KRATICE

BDP : Bruto domači proizvod

CAO : Osrednja revizijska organizacija

EIDHR : Evropski instrument za demokracijo in človekove pravice

ENPI : Evropski instrument sosedstva in partnerstva

ESP : Evropska sosedska politika

ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje

MEDA : Ukrepi za spremljanje reforme gospodarskih in socialnih struktur v sredozemskih državah, ki niso članice EU

NIP : Nacionalni okvirni program

PETS : Anketa o spremljanju javnih odhodkov

SCAF : Vrhovni svet oboroženih sil v Egiptu

SIGMA : Podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja

POVZETEK

I. Egipt je največja država arabskega sveta in je tradicionalno igral vodilno vlogo v Severni Afriki in na Bližnjem vzhodu. Z vstajo proti Mubarakovemu režimu v začetku leta 2011 je bil tudi pomemben del arabske pomladi.

II. Egipt je bil pred vstajo in po njej eden od glavnih upravičencev do pomoči iz evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva (ENPI), ki ga EU uporablja za podporo svoji evropski sosedski politiki (ESP).

III. Za obdobje 2007–2013 je Egipt prejel dodelitve v višini približno 1 milijarde EUR. Približno 60 % teh sredstev s sektorsko proračunsko podporo prejema egiptovska vlada, preostanek pa je usmerjen v projekte, o katerih je sklenjen dogovor z egiptovskimi organi. Veliko manjše vsote je EU dala na voljo tudi neposredno organizacijam civilne družbe, zlasti iz evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice (EIDHR).

IV. Pri reviziji je bilo obravnavano vprašanje, ali sta Evropska komisija in Evropska služba za zunanje delovanje uspešno upravljali podporo EU za izboljšanje upravljanja v Egiptu pred vstajo leta 2011 in po njej.

V. Revizija je zajela obdobje do septembra 2012. Osredotočena je bila na dve glavni področji upravljanja: na človekove pravice in demokracijo ter na upravljanje javnih financ in boj proti korupciji. Pri reviziji je bilo preučenih 25 projektov in trije glavni programi sektorske proračunske podpore. Preučeno je bilo tudi, kako je EU upravljala širši okvir sodelovanja ESP z Egiptom, da bi dosegla napredek na teh področjih.

VI. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da Komisiji in ESZD na splošno ni uspelo uspešno upravljati podpore EU za izboljšanje upravljanja v Egiptu. To so deloma zakrivile težavne razmere, s katerimi sta se soočali v Egiptu, vendar pa tudi pomanjkljivosti v načinu, kako sta upravljali svoje sodelovanje z Egiptom.

VII. Komisiji je pred vstajo uspelo, da je v akcijski načrt ESP EU-Egipt vključila številna vprašanja človekovih pravic in demokracije, to področje pa je tudi uvrstila med svoje prednostne pogoje za pomoč ENPI, toda napredka ni mogla doseči niti v okviru svojega dialoga v okviru ESP niti z glavnim projektom ENPI, ki ga je financirala na tem področju. Ne glede na te težave je egiptovski vladi še naprej zagotavljala veliko finančno pomoč, zlasti s proračunsko podporo.

VIII. Pred vstajo so bili projekti, s katerimi so bile neposredno financirane organizacije civilne družbe, običajno relativno uspešnejši, vendar so prejeli zelo majhno financiranje. Instrument proračunske podpore kljub znatnemu financiranju, zagotovljenemu s proračunsko podporo, ni bil uspešen pri spodbujanju upravljanja javnih financ in dosežen je bil le počasen napredek. Komisija je financirala zelo relevanten protikorupcijski projekt, ki pa se je začel počasi in ni bil dovolj natančno spremljan.

IX. Pregled ESP po vstaji je bil znamenje velikih prizadevanj novoustanovljene ESZD in Komisije za izboljšanje uspešnosti podpore EU, vendar pri pregledu še niso bile uvedene bistvene spremembe pomoči EU Egiptu. Čeprav je poudarek pregleda na trdni demokraciji za Egipt zelo relevanten, sta pomembni vprašanji v Egiptu tudi pravice žensk in manjšin, ki v pregledu in novi pomoči, ki mu je sledila, nista bili močno poudarjeni. Dodana vrednost novih mehanizmov pri podpori civilni družbi se mora še pokazati, dodatno financiranje, dodeljeno organizacijam civilne družbe v Egiptu, pa je bilo skromno.

X. Pri s tem povezanem pregledu proračunske podpore EU je bilo ugotovljenih nekaj pomembnih načinov za okrepitev upravljanja, ki ga izvaja Komisija, vendar te spremembe ne bodo uspešne, če Komisija ne bo strožje uporabljala svojih pogojev.

XI. V poročilu so navedena priporočila za okrepitev podpore človekovim pravicam in demokraciji ter upravljanju javnih financ in boju proti korupciji, pa tudi o potrebi po pregledu uporabe proračunske podpore v Egiptu.

UVOD

1. V tem revizijskem poročilu so ocenjena prizadevanja Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) in Evropske komisije za spodbujanje dobrega upravljanja v Egiptu pred dogodki leta 2011 in po njih.

NEDAVNI DOGODKI V EGIPTU

2. Egipt, ki ima 84 milijonov prebivalcev, je največja država arabskega sveta in je tradicionalno igral vodilno vlogo v Severni Afriki in na Bližnjem vzhodu. Poleg tega ima eno od najštevilčnejših muslimanskih prebivalstev na svetu, vendar tudi veliko krščansko manjšino. Njegovi odnosi s sosednjim Izraelom so izredno pomembni za mir v regiji in zunaj nje.

3. Po strmoglavljenju monarhije leta 1952 so Egipt do leta 2011 vodili trije avtokratski predsedniki, vsi iz vojaških krogov: najprej polkovnik Naser do svoje smrti leta 1970, nato polkovnik Sadat, dokler ga niso leta 1981 ubili muslimanski skrajneži, nato pa od leta 1981 do leta 2011 Sadatov podpredsednik Hosni Mubarak, ki je bil tudi poveljnik zračnih sil.

4. Mubarak je vseh trideset let svoje vladavine ohranil izredno zakonodajo, ki je bila vzpostavljena po atentatu na Sadata. Do leta 2005 je bil edini predsedniški kandidat in je zato petkrat zaporedoma z veliko večino zmagal na volitvah. Njegova Nacionalna demokratična stranka je imela podobno prevlado v parlamentu. Mubarak se je leta 2005 končno uklonil pritisku in dovolil konkurenco na predsedniških volitvah, vendar je hkrati uvedel takšne omejitve, da je na njih težko sodeloval sposoben protikandidat.

5. Po drugi strani je Mubarak zlasti od leta 2005 uvajal niz reform za liberalizacijo gospodarstva. Mednarodna skupnost je te reforme povečini pozdravljala, vendar so okrepile neenakost, namesto da bi jo zmanjšale, pri čemer so bili pomembni gospodarski interesi v rokah vojske in krogov, povezanih z Mubarakovo družino.

6. 25. januarja 2011 se je začela ljudska vstaja, med katero so ljudje protestirali proti ohranitvi izredne zakonodaje, tudi z njo povezanim policijskim nasiljem in mučenjem, proti nesvobodnim volitvam in omejeni svobodi govora. Protesti so bili usmerjeni tudi proti močno razširjeni korupciji in visokim stopnjam brezposelnosti, ki so jih spremljale naraščajoče cene hrane. Zaradi teh dokaj nepričakovanih dogodkov je Mubarak 11. februarja 2011 odstopil.

7. Od februarja 2011 do junija 2012 je Egipt dejansko vodil vrhovni svet oboroženih sil (SCAF). SCAF je v marsičem ohranil avtoritaren pristop prejšnjih vlad, vključno s hudimi represivnimi ukrepi proti tujim nevladnim organizacijam, ki so se začeli jeseni 2011. Vseeno pa so bile po več preložitvah maja in junija 2012 izvedene predsedniške volitve, na katerih je tesno zmagal kandidat Muslimanske bratovščine Mohamed Morsi.

8. Podobno je bila Muslimanska bratovščina na koncu leta 2011 zelo uspešna na parlamentarnih volitvah, na katerih so njeni kandidati dobili 235 od 498 sedežev. Hkrati je konservativnejši islamski blok pod vodstvom salafistov osvojil 123 sedežev. Sekularne liberalne skupine so kljub svoji pomembni vlogi v vstaji dobile le približno 20 % sedežev. Vendar je junija 2012 vrhovno sodišče razsodilo, da je bilo več vidikov volitev neustavnih. Nove so predvidene za leto 2013.

9. Decembra 2012 so Egipčani glasovali za novo ustavo, vendar so številne egipčanske družbene skupine izrazile veliko zaskrbljenost zaradi zaznanega premika proti šeriatskemu pravu, omejitev svobode izražanja ter pravic žensk in manjšin, pa tudi še naprej privilegiranega položaja vojske.

OKVIR ZA SODELOVANJE Z EU

10. Pridružitveni sporazum med Egiptom in EU, ki je začel veljati leta 2004, zagotavlja pravno podlago in institucionalni okvir za njuno sodelovanje. Predvidoma naj bi se vsaj enkrat letno sestal pridružitveni svet na ministrski ravni in razpravljal o glavnih zadevah, povezanih s sporazumom, ali drugih dvostranskih ali mednarodnih zadevah v obojestranskem interesu. Pridružitveni odbor naj bi ob pomoči pododborov omogočal dialog na ravni visokih uradnikov za zagotavljanje izvajanja sporazuma.

11. Bistvena značilnost pridružitvenega sporazuma je vztrajanje pri spoštovanju demokratičnih načel in temeljnih človekovih pravic (člen 2), kar odraža dolgotrajno zavezo EU spodbujanju človekovih pravic in demokracije v njenih mednarodnih odnosih, ki je poudarjena tudi v členu 21 Pogodbe o Evropski uniji [1].

12. Egipt je po številu prebivalstva največja država, ki jo zajema evropska sosedska politika (ESP) [2]. ESP se izvaja od leta 2004, njen cilj pa je izogibanje nastanku novih delitev med razširjeno EU ter njenimi južnimi in vzhodnimi sosedami s krepitvijo blaginje, stabilnosti in varnosti tako EU kot njenih sosed.

13. Osrednji del ESP so dvostranski akcijski načrti med EU in vsako državo partnerico ESP, ki določajo niz kratkoročnih in srednjeročnih prednostnih nalog pri političnih in gospodarskih reformah, o katerih sta se dogovorili obe strani. Akcijski načrt EU-Egipt je marca 2007 sprejel svet EU-Egipt in zajema šest področij [3]. Veljati naj bi prenehal marca 2012, vendar je bila njegova veljavnost podaljšana, dokler ne bo v sodelovanju z novimi egiptovskimi organi pripravljen nov akcijski načrt. Evropska komisija letno objavlja poročila o napredku v okviru ESP, ki se nanašajo na izvajanje načrtovanih reform, določenih v akcijskih načrtih.

14. Do konca leta 2010 je bila za razvoj pristopa ESP ter nato za programsko načrtovanje in izvajanje pomoči in skupnega okvira sodelovanja ESP odgovorna Evropska komisija. Po ustanovitvi Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) decembra 2010 je ta prevzela odgovornost za razvoj politik in skupni okvir sodelovanja, pri programskem načrtovanju pomoči pa odgovornosti deli s Komisijo. Za izvajanje pomoči je še naprej odgovorna Komisija.

FINANČNA POMOČ EU

15. Evropski instrument sosedstva in partnerstva (ENPI) [4] se je začel izvajati leta 2007 zaradi zagotavljanja finančne pomoči za izvedbo akcijskega načrta državam partnericam. Nadomestil je MEDA, predhodni program EU za finančno pomoč, ki je pokrival samo države južnega in vzhodnega Sredozemlja [5]. Pomoč ENPI je pogojena s spoštovanjem demokracije in človekovih pravic (člen 28). Egipt je eden od glavnih upravičencev ENPI in v okviru državnega strateškega dokumenta za Egipt za obdobje 2007–2013 prejme dodelitve v višini približno 1 milijarde EUR. V tem dokumentu so opredeljena tri prednostna področja za pomoč ENPI (za podrobnosti o dodelitvah glej Prilogo I):

(a) podpora reformam na področjih demokracije, človekovih pravic in pravosodja (90 milijonov EUR);

(b) razvoj konkurenčnosti in produktivnosti gospodarstva (409 milijo- nov EUR);

(c) zagotavljanje trajnostnega razvoja (508 milijonov EUR).

16. Približno 40 % pomoči ENPI Egiptu se uporablja za financiranje projektov, približno 60 % pomoči pa se izvaja s sektorsko proračunsko podporo. Pri tej se sredstva EU usmerjajo neposredno v nacionalni proračun Egipta, pod pogojem, da Egipt izpolnjuje pogoje o sektorskih reformah in reformah upravljanja javnih financ [6]. Komisija je v zadnjih letih v svojih programih pomoči namenila zelo veliko pozornosti izboljšanju upravljanja javnih financ – načinu, kako vlade upravičenke načrtujejo, izvršujejo in nadzorujejo svoje proračune – da bi pomagala okrepiti gospodarnost, učinkovitost, uspešnost in preglednost njihove uporabe lastnih financ in sredstev EU. Proračunska podpora je glavni instrument, ki ga je Komisija v ta namen uporabljala v Egiptu.

17. Čeprav je pomoč EU Egiptu v glavnem financirana iz ENPI, je bila mnogo manjša dodatna pomoč na področju upravljanja zagotovljena tudi iz evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice (EIDHR), tematskih programov, financiranih iz instrumenta za razvojno sodelovanje, ter iz instrumenta za stabilnost, in pred kratkim vzpostavljenega mehanizma za spodbujanje razvoja civilne družbe. Glavna značilnost te podpore je, da jo lahko Komisija zagotovi neposredno z nepovratnimi sredstvi organizacijam civilne družbe in drugim nedržavnim akterjem, ne da bi morala skleniti sporazume o financiranju z nacionalnimi organi.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

18. Revizija je obravnavala naslednje vprašanje:

"Sta Evropska komisija in Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) uspešno upravljali podporo Evropske unije za izboljšanje upravljanja pred vstajo leta 2011 in po njej?"

19. Revizija je zajela obdobje od začetka izvajanja ENPI leta 2007 do septembra 2012. [7]

20. Sodišče se je pri reviziji osredotočilo na dve glavni vprašanji upravljanja: na demokracijo in človekove pravice ter na upravljanje javnih financ in boj proti korupciji.

(a) Na področju demokracije in človekovih pravic so bili pri reviziji preučeni:

(i) največji program za človekove pravice, financiran iz ENPI (17 milijonov EUR);

(ii) letno financiranje iz EIDHR ter s tem povezanega tematskega programa za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje, vključno z vzorcem 15 projektov v skupni vrednosti 2,95 milijona EUR;

(iii) dva projekta, financirana iz instrumenta za stabilnost s skupno vrednostjo 2,86 milijona EUR.

(b) Na področju upravljanja javnih financ in boja proti korupciji so bili preučeni:

(i) trije največji programi sektorske proračunske podpore (s skupno vrednostjo 304 milijonov EUR) [8];

(ii) glavni protikorupcijski projekt, financiran iz ENPI (2,5 milijo- na EUR).

Podrobnejše informacije o vseh revidiranih posegih so navedene v Prilogi II.

21. Pri reviziji so bili za vsako od teh področij upravljanja ocenjeni tudi akcijski načrt EU-Egipt, dialog med EU in Egiptom o izvajanju akcijskega načrta ter poročila Komisije o napredku.

22. Sodišče je zbralo dokaze za svojo oceno s pregledom dokumentacije in pogovori z ESZD, Komisijo, egiptovskimi organi in organizacijami civilne družbe, pa tudi z drugimi donatorji. Revizija je vključevala dvotedenski obisk v Egiptu junija 2012. Na področju demokracije in človekovih pravic je revizijski ekipi svetoval mednarodni strokovnjak.

OPAŽANJA

PRED VSTAJO JE BILO DOSEŽENIH MALO REZULTATOV

PRED VSTAJO JE BILO OBRAVNAVANJE ČLOVEKOVIH PRAVIC NEUSPEŠNO

23. Evropska komisija je kot za vse države ESP pred dogovarjanjem z egiptovskimi organi o akcijskem načrtu leta 2005 objavila "poročilo o državi" [9], v katerem je predstavila svojo oceno položaja v Egiptu. Poročilo je vsebovalo kritična opažanja o političnem položaju in poudarilo negativen učinek izredne zakonodaje na človekove pravice in demokracijo.

24. Po dogovarjanju z egiptovskimi organi je Komisiji uspelo med 19 visokoprednostnih področij v akcijskem načrtu vključiti tri, ki se nanašajo na človekove pravice in demokracijo [10]. Vendar pa je akcijski načrt na podrobnejši ravni vseboval celih 39 prednostnih ukrepov na področju človekovih pravic in demokracije. Bil je preambiciozen in ni temeljil na dovolj jasno navedenih prednostnih nalogah, ki bi jih navedla Komisija.

25. Predvideni ukrepi so zajemali občutljive teme, kot so sodelovanje na področju volitev, pravica do zbiranja in združevanja ter pravice pripornikov. Vseeno pa številna pomembna vprašanja iz poročila o državi niso bila neposredno obravnavana, še posebno ohranitev izredne zakonodaje, vloga vojaških in državnih varnostnih sodišč ter velika razširjenost mučenja. Poleg tega so bili nekateri ukrepi opredeljeni dokaj ohlapno in brez jasnih primerjalnih meril.

GLAVNI PROJEKT NA PODROČJU ČLOVEKOVIH PRAVIC JE BIL NEUSPEŠEN

26. V državnem strateškem dokumentu za obdobje 2007–2013 so bile človekove pravice in demokracija prvič izbrane kot prednostno področje finančne pomoči EU (glej odstavek 15). To je bil uspeh za Komisijo pri njenih prizadevanjih, da bi tem temam namenila večjo prednost v politični agendi njenih odnosov z Egiptom.

27. Glavni poseg na tem področju v okviru državnega strateškega dokumenta je bil program ENPI za spodbujanje in varstvo človekovih pravic in civilne družbe. Njegov namen je bil povečanje zmogljivosti egiptovskih institucij in organizacij civilne družbe za uspešno izvajanje mednarodnih konvencij na tem področju. Program naj bi pomagal zadostiti visoki prednosti, ki jo imajo v akcijskem načrtu človekove pravice. Odobren je bil leta 2008 za znesek 17 milijonov EUR (za podrobnosti glej Prilogo II).

28. V zasnovi programa je bilo več slabosti. Program je v veliki meri predstavljal nadaljevanje različnih projektov, financiranih v okviru državnega strateškega načrta za obdobje 2002–2006 [11], vendar ti projekti v novem programu niso bili dobro integrirani drug z drugim, zlasti projekt spodbujanja okoljskih pravic v sodelovanju z organizacijami civilne družbe. Poleg tega Komisija pri zasnovi programov ni dovolj upoštevala izkušenj s temi zgodnejšimi projekti. Dve od organizacij, [12] izbranih za izvedbo programa, sta se sicer zavzemali za reforme, vendar sta bili javna organa, ki ju je ustanovil Mubarakov režim, ter sta bili specifično povezani s predsednikovo ženo, ne pa z vladnimi ministrstvi. Po vstaji je ta povezava postala ovira za program.

29. Pri izvajanju programa so nastopile velike zamude, ki jih je bilo mogoče v veliki meri pripisati premajhni zavezanosti egiptovskih organov:

(a) Ti organi so sporazum o financiranju podpisali šele 23. decembra 2009, zadnji dan pred rokom. Pred tem je potekal težaven proces dogovarjanja med Komisijo in egiptovskimi organi o vsebini programa in njegovem izvajanju.

(b) Po podpisu je bilo izvajanje še naprej zelo počasno. Po 30 mesecih, samo šest mesecev pred iztekom roka za sklepanje pogodb, so bile pogodbe sklenjene za samo 53 % sredstev programa, izplačanih pa je bilo 22 %. Posebne zamude so nastale pri usposobitvi enote za upravljanje programa za delovanje, kar je vplivalo na izvedbo programa kot celote.

(c) Razveljavitev komponente za krepitev zmogljivosti organizacij civilne družbe (4 milijoni EUR) aprila 2012 je pomenila veliko nazadovanje za program. Do nje je prišlo, ker se egiptovski organi in Komisija pri pripravi razpisa za zbiranje projektnih predlogov niso mogli dogovoriti o ubeseditvah v zvezi z manjšinami in spolom. O teh zadevah tudi službe Komisije niso sprejele jasne odločitve.

30. Kljub prizadevanjem Komisije za ohranitev programa je ta do zdaj prinesel le malo izložkov, katerih trajnost je močno odvisna od političnih dogodkov v Egiptu. Čeprav je Komisija s programom nameravala povečati prepoznavnost tematike človekovih pravic, ga ni mogla uporabiti kot sredstvo za razvoj dialoga z egiptovskimi organi o tej temi.

FINANCIRANJA CIVILNE DRUŽBE IZ EIDHR IN TEMATSKEGA PROGRAMA ZA NEDRŽAVNE AKTERJE V OKVIRU INSTRUMENTA ZA RAZVOJNO SODELOVANJE JE BILO PRED VSTAJO MALO

31. Komisija je EIDHR uporabila za obravnavanje nekaterih zelo občutljivih vprašanj, kot sta volilni proces in boj proti mučenju in slabemu ravnanju, ki jih ni bilo mogoče obravnavati v okviru pomoči ENPI, saj mora zanjo Komisija skleniti sporazume o financiranju z nacionalnimi organi. EIDHR se je v začetku uporabljal bolj za osredotočanje na socialno-ekonomske pravice, vendar je Komisija leta 2010 za to področje uvedla tematski program za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje, ki ji je omogočil, da je EIDHR usmerila na demokracijo in politične pravice. Financiranje je bilo uporabljeno za gradnjo zmogljivosti organizacij civilne družbe za uspešno delovanje na teh področjih in nudenje pomoči žrtvam kršitev človekovih pravic.

32. Za ta instrumenta pa je bilo pred vstajo na voljo le zelo omejeno financiranje, ki ne odraža pomembnosti politike, kot sta jo ESZD in Komisija demokraciji in človekovim pravicam namenili v akcijskem načrtu (glej odstavek 24). Financiranje je majhno tudi v primerjavi s pomočjo, ki je za človekove pravice in demokracijo dodeljena iz ENPI (glej prejšnji oddelek) [13], in z zneski, dodeljenimi za proračunsko podporo. Povprečno letno financiranje iz EIDHR v obdobju od leta 2008 do 2010 je bilo samo 875000 EUR, čeprav je vlog za financiranje letno povprečno 40. Nepovratna sredstva v povprečnem znesku približno 150000 EUR so bila vsako leto dodeljena le štirim do sedmim prosilcem. Dodelitve iz tematskega programa za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje so bile po njegovi uvedbi leta 2010 enako skromne. [14]

33. Komisija še ni izvedla vzporejanja egiptovskih organizacij civilne družbe. Ker nima podrobnih informacij o teh organizacijah, je bilo še težje zagotoviti upoštevanje pogledov različnih organizacij na vsebino letnih razpisov za zbiranje predlogov za programe EU. Poleg tega je bilo zato te razpise tudi težje oblikovati tako, da bi ustrezali njihovim zmogljivostim. [15]

34. Izvajanje pomoči iz EIDHR in tematskega programa za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje je bilo upočasnjeno zaradi dolgotrajnih postopkov, ki so se uporabljali za razpis Komisije za zbiranje predlogov. V vzorcu pregledanih pogodb je med rokom, v katerem so morale organizacije civilne družbe oddati svoje projektne predloge, in časom, ko je Komisija podpisala pogodbo o nepovratnih sredstvih za financiranje projekta, povprečno minilo 8,5 meseca. Tako je bilo kljub majhnim pogodbenim zneskom in dejstvu, da je rok za izvedbo pogosto dolg samo 24 mesecev.

35. Pri devetih od 14 podpisanih projektov v vzorcu so nastale zamude zaradi dolgotrajnih postopkov odobritve na egiptovskem ministrstvu za solidarnost in socialno pravičnost. [16] V teh primerih je Komisija uporabila prožen pristop, ki je nudil podporo, saj je sistematično ustavljala roke za izvedbo projekta do takrat, ko so organizacije civilne družbe dobile zahtevano odobritev.

36. Od petih končanih projektov v vzorcu so trije prinesli načrtovane izložke v korist ciljnih skupin. Druga dva projekta nista v celoti dosegla svojih ciljev, zlasti zaradi vmešavanja egiptovskih organov. Prispevek projektov k izboljšanju upravljanja je bil večinoma na zelo lokalni ravni.

DIALOG, VENDAR LE MALO UKREPANJA NA PODROČJU ČLOVEKOVIH PRAVIC IN DEMOKRACIJE

37. Komisiji je po dolgotrajnih pogajanjih uspelo pridobiti soglasje egiptovskih organov za ustanovitev pododbora za politične zadeve v okviru pridružitvenega odbora, vendar je ime pododbora odražalo kompromis, ki je bil potreben: pododbor za politične zadeve: človekove pravice in demokracija – mednarodna in regionalna vprašanja. Komisija je dialog želela osredotočiti na človekove pravice in demokracijo, egiptovska stran pa se je želela posvetiti mednarodnim varnostnim vprašanjem v skladu s svojimi prizadevanji za razvoj strateškega partnerstva z EU.

38. Pododbor se je v obdobju od leta 2008 do 2010 sestajal enkrat letno. EU je s svoje strani vse bolj omenjala kritična vprašanja, povezana s človekovimi pravicami in demokracijo v Egiptu, vključno z mučenjem, svobodo združevanja in izražanja, omejevalnim zakonom o nevladnih organizacijah [17] ter ohranitvijo izredne zakonodaje. Egiptovska stran se je na to odzvala z osredotočenostjo na mednarodna vprašanja in obnavljanjem zaupanja strani EU, da se uvajajo ukrepi glede vprašanj domačega upravljanja, ali pa s podcenjevanjem teh vprašanj. Egiptovski organi so tudi zatrjevali, da vprašanja človekovih pravic obravnavajo s programom ENPI na to temo, čeprav so ta projekt dejansko ves čas zavirali (glej odstavek 29).

39. Komisiji ni uspelo zagotoviti, da bi egiptovski organi glede vprašanj, ki jih je izpostavila v dialogu v pododboru, nato konkretno ukrepali. Celo ko so bila vprašanja izpostavljena med akcijskimi točkami na koncu sestanka, se glede njih običajno ni ukrepalo. Leta 2009 je pododbor na primer kot akcijsko točko vključil "ugotavljanje možnosti za tehnično pomoč EU pri svetovanju Egiptu o zakonodaji o nevladnih organizacijah v državah članicah". Ukrepanja v zvezi s tem ni bilo.

40. Komisija je občutljiva vprašanja glede človekovih pravic in demokracije podobno tudi vključila v svoja poročila o napredku pri izvajanju akcijskih načrtov in postajala vse bolj kritična. Vseeno pa poročila niso omenjala težav pri izvajanju pomoči EU, namenjene reševanju teh vprašanj. Hkrati Komisija do poročila o napredku leta 2011 [18] v poročilih ni dala nobenih predlogov za ukrepe, ki bi jih morali uvesti egiptovski organi za reševanje teh vprašanj.

41. Komisija svojih kritičnih pripomb o kršitvah človekovih pravic iz poročil o napredku ni povezala z možnostjo za zmanjšanje ali ustavitev pomoči EU, čeprav pridružitveni sporazum, uredba o ENPI (glej odstavka 11 in 15) in sporazumi o financiranju za posamezne programe vsebujejo klavzule o človekovih pravicah. Čeprav bi bilo lahko zmanjšanje ali ustavitev proračunske podpore, ki je neposredno financirala nacionalni proračun, posebno učinkovito sredstvo za podkrepitev zaskrbljenosti glede človekovih pravic, to pred vstajo ni bilo storjeno.

NI NAČRTA ZA REFORMO UPRAVLJANJA JAVNIH FINANC

42. Akcijski načrt EU-Egipt obravnava več prednostnih nalog na področju reforme upravljanja javnih financ, čeprav ne podrobno. V njem je omenjena tudi potreba po večji preglednosti in spremembi protikorupcijske politike, vendar ni poudarjena potreba po zmanjševanju korupcije in njeni vključitvi med 19 visokoprednostnih področij.

43. Proračunska podpora je bistven instrument, ki ga Komisija uporablja za spodbujanje reforme upravljanja javnih financ v državah partnericah. Politika Komisije poudarja, da morajo države, ki prejemajo proračunsko podporo, pripraviti načrt reforme upravljanja javnih financ, da bi prednostno razvrstile in uskladile reforme. Toda čeprav se približno 60 % pomoči EU usmerja skozi proračunsko podporo, Komisija od egiptovskih organov ni zahtevala priprave takega načrta.

44. Komisija je leta 2009 financirala oceno javnih odhodkov in finančne odgovornosti. Ta preučitev stanja upravljanja javnih financ v Egiptu je pokazala slabosti na pomembnih področjih upravljanja javnih financ, vključno z zunanjim revidiranjem in nadzorom zakonodajalcev nad revizijskimi poročili. Kljub temu tej oceni niso sledili odločni ukrepi za vzpostavitev programa reform. Ministrstvo za finance je šele decembra 2011 potrdilo načrt Mednarodnega denarnega sklada, ki je zagotovil osnovo za program reform upravljanja javnih financ. [19]

45. Egipt še vedno nima protikorupcijske strategije, čeprav je priprava take strategije eden od ciljev protikorupcijskega projekta ENPI, ki se je začel leta 2011 (glej odstavek 52).

NI BILO OBRAVNAVANJA VELIKIH POMANJKLJIVOSTI V UPRAVLJANJU JAVNIH FINANC

46. Reforme upravljanja javnih financ v Egiptu so bile počasne in programi sektorske proračunske podpore so k njim prispevali le malo. Na primer:

(a) Pri uvedbi uspešne funkcije notranje revizije ni bilo nobenega večjega napredka, čeprav je to področje v akcijskem načrtu EU-Egipt leta 2007 poudarjeno. Ministrstvo za finance je za podporo Komisije na tem področju prvotno zaprosilo junija 2009, vendar je bil v času revizije edini konkretni prispevek Komisije organizacija regionalnega seminarja o tej temi v juniju 2011 [20].

(b) Egiptovski organi so leta 2006 začeli vzpostavljati enotni zakladniški račun, ki je bistveno orodje za konsolidiranje in upravljanje vladnih denarnih sredstev. Do junija 2012 je bilo vanj integriranih približno 500 od skupno 2600 vladnih računovodskih oddelkov. Čeprav je Komisija napredek na tem področju postavila za pogoj pri programu sektorske proračunske podpore za zdravstveni sektor, ta pogoj ni imel velikega spodbudnega učinka.

(c) Napredek pri uvedbi vladnega informacijskega sistema za finančno upravljanje je bil počasen zaradi pomanjkanja sredstev in nizke prednosti, ki jo je uvedbi dajalo ministrstvo za finance. Tudi v tem primeru je Komisija v zvezi s tem postavila pogoj.

(d) Pri razvoju pilotnega srednjeročnega okvira odhodkov in načrtovanju proračuna po programih v izobraževalnem sektorju je bil dosežen napredek, vendar uvedba teh pilotnih projektov na druga ministrstva še vedno poteka.

47. Komisija svojih programov sektorske proračunske podpore ni uporabila za odpravljanje naslednjih velikih pomanjkljivosti v upravljanju javnih financ:

(a) Pomembni deli proračuna so nepregledni. Vojaški odhodki niso prijavljeni, prav tako pa ni nobenih informacij o predsedniških stroških.

(b) Egiptovski organi hranijo vsaj 36 milijard egiptovskih funtov (približno 4 milijarde EUR), kar ustreza 2,4 % egiptovskega BDP, zunaj državnega proračuna v tako imenovanih "posebnih skladih". Natančna vrednost teh skladov je neznana, prav tako pa ni znano, za kakšne namene in kako se uporabljajo. Komisija programov sektorske proračunske podpore ni uporabila za posebno obravnavo tega vprašanja.

(c) Pri reformi zunanjega revidiranja ni bil dosežen noben napredek. Osrednja revizijska organizacija (CAO), ki je vrhovna revizijska institucija Egipta, je poročala neposredno predsedniku Mubaraku, njena revizijska poročila pa so večinoma tajna. Neizvajanje reform osrednje revizijske organizacije in njena nepreglednost sta resna ovira za izboljšanje upravljanja javnih financ.

48. Politika Komisije je, da je zadovoljiva skupna izvedba reform upravljanja javnih financ splošen pogoj za proračunsko podporo, vendar Komisija ni vzpostavila jasnih meril v smislu letnih mejnikov in meril uspešnosti za spremljanje in ocenjevanje tega, kakšna bi naj bila ustrezna hitrost reform, proračunsko podporo pa je kljub počasni izvedbi reform še naprej izplačevala.

49. Komisija je edini donator, ki Egiptu daje proračunsko podporo. Posledično ni mogoče usklajevanje z drugimi donatorji pri povečanju financiranja, povezanega s pogoji, kar bi povečalo njegov spodbudni učinek.

50. Programe proračunske podpore EU v večini držav spremlja tehnična pomoč s svetovanjem o reformah upravljanja javnih financ, vendar se je ta tehnična pomoč v Egiptu malo uporabljala. Poleg tega do decembra 2011 ni bil financiran noben specifičen projekt tehnične pomoči v zvezi s splošnimi reformami upravljanja javnih financ. [21] Tudi programov sektorske proračunske podpore ni spremljalo nobeno financiranje za organizacije civilne družbe, ki bi jim pomagalo razviti njihovo vlogo pri spremljanju nacionalnega proračuna.

MALO NAPREDKA PRI BOJU PROTI KORUPCIJI

51. Čeprav ima Egipt resne težave s korupcijo [22], programi sektorske proračunske podpore tega vprašanja niso veliko neposredno obravnavali. Nekateri programi proračunske podpore EU v drugih državah so vsebovali specifične pogoje v zvezi s korupcijo, toda v Egiptu tega ni bilo. Glavna izjema je bila določba v okviru programa izobraževalne sektorske proračunske podpore za tehnično pomoč o anketi o spremljanju javnih odhodkov (PETS). Anketa je bila delno namenjena ugotavljanju "uhajanja" v izobraževalnem sektorju, vendar ni bila preveč uspešna.

52. Glavni projekt EU, ki je specifično namenjen boju proti korupciji, je bil odobren leta 2008 za znesek 2,55 milijona EUR. To je bil edini večji donatorski projekt na tem področju v letih pred vstajo. Vendar pa je bilo njegovo izvajanje težavno in Komisija ga kljub njegovi pomembnosti ni dovolj spremljala. Projekt se je začel pred kratkim in je že doživel zamude, zato so njegovi izložki zaenkrat omejeni. Vseeno pa se njegove možnosti za trajnost zdijo dobre, ker je v javnosti v Egiptu zdaj močno razširjena zaskrbljenost zaradi korupcije.

KOMISIJA NI USTREZNO UPORABLJALA OKVIRA SODELOVANJA ESP ZA OBRAVNAVANJE UPRAVLJANJA JAVNIH FINANC IN KORUPCIJE

53. Niti Komisija niti egiptovski organi vprašanj, povezanih z upravljanjem javnih financ, niso uvrstili na dnevni red pridružitvenega odbora, upravljanja javnih financ pa ni imel med nalogami noben od osmih pododborov. Ta vprašanja bi lahko potencialno obravnavali na letnih sejah gospodarskega dialoga EU-Egipt, vendar jih niso.

54. O zadevah, povezanih s korupcijo, je razpravljal pododbor za pravico in varnost, ki se je letno sestajal med letoma 2007 in 2010. Med razpravami so izmenjali nekaj informacij o protikorupcijskih pobudah, vendar rednim pozivom k sodelovanju z obeh strani niso sledili konkretni ukrepi. Dialog tudi ni privedel do novih projektov ENPI, prav tako pa ni obravnaval težav, ki so nastale pri začetku projekta ENPI leta 2008 (glej odstavek 52). Zaradi širokega obsega dela pododbora in kratkotrajnosti njegovih načrtovanih sej so bili bolj poglobljeni pogovori, odločanje in nadaljnje ukrepanje težavni.

55. Poročila o napredku v okviru ESP so upravljanju javnih financ posvečala le malo pozornosti, vendar pa so postala bolj kritična. Tako je bilo v poročilu za leto 2010 opozorjeno, da je napredek reforme upravljanja javnih financ na splošno počasen, v poročilu za leto 2011 pa je bil prvič omenjen vojaški proračun ob kritiki prizadevanj vojske, da bi svoj proračun zadržala zunaj vsakega civilnega ali demokratičnega nadzora, vendar pa bi bilo tej temi še vedno treba posvetiti veliko več pozornosti.

56. Podobno je Komisija v poročilih o napredku temo korupcije omenila le mimogrede. Poročila za obdobje od leta 2007 do 2010 so o doseženem napredku poročala zmerno pozitivno in niso omenjala temeljnih izzivov na tem področju. Poročilo za leto 2011 je bilo bolj kritično in v njem je bila korupcija pripoznana kot veliko vprašanje.

LE MALO SPREMEMB V ODZIV NA VSTAJO

PROGRAMI POMOČI SO KLJUB PREGLEDU ESP VEČINOMA OSTALI NESPREMENJENI

57. Pred arabsko pomladjo leta 2011 sta visoka predstavnica in Komisija julija 2010 začeli skupen pregled ESP, ki je zajemal posvetovanja z državami članicami, državami partnericami in organizacijami civilne družbe, da bi ocenili, kako bi ga bilo mogoče narediti učinkovitejšega. Izid tega pregleda je bil maja 2011 objavljen v skupnem sporočilu z naslovom "Nov odziv na spremembe v sosedstvu". [23] Sporočilo je predvsem poudarilo podporo EU demokratičnim reformam in je predlagalo, da bi se države spodbudilo k premiku v tej smeri s ponudbo pristopa, poimenovanega "več za več": več financiranja EU, več dostopa do trgovine z EU in več možnosti za potovanja v EU v zameno za več demokratičnih reform. [24] Za pomoč pri izvedbi pregleda je bil julija 2011 imenovan posebni predstavnik EU za regijo južnega Sredozemlja. [25]

58. Dejansko je pristop "več za več" omenjalo že sporočilo Komisije iz leta 2007 po začetku ENPI: "ESP je partnerstvo za reformo, ki ponuja "več za več": bolj kot partnerica sodeluje z Unijo, celoviteje ji ta lahko odgovori politično, gospodarsko ali s finančnim in tehničnim sodelovanjem". [26]

59. Čeprav je pregled ESP na splošno zajemal obširna posvetovanja, so bila specifična posvetovanja z zainteresiranimi stranmi v Egiptu zelo skromna:

(a) Opravljena ni bila nobena specifična poglobljena študija ali vrednotenje za ugotovitev razlogov za omejeno uspešnost pomoči ENPI Egiptu pred vstajo.

(b) Čeprav je Komisija oktobra 2010 kot del pregleda ESP organizirala sejo višjih uradnikov iz držav partneric ESP, vključno z Egiptom, ministrsko srečanje, načrtovano za začetek leta 2011, ni bilo prirejeno.

(c) Posvetovanja z nevladnimi organizacijami, ki delujejo v Egiptu, v okviru pregleda ESP so bila zelo skromna. Komisija je novembra 2010 v Bruslju sicer organizirala srečanje z nevladnimi organizacijami iz vseh držav partneric ESP, vendar je bilo vabilo v zadnjem trenutku poslano le šestim egiptovskim nevladnim organizacijam, od katerih se je srečanja udeležila samo ena.

60. Po vstaji sta ESZD in Komisija pregledali tudi državni strateški dokument za obdobje 2007–2013 in nacionalni okvirni program (NIP) za obdobje 2011–2013, da bi ocenili, ali sta še vedno relevantna. Prišli sta do sklepa, da teh dveh dokumentov ni treba formalno spreminjati, saj je bila v njima določena pomoč dovolj obsežna in prožna. Nacionalni okvirni program za obdobje 2011–2013 je temeljil na pregledu državnega strateškega dokumenta leta 2009, ki je pozitivno ocenil razvoj v Egiptu na področju človekovih pravic in demokracije in omenil potrebo po konsolidaciji do takrat doseženega napredka in spodbujanju dodatnih smelih korakov proti politični reformi. Podobno tudi pregled predlaganega programa pomoči ENPI za leto 2011 ni privedel do velikih sprememb. [27]

61. Še posebno na ravni državnega strateškega dokumenta in nacionalnega okvirnega programa bi bilo pričakovati, da bosta ESZD in Komisija zaradi vstaje in pregleda ESP predlagali več sprememb, ne glede na to, da je SCAF, ko je bil 18 mesecev po vstaji na oblasti kot začasna vlada, omejil možnosti za razvoj povsem nove strategije pomoči z egiptovskimi organi.

PRAVICAM ŽENSK IN MANJŠIN JE NAMENJENE MANJ POZORNOSTI

62. Pregled ESP poudarja potrebo po trdni demokraciji, pri čemer opozarja ne samo na pomembnost volitev, pač pa tudi na neodvisnost sodstva, odgovornost policije in vojske ter potrebo po boju proti korupciji. Vse našteto je velika težava v Egiptu, kjer je pojem trdne demokracije v nasprotju s samo površinskimi besedami o demokraciji egiptovskih organov pred vstajo.

63. Po drugi strani je pregled posvetil manj pozornosti dvema vidikoma trdne demokracije, ki sta v Egiptu še posebno pomembna in sta po vstaji ogrožena:

(a) Pravice manjšin: sektaško nasilje narašča, prizadeva pa predvsem kristjane. Preiskave nasilja so bile počasne ali pa jih sploh ni bilo. [28]

(b) Pravice žensk: čeprav je bilo v zadnjem desetletju Mubarakovega režima na tem področju doseženega nekaj napredka, je ta po vstaji ogrožen. Po njej je novi parlament pozval k ukinitvi več institucij, ki podpirajo pravice žensk. Zahteval je tudi znižanje minimalne starosti za poroko, dekriminalizacijo pohabljanja ženskih spolnih organov ter pregled zakona o osebnem stanu in zakona o otrocih v skladu z načeli šeriatskega prava.

Nadaljnje nazadovanje na teh področjih ne ogroža le človekovih pravic, pač pa lahko zlasti z negativnimi vplivi na turizem ter na zaupanje tujih in domačih vlagateljev tudi poslabša sedanje gospodarske probleme.

64. ESZD in Komisija sta zaradi pregleda do zdaj sprejeli le malo novih pobud za financiranje na teh dveh področjih. Te so zajemale nove teme v razpisih za zbiranje predlogov za EIDHR leta 2011 in 2012 o spodbujanju strpnosti, pluralizma in medkulturnega dialoga, čeprav je financiranje za proračun za leto 2011 znašalo samo približno 500000 EUR. Glavna nova pobuda za financiranje na področju pravic žensk je bil predlog o prenosu 4 milijonov EUR iz preklicane komponente programa ENPI za človekove pravice in demokracijo (glej odstavek 29(c)) projektu za podporo pravicam in preživljanju žensk, ki se izvaja z Agencijo ZN za ženske.

NOVA PODPORA ORGANIZACIJAM CIVILNE DRUŽBE DO ZDAJ NI IMELA VELIKEGA UČINKA

65. Pregled kot del poudarka na razvoju trdne demokracije navaja pomembno vlogo civilne družbe. Zato predlaga dve novi pobudi na tem področju, mehanizem za spodbujanje razvoja civilne družbe in Evropsko ustanovo za demokracijo.

66. Eden od posebnih namenov Evropske ustanove za demokracijo je podpora neregistriranim organizacijam civilne družbe. To je potencialno koristen ukrep za obravnavanje težav, s katerimi so se soočale organizacije civilne družbe v Egiptu tako pred vstajo kot po njej. Namen Evropske ustanove za demokracijo je tudi omogočiti postopke za financiranje teh organizacij, ki bi bili prožnejši od sedanjih. Vendar pa ustanova še ni začela zagotavljati pomoči, saj je bila sredi leta 2012 še v ustanavljanju in je imela težave s pritegovanjem financiranja.

67. Mehanizem za spodbujanje razvoja civilne družbe je v času revizije šele začenjal delovati in njegova dodelitev za Egipt za leto 2011 je znašala samo 600000 EUR. Tudi dodatno financiranje za EIDHR in tematski program za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje je bilo po vstaji skromno, čeprav se je število vlog organizacij civilne družbe povečalo. Obstaja tveganje prekrivanja med mehanizmom za spodbujanje razvoja civilne družbe, Evropsko ustanovo za demokracijo in obstoječima EIDHR in tematskim programom za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje.

68. Čeprav so egiptovski organi pregledovali sedanji omejevalni zakon o nevladnih organizacijah, še ni jasno, ali ga bo novi zakon, predviden v letu 2013, bistveno liberaliziral.

PRORAČUNSKA PODPORA: POTENCIALEN NAPREDEK, VENDAR JE TREBA STROGO UPORABLJATI SPREMENJENE POGOJE

69. Pregled ESP je omenil tudi načrtovane spremembe proračunske podpore. Dejanske spremembe so bile nato predstavljene v sporočilu Komisije z naslovom "Prihodnji pristop k proračunski podpori EU za tretje države". [29] Za Egipt je pomembnih več delov spremenjenega pristopa:

(a) Komisija bo kot del svojega splošnega pogoja za proračunsko podporo, povezanega z upravljanjem javnih financ, posvečala posebno pozornost boju proti korupciji.

(b) Preglednost in nadzor nad proračunom bosta novo merilo za upravičenost do proračunske podpore.

(c) Usklajevanje z drugimi donatorji bo tesnejše zaradi povečanja vpliva na politični dialog in dialog o reformah politik ter povečanja učinka sredstev.

70. Potencialne koristi novega pristopa pa se ne bodo uresničile, če Komisija pri ocenjevanju, ali so bila merila za upravičenost izpolnjena, ne bo strožja kot pred vstajo. Poleg tega so pri spremenjenem pristopu do proračunske podpore človekove pravice in demokracija zdaj sicer pogoj za splošno proračunsko podporo (ki se zdaj imenuje "pogodbe o dobrem upravljanju in razvoju"), vendar to ni tako očitno pri sektorski proračunski podpori (ki se zdaj imenuje "pogodbe o sektorskih reformah"), ki se je uporabljala v Egiptu. [30]

71. Tekoči programi sektorske proračunske podpore v Egiptu po vstaji niso bili prilagojeni tako, da bi se pri njih upošteval spremenjen pristop. Izvajanje načrta Mednarodnega denarnega sklada (glej odstavek 44) se v prvi polovici leta 2012 še ni začelo.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

ZAKLJUČKI

72. ESZD in Komisiji na splošno ni uspelo uspešno upravljati podpore EU za izboljšanje upravljanja v Egiptu. To so deloma zakrivile težavne razmere, s katerimi sta se soočali v Egiptu, vendar pa tudi pomanjkljivosti v načinu, kako sta upravljali sodelovanje EU z Egiptom. Komisija je pred vstajo skušala obravnavati nekaj pomembnih vprašanj upravljanja, vendar ni našla načina za pridobitev konkretnih rezultatov. Po vstaji je pregled ESP, ki sta ga izvedli ESZD in Komisija, pokazal številna področja, kjer bi bilo treba sodelovanje narediti uspešnejše, vendar do zdaj ni bilo doseženo veliko.

73. Komisija je pred vstajo v akcijski načrt vključila več vprašanj človekovih pravic in demokracije, vendar ni imela jasne strategije za njihovo prednostno razvrščanje in izvajanje. Čeprav je v okviru dialoga opozorila na pomembna vprašanja, ni zagotovila, da bi pogovorom sledili specifični ukrepi. Podobno je bilo tudi pri njenih letnih poročilih o napredku v Egiptu.

74. Komisija si je pred vstajo močno prizadevala za vzpostavitev in izvajanje precejšnjega programa ENPI za človekove pravice, vendar je ta do zdaj dosegel le malo izložkov, zlasti zaradi pomanjkanja sodelovanja egiptovskih organov. Kljub pomanjkanju napredka pri človekovih pravicah in demokraciji je Komisija še naprej zagotavljala velike vsote denarja egiptovski vladi, predvsem s proračunsko podporo. Čeprav so bili projekti, ki jih je Komisija financirala preko organizacij civilne družbe, uspešnejši, so bila sredstva, dodeljena za ta namen, zelo omejena.

75. Vprašanja, povezana z upravljanjem javnih financ in korupcijo, v akcijskem načrtu EU-Egipt prednostno niso bila razvrščena visoko, čeprav na teh področjih obstajajo veliki izzivi. V okviru pridružitvenega odbora ni bil vzpostavljen noben forum za dialog o upravljanju javnih financ, poročila o napredku pa so tem področjem posvečala le malo pozornosti in so do pred kratkim preveč optimistično gledala na rezultate, ki se na njih dosegajo.

76. Proračunska podpora je bila glavni mehanizem Komisije za izvajanje pomoči Egiptu, eden od glavnih ciljev te podpore pa je izboljšanje upravljanja javnih financ. Napredek pri doseganju tega cilja je bil zelo počasen in nekatere bistvene pomanjkljivosti v upravljanju javnih financ niso bile obravnavane. Komisija, edina donatorica, ki uporablja proračunsko podporo, je bila preveč prožna pri svojih ocenah, da egiptovski organi zadovoljivo izvajajo reforme upravljanja javnih financ, ki so bile bistven pogoj za odobritev proračunske podpore.

77. Komisija proračunske podpore ni uporabljala za neposredno obravnavanje korupcije, čeprav je bilo to v drugih državah običajna praksa. Financirala je pomemben protikorupcijski projekt, pri katerem pa so nastopile zamude in ga Komisija ni dovolj spremljala. Ni še dosegel večjih rezultatov in njegova trajnost bo odvisna od nadaljnjega ukrepanja egiptovskih organov v zvezi z zahtevami javnosti po ukrepih za zmanjševanje korupcije.

78. Pregled ESP po vstaji je bil znamenje velikih prizadevanj ESZD in Komisije za izboljšanje uspešnosti podpore državam ESP, vključno z Egiptom, vendar zaradi teh prizadevanj pri pregledu niso bile uvedene bistvene spremembe pri pomoči Egiptu, predvsem zaradi tamkajšnjih težavnih razmer na terenu. Poudarek na trdni demokraciji je za Egipt zelo relevanten, toda pomembni vprašanji tam sta tudi pravice žensk in manjšin, ki v pregledu in pomoči, ki mu je sledila, nista bili močno poudarjeni. Vzpostavljena sta bila nova mehanizma za podporo civilni družbi, toda zaenkrat je bila nova pomoč na terenu v Egiptu omejena.

79. Pri nedavnem pregledu proračunske podpore je bilo ugotovljenih nekaj bistvenih področij za izboljšanje in določena so bila nova in strožja merila za upravičenost. Učinek teh novih meril bo močno odvisen od tega, kako strogo se bodo uveljavljala.

PRIPOROČILA

80. ESZD in Komisija bi morali glede človekovih pravic in demokracije novi kontekst, ki je nastal po vstaji, izkoristiti za:

(a) ugotovitev omejenega števila prednostnih nalog, ocenjenih glede na referenčne elemente, na področju človekovih pravic in demokracije ter razvoj intenzivnega dialoga o njih z egiptovskimi organi;

(b) pregled proračuna za EIDHR in tematski program za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje v skladu z zavezanostjo trdni demokraciji iz pregleda ESP ter dodelitev pomoči ENPI tem instrumentom v primerih, ko egiptovski organi ne sodelujejo dovolj v programih ENPI za upravljanje;

(c) izogibanje prekrivanju in razpršitvi financiranja med različnimi instrumenti na tem področju (EIDHR, program za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje, mehanizem za spodbujanje razvoja civilne družbe in Evropska ustanova za demokracijo);

(d) pospešitev podpore organizacijam civilne družbe, zlasti v fazi razpisov za zbiranje predlogov, ter povečanje prožnosti in odzivnosti podpore na njihove organizacijske zmogljivosti;

(e) strogo uporabo pogojev v zvezi s človekovimi pravicami in trdno demokracijo.

81. ESZD in Komisija bi morali pospešiti napredek pri upravljanju javnih financ in boju proti korupciji z:

(a) večjim poudarkom na teh vprašanjih v novem akcijskem načrtu, zlasti v zvezi z zagotavljanjem preglednosti proračuna in povsem neodvisnega zunanjega revidiranja;

(b) ustanovitvijo pridružitvenega pododbora, ki bi se izrecno posvečal upravljanju javnih financ in boju proti korupciji;

(c) podporo egiptovskim organom pri izvajanju načrta Mednarodnega denarnega sklada in dogovorom o jasnih mejnikih pri njegovem izvajanju.

82. ESZD in Komisija bi morali specifično pri krepitvi upravljanja proračunske podpore na podlagi spremenjenega pristopa EU k proračunski podpori pregledati ustreznost zagotavljanja proračunske podpore Egiptu. Strogo bi bilo treba uporabljati merila za upravičenost, kot so spoštovanje človekovih pravic, preglednost proračuna in nadzor nad njim ter resno obravnavanje vprašanja korupcije.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 14. maja 2013.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Člen 21.1 Pogodbe o Evropski uniji določa: "Unijo pri njenem delovanju na mednarodni ravni vodijo načela, ki so bila podlaga njenega nastanka, razvoja in širitve in ki jih želi s svojim delovanjem tudi spodbujati v svetu: demokracija, pravna država, univerzalnost in nedeljivost človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost in solidarnost ter spoštovanje načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega prava. Unija si prizadeva razvijati odnose in graditi partnerstvo s tretjimi državami in mednarodnimi, regionalnimi ali svetovnimi organizacijami, ki z njo delijo načela".

[2] Druge države prejemnice v okviru ESP so: Alžirija, Armenija, Azerbajdžan, Belorusija, Gruzija, Izrael, Jordanija, Libanon, Libija, Moldavija, Maroko, zasedena palestinska ozemlja, Sirija, Tunizija in Ukrajina.

[3] 1. Okrepljen politični dialog, gospodarski in družbeni razvoj in reforma; 2. trgovinska vprašanja, tržna in regulativna reforma; 3. promet, energetika in okolje; 4. migracije, socialno vključevanje, pravica in varnost; 5. znanost in tehnologija, raziskave in razvoj, informacijska družba in sodelovanje na avdiovizualnem področju; 6. medčloveški stiki.

[4] Uredba (ES) št. 1638/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 2006 o splošnih določbah o ustanovitvi Evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva (UL L 310, 9.11.2006, str. 1).

[5] Uredba Sveta (ES) št. 2698/2000 z dne 27. novembra 2000 o spremembi Uredbe (ES) št. 1488/96 o finančnih in tehničnih ukrepih (MEDA) za spremljanje reforme gospodarskih in socialnih struktur v okviru Evro-mediteranskega partnerstva (UL L 311, 12.12.2000, str. 1).

[6] Proračunska podpora Komisije je v dveh oblikah: splošna proračunska podpora ali sektorska proračunska podpora. Splošna proračunska podpora je bolj osredotočena na podporo nacionalnim razvojnim načrtom, sektorska pa na sektorske strategije. Komisija je v skladu s svojim splošnim pristopom k zagotavljanju proračunske podpore državam z nižjim srednjim dohodkom v Egiptu uporabljala izključno sektorsko proračunsko podporo.

[7] Revizija ni zajela podpore EU, ki je bila zagotovljena s prejšnjim programom MEDA (glej odstavek 15).

[8] Pri reviziji so bili preučeni le vidiki teh programov, ki so povezani z upravljanjem javnih financ in bojem proti korupciji.

[9] COM(2005) 72 final z dne 2. marca 2005.

[10] (i) Okrepitev političnega dialoga in sodelovanja pri skupnih vrednotah; (ii) okrepitev uspešnosti institucij, ki jim je zaupana krepitev demokracije; (iii) spodbujanje varstva človekovih pravic v vseh pogledih.

[11] Vir financiranja državnega strateškega načrta za obdobje 2002–2006 je bil instrument MEDA (program podpore na področju demokratizacije, človekovih pravic in civilne družbe ter program za ogrožene otroke).

[12] Nacionalni svet za otroštvo in materinstvo, nacionalni svet za ženske.

[13] Nekatere organizacije civilne družbe, s katerimi se je revizijska ekipa srečala med svojim delom v Egiptu, so izrazile posebno razočaranje, ker te organizacije prejemajo omejeno financiranje EU za podporo pri delu v zvezi s človekovimi pravicami in demokracijo v primerjavi z zneski, dodeljenimi egiptovskim organom.

[14] Leta 2010 je bila dodelitev za tematski program za nedržavne akterje 970000 EUR. Prejetih je bilo 48 vlog, sklenjene pa tri pogodbe o nepovratnih sredstvih.

[15] Na primer višina nepovratnih sredstev, ki bodo dodeljena, ali zahtevana raven sofinanciranja.

[16] Nevladne organizacije morajo zaradi izpolnjevanja zakona št. 84/2002 pred izvedbo dejavnosti pridobiti odobritev za vsak projekt, financiran iz tujih virov.

[17] Zakon št. 84/2002.

[18] Poročilo o napredku je od leta 2011 skupen delovni dokument Komisije in ESZD in je pod pristojnostjo slednje.

[19] Egiptovski organi tega poročila niso dali na voljo javnosti.

[20] Komisija je organizirala regionalni seminar za severnoafriške države z uporabo pobude SIGMA (podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja).

[21] Pri projektu podpore reformi javne uprave (9 milijonov EUR), za katerega je bil decembra 2011 podpisan sporazum o financiranju, je bila predvidena sklenitev pogodbe o tehnični pomoči pri reformi upravljanja javnih financ.

[22] Egipt je bil leta 2004 na indeksu zaznave korupcije organizacije Transparency International uvrščen na 77. mesto, leta 2011 pa na 112. mesto (vključenih je 183 držav). WGI (svetovni kazalniki upravljanja) Svetovne banke kažejo, da se je obvladovanje korupcije v Egiptu med letoma 2001 in 2011 poslabšalo.

[23] COM(2011) 303 final z dne 25. maja 2011.

[24] Te potencialne koristi, ki jih ponuja EU, so trije bistveni dejavniki: denar, trgi in mobilnost.

[25] Sklep Sveta 2011/424/SZVP z dne 18. julija 2011 o imenovanju posebnega predstavnika Evropske unije za regijo južnega Sredozemlja (UL L 188, 19.7.2011, str. 24).

[26] "Močna evropska sosedska politika", COM(2007) 774 final z dne 5. decembra 2007 (str. 2).

[27] Dva projekta, od katerih se je eden nanašal na načrtovanje družine (20 milijonov EUR) in eden na odstranjevanje min (10 milijonov EUR), sta bila preklicana, ker nista štela za visokoprednostna. Nadomestila sta ju projekt podpore kmetijskim MSP (22 milijonov EUR) in podvojitev financiranja za projekt izboljšave revnih četrti v Kairu.

[28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians" (Egipt: raziskati je treba nasilje proti koptskim kristjanom), organizacija Human Rights Watch, 10. 10. 2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] COM(2011) 638 final z dne 13. oktobra 2011.

[30] Sporočilo kot odziv na "znatno" zmanjševanje zavezanosti države človekovim pravicam in demokraciji omenja zmanjšanje ali prekinitev splošne proračunske podpore, vendar je financiranje v takih primerih mogoče prenesti v programe sektorske proračunske podpore. V primeru te podpore naj bi se vprašanja političnega upravljanja uravnotežila s potrebami po sektorskih storitvah. Zato bi se naj programi sektorske proračunske podpore prekinili le kot del prekinitve vseh programov pomoči, potem ko bi se politično upravljanje "zelo" poslabšalo.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

PROGRAMIRANE DODELITVE ENPI ZA EGIPT V OBDOBJU 2007–2013

Vir: Nacionalna okvirna programa za Egipt za obdobji 2007–2010 in 2011–2013.

(v milijonih EUR) |

| NIP 2007–2010 | NIP 2011–2013 |

Prednostno področje 1 – Podpora reformam na področjih demokracije, človekovih pravic in pravosodja | 40 | 50 |

Podpora političnemu razvoju, decentralizaciji in spodbujanju dobrega upravljanja | 13 | 5 |

Spodbujanje in varstvo človekovih pravic | 17 | 15 |

Podpora modernizaciji delovanja pravosodnega sistema | 10 | 10 |

Izboljšanje regulativnega, institucionalnega in zakonodajnega okolja | 0 | 20 |

Prednostno področje 2 – Razvoj konkurenčnosti in produktivnosti gospodarstva | 220 | 189 |

Podpora izvajanju programa akcijskega načrta (SAAP) | 220 | |

—Olajševanje trgovine in carinska reforma | | 20 |

—Gospodarska zakonodaja in poslovno okolje | | |

—Kmetijstvo in sanitarni in fitosanitarni sistem | | |

—Promet, energetika, znanost in tehnologija | | 169 |

—Posodobitev statističnega sistema | | |

Prednostno področje 3 – Zagotavljanje trajnostnega razvoja | 298 | 210 |

Podpora reformi izobraževanja | 120 | 105 |

Podpora reformi javnega zdravstva | 120 | 0 |

Subvencionirane obrestne mere (promet, energetika, okolje) | 58 | 0 |

Vodne storitve in storitve, povezane z odpadno vodo | 0 | 50 |

Podpora razvoju podeželja | | |

Razvoj lokalnih skupnosti | 0 | 35 |

Podpora kmetijskim MSP | | |

Ravnanje s trdnimi odpadki | | 20 |

NIP skupaj | 558 | 449 |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

PREGLED REVIDIRANIH PROGRAMOV IN PROJEKTOV

ČLOVEKOVE PRAVICE IN DEMOKRACIJA

Program ENPI Promotion and Protection of Human Rights and Civil Society in Egypt (spodbujanje in varstvo človekovih pravic in civilne družbe v Egiptu) (17 milijonov EUR) |

Naziv komponente | Pogodbeni znesek (v EUR) | Izplačani znesek (v EUR) |

Family and Child Rights Programme (program za pravice otrok in družin) | 2000000 | 821736 |

Support NCW Ombudsman Office in promoting Women's right and increase its efficiency (podpora uradu varuha človekovih pravic nacionalnega sveta za ženske pri spodbujanju spoštovanja pravic žensk in povečanju njegove učinkovitosti) | 1200000 | 578666 |

Support NCHR Ombudsman Office to enhance a culture of Human Rights through its structure (podpora uradu varuha človekovih pravic nacionalnega sveta za človekove pravice pri krepitvi kulture človekovih pravic z njegovo strukturo) | 1000000 | 470224 |

Promotion of Environmental Rights through Civil Society Organisations – PERCSO (spodbujanje okoljskih pravic prek organizacij civilne družbe) | 500000 | 282654 |

Tehnična pomoč pri programih Protection of Human Rights and Civil Society (varstvo človekovih pravic in civilne družbe) in Support to Political Development and Good Governance (podpora za politični razvoj in dobro upravljanje) | 1161700 | 531915 |

Ministrstvo za mednarodno sodelovanje. Ocena začetnega programa za enoto za upravljanje programov – programa Promotion and Protection of Human Rights and Civil Society in Egypt (spodbujanje in varstvo človekovih pravic in civilne družbe v Egiptu) in Support to Political Development and Good Governance (podpora za politični razvoj in dobro upravljanje) | 128035 | 76821 |

Skupni program Abandonment of FGM and Empowerment of Families (opustitev pohabljanja ženskih spolnih organov in krepitev položaja družine) | 3000000 | 1006320 |

Skupaj za program ENPI | 8989735 | 3768336 |

EIDHR |

Naziv | Pogodbeni znesek (v EUR) | Izplačani znesek (v EUR) |

Supporting Women Leadership and Participation in Elections ‘Elections Supportive to Women Engagement in Public life’ (spodbujanje žensk na vodilnih položajih in udeležbe žensk na volitvah – volitve, ki spodbujajo udeležbo žensk v javnem življenju) | 134071 | 134071 |

Combating Impunity and Stopping Torture in Egypt (boj proti nekaznovanju in prenehanje mučenja v Egiptu) (celostni pristop na več ravneh) | 135457 | 75986 |

Socio-Economic Rights Advocacy Empowerment Program for Marginalized Producers Network (podpora krepitvi socialno-ekonomskih pravic za mrežo marginaliziranih proizvajalcev) | 56123 | 28649 |

Enforcing Economic and Social Rights through Transition to Adult Life Disabled Children and Young People in Minia Governoraet (uveljavljanje ekonomskih in socialnih pravic invalidnih otrok in mladine v prehodu v odraslo dobo v guberniji Minja) | 72780 | 72136 |

The Egyptian Platform for Non-partisan Parliamentarian and Presidential Electoral Observation (egiptovska platforma za nepristransko opazovanje parlamentarnih in predsedniških volitev) | 300000 | 269149 |

Legislative and judicial obstacles to economic and social rights (zakionodajne in sodne ovire za ekonomske in socialne pravice) | 111645 | 106051 |

Protect the at-risk children through giving them access to their rights (zaščita ogroženih otrok z zagotavljanjem, da lahko uveljavljajo svoje pravice) | 111280 | 53002 |

Mechanisms for legal protection of oppressed women (mehanizmi za pravno varstvo zatiranih žensk) | 173578 | 156220 |

Speak Up Egypt! (spregovori, Egipt!) Women's Voices (glas žensk) | 235046 | 87884 |

Get it Right! Enhancing knowledge of legal professionals on Public Law and Fundamental rights (prava rešitev: poglobitev znanja pravnikov o javnem pravu in temeljnih pravicah) | 246239 | 95920 |

Promoting intercultural dialogue: Building civic values and capacity for peaceful co-existence and cooperation (spodbujanje medkulturnega dialoga: utrjevanje državljanskih vrednot in sposobnosti za miren soobstoj in sodelovanje) | 213840 | 49045 |

Skupaj za EIDHR | 1790059 | 1128113 |

Tematski program za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje |

Naziv | Pogodbeni znesek (v EUR) | Izplačani znesek (v EUR) |

Water and Sanitation for the Poor in Upper Egypt (voda in sanitarije za revne v Zgornjem Egiptu) | 257000 | 167107 |

Support Services for the Reintegration of Street Children and Youth into Society (podporne storitve za ponovno vključevanje otrok in mladih, ki živijo na ulici, v družbo) | 350000 | 87442 |

Empowering Street Children to claim their rights as citizens (dajanje možnosti otrokom, ki živijo na ulici, da zahtevajo svoje državljanske pravice) | 281237 | 85918 |

Civic Engagement Through Social Networking (državljansko udejstvovanje s pomočjo socialnih mrež) | prvotno načrtovan znesek: 272787 | preklicano |

Skupaj za tematski program za nedržavne akterje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje | 1161024 | 340647 |

Instrument za stabilnost |

Naziv | Pogodbeni znesek (v EUR) | Izplačani znesek (v EUR) |

Support to Democratisation in Egypt (podpora demokratizaciji v Egiptu) | 1654235 | 846171 |

Support Activities to Electoral Processes in Egypt (dejavnosti podpore volilnim procesom v Egiptu) | 1203431 | 962745 |

Skupaj za instrument za stabilnost | 2857666 | 1808916 |

UPRAVLJANJE JAVNIH FINANC IN BOJ PROTI KORUPCIJI

Vse skupaj:

Pogodbe sklenjene za 25 projektov v vrednosti 17,3 milijona EUR.

Pogodbe sklenjene za 3 programe sektorske proračunske podpore v vrednosti 304,8 milijona EUR.

Vir: Skupni informacijski sistem Relex (CRIS), 30. 9. 2012.

ENPI – sektorska proračunska podpora [1] | |

Naziv | Pogodbeni znesek (v EUR) | Pogodbeni znesek (v EUR) | Izplačani znesek (v EUR) |

Transport Sector Policy Support Programme (program podpore politikam v prometnem sektorju) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Education Sector Policy Support Programme (program podpore politikam v izobraževalnem sektorju) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Education Sector Policy Support Programme (program podpore politikam v izobraževalnem sektorju) – dodatne obveznosti | 20000000 |

Health Sector policy Support Programme II (program podpore politikam v zdravstvenem sektorju II) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Skupaj za ENPI – sektorska proračunska podpora 3 programi sektorske proračunske podpore (in ena dodatna obveznost) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

ENPI Programme on the Support for Political Development, Decentralisation and Promotion of Good Governance (program za podporo političnemu razvoju, decentralizaciji in spodbujanju dobrega upravljanja) (dodeljeni 3 milijoni EUR) |

Supporting Measures to Combat Corruption and Money Laundering, and to Foster Asset Recovery in Egypt 1 project (podporni ukrepi za boj proti korupciji in pranju denarja ter za projekt pomoči pri odvzemu premoženjske koristi v Egiptu 1) | 2548657 | 487528 |

[1] Revizorji so pregledali le tiste vidike programov sektorske proračunske podpore, ki se nanašajo na upravljanje javnih financ in boj proti korupciji na državni ali sektorski ravni.

--------------------------------------------------