SL Uradni list Evropske unije C 21/2

RAZLAGALNO SPOROČILO KOMISIJE

o začasni naravi cestne kabotaže v prevozu tovora

(2005/C 21/02)

(Besedilo velja za EGP)

Cilj tega razlagalnega sporočila je predvsem preučiti in pojasniti pojem „začasno“, ki se pojavlja v uredbah Skupnosti o kabotažnih prevozih. Čeprav Uredba (ES) št. 12/98 o kabotažnem prevozu oseb ni povzročila problemov pri razlagi ali pri uporabi, tega ne moremo trditi za Uredbo (EGS) št. 3118/93 (1) o kabotažnem prevozu tovora. To sporočilo je osredotočeno na kabotažni prevoz tovora.

Poglavje 1 opredeli pojem kabotaže in opiše problem. Poglavje 2 vsebuje pregled sedanjega položaja kabotaže v Skupnosti ter predstavi gospodarske in pravne vidike teh prevozov, kakor tudi probleme, ki se pojavljajo zlasti na ravni kontrole, ki jo izvajajo države članice. Poglavje 3 vsebuje zakonske smernice, pripravljene na podlagi sodne prakse Sodišča, vendar pri tem upošteva tudi nacionalne predpise s tega področja, ki se uporabljajo v državah članicah. Sklepi sledijo v Poglavju 4.

To sporočilo ne posega v sodno prakso Sodišča in Sodišča prve stopnje glede razlage Pogodbe o kabotaži ali Uredbe (EGS) št. 3118/93.

1. UVOD

1.1. Kabotaža

Na podlagi člena 71 (1)(b) Pogodbe ES, uredbi Skupnosti (2) določata naslednjo opredelitev: vsak prevoznik nerezident, imetnik dovoljenja Skupnosti, sme začasno in brez količinskih omejitev opravljati notranje cestne prevoze v drugi državi članici, ne da bi tam imel sedež ali drugo poslovno enoto.

Ena od obeh bistvenih značilnosti kabotažnega prevoza je dejstvo, da se ta storitev lahko opravlja samo začasno.

1.2. Problem

Na zahtevo držav članic Evropske unije se je Komisija lotila problemov, ki jih povzroča kabotažni prevoz. Neopredeljenost koncepta „začasno“ v predpisih Skupnosti dejansko že nekaj časa povzroča probleme. Med prevozniki vzbuja negotovost glede natančne določitve področja uporabe kabotažnih prevozov. Čeprav Pogodba o pristopu predvideva prehodna obdobja glede kabotaže za večino novih držav članic, je širitev povzročila tudi odziv strahu med cestnimi prevozniki, kar je spodbudilo nacionalne organe, da so se odzvali in zahtevali od Evropske komisije obrazložitev pojma začasne narave kabotaže.

Navsezadnje je več držav članic opozorilo na težave pri kontroli kabotažnih prevozov in še zlasti referenčnega obdobja. Nekatere izmed njih so določile obdobja, po izteku katerih se morajo prevozniki vrniti v svojo matično državo. V nekaterih primerih so tudi formalizirali merila, z namenom, da bi ugotovili, ali storitev ali niz storitev, ki jih je prevoznik opravil v državi članici, ki ni država v kateri ima sedež, ustreza merilom za začasno naravo.

2. PRAVNI IN GOSPODARSKI VIDIKI KABOTAŽE

2.1. Gospodarski vidiki

Čeprav so kabotažne storitve, ki jih skupaj opravijo prevozniki, registrirani v vseh državah članicah, dosegle skoraj 11 milijard ton/kilometrov v letu 2002, kar ustreza prepričljivemu zvišanju za 25,3 % v primerjavi z letom 2000, pa delež kabotaže glede na celoto cestno prevoznih storitev ostaja zelo nizek: na ravni EU-14 (EU razen Grčije) v letu 2002 kabotaža predstavlja samo 0,8 % vseh dejavnosti v (nacionalnem in mednarodnem) prevozu. Vendar je treba poudariti, da kljub temu, da se vrednost 0,8 % zdi zelo nizka v primerjavi s celoto, se problem kabotaže vse bolj čuti in postaja ena od skrbi, nastalih zaradi širitve.

V skladu s podatki EUROSTATA (3) lahko za prevoznike malih držav članic, katerih nacionalni trgi so omejeni ali so v bližini tujih prevoznih trgov, postane kabotaža kljub vsemu precej pomembna: v letu 2002 je pomenila 22 %, 4 % in 3 % celote cestno prevoznih dejavnosti, ki so jih opravili luksemburški, belgijski in irski prevozniki. Absolutno gledano so prevozniki Beneluksa še vedno najbolj dejavni na kabotažnem trgu, saj gre kar 55 % vseh kabotažnih storitev v letu 2002 na račun samo teh treh držav. Nemški prevozniki, ki imajo tržni delež v višini skoraj 15 %, so prav tako zelo dejavni.

Francija in Nemčija sta dve najbolj zaželeni državi članici za opravljanje kabotažnih prevozov: predstavljata 31 % in 28 % celotne kabotaže. Združeno kraljestvo s 13 % celotne kabotaže je tretja od najbolj „kabotiranih“ držav. Države, ki so bolj na obrobju EU, pa imajo deleže precej pod 1 %.

2.2. Pravni vidiki

2.2.1. Pravni okvir – Uredbe Sveta (EGS) št. 3118/93

Člen 1 Uredbe Sveta (EGS) št. 3118/93 določa, da vsak cestni prevoznik tovora za najem ali plačilo, ki je imetnik dovoljenja Skupnosti, predvidenega v Uredbi (EGS) št. 881/92, lahko pod pogoji, določenimi v tej uredbi, začasno opravlja notranje cestne prevoze tovora za najem ali plačilo v drugi državi članici, pri čemer ni treba, da ima v tej državi sedež ali drugo poslovno enoto.

Pojem „začasno“ izhaja iz besedila člena 50(3) Pogodbe ES o prostem pretoku storitev. Ob sprejetju uredb nista niti Komisija niti Svet menila, da bi bila opredelitev tega pojma potrebna. Očitno je, da je treba jasno razločevati dejavnost, ki izhaja iz svobode opravljanja storitev, ker se opravlja začasno, od dejavnosti, ki izhaja iz pravice do ustanavljanja in se jo opravlja stalno. V skladu z določbami Pogodbe o prostem pretoku storitev in o pravici do ustanavljanja mora gospodarski subjekt upoštevati eno od obeh temeljnih svoboščin po pravu Skupnosti, to se pravi, da je njegova dejavnost storitev ali pa izhaja iz pravice do ustanavljanja; torej se ena prične tam, kjer druga preneha. Zaradi tega nacionalni predpisi, ki omejujejo opravljanje storitve na kakršen koli način, prisilijo prevoznika, da se ustanovi na koncu omejenega obdobja in tako omejujejo temeljno svoboščino prostega pretoka storitev.

Dejansko se ugotavlja, da ni lahko jasno določiti od katerega trenutka dalje posamična dejavnost preneha biti začasna in postane stalna. Vendar je ta določitev potrebna, ker imajo gospodarski subjekti pravico poznati dejanski obseg svojih možnosti za opravljanje kabotaže in države članice imajo pravico zaščititi svoj trg pred ponudniki storitev, ki kot navidezno začasno dejavnost v resnici opravljajo stalno dejavnost, ne da bi upoštevali predpise o ustanavljanju države gostiteljice.

2.2.2. Sodna praksa Sodišča

Sodišče v sedanji fazi ne da razlage za „začasno“ naravo prevoznih storitev. Kljub vsemu pa opredeli merila za začasno naravo storitev.

Tri sodbe so lahko koristne za razmislek o zadevi.

Sodba Gebhardt (4)

V tem primeru je Consiglio nazionale Forense (Italija) zadevo predložil Sodišču v predhodno odločanje o razlagi Direktive (EGS) št. 77/249 o učinkovitem uresničevanju svobode opravljanja storitev odvetnikov. Consiglio Nazionale Forense je Sodišče izrecno pozval, da se izreče o merilih – na podlagi trajanja ali pogostosti storitev odvetnika, ki deluje v okviru sistema, določenega v zgoraj navedeni direktivi – ki se uporabljajo za presojo, ali je ta dejavnost začasne narave ali ne.

Po mnenju Sodišča je pojem ustanavljanja v smislu Pogodbe zelo širok pojem, ki za državljana Skupnosti pomeni možnost, da stalno in neprekinjeno sodeluje v gospodarskem življenju države članice, ki ni njegova matična država, ima od tega zaslužek in tako spodbuja vzajemni ekonomski in socialni prodor znotraj Skupnosti na področju samozaposlitvenih dejavnosti (v tej zvezi glej sodbo z dne 21. junija 1974, Reyners, 2/74, PSES 631, točka 21). Nasprotno pa v primeru, kadar se ponudnik storitve seli v drugo državo članico, določbe poglavja, ki se nanaša na storitve, in zlasti člen 60(3) Pogodbe določajo, da ta ponudnik svojo dejavnost tam opravlja začasno.

Kot odgovor na zastavljena vprašanja je Sodišče odločilo:

1) začasnost opravljanja storitev, predvidena v členu 60(3) Pogodbe ES, se presoja glede na njeno trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost;

2) ponudnik storitev se v skladu s Pogodbo lahko v državi članici gostiteljici opremi z infrastrukturo, potrebno za opravljanje svojih storitev;

3) za državljana države članice, ki stalno in neprekinjeno opravlja poklicno dejavnost v drugi državi članici, kjer iz svojega sedeža ponuja svoje storitve, med drugim tudi državljanom te države, veljajo določbe poglavja, ki se nanaša na pravico do ustanavljanja in ne tiste iz poglavja, ki se nanaša na storitve.

Vztrajati je treba pri dejstvu, da le merilo trajanja ne zadostuje za določitev ali je storitev opravljena v državi članici začasno, kakor je generalni pravobranilec navedel v svojih sklepih, da se narava začasnosti zadevnih dejavnosti presoja ne samo na osnovi trajanja opravljanja storitve, temveč tudi na osnovi pogostosti, periodičnosti ali neprekinjenosti.

Sodba Schnitzer (5)

V tem primeru gre za opravljanje obrtniških storitev izdelave ometov in Sodišče je ponovilo utemeljitev iz sodbe Gebhardt ter določilo, da „nobena določba Pogodbe ne dovoljuje abstraktnega določanja trajanja ali pogostosti, na podlagi katerega se zagotavljanje storitve ali določene vrste storitve v drugi državi članici ne sme več obravnavati kakor zagotavljanje storitev v smislu Pogodbe“.

Sodišče dodaja, da „samo dejstvo, da gospodarski subjekt s sedežem v eni državi članici zagotavlja enake ali podobne storitve bolj ali manj pogosto ali redno v drugi državi članici, ne da bi tam razpolagal z infrastrukturo, ki bi mu omogočala, da poklicno dejavnost opravlja trajno in neprekinjeno, ter z uporabo katere bi ponujal svoje storitve, med drugim tudi državljanom te države, ne zadostuje, da bi se štelo, da ima sedež v tej državi članici“.

To pomeni, da se periodičnost, pogostost ali neprekinjenost dejavnosti ne morejo uporabiti kot edino merilo za ugotavljanje, ali ta dejavnost izhaja iz svobode opravljanja storitev ali pravice do ustanavljanja.

Sodba Andreas Hoves (6)

Gre za primer, ki mora določiti, ali mora prevozno podjetje s sedežem v Luksemburgu, ki opravlja kabotažne prevoze v Nemčiji, v tej državi plačati davek na motorna vozila po kategoriji težkih tovornih vozil, registriranih v Luksemburgu.

V svojih sklepih je generalni pravobranilec poudaril, da „kabotažni prevoz po definiciji prevzame začasno naravo, ki zahteva, da prevoznik nima sedeža ali poslovne enote v državi članici gostiteljici. Kabotaža je že po svoji naravi dejavnost, omejena v času, od tistega trenutka, ko gre za opravljanje storitve brez elementa stalnosti, ki označuje posedovanje sedeža.“

Sodišče je natančno določilo, da je začasno naravo zadevne dejavnosti treba presoditi ne samo glede na trajanje opravljanja storitve, temveč tudi glede na pogostost, periodičnost ali neprekinjenost.

Časovno merilo je od tega trenutka tesno povezano z merilom, ki se nanaša na odsotnost sedeža in poslovne enote v državi gostiteljici.

2.2.3. Nacionalni predpisi

V decembru 2003 je Komisija sklicala sestanek nacionalnih strokovnjakov, da bi preučili težave, nastale v zadnjih letih v zvezi z uporabo „začasne“ narave, ki je lastna kabotažnim prevozom. Omogočila je obdelavo seznama sedanjih praks posameznih držav članic, ki so pokazale, da je treba izoblikovati skupen pristop.

Združeno kraljestvo je 1. decembra 2002 sprejelo razlago pojma „začasno“, ki določa, da mora biti prevoznik sposoben dokazati, da je vozilo zapustilo državo najmanj enkrat na mesec.

Grčija je z okrožnico z dne 8. decembra 1998 sprejela časovno omejitev kabotažnih prevozov drugih držav članic, določeno na največ dva meseca na leto (na podlagi trajanja veljavnosti prejšnjih dovoljenj za kabotažo). Po posredovanju služb Komisije je to okrožnico nadomestila druga z datumom 19. aprila 2000. Ta okrožnica ne določa več časovne omejitve, temveč uvede razlago pojma „začasno“ za tovorna vozila, registrirana v drugi državi članici EU, ki se gibljejo na ozemlju Grčije:

— dejavnosti prevoznega podjetja morajo biti izključno začasne in v nobenem primeru ne smejo postati stalne, pogoste, redne ali neprekinjene;

— dejstvo, da vozila podjetja, ki opravlja kabotažo, nikdar ne zapustijo območja države članice gostiteljice, pomeni kršitev Uredbe (EGS) 3118/93;

— dejavnosti morajo biti opravljene izključno samo občasno, v dolgih in ne pogostih presledkih;

— prevoznik mora biti sposoben dokazati, da je vozilo v določenem času zapustilo območje države članice gostiteljice, in sicer najmanj enkrat na mesec.

Ta merila se bodo uporabljala kot smernice za ugotavljanje od primera do primera, ali so dejavnosti v skladu z Uredbo (EGS) 3118/93.

Francija je z okrožnico z dne 22. januarja 2002 uvedla omejitev kabotaže z določitvijo, da „je v prekršku vsako vozilo, ki več kot en teden neprekinjeno opravlja kabotažo na nacionalnem območju“. Francoski Conseil d'Etat (vrhovno upravno sodišče), ki je bilo vprašano za nasvet v tej zadevi, se je najprej izreklo za opustitev izvajanja te okrožnice in nato za razveljavitev, ob upoštevanju, da je izpodbijana okrožnica z zavezujočimi določbami splošne narave oblikovala nove predpise v zvezi s kabotažo, ki so izven pristojnosti ministra za promet.

Komisija je pri francoskih organih oblasti posredovala za odpravo te čezmerne omejitve, ki je bila nato s sodbo vrhovnega upravnega sodišča odpravljena.

Italija je nedavno z ministrsko odredbo z dne 29. aprila 2004 omejila kabotažne prevoze, ki jih opravljajo podjetja Skupnosti v Italiji, na dobo 15 dni na mesec in na največ pet zaporednih dni. Poleg tega ministrska odredba obvezuje prevoznike, da imajo v vozilu evidenčno knjigo notranjih kabotažnih prevozov, ki jo mora izdati italijansko ministrstvo za promet v skladu z odredbo generalnega direktorja z dne 31. maja 2004.

3. MERILA ZA PRESOJO ZAČASNE NARAVE KABOTAŽNIH PREVOZOV

Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je za opredelitev začasne narave kabotažnih prevozov treba upoštevati vse elemente in okoliščine, ki so povezani z določenim prevozom.

3.1.1. Štiri merila (trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost)

Čeprav niso edini odločujoči dejavniki, štiri merila, ki jih je pripravilo Sodišče za presojo začasne narave kabotažnih prevozov, predstavljajo dobro podlago za analizo. Ta merila se ne smejo uporabljati samodejno. Morajo se uporabiti kot vodilo pri kontroli, vendar morajo nacionalni pristojni organi kljub vsemu še analizirati posebne okoliščine vsakega posameznega primera.

Trajanje predstavlja časovno obdobje (tedne, mesece) v katerem prevoznik opravi enega ali več kabotažnih prevozov na območju države članice, ki ni država ustanovitve prevoznika. Trajanje je tesno povezano s pogostostjo, ki določa število kabotažnih prevozov, opravljenih na mesec ali na leto. Dejansko je treba začasno naravo opravljenih storitev presoditi drugače v primeru, kadar prevoznik opravi kabotažne prevoze v dveh obdobjih (merilo pogostosti opravljanja storitev) po 20 dni (merilo trajanja vsake storitve) v istem letu, kakor v primeru, kadar v istem letu opravi kabotažne prevoze v 12 obdobjih po 20 dni.

Komisija se je negativno odzvala na okrožnico francoskih organov oblasti, ki omejuje kabotažne prevoze na en teden. Poleg zelo kratkega obdobja, ki ga je Francija določila, je Komisija odpovedala samodejno uporabo tega časovnega merila.

Uredba (EGS) št. 3118/93 je predvidela postopno sprostitev kabotažnih prevozov do 1. julija 1998. V obdobju 4 let in pol so države članice razpolagale vsaka s svojo kvoto dovoljenj s trajanjem dveh mesecev. Takšno dovoljenje se je lahko pretvorilo v dve dovoljenji za krajšo dobo, veljavni za en mesec. Vsako dovoljenje je bilo veljavno samo za eno obdobje enega ali dveh mesecev. Uredba (EGS) št. 3118/93 je predvidela postopno sprostitev kabotažnih prevozov do 1. julija 1998. V obdobju 4 let in pol so države članice razpolagale vsaka s kvoto dovoljenj za dobo dveh mesecev. Takšno dovoljenje se je lahko pretvorilo v dve dovoljenji za krajšo dobo, veljavnih za en mesec. Vsako dovoljenje je bilo veljavno samo za eno obdobje enega ali dveh mesecev.

Ot odgovor na probleme, opisane v oddelku 2.1, je obdobje enega ali dveh mesecev, po katerem opravljanje kabotažnih prevozov na istem območju ni več dovoljeno, lahko sprejemljivo samo, če jo države članice uporabijo glede na primer.

Čeprav se ne sme uporabiti dosledno, samodejno in ločeno, se ta omejitev lahko uporabi vsaj kot koristno vodilo. Po izteku tega obdobja se mora vozilo kot običajno vrniti v državo svoje registracije. Komisija bo v vsakem primeru preučila ukrepe, ki jih sprejmejo države članice v zvezi s štirimi merili, ki jih je določilo Evropsko sodišče.

Pojma periodičnosti se ne sme zamenjati s pogostostjo. Periodičnost označuje rednost kabotažnih prevozov, to je ali se kabotaža opravlja občasno ali bolj redno. Na tej ravni je treba upoštevati, na primer, vrsto relacij – rednih – ali občasnih – s stalnimi uporabniki s sedežem v državi, kjer so kabotažni prevozi opravljeni.

Navsezadnje neprekinjenost pomeni, da prevoznik v določenem obdobju opravlja samo kabotažne prevoze. Bistveni element je stalnost ali trajnost prevozov.

3.1.2. Drugi dejavniki, ki jih je treba upoštevati

Sodba Gebhardt jasno pokaže, da je smiselno oceniti vse elemente, ki so povezani z opravljanjem storitve. Analiza uporabe vozil je vsekakor koristna, na primer števila dni prisotnosti tovornega vozila na območju posamične države članice. Prav tako je treba upoštevati tudi druge dejavnike, ki so povezani z opravljanjem kabotažnih prevozov, kakor na primer vprašanje, kdo organizira prevoze in kje je operativno središče. Število tovornih vozil, ki jih posamičen prevoznik uporablja, je prav tako pomembno.

Tako si lahko predstavljamo, kako je, če podjetje razpolaga z dvema tovornima voziloma in s samo enim voznikom. Tovorno vozilo št. 1 po 20 dneh zapusti območje „kabotirane“ države in se ne vrne na to območje prej kot po 20 dneh. Medtem ko tovorno vozilo št. 1 ni več na območju „kabotirane“ države, pa tovorno vozilo št. 2 istega podjetja (z istim voznikom) 20 dni opravlja kabotažne prevoze. Sklep je samoumeven: jasno je, da to podjetje z eno samo zaposleno osebo opravlja dejavnost na območju te države stalno, čeprav bi samo preverjanje uporabe tovornih vozil pripeljalo do drugačnega sklepa.

Ti vidiki kažejo, da je zelo težko določiti eno ali več meril, ki bi pri samodejni uporabi pripeljali do jasnega sklepa, ali je en prevoz ali niz prevozov v državi članici opravljen začasno ali ne. V sodbi Gebhard se je celo Sodišče zavarovalo pred določitvijo meril, ki bi se uporabila splošno in samodejno.

V zvezi s tem je treba opozoriti, da bi oseba ali podjetje lahko vložilo pritožbo pri Evropski komisiji, če bi menilo, da uredba posamične države članice omejuje prosti pretok storitev na način, ki nasprotuje pogodbi ali Uredbi (EGS) št. 3118/93.

4. SKLEP

Gospodarski razvoj in pravne analize v zvezi cestnimi kabotažnimi prevozi pokažejo, da je razlaga začasne narave teh prevozov nujna, zlasti zato, da bi se izognili širjenju določanja pravil in praks v državah članicah. Zato Komisija predlaga naslednjo razlago:

Merila za presojo začasne narave kabotažnega prevoza morajo ustrezati opredelitvi, ki jo je določilo Sodišče: trajanje, pogostost, neprekinjenost in periodičnost opravljanja storitve. Vendar bo v vsakem primeru treba vsako konkretno stanje posamično preučiti na tej podlagi.

Komisija bo torej konkretne primere presodila z vidika meril, ki jih je določilo Sodišče, pri čemer bo dopustila odstopanja glede na nacionalne časovno določene omejitve, in sicer največ od enega do dveh mesecev.

V vsakem primeru se v skladu z Uredbo (EGS) št. 3118/93 dejavnost prevoznika, ki nima sedeža v državi gostiteljici, šteje na območju te države za nedovoljeno,

— kadar je stalna, se izvaja neprekinjeno ali redno, ali

— kadar se izvaja sistematično in ne samo v določenih okoliščinah, ali

— kadar zaradi te dejavnosti vozilo prevoznika, čeprav nima sedeža v državi gostiteljici, nikdar ne zapusti območja te države.

(1) Uredba Sveta (EGS) št. 3118/93 z dne 25. oktobra 1993 o pogojih, pod katerimi lahko prevozniki nerezidenti opravljajo notranje cestne prevoze tovora v državi članici (UL L 279, 12.11.93, str. 1).

(2) Uredba (EGS) št. 3118/93 obravnava cestno kabotažo v prevozu tovora, kabotažo v prevozu oseb pa obravnava Uredba (ES) št. 12/98.

(3) „Trendi cestnih prevozov tovora 1990-2002“, Eurostat, Luxembourg, 2004.

(4) Sodba z dne 30. novembra 1995, Gebhard, C-55/94, PSES I-4165.

(5) Sodba z dne 11. decembra 2003, Bruno Schnitzer, C-215/01.

(6) Sodba z dne 2. julija 2002, Andreas Hoves Internationaler Transport Service Sarl, C-115/00.