SL Uradni list Evropske unije CE 16/44

EU in evidence podatkov o letalskih potnikih (PNR)

P6_TA(2008)0561

Resolucija Evropskega parlamenta z dne 20. novembra 2008 o Okvirnem sklepu Sveta o uporabi evidence podatkov o letalskih potnikih (PNR) za namene kazenskega pregona

(2010/C 16 E/08)

Evropski parlament,

— ob upoštevanju izjave Komisije med pogovori dne 21. oktobra 2008 po vprašanju za ustni odgovor B6-0476/2008 o predlogu Okvirnega sklepa Sveta o uporabi evidence PNR za namene kazenskega pregona (KOM(2007)0654),

— ob upoštevanju sedanjih razprav v Svetu na ravni ministrov in delovnih skupin o omenjenem predlogu,

— ob upoštevanju mnenj Agencije za temeljne pravice, Evropskega nadzornika za varstvo podatkov, delovne skupine iz člena 29 in delovne skupine za policijo in pravosodje,

— ob upoštevanju svojih predhodnih resolucij (1) o sporazumih o evidenci PNR med EU in ZDA (2), med EU in Kanado (3) in med EU in Avstralijo (4),

— ob upoštevanju člena 108(5) svojega Poslovnika,

A. ker morajo institucije EU in države članice spoštovati načela varovanja podatkov, kot je poudarjeno v členu 8 Evropske konvencije za varstvo človekovih pravic in temeljnjih svoboščin (Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin), v členih 7 in 52 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (Listina o temeljnjih pravicah), členu 286 Pogodbe o Evropsku uniji, členu 5 Konvencije Sveta Evrope št. 108 o varstvu posameznikov glede avtomatske obdelave osebnih podatkov (Konvencija št. 108) ter, na sekundarni ravni, v Direktivi 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (5) in osnutek Okvirnega sklepa Sveta o zaščiti osebnih podatkov, ki se obdelujejo v okviru policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah,

B. ker mora vsa nova zakonodaja EU spoštovati načeli sorazmernosti in subsidiarnosti, kot je poudarjeno v členu 5 Pogodbe ES in Protokola 30 Pogodbe,

O postopkovnih vidikih

1. priznava, da je treba okrepiti sodelovanje pri boju proti terorizmu in resnim kaznivim dejanjem na evropski in mednarodni ravni; potrjuje, da sta zbiranje in predelava podatkov lahko dragoceni orodji za namene kazenskega pregona;

2. meni, da morajo organi kazenskega pregona imeti na voljo vse, kar potrebujejo za ustrezno izvajanje svojih nalog, tudi dostop do podatkov; vendar poudarja, da je treba potrebo po teh ukrepih, njihov obseg in enotnost pri doseganju ciljev prepričljivo utemeljiti, saj imajo občuten vpliv na osebno življenje državljanov Unije ter poudarja, da je treba vzpostaviti učinkovito varovanje zasebnosti in pravno varnost; meni, da je ta predpogoj nujen za dosego potrebne politične sprejemljivosti ukrepa, za katerega bi državljani lahko menili, da neupravičeno posega v njihovo zasebnost;

3. obžaluje, da oblika in obrazložitev predloga Komisije še vedno ohranjata pomanjkljivo pravno varnost pri skladnosti s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in Listino o temeljnih pravicah, kar tudi postavlja pod vprašaj ustreznost vloge Parlamenta pri zakonodajnem postopku; opozarja, da so isti pomisleki glede pomanjkanja pravne varnosti:

— izraženi v mnenjih Agencije za temeljne pravice, Evropskega nadzornika za varstvo podatkov ter delovne skupine iz člena 29 in delovne skupine za policijo in pravosodje;

— zahtevajo od Sveta, da obsežno pregleda morebitne izide in vplive prihodnjih pobud EU na tem področju, vključi veliko količino dodatnih informacij, tudi zgoraj omenjena mnenja;

4. meni, da bo pod temi pogoji Parlament podal svoje uradno mnenje v skladu s postopkom posvetovanja po tem, ko bodo vprašanja, ki jih postavlja v svoji resoluciji, ustrezno obravnavana in ko bo na voljo najmanjša potrebna količina informacij;

5. še naprej izraža močne zadržke glede potrebnosti in dodane vrednosti predloga za ustanovitev EU sistema za evidenco PNR in njenih varoval, ne glede na dosedanje ustne in pisne obrazložitve in pojasnitve Komisije in Sveta; nadalje ugotavlja, da se na mnoga vprašanja, ki so jih je sprožili Parlament, delovna skupina iz člena 29 za policijo in pravosodje, Evropski nadzornik za varstvo podatkov in Agencija za temeljne pravice, ni ustrezno odgovorilo;

6. se strinja z mnenjem Agencije za temeljne pravice, da sama razpoložljivost komercialnih baz podatkov samodejno ne opravičuje njihove uporabe za namene kazenskega pregona; še več, enaki ali boljši rezultati se lahko z izboljšavo vzajemne pravne pomoči med organi kazenskega pregona;

7. poziva Svet, naj v primeru, da namerava nadaljevati s preučevanjem besedila Komisije, upošteva priporočila iz te resolucije in ustrezno opraviči pogoje nujne družbene potrebe, kar bi ta nov EU ukrep lahko naredilo za „nujnega“, kot je navedeno včlenu 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin; meni, da so to najnujnejši pogoji za uvedbo EU sistema za evidenco PNR; je pripravljen prispevati in sodelovati pri teh dejavnostih na vseh ravneh;

8. ponovno poziva, da se pojasni odnos med uporabo evidence PNR in drugimi ukrepi, kot so Direktiva Sveta 2004/82/ES z dne 29. aprila 2004 o obveznosti prevoznikov, da sporočajo podatke o potnikih (6), predlagani sistem vstopa in izstopa, elektronski sistem za odobritev potovanj, biometrija v potnih listih in vizumih, sistema SIS in VIS, Uredba (ES) št. 2320/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2002 o določitvi skupnih predpisov na področju varnosti civilnega letalstva (7) ter sistema za varovanje nacionalnih meja; z obžalovanjem ugotavlja, da je izvedba nekaterih navedenih ukrepov občutno odložena, in meni, da bi celostna ocena trenutnega sodelovanja na področju mehanizmov sodelovanja pri varnosti EU in Schengenskega sporazuma ter orodij za zagotavljanje varnosti letalskega prometa in zunanjih meja ter boja proti terorizmu lahko pripomogli k oceni dodane vrednosti predlaganega sistema za evidenco PNR;

9. opozarja, da pogovori o ustrezni pravni podlagi predloga še vedno potekajo, in ponovno ugotavlja, da v skladu s členom 47 Pogodbe EU morajo zakonodajne ukrepe v okviru sodnega in policijskega sodelovanja spremljati ustrezni spremljevalni ukrepi Skupnosti znotraj prvega stebra, ki se jih sprejme po postopku soodločanja s Parlamentom, zlasti tisti, ki opredeljujejo obseg obveznosti gospodarskih subjektov (8);

10. opozarja, da je Sodišče Evropskih skupnosti že oporekalo sporazumu o evidenci PNR med EU in ZDA zaradi napačne prave podlage; zato poziva Komisijo, naj natančno preuči, katera pravna podlaga je ustrezna;

11. meni, da pri morajo nacionalni parlamenti v celoti sodelovati pri postopkih vlaganja nove zakonodaje, saj predlog vpliva tako na državljane kot tudi na pravni red držav članic;

12. poudarja, da bi morebitna prihodnja zakonodaja, ki bi uvedla EU sistem za evidenco PNR kot nov okvir za politično sodelovanje v EU, morala vsebovati določbe za redne preglede izvajanja, uporabe, učinkovitosti in napak pri varnosti; meni, da je treba nacionalne parlamente, Evropskega nadzornika za varstvo podatkov, delovno skupino iz člena 29 za policijo in pravosodje in Agencijo za temeljne pravice povabiti, da sodelujejo pri reviziji in ocenjevanju; zato meni, da bi morala nova zakonodaja imeti klavzulo o časovni omejitvi veljavnosti;

13. v zvezi s tem poudarja, da nosi vsaka država članica začetno odgovornost za zbiranje podatkov za evidenco PNR in njihovo varnost; poudarja, da je varovanje obvezno, ko se ti podatki posredujejo, izmenjujejo ali prenašajo v ali med državami članicami; zato meni, da mora biti dostop do podatkov iz evidence PNR, ki jih izmenjujejo države članice, strogo omejen zgolj na organe, ki sodelujejo v boju proti terorizmu in organiziranemu kriminalu; meni, da se lahko drugim agencijam za kazenski pregon sodno odobri dostop do teh podatkov;

Subsidiarnost

14. z zaskrbljenostjo ugotavlja, da potreba po ukrepanju Skupnosti še ni bila dovolj jasno izražena; v zvezi s tem oporeka zahtevi Komisije, da se za začetni cilj postavi usklajevanje nacionalnih shem, ker le malo držav članic ima sistem za uporabo podatkov iz evidence PNR za organe kazenskega pregona in za druge namena, ali načrt zanj; zato meni, da predlog Komisije ne bi dosegel uskladitve nacionalnih sistemov (saj ne obstajajo), ampak bi zgolj ustvaril obveznost za vse države članice, da tak sistem ustvarijo;

15. ugotavlja, da Komisija predlaga decentraliziran sistem, kar pomeni, da je evropska dodana vrednost še manj jasna;

Sorazmernost

16. opozarja, da člen 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in člen 52 Listine o temeljnih pravicah zahtevata, da se tako velik poseg v varnost varovanja osebnih podatkov zakonsko opravičen z družbeno nujo, zakonsko podprt in sorazmeren z želenim ciljem, ki mora biti nujen in resničen za demokratično družbo; v zvezi s tem obžaluje dejstvo, da cilj tega poudarjenega policijskega sodelovanja ni omejen na področja boja proti terorizmu in organiziranemu kriminalu;

17. izraža zaskrbljenost, da bo predlog v resnici dal organom kazenskega pregona dostop do vseh podatkov brez naloga; poudarja, da Komisija ni prikazala potrebe po novih pooblastilih organov kazenskega pregona, niti da se tega cilja ne da doseči z manj daljnosežnimi ukrepi; kritizira dejstvo, da ni podatkov o tem, kako trenutno obstoječa pooblastila organov kazenskega pregona ne zagotavljajo potrebnega ter kje in kdaj so ti imeli organi dokazano premajhne pristojnosti za doseganje omenjenega cilja; zahteva, da se spodaj našteti obstoječi ukrepi še enkrat pregledajo pred začetkom razvoja EU sistema o evidenci PNR;

18. ugotavlja, da je Komisija izjavila, da je „EU lahko ocenila vrednost podatkov iz evidence PNR in dosegla njihove zmogljivosti v namen kazenskega pregona“, a poudarja, da še vedno ne obstajajo dokazi za to izjavo, saj:

— so vse informacije, ki so bile doslej pridobljene v ZDA nepotrjene in ZDA nikoli niso dokončno dokazale, da je obširna in redna uporaba podatkov iz evidence PNR nujna za boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu,

— je bila opravljena samo ena skupna revizija sporazuma med EU in ZDA, ki je ocenila samo izvajanje, ne pa tudi rezultatov;

— predhodni zaključki sistema Združenega kraljestva za uporabo podatkov iz evidence PNR se nanašajo na druge cilje kazenskega pregona, ne boja proti terorizmu, se pravi na cilje, ki ne sodijo na področje uporabe Komisijskega predloga, in na uporabo podatkov iz evidence PNR v posamičnih primerih v okviru tekočih preiskav, na podlagi sodnega naloga in z ustreznimi razlogi; zaenkrat pa ne dokazujejo uporabnosti množičnega zbiranja in uporabe teh podatkov za boj proti terorizmu;

Omejitev namena

19. poudarja, da načelo omejitve namena predstavlja eno izmed osnovnih načel o varstvu podatkov; zlasti poudarja, da Konvencija št. 108 določa, da se osebni podatki „shranijo za določene in zakonite namene in ne uporabijo na način, ki ni združljiv s temi nameni“ (člen 5(b)); ugotavlja tudi, da so izjeme od tega načela dopustne le, kadar so predpisane z zakonom in predstavljajo potreben ukrep v demokratični družbi, med drugim v interesu „zatiranja kriminala“ (člen 9); poudarja, da je iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice jasno, da morajo biti izjeme sorazmerne, natančne in predvidljive, v skladu z drugim odstavkom 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin;

20. obžaluje, da ne obstaja natančna omejitev glede na cilj, kar je osnovno varovalo pri izvajanju omejitvenih ukrepov, in meni, da je tovrstno varovanje še pomembnejše pri tajnih nadzornih ukrepih, saj je tveganje samovoljnih dejanj v teh razmerah večje; meni, da je treba nenatančno določene omenjene cilje in opredelitve natančno opredeliti, da bi se izognili pravnemu izpodbijanju EU sistema o evidenci PNR;

21. ponovno poudarja, da bi lahko bili podatki iz EU sistema o evidenci podatkov o letalskih potnikih zelo uporabni kot dodatni dokazi v posameznih preiskavah o znanih terorističnih osumljencih in njihovih sodelavcih; vendar poudarja, da ni dokazov, da bi bili podatki iz evidence PNR uporabni za množične samodejne raziskave in analize na osnovi meril ali vzorcev tveganja (to je profiliranje ali pridobivanje podatkov) pri iskanju morebitnih teroristov (9);

22. nadalje poudarja, da EU določbe o varovanju podatkov omejujejo profiliranje na temelju osebnih podatkov (člen 8 Listine o temeljnih pravicah in Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin); zato se strinja z mnenjem Agencije za temeljne pravice, da se profiliranje, ki temelji na podatkih iz evidence PNR, opravlja samo na podlagi obveščevalnih podatkov in da temelji na posameznih primerih in objektivnih merilih;

23. ponovno izraža zaskrbljenost glede ukrepov, ki predvidevajo nediskriminatorno uporabo podatkov iz evidence PNR za profiliranje in opredelitev dejavnikov tveganja; opozarja, da je treba vsako profiliranje na osnovi etničnega porekla, državljanstva, vere, spolne usmerjenosti, spola, starosti ali zdravstvenega stanja izrecno prepovedati kot neskladno s prepovedjo vse diskriminacije v Pogodbah in Listini o temeljnih pravicah;

24. opozarja, da morata Komisija in Svet v primeru vseh širitev ciljev predloga natančno razjasniti razlog za uporabo podatkov iz evidence PNR in zakaj obstoječi organi kazenskega pregona ne zadostujejo; meni, da je treba ustvariti zakonodajne temelje za vsak cilj posebej;

Varstvo osebnih podatkov

25. poudarja, da je absolutni predpogoj za kakršni koli EU sistem za evidenco PNR sprejetje ustreznega okvira za varstvo podatkov v tretjem stebru, pa tudi posebnih pravil za prenos in uporabo podatkvo iz tega sistema, za katere ne velja evropski okvir varstva podatkov za prvi in tretji steber; poudarja, da je treba pojasniti, kateri predpisi o varstvu podatkov bi veljali za enote za informacije o potnikih, in zagotoviti sledljivost za vse dostope, prenašanje in uporabo podatkov iz evidence PNR;

26. poudarja, da se lahko občutljivi podatki uporabijo le pri redni preiskavi ali kazenskem pregonu na podlagi sodnega naloga in za vsak primer posebej; se zaveda zaskrbljenosti letalskih prevoznikov, da občutljivih podatkov ne bo mogoče ločiti od splošnih informacij; zato poziva k opredelitvi strogih pogojev za obdelavo teh podatkov v enotah za informacije o potnikih, kakor je v svojem mnenju zapisala Agencija za temeljne pravice;

Podrobnosti izvedbe

27. glede dolžine hranjenja podatkov poudarja, da Komisija ni zadovoljivo utemeljila predlaganega obdobja hrambe; meni pa, da bi morali za oblikovanje kazalnikov tveganja in vzpostavljanje potovalnih in vedenjskih vzorcev zadostovati anonimni podatki; meni tudi, da če se področje uporabe sistema za evidenco PNR razširi, je treba obdobja hrambe utemeljiti za vsak cilj posebej;

28. ponovno poudarja, da bi morali podatke prenašati zgolj z metodo PUSH in da tretje države ne bi smele imeti neposrednega dostopa do evidence PNR v EU sistemih za rezervacije;

29. pozdravlja, da je glede dostopa do podatkov iz evidence PNR v predlogu zapisano, da morajo biti vsi subjekti z dostopom do teh podatkov navedeni na podrobnem seznamu;

30. poudarja, da se glede prenosov v tretje države podatki ne smejo posredovati v tretje države, razen če zadevne tretje države (v skladu s Konvencijo št. 108) ne zagotovijo ustrezne ravni varstva (kot je opredeljeno v Direktivi 95/46/ES in pravnih instrumentih za ustanovitev Europola in Eurojusta) ali ustreznih varoval, in da se lahko ti prenosi izvedejo samo za vsak primer posebej;

31. ponovno poudarja, da morajo biti potniki celovito in na dostopen način obveščeni o podrobnostih tega sistema in o svojih pravicah ter da so za zagotovitev teh informacij odgovorni organi držav članic; predlaga, naj se za to uporabi zgled informacij o zavrnitvi vkrcanja na letališčih; meni, da je bistveno, da se za potnike opredeli pravica do dostopa, popravka in pritožbe;

32. poziva, naj se opredelijo natančna in usklajena pravila za zaščito podatkov iz evidenc PNR, tako glede IT rešitev kot glede pravil o pooblastilih in dostopanju;

Posledice za prevoznike

33. ugotavlja, da letalski prevozniki zbirajo podatke o letalskih potnikih za komercialne namene, ki pa se ne zbirajo sistematično in ne zajemajo vseh področij evidence PNR; vztraja, da se od letalskih družb ne bi smelo zahtevati, da zbirajo dodatne podatke poleg tistih, ki jih že zbirajo za svoje komercialne namene; meni, da letalski prevozniki ne bi smeli biti odgovorni za preverjanje, ali so evidence popolne in točne, niti ne bi smelo biti sankcij za nepopolne ali nepravilne podatke; poziva, naj se jasno ovrednotijo stroški, povezani z vzpostavljanjem EU PNR sitema; meni, da bi morale dodatne stroške kriti tisti, ki so jih zahtevali;

Posredniki/enote za informacije o potnikih

34. poziva k jasni opredelitvi vloge in pristojnosti enot za informacije o potnikih, zlasti glede preglednosti in demokratične odgovornosti, zato da bi postavili ustrezna pravila za varstvo podatkov; poziva, naj se vloga teh enot omeji na prenos podatkov pristojnim organom, zato da se zagotovi, da bodo ocene tveganja izvajali zgolj pristojni organi in zgolj v okviru preiskave; prosi za pojasnitev, katero pravo bo veljalo za ocene tveganja, ki jih bodo izvajale te enote, in za odgovornost organov za varstvo podatkov, kadar bodo države članice sodelovale in vzpostavile skupne enote za informacije o potnikih;

*

* *

35. naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu, Komisiji vladam in parlamentom držav članic, Evropskemu nadzorniku za varstvo podatkov, Agenciji za temeljne pravice ter delovni skupini iz člena 29 in delovni skupini za policijo in pravosodje.

(1) UL C 61 E, 10.3.2004, str. 381; UL C 81 E, 31.3.2004, str. 105; UL C 103 E, 29.4.2004, str. 665; UL C 157 E, 6.7.2006, str. 464; UL C 305 E, 14.12.2006, str. 250; UL C 287 E, 29.11.2007, str. 349; UL C 175 E, 10.7.2008, str. 564; Sprejeta besedila, 22.10.2008, P6_TA(2008)0512.

(2) UL L 204, 4.8.2007, str. 18.

(3) UL L 82, 21.3.2006, str. 15.

(4) UL L 213, 8.8.2008, str. 49.

(5) UL L 281, 23.11.1995, str. 31.

(6) UL L 261, 6.8.2004, str. 24.

(7) UL L 355, 30.12.2002, str. 1.

(8) Glej zlasti mnenje pravne službe Sveta na to temo in sklepne predloge generalnega pravobranilca z dne 14. oktobra 2008 v primeru C-301/06, Irska proti Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije, glede Direktive 2006/24/ES o hrambi podatkov.

(9) Poročilo CRS za ameriški kongres „Pridobivanje podatkov in državna varnost: Pregled“ — avtor: Jeffrey Seifert; „Učinkovit boj proti terorizmu in omejena vloga prediaktivnega pridobivanja podatkov“ — CATO Institute; „Varovanje zasebnosti posameznikov v boju proti terorizmu: ocena okvirnega programa“; „Brez sanjske vozovnice do varnosti“ — avtor Frank Kuipers, Clingendael Institute, Avgust 2008.