OBVESTILO KOMISIJE

Vodnik za uporabo členov 34–36 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU)

(Besedilo velja za EGP)

(2021/C 100/03)

UVOD

V dolgoročnem akcijskem načrtu za boljše izvajanje in uveljavljanje pravil enotnega trga (v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt za izvajanje) (1), sprejetem marca 2020, je poseben poudarek na enotnem trgu in njegovem uveljavljanju. Za boljšo skladnost in preprečevanje drobljenja trga je v ukrepu 1 akcijskega načrta za izvajanje predvideno, da bo Komisija pripravila konkretnejša orodja za usmerjanje, namenjena nacionalnim organom in deležnikom. Predvidena je tudi posodobitev smernic o uporabi členov 34–36 PDEU.

Ob upoštevanju tega je Komisija posodobila te smernice. Namen tega dokumenta je olajšati izvajanje prava EU o prostem pretoku blaga, okrepiti izvrševanje ter prispevati h koristim, ki jih lahko notranji trg blaga prinese podjetjem in potrošnikom v EU. Prav tako je njegov namen zagotoviti boljše razumevanje uporabe členov 34–36 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) glede na najpomembnejšo sodno prakso Sodišča Evropske unije na tem področju. Njegov namen je tudi okrepiti usklajeno uporabo načela prostega pretoka blaga na celotnem notranjem trgu ter pomagati pri odpravljanju morebitnih preostalih ovir in preprečevanju nastajanja novih.

Ta vodnik temelji na prejšnji izdaji iz leta 2009 (2) in vključuje najpomembnejšo sodno prakso Sodišča Evropske unije v zadnjih enajstih letih, da se zagotovi izčrpen in posodobljen pregled uporabe členov 34–36 PDEU. A čeprav povzema upoštevno sodno prakso in daje dopolnilne opombe, ga ni mogoče šteti za izčrpnega. Vodnik ni pravno zavezujoč dokument.

Zakonodaja EU in sodbe, navedene v tem vodniku, so na voljo na spletišču Eur-lex (3), sodbe Sodišča pa so na voljo tudi na spletišču Sodišča Evropske unije (4).

KAZALO

1. VLOGA IN POMEN PROSTEGA PRETOKA BLAGA NA NOTRANJEM TRGU 41

2. DOLOČBE POGODBE 41

3. PODROČJE UPORABE ČLENA 34 PDEU 42

3.1. Splošni pogoji 42

3.1.1. Neharmonizirano področje 42

3.1.2. Pomen izraza „blago“ 42

3.1.3. Naslovniki 43

3.1.4. Aktivni in pasivni ukrepi 44

3.2. Ozemeljsko področje uporabe 45

3.3. Čezmejna trgovina 45

3.4. Vrste omejitev v skladu s členom 34 PDEU 46

3.4.1. Količinske omejitve 46

3.4.2. Ukrepi z enakim učinkom 46

3.4.2.1. Omejitve uporabe 47

3.4.2.2. Diskriminatorni načini prodaje 48

3.5. Načelo vzajemnega priznavanja 49

4. VRSTE UKREPOV 51

4.1. Nacionalne določbe v zvezi z uvozom (uvozna dovoljenja, inšpekcijski pregledi in nadzor) 51

4.2. Obveznosti imenovanja predstavnika ali zagotovitve skladiščnih prostorov v državi članici uvoznici 51

4.3. Nacionalne prepovedi določenih proizvodov/snovi 52

4.4. Cenovni ukrepi 53

4.5. Postopki pridobitve dovoljenj 55

4.5.1. Homologacija 55

4.5.2. Registracija avtomobila 56

4.6. Omejitve glede oglaševanja 56

4.7. Tehnični predpisi, ki vsebujejo zahteve glede predstavitve blaga (teža, sestava, oblika ponudbe, označevanje, oblika, velikost, embalaža) 57

4.8. Označbe porekla, znaki kakovosti, spodbude za kupovanje nacionalnih proizvodov 58

4.9. Omejitve glede prodaje na daljavo (prodaja preko spleta, prodaja po pošti itd.) 59

4.10. Obveznosti kavcije 59

4.11. Povračilo stroškov in vzporedni uvoz 60

4.12. Obvezna uporaba nacionalnega jezika 62

4.13. Omejitve uvoza blaga za osebno rabo 62

5. Kmetijski proizvodi 63

6. OMEJITVE IZVOZA (ČLEN 35 PDEU) 64

6.1. Opredelitev pojma „izvoz“ 64

6.2. Količinske omejitve in ukrepi z enakim učinkom 64

7. UTEMELJITVE ZA OMEJITEV TRGOVANJA 66

7.1. Člen 36 PDEU 66

7.1.1. Javna morala, politika in varnost 67

7.1.2. Varovanje zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin (previdnostno načelo) 68

7.1.3. Varstvo nacionalnega bogastva z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo 69

7.1.4. Varstvo industrijske in poslovne lastnine 69

7.2. Obvezne zahteve 71

7.2.1. Varstvo okolja 72

7.2.2. Varstvo potrošnikov 73

7.2.3. Druge obvezne zahteve 73

7.3. Preskus sorazmernosti 74

7.4. Dokazno breme 76

8. POVEZAVA Z DRUGIMI SVOBOŠČINAMI IN ČLENI POGODBE, KI SE NANAŠAJO NA PROSTI PRETOK BLAGA 76

8.1. Temeljne svoboščine 76

8.1.1. Člen 45 PDEU – Prosto gibanje delavcev 76

8.1.2. Člena 49 in 56 PDEU – Svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev 77

8.1.3. Členi 63 PDEU in naslednji – Prosti pretok kapitala in plačil 79

8.2. Drugi ustrezni členi Pogodbe. 79

8.2.1. Člen 18 PDEU – Nediskriminacija na podlagi državljanstva 79

8.2.2. Člena 28 in 30 PDEU – Carinska unija 80

8.2.3. Člen 37 PDEU – Državni monopoli 80

8.2.4. Člen 107 PDEU – Državne pomoči 82

8.2.5. Člen 110 PDEU – Davčne določbe 83

8.2.6. Člen 351 PDEU 84

9. IZVRŠEVANJE ČLENOV 34 IN 35 PDEU 84

9.1. Neposredni učinek – uveljavljanje zasebnega prava 84

9.2. SOLVIT 84

9.3. Postopek za ugotavljanje kršitev v skladu s členoma 258 in 260 PDEU 85

9.3.1. Postopek za ugotavljanje kršitev 85

9.3.2. Pritožbe 85

10. POVEZANI INSTRUMENTI SEKUNDARNEGA PRAVA 86

10.1. Direktiva (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe 86

10.2. Uredba (EU) 2019/515 – uredba o vzajemnem priznavanju 87

10.3. Uredba (ES) št. 2679/98 – uredba o jagodah 87

1. VLOGA IN POMEN PROSTEGA PRETOKA BLAGA NA NOTRANJEM TRGU

Notranji trg je eden od največjih dosežkov EU. Je v osrčju evropskega projekta, v preteklih desetletjih je spodbudil gospodarsko rast ter prinesel konkretne koristi evropskim potrošnikom in podjetjem. Dobro delujoč enotni trg je še pomembnejši v zdravstvenih krizah, kakršna je pandemija COVID-19. Omogoča prosto gibanje proizvodov ter tako zagotavlja, da so na razpolago in da lahko povsod v EU dosežejo tiste, ki jih najbolj potrebujejo.

Celovitost notranjega trga je tudi orodje, ki je potrebno za spodbujanje skupnega okrevanja gospodarstev vseh držav članic. V tem pogledu notranji trg ni le sposoben omogočati državljanom EU večjo izbiro proizvodov, ampak tudi gospodarskim subjektom v EU daje na voljo velik notranji trg, ki spodbuja trgovino in konkurenco ter izboljšuje učinkovitost.

Na današnjem notranjem trgu je mogoče brez težav kupovati in prodajati proizvode v vseh 27 državah članicah EU s skupnim prebivalstvom nad 450 milijonov ljudi, potrošniki pa imajo na njem široko izbiro proizvodov. Hkrati prosti pretok blaga koristi podjetjem, saj je približno 75 % trgovine znotraj EU trgovina z blagom. Enotni evropski trg podjetjem EU pomaga ustvarjati močno platformo v odprtem, raznolikem in konkurenčnem okolju. Ta moč spodbuja rast in ustvarjanje delovnih mest v EU ter evropskim podjetjem daje vire, ki jih potrebujejo za uspeh na svetovnem trgu. Pravilno delujoč notranji trg blaga je zato ključni element za sedanjo in prihodnjo blaginjo EU v globaliziranem gospodarstvu (5).

S pravnega vidika je bilo načelo prostega pretoka blaga ključni element pri oblikovanju in razvoju notranjega trga. V členih 34–36 PDEU sta opredeljena področje uporabe in vsebina načela s prepovedjo neupravičenih omejitev trgovine znotraj EU. Toda uporabljata se samo na neharmoniziranih področjih.

Harmonizacijsko zakonodajo sestavljajo uredbe in direktive EU, katerih namen je ustvariti skupna pravila, ki se uporabljajo v vseh državah članicah. Uredbe so akti, ki se neposredno uporabljajo in so zavezujoči ter jih je treba v celoti uporabljati povsod v EU, direktive pa so akti, ki zgolj postavijo cilj, ki ga morajo doseči države članice. S harmonizirano zakonodajo je bil na številnih področjih določen pomen enotnega trga in tako konkretno oblikovan okvir načela prostega pretoka blaga za določene proizvode. Vendar je osnovna funkcija načel Pogodbe kot temelja in varnostne mreže za notranji trg ostala nespremenjena.

Današnji prosti pretok blaga vključuje veliko politik in popolnoma ustreza odgovornemu notranjemu trgu, kar zagotavlja enostaven dostop do visokokakovostnih proizvodov in visoko stopnjo zaščite drugih javnih interesov.

2. DOLOČBE POGODBE

Glavne določbe Pogodbe, ki urejajo prosti pretok blaga, so:

— člen 34 PDEU, ki se nanaša na uvoz znotraj EU ter med državami članicami prepoveduje „količinske omejitve in vse ukrepe z enakim učinkom“. V njem je navedeno: „Med državami članicami so prepovedane količinske omejitve pri uvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom.“;

— člen 35 PDEU, ki se nanaša na izvoz iz ene države članice v drugo ter podobno prepoveduje „količinske omejitve in vse ukrepe z enakim učinkom“. V njem je navedeno: „Količinske omejitve pri izvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom so med državami članicami prepovedani.“;

— člen 36 PDEU, ki določa odstopanja od svoboščin notranjega trga iz členov 34 in 35 PDEU, ki so utemeljena z nekaterimi posebnimi razlogi. V njem je navedeno: „Določbe členov 34 in 35 ne izključujejo prepovedi ali omejitev pri uvozu, izvozu ali blagu v tranzitu, če so utemeljene z javno moralo, javnim redom ali javno varnostjo, varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, varstvom nacionalnih bogastev z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo ali z varstvom industrijske in poslovne lastnine. Vendar te prepovedi ali omejitve ne smejo biti sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami.“

Poglavje Pogodbe o prepovedi količinskih omejitev med državami članicami vsebuje, med drugim tudi v členu 37 PDEU, pravila o prilagoditvi državnih monopolov tržne narave. Njegova vloga in povezava s členi 34–36 PDEU sta na kratko opisani v poglavju 6 tega vodnika, v katerem so obravnavani tudi drugi členi Pogodbe.

3. PODROČJE UPORABE ČLENA 34 PDEU

3.1. Splošni pogoji

3.1.1. Neharmonizirano področje

Čeprav členi 34–36 PDEU dajejo podlago za načelo prostega pretoka blaga, niso edino pravno merilo za oceno združljivosti nacionalnih ukrepov s pravili notranjega trga. Ti členi Pogodbe se uporabljajo, kadar harmonizacijska zakonodaja EU za določen proizvod ne velja ali velja le deloma. To bi veljalo, če bi se tehnične specifikacije danega proizvoda ali pogoji prodaje proizvoda harmonizirale z direktivami ali uredbami, sprejetimi na ravni EU. Zato je glavno pravilo, da je treba, kadar se neka zadeva izčrpno harmonizira na ravni EU, vsak s tem povezan nacionalni ukrep oceniti ob upoštevanju določb zadevnega harmonizacijskega ukrepa in ne ob upoštevanju primarne zakonodaje (6). V primerih nepravilnega prenosa sekundarne zakonodaje, katere cilj je odpraviti ovire za notranji trg, pa se lahko posamezniki, ki so utrpeli škodo zaradi takega nepravilnega prenosa, sklicujejo na določbe Pogodbe o prostem pretoku blaga, da bi svoji državi članici pripisali odgovornost za kršenje prava EU (7).

Kadar je sekundarna zakonodaja pomembna, je torej treba vsak s tem povezan nacionalni ukrep oceniti ob upoštevanju harmonizacijskih določb (8). Harmonizacijsko zakonodajo je namreč mogoče razumeti, kot da potrjuje načelo prostega pretoka blaga z določitvijo dejanskih pravic in dolžnosti, ki jih je treba upoštevati v primeru posebnih proizvodov.

To je razvidno iz zadeve C-292/12, Ragn-Sells, ki se nanaša na določene pogodbene dokumente, ki jih je občina pripravila med postopkom za podelitev koncesije storitev za zbiranje in prevoz odpadkov, ki so nastali na njenem ozemlju. Sodišče je navedlo, da preučitev, ali je nacionalni ukrep usklajen s členi 34–36 PDEU, ni bila potrebna, saj je cilj Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o pošiljkah odpadkov (9) uvesti harmoniziran sklop postopkov, v katerem se lahko omeji premeščanje odpadkov, da bi se zagotovilo varstvo okolja (10). Določbe Pogodbe o prostem pretoku blaga niso postale odvečne tudi po več desetletjih namenskega prizadevanja zakonodajalca EU za vzpostavitev sistema harmoniziranih pravil; njihovo področje uporabe je še vedno precej veliko. Nekatera področja neredko sploh niso harmonizirana ali so le delno harmonizirana. Če harmonizacijske zakonodaje ni mogoče določiti ali če ni izčrpna, se uporabljajo členi 34–36 PDEU. V zvezi s tem imajo členi Pogodbe vlogo varnostne mreže, ki zagotavlja, da se lahko za vsako oviro za trgovino na notranjem trgu preveri, ali je združljiva s pravom EU.

3.1.2. Pomen izraza „blago“

Člena 34 in 35 PDEU obravnavata uvoz in izvoz blaga in proizvodov vseh vrst. Členi Pogodbe lahko zadevajo vsako blago, ki ima ekonomsko vrednost: „blago v smislu [...] Pogodbe je treba razlagati kot proizvode, ki jim je mogoče določiti denarno vrednost in ki so kot taki lahko predmet trgovinskih transakcij“ (11).

Sodišče je v svoji sodni praksi pojasnilo ustrezno poimenovanje določenih proizvodov. Umetniška dela je treba na primer obravnavati kot blago (12). Kot blago se opredelijo tudi kovanci, ki niso več v obtoku kot valuta, prav tako bankovci in prinosniški čeki (13), donacije v naravi pa ne (14). Odpadki se štejejo za blago, ne glede na možnost recikliranja ali ponovne uporabe (15). Za blago se štejeta tudi električna energija (16) in zemeljski plin (17), prav tako človeška kri, krvna plazma in iz njiju pripravljena zdravila (18).

Razlikovati pa je treba med blagom in storitvami v smislu svoboščin iz Pogodbe (19). Čeprav so na primer ribe prav gotovo blago, načelo prostega pretoka blaga ne zajema nujno ribolovnih pravic in dovoljenj za ribarjenje na trnek. Ta pravzaprav pomenijo „opravljanje storitve“ v smislu določb iz Pogodbe v zvezi s svobodo opravljanja storitev (20). Če državni ukrep zadeva svobodo opravljanja storitev in prosti pretok blaga, lahko Sodišče preuči ukrep v povezavi z obema svoboščinama. Sodišče je na primer zadevo C-591/17, Avstrija proti Nemčiji, o dajatvi za uporabo infrastrukture in olajšavi pri davku na motorna vozila, registrirana v Nemčiji, obravnavalo v skladu s členom 34 PDEU in svobodo opravljanja storitev iz člena 56 PDEU. Nadalje je zadevo obravnavalo tudi ob upoštevanju načela nediskriminacije v skladu s členom 18 PDEU in členom 92 PDEU, ki prepoveduje kakršno koli diskriminacijo na področju prevoza (21).

3.1.3. Naslovniki

Členi 34–36 PDEU obravnavajo ukrepe, ki jih sprejmejo države članice. Te določbe se razlagajo široko, tako da ne zavezujejo le nacionalnih organov, ampak tudi vse druge organe v državi, vključno z lokalnimi in regionalnimi (22), ter sodne ali upravne organe države članice (23). To očitno vključuje ukrepe, ki jih sprejmejo vsi organi, ki so v skladu z javnim pravom ustanovljeni kot „javni organi“. Poleg tega se lahko členi 34–36 PDEU uporabljajo za ukrepe, ki jih sprejmejo nedržavni akterji ali drugi organi, ustanovljeni v skladu z zasebnim pravom, če opravljajo določene državne funkcije ali če je mogoče njihove dejavnosti kako drugače pripisati državi. Na področje uporabe člena 34 PDEU lahko dejansko spadajo ukrepi, ki jih sprejme strokovni organ, ki so mu v skladu z nacionalno zakonodajo podeljena zakonodajna in disciplinska pooblastila v zvezi z njegovo funkcijo (24).

Enako velja za dejavnosti organov, ki so sicer ustanovljeni v skladu z zasebnim pravom, vendar na podlagi zakona, in se financirajo zlasti z državnimi sredstvi ali obveznim prispevkom podjetij v določenem sektorju in/ali katerih člane imenujejo javni organi ali jih taki organi nadzirajo ter se lahko zato pripišejo državi (25). Sodišče je v zadevi Fra.bo ugotovilo, da se člen 34 PDEU uporablja horizontalno za certifikacijski organ zasebnega prava. Nacionalni organi so proizvode, ki jih je certificiral navedeni organ, šteli za skladne z nacionalno zakonodajo. Certifikacijski organ je lahko s to pristojnostjo, ki jo je dejansko pridobil, urejal vstop proizvodov, v tem primeru vstop bakrenih fitingov, na nemški trg (26). Sodišče je priznalo, da je mogoče javne izjave državnega uradnika, čeprav niso pravno zavezujoče, pripisati državi članici in lahko ovirajo prosti pretok blaga. Konkretno lahko pride do takih primerov, kadar lahko naslovniki izjav razumno domnevajo, da so to stališča, ki jih je uradnik zavzel v imenu svojega urada (27).

Čeprav se izraz „država članica“ razlaga široko, se na splošno ne uporablja za „zgolj“ zasebne ukrepe ali ukrepe, ki jih sprejmejo zasebniki ali zasebna podjetja, saj jih ni mogoče pripisati državi. Vendar je Sodišče v zadevi C-265/95, Komisija/Francija, dejstvo, da Francija ni sprejela vseh potrebnih in sorazmernih ukrepov za preprečitev škodljivih dejanj zasebnikov, v tem primeru francoskih kmetov, ki so sabotirali uvožene kmetijske proizvode, obravnavalo kot kršitev člena 34 PDEU v povezavi s členom 4(3) PDEU (28). Čeprav je bila omejitev posledica dejanj posameznikov, je Sodišče ugotovilo, da je država članica kršila pravo EU, ker ni sprejela zadostnih ukrepov za zaščito prostega pretoka tega blaga.

Nazadnje, člen 34 PDEU se uporablja tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije EU. Kar zadeva sodni nadzor, pa je treba zakonodajalcu EU dopustiti široko diskrecijsko pravico. Zato se lahko o zakonitosti ukrepa, ki ga sprejme institucija EU, dvomi le, če je ukrep očitno neprimeren glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči (29).

3.1.4. Aktivni in pasivni ukrepi

Uporaba člena 34 PDEU za nacionalne ukrepe, ki ovirajo čezmejno trgovino, kar je pogosto označeno kot pravica do obrambe, nujno predpostavlja ukrepanje države. Zato ukrepi, ki spadajo na področje uporabe člena 34 PDEU, vsebujejo predvsem zavezujoče določbe iz zakonodaje držav članic. Vendar lahko tudi nezavezujoči ukrepi pomenijo kršitev člena 34 PDEU (30). To velja za upravne prakse, ki lahko ovirajo prosti pretok blaga, če so ustrezno dosledne in splošne (31).

Primeri upravnih praks, ki jih je Sodišče štelo za ukrepe z enakim učinkom, vključujejo: sistematično zavračanje podelitve homologacije za frankirne stroje, ki je bilo po svoji naravi protekcionistično in diskriminatorno (32); sistematično razvrščanje proizvodov iz zdravilnih rastlin, ki se v drugih državah članicah zakonito proizvajajo ali tržijo kot prehranska dopolnila ali dietetični izdelki, kot zdravila glede na zdravilne učinkovine in umikanje teh proizvodov s trga v primeru odsotnosti dovoljenja za promet (33); avtomatično razvrščanje vitaminskih pripravkov, ki se v drugih državah članicah zakonito proizvajajo ali tržijo kot prehranska dopolnila in vsebujejo trikrat več vitaminov, kot zdravila (34) in določitev zahteve, da se obogatena živila, ki se v drugih državah članicah zakonito proizvajajo ali tržijo, na Danskem lahko tržijo le, če je dokazano, da taka obogatitev s hranili izpolnjuje potrebo danskega prebivalstva (35).

Sodišče je glede na obveznosti držav članic iz člena 4(3) PDEU, ki določa, da morajo sprejeti vse ustrezne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti iz Pogodbe in „effet utile“ prava EU, ugotovilo, da člen 34 PDEU ne prepoveduje samo ukrepanja, ki privede do kršitve, ampak tudi neukrepanje. Do tega lahko pride, če država članica ne sprejme ukrepov, potrebnih za odpravljanje ovir za prosti pretok blaga, pri čemer lahko specifična ovira izhaja celo iz ravnanja zasebnikov. V zadevi C-265/95 je morala Francija prevzeti odgovornost za ravnanje domačih kmetov, ki so si prizadevali omejiti uvoz kmetijskih proizvodov iz sosednjih držav članic, tako da so prestrezali tovornjake, ki so prevažali to blago, ali uničevali natovorjeno blago. Neposredovanje nacionalnih organov proti temu ravnanju se je štelo za kršitev člena 34 PDEU, saj so države članice zavezane zagotavljanju prostega pretoka proizvodov na svojem ozemlju, tako da sprejmejo ukrepe, ki so potrebni in ustrezni za preprečevanje kakršnih koli omejitev, ki izhajajo iz ravnanja zasebnikov (36).

Poleg tega lahko člen 34 PDEU ustvari obveznost doseganja rezultatov. Ta dolžnost je kršena, če država članica zaradi neukrepanja ali nezadostnega ukrepanja ne doseže ciljev. Sodišče je na primer v predhodni odločbi v zadevi C-309/02 ugotovilo, da pravila Nemčije kršijo člen 34 PDEU, ker zasebnim strankam ni omogočila dejanskega sodelovanja v nemškem obveznem sistemu vračanja nepovratne embalaže za pijačo (37).

3.2. Ozemeljsko področje uporabe

Obveznost upoštevanja določb členov 34–36 PDEU velja za vse države članice EU. Poleg tega se lahko določbe Pogodbe uporabljajo za evropska ozemlja, za katerih zunanje odnose je odgovorna država članica, in čezmorska ozemlja, ki so odvisna od države članice ali kako drugače povezana z njo (38).

Za podroben opis ozemelj, za katera se uporablja člen 34 PDEU, glej Prilogo k temu vodniku.

Kar zadeva države Efte, ki so pogodbenice Sporazuma EGP, in Turčijo, trgovino z blagom med njimi in državami članicami urejajo določbe iz posebnih sporazumov in ne določbe PDEU. Zato imajo proizvodi iz člena 8(3) Sporazuma EGP s poreklom z Islandije, iz Lihtenštajna in z Norveške pravico do prostega pretoka v EU v skladu s členom 11 Sporazuma EGP. Industrijski proizvodi s poreklom iz Turčije imajo pravico do prostega pretoka v EU v skladu s členi 5–7 Sklepa št. 1/95 Pridružitvenega sveta ES-Turčija o izvedbi končne faze carinske unije (39).

3.3. Čezmejna trgovina

Področje uporabe člena 34 PDEU je omejeno na ovire v trgovanju med državami članicami. Zato je za obravnavanje zadeve na podlagi te določbe potreben čezmejni element. Zgolj nacionalni ukrepi z učinkom le na domače blago ne spadajo na področje uporabe členov 34–36 PDEU. Ukrep izpolnjuje zahtevo glede čezmejnega elementa že, če lahko posredno ali potencialno ovira trgovino znotraj EU (40).

Čezmejni element, ki ga zahtevajo določbe Pogodbe, teoretično državam članicam ne onemogoča manj ugodnega obravnavanja domačih proizvodov glede na uvožene proizvode (pozitivna diskriminacija), čeprav to v praksi ni verjetno. Člen 34 PDEU se uporablja, kadar se domač proizvod ponovno uvozi ali zapusti državo članico in se uvozi nazaj (41), ne uporablja se pa v primerih, ko je edini namen ponovnega uvoza izogibanje nacionalnim pravilom (42).

Zahteva glede čezmejnega elementa je lahko izpolnjena tudi, če proizvod samo prečka ozemlje zadevne države članice. V zvezi s tem se člen 36 PDEU jasno sklicuje na omejitve za „blago v tranzitu“, kot jih zajemajo določbe členov 34 in 35 PDEU.

Načelo prostega pretoka blaga se uporablja za proizvode s poreklom iz držav članic in proizvode iz tretjih držav, ki so v državah članicah v prostem prometu. Člen 29 PDEU določa, da za proizvode iz tretjih držav velja, da so v prostem prometu v neki državi članici, če so bile v tej državi zanje opravljene uvozne formalnosti in plačane predpisane carine. Sodišče je v zadevi C-30/01, Komisija/Združeno kraljestvo, potrdilo, da se ukrepi, povezani s trgovino znotraj Unije, v skladu s členom 29(2) PDEU uporabljajo enako za proizvode s poreklom iz držav članic in tiste s poreklom iz tretjih držav (43).

V skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalni ukrep ni izključen s področja uporabe prepovedi iz členov 34 in 35 PDEU samo zato, ker je ovira, ki jo ustvarja, majhna in ker se proizvodi lahko tržijo na druge načine (44). Čeprav je gospodarski pomen ukrepa razmeroma majhen ali pa se ukrep uporablja le za zelo omejeno geografsko področje nacionalnega ozemlja (45) ali vpliva le na omejen obseg uvoza/izvoza ali omejeno število gospodarskih subjektov, lahko pomeni prepovedani ukrep z enakim učinkom.

Vendar je mogoče državne ukrepe, ki so preveč negotovi in posredni, da bi lahko omejevali trgovino med državami članicami, razlikovati od zgoraj navedenih ukrepov (46). Sodišče je na primer v zadevi C-297/05 ugotovilo, da upravna formalnost na Nizozemskem v zvezi z identifikacijo vozil, uvoženih v državo, preden so registrirana, „ne more imeti nikakršnih odvračalnih učinkov na uvoz vozila v to državo članico oziroma tak uvoz zaradi tega pregleda ne more biti manj zanimiv“ (47). Zato je bil ta ukrep izključen s področja uporabe člena 34 PDEU.

3.4. Vrste omejitev v skladu s členom 34 PDEU

3.4.1. Količinske omejitve

Količinske omejitve so opredeljene kot ukrepi, ki popolnoma ali delno omejujejo uvoz ali blago v tranzitu (48). Med primeri takih ukrepov sta popolna prepoved uvoza ali sistem kvot (49). Z drugimi besedami, količinske omejitve se uporabljajo, kadar so dosežene določene zgornje meje uvoza ali izvoza. Vendar člen 34 PDEU zadeva le netarifne kvote, saj so tarifne kvote obravnavane v členu 30 PDEU, ki prepoveduje carine na uvoz in izvoz ter dajatve z enakim učinkom.

Količinska omejitev lahko temelji na zakonskih določbah ali zgolj na upravni praksi. Zato tudi prikriti ali skriti sistem kvot spada na področje uporabe člena 34 PDEU.

3.4.2. Ukrepi z enakim učinkom

Področje uporabe izraza „ukrep z enakim učinkom“ je veliko širše od področja uporabe količinske omejitve. Čeprav jasno razlikovanje med količinskimi omejitvami in ukrepi z enakim učinkom ni enostavno, to v praksi ni zelo pomembno, saj se pravila na splošno uporabljajo enako za količinske omejitve in ukrepe z enakim učinkom.

Sodišče je v zadevi Dassonville podalo razlago pomena in področja uporabe ukrepov z enakim učinkom (50):

„[...] vsi trgovinski predpisi držav članic, ki lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirajo trgovino znotraj Skupnosti, pomenijo ukrepe z enakim učinkom kot količinske omejitve.“

Ta opredelitev je bila z manjšimi spremembami potrjena v poznejši sodni praksi. Izraz „trgovinski predpisi“ se danes običajno ne pojavlja, saj pravilo Dassonville dejansko ni omejeno na trgovinske predpise, ampak vključuje na primer tudi tehnične predpise in celo nezavezujoče akte.

Sodišče je v zadevi Dassonville poudarilo, da je najpomembnejši element, ki določa, ali nacionalni ukrep spada na področje uporabe člena 34 PDEU, njegov učinek (… ki lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovira …) (51). Zato nacionalni ukrep spada na področje uporabe člena 34 PDEU, tudi če ne vključuje diskriminatornega elementa.

Ta pristop je potrdila temeljna sodba Sodišča v zadevi Cassis de Dijon (52). Ko je Sodišče priznalo, da bi lahko razlike med nacionalnimi pravili držav članic ovirale trgovino z blagom, je potrdilo, da bi lahko področje uporabe člena 34 PDEU vključevalo tudi nacionalne ukrepe, ki se uporabljajo enako za domače in uvoženo blago. V tem primeru bi lahko države članice odstopale tako, da ne bi uporabile samo člena 36 PDEU, ampak tudi obvezne zahteve – ta koncept je bil prvič vključen v navedeni sodbi.

Skratka, člen 34 PDEU se uporablja za nacionalne ukrepe, ki diskriminirajo uvoženo blago (t. i. ukrepi, ki se uporabljajo različno), in nacionalne ukrepe, za katere se z vidika zakonodaje zdi, da se uporabljajo enako za domače in uvoženo blago, dejansko pa dodatno obremenjujejo uvoz (t. i. ukrepi, ki se uporabljajo enako) (53). Ta obremenitev izhaja iz dejstva, da mora uvoženo blago izpolnjevati dva sklopa pravil, in sicer pravila države članice proizvodnje in pravila države članice uvoza.

Ukrepi z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev, tako vključujejo tudi vse druge ukrepe, ki lahko ovirajo dostop do trga (54). V zvezi s tem je Sodišče v zadevi Komisija proti Španiji (55) navedlo: „Na podlagi sodne prakse je jasno, da tudi ukrep, ki nima namena ali učinka manj ugodne obravnave proizvodov iz drugih držav članic, pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 34 PDEU, če ovira dostop blaga s poreklom iz drugih držav članic na trg neke države članice.“

Predpostavka, na kateri temelji t. i. preskus dostopa do trga, je, da so pogoji dostopa nekako strožji za uvožene proizvode. Sodišče pogosto poudarja pomen ocene, ali zadevni ukrep znatno vpliva na ravnanje uporabnikov, tako da jih odvrača od nakupa uvoženega proizvoda z zmanjševanjem njegove privlačnosti (56).

Zato je opredelitev ukrepov z enakim učinkom široka in se stalno razvija. Sodišče je na primer v zadevi C-591/17, Avstrija proti Nemčiji, ugotovilo, da bi lahko dajatev za uporabo infrastrukture in olajšava pri davku na motorna vozila za vozila, registrirana v Nemčiji, omejili dostop blaga iz drugih držav članic do nemškega trga in zato omejujeta prosti pretok blaga. Poudarilo je, da čeprav se dajatev za uporabo infrastrukture ne pobira od proizvodov, ki se prevažajo, kot takih, lahko kljub temu vpliva na blago, ki se dobavlja z osebnimi motornimi vozili do 3,5 tone, registriranimi v drugi državi članici kot v Nemčiji (57).

Še en primer dinamičnosti koncepta ukrepa z enakim učinkom je zadeva C-573/12, Ålands Vindkraft, ki se nanaša na nacionalni program podpore za zeleno električno energijo. Certifikati v okviru te sheme so bili podeljeni samo švedskim proizvajalcem energije iz obnovljivih virov, tudi če je električna energija, ki so jo dobavljali ali uporabljali, morda vključevala uvoženo električno energijo Sodišče je odločilo, da lahko tak sistem vsaj posredno in potencialno ovira uvoz (zelene) električne energije iz drugih držav članic. Sodišče je poudarilo, da to, da država članica ne sprejme zadovoljivih ukrepov, da bi preprečila ovire za prosti pretok blaga, ki so nastale, lahko ovira trgovino znotraj EU tako kot pozitivni akt. Zato je Sodišče odločilo, da zadevni predpis pomeni ukrep, ki je enakovreden količinski omejitvi pri uvozu (58).

3.4.2.1. Omejitve uporabe

V sodni praksi Sodišča je bila nedavno razvita naslednja kategorija omejitev: omejitve uporabe. Take omejitve so opredeljene kot nacionalna pravila, ki omogočajo prodajo proizvoda, hkrati pa do določene mere omejujejo njegovo uporabo. Omejitve uporabe lahko vključujejo omejitve v zvezi z namenom ali metodo določene uporabe, okoliščinami ali časom uporabe, obsegom uporabe ali vrstami uporabe. Taki ukrepi lahko v nekaterih okoliščinah pomenijo ukrepe z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev.

V zvezi s tem se lahko navedejo tri zadeve. Prva je Komisija proti Portugalski (59), ki se nanaša na portugalski zakon, ki prepoveduje pritrjevanje barvnih folij na stekla motornih vozil. Komisija je trdila, da potencialne zainteresirane osebe, trgovci ali posamezniki, takšnih folij, vedoč, da jih ne bodo mogle pritrditi na stekla motornih vozil, namreč ne bodo kupile (60). Zdi se, da je Sodišče sprejelo to trditev in ugotovilo, da „[...] potencialne zainteresirane osebe, trgovci ali posamezniki, za nakup takšnih folij, vedoč, da je njihovo pritrjevanje na vetrobransko steklo in na stekla ob sedežih potnikov motornih vozil prepovedano, dejansko ne bodo zainteresirane“ (61). Zato je sklenilo, da Portugalska krši svoje obveznosti v skladu s členom 34 PDEU.

Druga je Komisija/Italija (62), v kateri je bilo obravnavano vprašanje, ali Italija, s tem da je prepovedala, da motorna kolesa vlečejo priklopnik, ni izpolnila obveznosti iz člena 34 PDEU. Kar zadeva priklopnike, ki so posebej zasnovani za priklop k motornim kolesom, je Sodišče ugotovilo, da so možnosti za uporabo, ki ni povezana z motornimi kolesi, zelo majhne in da uporabniki, ki vedo, da ne smejo uporabljati svojega motornega kolesa s priklopnikom, ki je zasnovan posebej zanj, za nakup takega priklopnika praktično nimajo zanimanja (63). Zato je zadevna prepoved pomenila kršitev člena 34 PDEU.

Zadnja pa je zadeva Mickelsson in Roos (64), katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vprašanja, ali sta člena 34 in 36 PDEU v nasprotju s švedskimi pravili o uporabi osebnih plovil. V skladu s švedskimi pravili je bila uporaba takih plovil na plovnih poteh, ki se ne štejejo za javne, in po vodah, na katerih okrajni upravni odbor ni dovolil njihove uporabe, prepovedana in se je lahko kaznovala z globo. Sodišče je navedlo, da bi bil, če bi bila zaradi teh pravil uporabnikom osebnih plovil preprečena zanje značilna uporaba ali bi se njihova uporaba precej zmanjšala, učinek takih pravil omejevanje dostopa teh proizvodov do nacionalnega trga. Ker so bile dejanske možnosti uporabe osebnih plovil na Švedskem le majhne, so nacionalna pravila pomenila ukrepe z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve (65). Vendar je Sodišče ugotovilo, da so nacionalna pravila lahko utemeljena na podlagi varstva okolja, če so izpolnjene nekatere dodatne zahteve (66). V zadevi Sandström je Sodišče dodatno pojasnilo pogoje, pod katerimi se lahko dovoli prepoved uporabe osebnih plovil zunaj določenih plovnih poti (67).

Kot je prikazano zgoraj, je ocena omejitev uporabe odvisna tudi od preskusa dostopa do trga. Sodišče poleg ocene učinka ukrepa na trg ocenjuje tudi učinke, ki bi jih ukrep lahko imel na ravnanje potrošnikov. Povzeti je mogoče, da ukrepi, ki uvajajo popolno prepoved uporabe specifičnega proizvoda, pri čemer se prepreči zanj značilna uporaba ali se njegova uporaba precej zmanjša, morda spadajo na področje uporabe člena 34 PDEU.

3.4.2.2. Diskriminatorni načini prodaje

Skoraj dvajset let po zadevi Dassonville je Sodišče menilo, da mora pregledati svojo sodno prakso na področju „ukrepov z enakim učinkom“ v skladu s členom 34 PDEU. Zato je Sodišče v temeljni sodbi v zadevi Keck in Mithouard, ki se je nanašala na prepoved preprodaje z izgubo v francoski zakonodaji, uvedlo pojem načinov prodaje (68). Navedlo je, da „uporaba nacionalnih določb za izdelke iz drugih držav članic, ki omejujejo ali prepovedujejo določene načine prodaje, ne ovira, neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno, trgovine med državami članicami v smislu sodbe Dassonville, če:

1. se te določbe uporabljajo za vse zadevne trgovce, ki delujejo na nacionalnem ozemlju, in

2. vplivajo enako, pravno in dejansko na trženje domačih izdelkov in tistih iz drugih držav članic“ (69).

Pravila, s katerimi so določene zahteve, ki jih mora izpolnjevati blago, se še naprej obravnavajo v okviru zadeve Cassis de Dijon in zato kot taka spadajo na področje uporabe člena 34 PDEU. Nasprotno pa načini prodaje spadajo na področje uporabe člena 34 PDEU le, če lahko stranka, ki očita kršitev, dokaže, da pravno ali dejansko uvajajo diskriminacijo na podlagi porekla proizvodov.

Sodišče je v zadevi C-591/17, Republika Avstrija, načine prodaje opisalo kot nacionalna pravila, ki se nanašajo na „načine, na katere se lahko prodajajo proizvodi“ (70). V skladu s tem načini prodaje vključujejo ukrepe, ki se nanašajo na pogoje in metode trženja (glej točko 4.6) (71), na čas prodaje blaga (72), ukrepe, ki se nanašajo na kraj prodaje blaga ali omejitve glede tega, kdo lahko prodaja blago (73), ter v nekaterih primerih ukrepe, ki se nanašajo na določanje cen proizvodov (glej točko 4.4) (74). Razmeroma lažje je razumeti, katere vrste ukrepov se nanašajo na značilnosti proizvodov, kot pa to, katere vrste ukrepov pomenijo načine prodaje. Ukrepi, ki se nanašajo na značilnosti proizvoda, bi lahko na primer bili ukrepi, povezani z njegovo obliko, velikostjo, težo, sestavo, predstavitvijo ali določitvijo (glej točko 4.7).

V zvezi z navedenim je na primer Sodišče v zadevi Alfa Vita (75) ugotovilo, da nacionalna ureditev, ki prodajo izdelkov iz dopeke podreja enakim zahtevam, kakršne so tiste, ki se uporabljajo za celotni postopek izdelave in trženja tradicionalnega kruha ter tradicionalnih pekarskih izdelkov, krši člen 34 PDEU in se ne more šteti za način prodaje. Sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi dejstva, da zahteva, naj se prodajalci izdelkov „bake-off“ držijo vseh predpisov, ki se uporabljajo za tradicionalno pekarno, ne upošteva posebnosti teh izdelkov in nalaga dodatne stroške, ki otežujejo trženje omenjenih izdelkov (76).

Nekateri postopki ali obveznosti, ki se ne nanašajo na proizvod ali njegovo embalažo, se lahko obravnavajo kot načini prodaje v skladu z zadevo Sapod Audic proti Eco-Emballages (77). Zadevni nacionalni ukrep je določal, da mora vsak proizvajalec ali uvoznik prispevati k odstranjevanju vse svoje odpadne embalaže ali to odstranjevanje organizirati. Sodišče je poudarilo, da ukrep uvaja le „splošno obveznost za določitev embalaže, ki jo odobreno podjetje zbira za odstranitev“ (78). Na podlagi tega je Sodišče ugotovilo, da „se obveznost, ki jo nalaga zadevna določba, kot taka ne nanaša na proizvod ali njegovo embalažo in zato sama po sebi ne pomeni pravila o določitvi zahtev, ki jih mora izpolnjevati blago, kot so zahteve v zvezi z označevanjem ali embalažo blaga“ (79). Zato se lahko obravnava kot način prodaje.

Skratka, načini prodaje so ukrepi, ki so bolj kot z značilnostmi blaga povezani z njegovim trženjem (80) in ne spadajo na področje uporabe člena 34 PDEU, če izpolnjujejo kumulativna pogoja iz zgoraj pojasnjene sodbe v zadevi Keck.

3.5. Načelo vzajemnega priznavanja

Tehnične ovire za prosti pretok blaga se lahko pojavijo, ko nacionalni organi uporabljajo nacionalna pravila, s katerimi določijo zahteve, ki jih mora izpolnjevati blago, ki se zakonito trži v drugi državi članici. Blago, ki „se zakonito trži v drugi državi članici“, pomeni blago ali blago te vrste v skladu z ustreznimi pravili, ki se uporabljajo v navedeni državi članici, ali pa zanj v navedeni državi članici ne veljajo nobena pravila, in je dano na voljo končnim uporabnikom v navedeni državi članici. Če nacionalna pravila ne izvajajo sekundarne zakonodaje EU, pomenijo tehnične ovire, za katere se uporabljata člena 34 in 36 PDEU, tudi če se taka pravila brez razlike uporabljajo za vse proizvode.

Načelo vzajemnega priznavanja je bilo vzpostavljeno v sodni praksi Sodišča. Sodišče je v zadevi Cassis de Dijon (81) ugotovilo, da neharmonizirana nacionalna pravila, ki določajo zahteve (npr. v zvezi z oznako, obliko, velikostjo, težo, sestavo, predstavitvijo, označevanjem in pakiranjem), ki jih mora izpolnjevati blago iz drugih držav članic, v katerih se zakonito proizvaja in trži, ovirajo prosti pretok blaga in pomenijo ukrepe z enakim učinkom, ki jih člen 34 PDEU prepoveduje.

Glede na načelo vzajemnega priznavanja bi moralo podjetje, ki proizvod zakonito prodaja v eni državi članici v skladu z njenimi veljavnimi nacionalnimi tehničnimi pravili, imeti možnost prodaje tega proizvoda tudi v drugih državah članicah, ne da bi ga moralo prilagoditi nacionalnim pravilom države članice uvoznice.

Zato namembne države članice načeloma ne morejo omejiti ali zavrniti dajanja na trg blaga, za katerega ne velja harmonizacijska zakonodaja EU in ki se zakonito trži v drugi državi članici, tudi če je proizvedeno v skladu s tehničnimi pravili in pravili o kakovosti, ki so drugačna od pravil, ki jih morajo izpolnjevati domači proizvodi. Enako velja, če se v državi članici porekla za zadevni proizvod ne uporabljajo tehnična pravila.

Vendar to načelo ni absolutno: možna je omejitev, utemeljena s ciljem v splošnem interesu.

Zato se vzajemno priznavanje ne sme razlagati kot dovoljevanje nižjih zdravstvenih, okoljskih ali varnostnih standardov ali kot omejevanje zmogljivosti nacionalnih organov za nadzor trga, ampak kot vzpostavljanje pravega ravnovesja med prostim pretokom blaga in cilji javnega interesa. Države članice morajo načelo upoštevati le, če so ustrezno zaščiteni legitimni javni interesi, ki jih zajema njihovo veljavno nacionalno tehnično pravilo.

Izjeme od prostega pretoka blaga je treba razlagati ozko (82). Ovire so upravičene le, če so nacionalni ukrepi potrebni za izpolnitev obveznih zahtev ali katerih koli interesov iz člena 36 PDEU in sorazmerni z zastavljenim legitimnim ciljem. To dobro povzema nedavna sodba Sodišča, ki se nanaša na zavrnitev priznavanja nekaterih žigov, kot sledi:

„Tako ovire za prosti pretok blaga, ki pri neusklajenosti nacionalnih zakonodaj izhajajo iz uporabe pravil – s strani držav članic – glede pogojev, ki jih mora izpolnjevati blago s poreklom iz drugih držav članic, kjer je zakonito izdelano in trženo, za to blago, tudi če se ta pravila brez razlike uporabljajo za vse izdelke, pomenijo ukrepe z enakim učinkom, prepovedane s členom 34 PDEU, razen če je mogoče to uporabo utemeljiti s ciljem v splošnem interesu, ki ima prednost pred zahtevami prostega pretoka blaga [...]“ (83).

Sodišče je v isti zadevi tudi ugotovilo, da se načelo vzajemnega priznavanja ne sme uporabljati za trženje – znotraj Unije – blaga iz tretjih držav, ki je v prostem prometu, ker se ni, preden je bilo izvoženo v drugo državo članico razen tiste, v kateri je v prostem prometu, zakonito tržilo na ozemlju države članice (84).

Skratka, možne so torej izjeme od načela vzajemnega priznavanja, ki se uporablja na neusklajenem področju:

(1) splošno pravilo je, da imajo proizvodi, ki se zakonito tržijo v drugi državi članici, pravico do prostega pretoka, in

(2) splošno pravilo se ne uporablja, če lahko namembna država članica dokaže, da mora za zadevne proizvode zaradi razlogov iz člena 36 PDEU ali iz obveznih zahtev, utemeljenih v okviru sodne prakse Sodišča, določiti svoja tehnična pravila, pri čemer zagotovi skladnost z načelom sorazmernosti.

Nova Uredba (EU) 2019/515 Evropskega parlamenta in Sveta o vzajemnem priznavanju blaga, ki se zakonito trži v drugi državi članici (85), začne veljati 19. aprila 2020. Nadomešča Uredbo (ES) št. 764/2008 Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi postopkov za uporabo nekaterih nacionalnih tehničnih pravil za proizvode, ki se zakonito tržijo v drugi državi članici (86).

4. VRSTE UKREPOV

Ukrepi z enakim učinkom iz člena 34 PDEU imajo veliko različnih oblik. Včasih so to zelo neposredni ukrepi, ki so posebej usmerjeni v uvoz ali ki omogočajo prednostno obravnavo domačega blaga, včasih pa so nepričakovan stranski učinek splošnih odločitev politike. Nekatere vrste ukrepov so se v zadnjih desetletjih večkrat pojavile v sodni praksi in praktični uporabi členov 34–36 PDEU v postopkih za ugotavljanje kršitev. Veliko jih je opisanih v nadaljevanju.

4.1. Nacionalne določbe v zvezi z uvozom (uvozna dovoljenja, inšpekcijski pregledi in nadzor)

Nacionalni ukrepi, ki se nanašajo neposredno na uvoz proizvodov iz drugih držav članic, lahko otežijo uvoz in se zato običajno obravnavajo kot ukrepi z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve, ki so v nasprotju s členom 34 PDEU. Jasen primer v zvezi s tem je obveznost pridobitve uvoznega dovoljenja pred uvozom blaga. Ker lahko tovrstni uradni postopki povzročijo zamude, tudi če se dovoljenja podeljujejo samodejno in si zadevna država članica ne namerava pridržati pravice, da odkloni izdajo dovoljenja, lahko taka obveznost krši člen 34 PDEU (87).

Inšpekcijski pregledi in nadzori, kot so veterinarski, sanitarni in fitosanitarni nadzor ter druge vrste nadzora, vključno s carinskimi pregledi uvoza (in izvoza), se obravnavajo kot ukrepi z enakim učinkom v smislu člena 34 oziroma 35 (88). Zaradi teh inšpekcijskih pregledov bo uvoz ali izvoz verjetno težji ali dražji zaradi zamud, ki nastanejo pri postopkih inšpekcijskih pregledov, in dodatnih stroškov prevoza, ki bi jih trgovec pri tem lahko imel.

Z vzpostavitvijo notranjega trga 1. januarja 1993 so bile dejansko odpravljene redne mejne kontrole prenosa blaga. Države članice od takrat na svojih mejah ne smejo opravljati kontrol, razen če so del sistema splošnega nadzora, ki se v podobnem obsegu izvaja na nacionalnem ozemlju, in/ali če se opravljajo kot naključna preverjanja. Vendar se take kontrole ne glede na to, kje se opravljajo, obravnavajo kot ukrepi z enakim učinkom, če pomenijo sistematični inšpekcijski pregled uvoženih proizvodov (89). Te kontrole se lahko le izjemoma utemeljijo, če so izpolnjeni strogi pogoji (90).

4.2. Obveznosti imenovanja predstavnika ali zagotovitve skladiščnih prostorov v državi članici uvoznici

Sodišče je ugotovilo, da obveznost uvoznika, da ima v namembni državi članici blaga poslovalnico, neposredno nasprotuje členom o prostem pretoku blaga na notranjem trgu. Sodišče je menilo, da naložitev obveznosti podjetjem, ustanovljenim v drugih državah članicah, da na svoje stroške določijo predstavnika v državi članici uvoza, nekaterim podjetjem, zlasti malim ali srednjim, otežuje ali celo onemogoča vstop na trg zadevne države članice (91). Obveznost imenovanja predstavnika ali agenta ali vzpostavitve sekundarne enote, pisarne ali skladiščnih prostorov v državi članici uvoznici je na splošno tudi v nasprotju s členom 34 PDEU.

Nekatere države članice so skušale te zahteve utemeljiti s trditvijo, da so nujne za zagotovitev pravilnega izvrševanja nacionalnih določb v javnem interesu, v nekaterih primerih vključno s kazensko odgovornostjo. Sodišče je to utemeljitev zavrnilo. Ugotovilo je, da so, čeprav ima vsaka država članica pravico, da na svojem ozemlju sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev varstva javne politike, taki ukrepi utemeljeni le, če so izpolnjeni nekateri pogoji. Dokazati je treba, da so taki ukrepi nujni za izpolnjevanje utemeljenih razlogov splošnega interesa in da tega ni mogoče doseči na načine, ki manj omejujejo prosti pretok blaga (92). Sodišče je ugotovilo, da „[č]eprav kazenske sankcije lahko imajo odvračalni učinek v zvezi z ravnanjem, ki ga kaznujejo, ta učinek ni zagotovljen in se vsekakor ne okrepi [...] le zato, ker je na nacionalnem ozemlju prisotna oseba, ki lahko pravno zastopa proizvajalca“ (93). Zato zahteva o določitvi predstavnika na nacionalnem ozemlju z vidika ciljev v javnem interesu ne zagotavlja zadostnih dodatnih zaščitnih ukrepov, ki bi upravičevali izvzetje iz prepovedi iz člena 34 PDEU.

Nacionalne zahteve, ki urejajo shranjevanje ali skladiščenje uvoženega blaga, lahko prav tako pomenijo kršitev člena 34 PDEU, če je učinek teh ukrepov na uvoženo blago diskriminatoren v primerjavi z učinkom na domače proizvode. To vključuje vsa pravila, ki prepovedujejo, omejujejo ali zahtevajo shranjevanje le v zvezi z uvoženim blagom. Sodišče je ugotovilo, da nacionalni ukrep, ki zahteva, da se uvožene žgane pijače na osnovi vina skladiščijo vsaj šest mesecev, preden lahko pridobijo določene označbe kakovosti, pomeni ukrep z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev (94).

Podobne ovire za trgovino z blagom lahko ustvarijo katera koli nacionalna pravila, ki v celoti ali delno omejijo uporabo skladiščenja samo na domače proizvode, ali za skladiščenje uvoženih proizvodov določijo pogoje, ki so drugačni in zahtevnejši od pogojev, ki veljajo za domače proizvode. Tako bi lahko nacionalni ukrep, ki spodbuja skladiščenje domačih proizvodov, ustvaril ovire za prosti pretok blaga v skladu s členom 34 PDEU.

4.3. Nacionalne prepovedi določenih proizvodov/snovi

Prepoved trženja določenega proizvoda ali snovi je najbolj omejevalni ukrep, ki ga država članica lahko sprejme z vidika prostega pretoka blaga. Blago, na katero se nanašajo nacionalne prepovedi, so največkrat živila, kot so vitamini in druga prehranska dopolnila (95) ter kemične snovi (96).

Države članice te stroge ukrepe najpogosteje utemeljujejo z varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin v skladu s členom 36 PDEU ter z obveznimi zahtevami, oblikovanimi v okviru sodne prakse Sodišča, kot je varstvo okolja. Te utemeljitve se pogosto prepletajo. Država članica, ki uvede nacionalno prepoved za proizvod/snov, mora dokazati, da je ukrep nujen in, če je ustrezno, da trženje zadevnih proizvodov resno ogroža na primer javno zdravje ter da so zadevna pravila v skladu z načelom sorazmernosti (97). To vključuje predložitev vseh ustreznih dokazov, kot so tehnični, znanstveni, statistični ali prehranski podatki (98). Cilj omejitve v zadevi Humanplasma je bil sicer zagotavljanje kakovosti in varnosti krvi in komponent krvi ter s tem javnega zdravja, vendar se je štelo, da zadevni ukrep presega, kar je potrebno za doseganje cilja (99).

Poleg tega mora država članica dokazati, da navedenega cilja ni mogoče doseči na noben drug način, ki manj omejuje trgovino znotraj EU (100). Sodišče je na primer v zvezi s prepovedjo Francije o dodajanju kofeina v pijače nad določeno mejo ugotovilo, da „ustrezno označevanje ter obveščanje potrošnikov o naravi, sestavinah in značilnostih obogatenih proizvodov potrošnikom, ki tvegajo prekomerno zaužitje hranila, dodanega zadevnim proizvodom, omogoča, da se sami odločijo, ali ga bodo zaužili“ (101). Zato je odločilo, da prepoved dodajanja kofeina nad določeno mejo ni bila najmanj omejevalni ukrep, ki je bil na razpolago, in zato ni bila nujna za doseganje cilja varstva potrošnikov.

Zadeva Danish Vitamins (102) se je nanašala na dansko upravno prakso prepovedovanja obogatitve živil z vitamini in minerali, če ni mogoče dokazati, da taka obogatitev zadovoljuje potrebo danskega prebivalstva. Sodišče se je najprej strinjalo, da naj Danska sama določi predvideno raven varstva zdravja in življenja ljudi ob upoštevanju načela sorazmernosti. Vendar je pripomnilo, da morajo danski organi „v vsakem primeru na podlagi nacionalnih prehranjevalnih navad in rezultatov mednarodnih znanstvenih raziskav dokazati, da so njihova pravila nujna za učinkovito zaščito navedenih interesov“ in „da trženje zadevnih proizvodov resnično ogroža javno zdravje“ (103). Sodišče je nazadnje odločilo, da ukrepa ni mogoče utemeljiti na podlagi „resničnega tveganja za javno zdravje“, kar bi zahtevalo podrobno oceno učinkov dodajanja mineralov in vitaminov živilom za vsak primer posebej (104).

Sodišče je na splošno v zvezi s takimi ukrepi sprejelo omejevalen pristop. Vendar se je na primer na področjih z nezadostno znanstveno gotovostjo o učinku določenega proizvoda ali snovi na javno zdravje ali okolje izkazalo, da Sodišče težje zavrne take prepovedi (105). V takih primerih na celovito oceno Sodišča o zadevi pomembno vpliva tudi t. i. previdnostno načelo (106).

V primerih v zvezi z varstvom javnega zdravja lahko pride tudi do tega, da države članice ne prepovejo v celoti dodajanja proizvoda ali snovi, odobrene v drugi državi članici, ampak preprosto zahtevajo predhodno odobritev dodajanja. Države članice v takih primerih izpolnjujejo obveznosti iz prava EU le, če so ti postopki dostopni in jih je mogoče izvesti v razumnem časovnem okviru ter če je prepoved proizvoda mogoče izpodbijati pred nacionalnimi sodišči. Ta postopek mora biti izrecno določen v ukrepu, ki se splošno uporablja in je zavezujoč za nacionalne organe države članice. Značilnosti tega „poenostavljenega postopka“ je Sodišče opredelilo v zadevi C-344/90 (107).

4.4. Cenovni ukrepi

Čeprav Pogodba ne vsebuje posebnih določb v zvezi z nacionalnimi predpisi o nadzorovanju cen, je Sodišče večkrat uporabilo člen 34 PDEU za nacionalne predpise o nadzorovanju cen.

Ti predpisi vključujejo več ukrepov: najnižje in najvišje cene, zamrznitve cen, najnižje in najvišje stopnje dobička ter vzdrževanje cen za nadaljnjo prodajo.

Najnižje cene: čeprav se določeni znesek najnižje cene brez razlikovanja uporablja za domače in uvožene proizvode, lahko omejuje uvoz, tako da preprečuje, da bi bila nižja lastna cena proizvodov izražena v maloprodajni ceni. To uvoznike ovira pri uporabi njihove konkurenčne prednosti, zato pomeni ukrep z enakim učinkom v smislu člena 34 PDEU, saj potrošnik te cene ne more izkoristiti (108). Toda najnižje cene se lahko regulirajo na ravni EU, kot je na primer določitev najnižjih cen tobaka v nacionalni zakonodaji, pri kateri je treba upoštevati Direktivo Sveta 2011/64/EU z dne 21. junija 2011 o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za tobačne izdelke (109).

Sodišče je v zadevi C-221/15, Colruyt, ki se nanaša na ceno tobačnih izdelkov v Belgiji, ugotovilo, da nacionalna zakonodaja, ki trgovcem na drobno prepoveduje prodajo tobačnih izdelkov po ceni na enoto, ki je nižja od cene, ki jo je proizvajalec ali uvoznik navedel na tobačni znamki, nalepljeni na teh izdelkih, če je slednji to ceno svobodno določil, ni v nasprotju s členom 34 PDEU (110). Tu je Sodišče presodilo, da najnižja cena tobačnih izdelkov pomeni določen način prodaje, ki se uporablja za vse zadevne trgovce, ki delujejo na nacionalnem ozemlju in ne ovira dostopa tobačnih izdelkov iz druge države članice do belgijskega trga bolj kot dostop nacionalnih tobačnih izdelkov.

Sodišče je v zadevi Scotch Whisky Association preučilo, ali je škotska vlada z določitvijo najnižje cene na enoto alkohola kršila člen 34 PDEU. Namen ukrepov je bil izločiti zelo poceni alkohol s trga, kar je vlada poskušala utemeljiti z varstvom javnega zdravja. Sodišče je ugotovilo, da dejstvo, da nacionalna zakonodaja „preprečuje, da bi se nižja lastna cena uvoženih proizvodov odrazila v prodajni ceni za potrošnika“, pomeni ukrep z enakim učinkom (111).

Najvišje cene: Pred zadevo Keck je Sodišče menilo, da najvišja cena, ki se brez razlikovanja uporablja za domače in uvožene proizvode, čeprav sama po sebi ne pomeni ukrepa z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev, lahko ima tak učinek, če je določena tako, da je prodaja uvoženega proizvoda nemogoča ali težja od prodaje enakovrednega domačega proizvoda. Odpravi lahko vse konkurenčne prednosti uvoženega blaga in/ali, če je prenizka, morda ne upošteva stroškov prevoza, ki jih krije uvoznik (112).

Zamrznitve cen: podobno je Sodišče pred sodbo v zadevi Keck (glej točko 3.4.2.2) v svoji zgodnji sodni praksi ugotovilo, da zamrznitve cen, ki se enako uporabljajo za nacionalne in uvožene proizvode, kot take ne pomenijo ukrepa z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev. Vendar dejansko lahko imajo tak učinek, če so cene določene tako, da je trženje uvoženih proizvodov nemogoče ali težje od trženja domačih proizvodov (113). To bi se zgodilo, če bi uvozniki lahko tržili uvožene proizvode le z izgubo.

Najnižje in najvišje stopnje dobička: te stopnje so določene kot konkreten znesek in ne kot odstotek lastne cene. V skladu s sodno prakso Sodišča pred zadevo Keck te stopnje ne bi nujno pomenile ukrepa z enakim učinkom v smislu člena 34 PDEU. Enako bi veljalo za fiksno stopnjo dobička na maloprodajnem trgu, ki je delež maloprodajne cene, ki ga proizvajalec prosto določi, in sicer vsaj takrat, ko pomeni ustrezno nadomestilo za trgovca na drobno. Vendar najvišja stopnja dobička, ki je določena kot en sam znesek, ki se uporablja za domače in uvožene proizvode, vendar ne upošteva stroškov uvoza, spada na področje uporabe člena 34 PDEU (114).

Zdi se, da je Sodišče po zadevi Keck nacionalne predpise o nadzorovanju cen pogosto obravnavalo v okviru pojma „načini prodaje“ (115). V tem pogledu morda ne spadajo na področje uporabe člena 34 PDEU, če so izpolnjeni nekateri pogoji. Dejstvo, da „nadzorovanje cen“ lahko pomeni „načine prodaje“, potrjuje zadeva Belgapom, v kateri je Sodišče presodilo, da belgijska zakonodaja, ki prepoveduje prodajo z izgubo in prodajo z zelo nizko stopnjo dobička, ne spada na področje uporabe člena 34 PDEU (116).

Vendar pa je v novejši sodbi v zadevi LIBRO Sodišče pravilo, ki uvoznikom knjig v nemškem jeziku prepoveduje določitev cene, ki bi bila nižja od maloprodajne cene, ki jo je določil/priporočil založnik, sprva razvrstilo kot določen način prodaje v smislu zadeve Keck. Toda njegova zaključna ugotovitev je bila, da gre pri tem pravilu, kolikor je bil z njim uveden poseben predpis, v katerem se proizvodi iz drugih držav članic obravnavajo manj ugodno, dejansko za ukrep z enakim učinkom (117).

Sodišče je v zadevi Deutsche Parkinson Vereinigung na podlagi pristopa dostopa do trga preučilo sistem za določitev enotnih cen za prodajo zdravil za uporabo v humani medicini na recept s strani lekarn, ne da bi se v sodbi neposredno sklicevalo na zadevo Keck. Potem ko je primerjalo učinek določanja enotnih cen na lekarne s sedežem v Nemčiji in drugih državah članicah, je ugotovilo, da gre za ukrep z enakim učinkom na uvoz, kot ga ima količinska omejitev uvoza (118). Ugotovilo je, da imajo lekarne, ki poslujejo po pošti, omejene možnosti za konkuriranje tradicionalnim lekarnam glede storitev, zato jim konkurirajo predvsem v podlagi cen, zato jih določitev enotne cene bolj prizadene. Sodišče se je v svoji oceni sklicevalo na zadevo DocMorris v zvezi z nemško zakonodajo, ki prepoveduje prodajo zdravil zunaj lekarn, torej na spletu, v navedeni zadevi pa je v obrazložitvi uporabljena zadeva Keck (119).

Kot je predstavljeno zgoraj, je Sodišče v zadevi Scotch Whiskey Association na podlagi preskusa dostopa do trga ugotovilo, da določitev najnižje cene pomeni ukrep z enakim učinkom, ne da bi se izrecno sklicevalo na zadevo Keck. Sklepalo je: „že zgolj zato, ker preprečuje, da bi se nižja lastna cena uvoženih proizvodov odrazila v prodajni ceni za potrošnika, ureditev iz zadeve v glavni stvari lahko omejuje dostop“ (120).

4.5. Postopki pridobitve dovoljenj

Nacionalni sistemi, ki za trženje blaga zahtevajo pridobitev predhodnega dovoljenja, omejujejo dostop države članice uvoznice do trga in se zato zanje šteje, da uvajajo ukrep z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev, v smislu člena 34 PDEU (121). Sodišče je določilo več pogojev, s katerimi se lahko utemelji taka pridobitev predhodnega dovoljenja (122):

— temeljiti mora na objektivnih in nediskriminatornih merilih, o katerih so zadevna podjetja obveščena vnaprej in ki zagotavljajo omejeno izvajanje diskrecijske pravice nacionalnih organov, da se ta ne bi uporabljala samovoljno,

— zlasti ne sme v bistvu podvajati pregledov, ki so bili že opravljeni v okviru drugih postopkov bodisi v isti bodisi v drugi državi članici,

— postopek pridobitve predhodnega dovoljenja bo nujen le, če je treba poznejši nadzor šteti za prepozen, da bi lahko bil resnično učinkovit in omogočil doseganje zastavljenega cilja,

— postopek ne sme biti tak, da bi zaradi trajanja ali nesorazmernih stroškov, ki bi jih povzročil, zadevne gospodarske subjekte odvrnil od izvajanja poslovnega načrta,

— postopek ne sme zahtevati tehničnih analiz, kadar so bile enake analize že opravljene v drugi državi članici in so njihovi rezultati na voljo (123).

4.5.1. Homologacija

Zahteve za homologacijo vnaprej določajo regulativne, tehnične in varnostne pogoje, ki jih mora proizvod izpolnjevati. V skladu s tem homologacija ni omejena na določeno industrijo, saj se take zahteve uporabljajo za različne proizvode, kot so pomorska oprema, mobilni telefoni, osebni avtomobili in medicinska oprema.

Na splošno se homologacija zahteva, preden se proizvod lahko da na trg. Izpolnjevanje zahtev za homologacijo pogosto označuje oznaka na proizvodu. Oznaka CE na primer potrjuje izpolnjevanje teh zahtev bodisi na podlagi lastne izjave proizvajalca bodisi na podlagi certificiranja, ki ga opravi tretja oseba.

Medtem ko zahteve za homologacijo, ki so enotne po vsej EU, običajno olajšujejo trženje proizvodov na notranjem trgu, lahko nacionalna homologacija na neharmoniziranih področjih ustvarja ovire za trgovino z blagom. Poleg tega različni standardi za proizvode proizvajalcem otežujejo trženje enakega proizvoda v različnih državah članicah in lahko povzročijo višje stroške zagotavljanja skladnosti. Zato se obveznosti, ki zahtevajo nacionalno homologacijo pred dajanjem proizvoda na trg, obravnavajo kot ukrepi z enakim učinkom (124).

Država članica je na podlagi zdravstvenih ali varnostnih utemeljitev lahko upravičena do zahteve, da je treba proizvod, ki je bil že homologiran v drugi državi članici, ponovno preučiti in homologirati. Vendar mora država članica uvoznica v takih primerih upoštevati preskuse ali kontrole, izvedene v državah članicah izvoznicah, ki zagotavljajo enaka jamstva ali varstvo (125).

V zadevi Komisija/Portugalska (126) je organ za izvedbo preverjanja podjetju zavrnil izdajo dovoljenja, potrebnega za vgradnjo uvoženih polietilenskih cevi, in sicer zato, ker teh cevi ni odobril nacionalni organ za preskušanje. Certifikate podjetja, ki niso bili priznani, je izdal italijanski inštitut za preskušanje. Sodišče je ugotovilo, da morajo organi, v tem primeru portugalski organi, upoštevati certifikate, ki so jih izdali certifikacijski organi v drugi državi članici, zlasti če je država članica te organe pooblastila za ta namen. Če portugalski organi niso imeli dovolj informacij za preveritev zadevnih certifikatov, bi lahko potrebno gradivo pridobili od organov države članice izvoznice. Nacionalni organ, ki mu je predložena vloga za homologacijo ali priznanje proizvoda, mora uporabiti proaktiven pristop.

4.5.2. Registracija avtomobila

Postopek registracije motornega vozila v skladu z zakonodajo EU na splošno vključuje tri različne korake. Najprej je potrebna odobritev tehničnih značilnosti motornega vozila, v večini primerov na podlagi homologacije ES. Vendar se za nekatere vrste motornih vozil še vedno uporabljajo nacionalni postopki odobritve. Nato pa se za rabljena vozila izvede tehnični pregled, katerega cilj je preveriti, ali je zadevno motorno vozilo ob registraciji v dobrem stanju. Nazadnje se motorno vozilo registrira, kar pomeni, da je izdano dovoljenje za obratovanje vozila v cestnem prometu, da je zadevno motorno vozilo identificirano in da je izdana registrska številka vozila.

Sodišče je obravnavalo tudi zavrnitev registracije vozila, ki ima krmilje, vključno s položajem volana, nameščeno na desni strani. V zadevah C-61/12 in C-639/11 je ugotovilo, da taka zakonodaja pomeni ukrep z enakim učinkom na uvoz, kot ga imajo količinske omejitve, če je njen učinek oviranje dostopa vozil, ki so opremljena s krmiljem na desni ter so zakonito proizvedena in registrirana v drugi državi članici, do trga. Sodišče je navedlo, da taka zahteva ni potrebna za doseganje cilja varnosti v cestnem prometu (127).

4.6. Omejitve glede oglaševanja

Vloga oglaševanja je temeljnega pomena pri vstopanju na trg, zlasti za proizvode, ki se zakonito tržijo v drugi državi članici. Pomembno vlogo oglaševanja pri omogočanju, da proizvod iz ene države članice prodre na nov trg v drugi državi članici, priznavajo tudi generalni pravobranilci (128) in Sodišče (129). Cilj in učinek oglaševanja sta med drugim prepričati potrošnike, da zamenjajo blagovne znamke ali kupijo nove proizvode.

Pred zadevo Keck (glej oddelek 3.4.2.2) je Sodišče pogosto odločilo, da so bili nacionalni ukrepi za uvedbo omejitev glede oglaševanja zajeti v členu 34 PDEU. Tak primer je bila zadeva Oosthoek o prepovedi ponujanja ali dajanja brezplačnih daril za namene promocije prodaje. Sodišče je razsodilo, da je „zakonodaja, ki omejuje ali prepoveduje določene oblike oglaševanja in določena sredstva promocije prodaje, četudi ne vpliva neposredno na uvoz, lahko taka, da omejuje njegov obseg, ker vpliva na priložnosti za trženje uvoženih proizvodov“. (130) Vendar je Sodišče od zadeve Keck v nekaterih pogledih očitno sprejelo drugačen pristop (obravnava omejitev oglaševanja kot načinov prodaje). Ne glede na to se ukrepi v zvezi z oglaševanjem, za katere se zdi, da spadajo v kategorijo načinov prodaje, obravnavajo kot pravila o proizvodih, pri katerih se zdi, da vplivajo na pogoje, ki jih mora izpolnjevati blago (131).

Zdi se, da je običajni pristop, ki ga danes uporablja Sodišče, tak, da se omejitve glede oglaševanja in promocije obravnavajo kot načini prodaje in, če so nediskriminatorne, ne spadajo na področje uporabe člena 34 PDEU (132). Če pa je zadevni ukrep diskriminatoren, spada na področje uporabe člena 34 PDEU. Nacionalne omejitve glede oglaševanja, zaradi katerih je prodaja blaga iz drugih držav članic težja od prodaje domačega blaga, lahko zato predstavlja ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev. Sodišče je npr. odločilo, da bi „absolutna prepoved oglaševanja značilnosti proizvoda“ (133) lahko bolj omejevala dostop na trg novim proizvodom, ki izvirajo iz drugih držav članic, kot nacionalnim proizvodom, ki jih potrošnik bolje pozna (134).

Kot je prikazano zgoraj, Sodišče očitno povezuje področje uporabe omejitve z diskriminacijo. Drugače povedano, če je omejitev popolna, se predpostavlja, da bi lahko močneje vplivala na uvožene proizvode (135), če je delna, pa da bi lahko enako vplivala na domače in uvožene proizvode (136). Vendar je treba poudariti, da je Sodišče v zadevah Dior (137) in Gourmet (138) navedlo, da ni nujno, da bi nekatere prepovedi oglaševanja lahko močneje vplivale na uvoz kot na nacionalno blago.

Sodišče je še poudarilo, da omejitve spletnega oglaševanja ne vplivajo na prodajo blaga, v tem primeru na nacionalna zdravila, enako kot na prodajo zdravil, ki izvirajo iz drugih držav članic (zadeva C-322/01, Deutscher Apothekerverband). Zato lahko omejitve za spletno oglaševanje predstavljajo oviro, za katero velja člen 34 PDEU.

4.7. Tehnični predpisi, ki vsebujejo zahteve glede predstavitve blaga (teža, sestava, oblika ponudbe, označevanje, oblika, velikost, embalaža)

Zahteve, ki jih morajo izpolnjevati uvoženi proizvodi glede oblike, velikosti, teže, sestave, oblike ponudbe, označevanja ali načinov priprave blaga za prodajo, lahko proizvajalce in uvoznike prisilijo, da zadevne proizvode prilagodijo veljavnim predpisom v državi članici, v kateri se tržijo, na primer s spremembo označevanja uvoženih proizvodov (139). V svoji sodbi v zadevi 27/80, Fietje, (140)je Sodišče odločilo, da, kadar država članica določbo, ki prepoveduje prodajo določenih alkoholnih pijač na podlagi opisa, razen tistega, ki je predpisan z nacionalno zakonodajo, razširi na pijače, uvožene iz drugih držav članic, zaradi česar je potrebna sprememba etikete, pod katero se uvožena pijača zakonito trži v državi članici izvoznici, to velja za ukrep z učinkom, enakim kvantitativni omejitvi, ki je prepovedana s členom 34 PDEU.

Ker so zahteve glede predstavitve blaga neposredno povezane s samim proizvodom, ne veljajo za načine prodaje. Namesto tega veljajo za ukrepe z enakim učinkom v smislu člena 34 PDEU (141).

Za naslednje ukrepe je na primer štelo, da so v nasprotju s členom 34 PDEU:

— stroga zahteva, da se na neharmonizirane gradbene proizvode doda oznaka CE (142),

— zahteva, da se margarina prodaja v embalaži v obliki kocke, da se razlikuje od masla (143),

— prepoved, s strani države članice, trženja proizvodov iz plemenitih kovin brez zahtevanih (uradnih nacionalnih) prepoznavnih značilnosti (144),

— prepoved trženja videov in DVD-jev, ki se prodajajo po pošti in preko spletne prodaje ter niso opremljeni z oznako starostne omejitve v skladu z odločbo o razvrstitvi s strani višjega regionalnega organa ali nacionalnega organa za samoregulacijo (145).

4.8. Označbe porekla, znaki kakovosti, spodbude za kupovanje nacionalnih proizvodov

Nacionalna pravila, ki zahtevajo navedbo porekla proizvoda na proizvodu ali njegovo označevanje, pomenijo ukrep z enakim učinkom, ki je v nasprotju s členom 34 PDEU.

Sodišče je presodilo, da lahko nacionalna pravila o obvezni navedbi porekla potrošnike spodbudijo h kupovanju nacionalnih izdelkov v škodo enakovrednih proizvodov s poreklom v drugih državah članicah (146). Po mnenju Sodišča taka pravila povzročijo, da je v državi članici teže tržiti podobne proizvode, proizvedene v drugi državi članici, in s postavljanjem v slabši položaj blaga, proizvedenega z delitvijo dela med državami članicam, ovira gospodarsko prepletanje v okviru Evropske unije (147). Sodišče je tudi opozorilo, da bi lahko bilo v interesu gospodarskega subjekta, da sam navede poreklo svojih proizvodov, ne da bi bil primoran. V tem primeru so potrošniki lahko zaščiteni pred lažnimi ali zavajajočimi navedbami porekla, ki bi bile možne ob upoštevanju obstoječih pravil o prepovedi takega ravnanja (148).

Sodišče je menilo tudi, da imajo lahko podoben učinek sheme kakovosti, ki jih določa nacionalno pravo in so povezane s poreklom proizvoda. Celo če je določena shema kakovosti prostovoljna, je to še vedno ukrep z enakim učinkom, če uporaba te označbe spodbuja ali bi verjetno spodbujala trženje zadevnega proizvoda v primerjavi s proizvodi, ki nimajo koristi od njene uporabe (149).

Sodišče je menilo, da so države članice pristojne za določitev shem kakovosti za kmetijske proizvode, ki se tržijo na njihovem ozemlju in lahko za uporabo označb kakovosti zahtevajo skladnost s takimi shemami. Vendar se take sheme in označbe ne smejo povezovati z zahtevo, da se proces proizvodnje zadevnih proizvodov izvaja znotraj države, temveč bi morali biti odvisni le od obstoja bistvenih objektivnih značilnosti, ki dajejo proizvodom kakovost, ki jo zahteva zakonodaja (150). Taka shema mora biti zato dostopna vsakemu proizvajalcu v Uniji ali kateremu koli drugemu morebitnemu gospodarskemu subjektu Unije, katerega proizvodi izpolnjujejo zahteve. Izogniti bi se bilo treba vsaki zahtevi, ki ovira dostopnost do te sheme za proizvode iz drugih držav članic, saj bi lahko olajševala trženje proizvodov domačega izvora na škodo uvoženih proizvodov (151).

Sodišče je sprejelo sheme kakovosti, določene v nacionalnem pravu, če dovoljujejo uvoz proizvodov iz drugih držav članic na podlagi označb, ki jih nosijo, tudi če so podobne, primerljive ali identične označbam, določenim v nacionalni zakonodaji (152).

Tudi promocijska kampanja, ki jo vodijo organi držav članic in pri kateri gre za oznake kakovosti in/ali porekla, pomeni ukrep z enakim učinkom v skladu s členom 34 PDEU. Najbolj znan primer take spodbude h kupovanju nacionalnih proizvodov je bila zadeva Buy Irish (153), ki je vključevala obsežno kampanjo za spodbujanje nakupa nacionalnega blaga. Sodišče je menilo tudi, da shema, ki jo uradni organi uvedejo z namenom promocije razdeljevanja določenih proizvodov, izdelanih v določeni državi ali regiji, lahko enako spodbuja potrošnike k nakupu takih proizvodov in izključuje uvožene proizvode (154).

4.9. Omejitve glede prodaje na daljavo (prodaja preko spleta, prodaja po pošti itd.)

Z razvojem informacijskih in komunikacijskih tehnologij se na notranjem trgu povečuje prodaja blaga preko interneta. Zato narašča število zadev, predloženih Sodišču, ki so povezane z internetnimi transakcijami, pri katerih gre za prenos blaga iz ene države članice v drugo.

Vprašanja, predložena Sodišču v zadevi DocMorris (155), so se pojavila v nacionalnih postopkih v zvezi s spletno prodajo zdravil za človeško uporabo v državi članici, ki ni država, v kateri ima podjetje DocMorris svoj sedež. Nemško pravo je takrat prepovedovalo prodajo zdravil, ki se lahko prodajajo samo v lekarnah, po pošti.

Prvo vprašanje, ki ga je predložilo nacionalno sodišče, je bilo, ali gre za kršitev člena 34 PDEU v primeru, ko se odobrena zdravila, katerih prodaja je omejena na lekarne v zadevni državi članici, ne smejo komercialno uvažati po pošti preko lekarn, odobrenih v drugih državah članicah, kot odgovor na posamezno naročilo prek spleta.

Sodišče je to nacionalno omejitev najprej obravnavalo kot način prodaje, ki bi lahko pomenil kršitev člena 34, če je diskriminatoren. Ob upoštevanju zadeve De Agostini (re: pomen oglaševanja za prodajo zadevnega proizvoda) (156) je Sodišče poudarilo pomen spleta za prodajo proizvoda. Nato je pojasnilo, kako je taka popolna prepoved bolj ovira za lekarne zunaj Nemčije kot tiste znotraj nje. Zato je ukrep kršil člen 34 PDEU.

Konkretneje: Sodišče je menilo, da za lekarne, ki nimajo sedeža v Nemčiji, splet predstavlja pomembnejši način za pridobitev „neposrednega dostopa“ do nemškega trga (157). Sodišče je pojasnilo, da bi prepoved, ki ima večji učinek na lekarne s sedežem zunaj Nemčije, lahko ovirala dostop do trga proizvodom iz drugih držav članic bolj, kot ga ovira domačim proizvodom.

V zadevi Ker-Optika (158), ki se je nanašala na nacionalno zakonodajo, ki dovoljuje prodajo kontaktnih leč samo v prodajalnah z medicinskimi pripomočki, je Sodišče potrdilo, da je nacionalni ukrep s prepovedjo spletne prodaje kršil Direktivo 2000/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta (159) ter člene 34–36 PDEU zaradi prepovedi poznejših dobav kontaktnih leč potrošnikom.

Novejša sodba v zadevi Visnapuu se je nanašala na finski zakon o alkoholu, na podlagi katerega mora prodajalec s sedežem v drugi državi članici imeti dovoljenje za prodajo na drobno, da lahko uvaža alkoholne pijače z namenom njihove prodaje na drobno potrošnikom s prebivališčem na Finskem. Sodišče je menilo, da zahteva po dovoljenju za prodajo na drobno za uvoz alkoholnih pijač preprečuje trgovcem s sedežem v drugih državah članicah prost uvoz alkoholnih pijač na Finsko in tako predstavlja ukrep z enakim učinkom kot kvantitativna omejitev uvoza v smislu člena 34 PDEU. Vendar pa je hkrati tudi menilo, da člena 34 PDEU in 36 PDEU ne izključujeta take zakonodaje pod pogojem, da je primerna za zagotovitev doseganja cilja zaščite zdravja in javnega reda (160).

4.10. Obveznosti kavcije

Sistemi kavcije in vračanja embalaže, zlasti v sektorju pijač, so spodbudili razprave z vidika okoljske zakonodaje in pravil notranjega trga v zadnjih desetletjih. Gospodarskim subjektom, ki delujejo v več državah članicah, taki sistemi pogosto otežujejo prodajo istega proizvoda v isti embalaži v različnih državah članicah. Namesto tega morajo proizvajalci in uvozniki prilagoditi embalažo potrebam vsake posamezne države članice, kar navadno povzroča dodatne stroške. Učinek takih sistemov, tj. delitev trgov, je pogosto v nasprotju z idejo resničnega notranjega trga. Zato je nacionalne zahteve v tem smislu mogoče razumeti kot oviro za trgovino na podlagi člena 34 PDEU. Ne glede na to so lahko sistemi kavcije upravičeni z razlogi v zvezi z varstvom okolja.

V dveh sodbah o nemškem obveznem sistemu varščine za embalažo za enkratno uporabo za pijačo v začetku prvega desetletja drugega tisočletja je Sodišče potrdilo, da imajo države članice v skladu z zakonodajo EU pravico izbirati med sistemom varščine in vračanja embalaže, globalnim sistemom zbiranja embalaže ali kombinacijo obeh sistemov (161).

Sistemi kavcije so danes deloma zajeti v harmonizacijski zakonodaji, tj. Direktivi 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (162). Vendar od leta 2020 ni več skupnega sistema kavcije za vso Unijo. Kadar je nacionalna določba zunaj področja uporabe ustreznih direktiv, je treba oceniti njeno združljivost s členi 34–36 PDEU.

4.11. Povračilo stroškov in vzporedni uvoz

Povračilo stroškov: Pravo EU ne izključuje pristojnosti držav članic, da organizirajo svoje sisteme socialne varnosti (163). Ker ni harmonizacije na ravni EU, zakoni vsake države članice določajo okoliščine, v katerih se zagotavljajo dajatve socialne varnosti. Vendar ti zakoni lahko vplivajo na možnosti trženja in lahko posledično vplivajo na obseg uvoza. Iz tega sledi, da lahko nacionalna odločitev o povrnitvi stroškov za zdravila negativno vpliva na njihov uvoz.

Hkrati iz sodbe v zadevi Duphar sledi, da so določbe nacionalne zakonodaje, ki urejajo povračilo stroškov za medicinske pripomočke v okviru nacionalne sheme zdravstvenega varstva, lahko združljive s členom 34 PDEU, če so izpolnjeni določeni pogoji. Določitev proizvodov, za katere velja povračilo stroškov, in tistih, ki so iz tega izključeni, ne sme vključevati diskriminacije glede porekla proizvodov, izvajati pa se mora na podlagi objektivnih in preverljivih meril. Hkrati mora biti omogočeno spreminjanje seznama proizvodov, za katere se povrnejo stroški, vedno kadar tako zahteva skladnost z določenimi merili. Objektivna in preverljiva merila, na katera se sklicuje Sodišče, lahko zadevajo obstoj drugih, cenejših proizvodov na trgu, ki imajo isti terapevtski učinek, dejstva, da se zadevni artikli prosto tržijo brez potrebe po morebitnih zdravniških receptih, ali dejstva, da so proizvodi izključeni iz povračila stroškov zaradi farmakoterapevtskih razlogov, upravičenih z varstvom javnega zdravja.

Postopkovna pravila za določitev nacionalnih odločitev o povračilu stroškov so bila določena z Direktivo Sveta 89/105/EGS v zvezi s preglednostjo ukrepov, ki urejajo določanje cen zdravil za človeško uporabo in njihovo vključitev na področje nacionalnih sistemov zdravstvenega zavarovanja (164).

V zadevi Decker (165) je Sodišče ugotovilo, da nacionalna pravila, na podlagi katerih je za povračilo stroškov zdravil potrebna predhodna odobritev pristojne institucije države članice, kadar se proizvodi kupujejo v drugi državi članici, predstavljajo omejitev prostega pretoka blaga v smislu člena 34 PDEU. V tem primeru zato, ker spodbujajo zavarovane osebe k nakupu teh proizvodov v njihovi domači državi članici namesto v drugi državi članici in bi zato lahko omejevala uvoz proizvodov v drugih državah članicah.

Vzporedni uvoz: Vzporedna trgovina s proizvodi je v okviru notranjega trga zakonita oblika trgovine. „Vzporedna“ je v smislu, da vključuje proizvode, ki so iste vrste, toda iz druge serije kot proizvodi, ki se tržijo preko distribucijskih mrež proizvajalcev ali prvotnih dobaviteljev, vendar pa poteka zunaj teh mrež (pogosto vzporedno z njimi). Vzporedna trgovina nastane zaradi razlik v cenah med zdravili (166) ali pesticidi (167), npr. ko države članice določijo ali z drugimi sredstvi nadzorujejo cene proizvodov, ki se prodajajo v okviru njihovih zadevnih trgov. Vzporedna trgovina načeloma ustvarja zdravo konkurenco in znižuje cene za potrošnike ter je neposredna posledica razvoja notranjega trga, ki zagotavlja prost pretok blaga in preprečuje nacionalne delitve trga (168).

Čeprav sta varnost in začetno trženje zdravil urejena z zakonodajo EU, so se načela glede zakonitosti vzporedne trgovine s temi proizvodi izoblikovala iz sodb Sodišča na podlagi določb Pogodbe o prostem pretoku blaga (169).

Od vzporednih uvoznikov ni mogoče zahtevati, da izpolnjujejo iste zahteve, kot veljajo za gospodarske subjekte, ki se prvič prijavljajo za dovoljenje za promet, če zaščita človeškega zdravja ni ogrožena (170). Če so informacije, potrebne za namene zaščite javnega zdravja, že na voljo pristojnim organom namembne države članice zaradi prvega trženja proizvoda v tej državi članici, je za proizvod, ki se uvaža vzporedno, potrebno dovoljenje, ki se podeli na podlagi sorazmerno poenostavljenega postopka (v primerjavi s postopkom podelitve dovoljenja za promet):

— če je bilo za uvoženi proizvod izdano dovoljenje za promet v državi članici porekla in, ne glede na potek veljavnosti tega dovoljenja, zlasti, kadar veljavnost referenčnega dovoljenja poteče iz drugačnih razlogov, kot je zaščita javnega zdravja, na primer zgolj na podlagi želje imetnika referenčnega dovoljenja (171), in

— če je uvoženi proizvod v bistvu podoben proizvodu, ki je že prejel dovoljenje za promet v namembni državi članici, kar pomeni, da ni nujno, da sta proizvoda v vseh pogledih identična, temveč da sta bila vsaj proizvedena po isti formulaciji, z isto aktivno sestavino ter da imata hkrati iste terapevtske učinke (172). Zato zavrnitve izdaje dovoljenja za promet ni mogoče upravičiti iz razlogov zaščite javnega zdravja, če je ta zavrnitev utemeljena samo na dejstvu, da zdravili nimata istega izvora (173).

Hkrati nacionalni organi ne morejo zavrniti podelitve dovoljenja za vzporedni uvoz zgolj iz razlogov, povezanih z odsotnostjo dokumentacije o zdravilu, za katerega velja vzporedni uvoz, če imajo razpoložljiva zakonodajna in upravna sredstva za pridobitev zadevne dokumentacije (174). Prav tako ne morejo v primeru zdravil za uporabo v veterinarski medicini zavrniti dovoljenja za vzporedni uvoz tistim, ki želijo uvažati za uporabo na svoji lastni kmetiji (175).

Poleg tega je treba vzporedno trgovino razlikovati od ponovnega uvoza. V primeru zdravil to na primer pomeni transakcije, v katerih se zdravila uvažajo v državo članico, v kateri so odobrena, pri čemer jih je lekarna v drugi državi članici prej pridobila od trgovca na debelo v državi članici uvoznici. V zvezi s tem je Sodišče menilo, da proizvod, ki je izdelan v državi članici ter se izvozi in nato ponovno uvozi v to državo članico, pomeni uvoženi proizvod na enak način kot proizvod, izdelan v drugi državi članici (176). Vendar je Sodišče opozorilo, da se te ugotovitve ne uporabljajo, če se ugotovi, da so se zadevni proizvodi izvozili izključno za namen ponovnega uvoza zaradi izogibanja zakonodaji, kot je zadevna zakonodaja (177).

4.12. Obvezna uporaba nacionalnega jezika

Jezikovne zahteve, ki veljajo na neharmoniziranih območjih, lahko prav tako pomenijo oviro za trgovino znotraj EU, če povzročijo dodatno breme za proizvode, ki izvirajo iz drugih držav članic. Zato jih je mogoče na podlagi člena 34 PDEU prepovedati, kadar so za proizvode iz drugih držav članic potrebne drugačne oznake, saj zaradi njih nastanejo dodatni stroški pakiranja (178). V nekaterih primerih je morda vendarle treba uporabiti nacionalni jezik, da se zagotovi, da potrošniki lažje razumejo informacije v zvezi z zadevnim proizvodom (179).

Sodišče je v sodbi v zadevi, Yannick Geffroy (180), odločilo, da je treba člen 34 PDEU „razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu […], ki zahteva uporabo določenega jezika za označevanje živil, ne da bi dopuščal možnost uporabe drugega jezika, ki je kupcu lahko razumljiv, ali zagotovitve, da je kupec obveščen na drug način“.

Ko gre za določitev jezika, ki ga potrošniki zlahka razumejo, je Sodišče v zadevi Piageme (181) navedlo, da se lahko upoštevajo različni dejavniki, kot so „možna podobnost besed v različnih jezikih, razširjeno znanje več kot enega jezika med zadevno populacijo ali obstoj posebnih okoliščin, kot sta obsežna oglaševalska kampanja ali velika razširjenost proizvoda, pod pogojem, da je mogoče ugotoviti, da se potrošniku zagotavljajo zadostne informacije“.

Iz splošnega načela sorazmernosti sledi, da lahko države članice sprejmejo nacionalne ukrepe, ki zahtevajo, da morajo biti določene informacije glede domačih ali uvoženih proizvodov navedene v jeziku, ki ga potrošnik zlahka razume. Vendar zadevni nacionalni ukrep ne sme izključevati možnosti uporabe drugih sredstev obveščanja potrošnikov, kot so risbe, simboli in piktogrami (182). Naposled mora biti ukrep omejen na informacije, ki jih zadevna država članica zahteva kot obvezne in za katere uporaba drugih sredstev, kot je prevod, ne bi bila primerna za zagotovitev ustreznih informacij potrošnikom.

4.13. Omejitve uvoza blaga za osebno rabo

Člen 34 PDEU ne daje le podjetjem pravico uvažati blago za komercialne namene, temveč tudi posameznikom pravico, da uvažajo blago za osebno uporabo, kot kaže zadeva Schumacher (183). Omejitve glede uvoza blaga za osebno uporabo se večinoma nanašajo na proizvode, povezane z morebitnimi tveganji za človeško zdravje, kot so alkohol, tobak in zdravila. V zadevi Schumacher je zasebnik za svojo osebno uporabo naročil pripravek zdravila iz Francije. Vendar pa so carinski organi v Nemčiji, kjer je posameznik prebival, zavrnili odobritev zadevnega proizvoda.

Nacionalno sodišče je zastavilo vprašanje, ali je zakonodaja, na podlagi katere je bil zasebniku prepovedan uvoz pripravka zdravila za njegovo osebno uporabo, ki je bil dovoljen v državi članici uvoza, bil tam na voljo brez recepta in kupljen v lekarni v drugi državi članici, v nasprotju s členoma 34 in 36 PDEU. Sodišče je menilo, da taka zakonodaja pomeni kršitev člena 34 PDEU, ki je ni mogoče upravičiti z razlogi varstva javnega zdravja. Pojasnilo je, da nakup pripravkov zdravil v lekarni v drugi državi članici zagotavlja enako varnost kot v domači lekarni.

Vendar, kot kaže zadeva Escalier Bonnarel (184), za zasebnike, ki uvažajo blago za uporabo na svoji lastni posesti, lahko tudi veljajo določene obveznosti, kot se uporabljajo za uvoznike za komercialne namene. V tem primeru je bil uveden kazenski postopek zoper dva posameznika, ki sta bila obtožena posedovanja in nameravane uporabe pesticidov, namenjenih za uporabo v kmetijstvu in brez dovoljenja za promet. Obtožena sta zatrdila, da zahtev za nacionalno dovoljenje ni mogoče uporabiti za kmete, ki uvažajo proizvode za lastne potrebe. Sodišče je odločilo, da so države članice dolžne uvoz proizvodov za zaščito rastlin na svoje ozemlje podvreči postopku preverjanja, ki je lahko v obliki „poenostavljenega“ postopka, katerega namen je preveriti, ali je za proizvod potrebno dovoljenje za promet ali pa bi se zanj moralo šteti, da je že dovoljen v državi članici uvoza (185). Sodišče je poudarilo, da zgornja načela veljajo ne glede na namen uvoza.

5. Kmetijski proizvodi

Poudariti je treba, da so kmetijski proizvodi v središču sodb Sodišča o notranjem trgu. V tej točki so obravnavana nekatera posebna vprašanja v zvezi s temi proizvodi. Naše izhodišče je v členu 38(2) PDEU, ki navaja, da, razen če ni v členih 39 do 44 določeno drugače, se za kmetijske proizvode uporabljajo predpisi, ki se nanašajo na vzpostavitev notranjega trga (ti proizvodi so opredeljeni v prvem odstavku te določbe in navedeni v Prilogi I PDEU).

Eno od vprašanj, ki so bila predmet nedavnih sodb Sodišča, zadeva obseg, do katerega lahko države članice zakonodajno urejajo področja, zajeta v skupni ureditvi trga. Sodišče je menilo, da imajo v okviru skupne kmetijske politike, ki je v skladu s členom 4(2)(d) PDEU deljena pristojnost Unije in držav članic, države članice zakonodajna pooblastila, ki jim omogočajo izvajati njihove pristojnosti, kolikor Evropska unija ne izvaja svoje pristojnosti (186).

Hkrati, kadar v skladu z ustaljeno sodno prakso obstaja uredba o skupni ureditvi trgov v določenem sektorju, so države članice dolžne vzdržati se morebitnih ukrepov, ki bi jo lahko ogrozile ali ustvarile izjeme od nje. Predpisi, ki posegajo v pravilno delovanje skupne ureditve trga, so hkrati nezdružljivi s tako skupno ureditvijo, čeprav zadevno vprašanje ni bilo izčrpno regulirano z njo (187).

Kar zadeva določitev najnižje cene na enoto alkohola za maloprodajo vin, je zaradi odsotnosti mehanizma določanja cen prosto oblikovanje prodajnih cen na podlagi poštene konkurence sestavina Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov (188) in pomeni izraz načela prostega pretoka blaga v pogojih učinkovite konkurence (189).

Kljub temu vzpostavitev skupne ureditve trgov državam članicam ne preprečuje uporabe nacionalnih pravil, namenjenih doseganju cilja v zvezi s splošnim interesom, ki ni zajet s splošno ureditvijo trgov, čeprav bi ta pravila lahko vplivala na delovanje skupnega trga v zadevnem sektorju (190).

V svoji sodbi v zadevi Scotch Whiskey je Sodišče sklenilo, da je Uredbo (EU) št. 1308/2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki določa najnižjo ceno na enoto alkohola za maloprodajo vin, če je ukrep dejansko primerno sredstvo za zagotovitev cilja zaščite človeškega življenja in zdravja ter če, ob upoštevanju ciljev skupne kmetijske politike in pravilnega delovanja skupne ureditve kmetijskih trgov, ne presega tistega, kar je nujno za dosego cilja zaščite človeškega življenja in zdravja.

V zadevi C-2/18 je Sodišče menilo je, da Evropska unija s sprejetjem Uredbe (EU) št. 1308/2013 in zlasti njenega člena 148 ni izčrpno izvršila svoje pristojnosti na področju pogodbenih odnosov med strankami pogodbe o dostavi surovega mleka. Zato te uredbe ni mogoče razlagati, kot da državam članicam načelno prepoveduje sprejemati ukrepe na tem področju (191).

Sodišče je še menilo, da iz sklicevanj na določene nepoštene prakse ni mogoče ugotoviti, da je cilj boja proti nepoštenim praksam, ki mu sledi zadevna ureditev, spada v okvir Uredbe (EU) št. 1308/2013, zlasti ker se ta uredba ne nanaša na te prakse kot celoto, niti jih ne ureja ali opredeljuje (192). Sodišče je odločilo, da je ta pregled sorazmernosti treba izvesti zlasti ob upoštevanju ciljev skupne kmetijske politike in dobrega delovanja skupne ureditve trgov, kar zahteva tehtanje med temi cilji in ciljem, ki ga uresničuje ta ureditev, torej boj proti nepoštenim trgovinskim praksam (193).

Sodišče je v tej zadevi ugotovilo, da zadevna pravila ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego zasledovanih ciljev. Vendar pa mora predložitveno sodišče, ki je edino neposredno seznanjeno s sporom, o katerem odloča, preveriti, ali ukrepi, sprejeti zaradi boja proti nepoštenim trgovinskim praksam s krepitvijo pogajalske moči proizvajalcev mleka, ki ne pripadajo priznani organizaciji proizvajalcev mleka, in torej zaradi prispevanja k rentabilnemu razvoju proizvodnje, tako da se z omejitvami načela prostih pogajanj o ceni zagotovijo pravični pogoji za proizvajalce mleka, ne presegajo tega, kar je nujno (194).

6. OMEJITVE IZVOZA (ČLEN 35 PDEU)

Člen 35 PDEU navaja: „Količinske omejitve pri izvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom so med državami članicami prepovedani.“

6.1. Opredelitev pojma „izvoz“

V okviru člena 35 PDEU se izraz „izvoz“ nanaša na trgovino med državami članicami, tj. izvoz iz ene države članice v drugo. Ne uporablja se za izvoz v državo zunaj EU.

6.2. Količinske omejitve in ukrepi z enakim učinkom

Čeprav je besedilo člena 34 in 35 PDEU zelo podobno, je Sodišče ti dve določbi obravnavalo različno. Člen 35 PDEU se v osnovi uporablja samo za ukrepe, ki diskriminirajo blago. To načelo je bilo uveljavljeno v zadevi Groenveld (195), v kateri je Sodišče navedlo, da člen 35 PDEU „zadeva nacionalne ukrepe, katerih namen ali učinek je omejevanje izvoznih tokov in s tem ustvarjanje razlik v obravnavanju notranje trgovine v državi članici in njenih izvoznih trgovinskih tokov“. Če se tako „nacionalni proizvodnji ali notranjemu trgu zadevne države zagotovijo posebne ugodnosti, v škodo proizvodnje ali trgovine iz drugih držav članic“, se uporablja člen 35 PDEU (196).

Razlogi, zakaj je Sodišče ozko razlagalo člen 35 PDEU v primerjavi s svojo sodno prakso glede člena 34 PDEU, so številni. V primeru uvoza lahko nediskriminatorni ukrepi ustvarijo dvojno breme za uvoznike, če morajo izpolnjevati pravila v lastni državi in v državi uvoza. Zato se za take ukrepe šteje, da so ustrezno zajeti v pravu EU o zaščiti notranjega trga. To pa ne velja za izvoznike, ki sledijo zgolj pravilom za domači trg. Drugič, če bi bilo področje uporabe člena 35 PDEU preširoko, bi lahko obsegalo omejitve, ki ne vplivajo na trgovino znotraj EU.

V zadevi Rioja je razlika v obravnavi izhajala iz boljših pogojev proizvodnje ali trgovanja za domača podjetja (197). V zadevi Parma je bilo to posledica pridobitve posebnih ugodnosti za podjetja s sedežem v regiji proizvodnje. Za uporabo zaščitene označbe „Prosciutto di Parma“ za pršut, ki se prodaja v rezinah, je veljal pogoj, da se morata rezanje na rezine in pakiranje izvajati v regiji proizvodnje (198). Take koristi za domači trg ustvarjajo podrejen konkurenčni položaj za podjetja s sedežem v drugih državah članicah bodisi zaradi dodatnih stroškov, ki lahko nastanejo, ali zaradi težave pri pridobivanju določenih proizvodov, potrebnih za konkurenco z domačim trgom.

V nekaterih svojih novejših odločitvah v zvezi s členom 35 PDEU je Sodišče uvedlo alternativen pristop k zadnji zahtevi testa iz zadeve Groenveld („na račun proizvodnje ali trgovine drugih držav članic“) (199). V zadevi Gysbrechts (200) je Sodišče obravnavalo belgijsko zakonodajo, ki prodajalcu prepoveduje zahtevati morebitno plačilo vnaprej ali v sedemdnevnem roku, v katerem potrošnik lahko odstopi od pogodbe na daljavo. V tej sodbi je Sodišče potrdilo opredelitev iz zadeve Groenveld. Kljub temu je v utemeljitvi navedlo, da ima prepoved prejemanja vnaprejšnjih plačil, čeprav se za vse trgovce na nacionalnem ozemlju, na splošno večji dejanski učinek na čezmejno prodajo, ki se izvaja neposredno do potrošnikov, in tako tudi na blago, ki zapušča trg države članice izvoznice, kot na trženje blaga na domačem trgu te države članice. Zanimivo je, da so v tem primeru učinki ovire zavirali predvsem trgovinske dejavnosti podjetij s sedežem v državi članici izvoza in ne v namembni državi članici (201).

Pristop iz zadeve Gysbrechts je bil sprejet v zadevi New Valmar, v kateri so podjetja s sedežem na ozemlju države članice vse račune v zvezi s čezmejnimi transakcijami morala izdelati izključno v uradnem jeziku te države. Če tega niso storila, so nacionalna sodišča po uradni dolžnosti razglasila zadevne račune za nične in neveljavne. Očitno je bilo tu glavno merilo za Sodišče, ali je dejanski učinek ukrepa večji v primeru blaga, ki zapušča trg države članice izvoznice (202). Menilo je, da taka omejitev dejansko spada na področje uporabe člena 35 PDEU. Cilj tega ukrepa, ki je širjenje in spodbujanje uporabe enega od uradnih jezikov države članice, je sicer legitimen, vendar pa zadevni ukrep ni sorazmeren (203).

Enak je bil pristop Sodišča v sodbi v zadevi Hidroelectrica, kjer je štelo, da nacionalni ukrepi za dajanje prednosti oskrbi z električno energijo na nacionalnem trgu pomenijo ukrep z enakim učinkom, kot je količinska omejitev, v smislu člena 35 PDEU, ker bolj vplivajo na izvoz električne energije (204).

V nedavni zadevi VIPA, ki se je nanašala na madžarsko zakonodajo, ki preprečuje razdeljevanje zdravil na recept na Madžarskem na podlagi naročil zdravstvenih delavcev v drugih državah članicah, je Sodišče celo navedlo, da manjši omejevalni učinki, če niso niti preveč posredni niti preveč nejasni, zadoščajo za dokaz, da obstaja ukrep z enakim učinkom v smislu člena 35 PDEU (205).

7. UTEMELJITVE ZA OMEJITEV TRGOVANJA

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je lahko nacionalna zakonodaja, ki pomeni ukrep, ki ima enak učinek kot količinske omejitve, utemeljena z enim od razlogov v javnem interesu, določenih v členu 36 PDEU (glej oddelek 7.1), ali z obveznimi zahtevami (glej oddelek 7.2).

V vsakem primeru mora biti določba nacionalnega prava ustrezna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne sme preseči tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja (glej oddelek 7.3).

7.1. Člen 36 PDEU

V členu 36 PDEU so navedena sredstva obrambe, ki bi jih države članice lahko uporabile za utemeljitev nacionalnih ukrepov, ki ovirajo čezmejno trgovino: „Določbe členov 34 in 35 ne izključujejo prepovedi ali omejitev pri uvozu, izvozu ali blagu v tranzitu, če so utemeljene z javno moralo, javnim redom ali javno varnostjo, varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, varstvom nacionalnih bogastev z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo ali z varstvom industrijske in poslovne lastnine.“

Poleg tega sodna praksa Sodišča določa tako imenovane „obvezne zahteve“ (npr. varstvo okolja), na katere se lahko država članica prav tako sklicuje, da zaščiti nacionalne ukrepe.

Sodišče ta seznam odstopanj iz člena 36 PDEU, ki se vsa nanašajo na negospodarske interese, razlaga ozko (206). Poleg tega je treba pri vsakem ukrepu spoštovati načelo sorazmernosti. Dokazno breme pri utemeljevanju ukrepov, sprejetih v skladu s členom 36 PDEU, nosi država članica (207). Vendar če država članica zagotovi prepričljive utemeljitve, mora Komisija dokazati, da sprejeti ukrepi v tem konkretnem primeru niso primerni (208).

Na člen 36 PDEU se ni mogoče sklicevati za utemeljitev odstopanj od harmonizirane zakonodaje EU (209). Vendar če harmonizacija na ravni EU ne obstaja, so države članice pristojne za določitev svoje ravni zaščite. V primeru delne uskladitve države članice s sama usklajevalna zakonodaja precej pogosto daje izrecna pooblastila za ohranitev ali sprejetje strožjih ukrepov, če so ti skladni s Pogodbo. V takih primerih mora Sodišče oceniti zadevne določbe v skladu s členom 36 PDEU.

Tudi če je ukrep mogoče utemeljiti s členom 36 PDEU, ne sme „biti sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami“. Drugi del člena 36 PDEU je namenjen preprečevanju zlorabe na strani držav članic. Kot je navedlo Sodišče, „je funkcija drugega stavka člena [36] preprečiti, da bi se omejitve za trgovino zaradi razlogov, navedenih v prvem stavku, preusmerile s svojega predvidenega namena in se uporabljale tako, da bi ustvarjale diskriminacijo v zvezi z blagom s poreklom iz drugih držav članic, ali posredno, da bi ščitile nekatere nacionalne proizvode“ (210), tj. sprejeti protekcionistične ukrepe.

Prvotno se je štelo, da je lahko uporaba ukrepov z razlikovanjem utemeljena samo z razlogi iz člena 36 PDEU, medtem ko so lahko ukrepi, ki se uporabljajo brez razlikovanja, utemeljeni s katero koli od obveznih zahtev. Vendar pa razvrščanje v ukrepe, ki se uporabljajo z razlikovanjem ali brez razlikovanja, ni tako pomembno kot prej.

7.1.1. Javna morala, politika in varnost

Države članice se lahko odločijo, da bodo prepovedale proizvod iz razlogov morale. Ker morajo posamezne države članice same določiti standarde, ki omogočajo skladnost blaga z nacionalnimi določbami v zvezi z moralo, je treba diskrecijsko pravico izvajati v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz prava EU. Na primer, vsaka prepoved uvoza proizvodov, katerih trženje je omejeno, vendar ne prepovedano, bo diskriminatorna in bo pomenila kršitev določb o „prostem pretoku blaga“. Večina zadev, v katerih je Sodišče priznalo utemeljitev iz razlogov javne morale, se je nanašala na opolzke, nespodobne proizvode (211). V drugih zadevah, v katerih se je prav tako uporabljalo sklicevanje na javno moralo, so bile ugotovljene druge medsebojno povezane utemeljitve, kot je javni interes v zadevah v zvezi z igrami na srečo (212) ali zaščita mladoletnikov v primeru označevanja videoposnetkov in DVD-jev (213).

Sodišče javni red razlaga zelo strogo in je redko priznan kot razlog za odstopanje iz člena 36 PDEU. Na primer, javni red ne bo priznan kot razlog, če se uporablja kot splošna zaščitna klavzula ali samo za protekcionistične gospodarske namene. Če se uporablja alternativno odstopanje iz člena 36 PDEU, Sodišče navadno uporabi to alternativo ali poveže utemeljitev iz razlogov javnega reda z drugimi možnimi utemeljitvami (214). Zgolj utemeljitev iz razlogov javnega reda je bila sprejeta v enem izjemnem primeru, kjer je država članica omejila uvoz in izvoz zlatih kovancev za zbiratelje. Sodišče je menilo, da je bila ta omejitev upravičena iz razlogov javnega reda, saj je izhajala iz potrebe po zaščiti pravice do kovanja kovancev, za katero se tradicionalno šteje, da vključuje temeljne interese države (215).

Utemeljitev iz razlogov javne varnosti se uveljavlja na posebnem področju, tj. na energijskem trgu EU, čeprav bi morala biti odločitev omejena na točno dejansko stanje v posameznih zadevah in ni splošno uporabna. V zadevi Campus Oil je država članica uvoznikom nafte odredila, da do 35 % svojih potreb po nafti zadovoljijo z nakupom pri nacionalni naftni družbi po cenah, ki jih določa vlada. Sodišče je menilo, da je ukrep nedvomno protekcionističen in pomeni kršitev člena 34 PDEU. Vendar je menilo, da je upravičen iz razlogov javne varnosti, tj. zaradi ohranjanja donosnosti naftne rafinerije, da bi lahko zagotavljala oskrbo v času krize (216). V zadevi Hidroelectrica je kot razlog javne varnosti v smislu člena 36 PDEU sprejelo tudi zagotavljanje oskrbe z energijo (217).

Sodišče je sprejelo utemeljitev iz razlogov javne varnosti tudi v primerih, ki so vključevali trgovanje s strateško občutljivim blagom (218), „saj lahko resno tveganje v zunanjih odnosih ali pri mirnem sobivanju narodov vpliva na varnost države članice“. V teh primerih je Sodišče navedlo, da področje uporabe člena 36 PDEU zajema notranjo varnost (npr. odkrivanje in preprečevanje kaznivih dejanj ter urejanje prometa) in zunanjo varnost (219).

7.1.2. Varovanje zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin (previdnostno načelo)

Sodišče je odločilo, da sta „zdravje in življenje ljudi na prvem mestu med lastnino ali interesi, zaščitenimi s členom [36], ter da se morajo države članice, v mejah, ki jih nalaga Pogodba, odločiti, kakšno stopnjo zaščite nameravajo zagotoviti in zlasti kako strogi naj bodo pregledi, ki jih je treba izvajati“ (220). V isti sodbi je Sodišče navedlo, da nacionalna pravila ali prakse ne spadajo v izjemo iz člena 36 PDEU, če je mogoče zdravje in življenje ljudi enako učinkovito zavarovati z ukrepi, ki so manj omejevalni za trgovino znotraj EU (221).

Varovanje zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin je najbolj priljubljena utemeljitev, s katero države članice upravičujejo ovire za prosti pretok blaga. Čeprav je državam članicam dovoljena določena mera proste presoje (222), je treba upoštevati nekatera najpomembnejša pravila. Dokazati je treba, da trženje proizvodov pomeni resno in dejansko tveganje za javno zdravje (223). To je treba dobro utemeljiti, države članice pa morajo zagotoviti vse dokaze, podatke (tehnične, znanstvene, statistične, prehranske itd.) in druge ustrezne informacije (224). Na varovanje zdravja se ni mogoče sklicevati, če je dejanski namen ukrepa zaščititi domači trg, čeprav mora država članica v primeru neobstoja usklajenosti odločati o ravni varstva. Sprejeti ukrepi morajo biti tudi sorazmerni, tj. omejeni na tisto, kar je potrebno za doseganje legitimnega cilja varovanja javnega zdravja (225).

Uporaba „previdnostnega načela“: Čeprav je previdnostno načelo morda implicitno vključeno v prejšnjo sodno prakso, ga je Sodišče prvič izrecno priznalo v zadevi National Farmers Union (226). Sodišče je na