DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

k predlogu UREDBE SVETA

o Skupnem podjetju 2 za gorivne celice in vodik

1. Namen, postopki in najpomembnejši zaključki ocene učinka

1. Namen tega dokumenta je obravnavati različne možnosti politike za izvajanje programa raziskav in inovacij na področju gorivnih celic in vodika (GCV) v okviru programa Obzorje 2020, ob upoštevanju, da se približuje zaprtje Skupnega podjetja (SP) za GCV in se je treba odločiti, kaj narediti po tem. Upoštevane možnosti politike so:

· možnost politike 1 (MP1): ohranitev javno-zasebnega partnerstva za GCV v sedanji obliki (Skupno podjetje) v okviru programa Obzorje 2020. To je izhodiščni scenarij, v primerjavi s katerim se ocenjujejo vse ostale možnosti;

· možnost politike 2 (MP2): uporaba skupnih raziskovalnih programov v okvirnem programu EU Obzorje 2020, pri čemer se delovanje sedanjega Skupnega podjetja za GCV ne podaljša;

· možnost politike 3 (MP3): izvajanje programa Obzorje 2020 za tehnologije GCV na podlagi pogodbenega javno-zasebnega partnerstva;

· možnost politike 4 (MP4): izvajanje javno-zasebnega partnerstva za GCV prek posodobljenega Skupnega podjetja, prilagojenega programu Obzorje 2020.

2. V analizi je bil predpostavljen enak skupni prispevek EU za vse možnosti.

3. Na podlagi primerjave različnih možnosti politik je bilo ugotovljeno, da je MP4 najučinkovitejša možnost za obravnavo osnovnih povzročiteljev problemov in doseganje navedenih ciljev. To oceno podpirajo rezultati posvetovanja z deležniki in javnega posvetovanja.

4. Komisija se je pri pripravi te ocene učinka posvetovala z industrijo in raziskovalnimi skupnostmi, državami članicami ter javnostjo. To je opravila prek sestankov, raziskav in posvetovanj. Za obravnavo gibanj na področju naložb, delovnih mest in prihodkov v sektorju gorivnih celic in vodika je pripravila raziskavo med deležniki. Poleg tega je julija 2012 začela javno posvetovanje, da bi zbrala mnenja drugih deležnikov in širše javnosti.

2. Opredelitev problematike in okvir

5. Leta 2009 je Evropska unija sprejela sveženj zakonodaje (znan kot „podnebno-energetski sveženj“), ki za leto 2020 postavlja niz ključnih energetskih ciljev z obveznostmi za države članice: zmanjšati emisije toplogrednih plinov za 20 %, ob ustreznih pogojih celo za 30 %; povečati delež energije iz obnovljivih virov na 20% in izboljšati energetsko učinkovitost za 20 %. Ta energetska politika je ključni prispevek k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast.

6. Načrt 2050, ki ga je Komisija sprejela 15. decembra 2011, raziskuje poti za doseganje zanesljivega, konkurenčnega in dekarboniziranega energetskega sistema do leta 2050. Načrt poudarja pomembno vlogo, ki jo bodo imeli preusmeritev na obnovljive vire energije, novi načini upravljanja z električno energijo in preusmeritev k alternativnim gorivom, vključno z vodikom.

7. 23. januarja 2013 je Komisija sprejela sporočilo „Zelena energija za promet: evropska strategija za alternativna goriva“ s priloženim zakonodajnim predlogom, ki določa zavezujoče cilje glede gradnje minimalne infrastrukture za alternativna goriva s posebnim poudarkom na skupnih standardih. Vodik je eno od alternativnih goriv, vključenih v paket.

8. Vodik kot čisti nosilec energije in gorivne celice kot učinkoviti pretvorniki energije so tehnologije, ki zagotavljajo pot za zelene sisteme, ki zmanjšujejo emisije, izboljšujejo zanesljivost oskrbe z energijo in spodbujajo gospodarstvo. Te tehnologije so potencialno uporabne v številnih strateških panogah, kot sta na primer proizvodnja električne energije in kopenski promet, in bodo predvidoma dolgoročno prispevale k energetskim in podnebnim ciljem EU.

9. Na ravni EU je Evropska komisija podpirala raziskave in razvoj na področju tehnologij gorivnih celic in vodika že v zgodnjih okvirnih programih (OP) EU in sčasoma povečevala obseg financiranja (npr. 145 milijonov EUR v petem in 315 milijonov EUR v šestem okvirnem programu).

10. Leta 2008 je bilo z Uredbo Sveta (ES) 521/2008 za obdobje do 31. decembra 2017 ustanovljeno Skupno podjetje za gorivne celice in vodik (Skupno podjetje za GCV) kot javno-zasebno partnerstvo, ki sta ga v razmerju 50:50 financirala ustanovna partnerja, Evropska komisija in Industrijsko združenje za gorivne celice in vodik. Kmalu po ustanovitvi Skupnega podjetja za GCV je postalo član tudi Raziskovalno združenje. Največji prispevek EU Skupnemu podjetju za GCV znaša 470 milijonov EUR.

11. Predlog Komisije o okvirnem programu Obzorje 2020 predvideva dejavnosti za podpiranje tehnologij GCV v okviru družbenih izzivov „zanesljiva, čista in učinkovita energija“ ter „pametni, zeleni in integrirani prevoz“.

12. Čeprav je sektor GCV majhen, pa je strateškega pomena zaradi svojih posrednih pozitivnih učinkov, na primer na evropsko avtomobilsko industrijo. Ocenjeno je, da bo 10-15 odstotkov vseh avtomobilov, izdelanih v EU, do obdobja 2040-2050 temeljilo na gorivnih celicah. Če Evropa ne bo postala konkurenčni izvajalec tehnologij GCV, bo to povzročilo znatno zmanjšanje števila delovnih mest v evropski avtomobilski industriji.

13. Premagati je treba več tehnoloških in s stroški povezanih izzivov. Kljub napredku v preteklih letih raven uspešnosti, zanesljivosti in stroškov, ki je potrebna za širše uvajanje na večini področij uporabe, še niso bile dosežene in do leta 2020 bodo potrebna stalna prizadevanja na področju raziskav in razvoja, da se doseže konkurenčnost teh rešitev z uveljavljenimi tehnologijami.

14. Osnovni povzročitelji problemov so pomanjkljivosti trga za začetnike, neoptimalen učinek vzvoda pri uporabi razpoložljivih finančnih sredstev ter razdrobljenost in pomanjkanje kritične mase.

· Pomanjkljivosti trga. Celovito uvajanje in komercializacijo gorivnih celic ovirajo predvsem (1) visoki stroški gorivnih celic in (2) pomanjkanje infrastrukture za distribucijo vodika. Ta problem „kokoši in jajca“ otežuje začetek vsakemu udeležencu. Poleg tega družbenih in okoljskih koristi, ki bi izhajale iz teh tehnologij, na kratek rok ni mogoče „vračunati“ in unovčiti. Teh izzivov ne bo mogoče premagati le z delovanjem trga ali razpršenimi javnimi in zasebnimi pobudami.

· Potreba po učinku vzvoda pri uporabi razpoložljivih finančnih sredstev. Obseg in doseg raziskovalnega programa industrije na področju razvoja tehnologij za GCV v obdobju 2014-2020 z vidika finančnih obveznosti in vključenih raziskovalnih zmogljivosti presega zmogljivosti posameznih podjetij ali držav članic.

· Razdrobljenost in pomanjkanje kritične mase. Sektor je razpršen med različne države, področja dejavnosti (energija, prevoz) in udeležence. To omejuje izmenjavo in združevanje znanja in izkušenj. Potrebna je uskladitev dejavnosti različnih deležnikov na področju GCV na ravni EU.

15. Obstoječe Skupno podjetje za GCV je zagotovilo pomemben portfelj projektov strateškega pomena. Za nekatere primere zgodnje uporabe, kot so viličarji in majhne rezervne energetske enote, je bila dosežena uvedba na trg. Velik napredek je bil dosežen pri uporabi na področju energetike in prometa. Spodbudilo je tudi industrijo, države članice in raziskovalno skupnost, da prispevajo več lastnih sredstev. Udeležba industrije ter malih in srednje velikih podjetij (MSP) je stabilna in precej večja kot v sedmem okvirnem programu (7OP).

16. Z vmesno oceno, ki je bila zaključena leta 2011 ob pomoči neodvisnih strokovnjakov, je bilo ugotovljeno, da je pristop Skupnega podjetja na splošno uspešen pri povečevanju javno-zasebnih dejavnosti na področju razvoja in predstavitev tehnologije ter da zagotavlja stabilnost raziskovalno-razvojni skupnosti. Splošni tehnični cilji Skupnega podjetja za GCV so bili ocenjeni kot ambiciozni in konkurenčni.

3. Cilji

17. Splošni cilj Skupnega podjetja 2 za GCV za obdobje 2014-2024 je v Uniji razviti močan, trajnosten in svetovno konkurenčni sektor gorivnih celic in vodika. To bo omogočilo podpiranje politik EU glede trajnostne energije in prometa, podnebnih sprememb, okolja in konkurenčnosti industrije, ki so vključene v strategijo za rast Evropa 2020, ter doseganje krovnega cilja EU glede pametne, trajnostne in vključujoče rasti.

18. Zgornji splošni cilj je zato preoblikovan v naslednje operativne cilje, ki jih je treba doseči do leta 2020:

Posebni cilji

· zmanjšati proizvodne stroške sistemov gorivnih celic, ki se bodo uporabljali v prometu, ter hkrati podaljšati njihovo življenjsko dobo do ravni, ko bodo konkurenčne običajnim tehnologijam,

· povečati električni izkoristek in trajnost različnih gorivnih celic, ki se uporabljajo za proizvodnjo električne energije, in hkrati zmanjšati stroške do ravni, ko bodo konkurenčne običajnim tehnologijam,

· povečati energijsko učinkovitost proizvodnje vodika z elektrolizo vode in hkrati zmanjšati stroške kapitala, tako da bo kombinacija vodika in sistema gorivnih celic konkurenčna alternativnim gorivom, ki so na voljo na trgu, ter

· v velikem obsegu prikazati izvedljivost uporabe vodika pri podpori vključevanja obnovljivih virov energije v energetske sisteme, vključno z njegovo uporabo kot konkurenčnega medija za skladiščenje električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije.

Operativni cilji:

· Spodbuditi zasebne in javne naložbe (vključno z naložbami držav članic) v raziskave in razvoj ter inovacije na področju tehnologij GCV v vrednosti, ki bo vsaj dvakrat večja od prispevka EU.

· Ohraniti in po možnosti povečati udeležbo MSP v dejavnostih najmanj pri sedanjih 25 odstotkih ali več.

· Sprostiti potencial odličnosti in inovativnosti v državah članicah in regijah – zlasti tistih, ki uporabljajo strukturne sklade EU – na področju tehnologij GCV tako, da bodo gostile predstavitvene projekte s področja GCV.

· Zagotoviti uspešno izvajanje programa za GCV, zlasti z bistvenim skrajšanjem časa do dodelitve sredstev in plačila.

4. Obravnavane možnosti politike

19. V tej oceni učinka so obravnavane štiri možnosti politik za organiziranje raziskav in inovacij na področju gorivnih celic in vodika v naslednjem programskem obdobju 2014-2020. Možnost „brez ukrepanja EU“, ki predvideva prekinitev financiranja raziskav na evropski ravni, je zavrnjena; raziskave na področju gorivnih celic in vodika so vključene v okvirni program za raziskave in inovacije Obzorje 2020 kot sestavni del prizadevanj za razvoj ključnih tehnologij za trajnostne energetske in prometne sisteme. Štiri možnosti politike (MP) so:

· Možnost politike 1 (MP1): javno-zasebno partnerstvo za gorivne celice in vodik v sedanji obliki (Skupno podjetje) v okviru programa Obzorje 2020 (nespremenjeno stanje)

Scenarij nespremenjenega stanja se opira na nadaljnje delovanje Skupnega podjetja v okviru programa Obzorje 2020, kot obstaja zdaj v okviru sedmega okvirnega programa, kar pomeni ohranitev sedanjega okvira ciljev in sedanjih izvedbenih ureditev (upravljanje, finančna pravila, pravila za financiranje itd.)

· Možnost politike 2 (MP2): uporaba skupnih raziskovalnih programov v okvirnem programu EU Obzorje 2020, s čimer se delovanje sedanjega Skupnega podjetja za GCV ne podaljša

Raziskave in razvoj bi se izvajale s standardnimi sistemi financiranja okvirnega programa EU in ločeno, z nacionalnimi in regionalnimi programi. Ponovno bi bil uveden postopek v odborih. Javna podpora EU bi bila odvisna od letnih ali dvoletnih proračunov in programov dela ter ne bi bila zajamčena. Udeleženci iz industrije in raziskovalnih dejavnosti ne bi več imeli odločilne vloge pri opredeljevanju prednostnih nalog in rokov programa.

· Možnost politike 3 (MP3): izvajanje programa Obzorje 2020 za tehnologije na področju gorivnih celic in vodika na podlagi pogodbenega javno-zasebnega partnerstva

V javno-zasebnem partnerstvu bi projekte upravljale službe Komisije ali izvajalska agencija v okviru zaporednih programov dela. Podpisan bi bil pogodbeni dogovor o javno-zasebnem partnerstvu med Evropsko komisijo in ustreznimi deležniki. Deležniki iz industrije in raziskovalnih dejavnosti bi bili zaprošeni za uradno svetovanje glede področja in ciljev programa, vendar o tem ne bi soodločali. Stalne in stabilne javne podpore EU za tehnologije GCV ne bi bilo možno zagotoviti, ker bi se o proračunu odločalo letno, tudi če bi bil skupni proračun za obdobje 2014-2020 okvirno določen.

· Možnost politike 4 (MP4): javno-zasebno partnerstvo za gorivne celice in vodik prek posodobljenega Skupnega podjetja, prilagojenega programu Obzorje 2020

„Posodobljeno Skupno podjetje“ bo omogočilo preusmeritev ciljev in dejavnosti Skupnega podjetja za GCV, strukturiranje programa okrog dveh glavnih inovacijskih stebrov, ki sta namenjena energetskemu oziroma prometnemu sistemu, ter enega grozda horizontalnih raziskovalnih dejavnosti. To bi omogočilo zagotovitev večjega poudarka primerom uporabe v energetiki, zlasti uporabi vodika kot medija za skladiščenje energije iz obnovljivih virov, infrastrukturi za distribucijo vodika in različnim dejavnostim za podporo uvajanja na trg. Omogočilo bi tudi večji poudarek obsežnim predstavitvam.

Možnost „posodobljenega Skupnega podjetja“ izhaja iz preteklih izkušenj in pridobljenega znanja ter dodatno izboljšuje zasnovo in primernost instrumenta za nove izzive v okviru programa Obzorje 2020 s poenostavitvijo upravljanja, finančnih postopkov in pravil za sodelovanje. Omogočila bi tudi izboljšanje usklajevanja z državami članicami in krepitev sodelovanja z regijami.

5. Primerjava možnosti politik in opredelitev najprimernejše možnosti

20. Ker je možnost politike 4 edina možnost, ki zagotavlja podporo dejavnostim uvajanja na trg, je najprimernejša za spodbujanje industrije in drugih deležnikov k ukrepom za izvajanje. Zagotavlja stabilno kritično maso vzdolž vrednostne verige gorivnih celic in vodika, vključno z infrastrukturo in dobavitelji vodika, kar bo olajšalo istočasno vključevanje razvoja tehnologije in infrastrukture in s tem prispevalo k rešitvi problema „kokoši in jajca“.

21. Možnosti, ki temeljita na Skupnem podjetju (možnosti politik MP1 in MP4), najučinkoviteje obravnavata osnovne povzročitelje težav, tj. preprečujeta pomanjkljivosti trga, omogočata vzvod pri uporabi razpoložljivih finančnih sredstev in zagotavljata kritično maso. Prvič, delitev upravljanja med industrijo, raziskovalno skupnostjo in Evropsko komisijo omogoča dobro usklajevanje programa raziskav in razvoja ter določanje prednostnih nalog, kar omogoča oblikovanje pravih proizvodov, primerov uporabe in standardov. Drugič, dolgoročni proračunski načrt in časovni načrt zagotavljata stabilnost ter spodbujata industrijo, države članice in raziskovalno skupnost k temu, da prispevajo več lastnih sredstev. Zasebni sektor, vključen v sedanje Skupno podjetje, načrtuje za programsko obdobje 2014-2020 dodatne naložbe v višini okrog 4 milijarde EUR. Tretjič, člani združenj Skupnega podjetja za GCV so ključni subjekti, ki so dejavni v sektorju v Evropi. To predstavlja kritično maso; osrednjo točko, s katere se lahko gradijo koalicije in ki lahko komunicira z enim močnim glasom.

22. Na podlagi primerjave različnih možnosti politik je bilo ugotovljeno, da je MP4 najučinkovitejša možnost za obravnavo osnovnih povzročiteljev problemov in doseganje navedenih ciljev. Možnost politike 4 (posodobljeno Skupno podjetje) bi omogočala tudi vključitev priporočil iz vmesne ocene Skupnega podjetja za GCV.

23. Deležniki ta zaključek močno podpirajo. Raziskava med deležniki kaže, da nadaljnje delovanje Skupnega podjetja podpira 93 % upravičencev. Zlasti Industrijsko združenje v svojem odzivu ugotavlja, da je učinek posodobljenega Skupnega podjetja (možnost politike 4) največji. To je podkrepljeno z rezultati javnega posvetovanja, ki kažejo, da večina vprašanih daje prednost nadaljnjemu delovanju Skupnega podjetja v posodobljeni obliki, tj. možnosti politike 4.

6. Izvajanje, proračun in upravljanje

24. Program raziskav in inovacij Skupnega podjetja 2 za GCV za obdobje 2014-2020 je strukturiran okrog dveh glavnih inovacijskih stebrov, ki sta namenjena energetskemu oziroma prometnemu sistemu, ter enega grozda horizontalnih raziskovalnih dejavnosti. Med inovacijskima stebroma je območje prekrivanja (integrirani energetski in prometni sistemi). Posodobljeno Skupno podjetje bo večji poudarek namenilo primerom uporabe v energetiki (zlasti uporabi vodika za skladiščenje energije iz obnovljivih virov) in dejavnostim za podpiranje uvajanja na trg. Povečalo bo tudi delež predstavitev.

25. Predlagani maksimalni prispevek EU Skupnemu podjetju 2 za GCV znaša 700 milijonov EUR. Ta znesek je bil določen za doseganje posebnih in operativnih ciljev, opisanih v oceni učinka. Predlagani proračun je višji od zneska 470 milijonov EUR, ki je bil namenjen za sedanje Skupno podjetje. To povečanje odraža dejstvo, da bo posodobljeno Skupno podjetje preusmerilo prednostne naloge, kar pomeni tudi preusmeritev proračuna. Zasebno financiranje v Skupnem podjetju 2 za GCV bo potekalo v okviru razpisov za zbiranje predlogov in zunaj njih.

26. V skladu s sedanjo strukturo program Skupnega podjetja 2 za GCV izvaja programska pisarna, ki je pod nadzorom upravnega odbora (UO) Skupnega podjetja 2 za GCV. Upravni odbor sestavljajo predstavniki Industrijskega združenja (šest sedežev), Evropske komisije (trije sedeži) in Raziskovalnega združenja (en sedež). Upravni odbor bo preoblikoval cilje Skupnega podjetja v večletni izvedbeni načrt in letne izvedbene načrte.

27. Komisija bo ob pomoči neodvisnih strokovnjakov izvajala končno in vmesna ocenjevanja Skupnega podjetja 2 za GCV. Uspešnost Skupnega podjetja se bo spremljala z uporabo ključnih kazalnikov uspešnosti v skladu s posebnimi cilji podjetja.