Posebno poročilo Stroškovna učinkovitost 
podpore EU za razvoj 
podeželja za neproduktivne 
naložbe v kmetijstvuSL 2015  št. 20
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015
Print ISBN 978-92-872-3290-8 ISSN 1831-094X doi:10.2865/364447 QJ-AB-15-017-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-3255-7 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/722236 QJ-AB-15-017-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3234-2 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/79030 QJ-AB-15-017-SL-E
© Evropska unija, 2015
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Luxembourg
Stroškovna učinkovitost 
podpore EU za razvoj 
podeželja za neproduktivne 
naložbe v kmetijstvu
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2015  št. 20
02
 Revizijska ekipa
V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslo -
vanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in 
zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih 
prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Augustyn Kubik 
in ki je specializiran za porabo na področju ohranjanja in upravljanja naravnih virov. Revizijo je vodil član Evropske -
ga računskega sodišča Jan Kinšt, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Alejandro Ballester Gallardo in 
ataše Bernard Moya, vodja enote Davide Lingua in vodja ekipe Paulo Oliveira. Revizijsko ekipo so sestavljali Franco 
Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane in Zoltan Papp. Tajniško pomoč je zagotovila Murielle Siffert.
03
 Kazalo
Odstavek
 Glosar
I-IX Povzetek
1–9 Uvod
1–9 Podpora EU za neproduktivne naložbe v kmetijstvu
10–14 Obseg revizije in revizijski pristop
15–71 Opažanja
15–34 Sodišče je ugotovilo, da je bila podpora za neproduktivne naložbe kljub slabostim v izbirnih 
postopkih in orodjih za spremljanje uspešna
17–18 Države članice so kljub široki opredelitvi kmetijsko-okoljskih potreb usmerile pomoč tako, da so omejile 
vrste neproduktivnih naložb, upravičenih do financiranja
19–23 Vse štiri revidirane države članice so omenile dopolnjevanje podpore za neproduktivne naložbe, vendar sta 
ga le dve izvajali na operativni ravni, da bi spodbudili sinergije z drugimi shemami podpore
24 Zaradi slabosti v izbirnih postopkih revidiranih držav članic so podporo prejele neproduktivne naložbe, ki 
do nje niso bile upravičene ali katerih izbira ni bila dovolj utemeljena
25–31 Ustreznih informacij o tem, kaj je bilo s podporo EU za neproduktivne naložbe doseženo na ravni EU in na 
ravni držav članic, ni bilo dovolj  …
32–34 … Sodišče pa je kljub temu ugotovilo, da je 71 % revidiranih neproduktivnih naložb prispevalo k doseganju 
ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč
35–50 V revidiranih državah članicah so bili stroški neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo, 
pogosto nerazumno visoki ali nezadostno utemeljeni
39–41 Neproduktivne naložbe prejemajo visoke stopnje javnega financiranja, čeprav včasih vključujejo profitne 
elemente
42–48 Revidirane države članice so financirale naložbe s previsokimi stroški ali stroški, ki niso bili dovolj 
utemeljeni
49–50 Pri večini neproduktivnih naložb, ki jih je revidiralo Sodišče, so bile ugotovljene težave v zvezi z 
razumnostjo stroškov
04 Kazalo
51-71 Slabosti, ki so vplivale na stroškovno učinkovitost pomoči za neproduktivne naložbe v obdobju 
2007–2013, na začetku obdobja 2014–2020 še niso bile odpravljene
60-61 Dopolnjevanje za spodbujanje sinergij na operativni ravni ni bilo vedno doseženo
62-64 Pomanjkanje ustreznih kazalnikov in podatkov o smotrnosti poslovanja, ki bi zagotavljali več kot le 
podatke o vložkih in izložkih
65-66 Slabosti izbirnih postopkov
67-68 Stopnje pomoči niso prilagojene na podlagi profitnih značilnosti naložb
69-70 Nerazumski ali nezadostno utemeljeni stroški
71 Druga težava v zvezi z upravičenostjo
72-81 Sklepi in priporočila
 Priloga I —  Glavne značilnosti podpore za neproduktivne naložbe v kmetijstvu v okviru 
ukrepov EKSRP
 Priloga II —  Povzetek neproduktivnih naložb, obiskanih na kraju samem
 Priloga III —  Povzetek potreb, ciljev in vrst neproduktivnih naložb po državah članicah
 Odgovori Komisije
05
 Glosar
Analiza stroškovne učinkovitosti : primerja stroške in učinke intervencije, da se oceni, v kolikšnem obsegu je 
mogoče šteti, da je stroškovno učinkovita. V tej reviziji se neproduktivne naložbe štejejo kot stroškovno učinkovite, 
če: (i) so uspešne (glej opredelitev uspešnosti v nadaljevanju) in (ii) ni dokazov, da bi se te naložbe lahko izvedle tudi 
z nižjimi stroški. Če bi se te naložbe lahko izvedle z nižjimi stroški, je njihova stroškovna učinkovitost zmanjšana, ker 
to pomeni, da bi bili isti cilji in/ali rezultati lahko doseženi z nižjimi stroški.
CMEF : skupni okvir spremljanja in vrednotenja. Enoten okvir za spremljanje in vrednotenje intervencij na področju 
razvoja podeželja v programskem obdobju 2007–2013 kot sredstvo za izboljšanje smotrnosti poslovanja programov, 
zagotavljanje odgovornosti in omogočanje ocene o obsegu dosege ciljev.
Deljeno upravljanje : način izvrševanja proračuna EU, pri katerem Komisija naloge izvrševanja prenese na države 
članice, vendar ohrani končno odgovornost.
EKSRP : Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.
Neproduktivne naložbe : neproduktivne naložbe, ki se podpirajo v okviru ukrepa 216 EKSRP .
Organ upravljanja : nacionalni ali regionalni organ, ki ga država članica imenuje za upravljanje programa razvoja 
podeželja.
Predhodno vrednotenje : del priprave vsakega programa razvoja podeželja, namenjen optimizaciji dodelitve 
proračunskih sredstev in izboljšanju kakovosti programa.
Program razvoja podeželja : dokument, ki ga za načrtovanje in spremljanje izvajanja politike razvoja podeželja 
pripravi država članica ali regija, odobri pa Komisija.
Programsko obdobje : večletni okvir za načrtovanje in izvajanje politik EU, kot je politika razvoja podeželja.
Rezultati : neposredni učinki ali spremembe, ki so posledica intervencije.
Spremljanje : redno preučevanje virov, izložkov in rezultatov intervencij.
Učinkovitost : doseganje najboljšega razmerja med uspešnostjo in stroški.
Ukrep : shema pomoči za izvajanje politike. V vsakem ukrepu so določena posebna pravila, ki jih morajo izpolnjevati 
projekti ali dejavnosti, ki se lahko financirajo. Obstajata dve glavni vrsti ukrepov: naložbeni ukrepi in pomoč na 
površino.
Uredba EKSRP : Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz 
Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP).
06 Glosar
Uspešnost : doseganje zastavljenih ciljev. V tej reviziji se upravičene neproduktivne naložbe, ki obravnavajo 
kmetijsko-okoljske potrebe in/ali prispevajo k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev držav članic iz njihovih 
programov razvoja podeželja, štejejo kot uspešne.
Vmesno vrednotenje : vrsta poročila o sprotnem vrednotenju. V poročilih o vmesnem vrednotenju se predlagajo 
ukrepi za izboljšanje kakovosti programov razvoja podeželja in njihovega izvajanja.
Vrednotenje : periodično zbiranje in analiza dokazov z namenom oblikovanja zaključkov o uspešnosti in 
učinkovitosti intervencij.
07
 Povzetek
I
Države članice lahko v okviru politike EU za razvoj 
podeželja iz proračuna EU dodelijo nepovratna 
sredstva za kritje stroškov neproduktivnih naložb. 
Neproduktivne naložbe so naložbe, ki ne ustvarjajo 
bistvenega donosa, prejemkov ali prihodkov ali ki 
bistveno ne povečujejo vrednosti gospodarstva 
upravičenca, vendar imajo pozitiven vpliv na okolje. 
Neproduktivne naložbe bi morale imeti zlasti dopol -
nilno vlogo pri doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev ali 
zavez, ki se lahko sprejmejo v okviru drugih okoljskih 
shem, ali pri krepitvi okoljske vrednosti zaščitenih 
območij.
II
Javna podpora za neproduktivne naložbe se zagotav-  
lja v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj 
podeželja (EKSRP) in nacionalnega sofinanciranja. 
Stopnje javne pomoči, ki se uporabljajo za nepro -
duktivne naložbe, so veliko višje od tistih za druge, 
tj. produktivne naložbe, in pogosto dosežejo 100 % 
skupnih naložbenih stroškov. V programskem obdobju 
2007–2013 je bilo za neproduktivne naložbe porablje -
nih približno 860 milijonov EUR javnih sredstev. Pri 
reviziji je bila preučena stroškovna učinkovitost nepro -
duktivnih naložb pri prispevanju k doseganju okoljskih 
ciljev v programskem obdobju 2007–2013.
III
Sklepi te revizije temeljijo na preučitvi upravljavskih 
in kontrolnih sistemov v štirih državah članicah, ki 
porabijo 80 % vseh sredstev iz EKSRP , namenjenih za 
neproduktivne naložbe, in na obiskih 28 projektov 
neproduktivnih naložb, ki so bili najpogosteje finan -
cirani. Sodišče na splošno ugotavlja, da je podpora 
za neproduktivne naložbe prispevala k doseganju 
okoljskih ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetij -
skih zemljišč, vendar na način, ki ni bil stroškovno 
učinkovit.IV
Države članice niso vedno zagotovile dopolnilne vloge 
neproduktivnih naložb v smislu sinergij z drugimi 
shemami podpore, vendar so sredstva za neproduk -
tivne naložbe usmerile v vrste naložb s potencialom 
za uspešno obravnavanje njihovih kmetijsko-okoljskih 
potreb. Vendar je revizija pokazala, da so države čla -
nice povrnile naložbene stroške, ki so bili nerazumno 
visoki ali nezadostno utemeljeni, zato podpora za 
neproduktivne naložbe ni bila stroškovno učinkovita. 
Poleg tega so države članice zaradi slabosti v izbirnih 
postopkih financirale projekte neproduktivnih naložb, 
ki niso bili upravičeni do financiranja EU, ali izbrale 
projektne vloge, ne da bi ustrezno preverile, ali te 
izpolnjujejo ključna izbirna merila.
V
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da je 71 % projektov, ki 
jih je obiskalo Sodišče, prispevalo k doseganju kme -
tijsko-okoljskih ciljev, kot sta varstvo krajine in biot -
ske raznovrstnosti. Za stroškovno učinkovitost tega 
prispevka je bistveno, da so stroški neproduktivnih 
naložb, ki prejmejo podporo, razumni in utemeljeni. 
Sodišče je pri 75 % teh projektov našlo jasne dokaze, 
da so bili njihovi stroški nerazumni. Pokazalo se je 
torej, da je bilo samo 5 od 28 (18 %) revidiranih projek -
tov stroškovno učinkovitih.
VI
Težave v zvezi z razumnostjo stroškov neproduktivnih 
naložb niso nujno omejene le na vzorec projektov, saj 
konkretni primeri, ki so bili odkriti, izhajajo iz slabosti 
upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic. Pri 
tem je šlo zlasti za primere, ko so države članice povr -
nile naložbene stroške na podlagi stroškov na enoto, 
ki so bili veliko višji od dejanskih tržnih stroškov, ali ko 
niso ustrezno preverjale resničnosti prijavljenih stro -
škov ali ko so sprejele najdražjo ponudbo za izvedbo 
naložbe, ne da bi od upravičencev zahtevale utemelji -
tev ali ne da bi predlagane stroške primerjale z refe -
renčnimi vrednostmi. Poleg tega je Sodišče v vseh 
revidiranih državah članicah odkrilo več primerov, pri 
katerih so imele neproduktivne naložbe z očitnimi 
profitnimi značilnostmi koristi od najvišjih možnih 
stopenj pomoči, predvidenih za to vrsto naložb, kar 
pomeni, da so bile v večini primerov v celoti financi -
rane z javnimi sredstvi.
Povzetek 08
VII
Informacij o smotrnosti poslovanja, iz katerih bi bilo 
razvidno, kaj je bilo doseženo s podporo za nepro -
duktivne naložbe na ravni EU in držav članic, ni bilo. 
Z razpoložljivimi kazalniki spremljanja so se merili le 
vhodni in izhodni podatki, kot so znesek javnih odhod -
kov, število gospodarstev, ki prejemajo podporo, in 
skupni obseg naložbe. Zaradi pomanjkanja posebnih 
kazalnikov rezultatov so nekatere države članice oceno 
smotrnosti poslovanja pri neproduktivnih naložbah 
združile z drugimi okoljskimi shemami, saj so iluzorno 
predvidevale, da je njihova smotrnost poslovanja 
enaka.
VIII
Podpora iz EKSRP za neproduktivne naložbe se bo 
v programskem obdobju 2014–2020 še naprej izvajala, 
vendar pa Komisija in države članice še niso odpravile 
večine slabosti, ki jih je odkrilo Sodišče. Glavni razlog 
za to je, da niso storile dovolj, da bi pravočasno odkrile 
slabosti, tako da bi se lahko potrebni popravljalni 
ukrepi sprejeli pred začetkom novega obdobja. Po eni 
strani države članice niso analizirale vzrokov za nepra -
vilnosti, ugotovljenih v okviru njihovih lastnih kontrol 
za izboljšanje upravljanja sheme, po drugi strani pa je 
Komisija opravila revizijo prepozno, da bi državam čla -
nicam pomagala ugotoviti in odpraviti pomanjkljivosti 
upravljanja v obdobju izvajanja 2007–2013.
IX
Na podlagi teh ugotovitev Sodišče izreka naslednja 
priporočila za izboljšanje stroškovne učinkovitosti 
neproduktivnih naložb, ki se bodo financirale na 
področju razvoja podeželja v programskem obdobju 
2014–2020:
– Komisija bi morala od leta 2017 naprej spremlja -
ti izvajanje neproduktivnih naložb v zadevnih 
državah članicah v okviru njihovih letnih poročil 
o izvajanju, ki bi morala zajemati tudi število in 
delež projektov neproduktivnih naložb, ki so 
bili izvedeni v kombinaciji z drugimi ukrepi ali 
okoljskimi shemami za razvoj podeželja, vključno 
z integriranimi projekti.– Države članice bi morale v svoje načrte vrednote -
nja vključiti oceno, v kolikšnem obsegu se nepro -
duktivne naložbe izvajajo v sinergiji z drugimi 
ukrepi ali okoljskimi shemami za razvoj podeželja.
– Države članice bi morale javno objaviti vsa merila, 
ki se uporabljajo za izbiro in prednostno razvr -
ščanje neproduktivnih naložb, ter sistematično 
preverjati dokazila o izpolnjevanju teh meril. Poleg 
tega bi morale tudi zagotoviti ustrezno ločevanje 
nalog med organizacijami in osebami, ki sodeluje -
jo pri prenosu in izbiri vlog.
– Za novo programsko obdobje bi morala Komisija 
državam članicam zagotoviti navodila v zvezi z iz -
birnimi merili, pri tem pa ustrezno upoštevati nji -
hovo preglednost, ter pregledati, ali države članice 
uporabljajo ustrezne postopke za izbiro projektov.
– Komisija bi morala zagotoviti, da se prispevek 
neproduktivnih naložb k doseganju kmetijsko -
-okoljskih ciljev EU spremlja ali vsaj posebej oce -
njuje v okviru vrednotenja programskega obdobja 
2014–2020.
– Države članice s precejšnjo podporo za neproduk -
tivne naložbe, bi morale opredeliti posebne ka -
zalnike rezultatov in o njih poročati v svojih letnih 
poročilih o izvajanju in poročilih o vrednotenju.
– Države članice bi morale čim prej opredeliti ustre -
zna merila za določitev profitnih značilnosti nepro -
duktivnih naložb, ki prejemajo najvišje možne 
stopnje pomoči. Na podlagi te ocene bi morale 
države članice prilagoditi intenzivnost pomoči.
– Komisija bi morala zagotoviti tudi nadaljnja navo -
dila za določitev teh meril.
– Države članice bi morale brez odlašanja izvesti 
postopke za zagotovitev, da stroški neproduktiv -
nih naložb, ki prejmejo podporo, ne presegajo 
stroškov podobnih vrst blaga, storitev ali del, ki jih 
ponuja trg.
Povzetek 09
– Komisija bi morala v okviru svojega večletnega 
revizijskega načrta preveriti, ali države članice 
uspešno izvajajo predvidene kontrole za zagota -
vljanje razumnosti stroškov.
– Države članice bi morale pred prvimi kontrolami 
na kraju samem za obdobje 2014–2020 opredeliti 
način za pravočasno uskladitev in analizo vzrokov 
napak, odkritih med temi kontrolami.
– Komisija bi morala pri načrtovanju prihodnjih 
revizij ustrezno upoštevati obseg slabosti, ki jih je 
Sodišče ugotovilo na področju odhodkov, tudi če 
je njihov finančni pomen omejen.
10
 Uvod
Podpora EU za 
neproduktivne naložbe 
v kmetijstvu
01 
Neproduktivne naložbe so naložbe, 
ki ne ustvarjajo bistvenega donosa, 
prejemkov ali prihodkov ali ki bistveno 
ne povečujejo vrednosti gospodarstva 
upravičenca, vendar imajo pozitiven 
vpliv na okolje. Javna podpora za 
neproduktivne naložbe zagotavlja 
lastnikom kmetijskih gospodarstev 
finančno spodbudo za izvajanje tovr -
stnih okolju prijaznih naložb. Nepro -
duktivne naložbe so vsebinsko razno -
like: nanašajo se lahko na obnavljanje 
krajinskih značilnosti, kot so tradici -
onalne meje, mokrišča, žive meje in 
suhi zidovi, ali pa na ustvarjanje in/ali 
obnavljanje habitata ali elementa kraji -
ne, kot so obnavljanje resave, z vrstami 
bogatega travinja ali rastlinsko oboga -
tenih meja (glej okvir 1 ).02 
V obdobju 2007–2013 se je podpora za 
neproduktivne naložbe iz Evropskega 
kmetijskega sklada za razvoj podeželja 
(EKSRP) zagotavljala v okviru ukre -
pa 216. Kot je prikazano v  diagramu 1 , 
je ta ukrep del osi 2 politike EU za ra -
zvoj podeželja, ki se nanaša na splošni 
cilj trajnostne rabe kmetijskih zemljišč.
Primeri neproduktivnih naložb, ki so prejele podporoOkvir 1
Suhi zid v  Apuliji (Italija). Lesena potka čez mokrišče v okraju East Devon (Združeno kraljestvo).
Vir: Evropsko računsko sodišče.
11 Uvod
03 
V uredbi EKSRP1 je navedeno, da je  
„[t]reba […] dodeliti podporo nalož -
bam neprofitnega značaja, kadar so 
potrebne za izpolnjevanje obveznosti, 
sprejetih v okviru kmetijsko-okoljskih 
shem ali drugih kmetijsko-okoljskih 
ciljev, oziroma ko na kmetijah po -
večujejo javno uporabnost območij 
Natura 2000 in drugih območij visoke 
naravne vrednosti“.
04 
Neproduktivne naložbe bi morale 
imeti predvsem dopolnilno vlogo pri 
prispevanju k doseganju trajnostne 
rabe kmetijskih zemljišč, in sicer z ok -
repitvijo okoljske vrednosti zaščitenih 
območij ali s prispevanjem k dosega -
nju kmetijsko-okoljskih zavez, kot so 
tiste, ki se podpirajo v okviru ukre -
pa 214 za razvoj podeželja „kmetijsko 
okoljska plačila“2. V drugem primeru se 
lahko neproduktivne naložbe izvajajo 
neodvisno za doseganje drugih kme -
tijsko-okoljskih ciljev, ki so pogosto 
skupni tudi drugim okoljskim shemam 
in/ali ukrepom.05 
V programskem obdobju 2014–2020 
je podpora za neproduktivne naložbe 
pod novim podukrepom 4.43 o podpo -
ri za neproduktivne naložbe, povezane 
z doseganjem kmetijsko-okoljskih -
-podnebnih ciljev. Ukrep je glede 
utemeljitve, obsega, upravičencev ter 
vrste in stopnje podpore v bistvu enak 
tistemu iz obdobja 2007–2013. Ohranil 
je tudi svojo dopolnilno vlogo v od -
nosu do drugih ukrepov4 in/ali drugih 
okoljskih ciljev. V  Prilogi I  je ponazor -
jena primerjava utemeljitve in neka -
terih značilnosti ukrepa iz program -
skega obdobja 2007–2013 in ukrepa iz 
obdobja 2014–2020.Diagram 1Struktura osi 2 politike EU za razvoj podeželja, ki se nanaša na trajnostno rabo 
kmetijskih zemljišč.
Vir: Evropska mreža za razvoj podeželja (ENRD).
Os/uni00A02 – Izboljšanje okolja in podeželja
Trajnostna raba 
kmetijskih zemljiščPlačila kmetom zaradi omejenih možnosti na gorskih območjih
Plačila kmetom na območjih z omejenimi možnostmi, ki niso 
gorska območja
Plačila v/uni00A0okviru območij Natura 2000 in plačila, vezana na 
Direktivo 2000/60/ES
Kmetijsko-okoljska plačilaPlačila za dobro počutje živaliNeproduktivne naložbe 216215214213212211
1 Uvodna izjava 37 Uredbe 
Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 
20. septembra 2005 o podpori 
za razvoj podeželja iz 
Evropskega kmetijskega 
sklada za razvoj podeželja 
(EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, 
str. 1).
2 Ukrep 214 za razvoj podeželja 
„kmetijsko okoljska plačila“ 
podpira trajnostni razvoj 
podeželskih območij. Plačila, 
dodeljena v okviru tega 
ukrepa, pomenijo 57 % javnih 
sredstev za trajnostno rabo 
kmetijskih zemljišč. Ukrep je 
namenjen spodbujanju 
kmetov in drugih upravljavcev 
zemljišč, da se prostovoljno 
zavežejo uvajanju ali nadaljnji 
uporabi metod kmetijske 
proizvodnje, ki so skladne 
z varstvom in izboljšanjem 
okolja, krajine in njenih 
značilnosti, naravnih virov, tal 
in genetske raznovrstnosti.
3 Kot je opredeljeno v Izvedbeni 
uredbi Komisije (EU) 
št. 808/2014 z dne 
17. julija 2014 o določitvi pravil 
za uporabo Uredbe (EU) 
št. 1305/2013 Evropskega 
parlamenta in Sveta o podpori 
za razvoj podeželja iz 
Evropskega kmetijskega 
sklada za razvoj podeželja 
(EKSRP) (UL L 227, 31.7.2014, 
str. 18).
12 Uvod
06 
Komisija in države članice si delijo 
odgovornost za upravljanje podpore 
EU za neproduktivne naložbe. Države 
članice morajo določiti posebne cilje in 
uvesti uspešne upravljavske in kontrol -
ne sisteme za zagotovitev, da naložbe, 
ki se podpirajo, izpolnjujejo veljavna 
pravila in so stroškovno učinkovite.
07 
Komisija določi izvedbena pravila in 
smernice ter odobri nacionalne ali 
regionalne programe razvoja podeže -
lja, v katerih države članice opredelijo 
svoje cilje za izbrane ukrepe podpore. 
Komisija spremlja in nadzoruje izva -
janje programov ter preverja, ali so 
nacionalne uprave držav članic uvedle 
uspešne upravljavske in kontrolne 
sisteme.08 
Za obdobje 2007–2013 lahko stopnje 
javne podpore, predvidene za nepro -
duktivne naložbe, dosežejo 100 % sku -
pnih upravičenih stroškov. Za druge, 
produktivne naložbe, kot so naložbe, 
povezane s posodobitvijo kmetijskih 
gospodarstev ali zagotavljanjem doda -
ne vrednosti kmetijskim proizvodom, 
se običajno uporablja stopnja podpore 
v višini 40 %. V obdobju 2014–2020 so 
te stopnje javne podpore ohranjene.
09 
Za programsko obdobje 2007–2013 je 
bilo za neproduktivne naložbe načrto -
vanih približno 1 014 milijonov EUR ali 
1,5 % javnega financiranja (EKSRP in 
nacionalno sofinanciranje) za trajnost-  
no rabo kmetijskih zemljišč (glej 
tabelo 1 ). Za programsko obdobje 
2014–2020 zneskov načrtovanih od -
hodkov EKSRP ni mogoče navesti, saj 
v času priprave tega poročila (konec 
maja 20155) večina programov razvoja 
podeželja še ni bila odobrena.Tabela 1Skupni odhodki EKSRP in javni odhodki (EKSRP in nacionalno sofinanciranje) za 
neproduktivne naložbe v obdobju 2007–2013 (v EUR)
Ukrep OpisPlačano Načrtovano
EKSRP Javna sredstva EKSRP Javna sredstva
216 Neproduktivne naložbe 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Vir: Sistem SFC2007 Evropske komisije (maj 2015).4 „Kmetijsko-okoljska-
podnebna plačila“ se nanašajo 
na novi ukrep 10 za razvoj 
podeželja za obdobje 
2014–2020. Plačila iz tega 
ukrepa so namenjena 
ohranjanju in spodbujanju 
potrebnih sprememb 
kmetijskih praks, ki naj bi 
pozitivno vplivale na okolje in 
podnebje.
5 Na podlagi sistema SFC2014, ki 
ga uporablja Komisija, je ta do 
29. maja 2015 odobrila 
51 programskih dokumentov, 
67 pa jih je bilo še v postopku 
odobritve.
13
 Obseg revizije 
in revizijski pristop
10 
Sodišče je opravilo revizijo stroškovne 
učinkovitosti neproduktivnih naložb 
pri prispevanju k doseganju cilja EKSRP 
o trajnostni rabi kmetijskih zemljišč 
v programskem obdobju 2007–2013, 
da bi pripravilo priporočila za novo 
programsko obdobje. Tako bodo lahko 
države članice upoštevale ta priporo -
čila pri pripravi izvedbenih pravil in 
postopkov, ki se bodo uporabljali za 
njihove programe, Komisija pa jih bo 
lahko uporabila zlasti za izboljšanje 
svojega spremljanja upravljavskih in 
kontrolnih sistemov držav članic.
11 
Revizija je bila osredotočena na nas -
lednje vprašanje:
Ali so neproduktivne naložbe prispe -
vale k trajnostni rabi kmetijskih ze -
mljišč na stroškovno učinkovit način?
12 
V zvezi s tem poročilo Sodišča prinaša 
odgovore na naslednja podvprašanja:
– Ali so neproduktivne naložbe 
uspešno prispevale k doseganju 
kmetijsko-okoljskih ciljev, pove -
zanih s trajnostno rabo kmetijskih 
zemljišč?– Ali so bili stroški neproduktivnih 
naložb, ki so prejele podporo, 
upravičeni in razumni?
– Ali so Komisija in države članice 
odkrile in popravile slabosti, ki so 
vplivale na stroškovno učinkovitost 
neproduktivnih naložb v obdobju 
2007–2013, da bi zagotovile izbolj -
šave za obdobje 2014–2020?
13 
Revizija je potekala med julijem 2014 in 
aprilom 2015. Osredotočena je bila na 
programsko obdobje 2007–2013 ter je 
obsegala upravljavske in kontrolne sis -
teme držav članic, povezane s podporo 
za neproduktivne naložbe, in vzorec 
28 projektov, ki so predstavljali najbolj 
relevantne neproduktivne naložbe 
v štirih državah članicah6: na Portugal -
skem (celina), Danskem, v Združenem 
kraljestvu (Anglija) in Italiji (Apulija), ki 
so na začetku revizije pomenili 80 % 
odhodkov EKSRP in 60 % upravičencev 
ukrepa 216 (glej diagram 2 ).6 V tem poročilu lahko država 
članica pomeni državo ali 
regijo v tej državi.
14 Obseg revizije in revizijski pristop
14 
Sodišče je revizijske dokaze zbralo 
s pregledi dokumentacije in revizij -
skimi obiski pri organih upravljanja 
in upravičencih v revidiranih državah 
članicah. Sodišče je pri 28 revidiranih 
projektih neproduktivnih naložb oce -
nilo njihovo upravičenost in dopolnje -
vanje z drugimi kmetijsko-okoljskimi 
ukrepi ali cilji ter to, ali so dejansko 
prispevali k obravnavanju ugotovljenih 
kmetijsko-okoljskih potreb po razumni 
ceni. Rezultati te ocene so prikazani 
v Prilogi II .Diagram 2Programsko obdobje 2007–2013 – Izvršeni odhodki EKSRP za neproduktivne naložbe
Vir: Sistem SFC2007 Evropske komisije (marec 2014).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BERazvoj podeželja 2007–2013 – podpora za neproduktivne naložbe
Izvršeno ﬁnanciranje iz EKSRP (v milijonih EUR)
15
 Opažanja
Sodišče je ugotovilo, da je 
bila podpora za 
neproduktivne naložbe 
kljub slabostim v izbirnih 
postopkih in orodjih za 
spremljanje uspešna
15 
Sodišče je pregledalo upravljavske in 
kontrolne sisteme revidiranih držav 
članic in za oceno, ali je podpora 
za neproduktivne naložbe uspešno 
prispevala k trajnostni rabi kmetijskih 
zemljišč, uporabilo naslednja merila:
– države članice bi morale jasno 
opredeliti svoje posebne kme -
tijsko-okoljske potrebe v zvezi 
s trajnostno rabo kmetijskih 
zemljišč in vrste neproduktivnih 
naložb, ki bi prispevale k obravna -
vanju teh potreb. Glede na to, da 
bi morale neproduktivne naložbe 
dopolnjevati druge zadevne kme -
tijsko-okoljske ukrepe in/ali cilje, bi 
morale države članice to dopolnje -
vanje zagotoviti tako, da bi pod -
poro za neproduktivne naložbe 
izrecno vezale na te ukrepe in/ali 
cilje,– države članice bi morale uspešno 
uporabljati merila za izbiro projek -
tov, da bi razpoložljivo financira -
nje usmerile v opredeljene vrste 
neproduktivnih naložb, hkrati pa 
zagotovile preglednost in sklad-  
nost z veljavno zakonodajo,
– države članice bi morale spremljati 
izvajanje projektov in oceniti, ali so 
neproduktivne naložbe, ki so pre -
jele podporo, prispevale k dosega -
nju opredeljenih okoljskih ciljev.
Obrazložitev intervencije, ki ponazarja ta 
merila, je prikazana na diagramu 3 .
16 
Poleg te ocene upravljavskih siste -
mov je Sodišče pregledalo vzorec 
28 projektov neproduktivnih naložb 
(glej odstavek 13), programe razvoja 
podeželja držav članic ter zadevne 
podatke o spremljanju in poročila 
o vrednotenju.Diagram 3Obrazložitev neproduktivne naložbe kot intervencije v okviru področja uporabe 
programskega obdobja 2007–2013
Ugotovitev potreb in 
opredelitev ciljevUgotovitev vrst naložb, 
ki so skladne in 
povezane s potrebami 
in ciljiOcena prispevka in
sinergijske vloge
neproduktivnih naložb pri 
dopolnjevanju drugih 
ukrepov in ciljev
16 Opažanja
Države članice so kljub 
široki opredelitvi kmetijsko-
okoljskih potreb usmerile 
pomoč tako, da so omejile 
vrste neproduktivnih naložb, 
upravičenih do financiranja
17 
Da bi bila podpora za neproduktivne 
naložbe uspešna, mora biti usmerjena 
tako, da obravnava posebne kmetijsko -
okoljske potrebe, povezane s trajno -
stno rabo kmetijskih zemljišč. Sodišče 
je ugotovilo, da so vse države članice 
opredelile svoje kmetijsko-okoljske 
potrebe na splošno, vendar so zmanj -
šale tveganje za neusmerjeno podporo 
tako, da so omejile vrste neproduktiv -
nih naložb, ki so upravičene do finan -
ciranja. Povzetek kmetijsko-okoljskih 
potreb in ciljev ter vrst neproduktivnih 
naložb, ki so bili ugotovljene v revidi -
ranih državah članicah, je v  Prilogi III . 
Iz njega je razvidno, da dejansko 
obstaja splošna skladnost med vrstami 
neproduktivnih naložb, ki so jih izbrale 
države članice, in kmetijsko-okoljskimi 
potrebami, ki so jih navedle v svojih 
programih razvoja podeželja.
18 
Pri finančni dodelitvi javne podpore 
sta dve državi članici pomoč še dodat -
no usmerili, zlasti v projekte, povezane 
z ohranjanjem in varstvom krajine. 
V primeru Portugalske se je 89 % 
podpore za neproduktivne naložbe 
nanašalo na obnovo tradicionalnih 
suhih zidov, ki podpirajo terasaste 
vinograde v dolini reke Douro. V Italiji 
(Apulija) je bilo 97 % javne podpore 
za neproduktivne naložbe namenjeno 
obnovi tradicionalnih suhih zidov, ki 
so značilni za regionalne kmetijske 
sisteme in krajino. To sta primera jasne 
odločitve o osredotočanju podpore za 
neproduktivne naložbe na obravnava -
nje kmetijsko-okoljskih potreb.Vse štiri revidirane 
države članice so omenile 
dopolnjevanje podpore za 
neproduktivne naložbe, 
vendar sta ga le dve izvajali 
na operativni ravni, da 
bi spodbudili sinergije 
z drugimi shemami podpore
19 
Z uredbo EKSRP je bila neproduktiv -
nim naložbam zagotovljena dopolnilna 
vloga (glej odstavka 3 in 4), vendar 
so države članice dobile diskrecijsko 
pravico, da same izberejo, na kateri 
stopnji bodo izvajale dopolnjevanje. 
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so 
vse revidirane države članice omenile 
dopolnjevanje, toda le dve – Portu -
galska (celina) in Združeno kraljestvo 
(Anglija) – sta to dopolnjevanje določili 
na operativni ravni, da bi dejansko 
spodbudili sinergije med različnimi 
okoljskimi shemami podpore. Podporo 
za neproduktivne naložbe sta vezali na 
ukrep 214 EKSRP „kmetijsko-okoljska 
plačila“, in sicer do te mere, da je bil 
dostop do podpore za neproduktivne 
naložbe mogoč le ob kmetijsko-  
okoljski zavezi, povezani z ukre -
pom 214 za razvoj podeželja.
20 
Po drugi strani pa sta Danska in Italija 
(Apulija) določili dopolnjevanje v manj 
praktičnem in ohlapnejšem smislu, saj 
sta podporo za neproduktivne naložbe 
vezali na splošne kmetijsko-okoljske 
cilje, opredeljene v njunih programih 
razvoja podeželja (npr. ohranjanje kra -
jine in varstvo naravnih virov), ki so bili 
skupni tudi drugim ukrepom EKSRP iz 
osi 2 (glej sliko 1 ). Vendar pa navzkriž -
no dopolnjevanje med ukrepi ni bilo 
razvito. Okvir 2  prikazuje primere 
sinergij in ohlapnega dopolnjevanja 
podpore za neproduktivne naložbe.
17 Opažanja
21 
Sodišče meni, da je odločitev, da se 
podpora za neproduktivne naložbe 
poveže z drugimi ukrepi za razvoj 
podeželja, kot je ukrep 214, omogočila 
potencialno močnejšo povezavo z že 
obstoječimi kmetijsko-okoljskimi zave -
zami, zato spodbuja močnejši učinek 
sinergije za doseganje kmetijsko-okolj -
skih ciljev.22 
Vendar pa to povezovanje ukrepov 
povzroča tudi tveganje prekrivanja 
podpore, če dejavnosti, ki se financi -
rajo v okviru posameznega ukrepa, 
niso jasno ločene. To se je zgodilo na 
Portugalskem (celina), kjer je podpora 
v okviru ukrepa 214 „kmetijsko-  
okoljska plačila“ vključevala zneske za 
vzdrževanje/obnovo delov suhih zidov, 
ki so bili potrebni obnove (ki so bili 
v slabem stanju). Zaradi tega so plačila 
v okviru ukrepa 214, ki so se nanašala 
na obvezo vzdrževanja, lahko vključe -
vala oboje, tj. zidove, ki jih je bilo treba 
vzdrževati, in tiste, ki jih je bilo treba 
obnoviti. Poleg tega je bilo mogoče 
v okviru podpore za neproduktiv -
ne naložbe zahtevati tudi povračilo 
celotnih stroškov obnovitvenih del. To 
pomeni, da je intenzivnost pomoči pri 
podpori za obnovo nekaterih suhih zi -
dov objektivno lahko presegala 100 %. 
Sodišče je pri šestih projektih, ki jih je 
obiskalo na Portugalskem, odkrilo štiri 
take primere.Primeri dopolnjevanja z drugimi ukrepi/cilji
Na Portugalskem (celina) so sheme za neproduktivne naložbe, ki podpirajo obnovo suhih zidov v dolini reke 
Douro, zahtevale, da so prosilci hkrati tudi upravičenci do ukrepa 214 „kmetijsko-okoljska plačila“. V okviru 
ukrepa 214 upravičenci prejmejo finančno podporo za izvedbo številnih kmetijsko-okoljskih zavez. Ena od teh 
zavez je, da bodo obstoječe suhe zidove na svojih kmetijskih gospodarstvih vzdrževali v dobrem stanju še vsaj 
pet let. V takih primerih pomoč za neproduktivne naložbe za obnovo suhih zidov dopolnjuje zavezo v zvezi 
z njihovim vzdrževanjem, oba ukrepa skupaj pa prispevata k cilju ohranjanja pomembne značilnosti krajine 
v tej regiji v dobrem stanju.
Združeno kraljestvo (Anglija) je uvedlo prostovoljno shemo, imenovano okoljsko upravljanje ( Environmental 
Stewardship) , ki ponuja plačila (financirana v okviru ukrepa 214 za razvoj podeželja) upravljavcem zemljišč, ki 
se zavežejo, da bodo svoja zemljišča upravljali v korist kmetijsko-okoljskih ciljev. Shema ima različne stopnje 
s stopnjujočimi se zahtevami. Ena teh stopenj, napredno okoljsko upravljanje ( High-Level Stewardship ), vključuje 
možnost financiranja nekaterih vrst kapitalskih naložb (npr. obnova krajine in značilnosti ali tradicionalnih mej), ki 
naj bi jih izvedli upravičenci. Podpora za neproduktivne naložbe zagotavlja financiranje za te kapitalske naložbe.
V Italija (Apulija) in na Danskem je bila podpora za neproduktivne naložbe vezana na doseganje splošnih kme -
tijsko-okoljskih ciljev, ki so bili določeni za celotno os 2, kot sta varstvo podeželske krajine in ohranjanje biotske 
raznovrstnosti, in ni bila omejena na posebna področja, opredeljena kot območja posebnega okoljskega pomena. 
V Italiji (Apulija) morajo upravičenci za podporo le razviti kmetijsko dejavnost, na Danskem pa je lahko upraviče -
nec za podporo vsaka zasebna ali javna pravna oseba, vključno z lastniki ali najemniki kmetijskih zemljišč, razen 
v primeru podukrepa za pridobitev zemljišč za ustvarjanje mokrišč, za katerega je upravičenka država Danska.Okvir 2
18 Opažanja
23 
Na splošno se je odločitev držav članic 
o izvajanju podpore za neproduktivne 
naložbe odražala v vzorcu projektov, 
ki jih je obiskalo Sodišče, saj je bilo 16 
od 28 obiskanih projektov izvedenih 
v sinergiji z drugimi ukrepi za razvoj 
podeželja, večina (21 od 28) projektov 
pa je štela kot dopolnjevanje drugih 
kmetijsko-okoljskih ciljev. Za podrob -
nosti glej Prilogo II .Zaradi slabosti v izbirnih 
postopkih revidiranih držav 
članic so podporo prejele 
neproduktivne naložbe, ki 
do nje niso bile upravičene 
ali katerih izbira ni bila 
dovolj utemeljena
24 
Države članice morajo omejena javna 
sredstva usmeriti v tiste projektne 
predloge, ki najbolje obravnavajo na -
cionalne ali regionalne potrebe, hkrati 
pa izpolnjujejo veljavne predpise in 
načela enakega dostopa in pregled -
nosti. Sodišče je v revidiranih državah 
članicah pregledalo vzpostavljene 
izbirne postopke in v vseh razen v eni 
ugotovilo slabosti v zvezi s temi vidiki. 
Primeri so navedeni v  okviru 3 .
Slabosti, odkrite pri izbiri projektov neproduktivnih naložb
(a) Izbira neupravičenih naložb
Danska
Predhodne študije (študije izvedljivosti) projektov mokrišč se obravnavajo kot posamezne neproduktivne na -
ložbe v okviru posameznih postopkov odobritve ter so ekonomsko neodvisne od naložb, ki bi lahko bile izve -
dene na poznejši stopnji. Vendar pa je v členu 55 Uredbe (ES) št. 1974/20067 določeno, da se splošni stroški na -
ložbene operacije, ki je upravičena do sofinanciranja, lahko za take štejejo le, če naložbena operacija dejansko 
obstaja. Sodišče meni, da ta zahteva ščiti načela stroškovne učinkovitosti, saj preprečuje porabo sredstev EU 
za dejavnosti, ki ne prispevajo k doseganju ciljev sheme podpore. To velja za študije izvedljivosti, ki ne vodijo 
v dejanske naložbe. V tej državi članici so manj kot polovici financiranih predhodnih študij na koncu sledile 
ločene vloge za dejanske naložbe v mokrišča. V več primerih tudi študije izvedljivosti s pozitivnim zaključkom 
niso privedle do izvedbe konkretnih projektov.
Italija (Apulija)
Nacionalni organi so določili, da imajo lahko dostop do podpore za neproduktivne naložbe le imetniki kmetij, 
ki so evidentirani v register kmetij gospodarske zbornice. Sodišče je ugotovilo, da trije od šestih upravičencev, 
obiskanih na kraju samem, te zahteve niso izpolnjevali, zato ne bi smeli imeti dostopa do podpore za nepro -
duktivne naložbe.
7 Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za 
razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 368, 23.12.2006, str. 15).Okvir 3
19 Opažanja
(b) Izbira projektov ni bila dovolj pregledna
Združeno kraljestvo (Anglija)
Nacionalni organi ugotovijo, katera gospodarstva bi potencialno lahko dobila podporo. To naredijo tako, da 
najprej uporabijo vnaprej določene sezname gospodarstev, prednostno razvrščenih glede na njihov potencial 
za doseganje okoljskih izidov. Temu sledi postopek pogajanj med nacionalnimi organi in potencialnimi upra -
vičenci. Vendar pa informacije o podlagi za prednostno razvrščanje in ocenjevanje prednosti vlog niso bile na 
voljo. Poleg tega je iz dokumentacije sheme razvidno, da je vključitev dodatnih predlogov upravljanja zemljišč 
v pristojnosti nacionalnih uradnikov.
Danska
Vloge za pridobitev pomoči, ki se nanašajo na neproduktivne naložbe na kolektivnih nasadih, organom 
upravljanja skoraj izključno posreduje nacionalno združenje lastnikov in najemnikov zemljišč. Nacionalno 
združenje se na podlagi lastnih meril odloči, katero lokalno združenje bo sodelovalo v predloženih projektih 
in posledično o tem, kateri projekti bodo prejeli podporo. Poleg tega nacionalno združenje sodeluje v sveto -
valnem odboru, ki določa relativno prednostno razvrstitev vlog, ki so bile predložene. Po mnenju Sodišča to 
pomeni potencialno navzkrižje interesov.
(c) Neustrezno preverjanje ključnih izbirnih meril
Italija (Apulija)
V okviru razpisa za zbiranje predlogov iz leta 2009 v zvezi s podporo za neproduktivne naložbe za obnovo su -
hih zidov sta bili od predloženih 3 887 vlog odobreni 602 vlogi, kar je pomenilo skupne javne odhodke v višini 
42,7 milijona EUR. Na podlagi meril za prednostno razvrščanje je bilo dodeljenih največ sedem točk. Vse vloge 
z manj kot šestimi točkami so bile izključene.
Eno od odločilnih meril za prednostno razvrščanje je bila razvrstitev gospodarstva kot gospodarstva z visoko 
okoljsko in krajinsko vrednostjo, če je imelo oljčne nasade. Kandidati, ki so izpolnjevali to merilo, so dobili dve 
točki, kar je bilo odločilno za to, da niso bili izključeni.
Nacionalni organi niso neodvisno preverjali izpolnjevanja tega posebnega merila. Naloga je bila zaupana 
združenjem proizvajalcev, ki so morali preveriti, ali njihovi pridruženi člani to merilo izpolnjujejo. 
20 Opažanja
Ustreznih informacij o tem, 
kaj je bilo s podporo EU 
za neproduktivne naložbe 
doseženo na ravni EU in na 
ravni držav članic, ni bilo 
dovolj …
25 
Ključno orodje za zagotavljanje, da je 
podpora iz EKSRP za neproduktivne 
naložbe dobro porabljena, je sprem-  
ljanje in vrednotenje. Za obdobje 
2007–2013 je bil z uredbo o razvoju po -
deželja uveden „skupni okvir spremlja -
nja in vrednotenja“ (CMEF). V okviru 
tega so se uporabljali skupni kazalniki, 
ki naj bi napredek pri doseganju ciljev 
na področju razvoja podeželja prikazo -
vali tako, da bi bilo mogoče primerjati 
posamezne programe razvoja pode -
želja in združevati podatke. Ker skupni 
kazalniki ne morejo v celoti zajeti vseh 
učinkov posameznih shem podpore, 
lahko države članice določijo še omeje -
no število dodatnih kazalnikov.26 
Sodišče je ugotovilo več slabosti pri 
spremljanju in vrednotenju, ki so 
privedle do splošnega pomanjkanja 
ustreznih informacij o rezultatih, 
doseženih z neproduktivnimi naložba -
mi, zlasti o tem, v kolikšnem obsegu 
so neproduktivne naložbe prispevale 
k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev, 
povezanih s trajnostno rabo kmetijskih 
zemljišč.
27 
Prvič, države članice v fazi načrtovanja 
programov niso opredelile dodatnih 
temeljnih kazalnikov v zvezi s podporo 
za neproduktivne naložbe. Njihova 
uporaba bi omogočila vzpostavitev 
okvira, v katerem bi postalo dodelje -
vanje virov za podporo za neproduk -
tivne naložbe jasnejše in bi omogo -
čalo primerjavo prispevka podpore 
za neproduktivne naložbe na koncu 
obdobja. V  okviru 4  je primer, kako bi 
lahko temeljni kazalniki olajšali merje -
nje rezultatov, doseženih s podporo za 
neproduktivne naložbe.
Primeri možnih temeljnih kazalnikov
Italija (Apulija) in Portugalska (celina)
Obnova suhih zidov je bila daleč najpomembnejša vrsta neproduktivnih naložb, ki je bila opredeljena v pro -
gramu razvoja podeželja (97 % skupne javne podpore v Apuliji, 89 % na Portugalskem). Vendar nacionalni 
organi niso opredelili izhodiščnega stanja v zvezi s skupno količino suhih zidov na območjih, na katerih se ta 
vrsta podpore za neproduktivne naložbe uporablja, količine suhih zidov, ki so bili na začetku programskega 
obdobja opredeljeni kot suhi zidovi, potrebni vzdrževanja, niti ciljnih količin suhih zidov, ki jih je treba doseči 
ob koncu programskega obdobja. To bi dalo jasnejšo sliko o pomenu in uspešnosti virov, dodeljenih za to 
vrsto neproduktivnih naložb.Okvir 4
21 Opažanja
28 
Drugič, skupni kazalniki iz okvira CMEF 
merijo vhodne in izhodne podatke, 
kot so znesek javnih odhodkov, število 
gospodarstev, ki prejemajo podporo, 
in skupni obseg naložb, vendar so še 
posebej neprimerni za ocenjevanje 
učinka naložbenih ukrepov, kot je 
podpora za neproduktivne naložbe. 
Podobno je v skupnem kazalniku 
rezultatov, pridobljenem za podporo 
za neproduktivne naložbe, upoštevana 
površina zemljišč (izražena v številu 
hektarjev) v okviru sheme uspešnega 
upravljanja zemljišč, zato za izražanje 
povezave ali prispevka naložbenega 
ukrepa nima pomena.
29 
Čeprav skupni kazalniki rezultatov niso 
ustrezni, kar je bilo izrecno potrjeno 
v programih razvoja podeželja Portu -
galske (celina) in Združenega kraljestva 
(Anglija), revidirane države članice niso 
opredelile dodatnih kazalnikov, ki bi 
obravnavali te pomembne informa -
cije glede podpore za neproduktivne 
naložbe.30 
Drugi vir, ki lahko zagotovi ustrezne 
informacije o rezultatih, je vrednote -
nje. Za razliko od rednih pregledov, 
ki se izvajajo v okviru spremljanja, je 
vrednotenje redno zbiranje in analiza 
dokazov, vključno z informacijami, 
pridobljenimi za spremljanje. V času 
revizije so bila na voljo le vmesna vred -
notenja, izvedena okoli sredine obdob -
ja. Pregled teh poročil o vrednotenju je 
pokazal, da ta niso zagotovila ustrez -
nih informacij o rezultatih, doseženih 
s podporo za neproduktivne naložbe. 
To je bilo predvsem posledica zamud 
pri izvajanju in hkrati pomanjkanja 
ustreznih podatkov o spremljanju. 
Dejansko sta bila v pregledu posame -
znih poročil o vmesnih vrednotenjih, 
ki ga je opravila Komisija, navedena 
slaba razpoložljivost in nepopolnost 
podatkov o spremljanju. V  okviru 5  so 
opisani primeri zelo omejenih informa -
cij o smotrnosti poslovanja pri podpori 
za neproduktivne naložbe.
Primeri omemb podpore za neproduktivne naložbe v poročilih o vmesnem 
vrednotenju
V primeru Portugalske (celina) v poročilih o vmesnem vrednotenju ni bilo omemb neproduktivnih naložb 
zaradi zamud pri izvajanju ukrepa.
V Italiji (Apulija) so bile v okviru vmesnih vrednotenj pridobljene informacije o izidu podpore za neproduktiv -
ne naložbe in njeni povezavi z okoljskimi koristmi. Vendar pa v času vmesnega vrednotenja niso bili izplačani 
nobenih odhodki, kar bi lahko pomenilo, da so bile v poročilih ponovno navedene zastavljene okoljske koristi, 
ki so bile navedene že v programu razvoja podeželja in poročilu o predhodnem vrednotenju.
Na Danskem je bilo v poročilu o vmesnem vrednotenju navedeno, da je bila opredelitev operativnih ciljev 
v nacionalnih ukrepih za izvajanje podpore za neproduktivne naložbe pomanjkljiva.
V Združenem kraljestvu (Anglija) je poročilo o vmesnem vrednotenju vključevalo posebno priporočilo v zvezi 
s potrebo po opredelitvi novih kazalnikov, ki bi omogočali oceno uspešnosti in ustreznosti podpore za nepro -
duktivne naložbe.Okvir 5
22 Opažanja
31 
Zaradi zgoraj opisanih težav nacionalni 
organi niso mogli priti do smiselnih 
zaključkov o uspehu ali uspešnosti 
podpore za neproduktivne naložbe pri 
prispevanju k dosegi drugih okoljskih 
ukrepov ali ciljev. Zaradi tega bi lahko 
na primer države članice, ki so omejile 
podporo za neproduktivne naložbe 
na upravičence do drugih ukrepov za razvoj podeželja, kot so kmetijsko-  
okoljska plačila, povezale oceno obeh 
ukrepov skladno z iluzorno uteme -
ljitvijo, da smotrnost poslovanja 
slednjih v določeni smeri pomeni, da 
je smotrnost poslovanja neproduktiv -
nih naložb enaka, kljub pomanjkanju 
objektivnih podatkov o izidih pod -
pore za neproduktivne naložbe (glej 
okvir 6 ).
… Sodišče pa je kljub 
temu ugotovilo, da je 71 % 
revidiranih neproduktivnih 
naložb prispevalo 
k doseganju ciljev, povezanih 
s trajnostno rabo kmetijskih 
zemljišč
32 
Kot je navedeno v odstavku 13, je 
Sodišče preučilo vzorec 28 projektov 
neproduktivnih naložb. Za oceno, 
ali so ti projekti uspešno prispevali 
k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč, je 
Sodišče ocenilo naslednje:
– ali so bili projekti upravičeni do 
podpore iz EKSRP ,
– ali so obravnavali okoljsko potre -
bo, ki jo je zadevna država članica 
navedla v svojem programu raz-  
voja podeželja, in ali uresničujejo 
cilje, povezane s trajnostno rabo 
kmetijskih zemljišč,– ali so bile ustrezne naložbe izve-  
dene po načrtih in ali so bile v času 
revizijskega obiska trajnostne. 
V Prilogi II  so za vsak projekt 
posebej prikazani rezultati te 
ocene skupaj z analizo razumnosti 
njihovih stroškov, ki je pojasnjena 
v naslednjem oddelku.Primer povezane ocene
V Združenem kraljestvu (Anglija) so nacionalni organi navedli, da so pri ocenjevanju smotrnosti poslovanja pri 
podpori za neproduktivne naložbe obravnavali smotrnost poslovanja pri obeh ukrepih (ukrepu 214 – „kmetij -
sko-okoljska plačila“ in ukrepu 216 – „neproduktivne naložbe“) skupaj. Vendar je bil prikaz, kako je pomoč za 
neproduktivne naložbe prispevala k dolgoročnejšim koristim kmetijsko-okoljskih zavez, zaradi pomanjkanja 
posebnih ciljev in kazalnikov za neproduktivne naložbe okrnjen.Okvir 6
23 Opažanja
33 
V zvezi z upravičenostjo je Sodišče 
ugotovilo, da štirje projekti že ob 
predložitvi vlog niso bili upravičeni 
do pomoči (glej okvir 3 ). Poleg tega 
je Sodišče odkrilo tri projekte, ki so 
bili neupravičeni zaradi težav, ki so se 
pojavile med njihovim izvajanjem (glej 
odstavek 44). Ker teh sedem projektov 
(25 %) ne bi smelo prejeti podpore iz 
EKSRP , Sodišče meni, da ne prispevajo 
k uresničevanju ciljev ukrepa.
34 
Sodišče je odkrilo dokaze, ki kažejo, da 
je 20 od preostalih 21 projektov obrav -
navalo opredeljene kmetijsko-okoljske 
potrebe. Najpogosteje zajeti potrebi 
sta bili varstvo krajine in biotske raz-  
novrstnosti. Poleg tega so bili projekti 
izvedeni v skladu z načrti in so v času 
revizijskih obiskov delovali trajnostno. 
Na splošno je Sodišče ugotovilo, da je 
20 od 28 preučenih projektov (71 %) 
prispevalo k doseganju kmetijsko-  
okoljskih ciljev, povezanih s trajnostno 
rabo kmetijskih zemljišč.V revidiranih državah 
članicah so bili stroški 
neproduktivnih naložb, ki 
so prejele podporo, 
pogosto nerazumno 
visoki ali nezadostno 
utemeljeni
35 
Da bi neproduktivne naložbe zago -
tovile stroškovno učinkovit prispevek 
k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč, 
morajo obravnavati zadevne okoljske 
potrebe, vendar ob razumnih stroških. 
Glede na to, da je delež stroškov na -
ložbe, ki se financira iz javnih sredstev, 
višji (do 100 %) kot za druge naložbene 
ukrepe v okviru EKSRP , imajo upravi -
čenci do pomoči za neproduktivne 
naložbe morda manj spodbud za 
omejitev svojih stroškov. Zato bi mo -
rale države članice nameniti posebno 
pozornost zagotavljanju, da povrnejo 
samo tiste naložbene stroške, ki so 
razumni in ustrezno utemeljeni.
36 
Kot je navedeno v odstavku 3, je 
dodelitev javne podpore neproduk -
tivnim naložbam utemeljena s tem, da 
se upravičencem zagotovi finančna 
spodbuda za izvedbo naložb, ki ne 
ustvarjajo bistvenega donosa, temveč 
imajo pozitiven vpliv na okolje. Tako 
lahko stopnja podpore znaša do 100 % 
upravičenih odhodkov za neproduktiv -
ne naložbe. Ker lahko skoraj vse vrste 
naložb potencialno prinašajo nepo-  
sredne ali posredne gospodarske ko -
risti, je v veljavnih predpisih navedeno, 
da neproduktivne naložbe ne bi smele 
zagotavljati bistvenega gospodarske -
ga donosa za upravičenca. Vendar pa 
Komisija ni pripravila navodil o tem, kaj 
je bistven gospodarski donos niti kako 
naj ga države članice ocenijo.
24 Opažanja
37 
Sodišče meni, da bi morale države 
članice pri določanju, koliko javne 
podpore naj bi neproduktivne nalož -
be prejele, zaradi spoštovanja načela 
gospodarnosti upoštevati tudi profitne 
ali donosne značilnosti8 operacij, ki 
prejmejo podporo za neproduktivne 
naložbe. Zlasti bi bilo treba to stopnjo 
pomoči določiti glede na pomembnost 
profitnih vidikov ali kmetijskih koris -
ti, ki se od neproduktivne naložbe 
pričakujejo, gibati pa bi se morala 
v razponu od stopenj financiranja, ki 
so predvidene za običajne produktiv -
ne naložbe, kar je običajno 40 %, do 
najvišje možne stopnje, dovoljene za 
neproduktivne naložbe, tj. 100 %.
38 
Sodišče je preučilo stopnje javne 
podpore, ki jih štiri obiskane države 
članice uporabljajo za neproduktivne 
naložbe, in ocenilo, ali so bile v vzorcu 
28 projektov neproduktivnih naložb te 
stopnje prilagojene zaradi upoštevanja 
kakršnih koli produktivnih značilnosti. 
Poleg tega je za te neproduktivne na -
ložbe ocenilo tudi razumnost stroškov. 
Na splošno je ugotovilo, da je večina 
neproduktivnih naložb dejansko imela 
nekatere produktivne značilnosti, 
vendar države članice teh niso upošte -
vale za znižanje visokih stopenj javnih 
sredstev, ki so se uporabljale. Poleg 
tega je Sodišče v vseh državah člani -
cah ugotovilo sistematične težave pri 
zagotavljanju razumnosti stroškov.Neproduktivne naložbe 
prejemajo visoke stopnje 
javnega financiranja, čeprav 
včasih vključujejo profitne 
elemente
39 
Vse revidirane države članice so 
določile posebne stopnje podpore za 
neproduktivne naložbe. Portugalska 
(celina) in Italija (Apulija) sta stopnjo 
podpore določili v višini 100 % upravi -
čenih odhodkov, Danska in Združeno 
kraljestvo (Anglija) pa sta določila 
posebne stopnje glede na vrsto nepro -
duktivne naložbe. Te lahko znašajo od 
50 % v primeru neproduktivnih naložb 
z nekaterimi profitnimi značilnostmi 
do 100 %, kadar naložba nima pro -
fitnih značilnosti. Primeri prilagoditve 
vključujejo projekte za postavitev og -
raj, sofinancirane v višini 50 % v Zdru -
ženem kraljestvu (Anglija), projekte za 
obnovo živih mej, financirane v višini 
60 %, na Danskem in v Združenem 
kraljestvu ter projekte, financirane 
v višini 100 %, kot so projekti, ki vklju -
čujejo ponovno vzpostavitev resavja 
na zemljišču (Združeno kraljestvo), in 
državni nakupi zemljišč za vzpostavi -
tev mokrišč (Danska).
40 
Sodišče meni, da je program razvoja 
podeželja, ki ga je pripravilo Združeno 
kraljestvo (Anglija), edini tak program, 
pri katerem so se pri določanju stopnje 
podpore za posamezne neproduktivne 
naložbe upoštevali vidiki, kot so priča -
kovane okoljske in kmetijske koristi ali 
nedelovanje trga.8 Produktivne ali profitne 
značilnosti naložbe so tiste, ki 
privedejo do povečanja 
vrednosti ali dobičkonosnosti 
kmetijskega gospodarstva ali 
k temu prispevajo. Lahko so 
v obliki gospodarskih ali 
kmetijskih koristi, kot so 
strukturna vloga naložbe 
v sistemih kmetovanja na 
gospodarstvu, zmanjšanje 
stroškov operacij, povezanih 
z naložbo, ali povečanje 
izložkov gospodarstva.
25 Opažanja
41 
Vendar pa je Sodišče v vseh obiskanih 
državah članicah odkrilo neproduk -
tivne naložbe, katerih profitne značil -
nosti se niso upoštevale pri določanju 
stopenj dodeljene podpore, ki so bile 
dejansko najvišje možne. Sodišče meni, 
da to ogroža načelo gospodarnosti, 
ker privede do previsokih izplačil za 
nekatere vrste blaga, ki bi ga bilo mo -
goče dobiti po nižji ceni glede na delež 
koristi, ki jih imajo pri tem upravičenec 
in/ali pridruženi subjekti.
– Na Portugalskem (celina) obnova 
suhih zidov, ki se uporabljajo kot 
opora pri terasastem kmetovanju 
v dolini reke Doura, pomeni naj -
večji delež neproduktivnih naložb, 
ki so prejele podporo (89 % vseh 
odhodkov za ukrep). Stopnja pod -
pore je znašala 100 % upravičenih 
odhodkov z zgornjo mejo v višini 
70 000 EUR na gospodarstvo. 
Sodišče meni, da ta vrsta nepro -
duktivnih naložb vključuje pro -
duktivni element, saj imajo zidovi 
strukturno vlogo v sistemu terasas -
tega kmetovanja, ki se uporablja 
na območju, kjer so bile naložbe 
izvedene, zato krajinski element 
za zadevne sisteme kmetovanja ni 
edino gonilo. Zelo visoka stopnja 
podpore na Portugalskem (celina) 
je v nasprotju s stopnjo za projekte 
suhih zidov v Združenem kra -
ljestvu (Anglija), ki znaša 60 %.
 Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da 
je bila pri enem od šestih obiskanih 
projektov neproduktivnih naložb 
podpora, namenjena ohranjanju 
tradicionalnih kmetijskih struktur, 
na koncu dodeljena za netradicio -
nalno strukturo, ki se je uporabljala 
za operacije kmetovanja.– V Italiji (Apulija) je obnova suhih 
zidov, ki razmejujejo kmetijske 
parcele, pomenila največji delež 
(97 % vseh odhodkov za ukrep) 
neproduktivnih naložb, ki so 
prejele podporo v Italiji (Apulija). 
Stopnja podpore je znašala 100 % 
upravičenih odhodkov, ki v prvem 
obdobju oddaje vlog niso bili 
omejeni. V poznejših obdobjih se 
je uporabljala zgornja meja v višini 
100 000 EUR. Sodišče meni, da ta 
vrsta neproduktivnih naložb vklju -
čuje produktivni element, ker se 
suhi zidovi uporabljajo kot meje, ki 
rejnim živalim preprečujejo zapu -
stitev določenih območij za pašo, 
ali varujejo nasade pred škodo, ki 
bi jo lahko povzročile rejne živali 
s sosednjih parcel ali divjad. Zelo 
visoka stopnja podpore v Italiji 
(Apulija) je v nasprotju s stanjem 
v Združenem kraljestvu (Anglija), 
kjer so bili projekti suhih zidov 
sofinancirani v višini 60 %.
– V Združenem kraljestvu (Anglija) 
je Sodišče kljub obstoju metodo -
logije, ki omogoča upoštevanje 
stopnje gospodarskega vpliva 
neproduktivnih naložb, ki prejmejo 
podporo, pri določanju stopnje 
pomoči, ugotovilo, da so štirje 
od desetih projektov, ki so bili 
obiskani na kraju samem in bili 
financirani v višini 100 %, vključe -
vali bistvene gospodarske koristi 
za upravičence in/ali pridružene 
subjekte. V dveh primerih, ki vklju -
čujejo obnovo degradiranih šotišč9, 
so upravičenci vodili projekte 
v partnerstvu, ki je vključevalo 
dve vodnogospodarski podjetji. 
Projekta se nahajata v prispevnem 
območju dveh vodnih zbiralnikov, 
ki ju upravljata ti podjetji. V nju -
nem gospodarskem interesu je 
bilo, da se zmanjšajo stroški za 
čiščenje vode, kar je posledica iz -
vajanja teh neproduktivnih naložb. 
Projekta spadata v obseg podpore 
za neproduktivne naložbe, zato je 
treba pri določitvi stopnje podpo -
re upoštevati gospodarski interes 
vodnogospodarskih podjetij.9 Šotišča so mokrišča z debelo 
namočeno organsko plastjo 
(šota), sestavljeno iz odmrlega 
in razpadajočega rastlinskega 
materiala. Šotišča zajemajo 
barja, visoka barja, šotna barja, 
gozdnata barja s šoto in 
permafrostno tundro.
26 Opažanja
 V drugem primeru je upravičenec 
porabil podporo za nakup opre -
me, ki se uporablja predvsem za 
njegovo gospodarsko dejavnost, 
ki jo opravlja kot lastnik gozda. 
Četrti primer se nanaša na obnovo 
zgodovinsko pomembnih stavb na 
posestvu, kjer upravičenec nudi 
prenočišča z zajtrkom. Projekta 
sta izkoristila stopnjo podpore, ki 
je bila znatno višja od tiste, ki bi 
jo imela kot produktivni naložbi 
v okviru drugih ukrepov za razvoj 
podeželja, predvidenih za podob -
ne vrste projektov.
– Na Danskem je Sodišče kljub temu, 
da so nacionalni organi zahteva -
li, da mora stopnja podpore za 
neproduktivne naložbe, povezane 
s komercialno operacijo, znašati 
pod 75 %, ugotovilo, da sta bila 
dva od šestih obiskanih projektov 
projekta v zvezi s pašo, ki sta bila 
povezana s komercialnimi opera -
cijami, vendar sta vseeno prejela 
podporo v standardni višini 75 %. 
Projekta sta med drugim vključe -
vala ograjevanje in oblikovanje/
razširitev območij za pašo živine, 
ki je bila pred tem v stajah, za -
radi česar se je povečalo število 
rejene živine ali pa so se nekatera 
dodatna območja za pašo dajala 
v najem.Revidirane države članice 
so financirale naložbe 
s previsokimi stroški ali 
stroški, ki niso bili dovolj 
utemeljeni
42 
Sodišče je pregledalo postopke, 
vzpostavljene v revidiranih državah 
članicah za zagotovitev razumnosti 
stroškov neproduktivnih naložb, ki so 
prejele podporo. Revizorji so ugotovili 
slabosti v vseh državah članicah, ki so 
jih obiskali.
43 
Na Portugalskem so nacionalni organi 
za suhe zidove, ki se uporabljajo kot 
opora pri terasastem kmetovanju v do -
lini reke Doura (89 % skupne podpore 
za neproduktivne naložbe), določili 
najvišje možne upravičene stroške 
na enoto, ki pa so bili previsoki glede 
na neodvisne referenčne vrednosti10 
ali podobne vrste neproduktivnih 
naložb v drugih državah članicah (glej 
okvir 7 ).
44 
Poleg tega je Sodišče na Portugalskem 
ugotovilo, da pogoj za upravičenost za 
neproduktivne naložbe, ki zahtevajo 
javna dela, v skladu s katerim mora 
imeti izvajalec dovoljenje za opravlja -
nje dejavnosti, ni bil upoštevan pri treh 
od šestih projektov, obiskanih na kraju 
samem. Na podlagi nadaljnje preučit -
ve je bil pri 12 od 20 dodatnih spisov 
upravičencev, ki so bili preučeni, ugo -
tovljen enak problem z upravičenostjo. 
Omejeno nadaljnje ukrepanje, ki so ga 
opravili nacionalni organi, je pokazalo, 
da so bili izvajalci, s katerimi je sodelo -
valo pet od teh upravičencev, vključeni 
v skupno 79 podobnih primerov.10 Referenčne vrednosti, 
pridobljene iz javne 
podatkovne zbirke 
nacionalnega združenja 
gradbenih podjetij (AICCOPN).
27 Opažanja
45 
Na Danskem vzpostavljeni postopki 
za pregledovanje plačanih stroškov 
niso zahtevali preverjanja vseh doka -
zil. Dejansko se je štelo, da zadostuje 
izjava revizorja upravičenca v zvezi 
z izpolnjevanjem okoljskih in pravnih 
pravil, vključno z razpisnim postop -
kom. Podobno danski organi do konca 
leta 2013 niso preverjali, ali so upravi -
čenci predložene račune pred vloži -
tvijo zahtevka za povračilo dejansko 
tudi plačali. Sodišče je ugotovilo tudi, 
da nacionalni organi niso pregledo -
vali, ali so upravičenci v zahtevke za 
povračilo vključili tudi odbitni DDV, 
ki ni upravičen. Zaradi tega je bil pri 
eni od šestih neproduktivnih naložb, 
ki jih je Sodišče preučilo na Danskem, 
odbitni DDV, ki je znašal 20 % skupnih 
naložbenih stroškov, naknadno povr -
njen. Konec leta 2013 je bil uveden nov 
postopek za pregledovanje stroškov, 
vendar Sodišče ni našlo dokazov, kot 
je naročilnica ali uradno sporočilo 
zaposlenim, ki bi dokazovali izvajanje 
novega postopka.46 
V Združenem kraljestvu (Anglija) je 
Sodišče, kadar je bilo to primerno, 
pregledalo razpisno dokumentacijo 
in sporazume o zagotavljanju storitev 
med upravičenci in tretjimi stranmi 
za vodenje 10 naložbenih projektov. 
Sodišče je ugotovilo primere de -
jansko nastalih stroškov, ki so bili višji 
od stroškov drugih možnosti, ki so 
bile predlagane. V drugih primerih 
pri analizi ponudb ni bila opravljena 
primerjava z referenčnimi vrednostmi, 
s katero bi se ublažilo tveganje oddaje 
naročila ponudniku s previsoko ceno 
(glej okvir 8 ). Poleg tega nacionalni or -
gani niso opravili fizičnih obiskov, kar 
pomeni pomanjkljivost pri zagotav-  
ljanju resničnosti in stroškovne učin -
kovitosti neproduktivnih naložb, ki so 
prejele podporo, zlasti zato, ker so bile 
stopnje podpore visoke in ker ni bilo 
odvračilnega dejavnika, kot je bistvena 
finančna udeležba upravičencev.Primeri nerazumno visokih stroškov – Portugalska (celina)
Nacionalni organi so določili najvišje možne upravičene stroške na enoto v višini 250 EUR na kubični meter za 
gradnjo suhih zidov, ki se uporabljajo kot opora pri terasastem kmetovanju. Glede na podatke, ki so jih predlo -
žili nacionalni organi, so povprečni stroški, izplačani upravičencem, znašali 198  EUR na kubični meter. Neod -
visne strokovne referenčne vrednosti, kot so referenčni stroški nacionalnega združenja gradbenih podjetij, 
kažejo, da bi morali stroški na enoto za podobne vrste gradbenih dejavnosti znašati 75 EUR na kubični meter.
V primeru suhih zidov, ki se uporabljajo izključno kot meje in so druga vrsta neproduktivnih naložb, je opre -
deljene najvišje možne upravičene stroške na enoto v višini 150 EUR na kubični meter mogoče primerjati 
s podobnimi neproduktivnimi naložbami v Italiji (Apulija), kjer so najvišji možni upravičeni stroški na enoto 
v prvem razpisu znašali 74 EUR na kubični meter, v drugem pa 61 EUR na kubični meter. V Združenem kra -
ljestvu (Anglija) so najvišji možni upravičeni stroški na enoto znašali 75 EUR na dolžinski meter.Okvir 7
28 Opažanja
47 
V Italiji (Apulija) je revizija pokazala, 
da so bili stroški za neproduktivne 
naložbe, ki se nanašajo na suhe zidove, 
sistematično enaki najvišjim mož -
nim upravičenim stroškom na enoto. 
Čeprav je Sodišče ugotovilo le to, da 
so bili najvišji možni upravičeni stroški 
na enoto določeni visoko, je očitno, 
da izvajanje projektov za neproduk -
tivne naložbe v različnih pogojih, ki so 
odvisni od njihove lokacije (gorato ali 
ravninsko območje), dostopnosti ali 
stanja zemljišč, zahteva razlikovanje 
vsaj pri nekaterih stroških naložb (glej 
okvir 9 ).48 
Poleg tega računi, ki so jih predložili 
upravičenci štirih od šestih projektov 
neproduktivnih naložb, obiskanih 
v Italiji (Apulija), ne zagotavljajo dovolj 
informacij za potrditev količine obnov -
ljenih suhih zidov in lokacije oprav-  
ljenih del. To pomeni, da nacionalni or -
gani niso mogli zagotoviti razumnosti 
stroškov ali resničnosti operacij, ki so 
prejele podporo.Primeri nerazumno visokih stroškov – Združeno kraljestvo (Anglija)
Pri treh od desetih projektov, obiskanih na kraju samem, je razpisna dokumentacija pokazala, da so bili stroški 
neproduktivne naložbe višji, kot bi bilo potrebno, glede na to, da so bile na voljo druge možnosti, ki so bile 
cenejše. Tovrstni primeri vključujejo uporabo storitev zračnega transporta, odvoz lesa ter pripravljalna ze -
meljska dela in obnovo zgodovinskega objekta, pri katerih so izbrane ponudbe presegale stroške konkurentov 
za 65 %, 139 % oziroma 31 %.
Pri treh drugih projektih, obiskanih na kraju samem, so imele izbrane ponudbe najnižje stroške. Toda ker ni 
bilo sistema referenčnih vrednosti za ocenjevanje razumnosti stroškov ponudb, tveganje v zvezi z razum -
nostjo stroškov ni bilo zmanjšano, na primer pri primerih, ko so bile vse ponudbe za neproduktivne naložbe 
precenjene.
Primeri nerazumno visokih stroškov v Italiji (Apulija)
Pogoji za dodelitev podpore za suhe zidove so upravičencem dovoljevali, da stroške dela delno utemeljijo 
s svojim lastnim delom na kmetiji. Preostale stroške del, ki so jih morali opraviti zunanji izvajalci, in odhodke 
je bilo treba utemeljiti z računi. Poleg sistematičnega usklajevanja stroškov za neproduktivne naložbe z naj -
višjimi možnimi upravičenimi stroški prav tako ni bilo zahtevano, da se za izbiro zunanjih izvajalcev uporabijo 
razpisni postopki.
Na ugotovitev, da so bili najvišji možni upravičeni stroški na enoto za suhe zidove določeni visoko, je kazalo 
dejstvo, da so bili najvišji možni upravičeni stroški na enoto v razpisu iz leta 2011 za 23 % nižji kot v razpisu iz 
leta 2009. Kljub temu zmanjšanju je povpraševanje po podpori za neproduktivne naložbe presegalo razpolo -
žljivo financiranje.
Pomanjkanje konkurenčnih ponudb skupaj s sistematičnim usklajevanjem stroškov z visoko določenimi najviš -
jimi možnimi upravičenimi stroški na enoto pomeni tveganje za stroškovno učinkovitost podpore.Okvir 8 Okvir 9
29 Opažanja
Pri večini neproduktivnih 
naložb, ki jih je revidiralo 
Sodišče, so bile ugotovljene 
težave v zvezi z razumnostjo 
stroškov
49 
Priloga II  vsebuje podrobne informa -
cije o 28 projektih, ki so bili obiskani 
na kraju samem, ter posamezne ocene 
o tem, ali so projekti vključevali pro -
duktivne elemente in ali so bili njihovi 
stroški razumni. Vključuje tudi splošno 
oceno njihove stroškovne učinkovito -
sti, ki jo je pripravilo Sodišče.
50 
Kot je navedeno v odstavku 34, je 71 % 
revidiranih projektov uspešno prispe -
valo k doseganju ciljev, povezanih 
s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč. 
Vendar je Sodišče pri 75 % teh projek -
tov ugotovilo, da so bili njihovi stroški 
nerazumni. Skupna analiza uspešnosti 
in razumnosti stroškov kaže, da je 
skupaj le 5 od 28 revidiranih nepro -
duktivnih naložb (tj. 18 %) stroškovno 
učinkovito prispevalo k doseganju 
kmetijsko-okoljskih ciljev. Težave, po -
vezane z razumnostjo stroškov naložb, 
niso nujno omejene le na vzorec pro -
jektov, saj ugotovljeni primeri izhajajo 
iz slabosti v kontrolnih sistemih držav 
članic, opisanih v odstavkih 41 do 48.Slabosti, ki so vplivale na 
stroškovno učinkovitost 
pomoči za neproduktivne 
naložbe v obdobju 2007–
2013, na začetku obdobja 
2014–2020 še niso bile 
odpravljene
51 
Od začetka veljavnosti novega večlet -
nega finančnega okvira za obdobje 
2014–2020 morajo države članice 
ali regije, ki želijo prejeti sredstva iz 
EKSRP , svoje nove programe razvoja 
podeželja predložiti Komisiji v odobri -
tev. To je za Komisijo in države članice 
edinstvena priložnost za odpravo 
slabosti pri načrtovanju, upravljanju, 
spremljanju in vrednotenju podpore za 
neproduktivne naložbe iz prejšnjega 
obdobja. To je še toliko pomembnejše 
v primeru, če bodo revidirane države 
članice ohranile ali razširile obseg na -
ložb, upravičenih11 do podpore.
52 
Sodišče je ocenilo obseg, v katerem 
so Komisija in obiskane države članice 
odkrile in odpravile slabosti, poudar -
jene v prejšnjih dveh oddelkih tega 
poročila, da bi se izboljšala stroškovna 
učinkovitost neproduktivnih naložb 
v novem programskem obdobju. Ta 
ocena je temeljila na informacijah iz 
štirih revidiranih programov razvoja 
podeželja12, izvedbenih pravilih, smer -
nicah ter upravljavskih in kontrolnih 
postopkih, ki so bili na voljo v času re -
vizije. Poleg tega je Sodišče pregledalo 
komunikacijo med Komisijo in zadev -
nimi štirimi državami članicami, ki je 
sledila pregledu osnutkov programov 
razvoja podeželja, ki ga je opravila 
Komisija. Dokazi, ki jih je pridobilo So -
dišče, na splošno kažejo, da popravljal -
ni ukrepi za odpravo večine slabosti, ki 
jih je odkrilo Sodišče (glej odstavke 60 
do 71), še niso bili sprejeti.11 V Združenem kraljestvu 
(Anglija) bo podpora za 
neproduktivne naložbe 
ohranila svojo povezanost 
z novim ukrepom 10 
„kmetijsko-okoljska-
podnebna plačila“, ki 
nadomešča prejšnji ukrep 214 
„kmetijsko-okoljska plačila“. 
Enako bo tudi na 
Portugalskem (celina). Na 
Danskem se bo podpora za 
neproduktivne naložbe še 
naprej uporabljala pod 
podobnimi pogoji kot 
v prejšnjem programskem 
obdobju, v Italiji (Apulija) pa 
bo področje uporabe podpore 
razširjeno in bo vključevalo 
javne organe kot potencialne 
upravičence in nove vrste 
neproduktivnih naložb, kot so 
nestanovanjske kamnite 
strukture ali tradicionalne 
potke (Tratturi).
12 Za Dansko, Portugalsko 
(celina) in Združeno kraljestvo 
(Anglija) odobreni programi 
razvoja podeželja, za Italijo 
(Apulija) zadnji osnutek, ki je 
bil na voljo.
30 Opažanja
53 
Eden od razlogov za omejen napredek, 
ugotovljen do zdaj, je to, da Komisija 
in države članice niso storile dovolj, 
da bi pravočasno ugotovile morebitne 
slabosti. Zlasti nacionalni organi niso 
dovolj analizirali vzrokov nepravilnosti, 
ugotovljenih med njihovimi pregle -
di, s katerimi bi izboljšali upravljanje 
sheme.
54 
Pregledi na kraju samem, ki jih op -
ravljajo nacionalni organi13, so pokaza -
li, da so nepravilnosti precej pogoste. 
Na Portugalskem (celina) so bile v 50 % 
projektov, ki so jih preučili nacionalni 
organi, odkrite nepravilnosti ali pa je 
bila končna uporaba neproduktivnih 
naložb izredno produktivna (donosna). 
V Italiji (Apulija) so bile pri 27 % nepro -
duktivnih naložb, ki so jih preučili na -
cionalni organi, odkrite nepravilnosti, 
v Združenem kraljestvu (Anglija) pa so 
bila v približno 10 % primerov kršena 
pravila o podpori za neproduktivne 
naložbe. Sodišče podatkov o kontro -
lah, ki so jih opravili danski organi, ni 
pridobilo14.
55 
Vendar pa nacionalni organi nobene 
od zadevnih držav razen Danske niso 
ugotovljenih nepravilnosti uporabili 
v zadostni meri. Dejansko so jih upora -
bili za zmanjšanje zneskov, ki naj bi se 
plačali vpletenim upravičencem, niso 
pa analizirali vzrokov nepravilnosti, da 
bi opredelili vidike upravljanja sheme, 
ki jih je treba izboljšati.56 
Komisija je odgovorna za nadzor 
pravilnega izvajanja shem nepro -
duktivnih naložb v državah članicah. 
Glede tega so revizijski obiski ključni 
za ugotavljanje slabosti, ki vplivajo 
na izvajanje upravljavskih postopkov 
(npr. izbira projektov, pregled razum -
nosti stroškov, pridobivanje zanesljivih 
podatkov o spremljanju itd.), ki jih ni 
mogoče odkriti z dokumentacijskimi 
pregledi. Vendar je Sodišče ugotovilo, 
da je Komisija svoje revizije opravila 
prepozno, da bi s tem državam čla -
nicam pomagala odkriti in odpraviti 
ugotovljene pomanjkljivosti v obdobju 
izvajanja 2007–2013. Poleg tega v času, 
ko je Komisija pregledovala in odob -
ravala programe razvoja podeželja 
za obdobje 2014–2020, rezultati teh 
revizij v nobeni od revidiranih držav 
članic razen Italije (Apulija)15 niso bili 
na voljo. To pomeni, da Komisija ni 
mogla uporabiti končnih rezultatov 
teh revizij tako, da bi zahtevala, da 
države članice v svojih novih progra -
mih razvoja podeželja upoštevajo 
potrebne popravljalne ukrepe, preden 
se ti programi odobrijo. Ko Komisija 
odobri program razvoja podeželja in 
so sredstva EU dana na voljo državi čla -
nici, Komisija težje zagotovi, da države 
članice pravočasno sprejmejo potreb -
ne popravljalne ukrepe16.
57 
V tabeli 2  je prikazano, da pri treh od 
štirih revidiranih držav članic rezultati 
revizij niso bili na voljo pred odobritvi -
jo novih programov razvoja podeželja 
za obdobje 2014–2020.13 Člen 25 Uredbe Komisije (EU) 
št. 65/2011 z dne 
27. januarja 2011 o določitvi 
podrobnih pravil za izvajanje 
Uredbe Sveta (ES) 
št. 1698/2005 glede izvajanja 
kontrolnih postopkov in 
navzkrižne skladnosti v zvezi 
z ukrepi podpore za razvoj 
podeželja (UL L 25, 28.1.2011, 
str. 8).
14 Dodatni podatki v zvezi 
z vrstami napak in finančno 
pomembnostjo nepravilnosti 
niso bili na voljo. Izjema pri 
tem je bila Italija (Apulija), kjer 
je bil najpogostejši vzrok za 
nepravilnosti izračun kubičnih 
metrov obnovljenih zidov.
15 V primeru Italije službe 
Komisije niso revidirale 
izvajanja neproduktivnih 
naložb v Apuliji. Namesto tega 
je revizija, ki jo je opravila 
Komisija, zajemala podporo za 
neproduktivne naložbe na 
Siciliji. Junija 2015 Komisija še 
ni odobrila programa razvoja 
podeželja za Apulijo.
16 Maja 2015 je Komisija še vedno 
obravnavala rezultate svojih 
revizij v zvezi z Združenim 
kraljestvom (Anglija), 
Portugalsko (celina) in Italijo 
(Sicilija) za obdobje 2007–2013, 
kot del postopka odločanja, ki 
lahko privede do uvedbe 
finančnih popravkov za 
zadevne države članice.
31 Opažanja
58 
Tudi spremljanje in vrednotenje bi mo -
rala Komisiji in državam članicam omo -
gočiti, da ugotovijo težave, se učijo na 
izkušnjah ter to uporabijo pri pripravi 
in pregledovanju osnutkov programov 
razvoja podeželja. Vendar so bile, kot 
je navedeno v odstavkih 25 do 31, 
s spremljanjem pridobljene samo in -
formacije o nastalih odhodkih, številu 
upravičencev in skupni višini naložb. 
Vmesna vrednotenja niso zagotovila 
relevantnih informacij o izvajanju in 
smotrnosti poslovanja. To je pomenilo 
dodatno breme za pravočasno odkrit -
je in odpravo slabosti, ki vplivajo na 
stroškovno učinkovitost podpore na 
neproduktivne naložbe.
59 
V naslednjih odstavkih je predstavljena 
analiza Sodišča o obsegu, v katerem 
so Komisija in obiskane države članice 
odpravile slabosti, opisane v prejšnjih 
dveh oddelkih tega poročila.Dopolnjevanje za 
spodbujanje sinergij na 
operativni ravni ni bilo 
vedno doseženo
60 
Sodišče je ugotovilo, da dve od štirih 
revidiranih držav članic (Danska in Itali -
ja – Apulija) podpore za neproduktivne 
naložbe nista izvajali v dopolnjevanju 
z drugimi shemami podpore (glej 
odstavek 20). Za obdobje 2014–2020 
namerava Danska, tako kot Združe -
no kraljestvo in Portugalska, izvajati 
neproduktivne naložbe v sinergiji 
z drugimi ukrepi in/ali okoljskimi she -
mami za razvoj podeželja. Nova ured -
ba EKSRP določa možnost izvajanja 
integriranih projektov, ki se nanašajo 
na naložbe v opredmetena osnovna 
sredstva, pri čemer isti upravičenec 
enkrat zaprosi za pomoč za izvajanje 
dejavnosti v okviru vsaj dveh različnih 
ukrepov ali podukrepov. Samo v dan -
skem programu razvoja podeželja je 
izrecno navedena možnost dodelitve 
podpore za integrirane projekte, ki 
združujejo tri vrste neproduktivnih 
naložb (vzpostavitev mokrišč, ekstenzi -
fikacija v nižavju in obnovitev narav -
nih pogojev vodostaja na območjih 
Natura 2000) z novim ukrepom 10 
„kmetijsko-okoljska-podnebna plačila“. 
Najnovejši osnutek programa razvoja 
podeželja za Italijo (Apulija) ne predvi -
deva izvajanja neproduktivnih naložb 
v sinergiji z drugimi ukrepi EKSRP ali 
drugimi okoljskimi shemami.Tabela 2Čas revizij neproduktivnih naložb, ki jih je opravila Komisija, v primerjavi s časom 
odobritve programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020
Država članica Datum revizije Komisije Status revizijeDatum odobritve načrta razvoja 
podeželja 2014–2020
Portugalska (celina) februar 2014 poteka december  2014
Združeno kraljestvo (Anglija) junij  2014 poteka februar 2015
Danska oktober 2014 poteka december  2014
32 Opažanja
61 
Sodišče ugotavlja, da je na Portugal -
skem (celina) podpora za vzdrževa -
nje suhih zidov, predvidena v okviru 
novega ukrepa 10 „kmetijsko-okolj -
ska-podnebna plačila“, v bistvu enaka 
kot v prejšnjem programskem obdobju 
v okviru ukrepa 214 „kmetijsko-okolj -
ska plačila“. Sodišče ni našlo dokazov, 
da so nacionalni organi obravnavali 
problem prekrivanja podpore za 
vzdrževanje in za obnovo suhih zidov 
(glej odstavek 22).
Pomanjkanje ustreznih 
kazalnikov in podatkov 
o smotrnosti poslovanja, 
ki bi zagotavljali več kot le 
podatke o vložkih in izložkih
62 
Sodišče je ugotovilo, da ni bilo kazalni -
kov spremljanja za merjenje rezultatov 
podpore za neproduktivne naložbe 
v programskem obdobju 2007–2013. To 
je omejilo informacije o smotrnosti po -
slovanja na število gospodarstev, ki so 
prejela pomoč, in porabljene zneske, 
ker kazalniki rezultatov niso ustrezali 
naložbenemu ukrepu (glej odstavke 26 
do 29). Poleg tega je Sodišče ugotovilo, 
da nobena od obiskanih držav članic 
ni dopolnila niza skupnih kazalnikov 
s kazalniki rezultatov, značilnimi za 
njihov program razvoja podeželja. 
Komisija je pregledala okvir smotrnosti 
poslovanja, ki so ga predlagale revidi -
rane države članice v svojih osnutkih 
programov razvoja podeželja. Ta pre -
gled je zajemal izpolnjevanje zahtev 
sistema za spremljanje in vrednote -
nje17 za obdobje 2014–2020 v državah 
članicah. V okviru pregleda je bilo 
predvsem preučeno, ali so programi 
razvoja podeželja vključevali kazalnike 
razmer, rezultatov in izložkov ter ali so 
predstavljali uresničljive cilje in mej -
nike glede na predlagano dodelitev 
proračunskih sredstev.63 
Vendar novi sklop skupnih kazalnikov 
vključuje kazalnike rezultatov samo 
na ravni prednostnih področij, h ka -
terim prispeva več ukrepov. To pome -
ni, da tako kot v prejšnjem obdobju 
ni skupnih kazalnikov za merjenje 
rezultatov, doseženih v okviru posa -
meznih ukrepov ali podukrepov. Ker 
se proračunska sredstva dodeljujejo 
na ravni ukrepa/podukrepa, Sodiš -
če meni, da je merjenje smotrnosti 
poslovanja pri posameznih ukrepih/
podukrepih pomembno za ugotavljan -
je vzroka težav in uspešno usmerjanje 
popravljalnih ukrepov. To bo težko, ko 
se bodo rezultati ocenjevali le na ravni 
prednostnih področij. Če na primer 
cilji za neko prednostno področje niso 
doseženi, bo težko ugotoviti, kateri 
ukrepi ali podukrepi so v zaostanku ali 
kateri največ prispevajo k doseganju 
opredeljenih ciljev. Okvir 10  prikazuje 
okvir za spremljanje, ki se uporablja za 
pod-  
ukrep 4.4 „neproduktivne naložbe“. Iz 
njega je razvidno, da za neproduktivne 
naložbe ne bodo pripravljene nobene 
informacije o smotrnosti poslovanja 
v zvezi z rezultati.
64 
Novi programi razvoja podeželja za 
obdobje 2014–2020, ki so jih pripravile 
revidirane države članice, ne predvi -
devajo nobenih dodatnih kazalnikov 
v zvezi s podporo za neproduktivne 
naložbe.17 Skupni sistem spremljanja in 
vrednotenja je opisan 
v členu 67 Uredbe (EU) 
št. 1305/2013 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
17. decembra 2013 o podpori 
za razvoj podeželja iz 
Evropskega kmetijskega 
sklada za razvoj podeželja 
(EKSRP) in razveljavitvi Uredbe 
Sveta (ES) št. 1698/2005 
(UL L 347, 20.12.2013, str. 487) 
ter nadalje razvit v Izvedbeni 
uredbi Komisije (EU) 
št. 808/2014.
33 Opažanja
Okvir za spremljanje, ki se uporablja za ukrep 4.4 „neproduktivne naložbe“
Neproduktivne naložbe bi lahko prispevale k vsaj trem prednostnim področjem, povezanim s prednostno 
nalogo obnova, ohranjanje in izboljševanje ekosistemov  na področju razvoja podeželja. Ta področja so:
 ο4(a) biotska raznovrstnost, vključno z območji Natura 2000, in območja z naravnimi ali drugimi posebnimi 
omejitvami ter kmetovanje visoke naravne vrednosti in stanje krajin v Evropi;
 ο4(b) upravljanje vod, vključno z ravnanjem z gnojili in pesticidi, ter
 ο4(c) preprečevanje erozije tal in upravljanje tal.
Razen neproduktivnih naložb lahko k prednostnim področjem prispevajo tudi naslednji ukrepi: ukrep 1 – 
prenos znanja in informacije, ukrep 2 – storitve svetovanja, ukrep 10 – kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, 
ukrep 11 – ekološko kmetovanje, ukrep 12 – plačila v okviru območij Natura 2000 in na podlagi okvirne direkti -
ve o vodah ter ukrep 13 – plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami.
Vendar pa se skupni kazalniki rezultatov uporabljajo samo na ravni prednostnih področij:
 οkazalniki rezultatov za prednostno področje 4(a): R6 – delež gozdov ali drugih gozdnih površin, za katere 
so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za podpiranje biotske raznovrstnosti, in R7 – delež kmetijskih 
zem-  
ljišč, za katera so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za podpiranje biotske raznovrstnosti in/ali krajin,
 οkazalniki rezultatov za prednostno področje 4(b): R8 – delež kmetijskih zemljišč, za katera so bile sklenjene 
pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja voda, in R9 – delež gozdnih zemljišč, za katera so bile 
sklenjene pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja voda,
 οkazalniki rezultatov za prednostno področje 4(c): R10 – delež kmetijskih zemljišč, za katera so bile sklenjene 
pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja tal in/ali preprečevanje erozije tal, in R11 – delež gozdnih 
zemljišč, za katera so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja tal in/ali preprečeva -
nje erozije tal.
Skupni kazalniki, značilni za neproduktivne naložbe, so kazalniki izložkov, ki merijo število projektov, ki prej -
mejo podporo, saj se skupni odhodki in skupni javni odhodki uporabljajo na ravni ukrepa (vključno s podukre -
pi 4.1 do 4.4).
Informacije o smotrnosti poslovanja pri neproduktivnih naložbah bodo zato zelo omejene.Okvir 10
34 Opažanja
Slabosti izbirnih postopkov
65 
Sodišče je odkrilo slabosti, ki vplivajo 
na preglednost pri izbiri projektnih 
vlog za neproduktivne naložbe in 
preverjanje, ali kandidati izpol -
njujejo ključna izbirna merila (glej 
odstavek 24). Komisija ima malo mož -
nosti za odpravo teh težav v postopku 
odobritve programov razvoja pode -
želja, saj se podrobni izbirni postopki 
določijo v nacionalnih pravilih, ki 
urejajo izvajanje sheme, običajno po 
odobritvi programov razvoja pode -
želja. Vendar pa je Komisija od držav 
članic zahtevala, da v svojih programih 
razvoja podeželja upoštevajo zavezo, 
da bodo uporabljale ustrezna izbirna 
merila in minimalne pragove za izbiro 
projektnih vlog. Te prakse je Sodišče 
večkrat priporočilo v prejšnjih poseb -
nih poročilih. V vsakem primeru lahko 
Komisija s svojimi revizijami nadzoruje 
pravilno izvajanje izbirnih postopkov 
držav članic.
66 
Od revidiranih držav članic je samo 
Združeno kraljestvo (Anglija) v svojem 
programu razvoja podeželja navedlo 
načela, ki urejajo izbiro projektov. 
Predložene informacije kažejo, da 
bodo vprašanja iz okvira 3  verjetno 
obravnavana, na primer jasna oprede -
litev meril za vključitev in izključitev, 
ločevanje nalog in uporaba sistema 
točkovanja z minimalnim pragom, nad 
katerim se bodo vloge prednostno raz -
vrščale. Druge revidirane države člani -
ce so navedle, da bodo izbirna merila 
opredeljena v poznejši fazi, vendar 
v času revizije še niso bila pripravljena.Stopnje pomoči niso 
prilagojene na podlagi 
profitnih značilnosti naložb
67 
Sodišče je v vseh obiskanih državah 
članicah odkrilo neproduktivne nalož -
be, katerih profitne značilnosti niso 
bile upoštevane za zmanjšanje visokih 
stopenj pomoči, ki so bile dodeljene 
(glej odstavke 35 do 41). V novi uredbi 
EKSRP je določeno, da najvišja možna 
stopnja pomoči za neproduktivne 
naložbe znaša 100 %. Komisija je 
v svojem pregledu osnutkov progra -
mov razvoja podeželja preverila, ali so 
stopnje pomoči, ki so jih predlagale 
države članice, skladne z najvišjimi 
možnimi stopnjami pomoči, določeni -
mi v uredbi. Vendar pa Sodišče ni našlo 
dokazov, da je Komisija od držav članic 
zahtevala znižanje stopenj pomoči za 
neproduktivne naložbe na podlagi 
profitnih elementov projektov.
68 
Novi programi razvoja podeželja vseh 
revidiranih držav članic razen Danske 
kažejo na več različnih stopenj pomoči 
za neproduktivne naložbe, kar pove -
čuje možnost, da nacionalni organi 
prilagodijo pomoč glede na profitne 
značilnosti naložb. Na splošno je to 
omejeno izboljšanje, saj bo samo Zdru -
ženo kraljestvo (Anglija) uporabljalo 
dobro prakso opredelitve posebne 
stopnje pomoči za posamezno vrsto 
neproduktivnih naložb na podlagi 
njenih profitnih značilnosti. Združe -
no kraljestvo (Anglija) vodi celovit 
seznam kapitalskih naložb z navedbo 
stopnje podpore, ki se giblje med 
10 % in 100 %, odvisno od neprofitnih 
značilnosti kapitalske naložbe. Ven -
dar je treba opozoriti, da je Sodišče 
odkrilo probleme pri pravilni uporabi 
tega postopka prilagoditve v obdobju 
2007–2013.
35 Opažanja
Nerazumski ali nezadostno 
utemeljeni stroški
69 
Poleg splošnih navedb v zvezi z na -
menom držav članic, da bodo upo -
rabljale referenčne stroške za pri -
merjavo različnih ponudb, je Sodišče 
odkrilo primere konkretnih izboljšav 
postopkov za preverjanje razumnos -
ti stroškov v dveh državah članicah 
(Združeno kraljestvo – Anglija in 
Portugalska – celina).
70 
V Združenem kraljestvu (Anglija) bodo 
morali upravičenci predložiti jasno 
opredelitev dejavnosti, ki so predmet 
javnega naročila, povabilo k oddaji 
ponudb, najmanj tri pisne ponudbe, 
oceno vseh ponudb ter utemeljitev 
izbire prednostnega izvajalca z na -
vedbo vnaprej določenih in napisanih 
meril za stroškovno učinkovitost. Na 
Portugalskem (celina) bodo referenčni 
stroški potrjeni z uporabo neodvisnih 
strokovnih referenčnih vrednosti. 
Danska je tudi navedla, da namera -
va uporabiti referenčne stroške za 
različne faze vzpostavitve projektov 
mokrišč. Ker pa ti stroški v času revizije 
niso bili opredeljeni, Sodišče ni moglo 
oceniti ustreznosti referenčnih meril, 
na podlagi katerih bodo ti referenčni 
stroški opredeljeni.Druga težava v zvezi 
z upravičenostjo
71 
Sodišče je ugotovilo, da se na Danskem 
študije izvedljivosti (glej okvir 3 ) za 
upravičene neproduktivne naložbe 
za vse vrste intervencij načrtujejo na 
nacionalni ravni. Nova uredba EKSRP 
izrecno določa, da se študije izvedlji -
vosti štejejo kot upravičeni odhodki 
tudi takrat, ko na podlagi njihovih 
rezultatov niso nastali nobeni nalož -
beni odhodki18. Sodišče kljub temu 
meni, da samodejna odobritev pod -
pore za neproduktivne naložbe za 
študije izvedljivosti spodkopava načelo 
gospodarnosti, zlasti glede na izkušnje 
v prejšnjem obdobju, v katerem števil -
ne pozitivne študije izvedljivosti niso 
privedle do naložb. Poleg tega Sodišče 
meni, da razširjena uporaba študij 
izvedljivosti lahko pomeni tveganje, 
da bodo drugi splošni stroški, kot so 
stroški svetovanja ali strokovnega sve -
tovanja, označeni kot študije izved-  
ljivosti, s čimer bi se obšla zahteva za 
upravičenost, na podlagi katere so 
lahko takšni splošni stroški upravičeni 
le, če so povezani z dejanskimi odhod -
ki za naložbe.18 Člen 45(a) Uredbe (EU) 
št. 1305/2013 Evropskega 
parlamenta in Sveta.
36
 Sklepi in priporočila
72 
Države članice lahko v okviru politike 
EU za razvoj podeželja iz proračuna 
EU dodelijo nepovratna sredstva za 
kritje stroškov neproduktivnih naložb. 
Neproduktivne naložbe so naložbe, 
ki ne ustvarjajo bistvenega gospo -
darskega donosa za izvajalce, temveč 
prispevajo k trajnostni rabi kmetijskih 
zemljišč. Neproduktivne naložbe imajo 
zlasti dopolnilno vlogo pri doseganju 
kmetijsko-okoljskih ciljev ali zavez, 
ki se lahko sprejmejo v okviru drugih 
okoljskih shem, ali pri krepitvi okoljske 
vrednosti zaščitenih območij. Zaradi 
njihovega neproduktivnega značaja 
države članice za neproduktivne nalož -
be uporabljajo stopnje javne pomoči, 
ki so višje od stopenj, dodeljenih za 
produktivne naložbe, in pogosto 
dosežejo 100 % skupnih naložbenih 
stroškov.
73 
Z revizijo se je skušalo odgovoriti 
na vprašanje „Ali so neproduktivne 
naložbe stroškovno učinkovito pri -
spevale k trajnostni rabi kmetijskih 
zemljišč?“ Sodišče na splošno ugota -
vlja, da je podpora za neproduktivne 
naložbe prispevala k doseganju ciljev, 
povezanih s trajnostno rabo kmetij -
skih zemljišč, vendar na način, ki ni bil 
stroškovno učinkovit.
74 
Sodišče je ugotovilo, da so države 
članice podporo za neproduktivne 
naložbe usmerjale v vrste naložb s po -
tencialom za uspešno obravnavanje 
njihovih kmetijsko-okoljskih potreb. 
To je potrdil vzorec projektov, ki jih je 
obiskalo Sodišče, saj jih je 71 % obrav -
navalo kmetijsko-okoljske potrebe in 
cilje, ki so jih opredelile države članice, 
zlasti varstvo krajine in biotske razno -
vrstnosti. Vendar pa dopolnilna vloga neproduktivnih naložb, tj. pripomoči 
k doseganju posebnih ciljev drugih 
kmetijsko-okoljskih shem, ni bila ved -
no uresničena. Neproduktivne naložbe 
pogosto niso bile izvedene v sinergiji 
z drugimi shemami, pomoč pa je bila 
dodeljena upravičencem, ki niso spre -
jeli nobenih dodatnih kmetijsko-okolj -
skih zavez ali izkoriščali drugih okolj -
skih programov podpore. Po mnenju 
Sodišča je to zmanjšalo potencialni 
vpliv neproduktivnih naložb na okolje 
(odstavki 19 do 23 in 32 do 34).
Priporočilo 1 –  
Dopolnjevanje in sinergije 
z drugimi shemami 
podpore
(a) Da se spodbudi močnejši učinek 
sinergije za doseganje kmetijsko -
okoljskih ciljev, bi bilo treba kar 
najbolj okrepiti dopolnilno vlogo 
neproduktivnih naložb. V ta namen 
bi morala Komisija države članice 
spodbujati, naj neproduktivne 
naložbe izvaja v večji sinergiji 
z drugimi ukrepi in/ali okoljskimi 
shemami za razvoj podeželja. 
Natančneje, Komisija bi morala od 
leta 2017 naprej spremljati izvaja -
nje neproduktivnih naložb v za -
devnih državah članicah v okviru 
njihovih letnih poročil o izvajanju, 
ki bi morala zajemati tudi število 
in delež projektov neproduktivnih 
naložb, ki so bili izvedeni v sinergiji 
z drugimi ukrepi za razvoj podeže -
lja ali okoljskimi shemami podpore, 
vključno z integriranimi projekti.
(b) Države članice bi morale v svoje 
načrte vrednotenja vključiti oceno 
obsega, v katerem se neproduk -
tivne naložbe izvajajo v sinergiji 
z drugimi ukrepi za razvoj podeže -
lja ali okoljskimi shemami.
37 Sklepi in priporočila
75 
Splošno uspešnost podpore so zmanj -
ševale slabosti izbirnih postopkov 
držav članic. Zaradi teh slabosti so 
države članice financirale naložbe, ki 
niso bile upravičene do financiranja EU 
in kot take niso prispevale k dosega -
nju ciljev sheme podpore, ali izbirale 
projektne vloge, ne da bi ustrezno 
preverile, ali te izpolnjujejo ključna 
izbirna merila. Poleg tega so nekatere 
države članice uporabljale izbirne po -
stopke, ki niso bili povsem pregledni 
(odstavek 24).
Priporočilo 2 –  
Izbira projektnih vlog za 
neproduktivne naložbe
(a) Države članice bi morale zagotoviti 
preglednost in uspešno izvajanje 
izbirnih postopkov. Zlasti bi morale 
javno objaviti vsa merila, ki se 
uporabljajo za izbiro in prednostno 
razvrščanje neproduktivnih naložb, 
ter uspešno preverjati izpolnjeva -
nje teh meril. Poleg tega bi morale 
zagotoviti ustrezno ločevanje 
nalog med organizacijami in ose -
bami, ki sodelujejo pri prenosu in 
izbiri vlog.
(b) Za novo programsko obdobje bi 
morala Komisija državam članicam 
zagotoviti navodila v zvezi z izbir -
nimi merili, pri tem pa ustrezno 
upoštevati njihovo preglednost, 
ter pregledati, ali države članice 
uporabljajo ustrezne postopke za 
izbiro projektov.76 
Revizija je pokazala, da niti Komisija 
niti države članice niso imele ustreznih 
informacij o neposrednih rezultatih 
podpore za neproduktivne naložbe. 
Osnovnih podatkov o smotrnosti 
poslovanja, kot je povečanje števila 
tradicionalnih struktur ali obnovlje -
nih krajinskih značilnosti ali obseg, 
v katerem so neproduktivne naložbe 
prispevale k varstvu biotske razno -
vrstnosti, ni bilo. Za to bi lahko ob -
stajalo več razlogov. Prvič, države 
članice v fazi načrtovanja programov 
niso opredelile temeljnih kazalnikov, 
na podlagi katerih bi se lahko dobro 
dodelili viri in pozneje tudi primerjal 
doseženi napredek. Drugič, skupni 
kazalniki spremljanja, ki se uporabljajo 
za združevanje podatkov o smotrnosti 
poslovanja na ravni držav članic in EU, 
so merili le vhodne in izhodne podat -
ke, kot so porabljena sredstva, število 
gospodarstev, ki prejemajo podporo, 
in skupni obseg naložbe.
77 
Ker ni bilo specifičnih kazalnikov 
rezultatov, so nekatere države članice 
oceno neproduktivnih naložb povezale 
z oceno drugih okoljskih shem na pod -
lagi iluzorne utemeljitve, da smotrnost 
poslovanja slednjih v določeni smeri 
pomeni, da je smotrnost poslovanja 
neproduktivnih naložb enaka, kljub 
pomanjkanju objektivnih podatkov 
o izidih podpore za neproduktivne 
naložbe (glej odstavke 25 do 31).
38 Sklepi in priporočila
Priporočilo 3 –  
Spremljanje in vrednotenje
(a) Komisija bi morala zagotoviti, da se 
prispevek neproduktivnih naložb 
k doseganju kmetijsko-okoljskih 
ciljev EU spremlja ali vsaj posebej 
ocenjuje v okviru vrednotenja 
programskega obdobja 2014–2020. 
V ta namen bi morala Komisija 
državam članicam, v katerih je 
podpora za neproduktivne na -
ložbe bistvena, svetovati, da za 
vrste neproduktivnih naložb, ki se 
najpogosteje financirajo, opredeli -
jo posebne kazalnike rezultatov.
(b) Države članice bi morale o teh 
kazalnikih poročati v svojih letnih 
poročilih o izvajanju, in sicer od 
junija 2016 naprej. Te države člani -
ce bi morale v svoje načrte vred -
notenja vključiti oceno rezultatov 
neproduktivnih naložb.
78 
Večina projektov, ki jih je obiskalo 
Sodišče, je sicer pozitivno prispevala 
k obravnavanju kmetijsko-okoljskih 
potreb in ciljev držav članic, vendar je 
za stroškovno učinkovitost tega pri -
spevka bistveno, da so stroški nepro -
duktivnih naložb, ki prejmejo podporo, 
razumni in utemeljeni. To še toliko bolj 
velja v primeru visokih stopenj javne -
ga financiranja (do 100 %), pri katerih 
imajo morda upravičenci manj spod -
bud za omejitev teh stroškov. Vendar 
je Sodišče pri 75 % teh projektov našlo 
jasne dokaze, da so bili njihovi stroški 
nerazumni. Posledično se je izkazalo, 
da je bilo samo pet od 28 (18 %) revidi -
ranih projektov stroškovno učinkovitih.79 
Opažene slabosti v zvezi z razumnostjo 
stroškov neproduktivnih naložb niso 
omejene na vzorec projektov, saj 
konkretni primeri, ki so bili odkriti, iz -
hajajo iz slabosti upravljavskih in kon -
trolnih sistemov držav članic. Pri tem 
je šlo zlasti za primere, ko so države 
članice povrnile stroške naložb na pod -
lagi stroškov na enoto, ki so bili veliko 
višji od dejanskih tržnih stroškov, ali 
ko niso ustrezno preverjale resničnosti 
prijavljenih stroškov ali ko so sprejele 
najdražjo ponudbo za izvedbo nalož -
be, ne da bi od upravičencev zahtevale 
utemeljitev ali ne da bi predlagane 
stroške primerjale z referenčnimi 
vrednostmi.
80 
Poleg tega je bilo pri reviziji v vseh 
revidiranih državah članicah odkritih 
več primerov, pri katerih so neproduk -
tivne naložbe z očitnimi profitnimi 
značilnostmi prejemale najvišje možne 
stopnje pomoči, določene za to vrsto 
naložb, kar pomeni, da so bile v večini 
primerov v celoti financirane z javnimi 
sredstvi. Po mnenju Sodišča je zaradi 
tega, ker države članice niso zmanjša -
le teh visokih stopenj pomoči, da bi 
upoštevale vidike profitnosti, prišlo 
do preplačil s tem povezanih naložbe -
nih stroškov. Če bi se koristi, ki so jih 
naložbe zagotavljale upravičencem, 
dejansko odštele, bi bili ti stroški v res -
nici nižji od dodeljene pomoči (glej 
odstavke 35 do 50).
39 Sklepi in priporočila
Priporočilo 4 –  
Intenzivnost stopenj 
pomoči in razumnost 
stroškov
(a) Države članice bi morale čim 
prej opredeliti ustrezna merila 
za določitev profitnih značilnosti 
neproduktivnih naložb, ki prejema -
jo najvišje možne stopnje pomoči. 
Pri teh merilih bi bilo treba upošte -
vati na primer gospodarsko korist, 
kmetijsko korist, stopnjo finančne 
pomoči, potrebne za spodbujanje 
k izvedbi neproduktivnih naložb, 
in osnovno stopnjo podpore, ki se 
uporablja za produktivne naložbe 
v istem geografskem območju. Na 
podlagi te ocene bi morale države 
članice prilagoditi intenzivnost 
pomoči.
(b) Komisija bi morala zagotoviti tudi 
nadaljnja navodila za določitev teh 
meril, njihovo izvajanje pa spodbu -
jati v okviru odbora za spremljanje.
(c) Države članice bi morale brez od -
lašanja izvesti postopke za zago -
tovitev, da stroški neproduktivnih 
naložb, ki prejmejo podporo, ne 
presegajo stroškov podobnih vrst 
blaga, storitev ali del, ki jih ponuja 
trg. Natančneje, države članice 
bi morale določiti ustrezne refe -
renčne vrednosti in/ali referenčne 
stroške, na podlagi katerih bi se 
stroški neproduktivnih naložb 
sistematično preverjali kot del 
njihovih administrativnih pregle -
dov. Ti pregledi morajo vključevati 
preverjanje dokazil, da so prijavlje -
ni stroški pri upravičencih dejansko 
tudi nastali.(d) Komisija bi se morala pri odobrit -
vi programov razvoja podeželja 
za obdobje 2014–2020 opirati na 
informacije držav članic v zvezi 
z možnostjo nadziranja in prever -
janja ukrepov, kar bi zagotovilo, da 
države članice določijo in izvajajo 
ustrezne postopke v zvezi z razum -
nostjo stroškov.
(e) Komisija bi morala v okviru svoje -
ga večletnega revizijskega načrta 
preveriti, ali države članice uspeš -
no izvajajo predvidene kontrole za 
zagotavljanje razumnosti stroškov.
81 
Podpora EKSRP za neproduktivne 
naložbe se bo v programskem ob -
dobju 2014–2020 še naprej izvajala, 
vendar pa Komisija in države članice 
še niso odpravile večine slabosti, ki jih 
je odkrilo Sodišče. Glavni razlog za to 
je, da niso storile dovolj za pravočasno 
odkritje slabosti, da bi se lahko pred 
začetkom novega obdobja sprejeli po-  
trebni popravljalni ukrepi. Po eni strani 
države članice niso analizirale vzrokov 
za nepravilnosti, ugotovljenih v okviru 
svojih lastnih kontrol za izboljšanje 
upravljanja sheme, po drugi strani pa 
je Komisija opravila revizijo prepozno, 
da bi državam članicam pomagala 
ugotoviti in odpraviti pomanjkljivosti 
pri upravljanju v obdobju izvajanja 
2007–2013 (glej odstavke 51 do 71).
40 Sklepi in priporočila
Priporočilo 5 –  
Ugotavljanje slabosti pri 
upravljanju
(a) Države članice bi morale pred 
prvimi kontrolami na kraju samem 
za obdobje 2014–2020 opredeliti 
način za pravočasno uskladitev in 
analizo vzrokov napak, odkritih 
med temi kontrolami. Rezultati 
te analize bi morali, kadar je to 
primerno, sprožiti izboljšave uprav -
ljavskih in kontrolnih sistemov 
sheme za neproduktivne naložbe. 
Države članice bi morale o teh 
izboljšavah poročati v svojih letnih 
poročilih o izvajanju, in sicer od 
junija 2016 naprej.(b) Komisija bi morala pri načrtovanju 
prihodnjih revizij ustrezno upošte -
vati obseg slabosti, ki jih je Sodišče 
ugotovilo na področju odhodkov, 
tudi če je njihov finančni pomen 
omejen.
To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Augustyn KUBIK, član Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 11. novembra 2015.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

41
 Priloge
Glavne značilnosti podpore za neproduktivne naložbe v kmetijstvu v okviru 
ukrepov EKSRP
Programsko obdobje 2007–2013 Programsko obdobje 2014–2020
Naslov/  
dejavnostiukrep 216 – podpora za neproduktivne naložbe
Naložbe, ki ne vodijo do bistvenega povečanja vrednosti ali 
dobičkonosnosti kmetijskega gospodarstva.ukrep 4.4 – podpora za neproduktivne naložbe, povezane 
z doseganjem kmetijsko-okoljskih-podnebnih ciljev
Naložbe, ki ne vodijo do bistvenega povečanja vrednosti ali 
dobičkonosnosti kmetijskega gospodarstva.
Utemeljitev Podpora je potrebna za neproduktivne naložbe, če so te nujne 
za doseganje:
–  obvez, sprejetih v okviru kmetijsko-okoljskih shem,
–  drugih kmetijsko-okoljskih ciljev,
–  povečanje javne uporabne vrednosti območij Natura 2000 
ali drugih območij visoke naravne vrednosti na kmetijah.Podpora je potrebna za neproduktivne naložbe, povezane z do -
seganjem kmetijsko-okoljskih-podnebnih ciljev, vključno s:
–  statusom ohranjenosti biotske raznovrstnosti vrst in 
habitatov,
–  povečanjem javne uporabne vrednosti območij Natura 2000 
ali drugih sistemov visoke naravne vrednosti v državah 
članicah.
Upravičenci –  kmetje in/ali upravljavci zemljišč –  kmetje in/ali upravljavci zemljišč
Vrste operacij –  sprememba rabe zemljišča
–  obnova mokrišča
–  sprememba kmetijskega zemljišča v  močvirje
–  vzpostavitev/upravljanje biotopov/habitatov
–  upravljanje trajnic visoke vrednosti–  glavna dela v okviru kmetijsko-okoljsko-podnebnih zavez
–  ograjevanje in druga dela, potrebna za lažje upravljanje 
ohranjanja
–  obnova mokrišč in barij
–  obnova krajine in značilnosti
–  suhi zidoviPriloga I
42 Priloge
Država 
članicaOpisOdobreno 
iz EKSRP  
(v EUR)Dopolnjevanje1Nepro -
duktivna 
naložba2Stopnja 
podpore  
(v %)Okoljski cilj3
Upraviče -
nost4Razumnost 
stroškov5Splošna 
stroškovna 
učinkovitost6 sinergija splošno predlagan obravnavan
DK7nasadi 107 786 D delno 60izboljšanje krajine in 
biotopaD D N N
DK paša 29 132 D delno 75izboljšanje krajine in 
biotopaD delno N N
DK mokrišče 2 089 870 D D 100varstvo/izboljšanje 
vodnega okoljaN delno N N
DKpredhodna študija 
mokrišča48 523 D N 100varstvo/izboljšanje 
vodnega okoljaN N N N
DK žive meje 6 926 D delno 60izboljšanje krajine in 
biotopaD D N N
DK paša 43 529 D delno 75izboljšanje krajine in 
biotopaD D N N
IT suhi zidovi 251 245 D delno 100 krajina N N N N
IT suhi zidovi 975 328 D delno 100 krajina D D N N
IT suhi zidovi 208 760 D delno 100 krajina D D N N
IT suhi zidovi 200 397 D delno 100 krajina D delno N N
IT mokrišča 35 759 D N 100biotska raznovrst-  
nost, krajinaN N N N
IT mokrišča 492 196 D D 100biotska raznovr -
stnost, krajinaN N D N
UK8viseči most 407 4089D D 99 krajina D delno N N
UK dostop  – mokrišča 264 576 D D 99javni dostop in 
ohranjanje prosto 
živečega rastlinstva 
in živalstvaD D D D
UK travinje (kulm) 294 845 D delno 95biotska raznovrst-  
nost, ohranjanje 
prosto živečega rast-  
linstva in živalstvaN N N N
UKsuhi zid, sajenje 
dreves166 883 D delno 65biotska raznovrst-  
nost, krajinaD D D D
UK nižinska visoka barja 1 027 307 D D 100biotska raznovrst-  
nost, ohranjanje 
prosto živečega rast-  
linstva in živalstvaD delno N NPriloga IIPovzetek neproduktivnih naložb, obiskanih na kraju samem
43 PrilogeDržava 
članicaOpisOdobreno 
iz EKSRP  
(v EUR)Dopolnjevanje1Nepro -
duktivna 
naložba2Stopnja 
podpore  
(v %)Okoljski cilj3
Upraviče -
nost4Razumnost 
stroškov5Splošna 
stroškovna 
učinkovitost6 sinergija splošno predlagan obravnavan
UK šotišče 1 710 408 D delno 100biološka raznovrst-  
nost in varstvo virovD D N N
UK šotišče 1 153 002 D D 100biološka raznovrst-  
nost in varstvo virovD D D D
UK suhi zid 159 183 D delno 68 krajina D D D D
UK šotišče 622 402 D delno 89biološka raznovrst-  
nost in varstvo virovD D D D
UK zgodovinske stavbe 284 775 D N 93 krajina N N N N
PTtradicionalne 
strukture21 721 D N 100 krajina N N N N
PT suhi zidovi 59 500 D delno 100 krajina D D N N
PT suhi zidovi 59 500 D delno 100 krajina D delno N N
PT suhi zidovi 59 500 D delno 100 krajina D delno N N
PT suhi zidovi 59 479 D delno 100 krajina D delno N N
PTtradicionalne 
strukture25 876 D D 100 krajina D delno N N
1 Dopolnjevanje: za neproduktivne naložbe se je štelo, da so izvedene v sinergiji, če so sredstva za neproduktivne naložbe dopolnjevala plačila iz drugih ukrepov EKSRP in/ali 
drugih okoljskih shem. Splošno dopolnjevanje se nanaša na projekte, ki niso bili izvedeni v sinergiji z drugimi shemami, ampak so imeli iste splošne cilje kot te sheme.
2 Ocena pomena profitnih elementov projektov neproduktivnih naložb: če ni bilo ugotovljeno, da je naložba zagotovila in/ali vsebovala bistvene profitne elemente, se je 
štela kot neproduktivna . Če so se ugotovljeni profitni elementi šteli kot nepomembni, vendar je Sodišče zaradi zelo visokih stopenj pomoči, ki so bile odobrene, menilo, da 
bi bilo treba te elemente upoštevati za zmanjšanje stopenj pomoči, se je naložba štela kot delno produktivna . Naložbe, ki so očitno vplivale na glavno trgovinsko ali produk -
tivno dejavnost upravičenca, so se štele kot naložbe z „bistvenim“ profitnim elementom.
3 Ocena tega, ali je projekt neproduktivne naložbe prispeval k doseganju predlaganih okoljskih ciljev (D/N). V primeru neproduktivnih naložb, ki so bile ocenjene kot neupra -
vičene, Sodišče meni, da zadevni projekt neproduktivne naložbe ni prispeval k uresničevanju ciljev ukrepa.
4 Ocena upravičenosti projektov neproduktivnih naložb na podlagi njihove narave in stroškov (D/N/delno). „Delno“ pomeni, da obstajajo neupravičeni stroški, ki ne vplivajo 
na celoten projekt neproduktivne naložbe.
5 Ocena razumnosti stroškov projektov neproduktivnih naložb (D/N). Pri oceni se upošteva obstoj ustreznih razpisnih postopkov in/ali uporaba razumnih referenčnih stro -
škov, pa tudi, ali so bile pri visoki intenzivnosti pomoči upoštevane profitne značilnosti projekta.
6 Stroškovna učinkovitost (D/N): neproduktivne naložbe se štejejo kot stroškovno učinkovite, če izpolnjujejo naslednja merila: (i) so uspešne, kar pomeni, da so upravičene, da 
obravnavajo kmetijsko-okoljsko potrebo in/ali prispevajo k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev, ki so jih države članice opredlile v svojih programih razvoja podeželja, ter 
(ii) ni dokazov, da bi se ista naložba lahko izvedla z nižjimi stroški (tj. naložbeni stroški so razumni). Če bi se uspešne naložbe lahko izvedle z nižjimi stroški, potem je njihova 
stroškovna učinkovitost zmanjšana, saj bi se lahko isti cilji in/ali rezultati dosegli z nižjimi stroški.
7 Zneski, ki se nanašajo na danske projekte in so bili izraženi v DKK, so bili pretvorjeni v evre z uporabo menjalniškega tečaja 0,13 EUR/DKK.
8 Zneski, ki se nanašajo na projekte Združenega kraljestva in so bili izraženi v GBP, so bili pretvorjeni v evre z uporabo menjalniškega tečaja 1,18 EUR/GBP.
9 Posamezni prispevki iz EKSRP za projekte, financirane v Združenem kraljestvu, iz pregledane dokumentacije o nepovratnih sredstvih niso bili razvidni. Sodišče je zato za 
projekte iz ukrepa 216 v Združenem kraljestvu v obdobju od leta 2007 do maja 2015 uporabilo povprečno stopnjo sofinanciranja iz EKSRP, ki je znašala 74 %. Ta stopnja se je 
uporabljala za izračun zneskov iz EKSRP za te projekte.
44 Priloge
Povzetek potreb, ciljev in vrst neproduktivnih naložb po državah članicah
Država članica Opredeljene potrebe in cilji Opis vrste neproduktivnih naložb
Združeno kraljestvo 
(Anglija)–  ohranjanje prosto živečega rastlinstva in živalstva
–  varstvo naravnih virov
–  prilagoditev načinov kmetovanja
–  ohranjanje kakovosti in značilnosti krajine
–  spodbujanje javnega dostopa in razumevanja–  tradicionalne meje
–  ograjevanje v povezavi z deli v okviru ohranjanja
–  postavke, povezane s sajenjem dreves in upravljanjem
–  obnova barij in mokrišč
–  nadzor grmičevja in praproti
–  vrnitev resavja in z vrstami bogatega travinja na zemljišče
–  obnova krajine in značilnosti
–  strukture za posebne vrste
–  spremembe poti in prehodov za dostop na kmetijo
Portugalska (celina)–  ohranjanje kakovosti in značilnosti krajine
–  ohranjanje ekološke strukture sistemov kmetovanja 
za ohranitev območij visoke naravne vrednosti
–  ohranjanje posebnih habitatov–  suhi zidovi
–  tradicionalne strukture
–  varstvo obrežnih pasov
–  ograjevanje (za zaščito pred prosto živečimi živalmi)
–  tradicionalne meje
–  strukture za gospodarjenje z vodo
Danska–  ohranjanje prosto živečega rastlinstva in živalstva
–  varstvo naravnih virov
–  prilagoditev načinov kmetovanja
–  ohranjanje kakovosti in značilnosti krajine
–  spodbujanje javnega dostopa in razumevanja–  ohranjanje krajine in kulturnih elementov
–  vzpostavljanje krajine in vegetacije za izboljševanje biotopov
–  obnova nasipov
–  operacije, ki spodbujajo trajnostno uporabo naravne dediščine 
podeželja in javni dostop do nje
–  vzpostavitev trajnih mokrišč
–  periodične in ponavljajoče se poplave kmetijskih zemljišč
–  odstranjevanje grmičevja in ograjevanje
–  obnova hidroloških pogojev
–  vrnitev trajnega travinja na kmetijska zemljišča
Italija (Apulija)–  ohranjanje biotske raznovrstnosti
–  varovanje in razširjanje kmetijsko-gozdarskih 
sistemov visoke naravne vrednosti
–  varstvo krajine–  suhi zidovi
–  majhna zgrajena mokrišča
–  intervencije na mokriščih, kot so stolpi za opazovanje prosto 
živečih živali in rastlin, sprehajalne poti
–  intervencije za zasaditev žive mejePriloga III
45
Države članice morajo zagotoviti tudi upravičenost 
projektov, jih oceniti na podlagi izbirnih meril, 
določenih v posvetovanju z nadzornim odborom, in 
jih razvrstiti glede na njihovo kakovost. Komisija je 
pripravila smernice za upravičenost in izbiro, da bi 
državam članicam in regijam pomagala pri načrto -
vanju in izvajanju programov razvoja podeželja za 
obdobje 2014–2020.
V
Kadar je raven podpore določena na podlagi obi -
čajnih stroškov in običajnih predvidevanj izpada 
dohodka, morajo države članice zagotoviti, da izra -
čuni vsebujejo samo preverljive elemente, temeljijo 
na številkah, ki so bile ustrezno strokovno določene 
ter upoštevajo regionalne oziroma lokalne pogoje, 
kot je ustrezno.
Kadar stopnja podpore temelji na poenostavljenem 
obračunavanju stroškov, je treba opraviti temeljito 
predhodno oceno metode za izračun, ki se bo upo -
rabljala za vse stroške, ki sodijo v izbrano kategorijo.
Te metode morajo zagotoviti, da so nastali in pri -
javljeni stroški razumni, ter bi morale pomagati pri 
utemeljitvi plačil, ki so jih predlagale države članice.
VI
Komisija v državah članicah izvaja revizije sklad-  
nosti, s katerimi preverja, ali so plačani odhodki 
skladni s pravili. Ker so te revizije pokazale tudi sla -
bosti glede razumnosti stroškov, so že bili opravljeni 
znatni finančni popravki, trenutno pa je v teku več 
postopkov za potrditev skladnosti, ki naj bi privedli 
do dodatnih finančnih popravkov.Povzetek
I
Neproduktivne naložbe ne bi smele ustvarjati 
bistvenega gospodarskega donosa za tiste, ki jih 
izvajajo. To pa ne pomeni, da ni mogoče pričakovati 
in sprejeti nikakršnega gospodarskega donosa. Pri 
večini naložb vedno obstaja element donosnosti, 
tudi če je naložba povsem neproduktivne narave, 
tako se lahko, na primer pri ogradah iz dreves ali 
grmovja ostanki od obrezovanja ali sečnje upora -
bijo za biomaso, ki služi kot vir električne energije. 
Popolnoma neproduktivno naložbo je torej težko 
ustvarjati.
Organi upravljanja lahko zmanjšajo intenzivnost 
pomoči, toda če naj se okoljski cilji dosežejo, je 
treba oceniti posledice takšnega zmanjšanja za 
izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev teh 
ciljev.
II
Razlika v najvišji stopnji podpore med produktiv -
nimi in neproduktivnimi naložbami je posledica 
dejstva, da slednje že po definiciji ne bi smele 
zagotavljati bistvene gospodarske koristi. Brez višje 
stopnje podpore torej ne bi bilo mogoče uresničiti 
kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev.
IV
Člen 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 
določa, da države članice med administrativnimi 
pregledi ocenijo smiselnost stroškov na pod -
lagi ustreznega ocenjevalnega sistema, kot so 
referenčni stroški, primerjava ponudb ali ocenje -
valni odbor. Ta določba velja tudi za programsko 
obdobje 2014–2020.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 46
IX, druga alinea
Ta del priporočila velja za države članice.
IX, tretja alinea
To priporočilo velja za države članice.
IX, četrta alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
Izbirna merila določijo države članice po posveto -
vanju z nadzornim odborom, v katerem Komisija 
sodeluje kot svetovalka.
Komisija je pripravila smernice za upravičenost in 
izbiro, da bi državam članicam in regijam pomagala 
pri načrtovanju in izvajanju programov razvoja 
podeželja za obdobje 2014–2020.
Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala 
revizije skladnosti v skladu s svojim revizijskim načr -
tom, s čimer bo preverjala, ali so plačani odhodki 
skladni s pravili, vključno z ustreznim postopkom 
za izbor in ocenjevanje projektov. Ukrepi in plačilne 
agencije, ki bodo revidirani, se določijo na podlagi 
analize tveganja, njen najpomembnejši element pa 
je raven odhodkov.
IX, peta alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
Izvajanje ukrepa se bo spremljalo v okviru sku -
pnega sistema spremljanja in vrednotenja za 
obdobje 2014–2020, z vrednotenjem pa se bo 
ugotovila uspešnost projekta glede na ustrezne cilje 
razvoja podeželja.
IX, šesta alinea
To priporočilo velja za države članice.VII
Skupni sistem spremljanja in vrednotenja zagotavlja 
spremljanje informacij o podprtih ukrepih. Temelji -
tejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede na cilje 
programov bo opravljena pri naknadnem vrednote -
nju. Vendar je treba vzpostaviti ravnotežje pri tem, 
kar je mogoče storiti s spremljanjem in vrednote -
njem, ob upoštevanju nevarnosti čezmerne upravne 
obremenitve in finančnih omejitev. Zbiranje poseb -
nih kazalnikov rezultatov za neproduktivne naložbe 
je lahko obremenjujoče.
VIII
Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 okre -
pila določbe in smernice glede razumnosti stroškov.
Revizijski delovni program se določi na podlagi 
analize tveganja, njen najpomembnejši element pa 
je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev 
za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo 
prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih 
bi imele slabosti upravljavskih in kontrolnih siste -
mov večje finančne posledice za proračun EU.
IX, prva alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija meni, da je novo programsko 
obdobje 2014–2020 priložnost za povečanje siner -
gije med ukrepi za razvoj podeželja in cilji politike. 
Čeprav ni nujno, da vse neproduktivne naložbe 
neposredno dopolnjujejo druge ukrepe in sheme za 
razvoj podeželja, bo Komisija v primeru tovrstnega 
dopolnjevanja spodbujala zadevne države članice, 
da v svojih letnih poročilih o izvajanju navedejo 
število in delež projektov neproduktivnih naložb, ki 
so bili povezani z izpolnjevanjem kmetijsko-okolj -
sko-podnebnih zavez.
Odgovori Komisije 47
Vendar se večletni revizijski načrt določi na podlagi 
analize tveganja, njen najpomembnejši element pa 
je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev 
za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo 
prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih 
bi imele pomanjkljivosti upravljavskih in kontrolnih 
sistemov večje finančne posledice za proračun EU.
Uvod
08
Razlika v najvišji stopnji podpore med produktiv -
nimi in neproduktivnimi naložbami je posledica 
dejstva, da slednje že po definiciji ne bi smele 
zagotavljati bistvene gospodarske koristi. Brez višje 
stopnje podpore torej ne bi bilo mogoče uresničiti 
kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev.
Opažanja
19
Namen neproduktivnih naložb je prispevati k splo -
šnim ciljem in prednostnim nalogam razvoja 
podeželja. V tem smislu neproduktivne naložbe 
dopolnjujejo druge ukrepe za razvoj podeželja pri 
uresničevanju kmetijsko-okoljskih (in v program -
skem obdobju 2014–2020 tudi podnebnih) ciljev. 
Čeprav je sinergijo med neproduktivnimi nalož -
bami in drugimi ukrepi za razvoj podeželja mogoče 
doseči s povezovanjem njihovega izvajanja (tj. 
s povezovanjem projektov neproduktivnih naložb 
z uresničevanjem specifičnih kmetijsko-okoljsko -
podnebnih zavez), lahko neproduktivne naložbe 
tudi kot samostojni ukrep prispevajo k uresničeva -
nju kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev, programu 
Natura 2000 in sistemom visoke naravne vrednosti.IX, sedma alinea
To priporočilo velja za države članice.
IX, osma alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
Organi upravljanja sicer lahko zmanjšajo intenziv -
nost pomoči za ukrep, toda če naj se okoljski cilji 
dosežejo, je treba oceniti posledice takšnega zmanj -
šanja za izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev 
teh ciljev.
IX, deveta alinea
To priporočilo velja za države članice.
IX, deseta alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala 
revizije skladnosti v skladu s svojim večletnim revi -
zijskim načrtom, s čimer bo preverjala, ali so plačani 
odhodki skladni s pravili, vključno z razumnostjo 
stroškov. Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidi -
rani, se določijo na podlagi analize tveganja.
IX, enajsta alineja
To priporočilo velja za države članice.
IX, dvanajsta alineja
Komisija delno sprejema to priporočilo.
Komisija ustrezno upošteva ugotovitve Sodišča pri 
načrtovanju svojih revizij.
Odgovori Komisije 48
27
Komisija je državam članicam priporočila, naj 
opredelijo dodatne kazalnike v skladu s temeljitimi 
analizami stroškov in koristi. Vendar opredelitev 
dodatnih temeljnih kazalnikov za vse podukrepe ni 
vedno mogoča in bi povzročila povečano upravno 
obremenitev.
Okvir 4
Izčrpni statistični podatki za posamezne okoljske 
značilnosti, kot so kamniti zidovi, so redko na voljo, 
njihovo pridobivanje pa bi bilo drago.
28
Skupni okvir spremljanja in vrednotenja je eno 
izmed orodij, s katerim se lahko oceni vpliv naložb.
Kazalniki rezultatov, kot je število hektarjev uspešno 
upravljanih zemljišč, so relevantni, saj se uporab-  
ljajo kot vhodni podatki pri vrednotenju, s katerim 
se ocenjuje prispevek zadevne skupine ukrepov.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 27.
30
Vmesno vrednotenje za programsko obdobje   
2007–2013 je bilo opravljeno prezgodaj, da bi bili 
rezultati lahko merljivi. Kar zadeva programsko 
obdobje 2014–2020, bodo leta 2017 in 2019 vme -
sno vrednotenje nadomestila poglobljena poročila 
o izvajanju.
31
Zbiranje posebnih kazalnikov rezultatov za nepro -
duktivne naložbe je lahko obremenjujoče. Teme -
ljitejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede na 
cilje programov bo opravljena pri naknadnem 
vrednotenju.21
Glej skupni odgovor na odstavek 19.
22
Komisija meni, da je treba prekrivajoče se zaveze, ki 
povzročajo dvojno financiranje, načeloma izključiti.
Cilji ukrepov 214 in 216 so različni in natančno 
določeni v programih razvoja podeželja. Podpora 
v okviru ukrepa 214 vključuje obvezo vzdrževanja 
(med drugim) obstoječih suhih zidov, medtem ko 
lahko neproduktivne naložbe podpirajo obnovo/
sanacijo suhih zidov. Vendar pa je jasno razmejeva -
nje v nekaterih primerih težko in lahko privede do 
povečane upravne obremenitve.
23
Glej skupni odgovor Komisije na odstavek 19.
24
V okviru programskega obdobja 2014–2020 je pri 
podpori za neproduktivne naložbe obvezna upo -
raba izbirnih meril.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 19.
Okvir 3(a)
Glede na pričakovani prispevek neproduktivnih 
naložb k okoljskim ciljem bi izključitev študije izved-  
ljivosti iz upravičenih stroškov lahko resno ogrozila 
njegovo uresničitev.
Študije izvedljivosti bi morale pomagati pri odloča -
nju, ali naj se naložba izvede ali ne. Študija izvedlji -
vosti lahko pokaže, da naložba ne bo prispevala 
k doseganju ciljev sheme podpore. Primere, ko je 
študija izvedljivosti pokazala pozitiven zaključek za 
naložbo, vendar ta nato ni bila izvedena, je treba 
analizirati vsakega posebej. Proračunske omejitve 
so lahko eden od razlogov, da se projekt, ki je pred -
met študije izvedljivosti, ne izvede.
Odgovori Komisije 49
41
Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 37 in 38.
41, tretja alinea
Kadar okoljske koristi operacije znatno prevladujejo, 
so lahko agencije za vodo upravičenke do ukrepa 
samostojno ali skupaj s kmeti, ne glede na morebi -
tne preostale gospodarske prednosti.
42
Komisija v državah članicah izvaja revizije skla -
dnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki skladni 
s pravili. Ker so te revizije pokazale tudi slabosti 
glede razumnosti stroškov, so že bili opravljeni 
znatni finančni popravki, trenutno pa je v teku več 
postopkov za potrditev skladnosti, ki naj bi privedli 
do dodatnih finančnih popravkov.
50
Glej odgovor Komisije na odstavek 33.
51
Za programsko obdobje 2014–2020 so bili sprejeti 
naslednji ukrepi za odpravo slabosti v načrtovanju, 
upravljanju, spremljanju in ocenjevanju podpore za 
neproduktivne naložbe:
– izdane so bile posebne smernice za vsak 
posamezen ukrep in horizontalne smernice za 
zagotavljanje informacij o pogojih za upraviče -
nost in merilih za izbor ter smernice o naložbah, 
vključno z neproduktivnimi naložbami;
– skupna predhodna ocena, ki jo opravita organ 
upravljanja in plačilna agencija, je postala ob -
vezna, da se ugotovijo možnosti za nadziranje 
in preverjanje vseh ukrepov v okviru programa 
razvoja podeželja;33
Čeprav projekti niso vedno izpolnjevali pogojev za 
upravičenost, so morda prispevali k uresničitvi ciljev 
ukrepa.
34
Glej odgovor Komisije na odstavek 33.
36
Glede na svoj značaj neproduktivne naložbe ne 
zagotavljajo bistvenega gospodarskega donosa, 
čeprav določenih gospodarskih koristi ni mogoče 
izključiti. Če gospodarske koristi prevladajo nad 
okoljskimi, je treba zadevno naložbo financirati 
v okviru ukrepa 121. Razmejitev med obema ukre -
poma se oceni v fazi odobritve programov.
Skupni odgovor Komisije na 
odstavka 37 in 38
Čeprav neproduktivne naložbe ne bi smele vse -
bovati elementov produktivnosti, ima vsaka vrsta 
naložbe vsaj majhen element „produktivnosti“. 
Kljub temu bi morale takšne naložbe ostati veči -
noma neproduktivne, njihove „produktivne“ ali 
profitne značilnosti pa bi morale biti omejene.
Organi upravljanja lahko zmanjšajo intenzivnost 
pomoči, toda če naj se okoljski cilji dosežejo, je 
treba oceniti posledice takšnega zmanjšanja za 
izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev teh 
ciljev.
Razlika v najvišji stopnji podpore med produktiv -
nimi in neproduktivnimi naložbami je posledica 
dejstva, da slednje že po definiciji ne bi smele 
zagotavljati bistvene gospodarske koristi. Brez višje 
stopnje podpore torej ne bi bilo mogoče uresničiti 
kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev.
39
Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 37 in 38.
Odgovori Komisije 50
Ukrep 216 ni bil predmet revizij skladnosti v prvih 
letih izvajanja revizij za programsko obdobje   
2007–2013, ko je bil poudarek na kmetijsko-  
okoljskih ukrepih, ki predstavljajo več kot 50 % 
odhodkov, prijavljenih v okviru osi 2. Ukrep 216 je 
bil revidiran v obdobju 2014–2015.
57
Čeprav revizija še poteka, to ne pomeni, da država 
članica ne pozna predhodnih rezultatov. Portugalski 
je bil dopis z ugotovitvami poslan aprila 2014, dvo -
stransko srečanje med državo članico in Komisijo pa 
je bilo organizirano septembra 2014. Angliji je bil 
dopis z ugotovitvami poslan julija 2014, dvostransko 
srečanje pa je bilo organizirano decembra 2014.
58
Nadzorni odbori, ki vključujejo upravljavce na 
področju razvoja podeželja, širše deležnike na 
področju razvoja podeželja in službe Komisije v sve -
tovalni vlogi, so bolje zasnovani za obravnavanje 
težav in pridobljenega znanja.
Glavni razlog, da v času vmesnega vrednotenja ni 
dovolj informacij o uspešnosti, je časovni okvir. 
Prvič, za uvedbo in začetek izvajanja operacij je 
namreč potreben določen minimalen čas, drugič 
pa postanejo pri vseh operacijah, zlasti pri tistih na 
okoljskem področju, rezultati merljivi šele po dolo -
čenem obdobju.
60
Glej odgovor na odstavek 19.
61
Glej odgovor na odstavek 22.
62
Glej skupni odgovor na odstavka 27 in 28.– v rezultate usmerjen pristop je bil okrepljen 
z določitvijo natančnih ciljev programov in s po -
ročanjem, ki temelji na racionaliziranem sistemu 
skupnega spremljanja in vrednotenja, v celot -
nem programskem obdobju;
– namen analize prednosti, pomanjkljivosti, pri -
ložnosti in nevarnosti v okviru programa razvoja 
podeželja je vzpostaviti temelje za spremljanje 
in vrednotenje programa.
52
Popravne ukrepe za odpravo morebitnih slabosti je 
mogoče izvesti tudi po sprejetju programov, in sicer 
s spremembo teh programov.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 51.
55
V nekaterih državah članicah se je o možno -
stih nadziranja in preverjanja neproduktivnih 
naložb ter povezanih pogodb o vzdrževanju 
razpravljalo v okviru pogajanj za programsko 
obdobje 2014–2020.
56
Komisija v državah članicah izvaja revizije skla -
dnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki skladni 
s pravili. Če se med revizijami ugotovijo slabosti, se 
opravijo finančni popravki.
Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidirani, se 
določijo na podlagi analize tveganja. Upoštevajo se 
dejavniki tveganja, kot je pomembnost v finančnem 
smislu, kakovost kontrolnih sistemov, značilnosti 
plačilne agencije, narava ukrepov (njihova zaple -
tenost) ter vse informacije in ugotovitve drugih 
organov. Pomembnost v finančnem smislu ima naj -
pomembnejšo vlogo pri ugotavljanju stopnje izpo -
stavljenosti tveganju. To pomeni, da bodo visoki 
odhodki najverjetneje visoko uvrščeni na seznamu 
in temeljito revidirani.
Odgovori Komisije 51
65
Komisija je v programskem obdobju 2007–2013 
večkrat opozorila države članice na obvezo, da 
vzpostavijo pristna merila za izbor, ki zagota -
vljajo razvrščanje projektov, kadar iz proračunskih 
sredstev ni mogoče financirati vseh upravičenih 
projektnih vlog. Da bi pomagala državam članicam 
preprečevati slabosti pri uporabi izbirnih meril in 
ob upoštevanju prejšnjih priporočil Evropskega 
računskega sodišča, je Komisija za programsko 
obdobje 2014–2020 izdala smernice za upravičenost 
in izbiro.
Komisija lahko z revizijami preveri uporabo izbirnih 
meril. Pri revizijah naložbenih ukrepov se izvajanje 
izbirnih meril preverja sistematično. Komisija je za 
številne države članice uvedla finančne popravke 
zaradi ugotovljenih pomanjkljivosti pri uporabi 
izbirnih meril.
66
Kar zadeva Dansko, bodo projekti izbrani na podlagi 
njihove stroškovne učinkovitosti glede na cilje 
ukrepa (npr. območje vzpostavljenih biotopov/stro -
ški projekta itd.).
67
Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 37 in 38.
68
Danska je poenostavila program razvoja podeželja 
z zmanjšanjem števila morebitnih neproduktivnih 
naložb za podporo. To lahko deloma pojasni zmanj -
ševanje razlik med stopnjami pomoči v primerjavi 
s prejšnjim programom razvoja podeželja.
71
Glede na pričakovani prispevek tega podukrepa 
k okoljskim ciljem bi izključitev študije izvedljivosti 
iz upravičenih stroškov lahko resno ogrozila nje -
govo uresničitev.63
Učinki ukrepov ali podukrepov bodo ocenjeni glede 
na cilje programov, h katerim prispevajo. Cilji so 
opredeljeni na ravni prednostnih območij, za katere 
so predhodno določeni podrobni cilji. Uspešnost 
programov glede na te podrobne cilje se redno 
spremlja. Ta pristop izraža usmerjenost politike 
v rezultate in omogoča boljše reševanje skupnih 
učinkov ukrepov glede na ustrezne cilje.
Države članice lahko določijo dodatne kazalnike 
za posamezne programe glede na nabor ključnih 
ukrepov. Vendar se tega ne bi smelo sistematično 
zahtevati za vse ukrepe in podukrepe, da ostanejo 
stroški spremljanja/vrednotenja razumni in da se 
prepreči čezmerna upravna obremenitev.
V primeru nezadostne uspešnosti programov glede 
na njihove podrobne cilje lahko organi upravljanja 
nadalje obravnavajo posamezne ukrepe/podukre-  
pe, da ugotovijo vzroke težav in učinkovito usmerijo 
popravne ukrepe.
Izvajalci naknadnega vrednotenja podrobneje preu -
čijo uspešnost posameznih ukrepov/podukrepov.
Poleg tega so kazalniki, opredeljeni v zakonodaji 
ali s strani držav članic, samo izhodiščna točka za 
vrednotenje. Izvajalci vrednotenja lahko zberejo 
dodatne informacije, npr. prek študij primerov.
Okvir 10
Spremljanje v obdobju 2014–2020 bo zajemalo tudi 
skupne odhodke za podukrepe, vključno z nepro -
duktivnimi naložbami (4.4). Kazalniki so en element 
sistema spremljanja in vrednotenja.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 63.
Odgovori Komisije 52
Priporočilo 1(a)
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija meni, da je novo programsko 
obdobje 2014–2020 priložnost za povečanje siner -
gije med ukrepi za razvoj podeželja in cilji politike. 
Čeprav ni nujno, da vse neproduktivne naložbe 
neposredno dopolnjujejo druge ukrepe in sheme za 
razvoj podeželja, bo Komisija v primeru tovrstnega 
dopolnjevanja spodbujala zadevne države članice, 
da v svojih letnih poročilih o izvajanju navedejo 
število in delež projektov neproduktivnih naložb, ki 
so bili povezani z izpolnjevanjem kmetijsko-okolj -
sko-podnebnih zavez.
Priporočilo 1(b)
Ta del priporočila velja za države članice.
75
Komisija meni, da bi morali prejeti podporo samo 
projekti, ki upoštevajo izbirna merila, ter da bi 
morali biti izbirni postopki jasni in pregledni.
V pravnem okviru za programsko obdobje 2014–
2020 je izbor operacij bolje opredeljen in državam 
članicam/regijam so bile zagotovljene obsežne 
smernice, ki bodo omogočile, da se izberejo samo 
najboljše operacije in naložbe, ki bodo prispevale 
k doseganju ciljev in prednostnih nalog programov.
Priporočilo 2(a)
To priporočilo velja za države članice.Komisija meni, da je namera Danske, da podpre 
študije izvedljivosti v okviru neproduktivnih naložb, 
v skladu z zakonodajo: tudi pri študijah izvedljivosti, 
ki prejmejo podporo, bi moralo biti mogoče, da 
privedejo do negativnega zaključka glede naložb.
Zaključki in priporočila
72
Neproduktivne naložbe ne bi smele ustvarjati 
bistvenega gospodarskega donosa za tiste, ki jih 
izvajajo. To pa ne pomeni, da ni mogoče pričakovati 
in sprejeti nikakršnega gospodarskega donosa. Pri 
večini naložb vedno obstaja element donosnosti, 
tudi če je naložba povsem neproduktivne narave, 
tako se lahko na primer pri ogradah iz dreves ali 
grmovja ostanki od obrezovanja ali sečnje upora -
bijo za biomaso, ki služi kot vir električne energije. 
Povsem neproduktivne naložbe je torej težko 
ustvarjati.
Organi upravljanja lahko zmanjšajo intenzivnost 
pomoči, toda če naj se okoljski cilji dosežejo, je 
treba oceniti posledice takšnega zmanjšanja za 
izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev teh 
ciljev.
74
Kmetijsko-okoljski cilji, v katere so usmerjene 
neproduktivne naložbe, ne zahtevajo vedno 
dopolnjevanja z drugimi ukrepi za razvoj podeželja. 
V večini primerov je bila podpora za neproduktivne 
naložbe povezana s kmetijsko-okoljsko-podnebnimi 
zavezami. Vendar je cilje neproduktivnih naložb 
mogoče doseči tudi, če niso povezani z nobenim 
drugim ukrepom za razvoj podeželja. S podporo za 
nakup ograj, ki velikim mesojedim živalim prepreču -
jejo, da bi poškodovale živino, se kmetijsko-okoljski 
cilj že sam po sebi doseže, tudi če ni povezan z dru -
gimi ukrepi za razvoj podeželja. Podpora za nepro -
duktivne naložbe lahko obstaja tudi kot samostojen 
podukrep, ki prispeva h kmetijsko-okoljsko-pod -
nebnim ciljem.
Odgovori Komisije 53
Priporočilo 3(a)
Komisija sprejema to priporočilo.
Skupni sistem spremljanja in vrednotenja 2014–
2020 bo namenjen spremljanju izvajanja ukrepa, 
z vrednotenjem pa bo ugotovljena njegova uspeš -
nost glede na ustrezne cilje razvoja podeželja.
Priporočilo 3(b)
To priporočilo velja za države članice.
78
Komisija v državah članicah izvaja revizije skla -
dnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki skladni 
s pravili. Ker so te revizije pokazale tudi slabosti 
glede razumnosti stroškov, so že bili opravljeni 
znatni finančni popravki, trenutno pa je v teku več 
postopkov za potrditev skladnosti, ki naj bi privedli 
do dodatnih finančnih popravkov.
79
Za zagotovitev, da se izberejo upravičene in stro -
škovno razumne ponudbe, zadostuje upoštevanje 
ene od metod za izbiro ponudbe (tj. primerjava 
različnih ponudb, ocena, ki jo opravi ocenjevalni 
odbor, ali primerjava referenčnih stroškov s stro -
ški drugih podobnih projektov). Pomnoževanje 
obveznosti lahko povzroči nepotrebno upravno 
obremenitev.
80
Čeprav neproduktivne naložbe ne bi smele vsebo-  
vati elementa produktivnosti, je težko imeti 
naložbo, ki ne vsebuje takega elementa. Povedano 
drugače, težko si je predstavljati izključno nepro -
duktivne naložbe.
Kljub temu morajo takšne naložbe ostati večinoma 
neproduktivne in njihove „produktivne“ ali profitne 
značilnosti bi morale biti zato ustrezno omejene. 
Prav tako ne bi smeli podcenjevati upravne obre -
menitve in zapletenosti, povezanih z ugotavljanjem 
gospodarskih koristi iz upravičenih odhodkov.Priporočilo 2(b)
Komisija sprejema to priporočilo.
Izbirna merila določijo države članice po posveto -
vanju z nadzornim odborom, v katerem Komisija 
sodeluje kot svetovalka.
Komisija je pripravila smernice za upravičenost in 
izbiro, da bi državam članicam in regijam pomagala 
pri načrtovanju in izvajanju programov razvoja 
podeželja za obdobje 2014–2020.
Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala 
revizije skladnosti v skladu s svojim revizijskim načr -
tom, s čimer bo preverjala, ali so plačani odhodki 
skladni s pravili, vključno z ustreznimi postopki za 
izbor in ocenjevanje projektov. Ukrepi in plačilne 
agencije, ki bodo revidirani, se določijo na podlagi 
analize tveganja, njen najpomembnejši element pa 
je raven odhodkov.
76
Skupni sistem spremljanja in vrednotenja zagotav-  
lja spremljanje informacij o tem, kaj je podprto. 
Temeljitejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede 
na cilje programov bo opravljena pri naknadnem 
vrednotenju. Vendar je treba vzpostaviti ravnotežje 
med tem, kar je mogoče storiti s spremljanjem in 
vrednotenjem, pri čemer je treba upoštevati nevar -
nost čezmerne upravne obremenitve in finančne 
omejitve. Zbiranje posebnih kazalnikov rezultatov 
za neproduktivne naložbe je lahko obremenjujoče.
77
Temeljitejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede 
na cilje programov bo opravljena pri naknadnem 
vrednotenju.
Odgovori Komisije 54
81
Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 okre -
pila določbe in smernice glede razumnosti stroškov, 
ki naj bi obravnavale nekatere slabosti, ki jih je 
ugotovilo Sodišče.
Revizijski delovni program se določi na podlagi 
analize tveganja, njen najpomembnejši element pa 
je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev 
za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo 
prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih 
bi imele slabosti upravljavskih in kontrolnih siste -
mov večje finančne posledice za proračun EU.
Priporočilo 5(a)
To priporočilo velja za države članice.
Priporočilo 5(b)
Komisija delno sprejema to priporočilo.
Komisija ustrezno upošteva ugotovitve Sodišča pri 
načrtovanju svojih revizij.
Vendar se večletni revizijski načrt določi na podlagi 
analize tveganja, njen najpomembnejši element pa 
je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev 
za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo 
prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih 
bi imele pomanjkljivosti upravljavskih in kontrolnih 
sistemov večje finančne posledice za proračun EU.Poleg tega lahko države članice za izračune in izpla -
čila nepovratnih sredstev uporabijo poenostavljene 
možnosti obračunavanja stroškov. V tem primeru je 
treba vnaprej opraviti pošten, pravičen in preverljiv 
izračun.
Priporočilo 4(a)
To priporočilo velja za države članice.
Priporočilo 4(b)
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo 4(c)
To priporočilo velja za države članice.
Priporočilo 4(d)
Komisija sprejema to priporočilo in ga je začela 
izvajati.
Med pregledovanjem programov razvoja podeže -
lja za programsko obdobje 2014–2020 je Komisija 
namenila posebno pozornost oddelku ukrepov, 
ki vsebuje možnosti nadziranja in preverjanja. Če 
teh pojasnil ni bilo ali če niso bila dovolj natančna, 
so morale države članice predložiti dodatne 
informacije.
Priporočilo 4(e)
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala 
revizije skladnosti v skladu s svojim večletnim revi -
zijskim načrtom, s čimer bo preverjala, ali so plačani 
odhodki skladni s pravili, vključno z razumnostjo 
stroškov. Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidi -
rani, se določijo na podlagi analize tveganja.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
Neproduktivne naložbe so naložbe, ki ne ustvarjajo 
bistvenega donosa, prejemkov ali prihodkov ali ki 
bistveno ne povečujejo vrednosti gospodarstva 
upravičenca, vendar imajo pozitiven vpliv na okolje. Javna 
podpora za neproduktivne naložbe se zagotavlja v okviru 
Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja 
(EKSRP) in nacionalnega sofinanciranja. Ta javna podpora 
pogosto doseže 100 % skupnih naložbenih stroškov. 
Sodišče ugotavlja, da je podpora za neproduktivne 
naložbe prispevala k  doseganju ciljev, povezanih 
s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč, vendar na način, ki ni 
bil stroškovno učinkovit, saj so bili stroški 75 % projektov, 
ki jih je obiskalo Sodišče, nerazumno visoki. Poleg tega so 
bili številni od teh projektov kljub očitnim profitnim 
značilnostim v  celoti financirani z  javnimi sredstvi. Sodišče 
je izreklo pet priporočil za izboljšanje stroškovne 
učinkovitosti neproduktivnih naložb, ki se bodo 
financirale  v programskem obdobju 2014–2020.