SL Uradni list Evropske unije C 221/40

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu za uredbo Sveta o financiranju Skupne kmetijske politike (SKP)

COM(2004) 489 final — 2004/0164 (CNS)

(2005/C 221/09)

Svet je 29. oktobra 2004 sklenil, da bo Evropski ekonomsko-socialni odbor v skladu s 37(2) členom Pogodbe ES zaprosil za mnenje o naslednjem predlogu: Predlog za uredbo Sveta o financiranju Skupne kmetijske politike.

Za priprave zadolžena strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje je svoje mnenje sprejela 13. januarja 2005. Poročevalec je bil gospod KIENLE.

Odbor je na svojem 414. plenarnem zasedanju 9. in 10. februarja 2005 (seja z dne 9. februar 2005) s 133 glasovi za in 6 vzdržanimi sprejel naslednje mnenje.

1. Uvod

1. januarja 2005 se je začelo udejanjanje korenite kmetijske reforme. Jedro te reforme je ločena proizvodna premija in močnejša usmerjenost na razvoj podeželskih območij. Finančno podlago za SKP predstavlja sklep šefov držav iz oktobra 2002, ki določa zgornjo mejo izdatkov za kmetijstvo za 1. steber, ki ne sme prekoračiti dejanske ravni za EU-25 iz leta 2006 do leta 2013. V finančnem predvidevanju EU 2007-2013, ki ureja celotno financiranje EU, je ta sklep sprejet za področje kmetijstva. Izdatki za SKP vključno z razvojem podeželja (za EU-27) naj bi tako leta 2007 znašali 57.18 mrd. eurov in naj bi se do leta 2013 povečali za 1,1 odstotka (po cenah iz leta 2004).

Predmet pričujočega osnutka komisije za financiranje SKP pa nista, kot bi domnevali na podlagi naslova, izvor in uporaba sredstev za SKP. Nasprotno, osnutek se ukvarja s proračunsko-tehničnim uresničevanjem podpiranja kmetijstva in podeželskih območij.

2. Vsebina predloga komisije

Evropska komisija hoče s pričujočim osnutkom ustvariti proračunsko-tehnično podlago za SKP vključno z razvojno politiko EU za podeželje, v obdobju od leta 2007 do 2013. V enem samem pravnem aktu naj bi bilo urejeno financiranje SKP. Predlog je treba videti v povezavi z osnutkom odredbe o pospeševanju podeželja. Komisija pri tem želi doseči poenostavitev in večjo učinkovitost. To naj bi dosegli s strožjim sistemom nadzora, ocenjevanja in poročanja.

2.1 Oblikovanje skladov za financiranje

2.1.1 Doslej: Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS)

Dosedanji Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS), ustanovljen za financiranje SKP, je razdeljen na oddelek za jamstvo in oddelek za usmerjanje. Iz oddelka za jamstvo se izvajajo skupno organiziranje kmetijskih trgov (neposredna plačila, izvozna nadomestila, intervencijski nakupi), nekateri izdatki na področju veterinarske zaščite in zaščite rastlin ter ukrepi za informiranje in vrednotenje SKP. Razen tega financira oddelek za jamstvo za vse področje nekatere ukrepe za podeželje (kmetijske okoljske ukrepe, izravnalni dodatek za območja v slabšem položaju, pogozdovanje, predupokojitev) in naložbene ukrepe na območjih, ki ne sodijo med območja Cilja 1.

Oddelek za usmerjanje financira ostale naložbene izdatke za razvoj podeželja, ki jih ne prevzema EKUJS, oddelek za jamstvo: torej ukrepe na območjih Cilja 1 in pobudo Leader +.

2.1.2 Načela za prihodnje sklade SKP

Novi skladi naj bi bili po strukturi podobni EKUJS. Sklade upravlja odbor, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic in komisije (41. člen, odbor skladov). Vsi ukrepi, ki jih financirajo novi skladi, naj bi bili zdaj podvrženi postopku zaključnega računa. Doslej je to veljalo samo za ukrepe v oddelku za jamstvo. Preverjanje ukrepov, ki so jih financirali iz oddelka za usmerjanje, je doslej potekalo v okviru večletnih pospeševalnih programov (po odredbi o strukturnih skladih 1260/1999).

2.1.3 Novi Evropski jamstveni sklad za kmetijstvo (EJSK)

EJSK je podoben obstoječemu oddelku za jamstvu skupnega kmetijskega sklada (EKUJS) in naj bi kot doslej med drugim financiral intervencijske ukrepe, izvozna nadomestila, neposredna plačila ter pospeševanje informiranja in prodaje. Dosedanjih pospeševalnih ukrepov za razvoj podeželja ne bodo več izvajali iz EJSK. Za to bo odslej pristojen ESKRP.

2.1.4 Novi Evropski sklad za kmetijstvo in razvoj podeželja (ESKRP)

Iz novega sklada ESKRP naj bi v prihodnje financirali vse ukrepe za razvoj podeželja in tako naj bi poenostavili financiranje drugega stebra. Sklad naj bi združeval sredstva iz EKUJS, oddelka za usmerjanje, in sredstva za razvoj podeželja iz EKUJS, oddelka za jamstvo. Z modulacijskimi sredstvi iz 1. stebra, ki izhajajo iz omejevalnih stopenj po uredbi (ES) 1782/2003, 10. člen, naj bi po ocenah Evropske komisije tako v letu 2013 proračunska sredstva za razvoj podeželja skupno znašala 14,2 mrd. eurov (za EU-27, po cenah iz leta 2004).

2.2 Urejanje plačil in nadzor

2.2.1 Plačilne pisarne

Za urejanje so v skladu s predlogom komisije še naprej pristojne plačilne pisarne, ki jih vzpostavijo države članice. Pri plačilnih pisarnah gre za pooblaščene urade ali ustanove držav članic, ki imajo nalogo, da preverjajo dopustnost vlog, evidentirajo izvršena plačila in posredujejo potrebne dokumente komisiji.

2.2.2 Način plačevanja in vezava sredstev

Plačila iz EJSK naj bi izvrševali mesečno, plačila iz ESKRP četrtletno. Po osnutku uredbe se sredstva vežejo pri ESKRP ločeno po programih in za več let, razdeljena v letne tranše. Pri tem velja pravilo „n+2“ in avtomatična odprava vezave sredstev po tem času. Pravilo „n+2“ pomeni, da morajo biti sredstva, ki so bila dana na voljo v okviru nekega programa, porabljena pred koncem drugega leta, ki sledi letu, ko so bila dana na voljo („n“ = leto, ko so bila dana na voljo).

2.2.3 Posredovanje informacij komisiji

Države članice naj bi komisiji posredovale izjave o izdatkih in po izteku proračunskega leta letne račune ter izkaz o popolnosti, natančnosti in stvarni pravilnosti posredovanih računov. Po novem naj bi bila potrebna še izjava o zanesljivosti vodje plačilne pisarne. Za izdatke ESKRP mora plačilna pisarna razen tega po predlogu komisije pripravljati po programih ločene letne račune.

2.2.4 Zaključni račun, sklep o konformnosti in finančno poročilo

Po predlogu uredbe komisija pred 30. aprilom zaključi račune plačilnih pisarn. Sklep o zaključnem računu se nanaša na popolnost, natančnost in stvarno pravilnost posredovanih računov. Analogno dosedanjemu načinu ravnanja naj bi komisija, ali je kakšne zneske treba izključiti iz financiranja skupnosti in katere (sklep o konformnosti). Novi so s 24 na 36 mesecev podaljšani roki za finančni popravek. Komisija naj bi evropskemu parlamentu in Svetu vsako leto do 1. septembra (doslej: do 1. julija) predložila finančno poročilo o upravljanju skladov.

3. Splošne opombe

3.1 Za družbo mora biti pospeševanje sprejemljivo in dojemljivo

Evropski ekonomsko-socialni svet se zaveda, da finančna sredstva za SKP predstavljajo precejšen — četudi s časom sorazmerno vse manjši — delež v celotnem proračunu EU. Zato je po mnenju odbora še toliko bolj potrebno, da je pospeševanje kmetijstva in podeželskih območij za družbo dojemljivo in sprejemljivo. Za to morata biti po mnenju odbora izpolnjena dva pogoja:

— Končni prejemniki ugodnosti morajo dobivati po možnosti nezmanjšana plačila

— Z učinkovitim nadzorom je treba preprečevati zlorabe.

3.2 Inovativne zasnove za enostavnejše urejanje

Evropski ekonomsko-socialni odbor v pričujočem osnutku uredbe vsekakor vidi različne inovativne zasnove za boljše proračunsko-tehnično urejanje in poenostavitev. Uresničevanje z vzpostavitvijo dveh skladov z jasno vsebinsko ločitvijo je po mnenju odbora pravilno in smiselno. Z uredbo se dosega jasen napredek v poenostavitvi. Financiranje SKP ureja ena sama pravna podlaga. Namesto dosedanjih dveh nadzornih sistemov se uvaja en sam. Različni sistemi finančnega upravljanja za ukrepe za razvoj podeželja so poenoteni. Drug sistem finančnega upravljanja za ukrepe EJSK pa bo ostal. Osnutek uredbe o pospeševanju razvoja podeželja ob tem krči pet sistemov načrtovanja programov na enega samega in zmanjšuje število programov. Odbor izreka priznanje tem poenostavitvam, ki jih bo še posebej občutila bruseljska administracija.

3.3 Prejemniki ugodnosti morajo poenostavitve močno zaznavati

Poenostavitve pa bi morale biti po mnenju Evropskega ekonomsko-socialnega odbora nujno zaznavne na vseh ravneh. Od tega morajo imeti korist tako EU kot država članica in končni prejemniki ugodnosti. Za odbor je še posebnega pomena to, da bo poenostavitev birokratskih postopkov prišla do izraza na koncu upravne verige, pri kmetih. Sedanjemu položaju evropskih kmetov daje pečat velika mera birokracije, hkrati s pogostimi zakasnitvami podpor. V skrajni obliki se je to, recimo, dogajalo pri Sapardu (predpristopno pomočjo za kmetijstvo in podeželje v deželah pristopnicah), kar je pred kratkim kritiziralo tudi Evropsko sodišče. Vendar je tveganje, da kmetom neupravičeno izplačani zneski ne bi mogli biti vrnjeni, zelo majhno. Zato je po mnenju Evropskega ekonomsko-socialnega odbora pri končnih prejemnikih nujno potrebno doseči hiter in čim manj zapleten potek pospeševanja.

3.4 Stroške upravljanja je mogoče zmanjšati

Zastavljeni cilj, poenostavitev, se resda dosega za komisijo, ne pa v zadostni meri za države članice. Deli uredbe učinkujejo celo v nasprotju s ciljem poenostavitve in povečujejo stroške upravljanja. Evropski ekonomsko-socialni svet obžaluje, da morajo plačilne pisarne zaradi različnih načinov plačevanja in vezave sredstev še naprej voditi dva sistema finančnega upravljanja. Zato bi bilo nujno treba paziti na to, da sta oba omenjena sistema „aerodinamična“, da bi bili stroški čim nižji. Zato so potrebne nadaljnje prilagoditve posebej pri uredbi o pospeševanju podeželja. Priprava dodatnih dokumentov predstavlja dodaten strošek za države članice.

3.5 Države članice so bolj obremenjene

Za države članice prinaša predlog komisije povečano finančno soodgovornost zaradi podaljšanega razdobja obremenitve in poostrenih ureditev rokov zapadlosti ter izterjave sredstev (vračil) s strani komisije. Evropski ekonomsko-socialni odbor načelno pozdravlja to, da z ureditvijo vračil sredstev jamstvo za izplačana sredstva, namenjena pospeševanju, ni več samo na plečih EU, temveč tudi držav članic. V smislu učinkovite in transparentne uporabe sredstev mora biti omogočeno, da so neupravičeno izplačana sredstva vrnjena, tudi po daljšem času. Z vednostjo, da v mnogih državah članicah kritizirajo povečano soodgovornost, bo Evropski ekonomsko-socialni odbor zelo pozoren do tega, da te države članice ne bi izgubile interesa za programe — v breme potencialnih končnih koristnikov. Več discipline držav članic si prizadevajo doseči tudi s strožjimi roki izplačevanja (zapadlost). Odbor pozdravlja omejitev izplačevanja, meni pa, da je tako ozka časovna omejitev pretirana in zato komisijo poziva, naj ponovno premisli o predvidenih rokih.

3.6 „Meta-pospeševanje“ bi moralo ostati izjema

Evropski ekonomsko-socialni odbor opozarja, da se s širitvijo tehnične pomoči odtegujejo sredstva za pravi namen skladov, pospeševanje kmetijstva in razvoja podeželja. Takšno „meta-pospeševanje“, torej pospeševanje ustanov in struktur, ki naj izvajajo pospeševanje v pravem pomenu, se ne bi smelo pretirano širiti. Nasprotno, ostati mora omejeno na resnične nujnosti. Pri tem odbor še posebej kritizira pospeševanje graditve ali širitve upravnih in nadzornih struktur, ki ga financira EU v kakšni državi članici. To je brez dvoma ena od dolžnosti držav članic. Odbor predlaga, naj takšno širitev tehnične pomoči izvajajo le v maloštevilnih izjemnih primerih in časovno omejeno. Evropski ekonomsko-socialni odbor terja v tem primeru, naj poroča komisija, da bi takšno pospeševanje lahko učinkovito spremljali.

4. Posebne opombe

4.1 Poimenovanje Sklada za kmetijstvo in razvoj podeželja (ESKRP)

Novi Evropski sklad za kmetijstvo in razvoj podeželja ESKRP je v uredbi o pospeševanju podeželskih območij poimenovan Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželskih območij (EKSRPO). Evropski ekonomsko-socialni odbor naproša, naj se tej, drugačni oznaki izogibamo in naj se v besedilih uredb uporablja enotno poimenovanje sklada.

4.2 Stroški upravljanja

4.2.1 Širitev postopka potrjevanja (člen 7)

Dodatni stroški upravljanja nastajajo s širitvijo postopka potrjevanja na spremljajoče sisteme (7. člen). Doslej je urad za potrjevanje preverjal popolnost, natančnost in stvarno pravilnost letnih računov, posredovanih komisiji. Zdaj mora urad za potrjevanje potrjevati „upravne, spremljajoče in nadzorne sisteme pooblaščenih plačilnih pisarn in njihove letne račune.“ Evropski ekonomsko-socialni odbor zahteva razjasnitev potrebnosti takšnega potrjevanja. Cilj bi moral biti, da bi delo uradov, ki potrjujejo, enotno skoncentrirali na izpričevanje izvršenih izdatkov plačilnih pisarn.

4.2.2 Oblikovanje letnih računov (člen 8)

Za plačila iz novega sklada za kmetijstvo in razvoj podeželja ESKRP je treba predložiti letne račune, sistem financiranja (vezava sredstev, predujmi, vmesna plačila, plačila preostankov) pa je naravnan na celotni rok trajanja programov. Evropski ekonomsko-socialni odbor se boji, da bodo morale plačilne pisarne svoje stroške navajati tako v letnem računu kot v celotnem zaključku programa in da bo to torej terjalo višje stroške. Letni zaključki morajo biti vsakokrat sprejeti.

Plačilne pisarne morajo razen tega posredovati ločene letne račune za izdatke posameznih programov ESKRP. Tudi uradi za potrjevanje, ki so doslej pošiljali poročila v okviru letnega računa, bodo morali potem pripravljati ta poročila ločeno za vsako letno poročilo. Evropski ekonomsko-socialni odbor obžaluje, da komisija ni dosegla še večje poenostavitve, meni pa, da so stroški sprejemljivi.

4.2.3 Dodatni dokmenti (člen 8)

Dodatno k letnemu poročilu je treba predložiti izjavo o zanesljivosti vodje plačilne pisarne. Evropski ekonomsko-socialni odbor za to ne vidi nobene potrebe. Že zdaj obstaja nadzorni sistem na podlagi izoblikovanja plačilnih pisarn in uradov za potrjevanje. Odbor meni, da bi zadostovalo tudi, če bi vodja plačilne pisarne potrjeval pravilnost navedb.

4.3 Financiranje

4.3.1 Širitev financiranja tehnične pomoči (člen 5)

Financiranje tehnične pomoči naj bi razširili na analizo, upravljanje, spremljanje in izvajanje Skupne kmetijske politike ter na vzpostavljanje nadzornih sistemov, tehnične in administrativne pomoči. Na novo naj bi se temu pridružilo še financiranje izvršnih agencij po uredbi (ES) štev. 58/2003 in financiranje ukrepov za širjenje in senzibiliziranje ter ukrepov za pospeševanje sodelovanja ter izmenjave izkušenj na ravni Evropske skupnosti v okviru razvoja podeželja (vključno z vzpostavljanjem omrežnih povezav med akterji). To naj bi potekalo v okviru osrednjega upravljanja s sredstvi. Evropski ekonomsko-socialni odbor je do podpore upravi kakšne izmed držav članic prek Evropske skupnosti skrajno kritičen.

Pospeševanje vzpostavljanja omrežnih povezav pa je, kot je smiselno, v rokah komisije.

4.3.2 Vračilo zneskov (člen 32, 33 in 35)

Udeležba držav članic pri finančnih učinkih, če ne pride do vračila zneskov, je po novem zaostrena. Kot predvideva predlog, lahko komisija z zneski, ki bi jih bilo treba vrniti, bremeni državo članico, če slednja ni sprožila vseh možnih upravno-pravnih ali sodnih postopkov za vračilo (za plačila iz ESKRP: v letu po prvi uradni ali sodni ugotovitvi). To doslej ni mogoče. Pri neuspešnem vračilu v roku štirih let (če je vračilo predmet sodnega postopka v posamezni državi: šestih let) nosi država članica 50 % finančnih posledic. Doslej nosi finančne posledice samo Evropska skupnost. Evropski ekonomsko-socialni odbor na splošno pozdravlja dejstvo, da za plačila ne prevzema odgovornosti samo komisija, temveč tudi države članice. S tem bi lahko dosegli, da bi države članice skrbneje izoblikovale svoje strukture pospeševanja in njihov nadzor. Povečana finančna odgovornost pa ne sme voditi do tega, da bi države članice izgubile interes za programe. Spričo tega, da lahko postopek traja dlje kot štiri oziroma šest let, Evropski ekonomsko-socialni odbor predlaga, naj bi o časovnih rokih in odstotnih merah udeležbe držav članic ponovno premislili.

4.3.3 Omejitev plačila predujma na 7 % (člen 25)

Po 25. členu je predujem, ki ga komisija po odobritvi kakšnega programa za razvoj podeželja plača plačilni pisarni, ki jo imenuje država članica, omejen na 7 % udeležbe ESKRP. Evropski ekonomsko-socialni odbor meni, da je ta omejitev sprejemljiva, saj takšne omejitve že obstajajo in se ni treba bati negativnih posledic za likvidnost plačilnih pisarn.

4.4 Zapadlost (člen 16)

Po 16. členu je definitivna časovna omejitev zakasnelega izplačila s strani držav članic predvidena s 15. oktobrom zadevnega proračunskega leta. V določeni meri se ni mogoče izogniti doplačilom (recimo zaradi sodb). Še posebej zaradi preusmeritve na novi sistem (ločene) proizvodne premije potrebujejo uprave več časovnega manevrskega prostora. Odbor zato meni, da 15. oktober ni ugoden.

4.5 Rok za zavrnitev financiranja (člen 31)

Po 31. členu (sklep o konformnosti) lahko komisija pod določenimi pogoji (ni ujemanja s predpisi Evropske skupnosti, prizadevanje za sporazumno ravnanje z državo članico) financiranje zavrne. To ne velja za izdatke, ki so bili izvršeni več kot 36 mesecev pred časom, ko je komisija prizadeti državi članici pisno sporočila izide preverjanja. Ta „zastaralni rok“ doslej znaša 24 mesecev. Sprememba razširja možnosti komisije, da preprečuje plačila, ki se ne ujemajo s pravom Evropske skupnosti. Določen časovni pritisk za preverjanje takšne pravnosti, kakršen obstaja pri dosedanji ureditvi, pa bi bil po mnenju Evropskega ekonomsko-socialnega odbora smiseln. Zgodnje poseganje EU ima tudi preventivno vlogo in navaja države članice k disciplini.

4.6 Zmanjševanje plačil s strani komisije (člen 17)

Komisija si v 17. členu ustvarja možnost, da zmanjša ali prekine mesečna plačila državam članicam. Poleg možnosti komisije, da v okviru zaključnega računa terja vračilo plačil oziroma da jih ne izvrši, je zdaj ustvarjena možnost časovno bližnjega zmanjšanja dotacij, kadar gre za očitno zlorabo pri uporabi sredstev Evropske skupnosti. Takšnega postopka se poslužujejo že doslej. Ustrezno pravno podlago je treba po mnenju Evropskega ekonomsko-socialnega odbora podpreti.