SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU o obvladovanju tveganja na carinskem področju in varnosti dobavne verige /* COM/2012/0793 final */





KAZALO 1........... Uvod............................................................................................................................ 3 2........... Obvladovanje tveganja na carinskem področju v EU in varnost dobavne verige 3 2.1........ Vloga carinskih organov za varnost................................................................................. 3 2.2........ Okvir EU za obvladovanje tveganja na carinskem področju............................................. 4 2.3........ Postopek obvladovanja tveganja..................................................................................... 4 2.4........ Slabosti sedanjega pristopa............................................................................................. 5 2.4.1..... Kakovost podatkov in vloga gospodarskih subjektov................................................. 5 2.4.2..... Varne dobavne verige in gospodarski subjekti............................................................ 5 2.4.3..... Operativne metodologije.............................................................................................. 6 3........... Obvladovanje tveganja v dobavni verigi v širšem smislu................................ 7 3.1........ Obsežnost izziva:rast trgovine in zapletenost dobavne verige............................................. 7 3.2........ Stopnje tveganja in medsebojna povezanost carinskih organov z drugimi organi................ 8 3.3........ Izziv za obvladovanje tveganja na carinskem področju: večplasten pristop........................ 9 4........... Obvladovanje tveganja na carinskem področju v EU: pot naprej.............. 11 4.1........ Zagotavljanje kakovosti, razpoložljivosti in združevanja podatkov o trgovini................... 11 4.1.1..... Kakovost podatkov (kdo kaj premika in kdo je prejemnik)...................................... 11 4.1.2..... Dostop vseh pristojnih carinskih organov do podatkov............................................ 11 4.2........ Vključitev gospodarskih subjektov................................................................................ 11 4.2.1..... Program EU o pooblaščenih gospodarskih subjektih (AEO)..................................... 11 4.2.2..... Sodelovanje z zakonitimi podjetji pri odkrivanju nedovoljene trgovine................... 12 4.3........ Odpravljanje razlik v zmogljivostih za obvladovanje tveganja......................................... 12 4.3.1..... Na ravni držav članic................................................................................................. 12 4.3.2..... Na ravni EU............................................................................................................... 12 4.4........ Usklajevanje z drugimi organi in agencijami.................................................................... 13 4.5........ Sodelovanje na mednarodni ravni.................................................................................. 13 5........... Zaključek................................................................................................................. 13 SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU o obvladovanju tveganja na carinskem področju in varnosti dobavne verige 1. Uvod EU je v gospodarskem razvoju močno odvisna od mednarodne trgovine, zato je tudi izpostavljena varnostnim tveganjem, povezanim s to trgovino. Nezakonita mednarodna trgovina ogroža gospodarsko in socialno blaginjo v EU. Učinkovito obvladovanje tveganja pri pretoku blaga v mednarodni dobavni verigi je za zaščito in varnost ključnega pomena, bistveno pa je tudi pri spodbujanju zakonite trgovine ter zaščiti finančnih in gospodarskih interesov EU ter njenih držav članic. Po terorističnem napadu 11. septembra 2001 in drugih terorističnih napadih v Evropi ter drugje je varnost postala glavna prednostna naloga evropskih carinskih organov. Varnost EU, držav članic in državljanov je odvisna od vsake posamezne točke vstopa blaga v EU. Če carini ne bi uspelo dosledno obvladovati tveganj na zunanjih mejah EU, bi carinska unija in enotni trg EU postala neobvladljiva. Carinska politika je v pristojnosti EU: države članice sledijo skupnemu pristopu. EU nadzoruje mednarodno trgovino Unije ter določa minimalne standarde obvladovanja tveganja in nadzora na carinskem področju. EU ima kot pri številnih drugih pravnih ureditvah in v skladu z mednarodnimi standardi skupen politični okvir za odpravljanje tveganj in spodbujanje zakonite trgovine. Carinske uprave po vsej EU so poleg ustrezne zakonodaje sprejele tudi ukrepe za prenovo postopkov, metod in virov nadzora. Dogodki oktobra 2010 (Jemen) so pokazali pomanjkljivosti v varnostnih standardih in postopkih, ki se uporabljajo za zračni tovor v EU in po svetu. V razpravi, ki je sledila, je bila poudarjena potreba po širši prenovi varnostnih postopkov in zahtev za vse vrste prevoza. Rešiti je treba pomembne izzive, ki jih ni mogoče v celoti obravnavati na ravni držav članic, ampak so potrebni ukrepi na ravni EU, ki bodo dopolnili in okrepili prizadevanja na nacionalni ravni. Cilji tega sporočila so: – pregled izvajanja politike obvladovanja tveganja na carinskem področju; – priprava strateškega pristopa za prihodnja leta; – priporočila za ukrepe s poudarkom na učinkoviti uporabi virov. 2. Obvladovanje tveganja na carinskem področju v EU in varnost dobavne verige 2.1. Vloga carinskih organov za varnost Vloga carinskih organov v dobavni verigi, od pobiranja dajatev do varovanja notranjega trga in drugih področij, kot so javno zdravje, varstvo potrošnikov, okolje in kmetijstvo, se je nenehno razvijala in naravno krepila, po terorističnih napadih 11. septembra 2001 pa je carina postala eden glavnih akterjev na področju varnosti dobavne verige. Ta vloga je v opisu nalog carinskih organov EU opredeljena tako[1]: „Carinski organi so prvenstveno odgovorni za nadzor mednarodne trgovine Skupnosti, s čimer prispevajo k pravični in odprti trgovini, izvajanju zunanjih vidikov notranjega trga, skupni trgovinski politiki in drugim skupnim politikam Skupnosti, ki vplivajo na trgovino, ter k splošni varnosti dobavne verige.“[2] Vse večja vloga carinskih organov EU na področju varnosti v zadnjem desetletju je povezana s svetovnim razvojem in mednarodnimi standardi, zlasti okvirom standardov SAFE Svetovne carinske organizacije (WCO). 2.2. Okvir EU za obvladovanje tveganja na carinskem področju S spremembo Carinskega zakonika skupnosti iz leta 2005[3] se je zagotovila pravna podlaga za razvoj skupnega okvira za obvladovanje tveganja v dobavni verigi. Ta sprememba in poznejše izvedbene določbe so uvedle korenite spremembe za carino in trgovinsko skupnost. Ta skupni okvir zajema: opredelitev in nadzor pretoka blaga z visoko stopnjo tveganja na podlagi skupnih meril tveganja; prispevek pooblaščenih gospodarskih subjektov v carinsko-trgovskem partnerstvu k zagotavljanju in lajšanju zakonite trgovine in analiza varnostnega tveganja pred prihodom ali odpremo blaga na podlagi informacij o tovoru, ki jih trgovci elektronsko pošljejo pred prihodom blaga v EU ali njegovo odpremo iz EU. Operativno temelji okvir na elektronskem sistemu EU za obvladovanja tveganja na carinskem področju (CRMS), ki omogoča obsežno komunikacijo med državami članicami in sistematično izmenjavo informacij o tveganju. Na voljo je centrom za analizo tveganja v državah članicah, vsem mejnim prehodom na zunanjih mejah EU ter Komisiji. Za to pravno spremembo so bile zaradi njenega področja uporabe in učinka potrebne večletne priprave in polno izvajanje vseh ukrepov, predvidenih v letu 2011. 2.3. Postopek obvladovanja tveganja Tveganje pri vstopu tovora v EU oziroma njegovem izstopu iz EU se analizira na podlagi informacij o tovoru, ki jih gospodarski subjekti pošljejo elektronsko v eni deklaraciji[4] pred odpremo ali prihodom. Pri izvozu (sistem nadzora izvoza) izvede analizo carinski urad izvoza. Pri uvozu (sistem nadzora uvoza) izvede analizo tveganja carinski urad na prvi točki vstopa katerega koli blaga v EU, ne glede na namembni kraj. Tveganja se ocenijo z elektronsko aplikacijo za skupna merila tveganja in standarde za analizo varnostnega tveganja. Elektronske rezultate nato ocenijo analitiki tveganja na carinskem področju na podlagi različnih virov informacij, vključno z informacijami iz drugih držav članic. Carinski organi na prvi točki vstopa se na podlagi stopnje tveganja odločijo, ali so potrebni pregledi ter ali je te treba izvesti na meji ali na kraju raztovarjanja. Če je analiza tveganja pozitivna (pregledi so torej potrebni), se rezultati pošljejo carinskim organom v državah članicah raztovarjanja. 2.4. Slabosti sedanjega pristopa Po predhodni oceni začetka izvajanja nove zakonodaje, pripravljene v sodelovanju s carinskimi organi držav članic, je Komisija naročila bolj poglobljeno študijo o analizi tveganja v EU in njegovem odpravljanju[5]. Študija ugotavlja, da je na več področjih potrebno nujno ukrepati, med drugim tudi na področjih kakovosti podatkov, modelov dobavnih verig in nekaterih vidikov uporabljene metodologije. 2.4.1. Kakovost podatkov in vloga gospodarskih subjektov Glavni cilj obvladovanja tveganja je zagotoviti pravilno izvajanje celotne zakonodaje in preprečiti neupravičen nadzor, pri tem pa se osredotočiti na področja z največjo stopnjo tveganja. Gospodarski subjekti so ključni za obvladovanje tveganja zaradi informacij, ki so jim na voljo, in ukrepov, ki jih sprejmejo za zagotovitev svoje dobavne verige. Za učinkovito uporabo metod ocenjevanja tveganja je treba vedeti, kdo kaj premika, od kod in kdo je prejemnik. Podatki o dejanskih udeležencih v poslih in pretoku blaga (kupec in prodajalec ali lastnik) in o vrsti blaga so prav tako pomembni kot informacije o usmerjanju blaga v dobavni verigi. Ta pristop temelji na predhodnih informacijah o tovoru, ki so jih gospodarski subjekti poslali v elektronski obliki glede blaga, ki vstopa v Evropsko unijo ali izstopa iz nje. Bistveno je, da so ti podatki čim prej na voljo, da so ustrezni in visoke kakovosti. Nasprotno pa bodo velike pomanjkljivosti v standardih ali ustreznosti podatkov pozneje ogrožale elektronsko opredelitev in oceno tveganja. Ustrezni visokokakovostni podatki so bistveni za elektronsko upravljanje tveganja na podlagi podatkov, vendar študija kaže, da trenutno za to ni na voljo dovolj podatkov. Poleg tega je bila ugotovljena sistemska pomanjkljivost pri zagotavljanju informacij o udeležencih poslov, kakovost nekaterih drugih podatkov pa je nizka. V mnogih primerih informacije iz vstopne skupne deklaracije (VSD) niso dovolj natančne za učinkovito analizo tveganja. Poleg tega bi morali organi pri analizi tveganja bolje izkoristiti dragocene podatke, ki so na voljo gospodarskim subjektom. 2.4.2. Varne dobavne verige in gospodarski subjekti Zaščita in varovanje celovitosti dobavne verige je skupni interes državljanov, podjetij in vlad. Zahteva visoko raven sodelovanja med carino in trgovinsko skupnostjo. Opredelitev zakonite trgovine, ki ni povezana z velikim tveganjem, omogoča carinskim organom, da se osredotočijo na visokotvegano trgovino in pospeševanje zakonite trgovine v dobavni verigi. Zdaj je v EU dokončno vzpostavljen stabilen program o pooblaščenih gospodarskih subjektih (z več kot 11 000 uporabljenimi certifikati julija 2012), ki ga uradno priznavajo nekateri najpomembnejši trgovinski partnerji. Program se na ravni EU pozorno spremlja. Pooblaščeni gospodarski subjekti sprejmejo pomembne ukrepe za zaščito svojih dobavnih verig, carinski organi pa jih uradno ocenijo. Ti ukrepi se nanašajo na naložbe v sisteme fizične varnosti in notranjih kontrol, plačilno sposobnost, oceno tveganja podjetja in zanesljivost poslovnih partnerjev. V EU bi morali te ukrepe priznati necarinski in regulativni organi, ki se ukvarjajo z oceno tveganja v dobavni verigi in njegovim zmanjševanjem. Trenutno pa podobne pobude na drugih področjih javnih politik niso povezane s programom o pooblaščenih gospodarskih subjektih na carinskem področju. Zato lahko pride do primerov, ko dva različna javna organa vsak posebej ocenita gospodarski subjekt v zvezi z istim merilom. Uskladiti je treba prizadevanja za razširitev formalnega priznavanja programa o pooblaščenih gospodarskih subjektih na različnih področjih politik za namene upravljanja tveganja in za zagotovitev čim večjih prednosti za podjetja, ki poslujejo v skladu s predpisi. Primer tega je denimo uskladitev programa o pooblaščenih gospodarskih subjektih s programom o zanesljivih trgovcih na področju varnosti v letalstvu. 2.4.3. Operativne metodologije Začetek izvajanja skupnega okvira EU za obvladovanje tveganja pomeni velik izziv. Velike razlike v stopnji analize tveganja v državah članicah in s tem povezanimi protiukrepi imajo dejanske in neželene posledice. Izvajanje je zaradi več razlogov neenakomerno in ne tako učinkovito, kot je bilo pričakovati. · Razlike v zmogljivosti Doslej na področju varnosti in zaščite še ni bil dosežen skupni minimalni standard za avtomatizirano analizo tveganja, kar je posledica razlik v razvoju, zmogljivostih in tehničnih zmogljivostih nacionalnih elektronskih sistemov za analizo tveganja. To pomeni, da se skupna merila tveganja ne upoštevajo v celoti v vseh državah članicah, njihove učinkovitosti pa na ravni EU ni mogoče ustrezno spremljati in oceniti. Nezagotavljanje zmogljivosti in podpore, ki sta na voljo 24 ur na dan in 7 dni v tednu, v nekaterih državah članicah prav tako pomeni oviro za doseganje skupnih standardov EU. To omejuje možnosti EU za prilagajanje in odzivanje na skupna tveganja ter ovira inovacije pri obvladovanju tveganja. · Različna bremena Zaradi razlik v obsegu trgovanja, pri katerem je treba oceniti tveganje, se razlikujejo tudi delovne obremenitve med državami članicami. To je predvsem posledica geografske lokacije in narave logistike dobavne verige. Grožnje pa se lahko razlikujejo tudi glede na čas in kraj. Analiza podatkov sistema nadzora uvoza in virov za oceno tveganja, ki so na voljo v državah članicah, kaže velike razlike med delovno obremenitvijo carinskih uslužbencev, ki se ukvarjajo z analizo tveganja in njegovim odpravljanjem. V nekaterih primerih, denimo v zračnem tovornem prometu, je delovna obremenitev 9-krat večja od povprečja EU, v pomorskem prometu pa več kot 50-krat večja od povprečja EU. · Operativno usklajevanje in izmenjava informacij Ko se predhodne informacije o tovoru pošljejo uradu na prvi točki vstopa v EU, se ocena tveganja glede tega, kdo kaj premika, od kod in kdo je prejemnik, še dodatno zaplete, ker gre za veliko količina blaga, ki vstopa v EU in je namenjena v državo članico, ki ni država članica prvega vstopa, ali le prečka EU[6]. Pri blagu, ki prispe do prvih točk vstopa, gre pogosto za tovor, namenjen v druge države članice, in tovor, ki prečka EU na poti do končnega namembnega kraja v tretjih državah. To pomeni, da so znanje in informacije, ki so na nacionalni in lokalni ravni na voljo v namembni državi članici, ključnega pomena za učinkovito analizo tveganja in zmanjševanje tveganja na prvi točki vstopa. Poleg tega so informacije o udeležencih in njihovih značilnostih, vključno s slabostmi posameznih delov dobavne verige zunaj EU, za analizo tveganja ob zunanjih mejah nedvomno relevantne in pomembne za vse. Sistematična izmenjava informacij v realnem času ali zbiranje informacij, znanja in izkušenj je bistveno za to, da so skupni enakovredni minimalni standardi in pomembne informacije, ki vplivajo na tveganje v dobavni verigi, na voljo tistim, ki jih potrebujejo. Nasprotno pa vse večje pomanjkljivosti pri izmenjavi informacij zmanjšujejo učinkovitost obvladovanja tveganja na različnih točkah vstopa in na ravni EU. Razpoložljivi podatki o izmenjavi informacij v 12-mesečnem obdobju kažejo, da v okviru trenutnih operativnih metodologij in struktur ni na voljo dovolj informacij o tveganju[7]. Ker izmenjava informacij med carinskimi uradi na prvi točki vstopa in drugimi ustreznimi državami članicami ni zadovoljiva, se na ravni EU spregledajo informacije, pomembne za oceno tveganja. Po dogodku v Jemnu sta v poročilu delovne skupine na visoki ravni o povečanju varnosti zračnega tovora obravnavana tudi usklajevanje na ravni EU in izmenjava informacij: „Ustrezen odziv na teroristične grožnje mora vključevati racionalizirano usklajevanje in sodelovanje na ravni EU med prevoznim sektorjem ter PNZ in različnimi vladnimi agencijami, pa tudi hitro izmenjavo informacij med organi držav članic EU. To načelo se ne nanaša le na specifično grožnjo, zaradi katere je nastalo to poročilo, temveč je del širšega razmisleka o tem, kako bi se morala EU odzivati na incidente, ki bi se lahko zgodili tudi na drugih področjih.“ Vendar pa se izmenjava informacij med carinskimi in drugimi organi na nacionalni ravni precej razlikuje, na ravni EU pa včasih do te izmenjave sploh ne pride (npr. pri nesreči v Fukušimi). Sedanje razmere so nezadovoljive, zato je treba takoj ukrepati[8].. 3. Obvladovanje tveganja v dobavni verigi v širšem smislu Obvladovanje tveganja je neprekinjen proces, ki vključuje opredelitev groženj in tveganja, njihovo ocenjevanje in analizo ter pripravo ustreznih protiukrepov. Je časovno omejeno, zanj pa je potrebno znanje o logistiki in dobavnih verigah ter upravljanje in povezovanje več različnih informacij in tokov obveščanja. Treba je oceniti kakovost in zanesljivost informacij, kamor sodi tudi ocena tveganja glede tega, ali so podatki zaradi napačnih informacij, spreminjanja informacij ali njihovega ponarejanja ogroženi. Učinkovitost obvladovanja tveganja je odvisna od prožnosti, prilagodljivosti in odzivnosti postopka ob morebitnih dogodkih z znanimi posledicami, pa tudi z manj pričakovanimi učinki. Prav tako pa je izjemno pomembno obravnavanje posledic in učinkov tveganj, do katerih je dejansko prišlo. 3.1. Obsežnost izziva:rast trgovine in zapletenost dobavne verige Obsežnost izziva se lahko oceni z upoštevanjem obsega in stopnje pretoka blaga ter profila sodobne logistike. Pri tem gre za doseganje ravnovesja med omejitvami glede okolja nadzora v smislu razpoložljivosti virov in potrebo po preprečevanju neupravičene prekinitve zakonite dobavne verige. Med letoma 2004 in 2010 se je kljub finančni krizi vrednost zunanje trgovine EU povečala za več kot 50 %[9]. EU je središče svetovne trgovine in logistike dobavne verige. Je najpomembnejša trgovinska partnerica ZDA, Kitajske in Rusije. Več kot 90 % svetovne trgovine (8,4 milijarde ton blaga) letno poteka po morju po več kot 25 800 svetovnih trgovinskih poteh. Več kot 20 % tega blaga, ki se prevaža po morju, se raztovori v Evropi. Na svetu obstaja 25 400 prometnih vozliščih za zračni prevoz tovora in potnikov, velik delež teh pa je povezan z več kot 250 mednarodnimi letališči v EU. Zaradi številnih udeležencev pri upravljanju teh trgovinskih poti pa je zapletenost logistike dobavne verige še večja. Vzhodna kopenska meja je dolga 9 890 km, na njej pa je 133 vstopnih točk za gospodarska cestna vozila in železniški promet. Na vseh zunanjih mejah EU je več kot 1 000 carinskih uradov vstopa. V letu 2011 so carinski organi EU obravnavali 36 milijonov deklaracij o tovoru pred njegovim prihodom (vstopnih skupnih deklaracij), 140 milijonov uvoznih deklaracij, 96 milijonov izvoznih deklaracij in 9 milijonov tranzitnih deklaracij. To pomeni, da carinske uprave držav članic v povprečju obravnavajo 8,9 deklaracij na sekundo. Čeprav je velik del trgovine zakonit, pa nedavna študija Svetovnega gospodarskega foruma ocenjuje, da znaša delež nezakonite trgovine med 7 % in 10 % svetovne trgovine[10]. 3.2. Stopnje tveganja in medsebojna povezanost carinskih organov z drugimi organi Politike in vloga agencij in organov, ki niso carinski organi, so prav tako pomembni. Potreba po uskladitvi ukrepov, ki so jih sprejeli različni organi glede na svoje pristojnosti, in zagotovitev medsebojnega dopolnjevanja teh ukrepov, je stalni in ključni del upravljanja varnosti dobavne verige. Ukrepi za izboljšanje varnosti prevoza so denimo prav gotovo pomembni za oceno tveganja pretoka blaga, zlasti v zvezi z zračnim prevozom tovora, ki zdaj zaradi terorističnih napadov velja za precej tveganega. Pomembni dejavniki, ki jih je treba upoštevati, pa so tudi varnostni ukrepi pri prevozu nevarnega blaga. Na splošno pa velja, da je pri sodelovanju carinskih organov z drugimi organi ali delovanju v njihovem imenu potrebna sistematična komunikacija in izmenjava informacij o tveganju[11]. V zadevah, ki pomenijo resno tveganje za javno zdravje in okolje ali za varnost državljanov, je taka komunikacija bistvena za zagotovitev pravočasnega posredovanja ustreznih organov z namenom zmanjšanja tveganja in njegovega nadzorovanja. To je zlasti pomembno, kadar obstaja verjetnost, da bodo trgovci tako blago ob vstopu v EU poskušali skriti ali neustrezno prijaviti. Zagotoviti bi bilo treba, da so ključne informacije, ki so na voljo različnim agencijam na nacionalni ravni in na ravni EU, vključene v oceno tveganja, s čimer bi se izboljšala njena učinkovitost. 3.3. Izziv za obvladovanje tveganja na carinskem področju: večplasten pristop Sedanji okvir za obvladovanje tveganja ni dovolj za enotno reševanje varnostnih tveganj na zunanjih mejah. Potrebni so ukrepi za zapolnitev obstoječih pomanjkljivosti in nov pristop k obvladovanju tveganja v EU. Odločitve o tem, ali je primerno sprejeti ukrepe, in če jih je, o kraju, vrsti in časovnem razporedu pregledov ali protiukrepov, ki jih je treba sprejeti, bi morale temeljiti na oceni vrste tveganja in njegovem morebitnem vplivu, če bi do tveganja dejansko prišlo. Različna tveganja zahtevajo drugačne odzive: trgovina med zanesljivimi trgovci, ki jih je mogoče zlahka opredeliti kot take, predstavlja manjše tveganje kot druga trgovina, pretok nekaterega blaga pa se takoj šteje za visoko tveganje. Zato EU ne podpira stoodstotnih pregledov ali nadzora, ampak meni, da bi morali biti nadzorni ukrepi sorazmerni z oceno tveganja. Dogodki v Jemnu so zelo jasno pokazali na številne ključne dejavnike, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju carinske politike EU za varnost dobavne verige. Sem sodijo časovno občutljiva narava ukrepov za zmanjšanje tveganja, sočasna vključitev več držav članic v en posel ter njihova soodvisnost, medagencijska in mednarodna razsežnost vprašanja ter pomemben interes industrije in zainteresiranih strani za sistem mednarodne trgovine in dobavne verige. Ti medsebojno povezani elementi poudarjajo potrebo po proaktivnem, povezanem pristopu k obvladovanju tveganja, ki vključuje več udeležencev. Pri obravnavanju tveganja, ki ga predstavlja eksplozivna naprava, skrita med zračnim tovorom, je treba ukrepati še pred natovarjanjem v tretji državi, pri drugih tveganjih, vključno pri tistih z varnostnimi in finančnimi posledicami, kot je na primer nezakonita trgovina za financiranje kriminalnih ali terorističnih dejavnosti, pa se lahko nadzor izvaja tudi na naslednjih stopnjah dobavne verige. Druga tveganja se lahko učinkoviteje in z manj motnjami obravnavajo v prostorih trgovcev. Številna tveganja na področju finančne in trgovinske politike je še vedno mogoče najbolj učinkovito nadzirati pri carinjenju in z naknadnimi revizijami, ko so na voljo podrobnejši podatki in dokumentacija. Učinkovita analiza tveganja je bistvena za ciljno izvajanje takega nadzora. Zgodnja ocena tveganja je ključnega pomena za opredelitev vrste in ravni tveganja ter obsega možnih odzivov nanj. Ocena tveganja pred prihodom (in celo natovarjanjem) blaga omogoča carinskim in drugim izvršilnim organom večplasten odziv na tveganja, tako da se lahko odločijo, kateri del logistične verige je najprimernejši za obvladovanje tveganja, ne da bi bila pri tem ogrožena varnost držav članic in državljanov EU. Optimalno obvladovanje tveganja je prikazano spodaj. Slika 2: Optimalni postopek obvladovanja tveganja: predhodna ocena – ukrepanje po potrebi To proaktivno obvladovanje tveganja zahteva nadzor dobavne verige v realnem času 24 ur na dan, 7 dni na teden in 365 dni v letu. Vsi udeleženci s skupnim interesom zaščite celovitosti dobavne verige morajo prispevati svoj delež in okvir za postopek. Zakoniti poslovni interesi morajo za analizo tveganja zagotoviti ustrezne informacije o dobavni verigi. Pripravi se lahko struktura, ki omogoča potrebno usklajevanje in izmenjavo informacij med agencijami v EU. Premisliti pa je treba tudi o možnostih upoštevanja informacij iz tretjih držav. Tak pristop poudarja potrebo po veliko večji konvergenci pri uporabi informacij, virov podatkov, orodij in metod, ki jih uporabljajo carinski organi za določitev tveganj in analizo tržnega gibanja blaga v dobavni verigi. Razlikovanje med obvladovanjem tveganja za zaščito državljanov pred varnostnimi tveganji in splošnejšimi vprašanji boja proti goljufijam, vključno s tihotapljenjem blaga, bi bilo neproduktivno in neučinkovito. Pomanjkanje enotnega pristopa ovira načrtovanje in ciljno uporabo omejenih virov ter pomeni ranljivost na ravni EU. 4. Obvladovanje tveganja na carinskem področju v EU: pot naprej Uspešnost in učinkovitost obvladovanja tveganja pri pretoku blaga čez meje EU sta bistveni za varnost, zdravje in dobro počutje državljanov, pa tudi za trgovino, gospodarske in finančne interese EU in njenih držav članic. Večplastni izzivi zahtevajo večplastne in celovite rešitve za pomanjkljivosti v sedanjem pristopu. 4.1. Zagotavljanje kakovosti, razpoložljivosti in združevanja podatkov o trgovini Pomembna prednostna naloga je, da trgovci organom, vključenim v obvladovanje tveganja na ustrezni ravni, zagotovijo kakovostne podatke oz dostop do njih. 4.1.1. Kakovost podatkov (kdo kaj premika in kdo je prejemnik) Na podlagi dela, ki ga je opravila delovna skupina na visoki ravni za krepitev varnosti zračnega tovornega prometa, bi bilo treba zakonodajo EU in sistem predhodnih informacij o tovoru prilagoditi tako, da se zagotovijo podatki za učinkovito analizo tveganja. To vključuje podrobnosti o dejanskih udeležencih poslov in pretoka blaga ter ustrezen opis blaga za namene identifikacije in elektronske analize tveganja; uvedba obvezne oznake HS je potrebna vsaj za komercialne pošiljke. Nujno je treba določiti načine dokumentacijske obdelave, ki so potrebni za pridobitev različnih vrst podatkov od prevoznikov in drugih udeležencev. Potrebna je tudi določena stopnja razlikovanja med različnimi trgovinskimi poslovnimi modeli (npr. pomorski prevoz zabojnikov, ekspresni zračni prevoz tovora, pošta). Pri oblikovanju predpisov EU bi se morala upoštevati upravna obremenitev gospodarskih subjektov ter malih in srednjih podjetij. Prav tako pa je treba upoštevati potrebo po razvoju in spodbujanju mednarodnih standardov. 4.1.2. Dostop vseh pristojnih carinskih organov do podatkov Prej ko bo izdelana analiza tveganja pretoka blaga v dobavni verigi, bolje bo zahteve glede nadzora mogoče prilagoditi vrsti ugotovljenega tveganja in logističnemu postopku. Podatke o trgovini je treba čim prej zabeležiti na način, ki bo olajšal učinkovito analizo in obvladovanje tveganja. Podatki morajo biti hkrati dostopni številnim državam članicam, da se omogoči njihova prožna uporaba, upravljanje in izkoriščanje. Sprememba načinov dokumentacijske obdelave lahko omogoči združevanje podatkov različnih udeležencev, pridobljenih v več državah članicah. Raziskati bi bilo treba stroškovno učinkovite metode za doseganje tega cilja. 4.2. Vključitev gospodarskih subjektov Zaščita in varovanje celovitosti dobavne verige je skupni interes podjetij in vladnih organov. 4.2.1. Program EU o pooblaščenih gospodarskih subjektih (AEO) Uspešno izvajanje programa o pooblaščenih gospodarskih subjektih (AEO) v EU je bistveno za priznavanje njihovih prizadevanj in za zagotovitev znatnih koristi. Priznavanje statusa AEO v EU s strani drugih necarinskih in regulativnih organov, ki se ukvarjajo z oceno tveganja v dobavni verigi in njegovim zmanjševanjem, bi lahko gospodarskim subjektom prineslo pomembne prihranke in koristi. Prav tako bi se lahko (popolno ali delno) s priznavanjem podobnega carinskega statusa v EU na drugih področjih (npr. registrirani agent v zakonodaji o zračnem prometu) s strani carinskih organov izboljšala učinkovitost odpravljanja tveganja. Prednostna naloga pa bi morala biti tudi povečanje koristi za AEO iz EU na mednarodni ravni in vzajemno priznavanje podobnih programov v tretjih državah. 4.2.2. Sodelovanje z zakonitimi podjetji pri odkrivanju nedovoljene trgovine Obsežno vključevanje gospodarskih subjektov ponuja možnosti za nadaljnje pomembne koristi na področju obvladovanja tveganja, in sicer z osveščanjem o pomenu predložitve kakovostnih podatkov in temeljitejšim poznavanjem dobavne verige za boljšo opredelitev slabosti in groženj. Dragocene podatke, ki so na voljo gospodarskim subjektom, bi morali izkoristiti organi za analizo tveganja. 4.3. Odpravljanje razlik v zmogljivostih za obvladovanje tveganja Treba je odpraviti ne le razlike v zmogljivosti za analiziranje informacij, ampak tudi različne ravni informacij v različnih državah članicah. Premisliti je treba o kombinaciji ukrepov na ravni držav članic in na ravni EU. 4.3.1. Na ravni držav članic Treba je okrepiti zmogljivosti, da se odpravijo pomanjkljivosti v vsaki državi članici. To vključuje prilagoditev nacionalnih elektronskih mehanizmov skupnim tehničnim specifikacijam, da se zagotovi izvedba zahtevanih standardov. Vključuje tudi zagotavljanje dovolj virov za obvladovanje tveganja 24 ur na dan in 7 dni na teden ter zagotavljanje visoke ravni strokovnega znanja pri obravnavanju in zmanjševanju tveganja (npr. z usposabljanjem). 4.3.2. Na ravni EU Z ukrepi držav članic se lahko odpravi pomanjkanje zmogljivosti za analizo tveganja na nacionalni ravni. Vendar samo to ne zadostuje za obravnavanje skupnih vprašanj obvladovanja tveganja ravni EU, ki so povezana z razdrobljenostjo pretoka informacij zaradi geografske lokacije in narave mednarodnih logističnih verig. Na ravni EU je potrebno boljše združevanje zmogljivosti in virov držav članic za učinkovitejše doseganje ciljev obvladovanje tveganja v EU na vseh zunanjih mejah. Ob priznavanju in upoštevanju posebnih lokalnih, regionalnih in nacionalnih posebnosti obvladovanja tveganja, bi dodatne zmogljivosti na ravni EU pomenile dinamično, stroškovno učinkovito dopolnitev nacionalnih ukrepov. Te bi lahko vključevale uporabo elektronskega mehanizma za analizo tveganja v realnem času, ki bi dopolnjeval nacionalne tehnične zmogljivosti, in izboljšanje razpoložljivosti virov za reševanje groženj in tveganj, ki so skupne državam članicam. Mehanizem na ravni EU bi tako: · omogočal primerna skupna merila tveganja ali profile tveganja na ravni EU, ki bi se v krizah in drugih posebnih razmerah neposredno uporabljali za podatke na ravni EU in ne prek 27 nacionalnih sistemov; · okrepil zmogljivosti za opredelitev skupnih tveganj in zagotavljal enako obravnavanje tveganj na vseh zunanjih mejah; · povečal prepoznavnost mednarodnih dobavnih verig in zagotovil, da se pomembne informacije o tveganju na zunanjih mejah ne spregledajo; · izboljšal zmogljivosti za hitrejše odkrivanje omrežij nezakonite trgovine, ki presegajo nacionalne meje, in bolj sistematično obravnaval nevarnosti preusmerjanja tovora ali izbire pristanišča glede na najugodnejšo carinsko obravnavo; · omogočil učinkovitejše obravnavanje kakovosti podatkov na zunanjih mejah ter učinkovito oceno in analizo tveganja; · oblikoval platformo za izmenjavo informacij z drugimi organi in tretjimi državami. Možnosti, ki jih ponuja prihodnji program Carina 2020, na primer možnost namestitve strokovnjakov iz držav članic na stalne lokacije v obliki skupin strokovnjakov, bi bilo treba v celoti izkoristiti. Z združevanjem takih virov na ravni EU bi se zmanjšala razdrobljenost pretoka informacij, premagale težave, povezane z razlikami v obvladovanju tveganja med državami članicami, in zagotovili enotni standardi elektronske analize in obvladovanja tveganj. 4.4. Usklajevanje z drugimi organi in agencijami Ena glavnih ugotovitev po dogodkih v Jemnu je ta, da sta potrebna bolj strukturirano in sistematično sodelovanje ter usklajevanje med carinskimi in drugimi organi, zlasti v primerih, ko je tveganje mogoče bolje obravnavati na ravni EU. Še zlasti velja naslednje: · Racionalizirati je treba informacije o tveganjih in podatke posebnih agencij glede resnih nevarnosti, povezanih s prevozom tovora, in jih s pomočjo sistema predhodnih informacij o tovoru dati na voljo ter glede njih takoj ukrepati. Vrste informacij in postopki za njihovo posredovanje, pri katerem je zagotovljena optimalna uporaba rezultatov za skupno obvladovanje tveganja, so odvisni od strukture in organizacije ustreznih organov (vključno s carinskimi organi), zato jih je treba določiti in se o njih dogovoriti v sodelovanju z navedenimi organi. · Carinski organi bi morali sodelovati pri opredelitvi varnostnih groženj v dobavni verigi in pri ocenjevanju tveganja na ravni EU ter zagotoviti njuno vključevanje v obvladovanje tveganja na carinskem področju. Dodana vrednost teh ureditev bi se še povečala, če bi se te informacije na ravni EU začele uporabljati enotno in nemudoma v realnem času, saj bi to zagotovilo kar najhitrejši odziv na skupne grožnje in tveganja ter odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. 4.5. Sodelovanje na mednarodni ravni Učinkovito obvladovanje tveganja je odvisno tudi od intenzivnega mednarodnega dvostranskega in večstranskega sodelovanja. S tesnim sodelovanjem z našimi glavnimi trgovinskimi partnerji se bodo razširila znanja in informacije. Sodelovanje bo prispevalo tudi k širjenju znanja o obvladovanju tveganja, metodah in tehnikah na mednarodni ravni. EU bi morala pripraviti pobude za okrepljeno izmenjavo informacij z glavnimi trgovinskimi partnerji in sosednjimi državami, spodbujati vzajemno priznavanje programov trgovinskega partnerstva in skupnega usposabljanja osebja z izmenjavo uradnikov in pripravo skupnih standardov. S partnerji, ki sodelujejo na področju carinske varnosti EU, bi morala dokončati tekoče delo na področju priprave skupnega okvira za obvladovanje tveganja. Nazadnje pa bi morala še naprej podpirati mednarodna prizadevanja za standarde (npr. v okviru SAFE) v mednarodnih organizacijah, kot so Svetovna carinska organizacija (WCO), Mednarodna organizacija za civilno letalstvo, Mednarodna pomorska organizacija (IMO) in Svetovna poštna zveza (UPU), glede obvladovanja tveganja in varnosti dobavne verige, vključno s sistemom predhodnih informacij za ves tovor, izmenjavo informacij, programi trgovinskega partnerstva ter tehnologijami odkrivanja. 5. Zaključek Trgovci, države članice in državljani EU imajo vsi interes za učinkovito obvladovanje tveganja. Za doseganje želenih standardov podatkov za analizo tveganja, olajšanje zakonite trgovine in učinkovitejše preprečevanje nezakonite trgovine je potrebno tesnejše sodelovanje z gospodarskimi subjekti. To bo skupaj z bolj sistematično izmenjavo informacij o tveganjih, usklajevanjem med carinskimi in drugimi organi ali agencijami ter tesnejšim mednarodnim sodelovanjem okrepilo varnost in celovitost dobavne verige. Pred sprejetjem konkretnih ukrepov za krepitev upravljanja tveganja na carinskem področju Komisija poziva Svet, Evropski parlament in Ekonomsko-socialno odbor, naj preučijo pristop, predstavljen v tem sporočilu. [1] Uredba (ES) št. 450/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2008 o carinskem zakoniku Skupnosti (Modernizirani carinski zakonik), člen 2. [2] V skladu s tem strategija za nadaljnji razvoj carinske unije, ki jo je Svet sprejel leta 2008, poziva carinske uprave EU, naj izpolnijo cilj zaščite družbe in finančnih interesov EU, tako da „se uporabijo učinkoviti ukrepi proti pretoku nedovoljenega in prepovedanega blaga ter blaga z omejitvami“ – Sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru z dne 1. aprila 2008 z naslovom Strategija za nadaljnji razvoj carinske Unije [COM(2008) 169 final, str. 5]. [3] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) 648/2005 z dne 13. aprila 2005. [4] VSD: Vstopna skupna deklaracija. [5] Study on possible ways to enhance EU-level capabilities for customs risk analysis and targeting (Študija o možnih načinih izboljšanja analize tveganja na carinskem področju in njegovega odpravljanja na ravni EU), PricewaterhouseCoopers, 31. maja 2012. [6] Več kot 50 % blaga, ki vstopa prek Rotterdama, – pomembnega pomorskega pretovarjališča – je namenjenega v drugo državo članico. [7] Vloženih je bilo več kot 36 milijonov VSD, vendar pa je bilo s prvih točk vstopa v EU poslanih samo 382 zahtev za informacije v druge države članice. To ni v skladu s proaktivno oceno tveganja ter verodostojno analizo tveganja in njegovim zmanjševanjem v zvezi z blagom, ki prečka zunanje meje. [8] V zvezi s tem je študija podjetja PriceWaterhouseCoopers ugotovila, da je še vedno mogoče izboljšati obveščanje in informacije na vseh ravneh (med organizacijami na nacionalni ravni, med nacionalnimi organizacijami in organizacijami na ravni EU ter med organizacijami na ravni EU). [9] Zunanja trgovina in trgovina znotraj EU: Statistični letopis – podatki za obdobje 1958–2010, str. 16. [10] Svetovni gospodarski forum, New Models for Addressing Supply Chain and Transport Risk, An initiative of the Risk Response Network (Novi modeli za obravnavanje tveganja v dobavni verigi in prometu, pobuda omrežja za odziv na tveganja), 2012, str 9. [11] „Izraz varnost je tukaj uporabljen v najširšem smislu. Zajema ne le ogrožanje javne varnosti pri pretoku blaga (kriminalna dejanja, teroristične dejavnosti ali nezakonita trgovina z orožjem, biološkimi proizvodi ali eksplozivi), ampak tudi ogrožanje družbene varnosti zaradi trgovine z blagom, ki pomeni tveganje za javno zdravje, okolje in potrošnike.“ Vloga carine v integriranem upravljanju zunanjih meja, COM(2003) 452. .