EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 18.12.2020 COM(2020) 813 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o delovanju ureditve, določene z Direktivo Sveta 2010/24/EU z dne 16. marca 2020 o vzajemni pomoči pri izterjavi terjatev v zvezi z davki, carinami in drugimi ukrepi {SWD(2020) 340 final}



Uvod 1.Davčna pravičnost je eden od ključnih elementov nedavno sprejetega akcijskega načrta Komisije za pravično in preprosto obdavčitev, ki podpira strategijo za okrevanje. Od vsakogar se pričakuje, da plača svoj pravičen delež davkov. Če se davki ne poravnajo, morajo davčni organi sprejeti ukrepe za izterjavo, da bi jih pobrali. Vendar je pristojnost davčnih organov omejena na njihovo nacionalno ozemlje. V drugih državah ne morejo sprejeti ukrepov za izterjavo, čeprav so se davčni dolžniki morda preselili v drugo državo ali imajo v drugih državah premoženje. Zato je EU sprejela zakonodajo, ki državam članicam EU omogoča, da si pri izterjavi davkov in drugih terjatev EU, opredeljenih v členu 2 Direktive, vzajemno pomagajo. Delovanje te pomoči pri izterjavi je ponazorjeno z naslednjim primerom: oseba ne plača svojih davčnih dolgov v državi članici A. Preseli se v državo članico B, premoženje pa ima tudi v državi članici C. V tem primeru lahko davčni organi države članice A zaprosijo davčne organe v državah članicah B in C za pomoč pri izterjavi davkov, dolgovanih državi članici A. Na ta način vzajemna pomoč pri izterjavi prispeva k zagotavljanju enakosti in nediskriminacije na področju obdavčitve: pomaga zagotoviti, da vsi plačujejo svoje davke, ter pomaga preprečevati davčne goljufije in proračunske izgube držav članic in EU. 2.V tem poročilu so predstavljeni nadaljnji ukrepi v zvezi s poročilom Komisije COM(2017) 778 z dne 18. decembra 2017 Evropskemu parlamentu in Svetu o delovanju ureditve, določene z Direktivo Sveta 2010/24/EU z dne 16. marca 2010 o vzajemni pomoči pri izterjavi terjatev v zvezi z davki, carinami in drugimi ukrepi. Člen 27(3) navedene direktive določa, da Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu vsakih pet let poroča o delovanju ureditve, določene z navedeno direktivo. To poročilo je drugo poročilo, pripravljeno v skladu s to novo direktivo. V njem je obravnavano obdobje 2017–2019. 3.V skladu s sklepnimi ugotovitvami iz prejšnjega poročila so bili določeni naslednji ukrepi: (1) izboljšati zbiranje statističnih podatkov o uporabi pomoči pri izterjavi davkov, da bi se zagotovila podrobnejša ocena učinkovitosti in uspešnosti vzajemne pomoči pri izterjavi, ob upoštevanju potrebe po preprečevanju ali omejevanju dodatne delovne obremenitve nacionalnih davčnih organov. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti tudi povezavi med delovno obremenitvijo zaradi prejetih zaprosil za pomoč in upravnimi viri, ki jih nameni zaprošena država članica; (2) proučiti težave na ravni posamezne države članice, ki ovirajo nemoteno delovanje vzajemne pomoči pri izterjavi, ob upoštevanju priporočil ali drugih ukrepov, namenjenih reševanju teh težav; (3) proučiti potrebe in načine za izboljšanje delovanja sistema pomoči pri izterjavi na ravni EU; (4) razviti znanje in ozaveščenost o zakonodaji na področju vzajemne pomoči pri izterjavi tako pri nacionalnih davčnih organih kot pri davkoplačevalcih; (5) proučiti možnosti in načine za spodbujanje in olajšanje pomoči pri izterjavi v odnosih s tretjimi državami ob upoštevanju pristojnosti in prednostnih nalog EU. 4.V zvezi s prvimi tremi ukrepi je projektna skupina Fiscalis 110 opravila nadaljnjo analizo, v kateri je sodelovalo 13 držav članic. Zbran je bil tudi prispevek drugih držav članic, predvsem v zvezi s perečimi težavami na nacionalni ravni. 5.V tem poročilu so predstavljeni nadaljnji ukrepi in več priporočil za nadaljnje izboljšave.

1. Prvi ukrep: izboljšati in avtomatizirati zbiranje statističnih podatkov 6.V obdobju 2017–2019 so opazne nekatere razlike med izterjanimi zneski, ki so jih sporočile države članice prosilke in zaprošene države članice. Preglednica 1: Pregled izterjanih zneskov (2017–2019) Izterjani na zaprosilo drugih držav članic, pred odbitkom lastnih stroškov (ki so jih sporočile zaprošene države članice) Izterjani na podlagi zaprosil, poslanih drugim državam članicam (ki so jih sporočile države članice prosilke) v EUR v EUR 2017 103 536 690 159 544 517 2018 86 099 511 127 517 949 2019 93 304 732 106 391 930 Iz navedenih podatkov je razvidno, da je bilo v treh letih izterjanih 283–393 milijonov EUR. Ni nujno, da se zneski v levem in desnem stolpcu zgornje preglednice popolnoma ujemajo. Zneski v levem stolpcu se nanašajo na zneske, izterjane pred odbitkom stroškov, ki so nastali za zaprošeno državo članico (kar bi običajno pomenilo višji znesek v levem stolpcu), nekateri dolgovi pa se lahko plačajo neposredno državi članici prosilki (kar pomeni višji znesek v desnem stolpcu). Vendar so razlike med stolpcema precejšnje, zlasti za leto 2017, čeprav se razlike med sporočenimi zneski z leti manjšajo. Ne glede na to izboljšanje se postavlja vprašanje o točnosti teh statističnih podatkov. Razlike je mogoče opaziti tudi pri številu zaprosil za pomoč, ki so jih sporočile države članice (za več informacij o številu zaprosil za pomoč glej oddelek 1.1 delovnega dokumenta služb Komisije, priloženega temu poročilu). 7.Prehod na avtomatizirano zbiranje statističnih podatkov bo prispeval k izboljšanju zanesljivosti statističnih podatkov, ki jih sporočajo države članice. Z njim se bo zmanjšalo tudi upravno breme za države članice. 8.Poleg tega bo avtomatizirano zbiranje statističnih podatkov državam članicam omogočilo, da bodo zbirale ustreznejše informacije o svoji dejanski uspešnosti na področju pomoči pri izterjavi davkov. Skupina strokovnjakov za izterjave je že razpravljala o možnosti, da bi države članice avtomatizirano zbiranje statističnih podatkov razširile na: ‒vrsto odgovorov na zaprosila za izterjavo, kar bi bil kazalnik uporabnosti zaprosila in možnosti za izvedbo izterjave, ‒število primerov, v katerih država članica prosilka pregleda zaprosila na podlagi popravkov, sporov, (delnih) plačil itd.,

‒pravočasnost potrdil o prejemu zaprosil za pomoč in pravočasnost prvih odgovorov na zaprosila za pomoč, ‒število zaprosil za izterjavo v zvezi z vračili DDV, ki jih mora izvesti zaprošena država (če je ukrepanje, za katero je ta država zaprošena, omejeno na zaseg zadevnega zneska vračila DDV). Komisija pričakuje, da bodo te dodatne informacije prispevale k izboljšanju ocene dela in bolje ponazorile prizadevanja zaprošenih držav članic in držav članic prosilk. 9.Za avtomatizirano zbiranje navedenih statističnih podatkov so potrebne nekatere nadaljnje informacijske izboljšave. Te bi morale biti izvedene leta 2021, da bodo lahko države članice avtomatizirano zbiranje teh statističnih podatkov v celoti uporabljale za zaprosila in odgovore, poslane od leta 2022. 2. Drugi ukrep: izboljšati zakonodajo in prakso na nacionalni ravni 10.V več primerih bi bilo treba na nacionalni ravni izboljšati izterjavo in izvrševanje zaprosil za pomoč pri izterjavi: (1a) primeri brez odgovora, iz katerih je jasno razvidno nesodelovanje. Vključujejo primere, v katerih zaprošeni organi ne potrdijo prejema zaprosila za pomoč ali ne zagotovijo nadaljnjih odgovorov na zaprosilo. Ti primeri vplivajo na vzajemno zaupanje, ki je na področju pomoči pri izterjavi davkov temeljno; (1b) drugi primeri nesodelovanja zaradi nezadostnih ali nejasnih informacij in težav pri komuniciranju. Vključujejo primere, v katerih organi prosilci ne predložijo jasnih informacij o svojem zaprosilu (npr. nezadostna utemeljitev ali neutemeljitev zaprosila za izterjavo stare terjatve, nepojasnjene informacije, na katerih temelji zaprosilo, čeprav bi bile take informacije koristne za izvršitev zaprosila) ali v katerih zaprošeni organi ne predložijo jasnih informacij o ukrepih, sprejetih v zaprošeni državi članici, in/ali težavah, ki preprečujejo ali ovirajo izvršitev zaprosila za pomoč. Ti primeri vplivajo na učinkovitost in uspešnost pomoči pri izterjavi davkov. Nejasna zaprosila in odgovori povzročajo nepotrebno upravno breme za zadevne organe. Negotovost tudi ovira odločitve države članice prosilke za nadaljnje ukrepe (npr. ukrepe za začetek postopka v primeru insolventnosti ali ukrepe za pretrganje ali zadržanje zastaralnega roka); (2a) nepravilno izvajanje direktive o izterjavah: primeri, v katerih se Direktiva 2010/24/EU v zakonodaji in/ali upravni praksi zaprošene države članice ne izvaja pravilno, ali primeri, ki so povezani z napačno razlago Direktive (glej oddelke od 2.2.1 do 2.2.4 delovnega dokumenta služb Komisije, priloženega temu poročilu). Ti primeri resno ovirajo ustrezno delovanje sistema pomoči pri izterjavi. Ustvarjajo nepotrebno zmedo, ki občasno vodi do nadaljnje napačne razlage in medsebojnih nesporazumov;

(2b) nezadostna nacionalna zakonodaja ali praksa: primeri, v katerih pravni okvir ali praksa zaprošene države članice ni primerna za zagotovitev pomoči pri izterjavi drugi državi članici (glej oddelek 2.2.5 delovnega dokumenta služb Komisije, priloženega temu poročilu). Če nacionalna zakonodaja ali praksa ni dovolj razvita in prilagojena potrebam mednarodne pomoči pri izterjavi, pomoč pri izterjavi ne more ustrezno delovati. Taki primeri so lahko neposredno ali posredno diskriminatorni ter imajo negativne posledice za pobiranje davkov in delovanje notranjega trga. 11.Na splošno je mogoče skleniti, da morajo države članice uporabiti zadostne človeške vire in informacijsko infrastrukturo za obravnavanje prejetih zaprosil za pomoč pri izterjavi ter da je treba oblikovati nacionalna pravila in upravno prakso, da bi se zagotovila aktivna in učinkovita pomoč pri izterjavi. 12.Komisija namerava sporočene težave pozorno spremljati. Vse zadevne države članice so bile pozvane, naj predložijo pripombe in po potrebi predstavijo svoje nadaljnje ukrepe. Komisija te težave ocenjuje, kar lahko v nekaterih primerih nepravilnega izvajanja direktive o izterjavah vključuje začetek postopkov za ugotavljanje kršitev. 3. Tretji ukrep: izboljšati delovanje pomoči pri izterjavi na ravni EU 13.V poročilu Komisije COM(2017) 778 je bilo ugotovljeno, da bi se lahko proučilo izboljšanje različnih pravnih in tehničnih vidikov delovanja sistema EU za pomoč pri izterjavi davkov (glej oddelek 4.3 navedenega poročila). 14.Nekatere zamisli za izboljšanje okvira EU so države članice predložile v okviru ocenjevanja, ki je potekalo leta 2017. Projektna skupina Fiscalis 110 je nadalje analizirala več predlogov za izboljšanje učinkovitosti ureditve pomoči pri izterjavi. V spodnjem pregledu so predstavljeni glavni elementi. 15.Eden od pomembnih pomislekov se nanaša na izmenjavo informacij. To bi bilo med drugim mogoče izboljšati s tem, da bi se: – omogočila večja prožnost, kar zadeva uporabo obrazca za zaprosilo za izmenjavo informacij, – razširila izmenjava informacij brez zaprosila in hiter dostop do informacij. 16.V preteklosti se je pomoč pri izterjavi zagotavljala samo za davke, ki so obstajali v obeh zadevnih državah članicah. Ta zrcalni pristop je bil opuščen leta 2010, ko se je z Direktivo 2010/24/EU področje uporabe razširilo na terjatve v zvezi z „vsemi davki in carinami“. Zrcalni pristop – pri katerem je potrebna podobnost med davki države članice prosilke in zaprošene države članice – se je kljub temu ohranil v naslednjih primerih: – pri izvrševanju zaprosila za izterjavo ali zavarovanje plačila terjatev mora zaprošena država članica uporabiti svoja pooblastila in postopke v zvezi z istimi – ali v odsotnosti istih – podobnimi davki ali carinami (pri čemer je davek od dohodkov rezervna možnost) (člen 13(1) Direktive 2010/24/EU),

– pri pošiljanju zaprosil za pomoč morajo države članice upoštevati notranjo delitev pristojnosti zaprošenih držav članic za izterjavo posebnih kategorij davkov, v zvezi s katerimi zaprosijo za pomoč pri izterjavi. Zato je bil vzpostavljen sistem 13 poštnih predalov, katerih uporaba se lahko med državami članicami razlikuje glede na notranjo delitev pristojnosti držav članic za posebne kategorije davkov, – če se uporabi zadržanje, pretrganje ali podaljšanje zastaralnih rokov, saj se v členu 19(2) Direktive 2010/24/EU upošteva, ali je ustrezni učinek zagotovljen na podlagi zakonov v obeh državah članicah. 17.Vsaj neobvezno bi bilo treba razmisliti o poenostavitvi navedenih pravil. S tem bi se olajšala morebitna (neobvezna) razširitev področja uporabe na druge javne terjatve, za katere zdaj ni okvira za pomoč pri izterjavi. Več držav članic je dejansko večkrat pozvalo k nadaljnji razširitvi področja uporabe pomoči pri izterjavi na druge javne terjatve, za katere zdaj ni druge pravne podlage. 18.Pozornost bi bilo treba nameniti tudi načinom za obravnavanje digitalizacije transakcij in sredstev, ki dodatno povečujejo obstoječe težave na področju terjatev, na primer: – težave v zvezi z zasegom računov v e-bankah in kriptovalut, – težave pri izterjavi dolgovanih davkov davčnih zavezancev s sedežem v državah, ki niso države, v katerih poslujejo (zlasti v primeru e-trgovanja). V zvezi s tem bi bilo treba pri oblikovanju nove davčne zakonodaje več pozornosti nameniti vidikom izterjave (pomoči pri izterjavi). 19.Komisija namerava nadalje razpravljati z državami članicami, da bi izvedla poglobljeno analizo možnosti in potreb za okrepitev in olajšanje okvira za pomoč pri izterjavi. 20.Pri morebitnih prihodnjih spremembah bi bilo treba kljub temu v celoti upoštevati potrebo po zaščiti pravic davčnih dolžnikov. Vse več predhodnih vprašanj Sodišču Evropske unije potrjuje, da je treba v okviru pomoči pri izterjavi na podlagi Direktive 2010/24/EU – tako kot za pomoč pri izterjavi na podlagi katerega koli drugega sporazuma – upoštevati pravice davčnih dolžnikov, zlasti njihovo pravico do obrambe. 4. Četrti ukrep: razviti znanje in ozaveščenost o pravilih vzajemne pomoči pri izterjavi 21.Ena od sklepnih ugotovitev iz ocenjevalnega poročila Komisije COM(2017) 778 se je nanašala na potrebo po razvoju znanja in ozaveščenosti o zakonodaji na področju vzajemne pomoči pri izterjavi. Zdi se, da so težave v zvezi z vzajemno pomočjo pri izterjavi pogosto posledica nerazumevanja pravil v okviru Direktive 2010/24/EU. Poleg tega je treba ozaveščenost okrepiti tako na ravni nacionalnih davčnih organov kot na ravni davkoplačevalcev. 22.Na ravni EU je že bilo organiziranih nekaj usposabljanj. Komisija namerava v okviru programa Fiscalis organizirati bolj redno in sistematično usposabljanje, da bi prispevala k skupnemu razumevanju in ozaveščenosti o možnostih za pomoč pri izterjavi v EU.

V okviru teh dejavnosti usposabljanja je treba pozornost nameniti tudi vse večjemu vplivu razvoja sodne prakse na področju izterjave davkov in pomoči pri izterjavi. 23.Poleg tega se od vsake države članice pričakuje, da bo informacije o svoji nacionalni zakonodaji in praksi izmenjala z drugimi državami članicami. Te informacije so pomembne za davčne organe drugih držav članic, ki želijo preveriti možnosti za pomoč pri izterjavi v drugih državah. Nekatere nacionalne informacije so že na voljo v skupni podatkovni zbirki CIRCABC. Komisija bo vzpostavila usklajeno ukrepanje, pri čemer bo države članice pozvala, naj te nacionalne informacije še naprej posodabljajo in razširjajo. 24.Države članice bodo pozvane tudi, naj okrepijo ozaveščenost davkoplačevalcev o možnostih za čezmejno pomoč pri izterjavi davkov in njenih posledicah. 5. Peti ukrep: proučiti možnosti in načine za spodbujanje in olajšanje pomoči pri izterjavi v odnosih s tretjimi državami 25.Evropska unija je leta 2018 podpisala prvi dvostranski sporazum o upravnem sodelovanju, boju proti davčnim goljufijam in izterjavi terjatev na področju DDV s tretjo državo, Kraljevino Norveško. Sporazum med EU in Norveško državam članicam in Norveški omogoča, da uporabijo elektronske obrazce tudi za pomoč pri izterjavi drugih davkov poleg DDV. Zanimanje za uporabo te možnosti je izrazilo več držav članic. To bi bilo koristno zaradi samodejnega prevajanja standardnih obrazcev, ki omogočajo obveščanje zadevnih oseb v uradnem jeziku zaprošene države. Norveška je navedla, da bo ocena razširjene uporabe elektronskih obrazcev izvedena do konca leta 2020. 26.Svet Evropske unije je v svojih sklepih z dne 5. decembra 2019 priznal, da je sporazum med EU in Norveško pomemben korak pri izmenjavi davčnih informacij s tretjimi državami. Poudaril je, kako pomembno je tako sodelovanje med državami članicami EU in tretjimi državami v boju proti davčnim goljufijam, Komisijo pa je pozval, naj prouči priložnosti za nove sporazume o ureditvi vzajemne pomoči pri DDV in izterjavah v odnosih z drugimi tretjimi državami. Sporazumi o upravnem sodelovanju s tretjimi državami, zlasti za boj proti davčnim goljufijam v zvezi z e-trgovanjem, so del pobud, opisanih v nedavno sprejetem akcijskem načrtu Komisije za pravično in preprosto obdavčitev, ki podpira strategijo za okrevanje. 27.Določbe o pomoči pri izterjavi, s katerimi se ohranja možnost uporabe sedanjega okvira za pomoč Združenemu kraljestvu pri izterjavah v teku, so bile vključene v sporazum o izstopu. Poleg tega je Svet Evropske unije Evropsko komisijo pooblastil za začetek pogajanj o novem partnerstvu z Združenim kraljestvom. Predvideno partnerstvo naj bi med drugim zajemalo upravno sodelovanje in vzajemno pomoč v zadevah v zvezi s carino in davkom na dodano vrednost (DDV), vključno z izmenjavo informacij za boj proti goljufijam na področju carine in DDV, ter vzajemno pomoč pri izterjavi terjatev v zvezi z davki in carinami, kot je navedeno v pogajalskih smernicah.

28.Od leta 2019 so za uporabo v odnosih s tretjimi državami na voljo elektronski obrazci zaprosila za pomoč pri izterjavi (v obliki Java). Ti obrazci so bili že na začetku dejansko zasnovani tako, da jih je mogoče uporabiti v odnosih z drugimi tretjimi državami. Sodelovanje s tretjimi državami se lahko predvidi tudi pri reviziji sedanjih obrazcev EU za zaprosilo za pomoč pri izterjavi davkov. 29.Nazadnje, skupina strokovnjakov EU za izterjave je predlagala pripravo vzorčnega memoranduma o soglasju EU za dvostranske sporazume s tretjimi državami. Ta model, ki bi temeljil na izmenjavi dobrih praks, bi lahko države članice uporabile pri organiziranju svoje pomoči pri izterjavi v odnosih s tretjimi državami, da bi se poenostavilo izvajanje takih dogovorov. 6. Splošne sklepne ugotovitve in priporočila 30.Avtomatizirano zbiranje statističnih podatkov bo prispevalo k izboljšanju točnosti teh statističnih podatkov in zmanjšanju upravnega bremena za države članice. Države članice so pozvane, naj učinkovito uporabijo avtomatizirano zbiranje statističnih podatkov in dodatno zbrane podatke vključijo v svoja letna poročila Komisiji. 31.Čeprav so izterjani zneski precejšnji, je iz sporočenih težav razvidno, da obstajajo pomisleki/dvomi glede pripravljenosti ali zmogljivosti nekaterih držav članic za zagotavljanje pomoči pri izterjavi. Države članice so pravno zavezane, da drugim državam članicam pomagajo pri izterjavi davčnih terjatev, zato je treba za izpolnitev te zahteve sprejeti ustrezne ukrepe na nacionalni ravni. 32.Za vsako zaprosilo za pomoč bi bilo treba sprejeti ustrezne nadaljnje ukrepe, čas obdelave pa bi bilo treba bistveno skrajšati. Države članice bi morale pomoči pri izterjavi davkov nameniti zadostne človeške vire, informacijsko infrastrukturo in informacijska orodja, da bi izpolnile svoje obveznosti glede pomoči in obravnavale vse večje število zaprosil za pomoč. Nacionalna pravila in upravne prakse je treba razviti tako, da lahko organi, pristojni za izterjave davkov, zagotovijo tovrstno pomoč. Države članice so pozvane, naj organizirajo notranjo kontrolo za zagotovitev, da se zaprosila za pomoč učinkovito izvršujejo ter da zaprošeni organi organom prosilcem zagotovijo jasne in pravočasne informacije o izvrševanju zaprosil za pomoč. Davčni organi so pozvani, naj sporočijo primere, v katerih se pravila o pomoči pri izterjavi v državah članicah ne upoštevajo ustrezno, države članice pa, naj o teh težavah (v zgodnejši fazi) poročajo drugim državam članicam in Komisiji, da bo mogoče dolgotrajne težave v odnosih z drugimi državami članicami reševati bolj proaktivno in učinkovito.