Kazalo

Kazalo. 2

1. Ozadje. 3

2. Program.. 3

3. Struktura ocene. 4

3.1. Zahteve, namen in obseg. 4

3.2. Metodologija. 4

3.3. Intervencijska logika. 5

3.4. Presoje in zaključki 5

4. Uspešnost programa Fiscalis 2013 – poročilo o prispevku. 6

4.1. Zmanjševanja davčnih utaj in izogibanja plačilu davkov. 6

4.2. Enotna, uspešna in učinkovita uporaba davčne zakonodaje EU.. 8

4.3. Zmanjševanje bremen uprav in davkoplačevalcev. 9

5. Učinkovitost 10

6. Dodana vrednost EU.. 12

6.1. Dopolnjevanje programa Fiscalis 2013 z drugimi nacionalnimi, regionalnimi in mednarodnimi pobudami 12

6.2. Prispevek k širšim davčnim ciljem.. 13

6.3. Pomen sodelovanja EU pri zmanjševanju upravnih stroškov in bremena. 14

6.4. Vseevropska narava davčnega sodelovanja in skupna upravna kultura. 14

6.5. Trajnost rezultatov. 14

7. Spremljevalni dejavniki, ki vplivajo na uspešnost programa. 15

8. Zaključki in priporočila. 16

1. Ozadje

Program Fiscalis 2013 je bil vzpostavljen z Odločbo št. 1482/2007/ES[1] kot večletni akcijski program Skupnosti za izboljšanje delovanja sistemov obdavčitve na notranjem trgu. To je bil četrti program sodelovanja[2] od uvedbe evropskega enotnega trga leta 1993. Zaradi odprave fizičnega in davčnega nadzora blaga, ki prečka notranje meje Evropske unije, je bilo nujno treba podpreti tesno sodelovanje davčnih uprav.

Postopoma so se razvile nadaljnje ponovitve programa, katerih končni namen je bil izboljšanje delovanja sistemov obdavčitve na notranjem trgu. V skladu z zamislijo zakonodajalca in razlago na podlagi ocene dobro delujoči sistemi obdavčitve na notranjem trgu pomenijo zaščito nacionalnih finančnih interesov pred davčnimi utajami in izogibanjem plačilu davkov, zaščito trga pred nelojalno konkurenco ter zmanjševanje bremen uprav in davkoplačevalcev. V okviru programa Fiscalis 2013 naj bi se ta splošni cilj dosegel z uspešno, učinkovito in enotno uporabo davčnega prava EU ter učinkovito in uspešno izmenjavo informacij, upravnim sodelovanjem in izmenjavo dobrih upravnih praks na področjih DDV, trošarin na alkohol in tobačne izdelke, davkov na energente in električno energijo ter neposrednih davkov.

2. Program

Primarne upravičenke programa so bile davčne uprave držav članic EU, ki so jim sledile davčne uprave držav kandidatk in možnih držav kandidatk. Namen programa v zvezi z državami kandidatkami in možnimi državami kandidatkami je bil pomagati njihovim upravam sprejeti potrebne ukrepe za pristop na področju davčne zakonodaje in upravne usposobljenosti. Program ni bil neposredno usmerjen v gospodarske subjekte, vendar so nekatere dejavnosti programa z zmanjšanjem upravnega bremena zagotovile nekaj koristi tudi njim.

Da bi se dosegli cilji programa, so bile opravljene naslednje dejavnosti: (1) razvoj in delovanje sistemov komunikacije in izmenjave informacij; (2) skupni ukrepi, kot so večstranske kontrole, seminarji, projektne skupine, delovni obiski in vse druge dejavnosti, potrebne za uresničitev ciljev programa; (3) dejavnosti usposabljanja.

Skupna finančna sredstva za obdobje programa (6 let) so bila določena v višini 156,9 milijona EUR. Skoraj 75 % proračuna programa Fiscalis 2013 je bilo dodeljenih razvoju in vzdrževanju vseevropskih sistemov IT, ki povezujejo vse države članice EU, pri čemer so pristojnosti razdeljene med nacionalnimi upravami in Evropsko komisijo. Sodelovanje poteka prek zavarovanega skupnega komunikacijskega omrežja/skupnega sistemskega vmesnika (CCN/CSI), kar zagotavlja interoperabilnost vseh nacionalnih informacijskih sistemov. Proti koncu programskega obdobja je platformo CCN/CSI uporabljalo približno 60 vseevropskih aplikacij IT na področjih carine in obdavčitve.

Glavne aplikacije IT so bile:

· sistem za izmenjavo informacij o DDV (VIES) in VIES na spletu,

· e-obrazci za izmenjavo informacij na področjih vračila DDV, DDV in neposredne obdavčitve,

· modul za davčno identifikacijsko številko TIN na spletu,

· sistem za gibanje in nadzor trošarinskega blaga (EMCS),

· sistem izmenjave podatkov o trošarinah (SEED).

3. Struktura ocene 3.1. Zahteve, namen in obseg

Evropska komisija je v skladu s členom 19(1) odločbe o programu oblikovala končno oceno programa in naročila njeno izdelavo pri zunanjem svetovalcu. Ocenjevalno študijo[3] je opravilo podjetje Ramboll Management Consulting AS, ki mu je pri postopku pomagala usmerjevalna skupina, v kateri so bili ustrezno osebje Komisije in predstavniki štirih sodelujočih držav. To poročilo temelji na ugotovitvah in presojah, ki so predstavljene v poročilu o zunanji oceni in jih je potrdila usmerjevalna skupina. Poročilo izpolnjuje obveznost iz člena 19(3)(b) v zvezi s predložitvijo končnega ocenjevalnega poročila Evropskemu parlamentu in Svetu.

Ocena je zajela celotno obdobje programa (2008–2013) in vse vrste dejavnosti. Zaradi vse večjega poudarjanja učinkovitosti odhodkov EU in zaradi sorazmernosti analize je bila pri izdelavi ocene posebna pozornost namenjena navedenim sistemom IT, ki so se financirali iz programa in katerih uspešno delovanje se je štelo za bistveno za skupno uspešnost programa Fiscalis.

3.2. Metodologija

Ocena je temeljila na petih glavnih ocenjevalnih vprašanjih, in sicer (1) obsegu prispevka vseevropskega elektronskega davčnega okolja k boljšemu delovanju sistemov obdavčitve na notranjem trgu in boju proti goljufijam, (2) nepričakovanih in/ali nenačrtovanih rezultatih ter učinkih in njihovi vlogi pri operacijah programa, (3) razširjanju programa (ozaveščenost, znanje in izvajanje), (4) cenovni primernosti ter (5) dodani vrednosti EU.

Pri ocenjevanju programa Fiscalis 2013 je bilo treba upoštevati več omejitev. Prvič, veliko dejavnosti programa se je nadaljevalo iz njegove prejšnje ponovitve, tj. iz programa Fiscalis 2007, zato je bilo le v redkih primerih mogoče rezultate in učinke povezati zgolj s programom Fiscalis 2013. Drugič, ni bilo izhodišč ali primerjave (hipotetične), ob upoštevanju katerih bi bilo mogoče opraviti presojo programa, in scenarij brez programa Fiscalis je bilo mogoče oceniti le hipotetično. Tretjič, ocenjevalcem je bilo na voljo zelo malo kvantitativnih podatkov, na primer o splošnih zneskih odkritih goljufij ali pobranih davkov, nikakor pa ne o zneskih, ki bi jih bilo mogoče pripisati programu Fiscalis 2013; zato so se ocenjevalci oprli predvsem na vtise deležnikov, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje (s splošno anketo, usmerjenimi pogovori in terenskimi študijami primerov), ti pa bolj kot ne še sami niso mogli količinsko opredeliti koristi ali prednosti, za katere so vseeno menili, da so bile ustvarjene.

Poleg tega bi bila zaradi nepravilnosti, odkritih z orodji, ki jih zagotavlja program Fiscalis, običajno potrebna nadaljnja preiskava ali uvedba pravnih postopkov. Po drugi strani je vsakršno preprečevanje, zlasti preprečevanje goljufij, samo po sebi težko že predvideti, kaj šele oceniti. Tudi če bi bili takšni podatki dostopni, bi bilo pri določitvi močne vzročne zveze med opaženo spremembo in dejavnostmi programa Fiscalis 2013 veliko metodoloških napak.

Ob upoštevanju teh omejitev in okvira programa se je za iskanje odgovora na navedena vprašanja pri oceni uporabila analiza prispevka, tj. metodologija, ki je primerna zlasti za oceno verjetnega prispevka intervencije v zapletenem okolju k rezultatom, ki so pričakovani in jih je mogoče opazovati. Ta pristop je bil izbran s temeljito proučitvijo okvira programa Fiscalis, pri katerem s klasičnim vprašanjem o vzročnosti ne bi bilo mogoče dobiti želenih rezultatov zaradi številnih osnovnih mehanizmov in dejavnikov znotraj in zunaj programa, ki so omogočili uresničitev rezultata, in morebitnih spremljevalnih dejavnikov, ki so vplivali nanj. Namesto tega se je z analizo prispevka poskušal prikazati verjetni prispevek programa, in sicer tako, da so se dokazale njegova neposredna uporaba v nacionalnih davčnih upravah ter koristi, ki jih je ustvaril.

3.3. Intervencijska logika

Ocena je temeljila na logičnem okviru – intervencijski logiki –, ki je povezoval dejavnosti programa Fiscalis 2013 (tj. različne skupne ukrepe in sisteme IT) z njegovim končnim ciljem (tj. boljšim delovanjem sistemov obdavčitve na notranjem trgu in bojem proti goljufijam), pretvorjenim v rezultate (tj. manj davčnih utaj in izogibanja plačilu davkov, manjše upravno breme, enotna in uspešna uporaba davčnega prava EU ter boljša pripravljenost držav kandidatk[4]). Ta intervencijska logika, kot je prikazana na naslednji strani, predstavlja razumevanje in razlago, ki sta dogovorjena z usmerjevalno skupino in zunanjim svetovalcem v zvezi s pričakovanimi vzročnimi povezavami med dejavnostmi, dosežki, rezultati in učinkom (skupni cilj).

3.4. Presoje in zaključki

Presoje in zaključki izhajajo neposredno iz ugotovitev, ki temeljijo na zbranih dokazih. Da bi se zagotovila zanesljivost ugotovitev, se je pri oceni uporabilo več metod zbiranja podatkov, vključno z anketami, pogovori, teoretično raziskavo (ki je vključevala obstoječe analize in spremljanje podatkov) ter študijami primerov. Deležniki in usmerjevalna skupina so na splošno menili, da je ta metodološka mešanica ustrezna in da zagotavlja pričakovane informacije.

4. Uspešnost programa Fiscalis 2013 – poročilo o prispevku

V okviru ocene je bilo zaključeno, da je bil prispevek programa Fiscalis 2013 k boljšemu delovanju notranjega trga za obdavčitev jasen, čeprav večino časa količinsko neopredeljiv. V tem oddelku so predstavljene ugotovitve ocene v zvezi z uspešnostjo programa na podlagi njegovega prispevka k pričakovanim rezultatom glede zmanjševanja davčnih utaj in izogibanja plačilu davkov (4.1), enotne, uspešne in učinkovite uporabe davčne zakonodaje EU (4.2) ter zmanjševanja bremen uprav in davkoplačevalcev (4.3).

4.1. Zmanjševanja davčnih utaj in izogibanja plačilu davkov

Glavni cilj sistemov IT na področju obdavčitve je bil omogočiti hitro izmenjavo varnih informacij med davčnimi upravami in s tem učinkovit boj proti goljufijam. Te sisteme IT je mogoče šteti za ključno podporo vsakodnevnemu delu davčnih uradnikov po vsej EU, sistemi pa so povsem vključeni v nacionalne uprave.

K temu cilju prispevata zlasti dva ključna sistema IT, in sicer sistem za izmenjavo informacij o DDV (VIES) ter sistem za gibanje in nadzor trošarinskega blaga (EMCS), na podlagi informacij iz vgrajene podatkovne zbirke sistema izmenjave podatkov o trošarinah (SEED). Sistem VIES omogoča izmenjavo informacij o dobavah znotraj EU med davčnimi upravami držav članic zaradi nadzora DDV, VIES na spletu omogoča hitro identifikacijo številke za DDV trgovinskega partnerja, medtem ko je EMCS obvezni integrirani računalniško podprti sistem, ki ga trošarinske uprave uporabljajo za nadzor gibanja trošarinskih izdelkov.

Ti sistemi IT so nacionalnim organom zagotovili sredstva za nadzor nepravilnosti pri čezmejnih transakcijah. Pri DDV je bilo to mogoče zaradi informacij o obsegu, naravi in strankah transakcije, obdavčljive z DDV. Po nedavnih spremembah podatkovne zbirke VIES je manj poznejših popravkov in neskladij, posodobitve so hitrejše in podatki o prihodkih so zanesljivejši. Poleg tega je krajše obdobje za predložitev in posredovanje rekapitulacijskih poročil pospešilo izmenjavo informacij, kar je velika prednost za davčne uprave[5]. Iz dokazov, ki so bili zbrani od deležnikov pri pripravi zunanje ocene, je bilo razvidno, da je sistem VIES zagotavljal podporo nacionalnim upravam pri odkrivanju goljufij, saj so lahko napovedi davkoplačevalcev, ki so bile predložene nacionalno, navzkrižno primerjali z napovedmi, ki so bile predložene drugod, in hitreje odkrivali nepravilnosti.

Poleg informacij iz sistema VIES je program Fiscalis 2013 davčnim uradnikom zagotovil tudi možnost izmenjave podrobnejših zahtevkov ali informacij z uporabo sistema CCN mail, zlasti poštnega nabiralnika VIES, ki je namenjen izmenjavi e-obrazcev za DDV, in poštnega nabiralnika TAXFRAUD. Ta dva kanala, ki sta povezana z odkrivanjem goljufij, sta zabeležila več kot 578 000 oziroma 187 000 sporočil, ki so si jih države članice izmenjale v obdobju programa 2008–2013. Ta sporočila so zaupne izmenjave informacij med državami članicami in Evropska komisija ni seznanjena z njihovo vsebino. Zato ni mogoče neposredno oceniti rezultatov, ki izhajajo iz teh izmenjav, vendar že samo število sporočil kaže na intenzivno in dinamično sodelovanje.

Pri trošarinah je sredstva za nadzor nepravilnosti pri čezmejnih transakcijah zagotovil sistem EMCS, ki je omogočil sprotno spremljanje gibanja blaga z odloženim plačilom trošarin od obvestila pred prihodom do sprostitve v porabo, takojšnje preverjanje subjektov, pooblaščenih za pošiljanje in prejemanje trošarinskega blaga, pa je zagotovila podatkovna zbirka sistema SEED. Poleg tega so deležniki menili, da je zaradi navedenih sistemov goljufivo ravnanje postalo težje, bolj tvegano in dražje, kar je morda že samo po sebi preprečilo spodbude k goljufijam. Po uvedbi sistema EMCS bi se za izvedbo goljufije morala na primer pošiljatelj in prejemnik dogovoriti in namerno sodelovati pri goljufivi transakciji. Prav tako davčni uradniki zaradi elektronskih garancij za posamezne transakcije lažje pomagajo zagotavljati, da je bil davek pravilno pobran.

V okviru zunanje ocene je bilo zaključeno, da so standardni e-obrazci na področju DDV in neposrednega obdavčevanja prispevali k preprečevanju goljufij, čeprav ne toliko v smislu odkrivanja goljufivih transakcij, temveč bolj z zagotavljanjem pomoči davčnim uradnikom pri izračunu pravilne davčne obveznosti. Podobni rezultati so bili doseženi zaradi avtomatične izmenjave informacij, povezanih z direktivo o obdavčevanju dohodka od prihrankov[6], ob uporabi skupne sheme XML, ki je podprla pravilno davčno odmero, če so bile informacije pravočasne in pravilne.

Program Fiscalis 2013 je zunaj področja IT državam članicam omogočil učinkovita orodja za sodelovanje v boju proti davčnim zlorabam s skupnimi ukrepi, saj je davčnim upravam zagotovil okvir za izmenjavo njihovega strokovnega znanja in izkušenj. Financiral je logistične in tehnične operacije platforme EUROFISC, ki so jo davčni uradniki redno opredeljevali kot pomemben kanal za spodbujanje in lajšanje večstranskega in decentraliziranega sodelovanja med državami članicami, ki omogoča usmerjeno in hitro ukrepanje v boju proti posebnim vrstam goljufij. Deležniki so na primer menili, da sta hitra izmenjava informacij med enotami za boj proti goljufijam na področju DDV v različnih državah članicah in razvoj skupnih modelov analize tveganj pomembni orodji za zgodnje odkrivanje davčnega vrtiljaka[7], pri katerem je zelo pomemben hiter odziv organov.

Po drugi strani so večstranske kontrole davčnim revizorjem iz držav članic omogočile, da skupaj uporabijo svoje znanje, kar je privedlo do določitve dodatnih dolgovanih davčnih prihodkov v višini približno 3,26 milijarde EUR[8]. Poleg tega so po navedbah davčnih organov te kontrole skupaj z avtomatično izmenjavo informacij iz direktive o obdavčevanju dohodka od prihrankov med davkoplačevalci sprožile „učinek ravnanja v skladu z zakonodajo“, saj so ugotovili, da si države članice izmenjujejo informacije o njihovih operacijah in davčnih obveznostih. To je neposredno zmanjšalo spodbudo za utajo davkov s povečanjem verjetnosti, da bo odkrita.

Drugi skupni ukrepi, zlasti usmerjeni dogodki, kot so seminarji in delovni obiski, so zagotovili, da nacionalne uprave bolje razumejo organizacijsko ureditev in upravno prakso uprav v drugih državah članicah, s katerimi sodelujejo. Čeprav ta izmenjava ni neposredno privedla do nižjih ravni goljufij, je bila po mnenju davčnih organov koristna za uspešno izmenjavo informacij za ta namen, saj je olajšala neposredne stike med zadevnimi oddelki.

4.2. Enotna, uspešna in učinkovita uporaba davčne zakonodaje EU

Sistemi IT, ki jih je podprl program Fiscalis 2013, so se dobro izkoristili in bili na splošno cenjeni (čeprav nekateri morda še niso dosegli svojega celotnega potenciala, kot je pojasnjeno spodaj). Nacionalne uprave so si na primer vsako leto izmenjale več kot 500 milijonov sporočil[9] o čezmejnih transakcijah EU samo prek sistema VIES, ki je le eden od temeljnih elementov, ki podpirajo upravno sodelovanje v smislu Uredbe Sveta (EU) št. 904/2010[10]. Ocena je pokazala, da je bil sistem bistven del zbirke orodij davčnih uprav držav članic pri izvajanju analize tveganj na področju DDV, pri čemer ga je veliko uradnikov uporabljalo vsak dan.

Poleg tega nekateri sistemi neposredno podpirajo izvajanje pravnega reda EU za upravno sodelovanje na področju obdavčitve, kot so na primer sistem EMCS za trošarine[11] in sistem VIES za DDV[12], ki ju financira program Fiscalis, ter e-obrazci na področju neposredne obdavčitve[13] (čeprav slednji le od januarja 2013, ko so bili uvedeni). Poleg tega je sodelovanje prek vseevropskih elektronskih sistemov prispevalo k temu, da države članice dosledneje upoštevajo regulativne roke za izmenjavo informacij, kot so določeni v navedeni zakonodaji EU o upravnem sodelovanju, kar omogoča hitrejšo in natančnejšo izmenjavo informacij (na primer zaradi standardiziranih e-obrazcev). Kar zadeva sistem EMCS, izjemno majhno število tehničnih napak (ki se pojavijo pri manj kot 1 % gibanja)[14] kaže tudi na to, da je sistem zagotovil znatno prednost v primerjavi s starim sistemom, ki je temeljil na papirnati dokumentaciji in pri katerem se je pojavljalo veliko napak, zaradi česar je omogočeno nemoteno izvajanje pravnega reda na področju trošarin.

Pravilno uporabo zakonodaje EU so dodatno olajšali skupni ukrepi, ki so državam članicam omogočili, da so si izmenjale mnenja o razlagi predpisov EU, izzivih izvajanja in izvrševanja, nacionalnih značilnostih in dobri praksi. Poleg tega so skupni ukrepi državam članicam omogočili, da so se osredotočile na posebna problematična področja, npr. pripravo in izvajanje novega e-obrazca (kot je bilo pri obrazcu za obračun DDV, ki je bil potreben za razvoj minimalnega sistema vse na enem mestu) ali izvajanje določene aplikacije IT (npr. sistema EMCS ali sistema za vračilo DDV). Pomembnost neuradnega okvira, ki ga je zagotovil program za razpravo o takšnih vprašanjih, je omogočila večjo konvergenco med državami članicami, pri čemer so jo deležniki pri pripravi ocene dosledno hvalili. Skupaj so ti vidiki prispevali k vse bolj enotnemu razumevanju, razlagi in pripravi prava EU o DDV, prilagojenim medsebojnim pričakovanjem ter določitvi različnih praks in postopkov.

4.3. Zmanjševanje bremen uprav in davkoplačevalcev

Zunanja ocena in druge dostopne kvalitativne informacije so pokazale, da so številni sistemi IT opazno zmanjšali upravno breme nacionalnih uprav in gospodarskih subjektov.

K zmanjšanju bremena nacionalnih uprav je največ prispevala skupna uporaba e-obrazcev in platforme CCN/CSI. Povečala je učinkovitost, saj je omejila dolgotrajne postopke, ki so zahtevali veliko sredstev in temeljili na papirnati dokumentaciji, ter racionalizirala in poenostavila elektronsko izmenjavo informacij s skupno predlogo in napotki z vnaprej določenimi polji za oblikovanje zahtevkov in odgovarjanje nanje. Zaradi večje natančnosti in uporabnosti izmenjanih informacij je povečala tudi učinkovitost tega sodelovanja. To se je doseglo predvsem z usmerjenostjo v želene in predložene informacije ter skupno razlago zahtevkov.

Znatne koristi so izhajale tudi iz redne uporabe sistemov VIES, VIES na spletu in EMCS, čeprav je bil njihov primarni cilj zagotoviti pravilno pobiranje davkov in trošarin. Davčne uprave so menile, da so ti sistemi pospešili odkrivanje nepravilnosti, izboljšali pripravnost sodelovanja in spremljanja ter skrajšali odzivni čas v primerjavi s prejšnjim postopkom, ki je temeljil na papirnati dokumentaciji. Kar zadeva sistem EMCS, je statistična analiza pokazala, da je bilo za zaključek postopka trošarinskega gibanja (med potrditvijo elektronskega dokumenta in pošiljanjem potrdila o prejemu na namembnem kraju) v povprečju potrebnega 6,8 dneva, kar se je štelo za zelo kratek čas[15].

Za gospodarske subjekte je VIES na spletu neposredno skrajšal čas za potrditev številk DDV njihovih trgovinskih partnerjev, ki jim ni bilo več treba uporabljati posrednika nacionalne uprave. Samo v enem letu je bilo z aplikacijo opravljenih 157 milijonov potrditev. Ob predpostavki, da bi bil za obravnavo posamezne potrditve potreben petminutni telefonski klic, se ocenjuje, da je VIES na spletu zmanjšal stroške ravnanja v skladu z zakonodajo za 160 milijonov EUR na strani nacionalnih davčnih uprav in za podobno vsoto na strani gospodarskih subjektov. Poleg tega je januarja 2010 začel delovati elektronski postopek za vračilo DDV, ki je poenostavil postopek vračila, saj je podjetjem omogočil neposredno vlaganje zahtevkov za vračilo DDV v državi članici sedeža za DDV, ki je nastal v drugi državi članici. V oceni je sicer navedeno, da je bilo prezgodaj za oceno celotnega učinka aplikacije na zmanjšanje stroškov podjetij, vendar je bilo v okviru analize anket, ki jih je Komisija leta 2012 poslala davčnim in trošarinskim uradnikom, da bi izvedla analizo stroškov in koristi glavnih sistemov IT, ki jih je podpiral program Fiscalis 2013, zbranih nekaj predhodnih znakov iz več držav članic, da je upravljanje dejansko postalo učinkovitejše. V oceni je poleg tega navedeno priporočilo, da se dejavnosti programa in ocena usmerijo zlasti v davkoplačevalce (priporočilo 7).

Sistem EMCS je zagotovil tudi veliko upravnih prednosti za gospodarske subjekte, vključno z zmanjšanjem števila postopkov, ki so temeljili na papirnati dokumentaciji, hitrejšim zaključkom postopkov odloga plačila trošarine in integracijo obdelave v obstoječe računalniško podprte sisteme. To se je izkazalo za koristno zlasti za večja podjetja, ki pogosto trgujejo in imajo večjo zmogljivost IT, medtem ko so se manjša podjetja, ki postopke odloga plačila trošarine uporabljajo občasno, težje prilagodila zaradi razmeroma visokih tehničnih in finančnih zahtev (npr. zahteva glede zavarovanja) za gibanje blaga z odloženim plačilom trošarin.

Na področju neposredne obdavčitve je program podpiral aplikacijo „davčna identifikacijska številka TIN na spletu“. To je sistem, ki zagotavlja spletni vmesnik, prek katerega lahko končni uporabniki preverijo davčne identifikacijske številke za katero koli državo članico ter tako hitro identificirajo davkoplačevalce in si olajšajo upravljanje svojih nacionalnih davčnih zadev ali identificirajo davkoplačevalce, ki vlagajo v drugih državah EU. V okviru ocene je bilo zaključeno, da se je aplikacija TIN na spletu premalo uporabljala, da bi bilo mogoče oceniti želeno zmanjšanje upravnega bremena. Vendar razlogi za majhno uporabo ne izhajajo iz programa, temveč iz različnih dejavnikov, pri čemer je glavni dejavnik to, da ni davčnih identifikacijskih številk na ravni EU ter da teh številk nimajo ali ne uporabljajo vse države. Nekatere države imajo druge identifikatorje, ki jih iz pravnih ali drugačnih razlogov ni mogoče obravnavati kot davčne identifikacijske številke, druge države pa jih ne izdajo avtomatično vsem davkoplačevalcem.

5. Učinkovitost

Velik del odhodkov programa je bil odobren za delovanje sistemov IT in njihovo podporo (približno 75 %), od česar je bil največji delež dodeljen omrežju CCN/CSI. Glede na to, da omrežje CCN/CSI podpira izmenjavo informacij med državami članicami za vse vseevropske sisteme IT in omogoča enakovredno sodelovanje vseh držav članic pri izmenjavi informacij, so nacionalne uprave menile, da je bila ta naložba potrebna in zelo dragocena.

Glede na to, da je bilo omrežje CCN/CSI tudi platforma programa Carina 2013, je bilo v okviru ocene ugotovljeno, da naložba v to omrežje ni bila samo praktična z vidika operacij IT, temveč je zagotovila tudi ekonomijo obsega enotne arhitekture IT. Ker je davčne in carinske postopke mogoče še bolj uskladiti (na primer v zvezi z interoperabilnostjo med sistemom EMCS in carinskimi sistemi) in je izboljšanje uskladitve priporočeno (priporočilo 6), so si Komisija in nacionalne uprave prizadevale povečati sinergije in skupaj razviti module IT z organizacijo skupnih projektnih skupin med davčnimi in carinskimi organi.

Na operativni ravni se je učinkovitost pri izvajanju in delovanju sistemov IT dodatno povečala s spodbujanjem ponovne uporabe tehnologije in razvojem skupnih storitev. To je vključevalo strategije za spodbujanje prihrankov stroškov, kot so enotna metodologija upravljanja sistemov IT, združevanje podatkovnih centrov in skupna okolja za objavljanje na spletu skupaj z državami članicami na vseh področjih obdavčitve. Za zagotovitev učinkovitega razvoja funkcionalnosti in podpore operacijam so bile poleg tega operacije IT večinoma oddane v zunanje izvajanje, pri čemer je bilo le malo operativnih ali razvojnih dejavnosti izvedenih interno.

Operativna podpora državam članicam za pomoč pri izvedbi in delovanju sistemov IT je bila pomemben del proračuna programa Fiscalis 2013 za odhodke IT, in sicer je presegala 40 %. Komisija je tesno sodelovala z državami članicami, da bi se zagotovila največji možni nadzor in ustreznost. To je vključevalo razvoj skupnih specifikacij in aplikacij, ki bi jih bilo mogoče uporabiti v vseh državah članicah, ter obiske v državah članicah, da bi se zagotovila pomoč pri odpravljanju morebitnih problematičnih vprašanj ali izvedbi potrebnih preskusov povezljivosti. Preskušanje skladnosti je bilo eno od ekonomsko najugodnejših področij, saj bi lahko centralno razvita orodja uporabljale vse države članice (npr. samopostrežni sistem preskušanja (SSTS), ki državam članicam omogoča večji nadzor pri izvajanju njihovih preskusov skladnosti). V oceni je naveden predlog, da bi se lahko razvilo več centralnih aplikacij (priporočilo 5).

Odgovori na anketo Komisije iz leta 2012, povezano z analizo stroškov in koristi glavnih sistemov IT, ki jih je podpiral program Fiscalis 2013, so razkrili, da so imele države članice težave pri izračunu stroškov nacionalne izvedbe; nobena država članica ni predložila izvoda obstoječih nacionalnih študij ali ocen, medtem ko so ocenjeni stroški 17 držav članic, povezani z vzpostavitvijo in delovanjem sistema EMCS med letoma 2007 in 2011, znašali od 1,1 milijona EUR do 18,8 milijona EUR. Še manj držav članic je lahko denarno izrazilo koristi, kar pa je podprto le s posamičnimi dokazi, npr. ena država članica je poročala o 10-odstotnem povečanju prihodkov, pobranih v letu po uvedbi sistema EMCS. Vendar so bili odgovori glede vpliva sistemov IT na učinkovitost upravljanja pozitivni, pri čemer je večina držav članic menila, da se je učinkovitost njihovih uprav po uvedbi sistema EMCS, sistema VIES ali sistema za vračilo DDV izboljšala. Na podlagi posamičnih dokazov je mogoče sklepati, da so se v primeru ene države članice stroški za izvedbo sistema EMCS več kot le povrnili, saj je bilo odkritih več sistemov goljufij velikih vrednosti.

Da bi Komisija dodatno olajšala in racionalizirala izmenjavo informacij, organiziranje dejavnosti in mreženje, je leta 2012 vzpostavila prostor za obveščanje in sodelovanje v zvezi s programom (Programme Information and Collaboration Space – PICS), ki naj bi se uporabljal tako v okviru programa Fiscalis 2013 kot v okviru sorodnega programa Carina 2013. PICS je nacionalnim upravam zagotovil skupni delovni prostor za spletno izmenjavo informacij in sodelovanje ter je na splošno veljal za pozitiven ukrep, saj je zagotovil učinkovitejšo uporabo sredstev. Vendar se je med pripravo ocene izkazalo, da je raven splošne ozaveščenosti o delovanju in uporabi orodja še vedno nizka ter da se ne izkoriščajo vse možnosti orodja, zato je v zvezi s tem navedeno priporočilo (priporočilo 3).

Ker je program Fiscalis 2013 večinoma deloval v času gospodarskega varčevanja, so si Komisija in sodelujoče države zelo prizadevale za največjo možno učinkovitost. To je združilo strani, da so še tesneje sodelovale pri skupnem razvoju skupnih orodij ali nacionalnih aplikacij ali si izmenjevale dobre prakse pri rešitvah IT.

Vsekakor sistemov IT, ki jih je podpiral program Fiscalis 2013, ni mogoče obravnavati ločeno in brez upoštevanja vrednosti informacij, katerih pretok omogočajo. Zelo težko je denarno izraziti vrednost izmenjave informacij, saj so podatki o pobranih ali ponovno odmerjenih davkih pogosto nedostopni. Vendar bi bilo treba dejansko vrednost sistemov IT oceniti z vidika njihove pogoste uporabe ter njihove vloge pri olajševanju hitre in varne izmenjave informacij med državami članicami. Deležniki so menili, da je bila izmenjava informacij med vsemi državami EU z uporabo sistemov IT, ki jih je podpiral program Fiscalis, ključna za to, da so lahko davčni uradniki bolje spremljali transakcije ali gibanje znotraj EU ter odmerili s tem povezani dolgovani davek.

Če bi se podobni sistemi razvili posamično na nacionalni ravni, njihova učinkovitost ne bi bila niti približno takšna, kot je zdaj, sistemi pa bi bili manj interoperabilni, enotni in zato manj uspešni. Tudi stroški vzpostavitve in poznejšega delovanja takšnih sistemov bi bili znatno višji, če ne celo previsoki.

Čeprav je bil skupnim ukrepom dodeljen manjši delež skupnega proračuna programa Fiscalis 2013, so sodelujoče države menile, da so ti ukrepi edinstvena vrednost programa. Različnih seminarjev, delavnic, projektnih skupin, usposabljanj in večstranskih kontrol se je udeležilo več kot 23 400 uradnikov. Povprečni stroški na udeleženca, ki so se financirali prek programa, so znašali nekaj manj kot 1 000 EUR, kar je bil po mnenju, izraženem v zunanji oceni, zelo primeren znesek, saj je vključeval potne stroške in stroške dnevnic ter potrebne stroške za organizacijo, vključno z jezikovno podporo. Tako kot v primeru sistemov IT je bilo v okviru ocene zaključeno, da vrednosti izmenjave informacij prek teh dejavnosti in pridobljenega znanja zaradi teh dejavnosti večinoma ni mogoče količinsko opredeliti, pri čemer so največ koristi zagotovile trajnostne mreže ljudi ter skupno razumevanje, razlaga in uporaba prava EU.

Primer večstranskih kontrol dobro ponazarja potencial programa v primerjavi z njegovimi stroški. Sporočeni znesek dolgovanih davkov, določenih na podlagi približno 85 % zaključenih večstranskih kontrol, in sicer v višini 3,26 milijarde EUR, pomeni, da razmerje znaša skoraj 1 : 1 350 EUR (razmerje med zneskom 2,41 milijona EUR, ki se je dejansko porabil za vse večstranske kontrole, in zneskom 3,26 milijarde EUR dolgovanih davkov, ki so bili določeni in sporočeni). Čeprav se dolgovani davki dejansko poberejo v nadaljnjih nacionalnih postopkih in ta primer nikakor ne bi smel biti reprezentativen za splošno učinkovitost programa, je to dobra ponazoritev možnih gospodarskih koristi, ki jih lahko ustvari program in ki zlahka presežejo njegove stroške.

6. Dodana vrednost EU

Dodana vrednost EU je v okviru programa Fiscalis 2013 za namen končne ocene opredeljena kot dodatne pridobitve, ki izhajajo iz delovanja na ravni EU, v primerjavi z nacionalno, večstransko ali celo drugo mednarodno pobudo. Za jasnejši prikaz dodane vrednosti EU so se pri njeni oceni uporabila naslednja merila: (1) dopolnjevanje programa z navedenimi pobudami; (2) celotni prispevek programa k njegovim ciljem, ki so bili vključeni v širše davčne cilje in so tudi cilji drugih pobud (npr. boja proti davčnim goljufijam); (3) zmanjšanje upravnih stroškov in bremena (npr. s skupnimi platformami, smernicami, postopki IT itd.; navzkrižnim izvajanjem dobrih praks, določenih med izvajanjem dejavnosti programa; zmanjšanjem podvajanja in prekrivanj; sinergijami itd.); (4) vseevropska narava davčnega sodelovanja, davčne goljufije, ki jih je najbolje obravnavati med več državami članicami in ne znotraj posameznih držav članic, ter vrednosti skupne upravne kulture in mrež ljudi, ki jih je ustvaril program; ter (5) trajnost rezultatov/učinkov, če bi se program prenehal izvajati.

6.1. Dopolnjevanje programa Fiscalis 2013 z drugimi nacionalnimi, regionalnimi in mednarodnimi pobudami

Pri pripravi ocene je bilo ugotovljeno, da poleg programa Fiscalis 2013 obstaja tudi več nacionalnih, regionalnih in mednarodnih pobud, katerih cilj je okrepitev izmenjave davčnih informacij med nekaterimi državami na dvostranski ali večstranski podlagi. Na splošno je bilo v okviru ocene zaključeno, da program Fiscalis 2013 ni privedel do prekrivanj navedenih pobud, temveč jih je dopolnil in omogočil sinergije med njimi.

Na nacionalni ravni je program predvsem omogočil oblikovanje sinergij, pri katerih so se program Fiscalis 2013 in nacionalne pobude vzajemno oskrbovali, da bi se povečali želeni učinki. Nekatere uprave so na primer vključile informacije iz sistema VIES v programsko opremo poteka dela svojih davčnih uradnikov, kar je omogočilo veliko boljšo dostopnost in obdelavo informacij. Zaradi vgrajene prožnosti in prostovoljnega sodelovanja pri skupnih ukrepih so davčne uprave uporabile program Fiscalis 2013 za podpiranje svojih nacionalnih prednostnih nalog, na primer s sodelovanjem pri včasih zelo posebnih večstranskih kontrolah.

V zvezi z regionalnimi pobudami je imel program Fiscalis 2013 podobno dopolnilno vlogo. V oceni sta navedena dva primera, in sicer tesno sodelovanje, ki zajema davčna vprašanja med državami Beneluksa, in nordijska delovna skupina za boj proti davčnim utajam (NAIS). Vendar se je za te in podobne pobude večinoma štelo, da dopolnjujejo program Fiscalis 2013, saj so imele te druge regionalne pobude drugačen ciljni obseg in področje delovanja[16].

Program Fiscalis 2013 je deloval v podobnem okviru kot dve glavni mednarodni organizaciji, katerih dejavnosti, cilji in ciljna občinstva so se do neke mere prekrivali z dejavnostmi, cilji in ciljnimi občinstvi programa Fiscalis, in sicer sta to Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) ter Evropska organizacija davčnih uprav (IOTA)[17]. Prekrivanja z OECD so bila zanemarljiva zaradi obsežnega mandata te organizacije, zato pa je bil prispevek IOTA k rezultatom, ki si jih je prizadeval uresničiti tudi program Fiscalis 2013, jasen. Vendar prekrivanja obstajajo le v zvezi z skupnimi ukrepi programa Fiscalis, npr. seminarji ali delavnicami; nobena od pobud IOTA (ali drugih regionalnih pobud) nikakor ne bi mogla nadomestiti temeljne elektronske izmenjave informacij z vsemi državami, ki jo omogoča program Fiscalis 2013. Program Fiscalis 2013 je bil edini instrument, ki je bil osredotočen le na praktično izboljšanje davčnih sistemov na notranjem trgu, zaradi česar je ta program edinstvena, posebej prilagojena rešitev za obravnavanje čezmejnih davčnih vprašanj v EU.

6.2. Prispevek k širšim davčnim ciljem

V Montijevem poročilu[18] iz leta 2010 je bila potreba po izmenjavi davčnih informacij in sodelovanju med davčnimi upravami priznana kot eden od ukrepov na področju obdavčitve za izboljšanje delovanja notranjega trga. Poleg tega je v akcijskem načrtu Komisije iz leta 2012[19] za okrepljeni boj proti davčnim goljufijam in davčnim utajam poudarjena potreba po zagotovitvi popolnega izvajanja in uporabe okvira za upravno sodelovanje na področjih DDV, neposrednega obdavčevanja in trošarin. Ta boj je še vedno ključna evropska prednostna naloga. Program Fiscalis 2013 je bil zelo primeren za ta okvir, saj je davčnim upravam zagotovil prava sredstva za učinkovito izmenjavo informacij (npr. s sistemoma VIES in EMCS, standardiziranimi davčnimi e-obrazci itd.) ali združevanje strokovnega znanja za sodelovanje pri posebnih nalogah (npr. z večstranskimi kontrolami, platformo EUROFISC, delavnicami, seminarji in drugimi skupnimi ukrepi).

6.3. Pomen sodelovanja EU pri zmanjševanju upravnih stroškov in bremena

V okviru ocene je bilo zaključeno, da je program Fiscalis 2013 omogočil zmanjšanje upravnih stroškov in bremen na tri glavne načine: (i) z določeno mero standardizacije izmenjave informacij med davčnimi upravami (npr. z e-obrazci), (ii) z zagotovitvijo platform za varno izmenjavo (tj. platforme CCN/CSI z vsemi vanjo vključenimi aplikacijami IT) ter (iii) z zagotovitvijo skupnih sistemov IT, ki jih davčne uprave uporabljajo neposredno (npr. sistem EMCS ali VIES). Prispevek programa k zmanjšanju upravnih stroškov in bremena je podrobno opisan v poglavju 4 tega poročila. Deležniki, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje pri pripravi ocene, niso navedli nobenih nacionalnih ali mednarodnih alternativ programu Fiscalis 2013, ki bi lahko zagotovile podobno ali večje zmanjšanje upravnega bremena nacionalnih uprav in gospodarskih subjektov.

6.4. Vseevropska narava davčnega sodelovanja in skupna upravna kultura

Program Fiscalis 2013 je bil uspešen predvsem zaradi vseevropskega pristopa in čezmejnih rešitev, ki jih omogoča in jih na nacionalni ravni ne bi bilo mogoče uvesti. Pri teh rešitvah so centralizirani sistemi zagotovili, da so bile vse sodelujoče države na isti ravni, ali pa se je zaradi skupnih ukrepov povišala raven usklajevanja in prilagajanja ciljev in pričakovanj. Čeprav cilj programa ni bilo olajšanje vzpostavitve skupne upravne kulture (in takšna kultura za zdaj niti ni zaželena), je program omogočil postopno zbližanje medsebojnega pristopa, razumevanja in sodelovanja sodelujočih davčnih uradnikov iz različnih držav članic. Na splošno so deležniki menili, da podobnih ravni sodelovanja ne bi bilo mogoče doseči, če bi delovali posamezno in brez usklajevanja. Deležniki so priznali tudi usklajevalno in podporno vlogo Komisije in priporoča se, da ima Komisija to vlogo še naprej (priporočilo 4).

6.5. Trajnost rezultatov

Analiza trajnosti rezultatov je izvedena z vidika prenehanja izvajanja programa, saj dejavnosti programa Fiscalis zaradi svoje narave večinoma niso enkratna intervencija in so odvisne od stalne podpore programa. Deležniki so bili do neke mere prepričani, da bi se del učinkov programa Fiscalis 2013 kratkoročno ohranil, če bi se program prenehal izvajati. Ti učinki so vključevali opaznejše dosežke programa, kot so nove spretnosti in znanja ali mreže ljudi. Vendar so deležniki menili, da se ti učinki dolgoročno ne bi ohranili, saj davčne uprave delujejo v zapletenem in zelo dinamičnem okolju s spreminjajočimi se nacionalnimi prednostnimi nalogami in gospodarskimi razmerami, prestrukturiranjem itd. Sodelujoče države bi sicer lahko same od sebe formalno organizirale dejavnosti, podobne skupnim ukrepom, vendar se je štelo, da v praksi verjetno ne bi mogle zagotoviti potrebnih finančnih sredstev in usklajevati takšnih ukrepov.

Deležniki so prišli do podobnih zaključkov v povezavi s sistemi IT, saj bi bilo zelo težko ohranjati sedanje ravni njihove podpore, vzdrževanja in razvoja, če bi bili odvisni le od nacionalnih finančnih sredstev, pobud in organizacije. Pravzaprav so se deležniki soglasno strinjali, da bi takšni sistemi hitro nehali delovati in bi hitro postali neprimerni, neposredna posledica tega pa bi bili hitro zmanjšanje zmogljivosti za izmenjavo informacij, spremljanje in nadzor ter večji upravni stroški in breme. To je pomemben argument, če se upošteva, da veliko sistemov IT ne obstaja zgolj „zaradi lepšega“, temveč da dejansko podpirajo zakonodajo (npr. sistem EMCS ali zahteve zakonodaje glede upravnega sodelovanja) ter da bi prenehanje njihovega izvajanja otežilo ravnanje v skladu z davčnim pravnim redom EU.

V okviru ocene je bilo zaključeno, da bi brez programa Fiscalis in ob poudarku na boju proti čezmejnim davčnim goljufijam in utajam nekatere države članice verjetno tesneje sodelovale na podlagi dvostranskih ali regionalnih sporazumov, kar bi na koncu lahko privedlo do asimetrije pri dostopu držav članic do informacij ter zato do olajšanja goljufij in izkrivljanja trgovine.

7. Spremljevalni dejavniki, ki vplivajo na uspešnost programa

Pri pripravi ocene so se z analizo prispevka proučili tudi spremljevalni dejavniki, ki so bili zunaj programa in zato niso bili pod njegovim neposrednim nadzorom ter so ovirali dosežke programa (zaviralci) ali k njim prispevali (gonila). Namen te proučitve ni bil, da se natančno oceni, koliko so ti dejavniki obremenili dosežke programa, temveč da se ti dejavniki določijo, da bi se nekoliko razjasnile razmere, v katerih je deloval program Fiscalis 2013. V nadaljevanju so predstavljeni najpomembnejši dejavniki, ki so bili opaženi v številnih državah članicah.

V okviru ocene je bilo ugotovljeno, da so strategije upravljanja znanja v nacionalnih upravah, ki kažejo, kako so nacionalne uprave organizirale sodelovanje pri večstranskih kontrolah in sistemih IT ter kako so bile razdeljene pristojnosti za naloge v zvezi s programom Fiscalis 2013, pozitivno prispevale k dosežkom programa. Zdi se, da je bila na primer horizontalna organizacija z malo ravnmi upravljanja bolj prilagojena hitrejšemu in enostavnejšemu izvajanju večstranskih kontrol, medtem ko je tesno sodelovanje med upravo in oddelkom IT zagotovilo več prožnosti ter zmožnost za hiter in učinkovit odziv na težave IT.

Ocena je deloma v istem okviru razkrila, da pristojnosti za naloge, povezane z operacijami programa Fiscalis 2013, v nacionalnih upravah niso bile vedno jasno dodeljene, kar je lahko negativno vplivalo na usklajevanje in splošno izvajanje programa v (nekaterih) državah članicah. To je bilo povezano predvsem z vlogo nacionalnih koordinatorjev, ki so delali z različnimi mandati, v različnih organizacijskih ureditvah in z različnimi omejitvami sredstev, kar je v nekaterih primerih lahko vplivalo na njihovo zmožnost za spodbujanje programa, zato se priporoča, da se to pojasni (priporočilo 2).

Ugotovljeno je bilo, da so nacionalni sistemi IT dopolnjevali funkcije sistemov IT, ki jih je financiral program Fiscalis, in so se v takšnih primerih vzajemno krepili z vzpostavitvijo močnih sinergij, kot je bilo na primer pri španskem davkoplačevalskem informacijskem sistemu Zujar, ki je pri uporabi v povezavi s sistemom VIES omogočal hitro navzkrižno preverjanje transakcij DDV. Po drugi strani se je pri nacionalnih sistemih, ki niso bili interoperabilni s sistemi IT, ki jih je financiral program Fiscalis 2013, takoj opazil neizkoriščeni potencial. Ker na primer nizozemski sistem za nadzor izvoza ni bil vključen v sistem EMCS ali povezan z njim, je bilo treba vse gibanje, ki se je končalo zunaj Nizozemske, zaključiti ročno, kar je povečalo delovno obremenitev ter zmanjšalo zmogljivost spremljanja in nadzora dejanskih razmer.

Eden od ključnih zaviralcev uresničitve polnega potenciala programa Fiscalis 2013 je bila gospodarska kriza v EU, ki je trajala ves čas izvajanja programa. Čeprav v oceni ni bilo ugotovljeno, da bi se sredstva, namenjena posebnim davčnim področjem, opazno spremenila, so deležniki zelo poudarili splošni pritisk na sredstva in prizadevanje za učinkovitost. V praksi je proračunsko varčevanje zmanjšalo sodelovanje držav članic pri dejavnostih in sredstvih programa za izvajanje nacionalnih komponent sistemov IT. Slednje so deležniki še posebej poudarili.

Po drugi strani pa je bilo v okviru ocene zaključeno, da se je zaradi gospodarske krize več pozornosti namenilo zagotavljanju stroškovne učinkovitosti dejavnosti in povečala količina informacij, izmenjanih prek programa, ker so se države članice dodatno osredotočile na pobiranje prihodkov.

Deležniki so jezikovne pregrade opredelili predvsem kot moteč dejavnik, ki zmanjšuje uspešnost ustne ali pisne komunikacije in informacij ter sodelovanje pri skupnih ukrepih.

Tudi ozaveščenost in znanje o programu Fiscalis 2013 sta veljala za dejavnik, ki je jasno vplival na ravni sodelovanja in izmenjave informacij. Kljub obsežni splošni ozaveščenosti o rezultatih programa in širjenju teh rezultatov je večina deležnikov in možnih upravičencev vedela le malo ali zelo malo o programu. Ocena je tudi pokazala, da so sodelujoče države sisteme IT pogosto jemale kot samoumevne in da se je redko priznala povezava s programom Fiscalis, kar bi bilo treba proučiti (priporočilo 1).

Drugi spremljevalni dejavniki, ki so jih omenili deležniki in so manj obremenili splošne dosežke programa ali pa so bili omenjeni le posamič, so vključevali merila izbora nacionalnih uradnikov, ki so se udeležili skupnih ukrepov, nacionalno zakonodajo, ki je prepovedovala razkritje nekaterih informacij ali uporabo nekaterih prostovoljnih sistemov (npr. aplikacija TIN na spletu, ki se premalo uporablja), in nekatere lokalne pojave (npr. rast števila čezmejnih delavcev med vse večjim pritiskom po večji izmenjavi informacij o neposrednih davkih ali povečana čezmejna trgovina z nekaterimi proizvodi, zaradi česar sta se povečali uporaba in uporabnost sistema EMCS).

Ne nazadnje je v oceni omenjen tudi vpliv na pomembnost ali soobstoj drugih pobud, zlasti operacij IOTA, kar je podrobneje opisano v poglavju 6.

8. Zaključki in priporočila

Čeprav na delovanje notranjega trga vpliva veliko dejavnikov, je bilo v okviru ocene zaključeno, da je program Fiscalis 2013 verjetno prispeval k boljšemu delovanju notranjega trga. Šteje se, da se je število goljufij in davčnih utaj verjetno zmanjšalo in/ali da so se goljufije in utaje preprečile, s tem pa so se preprečila izkrivljanja konkurence na notranjem trgu. Zaradi ugotovljenih pomanjkljivosti, ki so pod nadzorom programa, so bila pripravljena ustrezna priporočila.

Ključne ugotovitve bi bilo mogoče povzeti, kot sledi:

a) sistemi IT (tj. EMCS, VIES in e-obrazci za sodelovanje pri neposrednem obdavčevanju) so neposredno podprli izvajanje pravnega reda EU za upravno sodelovanje pri obdavčevanju;

b) sistem VIES je zagotavljal podporo nacionalnim upravam pri odkrivanju goljufij in postal bistven del zbirke orodij davčnih uprav na področju DDV, ki ga davčni uradniki uporabljajo vsak dan;

c) VIES na spletu je neposredno skrajšal čas za potrditev številk DDV gospodarskih subjektov, s čimer je po ocenah prihranil 160 milijonov EUR za davčne uprave in podobno vsoto za gospodarske subjekte;

d) zaradi sistema EMCS je goljufivo ravnanje postalo težje, bolj tvegano in dražje, saj sistem omogoča sprotno spremljanje in takojšnje preverjanje pooblaščenih subjektov. Davčni uradnik zaradi elektronskih garancij za posamezne transakcije v sistemu EMCS lažje pomaga zagotavljati, da je bil davek pravilno pobran;

e) standardni e-obrazci na področju DDV in neposrednega obdavčevanja so davčnim uradnikom pomagali pri izračunu pravilne davčne obveznosti;

f) e-obrazci in platforma CCN/CSI so racionalizirali, poenostavili in izboljšali kakovost elektronsko izmenjanih informacij;

g) skupni ukrepi so nacionalnim upravam omogočili, da so si izmenjale strokovno znanje in izkušnje ter mnenja o razlagi, izvajanju in izvrševanju predpisov EU, bolje razumele zakonodajne in organizacijske ureditve različnih davčnih uprav ter vzpostavile zelo dragocene mreže ljudi;

h) platforma EUROFISC je davčnim uradnikom zagotovila pomemben kanal za spodbujanje in lajšanje večstranskega in decentraliziranega sodelovanja, ki omogoča usmerjeno in hitro ukrepanje v boju proti posebnim vrstam goljufij;

i) večstranske kontrole so državam članicam omogočile, da so določile dodatne dolgovane davčne prihodke v višini približno 3,26 milijarde EUR, in so skupaj z določbami o avtomatični izmenjavi informacij iz direktive o obdavčevanju dohodka od prihrankov med davkoplačevalci sprožile „učinek ravnanja v skladu z zakonodajo“;

j) na voljo je le malo kvantitativnih informacij o stroških in koristih sistemov IT, uvedenih na nacionalni ravni, pri čemer so ocenjeni stroški znašali od 1,1 milijona EUR do 18,8 milijona EUR, koristi pa je težko denarno opredeliti (v smislu vrednosti izmenjanih informacij), vendar so deležniki presodili, da je splošna učinkovitost sistemov IT pozitivna;

k) posamezne države članice ne bi mogle razviti in vzdrževati uspešnejših, učinkovitejših in bolj interoperabilnih sistemov IT;

l) program Fiscalis 2013 je dopolnil druge pobude za davčno sodelovanje na nacionalni, regionalni in mednarodni ravni ter omogočil sinergije med njimi, pri čemer je bilo le malo prekrivanja, in sicer v zvezi s skupnimi ukrepi; to je bil edini instrument, ki je bil prilagojen dejanskim potrebam notranjega trga in je zagotovil aplikacijo IT;

m) program Fiscalis 2013 je omogočil zmanjšanje upravnih stroškov in bremen na tri glavne načine: (i) s standardizacijo izmenjave informacij (npr. z e-obrazci), (ii) z zagotovitvijo platform za varno izmenjavo (tj. platforme CCN/CSI) ter (iii) z zagotovitvijo skupnih sistemov IT, ki jih davčne uprave uporabljajo neposredno (npr. sistem EMCS ali VIES);

n) učinki skupnih ukrepov in sistemov IT se brez podpore programa dolgoročno ne bi ohranili.

Ocenjevalci so na podlagi zbranih dokazov predložili več priporočil za izboljšanje operacij in potenciala programa. V nadaljevanju je naveden povzetek priporočil, ki jih je usmerjevalna skupina sprejela s široko podporo. Komisija bo izvedla poseben postopek za obravnavo priporočil ter pripravila osnutek akcijskega načrta za njihovo izvajanje in nadaljnje ukrepanje ob upoštevanju njihovega značaja, vpliva na program in možnega časovnega okvira za njihovo izvajanje (npr. med trajanjem programa ali v prihodnjem zakonodajnem postopku).

Št. || Priporočilo || Glavni pristojni organ

1 || Potrebna bi bila prizadevanja za ozaveščanje o (prihodnjih) programih Fiscalis ter njihovih ciljih in dosežkih. Predvsem bi se lahko predstavila povezava med evropskimi sistemi IT in finančnimi sredstvi, ki jih zagotavlja program Fiscalis. || Evropska komisija in sodelujoče države

2 || Program bi moral zagotoviti opis vloge in pristojnosti nacionalnega koordinatorja, sodelujoče države pa bi morale nacionalnim koordinatorjem zagotoviti dovolj podpore in sredstev za izpolnjevanje njihovih nalog. || Evropska komisija in sodelujoče države

3 || Program bi moral še naprej širiti informacije o načrtovani uporabi prostora za osebno obveščanje in sodelovanje (Personal Information and Collaboration Space – PICS) ter njegovih funkcijah. || Evropska komisija

4 || Komisija bi morala še naprej imeti dejavno vlogo pri olajševanju sodelovanja na nacionalnih aplikacijah IT med državami članicami. || Evropska komisija in države članice

5 || Komisija bi morala še naprej razvijati centralne aplikacije, ki jih lahko uporabljajo vse države članice. || Evropska komisija in države članice

6 || Komisija in države članice bi morale proučiti nadaljnje združevanje postopkov obdavčevanja in carine. || Evropska komisija in države članice

7 || Program Fiscalis bi se moral v prihodnosti bolj osredotočiti na zmanjševanje bremena davkoplačevalcev ter okrepiti programske dejavnosti, ki so usmerjene v ta cilj, da se podpre boljše delovanje notranjega trga. || Evropska komisija in države članice

Komisija je cenila splošno kakovost zunanje študije, na kateri temelji ta ocena, ter potrdila metodološke težave in prizadevanja za njihovo ublažitev. Štelo se je, da so ugotovitve ocene, kot so predstavljene v tem poročilu, verodostojne in zaključki ustrezno oblikovani. Zato je mogoče presoditi, da je program Fiscalis 2013 z okrepljeno zmogljivostjo davčnih uprav za uspešno in učinkovito odkrivanje in preprečevanje goljufij ter izvajanje davčne zakonodaje EU pomembno prispeval k boljšemu delovanju notranjega trga.

Končna ocena programa Fiscalis 2013 bo zagotovila podporo za prihodnje razprave o obsegu in obliki ponovitve programa po letu 2020. Med trajanjem sedanjega programa Fiscalis 2020 bo neposredno obravnavanih več operativnih ugotovitev, kot so izboljšave sistemov in aplikacij IT ali obsežnejše razširjanje rezultatov programa.

[1] Odločba št. 1482/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 o vzpostavitvi programa Skupnosti za izboljšanje delovanja sistemov obdavčitve na notranjem trgu (Fiscalis 2013) in razveljavitvi Odločbe št. 2235/2002/ES.

[2] Programi Matthaeus-Tax (1993), Fiscalis 2002 (1998–2002), Fiscalis 2007 (2003–2007) in Fiscalis 2013 (2008–2013).

[3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf.

[4] Za namene ocene so se države kandidatke in možne države kandidatke obravnavale kot vse druge sodelujoče države, pri čemer se je po potrebi upošteval njihov posebni status.

[5] COM(2014) 71 final, „Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o uporabi Uredbe Sveta (EU) št. 904/2010 o upravnem sodelovanju in boju proti goljufijam na področju davka na dodano vrednost“.

[6] Direktiva Sveta 2003/48/ES o obdavčevanju dohodka od prihrankov v obliki plačil obresti.

[7] Pri davčnem vrtiljaku se blago uvozi iz drugih držav EU brez plačila DDV, vendar se ne proda za porabo, temveč se proda prek več podjetij in nato ponovno izvozi. Vsako podjetje nezakonito uveljavlja odbitek zaračunanega DDV.

[8] Ta podatek se nanaša le na dolgovane davke, ki so bili določeni le z operacijami večstranskih kontrol.

[9] Vsebina izmenjanih sporočil je del zaupne izmenjave med državami članicami in Komisija ni seznanjena z njo.

[10] Uredba Sveta (EU) št. 904/2010 o upravnem sodelovanju in boju proti goljufijam na področju davka na dodano vrednost.

[11] Uredba Sveta (EU) št. 389/2012 o upravnem sodelovanju na področju trošarin ter Uredba Komisije (ES) št. 684/2009 o izvajanju Direktive Sveta 2008/118/ES v zvezi z računalniškimi postopki za gibanje trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine.

[12] Uredba Sveta (EU) št. 904/2010.

[13] Direktiva Sveta 2011/16/EU o upravnem sodelovanju na področju obdavčevanja.

[14] COM(2013) 850 final, „Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o delovanju ureditev za računalniško podprt nadzor gibanja trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine ter o uporabi pravil o upravnem sodelovanju na področju trošarin v skladu s členom 8(3) Odločbe št. 1152/2003/ES, členom 45(1) Direktive 2008/118/ES, členom 35(1) Uredbe Sveta (ES) št. 2073/2004 in Uredbo Sveta (EU) št. 389/2012“.

[15] COM(2013) 850 final.

[16] Cilj skupine NAIS je bil skleniti sporazume o ciljni izmenjavi informacij s številnimi drugimi državami, vključno s tako imenovanimi „davčnimi oazami“ ter nekaterimi državami članicami. Vendar je bilo to sodelovanje namenjeno olajšanju izmenjave informacij s ciljnimi državami.

[17] Evropska organizacija davčnih uprav (IOTA) je neprofitna medvladna organizacija, ki zagotavlja forum za pomoč članom v evropskih državah pri izboljšanju davčnih uprav. Ima 46 članov.

[18] Nova strategija za enotni trg: V službi evropskega gospodarstva in družbe, Mario Monti, 9. maj 2010, str. 80.

[19] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu: Akcijski načrt za okrepljeni boj proti davčnim goljufijam in davčnim utajam, SWD(2012) 403 final.