Ta dokument je delovni dokument služb Komisije za informativne namene. Ne predstavlja uradnega stališča Komisije o obravnavani zadevi niti takšnega stališča ne napoveduje.

1. Opredelitev težave

Javnokoristne fundacije, na katere se posebej osredotoča ta ocena učinka, imajo pomembno vlogo v EU in njenem gospodarstvu. Z dejavnostmi, ki jih opravljajo na ključnih področjih, kot so izobraževanje in raziskave, socialnovarstvene in zdravstvene storitve, umetnost in kultura ali varstvo okolja, bistveno prispevajo k uresničevanju številnih ciljev EU. V EU je približno 110 000 javnokoristnih fundacij. Njihovo premoženje znaša približno 350 milijard EUR, njihovi odhodki pa 83 milijard EUR (obe oceni sta na spodnji meji)[1]. Fundacije so bile glede opravljanja javnokoristnih dejavnosti vedno pomembne, vendar se je njihova vloga po nedavni gospodarski in finančni krizi zaradi večjih pričakovanj državljanov še povečala. Kljub temu podpora, ki jo zasebni sektor namenja za javno korist, v EU ni v celoti izkoriščena.

Eden od glavnih razlogov za to je dejstvo, da fundacije v EU ne morejo učinkovito usmerjati sredstev v čezmejnem okolju. Kadar se odločijo za čezmejno opravljanje dejavnosti, morajo del zbranih sredstev nameniti za pravno svetovanje ali izpolnjevanje pravnih in upravnih zahtev, ki jih določajo različne nacionalne zakonodaje. Zato imajo na voljo manj sredstev za javnokoristne dejavnosti. To dejstvo je bilo potrjeno v okviru javnega posvetovanja, ki ga je leta 2009 izvedla Komisija[2] in pri katerem so udeleženci posvetovanja poudarili, da fundacije, ki opravljajo dejavnosti v tujini, del sredstev porabijo za stroške delovanja, namesto da bi jih namenile za javnokoristne dejavnosti.

Poleg tega takšne pravne in upravne zahteve vplivajo zelo odvračilno na fundacije, ki vzpostavljajo ali razvijajo čezmejne dejavnosti, zato je obseg njihove dejavnosti ob upoštevanju njihovega potenciala in prizadevanja za širitev manjši od pričakovanega.

Fundacije so pogosto v negotovosti glede priznanja njihovega statusa javnokoristne fundacije v drugih državah članicah (kar povzroča tudi negotovost v zvezi z davčno obravnavo, ki se zanje uporablja), zaradi civilnopravnih in davčnih ovir morajo plačevati nepotrebne stroške za usmerjanje sredstev čez mejo, poleg tega so čezmejne donacije, ki jih prejmejo, pogosto omejene, ker donatorji tujim fundacijam ne zaupajo dovolj in jih premalo poznajo ter niso prepričani, ali so upravičeni do davčnih ugodnosti za čezmejne donacije.

2. Analiza subsidiarnosti

Ukrepanje EU je potrebno, da se odpravijo sedanje ovire in omejitve za čezmejno opravljanje dejavnosti fundacij po vsej EU. Na podlagi sedanjih razmer je mogoče ugotoviti, da težava na nacionalni ravni ni ustrezno obravnavana in da je zaradi njene čezmejne razsežnosti potrebna skupna rešitev za večjo mobilnost fundacij. Cilje predlaganega ukrepa je mogoče lažje doseči na ravni EU, s čimer se zagotovijo jasna in usklajena pravila v celotni EU. Prednostna možnost statuta evropske fundacije z nediskriminacijsko davčno obravnavo, ki se samodejno uporablja za evropske fundacije, je izbirni instrument in ne nadomešča nacionalne zakonodaje. Navedena možnost ne presega okvirov, ki so potrebni za zadovoljivo uresničevanje ciljev, zato je v skladu z načelom sorazmernosti.

3. Cilji

Glavni cilj je fundacijam omogočiti učinkovitejše čezmejno usmerjanje zasebnih sredstev v javnokoristne dejavnosti v EU, da se – na primer zaradi nižjih stroškov za fundacije – poveča znesek razpoložljivih sredstev za javnokoristne dejavnosti ter s tem zagotovijo prednosti za evropske državljane in gospodarstvo EU. S tem ciljem je povezanih več posebnih ciljev, vključno z zmanjšanjem stroškov in negotovosti za fundacije ter povečanjem čezmejnih donacij.

4. Možnosti politike

V oceni učinka so obravnavane naslednje možnosti: (1) osnovni scenarij, (2) informacijska kampanja in prostovoljna listina o kakovosti, (3) statut evropske fundacije (z obravnavo davčnih vprašanj ali brez nje) in (4) omejena uskladitev zakonodaje o fundacijah. Podmožnosti statuta sta natančno obravnavani v Prilogi.

Osnovni scenarij vključuje obstoječe pobude, ki bodo še naprej vplivale na čezmejne dejavnosti fundacij: med drugim postopke za ugotavljanje kršitev in delo na davčnem področju, zagotavljanje popolnega izvajanja direktive o storitvah ter nezakonodajne pobude na področju raziskav in za podporo čezmejnim donacijam.

Informacijska kampanja je namenjena boljši seznanjenosti fundacij z njihovimi pravicami in obveznostmi, ki jih imajo pri opravljanju čezmejnih dejavnosti v skladu z nacionalno zakonodajo. Kampanja se bo lahko izvajala prek vseevropske spletne strani ali s posebnimi publikacijami, pri čemer jo bo lahko vodila in financirala Komisija, sektor fundacij ali navedeni sektor ob podpori Komisije. Poleg tega bodo fundacije pozvane, da prostovoljno sprejmejo listino o kakovosti in s tem zagotovijo kakovost in zanesljivost svojih dejavnosti. V takšni listini, ki jo bo ob podpori Komisije pripravil sektor fundacij, bodo določena skupna pravila in merila, ki jih je treba upoštevati (npr. o poročanju, preglednosti in razkritju). Skladnost z listino bo lahko neodvisno in objektivno pregledala tretja oseba. Poleg tega bo sektor pozvan, da z oblikovanjem skupne opredelitve javnokoristne fundacije razširi področje uporabe listine. Za večjo ozaveščenost javnosti o listini in prepoznavnost fundacij, ki jo izpolnjujejo, bo takšnim fundacijam podeljen „evropski znak kakovosti“.

Statut evropske fundacije brez obravnave davčnih vprašanj je nadomestna pravna oblika za fundacije; v skladu z njim ne bo potrebna sprememba obstoječih nacionalnih oblik fundacij, pri čemer se bo uporabljal prostovoljno. V statutu bodo določene glavne zahteve za evropsko fundacijo, ki bo imela pravno osebnost po vsej EU.

Ustanovitveno premoženje evropske fundacije bo moralo zaradi zanesljivosti in odgovornosti znašati najmanj 25 000 EUR. Njeno premoženje bo namenjeno javnokoristnim dejavnostim, ki bodo v statutu opredeljene v obliki izčrpnega seznama splošno sprejetih namenov v večini držav članic. Vsaka fundacija, ki bo želela uporabljati statut, bo morala dokazati čezmejno razsežnost dejavnosti ali namere za opravljanje dejavnosti v vsaj dveh državah članicah. Evropska fundacija bo lahko svoje dejavnosti opravljala na kakršen koli zakonit način, ki ga dovoljuje njen statut in ki je v skladu z njenim javnokoristnim namenom in uredbo o statutu. Dejavnosti bo lahko opravljala v kateri koli državi članici in zunaj EU. Opravljala bo lahko gospodarske dejavnosti, pri čemer bo morala kakršen koli dobiček uporabiti izključno za opravljanje svojih javnokoristnih dejavnosti. Vendar bodo gospodarske dejavnosti, ki niso povezane z javnokoristnim namenom evropske fundacije, dovoljene le, če ne bodo presegale praga, določenega v statutu. Letni računovodski izkazi evropske fundacije bodo morali biti revidirani in razkriti javnosti, da se zagotovijo visoki standardi preglednosti in odgovornosti. Nadzor bodo izvajali imenovani nacionalni nadzorni organi, ki bodo v skladu s statutom imeli sorazmerna in hkrati trdna pooblastila.

V skladu s statutom evropske fundacije z obravnavo davčnih vprašanj bodo evropske fundacije avtomatsko imele enake davčne ugodnosti, kot so določene za domače javnokoristne fundacije, pri čemer ne bo treba preveriti, ali so „primerljive“ z domačimi fundacijami. Enaka rešitev bo uporabljena tudi za donatorje in upravičence evropske fundacije.

Pri omejeni uskladitvi zakonodaje o fundacijah bodo usklajene zahteve, ki jih morajo fundacije izpolnjevati za registracijo in opravljanje dejavnosti v tujini, tj. zahteve glede dopustnih namenov javnokoristne fundacije, minimalnega premoženja in registracije ter nekaterih vidikov notranjega upravljanja. Države članice morajo fundacijam, ki izpolnjujejo usklajena merila, dovoliti opravljanje dejavnosti na svojem ozemlju, ne da bi določile kakršne koli dodatne zahteve. Obravnavani sta bili tudi možnosti obsežnejše uskladitve nacionalne zakonodaje o fundacijah ter uskladitve davčne obravnave fundacij in njihovih donatorjev.

5. Ocena učinkov in primerjava možnosti

Obravnavane možnosti politike bodo predvidoma imele naslednje učinke:

Učinek osnovnega scenarija na fundacije in čezmejne donacije bo pozitiven, vendar omejen, ker bo na podlagi obstoječih postopkov za ugotavljanje kršitev odpravljena davčna diskriminacija tujih javnokoristnih fundacij in njihovih donatorjev. Vendar na podlagi postopkov za ugotavljanje kršitev težave v zvezi z diskriminacijo morda ne bodo rešene hitro. Poleg tega preprosta uporaba načela nediskriminacije ne bo zadostno olajšala dejavnosti fundacij ali spodbudila čezmejnih donacij, ker ne bo povsem odpravljena negotovost glede vprašanja, ali bodo davčni organi priznali, da je tuja javnokoristna fundacija primerljiva z domačo javnokoristno fundacijo. Izvajanje direktive o storitvah pozitivno vpliva tudi na zmanjšanje ovir in stroškov za ustanovitev fundacij, ki opravljajo gospodarske dejavnosti, in za čezmejno opravljanje storitev takšnih fundacij, vendar s takšnim izvajanjem ne bodo zagotovljene spremembe za fundacije, ki opravljajo negospodarske dejavnosti (npr. fundacije za dodeljevanje sredstev). Zato se negotovost v zvezi s statusom tuje fundacije kot javnokoristnega subjekta ne bo bistveno zmanjšala. Zato s to možnostjo posamezni cilji politike ne bodo izpolnjeni.

Učinkovitost informacijske kampanje in prostovoljne listine o kakovosti bo neznatna. Z informacijsko kampanjo bodo čezmejne donacije in dejavnosti fundacij nekoliko lažje, ker bo na voljo več informacij o pravilih in postopkih držav članic. Vendar bo za to potrebno obsežno zbiranje informacij, zato bodo nastali stroški, pri čemer bo še vedno potrebno posamezno pravno svetovanje. Z listino o kakovosti, s katero bodo določena prostovoljna skupna pravila v celotni EU in podelitev evropskega znaka, se bosta morda povečala pripravljenost donatorjev, da namenijo sredstva fundacijam, ki so sprejele listino, in zaupanje nacionalnih organov v takšne fundacije. Vendar bo imela ta možnost kot nezavezujoči pravni instrument omejen učinek, ker ne bo obravnavala obstoječih nacionalnih civilnopravnih in davčnih ovir, pri čemer se bodo lahko organi samostojno odločili, ali znak priznajo ali ne.

Ti možnosti ne bosta povzročili dodatne upravne obremenitve za nacionalne organe in bosta verjetno politično zelo sprejemljivi. Ker se ovire in stroški za fundacije ne bodo bistveno spremenili, fundacije morda ne bodo naklonjene razvoju več novih čezmejnih projektov in s tem tudi dodatnemu zaposlovanju ali vključevanju prostovoljcev. Zato neposredni upravičenci in državljani EU na splošno ne bodo mogli izkoristiti nekaterih socialnih, okoljskih ali gospodarskih koristi.

Statut evropske fundacije brez obravnave davčnih vprašanj bo zagotovil enotnejše pogoje v zvezi s priznavanjem statusa javnokoristne fundacije, zato se bo pravna negotovost v državah članicah zmanjšala. Zmanjšali se bodo tudi stroški, ki zdaj nastanejo zaradi nacionalnih civilnopravnih ovir. Evropski znak bo znatno spodbudil čezmejne donacije, evropski pomen statuta pa bo morda spodbudil dejavnosti fundacij, povezane z vprašanji, ki so pomembna v celotni EU, kot so raziskave ali okolje. Vendar ta možnost politike ne zajema davčne obravnave tujih fundacij in donatorjev, s tem povezanih stroškov in zlasti negotovosti glede priznavanja statusa javnokoristne fundacije za davčne namene v tujini. V omejenem obsegu bo morda imela pozitiven učinek, če bodo davčni organi zaradi večje zanesljivosti evropske pravne oblike „preskus primerljivosti“ izvajali na podlagi blažjih pogojev.

Zdi se, da je najustreznejša možnost politike statut evropske fundacije s samodejno nediskriminacijsko davčno obravnavo, ker bodo z odpravo večine civilnopravnih in davčnih ovir ter stroškov izpolnjeni vsi cilji. Zagotavljala bo enake koristi, kot so navedene za statut brez obravnave davčnih vprašanj. Poleg tega se bodo zaradi uvedbe nediskriminacijske davčne obravnave brez preskusa „primerljivosti“ dodatno zmanjšali stroški za skladnost in pravno svetovanje ter pravna negotovost, zlasti zaradi priznanja statusa javnokoristne fundacije za davčne namene v vseh državah članicah.

Na splošno se bo na podlagi statuta, ki obravnava davčna vprašanja, predvidoma zmanjšala večina stroškov za pravno svetovanje, ki zdaj (za civilnopravne in davčne zadeve) po ocenah znašajo od 90 milijonov EUR do 102 milijonov EUR na leto. Ker naj bi ta možnost v primerjavi z drugimi možnostmi zagotovila najboljše pogoje, v katerih bodo lahko fundacije razvijale čezmejne dejavnosti na družbeno pomembnih področjih (npr. raziskave in izobraževanje, socialnovarstvene in zdravstvene storitve, umetnost, kultura ali okolje), in najbolj spodbudila donacije, naj bi bili večji tudi njeni učinki na neposredne upravičence in državljane EU, kar zadeva socialne, gospodarske ali okoljske koristi.

Učinek statuta bo odvisen od števila fundacij, ki se bodo odločile za njegovo uporabo, in števila donacij, ki jih bo statut spodbudil. Pričakuje se, da bo veliko fundacij, ki želijo razširiti svoje dejavnosti, ki jih opravljajo po vsej EU, (od 25 000 do 30 000[3]) to storilo na podlagi te pravne oblike, če bodo pravila, ki bodo urejala evropsko fundacijo natančna in enotna. Poleg tega bo statut morda zanimiv tudi za fundacije, ki zdaj opravljajo dejavnosti le na enem nacionalnem trgu, ali novoustanovljene fundacije. V zvezi z učinkom na čezmejne donacije je na podlagi podatkov o darilih, ki so bila posredovana prek mehanizma Transnational Giving Europe ter katerih obseg se je leta 2010 povečal za 25 % in presegel 4,2 milijona EUR, mogoče ugotoviti, da se lahko na podlagi statuta izkoristi tudi vedno večji potencial čezmejnih donacij.

Države članice bodo morale prilagoditi nacionalne sisteme ter v ustreznih nacionalnih registracijskih, nadzornih in davčnih organih usposobiti osebje, da bo lahko obravnavalo novo pravno obliko evropske fundacije, vendar to ne bi smelo povzročiti velike upravne obremenitve. Večina držav že vodi register fundacij, v vseh državah članicah pa je vzpostavljen tudi državni nadzorni organ za fundacije, zato zaradi statuta ne bodo nastali znatni stroški, povezani z ustanovitvijo novih organov. Ta možnost bo v primerjavi z možnostjo uskladitve tudi politično sprejemljivejša, ker se zaradi statuta nacionalna zakonodaja ne bo spremenila.

Omejena uskladitev zakonodaje o fundacijah bo prispevala k večji enotnosti nacionalnih zakonodaj o tem vprašanju. Z uskladitvijo najpomembnejših pravil o čezmejnih dejavnostih fundacij in zlasti opredelitve javnokoristnega namena bo prispevala k lažjemu opravljanju dejavnosti fundacij, zmanjšanju njihovih stroškov in večji pravni varnosti glede priznanja statusa javnokoristne fundacije za civilnopravne namene v tujini. Vendar bo glede na različne nacionalne zakonodaje zahtevno oblikovati usklajene opredelitve, s katerimi bodo soglašale vse države članice.

Poleg tega z omejeno uskladitvijo ne bodo dosežene neposredne koristi v zvezi z davčnimi omejitvami, čeprav bodo verjetno dosežene posredne koristi in vzpostavljen blažji pristop, po katerem bodo davčne uprave izvajale „preskus primerljivosti“. Zato se bodo pri tej možnosti zmanjšali stroški, pri čemer bodo učinki na donacije verjetno primerljivi z učinki statuta brez davčnih vprašanj, vendar fundacije v nasprotju z možnostjo statuta ne bodo mogle pridobiti prepoznavnega evropskega znaka. Z dopolnitvijo nacionalne zakonodaje o fundacijah zaradi uskladitve bodo za nacionalne organe in zainteresirane strani nastali nekateri upravni stroški in stroški za skladnost.

Možnosti obsežne uskladitve nacionalne zakonodaje o fundacijah ter uvedbe enotne davčne zakonodaje za fundacije in njihove donatorje nista bili upoštevani. Čeprav bi lahko bile na njuni podlagi z dejansko odpravo vseh pomembnih razlik med nacionalnimi zakonodajami in zagotovitvijo enake davčne obravnave v celotni EU dosežene znatne koristi, bi bili tehnično zelo zahtevni in med drugim zaradi politične občutljivosti davčnih vprašanj politično nesprejemljivi za države članice.

6. Spremljanje in ocenjevanje

Komisija bo spremljala izvajanje izbrane možnosti politike in na podlagi zastavljenih ciljev ocenila dosežen napredek. Potrebni podatki bodo zbrani v sodelovanju z nacionalnimi organi, sektorjem fundacij in drugimi zadevnimi zainteresiranimi stranmi. Če bo izbrana možnost statuta, bo Komisija pri spremljanju obravnavala zlasti vprašanja, kot so število ustanovljenih evropskih fundacij, razlike glede njihovih čezmejnih dejavnosti in gibanje čezmejnih donacij. Če bo izbrana omejena uskladitev, bo Komisija obravnavala najprej izvajanje predloga in šele nato zbiranje podatkov. V zvezi z ocenjevanjem bo sedem let po začetku veljavnosti izbranega predloga pripravljeno ocenjevalno poročilo, v katerem bo ocenjen napredek in preverjeno izpolnjevanje ciljev.

[1] Podatki temeljijo na študiji izvedljivosti iz leta 2008. Navedeni podatki niso namenjeni točni opredelitvi sektorja fundacij, ampak le njegovi splošni predstavitvi, pri čemer so zaradi težav pri zbiranju podatkov o evropskih fundacijah le okvirni. Glej http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf.

[2] Glej http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf.

[3] Podatki temeljijo na študiji izvedljivosti.