[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 6.12.2006

COM(2006) 767 konč.

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

O IZVAJANJU DIREKTIVE 94/62/ES O EMBALAŽI IN ODPADNI EMBALAŽI TER NJENIH VPLIVIH NA OKOLJE IN DELOVANJE NOTRANJEGA TRGA[SEC(2006) 1579]

UVOD

Ob sprejetju Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljnjem besedilu „Direktiva o embalaži“) je bilo na voljo le malo informacij v zvezi s stroški in koristmi ravnanja z embalažo ter odpadno embalažo. Te informacije so se začele zbirati pred sprejetjem zadnje spremembe Direktive o embalaži, ko sta bili bolj poudarjeni analiza stroškov in koristi ter ocena učinka. Vseeno je bila takrat analiza stroškov in koristi osredotočena na učinke spremenjene direktive, tj. na vpliv povečanega recikliranja. Analiza je bila izvedena z izračunom stroškov in koristi povečane stopnje recikliranja iz leta 1998 na optimalno stopnjo recikliranja.

Med zakonodajnim postopkom sta Evropski parlament in Svet pozvala Komisijo, da predloži bolj celovito oceno splošnih vplivov direktive v poročilu o izvajanju Direktive o embalaži ter njenem vplivu na okolje in delovanje notranjega trga[1]. To poročilo mora oceniti tudi možnosti nadaljnjih ukrepov za preprečevanje nastajanja embalaže in obravnavati druga pomembna vprašanja v okviru šestega okoljskega akcijskega programa.

To poročilo zagotavlja naknadno oceno okoljskih, gospodarskih in socialnih vidikov direktive ter vidikov direktive v zvezi z notranjim trgom in oceno potrebe po dopolnilnih ukrepih za preprečevanje in recikliranje odpadne embalaže ter za prosti promet embalaže na notranjem trgu.

Poročilo upošteva tudi Sporočilo o tematski strategiji o preprečevanju in recikliranju odpadkov[2] in predlog za spremembo okvirne zakonodaje o odpadkih[3], ki ga je Komisija sprejela 21. decembra 2005.

1. NAKNADNA OCENA UčINKA DIREKTIVE O EMBALAžI

Za pripravo tega poročila sta bili izvedeni dve študiji: študija o okoljskih, gospodarskih in socialnih vplivih[4] ter študija o vidikih direktive v zvezi z notranjim trgom[5]. Pri obeh študijah je bilo izvedeno posvetovanje zainteresiranih strani, ki je objavljeno na spletni strani Komisije[6]. Poleg tega je Evropska agencija za okolje pripravila tudi pilotno študijo o učinkovitosti sistemov ravnanja z odpadno embalažo v izbranih državah[7].

Študije vključujejo, kolikor je mogoče, podatke o vseh 25 državah članicah. Vseeno je bil velik del nalog osredotočen na oceno izvajanja direktive v preteklosti, ko deset novih držav članic še ni bilo del Evropske unije. Informacij o ravnanju z odpadno embalažo v novih državah članicah pred pristopom je malo. Zato je treba precejšen del analize omejiti na petnajst držav članic, ki so bile članice pred 1. majem 2004 (v nadaljnjem besedilu „EU-15“).

Evropska komisija v tem oddelku povzema ugotovitve teh študij in ocenjuje rezultate. Podrobnejša razlaga je v prilogi k temu poročilu.

1.1. Splošni vplivi v zvezi z embalažo

Embalaža predstavlja sorazmerno majhen, vendar ne nepomemben tok proizvodov in odpadkov. Leta 2002 je bilo v EU-15 proizvedeno približno 66 milijonov ton odpadne embalaže . To je približno 5 % skupnih odpadkov. Odpadna embalaža predstavlja približno 17 % komunalnih odpadkov glede na težo[8] ter od 20 % do 30 % odpadkov glede na obseg[9]. Vendar teža ni najboljši kazalnik vplivov odpadne embalaže na okolje in vplivov, ki ga ima embalaža v celotnem življenjskem ciklu. Splošni vplivi embalaže na okolje po obsegu v celotnem gospodarstvu zajemajo odstotek ali več odstotkov. Emisij toplogrednih plinov, povezanih s porabo embalaže v EU-15, je na primer po oceni približno 80 milijonov ton ekvivalenta CO2 na leto[10]. To je približno 2 % skupnih emisij toplogrednih plinov v EU-15. Delež embalaže, ki drugače vpliva na okolje, kot so zakisljevanje zraka, drobni delci in evtrofikacija, je primerljiv.

1.2. Recikliranje, predelava in sežiganje embalaže v sežigalnicah odpadkov z energetsko predelavo[11]

Recikliranje embalaže[12] ni nova možnost ravnanja z odpadki. Za nekatere dele embalaže se je vedno izvajalo recikliranje, ker je bilo cenejše od odstranjevanja. Velika količina embalaže je bila reciklirana zaradi nacionalne zakonodaje in programov, še preden je začela veljati Direktiva o embalaži. Leta 2002 je bilo od 66 milijonov ton odpadne embalaže recikliranih 36 milijonov ton ali 54 % . V primerjavi z letom 1997 pomeni to povečanje za 9 milijonov ton in povečanje stopnje recikliranja za 8 %. Do povečanja je prišlo v državah članicah, v katerih je bila stopnja recikliranja na začetku nizka. Predelava in sežiganje embalaže v sežigalnicah odpadkov z energetsko predelavo se je leta 1997 z 31 milijonov ton ali 52 % povečala na 41 milijon ton ali 62 % leta 2002.

Leta 2002 je bilo doseženih vseh 75 različnih ciljev EU-15[13] .

Recikliranje in predelava odpadne embalaže sta v večini parametrov pozitivno vplivala na okolje. To vključuje zmanjševanje toplogrednih plinov za 25 milijonov ton ekvivalenta CO 2 ( približno 1 milijon ton kot neposredni rezultat Direktive o embalaži) in varčevanje z viri za približno 10 milijonov ton ekvivalenta nafte (približno 3 milijone ton kot neposreden rezultat Direktive o embalaži) zaradi recikliranja in predelave odpadne embalaže v primerjavi z možnostjo, ko je bila vsa odpadna embalaža poslana na odlagališča ali v sežigalnico brez energetske predelave, kar ustreza približno 0,6 % vseh emisij toplogrednih plinov v EU-15 iz leta 2002 ali med tretjino in polovico vseh emisij toplogrednih plinov v državah, kot so Danska, Irska ali Švedska. To je bistven prispevek, če upoštevamo težavo pri doseganju cilja zmanjšanja emisij za 8 % v skladu s Kjotskim protokolom. Druge glavne koristi za okolje so povezane z zmanjšanimi emisijami trdnih delcev, zmanjšanim zakisljevanjem in zmanjšanimi neugodnimi učinki (prometni hrup, vonjave, vidne ovire itd., ki ogrožajo prebivalstvo v bližini odlagališč in sežigalnic).

Recikliranje iz Direktive o embalaži ter nacionalnih programov in zakonodaje ni bistveno dražje od odstranjevanja materiala. Leta 2001 so bili skupni stroški ravnanja z odpadno embalažo[14] ocenjeni v treh možnih scenarijih. V scenariju, ki ustreza dejanski stopnji recikliranja in predelave iz leta 2001, so bili stroški ocenjeni na 6,6 do 6,8 milijarde EUR. Vendar bi bili v scenariju ničelnega recikliranja embalaže in 100-odstotne odstranitve stroški odstranjevanja približno 6,1 milijarde EUR. V scenariju z verjetno stopnjo recikliranja embalaže, ki ni vključen v Direktivo o embalaži, so bili skupni stroški ravnanja z odpadno embalažo ocenjeni na 6,6 milijarde EUR. Ob upoštevanju nezanesljivosti teh ocen se lahko sklepa, da dodatni stroški v zvezi z obveznostmi recikliranja iz Direktive o embalaži niso višji od nekaj sto milijonov EUR na leto . Ti dodatni stroški bodo verjetno še manjši, ko se bodo z izvajanjem zakonodaje izboljšali okoljski pogoji, pod katerimi se odstranjujejo odpadki v EU, na primer kot rezultat izvajanja Direktive 1999/31/ES o odlaganju odpadkov na odlagališčih[15].

Stroški zmanjšanja za eno tono ekvivalenta CO2 z recikliranjem embalaže so se povečali z 12 EUR/t leta 1997 na 23 EUR/t leta 2001 (v primerjavi s tržnimi cenami trgovanja z emisijami, ki so se od oktobra 2005 do oktobra 2006 povečale z 9 na približno 12,5 EUR/t CO2[16]). Ker ima recikliranje embalaže tudi druge koristi za okolje, se lahko s sorazmerno veliko verjetnostjo uvršča med stroškovno najučinkovitejše možnosti za zmanjšanje emisij CO 2 in drugih vplivov na okolje. Vseeno so velike razlike med različnimi embalažnimi materiali in njihovo uporabo. Študije tudi kažejo, da povečanje ciljev v zvezi z recikliranjem nad sedanjo stopnjo ne bi bilo stroškovno učinkovito[17]. Geografske razlike med državami članicami le malo vplivajo na rezultate o stroškovni učinkovitosti.

Vpliv na nekatere industrijske in zasebne sektorje pa je lahko večji od vpliva, ki ga prikazujejo navedeni podatki, ker direktiva predvideva preložitev stroškov ravnanja z odpadki z javnega sektorja (zlasti lokalnih organov) na zasebni sektor (ki zdaj sofinancira ravnanje z odpadno embalažo) in ker stroški notranjega upravljanja, ki jih imajo podjetja, niso vključeni v navedene ocene.

Stopnja neposrednega in posrednega zaposlovanja v prvem krogu v industriji predelave in recikliranja embalaže je ocenjena na 42 000 ekvivalentov delovnega mesta s polnim delovnim časom. To število je treba primerjati z morebitnimi izgubami delovnih mest v sektorju odstranjevanja odpadkov zaradi makroekonomskih vplivov (sredstva, porabljena za recikliranje, niso namenjena drugim gospodarskim dejavnostim – ti vplivi se bodo zmanjšali, ko se bodo povečali stroški odstranjevanja). Ni znano, koliko delovnih mest bi lahko bilo ogroženih zaradi teh vplivov. Na splošno bo raven zaposlenosti verjetno nevtralna ali rahlo pozitivna .

Glavni vpliv obveznosti recikliranja iz Direktive o embalaži na notranji trg je bila stabilizacija trgov zbiranja in recikliranja. Razlike med državami članicami pri financiranju recikliranja so se delno zmanjšale, potem ko so vse države članice vzpostavile mehanizme za financiranje, da bi podprle recikliranje embalaže. Težave na notranjem trgu so nedavno nastale zaradi različnih razlag prostovoljnega ali obveznega značaja sistemov prepoznavanja embalažnih materialov v skladu s členom 8 Direktive o embalaži in Odločbo 97/129/ES.

1.3. Preprečevanje nastajanja embalaže

Preprečevanje nastajanja embalaže pri viru je veliko bolj zapleteno kot recikliranje. Recikliranje je poleg drugih možnosti, kot sta predelava ali odstranjevanje, ena od razpoložljivih možnosti ravnanja z odpadki. Preprečevanje nastajanja embalaže vpliva na celoten življenjski cikel embalaže, od pridobivanja do odstranjevanja surovin, pa tudi na sam življenjski cikel embaliranega proizvoda. Bistvene spremembe obsega embalaže, dane v promet, se lahko dosežejo le s spremembo proizvodnih, potrošniških in distribucijskih vzorcev. To se izraža v omejenem uspehu vseh do zdaj sprejetih preventivnih ukrepov. Čeprav je vidno zmanjšanje odvisnosti nastajanja odpadne embalaže od rasti BDP, se v skoraj vseh državah članicah povečuje absolutna količina odpadne embalaže. Preventivni ukrepi, kot so sistemi izpolnjevanja obveznih zahtev, načrti za preprečevanje nastajanja embalaže in močni sistemi odgovornosti proizvajalca, so morda vplivali na zmanjšanje nastajanja embalaže. Vendar pa se splošni vzorci nastajanja odpadne embalaže v državah članicah, ki uporabljajo različna orodja za preprečevanje nastajanja embalaže, ne razlikujejo bistveno od vzorcev v državah članicah, ki teh orodij ne uporabljajo.

Evropski parlament je izpostavil vprašanje uporabe okoljskega kazalnika za embalažo (PEI) za namen politike o embalaži. Ta kazalnik je pojmovno orodje, ki meri vpliv embalaže na okolje in zagotavlja enostaven rezultat, ki omogoča izboljšanje embaliranja in olajšuje izbiro med različnimi sistemi embaliranja. Glavna prednost PEI je v tem, da daje napotke v zvezi z glavnimi vplivi na okolje, ki jih je treba upoštevati pri oceni in pristopih v zvezi z življenjskim ciklom. Vendar je zaradi praktičnih omejitev težko uporabljati PEI za opredelitev enotnih podatkov, s katerimi bi lahko utemeljili prednosti ene vrste embalaže pred drugo ali bi jih lahko uporabili za obveščanje potrošnikov. Zato je primerno, da se morebitna uporaba PEI osredotoči na dajanje napotkov podjetjem, ki uporabljajo pristope življenjskega cikla, in ne na izračun enotne številke na podlagi tega orodja. Taka uporaba PEI bi se lahko vključila v okvir prihodnjega postopka ugotavljanja skladnosti.

Ni znano, ali sedanji deleži težkih kovin in drugih nevarnih snovi v embalaži posebno ogrožajo zdravje in okolje. Zato ni verjetno, da bi dodatno zmanjševanje mejnih vrednosti težkih kovin bistveno koristilo zdravju in okolju.

Cilji preprečevanja so zaradi očitne enostavnosti privlačni. Vseeno njihovo doseganje povzroča veliko težav, ki so enako zapletene kot drugi ukrepi. Zlasti cilji v zvezi s težo bi zapostavljali težje embalažne materiale, ki pa niso nujno okolju manj prijazni. Cilji, ki so enaki za vse proizvajalce, bi ogrozili tiste proizvajalce, ki že uporabljajo najmanjšo možno količino embalaže. Za te proizvajalce bi dodatno zmanjševanje povzročilo razlitje proizvoda, ki pogosto povzroči bistveno več škode za okolje kot morebitne okoljske koristi v zvezi z varčevanjem z embalažo.

Cilji v zvezi s prepovedjo in zmanjševanjem odlagališč imajo pri preusmeritvi tokov odpadkov podoben učinek kot cilji v zvezi z recikliranjem. Vseeno jih je treba obravnavati glede na to, katera možnost ravnanja z odpadki bi se lahko uporabila za dosego največje koristi za okolje. Ciljev v zvezi z recikliranjem ni mogoče enostavno zamenjati s prepovedjo odlagališč in njihovim zmanjševanjem, kajti to bi povzročilo povečanje sežiganja v škodo recikliranju in splošnih okoljskih koristi direktive.

2. VPLIV NA NOTRANJI TRG

Direktiva je povzročila bistveno zbliževanje med stopnjami recikliranja v državah članicah, postopek obveščanja pa je omogočil rešitev številnih vprašanj v zvezi z notranjim trgom, preden so ta postala resnejša. Kljub cilju direktive, da bo prispevala k delovanju notranjega trga in zmanjšala trgovinske ovire, ti cilji še niso izpolnjeni v celoti izpolnjeni za vse vrste embalaže. Izkušnje iz preteklosti in sedanji primeri kažejo, da enostranski ukrepi, ki so jih sprejele različne države članice, še vedno povzročajo težave, ker od udeležencev na trgu zahtevajo, da embalažo prilagodijo zahtevam posamezne države članice, zaradi česar težje izkoristijo poslovne priložnosti na notranjem trgu s prodajo enakega proizvoda v enaki embalaži na različnih trgih. Zlasti postopki za ugotavljanje kršitev v sektorju pijač kažejo, da lahko nacionalni ukrepi povzročijo izkrivljanje konkurence in v nekaterih primerih delitev notranjega trga, kar nasprotuje ciljem direktive. V sektorju za embaliranje pijač se ti vplivi kažejo v obveznih zbirnih sistemih za nepovratno embalažo (npr. v Nemčiji). Primer v Nemčiji tudi poudarja, da je faza preusmeritve z enega zbirnega sistema na drugega kritična za udeležence na trgu, ker lahko pravne in dejanske negotovosti povzročijo nestabilnost na trgu. Poleg tega lahko uporaba obdavčenja za spodbujanje politike o embalaži ogroža delovanje notranjega trga, če se obdavčenje izvaja tako, da ščiti lokalne proizvajalce.

Komisija se zavezuje, da se bo odzvala na vsak okoljsko neupravičen ukrep, ki bi lahko ogrozil delovanje notranjega trga ter bo še naprej ocenjevala potrebo po pojasnitvi ali spremembi določb iz členov 5 in 7 Direktive o embalaži z namenom, da se olajša prost promet blaga na notranjem trgu.

Komisija tudi meni, da bo ustrezno izpolnjevanje bistvenih zahtev še nadalje prispevalo k ustvarjanju enakih konkurenčnih pogojev. Premajhen napredek pri izpolnjevanju bistvenih zahtev povzroča velike težave pri izvajanju direktive v zvezi z notranjim trgom. Vse države članice so ustrezno prenesle bistvene zahteve, vendar so le tri države članice (Združeno kraljestvo, Francija in Češka) sprejele mehanizem izvajanja. Izvajanje bistvenih zahtev bo prineslo dodatne koristi v zvezi s preprečevanjem, recikliranjem in zmanjševanjem nevarnih snovi v embalaži. Rezultati kažejo, da sta državi, ki spremljata skladnost z bistvenimi zahtevami (Francija in Združeno kraljestvo), dosegli podobno stopnjo zmanjšanja odvisnosti naraščajoče uporabe embalaže od BDP kot države, ki so izvedle načrte za preprečevanje nastajanja embalaže (npr. Belgija in Španija).

Zato Komisija ponovno poudarja svojo obveznost do spodbujanja ustreznega izvajanja bistvenih zahtev na podlagi členov 9 in 18 Direktive. Poleg tega bi lahko države članice pri določanju programov za preprečevanje nastajanja odpadkov dale prednost izvajanju bistvenih zahtev.

Ne nazadnje je kljub doseženemu napredku treba pojasniti preostale negotovosti v zvezi z nekaterimi opredelitvami embalaže in postopki poročanja, zlasti v zvezi z zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev za vse gospodarske subjekte. Komisija bo pri obravnavanju teh vprašanj še naprej sodelovala z državami članicami.

3. PONOVNA UPORABA EMBALAžE

Sistemi ponovne uporabe embalaže se uspešno uporabljajo pri transportni embalaži. Vseeno je večina vprašanj v zvezi s ponovno uporabo embalaže osredotočena na potrošno embalažo za pijače (približno 20 % skupne embalaže na težo[18]). V zvezi z vprašanjem, ali ima potrošna embalaža za pijače, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, prednost pred nepovratno embalažo in kakšna je ta prednost, obstaja burna razprava. Na to temo je bilo izvedenih veliko študij o oceni življenjskega cikla. Obstaja sorazmerno veliko soglasje glede osnovnih vzorcev rezultatov, vendar se absolutne vrednosti nekoliko razlikujejo. V veliko študijah je bilo ugotovljeno, da je embalaža, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, boljša, kadar so prevozne razdalje na splošno majhne in stopnja vračanja visoka, nepovratna embalaža pa, kadar ko so prevozne razdalje na splošno velike in stopnja vračanja nizka.

Ob upoštevanju ozadja zdaj ni mogoče in ustrezno, da se na ravni Skupnosti predlagajo usklajeni ukrepi za spodbujanje potrošne embalaže za pijače, ki jo je mogoče ponovno uporabiti.

Vseeno obstajajo dokazi, da je sektor pijač na notranjem trgu vse bolj razdeljen zaradi enostranskih ukrepov, ki so bili sprejeti na ravni države članice za spodbujanje okoljskih vprašanj v zvezi z embalažo. Sistemi ponovnega polnjenja se na primer težje uporabljajo na velikih razdaljah in lahko povzročijo dodatne stroške za uvoznike, ki morajo prilagoditi embaliranje zahtevam trga posameznih držav članic. Ustrezno načrtovani nacionalni ukrepi za spodbujanje embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, okolju na splošno koristijo. Po drugi strani pa ti ukrepi vplivajo na notranji trg. Ustrezno ravnovesje med gospodarskimi in okoljskimi interesi je še vedno glavna naloga tega sektorja. Zato bo Komisija v zvezi z embalažo za pijače še naprej ocenjevala potrebo po pojasnitvi ali spremembi določb iz členov 5 in 7 Direktive o embalaži, s katero bi olajšala prosti promet na notranjem trgu.

4. POTREBA PO DOPOLNILNIH UKREPIH

Direktiva o embalaži je prispevala k zmanjšanju vpliva uporabe naravnih virov na okolje s preprečevanjem nastajanja embalaže, ponovno uporabo in recikliranjem. Vzpostavila je tudi stabilnejši gospodarski okvir za ločeno zbiranje odpadne embalaže ter njeno recikliranje in predelavo. S tem je ustvarila poslovne priložnosti in številna nova delovna mesta. Prihodnji načrti za pregled direktive morajo biti osredotočeni na ohranjanje in povečevanje teh koristi ter s tem na povečano učinkovitost ravnanja z embalažo in odpadno embalažo s poenostavljanjem in racionalizacijo v skladu s pobudami Komisije in predsedstva Sveta za „boljšo ureditev“ ter preprečevanjem morebitnih negativnih vplivov na notranji trg.

4.1. Preprečevanje in ponovna uporaba

Kot kaže naknadna ocena direktive, je področje uporabe ukrepov za preprečevanje in ponovno uporabo, ki je ločeno od embaliranega proizvoda, sorazmerno omejeno. Kateri koli ukrep, ki je učinkovit pri preprečevanju ali ponovni uporabi, bo vplival tudi na embalirano blago ter na proizvodne, distribucijske in potrošniške vzorce ter na trgovanje na notranjem trgu. Študije, izvedene za namene tega poročila, ne kažejo jasne prednosti ene od možnosti za spodbujanje preprečevanja nastajanje embalaže in ponovno uporabo embalaže.

Zato je treba na evropski ravni sprejeti prilagodljiv pristop k preprečevanju nastajanja odpadne embalaže, ki bi države članice spodbujal k ukrepanju ter jim zagotavljal izbiro najustreznejših instrumentov in ukrepov. Predlog, da se v okvirno direktivo o odpadkih vključi obveznost držav članic za razvijanje programov za preprečevanje nastajanja odpadkov, ki ga je predlagala Komisija v okviru tematske strategije o preprečevanju nastajanja in recikliranju odpadkov, zagotavlja prilagodljiv instrument. Komisija je pripravljena podpreti države članice pri pripravi nacionalnih načrtov za preprečevanje.

Za učinkovito izvajanje Direktive o embalaži in boljše delovanje notranjega trga je pomembno, da vsi udeleženci prispevajo k učinkovitemu delovanju sistema obveščanja iz člena 16 Direktive.

4.2. Cilji v zvezi z recikliranjem in predelavo

Člen 6(8) Direktive o embalaži določa, da se temu poročilu priložijo, kadar je to primerno, predlogi za revizijo določb v zvezi s preprečevanjem nastajanja in ponovno uporabo embalaže. Člen 6(5) določa, da „Evropski parlament in Svet […] najkasneje 31. decembra 2007 določita ciljne deleže za tretje petletno obdobje od 2009 do 2014 […]“.

Cilji iz člena 6 Direktive o embalaži so bili pred kratkim spremenjeni[19]. Sprejet je bil nov niz ciljev v zvezi s predelavo in recikliranjem, ki jih je treba doseči do konca leta 2008. Zaradi posebnih razmer v državah članicah, ki so se Evropski uniji pridružile 1. maja 2004, Direktiva 2005/20/ES[20] hkrati prelaga doseganje „ciljev do leta 2008“ na leto 2012 za sedem držav članic in na leto 2013, 2014 oz. 2015 za posamezne države članice.

Ocena iz tega poročila temelji na podatkih in informacijah, ki so se zbirali v letih 2001–2002. Najnovejše poročilo o izvajanju direktiv o odpadkih (vključno z Direktivo o embalaži) zajema obdobje med leti 2001 in 2003, naslednje poročilo za obdobje 2004–2006 pa ne bo na voljo pred letom 2008. To poročilo bi lahko zagotovilo informacije, potrebne za ponovno oceno ciljev za leto 2008. Države članice si morajo še naprej prizadevati za izvajanje sedanjih ciljev. Šele ko bodo razmere v zvezi z ravnanjem z odpadno embalažo v novih državah članicah postale jasnejše in bo imela Komisija na voljo podatke za naslednja poročevalna obdobja, bo mogoče oceniti okoljske, gospodarske in socialne vplive morebitnega novega niza ciljev.

Zato je še prezgodaj predlagati nove cilje v zvezi z recikliranjem in predelavo, saj se je prejšnji niz ciljev šele nedavno prenesel v nacionalno zakonodajo, najnovejši rok za izpolnjevanje teh ciljev pa je šele leto 2015[21]. Poleg tega ni razvidno, ali so se vzorci stroškov in koristi za različne stopnje recikliranja in predelave embalaže od določitve novih ciljev leta 2004 bistveno spremenili. Zato se šteje, da morajo biti stopnje ciljev iz Direktive 2004/12/ES veljavne še dolgo po letu 2008.

5. SKLEPNE UGOTOVITVE

NAKNADNA ocena učinka Direktive o embalaži na okolje kaže povečanje predelave in sežiganja embalaže v sežigalnicah odpadkov z energetsko predelavo za 9 % ter povečanje recikliranja embalaže za 8 % med letoma 1997 in 2002. Hkrati so bili leta 2002 doseženi vsi cilji iz direktive. Recikliranje embalaže je pozitivno vplivalo na okolje, vključno z varčevanjem s toplogrednimi plini in viri. Druge koristi za okolje so zmanjšane emisije delcev, zmanjšano zakisljevanje, manj prometnega hrupa, vonjav, vidnih ovir itd. To so vidne in bistvene koristi prizadevanj industrije za izpolnjevanje zahtev iz Direktive o embalaži. Podatki kažejo, da dodatni stroški v zvezi z obveznostmi recikliranja iz Direktive o embalaži niso bistveno večji v primerjavi z drugimi možnostmi ravnanja z odpadki (npr. odstranjevanjem) ter bodo verjetno še naprej upadali. Stroški recikliranja embalaže so enako obsežni kot večina stroškovno učinkovitih nadomestnih možnosti za zmanjšanje emisij CO2 in drugih vplivov na okolje.

Komisija meni, da so cilji v zvezi z recikliranjem in predelavo iz Direktive o embalaži trenutno optimalni in morajo ostati stabilni, da jih bodo lahko dosegle vse države članice. Velik napredek pri preprečevanju se lahko doseže z uporabo ukrepov, ki bodo prilagojeni posebnim pogojem, v katerih se trži embalirano blago, na primer potrošniški in distribucijski vzorci. Predlog Komisije v okviru tematske strategije o preprečevanju nastajanja in recikliranju odpadkov, da se v okvirno direktivo o odpadkih vključi obveznost držav članic za razvijanje programov za preprečevanje nastajanja odpadkov, na splošno zagotavlja ustrezen instrument za spodbujanje preprečevanja nastajanja odpadkov in zlasti preprečevanja nastajanja odpadne embalaže.

Dolgoročno je treba recikliranje odpadne embalaže obravnavati v splošnem okviru politike o recikliranju odpadkov, ki je opredeljena v tematski strategiji o preprečevanju nastajanja in recikliranju odpadkov. Komisija želi v spremenjeno tematsko strategijo o preprečevanju nastajanja in recikliranju odpadkov leta 2010 vključiti oceno o napredku držav članic pri preprečevanju nastajanja, recikliranju in predelavi odpadkov. Ta ocena med drugim temelji na posodobitvi ocene vplivov Direktive o embalaži in upošteva napredek držav članic v zvezi s povečano stopnjo recikliranja, ki sta jo določila Evropski parlament in Svet v spremenjeni direktivi leta 2004.

Dokazano je (zlasti za sektor pijač), da direktiva še ni v celoti dosegla cilja v zvezi z notranjim trgom. To je delno povzročilo nepravilno izvajanje določb Direktive o embalaži, delno pa tudi povečano število enostranskih ukrepov, ki povzročajo delitev trga. Zato bo Komisija še naprej ocenjevala potrebo po ukrepu za preprečevanje prihodnjih omejitev v zvezi z notranjim trgom, ki bi bil lahko sprejet na ravni EU. Napredek v zvezi z ustreznim izpolnjevanjem bistvenih zahtev ter usklajenimi opredelitvami in postopki poročanja v državah članicah bo še naprej prispeval k ustvarjanju enakih konkurenčnih pogojev za vse gospodarske subjekte.

[1] Člen 6(8) in (9) Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, besedilo te klavzule v Prilogi I k temu poročilu.

[2] COM(2005) 666 konč.

[3] COM(2005) 667 konč.

[4] Študija o izvajanju Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži ter možnostih za okrepitev preprečevanja in ponovne uporabe embalaže, Ecolas in Pira za Evropsko komisijo 2005, http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf. Priloge: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf. Informacije o posvetovanju zainteresiranih strani: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[5] Študija o napredku izvajanja in vplivu Direktive 94/62/ES na delovanje notranjega trga, Perchards in FFact za Evropsko komisijo 2005, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Učinkovitost sistemov ravnanja z odpadno embalažo v izbranih državah: pilotna študija EEA, poročilo EEA št. 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Ob predvidevanju, da približno polovica odpadne embalaže izhaja iz komunalnih odpadkov, je skupnih komunalnih odpadkov v EU-15 približno 200 milijonov ton.

[9] Ocena na podlagi študij kaže, da je pri komunalnih odpadkih delež embalaže po obsegu bistveno večji od deleža teže. Zelo pogosto je navedena številka 30 % glede na težo in 50 % glede na obseg. Ker je ocena 30 % očitno previsoka, se je zmanjšala tudi številka za obseg. Za več informacij glej: http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] Biološka inteligenca in O2 za Evropsko komisijo 2003, študija o zunanjih vplivih na okolje glede na življenjski cikel proizvodov in storitev, str. 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. Študija ocenjuje emisije toplogrednih plinov na 216 kg CO2 na prebivalca na leto.

[11] Zaradi jasnosti in čitljivosti se „predelava in sežiganje v sežigalnicah odpadkov z energetsko predelavo“ v tem poročilu štejeta za „predelavo“, čeprav ta vključuje tudi sežiganje v sežigalnicah odpadkov z energetsko predelavo, ki je v večini primerov oblika odstranjevanja v skladu s terminologijo iz Direktive 75/442/EGS o odpadkih.

[12] V nadaljnjem besedilu se analiza osredotoča na recikliranje v smislu opredelitve recikliranja iz Direktive o embalaži („recikliranje“ pomeni „ponovno obdelavo odpadnih materialov v proizvodnem procesu za prvotni namen ali za druge namene, vključno z organskim recikliranjem, vendar brez energetske predelave“). To dejansko vključuje recikliranje materiala, ki je ena od mnogih metod recikliranja ter se včasih imenuje kemično ali surovinsko recikliranje, in organsko recikliranje. Recikliranje se poudarja zato, ker se predvideva, da je glavni vpliv Direktive o embalaži povečanje stopnje recikliranja. Vpliv na predelavo in sežiganje v sežigalnicah odpadkov je veliko manjši, ker je odvisen od nacionalnih odločitev o grajenju sežigalnic odpadkov za splošno ravnanje z odpadki, in ni neposredni vpliv Direktive o embalaži. Vzorci stroškov in koristi sežiganja z energetsko predelavo se tudi štejejo za manj ugodne od recikliranja za večino delov odpadne embalaže, zajetih v sedanjih programih recikliranja.

[13] Za podrobnosti glej tabelo 1 Priloge II.

[14] Recikliranje in energetska predelava, preostalega dela odpadne embalaže z mešanimi komunalnimi ali industrijskimi odpadki, vključno z odstranjevanjem,.

[15] Direktiva 1999/31/ES, UL L 182, 16.7.1999, str. 1.

[16] Številka z dne 11. oktobra 2006, www.pointcarbon.com.

[17] Zlasti študija RDC/Pira za Evropsko komisijo iz leta 2003, ki je na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[18] Ocena na podlagi podatkov GVM za Nemčijo, osebna komunikacija.

[19] Direktiva 2004/12/ES, UL L 47, 18.2.2004, str. 26.

[20] Direktiva 2005/20/ES, UL L 70, 16.3.2005, str. 17.

[21] Direktiva 2005/20/ES, UL L 70, 16.3.2005, str. 17.