SL Uradni list Evropske unije C 44/1

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o spodbujanju učinkovitega partnerstva pri upravljanju programov kohezijske politike na podlagi dobrih praks iz cikla 2007–2013 (raziskovalno mnenje)

2011/C 44/01

Poročevalec: g. OLSSON

Podpredsednica Evropske komisije ga. Wallström je 23. februarja 2010 Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosila za raziskovalno mnenje o naslednji temi:

Spodbujanje učinkovitega partnerstva pri upravljanju programov kohezijske politike na podlagi dobrih praks iz cikla 2007–2013.

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela dne 23. junija 2010.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 464. plenarnem zasedanju 14. in 15. julija 2010 (seja z dne 14. julija) s 141 glasovi za, 1 glasom proti in 3 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO je prepričan, da pristno in trdno partnerstvo močno izboljša učinkovitost in splošni uspeh kohezijske politike EU. Partnerstvo je sredstvo za doseganje trajnostnega gospodarskega in socialnega razvoja, saj omogoča odzivnost sredstev EU na potrebe akterjev na terenu, povečuje prepoznavnost EU in krepi demokracijo. Uspešno partnerstvo mora temeljiti na dolgoročni perspektivi dejanskega sodelovanja ter zagotavljati enake možnosti za zasebne partnerje, da lahko imajo skupaj z javnimi organi aktivno vlogo. ZA TANGO STA POTREBNA DVA.

1.2 Veljavni predpisi še vedno dopuščajo preveč možnosti za nacionalno razlago pojma partnerstva. Potrebna je krepitev teh predpisov, zlasti člena 11 splošne Uredbe št. 1083/2006. EESO predlaga nekaj prihodnjih sprememb besedila tega člena, s katerimi bi določili minimalne zahteve za partnerstvo.

1.3 EESO izraža obžalovanje, da je bila vloga Evropske komisije v zadnjem času zelo osredotočena na postopek in manj na rezultate. EESO meni, da mora imeti Komisija kot varuh načela partnerstva močnejšo in veliko bolj proaktivno vlogo. Komisija bi morala skupaj z državami članicami, regijami in organizirano civilno družbo okrepiti spodbujanje načela, ki temelji na odprti metodi usklajevanja.

1.4 Nenehno povečevanje zmogljivosti partnerjev je bistvenega pomena; viri tehnične pomoči morajo biti v vseh operativnih programih na voljo tudi socialnim partnerjem in civilni družbi.

1.5 EESO poudarja, da so globalna nepovratna sredstva zelo učinkovit instrument za doseganje resničnega sodelovanja partnerjev – zlasti malih podjetij in socialnega gospodarstva – zato bi jih morale vse države članice veliko več uporabljati pri programih Evropskega socialnega sklada (ESS) in Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR).

1.6 EESO prav tako zagovarja ponovno uporabo poenostavljenih programov pobud Skupnosti, osredotočenih na socialne inovacije in lokalni razvoj.

1.7 Pri kohezijski politiki EU po letu 2013 morajo programske strukture in predpisi olajšati upoštevanje načela partnerstva. To je v skladu s poročilom Barca, ki se močno osredotoča na povezavo med „krajevnim pristopom“ in partnerstvom, kar pa je zlasti pomembno za ESRR in bi moralo biti del strategije Evropa 2020.

1.8 Na evropski ravni je treba v dogovoru s primernimi evropskimi partnerji uvesti kodeks dobre prakse, da bi zagotovili večje sodelovanje civilne družbe v vseh fazah kohezijske politike.

1.9 Poenostavitev je nujno potrebna – zlasti za projekte, ki vključujejo manjše akterje – da se poveča pozitiven vpliv programov. Nadzor nad projekti racionalizirati. Denarna plačila za te akterje je treba omogočiti in pospešiti s predfinanciranjem in pravočasnimi plačili.

1.10 EESO se zaveda, da ni pristopa, ki bi ustrezal vsem. Kljub temu je mogoče in je treba dobre prakse čim bolj razširjati. Taka dobra praksa je bila ugotovljena in je opisana v prilogi k temu mnenju. Evropska komisija bi morala podpreti njeno razširjanje.

1.11 Regije imajo v večini držav članic ključno vlogo pri upoštevanju načela partnerstva. EESO zato predlaga, da regije, ki želijo izmenjevati svoje izkušnje in širiti dobro prakso, vzpostavijo mrežo „regij odličnosti v partnerstvu“, ter meni, da bo Odbor regij primeren mentor takšne mreže.

2. Uvod

2.1 Evropska komisija je februarja 2009 EESO zaprosila za raziskovalno mnenje o „spodbujanju učinkovitega partnerstva pri upravljanju programov kohezijske politike na podlagi dobrih praks iz cikla 2007–2013“; mnenje bi moralo „prispevati k pripravi prihodnje kohezijske politike“. Odbor je bil zaprošen, da še posebej preuči različne vidike partnerstva in sodelovanja civilne družbe pri oblikovanju kohezijske politike. Vendar to mnenje ne vključuje „vertikalnega“ partnerstva v javni sferi, tj. partnerstva med Komisijo EU, državami članicami ter regionalnimi, lokalnimi in drugimi javnimi organi.

2.2 Za pripravo mnenja je bilo koristno tesno sodelovanje s službami Komisije. Poročevalec je opravil precej terenskega dela, pri katerem so sodelovali člani EESO, nacionalni ekonomski in socialni sveti, socialni partnerji in druge organizacije civilne družbe, da bi opredelili in dokumentirali dobro prakso. Posvetovanja so bila organizirana v Katovicah, Portu in Schwerinu, dopolnjevali pa so jih obiski na terenu v drugih državah članicah. Tudi Evropski parlament in Odbor regij sta prispevala dragoceno pomoč.

3. Načelo partnerstva in njegov razvoj

3.1 Načelo partnerstva je eno od temeljnih načel kohezijske politike EU. Njegove prve korenine je mogoče najti v Rimski pogodbi iz leta 1957, ko je bil ustanovljen Evropski socialni sklad. Nov korak je bil narejen leta 1988, ko je bilo načelo določeno kot skupni instrument za strukturne sklade. Na začetku so bila partnerstva osredotočena samo na tradicionalne gospodarske in socialne akterje. Zdaj je pri opredelitvi partnerstva navedeno „drugi ustrezni organi, ki predstavlja civilno družbo, okoljske partnerje, nevladne organizacije in telesa, odgovorna za spodbujanje enakosti med moškimi in ženskami“ (1). Ta razvoj je v celoti skladen s strateškim ciljem EU, tj. dobrim upravljanjem, ki je bil nazadnje potrjen v strategiji EU 2020.

3.1.1 Člen 11 splošne uredbe je bistvenega pomena za opredelitev in uporabo načela partnerstva. Države članice morajo v različne stopnje načrtovanja vključiti zadevne partnerje. Poleg tega morajo „v skladu z nacionalnimi predpisi in praksami“ na gospodarskem, socialnem, okoljskem in drugih področjih določiti najbolj reprezentativne partnerje na državni, regionalni in lokalni ravni. Komisija se mora vsako leto posvetovati z organizacijami, ki predstavljajo gospodarske in socialne partnerje na evropski ravni.

3.2 Uredba predvideva „globalna nepovratna sredstva“; upravljanje teh sredstev se lahko zaupa posredniškim telesom, vključno z regionalnimi razvojnimi telesi ali nevladnimi organizacijami (člen 42).

3.2.1 Ukrepi tehnične pomoči se lahko namenjajo vsem partnerjem, upravičenim do sredstev skladov, in širši javnosti. Takšni ukrepi so razširjanje informacij, povezovanje v mreže, ozaveščanje, spodbujanje sodelovanja in izmenjave izkušenj (člena 45 in 46).

3.3 Člen 163 PDEU in člen 104 prej omenjene uredbe Sveta predvidevata posebno vlogo za socialne partnerje v zvezi z dejavnostmi Evropskega socialnega sklada. Komisiji pri upravljanju ESS pomaga odbor, ki ga sestavljajo predstavniki vlad, sindikatov in organizacij delodajalcev.

3.4 Partnerstvo v zvezi z ESS je opredeljeno v Uredbi (ES) št. 1081/2006.

3.4.1 Poudarjeni so dobro upravljanje, partnerstvo, krepitev zmogljivosti in izkušnje iz programa EQUAL, spodbujati pa jih je treba z vključitvijo socialnih partnerjev in drugih zainteresiranih strani (preambula in člen 5).

3.4.2 ESS bi moral spodbujati partnerstva, pakte in pobude z mrežnim povezovanjem zadevnih zainteresiranih strani – kot so socialni partnerji in nevladne organizacije – na nadnacionalni, nacionalni, regionalni in lokalni ravni (člen 3(1)(e)). To je treba podpreti s krepitvijo zmogljivosti (člen 3(2)(b)).

3.4.3 Posebna naloga ESS je krepitev socialnih partnerjev in socialnega dialoga v konvergenčnih regijah. Zlasti nevladne organizacije morajo imeti aktivno vlogo v programih za socialno vključitev, enakopravnost spolov in enake možnosti (člen 5).

3.4.4 Posebno pozornost je treba nameniti inovativnim dejavnostim v okviru partnerstev (člen 7).

3.5 Uredba (ES) št. 1080/2006 o Evropskem skladu za regionalni razvoj (ESRR) – za razliko od uredb o ESS ali EKSRP – ne vključuje posebnih določb o partnerstvu. EESO meni, da bi moral ESRR več pozornosti preusmeriti na mala podjetja, inovacije in lokalni razvoj, pri tem pa uporabljati instrumente, spodbudne za partnerstvo (npr. ciljno usmerjene ukrepe, globalna nepovratna sredstva).

4. Partnerstva v praksi

4.1 Dejavnike uspeha in učinkovitosti kohezijske politike, ki se pripisujejo partnerstvu, je mogoče povzeti tako:

— izoblikujejo se različna stališča in spoznanja pri ugotavljanju stanja na terenu;

— odziv na potrebe in pričakovanja partnerjev je boljši;

— na lokalni ravni se lahko ukrepi še bolje prilagodijo gospodarskim razmeram, delavcem in državljanom na splošno;

— okolje, enakopravnost spolov in ukrepi za boj proti socialni izključenosti bodo imeli v programih večjo prepoznavnost;

— dodana vrednost iz integriranih politik je bolj prepoznavna;

— partnerstvo je ključni instrument kolektivne zavezanosti ter prispeva k boljši učinkovitosti javne porabe in javnih politik;

— partnerji bodo kohezijsko politiko EU približali državljanom.

4.2 Uspešno sodelovanje je vendar v veliki meri odvisno od tega, ali je tradicija posvetovanja in sodelovanja del državne in politične kulture. Kjer je, so partnerji bolj vključeni in lahko oblikujejo ter celo izvajajo programe in projekte.

4.3 Izkušnje kažejo, da se je na splošno izvajanje načela partnerstva v zadnjih letih izboljšalo, čeprav se ocene partnerjev o tem razlikujejo. Glavne ovire, ki se razlikujejo od države do države in ponekod tudi znotraj države, še vedno ostajajo. Kljub temu v nekaterih državah članicah civilna družba ugotavlja, da je bilo nekaj več korakov nazaj kot v programskem obdobju 2000–2006.

4.4 Komisija se je v zadnjih letih bolj kot kdajkoli prej osredotočila na formalnosti in zahteve revizije. Mala podjetja in organizacije imajo manj možnosti za vodenje projektov. Primernih sredstev za podporo malim projektom večinoma ni več. Programi pobud Skupnosti so bili opuščeni, njihovo prilagajanje pa je bilo neuspešno v večini držav članic.

4.5 Partnerstvo se še vedno obravnava formalistično; nezaupanje med oblastmi in partnerji je pogosto, saj nimajo skupnega ali jasnega stališča glede namena partnerstva. O tem, kaj predstavlja organizirano civilno družbo in njeno vlogo, ni jasnega razumevanja. To še bolj pride do izraza zaradi nejasnih predpisov uredbe in dojemanja oblasti, da je partnerstvo dodatna obremenitev. Legitimnost in reprezentativnost partnerjev sta postavljeni pod vprašaj; pojavlja se zaskrbljenost, da lahko čezmerna in dolgotrajna posvetovanja upočasnijo izvajanje programov.

4.6 Zato so posvetovalni postopki pogosto neprimerni, saj so preveč birokratski in tehnični ter partnerjem ne zagotavljajo ustreznih časovnih okvirov. Med pristojnimi organi in partnerji je velika informacijska vrzel. Partnerji so pogosto le delno vključeni v oblikovanje in izvajanje politik. Neupoštevanje partnerjev pomeni neupoštevanje njihovih stališč. Prisoten je tudi odpor do novih načinov razmišljanja in inovativnih zamisli. Sedanja pravila in njihovo izvajanje niso prilagojeni spodbujanju partnerstva. To partnerje odvrača od udeležbe in prevzemanja zavez.

4.7 Veliko socialno-ekonomskih partnerjev ter nevladnih organizacij potrebuje ustrezno znanje, organiziranost, strokovno usposobljenost in finančna sredstva. Polno sodelovanje je za majhne organizacije še posebej težavno.

4.8 Raziskava organizacije BusinessEurope kaže znatno izboljšanje v programskem obdobju 2007–2013 v primerjavi s prejšnjim obdobjem, in sicer zaradi večje izkušenosti organov oblasti in socialnih partnerjev, večje preglednosti razprav ter boljše organizacije postopkov posvetovanj in izvajanja. Vključenost se na splošno zdi bolj zadovoljiva na nacionalni kot na regionalni ravni. Izboljšave so zagotovo potrebne v državah članicah, ki so k EU pristopile pred kratkim, vendar to velja tudi za države z dolgotrajnim članstvom v EU. Organizacija BusinessEurope izpostavlja pomanjkljivost, povezano s kratkim postopkom posvetovanja, in veliko zamudo pri izvajanju programa; poziva tudi k boljšim povratnim informacijam med postopkom posvetovanja.

4.9 Združenje UEAPME podpira pristopa „od spodaj navzgor“ in „najprej pomisli na male“, ki sta prilagojena potrebam lokalnih podjetij in skupnosti. Partnerstvo je treba razviti v okviru upravljanja na več ravneh in z več akterji. Združenje UEAPME kot dejavnika uspeha poudarja pomembnost horizontalne subsidiarnosti, tj. sočasnega sodelovanja socialno-ekonomskih partnerjev na evropski, nacionalni ter lokalni ravni. Upravna in finančna pravila je treba poenostaviti; potrebna so tudi večja predplačila in globalna nepovratna sredstva, ki so zelo učinkovita. Po podatkih UEAPME v nekaterih regijah mala podjetja prejmejo le 1 do 2 odstotka razpoložljivih sredstev EU. Za dostop do skladov morajo mala in srednja podjetja delovati v okviru partnerstev in prek posredniških organizacij. Tehnična pomoč je pri tem nujna. Združenje UEAMP poziva Komisijo, da objavi navodila o možnih uporabah skladov.

4.10 ETUC meni, da v zadnjem programskem obdobju ni bilo znatnih izboljšav. ETUC zahteva jasna pravila glede opredelitve partnerstva v Uredbi in poziva k določitvi minimalnih zahtev. Kakovost partnerstva je odvisna predvsem od zainteresiranosti organov oblasti za upoštevanje načela partnerstva. ETUC se strinja, da nacionalna in regionalna partnerstva delujejo bolje od lokalnih; izkušnje je treba izmenjevati. Programe medregionalnega sodelovanja je treba okrepiti zlasti z vključitvijo medregionalnih sindikalnih svetov. ETUC je objavil priročnik o možnostih sodelovanja sindikatov z ESS, ki temelji na praktičnih izkušnjah njegovih članov.

4.11 Evropski socialni partnerji so februarja 2010 (ETUC, BusinessEurope, CEEP) objavili skupno poročilo o ESS. Glavni sklep je, da je krepitev zmogljivosti ključnega pomena za izboljšanje učinkovitosti sklada. Druge poudarjene ovire so upravna togost in slabo razumevanje partnerstva v nekaterih državah članicah. Socialni partnerji pozivajo k močnejšemu partnerstvu z regionalnimi oz. lokalnimi oblastmi.

4.12 Evropska mreža organizacij za boj proti revščini in družbeni izključenosti (EAPN) predlaga, naj bodo posvetovanja obsežna in poglobljena ter vključujejo različne vrste organizacij, ki uporabljajo raznolike metode. Stroški udeležbe morajo biti povrnjeni, sestanki pa dovolj pogosti. EAPN meni, da je treba v ESS vključiti izkušnje iz programa EQUAL, pri tem pa se osredotočiti na načela inovativnosti, partnerstva, enakopravnosti spolov in nadnacionalnosti. Več pozornosti kot v programskem obdobju 2000–2006 je treba nameniti majhnim projektom.

4.13 Evropska civilna pobuda (ECAS) predlaga, naj države članice in regije pripravijo načrt za razširjanje informacij, posvetovanje in sodelovanje, ki bi zajemal vse faze programov in njihovih projektov. Te načrte je treba objaviti in oceniti v okviru upravljanja na več ravneh in partnerstva, ki združuje lokalne voditelje. ECAS predlaga, naj regije, ki želijo prevzeti vodilno vlogo na področju izmenjave izkušenj, ustanovijo skupnost praks.

4.14 V poročilu, ki ga je leta 2008 objavil češki CpKP, so nevladne organizacije iz srednje in vzhodne Evrope analizirale partnerstva v šestih državah (BG, HU, LT, PO, RO, SK) in ugotovile, da so omejene zmogljivosti največja težava nevladnih organizacij. CpKP je ugotovil, da je tudi politična podpora partnerstvom zelo šibka. Nevladne organizacije potrebujejo tehnično pomoč za usposabljanje svojih strokovnih in vodilnih delavcev; to pomoč pogosteje uporabljajo neposredno javne uprave. Izbirnemu postopku za sodelovanje v nadzornih odborih in drugih organih je treba nameniti več pozornosti.

4.15 V poročilu EP (2), ki temelji na študijah primerov, je navedeno, da je prenos upravljanja na nižje teritorialne ravni pomemben, prav tako pa tudi oblikovanje posredniških platform, organov za usklajevanje in neformalnih mrež. Poročilo priporoča tudi zmanjšanje kompleksnosti programov. Spoznavanje politik in krepitev zmogljivosti je treba organizirati prek posebnih ukrepov, kot so strateške razprave, nadnacionalni ukrepi, podporne strukture in razširjanje dobrih praks.

5. Splošne ugotovitve

5.1 EESO je v prejšnjih mnenjih že večkrat navedel svoje prepričanje, da bo pristno in trdno partnerstvo vodilo k bolj ciljno naravnani in učinkoviti uporabi strukturnih skladov ter s tem k bolj uspešnim projektom. Partnerstvo mora temeljiti na dolgoročni perspektivi dejanskega sodelovanja ter zagotavljati enake možnosti za zasebne partnerje, da lahko delujejo skupaj z javnimi organi oblasti. Resnično partnerstvo prinaša korist vsem udeleženim.

5.2 V središču politik Skupnosti mora biti državljan. Zato morajo partnerstva v okviru strukturnih skladov odražati pristop od spodaj navzgor ter vsem državljanom in njihovim organizacijam zagotoviti priložnosti za vključitev v kohezijsko politiko in projekte, ki se v njenem okviru financirajo. Prežetost načrtovanja in izvajanja z načelom partnerstva vodi k dejavnemu sodelovanju državljanov in organizirane civilne družbe v okviru kohezijske politike – s tem pa se krepi demokracija.

5.3 Oblikovanje kulture resničnega partnerstva je proces učenja. Gre za krepitev položaja partnerjev in ustvarjanje enakih možnosti, da lahko vsak partner sodeluje v vseh fazah izvajanja kohezijske politike. Dokazi kažejo, da so imeli viri za krepitev zmogljivosti ključno vlogo pri povečevanju učinkovitosti partnerstva. Zato je treba takšne vire uporabiti za vse zasebne in javne partnerje ter v vseh operativnih programih – in ne samo v konvergenčnih regijah. Zelo potrebno je nadaljnje „skupno usposabljanje“ javnih in zasebnih partnerjev.

5.4 Med partnerji ni ravnovesja glede vpliva in pristojnosti, dostopa do informacij, finančnih sredstev, strokovne usposobljenosti itd. Za obdobje po letu 2013 je nujno treba vzpostavitvi okvir, ki bo ustvaril novo ravnotežje med javnimi organi in zasebnem sektorjem, in sicer z modelom upravljanja, ki temelji na načelu partnerstva, v katerem so temelj tako regionalne in lokalne razsežnosti kakor tudi zasebni gospodarski in socialni akterji.

5.5 Vsa zasebna in javna partnerstva si morajo medsebojno zaupati in se ne zavzemati le za svoje lastne interese; za to je potrebna sprememba miselnosti. Potrebna je nova kultura dialoga, temelječega na načelu „najprej pomisli na male“, ki ustreza potrebam lokalnih podjetij in organizacij. Javni organi oblasti morajo biti odprti za nove prispevke; zasebni partnerji morajo biti zavezani, kar se lahko spodbudi z omogočanjem večje uporabe zasebnih sredstev za sofinanciranje projektov. Partnerje je treba vključiti že v zgodnji fazi in jim omogočiti, da imajo odločilno in konstruktivno vlogo.

5.6 Socialni partnerji morajo biti vključeni kot ključni socialno-ekonomski akterji – poleg njih pa tudi organizacije socialnega gospodarstva in nevladne organizacije. Spodbujati je treba pluralizem z vključevanjem manjših inovativnih podjetij, organizacij in drugih akterjev, ki so lahko protagonisti prihodnosti. Vendar mora biti partnerstvo tudi prilagodljivo in ciljno naravnano glede na posebne potrebe različnih programov.

5.7 Že prej smo navedli, da politična kultura, tradicija in izkušnje določajo način, kako se v praksi uporablja načelo partnerstva v državah članicah. Ker pa se te v uniji 27 držav članic znatno razlikujejo, ni homogenega modela, ki bi ustrezal vsem okvirom. Zato je treba prakse izmenjevati v procesu vzajemnega učenja. Vse zainteresirane strani delijo skupno odgovornost za razširjanje dobre prakse, s čimer povečujejo učinkovitost sredstev.

5.8 Odgovornosti, pravice in obveznosti v okviru partnerstva se razlikujejo glede na ustrezno vlogo in status partnerjev. To velja zlasti takrat, ko je pravica do udeležbe v navzkrižju s pristojnostmi za sprejemanje odločitev o proračunih. Ta dihotomija se lahko odpravi tudi v takem primeru, če vsi partnerji sprejmejo pristop dogovarjanja glede strategije in financiranja.

5.9 V skladu s sedanjo uredbo države članice upravljajo uporabo načela partnerstva v skladu z nacionalnimi predpisi in praksami. EESO meni, da je treba odločno in nemudoma določiti evropske minimalne zahteve o načinu, kako urediti visoke standarde za partnerstvo. Meni tudi, da bi moral ESRR pozornost bolj usmeriti na mala podjetja, inovacije in lokalni razvoj, da se uporabijo instrumenti, ki podpirajo partnerstva in mu koristijo, kot so ciljno usmerjeni programi, globalna nepovratna sredstva itd.

5.10 Na splošno je mogoče in je treba reformirati načrtovanje, da se okrepi partnerstvo. To se lahko doseže z večjo ciljno in problemsko naravnanostjo programov glede ciljev in obsega (npr. geografsko območje, sektor, naloga).

5.11 To, da programske strukture neposredno določajo možnosti za uspešno partnerstvo, je bilo jasno pri pobudah Skupnosti, kot sta EQUAL in URBAN II, v okviru katerih je bilo partnerstvo izrecno zahtevano. Dejstvo, da so bile te pobude opuščene, je mogoče razumeti kot zmanjševanje pomena načela partnerstva v primerjavi s programskim obdobjem 2000–06. Številne države članice niso vključile izkušenj iz programa EQUAL v sedanje programsko obdobje – kljub določbi o tem v uredbi o ESS.

5.12 LEADER, ki je usmerjen v podeželje, je bil že od začetka na čelu izvajanja načela partnerstva. Čeprav to ni več pobuda Skupnosti, je treba opozoriti, da je zaradi njene uspešnosti in strožjih določb uredbe o EKSRP (ES) 1698/2005 v členu 6 metoda LEADER v celoti vključena kot obvezna os programov razvoja podeželja v sedanjem obdobju. Njen cilj je vključiti in pritegniti lokalne akterje k oblikovanju teritorialnih zavezništev za endogen lokalni razvoj. Vzpostavljanje lokalnega partnerstva, znanega kot „lokalna akcijska skupina“ (LAG), je njena posebnost. Na lokalni ravni odločanja so v večini socialni in gospodarski partnerji. LEADER podpirajo nacionalna podeželska omrežja, ki jih sestavlja široko partnerstvo med lokalnimi projekti ter nacionalno in evropsko ravnjo.

5.13 EESO izraza obžalovanje, da je vloga Evropske komisije v zadnjem času postala pretežno postopkovna in formalna ter se bolj osredotoča na revidiranje, manj pa na dejanske rezultate. EESO poudarja, da bi Komisija morala biti odločnejša in bolj proaktivna pri izvajanju načela partnerstva. V nasprotju s pristopom kohezijske politike v preteklosti bi Komisija morala opustiti vlogo zgolj opazovalke in bi morala postati dejanski in dejaven „partner“.

5.14 EESO meni, da zapleteni upravni in finančni postopki, povezani s programi in projekti strukturnih skladov, zavirajo zlasti MSP, mikro podjetja in organizacije socialnega gospodarstva, jim jemljejo pogum ali jih celo odvračajo od uporabe strukturnih skladov. Za EESO je poenostavitev takšnih postopkov tako na evropski kot na nacionalni ravni logična posledica, če želimo doseči uspešno partnerstvo, kar velja tudi za pospeševanje plačil. To je zares nujno storiti.

5.15 Globalna nepovratna sredstva so se izkazala za izjemno učinkovita za približevanje upravljanja skladov upravičencem in njihovim potrebam. Takšna nepovratna sredstva so bila ključnega pomena pri financiranju majhnih projektov. EESO izraža obžalovanje, da je bil ta sistem v sedanjem krogu skoraj odpravljen v primerjavi z obdobjem 2000–2006. Meni, da bi vse države članice morale v širokem obsegu izkoriščati globalna nepovratna sredstva v obeh skladih, pri čemer bi resnično odgovornost prevzeli upravičenci, ter tako sprostiti izjemen potencial MSP in socialnega gospodarstva.

5.16 Močnejša in obsežnejša dejavnost EIB bi bila pri tem dobrodošla. EESO se zavzema tudi za okrepitev programa JEREMIE, s katerim naj bi spodbudili podporo malim podjetjem in njihovim organizacijam.

5.17 EESO ponovno poziva k združevanju in usklajevanju vseh skladov, ki so povezani s kohezijsko politiko Unije, tudi na primer EKSRP in Evropskega sklada za ribištvo, v enotne operativne programe. Takšno združevanje bo za prihodnje partnerstvo še učinkovitejše, saj imajo partnerji celovitejši pogled na razvoj. EESO meni, da si je treba dejavno prizadevati za povezovanje z nacionalnimi politikami, saj bi tako dvakratno izkoristili celovit pristop na evropski in nacionalni ravni.

5.18 Pristop Odbora se v celoti sklada z nedavnim Barcovim poročilom (3), ki poudarja vlogo partnerstva v organizirani civilni družbi za podelitev ključne vloge pri evropskem povezovanju ozemeljski razsežnosti kohezijske politike. Partnerstvo je bistvenega pomena za učinkovito in dobro uporabo skladov. Poročilo poudarja, da je treba pritegniti lokalne akterje na ozemljih in prek javne razprave vključiti državljane. Barca meni, da je pred okvirom nove kohezijske politike po letu 2013 v obdobju 2010–2012 potrebna resnična strateška razprava, v katero bo vključena civilna družba.

6. Evropske pobude za izboljšave

6.1 EESO meni, da je za izboljšanje in okrepitev partnerstva v strukturnih skladih in za razširitev dobre prakse pri partnerstvu na vse države članice potrebna vrsta obveznih in prostovoljnih ukrepov na evropski in nacionalni ravni. EESO poziva k spremembi različnih uredb EU. Poleg tega je potreben kodeks dobre prakse, ki bo povezan z močnejšimi smernicami Evropske komisije.

6.2 EESO predlaga, da se člen 11, ki v sedanji splošni Uredbi št. 1083/2006 opredeljuje ukrepe v zvezi s partnerstvom za uporabo, v novi uredbi spremeni, kot sledi (prečiščeno besedilo z vsemi predlaganimi spremembami je v Prilogi 1).

6.2.1 Po besedah „v skladu z nacionalnimi predpisi in praksami“ je točko 1 treba dopolniti z besedami „po sporazumu z ustreznimi partnerji“. Samo z iskanjem sporazuma s partnerji glede narave tega partnerstva je mogoče doseči pravo legitimnost procesa in uspešnejše projekte. EESO se strinja z določbami, že sprejetimi v okviru odbora ESS, ki določajo, kdo so ustrezni partnerji; to posebno določbo je treba razširiti na vse strukturne sklade.

6.2.2 EESO meni, da člen 11 mora vključevati tudi zamisel, da morajo izvajanje načela partnerstva skupaj spremljati Komisija, države članice in organizirana civilna družba. Odprta metoda usklajevanja zagotavlja odličen model za to. Komisija v sodelovanju z državami članicami določi cilje, oblikuje kazalnike in smernice, primerjalno oceni uspešnost ter izmenja dobre prakse in vrednotenja, pridobljena z medsebojnimi pregledi.

6.2.3 Lizbonska pogodba priznava odprto metodo koordinacije, ki je omenjena v členih 149, 153, 156, 168, 173 in 181 PDEU. Zato EESO predlaga, da se podobna formulacija uporabi v členu 11: „Komisija lahko v tesnih stikih z državami članicami sprejme pobude, namenjene oblikovanju smernic in kazalnikov, organiziranju izmenjave najboljše prakse ter pripravi vsega potrebnega za redno spremljanje in ocenjevanje.“ Sodelovati bi morale tudi glavne evropske organizacije, ki zastopajo socialne partnerje in civilno družbo.

6.2.4 Posvetovanje gospodarskih in socialnih partnerjev na evropski ravni „mora potekati vsaj dvakrat na leto“ ter vključevati tako vpletene in reprezentativne organizacije, navedene v členu 11(1)(c) kot organizacije za razvoj podeželja, da se ustvari povezava z EKSRP. Takšna posvetovanja bi bilo še pred prihodnjo kohezijsko politiko po letu 2013 (glej Barcovo poročilo) treba organizirati kot del resnične strateške razprave na evropski ravni.

6.2.5 Prav tako EESO priporoča izboljšanje posebnih postopkov posvetovanj v zvezi s posameznim skladom na ravni EU. Odbor ESS mora po ustreznih posvetovanjih pridobiti omejeno število opazovalcev iz drugih organizacij, ki zastopajo zainteresirane strani, pri čemer ne sme zmanjšati izbrane vloge socialnih partnerjev.

6.2.6 EESO odločno zagovarja stališče, da je treba uredbi o ESRR in EKSRP spremeniti, tako da bosta vključili člen 5 uredbe o ESS o „dobrem upravljanju in partnerstvu“. Odbor tudi predlaga, da bi bil v novo uredbo o ESRR vključen tudi partnerski odbor.

6.2.7 EESO zlasti poudarja, da mora biti „ustrezen del sredstev dodeljen za krepitev zmogljivosti in biti dostopen vsem zasebnim partnerjem“, ter predlaga, da se kot smernica 10 odstotkov proračuna tehnične pomoči nameni za krepitev zmogljivosti in učenje v vseh operativnih programih. Treba je podpirati evropsko usposabljanje, ki koristi nacionalni ravni in omogoča izmenjavo izkušenj in dobrih praks.

6.3 Da bi dosegli potrebno poenostavitev, EESO meni, da je treba racionalizirati revizije in nadzor projektov. Plačila, finančna jamstva in predfinanciranje je treba pospešiti in prilagoditi potrebam upravičencev, zlasti ko se te nanašajo na manjše akterje. Trenutne možnosti za predfinanciranje kljub nekaterim izboljšavam, ki jih je leta 2009 predlagala Komisija, ostajajo v veliki meri neustrezne.

6.4 Zaradi izpolnitve minimalnih zahtev, ki naj bi vodile k višjemu standardu za partnerstvo, EESO predlaga, da Komisija skupaj s predstavniki kategorij partnerstva, navedenih v členu 11, pripravi Kodeks dobre prakse glede izvajanja načela partnerstva, ki temelji na naslednjih načelih:

— na samem začetku se ustrezni javni in zasebni partnerji morajo sporazumeti o načrtu obveščanja/posvetovanj/sodelovanja za načrtovanje programov, izvajanje in vrednotenje ter jasne cilje in časovni načrt;

— pristojni organi morajo poročati, kako so upoštevali načelo partnerstva v svojih predlogih in poročilih. Stališča partnerjev je treba jasno in razvidno dokumentirati;

— partnerstvo mora biti pristojno za postopke izbire svojih članov v upravljalne odbore in druge posvetovalne organe v okviru strukturnih skladov. Izbira mora temeljiti na zanimanju, zastopanosti in odprtosti za nove, predane in inovativne akterje;

— partnerstvu mora biti na voljo tehnična pomoč za krepitev zmogljivosti, usklajevanje in zastopanje; partnerji sami oblikujejo in upravljajo takšne projekte;

— partnerstvo mora od začetka sodelovati pri določitvi meril za izbiro projekta;

— partnerstvo mora biti merilo za projekte, ki jih financirajo skladi;

— treba je podpirati nadnacionalno partnerstvo;

— uvesti je treba kazalnike za učinkovito upravljanje z vidika upravičencev;

— treba je poenostaviti postopke in nadzor;

— treba je pospešiti plačila upravičencem;

— v upravljalnih odborih ali drugih ustreznih organih, ki so povezani z nacionalnim strateškim referenčnim okvirom, je treba obravnavati dolgoročne strategije.

6.5 Med temeljito revizijo operativnih programov v programskem obdobju je treba načelo partnerstva strogo opazovati in poudariti.

6.6 EESO predlaga, da regije, ki želijo izmenjevati svoje izkušnje in širiti dobro prakso, vzpostavijo mrežo„regij odličnosti v partnerstvu“. Zasnove takšne mreže že obstajajo. (4) Za spodbujanje takšne pobude EESO predlaga skupne ukrepe v sodelovanju z Odborom regij in Evropsko komisijo. Odbor regij bi bil najustreznejši svetovalec takšne mreže.

6.7 EESO tudi predlaga, da Komisija ustanovi delovno skupino za spodbujanje načela partnerstva z različnih vidikov, ki bi jo sestavljali vsi pomembni partnerji na evropski ravni, in opozarja, da državna pomoč in pravila javnega naročanja ne smejo negativno vplivati na partnerstvo.

7. Dobra praksa

7.1 Med pripravo tega mnenja je bila dobra praksa opredeljena z vidika vključenosti in vloge zasebnih partnerjev, ne javnih organov. Primeri, ki so na kratko predstavljeni v Prilogi, so le vzorec. Nedvomno obstajajo tudi drugi primeri.

7.2 Dobra praksa je bila ocenjena s štirih vidikov, in sicer: dostopa do partnerstva, krepitve moči partnerjev, partnerstva s pristojnostjo odločanja in ciljno usmerjenih partnerstev.

7.3 Dobra praksa na enem področju ne pomeni nujno dobre prakse na splošno. Vendar lahko isti primer pomeni dobro prakso na dveh ali več področjih. Obstajajo primeri, ki jih je treba še posebej poudariti, kot je sistematičen partnerski pristop v vsej Angliji; uspešen mirovni program za spravo na Severnem Irskem, v katerem ima partnerstvo in vključenost lokalne ravni poglavitno vlogo; Partnersko upravljanje vseh skladov (vključno z EKSRP) za celostni razvoj v zvezni deželi Mecklenburg-Predpomorjanska (Nemčija), civilno-družbeno upravljanje (Fundación ONCE in drugi) operativnega programa ESS (Španija) in podporni program za tretji sektor v Walesu (3-SET).

7.4 Vse štiri vidike dobre prakse je mogoče opaziti pri nekaterih zanimivih primerih, ko so strukturni skladi izrazito usmerjeni v odzivanje na potrebe lokalnih akterjev: inovativno partnerstvo (sindikati/zadruge/banke), ki upravlja globalna nepovratna sredstva Esprit v Toskani (Italija); strateška in povečana uporaba globalnih nepovratnih sredstev v regiji Poitou-Charentes (Francija); avstrijski teritorialni pakti za zaposlovanje in decentralizirano upravljanje ESS v Baden-Württembergu (Nemčija). V tem okviru je treba omeniti tudi lokalne akcijske skupine v okviru LEADER.

7.5 Primer dobre prakse je tudi dinamični proces izboljšanja in razvoja načela partnerstva. Poljska je tudi primer, pri katerem je treba poudariti decentralizacijo upravljanja skladov prek delovnih skupin, v katerih imajo partnerji odločilno vlogo. Nacionalni okvirni sporazum (Protocollo d'Intesa) o pravilih za partnerstvo v Italiji in njegovo spremljanje v nekaterih regijah, kot je Apulija, sta dobri nameri, s katerima velja nadaljevati.

7.6 EESO ugotavlja da so bili nacionalni in/ali regionalni ekonomsko-socialni sveti na splošno le delno vključeni, razen italijanskega CNEL, ki je imel pri regionalnem oblikovanju politike in ocenjevanju v Mezzogiornu (južna Italija) bistveno vlogo. Sveti na Portugalskem, v Franciji (regionalna raven) in na Malti sodelujejo v fazi načrtovanja.

7.7 Z dostopom se zastavljajo vprašanja o tem, kako se izbirajo partnerji in kateri partnerji so izbrani. Partnerji morajo biti določeni s transparentnim in legitimnim postopkom. Izbira običajno ni težava pri socialnih partnerjih, ampak pri nevladnih organizacijah, zlasti glede tega, kako vključiti ranljive in marginalizirane skupine, kot so invalidi, nekdanji zaporniki, Romi in druge etnične manjšine.

7.7.1 Dobra praksa je prepustiti pristojnost izbire organizirani civilni družbi. Zanimiv primer je mogoče najti v Češki republiki (volilni sistem).

7.8 Ugotovljenih je bilo več primerov krepitve zmogljivosti in moči partnerstev, kot so na primer:

— seznanjanje s socialnim dialogom (npr. Češka republika);

— krepitev strokovne usposobljenosti v partnerskih organizacijah (Mezzogiorno, Nemčija, Španija, Poitou-Charentes, Slovenija);

— ustanavljanje posebnih centrov s strokovnim znanjem ali „opazovalnic“ („Kompetenzstellen“ v Nemčiji, 3-SET v Walesu);

— priprava priročnikov in smernic za organizacije partnerstev na nacionalni (npr. DGB Brandenburg Nemčija) in evropski ravni (ETUC, EAPN, Bankwatch).

7.9 V nekaterih primerih je bila organizacijam v okviru partnerstva dodeljena dejanska pristojnost odločanja o tem, kateri projekti naj bi se financirali. Globalna nepovratna sredstva so le eden od takšnih primerov (Italija, Velika Britanija, Francija). Tu so še švedski model (Västra Götaland in druga partnerstva v strukturnih skladih) ter prej omenjeni operativni program ONCE Fundación.

7.10 Nekaj programov je dobro ciljno usmerjenih (geografsko, glede na skupine, sektorje, skupnosti, posebne naloge itd.) in zato običajno tesno povezanih s posebno skupino partnerjev, ki imajo dejansko pristojnost odločanja. Mirovni program na Severnem Irskem in forumi za rast (Danska), pa tudi lokalne pobude, navedene v točki 7.4, sodijo med primere dobre prakse.

8. Predlagane spremembe sedanjega člena 11 Uredbe Sveta št. 1083/2006:

Člen 11

Partnerstvo

1. Cilji skladov se uresničujejo v okviru tesnega sodelovanja, (v nadaljevanju „partnerstva“), med Komisijo in vsako državo članico. Vsaka država članica v skladu z nacionalnimi predpisi in praksami partnerstvo z organi in telesi, kot so:

(a) pristojni regionalni, lokalni, mestni in drugi javni organi;

(b) gospodarski in socialni partnerji;

(c) drugi ustrezni organ, ki predstavlja civilno družbo, okoljski partnerji, nevladne organizacije in telesa, odgovorna za spodbujanje enakosti med moškimi in ženskami.

Vsaka država članica določi najbolj reprezentativne partnerje na državni, regionalni in lokalni ravni in v gospodarski, socialni, okoljski in drugih sferah, (v nadaljevanju „partnerji“), v skladu z nacionalnimi predpisi in praksami, ob upoštevanju potrebe po spodbujanju enakosti med moškimi in ženskami ter spodbujanju trajnostnega razvoja z vključevanjem zahtev glede varovanja in izboljšanja okolja.

2. Partnerstvo se izvaja ob popolnem upoštevanju ustreznih institucionalnih, pravnih in finančnih pristojnosti vsake kategorije partnerstva, kakor je opredeljeno v odstavku 1. Partnerstvo zajema pripravo, izvajanje, spremljanje in vrednotenje operativnih programov. ržave članice vključijo vsakega od zadevnih partnerjev, in zlasti regije, v različne stopnje načrtovanja programov v okviru rokov, ki so določeni za vsako stopnjo.

3. Komisija se vsa leto o pomoči iz skladov posvetuje z organizacijami, ki predstavljajo partnerje na evropski ravni.

V Bruslju, 14. julija 2010 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) Glej člen 11 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 o strukturnih skladih.

(2) Poročilo o nacionalnem, regionalnem in projektnem vodenju ter partnerstvu na področju regionalne politike; poročevalka: Marie Beaupuy; glasovanje v Evropskem parlamentu je potekalo 21.10.2008.

(3) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy A Place Based Approach to meeting European Union Challenges and expectations (Načrt za prenovljeno kohezijsko politiko. Program za reformirano kohezijsko politiko – lokalni pristop v odziv na izzive in pričakovanje Evropske unije), maj 2009.

(4) Na primer Reves (partnerstvo regionalnih/lokalnih oblasti in socialnega gospodarstva), Bankwatch Network, IQ net (regionalni organi upravljanja in raziskav), ECAS (Evropska civilna pobuda) ter Community of Practice, ki vključuje organe upravljanja ESS.