Posebno poročilo Ali so finančni instrumenti 
uspešno in obetavno 
orodje na področju 
razvoja podeželja?SL 2015  št. 05
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015
Print ISBN 978-92-872-2280-0 ISSN 1831-094X doi:10.2865/771348 QJ-AB-15-004-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-2287-9 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/702179 QJ-AB-15-004-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2293-0 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/79763 QJ-AB-15-004-SL-E
© Evropska unija, 2015
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.  Za vsako uporabo ali reprodukcijo slike 1 je treba pridobiti dovoljenje 
neposredno od imetnika avtorske pravice.
Printed in Luxembourg
Ali so finančni instrumenti 
uspešno in obetavno 
orodje na področju 
razvoja podeželja?
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2015  št. 05
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti 
za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da 
je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali pora -
be, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Rasa Budbergytė in 
ki je specializiran za področje porabe ohranjanje in upravljanje naravnih virov. Revizijo je vodila članica Evropskega račun -
skega sodišča Kersti Kaljulaid, pri njej pa so sodelovali vodja kabineta Peeter Lätti, vodja enote Helder Faria Viegas, vodja 
ekipe Bertrand Tanguy, namestnik vodje ekipe Jan Huth ter revizorji Christine Kleinsasser, Ioannis Papadakis, Roberto 
Resegotti in Jolanta Zemailaite.
Od leve proti desni: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Kazalo
Odstavki  
 Kratice in strokovni izrazi
I–IX  Povzetek
1–15  Uvod
4 Prejšnje revizije Sodišča
5–7 Utemeljitev finančnih instrumentov
8 Nedavni dogodki
9–12  Finančni instrumenti na področju razvoja podeželja
13–15  Upravljanje finančnih instrumentov na področju razvoja podeželja
16–20  Obseg revizije in revizijski pristop
21–95  Opažanja
21–50  Ali so bili finančnih instrumenti v programskem obdobju 2007–2013 ustrezno vzpostavljeni in 
kapitalizirani?
22–29  Programski okvir ni bil ustrezno pripravljen
30–40  Pravila za porabo so za države članice ugodna
41–50  Bistvena prekapitalizacija finančnih instrumentov
51–71  Ali so bili finančni instrumenti v obdobju 2007–2013 uspešni?
53–61  Pri obnavljanju sredstev je bila uspešnost finančnih instrumentov slaba
62–68  Do učinka finančnega vzvoda pride redko, nekateri skladi pa so bili prepozno vzpostavljeni
69–71  Spremljanje finančnih instrumentov v obdobju 2007–2013 ni zagotovilo dovolj relevantnih informacij 
o doseženi smotrnosti poslovanja
04 Kazalo
72–80  Ali so bili v obdobju 2007–2013 uvedeni ustrezni pogoji za politiko likvidacije in izstopa?
75–77  Zaključek še ni bil dobro pripravljen, države članice in Komisija pa so si določbe različno razlagale
78–80  Pomanjkanje jasnosti glede določb za politiko izstopa
81–95  Ali bi okvir za obdobje 2014–2020 lahko zagotovil potrebne izboljšave finančnih instrumentov?
82 V novem pravnem okviru so nekatere vidne izboljšave ...
83–95  ... vendar nekatere ovire še vedno obstajajo
96–103  Zaključki in priporočila
 Priloga I  –  Ocena prekapitalizacije jamstvenih skladov glede na razmerje izpostavljenosti 
tveganjem na dan 31. decembra 2013
 Priloga II –  Pregled glavnih slabosti, ki zmanjšujejo smotrnost poslovanja revidiranih finančnih 
instrumentov
 Odgovor Komisije
05
 Kratice in strokovni  
izrazi
Kratice
EKSRP : Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.
IFI/FI : instrument finančnega inženiringa, po novem finančni instrument za obdobje 2014–2020.
PRP : program za razvoj podeželja.
Skladi ESI/ESIF : evropski strukturni in investicijski skladi.
Strokovni izrazi
Deljeno upravljanje : eden od načinov izvrševanja proračuna EU. Upravljanje je deljeno, kadar projekte, ki jih 
financira EU, upravljajo nacionalni ali regionalni organi (v tem primeru organi upravljanja). Komisija ima nadzorne 
naloge.
Finančni vzvod : izračunan v smislu koliko evrov iz (javnega in/ali zasebnega) financiranja je bilo zajamčenih ali 
izplačanih za podeželske dejavnosti za vsak evro javnega financiranja (EU in držav članic).
Izložki in rezultati : izložki so dejavnosti, ki so bile neposredno izvedene s finančnimi instrumenti. Na primer, število 
izdanih jamstev bi bilo izložek jamstvenega sklada. Rezultati so neposredni učinki ali spremembe, ki so posledica 
izvajanja projekta. Na primer, pridobitev posojila od banke je rezultat končnega prejemnika.
Jamstveni skladi  zagotavljajo finančna jamstva za posojila, za katere zaprosijo podeželska podjetja ali organizacije, 
ki tako od bank lažje pridobijo financiranje. Ti skladi naj bi se obnavljali, saj se takrat, ko so posojila za posamezne 
projekte odplačana, jamstva sprostijo in lahko se izdajo nova. Jamstveni skladi se obnavljajo z multiplikatorjem 
kapitala sklada.
Jamstvo : zaveza tretje stran (garant), da bo odplačala dolgove posojilojemalca. Če posojilojemalec dolgov ne more 
odplačati, mora to storiti garant.
Končni prejemnik : posameznik ali organ, ki prejme podporo iz finančnega instrumenta.
Likvidacija  je v zvezi z zaključkom programov za razvoj podeželja ob koncu programskega obdobja postopek, ki se 
uporablja za sklad, da se določi upravičeni znesek sofinanciranja iz EKSRP .
Obnovljivi sklad : sistem, v katerem se zbrana sredstva za finančne instrumente, ponovno uporabijo, tj. obnovijo, 
potem ko so bila že enkrat uporabljena.
Organ upravljanja : nacionalni ali regionalni organ, ki ga država članica imenuje za upravljanje programa za razvoj 
podeželja.
Os: povezana skupina ukrepov s posebnimi cilji, ki izhajajo neposredno iz njihovega izvajanja in prispevajo 
k uresničevanju enega ali več ciljev politike za razvoj podeželja. Ukrepi osi 1 na primer prispevajo k izboljšanju 
konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja, ukrepi osi 3 pa k izboljšanju kakovosti življenja na podeželskih 
območjih in diverzifikaciji podeželskega gospodarstva.
06 Kratice in strokovni izrazi 
Plačilna agencija : nacionalni ali regionalni organ, pristojen za ocenjevanje, izračun in izplačilo kmetijskih subvencij.
Posojilni skladi : skladi, ki zagotavljajo sredstva za posojila za razvojne projekte malih podjetij. Ti skladi naj bi se 
obnavljali, saj so sredstva spet na voljo za nova posojila, ko so stara posojila za posamezne projekte odplačana.
Prekapitalizacija : do prekapitalizacije pride, kadar je znesek, ki je bil vplačan v kapital instrumenta finančnega 
inženiringa, prevelik glede na znesek, ki je bil zagotovljen končnim prejemnikom v obliki posojil ali izdanih jamstev.
Programsko obdobje : obdobje, ki ga zajemajo programi za razvoj podeželja.
Razmerje izpostavljenosti tveganjem : zgornja meja neplačila, ki pri upravljanju nekega jamstvenega sklada velja 
za sprejemljivo. Na primer, razmerje izpostavljenost tveganjem bi znašalo 1/5, če bi se pričakovalo, da bo največ 
20 % jamstev neplačanih.
Skladi tveganega kapitala : profitni zasebni skladi, ki zagotavljajo kapital, običajno v nova podjetja z velikim 
potencialom in visokim tveganjem.
Sporazum o financiranju : sporazum med državo članico (ali organom upravljanja) in upraviteljem sklada, 
v katerem so določeni pogoji za financiranje.
Stopnja izplačil : pri posojilnih skladih delež kapitala, vloženega v sklad, ki se izplača končnim prejemnikom; pri 
jamstvenih skladih delež kapitala, vloženega v sklad, ki se uporabi kot jamstvo za posojila končnim prejemnikom.
Ukrep : shema pomoči za izvajanje politike. Naložbeni ukrepi  so ukrepi, ki zagotavljajo finančno podporo za 
naložbe v stroje in opremo, gradbena in/ali druga dela.
Upravitelj sklada : organ, odgovoren za izvajanje naložbene strategije in upravljanje portfelja naložb, povezanih 
s finančnim instrumentom.
07
 Povzetek
I
Finančni instrumenti (do leta 2014 imenovani instru -
menti finančnega inženiringa) so se v kmetijstvu prvič 
uporabljali v programskem obdobju 2000–2006 in bili 
nato podaljšani za obdobje 2007–2013 z namenom 
pomagati kmetom in malim podeželskim podjetjem 
pri pridobivanju zasebnega financiranja za podeželske 
naložbene projekte. Ti instrumenti naj bi prek poso -
jilnih in jamstvenih skladov privabljali dodatni javni 
in/ali zasebni kapital (učinek finančnega vzvoda) ter 
tudi omogočili ponovno uporabo (dejavnik obnav -
ljanja) prvotno dodeljenih sredstev. Konec leta 2013 
so EU in države članice v finančne instrumente na 
področju razvoja podeželja prispevale približno 
700 milijonov EUR.
II
Okvir za finančne instrumente je bil razširjen tudi na 
obdobje 2014–2020, ko namerava Komisija kar najbolj 
povečati učinek skladov EU. Pričakuje tudi, da se bo 
njihova uporaba v prihodnjih letih povečala, in zah -
teva, da se države članice zavežejo k vsaj dvakratnemu 
povečanju njihove uporabe na ključnih področjih 
naložb.
III
S to revizijo je Sodišče obravnavalo vprašanje, ali so 
bili finančni instrumenti uspešni na področju razvoja 
podeželja in ali je verjetno, da bo tako tudi v prihod -
nje. To je naredilo tako, da je skušalo ugotoviti, ali so 
bili v programskem obdobju 2007–2013 dobro zasno -
vani in upravljani ter koliko je za spremembe, uvedene 
za obdobje 2014–2020, verjetno, da bodo bistveno 
vplivale na glavne ugotovljene pomanjkljivosti.IV
Na splošno je Sodišče zaključilo, da so bili finančni 
instrumenti na področju razvoja podeželja neuspešni 
in da bo v obdobju 2014–2020, ki bi sicer lahko bilo 
obetavno, želeni učinek težko doseči. Ugotovilo je, 
da v programskem obdobju 2007–2013 ni bilo jasnih 
argumentov za vzpostavitev finančnih instrumentov 
in da so bili ti prekapitalizirani. V pravnem okviru se 
niso upoštevale posebne značilnosti politike za razvoj 
podeželja, pa tudi ocene dejanskih potreb ni bilo.
V
Sodišče je ugotovilo, da ni bilo zanesljivih količin -
sko opredeljivih informacij, ki bi utemeljevale vrsto 
vzpostavljenih finančnih instrumentov, omogočale 
ugotavljanje povpraševanja po finančnih instrumentih 
na področju kmetijstva in dokazovale, da je bil znesek 
kapitala, namenjenega skladu, ustrezen. Sodišče je 
ocenilo, da so bili jamstveni skladi ob koncu leta 2013 
prekapitalizirani za 370 milijonov EUR.
VI
Sodišče je poleg tega zaključilo, da finančni instru -
menti niso delovali po pričakovanjih in zato niso zago -
tovili vseh potencialnih koristi v smislu učinka obnav -
ljanja financiranja in učinka finančnega vzvoda. To je 
bilo deloma posledica zamud pri izvajanju (vključno 
s tem, da so bili vzpostavljeni pozno ali ne ob najpri -
mernejšem času). Poleg tega pravni okvir ni vključeval 
ustrezne določbe za spodbujanje doseganja priča -
kovanih koristi. Niti Komisija niti države članice niso 
uvedle ustreznih sistemov spremljanja za zagotovitev 
zanesljivih podatkov, ki bi odražali, ali so instrumenti 
uspešno dosegli svoje cilje.
08 Povzetek
VII
Analiza, ki jo je izvedlo Sodišče, je zajemala preučitev 
politike likvidacije in izstopa. Sodišče ugotavlja, da 
v programskem obdobju 2007–2013 ni bilo natančnih 
pogojev za določitev obveznosti finančnih instru -
mentov, ki jih je treba plačati konec programskega 
obdobja, in pogojev za politiko izstopa, in sicer pred -
vsem zato, ker Komisija ni pripravila jasnih pravil in 
navodil o teh vprašanjih.
VIII
Sodišče je ugotovilo, da bi okvir za obdobje 2014–2020 
lahko zagotovil potrebne izboljšave, vendar nekatere 
ovire za širšo uporabo finančnih instrumentov še 
vedno obstajajo, novi pravni okvir pa sicer vsebuje 
nove posebne določbe za omejitev ponavljajočega 
se problema prekapitalizacije, vendar lahko tveganje 
še vedno obstaja. Poleg tega je okvir premalo osre -
dotočen na dolgoročne učinke, pri finančnih instru -
mentih pa obstaja tveganje, da bodo še naprej preveč 
odvisni od nepovratnih sredstev. Ključne težave glede 
smotrnosti poslovanja v zvezi z učinkom finančnega 
vzvoda in učinkom obnavljanja financiranja niso bile 
ustrezno obravnavane.
IX
Sodišče priporoča, naj:
(a) Komisija:
· poveča spodbude za države članice, da 
vzpostavljajo finančne instrumente za razvoj 
podeželja, in sicer z opredelitvijo izzivov, 
posebnih značilnosti in ovir na tem področju, 
ter države članice dejavno spodbuja, da te 
instrumente uporabljajo, kadar je to ustrezno;
· zagotovi navodila in dejavno spodbuja kako -
vost obveznih predhodnih ocen, ki jih opravijo 
države članice in ki naj bi služile kot ključna 
orodja za preprečevanje prekapitalizacije;· določi ustrezne standarde in cilje za učinek 
finančnega vzvoda in učinek obnavljanja 
financiranja;
· pravočasno, tj. pred zaključkom programskega 
obdobja 2007–2013 na področju razvoja pode -
želja, zagotovi natančna operativna izvedbena 
pravila (vključno z ustrezno politiko izstopa);
(b)   Komisija in države članice naj določijo jasna prehodna 
pravila za čas med programskimi obdobji;
(c)   države članice naj:
• razmislijo o dodelitvi nekega deleža razpo -
ložljivega proračuna EKSRP finančnim instru -
mentom, ter zagotovijo, da bodo ti instrumenti 
v jasno opredeljenih okoliščinah privlačnejši 
od nepovratnih sredstev;
• s pomočjo strokovnjakov z ustreznega področ -
ja potrdijo razmerje izpostavljenosti tvega -
njem, da se prepreči prekapitalizacija;
• izvajajo nove pravne določbe tako, da bodo te 
zagotavljale največjo stopnjo prilagodljivosti, 
na primer z vzpostavitvijo enotnega finančne -
ga instrumenta (ki bi zagotavljal tako posojila 
kot tudi jamstva), s katerim bi bilo mogoče 
zadovoljiti potrebe;
• bodo pri ocenjevanju vlog za financiranje 
pozorne zlasti na morebitno tveganje učinka 
mrtvih izgub ali premestitvenega učinka in 
uporabljati ustrezne kazalnike. Kadar takšna 
tveganja obstajajo, bi finančni instrumenti 
lahko postali prednostna možnost;
• preučijo, kako bi se lahko nepovratna sredstva 
in finančni instrumenti uporabljali skupaj, da 
bi se zagotovila najboljša stroškovna učinkovi -
tost, in sicer z optimizacijo učinka finančnega 
vzvoda/učinka obnavljanja financiranja.
09
 Uvod
01 
Finančni instrumenti (do leta 2014 
instrumenti finančnega inženiringa) so 
orodja proračuna EU, ki upravičencem 
omogočajo pridobitev financiranja, 
na primer v obliki posojil, jamstev ali 
kapitalskih naložb. Od nepovratnih 
sredstev se razlikujejo zlasti po tem, da 
so vračljivi, kot je prikazano v  sliki 1 .
02 
Finančni instrumenti se uporabljajo na 
skoraj vseh pomembnih področjih pro -
računa EU (za notranje politike, ki jih 
Komisija upravlja centralno ali skupaj 
s finančnimi institucijami, za kohezijske 
politike in politike razvoja podeželja, 
pri katerih si upravljanje sredstev delijo 
Komisija in države članice, ter za zuna -
nje politike1).03 
Na področjih deljenega upravljanja 
se finančni instrumenti uporabljajo 
predvsem na področju kohezijske 
politike. Na tem področju je bilo 
več kot 941 finančnih instrumentov. 
Podpora iz proračuna EU in nacionalni 
prispevki so konec leta 2013 znašali 
14,3  milijarde  EUR2.1 V večletnem finančnem okviru 
za obdobje 2007–2013 je bil 
finančnim instrumentom za 
notranje in kohezijske politike 
dodeljen dober odstotek 
proračuna EU 
(13,6  milijarde  EUR).
2 Poročilo Komisije o napredku 
pri financiranju in izvajanju 
instrumentov finančnega 
inženiringa, ki ga organi 
upravljanja sporočajo v skladu 
s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta 
(ES) št. 1083/2006 z dne 
11. julija 2006 o splošnih 
določbah o Evropskem skladu 
za regionalni razvoj, 
Evropskem socialnem skladu 
in Kohezijskem skladu in 
razveljavitvi Uredbe (ES) 
št. 1260/1999 (UL L 210, 
31.7.2006, str. 25), programsko 
obdobje 2007–2013, stanje na 
dan 31. decembra 2013. 
Dokument z dne 
19. septembra 2014 z oznako 
EGESIF_14-0033-00.
Primerjava med shemami, ki temeljijo na nepovratnih 
sredstvih, in finančnimi instrumenti
Vračila 
v skladFINANČNI INSTRUMENTISHEME, KI TEMELJIJO NA 
NEPOVRATNIH SREDSTVIH
ProjektiNepovratna sredstva€€
Končni 
prejemnikiFinančni
instrument
Sredstva krožijoProračunska sredstva 
(EU/država/regija)Proračunska sredstva 
(EU/država/regija)
€
Sredstva se porabijo enkratSlika 1
Vir: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes  (finančni instru -
menti v programih evropskega teritorialnega sodelovanja), 2013.
10 Povzetek
Prejšnje revizije Sodišča
04 
Sodišče je finančne instrumente doslej 
revidiralo predvsem na področju kohe -
zijske politike3. Evropski parlament je 
prosil, naj jih revidira na vseh področ -
jih4. To poročilo je odziv na to prošnjo 
v zvezi z razvojem podeželja. V fi -
nančne instrumente na tem področju 
so države članice do konca leta 2013 
prispevale približno 700 milijonov EUR.Utemeljitev finančnih 
instrumentov
05 
V času fiskalnih omejitev javnih 
proračunov je zelo pomembno, da se 
zagotovi več naložb z manj javnimi 
sredstvi. Finančni instrumenti lahko 
z zagotavljanjem financiranja za več 
naložb z istim proračunom izboljšajo 
uporabo omejenih javnih virov. Skladi 
naj bi ponovno uporabljali sredstva, ki 
so jim bila na začetku dodeljena za nji -
hovo ustanovitev, (dejavnik obnavlja -
nja financiranja) in dodatno spodbujali 
doseganje ciljev politike s pritegnitvijo 
dodatnega javnega ali zasebnega 
kapitala (učinek finančnega vzvoda). 
Utemeljitev finančnih instrumentov je 
opisana v  okviru 1 .3 Glej Posebno poročilo 
št. 2/2012 – Finančni 
instrumenti za MSP, ki jih 
sofinancira Evropski sklad za 
regionalni razvoj. Sodišče je 
predvsem ugotovilo, da so 
učinkovitost in uspešnost 
ukrepov ovirale bistvene 
pomanjkljivosti, ki so 
predvsem posledica 
neustreznosti veljavnega 
regulativnega okvira 
strukturnih skladov ( http://eca.
europa.eu ).
4 Resolucija Evropskega 
parlamenta z dne 
10. maja 2012 s pripombami, ki 
so sestavni del Sklepa 
o razrešnici glede izvrševanja 
splošnega proračuna Evropske 
unije za proračunsko leto 2010, 
oddelek III – Komisija in 
izvajalske agencije 
(odstavek 20).
Utemeljitev finančnih instrumentov
„Spodbujanje ciljev politike EU:  Inovativni finančni instrumenti spodbujajo posebne cilje politike EU z zagota -
vljanjem potrebnega financiranja področij, ki so v interesu EU […]. Njihov cilj je odpraviti tržne napake/nepo -
polnosti, ki povzročajo nezadostno financiranje takšnih področij iz tržnih virov, ker zasebni sektor na primer 
meni, da je področje preveč tvegano.“5
„Privabljanje naložb: S sodelovanjem z zasebnim sektorjem pri inovativnih finančnih instrumentih se lahko 
zagotovi večji učinek proračunskih sredstev EU, večje število strateških naložb in s tem tudi večje možnosti za 
rast EU.“6
„Multiplikacijski učinek proračuna EU: […] Poleg tega se lahko v obdobju izvajanja inovativnega finančnega 
instrumenta doseže dodaten multiplikacijski učinek, če se lahko povračila kapitala ali obresti in iztržki vlož -
ka ponovno uporabijo za instrument. Takšna sposobnost,obnavljanja’ lahko zagotovi bistveno večji domet 
instrumentov.“7
5 COM(2011) 662 final z dne 19. oktobra 2011, Okvir za naslednjo generacijo inovativnih finančnih instrumentov – platformi EU za lastniški kapital in 
dolg.
6 COM(2011) 500 final z dne 29. junija 2011, Proračun za strategijo Evropa 2020.
7 COM(2011) 662.Okvir 1
11 Povzetek
06 
Svet8 in Komisija sta pričakovala, da 
se bo uporaba finančnih instrumen -
tov v večletnem finančnem okviru za 
obdobje 2014–2020 povečala glede na 
obdobje 2007–2013.
07 
Evropski parlament je v svoji resoluciji 
o razrešnici za leto 20109 navedel, da 
je Komisija spodbujala večjo uporabo 
finančnih instrumentov v naslednjem 
večletnem finančnem okviru10.
Nedavni dogodki
08 
Komisija je v svojem nedavnem spo -
ročilu Naložbeni načrt za Evropo11 na-
vedla, da namerava kar se da povečati 
učinek sredstev EU. Zato poziva države 
članice, naj za programsko obdob -
je 2014–2020 znatno povečajo upora -
bo finančnih instrumentov na ključnih 
področjih naložb v okviru evropskih 
strukturnih in investicijskih skladov12, 
da bi dosegle vsaj podvojitev skupnih 
odhodkov. V zvezi s tem priporoča tudi 
ciljne deleže za njihovo uporabo13.Finančni instrumenti na 
področju razvoja 
podeželja
09 
Politika EU za razvoj podeželja se izva -
ja s programi za razvoj podeželja. Vsak 
program zajema obdobje sedmih let. 
Finančni instrumenti so del politike za 
razvoj podeželja od leta 2000.
10 
Glavna zakonodaja na tem področju 
za programsko obdobje 2007–2013 je 
Uredba Komisije (ES) št. 1974/200614, 
v kateri so predvidene tri vrste finanč -
nih instrumentov: skladi tveganega 
kapitala, jamstveni skladi in posojil -
ni skladi. V resnici so države članice 
med letoma 2009 in 2014 ustanovile 
11 jamstvenih skladov (v Bolgariji, 
Franciji (Korzika), 8 italijanskih regijah 
in Romuniji) in 3 posojilne sklade (v 
Grčiji, Latviji in Litvi), vendar nobe -
nega sklada tveganega kapitala (glej 
sliko 2 ).8 Glej npr. odstavek 26 sklepov 
Evropskega sveta (z dne 
24./25. oktobra 2013) (EUCO 
169/13), v katerem je 
navedeno: „Pogajanja za 
načrtovanje programov 
evropskih strukturnih in 
investicijskih skladov bi bilo 
treba izkoristiti za znatno 
povečanje celotne podpore 
EU, ki bo iz teh skladov 
v obdobju 2014–2020 
namenjena finančnim 
instrumentom za MSP, ki 
delujejo po načelu vzvoda, pri 
čemer bi bilo treba podporo 
v državah, v katerih so razmere 
še vedno neugodne, vsaj 
podvojiti.“
9 Sklep Evropskega parlamenta 
z dne 10. maja 2011 
o razrešnici glede izvrševanja 
splošnega proračuna Evropske 
unije za proračunsko leto 2010, 
oddelek III  – Komisija 
(SEC(2011) 473 – C7-
0256/2011 – 2011/2201(DEC)), 
odstavek 0153.
10 COM(2011) 662 final, prav tam.
11 COM(2014) 903 final z dne 
26. novembra 2014.
12 Evropski sklad za regionalni 
razvoj, Evropski socialni sklad, 
Kohezijski sklad, Evropski 
kmetijski sklad za razvoj 
podeželja in Evropski sklad za 
pomorstvo in ribištvo.
13 Državam članicam se 
priporoča, da z inovativnimi 
finančnimi instrumenti 
zagotovijo specifičen delež 
sredstev, ki se na podlagi 
njihovih partnerskih 
sporazumov dodelijo za vsako 
od ključnih področij naložb, 
kot sledi: 50 % za podporo 
MSP, 20 % za ukrepe za 
zmanjšanje emisij CO2, 10 % za 
informacijske in 
komunikacijske tehnologije, 
10 % za trajnostni promet, 5 % 
za podporo razvoju raziskav in 
inovacijam ter 5 % za okoljsko 
učinkovitost in učinkovitost 
virov.
14 Uredba Komisije (ES) 
št. 1974/2006 z dne 
15. decembra 2006 
o podrobnih pravilih glede 
uporabe Uredbe Sveta (ES) 
št. 1698/2005 o podpori za 
razvoj podeželja iz Evropskega 
kmetijskega sklada za razvoj 
podeželja (EKSRP) (UL L 368, 
23.12.2006, str. 15).
12 Povzetek
Finančni instrumenti na področju razvoja podeželja v programskem 
obdobju 2007–2013Slika 2
Vir: Podatki iz zadevnih sporazumov o financiranju.Države članice/regije, ki so vzpostavile 
ﬁnančne instrumente
Korzika: JS (2012)Latvija: PS (2010)
Litva: PS (2009)
Romunija: JS (2010)
Bolgarija: JS (2011)
Grčija: PS (2013)
Kalabrija: JS (2010)
Bazilikata, Kampanija, Molise, Apulija, Sicilija: JS (2011) Lacij: JS (2012)Umbrija: JS (2014)JS: Jamstveni sklad
PS: Posojilni sklad(20XX): Datum kapitalizacije sklada
13 Povzetek
11 
Države članice finančne instrumente 
usmerjajo v dejavnosti iz osi 1 in 3 
programov za razvoj podeželja za uk -
repe, kot so posodabljanje kmetijskih 
gospodarstev, dodajanje vrednosti 
kmetijskim in gozdarskim proizvodom 
ali ustanavljanje in razvoj podjetij. 
Jamstveni skladi zagotavljajo finančna 
jamstva za posojila, za katera zapro -
sijo podjetja ali organizacije, ki tako 
od bank laže pridobijo financiranje. 
Ko se posojila za posamezne projek -
te odplačajo, se jamstva sprostijo in 
lahko se izdajo nova. Posojilni skladi 
zagotavljajo sredstva za posojila za 
razvojne projekte podjetij. Sredstva so 
za nova posojila na voljo takrat, ko se 
za posamezne projekte odplačajo stara 
posojila.12 
Od skupnega zneska 700 milijo -
nov EUR15, ki se je prispeval v finančne 
instrumente (glej odstavek 4), znašajo 
javna sredstva 564 milijonov EUR, 
od katerih delež EU znaša približno 
440 milijonov EUR. Slika 3  prikazu -
je dodeljena sredstva po državah 
članicah.
Financiranje finančnih instrumentov konec leta 2013Slika 3
Vir: Podatki iz poslovnih načrtov, zadevnih letnih poročil o napredku za leto 2013 in izračunov Sodišča.050100150200250300(v milijonih EUR)
Bolgarija FrancijaGrčija
Italija (Sicilija) Italija (Apulija)Italija (Lacij)
Italija (Kampanija)Italija (Umbrija)Italija (Molise)Italija (Bazilikata) Italija (Kalabrija)LatvijaLitva
Romunija15 Ta znesek vključuje znesek 
v višini 138 milijonov EUR 
zasebnih sredstev, ki je bil 
vplačan v posojilni sklad 
v Grčiji, ter 115 milijonov EUR 
javnih sredstev.
14 Povzetek
Upravljanje finančnih 
instrumentov na področju 
razvoja podeželja
13 
Komisija in države članice si delijo 
upravljanje finančnih instrumentov. 
Komisija oceni in odobri programe za 
razvoj podeželja, ki jih pripravijo in 
predložijo države članice, ki sprejmejo 
vse zakonodajne, zakonske in upravne 
določbe, potrebne za zagotovitev, da 
finančni instrumenti pravilno delujejo. 
Štirje glavni akterji v državah članicah 
so organ upravljanja (običajno ministr -
stvo za kmetijstvo), upravitelj sklada, 
finančne institucije (npr. banke in 
kreditne institucije) in končni prejemniki 
(npr. kmetijska gospodarstva ali podje -
tja za predelavo hrane).
14 
Organi upravljanja zasnujejo in nadzi -
rajo finančne instrumente. Upravitelji 
skladov morajo izvajati naložbeno 
strategijo in preverjati, ali so naložbe dejansko dosegle zastavljene cilje. Fi -
nančne institucije ocenijo ekonomsko 
sposobnost predstavljenih projektov 
in analizirajo kreditno sposobnost 
končnih prejemnikov. Ti sklenejo po -
godbe (posojilne pogodbe ali pogod -
be o jamstvu) z upravitelji skladov in/
ali finančnimi institucijami. Končni pre -
jemniki so odgovorni tudi za dejansko 
izvedbo naložbe in povračilo sredstev 
finančnim institucijam v skladu z do -
ločbami svojih pogodb.
15 
Posebne odgovornosti in naloge 
posameznih akterjev so odvisne tudi 
od vrste finančnih instrumentov, ki se 
uporabljajo, saj posojilni skladi delu -
jejo drugače kot jamstveni skladi. Pri 
posojilnih skladih gredo na primer de -
narni tokovi iz sklada, kar pa ne velja za 
jamstvene sklade, razen če prejemnik 
ne plačuje svojih obveznosti.
Finančni instrumenti na kratko
 οVračljivi instrumenti: sredstva se lahko na programskem področju ponovno uporabijo. Učinek obnavljanja finan -
ciranja je pomemben takrat, ko so javni proračuni omejeni.
 οDrugi ključni pričakovani učinek je učinek finančnega vzvoda, tj. privabljanje dodatnega zasebnega kapitala za 
doseganje ciljev politik EU.
 οMalo izkušenj in nizka pomembnosti na področju razvoja podeželja, saj je bila glavno področje uporabe finanč -
nih instrumentov doslej kohezija.
 οPretežno se uporabljajo jamstveni skladi, ustanovljenih pa je bilo tudi nekaj posojilnih skladov.
 οOdgovornost za upravljanje si delijo Komisija in države članice.
 οKomisija spodbuja uporabo finančnih instrumentov, vendar pri tem obstajajo težave v zvezi z izvajanjem in 
tveganja.
15
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
16 
Namen te revizije je bil ugotoviti, 
ali so bili finančni instrumenti, ki so 
se izvajali v okviru politike za razvoj 
podeželja, v programskem obdob -
ju 2007–2013 dobro zasnovani in 
upravljani. Poleg tega so bili nedavno 
odobreni glavni predpisi EU za razvoj 
podeželja za programsko obdobje 
2014–2020. To je Sodišču omogočilo, da 
je preučilo, koliko je za spremembe, ki 
jih uvaja novi pravni okvir, verjetno, da 
bodo pomembno vplivale na ključne 
pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene 
z revizijo.
17 
Splošno revizijsko vprašanje je bilo:
Ali so finančni instrumenti uspešno in 
obetavno orodje na področju razvoja 
podeželja?
Namen revizije je bil odgovoriti na 
naslednja podrobnejša vprašanja:
 – Ali so bili finančnih instrumenti 
v programskem obdobju 2007–
2013 ustrezno vzpostavljeni in 
kapitalizirani?
 – Ali so bili finančni instrumenti 
v obdobju 2007–2013 uspešni?
 – Ali so bili v obdobju 2007–2013 
pogoji za politiko likvidacije in 
izstopa ustrezni?
 – Ali bi okvir za obdobje 2014–2020 
lahko zagotovil potrebne izboljša -
ve finančnih instrumentov?18 
Sodišče je določilo revizijska merila v zve -
zi z zasnovo, izvajanjem in spremljanjem/
vrednotenjem finančnih instrumentov. 
Ta merila so bila razvita na podlagi 
prejšnjih revizij, ki jih je opravilo Sodiš -
če, zakonodaje, dokumentov Komisije 
in drugih publikacij. Sodišče se je tudi 
posvetovalo s strokovnjaki OECD16 
o veljavnosti in uporabnosti teh revi -
zijskih meril ter pregledalo obstoječo 
literaturo OECD.
19 
Revizijski obiski so bili opravljeni 
v Franciji, Grčiji, Litvi, Romuniji in 
Italiji, s čimer se je zagotovilo, da so 
bili vključeni tako jamstveni17 kot tudi 
posojilni skladi18. V vsaki od teh držav 
članic so bili zbrani revizijski dokazi, ki 
so bili s pogovori ter analizo dokumen -
tov in podatkov preučeni na podlagi 
revizijskih meril. Poleg tega so revizorji 
s pregledi dokumentacije zbrali in ana -
lizirali dodatne informacije o finančnih 
instrumentih, ki jih izvajajo države 
članice ali regije, ki niso bile obiskane 
(zlasti Bolgarija in Latvija). Opravili so 
tudi pogovore z uradniki Komisije in 
analizirati ustrezne dokumente.
20 
Sodišče je izvedlo anketo v vzorcu 
37 organov upravljanja, od katerih jih 
v obdobju 2007–2013 v okviru politi -
ke za razvoj podeželja 32 ni izvedlo 
nobenih finančnih instrumentov. 
Konec leta 2013 so ti organi upravljanja 
uporabili približno 90 % plačil iz EKSRP 
za ključna naložbena ukrepa, v okvi -
ru katerih so se finančni instrumenti 
uporabljali19. Namen ankete je bil zlasti 
ugotoviti razloge, ki so v fazi načrto -
vanja in zasnove posebej prispevali 
k preprečevanju vzpostavitve enega ali 
več finančnih instrumentov.16 Organizacija za gospodarsko 
sodelovanje in razvoj.
17 Francija (Korzika), Italija 
(Apulija in Sicilija) in Romunija.
18 Grčija in Litva.
19 To sta ukrep 121 
(posodabljanje kmetijskih 
gospodarstev) in ukrep 123 
(dodajanje vrednosti 
kmetijskim in gozdarskim 
proizvodom).
16
 Opažanja
Ali so bili finančnih 
instrumenti 
v programskem obdobju 
2007–2013 ustrezno 
vzpostavljeni in 
kapitalizirani?
21 
Programsko obdobje 2007–2013 je bilo 
treba skrbno pripraviti, da bi lahko 
zagotovilo trdno podlago za finančne 
instrumente. To zlasti pomeni, da bi 
moral pravni okvir za finančne instru -
mente upoštevati posebne značilnosti 
politike za razvoj podeželja in da bi 
morala biti narejena ocena dejanskih 
potreb, ki bi temeljila na zanesljivih 
količinsko opredeljivih informacijah, 
ki bi utemeljevale vrsto potrebnega 
instrumenta finančnega inženiringa, 
omogočale ugotavljanje tržnega pov -
praševanja po podpori instrumenta 
finančnega inženiringa ter dokazovale, 
da je bil znesek kapitala, namenjenega 
skladu, ustrezen. Sodišče je preučilo te 
glavne značilnosti zasnove finančnih 
instrumentov v programskem obdobju 
2007–2013.
Programski okvir ni bil ustrezno 
pripravljen
22 
Ta oddelek ocenjuje, ali so se v prav -
nem okviru za finančne instrumen -
te upoštevale posebne značilnosti 
politike za razvoj podeželja in trdna 
ocena potreb. Zagotavlja tudi informa -
cije iz ankete o nizki stopnji uporabe 
finančnih instrumentov v obdobju 
2007–2013, ki je bila poslana državam 
članicam.Pravni okvir za finančne 
instrumente za obdobje 2007–
2013 ni bil zasnovan posebej za 
namene razvoja podeželja
23 
Sodišče je ugotovilo, da je na prav -
ni okvir za finančne instrumente na 
področju razvoja podeželja za ob -
dobje 2007–2013 vplivala pretežno 
kohezijska politika. Komisija ni mogla 
dokazati, da je pri zasnovi tega okvira 
ovrednotila in obravnavala posebne 
značilnosti razvoja podeželja. Drugače 
kot pri koheziji so na področju razvo -
ja podeželja na primer potencialni 
upravičenci večinoma majhne kmetije, 
navajene na nepovratna sredstva, 
njihovi projekti pa so tudi zelo majhni. 
Poleg tega organi upravljanja v drža -
vah članicah niso imeli dovolj izkušenj 
z drugimi vrstami financiranja kot 
z nepovratnimi sredstvi.
24 
Komisija iz preteklosti ni imela dovolj 
izkušenj s finančnimi instrumenti na 
področju razvoja podeželja, na kate -
rih bi zasnovala programsko obdobje 
2007–2013. V programskem obdobju 
2000–2006 je bil sicer na voljo ločen 
ukrep finančnega inženiringa, vendar 
pa so finančne instrumente dejansko 
vzpostavile le Portugalska in štiri ita -
lijanske regije20. Finančni inženiring je 
bil ukrep, ki se je najmanj izvajal.20 Bazilikata, Kalabrija in Apulija 
(usmerjevalni oddelek 
Evropskega kmetijskega 
usmerjevalnega in 
jamstvenega sklada (EKUJS)) in 
Marke (jamstveni oddelek 
EKUJS).
17 Opažanja
Primeri ciljev, uporabljenih za finančne instrumente
V Grčiji so bili v popravljenem programu za razvoj podeželja načrtovani cilji za vzpostavitev posojilnega skla -
da navedeni med splošnimi pogoji. Zajemali so krepitev likvidnosti končnih prejemnikov/kreditojemalcev in 
dodeljevanje bančnih posojil pod ugodnimi pogoji v podporo podjetništvu in pospeševanje črpanja sredstev 
EK SR P.
V Litvi je bil cilj posojilnega sklada, vključen v program za razvoj podeželja, zagotoviti dostop do posojil za 
naložbe, s katerimi se dosegajo cilji iz ukrepov.
V Italiji (Apulija in Sicilija) je bil cilj, določen za finančni instrument, povečati dostop do posojil za kmetijska 
gospodarstva. V programih za razvoj podeželja ni bilo nadaljnjih ciljev.
V romunskem programu za razvoj podeželja so bili cilji jamstvenih shem naslednji: izboljšati dostop do posojil 
za razvoj podeželja ter povečati zanimanje finančnih institucij za podeželsko gospodarstvo in njihovo zaupa -
nje vanj.Okvir 225 
Pravni okvir za obdobje 2007–2013 je 
vključeval samo tri vrste instrumentov 
(glej odstavek 10) brez kakršnih koli 
pojasnil. Poleg tega je Sodišče na pod -
lagi literature, ki sta jo pripravila OECD 
in FAO21, ter izmenjav mnenj s strokov -
njaki OECD in nacionalnimi organi med 
obiski v državah članicah ugotovilo, da 
so se v kmetijskem sektorju dejansko 
uporabljale druge vrste instrumentov, 
npr. financiranje skladiščnic22.Cilji so bili splošni in ni bilo jasne 
ocene dejanskih potreb
26 
Države članice, ki so uporabljale in -
strumente, niso določile specifičnih in 
merljivih ciljev. Cilji, ki so jih določile, 
so bili precej ohlapni in se zato niso 
šteli kot koristni pri oceni, ali je bila 
z njimi zmanjšana kreditna vrzel. Pri -
meri opredelitve ciljev so v  okviru 2 .
27 
Ocena dejanskih potreb ni temeljila 
na zanesljivih količinsko opredeljivih 
informacijah in za nobeno od držav 
članic, ki so izvajale finančne instru -
mente, ni bilo na voljo uradne ocene 
vrzeli. Zakonodaja sicer ni izrecno zah -
tevala ocene vrzeli, vendar ni bilo tudi 
nobene druge vrste analize s podobno 
dokazno vrednostjo, kot so količin -
sko opredeljene informacije o naravi potreb in najprimernejši vrsti finančne -
ga instrumenta. V vseh programih so 
navedeni zgolj pomanjkanje likvidnos -
ti in splošne težave kmetijskega sektor -
ja pri pridobivanju dostopa do posojil. 
Zaradi te pomanjkljivosti pri začetni 
oceni potreb je bilo veliko finančnih 
instrumentov prekapitaliziranih (glej 
odstavek 43).21 Organizacija Združenih 
narodov za prehrano in 
kmetijstvo.
22 Skladiščnica se izda kot 
dokazilo, da je navedeni 
deponent navedeno blago, za 
katero sta navedeni tudi 
količina in kakovost, deponiral 
na nekem mestu. Deponent jo 
lahko uporabi kot zavarovanje 
s premoženjem za pridobitev 
financiranja.
18 Opažanja
Večina držav članic je menila, da 
finančni instrumenti niso koristni
28 
Anketa Sodišča je potrdila, da je večina 
držav članic menila, da orodje finančne -
ga instrumenta ni koristno23. Ustreznosti 
finančnih instrumentov glede na zna -
čilnosti večine upravičencev EKSRP je 
bila ključen problem organov upravlja -
nja. Glavni razlog, naveden v anketi, je 
bilo pomanjkanje povpraševanja po 
finančnih instrumentih, saj jih poten -
cialni upravičenci niso poznali in so 
bili navajeni na financiranje projektov 
z nepovratnimi sredstvi.29 
Spodnja tabela potrjuje omejeno 
zanimanje za finančne instrumente 
v programskem obdobju 2007–2013, 
saj je bilo približno 1,5 % zneskov 
EKSRP , porabljenih za ustrezni osi 1 
in 3 razvoja podeželja, izplačanih prek 
finančnih instrumentov ( tabela 1 ).
Pravila za porabo so za 
države članice ugodna
30 
Sodišče je ugotovilo, da so bili finančni 
instrumenti za nekatere države članice 
privlačni, saj so omogočali hitrejšo po -
rabo in s tem olajšali uporabo nekate -
rih določb v zvezi s črpanjem sredstev 
EU. Lahko so tudi ustvarjali prihodke 
(obresti).23 Glavni razlogi so bili: posebne 
značilnosti razvoja podeželja 
niso (ali niso pravilno) 
obravnavane v veljavnem 
pravnem okviru, populacija 
upravičencev, zlasti kmetov, je 
navajena na prejemanje 
nepovratnih sredstev, 
zadostne prednosti uporabe 
finančnih instrumentov 
v primerjavi z drugimi 
podpornimi ukrepi niso bile 
ugotovljene, podpora v okviru 
finančnih instrumentov ne bi 
ustrezala standardnim 
značilnostim povprečnih 
upravičencev EKSRP in 
potreba ali povpraševanje po 
finančnih instrumentih na 
področju razvoja podeželja 
nista bila ugotovljena.
Zneski EKSRP , vplačani v finančne instrumente, kot delež skupne porabe EKSRP
Znesek  
(v milijonih  EUR)Odstotek v primerjavi s plačili EKSRP 
za osi 1 in 3 do 15. oktobra 2014 
(vključno s  predujmi)
Kumulativni prijavljeni odhodki EKSRP za osi 1 in 3 (4. četrtletje 
leta 2006 – 3. četrtletje leta 2014)1 32 767 100,00  %
Finančni instrumenti (največji razpoložljivi delež EKSRP v kapi -
talu sklada do izjave za 3. četrtletje leta 2014)2 530 1,62  %Tabela 1
1 Vir: GD za kmetijstvo in razvoj podeželja – Priloga k informativnemu dopisu o programih za razvoj podeželja – Odbor za razvoj 
podeželja – 19. november 2014.
2 Izračun Sodišča, ki temelji na četrtletnih izjavah o odhodkih.
19 Opažanja
Prispevki k  finančnim 
instrumentom se obravnavajo kot 
nastali odhodki
31 
Uredba Sveta (ES) št. 1290/2005 
določa, da mora Komisija izvrševati 
vmesna plačila za povračilo odhodkov, 
ki so nastali pri izvajanju programov24. 
Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 
določa, da morajo odhodki, posre -
dovani Komisiji kot nastali odhodki, 
vključevati celotne odhodke, plača -
ne za vzpostavljanje teh finančnih 
instrumentov ali prispevanje vanje25. Ta 
določba je državam članicam omogo -
čala, da so sporočale višje ravni porabe 
od dejanskih.
Natečene obresti pripadajo 
državam članicam
32 
Zakonodaja prav tako omogoča, da se 
zahteva povračilo celotnega zneska 
kapitala sklada, od začetka do finanč -
nih instrumentov, in da se ta tudi 
izplača. Države članice so se k temu 
tudi spodbujale, saj so se jim lahko 
z vlaganjem kapitala sklada natekle 
obresti. To najbolje ponazarja primer 
iz Romunije, kjer je bil celotni znesek 
kapitala sklada plačan v enem samem 
prispevku in položen na nacionalne 
račune. Vrsta vzpostavljenega finanč -
nega instrumenta (jamstveni sklad) in 
nizka stopnja neplačila26 (pod 1 %) sta 
pomenili, da državi članici dejansko 
ni bilo treba porabiti večine kapitala, 
zaradi česar je lahko ustvarila znatne 
obresti. Do konca leta 2013 je Romuni -
ja na ta način zaslužila skupno približ -
no 50 milijonov EUR.Sproščena jamstva na koncu 
programskega obdobja so bila 
upravičena do sofinanciranja EU
33 
Vsa posojila, dodeljena končnim 
prejemnikom in nato vrnjena v sklad, 
ali jamstva, ki so bila izdana za kritje 
posojil in nato sproščena, so se na 
koncu programskega obdobja štela kot 
upravičena do sofinanciranja iz EKSRP . 
To je privedlo do položaja, v katerem je 
lahko zadevna država članica obdrža -
la sredstva, tudi če na koncu zanje ni 
bilo več tveganja (povrnjeno posojilo) 
ali če realnih stroškov ali denarnega 
toka sploh ni bilo (sproščena jamstva). 
Izvedbena uredba27 to sicer podpira, 
vendar Sodišče poudarja, da načela 
dobrega finančnega poslovodenja niso 
upoštevana, če se sproščena jamstva 
štejejo kot upravičeni odhodki, saj 
v denarnem smislu nikoli niso bila po -
rabljena (glej tudi odstavke 75 do 77).24 Člen 26 Uredbe Sveta (ES) 
št. 1290/2005 z dne 
21. junija 2005 o financiranju 
skupne kmetijske politike 
(UL L 209, 11.8.2005, str. 1).
25 Člen 52(1) Uredbe Komisije (ES) 
št. 1974/2006.
26 Opredeljena je kot neplačani 
zneski, za katere so bila izdana 
jamstva, v primerjavi z vsemi 
zneski, za katere so bila izdana 
jamstva.
27 Uredba Komisije (ES) 
št. 1974/2006.
20 Opažanja
Finančni instrumenti, 
vzpostavljeni zato, da se 
s pomočjo javnih sredstev 
(posojil/jamstev) porabijo javna 
sredstva (nepovratna sredstva)
34 
Finančni instrumenti so se uporab -
ljali predvsem zato, da so pripomogli 
k sprostitvi porabe EKSRP v obdobju 
2007–2013, vendar njihov vpliv na po -
rabo nepovratnih sredstev ni bil vedno 
podprt z razpoložljivimi podatki. Ta 
vpliv so zavirali tudi strukturni dejavni -
ki (glej okvir 3 ).35 
Finančni instrumenti so bili vzpostav -
ljeni tako, da so se lahko s pomočjo 
javnih sredstev (posojil/jamstev) pora -
bila druga javna sredstva (nepovratna 
sredstva), namesto da bi zagotovili 
alternativo za nepovratna sredstva. So -
dišče je za vse finančne instrumente, ki 
so jih obiskane države članice izvajale 
v obdobju 2007–2013, ugotovilo, da so 
imeli dostop do njih le prosilci za ne -
povratna sredstva (posredni dostop).
Strukturne težave pri pridobivanju dostopa do posojil v Romuniji
Plačilna agencija je ocenila, da se odobreni projekti v skupni vrednosti 700 milijonov EUR v okviru vseh nalož -
benih ukrepov na koncu niso mogli izvršiti, ker potencialni upravičenci niso mogli pridobiti posojila ali ker niso 
imeli premoženja za zavarovanje. Do približno 69 % odpovedi projektov do junija 2014 je prišlo, ker niso imeli 
deleža sofinanciranja. Zaradi strukturnih dejavnikov (slabo zanimanje bank za kmetijstvo; nobene posojilne 
zgodovine; nobene druge ustrezne varnosti; projekti, za katere so banke menile, da so ekonomsko nevzdržni) 
se je kreditna vrzel v Romuniji kljub finančnemu instrumentu ohranila in črpanje nepovratnih sredstev, pove -
zanih z jamstvi, je bilo še vedno nizko. Podatki, ki so bili na voljo do 31. marca 2014, kažejo, da je bilo približno 
15 % celotne porabe nepovratnih sredstev zavarovane z jamstvom iz jamstvenega sklada, ki ga sofinancira EU, 
za posojila, potrebna za financiranje projektov.Okvir 3
36 
Sodišče je v Italiji (Apulija in Sicilija), 
Litvi in Romuniji odkrilo posebne 
primere, pri katerih je bil skupni znesek 
nepovratnih sredstev in finančne -
ga instrumenta skupaj blizu zneska 
upravičenih stroškov projekta, enak 
kot ta ali celo višji. Zato je ob koncu 
programskega obdobja 2007–2013 
obstajalo tveganje, da se bodo pro -
jekti financirali tudi do 100-odstotno z 
javnimi sredstvi.37 
Na področju kohezije je to izrecno 
preprečeno, saj finančni instrumenti in 
nepovratna sredstva delujejo ločeno. 
Finančni instrumenti ne smejo kriti 
stroškov projekta, ki se že podpira 
z nepovratnimi sredstvi.
21 Opažanja
V nekaterih primerih so 
finančni instrumenti prispevali 
k zmanjšanju uporabe pravila 
o prenehanju prevzetih 
obveznosti
38 
Uredba Sveta (ES) št. 1290/2005 
vključuje mehanizem za spodbujanje 
finančnega izvrševanja programov. 
Vsebuje pravilo, na podlagi katerega 
mora Komisija samodejno razveljaviti 
(preklicati) vsak del letnega proračuna, 
ki ni bil porabljen v obdobju dveh let 
(pravilo N + 228). Namen tega pravila 
je prispevati k pospeševanju izvajanja 
programov in k dobremu finančnemu 
poslovodenju29. Sodišče je že večkrat 
poudarilo, da obstaja tveganje, da 
finančni instrumenti prispevajo k neu -
poštevanju tega pravila30.39 
Tudi Komisija priznava obstoj tveganja 
v povezavi z nekaterimi državami31. 
Sodišče je ugotovilo, da je to tveganje 
obstajalo v Bolgariji, Grčiji ( okvir 4 ) in 
Italiji (Sicilija) v času, ko so bili ustano -
vljeni njihovi skladi.28 Člen 29 Uredbe Sveta (ES) 
št. 1290/2005.
29 Letno poročilo o dejavnostih 
za leto 2013 GD za kmetijstvo 
in razvoj podeželja, Priloga 10, 
str. 158.
30 Letni poročili Sodišča za 
proračunsko leto 2010 
(odstavek 4.33) (UL C 326, 
10.11.2011) in 2012 
(odstavek 4.7) (UL C 331, 
14.11.2013), Mnenje Sodišča 
št. 7/2011 o predlogu uredbe 
Evropskega parlamenta in 
Sveta o nekaterih skupnih 
določbah o Evropskem skladu 
za regionalni razvoj, 
Evropskem socialnem skladu, 
Kohezijskem skladu, 
Evropskem kmetijskem skladu 
za razvoj podeželja in 
Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo, ki jih 
zajema splošni strateški okvir, 
o splošnih določbah 
o Evropskem skladu za 
regionalni razvoj, Evropskem 
socialnem skladu in 
Kohezijskem skladu ter 
o razveljavitvi Uredbe (ES) 
št. 1083/2006 (odstavek 49) 
(UL C 47, 17.2.2012), Posebno 
poročilo št. 2/2012 
(odstavek 54), dokument 
Sodišča (2004) Kmetijstvo in 
kohezija: pregled porabe EU 
v obdobju 2007–2013 
(odstavek 21) ( http://eca.
europa.eu ).
Stanje v zvezi s pravilom N + 2 v Grčiji
V Grčiji je bilo decembra 2013 v posojilni sklad vplačano plačilo v višini 115 milijonov EUR javnih sredstev. 
Sodišče je ugotovilo, da je obstajalo visoko tveganje, da je bil sklad ustanovljen tudi zato, da bi se omejila 
uporaba pravila N + 2, ker:
 οje dodeljeni znesek pomenil pomemben delež sredstev, ki so bila na voljo32;
 οso bili končnim prejemnikom izplačani zanemarljivi zneski (glej okvir 5 );
 οje v letu 2013 obstajalo pomembno tveganje samodejne razveljavitve sredstev.
32 Med 10 % in 30 % proračunskih sredstev, ki so bila na voljo za zadevne ukrepe.Okvir 4
22 Opažanja
40 
V treh državah članicah od sedmih, ki 
so v programskem obdobju 2007–2013 
vzpostavile finančne instrumente, so 
bili ti vzpostavljeni in so se uporabljali 
tudi zato, da bi se zadržala in ohranila 
plačila EU, na pa da bi se obravnavali 
uradno sporočeni cilji in potrebe. Ko -
misija je te prakse sprejela, kar pome -
ni, da ni zagotovila upoštevanja načela 
dobrega finančnega poslovodenja33.Bistvena prekapitalizacija 
finančnih instrumentov
41 
Do prekapitalizacije pride, kadar je 
znesek, ki je bil vplačan v kapital 
finančnih instrumentov, prevelik glede 
na znesek, ki je bil zagotovljen konč -
nim prejemnikom v obliki posojil ali 
izdanih jamstev.
42 
Slika 4  kaže, da se postopek začne 
z ugotavljanjem potencialnega trga za 
finančni instrument. Na podlagi teh 
informacij se oceni kapital sklada. Na -
pačna ocena lahko privede do prekapi -
talizacije finančnega instrumenta:31 Komisija se je v svojem 
odgovoru na letno poročilo 
Sodišča za proračunsko 
leto 2012 strinjala, „da 
nekatere države članice 
obširno uporabljajo […] 
instrumente finančnega 
inženiringa, ki lahko zmanjšajo 
ali preprečijo izgubo sredstev 
v skladu s pravili N + 2“.
33 Člen 9(2) Uredbe Sveta (ES) 
št. 1290/2005 in člen 73 
Uredbe Sveta (ES) 
št. 1698/2005 z dne 
20. septembra 2005 o podpori 
za razvoj podeželja iz 
Evropskega kmetijskega 
sklada za razvoj podeželja 
(EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, 
str. 1).
Dejavniki, ki prispevajo k prekapitalizacijiSlika 4
Dejavnost 
ﬁnančnega 
instrumenta(Razmerje izpostavljenosti 
tveganjem samo za JS)
(Obnavljanje JS)(Stopnja izplačil PS)
Prekapitalizacija 
ﬁnančnega 
instrumentaPrecenitev 
kapitala
skladaPovpraševanje 
po ﬁnančnem 
instrumentuJamstva, 
zagotovljena 
končnim 
prejemnikomPosojila, 
zagotovljena 
končnim 
rejemnikom
Znesek, dejansko 
vplačan v kapital 
skladaZnesek 
kapitala 
skladaPotencialni trg 
za ﬁnančni 
instrument
23 Opažanja
Znesek kapital sklada na splošno 
prekapitaliziran
43 
Komisija je nadzirala proces določitve 
zneska kapitala sklada za finančne 
instrumente. Kljub nadzoru je Sodišče 
ugotovilo primere bistvene preka -
pitalizacije v Bolgariji, Grčiji, Italiji 
(Bazilikata in Sicilija), Litvi in Romuniji. 
Komisija je le v primeru Bolgarije spre -
jela konkretne ukrepe, ki so pripeljali 
do zmanjšanja kapitala sklada. Pri -
meri prekapitalizacije so navedeni 
v okviru 5 .Eden od razlogov za 
prekapitalizacijo je, da v  državah 
članicah ni opravljena temeljita 
analiza povpraševanja po 
finančnih instrumentih
44 
Sodišče je ugotovilo, da so države 
članice v operativnih dokumentih, 
kot so poslovni načrti, skušale oceniti 
povpraševanje po uveljavljenih finanč -
nih instrumentih, vendar so te ocene 
temeljile na grobih ocenah o porabi 
nepovratnih sredstev. Podobne slabos -
ti so bile ugotovljene pri vseh finanč -
nih instrumentih, revidiranih v državah 
članicah (glej odstavek 19), razen 
Francije (Korzika). Informacije, zbrane 
za pregled, kažejo, da so podobne sla -
bosti obstajale tudi v Bolgariji. Nekate -
ri primeri so opisani v  okviru 6 .
Primeri prekapitalizacije finančnih instrumentov
V Grčiji je posojilni sklad prejel državna sredstva v višini 115 milijonov EUR, ki naj bi se porabila v obdobju 
2014–2015. V resnici pa je bilo do novembra 2014 končnim prejemnikom izplačano le 0,5 milijona EUR.
V Litvi je bil prvotno načrtovan sklad, vreden več kot 130 milijonov EUR, v praksi pa je največja dodelitev 
sredstev v sklad znašala le 52 milijonov EUR. Konec leta 2013 se je kapital sklada zmanjšal na 13,8 milijona EUR.
V Italiji (Sicilija) je znesek, ki je bil vplačan v jamstveni sklad, znašal približno 38 milijonov EUR. Ta znesek je bil 
zelo precenjen, saj je bilo uporabljenih le približno 5 milijonov EUR (glej odstavek 55).Okvir 5
24 Opažanja
45 
Sodišče je ugotovilo, da je bila privlač -
nost finančnih instrumentov za po -
tencialne končne prejemnike odvisna 
predvsem od stroškov posojila, ti pa od 
obrestnih mer na trgu. To je mogoče 
prikazati na primeru Litve. Obdobja, ko 
so se pogodbe s končnimi prejemniki 
dejansko sklepale, so večinoma sovpa -
data z obdobji, ko je bil posojilni sklad 
privlačen v smislu obrestnih mer35. To 
dokazuje, da je treba povpraševanje 
po finančnih instrumentih oceniti 
temeljito in dolgoročno, saj je odvisno 
od kombinacije notranjih okoliščin in 
razmer, pa tudi od zunanjih trendov.Drugi razlog za prekapitalizacijo 
jamstvenih skladov so bila 
slabo določena razmerja 
izpostavljenosti tveganjem
46 
Pri jamstvenih skladih razmerje 
izpostavljenosti tveganjem pomeni 
zgornjo mejo neplačila, ki pri upravlja -
nju sklada velja za sprejemljivo. Če 
je znesek kapitala, ki je pomnožen 
z razmerjem izpostavljenosti tvega -
njem, previsok glede na jamstva, ki se 
izdajo končnim prejemnikom, pride do 
prekapitalizacije.35 Obrestne mere, ki jih ponuja 
posojilni sklad, v primerjavi 
s tržnimi obrestnimi merami.Primeri, ko analiza povpraševanja po finančnih instrumentih ni bila narejena
V Italiji (Apulija in Sicilija) uporabljeno načelo je zajemalo oceno potencialnega povpraševanja po jamstvenih 
skladih. To je ustrezalo približno 75 % (Apulija) oziroma 50 % (Sicilija) pričakovanih posojil, ki naj bi jih bančni 
sektor zagotovil za financiranje zasebnega dela projektov, povezanih z zadevnimi naložbenimi ukrepi. To je 
privedlo do ocene povpraševanja (312 milijonov EUR v Apuliji in 120 milijonov EUR na Siciliji), ki je bistveno 
presegalo dejansko povpraševanje. Ocenjeno povpraševanje po jamstvenih skladi za samo dve regiji (Apuli -
ja in Sicilija) je bilo 8 % višje od skupnih jamstev, ki jih je do julija 2014 upravitelj sklada zagotovil za celotno 
državo34.
V Bolgariji so organi menili, da bo jamstveni sklad pokrival 75 % vseh potencialnih naložb. Potencialno pov -
praševanje po jamstvenem skladu za obdobje 2012–2015 je bilo nato določeno na približno 600 milijonov EUR. 
To je 12-krat več od dejanskega tržnega povpraševanja konec aprila 2014. Komisija je postopek pregledala in 
ni izpodbijala dejstva, da domneva o 75 %, na kateri so temeljili izračuni, ni bila utemeljena.
V Romuniji niso bili predloženi nobeni dokazi o predhodni analizi, ki bi bili podlaga za ocene. Navedeno je 
bilo, da so ocene temeljile na izkušnjah iz preteklosti in programu SAPARD, obseg jamstev v obdobju pred tem 
pa ni bil naveden.
34 Upravitelj sklada (ISMEA) je javni organ, ki kmetijskemu sektorju v Italiji zagotavlja informacije in finančne storitve. Upravlja nacionalni jamstveni 
sklad in je tudi upravitelj šestih regionalnim jamstvenih skladov, ki jih podpira EKSRP.Okvir 6
25 Opažanja
47 
Vrednost razmerja izpostavljenosti 
tveganjem močno vpliva na znesek 
kapitala, ki naj bi se vplačal v jamstve -
ne sklade. Vrednost, ki se uporablja za 
razmerje izpostavljenosti tveganjem, 
je treba prilagoditi glede na vrednost 
dejansko ugotovljene stopnje neplači -
la. V Romuniji na primer je bila stopnja 
neplačila (pod 1 %, glej odstavek 32), 
ugotovljena konec leta 2013, precej 
nižja od zgornje meje v višini 20 %, 
ki je bila podlaga za kapitalizacijo 
jamstvenega sklada.
Ocena prekapitalizacije 
jamstvenih skladov
48 
Sodišče je ocenilo znesek prekapi -
talizacije jamstvenih skladov na dan 
31. decembra 2013 na podlagi razmerij 
izpostavljenosti, ki so jih uporabili 
nacionalni organi. Iz izračunov v  Prilo -
gi I je razvidno, da bi bil lahko skup -
ni znesek za jamstva, izdana konec 
leta 2013 za vse finančne instrumente, 
ki so se izvajali v obdobju 2007–2013, 
zagotovljen s skupnim kapitalom v vi -
šini približno 50 milijonov EUR, plača -
nih v sklade. V resnici je bilo vloženih 
približno 420 milijonov EUR. To kaže 
na veliko prekapitalizacijo ob koncu 
leta 2013, saj so bili vloženi zneski 
osemkrat višji, kot je bilo dejansko 
potrebno.Ugotovljeni so bili tudi 
primeri previdnih pristopov 
h kapitalizaciji skladov
49 
Italijanska regija Apulija je sicer prece -
nila svoje potencialno povpraševanje, 
vendar je, da bi preprečila prekapitali -
zacijo, uporabila preudaren postopen 
pristop in omejila vplačila v sklad 
na 20 % ocenjenega kapitala sklada. 
Izkazalo se je, da je bila ta odločitev 
razmeroma skladna z izdanimi jamstvi 
(glej odstavek 55). Tak pristop so upo -
rabili tudi v drugih italijanskih regijah 
(Kampanija in Molise).
50 
Podoben pristop je bil opažen v Fran -
ciji (Korzika). Le polovica prvotno 
načrtovanega kapitala sklada je bila 
dejansko vplačana v sklad, kar je v skla -
du z izdanimi jamstvi. Vendar bi ob 
upoštevanju razmerja izpostavljenosti 
tveganjem finančni instrumenti v Italiji 
(Apulija) in Franciji (Korzika) v celoti 
delovali tudi z veliko manjšimi kapital -
skimi injekcijami.
26 Opažanja
36 Glej odstavke od 5.33 do 5.36: 
po zadnjih podatkih Komisije 
je bilo končnim prejemnikom 
dejansko izplačanih ali 
zajamčenih le 37 % od 
8,4 milijarde EUR sredstev, ki 
so bila vplačana v finančne 
instrumente od leta 2007 do 
konca leta 2012.Ali so bili finančni 
instrumenti v obdobju 
2007–2013 uspešni?
51 
Za uspešnost finančnih instrumen -
tov bi morali biti izpolnjeni nekateri 
pogoji. Samo če dovolj sredstev iz 
finančnega instrumenta pravočasno 
doseže končne prejemnike, instru -
menti delujejo po pričakovanjih in 
posledično v celoti zagotovijo svoje 
potencialne koristi (učinek obnavljanja 
financiranja in učinek finančnega vzvo -
da). Pravni okvir EU bi moral vključe -
vati ustrezno določbo za spodbujanje 
zagotavljanja teh koristi. K dosegi teh 
pričakovanih prednosti naj bi pripo -
mogla tudi pravočasna vzpostavitev 
finančnih instrumentov v program -
skem obdobju. Uvesti bi bilo treba tudi 
sisteme spremljanja, ki bi zagotavljali 
zanesljive podatke, na podlagi katerih 
bi se lahko ugotovilo, ali so instrumenti 
dosegli svoje rezultate.
52 
Sodišče je ocenilo, ali so bili ti ključ -
ni pogoji za smotrnost poslovanja 
uvedeni, ko so se finančni instrumenti 
v programskem obdobju 2007–2013 
izvajali. Na splošno je ugotovilo, da to 
ni bilo tako.Pri obnavljanju sredstev je 
bila uspešnost finančnih 
instrumentov slaba
53 
Sodišče v svojem letnem poročilu za 
proračunsko leto 2013 opozarja na 
nizko stopnjo pomoči končnim pre -
jemnikom, ki jo zagotavljajo finančni 
instrumenti na področju kohezije36. 
Poudarilo je, da je bila stopnja izplačil 
„še vedno prenizka, da bi bilo mogoče 
pričakovati, da bodo vsa razpoložljiva 
sredstva uporabljena vsaj enkrat“. Ta 
revizija je potrdila, da je tako tudi na 
področju razvoja podeželja. Na dan 
31. decembra 2013 je bilo le 45 % od 
700 milijonov EUR kapitala sklada iz 
finančnega instrumenta (iz posojilnih 
in tudi jamstvenih skladov) dejansko 
zajamčenih ali izplačanih končnim 
prejemnikom sredstev iz posojilnih in 
jamstvenih skladov.
54 
Eden glavnih učinkov, ki jih je mogoče 
pričakovati od finančnih instrumentov, 
je dosega učinka obnavljanja financira -
nja. Toda stopnja obnavljanja ni zakon -
sko določena in nezadostne stopnje 
izplačil lahko povzročijo zamude pri 
razvoju učinka obnavljanja. Revizija 
potrjuje te razmere tudi za razvoj 
podeželja.
27 Opažanja
Pri jamstvenih skladih je bil učinek 
obnavljanja financiranja doslej 
nezadosten
55 
Potencial jamstvenega sklada je v tem, 
da lahko s pomočjo multiplikacijskega 
učinka seže daleč prek razpoložljivega 
kapitala. Na ta način je mogoče zago -
toviti več jamstev od razpoložljivega 
kapitala. Vendar pa multiplikator ali 
učinek obnavljanja financiranja, dose -
žen v državah članicah, ni bil zadosten. 
Po podatkih Sodišča je učinek obnav -
ljanja financiranja za 11 obstoječih 
jamstvenih skladov konec leta 2013 
znašal 0,53, kot je prikazano v  tabeli 2 :56 
Pri nekaterih italijanskih jamstvenih 
skladih (Bazilikata, Kalabrija, Sicilija 
in Umbrija) je bil učinek obnavljanja 
financiranja še posebno nizek. Samo 
v treh od jamstvenih skladov iz tabele 2  
(v Italiji (Kampanija, Molise in Apulija)) 
je bilo zagotovljenih več jamstev, kot 
je bilo kapitala sklada, s čimer se je 
ustvaril le rahel učinek obnavljanja 
financiranja.Tabela 2Učinek obnavljanja financiranja pri jamstvenih skladih
Država članica/regijaNajvišji znesek, vplačan 
v sklad do 31. 12. 2013 
(v milijonih  EUR)  
AVsota zneskov, zajamče -
nih končnim prejemni -
kom, na dan 31. 12. 2013 
(v milijonih  EUR)  
BUčinek obnavljanja 
financiranja (multiplika -
tor – 31. 12. 2013)  
B/ACiljni najvišji 
multiplikator
Bolgarija 171,29 50,0010,29 5
Francija (Korzika) 0,60 0,40 0,67 3
Italija (Sicilija) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Italija (Apulija) 5,00 6,58 1,32 12,52
Italija (Lacij) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italija (Kampanija) 2,25 3,26 1,45 12,5
Italija (Umbrija) 4,80 0,00 0,00 3
Italija (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italija (Bazilikata) 14,86 1,70 0,11 3
Italija (Kalabrija) 10,00 1,68 0,17 2
Romunija 220,00 177,17 0,81 5
SKUPAJ 473,80 249,64 0,53 –
1 Jamstva, izdana do 30. aprila 2014.
2 Največja vrednost za multiplikator je bila tako v Apuliji kot na Siciliji določena na 12,5, vendar je bil v Apuliji znesek kapitala sklada določen na 
podlagi te vrednosti, na Siciliji pa je bila uporabljena vrednost 3.
Vir: Podatki iz poslovnih načrtov, zadevnih letnih poročil o napredku za leto 2013 in izračunov Sodišča.
28 Opažanja
57 
Bolgarija je leta 2013 kapital skla -
da zmanjšala za več kot četrtino 
(s 171,29 milijona EUR na 121 milijo -
nov EUR), Romunija pa leta 2014 skoraj 
za polovico (z 220 milijonov EUR na 
115 milijonov EUR). Ustrezna sredstva 
iz EKSRP so bila iz jamstvenega sklada 
prenesena nazaj del ustreznih nalož -
benih ukrepov, ki zajema nepovratna 
sredstva. Zaradi teh zmanjšanj kapitala 
sklada se je povečal multiplikacijski 
učinek/učinek obnavljanja financiranja.
58 
Z upoštevanjem teh zmanjšanj in 
ocenitvijo jamstev, zagotovljenih 
v prvih treh četrtletjih leta 2014, na 
dan 30. septembra 2014 za vseh 11 
obstoječih jamstvenih skladov ni bil 
dosežen noben multiplikacijski učinek. 
To je bilo še vedno močno pod mul -
tiplikatorjem, ki so si ga kot cilj zasta -
vile same države članice (glej zadnji 
stolpec tabele 2 ), in situacijo, pred -
stavljeno v  Prilogi I . To pomeni, da je 
kapital, vplačan v jamstvene sklade, 
še vedno presegal znesek za jamstva, 
izdana končnim uporabnikom, kar je 
oslabilo potencial instrumenta.Pri posojilnih skladih je učinek 
obnavljanja financiranja enako 
nizek
59 
Po podatkih Sodišča je povprečna stopnja 
izplačil za oba delujoča posojilna skla -
da konec leta 2013 znašala 0,75, kot je 
prikazano v  tabeli 3 :
60 
V Grčiji do sredine leta 2014 dejansko 
ni bilo zagotovljeno nobeno posojilo. 
Za Litvo in Latvijo podatki prikriva -
jo situacijo, v kateri skladi delujejo 
nekontinuirano. V Litvi od prvega 
četrtletja leta 2012 ni bila sklenjena niti 
ena pogodba (glej odstavek 45). Prav 
tako ni bilo nobenih prizadevanj, da 
bi pogoje sklada prilagodili potrebam 
trga. V Latviji je bila situacija podoba: 
od junija 2012 ni bilo zagotovljenih 
nobenih novih posojil. V Litvi in Latviji 
so kot rešitev tega problema skušali 
do konca leta 2013 postopoma zmanj -
šati kapital sklada, in sicer za približno 
tri četrtine v Litvi in za dve tretjini 
v Latviji. Ta praksa zmanjševanja se je 
nadaljevala tudi v letu 2014.Tabela 3Stopnja izplačil posojilnih skladov
Država članica/regijaNajvišji znesek, vplačan v sklad do 
31. 12. 2013 (v milijonih EUR)Vsota zneskov, izplačanih  
končnim prejemnikom,  
na dan 31. 12. 2013  
(v milijonih  EUR)Stopnja izplačil z največjim 
zneskom, vplačanim v sklad do 
31. 12. 2013
Latvija137 ,60228,25 0,75
Litva 52,45 39,05 0,74
SKUPAJ 90,05 67,30 0,75
1 V skladu z menjalnim tečajem Banke Latvije: 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Ocena Sodišča na podlagi latvijskih četrtletnih izjav, vključno s 4. četrtletjem leta 2013.
Vir: Podatki iz zadevnih letnih poročil o napredku za leto 2013 in izračunov Sodišča.
29 Opažanja
61 
Pri posojilnih skladih je učinek obnav -
ljanja financiranja viden šele, ko končni 
prejemnik vrne posojilo. Sodišče je za 
te sklade ugotovilo, da konec leta 2013 
dejansko ni bilo nobenega učinka 
obnavljanja financiranja.
Do učinka finančnega 
vzvoda pride redko, nekateri 
skladi pa so bili prepozno 
vzpostavljeni
62 
Komisija je v svojem odgovoru na 
letno poročilo Sodišča za proračunsko 
leto 2013 (odstavek 5.36) poudarila 
omejitve enotnega kazalnika, kot je 
stopnja izplačil, kot orodja za ocenje -
vanje smotrnosti poslovanja finančnih 
instrumentov in menila, „da bi se mo -
rala ocena uspešnosti osredotočiti tudi 
na doseganje rezultatov sofinanciranih 
finančnih instrumentov in vključevati 
učinke obnavljanja financiranja in 
finančnega vzvoda“.
Do učinka finančnega vzvoda 
pride redko
63 
Finančni instrumenti naj bi delovali 
kot finančni vzvod za javno pomoč 
s spodbujanjem vključevanja zasebne -
ga sektorja. Če na primer vsak evro iz 
javnih virov privabi en evro iz zasebnih 
sredstev, se skupni znesek, ki ga lahko 
izkoristi končni prejemnik, podvoji. 
Vendar pa ni nobene pravne zahteve 
za dosego neke stopnje udeležbe za -
sebnega sektorja (finančni vzvod).64 
V členu 223 izvedbene uredbe finanč -
ne uredbe37 je navedeno, da so finanč -
ni instrumenti „namenjeni zagotavlja -
nju učinka vzvoda prispevka Unije, 
s tem ko aktivira svetovne naložbe, ki 
presegajo vrednost prispevka Unije“, in 
da je „učinek vzvoda sredstev Unije [...] 
enak znesku financiranja upravičenih 
končnih prejemnikov, deljenem z zne -
skom prispevka Unije“38. Vendar pri 
EKSRP v okviru tega koncepta šteje, da 
je običajno javno sofinanciranje, ki ga 
zagotovijo države članice, del finanč -
nega vzvoda, tudi če ni bilo nobenega 
zasebnega financiranja.
65 
V uredbi o skupnih določbah39 je „pri -
čakovani učinek finančnega vzvoda“ 
opredeljen kot „ocen[a] dodatnih 
javnih in zasebnih virov, ki bi jih morda 
zbrali s finančnim instrumentom, vse 
do ravni končnih prejemnikov […].“ 
Skladno s tem konceptom v okviru te 
revizije smotrnosti poslovanja Sodišče 
finančni vzvod razume kot razmerje 
med višino sredstev (javnih in zaseb -
nih), ki so bila zajamčena ali izplačana 
za financiranje projektov za razvoj 
podeželja in višino javnega financira -
nja (EU in držav članic). Sodišče je zato 
učinek finančnega vzvoda40 izračunalo 
takole:
Financiranje za končne prejemnike
Javni prispevki37 Uredba (EU, Euratom) 
št. 966/2012 Evropskega 
Parlamenta in Sveta z dne 
25. oktobra 2012 o finančnih 
pravilih, ki se uporabljajo za 
splošni proračun Unije, in 
razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, 
Euratom) št. 1605/2002 
(UL L 298, 26.10.2012, str. 1).
38 Glej Delegirano uredbo 
Komisije (EU) št. 1268/2012 
z dne 29. oktobra 2012 
o pravilih uporabe Uredbe (EU, 
Euratom) št. 966/2012 
Evropskega parlamenta in 
Sveta o finančnih pravilih, ki se 
uporabljajo za splošni 
proračun Unije (UL L 362, 
31.12.2012, str. 1).
39 Glej člen 37(2) Uredbe (EU) 
št. 1303/2013 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
17. decembra 2013 o skupnih 
določbah o Evropskem skladu 
za regionalni razvoj, 
Evropskem socialnem skladu, 
Kohezijskem skladu, 
Evropskem kmetijskem skladu 
za razvoj podeželja in 
Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo, 
o splošnih določbah 
o Evropskem skladu za 
regionalni razvoj, Evropskem 
socialnem skladu, Kohezijskem 
skladu in Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo ter 
o razveljavitvi Uredbe Sveta 
(ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 
20.12.2013, str. 320).
40 Glej Posebno poročilo 
št. 2/2012, odstavek 102.
30 Opažanja
66 
Države članice niso dosti storile za 
dosego učinka finančnega vzvoda. 
Revizijski obiski Sodišča so pokazali, 
da učinek finančnega vzvoda ni bil do -
sežen na primer v Latviji, Litvi in Italiji 
(Sicilija), ker izvajanje finančnih instru -
mentov ni pritegnilo nobenega doda -
tnega zasebnega kapitala v projekte za 
razvoj podeželja. Neka stopnja finanč -
nega vzvoda je bila opažena v Franciji 
(Korzika), Italiji (Apulija) in Romuniji pri 
nezajamčenem delu posojil41, zago -
tovljenih končnim prejemnikom.67 
Grčija in Italija (Umbrija)42 sta bili edini 
državi članici, v katerih so bili skladi 
zasnovani izrecno za dosego učinka 
finančnega vzvoda. V Grčiji se je priča -
kovalo, da bo dosežena neka stopnja 
finančnega vzvoda, saj je poleg javne -
ga prispevka sodelovala tudi zasebna 
banka, ki je delovala kot partner za 
delno financiranje43. Vendar pa sre -
di leta 2014 dejansko ni bil dosežen 
nikakršen finančni vzvod, saj ni bilo 
dodeljeno nobeno posojilo.41 Primer: v Franciji (Korzika) 
jamstvo zajema 65 % posojila, 
v Romuniji pa lahko tudi 80 %.
42 V Italiji (Umbrija) je za 
jamstveni sklad, ki ni bil 
revidirani na kraju samem, 
v poslovnem načrtu 
navedeno, da mora vsaj 20 % 
sredstev za sklad izvirati iz 
zasebnega sektorja.
43 Celotni kapital, vložen 
v posojilni sklad, je znašal 
253,025 milijona EUR, od 
katerih je bilo 
115 milijonov EUR javni del, 
138,025 milijona EUR pa 
zasebni del, ki ga je vložila 
banka Piraeus Bank.Okvir 7Finančni vzvod po oceni Sodišča
Iz vzorca držav članic/regij, obiskanih na kraju samem med revizijo, je bil finančni vzvod naslednji:
Korzika
(JS)Grčija
(PS)Litva
(PS)Apulija
(JS)Romunija
(JS)Sicilija
(JS)
Finančni vzvod
(znesek dodeljenih posojil/kapitala, vplačanega 
v IFI)1,47 Ne še. n.r. 2,24 1,4110,28
1 Pri izračunu v tej tabeli se uporablja največji kapital sklada v višini 220 milijonov EUR.
Nekateri finančni instrumenti so 
bili prepozno vzpostavljeni
68 
Več finančnih instrumentov je bilo 
vzpostavljenih pozno, kar je zmanjšalo 
njihovo smotrnost poslovanja v pro -
gramskem obdobju 2007–2013. To se je 
zgodilo v Franciji (Korzika) (junija 2012) 
in Bolgariji (februarja 2012), še pose -
bej pa v Grčiji in Italiji (Kalabrija) (glej 
okvir 8 ).
31 Opažanja
44 Ta kazalnika smotrnosti 
poslovanja (učinek finančnega 
vzvoda in učinek obnavljanja 
financiranja) sta relevantna 
tudi po mnenju Komisije (glej 
odstavek 63).
45 Na teh seznamih so navedeni 
tudi zadevni ukrepi, znesek 
posojil, znesek jamstev (kadar 
je to primerno), valute, 
trenutno stanje posojil 
(stopnja odplačila) itd.Spremljanje finančnih instru -
mentov v obdobju 2007–2013 
ni zagotovilo dovolj rele -
vantnih informacij o dose -
ženi smotrnosti poslovanja
69 
Sodišče meni, da se smotrnost poslo -
vanja finančnih instrumentov lahko 
meri z naslednjimi glavnimi kazalniki:
 – učinkom finančnega vzvoda,
 – učinkom obnavljanja financiranja44,
 – stopnjami neplačil.
70 
Ta sklop kazalnikov zagotavlja informa -
cije o smotrnosti poslovanja. Sodišče je 
ugotovilo, da okvir za razvoj podeželja 
ne vsebuje nobenih posebnih ciljev 
ali kazalnikov, ki bi omogočali mer -
jenje uspešnosti in učinka finančnih 
instrumentov, in da so države članice 
večinoma spremljale stopnje izplačil. Države članice so imele izčrpne sezna -
me zadevnih končnih prejemnikov45, 
vendar niso določile nobenih kazalni -
kov za merjenje smotrnosti poslovanja 
ali rezultatov, s katerimi bi spremljale 
smotrnost poslovanja glede na tri 
merila (učinek obnavljanja financiranja, 
učinek finančnega vzvoda in stopnja 
neplačil).
71 
Sodišče je odkrilo tudi primere, v ka -
terih podatki, vključeni v letna poro -
čila o napredku, ki so bila predložena 
Komisiji, niso bili vedno popolni ali 
zanesljivi (glej okvir 9 ).V Grčiji in Italiji (Kalabrija) je pozna vzpostavitev finančnih instrumentov zmanjšala 
smotrnost poslovanja skladov
Grški organ upravljanja je predlagal vzpostavitev posojilnega sklada januarja 2011, Evropska komisija pa ga je 
odobrila maja 2011. Pričakovalo se je, da bo povečal likvidnost za vlagatelje in podjetnike v podeželskem sek -
torju. V resnici je bil posojilni sklad vzpostavljen šele januarja 2014. V posebnem kontekstu hude gospodarske 
krize, ki je po mnenju nacionalnih organov razlog za zamude, se je posojilni sklad pred koncem programskega 
obdobja leta 2015 izvajal le dve leti. To je zmanjšalo njegovo uspešnost za celotno obdobje 2007–2013.
Sodišče je ugotovilo, da je v Italiji (Kalabrija) obstajala pomembna vrzel med administrativno vzpostavitvi -
jo sklada in vplačilom kapitala sklada na eni strani ter izdajo prvih jamstev na drugi. Jamstveni sklad je bil 
vzpostavljen leta 2010, toda prva jamstva so bila zagotovljena šele v letu 2013.Okvir 8
32 Opažanja
Ali so bili v obdobju 2007–
2013 uvedeni ustrezni 
pogoji za politiko 
likvidacije in izstopa?
72 
Upravljanje finančnih instrumentov 
ni skladno z običajnim sistemom za 
upravljanje nepovratnih sredstev niti 
na ravni uprav držav članic niti na ravni 
končnih prejemnikov. Finančni instru -
menti so v državah članicah potrebo -
vali povsem novo strukturo zlasti zato, 
da bi bili usklajeni s členi 50 do 52 
Uredbe (ES) št. 1974/2006. Glavni zna -
čilnosti te posebne strukture finančnih 
instrumentov sta politika likvidacije in 
izstopa.
73 
Poleg tega zakonodaja na področju 
razvoja podeželja zahteva, da so vpra -
šanja v zvezi s politiko likvidacije in 
izstopa vključena v ključne dokumente 
(poslovni načrti in sporazumi o finan -
ciranju). Zato bi morala obstajati jasna 
pravila za likvidacijo finančnih instru -
mentov na koncu programskega ob -
dobja (31. decembra 2015), določiti pa 
bi bilo treba tudi pogoje, s katerimi bi se preprečilo, da se preostala sredstva 
uporabijo za druge namene kot za 
prvotni cilj razvoja podeželja v okviru 
ukrepa programa za razvoj podeželja. 
Poleg tega bi bilo treba ta sredstva 
uporabiti le v korist posameznih pod -
jetij. Komisija bi morala državam člani -
cam zagotoviti navodila za zmanjšanje 
njihovega upravnega bremena. Uvesti 
bi bilo treba tudi ustrezen sistem za 
obvladovanje tveganj, s katerim bi se 
obravnavala posebna tveganja, pove -
zana s finančnimi instrumenti (kot je 
varovanje javnih sredstev).
74 
Sodišče je ocenilo pristope, ki jih 
uporabljajo države članice in Komisija 
za izpolnitev teh zahtev, in ugotovilo, 
da niso na voljo ne jasna pravila ne 
navodila Komisije.Poročanje ni bilo popolno in zanesljivo
Romunija je vključila zneske za neupravičena jamstva (glej tudi okvir 10) in poročala o jamstvih, ki so bila 
preklicana, ne da bi bila zagotovljena kakršna koli posojila. Romunija je poročala tudi o jamstvih, ki niso bila 
aktivna, ker končni prejemniki niso plačali provizij zanje.
Litva je vključila posojila, ki niso nikoli postala aktivna, ker so bile pogodbe razveljavljene, Francija (Korzika) pa 
je sporočila podatke, ki se niso ujemali s potrjenimi informacijami iz podatkovne zbirke upravitelja sklada.Okvir 9
33 Opažanja
Zaključek še ni bil dobro 
pripravljen, države članice 
in Komisija pa so si določbe 
različno razlagale
75 
Programi se bodo zaključili konec 
programskega obdobja 2007–2013 za 
razvoj podeželja. V zvezi s tem se bo 
ugotovilo, kateri odhodki instrumen -
tov finančnega inženiringa so upravi -
čeni in kakšni so ustrezni zneski, ki jih 
države članice lahko obdržijo (in plača -
jo obveznosti finančnih instrumentov) 
(glej odstavek 33). Določilo se bo tudi, 
katere določbe v zvezi z izstopom in 
likvidacijo bodo začele veljati. Sodišče 
je ugotovilo, da tega ključnega dogod -
ka niti države članice niti Komisija niso 
dobro pripravile.
76 
Komisija in države članice so si v pro -
gramskem obdobju 2007–2013 različno 
razlagale veljavna pravila instrumentov 
finančnega inženiringa, zlasti v pri -
meru jamstvenih skladov. Skladno 
z zakonodajo sta upravičeni dve vrsti 
jamstev: sproščena in tekoča jamstva. 
Komisija je navedla, da so vsa sprošče -
na jamstva ob zaključku upravičena. 
Po njenem mnenju tekoča jamstva 
niso upravičeni v celoti, ampak je treba 
zanje pri zaključku uporabiti razmerje 
izpostavljenosti tveganjem, s čimer se 
zmanjšajo zneski, ki jih države članice 
lahko obdržijo.77 
Sodišče je ugotovilo, da je pristop GD 
za kmetijstvo in razvoj podeželja na 
tem področju skladen z razlago, ki jo 
je GD za regionalno in mestno politiko 
pripravil v svojih navodilih, vendar to 
ni podprto z besedilom zakonodaje. 
Države članice, ki so bile obiskane med 
revizijo, so si ta pravila različno razla -
gale. Italija je razumela, da je treba to 
razmerje uporabljati za vsa jamstva 
(sproščena in tekoča), Francija (Korzika) 
in Romunija pa tega razmerja sploh 
nista želeli uporabiti.
Pomanjkanje jasnosti glede 
določb za politiko izstopa
78 
Trenutno za države članice ni na -
tančnih določb za izstop in likvidacijo. 
Pravila EU za razvoj podeželja zahte -
vajo le, da vire, ki se vrnejo dejavnosti 
po končnem datumu za upravičenost 
programa za razvoj podeželja, za -
devna država članica porabi v korist 
posameznih podjetij. Države članice, 
obiskane med revizijo, so menile, da 
je prihodnost vseh revidiranih skladov 
še odprta, saj ni bilo jasno, ali se bodo 
skladi nadaljevali, za koliko časa in 
s kakšnim namenom.
34 Opažanja
79 
V skladu z razlago Komisije46 po-
samezniki zunaj področja razvoja 
podeželja in kmetijskega sektorja 
lahko prejmejo podporo, vendar jasne 
opredelitve teh posameznih podjetij 
ni. Sodišče meni, da obstaja tveganje, 
da se viri, ki so bili prvotno namenjeni 
razvoju podeželja za morebitne upra -
vičence kmetijske politike, prenesejo 
na sektorje, ki niso povezani z razvo -
jem podeželja.
80 
Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da 
Komisija ni nameravala spremljati te 
določbe v obdobju po zaključku in 
s tem zagotoviti, da države članice 
srednje- in dolgoročno ne porabijo 
kapitala za financiranje in povrnjenih 
virov za druge namene kot v korist 
posameznim podjetjem.
Ali bi okvir za obdobje 
2014–2020 lahko 
zagotovil potrebne 
izboljšave finančnih 
instrumentov?
81 
Nov zakonodajni okvir za obdobje 
2014–2020 za politike na področju 
socialnih zadev, ribištva, kohezije in 
razvoja podeželja je bil sprejeta konec 
leta 2013. Kadar gre za primere delje -
nega upravljanja, uredba o skupnih 
določbah za obdobje 2014–2020 v skla -
du s finančno uredbo47 določa načela, 
ki jih je treba upoštevati za finančne 
instrumente za vsa področja. Sodišče 
je ocenilo, koliko bi lahko te prav -
ne spremembe povečale smotrnost 
poslovanja finančnih instrumentov na 
področju razvoja podeželja.V novem pravnem okviru so 
nekatere vidne izboljšave ...
82 
Sodišče je navedlo, da pravni okvir za 
finančne instrumente zagotavlja neka -
tere izboljšave, zlasti:
 – obvezne predhodne ocene za vse 
instrumente, ki naj bi med drugim 
zagotovile boljšo oceno potrebne -
ga kapitala sklada;
 – postopna plačila, vezana na 
stopnjo dejanskih izplačil konč -
nim prejemnikom, pri posojil -
nih skladih ali dejansko črpanje 
sredstev pri jamstvenih skladih, 
kar naj bi zmanjšalo tveganje 
prekapitalizacije;
 – možnost vzpostavitve različnih vrst 
finančnih instrumentov na različ -
nih ravneh (nacionalni, regionalni, 
nadnacionalni ali čezmejni), npr. 
prek sklada skladov (holdinški skla -
di48), posebnih po meri zasnovanih 
ali standardnih instrumentov (obo -
je bi vzpostavile države članice) ali 
prek prispevkov v instrumente na 
ravni EU ter
 – obvezno poročanje od samega 
začetka, med drugim o celi vrsti 
kazalnikov, povezanih s finančno 
uredbo49.46 Mnenje pravne službe GD za 
kmetijstvo in razvoj podeželja 
iz dopisa revizorjem z dne 
8. oktobra 2014.
47 Člen 139(5) Uredbe (ES, 
Euratom) št. 966/2012.
48 Skladi, ustanovljeni za 
finančne naložbe v sklade 
tveganega kapitala, jamstvene 
sklade, posojilne sklade, ali 
skladi ali drugi sistemi 
spodbud, ki zagotavljajo 
posojila, jamstva za vračljive 
naložbe, ali enakovredni 
instrumenti.
49 Na primer, organi upravljanja 
bodo morali kot prilogo 
k letnemu poročilu 
o napredku predložiti 
posebno poročilo 
o dejavnostih, vključno 
s finančnimi instrumenti. To bo 
vključevalo številne elemente 
(finančni vzvod, smotrnost 
poslovanja), s katerimi se bo 
poročanje uskladilo s finančno 
uredbo. Za EKSRP je to 
poročanje novost.
35 Opažanja
... vendar nekatere ovire še 
vedno obstajajo
83 
Sodišče je ugotovilo, da tveganje pre -
kapitalizacije finančnih instrumentov 
še vedno obstaja in da še vedno niso 
določeni pogoji, potrebni za zagoto -
vitev njihovih dolgoročnih učinkov. 
Ugotovilo je tudi, da vprašanja, ki se 
nanašajo na smotrnost poslovanja, 
v pravnem okviru EU za obdobje 
2014–2020 še vedno niso ustrezno 
obravnavana ter da pri finančnih in -
strumentih obstaja tveganje, da bodo 
tudi v prihodnje preveč odvisni od 
shem za nepovratna sredstva.
Precenitev potrebnega kapitala in 
nato prekapitalizacija skladov sta 
tveganji, ki še vedno obstajata
84 
Nova določba o postopnih plačilih 
(člen 41 uredbe o skupnih določbah) 
določa, da so vplačila iz proračuna 
EKSRP v kapital sklada odvisna od de -
javnosti porabe finančnih instrumen -
tov. Ta določba bi lahko omejila pre -
kapitalizacijo, toda še vedno obstaja tveganje, da to ne bo zadostovalo za 
odpravo problema „sklada za parki -
ranje50“ z namenom neupoštevanja 
pravila o samodejni razveljavitvi.
85 
Eden glavnih namenov nove obvezne 
predhodne ocene je količinsko opre -
deliti, koliko sredstev bi bilo treba 
dodeliti za financiranje finančnih in -
strumentov. Kakovost te ocene je zato 
ključnega pomena, saj ima neposreden 
finančni vpliv. Veljavna zakonodaja 
ne zahteva, da Komisija to kakovost 
preverja.
86 
Izkušnje iz obdobja 2007–2013 kažejo, 
da obstaja tveganje, da nova določba 
o postopnih plačilih morda ne zados -
tuje za zagotovitev, da skladi ne bi bili 
preveliki, zlasti če so predhodne ocene 
neustrezne. Znesek prvega, 25-odsto -
tnega obroka51 je odvisen od zneska, 
dodeljenega finančnemu instrumentu 
na podlagi ustreznega sporazuma 
o financiranju (glej tabelo 4 ).Tabela 4Potencialni učinek postopnih plačil (v milijonih EUR)
Znesek, ki naj bi bil 
dodeljen finančnemu 
instrumentu na pod -
lagi ustreznega spora -
zuma o  financiranjuVmesno plačilo 
z najvišjo zgornjo 
mejo 25 %MultiplikatorNajvišji znesek, 
ki se zagotovi 
v obliki jamstevNajnovejši 
zneski, izdani kot 
jamstvaV % najvišjega 
zneska 
Bolgarija 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italija (Apulija) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italija (Sicilija) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 V Italiji (Sicilija) na primer so se 
jamstva stalno zagotavljala, 
vendar je bil na splošno 
dejansko porabljen le majhen 
delež kapitala. Jamstveni sklad 
torej deluje kot „sklad za 
parkiranje“.
51 Uredba o skupnih določbah 
določa, da noben znesek, 
vplačan iz programa v finančni 
instrument, ne sme presegati 
25 % skupnega zneska 
prispevkov iz programa, 
dodeljenih finančnemu 
instrumentu.
36 Opažanja
Še vedno obstaja tveganje, da se 
finančni instrumenti vzpostavijo 
prepozno
87 
Izvajanje finančnega instrumenta pra -
vočasno in v zgodnji fazi programske -
ga obdobja je ključen pogoj za izbolj -
šanje njegove smotrnosti poslovanja 
v celotnem programskem obdobju. 
Sodišče meni, da bo način, na katerega 
se bodo sedanji finančni instrumenti 
zaključili decembra 2015, vplival na 
odločitve in proces vzpostavitve fi -
nančnih instrumentov v novem okviru. 
Ker do 1. decembra 2014 ni bil odobren 
noben program za razvoj podeželja in 
ker ni bila dokončana nobena pred -
hodna ocena za nove finančne instru -
mente, je na splošno obstajalo veliko 
tveganje, da bi se izvajanje začelo 
šele od leta 2016 naprej, s čimer bi se 
je skrajšal čas, v katerem bi finančni 
instrumenti lahko delovali.
Tveganje nezadostne 
osredotočenosti na dolgoročne 
učinke
88 
Sodišče je ugotovilo, da so nekatere 
države članice, kot sta Litva in Latvi -
ja, izvajale finančne instrumente kot 
odziv na posamezne težave, ki jih je 
povzročila gospodarska in finanč -
na kriza. Vendar so skladi prenehali 
delovati, ko so se razmere na finančnih 
trgih teh držav izboljšale (glej odstav -
ka 45 in 60). S tovrstnimi vračljivimi 
instrumenti pa se lahko pomembni 
učinki dosežejo le, če delujejo dlje 
časa. Na Korziki so bila jamstva ome -
jena na 60 mesecev, tudi če je posojilo 
pokrivalo daljše obdobje. Komisija je 
v svojem nedavnem sporočilu (glej 
odstavek 8) poudarila tudi to, da je 
treba ustrezno upoštevati dolgoročno 
rast in podpirati dolgoročne naložbene 
projekte.89 
Sodišče meni, da je eden od pogojev 
za zagotovitev, da finančni instrumenti 
delujejo dolgoročno, določitev jasnih 
prehodnih pravil med programskimi 
obdobji, da se preprečijo prekinitve, 
povezane z upravljanjem programskih 
ciklusov. V novem pravnem okviru take 
določbe ni.
Učinek finančnega vzvoda in 
učinek obnavljanja financiranja: 
vprašanja smotrnosti poslovanja 
niso ustrezno obravnavana
90 
Sodišče je ugotovilo, da se v obdobju 
2007–2013 smotrnost poslovanja ni 
spremljala (glej odstavka 69 in 70), 
zato ni nobenih koristnih informacij, 
ki bi služile kot pridobljene izkušnje za 
naslednje programsko obdobje.
91 
Novi pravni okvir še vedno ne zahteva 
obvezne udeležbe zasebnega sektorja 
(finančni vzvod), nova zakonodaja pa 
ne določa nobenih ustreznih ciljev 
niti ne zagotavlja podatkov za izračun 
kazalnikov finančnega vzvoda. Sodišče 
meni, da koncept finančnega vzvoda, 
kot je predlagan v odstavku 64, ni 
primeren za finančne instrumente na 
področju razvoja podeželja za pro -
gramsko obdobje 2014–202052.52 V členu 59(2) Uredbe (EU) 
št. 1305/2013 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
17. decembra 2013 o podpori 
za razvoj podeželja iz 
Evropskega kmetijskega 
sklada za razvoj podeželja 
(EKSRP) in razveljavitvi Uredbe 
Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL 
L 347, 20.12.2013, str. 487) je 
navedeno, da se „prispevek 
EKSRP […] izračuna na podlagi 
zneska upravičenih javnih 
izdatkov“.
37 Opažanja
92 
Poleg tega novi okvir ne vključuje 
nobenih minimalnih pogodbeno zave -
zujočih obdobij za obnavljanje finan -
ciranja. V skladu s členom 45 uredbe 
o skupnih določbah je treba vire, ki 
se vrnejo finančnim instrumentom 
v obdobju najmanj osem let, porabiti 
v skladu s cilji programa(-ov). Opre -
delitev takega minimalnega obdobja 
je sicer dobrodošla, vendar določba 
omogoča zmanjšanje kapitala sklada 
in ponovno uporabo teh sredstev fi -
nančnega instrumenta kot nepovratna 
sredstva, s čimer se omeji ugodnost, 
ki jo zagotavlja sistem obnavljanja 
sredstev.
Obstaja tveganje, da se bo 
odvisnost finančnih instrumentov 
od nepovratnih sredstev 
v obdobju 2014–2020 ohranila
93 
S prejšnjimi revizijami Sodišča na 
področju razvoja podeželja53 so bile 
ugotovljene težave pri načinu upravlja -
nja nepovratnih sredstev za naložbene 
ukrepe. Pogosto je prišlo do učinka 
mrtvih izgub in premestitvenega 
učinka ter do slabosti v zvezi z izbirnim 
postopkom. Ugotovljeno je bilo, da je 
ukrep, ki podpira naložbe v predelavo 
kmetijskih proizvodov, najbolj dov -
zeten za napake54. Ker imajo finančni 
instrumenti prednost dodatnega ve -
denja zaradi ocenjevanja sposobnosti 
preživetja projektov (glej odstavek 14), 
imajo tudi potencial za zmanjšanje tve -
ganj, ugotovljenih v zvezi z uporabo 
nepovratnih sredstev.94 
Vsak končni upravičenec, ki izpolnjuje 
merila za upravičenost in izbirna merila 
za dostop do finančnega instrumenta, 
lahko zanj zaprosi neposredno, ne da 
bi vložil vlogo za sheme nepovratnih 
sredstev. To pomeni neposreden 
dostop do finančnega instrumenta. 
V nasprotju s stanjem, ugotovljenim 
v programskem obdobju 2007–2013 
(glej odstavka 34 in 35), neposredni 
dostop povečuje obseg intervencij 
s finančnimi instrumenti in s tem tudi 
njihov potencialni učinek.
95 
V navodilih Komisije55 za programsko 
obdobje 2014–2020 je možnost ne -
posrednega dostopa do finančnih in -
strumentov navedena kot ena glavnih 
sprememb med obema programskima 
obdobjema. Vendar Sodišče meni, da 
prehoda s posrednega na neposredni 
dostop ni mogoče pripisati novemu 
pravnemu okviru, saj zakonodaja, ki se 
je uporabljala za obdobje 2007–201356, 
ni zahtevala posrednega dostopa. 
Pristop, ki se uporablja za kohezijo, 
vključuje neposreden dostop, GD za 
regionalno in mestno politiko pa je 
določil pravila za skupno uporabo 
finančnih instrumentov in nepovratnih 
sredstev. GD AGRI v obdobju 2007–
2013 ni pripravil podobnih navodil 
(glej odstavek 37).53 Glej na primer Posebno 
poročilo št. 8/2012 – 
Usmerjanje pomoči za 
posodabljanje kmetijskih 
gospodarstev; Posebno 
poročilo št. 1/2013 – Ali je 
podpora EU 
živilskopredelovalni industriji 
uspešno in učinkovito dodala 
vrednost kmetijskim 
proizvodom? in Posebno 
poročilo št. 6/2013 – Ocena 
enotne revizije in zanašanja 
Komisije na delo nacionalnih 
revizijskih organov na 
področju kohezije ( http://eca.
europa.eu ).
54 Posebno poročilo št. 23/2014 – 
Napake pri porabi za razvoj 
podeželja: Kakšni so vzroki in 
kako se obravnavajo? ( http://
eca.europa.eu ).
55 Evropska komisija; Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities  
(finančni instrumenti 
v programih evropskih 
strukturnih in investicijskih 
skladov v obdobju 2014–2020, 
kratka navodila za organe 
upravljanja), 2.7.2014.
56 Uredba Sveta (ES) 
št. 1698/2005 in 
Uredba Komisije (ES) 
št. 1974/2006.
38
 Zaključki in priporočila
96 
Na splošno je Sodišče zaključilo, da so 
bili finančni instrumenti na področju 
razvoja podeželja57 neuspešni in da bo 
v obdobju 2014–2020, ki bi sicer lahko 
bilo obetavno, želeni učinek težko 
doseči. Očitno posebne značilnosti 
politike za razvoj podeželja niso bile 
ustrezno upoštevane, pa tudi ocene 
dejanskih potreb ni bilo. Sodišče je 
zato ugotovilo, da potencialne koristi 
opustitve „kulture odvisnosti od nepo -
vratnih sredstev“58 z dejanskim izvaja -
njem finančnih instrumentov v obdob -
ju 2007–2013 niso bile dokazane.
97 
Sodišče je ugotovilo, da bi okvir za 
obdobje 2014–2020 lahko zagotovil 
potrebne izboljšave, vendar pa neka -
tere ovire za širšo uporabo finančnih 
instrumentov, še vedno obstajajo. 
Čeprav so bile uvedene nove posebne 
določbe za omejitev ponavljajočega se 
problema prekapitalizacije, tveganje 
še vedno obstaja. Ključne težave glede 
smotrnosti poslovanja v zvezi z učin -
kom finančnega vzvoda in učinkom 
obnavljanja financiranja še niso bile 
ustrezno obravnavane (odstavki 81 
do 95).
98 
Sodišče je ugotovilo, da v program -
skem obdobju 2007–2013 ni bilo jasnih 
argumentov za vzpostavitev finančnih 
instrumentov in da so bili ti prekapi -
talizirani (odstavki 21 do 50). Povpra -
ševanje po finančnih instrumentih 
v obdobju 2007–2013 je bilo še poseb -
no nizko, zato bo treba v prihodnjih 
letih zagotoviti posebne spodbude za 
njihovo uporabo. V obdobju 2007–2013 ni bilo več ločenega ukrepa finanč -
nega inženiringa tako kot v obdobju 
2000–2006, finančni instrumenti pa so 
bili lahko le vključeni v izbor naložbe -
nih ukrepov. Z možnostjo vzpostavitve 
finančnih instrumentov, bodisi kot dela 
naložbenega ukrepa ali kot posebnega 
ukrepa, se poveča prožnost upravlja -
nja vloženih sredstev, hkrati pa oslabi 
povezava z nepovratnimi sredstvi. Tudi 
okvir za obdobje 2014–2020 ne predvi -
deva te možnosti.
Priporočilo 1
Za povečanje spodbud za države čla -
nice, da vzpostavijo finančne instru -
mente za razvoj podeželja, bi morala 
Komisija opredeliti izzive, posebne 
značilnosti in ovire na tem področju, 
ter države članice dejavno spodbujat, 
da te instrumente uporabljajo, kadar je 
to ustrezno. Države članice bi lahko za 
spodbujanje povpraševanja dodelile 
nek delež razpoložljivega proračuna 
EKSRP finančnim instrumentom in 
zagotovile, da bodo ti instrumenti 
v jasno opredeljenih okoliščinah pri -
vlačnejši od nepovratnih sredstev.
99 
Problem prekapitalizacije finančnih 
instrumentov se je v obdobju 2007–
2013 stalno ponavljal, kar je privedlo 
do presežka v višini 370 milijonov EUR 
(glej odstavek 48). Čeprav so bile za 
omejitev tega problema v pravnem 
okviru za obdobje 2014–2020 uvedene 
posebne določbe (obvezne predhodne 
ocene, postopna plačila), pa tveganje 
lahko še vedno obstaja.57 Glej tudi Prilogo II  k temu 
poročilu.
58 Evropska komisija; Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities  
(finančni instrumenti 
v programih evropskih 
strukturnih in investicijskih 
skladov v obdobju 2014–2020, 
kratka navodila za organe 
upravljanja), 2.7.2014.
39 Zaključki in priporočila
Priporočilo 2
Na področju razvoja podeželja naj 
Komisija zagotovi navodila in dejavno 
spodbuja kakovost obveznih predho -
dnih ocen za finančne instrumente, 
ki naj bi služile kot ključna orodja za 
preprečevanje prekapitalizacije. Poleg 
tega naj države članice uporabljeno 
razmerje izpostavljenosti tveganjem 
potrdijo s pomočjo strokovnjakov 
z ustreznega področja.
100  
Finančni instrumenti v programskem 
obdobju 2007–2013 niso bili dovolj 
uspešni (odstavka 70 in 71). Njihova us -
pešnost je bila slaba pri obnavljanju fi -
nanciranja in finančnem vzvodu za do -
datne zasebne vire v korist politike za 
razvoj podeželja. Postopek poročanja 
ni bil zasnovan tako, da bi celovito od -
ražal dejavnosti finančnih instrumen -
tov in zagotavljal ustrezne informacije 
o doseženi smotrnosti poslovanja. Ko -
misija zato ni ustrezno opravljala svojih 
nadzornih nalog v okviru deljenega 
upravljanja. Vseeno pa bi se z izboljša -
vami, uvedenimi v pravnem okviru za 
obdobje 2014–2020, lahko odpravile 
glavne pomanjkljivosti v zvezi s poro -
čanjem (glej odstavek 82).
Priporočilo 3
Da se poveča uspešnost finančnih 
instrumentov za programsko obdob -
je 2014–2020 na področju razvoja 
podeželja naj Komisija določi ustrezne 
standarde in cilje za učinek finanč -
nega vzvoda in učinek obnavljanja 
financiranja.101  
Finančni instrumenti morajo delovati 
dolgoročno, da lahko zagotovijo svoj 
polni učinek. Sodišče je ugotovilo, da 
je bil ta vidik premalo poudarjen. Poso -
jilni skladi na primer so bili odgovor 
na kratkoročni problem pomanjkanja 
likvidnosti v okviru nedavne gospodar -
ske krize, zato so delovali le v omeje -
nem časovnem obdobju kljub znat -
nemu upravnemu bremenu, ki je bilo 
potrebno za njihovo vzpostavitev.
Priporočilo 4
Za spodbujanje dolgoročnih učinkov 
finančnih instrumentov naj Komisija in dr -
žave članice določijo jasna prehodna pra -
vila za čas med programskimi obdobji. 
Države članice naj izvajajo nove pravne 
določbe tako, da bodo te zagotavljale 
največjo stopnjo prožnosti. V tem okvi -
ru bi lahko Komisija spodbujala države 
članice k uvedbi enotnega finančnega 
instrumenta, ki bi lahko zagotavljal 
tako posojila kot tudi jamstva, s čimer 
bi se povečali tudi njegova aktivnost in 
kritična masa.
102  
S prejšnjimi revizijami Sodišča na 
področju razvoja podeželja so bili pri 
upravljanju nepovratnih sredstev za 
naložbene ukrepe (glej odstavek 93) 
ugotovljeni problemi (učinek mrtvih 
izgub, premestitveni učinek in slabosti 
v zvezi z izbirnim postopkom). Finančni 
instrumenti bi lahko zmanjšali ugo -
tovljena tveganja v zvezi z uporabo 
nepovratnih sredstev.
40 Zaključki in priporočila
Priporočilo 5
Države članice naj bodo pri ocenjeva -
nju vlog za financiranje pozorne zlasti 
na morebitni učinek mrtvih izgub ali 
premestitveni učinek. V ta namen bi 
morale uporabljati ustrezne kazalnike, 
kot so donosnost naložb in izjave o na -
črtovanem denarnem toku. Za upravi -
čene dejavnosti, pri katerih je tveganje 
učinka mrtvih izgub/premestitvenega 
učinka še posebej visoko, bi finančni 
instrumenti lahko postali prednostna 
možnost. Države članice naj preučijo, 
kako bi se lahko nepovratna sredstva 
in finančni instrumenti uporabljali 
skupaj, da bi se zagotovila najboljša 
stroškovna učinkovitost, in sicer z op -
timizacijo učinka finančnega vzvoda/
učinka obnavljanja financiranja.103  
Sodišče ugotavlja, da v programskem 
obdobju 2007–2013 ni bilo natančnih 
pogojev za določitev obveznosti 
finančnih instrumentov, ki jih je treba 
plačati konec programskega obdobja, 
in pogojev za politiko izstopa, in sicer 
predvsem zato, ker Komisija ni pripravila 
jasnih pravil o teh vprašanjih (odstavki 
72 do 80).
Priporočilo 6
Komisija naj v letu 2015 pravočasno 
zagotovi natančna operativna izvedbe -
na pravila, vključno s politiko izstopa, 
in sicer pred zaključkom programskega 
obdobja 2007–2013.
To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi ga. Rasa BUDBERGYTĖ, članica Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 25. marca 2015.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

41
Ocena prekapitalizacije jamstvenih skladov glede na razmerje izpostavljenosti tve -
ganjem na dan 31. decembra 2013
Znesek, vplačan 
v sklad na dan 
31. 12. 2013  
(v EUR)Znesek izdanih 
jamstev končnim 
prejemnikom na 
dan 31. 12. 2013  
(v EUR)Najvišja 
stopnja 
pričakovanih 
neplačilRazmerje izpostavlje -
nosti tveganjem, upo -
rabljeno za določitev 
zneska, vplačanega 
v sklad
(1–X)Ocena 
prekapitalizacije 
sklada  
(v EUR)
Bolgarija 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0  % 5,0 110 998 800,00
Francija (Korzika) 600  000,00 403 795,00 33,3 % 3,0 465 401,67
Italija (Sicilija) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3 % 3,0 35 800 546,59
Italija (Apulija) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0 % 12,5 4 473 177 ,96
Italija (Lacij) 2 500  000,00 920 105,60 8,0 % 12,5 2 426  391,55
Italija (Kampanija) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0 % 12,5 1 988 997 ,08
Italija (Umbrija) 4 800  000,00 0,00 33,3 % 3,0 4 800  000,00
Italija (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3 % 3,0 1 632 866,67
Italija (Bazilikata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3 % 3,0 14 293  336,67
Italija (Kalabrija) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0  % 2,0 9 160 800,00
Romunija 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0  % 5,0 184 565 305,80
Skupaj 421  088  950,00 249 666 183,85   370  605  623,98
Potreben kapital  
(v EUR)50 483 326,02
Prekapitalizacija (izražena kot faktor) 8,34
Vir: Revizijske ugotovitve Sodišča.Priloga IPriloge
42 Priloge
Pregled glavnih slabosti, ki zmanjšujejo smotrnost poslovanja revidiranih finančnih 
instrumentov
Francija 
(Korzika)Italija 
Romunija Grčija Litva 
Apulija Sicilija
Vrsta JS JS JS JS PS PS
Pozna vzpostavitev S S
Precenjeno povpraševanje S S S S S S
Razmerje izpostavljenosti tveganjem prenizko 
(za JS)S S n. r. n. r.
Prevelike kapitalske injekcije S S S S
Nizka stopnja izplačil S S S
Nezadostna stopnja obnavljanja financiranja S S S S S S
Nezadostna stopnja finančnega vzvoda S S S S S S
Ni poročanja o smotrnosti poslovanja S S S S S S
JS: jamstveni sklad; PS: posojilni sklad; n. r.: ni relevantno.
S: ugotovljene slabosti.
Vir: Revizijske ugotovitve Sodišča.Priloga II
43
Zahteva po ustrezni predhodni oceni pričakovanih 
izgub v zvezi s sofinanciranjem dejavnosti, ki vklju -
čujejo jamstvene sklade, iz EKSRP je bila uvedena 
leta 20113. Kar zadeva programsko obdobje 2014–
2020, je predhodna ocena obvezna za vse dejavno -
sti, ki vključujejo finančne instrumente, sofinanci -
rane iz EKSRP4. Zakonodaja predvideva spodbude 
za države članice za uporabo finančnih instrumen -
tov in jim omogoča, da jih lahko na podlagi mode -
lov, pripravljenih na izvajanje, kot so standardni 
modeli, takoj uvedejo. Poleg tega Komisija drža -
vam članicam in deležnikom zagotavlja potrebna 
navodila in jih bo zagotavljala tudi v preostalem 
obdobju 2014–2020.
V
Za jamstvene sklade se za nemotena vlaganja 
v podjetja zahteva določena raven likvidnosti.
Po posodobljeni oceni potreb, ki so jo opravile 
države članice, in pripravi na zaključek jamstvenih 
skladov se je številka do konca leta 2014 zmanjšala 
na 362,69 milijona EUR.
VI
Finančni instrumenti, ki jih podpira EKSRP , so bili 
vzpostavljeni v zakonsko dovoljenem obdobju 
v skladu z zakonodajo EU.
Komisija želi opozoriti, da se razvoj podeželja izvaja 
v okviru deljenega upravljanja z državami članicami, 
ki so v celoti pristojne za spremljanje dejavnosti.
Komisija v zvezi z obdobjem 2007–2013 poudarja, 
da je zbrala pomembne informacije glede poroča -
nja o obstoječih finančnih instrumentih. Poleg tega 
je za programsko obdobje 2014–2020 načrtovano 
celovito poročanje o finančnih instrumentih5.
3 Uredba Komisije (EU) št. 679/2011 z dne 14. julija 2011.
4 Člen 37(2) Uredbe (EU) št. 1303/2013.
5 Člen 46 Uredbe (EU) št. 1303/2013.Povzetek
I
Medtem ko je privabljanje zasebnega kapitala eden 
od elementov z dodano vrednostjo, povezanih 
s finančnimi instrumenti, pa zakonodaja EU1 na 
področju razvoju podeželja za obdobje 2007–2013 
ne povezuje izrecno instrumentov finančnega inže -
niringa z zasebnim financiranjem.
III
Komisija poudarja, da se je programsko 
obdobje 2014–2020 šele začelo in da večina progra -
mov evropskih strukturnih in investicijskih skladov 
(v nadaljnjem besedilu: skladi ESI), vključno s pro -
grami za razvoj podeželja, še ni bila sprejeta. Poleg 
tega lahko države članice finančne instrumente 
vzpostavijo kadar koli v programskem obdobju.
IV
Komisija poudarja, da so bili finančni instrumenti 
v obdobju 2007–2013 izvedeni v sedmih državah 
članicah, kar je bistveno bolje kot v obdobju 2000–
2006, ko sta jih uporabili le dve državi članici.
Pravni okvir EU za programsko obdobje 2007–2013 
omogoča veliko prilagodljivost pri izvajanju ukre -
pov za razvoj podeželja. Komisija meni, da pravni 
okvir za obdobje 2007–2013 upošteva posebnosti 
razvoja podeželja, kar se kaže v finančnih instru -
mentih, ki jih podpira Evropski kmetijski sklad za 
razvoj podeželja (v nadaljnjem besedilu: EKSRP). 
Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 in Uredba Komi -
sije (ES) št. 1974/2006 opredeljujeta obseg in podro -
čje intervencije EKSRP , vključno s posebnimi ukrepi 
za podporo2. Vsak ukrep za razvoj podeželja vsebuje 
različna pravila in določbe o upravičenosti, ki jih 
morajo upoštevati finančni instrumenti, vzpostav -
ljeni v okviru ukrepa, in bi morali biti vključeni 
v sporazum o financiranju.
1 Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 in Uredba Komisije (ES) 
št. 1974/2006.
2 Na primer, podpora za naložbe v posodabljanje kmetijskih 
gospodarstev, dodajanje vrednosti kmetijskim in gozdarskim 
proizvodom, ustanavljanje in razvoj mikro podjetij na podeželju, 
diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti, obnova vasi itd.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 44
Vprašanje prekapitalizacije obravnavajo določbe 
člena 41 Uredbe (EU) št. 1303/2013, ki kot 
splošno pravilo za vse finančne instrumente 
v obdobju 2014–2020 uvajajo postopna plačila, 
ki temeljijo na doseganju konkretnih rezultatov 
izplačil.
Ključna vprašanja uspešnosti se ustrezno obrav -
navajo pri spremljanju finančnih instrumentov, ki 
jih podpirajo skladi ESI, kot je določeno v členu 46 
Uredbe (EU) št. 1303/2013. Komisija opozarja tudi 
na štiri kazalnike uspešnosti iz člena 12 Uredbe (EU) 
št. 480/2014.
Da bi Komisija spodbudila uporabo finančnih 
instrumentov, je okrepila tudi sodelovanje z Evrop -
sko investicijsko banko (EIB) na področju kmetijstva 
in razvoja podeželja ter 14. julija 2014 podpisala 
memorandum o soglasju7. To sodelovanje vključuje 
možnost uporabe izkušenj in znanja skupine EIB 
o finančnih instrumentih ter njihov prenos na 
področje razvoja podeželja.
Komisija je uvedla tudi celovito platformo za teh -
nično pomoč „fi -compass“, ki bo Komisiji, državam 
članicam in deležnikom zagotovila metodološka 
navodila in podporo pri ozaveščanju na področju 
finančnih instrumentov, ki jih v obdobju 2014–2020 
podpirajo skladi ESI8. Platforma „fi -compass“ bo 
kot del svojega delovnega programa razvila tudi 
posebne produkte za EKSRP .
IX (a) Prva alinea
Komisija se strinja, da mora opredeliti izzive, 
posebne značilnosti in ovire za vzpostavitev finanč -
nih instrumentov v okviru EKSRP .
Takšna analiza bo opravljena v okviru dejavnosti 
celovite platforme za tehnično pomoč „fi -compass“, 
ki Komisiji, državam članicam in deležnikom zago -
tavlja metodološka navodila in podporo pri ozave -
ščanju na področju finančnih instrumentov, ki jih 
v obdobju 2014–2020 podpirajo skladi ESI9.
7 Glej izjavo 14/225 z dne 14. julija 2014.
8 Več informacij je na voljo na spletnem mestu:  
http://www.fi -compass.eu
9 Več informacij je na voljo na spletnem mestu:  
http://www.fi -compass.euKomisija meni, da je treba prednosti finančnih 
instrumentov oceniti tudi v okviru finančne krize, ki 
je v nekaterih državah članicah vplivala na dostop 
do financiranja.
VII
Komisija poudarja, da je odgovornost nacionalnih 
organov zagotoviti, da se posamezne dejavnosti 
izvajajo v skladu z veljavnimi pravnimi določbami. 
Komisija vprašanja v zvezi s finančnimi instrumenti 
ovrednoti med svojimi revizijskimi obiski.
V skladu z veljavno zakonodajo EU za 
obdobje 2007–2013 mora ureditev likvidacije in 
izstopa določiti organ upravljanja v sporazumu 
o financiranju, ki ga sklene z upravljavcem sklada, 
s čimer se zagotovi ustrezno upoštevanje zadevnih 
določb.
V okviru deljenega upravljanja in v skladu z nače -
lom subsidiarnosti se mora Komisija prepričati, 
da so države članice vzpostavile ustrezne sisteme 
upravljanja in nadzora.
Komisija je za obdobje 2007–2013 zagotovila 
navodila vsaki državi članici, ki je zaprosila zanje. 
Smernice o zaključku programov za razvoj podeže -
lja v obdobju 2007–2013 so bile sprejete leta 20156.
Upoštevanje pravnih pravil in navodil se bo preve -
rilo ob potrditvi obračunov.
Komisija bo zagotovila bolj konsolidirana in izbolj -
šana navodila za obdobje 2014–2020.
VIII
Komisija meni, da novi pravni okvir za programsko 
obdobje 2014–2020 zadovoljivo upošteva pomi -
sleke Sodišča.
6 C(2015) 1399 final z dne 5. marca 2015.
Odgovori Komisije 45
IX (b)
Komisija sprejema to priporočilo in ga že izvaja.
Sprejete so bile prehodne določbe za 
obdobje 2007–2013.
Kar zadeva obdobje 2014–2020, bodo razprave 
z državami članicami opravljene, ko se bo pribli -
ževal zaključek tega obdobja in bo treba določiti 
prehodne določbe.
IX (c)
To priporočilo je naslovljeno na države članice.
Uvod
05
Zakonodaja EU za obdobje 2007–2013 ne predvi -
deva pravila o ponovni uporabi sredstev, prvotno 
dodeljenih za vzpostavitev finančnih instrumentov. 
Neporabljeni viri se lahko reprogramirajo za druge 
oblike pomoči.
06
Komisija poudarja, da se je programsko 
obdobje 2014–2020 šele začelo in da večina pro -
gramov skladov ESI, vključno s programi za razvoj 
podeželja, še ni bila sprejeta. Poleg tega lahko 
države članice finančne instrumente vzpostavijo 
kadar koli v programskem obdobju.
12
Po posodobljeni oceni potreb, ki so jo opravile 
države članice, in pripravi na zaključek jamstvenih 
skladov se je številka iz leta 2013 do konca leta 2014 
zmanjšala na 362,69  milijona  EUR.IX (a) Druga alinea
Komisija sprejema to priporočilo, ki ga je delno že 
izvedla.
V okviru platforme za tehnično pomoč skladom ESI 
„fi-compass“ so zagotovljena splošna navodila 
in navodila o predhodnih ocenah za posamezne 
sklade. Ta zajemajo celotni EKSRP , pa tudi posebne 
sektorje, kot sta kmetijstvo in gozdarstvo.
IX (a) Tretja alinea
Komisija sprejema to priporočilo, ki ga je delno že 
izvedla.
Komisija je zagotovila standardne modele za 
posojilne in jamstvene sklade na področju razvoja 
podeželja. V okviru platforme za tehnično pomoč 
skladom ESI „fi -compass“ se zdaj raziskujejo mož -
nosti za drug model, na primer za energetsko učin -
kovitost in obnovljivo energijo, njegova uresničitev 
pa se načrtuje za konec leta 2015.
Kar zadeva sodelovanje s skupino EIB, je Komisija 
podpisala poseben memorandum o soglasju glede 
sodelovanja na področju kmetijstva in razvoja 
podeželja, v okviru katerega se pričakuje, da bo EIB 
državam članicam ponudila posebno shemo finanč -
nih instrumentov, ki se bo izvajala v okviru EKSRP . 
Poseben dogodek o tem memorandumu o soglasju 
je že načrtovan za 23. marec 2015.
IX (a) Četrta alinea
Komisija sprejema to priporočilo, če pravila za 
zaključek programov za razvoj podeželja za 
obdobje 2007–201310 spadajo v njeno pristojnost.
Komisija poudarja, da so v skladu z veljavno zako -
nodajo EU za obdobje 2007–2013 za pripravo 
natančnih operativnih izvedbenih pravil, vključno 
z ustrezno politiko izstopa za posamezni instrument 
finančnega inženiringa, pristojne države članice.
10 C(2015) 1399 final z dne 5. marca 2015.
Odgovori Komisije 46
23
Komisija meni, da je pri oblikovanju pravnega 
okvira za obdobje 2007–2013 ustrezno ovrednotila 
in obravnavala posebne značilnosti razvoja pode -
želja. Zlasti Uredba (ES) št. 1698/2005 opisuje več 
kot 30 različnih ukrepov za natančno opredeljene 
skupine upravičencev ter vključuje merila za upra -
vičenost in posebne zahteve, ki jih morajo izpolnje -
vati finančni instrumenti, ki jih podpira EKSRP . To je 
podrobneje opredeljeno tudi v določbah Izvedbene 
uredbe št. 1974/2006.
Glej tudi odgovor na odstavek 21.
Komisija poudarja, da so upravičenke na področju 
razvoja podeželja kmetije vseh velikosti. Majhne 
kmetije v EU so različnih velikosti in se razlikujejo 
po posameznih državah, regijah in/ali podsektorjih. 
Vendar kmetje niso edini upravičenci ukrepov na 
področju razvoja podeželja.
Načeloma kohezijska politika ne podpira kmetijstva, 
vendar podobno kot politika za razvoj podeželja 
obsega več mikro in malih nekmetijskih podjetij.
26
Pravni okvir EU za programsko obdobje 2007–2013 
omogoča veliko prilagodljivost pri izvajanju ali 
ukrepih za razvoj podeželja. Komisija v zvezi s tem 
meni, da so potrebe in priložnosti opisane dovolj 
jasno, da je načrtovanje finančnih instrumentov 
ustrezno in mogoče. Komisija pri odobritvi pro -
gramov za razvoj podeželja ali njihovih sprememb 
opravi analizo, s katero oceni skladnost programov 
in ukrepov s strateškimi smernicami EU, ustreznimi 
nacionalnimi strateškimi načrti ter ustreznimi prav -
nimi določbami.13
V skladu z načeli subsidiarnosti in deljenega 
upravljanja so za vzpostavitev finančnih instru -
mentov, njihovo izvajanje in oceno povpraševanja 
pristojne države članice. To vključuje sprejetje vseh 
zakonskih in drugih predpisov na nacionalni in regio -
nalni ravni, vključno s sporazumi o financiranju.
Komisija spremlja, kako države članice izvajajo svoje 
programe za razvoj podeželja in v tem okviru tudi 
preverja, kako izvajajo finančne instrumente, ki jih 
podpira EKSRP .
Komisija poudarja, da imajo pri politiki razvoja 
podeželja in njenem izvajanju pomembno vlogo 
plačilne agencije.
Obseg revizije in revizijski pristop
20
Komisija poudarja, da lahko finančni instrumenti 
na področju razvoja podeželja podpirajo tudi 
druge naložbene ukrepe, kot so 311 (diverzifikacija 
v nekmetijske dejavnosti), 312 (ustanavljanje in 
razvoj mikro podjetij), 313 (turistične dejavnosti), 
321 (osnovne storitve in infrastruktura) itd. Upošte -
vati je treba tudi podporo iz pobude Skupnosti za 
razvoj podeželja (Leader).
Opažanja
21
Pravila o finančnih instrumentih na področju 
razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 so bila 
v primerjavi z obdobjem 2000–2006 bistveno 
izboljšana.
22
Komisija meni, da odgovori na spletne ankete, 
opravljene ob zaključku, ne pojasnijo povsem, 
zakaj finančni instrumenti niso bili vzpostavljeni na 
začetku programskega obdobja.
Odgovori Komisije 47
27
Zahteva po predhodni oceni pričakovanih izgub 
v zvezi s sofinanciranjem dejavnosti, ki vključu -
jejo jamstvene sklade, iz EKSRP je bila uvedena 
leta 201111. Takšne predhodne ocene upoštevajo 
sedanje tržne prakse za podobne dejavnosti, in 
sicer za vrsto naložb in zadevni trg, za katere je 
treba vzpostaviti jamstvene sklade.
Kar zadeva programsko obdobje 2014–2020, je 
predhodna ocena, vsebina katere je pravno opre -
deljena, obvezna za vse dejavnosti, ki vključujejo 
finančne instrumente, sofinancirane iz EKSRP12.
V skladu z zakonodajo za obdobje 2007–2013 so 
morali kandidati za upravljavce skladov predložiti 
poslovni načrt s konkretno vsebino, ki jo je moral 
oceniti organ upravljanja.
Komisija poudarja, da so bili vsi finančni instru -
menti, ki jih je EKSRP podpiral v obdobju 2007–2013, 
vzpostavljeni v času finančne in gospodarske 
krize, ko je bil dostop do posojil ohromljen in so se 
likvidnostne težave kazale po vsej Evropi.
Na primer v Bolgariji je bila predhodna ocena 
pričakovanih izgub/analiza vrzeli opravljena pred 
določitvijo ravni izpostavljenosti in končnega 
zneska kapitala sklada. V Romuniji je bila redna 
ocena opravljena po spremembi zakonodaje za 
obdobje 2007–2013, ki je zahtevala izvedbo predho -
dne ocene pričakovanih izgub za jamstvene sklade 
od leta 2011. Italija je v okviru razprav o zaključku 
finančnih instrumentov v odborih za razvoj pode -
želja uradno potrdila svoj pristop v zvezi z izvedbo 
predhodnih ocen v obdobju 2007–2013.
Pomanjkanje likvidnosti in/ali težave kmetov pri 
dostopu do posojil so prav tako utemeljeni raz -
logi, ki upravičujejo, da države članice uporabijo 
posebna finančna orodja.
11 Uredba Komisije (EU) št. 679/2011 z dne 14. julija 2011.
12 Člen 37(2) Uredbe (EU) št. 1303/2013.Vsak ukrep za razvoj podeželja, na podlagi katerega 
so bili podprti finančni instrumenti, je imel jasne in 
uveljavljene cilje, ki so bili v skladu z zakonodajo EU 
ter nacionalnimi strateškimi načrti. Zakonodaja EU 
ne predpisuje določitve le merljivih ciljev.
Kar zadeva programsko obdobje 2014–2020, so za 
vsako področje prednostnih nalog EU, povezanih 
z EKSRP , določeni predhodno količinsko opredeljeni 
cilji. Vsebina programa vsebuje opis strategije in 
pokaže, da izbrani ukrepi v zvezi s prednostnimi 
ukrepi EU temeljijo na premišljeni intervencijski 
logiki, podprti s predhodnim vrednotenjem.
Okvir 2
Navedeni cilji so bili skladni s splošnim položajem 
neobstoja kreditnih programov. Programi za razvoj 
podeželja razvijajo nadaljnje cilje v okviru ukrepov, 
na podlagi katerih so podprti finančni instrumenti. 
Sporazumi o financiranju med državami članicami 
in upravljavci skladov lahko vsebujejo tudi ute -
meljitve in cilje, povezane z zadevnim finančnim 
instrumentom.
Ti splošni razlogi pojasnjujejo potrebo po vzpo -
stavitvi posojilnega sklada. Podrobnosti o izčrpni 
utemeljitvi uporabe, posebnih ciljih, ki jih je 
treba doseči, in strategiji izstopa so vključene 
v „sporazum o financiranju“, ki ga sta ga sklenila 
sklad ETEAN (upravitelj skladov) in ministrstvo 
(organ upravljanja).
To potrjuje doslednost programskega pristopa in 
njegovo skladnost z zakonodajo EU. Litvo in Romu -
nijo je prizadel hud kreditni krč, ki je upravičencem 
onemogočil, da bi zagotovili bančna posojila za 
svoje projekte.
Nadaljnji cilji so opredeljeni v okviru ukrepov.
Glej zgoraj za Romunijo.
Odgovori Komisije 48
32
Plačilo celotnega zneska iz programa za razvoj 
podeželja v sklad v enem samem prispevku je 
bilo v skladu z zakonodajo EU. Z zneskom nastalih 
obresti je lahko razpolagal jamstveni sklad za zago -
tavljanje novih jamstev. Ta znesek bo potrjen ob 
zaključku finančnih instrumentov.
Polog neporabljenih zneskov EKSRP na obrestno -
nosne bančne račune, s čimer se ustvarjajo dodatni 
prihodki, ki jih lahko uporabijo finančni instrumenti, 
se šteje za dobro prakso. Tudi skladi EKSRP , ki jih 
je treba uporabiti za nepovratna sredstva v okviru 
programov, se lahko položijo na obrestnonosne 
bančne račune.
V primeru Romunije je bilo opravljeno redno 
vrednotenje pričakovanih izgub, pri čemer je bil 
celotni proračun finančnih instrumentov, ki delujejo 
v Romuniji in jih podpira EKSRP , prilagojen tako, da 
je izražal rezultate te ocene.
33
Člen 52(3) Uredbe (ES) št. 1974/2006 natančno opre -
deljuje, kaj se zgodi z viri, ki se med programskim 
obdobjem dejavnosti vrnejo iz naložb skladov ali ki 
ostanejo, potem ko so jamstva izplačana (tj. upora -
biti jih je treba v skladu s sporazumom o financira -
nju ali jih potrditi v okviru letnih obračunov).
Zagotovljeno jamstvo podpira posojilo, ki ga končni 
prejemnik dobi od finančnega posrednika. Z vra -
čilom tega posojila (in vseh morebitnih obresti, 
povezanih z njim) končni prejemnik potrdi izvedbo 
dejavnosti, ki jo podpira EKSRP , in posledično 
sprosti jamstvo, ki ga ni več mogoče povezovati 
s proračunom EKSRP , ker je to že „porabljeno“, 
tj. uporabljeno vsaj enkrat. Komisija meni, da to 
ni v nasprotju z načelom dobrega finančnega 
poslovodenja.28
Finančni instrumenti na področju razvoja podeželja 
so primerni za vse morebitne vlagatelje v podjetja, 
ki bi jih lahko podprl EKSRP .
Komisija je v obdobju 2007–2013 izboljšala zakono -
dajo, in sicer z uvedbo zahteve po predhodni oceni 
pričakovanih izgub za jamstvene sklade.
Kar zadeva programsko obdobje 2014–2020, bo 
treba oceno potreb opraviti v vseh primerih, ko se 
država članica odloči, da bo s sredstvi EKSRP prispe -
vala k finančnemu instrumentu13. Določbe o postopnih 
plačilih pa pomenijo tudi dodatno varovalo.
Glej tudi odgovora na odstavka 21 in 22.
30
Komisija poudarja, da prispevanje k skladom ni 
zadostno za to, da se prispevni zneski ob zaključku 
štejejo za upravičene.
31
Komisija želi poudariti tudi, da so bili prijavljeni 
izdatki obračunani pravilno. Vendar je tudi Komisija 
med svojimi revizijami v nekaterih državah članicah 
ugotovila, da so bili prenosi na sklade finančnih 
instrumentov razmeroma pretirani v razmerju do 
nadaljnjega črpanja instrumentov s strani končnih 
upravičencev.
Komisija poudarja, da narava finančnih instrumen -
tov ne omogoča takojšnje porabe vseh zneskov, 
prenesenih nanje. Finančni instrumenti potrebujejo 
čas, da se razvijejo v dobro delujoče mehanizme, 
in začetno likvidnost za zagotovitev nemotenega 
vlaganja v podjetja.
Vprašanje prekapitalizacije14 obravnavajo 
določbe člena 41 Uredbe (EU) št. 1303/2013, ki 
kot splošno pravilo za vse finančne instrumente 
v obdobju 2014–2020 uvajajo postopna plačila, 
ki temeljijo na doseganju konkretnih rezultatov 
izplačil.
13 Člen 37(2) Uredbe (EU) št. 1303/2013.
14 Sodišče se v svoji reviziji iz Posebnega poročila 2/2012 
sklicuje na pretiran obseg finančnih instrumentov in ne na 
prekapitalizacijo.
Odgovori Komisije 49
V skladu s členom 15 ter členom 71(5) in 71(2) 
Uredbe (ES) št. 1698/2005 so bili vložniki, ki so želeli 
prejeti podporo, zagotovljeno s finančnim instru -
mentom, ovrednoteni na podlagi izbirnih meril, ki 
jih je za zadevni ukrep določil pristojni organ, saj so 
bili izdatki upravičeni do prispevka iz EKSRP le, če 
so nastali pri dejavnostih, ki jih je na podlagi enakih 
izbirnih meril določil organ upravljanja za zadevni 
program ali za program v njegovi pristojnosti.
Komisija meni, da je bilo načrtovanje finančnih 
instrumentov v skladu z zakonodajo EU in veljav -
nimi pravili o državni pomoči.
36
Na področju razvoja podeželja za programsko 
obdobje 2007–2013 ni pravne zahteve EU, ki bi 
določala, da skupna vsota vseh oblik podpore ne 
sme presegati skupnega zneska zadevne izdatkovne 
postavke. Opozoriti je treba tudi, da jamstva nače -
loma podpirajo do 80 % (zasebnega) dela naložbe.
Glej tudi odgovora na odstavka 34 in 35.
37
Glej odgovor Komisije na odstavek 34.
38
Tudi Komisija je v svojih revizijah opozorila na 
to tveganje. Vendar je težko sklepati, da je raven 
prenosa kapitala samodejno povezana z namenom 
izogibanja pravilu N + 2 in s počasnejšo izvedbo 
programa, kot je bilo predvideno. V več primerih so 
države članice prenesle ves kapital, ki je bil vključen 
v proračun, čeprav ni šlo za „vprašanje N + 2“.
Prispevki iz programov za razvoj podeželja k finanč -
nim instrumentom se lahko izvršijo kadar koli v pro -
gramskem obdobju.
Glej tudi odgovor na odstavek 26.Upravičeni izdatki jamstvenih skladov ob zaključku 
krijejo vsa jamstva, sproščena po uspešni vrnitvi 
posojil v programskem obdobju, in znesek, ki krije 
le tveganje, povezano z aktivnimi jamstvi (vendar 
ne skupnega zneska aktivnih jamstev, ki so izdana). 
Del aktivnih jamstev, ki se šteje za neupravičen, je 
treba vrniti v program.
Glej tudi odgovor na odstavek 31.
34
Finančni instrumenti, ki jih podpira EKSRP , so zago -
tovili dostop do financiranja tistim upravičencem, 
ki jim finančni trgi niso omogočali kritja stroškov 
projekta ali deleža zasebnega sofinanciranja. V pro -
gramskem obdobju 2014–2020 se finančni instru -
menti ne morejo uporabljati za vnaprejšnje financi -
ranje nepovratnih sredstev, nepovratna sredstva se 
ne morejo uporabljati za vračilo podpore, prejete 
iz finančnih instrumentov, kombinacija podpore, 
ki se zagotavlja z nepovratnimi sredstvi in finanč -
nimi instrumenti, pa lahko pokriva isto izdatkovno 
postavko, če skupna vsota vseh oblik podpore ne 
presega celotnega zneska zadevne izdatkovne 
postavke15.
Okvir 3
Finančni instrumenti so imeli pomembno vlogo 
v okviru finančne in gospodarske krize, zlasti 
v državah članicah, v katerih so bili finančni pogoji 
zaostreni in/ali so upravičenci težko zagotovili 
sofinanciranje.
35
Komisija poudarja, da EKSRP prispeva k finančnim 
instrumentom z javnimi sredstvi (EKSRP in nacio -
nalno sofinanciranje).
Finančni instrumenti niso nujno druga možnost 
za nepovratna sredstva, ker se lahko nepovratna 
sredstva in finančni instrumenti uporabljajo skupaj 
v okviru ene same dejavnosti in v skladu z veljav -
nimi pravili o državni pomoči.
15 Člen 37(7), (8) in (9) Uredbe (EU) št. 1303/2013.
Odgovori Komisije 50
Določitev potencialnega trga, ki je zelo širok pojem, 
ni edini dejavnik za opredelitev in oceno kapitala 
sklada. Upoštevati je treba tudi dejavnike, kot so 
skupni razpoložljivi proračun v okviru ukrepov, 
naložbene potrebe, ocena dodane vrednosti finanč -
nih instrumentov, prispevek finančnih instrumentov 
k ciljem ukrepov itd.
43
V primeru Bolgarije je predlog vseboval ukrepe, na 
podlagi katerih ni mogoče vzpostaviti finančnih 
instrumentov.
Kar zadeva Italijo, se zneski, ki so jih prijavile 
regije, ob plačilu v jamstveni sklad niso šteli za 
nesorazmerne.
Glej tudi odgovor na odstavek 39 v zvezi s Sicilijo.
V primeru Litve je do prekapitalizacije prišlo šele, 
ko je kreditni krč popustil in so banke začele dajati 
posojila. Litva se je odločila za znižanje vrednosti 
finančnega instrumenta.
V Romuniji je prekapitalizacija izražala nezmožnost 
finančnih instrumentov za pridobitev komercial -
nih kreditov v času hude finančne krize in upada 
povpraševanja, ko je bila dobičkonosnost vsakršne 
naložbe zelo vprašljiva.
Glej tudi odgovor na odstavek 32.
Okvir 5
Omejeno uporabo sklada v letu 2014 je mogoče pri -
pisati njegovi pozni vzpostavitvi (decembra 2013), 
še vedno trajajoči nenaklonjenosti vlagateljev 
zaradi hude gospodarske krize v državi, pomanjka -
nju zadostnih izkušenj s tovrstnimi instrumenti in 
drugemu dogajanju v državi, ki ni bilo spodbudno 
za naložbe.
Komisija meni, da je to dobra praksa, ki kaže, da 
država članica pri izvajanju proračuna upošteva 
spreminjajoč se finančni položaj na programskem 
področju in tekoče povpraševanje po financiranju.Okvir 4
Namen je bil pospešiti uporabo posojilnega sklada, 
ker so razprave in pogajanja potekali dlje, kot je bilo 
pričakovano. Vsi udeleženi so želeli uvesti finančne 
instrumente brez nadaljnjega odlašanja. Upravne 
priprave so se končale decembra 2013, ko je bil 
uradno vzpostavljen posojilni sklad.
Komisija poudarja, da so tudi v največjem razponu 
teh ocen sredstva, ki so ostala za uporabo kot nepo -
vratna sredstva (med 70 % in 90 %), precej obsežna.
Viri, ki niso porabljeni v okviru finančnih instru -
mentov, se lahko reprogramirajo za druge oblike 
pomoči.
Glej tudi odgovore na odstavke 31, 38 in 39.
40
Komisija je ravnala v skladu s pravili.
Poudarja, da morajo države članice v primeru 
manjše porabe sredstva vrniti v programe, kar bo 
povečalo tveganje razveljavitve sredstev za leto, 
v katerem se izvede reprogramiranje.
Glej tudi odgovora Komisije na odstavek 31 in 
okvir 4.
41
Glej odgovor Komisije na odstavek 31.
42
Komisija poudarja, da se potencialni trg določi 
predhodno, instrumenti pa se lahko izvajajo ob 
zaključku programov za razvoj podeželja ter v času 
spreminjajočih se finančnih trgov in gospodarskih 
razmer. Položaj finančnih instrumentov, ki se izva -
jajo na ravni EU, je podoben.
Odgovori Komisije 51
46
Komisija poudarja, da v zakonodaji EU za obdobje 
2007–2013 ni opredelitve razmerja izpostavljenosti 
tveganjem, ki bi veljala na ravni EU.
Ocena razmerja izpostavljenosti tveganjem za 
programsko obdobje 2014–2020, ki je v členu 42(1)(b) 
Uredbe (EU) št. 1303/2013 poimenovana kot predho -
dna ocena tveganja, izraža potrebo po ustreznem 
prispevku iz programa za kritje pričakovanih in 
nepričakovanih izgub, nastalih pri novih posojilih.
47
Komisija meni, da je jamstveni sklad, ki zagotavlja 
jamstva za 20 % portfelja posojil in ima ob koncu le 
1 % unovčenih jamstev, primer dobrih posojil.
Multiplikacijsko razmerje je treba izračunati za vsak 
primer posebej, vendar je 20 % v tem primeru precej 
nizko razmerje in ne bi smelo sprožiti vprašanja 
o morebitni prekapitalizaciji (tudi v okviru splošnega 
okvira državne pomoči je lahko 25-odstotna zgornja 
meja avtomatično izvzeta iz praga za priglasitev; 
glej člen 21 uredbe o splošnih skupinskih izjemah).
Komisija se strinja, da je nizka stopnja neplačila 
izražala tudi nepripravljenost bančnega sektorja, da 
bi podprl bolj tvegane dejavnosti.
48
Komisija poudarja, da znaša skupni znesek jamstev, 
ki so bila izdana končnim prejemnikom do konca 
leta 2013, 249,6 milijona EUR, kar je 60 % prispevka 
k skladom.
Nadalje poudarja, da so finančni instrumenti, ki jih 
je revidiralo Sodišče, še vedno aktivni in da bodo še 
naprej aktivni tudi v obdobju 2014–2015.
Glej tudi odgovora na odstavka 12 in 39.Naknadna primerjava ne pomeni, da je bil predvi -
deni znesek ob vzpostavitvi finančnih instrumentov 
precenjen. Bili so tudi drugi razlogi, ki so upravi -
čevali prispevek iz programa za razvoj podeželja 
v sklad, kot so razlogi iz točke 42.
44
Glej odgovor Komisije na odstavek 28.
Okvir 6
Viri, ki niso porabljeni v okviru finančnih instru -
mentov, se lahko reprogramirajo za druge oblike 
pomoči.
Glej tudi odgovor na odstavek 31.
Kar zadeva Bolgarijo, se je prvotni naložbeni poten -
cial, ki ga je predlagala država članica, po pregledu 
Komisije zmanjšal. Za vzpostavitev in izvajanje 
finančnih instrumentov, vključno z izvedbo in 
pregledom predhodne ocene, je pristojna država 
članica. Zagotovitev posebnega regionalnega ali 
nacionalnega strokovnega znanja za izračun poseb -
nih tehničnih elementov, povezanih s finančnimi 
instrumenti, ni naloga Komisije.
V zvezi z Romunijo glej odgovor Komisije na 
odstavek 43.
45
Finančni trgi so dinamični in se lahko spreminjajo, 
kot je dokazala nedavna finančna in gospodarska 
kriza. Zato se lahko dolgoročne napovedi izkažejo 
za nezanesljive. Zaradi tega zakonodaja EU za 
programsko obdobje 2014–2020 omogoča, da vsaka 
predhodna ocena vsebuje določbe o morebitnih 
srednje- ali dolgoročno pregledih in posodobitvah, 
da bi natančno odražala morebitne spreminjajoče 
se tržne pogoje.
Odgovori Komisije 52
58
Še vedno je čas za izplačilo sredstev iz teh instru -
mentov. Komisija lahko le potrdi, koliko sredstev je 
ob koncu programskega obdobja izplačanih konč -
nim prejemnikom.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 55.
59
Glej odgovora Komisije na odstavka 52 in 58.
60
Komisija meni, da je treba porabo javnih sredstev 
na dobro delujočih trgih (ali trgih, katerih pravilno 
delovanje se je bistveno izboljšalo) skrbno ovredno -
titi, da se prepreči izkrivljanje konkurence.
V primeru Grčije je bil sklad vzpostavljen šele proti 
koncu leta 2013, zato so se začela sredstva končnim 
upravičencem dejansko izplačevati šele v sredini 
leta 2014. V primeru Litve je bančnemu sistemu ob 
koncu leta 2012 uspelo ponovno vzpostaviti norma -
len kreditni tok, zaradi česar viri iz EKSRP delno niso 
bili več potrebni. Enako je veljalo za Latvijo, kjer je 
imel sklad prav tako poseben namen.
61
Zakonodaja EU od držav članic ne zahteva takojšnje 
porabe virov, vrnjenih v sklad. Dogovori o obnovitvi 
sklada se sklenejo v sporazumu o financiranju ter so 
odvisni od posebnega položaja in okoliščin, v kate -
rih deluje finančni instrument. Država članica želi na 
primer „zbrati“ vrnjene vire in uvesti finančni instru -
ment za nov finančni produkt ali cilj. Zakonodaja 
za obdobje 2007–2013 omogoča ponovno uporabo 
virov za finančne instrumente za nedoločen čas.
62
Za obdobje 2014–2020 je bil z določbami člena 46 
Uredbe (EU) št. 1303/2013 vzpostavljen izboljšan 
sistem spremljanja in poročanja, ki omogoča oceno 
uspešnosti v smislu učinkov obnavljanja financiranja 
in finančnega vzvoda.49
Postopna pristopa sta uporabili tudi Litva in Latvija, 
ki sta vzpostavili posojilne sklade.
52
Komisija poudarja, da so nekateri finančni instru -
menti začeli delovati ob koncu revizije in da sta za 
njihovo izvedbo ostali še dve leti.
53
Povprečna stopnja izplačil, izračunana za celotno 
populacijo finančnih instrumentov, ne izraža hitrosti 
izvajanja določenih skladov. Na področju kohezijske 
politike je bilo precej skladov vzpostavljenih šele 
leta 2012. Nizka raven črpanja iz teh skladov ob 
koncu leta 2012 ne sme biti skrb zbujajoča.
Finančni instrumenti se lahko ocenijo le glede na 
učinek obnavljanja financiranja ob koncu njihovega 
življenjskega cikla, zlasti kar zadeva finančne instru -
mente, ki so bili vzpostavljeni ob koncu program -
skega obdobja.
55
Položaj na finančnem trgu se je dejansko izboljšal, 
narejenih pa je bilo tudi manj napak kot v preteklo -
sti (glej prejšnji primer iz odstavka 47 z 20-odstot -
nim jamstvom in le 1 % izgubljenih posojil).
56
Glej odgovor Komisije na odstavek 55.
57
Te spremembe so izražale dejanske potrebe finanč -
nih instrumentov. Viri, ki niso bili porabljeni v okviru 
finančnih instrumentov, so bili reprogramirani in 
porabljeni za druge oblike pomoči.
Odgovori Komisije 53
66
Glej tudi odgovore na odstavke 63–65.
67
Glej odgovor Komisije na odstavek 60.
Okvir 7
Komisija meni, da bi morale ocene upoštevati 
dejanske zneske, ki jih imajo skladi na voljo po naj -
novejših spremembah programa za razvoj podeže -
lja, saj vplivajo na izračun finančnega vzvoda.
68
Vzpostavitev finančnih instrumentov v okviru EKSRP 
je za nekatere države članice pomenila povsem nov 
koncept, zato je bil potreben učni proces. V večini 
primerov so bili razlogi za zamude novost instru -
mentov na področju politike razvoja podeželja 
ter vprašanja, povezana z javnim naročanjem in 
državno pomočjo.
Komisija je dejavno spodbujala in izvajala informa -
cijske dejavnosti o uporabi finančnih instrumentov 
v okviru odborov za razvoj podeželja, omrežij, 
z usposabljanji, dejavnostmi ozaveščanja, dvostran -
skimi srečanji z državami članicami in izčrpnimi 
smernicami.
Za novo programsko obdobje je zagotovila tudi 
potrebna navodila o izvajanju finančnih instrumen -
tov. Zlasti je obveščala države članice o različnih 
razpoložljivih možnostih, da bi organe upravlja -
nja usposobila za ustrezno uporabo finančnih 
instrumentov.
V obdobju 2014–2020 bodo že vzpostavljeni skladi 
še naprej delovali ali pa se lahko na podlagi mode -
lov, ki jih predlaga Komisija (kot so standardni 
modeli)16, vzpostavijo novi skladi. Pričakuje se, da se 
bodo s tem zamude precej zmanjšale.
16 Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 964/2014 z dne 
11. septembra 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1303/2013 
Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s standardnimi pogoji za 
finančne instrumente.63
Glavni cilj finančnih instrumentov ni doseganje 
visokega finančnega vzvoda. Finančni instrumenti 
so mehanizmi dodeljevanja podpore iz programa 
končnim prejemnikom. Učinki, ki jih povzročijo 
finančni instrumenti (npr. obnavljanje financiranja 
ali finančni vzvod), so prednosti in ne cilji sami po 
sebi.
O finančnih vzvodih, ki se lahko razlikujejo med 
sektorji, regijami in finančnimi produkti, se je treba 
dogovoriti v sporazumu o financiranju v zvezi 
z določenim finančnim instrumentom.
Kar zadeva udeležbo zasebnih vlagateljev, želi 
Komisija opozoriti na zakonodajo o državni pomoči 
glede financiranja tveganega kapitala (uredba 
o splošnih skupinskih izjemah), ki zahteva določeno 
raven udeležbe zasebnega vlagatelja. Komisijina 
opredelitev mehanizma finančnega vzvoda vklju -
čuje poleg skladov EU vse prispevke (zasebne in 
javne).
64
V opredelitvi finančnega vzvoda iz finančne uredbe 
je navedeno, da se vsak javni prispevek poleg pri -
spevka EU šteje za finančni vzvod.
EKSRP ni nobena izjema od drugih skladov, ki se 
upravljajo deljeno.
65
Člen 37(2) Uredbe (EU) št. 1303/2013 ne vsebuje 
opredelitve finančnega vzvoda se ga nikakor ne 
sme razlagati kot odstopanje od določb finančne 
uredbe. Zahteva le, da se pri predhodni oceni 
upošteva pričakovani učinek finančnega vzvoda, 
ki nastane pri vzpostavitvi finančnih instrumen -
tov. Vendar na primer člen 39(5) uredbe o skupnih 
določbah določa metodo za izračun finančnega 
vzvoda.
V skladu z veljavnimi predpisi je obveznost sofi -
nanciranja na področju politike razvoja podeželja 
določena na ravni programa. Za posamezne dejav -
nosti (npr. sklade) je lahko nacionalno sofinancira -
nje zagotovljeno ali pa ne.
Odgovori Komisije 54
Za obdobje 2014–2020 so kazalniki uspešnosti 
določeni v členu 12 Uredbe (EU) št. 480/2014. Poleg 
tega morajo države članice v skladu s členom 46 
Uredbe (EU) št. 1303/2013 redno poročati o finanč -
nih instrumentih.
Skupni odgovor Komisije na 
odstavke 72–75
Ureditev likvidacije in izstopa mora določiti organ 
upravljanja v sporazumu o financiranju, ki ga sklene 
z upravljavcem skladov, s čimer se zagotovi ustre -
zno upoštevanje zadevnih določb.
V okviru deljenega upravljanja in v skladu z nače -
lom subsidiarnosti se mora Komisija prepričati, 
da so države članice vzpostavile ustrezne sisteme 
upravljanja in nadzora.
Komisija je za obdobje 2007–2013 zagotovila navo -
dila vsaki državi članici, ki je zaprosila zanje. Komi -
sija zdaj pripravlja smernice za zaključek programov 
za obdobje 2007–2013.
Komisija bo zagotovila bolj konsolidirana in izbolj -
šana navodila za obdobje 2014–2020. Upoštevanje 
pravnih pravil in navodil se bo preverilo ob potrditvi 
obračunov.
77
Te določbe niso vključene v zakonodajo. Komi -
sija državam članicam priporoča, naj upoštevajo 
določbe iz smernic.
Različne razlage so bile pojasnjene v okviru razprav 
odborov za razvoj podeželja leta 2014.
78
Glej odgovore na odstavke 61 in 72–75.Okvir 8
V nekaterih državah članicah sta finančni zlom in 
poznejša gospodarska kriza povzročila položaj, ko 
so družbe, ki povprašujejo na trgu, postale plačilno 
nesposobne (propadle družbe ali družbe v stečaju). 
Poleg drugih zunanjih dejavnikov je to razlog za 
zamude in nizek delež črpanja iz skladov.
69
Komisija meni, da se mora ocena uspešnosti finanč -
nih instrumentov osredotočiti tudi na doseganje 
rezultatov sofinanciranih finančnih instrumentov, 
vključno z učinkom obnavljanja financiranja in 
učinkom finančnega vzvoda. Ocena mora upošte -
vati tudi različne razmere, ki lahko nastanejo. Razvoj 
vrednosti za posamezni kazalnik bo treba skrbno 
pretehtati glede na okoliščine. Vrednosti kazalnikov 
brez upoštevanja vseh okoliščin ne morejo oceniti 
uspešnosti.
Finančni instrumenti so sredstva za dodeljevanje 
podpore iz programov končnim prejemnikom. 
Glavni kazalnik uspešnosti je zato prispevek iz pro -
grama, ki se porabi v skladu s cilji programa.
Komisija meni, da sta učinek finančnega vzvoda in 
učinek obnavljanja financiranja med seboj nega -
tivno povezana (višji kot je finančni vzvod, nižje je 
obnavljanje financiranja).
Komisija opozarja tudi na štiri kazalnike uspešnosti 
iz člena 12 Uredbe (EU) št. 480/2014.
70
Komisija poudarja, da za finančne instrumente 
v skupnem okviru nadzora in vrednotenja za 
obdobje 2007–2013 ni bilo skupnih kazalnikov. 
Vendar skupni okvir nadzora in vrednotenja pred -
videva uporabo dodatnih kazalnikov17, ki jih morajo 
opredeliti države članice, da bi omogočile spremlja -
nje in vrednotenje posebnosti programov za razvoj 
podeželja. Poiskati je treba ravnovesje med razum -
nim številom skupnih kazalnikov, ki se spremljajo 
v okviru vseh programov za razvoj podeželja, in 
dodatnih kazalnikov, ki se spremljajo po potrebi 
v okviru nekaterih programov za razvoj podeželja. 
Vse kazalnike uspešnosti morata določiti organ 
upravljanja in finančni instrument.
17 Člen 81(2) Uredbe (EU) št. 1698/2005.
Odgovori Komisije 55
85
Zakonodajalec je določil, da je pregled predhodne 
ocene v pristojnosti organov upravljanja.
86
Nova zakonodaja poleg obveznih predhodnih ocen 
in postopnih plačil vsebuje tudi druge ustrezne 
zaščitne ukrepe za zmanjšanje tega morebitnega 
tveganja, kot sta spremljanje in celovito poročanje.
Komisija poudarja tudi, da je v 75 % primerov (v 9 
od 12 primerov) uporabljeno razmerje izpostavlje -
nosti tveganjem v razponu od 2 do 5.
Kot splošno pravilo za obdobje 2014–2020 velja, da 
je plačilo naslednjih obrokov odvisno od prejšnje 
absorpcije kapitala.
87
V skladu z zakonodajo EU se lahko finančni instru -
menti vzpostavijo kadar koli v programskem 
obdobju 2014–2020. Izvajanje v obdobju 2014–2020 
se lahko začne takoj po sprejetju novih programov, 
torej že leta 2015. Januarja 2015 je bil na primer 
sprejet nizozemski program za razvoj podeželja za 
obdobje 2014–2020, ki predvideva tudi vzpostavitev 
finančnega instrumenta, ki ga podpira EKSRP18.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 68.
88
Finančni instrumenti morajo zagotoviti podporo iz 
programa v primeru nedelovanja trga in/ali manj 
ugodnih naložbenih razmer ali posebnih naložbe -
nih potreb. Nadaljevanje zagotavljanja podpore 
iz programa na trgu, kjer javna intervencija ni več 
potrebna, ni v skladu s pravili o državni pomoči 
in je v nasprotju z načelom dobrega finančnega 
poslovodenja.
18 Glej zadevno predstavitev na spletnem mestu:  
http://www.fi -compass.eu79
Komisija poudarja, da viri EKSRP , vrnjeni v sklade, 
potem ko so bili vsaj enkrat porabljeni, niso več 
viri EU. Po zaključku je odgovornost držav članic, 
da jih porabijo v korist posameznih podjetij, kot to 
določa zakonodaja EU, ob upoštevanju veljavnih 
pravil o državni pomoči. Ti viri se lahko porabijo 
tudi za druge finančne instrumente.
Glej tudi odgovore na odstavke 5, 33, 61 in 72–75.
80
Komisija izvaja svoje pristojnosti v zvezi z zak -
ljučkom programov za razvoj podeželja za 
obdobje 2007–2013.
Za dejavnosti, ki presegajo zaključek programov 
in ne zadevajo proračuna EU, so pristojne države 
članice.
82
Komisija meni, da je v novi zakonodaji veliko drugih 
pravnih določb, ki veljajo za finančne instrumente 
na področju razvoja podeželja (npr. določbe 
o nadzoru, upravičenosti izdatkov, ponovni upo -
rabi sredstev, povezavi finančnih instrumentov 
z nepovratnimi sredstvi, možnosti imenovanja 
različnih organov za upravljavce skladov, vključno 
z možnostmi za organe upravljanja, izboru 
posrednikov in končnih prejemnikov, stroških 
upravljanja ter pristojbinah itd.).
83
Komisija meni, da je to vprašanje v novi zakonodaji 
zadovoljivo obravnavano in zmanjšuje morebitna 
tveganja.
Glej tudi odgovora Komisije na odstavka 31 in 41.
84
Glej odgovora Komisije na okvir 4 in odstavek 31.
Odgovori Komisije 56
V obdobju 2014–2020 so bila za politike v okviru 
deljenega upravljanja zagotovljena skupna navodila 
o vprašanjih, povezanih s finančnimi instrumenti, 
in v vseh teh politikah je vzpostavljen enak pristop 
k dostopu do finančnih sredstev.
Zaključki in priporočila
96
Komisija poudarja, da so bili finančni instrumenti 
v obdobju 2007–2013 izvedeni v sedmih državah 
članicah, kar je bistveno bolje kot v obdobju 2000–
2006, ko sta jih uporabili le dve državi članici.
Pravni okvir EU za programsko obdobje 2007–2013 
omogoča veliko prilagodljivost pri izvajanju ukre -
pov za razvoj podeželja. Komisija meni, da pravni 
okvir za obdobje 2007–2013 upošteva posebnosti 
razvoja podeželja, kar se kaže v finančnih instru -
mentih, ki jih podpira EKSRP . Uredba Sveta (ES) 
št. 1698/2005 in Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 
opredeljujeta obseg in področje ukrepanja EKSRP , 
vključno s posebnimi ukrepi podpore19. Vsak ukrep 
za razvoj podeželja vsebuje različna pravila in 
določbe o upravičenosti, ki jih morajo upoštevati 
finančni instrumenti, vzpostavljeni v okviru ukrepa, 
in bi morali biti vključeni v sporazum o financiranju.
Zahteva po ustrezni predhodni oceni pričakovanih 
izgub v zvezi s sofinanciranjem dejavnosti, ki vklju -
čujejo jamstvene sklade, iz EKSRP je bila uvedena 
leta 201120.
19 Na primer, podpora za naložbe v posodabljanje kmetijskih 
gospodarstev, dodajanje vrednosti kmetijskim in gozdarskim 
proizvodom, ustanavljanje in razvoj mikro podjetij na podeželju, 
diverzifikacijo v nekmetijske dejavnosti, obnovo vasi itd.
20 Uredba Komisije (EU) št. 679/2011 z dne 14. julija 2011.Obdobje finančnega produkta bo odvisno pred -
vsem od vrste naložbe, ki jo podpira. Dolgoročna 
naložba v infrastrukturne projekte bo imela dru -
gačen življenjski ciklus kot kratkoročne naložbe 
v mikrokredit.
Glej tudi odgovore na odstavka 43 in 60 ter okvir 5.
89
Glej odgovor Komisije na odstavek 5.
90
Kar zadeva EKSRP , se uspešnost ocenjuje v glavnem 
z vrednotenjem. Srednjeročno vrednotenje je bilo 
za obdobje izvajanja 2007–2013 izvedeno prezgo -
daj, da bi se lahko ovrednotili rezultati in uspešnost 
finančnih instrumentov. Ocena učinka razvoja pode -
želja se lahko opravi šele po tem, ko preteče dovolj 
časa, torej je mogoče več rezultatov pričakovati 
v okviru naknadnih vrednotenj, ki jih bodo opravile 
države članice, Komisija pa strnila leta 2017.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 70.
91
Zasebna udeležba se v finančni uredbi ne šteje za 
finančni vzvod.
Stopnja finančnega vzvoda je odvisna od vrste 
finančnega instrumenta, regije in vrste projekta. 
Zato cilj finančnega vzvoda ne more biti del regu -
lativnega okvira. Komisija zdaj pripravlja navodila 
o finančnem vzvodu.
95
Podpora EKSRP v obdobju 2007–2013 je zago -
tovljena po pravilih za državno pomoč v kmetij -
skem sektorju ter v skladu z Uredbo Sveta (ES) 
št. 1698/2005 in Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2006.
Glej tudi odgovora Komisije na odstavka 35 in 37.
Odgovori Komisije 57
Komisija je uvedla tudi celovito platformo za teh -
nično pomoč „fi -compass“, ki bo Komisiji, državam 
članicam in deležnikom zagotovila metodološka 
navodila in podporo pri ozaveščanju na področju 
finančnih instrumentov, ki jih v obdobju 2014–2020 
podpirajo skladi ESI23. Platforma „fi -compass“ bo 
kot del svojega delovnega programa razvila tudi 
posebne produkte za EKSRP .
98
V skladu z načeli subsidiarnosti in deljenega 
upravljanja so za vzpostavitev finančnih instru -
mentov, njihovo izvajanje in oceno povpraševanja 
pristojne države članice.
Vzpostavitev finančnih instrumentov v okviru EKSRP 
je za nekatere države članice pomenila povsem nov 
koncept, zato je bil potreben učni proces. Komisija je 
dejavno spodbujala in izvajala informacijske dejav -
nosti o uporabi finančnih instrumentov v okviru 
odborov za razvoj podeželja, omrežij, z usposabljanji, 
dejavnostmi ozaveščanja, dvostranskimi srečanji 
z državami članicami in izčrpnimi smernicami.
Komisija meni, da nova zakonodaja zagotavlja 
zadostne spodbude (npr. višji delež sofinanciranja24, 
zagotovitev nacionalnega sofinanciranja v poznejši 
fazi obdobja izvajanja, predhodno financiranje 
naložb v nasprotju s povračilom izdatkov, nasta -
lih v primeru nepovratnih sredstev), tiste, ki so 
povezane z naložbami (npr. različna upravičenost 
DDV25, upravičenost obratnih sredstev26), pa ponu -
jajo dovolj prednosti v primerjavi z nepovratnimi 
sredstvi.
23 Več informacij je na voljo na spletnem mestu:  
http://www.fi -compass.eu
24 V skladu s členom 59(4)(d) Uredbe (EU) št. 1305/2013 se 
stopnja prispevka, ki se uporablja za zadevni ukrep, poviša 
za dodatnih deset odstotnih točk za prispevke k finančnim 
instrumentom, kot je določeno v členu 38(1)(b) Uredbe (EU) 
št. 1303/2013, in znaša 100 % za finančne instrumente na ravni 
Unije iz člena 38(1)(a) Uredbe (EU) št. 1303/2013. Podoben pristop 
velja za prispevke k finančnim instrumentom iz Evropskega sklada 
za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada.
25 Člen 37(11) Uredbe (EU) št. 1303/2013.
26 Člen 45(5) Uredbe (EU) št. 1305/2013.Kar zadeva programsko obdobje 2014–2020, je 
predhodna ocena obvezna za vse dejavnosti, ki 
vključujejo finančne instrumente, sofinancirane 
iz EKSRP21. Zakonodaja predvideva spodbude za 
države članice za uporabo finančnih instrumen -
tov in jim omogoča, da jih lahko takoj uvedejo na 
podlagi modelov, pripravljenih na izvajanje, kot 
so standardni modeli. Poleg tega Komisija drža -
vam članicam in deležnikom zagotavlja potrebna 
navodila in jih bo zagotavljala tudi v preostalem 
obdobju 2014–2020.
97
Komisija meni, da pravni okvir za programsko 
obdobje 2014–2020 zadovoljivo upošteva pomi -
sleke Sodišča.
Vprašanje prekapitalizacije obravnavajo določbe 
člena 41 Uredbe (EU) št. 1303/2013, ki kot 
splošno pravilo za vse finančne instrumente 
v obdobju 2014–2020 uvajajo postopna plačila, 
ki temeljijo na doseganju konkretnih rezultatov 
izplačil.
Ključna vprašanja uspešnosti se ustrezno obrav -
navajo pri spremljanju finančnih instrumentov, ki 
jih podpirajo skladi ESI, kot je določeno v členu 46 
Uredbe (EU) št. 1303/2013. Komisija opozarja tudi 
na štiri kazalnike uspešnosti iz člena 12 Uredbe (EU) 
št. 480/2014.
Da bi Komisija spodbudila uporabo finančnih instru -
mentov, je okrepila sodelovanje z EIB na področju 
kmetijstva in razvoja podeželja ter 14. julija 2014 
podpisala memorandum o soglasju22. To sodelova -
nje vključuje možnost uporabe izkušenj in znanja 
skupine EIB o finančnih instrumentih ter njihov 
prenos na področje razvoja podeželja.
21 Člen 37(2) Uredbe (EU) št. 1303/2013.
22 Glej izjavo 14/225 z dne 14. julija 2014.
Odgovori Komisije 58
Priporočilo 2
Komisija sprejema to priporočilo, ki ga je delno že 
izvedla.
V okviru platforme za tehnično pomoč skladom ESI 
„fi-compass“ so zagotovljena splošna navodila in 
navodila za posamezne sklade o predhodnih oce -
nah. Ta zajemajo tudi celotni EKSRP ter posamezne 
sektorje, kot sta kmetijstvo in gozdarstvo.
100
Komisija meni, da se uspešnost ocenjuje v glavnem 
z vrednotenjem. Ocena učinka razvoja podeželja 
se lahko opravi šele po tem, ko preteče dovolj časa, 
torej je mogoče več rezultatov pričakovati v okviru 
naknadnih vrednotenj, ki jih bodo opravile države 
članice, Komisija pa strnila leta 2017.
Organi upravljanja so v prilogi k poročilom 
o napredku navedli specifične informacije o dejav -
nostih, ki vključujejo finančne instrumente, kot sta 
finančni vzvod in uspešnost.
Komisija meni, da je svoje nadzorne naloge opravila 
ustrezno.
Priporočilo 3
Komisija sprejema to priporočilo, ki ga je delno že 
izvedla.
Komisija je zagotovila standardne modele za 
posojilne in jamstvene sklade na področju razvoja 
podeželja. V okviru platforme za tehnično pomoč 
skladom ESI „fi -compass“ se zdaj preiskujejo mož -
nosti za drug model, na primer za energetsko učin -
kovitost in obnovljivo energijo, njegova uresničitev 
pa se načrtuje za konec leta 2015.
Kar zadeva sodelovanje s skupino EIB, je Komisija 
podpisala poseben memorandum o soglasju glede 
sodelovanja na področju kmetijstva in razvoja 
podeželja, v okviru katerega se pričakuje, da bo EIB 
državam članicam ponudila posebno shemo finanč -
nih instrumentov, ki se bo izvajala v okviru EKSRP . 
Poseben dogodek o tem memorandumu o soglasju 
je že načrtovan za 23. marec 2015.V obdobju 2014–2020 bodo že vzpostavljeni skladi 
še naprej delovali ali pa se lahko na podlagi mode -
lov, ki jih predlaga Komisija (kot so standardni 
modeli)27, vzpostavijo novi skladi.
Zakonodajalec je finančne instrumente opredelil 
kot vrsto podpore v programskih obdobjih 2007–
2013 in 2014–2020 za izvajanje posebnih ukrepov za 
razvoj podeželja.
Priporočilo 1
Komisija se strinja, da mora opredeliti izzive, 
posebne značilnosti in ovire za vzpostavitev finanč -
nih instrumentov v okviru EKSRP .
Takšna analiza bo opravljena v okviru dejavnosti 
celovite platforme za tehnično pomoč „fi -compass“, 
ki Komisiji, državam članicam in deležnikom zago -
tavlja metodološka navodila in podporo pri ozave -
ščanju na področju finančnih instrumentov, ki jih 
v obdobju 2014–2020 podpirajo skladi ESI28.
Preostali deli priporočila so naslovljeni na države 
članice.
99
V skladu z načeli subsidiarnosti in deljenega 
upravljanja so za vzpostavitev finančnih instru -
mentov, njihovo izvajanje in oceno povpraševanja 
pristojne države članice.
Za finančne instrumente se za nemotena vlaganja 
v podjetja zahteva določena raven likvidnosti.
27 Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 964/2014 z dne 
11. septembra 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1303/2013 
Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s standardnimi pogoji za 
finančne instrumente.
28 Več informacij je na voljo na spletnem mestu:  
http://www.fi -compass.eu
Odgovori Komisije 59
Komisija je za obdobje 2007–2013 zagotovila 
navodila vsaki državi članici, ki je zaprosila zanje. 
Smernice o zaključku programov za razvoj podeže -
lja v obdobju 2007–2013 so bile sprejete leta 201529.
Upoštevanje pravnih pravil in navodil se bo preve -
rilo ob potrditvi obračunov.
Komisija bo za obdobje 2014–2020 zagotovila bolj 
konsolidirana in izboljšana navodila.
Priporočilo 6
Komisija sprejema to priporočilo, če pravila za 
zaključek programov za razvoj podeželja za 
obdobje 2007–201330 spadajo v njeno pristojnost.
Komisija poudarja, da so v skladu z veljavno zako -
nodajo EU za obdobje 2007–2013 za pripravo 
natančnih operativnih izvedbenih pravil, vključno 
z ustrezno politiko izstopa za posamezni instrument 
finančnega inženiringa, pristojne države članice.
29 C(2015) 1399 final z dne 5. marca 2015.
30 C(2015) 1399 final z dne 5. marca 2015.101
Finančni trgi so dinamični in se lahko spreminjajo, 
kot je dokazala nedavna finančna in gospodarska 
kriza. Zato se lahko dolgoročne napovedi izkažejo 
za nezanesljive. Zaradi tega zakonodaja EU za 
programsko obdobje 2014–2020 omogoča, da vsaka 
predhodna ocena vsebuje določbe o morebitnih 
srednje- ali dolgoročno pregledih in posodobitvah, 
da bi natančno odražala morebitne spreminjajoče 
se tržne pogoje.
Priporočilo 4
Komisija sprejema to priporočilo, ki ga že izvaja.
Sprejete so bile prehodne določbe za 
obdobje 2007–2013.
Kar zadeva obdobje 2014–2020, bodo razprave 
z državami članicami o zaključku opravljene, ko se 
bo približeval zaključek tega obdobja in bo treba 
določiti prehodne določbe.
Komisija je leta 2014 organom za upravljanje zago -
tovila navodila o finančnih instrumentnih v okviru 
programov skladov ESI za obdobje 2014–2020.
Priporočilo 5
To priporočilo je naslovljeno na države članice.
103
Komisija poudarja, da je odgovornost nacionalnih 
organov zagotoviti, da se posamezne dejavnosti 
izvajajo v skladu z veljavnimi pravnimi določbami. 
Komisija vprašanja v zvezi s finančnimi instrumenti 
ovrednoti med svojimi revizijskimi obiski.
V skladu z veljavno zakonodajo EU za 
obdobje 2007–2013 mora ureditev likvidacije in 
izstopa določiti organ upravljanja v sporazumu 
o financiranju, ki ga sklene z upravljavcem skla -
dov, pri čemer se zagotovi ustrezno upoštevanje 
zadevnih določb. V okviru deljenega upravljanja in 
v skladu z načelom subsidiarnosti se mora Komisija 
prepričati, da so države članice vzpostavile ustrezne 
sisteme upravljanja in nadzora.

KAKO DO PUBLIK ACIJ EVROPS KE UNIJ E
Brezplačne publik acije:
  en izvod: 
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  več kot en izvod ter plak ati in zemljevidi:  
pri predsta vništ vih Evropske unije (http://ec .europa.eu/r epresen t_sl.htm),  
pri delegacijah v državah, ki niso članic e EU (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številk a za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne , kakor tudi večina klicev (nek ateri oper aterji, telefonske govorilnic e ali hoteli lahko klic zaračunajo ).
Publik acije , ki so napr odaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Sodišče je preučilo uspeh finančnih instrumentov (posojilnih 
in jamstvenih skladov) na področju razvoja podeželja 
v obdobju 2007–2013 in njihov potencial za obdobje 
2014–2020. Ugotovilo je, da so bili finančni instrumenti 
doslej neuspešni, zlasti zato, ker so bili prekapitalizirani in 
niso izpolnili svojega potenciala v smislu dosege zaželenih 
učinkov finančnega vzvoda in obnavljanja financiranja. 
Glede obdobja 2014–2020 je Sodišče ugotovilo, da bo kljub 
izboljšavam zakonodaje težko doseči želeni učinek.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE