Bruselj, 07.03.2005

KOM(2005) 75 končno

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Evropska pobuda za rastPoročilo o izvedljivosti glede instrumenta EU za posojilna jamstva za projekte vseevropskega prometnega omrežja{SEK(2005) 323}

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Evropska pobuda za rast Poročilo o izvedljivosti glede instrumenta EU za posojilna jamstva za projekte vseevropskega prometnega omrežja

Kazalo

1. Povzetek 3

2. Sodelovanje z EIB 4

3. Tržno preverjanje 4

3.1. Postopek tržnega preverjanja 4

3.2. Povratne informacije s trga 5

3.2.1. Tržno povpraševanje in vpliv jamstvenega instrumenta 5

3.2.2. Velikost instrumenta in diverzifikacija tveganj 6

3.2.3. Delitev tveganj 6

4. Končne opombe 7

POVZETEK

V okviru Pobude za rast je Komisija v svojem Sporočilu z dne 11. novembra 2003 opredelila možna področja ukrepanja in določila ključne sklepe, ki naj jih sprejmeta Svet in Evropski parlament. Zlasti je bila predlagana zamisel o presoji oblikovanja morebitnega novega finančnega orodja, tj. jamstvenega instrumenta EU za podporo projektom vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T), s posebnim ciljem pritegniti večjo udeležbo zasebnega sektorja. Predlog Komisije je podprla Evropska investicijska banka (EIB).

Ekonomsko-finančni svet je na svojem zasedanju 25. novembra 2003 sprejel končno poročilo o Evropskih ukrepih za rast [1] ki poudarja, da vprašanja, ki jih je treba rešiti pred kakršnimi koli zavezami glede jamstvenega instrumenta EU, utegnejo med drugim vključevati „financiranje instrumenta, ustrezno diverzifikacijo tveganj in obvladovanje tveganj v zvezi s proračunom in njegovo uporabo“.

Evropski svet je na svojem zasedanju 12. decembra 2003 odobril Evropske ukrepe za rast na podlagi poročil, ki jih je predstavila Komisija, Evropska investicijska banka in Ekonomsko-finančni svet. Svet je pozval „Komisijo, da v skladu s poročilom ECOFIN, … in v sodelovanju z državami članicami nadalje preuči potrebo po razvoju posebnega jamstvenega instrumenta EU za določena postkonstrukcijska tveganja pri projektih vseevropskega prometnega omrežja, poroča o rezultatih navedene preučitve in po potrebi predstavi predlog v zvezi s tem.”

Po tej zahtevi so službe Komisije v sodelovanju z Evropsko investicijsko banko opravile tržno preverjanje zaradi preučitve izvedljivosti instrumenta za posojilna jamstva za prometne projekte. Splošno mnenje udeležencev v tržnem preverjanju je bilo, da bi bil splošni koncept posojilnojamstvenega načrta, ki bi pokrival neposredna postkonstrukcijska tveganja pri financiranju prometnih projektov, dobrodošel in uporaben. Jamstveni program EU za projekte evropskega pomena bi lahko igral konstruktivno vlogo pri dopolnjevanju obstoječih finančnih virov, tako da bi zapolnil določene tržne vrzeli, zlasti pri velikih in/ali čezmejnih projektih.

Ob upoštevanju nekaterih tehničnih sprememb prvotnega koncepta Komisije zaradi boljšega odziva na potrebe trga se zdi, da je glavni vpliv jamstvenega instrumenta pozitiven signal posojilodajalcem iz zasebnega sektorja. Tak signal bi gotovo lahko omogočil ugoden zaključek finančnih paketov. Več institucij je poudarilo, da če bi se ta instrument uporabljal za prometne sheme, ki temeljijo na prihodkih iz prometa, bil pod trenutnim tržnimi pogoji bolj uporaben za cestne projekte javno-zasebnega partnerstva (PPP), ki jih značilno financira večje število uporabnikov. Da bi jamstvo EU dodalo vrednost projektom, katerih prometni tokovi so odvisni od omejenega števila večjih nosilcev odločanja, bi bilo treba naravo jamstva prilagoditi zaradi upoštevanja dejstva, da bi prihodki temeljili na razpoložljivosti ne na prometu.

Glede na tržno preverjanje je Komisija sklenila, da bi bilo ustrezno vpeljati nov instrument EU za posojilna jamstva v podporo projektom vseevropskega prometnega omrežja, zlasti prednostnim čezmejnih projektom. Predlog oblikovanja jamstvenega instrumenta je predstavljen v Sporočilu Komisije Svetu KOM(2005)76.

To poročilo o izvedljivosti je razdeljeno na štiri dele. Povzetku sledi drugi del, ki opisuje komplementarni vlogi Komisije in Evropske investicijske banke pri financiranju projektov prometne infrastrukture. V tretjem delu je predstavljeno tržno preverjanje, četrti del pa je zaključek poročila. To poročilo o izvedljivosti spremlja delovni dokument osebja SEK(2005)323, ki predstavlja opomnik tržnega preverjanja in podaja pregled programov javnega financiranja za projekte prometne infrastrukture.

SODELOVANJE Z EIB

Sporočilo Komisije z novembra 2003 predstavlja okrepljeno vlogo, h kateri sta pozvani EIB in Komisija pri razvoju projektov vseevropskega prometnega omrežja, zlasti projektov v okviru hitrega seznama (Quick Start List). Posebne oblike interveniranja EIB so vsebovale zavezo za posojilo 50 milijard EUR v okviru Investicijskega sklada (TIF) za podporo prednostnim projektom vseevropskega omrežja, kakor tudi vrsto inovativnih intervencij s ciljem omogočati dostop do zasebnih sredstev za Evropsko pobudo za rast. Med slednjimi je bila posebna pozornost namenjena sposobnosti EIB za povečanje razpoložljivosti kreditiranja za zgodnje, pripravljalne faze projektov v okviru aranžmaja za strukturirane finančne vzpodbude (SFF) s skupnim dodeljenim zneskom rezerv 500 milijonov EUR. To bi omogočilo skupni finančni obseg do 4 ali 5 milijard EUR (velik del tega bi bil lahko dodeljen do konca leta 2006), odvisno od sestave portfelja SFF. Medtem ko je predvideno, da se lahko SFF proizvode uporablja tako pri poslih i2i[2], PPP in TEN, mora biti znaten delež na razpolago za slednje, kar SFF omogoča financiranje prednostnih projektov z razširitvijo obsega financiranja EIB na podlagi zagotavljanja prednostnih posojil ali jamstev (vključno s tveganji pred zaključkom in zgodnjimi tveganji), podrejenih posojil in jamstev, dolžniško-lastniškega financiranja in izvedenih finančnih instrumentov.

Obstaja jasna dopolnitvena povezava med omenjeno vrsto instrumentov EIB in jamstvenim instrumentom EU ter zlasti med SFF in jamstvenim instrumentom EU. Skupna uporaba teh virov EIB in dodatnih virov Komisije bi lahko bistveno povečala obseg skupne podpore Skupnosti, na razpolago za projekte vseevropskega prometnega omrežja in povzročila večjo privlačnost za udeležbo zasebnega sektorja.

TRžNO PREVERJANJE

Postopek tržnega preverjanja

Prvo fazo tržnega preverjanja je skupina s služb Komisije opravila marca 2004 v tesnem sodelovanju z EIB. V okviru tega postopka je skupina stopila v stik z organi oblasti, predvsem z ministrstvi, delovnimi skupinami javno-zasebnih partnerstev (PPP), finančnimi institucijami, svetovalci in monolinijskimi[3] zavarovatelji, da bi zbrala njihova stališča glede prvotnega koncepta Komisije za jamstveni instrument[4]. Skupina se je sestala s strokovnjaki iz organizacij in ustanov v Franciji, Nemčiji, na Irskem, v Italiji, na Portugalskem, v Španiji in Združenem kraljestvu. Obiskali so tudi enoto za promet pri Evropski banki za obnovo in razvoj (EBRD). Ustanove, s katerimi so se posvetovali, so vodilne udeleženke na trgih financiranja prometne infrastrukture Evropske unije in sosednjih držav..

Pred srečanji je bil udeležencem poslan posvetovalni dokument z desetimi vprašanji zaradi vzpostavitve skladne osnove za tržno preverjanje (Priloga 1 delovnega dokumenta osebja SEK(2005)323). Dokument je zajemal tri glavna vprašanja:

- tržno povpraševanje in vpliv jamstvenega instrumenta;

- velikost instrumenta in diverzifikacija tveganj;

- delitev tveganj med državami članicami, zasebnim sektorjem in EU.

Po prvi fazi tržnega preverjanja je bilo opravljeno fino uravnavanje oblike morebitnega instrumenta zaradi boljšega odziva na tržno povpraševanje. Kasneje je skupina stopila v stik z nadaljnjim izborom agencij za oceno bonitete, svetovalcev in monolinijskih zavarovateljev, da bi pridobila dodatne pripombe o učinkovitosti in vplivu posodobljene oblike.

Povratne informacije s trga

Tržno povpraševanje in vpliv jamstvenega instrumenta

Čezmejni projekti in obsežni, dolgoročni projekti, ki vključujejo številne udeležence (organi oblasti, morebiti iz različnih držav/regij, sponzorji, finančne ustanove, itd.) so dragi in kompleksni. Udeleženci v postopku tržnega preverjanja so bili mnenja, da bi bil „odobritveni pečat“ v obliki jamstva EU splošno razumljen kot močan pozitiven signal zasebnim kreditnim in kapitalskim trgom v zvezi z določenim projektom. Odvisno od konteksta bi ta vrsta zaveze EU lahko okrepila ugled projektov, povečala njihovo privlačnost za posojilodajalce in pomagala pri pogajanjih v primeru nastanka finančnih težav med potekom projektov. Nekaj udeležencev je bilo mnenja, da bi vključitev Skupnosti lahko pospešila postopke odločanja organov oblasti in vodila h hitrejšim in bolj kakovostnim projektom. Jamstvo bi bilo zlasti uporabno na področjih Cilja 1, kjer je težje pritegniti posojila poslovnih bank in investitorje za financiranje projektov prometne infrastrukture.

Odziv glede gospodarske dodane vrednosti[5] prvotne sheme pa je bil bolj mešan, zlasti če bi Komisija vztrajala na (prvotno predvidenih) kombiniranih zahtevah, da bi bilo jamstvo delno glede na količino in čas ter omejeno na prednostni dolg in upravičene projekte s potrjeno kreditno sposobnostjo za investicije[6]. Pri takih omejitvah bi morala biti premija jamstva EU zelo nizka, da bi imela bistven vpliv na stroške financiranja. Podobno bi bil pri takih tesnih omejitvah vpliv jamstva na kreditno sposobnost/boniteto projekta omejen ali zanemarljiv.

Večina ustanov je opozorila, da bi bil potreben podrejeni dolg in dolžniško lastniško financiranje[7] , da bi prednostni dolg dosegel boniteto investicijske kategorije in da bi pritegnili poslovne banke za financiranje projektov, ki so predmet velikega prometnega tveganja. Veliko udeležencev je predlagalo, naj Skupnost zagotovi instrument dolžniško-lastniškega financiranja. Potencialno privlačna tehnična oblika za tak instrument bi bilo po predlogu polno jamstvo posebnih podrejenih tranš srednjeročnih posojil, ki so pogosto v pomoč pri zagotovitvi zadostne varnosti za likvidnost v začetni fazi poslov. Take možnosti banke pogosto zagotavljajo v stand-by obliki, v splošnem na voljo za kritje izpadov pri prihodkih iz poslovanja do vnaprej določene zgornje meje. Kadar take strukture vsebujejo pravilne stopnje podrejenosti, zmanjšujejo tveganje za pomembne posojilodajalce, tako da podpirajo pravočasno servisiranje glavnega dolga, in poleg tega lahko omogočijo pogajanja za prestrukturiranje tako, da v primeru, da se projekt sooča s težavami, zagotovijo dodaten čas za delovanje sponzorjem, posojilodajalcem in nacionalnim oblastem.

Velikost instrumenta in diverzifikacija tveganj

Udeleženci so navedli, da tipična stand-by kreditna linija za projekte z nižjimi profili tveganj lahko doseže 10 % prednostnega dolga in je lahko omejena na kratko časovno obdobje. Vendar pa bolj tvegani projekti potrebujejo višje količine in daljša obdobja razpoložljivosti zaradi kritja morebitnih uvajalnih (ramp-up)[8] zamud.

Organi, s katerimi so bila opravljena posvetovanja, so bili mnenja, da je pozitivna lastnost jamstvenega instrumenta, da zajema številne projekte z različnih geografskih lokacij, sektorjev in velikosti v en portfelj in tako doseže višjo stopnjo diverzifikacije na evropski ravni, kot bi jo bilo možno doseči na nacionalni ravni.

Poleg tega, glede na to, da se bodo ti projekti s časom le delno prikrivali, in da se bodo določila merila za izbiro zaradi zagotovitve vsaj delnega letnega odplačila in morebitnega polnega povračila količin, izplačanih v okviru jamstva, bi bilo treba doseči precejšen učinek finančnega vzvoda. V okviru načrta za instrument se lahko upošteva tudi zgodnja sprostitev jamstva, ko projekti dosežejo sprejemljivo visoko stopnjo učinkovitosti. Možna je tudi delna sprostitev na podlagi določenih sprožilcev učinkovitosti in/ali odplačilnih načrtov posojil.

Delitev tveganj

Komisija je prvotno predlagala vpeljavo formalne zahteve za delitev tveganj med organi Skupnosti in držav članic, finančnimi institucijami, bankami in delničarji lastniškega kapitala. Načeloma so poslovne institucije to široko pozdravile. Splošno stališče je bilo, da bi delitev tveganj med javnimi in zasebnimi udeleženci zagotovila, da bi bila kakršna koli tveganja zaradi slabega upravljanja ustrezno in neodvisno pod nadzorom, kar bi zmanjšalo splošno tveganje.

Mnogi nacionalni organi so poudarili, da bi morala udeležba držav članic pri elementu delitve tveganj upoštevati prevladujoče nacionalne značilnosti. Ker vse države ne izdajajo jamstev za nacionalne investicijske projekte, bi bil ta instrument zaradi stroge omejitve na delitev jamstev v številnih državah neuporaben. Nekatere ustanove so zato predlagale, da bi Skupnost krila celotno tveganje stand-by kreditne linije. Polno jamstvo bi doseglo tehtanje brez tveganja[9] za osnovno kreditno linijo in zmanjšalo stroške promotorja. Ker morajo banke zmanjšati tveganje v času celotne dospelosti prednostnega dolga, in ker je obseg prednostnega dolga v vsakem primeru velik večkratnik obsega stand-by kreditne linije, so nekatere ustanove postavile pod vprašaj dodatno zahtevo, da bi bilo treba tveganje stand-by kreditne linije deliti. Trdile so, da so delničarji lastniškega kapitala značilno vključeni v delitev tveganja prek omejitev razdeljevanja dividend, in da bi se dalo vzpostaviti nadaljnjo tehnično ureditev za zaščito Komisije (npr. avtomatski prenos denarnih sredstev (cash-sweep)[10]).

KONčNE OPOMBE

Glede na tržno preverjanje je Komisija sklenila, da bi bilo ustrezno vpeljati nov instrument EU za posojilna jamstva v podporo projektom vseevropskega prometnega omrežja, zlasti prednostnim čezmejnih projektom.

Predlog oblikovanja jamstvenega instrumenta je predstavljen v Sporočilu Komisije Svetu KOM(2005)76.

[1] ECOFIN z dne 25. novembra 2003, 15352/03

[2] Pobudo „i2i“ (Innovation 2000 Initiative) je EIB začela po Lizbonskem vrhu.

[3] Monolinijski zavarovatelji zagotavljajo zavarovalno kritje za eno linijo tveganja, tj. za posamezno finančno tveganje, povezano z enim finančnim poslom.

[4] Prvotni predlog: jamstvo Komisije bi jamčilo za delež prednostnega dolga v obdobju ramp-up projekta prometne infrastrukture. Preostali delež v obdobju ramp-up bi morale pokriti države članice in zasebni sektor.

[5] V tem kontekstu gospodarska dodana vrednost pomeni zmanjšane stroške financiranja in obseg zasebnega financiranja, dostopen projektu.

[6] Agencije za oceno bonitete dodelijo bonitete za določitev kreditne sposobnosti določene entitete, projekta, obveznice, itd. Te agencije za ocenjevanje so ustvarile sisteme razvrščanja za odraz relativne kakovosti kredita. Najvišje kakovosti so transakcije z boniteto "AAA", kreditna lestvica pa pada do "C" in končno do "D" ali kategorije neizpolnitve finančnih obveznosti. "Investicijska kategorija" zajema “AAA do BBB" bonitete (Standard & Poors) ali "Aaa do Baa" (Moody's). "BB" in nižje bonitete se imenujejo "špekulativne kategorije" in imajo višje tveganje zamude plačila.

[7] Dolžniško lastniško financiranje se v splošnem nanaša na plast financiranja med prednostnim dolgom in lastniškim kapitalom. Glede prednostni pri plačilih je podrejeno prednostnemu dolgu, vendar nadrejeno navadnim delnicam ali lastniškem kapitalu. Medtem ko podpira višjo stopnjo tveganja kot prednostni dolg, je njegovo obrestovanje tudi višje od glavnega dolga.

[8] Prva leta obdobja poslovanja se imenujejo ramp-up obdobje.

[9] Količniki kapitalske ustreznosti so merilo količine kapitala banke, izraženo v odstotku tehtanih izpostavljenosti kreditnemu tveganju. Posojila banke se tehtajo glede na stopnjo tveganja. Na splošno se lahko reče, da so posojila vladam tehtana na nič odstotkov, medtem ko so posojila posameznikom brez zavarovanja tehtana na 100 odstotkov. Banke bi imele koristi od statusa Evropske komisije, tako da jim ne bi bilo treba nameniti kapitala za stand-by kreditno linijo, za katero celotno jamči Komisija. To je bistvena prednost za banke, ki ponujajo stand-by kredite in za posojilojemalca, ki bi imeli koristi od zmanjšanih stroškov financiranja za to kreditno linijo.

[10] Cash sweep pomeni, da se vsa denarna sredstva, na razpolago po izplačilu stroškov poslovanja v celoti uporabijo za zmanjšanje količine dolga.