POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o uporabi direktive o poštnih storitvah (Direktive 97/67/ES, kakor je bila spremenjena z direktivama 2002/39/ES in 2008/6/ES)

I.UVOD

Sektor poštnih storitev EU (pisemske pošiljke in paketi) je ključni dejavnik gospodarstva in trgovine, podpira druge sektorje ter prispeva k rasti in odpornosti gospodarstva EU. Družbe vseh velikosti uporabljajo poštne storitve za razvijanje svojega poslovanja, dobavo blaga in prejemanje plačil. Vse ravni upravljanja in javne uprave potrebujejo poštne storitve za komuniciranje z javnostjo. Ranljivi uporabniki in državljani s podeželskih oddaljenih območij potrebujejo poštne storitve, da bi ostali povezani s čedalje bolj digitaliziranim gospodarstvom. Sektor poštnih storitev ima torej bistveno vlogo pri zagotavljanju pravice do komuniciranja ter spodbujanju teritorialne, socialne in ekonomske kohezije. Kako pomemben je ta sektor, se je pokazalo med pandemijo COVID-19, ko so bili številni državljani EU omejeni na svoje domove. Izvajal je kakovostne storitve po dostopnih cenah, dostavljal proizvode za medicinske namene in zagotavljal druge ustrezne storitve, kot so finančne storitve za državljane.

Regulativni okvir, ki ureja poštne storitve, velja že več kot 20 let. Direktiva 97/67/ES (v nadaljnjem besedilu: direktiva o poštnih storitvah) je začela veljati leta 1997. Njen cilj je bil uskladiti nacionalne obveznosti univerzalne storitve in hkrati postopno v sektor poštnih storitev vpeljati konkurenco, zlasti na področju dostave pisemskih pošiljk, ki so jo tradicionalno zagotavljali izključno prvotni nacionalni izvajalci poštnih storitev. Spremenjena je bila leta 2002, da bi se zagotovilo nadaljnje odprtje trga, nato pa še leta 2008 zaradi dokončnega odprtja trga. Z izjemo teh dveh sprememb in uredbe o čezmejni dostavi paketov, ki je bila sprejeta leta 2018 zaradi zagotovitve večje preglednosti in regulativnega nadzora na področju storitve dostave paketov, se okvir poštnih storitev na ravni EU od leta 1997 ni spreminjal. Vendar je v tem obdobju prišlo do velikih sprememb na trgu poštnih storitev, ki so bile predvsem rezultat tehnoloških inovacij, digitalizacije in e-trgovanja. Pisemske pošiljke čedalje bolj nadomeščajo elektronska sporočila, zlasti v okviru e-uprave. Poleg tega je veliko število pošiljateljev masovne pošte (npr. bank, javnih komunalnih podjetij) po finančni krizi začelo uporabljati elektronske komunikacijske rešitve. Hkrati se je zaradi e-trgovanja močno povečala uporaba storitev dostave pošiljk. To preoblikovanje, ki je postalo še očitnejše med pandemijo COVID-19, je vplivalo na ponudbo in povpraševanje v vseh državah članicah, čeprav v različnem obsegu.

Ker so se razmere na trgu temeljito spremenile, je Komisija opravila naknadno oceno, da bi ugotovila, ali direktiva o poštnih storitvah dosega svoje cilje, ali še vedno ustreza namenu ter ali lahko izpolnjuje sedanje in prihodnje potrebe uporabnikov in izvajalcev poštnih storitev.

V tem poročilu, pripravljenem v skladu s členom 23 direktive o poštnih storitvah, so predstavljene glavne ugotovitve ocene. Temelji na informacijah iz delovnega dokumenta služb Komisije o oceni direktive o poštnih storitvah (v nadaljnjem besedilu: delovni dokument služb Komisije), ki ga je treba brati v povezavi s tem poročilom, in iz odprtega javnega posvetovanja Komisije o oceni Direktive.

Bistvo poročila je, da je ohranitev neke oblike univerzalne poštne storitve za vse državljane EU upravičena, pri čemer pa je za države članice zagotovljena ustrezna raven prožnosti pri oblikovanju poštnih politik na nacionalni ravni. Hkrati so bile v oceni na podlagi razpoložljivih dokazov ugotovljene težave, ki v veljavni direktivi o poštnih storitvah niso ustrezno prikazane ali v zvezi s katerimi Direktiva ni prinesla pričakovanih rezultatov: (i) koristi univerzalnih poštnih storitev za družbo se zmanjšujejo, izvajanje univerzalne storitve pa postaja vse dražje; (ii) do vzpostavitve notranjega trga in spodbujanja učinkovite konkurence v segmentu pisemskih pošiljk ni prišlo v predvidenem obsegu in (iii) standardi se premalo uporabljajo; to zmanjšuje pravno varnost in lahko povzroči težave na področju interoperabilnosti. Medtem ko je bilo regulativno posredovanje običajno osredotočeno na storitve pisemskih pošiljk, sta digitalizacija družbe in rast e-trgovanja prispevali k temu, da so udeleženci na trgu in oblikovalci politik namenjali čedalje več pozornosti storitvi dostave paketov. V tem okviru je treba poseben poudarek nameniti občutnim cenovnim razlikam med tarifami za domačo in čezmejno dostavo paketov, saj lahko ogrozijo delovanje notranjega trga in uporabo čezmejnega e-trgovanja.

II.RAZVOJ TRGA: VELIKO PREOBLIKOVANJE ZARADI DIGITALIZACIJE IN TEHNOLOŠKIH INOVACIJ

Digitalizacija in tehnološki razvoj sta preoblikovala potrebe potrošnikov in podjetij, kar je pripeljalo do oblikovanja novih proizvodov, storitev in poslovnih modelov. Poštni sektor ni izjema. Količina pisemskih pošiljk od finančne krize v letu 2008 močno upada: nadomeščanje tradicionalnih poštnih storitev z elektronskimi se hitro povečuje, saj vlade, podjetja in potrošniki vedno pogosteje izvajajo elektronske postopke na več področjih. Med pandemijo COVID-19 je pet glavnih izvajalcev univerzalne storitve v EU poročalo o upadu količine pisemskih pošiljk, in sicer od –10 % na Nizozemskem do –18 % v Franciji.

Nasprotno se rast storitev dostave paketov povečuje zaradi znatnega povečanja e-trgovanja. Pred pandemijo COVID-19 je bilo predvideno, da se bo svetovna spletna prodaja med letoma 2019 in 2024 približno podvojila; trenutni trendi kažejo, da bo pandemija ta časovni okvir pospešila. Leta 2020 se je količina paketov, ki so jih dostavili izvajalci univerzalne storitve, povečala od 14 odstotkov na Danskem in Švedskem do 42 odstotkov v Italiji in 49 odstotkov v Belgiji. Veliki svetovni izvajalci storitev hitre dostave so dosegli do 23-odstotno povečanje količine paketov.

Dva izrazito nasprotujoča si trenda na področju pisemskih pošiljk in paketov se bosta v prihodnjih letih verjetno nadaljevala in okrepila. V tem primeru bi segment pisemskih pošiljk v EU v primerjavi z letom 2016 do leta 2025 na koncu izgubil več kot 12 odstotkov prihodkov in 32 odstotkov obsega. Prihodki v segmentu paketov v EU bi se več kot podvojili.

Ker poslovni model poštnih storitev temelji na ekonomiji obsega, se z zmanjšanjem količine pisemskih pošiljk (povprečno za 4,9 odstotka vsako leto od leta 2008) povečajo stroški dostave na enoto. Zaradi izravnave višjih stroškov številni izvajalci poštnih storitev iz vse EU uvajajo inovacije v svoje poslovne modele. Izvajalci univerzalne storitve s svojimi vzpostavljenimi omrežji in strukturo visokih fiksnih stroškov so iskali načine za povečanje učinkovitosti, izboljšanje rešitev, usmerjenih k uporabnikom, diverzifikacijo svojih storitev in iskanje novih trgov za rast. Rast e-trgovanja jim je omogočila širjenje na področju distribucije paketov, številni izvajalci univerzalne storitve pa so danes močni konkurenti drugim izvajalcem storitev dostave paketov. Vendar tržni delež izvajalcev univerzalne storitve z zelo redkimi izjemami ostaja razmeroma majhen v primerjavi s pisemskimi pošiljkami, kjer so vedno imeli (in še vedno imajo) zelo velike tržne deleže ali so celo še naprej edini pomemben udeleženec na trgu.

Dobičkonosnost izvajalcev univerzalne storitve se je ohranila z zmanjšanjem stroškov (predvsem stroškov dela), povečanjem produktivnosti s tehnološkimi inovacijami (npr. sistemi samodejnega sortiranja), zanašanjem na ponudbo bolj osnovnih proizvodov in storitev ter/ali z zvišanjem cen. Cene dostave pisemskih pošiljk v notranjem prometu v okviru univerzalne storitve se od leta 2008 nominalno stalno zvišujejo. Cena najpogosteje uporabljenega pisemskega izdelka, tj. enokosovna 20-gramska pisemska pošiljka v notranjem prometu, se nominalno poveča za 7 odstotkov na leto. Cene dostave paketov, ki spadajo v okvir univerzalne storitve, so se v istem obdobju zmerno povišale kljub povečanju količin. Med letoma 2014 in 2019 so se domače cene za standarden dvokilogramski paket v povprečju zvišale za 1 odstotek na leto, nominalna najnižja in najvišja cena dostave v čezmejni namembni kraj pa se je zvišala za 2,6 oziroma 0,3 odstotka.

Ta sektor spada med največje notranje družbe delodajalce in je leta 2018 državljanom v EU zagotovil približno 1,5 milijona delovnih mest. V javnem in zasebnem sektorju se je povečala prožnost zaposlovanja, vključno z zunanjim izvajanjem, ki ga zdaj uporablja večina izvajalcev univerzalne storitve.

Čeprav je težko opredeliti neposredno vzročno povezavo med razvojem trga in direktivo o poštnih storitvah, je pomembno razumeti okoliščine, v katerih se uporablja regulativni okvir, ter upoštevati naslednje ugotovitve ocene Komisije z vidika spremenjenih potreb uporabnikov.

III.PRETEKLOST IN SEDANJOST: UGOTOVITVE OCENE DIREKTIVE O POŠTNIH STORITVAH direktive o poštnih storitvah

Direktiva o poštnih storitvah ima tri glavne cilje: (1) izvajanje cenovno dostopnih, visokokakovostnih univerzalnih poštnih storitev za vse uporabnike; (2) vzpostavitev dobro delujočega in konkurenčnega notranjega trga poštnih storitev ter (3) določitev usklajenih načel za ureditev poštnih storitev. Ugotovitve ocene je mogoče razvrstiti pod naslov vsakega posameznega cilja.

1.Ugotovitve v zvezi z izvajanjem cenovno dostopnih, visokokakovostnih univerzalnih poštnih storitev za vse uporabnike