SL Uradni list Evropske unije C 65/58

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Prestrukturiranje in zaposlovanje — Predvidevanje in spremljanje prestrukturiranja za razvoj delovnih mest: vloga Evropske unije

KOM(2005) 120 končno

(2006/C 65/12)

Evropska komisija je 28. aprila 2005 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o zgoraj omenjenem dokumentu.

Posvetovalna komisija za spremembe v industriji, zadolžena za pripravo dela na tem področju, je mnenje sprejela 23. novembra 2005. Poročevalec je bil g. ZÖHRER, soporočevalec g. SOURY-LAVERGNE.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 422. plenarnem zasedanju 14. in 15. decembra 2005 (seja z dne 14. decembra) s 121 glasovi za, 1 glasom proti in 9 vzdržanimi glasovi.

Povzetek

Evropski ekonomsko-socialni odbor pozdravlja širok, medsektorski pristop Komisije. Komisija se je s tem lotila teme, ki je pomembna tako za podjetja kot tudi za delojemalce. Spremembe v industriji in sposobnost vpletenih strani, da se pripravijo na te spremembe, sta bistvena dejavnika za ohranjanje konkurenčnosti. Toda uspeh je odvisen od obvladovanja socialnih posledic sprememb.

Z analizo pojava, ki ga opisuje Komisija, se Odbor načeloma strinja, vendar pa bi želel bolj poglobljeno analizo.

V okviru prestrukturiranja se predvsem delojemalci bojijo negativnih posledic. Toda dobro upravljanje prestrukturiranja prinaša tudi nove izzive in priložnosti. Predvsem je pomembno, kako podjetje v takšnem položaju ravna, kako se upravljajo posamezne stopnje in da različni udeleženci sodelujejo in v skupnem duhu prepoznajo priložnosti.

Odbor se strinja, da morajo biti odzivi na pojav prestrukturiranja del strategije za rast in zaposlovanje.

Boljše usklajevanje znotraj Komisije z ustanovitvijo interne delovne skupine in stalen dialog z Evropskim parlamentom in Svetom sta dobrodošla.

Pri preverjanju strategije zaposlovanja Odbor načeloma soglaša s prednostnimi nalogami Komisije. Strategije zaposlovanja se pri tem ne sme obravnavati ločeno od makroekonomskih pogojev in industrijske politike.

Glede reforme finančnih instrumentov se Odbor strinja, da jih je treba bolje usmeriti k predvidevanju in upravljanju prestrukturiranja.

Pri industrijski politiki gre po mnenju Odbora predvsem za to, da se okrepi sektorski pristop, ki omogoča iskanje individualnega pristopa, ki ustreza posameznim sektorjem. Izboljšanje podjetniške zakonodaje je bistvenega pomena, toda to vprašanje je treba natančneje preučiti in razjasniti.

Odbor meni, da so tehnološke pobude, predvsem tehnološke platforme, pomemben način za izboljšanje položaja. Pomembno je tudi ustvariti inovacijam prijazno okolje.

Glede politike konkurence se postavlja vprašanje, ali zadoščajo instrumenti, ki so trenutno na voljo. V zvezi z državno pomočjo Odbor poudarja, da je treba bolje paziti na to, kako je le-ta povezana s prestrukturiranjem in preselitvijo proizvodnje.

Tudi Evropski center za spremljanje sprememb iz Dublina mora po mnenju Odbora pri tem igrati pomembno vlogo.

Posebno pozornost je treba posvetiti vzpostavitvi sektorskega socialnega dialoga. Odbor se strinja s Komisijo, da imajo socialni partnerji glede na njihovo poznavanje sektorja lahko posebno vlogo pri opozarjanju. Ta instrument pa se ne bi smel uporabljati samo v kriznih razmerah.

Odbor z zanimanjem pričakuje napovedano sporočilo o socialni odgovornosti podjetij.

Odbor načeloma pozdravlja ustanovitev foruma za prestrukturiranje. Cilj foruma mora biti prikazati primere dobre prakse in analizirati lokalne ovire (predpise) njihovi izvedbi.

Poleg posodobitve in poenostavitve zakonodaje, kar je predvideno že v lizbonskem akcijskem programu in kar je Odbor že pozdravil, Komisija napoveduje tudi zeleno knjigo o razvoju delovnega prava. Prav v zvezi s prestrukturiranjem mora biti cilj razvoja delovnega prava uravnotežen odnos med prilagodljivostjo in varnostjo.

Za spodbujanje mobilnosti znotraj Unije ne zadošča predlog direktive o prenosu pravic iz dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki je hkrati edini navedeni predlog. Treba bo razmisliti o svežnju spodbud za mobilnost, na primer na področju kvalifikacij, trga dela, socialnega in davčnega prava, vključno z odstranitvijo administrativnih ovir prostemu pretoku delovne sile.

Odbor pozdravlja možnost nadaljevanja konkretnega dela socialnih partnerjev v okviru prestrukturiranja.

Vloga evropskih svetov delavcev pri prestrukturiranju podjetij ni zanemarljiva. Posvetovanja o reviziji direktive o evropskih svetih delavcev zato morajo upoštevati to vprašanje, toda treba ga je obravnavati v širšem kontekstu.

Odbor se strinja s Komisijo, da prestrukturiranje ne sme biti sopomenka za socialno nazadovanje in izgubo ekonomske vsebine.

Negativnim posledicam za delojemalce se ne bo mogoče v celoti izogniti. Odziv na ravni Skupnosti se mora osredotočiti na zahteve Komisije in tudi na zagotavljanje zaščite delojemalcev v prehodnih stopnjah.

1. Uvod

1.1 Socialni program, ki ga je Komisija hkrati s sporočilom o reviziji strategije trajnostnega razvoja (1) sprejela 9. februarja 2005, predvideva, da bo Komisija razvila strategijo o upravljanju prestrukturiranja, osredotočeno na boljše sodelovanje med ustreznimi evropskimi politikami, močnejši vpliv socialnih partnerjev, večje vzajemno sodelovanje med politiko in finančnimi mehanizmi ter prilagajanje pravnih okvirov in okvirov sporazumov.

1.2 V sporočilu Komisije z dne 31. marca 2005Prestrukturiranje in zaposlovanje (2) so določeni ukrepi, ki jih mora Unija razviti ali okrepiti, da bi lahko izkoristila vse zmogljivosti, ki so ji na voljo. Pri tem je Komisija obravnavala vprašanje tako s horizontalnega kot tudi sektorskega vidika in predlagala celo vrsto ukrepov za različne politike Skupnosti.

1.3 Ker je sporočilo Komisije namenjeno širši javnosti, problematiko obravnava splošno, predvsem v zvezi s prestrukturiranjem, ki lahko prizadene vsa podjetja, ki se morajo prilagoditi.

2. Kratka vsebina dokumenta Komisije

2.1 Komisija je prepričana, da prestrukturiranje ne sme biti sopomenka za socialno nazadovanje in izgubo ekonomske vsebine. Nasprotno, prestrukturiranje lahko podpre gospodarski in družbeni napredek. Vendar le pod pogojem, da se ukrepe ustrezno pripravi in da podjetja hitro in učinkovito obvladajo te spremembe ter da javni organi pomagajo zagotoviti, da spremembe potekajo pod ustreznimi pogoji.

2.2 Prestrukturiranje podjetij vključuje stroške, ki so pogosto zelo visoki, ne le za zadevne delavce, ampak tudi za lokalno ali regionalno gospodarstvo. Za ohranitev socialne kohezije, ki je posebnost evropskega socialnega modela, je potrebno izvajanje spremljevalnih ukrepov, katerih cilj je čim večje zmanjšanje socialnih stroškov in spodbujanje iskanja alternativnih virov delovnih mest in prihodkov.

2.3 Odziv na ravni Skupnosti se mora zato osredotočiti na štiri zahteve: — zahtevo po skladnosti med različnimi strategijami, da rast in zagotavljanje prestrukturiranja ne bi uničila človeškega kapitala; — dolgoročno zahtevo, ki vključuje različno politiko Skupnosti. Gospodarski in družbeni udeleženci morajo biti sposobni predvidevati, če želijo ukrepati; — potrebo po sodelovanju vseh ustreznih udeležencev, zlasti socialnih partnerjev; — upoštevanje ozemeljske razsežnosti, ker je predvidevanje sprememb najbolj učinkovito na lokalni ravni. S tega stališča morata regionalna in kohezijska politika Evropske unije imeti vlogo pobudnika.

2.4 V sporočilu so določeni ukrepi, ki jih mora Unija razviti ali okrepiti, da bi lahko izkoristila vsa sredstva, ki so ji na voljo. Pri tem je Komisija obravnavala vprašanje s horizontalnega in sektorskega vidika. Pri izvajanju teh ukrepov je treba čim bolj omejiti stroške podjetij, hkrati pa zagotoviti boljše predvidevanje in upravljanje prestrukturiranja.

2.5 V dodatku 1 sporočila je predlagan sveženj dvanajstih ukrepov, od katerih so še posebej pomembni naslednji: — pregled evropske strategije zaposlovanja; — reforma finančnih instrumentov in ustanovitev sklada za prilagajanje rasti z letnim proračunom; — ustanovitev foruma za prestrukturiranje; — okrepljeno spremljanje sektorjev, ki jih utegne kratkoročno prestrukturiranje najbolj prizadeti.

3. Splošne pripombe

3.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor pozdravlja širok, medsektorski pristop Komisije. Komisija se je s tem lotila teme, ki je pomembna tako za podjetja kot za delojemalce. Odbor je to temo že obravnaval v različnih mnenjih. Spremembe v industriji in sposobnost vpletenih strani, da se prilagodijo tem spremembam, so bistveni dejavniki za ohranjanje konkurenčnosti. Toda uspeh je odvisen od obvladovanja socialnih posledic sprememb.

3.2 Komisija v sporočilu obravnava prestrukturiranje in tu se seveda postavlja vprašanje o opredelitvi tega pojma. EESO je v različnih mnenjih razlikoval med spremembami v industriji kot neprestanem procesu razvoja podjetja oz. sektorja in prestrukturiranjem kot posebni obliki sprememb v industriji, ki je praviloma nenaden proces (pogosto vsiljene) prilagoditve splošnim gospodarskim pogojem za ponovno pridobitev konkurenčnosti.

3.2.1 Čeprav Komisija zaradi lažje razumljivosti ne razlikuje med tema dvema pomenoma, Odbor priporoča razlikovanje. Ključ za obvladanje sprememb je nedvomno predvidevanje in proaktivno oblikovanje teh sprememb. Kljub temu je prestrukturiranje industrije vedno večji in bolj kompleksen izziv globalnega okolja. Oboje zahteva različen pristop in različne ukrepe.

3.2.2 Spodbujanje sprememb ne more biti cilj sam po sebi. Industrijska politika, ki je dolgoročno jasno opredeljena in usmerjena v prihodnost, lahko pozitivno vpliva na te spremembe in do te mere vpliva na posledice, da nastanejo nove priložnosti. S tega stališča bo Odbor preučil novo sporočilo Komisije o novi industrijski politiki (KOM(2005) …).

3.3 Odbor se načeloma strinja z analizo pojava, ki ga opisuje Komisija. Komisija navaja štiri glavne vzroke za prestrukturiranje: — razvoj evropskega enotnega trga in mednarodno odpiranje gospodarstva, — tehnološke inovacije, — razvoj regulativnega okvira, — spremembe povpraševanja potrošnikov.

3.3.1 S tem Komisija omeji analizo na dobro znane splošne dejavnike. Odločilnega pomena je tudi, ali je prestrukturiranje načrtovano dolgoročneje, da bi se vnaprej izognili določenim posledicam, ali pa so ga nenadoma povzročili zunanji pritiski oziroma napake v upravljanju. Primer za to je razvoj odnosa med tržnimi možnostmi in proizvodnimi zmogljivostmi: če se tega ne upošteva, pride do presežnih zmogljivosti, ki so prej ali slej vzrok za prestrukturiranje. Odbor bi želel bolj poglobljeno analizo, kajti ti različni položaji zahtevajo različne pristope.

3.3.2 Prestrukturiranje je predvsem pri delojemalcih povezano s strahovi o negativnih posledicah. Toda dobro upravljano prestrukturiranje prinaša tudi nove izzive in priložnosti. Obstajajo številni primeri uspešnega in manj uspešnega prestrukturiranja. Predvsem pomembno je, kako podjetje v takšnem položaju ravna, kako se upravljajo posamezne stopnje in da različni udeleženci sodelujejo ter v skupnem duhu prepoznajo priložnosti.

3.4 Sporočilo predlaga le nekaj konkretnih ukrepov, nekatere pa le napoveduje. Odbor se zaveda, da Komisija v trenutnem položaju ne more storiti več, toda meni, da je sporočilo dobra podlaga za razvoj politike Skupnosti o tej temi, ki zahteva usklajevanje posameznih generalnih direktoratov in držav članic.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Odbor se strinja, da morajo biti odzivi na pojav prestrukturiranja del strategije za rast in zaposlovanje. Obvladanje sprememb lahko bistveno prispeva k uresničevanju ciljev lizbonske strategije.

4.1.1 EU mora pri tem razmisliti, kaj lahko naredi, da bi prispevala k ukrepom na lokalni, regionalni in nacionalni ravni. EU ima lahko odločilno vlogo pri spodbujanju razprav v državah članicah in pri ozaveščanju. Hkrati lahko uporabi instrumente, ki so ji na voljo za predvidevanje in spremljanje sprememb.

4.2 Uveljavljanje horizontalne politike Skupnosti

4.2.1 Boljše usklajevanje znotraj Komisije z ustanovitvijo interne delovne skupine in stalen dialog z Evropskim parlamentom in Svetom sta dobrodošla. Vključitev vseh ustreznih generalnih direktoratov lahko prispeva k razvoju sinergij različnih političnih področij, ki si prizadevajo predvidevati in obvladati spremembe. Toda Odbor meni, da je treba zagotoviti, da se delovna skupina osredotoči na svojo funkcijo usklajevanja ter da pristojnosti za zakonodajo in izvajanje ukrepov Skupnosti ostanejo jasno določene znotraj Komisije.

4.2.2 Pri preverjanju strategije zaposlovanja se Odbor načeloma strinja s prednostnimi nalogami Komisije. Posebno pozornost je pri tem treba nameniti izpopolnjevanju, vseživljenjskemu učenju in kakovosti organizacije dela, vključno z dobrim upravljanjem človeških virov. Strategije zaposlovanja se pri tem ne sme obravnavati ločeno od makroekonomskih pogojev in industrijske politike. Usklajevanje gospodarske politike z industrijsko politiko in strategijo zaposlovanja bi pripomoglo k obvladanju sprememb. Stabilni, predvidljivi in usklajeni makroekonomski pogoji v Evropi so pomembna podlaga za uspešno upravljanje prestrukturiranja. Lokalni pogoji, v katerih poteka prestrukturiranje, so zelo pomembni in morajo biti vključeni v splošno politiko.

4.2.3 Glede reforme finančnih instrumentov se Odbor strinja, da jih je treba bolje usmeriti na predvidevanje in upravljanje prestrukturiranja, pri čemer je treba ohraniti splošne cilje obstoječih skladov.

4.2.4 Finančne instrumente, ki jih predlaga Komisija za sposobnost Skupnosti, da posreduje v primeru krize, je Svet zaenkrat obravnaval skeptično. Kljub temu je treba po mnenju Odbora nadaljevati temeljito razpravo o možnosti finančnega posredovanja, ki bi olajšalo posledice v primeru nepredvidljivih dogodkov z resnimi regionalnimi ali sektorskimi in socialnimi posledicami. Zato podpira prizadevanja Komisije za vzpostavitev tovrstnih instrumentov.

4.2.5 Odbor je svoje stališče o industrijski politiki podal že v mnenju decembra 2004 (3). Po mnenju Odbora gre predvsem za to, da se okrepi sektorski pristop, ki omogoča iskanje posebno oblikovanega pristopa za posamezne sektorje. Ti ukrepi pa ne smejo biti omejeni le na gospodarska področja, ki so v krizi, temveč so analize potrebne v karseda veliko sektorjih, ki so pomembni za Evropo, da bi se pravočasno pripravili na spremembe in jih proaktivno oblikovali. Pri tem mora pomembno vlogo igrati socialni dialog. Izboljšanje podjetniške zakonodaje je bistvenega pomena, toda to vprašanje je treba natančneje preučiti in razjasniti. Treba je razbremeniti podjetja, ne da bi s tem zmanjšali socialne in okoljske standarde.

4.2.6 Odbor meni, da so tehnološke pobude, predvsem tehnološke platforme, eno izmed najbolj pomembnih sredstev za izboljšanje položaja. Tehnološke inovacije pripomorejo k ponovnemu zagonu zastojev na področju energije, emisij škodljivih snovi in recikliranju proizvodov. Te inovacije bodo omogočile tudi tehnološki razvoj in tako pomagale prizadetim industrijskim sektorjem, da ponovno postanejo konkurenčni.

4.2.6.1 Pomembno je tudi ustvariti inovacijam prijazno okolje. Osnovni pogoj za to so davčne spodbude in varovanje intelektualne lastnine. Pri upravljanju prestrukturiranja pa je treba upoštevati tudi potrebo po organizacijskih in socialnih inovacijah.

4.2.7 Glede politike konkurence se postavlja vprašanje, ali zadoščajo instrumenti, ki so trenutno na voljo. Vedno večjo vlogo imajo tudi dejavniki konkurenčnosti, ki niso zajeti v politiko konkurenčnosti, kot na primer obdavčevanje podjetij. Glede državnih pomoči napovedana reforma, ki bi usmerila državne pomoči na področja, ki najbolj prispevajo k rasti in zaposlovanju, še ni povsem izdelana. Odbor poudarja, da je treba bolj paziti na povezavo državnih pomoči s prestrukturiranjem in preselitvijo proizvodnje. Pravila za pridobivanje državnih pomoči morajo ostati nediskriminacijska in morajo spodbujati socialno kohezijo. V zvezi s tem Odbor opozarja, da je treba posvetiti pozornost načinom ravnanja zunaj Evropske unije.

4.2.8 O zunanji politiki se je Odbor že opredelil v različnih mnenjih.

4.2.9 Tudi Evropski center za spremljanje sprememb v Dublinu mora po mnenju Odbora igrati pomembno vlogo, da se razvijejo potrebni analitični instrumenti za nadzor prestrukturiranja. Posvetovalna komisija za spremembe v industriji mora okrepiti sodelovanje s centrom.

4.3 Krepitev partnerstva za spremembe

4.3.1 Posebno pozornost je treba posvetiti vzpostavitvi sektorskega socialnega dialoga. Odbor se strinja s Komisijo, da imajo socialni partnerji glede na svoje poznavanje sektorja lahko posebno vlogo pri opozarjanju. Ta instrument pa ne bi smeli uporabljati le v kriznih razmerah, temveč vedno, ko socialni partnerji opazijo potrebo po ukrepanju, in ne le, ko opazijo „zaskrbljujoče spremembe“. Tak pristop bi bil bolj v skladu z zahtevami o predvidevanju in spremljanju prestrukturiranja.

4.3.2 Odbor z zanimanjem pričakuje napovedano sporočilo o socialni odgovornosti podjetij, osredotočeno zlasti na pozitivne pobude, ki jih sprejemajo podjetja skupaj z interesnimi skupinami v primeru prestrukturiranja. Poleg razvoja pravne podlage je treba objaviti in spodbujati tudi primere dobrega ravnanja pri obvladanju sprememb. Odbor predvsem opozarja, da je pri tem treba upoštevati tudi akterje, ki jih prestrukturiranje posameznih podjetij prizadene posredno (npr. dobavitelje, ponudnike storitev itd.). Odbor je svoja stališča o socialni odgovornosti podjetij že podal v enem od svojih mnenj.

4.3.3 Odbor načeloma pozdravlja ustanovitev foruma za prestrukturiranje. Cilj foruma mora biti predstaviti najboljše prakse in analizirati lokalne ovire (predpise) njihovi izvedbi. Za oceno rezultatov je še prezgodaj. Odbor je z veseljem pripravljen s svojim znanjem sodelovati v forumu in tako prispevati dodano vrednost evropski politiki. Pogoj zato je način dela, ki ne bo ustvaril nove birokracije in se bo osredotočal na vprašanja, ki do sedaj še niso bila obravnavana v zadostni meri. Zainteresirane organizacije civilne družbe morajo imeti priložnost za sodelovanje pri tem delu.

4.4 Prilagajanje okvirov zakonodaje in sporazumov

4.4.1 Poleg posodobitve in poenostavitve zakonodaje, kar je predvideno že v lizbonskem akcijskem programu in kar je Odbor že pozdravil, Komisija napoveduje tudi zeleno knjigo o razvoju delovnega prava. Prav v zvezi s prestrukturiranjem mora biti cilj razvoja delovnega prava uravnotežen odnos med prilagodljivostjo in varnostjo.

4.4.2 Za spodbujanje mobilnosti znotraj Unije ne zadošča predlog direktive o prenosu pravic iz dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki je hkrati tudi edini navedeni predlog. Mobilnost delojemalcev v zvezi s prestrukturiranjem je zelo večplastno vprašanje in mobilnost preko meja je le en vidik tega vprašanja. Delojemalci morajo biti sposobni prilagoditi se novim pogojem, ki jih je ustvarilo prestrukturiranje. V skrajnem primeru to pomeni spremembo poklica ali iskanje novega delovnega mesta. Zato je treba preučiti, katere ukrepe je treba sprejeti na ravni Skupnosti in katere na nacionalni oz. regionalni ravni, da bi delojemalcem olajšali ta prehod. Treba bo razmisliti o svežnju spodbud za mobilnost, na primer na področju kvalifikacij, trga dela, socialnega in davčnega prava, vključno z odstranitvijo administrativnih ovir za prost pretok delovne sile.

4.5 Druga faza posvetovanj z evropskimi socialnimi partnerji o prestrukturiranju in evropskih svetih delavcev

4.5.1 Komisija je tu prvič v sporočilu, namenjenem širši javnosti, spodbudila posvetovanja s socialnimi partnerji o dveh različnih temah. Ta način ravnanja je sporen in zato je treba preveriti, ali je bil v tem primeru izbran pravi postopek za posvetovanje s socialnimi partnerji.

4.5.2 Ne glede na ta formalna vprašanja, Odbor pozdravlja možnost nadaljevanja konkretnega dela socialnih partnerjev glede prestrukturiranja.

4.5.3 Vloga evropskih svetov delavcev pri strukturiranju podjetij ni zanemarljiva. Posvetovanja o reviziji direktive o evropskih svetih delavcev zato morajo upoštevati to vprašanje, toda treba ga je obravnavati v širšem kontekstu. Pravica delojemalcev do obveščenosti in posvetovanja, ki jo določa direktiva o evropskih svetih delavcev, ni omejena le na prestrukturiranje.

4.6 Sklepi Komisije

4.6.1 Odbor se strinja s Komisijo, da prestrukturiranje ne sme biti sopomenka za socialno nazadovanje in izgubo ekonomske vsebine. Prestrukturiranje lahko pomembno prispeva h gospodarskemu in socialnemu napredku. Komisija pravilno opaža, da so pogoji, v katerih pride do prestrukturiranja, odločilnega pomena.

4.6.2 Kljub temu se negativnim posledicam za delojemalce ne bo mogoče v celoti izogniti. Odziv na ravni Skupnosti mora biti zato usmerjen na zahteve Komisije in tudi na zagotavljanje zaščite delojemalcev v prehodnih stopnjah.

V Bruslju, 14. decembra 2005 Predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Anne-Marie SIGMUND

(1) Pregled 2005 Strategije trajnostnega razvoja EU: Začetne ocene in Prihodnje usmeritve, KOM(2005) 37 končno z dne 9. februarja 2005.

(2) KOM(2005) 120 končno.

(3) UL C 157 z dne 28.6.2005 – Pospeševanje strukturnih sprememb: industrijska politika za razširjeno Evropo (KOM(2004) 274 končno).