OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Trenutna pobuda je del svežnja za pravično obdavčitev za uvedbo enotnega območja davka na dodano vrednost (DDV) v EU, ki je bilo napovedano v pismu o nameri predsednika Junckerja, ki je spremljalo govor o stanju v Uniji 2017. Sveženj sestavljata dva predloga o spremembi direktive o DDV, pri čemer se eden nanaša na dokončni sistem DDV za čezmejno trgovino, drugi pa bo sprejet skupaj s to pobudo v zvezi z malimi podjetji, in predlog uredbe Sveta o boju proti goljufijam na področju DDV.

DDV je najstarejši obstoječi davek na potrošnjo v Evropi. Leta 1967 je bila sprejeta zaveza o vzpostavitvi dokončnega sistema DDV, ki bi deloval v Evropski skupnosti enako kot znotraj ene same države, vendar razen uporabe splošne stopnje DDV niso bila dogovorjena posebna pravila o stopnjah DDV. Države članice so lahko uporabljale neomejeno število nižjih in višjih stopenj DDV, pri čemer niso bile določene omejitve glede najnižjih ali najvišjih stopenj.

Zaradi odprave davčnih meja med državami članicami do konca leta 1992 je bilo treba ponovno proučiti način obdavčevanja blagovne menjave v Skupnosti. Cilj je bil, da bi se blago obdavčevalo v državi porekla, kar je v celoti odražalo idejo pravega notranjega trga. Ker politični in tehnični pogoji za tak sistem niso bili zreli, je bila sprejeta prehodna ureditev DDV.

Prehodni sistem je zahteval pravila o stopnjah DDV, da bi se preprečilo izkrivljanje pri čezmejnem nakupovanju in trgovini po odpravi davčnih meja. Svet se je oktobra 1992 dogovoril o pravilih, ki so omejila pristojnosti držav članic za določanje stopenj DDV. Države članice so morale uporabljati splošno stopnjo DDV v višini 15 % ali več ter so lahko uporabljale eno ali dve nižji stopnji, ki nista smeli biti nižji od 5 %, za nekatero določeno blago in storitve (Priloga III k direktivi o DDV). Države članice so lahko z odstopanjem še naprej uporabljale vse nižje stopnje, vključno z ničelnimi stopnjami, ter tudi nižjo stopnjo za vse blago ali storitve, ki niso vključeni na seznam, če so take stopnje že veljale 1. januarja 1991.

Cilj teh odstopanj je bil omogočiti, da se nacionalne zakonodaje na določenih področjih med prehodnim obdobjem postopno prilagodijo skupnim pravilom, ker je postalo jasno, do so za popolno vzpostavitev dokončnega sistema DDV, ki temelji na obdavčitvi v državi porekla, potrebna harmonizirana pravila. Zato bi ta odstopanja morala prenehati veljati v trenutku, ko bi se prehodna ureditev za obdavčevanje trgovine med državami članicami nadomestila s takšnim dokončnim sistemom DDV.

Komisija je julija 2003 predlagala poenostavitev pravil o nižjih stopnjah DDV, in sicer z odpravo vseh nižjih stopenj, ki se uporabljajo za blago in storitve zunaj področja uporabe Priloge III, vendar se Svet ni uspel dogovoriti o tej delni odpravi odstopanj in vsa odstopanja so ostala v veljavi do danes.

Odprava ali prenehanje veljavnosti odstopanj sta bila upravičena, dokler je bilo predvideno, da bo dokončni sistem DDV temeljil na načelu obdavčitve v državi članici porekla, ki zahteva približevanje stopenj DDV.

Toda ker v zvezi s približevanjem stopenj ni bilo doseženega večjega napredka, se je Komisija leta 2012 v soglasju s Svetom in Evropskim parlamentom odločila, da bo opustila cilj dokončnega sistema DDV, ki temelji na načelu obdavčitve v državi porekla, in si namesto tega prizadevala za dosego dokončnega sistema DDV, ki bo temeljil na načelu namembnega kraja.

Od leta 2010 se je tudi kraj obdavčitve storitev postopoma spremenil in prešel na namembno državo. Odločitev je bila sprejeta leta 2008, ko je Svet sprejel predlog za preprečevanje izkrivljanj konkurence med državami članicami, ki uporabljajo različne stopnje DDV. Zato se danes skoraj vse opravljanje storitev obdavčuje po načelu namembnega kraja. Obdavčitev po načelu namembnega kraja za storitve je bila dokončno uvedena v letu 2015. Od takrat je vse zagotavljanje telekomunikacijskih storitev, storitev oddajanja in elektronskih storitev podjetij potrošnikom obdavčljivo tam, kjer prebiva stranka, in ne več tam, kjer se nahaja dobavitelj.

Zaradi vseh teh razlogov je Komisija v svojem akcijskem načrtu za DDV iz leta 2016 predlagala nadomestitev sedanje prehodne ureditve za obdavčevanje trgovine med državami članicami z dokončno ureditvijo na podlagi načela obdavčitve v namembni državi članici, da bi se ustvarilo trdno enotno evropsko območje DDV. Hkrati je Komisija napovedala, da bo obdavčitev po načelu namembnega kraja državam članicam omogočila večjo prožnost pri določanju stopenj DDV in da bi se morale ohraniti vse trenutno obstoječe nižje stopnje, vključno z odstopanji, ki se zakonito uporabljajo v državah članicah, poleg tega pa bodo lahko na voljo za vse države članice, s čimer bi se zagotovila enaka obravnava. Zakonodajni predlog v zvezi s stopnjami DDV je bil vključen v delovni program Komisije za leto 2017.

Svet se je v sklepih seznanil z usmeritvijo ukrepov, ki jih je Komisija navedla v akcijskem načrtu za DDV v zvezi s sistemom stopenj DDV, in z njeno namero, da v letu 2017 predloži zakonodajni predlog, v katerem bo predlagala reformo, s katero bi se državam članicam omogočilo več svobode pri določanju stopenj. Svet je pozdravil namero Komisije, da predloži predlog, ki omogoča večjo prožnost, da bi lahko države članice uporabile nižje in ničelne stopnje, ki so obstajale v drugih državah članicah. Vendar je poudaril, da je še vedno potrebna zadostna raven usklajenosti v EU in da mora biti sprejeta rešitev skrbno uravnotežena, da se preprečijo izkrivljanje konkurence, povečanje stroškov poslovanja in negativni vpliv na delovanje enotnega trga.

Komisija je 4. oktobra 2017 sprejela prvi predlog o uvedbi dokončnega sistema za obdavčevanje trgovine med državami članicami, v sporočilu o nadaljnjih ukrepih v zvezi z akcijskim načrtom za DDV pa je opisala naslednje korake in podkorake za uvedbo tega sistema. V svojem sporočilu je potrdila, da bo predlagala reformo stopenj DDV, ki bi bila skladna z dokončno ureditvijo na podlagi načela namembnega kraja, ki bo postopoma nadomestila sedanjo prehodno ureditev. Če se blago in storitve obdavčijo v namembni državi članici, dobavitelji nimajo nobene večje koristi od tega, da imajo svoj sedež v državi članici z nižjo stopnjo, zato različna višina stopenj DDV ne ovira več delovanja enotnega trga, pod pogojem, da se sprejmejo zaščitni ukrepi, da se preprečijo morebitna tveganja, kot so erozija prihodkov, izkrivljanje konkurence, zapletenost in pravna negotovost.

V skladu z akcijskim načrtom za DDV in ob upoštevanju mandata Sveta se predlagajo spremembe direktive o DDV. Te bi morale sovpadati z začetkom veljavnosti dokončnega sistema DDV, da se prepreči, da države članice zaradi prenehanja veljavnosti odstopanj ne bi mogle ohraniti približno 250 obstoječih nižjih stopenj in oprostitev s pravico do odbitka DDV, plačanega v predhodni fazi.

V dokončnem sistemu DDV bodo vse države članice omejevala enaka pravila in vse bodo imele enako mero svobode pri določanju stopenj DDV. Harmonizirana in manj omejevalna pravila bodo vsem državam članicam omogočala, da poleg dveh nižjih stopenj v višini najmanj pet odstotkov in oprostitve s pravico do odbitka DDV, plačanega v predhodni fazi, ki so dovoljene v tem trenutku, uporabijo še eno nižjo stopnjo med petimi in nič odstotki. Namesto podaljšanja že tako obsežnega seznama blaga in storitev, za katere se lahko uporabljajo nižje stopnje, se bo Priloga III nadomestila z negativnim seznamom z blagom in storitvami, za katere se nižje stopnje ne morejo uporabljati.

Ker so ta nova pravila manj omejevalna, bodo omogočila širšo uporabo načela fiskalne nevtralnosti, nad katerim v današnjem prehodnem sistemu DDV prevladajo določbe Priloge III in začasna odstopanja, ki so po obsegu omejena. V skladu z novimi harmoniziranimi pravili bodo morale države članice zagotoviti tudi, da nižje stopnje koristijo končnemu potrošniku in da določitev teh stopenj usmerja cilj splošnega interesa. Poleg tega bodo morale države članice zagotoviti, da tehtana povprečna stopnja DDV, ki se uporablja za tiste transakcije, za katere DDV-ja ni mogoče odbiti, vedno presega 12 %.

Komisija se v skladu s členom 100 direktive o DDV zavezuje, da bo pred začetkom veljavnosti novih harmoniziranih pravil pregledala Prilogo III, da bi upoštevala posebne zahteve držav članic. Pregled bo potekal v okviru odbora za DDV, na njegovi podlagi pa bo pripravljen zakonodajni predlog Komisije za prilagoditev Priloge III.