EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 8.3.2018 COM(2018) 118 final POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU o učinkih členov 199a in 199b Direktive Sveta 2006/112/ES v boju proti goljufijam



1OZADJE V skladu s členom 199a(1) Direktive 2006/112/ES (v nadaljnjem besedilu: direktiva o DDV) lahko države članice določijo, da je oseba, ki je dolžna plačati DDV na dobave iz navedenega člena, davčni zavezanec, kateremu se opravi dobava (mehanizem obrnjene davčne obveznosti). Ta mehanizem je časovno omejen in se lahko uporablja do 31. decembra 2018. Na podlagi člena 199a(3) direktive o DDV države članice, ki uporabljajo ta mehanizem, Komisiji predložijo poročilo najpozneje 30. junija 2017 na podlagi meril iz odstavka 2 točke (c) člena 199a. Nato Komisija do 1. januarja 2018 predloži poročilo o splošni oceni učinkov mehanizma iz člena 199a(1) direktive o DDV v boju proti goljufijam. Člen 199b(1) direktive o DDV državam članicam omogoča, da prejemnika določijo kot osebo, zavezano za plačilo DDV za določeno dobavo blaga in opravljanje storitev, in sicer kot ukrep mehanizma za hiter odziv v boju proti nepričakovanim in velikim goljufijam, ki bi lahko povzročile znatne in nenadomestljive finančne izgube. Ta ukrep se uporablja do 31. decembra 2018. Na podlagi člena 2 Direktive 2013/42/EU o spremembi direktive o DDV Komisija predloži splošno ocenjevalno poročilo o učinku mehanizma za hiter odziv, in to do 1. januarja 2018. To poročilo se zato osredotoča na učinke ukrepov iz člena 199a direktive o DDV v boju proti goljufijam in na učinke mehanizma iz člena 199b direktive o DDV. 2OBSEG POROČILA Namen ukrepov iz členov 199a in 199b je, da se državam članicam omogoči hitro reševanje problema goljufij v trgovini znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem: člen 199a prinaša možnost uporabe mehanizma obrnjene davčne obveznosti za navedene dobave, člen 199b pa omogoča hitrejši postopek za uvedbo mehanizma obrnjene davčne obveznosti v primeru nepričakovanih in velikih goljufij. Goljufija znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem nastane, kadar trgovec pridobi blago iz druge države članice, ki je oproščeno DDV, in ga nato proda naprej, pri tem pa na računu za kupca vključi DDV. Po prejemu zneska DDV od kupca tak trgovec izgine pred plačilom dolgovanega DDV davčnim organom. Hkrati pa lahko kupec, ki deluje v dobri veri ali ne, odbije DDV, ki ga je plačal dobavitelju, prek svojega obračuna DDV. Videti je, da je neobvezni mehanizem obrnjene davčne obveznosti na podlagi člena 199a direktive o DDV koristno sredstvo, ki je na voljo državam članicam v boju proti tej vrsti goljufij na vnaprej določenih občutljivih področjih, kadar se te pojavijo na njihovem ozemlju. Ko je trgovec zavezan k uporabi obrnjene davčne obveznosti za takšne domače dobave, na svojem računu ne more zaračunati DDV in ne bo prejel zneska DDV od svojega kupca, tako da ne more izginiti s prejetim zneskom DDV. Mehanizem za hiter odziv iz člena 199b je postopkovni ukrep, ki državam članicam omogoča hitro uvedbo začasnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti za dobave, pri katerih je prišlo do nepričakovanih in velikih goljufij, vključno z dobavami, ki niso navedene v členu 199a. Z uporabo tega mehanizma lahko države članice premostijo obdobje, potrebno za pridobitev običajnega odstopanja na podlagi člena 395 direktive o DDV, za katerega bi morale hkrati zaprositi. Komisija je nedavno predstavila dva zakonodajna predloga, ki bi morala biti državam članicam v pomoč v boju proti goljufijam na področju DDV. Prvi je predlog za upravno sodelovanje na področju DDV, s katerim bi se okrepilo sodelovanje med državami članicami za učinkovit boj proti čezmejnim goljufijam. Drugi je predlog dokončnega sistema DDV, ki bi dokončno omejil tveganje goljufij znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem, saj bi uvedel obdavčevanje na končni točki prevoza blaga in tako odpravil oproščene dobave in pridobitev blaga znotraj Skupnosti. To poročilo temelji na povratnih informacijah držav članic in zainteresiranih strani glede učinkovitosti sektorske obrnjene davčne obveznosti v boju proti goljufijam, kot zahteva direktiva o DDV. Pri pripravi poročila so bile države članice pozvane, naj sporočijo svoje izkušnje in oceno ukrepov. Da bi se zagotovilo upoštevanje povratnih informacij podjetij, so bile zainteresirane strani iz gospodarstva pozvane, da prek skupine strokovnjakov za DDV predložijo svoja stališča. 3OCENA UKREPOV 3.1 Uporaba ukrepa iz člena 199a(1) direktive o DDV Člen 199a(1) direktive o DDV je neobvezne narave in državam članicam omogoča uporabo mehanizma obrnjene davčne obveznosti za vrsto dobav blaga in storitev. Nekatere države članice te možnosti v veliki meri izkoriščajo in mehanizem obrnjene davčne obveznosti uporabljajo za veliko število dobav, medtem ko druge teh možnosti sploh ne uporabljajo. Pregled uporabe mehanizma obrnjene davčne obveznosti s strani držav članic na podlagi člena 199a(1) direktive o DDV je v Prilogi I (kot so jo sporočile države članice ali zainteresirane strani). 3.2Ukrep iz člena 199a direktive o DDV

Ocena ukrepa iz člena 199a se osredotoča predvsem na naslednjih pet vprašanj: 1) Ali menite, da je (bil) uporabljeni ukrep učinkovit in uspešen v boju proti goljufijam? 2) Ali menite, da je bil ukrep potreben v boju proti goljufijam? Kakšne bi bile posledice, kar zadeva goljufije na področju DDV, če vaša država članica ukrepa ne bi uvedla? 3) Ali je po uvedbi ukrepa prišlo do preusmeritve goljufivih dejavnosti na druge dobave blaga ali storitev? 4) Ali ste po uvedbi ukrepa doma zaznali preusmeritev goljufij na področju DDV v druge države? 5) Ali so se zaradi uvedbe ukrepa povečali stroški izpolnjevanja obveznosti za davčne zavezance, in če da, ali so ti stroški po vašem mnenju sorazmerni glede na koristi, ki izhajajo iz ukrepa? Skoraj vse države članice so odgovorile na vprašalnik in podale svojo oceno ukrepa. Svoje mnenje so podale tudi zainteresirane strani, na primer več velikih podjetij, svetovalnih podjetij, manjših računovodskih podjetij in nekaj akademikov. 3.2.1Učinkovitost ukrepa v boju proti goljufijam 3.2.1.1Ocena držav članic Države članice na splošno menijo, da je ukrep zelo učinkovito in uspešno orodje v boju proti goljufijam na področju DDV v določenih sektorjih ali za preprečevanje goljufij. Številne države članice so poudarile, da so se zaradi uvedbe mehanizma obrnjene davčne obveznosti goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem v določenih sektorjih znatno zmanjšale ali popolnoma izginile. Uvedba mehanizma obrnjene davčne obveznosti v določenih sektorjih je državam članicam pomagala znatno zmanjšati izgubo prihodkov zaradi goljufij znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem in izboljšala pobiranje DDV. Poleg odprave neplačujočih gospodarskih subjektov je ukrep prispeval tudi k zmanjšanju števila trgovcev na črnem trgu in ponovno vzpostavil pošteno konkurenco v sektorju. Nekatere države članice so poudarile, da mehanizem obrnjene davčne obveznosti ne nudi popolne zaščite pred goljufijami, saj dopušča druge načine izogibanja DDV. Obenem pa so navedle, da lahko učinkovito zmanjšuje goljufije na nekaterih področjih. Vse države članice, ki uporabljajo domači mehanizem obrnjene davčne obveznosti za pravice do emisij, so navedle, da je bil ta zelo učinkovit pri preprečevanju zelo agresivnih goljufij. Poudarjeno je bilo, da je trg pravic do emisij toplogrednih plinov še zlasti dovzeten za goljufije zaradi velike mobilnosti pravic in visokih zneskov v igri, ukrep pa državam članicam omogoča, da take goljufije na področju DDV preprečijo. Videti je, da ukrep tudi učinkovito omejuje prihodnje izgube prihodkov iz naslova DDV, zato so ga nekatere države članice uvedle kot preventivni ukrep, saj je dovolj znakov kazalo na tveganja goljufij v določenem sektorju. 3.2.1.2Ocena zainteresiranih strani Zainteresirane strani menijo, da je ukrep učinkovit v boju proti goljufijam na področju DDV, zlasti davčnemu vrtiljaku in goljufijam znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem. Videti je, da je ukrep v številnih primerih odpravil goljufije, zmanjšal tveganje za sodelovanje družb v davčnem vrtiljaku na področju DDV in odpravil nerazložljivo nizke cene v sektorju, tako da so ponovno vzpostavljeni enaki konkurenčni pogoji za poštena podjetja. Nekatere zainteresirane strani so poudarile, da je obrnjena davčna obveznost učinkovita le kot kratkoročni ukrep, ne pa kot dolgoročna rešitev. Gre za splošen ukrep v boju proti goljufijam, ki se uporablja za vsa podjetja v sektorju, ki se soočajo z zapletenimi pravili skladnosti. Poleg tega zaradi neenotnega izvajanja na ravni EU nastane dodatno breme za trgovce, ki delujejo v različnih državah članicah, saj se pravila za izdajanje računov razlikujejo glede na to, ali se je zadevna država članica odločila uvesti domačo obrnjeno davčno obveznost za blago ali storitve, s katerimi podjetje trguje. Te zainteresirane strani zahtevajo standardiziran in usklajen prenos direktive EU o DDV v nacionalno zakonodajo in poudarjajo potrebo po zanesljivejšem sistemu DDV v EU, ki ne bo dopuščal goljufij. Nekaj zainteresiranih strani je poudarilo, da je bil ukrep zelo učinkovit v boju proti goljufijam na področju pravic do emisij toplogrednih plinov. 3.2.2Potrebnost ukrepa v boju proti goljufijam 3.2.2.1Ocena držav članic Države članice na splošno menijo, da je bila uvedba obrnjene davčne obveznosti v določenih sektorjih potrebna in nujna v boju proti goljufijam. Če ukrep v konkretnih primerih ne bi bil uveden, bi obstajala velika nevarnost goljufij in obsežnih izgub za javne proračune. Precej držav članic je navedlo, da standardni revizijski ukrepi v večini primerov niso zadoščali, zato je bila v boju proti goljufijam v posameznih sektorjih potrebna obrnjena davčna obveznost. Nekatere države članice so opozorile, da bi bili brez mehanizma obrnjene davčne obveznosti potrebni znatni operativni viri, pri čemer je rezultat pogosto retroaktiven in uspeh ni zajamčen. Konkretno glede dobav pravic do emisij toplogrednih plinov so države članice poudarile, da je bila obrnjena davčna obveznost potrebna v boju proti goljufijam na področju DDV in da se prepreči, da bi imeli državni proračuni še več izgub. Obstaja verjetnost, da bi se brez domače obrnjene davčne obveznosti goljufije nadaljevale, saj konvencionalna sredstva in ukrepi za nadzor ne bi zadoščali za odpravo goljufij. Nekatere države članice so opozorile, da je bilo preprečevanje mednarodnih goljufij na področju pravic do emisij toplogrednih plinov mogoče le z uvedbo skupnih pravil na širši ravni, medtem ko uvedba obrnjene davčne obveznosti v eni ali več državah članicah ne bi imela enakega učinka. 3.2.2.2Ocena zainteresiranih strani

Vse zainteresirane strani, ki so podale povratne informacije o tem elementu, menijo, da je bil ukrep potreben v boju proti goljufijam na področju DDV. Brez ukrepa bi se goljufive dejavnosti, povezane s tem blagom in storitvami, najverjetneje nadaljevale. Mnoga podjetja bi bila prisiljena prenehati sklepati pogodbe s podjetji brez zadostnega zagotovila glede njihove poštenosti, kar bi vplivalo na poslovne dejavnosti na splošno. Do vpliva na poslovanje bi prišlo tudi s poslovnega vidika, ne le zaradi dolgih postopkov, skozi katere bi morale poslovne skupine za odobritev nasprotne stranke, ampak tudi v smislu časa, ki bi ga davčna skupina porabila za revizijo njihovih dejavnosti. 3.2.3Preusmerjanje goljufij v druge sektorje 3.2.3.1Ocena držav članic Mnenja držav članic glede preusmerjanja goljufij v druge sektorje so precej neenotna. Medtem ko nekatere države članice, ki uporabljajo ukrep, menijo, da do preusmerjanja goljufij v drugo blago ali storitve ni prišlo, enako število držav članic trdi, da je do preusmerjanja goljufij v drugo blago ali storitve dejansko prišlo. Države članice, ki so zaznale preusmerjanje goljufij v druge sektorje, so navedle, da se goljufi prilagodijo in dejansko preusmerijo na drugo blago, za katero mehanizem obrnjene davčne obveznosti ne velja. Ena država članica je ugotovila, da je v zvezi z uvedbo obrnjene davčne obveznosti pri podjetjih, vključenih v goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem, pogosto opaziti premik v goljufivi verigi transakcij (npr. od posrednika na vmesno podjetje). Ena država članica je poudarila, da goljufi po uvedbi mehanizma obrnjene davčne obveznosti spremenijo način delovanja. Na primer, uporabljati začnejo več kot eno vrsto blaga (izdelka) v goljufivi verigi, da bi otežili oceno zadevnega blaga in finančnega učinka goljufij. V primeru obrnjene davčne obveznosti na področju pravic do emisij toplogrednih plinov je ena država članica izpostavila preusmeritev goljufij na področju DDV v sektor električne energije. Nekatere države članice so zaznale preusmeritev goljufivih dejavnosti v primeru elektronskih naprav, ki se zlahka nadomestijo z napravami, ki niso zajete v opisu izdelkov iz zadevne določbe. Nekatere države članice so navedle, da je po uvedbi obrnjene davčne obveznosti v sektorju mobilnih telefonov, mikroprocesorjev ter tabličnih, osebnih in prenosnih računalnikov prišlo do preusmeritve goljufivih dejavnosti na vrsto podobnih izdelkov, kot so fotoaparati, igralne konzole, monitorji, kartuše za tiskalnike ali potrošniška elektronska oprema in potrošniške električne naprave. Ena država članica je odkrila goljufije v sektorju moke, krmnih rastlin in rastlinskih olj, kar bi lahko bila posledica preusmeritve zaradi uvedbe obrnjene davčne obveznosti v sektorju žit. Nekaj držav članic pa je navedlo, da nimajo nobenih informacij o preusmeritvi v druge sektorje. 3.2.3.2Ocena zainteresiranih strani Povratne informacije zainteresiranih strani v zvezi s tem elementom so bile precej omejene, saj je videti, da večina zainteresiranih strani nima informacij na tem področju. Po mnenju nekaterih zainteresiranih strani je logično, da se po uvedbi obrnjene davčne obveznosti v enem sektorju goljufi preusmerijo drugam. 3.2.4Preusmerjanje goljufij v druge države članice 3.2.4.1Ocena držav članic Število držav članic, ki so zaznale preusmeritev goljufij v druge države članice po uvedbi ukrepa, je enako številu tistih, ki takšne preusmeritve niso zaznale. Po mnenju nekaj držav članic je verjetno, da pride do preusmeritve goljufij v državo članico, ki ni uvedla mehanizma obrnjene davčne obveznosti, saj goljufi iščejo nove priložnosti za goljufije. Nekatere države članice so opozorile, da so na njihovem ozemlju nastala tveganja goljufij po uvedbi obrnjene davčne obveznosti v sosednji državi članici. V primeru pravic do emisij toplogrednih plinov je nekaj držav članic opozorilo na preusmeritev goljufij v druge države članice. Nekatere države članice so navedle, da je razlog za to, da se goljufije niso preusmerile v druge države članice, delno mogoče pripisati dejstvu, da so se po odkritju goljufij v določenem sektorju druge države članice odzvale na goljufije na področju DDV s preventivno uvedbo obrnjene davčne obveznosti za zadevni sektor in tako zmanjšale možnosti za preusmeritev goljufij na njihovo ozemlje. 3.2.4.2Ocena zainteresiranih strani Povratne informacije zainteresiranih strani v zvezi s tem elementom so bile omejene, saj je videti, da večina zainteresiranih strani nima informacij na tem področju. Nekaj zainteresiranih strani je Komisijo obvestilo, da preusmerjanja goljufij v druge države članice ni bilo zaznati.

3.2.5Učinek na stroške izpolnjevanja obveznosti in sorazmernost ukrepa 3.2.5.1Ocena držav članic Večina držav članic meni, da so se zaradi uvedbe ukrepa nekoliko povečali stroški izpolnjevanja obveznosti. Dodatni stroški so povezani s spremembami pri računovodskih sistemih, blagajnah, izdajanju računov, usposabljanju osebja itd. Čeprav je po mnenju nekaterih držav članic povečanje stroškov precejšnje, vse države članice menijo, da je bilo povečanje stroškov sorazmerno in da so ga v veliki meri odtehtale koristi, ki izhajajo iz uvedbe ukrepa, kot na primer povečanje prihodkov iz naslova DDV, zmanjšanje nelojalne konkurence, nižji stroški ocene potencialnega tveganja v zvezi z DDV pri transakcijah, nižji stroški davčnih sporov, izboljšanje denarnega toka. Nekatere države članice menijo, da se zaradi uvedbe ukrepa stroški izpolnjevanja obveznosti niso povečali. 3.2.5.2Ocena zainteresiranih strani Večina zainteresiranih strani je opazila, da so se nekoliko povečali stroški, povezani z izvajanjem mehanizma obrnjene davčne obveznosti v določenih sektorjih. Na splošno med glavne stroške za podjetja sodi sprememba denarnega toka DDV in enkratni strošek uvedbe (npr. vključno z analizo izdelkov, za katere velja obrnjena davčna obveznost). Uvedba mehanizma obrnjene davčne obveznosti naj bi tudi povečala zapletenost pravilne določitve višine DDV, izdajanja računov in pregleda vhodnih računov, prejetih od drugih dobaviteljev. Ustvarja tudi nova tveganja za dobavitelje in stranke, na primer, ko dobavitelj napačno uporabi obrnjeno davčno obveznost, pri čemer se na računu DDV ne obračuna, ali v primerih, ko stranka sprejme račun, ki je bil napačno izdan z DDV, namesto da bi vseboval navedbo, da je treba uporabiti obrnjeno davčno obveznost, in posledično dobavitelju plača DDV. Obenem so zainteresirane strani prepričane, da so stroški sorazmerni s pridobljenimi koristmi. Poudarjeno je bilo, da so zakonita podjetja trdno prepričana, da uvedba obrnjene davčne obveznosti ustvarja enake konkurenčne pogoje, ki upravičujejo višje stroške izpolnjevanja obveznosti. Po mnenju nekaterih podjetij so bili nastali stroški potrebni za stabilizacijo trga. Številne zainteresirane strani povečanja stroškov izpolnjevanja obveznosti niso zaznale. Nekateri trdijo, da postopek obrnjene davčne obveznosti poenostavlja interne postopke in zmanjšuje nepotrebni denarni tok za davčne zavezance in davčne uprave. 3.2.6Druga vprašanja in pripombe Komisije Čeprav večjih težav v zvezi s preusmerjanjem goljufij v druge države članice ni bilo zaznati, je več držav članic poudarilo, da tveganje takega preusmerjanja narašča in da je mehanizem obrnjene davčne obveznosti uveden tudi kot preventivni ukrep, zlasti če so ukrep uvedle sosednje države članice. Tako je dejstvo, da ni bilo zaznati preusmerjanja goljufij v druge države članice, mogoče delno pripisati temu, da s preventivno uvedbo mehanizma obrnjene davčne obveznosti države članice zmanjšajo možnosti za preusmeritev goljufij. Glede preusmerjanja goljufij v druge sektorje je Komisija prejela številne zahteve držav članic, ki želijo uporabljati obrnjeno davčno obveznost za domače dobave nekaterih vrst blaga, ki niso navedene v členu 199a, vendar so pogosto tesno povezane z blagom, ki je zajeto v tem členu. Pogosto je bila kot razlog za takšne zahteve navedena preusmeritev v goljufivi verigi transakcij z blaga, pri katerem se je zadevna država odločila za uporabo obrnjene davčne obveznosti, na podobno blago, ki ga ni na seznamu. To kaže, da je domača obrnjena davčna obveznost ukrep, ki lahko v kratkem času reši konkreten problem goljufij z dobavo nekaterega blaga ali storitev, vendar pa povzroči preusmerjanje goljufij na drugo blago, pri katerih pogosto sodelujejo isti trgovci. To potrjuje navedbe nekaterih držav članic iz njihovih odgovorov. Zato pri ocenjevanju takšnih zahtev za odstopanja Komisija vedno vztraja, da morajo države članice obenem navesti, katere druge ukrepe uporabljajo ali nameravajo uporabiti za rešitev problema goljufij na področju DDV v zadevnem sektorju. Na koncu je več zainteresiranih strani iz gospodarstva podalo splošne pripombe o sektorskem mehanizmu obrnjene davčne obveznosti. Na splošno menijo, da neobvezni sistem obrnjene davčne obveznosti povečuje zapletenost poslovanja in zmanjšuje pravno varnost, zato je potrebno standardizirano in usklajeno izvajanje direktive o DDV. Nekatere izmed njih so poudarile, da je neobvezni sistem obrnjene davčne obveznosti le hiter ukrep, ne pa učinkovita dolgoročna rešitev, saj število goljufij na področju DDV na svetovni ravni z leti ni upadlo. Zato po njihovem mnenju potrebujemo zanesljivejši sistem, ki ne bo dopuščal goljufij. 3.3Obdobje najmanj dveh let za uporabo ukrepa iz člena 199a direktive o DDV V skladu s členom 199a(1) direktive o DDV lahko države članice uporabijo mehanizem obrnjene davčne obveznosti do 31. decembra 2018 za obdobje najmanj dveh let. Zahteva glede uporabe ukrepa najmanj dve leti se je izkazala kot ovira za nekaj držav članic, ki so želele uvesti mehanizem obrnjene davčne obveznosti v letu 2017 v boju proti na novo odkritim primerom goljufij na področju DDV pri dobavi blaga in/ali storitev s seznama iz člena 199a. Zadevne države članice so nazadnje morale vložiti zahtevo za odstopanje na podlagi člena 395 direktive o DDV v skladu s postopkom iz tega člena, zaradi česar je prišlo do zamude pri odzivu držav članic na problem goljufij. V zvezi s tem se zastavlja vprašanje, v kolikšni meri je dveletna omejitev koristna. 3.4Ocena ukrepa iz člena 199b direktive o DDV