EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 16.2.2016 COM(2016) 54 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU o uporabi Sklepa št. 994/2012/EU o vzpostavitvi mehanizma za izmenjavo informacij v zvezi z medvladnimi sporazumi med državami članicami in tretjimi državami na področju energije



1. Uvod Člen 8 Sklepa 994/2012/EU (sklep o medvladnih sporazumih) vsebuje obveznost Komisije, da Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru predloži poročilo o uporabi navedenega sklepa. To obveznost izpolnjuje to poročilo, ki temelji na izsledkih poročila o vrednotenju, priloženega k oceni učinka o pregledu sklepa o medvladnih sporazumih. Ta pregled predvidevata evropska strategija za energetsko varnost iz maja 2014 in strategija za energetsko unijo iz februarja 2015 , ki poudarjata potrebo po popolni skladnosti s pravom EU o nacionalnih sporazumih s tretjimi državami na področju energije. V istem duhu je Evropski svet v svojih sklepih z dne 19. marca 2015 pozval tudi k „popolni skladnosti vseh sporazumov v zvezi z nakupom plina pri zunanjih dobaviteljih s pravom EU, zlasti z okrepitvijo preglednosti takšnih sporazumov in združljivosti z določbami EU o energetski zanesljivosti“. Pogajanja z dobavitelji energije v tretjih državah pogosto zahtevajo politično in pravno podporo v obliki sklenitve medvladnih sporazumov. Medvladni sporazumi običajno nastanejo po dvostranskih pogajanjih in so pogosto podlaga za podrobnejše komercialne pogodbe. Skladnost z nekaterimi določbami zakonodaje notranjega energetskega trga ter konkurenčnega prava EU ni vedno v poslovnem interesu dobaviteljev energije iz tretjih držav. Zato so lahko države članice pod pritiskom, da v svoje medvladne sporazume s tretjimi državami vključijo regulativne koncesije. Take koncesije lahko ogrožajo nemoteno in pravilno delovanje notranjega energetskega trga EU. Za reševanje tega izziva in zagotavljanje doslednosti v odnosih s ključnimi tretjimi državami na področju energije je Evropski svet 4. februarja 2011 države članice pozval, naj Komisijo od 1. januarja 2012 obveščajo o vseh svojih novih in obstoječih dvostranskih sporazumih s tretjimi državami na področju energije. Odgovor na to zahtevo je bilo sprejetje Sklepa 994/2012/EU z dne 25. oktobra 2012 (sklep o medvladnih sporazumih), ki vzpostavlja mehanizem za to izmenjavo informacij. Sklep o medvladnih sporazumih medvladne sporazume opredeljuje kot „ pravno zavezujoče sporazume med eno ali več državami članicami in eno ali več tretjimi državami, ki vpliva na delovanje notranjega energetskega trga ali na zanesljivost oskrbe z energijo v Uniji“. V zvezi s tem so izključeni le medvladni sporazumi v okviru Pogodbe Euratom. To poročilo o uporabi sklepa o medvladnih sporazumih v skladu s členom 8 navedenega sklepa ocenjuje zlasti: koliko sklep o medvladnih sporazumih spodbuja skladnost medvladnih sporazumov z zakonodajo Unije in visoko stopnjo usklajenosti med državami članicami na področju medvladnih sporazumov; kakšen učinek ima sklep o medvladnih sporazumih na pogajanja držav članic s tretjimi državami; kako ustrezni so področje uporabe sklepa o medvladnih sporazumih ter postopki, ki so v njem določeni. Sedanje poročilo zajema uporabo sklepa o medvladnih sporazumih od njegovega začetka veljavnosti 17. novembra 2012 in njegov učinek na medvladne sporazume, ki so bili priglašeni pred navedenim datumom in po njem. To poročilo upošteva merila, določena v smernicah za boljše pravno urejanje, in sicer: uspešnost, učinkovitost, usklajenost, relevantnost in dodano vrednost EU. Ocenjuje tudi, ali bi bilo mogoče poenostaviti sedanji okvir, določen s sklepom o medvladnih sporazumih. 2. Ocena

Od sprejetja sklepa o medvladnih sporazumih so države članice Komisiji priglasile 124 medvladnih sporazumov. Kolikor je mogoče oceniti, so države članice izpolnile svoje obveznosti priglasitve. Vendar obstajajo pravno nezavezujoči sporazumi, bodisi v skladu z opredelitvijo iz člena 2 sklepa o medvladnih sporazumih ali v smislu mednarodnega javnega prava, za katere na podlagi sedanjega sklepa o medvladnih sporazumih obveznost priglasitve ne obstaja. Kljub temu lahko taki dogovori zelo podrobno določajo pravne in tehnične značilnosti zadevnega vprašanja (npr. o projektih v zvezi z energetsko infrastrukturo). Med 124 priglašenimi medvladnimi sporazumi jih je: približno 60 % zajemalo splošno sodelovanje na energetskem področju (zlasti dvostransko sodelovanje na energetskem področju med državami članicami EU in številnimi tretjimi državami, vključno z npr. Kubo, Vietnamom, Singapurjem, Korejo, Indijo ali Kitajsko). Noben izmed teh medvladnih sporazumov ni izzval pomislekov, zato se Komisija z njimi ni ukvarjala; približno 40 % zadevalo bodisi dogovore o dobavi, uvozu ali tranzitu energijskih proizvodov (nafte, plina ali elektrike) ali določanje pravil za izkoriščanje polj zemeljskega plina ali naftnih polj; dvostranske ali večstranske sporazume za razvoj energetske infrastrukture, ki jo v veliki večini predstavljajo naftovodi in plinovodi. Komisija je po analizi priglašenih medvladnih sporazumov iz zadnje skupine izrazila dvome o skladnosti 17 izmed njih s pravom EU. Zadevno pravo EU je zadevalo zlasti določbe iz tretjega energetskega svežnja (npr. ločitev dejavnosti, dostop tretjih strani in določanje cen, vključno z neodvisnostjo nacionalnega regulatorja) ali konkurenčno pravo EU (prepoved segmentacije trga s klavzulami o namembnem kraju). Tako je bila približno tretjina priglašenih medvladnih sporazumov v zvezi z dobavo energije ali energetsko infrastrukturo ocenjena kot vprašljiva. Leta 2013 so bili devetim državam članicam, ki jih zadevajo njihovi medvladni sporazumi, poslani dopisi, v katerih so pozvane k spremembi ali končanju zadevnih medvladnih sporazumov, da bi se ugotovljene neskladnosti rešile. 2.1 Uspešnost Doslej še nobena država članica ni uspela končati neskladnih medvladnih sporazumov ali spremeniti njihovih pogojev. To je zlasti posledica zapletenega pravnega položaja, ki nastane s podpisom medvladnih sporazumov s tretjimi državami. Natančneje, ko je država članica sklenila medvladni sporazum, ki je zavezujoč po mednarodnem javnem pravu in ne vsebuje klavzule o odpovedi ali prekinitvi, je pravno gledano skoraj nemogoče, da bi zadevna država članica v kratkem času in pred koncem prvotnega obdobja trajanja medvladnega sporazuma tega odpovedala brez soglasja tretje države. Isto velja za spremembo pogojev medvladnega sporazuma, za katero se zahteva privolitev tretje države. To znatno omejuje izvršilne pristojnosti Komisije, tudi če naj bi se začel postopek za ugotavljanje kršitev. V zvezi z medvladnimi sporazumi, podpisanimi po začetku veljavnosti sklepa o medvladnih sporazumih, je bil Komisiji priglašen le eden. Zato v tej fazi ni mogoče na splošno sklepati o uspešnosti sklepa o medvladnih sporazumih pri zagotavljanju skladnosti medvladnih sporazumov, sprejetih po letu 2012, s pravom EU. Od sprejetja sklepa o medvladnih sporazumih države članice Komisiji niso priglasile še nobenih pogajanj o medvladnih sporazumih. Vendar je jasno, da so države članice bile v stikih s tretjimi državami glede infrastrukture in povezane dobave proizvodov. V zvezi s tem Komisija ne more oceniti, v kolikšni meri so države članice in tretje države sklenile politične zaveze (npr. v obliki memorandumov o soglasju, izmenjavi not ali pisem o nameri). Na podlagi navedenega sklenjeni neskladni medvladni sporazumi niso bili preoblikovani v skladne zaradi določb sedanjega sklepa o medvladnih sporazumih. To je predvsem posledica naknadnega preverjanja skladnosti, ki ga določa sklep o medvladnih sporazumih.

Določbe sedanjega sklepa o medvladnih sporazumih tudi niso imele neposrednega učinka na pogajanja držav članic s tretjimi državami. Zato sklep o medvladnih sporazumih v sedanji obliki ne velja za uspešnega. 2.2 Učinkovitost Nemogoče je empirično oceniti ali vsaj modelirati stroškov, ki jih nalaga sedanji sklep o medvladnih sporazumih. Vendar naknadno preverjanje skladnosti medvladnih sporazumov s pravom EU prinaša številne kvalitativne vidike. V zvezi s skladnimi medvladnimi sporazumi in medvladnimi sporazumi, ki zadevajo splošno dvostransko sodelovanje na energetskem področju, ki niso prepleteni z nobenim vidikom prava EU, sklep o medvladnih sporazumih državam članicam ne nalaga neposrednih stroškov, razen upravnih stroškov v zvezi s priglasitvijo medvladnih sporazumov prek sedanjega mehanizma za izmenjavo informacij. Ti upravni stroški so zelo omejeni, saj se lahko medvladni sporazumi naložijo elektronsko, prav tako pa za države članice ni nobenih zahtev po prevodu. Na drugi strani pa dodatni neposredni in posredni stroški izhajajo iz naknadne ocene medvladnega sporazuma kot neskladnega s pravom EU. Ti stroški vključujejo neposredne stroške v zvezi z javnimi organi, kot so (i) upravni stroški Komisije v povezavi z notranjim odločanjem in komuniciranjem z zadevnimi državami članicami in (ii) upravni stroški držav članic in Komisije v primeru nadaljnjih ukrepov Komisije, kot je strukturirani dialog z državami članicami ali postopek za ugotavljanje kršitev. Nadalje lahko države članice v primeru medvladnih sporazumov brez klavzule o odpovedi nosijo pravdne stroške, saj lahko tretje države pred mednarodnim arbitražnim sodiščem zahtevajo kompenzacija za neuporabo medvladnega sporazuma. Poleg tega lahko nastanejo posredni stroški v zvezi z nacionalnimi organi in podjetji, vključenimi v infrastrukturne projekte. Ti so povezani s preklicem, prekinitvijo ali zamudo pri infrastrukturnih projektih, za katere je pravni okvir naknadno ocenjen kot neskladen in pri katerih je bila fizična infrastruktura že delno razvita in/ali so nastali stroški. Lahko se pričakuje, da je sedanji sistem do zdaj prinesel koristi zaradi povečane ravni skladnosti medvladnih sporazumov s pravom EU zaradi pričakovanj strani sporazuma ali zaradi naknadne ocene sporazuma. Gospodarske koristi skladnih medvladnih sporazumov so povezane z: večjo pravno varnostjo, ki spodbuja naložbe. To še zlasti velja za medvladne sporazume v zvezi z infrastrukturo, ki naj bi zagotavljali pravno in regulativno varnost za projekte, ki vključujejo visoke ravni naložb. Ta večja pravna varnost je zlasti pomembna, kadar več dvostranskih medvladnih sporazumov zajema en sporazum o tranzitu/infrastrukturni projekt; dobro delujočim notranjim energetskim trgom brez segmentacije na nacionalni ravni in z večjo konkurenco; večjo preglednostjo stanja zanesljivosti oskrbe v vseh državah članicah v izogib odvečnim naložbam in/ali infrastrukturnim vrzelim; boljšim sodelovanjem med državami članicami ter državami članicami in Komisijo, kar lahko EU pomaga poslati enotno, usklajeno sporočilo tretjim državam in s tem povečati pogajalsko moč EU v energetskih pogajanjih. Sklep o medvladnih sporazumih se lahko torej šteje za razumno učinkovitega. Na splošno stroške, povezane s sedanjim sklepom o medvladnih sporazumih, upravičujejo njegove relativne koristi, saj varuje delovanje in integriteto notranjega energetskega trga ter prispeva k zanesljivosti oskrbe. Vendar bi bil sklep o medvladnih sporazumih lahko učinkovitejši, če bi bilo preverjanje skladnosti, ki ga določa, predhodno. To bi znatno izboljšalo pravno varnost in tako državam članicam kot Komisiji prihranilo stroške.

2.3 Usklajenost Sklep o medvladnih sporazumih je usklajen s številnimi ukrepi, sprejetimi na ravni EU za izboljšanje delovanja energetskega trga EU in povečanje energetske varnosti EU. Pripravljen je bil leta 2012 in dopolnjuje uredbo o zanesljivosti oskrbe s plinom, sprejeto leta 2010 . Poleg tega je pregled sedanjega sklepa o medvladnih sporazumih del rezultatov energetske unije. Tudi ena izmed petih razsežnosti energetske unije, ki se medsebojno krepijo (energetska varnost, solidarnost in zaupanje), poudarja pomen ciljev sklepa o medvladnih sporazumih. Na splošno je sklep o medvladnih sporazumih v celoti usklajen z drugimi pobudami na podlagi strateškega okvira za energetsko unijo, ki imajo podobne cilje. 2.4 Relevantnost Pomembni infrastrukturni projekti so še naprej odvisni od javne podpore v obliki medvladnih sporazumov, ki jih bo treba sprejeti ali obnoviti v prihodnjih letih. V primeru oskrbe s plinom je delež plina iz plinovodov v skupnem uvozu iz tretjih držav leta 2014 dosegel 90 %. Gradnja večine plinovodov, ki povezujejo EU z njenimi trgovinskimi partnerji, se je začela od poznih 70-ih do poznih 90-ih let dvajsetega stoletja. Kar zadeva nafto, 90 % uvoza surove nafte v EU poteka po morju in le 10 % prek naftovodov, za katere je možno, da razvijalci projektov potrebujejo medvladni sporazum. Kar zadeva električno energijo, je delež neto uvoza v EU v bruto proizvodnji električne energije za EU28 manjši od 1 % . Vendar so, podobno kot v primeru surove nafte, nekateri izolirani elektroenergetski sistemi v EU (zlasti v baltskih državah članicah) močno odvisni od električne energije, uvožene prek kablov iz tretjih držav. Kot v primeru plina in nafte je bila ustrezna povezovalna infrastruktura zgrajena pred desetletji. Če povzamemo, se bodisi velik delež proizvoda na ravni EU (v primeru plina) ali kritični delež proizvoda za posamezno državo članico EU (v primeru nafte in elektrike) iz tretjih držav uvozi v EU prek fizičnih povezav. Gradnja infrastrukturnih projektov temelji na zapletenih pogodbenih sporazumih med nosilci projektov, ki jih pogosto podpira en ali več sporazumov med državami proizvajalkami, tranzitnimi državami in končnimi državami. Zaradi dolgega obdobja veljavnosti številnih medvladnih sporazumov sta njihova obnova in priglasitev predmet cikličnega učinka. Zato dejstvo, da je bil od leta 2012 Komisiji priglašen le en medvladni sporazum, ne pomeni, da ji ne bodo v prihodnosti priglašeni novi. Poleg tega ni pomembno število priglašenih medvladnih sporazumov, temveč pomen podprtih projektov in njihova skladnost s pravom EU. V zvezi s podaljšanjem medvladnih sporazumov za starejšo infrastrukturo so bila do zdaj prvotna tveganja, povezana z gradnjo, ublažena, kar pomeni, da bi bilo morda še toliko pomembneje izvesti oceno skladnosti medvladnega sporazuma s pravom EU. Po pričakovanjih bo odvisnost EU od uvoza v naslednjih dveh desetletjih ostala nespremenjena ali pa se bo povečala (za goriva, tehnologijo in druge materiale). Čeprav se v naslednjih letih pričakuje razvoj le omejenega števila novih energetskih koridorjev, bi morebitna nova infrastruktura, vključena v vsakega posameznega, lahko vplivala na celotni evropski energetski trg. Zato je bistveno, da so medvladni sporazumi, povezani s tako infrastrukturo, skladni s pravom EU in evropsko politiko diverzifikacije. Poleg tega se število vprašanj, na katera se medvladni sporazumi običajno nanašajo, pri novih infrastrukturnih projektih povečuje. Hkrati z daljšanjem energetskih poti se povečujejo tudi število, pravna hierarhija in kompleksnost medvladnih sporazumov. Pri gorivih je odgovornost pomembno vprašanje, ki ga lahko obravnavajo le vlade, skoraj vse omrežne povezave pa so predmet dvo- ali večstranskih medvladnih sporazumov. V okviru te naraščajoče kompleksnosti so medvladni sporazumi še naprej relevantni, zlasti v zvezi z morebitnim novim razvojem energetskih projektov v okviru politike EU za diverzifikacijo. V zvezi z medvladnimi sporazumi, povezanimi z nabavo energetskih proizvodov, se je način uvoza navedenih proizvodov na notranji trg EU v zadnjem desetletju spremenil. Zlasti pri plinu se je najprimernejši način oblikovanja cen v veliki meri premaknil od oblikovanja cen na podlagi dolgoročnih pogodb, indeksiranih z nafto, k tržnemu mehanizmu, tj. na podlagi cen na vozliščih. Vendar splošni premik k tržnim mehanizmom oblikovanja cen plina prikriva razlike med posameznimi državami članicami EU. Medtem ko razmere v državah članicah v srednji in severozahodni Evropi zrcalijo splošni trend, v drugih regijah EU, kot so baltske države in države jugovzhodne Evrope, do premika k oblikovanju cen na podlagi cen na vozliščih še ni prišlo. Na podlagi tega Komisija ocenjuje, da bodo medvladni sporazumi še naprej igrali ključno vlogo v energetskem sektorju EU. Sklep o medvladnih sporazumih je zato še vedno relevanten, vendar ga je treba prilagoditi spreminjajoči se naravi in potem oskrbe z energijo.

2.5 Dodana vrednost EU Glede energetske varnosti se razmere v državah članicah zelo razlikujejo. Najmanj ranljiva območja v Evropi so tista, ki se lahko oskrbujejo z energijo iz znatnega števila različnih virov/poti ter imajo delujoč in likviden veleprodajni trg. Najranljivejša območja pogosto pesti pomanjkanje infrastrukture, potrebne za različne dobavne vire in razvoj delujočega trga. Čeprav se likvidni trgi nahajajo le v omejenem številu držav, povpraševanje teh držav obsega približno 80 % skupnih potreb EU po plinu. Te razlike v razmerah pomenijo, da imajo različne države članice EU različne ravni pogajalske moči v odnosih s tretjimi državami ter izpostavljenosti zunanjim pritiskom. Napredujoče povezovanje energetske infrastrukture in trgov ter posledično skupna odvisnost od zunanjih dobaviteljev pomeni, da bi bilo treba o temeljnih političnih odločitvah o energiji, ki jih sprejme ena država članica, razpravljati s sosednjimi državami. Enako velja za zunanjo razsežnost energetske politike EU. Sklep o medvladnih sporazumih ima bistveno vlogo pri povezovanju zunanje dimenzije energetske politike (v kolikor je povezana s sporazumi s tretjimi državami) z notranjo dimenzijo (saj imajo določbe medvladnih sporazumov, ki niso v skladu s pravom EU, negativen učinek na delovanje notranjega energetskega trga). Zato ima sklep o medvladnih sporazumih jasno dodano vrednost EU, saj na ravni EU krepi sodelovanje in preglednost ter prispeva k delovanju notranjega energetskega trga in zanesljivosti oskrbe. 2.6 Poenostavitev Sedanji sklep o medvladnih sporazumih vzpostavlja precej enostaven mehanizem za izmenjavo informacij. Glavno upravno breme za države članice je v zvezi s postopkom priglasitve. Medvladni sporazumi se lahko naložijo elektronsko, prav tako pa za države članice ni nobenih zahtev po prevodu. Namesto poenostavitve bi lahko bilo predvideno pojasnilo. Člen 3 sedanjega sklepa o medvladnih sporazumih kot rok za predložitev obstoječih medvladnih sporazumov določa 17. februar 2013. Ker to ne velja več, bi se lahko pojasnilo, da se rok devetih mesecev za izvedbo naknadne ocene uporablja za vse nove medvladne sporazume, sklenjene po začetku veljavnosti sklepa o medvladnih sporazumih. V sedanjem sklepu o medvladnih sporazumih obstajajo le omejene možnosti za poenostavitev. Vendar bi se lahko vneslo pojasnilo glede roka za predložitev medvladnih sporazumov, sklenjenih po začetku veljavnosti sklepa o medvladnih sporazumih.



3. Sklepi To poročilo temelji na izkušnjah, ki jih je Komisija pridobila od začetka veljavnosti sklepa o medvladnih sporazumih leta 2012, in na poglobljeni analizi 124 medvladnih sporazumov, ki so bili priglašeni v tem okviru. S tem poročilom Komisija izpolnjuje svojo obveznost, določeno v členu 8 navedenega sklepa, da oceni sklep o medvladnih sporazumih. Sklep o medvladnih sporazumih v sedanji obliki ne velja za uspešnega. Sedanje določbe (in zlasti naknadno preverjanje skladnosti) niso privedle do preoblikovanja neskladnih medvladnih sporazumov v skladne in niso neposredno vplivale na pogajanja držav članic s tretjimi državami. Zlasti noben osnutek medvladnega sporazuma ni bil prostovoljno predložen za predhodno preverjanje. Kar zadeva učinkovitost, zlasti stroškovni vidik in vidik stroškov/koristi, se sklep o medvladnih sporazumih šteje za razumno učinkovitega. Zlasti stroške, povezane s sedanjim sklepom o medvladnih sporazumih, upravičujejo njegove koristi, saj varuje delovanje notranjega energetskega trga in prispeva k zanesljivosti oskrbe. Vendar bi bil sklep o medvladnih sporazumih lahko učinkovitejši, če bi bilo preverjanje skladnosti, ki ga določa, predhodno. To bi znatno izboljšalo pravno varnost in prihranilo znatne stroške. Sklep o medvladnih sporazumih je v celoti usklajen z drugimi pobudami in zakonodajnimi akti EU.