SL Uradni list Evropske unije C 18/10

SPOROČILO KOMISIJE

Pravo EU: z boljšo uporabo do boljših rezultatov

(2017/C 18/02)

1. Uvod

Evropska unija temelji na načelu pravne države in se za zagotovitev uresničitve svojih politik in prednostnih nalog v državah članicah opira na pravo (1). Učinkovita uporaba, izvajanje in izvrševanje zakonodaje je pristojnost, ki je Komisiji podeljena s členom 17(1) Pogodbe o Evropski uniji. Je zelo pomembna politična prednostna naloga Junckerjeve komisije in del načrta Komisije za okrepitev prizadevanj za boljšo pripravo zakonodaje (2).

Učinkovito izvrševanje pravil EU, od temeljnih svoboščin, varnosti hrane in izdelkov ter kakovosti zraka do zaščite enotne valute, je za Evropejce pomembno in vpliva na njihovo vsakodnevno življenje. Učinkovito izvrševanje pravil EU je v splošnemu interesu. Ko določena vprašanja pridejo v ospredje, kot so testiranje emisijskih vrednosti za avtomobile, onesnaženje voda, nezakonita odlagališča ali varnost in varstvo v prometu, velikokrat težava ni v pomanjkanju zakonodaje EU, pač pa v njeni neučinkoviti uporabi. Zato je potreben trden, uspešen in učinkovit sistem izvrševanja, ki bi zagotovil, da države članice pravo EU v celoti uporabljajo, izvajajo in izvršujejo ter državljanom zagotavljajo ustrezno pravno varstvo.

Člani javnosti, podjetij in civilne družbe v veliki meri prispevajo k spremljanju, ki ga izvaja Komisija, in sicer z obveščanjem o pomanjkljivostih v uporabi prava EU v državah članicah. Komisija priznava ključno vlogo, ki jo imajo pritožbe pri odkrivanju kršitev prava EU.

Trenutna politika izvrševanja Komisije vključuje spremljanje uporabe in izvajanja prava EU, reševanje težav z državami članicami, da bi se odpravile kršitve zakonodaje, in po potrebi uporaba postopka za ugotavljanje kršitev. Politika se je razvila in v zadnjih 15 letih postopoma okrepila. Ključni sporočili iz leta 2002 (3) in leta 2007 (4) zagotavljata okvir za izboljšanje spremljanja, krepitev partnerstev in reševanje težav, boljše upravljanje primerov ugotavljanja kršitev in večjo preglednost.

Poleg obravnavanja kršitev je Komisija razvila okvir za načelo pravne države (5), ki ga uporabi, kadar „nacionalni zaščitni ukrepi za varstvo načela pravne države“ ne odpravljajo učinkovito sistemske nevarnosti za to načelo v državi članici ter kadar take nevarnosti ni mogoče obravnavati s postopki za ugotavljanje kršitev. To odraža dejstvo, da je spoštovanje načela pravne države predpogoj za spoštovanje vseh pravic in obveznosti, ki izhajajo iz pogodb.

Junckerjeva Komisija je sprejela tudi bolj osredotočen pristop k politiki in pripravi zakonodaje. Odločila se je za poenostavljen delovni program, ki na vseh stopnjah priprave politike temelji na visoko kvalitetni analizi in javnem posvetovanju z zainteresiranimi stranmi. Cilj tega novega načina dela, ki je jedro agende za boljše pravno urejanje, je zagotoviti, da vsak ukrep iz zbirke pravil EU ustreza svojemu namenu, da je njegovo izvajanje enostavno in da je izvršljiv v EU. V Sporočilu „Boljše pravno urejanje: doseganje boljših rezultatov za močnejšo Unijo“ se je Komisija zavezala k spodbujanju učinkovitejše uporabe, izvajanja in izvrševanja (6).

Na podlagi nedavno podpisanega Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje (7) so Evropski parlament, Svet in Komisija potrdili skupno odgovornost za sprejemanje visoko kakovostne zakonodaje Unije. V skupni politični izjavi o zakonodajnih prednostnih nalogah EU za leto 2017 je ponovno poudarjena zaveza k spodbujanju ustreznega izvajanja in izvrševanja obstoječe zakonodaje (8).

Ne glede na ta prizadevanja ostajata uporaba in izvrševanje prava EU izziv, ki zahteva večjo osredotočenost na izvrševanje, da bi se tako uresničili cilji splošnega interesa. Izvrševanje prispeva k doseganju političnih prednostnih nalog in jih dopolnjuje. Komisija pri določanju svojih političnih prednostnih nalog ne bi smela namenjati pozornosti le pripravi nove zakonodaje, ampak tudi njenemu izvrševanju. Delu, namenjenemu zagotovitvi učinkovitega izvrševanja obstoječega prava EU, je treba priznati enakovreden pomen kot delu, namenjenemu oblikovanju nove zakonodaje. Partnerstvo med Komisijo in državami članicami, ki imajo ključno vlogo pri izvajanju, je treba okrepiti, tako da bi koristi zakonodaje EU dosegle javnost. Hkrati se državljani, trgovinska in poslovna združenja, socialni partnerji, Ekonomsko–socialni odbor, Odbor regij in civilna družba spodbujajo, naj Komisiji pri odkrivanju težav pomagajo na bolj strukturiran način.

To sporočilo določa, kako bo Komisija okrepila prizadevanja za uskladitev uporabe, izvajanja in izvrševanja z zavezo Junckerjeve Komisije, da bo „večja in bolj ambiciozna pri velikih zadevah ter manjša in skromnejša pri manjših stvareh“ (9). To pomeni bolj strateški pristop k izvrševanju v smislu obravnavanja kršitev. Poleg tega sporočilo daje na voljo pregled drugih ukrepov, ki jih bo Komisija sprejela, da bi državam članicam in javnosti pomagala zagotoviti učinkovito uporabo prava EU.

2. Sodelovanje z državami članicami pri izvrševanju prava EU

Glavna odgovornost držav članic je pravilen prenos, uporaba in izvajanje prava EU (10). Na voljo morajo dati tudi zadostna pravna sredstva, s katerimi zagotovijo učinkovito pravno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije. To pomeni, da če je bilo na nacionalni ravni poseženo v pravice državljanov, jim mora biti zagotovljen dostop do hitrih in učinkovitih nacionalnih pravnih sredstev. Ta pravna sredstva morajo upoštevati načelo učinkovite sodne zaščite, ki je določeno s Pogodbo (11). Nacionalna sodišča so „redna sodišča“ za spoštovanje prava EU in učinkovito prispevajo k njegovemu izvrševanju v posameznih primerih. Pristojna so za izrek ugoditvenih odločitev na podlagi tožb posameznikov, ki iščejo varstvo pred nacionalnimi ukrepi, ki niso skladni s pravom EU, ali za dodelitev denarnega nadomestila za škodo, ki so jo takšni ukrepi povzročili.

Da bi državam članicam pomagala v njihovih prizadevanjih za izvajanje prava EU in zagotovila, da bodo države članice lahko izpolnile svoje obveznosti glede pravilne uporabe zakonodaje EU, Komisija daje na voljo široko paleto orodij. Mednje spadajo tako preventivni ukrepi in zgodnje reševanje težav, kot proaktivno spremljanje in ciljno usmerjeno izvrševanje. V nadaljevanju bo opisano, kako bodo izboljšani trenutni podporni ukrepi.

Dialog

Kršitve zakonodaje EU niso običajne zadeve, zato bi bilo treba o njih razpravljati na ustrezno visoki ravni in pravočasno. Spodbujala se bodo bolj sistematična dvostranska srečanja med Komisijo in državami članicami, da bi se proaktivno razpravljalo o skladnosti s pravom EU, in to na mnogih zakonodajnih področjih. Na primer, kot je predvideno v strategiji za enotni trg (12), bo Komisija organizirala dialoge o skladnosti z državami članicami. Ti dialogi zajemajo primere kršitev, pa tudi širša vprašanja v zvezi z izvrševanjem.

Komisija se bo za spodbujanje izvajanja in preverjanja, kako se zakonodaja izvaja v praksi, še naprej opirala na različne odbore in skupine strokovnjakov, ki so že vzpostavljeni, ter dragoceno podporo evropskih agencij. Razgovori v navedenih forumih so se izkazali za učinkovit način zagotavljanja, da se države članice zavežejo k izvajanju prava EU, in so dokaz temeljnega načela resnega sodelovanja med Komisijo in državami članicami. Poleg tega bo dialog o izvrševanju posebnih določb prava EU, ki je tudi predpogoj za učinkovito uporabo evropskega strukturnega in investicijskega sklada (13), pomagal zagotoviti popoln in pravočasen prenos prava EU.

Kršitve je treba obravnavati takoj, ko je mogoče. Komisija in države članice morajo hitro ukrepati pri preiskovanju kršitev zakonodaje. Za hitro reševanje morebitnih kršitev zakonodaje EU v določenih primerih in že v zgodnji fazi je bil vzpostavljen dialog za strukturirano reševanje težav med Komisijo in državami članicami, znan kot „EU pilot“. Njegov namen ni z dodatno fazo podaljšati postopka za ugotavljanje kršitev, ki je že sam po sebi način, kako začeti dialog za reševanje težav z državo članico. Zato bo Komisija začela postopek za ugotavljanje kršitev ne da bi se oprla na mehanizem reševanja težav EU Pilot, razen če je v zadevnem primeru uporaba EU Pilota koristna (14).

Krepitev zmogljivosti v državah članicah

Komisija bo države članice spodbujala in jim pomagala pri izboljšanju njihove zmožnosti izvrševanja prava EU in zagotavljanja pravnih sredstev, s čimer bi države članice končnim uporabnikom, bodisi posameznikom ali podjetjem, zagotovile, da lahko v celoti uživajo svoje pravice (15). Vzpostavitev omrežij in izmenjava dobrih praks sta ključni element teh prizadevanj. Komisija bo še naprej sodelovala skupaj z nacionalnimi organi prek številnih mrež, s čimer naj bi zagotovila, da se predpisi EU uporabljajo učinkovito in dosledno. Na primer na področju notranjega trga elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev Komisiji in nacionalnim regulativnim organom pri izvajanju regulativnega okvira EU za elektronske komunikacije pomaga in svetuje Organ evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije. Podobno velja na področju konkurence, saj Evropska mreža za konkurenco prispeva k učinkovitemu in doslednemu izvajanju pravil konkurence. Mreža Evropske unije za izvajanje in uveljavljanje okoljskega prava ima pri uveljavljanju pravnega reda Unije na področju okolja in spoštovanja minimalnih zahtev za inšpekcijske preglede pomembno vlogo, zlasti z omogočanjem lažje izmenjave najboljših praks. Delo te mreže bo zajeto v prihodnjih pobudah z namenom podpore državam članicam pri zagotavljanju skladnosti z okoljsko zakonodajo EU (16). Delovna skupina za varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov (t.i. skupina iz člena 29) ima pomembno vlogo pri uporabi zakonodaje s področja varstva podatkov. Ko se bo začel uporabljati novi okvir o varstvu podatkov v EU (17), jo bo nadomestil Evropski odbor za varstvo podatkov.

Neodvisni upravni organi ali inšpektorati, katerih ustanovitev zahteva zakonodaja EU (npr. na področju varstva podatkov, enakosti, energije, transporta, finančnih storitev), imajo pomembno vlogo pri izvajanju in izvrševanju. Komisija bo zato posebno pozornost namenila vprašanju, ali imajo ti organi dovolj ustrezne opreme za opravljanje svojih nalog. Komisija na primer meni, da bi morali nacionalnim organom, pristojnim za konkurenco, podeliti večja pooblastila, da bi lahko bolj učinkovito izvrševali pravila konkurence. Eden izmed načinov za to je zagotoviti, da ti organi delujejo samostojno ter da imajo na voljo ustrezna orodja in sredstva za zagotavljanje spoštovanja konkurence v Evropi, vzpostaviti večjo konkurenčnost trgov in potrošnikom ponuditi večjo izbiro blaga in storitev po nižjih cenah in boljše kakovosti. Drugo prednostno področje je zagotovitev neodvisnosti nacionalnih regulativnih organov na področju storitev elektronske komunikacije, organov energetskega sektorja, železniških regulatornih organov in nacionalnih organov finančnega nadzora (18). V finančnem sektorju lahko evropski nadzorni organ preiskuje neizpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo nacionalni pristojni organi na podlagi veljavne zakonodaje, in v zvezi s tem tudi nadaljnje ukrepa (19). Komisija bo spodbujala posodobitev izvršilnih organov v okviru evropskega semestra, vsakoletnega ciklusa usklajevanja ekonomskih politik EU ter po potrebi s posebno zakonodajo. Komisija je na primer predstavila predlog za pregled uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov (20), ki je namenjen izboljšanju sposobnosti držav članic pri reševanju kršitev potrošniške zakonodaje, zlasti v spletnem okolju.

Komisija bo prek evropskega semestra državam članicam še naprej pomagala izboljševati učinkovitost njihovih nacionalnih pravosodnih sistemov, prek skladov EU pa bo podpirala sodne reforme in pravosodna izobraževanja. Pregled stanja na področju pravosodja v EU (21) prispeva k temu procesu, saj ponuja primerjalni pregled kakovosti, neodvisnosti in uspešnosti nacionalnih pravosodnih sistemov. To omogoča lažje prepoznavanje pomanjkljivosti in dobrih praks ter spremljanje napredka. Komisija bo povečala svojo podporo za krepitev nacionalnih pravosodnih sistemov. Programi za usposabljanje nacionalnih sodnikov in drugih pravnih strokovnjakov bodo še naprej deležni podpore. Komisija in nacionalni sodniki uspešno sodelujejo pri zagotavljanju skladnosti s pravili konkurence (22), okoljske zakonodaje (23) in omogočanju lažjega pravosodnega sodelovanja v civilnih in gospodarskih zadevah prek Evropske pravosodne mreže (24). Vse to kaže, da se izmenjava izkušenj lahko še izboljša. Razlagalno sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah bo prispevalo k navedenim prizadevanjem (25).

Komisija bo okrepila svoje sodelovanje z Evropsko mrežo varuhov človekovih pravic, ki jo koordinira evropski varuh in ki združuje nacionalne in regionalne varuhe, da bi skupaj spodbujali dobro upravljanje v okviru uporabe prava EU na nacionalni ravni.

Boljša priprava zakonodaje omogoča boljšo uporabo in izvajanje

Evropski parlament, Svet in Komisija so izkazali politično voljo za izboljšanje kakovosti priprave zakonodaje, pregled že obstoječih predpisov in po potrebi njihovo posodobitev. Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje potrjuje njihovo zavezanost zagotavljanju kakovosti predpisov, ki morajo ustrezati potrebam državljanov in podjetij. Jasna pravna formulacija in dostop do besedil prispevata k pravni varnosti in boljši uporabi. Če je zakonodaja jasna in dostopna, jo je mogoče izvajati učinkovito; državljani in gospodarski subjekti lažje razumejo svoje pravice in obveznosti, sodišča pa jih lahko izvršujejo.

Zato je bistveno, da se nekateri vidiki izvajanja in uporabe prava Unije upoštevajo na stopnji razvoja politike. Smernice Komisije za boljšo pravno ureditev (26) usmerjajo službe Komisije pri pripravi „načrta izvajanja“, da bi se ugotovile morebitne težave, s katerimi se lahko soočajo države članice pri izvajanju prava EU, in predlagajo načine za ublažitev teh tveganj. Pri pripravi predlogov direktiv Komisija sodeluje z državami članicami, da bi ugotovila ali so potrebni obrazložitveni dokumenti, ki pojasnjujejo razmerje z nacionalnimi ukrepi prenosa (27).

Preglednost je nujna za zagotovitev pravilnega prenosa, uporabe in izvajanja zakonodaje EU. Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje države članice poziva, da javnost obvestijo o prenosu direktiv EU in da v nacionalnem aktu o prenosu (ali povezanem dokumentu) jasno navedejo, na katerih mestih so dodani elementi, ki niso povezani z navedeno zakonodajo EU.

3. Bolj strateški pristop do izvršilnih ukrepov Komisije

Določitev prednostnih nalog

Komisija uveljavlja splošni interes Unije in zagotavlja uporabo Pogodb. Kot varuhinja pogodb je odgovorna za spremljanje ukrepov držav članic pri izvajanju prava EU in zagotavljanje, da sta njihova zakonodaja in praksa v skladu z njo, in sicer pod nadzorom Sodišča Evropske unije (28).

Pri izvajanju te naloge ima Komisija diskrecijsko pravico, da odloči o začetku postopka za ugotavljanje kršitve ali da zadevo predloži v odločanje Sodišču (29). Posledično iz sodne prakse izhaja, da posamezniki ne bodo uspeli v tožbah, ki jih vložijo zoper Komisijo, če je Komisija sprejela odločitev, da zadeve ne bo obravnavala (30).

Biti „večja in bolj ambiciozna pri velikih zadevah ter manjša in skromnejša pri manjših stvareh“ je zaveza, ki bi se morala odražati v bolj strateškem in učinkovitejšem pristopu k izvrševanju, zlasti v okviru obravnavanja kršitev. Pri izvajanju tega pristopa bo Komisija še naprej cenila bistveno vlogo, ki jo imajo pritožniki posamezniki pri opredeljevanju širših problemov z izvrševanjem prava EU, ki zadevajo interese državljanov in podjetij.

Zato je pomembno, da Komisija uporabi svojo diskrecijsko pravico na strateški način, da bi svoja prizadevanja za izvrševanje prednostno opredelila in jih osredotočila na najpomembnejše kršitve prava EU, ki vplivajo na interese državljanov in podjetij. V zvezi s tem bo Komisija odločno ukrepala ob kršitvah, ki ovirajo izvajanje pomembnih ciljev politike EU (31) ali ki bi lahko ogrozili štiri temeljne svoboščine.

Komisija bo prednostno preiskovala primere, v katerih je države članice niso obvestile o ukrepih za prenos oziroma so bile direktive neustrezno prenesene, primere, v katerih države članice niso spoštovale sodbe Sodišča Evropskih skupnosti, kot je določeno v členu 260(2) PDEU, ter primere, v katerih so države članice povzročile resno škodo finančnim interesom EU ali kršile izključne pristojnosti EU, kot je določeno v členu 2(1) PDEU v povezavi s členom 3 PDEU.

Obveznost sprejetja ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča Evropske unije ima največji učinek, kadar zahtevani ukrepi zadevajo sistemske pomanjkljivosti v pravnem sistemu države članice. Zato bo Komisija prednostno obravnavala kršitve, ki razkrivajo sistemske pomanjkljivosti, ki ogrožajo delovanje institucionalnega okvira EU. To velja zlasti za kršitve, ki vplivajo na zmožnost nacionalnega pravosodnega sistema, da prispeva k učinkovitemu izvrševanju prava EU. Komisija bo zato postopek začela v vseh primerih, v katerih nacionalni predpisi ali prakse ovirajo postopek za sprejetje predhodne odločbe Sodišča ali v katerih nacionalna zakonodaja nacionalnim sodiščem preprečuje priznati primarnost prava Unije. Postopke bo začela tudi v primerih, v katerih nacionalno pravo ne zagotavlja učinkovitih pravnih sredstev za kršitev prava EU ali drugače preprečuje nacionalnim pravosodnim sistemom, da zagotovijo učinkovito uporabo prava EU, v skladu z zahtevami načela pravne države in členom 47 Listine EU o temeljnih pravicah.

Poleg teh primerov Komisija pripisuje velik pomen zagotavljanju, da je nacionalna zakonodaja usklajena s pravom EU, saj neusklajena nacionalna zakonodaja sistematično spodkopava možnosti državljanov, da uveljavijo svoje pravice, vključno s temeljnimi pravicami, in da v celoti izkoristijo prednosti zakonodaje EU. Komisija bo prav tako posvetila posebno pozornost primerom, ki kažejo na to, da država članica ne uporablja pravilno zakonodaje EU.

Ob upoštevanju diskrecijske pravice, ki jo ima pri odločanju o zadevah, ki jih bo obravnavala, bo Komisija preučila vpliv kršitve na doseganje pomembnih ciljev politik EU, kot so kršitve temeljnih svoboščin iz Pogodbe, ki državljanom ali podjetjem, ki se želijo preseliti ali izvesti transakcije med državami članicami, povzročajo še posebno velike težave, ali kadar lahko pride do sistemskega učinka na več kot eno državo članico. Primere bo razlikovala glede na dodano vrednost, ki jo je mogoče doseči s postopkom za ugotavljanje kršitev, in jih bo zaključila, kadar bo menila, da je to primerno z vidika politike. Komisija bo to diskrecijsko pravico izvajala zlasti v primerih, ko postopek sprejetja predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU glede istega vprašanja še ni končan in ravnanje Komisije ne bi bistveno pospešilo reševanja zadeve, in v primerih, v katerih bi bil začetek postopka za ugotavljanje kršitve v nasprotju s stališčem, ki ga je zavzel kolegij komisarjev v zakonodajnem predlogu.

Nekatere kategorije zadev se pogosto lahko uspešno obravnavajo z drugimi ustreznejšimi mehanizmi na ravni EU in na nacionalni ravni. To velja zlasti za posamezne primere nepravilne uporabe, ki ne sprožajo širših načelnih vprašanj ali kadar ni zadostnih dokazov o splošni praksi, neskladnosti nacionalne zakonodaje s pravom EU ali sistematičnem neupoštevanju prava EU. V takšnih primerih bo Komisija načeloma pritožnike usmerila na nacionalno raven, pod pogojem da jim je na voljo učinkovito pravno varstvo.

Krepitev ocenjevanja skladnosti

Ta pristop zahteva bolj strukturirano, sistematično in učinkovito ocenjevanje prenosa in skladnosti nacionalnih ukrepov za prenos zakonodaje EU. Pri navedenem ocenjevanju bodo uporabljene nove tehnike. Komisija denimo razvija orodje za analizo podatkov, da bi izboljšala spremljanje zakonodaje o enotnem trgu (32). To orodje bo pospešilo oceno skladnosti nacionalnih ukrepov z zakonodajo EU, omogočilo prepoznavo vrzeli in nepravilnega prenosa ter morda celo zaznalo ukrepe čezmernega urejanja, ki niso povezani z direktivami, ki se prenašajo. Pritožbe lahko na splošno opozarjajo na pomanjkljivosti pri prenosu direktiv, ki ga izvedejo države članice, ne da bi pri tem navajale posebne vidike, ki vplivajo na pritožnika. Takšne pritožbe so ponavadi zajete v oceni skladnosti, ki jih Komisija običajno obravnava v širšem kontekstu te ocene in postopka ne začenja na podlagi individualne pritožbe.

Sankcije zaradi nesporočanja ukrepov za prenos

Komisija pripisuje velik pomen pravočasnemu prenosu direktiv. V tem okviru si je Komisija določila cilj, da v 12 mesecih zadevo predloži Sodišču EU, kadar država članica še kar ni prenesla zadevne direktive (33). Da bi okrepila svoj pristop glede sankcioniranja takšnih primerov, bo Komisija v skladu s pomenom, ki ga pripisuje zagotavljanju pravočasnega obveščanja o ukrepih za prenos, v celoti uporabila možnosti, ki ji jih daje člen 260(3) PDEU.

Lizbonska pogodba je vnesla pomembno določbo o finančnih sankcijah, da se države članice spodbudijo k pravočasnemu prenosu direktiv, sprejetih v skladu z zakonodajnim postopkom (člen 260(3) PDEU), v svoje nacionalne pravne rede. Kljub temu pa države članice še naprej zamujajo roke za prenos. Konec leta 2015 je bilo nezaključenih 518 postopkov za ugotavljanje kršitev zaradi poznega prenosa zakonodaje, kar je 19 % več kot konec leta 2014, ko je bilo nezaključenih 421 zadev (34). V nekaterih primerih države članice niso sprejele ukrepov za prenos do zadnjega trenutka sodnega postopka, ki ga je zoper njih začela Komisija, s čimer so si zagotovile dodaten čas za izpolnitev svojih obveznosti.

V svojem sporočilu iz leta 2011 o izvajanju člena 260(3) Pogodbe (35) je Komisija napovedala, da bo v primerih kršitev zaradi neprenosa zakonodajne direktive, načeloma zaprosila Sodišče, naj naloži zgolj denarno kazen. Vendar je kljub temu dodala, da si je pridržala pravico, da v ustreznih primerih zaprosi Sodišče, naj naloži tudi plačilo pavšalnega zneska. Napovedala je še, da bo svojo prakso, na podlagi katere načeloma ne zaprosi za naložitev pavšalnega zneska, pregledala, in sicer glede na to, kako se bodo države članice odzvale na njen pristop, po katerem zaprosi le za naložitev periodičnih denarnih kazni.

Komisija bo glede na svoje izkušnje zdaj prilagodila svojo prakso v zadevah, ki jih predloži Sodišču na podlagi člena 260(3) PDEU, tako kot je to storila v zadevah, predloženih Sodišču na podlagi člena 260(2) PDEU (36), in bo sistematično od Sodišča zahtevala, naj poleg periodične denarne kazni naloži še pavšalni znesek. V skladu s svojo prakso bo Komisija pri določitvi pavšalnega zneska (37) upoštevala obseg že izvedenega prenosa in tako določila resnost kršitve neprenosa.

Logična posledica pristopa v zvezi z uporabo pavšalnega zneska je, da v primeru, ko država članica odpravi kršitev s prenosom direktive med postopkom pred Sodiščem, Komisija ne bo umaknila svoje tožbe zgolj iz tega razloga. Sodišče ne more sprejeti odločitve, s katero naloži denarno kazen, saj taka odločitev ne bi več imela uporabnega učinka. Vendar pa lahko naloži plačilo pavšalnega zneska, s čimer kaznuje trajanje kršitve do trenutka, ko je bila odpravljena, kajti ta vidik spora ni izgubil svojega pomena. Komisija si bo prizadevala Sodišče EU brez odlašanja obvestiti o tem, da je država članica kršitev odpravila, in sicer v kateri koli fazi sodnega postopka. Enako bo storila, če bo po izdani sodbi na podlagi člen 260(3) PDEU država članica situacijo uredila in bo zato obveznost plačila denarne kazni prenehala.

Kot prehodno določbo bo Komisija uporabila svojo prilagojeno prakso, kot je določena zgoraj, za postopke za ugotavljanje kršitev, v katerih bo odločitev o izdaji uradnega opomina sprejeta po objavi tega sporočila.

Nazadnje je treba opozoriti, da bo Komisija še posebej pozorna pri razlikovanju med nepravilnim prenosom in (delnim) neprenosom, kot je bilo že določeno v Sporočilu Komisije iz leta 2011.

4. Zagotovitev koristi zakonodaje EU za državljane: nasveti in pravno sredstvo

Boljše izvrševanje prinaša koristi državljanom in podjetjem. Državljani in podjetja iščejo preproste in praktične nasvete glede pravic, ki jih imajo na podlagi prava EU in kako te pravice uresničevati. Kadar so njihove pravice kršene, je pomembno, da zlahka najdejo in uporabijo najprimernejše mehanizme pravnih sredstev, ki so jim na voljo na ravni EU ali na nacionalni ravni.

Komisija bo pomagala ozaveščati državljane glede njihovih pravic na podlagi prava EU in o različnih orodjih za reševanje težav, ki so jim na voljo na nacionalni ravni in na ravni EU. Komisija bo državljane usmerjala, jim svetovala in jih spodbujala k uporabi najprimernejših mehanizmov za reševanje problemov. V tem okviru je pomembno, da državljani razumejo naravo postopka za ugotavljanje kršitev in v skladu s tem tudi prilagodijo svoja pričakovanja. Številni vlagajo pritožbe, ker pričakujejo, da lahko tako pridobijo finančno ali drugo obliko zadoščenja zaradi kršitve prava EU. Razočarani so, ko ugotovijo, da postopki za ugotavljanje kršitev niso v vseh okoliščinah primerno orodje za odzivanje na takšne situacije, čeprav so zasnovani tako, da spodbujajo splošni interes Unije. Glavni namen postopka za ugotavljanje kršitev je zagotoviti, da države članice pravo EU uveljavljajo v splošnem interesu, in ni namenjen zagotavljanju zadoščenja posameznikom. Za odločanje o tožbah posameznikov, ki zahtevajo razveljavitev nacionalnih ukrepov ali finančno nadomestilo zaradi škode, ki so jo povzročili takšni ukrepi, so pristojna nacionalna sodišča. Nacionalni organi imajo prav tako pomembno vlogo pri zagotavljanju pravic posameznikov. To mora biti jasno sporočeno pritožnikom, ki iščejo zadoščenje.

Glede na to, da so pritožbe pomemben način za odkrivanje kršitev, bo Komisija okrepila svoja prizadevanja za izboljšanje obravnavanja pritožb. Da bi zboljšali osnovo za presojo utemeljenosti pritožbe ter omogočili boljše obravnavanje in odzivanje, bodo pritožniki morali odslej uporabljati standardni obrazec za pritožbe. Komisija je zavezana, da pritožnike obvesti o poteku obravnave njihovih pritožb. To zahteva pregled obstoječih upravnih postopkov za urejanje odnosov s pritožnikom glede navedenih točk (38) (glej Prilogo).

Enotni digitalni portal (39) bo zagotovil enotno točko dostopa za državljane in podjetja do vseh informacij v zvezi z enotnim trgom, pomočjo, svetovanjem ter reševanjem težav na ravni EU in/ali nacionalni ravni. Vključeval bo tudi nacionalne postopke in postopke na ravni EU, ki so potrebni za delovanje v EU. Ta portal bo državljane in podjetja obveščal o tem, kaj Komisija lahko stori in česa ne sme storiti, predvidenem trajanju in morebitnih izidih postopkov ter jih napotil na osebno svetovanje in reševanje težav.

Ta prizadevanja bodo zahtevala sodelovanje Komisije in držav članic, da bi vzpostavili sklop mehanizmov pravnih sredstev, ki so na voljo na nacionalni ravni in ki jih državljani lahko izkoristijo v posameznih primerih. Ta sklop bo vključeval že obstoječe mehanizme EU, kot sta SOLVIT (ki državljanom zagotavlja informacije in pomoč ter obravnava težave, ki nastanejo zaradi napačne uporabe prava EU v čezmejnih situacijah s strani nacionalnih organov) in mreža evropskih potrošniških centrov (ki potrošnikom zagotavlja svetovanje in pomoč glede njihovih pravic v zvezi z nakupi, ki jih opravijo v drugi državi ali na spletu, ter glede reševanja sporov s podjetji).

Akcijski načrt za SOLVIT, ki krepi njegovo vlogo pri obravnavanju pritožb, ki se nanašajo na pravo EU, kaže zavezanost Komisije k nadaljnji krepitvi vloge takšnih mehanizmov. Komisija namerava posodobiti mrežo SOLVIT. Proučuje pa tudi možnost uvedbe mehanizma za zbiranje informacij o enotnem trgu, in sicer za zbiranje kvantitativnih in kvalitativnih informacij neposredno pri izbranih tržnih akterjih in boljše ciljno sodelovanje z državami članicami, s čimer bi se izboljšalo izvrševanje. Takšno upravno sodelovanje (40) bi moralo še naprej pomagati pri reševanju težav posameznikov in izmenjavi dobrih praks. Uporabilo se bo tudi za spodbujanje nacionalnih organov, da ponudijo boljše informacije prek vseh obstoječih platform, kot je npr. portal e-pravosodje (41).

Komisija bo zagotovila, da se zakonodaja EU o mediaciji in alternativnih načinih reševanja sporov uporablja v celoti. Mehanizmi za alternativno reševanje sporov imajo pomembno vlogo pri omogočanju potrošnikom in trgovcem, da svoje spore rešijo na preprost, hiter in cenovno ugoden način, ne da bi bil za to potreben sodni postopek. Komisija je februarja 2016 vzpostavila spletno platformo za reševanje sporov, ki bo potrošnikom in trgovcem zagotovila orodje za reševanje njihovih pogodbenih sporov v zvezi s spletnimi nakupi v okviru alternativnega reševanja sporov. V finančnem sektorju je Komisija vzpostavila mrežo za finančno reševanje sporov, da bi olajšala reševanje čezmejnih sporov med potrošniki in ponudniki finančnih storitev na področju finančnih storitev. Tudi zakonodaja EU na drugih področjih določa skupne standarde za obravnavanje pritožb in mehanizme pravnih sredstev v vseh državah članicah (npr. predpisi o pravicah potnikov (42), predpisi o javnih naročilih (43), uredba o sporih majhne vrednosti (44)).

5. Sklepne ugotovitve

Enotna uporaba prava EU v vseh državah članicah je bistvenega pomena za uspeh EU. Komisija zato pripisuje velik pomen zagotavljanju učinkovite uporabe prava EU. Uporaba, izvajanje in izvrševanje zakonodaje Evropske unije je izziv tako na ravni EU kot na ravni držav članic. Za doseganje rezultatov politik je potreben bolj strateški pristop k izvrševanju; pristop, ki se osredotoča na tiste težave, pri katerih lahko izvršilni ukrepi veliko spremenijo. V skladu s pomenom, ki ga Komisija pripisuje zagotavljanju pravočasnega obveščanja o ukrepih za prenos direktive, je strateškemu pristopu k izvrševanju priložen pregled njenega pristopa k sankcijam, določenim v členu 260(3) PDEU. Komisija bo državam članicam pomagala, da bodo državljanom in podjetjem zagotovile uresničitev svojih pravic in možnost uporabe pravnih sredstev na nacionalni ravni. Kombinacija vsega naštetega, na ravni Unije in na ravni držav članic, bo v korist vseh zagotovila boljšo uporabo prava EU.

Pristop iz tega sporočila se bo uporabljal od dneva objave v Uradnem listu Evropske unije.

(1) Člen 2 PEU: „Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“

(2) Politične usmeritve naslednje Evropske komisije z dne 15. julija 2014 in poslanice predsednika Junckerja podpredsednikom in komisarjem z dne 1. novembra 2014.

(3) Sporočilo o boljšem spremljanju uporabe prava Skupnosti, COM(2002) 725/final/4, 16.5.2003.

(4) Sporočilo „Evropa rezultatov – uporaba prava Skupnosti“, COM(2007) 502 final, 5.9.2007.

(5) Sporočilo „Novi okvir EU za krepitev načela pravne države“, COM(2014) 158, 11.3.2014.

(6) Sporočilo „Boljše pravno urejanje: doseganje boljših rezultatov za močnejšo Unijo“, COM(2016) 615 final, 14.9.2016.

(7) Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje (UL L 123, 12.5.2016, str. 1).

(8) Skupna izjava o zakonodajnih prednostnih nalogah EU za leto 2017, ki so jo 13. decembra podpisali predsedniki Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.

(9) Politične usmeritve naslednje Evropske komisije z dne 15. julija 2014 in poslanice predsednika Junckerja podpredsednikom in komisarjem z dne 1. novembra 2014.

(10) Člen 4(3) PEU, člen 288(3) in člen 291(1) PDEU.

(11) Drugi pododstavek člena 19(1) PEU in člen 47 Listine o temeljnih pravicah.

(12) Sporočilo „Izpopolnitev enotnega trga: več priložnosti za prebivalstvo in gospodarstvo“, COM(2015) 0550 final, 28.10.2015.

(13) Člen 1 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006.

(14) Način dela z državami članicami glede EU Pilota bo ustrezno prilagojen.

(15) Kot je bilo napovedano v Sporočilu o strategiji enotnega trga (COM(2015) 550 final), bo Komisija sprejela obsežni niz ukrepov, s katerimi bo okrepila prizadevanja, da se izdelkom, ki ne izpolnjujejo zahtev, prepreči vstop na trg EU, in sicer z okrepljenim nadzorom nad trgom in pravimi spodbudami za gospodarske subjekte.

(16) Glej Sporočilo Komisije COM(2016) 710 final, Delovni program Komisije za leto 2017, Za Evropo, ki varuje, opolnomoča in ščiti, prednostna naloga 10.

(17) Uredba (EU) št. 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu fizičnih oseb pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) ter Direktivi (EU) 2016/680 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu fizičnih oseb pri obdelavi osebnih podatkov, ki jih pristojni organi obdelujejo za namene preprečevanja, preiskovanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj ali izvrševanja kazenskih sankcij, in o prostem pretoku takih podatkov ter o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2008/977/PNZ.

(18) Glej člen 3(3a) Okvirne direktive 2002/21/ES za elektronske komunikacije, člen 55 Direktive 2012/34/EU o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja, člen 4(4) Direktive 2013/36/EU (CRD IV), člene 27 in naslednje Direktive 2009/138/ES (solventnost 2), ter uvodno izjavo 123 Direktive 2014/65/EU (MiFID II).

(19) Uredba (EU) št. 1093/2010 o ustanovitvi Evropskega bančnega organa, Uredba (EU) št. 1094/2010 o ustanovitvi Evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine in Uredba (EU) št. 1095/2010 o ustanovitvi Evropskega organa za vrednostne papirje in trge.

(20) Predlog za pregled uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov, COM(2016) 283 final, 25.5.2016.

(21) Sporočilo „Pregled stanja na področju pravosodja v EU za leto 2016“, COM(2016) 199 final, 11.4.2016.

(22) Sporočilo Komisije – Spremembe Obvestila Komisije o sodelovanju med Komisijo in sodišči držav članic EU pri uporabi členov 81 in 82 ES (UL C 256, 5.8.2015, str. 5).

(23) http://ec.europa.eu/environment/legal/law/training_package.htm.

(24) Odločba Sveta 2001/470/ES z dne 28. maja 2001 o ustanovitvi Evropske pravosodne mreže v civilnih in gospodarskih zadevah, UL L 174, 27.6.2001, str. 25.

(25) Delovni program Komisije za leto 2017, Za Evropo, ki varuje, opolnomoča in ščiti, COM(2016) 710 final, prednostna naloga 10.

(26) Sporočilo „Boljše pravno urejanje za boljše rezultate – agenda EU“, COM(2015) 215 final, 19.5.2015.

(27) Ta politika je zajeta v (1) Skupni politični deklaraciji z dne 28. septembra 2011 med Komisijo in državami članicami (UL C 369, 17.12.2011, str. 14) in (2) Skupni politični deklaraciji z dne 27. oktobra 2011 med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo (UL C 369, 17.12.2011, str. 15).

(28) Člen 17(1) PEU.

(29) Glej zlasti: sodbo z dne 6. decembra 1989 v zadevi C-329/88, Komisija proti Grčiji, Recueil 1989, str. 4159; sodbo z dne 1. junija 1994 v zadevi C-317/92, Komisija proti Nemčiji, Recueil 1994, str. I-2039; sodbo z dne 6. oktobra 2009 v zadevi C-562/07, Komisija proti Španiji, ZOdl. 2009, str. I-9553. sodbo z dne 14. septembra 1995 v zadevi T-571/93, Lefebvre in drugi proti Komisiji, Recueil 1995, str. II-2379. sodbo z dne 19. maja 2009 v zadevi C-531/06, Komisija proti Italiji, ZOdl. 2009, str. I-4103.

(30) Glej sodbo z dne 14. septembra 1995 v zadevi T-571/93, Lefebvre in drugi proti Komisiji, Recueil 1995, str. II-2379.

(31) To so zlasti cilji, določeni v strateški agendi Evropskega sveta z dne 27. junija 2014 in v političnih smernicah za naslednjo Evropsko komisijo z dne 15. julija 2014.

(32) Sporočilo o strategiji enotnega trga (COM(2015) 550 final).

(33) Sporočilo Komisije „Evropa rezultatov – uporaba prava Skupnosti“, COM(2007) 502 final.

(34) Glej 33. letno poročilo o spremljanju uporabe prava EU, str. 27.

(35) UL C 12, 15.1.2011, str. 1.

(36) Prenovljeno sporočilo Komisije o uporabi člena 228 Pogodbe ES, (SEC(2005) 1658 z dne 9. decembra 2005, točke od 10 do 12, ki se sklicuje na zadevo C-304/02, Komisija proti Franciji, Recueil, [2005], I-6263, točke 80–86 in 89–95, v kateri je Sodišče potrdilo, da se denarna kazen in pavšalni znesek lahko kumulativno uporabita za isto kršitev.

(37) Znesek pavšalnega zneska se bo izračunal na podlagi metode iz točk 19–24 prenovljenega sporočila iz leta 2005 o uporabi člena 228 Pogodbe ES, SEC(2005) 1658.

(38) Sporočilo „Posodobitev načina urejanja odnosov s pritožnikom glede uporabe prava Unije“, COM(2012) 154, 2.4.2012.

(39) Kot je bilo napovedano v sporočilu o enotnem digitalnem trgu (COM(2015) 192 final, str. 17) in v sporočilu o strategiji enotnega trga (COM(2015) 550 final, str. 5 in 17).

(40) Na podlagi člena 197 PDEU.

(41) Ta portal posameznikom pomaga izvrševati njihove temeljne pravice, tako da jih napoti na nacionalni nepravosodni organ, pristojen na področju človekovih pravic. Leta 2017 bo razširjen z zbirko podatkov na področju evropskega prava o varstvu potrošnikov, ki zagotavlja informacije o tem, kako sodišča in organi uporabljajo potrošniško pravo EU.

(42) Uredba (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91 (UL L 46, 17.2.2004, str. 1); Uredba (ES) št. 1371/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu (UL L 315, 3.12.2007, str. 14); Uredba (EU) št. 1177/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o pravicah potnikov med potovanjem po morju in celinskih plovnih poteh ter spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (UL L 334, 17.12.2010, str. 1); Uredba (EU) št. 181/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o pravicah potnikov v avtobusnem prevozu in spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (UL L 55, 28.2.2011, str. 1).

(43) Direktiva Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL L 395, 30.12.1989, str. 33); Direktiva Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (UL L 76, 23.3.1992, str. 14).

(44) Uredba (ES) št. 861/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. julija 2007 o uvedbi evropskega postopka v sporih majhne vrednosti (UL L 199, 31.7.2007, str. 1).