[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 22.9.2006

SEC(2006)1165

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Tematska strategija za varstvo tal POVZETEK PRESOJE VPLIVA {COM(2006)231 konč.}{SEC(2006)620}

POVZETEK

OZADJE POLITIKE

Šesti okoljski akcijski program Skupnosti[1] zahteva razvoj tematske strategije za varstvo tal (v nadaljnjem besedilu „strategija“) za „obravnavanje preprečevanja, med drugim, onesnaževanja, erozije, dezertifikacije, degradacije tal, pozidave zemljišč in hidrogeoloških tveganj, ob upoštevanju regionalne raznolikosti, vključno s specifičnostmi gorskih in sušnih območij“[2].

Komisija je 16. aprila 2002 sprejela sporočilo „Razvoj tematske strategije za varstvo tal”[3]. Druge institucije EU so ga podprle in priprava strategije se je začela. V okviru tega postopka je bila izvedena presoja vpliva, njen povzetek pa je predstavljen v tem dokumentu.

Presoja vpliva temelji zlasti, vendar ne izključno, na poročilih Skupnega raziskovalnega središča (JRC) Komisije in delovnih skupin, ki so bile ustanovljene za pomoč Komisiji, ter na poročilih o gospodarskih vplivih degradacije tal ter gospodarskih, okoljskih in družbenih vplivih različnih ukrepov za preprečevanje degradacije tal, ki so bila pripravljena za Komisijo.

Razsežnosti problema in stroški degradacije tal

Razsežnost problema

Razpoložljivi podatki kažejo, da se je degradacija tal v zadnjih desetletjih znatno povečala. Dokazano je, da se bo obseg teh procesov ob neukrepanju še naprej povečeval. Degradacijo tal povzročajo ali pospešujejo človekove dejavnosti. Podnebne spremembe bodo v povezavi z vse pogostejšimi posameznimi izjemnimi vremenskimi pojavi prav tako negativno vplivale na tla.

K procesom degradacije tal spadajo naslednji pojavi[4]:

- Erozija : Evropska agencija za okolje ocenjuje, da je 115 milijonov ha ali 12 % skupne površine tal v Evropi izpostavljeno vodni eroziji, 42 milijonov ha pa prizadene vetrna erozija (od tega sta 2 % zelo prizadeta).

- Zmanjševanje količine organskih snovi : organske snovi v tleh imajo odločilno vlogo pri kroženju ogljika v tleh. Pravzaprav so tla istočasno emitent toplogrednih plinov in glavno skladišče ogljika, ki vsebuje 1 500 gigaton organskega in neorganskega ogljika. Približno 45 % tal v Evropi ima nizko ali zelo nizko vsebnost organskih snovi (tj. 0–2 % organskega ogljika), 45 % tal pa srednjo visoko vsebnost teh snovi (kar pomeni 2–6 % organskega ogljika). Problem je prisoten zlasti v južnih državah, pa tudi v delih Francije, Združenega kraljestva, Nemčije in Švedske.

- Zbijanje tal : ocene območij, kjer obstaja nevarnost zbijanja tal, se razlikujejo. Nekateri avtorji ocenjujejo, da je okrog 36 % evropskih zemeljskih plasti v Evropi pod površjem zelo ali zelo močno izpostavljeno zbijanju. Drugi viri navajajo, da je zelo občutljivih 32 % tal, 18 % pa zmerno prizadetih.

- Zasoljevanje je kopičenje topnih soli v tleh, zlasti natrija, magnezija in kalcija. Prizadetih je približno 3,8 milijona ha v Evropi. Najbolj prizadeti so Kampanija v Italiji, dolina reke Ebro v Španiji in Velika madžarska nižina pa tudi območja v Grčiji, Franciji in Avstriji ter na Portugalskem in Slovaškem.

- Zemeljski usadi se pogosteje pojavljajo na območjih, nagnjenih k erozijam, z glinenimi plastmi pod površjem, strmimi pobočji, intenzivnimi in obilnimi padavinami ter zapuščenimi zemljišči, kot na primer v alpskih in mediteranskih regijah. Trenutno ni podatkov o celotnem prizadetem območju v EU, vendar je lahko ta problem posledica povečanja števila prebivalstva, poletnega in zimskega turizma, intenzivne rabe tal in podnebnih sprememb.

- Onesnaževanje: zaradi več kot dvesto let trajajoče industrializacije v ter uporabe in prisotnosti nevarnih snovi v številnih proizvodnih postopkih so tla onesnažena. Ocenjuje se, da je več kot 3,5 milijona območij potencialno onesnaženih, od tega je 0,5 milijona območij dejansko onesnaženih in potrebnih sanacije.

- Pozidava : v povprečju 9 % skupne površine držav članic je pozidane, tj. pokrite z neprepustnimi materiali[5]. Med leti 1990 in 2000 se je površina pozidanih območij v EU 15 povečala za 6 %[6], povpraševanje po novih gradnjah zaradi vedno večje širitve mest in po prometnih infrastrukturah pa še naprej narašča.

- Zmanjševanje biološke raznovrstnosti : biološka raznovrstnost ne pomeni samo raznovrstnosti genov, vrst, ekosistemov in funkcij, ampak tudi presnovno zmogljivost ekosistema. Na biološko raznovrstnost tal vplivajo vsi zgoraj našteti degradacijski procesi, vsi navedeni povzročitelji pa prav tako (enakovredno) vplivajo na izgubo biološke raznovrstnosti.

Stroški degradacije tal

Čeprav jih je težko oceniti, so iz mnogih raziskav razvidni precejšnji letni stroški zaradi degradacije tal, in sicer v naslednjem razponu:

erozija | 0,7–14,0 milijarde EUR[7] |

zmanjševanje količine organskih snovi | 3,4–5,6 milijarde EUR |

zbijanje tal | ocena ni mogoča |

zasoljevanje | 158–321 milijonov EUR[8] |

zemeljski usadi | do 1,2 milijarde EUR na dogodek |

onesnaževanje | 2,4–17,3 milijarde EUR[9] |

pozidava | ocena ni mogoča |

zmanjševanje biološke raznovrstnosti | ocena ni mogoča |

- Ti stroški ne upoštevajo škode, ki so jo utrpele ekološke funkcije tal, saj je ni bilo mogoče izmeriti. Zato dejanski stroški degradacije tal najverjetneje presegajo zgoraj navedene ocene.

Trenutno ocene stroškov zaradi zbijanja tal, pozidave tal in zmanjševanja biološke raznovrstnosti niso na voljo. Skupni stroški degradacije tal, ki jih je bilo na podlagi razpoložljivih podatkov mogoče oceniti za erozijo, zmanjševanje količine organskih snovi, zasoljevanje, zemeljske usade in onesnaževanje, naj bi znašali do 38 milijard EUR[10] letno za EU-25. Te ocene imajo širok razpon, saj ni na voljo dovolj količinskih in kakovostnih podatkov.

Treba pa je poudariti, da ti stroški degradacije tal ne upoštevajo učinka standardov, sprejetih januarja 2005 v skladu z navzkrižno skladnostjo, ali učinkov drugih ukrepov, ki so jih pred kratkim sprejele države članice. Ker se tla zelo počasi spreminjajo, je verjetno, da trenutna ocena obsega problema predstavlja ustrezno orientacijsko vrednost.

Dokazano je, da večino stroškov krije družba v obliki poškodovane infrastrukture zaradi odtekanja usedlin, povečanih zdravstvenih potreb ljudi, ki jih je prizadelo onesnaževanje, čiščenja vode, onesnažene prek tal, odlaganja usedlin, razvrednotenja tal v okolici onesnaženih območij, povečanega nadzora nad varnostjo hrane in tudi stroškov, povezanih z ekološkimi funkcijami tal.

UPOšTEVANE POLITIčNE MOžNOSTI

V presoji vpliva so bile upoštevane naslednje možnosti, od manj predpisujočih k bolj predpisujočim:

1. Države članice se spodbuja k ukrepanju v skladu s splošno nezavezujočo strategijo EU za tla.

2. Prilagodljiv zakonodajni instrument v obliki okvirne direktive o tleh z visoko zastavljenim področjem uporabe, vendar vsebinsko ne preveč predpisujoč.

3. Zakonodajni predlogi za različne nevarnosti za tla, ki določajo tudi cilje in sredstva na ravni EU.

Da bi zaščitili tla, je treba ukrepati na nadnacionalni, nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Vendar razsežnost problema, njegovi precejšnji čezmejni vplivi ter stroški izven kraja nastanka, ki jih krije družba, kažejo, da dosedanji razdrobljeni pristop brez osredotočene politike ne zadostuje za odpravljanje in preprečevanje opredeljenih nevarnosti. Zato nezavezujoč ukrep na ravni EU ne bi zadostoval za obravnavo opredeljenih problemov.

Hkrati pa so splošne značilnosti tal in njihova raba v družbeno-ekonomskem kontekstu zelo spremenljive. Zaradi tega je zelo težko določiti splošne standarde za kakovost tal in ukrepe za odpravljanje nevarnosti za tla, ki bi veljali za vso EU. Zaradi tega se določitev vseh ciljev in sredstev na ravni EU v obliki zakonodajnih predlogov, ki obravnavajo različne nevarnosti za tla, ne zdi združljiva z načelom subsidiarnosti.

IZBRANA MOžNOST

Komisija je prepričana, da je okvirna direktiva o tleh najboljša možnost za obravnavo obstoječih nevarnosti, ki so jim tla izpostavljena. Takšna okvirna direktiva o tleh z visoko zastavljenim področjem uporabe, vendar z ne preveč predpisujočo vsebino bo sprožila postopek, s katerim se bo povečala zaščita tal v vsej EU.

Predlagana direktiva vsebuje splošne preventivne določbe, ki od držav članic zahtevajo, da se izogibajo degradaciji tal. Prav tako od njih zahteva, da opredelijo področja, ki jih ogroža erozija, zmanjševanje količine organskih snovi, zbijanje tal, zasoljevanje in zemeljski usadi, da sprejmejo cilje za zmanjšanje tveganja ter da vzpostavijo programe ukrepov za njihovo odpravljanje. Države članice morajo na svojih nacionalnih ozemljih opredeliti onesnažena območja, pri čemer morajo pripraviti tako imenovano poročilo o stanju tal in pripraviti nacionalno strategijo sanacije.

ANALIZA VPLIVOV

V predlagani direktivi je opredeljena vrsta obveznosti za dosego skupnega cilja, tj. opredelitve lokacije in razsežnosti problema degradacije tal kot tudi bolj splošne zahteve za ukrepanje v zvezi s tem.

Stroški in koristi izhajajo večinoma iz dveh delov Direktive:

4. opredelitve problema (opredelitev tveganih in onesnaženih območij), ki izhaja iz obveznosti Direktive;

5. poznejši ukrepi za odpravljanje problema, ki jih bodo sprejele in izvajale države članice.

Stroški in koristi ob opredelitvi problema

Stroški

Pri opredelitvi območij tveganja so bile upoštevane tri možnosti. Izbrana možnost je ciljno spremljanje, ki uporablja podatke, pridobljene z obstoječimi programi spremljanja. Celotni stroški za EU-25 bodo predvidoma manjši od 2 milijonov EUR letno.

Pri popisu onesnaženih območij je treba opraviti številne korake: predhodni pregled in naknadne raziskave lokacij za določitev morebitne onesnaženosti. Predhodni pregled, ki ga je treba izvesti v petih letih po prenosu okvirne direktive o tleh, predstavlja začetek popisovanja. Stroški za to prvo petletno obdobje za EU-25 so ocenjeni na okrog 51 milijonov EUR na leto. Prvemu obdobju bo sledila vrsta raziskav (na lokacijah), da bi ugotovili, ali v resnici obstaja znatno tveganje za zdravje ljudi ali okolje. Če tveganje obstaja, bo lokacija opredeljena kot onesnažena in navedena v popisu. Ker število potencialno onesnaženih lokacij za EU-25 na tej stopnji še ni znano, ga je treba oceniti na podlagi predvidenega scenarija. Na podlagi takega scenarija bi celoten popis onesnaženih lokacij v EU-25 v naslednjih 25 letih stal do 240 milijonov EUR letno.

Ta znesek predstavlja zgornjo mejo, ker temelji na velikem številu potencialno onesnaženih lokacij iz predvidenega scenarija in ker se bodo število lokacij, na katerih je treba izvesti raziskave, in sami stroški raziskav sčasoma zmanjšali zaradi združevanja raziskav ter razvoja strokovne presoje in tehnološkega napredka pri raziskovanju (npr. daljinsko zaznavanje).

Namen poročila o stanju tal , ki ga je treba pripraviti ob prodaji lokacije, kjer poteka ali je potekala onesnaževalna dejavnost, je pospešiti sestavljanje popisa onesnaženih lokacij. S prodajo tal, ki sodi v področje uporabe te določbe, se bodo avtomatično posredovale informacije, ki jih pristojni organi v državah članicah potrebujejo za dokončanje popisa. Ker bi bilo treba vse raziskave tal, izvedene v okviru poročila o stanju tal, sicer izvesti v okviru popisa, ločena monetizacija stroškov poročila o stanju tal ni potrebna, saj so ti stroški že vključeni v stroške popisa onesnaženih lokacij. Skupni stroški pri upravljanju onesnaženih lokacij se zaradi vzpostavitve mehanizma za financiranje sanacije lokacij brez lastništva ne bodo povečali. Oblikovanje posebnega mehanizma pa bo vendarle povzročilo spremembo v sestavi proračuna za upravljanje onesnaženih lokacij.

Koristi

Koristi, ki izhajajo iz izvajanja teh določb, ni mogoče izmeriti . Vendar bo s kakovostnega vidika vzpostavitev sistema, ki državam članicam omogoča, da opredelijo probleme, nastale zaradi degradacije tal, tem omogočila, da obravnavajo zaščito tal in se z nevarnostmi, ki so jim tla izpostavljena, spopadejo sistematično, učinkovito in uspešno. Tako bodo lahko sprejele več ciljno usmerjenih in učinkovitih ukrepov; načrtovale svoje srednjeročne in dolgoročne strategije ter hkrati pospeševale trajnostno uporabo tal. Ta sistem bo tudi omogočal, da sprejmejo bolj preventiven pristop, ki bo varoval ekosisteme, hkrati pa bo družba lahko prihranila veliko več stroškov od stroškov, nastalih zaradi okvirne direktive o tleh.

Stroški in koristi morebitnih ukrepov, ki jih morajo sprejeti države članice

Predlagana direktiva bo od držav članic zahtevala, da sprejmejo posebne ukrepe za odpravljanje nevarnosti, ki so jim izpostavljena tla, vendar pušča državam članicam veliko svobode pri načinu izvajanja te zahteve. To pomeni, da države članice določijo, kdaj je tveganja sprejemljivo, kako visoke cilje si bodo zastavile in s katerimi sredstvi jih bodo dosegle. Zato vplivov predlagane direktive ni mogoče oceniti v celoti. Medtem, ko so si s kakovostnega vidika okoljski, gospodarski in družbeni vplivi morebitnih ukrepov lahko podobni v vseh državah članicah, se bodo vplivi morebitnih ukrepov glede na posebne pristope (glede na lokacijo) in dejansko sprejete ukrepe kakovostno močno razlikovali. Zato v okviru presoje vpliva ni bilo mogoče izmeriti vseh posameznih vplivov takih posebnih ukrepov. Zagotovljena je bila lahko samo bolj splošna kakovostna presoja vplivov morebitnih ukrepov za boj proti degradaciji tal.

Ne glede na to je Komisija poskušala izmeriti okoljske, gospodarske in družbene vplive morebitnih ukrepov, tako da je ocenila različne hipotetične scenarije, ki bi jim države članice lahko sledile na podlagi omejenih informacij, ki so na voljo. Zato so stroški teh scenarijev, ki so predstavljeni v Prilogi I, le za ilustracijo in se jih v nobenem primeru ne sme šteti za resnične stroške izvajanja okvirne direktive o tleh.

SKLEPNE UGOTOVITVE

Analiza iz presoje vpliva kaže, da bo prilagodljiv pravni instrument v obliki okvirne direktive o tleh z visoko zastavljenim področjem uporabe, vendar vsebinsko ne preveč predpisujoč, prinesel koristi, ki bodo močno presegale stroške.

Teoretično izhajajo koristi popolnega izvajanja Direktive iz izogibanja stroškom, nastalih ob degradaciji tal, zato bi morale znašati 38 milijard EUR letno (glej oddelek II). Vendar koristi, ki izhajajo iz kakršnih koli ukrepov za zaščito tal ne bodo dosegle skupnih stroškov, nastalih ob degradaciji tal, predvsem zato, ker je v resnici s tehničnega ali gospodarskega vidika težko ali celo nemogoče, da bi se popolnoma izognili vsem postopkom degradacije tal ali popolnoma zaustavili njihove vplive. Poleg tega bodo države članice pri obravnavi degradacije tal določile raven prizadevanj v skladu z obsegom problema, svojim zaznavanjem in sprejemljivostjo s tem povezanih tveganj ter svojimi političnimi, družbenimi in gospodarskimi položaji.

Direktiva ne določa, kdo nosi stroške njenega izvajanja, saj bodo o tem odločale posamezne države članice. Glede na to, katere programe financiranja bodo države članice sprejele v svojih programih ukrepov in svojih nacionalnih sanacijskih strategijah, bodo stroške v različnih razmerjih krili uporabniki tal, gospodarski sektorji, nacionalni proračuni ali proračun EU.

Treba je opozoriti na naslednje:

- Stroški se bodo povečali, preden se bodo pokazale koristi.

- Koristi bodo imeli deloma uporabniki tal, zlasti pa družba na splošno.

- Stroški se bodo zmanjšali, ker bodo nekatere nevarnosti na nekaterih območjih popolnoma izginile. Koristi bo sčasoma vse več, saj se rodovitnost tal in njene funkcije obnavljajo.

- Koristi se bodo prav tako postopno povečevale, ko bodo sprejeti ukrepi začeli pozitivno vplivati na številna področja, kjer se občutijo trenutni stroški degradacije.

- Vsi stroški ne bodo nastali hkrati in med države članice ne bodo razdeljeni enakovredno. To pa zato, ker so nekatere nevarnosti v nekaterih državah članicah bolj pomembne kot v drugih in ker nekatere države članice v boju proti degradaciji tal napredujejo hitreje od ostalih.

[1] Sklep št. 1600/2002/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. julija 2002 o šestem okoljskem akcijskem programu Skupnosti (UL L 242, 10.9.2002).

[2] Člen 6(2)(c).

[3] COM(2002) 179.

[4] Natančni viri so zajeti v presoji vpliva. Treba je opozoriti, da so bili med procesi degradacije, navedenimi v opombi 1 člena 6(2)(c) Sklepa, hidrološke nevarnosti obravnavane v ločenem predlogu za Direktivo o ocenjevanju in obvladovanju poplav (COM(2006) 15) ter da je dezertifikacija večplasten problem, ki se ga lahko rešuje z obravnavanjem drugih nevarnosti za tla (zlasti erozije, izgube organskih snovi in zasoljevanja).

[5] Degradacija tal v „Environment in the European Union at the turn of the century“ (Okolje v Evropski uniji na prelomu stoletja), poročilo o presoji okolja št. 2, EEA, 1999.

[6] Corine Land Cover.

[7] Ta ocena zajema samo stroške, nastale zaradi erozije, v 13 državah, vključno z glavnimi državami članicami, kjer se erozija pojavlja. Podatki za druge države niso na voljo.

[8] Ta ocena zajema samo stroške, nastale zaradi zasoljevanja, v treh državah. Za ostale države podatki niso na voljo.

[9] Po podatkih neodvisne raziskave znašajo stroški, nastali zaradi onesnaževanja tal, do 208 milijard EUR letno. Vendar je ta ocena precej negotova, zato je bila ohranjena vmesna vrednost 17,3 milijarde EUR letno.

[10] Za to oceno se je pri onesnaževanju upoštevala srednja vrednost, pri drugih nevarnostih pa zgornja meja. Glej oddelek 2.6.2 presoje vpliva.