SL Uradni list Evropske unije C 487/57

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o pravnem okviru Unije za carinske kršitve in sankcije

(COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD))

(2016/C 487/08)

Glavni poročevalec: Antonello PEZZINI

Zaprosilo Evropski parlament, 22. 6. 2016 Pravna podlaga člen 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije Pristojna strokovna skupina strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 21. 9. 2016 Plenarno zasedanje št. 519 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 173/0/3

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) je vedno trdil, da je učinkovita carinska unija ključni element procesa evropske integracije, saj ob upoštevanju pravil o konkurenci ter kar največjem varstvu potrošnikov in okolja omogoča varen in pregleden prost pretok blaga, kakor tudi učinkovit boj proti kršitvam, goljufijam in ponarejanju, ter tako spodbuja razvoj zakonite trgovine.

1.2 Odbor odločno podpira predlog Komisije, saj je cilj predlaganih ukrepov: — narediti prvi korak k dejanskemu sistemu enotne evropske carine z enotnim upravljanjem ter skupnimi carinskimi upravnimi in sodnimi organi, kot so: evropsko carinsko sodišče, skupna pravila o izvrševanju predpisov carinskega zakonika, enoten informacijski sistem z enotnimi postopki preverjanja skladnosti in nedvoumno tolmačenje predpisov, ki bi spodbudilo razvoj trgovine v EU in zunaj nje; — zagotoviti enotno varnost predpisov in njihovega izvajanja po vsem ozemlju Unije s skladnim sistemom odkrivanja in obdolževanja za kršitve ter civilnimi, ne kazenskimi sankcijami, ki so sorazmerne z utajenimi dajatvami in resnostjo prekrškov glede na skupne spodnje in zgornje pragove, vključno z možnostjo nedenarnih sankcij; — zakonsko predvideti okrepljene skupne sisteme za preprečevanje in odvračanje od kršitev, z računalniško podprtimi načini ugotavljanja skladnosti ter avtomatiziranim zgodnjim opozarjanjem; — predvideti skupne mehanizme za reševanje sporov in izvensodno poravnavo naloženih sankcij, s katerimi bi olajšali in pospešili razvoj evropske trgovine in se izognili dolgotrajnim in dragim sodnim postopkom; — celovito se odzvati na obveznosti, ki izhajajo iz mednarodnih referenčnih okvirov Svetovne trgovinske organizacije (STO) in Svetovne carinske organizacije (SCO).

1.3 EESO zahteva, da se med cilje direktive vključi tudi to, da se ta instrument, ki bo omogočil postopen, a nujen prehod v edinstven enoten sistem predpisov, njihovega izvrševanja in tolmačenja, dopolni s kontrolo in nadzorovanjem trga prek avtomatskih mehanizmov za ugotavljanje kršitev, ki ne bodo ovirali razvoja evropske zakonite trgovine.

1.4 Odbor priporoča, da se v poročilo, ki se ga pripravi na dve leti in predloži Evropskemu parlamentu (EP), Svetu in EESO, poleg ocene stopnje skladnosti izvajanja nove zakonodaje na lokalni ravni predlagajo tudi kazalniki za naslednje korake do ustanovitve: — prave evropske carinske agencije in — evropskega carinskega sodišča — ter oblikovanja učinkovitega in uspešnega skupnega carinskega korpusa za uskladitev sistemov carinskih kršitev in sankcij, na podlagi enotnih predpisov in enotnega izvajanja ter nedvoumnega tolmačenja.

2. Uvod

2.1 Carinska unija (CU) je eden od temeljev Evropske unije. Carinska zakonodaja Unije, tako materialna kot postopkovna, je v celoti usklajena od leta 1992. Leta 2013 je bil z Uredbo (EU) št. 952/2013 sprejet novi carinski zakonik (carinski zakonik Unije, angl. Union Customs Code, UCC), ki velja od leta 2016.

2.2 Področje carine, vsaj z vidika predpisov, spada med področja, ki so v skladu s členom 3 PDEU v izključni pristojnosti Unije, medtem ko so v pristojnosti držav članic dejavnosti v zvezi z organizacijo kontrole, sistemom kazni ter dejavnosti izvrševanja predpisov v okviru pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (naslov V PDEU).

2.3 Carinska dejavnost EU pokriva približno 16 % svetovne trgovine ter obdela uvoz in izvoz, ki presega vrednost 3 500 milijard EUR letno. Carinske dajatve so leta 2013 skupaj znašale 15,3 milijarde EUR, kar je skoraj 11 % proračuna EU.

2.4 Neusklajeni nacionalni sistemi carinskih kršitev in sankcij lahko povzročijo selitev nezakonite trgovine v države članice, v katerih je manjše tveganje, da bo odkrita, in kjer so sankcije manjše. Podjetja, ki poslujejo zakonito, pa bodo imela večje stroške pri poslovanju na območjih v različnih sodnih pristojnostih: različni sistemi sankcij lahko spremenijo trgovinske tokove in modele gospodarskih dejavnosti na enotnem trgu ter omogočijo ugodnosti podjetjem, ki poslujejo v državah z manj strogim carinskim nadzorom.

2.5 Z uvedbo programa Carina 2013 se je začela izvajati analiza nacionalnih sistemov držav članic za carinske kršitve in sankcije, ki je pokazala veliko razlik med sistemi, kar so potrdile tudi nedavne poglobljene analize (1).

2.6 Dejansko boj proti kršitvam carinskih predpisov poteka v okviru 28 (2) različnih pravnih sistemov ter upravnih in pravnih tradicij, pa tudi opredelitve strogosti teh sankcij se močno razlikujejo: neenotno izvrševanje carinske zakonodaje se občuti pri pogojih glede konkurence, ki bi na notranjem trgu morali biti enaki.

2.7 Razlike pri izvrševanju predpisov se kažejo zlasti pri vrstah upravnih in/ali kazenskih sankcij, tipologiji sankcij, pragovih in obsegu kršitev, sistemih za reševanje sporov/izvensodnih poravnavah, ravneh in vrstah odgovornosti, olajševalnih in oteževalnih okoliščinah, časovnih omejitvah in rokih zastaranja ter odgovornosti pravnih oseb.

2.8 Odprava razlik pri izvrševanju postaja nujna in v skladu z načelom enotne carine je treba uvesti usklajene evropske carinske sisteme, v okviru katerih bi države članice v primeru carinskih kršitev omogočile uporabo mehanizma za reševanje sporov pri poravnavi glede na vrsto in obseg kršitve, s čimer bi se obe strani izognili dolgim in dragim postopkom na sodiščih.

2.9 Poleg tega velja spomniti, da je carinska unija izvajalec velikega dela ukrepov trgovinske politike EU in številnih mednarodnih sporazumov, ki so povezani s trgovinskimi tokovi, ter da preko uprav držav članic razvija pomembne horizontalne procese upravljanja podatkov, gospodarskih subjektov ter aplikacij: razlike v izvrševanju znotraj evropskega sistema so že bile predmet pritožb pri STO.

2.10 Glede na resne težave v delovanju carinske unije zaradi razlik pri izvrševanju predpisov, ki lahko ogrozijo uspeh celotnega projekta, je EESO pozval „k enotni carinski politiki na podlagi enakih, moderniziranih, transparentnih, učinkovitih in poenostavljenih postopkov, ki bodo prispevali h gospodarski konkurenčnosti EU na svetovni ravni“ (3).

2.11 Kot je EESO že poudaril (4), je treba za vzpostavitev pravega notranjega trga določiti natančne roke za začetek uporabe predpisov o izvrševanju ter zagotoviti enotno tolmačenje carinskih predpisov Unije, ki mora delovati kot enotna uprava, da se omogoči enotno obravnavo gospodarskih subjektov na kateri koli točki carinskega ozemlja EU, olajša dostop do statusa pooblaščenega gospodarskega subjekta, poskrbi za temeljito obveščanje, ki bo doseglo vse zainteresirane gospodarske subjekte, informatizirajo postopki in zagotovi kakovostno usposabljanje kadrov. V bistvu bi morali biti sposobni vzpostaviti enotno evropsko carino.

2.12 Le z učinkovitimi koraki v smeri enotne evropske carine in ustreznih struktur upravljanja bo mogoče popraviti sedanje še vedno zapleteno in neenotno operativno delovanje carinske unije.

3. Predlog Komisije

3.1 Glavni cilj predloga direktive, ki ga je pripravila Komisija, je, da se z direktivo za uskladitev vzpostavi referenčni skupni pravni okvir, ki bi omogočil: — enako obravnavo gospodarskih subjektov; — učinkovito zaščito finančnih interesov EU; — dejansko izvrševanje predpisov o carinskih kršitvah in sankcijah; — pravno varnost (lex certa) ter spoštovanje načela krivde in sorazmernosti kazni (nulla poena sine culpa). To bi dosegli z zagotavljanjem spoštovanja carinskih predpisov po vsej EU na enak način, z usklajenim izvrševanjem zakonodaje o carinskih kršitvah in sankcijah, s katerim bi se izognili prevelikim razlikam med nacionalnimi sistemi carinskih kršitev in sankcij, ki spreminjajo pravila o konkurenci in vplivajo na prost pretok blaga.

3.2 Izvršni organ EU na podlagi izbrane pravne podlage, ki je člen 33 PEU, zlasti predlaga: — pripravo podrobnega seznama ravnanj, ki štejejo med kršitve, razdeljenega na tri večje kategorije: ravnanja, ki štejejo za kršitve v primeru strict liability (koncept, podoben objektivni odgovornosti), v primeru malomarnosti ali namerne kršitve; — lestvico „učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih sankcij“ za vsako kategorijo, za katero je merila potrdila sodna praksa Sodišča Evropske unije (5); — paleto sankcij, ki jih je mogoče naložiti za 1 do 30 % vrednosti blaga, ali sankcijo v obliki določene vsote, če gre za kršitev, ki se nanaša na določen status ali pooblastilo; — uvedbo roka štirih let od dneva kršitve ali, v primeru nadaljevanja ali ponavljanja kršitve, od njenega konca, da bi odpravili razlike v časovnih omejitvah, ki jih imajo organi pregona; — uvedbo mehanizma za prekinitev upravnega postopka, če je bil za ista dejanja že uveden kazenski postopek; — spodbujanje sodelovanja in izmenjave informacij med državami članicami.

3.3 Predlog, ki ga je pred tremi leti predstavila Evropska komisija, je bil dan v obravnavo Evropskemu parlamentu in je v nekaterih državah članicah sprožil pomisleke. Litovski parlament je trdil, da „izbrana pravna podlaga (člen 33 PDEU) za predlog ne dopušča, da bi Unija sprejemala ukrepe za vzpostavitev okvira za kršitve carinskih predpisov EU in sankcij zanje“ (6), ker to ni v skladu z načelom subsidiarnosti, zlasti tam, kjer ne izpolnjuje načela prenosa pristojnosti, po katerem lahko Unija ukrepa samo, če je v pogodbah predvidena pravna podlaga za njeno ukrepanje.

3.4 EP se je ponovno lotil pregleda predloga in pripravo mnenja zaupal Kaji Kallas, poročevalki odbora Evropskega parlamenta za notranji trg in varstvo potrošnikov (IMCO), ki je zahtevala razširitev pravne podlage še na člen 114 PDEU (7), ki predvideva obvezno posvetovanje z EESO, kakor je v zaprosilu za mnenje EESO navedla predsednica odbora EP IMCO.

3.5 EESO se s tem popolnoma strinja ter poudarja pomen skladnega carinskega sistema, ki bo lahko prispeval k vrednosti in enotnosti ne le notranjega trga, temveč vse evropske družbe, ki danes bolj kot kdaj koli prej stremi k enotnim sistemom.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor je vedno trdil, da je učinkovita carinska unija ključni element procesa evropske integracije, saj zagotavlja prost pretok blaga, ob upoštevanju pravil o konkurenci ter kar največjem varstvu potrošnikov in okolja.

4.2 EESO meni, da je bistven skupen pristop k preprečevanju, odvračanju in enotnemu prepoznavanju kršitev, kakor tudi enotno upravljanje predvidevanja sankcij, kamor spadajo tudi sistemi reševanja sporov z izvensodno poravnavo, da bi zagotovili enotno in nediskriminatorno izvrševanje evropskih predpisov po vsem ozemlju, kot to predvideva člen 3 PDEU.

4.3 EESO odločno podpira pospešitev procesa razvoja v smeri resnične enotne evropske carine s skupnim upravljanjem, z evropsko carinsko agencijo ter skupnimi upravnimi in sodnimi organi (8), z evropskim carinskim sodiščem (9) po zgledu severnoameriškega sistema uporabe enotnega sistema kršitev in enotnega sistema sankcij v skrajni sili, ki ju dopolnjuje vnaprejšnja sprožitev sistemov preprečevanja ter sistemi reševanja sporov/izvensodnih poravnav, s ciljem zmanjšati/odpraviti drage spore, ki škodujejo trgovini EU, zlasti malim in srednjim podjetjem.

4.4 Po mnenju Odbora bi moralo enotno izvrševanje evropskih carinskih predpisov vključevati tudi fazo spora v primeru gospodarskih subjektov, tako z vidika notranjega kot mednarodnega trga, pa tudi pristop vnaprejšnjega preprečevanja, ki bi se opiralo na enotne in okrepljene telematske rešitve IKT, da bi se izognili upravnim obremenitvam pri ugotavljanju kršitev.

4.4.1 Odbor poudarja pomen „izvajanja enotne carinske politike na podlagi enotnih, preglednih, učinkovitih, uspešnih […] postopkov, ki bi Evropski uniji omogočili kosanje s svetovno konkurenco ter prispevali k zaščiti pravic in varnosti podjetij in evropskih potrošnikov pa tudi intelektualne lastnine“ (10).

4.5 EESO je prepričan, da morajo vsakršen evropski sistem kršitev, reševanja sporov in izvensodnih poravnav sankcij spremljati ukrepi, ki bodo vključevali vse ostale elemente, ki so del splošnega izvrševanja zakonodaje, kot so nadzor, kontrola in preiskave in spremljanje.

4.6 Po mnenju EESO je bistveno zagotoviti enotno varnost predpisov in njihovega izvajanja po vsem ozemlju Unije z enotnim sistemom odkrivanja in obdolževanja za kršitve, ki sodijo v zanesljive in dobro opredeljene kategorije, ter civilne, ne kazenske sankcije, ki so sorazmerne z njihovo resnostjo, v okviru skupnih spodnjih in zgornjih pragov, ki zahtevajo uskladitev interesov, in bodo vključevale tudi nedenarne kazni.

4.7 EESO meni, da bi moral prvi korak usklajevanja sistemov kršitev skupnih carinskih predpisov in njihovih sankcij zajemati: — uskladitev zastaralnega roka z rokom, ki je potreben za obveščanje o carinskem dolgu, ta pa je v skladu s carinskim zakonikom 3 leta; — zagotovitev, da se kršitve kaznujejo ob upoštevanju stopnje krivde; — uskladitev denarnih kazni, da bodo sorazmerne z utajenimi dajatvami, ne pa z vrednostjo blaga.

4.8 EESO poudarja, da je s skupno strategijo in močno podporo programov EU treba doseči popolno interoperabilnost različnih baz podatkov, ki obstajajo v okviru evropskega sistema za nadzor trga, da bi povečali odvračilno sposobnost sankcij, zagotovili izmenjavo informacij v realnem času med različnimi organi in na različnih ravneh, zlasti ko gre za hude kršitve in sankcije, med drugim tudi za to, da bi se lažje borili proti nezakonitemu trgovanju ter olajšali postopke v primeru zakonitega trgovanja.

4.9 V skladu s sodno prakso Sodišča EU Odbor meni, da bi bila vključitev člena 114 poleg člena 33 v pravno podlago za ta predlog sprejemljiva, saj so ukrepi iz člena 114 PDEU namenjeni izboljšanju pogojev za delovanje notranjega trga in prispevajo k odpravi izkrivljanja konkurence, kar je v duhu obravnavanega zakonodajnega predloga.

4.10 V pričakovanju dejanske carinske unije EESO poziva k okrepitvi ukrepov EU za usposabljanje in razvoj kvalificiranih kadrov ter k povečanju zmogljivosti upravljanja zakonodajnega okvira EU, tudi z ukrepi glede upravne zmogljivosti ter oblikovanja jedra skupnih carinskih sil, ki bodo zagotavljale enotno izvrševanje sistemov sankcij, reševanja sporov in izvensodnih poravnav.

4.11 Odbor priporoča, da se v poročilo, ki ga mora Komisija vsaki dve leti predložiti Evropskemu parlamentu, Svetu in EESO, ne vključi le ocena stopnje enotnosti ravnanja držav članic, temveč tudi in predvsem sinoptičen prikaz ključnih kazalnikov uspešnosti carinskih sankcij, razširjanja najboljše prakse, učinkovitosti pristojnih služb in učinkovitosti sprejetega zakonodajnega okvira EU, da bi lahko predvideli naslednje korake na poti do ustanovitve prave evropske carinske agencije, evropskega carinskega sodišča ter oblikovanja uspešnega in učinkovitega skupnega carinskega korpusa.

Bruselj, 21. september 2016 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Georges DASSIS

(1) Glej: Analysis and effects of the different Member States‘ customs sanctioning systems (Analiza in učinki razlik v sistemih carinskih sankcij med državami članicami), PE 569.990 – januar 2016.

(2) Trenutno.

(3) Glej UL C 229, 31.7.2012, str. 68.

(4) Glej mnenji EESO (UL C 229, 31.7.2012, str. 68 in UL C 251, 31.7.2015, str. 25).

(5) Glej sodbi Sodišča v zadevah C-382/92 in C- 91/02.

(6) Glej: parlament republike Litve (seimas) – Sklepi komisije za evropske zadeve, dokument št. ES-14-51, 9.7.2014, št. 100-P-71.

(7) Člen 33 PDEU je zato ustrezna pravna podlaga za okvir sodelovanja med carinskimi organi. Člen 114 PDEU je pravna podlaga, ki se uporablja za sprejemanje usklajevalnih ukrepov na notranjem trgu. Predpogoj za usklajevalne ukrepe iz tega člena je, da med zakonodajami držav članic obstajajo razlike, ki lahko ovirajo trgovino na notranjem trgu.

(8) Predpostavka je pravno gledano izvedljiva na podlagi določb člena 257 PDEU, ki so bile podlaga že za Sodišče za uslužbence (tj. delovno sodišče za zaposlene v institucijah EU) in bo v prihodnosti tudi podlaga za ustanovitev evropskega sodišča za blagovne znamke in patente.

(9) Lahko bi se zgledovali po ameriškem sodišču za mednarodno trgovino (U.S. Court of International Trade). „The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade.“ (Zakon o carinskih sodiščih iz leta 1980 določa celovit sistem sodne revizije civilnih tožb, ki izhajajo iz uvoznih in zveznih transakcij z vplivom na mednarodno trgovino.)

(10) Glej mnenje EESO (UL C 271, 19.9.2013, str. 66).