DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument k

predlogu direktive Sveta

o spremembi Direktive 2011/96/EU o skupnem sistemu obdavčitve matičnih družb in odvisnih družb iz različnih držav članic

1. Postopkovna vprašanja in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Okvir EU

Neskladja pri hibridnih posojilih

Skupina za kodeks ravnanja je v okviru svojih dejavnosti v zvezi z učinki izkrivljanja neskladij pregledala hibridno obliko dolga med povezanimi družbami, imenovano udeležbena posojila. Težava je bila, da so se plačila v okviru čezmejnih udeležbenih posojil v državi članici vira obravnavala kot izdatek, ki daje pravico do davčne olajšave, v državi članici prejemnici pa kot davka oproščena distribucija dobička (dividend), kar je povzročilo dvojno neobdavčevanje.

Maja 2010 je bil v Skupini za kodeks ravnanja sprejet dogovor, da bi morala za odpravo dvojnega neobdavčevanja država članica prejemnica upoštevati davčno obravnavo (tj. kot dolžniški ali lastniški kapital) plačil v okviru hibridnega posojila v državi članici vira (dok. 10033/10 FISC 47).

Vendar je oktobra 2011 analiza Komisije pokazala, da dogovorjena rešitev ni skladna z direktivo o matičnih in odvisnih družbah[1]. Obstajali sta dve možni rešitvi: (i) oblikovanje alternativne rešitve v Skupini za kodeks ravnanja ali (ii) sprememba direktive o matičnih in odvisnih družbah. Na sestanku strokovnjakov držav članic v okviru delovne skupine Komisije je bilo sklenjeno, da so države članice bolj naklonjene ciljno usmerjeni spremembi direktive o matičnih in odvisnih družbah.

Akcijski načrt za okrepljeni boj proti davčnim goljufijam in davčnim utajam, ki ga je Komisija sprejela 6. decembra 2012 (COM(2012) 722), navaja to spremembo kot ukrep, ki ga je treba izvesti v kratkoročnem obdobju (v letu 2013). V okviru nadaljnjega ukrepanja v zvezi z akcijskim načrtom je Komisija aprila 2013 organizirala dva posvetovalna sestanka strokovnjakov držav članic in zunanjih zainteresiranih strani iz zasebnega sektorja, akademskega sveta, poslovnih organizacij in davčnih združenj, da bi razpravljali o dveh možnostih politike.

V skladu z možnostjo A1 bi bila plačila v okviru distribucije dobička, ki se v državi članici vira obravnavajo kot izdatek, ki daje pravico do davčne olajšave, izključena iz področja uporabe direktive o matičnih in odvisnih družbah. V skladu z možnostjo A2 se ugodnosti oprostitve davka iz direktive o matičnih in odvisnih družbah ne bi uporabljale za plačila v okviru distribucije dobička, ki se v državi članici vira obravnava kot izdatek, ki daje pravico do davčne olajšave.

Osem od petnajstih sodelujočih držav članic je jasno podprlo možnost A2. Ena država članica je soglašala s spremembo direktive o matičnih in odvisnih družbah zaradi jasnosti in dala tej možnosti majhno prednost. Štiri države članice so dejale, da bi sprejele spremembo zaradi jasnosti, čeprav sprememba direktive o matičnih in odvisnih družbah po njihovem mnenju ni potrebna. Ena država članica je podprla možnost A1. Druga država članica bi podprla obe možnosti in je pozvala k hitremu sprejetju spremembe. Štiri države članice so se odločile, da ne bodo sodelovale.

Na sestanku zainteresiranih strani so bila izražena različna mnenja. Čeprav je iz odgovorov na javno posvetovanje leta 2012 na splošno izhajalo, da so takšna neskladja nezaželena, so nekateri predstavniki gospodarstva menili, da dvojno neobdavčevanje ni negativno. Zlasti niso podprli možnosti A2, saj po njihovem mnenju omejuje pravice davkoplačevalcev in držav članic, glede dovoljevanja dvojnega neobdavčevanja pa so bili mnenja, da je to lahko načrtna odločitev držav članic. Drugi predstavniki gospodarstva so podprli možnost A1. Nasprotno pa so nevladne organizacije in akademiki na splošno podprli možnost A2.

Evropski parlament je 21. maja 2013 sprejel resolucijo[2], s katero je pozval države članice k sprejetju akcijskega načrta Komisije in doslednemu izvajanju priporočila glede agresivnega davčnega načrtovanja. Poleg tega je Evropski parlament pozval Komisijo, naj obravnava neskladnosti med posameznimi davčnimi sistemi in predstavi predlog za pregled direktive o matičnih in odvisnih družbah, da bi se pregledala klavzula o preprečevanju zlorab in odpravilo dvojno neobdavčevanje v EU.

Evropski svet je svojih sklepih z dne 22. maja 2013 pozval k hitremu napredku glede določenih davčnih vprašanj in navedel, da namerava Komisija „pred koncem leta predstaviti predlog za revizijo direktive o matičnih in odvisnih družbah“[3].

Določba o preprečevanju zlorab

Akcijski načrt Komisijo zavezuje tudi k pregledu določb o preprečevanju zlorab v direktivi o matičnih in odvisnih družbah, direktivi o obrestih in licenčninah ter direktivi o združitvah, in sicer z namenom izvedbe načel, na katerih temelji priporočilo glede agresivnega davčnega načrtovanja.

Priporočilo predlaga, da bi morale države članice sprejeti splošen predpis o preprečevanju zlorab za boj proti agresivnemu davčnemu načrtovanju, ki ne sodi na področje uporabe obstoječih posebnih predpisov o preprečevanju izogibanja davkom. Vendar pa se priporočilo ne uporablja za direktive o davku od dobička pravnih oseb, zato se brez zakonodajnega ukrepanja ni mogoče zanesti na načela, na katerih temelji.

Predlog splošnega predpisa o preprečevanju zlorab upošteva pristop iz člena 13 predlagane direktive o izvajanju okrepljenega sodelovanja na področju davka na finančne transakcije[4]. Posvetovanje z državami članicami in zainteresiranimi stranmi je potekalo aprila 2013.

Štiri od petih držav članic, ki so sodelovale v razpravi, so bile proti vključitvi splošnega predpisa o preprečevanju zlorab v direktive. Bolj so bile naklonjene nacionalnim splošnim predpisom o preprečevanju zlorab. Dve izmed njih sta menili tudi, da bi bilo splošen predpis o preprečevanju zlorab mogoče izboljšati.

Ena država članica je podprla spremembo vseh treh direktiv, čeprav bi bilo potrebnega nekaj dela v zvezi z oblikovanjem splošnega predpisa o preprečevanju zlorab. V pisnem prispevku je ta država članica pozneje ponovno izrazila svojo podporo spremembi direktive o matičnih in odvisnih družbah, tako da se uvede obveznost sprejetja predpisa o preprečevanju zlorab.

Zainteresirane strani se niso strinjale glede tega, ali bi bilo treba direktive spremeniti z uvedbo splošnega predpisa o preprečevanju zlorab ali ne, medtem ko so bili predstavniki gospodarstva na splošno bolj naklonjeni nacionalnim splošnim predpisom o preprečevanju zlorab. Po drugi strani pa se je zdelo, da so nevladne organizacije in en predstavnik gospodarstva bolj naklonjeni vključitvi klavzule s splošnim predpisom o preprečevanju zlorab v direktive.

Mednarodni vidiki

Vprašanje zmanjševanja davčne osnove podjetij je visoko na politični agendi mnogih držav članic EU in tretjih držav, o njem pa se je razpravljajo tudi na nedavnih srečanjih skupin G20 in G8[5] ter v okviru OECD, ki se trenutno ukvarja z vprašanji zmanjševanja davčne osnove in preusmerjanja dobička[6].

Marca 2012 je OECD objavil tudi poročilo z naslovom Hybrid Mismatch Arrangements: Tax Policy and Compliance Issues (Hibridne neskladne ureditve: Davčna politika in vprašanja glede skladnosti), v katerem je bilo državam priporočeno, naj preučijo možnost uvedbe ali pregleda predpisov, ki v primeru nekaterih hibridnih neskladnih ureditev ne dovoljujejo ugodnosti. V okviru projekta v zvezi z zmanjševanjem davčne osnove in preusmerjanjem dobička so bile kot ključni element opredeljene hibridne neskladne ureditve in arbitraža[7].

Medtem ko Komisija priznava pomembnost rešitev na svetovni ravni, v EU obstaja potreba po odpravi neskladij in zlorab ob upoštevanju veljavne zakonodaje EU in sodne prakse Sodišča. Komisija meni, da je lahko pregled direktive o matičnih in odvisnih družbah pomemben prispevek k delu OECD pri projektu v zvezi z zmanjševanjem davčne osnove in preusmerjanjem dobička, saj bi predstavljal dobro prakso v boju proti zmanjševanju davčne osnove.

2. Opredelitev problema

Opis problema

Neskladja pri hibridnih posojilih

Ureditve hibridnih posojil so finančni instrumenti, ki imajo značilnosti dolžniškega in lastniškega kapitala. Ker države članice hibridna posojila v davčnem smislu opredeljujejo različno (kot dolžniški ali lastniški kapital), se plačila v okviru čezmejnega hibridnega posojila v eni državi članici (državi članici plačnika) obravnavajo kot izdatek, ki daje pravico do davčne olajšave, v drugi državi članici (državi članici prejemnika plačila) pa kot davka oproščena distribucija dobička (dividende), zaradi česar prihaja do neželenega dvojnega neobdavčevanja.

Določba o preprečevanju zlorab

Člen 1(2) direktive o matičnih in odvisnih družbah državam članicam že omogoča sprejetje notranjih določb o preprečevanju zlorab. Vendar so obstoječi ukrepi držav članic za preprečevanje zlorab zelo raznoliki, saj so bili zasnovani za obravnavo posebnih pomislekov držav članic in značilnosti njihovih davčnih sistemov, kar povzroča pomanjkanje jasnosti za davkoplačevalce in davčne uprave. Sedanje stanje bi lahko tudi povzročilo nepravilno uporabo direktive, če so določbe o preprečevanju zlorab v nekaterih državah članicah manj stroge ali pa sploh ne obstajajo.

Koga to zadeva?

Zaradi zmanjšanja davčnih prihodkov so prizadete države članice. Prizadeta so podjetja, ker imajo velike družbe, ki poslujejo čezmejno in so sposobne plačati zapletene davčne sheme, konkurenčno prednost pred malimi in srednje velikimi podjetji ter velikimi družbami, ki ne uporabljajo agresivnega davčnega načrtovanja. Državljani so prizadeti posredno zaradi zmanjšanja proračuna za javne storitve in socialno varstvo. Zmožnost nekaterih davkoplačevalcev, da izkoristijo neskladja, lahko vpliva na zaupanje javnosti v pravičnost davčnega sistema.

Subsidiarnost in sorazmernost

Cilja te pobude sta odpraviti nekatera finančna neskladja pri hibridih z uporabo direktive o matičnih in odvisnih družbah ter uvesti splošen predpis o preprečevanju zlorab, da se zaščiti delovanje te direktive.

Navedena cilja zahtevata spremembo direktive o matičnih in odvisnih družbah. Za področje neposrednih davkov je ustrezna pravna podlaga člen 115 Pogodbe o delovanju Evropske unije, v skladu s katerim lahko Komisija izda direktive za približevanje predpisov držav članic, ki neposredno vplivajo na delovanje notranjega trga.

Ciljev pobude ni mogoče v zadostni meri doseči z enostranskimi ukrepi držav članic. Ravno razlike v nacionalnih zakonodajah o davčni obravnavi hibridnega financiranja so tiste, ki davkoplačevalcem, zlasti skupinam družb, omogočajo uporabo načrtovanja čezmejnih davčnih strategij, ki povzročajo izkrivljanje pretoka kapitala in konkurence na notranjem trgu. Predlagane spremembe so torej skladne z načelom subsidiarnosti. Predlagane spremembe so skladne tudi z načelom sorazmernosti, saj ne presegajo tistega, kar je potrebno za rešitev perečih vprašanj in s tem za doseganje ciljev Pogodb, zlasti ustreznega in učinkovitega delovanja notranjega trga.

3. Cilji

Neskladja pri hibridnih posojilih

Namen pobude je, da se vse družbe obdavčijo glede na realizirani dobiček v zadevni državi članici EU in da se družbe ne morejo izogniti plačilu davkov z uporabo vrzeli, ki nastanejo pri hibridnem financiranju v čezmejnih primerih. Ta pobuda je namenjena zagotavljanju učinkovitih ukrepov proti dvojnemu neobdavčevanju na tem področju. Uporaba direktive o matičnih in odvisnih družbah ne bi smela nenamerno preprečevati takšnih ukrepov.

Določba o preprečevanju zlorab

Namen pobude je vzpostaviti pravno varnost in jasnost za davkoplačevalce in davčne uprave ter zagotoviti, da družbe ne bi neupravičeno izkoriščale določb direktive o matičnih in odvisnih družbah.

4. Možnosti politike

Neskladja pri hibridnih posojilih

Proučene so naslednje možnosti politike:

Možnost A0: Brez ukrepanja (osnovni scenarij).

Možnost A1: Plačila v obliki distribucije dobička, ki se v državi članici vira obravnavajo kot izdatek, ki daje pravico do davčne olajšave, bi bila izključena iz področja uporabe direktive o matičnih in odvisnih družbah.

Možnost A2: Ugodnosti oprostitve davka iz direktive o matičnih in odvisnih družbah se ne bi uporabljale za plačila v okviru distribucije dobička, ki se v državi članici vira obravnavajo kot izdatek, ki daje pravico do davčne olajšave. V skladu s tem bi morala država članica družbe prejemnice (matična družba ali stalna poslovna enota matične družbe) obdavčiti delež plačil v obliki distribucije dobička, ki se v državi članici odvisne družbe, ki plačila izvede, obravnava kot izdatek, ki daje pravico do davčne olajšave.

Določba o preprečevanju zlorab

Zaradi jasnosti in pravne varnosti se preučijo naslednji alternativni načini izboljšanja določbe o preprečevanju zlorab iz direktive o matičnih in odvisnih družbah:

Možnost B0: Brez ukrepanja (osnovni scenarij).

Možnost B1: Posodobitev obstoječih določb o preprečevanju zlorab v direktivi o matičnih in odvisnih družbah ob upoštevanju splošnega predpisa o preprečevanju zlorab, predlaganega v priporočilu glede agresivnega davčnega načrtovanja iz decembra 2012. Direktivo bi bilo treba spremeniti, da se vključi priporočeni skupen predpis o preprečevanju zlorab. V okviru te možnosti bi države članice lahko izbirale, ali bodo predpis o preprečevanju zlorab sprejele ali ne.

Možnost B2: Enaka možnosti B1 z dodatkom, da bi v okviru te možnosti države članice morale sprejeti skupen predpis o preprečevanju zlorab.

5. Analiza učinkov

Finančna neskladja pri hibridih

V naslednji preglednici je povzeta analiza učinkov (--- pomeni najmanjši, +++ pa največji učinek).

Ocena učinka

|| Možnost A0: Brez ukrepanja. || Možnost A1: izključitev plačil v okviru hibridnega posojila iz direktive o matičnih in odvisnih družbah*. || Možnost A2: izključitev plačil v okviru hibridnega posojila iz ugodnosti oprostitve davka iz direktive o matičnih in odvisnih družbah*.

Uspešnost pri doseganju ciljev politike || = || + || +++

Štiri svoboščine || = || = || =

Gospodarski vpliv || = || + || +++

Socialni vpliv || = || + || ++

Učinek na davkoplačevalce/davčne uprave || = || + || +++

Učinek na proračun EU || = || = || =

Učinek na druge strani || = || = || =

* Pričakovani učinki bi bili enaki kot pri možnosti A2, če bi vse države članice izvajale smernice Skupine za kodeks ravnanja.

Določba o preprečevanju zlorab

V naslednji preglednici je povzeta analiza učinkov (--- pomeni najmanjši, +++ pa največji učinek).

Ocena učinka

|| Možnost B0: Brez ukrepanja*. || Možnost B1: Neobvezna določba o preprečevanju zlorab v direktivi o matičnih in odvisnih družbah*. || Možnost B2: Obvezna določba o preprečevanju zlorab v direktivi o matičnih in odvisnih družbah.

Uspešnost pri doseganju ciljev politike || = || + || +++

Štiri svoboščine || = || + || +

Gospodarski vpliv || = || = || +

Socialni vpliv || = || = || =

Učinek na davkoplačevalce/davčne uprave || = || + || +

Učinek na proračun EU || = || = || =

Učinek na druge strani || = || = || =

* Pričakovani učinki bi bili enaki kot pri možnosti B2, če bi vse države članice izvajale priporočeni predpis o preprečevanju zlorab.

6. Primerjava možnosti

Finančna neskladja pri hibridih

Možnost A0 ne bi rešila vprašanja dvojnega neobdavčevanja in ne bi omogočila državam članicam, da v nacionalne zakonodaje uvedejo politično dogovorjeno rešitev v Skupini za kodeks ravnanja. Osnovni scenarij zato pomeni, da bi vrzel še naprej obstajala.

Možnost A1 bi bil skladna z rešitvijo iz direktive o obrestih in licenčninah, vendar ne preprečuje morebitnega dvojnega neobdavčevanja zaradi hibridnih finančnih plačil, zato bi morala vsaka država članica na svoj način prilagoditi notranja pravila smernicam Skupine za kodeks ravnanja.

Možnost A2 bi bila učinkovitejša od možnosti A1 pri boju proti hibridnim finančnim ureditvam in bi zagotovila usklajeno obravnavo v vsej EU[8].

Možnost A2 bi pomagala doseči glavni namen direktive o matičnih in odvisnih družbah, tj. ustvariti enake konkurenčne pogoje za vse skupine družb iz različnih držav članic ter skupine družb v isti državi članici. Povečanje čezmejnih naložb omogoča čezmejnim skupinam uporabo hibridnih finančnih instrumentov, s katerimi izkoriščajo neskladja med različnimi nacionalnimi davčnimi sistemi. To znotraj EU povzroča izkrivljanje konkurence med čezmejnimi in nacionalnimi skupinami, kar pa je v nasprotju z namenom direktive o matičnih in odvisnih družbah.

Poleg tega bi bila možnost A2 skladna s priporočili OECD ter trenutnim političnim pristopom v EU in zunaj nje za preprečevanje zmanjševanja davčne osnove in agresivnega davčnega načrtovanja.

Torej je najustreznejša možnost A2.

Določba o preprečevanju zlorab

Možnost B0 ne bi zagotovila jasnosti in pravne varnosti v zvezi z določbami o preprečevanju zlorab. Poleg tega ne bi preprečila neustrezne uporabe direktive o matičnih in odvisnih družbah.

Možnost B1 bi zagotovila koristi jasnosti, saj bi bila določba usklajena s sodno prakso Sodišča EU glede zlorabe pravic, ne bi pa preprečila zlorab direktive o matičnih in odvisnih družbah.

Možnost B2 je edina možnost, ki bi preprečila zlorabe direktive o matičnih in odvisnih družbah. Ta možnost bi bila tudi učinkovitejša od možnosti B1 pri doseganju skupnega standarda za določbe o preprečevanju zlorab iz direktive o matičnih in odvisnih družbah. Skupna določba o preprečevanju zlorab v vseh državah članicah bi zagotovila jasnost in pravno varnost za vse davkoplačevalce in davčne uprave. Možnost B2 bi zagotovila, da ukrepi za preprečevanje zlorab, ki jih bodo sprejele in izvajale države članice EU, ne bodo sprožali vprašanj glede skladnosti s predpisi EU.

Torej je najustreznejša možnost B2.

7. Spremljanje in ocenjevanje

Spremljanje prenosa direktiv EU v državah članicah je ustaljena praksa Komisije. Zakonske spremembe, predvidene v pobudi, so tako jasne, da ni potrebna izvedba študije o tem, ali so cilji pobude izpolnjeni. Zadostuje, da se spremlja, ali bodo države članice dejansko prenesle predpise v nacionalno zakonodajo.

[1] Direktiva 2011/96/EU o skupnem sistemu obdavčitve matičnih družb in odvisnih družb iz različnih držav članic (prenovitev), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/13/EU o prilagoditvi nekaterih direktiv na področju obdavčitve zaradi pristopa Republike Hrvaške.

[2] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 21. maja 2013 o boju proti davčnim goljufijam, davčnim utajam in davčnim oazam (2013/2060(INI)).

[3] EUCO 75/1/13 REV 1.

[4] COM(2013) 71 final z dne 14. februarja 2013.

[5] Sklepne izjave srečanja voditeljev skupine G20 dne 18. in 19. junija 2012; sporočila s srečanj finančnih ministrov in guvernerjev centralnih bank skupine G20 dne 5. in 6. novembra 2012, 15. in 16. februarja 2013 ter 18. in 19. aprila 2013; skupna izjava finančnih ministrov Združenega kraljestva in Nemčije ob robu srečanja skupine G20 novembra 2012; sporočilo s srečanja skupine G8 dne 17. in 18. junija 2013.

[6] OECD, Addressing Base Erosion and Profit Shifting (Zmanjševanje davčne osnove in preusmerjanje dobička), 2013.

[7] OECD, Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting (Akcijski načrt v zvezi z zmanjševanjem davčne osnove in preusmerjanjem dobička), 2013.

[8] Svet trenutno obravnava predlog za uskladitev lastniškega praga v direktivi o obrestih in licenčninah na 10 %, kolikor ta znaša v direktivi o matičnih in odvisnih družbah. Predlog direktive Sveta o skupnem sistemu obdavčevanja plačil obresti ter licenčnin med povezanimi družbami iz različnih držav članic (prenovitev), COM(2011) 714.