SL Uradni list Evropske unije C 248/113

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o Zeleni knjigi – Manj upravnih formalnosti za državljane: Spodbujanje prostega pretoka javnih listin in priznavanje pravnih učinkov listin o osebnem stanju

(COM(2010) 747 konč.)

2011/C 248/19

Poročevalec: g. HERNÁNDEZ BATALLER

Komisija je 14. decembra 2010 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Zelena knjiga – Manj upravnih formalnosti za državljane: spodbujanje prostega pretoka javnih listin in priznavanje pravnih učinkov listin o osebnem stanju

COM(2010) 747 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela dne 26. maja 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 472. plenarnem zasedanju 15. in 16. junija 2011 (seja dne 15. junija) s 127 glasovi za, 2 glasovoma proti in 3 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO pozdravlja zeleno knjigo Komisije in ugotavlja, da je treba olajšati pretok javnih listin v Evropski uniji, ker se s tem poenostavi življenje evropskih državljanov in se jim z odpravo obstoječih ovir omogoči, da učinkoviteje uveljavljajo svoje pravice.

1.2 EESO podpira pobude Komisije za spodbujanje prostega pretoka javnih listin, ker prispevajo k evropskemu državljanstvu z večanjem gospodarskih in socialnih pravic državljanov.

1.3 V zvezi z listinami o osebnem stanju EESO meni, da bi Komisija morala:

— vzpostaviti neobvezen nadnacionalni sistem evropskega potrdila o osebnem stanju,

— začeti usklajevati kolizijska pravila in

— z izvajanjem navedenih predhodnih ukrepov uvesti vzajemno priznavanje, tako da se določijo minimalni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati listine o osebnem stanju, in doseže soglasje o domnevi, da so po ugotovitvi, da jih je zakonito izdal ustrezni pristojni organ, splošno veljavne v EU.

1.4 EESO zato druge institucije in pristojne organe EU poziva, naj čim prej podprejo predloge Komisije na tem področju, da bodo nadnacionalne določbe po možnosti lahko sprejete v teku tega zakonodajnega obdobja.

1.5 Zato se je mogoče zavzemati za splošno uvedbo upravnih listin, za katere bi se uporabljali večjezični standardizirani obrazci po zgledu vzorcev, ki jih uporablja Mednarodna komisija za osebna stanja (v nadaljevanju: CIEC), kar bi med drugim prineslo ugodnost, da v državi, v kateri je treba listino predložiti, listine ni treba prevesti.

2. Uvod

2.1 Upravne formalnosti, ki se zahtevajo za uporabo javnih listin zunaj države članice, v kateri so bile izdane, za zainteresirano osebo lahko pomenijo precejšnjo izgubo časa in visoke stroške, večinoma povezane s tem, da je treba dokazati njihovo verodostojnost ali predložiti overjen prevod.

2.1.1 Eden od vzrokov za te težave je, da morajo državljani organom druge države članice predložiti javne listine, s katerimi zagotovijo ustrezen dokaz za uveljavljanje pravice ali spoštovanje obveznosti. Te listine so lahko zelo različne. Mednje spadajo upravne listine, notarske listine, listine o osebnem stanju, različne pogodbe in sodne odločbe.

2.1.2 Tradicionalna metoda overjanja javnih listin za namene uporabe v tujini se imenuje „legalizacija“ in po rednem postopku pomeni, da listino legalizirajo pristojni organi države, ki izda dokument, nato pa veleposlaništvo ali konzulat države, v kateri se bo listina uporabljala. Poenostavljena oblika te formalnosti je „apostille“, to je overitveno potrdilo z žigom, ki ga izda država izdajateljica listine.

2.1.3 Evropski svet je v okviru stockholmskega programa (1) Komisijo pozval, naj nadaljuje delo, da bi zagotovila polno uveljavljanje pravice do prostega gibanja. V ta namen sta v akcijskem načrtu stockholmskega programa predvidena dva zakonodajna predloga, ki se nanašata na:

— prosti pretok listin z odpravo legalizacije listin med državami članicami in

— priznavanje pravnih učinkov nekaterih listin o osebnem stanju, da se lahko pravni status, priznan v eni državi članici, z istimi pravnimi posledicami prizna v drugi državi članici.

3. Zelena knjiga Komisije

3.1 Komisija začenja posvetovanje o vprašanjih, povezanih s prostim pretokom javnih listin in priznavanjem pravnih učinkov listin o osebnem stanju.

3.2 Javne listine

3.2.1 Komisija želi spodbuditi k razmisleku o vseh javnih listinah, za uporabo katerih zunaj države, v kateri so bile izdane, veljajo upravne formalnosti. Med te formalnosti spadata dokazilo o verodostojnosti in overjeni prevod. Skupni namen vseh listin je zagotoviti dokaz o dejstvih, ki jih javni organ vpiše v register.

3.2.2 Trenutno se za upravne formalnosti, kot sta legalizacija javnih listin in njihova potrditev z žigom „apostille“, v državah članicah Unije uporablja razdrobljen pravni okvir, ki temelji na več virih:

— na nacionalnih zakonodajah, ki se med seboj zelo razlikujejo;

— na številnih večstranskih ali dvostranskih mednarodnih konvencijah, ki jih je ratificiralo različno in hkrati omejeno število držav, ki ne morejo zagotoviti potrebnih rešitev za prosto gibanje evropskih državljanov;

— na razdrobljenem pravu Unije, ki obravnava le nekatere omejene vidike vprašanj, ki se postavljajo.

3.3 Možne rešitve za olajšanje prostega pretoka javnih listin med državami članicami

3.3.1 Odprava upravnih formalnosti: Predlaga se, da se za vse javne listine odpravita legalizacija in potrditev z žigom „apostille“, da se zagotovi njihov prost pretok.

3.3.2 Sodelovanje med pristojnimi nacionalnimi organi: 3.3.2.1 Če bi nastopili utemeljeni dvomi o verodostojnosti listine ali če dokument ne bi obstajal v drugi državi članici, bi si lahko pristojni nacionalni organi izmenjali potrebne informacije in poiskali ustrezne rešitve. 3.3.2.2 Portal e-pravosodje bi lahko državljanom zagotovil informacije o obstoju listin o osebnem stanju in njihovih pravnih posledicah. Predvidelo bi se lahko tudi, da se državljanu zagotovi možnost, da za listino o osebnem stanju zaprosi prek varnega sistema na spletu in jo v taki obliki tudi prejme.

3.3.3 Omejitev potrebe po prevajanju javnih listin: V številnih upravnih sektorjih bi se lahko pripravili neobvezni standardni obrazci, vsaj za najpogostejše javne listine, da bi se izognili prevajanju listin in dodatnim stroškom.

3.3.4 Evropsko potrdilo o osebnem stanju: To evropsko potrdilo bi obstajalo skupaj z listinami držav članic o osebnem stanju, ker ne bi bilo obvezno, temveč bi se zanj lahko odločali. Oblika potrdil in navedbe na njih bi bile z enotnim evropskim potrdilom poenotene.

3.4 Vzajemno priznavanje pravnih učinkov listin o osebnem stanju

3.4.1 Listine o osebnem stanju so listine, ki jih sestavi organ in s katerimi potrjuje dogodke v življenju vsakega državljana, kot sta rojstvo ali določitev razmerja med starši in otroki.

3.4.2 Treba bi bilo omogočiti, da se vsakemu evropskemu državljanu, ki uveljavlja pravico do prostega gibanja, zagotovita neprekinjenost in trajnost osebnega stanja. Pravni status, ki ga potrjuje listina o osebnem stanju, mora imeti civilne učinke, povezane s tem statusom.

3.4.3 Postavlja se vprašanje, ali mora Unija sprejeti ukrepe, da evropskim državljanom zagotovi večjo pravno varnost na področju osebnih stanj in odpravi ovire, na katere državljani naletijo, ko zaprosijo, da se pravni status, pridobljen v eni državi članici, prizna v drugi državi članici.

3.4.4 Vendar so ukrepi Unije v sekundarni zakonodaji (2) do zdaj ostali zelo ciljno usmerjeni in trenutno ni pravil, ki bi urejala, da se statusi, povezani z osebnim stanjem, ki so nastopili v eni državi članici, priznajo v drugi državi članici. Poleg tega Evropska unija ni pristojna za poseganje v družinsko materialno pravo držav članic, saj PDEU ne zagotavlja nobene pravne podlage za tako rešitev.

3.4.5 Komisija za reševanje teh težav predlaga tri različne možnosti: 3.4.5.1 Zagotavljanje pomoči nacionalnim organom pri iskanju rešitev v praksi: Na tem področju bi bila glavna naloga Evropske unije pomagati nacionalnim organom, da učinkoviteje sodelujejo. 3.4.5.2 Priznavanje listin po uradni dolžnosti: Za to priznavanje listin ne bi bilo potrebno usklajevanje obstoječih pravil in pravni sistemi držav članic bi ostali nespremenjeni. Ta rešitev bi pomenila, da mora vsaka država članica na podlagi vzajemnega zaupanja sprejeti in priznati pravne učinke pravnega statusa, ki je nastal v drugi državi članici. 3.4.5.3 Priznavanje listin, ki temelji na uskladitvi kolizijskih pravil: Šlo bi za sveženj skupnih pravil na ravni Unije, ki bi se uporabil kot pravo v čezmejnih primerih, ki se nanašajo na dogodke v zvezi z osebnim stanjem.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Zelena knjiga, ki jo je pripravila Evropska komisija, je pravno utemeljena s potrebo po izboljšanem in poglobljenem delovanju območja svobode, varnosti in pravice ter po vzpostavitvi tesnejše povezave z uveljavljanjem pravic, ki so državljanom priznane v skladu z državljanstvom Unije in temeljnimi gospodarskimi svoboščinami.

4.2 Odbor zato pozdravlja to pobudo Komisije, ki v skladu z ustavnimi načeli, vrednotami in cilji Evropske unije, ki so od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe opredeljeni v PEU in PDEU, daje prednost pravnemu pristopu, ki daje državljanom večjo vlogo v procesu evropske integracije.

4.3 Zato morajo institucije in organi Unije omogočiti državljanom držav članic in splošneje vsem državljanom, da imajo v mejah, določenih v pogodbah in veljavnem pravnem redu, čim večjo korist od pravic in svoboščin, ki zanje veljajo.

4.3.1 To bo spodbudilo uvedbo enakopravnejšega obravnavanja v skladu z načelom, opredeljenim v členu 9 PEU, in prispevalo k odpravi ovir, ki niso upravičene zaradi javnega reda in pogosto preprosto ščitijo korporativne interese (kar pomeni možnost interference med uradniki in notarji, pristojnimi za registracijo itd.) ali prikrivajo neutemeljene strahove v zvezi s suverenostjo držav članic EU, za uveljavljanje pravic in svoboščin.

4.4 Zato je treba skrbno preučiti materialni obseg ukrepov, ki bodo sprejeti za odpravljanje ovir, ki jih povzročajo upravne ali jezikovne formalnosti. Poleg zaželenih možnih učinkov za posameznika, kot sta odprava upravnih ovir in preprek ter ekonomskih stroškov in hitrejša uporaba javnih listin zunaj države, v kateri so bile izdane, ti ukrepi namreč lahko povzročijo resna pravna navzkrižja zaradi možnih pravnih učinkov na zelo občutljivih področjih, kot je področje osebnih stanj.

4.5 V tej oceni je treba ločeno preučiti trajnost teh ukrepov, tako da se po eni strani preučijo vidiki, povezani s povsem procesnimi in jezikovnimi vprašanji, in po drugi strani temeljna vprašanja v zvezi s pravnim statusom zainteresiranih oseb.

4.6 Za polno uveljavljanje pravic, povezanih med drugim s prostim pretokom, stalnim prebivališčem, svobodo ustanavljanja, svobodnim opravljanjem storitev in prostim gibanjem delavcev na enotnem trgu, je treba sprejeti nadnacionalne mehanizme in zakonodajne akte, ki upravne formalnosti, zahtevane za overitev javnih listin, odpravljajo ali omejujejo na zelo posebne primere.

4.6.1 Za vmešavanjem organov držav članic, ki niso država, v kateri je bil izdan izvirnik javne listine, se pogosto skrivajo interesi, ki niso v skladu z zakonodajo EU, takšno vmešavanje pomeni diskriminacijo in neupravičene stroške za posameznike.

4.6.2 Očitno je, da je možno zagotavljati javni red in ohranjati finančne interese držav članic s sredstvi, ki so za državljane cenejša in nikakor ne posegajo v pravice, ki jih državljanom priznava zakonodaja Unije. Kadar obstaja utemeljen dvom v verodostojnost listine ali kadar taka listina ne obstaja v drugi državi članici, pristojni nacionalni organi izmenjajo informacije in se potrudijo poiskati rešitev.

4.6.2.1 Odbor zato kljub temu poudarja, da je po njegovem mnenju naloga javnih uprav, da državljanom z vsemi možnimi sredstvi olajšajo čeznacionalno regularizacijo vseh javnih listin, ki potrjujejo stanje ali status in morajo izpolnjevati določene pogoje ali zahteve za uveljavljanje pravic in svoboščin, ki jih priznava EU.

4.6.3 To potrjujejo različne izkušnje v EU, zlasti:

— upravno sodelovanje matičarjev enajstih držav članic, pogodbenic konvencije CIEC št. 3 (3), katerega pozitivni rezultati upravičujejo poziv Odbora vsem državam članicam, naj pristopijo k tej konvenciji, kar je predhodna faza predvidljivega sprejemanja nadnacionalnih pravil na tem področju;

— izmenjava informacij na področju poklicnih kvalifikacij s pomočjo elektronskega informacijskega sistema za notranji trg (IMI);

— postopna avtomatizacija in odprava koncepta „exequatur“ v splošno uporabljanih elektronskih postopkih, e-pravosodju itd.

4.6.3.1 Glede na te izkušnje je smiselno, da Evropska komisija ureditve, ki jih predlaga v zeleni knjigi o prostem pretoku javnih listin, poveže z drugimi pobudami, kot sta „Digitalna Evropa“ in „e-2020“. EESO meni, da je to lepa priložnost, da se spodbudi ustanovitev mreže matičnih uradov, ki bi olajšala uporabo načela enkratne predložitve listin, tako da bi poenostavila vse upravne formalnosti.

4.6.3.2 EESO meni, da bi lahko preučili tudi možnost, da se v kratkem ustvari elektronska baza vzorcev javnih listin, ki jih države članice najpogosteje izdajajo. Takšno bazo bi upravljala Evropska komisija, s čimer bi olajšala medsebojno priznavanje in omogočila avtomatično enakovrednost teh dokumentov z ustreznimi dokumenti v drugih uradnih jezikih na celotnem ozemlju EU.

4.6.4 Izkušnje z drugih področij delovanja EU podobno kažejo, da je mogoče uporabljati listine, izdelane v podobnih ali enakih oblikah, tehnikah ali materialih, na primer evropski potni list (4) in listine v zvezi z ukrepi pomoči iz člena 20(2)(c) PDEU, različne kategorije vzorcev vozniških dovoljenj za motorna vozila in kolesa z motorjem itd.

4.6.5 Zato se je mogoče zavzemati za splošno uvedbo upravnih listin, za katere bi se uporabljali večjezični standardizirani obrazci po zgledu vzorcev, ki jih uporablja CIEC, kar bi med drugim prineslo ugodnost, da v državi, v kateri je treba listino predložiti, te ni treba prevesti.

4.7 Tesnejše upravno sodelovanje in izdajanje listin, katerih veljavnost bi bila priznana v vseh državah članicah EU, sta v okolju, za katerega je značilno medsebojno zaupanje, če ne celo vzajemno priznavanje, nedvomno uresničljiva cilja, zaželena zaradi lažjega uveljavljanja zgoraj navedenih pravic, povezanih z državljanstvom in temeljnimi gospodarskimi svoboščinami, v EU. Sprejetje evropskih določb, ki se v celoti uporabljajo v vseh državah članicah, je institucionalna naloga, za katero je pristojna EU in ki je potrebna za poglobitev procesa integracije.

4.8 Vendar vprašanje listin, ki potrjujejo osebno stanje oseb, vsebuje bolj zapletene vidike, zaradi katerih je treba preučiti različne možnosti na področju zakonodajne politike.

4.8.1 Treba je najti skupno rešitev, na primer sprejetje evropskega potrdila o osebnem stanju, kot odgovor na sedanje težavno stanje, ko listine o osebnem stanju, ki jih izdajo pristojni organi držav članic, ne zagotavljajo enakega obravnavanja različnih osebnih stanj in ko ta stanja v določenih državah ne povzročijo pravnih učinkov po uradni dolžnosti.

4.8.2 Različne pravne, kulturne in verske tradicije držav članic pravnemu statusu posameznika ne dajejo enakih razsežnosti. Iz tega izhajajo neskladja na tako različnih področjih, kot so potrdilo o neobstoju zadržkov za sklenitev zakonske zveze, ki ga pred poroko zahtevajo v nekaterih državah, priznanje razmerij, ki jih sklenejo osebe istega spola, določitev vrstnega reda priimkov ali dodelitev spola po spremembi spola.

4.9 Ob upoštevanju, da so sedaj države članice pristojne za to področje, da Lizbonska pogodba ne zagotavlja posebne podlage za sprejetje nadnacionalnih ukrepov za usklajevanje zakonodaj na tem področju in da drugače kot določbe člena 77(3) PDEU o vizumih in dovoljenjih za kratkotrajno prebivanje tudi ne predvideva določbe, ki bi ublažila nedodelitev pristojnosti, je treba dosledno spoštovati načelo subsidiarnosti.

4.10 Zato bi bilo treba morebitno uporabo načela vzajemnega priznavanja s pomočjo nekaterih nadnacionalnih zakonskih določb na podlagi splošnih določb člena 81(1) PDEU načrtovati ob upoštevanju posebnega zakonodajnega postopka iz člena 81(3) PDEU in predvideti obvezno sodelovanje nacionalnih parlamentov držav članic.

4.10.1 Zato podroben pregled ali selektivna ocena pravnih možnosti, ki jih mora Unija uporabiti glede na osebno stanje, ki ga je treba priznati, nista zaželena, ker bi bilo ta postopek verjetno lažje uporabiti za določitev sorodstvene vezi, posvojitev ali vrstni red priimkov neke osebe kot za priznanje zakonske zveze.

4.10.2 Ne glede kakšna bi v bistvu bila zakonska možnost, ki bi jo izbrala Evropska unija, ali kakšen rok bi bil potreben za njeno sprejetje, je treba dati prednost osebam, ki prosijo za priznanje osebnega stanja ali pravnih učinkov listine o osebnem stanju, tako da se izdelajo nezavezujoča evropska merila ali smernice, ki bi pomagala pristojnim organom držav članic, da poiščejo skladne in prilagodljive rešitve, ki ne povzročajo diskriminacije na podlagi državljanstva.

4.11 Ker je nujno treba olajšati pretok javnih listin, bodo morale države članice in institucije EU podpreti pobude Komisije za olajšanje prostega pretoka javnih listin in vzpostavitev neobveznega nadnacionalnega sistema evropskega potrdila o osebnem stanju, tako da bodo začele delo, potrebno za uskladitev kolizijskih pravil, ter z opredelitvijo minimalnih pogojev, ki jih morajo izpolnjevati listine o osebnem stanju, in soglasjem o domnevi, da so po ugotovitvi, da je te listine zakonito izdal ustrezni pristojni organ, splošno veljavne v EU, uvedle vzajemno priznavanje.

4.12 Da se zagotovi čim večja učinkovitost ukrepov, ki jih bo EU sprejela na področju prostega pretoka javnih listin, Odbor poziva Komisijo, naj preuči možnost, da v prihodnjih zakonodajnih predlogih njihovo področje uporabe razširi na državljane Evropskega gospodarskega prostora, tretje države, s katerimi je EU sklenila pridružitvene sporazume, ki sedaj veljajo (po načelu vzajemnosti z državljani držav članic), in državljane tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas in zakonito prebivajo na ozemlju države v Uniji.

V Bruslju, 15. junija 2011 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) COM(2004) 401 konč.

(2) Uredba (ES) št. 2201/2003, člen 21(2).

(3) V skladu s to konvencijo mora vsak matičar, ki sestavi izpisek iz matičnega registra o sklenjeni zakonski zvezi, o tem obvestiti matičarja v kraju rojstva vsakega zakonca.

(4) UL C 241, 19.09.81 in C 179, 26.7.1982