OBVESTILO KOMISIJE

Smernice o izogibanju in obvladovanju nasprotja interesov v skladu s finančno uredbo

(2021/C 121/01)

IZJAVA O OMEJITVI ODGOVORNOSTI: „Ta dokument na podlagi veljavnega prava EU zagotavlja tehnične smernice za osebje in organe, ki sodelujejo pri izvajanju, spremljanju in nadzoru proračuna EU, za razlago in uporabo pravil EU, da bi se olajšalo izvajanje in se spodbujale dobre prakse. Primeri v dokumentu so namenjeni zgolj ponazoritvi posebnih konceptov, predstavljenih v posameznem poglavju. Sodišče Evropske unije je edino pristojno za uradno razlago prava Unije.“

KAZALO

1. Sklici na predpise 3

2. Uvod in namen smernic 3

3. Pojem in obveznosti glede izogibanja nasprotju interesov 4

3.1 Glavne razlike med prejšnjo in sedanjo finančno uredbo glede nasprotja interesov 4

3.2 Nove določbe o nasprotju interesov v finančni uredbi 2018 6

3.2.1 Opredelitev nasprotja interesov 7

3.2.2 Koga zadeva 7

3.2.3 „Situacije, ki bi se lahko objektivno dojemale kot nasprotje interesov“ 10

3.2.4 Obveznosti v primeru nasprotja interesov 12

4. Posebni elementi za neposredno/posredno upravljanje 15

4.1 Nasprotje interesov v postopkih dodeljevanja 16

4.2 Nadaljnja sklicevanja na nasprotje interesov v finančni uredbi 2018 17

4.3 Etična vprašanja v nefinančnem okviru 18

5. Posebni elementi za deljeno upravljanje 22

5.1 Kako je delo razdeljeno v okviru deljenega upravljanja? 23

5.2 Pravila o nasprotju interesov v skladu z direktivami o javnem naročanju 25

5.3 Posebni elementi finančnih instrumentov deljenega upravljanja 29

6. Možni ukrepi za izogibanje in obvladovanje nasprotja interesov 30

6.1 Ozaveščanje 31

6.2 Politike, pravila in postopki 31

6.3 Izjave o interesih, razkritje premoženjskega stanja in nezdružljive naloge 33

6.4 Drugi ukrepi 35

Priloga I – Drugi ponazoritveni primeri nasprotja interesov 39

Priloga II – Pravne določbe EU o nasprotju interesov na področju deljenega upravljanja 39

1. SKLICI NA PREDPISE

Zakonodajni akt Členi Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (1) Finančna uredba 2018 Členi 2, 26, 33, 36, 61, 62, 63, 69, 70, 71, 73, 76, 77, 78, 89, 136, 137, 141, 150, 154, 155, 167, 205, 209, 216, 225, 237 in Priloga I, točke 20.6, 28.2 in 29.1 Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (2) Finančna uredba 2012 Členi 32, 57 in 59 Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (3) (4) Direktiva o javnem naročanju Členi 2, 24, 41, 57, 58 in 83

2. UVOD IN NAMEN SMERNIC

Finančna uredba 2018, ki je začela veljati 2. avgusta 2018, je okrepila ukrepe za zaščito finančnih interesov EU. Ključni primer je krepitev pravil o nasprotju interesov, ki se poleg neposrednega in posrednega upravljanja zdaj izrecno razširjajo na organe držav članic (ne glede na ureditve notranjega upravljanja držav članic) in na katero koli osebo, ki izvršuje sredstva EU v okviru deljenega upravljanja.

Situacije nasprotja interesov se lahko pojavijo kadar koli. Bistvenega pomena je, da se preprečijo ali ustrezno rešujejo, ko se pojavijo. Ta zahteva je ključna za zagotavljanje preglednosti, ugleda in nepristranskosti javnega sektorja ter verodostojnosti načel pravne države kot temeljne vrednote EU. To je bistvenega pomena za ohranitev zaupanja javnosti v integriteto in nepristranskost javnih organov in uradnikov ter v postopke odločanja, ki služijo splošnemu interesu. Če se nasprotja interesov ne preprečijo ali se nepravilno upravljajo, ko se pojavijo, to lahko negativno vpliva na postopek odločanja v javnih organih, povzroči neprimerno porabo javnega denarja in škoduje ugledu. Prav tako lahko pripeljejo do izgube zaupanja v zmožnost javnega sektorja, da deluje nepristransko in v splošni interes družbe.

Treba je preprečiti nasprotja interesov ter jih obravnavati in ustrezno upoštevati načela, ki urejajo proračun EU (5). Podrobno opredeljene politike ter pravila za preprečevanje in obvladovanje nasprotja interesov so bistveni del dobrega upravljanja.

Glede na bistven pomen pravil o nasprotju interesov je kršitev prava EU v zvezi s tem zelo skrb vzbujajoča in bo običajno povzročila neko pravno sredstvo, finančno ali drugačno, na primer disciplinsko (6).

Namen teh smernic je:

(1) spodbuditi enotno razlago in uporabo pravil o izogibanju nasprotju interesov (7) za finančne udeležence (8) in osebje institucij EU, ki sodelujejo pri izvrševanju, spremljanju in nadzoru proračuna EU v okviru neposrednega/posrednega/deljenega upravljanja;

(2) krepiti ozaveščenost organov držav članic, nosilcev javnih funkcij (vključno s člani vlade) in vseh drugih oseb, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU v okviru deljenega upravljanja (9), o veljavnih določbah iz finančne uredbe 2018 in direktivi o javnem naročanju, v zvezi z izogibanjem nasprotju interesov in

(3) krepiti ozaveščenost zunanjih partnerjev (10) (vključno z njihovim osebjem in drugimi subjekti, s katerimi ima zunanji partner pogodbeno razmerje za izvrševanje proračuna), ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU v okviru posrednega upravljanja o veljavnih določbah, določenih v finančni uredbi 2018 glede izogibanja nasprotju interesov.

Poglavja 1 do 3 teh smernic so pomembna za vse načine upravljanja, medtem ko poglavji 4 in 5 predstavljata posebne elemente, ki so pomembni za neposredno/posredno upravljanje oziroma deljeno upravljanje. Poglavje 6 vsebuje neizčrpen seznam predlogov in priporočil za ukrepe, ki jih je mogoče izvesti za preprečevanje in obvladovanje situacij nasprotja interesov. Cilj teh predlogov in priporočil je institucijam EU in organom držav članic zagotoviti smernice in orodja, ki jim bodo pomagala pri izogibanju nasprotju interesov.

3. POJEM IN OBVEZNOSTI GLEDE IZOGIBANJA NASPROTJU INTERESOV

3.1 Glavne razlike med prejšnjo in sedanjo finančno uredbo glede nasprotja interesov

Finančna uredba 2012 Finančna uredba 2018 Člen 57 Navzkrižje interesov „1. Finančni udeleženci in druge osebe, ki sodelujejo pri izvrševanju in upravljanju proračuna, vključno s pripravljalnimi akti v zvezi s tem, reviziji ali kontroli proračuna, se vzdržijo vsakršnega dejanja, ki bi lahko povzročilo navzkrižje njihovih interesov z interesi Unije. Kadar obstaja takšno tveganje, se zadevna oseba vzdrži takšnega dejanja in zadevo prepustiti odredbodajalcu na podlagi prenosa pooblastil, ki pisno potrdi, ali obstaja navzkrižje interesov. Zadevna oseba obvesti tudi svojega nadrejenega. Kadar navzkrižje interesov obstaja, zadevna oseba opusti vsa svoja dejanja v zadevi. Odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil osebno sprejme vse dodatne primerne ukrepe. 2. Za namene odstavka 1, navzkrižje interesov obstaja, kadar je ogroženo nepristransko in objektivno izvajanje nalog finančnega udeleženca ali druge osebe iz odstavka 1, zaradi družinskih, čustvenih, političnih ali narodnostnih razlogov, gospodarskega interesa ali kakršnega koli drugega skupnega interesa s prejemnikom. 3. Na Komisijo se prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 210, v katerih je opredeljeno vse, kar bi lahko pomenilo navzkrižje interesov, in postopek, ki ga je treba izvesti v takih primerih.“ Člen 32 pravil za uporabo finančne uredbe 2012 (11) Dejanja, ki bi lahko pomenila navzkrižje interesov, in postopek (člen 57 finančne uredbe) „1. Dejanja, na katera lahko vpliva nasprotje interesov v smislu člena 57(2) finančne uredbe, imajo med drugim lahko eno od naslednjih oblik, brez poseganja v njihovo opredelitev kot nezakonite dejavnosti iz točke (d) člena 106(1) finančne uredbe: (a) odobritev neupravičenih neposrednih ali posrednih ugodnosti samemu sebi ali drugim; (b) zavrnitev odobritve pravic ali ugodnosti upravičencu, do katerih je ta upravičen; (c) storitev neupravičenega ali nezakonitega dejanja ali opustitev obveznega dejanja. Druga dejanja, na katera lahko vpliva navzkrižje interesov, so dejanja, ki lahko vplivajo na nepristransko in objektivno opravljanje dolžnosti osebe, kot so med drugim sodelovanje v komisiji za ocenjevane v postopkih za oddajo javnih naročil ali dodelitev nepovratnih sredstev, če bi ta oseba lahko neposredno ali posredno imela finančne koristi od izida teh postopkov. 2. Če je vložnik, kandidat ali ponudnik zaposleni, za katerega veljajo kadrovski predpisi, se domneva, da obstaja navzkrižje interesov, razen če nadrejeni vnaprej odobri njegovo udeležbo v postopku. 3. Kadar pride do navzkrižja interesov odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil sprejme ustrezne ukrepe, da bi se bilo mogoče izogniti neupravičenemu vplivu zadevne osebe na zadevni postopek.“ Člen 61 (podčrtano z naše strani) Nasprotje interesov „1. Finančni udeleženci v smislu poglavja 4 tega naslova in druge osebe, vključno z nacionalnimi organi na vseh ravneh, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna v okviru neposrednega, posrednega in deljenega upravljanja, vključno s pripravljalnimi akti v zvezi s tem, ter reviziji ali kontroli, se vzdržijo vsakršnega dejanja, ki bi lahko povzročilo nasprotje njihovih interesov z interesi Unije. Sprejmejo tudi ustrezne ukrepe, da preprečijo pojav nasprotja interesov pri nalogah v njihovi odgovornosti in odpravijo situacije, ki bi se lahko objektivno dojemale kot nasprotje interesov. 2. Kadar obstaja tveganje za nasprotje interesov, ki zadeva uslužbenca nacionalnega organa, zadevna oseba zadevo predloži svojemu nadrejenemu. Kadar obstaja to tveganje v zvezi z zaposlenimi, za katere veljajo kadrovski predpisi, zadevna oseba zadevo predloži pristojnemu odredbodajalcu na podlagi prenosa pooblastil. Zadevni nadrejeni ali odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil pisno potrdi, ali obstaja nasprotje interesov. Kadar se ugotovi obstoj nasprotja interesov, organ za imenovanja ali zadevni nacionalni organ zagotovi, da zadevni uradnik preneha z vsemi dejavnosti v zvezi z zadevo. Pristojni odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil ali ustrezni nacionalni organ zagotovi, da se kakršni koli nadaljnji ustrezni ukrepi sprejmejo v skladu z veljavnim pravom. 3. Za namene odstavka 1 nasprotje interesov obstaja, kadar je ogroženo nepristransko in objektivno izvajanje nalog finančnega udeleženca ali druge osebe iz odstavka 1 zaradi družinskih, čustvenih, političnih ali narodnostnih razlogov, gospodarskega interesa ali kakršnega koli drugega neposrednega ali posrednega osebnega interesa.“

Finančna uredba 2018 je področje uporabe določb o nasprotju interesov izrecno razširila na vse načine upravljanja (12) in na vse udeležence, vključno z nacionalnimi organi na vseh ravneh, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU, vključno pri izvajanju pripravljalnih aktov in revizij ter kontrole.

V nadaljevanju so opisane glavne spremembe, ki jih je finančna uredba 2018 uvedla v zvezi z nasprotjem interesov.

— Širše področje uporabe: izrecno velja za deljeno upravljanje (poleg neposrednega in posrednega upravljanja) in za nacionalne/regionalne organe na kateri koli ravni, vključno s člani vlade.

— Preoblikovana opredelitev nasprotja interesov: zdaj zajema „kakršen koli drugi neposredni ali posredni osebni interes“, ki je širši od „kakršnega koli drugega skupnega interesa s prejemnikom“ iz člena 57 finančne uredbe 2012.

— Zajetih je več situacij: Izrecno zahteva ne le preprečevanje situacij, ki vključujejo nasprotje interesov, temveč tudi odpravo takih situacij, vključno s tistimi, ki „bi se lahko objektivno dojemale kot nasprotje interesov“. Ta določba krepi preventivno funkcijo v primerih nasprotja interesov.

Deljeno upravljanje

Pred finančno uredbo 2018 pravila o nasprotju interesov, določena v členu 57 finančne uredbe 2012, v državah članicah niso bila neposredno uporabljena pri izvrševanju proračuna EU v okviru deljenega upravljanja. Zlasti ob upoštevanju dejstva, da so bili posebni ukrepi, ki jih je bilo treba sprejeti, kot je navedeno v členu 57 finančne uredbe 2012, zgolj osredotočeni na dolžnosti odredbodajalca na podlagi prenosa pooblastil, omenjena določba velja le za uslužbence institucij in organov EU.

Vendar je člen 59(1) finančne uredbe 2012 določal, da „Komisija in države članice pri upravljanju sredstev Unije upoštevajo načela dobrega finančnega poslovodenja, preglednosti in nediskriminacije (13) (14) [...]“ in „Komisija in države članice izpolnjujejo vsaka svoje obveznosti v zvezi s kontrolo in revizijo“. V skladu s členom 59(4) finančne uredbe 2012 so bili organi, ki so jih države članice imenovale za upravljanje in nadzor sredstev EU v okviru deljenega upravljanja, že dolžni vzpostaviti in zagotoviti delovanje uspešnega in učinkovitega sistema notranje kontrole.

Poleg tega je člen 32(1) finančne uredbe 2012 določal, da je treba proračun izvrševati v skladu z uspešno in učinkovito notranjo kontrolo (za vse načine upravljanja) ter v skladu z ustreznimi pravili za posamezen sektor. Člen 32(3)(c) finančne uredbe 2012 je zahteval, da se ti sistemi notranje kontrole lahko izognejo nasprotju interesov pri vseh načinih izvrševanja proračuna.

Zato je bilo izogibanje nasprotju interesov eno od načel deljenega upravljanja, zajetih v členu 59(1) finančne uredbe 2012. Zato so bile države članice še pred začetkom veljavnosti finančne uredbe 2018 v skladu s finančno uredbo 2012 pri izvrševanju proračuna EU v okviru deljenega upravljanja dolžne sprejeti potrebne ukrepe za izogibanje nasprotju interesov; ta obveznost je bila na primer jasno določena v akreditacijskih merilih plačilnih agencij v okviru skupne kmetijske politike (SKP) (15).

3.2 Nove določbe o nasprotju interesov v finančni uredbi 2018

Pomembna pravna določba (16) za izogibanje nasprotju interesov je člen 61 finančne uredbe 2018, ki vsebuje revidirana pravila o nasprotju interesov. Od 2. avgusta 2018 velja za vsa sredstva iz proračuna EU in za vse načine upravljanja.

Člen 61 finančne uredbe 2018 se neposredno uporablja v državah članicah, če sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU. Zato njihova obveznost, da preprečijo in odpravijo pojav nasprotja interesov, kot je določeno v tem členu, ni odvisna od sprejetja nacionalnih izvedbenih ukrepov. Vendar člen 61 finančne uredbe 2018 ne ureja celostno nasprotja interesov in načina, kako ga je treba obravnavati, saj se sklicuje na sprejetje ustreznih ukrepov za preprečevanje in reševanje situacij, opredeljenih kot nasprotje interesov. Poleg tega so nacionalni organi še naprej pristojni za sprejemanje dopolnilnih in morda celo podrobnejših in/ali strožjih nacionalnih predpisov, kot je razvidno iz sklicevanja na kakršne koli nadaljnje ustrezne ukrepe, ki se sprejmejo v skladu z veljavnim pravom iz odstavka 2 člena 61 finančne uredbe 2018.

V zgornjem okviru v skladu z odstavkom 2 člena 61 finančne uredbe 2018 uporaba takih nacionalnih pravil ne bi bila več izključno nacionalna zadeva ter bi jo bilo mogoče vključiti v obseg pregledov, kontrol in revizij, ki jih izvajajo službe Komisije in Evropsko računsko sodišče. Čeprav so države članice še naprej pristojne za uporabo lastnih dopolnilnih in/ali podrobnejših nacionalnih pravil (tudi če se člen 61 finančne uredbe 2018 uporablja neposredno), bi morale razmisliti o uskladitvi ali dopolnitvi kakršnih koli bolj prizanesljivih ali nepopolnih nacionalnih pravil, da bi izboljšale pravno varnost veljavnih pravil o proračunu EU.

Primeri etičnih pravil in nasprotje interesov na ravni držav članic: (1) V eni državi članici je prepovedano, da imajo osebe na vodstvenih položajih v javni upravi (npr. minister, državni sekretar, vodja osrednjega urada) v lasti več kot 10 % delnic zasebnih družb. (2) V drugi državi članici voditelj države, ministri in poslanci ne smejo sprejemati daril, imeti v lasti delnice javnih ali zasebnih družb ali imeti vladnih naročil. (3) V tretji državi članici nobena oseba, ki zaseda delovno mesto v javnem sektorju, ne bi smela opravljati nobene trgovalne dejavnosti, če ima v lasti več kot 10 % delnic družbe. (4) V četrti državi članici ministri in poslanci ne smejo biti del nadzornih ali upravnih organov zasebnih družb in če imajo v lasti 0,5 % delnic v zasebni družbi ali več, morajo svoje posledične pravice upravljanja prenesti na drugo osebo za trajanje njihovega mandata. (5) V peti državi članici morajo uradniki s finančnimi odgovornostmi in katerih hierarhična raven ali narava njihovih dolžnosti to upravičuje, v dveh mesecih po imenovanju sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev upravljanja svojih finančnih sredstev, med trajanjem funkcij pod pogoji, ki izključujejo kakršno koli pravico nadzora z njihove strani.

3.2.1 Opredelitev nasprotja interesov

V skladu s členom 61 finančne uredbe 2018 „nasprotje interesov obstaja, kadar je ogroženo nepristransko in objektivno izvajanje nalog finančnega udeleženca ali druge osebe“, ki sodeluje pri izvrševanju proračuna, „zaradi družinskih, čustvenih, političnih ali narodnostnih razlogov, gospodarskega interesa ali kakršnega koli drugega neposrednega ali posrednega osebnega interesa“.

Do nasprotja interesov lahko pride tudi, če oseba dejansko nima koristi od situacije, saj zadostuje, da okoliščine ogrožajo izvajanje njenih funkcij na objektiven in nepristranski način. Vendar pa morajo imeti take okoliščine prepoznavno in individualno povezavo do določenih vidikov ravnanja, vedenja ali odnosov osebe (ali vplivati nanje).

Zgolj povezava do prepričanj, stališč, mnenj ali preferenc osebe običajno ali samodejno ne pomeni osebnega interesa (vendar se lahko vsak primer razlikuje od drugega). Vendar pa morajo ljudje, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna, uveljavljati svoje pravice do izražanja, mnenja in političnega sodelovanja ter državljanske udeležbe, pri čemer morajo upoštevati in obvladovati tveganja, ki lahko nastanejo zaradi njihove nepristranskosti pri izvajanju funkcij ter podobe in ugleda institucij ali organov, v katerih so zaposleni (17).

Poleg tega običajno ne bi prišlo do nasprotja interesov, kadar bi to osebo zadevalo samo kot člana širše javnosti ali velike skupine ljudi, razen če bi bila oseba (ali povezana oseba, npr. družinski član) v posebni in drugačni situaciji v primerjavi z drugimi člani širše javnosti ali velike skupine ljudi.

Podobno pojem nasprotje interesov običajno ne bi zajemal situacij, v katerih so naloge izvrševanja proračuna EU s strani zadevne osebe povezane z odločitvami, (1) ki so splošne narave in temeljijo na objektivnih merilih, ki veljajo za celotni gospodarski sektor ali zelo široko skupino potencialnih upravičencev, ter (2), ki torej ne ogrožajo čustvenih, političnih ali narodnostnih in gospodarskih interesov, niti dejstvo, da je med upravičenci zadevna oseba ali njen družinski član.

Narodnostni, politični, čustveni ali drugi razlogi, navedeni v členu 61(3) finančne uredbe 2018, so dejavniki, ki bi lahko ogrozili nepristranskost in objektivnost osebe, ki sodeluje pri izvrševanju proračuna. V praktičnem smislu se morajo ljudje, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna, izogibati vključenosti, vplivanju ali pritiskom, ki lahko vplivajo na njihovo nepristranskost in objektivnost (ali zaznavanje njihove nepristranskosti ali objektivnosti) pri njihovem strokovnem opravljanju dela. To bi lahko izhajalo zlasti iz prijateljstva ali sovraštva, družinskih odnosov, pripadnosti stranki, združenju ali iz verskih prepričanj. Osebe, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna, morajo svojo uspešnost in strokovno presojo temeljiti le na pravnih in objektivnih merilih ter na zadostnih in ustreznih dokazih (18).

Navedba sklicevanja na „kakršni koli drugi neposredni ali posredni osebni interes“ je širša od besedila iz finančne uredbe 2012, ki se je nanašalo na „kakršnega koli drugega skupnega interesa s prejemnikom“. Posredni interes presega neposredno povezavo med zadevno osebo in upravičencem do sredstev EU.

Neposredni in posredni interes lahko vključuje tudi darila ali gostoljubnost, negospodarske interese ali je rezultat sodelovanja z nevladnimi ali političnimi organizacijami (tudi če je neplačano), konkurenčne dolžnosti lojalnosti med enim subjektom, do katerega ima oseba dolžnost, in drugo osebo ali subjektom, do katere/-ga ima oseba dolžnost.

Primer osebnega interesa: Vodja organa upravljanja/plačilne agencije: (1) bi lahko imel neposreden osebni (družinski) interes pri dodelitvi sredstev EU za projekt podjetja svojega zakonca/partnerja (in bi zato moral razglasiti nasprotje interesov in se vzdržati sodelovanja pri odločanju, povezanih s tem projektom, tako da je mogoče situacijo obvladati); (2) bi lahko imel posreden osebni (družinski) interes pri dodelitvi sredstev EU podjetju, ki je obljubilo, da bo ustvarilo novo tovarno, za katero bo verjetno najpomembnejši podizvajalec podjetje zakonca/partnerja (in bi se zato od njega zahtevalo, da se vzdrži glede odločitev v zvezi s postopkom dodeljevanja) ali je lastnik zemljišča, ki ga bo podjetje moralo kupiti za gradnjo tovarne.

Odnosi, ki predstavljajo družinsko pripadnost, se lahko med državami razlikujejo ter jih je treba analizirati v pravnem in kulturnem okviru (odvisno na primer od stopnje sorodstva). Vendar sta besedilo in namen člena 61 finančne uredbe 2018, kot je določeno v poglavju 2, in sicer zaščita celovitosti in nepristranskosti sprejemanja odločitev v zvezi z izvrševanjem proračuna EU in zaupanja javnosti vanj, osnova za nekatere splošne smernice.

— Prvič, treba je opozoriti, da se člen 61(3) finančne uredbe 2018 ločeno nanaša na „družinske“ in „čustvene razloge“. Zato čustvena povezava med družinskimi člani ni potrebna, da bi bila nepristranskost osebe ogrožena zaradi družinskih razlogov.

— Drugič, člen 61(3) finančne uredbe 2018 ne določa nasprotja interesov kot samodejne posledice družinskega razmerja, vendar mora biti ogrožena nepristranskost zadevne osebe (v izjemnih primerih to morda ne drži).

— Tretjič, iz namena člena 61 finančne uredbe 2018 za zaščito integritete izvrševanja proračuna in zaupanja javnosti je mogoče izpeljati, da mora pojem družina zajemati odnose med zadevno osebo in vpleteno stranjo, ki bi običajno vzbudile utemeljen sum morebitnega neupravičenega vpliva družine pri opravljanju uradnih funkcij. V zvezi s tem bi se moral člen 61 finančne uredbe 2018 sklicevati vsaj na ožje družinske člane. Pojem ožjega družinskega člana daleč presega pojem nuklearne družine, vendar njegovi natančni obrisi niso splošno priznani ali opredeljeni v zakonodaji EU, razen na posebnih področjih politike, zlasti na področju migracij. Službe Komisije menijo, da bi moral v okviru člena 61 finančne uredbe 2018 in glede na njegov namen „ožji družinski član“ zajemati vsaj naslednja razmerja, tudi če gre za posvojitev: Zakonec (vključno s partnerjem, s katerim ima posameznik (ne)registrirano zunajzakonsko zvezo), otroci in starši, stari starši in prastarši ter vnuki in pravnuki, bratje, polbratje ter sestre in polsestre (vključno s sestavljenimi družinami), strici in tete, nečakinje in nečaki, bratranci prvega kolena, tast in tašča, zeti in snahe, svaki in svakinje, očim in mačeha ter pastorki. Obstoj enega od teh družinskih odnosov med zadevno osebo in vpleteno stranjo je treba obravnavati vsaj kot situacijo, ki je objektivno zaznana kot nasprotje interesov (glej poglavje 3.2.3), razen v izjemnih in objektivno zaznanih okoliščinah. Poleg pojma „ožji družinski član“ lahko širši pojem „razširjene družine“ še vedno vodi do nasprotja interesov, zlasti v skladu s pravili in predpisi ali socialnim dojemanjem v zadevni državi ali ob upoštevanju nadaljnjih okoliščin, kot so čustvene ali gospodarske vezi.

— Nazadnje, zaupanje javnosti v dobro izvrševanje proračuna EU, zaščiteno s členom 61 finančne uredbe 2018, je načeloma nedeljivo. Državljani države A morajo biti sposobni zaupati integriteti izvrševanja proračuna v državi B. Zato je pri uporabi standardov, ki izhajajo iz člena 61 finančne uredbe 2018, razlika med državami zelo omejena.

Podobno lahko osebni prijateljski odnosi (ali odnosi z botri/krščenci), ki lahko vključujejo večjo bližino kot z ožjim članom družine, pripeljejo do situacije, ko zadevna oseba, ki ima določen odnos s tem prijateljem, ogrozi svojo nepristranskost in objektivnost.

Vsaka oseba, ki stalno prebiva v gospodinjstvu zadevne osebe, se znajde v vsaj eni situaciji, ki bi jo lahko objektivno razumeli kot nasprotje interesov (19), razen če tako ugotovitev ovrže objektivno verjeten protiargument.

Primer etičnih pravil in nasprotja interesov na ravni držav članic: V eni državi članici je poslancem, članom vlade ali lokalnim predsednikom prepovedano zaposliti kot akreditiranega pomočnika ali člana njihovega kabineta osebo iz njihovega „prvega družinskega kroga“ (zakonca, otroke in starše). Za zaposlitev osebe iz „drugega družinskega kroga“ (bratje, sestre, svaki, svakinje, nečaki ali nečakinje, nekdanji zakonec itd.) zakon zahteva prijavo zaposlitve.

3.2.2 Koga zadeva

Komisija je odgovorna za izvrševanje proračuna EU v sodelovanju z državami članicami v skladu s finančnimi pravili za njegovo vzpostavitev in izvrševanje, ob spoštovanju načela dobrega finančnega poslovodenja (člen 317 PDEU (20) in člen 63(1) finančne uredbe).

Člen 61 finančne uredbe 2018 vpliva na finančne udeležence in druge osebe (na ravni EU ali nacionalni ravni), vključno z nacionalnimi organi, če sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU na kateri koli ravni v okviru neposrednega, posrednega in deljenega upravljanja (vključno s pripravljalnimi akti, revizijami ali kontrolami). To pomeni, da se člen 61 finančne uredbe 2018 uporablja za vse osebe in subjekte pod jurisdikcijo držav članic (21), ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU (22).

Člen 61 finančne uredbe 2018 se nanaša na: (i) finančne udeležence (23) (v smislu poglavja 4 – členi 73, 76, 77 in 89 – naslova IV finančne uredbe 2018), ki so odredbodajalci (vsaka institucija EU opravlja dolžnosti odredbodajalca ter prenese – in nadalje prenese – svoje dolžnosti odredbodajalca na uslužbence na ustrezni ravni), računovodje (ki jih imenuje vsaka institucija EU med uradniki, za katere veljajo kadrovski predpisi (24)) in skrbniki računov izločenih sredstev (imenovani s sklepom računovodje institucije EU na podlagi ustrezno utemeljenega predloga pristojnega odredbodajalca), in (ii) uslužbence (vključno s člani komisije za odpiranje ponudb in ocenjevanje ter zunanjimi strokovnjaki, ki so izbrani za pomoč (25)), vključene pri izvrševanju proračuna EU.

Zunanji partnerji, odgovorni za (posredno) upravljanje sredstev EU, naštetih v členu 62(1)(c) finančne uredbe 2018, vključno z vsemi subjekti, s katerimi ima zunanji partner pogodbeno razmerje za izvrševanje proračuna (npr. finančni posredniki), so vključeni tudi v področje uporabe člena 61 finančne uredbe 2018, prav tako tudi njihovi uslužbenci in člani, če so pod jurisdikcijo držav članic in sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU (glej več podrobnosti in priporočila v poglavju 4).

Kar zadeva izvajalske agencije iz člena 69 finančne uredbe 2018, se člen 61 finančne uredbe 2018 zanje uporablja neposredno.

Kar zadeva decentralizirane agencije iz člena 70 finančne uredbe 2018, so pravila o nasprotju interesov določena v členu 42 okvirne finančne uredbe (26). Za subjekte javno-zasebnega partnerstva iz člena 71 finančne uredbe 2018 so pravila o nasprotju interesov določena v členu 27 vzorčne finančne uredbe (27). Oba člena odražata določbe člena 61 finančne uredbe 2018, izrecno omenjata člane svojih upravnih odborov, poleg tega pa sta vključena v finančna pravila vseh zadevnih decentraliziranih agencij in subjektov javno-zasebnega partnerstva. Če ti subjekti izvršujejo proračun EU v okviru posrednega upravljanja, se uporablja člen 61 finančne uredbe 2018.

V primeru deljenega upravljanja so nacionalni organi odgovorni za vzpostavitev sistemov notranje kontrole z jasno dodeljenimi odgovornostmi/nalogami, saj je to pomembno za določitev „vključenosti v izvrševanje proračuna“ osebe v vsakem primeru posebej.

Vendar pa je treba opozoriti, da v skladu s členom 61(1) finančne uredbe 2018 „vključenost“ zajema pripravljalne akte ter vse faze postopka načrtovanja, odločanja, upravljanja, revizije in kontrole porabe sredstev EU. Zato ta pojem vključuje katero koli osebo, ki lahko vpliva na postopek odločanja, vključno z nacionalnimi, regionalnimi in lokalnimi organi, uslužbenci ali člani teh organov in člani vlade, če se ukvarja s katerim koli od zgoraj omenjenih korakov v izvrševanju proračuna EU.

Zato se člen 61 finančne uredbe 2018 uporablja za kateri koli korak, ki ga bo storila oziroma ga stori katera koli oseba, ki je odgovorna za postopek odločanja, povezanega z izvrševanjem proračuna EU, ali ki je sposobna usmerjati in/ali vplivati na omenjen postopek. Vendar mora biti njihovo sodelovanje razumno pomembno: oseba bi morala imeti pravico do določene mere diskrecije ali nadzora nad izvrševanjem proračuna (tj. pooblastila za ukrepanje ali dajanje navodil tistim, ki ukrepajo; vloga, ki svetuje ali daje mnenja tistim, ki ukrepajo).

Primer osebe, ki dela za službo Komisije/organ upravljanja, vendar ni vključena v izvrševanje proračuna EU in zato ne spada v področje uporabe člena 61 finančne uredbe 2018: Uslužbenec, zaposlen v oddelku za komunikacije, ki je odgovoren le za objavljanje razpisov za zbiranje predlogov na spletnem mestu, vendar ni vključen v njihovo pripravo, ni vključen v izvrševanje proračuna (tudi če dela za organ upravljanja/službo Komisije).

Poleg stopnje bližine v procesu prejemanja odločitve je treba upoštevati še druge pomembne vidike, kot so narava in pomen dodeljenih odgovornosti (vključno s tem, ali so politične, upravne, zakonodajne ali izvršilne), obstoječe funkcije ali hierarhične povezave, narava postopka odločanja ter njegova preglednost in odprtost za javni nadzor. Vsi ti vidiki vplivajo tudi na objektivno zaznavanje nasprotja interesov (glej poglavje 3.2.4).

Primeri oseb na kateri koli ravni, ki so vključene v izvrševanje proračuna EU, vključno s pripravljalnimi akti, in ki zato spadajo na področje uporabe člena 61 finančne uredbe 2018: (1) Član vlade ali komisar, ki je neposredno ali posredno pristojen za dajanje navodil ali vplivanje na organ ali službo, ki upravlja sredstva EU (to je pomembno, če obstaja tveganje, da bo ta položaj pripeljal do posebnih situacij, ki bi lahko pripeljale do nasprotja interesov ali bi se obravnavale enakovredno temu). (2) Vodja nacionalnega ali regionalnega organa/službe Komisije/organa, urada ali agencije EU, ki upravlja sredstva EU in je zadolžen za dajanje navodil odgovorni osebi za ocenjevanje vlog za sredstva EU (enako kot zgoraj). (3) Uslužbenec nacionalnega ali regionalnega organa/službe Komisije/organa, urada ali agencije EU, ki upravlja sredstva EU in je odgovoren za upravljanje pogodb o javnih naročilih ali nepovratnih sredstev (enako kot zgoraj). (4) Uslužbenec plačilne agencije/organa za potrjevanje/revizijskega organa/službe Komisije (ali oseba/subjekt, ki mu je bila dejavnost oddana v zunanje izvajanje), odgovoren za revizijo izvrševanja sredstev EU.

Sestava svetovalnih skupin v zvezi z izvrševanjem proračuna

Zasebni interesi lahko vplivajo na izvrševanje javnega proračuna prek svetovalnih skupin, ki jih ustanovijo javni organi. Svetovalna ali strokovna skupina se nanaša na kateri koli odbor, komisijo, svet, delovno skupino ali podobno skupino ali kateri koli pododbor ali drugo podskupino, ki institucijam EU in nacionalnim organom daje nasvete, izkušnje ali priporočila glede izvrševanja proračuna. Po navadi jih sestavljajo predstavniki javnih organov, zasebnega sektorja in/ali organizacij civilne družbe, ustanovijo pa jih lahko institucije EU in nacionalni organi.

Obstaja tveganje za celovitost izvrševanja proračuna, če na primer zasebni interesi močno usmerjajo delo svetovalnih skupin ali nanj vplivajo. Ko na primer vodstveni delavci podjetij ali predstavniki interesov svetujejo vladam kot člani svetovalne skupine, delujejo kot del procesa sprejemanja odločitev z neposrednim vplivom na nosilce odločanja, hkrati pa še naprej gojijo zasebne interese. V zvezi s tem je sicer strokovno znanje svetovalnih skupin dejansko pomembno za kakovost procesa sprejemanja odločitev, vendar pa je enako pomembno, da imajo svetovalne skupine uravnoteženo sestavo, ki predstavlja različna ustrezna strokovna področja in interese, potrebne za določene naloge in/ali odločitve zadevnega organa.

Za uporabo člena 61 finančne uredbe 2018 za člane takih svetovalnih skupin je pomembno razlikovati med sektorskimi ali socialnimi interesi, ki uradno zastopajo svetovalno skupino po eni strani, in osebnimi interesi člana (npr. ker projekt, predstavljen svetovalcu skupine, vodi zakonec/partner člana) po drugi strani. V zadnje navedenem primeru je član dolžan razkriti situacijo in mora biti izključen iz obravnave tega projekta.

3.2.3 „Situacije, ki bi se lahko objektivno dojemale kot nasprotje interesov“

Kakršna koli dejavnost ali interes, ki lahko vpliva nepristransko in objektivno izvajanje funkcij finančnega udeleženca ali druge osebe ter zato vpliva na zaupanje javnosti v dobro finančno poslovodenje proračuna EU, je položaj, ki ga je mogoče dojeti kot nasprotje interesov.

Do domnevnega nasprotja interesov lahko pride zlasti takrat, ko se oseba, ne glede na njene namene, lahko razumno vidi ali se zdi, da ima konkurenčne osebne in javne interese, saj lahko to spodkopava sposobnost osebe, da izpolni svoje naloge in odgovornosti nepristransko in objektivno (npr. tveganje ali možnost favoriziranja ali sovražnosti zaradi družinskih interesov in narodnostnih ali političnih razlogov se lahko objektivno dojema kot nasprotje interesov). Domnevno nasprotje interesov zajema objektivne okoliščine, ki vplivajo na zaupanje v neodvisnost in nepristranskost osebe ali subjekta, tudi če se nasprotje interesov ne uresniči (28), ali celo, če oseba dejansko nima koristi od nastale situacije. V tem okviru je izjemno pomembno zaščititi učinkovito spoštovanje pravil o izogibanju nasprotja interesov ter se izogniti dvomom, ki jih ima razumna, obveščena, objektivna in oseba z dobro vero glede skladnosti ravnanja osebe, ki sodeluje pri izvrševanju proračuna.

Vključitev besedila „situacije, ki bi se lahko objektivno dojemale kot nasprotje interesov“ v člen 61 finančne uredbe 2018 delno zagotavlja uskladitev z opredelitvijo nasprotja interesov iz direktive o javnem naročanju. Vendar pa člen 61 finančne uredbe 2018 v primerjavi z direktivo o javnem naročanju vsebuje izraz „objektivno“: ta je bil dodan v finančno uredbo 2018, da bi se poudaril pomen utemeljevanja tveganja domnevnega nasprotja interesov na objektivnih in razumnih premislekih. To vključuje zlasti preverljive dejanske navedbe, da obstajajo povezave (29) med nalogami in interesom, na primer pooblastilo za ukrepanje ali dajanje navodil, povezava prek tretje osebe, nadaljnja povezava do prejšnjih položajev, povezava s prihodnjimi položaji ali hierarhična in/ali funkcionalna povezava.

Interes mora biti dovolj pomemben, da je mogoče dojeti, da „ogroža“„nepristransko in objektivno izvajanje nalog“. Kot splošno pravilo velja, da večji, kot sta pristojnost in odgovornost, ali večji, kot je interes ali vključenost v izvrševanje proračuna, večja je verjetnost, da bo situacija dojeta kot nasprotje interesov.

V tem smislu člen 61 finančne uredbe 2018 ne določa natančnega kvantitativnega praga za interese, ki bi lahko povzročili nasprotje interesov, niti ga ni mogoče določiti. Desetodstotni delež v podjetju se morda ne zdi pomemben, vendar (ali celo še manjši odstotni delež) bi lahko bil še vedno največji posamezni delež zadevnega podjetja, lahko bi dodelil pravico veta na pomembne odločitve podjetja oziroma predstavljal pomembno sredstvo glede na velikost podjetja. V takih situacijah bo treba temeljito preučiti vsak posamezni primer.

Primeri, v katerih bi se lahko oseba, ki dela za organ upravljanja/plačilno agencijo (ali nacionalnega naročnika) ali službo Komisije in je odgovorna za ocenjevanje vlog za financiranje EU, znašla v situaciji, ki lahko predstavlja ali se objektivno dojema kot nasprotje interesov: (1) Oseba (ali njen partner) pri oddaji vlog za sredstva EU hkrati opravlja svetovalno delo bodisi za svetovalno podjetje bodisi za tretjo osebo, ki svetovalnemu podjetju ponuja storitve. (2) Oseba (ali ožji družinski član osebe) je neposredni ali posredni lastnik podjetja, ki zaprosi za sredstva EU. (3) Oseba ima osebne prijateljske odnose z direktorji/lastniki podjetja, ki zaprosi za sredstva EU. (4) Oseba je kandidat (kot član politične stranke) za javno funkcijo in njena politična stranka ima poslovne odnose s točno določenim vložnikom za sredstva EU. (5) Preden oseba zapusti svoje delovno mesto v javni funkciji, se pogaja o svoji prihodnji zaposlitvi v podjetju, ki zaprosi za sredstva EU (30) (ali v povezanem ali partnerskem podjetju ali drugem podjetju s prekrivajočim se lastništvom v primerjavi s tistim, ki zaprosi za sredstva EU). (6) Oseba je pred kratkim delala v podjetju, ki je zaprosilo za sredstva EU, in je bila zadolžena za poseben sektor podjetja, ki zdaj prosi za sredstva. (7) Če oseba živi v občini, ki želi prejeti sredstva za financiranje infrastrukture, se to ne bi smelo nujno in objektivno obravnavati kot nasprotje interesov. Večja, kot je skupina, v katero spada oseba, ki bi imela koristi od ukrepa – v tem primeru prebivalci zadevne občine – manjše je na splošno tveganje nasprotja interesov. Vendar je še vedno potrebna ocena za vsak primer posebej, če je na primer oseba na določen način izkoristila ukrep financiranja, na primer javne infrastrukture, ki povečuje vrednost nepremičnin v njeni soseski, lahko obstaja/nastane zaznavanje nasprotja interesov.

3.2.4 Obveznosti v primeru nasprotja interesov

Pravila o nasprotju interesov je treba izvajati na celovit in preventiven način, saj je njihov namen predvsem preprečiti, da bi se oseba znašla v situaciji, ko bi uporabila svoja pooblastila na način, na katerega vplivajo njeni interesi. Če se izkaže, da lahko nepristransko presojo nekoga, vključenega v izvrševanje proračuna EU, ovirajo osebni interesi bodisi z dajanjem prednosti določeni izbiri bodisi s preveliko kritičnostjo ali sovražnostjo, da bi se izognili zaznavanju favoriziranja, bi bilo treba to situacijo obravnavati brez odlašanja, preden lahko povzroči kakršno koli nezakonito dejanje.

Kadar koli obstaja situacija, ki jo je mogoče objektivno dojeti kot nasprotje interesov, jo je treba preučiti in rešiti tako, da se objektivno ne dojema več kot taka. V tem okviru bi morali finančni udeleženci in druge osebe, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU, brez poseganja v strožja nacionalna pravila:

— se vzdržati vsakršnega dejanja, ki bi lahko povzročilo nasprotje osebnih interesov z interesi EU, Primer: Vzdržati se kakršnih koli ukrepov, ki vplivajo na njihove osebne interese. Oseba ne bi smela odločiti o dodelitvi javnih sredstev za ocenjevanje, spremljanje, kontrolo ali revizijo projekta, v katerem je sodelovala (ali njihovi osebni prijatelji ali ožji družinski člani).

— sprejeti ustrezne ukrepe, da se izognejo nasprotju interesov, ki nastane pri nalogah, za katere so odgovorni, Primer: Zadevna oseba se mora vzdržati odločitev, ki vplivajo na dodelitev sredstev lastnim subjektom (ali njenim ožjim družinskim članom). Zagotoviti je treba, da ni nobenega vpliva na odločanje (31), povezano z izvrševanjem proračuna. Na primer, kmetijsko zemljišče (v primerih, ko je tako zemljišče upravičeno) samodejno upravičuje (ker ni izbirnega postopka) dejstvo, da upravičenec prejme neposredna plačila v okviru Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada. V takih situacijah zadevna oseba ne bi smela biti vključena v postopek odločanja, ki določa upravičenost določene parcele.

— sprejeti ustrezne ukrepe, da odpravijo katere koli situacije, ki bi se lahko objektivno dojemale kot nasprotje interesov. Primer: Zadevna oseba bi lahko sprejela ukrepe, s katerimi bi zagotovila, da ne bo več vključena v nobeno fazo izvrševanja proračuna ali da ne bo imela več nobenega finančnega ali drugega osebnega interesa v smislu člena 61 finančne uredbe 2018 v zvezi s subjektom, ki prosi za sredstva EU. Zato bi lahko oseba prekinila vse odnose s subjektom; ali pa bi se zadevna oseba morala vzdržati sodelovanja pri kakršni koli odločitvi v zvezi z dodelitvijo sredstev EU zadevnemu subjektu (vključno z odstopom, če začasno nesodelovanje ni zadostno za reševanje situacije) ali pa bi subjekt lahko umaknil vlogo za sredstva EU. Spodnje ukrepe je treba izvesti, kadar obstaja tveganje za nasprotje interesov, ki vključuje osebo, ki je vključena v izvrševanje proračuna EU.

— Oseba mora to poročati svojemu nadrejenemu (ali zadevnemu odredbodajalcu na podlagi prenosa pooblastil) (ali v primeru politično izpostavljenih oseb je dobra praksa, da oseba razkrije zadevne osebne interese v javni izjavi o interesih).

— Zadevni nadrejeni (ali zadevni odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil) mora pisno potrditi, če obstaja nasprotje interesov (in zadevna oseba se mora vzdržati ustvarjanja „dovršenega dejstva“, dokler odločitev njenega nadrejenega še čaka). Nadrejeni mora presoditi in skrbno pretehtati, ali nekdo, ki pozna ustrezna dejstva, morda misli, da je zaradi nerešenega nasprotja interesov ogrožena integriteta organizacije. Nadrejeni mora oceniti potrebo po zamenjavi osebe, ki je prijavila potencialno nasprotje interesov. Pred tem bi se moral organ ali nadrejeni brez poseganja v veljavno pravo z zadevno osebo pogovoriti o situaciji, da bi bolje ocenil tveganje za pristransko izvajanje njenih dolžnosti.

— Če se ugotovi, da je prišlo do nasprotja interesov, bi moral zadevni nacionalni organ (ali organ za imenovanja) zagotoviti, da zadevni uslužbenec preneha opravljati vse zadevne dejavnosti, povezane z izvrševanjem proračuna, vključno s pripravljalnimi akti.

Člen 61 finančne uredbe 2018 prav tako zahteva, da nacionalni organ (ali zadevni odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil) zagotovi, da se sprejmejo tudi drugi ustrezni ukrepi v skladu z veljavnim pravom (glej poglavji 3.2 in 6.2). To ni pomembno le za reševanje vprašanja, temveč tudi za neprekinjeno poslovanje. V zvezi s tem organ (ali zadevni odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil) potrebuje nasvet ali posredovanje drugih pristojnih organov v skladu z veljavnim pravom.

Nazadnje, ob objektivno domnevnem nerešenem nasprotju interesov ali če se nasprotje interesov uresniči, na primer uslužbenec učinkovito uporablja svojo moč, da favorizira/namenoma koristi gospodarskemu subjektu v lasti ožjega družinskega člana, bi take situacije morale voditi k preučitvi njihovega vpliva na izvrševanje proračuna EU (32), tudi za določitev ustreznih pravnih sredstev (npr. preklic in ponovna ocena postopkov oddaje javnih naročil, preklic pogodb/sporazumov, začasna ustavitev plačil, izvedba finančnih popravkov in izterjava sredstev). Poleg tega bi take situacije na splošno lahko opredelili kot nezakonita dejanja v skladu z upravnim pravom, pravom javnih uslužbencev ali kazenskim pravom ter bi morale biti kot take kaznovane. Po drugi strani je treba poskuse kandidatov, ponudnikov ali vložnikov, da neupravičeno vplivajo na postopek oddaje javnega naročila ali pridobijo zaupne podatke, obravnavati vsaj kot hudo kršitev poklicnih pravil ter mora to posledično voditi do izključitve iz postopkov dodeljevanja (kot velja za primer posrednega/neposrednega upravljanja v skladu s členom 136(1)(c)(iv) in (v) – glej poglavje 4).

4. POSEBNI ELEMENTI ZA NEPOSREDNO/POSREDNO UPRAVLJANJE

Kot je določeno v členu 36(3)(c) finančne uredbe 2018 o notranji kontroli izvrševanja proračuna za vse načine upravljanja (vključno z neposrednim/posrednim upravljanjem), morajo biti sistemi notranje kontrole zmožni izogniti se nasprotju interesov.

V okviru neposrednega upravljanja v skladu s členom 62(1)(a) finančne uredbe 2018 Komisija (in s tem uslužbenci Komisije) izvrši proračun neposredno prek svojih služb.

Pri posrednem upravljanju v skladu s členom 62(1)(c) finančne uredbe 2018 (33) Komisija izvrševanje proračuna zaupa zunanjim partnerjem. Primeri takih zunanjih partnerjev so mednarodne organizacije pod okriljem Združenih narodov, Evropska banka za obnovo in razvoj, Evropska investicijska banka, Evropski investicijski sklad, organi EU (34), subjekti zasebnega prava, ki opravljajo javne storitve, subjekti javnega prava, vključno z organizacijami držav članic in tretjih držav (35), ali organi, ki jih imenujejo.

Čeprav so zunanji partnerji odgovorni za vzpostavitev in ohranjanje uspešnega in učinkovitega sistema notranje kontrole, je Komisija dejansko pristojna in odgovorna za izvrševanje proračuna EU. Zato bi morala Komisija v sporazume (nove ali spremenjene), podpisane z zunanjimi partnerji, vključiti obveznosti v zvezi z izogibanjem nasprotju interesov, ki izhajajo iz člena 61 finančne uredbe 2018. To je še bolj pomembno, če zunanji partner ni pod jurisdikcijo (36) držav članic (glej poglavje 3.2.2). Zunanji partnerji bi morali te obveznosti vključiti tudi v lastne sporazume s katerim koli drugim subjektom (npr. izvajalskimi subjekti, kot so finančni posredniki), s katerimi imajo pogodbeno razmerje za izvrševanje proračuna. Vendar pa so zunanji partnerji še naprej pristojni za sprejemanje dopolnilnih in morda celo podrobnejših in/ali strožjih pravil, vendar pa morajo vsaj izpolnjevati obveznosti iz člena 61 finančne uredbe 2018.

Komisija je tudi zadolžena za nadzor teh partnerjev pri izpolnjevanju njihovih nalog (37). To je obvezno in ustrezno, če mora Komisija v okviru posrednega upravljanja zagotoviti, da zunanji partnerji zagotavljajo raven zaščite finančnih interesov EU, ki je enaka ravni, ki jo zagotavlja neposredno upravljanje (38).

Čeprav neposredno upravljanje omogoča stalno preprečevanje, odkrivanje in obvladovanje nasprotja interesov v vseh fazah, od zasnove do faze izvajanja revizij in ocen, vključevanje Komisije pri preprečevanju, odkrivanju in obvladovanju nasprotja interesov v primerih posrednega upravljanja temelji tudi na predhodni oceni postopkov zunanjega partnerja.

Ukrepi, povezani s tako oceno, so določeni v členu 154(4) finančne uredbe 2018 in so podrobneje opredeljeni v sklepu Komisije (39) o določitvi novega referenčnega okvira v zvezi z metodologijo za stebrne ocene, ki se uporabljajo v skladu s finančno uredbo 2018. Ta metodologija zlasti vključuje oceno postopkov, ki se izvajajo za izogibanje nasprotju interesov v stebru sistemov notranje kontrole, pa tudi, če je primerno, v stebru nepovratnih sredstev, javnega naročanja in finančnih instrumentov. Šele po pozitivni oceni bo subjekt upravičen do pooblastila za naloge izvrševanja proračuna.

Zato se je treba pri obravnavanju nasprotja interesov v okviru posrednega upravljanja osredotočiti na preprečevanje nasprotja interesov, če so naloge izvrševanja proračuna dodeljene zunanjemu partnerju, ter na odkrivanje in obvladovanju nasprotja interesov s strani tistih, ki so vključeni v izvajanje preverjanj ali revizij zunanjega partnerja (in katerega koli subjekta, s katerim ima zunanji partner pogodbeno razmerje za izvrševanje proračuna) med fazo izvrševanja in po njej.

Temeljni akti (sektorska zakonodaja) različnih politik, skladov ali programov lahko vsebujejo tudi druga pravila o nasprotju interesov, zlasti obveznost izogibanja nasprotju interesov. Ob upoštevanju zaveze Komisije k (in zahtevi po) preglednosti je pomembno udeležencem (40), upravičencem (41), zunanjim partnerjem itd. zagotoviti jasne informacije o njihovih obveznostih v zvezi z nasprotjem interesov ter vključiti določbe ali navzkrižna sklicevanja k pravnim določbam na te obveznosti (in posledice njihove kršitve) v (i) dokumentaciji za postopek javnega naročanja, (ii) programih dela, (iii) pozivih za zbiranje predlogov, (iv) pogodbah o javnih naročilih, (v) sporazumih o nepovratnih sredstvih, (vi) sporazumih o prispevkih in (vii) sporazumih o financiranju.

4.1 Nasprotje interesov v postopkih dodeljevanja

Pravila o javnem naročanju, ki jih morajo upoštevati institucije EU, so določena v finančni uredbi 2018 (42). Člen 2(3) finančne uredbe 2018 postopek dodeljevanja opredeljuje kot postopek javnega naročanja, postopek dodeljevanja nepovratnih sredstev, natečaj za nagrade ali postopek izbire strokovnjakov ali oseb ali subjektov, ki izvršujejo proračun v okviru posrednega upravljanja.

Komisija (Generalni direktorat za proračun) „Vademekum centralne finančne službe za javno naročanje“ (43) in „Vademekum o nepovratnih sredstvih“ (44) sta dokumenta za interno uporabo, ki institucijam in agencijam EU zagotavljata praktično pomoč pri pripravi inizvajanju teh postopkov ter zagotavljata smernice (45) o obravnavanju nasprotja interesov v postopkih oddaje javnih naročil.

Dodatne informacije so na voljo tudi v „Praktičnem vodiču po postopkih javnih naročil v okviru zunanjih ukrepov EU“ (46). Ta praktični vodič ponuja naročnikom na eni strani ter ponudnikom, kandidatom, vložnikom in izvajalcem na drugi strani praktično pomoč pri pripravi in izvajanju pogodb o javnem naročilu in nepovratnih sredstvih na področju zunanjih ukrepov. Ta praktični vodič ne velja za postopke dodeljevanja, pri katerih Komisija sama deluje kot naročnik (ti so zajeti v zgoraj omenjenih vademekumih o javnem naročanju in nepovratnih sredstvih). Sklicevanja v oddelku 2.5.4 tega praktičnega vodiča v zvezi z nasprotjem interesov so v bistvu podobna štirim spodnjim primerom.

V posebnem okviru postopkov dodeljevanja je treba razlikovati med štirimi primeri: (i) nasprotje interesov v skladu s členom 61 finančne uredbe 2018; (ii) poskusi neupravičenega vplivanja na postopek dodeljevanja ali pridobitve zaupnih informacij (kar se obravnava kot huda kršitev poklicnih pravil); (iii) sodelovanje pri pripravi dokumentacije, ki se uporabi v postopku dodeljevanja, in (iv) nasprotni poklicni interesi (47). Primeri, ki vključujejo te štiri situacije, so podrobneje predstavljeni v nadaljevanju, da se pojasni, v katerih primerih obstaja nasprotje interesov, zajeto v določbah člena 61 finančne uredbe 2018.

1. Nasprotje interesov v skladu s členom 61 finančne uredbe 2018

V okviru postopka dodeljevanja EU (in njeni uslužbenci) deluje kot naročnik ali ponudnik podpore EU v obliki nepovratnih sredstev, nagrad, finančnih instrumentov in proračunskih jamstev.

Pojem nasprotja interesov je povezan z načeli dobrega finančnega poslovodenja, preglednosti in enakega obravnavanja (48). Če pravni instrumenti določajo obveznost dobrega finančnega poslovodenja, preglednosti in enakega obravnavanja, to vključuje skrbno reševanje nasprotja interesov, zlasti za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev.

Na primer, v skladu z načeli preglednosti in enakega obravnavanja morajo biti člani komisije za ocenjevanje (49) sposobni nepristransko in objektivno ocenjevati predloge. Zato so dolžni sprejeti kakršen koli ukrep v skladu s členom 61 finančne uredbe 2018.

Pojem nasprotje interesov se nanaša na situacije, v katerih so osebe, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna, v eni od situacij, omenjenih v členu 61 finančne uredbe 2018, tj. če je zmožnost osebe, da svojo funkcijo opravlja nepristransko in objektivno „ogrožena [...] zaradi družinskih, čustvenih, političnih ali narodnostnih razlogov, gospodarskega interesa ali kakršnega koli drugega neposrednega ali posrednega osebnega interesa“. V tem smislu veljajo obveznosti, pojasnjene v poglavju 3 (50).

V okviru postopkov dodeljevanja se člen 61 finančne uredbe 2018 uporablja za odredbodajalce (51) in tiste, ki so vključeni ali so odgovorni za postopek dodeljevanja, ter tiste, ki so vključeni v faze priprave, odpiranja in ocenjevanja. Pojem „nasprotje interesov“, kot je opredeljen v členu 61 finančne uredbe 2018, ne velja za udeležence (tj. kandidate/ponudnike/vložnike) in se ne sme uporabljati pri sklicevanju nanje.

Finančna uredba 2018 poleg tega še dodatno krepi pravila o nasprotju interesov z naslednjimi določbami:

— člani komisij za odpiranje ponudb in ocenjevanje (in zunanji strokovnjaki, ki so izbrani za pomoč) morajo upoštevati določbe člena 61 finančne uredbe 2018 (členi 150(5), 225(4), 237(2), Priloga I, točki 28.2 in 29.1 finančne uredbe 2018),

— izbira oseb ali subjektov, ki jim je v okviru posrednega upravljanja zaupano izvrševanje proračuna EU, ne sme povzročati nasprotja interesov (člen 154(1) finančne uredbe 2018),

— v primeru finančnih instrumentov, ki jih Komisija neposredno izvaja, izbira upravljavcev namenskih naložbenih nosilcev, finančnih posrednikov in prejemnikov ne sme povzročiti nasprotja interesov (člen 216(3) finančne uredbe 2018).

2. Huda kršitev poklicnih pravil

Obstajajo posebne situacije, v katerih so udeleženci opredeljeni kot primeri „hude kršitve poklicnih pravil“ in ne kot primeri nasprotja interesov v skladu s členom 61 finančne uredbe 2108:

— če udeleženec sklene dogovor z drugimi osebami ali subjekti (52) z namenom izkrivljanja konkurence,

— če udeleženec poskuša neupravičeno vplivati na proces sprejemanja odločitev javnega naročnika med postopkom javnega naročanja, na primer z blatenjem drugega udeleženca ali napačnim prikazovanjem strokovnega znanja in izkušenj, ki so na voljo udeležencu,

— če udeleženec poskuša pridobiti zaupne informacije, zaradi katerih bi lahko imel neupravičeno prednost v postopku.

Ti primeri so našteti v členu 136(1)(c) finančne uredbe 2018 in so podlaga za izključitev udeleženca iz postopka dodeljevanja, če je „s pravnomočno sodbo ali pravnomočno upravno odločbo je bilo ugotovljeno, da je oseba ali subjekt zagrešil hudo kršitev poklicnih pravil, s tem ko je kršil veljavne zakone ali druge predpise ali etične standarde stroke, ki ji oseba ali subjekt pripada, ali s tem ko je ravnal krivdno ter to ravnanje vpliva na njegovo strokovno verodostojnost in je storjeno naklepno ali iz hude malomarnosti“. Kot je določeno v členu 136(2) finančne uredbe 2018, se taka izključitev lahko zgodi tudi, če ni nobene pravnomočne sodbe ali pravnomočne upravne odločbe na podlagi predhodne pravne opredelitve, ob upoštevanju ugotovljenih dejstev ali drugih ugotovitev iz priporočila posebne komisije iz člena 143 finančne uredbe 2018.

3. Sodelovanje pri pripravi dokumentov, uporabljenih v postopku dodeljevanja

Obstajajo lahko primeri, v katerih javni naročnik ali ponudnik podpore EU na primer zaposli zunanje strokovnjake za pomoč pri pripravi dokumentov za uporabo v postopku dodeljevanja (npr. za pripravo razpisnih zahtev poznejšega postopka javnega naročanja) in če se ponudnik storitev sam odloči, da bo sodeloval v istem postopku dodeljevanja kot udeleženec.

V skladu s členom 137(1) finančne uredbe 2018 mora udeleženec dati izjavo o svojem sodelovanju pri pripravi dokumentacije, ki se uporabi v postopku dodeljevanja (ali o kateri koli drugi situaciji iz člena 136(1) in člena 141(1) finančne uredbe 2018) ter, kadar je ustrezno, dati izjavo o tem, ali je sprejel katerega od popravnih ukrepov iz člena 136(6)(a) in člena 136(7) finančne uredbe 2018.

Javni naročnik/ponudnik podpore EU je odgovoren za enako obravnavanje udeležencev, ki sodelujejo pri pripravi dokumentov, in drugih udeležencev. Udeleženca, ki sodeluje pri pripravi dokumentacije, je treba izključiti iz nadaljnjega postopka, če njegovo sodelovanje pomeni kršitev načela enakega obravnavanja, vključno z izkrivljanjem konkurence, ki ga ni mogoče odpraviti drugače (člen 141(1)(c) finančne uredbe 2018 (53)). V zvezi s tem bi lahko javni naročnik na primer članom komisije za ocenjevanje posredoval informacije o ponudnikih storitev, ki so sodelovali pri pripravi dokumentacije, uporabljene v postopku dodeljevanja.

Dokazno breme nosi javni naročnik/ponudnik podpore EU. Zato mora javni naročnik/ponudnik podpore EU dokazati izkrivljanje konkurence ali dokazati, da je sprejel vse možne ukrepe, da bi se izognil zavrnitvi zadevnega ponudnika v postopku dodeljevanja (54). Za tako zavrnitev velja kontradiktorni postopek (55), zato je treba udeležencu omogočiti, da dokaže, da njegovo predhodno sodelovanje ni izkrivljalo konkurence.

V praksi je priporočljivo izogniti se zavrnitvi s sprejetjem ukrepov za izogibanje izkrivljanja konkurence. Zlasti je treba informacije, ki se posredujejo ponudniku storitev za pripravo dokumentacije, uporabljene v postopku dodeljevanja, sporočiti tudi ostalim udeležencem v drugem postopku. Poleg tega bi moral biti rok za prejem ponudb/vlog za drugi postopek dovolj dolg, da se zagotovi dobra obveščenost vseh udeležencev.

4. Nasprotni poklicni interesi (samo pri javnemu naročanju)

Gospodarski subjekti (56), ki sodelujejo v postopkih javnega naročanja, ne smejo biti v nasprotju interesov, kar bi lahko negativno vplivalo na kakovost izvedbe naročila (člen 167(1)(c) in točka 20.6 Priloge I finančne uredbe 2018).

To se pogosto nanaša na nasprotne poklicne interese, kar bi bilo treba obravnavati v fazi izbire, da bi se preprečili primeri, v katerih na primer gospodarski subjekt dobi naročilo za oceno projekta, v katerem je sodeloval, ali za revizijo zaključnih računov, za kar je bil predhodno potrjen, saj je v takem primeru gospodarski subjekt že sodeloval pri določenem predmetu ponudbe. Te situacije se pogosto pojavijo pri okvirnih pogodbah o ocenjevanju ali reviziji, kjer ima izvajalec lahko nasprotne poklicne interese za določeno naročilo.

Potrebna je ocena za vsak primer posebej, da se potrdi, da lahko situacija nasprotja interesov negativno vpliva na kakovost izvedbe posameznega naročila. Če je gospodarski subjekt v taki situaciji, se zadevna ponudba zavrne. Ocena mora vključevati kontradiktorni postopek z zadevnim subjektom ter mora temeljiti na objektivnih merilih in dejanskih elementih, ki ob upoštevanju narave nalog, ki jih je treba opraviti, potrjujejo nasprotne poklicne interese in hkrati preprečujejo neupravičeno omejitev števila gospodarskih subjektov, ki lahko sodelujejo v postopkih javnega naročanja, da bi se tudi upoštevala načela nediskriminacije, enakega obravnavanja in preglednosti.

V posebnem primeru izbire zunanjih neodvisnih revizijskih organov ali strokovnjakov, ki izvajajo zunanjo revizijo letnih računovodskih izkazov evropskih političnih strank in evropskih političnih fundacij, člen 233 finančne uredbe 2018 določa, da je pogodba omejena na pet let, lahko pa se skleneta največ dve pogodbi. Po dveh zaporednih pogodbenih obdobjih se domneva, da obstaja nasprotje interesov, kar bi lahko negativno vplivalo na izvajanje revizij.

Nasprotni poklicni interesi se razlikujejo od sodelovanja pri pripravi dokumentacije, ki se uporabi v postopkih dodeljevanja, kot je opisano v točki 3 tega poglavja 4.1.

4.2 Nadaljnja sklicevanja na nasprotje interesov v finančni uredbi 2018

Pojem nasprotje interesov je nadalje omenjen v finančni uredbi 2018 in zajema naslednje situacije:

— če je računovodja Komisije tudi računovodja izvajalske agencije (člen 69(3) finančne uredbe 2018) ali če imata dve ali več institucij ali organov EU istega računovodjo (člen 78(2) finančne uredbe 2018), je potrebna posebna ureditev, da bi se izognili nasprotju interesov,

— organi izvrševalci ali partnerji, ki sodelujejo pri izvajanju finančnih instrumentov in proračunskih jamstev, se morajo izogibati nasprotju interesov z drugimi dejavnostmi (člen 209(2)(e) finančne uredbe 2018),

— kadar se za izvajanje ukrepa ali programa dela od upravičenca zahteva oddaja javnih naročil, se mora izogniti nasprotju interesov (člen 205(1) finančne uredbe 2018),

— institucije in organi EU lahko izjemoma sprejmejo korporacijsko sponzorstvo kot stvarno podporo dogodku ali dejavnosti za namene promocije ali družbene odgovornosti gospodarskih družb, če to ne ustvarja nasprotja interesov (člen 26(2)(c) finančne uredbe 2018).

Prva dva primera sta pomensko blizu konceptu nasprotnih poklicnih interesov, opisanih v točki 4 poglavja 4.1.

4.3 Etična vprašanja v nefinančnem okviru

Ta dokument obravnava zlasti vprašanja finančnega poslovodenja, ki so povezana z nasprotjem interesov in so urejena v finančni uredbi 2018. V tem okviru mora osebje, ki sodeluje pri izvrševanju proračuna EU in se sooča s situacijo nasprotja interesov, kot je opredeljeno v finančni uredbi 2018, upoštevati postopke, opisane v poglavju 3.2.4. Vendar se zdi, da je koristno, da se v tem poglavju navede kratek opis in zbirka ustreznih dokumentov, ki vključujejo etična vprašanja v nefinančnem okviru na ravni Komisije.

Pravila o nasprotju interesov, ki veljajo za osebje Komisije (tudi kadar ne sodeluje pri izvrševanju proračuna), so urejena s tako imenovanimi „etičnimi pravili“ (poklicna etika ali deontologija). Okvir določa Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o kadrovskih predpisih za uradnike EU in pogojih za zaposlitev drugih uslužbencev (57). Pri Komisiji (58) je Generalni direktorat za človeške vire in varnost odgovoren za etiko osebja na centralni korporativni ravni, ki vključuje osebje kabineta.

Poleg tega je vsaka služba Komisije dolžna uslužbencem svetovati o etiki ter uvesti notranje ukrepe za preprečevanje in obvladovanje nasprotja interesov.

Preventivni in blažilni ukrepi so pomemben vidik urejanja nasprotja interesov znotraj Komisije. Obveznosti osebja med drugim vključujejo prijavo:

— kakršne koli situacije, v kateri se od uslužbenca zahteva, naj obravnava zadevo, pri kateri ima neposreden ali posreden osebni interes, ki lahko škoduje njegovi neodvisnosti, zlasti družinski in finančni interes, Primer: Zadevna oseba mora prijaviti kakršno koli situacijo, v kateri se od nje zahteva, naj obravnava zadevo, v kateri ima družinske in/ali gospodarske interese (npr. podjetja v lasti njegovega ožjega družinskega člana).

— kakršnega koli nasprotja interesov ob zaposlitvi ali ob vrnitvi z dopusta iz osebnih razlogov,

— poklicne dejavnosti zakoncev (vključno partnerja, s katerem ima posameznik registrirano zunajzakonsko zvezo) in po možnosti drugih članov ožje družine,

— ponudb daril ali gostoljubnosti,

— odlikovanj ali častnih priznanj,

— plačanih ali neplačanih zunanjih dejavnosti in nalog, za katere je praviloma treba vnaprej zahtevati in pridobiti dovoljenje.

Od uslužbenca se lahko med drugim zahteva tudi da: (i) se v določenih okoliščinah odreče opravljanju funkcije; (ii) se vzdrži zunanjih dejavnosti med aktivno službo ali dopusta iz osebnih razlogov in (iii) se za določen čas vzdrži poklicnih stikov z nekdanjimi sodelavci ali zastopanja nasprotnih strank po prenehanju zaposlitve. Poleg tega se mora uslužbenec vzdržati nepooblaščenega razkritja zaupnih informacij.

Omenjena pravila in omejitve služijo za preprečevanje nasprotja interesov, na primer pri zunanjih dejavnostih uslužbenca ali poklicni dejavnosti njegovega zakonca (vključno s partnerjem, s katerim ima posameznik registrirano zunajzakonsko zvezo). Spodaj predstavljeni referenčni dokumenti in viri informacij vsebujejo več podrobnosti o pravilih o nasprotju interesov, ki vplivajo na osebje (59), tudi če to ne sodeluje pri izvrševanju proračuna EU.

— Uredba št. 31 (EGS), 11 (ESAE) o kadrovskih predpisih za uradnike in pogojih za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (60), zlasti člena 11 in 16,

— Sklep Komisije z dne 29. junija 2018 o zunanjih dejavnostih in nalogah ter o poklicnih dejavnostih po prenehanju zaposlitve (61),

— Sporočilo podpredsednika Šefčoviča Komisiji o Smernicah o darilih in gostoljubju za osebje SEC(2012) 167 final (62),

— Vodnik o etiki Evropske komisije (ref. Ares(2019)4833796 - 24/07/2019) (63),

— Praktični vodnik EFSA za etiko in ravnanje uslužbencev (64),

— Sklep Komisije z dne 17. oktobra 2000 o spremembi poslovnika: Kodeks ravnanja za osebje Evropske komisije v stikih z javnostmi (65),

— Spletna stran etike in ravnanja uslužbencev (66),

— Smernice za preprečevanje in obvladovanje nasprotja interesov v decentraliziranih agencijah EU z dne 10. decembra 2013, ki zajema zlasti člane upravnih odborov in strokovnjake (67),

— Smernice o žvižgaštvu (68) (69).

Obravnavanje primerov, v katerih nasprotja interesov ni mogoče ustrezno ublažiti, je odvisno od veljavnega pravnega okvira in postopka. Institucije EU bodo imele na voljo različna pravna sredstva. Obstajajo v finančni uredbi 2018, kadrovskih predpisih, sektorski zakonodaji ali zavezujočih sporazumih, ki so jih podpisali Komisija, druge osebe/subjekti, vključeni v izvrševanje proračuna EU, izvajalci in upravičenci.

Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) ali Preiskovalni in disciplinski urad Komisije (IDOC) je lahko pozvan, naj razišče ali obstajajo okoliščine (i) suma goljufije, korupcije ali drugih nezakonitih dejavnosti; (ii) kršitve finančnih predpisov (npr. tistih o javnem naročanju); (iii) favoriziranja, ki vpliva na gospodarske interese EU, ali (iv) resne poklicne napake.

Primer: (70) „Organ za imenovanja se je odločil, da bo s funkcije odstavil uradnika, ki se je zasebno pogajal o pomembnih pogojih pogodbe z zunanjim podjetjem, brez dovoljenja nadrejenih. Tako disciplinska komisija kot organ za imenovanja sta menila, da je to vedenje resno škodovalo podobi institucije in negativno vplivalo na njen položaj. Poleg tega je uradnik Komisiji odkrito priporočil podjetje svojega partnerja kot podizvajalca, zaradi česar je omenjeno podjetje učinkovito delovalo kot podizvajalec, ne da bi nadrejeni o tem kaj vedel. Poleg tega je uradnik sodeloval pri upravljanju pogodbe, ki podjetja njegovega partnerja povezuje z izvajalcem Komisije. Vse to je pomenilo resno nasprotje interesov. Organ za imenovanja je zaključil, da je uradnik resno kršil prvi odstavek člena 11 ter člena 12 in 21 kadrovskih predpisov ter člena 57 in 79 finančne uredbe (71).“

5. POSEBNI ELEMENTI ZA DELJENO UPRAVLJANJE

Poleg pravil, določenih v finančni uredbi 2018, so v sektorski zakonodaji dopolnjena tudi pravila za upravljanje in nadzor skladov z deljenim upravljanjem.

Za podrobnosti o pravilih o finančnih popravkih ter o vzpostavitvi upravljavskih in kontrolnih sistemov za sklade z deljenim upravljanjem glej ustrezne določbe (i) finančne uredbe 2018; (ii) druge sektorske zakonodaje za sklade z deljenim upravljanjem, zlasti v zvezi z evropskimi strukturnimi in investicijskimi skladi, uredbo o skupnih določbah (72) ter (iii) „Smernice za Komisijo in države članice v zvezi s skupno metodologijo za ocenjevanje upravljavskih in kontrolnih sistemov v državah članicah – EGESIF 14-0010-final 18/12/2014 (73)“. Poleg tega za podrobna pravila o sistemu upravljanja in nadzora Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) ter Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) glej tudi horizontalno uredbo (74) in zlasti akreditacijska merila za plačilne agencije (75).

5.1 Kako je delo razdeljeno v okviru deljenega upravljanja?

Komisija ima splošno pristojnost in odgovornost za izvrševanje proračuna EU. Vendar države članice približno 75 % proračuna EU izvršijo v okviru deljenega upravljanja v skladu s pravili finančne uredbe 2018, veljavno sektorsko zakonodajo EU in nacionalnimi predpisi. Zato je potrebno tesno sodelovanje med nacionalnimi organi in Komisijo, da se zagotovi, da se proračun EU uporablja v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja in da so finančni interesi EU dobro zaščiteni z ustreznim modelom odgovornosti.

Deljeno upravljanje pomeni, da so države članice (in glede na njihovo organizacijo tudi njihove regije), ob upoštevanju njihovega institucionalnega in pravnega okvira, odgovorne za izvajanje programov, shem pomoči in ukrepov, ki se financirajo z deljenim upravljanjem. Ta vloga vključuje tudi opredelitev obsega podpore skladov in zasnovo posebnih instrumentov za podporo in dodelitev sredstev upravičencem (npr. podjetjem, kmetom, občinam) ter revizije in kontrole nad izvajanjem programov.

Pri deljenem upravljanju je Komisija odgovorna za predlog zakonodajnih določb na ravni EU, za sprejetje programov, izvajanje nekaterih svetovalnih funkcij in nadzor nad izvajanjem programov, vključno s spremljanjem in revizijo, ne da bi pri tem neposredno posredovala na operativni ravni. V skladu s pravili o deljenem upravljanju Komisija načeloma ni del pogodbenega razmerja med nacionalnim ali regionalnim organom in upravičenci/prejemniki sredstev. Poleg tega Komisija olajša tudi razširjanje in izmenjavo znanja, dobrih praks in informacij po vsej EU o podpori, ki jo zagotavljajo skladi EU v okviru deljenega upravljanja.

V skladu s členom 36(1) in členom 63(1) finančne uredbe 2018 morajo Komisija in države članice spoštovati načelo dobrega finančnega poslovodenja, kot je opredeljeno v členu 33 finančne uredbe 2018.

V tem okviru morajo države članice in njihovi organi izvesti naslednje ukrepe.

— Vzpostaviti in zagotoviti učinkovito delovanje sistemov notranje kontrole. Ti kontrolni sistemi morajo biti v skladu z zahtevami finančne uredbe (zlasti iz členov 36 in 63 finančne uredbe 2018), sektorske zakonodaje in nacionalnih standardov, vključno s tistimi, (i) ki imajo ustrezne postopke za organizacijo takih sistemov notranje kontrole; (ii) ki izbirajo operacije; (iii) ki imajo ustrezne ukrepe za preprečevanje, odkrivanje in ustrezno ublažitev in obravnavanje nasprotja interesov ter (iv) ki izvajajo potrebna administrativna preverjanja in preglede upravljanja ali preverjanja in preglede upravljanja na kraju samem in revizije. Države članice bi morale preveriti svoje obstoječe sisteme, da bi zagotovile, da so vidiki nasprotja interesov v finančni uredbi 2018 dobro zajeti.

— Vzpostaviti ukrepe za izogibanje nasprotju interesov. Učinkovito preprečevanje nasprotja interesov je pomembno za zaščito finančnih interesov EU pri izvrševanju proračuna EU v skladu z veljavnimi pravili EU. Za zaščito integritete procesa sprejemanja odločitev morajo uslužbenci ravnati ne glede na osebne interese.

— Določiti, ali v danem primeru obstaja nasprotje interesov, in, če je tako, uporabiti blažilne ukrepe. V ta namen mora država članica oceniti, ali obstaja nasprotje interesov ali ne, na primer, ko njeni organi ocenijo vlogo za financiranje ali preverijo upravičenost izdatkov.

— Poročati o primerih nasprotja interesov z uporabo ustreznih orodij za poročanje, zlasti sistema za upravljanje nepravilnosti za poročanje Komisiji o odkritih nepravilnostih.

— Popraviti nepravilnosti v primerih neupoštevanja (posameznih ali sistemskih (76)) pravil o izogibanju nasprotju interesov iz člena 59(2)(b) finančne uredbe 2012 in člena 63(2)(c) finančne uredbe 2018. Neupoštevanje pravil o nasprotju interesov lahko povzroči, da države članice naložijo finančne popravke in izterjajo sredstva (77), kot je določeno v pravilih za posamezni sektor in/ali drugih oblikah pravnega varstva. Primer: V enem pomembnejših primerov je bilo treba subjekt, uporabljen za izvajanje programov sodelovanja, v celoti razpustiti, ker so nekateri člani odbora tega subjekta vodili tudi službe za tehnično pomoč, ki so jim verjetno lahko bila in so jim bila dodeljena dela svetovalnih storitev. Računsko sodišče je to kritiziralo v svojem posebnem poročilu št. 1/96. Eden od zadevnih uradov je proti Računskemu sodišču sprožil postopek zaradi obrekovanja, vendar je izgubil. Sodišče je v sodbi o tem konkretnem primeru poudarilo, da „navzkrižje interesov objektivno pomeni hudo nepravilnost ali resno anomalijo, ne da bi bilo treba za njeno opredelitev upoštevati namere zadevnih oseb in njihovo dobro ali slabo vero“ (podčrtano z naše strani) (78) (79). Kot je pojasnjeno v poglavju 3.2.3, je treba oceniti obstoj objektivno dojetega nasprotja interesov, ne glede na namen zadevne osebe. Komisija meni, da objektivno dojeto nerešeno nasprotje interesov pomeni nepravilnost. Take nepravilnosti je treba preprečiti, v nasprotnem primeru pa jih morajo odkriti in odpraviti pristojni nacionalni organi (80). Organi držav članic bi lahko upravičencem/končnim prejemnikom na podlagi nacionalne zakonodaje ter sporazumov in pogodb, sklenjenih z njimi, naložili ciljno usmerjene korektivne ukrepe in sankcije/kazni. Podobno kot v poglavju 5.2 tudi za finančne popravke v primeru neupoštevanja veljavnih pravil o javnem naročanju (81) ni treba dokazovati učinkovitega vpliva objektivno dojetega nasprotja interesov ali da se objektivno dojeto nasprotje interesov namerno uporablja v korist določeni osebi/subjektu (to bi bilo pomembno le za ugotovitev goljufive nepravilnosti). Če se odkrije nasprotje interesov, bi morali organi držav članic preučiti morebitne posledice na druge operacije ali pogodbe za zadevno operacijo/deležnike in ustrezno ukrepati, da bi preprečili nove situacije nasprotja interesov.

— Zagotoviti revizijo v skladu z mednarodno sprejetimi revizijskimi standardi, uporabe sredstev s strani neodvisnih nacionalnih revizijskih organov, poleg kontrol, ki jih izvajajo nacionalni organi, odgovorni za upravljanje sredstev EU (ali pod njihovo odgovornostjo). Revizijska mnenja teh organov so podlaga za splošno zagotovilo o uporabi sredstev EU. Vendar pa zanašanje Komisije na nacionalna revizijska mnenja tej ne preprečuje nadaljnjih revizij glede porabe sredstev EU in ne vpliva na obveznost Komisije, da kot del ocene tveganja spremlja kontrolne sisteme, vzpostavljene v državah članicah.

Komisija je odgovorna za:

— svetovanje, usmerjanje in spremljanje skladnosti nacionalnih sistemov notranje kontrole z zahtevami EU,

— revizijo sistemov notranje kontrole držav članic, da oceni, ali so primerni in učinkoviti pri preprečevanju in obvladovanju, med drugim, nasprotja interesov (na podlagi tveganja, ob upoštevanju rezultatov preverjanj, revizij in kontrol, ki jih izvajajo nacionalni organi ali drugi revizijski organi EU in ki se sporočijo Komisiji, ter vseh drugih razpoložljivih informacij), ter za izdajo priporočil za izboljšanje teh sistemov,

— revizijo odhodkov, ki so jih države članice prijavile Komisiji za preverjanje skladnosti z ustreznimi pravili o upravičenosti,

— izvajanje ustreznih ukrepov za zaščito proračuna EU, kot so prekinitev rokov za plačila, začasna ustavitev plačil in finančni popravki v primeru neskladnosti (posameznih ali sistemskih) pravil o izogibanju nasprotju interesov iz člena 59(6)(b) in (c) finančne uredbe 2012 ali člena 63(8)(b)(c) finančne uredbe 2018, skupaj s priporočili državam članicam o ustreznih korektivnih ukrepih, ki jih morajo sprejeti, vključno s krepitvijo njihovih sistemov notranje kontrole (82).

Člen 63(8)(b) finančne uredbe 2018 (83) Komisijo zavezuje, da plačila izloči iz financiranja EU zaradi kršitve veljavnega prava. To je lahko posledica kontrol in revizij na kateri koli ravni kontrolnih sistemov v državi članici, kontrol in revizij, ki jih izvaja Komisija, revizij Evropskega računskega sodišča ali preiskav Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), njihov namen pa je obnoviti situacijo, v kateri so plačila sofinancirana v skladu z veljavnim pravom. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, so države članice odgovorne predvsem za odpravo nepravilnosti. Komisija lahko plačila izloči iz financiranja EU, če država članica ni izvedla potrebnih ukrepov ali če se pojavljajo hude pomanjkljivosti pri učinkovitem delovanju sistema upravljanja in nadzora ali če je financiranje operacije v celoti ali delno ali nepravilno. Komisija je pooblaščena, da v nekaterih primerih uporablja ekstrapolirane ali pavšalne popravke, ko ni mogoče natančno količinsko opredeliti zneska neupravičenih odhodkov (84).

Zato morajo v okviru sredstev deljenega upravljanja nacionalni organi, ki upravljajo in nadzorujejo sredstva EU, najprej preprečiti, odkriti, prijaviti in popraviti situacije nasprotja interesov. Ukrepi, ki jih v zvezi s tem sprejmejo ti organi, so še naprej predmet revizije s strani nacionalnih neodvisnih revizijskih organov, spremljanja in revizije Komisije, revizije Evropskega računskega sodišča in preiskav urada OLAF pri izvajanju njihovih pristojnosti.

5.2 Pravila o nasprotju interesov v skladu z direktivami o javnem naročanju

Člen 61 finančne uredbe 2018 zajema vse načine upravljanja in vse vrste porabe proračuna EU.

Pravila o javnem naročanju, določena v direktivah o javnem naročanju (85), so pomembna v okviru deljenega upravljanja, zlasti za upravičenca v državi članici, ki je javni naročnik (86) in oddaja javna naročila za izvajanje projekta, ki se financira iz proračuna EU.

Pravila o javnem naročanju imajo obliko nacionalnega prava, zlasti prenos direktiv o javnem naročanju s strani držav članic, ali pa lahko izhajajo neposredno iz splošnih načel, določenih s pravom EU.

Treba je opozoriti, da je področje uporabe direktiv o javnem naročanju omejeno, zlasti z najnižjimi pragovi glede neto vrednosti javnega naročanja brez davka na dodano vrednost. Poleg tega se glede na rok za prenos do 18. aprila 2016 direktive o javnem naročanju iz leta 2014 uporabljajo najpozneje od tega datuma ali prej, če so v nacionalno zakonodajo prenesene pred tem datumom.

V skladu s členom 2 prejšnje direktive o javnem naročanju (87) obveznost izogibanja nasprotju interesov izhaja iz načel enakega obravnavanja in preglednosti iz te določbe (88). Dejansko je Sodišče, ne glede na direktive, presodilo, da tudi če direktive ne vsebujejo nobene določbe, ki bi posebej urejala katero koli pravdno zadevo (89), ali če zadevni primer ne spada v področje uporabe direktiv (90) (91), so javni naročniki v državi članici dolžni spoštovati temeljna pravila Pogodbe na splošno in zlasti načelo enakega obravnavanja. Posledično v tem okviru velja tudi načelo preglednosti, da se zagotovi, da se lahko pregleda skladnost z načelom enakega obravnavanja (92).

Če se načeli enakega obravnavanja in preglednosti, na katerih je temeljila zahteva po izogibanju nasprotju interesov, pogosto uporabljata na področju javnega naročanja, bi moralo izogibanje nasprotju interesov enako veljati za to področje.

V novi direktivi o javnem naročanju (93) člen 24 države članice zavezuje, da morajo zagotoviti, da javni naročniki sprejmejo ustrezne ukrepe za učinkovito preprečevanje, odkrivanje in odpravljanje nasprotij interesov pri izvajanju postopkov javnega naročanja, ter določa opredelitev pojma nasprotja interesov, kot sledi:

Člen 24 Direktive 2014/24/EU: „Države članice zagotovijo, da javni naročniki sprejmejo ustrezne ukrepe za učinkovito preprečevanje, odkrivanje in odpravljanje nasprotij interesov pri izvajanju postopkov javnega naročanja, da se prepreči kakršno koli izkrivljanje konkurence in zagotovi enaka obravnava vseh gospodarskih subjektov. Nasprotje interesov zajema vsaj vsak položaj, ko imajo uslužbenci javnega naročnika ali izvajalca storitev javnega naročanja, delujočega v imenu javnega naročnika, ki sodelujejo pri izvajanju postopka javnega naročanja ali lahko vplivajo na rezultate tega postopka, neposreden ali posreden finančni, ekonomski ali drug osebni interes, za katerega bi se lahko štelo, da vpliva na njihovo nepristranskost in neodvisnost v postopku javnega naročanja.“

V skladu s to določbo so javni naročniki dolžni sprejeti ustrezne ukrepe ter vzpostaviti sisteme za odkrivanje, preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov na področju javnega naročanja (94). To velja za vse faze postopka javnega naročanja (priprava ponudbe, izbira ponudnikov/kandidatov in oddaja javnega naročila ter faza po ponudbi).

Besedilo direktive o javnem naročanju ni preskriptivno glede ukrepov in mehanizmov za dosego teh ciljev. Države članice morajo same določiti najprimernejše rešitve, kot jih dovoljujejo nacionalne jurisdikcije. V vsakem primeru morajo države članice dati na voljo informacije in smernice javnim naročnikom in gospodarskim subjektom, kot je določeno v členu 83(4) direktive o javnem naročanju.

V skladu z namenom člena 24 direktive o javnem naročanju – in sicer zaščititi lojalno konkurenco in enako obravnavanje ponudnikov – člen 57(4)(e) direktive o javnem naročanju državam članicam omogoča (vendar jih k temu ne zavezuje), da navedejo razlog za izključitev ponudnika, kadar nasprotja interesov v smislu člena 24 ni mogoče učinkovito odpraviti z drugimi, manj vsiljivimi ukrepi.

Za eno vrsto primerov, ki je bila tradicionalno opredeljena kot nasprotje interesov, je značilno sodelovanje ponudnika pri pripravi razpisa za zbiranje ponudb. Ti primeri so zdaj posebej urejeni v členu 41 direktive o javnem naročanju, ki od javnega naročnika zahteva, naj sprejme ustrezne ukrepe, da se prepreči izkrivljanje konkurence. V skladu s členom 57(4)(f) direktive o javnem naročanju lahko države članice predvidijo izključitev ponudnika, kadar situacije ni mogoče učinkovito odpraviti z drugimi, manj vsiljivimi ukrepi (kot sta izmenjava ustreznih informacij z vsemi ponudniki in določitev ustreznega roka za sprejemanje ponudb). Pred tako izključitvijo je treba ponudnikom omogočiti, da dokažejo, da njihovo sodelovanje v pripravi postopka javnega naročanja ne more izkrivljati konkurence (95) (96).

Člen 58(1)(c) direktive o javnem naročanju opredeljuje okvir za izbirna merila, vključno s tehnično in strokovno sposobnostjo ponudnika. Člen 58(4) direktive o javnem naročanju razvija te vrste meril: javni naročnik lahko domneva, da gospodarski subjekt nima zahtevanih strokovnih sposobnosti, če javni naročnik pri gospodarskem subjektu zasledi nasprotje interesov, ki bi lahko negativno vplivalo na izvajanje javnega naročila. Logika te določbe velja tudi za primere, ki ne spadajo na področje uporabe direktive o javnem naročanju v smislu, da ima javni naročnik (v mejah nacionalnega prava) možnost (vendar ga direktiva o javnem naročanju k temu ne obvezuje), da izključi ponudnika, ki mu je bilo dodeljeno javno naročilo, če je ta v nasprotju interesov.

Nacionalni organi so morali sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi se zagotovi, da se pred rokom za prenos (18. aprila 2016) uvedejo vsi postopki za uskladitev z direktivo o javnem naročanju. Do aprila 2017 in nato vsaka tri leta morajo države članice Komisiji predložiti poročilo o najpogostejših virih napačne uporabe ali pravne negotovosti ter o preprečevanju, odkrivanju in ustrezni prijavi primerov goljufije, korupcije, nasprotja interesov in drugih hujših nepravilnosti, kot je določeno v členu 83(3) direktive o javnem naročanju. Podobne določbe so bile vključene v posebne direktive o javnem naročanju, ki se nanašajo na koncesije (97) in javne službe (98).

Primeri, v katerih je pri postopkih javnega naročanja prišlo do nasprotja interesov: (1) V postopku javnega naročanja, izvedenem v okviru projekta v zvezi z ukrepi za pospeševanje rasti poslovanja, je bilo ugotovljeno nasprotje interesov, saj je naročnik zaposlil izvršnega direktorja edinega ponudnika, ki mu je bila dodeljena naloga, naj pripravi tehnične specifikacije javnega razpisa v času, ko se je izvajal postopek za oddajo javnega naročila. Zato so bili vsi odhodki, povezani s tem javnim naročilom, nepravilni (neupravičeni do sofinanciranja). (2) V postopku javnega naročanja, izvedenem v okviru projekta tehnološke prenove na do okolja prijazen način, je bil delničar podjetja, ki mu je bilo oddano naročilo, tudi vodja svetovalne družbe, ki je naročniku svetovala glede tehnične dokumentacije. Naročnik je za pripravo postopka javnega naročanja izbral drugega svetovalca, ki ni povezan s podjetjem, ki mu je bilo oddano naročilo. Svetovalno podjetje za javno naročanje je svoje delo omejilo na pravni del razpisa in za tehnične specifikacije javnega razpisa uporabilo tehnično dokumentacijo, ki jo je pripravil prvi svetovalec. Naročnik ni sprejel ustreznih ukrepov, da bi se izognil izkrivljanju konkurence. Zato so bili odhodki, povezani s tem javnim naročilom, nepravilni (neupravičeni do sofinanciranja). (3) V postopku javnega naročanja je bilo treba predložiti tri ločene ponudbe v skladu z nacionalnimi pravili, vendar je upravičenec (naročnik) izbral ponudbo ponudnika, čigar lastnik je bil tudi izključni lastnik upravičenca (v tem primeru pa pogoji za notranjo oddajo naročila niso bili izpolnjeni). V tem primeru organ upravljanja ni opravil ustreznega preverjanja situacije neobstoja neodvisnosti med upravičencem in njegovimi izvajalci. Čeprav je bila zadevna ponudba najnižja med prejetimi, se je ugotovilo, da so bili vsi izdatki, povezani s to pogodbo o izvedbi javnega naročila, nepravilni in zato neupravičeni do sofinanciranja.

Kršitev pravil o javnih naročilih lahko pripelje do finančnih popravkov ali drugih oblik odškodnine. Komisija je v letih 2013 (99) in 2019 (100) sprejela smernice za določitev finančnih popravkov izdatkov, financiranih s strani EU, zaradi neskladnosti z veljavnimi pravili o javnem naročanju.

Podobno kot smernice iz leta 2013 smernice za leto 2019 določajo pavšalne finančne popravke za primere, povezane z nasprotjem interesov, „kadar koli je bilo ugotovljeno nerazkrito ali neustrezno ublaženo nasprotje interesov v skladu s členom 24 Direktive 2014/24/EU (ali členom 35 Direktive 2014/23/EU ali členom 42 Direktive 2014/25/EU) in je zadevni ponudnik pridobil zadevno pogodbo oz. pogodbe“ (101). Do nasprotja interesov lahko pride že v fazi priprave projekta, če je priprava projekta vplivala na razpisno dokumentacijo/postopek za oddajo javnega naročila. Pritožniku ni treba dokazovati, da se je nasprotje interesov uresničilo (102).

V zvezi s stanjem nerazkritega in nepravilno ublaženega nasprotja interesov se to nanaša na (i) obveznost zadevne osebe, da predhodno razkrije kakršno koli dojeto nasprotje interesov, in (ii) izvajanje blažilnih ukrepov za obravnavo takih situacij s strani javnega naročnika. Ti ukrepi morajo biti na prvem mestu usmerjeni na zadevno osebo na strani javnega naročnika (tj. ta oseba preneha izvajati vse dejavnosti, povezane z zadevnim razpisom, na primer član komisije za ocenjevanje je odstranjen iz komisije). Če taki ukrepi ne zadoščajo za ublažitev nasprotja interesov (npr. zadevna oseba je bila vključena v že izvedene faze postopka javnega naročanja, ki jih ni mogoče spremeniti/ponoviti), bi moral javni naročnik sprejeti nadaljnje ukrepe, kar zadeva zadevnega ponudnika (npr. izključitev ponudnika iz ponudbe, ta možnost je omenjena tudi v členu 57(4)(e) direktive o javnem naročanju).

Ni treba dokazovati nobenega učinkovitega vpliva nasprotja interesov (tudi zaradi pojma zaznavanja v opredelitvi nasprotja interesov) na konkreten proces sprejemanja odločitev. Zlasti ni treba dokazovati, da je bilo nasprotje interesov namerno uporabljeno v korist ponudnika, ki mu je bilo oddano naročilo (to bi bilo pomembno le za ugotovitev goljufive nepravilnosti).

Primer: Oseba X je eden od petih članov komisije za ocenjevanje. V obdobju ocenjevanja ponudb in sprejemanja odločitev o dodelitvi je bila oseba X zaposlena pri ponudniku, ki mu je bilo oddano naročilo, v podjetju Y, na položaju, odgovornem za naloge, povezane z vsebino razpisa, česar pa oseba X ni razkrila v nasprotju s svojo postopkovno obveznostjo. Ne glede na konkreten in pomemben vpliv osebe X na odločitev o oddaji javnega naročila in njene posebne okoliščine (način sprejemanja odločitve komisije za ocenjevanje po objektivnih merilih za oddajo javnega naročila, šest ponudnikov, ki sodelujejo v razpisu itd.) situacija predstavlja nasprotje interesov. Finančni popravek se uporablja v skladu s smernicami Komisije o finančnih popravkih pri javnem naročanju, če sta izpolnjena oba pogoja, navedena v teh smernicah, tj. (1) nasprotje interesov ni bilo razkrito in/ali ustrezno ublaženo (bodisi s strani osebe X ali na strani podjetja Y) ter (2) je to nasprotje interesov vplivalo na podjetje, ki mu je bilo oddano naročilo.

Za več informacij o tem, kako se izogniti nasprotju interesov v okviru zaposlovanja, glej naslednje dokumente: (i) direktive o javnem naročanju, (ii) „Ugotavljanje navzkrižij interesov v postopkih javnega naročanja v zvezi s strukturnimi ukrepi. Praktični vodnik za vodstvene delavce (2013)“ (103); (iii) „Smernice za strokovne delavce za preprečevanje najpogostejših napak pri projektih javnih naročil, financiranih iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Februar 2018“ (104), in (iv) „DG REGIO – Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States, Study on the implementation of Article 125(4)(c) CPR in the Member States“ (GD REGIO – Preprečevanje goljufij in korupcije v evropskih strukturnih in investicijskih skladih – pregled praks v državah članicah EU, študija o uporabi člena 125(4)(c) uredbe o skupnih določbah v državah članicah) (105).

5.3 Posebni elementi finančnih instrumentov deljenega upravljanja

Ko se sredstva EU izvajajo s finančnimi instrumenti, je treba sprejeti preventivne in blažilne ukrepe na vseh stopnjah izvajanja operacij finančnega instrumenta, od izbire organov za izvajanje finančnih instrumentov (106) do izbire končnih prejemnikov. Člen 38(5) uredbe o skupnih določbah določa, da mora izbira teh organov temeljiti na odprtih, preglednih, sorazmernih in nediskriminatornih postopkih, pri čemer se je treba izogibati nasprotju interesov.

Člen 7(2) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 480/2014 (107) določa, da mora izbira organov temeljiti na preglednih in objektivnih merilih ter ne sme povzročati nasprotja interesov. Določa tudi, da so, če organ, ki izvaja finančni instrument, temu instrumentu nameni lastna finančna sredstva ali nosi del tveganja, potrebni ukrepi za omejitev mogočega nasprotja interesov.

Poleg tega člen 6(1)(a) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 480/2014 določa, da mora izbira končnih prejemnikov temeljiti na preglednih in objektivnih merilih ter ne sme povzročati nasprotja interesov.

6. MOŽNI UKREPI ZA IZOGIBANJE IN OBVLADOVANJE NASPROTJA INTERESOV

Ko gre za nasprotje interesov, bi se bilo treba osredotočiti na preprečevanje, saj je take situacije veliko težje odkriti in popraviti. Upoštevati je treba, da lahko v kateri koli fazi izvrševanja proračuna EU pride do nasprotja interesov. Posledično morajo vsi ukrepi za njihovo preprečevanje in reševanje upoštevati zgodnje faze izvrševanja, da bi imelo preprečevanje večjo težo kot popravljanje. Poleg tega morajo biti ukrepi za preprečevanje in reševanje nasprotja interesov učinkoviti, sorazmerni, pregledni in redno posodobljeni (ob upoštevanju pravnega razvoja, razvoja politike ali institucionalnega razvoja).

To poglavje vsebuje neizčrpen seznam predlogov in priporočil za ukrepe, ki jih je mogoče izvesti za preprečevanje in obvladovanje situacij nasprotja interesov. Cilj teh predlogov in priporočil je institucijam EU in organom držav članic zagotoviti smernice in orodja, ki jim bodo pomagala pri izogibanju nasprotju interesov.

Za dodatna pojasnila in primere glej obsežno delo OECD (Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj) in SIGMA (Podpora za izboljšanje vodenja in upravljanja (108)) na področju nasprotja interesov (109) in regulativnega okvira za institucije EU, omenjene v poglavju 4.

6.1 Ozaveščanje

Model odgovornosti za upravljavce je pristop javnega upravljanja, pri katerem so upravljavci odgovorni za rezultate z odgovornostjo, ki jim je bila dodeljena, skupaj s pooblaščenimi organi za sprejemanje odločitev ter samostojnostjo in sredstvi, potrebnimi za doseganje pričakovanih rezultatov. V praksi morajo biti višji vodstveni uslužbenci pooblaščeni in samostojni, da so odgovorni za rezultate organizacije ali subjekta, ki ga nadzirajo.

V zgornjem okviru je preprečevanje nasprotja interesov tesno povezano z ozaveščanjem sodelujočih oseb; če se nasprotje interesov predvideva, se mu je mogoče izogniti. Zato je ozaveščanje o nasprotju interesov močno priporočljivo. Poleg tega je obstoj močne kulture upravljanja („dober zgled z vrha“), ki podpira integriteto, izrednega pomena, saj lahko višji uradniki/uslužbenci ustvarijo kulturo integritete, v kateri je vsak lastnik svojih dejanj in zanje nosi odgovornost, ter kjer se ne dopušča nasprotje interesov. Prav tako je pomembno spodbujati kulturo, v kateri lahko uslužbenci iščejo smernice in nasvete brez strahu pred povračilnimi ukrepi.

Institucije EU in nacionalni organi bi morali zagotavljati stalno, celovito in obvezno usposabljanje o etiki in integriteti ter o prepoznavanju, upravljanju in nadzoru nasprotja interesov. Sem spadajo primeri nasprotja interesov in svetovanje, če ima uradnik pomisleke glede uveljavljenih politik ali postopkov. Del uvedenih ukrepov bi lahko bil tudi imenovanje pooblaščenca za etiko v subjektu, ki sodeluje pri izvrševanju proračuna EU. Omenjeni uradnik bi lahko bil odgovoren, da bi vsem osebam, ki to zahtevajo, zagotovil ustrezen nasvet glede skladnosti z etičnimi načeli. Ker uradnika za etiko zavezuje poklicna skrivnost, bi lahko imel ključno vlogo pri širjenju kulture integritete, ki temelji na dialogu in zaupanju.

6.2 Politike, pravila in postopki

Glede na število, velikost in zapletenost programov in razpoložljivih uslužbencev je pomembno zagotoviti, da se načelo ločevanja nalog (ali ločevanje dolžnosti) v praksi pravilno izvaja (med in znotraj vsakega organa, ki sodeluje pri upravljanju in/ali kontroli sredstev EU), saj je to pomembna zahteva za vzpostavitev upravljavskih in kontrolnih sistemov, določenih v členu 36(3)(a) finančne uredbe 2018.

Vsak organ mora imeti: (i) pisne dogovore glede izvajanja različnih nalog in procesov sprejemanja odločitev; (ii) jasno delitev nalog in jasne opise delovnih mest za osebje; (iii) zadostno število dovolj usposobljenih človeških virov na različnih ravneh in za različne naloge.

Načelo ločevanja nalog je pomembno toliko, v kolikor je manjša verjetnost nasprotja interesov, če so naloge ustrezno ločene, to pomeni, da ustrezno ločevanje nalog čim bolj zmanjša tveganje za nasprotja interesov. Odsotnost postopkov za zagotovitev ustreznega ločevanja nalog je pomanjkljivost upravljavskih in kontrolnih sistemov.

Primeri v zvezi z načelom ločevanja nalog: (1) Uslužbenec, odgovoren za ocenjevanje vloge za financiranje EU, je kasneje zadolžen za revizijo njenega izvajanja. Med opravljanjem revizije lahko uslužbenec meni, da mora biti njihova podpora izbiri projekta podprta s pozitivnim poročilom o njegovem izvajanju. Tudi če obstajajo številni razlogi, zaradi katerih bi bil lahko izbrani projekt neuspešen, lahko odsotnost jasnega ločevanja nalog pripelje do nasprotja interesov. (2) Revizijski organ izvaja nekatere operacije tehnične podpore. Če so take operacije vključene v vzorec, ki ga mora revidirati revizijski organ, mora revizijo takih operacij opraviti drug neodvisen revizor, da se zagotovi ustrezno ločevanje nalog. Podobne situacije se lahko pojavijo na primer na ravni organa upravljanja za dani program, kjer je isti organ upravljanja tudi upravičenec do sredstev. V takih primerih bi bilo treba naloge organa upravljanja prenesti na drugo službo (tudi če je v isti organizaciji), ureditve za ocenjevanje vloge za nepovratna sredstva, odobritev sklepa o nepovratnih sredstvih in preverjanje upravljanja pa morajo zagotoviti ločevanje nalog. (3) Oddelek za gospodarstvo regionalnega ministrstva pošlje člana z glasovalno pravico v izbirni odbor: Scenarij 1: Oddelek za okolje regionalnega ministrstva se prijavi za projekt, o izbiri katerega odloča gospodarski oddelek istega ministrstva. Ocena: (i) ni nasprotja interesov – če med oddelkom za gospodarstvo in oddelkom za okolje ni hierarhičnega razmerja in če oddelek za gospodarstvo ni sodeloval pri pripravi projekta, ki ga je opravil oddelek za okolje ter obstaja jasno ločevanje nalog. Scenarij 2: Oddelek za gospodarstvo se prijavi za projekt. Ocena: nasprotje interesov.

Ključnega pomena je tudi izvajanje etičnega kodeksa in/ali ravnanja (110) ali katere koli druge politike in postopkov na delovnem mestu, vključno s pravili, ki urejajo obvladovanje nasprotja interesov v organizaciji (111). Vse to so koristna orodja za ozaveščanje ter določanje pravil in obveznosti za izogibanje in obvladovanje nasprotja interesov. Politike in postopki morajo biti nedvoumni in morajo zajemati vprašanja, kot so:

— nasprotje interesov – pojasnila, zahteve in postopki za njihovo prijavo, kontradiktorni postopki, ki vodijo do morebitnih sankcij,

— politika o darilih in gostoljubnosti (112) – pojasnilo in odgovornosti uslužbencev glede skladnosti,

— zaupne informacije – pojasnilo in odgovornosti uslužbencev,

— zahteve za prijavo suma goljufije, vključno z zaščito žvižgačev (kot je omenjeno v členu 142(2)(a) finančne uredbe 2018). Politike in pravila v zvezi z žvižgači morajo vključevati elemente, kot so, kaj prijaviti, kako prijaviti, komu prijaviti, kje najti podporo, varstvo osebnih podatkov, ukrepi za zaščito žvižgačev, kako bodo njihove prijave raziskane in sporočene ter posledice za posameznike, ki izvajajo povračilne ukrepe proti žvižgačem (113).

Zakonodaja, politike in formalni postopki, ki urejajo nasprotja interesov, ublažijo tveganja nasprotja interesov in obravnavajo primere, ki se pojavijo, so orodja, ki bi se morala izvajati (glej tudi poglavje 3.2). V nenehno spreminjajočem se okolju morajo biti politika in postopki še naprej učinkoviti in ustrezni pri reševanju nasprotja interesov ter jih je treba po potrebi posodobiti. Uslužbenci morajo dati izjavo, da upoštevajo določena pravila, politike in postopke.

Dejanski pravni instrumenti za urejanje nasprotja interesov se lahko razlikujejo od države do države. Na primer, obstaja lahko (i) posebna zakonodaja, ki obravnava vprašanje nasprotja interesov pri upravljanju sredstev EU; (ii) „horizontalna“ zakonodaja, ki na splošno obravnava vprašanje nasprotja interesov za celoten javni sektor, ter (iii) pravni instrumenti ali kateri koli drug ustrezen instrument, primeren za izvajanje teh pravil in zagotavljanje njihovega izvajanja.

6.3 Izjave o interesih, razkritje premoženjskega stanja in nezdružljive naloge

Izjave o interesih

Preglednost je ključna za preprečevanje nasprotja interesov na kateri koli stopnji izvrševanja proračuna EU. Institucije EU in nacionalni organi na vseh ravneh bi morali v svojih sistemih notranje kontrole razviti ukrepe za zagotovitev preglednosti in odgovornosti.

Izjava o neobstoju nasprotja interesov in po potrebi izjava o obstoječih in preteklih interesih sta koristni orodji za pomoč pri odkrivanju in obvladovanju situacij nasprotja interesov.

Pretekli interesi so pomembni, dokler ima oseba še naprej obveznosti/odgovornosti, ki izhajajo iz preteklih položajev/zaposlitev (v določenem obdobju „mirovanja“ in se vzdrži opravljanja nalog, ki lahko vplivajo na dolžnosti prejšnje zaposlitve). Izjave o preteklih interesih bi lahko bile na primer omejene na pet let ali dokler ima oseba še naprej odgovornosti ali obveznosti, povezane s prejšnjimi položaji ali delovnimi razmerami.

Izjavo je treba od zadevne osebe zahtevati čim prej (in jo je treba posodobiti, takoj ko pride do spremembe situacije interesov). Vključuje lahko na primer interese, pomembne za upravljanje pogodb, sprejemanje odločitev in pomoč pri pripravi ali dajanju nasvetov glede politike. Take izjave morajo vsebovati:

— jasno navedbo zadevnih nalog in predmeta izjave,

— podpisnikovo polno ime, datum rojstva, položaj v organizaciji in podrobne naloge,

— datum podpisa.

Podpisnik bi moral imeti možnost, da z izjavo uradno izjavi:

— če ima interese, ki jih zaznava ali so lahko zaznani kot v nasprotju z izvrševanjem proračuna EU, in/ali če obstaja nasprotje interesov, povezano z izvrševanjem proračuna EU,

— če obstajajo okoliščine (vključno z interesi), ki bi se lahko v bližnji prihodnosti pretvorile v nasprotje interesov, in

— da se zavezuje, da bo v primeru okoliščin, ki bi lahko pomenile potencialno nasprotje interesov, nemudoma prijavil vsako tako nasprotje interesov.

Izjavi bi se lahko priložilo pojasnilo, ki podpisnikom daje jasna navodila o naslednjih vidikih.

— Politika organizacije, vključno z namenom izjave in navedbo, da se izjavo lahko preveri, da se zagotovi, da je pravilna.

— Pravne zahteve, vključno s pojasnili nekaterih vprašanj, ki izhajajo iz opredelitve. Kot primer bi bilo treba pojasniti, kateri odnosi predstavljajo družinsko pripadnost (glej poglavje 3.2.1).

— Kodeks ravnanja, politike in postopki, ki urej