GLOSAR

Država članica : v okviru te revizije so to organi, zadolženi za upravljanje kmetijsko-okoljskih plačil. Države članice zanj imenujejo organ upravljanja. V državah članicah, ki so razdeljene na regije, kot so Nemčija, Španija in Italija, ima vsaka regija poseben program in poseben organ upravljanja.

Ekološko kmetovanje : metoda pridelave prehrambnih izdelkov, s katero se dosega kar najmanjši vpliv ljudi na okolje. Od leta 1991 so zahteve določene na ravni EU in veljajo tudi za načine pridelave in nadzor. Trenutno ga ureja Uredba Sveta (ES) št. 834/2007.

Fizično območje, za katero se prejema podpora : kmetijska površina, ki jo obdelujejo kmetje in drugi upravljavci zemljišč in za katero veljajo kmetijsko-okoljske zaveze. Če za neko območje velja več zavez, se pri tem kazalniku celotna površina, za katero veljajo zaveze, lahko upošteva samo enkrat.

Integrirana pridelava : sistem kmetovanja, za katerega na ravni EU ni enotnega sklopa zahtev, namenjen uporabi naravnih virov in zagotavljanju trajnostnega kmetovanja, zlasti s čim večjim zmanjševanjem vložkov, ki povzročajo onesnaževanje.

Kazalniki rezultatov : uporabljajo se za merjenje neposrednih sprememb, ki so posledica ukrepov v okviru programa. Pri ukrepih v okviru 2. osi, vključno s kmetijsko-okoljskimi ukrepi, je to površina (število hektarjev) zemljišča, s katerim se uspešno gospodari in prispeva k posameznemu cilju (npr. izboljšanje kakovosti voda).

Kazalniki učinka : uporabljajo se za merjenje rezultatov nekega ukrepa. Pri kmetijsko-okoljskih plačilih je to število kmetij/pogodb in površina (število hektarjev) ali število živali, za katere se prejema podpora v okviru ukrepa.

Kazalniki vpliva : uporabljajo se za merjenje dolgoročnejših družbeno-ekonomskih in okoljskih posledic za razvoj podeželja, ki jih je mogoče zaznati po nekem obdobju. Določeni so na ravni programa. Kazalniki, pomembni za kmetijsko okolje, so: preobrat v upadanju biotske raznovrstnosti, trendi v zvezi s populacijami ptic kmetijske krajine, ohranjanje kmetijskih zemljišč in gozdov visoke naravne vrednosti, izboljšanje kakovosti voda ter prispevek v boju proti podnebnim spremembam.

Kmetijsko-okoljska plačila : finančno največji ukrep za izvajanje politike EU za razvoj podeželja, ki je bil prvič uveden v SKP leta 1987 kot prostovoljen ukrep, od leta 1992 pa je obvezen ukrep za države članice. Trenutno ga ureja člen 39 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

Kmetijsko-okoljski podukrep : shema pomoči, ki jo države članice uporabljajo za izvajanje kmetijsko-okoljskih plačil in za katero so značilni načini kmetovanja, ki jih morajo uporabljati kmetje. Program razvoja podeželja vključuje več kmetijsko-okoljskih podukrepov, običajno približno deset. Primeri kmetijsko-okoljskih podukrepov so uvajanje sistemov ekstenzivnega kmetovanja, kolobarjenje in ohranjanje biotske raznovrstnosti.

Kmetijstvo z visoko naravno vrednostjo : načini kmetovanja in vrste kmetijskih zemljišč z značilnostmi, za katere se lahko pričakuje, da bodo podpirali veliko biotsko raznovrstnost ali veliko število ogroženih vrst in habitatov.

Način kmetovanja : metoda kmetijske proizvodnje, ki ima lahko pozitivne ali negativne učinke na okolje.

Območja Natura 2000 : mreža naravovarstvenih območij, ki vključuje celotno EU, uvedena z direktivo o habitatih iz leta 1992 (Direktiva Sveta 92/43/EGS)

Okvir skupnega spremljanja : pristop, ki so ga razvile Komisija in države članice za poročanje o finančnem izvajanju, učinkih, rezultatih in vplivih programov razvoja podeželja.

Povodje : območje kopnega, s katerega vse površinske vode tečejo kot zaporedje potokov, rek in lahko tudi jezer stekajo v morje skozi eno samo rečno ustje, estuarij ali delto (člen 2 Direktive 2000/60/ES o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike).

Program razvoja podeželja : ključni programski dokument za načrtovanje in izvajanje politike EU za razvoj podeželja, ki ga pripravi država članica in potrdi Komisija. Vključuje obdobje od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2013 ter ga lahko sestavlja do 40 ukrepov, eden od katerih so kmetijsko-okoljska plačila.

Referenčna raven : stanje, ki se uporablja kot osnova za primerjavo, tako da kmetijsko-okoljska plačila kmetom zagotovijo nadomestila samo za načine pridelave, ki so bolj zahtevni od tistih, ki jih predpisuje zakonodaja. Pomemben element referenčne ravni je navzkrižna skladnost, ki velja za zahteve iz Prilog II in III k Uredbi Sveta (ES) št. 73/2009 na področju javnega zdravja, zdravja živali in rastlin, okolja, dobrega počutja živali ter ohranjanja dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev zemljišč.

SKP : skupna kmetijska politika.

Strateške smernice Skupnosti : prioritete EU za razvoj podeželja za programsko obdobje 2007–2013, ki jih je sprejel Svet (Sklep št. 2006/144/ES).

POVZETEK

I. Varstvo okolja v kmetijstvu je ena od ključnih politik EU. Zanj je namenjenih približno 2,5 milijarde EUR letno iz sredstev EU, njegov namen pa je zagotavljanje odziva na naraščajoče zahteve družbe po okoljskih storitvah. To politiko skupaj vodijo Komisija in države članice. Za kmetijsko-okoljska plačila je značilna velika raznolikost načinov kmetovanja v državah članicah in prostovoljno sodelovanje kmetov. V okviru tega je Sodišče z revizijo ocenilo, ali je ta ukrep za razvoj podeželja dobro zasnovan in upravljan.

II. Sodišče je ugotovilo, da so države članice določile veliko ciljev, ki so premalo specifični, da bi bilo mogoče oceniti, ali so bili doseženi. Čeprav so pritiski na okolje opredeljeni v programih razvoja podeželja, jih je težko uporabljati kot jasno utemeljitev za kmetijsko-okoljska plačila. Uporaba okvira skupnega spremljanja in vrednotenja pomeni napredek pri sistemih spremljanja, primeri dobre prakse pa so bili najdeni tudi zunaj tega okvira. Kljub temu obstajajo precejšnji problemi v zvezi s primernostjo in zanesljivostjo informacij za upravljanje. Zelo malo je bilo informacij zlasti o okoljskih koristih kmetijsko-okoljskih plačil.

III. Za izvajanje kmetijsko-okoljskih plačil so bistveni kmetje. Pomembno je, da se jim zagotovi dobra podpora z usmerjanjem in da so zneski pomoči zanje prava spodbuda. Sistemi usmerjanja kmetov so se na splošno dobro izvajali. Odkriti pa so bili precejšnji problemi v zvezi z zneski pomoči, ki so segali od pomanjkljivosti pri njihovem izračunu do pomanjkanja diferenciacije glede na regionalne ali lokalne krajevne razmere.

IV. Zakonodaja EU od držav članic zahteva, da se podpora dodeljuje glede na posebne potrebe. Pri reviziji pa je bilo ugotovljeno, da je bila večina odhodkov namenjena horizontalnim podukrepom brez uporabe izbirnih postopkov, česar sklepi o želeni stopnji ciljnega usmerjanja na podlagi stroškov ne zagovarjajo. Poleg tega upravljavci sklepov niso sprejemali na podlagi zadostnih podatkov in plačil niso usmerjeno namenjali za posebne okoljske probleme.

V. Sodišče priporoča, naj:

- Komisija in države članice za kmetijsko-okoljske podukrepe zagotovijo boljša pojasnila, utemeljitve in poročila;

- Komisija pred potrditvijo programov razvoja podeželja natančneje oceni njihove ključne elemente;

- Komisija za naslednje programsko obdobje razmisli, ali:

- bi bilo treba kmetijsko-okoljske odhodke natančneje ciljno usmerjati,

- naj bi bila stopnja prispevka EU za podukrepe z večjim okoljskim potencialom višja,

- bi bilo treba jasno razločevati med enostavnimi in zahtevnejšimi kmetijsko-okoljskimi podukrepi ter

- bi morale biti države članice pri upravljanju kmetijsko-okoljskih plačil bolj proaktivne.

UVOD

KMETIJSTVO IN OKOLJE – PROTISLOVNO PARTNERSTVO

1. Od sedemdesetih in osemdesetih let prejšnjega stoletja je vse bolj naraščala zaskrbljenost zaradi negativnih vplivov kmetijstva na okolje. Med drugim je to veljalo za vse večjo specializacijo kmetij, uporabo gnojil in pesticidov, veliko gostoto živali in zlasti v južnih državah članicah za povečevanje namakanih površin. Cenovne garancije za kmetijske proizvode, ki jih je prej zagotavljala skupna kmetijska politika, so spodbujale te intenzivne načine kmetovanja.

2. Po drugi strani pa nekatere oblike ekstenzivnega kmetovanja lahko ohranijo okoljsko bogastvo podeželja. Opuščanje ekstenzivnih kmetij in njihovih zemljišč postaja vse večji problem v nekaterih regijah Evropske unije, ki negativno vpliva na biotsko in krajinsko raznovrstnost ter povzroča tudi večjo nevarnost gozdnih požarov.

PODPORA EU ZA KMETIJSKO-OKOLJSKA PLAČILA

3. EU od leta 1987 sofinancira kmetijsko-okoljska plačila držav članic in se tako loteva obeh izzivov, in sicer zmanjševanja negativnih učinkov intenzivnega kmetijstva ter ohranjanja pozitivnih učinkov ekstenzivnega kmetijstva. Namen teh plačil je še naprej "spodbujati kmete in druge upravljavce zemljišč, da služijo družbi kot celoti z uvajanjem oziroma nadaljnjo uporabo metod kmetijske proizvodnje, ki so združljive z varstvom in izboljšanjem okolja, krajine in njenih značilnosti, naravnih virov, tal in genetske raznovrstnosti" [1].

Sredstva EU, namenjena kmetijsko-okoljskim plačilom v obdobju 2007–13: 22,2 milijarde EUR

4. Od leta 2000 so kmetijsko-okoljska plačila del politike EU za razvoj podeželja. Ta se izvaja s programi razvoja podeželja, ki jih države članice pripravijo za obdobje sedmih let. Države članice morajo v svoje programe obvezno vključiti kmetijsko-okoljska plačila. V sedanjem obdobju za leta 2007–2013 so zanje namenile 22,2 milijarde evrov iz sredstev EU. Slika 1 prikazuje dodeljena sredstva po državah članicah. Dejanski odhodki EU za proračunsko leto 2009 so znašali 2,5 milijarde EUR, od tega 7,7 milijarde EUR za prvo polovico programskega obdobja ( 1. januar 2007 – 1. julij 2010) [2].

SLIKA 1

SREDSTVA EU, DODELJENA ZA KMETIJSKO-OKOLJSKA PLAČILA (2007–2013) (ODOBRENA V PROGRAMIH ZA RAZVOJ PODEŽELJA DO DECEMBRA 2009)

+++++ TIFF +++++

Vir: GD za kmetijstvo: Razvoj podeželja v Evropski uniji – statistične in ekonomske informacije – poročilo 2009, december 2009.

5. Kmetijsko-okoljska plačila se običajno izvajajo s pogodbami med javnim organom v državi članici in upravičencem (kmetom ali upravljavcem zemljišča). Te pogodbe običajno zajemajo pet do sedem let in podrobno določajo zaveze, ki jih mora prevzeti upravičenec in ki vključujejo celo vrsto načinov kmetovanja. Te je mogoče razvrstiti v skupine, kot je prikazano v nadaljevanju.

Glavne skupine načinov kmetovanja za kmetijsko-okoljska plačila |

Ekološko kmetovanje (glej glosar) |

Integrirana pridelava (glej glosar) |

Drugi sistemi za ekstenziviranje kmetovanja: zmanjševanje uporabe gnojil, zmanjševanje uporabe pesticidov in bolj ekstenzivna živinoreja |

Kolobarjenje, ohranjanje zemljišč v prahi |

Ukrepi za preprečevanje ali zmanjševanje erozije tal |

Genski viri (lokalne pasme, ki jim grozi opuščanje reje, rastline, ki jih ogroža genska erozija) |

Ohranjanje biotske raznovrstnosti in ukrepi za njeno spodbujanje |

Ohranjanje krajine, vključno z ohranjanjem zgodovinskih posebnosti na kmetijskih zemljiščih |

Ukrepi za varstvo voda (razen ravnanja z gnojili), kot so varovalni pasovi, ozare in upravljanje mokrišč |

6. Temeljno načelo pri kmetijsko-okoljskih plačilih je, da se kmetje prostovoljno odločajo za vloge za pogodbe in njihovo sklenitev, kar pomeni, da mora biti višina plačil dovolj privlačna glede na zaveze, ki jih je treba izpolniti, in s tem povezane stroške. Podpora za upravičence mora temeljiti samo na dodatnih stroških in izgubljenem dohodku, ki so posledica kmetijsko-okoljskih zavez. Možno pa je vključiti tudi transakcijske stroške.

7. Kmetijsko-okoljska plačila ne morejo biti nadomestilo kmetom za načine kmetovanja, ki jih predpisuje zakon. Stanje, s katerim se primerjajo dodatne zaveze, se šteje za "osnovno" ali "referenčno raven". Pričakovane koristi za okolje nad to ravnijo se lahko močno razlikujejo in so odvisne predvsem od zahtevnosti načinov kmetovanja. Dodatne podrobnosti so na sliki 2.

8. Pri vrednotenjih kmetijsko-okoljskih območij so odkrili dva možna pristopa k izvajanju ukrepa, ki se imenujeta "širok in plitev" v primerjavi s "poglobljen in ozek" ali "sheme na začetni ravni" v primerjavi s "sheme na višji ravni" ali "osnoven" v primerjavi z "zahtevnejši" [3]. Razlikovanje temelji na prepričanju, da za ta pristopa velja popolnoma različna logika izvajanja kmetijsko-okoljskih plačil: območja, za katera veljajo podukrepi, so različna, prav tako pa so različni tudi upravičenci, proračunski in administrativni stroški, veljavna pravila upravljanja ter pričakovani učinki. Ta trdno uveljavljena načina za analizo kmetijsko-okoljskih podukrepov nista določena v zakonodaji, tako da se lahko odgovorni organi sami odločijo, kateri pristop bodo uporabili glede na okoliščine in naravo problemov. Sporočilo Komisije [4], s katerim se začenja ta razprava o obdobju po letu 2013, predlaga možnost, da bi se za enostavne, splošne kmetijsko-okoljske dejavnosti uporabljala neposredna plačila.

Fotografija 1: Primer kmetijskega okolja v Angliji, ki od leve prosti desni prikazuje parcelo s pšenico, pas neobdelane ozare in pas, posejan z "mešanico semen za prostoživeče ptice".

+++++ TIFF +++++

© Evropska unija. Vir: Evropsko računsko sodišče.

9. Osnovni kmetijsko-okoljski ukrepi so lahko stroškovno učinkovit način za izvajanje kmetijsko-okoljskih plačil, kadar je treba ukrepati na velikem območju. Za te podukrepe so značilne enostavne in splošne dejavnosti (npr. ohranjanje travinja, ozelenitev njivskih površin) in veliko število upravičencev. Ker so zahteve za kmete majhne, so zneski pomoči razmeroma nizki.

SLIKA 2

LOGIKA IZVAJANJA KMETIJSKO-OKOLJSKIH PLAČIL

+++++ TIFF +++++

10. Nasprotno pa se zahtevnejši podukrepi lahko prilagodijo lokalnim razmeram in so zanje potrebni zapletenejši in zahtevnejši načini upravljanja kmetij. Države članice te sheme običajno izvajajo na manjših zemljepisnih območjih [5], vanje pa je vključenih manj upravičencev. Ker so zahteve za kmete večje, kar povzroča višje stroške in/ali izgube dohodka, so zneski pomoči razmeroma veliki. Zaradi višjih zahtev, prilagojenih posameznim območjem, zahtevnejši podukrepi lahko prinašajo večje koristi za okolje na subvencionirani hektar, vendar z višjimi stroški.

11. Komisija in države članice si delijo upravljanje kmetijsko-okoljskih plačil. Komisija oceni in potrdi programe razvoja podeželja, ki jih pripravijo in predložijo države članice. Te tudi sprejmejo vse zakonodajne, zakonske in administrativne predpise, potrebne za pravilno porabo sredstev. Kmetje (ali upravljavci zemljišč) sklenejo pogodbo z ustreznim organom upravljanja države članice in so odgovorni za dejansko uporabo načinov kmetovanja v skladu z določbami te pogodbe.

Kmetijsko-okoljska plačila na kratko |

Spodbujajo kmete k uporabi metod kmetijske proizvodnje, skladne z varstvom okolja. |

Ključna politika EU, za katero se porabi približno 2,5 milijarde EUR sredstev EU na leto. |

Obvezna za države članice, vendar prostovoljna za kmete. |

Zaveze morajo biti nad referenčno ravnijo. |

Plačila temeljijo na dodatnih stroških in izgubljenem dohodku, možno pa je vključiti tudi transakcijske stroške. Spodbude so prepovedane. |

Odgovornost za upravljanje si delijo Komisija in države članice. |

PREJŠNJE REVIZIJE SODIŠČA

12. Sodišče je že v preteklosti revidiralo kmetijsko-okoljska plačila in ugotovilo več slabosti. Najpomembnejše so omenjene v Prilogi I.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

13. Namen te revizije je ugotoviti, ali so kmetijsko-okoljske sheme dobro zasnovane in upravljane. Natančneje, revizija si prizadeva najti odgovore na ta vprašanja:

- Ali je kmetijsko-okoljska politika zasnovana in se spremlja tako, da prinaša oprijemljive koristi za okolje?

- Ali so ustrezno usmerjanje in pravi zneski pomoči dobra podpora za kmete?

- Ali se pri vodenju kmetijsko-okoljske politike upoštevajo posebne okoljske potrebe?

14. Sodišče je določilo revizijska merila v zvezi z zasnovo, izvajanjem in spremljanjem/vrednotenjem kmetijsko-okoljskih plačil. Ta merila so bila razvita na podlagi zakonodaje, dokumentov Komisije ter objav in znanstvenih študij (glej Prilogo II). Sodišče se je o veljavnosti in uporabnosti teh meril posvetovalo s skupino strokovnjakov [6] za kmetijsko-okoljska vprašanja. Poleg tega je po pregledu dokumentacije in posvetovanju s skupino strokovnjakov opredelilo ožji seznam najboljših praks [7], ki v strokovni literaturi veljajo kot zlasti primerne za prispevanje k večji uspešnosti kmetijsko-okoljskih podukrepov. Sodišče je obiskalo Anglijo, Porenje - Pfalz v Nemčiji ter osrednjo Francijo, kjer je mogoče najti primere take prakse.

15. Revizija se je začela z dokumentacijskim pregledom 203 kmetijsko-okoljskih pogodb, naključno izbranih na podlagi odhodkov, ki so jih države članice prijavile Komisiji za leto 2008. Vzorec je vključeval 48 programov razvoja podeželja v 21 državah članicah.

16. Nato je Sodišče osem programov izbralo za nadaljnje podrobno preizkušanje. Izbrane države članice (regije) so bile Španija (Andaluzija), Italija (Piemont), Nemčija (Berlin in Brandenburg), Švedska, Avstrija, Madžarska, Poljska in Francija. V vsaki državi članici so bili zbrani revizijski dokazi za več kmetijsko-okoljskih podukrepov, ki so jih preverili z razgovori ter analizo dokumentov in podatkov. Obiskanih je bilo tudi več kmetij, da se je pri kmetih in inšpektorjih, odgovornih za kontrolo na terenu, preverilo izvajanje kmetijsko-okoljskih plačil na ravni kmetij.

OPAŽANJA

ALI JE KMETIJSKO-OKOLJSKA POLITIKA ZASNOVANA IN SE SPREMLJA TAKO, DA PRINAŠA OPRIJEMLJIVE KORISTI ZA OKOLJE?

17. Pravna podlaga vsebuje več elementov, ki naj bi zagotavljali, da kmetijsko-okoljska plačila v resnici prinašajo koristi za okolje. Države članice morajo v svojih programih razvoja podeželja opisati trenutno stanje. Vključiti morajo tudi opis in utemeljitev različnih vrst zavez za kmetijsko-okoljska plačila na podlagi njihovih pričakovanih vplivov na okolje glede na okoljske potrebe in prioritete [8].

18. Načela dobrega finančnega poslovodenja, določena v členu 27 finančne uredbe [9], zahtevajo, da so cilji politike določeni tako, da so specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni. Vsak program razvoja podeželja mora vključevati informacije o specifičnih in preverljivih ciljih ukrepov, napredek, učinkovitost in uspešnost teh programov pa je treba meriti glede na te cilje [8].

19. Sodišče je preučilo, ali so bili cilji za kmetijsko-okoljska plačila v programih razvoja podeželja dovolj natančni (specifični, merljivi in časovno opredeljeni), da so dajali trdno podlago za oceno njihovega doseganja. Poleg tega je Sodišče preučilo, ali so programi razvoja podeželja dajali trdno podlago za upravičenost kmetijsko-okoljskih plačil glede na ugotovljene pritiske na okolje. Ker je razpoložljivost kakovostnih podatkov osnovni pogoj za ocenjevanje, ali politike prinašajo rezultate, je Sodišče ocenilo, ali so sistemi spremljanja dajali zanesljive podatke, primerne za ocenjevanje vplivov kmetijsko-okoljskih plačil na okolje.

CILJI KMETIJSKO-OKOLJSKIH PLAČIL NISO DOVOLJ SPECIFIČNI, DA BI BILO MOGOČE OCENITI, ALI SO BILI DOSEŽENI

KMETIJSKO-OKOLJSKI CILJI SO DOLOČENI KOT DEL SPLOŠNEGA OKVIRA ZA RAZVOJ PODEŽELJA

20. Zakonodaja na visoki ravni določa pravni okvir za razvoj podeželja nasploh, kmetijsko-okoljska plačila pa so eden od njegovih elementov. Svet je opredelil prioritete EU za razvoj podeželja za obdobje 2007–2013 v strateških smernicah Skupnosti (glej glosar). Kmetijsko-okoljska plačila naj bi skupaj z drugimi ukrepi za razvoj podeželja prispevala k trem prednostnim področjem na ravni EU: biotska raznovrstnost ter ohranjanje in razvoj kmetijskih in gozdnih sistemov visoke naravne vrednosti in tradicionalne kmetijske pokrajine; vode; podnebne spremembe.

21. Cilji EU, opredeljeni v Uredbi (ES) št. 1698/2005, so precej splošni, kot je ustrezno za zakonodajna besedila na visoki ravni. Uredba Sveta določa cilje politike razvoja podeželja za povezane skupine ukrepov (imenovane osi). Cilj osi, h kateri spadajo kmetijsko-okoljska plačila, je izboljšati okolje in pokrajino s podporo za upravljanje zemljišč.

ŠTEVILNI IN KOMPLEKSNI CILJI

22. Vsaka država članica mora predložiti nacionalni strateški načrt, v katerem so prikazane prioritete za ukrepanje Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja in posamezne države članice in upoštevane strateške smernice Skupnosti, specifični cilji razvoja podeželja ter razpoložljivi finančni viri. Programi razvoja podeželja morajo zagotavljati, da podpora EU za razvoj podeželja prispeva k uresničevanju prioritet in ciljev, opredeljenih v strateških usmeritvah Skupnosti in nacionalnih strateških načrtih. Vključevati bi morali podatke o oseh in ukrepih, predlaganih za posamezno os, zlasti specifične in preverljive cilje, ki omogočajo merjenje napredka, učinkovitosti in uspešnosti programa.

Kmetijsko-okoljski ukrep za andaluzijski program vključuje zelo veliko ciljev, zaradi česar je težko meriti rezultate.

23. Cilji za kmetijsko-okoljska plačila, opredeljeni v različnih programskih dokumentih, pogosto sestavljajo prezapleten okvir. To kaže primer Andaluzije. V nacionalnem strateškem načrtu je 20 okoljskih ciljev. Za izvajanje te strukture program razvoja podeželja vključuje kmetijsko-okoljska plačila, opisana v splošnem delu, ki vsebuje osem ciljev, ki se razlikujejo od prejšnjih 20 ciljev ali pa so opisani bolj na splošno.

24. Poleg tega program razvoja podeželja vsebuje cilje za vsakega od 15 kmetijsko-okoljskih podukrepov (skupaj 51), ki so prav tako delno ali povsem drugačni od ciljev, opredeljenih v splošnem delu. Če upoštevamo celoten okvir vključno s strateško okoljsko presojo [10] in predhodnim vrednotenjem [11], zelo veliko število ciljev otežuje merjenje rezultatov.

25. Sodišče je ugotovilo, da cilji v programih razvoja podeželja niso bili opredeljeni tako, da bi bili specifični, merljivi in časovno opredeljeni. Države članice so za opredelitev ciljev v glavnem uporabile nedoločne izraze, kot so "zmanjšati", "varovati", "prispevati" itd. Cilji so bili redko količinsko opredeljeni (npr. zmanjšati za 20 %), tudi kadar bi bilo to mogoče. Na primer, cilji, uporabljeni za kmetijsko-okoljske podukrepe na Poljskem, kot je "primerna uporaba tal in varstvo voda", niso preverljivi. Poleg tega cilji ne vključujejo osnovnih ravni, ki bi opisovale, kakšno je bilo stanje pred izvedbo kmetijsko-okoljskih plačil, niti niso določeni časovni okviri za njihovo doseganje. Zaradi teh slabosti, ugotovljenih v vseh revidiranih državah članicah, je težko presoditi, ali so bili cilji doseženi ali ne.

26. Vendar pa so bili najdeni tudi dobri primeri specifičnih in merljivih ciljev. Na Švedskem so kmetijsko-okoljski cilji vključeni v sklop nacionalnih ciljev kakovosti okolja, ki jih je leta 1999 sprejel švedski parlament. Veljajo za obdobje do leta 2020, za večino ciljev pa so bile sprejete vmesne ciljne vrednosti za stanje leta 2010.

27. Ugotovljeno je bilo, da so najboljši primeri tako imenovani "izhodno usmerjeni" podukrepi, katerih izvajanje prinaša rezultate, ki jih je mogoče opazovati neposredno na terenu. V Andaluziji, Piemontu in Franciji se ti podukrepi nanašajo na pasme, ki jim grozi opuščanje reje (glej fotografijo 2). Podukrepi v Porenju - Pfalzu in Franciji, revidirani kot primeri najboljših praks, pa so se nanašali na upravljanje travinja (glej okvir 3).

Fotografija 2: Primer kmetijsko-okoljskega podukrepa v Franciji – zaščita konjske pasme ("ardenci"), ki ji grozi opuščanje reje.

+++++ TIFF +++++

© Evropska unija. Vir: Evropsko računsko sodišče.

NAŠTETI PRITISKI NA OKOLJE NISO JASNA UTEMELJITEV ZA KMETIJSKO-OKOLJSKA PLAČILA

PRITISKI NA OKOLJE SO OPREDELJENI V PROGRAMIH RAZVOJA PODEŽELJA

28. V vseh revidiranih programih razvoja podeželja so opredeljeni obstoječi pritiski na okolje. Ti se nanašajo zlasti na izgubo biotske raznovrstnosti, ogrožanje kakovosti vode, erozijo tal, onesnaževanje zraka in podnebne spremembe. Opredelitev teh pritiskov je v glavnem temeljila na strateških smernicah Skupnosti, v katerih je Svet določil prioritete EU za programsko obdobje za razvoj podeželja 2007–2013.

29. Karte, ki prikazujejo ugotovljene pritiske na okolje, so vključene v sedem od osmih revidiranih programov razvoja podeželja. Države članice so običajno lahko zagotovile dokumente, ki so utemeljevali njihove analize pritiskov na okolje (npr. s podatki in študijami). V ponazoritev navajamo program razvoja podeželja za Piemont, ki vključuje različne karte s prikazom obstoječe ogroženosti tal (zmanjšanje vsebnosti organske snovi, zbitost in kontaminacija tal itd.). Poleg tega je organ upravljanja lahko zagotovil podatke, na podlagi katerih je bilo vseh 1206 občin v regiji (in njihovi posamezni deli) razvrščenih glede na nevarnost erozije tal v tri razrede (manj kot 3 tone na hektar letno, od 3 ton do 15 ton ter več kot 15 ton).

30. Vendar pa so bila okoljska vprašanja v več revidiranih programih opisana na splošno in ni bilo jasne povezave s kmetijsko-okoljskimi podukrepi. Na primer, v Španiji, Italiji in Franciji za nekatere pritiske na okolje, opredeljene v programih razvoja podeželja, kmetijsko okoljska plačila niso bila zagotovljena. Ti primeri v programih niso bili pojasnjeni.

POVEZAVE MED OKOLJEM IN NAČINI KMETOVANJA SO ŠTEVILNE IN JIH JE TEŽKO NATANČNO DOLOČITI

31. Ocena tega, v kolikšni meri so bili doseženi kmetijsko-okoljski cilji, je odvisna od tega, ali obstaja povezava med kmetijsko-okoljskimi podukrepi in pritiski na okolje. Kmetijsko-okoljski podukrepi lahko ugodno vplivajo na različne pritiske na okolje (voda, tla, zrak, biotska raznovrstnost itd.). Ker se pritiski na okolje nanašajo na elemente, od katerih so vsi pomembni, različne narave in niso primerljivi, ni mogoče nedvomno določiti njihovega prednostnega vrstnega reda ali jih razvrstiti.

32. Zato revidirani programi razvoja podeželja ne dajejo nobenih informacij ali pa le skope informacije o relativni pomembnosti ugotovljenih pritiskov na okolje. Poleg tega ne opredeljujejo natančnih povezav s predlaganimi kmetijsko-okoljskimi podukrepi. Zaradi tega je težko oceniti, koliko so podukrepi vplivali na posamezne ugotovljene pritiske na okolje. Države članice zato doseganje kmetijsko-okoljskih ciljev ocenjujejo na splošno, za vse podukrepe skupaj.

33. Programi razvoja podeželja tako navajajo, da obstajajo številne povezave med pritiski na okolje in načini kmetovanja, ki jih podpirajo kmetijsko-okoljski ukrepi. Tega bi se lahko lotili tako, da bi pri dveh od osmih revidiranih programov povezave med pritiski na okolje in kmetijsko-okoljskimi podukrepi označili kot neposredne ali posredne. V Piemontu, na primer, se je za enega od revidiranih kmetijsko-okoljskih podukrepov (podpora za integrirano pridelavo, glej glosar) pričakovalo, da bo prispeval k štirim od petih okoljskih ciljev [12], vendar je bil le eden izbran kot neposreden in glavni cilj (varstvo kakovosti vode). To pomaga razjasniti prispevek kmetijsko-okoljskih plačil k doseganju okoljskih ciljev, opredeljenih v okviru.

34. Drug primer neposredne povezave med kmetijsko-okoljskim podukrepom in pritiski na okolje je bil najden na Poljskem. Glede na poljski program razvoja podeželja vetrna erozija ogroža 28 % ozemlja. Uporaba talne odeje pozimi je način kmetovanja, s katerim se omeji erozija tal, ki jo med drugim povzroča veter. Ta način podpirajo kmetijsko-okoljska plačila, vključena v poljski program razvoja podeželja, kot kaže fotografija 3.

Fotografija 3: Primer kmetijskega okolja na Poljskem, pri katerem je na desni strani območje brez talne odeje in tla, na katerih prihaja do erozije zaradi vetra, levo stran pa pokriva rž, zasejana v okviru kmetijsko-okoljskega podukrepa, da se zemlja zaščiti pred erozijo.

+++++ TIFF +++++

© Evropska unija. Vir: Evropsko računsko sodišče.

PRIMERI PRAKS, ZASNOVANIH ZA DOSEGANJE OPRIJEMLJIVIH KORISTI ZA OKOLJE

JASNA PRAVILA PRI DODELJEVANJU VIROV

35. Kadar so ugotovljeni pritiski na okolje, bi bilo treba utemeljiti dodelitev sredstev glede na njihovo stroškovno učinkovitost pri doseganju koristi za okolje na posameznih območjih. V Angliji, na primer, ki jo je Sodišče obiskalo zaradi pregleda najboljših praks, se v zvezi s tem uporablja pristop, v skladu s katerim se razlikuje med podukrepi na začetni ravni in tistimi na višji ravni, kar je povečalo jasnost in prepoznavnost rezultatov, kot je opisano v okviru 1.

36. Tri od revidiranih držav članic prav tako uporabljajo ločeno dodeljevanje proračunskih sredstev za različne vrste podukrepov. Madžarska v svojem programu razvoja podeželja navaja, da ne namerava porabiti več kot 35 % dodeljenih sredstev za podukrepe, ki prinašajo manjše okoljske učinke. Poljska je v svojem programu razvoja podeželja dodelila poseben proračun za dva od devetih podukrepov. Proračun za enega od njiju, ki se nanaša na varstvo ogroženih ptičjih vrst in naravnih habitatov na območjih Natura 2000, predstavlja 19 % celotnega proračuna za kmetijsko-okoljska plačila v obdobju 2007–2013. Francija je dodelila 27 % proračuna za obdobje 2007-2013 za ciljno usmerjene podukrepe, opisane v okviru 5.

LE MALO SE JE UPOŠTEVALO POLITIKE, KI POMENIJO DRUGO MOŽNOST POLEG KMETIJSKO-OKOLJSKIH PLAČIL

37. Kmetijsko-okoljska plačila so ena od politik za varstvo in izboljšanje okolja. Države članice lahko, na primer, uporabijo tudi zakonske določbe, posebne davke ali boljše usposabljanje in svetovanje. Upoštevanje teh alternativnih politik bi pomagalo pojasniti, kdaj so kmetijsko-okoljska plačila najboljši način za obravnavanje ugotovljenih pritiskov.

OKVIR 1

PODUKREPI NA ZAČETNI IN VIŠJI RAVNI V ANGLIJI

V Angliji so nacionalni organi opredelili pritiske na okolje na različnih zemljepisnih območjih. Analizirali so, katera vrsta podukrepov (v Angliji razdeljenih na sheme na začetni in višji ravni) je bila bolj stroškovno učinkovita pri doseganju koristi za okolje. Posledica tega je bila, da je bil proračun za sheme na začetni ravni določen na podlagi ciljne vrednosti, da bodo za 70 % kmetijskih površin sklenjene kmetijsko-okoljske pogodbe na začetni ravni. Preostanek proračuna se dodeli shemam na višji ravni in se porazdeli po devetih regijah glede na njihovo velikost, okoljske posebnosti ter pretekle in napovedane zneske črpanja.

V vsaki regiji so bila opredeljena tako imenovana "ciljna območja", za katera se določi prednostni vrstni red v okviru sheme na višji ravni na podlagi meril, kot so pomembnost za biotsko raznovrstnost, pokrajino, varovanje naravnih virov (npr. pred erozijo) itd. Za vsako ciljno območje se obvesti morebitne upravičence o dejavnostih upravljanja zemljišč, primernih za ta območja. Za spremljanje doseženih rezultatov se uvedejo posamezni kazalniki (glej odstavek 51).

38. Sodišče je odkrilo samo dva primera (Francija in Švedska), ko so bile te alternativne politike izrecno upoštevane v programih razvoja podeželja. Švedski program razvoja podeželja pojasnjuje, da so veljavne zakonske določbe med najpomembnejšimi alternativnimi sredstvi politike za zmanjševanje negativnih posledic uporabe gnojil in sredstev za zaščito rastlin. Program vključuje napoved prihodnjih možnosti in predvideno novo zasnovo kmetijsko-okoljskih plačil glede na zakonske spremembe. Francoski program opisuje sinergijo med nacionalnimi politikami in politikami EU ter omenja kmetijsko-okoljska plačila kot eno od orodij, ki so na voljo (poleg nacionalnih predpisov, davčne politike itd.) za reševanje posameznih vprašanj (biotska raznovrstnost, vode itd.).

39. Na Poljskem in v Nemčiji (Berlin in Brandenburg) v programih razvoja podeželja ni pojasnjeno, zakaj so kmetijsko-okoljska plačila najustreznejši način za obravnavanje okoljskih potreb. Poljski kmetijsko-okoljski podukrep za varovalne pasove, na primer, bi lahko izvajali tudi kot del navzkrižne skladnosti, ki je del referenčne ravni (glej glosar). To je bilo poudarjeno že v enem od prejšnjih poročil Sodišča [13].

DOSEŽKOV KMETIJSKO-OKOLJSKE POLITIKE NI LAHKO SPREMLJATI

OKVIR SKUPNEGA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA POMENI NAPREDEK, VENDAR NE DAJE ZADOSTNIH, PRIMERNIH IN ZANESLJIVIH PODATKOV

40. Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja za programe razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 pomeni napredek v primerjavi s stanjem pred letom 2007. Med drugim ta okvir prinaša sklop skupnih kazalnikov, ki jih morajo države članice vključiti v svoje programe. Vsako leto poročajo Komisiji o kazalnikih učinka in rezultatov. Ta nato preveri doslednost in zanesljivost sporočenih kazalnikov in podatkov. Na podlagi teh preverjanj je Komisija ugotovila številne pomanjkljivosti, od katerih so bile najpomembnejše manjkajoči ali nepravilni podatki, neskladnost različnih tabel in napake pri sporočenih odhodkih.

41. Revizija, ki jo je opravilo Sodišče, je potrdila pomanjkljivosti, ki jih je našla Komisija, in ugotovila, da podatki več držav članic niso bili zanesljivi. V Andaluziji, na primer, kazalniki učinkov in rezultatov sploh niso bili povezani s kmetijsko-okoljskimi odhodki. V Franciji je Sodišče ugotovilo več pomanjkljivosti, vključno z manjkajočimi podatki v tabelah, poslanih Komisiji za leto 2008. Poleg tega navada, da se podatki vključujejo tudi po izteku pogodb, pomeni, da so rezultati, ki so posledica odhodkov EU, prikazani kot pretirani. Za vse zaključene sheme se šteje, da še naprej dosegajo enake učinke vse do konca programskega obdobja [14].

42. Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja vključuje kazalnike učinka, rezultatov in vpliva. Države članice morajo Komisiji pošiljati letna poročila o napredku pri izvajanju programa, vključno s kazalniki učinka in rezultatov. Podatki, ki jih je zagotovilo osem revidiranih držav članic v svojih poročilih o napredku za leto 2009, so vključeni kot Priloga III. S kazalniki vpliva se merijo splošni pojavi, na katere poleg podpore za program razvoja podeželja vpliva še veliko drugih dejavnikov [15].

43. Kazalnik rezultatov ("površina zemljišča, s katerim se uspešno gospodari") je še zlasti nezadovoljiv. Dejansko je enak kot številčni podatek, ki so ga države članice navedle za kazalnik vpliva "površina, za katero se prejema kmetijsko-okoljska podpora". Do tega prihaja, ker države članice ne razlikujejo med tema kazalnikoma in se vse površine, za katere so bile sklenjene pogodbe, štejejo za "uspešne". Zato se koristi za okolje preslabo spremlja. Pri reviziji so ugotovili primere neuspešnih kmetijsko-okoljskih pogodb, ki pa so bile vseeno vključene v kazalnik rezultatov. V nadaljevanju so prikazani primeri, kako bi bilo to mogoče izboljšati (glej odstavke 48 do 51).

44. Ker je okvir skupnega spremljanja in vrednotenja standardiziran, člen 81 Uredbe (ES) št. 1698/2005 od držav članic zahteva, da uporabijo omejeno število dodatnih posebnih kazalnikov. Čeprav so vse revidirane države članice vključile dodatne kazalnike v svoje programe razvoja podeželja, so pri vseh našli pomanjkljivosti. Najpomembnejše pomanjkljivosti so bile, da države članice o dodatnih kazalnikih niso poročale, da so se dodatni kazalniki prekrivali z obstoječimi skupnimi kazalniki ali da so bili premalo natančni ali za posamezne pritiske na okolje niso bili navedeni, čeprav so bili opredeljeni v vseh programih razvoja podeželja. V ponazoritev zadnje pomanjkljivosti naj navedemo primer Madžarske, ki ima več kmetijsko-okoljskih podukrepov, ki obravnavajo posebna okoljska vprašanja, kot je velika nevarnost vodne in vetrne erozije ter zaščita ogroženih ptičjih vrst. Vendar pa v programu razvoja podeželja niso bili določeni nobeni dodatni kazalniki za spremljanje ustreznih učinkov.

OKVIR SKUPNEGA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA NI PRILAGOJEN OCENJEVANJU VPLIVOV NA OKOLJE

45. Koristi kmetijsko-okoljskih plačil za okolje so odvisne od značilnosti območja, na katerem se izvajajo. Obstajajo območja s posebnimi okoljskimi problemi, kot so tista, vključena med osnovne kazalnike [16] okvira, in druga brez splošnih pritiskov na okolje. Zato je pomembno spremljati, kje se porabljajo sredstva. Kljub temu države članice na splošno niso spremljale, koliko denarja je bilo porabljenega na posameznih območjih. Nekatere države članice so, na primer, v svojih programih razvoja podeželja navedle, da je izvajanje kmetijsko-okoljskih politik na območjih Natura 2000 prednostna naloga. Vendar pa niso mogle zagotoviti podatkov o tem, koliko so v resnici porabile za ta območja.

46. Vplivi kmetijsko-okoljskih podukrepov na okolje se lahko zelo razlikujejo, odvisno od ravni zahtev in vrste območja. Kljub temu okvir skupnega spremljanja in vrednotenja tega pri poročanju o učinkih in rezultatih ne upošteva. Vsi številčni podatki so sešteti ne glede na to, ali so učinki omejeni ali večji. Še več, številčni podatki za podukrepe, ki imajo običajno bolj omejene učinke, vendar porazdeljene po širšem območju, so prišteti k številčnim podatkom za podukrepe, ki na splošno prinašajo večje koristi za okolje, vendar na posamičnih območjih. To privede do položaja, ko na poročanje močno vplivajo podukrepi, uporabljeni na širših območjih, in ko številčni podatki, združeni na ravni EU, niso smiselni, kot je prikazano v okviru 2.

OKVIR 2

PRIMER NESMISELNEGA ZDRUŽEVANJA ŠTEVILČNIH PODATKOV

Eden od 15 podukrepov v španski Andaluziji podpira čebelarstvo zaradi varovanja biotske raznovrstnosti ter ohranjanja rastlinstva in živalstva zunaj kmetijskih območij. Spada med osnovne podukrepe in zanj upravičenci prejemajo finančno podporo v višini 21,40 EUR/hektar. Leta 2008 je Andaluzija prijavila odhodke EU v višini 7,9 milijona EUR za 1540 pogodb, ki so se izvajale na 579330 hektarjih. Samo ta podukrep znaša več kot 3 % skupnega zneska [17], ki ga je Komisija navedla za kmetijsko-okoljsko področje na ravni EU.

Drug podukrep v Andaluziji je ekološko kmetovanje. Stopnje pomoči na hektar glede na vrsto pridelka znašajo od 123,10 do 600 EUR/hektar. Andaluzija načrtuje, da bo dala podporo 4000 kmetom na leto, kar bo pri 15 hektarjih povprečne velikosti kmetij navedeno kot 60000 hektarjev ali 0,3 % skupnega zneska za EU.

Na ravni EU se številčna podatka 579339 in 60000 seštejeta, kar je nesmiselno. Tipična pogodba za enega čebelarja vključuje 250 panjev in je prikazana kot 500 hektarjev. Da bi dobili podoben podatek za ekološko kmetovanje, bi morali vključiti več kot 33 kmetov, ki izpolnjujejo zelo stroge zahteve.

47. Revizija je potekala več kot tri leta po začetku programskega obdobja. Komisija in države članice so imele zelo malo informacij o koristih kmetijsko-okoljskih plačil za okolje v obdobju 2007–2009. Države članice so se na splošno strinjale s Sodiščem, da okvir skupnega spremljanja in vrednotenja s tem v zvezi ne daje zadostnih informacij. Nekatere države članice in Komisija so predlagale, naj bi to bilo del vrednotenj programa. Vendar so informacije o koristih za okolje potrebne za upravljanje kmetijsko-okoljskih podukrepov in za zagotavljanje dobre osnove za ocenjevalce.

PRIMERI DOBRE PRAKSE PRI SPREMLJANJU SO BILI NAJDENI TUDI ZUNAJ OKVIRA SKUPNEGA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA

48. Sodišče je med svojimi tremi ogledi primerov dobre prakse našlo dobre prakse pri spremljanju. Vsi ti primeri so se nanašali na zahtevnejše podukrepe, za katere se je koristi za okolje ocenilo in se o njih poročalo zunaj okvira skupnega spremljanja in vrednotenja. Posploševanje teh praks v okviru skupnega spremljanja in vrednotenja bi lahko bilo drago. Vendar pa ocena teh stroškov in koristi ni na voljo.

49. V Franciji izvajajo podukrep, namenjen varstvu voda, ki je prilagojen posebnim zemljepisnim območjem, imenovanim povodja (glej glosar). Kmetije na teh območjih oceni svetovalec. To vodi do konkretnih ukrepov, ki jih izvajajo kmetje, vključeni v dogovore o spremljanju. Vsak projekt vključuje načrt spremljanja, ki ga pred začetkom ocenijo upravni organi. Posebni onesnaževalci v vodi, kot je fosfor, se spremljajo s kemičnimi analizami. Načrt spremljanja določa število in pogostost analiz, vključene reke in odgovorne organe. Te določbe omogočajo natančno oceno vplivov podukrepa na okolje.

50. V nemški regiji Porenje - Pfalz so leta 2007 uvedli dva kmetijsko-okoljska podukrepa, namenjena ohranjanju travinja z visoko naravno vrednostjo. Pričakovani izid je "usmerjen" v ohranjanje številnih rastlin in vrst na pašnikih. Ti podukrepi se spremljajo po metodi standardiziranega zbiranja podatkov (glej okvir 3).

OKVIR 3

PRIMER SPREMLJANJA "IZHODNO USMERJENEGA" PODUKREPA

Osnovna zahteva je, da obstaja dokumentacija za obstoj štirih do osmih (odvisno od podukrepa) indikatorskih rastlin s seznama vnaprej določenih vrst. Kmetje se morajo držati minimalnih zahtev upravljanja, sicer pa lahko prosto uporabljajo načine kmetovanja, za katere menijo, da so primerni za doseganje zahtevanega izida. Obstoj rastlin morajo evidentirati po opredeljeni metodi. Indikatorske rastline se štejejo v pasu, ki poteka po najdaljši diagonali in je širok dva metra. Pas je razdeljen v tri odseke. V vsakem odseku se posebej evidentirajo vse indikatorske rastline. Metoda zbiranja je prikazana na spodnji fotografiji.

+++++ TIFF +++++

Vir: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, str. 8.

51. V Angliji sporazumi s kmeti za podukrepe na višji ravni (glej okvir 1) vključujejo "kazalnike uspešnosti", ki naj bi zagotovili, da upravljavec zemljišča in svetovalec javnega organa lahko spremljata doseganja okoljskih izidov. Ti kazalniki se določijo za vsako posamezno kmetijo in za vsak način upravljanja v sporazumu. Zagotavljajo časovno opredeljene, specifične in številčno ovrednotene elemente, v primerjavi s katerimi se lahko s prilagajanjem predpisov za upravljanje izboljša uspešnost. Za način kmetovanja, prikazan na fotografiji 1, po katerem se ohranijo neobdelane ozare ali zasejejo pasovi tal z mešanico semen za prostoživeče ptice, sta primera teh kazalnikov zahtevi, da morajo od 5 % do 50 % talne odeje sestavljati želene širokolistne rastline, med katerimi so vsaj tri ciljne vrste poljščin, ter da morajo parcele trajno zagotavljati seme vso zimo do 15. februarja. Upravni organi vsako leto ocenijo kazalnike uspešnosti za več sporazumov.

ALI SO USTREZNO USMERJANJE IN PRAVI ZNESKI POMOČI DOBRA PODPORA ZA KMETE?

52. Kmetje se morajo zavedati okoljskih vprašanj in morajo razumeti, kaj se od njih pričakuje in kako naj uporabljajo zahteve iz kmetijsko-okoljskih podukrepov. Ozaveščenost in razumevanje je mogoče doseči s podporo za kmete. Sodišče je preverilo, ali je bila podpora, kot je usposabljanje, svetovanje in informiranje, zagotovljena in kako je bila zagotovljena ter ali se je njena uspešnost ocenjevala in povečevala z razširjanjem dobre prakse.

53. Kmetijsko-okoljski podukrepi so za kmete prostovoljni, kar pomeni, da je treba zagotoviti ustrezno finančno podporo, da bodo podukrepi dovolj privlačni, ne da bi bila nadomestila previsoka. Sodišče je preučilo, ali so bili zneski pomoči, vključeni v programe, pravilno izračunani, utemeljeni z ustreznimi dokazili, ali so se razlikovali glede na regionalne in lokalne razmere ter bili odvisni od vplivov na okolje.

NA SPLOŠNO SO KMETJE Z USTREZNIM USMERJANJEM DELEŽNI DOBRE PODPORE, VENDAR JE MOGOČE IZBOLJŠATI RAZŠIRJANJE DOBRIH PRAKS

54. V vseh obiskanih državah članicah je Sodišče ugotovilo, da se za zagotavljanje usmerjanja, svetovanja in usposabljanja za upravičence osnovnih shem uporabljajo obstoječe upravne mreže. Splošne informacije je bilo mogoče dobiti na sestankih, v brošurah in na spletnih straneh. Podrobnejše informacije in usmerjanje je bilo mogoče dobiti na tečajih ali s tehnično pomočjo, ki so jih zagotavljali javni organi ali zasebni svetovalci. Vse obiskane države članice so kot podporo za izvajanje kmetijsko-okoljskih ukrepov uporabljale ali načrtovale uporabo drugih ukrepov za razvoj podeželja, v glavnem usposabljanje in informiranje. Na Švedskem so skoraj vsa gospodarstva, ki so prejemala kmetijsko-okoljska plačila, sodelovala na takih usposabljanjih.

55. Poleg tega je bilo v večini držav članic za upravičence zahtevnejših shem zagotovljeno bolj specifično usmerjanje. Običajno je imelo obliko okoljskega načrta, ki ga je pripravil svetovalec, ki je po obisku kmetije opredelil stanje njenih okoljskih elementov (habitatov, ribnikov, občutljivih tal itd.). Načrt daje usmeritve za najustreznejše načine gospodarjenja. Na primer, na Švedskem, v Brandenburgu, na Poljskem in v Franciji so načrti za ohranjanje narave, pripravljeni za vsak posamezen primer, obvezni za podukrepe za ohranjanje biotske raznovrstnosti na posameznih območjih.

Razširjanja dobre prakse in povratnih informacij za kmete je malo

56. Razširjanje dobre prakse je eden od načinov za usmerjanje upravnega osebja in upravičencev. Komisija je uvedla strukture, kot je Evropska mreža za razvoj podeželja, ki je namenjena zbiranju, razširjanju in utrjevanju dobre prakse za razvoj podeželja na ravni EU. Vendar pa je bilo to na kmetijsko-okoljskem področju omejeno, saj so obstoječe strukture ugotovile le nekaj primerov dobre prakse.

57. Na ravni držav članic je revizija pokazala, da odgovorni upravni organi po podpisu pogodbe upravičencem le redko dajejo povratne informacije o doseženih rezultatih pri kmetijsko-okoljskih ukrepih. Tako je bilo le pri 2 % od revidiranega vzorca 203 pogodb. Povratne informacije lahko povečajo ozaveščenost kmetov in njihovo razumevanje vplivov izvedenih podukrepov na okolje, zlasti kadar kmetje spremenijo svoje načine kmetovanja.

POMANJKLJIVOSTI PRI DOLOČANJU ZNESKOV POMOČI ZA KMETIJSKO-OKOLJSKA PLAČILA

OBSTOJEČI POSTOPKI NE PREPREČUJEJO NAPAK IN POMANJKLJIVOSTI PRI IZRAČUNU ZNESKOV POMOČI

58. Države članice morajo v svojih programih prikazati metodologijo in agronomske predpostavke za svoje izračune. Vendar pa jim ni treba zagotoviti podrobnih številčnih podatkov in izračunov pomoči, ki niso sistematično vključeni v programe. Programi morajo prav tako dokazovati, da so organi, neodvisni od tistih, ki so odgovorni za izračune, zagotovili ustrezno strokovnost, kar pa ni bilo sistematično narejeno. Dober primer je program za Piemont, ki podrobno prikazuje zagotovljeno pomoč strokovnjakov, ki so med drugim preverili pravilnost izračunov in ugotovili, ali so bile izpolnjene ustrezne zakonske zahteve. Komisija je v okviru svojih postopkov za potrjevanje programov preverila zneske pomoči. Vendar pa so bile te kontrole omejene na preverjanje "verodostojnosti" izračunov.

59. Zgoraj omenjeni postopki niso preprečili napak in pomanjkljivosti pri izračunih zneskov pomoči. Enostavne računske napake v višini do 8,5 % zneskov so bile odkrite v Andaluziji, Piemontu in na Švedskem. Pomembni dejavniki, kot so prihranki pri stroških zaradi manjše uporabe gnojil, pri izračunih niso bili upoštevani, čeprav je bilo to zahtevano. In končno, nekatere države članice so za izračun ključnih elementov za zneske pomoči uporabile zastarele številčne podatke, kot npr. Poljska, ki je za izgubljeni dohodek uporabila podatke za obdobje 2001–2003, čeprav so se ti od takrat močno povečali.

60. Obstoječi postopki ne preprečujejo tega, da bi se kmetijsko-okoljska plačila izvajala za načine kmetovanja, ki so jih upravičenci že uporabljali. V Andaluziji čebelarji v okviru kmetijsko-okoljskega podukrepa dobijo nadomestilo za vpis svojih dejavnosti v register, kar se v veliki meri prekriva z že obstoječimi zahtevami za evidentiranje. Pri enem od projektov, ki so si ga revizorji ogledali na terenu, je čebelar dobil 1770 EUR za izpolnitev teh zahtev, kar je v praksi pomenilo, da je v svoj register vpisal le nekaj vrst (glej fotografijo 4).

Fotografija 4: Register na kmetiji španskega čebelarja, ki so ga obiskali predstavniki Sodišča. Vpis premikov panjev je način kmetovanja, za katerega se prejme nadomestilo v okviru kmetijsko-okoljskega podukrepa EU.

+++++ TIFF +++++

61. Najpomembnejša pomanjkljivost je bila ugotovljena v Franciji pri osnovnem podukrepu, namenjenem ohranjanju travinja zaradi ohranjanja biotske raznovrstnosti. V obdobju 2007–2013 naj bi za to porabili približno 770 milijonov EUR, od katerih je bilo 235 milijonov EUR sredstev EU že porabljenih v letih 2007–2009. Izračuni, ki upravičujejo znesek pomoči, v glavnem temeljijo na zmanjšanju porabe dušičnih gnojil. Parametri, uporabljeni pri izračunu, ne ustrezajo tistim, ki se dejansko uporabljajo na območjih, na katerih se izvaja ta podukrep (glej okvir 4). Komisija tega ni preverila, ko je potrdila francoski program.

OKVIR 4

IZRAČUN ZNESKOV POMOČI NE GLEDE NA OBSTOJEČE NAČINE KMETOVANJA

Približno 90 % zneska pomoči za francoski podukrep ohranjanja travinja temelji na nižjem dohodku zaradi zmanjšanja porabe gnojil na travinju s 180 kg nitratov na hektar na 125 kg.

Ocene podatkov iz statističnega vira, ki so ga pri izračunih uporabili nacionalni organi, kažejo, da se v resnici za gnojenje že uporablja povprečno približno 65 kg nitratov na hektar, kar je veliko pod pragom 125 kg na hektar. To so potrdili tudi trije kmetje, ki so jih obiskali predstavniki Sodišča in od katerih sta dva uporabljala povprečno 15 kg nitratov na hektar, tretji pa največ 60 kg. To kaže, da kmetje dobivajo nadomestila za načine kmetovanja, ki so jih že izvajali.

Francoski organi pojasnjujejo, da je prag 125 kg referenčna vrednost, ki velja kot ugodna za okolje, čeprav presega količino gnojil, ki jo kmetje v resnici uporabljajo.

Te razlage niso v skladu z mnenjem, izraženim v dokumentu Komisije [18], ki je bil predložen državam članicam in je opozoril na nevarnost plačevanja nadomestil kmetom, ki (del) obveznosti izpolnjujejo že z ustaljenim načinom kmetovanja, ali uporabe številčnih podatkov, ki niso reprezentativni za posamezno regijo, za izračune. Nevarnost postane še zlasti očitna, če se pomoč izračuna kot (npr. nacionalno) povprečje, ne da bi se upoštevale različne agronomske in stroškovne strukture v regijah.

62. Vrednost parametrov, uporabljenih za izračun zneskov pomoči, se sčasoma spreminja, zato lahko nekateri podukrepi, npr. za diverzifikacijo kolobarjenja, postanejo finančno premalo privlačni za morebitne upravičence. To se je zgodilo npr. v Franciji, kjer je bilo treba leta 2008 neki podukrep zaradi pomanjkanja zanimanja zapreti za nove upravičence. Vendar pa je večina držav članic ohranila stalne zneske pomoči ves čas veljavnosti pogodbe, da bi kmetom zagotovila delno varnost in ker bi lahko bili stroški prilagajanja zneskov pomoči spreminjajočim se razmeram višji od koristi, ki bi jih imeli kmetje od teh sprememb. Sistem ponovnega preverjanja cen se je uporabljal v 10 % primerov od 203 pogodb, ki jih je Sodišče revidiralo.

ZNESKI POMOČI SE NE RAZLIKUJEJO DOVOLJ GLEDE NA REGIONALNE ALI LOKALNE KRAJEVNE RAZMERE

63. Kmetijsko-okoljski podukrepi se lahko izvajajo na območjih z različnimi značilnostmi (kakovost tal, padavine, zemljepisne razmere: ravnine, hribi itd.), ki vplivajo na stroške in dohodek kmetij. Člen 53 Uredbe (ES) št. 1974/2006 določa, da države članice zagotovijo, da se finančna podpora za kmetijsko-okoljske podukrepe razlikuje, tako da se ustrezno upoštevajo regionalne ali lokalne krajevne razmere in dejanska raba zemljišča.

64. Kadar se za izračun zneskov pomoči na kmetijsko-okoljskem področju uporabljajo povprečni stroški in dohodek, ki niso dovolj diferencirani, dobijo nekateri kmeti prevelika nadomestila, posledica česar je neučinkovita raba javnih sredstev, drugi pa premajhna nadomestila, zaradi česar bi lahko bila stopnja sodelovanja prenizka, da bi se dosegel učinek. V ponazoritev naj navedemo, da podatki za leto 2006 kažejo, da je znašal donos pri pridelavi oljk v Andaluziji od 0,48 t/ha na nenamakanih območjih do 5,46 t/ha na namakanih območjih. Kljub tem razlikam se je za izračun pomoči upoštevala povprečna količina 3,5 t/ha, ne da bi upoštevali razlike med namakanimi in nenamakanimi območji.

65. Sodišče je v štirih državah članicah, ki imajo nacionalne programe (Francija, Poljska, Madžarska in Švedska), našlo primere, pri katerih bi upoštevanje razlik kmetom prineslo možne koristi, vendar ob morebitnih dodatnih administrativnih stroških.

66. Francoske oblasti so se odločile, da bodo za osnovni podukrep, opisan v okviru 4, uporabile nacionalna povprečja, čeprav bi bilo treba ločevati med zneski pomoči glede na to, ali gre za ravninska ali hribovita območja ali območja z omejenimi možnostmi. Če bi se francoski zneski pomoči med sabo razlikovali, bi lahko bili zneski za ravninska območja in območja z omejenimi možnostmi nižji za 33 % oz. 20 %, kar bi zneslo približno 8 milijonov EUR iz sredstev EU za leto 2009. Na Poljskem so enak znesek za nadomestilo izgubljenega dohodka uporabili za več kot 10 različnih podukrepov, čeprav bi bilo treba ločevati med npr. poljščinami in travinjem. Poleg tega ni bilo razlike med zneski pomoči za razne regije kljub velikim razlikam v njihovih značilnostih.

STOPNJA SODELOVANJA PRI OSNOVNIH UKREPIH

67. Za doseganje učinka na nekem območju mora pri osnovnih podukrepih sodelovati dovolj veliko število kmetov. Vendar pa večina držav članic ne preverja minimalne ravni sodelovanja, ki je potrebna, da bi se zagotovili pričakovani vplivi podukrepov na okolje, niti tega, ali so zneski pomoči ustrezni za doseganje te minimalne ravni.

68. Na Poljskem so tri osnovne podukrepe, ki so pomenili 75 % odhodkov za leto 2008, izvedli na manj kot 1 % obdelanih kmetijskih površin v regijah, ki jih je obiskalo Sodišče. Na voljo ni nobenih podatkov, ki bi dokazovali, da je tako zajetje dovolj pomembno, da povzroča vplive na okolje. Kljub majhnemu zajetju so bili zneski pomoči za te podukrepe močno pod (od 16 % do 44 %) zneski, izračunanimi na podlagi dodatnih stroškov in izgubljenega dohodka.

69. V drugih primerih so zneske pomoči zvišali, čeprav je raven sodelovanja že dosegla načrtovane ciljne vrednosti. To je privedlo do položaja, kot na primer na Švedskem, kjer se je znesek pomoči za enega od podukrepov potrojil, čeprav je bilo ciljno sodelovanje že doseženo.

ALI SE PRI VODENJU KMETIJSKO-OKOLJSKE POLITIKE UPOŠTEVAJO POSEBNE OKOLJSKE POTREBE?

70. Člen 39(1) Uredbe (ES) št. 1689/2005 določa, da bi morale države članice zagotoviti podporo za kmetijsko-okoljska plačila po vsem svojem ozemlju glede na posebne potrebe. Vsi revidirani programi razvoja podeželja kažejo, da so pritiski na okolje v nekaterih regijah bolj pereči kot v drugih.

71. Sodišče je preverilo, koliko kmetijsko-okoljska pomoč upošteva okoljske potrebe, ali se uporabljajo razpoložljiva upravljavska orodja, kot sta ciljno usmerjanje po zemljepisnih območjih in izbirni postopki, ter ali je upravljanje inovativno in ali temelji na podatkih. Končno je Sodišče preverilo še, ali je bilo upravljanje sredstev usmerjeno v doseganje vplivov na okolje.

OMEJENA UPORABA POSTOPKOV CILJNEGA USMERJANJA IN IZBIRNIH POSTOPKOV

OCENE, KATERE BI LAHKO BILE PRAVE RAVNI CILJNEGA USMERJANJA PO ZEMLJEPISNIH OBMOČJIH, NISO NA VOLJO

72. Zagotavljanje porabe sredstev v skladu z regionalnimi potrebami in prioritetami je izredno pomembno za krepitev vplivov kmetijsko-okoljskih podukrepov na okolje. Doseči jo je mogoče z usmerjanjem sredstev po zemljepisnih območjih, vrstah kmetij ali načinih kmetovanja, in sicer z določitvijo ustreznih meril za upravičenost.

73. Usmerjanje kmetijsko-okoljskih plačil je bilo v zadnjem desetletju ves čas nerešeno vprašanje. Sodišče je v svojem posebnem poročilu iz leta 2000 Okoljsko ozaveščena skupna kmetijska politika kritiziralo pomanjkanje usmerjanja kmetijsko-okoljskih shem v okoljske prioritete (za podrobnosti glej Prilogo I). Po tistem je več vrednotenj in študij [19] ugotavljalo, da obstaja potreba po boljšem ciljnem usmerjanju kmetijsko-okoljskih odhodkov v zadovoljevanje ugotovljenih potreb. Nedavno poročilo Evropske mreže za razvoj podeželja [20] je ciljno usmerjanje opredelilo kot eno od devetih ključnih meril za uspešno doseganje izidov. Tudi Komisija v svojem nedavnem sporočilu Skupna kmetijska politika proti letu 2020 zagovarja boljše ciljno usmerjanje ukrepov v okviru skupne politike za razvoj podeželja.

74. Primeren pristop k ciljnemu usmerjanju lahko usmeri odhodke na območja z okoljskimi problemi. To je mogoče doseči, na primer, z določanjem meril za upravičenost, ki omogočajo odhodke samo za natančno opredeljena območja, na katerih je treba spremeniti načine kmetovanja ali na katerih se obstoječi okolju prijazni načini kmetovanja brez kmetijsko-okoljske podpore ne bi ohranili. To je prikazano na slikah 3 do 5, ki prikazujejo porazdelitev sredstev na podlagi ciljnega usmerjanja po zemljepisnih območjih in brez njega. Slika 5 prikazuje boljšo obravnavo lokalnih potreb. Enak znesek sredstev je uporabljen bolj učinkovito na sliki 5 kot sliki 4, ki prikazuje porabo sredstev tudi na območjih brez okoljskih problemov.

75. Države članice lahko izvajajo kmetijsko-okoljske podukrepe na širokem območju in/ali jih usmerjajo glede na lokalne razmere v skladu z ugotovljenimi okoljskimi potrebami. Na splošno je revizija ugotovila, da je bila večina odhodkov porabljenih za horizontalne podukrepe, ki so se izvajali po celotnem območju programa razvoja podeželja (glej tabelo 1). Del teh odhodkov je bil namenjen ohranjanju obstoječih ugodnih načinov kmetovanja [21]. To je v skladu z enim od ciljev veljavnega zakonskega okvira (glej odstavek 3). Zaenkrat ni zahtevano, da bi bili odhodki usmerjeni na posebna območja. Vendar pa je lahko ciljno usmerjanje po zemljepisnih območjih učinkovito orodje, npr. za prednostno razvrščanje območij, za katera so države članice dokazale, da bi na njih brez kmetijsko-okoljske podpore prišlo do prehoda na okolju manj prijazno rabo zemljišč.

TABELA 1

KMETIJSKO-OKOLJSKI ODHODKI, PORABLJENI NA CELOTNEM OBMOČJU PROGRAMA

Vir: Evropsko računsko sodišče, ocena odhodkov, ki so bili v obdobju 2009/2010 porabljeni za podukrepe brez geografskih omejitev.

Program razvoja podeželja Država članica/regija | Delež odhodkov, ki so bili porabljeni na celotnem območju programa |

AT – Avstrija | 90 % |

DE – Brandenburg in Berlin | 90 % |

ES – Andaluzija | 50 % |

FR – Francija | 90 % |

HU – Madžarska | 80 % [9999] |

IT – Piemont | 85 % |

PL – Poljska | 100 % [8888] |

SE – Švedska | 60 % |

SLIKA 3

ZNAČILNOSTI OBMOČJA

+++++ TIFF +++++

SLIKA 4

PORAZDELITEV SREDSTEV BREZ CILJNEGA USMERJANJA PO ZEMLJEPISNIH OBMOČJIH

+++++ TIFF +++++

SLIKA 5

PORAZDELITEV SREDSTEV S CILJNIM USMERJANJEM PO ZEMLJEPISNIH OBMOČJIH

+++++ TIFF +++++

Vir: Prirejeno po delih dr. Pierra Dupraza, INRA, Francija, zlasti delu "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes" (Poseben ciljno usmerjen raziskovalni projekt št. SSPE-CT-2003-502070 "Integrirana orodja za zasnovo in izvedbo kmetijsko-okoljskih shem").

76. Sodišče je našlo tudi nekaj podukrepov, ki so bili usmerjeni v posebne lokalne potrebe. Dva uspešna primera sta opisana v okviru 5.

77. Ciljno usmerjanje, tako kot nekateri načini gospodarjenja, opisani v naslednjih odstavkih, povzroča dodatne administrativne stroške. Smiselno in zaželeno bi bilo, da bi Komisija pri predlaganju odhodkovnih shem upoštevala stroške in koristi, države članice pa bi jih upoštevale pri odločanju o načinu izvajanja teh shem.

78. Toda revizija, ki jo je opravilo Sodišče, je pokazala, da revidirane države članice želene stopnje ciljnega usmerjanja niso pretehtale na podlagi analize potrebnih stroškov in koristi.

OKVIR 5

USPEŠNA PRIMERA CILJNEGA USMERJANJA PO ZEMLJEPISNIH OBMOČJIH

Francija usmerja kmetijsko-okoljske podukrepe na območja Natura 2000 ali območja s posebnimi problemi, predvsem onesnaženostjo voda, pa tudi erozijo tal. Območja z okoljskimi problemi so natančno določena in samo ta območja so upravičena do posameznih podukrepov. Vsak projekt vključuje dejavnosti upravljanja zemljišč, ki so določene na ravni kmetijskih parcel glede na več obstoječih možnosti. Sodelovanje pri podukrepih, usmerjenih v zmanjševanje onesnaženosti voda na območjih intenzivnega kmetijstva, je še vedno majhno, ker so potrebne spremembe načinov kmetovanja, zlasti pri uporabi fitofarmacevtskih sredstev.

Madžarska uporablja ciljno usmerjanje po zemljepisnih območjih pri 12 od 22 podukrepov, vključenih v program. To poteka tako, da se pripravijo posebni podukrepi in namenja 25 % kmetijsko-okoljskega proračuna za naslednjih pet vrst območij:

območja z visoko naravno vrednostjo,

območja z erozijo na pobočjih,

peščena in puhličasta tla, na katerih prihaja do vetrne erozije,

varovana območja ranljivih vodnih virov in poplavna območja,

mokrišča.

79. Poljski program, na primer, navaja, da je stanje okolja v zvezi z nekaterimi problemi, kot so velika gostota živali, ki vpliva na kakovost voda, občutljivost različnih vrst tal za erozijo itd., v nekaterih regijah slabše kot v drugih. Namesto conskega pristopa, uporabljenega v obdobju 2004–2006, Poljska zaenkrat uporablja kmetijsko-okoljske podukrepe po celi državi. Opustitev prejšnjega pristopa ni utemeljena z analizo stroškov in koristi. V Avstriji so samo štirje od 28 podukrepov, ki pomenijo približno 10 % odhodkov, ciljno usmerjeni v posebna območja.

KER JE BILO SREDSTEV DOVOLJ, SE NISO UPORABLJALA NOBENA POSEBNA MERILA ZA IZBIRO

80. Izbirni postopki lahko zagotovijo, da so izbrani projekti najbolj stroškovno učinkoviti. Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da morajo biti odhodki usklajeni z izbirnimi merili, ki jih določi pristojni organ, in da se upravičence po potrebi lahko izbere na podlagi razpisov, pri čemer se uporabijo merila ekonomske in okoljske učinkovitosti [22]. Komisija je leta 2008 pisala državam članicam, da bi jih spomnila na veljavne zakonske določbe in poudarila, da je namen izbirnih meril omogočiti porabo proračuna za tiste operacije in projekte, ki bodo največ prispevali k ciljem ukrepa. Komisija sistematično preverja, ali države članice za kmetijsko-okoljsko področje v resnici določijo izbirna merila.

81. Sodišče je našlo nekaj primerov, v katerih so bili izbirni postopki uporabljeni za izključitev pogodb, ker niso zagotavljale dovolj velike vrednosti za okolje. Francija, na primer, uporablja ustrezen postopek za izbiro projektov, ki se izvajajo v okviru "teritorializiranih" podukrepov, pri katerem poseben odbor razvrsti projekte glede na okoljska merila, npr. njihovo pomembnost in lokalizacijo. Vendar so bili izbirni postopki uporabljeni samo pri zelo majhnem številu primerov. V praksi se več kot 90 % kmetijsko-okoljskega proračuna porabi samo na podlagi meril o izpolnjevanju pogojev. Nobena od 203 pogodb, ki jih je revidiralo Sodišče, ni bila izbrana na podlagi razpisa.

82. Vsi kmetje, ki podpišejo pogodbe v okviru neke sheme, morajo izpolnjevati enaka merila in pogoje za upravičenost, za katere Komisija in države članice menijo, da zagotavljajo enake koristi za okolje. Če so proračuni dovolj veliki, se sredstva porabijo brez ocenjevanja vrednosti posameznih vlog za okolje. Proračun je večino časa dovolj velik, saj do pomanjkanja sredstev pride šele, ko je izkoriščen proračun za vse ukrepe 2. osi. Šele v tej fazi postanejo izbirna merila obvezna. Čeprav je pet držav članic določilo izbirna merila [23], se ta še niso uporabljala, ker je bilo doslej dovolj proračunskih sredstev.

83. Izbirna merila se lahko uporabljajo tudi za ciljne vrednosti, npr. število upravičencev. V šestih od osmih revidiranih držav članic je Sodišče našlo podukrepe, pri katerih je ustrezno število vlog preseglo načrtovane ciljne vrednosti, vendar so kljub temu financirali vse vloge. Države članice so sprejele dodatne vloge, ker svojih ciljnih vrednosti niso določile na taki ravni, da bi zagotovile zadostno obravnavo okoljskih problemov. Učinkoviteje bi bilo, da ne bi sprejemale dodatnih vlog, kadar so ciljne vrednosti za okoljske ravni dosežene, ampak bi preostala finančna sredstva sprostile za doseganje ciljnih vrednosti pri drugih kmetijsko-okoljskih ukrepih.

DODELJEVANJE SREDSTEV NE ZAGOTAVLJA OPTIMALNE STROŠKOVNE UČINKOVITOSTI

UPRAVLJANJE NI DOVOLJ INOVATIVNO NITI UTEMELJENO S PODATKI

84. Obstaja več elementov, ki bi jih bilo mogoče uporabiti pri upravljanju kmetijsko-okoljskih podukrepov, da se poveča stroškovna učinkovitost. Ta del poročila poleg že prej omenjenih elementov vključuje: diferencirane prispevke EU, kolektivne pogodbe in dobro podatkovno osnovo.

85. Stopnja prispevkov EU za razvoj podeželja je določena na ravni osi (skupin usklajenih ukrepov) in je odvisna predvsem od tega, ali se odhodki porabljajo v regijah, ki so do tega upravičene v okviru cilja konvergence, ali v drugih regijah [24]. Prispevek EU za kmetijsko-okoljske ukrepe je torej enak kot za mnoge druge ukrepe za razvoj podeželja. Izjema je le naslednje. Od leta 2009 se sme prispevek EU (v nekih mejah) povečati za 10 % za konvergenčne regije in za 20 % za nekonvergenčne regije za operacije v zvezi s podnebnimi spremembami, gospodarjenjem z vodami in biotsko raznovrstnostjo. Razen te diferenciacije prispevek EU ni odvisen od okoljskih ali drugih dejavnikov, pomembnih za kmetijsko-okoljsko področje, kot so boljše ciljno usmerjanje ali boljše osredotočanje prioritet EU.

86. V okviru kmetijsko-okoljske politike so podukrepi na voljo kmetom, ki se sami odločijo, ali bodo podpisali pogodbo ali ne. V nekaterih primerih je lahko potrebno, da na nekem zemljepisnem območju pogodbo podpiše vsaj minimalno število kmetov. Taki primeri so lahko na primer ohranjanje/izboljševanje značilne lokalne pokrajine, zmanjševanje onesnaženosti na prispevnem območju neke reke ali varstvo nekaterih vrst ali habitatov. V takih primerih odhodki za nekaj posameznih pogodb morda niso učinkoviti (glej tudi odstavek 67). Eden od načinov, da se zagotovi, da potrebne koristi za okolje dosega dovolj velika skupina kmetov, so kolektivni pristopi.

87. Vendar je revizija pokazala, da se taki pristopi skoraj ne uporabljajo. Samo ena od 203 revidiranih kmetijsko-okoljskih pogodb je bila kolektivna pogodba. Za izvajanje kolektivnega pristopa je mogoče uporabiti tudi pristop za razvoj podeželja iz pobude Leader. Vendar je bilo pri nedavni reviziji [25], ki jo je opravilo Sodišče, ugotovljeno, da so države članice v glavnem omejile področje pobude Leader in v nekaterih primerih celo izključile kmetijsko-okoljsko področje.

88. Da bi vedeli, ali so kmetijsko-okoljski podukrepi uspešni, je potreben jasen in dokazan vzročni odnos med načini kmetovanja in izidi za okolje. To je mogoče doseči s poskusnimi parcelami, študijami primerov, količinsko opredeljenimi modeli vplivov, raziskavami itd. Takšni trdni dokazi so zlasti pomembni za bolj zahtevne podukrepe, saj so njihovi učinki odvisni od posebnih zahtev za podukrepe in značilnosti območij, na katerih se izvajajo.

Pričakovane koristi za okolje niso dokazane pri 24 % pogodb.

89. Vendar pa je revizija ugotovila, da so bili za pripravo in upravljanje kmetijsko-okoljskih podukrepov posebni količinsko opredeljeni podatki uporabljeni samo pri manjšini primerov. Pri 203 pogodbah, ki jih je pregledalo Sodišče, so bile metode, kot so poizvedbe pri upravičencih, modeli/simulacije ali študije primerov uporabljene samo v 11 %, 14 % oziroma 30 % primerov. Za 24 % pregledanih primerov so države članice poročale, da vzročni odnos med načini kmetovanja in pričakovanimi koristmi za okolje ni bil dokazan. Ti rezultati so skladni z novejšimi raziskavami [26], v katerih je bilo ugotovljeno, da več kot polovica kmetijsko-okoljskih podukrepov, vključenih v raziskavo, temelji na modelih vplivanja po načelu zdrave pameti, torej na splošnem prepričanju o tem, kako so načini kmetovanja povezani z okoljskimi spremembami, ne pa na dokumentarnih dokazilih.

90. Za nekatere podukrepe pa je Sodišče našlo dokaze, da so bili načini kmetovanja uspešni pri doseganju koristi za okolje. To velja še zlasti za ekološko kmetovanje, katerega učinki so dobro dokumentirani [27]. Isto velja tudi za podukrepe, ki temeljijo na izidih (glej odstavek 27), pri katerih so pričakovane koristi za okolje neposredno povezane z uporabljenimi načini kmetovanja.

OSREDOTOČANJE PLAČIL V POSAMEZNE OKOLJSKE PROBLEME NI BILO USPEŠNO

91. Racionalen način izvajanja kmetijsko-okoljske politike bi bil, da se na podlagi jasno opredeljenih okoljskih problemov opredelijo zahtevane ciljne vrednosti vplivov in ravni sodelovanja ter nato na tej podlagi določijo potrebna finančna sredstva. Za opredelitev okoljskih problemov je potrebno, da obstaja nevarnost za okolje, ki upravičuje ohranjanje ali spremembo načinov kmetovanja. Neupoštevanje te logike vodi do nezadostne usmerjenosti v okoljske učinke. Tako je bilo pri reviziji ugotovljeno, da za 39 % od 203 pregledanih pogodb niso obstajali posebni pritiski na okolje na območju, na katerem se je pogodba izvajala, ali pa jih države članice niso mogle opredeliti, kot prikazuje tabela 2.

92. Proračuni za kmetijsko-okoljsko področje temeljijo na preteklih stopnjah črpanja, opredeljene ciljne vrednosti pa niso odvisne od vplivov na okolje, ki jih je treba doseči, ampak od zneskov porabe v preteklosti. Države članice za dnevno upravljanje uporabljajo podatke o ravneh sodelovanja pri podukrepih, vendar pa ne morejo analizirati ustreznosti sodelovanja za doseganje pričakovanih vplivov na okolje. Kmetje sodelujejo prostovoljno, kar pomeni, da je laže izvajati podukrepe, ki so glede na zneske pomoči manj zahtevni, kot tiste, ki so bolj zahtevni. Taka dva primera sta Piemont in Francija, ki sta 75 % oz. 85 % odhodkov porabila za en sam osnovni podukrep, ne da bi za to v svoja programa razvoja podeželja vključila ustrezno analizo ali utemeljitev.

TABELA 2

NAJPOMEMBNEJŠI OKOLJSKI PROBLEMI V OBMOČJU 10 KM OKOLI KMETIJE ZA VZOREC 203 POGODB

Okoljski problem | Delež pogodb [7777] |

V območju 10 km okoli kmetije, s katero je bila sklenjena pogodba, ni posebnih okoljskih problemov ali jih ni bilo mogoče ugotoviti | 39 % |

Onesnaženost voda zaradi kmetijstva | 27 % |

Marginalizacija in opuščanje zemljišč | 22 % |

Ogroženost izjemne biotske raznovrstnosti rastlin (na območjih s posebnim pomenom za okolje – območja z visoko naravno vrednostjo) | 21 % |

Degradacija tal (ki jo povzroča vetrna erozija, izguba organskih snovi, čezmerno izkoriščanje, zbitost itd.) | 18 % |

Ogroženost živalskih populacij na območjih z običajno biotsko raznovrstnostjo | 18 % |

Ogroženost izjemne biotske raznovrstnosti živali (na območjih s posebnim pomenom za okolje – območja z visoko naravno vrednostjo) | 18 % |

Ogroženost rastlinskih skupnosti na območjih z običajno biotsko raznovrstnostjo | 18 % |

Degradacija pokrajine | 10 % |

Drugo | 11 % |

93. V vseh revidiranih državah članicah je bil proračun za kmetijsko-okoljsko področje del enotnega sedemletnega proračuna za vse ukrepe 2. osi. To povečuje fleksibilnost upravljanja razpoložljivih finančnih sredstev, obenem pa privede do tega, da ni analiz o ustreznem financiranju za zadovoljevanje okoljskih potreb.

94. Sodišče je analiziralo, ali države članice lahko utemeljijo, da je bil denar, porabljen za kmetijsko-okoljska plačila, skladen z najpomembnejšimi ugotovljenimi pritiski na okolje. Tako je bilo v dveh od osmih revidiranih držav članic (Avstrija in Švedska), v drugih pa ne, ker ustrezne informacije niso bile na voljo ali niso bile zagotovljene (Poljska, Madžarska in Piemont) ali pa ker odhodki niso bili skladni z najpomembnejšimi ugotovljenimi pritiski (Andaluzija, Berlin in Brandenburg ter Francija). Zadnji primer je opisan v okviru 6.

OKVIR 6

DODELITEV SREDSTEV ZA KMETIJSKO-OKOLJSKA PLAČILA NI SKLADNA Z OKOLJSKIMI IZZIVI

Uredba (ES) št. 1974/2006 določa, da je treba v vsakem programu razvoja podeželja utemeljiti različne vrste kmetijsko-okoljskih plačil glede na okoljske potrebe in prioritete, opredeljene v programu. V francoskem programu so opredeljeni trije najpomembnejši okoljski izzivi: biotska raznovrstnost, vode (kakovost in količina) in podnebne spremembe. Načrtovan kmetijsko-okoljski proračun za biotsko raznovrstnost znaša približno milijardo EUR, kar je približno trikrat toliko kot kmetijsko-okoljski proračun, rezerviran za kakovost vode. Čeprav francoski organi menijo, da najpomembnejši podukrep v programu, namenjen ohranjanju ekstenzivnih pašnikov, obenem s skladiščenjem ogljikovega dioksida preprečuje podnebne spremembe, se za nobene kmetijsko-okoljske odhodke ne navaja, da bi bili namenjeni reševanju podnebnih sprememb. Program ne utemeljuje dodelitev sredstev za najpomembnejše ugotovljene izzive.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

95. Kmetijsko-okoljska plačila so kompleksen instrument politike. Namenjena so obravnavi cele vrste okoljskih vprašanj (biotska raznovrstnost, tla, vode, zrak, pokrajina) v 27 državah članicah. V nekaj več kot 20 letih, odkar je bila politika prvič uvedena, je bil dosežen velik napredek. Veliko kmetov zdaj uporablja sonaravnejše načine kmetovanja, kot bi jih sicer brez te podpore. Revizija Sodišča je ugotovila več primerov dobre prakse na raznih območjih.

96. Vendar pa je Sodišče ugotovilo tudi, da politika ni bila zasnovana in spremljana tako, da bi dala oprijemljive koristi za okolje. Cilji so bili v glavnem premalo natančni, da bi bili uporabni za oceno tega, v kolikšni meri so bili doseženi. V več primerih kmetijsko-okoljska plačila niso nedvomno utemeljena s pritiski na okolje, opredeljenimi v programih razvoja podeželja. Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja pomeni napredek, vendar daje malo informacij o doseženih koristih za okolje.

PRIPOROČILO 1

Komisija in države članice bi morale za vsak kmetijsko-okoljski podukrep zagotoviti, da:

- se v programih razvoja podeželja določijo jasni cilji, ki ustrezajo hierarhiji okoljskih ciljev;

- se v programih razvoja podeželja jasno utemeljijo podukrepi, ki jih vključujejo, ter povezava med pritiski na okolje in kmetijsko-okoljskimi plačili. Programi bi morali zlasti določati, ali med pritiski na okolje in podukrepi obstaja neposredna ali posredna povezava, ter oceniti, ali je kmetijsko-okoljska podpora primernejša od alternativnih politik, ki so na voljo.

Države članice bi morale zbirati primerne in zanesljive podatke o koristih za okolje, o njih poročati ter jih uporabljati za spremljanje.

97. Za uspeh kmetijsko-okoljskih shem so najpomembnejši kmetje. Brez zadostnega razumevanja in finančnih spodbud se politika ne bo ustrezno izvajala. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so z usmerjanjem kmetje na splošno dobili dobro podporo, toda razširjanje dobrih praks in povratne informacije o rezultatih bi bilo mogoče izboljšati. Sodišče je ugotovilo probleme pri določanju zneskov pomoči. Poleg tega spodbude niso vedno prave, ker zneski pomoči niso dovolj diferencirani glede na lokalne pogoje in se ne upoštevajo ravni sodelovanja.

PRIPOROČILO 2

Komisija bi pred potrditvijo programov morala zagotoviti, da:

- so v izračune vključeni vsi pomembni elementi;

- so glavne predpostavke in parametri ustrezni;

- referenčne ravni vselej ustrezajo običajnim načinom kmetovanja na območjih, na katerih se izvajajo kmetijsko-okoljski podukrepi;

- zneski pomoči za podukrepe, namenjene ohranjanju obstoječih načinov kmetovanja, temeljijo na realnih stroških;

- so zneski pomoči diferencirani, kadar je to utemeljeno.

98. Od držav članic se zahteva, da pomoč dodeljujejo glede na posebne potrebe. Vendar želene stopnje ciljnega usmerjanja glede na svoje potrebe niso pretehtale na podlagi analize stroškov in koristi. Postopki za izbiro projektov, ki so za okolje najbolj stroškovno učinkoviti, so bili uporabljeni le v nekaj primerih, ker je bilo na voljo dovolj proračunskih sredstev. Drugi postopki, kot so diferencirani prispevki EU, podukrepi, ki temeljijo na podatkih, ter določanje količinsko opredeljenih ciljnih vrednosti za ravni sodelovanja na podlagi zahtevanih vplivov na okolje, so se uporabljali samo v manjšini primerov.

PRIPOROČILO 3

Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da se večina kmetijsko-okoljskih odhodkov porabi za majhno število podukrepov, ki se izvajajo na celotnem območju programa. Za naslednje programsko obdobje bi morala Komisija razmisliti, ali:

- bi bilo treba odhodke bolj ciljno usmerjati v posamezne okoljske potrebe;

- bi morale biti Komisija in države članice pri upravljanju kmetijsko-okoljskih plačil bolj proaktivne, tako da bi npr.:

od držav članic zahtevale, da bolje utemeljijo primere, kadar je cilj ohranjanje okolju prijaznih načinov kmetovanja;

ocenile morebitne koristi, ki bi jih dalo boljše ciljno usmerjanje kmetijsko-okoljskih odhodkov po zemljepisnih območjih, v primerjavi z večjimi administrativnimi stroški, do katerih bi pri tem prišlo;

določale količinsko opredeljene ciljne vrednosti za ravni sodelovanja na podlagi zahtevanih vplivov na okolje ter nato določile raven potrebnih finančnih sredstev;

temeljiteje preverile koristnost okoljskih načrtov kmetij, izhodno usmerjenih ukrepov, razpisov in kolektivnih pogodb;

- bi morala biti prispevna stopnja EU za kmetijsko-okoljske podukrepe diferencirana tako, da bi podukrepi z večjim potencialom za doseganje trajnih pozitivnih vplivov na okolje prejemali višjo stopnjo prispevka EU.

99. Veliki zneski, porabljeni za sheme na začetni ravni, v primerjavi z majhnimi zneski, porabljenimi za sheme na višji ravni, v programih razvoja podeželja niso bili dovolj utemeljeni glede na vplive na okolje. O tej razliki se razpravlja v okviru predloga Komisije za skupno kmetijsko politiko po letu 2013, in sicer naj bi bili enostavni, splošni ukrepi del neposrednih plačil [28].

PRIPOROČILO 4

Komisija bi za naslednje programsko obdobje morala preučiti, ali naj bi bila kmetijsko okoljska plačila razdeljena med enostavne, splošne kmetijsko-okoljske ukrepe z razmeroma nizko stopnjo pomoči ter zahtevnejše ukrepe, za katere bi se zagotavljala višja stopnja pomoči in ki bi bili usmerjeni v prednostna področja na ravni EU. Podpora za ekološko kmetovanje bi bil tretji ukrep.

100. Ne glede na doslej dosežen napredek je še veliko prostora za povečanje uspešnosti kmetijsko-okoljske politike EU. Še vedno je mogoče dodatno izboljšati zasnovo te politike EU za razvoj podeželja, potrebnih pa je tudi več informacij o doseženih učinkih. Čeprav so bile z revizijo najdene dobre prakse, pa slabosti, ki jih je ugotovilo Sodišče, ovirajo optimalno doseganje glavnih ciljev na kmetijsko-okoljskem področju, in sicer prispevanje k prednostnim področjem na ravni EU (biotska raznovrstnost, vode, podnebne spremembe) ter izboljšanje okolja in podeželja.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi g. Olavi ALA-NISSILÄ, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 24. maja 2011.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Uvodna izjava 35 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1).

[2] Zneska 2,5 milijarde EUR in 7,7 milijarde EUR pomenita običajni vzorec odhodkov. Prvotna dodelitev sredstev za kmetijsko-okoljska plačila leta 2007 (20,2 milijarde EUR) se je po pregledu skupne kmetijske politike (v okviru sistematskega pregleda in paketa za oživitev gospodarstva) povečala za 2 milijardi EUR. Poleg tega so bili odhodki leta 2007 in 2008 razmeroma nizki, ker so bili programi še vedno v postopku potrjevanja.

[3] Ocena učinka programov razvoja podeželja glede na politiko razvoja podeželja po letu 2006, ki jo je pripravila Komisija (GD za kmetijstvo, končno poročilo, ki ga je pripravil EPEC novembra 2004) na strani 85 omenja, da ta razprava o "poglobljenem in ozkem" ali "širokem in plitvem" pristopu poteka že od uvedbe kmetijsko-okoljske politike, med zdajšnjimi kmetijsko-okoljskimi programi pa je najti oba pristopa. To razlikovanje se pojavlja tudi v raznih drugih poročilih za Evropsko komisijo že od leta 1998 (ocena Uredbe (EGS) št. 2078/92 (dokument DG AGRI VI/7655/98)).

[4] "Skupna kmetijska politika proti letu 2000: odziv na prihodnje izzive, povezane s hrano, naravnimi viri in ozemljem", COM(2010) 672 konč. z dne 18. novembra 2010.

[5] Izjema je ekološko kmetovanje, ki je eden od najzahtevnejših načinov upravljanja kmetij, vendar se izvaja na velikem geografskem območju.

[6] Skupino je sestavljalo devet strokovnjakov: trije iz javnih raziskovalnih zavodov (francoski nacionalni institut za kmetijske raziskave, nemški institut von Thünen in irsko raziskovalno središče Teagasc), dva z univerz (univerza v Københavnu in univerza v Gloucestershiru), dva iz evropskih organizacij (Evropska agencija za okolje in Skupni raziskovalni center), eden iz okoljske NVO ter eden iz predstavniške organizacije kmetov na ravni EU.

[7] Take prakse so, na primer, svetovanje za upravičence kot pomoč pri izvajanju podukrepov, zasnova in spremljanje podukrepov, ki temeljijo na izidih, ter namenjanje podukrepov za natančno opredeljene potrebe.

[8] Glej zlasti člene 16(a),16(c), 81(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 in Prilogo II k Uredbi Komisije (ES) št. 1974/2006 (UL L 368, 23.12.2006, str. 15).

[9] Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1).

[10] Strateška okoljska presoja je del predhodne ocene (glej opombo 11) in obravnava zahteve v zvezi z okoljsko oceno iz Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 197, 21.7.2001, str. 30) (Strateška direktiva o presoji vplivov na okolje).

[11] Predhodna ocena je del postopka priprave programa razvoja podeželja, namenjena optimizaciji dodeljevanja proračunskih virov in izboljšanju kakovosti priprave programov.

[12] Ohranjanje biotske raznovrstnosti in območij z visoko naravno vrednostjo, varstvo vodnih virov, zmanjševanje emisij toplogrednih plinov, ohranjanje kmetijske dejavnosti na območjih, ki jim grozi opuščanje zemljišč, zaščita ozemlja.

[13] Posebno poročilo št. 8/2008 – Ali je navzkrižna skladnost uspešna politika?, odstavek 60 in okvir 3.

[14] To je poenostavitev, sprejeta z okvirom skupnega spremljanja in vrednotenja. Nekateri podukrepi prinašajo koristi takoj po izvedbi, drugi pa šele na koncu življenjskega ciklusa shem. To je pripeljalo do sprejetja enotnega pristopa, ki predpostavlja, da se učinki po zaključku shem še nadaljujejo. To ni vedno res, na primer, če kmet, ki je pet let prejemal plačilo za ekološko kmetovanje, po koncu pogodbe spet preide na tradicionalen način.

[15] Kazalniki vpliva so: preobrat v upadanju biotske raznovrstnosti, ohranjanje kmetijskih zemljišč in gozdov z visoko naravno vrednostjo, izboljšanje kakovosti voda ter prispevek v boju proti podnebnim spremembam.

[16] Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja vključuje naslednje osnovne kazalnike za območja, ki so posebej pomembna za okolje: kmetijska zemljišča in gozdovi z visoko naravno vrednostjo, območja, onesnažena z nitrati in pesticidi (ranljiva območja), območja, za katera obstaja nevarnost erozije tal, območja z omejenimi možnostmi, območja ekstenzivnega kmetovanja in območja Natura 2000.

[17] Fizično območje, za katero se prejemajo kmetijsko-okoljska plačila (glej glosar).

[18] Odbor za razvoj podeželja, delovni dokument RD 10/07/2006-končno, Kmetijsko-okoljske zaveze in njihova preverljivost.

[19] Glej npr. (1) ocenjevalno študijo iz novembra 2004, ki jo je Komisija pripravila kot del svoje ocene učinka programov razvoja podeželja z vidika politike razvoja podeželja po letu 2008 (in ki je opredelila izboljšanje ciljnega usmerjanja kmetijsko-okoljskih ukrepov kot eno od ključnih tem pri izboljšanju izvajanja politike razvoja podeželja v državah članicah in regijah), in (2) raziskovalni projekt "Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes" (Integrirana orodja za zasnovo in izvedbo kmetijsko-okoljskih shem), financiran v obdobju 2004–2006 v okviru 6. okvirnega programa EU (ki je ciljno usmerjanje opredelil kot ključno merilo za okoljsko uspešnost kmetijsko-okoljskih ukrepov).

[20] Tematska delovna skupina 3, Javno dobro in javni ukrepi, končno poročilo, december 2010.

[21] Tako je zlasti v Avstriji, kjer so bili kmetijsko-okoljski podukrepi zasnovani predvsem za ohranjanje okoljskega stanja po celotni državi, ki je v programu razvoja podeželja ocenjeno kot razmeroma dobro. Avstrija zato uporablja preventiven in horizontalen pristop, pri katerem v kmetijsko-okoljskih podukrepih, ki zajemajo 93,5 % vseh kmetijskih površin, sodeluje približno 70 % kmetov.

[9999] Ocena temelji na območjih conskih podukrepov.

[8888] Proračun v višini približno 20 % je načrtovan za ciljno usmerjene podukrepe, vendar se še ne izvršuje.

[22] Člena 39(4) in 71(2).

[23] Od osmih revidiranih držav članic Poljska ni določila nobenih izbirnih postopkov, kar je poudarila tudi Komisija. Avstrija in Švedska sta določili nekaj izbirnih elementov, vendar le za majhen delež proračuna (Avstrija za 7,5 % odhodkov, Švedska pa za 12,5 %).

[24] Člen 70 Uredbe (ES) št. 1698/2005 za kmetijsko-okoljski ukrep določa najnižji prispevek EU v višini 20 % odhodkov iz javnih sredstev ter najvišji prispevek v višini 80 % za konvergenčne regije in 55 % za druge regije. Prispevek se poveča na 85 % za programe najbolj oddaljenih regij in manjših egejskih otokov.

[25] Posebno poročilo št. 5/2010 – Izvajanje pristopa Leader pri razvoju podeželja, odstavka 84 in 85.

[26] Primdahl, et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment (Trenutna uporaba modelov vplivanja za kmetijsko-okoljske sheme in možnost izboljšanja snovanja in ocene politike), Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/ j.jenvman.2009.12.012.

[27] Pri vrednotenju kmetijsko-okoljskih ukrepov novembra 2005 je bilo pregledanih skupaj 288 znanstvenih študij, od katerih se je vzorec približno 30 študij nanašal posebej na ekološko kmetovanje. Ugotovljeno je bilo, da ekološko kmetovanje zaradi zmanjšanja vnosov pozitivno vpliva na biotsko raznovrstnost (povečanje rastlinske in živalske raznovrstnosti ter raznovrstnosti habitatov) ter na onesnaženost voda in zraka. Strateške smernice Skupnosti (glej glosar) opredeljujejo ekološko kmetovanje kot holističen pristop k sonaravnemu kmetijstvu, ki izboljšuje okolje in podeželje, ter priporočajo utrditev in krepitev njegovega prispevka k okoljskim ciljem in ciljem dobrega počutja živali.

[7777] Na območju, na katerem se izvaja pogodba, lahko obstaja več problemov.

[28] Možnost 2 v sporočilu Komisije Skupna kmetijska politika proti letu 2020: odziv na prihodnje izzive, povezane s hrano, naravnimi viri in ozemljem.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

GLAVNE UGOTOVITVE IZ PREJŠNJIH POROČIL SODIŠČA O KMETIJSKO-OKOLJSKEM PODROČJU

V poročilu o okoljsko ozaveščeni skupni kmetijski politiki [1] so naslednje ugotovitve: kmetijsko-okoljska plačila so koristila okolju, ker so pripomogla k ohranjanju obstoječih ekstenzivnih načinov kmetovanja, vendar niso spodbujala prehoda od okolju škodljivega intenzivnega kmetijstva k okolju prijaznim metodam kmetovanja; ciljnega usmerjanja sredstev EU v skladu z vnaprej določenimi okoljskimi prioritetami je bilo malo in je bilo manj stroškovno učinkovito za okolje, kot bi moralo biti; v nekaterih primerih so bile stopnje pomoči prenizke, da bi kmete pritegnile k uporabi okolju prijaznih načinov kmetovanja, v drugih primerih pa so kmetje prejemali pomoč po stopnjah, ki so močno presegale njihove resnične stroške; končno, brez količinsko opredeljenih ciljev in osnovnih okoljskih vrednosti je bilo težko spremljati napredek pri doseganju okoljskih ciljev.

Poročilo o preverjanju kmetijsko-okoljskih odhodkov [2] je ugotovilo, da je Komisija pred potrjevanjem programov razvoja podeželja le delno zagotovila preverljivost in ni dovolj preverila pravilnosti delovanja kmetijsko-okoljskih kontrolnih sistemov v državah članicah. Ugotovitve revizije v državah članicah so se nanašale na časovno razporeditev pregledov na kraju samem in preverljivost nekaterih ključnih podukrepov. Ugotovljeno je bilo, da je preverjanje kmetijsko-okoljskih ukrepov povzročalo posebne probleme in je le redko privedlo do celo samo razumnega zagotovila po razumnih stroških. V okviru tega je bilo priporočeno, naj Komisija, Svet in Parlament preučijo, kako bi se upoštevalo načelo, po katerem naj ukrep ne bi bil financiran iz javnih sredstev, če ga ni mogoče ustrezno preveriti.

[1] Posebno poročilo št. 14/2000.

[2] Posebno poročilo št. 3/2005.

--------------------------------------------------

PRILOGA II

OPIS IN NAVEDBA IZVORA REVIZIJSKIH MERIL, UPORABLJENIH PRI ODGOVORIH NA REVIZIJSKA VPRAŠANJA

Revizijsko vprašanje (glej odstavek 13) | Revizijsko merilo | Razlaga revizijskega merila |

Ali je kmetijsko-okoljska politika zasnovana in se spremlja tako, da prinaša oprijemljive koristi za okolje? | 1.Kmetijsko-okoljski ukrepi imajo natančne cilje (SMART), dobro usmerjene v opredeljene koristi za okolje. | 1.Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da mora vsak program razvoja podeželja vključevati informacije o specifičnih in preverljivih ciljih ukrepov, napredek, učinkovitost in uspešnost teh programov pa je treba meriti glede na te cilje (člena 16(c) in 81(1)). |

| 2.Narava pritiskov na okolje na ozemljih je jasno opredeljena, utemeljena in razvrščena po prioritetah. | 2. in 3.Uredba (ES) št. 1698/2005 in Uredba (ES) št. 1974/2006 določata, da mora vsak program razvoja podeželja opisovati trenutno stanje okolja in upravljanja zemljišč na zemljepisnem območju, za kar je treba uporabljati številčne podatke, poudariti prednosti in pomanjkljivosti, neskladja, potrebe in vrzeli ter možnosti za razvoj podeželja (Uredba (ES) št. 1698/2005, člen 16(a) in Uredba (ES) št. 1974/2006, Priloga II). |

| 3.Lokacija pritiskov na okolje na ozemljih je jasno opredeljena, utemeljena in razvrščena po prioritetah. |

| 4.Države članice lahko upravičijo potrebo po kmetijsko-okoljskih ukrepih glede na pritiske na okolje. | 4.Uredba (ES) št. 1974/2006 določa, da mora vsak program razvoja podeželja vključevati opis in utemeljitev različnih vrst zavez iz kmetijsko-okoljskih plačil, ki temeljijo na njihovih pričakovanih vplivih na okolje glede na okoljske potrebe in prioritete (Priloga II). |

| 5.Določene so bile osnovne ravni in načrtovane ciljne vrednosti, ki so količinsko opredeljene glede na potrebe in v skladu s proračunom. | 5.Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da je treba napredek, učinkovitost in uspešnost programov razvoja podeželja glede na njihove cilje meriti s kazalniki, ki se nanašajo na izhodiščno stanje. Uredba (ES) št. 1974/2006 določa, da je treba za merjenje napredka pri doseganju ciljev programa razvoja podeželja za obdobje izvajanja programa določiti okvirne ciljne vrednosti kazalnikov učinkov, rezultatov in vplivov (člen 62(2)). |

| 6.Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja, ki ga uporabljajo države članice, omogoča oceno vplivov kmetijsko-okoljskih shem na okolje. | 6.Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja, ki se izvaja v skladu s členom 80 Uredbe (ES) št. 1698/2005, je pripravljen v sodelovanju Komisije z državami članicami. Eden od ključnih ciljev tega sistema spremljanja je merjenje rezultatov programov. Priročnik za okvir določa, da se kazalniki uporabljajo "kot orodje za oceno, koliko so z ukrepi ali celotnimi programi doseženi pričakovani cilji". |

| 7.Po potrebi se uporabljajo dodatni kazalniki. | 7.Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da mora vsak program razvoja podeželja opredeljevati manjše število dodatnih kazalnikov, ki so značilni za ta program (člen 81(2)). |

| 8.Informacije, pridobljene s kontrolnimi sistemi in sistemi spremljanja, se uporabljajo za ugotavljanje izboljšav pri zasnovi, izvajanju in spremljanju kmetijsko-okoljskih ukrepov. | 8.Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da lahko nadzorni odbor organu upravljanja predlaga kakršno koli prilagoditev ali revizijo programa, ki bi lahko pripomogla k doseganju ciljev EKSRP ali izboljšanju njegovega upravljanja (člen 78(e)). |

Ali so ustrezno usmerjanje in pravi zneski pomoči dobra podpora za kmete? | 9.Kot pomoč pri izvajanju ali za povečanje stopenj črpanja sredstev se zagotovi usmerjanje za (morebitne) upravičence. | 9.Ker kmetje pri kmetijsko-okoljskih plačilih sodelujejo prostovoljno, morajo poznati okoljske probleme in način za uresničevanje zahtev iz podukrepov, ki jih lahko izvajajo. Ob podpisu pogodbe morajo razumeti, kaj se od njih pričakuje. To poznavanje in razumevanje je mogoče doseči z usmerjanjem, usposabljanjem in razširjanjem rezultatov. To merilo temelji na načelu dobrega finančnega poslovodenja. |

| 10.Država članica lahko dokaže napredek pri poenostavljanju sistemov, uporabljenih za upravljanje kmetijsko-okoljskih ukrepov. | 10.Pogosta kritika kmetijsko-okoljske politike pravi, da so "pravila kompleksna". Zaradi poenostavitve je treba oceniti, ali resnično obstajajo dokazi o nepotrebni kompleksnosti. To merilo upošteva kompleksnost v zvezi s sistemom upravljanja in ne na ravni vsebine samih kmetijsko-okoljskih shem, saj kompleksne zaveze lahko prinašajo velike koristi za okolje. Merilo temelji na načelu dobrega finančnega poslovodenja. |

| 11.Narava, časovna opredelitev in obseg zavez in kontrol so jasno opredeljeni. | 11.Uredba (ES) št. 1975/2006 (UL L 368, 23.12.2006, str. 74) določa, da morajo države članice uvesti ustrezne metode in sredstva, namenjena preverjanju pogojev za dodelitev podpore za vsak ukrep podpore (člen 10(2)). Pregledi na kraju samem se morajo porazdeliti skozi obdobje enega leta in morajo zajemati vse zaveze in obveznosti upravičenca, ki jih je mogoče preveriti ob obisku (člen 14). |

| 12.Podatki in študije iz zanesljivih virov v celoti upravičujejo zneske pomoči. | 12.Uredba (ES) št. 1974/2006 določa, da morajo države članice zagotoviti, da izračuni in ustrezna podpora (a) vsebujejo samo elemente, ki so preverljivi, (b) temeljijo na številčnih podatkih, ki so ustrezno strokovno določeni, in (c) da je jasno razviden vir številčnih podatkov (člen 53(2)). |

| 13.Zneski pomoči so pravilno izračunani, izračune pa je preveril organ, neodvisen od organa upravljanja. | 13.Uredba (ES) št. 1974/2006 določa, da morajo države članice za utemeljitev in potrditev primernosti in natančnosti izračunov plačil zagotoviti, da ustrezno strokovno znanje dobijo od organov ali služb, ki so funkcijsko neodvisni od tistih, ki so odgovorni za te izračune. Zagotavljanje takšnega strokovnega znanja mora biti dokazano v programu razvoja podeželja (člen 48(2)). |

| 14.Zneski pomoči so diferencirani glede na regionalne ali lokalne krajevne razmere. | 14.Uredba (ES) št. 1974/2006 določa, da morajo države članice zagotoviti, da so izračuni in ustrezna podpora diferencirani tako, da upoštevajo regionalne ali lokalne pogoje ter dejansko rabo zemljišča, kot je ustrezno (člen 53(2)(d)). |

| 15.Zneski podpore so ustrezna spodbuda, od katere se pričakujejo rezultati (zahtevana stopnja črpanja, preprečitev previsokih nadomestil). | 15.Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da morajo plačila kriti dodatne stroške in izgubo dohodka, ki so posledica sprejetih zavez (člen 39(4)). Poleg tega so zneski pomoči ključni element za sodelovanje kmetov pri ukrepih. V skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja bi morali biti zneski pomoči določeni v višini, ki pritegne potrebno število kmetov, obenem pa ne zagotavlja previsokih nadomestil. |

Ali se pri vodenju kmetijsko-okoljske politike upoštevajo posebne okoljske potrebe? | 16.Ukrepi so usmerjeni v potrebe regij in zlasti potrebe na posameznih območjih. | 16.Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da morajo države članice zagotoviti možnost pridobitve podpore po svojem celotnem ozemlju glede na svoje posebne potrebe (člen 39(1)). Uredba ni namenjena popolni teritorializaciji kmetijsko-okoljskih plačil. Če pa v nekaterih regijah obstajajo posebne potrebe/pritiski na okolje, bi se zanje morali uporabljati posebni in zemljepisno usmerjeni kmetijsko-okoljski ukrepi. |

| 17.Izbirni postopki zagotavljajo uporabo razpoložljivih proračunov za financiranje projektov, ki imajo večjo vrednost za okolje. | 17.Načelo dobrega finančnega poslovodenja zahteva kar najbolj uspešno in učinkovito uporabo proračunov za kmetijsko-okoljska plačila. Postopki bi morali zagotavljati, da se z razpoložljivimi sredstvi dosežejo najboljši rezultati. Na podlagi okoljskih meril bi bilo treba določiti poseben proračun za vsak podukrep. Z izbirnimi postopki bi bilo treba proračun dodeliti za projekte, ki imajo največjo vrednost za okolje. Člen 39(4) Uredbe (ES) št. 1698/2005 določa, da se "izbor upravičencev lahko opravi na podlagi javnega razpisa, pri čemer se upoštevajo merila ekonomske in okoljske učinkovitosti". |

| 18.Države članice lahko dokažejo, da ukrepi spreminjajo ali ohranjajo načine kmetovanja, ki prinašajo koristi (npr. preprečujejo presežke nadomestil, torej nadomestila za načine kmetovanja, ki se že izvajajo). | 18.Uredba (ES) št. 1698/2005 določa, da bi morala kmetijsko-okoljska plačila kmete še naprej spodbujati, da bi uvajali ali še naprej uporabljali metode kmetijske proizvodnje, ki so združljive z varstvom in izboljšanjem okolja (uvodna izjava 35). Vendar pa je podpora za obstoječe načine kmetovanja stroškovno učinkovita samo, če je mogoče dokazati, da bi se brez podpore ti načini prenehali uporabljati. |

| 19.Države članice lahko dokažejo nespornost vzročno-posledičnega odnosa med predvidenimi načini kmetovanja in pričakovanimi koristmi za okolje. | 19.Uredba (ES) št. 1974/2006 določa, da mora vsak program razvoja podeželja vključevati opis in utemeljitev raznih vrst zavez iz kmetijsko-okoljskih plačil, ki temeljijo na njihovih pričakovanih vplivih na okolje glede na okoljske potrebe in prioritete (Priloga II). Če ni tehtne povezave med načini kmetovanja in koristmi za okolje, ukrep ni uspešen. Države članice morajo biti sposobne dokazati trdno povezavo. |

| 20.Kadar se ugotovijo slabosti, se kmetijsko-okoljski ukrepi ustrezno spremenijo. | 20.Ugotovitev slabosti je osnovni pogoj za prilagajanje kmetijsko-okoljskih plačil. V takem primeru morajo države članice ustrezno ukrepati, da se zagotovi odprava slabosti. Uredba (ES) št. 1698/2005 vključuje določbe o ponovnem pregledu programov razvoja podeželja (člen 19), člen 86 pa določa vzpostavitev sistema sprotnega vrednotenja vsakega programa razvoja podeželja. |

--------------------------------------------------

PRILOGA III

KAZALNIKI UČINKA IN REZULTATOV, O KATERIH JE POROČALO OSEM REVIDIRANIH DRŽAV ČLANIC

NP: ni podatka.

NN: ni načrtovano v programu razvoja podeželja.

Vir:Poročila o napredku za leto 2009, vključena v skupno bazo podatkov strukturnih skladov na dan 1. decembra 2010.

Vrsta kazalnika | Država članica (regija) |

AT Avstrija | DE Nemčija (Berlin in Brandenburg) | ES Španija (Andaluzija) | FR Francija | HU Madžarska [1] | IT Italija (Piemont) | PL Poljska | SE Švedska |

Učinek | Število kmetijskih gospodarstev in gospodarstev drugih upravljavcev zemljišč, ki prejemajo podporo | 117117 | 2194 | 6129 | 118210 | NP | 7776 | 21766 | 52762 |

Celotna površina, za katero se prejema kmetijsko-okoljska podpora (v hektarjih) | 4152476 | 233428 | 945890 | 8100734 | NP | 148880 | 555082 | 2279274 |

Skupno število pogodb | 370209 | 2657 | 5380 | 118210 | NP | 8087 | 45986 | 87659 |

Fizična površina, za katero se prejema kmetijsko-okoljska podpora (v hektarjih) | 2202586 | 213308 | 0 | 4013123 | NP | 147107 | 472263 | 2155039 |

Število ukrepov, povezanih z genskimi viri | 0 | NN | NP | NN | NP | NN | NN | 10 |

Rezultat | Območja, na katerih se uspešno gospodari z zemljišči, kar prispeva k (v hektarjih): | | | | | | | | |

povečanju biotske raznovrstnosti | 2990783 | 229596 | 1382843 | 7601652 | NP | 219885 | NP | 2021000 |

izboljšanju kakovosti voda | 2795831 | 230761 | 515974 | 1662066 | NP | 204845 | NP | 968000 |

blažitvi podnebnih sprememb | 2643665 | 216090 | 424156 | 0 | NP | 129435 | NP | 0 |

izboljšanju kakovosti tal | 3466550 | 87157 | 515974 | 427192 | NP | 204845 | NP | 887000 |

preprečevanju marginalizacije | 2618816 | 110472 | 776900 | 0 | NP | 80760 | NP | 1583000 |

[1] Madžarska je izvajala kmetijsko-okoljski ukrep samo leta 2009 (da bi se izognila prekrivanju s prejšnjim pr