SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

O enotnem telekomunikacijskem trgu

1. Politično in gospodarsko ozadje

Bistven napredek pri doseganju evropskega enotnega telekomunikacijskega trga je ključnega pomena za evropske strateške interese, gospodarski razvoj, telekomunikacijski sektor in za državljane, ki so nezadovoljni, da še vedno nimajo polnega in pravičnega dostopa do telekomunikacijskih storitev, kot so internet in mobilne storitve.

Pomen zanesljivega in hitrega dostopa do interneta se bo z razširjenostjo računalništva v oblaku še povečal. Potrebujemo visokokakovostna omrežja, ki jih lahko zagotovi samo močan telekomunikacijski sektor, zato ima to področje za Evropo strateški pomen.

Strateški interes Evrope je, da lahko državljanom sama zagotavlja varne storitve računalništva v oblaku in da ohrani pomembne zmogljivosti za proizvodnjo telekomunikacijske opreme. Oboje je odvisno od dinamičnega telekomunikacijskega sektorja, ki je pripravljen vlagati v mobilna omrežja četrte generacije in visokohitrostna fiksna dostopovna omrežja.

Velika večina državljanov, podjetij in vlad je vse bolj odvisna od telekomunikacijske povezljivosti. Vendar trenutno kljub 26 let trajajočem napredku pri reformiranju evropskih nacionalnih telekomunikacijskih trgov in postavljanju temeljev za enoten telekomunikacijski trg ne morejo računati na zanesljiv dostop do teh storitev.

Internetno gospodarstvo predstavlja vedno večji delež BDP, učinkovita povezljivost in internetne inovacije pa so pomembne za rast produktivnosti v vseh gospodarskih sektorjih – od zdravstvenega varstva in energije do javnih storitev. Izboljšanje telekomunikacijskega sektorja zato ne zadeva le tega sektorja, ki predstavlja 9 % evropskega digitalnega gospodarstva, ampak gre za podpiranje trajnostnega razvoja vseh sektorjev.

Dodaten znaten napredek pri razvoju enotnega telekomunikacijskega trga bi zagotovil potrebno spodbudo gospodarstvu, saj bi pomagal izkoriščati nove vire za gospodarsko rast (gospodarske dejavnosti na področju aplikacij so na primer od leta 2008 ustvarile 794 000 novih delovnih mest, od tega skoraj polovico za razvijalce programske opreme), poganjati inovacije, ustvarjati nova trajnostna delovna mesta in povrniti konkurenčnost Evrope.

Na podlagi tega je Evropski svet marca 2013 Komisiji naložil, da čim prej predloži konkretne ukrepe za vzpostavitev enotnega trga informacijskih in telekomunikacijskih tehnologij. Z današnjimi predlogi Komisija izpolnjuje to nalogo.

Sektor elektronskih komunikacij posluje globalno, saj se splet (in storitve, ki se zagotavljajo prek spleta) razteza prek meja EU. Pomembno je, da se obstoječe pobude obravnavajo v povezavi z razvojem drugod ter da se dostopu do elektronskih komunikacijskih in digitalnih storitev nameni potrebna pozornost v posebnih sektorskih sporazumih ali pri pogajanjih z našimi glavnimi partnerji o trgovini in naložbah.

2. 26 let regulativnih sprememb na področju telekomunikacij

Zahvaljujoč pravnemu okviru EU se je evropsko telekomunikacijsko okolje v samo malo več kot eni generaciji liberaliziralo in se iz statičnih monopolov javnih storitev preobrazilo v dinamičen in konkurenčen sektor. Od osemdesetih let prejšnjega stoletja so zaporedni paketi evropske zakonodaje omogočili prost dostop do omrežij, spodbudili konkurenco in izbiro, omejili stroške gostovanja v mobilnih omrežjih, uporabnikom omogočili pomembne nove pravice ter spodbudili usklajeno in enotno uporabo skupnega okvira.

Poleg tega je bila zakonodaja EU o konkurenci ključna za zagotavljanje konkurenčnosti trgov ter nižjih cen in boljše kakovosti storitev po vsej EU.

S temi spremembami v zakonodaji o telekomunikacijah se je EU skušala prilagajati prelomnim prehodom na področju informacijskih in komunikacijskih tehnologij: najprej mobilni telefoniji, nato še internetu. Danes je telekomunikacijski sektor ključen za digitalne proizvode in storitve, ki imajo potencial, da podpirajo vse vidike našega življenja in poganjajo gospodarsko okrevanje EU.

S temi spremembami v sektorju si EU že dolgo prizadeva spodbuditi čvrsto ureditveno okolje in podpreti konkurenco. Z dosežki, kot sta standarda GSM in UMTS, je EU Evropi in njeni industriji omogočila, da lahko postaneta vodilni na svetu. Liberalizacija je na nacionalnih trgih sčasoma prinesla konkurenco, bolj poštene cene in resnično izbiro za državljane in podjetja. Ker so evropski in svetovni trgi postali bolj konkurenčni, je treba posodobiti tudi regulativni okvir.

Obstoječi regulativni okvir, ki ga je Komisija pripravila leta 2007 in ki se osredotoča na krepitev nadzora in skladnosti ureditve nacionalnih trgov, je svojo nalogo opravil dobro. Vendar so zunaj Evrope veliki operaterji v Združenih državah, na Japonskem in v Južni Koreji nedavno veliko vložili v zagotavljanje hitrih širokopasovnih povezav (fiksnih in brezžičnih). Pomembno je, da Evropa ne zaostaja v svetovnem merilu. Poleg tega so spreminjajoče gospodarske in tehnološke razmere ter učinki gospodarske in finančne krize povzročili hitre in rastoče spremembe v globalnem telekomunikacijskem sektorju, vključno z znatnim prestrukturiranjem. Nove zahteve in nove uporabe podatkovnih storitev še povečujejo nujnost enotnega trga, saj sta za konkurenčnost evropskega gospodarstva v primerjavi z drugimi državami ključna močan položaj evropskega sektorja IKT (zlasti telekomunikacijskega) in širokopasovna pokritost. To je še zlasti čutiti v obdobju, ko Evropa išče nove poti za izhod iz krize.

Rast telekomunikacijskega sektorja bi omogočila rast celotnega gospodarstva. Prizadevanje za rast sektorja brez upoštevanja potreb širšega gospodarstva po povezljivosti ter vzpostavljanje poslovnih modelov, ki temeljijo na manjši namesto večji ponudbi, ne more biti vzdržno. Zato je treba takoj odločno ukrepati in prestrukturirati sektor, da se prepeči nadaljnje nazadovanje. Ohranjevanje statusa quo ne pride v poštev.

3. Ovire za enotni trg

Evropska komisija je odločena ohraniti in razširiti koristi telekomunikacij za podjetja in državljane. Vendar se sektor kljub doseženemu napredku še naprej sooča s številnimi ovirami in izzivi, ki preprečujejo, da bi se prednosti enotnega trga izkoristile v celoti. Iz nedavne študije izhaja, da bi se lahko BDP EU povečal za 110 milijard EUR na leto, če bi bil notranji trg elektronskih komunikacij dokončan v celoti,[1]

Na splošno telekomunikacijski sektor čuti posledice nekdanjih državnih monopolov, saj še vedno večinoma deluje v nacionalnih okvirih. Nekatera velika telekomunikacijska podjetja so prisotna v več državah članicah, vendar nobena v vseh. V večini primerov imajo mobilni operaterji samo nacionalno bazo, številni fiksni operaterji pa celo samo lokalno. Tisti, ki poslujejo v več državah članicah, pa morajo upoštevati različna pravila v skladu z nemalokrat razhajajočimi se zahtevami in ukrepi različnih regulativnih organov ter v vsaki državi članici potrebujejo različne odobritve. Poleg tega operaterji, ki so dejavni v več državah članicah, pogosto ne ravnajo kot resnično evropski operaterji, saj so zadovoljni s tem, da v vsaki državi članici poslujejo ločeno. Na trgu je več kot tisoč fiksnih in več sto mobilnih operaterjev, ki poslujejo nacionalno, čeprav so pogosto del večjih skupin. Hkrati ima sektor vse bolj globalni značaj, njegova donosnost pa je odvisna od obsega.

Odsotnost enotnega trga se jasno kaže tudi pri oblikovanju cen. Stroški klicev v drugo državo članico EU ali uporabe mobilne naprave v drugi državi članici EU so zaradi cen govornega in podatkovnega gostovanja in „mednarodnih“ cen klicev (znotraj EU) pogosto veliko višji od domačih. Mnogim državljanom se takšne cene zdijo nepoštene, poleg tega pa predstavljajo tudi praktično oviro za uveljavljanje svoboščin enotnega trga.

Uporabniki bodo verjetno bolj zaupali ponudbam operaterjev iz drugih držav članic, če bodo vedeli, da se lahko zanesejo na enaka pravila: na primer pravila o preglednosti, pogodbeni pogoji, lažje „preklapljanje“ med operaterji in pravila za preprečevanje blokiranja ali omejevanja spletnih storitev kot del ukrepov za zagotovitev dostopa do odprtega interneta. Razpršena nacionalna prizadevanja za varovanje pravic potrošnikov lahko vodijo do še večje razdrobljenosti enotnega trga.

Medtem razlike v hitrosti, pogojih in stroških postopkov za pridobitev spektra slabijo naložbe in otežujejo razvoj integriranih brezžičnih omrežij med državami. Pravočasnejša in predvidljiva razpoložljivost spektra bi omogočila bolj razširjene in cenovno dostopnejše širokopasovne povezave v Evropi, vendar jo prepogosto omejujejo regulativne strukture na nacionalni ravni.

Različne ureditve fiksnih omrežij pogosto povzročajo pretirano regulacijo, pravno negotovost in nepredvidljivost, kar otežuje načrtovanje naložb v hitra širokopasovna omrežja „naslednje generacije“.

Boljša harmonizacija na enotnem trgu bi Evropejcem omogočila bolj razširjeno hitro širokopasovno pokritost in več inovativnih novih digitalnih storitev. Hitra telekomunikacijska omrežja so tudi pomembna podlaga za številne druge zasebne in javne sektorje. Močan in dinamičen telekomunikacijski sektor ima ključen pomen, če želi Evropa izkoristiti nove inovacije, kot so računalništvo v oblaku, nova orodja, ki uporabljajo velikanske količine podatkov, povezani avtomobili, pametna proizvodnja, internet stvari, pametna mesta, posodobljene javne uprave, e-zdravje, e-izobraževanje itd. Visokohitrostna omrežja bi tako lahko postala temelj uspešnega evropskega digitalnega ekosistema.

Sektor se torej sooča z razdrobljenostjo po posameznih državah, pomanjkanjem regulativne skladnosti in predvidljivosti po Uniji, neupravičeno visokimi cenami za določene storitve in nezadostnimi naložbami. Reševanje teh težav je bistveno za zagotavljanje evropskih delovnih mest, produktivnosti in rasti. Konkurenčen enoten telekomunikacijski trg bi pomagal rešiti te probleme.

4. Razvoj v smeri enotnega telekomunikacijskega trga

Pravi enotni telekomunikacijski trg je trg, na katerem:

– lahko uporabniki brez diskriminacije in ne glede na lokacijo dobijo storitve od katerega koli operaterja iz EU;

– lahko operaterji zagotavljajo konkurenčne storitve zunaj svoje matične države članice in jih tržijo uporabnikom po vsej EU;

– so odpravljene pretirano visoke cene za klice znotraj EU ali za uporabo mobilnega telefona v drugi državi EU.

To je končni cilj, za katerega si Evropska komisija prizadeva že nekaj časa. Rezultat teh prizadevanj je današnji regulativni okvir. Vključuje postopno odpravljanje nacionalnih ovir za čezmejno konkurenco, med drugim z različnimi nacionalnimi sektorskimi predpisi, različnimi nacionalnimi zakoni o varstvu potrošnikov, povezanimi s telekomunikacijskimi pogodbami, in različnimi nacionalnimi pogoji za razporejanje in dodeljevanje spektra. Prav tako vključuje okvir, ki je bolj usklajen, stabilen, pravno varen, konkurenčen, bolj harmoniziran in ugodnejši za naložbe ter zagotavlja večjo izbiro, hitrejše širokopasovne povezave in boljše čezmejne storitve.

Komisija še naprej meni, da bo za razlaganje in izvajanje harmoniziranega pravnega okvira na pravem enotnem trgu v skladu s to vizijo potreben enoten regulativni organ EU. Prav tako bi bilo treba vzpostaviti enoten sistem za nalaganje ukrepov in morebitno nadaljnjo harmonizacijo razporejanja in dodeljevanja spektra.

Vendar je jasno, da je, tako kot v drugih sektorjih, vzpostavljanje enotnega trga postopen proces, ki je odvisen tako od vedenja tržnih udeležencev kot od posegov regulativnih organov.

Današnji predlogi, ki naj bi odpravili nekatere ovire, lahko pomagajo zagotoviti, da bo sektor v celoti odigral svojo vlogo pri nujnih prizadevanjih za rast, in so velik vmesni korak na poti h končnemu cilju, tj. povsem integriranemu enotnemu trgu. Pristop temelji na obstoječem telekomunikacijskem okviru in obravnava čezmejne težave, s katerimi se srečujejo operaterji in uporabniki, ter na odpravljanje ovir za naložbe. Ta pristop vključuje opredelitev določenih sprememb sedanjega okvira v obliki vmesnih korakov, ki skupaj tvorijo „kritično točko“ za razvoj vseevropskega enotnega trga.

V praksi to pomeni:

· odpravljanje nekaterih razhajanj v razlagi med nacionalnimi regulativnimi organi, krepitev sodelovanja med njimi in kontinuiteto upravljanja ter krepitev vloge Komisije;

· reševanje problemov, s katerimi se srečujejo uporabniki na razdrobljenem evropskem trgu, z uvedbo nekaterih skupnih potrošniških standardov; odpravo pristojbin za dohodne klice med gostovanjem in neupravičenih dodatnih plačil za klice znotraj EU; spodbujanje tržnih pogojev, ki lahko vodijo k hitremu opuščanju vseh stroškov gostovanja v Evropi in uvedbi novih skupnih ukrepov za varstvo potrošnikov, vključno z zagotavljanjem dostopa do odprtega interneta;

· omogočanje novih poslovnih priložnosti za telekomunikacijski sektor z zmanjšanjem zapletenosti vlaganja v omrežja in zagotavljanja čezmejnih storitev ter uskladitev bistvenih tehničnih „vložkov“ (npr. spekter za brezžična omrežja, dostop do omrežij fiksnih širokopasovnih povezav);

· krepitev evropske razsežnosti trenutnega sistema nacionalnih regulativnih organov. Komisija kot vmesni korak predlaga krepitev vloge predsednika Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) s triletnim mandatom, kar bi zagotovilo bolj strateško načrtovanje in večjo kontinuiteto.

Ob koncu pogajanj o pregledu regulativnega okvira leta 2009 se je Komisija formalno zavezala, da bo ukrepala na področju odprtega dostopa do interneta. Že od takrat, vsekakor pa od uvedbe navedenega okvira, se je pomen dostopa do interneta močno povečal, saj je postal bistven del gospodarske, družbene in kulturne dejavnosti. Postal je osrednja in najbolj nepogrešljiva storitev, ki jo zagotavljajo operaterji omrežij in ponudniki internetnih storitev. Takojšnje ukrepanje za odprt dostop do interneta je potrebno iz štirih razlogov. Prvič, trenutno učinkovit odprt dostop po vsej EU ni zagotovljen, poleg tega pa številni dokazi jasno kažejo, da se storitve ponekod blokirajo ali ovirajo, kar škodi interesom uporabnikov in tistih ponudnikov vsebin in aplikacij, ki jim grozi blokada. Drugič, telekomunikacijski operaterji ter ponudniki vsebin in aplikacij razvijajo „posebne storitve“, katerih družbeni in gospodarski pomen je odvisen od zagotovljene kakovosti – to velja za internetno televizijo, aplikacije e-zdravja, na primer medicinsko slikanje visoke ločljivosti, videokonference in podatkovno intenzivne aplikacije v oblaku, potrebne za neprekinjeno poslovanje. Te inovativne storitve ponujajo priložnosti za nove gospodarske dejavnosti, vendar zahtevajo regulativni okvir, ki določa jasne pogoje za razvoj takih storitev, in zdrav internetni ekosistem. Tretjič, nacionalni regulativni organ v okviru evropskega telekomunikacijskega okvira nimajo dovolj pristojnosti za posredovanje pri blokiranju ali drugih neracionalnih praksah upravljanja prometa in za vzdrževanje odprtega interneta. Četrtič, nacionalni oblikovalci politik ta vprašanja obravnavajo z vrsto različnih pristopov, s čimer tvegajo nadaljnjo razdrobljenost enotnega trga in otežujejo upravljanje integriranega omrežja. Osnutek uredbe skuša na uravnotežen in učinkovit način odpraviti te težave.

5. Naložbe in konkurenca

Priporočilo o metodologijah zaračunavanja stroškov in nediskriminaciji je drugi element tega paketa, ki dopolnjuje predlagano uredbo in je z njo neločljivo povezan. Bolj neposredno se osredotoča na naložbe in nadaljnjo harmonizacijo metodologij zaračunavanja stroškov. Cilj je, da Evropa poveča naložbe v širokopasovne povezave. Ta cilj je bistven za ohranjanje svetovne konkurenčnosti, vendar naložbe ovirajo pravna negotovost in razlike med regulativnimi organi. Skladnejšo in bolj predvidljivo ureditev ter stabilnejše regulativno okolje je mogoče doseči (1) z nadaljnjo harmonizacijo stroškov, ki jih prvotni operaterji drugim operaterjem lahko zaračunajo za dostop do svojega bakrenega omrežja, in (2) z zagotavljanjem, da imajo „iskalci dostopa“ dejansko enakopraven dostop do omrežij. Če bi bili zagotovljeni takšni konkurenčni pritiski in nediskriminacija, cene izdelkov „naslednje generacije“ ne bi bile več regulirane, ampak bi jih določil trg, poleg tega pa bi cene za dostop do bakrenih omrežij ostale bolj ali manj stabilne in ne bi več umetno zniževale cen omrežij prihodnosti.

Nedosledna uporaba pravil trenutno povzroča pravno negotovost pri vseh tržnih udeležencih in ovira notranji trg. Pravna varnost je še posebej pomembna, saj naložbe v hitre širokopasovne povezave veliko stanejo, povpraševanje po končnem izdelku pa je še negotovo.

Pojasnila iz priporočila bodo zato ključnega pomena za odpravljanje negotovosti: tako prvotnim operaterjem kot iskalcem dostopa bo jasno, kako so jim bile zaračunane pristojbine za dostop do omrežij.

6. Časovni načrt za srednjeročno dokončno vzpostavitev enotnega telekomunikacijskega trga

Po pričakovanjih bo predlagana zakonodaja prinesla več svobode in priložnosti za tržne udeležence ter vodila k boljši konsolidaciji sektorja. Ob vse bližji vzpostavitvi pravega enotnega trga bi ostrejša konkurenca sčasoma lahko privedla do tega, da bi se število sektorskih ureditev po analizi trga zmanjšalo. Eden od rezultatov razvoja enotnega trga naj bi bil tudi jasnejši trend k učinkoviti konkurenci na upoštevnih trgih, na katerih naknadna uporaba konkurenčnega prava morda ne bi zadostovala za delovanje trga. Ko bo ustvarjen pravi enotni trg elektronskih komunikacij, bo treba prilagoditi tudi geografski obseg trgov, in sicer tako glede sektorske ureditve po načelih konkurence kot glede uporabe konkurenčnega prava.

Komisija si bo nadalje prizadevala pregledati priporočilo o upoštevnih trgih, da bi zagotovila ustrezno zmanjšanje predhodne regulativne obremenitve operaterjev ob nadaljnjem razvijanju konkurence.

Za dokončno vzpostavitev enotnega telekomunikacijskega trga bodo potrebni nadaljnji koraki, zlasti boljše usklajevanje regulativnih ukrepov. Zato bo Komisija sprejela ustrezne ukrepe, da nakaže pot naslednjemu mandatu Komisije, pri čemer bo uporabila obstoječa orodja iz regulativnega okvira in pregledala možnosti za dodatno izboljšanje obstoječih mehanizmov za zagotavljanje regulativne skladnosti. S tem pregledom, ki bo obsegal tudi široko javno posvetovanje, bo preverila tudi smiselnost enotnega regulativnega organa EU za telekomunikacije. Prav tako bi lahko pri pregledu obravnavala vprašanje, ali predpisi ustvarjajo enake konkurenčne pogoje za spletne povrhnje storitve v primerjavi s telekomunikacijskimi storitvami, ter nova vprašanja o konvergenci med avdiovizualnimi in telekomunikacijskimi storitvami in trgi.

7. Zaključek

Vizija Komisije je, da ima EU dinamičen in konkurenčen telekomunikacijski sektor. Na njem bi bilo več močnih operaterjev, ki bi delovali v več državah članicah in tudi zunaj EU, ter številna manjša, bolj lokalna podjetja, ki bi ponujala najnovejšo infrastrukturo in storitve. Tako bo sektor zagotovil infrastrukturo in storitve, potrebne za uspešno in odprto digitalno gospodarstvo, ter spodbudil evropsko digitalno rast, delovna mesta in priložnosti.

S temi ukrepi Komisija ponovno poudarja svojo zavezo k ciljem širokopasovne povezanosti iz Evropske digitalne agende, ki jih je mogoče doseči z mešanico operaterjev (prvotnih in alternativnih, fiksnih in brezžičnih), ki ponujajo široko in konkurenčno izbiro visokokakovostnih storitev in vsebin. Taka širokopasovna pokritost je ključna za to, da nove spletne storitve pridobijo kritično maso: od pametnih omrežij in pametnih mest do univerzalnega računalništva v oblaku ali interneta stvari. Prav tako bi Evropa tako postala vodilna na digitalnem področju, saj bi s sodobno digitalno infrastrukturo državljanom omogočila, da izkoristijo celoten potencial interneta, podjetjem pa, da konkurirajo na globalnem trgu.

Glede na opisano ozadje Komisija Evropski parlament in Svet poziva, naj pregledata in sprejmeta predlagano ciljno usmerjeno uredbo ter jo obravnavata kot najpomembnejšo prednostno nalogo politike.

[1] Ecorys, TU Delft et al., Steps Towards a Truly Internal Market for e-Communications, 2013.