1. Ozadje

Evropska unija je s 500 milijoni prebivalcev, ki predstavljajo 25 % svetovnega bruto domačega proizvoda in petino svetovne trgovine, nedvomno akter na svetovnem prizorišču. Na podlagi svojih odgovornosti v okviru globalnega upravljanja prevzema aktivno politično vlogo ter uresničuje posebne regionalne in svetovne interese. Dokaz za to je zlasti dejstvo, da zagotavlja več kot polovico celotne mednarodne razvojne pomoči in je največja donatorica humanitarne pomoči na svetu. Vloga EU v okviru globalnega upravljanja se kaže tudi v njenem aktivnem podpiranju demokracije, pravne države, varstva človekovih pravic in človekove varnosti, pri čemer spoštuje mednarodne konvencije na področju okolja in socialne varnosti, odprto trgovino ter agendo za dostojno delo.

Svet se je spremenil. Sedanja gospodarska kriza je poudarila potrebo Evrope po poglobljenih in močnejših odnosih z njenimi partnerji, vključno s sosednjimi regijami, saj imajo ti velik vpliv na njene finančne in gospodarske obete. Svet postaja vse bolj soodvisen, ob tem pa se spreminjajo tudi izzivi, povezani z varnostjo. Zaradi izčrpanosti naravnih virov, hitre rasti svetovnega prebivalstva in groženj, povezanih s podnebnimi spremembami, je treba ponovno proučiti naše odnose z mednarodnimi partnerji.

Tudi za države v razvoju so značilne nagle spremembe. Razmerje moči v svetu se trenutno spreminja, saj postaja seznam držav v vzponu, ki vstopajo na svetovno prizorišče, vse daljši. Predvsem Brazilija, Rusija, Indija, Kitajska in Južna Afrika so razvile nove načine interakcije s preostalim svetom, pogosto pa zastopajo tudi drugačne vrednote. Z vse večjim vplivom skupine G-20 se na novo opredeljujejo pravila globalnega upravljanja. Na veliko področjih, ki so nadvse velikega pomena za EU, kot so trajnostni razvoj, varnost (vključno z neširjenjem orožja, razoroževanjem in kibernetsko varnostjo), finančna ureditev, trgovina in naložbe, podnebne spremembe, biotska raznovrstnost ter uporaba novih tehnologij, so potrebne večstranske rešitve.

V tem globalnem okolju, ki se nenehno spreminja, je za EU zelo pomembno, da spodbuja mednarodni sistem, ki temelji na pravilih. Gospodarstva v vzponu imajo vse večji pomen tudi za države v razvoju, saj trgovanje med državami na jugu prehiteva trgovanje med severnimi in južnimi državami. Po drugi strani pa so najrevnejše države vse bolj izpostavljene nevarnosti marginalizacije. Poleg navedenega se v neposredni soseščini Evrope z začetkom prehoda na demokracijo v južnem Sredozemlju dogajajo korenite spremembe.

Evropska unija se je spremenila. Z Lizbonsko pogodbo so se odprle nove možnosti za spodbujanje celovitega in skladnega pristopa na ravni EU. V navedeni pogodbi so določeni krovna načela, cilji in splošni okvir za zunanje ukrepanje EU, prav tako pa je predvidena ustanovitev Evropske službe za zunanje delovanje (v nadaljnjem besedilu: ESZD) pod vodstvom visokega predstavnika EU/podpredsednika Komisije, katerega naloga je zagotavljati skladno zunanje ukrepanje Unije. ESZD tesno sodeluje s Komisijo pri izvajanju politik EU na področju zunanjega ukrepanja, to sodelovanje pa poteka tako na sedežu kot v delegacijah EU. Tudi Evropski parlament je dobil dodatna pooblastila, predvsem v okviru proračunskega postopka. Določbe nove pogodbe glede odnosov EU z državami v procesu širitve in sosednjimi državami, razvojnega sodelovanja, humanitarne pomoči in civilne zaščite bi bilo treba dopolniti z ustreznimi pravnimi in finančnimi instrumenti.

V sporočilu z naslovom „Proračun za strategijo Evropa 2020“, ki ga je kolegij komisarjev sprejel 29. junija 2011, so izpostavljena področja, na katerih ima lahko EU pomembno vlogo v spreminjajočem se in vse bolj globaliziranem svetu. Sporočilo se močno opira na strategijo Evropa 2020 in upošteva novo strukturo Lizbonske pogodbe. V kontekstu svetovne gospodarske krize mora EU bolj kot kdaj koli prej usmerjati svoja sredstva v področja, na katerih so najbolj potrebna ter bi lahko imela največji učinek in dodano vrednost.

Splošen cilj zunanjega ukrepanja v okviru novega večletnega finančnega okvira bo zagotoviti, da je EU kljub gospodarski krizi in njenim proračunskim posledicam zmožna enotno nastopati ter uresničiti ambicije, ki si jih je zastavila glede spodbujanja demokracije, miru, solidarnosti, stabilnosti in blaginje ter zmanjševanja revščine tako na svetovni ravni kot tudi v naši neposredni soseščini, in prispevati k zaščiti svetovnih javnih dobrin. To so vodilna načela za predloge spremenjenih instrumentov na področju zunanjega ukrepanja, ki so objavljeni skupaj s tem sporočilom[1].

2. Zakaj bi morala Evropska unija vlagati v zunanje odnose?

2.1 Svetovna soodvisnost

Sorazmeren ekonomski in politični vpliv naših glavnih partnerjev se povečuje, zato je za EU vse bolj pomembno, da nastopa enotno. Dogodki v drugih delih sveta imajo lahko neposredne posledice za evropske državljane. Naravne nesreče in nesreče, ki jih povzroči človek, lahko hitro ogrozijo stabilnost v več državah. Nedavno se je v okviru „arabske pomladi“ pokazalo, da imajo lahko dogodki v naši neposredni soseščini neposredne in takojšnje posledice. Proaktivno spodbujanje demokratizacije, ki vodi do stabilnosti in blaginje v tej regiji, je v posebnem interesu EU, hkrati pa je tudi del njenih odgovornosti.

Naše družbe so vse bolj globalizirane. Naš vsakdanjik oblikujejo svetovni trendi v mednarodni trgovini ter na področju naložb, energetike, migracij in podnebnih sprememb. Viri našega planeta so omejeni, zato jih moramo izkoriščati na trajnosten način, prav tako pa se moramo prilagoditi spreminjajočemu se okolju. Hkrati moramo za zagotavljanje stabilnega in pravičnega mednarodnega upravljanja naša prizadevanja še naprej usmerjati v pomoč tistim, ki bi v tem procesu lahko začeli zaostajati.

Prav tako imajo lahko notranje politike EU neposreden učinek na tretje države in pogosto jih je mogoče v celoti izvajati le v tesnem sodelovanju z našimi mednarodnimi partnerji. EU ima glede na vse večjo soodvisnost in na svojo zavezo učinkovitemu multilateralizmu velik interes, da aktivno sodeluje v procesu odločanja na svetovni ravni, zlasti v mednarodnih forumih, kot so ZN, STO in skupina G-8 / G-20.

Za spoprijemanje s svetovnimi izzivi, ki jih predstavljajo podnebne spremembe, izguba biotske raznovrstnosti, terorizem, organizirani kriminal in kibernetska varnost ter trgovinska neravnovesja, je potrebno tesnejše sodelovanje ključnih akterjev. EU se mora pri uresničevanju svojih interesov v tujini prilagoditi tej novi realnosti ter zavzeti bolj skladen in dosleden pristop v svojih dvostranskih in večstranskih odnosih. Na voljo mora imeti ustrezna sredstva, da lahko ukrepa ob dogodkih, ki bi lahko negativno vplivali na evropske državljane. To pomeni, da mora bodisi izkoristiti priložnosti bodisi predvideti morebitna tveganja in grožnje.

2.2 Dodana vrednost EU

V globaliziranem svetu je postalo skupno ukrepanje še pomembnejše. Pri tem se dodana vrednost ukrepanja EU kaže na številnih področjih, saj omogoča:

· združevanje sredstev, tako da se lahko uporabijo za širok razpon politik in instrumentov. Vse države članice EU imajo lahko koristi od široke geografske zastopanosti EU v tretjih državah, ki zagotavlja platformo za obravnavanje posebnih izzivov ter pri tem združuje vrsto instrumentov in ukrepov, s katerimi posamezne države članice pogosto ne razpolagajo;

· izboljšanje našega pogajalskega položaja in političnega vpliva prek večjega splošnega vpliva in zastopanosti na podlagi dobro opredeljenih skupnih interesov in zavez. Podobno je mogoče spodbujati večstranske razprave in rešitve v zadevah svetovnega pomena, kot so podnebne spremembe, varstvo okolja in energetska varnost;

· uveljavljanje naših politik, standardov in vrednot na podlagi skupnih evropskih interesov, kar je mogoče doseči že s politiko širitve in sosedsko politiko, pri katerima je EU v najboljšem položaju, da spremlja svoje partnerje ter njihovo politično in gospodarsko preobrazbo, jim pomaga stabilizirati njihova gospodarstva ter jih približati pravilom in standardom EU;

· uporabo najboljših praks, ki krepijo našo verodostojnost na mednarodni ravni pri spodbujanju človekovih pravic, prizadevanjih za demokratizacijo (vključno z opazovanjem volitev) in izboljšanju upravljanja. Podobno je mogoče ohraniti visoko stopnjo nevtralnosti in nepristranskosti pri zagotavljanju humanitarne pomoči ter izkoristiti dolgoletne izkušnje pri mobilizaciji dolgoročno usmerjene in predvidljive razvojne pomoči na svetovni ravni;

· doseganje ekonomije obsega pri zagotavljanju tehnične in finančne pomoči ali dejavnostih sodelovanja ter zagotavljanje diplomatskih storitev in storitev na področju razvojnega sodelovanja v tretjih državah.

3. Strateški cilji

V skladu s sporočilom o večletnem finančnem okviru, sprejetim junija, bodo zunanji finančni instrumenti EU usmerjeni v doseganje naslednjih strateških ciljev[2]:

· spodbujanje in zastopanje vrednot EU v tujini, pri čemer bodo človekove pravice, demokracija in načelo pravne države v središču zunanjega ukrepanja EU;

· vlaganje v dolgoročno blaginjo in stabilnost držav v sosedstvu EU ter podpiranje procesov reform v državah, ki se pripravljajo na članstvo v EU;

· podpiranje interesov EU v tujini, kot so zaščita državljanov EU, povečanje trgovinskih priložnosti, spodbujanje norm in standardov EU, zagotavljanje energetske varnosti ipd;

· uveljavljanje politik EU za obravnavo najpomembnejših svetovnih izzivov, kot so boj proti podnebnim spremembam, sprememba trenda izgube biotske raznovrstnosti ter zaščita svetovnih javnih dobrin in virov;

· povečanje vpliva razvojnega sodelovanja EU z glavnim ciljem izkoreniniti revščino;

· krepitev mehanizmov evropske solidarnosti po naravnih nesrečah ali nesrečah, ki jih povzroči človek;

· izboljšanje preprečevanja in reševanja kriz, ohranjanje miru, preprečevanje konfliktov in krepitev mednarodne varnosti.

4. Temeljna načela

4.1 Izkoriščanje novih priložnosti

V obdobju po letu 2013 bo poudarek namenjen prilagajanju metod, ki jih EU uporablja pri oblikovanju, načrtovanju in zagotavljanju zunanje pomoči, novim političnim, gospodarskim in institucionalnim razmeram, pri čemer se bodo nadalje razvijale dejavnosti, ki so se doslej izkazale za uspešne.

Za spoprijemanje s kratko-, srednje- in dolgoročnimi izzivi na različnih področjih in za uporabo kombinacije zunanjih instrumentov na ravni EU in držav članic bodo potrebna posebna prizadevanja, da se zagotovi splošna usklajenost politik v okviru zavez, ki smo jih dali našim partnerjem pri izvajanju celovitega pristopa EU. S predlagano spremembo postopka načrtovanja programov se bosta zagotovila večja usklajenost med različnimi področji zunanjega ukrepanja EU in pristop, ki je močneje usmerjen v rezultate, hkrati pa bo potrebna prožnost omogočala izvajanje naših političnih prednostnih nalog.

Z novo generacijo zunanjih instrumentov se bodo olajšali politični dialog, pogajanja ter izvajanje obstoječih in prihodnjih sporazumov z našimi partnerji, na ta način pa se bo podprla celovita politična strategija za zadevno državo. Pri tem je usklajenost razvojne politike še naprej ključna prednostna naloga. Hkrati bo EU okrepila dialog in usklajevanje z drugimi nedržavnimi partnerji, med drugim z organizacijami civilne družbe (vključno s socialnimi partnerji), lokalnimi organi, večstranskimi organizacijami, mednarodnimi finančnimi institucijami, drugimi donatorji in zasebnim sektorjem.

4.2 Maksimiranje učinka redkih virov

EU si mora prizadevati za usmerjanje svojih virov v področja, na katerih so najbolj potrebna in bi lahko imela največji učinek. V središču tega predloga je bolj diferenciran pristop k partnerstvom in dodeljevanju pomoči glede na razmere posameznih držav. EU bi morala še naprej dajati poseben pomen podpori razvoja v državah svoje soseščine in podsaharske Afrike. Po drugi strani pa bodo številne države prerasle razvojno pomoč EU, saj so vse bolj zmožne same financirati svoj razvoj.

Pomoč se bo dodeljevala na podlagi potreb, zmogljivosti, danih zavez in učinkovitosti posameznih držav ter potencialnega učinka ukrepanja EU. Pri tem bo prednostna naloga zadovoljevanje posebnih potreb ranljivih in nestabilnih držav ter držav, ki so jih prizadeli konflikti, in držav v kriznih razmerah. Diferenciacija bo omogočila različne oblike sodelovanja, kot je kombiniranje donacij in posojil mednarodnih finančnih institucij, vključno z Evropsko investicijsko banko. S pogostejšim poseganjem po inovativnih finančnih instrumentih bi se morala zbrati dodatna sredstva, tudi iz zasebnega sektorja. Tako bo mogoče doseči največji možni učinek porabe EU v okviru zelo omejenih proračunskih sredstev. Prav tako bo EU zagotavljala koncentracijo zunanje porabe, da bi se izognila neučinkoviti porabi sredstev zaradi sektorske razpršenosti in razdrobljenosti pomoči. Večji poudarek bi bilo treba nameniti vlaganju v temelje in gonila vključujoče in trajnostne rasti ter podpiranju človekovih pravic, demokracije in drugih ključnih vidikov dobrega upravljanja, vključno s spodbujanjem načela enakosti spolov in pravic žensk.

V preteklosti je bil učinek finančnih instrumentov EU pogosto omejen zaradi pomanjkanja prožnosti, ki je potrebna v hitro spreminjajočem se svetu. To je bil tudi eden od razlogov za vzpostavitev instrumenta za stabilnost (IfS). Da bi se zmogljivost EU za odzivanje na nepredvidene dogodke dodatno okrepila, so bili uvedeni novi mehanizmi za revizijo instrumentov s ciljem povečati prožnost, zlasti z namenjanjem sredstev za nepredvidene potrebe in določanjem minimalnih dodelitev.

Za dosego večje učinkovitosti pri zagotavljanju pomoči EU se za vse zunanje instrumente predlaga poenostavitev pravil in postopkov za programiranje in zagotavljanje pomoči EU, ki je bila upoštevana tudi v okviru spremenjene finančne uredbe. Poenostavitev bi morala v prvi vrsti koristiti partnerskim državam in regijam, vendar pa bi morala prispevati tudi k zmanjšanju upravnega bremena in s tem omogočiti učinkovitejše upravljanje. S horizontalnim zakonodajnim instrumentom se bo zagotovila visoka stopnja usklajenosti finančnih določb.

EU si bo prizadevala za vzajemno odgovornost pri dodeljevanju in izplačevanju sredstev. Na splošno bodo pri dodeljevanju zunanje pomoči partnerskim državam v okviru zunanjih instrumentov EU bolje upoštevani vidiki človekovih pravic, demokracije in dobrega upravljanja. Kar zadeva države v procesu širitve in sosednje države, bi morali biti sredstva, ki se dodelijo tem državam, in zagotavljanje pomoči tesneje vezani na napredek pri izvajanju reform. V odnosih z državami v razvoju bo EU okrepila načelo vzajemne odgovornosti pri spoštovanju zavez in doseganju ciljev, ki so bili dogovorjeni s partnerskimi državami. Okvirno dodeljena sredstva za posamezne države bodo predmet pregleda, da bi se upoštevali spreminjajoči se pogoji in zgoraj navedena merila. Humanitarna pomoč bo še naprej temeljila na potrebah in na spoštovanju načel nevtralnosti, nepristranskosti in neodvisnosti.

V skladu z določbami Lizbonske pogodbe se bodo z novimi instrumenti izvajali novi mehanizmi, da bi se zagotovila bolj demokratična razprava o zunanji pomoči EU, v katero bo močneje vključen Evropski parlament. En tak primer je uporaba delegiranih aktov[3], s katero se lahko poveča prožnost zunanjih instrumentov. Poleg navedenega bo k okrepitvi demokratičnega nadzora nad Evropskim razvojnim skladom prispevala uskladitev ERS in instrumenta za razvojno sodelovanje, pri čemer bodo upoštevane posebne značilnosti tega instrumenta.

5. spremenjeni in poenostavljeni postopek načrtovanja programov

Pomembna novost v okviru revizije zunanjih instrumentov EU so spremembe, predlagane za postopek načrtovanja programov. V Lizbonski pogodbi je jasno določena obveznost EU in njenih držav članic, da usklajujejo svoje politike na področju zunanjega ukrepanja[4], vključno z razvojnim sodelovanjem[5].

5.1. Dogovor o celovitih skupnih strategijah EU

Da bi lahko EU in države članice dosegle ta cilj ter v svojih odnosih s tretjimi državami povečale učinek in prepoznavnost, morajo imeti jasno skupno strategijo za odnose s partnersko državo ali regijo. V ustreznih primerih bi bilo na podlagi skupne analize v ta namen mogoče oblikovati skupni okvirni dokument[6]. Skupni okvirni dokument bi združeval vse vidike zunanjega ukrepanja EU in vse instrumente EU za doseganje ustreznega ravnovesja med prožnostjo in predvidljivostjo, pa tudi med kratko-, srednje- in dolgoročnimi cilji. V njem bi bile določene strateške smernice za ukrepanje in širok razpon ukrepov v zvezi z instrumenti in politikami EU in držav članic, ki bi se uporabili v posamezni državi ali regiji, pri čemer bi se upoštevali diplomatski in politični vidiki (skupna zunanja in varnostna politika, politični dialog, demokracija in človekove pravice, itd.), razvojno sodelovanje, humanitarna pomoč, varnost ter vključevanje elementov notranjih politik v zunanje politike. Kakor je razvidno v predlaganih novih instrumentih, bi se v primeru, da je za partnersko državo ali regijo pripravljen skupni okvirni dokument, ta uporabil za postopek načrtovanja programov in zato za zadevno državo ali regijo ne bi bilo treba pripraviti ločenega dokumenta.

5.2. Spodbujanje prožnejšega in bolj odzivnega postopka načrtovanja programov

EU mora poenostaviti svoj postopek načrtovanja programov, da bi omogočal boljši odziv na morebitne spremembe razmer in bil prožnejši. S tem bi se olajšalo skupno načrtovanje programov z državami članicami, kar bi moralo postati standardno pravilo za EU. Načrtovanje razporeditve programskih sredstev mora temeljiti na jasni strategiji, opredeljeni v strateških dokumentih za vsako partnersko državo ali regijo, za katero večletna dodelitev presega določeno raven[7]. Za strateški dokument lahko šteje kateri koli od naslednjih dokumentov:

1. nacionalni strateški dokument partnerske države (nacionalni razvojni načrt ali podoben dokument), ki ga priznajo službe Komisije in ESZD;

2. skupen programski dokument, ki ga skupaj z državami članicami pripravita ESZD in Komisija;

3. državni ali regionalni strateški dokument ali enakovreden dokument, ki ga pripravijo službe Komisije in ESZD.

Kakor je navedeno zgoraj, bi skupni okvirni dokument služil tudi kot strateški dokument, če tak dokument obstaja. Če bi bil pripravljen eden od navedenih dokumentov, to ne bi izključevalo priprave drugih dokumentov, vendar pa je za načrtovanje razporeditve programskih sredstev EU potreben vsaj en tovrstni dokument. Kar zadeva države v soseščini, ki so z EU sklenile akcijski načrt ali enakovreden dokument, bodo strateške dokumente posameznih držav nadomestili enotni okviri podpore. Pri instrumentu za predpristopno pomoč bodo novi strateški dokumenti držav spodbujali večjo skladnost med vsemi področji politik, zajetimi z instrumentom.

Na podlagi strateškega dokumenta bi bilo nato treba načrtovanje razporeditve programskih sredstev EU načeloma določiti v večletnem okvirnem programu ali enakovrednem dokumentu. ESZD in službe Komisije si bodo po možnosti z državami članicami prizadevale razviti skupne večletne programske dokumente.

Načrtovanje razporeditve programskih sredstev EU poteka glede na potrebe in strategije partnerskih držav, zato bi se programsko obdobje načeloma moralo časovno uskladiti s strateškimi cikli teh držav. Programski cikel EU se lahko razlikuje med posameznimi državami in posledično znesek vnaprej načrtovane razporeditve programskih sredstev morda ne zajema celotnega cikla 2014–2020 niti vseh okvirnih dodelitev za posamezne države.

Večja prožnost je bistvena za države v kriznih razmerah in po njih ter za države v nestabilnih razmerah, vključno s tistimi, ki so jih prizadeli konflikti, saj omogoča, da se pomoč EU hitro (pre)razporedi v skladu s skupnim okvirnim dokumentom ali strateškim dokumentom države in/ali morebitnimi strategijami EU za preprečevanje konfliktov, krizni odziv / krizno obvladovanje in vzpostavljanje miru. S tem bi se morala zagotoviti ustrezna kombinacija pristopov in instrumentov, zlasti z zagotavljanjem ustreznega ravnovesja med varnostnim, razvojnim in humanitarnim vidikom ter nemotenega prehoda s kratkoročnega odziva na dolgoročno podporo.

Postopek (pre)razporeditve programskih sredstev bi se moral v prvi vrsti osredotočati na ključna področja, kot so upravljanje, ponovna vzpostavitev zagotavljanja socialnih storitev in sredstev za preživetje ter mir in izgradnja države, obravnavati pa bi moral tudi ugotovljene poglavitne vzroke za nestabilne razmere ali (nevarnost za ponovni) konflikt ter izpostavljenost naravnim nesrečam. Ker se lahko politične razmere zelo hitro spremenijo, bi moral biti postopek sprejetja ali prilagoditve večletnih okvirnih programov krajši. Programski dokumenti bodo predmet pregleda, če in ko bo to potrebno.

6. Predlagana struktura za nov razdelek v zvezi z zunanjim ukrepanjem

6.1 Sodelovanje s partnerskimi državami

Evropska unija bo pri neposredni uporabi pogodbe svoje dejavnosti v odnosih z zunanjimi partnerji usmerila v štiri širše prednostne politike, ki so: širitev, soseščina, sodelovanje s strateškimi partnerji in razvojno sodelovanje.

Instrument za predpristopno pomoč (IPA) bo še naprej finančni steber širitvene strategije ter bo zajemal vse vidike notranjih politik in tematskih vprašanj. Tako se bo države kandidatke in potencialne kandidatke spodbujalo k prevzemanju novih strategij in politik EU v svojih nacionalnih prednostnih nalogah ter poskušalo zagotoviti, da so popolnoma pripravljene na morebitni pristop. Poudarek bo na podpori političnih reform, zlasti krepitvi demokratičnih institucij in pravne države ter spodbujanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, socialno-ekonomskega razvoja, regionalnega sodelovanja, sprejetja in izvajanja pravnega reda EU, doseganja ciljev strategije Evropa 2020 ter pripravi zadevnih držav, da bodo sposobne upravljati notranje politike po morebitnem pristopu. Finančna podpora bo skladnejša s splošnim napredkom pri izvajanju predpristopne strategije.

Evropski sosedski instrument (ENI) bo koristil državam, zajetim s sosedsko politiko EU, tako da bo podpiral globlje politično sodelovanje, tesnejše gospodarsko povezovanje z EU ter učinkovit in trajnosten prehod na demokracijo. Sodelovanje s sosednjimi državami EU bo temeljilo na načelu „več za več“, kakor je bilo predlagano v skupnem sporočilu visoke predstavnice EU za zunanje zadeve in varnostno politiko ter Evropske komisije, naslovljenem „Nov odziv na spremembe v sosedstvu“[8].

Pri instrumentu za razvojno sodelovanje (DCI) bo poudarek na boju proti revščini. Prav tako bo ta instrument prispeval k doseganju drugih ciljev zunanjega ukrepanja EU, kot so zlasti spodbujanje trajnostnega gospodarskega, družbenega in okoljskega razvoja ter demokracije, pravne države, dobrega upravljanja in spoštovanja človekovih pravic. Organiziran bo v obliki:

i) geografskih programov v podporo dvostranskemu in regionalnemu sodelovanju z državami v razvoju, ki niso zajete z ENI, IPA ali Evropskim razvojnim skladom. Ker je treba v skladu mednarodnimi zavezami o učinkovitosti porabe pomoči zagotoviti obravnavanje potreb in prednostnih ciljev partnerskih držav ter ohraniti njihovo angažiranost, bodo geografski programi še naprej v središču DCI;

ii) racionaliziranih tematskih programov z večjo prožnostjo, da se omogoči hiter odziv na nove globalne izzive. V okviru „programa za svetovne javne dobrine in izzive“ bodo obravnavane najpomembnejše svetovne javne dobrine in z njimi povezani izzivi, kot so podnebne spremembe, okolje, energetika, človekov razvoj, prehranska varnost, trajnostno kmetijstvo in migracije, hkrati pa bo upoštevan cilj zmanjšanja revščine. Da bi se dosegel cilj, zastavljen v strategiji Evropa 2020, bo kar 25 % sredstev iz tega programa porabljenih za podnebne in okoljske cilje. Poleg tega bo vsaj 20 % sredstev iz navedenega programa namenjenih podpiranju socialnega vključevanja in človekovega razvoja ter predvsem ključnih prednostnih področij, kot sta osnovno zdravstvo in izobraževanje. S „programom za organizacije civilne družbe in lokalne oblasti“ se bo zadevnim akterjem omogočilo sodelovanje v razvojnih strategijah in procesih; iii) vseafriški program v okviru DCI bo namenjen podpori izvajanja strateškega partnerstva med EU in Afriko, pri čemer bo dopolnjen z drugimi instrumenti za sodelovanje z afriškimi državami in regijami.

Da bi se ustrezno upoštevali koherentnost in skladnost splošne politike EU, bo v okviru DCI in načrtovanja razporeditve njegovih sredstev okrepljeno vključevanje zunanje razsežnosti notranjih politik EU, pri tem pa se bodo upoštevali potrebe in prednostni cilji partnerskih držav v skladu z načeli o učinkovitosti porabe pomoči.

Na podlagi koncepta diferenciacije se bo izboljšalo povezovanje humanitarne pomoči z razvojno pomočjo, pri čemer bodo prednostne obravnave v smislu dodeljevanja sredstev deležne države, ki se spoprijemajo z izzivi tranzicije. Kar zadeva države v kriznih razmerah in po njih, bi morali posebni načini in pogoji v zvezi z načrtovanjem razporeditve programskih sredstev ter prožnostjo spodbujati boljše usklajevanje med nujno pomočjo, obnovo in razvojem. Glede na navedeno bi se z rezervo nedodeljenih sredstev omogočilo, da se ta sredstva prek spremembe večletnih okvirnih programov uporabijo za obravnavanje tranzicijskih izzivov.

Sodelovanje z afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami se bo večinoma še naprej financiralo iz virov zunaj proračuna, in sicer v okviru enajstega Evropskega razvojnega sklada (ERS). Prav tako se bo iz ERS financiralo sodelovanje s čezmorskimi državami in ozemlji. Različne razdelitvene ključe za prispevke držav članic za 11. ERS bi bilo treba tesneje uskladiti s splošnimi razdelitvenimi ključi, ki se uporabljajo za proračun EU, da bi se tako v poznejši fazi olajšalo vključevanje ERS v proračun EU.

Cilj partnerstva med EU in Grenlandijo je ohranjanje tesnih vezi med njima ob hkratnem podpiranju trajnostnega razvoja grenlandske skupnosti. To partnerstvo bi bilo treba okrepiti in ga razširiti na področja, kot so surovine, saj imajo te pomemben gospodarski potencial za to državo.

Z novim instrumentom partnerstva (PI) se bodo nadalje uveljavljali in spodbujali interesi EU ter vzajemni interesi, strategija Evropa 2020 pa bo z njim pridobila svetovno razsežnost. Navedeni instrument bo naslednik instrumenta za industrijsko razvite države, EU pa bo omogočil učinkovitejši in prožnejši odziv za doseganje ciljev glede sodelovanja, ki izhajajo iz naših odnosov s partnerskimi državami, ter obravnavanje svetovnih izzivov. Čeprav bo posebna pozornost namenjena strateškim partnerstvom in gospodarstvom v vzponu, bo instrument ohranil svetovno razsežnost. Prav tako bi bil instrument partnerstva lahko osnova za nove odnose z državami, ki prerasejo dvostransko razvojno sodelovanje. Razvrstitev odhodkov med uradno razvojno pomoč ne bo obvezna, bo pa še vedno mogoča. Instrument partnerstva bi prav tako lahko prispeval k doseganju ciljev EU na področju njene podnebne politike in biotske raznovrstnosti, vendar brez vnaprejšnje dodelitve sredstev v ta namen.

Prihodnji instrumenti na področju zunanjega ukrepanja bi poleg tega morali EU in državam članicam omogočiti, da povečajo svoj vpliv v političnih in gospodarskih partnerstvih, ki so jih sklenile, in izpolnijo zaveze, dane v različnih forumih. Tako namerava EU vsaj 20 % svojih proračunskih sredstev nameniti za spodbujanje preobrazbe v družbo, ki uporablja nizkoogljične tehnologije in je odporna na podnebne spremembe, ter za vključevanje ukrepov na področju podnebne politike in biotske raznovrstnosti v vse svoje instrumente na področju zunanjega ukrepanja.

Hkrati bo poleg finančnih sredstev za program „Erasmus za vse“ v okviru razdelka 1 večletnega finančnega okvira in za spodbujanje mednarodne razsežnosti visokega šolstva v okviru različnih instrumentov na področju zunanjega ukrepanja (instrumenta za razvojno sodelovanje, evropskega sosedskega instrumenta, instrumenta za predpristopno pomoč, instrumenta partnerstva in Evropskega razvojnega sklada) v skladu s cilji zunanjega delovanja EU, kakor so določeni v členu 21 PEU, dodeljen okvirni znesek 1 812 100 000 EUR za ukrepe na področju učne mobilnosti ter sodelovanje in dialog o politikah z organi/institucijami/organizacijami držav, ki so upravičene na podlagi navedenih instrumentov.

6.2 Spodbujanje demokracije in človekovih pravic po vsem svetu

Z okrepljenim evropskim instrumentom za demokracijo in človekove pravice (EIDHR) bo lahko EU zagotavljala večjo podporo za razvoj dinamičnih civilnih družb ter njihove posebne vloge, ki jo imajo kot ključni nosilci pozitivnih sprememb na področju človekovih pravic in demokracije. To pomeni, da se bo povečala sposobnost EU za hitrejši odziv na kritične razmere na področju človekovih pravic in da se bo zagotavljala večja podpora za mednarodne in regionalne mehanizme varstva človekovih pravic. Podpora bo namenjena tudi izvajanju misij za opazovanje volitev in ukrepanju na podlagi njihovih priporočil ter izboljševanju demokratičnega in volilnega procesa.

6.3 Preprečevanje in obvladovanje kriz

Z okrepljenim instrumentom za stabilnost (IfS) se bodo lahko bolje upoštevali izzivi na mednarodni ravni. Neprogramska sredstva se bodo uporabljala za reševanje kriznih razmer, vključno z naravnimi nesrečami. Programska sredstva bodo usmerjena v krepitev zmogljivosti za pripravljenost na krize ter v obravnavanje svetovnih in nadregionalnih groženj, kot so terorizem, organizirani kriminal in nedovoljena trgovina, v zaščito kritične infrastrukture in javnega zdravja, pa tudi v zajezitev tveganj, povezanih s kemičnimi, biološkimi, radiološkimi in jedrskimi snovmi. Prav tako bodo ta sredstva podpirala ukrepe, namenjene ustreznemu zadovoljevanju posebnih potreb žensk in otrok v kriznih in konfliktnih razmerah, vključno z njihovo izpostavljenostjo nasilju na podlagi spola.

Instrument za sodelovanje na področju jedrske varnosti (INSC) bo še naprej namenjen spodbujanju visoke ravni jedrske varnosti, zaščite pred sevanjem ter uporabe uspešnih in učinkovitih nadzornih ukrepov za jedrske snovi v tretjih državah, zlasti v sosednjih, da bi se s tem podprle zadevne mednarodne konvencije in standardi.

6.4 Drugi finančni instrumenti na področju zunanjega ukrepanja

Eden od drugih zunanjih instrumentov, ki so na voljo EU, je makrofinančna pomoč za tretje države. Ta instrument se uporablja v izjemnih okoliščinah in je namenjen dodeljevanju makrofinančne pomoči za reševanje začasnih plačilnobilančnih težav. Usmerjen je predvsem v države v sosedstvu EU, pogoj za njegovo uporabo pa je udeležba Mednarodnega denarnega sklada. Vsaka odločitev o dodelitvi makrofinančne pomoči mora biti skladna s prednostnimi nalogami EU na področju zunanjega ukrepanja.

Čeprav zgoraj ni bilo podrobno omenjeno, se bodo instrumenti, kot sta humanitarna pomoč in civilna zaščita, še naprej financirali v okviru razdelka „Evropa v svetu“ večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020.

Poleg tega se bodo iz proračuna za skupno zunanjo in varnostno politiko še naprej financirali tudi podporni ukrepi, ki ne vključujejo vojaškega in obrambnega vidika.

7. Skladnost med instrumenti

Različni instrumenti zunanjepolitičnega ukrepanja EU se bodo še naprej izvajali v istih državah, kot so se izvajali v preteklosti. S tistimi gospodarstvi v vzponu, ki prerasejo dvostransko razvojno sodelovanje, kot so Brazilija, Kitajska in Indija, bi bilo treba razviti drugačna partnerstva, pri katerih bi se uporabljali različni instrumenti zunaj okvira dvostranskega razvojnega sodelovanja. Sem bi lahko spadali programi regionalnega razvojnega sodelovanja in tematski programi v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje, evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice, instrumenta za stabilnost, instrumenta partnerstva, zunanjih komponent notranjih instrumentov ipd. ESZD in službe Komisije bodo v skladu z novo pogodbo poseben poudarek v fazi načrtovanja razdelitve programskih sredstev namenile skladnosti kombinacije politik in instrumentov.

[1] Instrument za predpristopno pomoč, evropski sosedski instrument, instrument za razvojno sodelovanje, Sklep Komisije o odnosih med Evropsko unijo na eni strani ter Grenlandijo in Kraljevino Dansko na drugi, instrument partnerstva, evropski instrument za demokracijo in človekove pravice, instrument za stabilnost ter instrument za sodelovanje na področju jedrske varnosti. Na teh vodilnih načelih bo temeljila tudi uporaba instrumentov na področju humanitarne pomoči, civilne zaščite in makrofinančne pomoči.

[2] COM(2011) 500, „Proračun za strategijo Evropa 2020 – del II“.

[3] Na podlagi člena 290 PDEU.

[4] Člena 21 in 22 PEU.

[5] Člen 210 PDEU.

[6] Razen za države v procesu širitve, v zvezi s katerimi Komisija pripravi strateško načrtovanje finančne pomoči na podlagi strategije širitve.

[7] Točni znesek še ni določen. Zadevna določba je že vključena v osnutek uredbe o instrumentu za razvojno sodelovanje. Kar zadeva instrument za predpristopno pomoč se lahko večletni programi sprejmejo ne glede na znesek.

[8] COM(2011) 303.