OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Gospodarstvo Jordanije je v zadnjih letih utrpelo veliko škodo zaradi nemirov v regiji, zlasti v sosednjih Iraku in Siriji. Ti regionalni nemiri imajo negativen vpliv na zunanje prihodke in izčrpavajo javne finance. Upad turizma in manjši pritok neposrednih tujih naložb, trgovske poti, ki so zadnjih osem let zaprte, ter stalne motnje dobave zemeljskega plina iz Egipta, zaradi katerih je bila Jordanija za proizvodnjo električne energije prisiljena uporabljati dražja goriva, so zavrli rast ter poslabšali zunanji in fiskalni položaj Jordanije.

Konflikt v Siriji Jordaniji onemogoča trgovanje s Sirijo in prek nje, poleg tega pa je zaradi njega v Jordanijo pobegnilo približno 1,3 milijona beguncev iz Sirije (po ocenah jordanskih organov), od katerih jih je 660 330 registriranih pri Uradu visokega komisarja Združenih narodov za begunce – UNHCR (podatki za 4. avgust 2019). Zaradi tega velikega pritoka sirskih beguncev v Jordanijo se povečuje pritisk na fiskalni položaj, javne storitve in infrastrukturo Jordanije.

Na splošno ustrezen odziv politik in obsežna mednarodna podpora sta pripomogla k ohranjanju makroekonomske stabilnosti in preprečila krčenje gospodarstva. Vendar pa je gospodarstvo Jordanije še vedno izpostavljeno zunanjim pretresom. Realna rast se je v letu 2018 zmanjšala na 1,9 %, kar je najnižja stopnja od leta 1996. V začetku leta 2019 se je brezposelnost povečala na 19 %, neposredne tuje naložbe pa so se močno zmanjšale. Kljub prizadevanjem fiskalna konsolidacija zaradi manjše rasti od pričakovane ni bila izvedena s prvotno načrtovano hitrostjo, kar je oslabilo davčne prihodke, družba za proizvodnjo električne energije pa je imela izgubo, ker tarife niso odražale stroškov. Javni dolg se je le malo zmanjšal in Jordanija je še vedno odvisna od tuje pomoči. Jordanija se še naprej sooča z znatnimi potrebami po zunanjem financiranju, vključno s plačilnimi obveznostmi za euroobveznice in drugimi posojili na zunanjih trgih, ki zapadejo v obdobju 2020–2022. V tem kontekstu je nadaljnja podpora mednarodnih držav partneric Jordanije še vedno bistvenega pomena.

Avgusta 2016 sta se Jordanija in Mednarodni denarni sklad (MDS) dogovorila o triletnem instrumentu za povečanje financiranja v višini 723 milijonov USD (150 % kvote), ki je bil nedavno podaljšan do marca 2020. Ta program je nasledil triletni aranžma „stand-by“ v višini 2 milijardi USD (800 % kvote), ki je bil odobren avgusta 2012, končal pa se je avgusta 2015. Programe MDS dopolnjujeta dva programa makrofinančne pomoči: MFA-I v znesku 180 milijonov EUR v posojilih, ki sta ga sozakonodajalca sprejela decembra 2013, končal pa se je oktobra 2015, in MFA-II v znesku 200 milijonov EUR v posojilih, ki sta ga sozakonodajalca sprejela decembra 2016, končal pa se je julija 2019.

Programa makrofinančne pomoči sta bila del širših prizadevanj EU in drugih mednarodnih donatorjev, ki so bila sprejeta na londonski konferenci o podpori Siriji in regiji februarja 2016, da bi Jordaniji in drugim državam v regiji pomagali ublažiti gospodarski in socialni učinek regionalnih konfliktov in prisotnosti velikega števila sirskih beguncev. Mednarodne zaveze v zvezi z Jordanijo so bile pozneje večkrat potrjene, in sicer na bruseljski konferenci o podpori prihodnosti Sirije aprila 2017, seji Pridružitvenega sveta EU-Jordanija julija 2017 in drugi bruseljski konferenci o podpori prihodnosti Sirije aprila 2018. Na konferenci o Londonski pobudi, ki je potekala februarja 2019, in na tretji bruseljski konferenci, ki je potekala marca 2019, je mednarodna in regionalna skupnost donatorjev, vključno z EU, ponovno potrdila svojo namero, da podpre prizadevanja Jordanije za ohranjanje makroekonomske stabilnosti in povečanje možnosti za rast.

Jordanija je 11. julija 2019 na Evropsko komisijo naslovila uradno prošnjo za dodatno makrofinančno pomoč EU v višini 500 milijonov EUR v treh obrokih, kot je bilo predvideno na seji Pridružitvenega sveta EU-Jordanija 26. junija 2019 v Luxembourgu. Ta pomoč naj bi prispevala h kritju potreb države po zunanjem financiranju in podpori pri izvajanju reform.

Glede na to prošnjo in gospodarske razmere v Jordaniji, zlasti dodatnih potreb po zunanjem financiranju, Evropska komisija predloži Evropskemu parlamentu in Svetu predlog o zagotovitvi nadaljnje makrofinančne pomoči Jordaniji, ki temelji na členu 212 PDEU, v znesku do 500 milijonov EUR, ki se zagotovi v obliki srednje- do dolgoročnih posojil v treh obrokih.

Cilj predlagane makrofinančne pomoči je Jordaniji pomagati, da pokrije del dodatnih potreb po zunanjem financiranju v obdobju 2020-2021, s čimer se bo zmanjšala kratkoročna ranljivost gospodarstva v zvezi s plačilno bilanco in proračunom, prispevalo pa se bo tudi k vzdržnosti dolga. Poleg tega naj bi pomoč EU zagotovila spodbude za okrepitev reformnih prizadevanj Jordanije na podlagi memoranduma o soglasju, ki bo sprejet v dogovoru z jordanskimi organi in bo določal ustrezen sveženj ukrepov v podporo ekonomski prilagoditvi in strukturnim reformam. Ti pogoji politike bi bili skladni z reformnimi zavezami, ki jih je Jordanija sprejela v okviru prednostnih nalog partnerstva EU-Jordanija in drugih instrumentov podpore EU, pa tudi s programi prilagajanja, o katerih je bil sprejet dogovor z MDS in Svetovno banko, ter petletnim načrtom za reforme in rast, predstavljenim na konferenci o Londonski pobudi februarja 2019.

Kot je podrobneje opisano v delovnem dokumentu služb Komisije, priloženem temu predlogu, in na podlagi med drugim ocene političnih razmer, ki sta jo skupaj izvedli Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD), Komisija meni, da vrzel v zunanjem financiranju v Jordaniji, skupaj s sodelovanjem države z MDS v okviru programa izplačil, upravičuje ukrep makrofinančne pomoči z gospodarskega vidika ter da so izpolnjeni politični pogoji za predlagani ukrep makrofinančne pomoči.

Splošno ozadje

Jordansko gospodarstvo je še posebej prizadel konflikt v Siriji, ki je izbruhnil leta 2011. Po obdobju stabilne rasti, ki je v obdobju 2001–2010 v povprečju znašala 6,2 %, se je rast BDP Jordanije v obdobju 2011–2018 zmanjšala na povprečno 2,4 %. Upočasnitev gospodarske rasti odraža dolgoletne makroekonomske in strukturne slabosti Jordanije, vendar je bila v veliki meri posledica vrste zunanjih pretresov, vključno z motnjami ključnih izvoznih poti in trgov zaradi dolgotrajnih konfliktov v regiji, strmim upadom neposrednih tujih naložb, prisotnostjo velikega števila sirskih beguncev (1,3 milijona po ocenah jordanskih organov, od česar jih je 660 330 registriranih pri UNHCR) ter naraščanjem cen nafte in stroškov izposojanja, ki odraža višje obrestne mere ameriške centralne banke.

Gospodarska dejavnost je v letu 2018 še naprej upadala, saj se je realna rast BDP upočasnila na 1,9 % (z 2,1 % leta 2017), kar je najnižja stopnja rasti od leta 1996. Pozitivno je, da sta se v letu 2018 nekoliko povečala število turistov in izvoz, poleg tega pa sta bila ponovno odprta dva mejna prehoda z Irakom in Sirijo. V zadnjem četrtletju leta 2018 se je ponovno pričel tudi uvoz poceni plina iz Egipta. Vendar se vse to še ne odraža pri rasti; v prvem četrtletju leta 2019 se je realni BDP povečal za 2 %, tako da se v primerjavi s stopnjo rasti iz zadnjih let praktično ni spremenil.

V teh okoliščinah se je stopnja brezposelnosti v prvem četrtletju leta 2019 povečala na 19 % z 18,4 % leta prej, kar predstavlja znatno povečanje od leta 2014, ko je znašala 12,9 %. Brezposelnost med mladimi (38,5 %) in ženskami (28,9 %) je še vedno visoka v primerjavi z brezposelnostjo med moškimi (16,4 %).

Inflacija se je leta 2018 povečala na 4,5 % (s 3,3 % ob koncu leta 2017), kar odraža rast cen nafte v večini leta 2018 in povečanje prometnega davka za različne osnovne proizvode, ki je bilo sprejeto januarja. Vendar se je v prvih štirih mesecih leta 2019 inflacija umirila na 0,6 %, ko je učinek povečanja davka izzvenel. Centralna banka Jordanije je od februarja 2017 do decembra 2018 v sedmih korakih povečala rediskontno stopnjo s 3,75 % na 5,75 %. To na splošno odraža zviševanje obrestnih mer s strani ameriške centralne banke, saj je jordanski dinar vezan na ameriški dolar. Cikel zaostrovanja je sovpadal s postopnim, vendar zmernim povečanjem inflacije, kot navedeno. Junija 2019 je rediskontna stopnja ostala nespremenjena (5,75 %), ker se je inflacija zmanjšala, pritiski na devizni trg, ki so leta 2018 vztrajali, pa so popustili. Kljub temu so organi v okviru drugega pregleda programa MDS izrazili pripravljenost, da po potrebi zaostrijo monetarno politiko, da bi zagotovili ciljne rezerve.

Jordanija je v zadnjih letih dosegla pomemben napredek pri konsolidaciji javnih financ, vendar zaradi šibke rasti in pomanjkanja napredka pri obravnavanju izgub javnih dobaviteljev električne energije in vode tega napredka v letu 2018 ni bilo mogoče ohraniti. Splošni proračunski primanjkljaj (vključno z nepovratnimi sredstvi) se je z 2,2 % BDP v letu 2017 povečal na 3,3 % BDP v letu 2018. Skupni primanjkljaj javnega sektorja – proračunski parameter, ki upošteva bilanco družb NEPCO (javni ponudnik električne energije) in WAJ (jordansko vodno podjetje), je v letu 2018 narasel na 4,3 % BDP (leta 2017 je znašal 2,9 % BDP), kar odraža višje stroške nafte v kombinaciji z odsotnostjo tarif, ki bi odražale stroške, v sektorjih električne energije in vode, kar spodbuja preveliko porabo. Za leto 2019 je v programu MDS predvideno zmanjšanje proračunskega primanjkljaja in skupnega primanjkljaja v javnem sektorju na 2,3 % oziroma 2,6 %. V prvih štirih mesecih leta 2019 se je proračunski primanjkljaj glede na prejšnje leto zmanjšal s 3,8 % BDP na 3 % BDP. Vendar so se davčni prihodki zmanjšali za 1,4 % glede na prejšnje leto, tako da so se pojavili pomisleki glede izvrševanja proračuna do konca leta 2019.

Konec marca 2019 je skupni bruto javni dolg znašal 94,4 % BDP, tako da se od konca leta 2018 praktično ni spremenil. Zunanji javni dolg je znašal 39,4 % BDP, od česar je bilo 72 % denominiranih v USD, na katerega je vezan jordanski dinar. Medtem ko je visoka raven javnega dolga vir ranljivosti, pa je po mnenju MDS trajnostna, pod pogojem, da država še naprej zagotavlja fiskalno prilagajanje in reforme, ki krepijo rast, ter da mednarodna in regionalna donatorska skupnost še naprej zagotavljata znatno podporo Jordaniji, zlasti v obliki nepovratnih sredstev in ugodnega financiranja.