[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 28.09.2005

KOM(2005) 466 končno

DELOVNI DOKUMENT KOMISIJE

Boljša ureditev in tematske strategije za okolje{SEK(2005) 1197}

V času zadnjih štirih let je EU uvedla in izvajala obsežno agendo za izboljšanje zakonodajnega okolja.

Naslednja generacija okoljske politike in tematske strategije, se pripravljajo v skladu z načeli te agende „boljše ureditve“. Ta dokument opisuje, kako se ta načela uporabljajo, in bo služil kot ozadje politični razpravi o „boljši ureditvi in tematskih strategijah“, ki bo organizirana oktobra 2005 na Svetu za okolje.

1. UVOD

Evropska komisija si že vrsto let aktivno prizadeva izboljšati zakonodajne prakse za vrsto let, kot je nadaljevanje Bele knjige o evropski upravi[1], da bi zagotovila visoko kakovost zakonodajnih predlogov – enostavni, ustrezni in učinkoviti. To vključuje izboljšanje kakovosti zakonodajnih predlogov z izboljšanjem baze znanja[2], sodelovanje v obsežnih posvetovanjih pri pripravljanju zakonodajnih predlogov[3] in zahtevo po celoviti presoji vpliva vseh glavnih političnih in zakonodajnih predlogov[4]. Komisija tudi poenostavlja zakonodajo EU[5] in odpravlja nepotrebne postopke z zagotavljanjem, da se upravni stroški[6] za predloge preučujejo s presojo vpliva, s spreminjanjem obstoječe zakonodaje ob upoštevanju praktičnih izkušenj in z umaknitvijo predlogov, ki čakajo na sprejetje in morda niso v skladu s prednostnimi nalogami Lizbonske strategije Komisije, ker morda niso popolnoma v skladu s standardi boljše ureditve. Del uvajanja „boljše ureditve“ vključuje izboljšano obrazložitev potrebe in dodano vrednost poseganja na ravni Skupnosti, med drugim z izboljševanjem vsebine obrazložitvenega memoranduma, priloženega k predlogom. Prilagoditve zakonodaje znanstvenemu in tehnološkemu razvoju je bila uvedena s sistematično vključitvijo ponovnega pregleda in klavzule o reviziji pravnih aktov.

Komisija je obštevilnih priložnostih poudarila, da „boljša ureditev“ ni ista stvar kot ‘deregulacija’. Pomeni izboljšanje evropskih politik in doseganje ciljev politik v korist vseh gospodarskih udeležencev (poslovni udeleženci, javni organi) na najmanj obremenilen in stroškovno najbolj učinkovit možni način. Zahteva, da se politike na različnih področjih vzajemno podpirajo ter da so skladne in da so kompromisi jasno opredeljeni. „Boljša ureditev“ je namenjena lažji rasti in ustvarjanju delovnih mest ob istočasnem vzdrževanju visoke ravni socialne okoljske zaščite v skladu s Strategijo EU za trajnostni razvoj. To je bilo poudarjeno v sporočilu o „bolje oblikovanih predpisih za rast in delovna mesta v EU“[7] marca 2005, ki je prispevalo k učinkovitemu izvajanju Lizbonske strategije.

Evropska okoljska politika, ki je stara okoli trideset let, je postopoma uveljavila zamisli, ki so sedaj postale običajna praksa v ‘boljših ureditvah’. Postopek posodobitve in poenostavitve se odraža v sprejetju Okvirne direktive[8] o vodah leta 2000, ki je izboljšala zakonodajo Skupnosti o vodah z nadomestitvijo sedmih prejšnjih direktiv o površinskih vodah, vodah z ribjim življem, vodah za lupinarje, podtalnici in nevarnih snoveh, izpuščenih v vodno okolje.

Glavno prizadevanje na področju okolja v ‘boljših ureditvah’ se bo odražalo v sedmih tematskih strategijah, ki bodo predstavljene v prihodnjih mesecih. V nadaljevanju bo pregledano, kako to poteka, s poudarkom zlasti na presoji vpliva, posvetovanju in poenostavitvi.

2. SEDEM TEMATSKIH STRATEGIJ

6. okoljski akcijski program[9] zahteva pripravo sedmih tematskih strategij o:

- onesnaženosti zraka

- morskem okolju

- trajnostni rabi virov

- preprečevanju nastajanja odpadkov in recikliranju

- trajnostni rabi pesticidov

- zaščiti tal

- mestnem okolju

Strategije o zraku, odpadkih in pesticidih proučujejo in bodo revidirale politiko in/ali zakonodajo na področjih, kjer obstaja dolgoleten in obširen skupek zakonodaje Skupnosti. Ostale strategije bodo sprejele nove okoljske izzive in zanje nudile celovite rešitve. Strategija o virih bo zagotovila analitičen okvir za politike trajnostne proizvodnje in porabe, vključno z ravnanjem z odpadki. Strategija o tleh in morju bo dopolnila politiko o zraku in vodi, da bi pokrila osnovna okoljska sredstva javnega obveščanja. Strategija o mestih bo preiskovala posebne probleme mestnega okolja in preverila trajnostni promet, trajnostno gradnjo in integrirano okoljsko upravljanje. Tematske strategije bodo ključni mehanizmi izvajanja v okviru 6. okoljskega akcijskega programa, ki sam po sebi predstavlja prispevek okolja k Strategiji EU za trajnostni razvoj. (glej Prilogo)

Tematske strategije bodo zagotovile obsežno analizo zadev po temah s pregledom obremenjenosti in vplivov na posebne okoljske teme (na primer onesnaževalci zraka, kot so posebne snovi, ki imajo negativne učinke na zdravje, izguba biotske raznovrstnosti), vplivi, ki zadevajo več okoljskih tem (podnebne spremembe, izguba biotske raznovrstnosti), in povezave med vplivi na okolje in sektorskimi politikami (kot je vpliv prometa, energije, kmetijstva na zrak, tla, vodo itd.). Njihov cilj je poiskati ustrezno ravnovesje med varstvom okolja in lizbonskimi cilji rasti ter delovnimi mesti. Pregledovali bodo obsežno vrsto možnosti in mešanico raznolikih politik, vključno z uporabo inštrumentov, ki temeljijo na trgu, tehnološkega zmanjševanja zaposlenosti in inovativnosti, da bi se ugotovljenih problemov lotili na strateški in učinkoviti način. Temeljili bodo na dolgoročnem načrtu, ki postavlja okvir za dejavnosti Skupnosti in držav članic v naslednjih dveh desetletjih, tj. s predlaganjem strateških ciljev kot tudi raziskovanjem kratko- in srednjeročnih ukrepov, ki bodo podrobno pregledani s presojo vpliva. Njihov cilj bo prispevati k izpolnjevanju globalnih obveznosti EU. To bo pomagalo zagotoviti večjo pravno in ureditveno varnost ter stabilen okvir, znotraj katerega lahko javni sektor, gospodarske družbe in posamezniki bolje načrtujejo.

Vsaka strategija bo imela obliko paketa, ki vsebuje

- celovit pristop ob tematskih zadevah, ki so predstavljene v sporočilu, s poudarjanjem vprašanj in predlaganih rešitev;

- zakonodajne predloge za nekatere strategije;

- presojo vpliva.

3. UPORABA BOLJšE UREDITVE

Tematske strategije temeljijo na presojah vpliva in so pripravljene s posebnim poudarkom na posvetovanju z zainteresiranimi stranmi, poenostavitvi in medsektorskih vprašanjih ter povezavah.

3.1. Presoja vpliva

Presoje vpliva so bile izvedene ali potekajo za vse tematske strategije, da se zagotovi, da so odločitve sprejete na podlagi najboljših razpoložljivih podatkov. Presoje vpliva analizirajo zadeve, vzročne odnose in povezave, kdo je vpleten in ustreznost poseganja na ravni EU. Ta analiza ima namen poglobiti razumevanje zadev in osnovnih načel okoljskih problemov ter socialnih in gospodarskih posledic predlaganih ukrepov. Ocenjuje se vrsta morebitnih možnosti politik, vključno z možnostjo sprememb v politiki. Preverjajo se druge možnosti predpisa, kot je uporaba inštrumentov, ki temeljijo na trgu. Na primer v zvezi z uporabo pesticidov je bila izvedena podrobna analiza obdavčenja in taks za odstranitev embalaže. Strategije bodo preverjale različna sredstva, ki se lahko uporabljajo v mešanici raznolikih politik, vključno z raziskovalnim in tehnološkim razvojem.

Pri izbiri možnosti se bodo upoštevala načela subsidiarnosti in sorazmernosti. Na primer v skladu s strategijami o virih in preprečevanju nastajanja odpadkov in njihovem recikliranju glede bistvenih razlik v rabi virov in vzorcih proizvodnje v EU morajo države članice najti najbolj primeren način za doseganje želenih ciljev. Strategija o morju bo oblikovana tako, da bo upoštevala raznolikost različnih morij in predlaga regionalni pristop za ekosisteme.

Pregledujejo se gospodarski – vključno z vplivi na konkurenčnost industrije EU –, socialni in okoljski vplivi možnosti politik. To vključuje analizo stroškov in koristi. Obseg količinske opredelitve vplivov in monetizacija stroškov ter koristi sta različna od strategije do strategije. Nekatere strategije (o virih, mestih) bodo postavile načela in predlagale nove pristope; analiza njihovih vplivov je kakovostne narave, ker ni prisotnih zavezujočih izvedbenih ukrepov. Druge strategije, kot so o morju in tleh, bodo določale srednje- do dolgoročne cilje in prepuščajo natančno opredelitev posebnih ukrepov ter količinsko opredelitev njihovega vpliva najbolj primerni upravni ravni v prihodnosti.

V nasprotju s tem bodo presoje vpliva za strategiji o zraku in pesticidih vključevale bolj merljive analize, z denarno izraženimi stroški in koristmi. Združeno oblikovanje, na primer med pripravljanjem tematske strategije o zraku, je pospešilo določitev števila dolgoročnih scenarijev z različnimi vplivi na človekovo zdravje, okolje in konkurenčnost, vsako predstavljeno z ustreznimi stroški in koristmi.

Delo presoje vpliva, ki se opravlja med pripravljanjem strategij, bo dovolilo izbiro boljših možnosti, pri katerih so pričakovane koristi večje kot stroški. Ker so stroški rabe sanacijskih ukrepov višji kot pri pravočasnih inovativnih, preventivnih aktivnostih, se pregledajo tudi stroški neukrepanja. Poleg tega presoje vpliva upoštevajo vlogo, ki jo lahko kot gonilna sila igra dobro oblikovan okoljski predpis pri inovativnosti in razvijanju čistih tehnologij.

3.2. Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Priprava strategij zahteva glavne napore pri posvetovanju in uporabi strokovnega znanja ter izkušenj obsežne vrste zainteresiranih strani. Vsaka strategija je rezultat temeljitega postopka posvetovanja – prvič je bila predstavljena vrsta dokumenta „Zelena knjiga“, ki navaja vprašanja in možne pristope za postopanje z njimi. Ti dokumenti so bili nato predmet obsežnih posvetovanj v delovnih strokovnih skupinah, postopku presoje vpliva in na internetu – postopek, ki traja vrsto let. Evropski parlament in Svet sta razpravljala o teh dokumentih in sprejela sklepe.

Posvetovanja so potekala z obsežno vrsto zainteresiranih strani – strokovnjaki iz držav članic, akademiki, podjetniška in trgovska združenja, posamezne gospodarske družbe, NVO, drugi predstavniki civilne družbe in širše javnosti. Posvetovanja so vključevala redna srečanja strokovnjakov, konference, specializirane delavnice in internetna posvetovanja za vse strategije. Slednja so vzbudila precejšen interes, samo za strategijo o zraku je bilo predloženih 11 000 odmevov.

Obsežna posvetovanja so omogočila pripravljanje strategij na podlagi najbolj uporabne znanosti in upoštevanje pomislekov strokovnih delavcev, ki bodo v prihodnosti morali omogočiti izboljšano izvajanje.

3.3. Poenostavitev

V navedenih področjih, kjer obstajata politika in zakonodaja, kot npr. za zrak in odpadke, je poenostavitev cilj tematskih strategij. Želijo poenostaviti obstoječo zakonodajo, pojasniti opredelitve, odpraviti dvoumnosti in predlagati načine za omogočanje izboljšanega izvajanja. Strategija o onesnaževanju zraka bo na primer združila pet obstoječih ločenih delov zakonodaje o kakovosti zraka v eno samo direktivo; usklajene bodo opredelitve, razveljavljene in revidirane zastarele določbe ter črtane podvojitve.

Tematske strategije bodo, v kolikor je mogoče, uporabljale obstoječe inštrumente in politike namesto novih političnih predlogov, da bi se dosegli novi politični cilji. Na primer strategija o pesticidih je bila oblikovana v tesnem sodelovanju z revizijo Direktive 91/414/EGS o odobritvi pesticidnih aktivnih snovi. Kjer strategije zahtevajo izvajanje ukrepov za posebne proizvode, se ti prvotno izvajajo prostovoljno v okviru integrirane politike do proizvodov in kjer je treba spodbujati ekološko učinkovite inovacije, v okviru akcijskega načrta za okoljske tehnologije[10].

Da bi dosegli poenostavitev in zmanjšali upravne stroške, se pri pripravljanju tematskih strategij pregleda tudi uskupinjenje, posodobitev in racionalizacija zahtev za spremljanje in poročanje v okoljski zakonodaji. Rešitev je v modernizaciji – na poti k deljenim informacijskim sistemom, ki izpolnjujejo zahteve okoljskih politik Skupnosti, načrtovalcev politike in javnosti, s čim manjšim upravno obremenjenostjo. Pri pripravi vsake tematske strategije se pregleda obstoječe sisteme in zahteve ter se oblikuje vse nove pobude za zagotavljanje dostopnih podatkov, ki bodo odražali trenutno stanje okolja na evropski ravni in prispevali k izboljšanemu oblikovanju politike.

3.4. Uporaba povezav in sinergij

Istočasni razvoj tematskih strategij je zagotovil priložnost za temeljiti pregled povezav med političnimi področji in bolj sistematičnega načrta in sprememb programov pri ostali okoljski zakonodaji. Z izboljšanim razumevanjem povezav bo mogoče uporabljati sinergije in sprejeti ukrepe, ki se medsebojno dopolnjujejo pri različnih strategijah. Na primer prizemni ozon je onesnaževalec zraka, ki vpliva na zdravje človeka v mestnih območjih in biotsko raznovrstnost. Je tudi neposredni toplogredni plin. Tako bodo ukrepi, ki zmanjšujejo njegovo koncentracijo, pomagali doseči boljšo kakovost zraka, klimatske spremembe in cilje mestne okoljske politike. Tematska strategija o onesnaževanju zraka predlaga spremembe pri spremljanju kakovosti zraka, tako da lahko služi tudi okolju in zdravju, biotski raznovrstnosti, tlem, mestnim in morskim potrebam po informacijah.

Priprava tematskih strategij je ponovno poudarila, da reševanje okoljskih problemov zahteva integracijo okoljskih zadev v področja drugih sektorskih politik, kot so kmetijstvo, promet, energija in raziskovanje. To je ključno pri zagotavljanju prispevka strategij za širši cilj trajnostnega razvoja. Tematske strategije bodo postavile okvir za prizadevanja združitve v naslednjih letih – zagotavljale bodo jasnost tam, kjer so prizadevanja združitve dolgoročno najbolj potrebna. Tematske strategije bodo zagotavljale tudi skladen političen kontekst za financiranje Skupnosti v okviru naslednjih finančnih načrtih. Na primer raziskovalne prednostne naloge bo na različnih tematskih področjih podpiral 7. okvirni raziskovalni program, kasnejši programi kot tudi program za konkurenčnost in inovacije okoljske tehnologije.

4. SKLEPNA UGOTOVITEV

Pri pripravi tematskih strategij se pozornost posveča izboljšanju oblike ureditvenih ukrepov, tako da se omogoči učinkovito izvajanje, zniževanje stroškov in optimizacija koristi. Tematske strategije tako sprejemajo izziv prednostne naloge boljše ureditve Komisije[11]. Njegov cilj je postaviti temelje za doseganje zdravega evropskega okolja na stroškovno najbolj učinkovit možni način, tako da lahko cilji okolja potekajo vzporedno s trajnostno rastjo in ustvarjanjem delovnih mest, izboljšanjem kakovosti življenja in zdravja evropskih državljanov ter s tem izpolnjujejo našo obveznost do trajnostnega razvoja.

[1] COM(2001) 428 konč. („Bela knjiga o evropski upravi“); COM(2002) 275 konč. („Evropska uprava: boljša priprava zakonodaje“); COM(2002) 278 („Akcijski načrt za poenostavitev in izboljšanje zakonodajnega okolja“); COM(2003) 71 konč. („Posodobitev in poenostavitev pravnega reda Skupnosti“)

[2] COM(2002)713 („Zbiranje in uporaba strokovnega znanja Komisije – načela in smernice – Izboljšanje baze znanja za boljše politike”)

[3] COM(2002) 277 konč. (“Na poti k povečani kulturi posvetovanja in dialoga – Splošni principi in minimalni standardi za posvetovanje Komisije z zainteresiranimi stranmi”)

[4] COM(2002) 276 konč. Presoja vpliva

[5] COM(2003) 71 konč. Posodobitev in poenostavitev pravnega reda Skupnosti

[6] V delovnem dokumentu služb Komisije „Zmanjšanje upravnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje“ (SEC (2005)175, 16. marec 2005) je Komisija objavila lansiranje pilotne faze glede na razvoj skupne metodologije za merjenje upravnega bremena.

[7] Cf. COM(2005) 97.

[8] DIREKTIVA 2000/60/ES EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike

[9] SKLEP ŠT. 1600/2002/ES EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 22. julija 2002 o šestem okoljskem akcijskem programu Skupnosti

[10] COM(2004)38 Spodbujanje tehnologij za trajnostni razvoj: akcijski načrt okoljskih tehnologij za EU.

[11] COM(2005)97 konč. Bolje oblikovani predpisi za rast in delovna mesta v Evropski uniji.