[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 25.11.2010

COM(2010) 687 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU

LETNO POROČILO 2009 O IZVAJANJU INSTRUMENTA ZA PREDPRISTOPNO POMOČ (IPA)SEC(2010) 1430

Povzetek

To poročilo predstavlja dejavnosti v zvezi z izvajanjem instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) v letu 2009 in daje splošen pregled napredka, vključno z nekaterimi razmisleki o prihodnjih perspektivah.

V poročilu je zapisano, da je Komisija v letu 2009 opravila konkretne korake za izboljšanje učinkovitosti, učinka in trajnosti instrumenta IPA s pripravami za sektorski pristop k strateškemu načrtovanju in oblikovanju programov, z izboljšanjem usklajevanja donatorjev in z večanjem odgovornosti upravičenk. Boljše oblikovanje in izvajanje politik bo izboljšalo politični dialog in pomagalo doseči boljše rezultate pri procesu vključevanja Zahodnega Balkana, Turčije in Islandije v EU.

Podrobnosti o načrtovanju in izvajanju programov za vsako posamezno upravičenko IPA oziroma programov za več upravičenk v obdobju poročanja so na voljo v referenčnem dokumentu tega poročila[1] (oddelka I in II), kjer jim sledijo finančni podatki (oddelek III). V uvodu referenčnega dokumenta je tudi sklic na splošni okvir finančnega instrumenta.

* * *

PREGLED LETA

Glavne točke razvoja v procesu širitve

Leto 2009 sta na Zahodnem Balkanu in v Turčiji poleg razvoja na področju mobilnosti in medsosedskih odnosov zaznamovala stabilnost in varnost. Zaradi posledic svetovne finančne in gospodarske krize je Komisija pomagala zagotavljati makroekonomsko stabilnost v regiji, med drugim z uvedbo paketa za odpravljanje posledic finančne krize v regiji, v katerem je bila tudi neposredna proračunska pomoč Srbiji, financirana z IPA.

V obdobju poročanja so prošnje za članstvo v EU vložile Albanija (aprila), Islandija (julija)[2] in Srbija (decembra), Hrvaška pa se je približala sklepni fazi pristopnih pogajanj. Črna gora, Srbija in Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija so z izpolnitvijo pogojev načrtov za liberalizacijo vizumskega režima vzpostavile režim potovanj brez vizumov v schengensko območje. Komisija je še naprej sodelovala z Albanijo ter Bosno in Hercegovino, da bi dosegla opustitev njunih vizumskih obveznosti.

Vseeno je ostalo nekaj izzivov. V letu 2009 so imele države zahodnega Balkana in Turčija pred seboj še veliko dela pri izpolnjevanju opredeljenih meril in pogojev za pristop, čeprav v različnem obsegu. Reforme so bile pogosto počasne, mednarodna gospodarska kriza pa je še okrepila obremenitve.

Ocena Komisije o napredku držav kandidatk in potencialnih kandidatk pri izpolnjevanju pogojev za pristop oziroma pogojev stabilizacijsko-pridružitvenih sporazumov je bila predstavljena v dokumentu „Strategija širitve in glavni izzivi za obdobje 2009–2010“ in priloženih poročilih o napredku[3], objavljenih oktobra 2009. Ugotovitve in priporočila tega sporočila Komisije so bili decembra 2009 deležni široke podpore Sveta.

Glavne strateške spremembe za izboljšano izvajanje instrumenta za predpristopno pomoč: učenje iz izkušenj, nabranih v dveh letih izvajanja

V letu 2009 je Komisija še naprej razvijala svoj pogled na učinkovitost načrtovanja in oblikovanja programov za pomoč IPA ter tako vzpostavila nove pristope.

Konferenca o uskladitvi donatorjev, ki se je 2. aprila odvijala v Tirani, je zajemala pregled doseženega napredka pri izboljševanju usklajevanja donatorjev na terenu. Na njej so bile analizirane prednosti in slabosti obstoječih mehanizmov usklajevanja na nacionalni in regionalni ravni. Sprejeta so bila konkretna priporočila, ki jih je treba upoštevati za doseganje boljšega usklajevanja in učinkovitosti pomoči. Potekale so tudi razprave o možnostih za okrepitev strateškega načrtovanja programov in usklajevanja pomoči vzporedno z nacionalnimi razvojnimi programi in evropskimi načrti vključevanja, sprejetimi v upravičenkah IPA in v dokumentih večletnega orientacijskega načrtovanja.

Na konferenci o učinkoviti podpori širitvi, ki sta jo 19. oktobra v Bruslju skupaj organizirala Komisija in švedsko predsedstvo EU, so bili proučeni širši vidiki agende o učinkovitosti pomoči s sklepom, da bi pristop k načrtovanju pomoči na podlagi potreb in strategij upravičenke lahko pripomogel k izboljšanju učinkovitosti predpristopne pomoči. Na konferenci so sklenili, da bi bil tak pristop koristen ne le pri obravnavi predpristopnih prednostnih nalog, ampak tudi pri premagovanju učinkov finančne krize. Nekateri donatorji na Zahodnem Balkanu so bili bolje usposobljeni za hitro reševanje takšnih težav, zato bi tesno usklajevanje med donatorji omogočilo, da bi bila podpora IPA usmerjena čim bolj učinkovito in dopolnilno.

Ocenjevalna poročila o načrtovanju in izvajanju IPA in predhodne predpristopne pomoči (glej poglavje 3) so se izkazala tudi kot koristen vir razmisleka o boljših načinih za zagotovitev izpolnjevanja ciljev pomoči.

Komisija se je iz teh poročil naučila, da mora svoja prizadevanja na področju predpristopne pomoči s projektnega pristopa čim bolj preusmeriti v celovit pristop na osnovi politik ter s tem povečati njen skupni učinek. Novembra se je Komisija odločila za postopno uvajanje sektorskega pristopa pri načrtovanju IPA . Ta prizadevanja naj bi se razvila v letu 2010 ter bila vključena v strateško načrtovanje in oblikovanje programov pomoči (za podrobnosti glej poglavje 3) in se bodo še nadaljevala v letu 2011.

Decembra 2009 je Svet za splošne zadeve politično podprl novi sektorski pristop k načrtovanju IPA s podporo sklepom zgoraj navedenih konferenc: „Svet […] poudarja bistveno povezavo med prednostnimi nalogami politike širitve in finančno pomočjo in v skladu z rezultati nedavnih konferenc za izboljšanje učinkovitosti pomoči […] pozdravlja prizadevanja Komisije za boljšo uskladitev letnih programov IPA s prednostnimi nalogami, določenimi v poročilih o napredku.“

Prav tako je bilo na podlagi ocenjevalnih poročil načrtovanje IPA že leta 2009 večinoma poenostavljeno na manj projektov večjega obsega, da bi bilo lažje urejati izvajanje ter da bi se povečali učinkovitost in prepoznavnost pomoči. Še naprej je bil v skladu s širitveno strategijo največji poudarek namenjen vzpostavljanju institucij, zlasti na področjih v zvezi s pravno državo. Pomembna prednostna naloga je ostal tudi socialno-ekonomski razvoj, zlasti zaradi gospodarske krize. Za Zahodni Balkan in Turčijo je bil sprejet „paket za krizno odzivanje“, Srbiji pa je bila zagotovljena proračunska podpora, povezana s sporazumom z Mednarodnim denarnim skladom.

NAČRTOVANJE IN IZVAJANJE IPA: SPLOŠNI PREGLED

Strateško načrtovanje in oblikovanje programov

Večletni orientacijski finančni okvir

Naslednja razpredelnica vsebuje dodelitve v okviru IPA za leto 2009 v milijonih EUR po upravičenkah in po komponentah ter za večdržavni program, kakor so bile posodobljene v večletnem orientacijskem finančnem okviru za obdobje 2011–2013[4]. Upoštevani so prenosi med komponentama I in II v letu 2009.

Razpredelnica 1: dodelitve za leto 2009 po upravičenki in komponenti (v tekočih cenah v mio. EUR)

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 39,3 | 4,4 | 20,8 | 7,1 | 10,2 | 81,8 |

Informacije o podlagi za dodelitve na upravičenko in na komponento najdete v sporočilu Komisije o večletnem orientacijskem finančnem okviru.

Dokumenti večletnega orientacijskega načrtovanja

Dokumenti večletnega orientacijskega načrtovanja za obdobje 2009–2011 so bili v prvi polovici leta 2009 predloženi upravnemu odboru IPA in sicer marca (za Albanijo, Bosno in Hercegovino, Srbijo, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, Črno goro in Kosovo) ter aprila (za Hrvaško, Turčijo in programe za več upravičenk). Z eno izjemo zaradi vzdržanih glasov so države članice izrekle soglasno pozitivno mnenje o dokumentih večletnega orientacijskega načrtovanja, tako da je Komisija junija in julija vse sprejela.

Tako kot v preteklih letih in v skladu s členom 6(5) Uredbe IPA so bile pregledane prednostne naloge vsake komponente, kot so predvidene v obstoječih dokumentih večletnega orientacijskega načrtovanja za 2008–2010. Glede na to, da v EU, regiji ali drugod ni bilo sprememb, ki bi lahko upravičile pomembne spremembe, je prevladala kontinuiteta . V postopku pregleda so bila opravljena posvetovanja z nacionalnimi organi in drugimi zadevnimi zainteresiranimi stranmi (državami članicami, mednarodnimi finančnimi institucijami, potencialnimi upravičenkami, civilno družbo).

Prednostna naloga držav kandidatk glede obsega pomoči v okviru komponente I je ostala zmožnost prevzemanja obveznosti članstva oziroma izvajanja pravnega reda Unije, ki je bila v primeru Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije na isti ravni kot politična merila. Za Turčijo je bil na drugem mestu dialog s civilno družbo, za Hrvaško pa politični kriteriji. Pri potencialnih kandidatkah so v Srbiji, Črni gori in na Kosovu prevladala gospodarska merila, v Albaniji ter Bosni in Hercegovini pa zmožnost prevzemanja obveznosti članstva, v slednji skupaj s političnimi merili. Za Srbijo, Kosovo in Albanijo so bila na naslednjem mestu politična merila, Črna gora pa je enak poudarek namenila tem merilom in evropskim standardom.

V upravnem odboru IPA so Komisija in države članice razpravljale o tem, kako bi v programskih dokumentih večjo pozornost lahko namenili naslednjim vidikom:

– Izkušnje, pridobljene z akreditacijo za decentralizirano izvajanje v državah kandidatkah, je treba uporabiti pri akreditacijskih postopkih v drugih upravičenkah IPA. Na splošno je treba decentralizirano upravljanje bolj uskladiti s sistemi upravičenk, da bi tako okrepili njihovo odgovornost in absorpcijsko sposobnost. Časovni okvir za akreditacijo naj se ne določa vnaprej.

– Izrecneje je treba poudariti pričakovane rezultate pri krepitvi struktur za evropsko vključevanje, ki presegajo obveznosti glede pristopa k EU. Strukture za evropsko vključevanje je treba bolj vplesti v načrtovanje za preverjanje glede na nacionalne prednostne naloge, povezane s pristopom. Pomoč IPA je treba tesneje uskladiti z nacionalnim strateškim načrtovanjem ali, kadar slednjega ni, se osredotočiti na dodatno okrepitev vladnih sistemov načrtovanja, oblikovanja proračuna in upravljanja uspešnosti delovanja.

– Skupaj z vlado je treba opredeliti manjše število prednostnih nalog ali „najpomembnejše“ prednostne naloge. Bolje je treba upoštevati pridobljene izkušnje, oblikovati nadaljnje cilje, pričakovane rezultate in merljive kazalnike.

– Če obstajajo težave z absorpcijsko sposobnostjo, je treba razmisliti o ustreznem pregledu programa ter pri tem upoštevati, ali je mogoče doseči rezultate, pričakovane v časovnem okviru iz dokumentov večletnega orientacijskega načrtovanja; dodatno je treba okrepiti zmogljivosti za regionalni razvoj.

– Dodatno si je treba prizadevati za okrepitev delitve dela in partnerstva med donatorji ob močni dvostranski ali večstranski pomoči na ključnih področjih. Dodatno je treba okrepiti postopek posvetovanja z državami upravičenkami, ki mora temeljiti na jasnem časovnem načrtu, vključno s posvetovanjem z zainteresiranimi stranmi v zgodnji fazi, še preden se pripravi projektna dokumentacija.

– Zagotoviti je treba jasnejše smernice za reševanje medsektorskih vprašanj, vključno s trajnostnim razvojem in posebnimi cilji glede vprašanja enakosti spolov.

– Zagotoviti je treba dodatno podporo za projekte, ki se nanašajo na politična merila, reformo sodstva in boj proti korupciji. Vprašanjem javnih naročil je treba nameniti več pozornosti.

– Še bolj je treba okrepiti zmogljivosti in strukture lokalne uprave v okoljskem sektorju ter si prizadevati za spoštovanje enakosti spolov na novih delovnih mestih na tem področju (komponenta III). Natančneje je treba določiti postopek za analizo socialne vključenosti in opredelitev ustrezne strategije ter udeležbo zainteresiranih strani pri tem (komponenta IV). Nadalje je treba prednostno obravnavati pristope Leader in jasneje določiti horizontalna vprašanja (komponenta V).

– Okrepiti je treba komuniciranje na lokalni ravni glede pomena dejavnosti za pristop, namenjenih več upravičenkam, tudi kot način za povečanje nacionalne odgovornosti za regionalne pobude. Vztrajati je treba pri zagotavljanju regionalne odgovornosti in sodelovanje struktur regionalnega sodelovanja pri načrtovanju.

Komisija je v skladu s temi razpravami sprejela ukrepe za okrepitev mehanizma posvetovanja in povezave med dokumenti večletnega orientacijskega načrtovanja in nacionalnimi strategijami ter zagotovitev prevzemanja odgovornosti upravičenk v večji meri kot prej. Struktura dokumentov večletnega orientacijskega načrtovanja bo dodatno pregledana, da bo bolje usklajena z napredkom v smeri bolj sektorskega pristopa k predpristopni finančni pomoči in zagotavljala bolj izčrpen okvir načrtovanja.

Načrtovanje programov pomoči v letu 2009

V letu 2009 je bilo načrtovanje sestavljeno predvsem iz dokončnega oblikovanja in sprejetja nacionalnih/letnih programov predpristopne pomoči in takšnih programov za več upravičenk za leto 2009 v okviru komponente I ter začetkov priprav programov predpristopne pomoči za leto 2010. Glede programov čezmejnega sodelovanja je bilo načrtovanje omejeno na dodajanje dodelitev finančnih sredstev za leto 2009 potekajočim večletnim programom, sprejetim leta 2007, pri čemer ni bilo pomembnih sprememb samih programov. Enako velja za načrtovanje programov v okviru komponente III za Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in komponente V. V letu 2009 v okviru komponente III ni bil oblikovan noben program za Hrvaško in Turčijo in noben v okviru komponente IV, saj so bili obstoječi večletni programi za to leto že pokriti. Na splošno so k načrtovanju programov v vseh državah kandidatkah in potencialnih kandidatkah v okviru komponente I (opredeljevanje projektov) prispevale pretekle izkušnje . Eden od naukov za upravičenke do predpristopne pomoči je, da je več pozornosti treba nameniti:

– oblikovanju in dozorelosti projektov (med drugim glede razpoložljivosti analiz potreb, načrtov ter študij izvedljivosti in tržnih raziskav; poudarjanja tveganj in predpostavk; določanja upravičenk; preprostih metod izvedbe);

– upravni zmogljivosti in absorpcijski sposobnosti upravičenk (med drugim glede na uspešnost v preteklosti ter obstoječo obremenjenost zaradi projektov CARDS in IPA);

– odgovornosti , ki jo je treba povečati z obravnavo tudi lastnih razvojnih strategij in akcijskih načrtov upravičenk ter z zgodnjo udeležbo upravičenk pri načrtovanju in oblikovanju programov pomoči ter njihovem izvajanju;

– trajnosti rezultatov s skrbnim načrtovanjem, razvrstitvijo dejavnosti po prednosti in njihovim pravočasnim razporejanjem ter upoštevanjem pogojev;

– usklajevanju na različnih ravneh , tj. med donatorji, z drugimi povezanimi dejavnostmi, med centralnimi in lokalnimi organi;

– številu ključnih prednostnih nalog , ki ga je treba omejiti in skrbno uskladiti z evropskim programom reform upravičenk;

– povezavam s proračunom in srednjeročnim okvirom odhodkov;

– okrepljenemu nadzoru, učinku, prepoznavnosti, udeležbi civilne družbe in medsektorskim vprašanjem.

Izbira projektov je bila opravljena na osnovi različnih parametrov, ki odražajo zgoraj navedene nauke, na primer: i) skladnosti s strateškimi prednostnimi nalogami in obstoječimi sektorskimi strategijami, ii) opredelitve potreb, prednostnih nalog in zadevnih zainteresiranih strani za razvoj in izvajanje projektov; iii) dozorelosti in trajnostne narave projektov, iv) zmogljivosti upravičenke za izvedbo, v) razvrstitve po prednosti in skrbnega razvrščanja v skladu s političnimi in strateškimi prednostnimi nalogami, vi) ustreznosti in učinka, vii) kontinuitete in/ali dopolnjevanja s preteklo ali tekočo pomočjo / drugimi donatorji, viii) brez podvajanja in ix) novih morebitnih področij pomoči, ki izhajajo iz političnega in tehničnega dialoga.

Poudarki načrtovanja programov v letu 2009 v okviru komponente I:

– najprimernejši instrument izvajanja na področju projektov za približevanje zakonodaje na Hrvaškem je bilo tesno medinstitucionalno sodelovanje, tako da bo njegova uporaba še naraščala;

– v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji je bilo manj pogodb kot v programu predhodnega leta, vendar so bile kljub temu številne. Kakovost načrtovanja programov se je izboljšala;

– načrtovanje programov za leto 2009 je bilo v Turčiji zasnovano na podrobni opredelitvi korakov, meril in rokov (dokument o postopku načrtovanja). Komisija je pozvala k oblikovanju skladnih sektorskih strategij za usmerjanje postopka načrtovanja in udeležbo zainteresiranih strani v načrtovanju programov s pomočjo sektorskih delovnih skupin. Prevzemanje odgovornosti se je izboljšalo. V odgovor na gospodarsko in finančno krizo je bila posebna pozornost namenjena dialogu s civilno družbo skupaj s prenosom 35 milijonov EUR iz komponente I v paket za krizno odzivanje za več upravičenk – mehanizem za energetsko učinkovitost in izrednim prispevkom v podporo sodelovanju Turčije v programih EU. Po drugi strani pa načelnemu soglasju upravičenke z zgodnejšo pripravljalno fazo in večjim številom sektorskih delovnih skupin ter razpravami o zagotovitvi bolj strateškega načrtovanja v tesnejši povezavi s politikami še ni sledil dogovor o konkretnih ukrepih. Za upravičenko je bilo bistvenega pomena ohraniti prožnost glede prihodnjih potreb podprtih sektorjev ob uporabi načrtovanja programov za spodbujanje reform na vseh ministrstvih. Novih predlogov projektov je bilo za tretjino manj kot v letu 2008 (ta trend je potrdilo tudi načrtovanje programov v letu 2010) in še vedno je bila potrebna pomoč Komisije, da so bili oblikovani do zadostne mere.

Stanje bi se moralo izboljšati po sprejetju zakona iz julija 2009, ki opredeljuje organizacijo in dolžnosti zadevne izvedbene strukture. Postopno uvajanje sektorskih pristopov k načrtovanju in oblikovanju programov pomoči naj bi okrepilo odgovornost ter utrdilo vezi med finančno pomočjo in prednostnimi nalogami politik. Prizadevali si bodo tudi za opredelitev ustreznejših in merljivejših kazalnikov in meril ob večjem poudarku na rezultatih in učinku projektov. Zmogljivost struktur, udeleženih pri načrtovanju, izvajanju in nadzorovanju IPA bo izboljšana. Opravljen bo pregled delovanja sektorskih pododborov za nadzorovanje in novih dokumentov večletnega orientacijskega načrtovanja;

– v Albaniji so bili upravičenci bolj udeleženi pri načrtovanju programov, kar je prispevalo k okrepitvi njihove odgovornosti. Kakovost projektne dokumentacije se je izboljšala in kot odziv na finančno krizo se je pokazal trend v smeri manjšega števila (infrastrukturnih) projektov, ki so bili večji po obsegu;

– načrtovanje v Bosni in Hercegovini je bilo osredotočeno na ukrepe, usmerjene v lajšanje učinka finančne krize. Povečal se je delež pomoči, namenjen sporazumom z mednarodnimi finančnimi institucijami ter drugimi nacionalnimi in mednarodnimi akterji o skupnem ali posrednem centraliziranem upravljanju. Tudi tu je bilo opaziti trend v smeri manjšega števila projektov, ki so bili večji po obsegu;

– na Kosovu so institucije upravičenke okrepile svojo udeležbo pri načrtovanju in predstavile več predlogov projektov kot prej (vendar ob nezadostni prednostni razvrstitvi in filtriranju). Tesno usklajevanje z misijo Evropske unije za krepitev pravne države (EULEX) ter posebnim predstavnikom EU / mednarodnim civilnim uradom je omogočilo dopolnjevanje ukrepov Evropske unije;

– pri načrtovanju v Črni gori se je izboljšala kakovost osnutkov projektne dokumentacije. Večje pozornosti sta bila deležna upoštevanje pogojev (sofinanciranje, lastništvo in pridobivanje nepremičnin za infrastrukturo) in velikost projektov, skladno z (majhnim) obsegom uprave in njene absorpcijske sposobnosti. Poleg tega je bilo okrepljeno dopolnjevanje in sodelovanje z drugimi donatorji; izboljšala se je raven posvetovanja s civilno družbo; upravičenka je pri načrtovanju za leto 2010 okrepila svojo vodilno vlogo (ki jo je začela prevzemati v letu 2009), središče pozornosti pa se je počasi pomaknilo v smeri gospodarskih meril in zmožnosti prevzemanja obveznosti članstva;

– v Srbiji sta postopek načrtovanja zaznamovali tesna vpletenost institucij upravičenk in kakovostna dokumentacija o načrtovanju programov. Več kot 60 % pomoči v okviru komponente I je bilo zagotovljene v obliki proračunske podpore za zaščito strukturnih reform; izpolnjevanje splošnih pogojev, vključno z vzdržnim makroekonomskim in fiskalnim okvirom, ki ga podpirajo mednarodne finančne institucije; upravne in finančne kroge, ki vzpostavljajo stabilno okolje zaupanja; posebne pogoje izplačila v zvezi do dobrim javnofinančnim poslovodenjem; vzdrževanje in razvijanje upravnih zmogljivosti zadevnih institucij in organov, povezanih s pristopom k EU. Vlada je ob koncu obdobja poročanja predložila nov zakon o proračunskem sistemu parlamentu, ki je sprejel strategijo javne notranje finančne kontrole.

Podrobnosti o vsebini posameznega nacionalnega/letnega programa IPA 2009 in programa IPA 2009 za več upravičenk so na voljo v referenčnem dokumentu (oddelka I in II). V istem dokumentu so na voljo tudi informacije o programih za več upravičenk v okviru komponent II do V.

Izvajanje

Načini in strukture izvajanja

Namen pomoči v okviru IPA je pripraviti države kandidatke in potencialne kandidatke na prevzem polne odgovornosti za upravljanje finančne podpore EU. „Ciljni“ način upravljanja je zato decentralizirano upravljanje upravičenk, ki je doseženo, ko se njihove upravne zmogljivosti štejejo za dovolj razvite in so uvedeni ustrezni sistemi upravljanja in nadzora za zagotovitev dobrega finančnega poslovodenja. Srednjeročen cilj držav kandidatk je popolnoma decentralizirano upravljanje, pri katerem Komisija izvaja samo naknadno kontrolo (komponenta V pomoči se na ta način izvaja že od začetka). Vsaka upravičenka mora zato imeti pripravljene posebne strategije, akcijske načrte in časovne načrte za približevanje tem ciljem, hkrati pa nacionalne organe pripravljati, da bodo imeli ustrezne zmogljivosti za prevzemanje povečane odgovornosti, ki je s tem povezana.

V letu 2009 je prenos pooblastil za upravljanje za decentralizirano upravljanje je v potencialnih kandidatkah napredoval različno hitro. Albanija je do konca obdobja poročanja dosegla dober napredek pri komponenti I (vzpostavljanje ključnih struktur, ključna imenovanja in usposabljanje osebja v zadevnih izvajalskih agencijah) in obetaven napredek pri komponenti V (priprava osnutka načrta za decentralizirano upravljanje brez predhodnih kontrol), v zvezi s komponentami II, III in IV pa je ostala na zgodnji stopnji. Bosna in Hercegovina je po drugi strani dosegla le majhen napredek, saj je bil imenovan le nacionalni koordinator za IPA na ministrstvu za finance, centralna finančna in pogodbena enota (CFPE) ter nacionalni sklad pa še nista kadrovsko izpopolnjena. Kosovo je pri pripravi načrta za decentralizirano upravljanje ostalo na zelo zgodnji stopnji. V Črni gori je bil z misijo za oceno zaostanka dosežen določen napredek pri komponentah I in II, pri komponentah III do V pa opredelitvi glavnih izvajalskih organov še niso sledili drugi ključni koraki, na primer opredelitev načrtov. Srbija je zadnjič posodobila svoj načrt za decentralizirano upravljanje marca 2009 in imenovala vse ključne akterje do konca obdobja poročanja, zaradi proračunskih omejitev pa še vedno ni izpolnjevala svojih zavez glede števila osebja v strukturah za evropsko vključevanje.

V zvezi z državami kandidatkami je Hrvaška v letu 2009 okrepila svoj že akreditirani sistem decentraliziranega upravljanja komponent IPA od I do IV, zlasti glede notranje revizije, revizijskega organa in kontrolnih funkcij operativnih struktur. Pripravljeni so bili načrti za umik predhodnih kontrol za komponente I, III in IV, od katerih so pri zadnji potrebne izboljšave. Vzpostavljena je bila nova izvedbena struktura za komponento II, vendar pogoji za umik predhodnih kontrol za to komponento do konca obdobja poročanja še niso bili izpolnjeni. Pooblastila za upravljanje v zvezi s komponento V so bila v letu 2009 prenesena za dva od sedmih ukrepov. Drugi ukrepi bodo po pričakovanjih akreditirani v letu 2010.

V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji se so leta 2009 načrti za prenos upravljanja v okviru komponente I upočasnili, ker je bilo ugotovljenih več velikih tveganj pri zadevnih strukturah izvajanja in kontrol. Namesto tega je bila opravljena akreditacija za prenos upravljanja na področjih komponent II, IV in V, poleg tega pa je bil Komisiji v presojo predložen načrt za uvedbo decentraliziranega upravljanja brez predhodnih kontrol na področju komponente III (za komponento IV je bil tak načrt predviden v prvi polovici leta 2010). V letu 2009 ni bilo nobene zahteve za prenos upravljanja v okviru komponente II, v letu 2010 pa se pričakuje ena.

V letu 2009 so bila na Turčijo prenesena upravljavska pooblastila za operativne programe v okviru komponent III in IV, čemur je sledil podpis štirih s tem povezanih sporazumov o financiranju. Država je pripravila načrte za popolno decentralizacijo, sprejela zakonodajne ukrepe za okrepitev akreditiranih struktur v okviru komponente I in pripravila načrte za obravnavo preostalih pomanjkljivosti sistemov upravljanja in nadzora, čeprav se do konca obdobja poročanja še niso začeli izvajati. V vmesnem obdobju se je zmogljivost izvajalske agencije za komponento I povečala, ker so ji operativne strukture v okviru komponent III in IV do leta 2010 delegirale nekatere funkcije v zvezi z vodenjem razpisov in sklepanjem pogodb. V letu 2009 ni bilo pozitivnih sprememb v zvezi z akreditacijo v okviru komponente V, in sicer zaradi zamud pri časovnem načrtu za nacionalno akreditacijo, ki so nastale zaradi dejavnikov, kot sta zapletena struktura programa IPA za razvoj podeželja v Turčiji in pomanjkljiva politična zavezanost procesu na visoki ravni. V revidiranem akcijskem načrtu za leto, ki je predmet pregleda, je bila za leto 2010 predvidena nacionalna akreditacija, ki bi omogočala prenos upravljanja v letu 2011. Zaradi tega bi lahko bilo ogrožena poraba sredstev za komponento V za leti 2007 in 2008. Tudi napredek na področju komponente II glede deljenega upravljanja je bil omejen.

V revizijskih poročilih v državah kandidatkah je bil ugotovljen različen napredek nacionalnih sistemov. Pri revizijah sistemov, ki jih Komisija opravila v Turčiji, so bila še vedno ugotovljena velika tveganja, čeprav v manjšem številu kot v preteklih letih. Na Hrvaškem so organi vidno okrepili sisteme upravljanja in nadzora za sredstva IPA. Vseeno so ostali pomisleki o izvedljivosti načrta, ki ga je predlagal nacionalni odredbodajalec za umik predhodnih kontrol Komisije, zato Komisija preučuje možnost delnega umika posameznih kontrol.

Pregled izvajanja IPA v letu 2009

Komponenta I

Razpredelnica 2: splošen pregled zneskov obveznosti za komponento I IPA 2007–2009 (letni programi), za katere so bile sklenjene pogodbe in ki so bili izplačani do 31. decembra 2009, po upravičenki, v milijonih EUR

Albanija | 25,09 | 0,68 | 2,71 % | 0,62 | 2,47 % |

Bosna in Hercegovina | 14,12 | 0,39 | 2,76 % | 0,31 | 2,20 % |

Hrvaška | 40,32 | 0,44 | 1,09 % | 0,18 | 0,45 % |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 12,61 | 0,13 | 1,03 % | 0,00 | 0,00 % |

Kosovo | - | - | - | - | - |

Črna gora | 13,07 | 0,58 | 4,44 % | 0,25 | 1,91 % |

Srbija | 31,91 | 1,84 | 5,77 % | 0,88 | 2,76 % |

Turčija | 8,02 | 0,06 | 0,69 % | 0,04 | 0,55 % |

Države kandidatke

Na Hrvaškem je bilo leta 2009 tudi v okviru komponente II IPA 2007 sklenjenih le malo pogodb (za 5 %). Postopki za oddajo javnih naročil so se začeli za vse programe, vendar se za večino do konca obdobja poročanja še niso začele sklepati pogodbe.

Tudi v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji se je v letu 2009 začelo izvajanje v okviru te komponente. Prvi razpis je bil objavljen avgusta in sicer za program čezmejnega sodelovanja z Albanijo. Decembra 2009 sta bila z Albanijo in Grčijo podpisana sporazuma o financiranju za programa čezmejnega sodelovanja iz leta 2008, kar je v letu 2010 omogočilo objavo razpisov, v katerih so bila združena sredstva za leti 2007 in 2008. V okviru teh dveh programov ni bila podpisana še nobena pogodba. V okviru programa čezmejnega sodelovanja za jugovzhodno Evropo sta bili podpisani samo dve pogodbi. Do konca obdobja poročanja so bile sklenjene pogodbe za 30 % sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) iz naslova IPA 2007.

V Turčiji so se leta 2009 začeli postopki za dodelitev donacij v okviru te komponente (program instrumenta evropske sosedske politike – ENPI – za črnomorski bazen in program čezmejnega sodelovanja Bolgarije in Turčije), čeprav so jih nekoliko upočasnili dolgotrajni upravni postopki na turški strani čezmejnega sodelovanja Bolgarije in Turčije. Stanje se bo po pričakovanjih izboljšalo po spremembah na ravni odgovornih upravljavskih struktur.

Potencialne kandidatke

V okviru komponente II so se leta 2009 dejavnosti čezmejnega sodelovanja začele odvijati tudi v Albaniji . Prvi razpisi v okviru programov znotraj Zahodnega Balkana (Albanija – Črna Gora in Albanija – Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija) so bili objavljeni poleti (več kot eno leto po podpisu prvih sporazumov o financiranju) in zaključeni septembra/oktobra. Postopek izbire naj bi se končal v letu 2010, ko naj bi bile na njegovi podlagi sklenjene pogodbe za celotni dodeljeni znesek za leto 2010. Leta 2009 so bile poleg tega opravljene tudi priprave na razpis za program sodelovanja z Grčijo, ki naj bi bil objavljen v letu 2010. V okviru nadnacionalnega programa ESRR za jugovzhodno Evropo so bile z albanskimi upravičenci podpisane tri pogodbe. Do konca leta so bile sklenjene pogodbe za 26 % dodelitev iz naslova IPA 2007.

V Bosni in Hercegovini se je v letu 2009 nadaljevalo izvajanje v okviru te komponente. Prvi razpisi v okviru programov znotraj Zahodnega Balkana IPA 2007 in IPA 2008 so bili objavljeni poleti, po vzpostavitvi upravljavskih struktur, približno eno leto po podpisu prvih sporazumov o financiranju. Postopek izbire projektov naj bi se končal v letu 2010, ko naj bi bile sklenjene pogodbe za celotne odobrene zneske za leti 2007 in 2008. Objavljeni so bili tudi razpisi za programe na mejah z državami članicami, ki naj bi se prav tako končali v letu 2010. Podpisane so bile pogodbe v okviru nadnacionalnega programa ESRR „Jugovzhodna Evropa“ za celotni obseg sredstev IPA 2007 in objavljeni so bili razpisi v okviru programa za Sredozemlje.

Tako kot v prejšnjih letih glede na to, da potrebni pogoji še niso bili izpolnjeni, na Kosovu v letu 2009 še ni bilo dejavnosti čezmejnega sodelovanja.

V Črni gori so bili v letu 2009 objavljeni štirje razpisi v okviru te komponente, ki naj bi bili zaključeni v letu 2010, od tega so se trije nanašali na sredstva IPA 2007 in 2008.

V Srbiji so bili v letu 2009 objavljeni prvi razpisi za dodeljena sredstva za leta 2007, 2008 in 2009 za vse čezmejne programe s sosedami. Pogodbe naj bi bile sklenjene v letu 2010, z izjemo programa ESRR „Jugovzhodna Evropa“, v okviru katerega je bilo v zadnjem četrtletju 2009 podpisanih 17 pogodb, novembra pa je bil objavljen še drugi razpis.

Na splošno je bil tako v državah kandidatkah kot v potencialnih kandidatkah odziv na razpise večji od pričakovanega, zlasti v okviru programov znotraj Zahodnega Balkana, kar kaže, da so programi čezmejnega sodelovanja sprejeti kot priložnost za spravo in dobre sosedske odnose ter za razvijanje zmogljivosti na lokalni ravni.

Komponenta III

Razpredelnica 4: splošen pregled zneskov obveznosti za komponento III IPA 2007–2009, za katere so bile sklenjene pogodbe in ki so bili izplačani do 31. decembra 2009, po upravičenki, v milijonih EUR

Upravičenke IPA | Prevzete obveznosti | Plačano | Plačano v % |

Hrvaška | 142,35 | 42,80 | 30,07 % |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 40,50 | 12,15 | 30,00 % |

Turčija | 524,00 | 157,20 | 30,00 % |

Izvajanje v okviru komponente III se je v letu 2009 začelo tudi na Hrvaškem in se večinoma osredotočalo na ocenjevanje in potrjevanje projektov ter začetek razpisnih dejavnosti, medtem ko je število sklenjenih pogodb ostalo majhno zaradi dolgotrajnih in zapletenih razpisnih postopkov za infrastrukturne programe. Do konca obdobja poročanja je bilo izplačanih približno 30 % dodeljenih sredstev v okviru te komponente.

V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji se je izvajanje v okviru te komponente – v glavnem je šlo za priprave za projekte – lahko začelo šele v drugi polovici obdobja poročanja, po prenosu upravljavskih pooblastil in podpisu sporazuma o financiranju.

Po podpisu sporazumov o financiranju za tri operativne programe v septembru in novembru 2009 se je v Turčiji lahko začelo tudi izvajanje v okviru komponente III. Interes za razpis je bil precej večji od pričakovanega (prijav v povezavi z operativnim programom za regionalno konkurenčnost je bilo več kot 17-krat več kot razpoložljivih sredstev). Do konca obdobja poročanja je bilo sklenjenih le malo pogodb. Komisija je do konca leta 2009 odobrila dva velika infrastrukturna projekta v okviru operativnih programov za promet in okolje, vendar se je samo eden že začel izvajati. Skrbi so povzročale zamude pri pripravi in objavi razpisne dokumentacije.

Komponenta IV

Razpredelnica 5: splošen pregled zneskov obveznosti za komponento IV IPA 2007–2009, za katere so bile sklenjene pogodbe in ki so bili izplačani do 31. decembra 2009, po upravičenki, v milijonih EUR

Upravičenke IPA | Prevzete obveznosti | Plačano | Plačano v % |

Hrvaška | 38,28 | 12,7 | 33,18 % |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 16,30 | 4,89 | 30,00 % |

Turčija | 158,70 | 47,61 | 30,00 % |

V letu 2009 se je na Hrvaškem začelo izvajanje v okviru komponente IV. Po začetku veljavnosti sporazuma o financiranju v mesecu marcu je bilo objavljenih 8 shem donacij. Do konca leta je bilo izplačanih 33 % obveznosti iz te komponente.

V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji je bil prenos upravljavskih pooblastil v okviru te komponente opravljen oktobra 2009, čemur je novembra sledil podpis sporazuma o financiranja, decembra pa predplačilo. Izvajanje je bilo še vedno počasno, kar je povzročalo resno tveganje, da bi bilo v letu 2011 ta sredstva treba sprostiti. V letu 2009 so bile težave z odobritvijo operativnih struktur. To stanje se je v letu 2010 izboljšalo, vendar dve zadevni strukturi (od petnajstih) še nista potrjeni in vzbujata skrb, ker glede njiju ni jasne perspektive.

V Turčiji je bilo v letu 2009 objavljenih pet razpisov v okviru operativnega programa iz te komponente in sicer na zadevnih področjih razvoja človeških virov, kot je na primer izobraževanje deklic. Skupna udeležba je bila tako zelo uspešna, da turškim oblastem ni bilo preprosto zagotoviti nemotenega vodenja postopka ocenjevanja. Do konca leta 2009 ni bila sklenjena nobena pogodba.

Komponenta V

Razpredelnica 6: splošen pregled zneskov obveznosti za komponento V IPA 2007–2009, za katere so bile sklenjene pogodbe in ki so bili izplačani do 31. decembra 2009, po upravičenki, v milijonih EUR

Upravičenke IPA | Prevzete obveznosti | Plačano | Plačano v % |

Hrvaška | 76,90 | 0,00 | 0,00 % |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 19,00 | 0,00 | 0,00 % |

Turčija | 159,20 | 0,00 | 0,00 % |

Na Hrvaškem v letu 2009 se akreditirana ukrepa v okviru komponente V nista izvajala, ampak je bila dejavnost osredotočena na akreditacijo ostalih ukrepov. Pri pripravi pravil za javna naročila je bil dosežen majhen napredek, vendar so do konca obdobja poročanja še ostale zamude pri izvajanju, ki so ogrožale sredstva za leti 2007 in 2008. Prizadevanja so bila zato osredotočena na prenos upravljanja in razpise. V okviru te komponente ni bilo opravljeno nobeno izplačilo.

Tudi v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji so bile v letu 2009 opravljene zadnje priprave na izvajanje komponente V, vendar ni bil objavljen noben razpis in sklenjena nobena pogodba. Končno je bil vzpostavljen sistem upravljanja in nadzora za to komponento. Prenos upravljavskih pooblastil je bil odobren decembra. Izvajati so se začeli trije od štirih ukrepov v okviru programa. Večletni sporazum o financiranju je bil dokončan in je začel veljati.

Zaradi zamud pri nacionalni akreditaciji potrebnih struktur leta 2009 v okviru te komponente v Turčiji ni bilo izvajanja. Komisija je proces še naprej podpirala z zagotavljanjem pomoči za krepitev zmogljivosti.

REZULTATI OCENJEVANJA

Glavni cilj ocenjevanja je podpreti postopek odločanja pri načrtovanju in izvajanju predpristopne pomoči ter oblikovanju politik in strategij z ocenjevanjem uspešnosti finančne pomoči pri izpolnjevanju predpristopnih ciljev. Ocenjevanje se večinoma osredotoča na višjo raven od projektov (sektorje, programe, strateške cilje itd.). Poleg tega ocenjevanje Komisiji zagotavlja presojo ukrepov glede na rezultate, učinke in potrebe, ki naj bi jih zadostili, ter pregled nad gospodarno in utemeljeno porabo predpristopnih sredstev. Poleg tega se zagotavlja podpora razvoju zmogljivosti za ocenjevanje na lokalni ravni za učinkovitejše upravljanje predpristopne pomoči v državah upravičenkah in nadzor nad njo.

V letu 2009 so se na Hrvaškem in v Turčiji izvedle sektorske, tematske in ad hoc ocene kot del programa vmesnega ocenjevanja programov. Te ocene so se večinoma nanašale na predpristopni finančni instrument (Turčija) ter na PHARE in CARDS (Hrvaška). V letu 2009 je program vmesnega ocenjevanja programov nadomestilo novo orodje za vmesno ocenjevanje na ravni programov (vmesno ocenjevanje državnih programov), ki pokriva tako pomoč IPA kot pred-IPA v vseh treh državah kandidatkah. Vmesno ocenjevanje državnih programov je v primerjavi s prejšnjim sektorskim pristopom bolj osredotočeno na programsko raven, vendar ostaja predvsem upravljavsko orodje za upravljavce programov, in sicer z zagotavljanjem vhodnih informacij za proces odločanja. Poleg tega je vmesno ocenjevanje državnih programov zasnovano kot instrument za zagotavljanje ustrezne in pravočasne krepitve zmogljivosti upravičenkam IPA, da bi lahko izpolnile zahtevo izvedbene uredbe IPA, da morajo upravičenke po prenosu upravljanja prevzeti odgovornost za vmesno ocenjevanje v okviru komponente I.

Za Hrvaško je bilo vmesno ocenjevanje državnih programov[5] do konca obdobja poročanja že dokončano. Vmesno ocenjevanje državnih programov za Turčijo[6] in Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo[7] bo dokončano v letu 2010. Med vmesnim ocenjevanjem državnih programov na Hrvaškem je bila pregledana vrsta horizontalnih vprašanj glede načrtovanja programov, upravljanja, spremljanja in ocenjevanja pomoči; analizirani so bili ustreznost, učinkovitost, uspešnost, učinek in trajnostna narava pobud, financiranih v okviru programov PHARE 2005 in 2006 ter IPA 2007 in 2008. Glavne ugotovitve, ki so bile sicer v zvezi z mnogimi vidiki pozitivne, a so nakazale tudi možnosti za izboljšanje nekaterih drugih vidikov, so bile naslednje:

– Logika posega: Ocena logike posega je pokazala dobro usklajenost nacionalnih programov in dokumentov večletnega orientacijskega načrtovanja, še vedno pa so mogoče izboljšave na ravni projektov, zlasti glede opredelitve ciljev in kazalnikov;

– Upravljanje pomoči: Mehanizem načrtovanja programov se je skozi čas izboljšal, vendar bi bilo mogoče uvesti strožje preverjanje predlogov projektov na podlagi bolj vsebinskih in manj formalnih vidikov. Na ravni izvajanja projektov je bil dosežen precejšen napredek pri objavljanju razpisov in sklepanju pogodb, izboljšala pa se je tudi „izvedljivost“ projektov;

– Spremljanje: Sistem spremljanja je deloval precej nemoteno, vendar je bilo treba sedanjo sestavo sektorskih pododborov za nadzorovanje (ki so bili leta 2006 sprva ustanovljeni za zagotovitev spremljanja decentralizirane pomoči iz programov CARDS in PHARE) na novo uskladiti s prednostnimi nalogami pomoči IPA, saj je imela slednja drugačno strukturo kot PHARE in druge prednostne naloge. Zaradi tega je prišlo do neuravnotežene razporeditve delovne obremenitve odborov. Slaba udeležba visokih uradnikov na sestankih sektorskih pododborov za nadzorovanje je omejevala njihov potencial v vlogi orodja v postopku odločanja. Vsebino in kakovost poročil o spremljanju, ki jih je pripravila hrvaška uprava, bi bilo mogoče še krepko izboljšati;

– Ocenjevanje: Naslovljenci so se s priporočili iz ocen Evropske komisije strinjali v precej zadovoljivi meri, vendar je bilo treba izboljšati mehanizem za spremljanje izvajanja;

– Uspešnost pomoči: Velika večina projektov je izkazala visoko stopnjo ustreznosti , saj so bili dobro usklajeni z mnogimi potrebami zaradi pristopa. Učinkovitost in možnosti za učinek so bile na področjih v zvezi s posameznimi zahtevami pravnega reda EU na splošno pozitivne, medtem ko so bili na področjih v zvezi z upravno zmogljivostjo in javno upravo rezultati različni. Možnosti za trajnostno naravo rezultatov so bile mešane. Glavne težave so bile povezane z neustreznimi kadri institucij upravičenk in zlasti s težavami pri zadrževanju osebja, saj so se mnoge institucije soočale s stalnim odlivom kvalificiranega osebja, katerega usposabljanje se pogosto financira ob pomoči EU.

V ne tako pozitivnem tonu/duhu pa je bilo v oceni reforme javne uprave na „Hrvaškem in drugod“[8] iz leta 2009 bilo ugotovljeno, da sta nezadostna politična zavezanost in odgovornost ob šibkem strateškem pristopu na Hrvaškem razvrednotila širši učinek in trajnostno naravo te reforme. Ugotovljeno je bilo tudi, da je glede drugih držav iz navedenega poročila odsotnost izrecne strategije in metodologije za obravnavanje vprašanj v zvezi s političnimi merili (vključno z reformo javne uprave) pomenila, da kandidatkam niso bile jasne njihove obveznosti s tem v zvezi.

V letu 2009 je bilo dokončano tudi dodatno ocenjevanje logike posegov pri načrtovanju predpristopne pomoči Turčiji v okviru IPA[9]. Sklep ocenjevanja je bil, da je bilo načrtovanje IPA osredotočeno predvsem na raven projektov. Večina projektov ni bila ustrezno povezanih s pristopom, vendar ni bilo celovitega večletnega načrtovanja programov. Triletni dokumenti večletnega orientacijskega načrtovanja so bili prvi korak v smeri vzpostavljanja bolj strateškega okvira načrtovanja – vendar kljub temu niso zagotovili izčrpnega okvira za pravočasno pokritje vseh pristopnih potreb pred pristopom ter učinkovitega izbiranja projektov in določanja njihovega zaporedja.

Zadevne upravičenke so obravnavale ugotovitve in priporočila iz ocen, opravljenih v letu 2009, ter takšno prakso nadaljevale tudi v letu 2010. Komisija je okrepila svoje redno spremljanje napredka pri ukrepanju upravičenk, da bi odpravile pomanjkljivosti, ugotovljene med ocenjevanjem. Na podlagi priporočil konference IPA 2009 in sklepov, ki jih je Svet sprejel leta 2009 v zvezi z IPA, se je Komisija odločila na več različnih načinov nadalje izboljšati intervencijsko logiko pomoči. Izboljšave so se začele uvajati že leta 2010, med drugim:

– revidira se struktura in vsebina dokumentov večletnega orientacijskega načrtovanja, da bi se zagotovil bolj strateški večletni okvir programiranja, ki bi bolj jasno povezoval finančno pomoč s političnimi prioritetami, in da bi upravičenke IPA izpolnile pogoje za pristop ter se zagotovila učinkovitejši izbor in razvrščanje projektov;

– kjer je primerno, se programiranje dopolnjuje z bolj sektorskim pristopom, pri čemer je cilj sektorskih strategij nadalje izboljšati odgovornost za programe in njihov učinek;

– prihodnji projekti bodo imeli jasnejše cilje in kazalnike, zaradi česar naj bi bila intervencija boljša;

– uporaba jasno določenih pogojev bo po potrebi okrepljena. Tako naj bi se omogočila večja gotovost, da upravičenke izvajajo zaveze, ki so potrebne, da bi se s finančno pomočjo dosegli rezultati in želeni učinki;

– organi in upravičenke bodo nadalje izboljšali sisteme spremljanja, da bodo imeli projekti, ki se izvajajo, večji poudarek na rezultatih in učinkih;

– sprejeti bodo nadaljnji ukrepi glede neobravnavanih priporočil, da bi se okrepili upravljanje in nadzorni sistemi za decentralizirano izvajanje, ki naj bi izboljšalo spremljanje in nadzor sredstev;

– dodatne specifične revizije, ocene in natančno spremljanje bodo zagotovili učinkovitost izboljšav in po potrebi tudi nadaljnje prilagoditve sistemu.

USKLAJEVANJE DONATORJEV Z DRŽAVAMI ČLANICAMI IN DVOSTRANSKI DONATORJI

Kot je navedeno zgoraj, sta bili aprila 2009 v Tirani in oktobra 2009 v Bruslju konferenci na visoki ravni na temo usklajevanja donatorjev in učinkovite podpore širitvi. Na teh konferencah so se Komisija in države članice skupaj z mednarodnimi finančnimi institucijami in donatorji, ki niso iz EU, dogovorile, da si bodo še naprej prizadevale za okrepljeno usklajevanje donatorjev in učinkovitejše upravljanje sredstev v skladu s sporočilom in načeli Pariške deklaracije o učinkovitosti pomoči, agendo za ukrepanje iz Akre in kodeksom EU o razdelitvi dela. Glede na to, da večji del pomoči regiji prihaja iz Evropske unije, in na omejeno število dvostranskih donatorjev ter številne druge donatorje, ki zagotavljajo le zelo malo sredstev posamezni upravičenki, je bilo dogovorjeno, da je treba znatno okrepiti dopolnjevanje in razdelitev dela med donatorji.

Sklepi teh konferenc so EU in donatorje med drugim spodbudili, da so upravičenke v celoti podprli pri prevzemanju odgovornosti za usklajevanje donatorjev in prizadevanju za sektorski pristop, pri čemer so želeni naslednji cilji: pomagati izboljšati učinkovitost in učinek IPA in drugih donatorskih skladov; organizirati skupno usposabljanje o učinkovitosti pomoči in metodah sodelovanja; vključiti učinkovitost pomoči v lastne cilje upravljanja in sisteme poročanja; ter zagotoviti prilagodljivost in napovedljivost pomoči. Upravičenke so bile pozvane, naj okrepijo strukture za usklajevanje donatorjev, zagotovijo skladno uporabo zunanje pomoči in notranjih proračunskih sredstev ter dosežejo nadaljnji napredek pri vzpostavljanju struktur in prevzemanju odgovornosti za zagotavljanje učinkovitega decentraliziranega upravljanja instrumenta IPA.

Na splošno je bilo leta 2009 posvetovanje glede razprave o strateških dokumentih IPA (kot so dokumenti večletnega orientacijskega načrtovanja) in programskih dokumentih (kot so seznami projektov in nacionalni programi) razširjeno, tako da so se vključile države članice, drugi donatorji, lokalni uradi mednarodnih finančnih institucij in v nekaterih primerih predstavniki civilne družbe. Ti sestanki za izmenjavo informacij o načrtovanju, oblikovanju in izvajanju pomoči so bili bistvenega pomena za njeno usklajevanje, skladnost in dopolnilnost. V več primerih se je povečala vodilna vloga upravičenke, na primer v Albaniji, kjer je ena vladna služba odgovorna za usklajevanje nacionalne, sektorskih in medsektorske razvojne strategije, poleg tega pa tudi za usklajevanje donatorjev. Vendar so potrebna še nadaljnja prizadevanja za to, da spodbudimo upravičenke, da prevzamejo večjo odgovornost glede usklajevanja donatorjev. Prav tako pomembna je potreba po povečanju zmogljivosti usklajevanja donatorjev, da se dosežejo bolj praktični rezultati in se izboljša učinkovitost pomoči. Usklajevalni sestanki morajo biti bolj usmerjeni v sprejemanje operativnih in praktičnih ukrepov v podporo načrtovanja rezultatov, izvajanje odločitev o razdelitvi dela ter podporo upravičenkam za razvoj sektorskih strategij in vzpostavitev temeljev za sektorski pristop.

Na Kosovu je bil napredek dosežen pri razvoju platforme za upravljanje pomoči, ki olajša izmenjevanje informacij o tekočih in načrtovanih projektih v skupnosti donatorjev. Vladi Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije in Srbije sta primerjali podatke o projektih, ki so jih financirali donatorji. Albanija ter Bosna in Hercegovina sta pripravili poročili s seznamom donatorjev. Seznam donatorjev se je izkazal za posebej uporabnega, saj so se leta 2009 pokazale prve spremembe v skupnosti donatorjev v državah Zahodnega Balkana in Turčiji. Zaradi pritiskov doma zaradi finančne krize je prišlo do sprememb v prisotnosti donatorjev. Nekatere države članice EU so napovedale zmanjšanje števila dvostranskih programov ali svoj umik zlasti iz držav kandidatk. Medtem ko izmenjava informacij o virih donatorjev in srednjeročni prisotnosti donatorjev že poteka, si je treba bolj prizadevati za pomoč upravičenkam pri načrtovanju okvirov srednjeročnih izdatkov in za pomoč donatorjem pri načrtovanju skladnejših programov. Jasna presoja srednjeročnih načrtov vseh donatorjev (v nekaterih primerih vključno s Kitajsko in Rusijo) bo zelo pomembna za uresničevanje kodeksa EU o razdelitvi dela in za podporo sektorskih pristopov. Kitajska in Rusija sta začeli izvajati nekaj pomembnih naložb in odobrili ugodna posojila v regiji, na primer v sektorjih energetike in prometa. Te naložbe bo treba upoštevati skupaj z naložbami mednarodnih finančnih institucij, zlasti EIB in EBRD.

Glede razdelitve dela v Albaniji in glede pristopov, ki temeljijo na sektorjih ali programih, v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji je bil dosežen pomemben napredek. Obe državi sta bili izbrani za izvajanje pospešene pobude za razdelitev dela, ki je bila oblikovana za spodbuditev izvajanja kodeksa EU o dopolnjevanju in razdelitvi dela v okviru razvojne politike. Cilj operativnega okvira EU za učinkovitost pomoči iz novembra 2009 je bil doseči boljše razvojne rezultate z učinkovitejšim sodelovanjem na terenu, manj prekrivanja in nižjimi stroški transakcij. Vodstvo albanskega oddelka za strategijo in usklajevanje donatorjev je vodilo pospešeno pobudo za razdelitev dela, ki je vključena v albanski nacionalni akcijski načrt za usklajevanje in je spodbudila tudi druge obstoječe mehanizme usklajevanja. V letu 2009 je bila izvedena skupna analiza za določitev skupne opredelitve vlog in odgovornosti glavnih donatorjev ter za določitev vodilne vloge donatorjev za posamezne sektorje.

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je razvila načrte in metodologijo za pristop, ki temelji na programih, z močno podporo Svetovne banke in EU, v Srbiji pa so nove sektorske delovne skupine pokazale, da učinkovito usklajevanje daje pozitivne rezultate.

Vendar bi morali tako upravičenke kot donatorji pozorneje spremljati izboljšanje uspešnosti in učinkovitosti, ki so ga prinesle strukture za usklajevanje donatorjev, s katerimi je mogoče izvajati načela razvojne učinkovitosti. Vsi donatorji bi si morali tudi nadalje prizadevati za zmanjšanje podvajanja in transakcijskih stroškov, na primer prek skupnih analiz; izboljšanja uporabe in skupne uporabe mehanizmov spremljanja in ocenjevanja upravičenk; večje zmožnosti upravičenk, da razvijejo sektorsko politiko in izvajajo sektorske strategije.

USKLAJEVANJE Z MEDNARODNIMI FINANČNIMI INSTITUCIJAMI

Komisija je zavezana tesnejšemu usklajevanju z evropskimi in mednarodnimi finančnimi institucijami, ki podpirajo posodobitev držav Zahodnega Balkana in socialno-ekonomski razvoj v njih. Tesnejše usklajevanje z mednarodnimi finančnimi institucijami poteka na ravni politik / institucionalni ravni ter na ravni financiranja.

Svetovalno skupino mednarodnih finančnih institucij sestavljajo predstavniki Komisije, Skupine Svetovne banke (Mednarodna banka za obnovo in razvoj / Mednarodna finančna korporacija), Evropske banke za obnovo in razvoj (EBRD), Evropske investicijske banke (EIB), Razvojne banke Sveta Evrope (CEB), Sveta za regionalno sodelovanje (RCC), Nordijske investicijske banke, Nordijske okoljske finančne korporacije ter Črnomorske banke za trgovino in razvoj. Na plenarnem zasedanju januarja 2009 je Svetovalna skupina mednarodnih finančnih institucij razpravljala o popravnih ukrepih za države Zahodnega Balkana in Turčijo zaradi finančne in gospodarske krize. Udeleženci so se dogovorili, da mora navedena svetovalna skupina še naprej tesno sodelovati pri spremljanju gospodarskega in finančnega stanja v regiji ter usklajevati primerne odzive na krizo.

Leta 2009 je Komisija tesno sodelovala z Evropsko centralno banko in mednarodnimi finančnimi institucijami pri oblikovanju paketa za krizno odzivanje v vrednosti 160 milijonov EUR, ki so se financirali iz instrumenta IPA 2009. Donacije EU so bile povezane s posojili mednarodnih finančnih institucij v paket za pospeševanje izvajanja izredno nujnih naložb v infrastrukturo občin in v varčevanje z energijo.

Doseženo je bilo soglasje, da so potrebni nadaljnji ukrepi na ravni upravičenk in sektorjev. Komisija je oblikovala regionalni projekt kot del večjega paketa, katerega namen je odzivanje na finančno krizo, ki ga upravlja skupaj z Evropsko centralno banko. Vzpostavljena je bila podpora za nadzor regionalnega bančnega sektorja (na mikrobonitetni in makrobonitetni ravni), da se okrepijo zmogljivosti in sodelovanje med nacionalnimi centralnimi bankami držav Zahodnega Balkana in Turčije ter 14 nacionalnimi centralnimi bankami Eurosistema. V okviru tega projekta se bodo dve leti usklajevali prispevki glavnih mednarodnih finančnih akterjev, kot so Baselski odbor bančnih nadzornikov, Center za razvoj financ Ljubljana, Skupni inštitut na Dunaju (Joint Vienna Institute), Mednarodni monetarni sklad in Svetovna banka. Leta 2009 je sekretariat Svetovalne skupine mednarodnih finančnih institucij prevzela Komisija zaradi zaprtja skupne pisarne Evropske komisije in Svetovne banke v Bruslju.

Komisija je od jeseni 2009 v okviru paketa za krizno odzivanje sodelovala tudi z OECD pri programu Investment Compact za jugovzhodno Evropo pri ukrepih za povečanje konkurenčnosti gospodarstev.

Decembra 2009 so Komisija, EIB, EBRD in CEB ustanovile Naložbeni okvir za Zahodni Balkan , da bi še naprej okrepile usklajevanje in sodelovanje pri financiranju naložb za socialno-ekonomski razvoj v regiji. Naložbeni okvir za Zahodni Balkan obsega dva instrumenta: skupni mehanizem posojanja in skupni mehanizem nepovratne pomoči. Prek skupnega mehanizma posojanja se na enem mestu zbirajo skupna posojila za nujne naložbe iz EBRD in EIB (skupaj okrog 1 milijarde EUR) ter iz CEB in drugih dvostranskih finančnih institucij držav članic, ki prispevajo v Skupni evropski sklad za države Zahodnega Balkana (European Western Balkans Joint Fund – EWBJF). V skupnem mehanizmu nepovratne pomoči se zbirajo donacije iz EU (proračun IPA), sodelujočih partnerskih mednarodnih finančnih institucij (CEB, EIB, EBRD) in Skupnega evropskega sklada za države Zahodnega Balkana, v katerega lahko prispevajo države članice in drugi potencialni donatorji.

Primeri okrepljenega sodelovanja vključujejo: boljša prepoznavnost priprave projektov mednarodnih finančnih institucij, skupna prizadevanja za usklajevanje prednostnih naložb mednarodnih finančnih institucij s prednostnimi nalogami za pristop k EU po sektorjih, boljša zastopanost upravičenk IPA v postopku izbire projektov, poenostavitev priprav in izvajanja s poudarkom na projektih, ki potrebujejo podporo mednarodnih finančnih institucij, in sodelovanje držav članic pri dvostranskih donacijah.

Leta 2009 so bila izvedena tudi znatna prizadevanja za nadaljnje izvajanje treh bistvenih področij sodelovanja z mednarodnimi finančnimi institucijami: razvoj zasebnega sektorja in mikro, mala in srednja podjetja (MSP), energetska učinkovitost ter infrastruktura.

– Področje I – Razvoj zasebnega sektorja : kar zadeva ponudbo, se pomoč EU za spodbujanje dostopa do financiranja za mikro in mala podjetja v glavnem steka prek Evropskega sklada za jugovzhodno Evropo (European Fund for South East Europe – EFSE), v katerem so združene predhodne sheme za mikro posojila iz vse regije v en sam instrument. EFSE zagotavlja dolgoročno trajnost in finančne vzvode tako s ponujanjem kritja za tveganja, da bi privabil zasebni kapital za naložbe v mikro posojila. Uvedba EFSE je bila uspešna. Do decembra 2009 je Komisija dala na voljo EFSE prek Evropskega investicijskega sklada sredstva v višini 96,4 milijona EUR, skupna vrednost portfelja pa se je povečala na 579 milijonov EUR. Portfelj izplačanih posojil, ki so bila odobrena 115 600 posojilojemalcem, je znašal 450 milijonov EUR. Od ustanovitve EFSE je bilo odobrenih 216 000 posojil v vrednosti 1,1 milijarde EUR.

– Področje II – Energetska učinkovitost : cilj tega področja je spodbujanje naložb v energetsko učinkovitost in v obnovljive vire energije v malih in srednjih podjetjih, stanovanjih in javnem sektorju s pomočjo ukrepov, ki jih podpirajo nacionalni programi, vključno z ozaveščanjem javnosti v zvezi z energetsko učinkovitostjo in možnostmi za varčevanje z energijo, izvajanjem zakonodaje v zvezi z direktivami o energijski učinkovitosti stavb[10] ter z izboljšanjem učinkovitosti rabe končne energije in o energetskih storitvah[11] (vključno z obnovljivimi viri energije). Spodbujanje naložb v energetsko učinkovitost je skladno s priporočilom iz Zelene knjige Evropske komisije o energetski učinkovitosti[12], ki mednarodne finančne institucije spodbuja, naj zagotovijo dolgoročna sredstva za financiranje naložb v energetsko učinkovitost. V gradbenem in industrijskem sektorju je bila nadaljnja podpora finančnim posrednikom in končnim posojilojemalcem zagotovljena prek finančnega mehanizma za energetsko učinkovitost s tem, ko so bile dane na voljo možnosti za večje varčevanje z energijo in zmanjšanje emisij CO2. Poleg tega se je kot del paketa za krizno odzivanje iz leta 2009 Evropska komisija odločila za sodelovanje v Skladu za energetsko učinkovitost jugovzhodne Evrope, ki je javno-zasebno partnerstvo, ki sta ga začeli EIB in Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ter vključuje mednarodne finančne institucije, donatorje in zasebne vlagatelje. Sklad bo zagotavljal naložbe v energetsko učinkovitost in obnovljive vire energije prek usmerjene finančne podpore in tehnične pomoči podjetjem, družbam, ki nudijo energetske storitve, gospodinjstvom, občinam in drugim javnim institucijam. Leta 2009 je mehanizem podprl dve lokalni banki v Bosni in Hercegovini ter Srbiji pri razvoju njunih naložbenih portfeljev na področju energetske učinkovitosti in obnovljivih virov energije. Ta dva projekta sta bila razširjena na skupno financiranje EBRD v višini 20 milijonov EUR v kombinaciji s 4,6 milijona EUR vredno donacijo EU kot naložbeno spodbudo za končne posojilojemalce in upravne stroške sodelujočih bank.

– Področje III – Spodbujanje naložb v infrastrukturo : ustrezna infrastrukturna omrežja in storitve v prometnem, energetskem, okoljskem in socialnem sektorju so bistvenega pomena za zagotavljanje trajnostnega socialno-ekonomskega razvoja in stabilnosti v regiji. Ključni dejavniki, ki ovirajo izboljšave v infrastrukturi, so med drugim naslednji: neučinkovita raba finančnih virov, nezadostne izkušnje upravičenk pri pripravi projektov za financiranje s strani mednarodnih finančnih institucij in drugih donatorjev ali vrzeli v financiranju, ki vplivajo na sprejemljivost projektov za banke. To področje vključuje tudi vzpostavitev večsektorskega mehanizma za infrastrukturne projekte za več upravičenk. Ta mehanizem podpira institucije na nacionalni, regionalni in občinski ravni pri pripravi in izvajanju projektov naložb v infrastrukturo, ki jih financirajo mednarodne finančne institucije in/ali drugi donatorji. Njegov cilj je zbiranje sredstev, da se omogoči izvajanje projektov. Mehanizem zagotavlja storitve strokovne tehnične pomoči za izvrševanje projektov, kot so predhodne študije izvedljivosti, študije izvedljivosti, predhodno in podrobno oblikovanje, podpora pri razpisnih postopkih, pomoč pri izvajanju itd. Mehanizem prav tako sofinancira naložbe v občinsko infrastrukturo, ki so pripravljene za izvajanje s strani mednarodnih finančnih institucij. Mehanizem za infrastrukturne projekte je bil decembra 2009 vključen v Naložbeni okvir za Zahodni Balkan. Do konca obdobja poročanje je prek tega mehanizma podporo prejemalo 65 projektov, in sicer v obliki donacij v vrednosti 123 milijonov EUR ter naložb, ki so bile skupaj ocenjene na 1 milijardo EUR. Na primer, v Albaniji je donacija EU v vrednosti 4,7 milijona EUR omogočila najem posojila v vrednosti 12 milijonov EUR, kar je skupaj z nacionalnim prispevkom in drugimi donacijami iz dvostranskih virov omogočilo naložbo v preskrbo z vodo in njeno čiščenje v vrednosti 21,7 milijona EUR.

[pic]

[1] Delovni dokument služb Komisije – referenčni dokument k poročilu Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru – Letno poročilo 2009 o izvajanju instrumenta za predpristopno pomoč (IPA).

[2] Komisija je oktobra 2009 predlagala spremembo uredbe IPA št. 1085/2006, da se Islandija vključi kot država upravičenka IPA (naknadno odobreno leta 2010 z Uredbo (EU) št. 540/2010 z dne 16. junija 2010).

[3] Glej http://ec.europa.eu/enlargement/press_corner/key-documents/reports_oct_2009_sl.htm.

[4] COM(2009) 543 konč. z dne 14. oktobra 2009.

[5] Vmesno ocenjevanje državnih programov za predpristopno pomoč 2009 Hrvaški; pogodba št. IPA/2009/215-223.

[6] Vmesno ocenjevanje državnih programov za predpristopno pomoč EU 2009 Turčiji; pogodba št. IPA/2009/218-310.

[7] Vmesno ocenjevanje državnih programov za predpristopno pomoč EU 2009 Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji; pogodba št. IPA/2009/224-311.

[8] „Supporting Public Administration Reform in Croatia and beyond“, Tematsko poročilo št. R/ZZ/ PAR/0811

[9] „Ad hoc ocenjevanje logike posegov Evropske komisije pri finančni pomoči v državah kandidatkah in ključni nauki za pregled dokumentov večletnega orientacijskega načrtovanja za obdobje 2010–2012 – študija primera – Turčija“. Tematsko poročilo kot del vmesnega ocenjevanja za predpristopne programe EU na Hrvaškem in v Turčiji ter dejavnosti osrednjega urada, pogodba št. PHARE/2007/142-454.

[10] Direktiva 2002/91/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2002.

[11] Direktiva 2006/32/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006.

[12] COM(2005) 265 konč. z dne 22. junija 2005.