POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

v zvezi z okrepljenim preverjanjem v ustreznih zbirkah podatkov na zunanjih mejah, uvedenim z Uredbo (EU) 2017/458 o spremembi Uredbe (EU) 2016/399

I. Uvod

Parlament in Svet sta v odziv na teroristične napade v Københavnu februarja 2015, v Parizu januarja in novembra 2015 ter v Bruslju marca 2016 sprejela Uredbo (EU) 2017/458 z dne 15. marca 2017 (v nadaljnjem besedilu: Uredba) o spremembi Uredbe (EU) 2016/399 (v nadaljnjem besedilu: zakonik o schengenskih mejah). S to spremembo, ki se je nanašala na člen 8 o mejni kontroli oseb, se je okrepila kontrola vseh oseb, ki vstopajo na schengensko območje ali izstopajo z njega brez nadzora na notranjih mejah (v nadaljnjem besedilu: schengensko območje).

V skladu z Uredbo morajo države članice in pridružene schengenske države (v nadaljnjem besedilu: države članice) v ustreznih zbirkah podatkov sistematično preverjati vse osebe, ki prehajajo zunanje meje EU. Ta obveznost je veljala že za kontrolo državljanov tretjih držav, ne pa tudi za osebe, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu EU. V skladu s spremenjeno uredbo se tudi pri osebah, ki imajo pravico do prostega gibanja, opravi: (i) preverjanje njihove identitete in državljanstva ter verodostojnosti in veljavnosti njihovih potnih listin in (ii) preverjanje, da ne predstavljajo grožnje javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom katere koli države članice. Zbirke podatkov, po katerih je treba iskati, vključujejo schengenski informacijski sistem (SIS), Interpolovo podatkovno zbirko o ukradenih in izgubljenih potovalnih dokumentih (SLTD) ter druge ustrezne nacionalne zbirke podatkov.

Sprememba je bila uvedena po tem, ko je postalo jasno, da so številni teroristični bojevniki državljani EU in uživajo pravico do prostega gibanja ter da so se zato pred tem na zunanjih mejah pri njih opravljale le omejene mejne kontrole (vizualno preverjanje identitete ni omogočalo, da bi jih morebiti identificirali kot varnostne grožnje, preverjanje zbirk podatkov pa se je izvajalo le nesistematično).

Uredba omogoča začasno omejitev sistematičnega preverjanja v zbirkah podatkov na le ciljno usmerjeno preverjanje v ustreznih zbirkah podatkov, če bi sistematično preverjanje „nesorazmerno vplivalo na pretok prometa“. Taka odstopanja je treba priglasiti Komisiji in Evropski agenciji za mejno in obalno stražo, poleg tega je treba v zvezi z njimi Agenciji predložiti oceno tveganja in po potrebi njene naknadne posodobitve.

Za letališke mejne prehode se je ta možnost uporabljala le v šestmesečnem prehodnem obdobju po začetku veljavnosti Uredbe. V utemeljenih primerih so lahko države članice to možnost podaljšale za največ 18 mesecev (kar pomeni, da je skupno prehodno obdobje trajalo največ 24 mesecev).

To poročilo vsebuje pregled izvajanja in učinka uvedbe takih sistematičnih kontrol oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu EU, pri čemer se upoštevajo rezultati sistematičnih varnostnih preverjanj na schengenskem območju, zlasti v zvezi s terorističnimi bojevniki. V njem so upoštevani tudi skupni stroški za države članice in potnike, opredeljeni so izzivi in pomanjkljivosti pri izvajanju Uredbe ter analiziran je učinek na novo uvedenih pravil.

To poročilo naj bi bilo Parlamentu in Svetu predloženo do 8. aprila 2019. Ker pa je Uredba državam članicam omogočala, da uvedbo takih sistematičnih kontrol na svojih zračnih mejah odložijo za največ 24 mesecev (tj. do roka za predložitev poročila), in ker je to možnost izkoristilo 13 držav članic, bi razpoložljivi podatki ob roku za predložitev poročila zajemali obdobje, ko so le nekatere države članice Uredbo že v celoti uporabljale.

To poročilo temelji predvsem na študiji, ki jo je za Evropsko komisijo opravil zunanji izvajalec in zajema prvi dve leti uporabe Uredbe, tj. obdobje od 7. aprila 2017 do 7. aprila 2019. Zaradi precejšnjih vrzeli v podatkih, ki so na voljo ali so jih države članice predložile izvajalcu, številke, ki so bile na voljo za študijo, delno temeljijo na ocenah in bi jih bilo treba razlagati tako, da prikazujejo splošne trende. Poleg študije je Komisija pri pripravi tega poročila uporabila tudi druge vire, ki zajemajo daljše obdobje. Ti vključujejo prvi večletni ocenjevalni program (2015–2019) o delovanju schengenskega ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma ter nacionalna poročila, ki so jih Komisiji predložile države članice, ki so uporabile odstopanja.

Kot je bilo ugotovljeno v rednih ocenah Komisije in podatkih agencije Frontex, so se poleg tega čezmejna potovanja v letih 2020 in 2021 zaradi pandemije COVID-19 močno zmanjšala (za približno 69 % oziroma 67 % v primerjavi z letom 2019). Zaradi manjšega obsega potniškega prometa in poostrenega nadzora za zajezitev širjenja virusa so države članice po novem sistematične kontrole izvajale z manj odstopanji. Zato nobena država članica ni obvestila Komisije o svoji nameri, da bo v tem obdobju uporabila odstopanja.

Zaradi izvajanja kampanj cepljenja in uspešnega sprejetja digitalnega COVID potrdila EU se je čezmejni potniški promet od začetka druge polovice leta 2021 postopoma povečeval. Digitalno COVID potrdilo EU je imelo ključno vlogo pri lajšanju potovanj v EU, ob tem je bilo ključno pri ponovnem zagonu potovanj iz EU in v njo, čeprav so z njim le pravno urejena potovanja v EU iz tretjih držav. Ta trend naraščanja naj bi se nadaljeval, nov vrhunec pa naj bi bil dosežen v poletni počitniški sezoni leta 2022.

Glede na navedeno bo v tem poročilu pregledano stanje, pripravljeni bodo potrebni sklepi in priporočeni vsi ustrezni ukrepi v zvezi z uporabo člena 8 zakonika o schengenskih mejah.

II. Izvajanje člena 8(2) zakonika o schengenskih mejah

II.1 Praktične posledice Uredbe

Pred začetkom veljavnosti Uredbe so države članice ciljno usmerjena in nesistematična preverjanja podatkov v zbirkah podatkov v zvezi z osebami, ki imajo po pravu Unije pravico do prostega gibanja, izvajale neenakomerno. Na podlagi podatkov, zbranih v zunanji študiji, ki je podlaga za to poročilo, je sedem držav članic že pred začetkom veljavnosti Uredbe na vseh svojih mejah sistematično preverjalo take osebe. Druge države članice so sistematične kontrole oseb s pravico do prostega gibanja uporabljale omejeno, na primer le začasno, na nekaterih mejnih prehodih ali na nekaterih odsekih meje/mejah z nekaterimi tretjimi državami, pet držav članic pa je navedlo, da pred začetkom veljavnosti Uredbe (EU) 2017/458 na nobenem mejnem prehodu nikoli niso izvajale sistematičnih pregledov.