SL Uradni list Evropske unije C 314/1

Poročilo o dejavnostih nadzornega odbora urada OLAF

Junij 2008 – maj 2009

(2009/C 000/01)

Člani nadzornega odbora urada OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZPredsednikJavni tožilec na Vrhovnem sodišču, ŠpanijaKálmán GYÖRGYIGlavni svetovalec ministra za pravosodje in izvrševanje zakonodaje,generalni državni tožilec Republike Madžarske (v pokoju), MadžarskaPeter STRÖMBERGDirektor Nadzornega odbora javnih revizorjev, ŠvedskaDiemut R. THEATONekdanja poslanka Evropskega parlamenta, nekdanja predsednica Odbora za proračunski nadzor, NemčijaRosalind WRIGHTPredsednica Svetovalnega odbora za goljufije, Združeno kraljestvo

VSEBINA

PREDGOVOR PREDSEDNIKA K POROČILU O DEJAVNOSTIH NADZORNEGA ODBORA

UVOD

I DELOVNE METODE NADZORNEGA ODBORA

I – 1 Sestanki

I – 2 Poročevalci

I – 3 Tajništvo

II PREISKOVALNA FUNKCIJA URADA OLAF

II – 1 Nadzor in spremljanje preiskovalne funkcije urada OLAF: okrepitev neodvisnosti urada OLAF

II – 1.1 Reden nadzor in spremljanje na podlagi informacij, ki jih nadzornemu odboru pošlje generalni direktor urada OLAF (člen 11(7) Uredbe (ES) št. 1073/1999)

II – 1.1.1 Preiskave, ki trajajo več kot devet mesecev

II – 1.1.2 Priporočila institucijam

II – 1.1.3 Primeri, ki zahtevajo, da se podatki posredujejo nacionalnim sodnim organom: učinek sodbe Sodišča prve stopnje v zadevi T-48/05

II – 1.2 Politika „de minimis“ urada OLAF: manjše kršitve, ki jih lahko ustrezno obravnavajo druge službe

II – 1.3 Reden nadzor in spremljanje na pobudo nadzornega odbora (člen 11(1) Uredbe (ES) št. 1073/1999)

II – 1.3.1 Načrtovanje in strateško usmerjanje preiskav

II – 2 Postopkovna pravila za preiskave urada OLAF: priročnik urada OLAF – Operativni postopki

II – 3 Upravna organizacija, proračun in kadrovska politika v povezavi s preiskovalno funkcijo urada OLAF

III ODNOSI Z URADOM OLAF, INSTITUCIJAMI EU, PARTNERJI IN INTERESNIMI SKUPINAMI URADA OLAF

III – 1 Odnosi z uradom OLAF

III – 2 Odnosi z institucijami Skupnosti ter partnerji in interesnimi skupinami urada OLAF

SKLEPNE UGOTOVITVE IN PRIPOROČILA

PRILOGA 1 Koledar sestankov nadzornega odbora

PRILOGA 2 Seznam mnenj, ki jih je nadzorni odbor sprejel med 1. junijem 2008 in 31. majem 2009

PRILOGA 3 Mnenje št. 5/2008 Politika de minimis urada OLAF

PRILOGA 4 Mnenje št. 1/2009 Letni načrt upravljanja urada OLAF za leto 2009

PRILOGA 5 Mnenje št. 2/2009 Poročilo urada OLAF o preiskavah, ki potekajo več kot devet mesecev

PRILOGA 6 Mnenje št. 3/2009 Predhodni predlog proračuna urada OLAF za leto 2010

PREDGOVOR PREDSEDNIKA K POROČILU O DEJAVNOSTIH NADZORNEGA ODBORA

Z zadovoljstvom predstavljam tretje poročilo o dejavnostih sedanjega nadzornega odbora urada OLAF v obdobju med junijem 2008 in majem 2009.

Po koncu prvega mandata nadzornega odbora in na podlagi izkušenj, ki jih je ta pridobil v preteklih treh letih, želimo nadaljevati z izboljševanjem učinkovitosti urada OLAF pri izvajanju pomembnih nalog, za katere je odgovoren nadzorni odbor, in si še naprej prizadevati za okrepitev neodvisnosti urada OLAF.

Nadzorni odbor razume svojo vlogo pri krepitvi in zagotavljanju neodvisnosti urada OLAF ter nudenju pomoči svojemu generalnemu direktorju pri opravljanju njegovih nalog kot najboljši način podpore in svetovanja uradu OLAF, da ta lahko učinkovito deluje kot upravni preiskovalec, ki je popolnoma neodvisen od nedovoljenega zunanjega pritiska in vmešavanja. Bolj ko je urad OLAF v svoji operativni vlogi videti strog in nepristranski, tem bolj se bo lahko zagovarjal proti kakršnim koli neutemeljenim kritikam ter tako popolnoma neodvisno opravljal svoje funkcije.

Glavni poudarek dela nadzornega odbora je redno spremljanje preiskav, ki jih opravlja urad OLAF. Primer dela na tem področju je opisan v mnenju nadzornega odbora št. 2/2009 o zadevah, ki trajajo več kot devet mesecev. V mnenju je poudarjenih več pomanjkljivosti pri vodenju preiskav, ki so bile ugotovljene z uporabo stroge metodologije proučevanja posameznih poročil o preiskavah. Za nekatere od teh so krivi operativni dejavniki, druge pa so posledica nepreudarnega načrtovanja ali nepopolne notranje organizacije. Nadzorni odbor je v upanju na rešitev ugotovljenih težav predlagal spremembe operativnih metod urada OLAF.

Nadzorni odbor vseskozi trdi, da bi bilo treba določiti jasna postopkovna pravila, po katerih naj bi se ravnali preiskovalci urada OLAF in s katerimi bi morali biti seznanjeni tudi posamezniki, udeleženi v preiskavi, da bi lahko zaščitili svoje pravice. Splošno sprejeto je, da veljavni Priročnik o postopkih urada OLAF iz leta 2005 ne izpolnjuje teh zahtev. Nadzorni odbor je bil seznanjen s posodabljanjem tega priročnika, ki ga je urad OLAF opravil v tem času. Vendar delo kljub izboljšavam še ni končano. Še veliko je treba spremeniti, preden bodo preiskovalci lahko začeli uporabljati nova praktična navodila.

Omejitve proračuna v vseh evropskih institucijah imajo posledice tudi za urad OLAF. V proračunu za leto 2010 niso vključena sredstva za dodatna delovna mesta v uradu, zato bo treba več truda vložiti v izboljšanje načrtovanja in upravljanja ter bolj smotrno porabo obstoječih sredstev. Nadzorni odbor je urad OLAF znova pozval, naj poskrbi, da bo večina njegovega osebja opravljala glavne naloge, in sicer operativne preiskave.

V obdobju poročanja so v Odboru za proračunski nadzor Evropskega parlamenta (COCOBU) potekale intenzivne razprave o preoblikovanju Uredbe (ES) št. 1073/1999, ki je pravna podlaga za urad OLAF. Vrhunec razprav je bila odobritev resolucije Evropskega parlamenta z dne 18. decembra 2008 o pristopu Sveta k reviziji uredbe OLAF (ES) št. 1073/1999. Nadzorni odbor se dobro zaveda pomena tega preoblikovanja, zato se je želel dejavno udeležiti razprav in k njim konstruktivno prispevati. Tako je v odboru COCOBU predlagal, kako naj bo v novi uredbi urejeno njegovo upravljanje.

Vztrajal je pri tem, da je treba ohraniti redno spremljanje preiskav kot najboljši način zagotavljanja neodvisnosti urada OLAF.

Nadzorni odbor je zadovoljen, saj se je urad OLAF lotil uresničevanja mnogih njegovih priporočil. Zlasti je napredovalo izvajanje politike „de minimis“. Toda vprašanja upravljanja preiskav, zlasti glede njihovega trajanja ter kontrolnih in nadzornih sistemov, še niso rešena.

Letos je tudi deseta obletnica ustanovitve urada OLAF. To je dobra priložnost, da razmislimo, kako je urad OLAF izpolnjeval svojo vlogo. Kako se je proti goljufijam, korupciji in drugim nezakonitim dejavnostim v škodo finančnim interesom EU boril z vodenjem neodvisnih preiskav ter kako namerava svoje delo nadaljevati.

Urad OLAF že deset let vodi notranje in zunanje preiskave, ki imajo tudi mednarodno razsežnost, kar je izreden dosežek. Pomen in ugled urada se nenehno povečujeta. Na podlagi svojih dosežkov in pridobljenih izkušenj mora ostati vodilen pri izpolnjevanju evropske zaveze k boju proti goljufijam in korupciji. Nadzorni odbor je mnenja, da mora imeti urad OLAF pomembno vlogo pri ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva, ki je predvidena z Lizbonsko pogodbo.

Pripravljen mu je pomagati pri izboljševanju kakovosti njegovega dela in varovanju njegove neodvisnosti.

Tajništvu nadzornega odbora se želim toplo zahvaliti za doslej opravljeno delo.

UVOD

Nadzorni odbor urada OLAF je bil ustanovljen, da bi krepil in zagotavljal neodvisnost slednjega ter pomagal generalnemu direktorju pri opravljanju njegovih nalog. Generalnemu direktorju urada OLAF daje mnenja in je enkrat na leto dolžan poročati institucijam o svojem delu. V tem tretjem poročilu so obravnavane dejavnosti, ki jih je nadzorni odbor opravljal med junijem 2008 in majem 2009.

Nadzorni odbor je v svojem drugem poročilu o dejavnostih poudaril, da mora urad OLAF omejiti čezmerno trajanje nekaterih preiskav, vzpostaviti jasne preiskovalne postopke, roke in notranje kontrolne mehanizme, da bi se preprečila morebitna navzkrižja interesov med preiskavami. Poleg tega je predlagal, naj bodo sodniki iz enote za sodno in pravno sodelovanje že od začetka v celoti vključeni v preiskave, da primeri ne bi zastarali in da bi bili med preiskavo zbrani dokazi uporabni za nacionalne sodne organe.

O poročilu so razpravljali podpredsednik Komisije Siim Kallas, generalna sekretarka Komisije Catherine Day, med francoskim predsedstvom pa Odbor za proračunski nadzor Evropskega parlamenta in delovna skupina Sveta za boj proti goljufijam. Nadzorni odbor je zadovoljen s pozitivnimi povratnimi informacijami in prejeto podporo. Generalni direktor urada OLAF Franz-Hermann Brüner se je nadzornemu odboru zahvalil za njegov konstruktivni pristop in povedal, da je bila večina priporočil iz mnenj nadzornega odbora že izvedenih ali pa se izvajajo.

V obdobju poročanja je nadzornemu odboru predsedoval Luis López Sanz-Aranguez.

I DELOVNE METODE NADZORNEGA ODBORA

I – 1 Sestanki

Nadzorni odbor se je sestal na desetih plenarnih zasedanjih v Bruslju (1). Sestanki odbora niso odprti za javnost, vsi s tem povezani dokumenti pa so zaupni, čeprav so zapisniki sestankov zaradi preglednosti in zagotavljanja rednih informacij glede dejavnosti nadzornega odbora dostopni uradu OLAF in generalnim sekretariatom Evropskega parlamenta, Sveta ter Komisije.

Nadzorni odbor je tako kot v prejšnjem obdobju poročanja na svoje sestanke povabil generalnega direktorja urada OLAF in več njegovih uslužbencev, da bi se seznanil z vsemi zadevami, ki so pomembne za delo nadzornega odbora, ter o njih razpravljal, pa tudi da bi urad OLAF obvestil o svojih dejavnostih. Občasno so se sestankov nadzornega odbora na povabilo udeležili tudi z nadzornim odborom povezane zainteresirane strani in partnerji urada OLAF.

I – 2 Poročevalci

Mnenja nadzornega odbora, predložena generalnemu direktorju urada OLAF, so člani odbora soglasno sprejeli, imenovanje poročevalcev (2) pa je ostalo nespremenjeno, da bi se povečala učinkovitost priprav in spremljanja posebnih zadev, ki so v interesu nadzornega odbora. Tako je član nadzornega odbora določen za poročevalca na specifičnem področju dela nadzornega odbora, na primer proučevanje poročil o preiskavah, ki trajajo več kot devet mesecev, delovanje politike „de minimis“, proračun urada OLAF, operativni priročnik urada OLAF itd., in skupaj s tajništvom nadzornega odbora pripravi osnutek mnenja, ki se sprejme po razpravi z nadzornim odborom.

I – 3 Tajništvo

Odgovornosti tajništva nadzornega odbora so opisane v Poslovniku nadzornega odbora (3), v katerem je določeno, da ima tajništvo ključno vlogo pri omogočanju opravljanja vseh nalog nadzornega odbora ter zagotavljanju, da lahko nadzorni odbor svoje naloge izpolnjuje popolnoma neodvisno.

V obdobju poročanja je nadzorni odbor zaprosil za objavo delovnega mesta vodje tajništva, ki naj bi se izpraznilo julija in bilo enakovredno položaju direktorja, da bi se zagotovila neodvisnost izbirnega postopka. Po pogovoru s podpredsednikom Siimom Kallasom je bilo objavljeno delovno mesto za vodjo enote, vendar s poudarkom, da vodja tajništva poroča in odgovarja predsedniku nadzornega odbora.

Imenovanje osebja tajništva je treba opraviti z izrecnim soglasjem nadzornega odbora, s čimer se bo zagotovila popolna neodvisnost nadzornega odbora pri opravljanju njegovih nalog (4). Urad OLAF in Komisija nista nasprotovala sodelovanju nadzornega odbora pri zapolnitvi tega pomembnega mesta.

Na podlagi odločitve Sodišča prve stopnje (5) se bo vloga nadzornega odbora na področju spremljanja razširila, kar bo vplivalo na kadrovsko strukturo sekretariata leta 2010. Ker novi mehanizem še ni vzpostavljen, nadzorni odbor ne more oceniti posebnih potreb po dodatnem osebju, vendar bo to storil v začetku leta 2010.

Nadzorni odbor priznava, da kadrovski predpisi Evropske komisije ter sistem ocenjevanja in napredovanja iz kadrovskih predpisov članom nadzornega odbora trenutno ne omogočajo vrednotenja delovne uspešnosti osebja tajništva. Kljub temu meni, da ni sprejemljivo, da o letni stopnji delovne uspešnosti osebja tajništva na koncu odloča generalni direktor urada OLAF in da pri tem ne sodeluje nadzorni odbor, čeprav je tajništvo pod njegovim neposrednim vodstvom.

II PREISKOVALNA FUNKCIJA URADA OLAF

II – 1 Nadzor in spremljanje preiskovalne funkcije urada OLAF: okrepitev neodvisnosti urada OLAF

Glavna naloga nadzornega odbora sta nadzor in spremljanje preiskovalne funkcije urada OLAF, da ta lahko ohrani svojo neodvisnost.

Nadzorni odbor je na široko obravnaval vprašanje neodvisnosti in njeno vlogo. Zaveda se nevarnosti nedovoljenega vpliva na začetek, vodenje in zaključek preiskav, ne glede na izvor takšnega vpliva. Vir potencialnih groženj so lahko vlade, institucije, organi ali agencije, pa tudi posamezniki ali pravne osebe, udeleženi v preiskave, ali zunanji viri. Vplivi na neodvisnost urada OLAF pri opravljanju preiskovalne funkcije so lahko tudi manj očitni. Med drugim lahko vključujejo:

— dejanja institucij, organov ali organizacij, ki poskušajo ovirati urad OLAF ob začetku preiskave ali tekom nje;

— zavračanje ali zavlačevanje predložitve dokazov ali dokumentacije uradu OLAF, da bi ga ovirali pri izvajanju preiskav;

— nedovoljeno omejevanje bodisi finančnih virov urada OLAF ali njegovega osebja, vključno z omejevanjem števila delovnih mest ali njihove ravni odgovornosti.

Nedovoljene pritiske, ki bi lahko ogrozili neodvisnost urada OLAF, je mogoče odkriti samo z vztrajnim proučevanjem reprezentativnega vzorca raznovrstnih spisov in z razpravljanjem o tem s preiskovalci, vodilnimi uslužbenci in direktorji urada.

Zato so v zvezi s tem z uradom OLAF potekale razprave, da bi se opredelil okvir sistema za spremljanje primerov, s čimer bi bil nadzornemu odboru in njegovemu tajništvu omogočen dostop do dolgega seznama relevantnih spisov. Odobritev dostopa nadzornega odbora in njegovega tajništva do sistema za vodenje primerov v ta namen odpira vprašanja varstva osebnih podatkov, ki jih trenutno skupaj z drugimi povezanimi vprašanji obravnavata Evropski nadzornik za varstvo podatkov in pravna služba Komisije.

Po členu 22a kadrovskih predpisov mora uradnik, ki izve za dejstva, na podlagi katerih je mogoča domneva o obstoju nezakonite dejavnosti ali o ravnanju v zvezi z opravljanjem poklicnih nalog, ki lahko pomeni hudo kršitev obveznosti uradnikov Skupnosti, o tem nemudoma obvestiti svoje nadrejene, generalni sekretariat ali neposredno urad OLAF (6).

Generalni direktor urada OLAF je v dogovoru z nadzornim odborom obvestil osebje urada o dodatni možnosti, da osebje o kakršnih koli dejstvih in dokazih za morebitne nezakonite dejavnosti ali hude kršitve poklicne etike v uradu, za katere izve, poroča predsedniku nadzornega odbora (7). V obdobju poročanja ni bilo prejeto nobeno tovrstno poročilo.

Nadzorni odbor med spremljanjem v zvezi z devetmesečnimi poročili o preiskavah ni odkril nobenih dejanskih groženj operativni neodvisnosti urada OLAF.

II – 1.1 Reden nadzor in spremljanje na podlagi informacij, ki jih nadzornemu odboru pošlje generalni direktor urada OLAF (člen 11(7) Uredbe (ES) št. 1073/1999)

II – 1.1.1 Preiskave, ki trajajo več kot devet mesecev

Generalni direktor urada OLAF daje nadzornemu odboru mesečna poročila s povzetkom vseh preiskav, ki so do takrat trajale več kot devet mesecev (v nadaljnjem besedilu: devetmesečna poročila). Devetmesečna poročila navajajo razloge za nedokončanje preiskav in predvideni rok za dokončanje posameznega primera.

Nadzorni odbor je oblikoval mnenje (8) na podlagi proučitve 275 devetmesečnih poročil (od 424 odprtih primerov) za obdobje od januarja 2007 do decembra 2008 in 115 „ocen začetnih informacij“ za obdobje od marca do decembra 2008, ki so jih pred odločitvijo za začetek preiskave pripravili preiskovalci urada OLAF. Navedene „ocene začetnih informacij“ vsebujejo tudi „predloge začetnega delovnega načrta“.

Nadzorni odbor je želel razjasniti, ali so za visoki delež preiskav, daljših od devetih mesecev (teh je bilo decembra 2008 več kot 78 %), krivi objektivni razlogi, ki se jim ni bilo mogoče izogniti. Dolžino preiskav urada OLAF lahko namreč z namenom izključitve zunanjega vmešavanja ali pristranskih odločitev nadzira zgolj, če so razlogi za zamude objektivni in preverljivi. Posebno pozornost je namenil tudi pričakovanim rokom za dokončanje preiskav in vprašanju, ali so se preiskave neprekinjeno izvajale v obdobju, sorazmernem glede na okoliščine in kompleksnost primera (9).

Opravljena je bila analiza in poročila so bila razčlenjena na različne vrste dela, ki ga je opravil urad OLAF. Pomembna ugotovitev v številnih najrazličnejših primerih je bila, da razlogi za trajanje preiskave, ki je presegalo devet mesecev, navedeni v poročilu, pogosto niso ustrezali niti okoliščinam iz spisa preiskave niti iz poročila samega. Navedeni razlogi za zamude so zato v mnogih primerih nezanesljivi, zaradi česar lahko urad OLAF sprejme napačne sklepe. Neresnični razlogi za zamude lahko urad OLAF ovirajo pri dodeljevanju ustreznega osebja in proračunskih sredstev posameznemu primeru, na splošno pa lahko ovirajo učinkovito upravljanje preiskav in onemogočajo ustrezno presojo upravičenosti visokega deleža zamud pri preiskavah.

Prav tako je bilo ugotovljeno, da so vodje enot in direktorji pogosto podpisovali poročila o preiskavah, v katerih so bili navedeni zavajajoči razlogi za njihovo nedokončanje. To ponazarja, da pri dnevnem upravljanju preiskav ni zadostnega nadzora in kontrol.

Ugotovljeno je bilo, da ni dovolj specifičnih objektivnih in preverljivih razlogov za zamude pri preiskavah, zato je nadzorni odbor priporočil, da se po devetih mesecih opravi pregled celotnega postopka poročanja, tako da bo lahko poiskal resnične razloge za zamude. Pri tem je predlagal, kako bi bilo treba to storiti (10).

Nadzorni odbor je odkril velike težave s kakovostjo devetmesečnih poročil, katerih vzrok je pogosto nenavajanje predvidenega roka za dokončanje preiskav. Urad OLAF nima samo pravne obveznosti, da nadzornemu odboru navede „predvideni rok za dokončanje“, ampak je ta rok tudi bistveno orodje za upravljanje preiskav in izogibanje negativnim posledicam njihovega čezmernega trajanja. Nadzorni odbor priporoča, kot je storil že v prejšnjih mnenjih, da se devetmesečna poročila uporabljajo za učinkovito upravljanje preiskav.

Dobro načrtovanje preiskav je ključnega pomena za uspešne in zgoščene preiskave. Zato nadzorni odbor predlaga uradu OLAF, naj razvije sistem, ki bo za vsako začeto preiskavo vseboval podroben načrt njenega poteka. Urad OLAF se je pozitivno odzval na ta predlog, vendar nadzorni odbor še vedno čaka pisni predlog ukrepa.

II – 1.1.2 Priporočila institucijam

Generalni direktor urada OLAF je zavezan obvestiti nadzorni odbor o primerih, v katerih zadevna institucija, organ ali agencija ni upoštevala priporočil urada (11). V obdobju poročanja ni bil nadzorni odbor obveščen o nobenem takem primeru.

II – 1.1.3 Primeri, ki zahtevajo, da se podatki posredujejo nacionalnim sodnim organom: učinek sodbe Sodišča prve stopnje v zadevi T-48/05

Nadzorni odbor je v obdobju poročanja proučil 36 poročil o primerih, ki mu jih je predložil urad OLAF in jih je treba posredovati nacionalnim sodnim organom. Poročila so na sestankih nadzornega odbora predstavili sodniki iz enote za sodno in pravno sodelovanje.

Nadzorni odbor je opravil predhodno analizo, da bi lahko o zadevah razpravljal s predstavniki urada OLAF ter razumel vsebino in postopkovna vprašanja posameznih primerov. Posebno pozornost je namenil kakovosti poročila, da bi lahko izločil primere, ki jih nacionalni sodni organi morda ne bi obravnavali zaradi zastaranja zadeve, očitnega pomanjkanja dokazov ali drugih razlogov. V preteklosti je že odkril več primerov, v katerih je bila težava v zapadlosti zadeve. V obdobju poročanja je bilo veliko manj primerov, v katerih nacionalni sodni organi ne bi mogli ukrepati zaradi zapadlosti. Nadzorni odbor je opazil izboljšanje tudi v kakovosti informacij v poročilih, zlasti v analizi domnevnih kaznivih dejanj in veljavnih predpisov v državah članicah, katerim so bila poročila posredovana.

V obdobju poročanja je zaskrbljenost nadzornega odbora zbudil vse manjši pomen sodnikov iz enote za sodno in pravno sodelovanje. Funkcija teh sodnikov v uradu OLAF je edinstvena in dragocena, saj so kontaktna točka za nacionalne sodne organe, poleg tega pa zagotavljajo, da dokazi v spisih, posredovanih nacionalnim sodnim organom, izpolnjujejo pravne zahteve posamezne državne članice.

Nadzorni odbor zato močno priporoča uradu OLAF, naj že v začetku postopka preiskave v celoti izkoristi storitve sodnikov na teh področjih. Sodniki naj bi opozarjali tudi na morebitne kršitve temeljnih pravic strank, udeleženih v preiskavi, in preiskovalcem svetovali o vprašanjih v zvezi s temeljnimi pravicami. To bi moralo biti jasno določeno tudi v novem operativnem priročniku.

Učinek nedavnih sodb in odločitev

Nadzorni odbor je potem, ko so bile zadeve posredovane nacionalnim sodnim organom, v mnogih primerih naknadno proučil poročila o preiskavah.

Toda v nedavni sodbi Sodišča prve stopnje (12) je Sodišče odločilo, da pomanjkanje informacij, predloženih nadzornemu odboru pred posredovanjem poročil o preiskavah nacionalnim sodnim organom, pomeni kršitev člena 11(7) Uredbe (ES) št. 1073/1999. Prav tako je navedlo, da se je treba zaradi varstva temeljnih pravic pred posredovanjem zadev posvetovati z nadzornim odborom.

Posledice te obrazložitve v sodbi so navidez presegle odgovornosti, ki jih ima nadzorni odbor po Uredbi (ES) št. 1073/1999. Nadzorni odbor je izrazil svoje pomisleke glede posledic navedene odločitve. Med drugim ga skrbijo njegova pravna obveznost, da se ne vmešava v vodenje tekočih preiskav, nezavezujoča narava njegovih mnenj, pomanjkanje vpliva pri preprečevanju pošiljanja poročil o preiskavah nacionalnim sodnim organom, kar je izključna odgovornost urada OLAF, ter potrebe po proučitvi celotne dokumentacije vsake zadeve, kar bi zelo obremenilo tajništvo nadzornega odbora, ki je že preobremenjeno. Zaradi navedenega je nadzorni odbor predlagal Komisiji, naj vloži pritožbo proti sodbi Sodišča prve stopnje (13). Vendar se je Komisija odločila, da se proti tej sodbi ne bo pritožila.

Nadzorni odbor se je zato odločil, da se bo z uradom OLAF dogovoril o novih delovnih postopkih, da bi izpolnil odločitev Sodišča. Zaščita temeljnih pravic med preiskavo je trajna obveznost. Ko je nadzorni odbor obveščen o zadevi je njegova vloga pri pregledu, ali so bile temeljne pravice upoštevane, zgolj retroaktivna. Kakršno koli mnenje, ki bi ga nadzorni odbor dal na tej stopnji, bi bilo v specifični zadevi brez vsake praktične vrednosti.

Urad OLAF namerava poročila o preiskavah predložiti nadzornemu odboru pet delovnih dni preden se ta pošljejo nacionalnim sodnim organom. Nadzorni odbor predlaga, da bo urad OLAF za vsak primer zaprosil za podrobno poročilo o njegovem ravnanju glede temeljnih pravic in postopkovnih jamstev. Če bo imel nadzorni odbor v posamezni zadevi pomisleke glede spoštovanja temeljnih pravic in postopkovnih jamstev, bo zaprosil za dostop do celotnega spisa.

Zato želi biti nadzorni odbor obveščen o vseh pritožbah strank, udeleženih v preiskavi, ki jih je urad OLAF prejel ali obravnaval, kadar se zdi, da so bili ogroženi temeljne pravice in postopkovna jamstva. Še več, nadzorni odbor želi, da ga urad OLAF obvešča o vseh zadevah, ne le teh, ki se pošljejo nacionalnim sodnim organom, v katerih je bila vložena pritožba domnevne zlorabe temeljnih pravic in postopkovnih jamstev.

Najnovejše ugotovitve Sodišča za uslužbence Evropske unije (14) in Evropskega varuha človekovih pravic (15) poudarjajo potrebo po ozaveščenosti urada OLAF o zahtevah po spoštovanju postopkovnih pravic posameznikov, udeleženih v preiskavi.

II – 1.2 Politika „de minimis“ urada OLAF: manjše kršitve, ki jih lahko ustrezno obravnavajo druge službe

Nadzorni odbor je politiko „de minimis“ urada OLAF pregledal v povezavi s proučitvijo načina, na katerega se urad OLAF loteva nasprotij med potrebama po reševanju nepravilnosti na področju manjših kršitev in čim učinkovitejši uporabi omejenih virov, ki jih ima na voljo. Nadzorni odbor je želel predvsem oceniti, ali je trenutna praksa po načelu „de minimis“ uspešna in učinkovita ter ustrezno izpolnjuje sedanje potrebe urada OLAF.

Po pregledu 45 izbranih zadev z ocenjeno vrednostjo pod 50 000 EUR (16) je nadzorni odbor ugotovil:

— v veljavnem priročniku za operativne postopke niso vključena natančna merila „de minimis“ za izbiranje in obravnavo primerov „de minimis“ na katerem koli področju delovanja urada OLAF;

— dodeljevanje sredstev notranjim preiskavam „de minimis“ ne odraža najboljše porabe sredstev. Treba je opredeliti vlogo urada OLAF glede politike ničelne strpnosti za notranje preiskave, določiti način obravnavanja prejetih informacij in posredovati prejete informacije o manjših kršitvah in/ali manj pomembnih zadevah drugim službam Komisije, namesto da preiskavo začne urad OLAF. Urad OLAF ni zmožen obravnavati vseh prejetih informacij, ampak bi moral delovno breme deliti z drugimi službami Komisije, kjer je primerno;

— Komisija je sprejela politiko ničelne strpnosti, vendar, dokler lahko preiskovanje manjših zadev, zlasti notranje preiskave, prevzamejo drugi organi, to ne pomeni, da jih mora preiskovati urad OLAF. Lahko se zgodi, da urad OLAF ne bo zmogel obravnavati vseh prejetih informacij, četudi bi bile te v njegovi pristojnosti;

— na nekaterih področjih zunanjih preiskav (ter pomoči, spremljanja in koordinacije) je bil dogovor o politiki „de minimis“ sprejet med pripravo letnega načrta upravljanja, vendar ostaja večinoma teoretičen in zahteva še nadaljnji razvoj, razmislek in učinkovito izvedbo.

Nadzorni odbor se je aprila 2009 sestal z upravo urada OLAF, da bi skupaj razpravljali o politiki „de minimis“. Spodbudno je, da obstaja splošno soglasje glede nujne potrebe po uresničitvi uspešnejše in učinkovitejše politike „de minimis“ na vseh področjih preiskav. Nadzorni odbor z zadovoljstvom ugotavlja, da sta se direktorat A za preiskave in operativne zadeve ter Preiskovalni in disciplinski urad Komisije (IDOC) tesneje povezala, da bi se razjasnila razdelitev dela med njima in sprejeli jasni pragovi „de minimis“ za področje zunanjih preiskav (carinski in kmetijski sektor, SAPARD in strukturni skladi).

Glede na zelo omejena sredstva, ki jih lahko urad OLAF nameni preiskovanju, in ker mora preiskovati hude primere goljufij in nepravilnosti, ga nadzorni odbor spodbuja, naj se poskuša osredotočiti na bolj kompleksne in hujše primere, da se bodo sredstva Skupnosti porabila čim bolj smotrno.

II – 1.3 Reden nadzor in spremljanje na pobudo nadzornega odbora (člen 11(1) Uredbe (ES) št. 1073/1999)

II – 1.3.1 Načrtovanje in strateško usmerjanje preiskav

Nadzorni odbor je v obdobju poročanja začel pregledovati način načrtovanja „ocene začetnih informacij“ pred začetkom preiskave in „končnih poročil o preiskavah“ v preiskovalnih in operativnih enotah ter opravil več koristnih razprav z osebjem urada OLAF in vodstvenim osebjem direktoratov A in B za preiskave in operativne zadeve. Na nadzorni odbor sta vtis napravila dosledna učinkovitost in strokovnost, s katerima je zadeve vodil direktorat B, v mnogih primerih pa tudi direktorat A. Nadzorni odbor je zadovoljen, da je bil direktor direktorata A za preiskave in operativne zadeve I po dolgem obdobju negotovosti zdaj imenovan. Po mnenju nadzornega odbora bo to dolgoročno izboljšalo upravljanje in vodenje preiskav v okviru tega direktorata.

V tem obdobju poročanja je nadzorni odbor proučil približno 40 obrazcev za „oceno začetnih informacij“ in z njimi povezanih „končnih poročil o preiskavah“. V teku je podrobno pregledovanje razlogov za začetek preiskav, njihovih finančnih učinkov in preverjanje obstoja časovnih okvirov. Proučevanje načrtovanja in strateškega usmerjanja zadev je bistveni del spremljanja preiskav, ki ga opravlja nadzorni odbor, da lahko oceni, ali so bila spoštovana načela neodvisnosti, nepristranskosti in zakonitosti.

Nadzorni odbor je zadovoljen, da se upravljanje preiskav izboljšuje.

Proučil je tudi letni načrt upravljanja urada OLAF. Operativne prednostne naloge iz načrta ostajajo teoretične. Spremljanje dela do zdaj je pokazalo, da se v praksi te prednostne naloge ne uporabljajo pri odločanju o začetku preiskav. Urad OLAF med preiskavami in drugimi zadevami (kot so pomoč v kazenskih zadevah in primeri usklajevanja) praktično ne razlikuje ter vse zadeve enakovredno obravnava, čeprav ima na teh področjih precej različne vloge.

Zaradi tega in ker ocene prejetih pritožb in informacij obravnavajo skupine, ki potem opravijo preiskave, je zelo težko obvladovati vse večji obseg prejetih informacij in učinkovito dodeljevati naloge. Nadzorni odbor meni, da bi morali biti ukrepi uprave urada OLAF v zvezi z odpiranjem preiskav jasnejši.

Cilji preiskav še vedno niso jasno določeni, kar ovira njihovo napredovanje, časovni okvir in uporabo virov. Po priporočilu nadzornega odbora bi se bilo treba o časovnih okvirih ali rokih dogovoriti in jih določiti za vse faze preiskovalnega cikla, tudi za pripravo ocen in spremljanje dejavnosti, sistem za presojo rezultatov na podlagi ključnih kazalnikov uspešnosti pa bi bilo treba še okrepiti.

Preiskovalna ekipa bi morala na začetku vsake preiskave pripraviti podroben načrt preiskave in sicer tako temeljito, da bi lahko predvidela datum končne odločitve. Ta načrt bi moral zajemati vse predvidene preiskovalne korake in bi moral biti povezan s predhodnim časovnim razporedom vsakega posameznega koraka. Nadzorni odbor je predlagal, da pripravi dodatno celovitejše mnenje o načrtovanju preiskav (10).

Nadzorni odbor je dal mnenje o letnem načrtu upravljanja urada OLAF za leto 2010 (17) in v njem predstavil številne predloge za boljše določanje ciljev preiskav in merljivih kazalnikov uspešnosti. Upa, da bo to uradu OLAF pomagalo pri načrtovanju in strateškem razvoju preiskav.

II – 2 Postopkovna pravila za preiskave urada OLAF: priročnik urada OLAF – Operativni postopki

V obdobju poročanja je urad OLAF nadaljeval s posodabljanjem priročnika o postopkovnih pravilih za preiskave. Nadzorni odbor je to z zanimanjem spremljal. Po skoraj petih letih veljavnosti prejšnjega priročnika je bilo nadzornemu odboru jasno, da je treba večino določb na novo oblikovati. Zlasti je zaskrbljen nad tem, da preiskovalne enote še naprej delujejo na podlagi različnih navodil in praks ter da ni dovolj jasnih pravil in navodil. Urad OLAF je avgusta 2008 nadzornemu odboru poslal osnutek dolge različice novega priročnika za operativne postopke, v katerega so vključena osnovna pravila in načela preiskovalnih postopkov.

Nadzorni odbor v svojem odgovoru generalnemu direktorju urada OLAF (18) poudaril, da je po njegovem mnenju osnutek priročnika še nedovršen in da je še prezgodaj za njegovo sprejetje. Glavna pomanjkljivost dokumenta, kot tudi njegove kratke različice, je pomanjkanje jasnih navodil in natančnih pravil o preiskovalnih postopkih. Nadzornemu odboru se je zdelo, da bi bilo treba izboljšati celotno strukturo dokumenta, njegovo obliko in jasnost ter ga prilagoditi končnim uporabnikom in ga korenito revidirati, da bi se odpravili nedoslednosti, ponavljanja in nepravilnosti.

Tudi na splošno je nadzorni odbor skrbelo, da priročnik ni izpolnil njegovih pričakovanj. Zlasti ne vsebuje jasnih navodil glede meril za začetek preiskav in njihovo vodenje ter jasnih rokov za dokončanje in ocenjevanje preiskav. Nadzorni odbor je zmotilo predvsem pomanjkanje določb o nadzoru, ki bi ga sodniki iz enote za sodno in pravno svetovanje izvajali v zvezi z varstvom temeljnih pravic in postopkovnih jamstev med preiskavo.

Nadzorni odbor je uradu OLAF priporočil, naj nadaljuje pripravo praktičnega priročnika, s katerim bi se okrepili zakonitost, učinkovitost, preglednost in odgovornost delovanja urada OLAF. Osnutek še ni dokončan in po koncu obdobja poročanja je nadzorni odbor prejel poznejšo izboljšano različico priročnika.

II – 3 Upravna organizacija, proračun in kadrovska politika v povezavi s preiskovalno funkcijo urada OLAF

Nadzorni odbor še naprej pozorno opazuje kadrovsko politiko urada OLAF, saj je osrednjega pomena za uspešnost preiskav, zato je pozval upravo urada OLAF, naj okrepi število preiskovalcev in njihove usposobljenosti. Proučil je tudi predhodni predlog proračuna urada OLAF za leto 2010 in izdal mnenje (4).

Nadzorni odbor je ugotovil, da reaktivna preiskovalna politika uradu OLAF otežuje pregled nad prihodnjo delovno obremenitvijo in dodeljevanjem virov področjem, ki bi jih najbolj potrebovala. Postopek razdeljevanja virov med direktorati in enotami v direktoratih A in B za preiskave in operativne zadeve bi bilo po mnenju nadzornega odbora lahko preglednejši, delovno obremenitev pa bi bilo tako mogoče stalno spremljati. Kratek pregled statistik osebja za december 2008 je pokazal, da je 34 odstotkov osebja urada OLAF opravljalo preiskave v direktoratih A in B.

Nadzorni odbor je v svojem mnenju o proračunu za leto 2010 poudaril pomen dodeljevanja čim več virov urada OLAF njegovim preiskovalnim dejavnostim (njegovim glavnim nalogam) in ne nadaljnjemu dodatnemu zaposlovanju na področju funkcij administrativne podpore in usklajevanja. Po njegovem mnenju je treba nujno dati prednost vsem dejavnostim, ki lahko povečajo učinkovitost osebja in finančnih sredstev. Nadzorni odbor zlasti priporoča, da urad OLAF pojasni svoje izdatke za stroške misij in potne stroške, ki so velik delež celotnega proračuna.

Nadzorni odbor je opozoril, da je uspeh preiskav odvisen od motiviranega in kvalificiranega osebja z izkušnjami ter posebnimi spretnostmi in usposobljenostjo, ki jih je mogoče zgraditi s preudarno politiko in strategijo upravljanja osebja. Zaveda se, da je bilo doseženega že veliko napredka, zlasti pri urejanju položaja začasnega osebja. Urad OLAF želi spodbuditi, naj ne okrne usposabljanj specializiranega preiskovalnega osebja, in upa, da bo med drugim čim prej rešil tudi nekatera ključna vprašanja glede osebja, kot sta razvoj in mobilnost.

Glede upravnih in proračunskih vprašanj je nadzorni odbor opozoril, da uresničevanje učinkovite kadrovske politike ovirajo praktične težave. Generalni direktor urada OLAF ni popolnoma neodvisen pri pripravi proračuna in urejanju upravnih zadev, ampak mora zaradi decentraliziranja funkcij upoštevati finančne in kadrovske predpise Komisije. Zato nadzorni odbor meni, da si je treba še bolj prizadevati za nemoteno sodelovanje med uradom OLAF in upravo Komisije, s čimer se bo mogoče dogovoriti o takšnem notranjem upravljanju urada, da bo ta lahko v celoti uresničil svojo kadrovsko politiko.

Nadzorni odbor z zadovoljstvom ugotavlja, da je bil en javni natečaj za začasno osebje zaključen, objavljena pa dva notranja natečaja. Toda to bo le delno rešilo obstoječe težave, zato je treba določiti še nadaljnje ukrepe. Nadzorni odbor spodbuja urad OLAF, naj poveča mobilnost svojega začasnega osebja in po zaključku obeh tekočih načrtovanih natečajev preudarno načrtuje celovito politiko zaposlovanja. Spodbudno je tudi to, da je urad OLAF že vložil nekaj truda, da bi bilo lahko njegovo začasno osebje na novo razvrščeno v ustrezne razrede ali bi napredovalo.

III ODNOSI Z URADOM OLAF, INSTITUCIJAMI EU, PARTNERJI IN INTERESNIMI SKUPINAMI URADA OLAF

III – 1 Odnosi z uradom OLAF

Odnosi z uradom OLAF so bili v obdobju poročanja konstruktivni in informativni. Člani nadzornega odbora so se večkrat formalno in neformalno sestali z uradniki in direktorji urada OLAF, da bi razpravljali o zadevah skupnega pomena. Sestanki so bili sproščeni in vljudni, razprave pa odprte in odkrite.

Člani osebja urada OLAF, pogosto vključno z generalnim direktorjem, so se v obdobju poročanja udeleževali sestankov nadzornega odbora. Na večini sestankov nadzornega odbora med letom so sodniki iz enote za sodno in pravno svetovanje predstavili zadeve, ki so bile poslane nacionalnim sodnim organom, in člani nadzornega odbora so lahko poizvedeli o nadaljnjih podrobnosti teh zadev. Nadzorni odbor je z uradom OLAF podrobno razpravljal predvsem o načinu izvajanja odločitve Sodišča v zadevi T-48/05 (5), zlasti o načelu posvetovanja z nadzornim odborom pred pošiljanjem informacij nacionalnim sodnim organom.

Poleg teh predstavitev se je nadzorni odbor v obdobju poročanja srečal tudi z generalnim direktorjem, direktorji, vodji enot in pooblaščencem za varstvo podatkov pri uradu OLAF, da bi razpravljali o odprtih vprašanjih, tudi o najnovejšem osnutku operativnega priročnika in o predlagani reviziji Uredbe (ES) št. 1073/1999, zgoraj navedenih sodnih odločitvah in odločbi Komisije, da ne vloži pritožbe proti sodbi. Druge obravnavane zadeve so bile mnenje nadzornega odbora o primerih „de minimis“ urada OLAF, predhodni osnutek proračuna urada OLAF za leto 2010, obnovitev mandata članov nadzornega odbora in vprašanje naslednika vodje tajništva nadzornega odbora.

Nadzorni odbor se je na povabilo urada OLAF udeležil razprav izvršnega odbora, ki jih je vodil direktor direktorata A, da bi bolje razumel delovne metode ob začetku in vodenju preiskav.

Kar zadeva vprašanje varstva osebnih podatkov, še vedno ni soglasja o enakopravnem dostopanju članov nadzornega odbora do sistema za nadzor ponaredkov.

III – 2 Odnosi z institucijami Skupnosti ter partnerji in interesnimi skupinami urada OLAF

Nadzorni odbor je vedno cenil dobre odnose z institucijami Skupnosti ter partnerji in interesnimi skupinami urada OLAF, saj se slednji nanje zanaša, da bodo učinkovito izvrševali priporočila, ki jih pripravi na podlagi opravljenih preiskav.

V obdobju poročanja se je nadzorni odbor večkrat sestal s podpredsednikom Komisije Siimom Kallasom, z generalno sekretarko Komisije Catherine Day, med francoskim predsedstvom pa dvakrat z Odborom za proračunski nadzor Evropskega parlamenta in delovno skupino Sveta za boj proti goljufijam. Prijazna podpora vseh teh institucij delu urada OLAF in nadzornega odbora je zanj zelo spodbudna.

Nadzorni odbor je s podpredsednikom Kallasom in generalno sekretarko Komisije spregovoril o obnovitvi mandata svojih članov, ki je potekel konec novembra 2008. Komisija je potrdila svojo podporo obnovitvi mandata zdajšnjim članom.

Generalna sekretarka Catherine Day se je strinjala z nadzornim odborom, da je treba okrepiti spremljanje trajanja preiskav, in ga pozvala, da stori vse, kar je v njegovi moči, da bi se odpravile zamude v preiskovalnem postopku. Posebej je omenila tudi svojo zaskrbljenost glede pomena zgodnje vključitve sodnikov enote urada OLAF za sodno in pravno svetovanje v preiskovalni postopek, zlasti v zvezi z težavami zaradi zapadlosti. Nadzorni odbor se povsem strinja z generalno sekretarko.

Nadzorni odbor se je sestal tudi z direktorjem Preiskovalnega in disciplinskega urada Komisije Michaelom Magnierjem, da bi se pogovorila o odnosih med uradom OLAF in tem uradom. Strinjal se je z mnenji Michaela Magnierja glede pomena razjasnitve posameznih pristojnosti obeh uradov in izboljšanja odnosov med njima ter njunega vsakdanjega dela. Od tega bosta imela koristi oba urada. Treba je poskrbeti za boljšo izmenjavo informacij ob začetku preiskave in med njo ter pri ukrepih, ki ji sledijo. Medtem ko je bil nadzorni odbor zadovoljen z izboljšanjem odnosa med obema uradoma, pa meni, da je še prostora za nadaljnje izboljšanje v prihodnosti, če bo za to politična volja in se oba urada potrudita za boljše in doslednejše usklajevanje.

Nadzorni odbor je imel tudi več predstavitev v odboru COCOBU. Septembra 2008 se je nadzorni odbor dejavno udeležil razprave o predlogu spremembe Uredbe (ES) št. 1073/1999. Pri tem je poudaril svojo vlogo pri rednem spremljanju preiskav, kar je ustrezni mehanizem zagotavljanja neodvisnosti urada OLAF. Stališče nadzornega odbora je bilo potrjeno v končnem predlogu spremembe navedene uredbe, ki ga je Evropskemu parlamentu predložil decembra 2008. Predlog ni zgolj podprl vloge nadzornega odbora pri spremljanju preiskav, ampak je predlagal tudi, da bi moral imeti nadzorni odbor dostop do celotnih spisov preiskav, ki so trajale več kot 24 mesecev (19).

Nadzorni odbor se je v obdobju poročanja srečal tudi z madžarskim generalnim državnim tožilcem Tamásom Kovácsom, da bi skupaj ocenila kakovost in koristnost poročil urada OLAF o preiskavah, ki se pošiljajo nacionalnim sodnim organom, ter da bi spodbudila dober in proaktiven pretok informacij med uradom OLAF in madžarskimi sodnimi organi. Tamás Kovács je poudaril, da si madžarski organi močno želijo okrepiti sodelovanje med Madžarsko in drugimi državami članicami. Zlasti je spomnil na harmonični delovni odnos med njegovim uradom in uradom OLAF ter povedal, da je v načrtu možnost oblikovanja posebne enote v madžarskem uradu državnega tožilca, ki bi obravnavala zlasti preiskave, ki jih pošlje urad OLAF. Nadzorni odbor je navdušen nad tem pristopom, ki bi na Madžarskem omogočil učinkovito ukrepanje na podlagi preiskav urada OLAF. Pojasnjena je bila vloga madžarske službe za koordinacijo boja proti goljufijam (AFCOS) pri sodelovanju z uradom OLAF. Po mnenju nadzornega odbora je izredno pomembno, da države članice za kontaktno točko urada OLAF določijo nacionalni sodni organ, če ta obstaja.

SKLEPNE UGOTOVITVE IN PRIPOROČILA

I. Nadzorni odbor je proučil pomen neodvisnosti urada OLAF pri njegovem operativnem delu. Ugotovil je, da so poleg očitnih potencialnih neposrednih groženj tudi manj zaznavne nevarnosti, ki bi lahko omajale neodvisnost urada OLAF pri uvedbi in vodenju preiskav. Zato je nadzorni odbor podvojil svoja prizadevanja pri pregledovanju različnih spisov in razpravljanju o njih z osebjem urada OLAF, da bi odkril vir nedovoljenih pritiskov, ki bi lahko ogrozili neodvisnost urada OLAF na operativnem področju.

II. Nadzorni odbor je pregledal 275 poročil o preiskavah, ki trajajo več kot devet mesecev (devetmesečna poročila), za obdobje od januarja 2007 do decembra 2008 in 115 ocen začetnih informacij za obdobje od marca do decembra 2008. Odkril je, da je zelo velik delež (78 %) preiskav, ki jih je opravil urad OLAF, trajalo več kot devet mesecev. Ugotovil je, da ni natančno opredeljenega cilja in preverljivih razlogov za zamude. Zato ni mogel potrditi, ali je bil čas za dokončanje preiskav upravičen ali ne. Nadzorni odbor priporoča uradu OLAF, naj navede natančnejše in bolj točne razloge za neupravičene zamude pri dokončanju preiskav. Prav tako je zasnoval okvir priporočil.

III. Nadzorni odbor je odkril velike težave s kakovostjo devetmesečnih poročil, katerih vzrok je pogosto pomanjkanje navajanja predvidenega roka za dokončanje preiskav. OLAF nima samo pravne obveznosti, da nadzornemu odboru navede „predvideni rok za dokončanje“, ampak je ta rok tudi bistveno orodje za upravljanje preiskav in obvladovanje njihovega čezmernega trajanja. Nadzorni odbor priporoča, kot je storil že v prejšnjih mnenjih, da se devetmesečna poročila uporabljajo za učinkovito upravljanje preiskav.

IV. Nadzorni odbor je odkril, da spremljanje in nadzor nad dnevnim upravljanjem preiskav nista zadostna, zato mora urad OLAF to pomanjkljivost odpraviti. Za vsako uvedeno preiskavo je treba pripraviti podroben načrt z dogovorjenimi časovnimi okviri ali roki in jih določiti za vse faze preiskovalnega cikla, tudi za pripravo ocen in spremljanje dejavnosti, ter določiti sistem za presojo rezultatov na podlagi ključnih kazalnikov uspešnosti.

V. Nadzorni odbor je proučil 155 „ocen začetnih informacij“ pred začetkom preiskave, zdaj pa jih analizira, da bi ugotovil, kako operativne in preiskovalne enote ocenjujejo ter načrtujejo preiskave v okviru rednega spremljanja izvrševanja preiskovalne funkcije, ki ga opravlja nadzorni odbor, in da bi presodil, ali se pri tem upoštevajo načela neodvisnosti, nepristranskosti in zakonitosti.

VI. Nadzorni odbor je pregledal politiko „de minimis“ urada OLAF in proučil 45 izbranih primerov s posamezno ocenjeno vrednostjo pod 50 000 EUR. Ugotovil je, da dodeljevanje virov urada OLAF majhnim notranjim preiskavam ni najučinkovitejša uporaba virov. Politika ničelne strpnosti, ki jo je sprejela Komisija, ne onemogoča drugih organov (na primer urada IDOC), da bi preiskovali te primere namesto urada OLAF. Nadzorni odbor priporoča, da se v priročnik za operativne postopke vključijo merila za izbiranje in obdelavo primerov „de minimis“.

VII. Nadzorni odbor meni, da je treba poskrbeti za boljšo izmenjavo informacij med uradoma OLAF in IDOC ob začetku preiskave in med njo ter pri ukrepih, ki ji sledijo. Medtem ko je bil nadzorni odbor zadovoljen z izboljšanjem odnosa med obema uradoma, pa meni, da je še prostora za nadaljnje izboljšanje v prihodnosti, če bo za to politična volja in se oba urada potrudita za boljše in doslednejše usklajevanje.

VIII. Nadzorni odbor je proučil 36 poročil o preiskavah, ki jih je urad OLAF poslal nacionalnim sodnim organom. Z zadovoljstvom ugotavlja, da je bilo v tem obdobju poročanja v primerjavi s prejšnjim manj primerov, v katerih je bila težava v zapadlosti zadeve.

IX. Sodišče prve stopnje je odločilo, da mora biti nadzorni odbor obveščen o primerih, ki jih je treba poslati nacionalnim sodnim organom še preden se pošljejo, da se zavaruje temeljne pravice strank, udeleženih v preiskavi. Nadzorni odbor bo skupaj z uradom OLAF oblikoval novo delovno prakso, v kateri bo določeno, da se nadzorni odbor ne sme vmešavati v vodenje tekoče preiskave.

X. Nadzorni odbor želi biti obveščen o vseh pritožbah strank, udeleženih v preiskavi, ki jih je urad OLAF prejel ali obravnaval, kadar se zdi, da so bili ogroženi temeljne pravice in postopkovna jamstva. Poleg tega nadzorni odbor želi, da ga urad OLAF obvešča o vseh zadevah, ne le teh, ki se pošljejo nacionalnim sodnim organom, v katerih je bila vložena pritožba domnevne zlorabe temeljnih pravic in postopkovnih jamstev.

XI. Nadzorni odbor poziva urad OLAF, naj v primerih, ki jih je treba poslati nacionalnim sodnim organom, že v začetku postopka preiskave v celoti izkoristi storitve sodnikov iz enote za sodno in pravno sodelovanje. Sodniki naj bi opozarjali tudi na vprašanja temeljnih pravic strank, udeleženih v preiskavi, in preiskovalcem svetovali o vprašanjih v zvezi s temeljnimi pravicami. To bi moralo biti jasno določeno tudi v novem priročniku urada OLAF – operativni postopki.

XII. Nadzorni odbor je spremljal napredek urada OLAF pri posodabljanju priročnika za operativne postopke. Svoje pomisleke v zvezi s številnimi pomanjkljivostmi osnutka dokumenta je izrazil generalnemu direktorju. Urad OLAF naj bi nadaljeval pripravo praktičnega priročnika, s katerim bi se okrepili zakonitost, učinkovitost, preglednost in odgovornost delovanja urada OLAF.

XIII. Nadzorni odbor je poudaril pomen dodeljevanja čim več virov urada OLAF njegovim preiskovalnim dejavnostim (njegovim glavnim nalogam) in ne nadaljnjemu dodatnemu zaposlovanju na področju funkcij administrativne podpore in usklajevanja. Po njegovem mnenju je treba nujno dati prednost vsem dejavnostim, ki lahko povečajo učinkovitost osebja in finančnih sredstev. Nadzorni odbor zlasti priporoča, da urad OLAF pojasni svoje izdatke za stroške misij in potne stroške, ki so velik delež celotnega proračuna.

XIV. Nadzorni odbor je opozoril, da je uspeh preiskav odvisen od motiviranega in kvalificiranega osebja z izkušnjami ter posebnimi spretnostmi in usposobljenostjo, ki jih je mogoče zgraditi s preudarno politiko in strategijo upravljanja osebja. Nadzorni odbor se zaveda, da je bilo doseženega že veliko napredka, zlasti pri urejanju položaja začasnega osebja. Nadzorni odbor želi urad OLAF spodbuditi, naj ne okrne usposabljanj specializiranega preiskovalnega osebja, in upa, da bo med drugim čim prej rešil tudi nekatera druga ključna vprašanja glede osebja, kot sta razvoj in mobilnost.

XV. Nadzorni odbor meni, da si je treba še bolj prizadevati za nemoteno sodelovanje med uradom OLAF in upravo Komisije, s čimer se bo mogoče dogovoriti o takšnem notranjem upravljanju urada, da bo ta lahko v celoti razvil in uresničil svojo kadrovsko politiko.

(1) Glej Prilogo 1. Koledar sestankov nadzornega odbora.

(2) Člen 8 Poslovnika nadzornega odbora OLAF (UL L 33, 7.2.2007).

(3) Nadzorni odbor je Poslovnik sprejel avgusta 2006, objavil pa februarja 2007 (Poslovnik nadzornega odbora OLAF, UL L 33, 7.2.2007)).

(4) Glej Prilogo 6. Mnenje št. 3/2009 – Predhodni predlog proračuna urada OLAF za leto 2010.

(5) Sodba Sodišča prve stopnje z dne 8. julija 2008 v zadevi Franchet in Byk proti Komisiji Evropskih skupnosti (T-48/05).

(6) Glej člen 22a in člen 22b Kadrovskih predpisov.

(7) Obvestilo osebju urada OLAF z dne 10. novembra 2008.

(8) Glej Prilogo 5. Mnenje št. 2/2009 – Poročilo urada OLAF o preiskavah, ki potekajo več kot devet mesecev.

(9) Člen 6(5) Uredbe (ES) št. 1073/1999.

(10) Glej Prilogo 5. Mnenje št. 2/2009 – Poročilo urada OLAF o preiskavah, ki potekajo več kot devet mesecev, Sklepne ugotovitve in priporočila (strani od 60 do 63).

(11) Člen 11(7) Uredbe (ES) št. 1073/1999.

(12) Sodba, ki jo je 8. julija 2008 izdal tretji senat Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti v zadevi Franchet in Byk proti Komisiji Evropskih skupnosti (T-48/05).

(13) Sklicna številka D 53/02-09-08.

(14) Zadeva Violetti in drugi proti Evropski komisiji (F-05/05 in F-07/05).

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark.

(16) Glej Prilogo 3. Mnenje št. 5/2008 – Politika de minimis urada OLAF.

(17) Glej Prilogo 4. Mnenje št. 1/2009 – Letni načrt upravljanja urada OLAF za leto 2009.

(18) Nadzorni odbor je odgovor poslal 25. februarja 2009. V njem je podrobno opisal celotno strukturo priročnika in navedel glavne predloge glede specifičnih delov dokumenta.

(19) Glej člen 11(3) in člen 14 končnega osnutka predloga Evropskega parlamenta o spremembi Uredbe (ES) št. 1073/1999.

PRILOGA 1 KOLEDAR SESTANKOV NADZORNEGA ODBORA 2008 Mesec Datum sestanka JUNIJ torek, 24. junija – sreda, 25. junija JULIJ torek, 8. julija – sreda, 9. julija SEPTEMBER četrtek, 18. septembra OKTOBER ponedeljek, 6. oktobra – torek, 7. oktobra NOVEMBER torek, 11. novembra – sreda, 12. novembra DECEMBER torek, 16. decembra – sreda, 17. decembra

2009 Mesec Datum sestanka JANUAR torek, 20. januarja – sreda, 21. januarja FEBRUAR torek, 17. februarja – sreda, 18. februarja MAREC torek, 24. marca – sreda, 25. marca APRIL torek, 21. aprila – sreda, 22. aprila

PRILOGA 2 SEZNAM MNENJ, KI JIH JE NADZORNI ODBOR SPREJEL MED 1. JUNIJEM 2008 IN 31. MAJEM 2009 2008 Mnenje št. 5/2008 Politika de minimis urada OLAF 2009 Mnenje št. 1/2009 Letni načrt upravljanja urada OLAF za leto 2009 Mnenje št. 2/2009 Poročilo urada OLAF o preiskavah, Mnenje št. 3/2009 Predhodni predlog proračuna urada OLAF za leto 2010

PRILOGA 3 MNENJE št. 5/2008 Politika de minimis urada OLAF 2. decembra 2008 UVOD OLAF ima glede na število preiskav, ki naj bi jih opravil, omejene preiskovalne vire. Da bi preiskovanje težjih primerov goljufij in nepravilnosti v škodo finančnih interesov EU potekalo z ustrezno hitrostjo in učinkovitostjo, je nujna učinkovita uporaba virov, ki jih ima OLAF na voljo. Nadzorni odbor (NO) je v preteklosti izrazil skrb (1), da OLAF še ni razvil jasne ter dosledne preiskovalne politike in strategije. Uredbe ES in Sklep Komisije o ustanovitvi OLAF (2) ne navajajo posebej prednostne razvrstitve prejetih informacij ali pritožb, ki vključujejo majhne denarne zneske (primeri „de minimis“). Iz tega izhaja, da bo OLAF načeloma enako obravnaval prejete informacije in preiskave, ki jih izvaja, vključno s primeri de minimis. Prednostne naloge OLAF v zvezi s preiskovanjem so določene v priročniku (3) in tekočem letnem načrtu upravljanja. V obvestilu, ki ga je OLAF junija 2007 (4) naslovil na NO, sta v zvezi z notranjimi preiskavami poudarjena praksa „ničelne tolerance“ in pravilo de minimis. Zato se je NO odločil raziskati, na kakšen način OLAF obravnava zadeve de minimis, da bi ocenil prakso in učinkovitost sedanje politike de minimis, ki jo izvaja OLAF. 1. IZBIRA ZADEV V obdobju od decembra 2005 do novembra 2008 (36 mesecev) je bilo v bazi podatkov sistema za vodenje primerov (CMS) zabeleženih okrog 2 000 zaključenih zadev OLAF. S tega seznama je NO izbral 45 zadev (za več podrobnosti glej Prilogo 1 (5)) z ocenjenim finančnim učinkom manj kot 50 000 EUR. Prag 50 000 EUR je bil izbran na podlagi izračuna stroškovne učinkovitosti najnižjih stroškov povprečne preiskave ob upoštevanju trajanja povprečne preiskave OLAF (28 mesecev) in potrebnih virov (dva preiskovalca s povprečno 15 zadevami na osebo). Finančni učinek izbranih zadev je bil razdeljen, kot sledi: Finančni učinek v EUR Število zadev v vzorcu 0–500 6 501–25 000 20 25 001–50 000 19 Skupaj 45 Vzorec predstavlja različne vrste zadev OLAF, od notranjih in zunanjih preiskav do zadev v zvezi s pomočjo, nadzorom in usklajevanjem. NO je pri teh zadevah pregledal ocene, vmesna in končna poročila ter poročila o nadaljnjih ukrepih, da bi ugotovil: — ali je bil začetek preiskave pri vseh zadevah v skladu s pravili iz priročnika OLAF, — ali je bil OLAF edini ali najprimernejši organ za preiskovanje zadeve (zlasti v zvezi z notranjimi zadevami), — trajanje preiskave (v mesecih) in vrsto zadeve, — učinek preiskave in nadaljnjih ukrepov nacionalnih organov/institucij in organov EU po zaključku preiskave, — oceno uporabljenih virov (število ljudi, vključenih v preiskavo), — predajo prejetih informacij ali zaključenih zadev ustreznim službam Komisije. 2. ANALIZA IN UGOTOVITVE 2.1 Splošne opombe OLAF je porabil povprečno pet mesecev za oceno prejetih informacij in 15 mesecev za preiskovanje izbranih zadev. V veliki večini zadev sta sodelovala dva preiskovalca in prvotni ocenjevalec jih je razvrstil kot zadeve z nizko prioriteto. V šestih primerih ob koncu preiskave niso bili priporočeni nadaljnji ukrepi. NO je preučil razloge za začetek preiskave glede na merila iz priročnika in ugotovil, da je bila utemeljitev za začetek preiskave v večini teh primerov slabo opredeljena in ni vključevala jasnih razlogov v obrazcu za začetno oceno, ki bi podprli preiskavo. Obrazec za začetno oceno navaja obtožbe, pravno podlago OLAF in zanesljivost vira, ne pojasnjuje pa razloga za začetek preiskave primera na podlagi meril iz priročnika. Kot merilo za začetek preiskav zadev se uporablja „zadostno resen sum“ (6), ki pa ni opredeljen v priročniku. Očitno je način razlage in izvedbe tega merila v celoti odvisen od odločitve ocenjevalca. Kljub temu, da v obrazcu za začetno oceno niso bili navedeni jasna merila ali razlogi za začetek preiskave in da v spisih zadev ni obstajala nobena druga pisna utemeljitev, ki bi podprla začetek preiskave zadeve, je za veliko zadev začetek preiskave predlagal ocenjevalec, nato pa so ga odobrili vodja enote, direktor in odbor. Priročnik OLAF, ki je trenutno v veljavi in ga uporabljajo preiskovalci in ocenjevalci, ne daje jasnih navodil ocenjevalcem, ki izvajajo začetno oceno prejetih informacij, potrebnih za presojo, ali naj priporočijo začetek preiskave ali ne. Boljša opredelitev meril za začetek preiskave bi izboljšala preglednost in omogočila doslednejšo, primernejšo in skladnejšo obravnavo prejetih informacij. Po sedanji praksi oseba, ki opravi začetno oceno prejetih informacij, izvede tudi preiskavo. Ta praksa, ki ni edinstvena za OLAF, lahko prepreči nevtralno in nepristransko oceno informacij, če ni uravnotežena z jasnimi in preglednimi merili za začetek preiskave zadev ter temeljitim upravljavskim nadzorom. Medtem ko so preiskave razvrščene na preiskave z visoko, srednjo ali nizko prioriteto, pa NO ni mogel ugotoviti posebne obravnave za zadeve z nizko ali povprečno prioriteto. Potrebno je pojasnilo glede obravnavanja zadev z nizko prioriteto, če in kadar se viri sprostijo iz drugih zadev. Zdi se, da so bile vzorčne preiskave obravnavane na enak način kot vse druge preiskave, čeprav so bile prvotno razvrščene kot preiskave z nizko ali povprečno prioriteto. Zdi se, da je na splošno na voljo zelo malo informacij o ukrepih, sprejetih za načrtovanje preiskave po odločitvi o začetku preiskave. Za vsako preiskavo je bistvenega pomena jasen in jedrnat načrt preiskave (tj. posebni cilji, pričakovani rezultati, analiza tveganj, roki, merila in dodeljevanje virov) za vodenje in organizacijo dela, ki se ga po potrebi posodablja. Priporočila1. Oddelek „Operativne prednostne naloge“ priročnika naj se razvije tako, da se vključijo jasne smernice in politika de minimis. Določijo naj se okvirni pragi de minimis za različne vrste preiskav in merila za začetek preiskave zadeve de minimis.2. Pojasnijo naj se praktične posledice opredelitev preiskav kot preiskav z visoko, srednjo in nizko prioriteto.3. Pred začetkom preiskave naj se pripravi načrt preiskave, v katerem se navede cilj preiskave.4. OLAF naj zagotovi, da je funkcija ocenjevalca ločena od funkcije preiskovalca, kadar je to mogoče (če to dovoljujejo jezikovna znanja). 2.2 Notranje preiskave OLAF vodi politiko ničelne tolerance (7) Komisije na tem področju in kot organ Skupnosti, pooblaščen za varstvo in zaščito finančnih interesov Skupnosti, obravnava vse notranje zadeve kot enako pomembne. Poleg morebitnega finančnega učinka na proračun Skupnosti mora OLAF upoštevati tudi druge dejavnike, vključno s politično težo informacij, ugledom Skupnosti in/ali resnostjo zadeve, zlasti glede poklicnega ravnanja uslužbencev Skupnosti (8). Zato je OLAF navedel (9), da ima malo manevrskega prostora za odločanje o tem, ali naj s preiskavo začne ali ne; preiskovati mora vse zadeve, ki so v njegovi pristojnosti, razen tako imenovanih manjših kršitev, ki se lahko dodelijo drugim službam Komisije, kot sta varnostni urad Komisije ali IDOC (preiskovalni in disciplinski urad Komisije). Glavna naloga OLAF je zaščita finančnih interesov Skupnosti. V primerih, ko so se obtožbe nanašale na izgubo ali tveganje za izgubo razmeroma majhnih zneskov sredstev Skupnosti zaradi neutemeljenih ali ponarejenih zahtevkov za povračilo, navzkrižja interesov, neupravičene porabe ali nerazkritih zunanjih dejavnosti, bi se po mnenju NO prejete informacije lahko takoj posredovale IDOC. Izjema so zadeve, v katerih so bili udeleženi visoki uradniki ali so vključevali resne in nenehne obtožbe zaradi nepravilnosti ali goljufije, ali pa se je zadeva nanašala na drugo preiskavo OLAF ali službo Skupnosti, v kateri IDOC nima pristojnosti za ukrepanje. Po mnenju NO so potrebna nadaljnja navodila glede vrste informacij, ki bi lahko bile razvrščene kot „manjše kršitve“, in glede tega, kdaj bi se informacije lahko poslale drugim službam. NO glede sodelovanja z IDOC poudarja, da mora OLAF informacije v zvezi z manjšimi kršitvami in/ali zadevami z zelo majhnim finančnim učinkom predati IDOC na zgodnji stopnji, s čimer se omogoči hiter začetek disciplinskega postopka. Tako bi se zagotovilo učinkovito in hitro sankcioniranje vseh kršitev. Pri 99 % zadev v preverjenem vzorcu so preiskavam OLAF sledile upravne poizvedbe IDOC in nato disciplinski ukrepi. Po mnenju NO naj bi se disciplinski ukrepi izvajali brez odlašanja, kot navaja Evropsko sodišče (10). Zato bi moral OLAF informacije takoj predati IDOC ali drugim ustreznim službam Komisije, in treba bi se bilo izogibati podvajanju preiskav. To je zlasti pomembno, kadar udeležene osebe niso uradniki ali obstaja nevarnost, da bodo kmalu zapustile službo, kar se je zgodilo v nekaj vzorčnih preiskavah. Po mnenju NO ni bilo razloga, da se v takšnih primerih informacije ne bi takoj posredovale IDOC, brez uvedbe preiskave OLAF. NO pozdravlja najnovejša prizadevanja OLAF za okrepitev sodelovanja z IDOC in drugimi službami Komisije ter spodbuja še več dejavnosti na tem področju. Tesnejše sodelovanje bo izboljšalo posredovanje prejetih informacij neposredno ustreznim službam, brez potrebe po posredovanju s strani OLAF. OLAF bi moral zlasti poskušati izboljšati postopek izmenjave informacij in sodelovanje s temi službami. Dogovori o sodelovanju pa naj ne bi omejili ključnih pristojnosti OLAF ali njegovega neodvisnega delovanja. NO meni, da bi lahko OLAF z okrepitvijo sodelovanja sprostil več virov za težje primere goljufij in nepravilnosti, kadar je nedvomno edini organ Skupnosti, ki lahko preiskuje te zadeve. Ker je cilj OLAF zagotoviti za Skupnost ekonomsko najugodnejšo ponudbo, bi bila po mnenju NO prednost za OLAF in druge službe, če bi strokovno znanje in poznavanje notranjih zadev delili z redno izmenjavo informacij in razpravljanjem o tekočih zadevah, brez določanja prestrogih in podrobnih pravil. Sklepna pripomba zadeva sodno spremljanje izvajanja notranjih preiskav. Za večino vzorčnih zadev sodno spremljanje ni bilo predlagano ali izvedeno, in sicer zaradi različnih razlogov, kot sta zastaranje ali pomanjkanje ustreznih dokazov za začetek kazenske preiskave. Sklepna ugotovitev NO je, da nacionalni sodni organi v številnih vzorčnih zadevah niso mogli obravnavati zadev de minimis zaradi delovne obremenitve in hkratnih prednostnih nalog. Po mnenju NO je treba temeljiteje razmisliti o izvedljivosti uspešnega sodnega spremljanja zadev de minimis, preden se preiskave primerov začnejo in posredujejo njim; zelo pomembno je tudi konstruktivno sodelovanje z nacionalnimi sodnimi organi, da se zagotovi učinkovito spremljanje po zaključku zadev. Priporočila1. OLAF naj bolje opredeli svojo politiko ničelne tolerance za notranje preiskave in se zlasti odloči, kako bo obravnaval informacije v zvezi s preiskavami z nizkim finančnim učinkom. To mora biti jasno navedeno v priročniku.2. Kadar so na voljo drugi preiskovalni viri, naj OLAF posreduje prejete informacije o manjših kršitvah in/ali primerih v zvezi z majhnim finančnim učinkom drugim službam Komisije, namesto da se odloči za začetek preiskave OLAF. Treba je razjasniti, kdaj naj bi se informacije posredovale IDOC in drugim službam Komisije, in opredeliti izraz „manjša kršitev“.3. OLAF naj izboljša postopek izmenjave informacij med ustreznimi službami Komisije v zvezi z notranjimi zadevami de minimis.4. Splošni operativni prednostni nalogi OLAF naj bi bili osredotočati se na zahtevne in težje zadeve, da bi OLAF bolje uporabil svoje omejene vire, in s tem zagotoviti Skupnosti največjo vrednost za vložena sredstva. 2.3 Zunanje preiskave Za zunanje preiskave je zaščita finančnih interesov Skupnosti deljena odgovornost s pristojnimi organi držav članic (11). OLAF ima na tem področju na splošno več svobode in prožnosti, da se odloči, ali naj se preiskava začne ali ne. V skladu s priročnikom (12) je treba ob začetku preiskave upoštevati določena merila, kot sta načelo subsidiarnosti in sorazmernosti. Kadar pa v državi članici ne obstaja pristojni organ za začetek preiskave, je OLAF edina organizacija, pooblaščena za preiskavo. Področja vzorčnih zadev so zadevala manjše nepravilnosti pri izvajanju programov Skupnosti, zlasti pa so predstavljala zadeve, ki so vključevale sum navzkrižja interesov, neupravičena plačila ali slabo upravljanje sredstev projekta. Med spremljanjem teh zadev je NO upošteval zlasti resnost zadev, merila za začetek preiskave teh zadev, ukrepe nacionalnih organov in spremljanje. Kot pri raziskanih notranjih zadevah de minimis je NO ugotovil, da pri odločanju za začetek preiskav teh zadev niso bila uporabljena nobena jasna merila. NO je zato mnenja, da sedanja strategija in prednostna razvrstitev zunanjih preiskav nista jasni. Treba je nadalje razviti merila za začetek (vključno z okvirnimi najnižjimi pragi) zunanje preiskave in se s tem izogniti začetku preiskav zadev de minimis. Po mnenju NO bi strategija in jasna prednostna razvrstitev zagotovili boljšo uporabo omejenih virov Skupnosti ter omogočili boljšo dodelitev virov, kjer bi bilo to mogoče, za preiskovanje težjih primerov. NO ni prepričan, da so pri rednem izvajanju preiskav zadev z zelo nizkim finančnim učinkom, ki presegajo stroške preiskave, viri OLAF optimalno uporabljeni. Na podlagi vzorčnih zadev NO ugotavlja, da je med ali pred preiskavo OLAF ustrezna služba ali agencija Skupnosti zelo pogosto uspešno izvedla finančno spremljanje ali izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov in/ali disciplinske ukrepe (npr. vključitev imena družbe v sistem zgodnjega opozarjanja), kadar je bilo to primerno, oziroma da so bile navedene dejavnosti že v polnem teku. NO iz poročil ni mogel ugotoviti dodane vrednosti, ki jo je preiskava OLAF teh manjših nepravilnosti prinesla k postopku, zlasti glede finančnega spremljanja, ker je služba, pristojna za izvedbo programa, že izdala nalog za izterjavo in je to lahko storila takoj, ko so bile na voljo informacije o možni goljufiji ali nepravilnosti. NO je prav tako opazil prakso, da je bila po tem, ko je Odbor začel s preiskavo OLAF, ta opravljena do konca in da ukrepi za zaključek preiskave niso bili sprejeti, čeprav so bili predvideni nadaljnji ukrepi zaključeni med preiskavo. Glede nadaljnjega sodnega ukrepanja je NO ugotovil, da je iz razlogov, na katere OLAF ne more vplivati, zbiranje informacij iz držav nečlanic v zvezi s temi ukrepi za OLAF pogosto težavno. Iz tega razloga informacije večinoma posredujejo delegacije Komisije v zadevnih državah in je zato vložek OLAF omejen. Priporočilo1. Razvije/opredeli naj se strategija de minimis za zunanje preiskave in opredelijo naj se najnižji pragi za te preiskave. 2.4 Zadeve v zvezi s pomočjo, nadzorom in usklajevanjem Pri spremljanju zadev de minimis je bilo v vzorec vključenih več zadev v zvezi s pomočjo, nadzorom in usklajevanjem. Na splošno so pravna podlaga za te dejavnosti Pogodba ES in ustrezni predpisi (13), ki obvezujejo OLAF, da pomaga državam članicam pri organiziranju sodelovanja in usklajevanju njihovih dejavnosti za zaščito finančnih interesov Skupnosti pred goljufijami. Kot pri zunanjih in notranjih zadevah de minimis je NO ugotovil, da bi bilo izjemno koristno v priročnik vključiti navodila, kako naj OLAF obravnava prejete informacije v zvezi s temi vrstami zadev, zlasti glede prednostne razvrstitve in izbire zadev (merila za začetek preiskave zadeve). V vzorcu zadev je NO ugotovil, da so državni organi vedno predpostavljali, da so sami pristojni za spise zadev (izvedba preiskave in nadaljnji ukrepi) in je bila zato vloga OLAF zelo omejena v primerjavi z zunanjimi in notranjimi preiskavami zadev, kjer je dejanske preiskovalne dejavnosti, kot so inšpekcije, pregledi in preverjanje informacij, izvajal Urad. Zato je imel NO težave pri ugotavljanju morebitne dodane vrednosti, ki naj bi jo OLAF prispeval na tem področju, in bi bilo zato smiselno razmisliti, v kakšnem obsegu naj bi se viri OLAF uporabljali v teh dejavnostih v primeru pomanjkanja virov na področjih zunanjih in notranjih preiskav. Priporočilo1. V priročnik OLAF naj se vključijo merila za prednostno razvrstitev in izbiro za zadeve v zvezi s pomočjo, nadzorom in usklajevanjem. (1) Glej, na primer, sklepe in priporočila letnih poročil o dejavnostih NO za obdobje od decembra 2005 do maja 2007 in od junija 2007 do maja 2008. (2) Uredbi (ES) št. 1073/1999 in št. 1074/1999; Sklep Komisije z dne 28. aprila 1999 (UL L 136/20, 31.5.1999). (3) Priročnik OLAF z dne 25. februarja 2005, točka 3.2 Operativne prednostne naloge: Na področju notranjih preiskav se upoštevajo naslednja merila: resnost kaznivega dejanja ali disciplinskega prekrška, vpletenost zarote ali posameznega akterja ali visokih uradnikov, vpletenost zlorabe pooblastil, negativen vpliv na ugled/spoštovanje EU in ali je preiskavo zahtevala služba/institucija. Na področju zunanjih preiskav obstaja petnajst meril, kot so pomen finančnega učinka, javni interes itd. (4) Interno obvestilo z dne 18. junija 2007 o praksi OLAF v zvezi z ničelno toleranco in pravilom de minimis na področju notranjih preiskav. V obvestilu so opisana glavna načela politike ničelne tolerance Komisije in pravila de minimis na področju notranjih preiskav ob začetku preiskav in pri posredovanju končnih poročil nacionalnim organom. Obvestilo zaključuje določba, da mora OLAF ob začetku preiskave ostati v mejah svojih pristojnosti in da naj manjše kršitve, ki niso povezane s finančnimi interesi Skupnosti, obravnavajo druge službe in ne OLAF. (5) Priloga 1: dokument na 12 straneh, ki analizira informacije v zvezi z zadevo, ne bo objavljen. (6) SES-11/00 ES/ECB – 10. julij 2003, točka 141 in C-15/00 ES/EIB – 10. julij 2003, točka 164. (7) Interno obvestilo z dne 18. junija 2007 o praksi OLAF v zvezi z ničelno toleranco in pravilom de minimis na področju notranjih preiskav. (8) Člen 2(1) Sklepa Komisije z dne 28. aprila 1999 (UL L 136, 31.5.1999, str. 20). (9) Priročnik, točka 3.2.1.1, o operativnih prednostnih nalogah notranjih preiskav. (10) SES, C-270/99, 27. november 2001; Sodišče prve stopnje, T-307/01, 10. junij 2004; mnenje generalnega pravobranilca C-270/99, 22. marec 2001. (11) Pogodba ES, člen 280(2). (12) Točka 3.2.1.2 Zunanje preiskave – načelo diskretnosti, str. 63. (13) Člen 280 Pogodbe ES, člen 1(2) Uredbe št. 1073/99 in člen 9(1) Uredbe št. 2988/95.

PRILOGA 4 MNENJE št. 1/2009 Letni načrt upravljanja urada OLAF za leto 2009 V Bruslju, 19. marca 2008 Nadzorni odbor je pregledal javni del in interne priloge letnega načrta upravljanja urada OLAF za leto 2009. Posebno pozornost je namenil ciljem, kazalnikom in pričakovanim rezultatom preiskav ter njihovim povezavam z drugimi dejavnostmi urada. Nadzorni odbor uradu OLAF čestita za jasen, dobro strukturiran in natančno opredeljen letni načrt upravljanja ter za upoštevanje njegovih priporočil. Nadzorni odbor podaja nekaj misli in opažanj v zvezi z letnim načrtom upravljanja za leto 2009. 1. Javni del Nadzorni odbor ugotavlja, da sta bila v primerjavi z letom 2008 kazalnik in splošni cilj „zmanjšanja goljufij na najnižjo možno raven“ spremenjena tako, da je bil poudarjen pomen povratnih informacij uporabnikov. Nadzorni odbor se strinja s tem pristopom in ugotavlja, da je v skladu z njegovim priporočilom iz Mnenja št. 3 iz leta 2006, v katerem je poudaril pomen po udeležbi zainteresiranih strani urada OLAF pri opredeljevanju standardov kakovosti, količinskih standardov in meril uspešnosti za dejavnosti urada. Ob upoštevanju tega nadzorni odbor ponavlja, da mora urad OLAF s svojimi glavnimi zainteresiranimi stranmi vzpostaviti sistem za redno posredovanje povratnih informacij. V zvezi s kazalnikom splošnega cilja „učinkovite rabe rezultatov raziskav mnenja zainteresiranih strani“ je nadzorni odbor proučil rezultate ter analizo Eurobarometra in raziskave mnenja Komisije, ki jo je pripravil vaš urad. Ugotovil je, da raziskave ne obravnavajo operativne učinkovitosti in uspešnosti urada OLAF, ter o njiju ne dajejo nobenih informacij. Nadzorni odbor zato dvomi, da lahko OLAF te rezultate uporabi pri ocenjevanju izpolnjevanja ciljev letnega načrta upravljanja z operativnega vidika. Poleg tega ima nadzorni odbor pridržke glede teh raziskav, ker se praviloma ne osredotočajo na posameznike, ki neposredno sodelujejo z uradom OLAF. Nadzorni odbor zato predlaga, da OLAF izvede bolj ciljno naravnano in prilagojeno raziskavo mnenja o uradu OLAF ter tako ugotovi, kakšne poglede imajo predstavniki organov držav članic ter institucij in agencij EU, ki vsakodnevno sodelujejo z uradom. Te informacije bi bile uporabnejše za letni načrt upravljanja 2009. Nadzorni odbor je opazil tudi precej slabo splošno poznavanje urada OLAF, kar bi ga moralo spodbuditi k razmisleku ob načrtovanju prihodnjih dejavnosti. Glavni ugotovitvi raziskave Eurobarometer 2008(25 000 naključno izbranih državljanov EU) sta tako bili, da 59 % vprašanih še nikoli ni slišalo za OLAF, 20 %, ki so za urad že slišali, pa jih ni moglo ali želelo povedati, ali organizaciji zaupajo. Rezultati raziskave Komisije so bili podobni, če osebje ni imelo izkušenj pri sodelovanju z uradom OLAF in zato ni moglo izoblikovati mnenja o njegovih dejavnostih. Na podlagi teh rezultatov želi nadzorni odbor spodbuditi OLAF, da rezultate upošteva v letnem načrtu upravljanja za leto 2010. Nadzorni odbor pozdravlja „posebni cilj št. 1“, ki poudarja merjenje učinkovitosti in uspešnosti delovanja urada OLAF. Leta 2009 bo cilj osredotočenost na resnejše primere goljufij, kar je v skladu s pripombami nadzornega odbora na letni načrt upravljanja za leto 2008 in z Mnenjem št. 3 o zadevah de minimis. Nadzorni odbor pozdravlja izboljšano strategijo v zvezi s pravilom de minimis o notranjih preiskavah, kot ga razlaga nedavni dopis o politiki de minimis. Nadzorni odbor želi dodatne informacije zlasti v zvezi z izbirnimi pravili za „resne“ zunanje preiskave in spodbuja OLAF, naj pripravi jasnejšo ter doslednejšo strategijo in smernice o vrstah primerov, ki jih namerava urad OLAF preiskati v letu 2009. Nadzorni odbor tudi poudarja, da bi moral osnutek priročnika za operativne postopke (točka 2.3) vključevati obrazložitev načina oblikovanja operativnih prednostnih nalog. Nadzorni odbor se pridružuje mnenju urada OLAF, da je učinkovitost njegovih dejavnosti pomemben dejavnik pri izpolnjevanju splošnega cilja in želi pojasnilo, kako bo „skladnost s smernicami o pragovih in merilih za odpiranje nadaljnjih poti za spremljanje (kazalnik 1.1)“ prispevala k doseganju tega cilja v letu 2009. Nadzorni odbor meni, da bi lahko za merjenje učinkovitosti preiskav poleg meril stopnje reševanja in trajanja uporabljali tudi z vzpostavitvijo sistema ali mehanizma rednega nadzora (vključno z nadzorom kakovosti) preiskav, da bi skrajšali zamude in težave začeli reševati takoj, ko se pojavijo. Nadzorni organ želi več informacij o „18-mesečnem sistemu opozarjanja“, ki je v letnem načrtu upravljanja naveden v posebnem cilju št. 1. V letnem načrtu upravljanja je navedeno, da približno 25 % preiskav še vedno ni opravljenih v zastavljenem obdobju 24 mesecev. Glede na to, da gre za trend, ki se nadaljuje iz prejšnjih let, se nadzorni odbor sprašuje, ali kazalniki učinkovitosti zadoščajo za obravnavo teh zamud in njihovo skrajšanje. Tako kot pri letnem načrtu upravljanja za leto 2008 nadzorni odbor meni, da je problematično, da naj bi bila stopnja rešenih primerov (kazalnik rezultatov 2.2) približno enaka 1, če se izračuna na podlagi novih primerov, ki se sprožijo v koledarskem letu. Vodstvo urada OLAF mora sprejeti dodatne ukrepe za rešitev obstoječih primerov (decembra 2008 približno 440), saj doseganje tega cilja ne bo prispevalo k zmanjšanju števila obstoječih nerešenih primerov. To potrjuje tudi zapisnik s sestanka direktorjev oktobra 2008, v katerem piše, da se je v prvi polovici leta 2008 stopnja reševanja poslabšala in so nastali novi zaostanki. Nadzorni odbor poleg tega opaža, da se učinkovitost in uspešnost delovanja merita izključno z vidika preiskav, ter da se pri tem ne upošteva nobenih drugih operativnih dejavnosti in podpornih storitev. Po mnenju nadzornega odbora bi bilo treba v to strategijo vključiti tudi podporne storitve urada OLAF (druge operativne dejavnosti in upravne storitve), tako da bi OLAF postal „vrhunski upravni preiskovalni organ v svetovnem merilu“. V prihodnje bi bilo dobro razmisliti o tem, kako dejavnosti razen preiskav pripomorejo k preiskavam urada OLAF in kako bi to lahko izmerili v letnem načrtu upravljanja. Nadzorni odbor opaža, da strategija komuniciranja posebnega cilja št. 2 „spodbujanje kulture sodelovanja za boj proti goljufijam in korupciji“ ne zajema jasne politike notranje komunikacije. Glede na nadzor, ki ga nad primeri urada OLAF izvaja odbor, je očitno, da bi lahko izboljšali splošno usklajevanje dejavnosti med enotami in oddelki. Nadzorni odbor zato priporoča vključitev strategije notranje komunikacije v letni načrt upravljanja, da bi s tem izboljšali izmenjavo znanja med osebjem urada OLAF o dejavnostih v njem. 2. Notranje priloge Nadzorni odbor pozdravlja posebni kazalnik finančnega vpliva preiskav na področju trgovine in carin ter večjo osredotočenost na primere s predvidenim finančnim vplivom, ki presega 1 milijon EUR. Nadzorni odbor v zvezi z učinkovitostjo preiskav in delovanja direktoratov A in B zlasti zanima sedanji način spremljanja dolžine preiskav in njihovih morebitnih zamud ter pozdravlja sistematično pregledovanje zadev vsakih 18 mesecev, hkrati pa urad OLAF poziva k razmisleku, ali ta sistem zadošča za nadzorovanje zamud. Nadzorni odbor želi pojasnilo o „novi fazi v teku“. Na splošno nadzorni odbor poudarja potrebo po sistemu strogega nadzora za skrajšanje zamud in ohranjanje kakovosti obravnave zadev. Nadzorni odbor enako kot pri letnem načrtu upravljanja za leto 2008 dvomi o pomenu in uporabnosti kazalnika „% števila primerov, ki se zaključijo in jim sledi finančno/sodno/upravno nadaljnje ukrepanje“ glede na skupno število primerov, saj je na začetku težko napovedati izid preiskav. Nadzorni odbor ponavlja, da kazalnik rezultatov 24–mesečnega trajanja primerov v letu 2008 ni bil dosežen, kakor tudi ne v preteklih štirih letih. Iz zapisnika s sestanka direktorjev oktobra 2008 je razvidno, da je bilo v prvi polovici leta 2008 le 49 % primerov rešenih prej kot v 24 mesecih. V prvi polovici leta 2008 je reševanje odprtega primera v povprečju trajalo 27 mesecev. Nadzorni odbor dvomi, da bo cilj mogoče doseči v letu 2009, zlasti če se bo OLAF lotil kompleksnejših primerov, hkrati pa ne bo na voljo dodatnih sredstev. V letnem načrtu upravljanja (točka 1.2 učinkovitost) piše, da ocenjevanje obsega približno 50 % delovne obremenitve preiskovalcev (48 % v direktoratu A, 54 % v direktoratu B). Nadzorni odbor opaža, da za „neaktivno fazo“ preiskav cilji in naloge niso bili oblikovani, ter da v letnem načrtu upravljanja ni podatkov o povprečni dolžini ocenjevanj. Nadzorni odbor predlaga razmislek o tem, kako neaktivno fazo preiskovanja vključiti v letni načrt upravljanja, saj porablja omejena sredstva in je pomemben dejavnik, na primer pri določanju zastaranja dokaznega gradiva in pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi končnih poročil urada OLAF o primerih. Na koncu nadzorni odbor še ugotavlja, da so nekateri kazalniki rezultatov podpornih dejavnosti (npr. „število organiziranih sestankov“, „dobro sodelovanje“ in „prejete povratne informacije“) preveč splošni, pretežko izmerljivi in/ali ni dovolj natančno določeno, kako naj bi se jih spremljalo glede na zastavljene cilje, ter dvomi, da omogočajo dobro in učinkovito ocenjevanje uspešnosti.

PRILOGA 5 MNENJE št. 2/2009 Poročilo urada OLAF o preiskavah, V Bruslju, 28. maja 2009 DEL I UVOD Generalni direktor Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) daje nadzornemu odboru mesečna poročila s povzetkom vseh preiskav, ki do takrat trajajo več kot devet mesecev (v nadaljnjem besedilu: devetmesečna poročila). „Devetmesečna poročila“ navajajo razloge za nedokončanje preiskav in predvideni rok za dokončanje posameznega primera. Glede na možne negativne posledice zaradi zamud za stranke v preiskavi ter za upravno, sodno in finančno nadaljnje ukrepanje po preiskavah, ki jih opravi OLAF, dolžina preiskav skrbi institucije in tudi sam urad OLAF (1). Velik zaostanek pri primerih, ki nastaja zaradi velikega števila primerov z zamudami, škodi tudi vsakodnevnemu delu urada OLAF, ker so že samo zaradi upravljanja starih primerov najpomembnejše naloge urada prikrajšane za znatna sredstva. OLAF ima odlične in obsežne desetletne izkušnje z izvajanjem evropskih in mednarodnih preiskav. Pomen in ugled urada se nenehno povečujeta. Zato je bistvenega pomena, da se čas za preiskavo in dokončanje primera čim bolj skrajša. Naloga nadzornega odbora Splošni cilj tega pregleda, ki ga je opravil nadzorni odbor, je oceniti dolžino preiskav in razloge za morebitne neupravičene zamude, da bi zagotovili neprekinjeno izvajanje preiskav v obdobju, sorazmernem glede na okoliščine in kompleksnost primera (2). Nadzorni odbor z rednim spremljanjem v prvi vrsti krepi neodvisnost urada OLAF s preverjanjem, da ne prihaja do zunanjega vmešavanja v nepristransko vodenje preiskav in da zamude ne preprečujejo načrtovanih rezultatov preiskav, na primer zaradi zastaranja. To je drugo mnenje nadzornega odbora o „devetmesečnih poročilih“. Nadzorni odbor je aprila 2007 izdal Mnenje št. 1/2007, potem ko je proučil vseh 150 „devetmesečnih poročil“ za obdobje od januarja do decembra 2006. Cilj mnenja je bil oceniti dva vidika: ali so ta poročila vsebovala zadostne informacije, da odbor lahko opravlja svoje nadzorne naloge, ter v kolikšni meri bi urad OLAF ta poročila lahko uporabil kot upravljavsko orodje za uspešno dokončanje primera v sorazmernem obdobju (3). Nadzorni odbor je kot prihodnji ukrep navedel proučitev razlogov za nedokončanje preiskav v določenem roku, ki ga navede OLAF. „Devetmesečna poročila“ urada OLAF To mnenje je oblikovano na podlagi proučitve 275 „devetmesečnih poročil“ (od 424 odprtih primerov) iz obdobja od januarja 2007 do decembra 2008 in 115 „ocen začetnih informacij“ za prav vsako „devetmesečno poročilo“, ki ga je urad OLAF poslal nadzornemu odboru od marca do decembra 2008 (4). Te „ocene“ preiskovalci urada OLAF pripravijo pred odločitvijo o začetku preiskave in vključujejo tudi „predloge začetnega delovnega načrta“. Opravljen je bil tudi nadzor sistema za vodenje primerov (CMS), namenjen ugotavljanju statusa primera. Število prejetih poročil po sektorjih (5): — 47, notranje preiskave: evropske institucije: OLAF ima vodilno vlogo in jasne postopkovne pristojnosti (6); — 11, notranje/zunanje preiskave: organi EU: OLAF ima vodilno vlogo (7); — 51, neposredni izdatki in zunanja pomoč: OLAF ima vodilno vlogo, pravila za izvajanje preiskav pa temeljijo tudi „na sporazumih s tretjimi državami“ (8); — 46, zunanja pomoč: OLAF ima vodilno vlogo, pravila za izvajanje preiskav pa temeljijo tudi „na sporazumih s tretjimi državami“ (9); — 43, kmetijstvo: OLAF ima velika in dobro uveljavljena pravna pooblastila. Vendar pa ta sektor zajema tudi primere v zvezi s carino, pri katerih gre za kmetijske proizvode in je vloga urada OLAF predvsem usklajevanje in pomoč (10); — 51, carina I in II: OLAF ima vlogo usklajevanja in pomoči, trajanje primerov pa je zelo odvisno od ukrepov držav članic ali vpletenih tretjih držav (11); — 26, strukturni ukrepi: OLAF ima trdno pravno podlago za izvajanje preiskav na tem področju (12). Urad OLAF je uvedel vzorčni obrazec za „devetmesečna poročila“. Preiskovalci so na vzorčnem obrazcu za „devetmesečna poročila“ tako označili ponujene razloge za nedokončanje primerov (13): — „dodeljena so bila znatna sredstva, vendar je ne glede na to zaradi obsega operativnega/preiskovalnega dela potrebnega več časa“ v 133 poročilih (50 %); — „taktična prekinitev preiskave“ v 16 poročilih (6 %); — „nezadostna sredstva“ v 30 poročilih (11 %); — „nizko prednostna preiskava, kateri so bila dodeljena omejena sredstva“ v 12 poročilih (5 %); — „pomanjkanje sodelovanja: držav članic; služb Komisije; druge institucije; posameznika/podjetja“ v 43 poročilih (15 %) in — „drugo: glej primer“ v 77 poročilih (27 %). Vsebino „devetmesečnih poročil“, ki jih sestavijo preiskovalci urada OLAF, uradno sopodpišeta – odobrita – vodja enote za zadevni sektor in direktor posameznega direktorata za preiskave in operativne zadeve. Od januarja 2008 sta bila po spremembi vzorčnega obrazca za poročilo (14) razloga „taktična prekinitev preiskave“ in „nizko prednostna preiskava, kateri so bila dodeljena omejena sredstva“ umaknjena s seznama. Cilj in metodologija tega pregleda Za vsak preiskovalni urad je bistvenega pomena, da za zamude in ovire v preiskovalnem procesu lahko navede jasne razloge. To omogoča natančno načrtovanje in strategije preiskovanja, dodelitev ustreznega osebja, natančno oceno zunanjega sodelovanja, prednostno opredelitev primerov in vzpostavitev preiskovalne politike. Poleg tega lahko nadzorni odbor dolžino preiskav urada OLAF nadzira z namenom, da izključi zunanje vmešavanje ali pristranske odločitve samo, če so za zamude podani objektivni in preverljivi razlogi. Decembra 2008 je 78 % preiskav urada OLAF potekalo že več kot devet mesecev, 40 % vseh preiskav pa že več kot dve leti. Nadzorni odbor se je odločil, da ne bo le opravil splošne analize informacij iz „devetmesečnih poročil“, ampak tudi preveril skladnost razlogov za nedokončanje primerov, ki so jih preiskovalci urada OLAF označili v „devetmesečnih poročilih“ s podrobno pojasnjenimi razlogi v glavnem delu poročila. Nadzorni odbor je tudi proučil navedene razloge za zamude, da bi analiziral, v kakšni meri so pripomogli k razumevanju resničnega razloga oziroma najpomembnejših dejavnikov za zamudo pri tekočih preiskavah. Nadzorni odbor je zato analiziral tudi „ocene začetnih informacij“, zlasti predloge začetnega delovnega načrta. Dodatni cilj nadzornega odbora pri tej analizi je bil razjasniti, ali so za visok delež preiskav, daljših od devetih mesecev, krivi objektivni razlogi, ki se jim ni bilo mogoče izogniti. Posebno pozornost je posvetil tudi pričakovanim rokom za dokončanje preiskav, ki jih mora urad OLAF nadzornemu odboru navesti v „devetmesečnih poročilih“ (15). Metodologija Ob upoštevanju posebne narave posameznih sektorjev ter njihovih različnih pristojnosti in postopkovnih pravil je bila analiza izvedena za vsak sektor posebej (16). Za glavni namen tega mnenja smo poročila urada OLAF tudi razvrstili v skupine na podlagi ponujenih razlogov za nedokončanje primerov v določenem roku, ki so bili označeni v vzorčnem devetmesečnem poročilu. Za vsak sektor bodo pripravljeni posebni sklepi in priporočila, vendar bodo podani tudi splošni sklepi in priporočila. DEL 2 ANALIZA RAZLOGOV URADA OLAF ZA NEDOKONČANJE PREISKAV V DEVETIH MESECIH 1. „DODELJENA SO BILA ZNATNA SREDSTVA, TODA KLJUB TEMU JE ZARADI OBSEGA OPERATIVNEGA/PREISKOVALNEGA DELA POTREBNO VEČ ČASA“ OLAF je ta razlog za zamudo navedel pri skoraj 50 % preiskav, predloženih nadzornemu odboru (17). Notranje preiskave: evropske institucije Proučenih je bilo 15 primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (31 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Nekateri primeri so bili dobro pojasnjeni, tako da je bilo zlahka mogoče razumeti v poročilih navedeni „obseg preiskovalnega dela“ (18). V mnogih preiskavah so bili razlogi za zamudo kljub temu različni: dolga obdobja neaktivnosti (do 7 mesecev) pred začetkom preiskave, napredovanje primera odvisno od morebitnih informacij iz zunanjih virov in urad OLAF ni dejansko opravil nobenega preiskovalnega ukrepa, ter nepojasnjeni razlogi za zamude (19). Navedeno je bilo tudi pomanjkanje sodelovanja posameznikov, prelaganje razgovorov na poznejše termine in čakanje na odgovore posameznikov ali institucij (20). Pomemben dejavnik, ki smo ga odkrili, je delo preiskovalcev na drugih primerih in primerih s prednostno obravnavo (21). Pri nekaterih primerih sta bila med razlogi navedena tako „znatna sredstva“ kot „nezadostna sredstva“, čeprav so bili primeru dodeljeni številni preiskovalci (22). Razlogi za to nasprotje sicer lahko izvirajo iz različne kadrovske razporeditve v različnih fazah preiskave, vendar ob branju samo povzroča zmedo. Notranje/zunanje preiskave: organi EU Proučenih je bilo osem primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (72 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Pri številnih primerih je „obseg preiskovalnega dela“ dobro predstavljen in zlahka razumljiv razlog za zamudo v okviru poročila (23). Nadzorni odbor je pri drugih primerih ugotovil, da je preteklo veliko časa od datuma odprtja primera do imenovanja preiskovalcev ali do datuma začetka preiskave (do 6 mesecev), ter da je v nekaterih primerih razlog za zamudo nepojasnjena in očitna zamenjava odgovornega preiskovalca (24). V primeru z neznatnim gospodarskim vplivom je bilo ugotovljeno tudi počasno sodelovanje posameznikov (25). V dveh različnih „devetmesečnih poročilih“, pri katerih so bila opravljena različna operativna dejanja, so za primera navedeni isti opisi in rezultati (26). Neposredni odhodki in zunanja pomoč Proučenih je bilo 21 primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (41 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Pri večini preiskav je omenjeni razlog sicer dobro pojasnjen in ustreza delovni obremenitvi v zvezi s primerom (27), vendar je bilo poleg tega ugotovljeno, da je bila med njimi tretjina primerov pomoči v kazenskih zadevah in urad OLAF ni izvedel nobenih operativnih ukrepov (28) ali pa ostali organi še niso posredovali odgovorov (29). Zunanja pomoč Proučenih je bilo 20 primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (43 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). V nekaterih primerih je načrtovanje dobro, cilj preiskave je jasno začrtan in natančno opredeljen, preiskave so dobro vodene, zamude pa so jasno obrazložene in utemeljene (30). Vendar pa se v drugih primerih „obseg preiskovalnega dela“ pogosto ne nanaša na delo, ki ga opravlja urad OLAF, ampak na dejstvo, da OLAF čaka na dokončanje revizij, ki jih izvajajo zunanja podjetja ali strokovnjaki, pri čemer pa OLAF aktivno ne sodeluje niti jih natančno ne spremlja (31). Kot je nadzorni odbor poudaril v prvem mnenju o tem vprašanju, dodana vrednost dela urada OLAF na tem področju v okviru ni izkazana. Nadzorni odbor je ugotovil nekaj nejasnosti pri načrtovanju preiskav po misijah v tretjih državah in nekaj mesecev po izvedbi preiskovalnih ukrepov (32). Pri nekaterih misijah v tretjih državah je nadzorni odbor opazil pomanjkanje ustreznega načrtovanja (33). Zbiranje ustrezne dokumentacije se ne opravlja po enotnem pristopu. Včasih se za pridobivanje dokumentarnih dokazil organizirajo misije, včasih pa se prenos dokumentov uredi neposredno prek delegacije ES (34) brez predhodnih stikov z zadevnim generalnim direktoratom, kar povzroča zamude pri izvajanju preiskav (35). Poleg tega je ugotovil pomanjkanje ovrednotenja stroškovne učinkovitosti. V nekaterih primerih je kot razlog zamude navedeno dejstvo, da nacionalni sodni organi niso vložili zahteve (36). Ugotovljeno je bilo tudi, da so bili na obrazcu za poročilo označeni nasprotujoči si razlogi za zamudo, na primer tako „znatna sredstva“ kot „nizko prednostna preiskava, kateri so bila dodeljena omejena sredstva“ (37). Sklepne ugotovitve in priporočila: V več kot polovici proučenih preiskav razlog „dodeljena so bila znatna sredstva, vendar je ne glede na to zaradi obsega operativnega/preiskovalnega dela potrebnega več časa“ ni resnični razlog za zamudo. Nadzorni odbor je zaskrbljen nad dejstvom, da so preiskovalci na obrazcu za poročilo označili ta razlog, čeprav je dejanski razlog drugačen. Nadzorni odbor je opazil, da je bil ta razlog označen vsepovprek (brez razlikovanja) in da so ga različno razlagali tudi preiskovalci, ki so delali v isti enoti. Dejstvo, da je poročila z izbranimi nasprotujočimi si razlogi za nedokončanje primera uradno sopodpisalo – odobrilo – vodstvo (vodja enote in direktor), kaže, da se notranjemu nadzoru preiskav posveča premalo pozornosti. Zaradi nezanesljivega navajanja tega razloga za zamudo lahko urad OLAF napačno sklepa o kadrovskih potrebah, proračunskih zahtevah in sprejetju potrebnih ukrepov za zmanjšanje zamud pri preiskavah. Ta poročila bi morali pri preiskavah uporabljati kot orodje za upravljanje. Nadzorni odbor priporoča, naj urad OLAF opravi revizijo preiskav, pri katerih je na obrazcu za poročilo označen ta razlog, ter tako ponovno oceni preiskovalno strategijo, pri čemer upošteva resnični razlog za nedokončanje primera. Kmetijstvo Proučenih je bilo 28 primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (65 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Nadzorni odbor je ugotovil, da so primeri dobro pojasnjeni in da so preiskovalci urada OLAF svoje delo opravljali neprekinjeno (38). Vendar pa v večini primerov usklajevanja, s katerimi se ukvarja ta sektor, ključni razlog za zamude ni obseg preiskovalnega dela preiskovalcev urada OLAF, ampak počasen odziv nacionalnih organov držav članic, če se ti sploh odzovejo. V teh primerih OLAF čaka na odziv teh organov (39). V nekaterih primerih zunanjih preiskav je bila ugotovljena enaka težava (40) in v nekaterih primerih se je izkazalo, da informacije o različnih korakih v preiskavi niso bile jasne ali kronološko urejene, tako da je bilo težko oceniti natančen razlog za zamudo (41). Poleg tega je bilo ugotovljeno, da je bilo zaradi dolgih obdobij neaktivnosti pri „oceni začetnih informacij“ v devetmesečnem obdobju opravljenega malo operativnega dela (42). Ugotovljeno je bilo tudi, da so bili pri nekaterih od teh primerov prisotni znaki kaznivih dejanj, ki so bili predmet sodnih preiskav v zadevnih državah članicah. V takšnih primerih so bile preiskave urada OLAF začasno ustavljene zaradi omejene izmenjave informacij s sodnimi organi držav članic (43). Carina I in II Proučenih je bilo 28 primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (55 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Večina teh primerov je odvisna od sodelovanja z organi držav članic, urad OLAF pa v glavnem podpira organe držav članic pri vodenju njihovih preiskav. V drugih primerih OLAF čaka, da mu država članica ali tretja država predloži informacije (44). Nadzorni odbor razume pojasnilo urada OLAF v zvezi z zunanjimi preiskavami protidampinških primerov, da zaradi njihove narave, obsega, vpletenosti več držav članic z medsebojno pomočjo in misijami v tretjih državah preiskave ni bilo mogoče dokončati v roku devetih mesecev (45). Omenjene so bile tudi prednostne delovne naloge in ugotovljeno je bilo, da so še vedno odprti nekateri stari primeri, pri katerih se še čaka na odziv držav članic (46). Prav tako je bilo ugotovljeno, da so bili razlogi za prekoračitev devetmesečnega obdobja v primerih usklajevanja dobro pojasnjeni in utemeljeni. Poleg tega so bili za preiskave že na začetku pripravljeni podrobni delovni načrti (47). Nekateri primeri so bili opredeljeni kot primeri pomoči v kazenskih zadevah in njihov napredek je bil odvisen od dela nacionalnih sodišč oziroma od obravnave zaprosil (48). Nadzorni odbor je z zadovoljstvom ugotovil, da so bila „devetmesečna poročila“ izrecno uporabljena kot upravljavsko orodje za ponovno ocenjevanje primera po podrobni analizi razlogov za zamudo, ki se jim ni bilo mogoče izogniti (49). Strukturni ukrepi Proučenih je bilo 13 primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (50 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). V nekaterih primerih je „obseg preiskovalnega dela“ povezan z zamenjavo odgovornega preiskovalca (50). V drugih primerih je temeljni razlog za zamudo delovna obremenjenost odgovornega preiskovalca (51). Seznam operativnih dejanj razloga „obseg preiskovalnega dela“ ne pojasnjuje v zadostni meri (52). Nadzorni odbor je ugotovil, da je bilo za „oceno začetnih informacij“ in za operativno delo porabljenega preveč časa, saj je pri posameznem primeru ocena trajala več kot eno leto, operativna dejanja pa so včasih potekala več kot deset mesecev, za kar v poročilu ni pojasnila (53). Sklepne ugotovitve in priporočila: Opredelitev in uporaba razloga „obseg operativnega/preiskovalnega dela“ sta na splošno premalo natančna, saj ne razlikujeta med obsegom dela, ki ga opravi urad OLAF, in obsegom dela, za katero so v večini primerov, v katerih urad nudi pomoč ali jih usklajuje, odgovorni nacionalni organi. Zaradi te nenatančnosti ni mogoče oblikovati jasnega pregleda ravni pomoči in sodelovanja z zunanjimi nacionalnimi organi oziroma je izmeriti, kar uradu OLAF otežuje izboljšanje delovanja. Razen v carinskem sektorju so bili resnični razlogi za zamudo v zvezi z zunanjimi preiskavami drugi in različni od navedenih. Za sprejetje ukrepov bi bilo priporočljivo ponovno proučiti opredelitev razloga „obseg dela“ pri vsakem posameznem primeru in ustrezneje opredeliti resnične razloge za zamudo. 2. „TAKTIČNA PREKINITEV PREISKAVE“ Nadzorni odbor je že v prejšnjem mnenju o tej zadevi zapisal, da bi moral biti izraz „taktična prekinitev preiskave“, ki se uporablja v „devetmesečnih poročilih“, natančno določen ali pa izpuščen. Poleg tega bi morala biti navedba tega razloga za nedokončanje preiskave razumna in natančna. Z zadovoljstvom ugotavljamo, da v letu 2008 nadzornemu odboru ni bil posredovan noben primer, pri katerem bi bil naveden ta razlog za zamudo, čeprav smo opazili, da je bil v „devetmesečnih poročilih“ uporabljen, kadar je bil omenjen razlog „drugo“ (54). Poleg tega so še vedno odprti številni primeri, pri katerih je bil naveden ta razlog (55). Notranje preiskave: evropske institucije Proučeni so bili štirje primeri, pri katerih je bil naveden ta razlog (8 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Ugotovljeno je bilo, da ta razlog ni dobro pojasnjen in utemeljen. V nekaterih primerih je bil uporabljen za začasno prekinitev dveh povezanih preiskav (56) brez posvečanja pozornosti postopkovnim pravicam vpletenih oseb. Ugotovljeni so bili tudi primeri brez gospodarskega učinka, za katere se zdi, da temeljijo na nejasnih navedbah. Opažena so bila tudi poročila o primerih z misijami v tretjih državah brez jasne preiskovalne strategije. V nekaterih primerih izraz „taktična prekinitev“ spremljajo drugi razlogi: delovna obremenjenost odgovornega preiskovalca in „pomanjkanje sodelovanja drugega posameznika“ (57), pri čemer je resnični razlog za nedokončanje primera ta, da urad OLAF nima pristojnosti za zaslišanje tretjih oseb v državi nečlanici. Neposredni odhodki in zunanja pomoč Proučenih je bilo sedem primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (13 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). V nekaterih primerih je izraz „taktična prekinitev“ dobro pojasnjen (58). Vendar smo opazili, da urad OLAF včasih ni opravil nobenih dodatnih preiskovalnih dejavnosti, ampak so bile informacije posredovane sodnim organom države članice, urad pa je primere pustil odprte, da bi po potrebi lahko pomagal zadevnim organom (59). Občasno je temeljni razlog za zamudo povezan s sodelovanjem z drugimi službami Komisije (60). Zunanja pomoč Proučenih je bilo pet primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (11 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Ugotovljeno je bilo, da je bila v vseh teh primerih „taktična prekinitev preiskave“ povezana z dejstvom, da je OLAF čakal na dokončanje revizij, ki jih izvajajo zunanja podjetja, ali pa urad ni opravil nobenih dodatnih preiskovalnih dejavnosti (61). Sklepne ugotovitve in priporočila: Uporaba razloga „taktična prekinitev preiskave“ za ohranitev aktivnega statusa preiskave bi morala biti razumna in bi jo bilo treba podrobno razložiti, kar bi omogočalo jasen vpogled v preiskovalno strategijo. Še vedno aktivne preiskave, pri katerih je naveden ta razlog, bi bilo treba ponovno proučiti, pri tem pa bi morali posebno pozornost posvetiti preiskavam iz devetmesečnih poročil, prejetih leta 2007. 3. „NEZADOSTNA SREDSTVA“ Notranje preiskave Proučenih je bilo devet primerov, pri katerih je bil naveden ta razlog (19 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Nadzorni odbor je ugotovil, da so bili razlogi za zamudo različni in skupni več primerom: prednost imajo drugi primeri, ki so bili pred tem odprti kdaj v preteklosti; ugotovljena so bila dolga obdobja neaktivnosti (od štirih ali petih do enajstih mesecev) po zbiranju dokumentov na misijah v tretjih državah oziroma po kopiranju podatkov, brez dodatnih preiskovalnih dejanj v primerih z majhnim ali neocenjenim gospodarskim učinkom (62). V vseh teh primerih je bilo število odgovornih preiskovalcev enako ali večje kot v predlogu kadrovske razporeditve, ki ga je ocenjevalec navedel v „oceni začetnih informacij“. Pri nekaterih primerih je razlog „nezadostna sredstva“ pojasnjen kot pomanjkanje kadrovskih virov zaradi začasne odsotnosti odgovornega preiskovalca (63). Neposredni odhodki in zunanja pomoč Proučeni so bili štirje primeri, pri katerih je bil naveden ta razlog (7 % primerov iz tega sektorja, predloženih nadzornemu odboru). Pri teh primerih je razlog „nezadostna sredstva“ podrobno razložen in se nanaša na delovno obremenitev odgovornih preiskovalcev v kombinaciji s povprečno pomembnostjo zadevnega primera (64) ali pa je povezan s pomanjkanjem preiskovalcev urada OLAF s potrebnim znanjem jezikov (65). V nekaterih primerih ni bilo pojasnila za nezadostna sredstva pri pomembnih primerih, pri katerih je bila kadrovska razporeditev načeloma ustrezna (66). Zunanja pomoč Proučenih je bilo devet