Delo zunanjega ocenjevalca (avtomatizirana izmenjava podatkov: analiza za ekonomsko odločitev) je potekalo od junija 2015 do avgusta 2016. Pri sprejetju tega poročila Komisije o izvajanju se upoštevajo rezultati navedenega ocenjevanja, ki je bilo izvedeno v okviru programa REFIT in bo uradno končano, ko bodo službe Komisije pripravile delovni dokument služb.

Člen 32(3) Uredbe (EU) št. 228/2013 določa, da mora Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti poročilo, iz katerega je razviden vpliv ukrepov, sprejetih v okviru tega režima do 30. junija 2015. Komisija je v skladu s členom 35 leta 2013 začela izvajati javno posvetovanje, po katerem je bila sprejeta odločitev, da se izvede neodvisna zunanja ocena režima POSEI za obdobje 2006–2014 v okviru programa REFIT, da bi se prispevalo k poročilu o izvajanju, zahtevanem v členu 32(2), in ugotovilo, ali je treba režim morda spremeniti.

S programom POSEI se v najbolj oddaljenih regijah nadomeščajo ukrepi iz prvega stebra skupne kmetijske politike, razen tistih, ki so del skupne ureditve trga (SUT) za sadje in zelenjavo, vino in čebelarstvo.

Nekatere določbe režima POSEI so bile pregledane leta 2013 v okviru usklajevanja z Lizbonsko pogodbo. Uredba (EU) št. 228/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. marca 2013 ter delegirani in izvedbeni akt, to sta Uredba Komisije (EU) št. 179/2014 z dne 6. novembra 2013 in Uredba Komisije (EU) št. 180/2014 z dne 20. februarja 2014 .

Navedena uredba je bila nekajkrat spremenjena tako, da so bili upoštevani pregled skupne ureditve trga za sektorja sladkorja in banan iz leta 2006, leta 2009 sistematski pregled reforme ter leta 2007 in 2008 drugi prenosi neposrednih pomoči.

Leta 2006 je bil režim s sprejetjem Uredbe Sveta (ES) št. 247/2006 z dne 30. januarja 2006 temeljito spremenjen, da bi se s programskim pristopom izboljšali preskrba s hrano in lokalni kmetijski proizvodi. Zadevne države članice so nato Komisiji v odobritev leta 2006 predložile celovite programe.

Režim POSEI je bil vzpostavljen leta 1989 za francoske čezmorske departmaje (Guadeloupe, Martinik, Francoska Gvajana, Reunion in od leta 2014 Mayotte), leta 1991 pa je bil uveden še za Kanarske otoke, Azore in Madeiro.

Položaj najbolj oddaljenih regij je priznan v členu 349 Pogodbe o delovanju Evropske unije. V okviru različnih politik je bilo sprejetih nekaj posebnih ukrepov za ublažitev obstoječih pomanjkljivosti, za podporo gospodarskemu in socialnemu razvoju ter za lažje izkoriščanje prednosti skupnega trga. V zvezi s tem so bili v okviru režima POSEI izvedeni posebni ukrepi za kmetijstvo (poseben program za rešitev težav, ki izhajajo iz oddaljenosti in otoške lege najbolj oddaljenih regij).

Najbolj oddaljene regije se zaradi svojega geografskega položaja (oddaljenost, otoška lega, majhnost, težavna topografija in podnebje) spopadajo s posebnimi socialnimi in gospodarskimi težavami, povezanimi s preskrbo s hrano in kmetijskimi proizvodi, ki so temeljni za prehrano ali kmetijsko proizvodnjo.

Posebni režim preskrbe je usmerjen pretežno v osnovne kmetijske proizvode za lokalno industrijo predelave krme in za kmetijsko-živilsko predelovalno industrijo (26,9 milijona EUR leta 2014, 10 % sredstev, dodeljenih iz sklada EKJS v okviru programov POSEI). Največ sredstev v okviru posebnega režima preskrbe prejema Reunion, ki mu sledita Guadeloupe in Martinik.

V režimu POSEI so ukrepi v okviru posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji podrobno opredeljeni v posameznih programih. Vsak nacionalni program je tako precej specifičen in pripravljen v skladu s prednostnimi nalogami, ki so jih določili nacionalni organi za svoj kmetijski sektor v tesnem sodelovanju z zainteresiranimi stranmi. Te prednostne naloge se lahko prilagajajo letno glede na izražene potrebe, in sicer s spremembami programa (člen 40 Uredbe (EU) št. 180/2014).

Navzkrižna skladnost se uporablja za plačila, dodeljena kmetom v okviru skupne kmetijske politike, ter vzpostavlja povezavo med plačili in tem, da kmetje upoštevajo vrsto pravnih predpisov EU za okolje, javno zdravje ter zdravje živali in rastlin.

Z Uredbo (EU) št. 228/2013 so bile določene zgornje meje za posebni režim preskrbe: 72,7 milijona EUR za Kanarske otoke, 26,9 milijona EUR za francoske čezmorske departmaje ter 21,2 milijona EUR za Azore in Madeiro. Količina proizvodov, ki bi jim bilo treba dodeliti podporo v okviru posebnega režima preskrbe, se določi vsako leto na podlagi napovedi, ki jih pripravi zadevna država članica. Posebni režim preskrbe ne sme škodovati lokalni proizvodnji in njeni rasti.

Skupno izvajanje je obsežno, kot je razvidno iz letnih poročil o izvajanju, ki so jih predložile države članice: za Španijo se je povečalo z 72 % leta 2006 na 99 % leta 2014, za Francijo s 86 % na 98 % in za Portugalsko s 96 % leta 2007 na 98 % leta 2014.

V vseh najbolj oddaljenih regijah se podpora lokalni proizvodnji zagotavlja pretežno za tradicionalne izvozne sektorje, v okviru katerih je 75 % zbranih proračunskih sredstev namenjenih ukrepom podpore lokalni proizvodnji za obdobje 2006–2014. Visok delež dodeljenih sredstev za navedene sektorje v celotnem obdobju potrjuje, da si države članice prednostno prizadevajo za njihovo ohranitev. Tradicionalna proizvodnja v navedenem obdobju večinoma ohranja raven dodeljenih sredstev, razen v sektorju mleka na Azorih, kjer so se dodeljena sredstva povečala za 10 %. Skupni proračun za „diverzificirane“ proizvode se je za večino najbolj oddaljenih regij od leta 2014 povečal za 34 %, vendar je ostal nespremenjen za Kanarske otoke in se zmanjšal za Madeiro.

Pri posebnem režimu preskrbe so Azori in francoske najbolj oddaljene regije usmerjeni na žita in druge stranske proizvode za sektor pridelave krme. Kanarski otoki, ki posebnemu režimu preskrbe dajejo največjo pomembnost (25 % dodeljenih sredstev v okviru programov POSEI), in Madeira so prav tako usmerjeni na proizvode za neposredno prehrano ljudi in na podporo predelavi.

Strateške odločitve držav članic za porazdelitev med posebnim režimom preskrbe in podpori lokalni proizvodnji se precej razlikujejo, kot je poudarjeno v Prilogi na sliki 2 za posebni režim preskrbe in na sliki 3 za posebni režim preskrbe in podporo lokalni proizvodnji.

Podpora lokalni proizvodnji za Madeiro temelji na treh ukrepih: (i) osnovni podpori za kmete (6,5 milijona EUR), podpori za (ii) kmetijsko in živinorejsko vrednostno verigo (11 milijonov EUR), ter (iii) trženju lokalnih proizvodov (1,6 milijona EUR). Iz skupnega proračuna EKJS za podporo lokalni proizvodnji v okviru programov POSEI je bilo 57 % sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (sektorjema banan in vina).

Podpora lokalni proizvodnji za Azore vključuje pet ukrepov: podporo (i) živalski proizvodnji (57,04 milijona EUR), (ii) lokalnim posevkom (10,71 milijona EUR), (iii) predelavi (1,18 milijona EUR), (iv) trženju (1,35 milijona EUR) in (v) tehnični podpori (0,5 milijona EUR). Iz proračuna EKJS za podporo lokalni proizvodnji v okviru programov POSEI je bilo 81,1 % sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (mleko in meso).

Na Azorih je posebni režim preskrbe usmerjen na žita in druge stranske proizvode za industrijo pridelave krme in živinorejski sektor; posebni režim preskrbe na Madeiri je usmerjen tudi na proizvode za živalski vložek, vendar v manjši meri, in vključuje tudi proizvode za prehrano ljudi. Celotni dodeljeni znesek za posebni režim preskrbe za leto 2014 znaša 16,32 milijona EUR (15,5 % zneska, dodeljenega iz sklada EKJS v okviru programov POSEI).

Podpora lokalni proizvodnji vključuje tri skupne ukrepov: podporo (i) sektorju sadja in zelenjave (35,7 milijona EUR), (ii) sektorju banan (141,1 milijona EUR) ter (iii) živalski proizvodnji (24,7 milijona EUR). Iz proračuna EKJS za podporo lokalni proizvodnji v okviru programov POSEI je bilo 72 % proračunskih sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (71 % za sektor banan in 1 % za sektor paradižnikov za izvoz).

Posebni režim preskrbe je usmerjen na kmetijske proizvode za predelavo in neposredno prehrano ljudi (66,9 milijona EUR, dodeljenih za leto 2014, 25 % sredstev, dodeljenih iz sklada EKJS v okviru programov POSEI, kar je najvišji delež v okviru posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji v najbolj oddaljenih regijah). Posebni režim preskrbe je z vidika ciljev in upravljanja precej nepovezan z ukrepi za podporo lokalni proizvodnji.

Podpora lokalni proizvodnji vključuje skupino ukrepov, ki podpirajo različne dele vrednostne verige: podporo (i) sektorju banan (129,1 milijona EUR, dodeljenih leta 2014), (ii) sektorju sladkorja, sladkornega trsa in ruma (74,86 milijona EUR), (iii) diverzifikaciji posevkov (14 milijonov EUR), (iv) živinorejskemu sektorju (31,55 milijona EUR) ter (v) tehnični podpori (2 milijona EUR). Iz proračuna EKJS za podporo lokalni preskrbi v okviru programov POSEI je bilo 81,2 % proračunskih sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (51,3 % za sektor banan ter 30 % za sektorje sladkornega trsa, sladkorja in ruma).

S programi POSEI je bila zagotovljena preskrba s proizvodi, ki so jih posebej izbrale najbolj oddaljene regije v okviru proračunskih omejitev za posebne režime preskrbe in zmanjšanih dodatnih stroškov. V obdobju pregleda so bile predvidene bilance preskrbe za posebne režime preskrbe, ki so jih pripravile države članice, skoraj v celoti uporabljene za preskrbo s proizvodi iz Unije in ne iz tretjih držav, razen na Kanarskih otokih in v manjši meri Madeiri. Študija primera za žita in mleko v prahu kaže, da se s posebnim režimom preskrbe dodatni stroški, ki nastanejo zaradi „največje obrobnosti“, zmanjšajo za od 45 do 80 %.

6.2.Usklajenost med posebnimi režimi preskrbe in podporo lokalni proizvodnji

Na splošno sta bila instrumenta posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji uporabljena na usklajen način. Večinoma se proizvodi, podprti s posebnim režimom preskrbe, razlikujejo od proizvodov, za katere je dodeljena podpora lokalni proizvodnji. Ti proizvodi si torej ne konkurirajo. V redkih primerih morebitne konkurence, na primer v sektorju mesa na Kanarskih otokih, je za lokalne proizvode, za katere je dodeljena podpora lokalni proizvodnji, namenjena večja podpora kot za proizvode, za katere je dodeljena podpora v okviru posebnega režima preskrbe.

6.3.Ohranjanje kmetijskih dejavnosti

Podpora za programe POSEI je olajšala ohranjanje kmetijskih proizvodnih dejavnosti z vidika količine, območij in v manjši meri števila kmetov v večini sektorjev ter zagotovila zaposlitev približno 140 000 ljudi in 123 000 LDE v celotni vrednostni verigi v vseh najbolj oddaljenih regijah. Močno je prispevala tudi k dohodkom.

Programi so učinkovito pokrili večino (če ne vseh) posebnih potreb v celotnem obdobju, čeprav so taki ukrepi bolj primerni za nekatere regije kot druge, kar je odvisno od vrste potrebe in teže proizvodnih dejavnosti v proračunu. Porazdelitev podpore za programe POSEI se je med upravičenci znatno razlikovala in jo je mogoče pojasniti z dolgotrajnimi tradicionalnimi kmetijskimi strukturami.

Zdi se, da je podpora za programe POSEI omejila vpliv na izboljšanje konkurenčnosti, saj temelji pretežno na ukrepih za omejitev stroškov poslovanja. Vendar se z drugimi instrumenti, zlasti tistimi v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), podpirajo ukrepi za okrepitev konkurenčnosti zadevnih kmetijskih sektorjev.

6.3.1.Tradicionalna proizvodnja

Programi POSEI so v sektorju banan prispevali k ohranjanju proizvodnje v štirih najbolj oddaljenih regijah. Območja se niso spreminjala na Martiniku in Madeiri, na Guadeloupu pa se je njihov delež povečeval za 3,2 % na leto. Obseg proizvodnje se ni spreminjal na Kanarskih otokih in na Madeiri ter se je povečal na Martiniku (4,3 % na leto) in na Guadeloupu (8,6 %). Prizadevanja so bila usmerjena v zmanjšanje proizvodnih stroškov in spodbujanje standardov kakovosti, tržnih strategij in uporabo oznak (na primer „Plátano de Canarias“, „banane française“). Poleg tega se je poskušala zmanjšati uporaba pesticidov, kakršni so navedeni v „Plan for Sustainable Bananas“ (načrt za trajnostni razvoj sektorja banan) v Zahodni Indiji. V navedenem sektorju zbujajo zaskrbljenost sedanja in prihodnja pogajanja s tretjimi državami, zlasti z Latinsko Ameriko, v zvezi z dostopom do trga Unije za banane, proizvedene v regijah s cenejšo delovno silo, po preferencialni tarifi.

V sektorju sladkorja je podpora za programe POSEI prispevala k ohranjanju proizvodnje in obdelovalnih območij. Število proizvajalcev se je v navedenem obdobju zmanjševalo vzporedno z rastjo povprečne velikosti kmetij. S programi POSEI se podpirajo zlasti cene sladkornega trsa, ki se plačajo proizvajalcem, medtem ko se s programi razvoja podeželja in raziskovalnimi dejavnostmi rešujejo vprašanja, povezana s konkurenčnostjo (na primer ponovno sajenje, razvoj novih rastlinskih sort in kmetijskih praks). V tem sektorju je poudarjena ključna pomembnost ohranjanja sladkornega trsa ne glede na razvoj dodatnih kmetijskih dejavnosti na navedenih kmetijah, pri čemer se upošteva socialno-gospodarski vpliv te proizvodnje, zlasti na Guadeloupu in Reunionu. V navedenem sektorju zbujajo zaskrbljenost ukinitev kvot za sladkor leta 2017 in sedanja pogajanja s tretjimi državami za dostop do trga Unije za posebne vrste sladkorja, ki se prav tako proizvajajo v najbolj oddaljenih regijah.

Površina za proizvodnjo paradižnikov za izvoz se je na Kanarskih otokih kljub načrtu za prestrukturiranje, ki se je začel izvajati leta 2009, močno zmanjšala, in sicer z 2 478 ha leta 2006 na 787 ha leta 2014. Navedeni sektor je izgubil svojo glavno primerjalno prednost, ki je temeljila na osredotočenosti izvoza na evropske trge v zimskih mesecih, zaradi konkurence iz Maroka, španske celine ter severno- in srednjeevropske proizvodnje. Tržni delež se je v navedenem sektorju močno zmanjšal. Nedavno se je začel leta 2016 izvajati nov načrt za ohranitev sedanjega območja in proizvodnje.

Programi POSEI so prispevali k ohranitvi mlečne proizvodnje na Azorih. Čeprav se skupno število kmetij, specializiranih za mlečno proizvodnjo, zmanjšuje (–3 % na leto), je ta upad manjši kot v EU (–5 %). Kljub upadu na mlečnih kmetijah se je proizvodnja povečala, zlasti zaradi povečanja povprečnega števila krav na kmetijo. Vrednotenje lokalnega svežega mleka je precej šibko in bi se lahko izboljšalo s tem, da bi se izkoristila kakovost mleka ali podoba regije. V sektorju se pojavlja zaskrbljenost zlasti zaradi vpliva ukinitve mlečnih kvot leta 2015.

Programi POSEI so prispevali tudi k ohranjanju mesnega sektorja na Azorih, ki je tradicionalno tesno povezan z mlečno proizvodnjo; proizvodnja se je v zadnjih letih navedenega obdobja povečala. Območja, določena za proizvodnjo govejega mesa, so se od leta 1999 več kot podvojila, povečalo pa se je tudi število živali v sektorju govejega mesa.

Vino na Madeiri se je v navedenem obdobju z vidika proizvedenih količin in obdelovalnih območij ohranilo skoraj na isti ravni (–1,1 %).

6.3.2.Diverzificirana proizvodnja

Ravni diverzificirane proizvodnje v živinorejskem sektorju in pri posevkih, za katere je bila dodeljena podpora, so se v navedenem obdobju (po obsegu) ustalile, z nekaterimi izjemami (perutninski sektor v Guadeloupu, sektor sadja in zelenjave na Martiniku, sektor svinjine in govedine na Madeiri ter vinski sektor).

Lokalna diverzificirana proizvodnja je pokrila od 20 do (največ) 40 % potreb po mesu in mlečnih proizvodih (vendar od 70 do 100 %, če se upoštevajo sveži proizvodi) ter približno 40 % v sektorju sadja in zelenjave (vendar približno 80 % na Reunionu in več kot 90 % v Gvajani). V celoti gledano se je diverzificirana proizvodnja v navedenem obdobju ohranjala pri večini proizvodov.

Za celotno vrednostno verigo so bili sprejeti različni podporni ukrepi, zlasti za predelavo in trženje. V francoskih najbolj oddaljenih regijah in na Madeiri je delež podpornih ukrepov za predelavo in lokalno trženje veliko večji od podpore proizvodnji. Podpora je bila bolj usmerjena v proizvodnjo na Kanarskih otokih in na Azorih. Za del lokalne proizvodnje se je zdelo, da je pod pritiskom zaradi poceni uvoza, zlasti uvoza zamrznjenega mesa v živinorejskem sektorju ali sadja in zelenjave na Martiniku, Guadeloupu in Kanarskih otokih. V vseh najbolj oddaljenih regijah je bil izziv pridobiti organizacije proizvajalcev, sposobne preživetja, in orodij za predelavo ter na lokalnem trgu zagotoviti prodajo lokalnih proizvodov v okolju, ki je zelo konkurenčno zaradi cenejših uvoženih proizvodov.

6.4.Prispevek k ciljem skupne kmetijske politike

Programi POSEI so prispevali k splošnim ciljem skupne kmetijske politike. S podporo za programe POSEI je bilo mogoče v večini sektorjev lažje ohraniti ravni proizvodnje, s čimer se je znatno in trajnostno prispevalo k dohodkom kmetov, s tem pa tudi k trajnostni proizvodnji hrane. V nekaterih najbolj oddaljenih regijah se trajnostno upravljanje izvaja pretežno z izpolnjevanjem zahtev navzkrižne skladnosti, kar je omogočilo trajnostne kmetijske prakse. Programi POSEI podpirajo zlasti proizvodne dejavnosti na bolj oddaljenih območjih, s čimer prispevajo k zagotavljanju uravnoteženega teritorialnega razvoja.