SL Uradni list Evropske unije C 419/1

MNENJE št. 6/2014

(v skladu s členom 325 PDEU)

o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES, Euratom) št. 883/2013 glede uvedbe funkcije nadzornika za procesna jamstva

2014/C 419/01

RAČUNSKO SODIŠČE EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 325(4) Pogodbe;

ob upoštevanju predloga Komisije (1);

ob upoštevanju zaprosila Evropskega parlamenta za mnenje o navedenem predlogu, ki ga je Sodišče prejelo 16. julija 2014;

ob upoštevanju zaprosila Sveta za mnenje o navedenem predlogu, ki ga je Sodišče prejelo 25. julija 2014 –

SPREJELO NASLEDNJE MNENJE:

Uvod

1. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) je generalni direktorat Evropske komisije, ki pa je pri svojem preiskovalnem delu neodvisen (2). Izvaja upravne preiskave. Urad ni pravosodni niti policijski organ, je pa pooblaščen za pošiljanje svojih poročil neposredno nacionalnim organov, da ukrepajo na njihovi podlagi.

2. Od oktobra 2013 ureja preiskave OLAF, namenjene boju proti goljufijam, korupciji in vsem drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom Unije, delno revidiran zakonski okvir (3). Z uredbo (EU, Euratom) št. 883/2013 (4) (v nadaljnjem besedilu: uredba OLAF) sta bili nadomeščeni dve uredbi (5), ki sta veljali od leta 1999, ko je bil Urad ustanovljen.

3. S predlogom Komisije, obravnavanem v tem mnenju, naj bi se okrepila procesna jamstva za osebe, ki jih preiskujejo (v uredbi OLAF imenovane „preiskovanci“ (6)). Komisija predlaga uvedbo funkcije „nadzornika za procesna jamstva“ (v nadaljnjem besedilu: nadzornik), ki bi imel dve nalogi: (a) obravnavanje pritožb preiskovancev v zvezi z domnevnimi kršitvami njihovih procesnih jamstev iz uredbe OLAF in izdajanje nezavezujočih priporočil generalnemu direktorju OLAF v zvezi s temi pritožbami; (b) izdajanju dovoljenj uradu OLAF za inšpekcijske preglede službene pisarne člana institucije EU v prostorih institucije EU med notranjo preiskavo ali pridobitev kopij dokumentov ali katerih koli nosilcev podatkov v njegovi pisarni.

4. V skladu s predlogom Komisije bi nadzornika in njegovega namestnika soglasno imenovali Evropski parlament, Svet in Komisija. Svoje naloge bi opravljala popolnoma neodvisno.

5. Sodišče je ocenilo predlog Komisije glede na priporočila, ki jih je dalo v svojih mnenjih št. 6/2011 (7) in št. 8/2012 (8) na podlagi opažanj iz svojega Posebnega poročila št. 2/2011 o upravljanju Urada (9). Ker se reforma iz leta 2013 še vedno izvaja in so izkušnje z novimi pravili zato še vedno omejene, je bilo prezgodaj, da bi Sodišče v tem mnenju upoštevalo učinek novih pravil na poslovanje OLAF.

Neodvisen nadzor zakonitosti potekajočih preiskav OLAF

6. Ko je bilo Sodišče zaprošeno za mnenje o predlogu Komisije za revizijo uredbe OLAF iz leta 2011 (10), je opozorilo, da je potreben neodvisen nadzor zakonitosti potekajočih preiskav OLAF. Če naj bo takšen nadzor uspešen, ga mora izvajati organ ali oseba, neodvisna od OLAF, ki ima pooblastila za izdajanje zavezujočih mnenj. Takrat je Sodišče predlagalo uvedbo funkcije revizijskega uradnika, ki ga ne bi smel imenovati generalni direktor OLAF niti ne bi smel biti njemu podrejen (11).

7. Sodišče odobrava, da sedanji predlog Komisije z medinstitucionalnim procesom imenovanja in po potrebi razrešitve nadzornika zagotavlja njegovo neodvisnost od OLAF. Uvedba funkcije zunanjega nadzora bi bila velika izboljšava v primerjavi s sedanjim nadzornim postopkom za posamezne potekajoče preiskave, ki je popolnoma notranji mehanizem (12).

8. Komisija v členu 9(c)(1) predloga uredbe predlaga, da bi morala biti kandidata za položaj nadzornika in njegovega namestnika „primerno usposobljena“. Sodišče predlaga, naj bo v uredbi določeno, da sta nadzornik in njegov namestnik izbrana med osebami, ki so nedvomno neodvisne in izpolnjujejo pogoje za imenovanje v sodno funkcijo.

9. Sodišče priporoča, naj bo nadzornik še bolj neodvisen. V nasprotju s predlogom v členu 9(c)(1) osnutka uredbe niti nadzornik niti njegov sekretariat ne bi smela biti upravno povezana s Komisijo niti z nobeno drugo institucijo, ki sodeluje pri njegovem imenovanju. Nadzorniku bi bilo treba dodeliti dovolj sodelavcev za uspešno opravljanje nalog. Odobrena proračunska sredstva bi se morala evidentirati pod posebno proračunsko vrstico.

Obseg posredovanja nadzornika v vlogi svetovalca

10. V mnenju št. 6/2011 je Sodišče opozorilo, da je kontrola potekajočih preiskav potrebna zlasti takrat, kadar preiskovanci niso bili obveščeni, da proti njim poteka preiskava, zato da se zagotovi nadaljnja zaupnost preiskave. Sedanji predlog Komisije predvideva obvezno posredovanje nadzornika samo takrat, kadar se preiskovanec zaveda, da proti njemu poteka preiskava, in je vložil pritožbo v zvezi z ukrepi, sprejetimi v okviru preiskave.

11. Nadzornik pa ne more posredovati na lastno pobudo v primerih, v katerih preiskovanec ni bil obveščen o preiskavi. Člen 9 uredbe OLAF pod določenimi pogoji Urad odvezuje od obveznosti, da preiskovanca obvesti, da proti njemu poteka preiskava, in od obveznosti, da mu zagotovi možnost dati pripombe v zvezi z dejstvi, ki se nanašajo nanj, preden so pripravljene ugotovitve, v katerih je poimensko naveden. V skladu s predlogom Komisije zato nadzornik ne bi mogel posredovati v vseh primerih, v katerih so bila med preiskavo začasno opuščena najpomembnejša procesna jamstva iz člena 9.

12. Obseg posredovanja nadzornika je dodatno omejen s predlogom Komisije, naj bi se ukvarjal samo s spoštovanjem postopkovnih jamstev iz člena 9 uredbe OLAF. Vendar pa so v drugih členih uredbe določbe (npr. v členu 10 o obveznosti generalnega direktorja, da zagotovi, da je vsako obveščanje javnosti o preiskavah nevtralno in nepristransko), katerih neupoštevanje lahko zelo negativno vpliva na pravice preiskovanca. Poleg tega obstaja tveganje, da bi lahko preiskovalni ukrepi OLAF vplivali tudi na pravice fizičnih oseb ali gospodarskih subjektov, ki se ne štejejo za preiskovance, vendar so povezani s preiskovanimi primeri, npr. ker so zaslišani kot priče.

13. Sodišče priporoča, naj bo nadzornik pooblaščen za obravnavo vseh domnevnih kršitev temeljnih pravic in procesnih jamstev iz zakonodaje EU, povezanih s potekajočimi preiskavami OLAF. Kadar Urad ne izpolni svoje obveznosti informiranja preiskovanca, da proti njemu poteka preiskava, bi moral biti generalni direktor dolžen zaprositi nadzornika za nasvet.

Predhodno dovoljenje nadzornika za nekatere preiskovalne ukrepe

14. Sodišče se strinja, da mora generalni direktor OLAF v skladu s predlogom Komisije najprej dobiti dovoljenje nadzornika, kadar namerava Urad uporabiti svoje pooblastilo in med notranjo preiskavo opraviti inšpekcijski pregled službene pisarne člana institucije EU v prostorih te institucije ali pridobiti kopije dokumentov ali kakršnih koli nosilcev podatkov v njegovi pisarni.

15. V skladu s predlogom Komisije bi moral nadzornik opraviti objektivno oceno zakonitosti preiskovalnega ukrepa, ki ga namerava OLAF izvesti, in ugotoviti, ali bi bilo mogoče isti cilj doseči z manj invazivnimi sredstvi. Sodišče je v skladu z načeloma sorazmernosti in enake obravnave prepričano, da bi bila taka ocena potrebna ne samo pri pregledih članov institucij EU, ampak tudi delavcev EU ali gospodarskih subjektov, proti katerim poteka preiskava (13).

16. Poleg inšpekcijskih pregledov službenih pisarn lahko med preiskavami OLAF pride tudi do drugih situacij, ki prav tako lahko zelo negativno vplivajo na pravice preiskovanca, zlasti posredovanje informacij o preiskovancu nacionalnim pravosodnim organom ali negotovost, ki jo povzroči dolgotrajna preiskava.

17. Sodišče priporoča, naj se od nadzornika dobi predhodno pisno dovoljenje vedno, kadar namerava Urad opravljati kontrole na kraju samem in inšpekcijske preglede. Sodišče priporoča, naj se to predhodno dovoljenje zahteva tudi vedno, kadar (a) namerava generalni direktor OLAF v skladu s členom 4(6) uredbe OLAF odložiti posredovanje informacij instituciji, ki ji pripada preiskovanec; (b) namerava OLAF v skladu s členom 9(4) uredbe OLAF pripraviti ugotovitve, v katerih je preiskovanec poimensko naveden, preden mu zagotovi možnost dati pripombe v zvezi z dejstvi, ki se nanašajo nanj; (c) namerava OLAF posredovati informacije o preiskovancu nacionalnim pravosodnim organom; (d) namerava OLAF podaljšati preiskavo na več kot dve leti.

18. Poleg tega Sodišče priporoča, naj bo v uredbi OLAF določeno, da so prej navedeni primeri dejanja, ki bi lahko imela negativne posledice za preiskovanca. Vključitev take določbe bi preiskovancu omogočala, da po potrebi sodišča EU zaprosi za sprejetje začasnih varstvenih ukrepov. Po mnenju Sodišča bi to jamčilo za zakonitost preiskav OLAF in varovalo temeljne pravice oseb, na katere se nanašajo.

Zaključek

19. Sodišče daje velik pomen varovanju finančnih interesov Unije ter boju proti goljufijam, korupciji in drugim nezakonitim dejavnostim. To je potrebno tudi zaradi zaupanja javnosti v institucije EU in najnujnejšega dobrega upravljanja. Osnovni pogoj za to je močen in uspešen OLAF. Kakršna koli reforma mora zagotoviti, da se ta moč ohrani in okrepi, ne pa izpodbija.

20. Varstvo posameznikovih pravic in torej tudi močna postopkovna jamstva za osebe, ki jih preiskuje OLAF, so bistvena. Izkušnje kažejo, da se vsako upravičeno preiskovalno dejanje lahko močno razvrednoti zaradi mnenja, da niso zagotovljena zadostna procesna jamstva za spoštovanje posameznikovih pravic.

21. Zagotavljanje popolnega spoštovanja posameznikovih pravic ne samo krepi mandat urada OLAF kot organa EU, ki v celoti spoštuje vladavino prava, ampak je tudi bistveno za končno uspešnost preiskav OLAF. Spremembe, ki jih Sodišče predlaga v tem mnenju, so namenjene krepitvi te uspešnosti.

To mnenje je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju 23. oktobra 2014. Za Računsko Sodišče Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsednik

(1) COM(2014) 340 final z dne 11. junija 2014.

(2) Sklep Komisije št. 1999/352/ES, ESPJ, Euratom z dne 28. aprila 1999 o ustanovitvi Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 136, 31.5.1999, str. 20).

(3) Urad ne more utemeljevati izvedbe svojih preiskav samo na novi uredbi OLAF. Tudi po reformi iz oktobra 2013 so še vedno potrebne dodatne pravne osnove, na podlagi katerih bo Urad pooblaščen za izvajanje preiskav v posebnih primerih, in sicer za zunanje preiskave v državah članicah in notranje preiskave v institucijah, organih, uradih in agencijah EU, npr. Uredba Sveta (Euratom, ES) št. 2185/96 z dne 11. novembra 1996 o pregledih in inšpekcijah na kraju samem, ki jih opravlja Komisija za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti pred goljufijami in drugimi nepravilnostmi (UL L 292, 15.11.1996, str. 2).

(4) Uredba (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (UL L 248, 18.9.2013, str. 1).

(5) Uredba (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 136, 31.5.1999, str. 1) in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (UL L 136, 31.5.1999, str. 8).

(6) V skladu s členom 2(5) uredbe OLAF „preiskovanec“ pomeni osebo ali gospodarski subjekt, osumljen storitve dejanja goljufije, korupcije ali katerega koli drugega nezakonitega dejanja, ki škodi finančnim interesom Unije, in ga Urad zato preiskuje.

(7) UL L 254, 30.8.2011, str. 1.

(8) UL C 383, 12.12.2012, str. 1.

(9) UL C 124, 27.4.2011, str. 9.

(10) Glej odstavke 15 in od 37 do 40 Mnenja št. 6/2011.

(11) Sodišče je priporočalo, naj predlagani revizijski uradnik ne bo samo dolžan izdati zavezujoče mnenje na zahtevo preiskovancev, ampak naj bo tudi pooblaščen za izdajo zavezujočih mnenj vedno, kadar generalni direktor OLAF predvideva prenos informacij nacionalnim pravosodnim organom ali kadar preiskave trajajo več kot dve leti.

(12) V skladu s členom 17(7) uredbe OLAF mora generalni direktor OLAF vzpostaviti notranji svetovalni in nadzorni postopek vključno s preskusom zakonitosti.

(13) V skladu z določbami in postopki, določenimi v Uredbi (Euratom, ES) št. 2185/96, lahko OLAF izvaja kontrole na kraju samem in inšpekcijske preglede gospodarskih subjektov.