I.Uvod

Spodbujanje in zaščita naložb v EU

Enotni trg Evropske unije je edinstveno območje naložbenih priložnosti. Ključni cilj naložbenega načrta za Evropo je ustvariti predvidljivejše, stabilnejše in jasnejše zakonodajno okolje za spodbujanje naložb. V okviru tega področja dela je v akcijskem načrtu za unijo kapitalskih trgov in njegovem vmesnem pregledu poudarjeno, da je stabilno poslovno okolje ključnega pomena za spodbujanje naložb znotraj Evropske unije. Komisija je zavezana ohranjanju in izboljšanju predvidljivega, stabilnega in jasnega zakonodajnega okolja ter učinkovitega uveljavljanja pravic vlagateljev. Namen tega sporočila je zagotoviti smernice v zvezi z veljavnimi pravili EU za obravnavanje čezmejnih naložb v EU.

Pravo EU, kot se je postopno razvilo skozi desetletja, vlagateljem zagotavlja visoko stopnjo zaščite, čeprav morda ne more rešiti vseh težav, s katerimi se vlagatelji srečujejo pri svojih dejavnostih. Pravo EU je bilo podlaga za razvoj enotnega trga kot območja, na katerem imajo vlagatelji pravico ustanoviti podjetje, vlagati v družbe, uvažati in izvažati blago ter opravljati čezmejne storitve ter jim je na voljo enaka in nediskriminatorna čezmejna obravnava. Vse naložbe temeljijo na prostem pretoku kapitala, Pogodba pa prepoveduje ukrepe, ki neupravičeno preprečujejo čezmejni pretok kapitala in čezmejna plačila ali odvračajo od njih.

Hkrati pravo EU omogoča, da se trgi zakonsko urejajo za uveljavljanje legitimnih javnih interesov, kot so javna varnost, javno zdravje, socialne pravice, varstvo potrošnikov ali ohranjanje okolja, kar lahko ima posledice tudi za naložbe. Javni organi EU in držav članic imajo dolžnost in odgovornost za zaščito naložb in zakonsko urejanje trgov. Zato lahko EU in države članice upravičeno sprejmejo ukrepe za zaščito teh interesov, kar lahko negativno vpliva na naložbe. Vendar lahko to storijo le v določenih okoliščinah in pod določenimi pogoji ter v skladu s pravom EU

Čezmejni vlagatelji v EU se lahko sklicujejo na pravice EU, ki se neposredno uporabljajo in prevladajo nad nacionalno zakonodajo. Nacionalni sodniki imajo posebno vlogo in odgovornost pri zaščiti naložb. Skupaj s Sodiščem Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) morajo v okviru postopka predhodnega odločanja v popolni neodvisnosti zagotoviti polno uporabo prava EU in sodno varstvo pravic posameznikov v vseh državah članicah. Poleg tega so pravice čezmejnih vlagateljev v EU zaščitene tudi z več javnimi mehanizmi, katerih cilj je preprečevanje kršitev in reševanje težav, ki jih lahko imajo vlagatelji z nacionalnimi organi.

V zadnjih desetletjih so vlade čezmejne naložbe spodbujale s sklenitvijo bilateralnih investicijskih pogodb. Te bilateralne investicijske pogodbe običajno vključujejo pravico do nacionalne obravnave in obravnave po načelu države z največjimi ugodnostmi, poštene in pravične obravnave, zaščite pred razlastitvijo in prostega prenosa sredstev. Vlagatelji lahko v zvezi s kršitvami navedenih določb vložijo tožbo pri sodiščih za arbitražno reševanje sporov med vlagatelji in državo. Podobne določbe so navedene v Pogodbi o energetski listini, večstranski investicijski pogodbi, katere pobudnica je bila EU z namenom, da bi spodbudila naložbe v energetski sektor. EU je začela znatno reformo teh sporazumov v zunanjem okviru EU.

Nekatere države, s katerimi so države članice EU v preteklosti sklenile bilateralne investicijske pogodbe, so se od takrat pridružile EU. Zaradi pristopa so pravila materialnega prava iz bilateralnih investicijskih pogodb, kot se uporabljajo med državami članicami (v nadaljnjem besedilu: bilateralne investicijske pogodbe znotraj EU), postala vzporedni sistem pogodb ter se prekrivajo s pravili enotnega trga in s tem preprečujejo polno uporabo prava EU. To velja na primer, kadar se bilateralne investicijske pogodbe znotraj EU razlagajo tako, da so podlaga za dodelitev nezakonite državne pomoči, s čimer se kršijo enaki konkurenčni pogoji na enotnem trgu.

Bilateralne investicijske pogodbe znotraj EU zagotavljajo pravice samo vlagateljem iz ene od obeh zadevnih držav članic, kar je v nasprotju z načelom nediskriminacije med vlagatelji iz EU na enotnem trgu v skladu s pravom EU. Poleg tega z vzpostavitvijo alternativnega sistema za reševanje sporov onemogočajo uporabo nacionalnih sodnih postopkov, ki se nanašajo na nacionalne ukrepe in vključujejo pravo EU. Te postopke zaupajo zasebnim arbitrom, ki ob odsotnosti nepogrešljivega sodnega dialoga s Sodiščem ne morejo ustrezno uporabljati prava EU.

Zato je Evropska komisija dosledno menila, da so bilateralne investicijske pogodbe znotraj EU nezdružljive s pravom Unije. Komisija je z obrazloženimi mnenji z dne 23. septembra 2016 Avstriji, Nizozemski, Romuniji, Slovaški in Švedski poslala uradno zahtevo, naj prekinejo svoje bilateralne investicijske pogodbe znotraj EU.

Sodišče je v nedavno izdani predhodni odločbi v zvezi z zadevo Achmea potrdilo, da so klavzule za arbitražno reševanje sporov med vlagatelji in državo v bilateralnih investicijskih pogodbah znotraj EU nezakonite.

Komisija je po sodbi v zadevi Achmea okrepila dialog z vsemi državami članicami in jih pozvala, naj sprejmejo ukrepe za prekinitev bilateralnih investicijskih pogodb zaradi njihove nesporne nezdružljivosti s pravom EU. Komisija bo spremljala napredek na tem področju in se po potrebi lahko odloči, da nadaljuje postopke za ugotavljanje kršitev.

Po sodbi v zadevi Achmea lahko nezakonitost arbitraže med vlagatelji in državo znotraj EU privede do zaznave, da pravo EU ne zagotavlja ustreznih vsebinskih in postopkovnih zaščitnih ukrepov za vlagatelje znotraj EU. Vendar pravni sistem EU ščiti čezmejne vlagatelje na enotnem trgu in hkrati zagotavlja, da se ustrezno upoštevajo drugi legitimni interesi. Ko vlagatelji uveljavljajo eno od temeljnih svoboščin, uživajo zaščito, dodeljeno s: (i) pravili Pogodbe, ki določajo te svoboščine; (ii) Listino o temeljnih pravicah Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Listina); (iii) splošnimi načeli prava Unije in (iv) obsežno sektorsko zakonodajo, ki zajema področja, kot so finančne storitve, promet, energija, telekomunikacije, javna naročila, poklicne kvalifikacije, intelektualna lastnina ali pravo gospodarskih družb

V tem sporočilu so med drugim navedeni najpomembnejši vsebinski in postopkovni standardi v pravu EU za obravnavo čezmejnih naložb v EU. Iz njega je razvidno, da pravo EU ščiti vse oblike čezmejnih naložb EU v njihovem celotnem življenjskem ciklu. Opozarja na obveznost držav članic, v skladu s katero morajo te zagotoviti, da nacionalni ukrepi, ki jih morda sprejmejo za zaščito legitimnih javnih interesov, neupravičeno ne omejujejo naložb. Vlagatelje opozarja na pravice EU, ki jih lahko uveljavljajo pred upravami in sodišči.

Sodba v zadevi Achmea in njene posledice

Sodišče je v sodbi v zadevi Achmea razsodilo, da klavzule za arbitražno reševanje sporov med vlagatelji in državo iz bilateralnih investicijskih pogodb znotraj EU ogrožajo sistem pravnih sredstev, ki ga zagotavljata Pogodbi EU, s čimer ogrožajo avtonomijo, učinkovitost, primarnost in neposredni učinek prava Unije ter načelo vzajemnega zaupanja med državami članicami. Uporaba takih klavzul ogroža postopek predhodnega odločanja iz člena 267 PDEU in ni v skladu z načelom lojalnega sodelovanja. To pomeni, da ni mogoče uporabiti nobenih klavzul za arbitražno reševanje sporov med vlagatelji in državo v bilateralnih investicijskih pogodbah znotraj EU in da arbitražno sodišče, vzpostavljeno na podlagi takih klavzul, nima pristojnosti zaradi neveljavnosti arbitražnega sporazuma. Zato morajo nacionalna sodišča razveljaviti vsako arbitražno odločbo, izdano na tej podlagi, in zavrniti njeno izvršitev. Države članice, ki so stranke v kakršni koli vlogi v nedokončanih zadevah, morajo prav tako ustrezno upoštevati vse posledice, ki izhajajo iz sodbe v zadevi Achmea. Poleg tega morajo v skladu z načelom pravne varnosti uradno prekiniti bilateralne investicijske pogodbe znotraj EU.

Kar zadeva odnose znotraj EU, je sodba v zadevi Achmea pomembna tudi za mehanizem arbitražnega reševanja sporov med vlagatelji in državo iz člena 26 Pogodbe o energetski listini. Ta določba, če se razlaga pravilno, ne zagotavlja klavzule o arbitražnem reševanju sporov med vlagatelji in državo, ki bi se uporabljala med vlagatelji iz ene in druge države članice EU. Zaradi primarnosti prava Unije je navedena klavzula, če se razlaga, kot da se uporablja znotraj EU, nezdružljiva s primarnim pravom EU in je ni mogoče uporabiti. Utemeljitev sodišča v sodbi v zadevi Achmea namreč enako velja za uporabo take klavzule znotraj EU, ki tako kot klavzule bilateralnih investicijskih pogodb znotraj EU omogoča, da se navedeni spori predložijo organu, ki ni del sodnega sistema EU. Dejstvo, da je EU tudi pogodbenica Pogodbe o energetski listini, ne vpliva na ta sklep: sodelovanje EU v tej pogodbi je ustvarilo le pravice in obveznosti med EU in tretjimi državami in ne vpliva na odnose med državami članicami EU.

Področje uporabe tega sporočila