I. Uvod

To poročilo predstavlja analizo predvidevanja politike EU o priseljevanju in mednarodni zaščiti na podlagi razvoja dogodkov leta 2011, ki je bilo pomembno leto za EU v številnih pogledih, takratni dogodki pa so vplivali tudi na migracijsko politiko. Evropskega gospodarstva in rasti niso še naprej obremenjevale samo gospodarske krize, ampak tudi dramatični dogodki arabske pomladi in povečan migracijski pritisk na zunanjih mejah EU, zlasti tistih, ki mejijo na Sredozemlje in jugovzhod, ter posledice zlorabe liberalizacije vizumskega režima. Ti dogodki so še bolj poudarili potrebo po celoviti in uravnoteženi migracijski politiki EU, ki je dinamična zaradi odzivanja na kratkoročne potrebe in strateška zaradi zagotavljanja dolgoročne vizije.

V tem okviru je bilo danih več ključnih pobud, kot so nov strateški okvir iz globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti (GAMM – ki prinaša dodano vrednost ukrepom EU in njenih držav članic, zlasti v zvezi z njeno zunanjo politiko priseljevanja) ter zaživetje vizumskega informacijskega sistema, zagon portala EU o priseljevanju, predlogi za krepitev upravljanja schengenskega območja in predstavitev predloga EUROSUR. Drugi pomembni dosežki so bili politični sporazum o podaljšanju mandata agencije Frontex in spremenjena direktiva o azilnih pogojih; sklenitev partnerstva za mobilnost z Armenijo; odprtje Evropskega azilnega podpornega urada (EASO); ter ustanovitev nove Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov na področju svobode, varnosti in pravice. Skupaj z zakonodajalcema je bil dosežen določen napredek pri doseganju cilja skupnega evropskega azilnega sistema v letu 2012.

Napredek v pravnem redu EU je bil dosežen tudi s sprejetjem direktiv o enotnem dovoljenju za državljane tretjih držav za prebivanje in delo v EU ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v EU[1]; o razširitvi statusa rezidentov za daljši čas na upravičence do mednarodne zaščite[2]; ter o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev[3]. Države članice so prav tako sprejele nadaljnje ukrepe za prenos direktiv o vračanju in sankcijah zoper delodajalce.

Lansko letno poročilo[4] je sledilo Sporočilu o migracijah iz maja 2011[5], ki je razvoj politike obravnavalo z vidika takratnih dogodkov. Oba sta nato služila kot vir informacij za poznejše sklepe Sveta za pravosodje in notranje zadeve (PNZ)[6] ter Evropskega sveta[7] junija 2011, ki so določili smernice za razvoj migracijske politike EU, zlasti v zvezi z upravljanjem schengenskega območja, nadzorom zunanjih meja, razvojem partnerstev s sosednjimi državami na jugu in dokončno vzpostavitvijo skupnega evropskega azilnega sistema do leta 2012.

V letošnjem poročilu je prvič podan pregled stanja migracije v EU s statističnega vidika. Odziv EU na zgoraj navedene ključne dogodke, ki so vplivali na politiko priseljevanja, je nato obravnavan skupaj s prispevkom Komisije k načrtu za obravnavanje povečanih migracijskih pritiskov. Poročilo spet temelji predvsem na političnih ocenah Komisije in držav članic, dopolnjuje pa ga podatkovno gradivo s statistično prilogo[8], ki navaja pretekle dogodke na ravni EU, prek Evropske migracijske mreže[9] pa tudi na ravni posamezne države članice.

II. Trenutno stanje migracij v EU[10]

Prvikratna umestitev migracijske situacije v EU v širši globalni okvir je informativne narave. V letu, v katerem je število svetovnega prebivalstva preseglo sedem milijard, naj bi bilo po ocenah približno 214 milijonov migrantov po vsem svetu (približno 3,1 % celotnega svetovnega prebivalstva)[11], kar pomeni, da je 9,4 % (približno 20,2 milijona) svetovnih migrantov državljanov tretjih držav, ki prebivajo v EU. Za primerjavo, Kanada ima okrog 3,4 % vseh svetovnih migrantov (7,2 milijona, kar predstavlja 21,3 % njenega nacionalnega prebivalstva), medtem ko imajo ZDA približno 20 % vseh svetovnih migrantov (42,8 milijona, kar predstavlja 13,5 % njihovega nacionalnega prebivalstva)[12].

Število celotnega prebivalstva EU je bilo 1. januarja 2011 502,5 milijona s povečanjem v višini 1,4 milijona od leta 2010, kar ustreza letni stopnji v višini dodatnih 2,7 na 1 000 prebivalcev, ki obsega naravni prirast v višini 0,5 milijona (+1,0 ‰) in neto migracije v višini 0,9 milijona (+1,7 ‰). Število državljanov tretjih držav v EU je 20,2 milijona in znaša približno 4 % celotnega prebivalstva EU, kar je več od števila državljanov EU (12,3 milijona ali 2,5 % celotnega prebivalstva EU), ki so se preselili v drugo državo članico[13]. Največje skupine državljanov tretjih držav, ki prebivajo v EU, so bile leta 2009 skupine iz Turčije (približno 2,4 milijona), Maroka (približno 1,8 milijona) in Albanije (približno 1 milijon)[14]. Če uporabimo indeks človekovega razvoja ZN (HDI), približno 47 % migrantov, ki niso rojeni v EU, prihaja iz držav z visokim HDI, približno 46 % iz držav s srednje visokim HDI in približno 7 % iz držav z nizkim HDI[15].

Kar zadeva število prvikrat izdanih dovoljenj za prebivanje državljanom tretjih držav, je to leta 2010 znašalo skoraj 2,5 milijona; število izdanih dovoljenj za dejavnosti, za katere se prejema plačilo, predstavlja 32,5 % vseh izdanih dovoljenj v primerjavi s 30,2 % dovoljenj, izdanih iz družinskih razlogov, 20,6 % dovoljenj, izdanih za študij, in 17 % dovoljenj, izdanih iz različnih drugih razlogov (povezanih z zaščito, prebivanjem brez pravice do dela itd.). Če razčlenimo po nacionalnosti, je bila večina dovoljenj za prebivanje izdanih državljanom ZDA (približno 212 000), Indije (približno 200 000), Kitajske (približno 172 000), Ukrajine (približno 167 000) in Maroka (približno 157 000).

Ob 60. obletnici Ženevske konvencije se je število vseh prosilcev za azil v primerjavi z letom 2010 precej povečalo, in sicer za 16,8 %, kar je malo več kot 302 000 prosilcev za azil, in ima še večji vpliv na azilne sisteme več držav članic. Države, katerih državljani so največkrat zaprosili za azil, so bile Afganistan (28 000), Ruska federacija (18 200), Pakistan (15 700), Irak (15 200) in Srbija (13 900). Zaščito, dodeljeno v letu 2011, je na prvi stopnji prejelo skupno 59 465 prosilcev (status begunca (28 995), subsidiarna zaščita (21 400) ali humanitarna zaščita (9 065)), kar pomeni približno 25 % vseh sprejetih odločitev[16].

Kot je obravnavano v oddelku IV, so izredne migracije še vedno pomembnejši del migracij v EU. Zaradi njihove narave ni zanesljivih podatkov o številu izrednih migrantov v EU, najpogosteje pa se navajajo ocene od manj kot 2 milijonov do 4,5 milijona[17]. Mogoče je uporabiti zanesljivejše kazalnike, kot so zavrnitve, prijetja in vrnitve, čeprav so predmet mnogih pridržkov. V letu 2011[18] je bil vstop v EU zavrnjen približno 343 000 osebam, kar glede na leto 2010 pomeni zmanjšanje v višini 13 %, veliki večini od teh oseb (skoraj 70 %) je bil zavrnjen vstop v EU v Španiji, zlasti na njenih zunanjih kopenskih mejah. Tudi leta 2011 je bilo prijetih približno 468 500 oseb (zmanjšanje glede na leto 2010, ko je bilo takih oseb približno 505 000) in države članice so vrnile približno 190 000 državljanov tretjih držav (skoraj 15 % manj kot leta 2010).

III. Prispevek migracij k strategiji EU za rast[19]

Na prvi pogled se zdi, da bi lahko trenutni gospodarski izzivi EU otežili razumevanje potrebe po zakonitih poteh migracij in mobilnosti. Vendar je treba upoštevati, da se kljub skupni stopnji brezposelnosti v EU v višini približno 10 % (kar pomeni 23,8 milijona državljanov) in višji skupni stopnji brezposelnosti mladih (mlajših od 25 let) v višini 22,1 %[20] veliko držav članic že zdaj sooča s pomanjkanjem delovne sile[21] in usposobljenih delavcev v različnih sektorjih in iz različnih razlogov[22]. Večina držav članic osredotoča svoja prizadevanja na reševanje brezposelnosti predvsem s povečanjem zaposljivosti svojega prebivalstva, poleg tega pa za reševanje pomanjkanja delovne sile uporablja načelo prednostnega obravnavanja državljanov Unije. Trenutno države članice stremijo k osredotočanju svojega pristopa k ekonomski migraciji državljanov tretjih držav na visoko kvalificirane delavce, čeprav jih več potrebuje tudi nizko kvalificirane delavce, četudi v večini primerov le za določen čas.

Ekonomske migracije so tako še naprej pomemben del prizadevanj za reševanje izziva pomanjkanja delovne sile, zlasti zaradi staranja prebivalstva EU[23] in vedno večje konkurence na mednarodnem trgu nadarjenih delavcev z državami zunaj Evrope, ki se tudi soočajo s pomanjkanjem kvalificiranih delavcev. Poleg tega sta nepriznavanje izkušenj in formalnih kvalifikacij tistim državljanom tretjih držav, ki že prebivajo v EU, ter nepriznavanje prenosljivosti pravic socialne varnosti dodatni oviri, ki onemogočata uživanje vseh koristi od tega vira delovne sile.

Migranti poleg možnosti, da prispevajo h gospodarski rasti[24], k našim družbam prispevajo tudi na družbenem in kulturnem področju.

Komisija na podlagi vsega navedenega zato predlaga, da bi pred koncem leta 2012 začela posvetovanje, v okviru katerega bodo države članice, socialni partnerji in zainteresirane strani pozvani k široki razpravi o potrebni vlogi politik EU v zvezi s priložnostmi ekonomskih migracij.

Dejansko je EU že sprejela več v prihodnost usmerjenih ukrepov in v okviru globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti[25] bo z načrti za prihodnji razvoj poskušala bolje usklajevati povpraševanje in ponudbo med delodajalci in zaposlenimi na svetovnem trgu dela, tudi z namenom okrepitve „pretoka možganov“ in vzajemne koristi od njega, namesto da bi povečevala „beg možganov“. Partnerstva za mobilnost so del tega pristopa in EU je, poleg že veljavnih partnerstev za mobilnost z Republiko Moldavijo (v nadaljnjem besedilu: Moldavija), Gruzijo in Zelenortskimi otoki, oktobra 2011 sklenila partnerstvo za mobilnost tudi z Armenijo[26]. Komisija je začela pogajanja za sklenitev partnerstev za mobilnost ali drugih okvirov sodelovanja, kot so skupne agende za migracije in mobilnost (glej tudi oddelek IV.1), tudi z nekaterimi državami južnega Sredozemlja.

Za boljše obveščanje migrantov o možnostih in pogojih za zakonite migracije je bil vzpostavljen portal EU o priseljevanju[27]. Ta je zdaj prvi naslov za posodobljene, ciljno usmerjene in praktične informacije o postopkih in politikah priseljevanja v EU in državah članicah. Prav tako so na portalu pojasnjene pravice in tveganja v zvezi z izrednimi migracijami, da se migrante odvrača od vstopanja v EU prek pogosto nevarnih poti.

V globalnem pristopu k vprašanju migracij in mobilnosti, poleg tega pa tudi v spremnem dokumentu o migracijah in razvoju[28], so bili prav tako predlagani številni ukrepi za čim večje povečanje razvojnega vpliva migracij in mobilnosti. Ti so obsegali spodbujanje uporabe kodeksa ravnanja Svetovne zdravstvene organizacije (WHO) za mednarodno zaposlovanje zdravstvenih delavcev[29] in spremljanje izvajanja direktive o „modri karti EU“ (ki državam članicam omogoča zavrnitev vlog, da zagotovijo etično zaposlovanje) z namenom preprečevanja bega možganov. Drug vidik je bila preučitev možnosti uvedbe naložbenih instrumentov za diaspore, ki bi lahko usmerjali prostovoljne prispevke diaspore, dopolnjevala pa bi jih sredstva EU za spodbujanje v razvoj usmerjenih pobud in naložb v prednostnih državah, na primer v južnem Sredozemlju. Cilj nadaljnjih ukrepov je razvoj zasebno-javnih partnerstev za vključevanje migrantov podjetnikov ter malih in srednjih podjetij v trgovino, naložbe ter prenos znanj in spretnosti med državami članicami EU in partnerskimi državami; preučitev smotrnosti letnega foruma za nakazila; in preučitev dodane vrednosti skupnega portala EU o nakazilih[30]. Nadaljnji vidik je pomoč partnerskim državam pri ugotavljanju in spremljanju dobrovernih posrednikov zaposlitve, da bi okrepili položaj migrantov zlasti v zvezi z olajšanjem krožnih migracij[31]. Poleg tega so bili vključeni predlogi za razširitev tradicionalnega programa na področju migracij in razvoja zaradi boljšega obravnavanja vprašanj, kot so družbene posledice migracij v državah izvora in varstvo pravic migrantov v tranzitu. Komisija je pripravljena obravnavati te različne ukrepe s pomočjo dialoga in sodelovanja z državami zunaj EU. To je dejansko že sestavni del vseh političnih dialogov in okvirov sodelovanja, ki jih je EU razvila s tretjimi državami in regijami; trenutno poteka sedem regionalnih procesov, ki zajemajo več kot sto držav in več kot dvajset dvostranskih postopkov.

Še en pomemben dosežek je bilo sprejetje direktive o „enotnem dovoljenju“[32], ki jo je treba v nacionalno zakonodajo prenesti do decembra 2013. Ta omogoča poenostavitev migracijskih postopkov in zagotavlja, da državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo, uživajo skupni niz pravic enako kot državljani. Poleg tega je nekaj držav članic v nacionalno zakonodajo preneslo direktivo o „modri karti EU“[33]. Vendar pa je bil splošni napredek omejen, zato je Komisija začela postopke za ugotavljanje kršitev zaradi nesporočanja nacionalnih ukrepov. V zvezi s študenti[34] in raziskovalci[35], ki tudi prispevajo v gospodarstvo EU in so naložbe vanj, so bile ugotovljene številne pomanjkljivosti. Na primer, za študente je bila ugotovljena potreba po okrepitvi določb o mobilnosti iz Direktive, da bi spodbudili sinergije s programi EU, ki lajšajo mobilnost državljanov tretjih držav v EU, in okrepili postopkovna jamstva. Za raziskovalce pa je bila ugotovljena potreba po zagotovitvi jasnih in nedvoumnih opredelitev pravic raziskovalcev, pojasnitvi razlik med dovoljenji za raziskovalce in drugimi vrstami dovoljenj ter zagotovitvi boljših navodil in informacij o možnostih iz Direktive. Zato je za boljšo uporabo teh pravnih aktov in nadaljnje spodbujanje privlačnosti EU načrtovan predlog za spremembo in združitev teh dveh direktiv, ki naj bi bil predložen decembra 2012, njegov namen pa naj bi bilo tudi spodbujanje večje mobilnosti študentov in raziskovalcev.

Določen napredek je bil dosežen v pogajanjih o predlaganih direktivah v zvezi s sezonskimi delavci[36] in osebami, premeščenimi znotraj podjetja[37]. Prva navedena direktiva bo zagotovila pravno podlago za vstop in delo sezonskih delavcev migrantov v EU, preprečila njihovo izkoriščanje ter zaščitila njihovo zdravje in varnost, delodajalcem v EU pa tudi zagotovila potrebno delovno silo. Namen druge navedene direktive je zadovoljiti ugotovljeno potrebo multinacionalnih podjetij po enostavnejši premestitvi njihovega visoko kvalificiranega osebja v njihove poslovne enote in povezana podjetja v EU z uskladitvijo obilice različnih predpisov in upravnih postopkov v državah članicah. Zato lahko pospeši rast, okrepi konkurenčnost EU, izboljša sposobnost za dosego ciljev strategije Evropa 2020 ter zagotovi enak dostop in priložnost vsem pomembnim interesnim skupinam. Medtem ko je treba med pogajanji rešiti še številna vprašanja, pa so države članice pozvane k čim prejšnji sklenitvi političnega sporazuma, da lahko ti pravni akti EU postanejo tudi del orodij, potrebnih za reševanje sedanje gospodarske krize in prihodnjih izzivov.

Tudi iz poročila o uporabi direktive o rezidentih za daljši čas[38] izhaja, da so možnosti tega pravnega akta EU vse prej kot popolnoma izkoriščene, in sicer zaradi vrste ugotovljenih razlogov. Komisija bo okrepila svoja prizadevanja za zagotovitev pravilnega prenosa direktive, in sicer predvsem s tehničnimi sestanki z državami članicami, po potrebi pa tudi s postopkom za ugotavljanje kršitev.

Posledica zakonitih migracij je potreba po učinkovitih politikah vključevanja. Medtem ko sta razvoj in izvajanje politik vključevanja v pristojnosti držav članic in te za to odgovarjajo, pa ima Komisija pri tem še naprej podporno vlogo, kakor je pred kratkim potrdil Svet PNZ[39]. Čeprav obstaja veliko primerov ambicioznih politik vključevanja[40], pa vsi ukrepi niso dosegli svojih ciljev. Še veliko je treba storiti, da bi v polni meri izkoristili možnosti, ki jih ponuja 20,2 milijona državljanov tretjih držav v EU. Tudi glede na krovne cilje strategije Evropa 2020[41] je bila leta 2010 povprečna stopnja zaposlenosti državljanov tretjih držav v starosti 20–64 let 58,5 % v primerjavi z 68,6 % celotnega prebivalstva v starosti 20–64 let. Približno 19,4 % državljanov tretjih držav v isti starostni skupini je bilo brezposelnih (v primerjavi z 9,3 % celotnega prebivalstva) in 46,4 % državljanov tretjih držav je bilo zaposlenih na delovnih mestih, za katera so bili previsoko kvalificirani (v primerjavi z 21,2 % celotnega prebivalstva). Za tiste državljane tretjih držav, ki postanejo brezposelni, je dodatno tveganje, da bi nato lahko izgubili tudi status zakonitega rezidenta. Leta 2010 je bilo 32,4 % državljanov tretjih držav v starosti 20–64 let izpostavljenih tveganju revščine v primerjavi s 15 % celotnega prebivalstva v isti starostni skupini. Poleg tega je bila leta 2010 stopnja zgodnje opustitve šolanja državljanov tretjih držav v starosti 18–24 let 33 % v primerjavi s 14,1 % celotnega prebivalstva v isti starostni skupini[42].

Evropski program za vključevanje državljanov tretjih držav[43] določa naslednje ukrepe za to, da bi lahko migranti (ter s tem EU) v polni meri izkoriščali svoje zmogljivosti in veščine, kar podpira spoštovanje in spodbujanje temeljnih pravic. Ukrepi, predlagani za uživanje vseh koristi možnih migracij, vključujejo večjo gospodarsko, socialno, kulturno in politično udeležbo državljanov tretjih držav z zakonitim prebivališčem v družbah, ki jih sprejmejo, obveščanje o njihovih pravicah in obveznostih ter pozitiven pristop k raznolikosti. Komisija krepi tudi sodelovanje z lokalnimi in regionalnimi oblastmi ter razvija vlogo za države izvora.

Drugi s tem povezani element zadeva združitev družine, glede česar nekatere države članice izrecno želijo omejiti to obliko zakonitih migracij. V takšnem okviru je bila novembra 2011 odprta javna razprava[44] o združitvi družine, in sicer o tem, kako bi bilo mogoče to vrsto migracij nadalje razvijati, ne da bi pri tem pozabili na cilj Direktive 2003/86/ES, vključno z ohranjanjem temeljne pravice do družinskega življenja. Komisija se bo nato na podlagi povratnih informacij odločila o nadaljnjih korakih.

IV. Odziv politike EU na migracijske pritiske

Čeprav so le 4 % oseb (ali 27 465 od 706 000 oseb)[45], ki so pobegnile pred družbenimi nemiri v Libiji, potovali na sever v EU, pa iz posledičnega vpliva, skupaj s povečanimi tokovi izrednih migracij iz Tunizije[46] in na turško-grški meji[47] ter s precejšnjim povečanjem števila prosilcev za azil, ki so prispeli na južne zunanje meje EU[48], izhaja, da je EU še vedno pod večjim migracijskim pritiskom[49] brez pričakovanega zmanjšanja v prihodnosti[50]. Dejansko so posledice arabske pomladi[51] predvsem v Italiji, vendar tudi na Malti, vključno z migracijskimi tokovi na grško-turški meji leta 2011, vodile do resnega razmisleka o načinu najboljšega odziva EU na te migracijske pritiske, medtem ko obenem že ima učinkovite mehanizme za vstop, ki omogočajo urejene in upravljane migracije.

Izredne migracije v EU so pogosto tvegano početje in, kar zadeva žrtve trgovine z ljudmi ali tihotapljene osebe, odvratno izkoriščanje ljudi. Celo v EU so lahko migranti v izrednem položaju, ker na primer ostanejo v EU po preteku veljavnosti svojega vizuma ali se ne vrnejo v svojo državo izvora po prejemu odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma. EU je vedno posebej poudarjala pomen opredelitve ukrepov za zmanjševanje izrednih migracij in leta 2011 je Svet sprejel več sklepov[52], ki so obravnavali izredne migracije. Sporočili Komisije z dne 4. maja[53] in 24. maja 2011[54] sta vsebovali prednostne naloge za zmanjševanje izrednih migracij. Prav tako sta temeljito preučili stanje izrednih migracij, vključno s sestavo tokov, naravo in obsegom vpliva ter ukrepi in najboljšimi praksami EU in njenih držav članic. Čeprav je jasno, da se stanje v EU razlikuje glede na geografske in politične značilnosti, obstaja potreba po učinkovitejšem izvajanju že veljavnih postopkov in ukrepov, sprejetih na ravni EU. Odziv EU je treba prilagoditi različnim izzivom, vendar pa cilji, ki jih je treba doseči, ter sredstva, ki so na razpolago EU in državam članicam, ostajajo isti.

To je skupen izziv za EU in njene države članice. Nobena država članica se na te izzive ne more odzvati sama, je pa vsaka država članica odgovorna za zagotovitev učinkovitega izvajanja dogovorjenih ukrepov. Dodana vrednost ukrepanja na ravni EU ter med EU in partnerskimi državami, zlasti sosednjimi, je zato bistvenega pomena. Pomembno je tudi opredeliti ter skupaj podpreti strateški in celovit pristop k obravnavanju izrednih migracij, vključno z zagotavljanjem učinkovitega upravljanja zunanjih meja EU s pomočjo ustreznih zakonitih poti za vstop.

Migracije in mobilnost bi bilo zato treba umestiti v okvir potrebe po ohranjanju urejenih gibanj in ob popolnem spoštovanju temeljnih pravic. Pogoj za to sta dialog in sodelovanje s tretjimi državami z namenom lajšanja zakonitih migracij in mobilnosti ob hkratnem učinkovitem reševanju težav izrednih migracij in učinkoviti politiki vračanja. To pomeni tudi ustrezno delovanje kontrol na zunanjih mejah in solidarnost s tistimi državami članicami, ki so najbolj prizadete. Brez tega EU ne bo mogla nuditi novih priložnosti za zakonite migracije in mobilnost. To je tudi bistveni element za ohranjanje svobode gibanja in notranje varnosti znotraj EU. Od tega je odvisna legitimnost vsakega okvira politike. Kot je navedeno v nadaljevanju, bi veljavni pravni red in pobude, predlagane leta 2011, če bi se učinkovito izvajali, EU zagotovili potrebna orodja za soočanje s temi izzivi.

Pod vodstvom poljskega predsedstva Svetu EU so bili najnovejši trendi na področju izrednih migracij večkrat obravnavani z namenom priprave niza predlogov možnih skupnih ukrepov[55]. V sodelovanju s Komisijo in državami članicami je dansko predsedstvo nato nadaljevalo delo in razvilo usklajen odziv, na podlagi katerega je Svet PNZ aprila 2012 sprejel časovni načrt z naslovom Ukrepanje EU v zvezi z migracijskimi pritiski – strateški odziv[56]. Prispevek Komisije k razvoju tega časovnega načrta je opisan v oddelku IV.6.

IV.1. Dialogi o migracijah, mobilnosti in varnosti[57]

Kot del globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti sta se dialoga o migracijah, mobilnosti in varnosti, ki vodita k sklenitvi partnerstev za mobilnost, začela 6. oktobra s Tunizijo in 13. oktobra 2011 z Marokom, stekle pa so tudi potrebne priprave za začetek dialoga z Egiptom. Sledili bodo podobni dialogi z drugimi državami v južnosredozemski regiji, predvsem z Libijo, takoj ko bodo politične razmere to dopuščale. Ti dialogi EU in partnerskim državam omogočajo izčrpno razpravo o vseh vidikih možnega sodelovanja pri upravljanju migracijskih tokov in pretoka ljudi z namenom, med drugim, vzpostavitve partnerstev za mobilnost. V teh dialogih se uporablja načelo pogojnosti z namenom spodbujanja sprejemanja učinkovitih zavez glede preprečevanja tokov izrednih migracij, upravljanja meja ter sodelovanja pri vračanju in ponovnem sprejemu izrednih migrantov.

Prav tako je čas za ponovni premislek o predlogu, ki ga je Komisija predložila v začetku leta 2011 – kot je navedeno v sklepih Sveta PNZ z dne 25 februarja 2011 – za začetek dialoga s Turčijo.

Dialogi v podobni obliki, katerih cilj je skupno obravnavanje mobilnosti in z njo povezanih varnostnih vprašanj, z državami Zahodnega Balkana potekajo že od leta 2008. Proces temelji na časovnih načrtih, prilagojenih posamezni državi, z merili, med katerimi je tudi varnost dokumentov; krepitev zmogljivosti na področju migracij, upravljanja meja in ponovnega sprejema; ter boj proti čezmejnemu organiziranemu kriminalu, terorizmu in korupciji. Komisija od odprave vizumskih obveznosti naprej tesno sodeluje z državami Zahodnega Balkana z namenom preprečevanja in odprave zlorab brezvizumskega režima. Zadevne države so sprejele vrsto ciljnih ukrepov za obravnavanje tega pojava.

Prav tako so bili podani konkretni predlogi za nadaljnjo krepitev ravni političnega in operativnega sodelovanja na področju pravosodja in notranjih zadev med EU in njenimi vzhodnimi sosedami[58]. Posebne prednostne naloge so bile učvrstitev obstoječih okvirov za dialog in sodelovanje, vključno z opredeljevanjem načel za takšno sodelovanje; ter analiza doseženega napredka, da se nato predlaga usmeritev za nadaljnjo krepitev sodelovanja, vključno s tematskimi prednostnimi nalogami[59].

IV.2. Podpora Grčiji

Kopenska meja med Grčijo in Turčijo je še zlasti izpostavljena izrednim migracijskim gibanjem in posebna pozornost se namenja krepitvi kontrol na tej meji, in sicer s politično in materialno podporo, ki se zagotavlja zlasti v okviru usklajevanja pod vodstvom agencije Frontex. Agencija Frontex je Grčiji nudila pomoč tudi prek projekta Atika v podporo grški policiji pri gradnji zmogljivosti za vračanje. Komisija je dejavno sodelovala z grškimi organi in je redno opravljala misije v Grčiji za pregled napredka pri izvajanju akcijskega načrta, nato pa je o tem poročala Svetu PNZ.

Zaradi potrebe po hitrem napredovanju Grčije pri izvajanju akcijskega načrta za azilno reformo in upravljanje migracij, sprejetega septembra 2010[60], Sklad za zunanje meje zagotavlja in bo še naprej zagotavljal znatno finančno podporo[61] za izboljšanje upravljanja meja, zlasti s podporo izgradnji sodobnih objektov za pregled in pridržanje v regiji Evros na grško-turški kopenski meji. Velik pomen je bil dan tudi krepitvi zmogljivosti Grčije za zagotovitev, da se izredni migranti vrnejo v svoje matične države v skladu s standardi iz direktive o vračanju (2008/115/ES), ponovno ob znatni finančni podpori[62] iz Sklada za vračanje v podporo ukrepom prisilnega vračanja ter uvedbi in izvajanju programov prostovoljnega vračanja. Sklad je prav tako financiral ukrepe za krepitev operativne zmogljivosti Grčije za upravljanje vračanja in učinkovit prenos direktive o vračanju. Komisija je že in še bo predlagala Grčiji, kako čim bolj povečati učinkovitost razpoložljive podpore, tudi prek sodelovanja z organizacijami, kot je Mednarodna organizacija za migracije.

Vendar pa ti ukrepi sami ne bi zadoščali brez vzporednega okrepljenega sodelovanja z neposrednimi sosedi, zlasti Turčijo. Glede na navedeno in tudi v zvezi z oddelkom IV.1 je sklenitev sporazuma s turškimi organi o ponovnem sprejemu oseb in zagotavljanje njihove zavezanosti boju proti izrednim migracijam še naprej pomembna prednostna naloga.

Komisija, države članice, Evropski azilni podporni urad in UNHCR so podprli Grčijo tudi pri reformi njenega azilnega sistema (tudi s finančnimi sredstvi[63]) in doseženi so bili številni pozitivni dosežki, kot so sprejetje novih predpisov na področju azila, oblikovanje novih neodvisnih služb za azil in za začetni sprejem ter pritožbenega organa, zmanjšanje zaostankov pri obravnavi vlog in razvoj operativnega načrta Evropskega azilnega podpornega urada iz maja 2011 z namenom napotitve azilnih podpornih skupin. Še vedno pa ostajajo pomembni pomisleki zaradi, med drugim, neprimernih pogojev za sprejem, zlasti v regiji Evros. Grški organi so zaprošeni za hitro obravnavanje teh pomislekov, medtem pa naj zagotovijo spoštovanje temeljnih pravic zadevnih oseb.

IV.3. Varovanje zunanjih meja EU

Dodana vrednost agencije Frontex pri lajšanju operativnega sodelovanja med državami članicami na področju varnosti meja in vračanja se je ponovno izkazala zlasti v zvezi s pomočjo grškim organom, tudi prek operacije RABIT[64], in sicer na njeni meji s Turčijo in v operacijah na Sredozemskem morju. Proračun agencije se je okrepil za 30 milijonov EUR, da bi ji omogočil nadaljnje povečanje njene operativne zmogljivosti.

Med pomembnimi dosežki na podlagi sporazuma o spremembi njene ustanovne uredbe[65] je možnost agencije, da lahko okrepi svoje sodelovanje s tretjimi državami, vključno z zagotavljanjem tehnične pomoči[66]; razporeditvijo enot evropskih mejnih straž; ter imenovanjem uradnika za temeljne pravice in vzpostavitvijo posvetovalnega foruma za temeljne pravice, kar bi moralo služiti vključevanju temeljnih pravic v vse dejavnosti agencije Frontex. Države članice so pozvane, da si še naprej izmenjujejo operativne informacije ter sodelujejo med seboj in z agencijo Frontex z namenom zmanjšanja izgube življenj na morju in števila izrednih priseljencev, katerih vstop v EU ni odkrit.

Poleg tega bo sprejetje pravne podlage za ustanovitev Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice[67], ko bo ta agencija v celoti začela delovati konec leta 2012, zagotovilo stalno, neprekinjeno izmenjavo podatkov med nacionalnimi organi z uporabo sistema EURODAC, vizumskega informacijskega sistema (VIS) in druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II). Razen za upravljanje teh sistemov bo Agencija pristojna tudi za njihov razvoj in operativno upravljanje ter za druge obsežne informacijske sisteme iz naslova V PDEU.

Komisija je z mislijo na prihodnost predložila svoj predlog za uvedbo evropskega sistema nadzorovanja meja (EUROSUR)[68], katerega namen je okrepitev nadzora na schengenskih zunanjih mejah, zlasti na južni morski in vzhodni kopenski meji, in sicer od leta 2013 naprej. Podala je tudi svojo vizijo[69] o naslednji generaciji upravljanja meja z uporabo novih tehnologij za poenostavitev življenja tistim, ki pogosto potujejo v EU, in za boljše spremljanje prehodov meje. To pobudo „pametnih meja“ tvorita predvsem sistem vstopa/izstopa in program za registrirane potnike. Komisija namerava po posvetovanju z Evropskim parlamentom, Svetom in evropskim nadzornikom za varstvo podatkov leta 2012 na podlagi izčrpne ocene učinka predložiti zakonodajne predloge o sistemu vstopa/izstopa in programu za registrirane potnike.

IV.4. Skupna vizumska politika EU

Leta 2011 je bilo izdanih približno 12,7 milijona schengenskih vizumov[70], njihovo število pa se bo v prihodnjih letih verjetno še povečalo. Z začetkom delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) 11. oktobra 2011 v Severni Afriki in s postopno vključitvijo drugih delov sveta v ta sistem se bodo prošnje obravnavale hitreje, boj proti kraji identitete pa bo učinkovitejši. V sistemu je bilo od začetka delovanja in do konca leta 2011 shranjenih približno 300 000 prošenj za izdajo vizuma, v zvezi s katerimi je bilo izdanih približno 243 000 odločb o izdaji vizuma in 38 000 odločb o zavrnitvi izdaje vizuma. Večina prošenj je prišla iz Maroka (približno 74 000), Alžirije (približno 71 000), Tunizije (približno 29 000) in Egipta (približno 23 000). Več kot 50 % vseh prošenj je bilo obravnavanih v Franciji (približno 116 000) in v Španiji (približno 44 000). V sistemu je bilo registriranih približno 500 oseb, ki so vložile več prošenj, od katerih so bile vse zavrnjene[71].

Spremembe Uredbe št. 539/2001[72], predlagane maja 2011, so delno tudi zaradi nenadnega in znatnega povečanja števila neutemeljenih prošenj za azil po liberalizaciji vizumskega režima z balkanskimi državami novembra 2009 vsebovale zaščitno klavzulo za vizume, ki bi se lahko uporabila kot ukrep v skrajnem primeru.

Znaten napredek je bil dosežen pri pogajanjih o sporazumih o poenostavitvi vizumskih postopkov z Zelenortskimi otoki ter o posodobitvi veljavnih sporazumov o poenostavitvi vizumskih postopkov z Moldavijo, Rusko federacijo in Ukrajino[73]. Pogajanja z Ukrajino so se zaključila decembra 2011[74]. Komisija bo še naprej uporabljala sporazume o poenostavitvi vizumskih postopkov za spodbujanje stikov med ljudmi, tudi v okviru vzhodnega partnerstva[75], v prihodnosti pa tudi v južnem Sredozemlju. Dialog o liberalizaciji vizumskega režima se je začel s Kosovom[76], nadaljuje pa se z Moldavijo, Rusko federacijo in Ukrajino.

IV.5. Upravljanje schengenskega območja

Schengensko območje kot območje brez kontrol na notranjih mejah je eden od glavnih opornih stebrov EU in je olajšal potovanja več kot 400 milijonom Evropejcev v 26 državah. Vendar pa sta dotok tunizijskih državljanov, ki so v Italiji dobili začasna dovoljenja[77], v druge države članice, zlasti v Francijo, in načrt Danske za uvedbo ukrepov na meji ustvarila dodaten pritisk na schengensko območje in opozorila na potrebo po okrepitvi upravljanja schengenskega območja. Za izboljšanje delovanja schengenskega območja je Komisija predložila predloge[78] za okrepitev vrednotenja in spremljanja uporabe schengenskih pravil, da bi sedanji mehanizem preoblikovala v učinkovito in preventivno orodje. Predlogi naj bi poleg tega vsebovali mehanizem za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah kot skrajnega sredstva[79], ki bi ga bilo moč uporabiti le v izjemnih okoliščinah, in zagotavljali razpoložljivost usklajenega odziva EU za zaščito delovanja in celovitosti schengenskega območja kot skupnega dobrega.

Prav tako je bilo predlaganih več sprememb[80] Zakonika o schengenskih mejah. Komisija verjame, da izboljšujejo jasnost in zmanjšujejo možnosti različnih razlag, obenem pa so odziv na nastale praktične težave in služijo nadaljnji krepitvi varstva temeljnih pravic. Jeseni leta 2011 je bil dosežen napredek v pogajanjih in sprejetje sprememb je mogoče pričakovati tekom leta 2012.

Za zagotovitev usklajenega izvajanja in razlage pravil, ki urejajo schengensko območje, je Komisija po posvetovanju s strokovnjaki iz držav članic tudi razvila smernice o izdaji začasnih dovoljenj za prebivanje in potnih listin osebam, ki niso državljani EU, ter o policijskih ukrepih na območju notranjih meja. Po pričakovanjih naj bi bile te smernice sprejete leta 2012.

Komisija poleg tega in po potrditvi Sveta PNZ decembra 2011 načrtuje predložitev rednih poročil o učinkovitosti schengenskega sodelovanja, ki bodo podlaga za politične razprave v Svetu in Evropskem parlamentu. Prvo poročilo je bilo objavljeno maja 2012[81].

Pozitiven napredek je bil formalni pristop Lihtenštajna[82] k schengenskemu pravnemu redu; vključitev Kaliningrajske oblasti kot primernega območja za lokalni obmejni promet[83] ter napredek Bolgarije in Romunije k vključitvi v schengensko območje[84].

IV.6. Naslednji koraki – preverljiv časovni načrt

Kot je bilo navedeno v prejšnjih oddelkih, EU že ima številne delujoče instrumente za zmanjševanje izrednih migracij, v zvezi s katerimi se pričakuje, da bo imela ključno vlogo ne le agencija Frontex, ampak tudi Europol in Evropski azilni podporni urad. Zato ni potrebe po oblikovanju novih struktur ali mehanizmov, ampak se je treba osredotočiti na učinkovitejše izvajanje že veljavnih postopkov in ukrepov, sprejetih na ravni EU. Uporabiti bi jih bilo treba v polni meri in države članice so pozvane k tesnemu sodelovanju s Komisijo, da bi to zagotovile.

Dejansko je pot naprej na podlagi navedenih obširnih razprav v Svetu med letom 2011, zlasti v času poljskega predsedstva, začrtana v skladnem okviru časovnega načrta z naslovom Ukrepanje EU v zvezi z migracijskimi pritiski – strateški odziv, razvitega pod danskim predsedstvom, ki določa jasne cilje in merljive prednostne naloge. Komisija je tudi na podlagi prednostnih nalog, ki so jih določile države članice, in priznanja, da bi bil za njihovo izvajanje uspešen le strateški in celovit pristop na ravni EU, prispevala k razvoju tega časovnega načrta na podlagi naslednjih petih prednostnih nalog:

(1) dejanska solidarnost med državami članicami, zlasti z najbolj prizadetimi, in sicer ob zagotavljanju, da si države članice po svojih najboljših močeh ustrezno prizadevajo za učinkovito upravljanje svojih zunanjih meja;

(2) okrepljena vloga agencij EU (zlasti Frontexa, Europola in Evropskega azilnega podpornega urada) na operativni ravni;

(3) večja zmogljivost prepričevanja tretjih držav, da učinkoviteje ukrepajo ter da sodelujejo z EU pri preprečevanju izrednih migracij in ponovnem sprejemu[85] izrednih migrantov ob popolnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic, kar je treba doseči s ponudbo večjih spodbud in nagrad za njihovo sodelovanje ter prek dialoga in partnerstva, da se obravnavajo vsi vidiki upravljanja migracij;

(4) sprostitev ustreznih finančnih sredstev, tudi prek prihodnjega Sklada za migracije in azil[86]; ter

(5) popoln prenos in uporaba veljavnega pravnega reda EU, zlasti direktive o vračanju[87], z nadaljnjim poudarkom na prostovoljnem odhodu, ponovni vključitvi in spremljanju jamstev temeljnih pravic; ter direktive o sankcijah zoper delodajalce[88] in ob upoštevanju napredka v zvezi z že predlaganimi ustreznimi predlogi, zlasti glede sezonskih delavcev in sistema EUROSUR.

Časovni načrt, ki ga je Svet PNZ sprejel aprila 2012, je v veliki meri vključen v pristop, ki ga je predlagala Komisija.

V. Mednarodna zaščita v 21. stoletju

EU ima dolgoletno tradicijo zagotavljanja zaščite osebam, ki jo potrebujejo, in bo tako nadaljevala tudi v prihodnje, tudi v skladu s svojimi mednarodnimi obveznostmi. Ključna prednostna naloga, tudi številnih držav članic, je še vedno doseganje skupnega evropskega azilnega sistema v letu 2012 in določen napredek glede tega cilja je že bil dosežen. Po obširnih in pogosto težavnih pogajanjih s sozakonodajalcema je bil dosežen politični dogovor o razširitvi področja veljavnosti direktive o rezidentih za daljši čas na upravičence do mednarodne zaščite[89] in o prenovi direktive o zahtevanih pogojih[90]. Napredek je bil dosežen tudi v zvezi z direktivama o azilnih postopkih in o pogojih sprejema na podlagi spremenjenih predlogov junija 2011. Manj uspešna so bila pogajanja o prenovi dublinske uredbe in uredbi Eurodac, s katerimi se je zavlačevalo večino leta 2011. Da bi prišlo do napredka, Komisija poziva Evropski parlament in Svet, naj tvorno pristopita k pogajanjem z namenom doseganja pravičnega in uravnoteženega kompromisa, ki bo sprejemljiv za vse udeležene, ter doseganja večje usklajenosti. Komisija je v zvezi s tem izrazila svoj namen predložitve predloga, ki bo vključeval tudi dostop organov kazenskega pregona do sistema EURODAC, če je to pogoj za dejanski napredek pogajanj o celotnem paketu.

Evropski azilni podporni urad deluje od sredine leta 2011 in bo poročilo o dejavnostih v prvem letu delovanja predstavil junija 2012. Njegova glavna obveznost je bila poleg njegove podpore Grčiji zaposlitev osebja, vzpostavitev potrebnih struktur na Malti in prevzem odgovornosti za praktične ukrepe sodelovanja, kot je evropski azilni načrt. Po pričakovanjih naj bi se formalna pogajanja o sodelovanju pridruženih držav, vključno z Norveško, v okviru Evropskega azilnega podpornega urada zaključila v prvi polovici leta 2012. Evropski azilni podporni urad bi moral do sredine leta 2012 doseči neodvisnost, tako da bo lahko v celoti izvajal praktične ukrepe sodelovanja in orodja iz njegove ustanovne uredbe[91]. Prav tako bi morale Evropski azilni podporni urad podpirati tudi države članice z zagotavljanjem ustreznih strokovnjakov in sredstev na strukturni podlagi, ne pa le v primerih posebnega pritiska.

Solidarnost je še naprej bistveni del azilne politike EU. Namen sporočila o solidarnosti znotraj EU na področju azila[92] je okrepitev praktičnega, tehničnega in finančnega sodelovanja med državami članicami ter premik k boljši razdelitvi odgovornosti in izboljšanemu upravljanju azilnega sistema. Vsi udeleženci, zlasti države članice, so pozvani k tvornemu vključevanju v ukrepe na podlagi tega sporočila. Komisija želi z obstoječimi ukrepi in z dogovorjenim začetkom druge faze projekta za prerazporeditev beguncev z Malte znotraj EU (EUREMA)[93] v prihodnjih letih temeljito ovrednotiti projekt, da bi lahko ocenila način nadaljnjega razvoja postopka prerazporeditve.

Od solidarnosti EU na področju azila imajo korist tudi tretje države in nova prednostna naloga v okviru globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti je poglobiti sodelovanje z ustreznimi tretjimi državami z namenom okrepitve njihovih azilnih sistemov v skladu z mednarodnimi standardi. Regionalni programi zaščite so ključni instrument za doseganje tega cilja[94]. Drugi vidik zadeva ponovno naselitev[95] znotraj EU v sodelovanju s tretjimi državami. Komisija zato pozdravlja odločitev Sveta in Parlamenta o določitvi skupnih prednostnih nalog EU na področju ponovne naselitve za leto 2013, kar bo podlaga za nova pravila v zvezi s finančno podporo, ki jo države članice EU prejemajo iz Evropskega sklada za begunce[96].

Mladoletniki brez spremstva, in ne le tisti, ki so zaprosili za azil, so še naprej prednostna naloga v okviru akcijskega načrta o mladoletnikih brez spremstva (2010–2014)[97]. Leta 2011 je za azil zaprosilo najmanj 11 800 mladoletnikov brez spremstva[98], kar je več kot leta 2010 (približno 10 700). Manj je znanega o številu oseb zunaj azilnega sistema[99]. Poudarek je poleg dopolnitve direktive o boju proti trgovini z ljudmi (glej v nadaljevanju) s posebnimi ukrepi za mladoletnike brez spremstva, predloga tehničnih sprememb Zakonika o schengenskih mejah[100] in ukrepov, ki jih bo izvajal Evropski azilni podporni urad, zlasti glede na oceno starosti, namenjen tudi stalnemu dialogu in tesnemu sodelovanju z državami izvora in tranzita. Vmesni pregled izvajanja akcijskega načrta bo predstavljen leta 2012.

Prednostni nalogi sta še naprej tudi boj proti trgovini z ljudmi in boj proti tihotapljenju ljudi. Poleg tega zaradi narave trgovine z ljudmi ni na voljo veliko podatkov[101], vendar kaže, da se njen obseg povečuje. Na podlagi direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev[102] bo Komisija ob podpori koordinatorja EU za boj proti trgovini z ljudmi leta 2012 predložila celostno strategijo proti trgovini z ljudmi, v kateri bo predlagala konkretne ukrepe za učinkovitejše obravnavanje tega pojava z namenom, med drugim, izkoriščanja vseh možnosti te direktive. V zvezi s tem bodo rezultati pobude, ki jo je Komisija začela leta 2011 za pridobitev zanesljivih in primerljivih podatkov o trgovini z ljudmi na ravni EU, predstavljeni leta 2012. Po prvem poročilu o izvajanju dokumenta o ukrepih na področju zunanje razsežnosti EU glede boja proti trgovini z ljudmi[103] in v skladu z naknadnimi priporočili Sveta to vprašanje je in bo še naprej sistematično del vseh relevantnih sporazumov EU in strateških partnerstev z državami, ki niso članice EU, ter tudi vseh političnih dialogov o migracijah in mobilnosti. Ključni del zunanje dejavnosti EU na tem področju je poleg krepitve zmogljivosti tudi skladnost z mednarodnimi standardi na tem področju, zlasti ratifikacija in izvajanje Konvencije Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu ter njenih protokolov o boju proti trgovini z ljudmi in tihotapljenju migrantov.

VI. Sklepne opombe – okvir za skupno obravnavanje skupnih izzivov

Migracije so in bodo še naprej bistvena spodbuda za EU, ne samo v ekonomskem smislu, temveč tudi glede socialnih in kulturnih vidikov naših družb. Seveda prispevajo tudi k oblikovanju določenih predstav, o katerih je treba razpravljati v okviru odprtih in uravnoteženih razprav, na katerih ne prevladujejo le nasprotniki priseljevanja. Čeprav se pogosto obširno poroča o negativnih posledicah migracij, ne bi smeli pozabiti tudi na njihove pozitivne prispevke in treba bo najti kompromis, ki bo EU omogočal rast in nadaljnji razcvet. Učinkovito vključevanje koristi našim vse različnejšim družbam, kar je mogoče doseči le z nadaljnjim izboljšanjem razumevanja migrantov v naših družbah in odnosa do njih, prav tako pa je treba migrantom nuditi spodbude za popolno vključitev v družbo, v kateri živijo.

S skladno migracijsko politiko EU je treba državljanom EU vzbuditi zaupanje, da se ta učinkovito upravlja za zadovoljevanje potreb EU, in sicer v partnerstvu s tretjimi državami ter ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in svoboščin. Karikatura t. i. „trdnjave Evrope“ ni natančen opis politike EU. Bolje rečeno je, da je EU dolžna zagotavljati varnost meja Evrope z ustreznimi zakonitimi potmi za vstop vanjo. To je mogoče doseči samo s pomočjo nadaljnjih pozitivnih prizadevanj EU, njenih institucij in držav članic ter tudi širše civilne družbe, vključno z migrantskimi združenji, poslovnim svetom in sindikati, da bi imeli politiko, ki zadovoljuje potrebe EU in zagotavlja varen pristan tistim, ki potrebujejo zaščito. Jasno je, da EU pri tem ne sme biti osamljena, in dialog z zunanjim svetom je pomemben vidik tudi za opozarjanje na koristi, ki so lahko posledica migracij v EU. Glede na to Komisija meni, da bi morala EU še naprej krepiti svojo zunanjo migracijsko politiko, za kar globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti določa splošen okvir.

Veliko je že bilo doseženega od začetka razvoja skupne politike leta 1999 in EU ima zdaj vzpostavljen obsežen sklop orodij za zadovoljevanje večine potreb. Vendar pa je treba ta orodja uporabljati učinkoviteje in dosledneje. Z zgodovinskimi dogodki leta 2011 se je pokazala potreba po ustreznih ukrepih, ki omogočajo dinamičen odziv, prav tako pa je bilo zaradi teh dogodkov mogoče opredeliti nekatere ovire pri izvajanju migracijske politike EU. Komisija je imela svojo vlogo pri odzivanju na te izzive in jo bo imela tudi v prihodnje, tudi s predlaganjem načina njihovega obravnavanja v prihodnosti. Poleg že opisanega napredka je predložitev predloga uredbe o ustanovitvi Sklada za migracije in azil[104] pokazala, kako je mogoče finančna sredstva uporabiti v podporo in spodbudo ukrepom EU na kratek in dolgi rok, s poudarkom na migracijskih tokovih in integriranem upravljanju migracij.

Komisija na podlagi tega poročila pričakuje nadaljnje razprave, predvsem v Evropskem parlamentu in Svetu, zlasti pa nadaljnje izvajanje akcijskega načrta Ukrepanje EU v zvezi z migracijskimi pritiski – strateški odziv.

[1] Direktiva 2011/98/EU z dne 13. decembra 2011.

[2] Direktiva 2011/51/EU z dne 11. maja 2011.

[3] Direktiva, 2011/36/EU z dne 5. aprila 2011.

[4] COM(2011) 291 final in SEC(2011) 620.

[5] COM(2011) 248/3

[6] Sklepi Sveta o mejah, priseljevanju in azilu: Pregled stanja in pot naprej, 3096. zasedanje Sveta za pravosodje in notranje zadeve, Luxembourg, 9. in 10. junija 2011.

[7] Sklepi Evropskega sveta, Bruselj, 23. in 24. junija 2011.

[8] SWD(2012) 139

[9] Evropska migracijska mreža, http://www.emn.europa.eu.

[10] Podrobnejše statistike, vključno z razčlembo po državah članicah, so v statistični prilogi spremnega delovnega dokumenta služb Komisije (SWD(2012) 139).

[11] Vir: Združeni narodi, Oddelek za gospodarske in socialne zadeve, Enota za prebivalstvo, Mednarodne migracije 2009.

[12] Podatki Oddelka Združenih narodov za gospodarske in socialne zadeve, Enote za prebivalstvo, Mednarodne migracije 2009.

[13] Številke temeljijo na podatkih Eurostata za leto 2010, glej Sporočilo za javnost št. 105/2011.

[14] Eurostat, Statistika na kratko, št. 24/2010.

[15] Migranti v Evropi: statistični portret prve in druge generacije, Eurostat, decembra 2011. Opomba: navedeni so odstotki za leto 2008.

[16] Številke temeljijo na podatkih Eurostata, glej Sporočilo za javnost št. 46/2012.

[17] Podatki so za leto 2008 in izvirajo iz projekta CLANDESTINO, ki ga je financirala EU.

[18] Številke temeljijo na podatkih Eurostata in ne vključujejo Luksemburga, za katerega podatki niso bili na voljo.

[19] http://ec.europa.eu/europe2020/index_sl.htm. Glej tudi „K okrevanju s številnimi novimi delovnimi mesti“ (COM(2012) 173 final).

[20] Eurostat, Sporočilo za javnost št. 16/2012.

[21] Evropski sistem za spremljanje ponudbe delovnih mest zagotavlja četrtletni pregled razpoložljivih prostih delovnih mest: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=955&langId=sl. Januarja 2012, na primer, je bilo v pregledu omenjeno, da se je število oseb iz skupine „strokovnjaki“, ki so našle zaposlitev, v drugem četrtletju leta 2011 povečalo za 34 %. Dolgoročne napovedi pripravlja Evropski center za razvoj poklicnega usposabljanja (CEDEFOP), tudi v pregledu znanj in spretnosti EU (http://www.cedefop.europa.eu/EN/Files/5191_en.pdf).

[22] Dodatne informacije so na voljo v dokumentu Satisfying Labour Demand through Migration (Zadovoljevanje povpraševanja po delovni sili s pomočjo migracij), Evropska migracijska mreža, junij 2011, ter pri neodvisni mreži strokovnjakov s področja delovnih migracij in vključevanja Mednarodne organizacije za migracije http://www.labourmigration.eu/.

[23] 2012 je evropsko leto aktivnega staranja in medgeneracijske solidarnosti. Ena od ugotovitev raziskave Eurobarometra o aktivnem staranju je, da se večina Evropejcev (71 %) zaveda dejstva o staranju prebivalstva, vendar pa je to zaskrbljujoče samo za 42 %.

[24] Glej, na primer, dokument Vzroki in učinki mednarodnih migracij: Dokazi iz držav OECD (The Causes and Effects of International Migrations: Evidence from OECD Countries), Francesc Ortega, Giovanni Peri, delovni dokument NBER št. 14833 (april 2009), iz katerega rezultatov izhaja, da priseljevanje poveča skupni BDP države prejemnice kratkoročno (vsak priseljenec prispeva toliko kot en državljan) brez vpliva na povprečno plačo in povprečni dohodek na osebo.

[25] COM(2011) 743 final.

[26] Sporočilo Komisije za javnost IP/11/1257 z dne 27. oktobra 2011. Partnerstva za mobilnost z Armenijo, Moldavijo in Gruzijo so del strategije vzhodnega partnerstva EU (COM(2011) 564 final). Trenutno potekajo pogajanja z Gano, načrtuje pa se tudi začetek razprave z Egiptom, Marokom in Tunizijo.

[27] http://ec.europa.eu/immigration.

[28] SEC(2011) 1353 final.

[29] http://www.who.int/hrh/migration/code/practice/en/.

[30] Odlivov nakazil delavcev je bilo leta 2010 za 31,2 milijarde EUR, kar je 3-odstotno povečanje v primerjavi z letom 2009. Eurostat, Statistika na kratko, št. 4/2012.

[31] Študija Evropske migracijske mreže o začasni in krožni migraciji je obravnavala empirične dokaze, sedanje prakse na področju politike ter prihodnje možnosti za te vrste migracij.

[32] Direktiva 2011/98/EU z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici.

[33] Direktiva Sveta 2009/50/ES z dne 25. maja 2009. Glej tudi sporočilo Komisije za javnost IP/11/1247 z dne 27. oktobra 2011.

[34] Direktiva Sveta 2004/114/ES z dne 13. decembra 2004, ki velja tudi za dijake, neplačane pripravnike in prostovoljce. Glej tudi poročilo o izvajanju te direktive, COM(2011) 587.

[35] Direktiva Sveta 2005/71/ES z dne 12. oktobra 2005. Glej tudi poročilo o izvajanju te direktive, COM(2011) 901.

[36] Predlog direktive o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav zaradi sezonskega dela (COM(2010) 379).

[37] Predlog direktive o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav v okviru premestitev znotraj podjetja (COM(2010) 378).

[38] COM(2011) 585 final.

[39] 3135. zasedanje Sveta za pravosodje in notranje zadeve, Bruselj, 13. in 14. decembra 2011.

[40] Kazalnik politike vključevanja migrantov (MIPEX), ki služi za ocenjevanje, primerjavo in izboljšanje politike vključevanja, je koristen referenčni okvir. Začeto je bilo tudi delo na razvoju in vrednotenju skupnih evropskih „kazalnikov“ za primerjalno spremljanje rezultatov politik vključevanja. Eurostat je junija 2011 objavil pilotno študijo Indicators of Immigrant Integration (Kazalniki vključevanja priseljencev) in oblikoval spletno stran: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/employment_social_policy_equality/migrant_integration/indicators.

[41] Zlasti povečanje stopnje zaposlenosti žensk in moških v starosti 20–64 let na 75 %, […..] in boljše vključevanje zakonitih migrantov; ter izboljšanje ravni izobraževanja, zlasti za zmanjšanje stopnje opustitve šolanja na manj kot 10 % in povečanje deleža oseb v starosti 30–34 let, ki so končale terciarno ali enakovredno izobraževanje, na vsaj 40 % [Evropski svet, 17. junija 2010].

[42] Ti podatki izhajajo iz ankete Eurostata o delovni sili ter statistik Eurostata o dohodku in življenjskih pogojih v EU.

[43] COM(2011) 455 final in naknadni sklepi 3135. zasedanja Sveta PNZ z dne 13. in 14. decembra 2011. Objavljena je bila tudi raziskava Eurobarometra o vključevanju migrantov (http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/quali/ql_5969_migrant_en.pdf).

[44] COM(2011) 735 final. Prispevki, prejeti v odziv na to zeleno knjigo, so na voljo na spletni strani http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0023_en.htm. Evropska migracijska mreža je kot vir informacij v tej razpravi pripravila tudi študijo o zlorabah s pomočjo navidezno sklenjenih zakonskih zvez in izjav o očetovstvu.

[45] Humanitarni odziv na libijsko krizo, Mednarodna organizacija za migracije, decembra 2011.

[46] Približno 26 354 zlasti tunizijskih državljanov na begu iz Tunizije je prispelo na otok Lampedusa (vir: Humanitarni odziv na libijsko krizo, Mednarodna organizacija za migracije, decembra 2011).

[47] Po podatkih agencije Frontex je bilo leta 2011 zaznanih več kot 55 000 nezakonitih prehodov na grški kopenski meji s Turčijo v regiji Evros, kar pomeni povečanje v višini 17 % glede na leto 2010.

[48] Za primer in po podatkih Eurostata je bilo v Italiji leta 2011 prosilcev za azil 34 115, kar glede na leto 2010 pomeni povečanje v višini 239 %. Na Malti je bilo lani prosilcev za azil 1 890, kar glede na leto 2010 pomeni povečanje v višini 980 %. Število vlog iz Tunizije se je povečalo za 12-krat, in sicer na 6 335 leta 2011, velika večina pa jih je bila vloženih v Italiji.

[49] Po podatkih agencije Frontex je večina nezakonitih prehodov meja omejena na „vroče točke“, kot sta vzhodna migracijska pot (predvsem na grški kopenski meji s Turčijo) in osrednja sredozemska pot (50 % oziroma 33 % vseh nezakonitih prehodov v EU), poleg teh dveh pa vedno bolj tudi zahodna sredozemska pot (skoraj 10 % vseh nezakonitih prehodov). Najpogosteje odkriti migranti so prišli iz Afganistana. S temi povečanimi tokovi se je prav tako povečalo število prošenj za mednarodno zaščito. Četrtletno poročilo agencije Frontex , tretja izdaja, julij – september 2011.

[50] Na primer: v Poročilu opazovalne skupine AKP o mobilnosti ljudi v okviru migracij za leto 2011 je ocenjeno, da je bilo število prebivalstva v podsaharski Afriki 802 milijona ter da se v povprečju povečuje za 2,7 % letno. V poročilu je prav tako navedeno, da sta več kot dve tretjini prebivalstva v Afriki mlajši od 25 let, kar pomeni „veliko povečanje deleža delovno aktivnih oseb, ki bodo verjetno iskale boljše priložnosti v tujini“. Glej tudi demografske napovedi za Afriko v publikaciji Eurostata Statistika na kratko, št. 19/2012, z dne 27. marca 2012.

[51] Glej MEMO/11/918 z dne 16. decembra 2011 za pregled celotnega odziva EU na arabsko pomlad.

[52] 25. in 26. februarja 2010, 3. junija 2010, 11. in 12. aprila 2011, 9. in 10. junija 2011 ter nedavno na podlagi opombe (dokument Sveta 18302/11) poljskega predsedstva decembra 2011.

[53] COM(2011) 248/3.

[54] COM(2011) 291 final.

[55] Dokument Sveta 18302/11.

[56] Dokument Sveta 8714/1/12.

[57] Glej tudi COM(2011) 292/3.

[58] Armenija, Azerbajdžan, Belorusija, Gruzija, Moldavija in Ukrajina. Glej COM(2011) 564 final.

[59] Sklepe je sprejel Svet PNZ na zasedanju decembra 2011.

[60] MEMO/10/450 z dne 27. septembra 2010. Četrtletna poročila projektne skupine za Grčijo ta akcijski načrt umeščajo v širši okvir druge tehnične pomoči za Grčijo.

[61] V obdobju 2007–2011 je Grčija prejela 119 milijonov EUR, leta 2012 pa naj bi prejela nadaljnjih 44,7 milijona EUR.

[62] V obdobju 2008–2011 je Grčija prejela 52,2 milijona EUR, leta 2012 pa naj bi prejela nadaljnjih 37,3 milijona EUR.

[63] V obdobju 2008–2011 je Grčija prejela sredstva v višini 35,5 milijona EUR (vključno s podporo v nujnih primerih za obdobje 2008–2011), za leto 2012 pa naj bi prejela nadaljnje 4 milijone EUR.

[64] Skupine za hitro posredovanje na mejah, kakor so bile določene z Uredbo Sveta (ES) št. 863/2007. Glej tudi Poročilo agencije Frontex o oceni operacije RABIT za leto 2010 iz avgusta 2011.

[65] Uredba (EU) št. 1168/2011 z dne 25. oktobra 2011.

[66] To se opravi, na primer, prek mreže uradnikov za zvezo na področju priseljevanja (UZP), ki je po sprejetju Uredbe (EU) št. 493/2011 z dne 5. aprila 2011 zdaj vključena v operacije agencije Frontex.

[67] Uredba (EU) št. 1077/2011 z dne 25. oktobra 2011.

[68] COM(2011) 873 final.

[69] COM(2011) 680 final.

[70] Imetnikom takšnih vizumov je dovoljeno bivanje v EU do treh mesecev v šestmesečnem obdobju. Leta 2011 je bilo največ schengenskih vizumov, približno 41 % vseh, izdanih v Ruski federaciji.

[71] Iz ustreznih podatkov za leto 2012 izhaja, da je bilo do konca aprila 2012 shranjenih približno 453 900 prošenj za izdajo vizuma, v zvezi s katerimi je bilo izdanih približno 368 400 odločb o izdaji vizuma in 63 000 odločb o zavrnitvi izdaje vizuma. Večina prošenj je prišla iz Alžirije (približno 122 000), Maroka (približno 119 000), Egipta (približno 41 000) in Tunizije (približno 39 000). Več kot 50 % vseh prošenj je bilo obravnavanih v Franciji (približno 185 000 prošenj) in v Španiji (približno 78 000 prošenj). V sistemu je bilo registriranih približno 3 000 oseb, ki so vložile več prošenj, od katerih so bile vse zavrnjene.

[72] Predlog Uredbe o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (COM(2011) 290 final).

[73] Akcijski načrt za liberalizacijo vizumskega režima je bil 24. januarja 2011 predstavljen Moldaviji, 22. novembra 2010 pa Ukrajini. Oba vsebujeta merila na področju migracij in azila.

[74] Skupna izjava na vrhu EU in Ukrajine z dne 19. decembra 2011.

[75] COM(2011) 564 final.

[76] To poimenovanje ne posega v stališča v zvezi s statusom ter je usklajeno z resolucijo Varnostnega sveta ZN št. 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o Deklaraciji o neodvisnosti Kosova. Tudi vse nadaljnje omembe Kosova se razumejo v smislu te navedbe.

[77] Po ocenah je bilo izdanih do 12 000 dovoljenj, katerih veljavnost so italijanski organi nato podaljšali. Čeprav je znano, da so številni tunizijski državljani nato potovali v druge države članice, zlasti v Francijo, dejanske številke niso znane.

[78] COM(2011) 559 final.

[79] COM(2011) 560 final.

[80] COM(2011) 118 final.

[81] COM(2012) 230 final.

[82] Sklep Sveta 2011/842/EU z dne 13. decembra 2011.

[83] Uredba (EU) št. 1342/2011 z dne 13. decembra 2011. V obmejno območje so vključena tudi nekatera upravna okrožja na Poljskem.

[84] 3135. zasedanje Sveta za pravosodje in notranje zadeve, Bruselj, 13. in 14. decembra 2011.

[85] Glej COM(2011) 76 final za pregled sporazumov EU o ponovnem sprejemu.

[86] COM(2011) 751 final.

[87] Direktiva 2008/115/ES z dne 16. decembra 2008.

[88] Direktiva 2009/52/ES z dne 18. junija 2009.

[89] Glej opombo 2.

[90] Direktiva 2011/95/EU z dne 13. decembra 2011.

[91] Uredba (EU) št. 439/2010 z dne 19. maja 2010.

[92] COM(2011) 835 final.

[93] Namen druge faze je ponovna naselitev več kot 360 beguncev v letih 2011–2012.

[94] Nov regionalni program zaščite v Severni Afriki (Egipt, Tunizija in po možnosti Libija) se je začel decembra 2011.

[95] Približno 3 000 beguncev se je leta 2011 ponovno naselilo v državah članicah EU, od katerih jih ima 10 letne programe za ponovno naselitev.

[96] Sporočilo za javnost Sveta št. 6838/12 z dne 8. marca 2012 o skupnih prednostnih nalogah EU na področju ponovne naselitve za leto 2013 in o novih pravilih financiranja s strani EU.

[97] COM(2010) 213 final.

[98] V tem podatku niso upoštevani podatki Španije in Poljske, ki niso bili na voljo ob objavi tega poročila. Leta 2010 je bilo v Španiji 15 mladoletnikov brez spremstva, na Poljskem pa 230.

[99] Nekatere ocene so navedene v Preglednici 10 spremnega delovnega dokumenta služb Komisije.

[100] COM(2011) 118 final.

[101] Razpoložljive podatke o številu dovoljenj za prebivanje, izdanih žrtvam trgovine z ljudmi, zdaj zbira Eurostat. Leta 2010, na primer, je bilo v Italiji izdanih 462 dovoljenj, na Nizozemskem 304 dovoljenja in v Belgiji 108 dovoljenj. Države članice določene podatke objavljajo tudi na spletni strani Komisije za boj proti trgovini z ljudmi http://ec.europa.eu/anti-trafficking/. Obseg tihotapljenja oseb se je leta 2011 zlasti povečal v Avstriji in na Madžarskem. Po letopisu 2010 Mednarodnega centra za razvoj migracijske politike (ICMPD) je bilo na Madžarskem leta 2010 odkritih 350 pretihotapljenih oseb, v Avstriji pa je bila istega leta prostost odvzeta skupno 6 664 pretihotapljenim osebam.

[102] Direktiva 2011/36/EU z dne 5. aprila 2011.

[103] Dokument Sveta 12401/11.

[104] COM(2011) 751 final.