno-gospodarske kazalce. Druge države članice bi morale razviti sistem 
meril glede tal in podnebja, ki bo prilagojen njihovim razmeram. Komisija bi morala oceniti 
primernost sistema, ki ga uporablja posamezna država članica, glede na cilje sheme NHP.  
 
Pravila glede upravi čenosti 
SL 4   SL Države članice bi imele možnost, da dolo čijo pravila glede upravi čenosti na ravni kmetije, 
da bi usmerile pomo č na posebne kmetijske sisteme v okviru svojih na črtov za razvoj 
podeželja. Komisija bi morala oceniti, ali so ta kšna merila objektivna, nediskriminacijska in 
skladna s cilji ukrepa in mednarodnimi zavezami EU.   
 
Pri možnostih 2, 3 in 4 je uporabljen a ista metoda za razmejitev obmo čja, zasnovana na osmih 
skupnih biofizikalnih kazalcih, ki jih oprede li skupina strokovnjakov za ocenjevanje tal, 
podnebja in zemljiš ča pod okriljem skupnega raziskovalnega središ ča. V sporo čilu, kateremu 
je priložen ta povzetek, se razpravl ja o opredelitvi in  uporabi meril. 
Možnost 2: Skupna merila 
Določitev obmo čja 
Za določitev vmesnih LFA bi se uporabila skupna biofizikalna merila, navedena v prilogi k 
sporočilu. 
 
Pravila glede upravi čenosti 
Države članice bi lahko dolo čile pravila glede upravi čenosti na ravni kmetije, da bi usmerile 
pomoč v okviru svojih na črtov za razvoj podeželja na posebne kmetijske sisteme. Komisija 
bi morala oceniti, ali so takšna merila obj ektivna, nediskriminacijs ka in skladna s cilji 
ukrepa in mednarodnimi zavezami EU.  
 
Možnost 3: Pravila glede upravi čenosti 
Določitev obmo čja 
Za določitev vmesnih LFA bi se uporabila skupna biofizikalna merila, navedena v prilogi k 
sporočilu. 
Pravila glede upravi čenosti 
Države članice bi morale dolo čiti ustrezna pravila, da bi us merile podporo na ekstenzivno 
kmetijstvo in pozitivno prispevale k trajnostnemu upravljanju zemljiš č, tako da bi iz pomo či 
izključile sisteme intenzivnega kmetijstva . Zakonodaja Skupnosti bi zagotovila osnovni 
okvir za merila upravi čenosti, saj navaja na čela in vrsto meril, ki se uporabljajo za 
izključitev sistemov intenzivnega kmetijstva (npr. najve čja gostota živine, povpre čni donos, 
standardizirano pokritje). Države članice bi na tej podlagi izbral e najprimernejše kazalce in 
določile ustrezne mejne vrednosti v okviru na črtov za razvoj podeželja. Pravila glede 
upravičenosti bi morala biti objektivna, nediskriminacijska in skladna s cilji ukrepa in 
mednarodnimi zavezami EU.   
 
Možnost 4: Visoka naravna vrednost 
Določitev obmo čja 
SL 5   SL Ta možnost bi pomenila bolj usmerjeno razmejitev obmo čij: med obmo čji z naravnimi 
omejitvami se samo obmo čja, ki so razvrš čena kot kmetijske površine visoke naravne 
vrednosti ( High Nature Value  – HNV), uvrš čajo med LFA.  
Vmesna LFA bi se najprej  razmejila v skladu z isto me todo, ki je bila uporabljena v 
možnostih 2 in 3, in sicer na podlagi skupnih biofizikalnih kazalnikov. Obmo čja po tej prvi 
razmejitvi bi bila nato nadalje zmanjšana, da bi zajemala samo obmo čja, ki so razvrš čena 
kot kmetijske površine visoke naravne vre dnosti, opredeljena kot tista evropska obmo čja, 
kjer je kmetijstvo pomemben (ponavadi prevladujo č) način rabe zemljiš č in kjer podpira ali 
je povezano z veliko raznolikostjo vrst in habita tov ali prisotnostjo vrst na evropski in/ali 
nacionalni in/ali regionalni ravni ali obeh.  
 
Pravila glede upravi čenosti 
Države članice bi imele možnost, da dolo čijo pravila glede upravi čenosti v skladu s 
preglednimi, objektivnimi in nediskriminacijskimi merili v skladu s cilji ukrepa.   
 
Pri vseh možnostih bi bila pla čila izračunana na podlagi dodatnih stroškov in izpada dohodka 
zaradi omejitev na zadevnih obmo čjih ob upoštevanju najnižjih in  najvišjih zneskov, ki jih 
določi Svet. 
5. OCENA U ČINKOV  
5.1. Omejenost podatkov in težave pri ocenjevanju možnosti 4  
Kot je bilo navedeno, je ta analiza omejena, ker so ustr ezni podatki na vol jo samo na 
nacionalni ravni. Na tej stopnji lahko ocena zagot ovi samo navedbe in ekstrapolacije vrst 
učinkov, ki se pri čakujejo od revizije, nadaljnji napredek pregleda pa je odvisen od simulacij, 
ki jih izvedejo države članice.  
Za oceno možnosti 4 „visoka naravna vrednos t“ obstajajo znatne in objektivne ovire. 
Postopek opredelitve kazalcev HNV znotraj skupnega  okvira za spremljanje in ocenjevanje na 
področju razvoja podeželja na tej stopn ji ni dovolj razvit in v razli čnih državah članicah 
napreduje zelo razli čno. V teh okoliš činah je zelo težko oblikovati na črt okvira, ki bi 
združeval naravne omejitve in kazalce HNV in  bi bil lahko uporabljen kot osnova za 
ocenjevanje.  
Če ni na voljo dovolj jasnih navedb o kazalcih  HNV, se zdi primerneje, da se možnost 4 
kratkoročno ne upošteva, kar pa ne vpliva na  njeno verjetnost v dolgem roku.  
5.2. Preglednost in usmerjenost pomo či 
V primeru ohranitve sedanjega stanja+ bi bila v veliki meri ohranjena pomanjkanje 
preglednosti, objektivnosti in znanst vene podlage za merila razvrš čanja ter nevarnost 
neenakega obravnavanja upravi čencev, zaradi česar je bil sedanji sistem razmejevanja deležen 
kritike. 
SL 6   SL Pri možnostih 2 in 3 bi bili zaradi skupnega sistema razmejevanja izboljšani preglednost in 
zanesljivost usmerjenosti pomo či. Ker možnost 2 ne predvi deva skupnega pristopa za 
nadaljnje usmerjenje pomo či s pravili glede upravi čenosti obstaja nevarnos t, da podpora ne bo 
dovolj osredoto čena, vendar v primerjavi z možnostjo 3 ta možnost nudi ve č priložnosti za 
zadovoljevanje lokalnih potreb.  
5.3. Družbeno-gospodarski u činki  
Glavna vrsta družbeno-gospodarskega u činka, ki se pri čakuje od revizije LFA zadeva 
prihodke kmetij na obmo čjih, za katera velja nov razmejitveni in pla čilni sistem. 
Razpoložljive informacije na tej st opnji ne dovoljujejo opredelitve obmo čij, na katera vpliva 
sprememba statusa LFA v skladu z opredeljenimi možnostmi.  
Povzamemo lahko, da se bo negativni u činek izgube statusa LFA za obmo čje po uporabi 
novih meril za razmejitev raz likoval glede na pomen pla čila LFA v prihodkih kmetij. V zvezi 
s tem se zdi, da ima možnost ohranitve sedanjega stanja+  najbolj omejen u činek, saj ne 
vsebuje znatnih sprememb v primerjavi s sedanjo razmejitvijo. 
V skladu z možnostma 2 in 3  lahko spremembe razmejitve obmo čja pozitivno ali negativno 
vplivajo na kmetijske prihodke, ke r pa ni na voljo ustreznih podatkov, tega na tej stopnji ni 
mogoče oceniti. V vsakem primeru bo imel izpad pla čil LFA izjemne posledice in bo v 
omejenem številu primerov (3 % vseh upravi čencev) povzro čil negativne prihodke (merjeni v 
neto dodani vrednosti kmetij). 
Uvedba skupnega okvira za nacionalna merila glede upravi čenosti, predvidena v možnosti 3 , 
bi osredoto čila pomo č na ekstenzivne kmetijske sisteme, ki so manj dobi čkonosni in 
predstavljajo ve čje tveganje, da bo zemljiš če opuščeno. Zaradi tega bo verjetno pozitivno 
vplivala na kmetije, ki imajo nizke prihodke in so zelo odvisne od pomo či LFA.  
– Prav tako je treba omeniti, da  so lahko v številnih državah članicah kmetje deležni 
številnih prednosti (npr . nižji davki na podlagi nacionalne zakonodaje), ker se nahajajo na 
LFA, čeprav niso upravi čenci LFA v ožjem pomenu. Sprememba statusa LFA za ta 
območja ima lahko znatne u činke na prihodke kmetij, čeprav teh prihodkov ni mogo če 
oceniti na ravni EU.  
– Na tej stopnji anali ze ni znano, ali bodo obstajali kme tje, ki zaradi odprave družbeno-
gospodarskih meril ne bodo ve č upravičeni do podpore LFA, in kje bodo takšni kmetje. 
Verjetnost in razsežnost takšnih primerov bi bilo treba oceniti na podlagi simulacij, ki bi jih morale zagotoviti države članice jeseni 2009. V zvezi s tem bi bilo treba preu čiti: 
– ali drugi ukrepi SKP, ki so na voljo v regi ji, npr. v skladu z osjo 3 ustreznega programa 
razvoja podeželja, lahko nudijo nadomestilo za družbeno-gospodarske omejitve, ki jih je 
do sedaj zajemala podpora LFA; 
– ali bi bilo treba zagotoviti morebitne na čine za zagotavljanje nemotenega prehoda na novo 
razmejitev.  
5.4. Vitalnost podeželskih skupnosti 
Na podro čjih, kjer kmetijstvo ostaja nosilec lokalnega gospodarstva, bi sprememba LFA in/ali 
plačilnega sistema verjetno znatno vpliv ala na njihov celotni razvoj.  
SL 7   SL Za nekatere kmetijske skupnosti obstaja ve čja verjetnost, da bodo nazadovale, kot za druge, in 
sicer zaradi proizvodnega sistema, omejene dodane vrednosti, velik osti gospodarstev in 
obrobne lege. V ve č primerih je ob čutljivost proizvodnega si stema posledica naravnih 
pogojev, zato ima pomo č območjem z najve čjimi naravnimi omejitvami lahko pozitivne 
učinke na splošno vitalnost obmo čja.  
V primerih, kjer nazadovanje ni povezano z naravnimi omejitvami, se zdi, da imajo ukrepi za 
pospeševanje konkuren čnosti kmetijskega sektorja, spodbujanje  diverzifikacije in oblikovanje 
integriranih strategij od spodaj navzgor ve č možnosti za uspeh kot nadomestila kmetom 
zaradi naravnih omejitev.  
5.5. Okoljski u činki  
Razmejitev obmo čja na podlagi homogenega niza biofiz ikalnih meril v Evropski uniji bi 
povečala verjetnost, da se pomo č osredoto či na sisteme ekstenzivnega kmetijstva, ker je 
določitev obmo čja nedvoumno vezana na naravne omejitve za kmetijstvo. Zaradi tega sta 
možnosti 2 in 3 u činkovitejši od možnosti 1. 
Možnost 2 bi državam članicam prepustila, da se same odlo čijo za dolo čitev pogojev glede 
upravičenosti, vezanih na zahteve glede upravljanja zemljiš č. Razmejitev obmo čja na podlagi 
skupnih biofizikalnih meril bi morala usmeriti pomo č na obmo čja, za katera je predvsem 
značilno ekstenzivno kmetijstvo in upravi čenci NHP bi morali spoštovati navzkrižno 
skladnost. Vendar lahko u činkovitost sheme ovira nezadostno usmerjanje pomo či, zlasti na 
področjih, kjer poleg sistemov ekstenzivnega kmetijstva obstajajo sistemi intenzivnega 
kmetijstva, ponavadi povezani z ve čjim okoljskim tveganjem. V skladu z možnostjo 2 bi bil 
prispevek NHP k trajnostnemu upravljanju zemljiš č in okoljskim ciljem EU zato odvisen od 
izvajanja držav članic.  
V primerjavi z možnostjo 2 možnost 3 vklju čuje nadaljnje zahteve glede praks kmetijskega 
gospodarjenja in bi omejila podporo NHP na tist e kmetijske sisteme, ki posebej pozitivno 
prispevajo k trajnostnemu upravljanju zemljiš č. Vendar pla čilo ne bi zajemalo zavez, ki 
presegajo osnovne zahteve, ampak bi pomenilo sa mo nadomestilo za dodatne stroške kmetov 
in izpad dohodka v zvezi z omejitvijo. Zato se zdi, da bo možnost 3 lahko najbolj prispevala k okoljskim ciljem, pod pogojem da se shema pomo či izvaja v skladu z drugimi okrepi iz osi 2. 
Dobro uravnoteženo izvajanje možnosti 3 po eni st rani zahteva, da kmetje za izpolnjevanje 
iste zahteve ne bi smeli dvakrat prejeti pla čila (v okviru NHP in drugih ukrepov iz osi 2), in 
po drugi strani, da kmetje na podro čjih z naravnimi omejitvami niso diskriminirani, tako da bi 
bili izklju čeni iz kmetijsko-okoljskih pla čil kmetom zunaj regije, ki izpolnjujejo podobne 
pogoje. 
6. P
RIMERJAVA MOŽNOSTI  
Na tej stopnji revizije ni mogo če dati prednosti nobeni možnosti. Vendar možnost ohranitve 
sedanjega stanja+ ne ustreza najbolj kriti čnim točkam, ki so bile opredeljene v zvezi s sedanjo 
shemo, možnosti 4 (HNV) pa kratkoro čno ni mogo če izvesti.  
Predvideva se, da se bo revizija nadaljevala, ko t je predlagano v delu 3, da bi se možnosti 
podrobneje dolo čile in bi se izbrala prednostna možnos t na podlagi simulacije uporabe skupnih 
biofizikalnih meril, ki jo izvedejo države članice.  
SL 8   SL 7. SPREMLJANJE  IN VREDNOTENJE 
Za spremljanje pla čil kmetom na obmo čjih z omejitvami, ki niso gorska obmo čja, so 
predvideni naslednji kazalci: 
Izhodišče Biotska raznovrstnost: kmetijske in gozdarske površine visoke naravne vrednosti  
Biotska raznovrstnost: populacija poljskih ptic  
Vnos Znesek realiziranih javnih izdatkov (sk upni znesek glede na znesek evropskega 
kmetijskega sklada za razvoj podeželja)  
Donos  Število gospodarstev, ki prejemajo podporo, na obmo čjih z omejitvami, ki niso 
gorska obmo čja (razdelitev glede na vrsto omejitve – mokriš ča, hribi…) 
Območja kmetijskih zemljiš č, ki prejemajo podporo (razdelitev glede na vrsto 
območja in omejitev)  
Izid Območja uspešnega upravljanja zemljiš č, ki prispevajo k: 
Izboljšanju biotske raznovrstnosti 
Izboljšanju kakovosti vode 
Boju proti podnebnim spremembam Izboljšanju kakovosti tal 
 
Preprečevanju marginalizacije in opuš čanju zemljiš č Skupni 
kazalci  
Učinek Obračanje trenda zmanjševanja biotske raznovrstnosti 
Ohranjanje kmetijskih in gozdarskih površin visoke naravne vrednosti  
 
 
Pri ocenjevanju revidirane sheme pomo či je treba poudariti naslednje to čke: 
– V kakšni meri so NHP pomagala zagot oviti nadaljnjo uporabo kmetijskih zemljiš č na 
območjih z omejitvami, ki niso gorska obmo čja?  
– V kakšni meri je shema pris pevala k ohranjanju ali spodb ujanju sistemov trajnostnega 
kmetovanja? 
– V kakšni meri je shema prispevala k ohr anjanju podeželja in izboljšanju okolja?