POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA

Kljub znatnemu zmanjšanju škodljivih emisij onesnaževal zraka v EU v zadnjih treh desetletjih se približno 300 000 prezgodnjih smrti letno (v primerjavi z do 1 milijon na leto v začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja) in precejšnje število nenalezljivih bolezni še vedno pripisuje onesnaženosti zraka po vsej EU (zlasti v zvezi z delci, dušikovim dioksidom in ozonom).

Evropska komisija se je v evropskem zelenem dogovoru in poznejšem akcijskem načrtu za ničelno onesnaževanje zavezala k dodatnemu izboljšanju kakovosti zraka in večji uskladitvi evropskih standardov kakovosti zraka s priporočili Svetovne zdravstvene organizacije (SZO), ki so bila nazadnje revidirana septembra 2021.

Direktivi o kakovosti zunanjega zraka (direktivi 2004/107/ES in 2008/50/ES) določata standarde za ravni koncentracije 12 onesnaževal zunanjega zraka, ki jih morajo vse države članice doseči na svojem ozemlju ob upoštevanju določenih rokov. Pri preverjanju ustreznosti teh direktiv je bilo ugotovljeno, da so bile delno uspešne pri izboljšanju kakovosti zraka in doseganju standardov kakovosti zraka, vendar vsi njuni cilji do zdaj še niso bili doseženi. Direktivi sta privedli do vzpostavitve reprezentativnega visokokakovostnega spremljanja kakovosti zraka in prispevali k trendu zmanjševanja onesnaženosti zraka po vsej EU.

Kljub temu še vedno obstajajo štiri vrste pomembnih pomanjkljivosti v politiki glede kakovosti zraka, ki kažejo na možnosti za izboljšave obstoječega okvira. Prvič, evropski standardi kakovosti zraka niso tako zaščitni kot standardi, ki jih priporoča Svetovna zdravstvena organizacija. Drugič, dejstvo, da načrti za kakovost zraka, ki jih zahtevata direktivi o kakovosti zunanjega zraka, pogosto ne zadostujejo za preprečevanje preseganj ali zmanjšanje njihovega trajanja, kaže na izzive pri izvajanju ter s tem povezane pomanjkljivosti pri upravljanju in izvrševanju. Tretjič, izboljšati bi bilo mogoče zanesljivost in primerljivost spremljanja, modeliranja in ocenjevanja kakovosti zraka. Poleg tega bi nadaljnja uskladitev načina predstavitve informacij o kakovosti zraka, zlasti na ravni držav članic, zagotovila večjo dodano vrednost EU in pomagala zagotoviti še večjo primerljivost informacij.

Ta ocena učinka obravnava združitev obeh direktiv in skupno 68 morebitnih posebnih ukrepov politike, združenih v 19 morebitnih možnosti politike, za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. Večina izmed njih je takih, da se med seboj dopolnjujejo in so razmeroma neodvisni drug od drugih. Upoštevane so nekatere dodatne koristi med različnimi možnostmi. V tej oceni učinka je predlagano, da se ohrani 15 možnosti politike – vključno s 16 ukrepi za izboljšanje upravljanja in izvrševanja načrtov za kakovost zraka, 15 ukrepi za nadaljnje izboljšanje zanesljivosti in primerljivosti spremljanja in modeliranja kakovosti zraka, 4 ukrepi za izboljšanje dostopa do podatkov in informacij o kakovosti zraka s posebnim poudarkom na povečanju uporabe digitalnih orodij ter 5 ukrepi za okrepitev uporabe kazalnika povprečne izpostavljenosti in redno pregledovanje standardov EU za kakovost zraka.

Za tri možnosti politike, in sicer tiste, ki so v nasprotju z različnimi ravnmi usklajenosti s smernicami Svetovne zdravstvene organizacije o kakovosti zraka (tj. „popolna uskladitev“ (I-1), „tesnejša uskladitev“ (I-2) in „delna uskladitev“ (I‑3)), bodo potrebne politične odločitve. Učinek teh treh možnosti politike je bil ocenjen količinsko in ugotovljeno je bilo, da bi vsaka od njih prinesla znatne koristi za zdravje in okolje, čeprav v različnem obsegu.

Povratne informacije deležnikov so pokazale, da dajejo prednost visoki ravni ambicioznosti. V javnem posvetovanju je 73 % vseh anketirancev, zlasti predstavnikov civilne družbe in nevladnih organizacij ter državljanov EU, izrazilo jasno željo po uskladitvi s smernicami Svetovne zdravstvene organizacije o kakovosti zraka iz leta 2021. Vendar pa je ta ocena pokazala, da četudi se uporabijo praktično vse tehnološke možnosti, do leta 2030 za večino vzorčevalnih mest v EU (71 %, kar zadeva PM2,5) morda sploh ne bo mogoče doseči ravni koncentracije onesnaževal zraka, ki bodo povsem skladne z najnovejšimi smernicami (tj. ravni, enakovredne 5 µg/m3 za drobne delce, PM2,5).

Ocena upošteva, da na kakovost zraka vplivajo tudi sektorji in dejavnosti, npr. promet, industrija, energetika in kmetijstvo, ter vključuje predpostavke o učinku glavnih pobud v okviru evropskega zelenega dogovora, kot so evropska podnebna pravila in sveženj „Pripravljeni na 55“, strategija za metan, strategija za trajnostno in pametno mobilnost, standardi za emisije vozil EURO-7, strategija za biotsko raznovrstnost in strategija „od vil do vilic“ ter nedavna pobuda RePowerEU. Vendar ne upošteva (glede na njihovo na tej stopnji zelo omejeno predvidljivost) drugih možnosti za zmanjšanje emisij, kot so zelo pospešene spremembe vedenja v družbi ali prehod na čistejša goriva.

Analiza, ki izhaja iz tega, kaže, da ima možnost politike I-3 („delna uskladitev“ do leta 2030 s smernicami Svetovne zdravstvene organizacije o kakovost zraka iz leta 2021) najboljše razmerje med koristmi in stroški (med 10:1 in 28:1). Lahko se pričakuje, da bo večina vzorčevalnih mest za merjenje kakovosti zraka v EU izpolnjevala ustrezne standarde kakovosti zraka z ne prav veliko dodatnega truda. Neto koristi znašajo več kot 29 milijard EUR. Za možnost politike I-2 („tesnejša uskladitev“ do leta 2030 s smernicami Svetovne zdravstvene organizacije o kakovosti zraka iz leta 2021) se pričakuje, da bo razmerje med koristmi in stroški nekoliko nižje (med 7,5:1 in 21:1). Pričakuje se, da približno 6 % vzorčevalnih mest ne bo izpolnjevalo ustreznih standardov kakovosti zraka brez dodatnega truda na lokalni ravni (ali bo morda potrebno podaljšanje roka ali izjeme). Neto koristi znašajo več kot 36 milijard EUR, kar je 25 % več kot pri možnosti politike I-3. Tudi pri možnosti politike I‑1 („popolna uskladitev“ do leta 2030 s smernicami Svetovne zdravstvene organizacije o kakovosti zraka iz leta 2021) razmerje med koristmi in stroški ostaja precej pozitivno (med 6:1 in 18:1). Vendar se pričakuje, da 71 % vzorčevalnih mest ne bo izpolnjevalo ustreznih standardov kakovosti zraka brez dodatnih prizadevanj na lokalni ravni (v mnogih od teh primerov teh standardov sploh ne bi bilo mogoče izpolniti le s tehnično izvedljivimi zmanjšanji). Neto koristi znašajo več kot 38 milijard EUR, kar je 5 % več kot pri možnosti politike I-2.

Kar zadeva vplive na okolje, zlasti na delež območij ekosistemov, ki presegajo kritične obremenitve za evtrofikacijo zaradi odlaganja dušika, bi tesnejše usklajevanje brez poseganja v nadaljnje koristi, ki bi jih lahko prineslo dobro izvajanje strategije za biotsko raznovrstnost in načrtovane zakonodaje o obnovi narave, zmanjšalo, kot tudi preostali dve možnosti, delež ekosistemskih območij, ki jih je prizadela kritično velika obremenitev z dušikom. Kar zadeva socialne učinke, onesnaženost zraka danes najbolj prizadene občutljive skupine prebivalstva (vključno z otroki, nosečnicami, starejšimi državljani in tistimi, ki že trpijo za kakšnimi boleznimi). Zato bo v večini primerov prav njim najbolj koristil manjši vpliv onesnaženosti zraka na njihovo zdravje. Za vse možnosti politike se pričakuje povečanje neto bruto domačega proizvoda (BDP) do leta 2030 v razponu od 0,26 % do 0,44 %. Izboljšanje kakovosti zraka naj bi prineslo tudi gospodarske koristi, povezane z zmanjšanjem negativnih vplivov onesnaženosti zraka, kot so izdatki za zdravstveno varstvo, manjši donos pridelka, odsotnost z dela zaradi bolezni (vključno z vzdrževanimi otroki) in nižja produktivnost pri delu.

Skupna upravna obremenitev znaša od 76 do 106 milijonov EUR. Vse to so stroški, ki jih nosijo javni organi, saj direktivi o kakovosti zunanjega zraka potrošnikom in podjetjem ne nalagata neposrednih upravnih stroškov. Vendar imajo ti sektorji znatne stroške prilagajanja, zlasti zaradi ukrepov, potrebnih za doseganje evropskih standardov kakovosti zraka. Letni stroški prilagoditve (ali blažitve) so bili ocenjeni kot znatni v absolutnem smislu: 7,0 milijarde EUR za popolno uskladitev (I-1), 5,6 milijarde EUR za tesnejšo uskladitev (I-2), 3,3 milijarde EUR za delno uskladitev (I‑3) za leto 2030. Stroški naj bi bili (v relativnem smislu) višji za tiste države članice, v katerih so danes vidni trajni izzivi v zvezi z onesnaževanjem zraka ali v katerih bi bili potrebni posebni ukrepi. Zlasti za sektor ogrevanja stanovanj bi nastali dodatni stroški, v manjši meri pa tudi za industrijski in kmetijski sektor. Vendar so pri vseh obravnavanih možnostih skupne neto koristi pobude znatno večje od stroškov (med 29 in 38 milijard EUR).

Za vse tri možnosti politike (tj. neodvisno od sprejete politične odločitve) je jasno, da je treba sprejeti postopen pristop k določanju sedanjih in prihodnjih evropskih standardov kakovosti zraka: (1) določiti jasne evropske standarde kakovosti zraka za srednjeročno obdobje, tj. za leto 2030 (z omejenim številom začasnih izjem, kadar so te jasno utemeljene); (2) razviti dolgoročno perspektivo za obdobje po letu 2030 za popolno uskladitev s smernicami Svetovne zdravstvene organizacije o kakovosti zraka iz leta 2021, hkrati pa se približati tudi prihodnjim smernicam Svetovne zdravstvene organizacije, da bi do leta 2050 dosegli vizijo ničelnega onesnaževanja; (3) uveljaviti mehanizem rednega pregledovanja za zagotovitev, da najnovejše znanstveno razumevanje kakovosti zraka usmerja prihodnje odločitve in ohranja elemente prilagodljivosti glede na morebitne (prihodnje) geopolitične izzive.