SL Uradni list Evropske unije C 325/3

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o postopkih in povezavah med EU in nacionalnimi upravami

(2006/C 325/03)

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 19. januarja 2006 sklenil, da bo v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravil mnenje o naslednji temi: Postopki in povezave med EU in nacionalnimi upravami

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 14. novembra 2006. Poročevalec je bil g. van IERSEL.

Odbor je mnenje sprejel na 431. plenarnem zasedanju 13. in 14. decembra 2006 (seja z dne 14. decembra) s 102 glasovi za, 5 glasovi proti in 48 vzdržanimi glasovi.

1. Povzetek

1.1 Svet ministrov ima odločilno vlogo v procesu odločanja v EU. Toda o nacionalnem usklajevanju in oblikovanju politik se na ravni EU ni nikoli poglobljeno razpravljalo. Delitev suverenosti je edinstvena lastnost EU, to pa pomeni, da EU na mnogih področjih potrebuje pregledno upravljanje na več ravneh. EESO meni, da so dobro opredeljeni in učinkoviti nacionalni politični in upravni postopki v državah članicah skupaj z boljšo pripravo, izvajanjem in uveljavljanjem zakonodaje sestavni del dobrega upravljanja v EU. Na ta način se poveča tudi preglednost ter razjasni vpliv zakonodaje in politik EU na celotno družbo. Analiza nacionalnih postopkov kaže bistvene razlike med državami članicami pri političnem in upravnem vodenju zadev EU. Tovrstna analiza bi morala spodbuditi razpravo o vladnih — političnih in upravnih — postopkih, ki se nanašajo na EU, poudarila pa bi lahko najzanimivejše in najboljše prakse. Odprta razprava po vsej Evropi o tem, kako najbolje obravnavati evropske zadeve na nacionalni ravni, bo prispevala tudi k razpravi o boljši pripravi, izvajanju in uveljavljanju zakonodaje. EESO se zavzema za stalno proučevanje nacionalnih upravnih praks in postopkov.

2. Uvod

2.1 EESO je leta 2005 sprejel mnenje o boljši pripravi zakonodaje in mnenje o izboljšanju izvajanja in uveljavljanja zakonodaje. Obe mnenji temeljita na načelu, da je v pravni državi dober zakon tisti, ki ga je mogoče uveljavljati in izvajati (1). Zakonodaja EU mora nastajati v preglednem, demokratičnem in odprtem procesu, ki krepi legitimnost EU. Del tega procesa so tudi notranji postopki vlad.

2.2 Žal je mogoče opaziti, da po mnogih letih evropskega povezovanja številne države članice v oblikovanje notranjih politik na področjih, na katerih so se zavezale skupnim politikam in izvajanju odločitev, ki so rezultat skupnih postopkov odločanja, še niso dovolj vključile zakonodaje in politike EU kot politične in upravne ravni.

2.3 V procesu priprave, prenosa in izvajanja zakonodaje imajo države članice glavno vlogo. To pomeni, da je način, na katerega države članice vodijo te procese, prav tako bistven: boljša kot je organizacija, boljši je končni rezultat za EU, lastne interese držav članic in celotno družbo.

2.4 Evropske zadeve je treba na državni ravni nujno obravnavati na učinkovit in pregleden način, ker mora 25 držav članic, vsaka z lastno upravno kulturo in tradicijo ter vodenjem postopkov, spoštovati isti pravni red, ki ima podobne zahteve glede oblikovanja, prenosa, izvajanja in uveljavljanja zakonodaje EU.

2.5 O nacionalni koordinaciji in oblikovanju politik se na ravni EU ni nikoli poglobljeno razpravljalo, delno zaradi načela subsidiarnosti, deloma pa zaradi pomanjkanja pravega zanimanja v organih odločanja v Bruslju in glavnih mestih. Zanimivo je, da tudi akademski krogi razen nekaterih izjem temu vidiku niso posvečali veliko pozornosti. Vendar pa je jasno, da način organizacije in delovanja nacionalnega usklajevanja in oblikovanja politike lahko bistveno vpliva na odločanje v Bruslju, s tem pa na prenos in uporabo zakonodaje EU. Zato je treba v razpravah o boljši pripravi zakonodaje in izvajanju upoštevati tudi organiziranost nacionalnega usklajevanja in oblikovanja politik.

2.6 To je več kot le tehnično vprašanje. Gre za politično zadevo, saj je zaželena razprava o izboljšanju organizacije in notranjih postopkov v državah članicah ter o morebitni ponovni opredelitvi odgovornosti držav članic in Komisije. Poleg tega je treba v državah članicah poskrbeti za preglednost in dostopnost teh postopkov, da se izboljša komunikacija med EU in družbo ter odpravi nerazumevanje in nezaupanje med državljani.

2.7 Komisija je z razpravo o nacionalnih postopkih precej oklevala iz razumljivih razlogov. Vendar pa je leta 2001 podala ustrezno ugotovitev (2): „Čas je, da priznamo, da je Unija prešla z diplomatskega na demokratičen proces in da njene politike segajo globoko v nacionalne družbe in vsakdanje življenje. Svet mora razviti sposobnost za usklajevanje vseh vidikov politike EU tako na lastni kot tudi na državni ravni.“

2.8 Priporočilo Komisije iz leta 2004 daje glede prenosa zakonodaje EU praktične predloge, ki se neposredno nanašajo na države članice, z namenom spodbujati pravilno uporabo in uveljavljanje zakonodaje EU, ki je bila sprejeta (3). Nekateri predlogi so lahko v veliko pomoč tudi pri izboljševanju nacionalnih mehanizmov usklajevanja in oblikovanja politik v okviru priprave zakonodaje EU in izvajanja dogovorjenih političnih ciljev.

2.9 Potreba po poenostavitvi nacionalnih političnih in upravnih postopkov v državah članicah se je nedvomno povečala po: — uvedbi kazalnikov o rezultatih izvajanja zakonodaje EU, — vključitvi EU v vedno večje število področij, — pogajanjih o ustavni pogodbi in — širitvi Unije ter perspektive pristopov novih držav v prihodnosti. Toda še vedno je treba opraviti veliko dela.

3. Splošni okvir

3.1 EU ni država in tudi ne namerava postati država. Komisija je osrednje telo, ki ima pravico do pobude na natančno opredeljenih področjih. Svet ima glavno besedo pri odločanju o zakonodaji in proračunu, na katera pa lahko pogosto močno vplivata Evropski parlament kot sozakonodajalec in Sodišče Evropskih skupnosti kot varuh zakonodaje EU. Tako nima noben organ odločilne vodilne vloge. EU je pravzaprav zelo kompleksen sistem medsebojnih odvisnosti mnogih akterjev in je edinstvena, ker je ustvarila mrežo nacionalnih in zveznih odgovornosti.

3.2 Delitev suverenosti je prav tako edinstvena lastnost EU. To pa pomeni, da EU na mnogih področjih potrebuje pregledno upravo na več ravneh, vendar posledice za vodenje in upravljanje njenih sestavnih delov — držav članic — še zdaleč niso jasne (4). Do tega prihaja v primerih deljene odgovornosti med državami članicami in „Brusljem“, pa tudi pri samostojnih odgovornostih posameznih držav članic, na primer pri uresničevanju lizbonske strategije.

3.3 V zadnjih desetletjih je EU postala dejavna na vedno več področjih. Gre za dinamičen proces, v katerega so vpletene nacionalne prestolnice in vedno bolj tudi regionalna telesa, socialni in gospodarski akterji ter civilna družba. Nedavno so se začeli izvajati ukrepi v okviru „tretjega stebra“, tj. področja pravosodja in notranjih zadev. Toda Komisija na teh področjih trenutno še ne more izvajati postopkov za ugotavljanje kršitev v državah članicah, da bi odpravila pomanjkljivosti v izvajanju na nacionalni ravni (5).

3.4 Kljub pogosto neposrednemu vplivu zakonodaje in odločanja EU na posamezne državljane, podjetja in organizacije Evropska unija v mnogih državah članicah na splošno še vedno velja za mednarodno telo, ki je zunaj države, v nekaterih državah članicah pa celo v celoti za zunanjo politiko. Pogosti posledici tega sta zmeda in odtujenost, ki ima nasprotni učinek od zaželenega. Težave, s katerimi se EU srečuje na politični in upravni ravni v državah članicah, so večinoma posledica takšnega mišljenja.

3.4.1 Na politični ravni imata odločilen pomen položaj in vloga nacionalnih parlamentov. Še vedno so pogoste vrzeli med stopnjo njihove obveščenosti in vključenosti ter postopkom odločanja na ravni EU, kar povečuje tudi vrzel med EU in družbo.

3.4.2 Drug dejavnik je razlika v dojemanju in vključenosti politikov, nacionalnih uprav in vpletenih zasebnih akterjev.

3.4.3 Tretja težava je pomanjkanje preglednosti pri oblikovanju politik, zaradi česar lahko pride do nejasnosti glede načina in odločilnega trenutka, v katerem so opredeljena in dogovorjena nacionalna stališča, tako na nacionalni ravni kot na ravni EU. Primer za to so evropski oddelki v različnih ministrstvih, ki so bolj ali manj ločeni od oddelkov, odgovornih za notranjo politiko, čeprav obravnavajo temeljna vprašanja, ki se ne nanašajo samo na usklajevanje. To lahko negativno vpliva na dojemljivost in pozornost notranje politike za evropske vidike. Podobne težave usklajevanja obstajajo med stalnimi odbori v nacionalnih parlamentih.

3.4.4 Četrto težavo predstavlja odločanje o evropskih vprašanjih na nacionalni ravni, ki je prepogosto ločeno od izvršnih direkcij ali agencij in veliko preveč oddaljeno od regionalnih in lokalnih teles.

3.5 Primeri kažejo, da države članice nerade prilagajajo upravne in politične postopke. Če jih ne bodo prilagodile vedno bolj kompleksni in pomembni EU, lahko to povzroči neprestana trenja na različnih ravneh odločanja.

3.6 Posebni politični interesi, običaji ter nacionalna in strankarska politična retorika, ki so običajno prisotni, ustvarjajo umetno vrzel med odločitvami iz Bruslja ter zaznanimi nacionalnimi interesi in postopki.

3.7 Iz tega dogajanja izvira poseben paradoks, da se vlade v EU, torej v „Bruslju“, sicer strinjajo o političnih ciljih in zakonodaji, nato pa jih zavrnejo takoj, ko o njih razpravljajo na nacionalni ravni.

3.8 Ta vrzel lahko povzroča zmedo med zainteresiranimi stranmi in v celotni družbi. Prav gotovo prispeva k resni krizi legitimnosti EU, saj obstaja neposredna povezava med kakovostjo in zanesljivostjo vodenja političnih ciljev EU na nacionalni ravni na eni ter javnim mnenjem in pričakovanji državljanov na drugi strani.

3.8.1 V tem pogledu EESO poudarja, da se za morebitno krizo legitimnosti Unije v prvi vrsti ne smejo kriviti težave s komunikacijo. Če želi Unija ponovno pridobiti zaupanje svojih državljanov, mora predvsem čim prej rešiti pereče probleme, s katerimi se srečuje.

3.9 V zvezi s tem je treba pripomniti, da številne organizacije socialnih partnerjev in civilne družbe kažejo bolj ali manj podobna nasprotja v obravnavanju „bruseljskih“ in nacionalnih zadev.

3.10 Ugled EU je lahko ogrožen zaradi kritik na nacionalni ravni, usmerjenih večinoma proti „Bruslju“ in Komisiji, redko pa proti samim državam članicam, ki so glavni akterji v procesu povezovanja.

3.11 Nacionalni lobiji običajno ravnajo enako, ko gre za prenos in izvajanje skupne zakonodaje. Včasih je njihovo ravnanje posledica priložnosti, ki se jim ponudi s težavnimi kompromisi v Svetu, ki dajo državam več svobode pri odločanju, v drugih primerih pa preprosto izkoristijo neupravičene možnosti, ki jih ustvarijo nacionalni zakonodajalci in ki vodijo v pretirano natančnost in selektivnost.

3.12 Nacionalno usmerjenost v zadevah EU spodbuja tudi težnja k rabi mehkejših instrumentov namesto strogih pravnih instrumentov, na primer odprte metode usklajevanja: več kot je svobode za nacionalno interpretacijo, večje bodo razlike med državami.

4. Usklajevanje na nacionalni ravni

4.1 Videti je, da so se do nedavnega v mnogih državah članicah poenostavljanja procesov in postopkov na nacionalni ravni lotevali predvsem s spontanim razvojem znotraj enega ali med posameznimi ministrstvi, ne da bi si prizadevali za dobro organiziran pristop. Vse države članice razvijajo bolj ali manj organizirane usklajevalne postopke (in ustrezna telesa), ki pa v veliko primerih pokrivajo le zadnjo stopnjo postopka nacionalnega odločanja. Predhodne stopnje so pogosto slabše organizirane.

4.2 Takšne razmere izražajo kompleksen model medvladnega sodelovanja, ne pa dinamičnega procesa priprave zakonodaje EU in zapletenih političnih pogajanj. Evropsko povezovanje je v resnici ustvarilo razširjene in močne stike z neštetimi povezavami med vsemi akterji iz javnega in zasebnega sektorja, ki se ukvarjajo s pripravo zakonodaje ter upravnimi pogajanji in postopki v Evropi. Pri pripravi evropske zakonodaje obstajajo številne medsebojne povezave, vključno s posvetovanji s strokovnjaki in zainteresiranimi stranmi, pri pogajanjih o novi zakonodaji, pri prenosu, izvajanju in uveljavljanju sprejete zakonodaje, ohranjanju prava Skupnosti, kar opravljajo nacionalni pravosodni organi in Sodišče Evropskih skupnosti, in nenazadnje pri razpravah z evropskimi zakonodajnimi organi o izkušnjah posameznih držav s pravom Skupnosti. Ti procesi zahtevajo tudi visoko stopnjo strokovnosti v celotni organiziranosti nacionalnih uprav.

4.3 Potreba po ustreznem vodenju in usklajevanju na nacionalni ravni ter učinkovitem mednarodnem povezovanju je vse večja, saj so politični cilji in odločanje EU tesno povezani in prepleteni z nacionalnimi političnimi cilji. Lizbonska strategija je dober primer za to: opredeljena je bila na ravni EU, toda v praksi je odločanje na ravni EU omejeno le na del strategije. Odgovornost za glavne vidike je v rokah držav članic. Toda končni rezultat postane negotov, ko zaradi pomanjkanja obveznih interaktivnih postopkov med EU in nacionalnimi politikami države članice ne izvedejo sklenjenih ciljev ali jih izvedejo le delno.

4.4 Krepitev evropskega povezovanja, ki so jo podprla številna zasedanja vrha EU in zasedanja Sveta v tesnem sodelovanju z Evropsko komisijo, bi se morala odražati v političnih in upravnih organizacijah držav članic. Toda na tem področju obstajajo med posameznimi državami članicami velike razlike (6). Zaradi zgodovinskega razvoja v posameznih državah se razlike pojavljajo v skoraj vseh vidikih političnega življenja in vladanja.

4.5 K tem vidikom sodijo postopki in osnovni koncepti vlade, hierarhija med ministrstvi, kakovost ministrstev in centralizirani oz. decentralizirani sistemi.

4.6 Najbolj očitne politične razlike med državami članicami v zvezi z EU obstajajo zlasti v: — položaju in moči ministrskega predsednika oz. predsednika vlade; — vlogi in funkciji vladnih ministrov; — odnosu med predsednikom vlade in zunanjim ministrom in/ali ministrom za evropske zadeve; — koalicijskih vladah ali večinskih vladah in njihovih prednostnih nalogah; — odnosu med vlado in parlamentom ter vlogi nacionalnega parlamenta v procesu evropskega povezovanja; — tem, kako resno jemljejo boljšo pripravo in izvajanje zakonodaje EU.

4.7 Podobne razlike se pojavljajo v zvezi s pristojnostjo in delovnimi metodami med ministrstvi in v njih, in sicer v: — organizaciji kabineta ministrskega predsednika oz. predsednika vlade in njegovem institucionalnem položaju; — obstoju in razširjenosti nepremagljivih ovir v „evropskih“ in drugih oddelkih ministrstev; — trenutku, ko ministrstva pokažejo resnično zanimanje za določen predlog; — stopnji in ravni usklajenosti glede „Bruslja“; — trenutka, ko se začne usklajevanje glede določenega predloga; — vlogi ministrstva za zunanje zadeve in, glede na to, stopnji neodvisnosti drugih ministrstev; — (stalnem) usposabljanju javnih uslužbencev; — načinu posvetovanja v fazah pogajanj in izvajanja z zainteresiranimi stranmi v družbi; — načinu izvajanja direktiv — bodisi v okviru formalnega nacionalnega pravnega reda bodisi z manj strogimi vladnimi uredbami.

4.8 Delitev dela med nacionalnimi ministrstvi ima lahko tudi resne posledice za Svet. V Svetu za konkurenčnost včasih na primer sodeluje štiri ali pet ministrstev na državo, kar onemogoča dolgoročno strategijo, ovira vodstvo in povzroča politično razdrobljenost.

4.9 Situacija se še bolj zaplete, kadar so tudi pristojnosti razdeljene, kot v zveznih sistemih, med nacionalno in regionalno ravnijo. Kompleksni in včasih premalo pregledni odnosi med nacionalno in regionalno ravnjo lahko hitro povzročijo dodatno zmedo.

4.10 Neprimerni postopki Komisije in Sveta preprečujejo učinkovitost postopkov odločanja v državah članicah. Celo v primeru najbolj učinkovitih postopkov sprejemanja odločitev na nacionalni ravni nastanejo težave, če se najnovejši osnutki dokumentov Sveta pošiljajo tik pred sejo.

4.11 Različna delitev dela med ministrstvi in oddelki v posameznih državah članicah pogosto ovira učinkovito mednarodno povezovanje ali dolgoročna osebna razmerja med pristojnimi javnimi uslužbenci po vsej Evropi.

4.12 Še vedno lahko vsakodnevno opazimo, da ima velik del pravniških krogov in nacionalnih sodnikov, ki bi morali natančno upoštevati evropske pravne predpise, pomanjkljivo znanje. To pa nacionalnih uprav ne spodbuja k spontanemu sprejemanju EU kot politične in upravne ravni pri oblikovanju notranjih politik.

5. Sedanje stanje

5.1 Številni postopki za ugotavljanje kršitev, kar je ključna naloga Komisije za odstranjevanje pomanjkljivosti v izvajanju zakonodaje EU na nacionalni ravni, in širitev uspešnih kazalcev EU o rezultatih prenosa zakonodaje EU v nacionalno zakonodajo so okrepili zavest, da je treba nacionalne postopke prilagoditi zahtevam EU.

5.2 Proces uvedbe pravnega reda Skupnosti v desetih novih državah članicah do leta 2003 je zbudil podobno pozornost za to temo.

5.3 Predlagana ustavna pogodba si je med drugim prizadevala povezati nacionalne politične postopke s pripravo zakonodaje EU, med drugim z vključevanjem nacionalnih parlamentov v postopke EU že v začetnih fazah.

5.4 Kljub občasnim izboljšavam usklajevalnih postopkov je treba priznati, da večina nacionalnih uprav nerada spreminja interne birokratske postopke, zlasti nerade pa razpravljajo o svojih postopkih med seboj ali na ravni EU; pri tem se sklicujejo na načelo subsidiarnosti.

5.5 Poleg subsidiarnosti pogosto povzroča zaplete v odnosu med EU in državami članicami tudi ciklus odločanja EU, ki je običajno drugačen od ciklusa nacionalnega oblikovanja politike.

5.6 Čeprav o prilagoditvah v usklajevalnem procesu razpravljajo države članice (7), še vedno obstajajo razlike v pristopu in postopkih med državami članicami.

5.6.1 Na Danskem, na primer, parlament že v začetni fazi sodeluje pri pripravi zakonodaje in politik EU, s čimer postane delo v EU sistematično bolj vidno in pregledno. Poleg tega so na Danskem že pred dlje časa učinkovito prilagodili upravne postopke in vzpostavili medsebojne povezave pri obravnavanju nacionalne zakonodaje in zakonodaje EU.

5.6.2 V Veliki Britaniji so sprejeli upravne postopke, s katerimi so evropske zadeve približali oblikovanju notranjih politik, med drugim tako, da so uvedli učinkovit mehanizem za usklajevanje med ministrstvi in vladnemu uradu podelili obsežen mandat za zakonodajo EU. Spodnji dom parlamenta ima možnost, da pregleda zakonodajo EU, zgornji dom pa dejavno sodeluje pri interpretiranju zakonodaje in politik EU.

5.6.3 V nasprotju s tem začne parlament v Franciji in Španiji sodelovati v poznejših fazah postopka, kar vpliva na položaj EU v javnih razpravah. Z zakonodajo in politikami EU se v prvi vrsti ukvarjata nacionalna uprava in politično vodstvo. Treba je omeniti, da so zaradi vedno večjega vpliva EU na Francijo velik del École nationale d'administration (ENA) preselili iz Pariza v Strasbourg.

5.6.4 Na Nizozemskem so določene neprijetne izkušnje z izvajanjem zakonodaje EU zbudile vedno večje zanimanje za vodenje in postopke v evropskih zadevah. Ravnokar poteka reorganizacija notranjih postopkov v ministrstvih, ki bo povezala „nacionalna“ in „evropska“ interesna področja, kar se je v praksi izkazalo za težaven proces. Enako velja za poskuse, da bi parlament učinkoviteje in bolj pravočasno vključili v evropske zadeve. V Luksemburgu so parlamentarne postopke uspešno prilagodili.

5.6.5 V novih državah članicah postopki, ki so bili uvedeni ali prilagojeni med pripravami na članstvo v EU v okviru vključevanja pravnega reda Skupnosti v nacionalno zakonodajo, rojevajo sadove, če niso bili vmes spremenjeni. Obsežen projekt tesnega sodelovanja med strokovnjaki iz starih in novih držav članic podpira nove države članice pri sprejemanju najboljših praks in izvajanju zakonodaje EU, kar lahko spodbudi prizadevanja za vključevanje evropskih zadev v začetne stopnje odločanja.

5.6.6 V zveznih sistemih, na primer v Nemčiji in Španiji, zagotovo ni preprosto premostiti vrzeli med regijami — zveznimi deželami in provincami — ter Evropo. Do resnih problemov pride včasih zlasti v primerih, kjer je izvajanje zakonodaje EU v izključni pristojnosti regij, kar velja za Nemčijo. Vsaka nemška zvezna dežela ima v Bruslju svoje predstavništvo, da je bolj neposredno vpletena v evropske zadeve, ki so zanjo pomembne.

5.7 Uvedba in široka uporaba sistema „nacionalnih strokovnjakov“ kot trajnega procesa sodelovanja med nacionalnimi upravami in Komisijo lahko pomaga okrepiti plodno sodelovanje med nacionalno ravnjo in „Brusljem“.

5.8 Evropska komisija zagotavlja podporo številnim uspešnim mrežam sodelovanja med upravami držav članic ter med Evropsko komisijo in nacionalnimi upravami (npr. SOLVIT, potrošniške mreže itd.). Komisija prav tako vzpostavlja Informacijski sistem notranjega trga (Internal Market Information (IMI) system), ki bo upravam držav članic pomagal lažje uporabljati predpise o notranjem trgu.

5.9 Sistem „nacionalnih regulatorjev“ na raznih področjih, kot so konkurenca, telekomunikacije, energija in drugo, pripomore k zbliževanju pri izvajanju sprejetih politik EU v državah članicah.

5.10 Na splošno še naprej ostajajo razlike v pristopu držav, ki razvijajo nove strukture za izboljšanje sodelovanja med EU in nacionalnim vodenjem evropskih zadev, in državami, ki se doslej niso odločile za ponovni razmislek o organiziranosti in postopkih. Ti procesi so predvsem odvisni od politične volje.

6. Sklepi in priporočila

6.1 Sklepi

6.1.1 Način organizacije nacionalne uprave je odvisen od zgodovinskega razvoja v posamezni državi. Tako so razlike med državami prisotne skoraj pri vseh vidikih političnega in javnega življenja. V veliki meri bo tako ostalo tudi v prihodnosti. Toda te razlike ne bi smele biti nujno ovira pri prilagajanju ali celo zbliževanju postopkov in delovnih metod na področju priprave in izvajanja zakonodaje EU ter sprejetih politik EU.

6.1.2 EESO meni, da so dobro opredeljeni in učinkoviti nacionalni politični in upravni postopki skupaj z boljšo pripravo, izvajanjem in uveljavljanjem zakonodaje sestavni del dobrega upravljanja v EU.

6.1.3 Zato bi bilo zelo zaželeno, da se prilagajanje in izboljšave nacionalnih postopkov ocenjuje v povezavi s postopki na evropski ravni in prednostnimi nalogami EU na področju boljše priprave, izvajanja in uveljavljanja zakonodaje EU, saj je doseganje teh ciljev v veliki meri odvisno od ustreznega nacionalnega pristopa v vseh državah članicah.

6.1.4 Za organizacijo zadev EU v državah članicah so le-te odgovorne same. Velik korak naprej bi naredili, če bi politične sile in nacionalne uprave zadeve EU obravnavale kot sestavni del oblikovanja notranje politike in javno priznale, da same predstavljajo EU, ter temu ustrezno tudi ravnale. Odločilnega pomena pri tem je politična volja.

6.1.5 Takšen korak bi bil popolnoma v skladu s posebnostmi odnosa med politiko EU in nacionalnimi politikami ter njihovimi posledicami, ki se prepletajo in so med seboj odvisne bolj kot kdaj koli prej. Priznanje EU kot politične in upravne ravni v oblikovanju notranje politike bi lahko prispevalo tudi k boljšemu oblikovanju zakonodaje EU.

6.1.6 V nekaterih državah članicah, zlasti na Danskem, od nedavnega pa tudi v Luksemburgu, so predlogi Komisije uvrščeni na politični dnevni red v zgodnji stopnji. Sem spada tudi sistematična vključitev danskega parlamenta. V drugih državah članicah je predlagana podobna prilagoditev. Toda ugotovimo lahko, da ima večina nacionalnih parlamentov pri izvajanju politik EU določene zadržke.

6.1.7 Eden izmed ciljev predlagane ustavne pogodbe je bil vključevanje nacionalnih parlamentov v postopke EU v zgodnji fazi. V skladu s tem parlamenti v zadnjem času prejemajo predloge politik in zakonodaje EU neposredno od Komisije (8). Te spremembe postopkov bodo zagotovo spodbujale nacionalne razprave o evropskih politikah in zakonodaji ter njihovih posledicah v večini državah članicah v zgodnejših fazah kot doslej.

6.1.8 Več poudarka na politični razpravi in posvetovanju v nacionalnem okviru v zgodnji fazi lahko spodbuja sodelovanje vlad pri pogajanjih o konkretnih vprašanjih.

6.1.9 Družba na splošno zahteva preglednost, ki lahko krepi zaupanje in legitimnost. Zato bi bilo zaželeno, da bi temu cilju prilagodili upravne in politične postopke v državah članicah na področju evropskih zadev. Učinkoviti in pregledni postopki ne bi le krepili pravne države, ampak bi prispevali tudi k boljši komunikaciji med EU in poslovnimi krogi, socialnimi partnerji in civilno družbo, ustvarjali boljše razumevanje in nenazadnje udeležbo in zavzetost (9).

6.1.10 Zato sta preglednost in komuniciranje bistvenega pomena tudi za sedanje in novo posvetovanje zainteresiranih zasebnih skupin v državah članicah, ki se jih včasih podcenjuje.

6.1.11 Izboljšanje zakonodajnega okvira je prednostna naloga vseh institucij. Mednje spadata tudi povezanost enotnega trga in od leta 2000 izvajanje lizbonske strategije. Vse te cilje bomo lažje dosegli, ko bodo procesi odločanja na nacionalni ravni in na ravni EU med seboj učinkovito povezani.

6.1.12 Čeprav je načelo subsidiarnosti zakoreninjeno v konceptih in praksi EU, ne smemo pozabiti, da upravljanje in izvajanje zakonodaje in obveznosti EU v državah članicah pogosto vpliva na druge države in družbe v Uniji. To pomeni, da javne in zasebne partnerje zanima način vodenja odnosa z EU v vsaki posamezni državi. Drugače rečeno, organizacija in delovne metode nacionalnih uprav so del upravljanja EU kot celote.

6.1.13 Ustrezni postopki in spremljanje evropskih zadev v državah članicah bi bili poleg tega zelo koristni za Komisijo in bi pripomogli h kakovosti njenega dela.

6.2 Priporočila

6.2.1 Poleg predlogov iz mnenja o boljšem izvajanju zakonodaje EU (10) EESO predlaga, da se v vseh 25 državah članicah izvedejo poglobljene analize nacionalnih in regionalnih postopkov in praks v zvezi z zadevami EU, tako s političnega kot tudi z upravnega vidika, da bi dobili celovito sliko.

6.2.2 Posebno pozornost je treba nameniti vsem vidikom, povezanim z načinom vključevanja nacionalnih političnih in upravnih nosilcih odločanja, kot omenjeno v poglavju 4 Usklajevanje na nacionalni ravni. Komisija lahko poleg vedno večje dejavnosti na področju boljše priprave, izvajanja in uveljavljanja zakonodaje igra tudi vlogo pobudnika in daje podporo na tem področju.

6.2.3 Analize bodo produktivno izhodišče za razpravo o učinkovitosti vladnih — političnih in upravnih — postopkov v zvezi z zadevami EU. Celovita slika bi morala poudariti želene in najboljše prakse. Analize bi morale ustvariti trdno podlago za odprto razpravo po vsej Evropi o tem, kako najbolje obravnavati evropske zadeve na nacionalni ravni. To bo tudi prispevalo k razpravi o boljši pripravi, izvajanju in uveljavljanju zakonodaje.

6.2.4 Obsežna analiza in izvedljivi sklepi, izpeljani iz nje, so zelo zapletena zadeva. Nacionalne in regionalne oblasti vedno pogosteje izražajo tudi potrebo po izmenjavi mnenj in znanja o ustreznem vodenju zadev EU. EESO se zavzema za stalno proučevanje nacionalnih praks in postopkov. Lahko bi spodbujali dvostranske izmenjave mnenj med nacionalnimi oblastmi, kakor potekajo na primer med centrom znanja IMPEL (11) in mrežo Solvit.

6.2.5 Poleg tega bi morali tudi sistematično upoštevati pripombe podjetij, socialnih partnerjev in civilne družbe. Vse te strani se močno zanimajo za proces boljše priprave, izvajanja in uveljavljanja zakonodaje, za kar je potrebna tudi preglednost in učinkovito posvetovanje na nacionalni ravni od vsega začetka.

6.2.6 Nadalje bi bilo treba razviti in izvajati Informacijski sistem notranjega trga (IMI) za enostavnejšo izmenjavo informacij med upravami držav članic, katerega cilj je boljša uporaba predpisov o notranjem trgu.

6.2.7 Vodič EU o nacionalnih postopkih in praksah bi bil prav tako uporaben: upošteval bi rezultate centra znanja in tako usmerjal proces dobro delujočih nacionalnih postopkov, boljšo pripravo, izvajanje in uveljavljanje zakonodaje v celoti.

V Bruslju, 14. decembra 2006. Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Dimitris DIMITRIADIS

(1) UL C 24, 31. 1. 2006.

(2) Bela knjiga o upravljanju v EU, COM(2001) 428 konč.

(3) Priporočilo Komisije z dne 12. julija 2004 o prenosu direktiv o notranjem trgu v nacionalno zakonodajo (2005/309/ES).

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity?, Adriaan Schout in Andrew Jordan, 29. maj 2006. Študija analizira usklajevalne postopke v Komisiji, Nemčiji, Veliki Britaniji in na Nizozemskem. Predstavlja široko paleto literature o področnih vidikih te splošne teme, kar kaže tudi na to, da še vedno ne obstaja celotna analiza postopkov v 25 državah članicah.

(5) Glej neformalno srečanje ministrov s področja pravosodja in notranjih zadev, Tampere 20.–22. september 2006 o vprašanju „izboljšanja procesa odločanja na področju pravosodja in notranjih zadev“.

(6) „De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken“ (prenos evropskih direktiv: primerjalna študija instrumentov, tehnik in procesov v šestih državah članicah), prof. dr. B. Steunenberg in prof. dr. W. Voermans, Univerza v Leydnu, Nizozemska, 2006. Poleg poglobljene analize in priporočil glede razmer na Nizozemskem, primerjalna študija obravnava Dansko, Francijo, Nemčijo, Italijo, Španijo in Veliko Britanijo.

(7) Glej Steunenberg in Voermans, Leyden, 2006.

(8) Glej sklepe Evropskega sveta, junij 2006.

(9) Treba je omeniti, da je bil začetni odziv javnosti na Danskem na ustavno pogodbo precej pozitiven, ker so bile v njej predvideni bolj demokratični in pregledni postopki. Nasprotno pa Comité de dialogue, forum vlade in socialnih partnerjev v Franciji za razpravo o evropskih zadevah nima več praktičnega pomena.

(10) UL C 24, 31. 1. 2006. V tem mnenju EESO zagovarja stališče, da čeprav „bi morale države članice še naprej same odločati o metodah in postopkih izvajanja“„je naslednji korak v okviru sodelovanja med evropskimi institucijami in nacionalnimi državnimi organi (…) krepitev oziroma racionalizacija nacionalnih administrativnih zmogljivosti za izvajanje in uveljavljanje te politike“ (odstavek 4.2.1 in 4.2.4). V 4. poglavju so predstavljeni predlogi za dosego tega cilja.

(11) Mreža za izvajanje in uveljavljanje okoljskega prava (IMPEL), ustanovljena leta 1992, je neformalna mreža evropskih regulativnih organov, odgovornih za izvajanje in uveljavljanje okoljske zakonodaje. V mreži sedaj sodeluje 30 držav — vse države članice Evropske unije, obe državi pristopnici Bolgarija in Romunija, dve državi kandidatki Hrvaška in Turčija ter Norveška — in Evropska komisija..