POVZETEK

I. Evropska unija ima v okviru skupne kmetijske politike dva primerljiva instrumenta, namenjena otrokom:

- program "mleko za šole", ki od leta 1977 zagotavlja subvencije za prodajo mlečnih izdelkov po znižani ceni v šolah;

- sistem razdeljevanja sadja v šolah, s katerim se od šolskega leta 2009/2010 sofinancira razdeljevanje sadja in zelenjave v šolah.

II. Oba programa si na podlagi istega temeljnega načela (zagotavljanje izdelka v šolah) prizadevata doseči enaka cilja:

a) prispevati k stabilizaciji trga ("tržni" cilj),

b) spodbujati zdravo prehrano (cilj "prehrana in zdravje").

Zlasti pri programu "mleko za šole", ki je bil prvotno zasnovan kot ukrep za odprodajo zalog, je Komisija njegovo prehransko razsežnost postopoma predstavila kot glavni cilj.

III. Oba programa si prav tako prizadevata doseči učinek na dveh ravneh:

a) kratkoročno povečati ali ohraniti uživanje teh izdelkov med mladimi tako, da so na voljo v šolah;

b) dolgoročno vzgojno vplivati na prehranjevalne navade.

IV. Sodišče je izvedlo skupno revizijo uspešnosti obeh programov. Glede na to, da je sistem razdeljevanja sadja v šolah dokaj nov, je bila revizija osredotočena predvsem na program "mleko za šole" in dopolnjena s primerjalnim pregledom sistema, vzpostavljenega za sadje.

V. Danes oba programa v veliki meri temeljita na domnevi, da obstaja pozitivna povezava med uživanjem teh subvencioniranih izdelkov in javnim zdravjem. Ta domneva ni bila predmet revizije, saj Sodišče nima pooblastil za to. Vendar kljub temu ugotavlja, da ni splošno sprejeta.

VI. Sodišče ugotavlja, da se program "mleko za šole" deset let po odločitvi Sveta, da ga ohrani kljub temu, da je bil ocenjen zelo negativno in da je Komisija predlagala njegovo ukinitev, ni bistveno spremenil in da ima v najboljšem primeru še vedno zelo omejen učinek.

a) Sodišče glede pričakovanega kratkoročnega učinka (zagotavljanje mleka v šolah) ugotavlja, da program dosega zelo malo.

i) Zlasti zaradi zelo nizke stopnje subvencioniranja je program še naprej precej neprivlačen in ima zaradi tega le učinek mrtvih izgub. V večini primerov bi bili subvencionirani izdelki v vsakem primeru vključeni v šolske obroke ali pa bi jih upravičenci kupili tudi brez subvencije.

ii) Revizija je pokazala, da je učinek organizacije brezplačnega razdeljevanja v nekaterih državah članicah zadovoljivejši, vendar takšno razdeljevanje trenutno pokrivajo dragi nacionalni programi, h katerim se le malo prispeva iz proračuna Skupnosti.

b) Glede pričakovanega dolgoročnega učinka (vzgoja), Sodišče ugotavlja, da navedeni vzgojni cilji v programu trenutno niso dovolj upoštevani. Opaznost razdeljevanja namreč ni vedno zagotovljena, hkrati pa niso bili uvedeni nobeni drugi posebni vzgojni ukrepi.

VII. Po drugi strani Sodišče ugotavlja, da je bila večina slabosti, ugotovljenih za program "mleko za šole", opaženih in da jih je Komisija vsaj delno upoštevala pri svojem načrtovanju sistema razdeljevanja sadja v šolah. Glavni posledici tega sta bili sprejetje enotnega načina razdeljevanja, ki se izvaja brezplačno in zunaj šolskih menz, ter uvedba orodij za lažje doseganje vzgojnih ciljev. Vendar so bili stroški tega dokaj visoki in precejšen del se jih krije iz nacionalnih ali lokalnih proračunov. Čeprav je še prezgodaj za kakršne koli dokončne zaključke o dejanski uspešnosti novega programa, se vendarle zdi, da je veliko bolj verjetno, da bo dosegel svoje kratkoročne in dolgoročne cilje in tako pokazal, kako bi bilo mogoče izboljšati program "mleko za šole".

VIII. Sodišče zato podaja naslednja glavna priporočila:

a) Zaradi zelo omejene uspešnosti programa "mleko za šole" bi morala biti odločitev o njegovi ohranitvi ali opustitvi odvisna od možnosti temeljitih reform za odpravo ugotovljenih slabosti. Pri tej odločitvi bi bilo treba zlasti upoštevati priznano prehransko vrednost izdelkov glede na cilje na področju javnega zdravja. Za temeljito reformo bi bilo treba razmisliti o zadevah, navedenih v nadaljevanju.

b) Če naj ima program "mleko za šole" dejanski učinek na količino zaužitega mleka v šolah, je treba subvencijo na kilogram močno zvišati, in sicer do višine, ki bo omogočala brezplačno razdeljevanje. Vendar to priporočilo ne pomeni večje porabe EU za ta program, ampak ravno nasprotno osredotočenje virov na ožjo ciljno skupino, kar bi lahko uspešno prispevalo tudi k reševanju problema mrtvih izgub. To skupino bi bilo treba še določiti glede na prehranske potrebe, ki jih je treba ugotoviti.

c) Za program "mleko za šole" bi bilo treba sprejeti ukrepe za omejitev učinka mrtvih izgub, izrecno povezanega z razdeljevanjem v šolskih menzah, ter ob tem poskrbeti za kar največjo možno opaznost programa.

d) V zvezi z vzgojnimi cilji bi bilo treba sprejeti bolj usklajen pristop glede vloge in pomembnosti spremljevalnih ukrepov za oba programa. Če se potrdi, da so ti ukrepi pomembni, bi se lahko ponovno razmislilo o možnosti, da postanejo upravičeni do sofinanciranja iz EU.

e) Na splošno sta potrebni večji koordinacija in sinergija med programoma, da se zagotovita vsesplošna skladnost pristopov k prehrani in učinkovito upravljanje.

UVOD

+++++ TIFF +++++

Vir: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm

DVA PRIMERLJIVA PROGRAMA ŠOLSKE PREHRANE

1. "Pojej, popij, pomigaj!" je geslo informativne kampanje Komisije v letih 2009–2010 za spodbujanje zdrave prehrane, namenjene otrokom v EU. Cilj te kampanje, ki se je financirala iz proračuna EU za kmetijstvo, je bil otroke spodbuditi k oblikovanju boljših prehranjevalnih navad. Kampanja "okusni prijatelji" se je začela s potujočo razstavo in je v glavnem potekala v okviru naslednjih dveh programov, namenjenih razdeljevanju živilskih izdelkov v šolah:

a) V okviru programa "mleko za šole" [1] so od leta 1977 na voljo subvencije za prodajo mlečnih izdelkov šolarjem po znižanih cenah.

b) Sistem razdeljevanja sadja v šolah [2] je bil uveden na začetku šolskega leta 2009/2010. Sofinancira stroške, povezane z razdeljevanjem sadja in zelenjave v šolah.

2. Tako ima Komisija že od leta 2009 dva primerljiva instrumenta, enega za mlečne izdelke in enega za sadje in zelenjavo (glej primerjalno tabelo obeh programov v Prilogi I). Namenjena sta istim upravičencem in imata približno enak proračun (glej diagram 1).

3. Programa si prizadevata doseči dvojni cilj:

a) prispevati k stabilizaciji trga ("tržni" cilj) [3] in

b) spodbujati zdravo prehrano (cilj "prehrana in zdravje") [4].

Zlasti pri programu "mleko za šole", ki je bil prvotno zasnovan kot ukrep za odprodajo zalog, je Komisija njegovo prehransko razsežnost postopoma predstavila kot glavni cilj (glej okvir 1).

DIAGRAM 1

ODHODKI EU [5] ZA PROGRAM "MLEKO ZA ŠOLE" IN SISTEM RAZDELJEVANJA SADJA V ŠOLAH (V MILIJONIH EUR)

+++++ TIFF +++++

Vir: Proračun EU.

4. Na podlagi te strategije je cilj programov doseči učinek na dveh ravneh:

a) kratkoročno povečati ali ohraniti uživanje teh izdelkov pri mladih s tem, da so na voljo v šolah;

b) dolgoročno vzgojno vplivati na prehranjevalne navade [6].

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Vir: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

OKVIR 1

PREHRANSKI IN VZGOJNI CILJI PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE"

"Program ,mleko za šole‘ ni bil zasnovan kot sredstvo za odprodajo presežnega mleka. […] Gre za pravi vzgojni ukrep, ki je prvenstveno namenjen ohranjanju ali spodbujanju navade uživanja mleka in mlečnih izdelkov v šolah. Program ima tudi prehranski vidik, v kolikor razdeljeni mlečni izdelki omogočajo dopolnjevanje nezadostne ali neuravnotežene prehrane. Gotovo ni mogoče zanikati niti sekundarnega učinka, ki ga predstavlja poraba precejšnje količine mlečnih izdelkov, ki bi se sicer prišteli k presežku mleka in bi jih bilo treba odprodati v okviru drugih ukrepov."

Vir: Komisija – 1990.

"Program ,mleko za šole‘ je pomemben s prehranskega in izobraževalnega vidika ter prispeva k boju proti debelosti in zagotavlja osnovne elemente za rast in zdravje otrok."

Vir: Sporočilo za medije komisarke Fischer Boel, 2008.

PREGLED UPRAVNIH UREDITEV OBEH PROGRAMOV

5. Obe obliki pomoči se plačujeta neposredno šolam ali drugim vlagateljem zahtevkov, ki so lahko organi, pristojni za izobraževanje (običajno občina), dobavitelji ali namensko ustanovljena posredniška telesa [7]. Ko so vlagatelji zahtevkov potrjeni, postanejo operativno odgovorni za distribucijo (nakup, skladiščenje, razdeljevanje in administracija).

MLEČNI IZDELKI

6. Pomoč se izplača v obliki pavšalne subvencije EU v višini 18,15 EUR za 100 kg mleka [8], države članice pa k temu niso dolžne prispevati svojega deleža.

7. Vsaka ustanova se sama odloči, ali bo sodelovala ali ne, prispevek EU pa se izračuna na podlagi seštevka prejetih upravičenih vlog. Dejansko ni bila v uredbi določena nobena proračunska zgornja meja. Določena pa je največja količina, ki jo je mogoče subvencionirati, in sicer v višini 0,25 litra na šolski dan in na učenca, ki redno obiskuje ustanovo [9], vendar je vlagatelji zahtevkov običajno ne dosegajo.

DIAGRAM 2

MLEKO ZA ŠOLE – RELATIVEN DELEŽ RAZLIČNIH MODELOV V OBISKANIH DRŽAVAH ČLANICAH

+++++ TIFF +++++

Vir: Obiskane države članice.

8. Čeprav se lahko program izvaja v zelo različnih oblikah, se v obiskanih državah članicah uporabljajo predvsem trije modeli (glej diagram 2 in okvir 2):

a) subvencija za mlečne izdelke, ki so vključeni v šolske obroke [10](predvsem Francija, Italija in Švedska);

b) mleko se prodaja po znižani ceni zunaj šolskih menz (Nemčija, Poljska (srednje šole) in Združeno kraljestvo (otroci, starejši od 5 let));

c) mleko se brezplačno deli zunaj šolskih menz [11](v glavnem Poljska (osnovne šole) in Združeno kraljestvo (otroci do 5 let)).

SADJE IN ZELENJAVA

9. Pomoč EU pokriva med 50 % in 75 % [12] stroškov razdeljenega sadja in zelenjave, vključno z nekaterimi s tem povezanimi stroški, preostanek pa običajno financirajo države članice.

OKVIR 2

TIPIČNI PRIMERI MLEČNIH IZDELKOV, SUBVENCIONIRANIH V OBISKANIH DRŽAVAH ČLANICAH

Francija: porcije sira ali jogurta za sladico (šolske menze).

Italija: parmezan na testeninah ali mocarela v solati (šolske menze).

Švedska: samopostrežni avtomati za mleko v času obrokov (šolske menze).

Združeno kraljestvo in Poljska: otrokom v posameznih starostnih skupinah se prodajajo po znižani ceni ali brezplačno delijo tetrapaki mleka, v glavnem s pomočjo iz nacionalnega proračuna.

Nemčija: v šolskih trgovinah se po znižanih cenah prodajajo tetrapaki aromatiziranega mleka.

10. V uredbi je določena skupna zgornja proračunska meja v višini 90 milijonov EUR, ki se razdelijo med vse sodelujoče države članice. Vsaka država članica se lahko v svoji nacionalni strategiji sama odloči, kako bo prejeta sredstva razdelila med potencialne vlagatelje zahtevkov.

11. Pogoj za podporo za razdeljevanje sadja je obvezno sprejetje spremljevalnih vzgojnih ukrepov za zagotovitev uspeha programa. Čeprav ti ukrepi niso upravičeni do finančnega prispevka EU, se štejejo za ključen del programa.

12. Vse sadje, ki so ga revizorji videli razdeljenega, je bilo razdeljeno brezplačno in zunaj šolskih obrokov.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

SKUPNA REVIZIJA USPEŠNOSTI OBEH PROGRAMOV, …

13. Revizija se je v glavnem nanašala na uspešnost programa "mleko za šole" in sistema razdeljevanja sadja v šolah. Zdelo se je, da je bila uvedba sistema razdeljevanja sadja v šolah leta 2009 po podobnem modelu, kot je že bil vzpostavljen za program "mleko za šole", pravi čas za takšno analizo. Glede na to je bila revizija v veliki meri osredotočena na program "mleko za šole", dopolnjuje pa jo primerjalni pregled sistema, vzpostavljenega za sadje.

14. Glede uspešnosti programov so bila zastavljena naslednja revizijska vprašanja:

a) Ali se sodelovanje dovolj spodbuja (ocena kakršnih koli nespodbudnih dejavnikov za sodelovanje) in ali zadošča za doseganje ciljev?

b) Ali imajo odhodki neposreden učinek na uživanje razdeljenih izdelkov pri upravičencih? (Učinek mrtvih izgub: ali bi se izdelki uživali tudi, če ne bi bilo nobene pomoči?)

c) Ali je verjetno, da bosta programa dosegla svoje vzgojne cilje in vplivala na prehranjevalne navade v prihodnosti?

DIAGRAM 3

MLEKO ZA ŠOLE – PLAČILA ZA LETO 2009 PO DRŽAVAH ČLANICAH

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropska komisija

15. Danes oba programa v veliki meri temeljita na domnevi, da obstaja pozitivna povezava med uživanjem teh subvencioniranih izdelkov in javnim zdravjem [13]. Ta domneva ni bila predmet revizije, saj Sodišče nima pooblastil za to. Kljub temu ugotavlja, da ni splošno sprejeta.

16. Pri reviziji sta bili obravnavani šolski leti 2008/2009 in 2009/2010, preučene so bile tudi priprave za obe trenutno veljavni uredbi, za "mleko za šole" pa so bili analizirani tudi rezultati zadnjih razpoložljivih vrednotenj.

17. Revizija je bila opravljena v službah Komisije ter v Nemčiji [14], Franciji, Italiji, na Poljskem, Švedskem in v Združenem kraljestvu. Teh šest držav članic (zadnji dve sta sodelovali samo v programu "mleko za šole") je dosegalo 78 % plačil za "mleko za šole" v letu 2009 in 64 % predvidenega proračuna za prvo leto izvajanja razdeljevanja sadja (glej diagrama 3 in 4).

DIAGRAM 4

RAZDELJEVANJE SADJA V ŠOLAH – PRORAČUN ZA LETO 2009/2010 PO DRŽAVAH ČLANICAH

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropska komisija.

18. Revizorji so analizirali postopke, ki so jih vzpostavile Komisija in države članice za izvajanje in spremljanje programov. Obiskali so tudi 31 vlagateljev zahtevkov, ki so prejemali pomoč za več kot 40000 izobraževalnih ustanov in približno dva milijona otrok. Poleg tega je bilo obiskanih še 56 ustanov, v katere je bilo vpisanih več kot 16000 otrok in ki sodelujejo pri vsaj enem od programov.

… DOPOLNJENA S PREGLEDOM PRAVILNOSTI

19. Med revizijo je bila pregledana tudi pravilnost ključnih elementov, za katere je bilo najbolj verjetno, da bodo neposredno vplivali na upravičence in uspešnost politike. V različnih obiskanih državah članicah so bili ugotovljeni problemi, zlasti v zvezi z razlaganjem veljavnih pravil, o katerih so bile obveščene Komisija in zadevne države članice. Več informacij je v pregledu teh elementov v Prilogi II.

+++++ TIFF +++++

Vir: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

OPAŽANJA

IZJEMNO KRITIČNO VREDNOTENJE PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE" LETA 1999, NE DA BI BILE OD TAKRAT SPREJETE KAKRŠNE KOLI DEJANSKE REŠITVE

20. Leta 1999 je bilo za program "mleko za šole" izvedeno zunanje vrednotenje na ravni Skupnosti [15]. Vrednotenje je bilo izjemno kritično do programa, zaradi slabe uspešnosti in slabega razmerja med stroški in koristmi pa je bila priporočena njegova ukinitev (glej okvir 3).

21. Komisija je zaradi tega predlagala ukinitev programa, vendar je Svet ta predlog zavrnil. V odgovor na to politično odločitev je nato predstavila nove predloge za zmanjšanje financiranja programa s strani Skupnosti, ki so bili le delno sprejeti (glej okvir 4).

OKVIR 3

VREDNOTENJE IZ LETA 1999 – ZAKLJUČKI IN KONČNO PRIPOROČILO

"[…] Presojano izključno glede na njegove sedanje uradne in dokumentirane cilje (ohranitev ali povečanje uživanja mlečnih izdelkov), je imel ukrep le obroben pozitiven učinek in pomeni slabo razmerje med stroški in koristmi. To kaže, da bi morala Komisija resno razmisliti o njegovi ukinitvi. Glavna posledica takšnega dejanja bi bil prenos odgovornosti za nadaljnje zagotavljanje kakršne koli oblike subvencioniranega mleka šolarjem na vlade držav članic. Čeprav je težko napovedati rezultat takšnega dejanja, je verjetno, da bi bil njegov neto učinek brez dvoma manjša razpoložljivost in manjša poraba mlečnih izdelkov v šolah. Vendar informacije, predstavljene v tem poročilu, kažejo, da bi bil učinek verjetno zelo omejen.

[…] Ker se glavna zgoraj navedena priporočila osredotočajo na ukinitev ukrepa in porabo virov za druge, učinkovitejše, ukrepe, niso podana nobena dodatna priporočila za izboljšanje učinkovitosti obstoječega ukrepa. Avtorji menijo, da bi morala biti vsaka morebitna sprememba namenjena obravnavanju temeljnih slabosti ukrepa pri doseganju njegovih ciljev. Čeprav bi bilo mogoče oblikovati priporočila za izboljšanje učinkovitosti obstoječega ukrepa, pa ta ne bi bistveno vplivala na elemente, ki prispevajo k zelo omejeni uspešnosti ukrepa."

22. Leta 2005 je bilo v Združenem kraljestvu [16] izvedeno še eno vrednotenje, ki se je hkrati nanašalo na podporo EU in doplačilo iz nacionalnega proračuna (glej odstavek 8). V njegovih zaključkih je ukrep opisan kot neučinkovit in drag, zanj pa so značilni zlasti nesorazmerni stroški upravljanja in nizka dodana vrednost. Vladi Združenega kraljestva je bilo priporočeno, naj skupaj z Evropsko komisijo preuči zamisel o ukinitvi programa Evropske unije "mleko za šole".

23. Komisija si je poleg tega od leta 1999 redno prizadevala za izboljšanje programa s prilagajanjem pravil za njegovo izvajanje (poenostavitev pravil, spreminjanje seznama izdelkov in stopenj pomoči po kategorijah itn.). Vendar je to ostalo "obrobno", se pravi, da ni vplivalo na osnovno logiko programa niti na njegove glavne elemente. Čeprav so bile to na splošno pozitivne spremembe, pa nikakor niso prinesle odgovora na temeljne kritike v zvezi s samo zasnovo programa.

OKVIR 4

PREDLOGI KOMISIJE PO VREDNOTENJU LETA 1999

"Komisija je na podlagi tega priporočila najprej nameravala predlagati ukinitev programa in je svoj predhodni predlog proračuna za leto 2000 pripravila na podlagi te predpostavke […] vsi udeleženci so zagovarjali ohranitev subvencije EU, zlasti zaradi njenih koristi na področju prehrane […]. Glede na to razpravo je Komisija ponovno razmislila o svojem prvotnem namenu in zdaj predlaga sofinanciranje programa ,mleko za šole‘ po načelu 50/50. […]. Glede na tesen proračunski okvir in nizko stroškovno učinkovitost ukrepa proračunske vrstice za razdeljevanje mleka v šolah ni mogoče ohraniti na njeni trenutni ravni." […] "Program ,mleko za šole‘ se zelo pogosto zagovarja na podlagi širših zdravstvenih, prehranskih ali celo družbenih ciljev. Čeprav povsem priznavam utemeljenost tega argumenta, […] so ti cilji preveč ambiciozni za program, ki je del SUT za mleko in mlečne izdelke. Poleg tega […] bi morale biti države članice, če omenjajo takšne cilje, pripravljene tudi deliti odgovornost za odhodke tega programa."

Vir: Nota GD VI za kabinet komisarja, odgovornega za kmetijstvo in razvoj podeželja – marec 2000.

PRIČAKOVAN UČINEK OMEJUJETA SKROMNA PORABA IN POMANJKANJE MEHANIZMA ZA USMERJANJE POMOČI NA PREDNOSTNE POTREBE

NI ZADOVOLJIVIH SISTEMOV ZA OCENJEVANJE USPEŠNOSTI

24. Oba cilja programov – "trg" ter "prehrana in zdravje" – sta opredeljena zelo široko in kvalitativno (glej okvir 5), ne pa tudi kvantitativno. Poleg tega niso bili opredeljeni cilji "SMART" [17].

25. Pri programu "mleko za šole", ki nima natančno določenih ciljev, glede na katere bi se lahko ocenjevala uspešnost politike, so kazalniki, ki so na voljo (količina, razdeljena po kategorijah, približno število sodelujočih učencev), kazalniki dejavnosti, s katerimi se ne merijo rezultati niti učinek politike [18]. Revizija je pokazala tudi nezanesljivost zbranih informacij, zlasti tistih o približnem številu sodelujočih učencev [19].

OKVIR 5

SPLOŠNA NARAVA CILJEV PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE"

"Kot prispevek k uravnoteženju trga mleka in za stabilizacijo […] cen" (uvodna izjava 43 Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007).

"Igra tudi vlogo pri širših ciljih splošne in zdravstvene, prehranske ali socialne politike" (obrazložitveni memorandum k Predlogu za Uredbo Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1255/1999).

"Ima tudi vzgojno vlogo, ker podpira razvoj dobrih prehranskih in prehranjevalnih navad, ki bodo trajale vse življenje" (spletna stran GD za kmetijstvo in razvoj podeželja).

"Program mleko za šole je pomemben s prehranskega in izobraževalnega vidika ter prispeva k boju proti debelosti" (sporočilo za medije komisarke Fischer Boel, 11. julij 2008).

26. Za program razdeljevanja sadja niso bili določeni nobeni kazalniki. Vendar ta novi program kljub temu uvaja nekatere določbe, ki prispevajo k spremljanju uspešnosti, in sicer od priprave začetne strategije do obveznih rednih vrednotenj v vsaki državi članici. Vendar je še vedno prezgodaj za ocenjevanje uspešnosti teh orodij, ki jih je treba še dodatno razviti.

ZELO SKROMNA PORABA ZA CILJE OBEH PROGRAMOV

"TRŽNI" CILJ

27. Evropski parlament je med razpravami pred uvedbo programa razdeljevanja sadja predlagal letni proračun v višini 500 milijonov EUR. Nazadnje so se na predlog Komisije dogovorili o zgornji meji 90 milijonov EUR. Komisija je namreč menila, da se mora projekt najprej dokazati v manjšem obsegu, preden se začne razmišljati o večjem proračunu.

28. Pozneje je zelo počasen začetek programa (glej Prilogo IV) dal prav pristopu Komisije. Toda posledica te odločitve je bila, da zgornja proračunska meja iz uredbe celo ob upoštevanju nacionalnega sofinanciranja [20] ustreza približno 0,3 % proizvodne vrednosti sadja in zelenjave v EU. Podobno velja tudi za program "mleko za šole", ki je po razpoložljivih podatkih omogočil financiranje razdelitve nekaj manj kot 0,28 % skupne proizvodnje EU v letu 2008/2009.

29. Tudi če so bili ti zneski uspešno porabljeni, v nobenem primeru ni verjetno, da bodo imele količine, subvencionirane s temi zneski, bistven neposredni učinek [21] na tržno ravnovesje.

30. Za program "mleko za šole" je bilo to ugotovljeno že med vrednotenjem leta 1999 [22].

CILJ "PREHRANA IN ZDRAVJE"

31. Če se sedanji odhodki, določeni v proračunu za vsak program, delijo s številom otrok v Evropski uniji, to predstavlja med 50 in 80 centov na otroka na leto. Težko si je predstavljati, da bo takšen znesek bistveno vplival na prehranjevalne navade ciljne populacije kot celote.

32. Ker ima v praksi koristi od odhodkov manjše število otrok [23], je potencialni učinek na posameznega upravičenca večji. Vendar je skupna uspešnost programov z vidika cilja "prehrana in zdravje" zelo odvisna od subpopulacije, ki je "izbrana" za prejemanje podpore.

NI MEHANIZMA ZA USMERJANJE POMOČI GLEDE NA PREDNOSTNE PREHRANSKE POTREBE

33. Bolje je zagotoviti mleko otroku, ki ga običajno zaužije veliko manj kot njegovi vrstniki ali kot je priporočeno [24], kot pa zagotoviti enako količino mleka otroku, ki že zaužije nadpovprečno veliko mlečnih izdelkov. Pri obeh programih torej cilj "prehrana in zdravje" pomeni določanje prioritet za razdeljevanje po kategorijah (regije, države članice, socialne kategorije itn.), za katere je uživanje ocenjeno kot nezadostno ali podpovprečno. Glavni cilj ni toliko povečati povprečno porabo kot omogočiti čim več otrokom, da dosežejo zadovoljivo minimalno raven porabe.

34. Nekatere države članice so v zvezi z mlekom že pokazale, da se zavedajo tega stanja. Med vrednotenjem v Združenem kraljestvu leta 2005 je bilo ugotovljeno, da ciljna populacija v veliki meri že uživa zadostne količine mlečnih izdelkov [25], zato je bila priporočena usmeritev na nekaj prednostnih kategorij. V Franciji so se oblasti odločile, da dodatek iz nacionalnega proračuna dodelijo območjem z omejenimi možnostmi, ki so bila ocenjena kot prednostna glede prehranskih potreb [26]. Takšno ciljno usmeritev bi bilo mogoče doseči v številnih drugih oblikah, vendar bi nekatere od njih lahko pomenile dodatne stroške.

35. V nobenem od programov EU ni predviden mehanizem za dodeljevanje sredstev na podlagi analize prehranskih potreb.

36. V uredbi o sadju je prepuščeno presoji držav članic, ali bodo ta pristop vključile v svojo nacionalno strategijo ali ne, vendar doslej še nobena ni uporabila te možnosti [27].

37. V programu "mleko za šole" takšen mehanizem ni predviden. Analiza, ki jo je izvedla država članica, kaže ne samo, da program ne usmerja virov na področja z največjimi potrebami, ampak da v bistvu iz programa največ prejemajo države članice, v katerih je uživanje mlečnih izdelkov že tako največje, zato so potrebe manjše in ne tako nujne (glej okvir 6).

OKVIR 6

PRIMERJAVA UŽIVANJA MLEČNIH IZDELKOV IN POMOČI, PREJETE LETA 2009 IZ PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE", MED DRŽAVAMI ČLANICAMI

Državi članici z najvišjo stopnjo potrošnje mlečnih izdelkov na prebivalca sta tudi največji upravičenki pomoči na prebivalca.

Šest držav članic z najvišjo stopnjo potrošnje mlečnih izdelkov na prebivalca v povprečju prejme 3,5-krat več pomoči Skupnosti na prebivalca kot deset držav z najnižjimi stopnjami potrošnje.

Šest držav članic, ki prejema največ pomoči na prebivalca, že ima nadpovprečno stopnjo potrošnje mlečnih izdelkov na prebivalca.

Deset držav članic z najnižjo stopnjo potrošnje mlečnih izdelkov na prebivalca prejme samo 20 % vse pomoči. Devet od teh jih na prebivalca prejme od dva- do petkrat manj od povprečja ali pa v programu sploh ne sodelujejo.

PROBLEMI Z ZASNOVO OMEJUJEJO DEJANSKE DOSEŽKE PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE", VENDAR OBSTAJAJO REŠITVE ZANJE

PROGRAM "MLEKO ZA ŠOLE" JE RAZMEROMA NEPRIVLAČEN

38. Višine odhodkov za "mleko za šole" ne določa neposredno Komisija, ampak je seštevek posameznih odločitev vlagateljev zahtevkov in potencialnih upravičencev. Tako 74 milijonov EUR, porabljenih leta 2009, znaša manj kot 10 % potencialnega najvišjega možnega zneska odhodkov [28] za program. Zato se zdi stopnja porabe pomoči nizka, politika pa precej neprivlačna (glej okvirja 7 in 8), podobno kot je bilo ugotovljeno v preteklosti [29].

39. Revizija je pokazala, da je bila ta neprivlačnost v veliki meri rezultat nizke stopnje pomoči in nesorazmerno velikega upravnega bremena.

PRIMERI PRODAJE MLEKA PO ZNIŽANI CENI ZUNAJ ŠOLSKIH MENZ

40. Pri sedanji stopnji pomoči subvencija EU zadošča za pokrivanje le majhnega deleža stroškov razdeljenih izdelkov [30]. Ker ni drugih, veliko večjih virov financiranja (glej odstavek 60 in naslednje odstavke), program EU ne omogoča brezplačnega razdeljevanja mleka, ampak samo njegovo prodajo po znižani ceni.

OKVIR 7

NIZKA STOPNJA SODELOVANJA IN NEPRIVLAČNOST PROGRAMA

Študija, izvedena v Nemčiji, kaže, da je od 56 % ustanov, ki svojim učencem ponujajo mleko ali mlečne izdelke, samo 21 % zaprosilo za pomoč.

Vir: Bavarsko ministrstvo za kmetijstvo.

41. Na Poljskem pomoč EU vključuje samo eno četrtino neposrednega stroška mleka, v Nemčiji in Združenem kraljestvu pa le 10 % do 15 %. V Nemčiji, na primer, tako omogoča, da se tetrapaki aromatiziranega mleka prodajajo po 35 namesto po 40 centov. Za morebitne upravičence so takšna znižanja na splošno premajhna, da bi se odločili za nakup, zlasti ker so razpoložljive študije pokazale nizko prožnost povpraševanja glede na ceno [31].

42. V številnih primerih so se ustanove same odločile, da ne bodo sodelovale. Dejansko je izvajanje programa v ustanovi najpogosteje odvisno od dobre volje posameznikov. Organizacija prodaje mleka po znižanih cenah v šolah namreč pogosto zahteva dodatno delo (nakup, skladiščenje, razdeljevanje, zbiranje denarja pri prejemnikih), ki je lahko precej obsežno in zato v resnici tudi ovira za sodelovanje [32].

43. V nekaterih primerih so tisti, ki odločajo, manj pripravljeni sprejeti delovno obremenitev, povezano s programom, ker družine kažejo malo zanimanja za nakup subvencioniranega mleka ali ker včasih odgovorni sami niso prepričani o koristih programa.

PRIMERI MLEČNIH IZDELKOV, VKLJUČENIH V OBROKE V ŠOLSKIH MENZAH

44. Kadar se subvencija plačuje za izdelke, vključene v šolske obroke, se večina upravnih stroškov izgubi, ker je upravljanje programa del rednih nalog upravljanja menze. Ta ugotovitev neodvisno od negativne ocene uspešnosti programa v tej obliki (glej odstavke 47 do 50) pomeni, da je edini specifični strošek čas, ki je potreben za pripravo vloge za subvencijo. Paradoksalno je, da je celo to edino upravno breme še vedno slabo sprejeto in se lahko izkaže za odvračajoče.

45. Za večino vlagateljev zahtevkov, zlasti najmanjših, so te formalnosti tako nesorazmerne zaradi nizke ravni pomoči, ki jo prejmejo, in ne toliko zaradi zapletenosti postopka (glej okvir 8). Ta absolutna vrednost pomoči se zdi še toliko manj pomembna, ker se pomoč ne primerja več s ceno mlečnih izdelkov, ampak s skupnim proračunom, v katerem dosega le majhen delež (manj kot 1 % za šolske menze in še veliko manj v primerjavi s skupnim proračunom neodvisne zasebne šole ali vrtci).

NEPOSREDNI UČINEK ODHODKOV PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE" JE OMEJEN S PRECEJŠNJIM UČINKOM MRTVIH IZGUB [33]

46. Ne glede na obliko razdeljevanja je subvencija za mleko na voljo za vse upravičene izdelke in ni mehanizma za omejevanje plačila za količine, ki bi jih upravičenci v vsakem primeru zaužili tudi brez subvencije. Med revizijo je bilo ugotovljeno, da je ta učinek mrtvih izgub pri različnih modelih razdeljevanja različen.

OKVIR 8

NEPRIVLAČNOST POMOČI ZA ŠOLSKE MENZE

V Franciji okoli 70 % od 11000 vlagateljev zahtevkov v povprečju prejme okoli 300 EUR na leto.

Mnogo posameznikov, s katerimi so bili opravljeni razgovori, je poudarilo, da takšen obseg pomoči ni dovolj, da bi spodbudil spremembe prehranjevalnih navad. Eden od ravnateljev je na primer izjavil: "Vse, kar dobim, je 200 EUR na leto in za tako majhen znesek ne nameravam tratiti svojega časa s prebiranjem okrožnice."

Čeprav vse šolske menze uporabljajo upravičene mlečne izdelke, za katere bi lahko prejemale minimalni znesek pomoči že, če bi samo oddale vlogo, to stori le 60 % ustanov v Franciji in 15 % v Italiji.

PRIMERI, KO SO MLEČNI IZDELKI VKLJUČENI V ŠOLSKE OBROKE

47. Revizija je pokazala, da plačilo pomoči za izdelke, vključene v šolske obroke, sistematično ustvarja učinek mrtvih izgub, in sicer:

a) čeprav tipičen obrok pogosto vsebuje mlečne izdelke (lahko so celo obvezni), šolskim menzam trenutno ni mogoče preprečiti prejemanja pomoči za izdelke, ki bi jih nudile v vsakem primeru;

b) nobenih dokazov ni bilo, da pomoč kakorkoli vpliva na količino mlečnih izdelkov na jedilnikih;

c) skoraj vse odgovorne osebe, s katerimi so bili opravljeni razgovori, so izrecno priznale, da pomoč nikakor ni vplivala na količino mlečnih izdelkov, ki so jih zagotavljali učencem (glej okvir 9).

OKVIR 9

IZJAVE VODIJ ŠOLSKIH MENZ, S KATERIMI SO BILI OPRAVLJENI RAZGOVORI O PROGRAMU "MLEKO ZA ŠOLE"

"Pomoč EU ne vpliva na sestavo naših jedilnikov. […] To ni mnenje, ampak dejstvo." (Italija, vodja podjetja za dostavo hrane, ki upravlja šolske menze v enem največjih italijanskih mest)

"Pri sestavljanju šolskih jedilnikov nisem nikoli pomislil na program EU ,mleko za šole‘." (Švedska, predstavnik podjetja za dostavo hrane, ki prejema pomoč za več šol v istem mestu)

"Obstoj pomoči EU na noben način ne vpliva na naše jedilnike." (Italija, predstavnik ustanove, ki neposredno prejema pomoč)

V Franciji so upravitelji vrtca, ki je čakal na odobritev svoje vloge, pojasnili, da so želeli pridobiti denar, do katerega so bili upravičeni zaradi svoje redne prakse, se pravi zaradi izdelkov, ki so jih kupovali, še preden so izvedeli za program.

Pri nekem drugem vlagatelju zahtevkov oseba, odgovorna za jedilnike šolske menze, sploh ni vedela, da ta ustanova že leta prejema pomoč.

48. Šolske menze tako prejemajo pomoč za mlečne izdelke, ki bi jih ponujale v vsakem primeru, in jih torej pomoč ne spodbuja k njihovi večji porabi. Celo na Švedskem, kjer kaže, da je stanje najbolj ugodno [34], je obstajal subvencioniran program (ki je zagotavljal predvsem samopostrežne avtomate za mleko v menzah) že veliko pred uvedbo pomoči EU. Visoka stopnja potrošnje mleka je že dolgo kulturna navada, ki je ni mogoče pripisati programu EU, ki samo plačuje prispevek za prakso, na katero ni vplival.

49. V sedanjih razmerah je učinek pomoči, izplačane šolskim menzam, na potrošnjo mlečnih izdelkov pri upravičencih težko opaziti. Sodeč po ugotovitvah obiskov na kraju samem je v najboljšem primeru zelo majhen. Poleg tega kljub določbam uredbe pogosto ni mogoče preveriti potencialnega učinka programa na ceno, ki jo plačujejo družine (glej Prilogo II), v vsakem primeru pa bi bil neznaten.

50. Ta ugotovitev velja tudi za vrtce, zlasti ker mlajši ko so otroci, večja je verjetnost, da bo že njihova redna prehrana vsebovala mlečne izdelke. V francoskem sistemu predšolske vzgoje (za otroke do treh let starosti), na primer, so mlečni izdelki obvezna sestavina prehrane, ki jo zagotavljajo otrokom.

PRIMERI, KO SE MLEKO PRODAJA PO ZNIŽANI CENI ZUNAJ ŠOLSKIH MENZ

51. Glede na trenutno nizko raven pomoči se zdi pozitiven učinek zelo omejen. Ne le da majhno znižanje prodajne cene, ki ga omogoča program EU (glej odstavka 40 in 41), pomeni skromno sodelovanje, ampak imajo od njega v glavnem korist upravičenci, ki bi tudi brez pomoči izbrali enako. Ker je pomoč premajhna, da bi bistveno vplivala na odločitve o nakupu [35] (glej tudi okvir 10), bi večina učencev, ki so koristniki pomoči, zelo verjetno kupila mleko tudi, če ne bi bilo subvencionirano.

52. Poleg tega pa ti upravičenci že po definiciji zelo verjetno uživajo mlečne izdelke tudi zunaj šole. Tako kot analiza po državah članicah kaže, da pomoč večinoma prejemajo tam, kjer jo najmanj potrebujejo (glej odstavek 37), bodo tako majhna znižanja prodajnih cen v glavnem koristila otrokom, ki verjetno že uživajo največje količine mlečnih izdelkov.

OKVIR 10

IZVLEČKI IZ POROČIL O VREDNOTENJU, KI KAŽEJO OMEJEN UČINEK POMOČI NA KOLIČINE, KI JIH UŽIVAJO UPRAVIČENCI

Vrednotenje v Združenem kraljestvu leta 2005: "Naša anketa med šolarji je prinesla le malo dokazov, da je bilo mleko, zaužito v šoli, dodatek drugje zaužitemu mleku […]. Poleg tega so v šolah, ki so sodelovale v programu subvencioniranja mleka v šolah, in v tistih, ki niso, nekateri otroci pili zelo malo mleka. […] Anketa je odkrila le malo dokazov o tem, da sodelovanje šol v programu EU za subvencioniranje mleka v šolah vpliva na celotno količino zaužitega mleka pri otrocih. […] Tako v sodelujočih kot ostalih šolah je manjšina učencev pila zelo malo mleka. Razpoložljivi dokazi kažejo, da je prišlo do povečanega uživanja mleka zaradi sodelovanja šole v programu subvencioniranja mleka zlasti med otroki, ki bi zaužili precejšnjo količino mleka ne glede na to, ali njihova šola sodeluje v programu ali ne."

"Poskus z zagotovitvijo visokokakovostne hrane otrokom je pokazal, da številni starši, ki niso bili pripravljeni kupiti takšne hrane v trgovini, prav tako niso bili pripravljeni plačati zanjo v šolah. Enak problem je pri mleku, ki ga starši lahko kupijo v šolah v okviru nacionalnega dopolnilnega programa."

Vrednotenje iz leta 1999: "O učinku programa na razpoložljivost mlečnih izdelkov je zelo malo dokazov. […] Medtem ko so primarni dejavniki, ki vplivajo na odločitev o sodelovanju v programu, zunanji, pa sam program zelo omejeno prispeva k povečanju ponudbe izdelkov."

KOMISIJA JE ŽE UVEDLA REŠITVE ZA SADJE, NEKATERE DRŽAVE ČLANICE PA ZA MLEKO

KOMISIJA JE MOŽNE ODGOVORE ŽE UPOŠTEVALA PRI NAČRTOVANJU PROGRAMA RAZDELJEVANJA SADJA

53. Komisija je pri načrtovanju programa razdeljevanja sadja vsaj deloma že upoštevala premajhno privlačnost programa "mleko za šole" in tveganje učinka mrtvih izgub.

ORGANIZIRANJE RAZDELJEVANJA SADJA ZUNAJ ŠOLSKIH MENZ

54. Ker je Komisija že ugotovila, da je razdeljevanje subvencioniranega sadja v času rednih šolskih obrokov tveganje za dodano vrednost programa [36], so bile za ta način razdeljevanja uvedene takšne omejitve, da je bilo v praksi izključeno. Zato se nobena država članica v svoji strategiji ni odločila za to možnost in vse opaženo razdeljevanje sadja je bilo izvršeno zunaj šolskih menz.

VIŠJA RAVEN POMOČI IN IZBIRA MODELA BREZPLAČNEGA RAZDELJEVANJA

55. Raven sofinanciranja pomoči EU iz programa razdeljevanja sadja po državah članicah znaša od 50 % do 75 %, kar je bistveno višje kot pri programu "mleko za šole".

56. Zato je postalo brezplačno razdeljevanje edini model, ki se uporablja v programu razdeljevanja sadja v šolah (v uredbi o sistemu razdeljevanja sadja je pogosto uporabljen izraz "razdeljevanje", medtem ko uredba o mleku za šole govori o "oskrbi").

57. Tako so vsi programi razdeljevanja sadja za učence brezplačni, kar pomeni, da sodelujejo skoraj vsi, ki se jim sadje ponudi brezplačno. Eden od učinkov tega je minimalizacija relativnega učinka mrtvih izgub, ker so med upravičenci tudi otroci, ki brez subvencije sadja ne bi bili pripravljeni kupiti. Druga posledica je, da je vloga šol močno poenostavljena, saj jim ni treba več pobirati denarja od družin.

58. V večini držav članic je razdeljevanje sadja brezplačno tudi za šole same, saj sofinanciranje EU dopolnjuje nacionalni prispevek, ki se plačuje neposredno dobaviteljem. Šolam se sadje dostavi brezplačno, ne da bi jim bilo treba vnaprej plačati v gotovini. V Italiji je sistem javnih razpisov vrste "vse vključeno" (tudi fizično razdeljevanje sadja v učilnicah in organizacija spremljevalnih ukrepov) celo omogočil, da so šole razbremenjene vseh upravnih nalog. Tako je edina preostala omejitev za sodelovanje šol obseg razpoložljivega proračuna.

59. V Franciji, kjer ni zagotovljen prispevek na državni ravni, je sodelovanje šol odvisno od njihove zmožnosti za lokalno zbiranje sredstev. Ker je bil ta pogoj v praksi zelo redko izpolnjen, je zaenkrat število vlagateljev zahtevkov izredno majhno (glej Prilogo IV).

NEKATERE DRŽAVE ČLANICE ZDAJ TUDI MLEKO DELIJO BREZPLAČNO ZUNAJ ŠOLSKIH MENZ

60. Francija se je kljub temu, da se glavnina podpore EU še vedno plačuje šolskim menzam, odločila za dodelitev nacionalnega prispevka programom za brezplačno razdeljevanje zunaj šolskih menz, kar je izrecno utemeljila z željo, da zagotovi jasen učinek nacionalnega dodatka, ki ga subvencioniranje šolskih menz ni prineslo.

61. Na Poljskem in v Združenem kraljestvu je pomoč EU povezana z nacionalnimi proračuni, kar je omogočilo, da so se programi subvencionirane prodaje nadomestili z brezplačnim razdeljevanjem mleka zunaj šolskih menz še večjemu številu upravičencev (osnovnošolcem na Poljskem, otrokom do petega leta starosti v Združenem kraljestvu).

62. Ta model je veliko bolj privlačen od subvencioniranja prodaje in zagotavlja veliko večje sodelovanje (glej okvir 11). Prav tako se močno zmanjša problem mrtvih izgub, ugotovljen za prodajo mleka po znižanih cenah, saj omogoča oskrbo vseh otrok, ki jim je mleko namenjeno, in ne samo tistih, ki bi ga bili v vsakem primeru pripravljeni plačati.

OKVIR 11

UČINEK BREZPLAČNEGA RAZDELJEVANJA

Študija v Združenem kraljestvu je pokazala, da se sodelovanje učencev drastično zmanjša takoj, ko razdeljevanje ni več brezplačno (vir: glavni vlagatelj zahtevkov za program za osnovne in srednje šole v Združenem kraljestvu). Med revizijo je bila odkrita ustanova, v kateri je bilo sodelovanje v brezplačnem nacionalnem programu za vrtce (program mleka za vrtce za otroke do petega leta starosti) izredno visoko, vendar niti en otrok ni bil več pripravljen sodelovati, ko je presegel starostno omejitev. Druge ustanove so zavrnile izvajanje programa plačljivega razdeljevanja in omejile svoje sodelovanje samo na starostne skupine, ki so bile upravičene do brezplačnega razdeljevanja.

Na Poljskem se je po prehodu na sistem brezplačnega razdeljevanja v osnovnih šolah leta 2007/2008 število sodelujočih šol več kot podvojilo, število sodelujočih otrok pa se je več kot štirikrat povečalo.

Nemška študija kaže, da celo precejšnje razlike v prodajni ceni (15 centov namesto 30/35 centov) malo vplivajo na sodelovanje. Šele ko je razdeljevanje brezplačno, pride do jasne spremembe v učinku (glej diagram 5).

DIAGRAM 5

RAZMERJE MED VKLJUČENOSTJO UČENCEV V SODELUJOČIH ŠOLAH IN PRODAJNO CENO

+++++ TIFF +++++

Vir: Organi Severnega Porenja - Vestfalije.

63. Vendar je na Poljskem in v Združenem kraljestvu brezplačno razdeljevanje odvisno od zelo velikega državnega prispevka (glej diagram 6), pri čemer subvencija EU pokriva zelo majhen delež skupnih stroškov [37]. Zato glede na trenutno raven pomoči EU ni mogoče reči, da je brezplačno razdeljevanje neposredna posledica programa EU [38]. Ravno nasprotno, stanje v teh dveh državah članicah kaže, kako pomembno je proračunsko financiranje za vzpostavitev takšnih programov razdeljevanja.

DIAGRAM 6

NACIONALNA PRORAČUNSKA SREDSTVA DVEH GLAVNIH DRŽAV ČLANIC, KI ORGANIZIRATA BREZPLAČNO RAZDELJEVANJE MLEKA (V MILIJONIH EUR, ŠOLSKO LETO 2008/2009)

+++++ TIFF +++++

Vir: Proračunski podatki držav članic.

MED REVIZIJO SO BILE UGOTOVLJENE TUDI DRUGE DOBRE PRAKSE, KI POMAGAJO KREPITI SODELOVANJE V PROGRAMU IN NJEGOVO USPEŠNOST

64. Revizija je prav tako odkrila številne lokalne dejavnike ali odločitve, ki so omogočili zmanjšanje upravnih stroškov in spodbudili večje sodelovanje in uspešnost, zlasti:

a) izkoriščanje vseh možnosti iz uredbe za poenostavitev izpolnjevanja in preverjanja vlog za pomoč (zlasti z uporabo nekaterih pavšalnih koeficientov v izračunih);

b) osredotočenost programa na vlagatelje zahtevkov, ki dosegajo kritično velikost (kar sorazmerno zmanjša delež upravnih stroškov in lahko celo omogoči precejšnjo ekonomijo obsega);

c) vključevanje partnerjev iz zasebnega sektorja za izvajanje nekaterih ali vseh upravnih in logističnih nalog [39], pri čemer pridobijo osebni interes za zboljšanje sodelovanja.

TREBA JE UTRDITI VZGOJNE CILJE

65. Poleg neposrednega učinka razdeljevanja izdelkov imata oba programa enak vzgojni cilj, in sicer dolgoročno vplivanje na prehranjevalne navade. Vendar sta cilja v vsakem programu obravnavana precej različno in ju je treba še utrditi.

VZGOJNI CILJI SO BILI PRI PROGRAMU "MLEKO ZA ŠOLE" ZELO MALO UPOŠTEVANI, ZATO JE VEČJI DOLGOROČNI UČINEK MALO VERJETEN

VZGOJNI UČINEK SUBVENCIONIRANEGA RAZDELJEVANJA JE ODVISEN OD OPAZNOSTI, KI ŠE NI ZAGOTOVLJENA

66. Načeloma lahko že sam obstoj programa subvencioniranega razdeljevanja pomaga pri prenosu sporočila o vrednosti nekega izdelka. Vendar mora biti razdeljevanje opazno, da se to lahko zgodi.

67. Večina programov razdeljevanja mleka zunaj šolskih menz je to merilo izpolnjevala. Izpolnjeno je bilo tudi na Švedskem z uporabo avtomatov za mleko v šolskih menzah. V nekaterih drugih primerih pa nista bila dovolj opazna niti subvencija niti razdeljevani izdelek.

68. V Nemčiji se mleko, ki je na prodaj v šolskih trgovinah, ne oglašuje posebej, poleg tega pa se prodaja skupaj z drugimi izdelki (gazirane pijače, čips in sladkarije) in tako ne dosega opaznosti, ki jo omogoča ločeno razdeljevanje.

69. Prav tako razdeljevanje ni več pravi izraz, kadar so subvencionirani mlečni izdelki vključeni v šolske obroke in se zmanjša vzgojna razsežnost. Komisija je nedvoumno ugotovila to slabost, zato si je prizadevala za omejitev porabe pomoči za šolske menze [40]. Čeprav je to pozitiven dosežek, pa ne zadostuje za uspešno zagotavljanje vzgojne vrednosti pomoči.

Jedilniks testeninami z maslom (omaka iz parmezana), subvencioniranimi v okviru programa "mleko za šole"

+++++ TIFF +++++

Vir: Italijanska šolska menza.

70. Po eni strani izdelek ni predstavljen kot to, kar je, zato je že po naravi poudarjen manj kot pri ločenem razdeljevanju [41]. Po drugi strani pa se upravičenci običajno ne zavedajo, da program obstaja [42] ali da je bil izdelku pripisan poseben status. V Franciji in Italiji v nekaterih šolah celo ravnatelji niso vedeli, da njihove šolske menze prejemajo subvencijo.

POMANJKANJE SPREMLJEVALNIH VZGOJNIH UKREPOV

71. Tudi če je merilo opaznosti izpolnjeno, se zdi, da razdeljevanje samo po sebi ne zadošča za zadovoljivo doseganje vzgojnega cilja.

72. V vrednotenju iz leta 1999 so že bile poudarjene vzgojne pomanjkljivosti programa, omejenega le na znižanja cen in brez promocijskih in vzgojnih ukrepov [43], kar je bilo ugotovljeno tudi pri vrednotenju v Združenem kraljestvu leta 2005 [44]. Številni posamezniki, s katerimi so bili opravljeni pogovori med revizijo, so se strinjali s to analizo ter pri tem zlasti poudarili, da je glavni razlog za to, da najstniki ne uživajo več mleka (vsaj kot pijačo), problem podobe, kar ni upoštevano v zasnovi programa.

73. Kljub tem ugotovitvam se Uredba (ES) št. 657/2008 ukvarja le z razpoložljivostjo mlečnih izdelkov in ne zahteva uporabe spremljevalnih ukrepov niti je ne spodbuja. Zato ni nobena obiskana država članica uvedla tovrstne obveznosti in nobena od obiskanih ustanov ni uvedla ali izvajala posebnih spremljevalnih ukrepov.

74. Seveda pa obstajajo promocijske kampanje zunaj programa "mleko za šole". Komisija poleg že omenjene kampanje "okusni prijatelji" [45], sofinancira tudi promocijske ukrepe v okviru Uredbe Sveta (ES) št. 3/2008 [46], med katerimi se jih nekaj nanaša na mlečne izdelke in so namenjeni otrokom [47]. V različnih državah članicah so bili odkriti tudi drugi primeri nedvomno pozitivnih ukrepov. Toda ker jih Uredba (ES) št. 657/2008 niti ne zahteva niti ne spodbuja, so tovrstni ukrepi še vedno v veliki meri neodvisni od programa "mleko za šole" in jih ni mogoče pripisati njegovemu vplivu.

NI ZNAMENJ DOLGOROČNEGA UČINKA NA PREHRANJEVALNE NAVADE

75. Ker ni posebnih orodij, tudi po več desetletjih izvajanja programa še vedno ni dokazov, da je dolgoročno vplival na prehranjevalne navade upravičencev. Kot je bilo že navedeno v britanskem vrednotenju leta 2005, ni nedvomno jasno, da bi program razdeljevanja mleka v šolah otrokom vcepil trajno navado uživanja mleka.

76. Nasprotno pa je v tistih državah članicah, kjer podatki obstajajo, mogoče opaziti, da pri vseh ostalih enakih spremenljivkah sodelovanje v takšnih programih s starostjo strmo upada. Izvajanje programa v osnovnih šolah ima premajhen srednjeročni učinek, da bi zagotovilo zadovoljivo sodelovanje v naslednjih letih. Zelo verjetno je, da program, ki sodelujočih ne more pritegniti za krajši čas, tudi dolgoročno ne bo mogel bistveno vplivati na njihove navade.

+++++ TIFF +++++

Vir: www.drinkitup.europa.eu

PRI SISTEMU RAZDELJEVANJA SADJA SO BILI VZGOJNI CILJI BOLJ UPOŠTEVANI

77. Čeprav je še prezgodaj za opažanja o dolgoročni uspešnosti tega programa, se njegov pristop vseeno zdi bolj skladen z vzgojnimi cilji.

78. Po eni strani so bili vsi primeri razdeljevanja sadja, ugotovljeni med revizijo, zelo opazni, zaradi česar je toliko bolj verjetno, da bodo imeli vzgojni učinek. Ta opaznost je bila delno posledica navdušenja nad novostjo programa, delno pa dejstva, da je bilo razdeljevanje posebej organizirano zunaj šolskih menz (glej odstavek 54).

79. Po drugi strani je program razdeljevanja sadja za razliko od programa "mleko za šole" že od samega začetka vseboval potrebno vzgojno razsežnost zaradi uvedbe specifičnega orodja. Uredba Komisije določa: "Za učinkovitost sistemov razdeljevanja sadja v šolah so potrebni spremljevalni ukrepi." [48] Čeprav ne predvideva financiranja zanje, določa, da je pomoč odvisna od njihove uvedbe.

OKVIR 12

PRIMERI SPREMLJEVALNIH UKREPOV, PREUČENI MED REVIZIJO

Potujoča razstava o sadju in zelenjavi, namenjena učencem.

Interaktivna informacijska kabina v šolski avli.

Organizirane razprave z zdravniki in nutricionisti za starše.

Zelenjavni vrt na šolskem dvorišču.

Izobraževalno gradivo za učitelje.

80. Iz istega razloga se sinergije spodbujajo s promocijskimi ukrepi iz Uredbe (ES) št. 3/2008, ki omogoča dodatno sofinanciranje [49], ki za mleko ne obstaja.

81. Kljub temu je revizija pokazala, da ob upoštevanju stroškov, ki jih lahko povzroči uvedba spremljevalnih ukrepov, pomanjkanje namenskih sredstev in dejstvo, da je težko natančno določiti, kaj sestavlja zadovoljiv spremljevalni ukrep, povzročata različno ambiciozne ureditve (glej okvir 13). Zato se bo šele pokazalo, ali imajo ukrepi, ki se trenutno uvajajo, vzgojne posledice.

OKVIR 13

V ČASU REVIZIJE ŽE VZPOSTAVLJEN ŠIROK RAZPON SPREMLJEVALNIH UKREPOV

V Italiji je bil v prvem letu uveden ambiciozen sistem, v katerem spremljevalne ukrepe na regionalni ravni zagotavljajo organizacije proizvajalcev, ki so odgovorne za razdeljevanje.

V Nemčiji in Franciji so obiskane ustanove organizirale številne spremljevalne izobraževalne dejavnosti na temo sadja in zelenjave ter prehrane na splošno. Vendar so bile te dejavnosti, zlasti ker ni bilo nobenega nadzornega sistema, v tej fazi še vedno odvisne od dobre volje posameznikov ali lokalne ravni.

Na Poljskem se v obiskanih ustanovah še vedno niso izvajale nobene spremljevalne izobraževalne dejavnosti niti ni bilo načrtov zanje (v skladu s prehodnimi določbami uredbe takšni ukrepi niso obvezni v prvem letu izvajanja programa, vendar so se poljski organi enostransko zavezali, da jih bodo izvajali že v prvem letu).

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

82. Svet se je leta 1999 kljub zelo negativnim zaključkom zunanjega vrednotenja in v nasprotju s prvotnim predlogom Komisije odločil za ohranitev programa "mleko za šole" (odstavki 20–23). Sodišče ugotavlja, da deset let po tem kljub nekaterim izboljšavam še niso bile sprejete nobene prave rešitve za odpravo takrat ugotovljenih temeljnih slabosti.

83. Program "mleko za šole" je še danes v veliki meri neuspešen.

a) Sodišče ugotavlja, da so konkretni dosežki v zvezi s pričakovanim kratkoročnim učinkom (zagotavljanje mleka v šolah) zelo omejeni.

i) Zlasti zaradi zelo nizke stopnje subvencioniranja je program še vedno precej neprivlačen in zato v veliki meri omejen na učinek mrtvih izgub. V večini primerov bi bili subvencionirani izdelki v vsakem primeru vključeni v šolske obroke ali pa bi jih upravičenci kupili tudi brez subvencije (odstavki 38–52).

ii) Revizija je pokazala, da je učinek organizacije brezplačnega razdeljevanja v nekaterih državah članicah ugodnejši, vendar stroške tega razdeljevanja trenutno pokrivajo dragi nacionalni programi, h katerim se le malo prispeva iz proračuna Skupnosti (odstavki 60–63).

b) V zvezi s pričakovanim dolgoročnim učinkom (vzgoja) Sodišče ugotavlja, da v sedanjih programih zaenkrat niso dovolj upoštevani opredeljeni vzgojni cilji. Razdeljevanje namreč ni vedno opazno, hkrati pa niso bila uvedena nobena druga posebna vzgojna orodja (odstavki 66–75).

84. Po drugi strani Sodišče ugotavlja, da je bila večina slabosti, ugotovljenih pri programu "mleko za šole", odkritih in da jih je Komisija vsaj delno upoštevala pri svojem načrtovanju sistema razdeljevanja sadja v šolah. Novi program uporablja zlasti enoten način brezplačnega razdeljevanja zunaj šolskih menz (odstavki 53–59) in uvaja posebna orodja za lažje doseganje vzgojnih ciljev (odstavki 77–81). Vendar so stroški visoki in precejšen del se jih krije iz nacionalnih ali lokalnih proračunov. Čeprav je še prezgodaj za kakršne koli dokončne zaključke o dolgoročni uspešnosti novega programa, se vendarle zdi, da bo veliko verjetneje dosegel svoje kratkoročne in dolgoročne cilje in tako pokazal, kako bi bilo mogoče izboljšati program "mleko za šole".

85. Vendar Sodišče ugotavlja, da trenutna poraba za oba programa omogoča le omejen učinek, zlasti ker noben program nima mehanizma za ciljno usmerjanje pomoči na prednostne potrebe (odstavki 27–37). Za program razdeljevanja sadja v šolah je bila predlagana zgornja meja odhodkov v višini 500 milijonov EUR, vendar je bil nazadnje dogovorjen znesek v višini 90 milijonov EUR, saj je zlasti Komisija menila, da se mora projekt najprej izkazati. Ker se je program šele začel izvajati, je še prezgodaj za ponovno preučitev tega elementa (glej Prilogo IV).

86. Glede na te ugotovitve so glavna priporočila Sodišča naslednja:

a) Zaradi zelo omejene uspešnosti programa "mleko za šole" bi morala biti odločitev o njegovi ohranitvi ali opustitvi odvisna od možnosti temeljitih reform za odpravo ugotovljenih slabosti. Pri tej odločitvi bi bilo treba zlasti upoštevati priznano prehransko vrednost izdelkov glede na cilje na področju javnega zdravja. Za temeljito reformo bi bilo treba razmisliti o zadevah, navedenih v nadaljevanju.

b) Če naj ima program "mleko za šole" dejanski učinek na količino zaužitega mleka v šolah, je treba subvencijo na kilogram močno zvišati, in sicer do višine, ki bo omogočala njegovo brezplačno razdeljevanje [50]. Vendar to priporočilo ne pomeni večje porabe EU, ampak ravno nasprotno osredotočenje virov na ožjo ciljno skupino, kar bi lahko uspešno prispevalo tudi k reševanju problema učinka mrtvih izgub. To skupino bi bilo treba še določiti glede na prehranske potrebe, ki jih je treba ugotoviti.

c) Za program "mleko za šole" bi bilo treba sprejeti ukrepe za omejitev učinka mrtvih izgub, izrecno povezanega z razdeljevanjem v šolskih menzah, ter ob tem poskrbeti za kar največjo možno opaznost programa.

d) V zvezi z vzgojnimi cilji bi bilo treba sprejeti bolj usklajen pristop glede vloge in pomembnosti spremljevalnih ukrepov za oba programa. Če se potrdi, da so ti ukrepi pomembni, bi se lahko ponovno razmislilo o možnosti, da postanejo upravičeni do sofinanciranja s strani EU.

e) Na splošno sta potrebni večja koordinacija in sinergija med programoma, da se zagotovita vsesplošna skladnost pristopov k prehrani in učinkovito upravljanje.

87. Sodišče poleg tega podaja še naslednja priporočila:

a) Ker za nobenega od programov ni zadovoljivega sistema za merjenje uspešnosti (glej odstavke 24–26), bi bilo treba zaradi boljšega upoštevanja določb finančne uredbe izboljšati sistem spremljanja uspešnosti.

b) Treba je nadaljevati s prizadevanji za poenostavitev in spodbujati dobre prakse, ki omogočajo lažje izvajanje programov.

c) Glede na ta cilj poenostavitve bi bilo treba ob posvečanju posebne pozornosti stroškovni učinkovitosti nadzora v čim večji možni meri rešiti različna vprašanja, povezana s pravilnostjo odhodkov (glej Prilogo II).

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi g. Olavi ALA-NISSILÄ, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 13. julija 2011.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Uredba Komisije (ES) št. 657/2008 z dne 10. julija 2008 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi s pomočjo Skupnosti za oskrbo učencev v izobraževalnih ustanovah z mlekom in nekaterimi mlečnimi proizvodi (UL L 183, 11.7.2008, str. 17).

[2] Uredba Sveta (ES) št. 13/2009 (UL L 5, 9.1.2009, str. 1) in Uredba Komisije (ES) št. 288/2009 z dne 7. aprila 2009 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi s pomočjo Skupnosti za oskrbo otrok v izobraževalnih ustanovah s sadjem in zelenjavo, predelanim sadjem in zelenjavo ter proizvodi iz banan na podlagi sistema razdeljevanja sadja v šolah (UL L 94, 8.4.2009, str. 38).

[3] Uvodna izjava 43 Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode ("Uredba o enotni SUT") (UL L 299, 16.11.2007, str. 1): "Kot prispevek k uravnoteženju trga mleka in za stabilizacijo tržnih cen mleka in mlečnih izdelkov". Uvodna izjava 2 Uredbe Sveta (ES) št. 13/2009: "… Sistem razdeljevanja sadja v šolah bi posledično pripomogel k uresničevanju ciljev SKP, vključno s povečanjem dohodkov v kmetijstvu, stabilizaciji trgov in zagotavljanju dostopnosti preskrbe sedaj in v prihodnje".

[4] Uvodna izjava 2 Uredbe (ES) št. 657/2008: "V boju proti debelosti in da bi otrokom zagotovili zdrave mlečne izdelke …". Uvodna izjava 4 Uredbe (ES) št. 13/2009: "Jasne zdravstvene prednosti sistema razdeljevanja sadja v šolah …".

[5] Dejanski odhodki v letih 2008, 2009 in 2010, za leto 2011 pa odhodki, načrtovani v predlogu splošnega proračuna za leto 2011. Za posodobljene podatke za sistem razdeljevanja sadja glej Prilogo IV.

[6] Uvodna izjava 4 Uredbe (ES) št. 657/2008: "… vzgojnih ciljev programa pomoči". Uvodna izjava 2 Uredbe (ES) št. 13/2009: "… s trajnim povečanjem deleža sadja in zelenjave v prehrani otrok v obdobju, ko se njihove prehrambne navade še oblikujejo […] pri mladih potrošnikih doseči ustrezno vrednotenje sadja in zelenjave, s čimer bi povečali porabo v prihodnosti".

[7] Nekatere države članice so se odločile za omejitev upravičenih vlagateljev zahtevkov, zato se programi upravljajo zelo različno: za program "mleko za šole" je v Franciji pooblaščenih več kot 11000 šol ali občin, v Španiji okoli 40 dobaviteljev, medtem ko so v Italiji za sistem razdeljevanja sadja pooblaščene le štiri organizacije proizvajalcev.

[8] Ta znesek je določen v Uredbi Sveta (ES) št. 657/2008. Za druge upravičene mlečne izdelke (sir, jogurt itn.) sta v tej uredbi določeni lestvica po kategorijah in pretvorba količin v ekvivalente mleka v kilogramih.

[9] Člen 5 Uredbe (ES) št. 657/2008.

[10] Do pomoči so lahko upravičeni mleko in mlečni izdelki, "ki se uporabljajo za pripravo obrokov v prostorih izobraževalne ustanove in ki ne zahtevajo toplotne obdelave" (člen 5(4) Uredbe (ES) št. 657/2008).

[11] Ker pomoč EU pokriva le majhen del stroškov, se brezplačno razdeljevanje krije predvsem iz nacionalnih proračunov (glej odstavka 61 in 63).

[12] Odstotki se razlikujejo po posameznih državah članicah. Najvišje stopnje so na voljo v konvergenčnih in najbolj oddaljenih regijah.

[13] Glej odstavek 3(b) in okvir 1.

[14] Severno Porenje-Vestfalija in Bavarska.

[15] "Evaluation of the School Milk Measure" (vrednotenje ukrepa "mleko za šole"), ki sta ga februarja 1999 dokončala podjetje CEAS Consultants (Wye) Limited – Centre for European Agricultural Studies in inštitut za upravljanje mlekarskih podjetij na Tehniški univerzi v Münchnu. Na voljo na spletni strani Komisije: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

[16] "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England" (vrednotenje nacionalnega doplačila k subvenciji EU za "mleko za šole" v Angliji), za ministrstvo za okolje, prehrano in podeželje (Defra), ki ga je izvedlo svetovalno podjetje London Economics v sodelovanju z dr. Susan New. Izvlečki in spletni naslov so v Prilogi III.

[17] Člen 27(3) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 248, 16.9.2002, str. 1) določa: "Za vse sektorje dejavnosti, ki jih zajema proračun, se določijo specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni cilji." (v angleščini: SMART).

[18] Že aprila 1996 je bilo v interni noti Komisije navedeno, da je ključni dejavnik za ocenjevanje uspešnosti učinek ukrepa na podobo mleka in ravni potrošnje, vendar oddelki v GD VI ne morejo analizirati teh elementov niti odziva potrošnikov.

[19] Več kot tretjino vseh sodelujočih so na primer našteli v Franciji. 7,3 milijona otrok, upoštevanih za Francijo, so bili učenci, vpisani v sodelujoče ustanove, medtem ko v programu dejansko sodelujejo samo tisti, ki se prehranjujejo v šolskih menzah. Podatki o upravičencih v Franciji so bili torej precenjeni za približno 3 milijone.

[20] Pri povprečni stopnji sofinanciranja EU v višini okoli 58 % sedanja omejitev proračuna na 90 milijonov EUR pomeni, da skupni odhodki (Komisije in držav članice) znašajo okoli 155 milijonov EUR.

[21] Oba programa si prizadevata, da bi presegla trenuten učinek razdeljene količine s trajnim vzgojnim učinkom na prehranjevalne navade. Ta vidik je preučen v odstavku 66 in naslednjih odstavkih.

[22] "Količina mleka in mlečnih izdelkov, dobavljenih v okviru programa, je izredno majhna glede na velikost trga EU (0,3 % vsega mleka, dobavljenega mlekarnam v EU v letu 1996/97). Tudi njena relativna pomembnost upada. […] V najboljšem primeru je bil učinek programa zelo majhen v kontekstu celotnega trga in osnovnega cilja programa. […] Zasnovan kot ukrep, ki naj bi pripomogel k razširitvi trga za mlečne izdelke, in kot mehanizem za odprodajo presežkov, program ni predstavljal dobrega razmerja med stroški in koristmi."

[23] Po delovni oceni Komisije (za katero je revizija pokazala, da je nezanesljiva) ima od programa "mleko za šole" korist 21 milijonov otrok ali približno 20 % ciljne populacije. Pri programu razdeljevanja sadja so se obiskane države članice odločile, da se bodo v prvem letu njegovega izvajanja usmerile predvsem na osnovne šole.

[24] Čeprav ni soglasja o točni količini, se v številnih državah uporablja koncept priporočene količine.

[25] "Otroci v šolah, ki niso sodelovale v programu subvencioniranja mleka v šolah (School Milk Subsidy Scheme), so povprečno popili dovolj mleka, da so dosegli priporočen dnevni vnos kalcija za svojo starost. Ta ugotovitev je skladna z najnovejšo nacionalno anketo o prehrani, v kateri je bilo ugotovljeno, da je v povprečju uživanje kalcija v starostni skupini 4–10 let ustrezno."

[26] Ob tem se v Franciji pomoč EU v bistvu plačuje šolskim menzam, ki imajo sorazmerno manj uporabnikov iz socialnih kategorij z omejenimi možnostmi. Zato je statistično pomoč EU v manjši meri usmerjena na ciljne skupine, ki jim dajejo prednost nacionalne vlade.

[27] Treba je opozoriti, da je v uredbi o sadju sicer določena višja stopnja sofinanciranja za konvergenčne in najbolj oddaljene regije, vendar ta odločitev ni bila sprejeta na podlagi analize prehranskih potreb, poleg tega pa dodelitev prispevka EU še vedno temelji izključno na merilu števila otrok med 6. in 10. letom starosti.

[28] Ker v uredbi ni določena zgornja meja za odhodke, je bil njihov potencialni najvišji znesek (približno 900 milijonov EUR) izračunan na podlagi 25 cl na šolski dan (najvišja dnevna količina, dovoljena v uredbi) za vsakega otroka, ki obiskuje izobraževalno ustanovo.

[29] Iz vrednotenja leta 1999: "Izvajanje programa na celotnem ozemlju EU v letu 1996/97 je predstavljalo samo 12 % največje možne količine s pravico do subvencije, v letu 1992/93 pa 19 %. To kaže na relativno nizko raven učinkovitosti in uspešnosti pri doseganju ciljne populacije […]".

[30] Zlasti glede na cilj programa, da se ne subvencionira samo izdelek, ampak celotna storitev, kar pomeni tudi specifične stroške pakiranja (tetrapaki) in logistike (v Združenem kraljestvu, na primer, jutranja dostava svežega mleka).

[31] Izvleček iz vrednotenja leta 1999 o nizkem učinku dejavnika cene: "Kaže, da cena ni bistveni dejavnik, ki bi vplival na porabo mleka in mlečnih izdelkov pri potrošnikih, vključno s šolarji. […] To kaže, da je glavni mehanizem za izvajanje programa ,mleko za šole‘ (subvencioniranje cene) usmerjen v dejavnik, ki ima le majhen vpliv na določanje porabe mleka in mlečnih izdelkov. To pomeni, da je njegov neto učinek na porabo verjetno zelo majhen."

[32] Izvlečki iz vrednotenj leta 1999 in 2005, ki ponazarjajo upravno breme, povezano s plačljivo distribucijo:"Prav tako smo ugotovili, da je program EU za subvencioniranje mleka v šolah neučinkovit. Za program EU in dopolnilni program Združenega kraljestva (Top-Up) v Angliji se skupaj porabi 7,2 milijona GBP letno. Programa sta po ocenah povzročila za 5 milijonov GBP upravnih stroškov v šolah ter za 831000 GBP upravnih stroškov v organih, pristojnih za izobraževanje na lokalni ravni, in RPA (agencija za kmetijska plačila). […] Priporočamo, da takšni programi zagotavljajo brezplačno mleko namesto njegove prodaje po znižani ceni, saj bo nedvomno veliko ceneje upravljati programe, ki od učiteljev ne zahtevajo preverjanja plačil staršev.""… nekateri menijo, da so upravne in finančne zahteve programa šole odvrnile od sodelovanja v programu. To izvira predvsem iz časovnih obveznosti, potrebnih za izvajanje in upravljanje programa "mleko za šole".‘"

[33] Učinek mrtvih izgub nastane, kadar ukrepi pomoči koristijo upravičencem, ki bi tudi brez pomoči sprejeli enako odločitev. V takšnih primerih opaženega rezultata ni mogoče pripisati politiki in upravičencu izplačana pomoč ni imela nobenega učinka. Tako je delež odhodkov, ki povzroča učinek mrtvih izgub, že po svoji naravi neuspešen, ker ne prispeva k doseganju ciljev. Natančno merjenje učinka mrtvih izgub je nujno zelo težko, saj bi pomenilo vrednotenje hipotetičnih razmer, v katerih javna subvencija ne bi obstajala.

[34] Več kot 90 % šol prejema pomoč v vrednosti 120 cl na dan za vsakega otroka, vpisanega v ustanovo.

[35] Zaradi zmanjšanja subvencij po vrednotenju leta 1999 je postal program še bolj neuspešen, saj se je njegova zmožnost vplivanja na odločanje vlagateljev zahtevkov in potencialnih upravičencev še zmanjšala.

[36] "Za zagotovitev dodane vrednosti sistemov razdeljevanja sadja v šolah […] morajo države članice v svoji strategiji pojasniti, kako bodo zagotavljale dodano vrednost svojega sistema, zlasti kadar je hkrati s proizvodi, ki se financirajo na podlagi sistema razdeljevanja sadja v šolah, organizirana redna šolska prehrana." (uvodna izjava 2 Uredbe (ES) št. 288/2009)

[37] To drži tudi za brezplačno razdeljevanje v Franciji, toda ker je to veliko manj obsežno, je nacionalni proračun zanj veliko skromnejši.

[38] V Združenem kraljestvu je do leta 2008 brezplačno razdeljevanje (program mleka za vrtce) v celoti financiralo britansko ministrstvo za zdravje. Šele leta 2008 so se britanski organi odločili zahtevati povračilo dela teh stroškov od EU.

[39] Oddaja organizacije zunanjemu pogodbeniku ne odpravi upravnih stroškov, ampak jih samo preloži na zunanjega izvajalca. Zato britanski organi takemu podjetju dovoljujejo, da zaračuna dvakrat toliko, kot se prejme iz EU. Kljub temu ta eksternalizacija (i) zelo verjetno omogoča pomembno ekonomijo obsega pri stroških upravljanja in (ii) tiste, ki odločajo, razbremeni dela, ki bi jih morda drugače lahko spodbudilo k umiku šole iz programa.

[40] Uvodna izjava 4 Uredbe (ES) št. 657/2008: "… to ni učinkovit način za dosego vzgojnih ciljev programa pomoči. Pripravo obrokov bi bilo zato treba ustrezno omejiti." Člen 5(4) iste uredbe prepoveduje toplotno obdelavo, tako da mlečni izdelki ostanejo opazni in jih lahko učenci prepoznajo.

[41] Pri vrednotenju leta 1999 je bilo glede tega navedeno, da je uspešnost subvencije še manjša, kadar se mleko uživa kot dopolnilni izdelek.

[42] Uredbi Komisije o razdeljevanju mleka in sadja v šolah določata, da mora biti pri glavnem vhodu v sodelujočo ustanovo obešen plakat. Čeprav je to nedvomno pozitiven korak, pa je njegov učinek omejen.

[43] "… ukrep je imel verjetno zanemarljiv učinek na izboljšanje poznavanja hranilne vrednosti mlečnih izdelkov. To seveda ni presenetljivo glede na to, da v ukrepu ,mleko za šole‘ ni predvideno financiranje promocijskih dejavnosti in je v bistvu le ukrep subvencioniranja cen."

[44] "Program subvencioniranja mleka v šolah bi lahko zagotovil koristne informacije staršem in otrokom. Vendar se zdi vsakodnevno pošiljanje dostavnih vozil v šole in pričakovanje, da bodo učitelji spremljali plačila staršev, draga metoda za zagotavljanje informacij."

[45] Glej http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_sl.htm s povezavo na spletno stran "Drink it up", namenjeno programu "mleko za šole", na naslovu http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_sl.htm.

[46] Uredba Sveta (ES) št. 3/2008 z dne 17. decembra 2007 o ukrepih za informiranje o kmetijskih proizvodih in njihovo promocijo na notranjem trgu in v tretjih državah (UL L 3, 5.1.2008, str. 1) (proračunska vrstica 05 02 10 01).

[47] Odkriti so bili redki primeri izrecnih sklicevanj na program "mleko za šole". Te izjeme so kljub vsemu napredek v primerjavi s popolnim pomanjkanjem vsakršne sinergije, ugotovljenim med vrednotenjem leta 1999: "Glavne ugotovitve študije kažejo, da se praktično nobena promocijska kampanja za mlečne izdelke v EU ne sklicuje na program ,mleko za šole‘."

[48] Uvodna izjava 5 Uredbe (ES) št. 288/2009.

[49] "Glede promocije svežega sadja in zelenjave je posebna pozornost namenjena promociji ukrepov, namenjenih otrokom v šolskih ustanovah." (člen 5(1) Uredbe (ES) št. 3/2008); "Odstotek iz prvega odstavka je 60 % za ukrepe promocije sadja in zelenjave, namenjene otrokom v šolah Skupnosti." (člen 13(2) Uredbe (ES) št. 3/2008).

[50] Za omogočanje takšnega brezplačnega razdeljevanja bi mogoče lahko razmislili o sofinanciranju s strani države članice ali celo mlečne industrije.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

PRIMERJAVA PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE" IN SISTEMA RAZDELJEVANJA SADJA V ŠOLAH

| Mleko za šole | Sistem razdeljevanja sadja v šolah |

Upravičeni izdelki | Mleko in mlečni izdelki, navedeni v uredbi (mleko, aromatizirano mleko, jogurt, sir itn.). | Sadje in zelenjava (vključno s predelanimi živili brez dodanega sladkorja, maščobe, soli ali sladil). |

Cilji | Tržni | Prispevati k stabilizaciji trga / splošni cilji SKP. |

Prehrana in zdravje | Kratkoročni: vključiti zdrave izdelke v prehrano otrok. Dolgoročni: vzgojni učinek, spodbujanje trajnih navad zdravega prehranjevanja. |

Načelo programa | Finančna subvencija za prodajo mleka po znižani ceni / razdeljevanje sadja v šolah. |

Ciljni upravičenci | Otroci, ki se redno šolajo v izobraževalni ustanovi. |

Prejemniki pomoči | Izobraževalne ustanove, dobavitelji, organi, pristojni za izobraževanje, ali posebej za to ustanovljena posredniška telesa. Te vlagatelje zahtevkov morajo predhodno odobriti pristojni nacionalni organi. |

Oglaševanje | Plakati ob glavnem vhodu v ustanovo. |

Raven pomoči/ upravičeni odhodki | Fiksni zneski po kategorijah izdelkov (referenčna osnova 18,15 EUR/100 kg mleka). | Sofinanciranje (50–75 %) stroškov razdeljenih izdelkov (+ nekateri povezani stroški). |

Ali upravičenci prispevajo tudi sami? | Pomoč EU omogoča le prodajo po znižani ceni. Opaženi primeri brezplačnega razdeljevanja so bili odvisni od dodatnega financiranja. | Uredba predlaga brezplačno razdeljevanje, vendar ga ne zahteva. Primeri prodaje po znižani ceni niso bili opaženi, čeprav je mogoče, da v nekaterih primerih starši posredno financirajo del stroškov. |

Kako so izdelki na voljo otrokom? | Prodaja po znižani ceni v razredih ali šolskih trgovinah. Brezplačno razdeljevanje v razredih. Mlečni izdelki so vključeni v šolske obroke. | Brezplačno razdeljevanje zunaj šolskih obrokov. (Razdeljevanje v šolskih menzah je dovoljeno le, če lahko država članica dokaže dodano vrednost te metode. V praksi ni prijavljen noben tak primer.) |

Zgornja proračunska meja | Zgornja proračunska meja ni določena. Člen 5 Uredbe (ES) št. 657/2008 kljub temu določa največjo količino, ki jo je mogoče subvencionirati, in sicer v višini 0,25 litra na šolski dan in na učenca, ki redno obiskuje ustanovo, vendar je vlagatelji zahtevkov običajno ne dosegajo. | 90 milijonov EUR. |

Pogoji za sodelovanje šol | Niso določeni. | Določeni v nacionalni strategiji države članice. |

Spremljevalni ukrepi | Niso določeni. | Obvezni in navedeni kot ključni. Program ne vključuje njihove organizacije in financiranja. |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

POVZETEK OPAŽANJ O PRAVILNOSTI ODHODKOV, POSLANIH KOMISIJI

MLEKO ZA ŠOLE

TEŽAVE PRI RAZLAGANJU UREDBE

1. Upravičenost jasli: zaradi razlik v prevodih in razlagah uredbe v različnih jezikih so jasli v Franciji postale upravičene šele leta 2008 [1], v Italiji in na Poljskem še vedno niso upravičene, medtem ko so v Nemčiji, na Švedskem in v Združenem kraljestvu upravičene [2].

Čeprav so jasli izrecno dovoljene v nekaterih jezikovnih različicah, pa njihova upravičenost ni skladna z opredelitvijo upravičencev v ostalem delu besedila uredbe kot "učencev", ki se redno udeležujejo pouka v "izobraževalni ustanovi". Na splošno jasli v obiskanih državah ne ustrezajo tem merilom.

2. Odobritev lokalnih organov kot "organov, pristojnih za izobraževanje": v Uredbi (ES) št. 657/2008 so kot upravičeni vlagatelji zahtevkov navedene štiri kategorije. Občine, ki so v številnih državah članicah nepogrešljiv del programa, so odobrene v kategoriji (b). Medtem ko je bila v francoski in italijanski različici prejšnje uredbe ta kategorija opredeljena veliko širše ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d'aide" / "l'amministrazione responsabile"), je bil v Uredbi (ES) št. 657/2008 ta izraz usklajen ("pristojni organ za izobraževanje" oz. "izobraževalni organ"). Vendar ta usklajena opredelitev danes sproža vprašanje, ali se lahko v vsaki državi članici občine pravno štejejo kot "organi, pristojni za izobraževanje".

3. Izkazovanje ravni pomoči v šolskih menzah: uredba določa, da morajo države članice sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovijo, "da se znesek pomoči ustrezno izkazuje v ceni, ki jo plačajo upravičenci" [3]. Vključitev te določbe se je zdela bistvena za zagotovitev, da pomoč dejansko doseže ciljne upravičence. Kadar šolske menze in vrtci upravičencem zaračunavajo fiksno pavšalno ceno, v praksi ni nobenega specifičnega nadzora nad to obveznostjo, ki je v številnih primerih niti ni mogoče preveriti.

4. Organizacija pregledov na kraju samem v državah članicah: med Komisijo in eno državo članico trenutno poteka pravni postopek zaradi njene razlage uredbenih zahtev v zvezi s pregledi na kraju samem (zlasti glede konceptov predhodnih in naknadnih pregledov). Vendar je bilo z revizijo ugotovljeno, da si tudi druge države članice teh določb niso vse razlagale enako. Za zagotovitev usklajenega pristopa bi bilo treba izvesti skupno posvetovanje. Glede na to, da sta si uredbi glede tega dokaj podobni, velja to tudi za sistem razdeljevanja sadja v šolah.

PRIMERI SPECIFIČNIH PROBLEMOV, UGOTOVLJENIH V OBISKANIH DRŽAVAH ČLANICAH

5. V naslednjih odstavkih so navedeni primeri nekaterih problemov, ugotovljenih v različnih državah članicah.

a) Revizija je pokazala slabosti v sistemu pregledov v eni od držav članic. Za nekatere preglede ni bilo mogoče pridobiti nobenih dokumentov, v drugih primerih delo inšpektorjev ni omogočalo podrobnega preverjanja prijavljenih količin, med revizijo pa je bil odkrit primer, ko prijavljene količine niso bile utemeljene.

b) V drugi državi članici je treba preveriti pravno podlago za odobritev glavnega vlagatelja zahtevkov, ker ne izpolnjuje popolnoma formalnih pogojev iz Uredbe.

c) V tretji državi članici so bili vlagatelji zahtevkov iz ustanov in občin pogosto izbrani na podlagi statističnih podatkov o nakupih, ki pri pregledih pogosto niso bili preverjeni. Poleg tega so bile količine, ki so jih porabili neupravičeni upravičenci, včasih odštete na subjektiven način in jih je bilo težko preveriti.

d) V eni od držav članic se sedem od devetih ustanov ni potrudilo, da bi obesile informativni plakat, kot določa uredba.

DELOVNA OBREMENITEV, KI JO NALAGAJO OBSTOJEČE KONTROLE

6. Pri večini sedanjih ureditev se tako upravni organi kot vlagatelji zahtevkov spoprijemajo z delovno obremenitvijo, ki je precejšnja v primerjavi s pogosto zelo majhnimi razpoložljivimi zneski (glej zlasti odstavke 42–45 in okvir 8).

7. Poudarjene probleme je zato treba rešiti ob upoštevanju stroškovne učinkovitosti kontrol in zahtev, določenih v uredbi.

SISTEM RAZDELJEVANJA SADJA V ŠOLAH

8. Prva plačila v državah članicah v okviru sistema razdeljevanja sadja v šolah so bila izvršena šele v začetku leta 2010 in je zato še prezgodaj za ocenjevanje uspešnosti nadzornega in kontrolnega sistema. Kljub temu so bile ugotovljene nekatere specifične težave, povezane z razlago uredbe, ki so navedene v odstavkih 9 do 11 v nadaljevanju.

9. Financiranje spremljevalnih ukrepov, ki so del pogodbe o dobavi sadja: v eni državi članici je bil za program izveden samo en postopek za oddajo javnega naročila, ki je vključeval spremljevalne ukrepe. Čeprav ti ukrepi v skladu s členom 5 Uredbe (ES) št. 288/2009 niso upravičeni do sofinanciranja EU, je bilo med revizijo ugotovljeno, da so dosegali precejšen delež vrednosti javnega naročila.

10. Težave pri opredeljevanju, kateri so kvantitativno in kvalitativno zadovoljivi spremljevalni ukrepi v skladu z uredbo: nobena od treh drugih obiskanih držav članic tega še ni natančno določila niti ni opredelila sistema kontrol in sankcij, ki ga je treba vzpostaviti za to.

11. Pojem sofinanciranja "stroškov": uredba predvideva sofinanciranje stroškov izdelkov, dostavljenih šolam. Ta določba se uporablja neposredno, kadar se pomoč plačuje kupcu (šoli ali občini, kot je v Franciji). Kadar pa se pomoč plačuje dobavitelju (Nemčija, Italija in Poljska), se pojem stroškov, kot je uporabljen v Uredbi (ES) št. 288/2009, ne uporablja neposredno, saj je raven pomoči mogoče izračunati le na podlagi prodajne cene, ki nujno vključuje profitno maržo.

[1] V francoski različici uredbe je bil prejšnji izraz "écoles maternelles" (člen 2(1)(a) Uredbe Komisije (ES) št. 2707/2000 (UL L 311, 12.12.2000, str. 37)) zamenjan z "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (člen 2 Uredbe (ES) št. 657/2008).

[2] V drugih zadevnih jezikovnih različicah se uporabljeni izraz ni spremenil – "nursery (school)" (v angleščini), "scuola materna" (v italijanščini), "przedszkola" (v poljščini), "Kindergarten" (v nemščini), "förskola" (v švedščini). Vendar so razlike v pomenih teh izrazov povzročile različne uporabe/razlage.

[3] Člen 14(1) Uredbe (ES) št. 657/2008.

--------------------------------------------------

PRILOGA III

POVZETEK ZUNANJEGA VREDNOTENJA PROGRAMA NACIONALNIH DOPLAČIL K SUBVENCIJAM IZ PROGRAMA "MLEKO ZA ŠOLE" V ANGLIJI, IZVEDENEGA LETA 2005 V ZDRUŽENEM KRALJESTVU

1. V Združenem kraljestvu so leta 2005 izvedli vrednotenje programa nacionalnih doplačil k subvencijam iz programa EU "mleko za šole" v Angliji (Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England). Obseg tega vrednotenja je bil omejen na prodajo mleka po znižani ceni in ni zajemal nacionalnega programa brezplačnega razdeljevanja za otroke do 5 let starosti (glej odstavka 8 in 61).

2. Zaključki te študije so bili zelo kritični do ukrepa, saj je bil ocenjen kot neučinkovit in neuspešen. Pri vrednotenju so bili zlasti poudarjeni nizka dodana vrednost programa in visoki stroški upravljanja ter dejstvo, da je subvencionirano mleko za učence dražje od mleka v trgovinah.

3. Zaključek poročila je bil, da so nacionalna doplačila nesmotrna, zato se priporoča, naj jih vlada neha izplačevati.

"1) Ker program doplačil povzroča visoke upravne stroške in očitno malo koristi zdravju otrok, bi morala vlada Združenega kraljestva razmisliti o njegovi ukinitvi. […].

2) Glede na stroške in koristi programa EU za subvencioniranje mleka za šole in šibke utemeljitve programa za oskrbovanje šol s subvencioniranim mlekom bi morala vlada Združenega kraljestva razmisliti o razpravi z Evropsko komisijo, v kateri naj se preuči možnost ukinitve tega programa. […]

Če bi se program doplačil in program EU za subvencioniranje mleka v šolah zaključila, bi bila vlada morda zainteresirana za druga prizadevanja za spodbujanje uživanja mleka med mladimi. Menimo, da obsežni programi za oskrbovanje šol z mlekom ne predstavljajo razumne porabe javnih sredstev, ampak da so bolj utemeljeni ozko ciljno usmerjeni programi. Priporočamo, naj takšni programi namesto subvencionirane prodaje zagotavljajo brezplačno razdeljevanje mleka, saj bo verjetno veliko ceneje upravljati programe, ki od učiteljev ne zahtevajo preverjanja plačil staršev."

4. Celotno besedilo poročila o vrednotenju, ki ga je za ministrstvo za okolje, prehrano in podeželje (Department for Environment, Food and Rural Affairs – Defra) izvedlo svetovalno podjetje London Economics v sodelovanju z dr. Susan New, je na voljo na spletni strani:

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf.

--------------------------------------------------

PRILOGA IV

POČASEN ZAČETEK SISTEMA RAZDELJEVANJA SADJA V ŠOLAH

ZAČETEK VELIKO BOLJ POČASEN, KOT JE BILO PRIČAKOVANO, …

1. V primerjavi z zneskom 90 milijonov EUR, ki je bil prvotno predviden od prvega šolskega leta [1], so dejanski odhodki za šolsko leto 2009/2010 ocenjeni na samo 33 milijonov EUR. Med najpomembnejšimi vključenimi državami članicami je samo Italija lahko izvedla program, kot je bil opisan v njeni strategiji (glej diagram).

PRIMERJAVA PRORAČUNSKE DODELITVE IN DEJANSKIH ODHODKOV ZA ŠOLSKO LETO 2009/2010 (V MILIJONIH EUR)

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropska komisija.

2. Ti prvotni rezultati kažejo, da je bila Komisija realistična, ko je priporočila zmanjšanje proračuna, ki ga je predlagal Evropski Parlament [2], in da so bile njene napovedi za začetno fazo še vedno veliko preveč optimistične.

3. Obiskane države:

a) Na Poljskem so zamude povzročili upravni zaostanki in dejstvo, da je bilo na začetku zaradi nacionalnih izvedbenih pravil težko najti dovolj dobaviteljev, ki bi bili pripravljeni dostavljati sadje.

b) V Nemčiji je začetek izvajanja programa zamujal zaradi razprav o sofinanciranju med nacionalno vlado in deželami.

c) Tudi v Franciji je bil zelo počasen začetek posledica težav pri zagotavljanju sofinanciranja. Ker ni sofinanciranja na državni ravni, je sodelovanje vsake ustanove odvisno od lokalnega financiranja (običajno občina). Pridobivanje tega lokalnega dodatka se je doslej izkazalo za težavno.

… VENDAR ZANIMANJE ZA PROGRAM OSTAJA VELIKO

4. V Združenem kraljestvu je glavni razlog za nesodelovanje to, da se že izvaja veliko bolj ambiciozen nacionalni program brezplačnega razdeljevanja (z letno vrednostjo 44 milijonov GBP samo v Angliji).

5. Kaže, da je velike zamude, do katerih je prišlo praktično v vseh državah članicah, povzročilo neravnovesje med političnim soglasjem in navdušenjem nad čim hitrejšim začetkom projekta na eni strani ter praktično nezmožnostjo različnih partnerjev, da pravočasno organizirajo začetek izvajanja, na drugi. Zaradi časovnega načrta, ki ga je sprejela Komisija, države članice namreč do julija 2009 niso mogle vedeti, kakšna bo njihova dokončna proračunska dodelitev za leto 2009/2010, ko pa bo program gladko tekel, bo Komisija to odločitev sprejela do 31. marca predhodnega leta.

6. Čeprav je bil zaradi teh zamud pričakovani učinek programa odložen, to ne pomeni, da ni zanimanja za program. Kjer se program izvaja, že prihaja do prvih pozitivnih odzivov, štirinajst sodelujočih držav članic pa je povečalo svoje proračunske napovedi za leto 2010/2011 [3].

7. Po vsej verjetnosti bo sodelovanje v programu kmalu omejeno samo z razpoložljivostjo sredstev (bodisi iz proračuna EU bodisi iz nacionalnih proračunov).

[1] Proračun za leto 2010 je temeljil na predpostavki, da bo porabljen celoten razpoložljivi znesek (od tega dve tretjini v proračunskem letu 2010).

[2] Parlament je najprej predlagal proračun v višini 500 milijonov EUR, nazadnje pa so se na predlog Komisije dogovorili o zgornji meji 90 milijonov EUR, saj je zlasti ta menila, da se mora projekt najprej dokazati v manjšem obsegu.

[3] Kljub temu še ni mogoče ugotoviti, ali se bodo te nove zahteve izkazale za bolj realistične, saj države članice niso mogle oceniti svojih potreb za prvo leto.

--------------------------------------------------