SL    SL SL 
 
SL    SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 13.11.2008 
SEC(2008) 2859 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE  
Spremni dokument k 
predlogu 
DIREKTIVE SVETA 
o obveznosti držav članic glede vzdrževanja minimalnih zalog surove nafte in/ali naftnih 
derivatov  
POVZETEK OCENE U ČINKA  
 
  
{COM(2008) 775} 
{SEC(2008) 2858} 
 
SL 2   SL Ocena učinka, za katero je predložen ta povzetek, je povezana s to čko 2008/TREN/001 
Delovnega programa Komisije. Pripravljena je  v okviru priprave zakonodajnega predloga o 
reviziji zakonodaje EU o zaloga h nafte za krizne razmere. 
Ocena učinka temelji na analizi, ki jo je izvedla Komisija in je podprta z ve č strukturiranimi 
(Skupina za preskrbo z nafto, Berlinski foru m o fosilnih gorivih) ter neformalnimi 
posvetovanji z zainteresiranimi stranm i ter formalnim javnim posvetovanjem. 
Ozadje  
Evropski svet je marca 2007 poudaril, da je tr eba izboljšati varnost os krbe celotne EU in 
vsake države članice, med drugim z razvojem u činkovitejših mehanizmov kriznega odzivanja. 
V zvezi s tem je navedeno, da je treba pregle dati mehanizme EU za zaloge nafte, s posebnim 
poudarkom na razpoložljivosti nafte v primeru krize, pri čemer je izpostavljena 
komplementarnost z mehanizmom kriznega od zivanja Mednarodne ag encije za energijo 
(MAE). 
Analiza problema  
Pravni okvir za oblikovanje in uporabo zalog nafte za krizne razmere v EU temelji na 
pravilih, ki so bila dolo čena konec 60. in v za četku 70. let prejšnjega st oletja. Tveganje glede 
motenj oskrbe z nafto se je v zadnjih letih pove čalo zaradi ve č razlogov, vklju čno z večjim 
svetovnim povpraševanjem, povezanim z omejeno neizkoriš čeno proizvodno zmogljivostjo, 
koncentracijo ponudbe v le nekaj (pogosto politi čno nestabilnih) državah, širjenjem 
geopolitičnih sporov in pogostejšimi naravnimi nesre čami. Zaradi sedanjih svetovnih trendov, 
skupaj z notranjim razvojem EU (kot so zapore dne širitve, dokon čna vzpostavitev notranjega 
trga, zmanjšanje doma če proizvodnje), je treba pregleda ti sedanjo zakonodajo EU o zalogah. 
Poleg tega so z analizo sedanjega sistema ugotovljene pomanjkljivosti, ki bi lahko prepre čile 
ustrezno delovanje sistema v prim eru dejanskih motenj oskrbe. 
Države članice lahko zdaj prosto izberejo ureditev o vzdrževanju zalog, zato se sistemi in 
prakse v EU zelo razlikujejo. Obstajajo dvomi, ali bi lahko vsi nacionalni sistemi zagotavljali, 
da bi bile zaloge, ki se vzdr žujejo za krizne razmere, v cel oti na voljo in bi jih lahko 
učinkovito uporabili, kadar bi bilo  potrebno. V nekaterih državah članicah sedanja praksa na 
primer omogo ča, da se operativne zaloge komercial nih izvajalcev upoštevajo kot zaloge za 
krizne razmere. Razpoložlji vost zalog bi lahko bila vprašlj iva tudi zaradi pogoste uporabe 
„kuponov“ v ve č državah članicah. 
Mednarodna agencija za energ ijo, ki je bila ustanovljena leta 1974, ima vzporeden sistem. 
Čeprav se lahko za izpolnjevanje obveznosti EU in MAE glede vzdrževanja zalog na splošno 
uporabljajo iste zaloge, razli čna metodologija izra čunavanja in poro čanje povzro čata znatno 
upravno obremenitev držav članic, ki so tudi članice MAE.  
EU nima usklajenih intervencijskih pos topkov, kar v praksi zel o otežuje hitro odlo čanje in 
učinkovito ukrepanje, ki sta v primeru krize bist vena. Vloga sistema EU v primerjavi z MAE 
in njeni postopki v seda nji zakonodaji ni jasna. 
Čeprav sedanja zakonodaja zahteva „pošteno in nediskriminatorno“ ureditev o vzdrževanju 
zalog, vsebuje le malo konkretnih dolo čb, zaradi česar je mogo če izkrivljanje konkurence 
med različnimi kategorijami udeležencev na trgu.  
 
SL 3   SL Poleg tega sestava zalog morda ne ustr eza dejanskim potrebam v primeru krize. 
Zaradi teh pomanjkljivosti sistem morda ne bi  mogel zagotoviti želenih rezultatov v primeru 
krize, zato bi bilo gospodarstvo lahko izpostavljeno znatni škodi.  
Sedanji sistem omogo ča tudi neupravi čeno okoriš čanje: države članice, ki imajo morda manj 
zanesljive sisteme, lahko ra čunajo na države z dobro uredit vijo. Vendar to zmanjšuje 
pripravljenost celotne EU na krizne razmere. 
Cilji  
Splošni cilj revizije je doda tno okrepiti sistem in hkrati optimizirati upravne obveznosti držav 
članic. 
Sistem ukrepanja v kriznih razmerah je treba bo lj uskladiti s potrebami Evropske unije v zvezi 
z zmogljivostjo in pripravljenostjo, da se la hko na morebitne motnje oskrbe z nafto odzove 
učinkovito in popolnoma usklaj eno. Zato mora sistem čim bolj zmanjšati ali vsaj omiliti 
negativne u činke, ki jih motnje predstavlj ajo za gospodarstvo in družbo EU. 
Drugi cilj je hkrati in čim bolj poenostaviti regulativni  okvir in obremenitev držav članic ter 
industrije zaradi izpolnjevanja zahtev. 
Strateške možnosti  
V oceni u činka so obravnavane štiri možnosti. Vse možnosti zlasti obravnavajo težavo 
razpoložljivosti zalog: 
• Možnost 0 dolo ča nespremenjeno politiko. 
• Možnost 1 ne bi vklju čevala spremembe sedanjih ureditev o vzdrževanju zalog, vendar 
določa uvedbo okrepljenega javnega nadzora nad razpoložljivostjo  zalog za krizne razmere 
in mehanizmi za krizne razmere. Za to bi b ile potrebne revizije in  inšpekcijski nadzor 
zalog za krizne razmere, ki bi jih izvajala Ko misija ali bi se izvajali v njenem imenu, in 
redni pregled postopkov držav članic za ravnanje v kriznih razmerah. 
• Možnost 2 predvideva, da morajo vse 90-dne vne zaloge za krizne r azmere biti v državni 
lasti, da jih upravlja agencija in da se na dzor nad njimi po možnos ti izvaja na ravni EU. 
Zaloge bi bilo treba vzdrževati lo čeno od komercialnih zalog, pri čemer bi moral biti vsaj 
del zalog v obliki derivatov. 
• Možnost 3 dolo ča, da države članice vzdržujejo obvezni del (30 dni) zalog za krizne 
razmere v obliki namenskih zalog v lasti vlade ali agencije. Takšne zaloge bi bilo treba 
vzdrževati v obliki derivatov, pri čemer bi se upoštevale strukture porabe posamezne 
države. Če se ohrani obveznost industrije, bi bile gospodarske družbe upravi čene do 
prenosa svoje obveznosti na vlado ali agencijo. 
• Poleg tega bi bile v skladu z možnostjo 2 in  3 uvedene nekatere om ejitve glede uporabe 
„kuponov“. 
Ker nekateri ugotovljeni problemi niso odvisni od izbire zgoraj nave denih možnosti, so 
obravnavani lo čeno: 
 
SL 4   SL • Pojasniti je treba postopke za ravnanje v kriznih razmerah: pri ukrepih MAE je treba 
omogočiti, da države članice MAE sodelujejo brez izrecne odobritve Komisije, medtem ko 
bi morala Komisija uskladiti prispevek držav članic, ki niso članice MAE. 
• Predlagano je, da se obveznost glede vzdr ževanja zalog uskladi z obveznostjo MAE (na 
podlagi neto uvoza), medtem ko se ohrani obveznost za države članice, ki so pomembne 
proizvajalke nafte.  
• Vprašalnik MOS (Monthly Oil and Gas – mese čna statistika za nafto in plin), ki ga že 
uporabljata MAE in Eurostat, bi lahko z nekaj prilagoditvami nadomestil posebni 
vprašalnik, ki se uporablja za poro čanje o zalogah za krizne razmere. 
Analiza u činka  
Opravljena je bila natan čna analiza u činkov  vseh štirih možnosti, pri čemer so bili 
sistematično preverjeni vplivi na: 
• pripravljenost na krizne razm ere, tj. zmožnost EU, da obvlad a morebitne motnje oskrbe z 
nafto, 
• finančno in upravno obremenitev držav članic, industrije in Komisije. 
Proučeni so bili tudi drugi (okoljski , socialni in gospodarski) u činki. 
Analiza u činka posameznih možnosti je bila zaplet ena zaradi velikih razlik med sistemi 
vzdrževanja zalog držav članic. Učinki se bodo po državah članicah neizogibno razlikovali in 
bodo odvisni zlasti od dejstva, ali zaloge zdaj vzdržujejo predvsem javne agencije/vlade ali industrija. Na u činke bo verjetno vplival tudi na čin izvajanja možnosti, ki so na voljo, zlasti 
glede velikosti in usmeritve finan čne obremenitve. 
 
Rezultate ocene u činka je možno povzeti tako: 
Možnost 0 (brez spremembe politike) nedvomno ne bi povzro čila dodatne finan čne ali 
upravne obremenitve, vendar ne more zagotoviti u činkovite pripravljenos ti celotne EU na 
krizne razmere. Vse pomanjkljivosti sedanjeg a sistema bi se ohranile, kar bi ogrozilo 
zmožnost EU, da se odzove na motnje  oskrbe z nafto. To je zaskrbljujo če, saj bodo motnje v 
prihodnje morda pogostejše in znatnejše. Zaradi  odvisnosti EU od stal ne zaloge nafte in 
naftnih derivatov bi bil u činek takšnih motenj resen.  
Možnost 1 (okrepitev mehanizmov nadzora in uskl ajevanja znotraj sedanjega sistema) ne bi 
omogočala odprave vseh sedanjih pomanj kljivosti, zato ne bi bilo mogo če oblikovati enako 
trdnega sistema v celotni EU.  
Proračunske posledice revizij, inšpekcijskega nadz ora in pregledov bi bile zmerne. Pregledi 
po državah bi lahko prispevali k razširjanju na jboljših praks, okrepljen nadzor bi nedvomno 
prispeval k odkrivanju primerov neskladnos ti, vendar osnovni razlogi za neustrezno 
razpoložljivost zalog ne bi bili neposredno ob ravnavani. V primeru resne motnje bi lahko 
prišlo do velikega u činka, podobno kot pri možnosti 0. 
Možnost 2 (oblikovanje centraliziranega sistema EU z obveznim državnim/javnim 
lastništvom zalog za krizne razm ere) bi zagotovila, da bi bile  vse 90-dnevne namenske zaloge 
za krizne razmere v državni lasti,  da bi jih upravljala agencija , da bi se nadzor nad njimi po 
 
SL 5   SL možnosti izvajal na ravni EU in da bi se vzdrževale lo čeno od komercialnih zalog. Takšne 
zaloge bi nedvomno bile na voljo  za krizne razmere, vendar bi neizogibno prenehale obstajati 
nekatere prednosti v zvezi z mešanjem (sam odejni prenos zalog, približevanje zalog 
potrošnikom). 
Sedanje razlike med nacionalnimi sistemi bi bile odpravljene, s čimer bi se onemogo čilo 
neupravičeno okoriš čanje. Poleg tega bi ta možnost omogo čala lažje spremljanje vzdrževanih 
in sproščenih zalog.  
Trenutno imata le dve državi članici v lasti vse svoje zaloge za krizne razmere. Zato bi ta 
možnost pomenila znatno spremembo seda njega sistema vzdrževanja zalog v ve čini držav 
članic, za kar bi bili potrebni veliki javni izdatki,  in sicer v višini 55 milijard EUR (po tržnih 
cenah v drugi polovici oktobra 2008). Glede na pr etekle motnje to morda ni utemeljeno, poleg 
tega je lahko vprašljivo s stališ ča sorazmernosti in subsidiarnosti. 
Politična možnost 3 (oblikovanje nekaj namenski h zalog EU za krizne razmere znotraj 
spremenjene razli čice sedanjega sistema) bi omogo čila, da bi bile namenske zaloge nedvomno 
na voljo kot dopolnilne koli čine v primeru motnje; predla gana 30-dnevna raven bi zadoš čala 
za obvladovanje motenj, kot so se pojavljale v preteklosti. Države članice bi lahko zelo 
prožno izbirale na čine izpolnjevanja preostale obvez nosti glede vzdrževanja zalog, pri čemer 
bi upoštevale geografski položaj, predelovalne zmogljivosti in druge posebne dejavnike. 
Večina držav članic skoraj izpolnjuje to možnost. V petih državah članicah, ki imajo zdaj le 
obvezne industrijske zaloge, pa bi bilo potrebno znatno pri zadevanje: oblikovati bi morale 
12,5 milijona ton vladnih/agencijskih zalog. Za nakup teh zalog bi bilo potrebnih približno 
5 milijard EUR (po tržnih cenah v drugi polovici oktobra 2008). Vendar jim zalog ne bi bilo 
nujno treba kupiti; obseg finan čne obremenitve bi bil odvisen od dejanskih ureditev, za katere 
bi se odlo čile. V zvezi s teko čimi stroški vzdrževanja zal og je z raziskavo stroškov 
skladiščenja v državah članicah ugotovljeno, da vladno/agenc ijsko vzdrževanje zalog velja za 
cenejše od industrijskega vzdrževanja zalog. 
Ta možnost zagotavlja primerno varstvo pred motn jami oskrbe, a stroške izvajanja bi morale 
kriti zlasti države članice. 
Glede možnega izkrivljanja konkurence je treb a opozoriti, da v okviru možnosti 0 in 1 
sedanje izkrivljanje ne bi bilo obravnava no. S popolno odpravo obveznih  industrijskih zalog 
bi možnost 2 prispevala k odpravi možnega izkrivljanja konkurence med razli čnimi 
kategorijami udeležencev na trgu. V skladu z možnostjo 3 bi gospodarske družbe imele 
pravico do prenosa svoje obveznosti na vlado ali agencijo. Zato bi se možna diskriminacija 
med udeleženci na trgu znatno zmanjšala. Zlasti manjše gospodarske družbe, ki nimajo 
dostopa do zadostne skladiš čne zmogljivosti, bi lahko svojo obveznost izpoln ile na preprost in 
stroškovno u činkovit na čin.  
Pojav socialnih u činkov je odvisen od tega, ali posamezna možnost omogo ča odziv na 
motnje. Če sistem zalog nafte za krizne razmere ne bo omilil negativnih gospodarskih 
posledic (npr. visokih cen energi je), bo to verjetno prizadelo zlasti najbolj ranljive dele 
družbe.  
Možen je tudi vpliv na okolje, če bi bilo treba v skladu s politi čno možnostjo zgraditi nove 
skladiščne zmogljivosti. Ker se skupna obveznos t v skladu z nobeno od možnosti ne bi 
bistveno spremenila, dodatne skladiš čne zmogljivosti na čeloma ne bi bile potrebne. Če pa se 
 
SL 6   SL praksa mešanja zalog za krizne razmer e in komercialnih zalog ne bi ve č uporabljala, kot je 
predlagano pri možnosti 2 in (za namenske zaloge) možnosti 3, bi bilo morda treba v 
nekaterih državah članicah zgraditi nove zmogljivosti. 
Predlagane spremembe kriznega upravljanja, izra čunavanja in poro čanja niso odvisne od 
nobene možnosti, zato so bili njihovi u činki ocenjeni lo čeno. 
Predlagana pravila in postopki kriznega upravljanja bodo EU omogo čili, da bo lahko bolj 
prispevala k ukrepom MAE tako, da se bo izognila  zamudam in nejasnostim, ki so se dogajale 
v preteklosti, in da bo lahko uskl ajevala in usmerjala ukrepe držav članic, ki niso članice 
MAE. 
Zaradi boljše usklajenosti z mednarodno sprejeti mi pravili MAE se ne  bi zmanjšala le 
upravna obremenitev (vsaj za države članice MAE), ampak bi se lahko izboljšal u činek 
uporabe zalog EU pri ukrepih MAE. 
S prehodom na vprašalnik MOS kot glavno orodje za poro čanje bi se zmanjšala upravna 
obremenitev in oblikovala skupna podlaga z MAE za ocenjevanje pripravljenosti na krizne 
razmere. Vendar bo treba ta vprašalnik ve rjetno podrobneje prilagoditi, da bo popolnoma 
usklajen s posodobljenimi pravili EU in da bodo podatki veljavni v postopkih za ugotavljanje 
kršitev. Poleg tega je treba prou čiti, ali je možno skrajšati zamik pri poro čanju, da bi bili 
podatki o zalogah za krizne razmere na voljo prej (npr. ob uporabi vprašalnika JODI). 
Učinki možne uvedbe tedenskega poro čanja o komercialnih zalogah v oceni u činka niso 
obravnavani. Obravnavala jih bo lo čena analiza ob oblikovanju podrobnih izvedbenih dolo čb 
za takšno poro čanje. 
Sklepne ugotovitve  
Ker možnost 1 ne bi neposredno odpravila poman jkljivosti sedanjega sistema, se ne pri čakuje, 
da bi bistveno izboljšala razpol ožljivost zalog za krizne razmer e. Možnost 2 bi prispevala k 
znatnemu izboljšanju pripravljenosti na krizne ra zmere, vendar je stroške takšnega izboljšanja 
težko upravi čiti. Glede na ravnovesje koristi in stroškov se zdi, da je možnost 3 
najprimernejša izbira, zlasti če jo bodo dopolnjevale prakti čne določbe glede preverjanja 
(revizije, pregledi). Vendar pa je  treba upoštevati nesorazmerni u činek stroškov izvajanja, 
zaradi česar bi bila možnost lahko politi čno manj spremenljiva za tistih nekaj držav članic, v 
katerih bi bil vpliv najve čji. 
 
SL 7   SL  Možnost 0: brez 
spremembe politike  Možnost 1: 
okrepitev nadzora  Možnost 2: 
centraliziran sistem  Možnost 3: 30-dnevne namenske zaloge  
90 dni  
Skupna obveznost  90 dni  90 dni  90 dni  
najmanj 30 dni  ostanek  
Osnova za izra čun poraba  neto uvoz  
Lastništvo zalog  ni posebnega pravila  ni posebnega 
pravila  vlada   vlada/agencija  ni posebnega pravila  
Upravljanje 
vzdrževanja zalog  ni posebnega pravila  ni posebnega 
pravila  vlada ali agencija  agencija ali poseben 
nadzor vlade  ni posebnega pravila  
Mešanje s 
komercialnimi 
zalogami  ni izrecno prepovedano  dovoljeno  ni dovoljeno  ni dovoljeno  dovoljeno  
„Kuponi“  ni omejitve  ni omejitve  omejeno  omejeno   „posredno“ (prek 
agencije)  
Minimalni delež 
derivatov  ne ne da da ne 
Redne revizije in 
pregledi  ne da ne ne ne 
Poročanje mesečno, na podlagi 
posebnega vprašalnika  mesečno, na podlagi MOS/JODI  
Krizno upravljanje  posvetovanje v Skupini 
za preskrbo z nafto  dopolnjevanje s politikami in ukrepi MAE za krizne razmere, jasni mehanizmi za sproš čanje zalog, 
večja vloga Skupine za preskrbo z na fto glede kriznega upravljanja  
 
SL 8   SL Table 1: Povzetek možnosti
 
SL 9   SL Merila  Možnost 0: brez spremembe 
politike  Možnost 1: okrepitev 
nadzora  Možnost 2: centraliziran 
sistem  Možnost 3: 30-dnevne 
namenske zaloge  
Učinek na 
pripravljenost na 
krizne razmere in 
razpoložljivost 
zalog  dvomi glede razpoložljivosti 
zalog v nekaterih sistemih 
vzdrževanja zalog  pričakovano izboljšanje 
razpoložljivosti zalog po 
izvedbi postopkov za 
ugotavljanje kršitev, vendar bi 
druge težave ostale  popolna razpoložljivost zalog 
za krizne razmere kot „sveže 
nafte“ v kriznih razmerah v 
vseh državah članicah  dovolj namenskih zalog za 
krizne razmere za reševanje 
motenj, ki so se pojavljale v 
preteklosti  
Finančna 
obremenitev  brez spremembe  nekaj dodatnih stroškov za 
Komisijo (za države članice le, 
če se pri inšpekcijskem 
nadzoru/revizijah odkrijejo 
neskladnosti)  zelo veliki dodatni stroški za 
večino vlad, medtem ko je 
obremenitev industrije 
odpravljena  dodatni stroški za 
vlado/agencijo v približno 
polovici držav članic, medtem 
ko se obremenitev industrije 
zmanjša  
Upravna 
obremenitev  brez spremembe  večja upravna obremenitev 
Komisije (pregledi, 
inšpekcijski nadzor/revizije)  večja obremenitev ve čine vlad, 
medtem ko je obremenitev 
industrije odpravljena  večja obremenitev nekaterih 
vlad (ustanovitev agencij za 
vzdrževanje zalog)  
Gospodarski vpliv  možno izkrivljanje konkurence  možno izkrivljanje konkurence  popolna odprava 
diskriminacije med udeleženci 
na trgu  zmanjšanje izkrivljanja 
konkurence  
Socialni u činki večje tveganje socialnih 
napetosti  manjše tveganje socialnih 
napetosti  manjše tveganje socialnih 
napetosti  manjše tveganje socialnih 
napetosti  
Vplivi na okolje  ni vpliva  ni vpliva  dodatne skladiš čne 
zmogljivosti bodo morda 
potrebne  dodatne skladiš čne 
zmogljivosti bodo morda 
potrebne  
Tabela 2: Primerjava u činka možnosti