[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 15.11.2007

SEC(2007) 1497

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij

POVZETEK OCENE UČINKA{COM(2007) 709 finalSEC(2007) 1496}

1. UVOD

Ta dokument povzema poročilo o oceni učinka, ki opisuje težave, na katere je naletel sedanji zakonodajni okvir računalniških sistemov rezervacij v sektorju letalskega prometa in analizira različne možnosti politik za rešitev teh težav.

Računalniški sistemi rezervacij svojim naročnikom zagotavljajo takojšnje informacije o razpoložljivosti storitev letalskega prevoza in prevozninah za takšne storitve. Fizičnim ali virtualnim potovalnim agencijam omogočajo, da takoj potrdijo rezervacijo v imenu potrošnika. Trenutno obstajajo na evropskem trgu štirje glavni ponudniki računalniških sistemov rezervacij: Amadeus, Sabre, Galileo in Worldspan (slednja dva se trenutno združujeta).

2. UREDBA 2299/89 IN SPREMEMBE RAZMER NA TRGU

Kodeks poslovanja računalniških sistemov rezervacij („kodeks poslovanja“) je bil prvič vzpostavljen leta 1989 s sprejetjem Uredbe 2299/89. Takrat je velika večina rezervacij letalskih vozovnic potekala prek računalniških sistemov rezervacij. Glede letalskih prevozov so se potrošniki lahko zanesli praktično le na eno samo informacijsko in distribucijsko pot, ki so jo sestavljali računalniški sistemi rezervacij in potovalne agencije. Poleg tega so večino računalniških sistemov rezervacij imeli v lasti ali nadzirali letalski prevozniki. Takšna kombinacija dejstev je povzročala določena tveganja konkurenčne zlorabe, za katera splošna pravila o konkurenci niso zadostovala, zato so bila potrebna posebna priložnostna pravila v obliki kodeksa poslovanja. Zaradi kompleksne in multinacionalne narave storitev računalniških sistemov rezervacij ter njihove podpore enotnemu letalskemu trgu, ima uredba na ravni EU dodano vrednost za ta sektor.

Spremembe v tehnologiji računalniških sistemov rezervacij in ekonomija postopoma spodkopavata ključne značilnosti konkurenčnega okolja, kateremu je bil namenjen kodeks poslovanja. Prvič je mnogo letalskih prevoznikov odprodalo svoje lastništvo računalniškega sistema rezervacij. Trije od štirih računalniških sistemov rezervacij (Galileo, Worldspan in Sabre) niso več v lasti letalskih prevoznikov, medtem ko imajo trije letalski prevozniki manjšinske deleže v Amadeusu. Drugič imajo danes zaradi razvoja alternativnih distribucijskih poti, kot so spletne strani letalskih prevoznikov ali njihovi klicni centri, potrošniki dostop do različnih informacijskih poti in možnosti rezervacij za storitve letalskih prevozov. Okrog 40 % vseh letalskih vozovnic v EU je rezerviranih preko alternativnih poti in okrog 60 % preko potovalnih agencij in računalniških sistemov rezervacij.

Kodeks poslovanja postaja vedno bolj neustrezen za spremenjene razmere na trgu in ustvarja gospodarske neučinkovitosti; določbe kodeksa povečujejo stroške storitev računalniških sistemov rezervacij (za povratno vozovnico znašajo v povprečju 10 EUR) in omejujejo zmožnost računalniških sistemov rezervacij, da bi svoje storitve prilagodili potrebam letalskih prevoznikov in potovalnih agencij. Še pomembnejše je, da zahteva kodeksa glede nediskriminacije pri pristojbinah za rezervacijo zavira cenovno konkurenco, prepoved tega, da bi letalski prevozniki diferencirali vsebino med računalniškimi sistemi rezervacij, pa močno omejuje njihovo pogajalsko svobodo. Posledično pomanjkanje konkurence pomeni večje pristojbine za rezervacijo prek računalniških sistemov rezervacij in ustvarja sistem ekonomskih najemnin v korist računalniških sistemov rezervacij in potovalnih agencij ter na račun letalskih prevoznikov in njihovih potnikov.

Previsoke pristojbine za rezervacije letalske prevoznike spodbujajo, da vedno več svojih vozovnic posredujejo preko alternativnih distribucijskih poti, kot so njihove lastne spletne strani, ki so cenejše in tehnično bolj prilagodljive. Mnogi nizkocenovni letalski prevozniki sploh ne uporabljajo storitev računalniških sistemov rezervacij in zato mnoge potovalne agencije ne nudijo njihovih storitev.

Nadalje, ker so trgi računalniških sistemov rezervacij v drugih delih sveta deregulirani, je potrebno zagotoviti, da letalski prevozniki in ponudniki računalniških sistemov rezervacij znotraj in izven EU tekmujejo pod enakimi konkurenčnimi pogoji.

3. JAVNO POSVETOVANJE

Med 23. februarjem 2007 in 27. aprilom 2007 se je odvijalo odprto spletno posvetovanje. V ta namen so službe Komisije izdale posvetovalni dokument, ki je podal pregled najnovejših sprememb na trgu, zlasti razvoja alternativnih distribucijskih poti, razvoja lastniške in nadzorne strukture računalniških sistemov rezervacij in liberalizacijo trga v Združenih državah.

Zainteresirane strani in njihove organizacije so bile 2. maja 2007 povabljene na sestanek v Bruslju, da podajo kratek pregled svojih prispevkov.

Komisija je prejela 48 prispevkov s strani letalskih prevoznikov, ponudnikov računalniških sistemov rezervacij in ponudnikov storitev informacijske tehnologije (IT), potrošnikov/potnikov, potovalnih agencij in prevoznikov v železniškem prometu, bodisi od njih samih bodisi od njihovih predstavniških organov.

Posvetovalni dokument, povzetek prispevkov in (nezaupni) posamezni prispevki so na voljo na spletni strani Komisije:

http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm.

Javno posvetovanje je pokazalo, da večina zainteresiranih strani podpira prenovo kodeksa poslovanja, da bi ga prilagodili sedanjim pogojem, vendar z ohranitvijo ključnih določb, ki naročnikom zagotavljajo nevtralne informacije, in zaščitnih ukrepov proti možnim zlorabam v primeru tesnih povezav med letalskimi prevozniki in ponudniki računalniških sistemov rezervacij.

4. MOžNOSTI POLITIK

Ta ocena učinka vsebuje primerjavo dveh možnosti za prenovo - delne ali popolne deregulacije - z izhodiščnim stanjem status quo. Prva možnost – delna deregulacija - je nadalje razčlenjena na tri podmožnosti, ki se razlikujejo glede na zaščitne ukrepe v primeru tesnih povezav med letalskimi prevozniki in računalniškimi sistemi rezervacij. Vse možnosti stremijo k povečanju konkurenčnosti na trgu računalniških sistemov rezervacij:

- Možnost 0: status quo

- Možnost 1: delna deregulacija

- Možnost 1a: delna deregulacija z ločitvijo nadzora letalskih prevoznikov in računalniških sistemov rezervacij. Ta možnost letalskim prevoznikom prepoveduje, da bi nadzirali ponudnike računalniških sistemov rezervacij in obratno.

- Možnost 1b: delna deregulacija s posebnimi določbami za matične prevoznike računalniških sistemov rezervacij. Ta možnost bi ohranila obveznost matičnih prevoznikov, da enakovredno sodelujejo v drugih računalniških sistemih rezervacij od svojih lastnih in prepoved ponujanja spodbud/ovir potovalnim agencijam za uporabo določenega računalniškega sistema rezervacij.

- Možnost 1c: delna deregulacija brez posebnih določb za matične prevoznike računalniških sistemov rezervacij.

- Možnost 2: popolna deregulacija (odprava kodeksa poslovanja).

5. PRIMERJAVA MOžNOSTI POLITIK

Status quo je bil zavrnjen, ker imajo sedanje omejitve Uredbe na svobodo določanja cen in pogajanj vedno bolj negativne učinke, zlasti v smislu visokih stroškov distribucije. Zaradi teh stroškov letalski prevozniki vedno večji delež svoje prodaje preusmerjajo na alternativne distribucijske poti.

Večja svoboda glede določanja cen pristojbin za rezervacijo bi povečala tržne spodbude na trgu računalniških sistemov rezervacij in letalskim prevoznikom omogočila, da uporabijo svoj naravni pogajalski vzvod in računalniške sisteme rezervacij prisilijo, da bolj agresivno tekmujejo za sodelovanje prevoznikov na podlagi cen in kakovosti storitev. Nižje pristojbine za rezervacijo letalske prevoznike spodbujajo, da zagotovijo več vsebine preko potovalnih agencij in omogočijo vsem potrošnikom – vključno s tistimi, ki nimajo dostopa do interneta – širšo izbiro potovalnih možnosti.

Vendar je bila popolna deregulacija (možnost 2) zavrnjena glede na sedanje stanje trga. Mnogi poslovni potniki ostajajo močno odvisni od ene same distribucijske poti, ki sestoji iz potovalnih agencij in računalniških sistemov rezervacij. Enako velja za potnike v državah članicah z nizko stopnjo prodora interneta; manj kot polovica prebivalstva EU ima dostop do interneta, ki je najpomembnejša alternativna distribucijska pot. Gre za drugačno situacijo kot v ZDA, kjer ima 70 % prebivalstva dostop do interneta (z manjšimi razlikami med posameznimi zveznimi državami kot v EU) in kjer je spletna prodaja kot alternativa računalniškim sistemom rezervacij bolj razvita.

V takšnih okoliščinah so tveganja konkurenčne zlorabe večja kot v drugih ekonomskih sektorjih in izključno opiranje na splošna pravila o konkurenci ne bi bilo dovolj, zlasti v primeru tesnih povezav med letalskimi prevozniki in računalniškimi sistemi rezervacij. Poleg tega bi bile nekatere oblike tržnega vedenja računalniških sistemov rezervacij (npr. pristranskost prikaza) škodljive za potrošnike, tudi če ne bi bile rezultat konkurenčne zlorabe.

Uredba 2299/89 je bila predvidena za razveljavitev v Strategiji Komisije za poenostavitev zakonodaje[1]. Ta ocena učinka zaključuje, da obstajajo možnosti za poenostavitev Uredbe, vendar posebne značilnosti trga zahtevajo ohranitev pravil, ki so specifična za ta sektor. Ocena učinka kaže, da možnost 1b ponuja najugodnejši izid v smislu večje konkurence, zaščitnih ukrepov proti konkurenčni zlorabi ter nevtralnih, preglednih in izčrpnih informacij za potrošnike in promocije železniškega prevoza na prikazih računalniških sistemov rezervacij.

6. DODATNI UKREPI

Za vsako od ohranjenih možnosti so bila preučena naslednja dodatna vprašanja:

1. Glede opredelitve „matičnega prevoznika“ ocena učinka zaključuje, da niso potrebne spremembe.

2. Ocena učinka zagovarja poenostavitev predpisov za glavni prikaz z ohranitvijo zaščitnih ukrepov za zagotovitev nevtralnega prikaza potovalnih možnosti.

3. V skladu s predlogom Komisije za Uredbo o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (COM(2006) 396) morajo biti prevoznine, kadar prodajalec sistema po njih razvršča potovalne možnosti, prikazane vključno z veljavnimi davki, dajatvami in neizogibnimi pristojbinami letalskih prevoznikov.

4. Glede podatkovnih trakov s tržnimi informacijami (Marketing Information Data Tapes - MIDT) ni več treba razkriti identitete potovalnih agencij. Vendar ni treba ohraniti posebnih določb glede skupinskega nakupa MIDT.

5. Določbe glede pogodb med ponudniki računalniških sistemov rezervacij in naročniki: v okviru delne deregulacije je možno mnoga takšna pravila črtati ali poenostaviti. Vendar pa je treba ohraniti zaščito proti nerazumnim pogodbenim določbam, zlasti za manjše potovalne agencije.

[1] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, „Izvajanje Lizbonskega programa Skupnosti: strategija za poenostavitev zakonodajnega okolja“, COM(2005) 535, 25.10.2005, str. 15.