1. UVOD

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je bil uveden ob pristopu Bolgarije k Evropski uniji leta 2007. Takrat je bilo dogovorjeno, da so potrebna nadaljnja prizadevanja za odpravo pomanjkljivosti na ključnih področjih, kot so reforma pravosodja, boj proti korupciji in boj proti organiziranemu kriminalu. Vse odtlej se s poročili, pripravljenimi v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, spremlja napredek Bolgarije in s specifičnimi priporočili dajejo usmeritve v podporo prizadevanjem bolgarskih organov. Komisija in Svet ministrov v svojih poročilih oziroma sklepih sledita napredku Bolgarije in izdajata priporočila za naprej. To poročilo povzema ukrepe, ki so bili sprejeti v preteklem letu, in daje priporočila za naslednje korake. Poročilo je rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z bolgarskimi organi, civilno družbo in drugimi deležniki. Kar zadeva praktične vidike, je imela Komisija na voljo tudi posebno podporo pravosodnih strokovnjakov iz drugih držav članic.

V poročilu, pripravljenem leta 2015 v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bil napredek v prejšnjem letu opisan kot počasen, Svet pa je v svojih sklepih Bolgarijo pozval, naj utrdi „politično odločenost za izvedbo reform in viden napredek“. V poročilu pa so bila navedena tudi številna področja, na katerih so bile ugotovljene težave, za katere so se v tistem času iskale rešitve. Tako sta bili pripravljeni dve celoviti reformni strategiji: ena za reformo pravosodja in druga za boj proti korupciji. Ti dve strategiji sta bili temelj številnim mejnikom v letu 2015 in bosta pomembni izhodišči tudi v letu 2016. Napredek se bo meril glede na to, v kolikšni meri bo Bolgarija zaveze v teh strategijah prelila v konkretne rezultate. Ravnanje pri težavnih primerih in ovirah na poti reform je odločilnega pomena za krepitev zaupanja bolgarskih državljanov in partnerjev v EU, pa tudi za presojo trajnosti reform. Tako se namreč lahko ugotovi, ali je prišlo do trajnih sprememb, ki so končni cilj tega procesa.

Komisija bo Bolgarijo še naprej podpirala pri prizadevanjih za izpolnitev ciljev v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Bolgarija že zdaj na številnih področjih prejema pomoč v obliki sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Poleg tega je Komisija v letu 2015 vzpostavila nov instrument v obliki podporne službe za strukturne reforme, ki zagotavlja tehnično pomoč reformnim prizadevanjem držav članic EU na najrazličnejših področjih. Pomoč zagotavljajo tudi države članice in mednarodne organizacije, pogosto v sodelovanju z bolgarsko civilno družbo. Taka udeležba je del odprte in demokratične družbe in lahko pomembno pripomore k reformnim prizadevanjem Bolgarije. Komisija pozdravlja dejstvo, da je Bolgarija – v skladu z navedbami predsednika bolgarske vlade – izrazila zanimanje za nadaljnjo tehnično pomoč, in državo spodbuja, naj v celoti izkoristi vse razpoložljive možnosti.





2. STANJE REFORMNEGA PROCESA V BOLGARIJI

2.1 Reforma pravosodja

Neodvisnost, odgovornost in integriteta pravosodja

Že v poročilu, pripravljenem leta 2015 v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bilo ugotovljeno, da strategija za reformo pravosodja vsebuje celovit in podroben načrt za prihodnja leta. Po tem, ko je bila strategija januarja 2015 odobrena v bolgarski narodni skupščini, je vlada na njeni podlagi uvedla konkretne ukrepe na številnih področjih, za katere je neposredno pristojno ministrstvo za pravosodje. Za najpomembnejši preskus izvajanja strategije pa je v javni razpravi leta 2015 obveljala reforma vrhovnega sodnega sveta. Vrhovni sodni svet je osrednji organ bolgarskega pravosodnega sistema, ki ima široka pooblastila na področjih imenovanja, ocenjevanja, napredovanja in discipliniranja sodnikov in tožilcev, pa tudi za upravljanje proračuna za pravosodje. Poleg tega v imenu pravosodja nastopa v razmerju do družbe in ima tako osrednjo vlogo pri oblikovanju javnega mnenja o pravosodju kot celoti. Zaupanje javnosti v pravosodje je še naprej nizko.

Zato je delovanje vrhovnega sodnega sveta bistvenega pomena. Posebna težava sedanje strukture je, da se odločitve o kadrovskih zadevah in disciplinskih ukrepih, ki zadevajo sodnike in tožilce, sprejemajo v okviru ene same strukture. Čeprav ni enega samega zavezujočega modela za sestavo sodnih svetov, pa tako sodniki in tožilci menijo, da je neprimerno, da te odločitve sprejemajo mešane skupine sodnikov in tožilcev vrhovnega sodnega sveta. V primeru Bolgarije, za katero je značilno veliko število političnih imenovanj v vrhovni sodni svet, obstoječi model zbuja pomisleke glede neodvisnosti sodstva in možnosti pritiska na sodnike. Zato je bilo v strategiji reforme predlagano, da se v okviru vrhovnega sodnega sveta ustanovita dva ločena kolegija za kadrovske zadeve, po en za vsako vejo pravosodja.

Po obsežni razpravi je bilo spomladi sklenjeno, da nekatere od predlaganih sprememb terjajo spremembe ustave. Te spremembe je narodna skupščina sprejela decembra 2015. Sicer so se precej razlikovale od besedila, ki ga je prvotno predlagala vlada , vendar njihovo sprejetje še vedno predstavlja pomemben korak pri reformi vrhovnega sodnega sveta. Znotraj vrhovnega sodnega sveta bosta oblikovana dva senata odločanja, poleg tega pa bodo okrepljene pristojnosti pravosodnega inšpektorata za preiskavo nasprotij interesov in nezakonitega bogatenja sodnikov. Naslednji korak bo izvajanje reforme z zakonodajnimi spremembami zakona o pravosodnem sistemu. Vlada je zakonodajni sveženj pripravila in dala v javno obravnavo spomladi 2015, nato pa je ta čakal na izid razprave o ustavi.

Prejšnja poročila v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje so opozorila na preostale pomisleke glede sposobnosti vrhovnega sodnega sveta, da izpolni svojo vlogo varuha neodvisnosti in integritete pravosodja. Spori se vrtijo okoli vprašanj, kot so nepregledni postopki za imenovanje sodnikov, nedoslednosti v disciplinskih postopkih ter pomanjkljivo ukrepanje na podlagi suma morebitne manipulacije pri naključnem dodeljevanju zadev na sodiščih. Tem vprašanjem se je pridružilo še sporno vmešavanje politike v delovanje vrhovnega sodnega sveta. Leta 2015 je stanje v zvezi s temi vprašanji dajalo mešano sliko. Na začetku leta je vrhovni sodni svet imenoval novega predsednika vrhovnega kasacijskega sodišča. Novi predsednik v svojih izjavah podpira reformo in vse kaže, da uživa ugled v pravosodju. Spomladi je bilo imenovano tudi novo vodstvo mestnega sodišča v Sofiji, potem ko je moralo prejšnje vodstvo odstopiti sredi škandalov v zvezi s sodiščem. Druge odločitve vrhovnega sodnega sveta o imenovanjih pa so še naprej zbujale pomisleke glede pomanjkanja preglednosti in možnega neprimernega vpliva. Mesto predsednika pritožbenega sodišča v Sofiji je nezasedeno že skoraj dve leti: čeprav se je nanj prijavil sodnik, ki je imel izrecno podporo sodnikov sodišča, vrhovni sodni svet ni zagotovil potrebne večine. Jasna merila za presojo imenovanj ne obstajajo, kar zbuja dvome v nepristranskost postopkov imenovanja.

Ukrepi na podlagi resnih obtožb o korupciji in trgovanju z vplivom v pravosodju so bili sprejeti šele po notranjih in zunanjih pritiskih, vendar organi ne morejo ali ne želijo uvesti proaktivnih preiskav. V zadnjem poročilu v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje je bilo opozorjeno na nepravilnosti, odkrite na mestnem sodišču v Sofiji konec leta 2014; v poročilu je bilo glede na prve odzive vrhovnega sodnega sveta ugotovljeno, da svet ukrepanja na tem področju ne šteje za prednostno nalogo. Uvedel pa je proces za izboljšanje naključnega dodeljevanja zadev na bolgarskih sodiščih in oktobra 2015 za celotno pravosodje vzpostavil nov centraliziran informacijski sistem, ki naj bi pomagal odpraviti pomanjkljivost, večkrat opredeljeno v poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Vendar se je vrhovni sodni svet le obotavljivo odzval na obtožbe resnih kršitev glavnih sodnikov na mestnem sodišču v Sofiji. Disciplinski ukrepi so bili uvedeni šele veliko pozneje, potem ko je moral v več primerih posredovati minister za pravosodje.

Jeseni 2015 so mediji poročali o domnevnem posnetku pogovora med članicama vodstva, vpletenima v nepravilnosti, ki so bile odkrite na mestnem sodišču v Sofiji , kar je polemike le še okrepilo. Po večkratnih pozivih k neodvisni preiskavi sta vrhovni sodni svet in tožilstvo napovedala preiskavi o vsebini posnetkov. Za verodostojnost procesa je treba storiti vse potrebno, da bo preiskava opravljena na pregleden in nepristranski način.

Po dolgotrajni nezasedenosti položaja je narodna skupščina spomladi 2015 izvolila novega glavnega inšpektorja na pravosodnem inšpektoratu. Posamezni koraki postopka so bili tokrat bolj pregledno opredeljeni in civilna družba je bila pozvana, da predlaga kandidate. Ta pristop je bil uporabljen tudi v poznejšem postopku izvolitve novega kolegija inšpektorjev, ki se je začel jeseni in še poteka. Postopek bo še zlasti pomemben, saj bo vloga inšpektorata pri obravnavi vprašanj integritete in znakov korupcije v pravosodju v prihodnje okrepljena. Zato bo pomembno, da se inšpektoratu zagotovijo viri za uspešno opravljanje njegovih okrepljenih pristojnost.

Reforma pravnega okvira

Sedanja reforma vrhovnega sodnega sveta je samo en, čeprav pomemben del nove bolgarske strategije za reformo pravosodja. Strategija je celovit dokument s številnimi cilji, od katerih mnogi zahtevajo zakonodajne spremembe. Kot že navedeno, je sveženj sprememb zakona o pravosodnem sistemu zdaj pripravljen na hitro obravnavo v narodni skupščini. Sveženj zajema spremembe na najrazličnejših področjih, njihov namen pa je izboljšati različne vidike upravljanja pravosodnega sistema. Cilj številnih predlogov je krepitev vloge sodnikov, ki niso na vodstvenih položajih, z namenom izboljšanja preglednosti in neodvisnosti. Cilj drugih sprememb pa so izboljšave pravil glede poklicne poti ali pravil o strokovnem usposabljanju za sodnike. Ostale spremembe so potrebne za uvedbo novih tehnologij za izboljšanje preglednosti, kakovosti in učinkovitosti (e-pravosodje). Med letom je znotraj pravosodja že potekala obsežna razprava o teh predlogih. Ključni preskus za Bolgarijo v letu 2016 bo njena zmožnost, da sprejme te spremembe.

Zakonodajne spremembe se pripravljajo tudi na področju kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku. V preteklih poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje je bilo ugotovljeno tveganje, da bi se zaradi temeljne razprave o dolgoročni reformi zakonikov odložilo sprejetje nujnejših in bolj ciljno usmerjenih sprememb. V zadnjih petih letih so se različne vlade lotile reforme kazenskega zakonika, vendar jim tega cilja zaenkrat ni uspelo doseči. Leta 2015 je vlada sprožila nov razmislek o širši reformi kazenskopravne politike. Cilj tega razmisleka je celovita reforma, ki bo zahtevala natančno analizo in pripravo, pa tudi široko posvetovanje znotraj pravosodja in pravnih poklicev. Medtem pa so bolgarski organi prepoznali potrebo po hitrejši izvedbi omejenega sklopa ciljno usmerjenih sprememb, zlasti da se odpravijo težave, zaradi katerih prihaja do zaostankov v kazenskih postopkih, in da se olajša pregon kaznivih dejanj korupcije. Nekatere spremembe za odpravo glavnih pomanjkljivosti so že bile sprejete, vendar se mora njihov učinek v praksi še pokazati.

Kakovost in učinkovitost pravosodja