Direktiva 2011/64/EU določa predpise EU glede strukture in stopenj trošarine, ki velja za tobačne izdelke. Zlasti opredeljuje in razvršča različne vrste tobačnih izdelkov, ki jih Direktiva zajema, glede na njihove značilnosti. V Direktivi je opredeljena tudi struktura trošarine za različne vrste izdelkov. Namen Direktive je zagotoviti pravilno delovanje notranjega trga in hkrati visoke ravni varovanja zdravja. Pravilno delovanje notranjega trga temelji na pogoju, da obdavčenje porabe izdelkov tega sektorja v državah članicah ne izkrivlja konkurence in ne ovira prostega pretoka teh izdelkov znotraj EU. V zvezi s tem bi morala Direktiva zagotoviti, da so tobačni izdelki pravilno obdavčeni v državi članici končne porabe. Ta vidik je pomemben, saj so v letu 2014 prihodki od trošarin za tobačne izdelke v nacionalne proračune držav članic prispevali skupno več kot 81 milijard EUR.

Za razliko od prejšnjih poročil se to poročilo ne osredotoča na zvišanje najnižjih stopenj trošarine, določeno v Direktivi 2011/64/EU. Številna zvišanja najnižje skupne trošarine so začela veljati šele pred kratkim, saj so bila nekaterim državam članicam odobrena prehodna obdobja, nekatera postopna zvišanja pa bodo šele začela učinkovati. Učinek teh ukrepov bo zato obravnavan v enem od prihodnjih poročil.

To poročilo predstavlja rezultate in zaključke zunanjega vrednotenja Direktive s teh dveh vidikov. Poleg tega zagotavlja pregled razpoložljivih statističnih podatkov, ki so jih sporočile države članice v zvezi z gibanjem tehtane povprečne cene (TPC), sprostitev v promet, davčnih prihodkov in davčnih obremenitev, povezanih s tobačnimi izdelki, od začetka veljavnosti Direktive leta 2011.

V skladu z odstavkom 1 člena 19 Direktive 2011/64/EU (v nadaljnjem besedilu: Direktiva) mora Komisija vsaka štiri leta predložiti poročilo o stopnjah in strukturi trošarine, ki so določene v tej direktivi. Poročilo mora upoštevati pravilno delovanje notranjega trga, dejansko vrednost stopenj trošarine in širše cilje Pogodbe, pripravljeno pa mora biti predvsem na podlagi podatkov, ki jih predložijo države članice. To poročilo je eno iz vrste poročil o primernosti predpisov EU o trošarinah, ki veljajo za tobačne izdelke, ki jih je Komisija predložila od leta 1992.

Komisija si v okviru programa REFIT prizadeva za to, da bi zakonodaja EU ustrezala svojemu namenu in dosegala svoje cilje s čim nižjimi stroški in čim manjšimi bremeni.

3. Zunanje vrednotenje Direktive

Za ovrednotenje učinkovitega delovanja Direktive je Generalni direktorat za obdavčenje in carinsko unijo (GD TAXUD) naročil zunanje vrednotenje (v nadaljnjem besedilu: vrednotenje) pri konzorciju, ki so ga ustanovile družbe Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership in Europe Economics.

Po posvetovanju z državami članicami in v skladu s programom REFIT je bilo dogovorjeno, da bo cilj vrednotenja ugotoviti možnosti za izboljšanje zakonodaje, s čimer bi se zmanjšali upravni stroški in bremena za nacionalne uprave in gospodarske subjekte, ter zvišati raven skladnosti in varnosti pri pobiranju trošarin za tobačne izdelke. Vrednotenje se je začelo izvajati decembra 2012, dokončano pa je bilo avgusta 2014. Izvedbo vrednotenja je nadzorovala usmerjevalna skupina, ki so jo sestavljali uslužbenci vseh ustreznih služb Komisije.

Treba je opozoriti, da je bilo vrednotenje dokončano pred sprejetjem novih smernic za boljše pravno urejanje 19. maja 2015, zato nekaterih obveznih elementov, ki so jih uvedle te smernice, ni bilo mogoče upoštevati. Prvič, vrednotenje je zbralo mnenja zainteresiranih strani s pomočjo ciljno usmerjenih anket in ne na podlagi odprtega javnega posvetovanja. Drugič, v skladu s cilji programa REFIT se je vrednotenje osredotočilo predvsem na vprašanja, povezana z uspešnostjo in učinkovitostjo.



3.1 Obseg vrednotenja

Kot prvi korak je vrednotenje začrtalo bistvene značilnosti trošarinskih sistemov za tobačne izdelke s sklicevanjem na dve osnovni direktivi, ki urejata te trošarine . Nato se je osredotočilo na zagotavljanje odgovorov na dogovorjena vprašanja vrednotenja. Ugotovitve vrednotenja so združene v sklope v skladu s temi vprašanji vrednotenja, ki so našteta v odstavku 3.3. Med vrednotenjem so bile ugotovljene tudi težave, ki so obravnavane v oddelku 4 tega poročila.

Vpliv najnižjih stopenj na varovanje zdravja ni bil zajet v vrednotenje, saj so številna zvišanja najnižje skupne trošarine začela veljati šele pred kratkim, zato bo za oceno tega vidika potrebnega več časa. Poleg tega so bila več državam članicam odobrena prehodna obdobja za doseganje najnižje trošarine za cigarete, ki bodo trajala do 31. decembra 2017. Najnižja skupna trošarina za drobno rezani tobak za kajenje se bo zviševala postopoma v obdobju do 1. januarja 2020.

3.2 Metodologija

Vrednotenje je bilo izvedeno v treh fazah: zasnova vrednotenja, zbiranje podatkov in analiza podatkov. V fazi zbiranja podatkov so bili tako državam članicam kot tudi gospodarskim subjektom poslani vprašalniki, ki jih je izpolnilo 27 držav članic in 48 gospodarskih subjektov. Prejetim izpolnjenim vprašalnikom so sledili telefonski klici in osebni intervjuji, v 7 izbranih državah članicah pa so bile opravljene tudi študije primerov. Ta faza je zajemala tudi sekundarno raziskavo in pregled literature. Poleg tega sta bili izvedeni kvalitativna analiza obstoječe zakonodaje, študij in ekonomske literature ter analiza razpoložljivih ekonomskih podatkov.

Na podlagi izpolnjenih vprašalnikov so bili ugotovljeni tako primeri dobre prakse kot tudi težave. V tretji fazi je izvajalec preučil in primerjal različne odgovore na vprašalnik in pripravil seznam težav, s katerimi se srečujejo davčne uprave in gospodarski subjekti. Nazadnje je oblikoval vrsto priporočil za obravnavo ugotovljenih težav.

3.3 Rezultati vrednotenja