[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 18. 10. 2006

SEC(2006) 1292

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument Predlog DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 97/67//ES glede popolnega izoblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti Povzetek presoje vpliva

{COM(2006) 594 konč.}{SEC(2006) 1291}

UVOD

Ta dokument se nanaša na predmet delovnega načrta Komisije 2006/MARKT/006 o poštnih storitvah. Namen tega dokumenta je podati povzetek popolne presoje vpliva z osredotočenjem na obravnavane možnosti za predlog, njihove vplive in priporočila. | Ta dokument vključuje: 1 - Uvod 2 -Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi 3 - Stanje in izzivi 4 - Cilji 5 - Možnosti politike in ocena 6 - Zaključek |

Poštna direktiva iz leta 1997 (97/67/ES) je zagotovila prvo fazo usklajevanja poštnih storitev v EU. Spremembe poštne direktive iz leta 2002 (2002/39/ES) so zagotovile zmanjšanje na rezervirana področja v letih 2003 in 2006 in tako postopno in nadzorovano odpiranje trga poštnih storitev. Poštna direktiva implicitno podpira cilj popolnega odprtja trga in določa ciljni datum 2009 za izoblikovanje notranjega trga za poštne storitve ali drug ukrep za dosego tega cilja (člen 7(3) in uvodna izjava 24). Leta 2006 je Evropski parlament ponovno potrdil to splošno usmeritev[1].

Skupni osnova in začetna točka tega predloga sta, kot sledi:

- Komisija mora po veljavni Poštni direktivi (skladno s členom 7) predložiti predlog „za dokončno izoblikovanje notranjega trga za poštne storitve ali za določitev drugega ukrepa glede na zaključke študije [o možnostih]“;

- v skladu s „klavzulo o časovni omejitvi veljavnosti“ v členu 27 Poštna direktiva preneha veljati dne 31. 12. 2008 in brez drugega predloga Komisije, sprejetega do tega datuma, bodo za sektor v prvi vrsti veljali predpisi Pogodbe ES (zlasti člen 86 Pogodbe).

- Poročilo Komisije o uporabi[2] (veljavne Direktive) in možnostna študija[3] (o vplivu popolnega odprtja trga na univerzalno storitev) sta zaključila, da je popolno odprtje trga ob določenih zaščitnih ukrepih mogoče doseči do leta 2009 za vse države članice.

- Veliko držav članic se že zdaj hitro razvija v smeri pripravljenosti za popolno odprtje trga - proces, ki so ga spremljale izboljšave v kakovosti storitev in ki ni oslabil univerzalne storitve.

POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI

Komisija je izvedla vrsto posvetovanj, vključno z:

- javnim posvetovanjem, v sklopu katerega je prejela 2295 odgovorov na vprašalnik in 103 pisna stališča;

- 6 obsežnimi študijami, naročenimi med letoma 2004 in 2006, o zadevah, povezanih s prihodnjimi usmeritvami poštne politike, in 10 javnimi delavnicami, poleg 14 drugih študij od leta 1997;

- raziskavo „Eurobarometer“ o zadovoljstvu potrošnikov in 25 ciljnih skupin v vseh državah EU za boljše razumevanje potreb in zadovoljstva posameznih uporabnikov poštnih storitev;

- razpravami z državami članicami, operaterji in vsemi drugimi interesnimi skupinami, vključno s socialnimi partnerji in potrošniškimi organizacijami.

STANJE IN IZZIVI V POšTNEM SEKTORJU EU

Stanje

V letu 2004 so poštni prihodki v EU znašali okoli 90 milijard EUR in še naprej predstavljajo pomemben prispevek h gospodarstvu EU. Neposredni prispevek k BDP EU se ocenjuje na 37 milijard EUR (0,4 %) in nudi zaposlitev 1,7 milijona državljanom. Iz sektorjev, povezanih ali odvisnih od poštnega sektorja, izhajajo dodatni prihodki v višini približno 150 milijard EUR in 3,5 milijona delovnih mest. Kar zadeva potrošnike ali uporabnike poštnih storitev, posamezni uporabniki pošljejo 12,5 % poštnih pošiljk, prejmejo pa jih 70 %; poslovni uporabniki pošljejo 87,5 % in prejmejo 30 % poštnih pošiljk. Glede obsega se ta predlog osredotoča predvsem na univerzalne poštne pošiljke. Zajema trg pisem (pisma in razglednice, manjši paketi itd.), del trga paketov in nekatere nepoštne pošiljke (npr. časopise).

V poštnem sektorju EU se trenutno dogajajo pomembne spremembe, vključno s postopnim odpiranjem trga, hitro rastjo in padajočimi stroški nadomestnih elektronskih medijev, novo avtomatizacijsko tehniko in novimi lastniškimi strukturami. Te spremembe povečujejo pritisk na sektor, da postane bolj konkurenčen in učinkovit, saj lahko drugače negativno vpliva na zaposlovanje in trajnost storitev. Različna pravna in tržna okolja za evropske poštne operaterje ustvarjajo izkrivljeno konkurenco in preprečujejo nadaljnje reforme. Poleg tega obstaja večje število ovir, ki preprečujejo učinkovito konkurenco na trgu poštnih storitev, npr. obstoječi monopoli ali različni sistemi dovoljenj in dodeljevanja dovoljenj. Obveznost zagotavljanja univerzalne storitve lahko na določenih področjih nekaterih držav članic predstavlja negospodarski strošek, vendar je za državljane in podjetja v EU nujno, da se zagotavljanje univerzalne storitve ohrani na vseh geografskih območjih.

Zato je glavno vprašanje pri oblikovanju preostalih ukrepov poštne reforme EU, kako zagotoviti učinkovit in konkurenčen poštni sektor, ki bo evropskim državljanom in podjetjem še naprej nudil cenovno dostopne in kakovostne storitve. Velik poudarek je na naslednjih vprašanjih:

1) Obseg univerzalne storitve: Pomeni trajen in obvezen obseg poštnih izdelkov, ki bi morali biti predmet univerzalne storitve. Večji kot je obseg, večje je tveganje, da same komercialne/tržne sile v odsotnosti monopola ne bodo zagotavljale univerzalne storitve. Vprašanje na ravni Skupnosti je, ali je treba obseg univerzalne storitve za vse države članice ožje uskladiti.

2) Standardi univerzalne storitve: Poštna direktiva za države članice določa posebne standarde glede zbiranja in dostave najmanj pet delovnih dni na teden v vse kraje na ozemlju države članice, zahteva cenovno dostopnost in dostopnost storitev ter dovoljuje enotne tarife. Vprašanje na ravni Skupnosti je, ali je treba spremeniti katerega izmed teh standardov, še zlasti uporabo enotnih tarif.

3) Rezervirano področje: predstavlja največjo oviro pri dokončnem oblikovanju notranjega trga, saj je lahko zagotavljanje pisemskih poštnih pošiljk do teže 50 g (ki pomeni tudi večino vseh poštnih pošiljk) še vedno monopolizirano. Doslej so Finska, Švedska in Združeno kraljestvo že odpravili rezervirano področje, medtem ko nameravata Nemčija in Nizozemska rezervirana območja popolnoma odpraviti do leta 2008. Nekaj drugih držav članic je odprlo trg direktne pošte in drugih poštnih tokov že pred ciljnim datumom 2009. Vprašanje na ravni Skupnosti je, ali se potrdi ciljni datum 2009 zakonodajnega telesa EU za odpravo rezerviranih področij.

4) Alternativni mehanizmi financiranja namesto monopola: Brez rezerviranega področja je vprašanje na ravni Skupnosti, ali so potrebni alternativni ukrepi za financiranje univerzalne storitve, in če so, kateri, ter ali naj Direktiva v zvezi s tem ponudi možnost izbire.

5) Dostop do določenih delov/sredstev poštne infrastrukture: Na državni ravni obstaja veliko zakonskih omejitev glede uporabe (ali „dostopa“ do) elementov poštne infrastrukture, kot so poštni nabiralniki in nabiralniki za dostavo pošiljk in baze podatkov s poštnimi številkami in spremembami naslovov. Te omejitve lahko omejujejo razvoj konkurence in lahko zmanjšajo zaupanje uporabnikov, če bi se standardi kakovosti pošte poslabšali. Vprašanje na ravni Skupnosti je, ali je v okolju z več poštnimi operaterji treba okrepiti vlogo držav članic ali nacionalnih regulativnih organov pri spremljanju in/ali dodeljevanju dostopa do teh delov infrastrukture ter pri vzpostavitvi postopkov, ki bodo zagotavljali celovitost in zaupanje uporabnikov v poštne storitve.

6) Postopen dostop: Se nanaša na dostop tretjih oseb do infrastrukture obstoječih operaterjev, zlasti do delov infrastrukture za razvrščanje in dostavo. Tega Poštna direktiva trenutno ne ureja izrecno. Vprašanje je, ali lahko naravni razvoj različnih modelov konkurence ali, če država članica to ocenjuje za potrebno, pospeševanje ali obvezna uvedba enega modela še zmeraj obstajata sočasno ali pa zahtevata predhodno posredovanje Skupnosti. Če je tako, je naslednje vprašanje, ali mora Skupnost uskladiti in/ali okrepiti predhodno vlogo pri spremljanju ali dodeljevanju postopnega dostopa.

CILJI POLITIKE

KOMISIJA JE ZA TA PREDLOG DOLOčILA NASLEDNJE CILJE politike:

Doseči notranji trg za poštne storitve, kjer so koristi reforme deležni vsi državljani in podjetja

- ohraniti cenovno dostopne in kakovostne univerzalne storitve za vse

- doseči popolno odprtje trga

- zmanjšati izkrivljanje trga/ovire za notranji trg

Bolj podrobno:

- nadaljnje prizadevanje za zmanjšanje in končno odpravo rezerviranega področja

- zagotovitev sorazmerne uporabe alternativnih zaščitnih ukrepov univerzalne storitve ali mehanizmov financiranja

- zagotovitev poštenega dostopa do poštne infrastrukture

MOžNOSTI POLITIKE

V PRESOJI vpliva sta bili obravnavani dve ravni političnih možnosti:

- štiri možnosti „višje ravni“, ki ustrezajo širšim političnim možnostim, s katerimi se sooča Skupnost v zvezi z načinom ukrepanja, in

- 16 posebnih politični možnosti glede podrobnih načinov za vsako določeno področje. Tabela 2 v oddelku 5.3 presoje vpliva kaže, katere posebne možnosti so izvedljive pod katerimi političnimi možnostmi „višje ravni“.

Možnosti politike na višji ravni

Določene so bile naslednje štiri možnosti politike na višji ravni:

Možnost A: Neukrepanje (brez zakonodajnega predloga) bi ob prenehanju veljavnosti trenutne Poštne direktive dne 31.12. 2008 pomenilo, da bi poštni sektor v prvi vrsti urejali predpisi Pogodbe ES, in sicer člen 86, ki od držav članic zahteva, da upravičijo rezervirane storitve, po katerem je uporaba monopolov v razvoju trgovine predmet interesa Skupnosti, in ki dovoljuje Komisiji, da odločitve ali direktive naslovi na države članice. Države članice bi lahko nadalje posamezno določile univerzalno storitev in povezane standarde kakovosti na vseh svojih ozemljih v skladu z mednarodnimi dogovori in pogodbami, kot so (bolj splošne in manj zahtevne) obveznosti Svetovne poštne zveze.

Presoja: Drugačen pravni okvir in standardi univerzalne storitve bi lahko negativno vplivali na socialno kohezijo in bi vodili do bolj „neenakih“ pogojev delovanja z večjimi ovirami za notranji trg.

Možnost B: Bistveno spremenjena in celovita Poštna direktiva, ki bi predvidevala popolnoma konkurenčen poštni trg do leta 2009 in zagotavljala popolnoma usklajen pristop to vseh sektorskih vprašanj.

Presoja: Čeprav obstaja dvom, da se vse določbe trenutno veljavne Poštne direktive v Skupnosti uporabljajo enako strogo, ni dokazov, da je trenutni okvir Skupnosti povsem neprimeren. Poleg tega je zelo verjetno, da bodo nacionalne značilnosti in razlike v potrebah uporabnikov onemogočile vsesplošno veljavno, sorazmerno in sprejemljivo rešitev za države članice.

Možnost C: Podaljšanje veljavnosti obstoječe Poštne direktive za čas po letu 2009 – pri tej možnosti bi se klavzula o časovni omejitvi veljavnosti („klavzula o izteku veljavnosti“) črtala, ostali elementi pa bi ostali nespremenjeni.

Presoja: Takšen dejanski umik spodbude Skupnosti za odprtje trga bi verjetno povzročil zamudo v pomembnem prestrukturiranju sektorja, zavrl dinamično učinkovitost, omejil razvoj možnosti in inovacije ter dolgoročno ogrozil primerjalno konkurenčnost poštnega sektorja. Primerjalno upadanje bi vplivalo na celotno povpraševanje (manjša količina pošte) – poleg tega pa tudi na trajnostno zaposlovanje in sposobnost zagotoviti državljanom dostop do cenovno dostopnih poštnih storitev.

Možnost D: Prilagoditev obstoječe Poštne direktive v obsegu, ki je potreben za odprt poštni trg izhaja s stališča, da sta ohranjanje kakovostne univerzalne storitve in popolno odprtje trga združljiva, in omogoča boljše doseganje ciljev Skupnosti za sektor.

Presoja: Ta možnost bi ohranila in nadgradila obstoječi okvir Poštne direktive s potrebnimi spremembami glede na nedavni in pričakovani razvoj trga, vključno z odpravo rezerviranega področja. Ta možnost ne zahteva pregleda ciljev Skupnosti po načelu „nazaj k osnovam“.

Vpliv na potrošnike: Možnosti A in B ter srednjeročno (glede na tveganje oslabljene konkurenčnosti sektorja) možnost C lahko sprožijo zmanjševanje standardov univerzalne storitve, kakor so opredeljeni na ravni EU, zato obstaja nevarnost negativnega vpliva na potrošnike ter na socialno in ozemeljsko kohezijo. Možnost D ohranja trenutne standarde univerzalne storitve, zahteve glede cenovne dostopnosti in možnost enotnih tarif, vendar pa bi se lahko, ker bi se zaradi odprtja trga cene bolj prilagodile stroškom, cene nekaterih posameznih pošiljk zvišale.

Te možnosti na „višji ravni“ A/B/C/D so bile ocenjene glede na njihov prispevek k ciljem poštnega sektorja. Možnosti na višji ravni A in B sta bili zavrnjeni že v začetni izločilni fazi. Zaključki glede možnosti na višji ravni C in D so bili sprejeti ob upoštevanju podrobnejše analize vplivov izbranih posebnih možnosti politike.

Posebne možnosti politike

V ožji izbor je bilo uvrščenih deset posebnih možnosti politike, ki zajemajo naslednja področja politike: i) obseg univerzalne storitve ii) standardi univerzalne storitve iii) rezervirano področje in mehanizmi financiranja univerzalne storitve iv) dostop do glavnih sredstev v) postopen dostop. Spodnja tabela predstavlja povzetek vplivov in oznako, kateri možnosti „višje ravni“ ustreza vsaka posebna možnost. Za opis in popolno analizo vseh možnosti glej oddelka 5 in 6 popolne presoje vpliva.

Vprašanje | Možnosti | Vpliv na uporabnika | Vpliv na zaposlovanje | Gospodarski vpliv |

Obseg univerzalne storitve | Možnost 1 (možnosti B/C/D) brez sprememb: obstoječa prilagodljivost | (( | ( | ( |

Možnost 2 (možnost D) – obseg, osredotočen na potrošniške izdelke / izdelke za MSP | ( | ( | ( |

Standardi univerzalne storitve | Možnost 4 (možnosti C/D) brez sprememb: veljavni standardi ostanejo minimalni predpisi Skupnosti | ( do ( | ( | ( do ( |

Možnost 5 (možnost D) - brez sprememb: veljavni standardi ostanejo minimalni predpisi Skupnosti, vendar je enotna tarifa dovoljena samo za posamezne pošiljke | (( | (( | ((( |

Vprašanje | Možnosti | Vpliv na uporabnika | Vpliv na zaposlovanje | Gospodarski vpliv |

Rezervirano področje in mehanizmi financiranja univerzalne storitve | Možnost 8 (možnost C) – ohranitev veljavne Direktive s črtanjem člena 27 - rezervirana področja, ohranjene obveznosti za nove udeležence na trgu in kompenzacijski sklad | ( do ( | ( do ( | (do (( |

Možnost 9 (možnost D) – popoln seznam mehanizmov financiranja brez rezerviranega področja, vendar vključno z državnimi pomočmi, postopki javnih naročil, notranjimi navzkrižnimi subvencijami, delitvijo stroškov ali kompenzacijskim skladom in pristojbino za univerzalno storitev akterjev na trgu univerzalne storitve | (( | ( do ( | ( do (( |

Dostop do glavnih sredstev | Možnost 11 (možnost C) – brez sprememb: prepuščanje vprašanj dostopa trgu in pravilom konkurence | ( do ( | ( | ( |

Možnost 12 (možnost D) – zadolžiti NRO za določitev glavnih sredstev za ocenitev nujnosti dostopa do baze podatkov poštnih številk, poštnih predalov, informacij o spremembah naslovov in storitve preusmerjanja pošte ter za zagotovitev, da je dostop pregleden in nediskriminatoren | (( | ( | ( |

Postopen dostop | Možnost 15 (možnost D) – zadolžitev prevladujočega operaterja/operaterja, ki uporablja nekdanje javno omrežje, da pod ustreznimi pogoji ne zavrača postopnega dostopa | ( | ( | ( |

Možnost 16 (možnosti C/D) – brez sprememb: nediskriminatoren dostop ob upoštevanju nenastalih stroškov | (( | ( do ( | ( |

Za te posebne možnosti politike se predlagajo naslednje možnosti:

Glede obsega univerzalne storitve – Omejitve obsega univerzalne storitve na poštne izdelke, ki jih tržne sile ne bi zagotavljale, na tej točki ni mogoče uskladiti, saj se bo konkurenca v EU pojavljala z različno hitrostjo, potrebe nacionalnih trgov in uporabnikov pa se razlikujejo. Predlaga se možnost 1 – tj. glavne obveznosti Skupnosti glede splošnega obsega poštnih storitev, ki jih je treba zagotoviti, morajo ostajati nespremenjene.

Glede standardov univerzalne storitve – Obstaja omejena zahteva za usklajeno zniževanje standardov ali za omejevanje diskrecije držav članic glede uporabe standardov kakovosti in storitev, ki presegajo najnižjo raven Skupnosti. Vendar pa bi po odprtju trga enotne tarife za konkurenčne poštne izdelke lahko ustvarile spodbudo za neučinkovit vstop na trg, kar bi lahko oslabilo sposobnost financiranja univerzalne storitve obstoječega operaterja. Kljub temu pa posamezni uporabniki cenijo enotnost tarife in njen prispevek k socialni koheziji. Predlaga se možnost 5 – tj. minimalna sprememba omejitve svobode držav članic glede uporabe enotnih tarif samo za posamezne pošiljke in za nekatere druge pošiljke. Tako se upošteva tudi eden izmed glavnih argumentov interesne skupine, ki zagovarjajo potrebo po manjšem obsegu univerzalne storitve, ki bi služil zgolj kot „varnostna mreža za uporabnika“.

Glede rezerviranega področja in modelov financiranja – Ohranjanje rezerviranega področja bi še naprej izkrivljajo konkurenco; vendar pa je za financiranje univerzalne storitve v odsotnosti monopola potrebna vrsta alternativnih možnosti za izjemno uporabo. Predlaga se možnost 9, tj. odprava rezerviranega področja in s tem prepuščanje državam članicam možnost izbire financiranja, ki zajema: javno naročanje storitev (kot posreden vir javnega financiranja), državne pomoči, sektorsko pristojbino in sklad delitve stroškov univerzalne storitve, in sicer kot alternative rezerviranemu področju.

Glede dostopa do glavnih sredstev poštne infrastrukture – Za uporabnike ter obstoječe in morebitne udeležence na trgu je ugodno, da se koristi konkurence ne zmanjšajo, ker se akterji na trgu ne strinjajo glede pogojev dostopa do takšnih sredstev. Možnost 12 bi nacionalni regulativni organ izrecno pooblastila za posredovanje, če bi bilo to potrebno, za preprečitev zgoraj navedenega in se zato priporoča.

Glede postopnega dostopa do omrežij razvrščanja in dostave – Ker so redki (če sploh) elementi glavnega poštnega omrežja „bistveni deli“, se okrepljene določbe ali obvezna uvedba takšnega postopnega dostopa ne zdi upravičena na ravni Skupnosti. Prav tako se ne zdi primerno, da bi zakonodajno telo EU omejevalo razvoj konkurence pri dostopu. Predlaga se možnost 16, tj. odločitve glede obveznega postopnega dostopa bi se še vedno sprejemale na ravni držav članic, ob upoštevanju zadevnih gospodarskih in konkurenčnih dejavnikov. Dostop se lahko šteje kot primeren za nekatere nacionalne trge, vendar na za druge, kljub temu pa se v zvezi s tem ne predlaga spremembe veljavne Poštne direktive.

SKLEPNA UGOTOVITEV

Ob upoštevanju vplivov in priporočil glede določenih vprašanj politike je bila predlagana možnost na višji ravni D: prilagoditev obstoječe Direktive v obsegu, ki je potreben za odprt poštni trg, ki zagotavlja visoko raven univerzalne poštne storitve[4].

[1] Resolucija Evropskega parlamenta o uporabi Poštne direktive (2006(0040)).

[2] COM(2006) 595.

[3] COM(2006) 596.

[4] Možnost D je implicitno potrdila tudi možnostna študija Komisije, ki ugotavlja, da ob razpoložljivosti dodatnih zaščitnih ukrepov ni razlogov za odložitev prehoda na popolno odprtje trga na datum po letu 2009.