LETNI PREGLED KOMISIJE o letnih poročilih držav članic o dejavnostih izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011 /* COM/2015/0130 final - 2015/ ( ) */





1. Uvod Uredba (EU) št. 1233/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o uporabi nekaterih smernic na področju uradno podprtih izvoznih kreditov in o razveljavitvi odločb Sveta 2001/76/ES in 2001/77/ES[1] v Prilogi I določa, da države članice Komisiji predložijo letno poročilo o dejavnostih, da se poveča preglednost na ravni Unije. Komisija na podlagi teh informacij pripravi letni pregled za Evropski parlament. Sedanji letni pregled zajema koledarsko leto 2013. Ta pregled zajema dejavnosti izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, tj. „srednje- in dolgoročne“ transakcije z obdobjem odplačevanja 2 leti ali več. Ta pregled ne zajema kratkoročnih transakcij na področju izvoznih kreditov[2] in dejavnosti, ki jih izvajajo nekatere agencije za izvozne kredite in presegajo področje izvoznih kreditov (npr. zavarovanje naložb). Prav tako je treba opozoriti, da v nekaterih državah članicah funkcijo agencije za izvozne kredite opravlja zavarovalnica, ki deluje po javnem pooblastilu. V takih primerih je upravljanje javnih programov izvoznih kreditov strogo ločeno od dejavnosti zasebnega sektorja (slednje seveda niso zajete v sedanjem pregledu). Komisija se je seznanila z resolucijo, ki jo je 2. julija 2013 sprejel Evropski parlament glede prvega poročanja v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011[3]. Ob upoštevanju priporočil v resoluciji, kot na primer priporočila delovni skupini Sveta za izvozne kredite in Komisiji, naj se posvetujeta z Evropsko službo za zunanje delovanje glede razvoja metodologije za poročanje, je Komisija tudi opozorila države članice, naj v zvezi z nadaljnjimi poročanji posebno pozornost posvetijo tej resoluciji. 2. Letna poročila o dejavnostih, prejeta za koledarsko leto 2013 Letna poročila o dejavnostih so poslale naslednje države članice: Avstrija, Belgija, Bolgarija, Češka republika, Danska, Finska, Francija, Hrvaška, Italija, Luksemburg, Madžarska, Nemčija, Nizozemska, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška republika, Slovenija, Španija, Švedska in Združeno kraljestvo. Ciper, Estonija, Grčija, Irska, Latvija, Litva in Malta v letu poročanja niso imeli aktivnih programov izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011. Države članice so uporabile podoben obrazec za poročanje kot pri prejšnjem poročanju (v obliki „kontrolnega seznama“). Nekatere države članice so se odločile, da svoje letno poročilo o dejavnostih povežejo z letnimi poročili na nacionalni ravni za isto obdobje, druge pa so se odločile, da izčrpno opišejo svoje dejavnosti neposredno v obrazcu za poročanje. 3. Analiza letnih poročil o dejavnostih a) Splošne in finančne informacije Veljavni zakonodajni okvir (Uredba (EU) št. 1233/2011) se osredotoča na pravila za transakcije izvoznih kreditov in programe, vendar prepušča posameznim državam članicam, da se odločijo, ali bodo imele program izvoznih kreditov ali ne, in če je odgovor pritrdilen, kako bodo organizirale zadevno agencijo za izvozne kredite. V nekaterih državah članicah je agencija za izvozne kredite vladna služba ali agencija. V drugih pa zavarovalnica opravlja to funkcijo po javnem pooblastilu in pod vladnim nadzorom. Pogosto imajo države članice, ki ponujajo različne kategorije podpore za izvozne kredite, več kot eno agencijo za izvozne kredite (npr. eno agencijo, ki zagotavlja uradno podporo v obliki jamstva ali zavarovalniško „čisto kritje“, in drugo, ki zagotavlja podporo s subvencioniranjem obrestnih mer). Leta 2013 je imelo 21 držav članic EU programe izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011. Te programe je upravljalo 29 različnih agencij in vladnih služb. Kar zadeva vrsto podpore za izvozne kredite, je najpogostejša oblika, ki so jo ponujale evropske agencije za izvozne kredite, še naprej „čisto kritje“ (tj. zadevna izvozna transakcija se dejansko financira s kreditom komercialne banke, za katerega agencija za izvozne kredite zagotovi jamstvo ali zavarovalniško kritje). Vseh 21 držav članic, ki so v obdobju poročanja zagotavljale izvozne kredite v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, ponuja to vrsto podpore. 14 držav članic ponuja tudi druge oblike podpore, ki jih zajemata Uredba (EU) št. 1233/2011 in Sporazum OECD o uradno podprtih izvoznih kreditih[4], kot so neposredni kredit ali financiranje (pri katerem financiranje neposredno zagotovi agencija za izvozne kredite, in ne komercialna banka)[5] , refinanciranje[6] ali subvencioniranje obrestnih mer[7]. Več letnih poročil o dejavnostih tudi izrecno omenja projektno financiranje[8] ali vezano pomoč[9]. Nacionalne programe izvoznih kreditov je vedno težko medsebojno primerjati. Prvič, ker so države članice v okviru vrst splošnih izvoznih kreditov, omenjenih v prejšnjem odstavku, razvile veliko število različnih finančnih produktov, in drugič, ker je učinek programa izvoznih kreditov očitno odvisen tudi od značilnosti nacionalnega gospodarstva in zmogljivosti zasebnega finančnega sektorja. V okviru tega pridržka je iz primerjave skupne nominalne izpostavljenosti tveganju na dan 31. december 2013 vsaj v splošnem razvidna velikost največje vrste izvoznokreditnih shem, tj. „čistega kritja“: Največje evropske izvoznokreditne sheme „čistega kritja“ v letu 2013 (v milijardah EUR) Nemčija || 87,7 Francija || 61,2 Švedska || 34,9 Italija || 21,6 Združeno kraljestvo[10] || 20,6 Finska || 11,0 Nizozemska || 9,4 Španija || 8,5 Ob upoštevanju, da v nekaterih industrijskih sektorjih (npr. v letalski in ladjedelniški industriji) prevladujejo specifični pogoji financiranja, je več držav članic razvilo tudi izvoznokreditne produkte, značilne za posamezen sektor. Kot je bilo že omenjeno, so evropske agencije za izvozne kredite dejavne na številnih področjih, ki presegajo področje poročanja v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011. Uredba v glavnem zajema dejavnosti srednje- in dolgoročnih izvoznih kreditov (kot so opredeljeni v Sporazumu OECD o uradno podprtih izvoznih kreditih). Vendar veliko evropskih agencij za izvozne kredite ponuja tudi produkte, kot so kratkoročni izvozni krediti in jamstva za akreditive, jamstva za proizvodno tveganje ali naložbeni zavarovalni produkti. To je dobro upoštevati pri ocenjevanju širše gospodarske vloge agencij za izvozne kredite. Podrobne informacije so na voljo v oddelkih II in IV obrazca za poročanje, ki se uporablja za letna poročila o dejavnostih, ter v splošnih letnih poročilih, na katera se izrecno sklicuje več držav članic. Splošni zaključek je, da letna poročila o dejavnostih zagotavljajo ustrezne finančne informacije o programih izvoznih kreditov v letu 2013. Vendar je treba poudariti, da je v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011 to poročanje opravljeno v skladu z nacionalnim zakonodajnim okvirom zadevne države članice. Posledično je pri predstavitvi nekaj razlik. Ne glede na to Komisija nima posebnih pripomb o finančnih vidikih letnih poročil o dejavnostih[11]. Letna poročila o dejavnostih Češke republike, Slovaške republike in Združenega kraljestva podrobneje opisujejo pogojne obveznosti v sklicevanju na odstavek 1/zadnji stavek Priloge 1 k Uredbi (EU) št. 1233/2011. b) Obravnava „okoljskih tveganj, ki lahko prinašajo druga pomembna tveganja“ V skladu z odstavkom 2 Priloge I k Uredbi (EU) št. 1233/2011 države članice v letnem poročilu o dejavnostih „opišejo, kako njihove agencije za izvozne kredite v dejavnostih uradno podprtih izvoznih kreditov upoštevajo okoljska tveganja, ki lahko prinašajo druga pomembna tveganja“. Na to določbo se izrecno sklicuje 19 letnih poročil o dejavnostih. Ker so v odstavku 2 Priloge I omenjena le okoljska tveganja, se več držav članic[12] izrecno sklicuje tudi na socialne učinke. Posamezne države članice pri obravnavi odstavka 2 Priloge I omenjajo tudi človekove pravice[13], temeljne delovne standarde[14], boj proti podkupovanju[15] ali splošni učinek na razvoj[16]. Cilj ustreznih postopkov ocenjevanja zadevnih tveganj je ponavadi jasna odločitev o tem, ali je dani projekt upravičen do podpore za izvozni kredit ali ne (tj. v primeru nesorazmernih povezanih tveganj se ne zagotovi kritje). Če se tveganja štejejo za sprejemljiva, je podpora za izvozni kredit ponavadi povezana s posebnimi pogoji, katerih cilj je običajno izvajanje ukrepov za zmanjšanje tveganja in skladnost s standardi. Izrecno sklicevanje na takšno pogojno kritje je navedeno v poročilih Belgije, Danske, Italije, Luksemburga, Madžarske, Poljske, Portugalske, Romunije, Slovenije in Španije. Številne države članice se sklicujejo na postopke iz Priporočila OECD o skupnih pristopih na področju uradno podprtih izvoznih kreditov ter postopku skrbnega pregleda na področju okoljske in družbene odgovornosti (v nadaljnjem besedilu: skupni pristopi)[17]. Kar zadeva države članice z več agencijami za izvozne kredite, se v nekaterih postopki ocenjevanja njihovih zadevnih agencij dopolnjujejo (npr. Italija[18] in Češka republika[19]). c) Druge informacije v letnih poročilih o dejavnostih Poleg informacij, omenjenih v oddelkih 3a) in 3b), 21. letno poročilo o dejavnostih kaže tudi, da države članice na splošno imajo politike za izvozne kredite in okolje, boj proti podkupovanju in trajnostne posojilne dejavnosti državam z nizkimi dohodki. Tri ustrezna priporočila OECD[20] imajo pomembno, ne pa izključno vlogo. Celo države članice, ki niso članice OECD, uporabljajo te instrumente ali jih načeloma nameravajo uporabljati[21]. Številne države članice v svojih poročilih navajajo, da se skupni pristopi uporabljajo v obsegu, ki presega področje uporabe, ki ga je opredelil OECD[22]. Poleg tega so države članice v veliko primerih razvile ustrezne instrumente in prakse v zvezi z zadevnimi področji, katerih cilj presega vsebino priporočil OECD[23]. V več primerih so zadevne agencije za izvozne kredite same razvile ustrezne instrumente (npr. politika družbene odgovornosti podjetij ali etični kodeks)[24]. Kot pri prejšnjem poročanju veliko držav članic poudarja, da so človekove pravice posebej pomembne. Skoraj vsa poročila še naprej odražajo podporo za razvoj razsežnosti človekovih pravic v skladu z novimi skupnimi pristopi. Pri več državah članicah imajo vprašanja človekovih pravic poseben status znotraj njihove ocene projekta[25]. V nekaj primerih je ta tema neposredno povezana s pravicami delavcev[26]. Kar nekaj držav članic tudi posebno pozornost namenja programom boja proti podkupovanju in korupciji[27]. Uporablja se širok nabor instrumentov (npr. nacionalna zakonodaja, domače dobre prakse, mednarodni instrumenti). Druge politike držav članic, ki so povezane z dejavnostmi izvoznih kreditov, vključujejo preglednost (odprtost in politiko zaupnosti), dialog z deležniki civilne družbe, prispevek k trajnostnemu razvoju, družbeno odgovornost gospodarskih družb (v obliki politike družbene odgovornosti gospodarskih družb za agencijo za izvozne kredite ali s spodbujanjem prizadevanj izvoznikov na tem področju) in spodbujanje spoštovanja smernic OECD za večnacionalna podjetja. V obdobju poročanja se je Nemčija odločila, da ne bo več dovoljevala izvoznih kreditov za oskrbo in storitve za jedrske objekte (nove in obstoječe). V prihodnje bo kritje izvoznih kreditov na voljo le še v nekaterih izjemnih primerih (npr. oskrba in storitve za izboljšanje varnosti obstoječih objektov, razgradnja jedrskih objektov, oskrba in storitve za raziskave in medicinske objekte). d) Skladnost agencij za izvozne kredite s cilji in obveznostmi Unije V skladu z odstavkom 3 Priloge I „Komisija na podlagi teh informacij pripravi letni pregled za Evropski parlament, vključno z oceno skladnosti agencij za izvozne kredite s cilji in obveznostmi Unije“. Pogodba o Evropski uniji (PEU) navaja splošne cilje Unije v členu 3, načela in cilje zunanjega delovanja Unije pa v členu 21. V zvezi s skupno trgovinsko politiko EU je sklicevanje na načela in cilje zunanjega delovanja Unije v členu 206 in prvem odstavku člena 207 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki se glasita: Člen 206 Z vzpostavitvijo carinske unije v skladu s členi 28 do 32 Unija v skupnem interesu prispeva k usklajenemu razvoju svetovne trgovine, postopnemu odpravljanju omejitev v mednarodni trgovini in pri tujih neposrednih naložbah ter k zmanjševanju carinskih in drugih ovir. Člen 207 Skupna trgovinska politika temelji na enotnih načelih, zlasti glede sprememb carinskih stopenj, sklenitve sporazumov o carinskih tarifah in trgovini, ki se nanašajo na trgovino z blagom in storitvami, trgovinske vidike pravic intelektualne lastnine, tuje neposredne naložbe, doseganje enotnosti pri ukrepih liberalizacije, izvozno politiko in ukrepe trgovinske zaščite, na primer pri dampingu ali subvencijah. Skupna trgovinska politika se izvaja v okviru načel in ciljev zunanjega delovanja Unije. Evropska komisija ugotavlja, da so države članice, ki opravljajo dejavnosti izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, uvedle politike za spremljanje upravljanja svojih programov izvoznih kreditov, ki so v skladu s cilji EU. Politična priporočila za izvozne kredite, ki so bila razvita v OECD, edini mednarodni organizaciji, ki je doslej razvila specializirana pravila na tem področju, so v splošni rabi, vendar jih dejavnosti držav članic celo presegajo. Ne glede na poseben primer Nemčije, ki je prenehala zagotavljati izvozne kredite za jedrski sektor, na splošno ni prišlo do drastičnih sprememb glede spremljajočih politik držav članic za programe izvoznih kreditov od zadnjega poročanja, vendar pa ta opazka ne namiguje, da ni bilo nobenega napredka. Komisija je ob upoštevanju priporočila v zgoraj navedeni resoluciji Evropskega parlamenta iz julija 2013 glede vodila za prihodnja poročanja že v prejšnjem letnem pregledu izdala priporočilo, da bi bilo treba delo mednarodnih institucij za spremljanje (vključno z ZN) uporabiti kot vodilo za nadaljnji razvoj ukrepov politike. Poročila držav članic v različni meri že uporabljajo take mednarodne instrumente kot reference, Komisija pa spodbuja nadaljnje delo v tej smeri. Pomemben je tudi nadaljnji dialog z Evropsko službo za zunanje delovanje o politikah na področju človekovih pravic. Evropski parlament je pozval Komisijo, naj poda izjavo o tem, ali države članice spoštujejo cilje in obveznosti Unije. Evropska komisija meni, da so države članice predložile ustrezne informacije o tej zadevi in na splošno spoštovale člena 3 in 21 PEU. Seveda bi lahko same evropske institucije skupaj zastavile ambicioznejše politične cilje. V zvezi s tem je Komisija pripravljena omogočiti in spodbujati ustrezen medinstitucionalni dialog. Kar zadeva skladnost z mednarodnimi obveznostmi in obveznostmi v okviru konkurenčnega prava EU, v obdobju poročanja na ravni Svetovne trgovinske organizacije ni bilo sporov, ki bi vključevali evropske programe izvoznih kreditov. Evropska komisija leta 2013 ni prejela nobenih pritožb v zvezi z morebitnimi kršitvami zakonodaje EU, ki bi vključevale agencije za izvozne kredite. [1] UL L 326, 8.12.2011, str. 45. [2] Za take transakcije se uporablja Sporočilo Komisije na podlagi člena 93(1) Pogodbe ES o uporabi členov 92 in 93 Pogodbe za kratkoročno zavarovanje izvoznih kreditov. [3] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 2. julija 2013 o prvem letnem poročilu Komisije Evropskemu parlamentu o dejavnostih agencij za izvozne kredite v državah članicah (2012/2320(INI)). [4] Sporazum OECD o uradno podprtih izvoznih kreditih je priloga k Uredbi. [5] Bolgarija, Češka republika, Danska, Finska, Madžarska, Poljska, Slovaška, Španija in Združeno kraljestvo. [6] Slovaška in Švedska. [7] Finska, Francija, Italija, Nemčija, Poljska, Slovaška in Španija. [8] Danska, Nemčija, Nizozemska in Slovenija. [9] Avstrija, Danska, Madžarska, Poljska in Španija. [10] Merjeno dne 31. marca 2014. [11] V skladu z odstavkom 1 Priloge I ta postopek poročanja ne posega v pristojnosti institucij držav članic, ki izvajajo nadzor nad nacionalnimi programi izvoznih kreditov. [12] Npr. Belgija, Češka republika, Danska, Francija, Nemčija, Nizozemska, Slovaška republika, Slovenija in Švedska. [13] Finska, Nemčija in Švedska. [14] Finska in Nizozemska. [15] Nizozemska. [16] Belgija, Finska in Nemčija. [17] Belgija, Italija, Luksemburg, Nemčija, Nizozemska, Poljska, Portugalska, Slovaška republika, Slovenija, Španija in Združeno kraljestvo. [18] V primeru Italije izvozne transakcije pogosto krije agencija SACE (jamstvo za izvozni kredit), lahko pa prejmejo tudi subvencioniranje obrestnih mer od agencije SIMEST. V takih primerih agencija SIMEST preveri, da osnovna transakcija izpolnjuje zahteve Priporočila OECD o postopku skrbnega pregleda na področju okoljske in družbene odgovornosti. Če je potrebna temeljitejša analiza, mora zadovoljivo prestati tudi ustrezno ocenjevanje agencije SACE. [19] V okviru češkega sistema izvoznih kreditov je običajno, da transakcije Češke izvozne banke (v nadaljnjem besedilu: CEB) zavaruje tudi Družba za izvozna jamstva in zavarovanja (v nadaljnjem besedilu: EGAP). Ocenjevanje okoljskega in socialnega tveganja običajno izvede EGAP. V izjemnih primerih, ko EGAP ne zavaruje transakcije CEB, CEB prevzame odgovornost za upoštevanje vseh okoljskih in socialnih tveganj podprtega projekta. [20] 1. Priporočilo OECD o skupnih pristopih na področju uradno podprtih izvoznih kreditov ter postopku skrbnega pregleda na področju okoljske in družbene odgovornosti (t. i. skupni pristopi). 2. Priporočilo OECD o podkupninah in uradno podprtih izvoznih kreditih. 3. Načela in smernice za spodbujanje trajnostnih posojilnih dejavnosti pri zagotavljanju uradno podprtih izvoznih kreditov državam z nizkimi dohodki. [21] Jasno pa je, da načel in smernic OECD za spodbujanje trajnostnih posojilnih dejavnosti ne morejo uporabljati dajalci izvoznih kreditov, ki ne posojajo državam z nizkimi dohodki (kot je to v primeru Romunije). [22] Danska, Francija, Italija in Nizozemska. [23] Avstrija, Belgija, Bolgarija, Danska, Finska, Francija, Nemčija. Nizozemska in Švedska. [24] Danska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Slovenija in Švedska. [25] Nemčija in Švedska. [26] Danska, Nizozemska in Švedska. [27] Bolgarija, Hrvaška, Italija, Luksemburg, Madžarska, Nemčija, Nizozemska, Švedska in Združeno kraljestvo. Ta tema je podrobneje opisana v poročilih Nemčije in Švedske.