To poročilo o misiji okrepljenega nadzora na Madžarskem se pošlje Svetu v skladu s členom -11(4) Uredbe (ES) št. 1466/97. Kot je predvideno v členu -11(5) Uredbe (ES) št. 1466/97, so bile začasne ugotovitve navedene misije že poslane madžarskim organom, da podajo svoje pripombe.

Madžarska – postopek zaradi znatnega odklona

Misija okrepljenega nadzora, 26. septembra 2019

Poročilo

1. Uvod

Madžarska je od pomladi 2018 v postopku zaradi znatnega odklona. Svet je junija 2018 v skladu s členom 121(4) Pogodbe ugotovil, da je na Madžarskem leta 2017 prišlo do znatnega odklona od srednjeročnega proračunskega cilja. Svet je izdal priporočilo, v katerem je Madžarsko pozval, naj sprejme potrebne ukrepe politike za odpravo odklona. Decembra 2018 je Svet ugotovil, da Madžarska ni sprejela učinkovitih ukrepov in izdal revidirano priporočilo. Vendar pa Madžarska tudi v odgovor na revidirano priporočilo ni sprejela učinkovitih ukrepov.

Junija 2019 je bil zaradi neskladnosti s preventivnim delom Pakta za stabilnost in rast v letu 2018 začet nov postopek zaradi znatnega odklona. Komisija je 5. junija 2019 Madžarski izdala opozorilo, da je leta 2018 ponovno prišlo do odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, in Svetu predlagala, naj začne nov postopek zaradi znatnega odklona. Svet je Madžarsko pozval, naj sprejme ukrepe za zagotovitev, da nominalna stopnja rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov ne bo presegla 3,3 % BDP v letu 2019 in 4,7 % BDP v letu 2020, kar ustreza letni strukturni prilagoditvi v višini 1,0 % BDP v letu 2019 in 0,75 % BDP v letu 2020, pri čemer je priporočeni strukturni napor v letu 2020 odvisen od skladnosti z zahtevano prilagoditvijo v letu 2019.

Do datuma tega dokumenta ni bilo nobenih znakov glede morebitnih dodatnih načrtovanih popravljalnih ukrepov, ki bi jih nacionalni organi sprejeli v odgovor na priporočilo Sveta za leto 2019. V skladu s pomladansko napovedjo Komisije iz leta 2019 naj bi se primanjkljaj z 2,2 % BDP v letu 2018 znižal na 1,8 % BDP v letu 2019, kar je v skladu s ciljem nacionalnih organov iz konvergenčnega programa za leto 2019. Vendar je ocenjeni fiskalni napor za leto 2019 pokazal na neskladnost s priporočilom Sveta. Makroekonomski kazalniki, objavljeni za prvo polovico leta 2019, kažejo na boljše makroekonomsko okolje od pričakovanega v letu 2019, saj realna in nominalna rast BDP presegata napovedi nacionalnih organov in Komisije. Zasebna potrošnja je rasla zaradi močnega trga dela in nadaljnjega zmanjšanja prispevkov delodajalcev za socialno varnost. To je privedlo do ugodnih proračunskih podatkov za leto 2019, ki kažejo, da je fiskalni primanjkljaj v višini 1,8 % BDP dosegljiv, tj. v skladu s ciljem nacionalnih organov. Vendar v odgovor na priporočilo Sveta niso bili sprejeti nobeni dodatni ukrepi za leto 2019.

V proračunu za leto 2020, sprejetem 12. julija 2019, je bil ciljni fiskalni primanjkljaj z 1,5 % v prejšnjih osnutkih znižan na 1 % BDP. V pomladanski oceni ni bilo mogoče upoštevati proračuna, saj je bil sprejet po datumu sprejetja priporočil Sveta. Ciljni primanjkljaj za leto 2020, določen v proračunu, znaša 1 % BDP, kar je 0,5 odstotne točke manj od cilja 1,5 % BDP iz konvergenčnega programa za leto 2019, objavljenega konec aprila. Ta nižji ciljni primanjkljaj je dosežen predvsem z višjimi davčnimi prihodki od pričakovanih in nižjimi odhodki, ki so predvsem posledica zmanjšanja naložb. Hkrati proračun za leto 2020 vključuje tudi ekspanzivne ukrepe iz „načrta ukrepov za zaščito gospodarstva“, ki ga je vlada sprejela 30. maja 2019.

Komisija je misijo okrepljenega nadzora izvedla 26. septembra 2019. Misija je bila izvedena na podlagi člena -11(2) Uredbe (ES) št. 1466/97. Udeleženci misije so se srečali z državnim sekretarjem za javne finance na Ministrstvu za finance Petrom Benom Banaiem, izvršnim direktorjem, pristojnim za gospodarske znanosti in prednostne zadeve pri Magyar Nemzeti Bank Danielom Paletaiem ter predsednikom fiskalnega sveta Arpadom Kovacsem. Cilji misije so bili zbrati podrobne informacije o fiskalnih gibanjih v letu 2019, proračunu za leto 2020, sprejetem julija 2019, in fiskalnih ukrepih, ki jih načrtujejo organi, opozoriti na fiskalna tveganja, povezana s pričakovano upočasnitvijo gospodarske rasti, in spodbuditi skladnost s priporočilom o začetku postopka zaradi znatnega odklona. To poročilo temelji na informacijah, ki so bile pridobljene do misije in med njo.

2. Ugotovitve misije

Delegacija Komisije je izpostavila, da je gospodarstvo v ugodnih gospodarskih razmerah in da se je splošni fiskalni položaj izboljšal (javnofinančni primanjkljaj in dolg se zmanjšujeta). Misija je potrdila dobre makroekonomske rezultate Madžarske v letu 2018 in v prvi polovici leta 2019. Ta gibanja skupaj z novim ambicioznim fiskalnim ciljem za leto 2020 kažejo na izboljšanje v primerjavi z zadnjimi leti. Vendar pa se pričakuje, da bodo zunanji in ciklični dejavniki, ki podpirajo rast v zadnjih letih, po upočasnitvi v nekaterih ključnih zahodnih gospodarstvih in v sektorjih, ki imajo vse pomembnejšo vlogo za madžarsko gospodarstvo, postopoma izgubili učinek. Madžarski organi so se strinjali, da bo Madžarska ob zmanjšani rasti v EU težko ohranila stopnje rasti iz preteklih let, in priznali, da je glavna skrb madžarske vlade prihodnja rast in ne fiskalna politika. Misija je na koncu opozorila na priporočilo Sveta, naslovljeno na Madžarsko, in poudarila, da je treba izkoristiti te pozitivne razmere za utrditev fiskalnega položaja in nadaljnje zmanjšanje javnega dolga.

Kljub makrofinančnim in fiskalnim rezultatom, ki so doslej boljši od pričakovanih, so organi potrdili, da ne nameravajo popraviti ciljnega primanjkljaja za leto 2019 niti nadalje zmanjšati javnega dolga. V letu 2019 se nameravajo držati prvotnega ciljnega primanjkljaja sektorja država v višini 1,8 % BDP, kot je bil določen v proračunu za leto 2019, odobrenem julija 2018, in potrjen v konvergenčnem programu za leto 2019. V primerjavi s prvotno odobrenim proračunom za leto 2019 so na voljo precejšnji dodatni prihodki. Hkrati se pričakuje, da bodo te v celoti absorbirali višji odhodki, zlasti zaradi finančnega popravka v zvezi s skladi EU, o katerem se je Madžarska pred kratkim dogovorila s Komisijo zaradi zlorabe sredstev EU. Popravek v letu 2019 je povezan s projekti, ki so se izvajali v obdobju 2017–2019, in naj bi po pričakovanjih poslabšal proračunski saldo za 0,3 % BDP. Preostali znesek finančnega popravka, tj. približno 0,3 % BDP, bo prenesen na prihodnja leta. Poleg tega se pričakuje, da bo uporaba „demografskega programa“ (zaradi večjega števila zahtev in višje povprečne vrednosti zahtevanega posojila pred rojstvom otroka) višja od načrtovane. Za slednjega so organi povečali oceno tudi za naslednje leto.

Nacionalni organi so potrdili, da je poraba na koncu leta vedno znova čezmerna, vendar so poudarili, da se je lani zmanjšala zaradi upoštevanja priporočila v zvezi s postopkom zaradi znatnega odklona. Nacionalni organi so v zadnjih treh letih (2016–2018) pripravljali proračun na podlagi sistematično previdnih fiskalnih projekcij in uporabili fiskalni manevrski prostor, ki se je nabral skozi leto, za nenamensko porabo ob koncu leta. Madžarski organi so poudarili, da ti odhodki ob koncu leta niso ponavljajoči in so namenjeni za naložbe in da se je vlada konec leta 2018 v skladu s priporočilom v zvezi s postopkom zaradi znatnega odklona odločila, da ne bo uporabila celotnega manevrskega prostora, ki je bil na voljo. Brez te porabe bi lahko bil fiskalni položaj boljši.

Ciljni primanjkljaj za leto 2020 je ambicioznejši, kot je bilo sprva načrtovano, zaradi izkoriščanja ugodnih razmer za pospešitev konsolidacije javnih financ, kot je to priporočil Svet. V proračunu za leto 2020 je ciljni primanjkljaj popravljen na 1 % BDP, kar je ambicioznejše od cilja 1,5 % BDP iz konvergenčnega programa za leto 2019. Nacionalni organi so med pomembnejšimi dejavniki, ki naj bi zagotovili dosego ambicioznejšega fiskalnega cilja v letu 2020, izpostavili boljše makroekonomske razmere od pričakovanih, ukrepe za povečanje izpolnjevanja davčnih obveznosti, ki jih je treba še določiti, in omejitev odhodkov. Hkrati so leto 2023 ohranili kot ciljno leto, v katerem želijo doseči uravnotežen proračun v nominalnem smislu. Tako popravljeni ciljni primanjkljaj za leto 2020 pomeni hitrejšo pot do tega cilja. Nacionalni organi namreč za leta 2021, 2022 in 2023 načrtujejo ciljne primanjkljaje v višini 0,7 %, 0,4 % oziroma 0,0 % BDP. V konvergenčnem programu za leto 2019 je bilo za ista leta predvideno zniževanje primanjkljaja po stopnjah 1,2 %, 0,5 % oziroma 0,0 % BDP. Na splošno novi nominalni cilji za leto 2020 v skladu z izračuni ministrstva za finance v strukturnem smislu pomenijo večje izboljšanje od napora, ki ga je priporočil Svet, in preseganje srednjeročnega proračunskega cilja – ki je določen kot strukturni primanjkljaj v višini 1,0 % BDP – že v letu 2021.

Nacionalni organi pričakujejo, da bodo prihodki v letu 2019 znatno višji od predvidenih, kar bo imelo pozitiven učinek osnove v letu 2020. Napovedi glede prihodkov v letu 2020 le delno temeljijo na diskrecijskih ukrepih na strani prihodkov ali ukrepih glede porabe, pri čemer je edini novi ukrep povečanje trošarin. Medtem ko nacionalni organi niso popravili makroekonomskega scenarija, so pri rasti prihodkov že upoštevani višji prihodki, pričakovani v letu 2019, s precejšnjim pozitivnim učinkom osnove za leto 2020. Ni pa jasno, ali in kdaj bodo uvedeni novi ukrepi.

Nacionalni organi pripravljajo nove ukrepe za povečanje izpolnjevanja davčnih obveznosti in omejitev sive ekonomije, vendar brez jasne časovnice za njihovo sprejetje. Novi ukrepi bodo gradili na uspehu podobnih ukrepov, sprejetih v zadnjih letih. Nacionalni organi so poudarili izrazito zmanjšanje vrzeli pri pobiranju DDV, ki naj bi se z 21 % leta 2013 zmanjšala na 9 % v letu 2018, kar je precej pod povprečjem EU, ki znaša okoli 10 % (vir: Evropska komisija). Po ocenah naj bi k zmanjšanju vrzeli pri pobiranju DDV prispevala zlasti uvedba spletnega izdajanja računov za večja podjetja julija 2018, pričakuje pa se, da se bodo učinki ukrepa v določeni meri prenesli tudi v leto 2019. Nacionalni organi so leta 2013 uvedli dve poenostavljeni davčni shemi (Kata in Kiva) za mala in srednja podjetja, namenjeni boju proti sivi ekonomiji, ki sta se doslej izkazali za kar uspešni pri pobiranju prihodkov. Nacionalni organi so trenutno aktivni na dveh področjih: (i) sprejetje novih ukrepov za boj proti sivi ekonomiji, na primer spodbud za uporabo elektronskih plačilnih sredstev; in (ii) poenostavitev upravnih davčnih obveznosti za podjetja, ki naj bi po ocenah med drugim zmanjšala število ur, ki jih podjetja porabijo za obveznosti prijave davkov (s trenutno 277 (vir: Paying taxes 2019, PwC) na manj kot 100 ur), ter uvedba sistema vnaprej izpolnjenih obrazcev za DDV, predvidoma leta 2021. Nacionalni organi še niso mogli razkriti podrobnosti o novih ukrepih, kar se tiče časovnice, pa se po njihovem mnenju lahko jeseni 2019 začne revizija davčnega zakona, tako da bi ukrepi začeli veljati v drugi polovici leta 2020.

Pričakuje se, da bo konsolidacija javnih financ v letu 2020 dosežena predvsem zaradi predvidenega omejenega obsega odhodkov. V proračunu za leto 2020 so bile določene zgornje meje za odhodke, glavno področje za znižanje odhodkov pa so bile javne naložbe, zlasti v gradbenem sektorju (stavbe), ki je v fazi razcveta. Znižanje odhodkov za projekte, ki jih financira država, po pričakovanjih ne bo negativno vplivalo na gospodarsko rast zaradi omejitev zmogljivosti na strani ponudbe v gospodarstvu in pričakovanega privabljanja zasebnih naložb. Kot primer projektov, pri katerih so se omejili odhodki, so organi omenili „program sodobno mesto“, pri katerem so bili odhodki v letu 2020 nižji od pričakovanih (85 milijard HUF v primerjavi s prvotno ocenjenimi 135 milijardami HUF). Hkrati naj bi bile druge postavke odhodkov bolj dinamične, npr. zaradi obsežnejše uporabe „demografskega programa“ in razširitve stanovanjskega programa.