I. Okvir in ozadje

Evropska unija temelji na vrsti skupnih vrednot, ki vključujejo spoštovanje človekovih pravic, demokracije, enakosti in pravne države. Korupcija spodkopava delovanje države in javnih organov na vseh ravneh ter je ključni dejavnik za omogočanje organiziranega kriminala. Uspešni protikorupcijski okviri, preglednost in integriteta pri izvajanju državnih pooblastil lahko krepijo pravne sisteme ter zaupanje v javne organe. To sporočilo je okrepitev in dopolnitev drugih instrumentov EU in prizadevanj Komisije v boju proti korupciji. Kot je navedeno v prvem poročilu Komisije o stanju pravne države, sprejetem letos, je boj proti korupciji bistvenega pomena za ohranjanje pravne države in glede na njegov pomen tvori enega od štirih stebrov poročila. Močna kultura pravne države in protikorupcijska naravnanost sta rezultat zaupanja državljanov in državljank, da je integriteta pravilo, spoštovanje prava pa zaščiteno.

EU je že večkrat poudarila svojo zavezanost postopku pregleda. Evropski parlament in Svet sta poudarila, da je treba okrepiti vodilno vlogo EU v svetovnem boju proti korupciji in se lotiti postopka pregleda na podlagi Konvencije Združenih narodov proti korupciji (UNCAC) (v nadaljnjem besedilu: Konvencija). Evropski parlament in Svet sta izrecno opozorila, kako pomembno je, da EU izpolni obveznost pregleda.

EU je postala pogodbenica Konvencije leta 2008. Gre za najbolj celovito mednarodno pogodbo o boju proti korupciji tako v smislu geografske pokritosti (187 pogodbenic) kot tudi zajetih vidikov korupcije. Vse države članice EU so pogodbenice Konvencije. EU je imela tudi pomembno vlogo pri sprejetju resolucije o boju proti korupciji, ki jo je 1. junija 2020 sprejela Generalna skupščina ZN. Ta resolucija je odprla pot izrednemu zasedanju Generalne skupščine ZN o izzivih in ukrepih za preprečevanje korupcije in boj proti njej ter krepitvi mednarodnega sodelovanja, ki je načrtovano za junij 2021.

Konvencija je tudi edini pravno zavezujoč univerzalni mednarodni instrument proti korupciji. Zajema pet področij: preventivne ukrepe (poglavje II); inkriminacijo in kazenski pregon (poglavje III); mednarodno sodelovanje (poglavje IV); vrnitev premoženja (poglavje V) ter strokovno pomoč in izmenjavo informacij (poglavje VI). Boj proti korupciji je v Konvenciji obravnavan široko in njene določbe zajemajo veliko različnih oblik korupcije, kot so podkupovanje, nezakonito posredovanje, zloraba položaja ter različna dejanja korupcije v javnem in zasebnem sektorju. S Konvencijo je uvedena vrsta standardov, ukrepov in pravil, ki jih lahko države uporabijo za okrepitev svojih pravnih in regulativnih ureditev za boj proti korupciji. Njeni glavni cilji so okrepitev ukrepov za učinkovitejše in uspešnejše preprečevanje korupcije in boj proti njej, spodbujanje integritete, odgovornosti in ustreznega upravljanja javnih zadev in javnega premoženja ter lajšanje in podpiranje mednarodnega sodelovanja in strokovne pomoči v boju proti korupciji.

Ključno je okrepiti pristojnosti EU v boju proti korupciji in torej zagotoviti, da bodo neizpolnjene obveznosti EU, ki izhajajo iz Konvencije, izpolnjene do izrednega zasedanja Generalne skupščine ZN (UNGASS). To pomeni sodelovanje pri pregledu izvajanja.

Novembra 2009 je Konferenca držav pogodbenic, glavni organ odločanja Konvencije, sprejela Resolucijo št. 3/1, s katero je bil vzpostavljen mehanizem za pregled izvajanja Konvencije. EU je podprla vzpostavitev tega mehanizma za pregled izvajanja. V skladu z Resolucijo št. 3/1 morajo biti države pogodbenice predmet pregleda izvajanja Konvencije. Rezultat tega mehanizma, ki temelji na medsebojnem strokovnem pregledu, je ocena, koliko so pravila in prakse posamezne države pogodbenice skladni z načeli, cilji in zahtevami Konvencije. Te ocene pomagajo opredeliti pomanjkljivosti v nacionalnih protikorupcijskih politikah, s čimer spodbudijo potrebne zakonodajne, institucionalne in praktične reforme.

Mednarodni sporazumi, ki jih sklene EU, so zavezujoči za institucije Unije in njene države članice, mehanizem pregleda, vzpostavljen na podlagi te konvencije, pa je zavezujoč za vse pogodbenice Konvencije. Zato obveznost pregleda velja tudi za Evropsko unijo. Vendar edinstveni položaj Evropske unije kot edine organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje, ki je pogodbenica Konvencije, dodatno povečuje kompleksnost, kar zadeva način sodelovanja EU v pregledu.

V skladu s členom 17 Pogodbe o Evropski uniji Komisija opravlja usklajevalno, izvršilno in upravno funkcijo pri izvajanju mednarodnih sporazumov, katerih pogodbenica je Unija, ter zagotavlja zastopanje Unije navzven, zato nosi odgovornost pri usmerjanju postopka pregleda na podlagi Konvencije za zagotovitev, da Unija izpolnjuje svoje obveznosti na podlagi Konvencije.

V tem sporočilu je zato poudarjen pristop Komisije pri postopku pregleda. Unija kot celota ima dolžnost izvajati Konvencijo in se mora torej izpostaviti postopku pregleda, ki je bil določen s Konvencijo. V ta pregled, ki naj bi ga koordinirala Komisija, se bodo morale vključiti vse zadevne institucije Unije in po možnosti nekatere agencije ali organi, odvisno od nalog, ki so jim s Pogodbama ali zakonodajo Unije dodeljene na področju, pomembnem za Konvencijo. Njihovo vključevanje bi moralo voditi načelo upravne samostojnosti vsake institucije na področjih, povezanih z njihovo zadevno dejavnostjo.

Komisija je analizirala posledice, ki izhajajo iz edinstvenega statusa pogodbenice Konvencije, ki ga ima EU kot organizacija za regionalno gospodarsko povezovanje. Da bi se lahko pregled začel, je treba najprej posodobiti izjavo o pristojnosti, da se upoštevajo pravne posledice začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe (oddelek II v nadaljevanju). Kar zadeva praktične podrobnosti pregleda, bi bilo treba opredeliti nekatere nujne prilagoditve, da bi lahko Evropska unija sodelovala pri pregledu (oddelki III, IV in V v nadaljevanju).

II. Posodobitev izjave o pristojnosti

Konvencija določa, da mora listina o ratifikaciji, sprejetju ali odobritvi organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje vsebovati izjavo o obsegu njene pristojnosti. Izjava o pristojnosti Evropske skupnosti glede zadev, ki jih ureja Konvencija Združenih narodov proti korupciji, je bila generalnemu sekretarju Združenih narodov ustrezno priglašena, ko je Unija sklenila Konvencijo. Konvencija v členu 67(3) določa tudi, da mora zadevna regionalna organizacija obvestiti depozitarja o vsaki pomembni spremembi obsega svojih pristojnosti.

Ukrep 1: Komisija bo sprejela potrebne ukrepe, da bi generalnega sekretarja Združenih narodov pred začetkom pregleda obvestila o pomembnih spremembah obsega pristojnosti Unije.

Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe sta se obseg in izvajanje pristojnosti Unije nekoliko spremenila. EU je na primer dobila nove pristojnosti na podlagi naslova V PDEU (člena 82 in 83 Pogodbe o delovanju Evropske unije). O teh spremembah je zato treba obvestiti generalnega sekretarja Združenih narodov.

III. Začetek pregleda EU na podlagi Konvencije Združenih narodov o korupciji



Vsako pogodbenico pregledata dve drugi državi pogodbenici Konvencije, ki se izbereta z žrebom. Vsaka pogodbenica mora biti tudi pregledovalka. Pogodbenici pregledovalki se lahko izžrebata na katerem koli od srečanj skupine za pregled izvajanja. Pregled se formalno začne, ko sekretariat Konvencije (Urad Združenih narodov za droge in kriminal) pogodbenico, ki je predmet pregleda, obvesti o začetku izvajanja pregleda države. Pogodbenice morajo tudi sporočiti informacijsko točko, ki bo koordinirala njihovo sodelovanje pri pregledu, ter priglasiti seznam vladnih strokovnjakov za postopek pregleda (kadar je pogodbenica v vlogi pregledovalke za druge pogodbenice).