SPOROČILO KOMISIJE

Skupna načela za nacionalne fiskalne popravljalne mehanizme

Ozadje

Pogodba o delovanju Evropske unije od držav članic zahteva, da svoje ekonomske politike obravnavajo kot zadevo skupnega pomena in da svoje proračunske politike vodijo v skladu s potrebo po zdravih javnih financah.

Globalna gospodarska in finančna kriza je razkrila slabosti ekonomskega in proračunskega upravljanja v ekonomski in monetarni uniji. Sprejet je bil že nov paket reform, tako imenovani šesterček, ki je začel veljati decembra lani. Krize še ni konec, obseg in potencialne posledice čezmejnih učinkov širjenja gospodarskih in proračunskih težav med državami euroobmočja pa so postale jasno vidne.

Na podlagi te utemeljitve je Komisija 23. novembra 2011 poleg Zelene knjige o evrskih stabilizacijskih obveznicah predlagala dva nova zakonodajna akta, katerih cilj je okrepiti nadzorne mehanizme v euroobmočju. Ta tako imenovani „dvojček“ obsega dva predloga:

Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju. Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o okrepitvi nadzora v državah članicah euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo.

Poleg tega na podlagi teh elementov in za zaščito stabilnosti euroobmočja kot celote Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (PSUU), ki jo je 2. marca 2012 podpisalo petindvajset držav članic, vključuje tudi fiskalni dogovor (naslov III). Cilj Pogodbe je vključitev teh zavez v zakonodajo EU v petih letih po njenem začetku veljavnosti.

V okviru fiskalnega dogovora pogodbenice v svoje nacionalno pravo vključijo pravilo, da se v primeru ugotovljenih precejšnjih odstopanj od srednjeročnega cilja ali prilagoditvene poti za njegovo dosego samodejno sproži popravljalni mehanizem (odstavka 1(e) in 2 člena 3).

Poleg tega se v skladu s PSUU (člen 3.2) vzpostavijo popravljalni mehanizmi „na podlagi skupnih načel, ki jih predlaga Evropska komisija, zlasti glede vrste, obsega in časovnega okvira popravljalnih ukrepov, ki jih je treba izvesti, tudi v izjemnih okoliščinah, ter vloge in neodvisnosti institucij, odgovornih na nacionalni ravni za spremljanje spoštovanja pravil“.

V okviru izvajanja PSUU je bilo to sporočilo sprejeto ob upoštevanju splošnega interesa Unije in kot prispevek k zagotavljanju ustreznega delovanja ekonomske in monetarne unije.

V tem sporočilu so predlagana skupna načela, ki so podlaga za nacionalne popravljalne mehanizme. Teh sedem načel je navedenih v prilogi. Obravnavajo ključna vprašanja, ki bi jih bilo treba upoštevati pri oblikovanju popravljalnih mehanizmov, vključno z njihovim pravnim statusom, skladnostjo z okvirom EU, aktiviranjem mehanizmov, narave popravljanja v smislu obsega in časovnega načrta, njegovimi operativnimi instrumenti, delovanjem morebitnih odstopnih klavzul ter vlogo in neodvisnostjo nadzornih institucij.

V členu 3 PSUU je Komisija pozvana, da predlaga časovni okvir za hitro približevanje pogodbenic njihovim srednjeročnim ciljem (SRC) ob upoštevanju tveganj glede vzdržnosti, specifičnih za posamezno državo. Ta časovni okvir bo Komisija predstavila še letos. Konsolidacijski načrti, ki so jih države članice predstavile v svojih najnovejših programih za stabilnost ali konvergenco, predstavljajo logično izhodišče za določitev hitrosti približevanja SRC. Te konsolidacijske načrte, vključno z ustreznostjo SRC, bi bilo treba ponovno oceniti na podlagi določb Pakta za stabilnost in rast, načela izhodne strategije pa z vidika makroekonomskih obetov, pri čemer je treba upoštevati predvsem razlike glede fiskalne ogroženosti.

1. Pravni status pravil o popravljalnih mehanizmih in povezava z okvirom EU

V skladu s PSUU bodo pravila o popravljalnih mehanizmih v nacionalni zakonodaji učinkovala „kot določbe zavezujoče in trajne, po možnosti ustavne narave /…/ ali pa se kako drugače zagotovita njihovo popolno spoštovanje in upoštevanje v nacionalnih proračunskih postopkih“. Pravni status popravljalnih mehanizmov bi torej moral biti takšen, da njihovih določb ne bi bilo mogoče preprosto spremeniti z običajno proračunsko zakonodajo. Kot je določeno tudi v PSUU in ponovljeno v načelu (1), popravljalni mehanizmi hkrati „v celoti spoštujejo pristojnosti nacionalnih parlamentov“. Cilj te določbe je zagotoviti, da bi fiskalna pravila učinkovito zagotavljala informacije za oblikovanje nacionalnih proračunskih politik ob spoštovanju temeljnih parlamentarnih pravic.

Načelo (2) določa potrebno skladnost nacionalnih popravljalnih mehanizmov s proračunskimi pravili EU. Zahteve fiskalnega dogovora so del širšega ukrepanja, ki se je že začelo z nedavno reformo Pakta za stabilnost in rast („šesterčka“), ki povečuje državno lastništvo nad okvirom nadzora Unije. V skladu s tem se PSUU navezuje na obstoječe pojme na področju proračunskega nadzora, med drugim „srednjeročni cilj“ in „prilagoditveno pot za njegovo dosego“, „precejšnji odklon“ ter „izjemne okoliščine“. Načelo (2) določa, da se je treba pri snovanju nacionalnih mehanizmov tesno opirati na koncepte in pravila EU, čeprav se lahko dopusti določena mera prilagodljivosti v zvezi z natančnimi nacionalnimi metodologijami, da se upoštevajo lastnosti, specifične za vsako državo članico.

2. Vsebina popravljalnih mehanizmov: aktiviranje, narava popravljanja, operativni instrumenti, odstopne klavzule

Kot določa načelo (3), bi se morali popravljalni mehanizmi aktivirati v natančno opredeljenih okoliščinah, ki kažejo na precejšen odklon od SRC ali prilagoditvene poti za njegovo dosego. To zahteva obstoj določb, ki vnaprej določajo merila za ocenjevanje, ali je do precejšnjega odklona res prišlo. Načelo (3) priznava tudi, da lahko ob upoštevanju teh pogojev pogodbenice uporabijo različne mehanizme in merila. Zlasti pragovi za sprožitev se lahko določijo bodisi na podlagi meril na ravni EU, meril, specifičnih za vsako državo, ali obojih: v zvezi z določanjem, ali je prišlo do precejšnjih odklonov, bi logični prag za sprožitev popravljalnih mehanizmov predstavljale odločitve na ravni EU. Obenem se lahko pod pogojem, da upoštevajo koncept precejšnjega odklona, kot ustrezni pragovi za sprožitev uporabljajo merila, specifična za vsako državo, ki imajo tudi to dodatno prednost, da se lahko začnejo uporabljati hitreje.

Narava popravkov v smislu obsega in časovnega okvira je obravnavana v načelu (4). To predlagano načelo podaja konkretne operativne smernice in se izogiba preveč togemu pristopu.

V skladu s tem načelo (4) obsega pet podnačel:

- prvič, zahteva se, da se z vnaprej določenimi pravili opredelita obseg in časovni načrt popravkov, s čimer se omeji, ne pa tudi povsem onemogoči, diskrecija pri načrtovanju odziva na precejšnje proračunske odklone;

- drugič, večji odkloni bi morali zahtevati tudi obsežnejša popravljanja, kot je smiselno v skladu z načelom sorazmernosti,

- tretjič, referenčna točka za določitev popravljanja bi bilo neodstopanje od SRC in prilagoditvene poti za njegovo dosego, v čemer se odraža duh fiskalnega dogovora, katerega bistvo je zavezanost SRC in prilagoditveni poti za njegovo dosego. Konkretno bi se od države članice, ki je skrenila s prilagoditvene poti, pričakovalo, da časovnega načrta za izpolnitev SRC ne spremeni. Od države članice, ki je SRC sprva izpolnjevala, a se je pozneje od njega oddaljila, bi se pričakovalo, da SRC ponovno doseže kar najhitreje, kot je razumno mogoče, kar v splošnem pomeni v letu neposredno po tistem, v katerem je prišlo do tega odklona, ali v letu po tem. Ta referenčni scenarij pa ne izključuje popolnoma prostora za prilagodljivost glede na točno določene okoliščine;

- četrtič, popravljalni mehanizmi bi morali imeti eno najpomembnejših vlog pri zagotavljanju ključnih elementov stabilnosti v proračunskem okviru, da se prepreči „sindrom premikajoče se tarče“, ki se ga običajno povezuje z odzivanjem na odstopanja od proračunskih ciljev. V ta namen bi morali popravljalni mehanizmi zagotoviti neodstopanje od ključnih fiskalnih ciljev, kot so bili določeni, preden je prišlo do precejšnjega odklona;

- petič, na začetku popravljanja bi bilo treba sprejeti popravljalni načrt, ki bi bil zavezujoč za nadaljnje proračune v obdobju popravljanja, s čimer bi se povečala verodostojnost mehanizmov.

Pomemben vidik načrtovanja popravljalnih mehanizmov je tudi njihovo operativno delovanje. Načelo (5) priznava ključno vlogo, ki jo imajo lahko v zvezi s tem pravila o javnih izdatkih in diskrecijski ukrepi na strani prihodkov, pri čemer upošteva, da so ti kot celota prej neposreden odraz diskrecijskih odločitev fiskalnih organov kot pa dejanskih finančnih rezultatov ali ciklično prilagojenih saldov. Še en ključni element, ki ga morajo države članice upoštevati pri snovanju svojih sistemov, se navezuje na usklajevanje prek nekaterih ali vseh podravni nacionalnih vlad v odziv na precejšnje proračunsko odstopanje, s čimer se poveča verodostojnost njihovih mehanizmov. Ti usklajevalni mehanizmi ne zahtevajo nujno vnaprej določene razporeditve popravkov med osrednjo vlado in elementi na podnacionalni ravni. Uvedeni morajo biti strogi zaščitni ukrepi, da vedenje podsektorjev ne ogrozi izpolnjevanja proračunskih ciljev nacionalne vlade, za katere je vlada odgovorna tudi v odnosu do ciljev na ravni EU.

Zamisel, da bi morala biti proračunska pravila zagotavljati odzivnost na posebej težavne okoliščine, je že dolgo prisotna v nadzornem okviru EU in se priznava tudi v PSUU. Načelo (6) zahteva, da se morebitne odstopne klavzule tesno opirajo na zamisli, ki so splošno veljavne v EU, da bi se povečala usklajenost in preprečilo preohlapno opredeljevanje izjemnih okoliščin. Zahteva tudi, da se morebitna zaustavitev popravljalnega mehanizma, ki jo omogoča odstopna klavzula, odobri le za določeno obdobje ter da se določi minimalna hitrost prilagajanja po prenehanju veljavnosti odstopne klavzule, ki je najmanj takšna, kot je določena v skladu z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Tudi v tem primeru bi bil po poteku veljavnosti odstopne klavzule predviden popravljalni načrt, ki bi bil zavezujoč za nadaljnje proračune.

3. Vloga in neodvisnost nadzornih institucij

Čeprav so za zagotavljanje skladnosti s popravljalnimi mehanizmi odgovorni predvsem fiskalni organi, bi bile nacionalne nadzorne institucije ključni element za povečanje verodostojnosti in preglednosti, kot to priznava zadnje od predlaganih načel (načelo (7)). Ti organi bi tudi ocenjevali delovanje popravljalnih mehanizmov skladno z nacionalnimi pravili na različnih ravneh aktiviranja in izvajanja popravkov, vključno z morebitno uporabo odstopnih klavzul.

Načelo „upoštevaj ali utemelji“ – pri čemer bi se mnenje teh nadzornih institucij bodisi upoštevalo bodisi bi morale zadevne države članice utemeljiti, zakaj ga niso upoštevale – bi zagotovilo, da se takšne ocene ne bi preprosto prezrle, ne da bi se pri tem posegalo v odgovornosti fiskalnih organov glede oblikovanja politik.

Neodvisno delovanje teh organov je njihova temeljna lastnost, ki jim omogoča učinkovito izvajanje svoje vloge na področju nacionalne fiskalne politike. Načelo (7) v ta namen navaja več določb. Prvič, da bi se zagotovilo lastništvo, bi morala biti zasnova nadzornih institucij skladna z že obstoječim institucionalnim okoljem in upravno strukturo posamezne države. Drugič, predlaganih je več meril, ki bi zagotavljala visoko stopnjo neodvisnosti delovanja. Pravni predpisi bi morali opredeliti pravno ureditev, pooblastila in odgovornost teh organov. Vzpostavljeni bi morali biti tudi strogi zaščitni ukrepi glede imenovanj in zadostnosti virov ter dostopa do informacij v zvezi s pooblastili. Ti pogoji so potrebni, da lahko nadzorne institucije učinkovito opravljajo svoje delo ter funkcijo varuhov preglednosti in verodostojnosti mehanizmov. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti zagotavljanju nemotene komunikacije z javnostjo.

PRILOGA

Skupna načela za nacionalne fiskalne popravljalne mehanizme

(1) [Pravni status] Popravljalni mehanizem je vključen v nacionalno zakonodajo z določbami zavezujoče in trajne, po možnosti ustavne narave, ali pa se kako drugače zagotovita njegovo popolno spoštovanje in upoštevanje v nacionalnih proračunskih postopkih. Ta mehanizem v celoti spoštuje pristojnosti nacionalnih parlamentov.

(2) [Skladnost z okvirom EU] Popravljalni mehanizmi na nacionalni ravni se tesno opirajo na koncepte in pravila evropskega fiskalnega okvira. To zlasti velja za pojem „precejšnjega odklona“ in opredelitve morebitnih odstopnih klavzul. Popravljanja so v smislu obsega in časovnega načrta skladna z morebitnimi priporočili, naslovljenimi na zadevno državo članico na podlagi Pakta za stabilnost in rast.

(3) [Začetek uporabe] Popravljalni mehanizem se aktivira v natančno opredeljenih okoliščinah, ki kažejo na precejšnji odklon od srednjeročnega cilja (SRC) ali prilagoditvene poti za njegovo dosego. Pragovi za sprožitev lahko obsegajo merila, ki jih predlaga EU, ali merila, specifična za vsako državo, če ta izpolnjuje zgornji pogoj. Ob upoštevanju istega pogoja lahko te zahteve izpolnijo tako predhodni (ex ante) mehanizmi, ki določajo proračunske cilje in preprečujejo nastajanje odstopanj, kot tudi naknadni (ex post) mehanizmi, ki sprožijo popravljanja v odziv na nastala odstopanja.

(4) [Narava popravljanja] Obseg in časovni načrt popravljanja sta določena z vnaprej opredeljenimi pravili. Večja odstopanja od srednjeročnega cilja in prilagoditvene poti za njegovo dosego zahtevajo tudi obsežnejše popravke. Ponovna vzpostavitev strukturnega salda na ravni, ki je enaka ali presega SRC, v načrtovanem roku in vzdrževanje strukturnega salda na tej ravni v prihodnje predstavljata referenčno točko za popravljalni mehanizem. Popravljalni mehanizem zagotovi izpolnjevanje ključnih fiskalnih ciljev, kot so bili določeni, preden je prišlo do precejšnjega odklona, in s tem prepreči trajno odstopanje od celotnih fiskalnih ciljev, kot so bili načrtovani, preden je prišlo do precejšnjega odklona. Ob začetku popravljanj države članice sprejmejo popravljalni načrt, ki je zavezujoč za proračune, zajete v obdobju popravljanja.

(5) [Operativni instrumenti] Popravljalni mehanizem lahko podeli pomembno operativno vlogo pravilom o javni porabi in diskrecijskim davčnim ukrepom, vključno z zagonom mehanizma in izvedbo popravkov, pod pogojem, da so ta pravila skladna z uresničevanjem SRC in neodstopanjem od prilagoditvene poti za njegovo dosego. Zasnova popravljalnega mehanizma v primeru začetka njegove uporabe upošteva določbe v zvezi z uskladitvijo fiskalnih prilagoditev prek nekaterih ali vseh podsektorjev nacionalne vlade.

(6) [Odstopne klavzule] Opredelitev morebitnih odstopnih klavzul se navezuje na pojem „izredne razmere“, kot je dogovorjen v Paktu za stabilnost in rast. Ta vključuje neobičajne dogodke, na katere zadevna država članica ni imela vpliva, s pomembnim učinkom na finančno stanje nacionalne vlade ali obdobja resnega gospodarskega upada, kot so opredeljena v Paktu za stabilnost in rast, tudi na ravni euroobmočja. Zaustavitev popravljalnega mehanizma v primeru odstopne klavzule je le začasna. Popravljalni mehanizem predvideva minimalno hitrost strukturnega prilagajanja po prenehanju veljavnosti odstopne klavzule, pri čemer je spodnja meja enaka zahtevi iz Pakta za stabilnost in rast. Ob prenehanju veljavnosti odstopne klavzule države članice sprejmejo popravljalni načrt, ki je zavezujoč za proračune, zajete v obdobju popravljanja.

(7) [Vloga in neodvisnost nadzornih institucij] Neodvisni ali funkcionalno neodvisni organi, ki delujejo kot nadzorne institucije, krepijo verodostojnost in preglednost popravljalnega mehanizma. Te institucije podajajo javne ocene glede tega, ali so prisotne okoliščine, ki zahtevajo aktiviranje popravljalnega mehanizma, ali se popravki izvajajo v skladu z nacionalnimi pravili in načrti ter ali so prisotne okoliščine za sprožitev, podaljšanje ali prenehanje veljavnosti odstopnih klavzul. Zadevna država članica je ocene teh organov dolžna upoštevati, sicer mora podati javno utemeljitev, zakaj teh ocen ni upoštevala. Zasnova navedenih organov upošteva obstoječe institucionalno okolje in upravno strukturo posamezne države. Navedeni organi so utemeljeni z nacionalnimi predpisi, ki zagotavljajo visoko raven funkcionalne neodvisnosti, med drugim z/s: i) pravno utemeljeno zakonsko ureditvijo; ii) zaščito pred zunanjimi posredovanji, pri čemer navedeni organi ne prejemajo navodil in lahko pravočasno komunicirajo z javnostjo; iii) postopki imenovanja, ki upoštevajo izkušnje in usposobljenost; iv) zadostnimi viri in ustreznim dostopom do informacij za izvajanje podeljenih pooblastil.