EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 28.2.2017 COM(2017) 124 final SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Temeljni vzroki napak in sprejeti ukrepi (člen 32(5) finančne uredbe)



KAZALO I.Uvod in povzetek II.Splošni pregled 1.Ozadje 1.1.Proračun EU in način, na katerega se izvršuje 1.2.Nadzor Komisije nad izvrševanjem proračuna EU 1.3.Zahteve Evropskega parlamenta in Sveta v razrešnici za leto 2014 2.Metodologija za analizo nenehno visokih stopenj napake 2.1.Osnovne opredelitve in merila 2.2.Pristopi Komisije in Sodišča k ocenjevanju stopenj napake a)Pristop Komisije k ocenjevanju stopenj napake b)Pristop Sodišča k ocenjevanju stopenj napake c)Primerjava rezultatov pristopov Komisije in Sodišča12 3.Stanje za proračun EU kot celoto13 3.1.Stalna prizadevanja Komisije za zmanjšanje skupne stopnje napake13 3.2.Vrste napake, ki sta jih ugotovila Komisija in Sodišče15 3.3.Posledice večletne narave pomembnega dela odhodkov EU15 3.4.Stroški kontrol in poenostavitve16 3.5.Potreba po nadaljnji izboljšavi obstoječih sistemov upravljanja in nadzora, zlasti kontrol na prvi stopnji v državah članicah17

III.Stanje v zvezi z različnimi razdelki večletnega finančnega okvira18 1.Uvod18 2.Podrazdelek 1A večletnega finančnega okvira – konkurenčnost – raziskave in inovacije (tj. GD za raziskave in inovacije (GD RTD) in GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo (GD CNECT))20 2.1.Stopnja napake20 2.2.Temeljni vzroki za napake21 a)Cilji politike in prednostne naloge21 b)Upravičenost22 c)Vzrok za neodkrite napake – slabosti sistemov upravljanja in nadzora22 2.3.Sprejeti popravni ukrepi23 a)Poenostavitev23 b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora23 c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020: nadaljnja poenostavitev, pa tudi področja z večjim tveganjem24 3.Podrazdelek 1B) večletnega finančnega okvira – „kohezija“25 3.1.Podrazdelek 1B) večletnega finančnega okvira – GD za regionalno in mestno politiko (GD REGIO)26 3.1.1.Stopnja napake26 3.1.2.Temeljni vzroki za napake28 3.1.3.Sprejeti popravni ukrepi29 a)Poenostavitev29 b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora30 c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020: določbe o okrepljenem nadzoru in odgovornosti32

3.2.Podrazdelek 1B) večletnega finančnega okvira – GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (GD EMPL)34 3.2.1.Stopnja napake34 3.2.2.Temeljni vzroki za napake36 3.2.3.Sprejeti popravni ukrepi37 a)Poenostavitev37 b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora39 c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020: določbe o okrepljenem nadzoru in odgovornosti40 4.Razdelek 2 večletnega finančnega okvira – Naravni viri40 4.1.Stopnje napake40 4.2.Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS)42 4.2.1.Temeljni vzroki za napake42 4.2.2.Sprejeti popravni ukrepi42 4.3.Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP)43 4.3.1.Temeljni vzroki za napake43 4.3.2.Sprejeti popravni ukrepi43 a)Poenostavitev43 b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora44 c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020: pomembne izboljšave45 5.Razdelek 4 večletnega finančnega okvira – Evropa v svetu46 5.1.Stopnje napake46

5.2.GD za mednarodno sodelovanje in razvoj (GD DEVCO)47 5.2.1.Temeljni vzroki za napake47 5.2.2.Sprejeti popravni ukrepi48 a)Poenostavitev48 b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora48 c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020:49 5.3.GD za evropsko sosedsko politiko in širitvena pogajanja (GD NEAR/ELARG)49 5.3.1.Temeljni vzroki za napake49 5.3.2.Sprejeti popravni ukrepi50 IV.Zaključki51 1.Precej boljše finančno poslovodenje je povzročilo znižanje stopnje napake51 2.Komisija in Sodišče se strinjata v oceni glede stopnje napake in temeljnih vzrokov zanje51 3.Potreba po upoštevanju večletne narave pomembnega dela odhodkov EU51 4.Stroški upravljanja in kontrol ter potreba po nadaljnji poenostavitvi51 5.Komisija s stalnimi ukrepi obravnava temeljne vzroke in finančni vpliv napak51 I.Uvod in povzetek To sporočilo v skladu s členom 32(5) finančne uredbe vsebuje podrobno analizo temeljnih vzrokov napak pri izvrševanju proračuna EU in sprejetih ukrepov. Sporočilo je odgovor na zahtevo Evropskega parlamenta in Sveta , da se pripravi poročilo o nenehno visokih stopnjah napake in temeljnih vzrokih zanje. Temelji na podatkih, ki so na voljo Komisiji in se večinoma nanašajo na plačila za programsko obdobje 2007–2013. V skladu s členom 317 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Pogodba) je za pravilno porabo proračuna odgovorna predvsem Komisija. Čeprav ima Komisija končno odgovornost za izvrševanje proračuna EU, pa dejansko približno 80 % odhodkov neposredno izvršijo države članice v okviru deljenega upravljanja. To zlasti velja za skupno kmetijsko politiko ter strukturne in investicijske sklade. Za zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja morajo države članice v skladu z regulativnim okvirom imenovati izvajalske organe (plačilne agencije za kmetijstvo in organe upravljanja za kohezijo) ter zunanje revizijske organe (certifikacijske organe za kmetijstvo in revizijske organe za kohezijo), ki na terenu letno izvedejo približno 19 000 revizij. Preostalih 20 % proračuna EU se izvrši v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja, prek tretjih strani, predvsem evropskih ali mednarodnih finančnih institucij, kot je Evropska investicijska banka ali Agencija Združenih narodov za begunce.

Komisija po skrbnem preverjanju zanesljivosti dela zunanjih revizorjev uporabi koncept „enotne revizije“, pri katerem se vsaka raven kontrole opira na predhodno raven. Posledica tega pristopa, katerega cilj je preprečevati podvajanje kontrol in zmanjševati skupne upravne stroške kontrolnih in revizijskih dejavnosti ter breme za končne upravičence, je približno 250 revizij, ki jih vsako leto opravijo različne službe Komisije na področjih kohezije in kmetijstva . Nadzor Komisije za načina neposrednega in posrednega upravljanja temelji na delu njenih oddelkov za naknadno preverjanje/revizijo in/ali na rezultatih pogodbenih zunanjih revizorjev (npr. za področji „mednarodnega sodelovanja in razvoja“ in „evropske sosedske politike in širitvenih pogajanj“). Evropska komisija pripravi letno poročilo o izvrševanju proračuna, Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna ter podrobna letna poročila o dejavnostih različnih služb Komisije. Ta poročila skupaj zagotavljajo celovit pregled, ki temelji na informacijah o letnem izvrševanju proračuna in prispevku javnih odhodkov k rezultatom na terenu, ki so na voljo Komisiji. Poleg tega vsebujejo oceno, ki jo ustrezni generalni direktor pripravi v zvezi z delovanjem sistemov upravljanja in nadzora, pridržke, ki opredeljujejo možne slabosti, ter podrobno analizo, ki izkazuje dobro finančno poslovodenje. Službe Komisije za namene upravljanja in odgovornosti ob upoštevanju vseh ustreznih informacij, vključno z rezultati kontrol in revizij statistično reprezentativnih vzorcev, in na podlagi strokovne presoje zagotavljajo najboljše ocene stopenj napake na svojih področjih pristojnosti. S tem ocenjevanjem Komisija oceni stopnjo napake pri izvrševanju proračuna EU na dveh točkah postopka: ocenjeni zneski, pri katerih obstaja tveganje ob plačilu/poročanju, in ocenjeni zneski, pri katerih obstaja tveganje ob zaključku, tj. ko so bile izvedene vse popravljalne dejavnosti v zvezi z neupravičeno plačanimi zneski. Komisija poleg tega objavi letno sporočilo o zaščiti proračuna EU , v katerem so podrobneje pojasnjeni preventivni in popravni ukrepi. Ti poročili sta zdaj vključeni v celoviti sveženj finančnih poročil in tako zagotavljata popolno sliko izvrševanja proračuna EU v preteklem letu. Evropsko računsko sodišče (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) mora v skladu s členom 287 Pogodbe Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti letno izjavo o zanesljivosti (v nadaljnjem besedilu: DAS) računovodskih izkazov ter zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij. Sodišče oceni stopnje napake na podlagi statističnih vzorcev, pri čemer uporabi najverjetnejšo napako, spodnjo mejo napake in zgornjo mejo napake za vsak razdelek večletnega finančnega okvira in proračunsko porabo kot celoto. Iz teh ocenjenih napak je razvidno nespoštovanje pravnih predpisov ter s tem zakonitosti in pravilnosti z vidika upravnih zahtev, česar pa se ne sme napačno povezovati z goljufijami ali odhodki, ki ne ustrezajo dejansko zagotovljenim storitvam ali blagu ali doseženim rezultatom . V zadnjem desetletju se je finančno poslovodenje bistveno izboljšalo zaradi tega zanesljivega sistema kontrol na različnih ravneh. Posledica stalnega preverjanja, ki ga izvajajo Evropski parlament, Svet in Sodišče, je večja profesionalizacija celotne verige nadzora nad sredstvi EU, od Komisije do organov držav članic, tretjih držav in mednarodnih organizacij. V zadnjih letih so ocene napake, ki jih izvajata Komisija in Sodišče, privedle do vse bolj podobnih sklepov glede stopenj napake. Ocene Komisije za razdelke večletnega finančnega okvira in najpomembnejša področja porabe so večinoma znotraj razpona Sodišča, kot je določen z zgornjo in spodnjo mejo napake. V skladu z izboljšavami finančnega poslovodenja rezultati Komisije in Sodišča kažejo na to, da se stopnje napake zmanjšujejo (glej diagram 2). Te letne ocene, ki so bile pred letom 2009 za nekatera področja (zlasti za „kohezijo“) dvomestne, so zdaj precej nižje ‒ na večini področij so nižje od 5 %, na nekaterih pa celo blizu 2 % ali celo nižje. Poleg tega se ocenjene stopnje napake močno razlikujejo glede na področje in sheme pomoči . Kljub doseženemu napredku pa Sodišče do zdaj ni izdalo pozitivne izjave o zanesljivosti, saj se letna ocenjena stopnja napake še ni znižala pod prag pomembnosti, ki znaša 2 %. Te izboljšave, ki jih prikazuje znižanje stopnje napake, so zahtevale zelo velike naložbe v kontrole javnega sektorja. To je privedlo do visokih stroškov kontrol na nekaterih področjih, kar pa postavlja pod vprašaj primernost nadaljnje krepitve revizij in preverjanj. Poleg tega so veljavna pravila pogosto zapletena, da bi se dosegli ambiciozni in ciljno usmerjeni cilji politike. Njihov namen je tudi obravnavati vse možne scenarije in zagotoviti čim večjo zanesljivost glede zakonitosti in pravilnosti odhodkov, da naknadni popravki ne bi bili potrebni. Kot prikazujejo analize Komisije in Sodišča, so na področjih, na katerih veljajo manj zapletena pravila o upravičenosti, stopnje napake nižje. To pojasnjuje, zakaj javni organi in končni upravičenci vse pogosteje zahtevajo izboljšanje sorazmernosti in stroškovne učinkovitosti pravnega in upravnega okvira. Izvajati bi bilo treba boljše kontrole, ne pa več kontrol. Poleg tega je poenostavitev najučinkovitejši način zniževanja stroškov, bremena kontrol in tveganja napak. Komisija je za doseganje nadaljnjega napredka na tem področju leta 2015 začela izvajati pobudo za proračun EU, usmerjen v rezultate. Glavni cilj pobude je zagotoviti, da je dobro delujoč proračun EU skladen s pravili in da prispeva k želenim rezultatom. Hkrati z večjo vključitvijo premislekov o uspešnosti v postopek sprejemanja odločitev v celotnem proračunskem ciklu je cilj te pobude tudi izboljšati dobro finančno poslovodenje z zanesljivejšim okvirom poročanja, boljšo metodologijo ocenjevanja stopenj napake v večletnem okviru, enostavnejšimi pravili ter učinkovitejšimi in bolj sorazmernimi kontrolami, da bi se povečal delež javnih sredstev, ki dejansko prispevajo k pozitivnim rezultatom na terenu. Za ciljno usmerjanje ukrepov na tem področju se izvajajo temeljite analize dejanskih temeljnih vzrokov za napake. Komisija in Sodišče na splošno podobno ugotavljata, kakšni so narava in temeljni vzroki za nenehno visoke stopnje napake: slabosti v sistemih upravljanja in nadzora, predvsem v državah članicah, tretjih državah in mednarodnih organizacijah/agencijah. To stanje še poslabšuje občasno zapleten pravni okvir, v skladu s katerim se izvajajo politike EU, kot kaže dejstvo, da je stopnja napake pri ureditvah, ki temeljijo na poenostavljenih možnostih obračunavanja stroškov , ali ureditvah „na podlagi pravic“ , znatno nižja kot pri shemah, ki temeljijo na popolnem naknadnem povračilu stroškov. Treba je opozoriti, da te napake ne pomenijo nujno, da so bili napačno navedeni zneski napačno uporabljeni ali da cilji politike niso bili doseženi. V zadnjih letih so najpogostejše vrste napake, ki so posledica te kombinacije dejavnikov, naslednje: a)postavke neupravičenih odhodkov; b)neupravičeni upravičenci/projekti/obdobja izvajanja; c)kršitev pravil o javnih naročilih in državni pomoči; d)premalo zanesljiva dokumentacija za dokazovanje izjave o odhodkih in

e)nepravilna prijava upravičenih površin na področju kmetijstva. Komisija za obravnavanje temeljnih vzrokov in vpliva nenehno visokih stopenj napake redno uporablja tako preventivne ukrepe (kot so prekinitve in začasne ustavitve plačil) kot korektivne mehanizme (finančni popravki in izterjave). Razpoložljivi podatki o odobrenih in izvršenih zneskih ter ocene prihodnjih popravkov kažejo na to, da večletni pristop zagotavlja ustrezno obvladovanje tveganj v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, kar vodi do tega, da znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku, znaša med 0,8 in 1,3 % skupnih odhodkov . Generalni direktorati izvajajo ciljno usmerjene ukrepe, da bi okrepili sisteme upravljanja in nadzora na nacionalni, evropski in mednarodni ravni ; na podlagi izkušenj iz prejšnjih programskih obdobjih, se je izboljšala priprava prihodnjih generacij programov , vmesni pregledvečletnega finančnega okvira za obdobje 2014‒2020 pa vključuje pomemben sveženj zakonodajnih predlogov za poenostavitev pravil, ki se uporabljajo za izvrševanje proračuna EU. Poleg tega Komisija usklajuje mrežo strokovnjakov za notranjo kontrolo iz držav članic, kar omogoča opredelitev in izmenjavo dobrih praks za izboljšanje sistemov upravljanja javnega sektorja. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) in službe Komisije, odgovorne za deljeno upravljanje, na področju preprečevanja in odkrivanja goljufij sodelujejo z državami članicami z delavnicami, seminarji, usposabljanjem in pripravo praktičnih smernic. Države članice morajo v skladu s sektorskimi predpisi uvesti učinkovite in sorazmerne ukrepe za boj proti goljufijam, Komisija pa uspešno spodbuja vključevanje teh ukrepov v celovite nacionalne strategije za boj proti goljufijam. To sporočilo vsebuje najprej splošen opis ozadja, na podlagi katerega se izvršuje proračun EU (vključno z nadzorom Komisije), da se zagotovita zakonitost in pravilnost odhodkov. Nato so proučeni različni razdelki večletnega finančnega okvira z vidika obstoj nenehno visokih stopenj napake, temeljnih vzrokov zanje ter popravnih ukrepov, ki so jih sprejele odgovorne službe Komisije. II.Splošni pregled 1.Ozadje 1.1.Proračun EU in način, na katerega se izvršuje Proračun EU je pomemben instrument za doseganje ciljev politike. V letu 2015 je poraba znašala skupaj 145,2 milijarde ali približno 285 EUR na državljana. Pomenila je 2,1 % skupne javne porabe držav članic EU. O proračunu EU se vsako leto v okviru večletnih finančnih okvirov dogovorita Evropski parlament in Svet na podlagi člena 322 Pogodbe. Za pravilno porabo proračuna pa je odgovorna predvsem Komisija. Skoraj 80 % proračuna se izvrši v okviru t. i. „deljenega upravljanja“, pri katerem države članice sredstva razdelijo upravičencem in upravljajo odhodke v skladu z zakonodajo EU in nacionalno zakonodajo (na primer v primeru odhodkov na področju „ekonomske, socialne in teritorialne kohezije“ in porabe na področju „naravnih virov“). Preostalih 20 % proračuna se izvrši v okviru neposrednega (službe Komisije) ali posrednega (tretje države/mednarodne organizacije) upravljanja. Programe je mogoče združiti tudi glede na način, na katerega je določena poraba: sheme na podlagi pravic, ko plačilo temelji na izpolnjevanju določenih pogojev, na primer štipendije za študente in raziskovalce (v okviru porabe za „konkurenčnost“), neposredna plačila kmetom (v okviru „naravnih virov“), neposredna proračunska podpora (v okviru „Evrope v svetu“) ali plače in pokojnine (v okviru „uprave“); sheme na podlagi povračila stroškov, ko EU povrne upravičene stroške za upravičene dejavnosti, na primer raziskovalne projekte (v okviru porabe za „konkurenčnost“), naložbene sheme za regionalni razvoj in razvoj podeželja (v okviru „kohezije“ in „naravnih virov“), programe usposabljanja (v okviru „kohezije“) ter razvojne projekte (v okviru „Evrope v svetu“). Vendar je treba poudariti, da je uporaba „poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov“ v okviru „kohezijske“ politike, pri kateri financiranje temelji na končnih izsledkih ali doseženih rezultatih (na primer število ljudi, ki se udeležijo projekta poklicnega usposabljanja v okviru ESS), podobna pojmu „upravičenosti“, saj ne temelji na dejansko nastalih stroških. 1.2.Nadzor Komisije nad izvrševanjem proračuna EU Komisija v okviru deljenega upravljanja izvaja strog nadzor nad delom organov, pristojnih za nacionalne programe, in sicer s posredovanji njenih revizorjev in temeljitim preverjanjem informacij, ki jih predložijo države članice. Informacije je mogoče razvrstiti v dve vrsti: prvo vrsto informacij predložijo nacionalni organi (kot so plačilne agencije na področju kmetijstva ali organi upravljanja na področju „kohezije“), ki zaprosijo za sredstva EU pri Komisiji in jih od nje tudi dobijo ter jih nato (delno prek posredniških organov) izplačajo končnim upravičencem; drugo vrsto informacij predložijo nacionalni zunanji revizorji, ki so neodvisni od izvajanja programa (na primer certifikacijski organi na področju kmetijstva in revizijski organi na področju „kohezije“), ki dajejo zagotovila v zvezi z zanesljivostjo sistemov upravljanja in nadzora ter povezanih transakcij. Če Komisija po skrbnem preverjanju sklene, da se lahko zanese na kontrole, ki jih izvajajo nacionalni zunanji revizorji, uporabi koncept „enotne revizije“. Ta koncept se nanaša na sistem notranjih kontrol in revizije, ki temelji na tem, da se vsaka raven kontrole in revizije opira na predhodno raven. Namen „enotne revizije“ je preprečiti podvajanje kontrol in revizij ter zmanjšati skupne stroške kontrolnih in revizijskih dejavnosti na ravni držav članic in Komisije. Njen namen je tudi zmanjšati upravna bremena za revidirance. Komisija je kot institucija, ki ima končno odgovornost za izvrševanje proračuna EU, na vrhu piramide „enotne revizije“. Nadzor Komisije v okviru neposrednega in posrednega upravljanja temelji na delu njenih oddelkov za naknadno preverjanje/revizijo in/ali na sklepih pogodbenih zunanjih revizorjev, ki na splošno izvajajo naknadne kontrole. 1.3.Zahteve Evropskega parlamenta in Sveta v razrešnici za leto 2014

Ravni nepravilnih odhodkov iz proračuna EU so že več let vredne pozornosti. Posebno pozornost vzbujajo področja z nenehno visokimi stopnjami napake in možni vzroki zanje. V členu 32(5) finančne uredbe je navedeno: „Če je med izvajanjem programa stopnja napake nenehno visoka, Komisija opredeli pomanjkljivosti v kontrolnih sistemih, prouči stroške in koristi morebitnih korektivnih ukrepov in ustrezno ukrepa ali predlaga ustrezne ukrepe, na primer poenostavitev veljavnih določb, izboljšanje kontrolnih sistemov in preoblikovanje programa ali izvedbenih sistemov.“ Na podlagi te zahteve sta Evropski parlament in Svet Komisijo v okviru postopka razrešnice za leto 2014 pozvala, naj pripravi poročilo o „nenehno visokih stopnjah napake in temeljnih vzrokih zanje“. To poročilo je odgovor na to zahtevo. 2.Metodologija za analizo nenehno visokih stopenj napake 2.1.Osnovne opredelitve in merila Napaka nastane, ko transakcija ni izvedena v skladu z veljavnimi pravnimi, uredbenimi in pogodbenimi določbami, zaradi česar so prijavljeni (in povrnjeni) odhodki nepravilni . V zvezi s tem je treba upoštevati naslednje: napaka ne pomeni, da so sredstva izginila, se izgubila ali zapravila; čeprav obstaja napaka, so se sredstva na splošno uporabila v pravi namen in za odobrene projekte. Čeprav so bile slabosti v izvedbi projekta ali so bili odkriti neupravičeni odhodki, to ni nujno vplivalo na kakovost ali zaključek projekta; napaka ne pomeni nujno tudi goljufije. Napake vsebujejo kršitve določenih pogojev financiranja, goljufije pa so namerno zavajanje. Poudariti je treba, da odkrite goljufije pomenijo le obroben delež . Kljub temu pa so vse službe Komisije v skladu z ničelno toleranco do goljufij in korupcije, za katero si prizadeva Komisija, zdaj zasnovale strategijo za boj proti goljufijam, trenutno pa še nadalje izboljšujejo svoja orodja za preprečevanje in odkrivanje goljufij. Zato je Komisija pri tem poročilu upoštevala naslednja osnovna merila: stopnje napake se nanašajo na nepravilne odhodke, ki jih opredelijo Komisija, nacionalni organi in/ali Sodišče; nenehno visoke so tiste stopnje napake, pri katerih finančni vpliv ali tveganja več let presegajo prag pomembnosti (2 %). Za to poročilo so se upoštevala tri leta (2013 do 2015); podatki so združeni na podlagi „družin“ politik, službe Komisije so upoštevale razdelke večletnega finančnega okvira za obdobje 2014‒2020. Spodnja analiza zajema predvsem stanje plačil iz prejšnjega programskega obdobja (2007‒2013). Razlog za to je, da raven izvajanja programov/projektov, povezanih z novim programskim obdobjem 2014‒2020, Komisiji še ne zagotavlja dovolj podatkov za smiselno oceno nenehno visokih stopenj napake. V poročilu pa je proučeno, ali so bile pri pripravi novih pravnih podlag za obdobje 2014‒2020 upoštevane izkušnje, pridobljene v programskem obdobju 2007‒2013. Komisija bo pozorno spremljala, ali novi sistemi in/ali nova pravila o upravičenosti učinkovito obravnavajo težave, odkrite v preteklosti, in sicer: s preprečevanjem napak in/ali z njihovo opredelitvijo in odpravo. 2.2.Pristopi Komisije in Sodišča k ocenjevanju stopenj napake a)Pristop Komisije k ocenjevanju stopenj napake Kot je pojasnjeno v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna za leto 2015, Komisija izmeri stopnjo napake in tako oceni, ali so bile finančne operacije izvršene v skladu z veljavnimi regulativnimi in pogodbenimi določbami. Tako pridobi zanesljivost v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo povezanih transakcij, to pa ji tudi omogoči, da svoje odgovornosti v zvezi z izvrševanjem in nadzorom proračuna izvede s preventivnimi in popravnimi ukrepi, ko so odkrite resne nepravilnosti. Stopnja napake je opredeljena kot najboljša ocena, ki jo ob upoštevanju vseh ustreznih razpoložljivih informacij in uporabi strokovne presoje opravi odredbodajalec v zvezi z odhodki ali prihodki, ki so ob odobritvi finančnih operacij kršili veljavne regulativne in pogodbene določbe. Komisija za merjenje stopnje napake uporablja tri kazalnike:

znesek, pri katerem obstaja tveganje ‒ stopnja napake, izražena v absolutnem znesku, v vrednosti; stopnja napake – stopnja napake, izražena kot odstotek odhodkov; stopnja preostalih napak – stopnja napak po uvedbi popravnih ukrepov, izražena kot odstotek. Stopnja napake se izmeri ali oceni v različnih fazah, odvisno od posameznega področja: v času plačila/poročanja; ko so izvedeni nekateri popravni ukrepi, drugi pa bodo izvedeni v prihodnjih letih; v času zaključka (na letni ravni ali ob koncu), ko so izvedeni vsi popravni ukrepi. Pri večletnih programih to pomeni konec izvajanja programa. Pri letnih odhodkih ali programih se to izračuna ob koncu večletnega obdobja, ki zajema izvajanje popravnih ukrepov, odvisno od področja ali programa. Izraz popravni ukrepi se nanaša na različne kontrole, izvedene po odobritvi plačila, ki so namenjene opredelitvi in odpravi napak s finančnimi popravki in izterjavami . V tem splošnem okviru vsaka služba Komisije uporabi pristop, ki je za namene upravljanja najprimernejši, da se zagotovi realna ocena stopnje napake za področja, za katera je pristojna. Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja (v nadaljnjem besedilu: GD AGRI) in generalni direktorati za „kohezijo“ se v zvezi s tem sklicujejo na potrjene stopnje napake, saj izračun stopnje v veliki meri temelji na potrjenih ali prilagojenih podatkih organov držav članic, ki izvedejo upravljavske preglede ali naknadne kontrole in revizije na podlagi statistično reprezentativnih vzorcev. GD AGRI in generalni direktorati za „kohezijo“ določijo, v kolikšni meri se lahko zanesejo na nacionalne podatke, in predvsem tudi upoštevajo sklepne ugotovitve njihovih lastnih oddelkov za naknadno preverjanje/revizijo. Generalni direktorati „družin“ za raziskave in zunanje odnose svojo analizo napake usmerijo v kombinacijo odkritih stopenj napake in/ali stopenj preostalih napak, ki temeljijo na naknadnih kontrolnih revizijah, ki jih izvedejo njihovi lastni revizorji in/ali pogodbeni revizorji (za podrobnosti glej razdelek III „Stanje v zvezi z različnimi razdelki večletnega finančnega okvira“). b)Pristop Sodišča k ocenjevanju stopenj napake Sodišče je zunanji revizor EU. V skladu s členom 287 Pogodbe o delovanju Evropske unije mora Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti „zunanjo“ izjavo o zanesljivosti („DAS“) računovodskih izkazov ter zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij. Sodišče oceni stopnje napake na podlagi statističnih vzorcev, pri čemer uporabi najverjetnejšo stopnjo napake (MLE) za razdelke večletnega finančnega okvira ter za proračunsko porabo kot celoto. V izračunu se upoštevajo samo količinsko opredeljene napake. Odstotek najverjetnejše stopnje napake je statistična ocena verjetnega odstotka napake v populaciji. Primeri napak so količinsko opredeljive kršitve veljavnih predpisov, pravil ter pogojev za naročila in nepovratna sredstva. Sodišče oceni tudi spodnjo mejo napake (LEL) in zgornjo mejo napake (UEL) (glej diagram 1) . Diagram 1 ‒ Ocena stopnje napake Sodišča Delež osenčenega območja pod krivuljo kaže verjetnost, da je stopnja napake v populaciji med spodnjo in zgornjo mejo napake. c)Primerjava rezultatov pristopov Komisije in Sodišča Službe Komisije so državam članicam zagotovile smernice, seminarje in usposabljanje v zvezi s statističnim vzorčenjem, zaradi česar se lahko Komisija opira na 95 % kontrolnih podatkov, ki jih zagotovijo deležniki (kot so revizijski organi držav članic in certifikacijski organi, ki so v letu 2015 izvedli približno 19 000 revizij), kar pomeni velik napredek v primerjavi z začetkom programskega obdobja 2007‒2013. Kljub temu so še vedno možne izboljšave. To pomeni, da mora Komisija pri prilagoditvi nekaterih prejetih podatkov uporabiti strokovno presojo (za podrobnosti glej razdelek III „Stanje v zvezi z različnimi razdelki večletnega finančnega okvira“). Komisija ob upoštevanju relativne natančnosti zadevnih pristopov in pridobljenih rezultatov meni, da so stopnje napake, sporočene v letnih poročilih o dejavnostih generalnih direktoratov Komisije, ter ocene, navedene v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna (prej zbirno poročilo), na splošno skladne z ocenjenimi stopnjami napake Sodišča za leti 2014 in 2015 (glej diagram 2). Diagram 2 ‒ Razponi Komisije v zvezi z ocenjenimi stopnjami napake ob plačilu in splošni razponi napake Sodišča (2013‒2015)* * Črte, ki povezujejo različne stopnje napake, ne prikazujejo neprekinjenega razvoja, temveč pomagajo pri boljši primerjavi razponov napak.

Ocena stopenj napake Komisije za leti 2013 in 2014 je temeljila na plačilih (izvedena plačila, vključno s predhodnim financiranjem). Da bi bil njen pristop konservativnejši, je oceno stopenj napake za leto 2015 spremenila tako, da ta ni več temeljila na plačilih, ampak na nastanku poslovnih dogodkov (tj. izvedena plačila, brez plačanega predhodnega financiranja in vključno z obračunanim predhodnim financiranjem). Glej tudi Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU za leto 2015 (str. 49). Vir: letna poročila Sodišča za proračunska leta od leta 2013 do leta 2015. Zbirno poročilo Komisije za proračunski leti 2013 in 2014 ter Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti za izvrševanje proračuna EU za leto 2015. Ker so rezultati Komisije in Sodišča podobni, spodnje analize nenehno visokih stopenj napake temeljijo na vseh kazalnikih, pridobljenih z opisanima pristopoma. Za te kazalnike se uporablja splošen izraz „ocenjene stopnje napake“. 3.Stanje za proračun EU kot celoto 3.1.Stalna prizadevanja Komisije za zmanjšanje skupne stopnje napake Čeprav zaradi različnih pristopov, ki jih uporabljata Komisija in Sodišče, rezultati niso neposredno primerljivi, je vredno poudariti naslednje: obe metodologiji omogočata oceno razpona napake ; razpon Sodišča je večji (leta 2014 med 3,3 % in 5,4 % ter leta 2015 med 2,7 % in 4,8 %) od razpona Komisije (leta 2014 med 2,6 % in 3,6 % ter leta 2015 med 2,3 % in 3,1 %) in razpona se prekrivata za leti 2014 in 2015 (rdeče osenčeno območje v diagramu 2 – leta 2014 med 3,3 % in 3,6 % ter leta 2015 med 2,7 % in 3,1 %). Čeprav metode, ki jih uporabljata Komisija in Sodišče, jasno kažejo na to, da se splošna ocenjena stopnja napake znižuje (najnižja stopnja napake Komisije za leto 2013 je 2,8 %, za leto 2014 je 2,6 % in za leto 2015 je 2,3 %; spodnja meja napake Sodišča za leto 2013 je 3,5 %, za leto 2014 3,3 % in za leto 2015 2,7 %), hkrati kažejo tudi na to, da je stopnja napake še vedno nad 2-odstotnim pragom pomembnosti. Zato je Sodišče izdalo negativno izjavo o zanesljivosti. Čeprav se zdi, da to dejstvo namiguje na nasprotno, se je raven skladnosti Komisije s pravnimi zahtevami dejansko precej izboljšala. Stopnje napake, ki so bile v programskem obdobju 2000–2006 in pred njim za nekatera področja (zlasti za „kohezijo“) dvomestne, so zdaj precej nižje (na večini področij so nižje od 5 %, na nekaterih pa so blizu 2 % ali celo nižje). Stalno preverjanje, ki ga izvajajo Evropski parlament, Svet in Sodišče, je prineslo večjo „profesionalizacijo“ celotne verige nadzora nad sredstvi EU – od Komisije do organov držav članic, tretjih držav in mednarodnih organizacij. Pomembni elementi tega stalnega prizadevanja so zlasti nadaljnje izboljševanje dela oddelkov Komisije za naknadno preverjanje/revizijo, krepitev obstoječih in/ali uvedba novih sistemov ter novi ukrepi za poenostavitev. Poleg tega Komisija spodbuja delovanje mreže strokovnjakov za notranjo kontrolo iz različnih držav članic. Ta mreža za javno notranjo kontrolo omogoča opredelitev in izmenjavo dobrih praks pri izboljšanju sistemov upravljanja javnega sektorja. Mreža zajema vse sisteme notranje kontrole držav članic, naslednja konferenca o javni notranji kontroli, predvidena za junij 2017, pa bo delno posvečena ureditvam upravljanja sredstev EU. Za doseganje nadaljnjega napredka je podpredsednica Komisije Kristalina Georgieva leta 2015 začela izvajati pobudo za proračun EU, usmerjen v rezultate, da bi se čim bolj povečala učinkovitost proračuna Unije na področju podpiranja rasti, ustvarjanja delovnih mest in stabilnosti v Evropi, hkrati pa tudi znižale stopnje napake z nadaljnjimi ukrepi za poenostavitev in boljšimi kontrolami. Glavni cilj je zagotoviti, da je dobro delujoč proračun EU skladen s pravili in da prispeva k želenim rezultatom. Stroške revizij in kontrol bi bilo treba znižati, hkrati pa zmanjšati napake v porabi in bolje zaščititi proračun EU. V zvezi s politikami za boj proti goljufijam, ki jih usklajuje Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), je bil večletni finančni okvir za obdobje 2014‒2020 okrepljen v zvezi z ocenjevanjem tveganja goljufij ter preprečevanjem in odkrivanjem goljufij. Za deljeno upravljanje morajo države članice v skladu s sektorskimi predpisi uvesti učinkovite in sorazmerne ukrepe za boj proti goljufijam, pri čemer morajo upoštevati opredeljena tveganja, ter sprejeti potrebne ukrepe za učinkovito preprečevanje, odkrivanje in kaznovanje goljufij in nepravilnosti ter vrnitev nepravilnih zneskov v proračun EU. Poleg takojšnjih regulativnih zahtev pa Komisija spodbuja države članice, naj te ukrepe za boj proti goljufijam vključijo v nacionalne strategije za boj proti goljufijam ter tako zagotovijo boljše spremljanje boja proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom EU in držav članic, ter homogene in učinkovite prakse, zlasti tam, kjer so organizacijske strukture decentralizirane. OLAF ter GD REGIO, EMPL, MARE, AGRI in HOME pa vzporedno sodelujejo z državami članicami na področju preprečevanja in odkrivanja goljufij z delavnicami, seminarji, usposabljanjem in pripravo praktičnih smernic. Komisija je opredelila nadaljnje ukrepe in sprejela sveženj o vmesnem pregledu / reviziji večletnega finančnega okvira za obdobje 2014‒2020. Temelji na prizadevanjih za posodobitev in doseženih izboljšavah v sedanjem večletnem finančnem okviru. V zvezi s tem bo ključna nadaljnja poenostavitev. Komisija v enem samem aktu („omnibus“) predlaga ambiciozno revizijo splošnih finančnih pravil . Ta akt vsebuje tudi ustrezne spremembe sektorskih finančnih pravil, določenih v 15 zakonodajnih aktih v zvezi z večletnimi programi, povezanimi na primer z evropskimi strukturnimi in investicijskimi skladi ali kmetijstvom. Namesto ponovne razprave o politiki so predlagane spremembe tehnične narave, kar omogoča hiter dogovor, tako da bosta poenostavitev in večja prilagodljivost prinesli koristi porabi v drugi polovici sedanjega večletnega finančnega okvira. V pregledu finančne uredbe in sektorskih predpisov v okviru omnibusa so predlagane naslednje izboljšave: poenostavitev za prejemnike sredstev EU; prehod z več ravni kontrol na vzajemno zanašanje na revizije, ocene ali dovoljenja ter uskladitev zahtev glede poročanja;

dovoljena uporaba samo enega sklopa pravil za hibridne ukrepe ter večja interoperabilnost različnih instrumentov in načinov upravljanja; učinkovitejša uporaba finančnih instrumentov, kombinacije ukrepov ali instrumentov; prožnejše upravljanje proračuna; osredotočanje na rezultate in racionalizacija poročanja ter enostavnejša in vitkejša uprava EU. Ukrepi, namenjeni zmanjšanju tveganja za napake, vključujejo možnost plačil na podlagi rezultatov in pogojev, odpravo načela nepridobitnosti, poenostavitev pravila o nekumulativnem dodeljevanju in večjo uporabo poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov (pavšalni zneski, stroški na enoto in pavšalno financiranje). Sporočilo Komisije o vmesnem pregledu je vsebovalo tudi nekaj kazalnikov, usmerjenih v prihodnji večletni finančni okvir: vprašanja, kot so trajanje pregleda ter skladna reforma odhodkov in financiranja. 3.2.Vrste napake, ki sta jih ugotovila Komisija in Sodišče Komisija in Sodišče se strinjata glede najpogostejših vrst napak, ki so: a)postavke neupravičenih odhodkov; b)neupravičeni upravičenci/projekti/obdobja izvajanja; c)kršitev pravil o javnih naročilih in državni pomoči; d)premalo zanesljiva dokumentacija za dokazovanje izjave o odhodkih in e)nepravilna prijava upravičenih površin na področju kmetijstva. Diagram 3 – Ocenjeni prispevek različnih vrst napake k ocenjenim stopnjam napake (povprečje v obdobju 2013–2015) 3.3.Posledice večletne narave pomembnega dela odhodkov EU V skladu s členom 2(r) finančne uredbe je treba tveganja obvladovati z večletnim pristopom: „ ‚kontrola‘ pomeni vsak ukrep za ugotavljanje ustreznega zagotovila glede [.......] preprečevanja in ugotavljanja in odprave goljufij in nepravilnosti ter spremljanja takšnih goljufij in nepravilnosti ter ustreznega obvladovanja tveganj v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij ob upoštevanju večletne narave programov in narave zadevnih plačil. Kontrole lahko vključujejo razne preglede ter izvajanje kakršnih koli politik in postopkov za dosego ciljev, opisanih v prvem stavku; ...“. Uvedba celovitih, podrobnih predhodnih kontrol pri vseh plačilih (ki jih je več milijonov), ki bi jih izvajale Komisija, države članice, tretje države itd., da bi že od samega začetka preprečile napake, bi z vidika sredstev in časa vodila do previsokih stroškov. Zato vsi sistemi vključujejo naknadne kontrole med trajanjem programov in projektov ali ob njihovem zaključku. Kadar so odkrite napake, pa uporaba korektivnih mehanizmov (tj. finančni popravki in izterjave) ščiti proračun EU pred nastalimi odhodki, pri katerih je bila kršena zakonodaja .

Glede na večletno naravo pomembnega dela odhodkov EU je jasno, da je dokončno stopnjo napake mogoče določiti šele ob zaključku programov, ko so bile izvedene vse ravni kontrol. V odziv na zahtevo Evropskega parlamenta so službe Komisije sploh prvič, v okviru Letnega poročila o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU za leto 2015, svoje najboljše ocene zneskov, pri katerih obstaja tveganje za proračun v okviru njihove pristojnosti, dopolnile z ocenami popravkov, ki naj bi se po pričakovanjih izvedli v prihodnje. Ocenjeni prihodnji popravki so zneski odhodkov, ki kršijo veljavne regulativne in pogodbene določbe in ki jih GD oceni konservativno. Ti zneski bodo ugotovljeni in popravljeni s kontrolami, izvedenimi po odobritvi plačila, tj. ne bodo vključevali samo popravkov, izvedenih v času poročanja, ampak tudi popravke, ki bodo izvedeni v naslednjih letih. Ocene GD temeljijo na povprečnem znesku finančnih popravkov in izterjav v preteklih letih in se po potrebi prilagodijo, zlasti da se nevtralizirajo (i) elementi, ki v skladu z novim pravnim okvirom ne veljajo več, in (ii) enkratni dogodki. Ocenjeni prihodnji popravki pomenijo med 1,5 in 1,9 % skupnih zadevnih odhodkov. Ocenjeni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku po izvedbi vseh popravnih ukrepov, se giblje med 0,8 % in 1,3 % skupnih odhodkov v letu 2015. Tako večletni korektivni mehanizmi ustrezno ščitijo proračun EU pred odhodki, pri katerih je bila kršena zakonodaja . 3.4.Stroški kontrol in poenostavitve Neodkrivanje napak je tveganje, ki je neločljivo povezano z vsakim sistemom upravljanja. Splošno priznano je, da bi zaradi zniževanja stopenj napake na ničlo nastali nerealno visoki stroški za upravičence in organe. Sodišče je „prag pomembnosti“ določilo pri 2 % revidiranih zneskov. Vendar ta prag ni bil določen na podlagi pričakovanj deležnikov ali analize stroškov in koristi kontrol, ki so nujne za zagotavljanje skladnosti s pravnimi obveznostmi. Pač pa 2-odstotni prag pomembnosti izhaja iz praks, razvitih za revizijo zanesljivosti računovodskih izkazov. Vendar pa so sistemi, ki zagotavljajo resnično in pošteno sliko računovodskih izkazov, na splošno manj zapleteni in cenejši od tistih, ki jih je treba izvesti za pridobitev zagotovila v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo z izkazi povezanih transakcij. V preglednici 1 so navedeni skupni stroški kontrol (stroški predhodnih preverjanj, naknadnih kontrol in ocen, ki jih izvedejo Komisija/države članice/tretje države/oddelki mednarodnih organizacij), povezanih z zakonitostjo/pravilnostjo transakcij, ki jih GD ocenijo v svojih letnih poročilih o dejavnostih. Preglednica 1 – Stroški kontrol GD Stroški kontrol, izraženi v % odhodkov leta 2015 AGRI 4,6 % REGIO 2,3 % EMPL 5 % RTD 2,3 % DEVCO 5,11 % NEAR 3,6 % CNECT 1,75 % Komisija opaža, da stopnja napake kljub nižjim ocenjenim stopnjam še vedno ostaja nad 2-odstotnim pragom pomembnosti. Vendar pa povečanja sedanje ravni kontrol in revizije ni mogoče obravnavati kot poti naprej. Kot je prikazano v preglednici 1, so stroški (in upravno breme) kontrol že zdaj visoki. Poleg tega upravičenci na splošno menijo, da jih številne kontrole obremenjujejo. Zato se znižanja nenehno visokih stopenj napake ne bi smelo doseči z več kontrolami, ampak z boljšimi kontrolami. Okrepitev ključnih kontrol v obstoječih sistemih držav članic bi omogočila znižanje stopenj napake brez povečanja sredstev. Poleg tega vsi deležniki priznavajo, da je poenostavitev prava pot naprej, saj zmanjšuje tveganje napak in pozitivno vpliva na stroške upravljanja in kontrol ter breme . Izvedeni ukrepi za poenostavitev so zlasti privedli do uvedbe koncepta „poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov“, ki napake preprečuje že od samega začetka, ter do zmanjševanja „čezmernega prenašanja“ (za več podrobnosti glej razdelek III ‒ „Stanje v zvezi z različnimi razdelki večletnega finančnega okvira“). 3.5.Potreba po nadaljnji izboljšavi obstoječih sistemov upravljanja in nadzora, zlasti kontrol na prvi stopnji v državah članicah Analize Komisije in Sodišča kažejo na to, da bi lahko na področju deljenega upravljanja upravljalni organi držav članic veliko število napak preprečili ali jih odkrili in popravili s kontrolami na prvi stopnji. Kot je navedeno v letnih poročilih Sodišča v zadnjih letih, so imeli nacionalni organi za skoraj polovico nepravilnosti, ki jih je odkrilo Sodišče, dovolj informacij (na primer od končnih upravičencev, zunanjih revizorjev ali iz lastnih kontrol), da bi lahko preprečili ali odkrili in popravili napake, preden so odhodke prijavili Komisiji. Poleg tega so nekatere napake, o katerih poroča Sodišče, povzročili sami nacionalni organi. Če bi se uporabile vse razpoložljive informacije, bi bile stopnje napake precej bližje 2-odstotnemu pragu pomembnosti ali celo pod njim. Podobne pomanjkljivosti so bile ugotovljene za neposredno in posredno upravljanje (glej preglednico 2).



Preglednica 2 ‒ Delež napak, ki bi jih države članice ali tretje države morale preprečiti ali odkriti in popraviti, preden so odhodke prijavile službam Komisije in od njih prejele plačila* Razdelek Letno poročilo za leto 2013 Letno poročilo za leto 2014 Letno poročilo za leto 2015 Stopnja napake (1) Delež napak, ki bi jih bilo mogoče preprečiti ali odkriti in popraviti (2) Najnižja stopnja napake (1) – (2) Stopnja napake (3) Delež napak, ki bi jih bilo mogoče preprečiti ali odkriti in popraviti (4) Najnižja stopnja napake (3) – (4) Stopnja napake

(5) Delež napak, ki bi jih bilo mogoče preprečiti ali odkriti in popraviti (6) Najnižja stopnja napake (5) – (6) Raziskave in druge notranje politike / Konkurenčnost / R1A 4 % 4 % 5,6 % 2,8 % 2,8 % 4,4 % 0,6 % 3,8 % Konkurenčnost, regionalna politika, energija

in promet / R1B 6,9 % 3 % 3,9 % 6,1 % 3,3 % 2,8 % 5,2 % 2,4 % 2,8 % Konkurenčnost, zaposlovanje

in socialne zadeve / R1B 3,1 % 1,3 % 1,8 % 3,7 % 3,2 % 0,5 % Kmetijstvo: tržna in neposredna podpora / R2 3,6 % 1,1 % 2,5 % 2,9 % 0,6 % 2,3 % 2,2 % 0,3 % 1,9 % Razvoj podeželja, okolje, ribištvo in zdravje / R2 6,7 % 4,7 % 2 % 6,2 % 3,3 % 2,9 % 5,3 % 1,7 % 3,6 % Evropa v svetu / R4 2,6 % 2,6 % 2,7 % 0,2 % 2,5 % 2,8 % 1 % 1,8 % *Vir: letna poročila Sodišča za proračunska leta od leta 2013 do leta 2015. III.Stanje v zvezi z različnimi razdelki večletnega finančnega okvira 1.Uvod

V skladu z rezultati revizijskega dela Komisije same in podatki, ki jih je navedla v letnih poročilih o dejavnostih za obdobje od leta 2013 do leta 2015 (glej spodaj), so bila področja, na katerih so bile ocenjene stopnje napake nenehno visoke, naslednja: v razdelku 1A) večletnega finančnega okvira – politika raziskav in inovacij; v razdelku 1B) – regionalna in mestna politika ter politika zaposlovanja in socialnih zadev (vendar zadnja v manjši meri); v celotnem razdelku 2 – naravni viri (na EKJS – tržni ukrepi in neposredna podpora –, ki pomeni največji del odhodkov, pa je vplivala stopnja napake, skoraj enaka pragu pomembnosti); v celotnem razdelku 4 – Evropa v svetu (vendar v manjši meri kot vsi drugi razdelki). Ista področja je opredelilo Sodišče, saj je za te razdelke in področja njegov najverjetnejši obseg napake, o katerem se letno poroča, nenehno presegal 2-odstotni prag pomembnosti (glej diagram 4) . Diagram 4 – Najverjetnejši obseg napake Sodišča za različna področja v obdobju 2013–2015* * Sodišče je prenehalo zagotavljati posebne ocene stopenj napake za GD za regionalno in mestno politiko – R1B (REGIO) in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje – R1B (EMPL) za leto 2015. Črte, ki povezujejo različne stopnje napake, ne prikazujejo neprekinjenega razvoja, temveč pomagajo pri boljši primerjavi razponov napak. Vir: Letna poročila Sodišča za proračunska leta od leta 2013 do leta 2015. Po navedbah Sodišča na stopnje napake na različnih področjih porabe bolj vplivajo različni vzorci tveganja shem na podlagi povračila stroškov (kadar plačilo iz proračuna EU temelji na upravičenih stroških za upravičene dejavnosti) in na podlagi pravic (kadar plačilo iz proračuna EU temelji na izpolnjevanju določenih pogojev), kot pa načini upravljanja (deljeno, neposredno in posredno) . Ker revizije Komisije zagotavljajo podobne rezultate, je v naslednjih oddelkih predstavljena analiza možnosti za zamenjavo povračil na podlagi upravičenih stroškov s plačili na podlagi pravic ali pa vsaj z uvedbo ukrepov za poenostavitev, kot so na primer poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov, pavšalni zneski ali pavšalne stopnje. 2.Podrazdelek 1A večletnega finančnega okvira – konkurenčnost – raziskave in inovacije (tj. GD za raziskave in inovacije (GD RTD) in GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo (GD CNECT)) 2.1.Stopnja napake Glede sedmega okvirnega programa znaša reprezentativna stopnja napake, izračunana na skupnem vzorcu, 4,47 %. Temelji na 298 zaključenih revizijah (na dan 31. decembra 2015) od 324 izbranih transakcij. Komisija je s svojimi revizijami sedmega okvirnega programa (v nadaljnjem besedilu: 7. OP), pri katerih je uporabila 3 336 rezultatov revizij od leta 2008 do leta 2015, ugotovila, da se skupna stopnja napake, odkrita za leto 2015, giblje med 4,47 in 5 %. To je skladno s splošnim razponom, ki se giblje med 2 in 6,7 %, ki ga je Sodišče ugotovilo z analizo razdelka „konkurenčnost“, pri čemer najverjetnejši obseg napake znaša 4,4 % (glej diagram 5). Vendar je treba opozoriti, da lahko splošni podatki prikrijejo razlike v nekaterih poddelih 7. OP. Zlasti nepovratna sredstva Evropskega raziskovalnega sveta (ERC) in programov Marie-Curie vsebujejo številna poenostavljena merila za upravičenost, stroške na enoto in pavšalne stopnje, ki zmanjšujejo tveganje neupravičenih odhodkov in povzročajo stopnje napake, nižje od 2-odstotnega praga, kot so na primer: pavšalne stopnje za nekatere stroške zaposlenih in posredne stroške; poenostavljene zahteve za beleženje porabljenega časa in nepovratna sredstva za enega upravičenca z omejenim obsegom upravičencev v javnem sektorju. Ta poenostavljena merila za upravičenost so ustrezna za določene namene in določene upravičence, ki so jim ti ukrepi namenjeni. Če pa bi se uporabljali na vseh področjih, raziskovalne službe ne bi mogle doseči vseh različnih ciljev, zastavljenih za raziskovalno politiko.

Stopnja preostalih napak za 7. OP je precej bližje pragu pomembnosti (2,88 % za GD RTD in 2,58 % za GD CNECT). Treba je poudariti, da je bila za šesti okvirni program končna preostala napaka po izvedbi vseh kontrol in izterjav zelo blizu ravni pomembnosti ali celo pod njo, kar kaže na to, kako pomembna je večletna perspektiva. Skupni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob plačilu, za skupne odhodke GD RTD v letu 2015 znaša med 107 in 125 milijonov EUR (od 2,1 do 2,5 %). Konservativno ocenjeni prihodnji popravki znašajo 46 milijonov EUR (0,9 %). Ocenjeni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku, se giblje med 61 in 79 milijoni EUR (od 1,2 do 1,6 %). Skupni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob plačilu, za skupne odhodke GD CNECT v letu 2015 znaša med 63 in 66 milijonov EUR (od 3,7 do 3,9 %). Konservativno ocenjeni prihodnji popravki znašajo 22 milijonov EUR (1,3 %). Ocenjeni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku, se giblje med 40 in 44 milijoni EUR (od 2,4 do 2,6 %). Za celotno področje „raziskav, industrije, vesolja, prometa in energije“ znaša skupni ocenjeni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob plačilu, med 259 in 290 milijonov EUR (od 2,1 do 2,3 %), ocenjeni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku, pa med 132 in 163 milijonov EUR, kar ustreza deležu v višini od 1,1 do 1,3 % ustreznih odhodkov v letu 2015. Diagram 5 –Ocenjene stopnje napake Komisije za 7. OP in stopnje napake Sodišča za področje „konkurenčnost/notranje politike“ od leta 2013 do 2015* * Črte, ki povezujejo različne stopnje napake, ne prikazujejo neprekinjenega razvoja, temveč pomagajo pri boljši primerjavi razponov napak. Sodišče je v Letnem poročilu za proračunsko leto 2013 to področje proučilo v poglavju 8 „Raziskave in druge notranje politike“. „Najnižja stopnja napake Komisije“ je točkovna ocena za zadevno leto; „najvišja stopnja napake Komisije“ je pričakovana končna stopnja napake. Vir: Letna poročila Sodišča in letna poročila GD RTD in GD CNECT o dejavnostih za proračunska leta od leta 2013 do leta 2015. 2.2.Temeljni vzroki za napake a)Cilji politike in prednostne naloge Raznoliko področje uporabe (raznoliki cilji in raznolika populacija upravičencev) raziskovalne politike vpliva na stopnjo napake. Okvirni program je zasnovan tako, da bi privabil veliko število udeležencev (v programu Obzorje 2020 je že več kot 50 000 udeležencev) iz vse Evropske unije in širše. Še posebej se spodbuja udeležba malih in srednjih podjetij (MSP) ter novih udeležencev, čeprav je znano, da je pri teh kategorijah stopnja napake precej višja (od 2,5- do 3-krat) kot pri drugih udeležencih. Večina projektov je večnacionalnih in vključujejo več upravičencev, kar je ključno za doseganje ciljev politike programa, vendar je pri takih projektih več možnosti za napako kot pri projektih „z enim upravičencem“. b)Upravičenost Neupoštevanje meril za upravičenost (neupravičeni odhodki) je edini bistveni vzrok za napake pri raziskovalnih programih. Ta vrsta napake se pojavlja pri vseh vrstah odhodkov. K skupni stopnji napake največ prispevajo: nepravilno izračunani stroški zaposlenih; neupravičeni „drugi neposredni stroški“ zaradi nepravilno izračunane amortizacije ali zaradi neustreznega dokumentiranja nakupov in potnih stroškov itd.; neupravičeni posredni stroški, ki temeljijo na napačnih stopnjah režijskih stroškov, in neupravičene kategorije stroškov, ki niso povezane s projektom.

Revizijsko delo Komisije je pokazalo, da te vrste napake pomenijo več kot 87 % odkritih stopenj napake. Sodišče ugotavlja enako, saj navaja, da se je 86 % odkritih napak nanašalo na povračila neupravičenih stroškov zaposlenih in posrednih stroškov, ki so jih prijavili upravičenci. c)Vzrok za neodkrite napake – slabosti sistemov upravljanja in nadzora Največji del neodkritih napak izhaja iz potrdil o računovodskih izkazih, ki jih zagotovijo zunanji revizorji ali pristojni in neodvisni javni uslužbenci. Spremenljiva kakovost teh potrdil je znana težava v raziskovalni skupnosti. Raziskovalne službe so kljub tej slabosti izračunale, da je stopnja napake v povprečju nižja za 50 %, če se predložijo ta potrdila. Kljub temu pa se vsem napakam ni mogoče izogniti. Sodišče je leta 2014 ugotovilo, da bi bilo treba z ureditvijo nadzora odkriti 2,8 % od 5,6 % skupne stopnje napake še pred plačilom. Leta 2015 je ta napaka znašala 0,6 % od 4,4 %. V zvezi s tem so bila opravljena dodatna prizadevanja za zagotavljanje smernic in ozaveščanje, zlasti za revizorje, ki izdajajo potrdila. Diagram 6 – Oceni temeljnih vzrokov za napake, ki sta ju izvedla Komisija in Sodišče a)Komisija b)Sodišče 2.3.Sprejeti popravni ukrepi a)Poenostavitev Poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov se že uporabljajo na več področjih 7. OP in programa Obzorje 2020 (glej spodaj): stroški na enoto za zaposlene v okviru programa Marie Sklowodska-Curie so od leta 2011 razširjeni na lastnike-direktorje MSP; pavšalna stopnja za posredne stroške, ponujena kot možnost v okviru 7. OP, se splošno uporablja v programu Obzorje 2020 in pavšalni znesek za program prve faze za MSP. Te možnosti bodo tam, kjer so lahko koristne, razširjene v smislu zmanjševanja stopenj napake in upravnega bremena ter doseganja prednostnih nalog politike. V zvezi s stroškovnim modelom je bilo deležnikom v okviru posvetovanja za Obzorje 2020 postavljeno vprašanje, ali bi bilo financiranje s pavšalnim zneskom (na podlagi izidov) primeren način za financiranje raziskav na splošno. To bi pomenilo shemo na podlagi pravic, ki temelji na fiksni ceni, vnaprej dogovorjeni za načrtovano delo. S takim financiranjem na podlagi izidov bi se izognili napakam v zvezi z upravičenostjo. Na splošno deležniki niso bili naklonjeni tej možnosti in bi raje obdržali metodologijo „povračila stroškov“, zlasti zaradi pomislekov, da to ne bi bil najboljši način podpiranja raziskovalnih prizadevanj v EU. Taka shema bi lahko s finančnega vidika nedvomno prinesla znižanje stopnje napake, lahko pa bi prinesla tudi vrsto nezaželenih stroškov in stranskih učinkov. Vendar bo Komisija na podlagi ugotovitev Sodišča glede manjših tveganj napake v shemah na podlagi pravic še naprej proučevala možnosti za uvedbo shem financiranja na podlagi izidov. Za leto 2018 je načrtovana poskusna shema, ki bo omogočila boljšo oceno stroškov in koristi spremenjenega stroškovnega modela. Kot je pojasnjeno zgoraj, je Komisija že predlagala številne spremembe splošnih finančnih pravil, da bi zmanjšali tveganje napake, vključno z razširjeno uporabo poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov (glej oddelek 3.1).

b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora Sistemi upravljanja in nadzora za raziskave se nenehno pregledujejo. Vzpostavitev skupnega podpornega centra, ki bo zajemal vse raziskovalne službe, bo prinesla prednosti z vidika skupnih orodij IT in poslovnih procesov ter skupno revizijsko službo. Vendar bo, skladno z načelom stroškovne učinkovitosti, model zagotovil v veliki meri še vedno temeljil na naknadnih revizijah z omejenimi podrobnimi predhodnimi kontrolami. Razlog je v tem, da so predhodne kontrole drage, zlasti glede na veliko število financiranih udeležencev (v programu Obzorje 2020 jih je že zdaj50 000), in lahko brez obiska na kraju samem zagotovijo samo delno zagotovilo. Veliko število podrobnih predhodnih kontrol povzroči tudi veliko upravno breme za upravičence, zakonodaja pa od Komisije zahteva zmanjšanje takih bremen. Za program Obzorje 2020 se bo potrdilo o računovodskih izkazih zahtevalo samo ob koncu projekta, ne pa v fazi vmesnih plačil. To bo pomenilo, da bo pozitiven učinek potrdil o računovodskih izkazih viden pozneje, kar bo lahko imelo začasen učinek na stopnje napake. Z drugimi besedami, pri prihodnjih analizah stopenj napake na tem področju bo treba upoštevati večletno naravo sistema nadzora. c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020: nadaljnja poenostavitev, pa tudi področja z večjim tveganjem Obstoječe poenostavitve so se ohranile, hkrati pa je bilo za program Obzorje 2020 uvedenih več novih: enotna stopnja financiranja za vsa nepovratna sredstva, določena v razpisu za zbiranje predlogov; pavšalna stopnja za posredne stroške za vsa nepovratna sredstva; razširjena uporaba stroškov na enoto, pavšalnih stopenj in pavšalnih zneskov za nekatere stroške v določenih programih; poenostavljene zahteve za beleženje porabljenega časa, zlasti za osebje, ki je za projekt zaposleno za polni delovni čas; poenostavljena pravila za izračun produktivnih ur; enostavnejša pravila za uporabo svetovalcev in poenostavljeni postopki za priznavanje stroškov za podizvajalce in tretje strani. V računovodskih izkazih, priloženih predlagani zakonodaji, je bilo ocenjeno, da se bo s temi poenostavitvami reprezentativna najvišja stopnja napake znižala s 5 % na približno 3,5 %. Cilj za stopnjo preostalih napak ali znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku, bi moral biti čim bližje 2 %, ne pa nujno pod tem pragom. Zakonodajni organ je na splošno sprejel predlagane poenostavitve. Vendar je vključil več elementov, ki lahko vodijo do večjih napak: večja udeležba malih in srednjih podjetij (ob zavedanju, da MSP pomenijo večje tveganje kot drugi upravičenci); možnost zahtevkov za povračilo stroškov za večjo raziskovalno infrastrukturo; krajši rok za dodelitev (in s tem manj časa za kontrole) in letna omejitev 8 000 EUR na ekvivalent polnega delovnega časa za „dodatni osebni prejemek“. V obdobju okvirnega programa bodo predlagane dodatne poenostavitve pravil in postopkov. 3.Podrazdelek 1B) večletnega finančnega okvira – „kohezija“

Sodišče je leta 2015 opustilo pristop navajanja ločenih stopenj napake v poglavju o „koheziji“ za generalna direktorata za strukturne sklade, tj. za GD za regionalno in mestno politiko (v nadaljnjem besedilu: GD REGIO) ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (v nadaljnjem besedilu: GD EMPL), in je namesto tega navedlo splošni najverjetnejši obseg napake za področje „kohezije“ v višini 5,2 %. Ta je primerljiv z oceno zgornje stopnje napake v višini 5,1 % in potrjeno stopnjo napake v višini 2,9 %, ki so jo navedli generalni direktorati za strukturne sklade (glej diagram 7). Ocenjeni prihodnji popravki, o katerih sta leta 2015 poročala GD REGIO in GD EMPL, znašajo 1 435 milijonov EUR. Zaradi te zelo konservativne ocene je najvišji znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku (1 267 milijonov EUR ali 2,3 % odhodkov leta 2015 na tem področju), morda precenjen. Dejanska raven prihodnjih popravkov bo določena na podlagi dejansko ugotovljenega tveganja ob zaključku, da se zagotovi, da je preostalo tveganje za vsak program pod pragom pomembnosti (2 %). Diagram 7 – Ocenjene stopnje napake Komisije in Sodišča za celoten razdelek 1B od leta 2013 do leta 2015* * Črte, ki povezujejo različne stopnje napake, ne prikazujejo neprekinjenega razvoja, temveč pomagajo pri boljši primerjavi razponov napak. Vir: Letna poročila Sodišča in letna poročila GD REGIO in GD EMPL o dejavnostih za proračunska leta od leta 2013 do leta 2015. 3.1.Podrazdelek 1B) večletnega finančnega okvira – GD za regionalno in mestno politiko (GD REGIO) 3.1.1.Stopnja napake V zvezi z deljenim upravljanjem je GD REGIO leta 2015 navedel, da je ocenjena povprečna stopnja tveganja, povezana s plačili v letu 2015 za ESRR in Kohezijski sklad (programsko obdobje 2007‒2013), na letni ravni znašala med 3 in 5,6 %, kar je na splošno skladno s splošno oceno Sodišča (za celotno področje „kohezije“ glej diagram 7). GD REGIO je svojo analizo oprl na lastne revizijske ugotovitve in podatke, ki so jih nacionalni revizijski organi navedli v svojih letnih poročilih o nadzoru (v zvezi z odhodki, prijavljenimi leta 2014, je bilo izvedenih približno 7 300 revizij operacij). Da bi se prepričali o zanesljivosti revizijskih organov, so revizorji GD REGIO izvedli 58 revizijskih obiskov. Od leta 2009 je bilo izvedenih več kot 300 revizijskih obiskov, v katere je bilo zajetih 51 revizijskih organov, odgovornih za nadziranje 98,5 % programov Evropskega sklada za regionalni razvoj / Kohezijskega sklada. Poleg tega revizorji GD REGIO izvedejo izčrpen pregled dokumentacije letnih poročil o nadzoru in revizijskega mnenja revizijskih organov, ki ga po potrebi dopolnijo z misijami za ugotavljanje dejstev. Poleg tega je GD REGIO od revizijskih organov držav članic prejel 446 poročil o izvedenih revizijah sistemov, ki jih je temeljito analiziral (v letih 2013 in 2014 je GD REGIO pregledal več kot 540 poročil o revizijah sistemov). V zvezi z „zunanjimi“ podatki, ki so jih zagotovile države članice, GD REGIO opaža, da je bilo 95 % stopenj napake, o katerih so poročali revizijski organi, ocenjenih kot zanesljiv vir informacij za namene izračuna tveganja za plačila leta 2015 (glej diagram 9). Pri preostalih 5 % je GD REGIO ponovno izračunal stopnjo napake, ki so jo sporočili revizijski organi, ali pa je pavšalno ocenil tveganje, ker je bodisi menil, da so sporočene stopnje napake nezanesljive ali da so bile na datum ocene pridobljene nezadostne/nepopolne revizijske informacije, zaradi katerih ni bilo mogoče v celoti potrditi sporočenih stopenj napake. Diagram 8 – Ocenjene stopnje napake Komisije in Sodišča za področje regionalne in mestne politike (GD REGIO) za obdobje od leta 2012 do leta 2015* * Sodišče je za leto 2015 prenehalo zagotavljati posebne ocene stopenj napake za GD REGIO. Za popolnejši pregled je izjemoma vključeno leto 2012. Črte, ki povezujejo različne stopnje napake, ne prikazujejo neprekinjenega razvoja, temveč pomagajo pri boljši primerjavi razponov napak. Vir: Letna poročila Sodišča za proračunska leta od leta 2012 do leta 2014 ter letna poročila GD REGIO o dejavnostih za proračunska leta od leta 2012 do leta 2015. Diagram 9 – Zanesljivost stopenj napake, ki so jih nacionalni revizijski organi predložili GD REGIO 3.1.2.Temeljni vzroki za napake GD REGIO je leta 2015 kot glavni temeljni vzrok za napake za obdobje 2007‒2013 opredelil resne pomanjkljivosti v sistemih upravljanja in nadzora, povezanih s 67 programi v Belgiji, Bolgariji, Češki republiki, Franciji, Grčiji, Italiji, na Madžarskem, v Nemčiji, na Poljskem, v Romuniji, na Slovaškem, v Španiji in Združenem kraljestvu ter programi evropskega teritorialnega sodelovanja (ETS), kot jih je ugotovil revizijski organ programa in/ali Komisija. Te pomanjkljivosti se nanašajo zlasti na enega ali več naslednjih ključnih elementov:

preverjanja upravljanja; skladnost s pravili o javnih naročilih, državni pomoči, projektih, ki ustvarjajo dohodek, in upravičenosti; postopki za izbiro operacij; visoke stopnje napake po reviziji operacij; dejavnosti potrjevanja; revizijsko delo (nezanesljiva stopnja napake zaradi nedokončanega dela, nepravilnosti v zvezi z javnimi naročili niso pravilno odkrite ali količinsko opredeljene za omejeno število operativnih programov). Po ugotovitvah Sodišča je bilo v preteklih letih največ napak na področjih javnih naročil, državne pomoč in neupravičenosti. Zlasti zaradi teh pomanjkljivosti v sistemih je potrjena stopnja napake višja od 5 % in/ali je kumulativno preostalo tveganje višje od 2 %. Pomanjkljivosti v sistemih so med drugim posledica zapletenih upravljavskih struktur v nekaterih državah članicah in velike fluktuacije zaposlenih v nekaterih organih, kar vodi v izgubo strokovnega znanja in slabše razporejanje zaposlenih. Pomanjkljivosti izhajajo tudi iz dejstva, da so lahko nacionalna ali regionalna pravila, ki se uporabljajo za izvajanje programov, včasih zahtevnejša od tistih, ki so predvidena v nacionalni zakonodaji za podobne odhodke, ki jih financira država, ali tistega, kar bi bilo potrebno za izpolnjevanje pravil EU (kar je znano kot „čezmerno prenašanje“). Preverjanja upravljanja, ki jih izvedejo organi upravljanja in njihovi posredniški organi, so še naprej največja težava v zvezi s slabostmi sistemov upravljanja in nadzora. Glavne težave so zlasti formalna narava preverjanj upravljanja, nezadostna preverjanja postopkov javnega naročanja, nezadostna struktura/organizacija organov upravljanja ali posredniških organov ter pomanjkanje usposabljanja in nadzora v primeru prenosa pristojnosti. Treba je poudariti, da se preverjanja upravljanja, ki jih izvedejo organi upravljanja, po kakovosti precej razlikujejo od kontrol, ki jih izvedejo revizijski organi, saj njihove kontrole veljajo za zanesljive v 95 % primerov, njihovo delo pa je ključno z vidika koncepta „enotne revizije“. Vrste napake zaradi teh slabosti sistemov, ki jih je ugotovil GD REGIO, se ujemajo z oceno, ki jo je Sodišče navedlo v svojem letnem poročilu za leto 2015 (glej diagram 10). Diagram 10 – Ocena temeljnih vzrokov za napake, ki jo je v zvezi z GD REGIO izvedlo Sodišče 3.1.3.Sprejeti popravni ukrepi GD REGIO strogo izvaja svojo nadzorno vlogo, s tem da zagotavlja, da države članice odpravijo pomanjkljivosti v svojih sistemih upravljanja in nadzora z naslednjimi ukrepi: s posodobitvijo ocene tveganja pri revizijah skupaj z GD EMPL in GD MARE, pri čemer upošteva vse razpoložljive kumulativne rezultate revizij in informacije; z zagotavljanjem stalnega pregleda kakovosti revizij, ki jih izvedejo revizijski organi, in spremljanjem statusa „enotne revizije“, ki je bil do zdaj dodeljen programom, in s pravočasno uvedbo prekinitev plačil, takoj ko so odkrite/sporočene bistvene pomanjkljivosti, in s predlogom Komisiji, naj odloči o začasnih ustavitvah plačil in finančnih popravkih, kadar je to potrebno, razen če se države članice strinjajo, da bodo najprej uporabile potrebne finančne popravke. Poleg tega bo GD REGIO še naprej izvajal naslednje pobude za zmanjševanje glavnih opredeljenih tveganj in slabosti: a)Poenostavitev

Poenostavitev izvrševanja sredstev EU je glavni steber pobude „Proračun EU, usmerjen v rezultate“. Z uredbami za programsko obdobje 2014‒2020 se zagotavlja veliko možnosti za poenostavitev in zmanjšanje upravnih bremen. Mednje so vključeni sklop skupnih pravil za vse sklade ESI, razširjena uporaba poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov, krajša obdobja hrambe dokumentov za upravičence in premik proti e-koheziji. Sveženj direktiv o javnem naročanju, o katerem je Evropski parlament glasoval 15. januarja 2014 in ga je Svet sprejel 11. februarja 2014, bo pripomogel k dodatni poenostavitvi pravil za vse akterje. Skupna pravila za sklade ESI za obdobje 2014‒2020 so bila v primerjavi s prejšnjimi obdobji poenostavljena. Zagotavljajo več možnosti za poenostavitev, kot so poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov, poenostavljeni načini upoštevanja projektov, ki ustvarjajo prihodek, in finančni instrumenti. Zaradi premika k e-koheziji bi se moralo tudi poenostaviti življenje upravičencev. GD REGIO zdaj ocenjuje, v kolikšni meri so nove določbe prispevale k zmanjšanju upravnih bremen za upravičence in k poenostavitvi. Začetih je bilo več študij, da bi prispevale k oceni sprejema in uporabe ukrepov za poenostavitev. Poleg tega je bila vzpostavljena „skupina na visoki ravni za poenostavitev“ za upravičence s ciljem, da analizira izvajanje možnosti za poenostavitev v državah članicah in regijah ter navede priporočila za izboljšanje sprejema in uporabe ukrepov za poenostavitev za obdobje 2014‒2020 in o prihodnjih ukrepih po letu 2020. Člani skupine na visoki ravni so se od 20. oktobra 2015 večkrat sestali in podrobneje razpravljali o več temah: e-upravljanju, poenostavljenih možnostih obračunavanja stroškov, dostopu MSP do financiranja EU, finančnih instrumentih in revizijah. Skupina je že sprejela prve sklepne ugotovitve in priporočila o e-upravljanju in poenostavljenih možnostih obračunavanja stroškov. Komisija je na podlagi teh prvih priporočil pred kratkim predlagala nadaljnjo in ambicioznejšo poenostavitev pravil, ki urejajo sklade ESI, predvsem uredbe o skupnih določbah , zlasti precejšnjo razširitev obsega poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov in njihovo obvezno uporabo za operacije, nižje od 100 000 EUR. Poleg tega bi bila dovoljena uporaba nove možnosti, predlagane v finančni uredbi, in sicer financiranja na podlagi izpolnjevanja pogojev, povezanih z napredkom pri izvajanju, namesto na podlagi stroškov operacij. Komisija je prav tako predlagala manj zahtev za uporabo skupnih akcijskih načrtov, ukrepe za poenostavitev za operacije, ki ustvarjajo prihodek, in velike projekte, dodatna pojasnila pravil za finančne instrumente ter številne druge spremembe. Ti predlogi so vključeni v uredbo „omnibus“, ki jo je Komisija sprejela septembra 2016 (oddelek 3.1 zgoraj). Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2015 priporočilo izvedbo osredotočene analize nacionalnih pravil o upravičenosti za programsko obdobje 2014–2020 in Komisija jo načrtuje za programe, pri katerih se je sistematično pokazala visoka stopnja napake, kar kaže na prostor za poenostavljena pravila. b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora V programskem obdobju 2007‒2013 so službe Komisije uvedle ciljno usmerjene ukrepe za izboljšanje upravnih zmogljivosti v državah članicah. To se nadaljuje v programskem obdobju 2014–2020. Poleg posebnih ukrepov, opredeljenih za vsak program, GD REGIO izvaja medsektorske pobude za zmanjševanje glavnih opredeljenih tveganj in slabosti. Ukrepi, ki so že bili izvedeni ali ki se še izvajajo, vključujejo zlasti: Splošno pobudo za upravno zmogljivost. V letu 2015 se je dejavnost nanašala zlasti na: medsebojno izmenjavo strokovnega znanja in izkušenj med organi, ki upravljajo programe „instrument za izmenjavo informacij in tehnično pomoč (TAIEX) – REGIO PEER 2 PEER“. Do novembra 2016 je bilo odobrenih 109 izmenjav, od tega je bilo 70 izmenjav, v katere je bilo vključenih 1 142 udeležencev, izvedenih s pozitivnimi povratnimi informacijami; strateški program usposabljanja za organe upravljanja, organe za potrjevanje, revizijske organe in posredniške organe v zvezi z izvajanjem uredb za obdobje 2014‒2020. Do zdaj se je štirih različnih modulov usposabljanja udeležilo približno 540 programskih strokovnjakov in referentov iz vseh držav članic; okvir kompetenc za učinkovito upravljanje in izvajanje ESRR in Kohezijskega sklada, namenjen podpiranju nadaljnje profesionalizacije upravljanja skladov; posebne delavnice v sodelovanju z OLAF v 15 najbolj prizadetih državah članicah o izvajanju učinkovitih in sorazmernih ukrepov za boj proti goljufijam in korupciji, da se izboljšata ozaveščenost o tveganjih in zavedanje, da so preventivni ukrepi mogoči. Direktorat za revizijo GD REGIO je v tesnem sodelovanju z GD EMPL ustrezne nacionalne organe dejavno spodbujal k uporabi preventivnega orodja za oceno tveganja „Arachne“, ki ga je razvila Komisija; poskusne pakte za integriteto v sodelovanju z organizacijo Transparency International. V 11 državah članicah se vzpostavlja 17 poskusnih paktov za integriteto, ki so se začeli izvajati leta 2016 in bodo trajali štiri leta. Na področju javnega naročanja je GD REGIO v tesnem sodelovanju z GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja, GD za konkurenco in drugimi generalnimi direktorati za sklade ESI pripravil posebne akcijske načrte za krepitev zmogljivosti na tem področju, katerih izvajanje se je nadaljevalo leta 2015. Akcijski načrti, ki jih je podprla Komisija, vključujejo: smernice za strokovne delavce za preprečevanje napak pri projektih, ki se financirajo iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov, za področje javnih naročil, ki so izšle oktobra 2015 v vseh jezikih EU; posodobljene bodo tako, da bodo zajemale novi direktivi o javnem naročanju, ki bi ju bilo treba v nacionalno zakonodajo prenesti do 18. aprila 2016; spremljanje akcijskih načrtov za predhodne pogojenosti za javna naročila s poudarkom na tistih državah članicah, ki še vedno izvajajo svoje akcijske načrte, vključno z zagotavljanjem prilagojene podpore državam članicam, ki ne izpolnjujejo predhodne pogojenosti; rezultati študije o ugotavljanju stanja na področju javnega naročanja, ki vsebuje več kot 50 primerov dobre prakse v javnem naročanju iz vse EU, so bili splošno razširjeni. Študija vsebuje tudi 28 profilov držav s konkretnimi priporočili; spodbujanje preglednosti in odprtosti podatkov o javnih naročilih, vključno s pobudo za zgoraj navedene poskusne pakte za integriteto. Marca 2015 je bil sprejet tudi akcijski načrt državnih pomoči, ki ga je pripravil GD REGIO v tesnem sodelovanju z GD za konkurenco. Namen načrta je izboljšati ozaveščenost in razumevanje te teme, izboljšati sodelovanje med različnimi akterji, ki v državah članicah spremljajo državne pomoči, ter zagotoviti proaktivno podporo državam članicam in regijam EU pri pravilni uporabi pravil o državni pomoči. Vključuje ukrepe za:

pregled obstoječih dobrih praks in njihovo razširjanje; strateške programe usposabljanja, vključno z usposabljanjem za strokovnjake in države, načrtovanim za drugo polovico leta 2015 in začetek leta 2016; izmenjave med Komisijo in revizijskimi organi za nadaljnje razširjanje kontrolnih seznamov revizij, prilagojenih spremembam uredbe o splošnih skupinskih izjemah iz leta 2014 ; prilagojeno pomoč državam članicam, ki ne izpolnjujejo predhodne pogojenosti za državno pomoč, da se jim pomaga pri izvajanju akcijskih načrtov. V zvezi z revizijskimi organi so vzpostavljeni redni ukrepi za krepitev upravnih zmogljivosti (tehnični sestanki, razprave o metodologiji, forumi za izmenjave dobrih praks), da se zagotovi trden skupni revizijski okvir. Smernice za države članice se nenehno izboljšujejo in o njih se razpravlja z revizijskimi organi na tehničnih sestankih. Glavne teme namenskih sestankov, delavnic ali ciljno usmerjenih ukrepov so boj proti goljufijam in korupciji, metodologija revizije za javna naročila ali državno pomoč, priporočene tehnike statističnega vzorčenja za dobre in zanesljive rezultate revizij ter učinkovito izvajanje novih elementov regulativnega okvira za obdobje 2014‒2020 (kot je revizija kazalnikov uspešnosti ali e-kohezija). V zadnjih letih je GD REGIO proučil delo najpomembnejših revizijskih organov ter z revizijami na kraju samem preveril več kot 98 % dodeljenih sredstev iz Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada, vključno s ponovno izvedbo revizij operacij, da bi ocenil ugotovitve revizij, ki so jih pripravili revizijski organi. Stalno spremlja stanje, kadar je bil odobren status „enotne revizije“. Z revizijami na kraju samem, vključno z upravičenci, ki so povezane z vprašanjem stalnega svetovanja, revizijskimi smernicami in metodološkimi orodji, ki jih ponovno izvedejo službe Komisije, so lahko revizijski organi od leta 2009 celovito okrepili zmogljivost. Zato večina revizijskih organov zdaj izpolnjuje standarde in GD REGIO zagotavljajo zanesljive rezultate revizij, kot prikazuje stanje leta 2015 (glej diagram 9). GD REGIO si je prizadeval organizirati forume za izmenjavo mnenj o vprašanjih revizije in ukrepih za krepitev zmogljivosti, od katerih bi imeli koristi vsi revizijski organi, s ciljno usmerjenim usposabljanjem na zahtevo, o vprašanjih, kot je revizija javnih naročil ali državne pomoči, o priporočenih tehnikah vzorčenja za dobre in zanesljive rezultate revizij ter za zagotovitev dobrega izvajanja novih elementov za obdobje 2014‒2020, kot sta revizija kazalnikov uspešnosti in e-kohezija. Revizijski organi bodo prejemali stalne povratne informacije na podlagi ocene svojih rezultatov revizij v letu 2015, da bodo bolje razumeli glavne ugotovljene slabosti in da se bodo med revizijskimi organi razširjale dobre prakse. GD REGIO je v svoje revizijske postopke že uvedel prepoznavanje prakse prekomernega izvajanja postopkov in revizijske organe spodbudil, naj storijo enako. Poleg tega bo izvedel priporočilo Sodišča iz letnega poročila za leto 2015, naj izvede osredotočeno analizo nacionalnih pravil o upravičenosti za programsko obdobje 2014–2020. c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020: določbe o okrepljenem nadzoru in odgovornosti Okvir zanesljivosti za kohezijsko politiko za obdobje 20142020 je bil močno spremenjen, obravnava pa slabosti prejšnjega regulativnega okvira, ko je bila lahko stopnja zanesljivosti odvisna od stopnje cikla upravljanja in nadzora. Spremenjena struktura nadzora je bila okrepljena zaradi novih uvedenih elementov, ki so: 12-mesečno obračunsko obdobje, ki traja od 1. julija leta n-1 do 30. junija leta n; zadržanje 10 % vsakega vmesnega plačila v zvezi z odhodki obračunskega leta, da se zaščiti proračun EU, dokler se ne izvedejo vse nacionalne kontrole in preverjanja ter se predložijo ustrezni računovodski izkazi; za vsak program je treba predložiti potrjene računovodske izkaze za odhodke, ki so Komisiji prijavljeni v zvezi z obračunskim obdobjem, ter spremne listine, da se zagotovi točnost izkazov, učinkovito delovanje sistema ter zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij (izjava o upravljanju, letni povzetek kontrol in revizij, revizijsko mnenje na podlagi stopenj preostalih napak, po tem ko se upoštevajo vsi popravki na nacionalni ravni ter poročila o kontrolah), in sicer do 15. februarja leta n+1; Komisija plača ali izterja dolgovane letne končne zneske po sprejetju računovodskih izkazov do 31. maja leta n+1; računovodski izkazi morajo izkazovati izvedene finančne popravke, da se za vsak program vsako leto letno preostalo tveganje zniža pod 2-odstotni prag pomembnosti; obvezna uporaba neto finančnih popravkov tam, kjer Komisija (ali Sodišče) še vedno ugotavlja nepravilnosti, ki kažejo na resne pomanjkljivosti sistema, razen če so jih nacionalni organi že ugotovili ali odpravili. Sprejetje obračunov s strani Komisije je nov postopek, ločen od ocene zakonitosti in pravilnosti, kot je predvideno v uredbi (člen 139 uredbe o skupnih določbah). Komisija mora računovodske izkaze sprejeti do 31. maja vsako leto na podlagi revizijskega mnenja, ki ga predložijo revizijski organi, ali pa državo članico obvestiti, da jih ni sprejela. Ko Komisija sprejme izkaze, mora izračunati, nato pa bodisi plačati bodisi izterjati končne zneske za zadevno leto, pri čemer upošteva raven odhodkov, potrjenih v izkazih in revizijskem mnenju, letne predujme in izvedena vmesna plačila z zadržanimi 10 %. Vendar pa sveženj odhodkov, ki ga vsebujejo izkazi za program, ne sme vsebovati preostalih pomembnih ravni nepravilnosti. Če jih vsebuje (če o tem poroča revizijski organ ali če se to ugotovi z revizijami EU), lahko Komisija prekine plačilo končnega zneska in takoj sproži postopke finančnih popravkov. Ti popravki so neto popravki, če država članica ne sprejme popravkov (za obdobje 2007‒2013) ali če ti kažejo na resne pomanjkljivosti, ki jih država članica prej ni odkrila/odpravila ali o njih poročala (novo za obdobje 2014‒2020). Pri okrepljenem postopku dajanja zagotovil za obdobje 2014‒2020 se bo še naprej upošteval koncept „enotne revizije“, pri katerem se lahko Komisija opira predvsem na predhodne kontrole revizijskih organov, potem ko je preverila, kako zanesljivi so njihovi rezultati revizij. Dodatne možnosti uporabe načela „enotne revizije“ so navedene v uredbi (člen 148 uredbe o skupnih določbah). V končni fazi bi bilo treba z revizijami skladnosti Komisije in po potrebi posledično uporabo neto finančnih popravkov omogočiti, da se dajo zagotovila o tem, da je preostalo tveganje napake – po izvedbi vseh popravkov – vsako leto pod 2-odstotnim pragom za vsak program.

Predhodne pogojenosti so ključni element reforme skladov ESI. Njihov namen je zagotoviti, da so vzpostavljeni ustrezni regulativni in politični okviri ter da je upravna zmogljivost pred izvedbo naložb zadostna, s čimer se izboljšata uspešnost in učinkovitost naložb, ki jih podpirajo skladi ESI, ter drugih javnih in zasebnih naložb. So prvi pogoj za zagotavljanje, da bodo sofinancirane naložbe uspešne in učinkovite v okviru skladnih in dobro premišljenih strategij. Predhodne pogojenosti zajemajo tudi vprašanja upravne zmogljivosti, javnih naročil in državne pomoči, torej glavne vzroke za napake na področju kohezijske politike. Če države članice v času sprejetja programa niso izpolnjevale predhodnih pogojenosti, so bili s Komisijo dogovorjeni akcijski načrti. GD REGIO pozorno spremlja stanje in državam članicam zagotavlja pomoč pri dokončanju akcijskih načrtov. 3.2.Podrazdelek 1B) večletnega finančnega okvira – GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (GD EMPL) 3.2.1.Stopnja napake Povprečna stopnja napake, ki jo je izračunal GD EMPL za leto 2015, se giblje med 3,0 in 3,6 %, kar je na splošno skladno s splošno oceno Sodišča (za celotno področje „kohezije“ glej diagram 7). Ker je GD EMPL lastno stopnjo napake začel ocenjevati leta 2011, so njegove ocene zelo podobne ocenam Sodišča (tj. najnižja stopnja napake, ki jo je ocenil GD EMPL, in najverjetnejši obseg napake, ki ju je ocenilo Sodišče za obdobje 2011‒2014, so naslednje: leto 2011: 2,0 v primerjavi z 2,2 %; leto 2012: 2,3 v primerjavi s 3,2 %; leto 2013: 2,6 v primerjavi s 3,1 %; in leto 2014: 2,8 v primerjavi s 3,7 %, kar dokazuje trdnost metodologije o zanesljivosti, ki jo uporablja GD EMPL. Tako kot GD REGIO se je tudi GD EMPL pri ocenah opiral na lastno revizijsko delo (51 revizijskih obiskov leta 2015 pri 89 od 92 revizijskih organov, odgovornih za nadzorovanje 115 od 118 operativnih programov) in na podatke nacionalnih revizijskih organov, ki so leta 2015 izvedli 5 114 revizij operacij. Direktorat za revizijo GD EMPL je temeljito pregledal izračune revizijskih organov, da bi zagotovil skladnost s smernicami in razpoložljivost reprezentativnih konsolidiranih podatkov. Podatki so za zanesljive veljali v 95 % primerov (glej diagram 12). Diagram 11 – Ocenjene stopnje napake Komisije in Sodišča za področje zaposlovanja in socialnih zadev (GD EMPL) od leta 2012 do leta 2015* * Sodišče je za leto 2015 prenehalo zagotavljati posebne ocene stopenj napake za GD EMPL. Za popolnejši pregled je izjemoma vključeno leto 2012. Črte, ki povezujejo različne stopnje napake, ne prikazujejo neprekinjenega razvoja, temveč pomagajo pri boljši primerjavi razponov napak. Vir: Letna poročila Sodišča za proračunska leta od leta 2012 do leta 2014 ter letna poročila GD EMPL o dejavnostih za proračunska leta od leta 2012 do leta 2015. Diagram 12 – Zanesljivost stopenj napake, ki so jih nacionalni revizijski organi posredovali GD EMPL 3.2.2.Temeljni vzroki za napake Tako kot GD REGIO je tudi GD EMPL ugotovil, da so glavni temeljni vzroki za napake zapletenost pravnega okvira na področju „kohezije“ in slabosti nacionalnih sistemov upravljanja in nadzora. Leta 2015 je GD EMPL izrazil pridržek v zvezi s sistemi upravljanja in nadzora za 23 določenih operativnih programov ESS v Belgiji, Franciji, Grčiji, na Hrvaškem, v Italiji, na Madžarskem, v Nemčiji, Romuniji, na Slovaškem, v Španiji in Združenem kraljestvu za programsko obdobje 2007‒2013. GD EMPL je izvedel tudi posebno tematsko revizijo preverjanj upravljanja, ki jih izvajajo organi držav članic. Splošen cilj tematske revizije je bil oceniti, v kolikšni meri sistemi upravljanja in nadzora, povezani s postopkom preverjanja, učinkovito delujejo za preprečevanje ali odkrivanje in odpravo napak in nepravilnosti, ter pridobiti zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti odhodkov, prijavljenih Komisiji. Glavni rezultati te revizije so bili: revizorji GD EMPL so v več primerih ugotovili, da so bila preverjanja upravljanja izvedena zgolj formalno in naj bi navidezno upoštevala pravne zahteve, niso pa bila kritična do prijavljenih odhodkov; preverjanja upravljanja projektov, pri katerih se (del) dejavnosti izvaja z javnimi naročili, bi bilo treba okrepiti. S preverjanji upravljanja se v veliko primerih niso ugotovile kršitve postopkov javnega naročanja, čeprav so organi upravljanja ali njihovi posredniški organi opravili kontrole na kraju samem;

izbira in odobritev projektov sta pogosto potekali brez kritične ocene zmogljivosti upravljanja organov upravljanja/posredniških organov. Pogosto je bilo odobreno precejšnje število projektov (majhne vrednosti), ne da bi se obravnavale posledice usmerjanja in usposabljanja, potrebnih za upravičence, stroški preverjanj, ki jih morajo izvesti organi upravljanja / posredniški organi, dejavnosti upravljanja tveganj, potrebne za opredelitev tveganih projektov, ter dodana vrednost ali učinek na trg dela, ki bi ga lahko imeli ti projekti majhne vrednosti; veliko organov upravljanja se je zanašalo na to, da bodo preverjanje upravljanja izvedli njihovi posredniški organi. Ti so pogosto imeli več izkušenj ali boljše izkušnje z obravnavo operativne plati vsebine, zato je bila odločitev organa upravljanja, da odgovornost prenese na te posredniške organe, pogosto utemeljena. Opaženo je bilo, da so bili ti posredniški organi deležni malo ali pa sploh nič usposabljanja za upravno plat postopka, zato so bile njihove kompetence in zmogljivosti za izvedbo učinkovitih preverjanj upravljanja pogosto pomanjkljive in dogajalo se je, da so bila preverjanja upravljanja izvedena po tem, ko so bili odhodki potrjeni Komisiji. V veliko primerih je bila to posledica pomanjkanja sredstev ali pritiska v zvezi z izpolnjevanjem zahtev pravil o prenehanju obveznosti. Vrste napake zaradi teh slabosti sistemov, ki jih je ugotovil GD EMPL, se ujemajo s temeljnimi vzroki za napake, ki jih je Sodišče navedlo v svojem letnem poročilu za leto 2015. Diagram 13 – Ocena temeljnih vzrokov za napake, ki jo je Sodišče izvedlo za GD EMPL 3.2.3.Sprejeti popravni ukrepi GD EMPL strogo izvaja svojo nadzorno vlogo z zagotavljanjem, da države članice odpravijo pomanjkljivosti, ugotovljene v njihovih sistemih upravljanja in nadzora, z naslednjimi ukrepi: s posodobitvijo ocene tveganja pri revizijah skupaj z GD REGIO in GD MARE, pri čemer upošteva vse razpoložljive kumulativne rezultate revizij in informacije; s stalnim pregledovanjem kakovosti revizij, ki jih izvedejo revizijski organi, in z izvajanjem stroge politike prekinitev plačil, začasne ustavitve operativnih programov in uvedbe finančnih popravkov, kadar koli se opredelijo resne pomanjkljivosti, razen če se države članice strinjajo, da bodo najprej izvedle potreben akcijski načrt in finančne popravke. Poleg tega bo GD EMPL še naprej izvajal naslednje pobude za zmanjševanje glavnih opredeljenih tveganj in slabosti: a)Poenostavitev Kot je že pojasnjeno zgoraj, je Sodišče navedlo, da so bile glavni vzrok napak za ESS kršitve pravil o upravičenosti odhodkov. To je delno posledica dejstva, da morajo biti upravičenci zmožni predložiti dokumentarna dokazila, s katerimi utemeljijo nastale stroške, ki jih želijo dobiti povrnjene. Alternativa temu tradicionalnemu sistemu, ki temelji na povračilu dejanskih stroškov, so tako imenovane poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov. Poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov omogočajo, da se upravičeni stroški ne ugotovijo na podlagi dejanske porabe (ki jo je nato treba podpreti z dokazili), pač pa na podlagi vnaprej določenih zneskov. S poenostavljenimi možnostmi obračunavanja stroškov je lažje utemeljiti odhodke ter s tem ne le zmanjšati birokracijo, pač pa tudi tveganje napak. To je Sodišče dokazalo štiri leta zapored, saj pri preverjanju transakcij v vzorcu ESS v okviru poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov ni našlo količinsko opredeljivih napak. Zato je ugotovilo, da je pri poenostavljenih možnostih obračunavanja stroškov možnih manj napak kot pri dejanskih stroških. Prednost poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov je tudi v tem, da je financiranje osredotočeno na dosežene izide ali rezultate in ne na porabljena sredstva, kot to velja za sistem dejanskih stroškov. To je skladno s ciljem Komisije, da bi izvrševanje proračuna bolj usmerila v rezultate in čim bolj povečala učinek porabljenih sredstev. Namen regulativnega okvira za obdobje 2014‒2020 je, da bi se prejšnje poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov uporabile za vse evropske strukturne in investicijske sklade (ESI). Poleg tega so bile ponujene možnosti razširjene tako, da obravnavajo nekaj omejitev, ugotovljenih v prejšnjem programskem obdobju. Poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov, ki obstajajo v okvirih, ki niso skladi ESI, je mogoče ponovno uporabiti pod naslednjimi pogoji: en primer je člen 67(5)(b) uredbe o skupnih določbah, ki dopušča, da se poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov, ki se uporabljajo v drugi politiki Unije, uporabijo tudi pri podobnih vrstah operacij in upravičencev v ESS. To bi lahko zlasti omogočilo, da bi se metode, opredeljene v programu Erasmus+, enostavno uporabile za podobne operacije, financirane iz ESS; podobno člen 67(5)(c) uredbe o skupnih določbah dopušča, da se poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov, ki se uporabljajo v okviru programa, ki ga v celoti financira država članica, uporabljajo tudi v ESS pri podobnih vrstah operacij in upravičencev. Ti dodatni metodi pomenita veliko priložnost, da se izkoristijo obstoječe poenostavitve: neposredno ju je mogoče uporabiti za operacije, ki se financirajo iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov (ESI) (pod pogojem, da gre za podobno vrsto operacije in upravičenca ter da program še vedno poteka), vrednosti poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov pa ne bo treba revidirati, kar zmanjšuje obseg in stroške morebitnih kontrol. Ti metodi lahko države članice enostavno uporabijo, poleg tega pa prinašata zelo majhno tveganje napake.

Za najmanjše operacije Evropskega socialnega sklada (ESS) (manj kot 100 000 EUR javne podpore) je mogoče poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov opredeliti s predlogom proračuna. Ta metoda je bila uvedena za obveznost projektov ESS z manj kot 50 000 EUR javne podpore, da se ena vrsta poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov uporabi za vsaj del odhodkov (razen če gre v celoti za javno naročilo ali shemo državne pomoči). Nova pravna podlaga ESS (člen 14 uredbe o ESS) na Komisijo prenaša pooblastilo za sprejetje standardnih stroškov na enoto in pavšalnih zneskov. S tem se zagotavlja pravna varnost v zvezi z metodo izračuna za poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov in obravnava ena največjih ovir, ki so jo opredelile države članice, tj. bojazen, da bi lahko (nacionalni ali evropski) revizorji izpodbijali metodologijo izračunavanja stroškov na enoto ali pavšalnih zneskov, kar bi vodilo do sistemske napake. Ker metodologijo predhodno potrdi Komisija, je delo držav članic s tem zavarovano in potrjeno. S tem da nova pravna podlaga državam članicam omogoča, da zahtevajo finančna sredstva od EU na podlagi poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov ter pri tem uporabijo drugačen (nacionalen) sistem povračila upravičencem, jim tudi omogoča, da poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov uporabijo v primerih, v katerih v običajnih okoliščinah nacionalni predpisi takih tehnik ne dovoljujejo. Glede na pozitivni učinek in številne prednosti poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov ter ob upoštevanju novih priložnosti, ki jih ponuja pravni okvir za obdobje 2014‒2020, je Komisija zastavila ambiciozen cilj, da se bo do leta 2017 polovica odhodkov iz ESS izvršila s poenostavljenimi možnostmi obračunavanja stroškov. Iz preglednega poročila o poenostavitvi, predloženega Evropskemu parlamentu in Svetu leta 2015, je razvidno, da so države članice ocenile, da bo načrtovana raven izvajanja poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov v ESS v programskem obdobju 2014‒2020 približno 35-odstotna, kar je precej več od ocenjene 7-odstotne ravni za obdobje 2007‒2013, a še vedno ne dovolj visoko. GD EMPL bo še naprej podpiral uporabo teh možnosti ter države članice spodbujal, naj jih uporabljajo v večji meri, da se doseže 50-odstotni cilj. Ta cilj je spodbuda za močno povečanje uporabe poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov, da se pripomore k zmanjševanju upravnega bremena in tveganja napake, hkrati pa se poveča osredotočenost na rezultate. Prav tako pomeni spodbudo za vse strani – Komisijo, države članice in upravičence, da bi čim bolj povečali svoja prizadevanja, da bi izkoristili potencial poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov. Vendar se to ne sme razumeti, kot da je samo sebi namen. Da bi dosegla nadaljnjo poenostavitev, je Komisija uvedla koncept „skupnega akcijskega načrta“. Skupni akcijski načrt je popolnoma nov in potencialno daljnosežen način izvajanja skladov ESI. Je operacija, ki se v celoti upravlja na podlagi načrtovanih izidov in rezultatov. Lahko: je sestavljen iz enega projekta ali skupine projektov; prejme podporo iz ene ali več prednostnih osi enega ali več programov in je podprt z enim ali več instrumenti, na primer Evropskim socialnim skladom, pobudo za zaposlovanje mladih, evropskim skladom za regionalni razvoj in/ali Kohezijskim skladom. S projekti je treba doseči izide in rezultate, potrebne za doseganje cilja skupnega akcijskega načrta. Plačila bodo le v obliki stroškov na enoto in/ali pavšalnih zneskov, povezanih z izidi in rezultati vsakega projekta. Komisija je na podlagi te poenostavitve predlagala nadaljnje izboljšave v okviru pregleda omnibus (oddelek 3.1 zgoraj). V nekaterih primerih so obstoječe določbe Uredbe o ESS zdaj posodobljene in razširjene tudi na druge sklade ESI (obvezna uporaba poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov v nekaterih primerih, pavšalno financiranje za nekatere stroške osebja). Predloge za uredbo o skupnih določbah (ukinitev zgornje meje za uporabo pavšalnih zneskov, manj zahtev za uporabo skupnih akcijskih načrtov, nova možnost za plačila na podlagi pogojev; oddelek 3.1.3(a) zgoraj) dopolnjujejo ustrezne spremembe uredbe o ESS in ukrepi za razširitev uporabe poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov v okviru uredbe o Skladu za evropsko pomoč najbolj ogroženim. b)Krepitev sistemov upravljanja in nadzora GD EMPL bo še naprej prilagajal in popravljal svoje postopke in smernice za deljeno upravljanje, da bi se zagotovilo pravilno delovanje sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah v sedanjem programskem obdobju (glej tudi točko b) oddelka 3.1.3 o GD REGIO). c)Pravni okvir za obdobje 2014–2020: določbe o okrepljenem nadzoru in odgovornosti GD EMPL bo imel koristi od istih izboljšav pravnega okvira za področje kohezije za programsko obdobje 2014–2020 kot GD REGIO (glej točko c) oddelka 3.1.3), da bi se okrepili sistemi upravljanja in nadzora. 4.Razdelek 2 večletnega finančnega okvira – Naravni viri Skupna kmetijska politika (SKP) se izvaja prek dveh skladov (stebrov): Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS, steber I) zajema ukrepe za podporo trgu in neposredna plačila (EKJS); Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP, steber II) zajema ukrepe za razvoj podeželja. SKP se izvaja v okviru deljenega upravljanja in ima več kot 8 milijonov upravičencev po vsej EU, Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja (v nadaljnjem besedilu: GD AGRI) pa v tesnem sodelovanju z državami članicami zagotavlja, da se sredstva izplačujejo v skladu z zakonodajo EU. 4.1.Stopnje napake

GD AGRI v okviru svojih letnih poročil o dejavnostih preveri informacije, ki jih države članice predložijo v zvezi z rezultati kontrol, ki jih izvedejo plačilne agencije. Revizorji GD AGRI ob upoštevanju mnenj certifikacijskih organov, lastnih naknadnih revizij (GD AGRI vsako leto opravi približno 140 revizijskih obiskov) in ugotovitev Sodišča z uporabo strokovne presoje ocenijo zneske in izračunajo konservativno prilagojene stopnje napake za odhodke po oblikovanju proračuna po dejavnostih za vsako plačilno agencijo. V preglednici 3 so navedene stopnje napake, prilagojene za SKP, ki jih je GD AGRI navedel v svojih letnih poročilih o dejavnostih, in stopnje napake, navedene v letnih poročilih Sodišča za odhodke, povezane s kmetijstvom . Preglednica 3 – Ocenjene stopnje napake Komisije in Sodišča za področje kmetijstva/naravnih virov od leta 2013 do leta 2015 Leto 2013 Leto 2014 Leto 2015 GD AGRI Sodišče GD AGRI Sodišče GD AGRI Sodišče EKJS 2,70 % 3,6 % 2,61 % 2,2 % 1,47 % 2,2 % EKSRP 5,19 % 6,7 % 5,09 % 6,0 % 4,99 % 5,3 % SKP SKUPAJ 3,26 % N/R 3,10 % 3,0 % 2,02 % 2,9 % Primerjava med stopnjami napake, ki jih je Komisija navedla v svojih letnih poročilih o dejavnosti, Sodišče pa v svojih letnih poročilih, je pokazala, da sta obe instituciji prišli do podobnih zaključkov (glej diagrama 14 in 15). Diagram 14 – Ocenjene stopnje napake Komisije in Sodišča za področje naravnih virov od leta 2014 do leta 2015* * Računsko sodišče od leta 2014 ne navaja več razponov napake po posameznih skladih. Namesto tega je navedlo razpone napake za celotno področje „naravnih virov“. Črte, ki povezujejo različne stopnje napake, ne prikazujejo neprekinjenega razvoja, temveč pomagajo pri boljši primerjavi razponov napak. Vir: Letna poročila Sodišča za proračunski leti 2014 in 2015 ter letna poročila GD AGRI o dejavnostih za proračunska leta od leta 2013 do leta 2015. Za celotno SKP je prilagojena stopnja napake v višini 2,02 % skoraj enaka pragu pomembnosti. Diagram 15 – Ocenjene stopnje napake Komisije in Sodišča po skladih („Evropski kmetijski jamstveni sklad“ (EKJS) in „Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja“ (EKSRP) od leta 2013 do 2015* *Vir: Letna poročila Sodišča in letna poročila GD AGRI o dejavnostih za proračunska leta od leta 2013 do leta 2015. V zadnjih letih se je stopnja napake za SKP znižala za oba stebra in stalno ostaja pod povprečjem EU. To pozitivno gibanje je posledica načrtov za popravne ukrepe, ki jih izvajajo države članice. Državam članicam se zagotavlja več smernic za preprečevanje in odkrivanje napak. Države članice po potrebi izvedejo akcijske načrte, da obravnavajo določene pomanjkljivosti v svojih sistemih upravljanja in nadzora. Znižanje stopnje napake za EKJS je precej navdušujoče, zlasti pri neposrednih plačilih, za katera veljajo manj zapleteni pogoji za upravičenost in jih ureja integrirani administrativni in kontrolni sistem (v nadaljnjem besedilu: IAKS), predvsem identifikacijski sistem za zemljišča (v nadaljnjem besedilu: LPIS). Kot je potrdilo Sodišče, je IAKS dobro orodje za doseganje dobrega finančnega poslovodenja, popravni ukrepi, ki jih sprejmejo države članice, pa stalno izboljšujejo zanesljivost LPIS . Stopnja napake za razvoj podeželja (ki se financira iz EKSRP) se v zadnjih letih sicer stalno znižuje, a je pri 4,99 % precej nad pragom pomembnosti. To je treba nadalje obravnavati, Komisija pa se je zavezala, da bo državam članicam pomagala v boju proti temeljnim vzrokom za napake. Pogledati je treba je tudi prek številk in stopnjo napake videti v luči ambicioznih ciljev politike, ki včasih vodijo do zapletene zasnove ukrepov, ki jih je težko preveriti in izvesti. V tem kontekstu je treba priznati, da ima Komisija na razpolago korektivne mehanizme, ki jih tudi uporablja za ustrezno zaščito proračuna EU. Neto finančni popravki se uvedejo, kadar se z revizijami GD AGRI razkrijejo nepravilnosti in/ali pomanjkljivosti sistemov nadzora. Primerjava naknadne popravne zmogljivosti Komisije z zneski, pri katerih obstaja tveganje in so opredeljeni na ravni plačil upravičencem, jasno kaže na preostalo finančno tveganje za proračun EU, ko se upoštevajo vsi popravni ukrepi. Za SKP je bila popravna zmogljivost ocenjena z ravnmi: 802,9 milijona EUR leta 2013; 863,49 milijona EUR leta 2014 in 1 065,7 milijona EUR leta 2015. Za leto 2015 popravna zmogljivost za SKP ustreza 1,87 % odhodkov. Skupni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob plačilu, za skupne odhodke GD AGRI v letu 2015 znaša 1 167 milijonov EUR (2,0 %). Konservativno ocenjeni prihodnji popravki znašajo 1 066 milijonov EUR (1,8 %). Posledični znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku, je ocenjen na 101 milijon EUR, tj. 0,2 % odhodkov v letu 2015 za to področje politike. To kaže, da obstaja trdno zagotovilo, da je preostalo tveganje za proračun EU znatno pod 2-odstotnim pragom pomembnosti. 4.2.Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS)

4.2.1.Temeljni vzroki za napake Temeljni vzroki za napake v zvezi z EKJS so precenitev števila upravičenih hektarov (tveganje pri delovanju) in netočni podatki sistema LPIS (pomanjkljivosti v sistemih upravljanja in nadzora v državah članicah). 4.2.2.Sprejeti popravni ukrepi V okviru EKJS se upravlja približno 80 % odhodkov SKP. Za neposredna plačila (90 % odhodkov EKJS) se odhodki upravljajo in nadzorujejo s sistemom IAKS, ki vključuje podatkovno zbirko upravičenih zemljišč (sistem LPIS). Zanesljivost informacij v integriranem administrativnem in kontrolnem sistemu (in zlasti v podatkovni zbirki sistema LPIS) je torej ključna za zagotovitev, da se plačuje samo za upravičena zemljišča. Zato Komisija spodbuja države članice, naj redno posodabljajo informacije v svojih sistemih LPIS. Če takih posodobitev ne izvajajo in so v sistemu IAKS/LPIS odkrite pomanjkljivosti, Komisija države članice pozove, naj pripravijo in izvedejo akcijske načrte za obravnavo teh pomanjkljivosti. Ti akcijski načrti so se izkazali za uspešne. Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2015 potrdilo, da se je „zaradi akcijskih načrtov, ki so jih pripravile Komisija in države članice, zanesljivost podatkov v sistemu LPIS v zadnjih letih nenehno izboljševala “. Zanesljivost sistema IAKS skupaj z vrsto ukrepov, ki zajemajo izboljšave pri spremljanju, sporočanju in popravnih ukrepih, ki jih izvede Komisija, pomeni, da je stopnja napake za EKJS kot celoto sorazmerno nizka. Po navedbah Sodišča je leta 2013 znašala 3,1 %; leta 2014 je znašala 2,2 % (brez navzkrižne skladnosti), leta 2015 pa 2,2 %. Te številke so primerljive s številkami, ki jih je GD AGRI navedel v svojih letnih poročilih o dejavnostih. 4.3.Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) 4.3.1.Temeljni vzroki za napake V okviru EKSRP, ki se sofinancira iz sredstev EU in nacionalnih proračunov, se upravlja približno 20 % odhodkov SKP. Upravljanje sklada EKSRP temelji na nacionalnih