Bruselj, 10.1.2005

KOM(2004) 855 končno

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Peto poročilo o postopkih za pobiranje in nadzor DDV po členu 12 Uredbe (EGS, Euratom) št. 1553/89{SEC(2004)1721}

KAZALO

1. Uvod 3

1.1. Kaj so poročila po členu 12? 3

1.2. Peto poročilo 3

1.3. Prejšnja priporočila 3

2. Poglavitne ugotovitve petega poročila 4

2.1. Organizacija, struktura in politika DDV 4

2.2. Človeški viri 4

2.3. Registracija 5

2.4. Nadzor 5

2.5. Izterjava dolgov in izvršba 7

2.6. Prostovoljno ravnanje v skladu s predpisi 7

2.7. Informatizacija 7

2.8. Informacije 8

2.9. Kazalniki za vrednotenje in storilnost 8

3. Sklepi in priporočila 8

1. UVOD

1.1. Kaj so poročila po členu 12?

Člen 12 Uredbe Sveta (EGS, EURATOM) št. 1553/89[1] o dokončni enotni ureditvi zbiranja lastnih sredstev, pridobljenih iz davka na dodano vrednost, zahteva od Komisije, da vsaka tri leta predstavi poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu. To poročilo mora analizirati postopke, ki jih uporabljajo države članice za registriranje davčnih zavezancev ter za določitev in pobiranje DDV, pa tudi načine in rezultate njihovih sistemov za nadzor DDV. Poročilo mora tudi predvideti možne izboljšave.

Doslej je Komisija predložila štiri poročila. Priporočila iz prvega poročila so se osredotočala na izboljšanje prostovoljnega in obveznega plačevanja DDV ter poudarjala spodbujanje prostovoljnega ravnanja v skladu s predpisi s strani davkoplačevalcev. Prvi dve poročili sta pregledali sredstva in ureditev davčnih uprav in priporočili izboljšave v upravnih postopkih. Drugo poročilo je tudi svetovalo stalne izboljšave v storitvah za davkoplačevalce, razvoj preventivne analize in akcijske načrte za čim večjo omejitev ravnanja davkoplačevalcev, ki ni v skladu s predpisi, ter vzpostavitev, razvoj ali okrepitev informatizacije. Predlagalo je tudi boljše upravljanje dolgov. Tretje poročilo je proučilo rešitve za probleme pri nadzoru DDV in metode za boj proti goljufijam. Komisija je spodbudila skupno analizo za opredelitev najboljše prakse in naštela področja, kjer obstaja velika nevarnost goljufij. Četrto poročilo se je ukvarjalo z vlogo upravnega sodelovanja pri izboljšanju učinkovitosti skupne politike za preprečevanje goljufij. Za doseganje tega cilja je poročilo tudi priporočilo državam članicam, da sprejmejo izziv novih tehnologij.

1.2. Peto poročilo

Do petega poročila prihaja ravno po največji širitvi v zgodovini Evropske unije/skupnosti. Posebej pomembno je, da to poročilo, ki obravnava petnajsterico držav članic, ki so sestavljale Evropsko unijo vse do leta 2003, ne preučijo samo uprave, katerih delovanje je v njem analizirano. Uprave desetih novih držav članic lahko iz preučitve tega poročila prav tako črpajo dragocene vpoglede v ureditev in izvajanje postopkov glede DDV.

1.3. Pre jšnja priporočila

Namen prejšnjih priporočil je bil doseči kar največje spoštovanje lastnih obveznosti s strani davkoplačevalcev in preprečevanje goljufij z učinkovito kontrolno strategijo. Obenem je bil poudarek na tem, da mora ravnanje v skladu s predpisi postati za davkoplačevalce preprostejše in bolj atraktivno. Priloga k temu povzetku {SEC(2004)1721}kaže, da so države članice sprejele mnogo teh priporočil. Vendar obstaja še prostor za nadaljnji napredek, kar daje predvsem sklepati, da je na že identificiranih področjih potrebno storiti še več.

2. POGLAVITNE UGOTOVITVE PETEGA POROčILA

2.1. Organizacija, struktura in politika DDV

Čeprav obstaja DDV v Evropski skupnosti približno štirideset let, doslej še niso bili storjeni poskusi, da bi se uskladila organizacija nadzora DDV ali struktura uprav, pristojnih za DDV. Nekateri ukrepi in pobude Skupnosti lahko sicer delujejo tudi ob omejeni organizacijski usklajenosti. V preteklosti so različne davke upravljale ločene upravne službe, tudi ko so te teoretično spadale pod eno ministrstvo ali generalni direktorat. Ker pa goljufije in nepravilnosti ne spoštujejo takih delitev, so prejšnja poročila dokazovala, da bi za vse davke bila koristna tesnejša strukturna integracija ali vsaj večje sodelovanje med službami. Učinkovitejši boj proti nepravilnostim s tako integracijo bi med drugim prinesel tudi bolj preproste odnose med davkoplačevalci in integriranimi davčnimi organi.

V več državah članicah je reorganizacija povzročila tesnejšo integracijo pristojnosti za različne davke v eno samo strukturo ali kvečjemu v nekaj maloštevilnih ločenih struktur; nobena država članica se ni lotila razdruževanja že integriranih davčnih služb. Po drugi strani ni soglasja glede izbire med večjo geografsko centralizacijo in decentralizacijo, saj so zaznavni premiki v obe smeri. Nekatere države članice so ustavno zavezane k decentralizaciji. Poizvedba je ugotovila, da tudi tam, kjer je uveljavljen centraliziran pristop, uživajo v praksi lokalni uradi precejšnjo avtonomijo, saj sta na lokalni ravni znanje in izkustvo temeljnega pomena za učinkovit nadzor.

Kljub težnji, da se davčne naloge osredotočijo na eno ali kvečjemu nekaj maloštevilnih služb, se uprave DDV razlikujejo po obliki, od avtonomne službe za DDV do popolne povezanosti v eno samo davčno upravo. Vse uprave DDV registrirajo davkoplačevalce, nadzorujejo njihove dejavnosti in pobirajo davek. Vendar je pristojnost za boj proti goljufiji včasih deljena z drugimi službami, ki imajo popolnoma represivno vlogo. Videti je, da imata tesnejša integracija ali vsaj boljše sodelovanje ugodne posledice za davčni nadzor. Organizacijska vprašanja je treba obravnavati v sklopu globalne politike DDV. Odkar je bilo objavljeno četrto poročilo, je vsaj dvanajst držav članic revidiralo svoje davčne politike. Reorganizacija je torej pogosto vodila k poenostavitvi struktur in postopkov zaradi doseganja čim večje učinkovitosti.

Glede davčne politike so nekatere davčne uprave, kljub vse večjemu poudarku na državljanskih in človekovih pravicah ter rastočemu prizadevanju v smeri spodbujanja ekonomske dejavnosti z zmanjševanjem upravne obremenitve poslovanja, vendarle pridobile nova pravna orožja za boj proti goljufijam, vključno z uvedbo solidarne odgovornosti, možnostjo varščine za visoko tvegane davčne dolgove in strožja pravila glede dokazil o pravicah odbitka vstopnega DDV.

2.2. Človeški viri

Zbrani podatki nakazujejo, da je število uradnikov, ki se v celoti ali delno ukvarjajo z DDV, ostalo relativno stabilno med letoma 1999 in 2003 kljub manjšim odstopanjem navzgor ali navzdol v nekaterih upravah. Vse davčne uprave morajo skrbeti za stalno usposabljanje zaradi izboljšanja storilnosti osebja. Kljub temu v večini držav članic število uradnikov, ki obiskujejo tečaje, in število dni na usposabljanju nihajo iz leta v leto, pri čemer ni videti nobenih jasnih trendov. Čeprav je preiskava splošno pokazala določene šibkosti pri vrednotenju postopkov in praks, je večina držav članic ocenjevala svoje osebje v skladu z natančnimi pravili ob upoštevanju tako kvantitativnih kot kvalitativnih kriterijev. Samo dve državi članici nimata nobenega mehanizma za formalno vrednotenje.

2.3. Registracija

Davčni zavezanci se morajo registrirati in pridobiti številko DDV. Državne uprave priznavajo, da je praktično nemogoče zavrniti registracijo, če ima oseba namen trgovati z blagom ali storitvami. Države članice in Komisija so sklenile, da je možno in je treba ta postopek uporabljati kot sredstvo za odpravljanje goljufije s fiktivnimi trgovci, saj omogoča preverjanje poštenosti namenov osebe. V skladu s tem se v večini držav članic vodijo preiskave, s katerimi je mogoče določiti, ali so zadevne osebe ali direktorji družb v preteklosti pokazali ne ravno brezhibno spoštovanje davčnega prava in povezanih zakonov. V takem primeru lahko registracija zahteva posebne pogoje (npr. predložitev varščine, pogostejše obračunavanje davkov), tako da bo zanje zagotovo potekala natančnejša proučitev nameravane dejavnosti kot pri trgovcih, za katere je znano, da predpise spoštujejo. Kakor je videti, skrbno preverjanje prosilcev postaja norma, to pa je v nekaterih državah članicah za domnevno nezanesljive trgovce podaljšalo trajanje postopka za pridobitev številke.

Med državami članicami ni enotnega pristopa glede vprašanja odkrivanja neregistriranih trgovcev. Prejšnja poročila so poudarjala pomembnost spodbujanja davkoplačevalcev k prostovoljnemu spoštovanju zakonov in poizvedba je pokazala, da države članice splošno priznavajo potrebo po vlaganju sredstev v ta pristop, tako da lahko za spoštovanje svojih obveznosti družbe porabijo manj časa ali denarja, na primer v zvezi z registracijo. Obenem strožji nadzori, zlasti ciljno naravnani, spodbujajo ravnanje v skladu s predpisi, kolikor povečujejo možnost odkrivanja nespoštovanja predpisov. Informacijska tehnologija je v tem procesu odigrala pomembno vlogo, npr. z registracijo on-line.

2.4. Nadzor

Revizijsko osebje mora imeti neoviran dostop do prostorov trgovcev, poslovnih evidenc in povezanih zadev ter vse davčne uprave so v ta namen svojim nadzornikom poverile podobna pooblastila. Pravice davkoplačevalcev, pravila o varstvu podatkov in drugi dejavniki so naravna protiutež tem pooblastilom.

Več kot polovica nadzora se običajno izvaja v prostorih davkoplačevalca. To se ujema s priporočilom iz prejšnjih poročil, da so v večini primerov pregledi „na kraju samem“ bolj primerni od „revizij za mizo“, čeprav včasih slednje zadostujejo. Poizvedba je pokazala rastočo težnjo k vzpostavitvi posebne službe za velika podjetja. Komisija odobrava tako prožnost in svetuje, naj države članice upoštevajo podoben specializiran pristop pri skupinah podjetij, ki poslujejo kot ena sama enota in pri neenotno obdavčljivih zavezancih, ki se ukvarjajo z obdavčljivimi in neobdavčljivimi dejavnostmi. Kjer ostaja nadzor vezan na en sam davek, je videti, da sta stik z uradniki, ki nadzorujejo istega davkoplačevalca glede drugih davkov, ali imenovanje skupnega koordinatorja vse bolj bistvena.

Izhodišče za večino nadzorov je izjava (davčna napoved). V skladu z zakonodajo Skupnosti morajo sedaj države članice sprejemati napovedi v elektronski obliki in nekatere jih celo zahtevajo. Informacijska tehnologija omogoča hitro in natančno analizo elektronskih napovedi. Sedaj imajo uprave pogosto proaktiven pristop do trgovcev, ki svojih napovedi ne predložijo pravočasno, vendar malo držav članic razpolaga z natančnimi podatki glede zneskov DDV, ki so jih izterjale na ta način.

Večina uprav ima (običajno letni) nadzorni program za nadzorovanje sektorjev z visoko stopnjo tveganja in za zagotavljanje nadzora davkoplačevalcev v rednih časovnih presledkih. Veliki trgovci se pogosto obravnavajo ločeno: spremljajo se stalno ali redno in v povprečju obstaja verjetnost, da bo preveritveni obisk pri njih opravljen vsaj enkrat vsaka tri leta. Po drugi strani so običajno pregledi v malih podjetjih vse prej kot pogosti, zlasti če jih nadzorni programi ali analize tveganja ne izberejo. Komisija meni, da so zgoraj navedene skupine za DDV in zgoraj navedeni neenotno obdavčljivi davkoplačevalci, pri katerih so prisotni posebni problemi, prav tako primerni, da se jih kar pogosto vključi v nadzorne programe. Malo držav članic je sposobno navesti relativne odstotke nadzorov, ki so bili izpeljani strogo v skladu s programom, in tistih, ki so bili izbrani iz drugih razlogov. Čeprav Komisija spodbuja programiranje nadzorov, je potrebno ohraniti prožnost, ki omogoča odstopanje od programa, če se okoliščine spremenijo ali če postanejo dostopni novi podatki.

Poizvedba je pokazala, da se vrednotenje običajne kontrolne dejavnosti, ko do njega sploh prihaja, prej izvaja v kvantitativnem (tj. število zadevnih oseb/dni) kot pa v kvalitativnem smislu. Nekatere države članice so tu uvedle povratne mehanizme in „vpoglede v revizijo“, ki jih je mogoče razdeliti vsemu kontrolnemu osebju, kar je zanimiv način širjenja uspešnih praks. Kontrolna poročila se navadno pripravljajo na lokalni ravni in včasih samo v papirnati obliki. Komisija pozdravlja primer držav članic, ki hranijo elektronske dosjeje o davkoplačevalcih. Približno polovica držav članic vodi evidenco o trgovcih, za katere se ve ali domneva, da so izvajali davčno utajo, čeprav lahko nacionalni zakoni o varstvu podatkov to omejujejo. Taki registri sami po sebi zagotavljajo pomembno splošno informacijo pri planiranju pregledov in, kakor je bilo zabeleženo, ko se zahteva nova registracija. Na splošno je upravam tudi brez prefinjenih analiz tveganja precej jasno, v katerih sektorjih pogosto prihaja do goljufije. Komisija podpira to delo, tako da pomaga državam članicam pri razširjanju najboljših praks in jim daje nova pravna sredstva za izmenjavo podatkov glede čezmejnih goljufij[2].

Ne glede na prisotnost ali odsotnost podrobnega programa, nadzorniki navadno sledijo smernicam in kontrolnim seznamom, da bi s tem zagotovili, da pregledi ustrezajo določenim splošnim zahtevam. Vse razen dveh držav članic izvajajo računalniško revizijo in zagotavljajo nadzornikom sredstva informacijske tehnologije. Prejšnja poročila po členu 12 so poudarjala pomen nadaljevanja z informatizacijo; napredek na tem področju se je nadaljeval, vendar Komisija ponovno poudarja, da imajo od stalne krepitve informatizacije korist tako uprava kot trgovci, ki ravnajo v skladu s predpisi. Poizvedba je pokazala, da večina držav članic zbira le malo podatkov o pregledih in njihovih izsledkih, pri čemer nekatere celo ne beležijo števila pregledov in zneske ugotovljenih in izterjanih neplačanih davkov. Razpoložljivi podatki kažejo, da je obseg nadzorov v časovnem pogledu nestanoviten, v eni državi članici pa je, kakor je videti, trenutno prišlo do upada nadzorne dejavnosti. Komisija spodbuja države članice, da hranijo boljše statistike in evidenco, ki opisuje rezultate njihovih prizadevanj za nadzor.

2.5. Izterjava dolgov in izvršba

Spodbujanje prostovoljnega ravnanja v skladu s predpisi je v pomoč pri zagotavljanju, da so dolgovi izterjani pravočasno in brez dodatnih izvršilnih ukrepov. Vendar so prejšnja poročila pozivala države članice, naj dolgove upravljajo tako, da bo plačevanje maksimalno. Boljša informacija o davkoplačevalcih in njihovi finančni situaciji, prepoznavanje davkoplačevalcev, ki lahko postanejo plačilno nesposobni ali postanejo neizsledljivi, hitro ukrepanje v primeru zamude plačila in tesnejša povezava med službami, ki so pristojne za različne davke, so prispevala k izboljšavam. Upravljanje dolgov, ki predvideva odlog plačila ali obročno odplačevanje, je nemara bolj donosno od povzročanja plačilne nesposobnosti davkoplačevalcev. Davčne službe pogosto hranijo bančne in druge finančne informacije o davkoplačevalcih ter podatke iz drugih virov. Kjer predpisi glede zasebnosti ne omejujejo dostopa do teh informacij, je slednje mogoče uporabljati tako za preprečevanje morebitne zamude plačila kot za napotke glede izvršbe.

Spekter sredstev za izterjavo je zelo širok, vendar postaja poudarek na preventivnem posegu, preden postanejo taki ukrepi potrebni, čedalje večji. Poizvedba je pokazala, kako v praksi prihaja do velikih variacij, ko gre za izbris dolgov, ki so videti neizterljivi. Vsaj tri države članice so omenile možnost odrekanja dolgovom, katerih izterjava bi povzročila nesorazmerne stroške. Razpoznavna je bila težnja k odpravljanju prednostnega statusa davčnih dolgov v primeru stečaja. V tem trenutku sedem držav članic ponovno proučuje izterjevalne postopke za pripravo reforme. Za ta proces bi bilo zelo koristno, da bi bilo spremljanje dolgov bolj skrbno in da bi bila ocena izterjevalnih mehanizmov boljša kot jo je pokazala poizvedba.

2.6. Prostovoljno ravnanje v skladu s predpisi

Spodbujanje prostovoljnega ravnanja v skladu s predpisi je prisotno v ozadju številnih priporočil iz prejšnjih poročil. Registracija, samoocenjevanje, oddaja napovedi za DDV in pravočasno plačevanje, ne da bi uprava to morala zahtevati, zmanjšujejo odhodke za poslovanje, zato pa je nekaj vredno vlagati v dosego prostovoljnega ravnanja v skladu s predpisi. Da bi to delovalo, morajo vendar biti davkoplačevalci prepričani, da od tega imajo korist, verjeti morajo, da je davčni sistem dovolj pravičen, in morajo biti prepričani v učinkovitost in izvršilne sposobnosti uprave.

2.7. Informatizacija

Vse davčne uprave držav članic so informatizirale nekatere ali celo vse svoje dejavnosti. To ima dva vidika: uprava ima korist od informatizacije svojih dejavnosti in od storitev, ki jih zagotavlja davkoplačevalcem. Tak razvoj se lepo ujema z namenom prostovoljnega ravnanja v skladu s predpisi. Rastoča uporaba informacijske tehnologije je vsesplošen pojav na vseh ravneh poslovanja in upravljanja. Informacije, ki so bile v tem poročilu zbrane glede koristnosti razumne uporabe informatizacije, lahko pomagajo pri širjenju najboljše prakse. Države članice, ki še ne uporabljajo informatiziranih revizij, lahko iz tega poročila črpajo nasvete.

2.8. Informacije

Prejšnja poročila so ugotavljala prednosti vzpostavitve specializirane službe za zbiranje, analizo in razširjanje informacij. Medtem ko je pet držav članic oblikovalo centralno službo za informiranje, ki zbira in podaja informacije o posameznih davkoplačevalcih, težnjah po področjih in vrstah goljufij, druge delujejo z decentraliziranimi strukturami. Komisija sklepa, da decentralizirane ureditve lahko učinkovito delujejo zahvaljujoč razvoju sodobnih računalniških omrežij. Vendar, kakor je videti, vsaj pet držav članic ne prenaša rezultate nadzora v sistem za informacije in le manjšina razpolaga s popolnoma delujočim sistemom za informacije, ki vključuje strukturirano zbiranje podatkov, povratno informacijo in sledenje. Tu je še prostor za izboljšave.

2.9. Kazalniki za vrednotenje in storilnost

Da bi se merili učinkovitost, uspešnost in izvajanje načrtov in programov, so davčne uprave vse bolj določale kazalce o storilnosti, kakor je bilo priporočeno v prejšnjih poročilih. Doslej pa je večina kazalcev prej kvantitativne kot kvalitativne narave, prav tako pa le redko upoštevajo ceno, ki jo morajo plačevati davkoplačevalci. Komisija spodbuja k večji skrbi za kvaliteto zagotovljenih storitev, tako na strani davčne uprave kot na strani davkoplačevalcev.

3. SKLEPI IN PRIPOROčILA

Celoten pregled sklepov in priporočil je podan v Delovnem dokumentu osebja Komisije (SEC(2004)1721).

[1] UL L 155, 7.6.1989.

[2] Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o uporabi dogovorov o upravnem sodelovanju v boju proti goljufijam DDV, COM(2004) 260 in Uredba Sveta (ES) št. 1798/2003 z dne 7. oktobra 2003 o upravnem sodelovanju.