POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

VMESNO POROČILO o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

1. Uvod

To poročilo je vmesno tehnično poročilo v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje[1] o pomembnem napredku, ki ga je dosegla Romunija v zadnjih šestih mesecih od zadnjega poročila Komisije julija 2011. Osredotoča se na ukrepe, ki so že bili zaključeni ali pa se lahko njihov zaključek pričakuje v kratkem, pa tudi ukrepe, ki jih je treba še sprejeti.

Priporočila iz zadnjega poročila o napredku, ki ga je Komisija sprejela 20. julija 2011, so izhodišče za oceno napredka, doseženega glede na merila, ter za opredelitev preostalih izzivov. Komisija bo poleti 2012 pripravila splošno oceno napredka Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje od pristopa.

2. Reforma pravosodja in boj proti korupciji: povzetek napredka glede na priporočila Komisije

Iz odziva Romunije na priporočila Komisije je razvidnih več smeri razvoja. Novi civilni zakonik je začel veljati oktobra 2011, junija 2012 pa naj bi začel veljati novi zakonik o civilnem postopku. Ker je vrhovno kasacijsko sodišče pospešilo sojenja v zvezi s korupcijo na visoki ravni, je lažje upoštevati priporočila Komisije v zvezi s tveganjem, da bi nekatere zadeve, povezane s korupcijo na visoki ravni, zastarale. To bi lahko imelo dolgoročen učinek v smislu poenostavitve sodnih postopkov ter zagotovitve pravočasnih pravnomočnih sodnih odločb. Osnutek zakonodaje o razširjeni zaplembi je doživel napredek v parlamentu. Nacionalni direktorat za boj proti korupciji in Nacionalna služba za integriteto še naprej obravnavata več pomembnih zadev, vključno z zadevami v zvezi z večjim številom visokih politikov in uradnikov. Nova zakona o reformi imenovanj na vrhovnem kasacijskem sodišču in disciplinski odgovornosti sodnikov določata okvira za povečanje jasnosti in strogosti. Pripravljen je bil osnutek celovite nacionalne protikorupcijske strategije.

Iz dogodkov v zadnjih mesecih v Romuniji je razvidno, da obstajajo številna področja, na katerih so potrebni nadaljnji ukrepi v skladu s priporočili Komisije. Priprave na izvajanje kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku je treba nadaljevati na področjih, kot sta ciljno naravnano zaposlovanje in uravnoteženje sredstev med sodišči, ter jih umestiti v okvir jasnega in celovitega načrta izvajanja. Javnost je še vedno zaskrbljena glede sposobnosti vodstva sodstva, da se ustrezno odziva na težave v zvezi z integriteto in odgovornostjo v sodstvu. Odločbe v ključnih sodnih zadevah bodo morale nadalje prispevati k učinkovitemu preprečevanju korupcije na visoki ravni. Podpori, ki jo je doživela nova nacionalna protikorupcijska strategija, mora slediti jasna podpora vseh institucij, da bo njen učinek čim večji. Potrebna so nadaljnja prizadevanja za zagotovitev prepričljivejših rezultatov pri odvzemu premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji.

Zato so v naslednjih mesecih potrebna nadaljnja prizadevanja, da bodo doseženi prepričljivi rezultati za splošno oceno o napredku, ki ga je dosegla Romunija v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje od svojega pristopa k EU, ki jo bo Komisija predložila poleti 2012. Komisija bo Romunijo še naprej podpirala pri teh prizadevanjih.

3. Poročilo o trenutnem stanju

Reforma sodstva

Glede reforme pravosodja je Komisija Romuniji priporočila zlasti, da sprejme načrt izvajanja za zakonik o civilnem postopku, kazenski zakonik in zakonik o kazenskem postopku, da zagotovi dovolj sredstev za potrebno reorganizacijo sodstva, izboljša usposabljanje in zaposlovanje, poveča vlogo Nacionalnega sodnega inštituta ter pripravi okvir za sodelovanje s sodstvom in civilno družbo za spremljanje napredka reforme pravosodja.

Novi civilni zakonik je začel veljati 1. oktobra 2011, hkrati pa so potekale različne pobude za usposabljanje in izboljšanje ozaveščenosti. Na podlagi študij o učinku, ki so bile zaključene novembra 2011, je bilo nedavno objavljeno, da bo zakonik o civilnem postopku začel veljati junija 2012. Ostali zakoniki bodo začeli veljati marca 2013, tako da je dovolj časa za zaposlitev velikega števila sodnikov in uradnikov ter prestrukturiranje sodnega sistema. V zadnjih mesecih so bili sprejeti ukrepi za zakonodajo o izvajanju za zakonik o civilnem postopku, kazenski zakonik in zakonik o kazenskem postopku, v novembru pa so bile zaključene študije o učinku za vse zakonike. Nedavnim političnim napovedim glede izvajanja bi morala zdaj slediti sprejetje zakonodaje o izvajanju in dokončanje celovitega načrta izvajanja, ki bo vključeval vse zainteresirane strani v Parlamentu, vladi, sodstvu in civilni družbi, vključno s potrebnimi pripravljalnimi ukrepi, na primer osredotočenje na zaposlovanje, reorganizacijo sodnega sistema in usposabljanje.

Od zadnjega poročila Komisije je Romunija začela projekt priprave optimalnih standardov delovne obremenjenosti za sodišča, prvi rezultati pa se pričakujejo letos poleti. Kmalu se bo začel funkcionalni pregled sodnega sistema, končal pa naj bi se do konca leta 2012. Nekatera prosta delovna mesta je vrhovni sodni svet premestil, vendar še vedno obstajajo pomembna neravnovesja v delovni obremenjenosti med različnimi sodišči in tožilstvi.

Predlog za uskladitev izpitov za zaposlitev in okrepitev začetnega usposabljanja sodnikov mora odobriti še vrhovni sodni svet. Pripravljena sta bila tudi predloga za dodelitev dodatnih delovnih mest Nacionalnemu sodnemu inštitutu in izboljšanje zmogljivosti za usposabljanje. Zagotovljeno je bilo financiranje za 15 dodatnih mentorjev na inštitutu.

Za izboljšanje odgovornosti pravosodnega sistema je Komisija Romuniji predlagala zlasti, naj doseže rezultate pri sprejemanju preglednih in objektivnih odločitev glede upravljanja, nadaljuje reformo sodne inšpekcije ter zagotovi elektronsko objavo celotne sodne prakse in pravočasno izdajo sodnih obrazložitev.

Od zadnjega poročila Komisije je Romunija sprejela zakonodajo, katere namen je okrepiti disciplinsko odgovornost sodnikov. Ta zakonodaja spreminja sistem disciplinskih kaznivih dejanj, povečuje sankcije in krepi neodvisnost sodne inšpekcije. prav tako odpravlja možnost, da se sodniki z upokojitvijo izognejo disciplinskim kaznim, ko je disciplinski postopek v teku. Vrhovni sodni svet je novembra sprejel strategijo in akcijski načrt za izboljšanje integritete v sodstvu. Vendar so se zaradi nekaterih nedavnih kazenskih preiskav proti višjim sodnikom v javnosti pojavila vprašanja glede odločenosti in sposobnosti sveta, da varuje integriteto in odgovornost sodstva. V pomembni zadevi, povezani s korupcijo na visoki ravni, sodni organi zadevnega sodnika niso umaknili z vodilnega položaja. V tej zadevi so bile začete disciplinske preiskave, vendar so bile pozneje začasno ustavljene zaradi predvidene kazenske preiskave. Ta zadeva je pokazala jasne pomanjkljivosti v zmožnostih sodnega vodstva, da v primeru resnega tveganja za ugled sodstva sprejme ustrezne ukrepe. V zvezi s priporočili Komisije glede učinkovitosti sodne inšpekcije ni bilo storjenega veliko.

Imenovanja na položaje na vrhovno kasacijsko sodišče v avgustu so sprožila kritike zaradi pomanjkanja preglednosti in objektivnosti. Vendar je Romunija decembra sprejela nov zakon, ki ga je vlada ponovno uvedla za reformo imenovanj na vrhovno kasacijsko sodišče. Zakon uvaja precejšnje izboljšave postopkov imenovanj in lahko pomembno prispeva k reformi vrhovnega sodišča. Učinek tega zakona bo odvisen od zavez pristojnih institucij, da zagotovijo njegovo izvajanje. Slediti bi mu morala hitra zapolnitev prostih delovnih mest, zlasti na kazenskem oddelku, na podlagi preglednega in na zaslugah temelječega postopka zaposlovanja. Ugotovljeno je bilo, da bi nadaljnja reorganizacija vrhovnega sodišča pripomogla k okrepitvi zmožnosti sodišča za učinkovito izvajanje postopka predhodnega odločanja, ki jo bodo novi zakoniki uvedli kot ključni instrument za pravno enotnost.

Celovite ažurirane spletne baze utemeljenih sodnih odločb ni. Na splošno je treba zagotoviti izdajo obrazložitev sodnih odločb v zakonskih rokih, zlasti ker obstaja tveganje, da bi v nekaterih zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, prišlo do zastaranja zadev.

Boj proti korupciji

Da se izboljša učinkovitost sodnih postopkov pri zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, je Komisija Romuniji zlasti priporočila, naj izboljša upravljanje sodnih zadev in sodno prakso pri sojenjih v zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, ter izboljša odvračilnost in doslednost sodnih sankcij na tem področju. Komisija je priporočila tudi nadaljnjo reformo vrhovnega kasacijskega sodišča, izboljšanje rezultatov na področju goljufij pri javnih naročilih ter sprejem postopkovnih pravil za odvzem imunitete poslancem.

Od zadnjega poročila Komisije je vrhovno kasacijsko sodišče sprejelo številne upravljalne in upravne ukrepe za hitrejše reševanje zadev, povezanih s korupcijo na visoki ravni, zlasti tistih, pri katerih obstaja tveganje, da bodo zastarale. V skladu s temi ukrepi so imele prednost zadeve, ki so se bližale zastaranju, začasno pa so se uporabljale proste sodne dvorane na drugih sodiščih, da so bile mogoče pogostejše obravnave. Novembra 2011 je bila vrhovnemu sodišču dodeljena dodatna stavba. Ti ukrepi so pospešili številne zadeve na vrhovnem sodišču, povečalo pa se je tudi število sodnih odločb. V letu 2011 je bilo na prvi stopnji rešeno 15 zadev na ravni kazenskega senata vrhovnega kasacijskega sodišča. Leta 2010 sta bili rešeni samo dve zadevi. Vrhovno sodišče je izdalo pravnomočne odločbe v devetih zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni.

Vrhovno kasacijsko sodišče je za nekatera kazniva dejanja korupcije objavilo smernice za izrekanje kazni na podlagi analize pravnomočnih sodnih odločb. Te smernice se zdijo zaposlenim v pravosodju koristne in bi jih bilo mogoče razširiti po obsegu ter nadalje razširjati in vključiti v programe usposabljanja, pri čemer bi bilo treba spremljati njihovo uporabo. Iz analize sodnih odločb v zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, je razvidno, da sodbe pogosto ustrezajo zakonsko določenim najnižjim kaznim, okrog 60 % kazni pa je pogojnih.

Nacionalni direktorat za boj proti korupciji je pri zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, še naprej opravljal vlogo učinkovite tožilske službe. Leta 2011 se je povečalo število obtožb, sodnih odločb in obsodb. Dejstvo, da se je obravnava zadev na vrhovnem kasacijskem sodišču pospešila, je najbolj razvidna iz števila pravnomočnih sodnih odločb: leta 2011 je bilo sprejetih 158 pravnomočnih odločb sodišča v zadevah Nacionalnega direktorata za boj proti korupciji, leta 2010 pa jih je bilo zaključenih 85. Še vedno je bilo vključenih veliko visokih politikov in uradnikov. Generalni direktorat za boj proti korupciji pri ministrstvu za upravo in notranje zadeve je sprejel ukrepe za okrepitev svojega dela na področju preprečevanja korupcije.

Od lanskega julija je bilo na prvostopenjskem sodišču v zadevah, povezanih z javnimi naročili, izrečenih pet obsodb proti 13 obtožencem. Kar zadeva kazniva dejanja zoper finančne interese Evropske unije, je bilo od julija izrečenih pet pravnomočnih obsodb in štiri nepravnomočne obsodbe. Zaradi pomena javnih naročil v romunskem gospodarstvu je videti, da so potrebna posebna prizadevanja, da se zagotovi učinkovit in hiter napredek obravnave zadev. Še vedno je treba izboljšati strokovno znanje sodnikov s področja financ in računovodstva ter povečati razpoložljivost kvalificiranih zunanjih strokovnjakov, da se zagotovijo učinkoviti sodni postopki. Tudi proaktiven pristop k razvoju dosledne sodne prakse v obravnavah s področja javnih naročil bi pomagal zagotoviti, da se zadeve uspešno posredujejo sodišču.

Za odpravljanje pomanjkljivosti v sodni praksi pri sojenjih v zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, sta Nacionalni sodni inštitut in vrhovno sodišče ob podpori Nacionalnega direktorata za boj proti korupciji organizirala več seminarjev, srečanj in usposabljanj. Te ukrepe bi bilo mogoče uporabiti na bolj sistematičen način in utrditi v okviru celovitega akcijskega načrta, da se sodna praksa pri sojenjih v zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, na splošno izboljša. Pri tem bi se lahko posebna pozornost posvetila izboljšanju standardov za odobritev in financiranje pričanj strokovnjakov na sodišču ter utemeljitvam za odložitev sodnih zaslišanj.

Romunija je pripravila primerjalno analizo prakse drugih držav članic pri postopku za odvzem imunitete poslancem ter vprašanje vključila v osnutek nove nacionalne protikorupcijske strategije. Parlament mora kot organ, pristojen za sprejemanje novih pravil, zdaj sprejeti nadaljnje ukrepe.

Za izboljšanje učinkovitosti izvajanja politik integritete je Komisija Romuniji priporočila, naj doseže rezultate pri izvajanju sankcij v okviru nadaljnjega ukrepanja Nacionalne službe za integriteto, izboljša in poenoti prakso Preiskovalne komisije za premoženje ter izboljša njene preiskovalne zmogljivosti in njeno sodelovanje z drugimi institucijami.

Od zadnjega poročila Komisije so se sredstva Nacionalne službe za integriteto precej povečala, služba pa je prejela tudi precej sredstev EU za izboljšanje informacijskega sistema in postopkov. Nacionalna služba za integriteto je z drugimi institucijami sklenila številne sporazume o sodelovanju ter izvedla prvo ciljno oceno tveganja in obsežne preglede v zvezi z navzkrižjem interesov na področju javnih naročil na lokalni in regionalni ravni.

Rezultati Nacionalne službe za integriteto so se v zadnjim mesecih še izboljšali. V skladu s svojo novo pravno podlago je Nacionalna služba za integriteto od leta 2010 odkrila 18 primerov možnega neupravičenega premoženja v skupni višini 5,7 milijonov EUR, 23 primerov upravnega navzkrižja interesov in 118 primerov neskladnosti. Nadaljnji sodni in upravni ukrepi v teh zadevah so bili različni. V prvih dveh zadevah, ki jih je Nacionalna služba za integriteto začela v skladu s svojo staro zakonodajo, je vrhovno sodišče s svojih pravnomočnih odločbah potrdilo obstoj neupravičenih premoženjskih koristi in naročilo njihovo zaplembo. Na podlagi ugotovitev glede neskladnosti z novo zakonodajo je bil en nosilec javnih funkcij razrešen, v dveh drugih primerih so se uporabile sankcije, šest nosilcev javnih funkcij pa je odstopilo.

Pred sodnimi organi potekajo še številne zadeve, zlasti v povezavi z navzkrižjem interesov. Proces je otežen zaradi ustanovitve Preiskovalne komisije za premoženje, ustanovljene avgusta 2010 kot posrednice med Nacionalno službo za integriteto in sodišči. Trenutno so v pripravi skupne smernice ali poslovnik za izboljšanje učinkovitosti postopkov in poenotenje prakse. V zadnjih mesecih so bili izvedeni številni seminarji za spodbujanje najboljše prakse. Sodišča se bodo morala tudi dogovoriti o preskusni zadevi, da se določi, ali ima Nacionalna služba za integriteto pristojnost za vložitev pritožbe zoper odloke o razrešitvah, ki jih izdajo komisije.

Potencialni odvračilni učinek zadev Nacionalne službe za integriteto zmanjšujejo zamude in pomanjkanje doslednosti pri nadaljnjih sodnih in upravnih ukrepih v zvezi z zadevami Nacionalne službe za integriteto. Poskusi ponovne obravnave pravne in institucionalne neodvisnosti Nacionalne službe za integracijo so tudi odvrnili pozornost s konsolidacije njenih rezultatov. Bližnje imenovanje novega predsednika Nacionalne službe za integriteto predstavlja priložnost, da se poudari institucionalna stabilnost in integriteta Nacionalne služne za integriteto.

Za doseganje boljših rezultatov v boju proti korupciji je Komisija Romuniji priporočila, naj izboljša usklajevanje na najvišji ravni, pripravi novo večletno protikorupcijsko strategijo in v ta namen ustanovi skupino za spremljanje. Komisija je tudi priporočila, naj Romunija doseže dobre rezultate pri odvzemu premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji in pranjem denarja, sprejme novo zakonodajo o razširjeni zaplembi, pripravi pravila za preprečevanje navzkrižja interesov pri upravljanju javnih sredstev ter okrepi postopke in zmogljivosti pristojnih organov na področju javnih naročil.

Od zadnjega poročila Komisije je Romunija pripravila nov osnutek protikorupcijske strategije, ki so jo strokovnjaki in zaposleni v pravosodju dobro sprejeli. Učinkovito izvajanje in učinek strategije bosta odvisna od široke politične podpore. Sprejetje strategije s strani parlamenta bi bil pomemben pozitiven znak. Njen učinek bi lahko še povečal jasen mehanizem spremljanja, prav tako pa tudi zahteva za vse dele vlade, da izvajajo strategijo na lastnih področjih ter poročajo o rezultatih. Od poletja so se številni protikorupcijski projekti financirali s sredstvi skladov EU, med drugim na ministrstvih za izobraževanje, zdravstvo ter upravo in notranje zadeve. Izvajanje se je začelo in zdaj se čaka na rezultate. Kar zadeva odvračilnost, velja izključitev nekega politika iz njegove stranke po začetku preiskave v zvezi s korupcijo na visoki ravni v novembru za pomemben primer javne odgovornosti. Vendar pa preostalih šest poslancev, ki so bili obsojeni za korupcijo, ostaja v parlamentu.

Če bo osnutek novega zakona o razširjeni zaplembi, ki ga parlament trenutno obravnava, sprejet v predlagani obliki, bo zelo pripomogel k odvračilnosti kazni. Spremljati bi ga morali ukrepi za učinkovito izvrševanje sodnih odločb, ki izrekajo denarne kazni. Pri odvzemu premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji, so še potrebni prepričljivi rezultati. Zaradi ukrepov generalnega tožilca se je količina zamrznjenih sredstev v letu 2011 močno povečala. Tožilstva so dobila navodila, naj se v okviru obstoječe zakonodaje spodbudi preganjanje pranja denarja kot samostojnega kaznivega dejanja.

Decembra je Romunija sprejela kodeks ravnanja v zvezi z neskladnostjo in navzkrižjem interesov pri upravljanju sredstev EU. Delovna skupina je bila zadolžena za pripravo mehanizmov spremljanja za okrepitev določb tega novega kodeksa ravnanja.

Od zadnjega poročila Komisije so bili sprejeti pravne spremembe in upravni ukrepi za okrepitev varstva proti nepravilnostim in navzkrižju interesov pri upravljanju javnih sredstev. Ukrepi vključujejo pripravo standardizirane razpisne dokumentacije in okrepitev zmogljivosti državnega organa za urejanje in spremljanje javnih naročil za izvajanje predhodnih preverjanj. Državni organ za urejanje in spremljanje javnih naročil je sklenil sporazume o sodelovanju z drugimi institucijami. Sedaj se proučujejo nadaljnji ukrepi, ki bi lahko pripomogli k spodbujanju učinkovite uporabe pravil v zvezi z javnimi naročili.

[1] Odločba Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (UL L 354, 14.12.2006, str. 56).