1.Ozadje

Za proizvodnjo prepovedanih drog, kot so heroin, kokain in amfetamini, je potrebna uporaba kemikalij. Vendar imajo te kemikalije v prvi vrsti veliko različnih načinov zakonite uporabe, na primer pri proizvodnji zdravil, kozmetičnih izdelkov, plastike in parfumov. Te kemikalije se imenujejo predhodne sestavine. Storilci kaznivih dejanj, ki nameravajo predhodne sestavine uporabiti za nezakonito proizvodnjo drog, te sestavine redko sami proizvajajo, saj je za njihovo proizvodnjo pogosto potrebna obsežna infrastruktura. Zato poskušajo storilci kaznivih dejanj te snovi preusmeriti iz zakonite trgovine. Ta vzorec (na katerem sta do zdaj temeljili mednarodna zakonodaja in zakonodaja EU na področju predhodnih sestavin) pa se spreminja zaradi pojava tako imenovanih dizajnerskih predhodnih sestavin (glej str. 4 in naslednje).

Trgovina s predhodnimi sestavinami zaradi njihovih pomembnih zakonitih uporab sama po sebi ni prepovedana. Najboljši način za boj proti preusmerjanju teh kemikalij v proizvodnjo prepovedanih drog sta učinkovita spremljanje in nadzor zakonite trgovine z njimi. Zato je bil vzpostavljen poseben regulativni okvir na mednarodni ravni in ravni EU.

Na mednarodni ravni je bila 19. decembra 1988 na Dunaju sprejeta Konvencija Združenih narodov zoper nezakonit promet mamil in psihotropnih snovi iz leta 1988 (v nadaljnjem besedilu: konvencija ZN iz leta 1988), ki vsebuje določbe za preprečevanje preusmerjanja snovi, ki se pogosto uporabljajo za nezakonito proizvodnjo drog.

Na ravni EU so bili v ta namen sprejeti Uredba Sveta (ES) št. 111/2005 z dne 22. decembra 2004 o določitvi pravil za nadzor trgovine s predhodnimi sestavinami za prepovedane droge med Unijo in tretjimi državami (v nadaljnjem besedilu: uredba o zunanji trgovini) in Uredba (ES) št. 273/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o predhodnih sestavinah pri prepovedanih drogah (v nadaljnjem besedilu: uredba o trgovini znotraj EU) ter njune skupne delegirane in izvedbene uredbe. V nadaljnjem besedilu se bosta skupaj imenovali „uredbi“.

Ukrepi za preprečevanje preusmerjanja predhodnih sestavin in nedovoljenega prometa z njimi so bistven del akcijskega načrta EU za boj proti drogam za obdobje 2017–2020, ki je bil vzpostavljen v okviru splošne strategije EU na področju drog za obdobje 2013–2020. Nadzor predhodnih sestavin je ena od prednostnih nalog, opredeljenih v poglavju, ki obravnava zmanjšanje ponudbe drog. Boj proti preusmerjanju predhodnih sestavin in nedovoljenemu prometu z njimi je tudi med cilji agende in akcijskega načrta EU za boj proti drogam za obdobje 2021–2025. Zadevni ukrepi spadajo pod splošno strateško prednostno nalogo okrepiti varnost z motnjami na trgih z drogami.

V tem poročilu so predstavljeni rezultati ocene uredb, ki je bila opravljena med letoma 2017 in 2019. Podprta je bila s študijo, ki jo je Komisija naročila pri zunanjem izvajalcu. Izvedeni so bili tudi posvetovanja z zainteresiranimi stranmi in javna posvetovanja, razgovori ter delavnice za zainteresirane strani.

Pri ocenjevanju se je obravnavala zahteva obeh uredb, da se do 31. decembra 2019 „Evropskemu parlamentu in Svetu predloži poročilo o izvajanju in delovanju [navedenih uredb], zlasti o morebitni potrebi po uvedbi dodatnih ukrepov za spremljanje in nadzor sumljivih poslov s snovmi, ki niso na seznamu“.

2.Ugotovitve ocenjevanja

Ocenjeni so izvajanje, učinkovitost, uspešnost, ustreznost, skladnost in dodana vrednost EU uredb.

2.1.Izvajanje

Uredbi o predhodnih sestavinah se neposredno uporabljata v državah članicah. Zato ju državam članicam ni treba prenesti v nacionalno zakonodajo.

Najpomembnejši akterji pri preprečevanju preusmerjanja so izvajalci, ki sodelujejo v zakoniti trgovini (proizvajalci, distributerji, posredniki, uvozniki, izvozniki in trgovci na debelo). V skladu z zakonodajo morajo sprejeti ukrepe proti kraji, preverjati dobro vero svojih kupcev, odkrivati sumljive posle in opozarjati organe. Učinkovito partnerstvo med industrijo in organi je zato temelj izvajanja regulativnega okvira.

Uredbi se uporabljata za predhodne sestavine, ki so opredeljene kot „snovi s seznama“ in navedene v prilogah k uredbama. Vključujeta pa tudi nekatere določbe, ki se uporabljajo za „snovi, ki niso na seznamu“, zlasti potrebo po poročanju organom o sumljivih poslih. Predhodne sestavine, ki niso na seznamu, so snovi, ki se lahko uporabljajo za proizvodnjo prepovedanih drog, čeprav niso navedene v zakonodaji EU o predhodnih sestavinah. Najpogosteje uporabljene snovi, ki niso na seznamu, so vključene na seznam EU za prostovoljno spremljanje snovi, ki niso na seznamu. Ta seznam je zaupen in se predloži samo zaupanja vrednim gospodarskim subjektom, ki so pozvani, naj organom poročajo o sumljivih poslih v zvezi s snovmi na seznamu.

Kemikalije so „na seznamu“, tj. uradno vključene v uredbi, če stroški vključitve na seznam za izvajalce in pristojne organe ne bi bili večji od koristi strožjega nadzora ali ker se lahko snovi enostavno nadomestijo za proizvodnjo prepovedanih drog.

Zahteve uredb so prilagojene v skladu z ustreznostjo in pomembnostjo snovi za proizvodnjo prepovedanih drog, ki so združene v več kategorij (tri kategorije za trgovino znotraj EU in štiri kategorije za zunanjo trgovino).

V tej oceni je bilo ugotovljeno, da se izvajanje uredb med državami članicami znatno razlikuje. To je med drugim posledica različnega obsega človeških virov, ki ga različne države članice namenijo tem nalogam, znatnih razlik v pogostosti preverjanj imetnikov licenc ali registracije na kraju samem, različnih razlag opredelitve zmesi, ki vsebujejo predhodne sestavine, ravni kazni, ki se uporabljajo za kršitve uredb, ter velikih razlik v številu uradnih obvestil o sumljivih poslih v različnih državah članicah. Precejšen del razlik pa je posledica različnih okoliščin na ravni držav članic. Med državami članicami so na primer velike razlike v obsegu in razvitosti kemičnih industrij. Poleg tega se med državami članicami zelo razlikuje obseg proizvodnje prepovedanih drog, kar vpliva na pomembnost, pripisano politiki na področju predhodnih sestavin. Poleg tega je mogoče razlike v tem, koliko pozornosti države članice namenijo spremljanju nekaterih predhodnih sestavin, pojasniti z velikimi razlikami v zvezi s tem, katere prepovedane droge povzročajo največ zdravstvenih ali socialnih težav. Na primer, država članica, v kateri ni proizvodnje ali uživanja prepovedanega metamfetamina ali je ta zelo majhna, morda ne bo namenila posebne prednosti spremljanju predhodnih sestavin, ki so potrebne za proizvodnjo prepovedanega metamfetamina. Kljub temu je morda pri nekaterih od teh razlik, na primer pri bistvenih razlikah v kaznih za kršitev zakonodaje EU na področju predhodnih sestavin, potrebna dodatna pozornost, zlasti da se oceni, ali so odvračilne, učinkovite in sorazmerne.

2.2.Učinkovitost

Analize na podlagi domnevne proizvodnje prepovedane droge