1. OPREDELITEV PROBLEMA

Po konzervativnih ocenah ICES je ribiško ladjevje EU odgovorno za pogin približno 200 000 morskih ptic letno v vodah EU in zunaj njih[1], hkrati pa ICES navaja, da je natančnih podatkov o stopnji naključnega ulova premalo. Zaradi tega je težko oceniti vpliv, ki ga ima ribolov na morske ptice, razvidno pa je pomanjkanje sistematičnega spremljanja in poročanja o naključnem ulovu. Vendar pa glede na mnenje ICES in izsledke študije MRAG[2], ki so podlaga za to oceno učinka, umrljivost morskih ptic zaradi prilova v ribolovnih območjih EU in zunaj nje dosega visoke številke pri številnih vrstah ptic, med katerimi so nekatere ogrožene ali jim grozi izumrtje, in sicer:

· za vsaj 60 vrst morskih ptic izmed 346 obstajajo podatki, da se naključno ujamejo v ribolovno orodje v vodah EU in zunaj njih. Od teh za približno 49 vrst (25 v vodah EU in 24 v vodah zunaj EU) velja, da je njihova ohranitev ogrožena na globalni ravni ali na ravni lokalne populacije;

· ohranitev šestih vrst, ki se naključno ujamejo pri ribolovu v vodah EU, in 22 vrst v vodah zunaj EU je resno ogrožena in so na seznam IUCN uvrščene kot ranljive ali ogrožene.

Problemi in vzroki za prilov morskih ptic so naslednji:

· Ker so morske ptice za preživetje in uspešno razmnoževanje vedno bolj odvisne od povezave z ribištvom, so pri ribolovu pogoste interakcije z morskimi pticami neizogibne in povzročajo prilov. Poleg tega so parangali[3] in mirujoče mreže[4], ki so odgovorni za velik delež prilova morskih ptic, najučinkovitejši načini lovljenja nekaterih vrst rib z visoko vrednostjo in se zato veliko uporabljajo.

· Veljavni ukrepi upravljanja v okviru ribištva EU (SRP) in okoljske zakonodaje (direktivi o habitatih in o pticah ter okvirna direktiva o morski strategiji), ki so vključeni v mednarodne konvencije in sporazume, so v veliki meri neučinkoviti, saj so razpršeni v različnih zakonodajnih aktih in sporazumih ter niso usklajeni.

· Problem prilova morskih ptic niti na ravni EU niti na mednarodni ravni ni obravnavan kot nujen, izvajanje je nedosledno, premalo pa je tudi pobud za ribiče, da bi upoštevali vzpostavljene ukrepe ali prostovoljno sprejeli lastne ukrepe.

· Zaradi sporadične narave spremljanja in ker ne obstaja formalna zahteva po spremljanju prilova morskih ptic v vodah EU, je poznavanje obsega prilova morskih ptic in podatkov o populaciji pomanjkljivo. V zunanji vodah je spremljanje v večini ribolovnih območij nedosledno, saj je prostovoljno in ne obvezno.

· Ukrepi za zmanjšanje prilova so bili razviti za ribolov s parangalom, a ker zakonodaja ne obstaja, se v vodah EU uporabljajo malo, pri ribolovu v zunanjih vodah pa samo sporadično. Pri drugih ribolovnih orodjih (zlasti mirujočih mrežah) je bila osredotočenost na prilov morskih ptic manjša, zato primerni ukrepi za zmanjšanje prilova pri teh orodjih ostajajo omejeni.

· Ribiči se prilova morskih ptic ne zavedajo dobro in ga ne dojemajo kot problem, prav tako ne poznajo koristi sprejetja ukrepov za zmanjšanje prilova. Na ravni posameznih ladij so priporočeni ukrepi za zmanjšanje prilova nesorazmerni z velikostjo vpliva, ki ga ima prilov na populacije ptic.

· Raziskave so osredotočene na ribolov s parangalom, saj je bil identificiran kot največji vir prilova. Za razvoj ukrepov za druga ribolovna orodja (npr. mirujoče mreže, vlečne mreže in zaporne plavarice) ni bilo veliko prizadevanj, razvoj rešitev pa se zdi tehnično bolj zapleten.

Prilov najbolj vpliva na ribiški sektor, pomožne sektorje, nacionalne uprave in upravo EU, regionalne organizacije za upravljanje ribištva (v zunanjih vodah), sektor raziskav, nevladne organizacije in širšo javnost. Izmed teh bi izvajanje ukrepov najprej vplivalo na 54 000 plovil za ribolov s parangalom in mirujočimi mrežami v EU.

2. NAČELO NUJNOSTI IN SUBSIDIARNOSTI

Predlog zadeva področje v izključni pristojnosti Unije, zato se načelo subsidiarnosti ne uporablja. V skladu s Pogodbo ima EU izključno pristojnost za upravljanje ribolovne dejavnosti za namene ohranjanja, kar vključuje tudi zmanjšanje prilova biološko občutljivih vrst, kot so morske ptice, kiti in delfini.

3. CILJI

Cilj te pobude je minimalizirati in, kjer je mogoče, odpraviti naključni ulov vsaj 49 vrst populacij morskih ptic, ki jih ogrožajo plovila EU, ki lovijo v vodah EU in zunaj njih, ter zmanjšati prilov ostalih morskih ptic, katerih populacije so stabilne, vendar je prilov na stopnjah, ki vzbuja zaskrbljenost.

Posebni operativni cilji v okviru tega splošnega cilja so:

(1) Odkriti in odpraviti pomanjkljivosti in nedoslednosti pri veljavnih ukrepih upravljanja tako v vodah EU kot zunaj njih.

(2) Povezati in zbrati podatke, ki so bistvenega pomena za ugotovitev obsega prilova morskih ptic in grožnje, ki jo ta prilov predstavlja, zlasti za populacije vrst, katerih ohranitev je ogrožena.

(3) Minimalizirati prilov vrst morskih ptic, katerih ohranitev je ogrožena, na raven, ki z izvajanjem primernih ukrepov za zmanjšanje prilova odpravlja ogroženost populacij navedenih vrst.

Predvidena sta še dva dodatna cilja, ki sta bistvenega pomena za boljše razumevanje problema in oblikovanje praktičnih rešitev:

(4) Obravnavati dejstvo, da ribiči prilova morskih ptic ne dojemajo kot problem, ter pomanjkanje pobud, ki bi ribiče spodbudile k sprejemanju ukrepov za zmanjšanje prilova.

(5) Odpraviti težave z obstoječimi ukrepi za zmanjšanje prilova pri ribolovu s parangalom in obravnavati odsotnost učinkovitih ukrepov za zmanjšanje prilova za ostala ribolovna orodja, zlasti mirujoče mreže.

Reforma SRP, o kateri trenutno potekajo pogajanja, je bistvenega pomena za dosego ciljev te pobude v okviru na ekosistemih temelječega pristopa k upravljanju ribištva. Neodvisno od sprejetih ukrepov bodo za to potrebne izboljšave pri usklajenosti med zakonodajnimi instrumenti in bolj celosten pristop k upravljanju ribištva, ki upošteva njegove regionalne značilnosti. Za problem prilova, vključno s prilovom morskih ptic, bo pomembnih več nujnih dejavnikov:

· Nov regionalni pristop k tehničnim ukrepom, ki naj bi bil vzpostavljen do leta 2016, s čimer bodo ukrepi za zmanjšanje prilova lahko po meri posameznemu ribolovnemu območju.

· Novi večletni program EU za zbiranje podatkov (DCMAP), ki naj bi bil uveden leta 2014 in ki bo morda vključeval spremljanje prilova morskih ptic.

· Finančna podpora za nove ukrepe iz sedanjega Evropskega sklada za ribištvo (ESR) in novega Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo (ESPR), ki naj bi bil uveden leta 2014.

· Bolj proaktivno delovanje Komisije v regionalnih organizacijah za upravljanje ribištva, da se odpravi sedanje stanje slabe usklajenosti z ukrepi navedenih organizacij za ohranjanje in upravljanje.

4. MOŽNE POLITIKE

Za dosego teh ciljev obstajajo tri glavne možnosti:

Možnost 1: Brez sprememb: Sedanje stanje se ne spremeni in ne sprejmejo se nobeni novi ukrepi, ki bi nadgradili obstoječe stanje v sedanji ribiški in okoljski politiki EU.

Možnost 2: Oblikovanje akcijskega načrta na ravni EU (EU-PoA): Prostovoljni ukrepi, ki jih v prenovljeni SRP podpirajo regulatorni instrumenti, okoljska zakonodaja (direktivi o pticah in habitatih), mednarodna ribiška zakonodaja ter konvencije in sporazumi. Akcijski načrt bi zagotavljal okvir, ki bi vseboval ukrepe spremljanja in zmanjšanja prilova v ribištvu ter dodatne ukrepe za zagotavljanje finančne podpore (v okviru ESR in ESPR). Kasneje naj bi se ukrepi za zmanjšanje prilova vključili v novi okvir za tehnične ukrepe s posebnimi, regionalno oblikovanimi ukrepi. Spremljanje prilova bi bilo vključeno v novi okvir za zbiranje podatkov. V akcijskem načrtu bi bilo tudi priporočilo za izvajanje programov izobraževanja in usposabljanja, za ozaveščanje ribičev o problemu in prikaz koristi uporabe ukrepov za zmanjšanje prilova. Spodbujale bi se tudi raziskave za razvoj in testiranje praktičnih ukrepov za zmanjšanje prilova, zlasti pri ribolovu z mirujočimi mrežami.

Možnost 3: Samostojna uredba: Previdnostni pristop je pri tej možnosti strožji kot pri možnosti 2. Sprejeti bi bili predpisovalni ukrepi po običajnem zakonodajnem postopku. Uredba bi se uporabljala večinoma v vodah EU z določbami za plovila EU, ki opravljajo dejavnosti v zunanjih vodah, ki bi bile še naprej pokrite z zakonodajnim okvirom, ki so ga že sprejele regionalne organizacije za upravljanje ribištva. Ker naj bi se regionalizacija tehničnih ukrepov izvedla šele leta 2016 in naj bi se novi okvir za zbiranje podatkov začel uporabljati najprej leta 2014, bi bilo treba zaradi trenutnega ohranitvenega stanja vsaj 25 vrst morskih ptic v vodah EU regulatorne ukrepe za varovanje teh vrst oblikovati hitreje.

Ta možnost predvideva dve podmožnosti:

· podmožnost 3a: vključuje tako ukrepe spremljanja kot zmanjšanja prilova;

· podmožnost 3b: vključuje samo ukrepe zmanjšanja prilova, ukrepi spremljanja pa so enaki kot pri možnosti 2.

Ta možnost ne vključuje posredne potrebe po dodatnih raziskavah ter ukrepih usposabljanja in ozaveščanja. Možnost za finančno pomoč za takšne ukrepe bi ostala v okviru ESR/ESPR.

5. Povzetek učinkov

Učinki vsake izmed možnosti so bili ocenjeni v največji možni meri. Vendar pa zaradi pomanjkanja relevantnih, zlasti ekonomskih podatkov, nekaterih učinkov ni bilo mogoče natančno izmeriti.

Gospodarski:

Pri možnosti 1 bi se pri ribolovu s parangalom negativni učinki nadaljevali v obliki neposrednih stroškov zaradi izgube vab in škode, ki jih morske ptice povzročajo na ulovu rib in opremi. Tu so še posredni stroških zaradi izpada ulova, do katerega bi prišlo zaradi ptic, ki se ujamejo na trnke z vabo, in tako zmanjšajo donos. Glede na splošne izkušnje so ti stroški lahko visoki. Za ribolov z mirujočimi mrežami in drugim orodjem (vlečne mreže in zaporne plavarice) so učinki manjši, saj bi bili neposredni in posredni stroški nižji.

Pri možnosti 2 in podmožnostih 3a in 3b bi kratkoročno prišlo do neposrednih stroškov zaradi sprejetja ukrepov za zmanjšanje prilova, vendar bi se ti pri ribolovu s parangalom zaradi uporabe ukrepov za zmanjšanje prilova izravnali z verjetnim zmanjšanjem izgube vabe, poškodb orodja in izgubljenega ulova. Učinek je pri ribolovu z mirujočimi mrežami pri obeh možnostih težje napovedati, saj so ukrepi za zmanjšanje prilova, ki so na voljo, omejeni na zaprta območja ali območja z omejenim dostopom. Takšno zaprtje bi lahko glede na lokacijo, obseg in potencial za alternativne ribolovne možnosti povzročilo izpad dohodka. To je bolj vidno pri podmožnostih 3a in 3b, kjer bi bili ukrepi obvezni.

V vodah zunaj EU se pri možnosti 2 pričakuje le majhen učinek, saj bi bil poudarek na uskladitvi in izboljšanju izvajanja obstoječih ukrepov in ne na uvedbi novih. Pri podmožnosti 3a in 3b dodatnega učinka v zunanjih vodah ne bi bilo, saj je tam ribištvo urejeno z zakonodajnim okvirom, ki so ga že sprejele regionalne organizacije za upravljanje ribištva, in ne z novo zakonodajno ureditvijo. Možnost 2 in 3 obe ponujata potencialne koristi pri pomoči ribičem, da izpolnijo ohranitvene pogoje znotraj sistemov certificiranja. Poleg tega ti možnosti prinašata tudi potencialne koristi za organizacije na področju ekološkega turizma, saj bodo zaradi povečanja populacij morskih ptic obstajale nove možnosti za opazovanje ptic.

Okoljski:

Pri možnosti 1 bo prilov morski ptic verjetno ostal na sedanjih netrajnostnih ravneh in bo potencialno vplival na stanje populacije pri vsaj 49 vrstah morskih ptic.

V okviru akcijskega načrta je v kratkoročnem obdobju na podlagi izkušenj na svetovni ravni pri ribolovu s parangalom možno doseči postopno zmanjšanje prilova za 20–30 %. Dolgoročno je prilov mogoče odpraviti. Zmanjšanje prilova pri ribolovu z mirujočimi mrežami je težje napovedati, saj so ukrepi za zmanjšanje prilova omejeni na zaprta območja ali območja z omejenim dostopom. Obstajajo nekateri primeri, ko se je s sezonskim zaprtjem ribolova z mirujočimi mrežami prilov močno zmanjšal.

Vključitev spremljanja prilova morskih ptic v novi okvir za zbiranje podatkov bo zagotovila širše pokritje vseh vrst ribolova, tudi ribolova z vlečnimi mrežami in zapornimi plavaricami, pri katerem obstaja sum, da prihaja do prilova.

V zunanjih vodah bi akcijski načrt zagotovil mehanizem za izboljšanje skladnosti z obstoječimi ukrepi. Ozaveščanje, usposabljanje in raziskave, predvideni s to možnostjo, bi ribiškemu sektorju omogočili boljše razumevanje problema in možne rešitve.

Posledice za podmožnosti 3a in b so podobne tistim iz možnosti 2; ker bodo ukrepi obvezni, se bo prilov pri ribolovu, pri katerem bodo uvedeni ukrepi, lahko potencialno zmanjšal hitreje. Spremljanje v okviru podmožnosti 3a bi izboljšalo poznavanje naključnega prilova morskih ptic, vendar le na tistih ribolovnih območjih, kjer bi bilo spremljanje zahtevano. Spremljanje v okviru podmožnosti 3b bi bilo enako možnosti 2.

Ker v okviru te možnosti za zunanje vode niso predvideni posebni ukrepi, bodo vplivi na okolje pri ribolovu verjetno podobni možnosti 1.

Družbeni:

Možnost 1 bi nevladne organizacije sprejele negativno, širša javnost pa bi jo razumela, kot da Komisija ne izpolnjuje obveznosti iz mednarodnih sporazumov in konvencij. Možnosti 2 in 3 bi nevladne organizacije in širša javnost sprejele pozitivno. Možnosti 2 bi bil naklonjen tudi ribiški sektor in nacionalne uprave, ker je pristop od spodaj navzgor, ukrepi pa regionalno usmerjeni. Možnosti 3a in 3b bi ribiški sektor in uprave sprejeli negativno, saj sta glede na obseg problema pretirani. Uvedba zaprtih območij ali območij z omejenim dostopom v okviru teh podmožnosti bi lahko vplivala na zaposlovanje, če bi bila preveč omejevalna.

Učinek na MSP:

V okviru možnosti 1 učinkov na MSP ne bi bilo. Možnostih 2 in 3 bi pokazali učinke, vendar bi jih bilo v primeru možnosti 2 mogoče zmanjšati, saj bi bili ukrepi večinoma prostovoljni, prilagojeni posebnim vrstam ribolova, vključeni v druge predpise in bi lahko izravnali povezane stroške. Za podmožnosti 3a in 3b bi bili učinki podobni možnosti 2, vendar bi bili ukrepi obvezni, zato bi bilo manj možnosti za prilagajanje ukrepov posebnostim različnih vrst ribolova. V okviru možnosti 2 in 3 bi izvzetje mikro MSP iz ukrepov spodkopalo cilje ohranjanja iz te pobude, saj bi bilo več kot 90 % malih ladij dejansko izključenih, zato na podlagi sorazmernosti to ne pride v poštev.

Poenostavitev in upravna obremenitev:

Pri možnosti 1 naj bi bili upravni stroški nevtralni. Pri možnosti 2 se upravni stroški in stroški spremljanja ocenjujejo na približno 5,2 milijona letno. Po letu 2014 bi se ti stroški z vključitvijo spremljanja prilova v okvir za zbiranje podatkov znižali. Za podmožnost 3a so bili upravni stroški ocenjeni na približno 14,4 milijona letno. Povečani stroški so posledica dodatnega spremljanja in nadzora. Za podmožnost 3b bi bili stroški podobni kot pri možnosti 2, približno 5,2 milijona letno. V vseh primerih je več kot 90 % stroškov povezanih s spremljanjem in nadzorom. Največji je vpliv na nacionalne uprave.

6. PRIMERJAVA MOŽNOSTI

Na podlagi izvedene analize je možnost 2 (akcijski načrt) najprimernejša, saj naj bi vodila v zmanjšanje prilova morskih ptic pri vseh vrstah ribolova ter naj bi ta znižanja dosegla z manjšimi stroški za ribiško industrijo in nacionalne uprave kot druge možnosti.

Druga najboljša možnost je podmožnost 3b (obvezni ukrepi za zmanjšanje prilova), ki ima to prednost, da se problema prilova morskih ptic za ogrožene vrste loteva hitreje kot možnost 2 glede na pričakovani časovni načrt za uvedbo novega okvira tehničnih ukrepov. Vendar pa obstaja tvegaje za uvedbo neprimernih ali slabo testiranih ukrepov za zmanjšanje prilova, prav tako pa ji manjka tudi prožnosti za prilagoditev teh ukrepov na območjih ali pri vrstah ribolova na dolgi rok, ko bo na voljo več informacij.

Tretja najprimernejša možnost je podmožnost 3a (obvezno spremljanje in ukrepi za zmanjšanje prilova), kjer pa pri določenih vrstah ribolova obstaja enaka pomanjkljivost v zvezi z zahtevo po uporabi ukrepov za zmanjšanje prilova. Vključitev posebne zahteve za spremljanje ta problem še stopnjuje in obstaja nevarnost, da bi bilo spremljanje osredotočeno na napačna območja ali na napačne vrste orodja.

Podmožnosti 3a ali 3b ne vsebujeta nobene določbe za ozaveščanje ali raziskave.

Možnost 1 (brez sprememb) je najmanj zaželena možnost. Kratkoročno bi prinesla gospodarske prednosti, vendar ne bi dosegla posebnih zastavljenih ciljev. Sedanja raven prilova bi še naprej ostala nesprejemljivo visoka in poznavanje obsega prilova glede na populacije in grožnjo, ki jo ribolov predstavlja za ohranitev morskih ptic, bi ostalo slabo.

7. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE

Pri najprimernejši možnosti, sprejetju akcijskega načrta, bi države članice Komisiji vsaki dve leti poročale o ravni prilova morskih ptic glede na vrsto ribolova in orodje, izvajanju ukrepov za zmanjšanje prilova in učinkovitosti takšnih ukrepov. Komisija bo skupaj z ICES in STECF razvila standardno obliko poročanja, da bi državam članicam olajšala delo pri predložitvi informacij Komisiji; ta oblika poročanja se bo lahko uporabila tudi, da se širši javnosti omogoči dostop do podatkov.

Na podlagi teh poročil bi Komisija po drugem takšnem poročilu opravila vmesno oceno akcijskega načrta in na podlagi pridobljenih informacij oblikovala sporočilo Parlamentu in Svetu o izvajanju akcijskega načrta.

Za svoj prispevek k poročilu bodo zaprošeni ICES, STECF in po potrebi ostali strokovni organi. Zlasti ICES bo pozvan, da predloži ocene o populaciji in prilovu vrst, ki vzbujajo zaskrbljenost, da se oceni razsežnosti problema.

Komisija bi po četrtem poročilu o izvajanju (čez osem let) izvedla celostno revizijo in oceno akcijskega načrta in ga v skladu s tem ustrezno posodobila. Revizija bi bila časovno usklajena z obveznostjo iz okvirne direktive o morski strategiji za dosego dobrega okoljskega stanja morskih ekosistemov do leta 2020.

Poleg tega v skladu s členom 12 direktive o pticah države članice vsaka tri leta Komisiji predložijo poročilo o izvajanju nacionalnih predpisov, sprejetih na podlagi Direktive, kar lahko zagotovi dodatne informacije.

[1] Mnenje ICES 2008, Del 1, 1.5.1.3 Interactions between fisheries and seabirds in EU waters.

[2] MRAG. 2011. Contribution to the preparation of a Plan of Action for Seabirds http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/index_en.htm.

[3] Parangali so številne med seboj povezane ribiške vrvice, nameščene na dnu ali plavajoče, s številnimi trnki z vabami.

[4] Mirujoče mreže so mreže, ki za ribolovne dejavnosti ne zahtevajo aktivnega gibanja. Takšne mreže so lahko sestavljene iz ene ali več ločenih mrež, ki so sestavljene iz vrhnjih, talnih in veznih vrvi, ter so lahko opremljene s sidrnim, plavajočim ali navigacijskim orodjem.