SPOROČILO KOMISIJE

Operativne smernice za upravljanje zunanjih meja za poenostavitev prehajanja mejah med EU in Ukrajino

(2022/C 104 I/01)

Evropski svet je po začetku ruske vojaške invazije na Ukrajino 24. februarja 2022 v sklepih z istega dne ostro obsodil neizzvano in neupravičeno vojaško agresijo Rusije proti Ukrajini, pri čemer je poudaril hude kršitve mednarodnega prava in načel Ustanovne listine ZN ter ogrožanje evropske in svetovne varnosti in stabilnosti.

V Evropski uniji se neposredno čutijo posledice vojne na njenih zunanjih mejah, in sicer zlasti v obliki povečanja migracijskega pritiska, ki ga ustvarja več tisoč oseb, ki iščejo zaščito v državah članicah EU. V zgolj nekaj dneh je do začetka marca prek Poljske, Slovaške, Madžarske in Romunije v Evropsko unijo prispelo več kot 650 000 razseljenih oseb. Pričakuje se, da se bodo te številke še povečale. Čakalne dobe na mejnih prehodih nenehno naraščajo, medtem ko se zlasti na ukrajinski strani meje poroča o kolonah in zastojih.

Evropska unija se spoprijema z množičnim prihodom Ukrajincev in drugih državljanov tretjih držav, ki v času konflikta prebivajo v Ukrajini. V zvezi s tem je Evropski svet pozval (1) k nadaljevanju dela na področju pripravljenosti na vseh ravneh ter pozval zlasti Komisijo, naj predlaga načrt ukrepov ob nepredvidljivih dogodkih. Svet za pravosodje in notranje zadeve je na izredni seji 27. februarja 2022 pohvalil tudi namero Komisije, da bo predlagala priporočila o izvajanju varnostnih kontrol (2).

Ta navodila so namenjena pomoči državam članicam, ki mejijo na Ukrajino, v trenutnih razmerah na zunanjih mejah EU, ki so posledica ruskega napada na Ukrajino. V ospredju so ukrepi, ki jih države članice lahko sprejmejo, da bi uspešno in učinkovito upravljale prehajanje oseb, ki bežijo iz Ukrajine prek meja s Poljsko, Slovaško, Madžarsko in Romunijo, ter preprečile zastoje na mejah in v njihovi okolici, ob tem pa ohranile visoko raven varnosti za celotno schengensko območje.

Navodila zlasti zagotavljajo celovit pregled poenostavitvenih ukrepov v zvezi z nadzorom meje, ki so na voljo v okviru schengenskih pravil (3), pri čemer se še vedno zagotavlja potrebna raven kontrol. Komisija priporoča, da se ta prožnost uporabi v skladu s predlaganimi operativnimi smernicami.

Ti ukrepi vključujejo:

— poenostavljene mejne kontrole za nekatere kategorije oseb, vključno z ranljivimi osebami, kot so otroci, in druge kategorije, kot so delavci v prometu, ki so v Ukrajini zaradi opravljanja svojih nalog,

— možnost organizacije mejnih kontrol zunaj mejnih prehodov,

— posebne ureditve za prečkanje meja za reševalne službe, policijo, gasilce, mejne policiste in pomorščake, ne glede na njihovo državljanstvo,

— vzpostavitev pasov za nujno pomoč, ki organizacijam, ki zagotavljajo humanitarno pomoč ljudem na ukrajinskem ozemlju, omogočajo dostop in vrnitev,

— zunaj področja uporabe schengenskih pravil pa še oprostitev carin in ukrepi za lažji vstop hišnih živali, ki potujejo z lastniki iz Ukrajine.

Nazadnje, navodila vključujejo močno priporočilo zadevnim državam članicam, naj pri vseh dejavnostih, ki jih izvajajo mejni policisti na mejah, izkoristijo podporo Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex). Agencija Frontex bi morala v tem smislu prednostno obravnavati vse zahtevke zadevnih držav članic za storitve sistema EUROSUR za združevanje informacij, da se zagotovi redno spremljanje s prilagojenimi storitvami slikovnih podatkov, vključno s satelitskimi posnetki, ki zajemajo sosednja območja Ukrajine pred mejo, kar bi omogočalo ocenjevanje razmer in zagotovilo prilagojene večnamenske storitve zračnega nadzora. Komisija tudi močno spodbuja države članice, ki si delijo mejo z Ukrajino, naj za podporo zaprosijo Europol.

V skladu s členom 40 uredbe o evropski mejni in obalni straži (4) je mogoče zagotoviti tehnično in operativno okrepitev s podpornimi skupinami za upravljanje migracij (Frontex/Agencija EU za azil/Europol in druge ustrezne agencije) za podporo državam članicam, ki se soočajo z nesorazmernimi migracijskimi izzivi. Komisija ta postopek koordinira z ustreznimi agencijami in državami članicami.

Z ozirom na predlog Komisije za uporabo direktive o začasni zaščiti (5) bi morale države članice v povezavi s Komisijo sodelovati in izmenjevati informacije za lažje izvajanje začasne zaščite. To sodelovanje in izmenjave bi omogočila t. i. solidarnostna platforma, v okviru katere bi si države članice izmenjevale informacije o svojih sprejemnih zmogljivostih in številu oseb, ki na njihovem ozemlju uživajo začasno zaščito. Takšna solidarnostna platforma bi zagotavljala usklajevanje uporabljenih instrumentov, ki bi lahko vključevali agencije EU in druga orodja ali sredstva Unije, s katerimi razpolagajo države članice.

Za nadaljnjo podporo državam članicam pri spoprijemanju s trenutnimi izzivi na zunanji meji z Ukrajino bo Komisija sklicala srečanja na ravni strokovnjakov, na katerih bodo potekale razprave o izvajanju teh smernic ob upoštevanju tudi morebitne prihodnjih navodil, ki jih bo izdala agencija Frontex.

1. Zmanjšanje zastojev na mejnih prehodih

Pravna podlaga: člen 9 Zakonika

Da se poveča pretočnost prometa na meji, bi morale države članice izkoristiti podporo agencij Frontex in Europol. Agencija Frontex lahko napoti stalno enoto za pomoč pri identifikaciji oseb, ki želijo prečkati mejo, vključno s preverjanjem državljanstva in kontrolo potnih listin (tudi potrdil o cepljenju proti COVID-19), in sicer zlasti z zagotavljanjem opreme Eurodac, poizvedb v sistemu SIS ter osebja, ki lahko pomaga pri registraciji in odvzemanju prstnih odtisov tistih državljanov tretjih držav, za katere velja ta obveznost (6). Europol lahko predvsem napoti gostujoče uradnike za pomoč državam članicam pri izvajanju mejnih kontrol v drugi vrsti.

Za poenostavitev prehajanja meja lahko države članice uporabijo določbe Zakonika o schengenskih mejah (člen 9), ki določajo, da se lahko mejne kontrole na zunanjih mejah zaradi izjemnih in nepredvidenih okoliščin delno opustijo.

Takšne izjemne in nepredvidljive okoliščine nastopijo, kadar nepredvideni dogodki privedejo do tako gostega prometa, da je čakalna doba na mejnem prehodu predolga, pri čemer so bila uporabljena že vsa kadrovska in organizacijska sredstva. Trenutne razmere v Ukrajini zaradi ruske agresije, ki so privedle do intenzivnega gibanja oseb, ki bežijo ali se vračajo z vojnega območja, upravičujejo začasno delno opustitev mejnih kontrol na ukrajinski meji z EU.

Mejni policisti lahko takšno delno opustitev kontrol uveljavijo za vse ali nekatere skupine potnikov. Pri ciljani uporabi opustitve kontrol bi se morala pri odločanju, koga preveriti in koga ne, upoštevati naslednja merila:

— državljanstvo države članice EU,

— morebitni že obstoječi status rezidenta v državi članici EU,

— državljanstvo potnika (zlasti, ali za tretjo državo velja vizumska obveznost ali oprostitev vizumske obveznosti),

— status rezidenta v Ukrajini za državljane tretjih držav, ki nimajo ukrajinskega državljanstva,

— ranljivost in starost potnikov s posebnim poudarkom na interesu otroka,

— vse razpoložljive informacije o varnostnih grožnjah, kot sta terorizem ali organizirani kriminal, o morebitnih grožnjah za javno varnost in o tveganju nezakonitega priseljevanja,

— obstoj biometričnih potnih listov,

— obstoj (ali odsotnost) veljavnega potovalnega dokumenta na splošno,

— status ključnega delavca, kot so delavci v prometu (vključno s pomorščaki), ne glede na njihovo državljanstvo, ki imajo veljavne dokumente, ki dokazujejo njihov poklic.

V vsakem primeru bi bilo treba v postopkih mejnega nadzora pozornost nameniti spoštovanju enotnosti družine in zagotoviti, da otroci nikoli niso ločeni od staršev ali družinskih članov oziroma skrbnikov, ki jih spremljajo.

V primeru dvoma glede identitete osebe in/ali morebitne grožnje, kot so navedene zgoraj, se mejni policist ne bi smel odločiti za delno opustitev, temveč bi moral opraviti redno mejno kontrolo v skladu s členom 8 Zakonika.

Glede na izjemne razmere na zunanjih mejah Unije z Ukrajino zaradi ruske vojaške agresije in morebitne varnostne izzive na meji zaradi množičnega prihoda Ukrajincev in drugih državljanov tretjih držav, ki vstopajo v Unijo iz Ukrajine, kar bi povzročilo dolge kolone in množično zbiranje ljudi na meji, bi lahko države članice alternativno ali kumulativno, tj. za tiste kategorije oseb, za katere se mejna kontrola ne opusti delno, razmislile o izvajanju mejne kontrole na drugi varni lokaciji stran od meje namesto na mejnih prehodih. Kontrole se lahko opravijo med prevozom potnikov na to varno lokacijo ali po njem.

Tako bi bilo mogoče preprečiti kakršno koli grožnjo notranji varnosti in javnemu redu držav članic, in sicer z zagotovitvijo, da se kljub kritičnim razmeram na meji izvajajo zlasti varnostna preverjanja in ugotavljanje identitete v Schengenskem informacijskem sistemu (SIS) in drugih ustreznih podatkovnih zbirkah ter zdravstveni pregledi, hkrati pa bi se izognili varnostnim izzivom, ki bi jih lahko povzročilo množično zbiranje ljudi na meji. Države članice lahko agencijo Frontex zaprosijo za pomoč pri identifikaciji oseb, vključno s preverjanjem državljanstva in kontrolo potnih listin, in sicer zlasti z zagotavljanjem opreme Eurodac ter osebja, ki lahko pomaga pri registraciji državljanov tretjih držav, za katere velja ta obveznost, in odvzemanju njihovih prstnih odtisov.

2. Odstopanja od izpolnjevanja pogojev za vstop za državljane tretjih držav

Pravna podlaga: člen 6(5)(c) Zakonika

Države članice lahko državljanom tretjih držav, ki ne izpolnjujejo enega ali več pogojev iz člena 6(1) Zakonika (pogoji za vstop državljanov tretjih držav), dovolijo vstop na svoje ozemlje iz humanitarnih razlogov, na podlagi nacionalnega interesa ali zaradi mednarodnih obveznosti. To široko odstopanje se lahko uporabi v sedanji krizi, da se dovoli vstop vsem, ki bežijo pred konfliktom v Ukrajini.

Države članice bi morale začasno prekiniti uporabo prepovedi vstopa/razpisov ukrepov SIS za prepoved vstopa in bivanja v EU iz migracijskih razlogov (člen 11 Direktive 2008/115/ES). Vendar je treba ustrezno proučiti prepovedi vstopa, izdane iz varnostnih razlogov.

Države članice bi morale zagotoviti, da neukrajinski državljani tretjih držav, ki niso zajeti v področje uporabe direktive o začasni zaščiti (7) ali nimajo pravice do prebivanja v Uniji na podlagi drugih razlogov, po vstopu potujejo v svoje države izvora ali običajnega prebivališča. Da bi se izognili primerom nezakonitega prebivanja, se države članice spodbuja, naj po potrebi zagotovijo pomoč pri njihovi repatriaciji ali ureditvi statusa, kot je ustrezno. V podporo tem odhodom, ki se izvajajo ob pomoči, se lahko napoti stalna enota agencije Frontex.

Države članice bi morale, kadar je mogoče, ob vstopu dati na voljo lahko razumljive brošure v jezikih, ki jih ti državljani tretjih držav najpogosteje uporabljajo ali razumejo, z navedbo, kje lahko prejmejo pomoč, in pojasnitvijo osnovnih postopkov, ki jih je treba upoštevati.

V primeru pomanjkljive ali nezadostne dokumentacije državljanov tretjih držav, vključno z otroki, se države članice spodbuja, da jim izdajo deklaracijo o prihodu in/ali (začasne) potne listine, navedene v:

https://ec.europa.eu/home-affairs/travel-documents-issued-member-states-part-ii_en

To je zlasti pomembno, da se zagotovi, da bo še naprej omogočeno nadaljnje potovanje in prihodnja vrnitev teh državljanov tretjih držav.

Nekateri ukrajinski državljani bodo morda želeli potovati naprej v druge namembne kraje znotraj EU, večinoma da bi se ponovno združili z družino ali prijatelji. Ti potencialni potniki, ki predložijo potne liste, ki jim je potekla veljavnost, ali samo osebne izkaznice ali rojstne liste za otroke, v skladu z veljavnimi pravili ne smejo potovati med državami članicami. Čeprav so prevozniki tisti, ki se odločajo, ali bodo takšnim osebam dovolili vkrcanje, se države članice spodbuja, da jih v zvezi s tem podprejo. Države članice bi lahko zlasti glede povezav v države članice ali iz njih, kjer nadzor na notranjih mejah še ni bil odpravljen, razmislile o dajanju zagotovil prevoznikom, da ne bodo kaznovani za prevoz potnikov, ki zaradi konflikta v Ukrajini nimajo ustreznih dokumentov. Države članice se spodbuja k prožnosti pri omogočanju takih primerov in k temu, da prevoznike oprostijo plačila takih glob.

3. Prehajanje zunanjih meja zunaj uradnih mejnih prehodov v nepredvidenih nujnih primerih

Pravna podlaga:

— člen 5(2)(b) Zakonika

— člen 9 Zakonika

V nepredvidenih nujnih primerih lahko države članice posameznikom ali skupinam oseb dovolijo prehod zunanjih meja zunaj uradno priglašenih mejnih prehodov in zunaj določenega delovnega časa. Predlaga se, da države članice vzpostavijo začasne mejne prehode, ki se lahko odprejo za čas trajanja nujnega primera. Uporaba takšnih začasnih mejnih prehodov se lahko kombinira s prožnostjo, ki jo omogoča člen 9 Zakonika (delna opustitev mejne kontrole). Vzpostavitev začasnih mejnih prehodov bi lahko bila koristna v sedanjih razmerah, na primer če bi zapuščeni avtomobili blokirali ceste do mejnih prehodov.

4. Poenostavitve za reševalne službe

Pravna podlaga: Priloga VII, točka 7, Zakonika

Države članice lahko v skladu z nacionalnim pravom določijo ureditve v zvezi z vstopom in izstopom članov reševalnih služb, policije, gasilcev, ki delujejo v nujnih primerih, ter mejnih policistov, ki prečkajo mejo pri opravljanju svojih poklicnih nalog.

Na ad hoc podlagi bi lahko potekalo dvostransko sodelovanje z Ukrajino, na primer glede:

— odvoza zapuščenih avtomobilov, ki blokirajo dostop do mejnih prehodov, in/ali

— zagotavljanja zdravstvene pomoči, hrane, vode ali druge podpore ljudem, ki čakajo na prehod meje.

5. Vzpostavitev voznih pasov za nujno pomoč

Da bi zagotovili hiter in varen dostop humanitarnih konvojev in ponudnikov nujne pomoči, ki se zagotavlja v okviru mehanizma Unije na področju civilne zaščite, ter humanitarne pomoči do ljudi na ukrajinskem ozemlju ter njihovo vrnitev, bi morale države članice v ta namen določiti posebne pasove na mejnih prehodih, označene z napisom „Vozni pas za nujno pomoč“.

Prednost bi bilo treba dati stalnemu ohranjanju tekočega pretoka prometa na teh pasovih. Države članice lahko take pasove vzpostavijo tudi zunaj že obstoječih mejnih prehodov ali ob njih, s čimer zagotovijo hitro dostavo pomoči in varnost humanitarnih delavcev.

Če konfiguracija mejnega prehoda to omogoča in lahko države članice napotijo zadostno število carinskih uradnikov, se spodbuja določitev podobnih voznih pasov za tovornjake, da se zagotovita neprekinjena oskrba z blagom in storitvami ter vračanje delavcev v prometu iz Ukrajine.

6. Smernice za pristojne organe, ki delujejo na meji, v zvezi z osebno lastnino in dragocenimi predmeti, ki jih prinesejo razseljene osebe iz Ukrajine

Za ravnanje z osebno lastnino razseljenih oseb iz Ukrajine se lahko uporabijo členi 4 do 11 Uredbe (ES) št. 1186/2009 z dne 16. novembra 2009 o sistemu oprostitev carin v Skupnosti. V skladu s členom 11 te uredbe lahko pristojni organi določijo odstopanje od nekaterih pogojev, ki omejujejo oprostitev carinskih dajatev, če mora oseba zaradi izjemnih političnih okoliščin prenesti svoje običajno prebivališče iz tretje države na carinsko območje Skupnosti. Zato lahko razseljene osebe iz Ukrajine osebno lastnino prinesejo v Unijo, ne da bi se uporabljale kakršne koli carinske dajatve. Carinske deklaracije bi lahko imele tudi poenostavljeno obliko, vključno z ustno deklaracijo.

Podobno se lahko za ravnanje z osebno lastnino razseljenih oseb iz Ukrajine uporabijo členi 4 do 11 Direktive Sveta 2009/132/ES z dne 19. oktobra 2009 o določitvi področja uporabe člena 143(b) in (c) Direktive 2006/112/ES glede oprostitve davka na dodano vrednost na končni uvoz določenega blaga. V skladu s členom 11 te direktive lahko pristojni organi odstopijo od nekaterih pogojev, ki omejujejo oprostitev plačila DDV, ko mora oseba prenesti svoje običajno prebivališče iz tretje države v državo članico Skupnosti zaradi izjemnih političnih okoliščin. Zato lahko razseljene osebe iz Ukrajine osebno lastnino prinesejo v Unijo brez plačila DDV pri uvozu.

Za lažji vstop hišnih živali, ki potujejo s svojimi lastniki iz Ukrajine, se lahko uporabi člen 32 Uredbe (EU) št. 576/2013 o netrgovskih premikih hišnih živali. Za olajšanje tega postopka in z odstopanjem od pogojev, določenih za netrgovske premike hišnih živali, lahko države članice v izjemnih primerih v okviru ureditev posebnih dovoljenj dovolijo netrgovske premike hišnih živali na njihovo ozemlje, ki ne izpolnjujejo navedenih pogojev. Pristojni veterinarski organi v vseh državah članicah so bili že obveščeni o tej možnosti in so začeli izvajati takšne ureditve na mejah.

V primeru gotovine (valuta, prenosljivi instrument, ki se glasi na prinosnika, ali blago, ki se uporablja kot visoko likviden hranilec vrednosti, kot je zlato) bi bilo treba uporabljati določbe o kontroli gotovine iz Uredbe (EU) 2018/1672, kolikor je to mogoče glede na posebne okoliščine. To bi bilo mogoče s prijavo gotovine v vrednosti 10 000 EUR ali več bodisi z nepopolno prijavo gotovine bodisi preprosto z lastno izjavo, ki vsebuje naslednje informacije:

— prenašalec gotovine in njegovi kontaktni podatki ter

— znesek gotovine.

Pristojni organi bi morali kljub temu zagotoviti ustrezno analizo tveganja in nadaljnje spremljanje.

Organi bi morali biti pozorni na tveganje, da bi goljufi izkoristili krizo za nezakonit uvoz nevarnega blaga (orožje, eksplozivi itd.).

Ob vstopu v Unijo bi morali uradniki, pristojni za nadzor zunanjih meja, vprašati in preveriti, ali oseba poseduje strelno orožje.

Če oseba zaprosi za vnos zakonitega strelnega orožja za civilno uporabo na ozemlje Unije, se uporabljajo pravila EU o uvozu strelnega orožja za civilno uporabo, zlasti je potrebno uvozno dovoljenje v skladu z Uredbo (EU) št. 258/2012 o uvozu/izvozu strelnega orožja za civilno uporabo v povezavi z Direktivo (EU) 2021/555 o nadzoru nabave in posedovanja orožja (kodificirano besedilo).

Priporočljivo je, da uradniki, pristojni za nadzor zunanjih meja, kadar je mogoče, vzpostavijo stik s kolegi na ukrajinski strani mejnega prehoda, da se osebam, ki nosijo strelno orožje in ne izpolnjujejo uvoznih zahtev EU, omogoči varna odstranitev takega strelnega orožja pred prehodom meje.

(1) https://www.consilium.europa.eu/sl/press/press-releases/2022/02/24/european-council-conclusions-24-february-2022/

(2) https://www.consilium.europa.eu/sl/meetings/jha/2022/02/27/

(3) Uredba (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL L 77, 23.3.2016, str. 1).

(4) Uredba (EU) 2019/1896 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. novembra 2019 o evropski mejni in obalni straži ter razveljavitvi uredb (EU) št. 1052/2013 in (EU) 2016/1624 (UL L 295, 14.11.2019, str. 1).

(5) Direktiva 2001/55/ES.

(6) Prosilci za mednarodno zaščito in državljani tretjih držav, prijeti zaradi nepravilnega prehoda zunanje meje.

(7) Kot je določeno v Izvedbenem sklepu Sveta (EU) 2022/382 z dne 4. marca 2022 o ugotovitvi obstoja množičnega prihoda razseljenih oseb iz Ukrajine v smislu člena 5 Direktive Sveta 2001/55/ES in z učinkom uvedbe začasne zaščite (UL L 71, 4.3.2022, str. 1).