[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 8.10.2008

COM(2008) 611 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

KREPITEV GLOBALNEGA PRISTOPA K VPRAŠANJU MIGRACIJ: IZBOLJŠANJE USKLAJEVANJA, SKLADNOSTI IN DOPOLNJEVANJA

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

KREPITEV GLOBALNEGA PRISTOPA K VPRAŠANJU MIGRACIJ: IZBOLJšANJE USKLAJEVANJA, SKLADNOSTI IN DOPOLNJEVANJA

1. Uvod

Globalni pristop k vprašanju migracij lahko opredelimo kot zunanjo razsežnost migracijske politike Evropske unije. Temelji na pristnem partnerstvu s tretjimi državami, je v celoti vključen v druge zunanje politike EU ter celovito in uravnoteženo obravnava vsa vprašanja v zvezi z migracijami in azilom. Sprejet je bil leta 2005 ter izkazuje prizadevanja Evropske unije za vzpostavitev medsektorskega okvira za skladno upravljanje migracij s političnim dialogom in v tesnem praktičnem sodelovanju s tretjimi državami.

O globalnem pristopu so bila v preteklih treh letih objavljena že tri podrobna sporočila Komisije[1], ki so opredelila kratkoročne ukrepe v zvezi z določenimi geografskimi območji in državami. Decembra 2007 je bilo o globalnem pristopu objavljeno tudi vmesno poročilo o napredku[2]. Več drugih sporočil, katerih glavna tema ni bil globalni pristop, je prav tako prispevalo k eni ali več od njegovih treh bistvenih razsežnosti, tj. upravljanje zakonitih migracij, boj proti nedovoljenemu priseljevanju ter migracije in razvoj.

Iz teh dokumentov je razvidno, da se globalni pristop še vedno razvija, čeprav je bilo doseženih že veliko pomembnih rezultatov. Nekatere od najobetavnejših pobud so ustanovitev središča za obveščanje o migracijah in njihovo upravljanje v Maliju, partnerstev za mobilnost na Zelenortskih otokih in v Moldaviji, okrepitev zmogljivosti v nacionalnih agencijah za zaposlovanje in migracije, kakršna je agencija v Maroku, ter mreža raziskovalcev migracij v Sredozemlju[3]. Kljub temu je zdaj treba okrepiti upravljanje zunanjih migracij EU, da lahko postane bolj usklajeno in skladnejše.

V Sporočilu iz junija 2008 o Skupni politiki priseljevanja za Evropo je bila poudarjena potreba po krepitvi globalnega pristopa za zagotovitev skladne, skupne evropske migracijske politike[4], ponovno pa je bilo izraženo načelo, da učinkovito upravljanje migracijskih tokov zahteva pristno partnerstvo in sodelovanje s tretjimi državami ter da bi morala biti vprašanja migracij celovito vključena v razvojno sodelovanje in zunanje politike EU, prav tako pa tudi vprašanja, ki iz njih izvirajo. Te elemente bi moral odražati tudi evropski pakt o priseljevanju in azilu, ki naj bi ga sprejel Evropski svet, to sporočilo pa naj bi bilo eno od njegovih prvih temeljev.

Sporočilo je prav tako odgovor na poziv Evropskega sveta Komisiji, da poroča o prizadevanjih za izvajanje globalnega pristopa. Opisuje obete za prihodnost in predlaga vsebinske ter metodološke izboljšave globalnega pristopa ob osredotočanju na izboljšanje usklajevanja, skladnosti in dopolnjevanja. Sporočilo proučuje ustreznost tematskega razvoja globalnega pristopa ter se zavzema za bolj poglobljene in podrobnejše ukrepe. Osredotoča se tudi na geografske vidike in predlaga bolj raznolik pristop k sodelovanju, prilagojen posebnim razmeram različnih regij in držav. Nazadnje obravnava globalni pristop kot okvir za povezovanje in usklajevanje pri doseganju boljšega upravljanja migracijskih tokov ter njegovo učinkovitost v smislu instrumentov financiranja, ki so na voljo.

Krepitev zunanjih vidikov azila in zaščita beguncev sta ključna elementa pristopa EU k migracijam, vendar v tem sporočilu ne bosta zajeta, saj sta ta vidika obravnavana ločeno v načrtu politike azila, ki ga je Komisija predstavila junija 2008[5].

2. Ustreznost globalnega pristopa na tematski ravni

Globalni pristop odraža veliko spremembo v zunanji razsežnosti evropske migracijske politike v zadnjih letih, namreč premik od sprva v varnost usmerjenega pristopa, osredotočenega na zmanjšanje migracijskih pritiskov, k bolj preglednemu in uravnoteženemu pristopu, ki ga vodi boljše razumevanje vseh vidikov, pomembnih za migracije, in ki izboljšuje spremljajoče ukrepe za upravljanje migracijskih tokov, s čimer migracija in mobilnost postajata pozitivni sili napredka, ter v politikah bolj upošteva vidike dostojnega dela za boljše upravljanje gospodarskih migracij.

EU je zgradila večrazsežnostni značaj globalnega pristopa na tematski osnovi, ki zajema zakonite migracije in mobilnost, nedovoljeno priseljevanje ter migracije in razvoj. Veliko konkretnih praktičnih ukrepov je bilo izvedenih pred globalnim pristopom, čeprav jih je bilo veliko izpeljanih ločeno. Toda že sama narava globalnega pristopa kaže na potrebo po bolj sistematičnem združevanju ukrepov Skupnosti, držav članic EU in tretjih držav ali drugih akterjev, odvisno od različnih tematskih področij.

2.1. Zakonite gospodarske migracije in mobilnost

EU podpira prizadevanja za krepitev zmogljivosti tretjih držav za upravljanje zakonitih migracij, tudi z olajšanjem dela nacionalnih služb ali neodvisnih centrov, odgovornih za svetovanje morebitnim migrantom in/ali njihovim sodržavljanom v tujini. Kakor je bilo ponovno izraženo v junijskem Sporočilu o Skupni politiki priseljevanja za Evropo, bi morale tudi tretje države veljati za partnerice pri obravnavanju vprašanja potreb po delu v EU ob upoštevanju prednostnega položaja državljanov EU pri zaposlovanju v Skupnosti. Zato mora EU sredstva nameniti seznanjanju morebitnih migrantov z zakonitimi možnostmi vstopa v EU in tveganjih uporabe možnosti nedovoljenega priseljevanja ter o njihovih pravicah in dolžnostih v namembnih državah. Zato bo kmalu predstavljen migracijski portal, ki bo morebitnim migrantom pomagal razumeti pravila in postopke za zakonit vstop v EU ter njene države članice. Te informacije bodo na voljo tudi prek usmerjenih informacijskih kampanj. Pomembna so tudi poskusna partnerstva za mobilnost, od katerih sta bili prvi podpisani 5. junija 2007 z Moldavijo in Zelenortskimi otoki, saj vzpostavljajo skupni okvir za upravljanje migracij s posameznimi tretjimi državami.

Bolje razvita skupna evropska politika priseljevanja bo morala biti bolj premišljena v smislu načina povezovanja med iskalci zaposlitve in prostimi delovnimi mesti ter glede prilagodljivejšega vstopa za delovne migrante. To pomeni, da je treba delo na področjih, kot so priznavanje v tujini pridobljenih kvalifikacij, proučitev prenosa pokojninskih pravic in drugih socialnih pravic, spodbujanje povezovanja na trgu dela pri obeh straneh migracijske poti ter družbena vključenost migrantov in razvoj njihovih medkulturnih veščin, pospešiti in mu nameniti precej večjo prednost. Poleg tega bo ključno zagotavljanje celovitega izvajanja svežnja o vizumih za raziskovalce[6], ki spodbuja dovolitev vstopa in mobilnost državljanov tretjih držav v raziskovalne namene.

Mobilnost za namene kratkotrajnega prebivanja in sklepanja poslov postaja vedno bolj pomembna za gospodarski razvoj EU. EU in njene države članice imajo torej interes za spodbujanje kratkotrajne mobilnosti, zlasti s poenostavitvijo pogojev za potovanje dobrovernih potnikov iz določenih tretjih držav, predvsem sosednjih držav EU. Vizumski informacijski sistem, ki bo začel delovati leta 2009, bo spremljala postopna uvedba do leta 2011 v vseh tretjih državah, za katere velja vizumska obveznost. Poleg tega bo Komisija do začetka leta 2010 skladno s Sklepi Sveta iz junija 2008 predstavila predlog v zvezi s sistemom za registrirane potnike.

Tudi Vizumski zakonik Skupnosti[7] bo spodbudil zagotavljanje informacij in pravno varnost prosilcev za vizume ter okrepil postopkovna jamstva, tako da bo obvezna navedba razlogov za vsakršno zavrnitev vloge za izdajo vizuma. Usklajeni postopki bi morali prispevati k enaki obravnavi prosilcev za vizum, obstajale pa bodo tudi določbe o pogostejšem izdajanju vizumov za večkratni vstop z dolgo veljavnostjo dobrovernim prosilcem.

Glede na navedeno Komisija predlaga:

- izvajanje in nato oceno prve generacije partnerstev o mobilnosti, da bi razširili njihovo uporabo kot ključni mehanizem za strateško sodelovanje z izbranimi tretjimi državami, ob upoštevanju zunanjih prednostnih nalog EU,

- nadaljnji razvoj nacionalnih zmogljivosti ter središč za obveščanje o migracijah in njihovo upravljanje v zadevnih državah ob upoštevanju različnih izkušenj, ki se trenutno oblikujejo,

- bolj sistematično uporabo informacijskih poti za seznanjanje migrantov s pogoji za vstop, njihovimi obveznostmi in pravicami, vključno s temeljnimi pravicami, da se jih tako pripravi na vključevanje, če je primerno tudi v sodelovanju s socialnimi partnerji v tretjih državah,

- razvoj orodij za iskanje ujemajočih se del in spodbujanje povezovanja med agencijami na trgu dela ter ključnimi institucijami v državah članicah in tretjih državah,

- spodbujanje izmenjave najboljših praks med državami članicami, združenji migrantov in diaspor ter regionalnimi in lokalnimi akterji v tretjih državah na področju vključevanja migrantov,

- spodbujanje krožnih migracij z vzpostavitvijo ali okrepitvijo pravnih in operativnih ukrepov, kot so:

- zbiranje najboljših praks in sprožitev pobud poskusnih projektov krožnih migracij za okrepitev koristi, ki jih lahko ima krožna migracija za razvoj v državah izvora ter za zagotavljanje, da se tovrstna mobilnost odzove na potrebe trga v namembnih državah in ne prispeva k „begu možganov“; proučevanje posebnih orodij za olajšanje krožne migracije in kroženja znanja, kakršna so „dvojna delovna mesta“ (npr. za zdravstvene delavce, učitelje in raziskovalce) ter povezovanje med delodajalci v javnem sektorju in institucijami v državah članicah EU in državami izvora migrantov ter pomoč migrantom, da se ponovno vključijo na trge dela v državi izvora,

- iskanje načinov za podeljevanje pravice prednostnega dostopa do nadaljnjega zakonitega prebivanja v EU zakonitim priseljencem in proučevanje, kako bi lahko prenosnost pridobljenih socialnih pravic v tretje države, zlasti izplačilo pokojnin, olajšala tovrstno mobilnost,

- razvoj skupnih središč za izdajanje vizumov z namenom olajšanja dostopa prosilcev do predložitve prijav.

- 2.2. Boj proti nedovoljenemu priseljevanju

EU nudi pomoč za okrepitev upravljanja meja v tretjih državah, za okrepitev zmogljivosti glede osebja na mejah in uradnikov na področju migracij, za financiranje informacijskih kampanj o tveganjih nedovoljenega priseljevanja, za izboljšanje razmer za sprejem ter za razvoj uporabe biometričnih tehnologij za povečanje varnosti potovalnih ali osebnih dokumentov. FRONTEX in mreže uradnikov za zvezo za priseljevanje so dejavno prispevali k napredku v zvezi s tem. Svet je pozval Komisijo, naj razmisli o podaljšanju mandata FRONTEX v zvezi s podporo, ki jo agencija lahko nudi tretjim državam glede upravljanja meja. Poleg tega so bili sklenjeni sporazumi o ponovnem sprejemu med Skupnostjo in enajstimi tretjimi državami. Pred kratkim so bila zaključena še ena pogajanja, še štiri pogajalska pooblastila pa se bodo začela izvajati. Za praktično izvedbo teh sporazumov bodo nujni učinkovito sodelovanje ter spremljajoči ukrepi za vračanje in ponovno vključitev migrantov v njihove države izvora.

Za ukrepe proti tihotapljenju ljudi in trgovini z ljudmi Skupnost podpira in spodbuja ratifikacijo in izvajanje mednarodnih instrumentov, izdelavo osnutkov in izvajanje nacionalnih akcijskih načrtov za boj proti trgovini z ljudmi, izboljšave zakonodaje ter preprečevanje, ponovno vključevanje in rehabilitacijo žrtev. Akcijski načrt iz Ouagadougouja iz novembra 2006 (zdaj del partnerstva med EU in Afriko na področju migracij, mobilnosti in zaposlovanja) je ustvaril nove možnosti za sodelovanje na tem področju med Evropsko unijo in Afriko.

Nazadnje mora EU vztrajati pri dialogu in usklajenem ravnanju s partnerskimi državami v določenih regijah.

V skladu s tem Komisija predlaga:

- pridobitev in zagotovitev pravočasnih in ažurnih informacij o spremembah v migracijskih poteh proti EU s podporo zanesljivih primerljivih podatkov, zbranih tako v državi izvora kot v namembni državi, iskanje novih znanstvenih metodologij in polno uporabo novih tehnologij, kakršen je sistem elektronskega kartiranja,

- zagotavljanje pomoči ključnim tretjim državam za okrepitev njihovega upravljanja migracij, npr. deljenja izkušenj o vprašanjih nadzora meja, usposabljanja osebja na mejah in izmenjave operativnih informacij,

- podporo tretjim državam pri sprejemanju in izvajanju nacionalnih strategij o integriranem upravljanju meja v skladu s standardi EU,

- podporo lokalnim organizacijam, ki si prizadevajo za povečanje dojemljivosti morebitnih migrantov, da ostanejo, in jim pomagajo iskati priložnosti v njihovih državah izvora,

- okrepitev skupnih dejavnosti in sodelovanja pri vzpostavljanju infrastrukture za varovanje meja v okviru evropskega sistema varovanja meja (EUROSUR) z dejavno vključenostjo držav izvora in tranzita, zlasti v okviru evropske sosedske politike,

- okrepitev prizadevanj v zvezi s sporazumi o ponovnem sprejemu med ES in glavnimi državami izvora ter tranzita ob trdnejši umestitvi politike ponovnega sprejema v globalni pristop in med njegove prednostne naloge ter ob uporabi zmožnosti partnerstev za mobilnost; zagotavljanje, da tretje države izpolnjujejo svoje obveznosti ponovnega sprejema oseb, ki v EU prebivajo nezakonito, tudi v skladu s Sporazumom iz Cotonouja, kadar je to ustrezno, ter priznavanje dokumentov, ki omogočajo vračanje migrantov brez dokumentov, in nudenje potrebne pomoči za tovrstne ponovne sprejeme, zagotavljanje s pomočjo usposabljanj, izmenjav najboljših praks in svetovanja, da se vse operacije vračanja izvedejo dostojanstveno in v skladu s standardi človekovih pravic, ter krepitev sodelovanja za zagotovitev trajnosti tega vračanja,

- spodbujanje tretjih držav, da ratificirajo in izvajajo mednarodne instrumente, povezane z bojem proti tihotapljenju ljudi in trgovini z ljudmi,

- okrepitev sodelovanja v mednarodnih organizacijah na svetovni ravni glede boja proti trgovini z ljudmi, zlasti z Združenimi narodi,

- spodbujanje primernega spremljanja vprašanj glede trgovine z ljudmi prek političnega dialoga in dialoga o sodelovanju s partnerskimi državami in regionalnimi organizacijami, kakršne so Afriška unija, ECOWAS, SADC, ASEAN in ASEM,

- dajanje prednosti izvajanju Akcijskega načrta iz Ouagadougouja, podporo regionalnim organizacijam pri razvoju strategij in akcijskih načrtov boja proti trgovini z ljudmi ter zagotavljanje, da se trenutno obstoječe strategije in akcijski načrti izvajajo.

2.3. Migracije in razvoj

Obstaja več trenutnih in nedavnih pobud na področju migracij in razvoja, kot so pobude za spodbujanje pozitivnega učinka na razvoj od nakazil migrantov v domovino in zmanjšanja stroškov teh nakazil. Sprožene so bile tudi druge pobude, namenjene omogočanju pripadnikom diaspor, da prispevajo v svojo državo izvora, in začasnemu vračanju visoko usposobljenih migrantov. Bile so uspešne, tako kot pobude v zvezi s krožno migracijo iz razvojnega vidika ter ukrepi, usmerjeni v „beg možganov“ in etično zaposlovanje, zlasti glede zdravstvenih delavcev.

Zdaj je treba delo v zvezi z migracijami in razvojem poglobiti in izpopolniti. Cilji, načela in organizacijski vidiki Evropskega soglasja o razvoju[8] bi se morali uporabiti za okrepitev prizadevanj EU za obravnavanje temeljnih razlogov za migracije, s posebnim poudarkom na vprašanjih zaposlovanja, upravljanja in razvoja prebivalstva.

Migracijska politika bi morala biti strukturno vključena v politike o zdravju, izobrazbi in človeškem kapitalu ter v strategije socialnega in gospodarskega razvoja. Politiki migracij in razvoja bi se morali bolj osredotočati tudi na gospodarsko reformo in ustvarjanje delovnih mest ter na izboljšanje delovnih in družbeno-gospodarskih razmer v državah z nizkim in srednje visokim dohodkom ter v regijah, za katere je značilen velik emigracijski pritisk. To bi vključevalo spodbujanje dostopa do kakovostne izobrazbe za vse, razvoj in izboljšanje poklicnega usposabljanja ter okrepitev vodstvenih sposobnosti, prav tako pa dodaten razvoj vloge formalnih trgov dela.

Partnerstvo med EU in Afriko na področju migracij, mobilnosti in zaposlovanja, vzpostavljeno leta 2007, zdaj v afriških državah služi kot okvir za ta področja. V drugih regijah, kakršni sta vzhodna Evropa in Azija, bi kot primerni instrumenti za tovrstno usmeritev morda veljali sedanji okviri sodelovanja in partnerstva za mobilnost. Hkrati s pristopom, osredotočenim na človeški kapital in zaposlovanje, so nujni ukrepi na področju tujih neposrednih naložb in trgovanja. Poleg tega bi morala EU oblikovati tudi politiko za odgovor na nedavne dogodke, kot je povečanje vpliva podnebnih sprememb na gibanja migracij.

Glede na navedeno Komisija predlaga:

- delovanje za učinkovita in varna nakazila v domovino z nizkimi stroški, kar bi imelo obsežen vpliv na razvoj z:

- izboljšanjem statistike in podporo razvoju finančnega sektorja,

- ustvarjanjem okolja, ki bi bilo naklonjeno tujim neposrednim naložbam v države izvora migrantov, vključno z uspešnimi naložbami nakazil migrantov v domovino, v zvezi s tem pa tudi delovanjem s finančnim sektorjem za spodbujanje naložbenih skladov za mobilnost,

- spodbujanjem, da bi države članice v skladu z direktivo o plačilnih storitvah uredile tudi enosmerna nakazila, pri katerih se vsaj eden od ponudnikov plačilnih storitev nahaja zunaj EGP, da bi se lahko nakazila v domovino pošiljala z več preglednosti in ustreznim varstvom potrošnikov,

- ustanovitvijo inštituta za nakazila v domovino v Afriki v tesnem sodelovanju z Afriško unijo in Svetovno banko ter pospešitvijo dela v zvezi z nakazili v domovino zlasti na zahodnem Balkanu,

- spodbujanje in podpiranje pobud skupin migrantov in organizacij v diasporah, da začnejo sodelovati pri pobudah politike EU s svojimi državami in o njih ter z regijami izvora ter da:

- bolje izkoristijo človeške in gospodarske možnosti v diasporah za razvoj partnerskih držav prek usmerjenih pobud na področjih, kakršna so spodbujanje trgovanja, podpora naložbam in mednacionalno povezovanje v mreže,

- podpirajo prizadevanja držav izvora migrantov, da vzpostavijo stik s svojimi diasporami,

- podpirajo skupine v diasporah, ki se ukvarjajo z razvojnimi dejavnostmi v svojih državah izvora,

- spodbujajo pobude za omogočanje lažjega dostopa migrantov in pripadnikov diaspor do nasvetov o poslovnem upravljanju, priložnostih za mikrokredite in podpori pri ustanavljanju MSP v državah izvora,

- krepitev razsežnosti skladnosti politike za razvoj med migracijami in razvojem v tesnem sodelovanju z zadevnimi državami in zlasti s poudarkom na „begu možganov“ s:

- pridobitvijo bolj poglobljenega razumevanja trenutnega in predvidenega prihodnjega obsega ter učinka „bega možganov“ za vsak sektor posebej,

- podpiranjem opredelitve in izvajanja za vsako državo posebnih politik „ohranjanja veščin za razvoj“, ki temeljijo na usposabljanju, zadrževanju morebitnih migrantov v domovini, etičnem zaposlovanju in vračanju[9],

- premislekom o tem, kako bi bilo najbolje razviti etično zaposlovanje zdravstvenih delavcev iz tretjih držav kot del zelene knjige o evropski delovni sili v zdravstvu,

- spodbujanje dostopa do kakovostne izobrazbe za vse, razvoja in izboljšanja poklicnega usposabljanja in krepitve vodstvenih sposobnosti ter nadaljnji razvoj vloge formalnih trgov dela in dostojnih delovnih razmer v državah z nizkim in srednje visokim dohodkom, da bi izboljšali razmere in priložnosti za zaposlovanje v regijah, za katere je značilen velik emigracijski pritisk,

- uporabo ciljev, načel in organizacijskih vidikov Evropskega soglasja o razvoju za okrepitev prizadevanj EU za obravnavanje temeljnih razlogov za migracije, s posebnim poudarkom na vprašanjih zaposlovanja, upravljanja in razvoja prebivalstva,

- proučitev razmerja med podnebnimi spremembami in migracijami ter pridobitev boljšega razumevanja o tem, koliko ljudi je prizadetih zdaj in koliko jih bo v prihodnosti.

3. Pomembnost globalnega pristopa v geografskem smislu

3. 1. Južne migracijske poti

Globalni pristop se je najprej osredotočil na Afriko, zlasti na podsaharsko Afriko, ob upoštevanju vseh držav ob južnih migracijskih poteh v Evropsko unijo. Z njim so bile vzpostavljene nove oblike dialoga in sodelovanja med državami iz različnih regionalnih okolij preko tradicionalnih meja odnosov med Evropsko unijo in temi državami.

Na politični ravni je bil med ministrsko konferenco o migracijah in razvoju v Rabatu julija 2006 sprožen pomemben regionalni proces, ki je vzpostavil okvir za celovito ukrepanje, kateremu sledijo oprijemljive pobude, delavnice in druga ministrska konferenca v Parizu novembra 2008. Globalni pristop je bil tudi podlaga za ministrsko konferenco v Tripolisu (novembra 2006), ki je prvič oblikoval skupni pristop med Evropsko unijo in celotno Afriko. Prvo evro-sredozemsko ministrsko srečanje o migracijah v Albufeiri (novembra 2007) je postavilo prednostne naloge v obliki oprijemljivih pobud za sodelovanje. Na srečanju na vrhu med EU in Afriko v Lizboni (decembra 2007) se je ta skupni pristop udejanjil v sprejetju partnerstva med EU in Afriko na področju migracij, mobilnosti in zaposlovanja. Na dvostranski ravni se je začel politični dialog o migracijah v številnih ključnih državah, sprožile pa so ga misije EU za migracije, ki so temeljile na členih 8 in 13 Sporazuma iz Cotonouja. Poleg tega je bila vzpostavljena platforma za sodelovanje z Etiopijo. Nazadnje bi moralo partnerstvo za mobilnost z Zelenortskimi otoki iz junija 2008 (ki zajema zakonite migracije, boj proti nedovoljenemu priseljevanju ter migracije in razvoj), ki mu bodo sledili začetni pogovori s Senegalom, odpreti pot širšemu operativnemu sodelovanju na področju migracij v tej regiji.

Zaradi številnih trenutno tekočih pobud je ključnega pomena skladnost, tako na ravni političnega razvoja kot na ravni izvajanja. Za dogovorjene ukrepe na migracijskih poteh je potrebno sodelovanje znotraj Afrike, zlasti med državami podsaharske Afrike in severnoafriškimi državami. Organizacije, kakršni sta Afriška unija in ECOWAS, potrebujejo sredstva za usklajevanje tovrstnega sodelovanja. Politično občutljivim vprašanjem, kot so zaščita beguncev, poenostavitev vizumskih postopkov in ponovni sprejem, se je treba posvetiti celovito in uravnoteženo, na vseh področjih pa je treba doseči napredek.

Glede na navedeno Komisija predlaga:

- zagotavljanje, da se vsi vidiki sodelovanja med EU in Afriko izvajajo in ocenjujejo na politični ravni prek rednih ministrskih srečanj, pri čemer bi prvo nadaljnje srečanje po lizbonskem vrhu potekalo leta 2010,

- uporabo nedavno ustanovljene skupine za izvajanje partnerstva na področju migracij, mobilnosti in zaposlovanja kot enega od glavnih sredstev za usklajevanje operativnega sodelovanja med Komisijo in državami članicami,

- okrepitev prevzemanja odgovornosti za politiko med afriškimi državami z osredotočanjem na migracijske tokove na osi jug-jug ter na podporo afriškim državam, ki želijo razviti svoj lasten okvir migracijskih politik,

- podporo tristranskega sodelovanja (tj. sodelovanja med državami Magreba in podsaharskimi afriškimi državami s podporo EU), zlasti s pobudami, kakršne so razvoj migracijskih observatorijev, obveščanje o zakonitih migracijah, spodbujanje konzularnega sodelovanja, sodelovanje na področju ponovnih sprejemov, nadzor na mejah in mešani migracijski tokovi,

- povečanje znanja o nakazilih v domovino v Afriki z ustanovitvijo afriškega inštituta za nakazila v domovino pod vodstvom Afriške unije v partnerstvu s Svetovno banko,

- boljše izkoriščanje dvostranskih kanalov ter okvirov regionalnega in celinskega sodelovanja, kakršni so ECOWAS, evro-sredozemski proces, proces iz Rabata in Afriška unija, za okrepljena in v rezultate usmerjena dialog ter sodelovanje,

- zagotovitev sistematskih in operativnih pregledov skupnih misij za migracije ter drugega sodelovanja na področju migracij, povezanega s Sporazumom iz Cotonouja.

3. 2. Vzhodne in jugovzhodne regije, ki mejijo na EU

Leta 2007 je bil globalni pristop razširjen na vzhodne in jugovzhodne regije, ki mejijo na Evropsko unijo, v manjši meri pa na Bližnji vzhod in Azijo. Prednostne naloge globalnega pristopa v teh regijah so bile v skladu s prejšnjimi, tj. evropsko sosedsko politiko, predpristopno strategijo in procesom širitve. V teh okvirih sta dialog in sodelovanje že obširno potekala. Poleg tega so na tem področju bili zelo dejavni tudi regionalni procesi, kot na primer procesa iz Budimpešte in Söderköpinga, ter organizacije, kot sta OVSE in Svet Evrope. Globalni pristop je lahko gradil na teh dosežkih.

Poskusno partnerstvo za mobilnost z Moldavijo in oblikovanje platforme za regionalno sodelovanje na območju Črnega morja sta rezultata globalnega pristopa v tej regiji. Pomembne rezultate lahko prinesejo tudi začetni pogovori z Gruzijo o še enem poskusnem partnerstvu za mobilnost, kar bi odprlo pot sodelovanju z nadaljnjimi partnerskimi državami. Medtem ko so bila varnostna vprašanja (nadzor na meji, boj proti nedovoljenemu priseljevanju itd.), vse bolj pa tudi vprašanja zakonite migracije, glavna cilja sodelovanja v tej regiji, se je začela pojavljati tudi razsežnost migracij in razvoja. Zares bi razvoj sodelovanja s primernimi državami prinesel jasno dodano vrednost na področjih upravljanja delovnih migracij, nakazil v domovino za spodbujanje razvoja, prostovoljnega vračanja in vnovične vključitve migrantov ter mrež diaspor.

Nazadnje je treba nekatera druga orodja globalnega pristopa k migracijam, kot so migracijski profili in platforme za sodelovanje, uporabiti bolj sistematično v vzhodnih in jugovzhodnih regijah.

Glede na navedeno bi bilo primerno:

- povečati prepoznavnost globalnega pristopa v okviru evropske sosedske politike in predpristopne strategije z okrepitvijo sodelovanja s sosednjimi državami in boljšim izkoriščanjem obstoječih struktur za dialog in sodelovanje,

- si prizadevati za boljše dopolnjevanje med globalnim pristopom in drugimi strukturami sodelovanja, zlasti v zvezi s Turčijo in državami zahodnega Balkana,

- okrepiti prisotnost EU v regionalnih posvetovalnih procesih, zlasti v procesih iz Budimpešte in Söderköpinga, ter v regionalnih organizacijah, da bi s tem spodbudili globalni pristop na regionalni ravni,

- zagotoviti, da se obstoječi sporazumi v zvezi z migracijami polno izvajajo, ter si prizadevati za operativno sodelovanje v smislu upravljanja meja, nedovoljenega priseljevanja, ponovnega sprejema in vračanja ter trgovine z ljudmi,

- razviti platformo za sodelovanje na območju Črnega morja ter bolj sistematično izvajati migracijske profile in misije za migracije v navedeni regiji,

- poudariti razsežnost migracij in razvoja z oprijemljivimi pobudami, ki se osredotočajo na krožne migracije, nakazila v domovino ter mreže diaspor.

3. 3. Različne oblike pristopa pri obravnavi drugih regij

Čeprav so bili južni Kavkaz, osrednja Azija, Bližnji vzhod in Azija omenjeni v prejšnjem sporočilu o globalnem pristopu, jim je bila v okviru globalnega pristopa namenjena le omejena pozornost. Toda migracijskega potenciala teh regij (v smislu nedovoljenega priseljevanja ali zakonitih gospodarskih migracij v EU) ni mogoče spregledati, kar zahteva bolj pragmatično in raznoliko metodologijo, usmerjeno v rezultate, pri kateri bi se uporabila večstranski in dvostranski pristop. Poleg tega države, kot so Indija, Kitajska, Vietnam, Šrilanka in Filipini, prav tako pa tudi Bližnji vzhod, postajajo vse bolj pomembne za migracijsko politiko EU.

V zvezi z Latinsko Ameriko in Karibi (v nadaljnjem besedilu: LAK) so po Deklaraciji iz Lime s srečanja na vrhu med EU in LAK iz maja 2008 pomembni nadaljnji ukrepi z razvojem strukturiranega in celovitega dialoga o migracijah, pri katerih bi se določili skupni izzivi in področja medsebojnega sodelovanja ter koristno uporabile dejavnosti strokovnjakov iz EU in LAK.

Glede na navedeno bi bilo primerno:

- uporabiti obstoječe večstranske strukture med EU in Azijo, zlasti ASEM, za poglobitev dialoga o migracijskih politikah, izmenjavo izkušenj in najboljših praks ter proučitev morebitnega dopolnjevanja med obema celinama,

- proučiti razširitev sedanjega dialoga o nedovoljenem priseljevanju s Kitajsko za vključitev vseh vidikov, povezanih z migracijami, in za vzpostavitev dialoga s številnimi azijskimi državami, zlasti Indijo, Vietnamom in Filipini,

- zagotoviti nadaljnje ukrepe po Deklaraciji iz Lime za poglobitev medsebojnega razumevanja migracijskih izzivov in obstoječih migracijskih politik ter za okrepitev sedanjega sodelovanja z vzpostavitvijo dogovorjenega okvira za okrepljeno sodelovanje in partnerstvo med Evropsko unijo ter Latinsko Ameriko in Karibi o migracijah in politikah mobilnosti.

4. Globalni pristop kot okvir skladnosti, usklajevanja in učinkovitosti za boljše upravljanje migracij

Novi pristop upravljanja, predlagan v Sporočilu o Skupni politiki priseljevanja za Evropo iz junija 2008, bo vplival tudi na prihodnje delovne metode v okviru globalnega pristopa, ki bo moral biti bolj skladen, bolje usklajen in učinkovitejši. Zlasti bodo potrebne redne analize in ocene v tesnem sodelovanju med državami članicami in Komisijo, na podlagi katerih bo narejeno letno poročilo za spomladansko zasedanje Evropskega sveta, kakor predlaga junijsko sporočilo, ter verjetno za evropski pakt o priseljevanju.

4. 1. Usklajevanje in skladnost

Globalni pristop s svojo celovito politiko na področju migracij zahteva boljše usklajevanje med EU ter nacionalnimi, regionalnimi in lokalnimi ravnmi ter s tretjimi državami ob uporabi vrste instrumentov. Misije za migracije, migracijski profili, partnerstva za mobilnost in platforme za sodelovanje so se že izkazali za koristne, toda tovrstne instrumente je treba uporabljati bolj sistematično, da se zagotovi strukturno usklajevanje in skladnost politik. Obstaja jasna potreba po okrepljenem sodelovanju med Komisijo in državami članicami v tretjih državah ter po zagotovitvi, da so ukrepi ustrezno usklajeni. Treba je tudi izboljšati in povečati bazo dokazov o migracijskih dejavnostih. Pri tem je lahko koristno združevanje vseh podatkov, ki so na voljo Komisiji, državam članicam in drugim organom.

Prav tako je treba v dialogu in sodelovanju s tretjimi državami politične cilje Evropske unije na področju migracij izraziti bolj oprijemljivo in v operativnem smislu. Pristno partnerstvo se lahko gradi in ohranja le, če obe strani vložita dovolj v medsebojno seznanjanje z njunimi cilji politik in razvojem. Živahne razprave ob sprejetju direktive o vračanju poleti 2008 jasno izražajo potrebo EU po boljšem obveščanju o svojih politikah.

Nazadnje bi morale EU in njene države članice bolj prepoznavno spodbujati globalni pristop in se dejavno udejstvovati v različnih večstranskih, globalnih in regionalnih okvirih sodelovanja, kakršni so svetovni forum o migracijah in razvoju, ki se bo naslednjič sestal oktobra v Manili in bo EU ponudil priložnost, da predstavi skladno in usklajeno stališče, Združenih narodi in njihove ustrezne specializirane agencije, G8, OECD, OVSE, Svet Evrope, Mednarodna organizacija za migracije, Svetovna banka in regionalne razvojne banke ter regionalni posvetovalni procesi.

Glede na navedeno Komisija predlaga:

- usmeritev in usklajevanje migracij z drugimi področji politik, vključno z razvojem, zunanjo politiko, varnostjo, trgovino, okoljem, kmetijstvom, zaposlovanjem, izobraževanjem, zdravjem, raziskavami in socialnimi zadevami, ter spodbujanje pravočasnega posvetovanja z ustreznimi zainteresiranimi stranmi, tako zunaj kot znotraj Unije,

- okrepitev rednih izmenjav med različnimi ministrstvi v državah članicah za zagotovitev izvajanja globalnega pristopa,

- izboljšanje in posodobitev usposobljenosti za upravljanje migracij kot dela temeljnih nalog delegacij Komisije in ambasad držav članic, npr. z vzpostavitvijo mehanizma za podporo migracij za izmenjavo informacij, strokovne pomoči in usposabljanja,

- okrepitev ukrepov za izboljšanje usposobljenosti v določenih izvornih in tranzitnih migracijskih državah, npr. z oblikovanjem skupin za podporo migracij s strokovnjaki, ki jih določijo države članice.

4.2. Učinkovita uporaba finančne podpore

Globalni pristop temelji zlasti na finančnih instrumentih EU, ki so na voljo. Mednje spadata program Aeneas, ki ga je nasledil tematski program o sodelovanju s tretjimi državami na področju migracij in azila, ter program za solidarnost in migracijske tokove. Druga sredstva izvirajo iz geografskih instrumentov, zlasti iz programov Meda in Tacis, ki ju je nadomestil evropski sosedski in partnerski instrument, ter iz geografskega instrumenta za podsaharsko Afriko, Karibe in pacifiško regijo, evropskega razvojnega sklada ter instrumenta za razvojno sodelovanje za Azijo in Latinsko Ameriko. Pravila za izvajanje teh instrumentov pa včasih omejujejo obseg, v katerem se lahko uporabijo za področje migracij. Mehanizem za hitro ukrepanje, ki ga je nasledil instrument za stabilnost, je bil prav tako uporabljen za podporo nekaterih migracijskih pobud.

Usklajena in pravočasna mobilizacija različnih virov financiranja ES je še vedno izziv in treba je proučiti, kako bi lahko najbolje povezali te raznolike vire, vključno s sredstvi držav članic EU in drugih zunanjih virov.

Način uporabe različnih instrumentov Skupnosti, prav tako pa ukrepanje držav članic in Skupnosti, je treba izboljšati. Treba je spodbujati prostovoljno združevanje sredstev Skupnosti, držav članic in tretjih držav v skladu s predlogi iz Sporočila o Skupni politiki priseljevanja za Evropo.

Na kratko, povečanje učinkovitosti globalnega pristopa je delno odvisno od metode in pogojev financiranja, zahtevalo pa bo veliko človeških virov. Za to bodo potrebni boljše usklajevanje vseh zainteresiranih strani ter učinkovitejše in rednejše spremljanje in ocenjevanje. Glede na navedeno Komisija predlaga:

- vzpostavitev mehanizmov za usklajevanje in morebitno združevanje sredstev držav članic, Skupnosti in tretjih držav za izpolnitev prednostnih nalog globalnega pristopa,

- oceno učinkovitosti trenutnih finančnih instrumentov ES v zvezi z njihovo zmožnostjo izpolnjevanja ciljev globalnega pristopa k vprašanju migracij.

5. Sklepne ugotovitve

Evropska unija v okviru globalnega pristopa razvija inovativen način obravnavanja vprašanj migracij v vsej njihovi kompleksnosti. Čeprav se je razvoj tega pristopa šele začel, je že ustvaril potrebno politično zanimanje, zaradi njega pa je zunanja razsežnost evropske migracijske politike bolj opazna. Vključevalen in celovit je tudi zato, ker se je hitro razširil v tematskem in geografskem smislu.

To sporočilo je zgrajeno na načelih, predstavljenih v nedavnem Sporočilu o Skupni politiki priseljevanja za Evropo, in pomeni temelj za ukrepe, predlagane v navedenem Sporočilu, ki bi jih bilo treba upoštevati tudi v okviru Evropskega pakta o priseljevanju in azilu.

To sporočilo predstavlja analizo globalnega pristopa v geografskem in tematskem smislu. Toda zdaj je treba pristop izpopolniti, da bo bolje odražal strateške cilje EU na področju migracij, da bo upošteval posebnosti regij in držav ter da nam bo v pomoč pri učinkovitejšem obravnavanju novih in nastajajočih izzivov ter priložnosti, ki jih nudijo migracije.

To lahko dosežemo le s krepitvijo usklajevanja in dopolnjevanja med Komisijo, državami članicami in zadevnimi tretjimi državami, da bi s tem ustvarili večjo učinkovitost in boljšo skladnost pri praktični uporabi globalnega pristopa.

[1] Prednostni ukrepi za reševanje izzivov, ki jih prinaša migracija: prvi nadaljnji ukrepi po Hampton Courtu – COM(2005) 621; Globalni pristop k vprašanju migracij leto pozneje: za celovito evropsko migracijsko politiko – COM(2006) 735; Uporaba globalnega pristopa k migracijam za vzhodne in jugovzhodne regije, ki mejijo na Evropsko unijo – COM(2007) 247.

[2] Vmesno poročilo o napredku splošnega pristopa na področju migracij – SEC(2007) 1632.

[3] Središče za obveščanje o migracijah in njihovo upravljanje (CIGEM); Evro-sredozemski konzorcij za uporabne raziskave mednarodnih migracij (CARIM) in maroška Nacionalna agencija za zaposlovanje in kvalifikacije (ANAPEC).

[4] Skupna politika priseljevanja za Evropo: načela, ukrepi in orodja – COM(2008) 359.

[5] Načrt politike azila: celostni pristop k zaščiti v EU – COM(2008) 360.

[6] UL L 289, 3.11.2005, str. 15; UL L 289, 3.11.2005, str. 23; UL L 289, 3.11.2005, str. 26.

[7] Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o Vizumskem zakoniku Skupnosti – COM(2006) 403.

[8] Skupna izjava Sveta in predstavnikov vlad držav članic v okviru Sveta ter Evropskega parlamenta in Komisije o razvojni politiki Evropske unije: „Evropsko soglasje“, 2006/C46/01.

[9] Delovni dokument služb Komisije o skladnosti politik za razvoj, SEC(2008) 434, str. 2.