Bruselj, 22.12.2004

SEK(2004) 1621 končno

Priporočilo

ODLOČBA SVETA

o določitvi v skladu s členom 104(8), ali je Madžarska učinkovito ukrepala na podlagi priporočil Sveta v skladu s členom 104(7) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem ureja člen 104 Pogodbe in Uredba Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je del Pakta za stabilnost in rast. Te določbe še razširjajo politične zaveze poudarjene v Resoluciji Evropskega Sveta iz Amsterdama o Paktu za stabilnost in rast z dne 17. junija 1997.

Na osnovi sporočenega primanjkljaja, ki je znašal 5,9 % BDP v letu 2003[1], je Komisija za Madžarsko 12. maja 2004 začela s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Po priporočilu Komisije je Svet 5. julija 2004 v skladu s členom 104(6) sklenil, da Madžarska ima čezmerni primanjkljaj in je posledično, v skladu s členom 104(7), izdal priporočilo madžarskim organom za njegov popravek[2]. V tem priporočilu je Svet pozval madžarske organe, naj „kar najhitreje odpravijo sedanji čezmerni primanjkljaj“ in „srednjeročno ukrepajo, kot je predvideno v konvergenčnem programu, predloženem v maju 2004“ (z naslednjimi letnimi cilji: 4,6 % BDP v letu 2004, 4,1 % BDP v letu 2005, 3,6 % BDP v letu 2006, 3,1 % BDP v letu 2007 in 2,7 % BDP v letu 2008). Svet je madžarskim organom do 5. novembra 2004 postavil rok, da „ sprejmejo učinkovite ukrepe za dosego ciljnega primanjkljaja za leto 2005 “. Prav tako je Madžarski priporočil , da „temeljito izvaja ukrepe, predvidene v majskem konvergenčnem programu 2004, zlasti pa se pripravi, če bo potrebno, uvesti dodatne ukrepe, da se doseže cijlni javnofinančni primanjkljaj za leto 2004“ . Poleg tega je Svet pozval madžarske organe, „da izkoristijo vse priložnosti za pospešitev finančnega prilagajanja; sprejmejo predvidene reforme javne uprave, zdravstvenega in izobraževalnega sistema, da se zagotovi predvideno zmanjšanje deleža izdatkov in izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ“ ter „da se zagotovi ustrezno financiranje načrtovanih znižanj davkov in da je izvajanje odvisno od doseganja ciljnih stopenj primanjkljaja.“

Svet mora pri presojanju v skladu s členom 4(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, ali so bili na podlagi njegovih priporočil v skladu s členom 104(7) učinkoviti ukrepi sprejeti, opre svoj sklep na javno objavljene odločitve vlade zadevne države članice.

Čeprav rok z dne 5. novembra, določen v priporočilu, zadeva proračun za leto 2005, igra uspešnost izvajanja proračuna za leto 2004 v tem okviru pomembno vlogo. Konvergenčni program je predvideval usmerjeno pot konsolidacije z največjo konsolidacijo v letu 2004 (da se med drugim povrne verodostojnost madžarski gospodarski politiki), tako da je bil cilj leta 2004, 4,6 % BDP, še posebej pomemben[3]. Zato je Svet priporočil madžarskim organom, naj bodo pripravljeni poleg dveh ukrepov za zmanjševanje izdatkov iz januarja in marca, ki pomenita 1,2 % BDP, za doseganje ciljnega javnofinančnega primanjkljaja za leto 2004, ki znaša 4,6 % BDP[4], po potrebi uvesti dodatne ukrepe. Po priporočilu Sveta so se madžarski organi julija 2004 odločili omejiti uporabo prenesenih odobrenih proračunskih sredstev ministrstev, kar je bilo v konvergenčnem programu prikazano kot tveganje (možen vpliv do 0,5 % BDP); to naj bi omejilo odstopanja pri izdatkih. V septembru so organi sprejeli sveženj korektivnih ukrepov z neposrednimi vplivi na izboljšanje ravnovesja, ki so znašali 0,2 % BDP.

Kljub tej korekciji je bil uradni cilj, ki je znašal 4,6 % BDP, septembra 2004 revidiran na 5,3 % BDP. Nezmožnost doseganja cilja 4,6 % lahko pripišemo trem dejavnikom: reviziji primanjkljaja navzgor za leto 2003 septembra v proračunskem obvestilu (za 0,3 % BDP), odstopanju izdatkov in preveč optimistični napovedi prihodkov (večinoma za DDV). Po jesenski napovedi Komisije bo primanjkljaj za leto 2004 še večji, in sicer bo znašal 5,5 % BDP (v glavnem zaradi nadaljnjih tveganj tako pri prihodkih kot tudi pri odhodkih). Cilj ni bil dosežen (po napovedih Komisije za 0,9 odstotne točke), kljub temu, da je bila rast BDP boljša od predvidene.

15. oktobra 2004 je madžarska vlada madžarskemu parlamentu predložila osnutek zakona o proračunu za leto 2005. Zakon določa cilj javnofinančnega primanjkljaja na 4,7 % v letu 2005 ob predpostavki povečanja realnega BDP za 4 % v letu 2005. To predstavlja izboljšanje za 0,6 odstotne točke v primerjavi z revidiranim ciljem za leto 2004, ki znaša 5,3 %. Pričakuje se, da bo zmanjševanje primanjkljaja izhajalo v največji meri iz prihrankov, ki so posledica manjših obresti za servisiranje dolgov (neto obrestne mere na odhodke naj bi se zmanjšale za 0,4 % BDP), pa tudi iz omejitve odhodkov. Na strani prihodkov predvideva proračun za leto 2005 upad deleža prihodkov za 1 odstotno točko BDP, s 44,5 % na 43,5 % BDP, v veliki meri zaradi izrednih in prenesenih učinkov iz leta 2004. Zmanjšanje dohodnine v proračunu za leto 2005 naj bi večinoma odtehtali drugi davčni ukrepi, zato se predpostavlja, da naj bi spremembe davčnega sistema na prihodke ne imele izrazitega vpliva. V primeru prekoračitve cilja za leto 2005 vsebuje proračun rezervni paket za „nujne primere“ v višini 0,5 % BDP. Ta naj bi pokrival nepredvidene prilagoditve k procesom, na katere vlada nima vpliva. Čeprav je obstoj te rezerve dobrodošel, se po ugotovitvah jesenske napovedi Komisije zdi dodeljeni znesek glede na tveganja, ki zadevajo proračun za leto 2005, skromen. Zlasti (1) odhodki za obresti so lahko višji od napovedi, (2) kot je pokazala trenutna parlamentarna razprava za proračun za leto 2005, se lahko za nezadostne ali neučinkovite izkažejo na novo vpeljani predpisi za omejevanje odhodkov, (3) obstaja pa tudi tveganje preveč optimističnih predpostavk za nekatere prihodke (predvsem DDV). Na podlagi tega Komisija napoveduje primanjkljaj 5,2 % BDP za leto 2005, kar bi skupaj znašalo 0,5 odstotne točke celotnega odstopanja glede na proračun in 1,1 odstotno točko v primerjavi s ciljem (4,1 %) v konvergenčnem programu, predloženem šele maja lansko leto.

Konvergenčni program je napovedal celovite strukturne reforme (predvsem v javni upravi ter v zdravstvu in izobraževanju), ki bi podprle srednjeročne kontrolne ukrepe glede odhodkov. Proračun za leto 2005 vsebuje nekaj strukturnih ukrepov, ki pa se ne zdijo dovolj celoviti ali daljnosežni, da bi zagotovili omejitve odhodkov, ki jih zahteva proračun za leto 2005 in na splošno srednjeročna pot prilagoditve, ki je bila predstavljena v konvergenčnem programu in jo je odobril Svet. To velja zlasti v zdravstvu, kjer so odložili celovito zdravstveno reformo.

Če povzamemo: (i) čeprav bo določena stopnja konsolidacije leta 2004 dosežena, je mogoče obravnavati ukrepe madžarskih organov v odgovor na priporočilo Sveta, da se doseže ključni cilj za leto 2004, kot nezadostne, ker bo po pričakovanju cilj, določen v konvergenčnem programu, znatno prekoračen; (ii) novi uradni cilj za leto 2005 je za 0,6 odstotne točke višji od prvotnega ciljnega primanjkljaja in od prvotnega cilja v konvergenčnem programu. Po jesenski napovedi Komisije bo prišlo do nadaljnjega odstopanja za 0,5 odstotne točke, kar bi povečalo celotno odstopanje v primerjavi z načrti na 1,1 odstotne točke in zmanjšalo prilagoditev v primerjavi z letom 2004 (ocenjeno v napovedi Komisije na 5,5 % BDP) na zgolj 0,3 odstotne točke. (iii) Odmik od načrtovane poti prilagoditve, primanjkljaj, za katerega je verjetno, da bo tudi naslednje leto ostal nad 5 % BDP, in počasno napredovanje strukturnih reform ogrožajo vzpostavitev korekcije čezmernega primanjkljaja v letu 2008, razen če vlada ne pospeši izvajanja sporočenih makroekonomskih političnih ciljev. Ta razvoj se lahko pripiše nezadostnim ukrepom madžarskih organov[5].

Pričakuje se, da bo delež javnega dolga ostal nekoliko pod 60 % tako v letu 2004 kot tudi v letu 2005 (jesenska napoved Komisije predvideva 59,7 % oziroma 59,5 % BDP).

Ključne proračunske številke v letih 2003–2006 (v % BDP) |

2003 | 2004 | 2005 | 2006 |

Javnofinančni primanjkljaj |

- konvergenčni program | -5.9 | -4.6 | -4.1 | -3.6 |

- revidirani cilji vlade | -5.3 | -4.7 |

- napovedi Komisije | -6.2 | -5.5 | -5.2 | -4.7 |

Javnofinančni dolg |

- konvergenčni program | 59.1 | 59.4 | 57.9 | 56.8 |

- revidirani cilji vlade | 59.1 | 59.6 | 58.6 |

- napovedi Komisije | 58.9 | 59.7 | 59.5 | 58.9 |

Srednja realna rast BDP (%) |

- konvergenčni program | 2.9 | 3.3-3.5 | 3.5-4 | ca.4 |

- napovedi organov | 3.0 | 3.8-3.9 | 4.0 | 4.0-4.5 |

- napovedi Komisije | 3.0 | 3.9 | 3.7 | 3.8 |

Vir: jesenske gospodarske napovedi služb Komisije iz leta 2004; majski konvergenčni program iz leta 2004; proračun za leto 2005. |

Če Svet meni, da do skrajnega roka, tj. 5. november 2004, učinkoviti ukrepi na podlagi priporočil, obravnavanih v členu 104(7), niso bili sprejeti, mora v ta namen v skladu z določbami člena 104(8) Pogodbe in člena 4(1) Uredbe št. 1467/97 sprejeti odločitev nemudoma po preteku skrajnega roka. Komisija ob upoštevanju teh ugotovitev meni, da niso bili v skladu s členom 104(7) v obdobju, določenem v priporočilu, sprejeti učinkoviti ukrepi na podlagi priporočila Sveta, ter priporoča, da Svet sprejme ustrezno odločitev.

Člen 104(8) navaja, da kadar Svet ugotovi, da na podlagi njegovih priporočil niso bili sprejeti učinkoviti ukrepi v skladu s členom 104(7), lahko priporočila objavi. Vendar se je Madžarska v skladu z Resolucijo Evropskega sveta o Paktu za stabilnost in rast že julija 2004 strinjala z objavo[6].

V nadaljnjih korakih postopka lahko Svet, če meni, da niso bili sprejeti učinkoviti ukrepi na podlagi priporočil, obravnavanih v členu 104(7), naslovi na Madžarsko drugo priporočilo, ki temelji na priporočilu Komisije, v skladu s členom 104(7), ker Madžarska še ni članica euroobmočja (je država članica z odstopanjem) in zato se zadnja koraka postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem v skladu s členom 104(9) in 104(11) ne uporabljata. (glej člen 122(3) Pogodbe). Takšno priporočilo bi upoštevalo ažurirane podatke konvergenčnega programa Madžarske.

Priporočilo

ODLOČBA SVETA

o določitvi v skladu s členom 104(8), ali je Madžarska učinkovito ukrepala na podlagi priporočil Sveta v skladu s členom 104(7) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 104(8) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

V skladu s členom 104 Pogodbe se morajo države članice izogibati čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Pakt za stabilnost in rast vključuje Uredbo sveta (ES) št. 1467/97[7] o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, določenega v členu 104, da bi se nadalje spodbudilo hitro korekcijo čezmernih javnofinančnih primanjkljajev.

Resolucija Evropskega Sveta iz Amsterdama o Paktu za stabilnost in rast z dne 17. junija 1997[8] slovesno poziva vse strani, namreč države članice, Svet in Komisijo, naj natančno in pravočasno izvajajo Pogodbo in Pakt za stabilnost in rast.

Svet je z Odločbo 2004/xxx/ES z dne 5. julija 2004 v skladu s členom 104(6) sprejel odločitev, da Madžarska ima čezmerni primanjkljaj[9].

Svet je 5. julija 2004 v skladu s členom 104(7) Pogodbe in členom 3(4) Uredbe (ES) št. 1467/97 sprejel priporočilo madžarskim organom z namenom, da se kar najhitreje odpravi stanje čezmernega primanjkljaja in da se srednjeročno sprejmejo ukrepi za dosego cilja zmanjšanja primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2008 na verodostojen in vzdržen način, v skladu s potjo za zmanjšanje primanjkljaja, določeno v konvergenčnem programu, ki so ga predložili organi in ga je odobril Svet v Mnenju z dne 5. julija 2004. V priporočilu je za madžarsko vlado do 5. novembra 2004 postavljen rok, da sprejme učinkovite ukrepe za dosego ciljnega primanjkljaja, 4,1 % BDP, za leto 2005. V tem dokumentu je Svet prav tako priporočil Madžarski, da temeljito izvaja ukrepe, predvidene v majskem konvergenčnem programu 2004, in zlasti naj se pripravi, če bo potrebno, uvesti dodatne ukrepe, da se doseže ciljni javnofinančni primanjkljaj, 4,6 %, za leto 2004. Poleg tega je Svet pozval madžarske organe, da izkoristijo vse priložnosti za pospešitev finančnega prilagajanja; da sprejmejo predvidene reforme javne uprave, zdravstvenega in izobraževalnega sistema; in zagotovijo ustrezno financiranje načrtovanih znižanj davkov ter da izvedbo pogojijo z doseganjem ciljnih stopenj primanjkljaja.

Svet mora pri presojanju v skladu s členom 4(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, ali so bili na podlagi njegovih priporočil v skladu s členom 104(7) učinkoviti ukrepi sprejeti, opreti svoj sklep na javno objavljene odločitve vlade zadevne države članice.

Ocena javno objavljenih odločitev, ki jih je Madžarska sprejela od izdaje priporočila Sveta v skladu s členom 104(7) do skrajnega roka, določenega v navedenem sporočilu, vodi do naslednjih ugotovitev:

Čeprav je madžarska vlada po priporočilu Sveta sprejela številne dodatne ukrepe, so bili ukrepi premalo učinkoviti za dosego proračunskega cilja 4,6 % BDP za leto 2004, ki bo po pričakovanju znatno prekoračen;

Čeprav so bili za proračun za leto 2005 objavljeni številni ukrepi, ne bodo zadostovali za dosego ciljnega primanjkljaja 4,1 % BDP, za katero se prav tako pričakuje, da bi znatno prekoračena;

Do sedaj sprejeti ukrepi madžarskih organov ne bodo preprečili odmika od načrtovane poti prilagoditve, kar bi lahko, skupaj s počasnim napredkom strukturnih reform, predvidenih v majskem konvergenčnem programu, in zlasti na področju zdravja, ogrozilo vzpostavitev korekcije čezmernega primanjkljaja do leta 2008, če vlada ne pospeši izvajanja sporočenih makroekonomskih ciljev.

Člen 104(8) navaja, da kadar Svet ugotovi, da na podlagi njegovega priporočila v skladu s členom 104(7) niso bili sprejeti učinkoviti ukrepi, lahko priporočilo objavi. Vendar se je Madžarska v skladu z Resolucijo Evropskega sveta o Paktu za stabilnost in rast že julija 2004 strinjala z objavo –

SPREJEL NASLEDNJO ODLOČBO:

Člen 1

Madžarska na podlagi priporočila Sveta z dne 5. julija 2004 v roku, določenem v navedenem priporočilu, ni sprejela učinkovitih ukrepov.

Člen 2

Ta odločba je naslovljena na Republiko Madžarsko.

V Bruslju,

Za Svet

[1] Temeljil je na gospodarskih napovedih Komisije pomladi 2004, ki so upoštevale podatke, ki jih je Madžarska sporočila v marcu 2004. Uradno obvestilo septembra 2004 je za leto 2003 popravilo javnofinančni primanjkljaj navzgor iz 5,9 % BDP na 6,2 %.

[2] Glej http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11218.en04.pdf.

[3] Cilji so upoštevali stroške države, ki izvirajo iz pokojninske reforme leta 1998 (za katere se pričakuje, da se bodo povišali z 0,7 % v letu 2003 na 1 % BDP do leta 2008).

[4] To je bila že revidirana priporočena stopnja v primerjavi s prvotnimi 3,8 % BDP za proračun za leto 2004. Prva revizija cilja za leto 2004 v januarju 2004 je bila narejena kot odziv na veliko odstopanje v zadnjih mesecih leta 2003, kar je potrdilo, da so bile predpostavke za proračun za leto 2004 preveč optimistične.

[5] Ocena se ne spremeni, če se po nedavnem sklepu madžarske vlade primanjkljaj – za prehodno obdobje, ki ga dovoljuje EUROSTAT – obračuna brez stroškov pokojninske reforme iz leta 1998, ki so bili vključeni v pot prilagoditve primanjkljaja, začrtani v vladnem konvergenčnem programu maja 2004, ki ga je odobril Svet s priporočilom z dne 5. julija 2004. Ta prehodna klasifikacija začasno vpliva na višino primanjkljaja, vendar je sprememba za prilagoditev med letoma 2004 in 2005 zanemarljiva. Poleg tega je treba večletno prizadevanje za prilagoditev, ki vodi do cilja pod 3 % v letu 2008, ocenjevati ob upoštevanju teh stroškov, ker bodo organi od marca 2007 morali sporočati primanjkljaj glede na standardno klasifikacijo.

[6] Dokument Sveta 11218/04 z dne 6. julija 2004, na voljo v javnem registru dokumentov Sveta, z naslovom „Priporočilo Sveta Madžarski z namenom odprave čezmernega javnofinančnega primanjkljaja – uporaba člena 104(7) Pogodbe“.

[7] UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[8] UL C 236, 2.8.1997, str. 1.

[9] Še ni bilo objavljeno v Uradnem listu.