ZELENA KNJIGA

Prestrukturiranje in predvidevanje sprememb: spoznanja iz nedavnih izkušenj

1. Uvod: proaktivno prestrukturiranje za prihodnjo konkurenčnost in rast

Glavna tema te zelene knjige je prestrukturiranje podjetij in njegove socialne posledice, zaradi katerih so upravičeno zaskrbljeni mnogi evropski državljani. Prestrukturiranje je ključni dejavnik zaposlovanja in konkurenčnosti evropskega gospodarstva.

Ta zelena knjiga namerava opredeliti uspešne prakse in politike na področju prestrukturiranja in prilagajanja spremembam, da bi spodbudila zaposlovanje, rast in konkurenčnost v okviru strategije Evropa 2020[1] in zlasti vodilne pobude za industrijsko politiko iz oktobra 2010[2], „Program za nova znanja in spretnosti ter delovna mesta“, sprejete novembra 2010[3]. Zelena knjiga naj bi prispevala tudi k izboljšanju sinergije med vsemi ustreznimi subjekti pri spopadanju z izzivi, povezanimi s prestrukturiranjem in prilagajanjem spremembam, ter tudi upoštevala pomembno delo, ki so ga v zadnjih letih opravili Evropska komisija, socialni partnerji, regije, države članice in mnoge druge zainteresirane strani[4].

Komisija želi prenoviti izhodišča te politične razprave glede na izkušnje, pridobljene v času gospodarske krize, globokih sprememb na področju gospodarstva in konkurenčnega okolja po svetu, ter program strukturnih reform, ki se trenutno izvaja v EU[5].

V skladu s tem bo Komisija gradila na rezultatih tega posvetovanja, da bi prišla do novih načinov za boljše razširjanje dobre prakse in njeno učinkovito izvajanje, vključno na ravni EU, za obravnavanje sprotnih težav, povezanih z gospodarsko krizo, in dolgoročnih ciljev konkurenčnosti, kot so določeni v vodilni pobudi za industrijsko politiko. Komisija bo rezultate tega posvetovanja iz zelene knjige prenesla v obujeno agendo prožne varnosti, tudi z namenom, da bi prenovljeno razpravo na ravni EU usmerila k možnemu pristopu k prestrukturiranju in okviru zanj.

V vodilni pobudi za industrijsko politiko je Komisija navedla zlasti, da so „posodobljene smernice o prestrukturiranju [so] lahko zelo koristne za krepitev zmogljivosti podjetij in delovne sile pri prilagajanju na hitro spreminjajoče se poslovno okolje“. Takšna posodobitev bi lahko bila tudi z namenom „spodbujanja premika od čisto reaktivnih ukrepov k bolj anticipativnim strategijam“[6].

Zeleno knjigo spremlja in podpira delovni dokument služb Komisije „Prestrukturiranje v Evropi 2011“. V delovnem dokumentu služb Komisije so opisani vpliv gospodarske in finančne krize na trge dela in odzivi različnih zainteresiranih strani; kaže ukrepe EU na področju predvidevanja potreb po spretnostih in razvoju kompetenc; poudarja vlogo sredstev EU v podporo postopkov prestrukturiranja, posledice prestrukturiranja v regijah EU in vlogo strategij „pametne specializacije“[7]; analizira vlogo socialnega dialoga, pravnih instrumentov in podpornih ukrepov držav članic na tem področju; opisuje izzive in odzive EU nanje in poudari nekatere možne izkušnje s predvidevanjem in upravljanjem sprememb ter prestrukturiranjem, pridobljene v zadnjih letih.

Spoznanja iz krize

Evropsko gospodarstvo se s težavo izvija iz primeža največje recesije v zadnjih desetletjih. Kriza je povzročila velik upad v gospodarski dejavnosti v EU z več milijoni izgubljenih delovnih mest in visoko ceno za posameznika ter javne finance izpostavila velikim pritiskom, države članice pa primorala k več zavezujočim fiskalnim omejitvam.

Izgledi za trg dela EU, ki so se izkazali precej prožni v obdobju recesije 2008–2009 in začeli ustvarjati delovna mesta konec leta 2010, so se bistveno poslabšali in še vedno kažejo velike razlike med državami. V številnih razvitih gospodarstvih je bilo do zdaj ustvarjanje delovnih mest nezadostno glede ponovnega zaposlovanja oseb, ki so bile odpuščene med krizo, posledice recesije pa zbujajo vse večjo zaskrbljenost zaradi možnosti trajnih učinkov na stopnje brezposelnosti.

Poleg različnega razvoja BDP drugi pomembni dejavniki, ki pojasnjujejo razlike v stopnjah brezposelnosti v državah članicah, vključujejo razlike v obsegu prilagoditve delovnega časa, različne potrebe po prerazporeditvi delovne sile po sektorjih, zlasti iz gradbeništva, različne sisteme izobraževanja in usposabljanja, zlasti programe za vajeništvo, različne gospodarske in institucionalne izhodiščne pogoje in raznolike odzive politike na recesijo.

Kljub zelo neugodnim tržnim in finančnim razmeram so se podjetja in njihovi zaposleni po vsej Evropi večinoma ustvarjalno vključili v postopke prestrukturiranja, ki so bili konstruktivni, učinkoviti in uporabni pri omejevanju izgube delovnih mest, s pomočjo inovativnih rešitev, pogosto s podporo javnih organov in Evropske komisije.

Evropska komisija je v sporočilu „Načrt za oživitev evropskega gospodarstva“ (COM (2008) 800 konč.), sprejetem novembra 2008, zagotovila okvir za usklajeno ukrepanje na ravni EU z različnimi politikami in aktiviranjem razpoložljivih instrumentov v podporo evropskemu gospodarstvu. V tem kontekstu je zlasti pomembna kohezijska politika kot glavni instrument na ravni EU za naložbe v konkurenčnost, rast in delovna mesta[8].

Nujno je analizirati ustreznost tega odziva zaradi negotovosti glede smeri sedanjega okrevanja gospodarstva ter novih tveganj, ki se izrisujejo na obzorju.

Izzivi konkurenčnosti

Bolj srednjeročno gledano tehnološki napredek in inovacije skrajšajo življenjski cikel proizvoda ter stalno silijo podjetja in delovno silo v prilagajanje. Poleg tega spremembe v mednarodni delitvi dela in pojav močnih podjetij iz držav v vzponu, zlasti tistih, ki so specializirana za zgornje segmente trga, dodatno povečujejo konkurenčne pritiske na evropska podjetja. Konkurenčnost evropskega gospodarstva, ohranjanje njegovih dejavnosti in delovnih mest ter razvoj novih proizvodov in z njimi povezana delovna mesta bodo vedno bolj odvisni od zmogljivosti evropskih podjetij, da okrepijo svojo konkurenčno osnovo prek inovacij in hitrega, vendar nemotenega prilagajanja spremembam. V tem smislu bi lahko tehnološke spremembe in inovacije pospešile strategije prilagajanja za podjetja in delovno silo, vendar obstajajo tudi znaki, da lahko inovacije skupaj z raziskavami in izobraževanjem pripravijo učinkovito pot, po kateri bi se Evropa izvlekla iz krize. Komisija je leta 2010 začela vodilno pobudo Unija inovacij in leta 2011 poročala o stanju napredka inovacij. [9]

Podjetja preusmerjajo vire iz panog in sektorjev, ki proizvajajo tradicionalno blago in storitve, običajno z majhno prožnostjo povpraševanja v razmerju do svetovnega prihodka, k sektorjem in panogam z višjo vsebnostjo tehnologije in znanja, običajno z visoko prožnostjo povpraševanja v razmerju do svetovnega prihodka. Konkurenčnost EU je odvisna od njene zmožnosti pospeševanja okvirnih pogojev za inovativna hitro rastoča podjetja, ki so pomembna za trajnostno rast in ustvarjanje delovnih mest[10]. Konkurenčnost EU bo odvisna tudi od zmožnosti ohranjanja in nadaljnjega razvoja proizvodne osnove v Evropi, ki pa bo podkrepila storitveno gospodarstvo.

Podjetja se morajo biti zmožna prilagoditi internacionalizaciji svetovne proizvodnje in odgovoriti na konkurenčnostni izziv. Kakršne koli ovire za tako prilagoditev bi lahko dolgoročno zavrle konkurenčnost in zaposlovanje. Okvirni pogoji, kot je poudarjeno v vodilni pobudi za industrijsko politiko, so ključnega pomena za uspešno gospodarsko prilagajanje. Za zagotovitev uspešnosti ukrepov prilagajanja je potrebna zgodnja vključitev vseh zadevnih zainteresiranih strani. Ustrezen dostop do financiranja je še posebej pomemben, saj lahko pri naložbah pride do zamud ali pa se te popolnoma ustavijo zaradi pomanjkanja posojil in omejenega dostopa do finančnih sredstev. Dobre prakse na tem področju je treba opredeliti in razširjati.

Izziv prilagajanja podjetij in zaposljivosti delavcev – podjetja v osrčju postopkov prestrukturiranja

Razvoj človeških virov in krepitev spretnosti sta v zvezi s tem odločilnega pomena. Zato mora EU uporabiti nedavne izkušnje za povečanje svoje konkurenčnosti v svetu, tako da bo postala močnejša in se preobrazila v pametno, trajnostno in vključujoče gospodarstvo, ki ga bo odlikovala visoka stopnja zaposlenosti, produktivnosti, konkurenčnosti in socialne kohezije.

Pozitiven ustvarjeni izvoz nekaterih držav članic kaže, da uspeh na globalnih trgih ni odvisen le od cenovne konkurenčnosti, ampak tudi od drugih dejavnikov, kot so sektorska specializacija izdelkov, inovacije ter ravni spretnosti. Na teh področjih postajajo slabosti, ki izvirajo še iz časa pred krizo povsem očitne.

V zadnjih nekaj desetletjih je EU zgradila močan sistem zaposlitvene in socialne zaščite, ki je bil skupaj z razmeroma visoko stopnjo izobrazbe osnova za gospodarsko in družbeno blaginjo. Vendar novi akterji, ki vstopajo v svetovno gospodarstvo, in hitro se spreminjajoče poslovno okolje postavljajo pod vprašaj sistem, ki je bil zelo učinkovit pri zagotavljanju rasti in delovnih mest. Vedno bolj je očitno, da brez sprememb ta sistem ne zadošča za zagotavljanje hitre in dobre prerazporeditev virov, zlasti človeških, iz nazadujočih v rastoče dejavnosti. Prav tako je vedno manj zmožen zagotavljanja pravega poklicnega razvoja delavcem, ko so njihova delovna mesta v nevarnosti, ker ne razvija njihove sposobnosti prilagajanja na spremembe.

Nedavna gospodarska in finančna kriza ter povezan pritisk glede strukturnih sprememb bolj kot kdaj koli zahtevata odpravo teh pomanjkljivosti. V skladu s pristopom prožne varnosti in strategijo Evropa 2020[11] želi Komisija spodbuditi stalno poslovno prilagajanje na spreminjajoče se gospodarske razmere ter pri tem ohranjati visoko raven zaposlenosti in socialne zaščite s pomočjo primernih podpornih ukrepov. Ukrepi za prerazporeditev virov med podjetji in sektorji so zelo iskani. Ti vključujejo spremembe zakonodaje o varstvu zaposlitve in poslovnih praks na področju prestrukturiranja podjetij, ki ne ovirajo prerazporeditve sredstev v hitreje rastoče dejavnosti z večjo dodano vrednost, vendar tudi ustrezno usposabljanje ter aktivacijske politike, da skupaj z ustrezno zasnovanimi sistemi nadomestila za primer brezposelnosti odpuščene delavce spremljajo pri prehodu na druga delovna mest in v drugačne poklice.

Dejavnosti prestrukturiranja so del vsakdana podjetij, delavcev, javnih organov in drugih zainteresiranih stani. EU je v zadnjih letih vložila veliko energije in prizadevanj za doseganje ciljev politik, ki spodbujajo prilagajanje na spremembe in prestrukturiranje. Kljub hvalevrednim prizadevanjem evropskih socialnih partnerjev na tem področju po predhodnih posvetovanjih Komisije je treba prilagoditveno zmogljivost podjetij, delavcev in regij dodatno okrepiti.

Vloga nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov pri gospodarskem in socialnem preoblikovanju

Kriza je prizadela cele industrijske sektorje in s tem celotne regije ne glede na nacionalne meje. To je še povečalo trajne geografske neenakosti med regijami in znotraj njih, ki ogrožajo enotni trg.

Verjetno je, da se proaktivno in dinamično prestrukturiranje spodbudi, kadar javni organi podpirajo postopke prestrukturiranja in postopke za njihovo predvidevanje z olajševanjem usklajevanja zunanjih zainteresiranih strani s podjetji.

Vloga regij poleg vloge držav, pri spodbujanju pametne specializacije je odločilnega pomena in treba je dodatno analizirati načine za krepitev te vloge.

Javna služba, drugi pomemben delodajalec

Medtem ko se ta zelena knjiga osredotoča na industrijski sektor, je treba učinek krize na javni sektor prav tako obravnavati, saj ima javni sektor pomembno vlogo kot delodajalec in ponudnik storitev.

V zadnjih treh letih se je zaposlovanje v javnih službah (vključno z javno upravo, izobraževanjem, zdravstvom in socialnim varstvom) znatno povečalo v primerjavi z drugimi sektorji s približno dvema milijonoma več delovnih mest. Jeseni 2010 pa se je rast upočasnila in v prvem polletju 2011 nazadovala. Učinek zmanjšanja porabe v javnem sektorju je morda ustrezna razlaga za to spremembo[12]. Zmanjšanja v javnem sektorju bodo zlasti prizadela ženske kot zaposlene in kot glavne uporabnice storitev, kot je na primer otroško varstvo in oskrba starejših.

Delovanje mnogih javnih služb je morda koristnejše za konkurenčnost gospodarstva, kot kažejo njeni stroški in produktivnost (npr. ker prinaša visoke presežke potrošnikov ali izboljšanja skupne faktorske produktivnosti v drugih sektorjih). To bi lahko veljalo za storitvene sektorje, kot so zdravstvo, izobraževanje, osebna oskrba otrok in starejših, ali prevozne storitve.

Javni organi so neposredno ali posredno prek javnih družb ali dodeljevanja koncesij odgovorni za precejšen delež zaposlovanja v storitvenih sektorjih. Ob svoji splošni odgovornosti za gospodarstvo morajo zagotavljati pogoje za nemoten prenos znanja in optimalno uporabo obstoječe delovne sile sektorjev, za katere so pristojni. Hkrati potreba po nadaljnji konsolidaciji javnih financ očitno vpliva na dejavnosti javnega sektorja in zaposlovanje. Prestrukturiranje za izboljšanje učinkovitosti je vedno bolj pomembno tudi v javnem sektorju. To podčrtuje pomen strategij prestrukturiranja v javnem sektorju, ki ustrezno upoštevajo posebno vlogo javnih služb, vključno s prispevanjem k produktivnosti v zasebnem sektorju.

Lahko se vprašamo, kako naj se anticipativni in strateško dolgoročni pristopi k upravljanju sprememb in prestrukturiranja uporabljajo v javnem sektorju, v okviru sedanjih ukrepov fiskalne konsolidacije. Pomembno bi bilo upoštevati tudi potrebo po prestrukturiranju ključnih javnih služb, kot je zdravstvo, in zagotoviti njihovo dolgoročno vzdržnost ob rastočem povpraševanju.

2. Spoznanja iz krize

Vpliv finančne krize na realno gospodarstvo se je polno občutil leta 2009, ko je BDP na obeh straneh Atlantika nazadoval do nezaslišane letne stopnje. Zaposlovanje se je izkazalo zelo prožno v Evropi takoj po krizi, zlasti zaradi močne prilagoditve opravljenih ur. Vendar se je od druge polovice leta 2009 ukinjanje delovnih mest močno razširilo, brezposelnost pa strmo povečala v večini držav EU, čeprav z velikimi razlikami. Okrevanje se je pospešilo v prvi polovici leta 2010, vendar je ostalo nespremenjeno v preostalem delu leta, kar je tudi odrazilo slabitev začasnih dejavnikov, kot so izredni spodbujevalni ukrepi. Kljub okrevanju proizvodnje rast zaposlovanja ni nastopila vse do konca leta 2010, brezposelnost pa je ostala na visokih ravneh iz leta 2009[13].

Skupni trend zaposlovanja je odrazil različne vzorce na sektorski ravni. Medtem ko je v začetku do povečanja brezposelnosti v glavnem prišlo v panogah, ki so najbolj izpostavljene poslovnem ciklu in so lahko delovni čas prilagodile le v omejenem obsegu, še zlasti v gradbeništvu, obstajajo dokazi, da del tega povečanja ostaja. Kljub široki uporabi ureditev krajšega delovnega časa se je zaposlovanje znižalo tudi v proizvodnji in še naprej upadalo med okrevanjem. Ti vzorci bi lahko nastali zaradi prilagajanja, katerega povod je bila svetovna recesija po presežnih zmogljivostih v nekaterih sektorjih, in dejstva, da izgube BDP med recesijo grozijo, da bodo postale stalne.

Potreba po prerazporeditvi delavcev iz nizko produktivnih v visoko produktivne sektorje lahko povzroči daljša obdobja brezposelnosti in visoko stopnjo strukturne brezposelnosti, kar bo negativno vplivalo na človeški kapital, to pa bo še nadalje prispevalo k trajni brezposelnosti[14].

Hitrost, s katero se bo brezposelnost vrnila na stopnje pred krizo, ne bo odvisna samo od obetov rasti ter različnih gospodarskih in institucionalnih izhodiščnih pogojev, temveč tudi od potrebe po sektorski prerazporeditvi in zmogljivosti podjetij za prilagoditev stroškov dela neposredno ali s spreminjanjem števila opravljenih ur. Hitrost bo prav tako odvisna od prisotnosti podpornih političnih okvirov, vključno s sistemi za nadomestila za brezposelnost in politikami aktiviranja z zagotavljanjem spodbud za brezposelne, da se vrnejo na delo; okvirov določanja plač v podporo prilagoditvi plač; davčnih sistemov v spodbudo ustvarjanju delovnih mest; usmerjene aktivne politike trga dela in politike usposabljanja za lažje prehajanje na trgu dela in vračanje na delo za dolgotrajno brezposelne.

Izkušnje gospodarske krize kažejo, da so praviloma evropska podjetja in njihovi zaposleni kljub izredno neugodnim tržnim in finančnim razmeram izvedli postopke, ki so bili konstruktivni, učinkoviti in ključni pri omejevanju izgube delovnih mest s pomočjo inovativnih ureditev.

Kakor je poudarjeno v poročilu Evropskega centra za spremljanje prestrukturiranja (ERM) „Prestrukturiranje v recesiji“[15] za leto 2009, so v odziv na krizo številna podjetja v Evropi sprejela pobude za ohranitev delovnih mest, predvsem različne načine skrajšanja delovnega časa (glej okvir). Ti vključujejo prekinitve proizvodnje, obveznost koriščenja letnega dopusta, krajše delovne tedne ali dneve, povečano uporabo „varčevalnih računov delovnega časa“ (working time accounts), rotacijo dopustov in študijski dopust. V nekaterih podjetjih so bile plačne stopnje prilagojene navzdol, s pogostimi začasnimi znižanji 10 %–20 %. Večina podjetij se je zatekla k različnim kombinacijam teh ukrepov, intenzivna pogajanja pa so privedla do raznovrstnih kompromisov – na primer, nižje plače v zameno za lastniški kapital. Odpravnine, pogosto v kombinaciji predčasnim upokojevanjem, so prav tako splošno razširjene.

Bolj kot kdaj koli prej so socialni dialog in kolektivna pogajanja odigrali ključno vlogo pri prilagajanju proizvodnje, organizacije dela in delovnih razmer hitro spreminjajočim se in zahtevnim okoliščinam v času krize.

Javni organi pa so okrepili javne instrumente, namenjene spodbujanju ponovne vključitve na trg dela tistih, ki so postali brezposelni v času krize. V začetni fazi krize so države članice okrepile odzivnost javnih zavodov za zaposlovanje in njihovo ponudbo storitev. Vendar je podaljšano trajanje recesije nekatere vlade privedlo do omejitve izdatkov in zmanjšanja virov v javni upravi, vključno z javnimi zavodi za zaposlovanje[16]. Nekatere države članice so oblikovale ali okrepile že obstoječe posebne organe za iskanje nadomestne zaposlitve. Ti organi imajo običajno veliko zainteresiranih strani, vključno z državo, regionalnimi organi, socialnimi partnerji in drugimi lokalnimi akterji. Njihova učinkovitost – zaradi specializacije za iskanje nove zaposlitve – skupaj z visoko stopnjo zaupanja, ki izhaja iz upravljanja, ki vključuje več zainteresiranih strani, jih naredi za dragocen instrument za spopadanje z učinki gospodarske krize.

Krajši delovni teden je bil najbrž najbolj inovativen odziv na krizo, pogosto z obsežno javno podporo tem ureditvam. Na splošno so delavci dobili povračilo za izgubljene ure tako v državah z javnimi ureditvami in v državah, kjer je bilo zmanjšanje delovnega časa urejeno s kolektivno pogodbo, pri čemer so javni organi, ki sodelujejo v prvem primeru, dopolnili kolektivno dogovorjeno povračilo. Obseg usposabljanja, ki se izvaja v na novo razpoložljivem prostem času se tudi znatno razlikuje, kot se razlikuje stopnja, do katere se prispevki za socialno varnost ohranijo v obdobju krajšega delovnega časa.

V recesiji v obdobju 2008–2009 je bilo zmanjšanje opravljenih ur glavna strategija zmanjševanja stroškov za podjetja. Vendar pa skrajšanje delovnega časa kot odziv na krizo ni vedno možno. Znotraj podjetja je začasno skrajšanje delovnega časa možno, kadar je na voljo pozitivno stanje na varčevalnih računih delovnega časa. Poleg tega te ureditve krajšega delovnega časa verjetno postanejo neučinkovite ob stalnem šibkem povpraševanju po delovni sili. A zapoznela odprava teh ureditev lahko prinese občutne stroške zaradi ohranjanja delovne sile v nazadujočih dejavnostih, kar prepreči potrebno prerazporeditev virov, škodi prihodnjim možnostim za rast in izkrivlja konkurenco. Poleg tega je razpoložljivost javno subvencioniranih ureditev odvisna od njihovih finančnih razmer, te pa so se poslabšale v kar nekaj državah.

Pri analizi teh mehanizmov je pomembno upoštevati dejstvo, da sta se njihova učinkovitost in vpliv, gledano s stališča gospodarstva in družbe, znatno razlikovala v različnih nacionalnih in sektorskih okvirih. Kakršni koli sklepi o njihovi ustreznosti in/ali prenosljivosti v druge okvire morajo zato vključevati analizo dejavnikov uspešnosti.

Skrajševanje delovnega časa in ureditve krajšega delovnega časa – nekatera dejstva Analiza sprememb v zaposlovanju in delovnem času zaradi zmanjšanja proizvodnje kaže, da so se prilagajanja trgov dela držav članic precej razlikovala med najhujšo krizo. Medtem ko je v nekaterih državah takoj prišlo do ukinjanja delovnih mest, pa so v drugih delodajalci, v nekaterih primerih s pomočjo javnih organov prek programov dela s krajšim delovnim časom, namesto odpuščanja najprej skrajšali delovni čas delavcev. Spodnji graf kaže, da je bilo skrajšanje delovnega časa najbolj v uporabi v EU v prvi četrtini leta 2009, ko je bila industrijska proizvodnja na dnu krivulje. Po okrevanju proizvodnje se je povprečni delovni čas povečal, kar kaže na umik dela s krajšim delovnim časom in v nekaterih primerih na prilagoditve delovne sile. Preglednica: Četrtletna rast v zaposlovanju in povprečno število ur, opravljenih v proizvodnem sektorju v EU (sezonsko prilagojeno) Vir: Eurostat Pregledovanje razvoja v državah članicah pokaže, da se je zmanjšanje delovnega časa široko uporabljalo v kar nekaj državah v prvem četrtletju leta 2009. Zlasti so bila krčenja delovnega časa pomembna v primeru Nemčije, Belgije in Avstrije, ki so uspele ohraniti zaposlovanje na podobni ravni kot v prejšnjem letu. Preglednica: Spremembe v stopnji zaposlenosti in povprečnem številu ur, opravljenih v proizvodnji v prvem četrtletju 2009 v primerjavi s prvim četrtletjem 2008 (sezonsko prilagojeno). Vir: Eurostat (podatki za Italijo niso na voljo) Zdi se, da obstajajo nekatera znamenja, da so ureditve krajšega delovnega časa služile za zmanjšanje obsega izgube delovnih mest in povezane rasti brezposelnosti v teh gospodarstvih. Poleg tega so takšne ureditve koristne za podjetja, ki lahko tako obdržijo visoko kvalificirane ali posebej usposobljene delavce v času gospodarske krize. Analiza Komisije[17] je pokazala, da so te sheme učinkovite pri zmanjševanju vpliva gospodarske krize na izgubo delovnih mest, in poudarila, da je pravočasno končanje takih ukrepov potrebno po gospodarski krizi. Študija poudarja tveganje, da daljša uporaba krajšega delovnega čas podpira povpraševanje v nazadujočih sektorjih, kar bi lahko upočasnilo njihovo prestrukturiranje, zlasti kadar so stroški za prerazporeditev delovne sile nizki in spodbude za prestrukturiranje visoke. Z odlaganjem prerazporeditve ureditve krajšega delovnega časa ovirajo rast produktivnosti in posledično dvig plač. Da bi bile učinkovitejše, morajo biti te ureditve povezane z učinkovitim sistemom dajatev za primer brezposelnosti, ki pospešuje prerazporeditev delovne sile. To analizo podpira nedavna študija OECD[18], ki navaja, da so kratkoročne delovne ureditve imele ekonomsko pomemben vpliv na ohranjanje delovnih mest med gospodarsko krizo, in sicer najbolj v Nemčiji in na Japonskem za delavce s stalno zaposlitvijo. Take ureditve so bile večinoma uspešne pri ohranjanju zaposlenosti v teh gospodarstvih.

V skladu s priporočili iz evropskega načrta za oživitev gospodarstva so države članice uvedle celovit paket za preprečevanje krize za omejitev vpliva finančne krize na skupno povpraševanje in preprečitev pretiranega odpuščanja delovne sile v odgovor na začasno skrčenje proizvodnje. Poleg ureditev krajšega delovnega časa sta bila povečana kritje in višina dajatev za brezposelnost v več državah članicah. Kratkoročni ukrepi vključujejo tudi neposredno podporo za podjetja, kot so posojila ali jamstva za olajšanje dostopa do financiranja; zmanjšanje prispevkov za socialno varnost; programe ustvarjanja delovnih mest v javnem sektorju; okrepljene aktivne politike trga dela in ukrepe za usposabljanje, ki so pogosto namenjeni presežnim delavcem.

Od leta 2010 naprej je začetno okrevanje gospodarstva, povezano z bolj zavezujočimi fiskalnimi omejitvami, privedlo do revizije prednostnih nalog politike. Reforme se bodo morale prilagoditi okviru, kjer se rast postopoma obnavlja, delovna sila pa še ne polno prispeva k potencialu rasti zaradi visoke in trajne brezposelnosti. Posebno pozornost je treba nameniti davčnim sistemom in sistemom socialne varnosti, ki zagotavljajo, da se delo izplača; aktivacijskim politikam, ki nagrajujejo brezposelne, ki se vrnejo v zaposlitev; sistemom varstva zaposlitve, ki usklajujejo varnost in prožnost; razvoju plač v skladu s potrebama po ponovnem uravnovešenju in prilagoditvi gospodarstva. Številni nujni ukrepi na trgu dela, ki so bili sprejeti ob nastopu finančne krize, so bili postopoma odpravljeni. Aktivna politika trga dela in politika usposabljanja sta bili okrepljeni, nekatere države pa so začele z reformiranjem zakonodaje o varstvu zaposlitve, da bi podprle ustvarjanje delovnih mest in boj proti segmentaciji trga dela.

Ali so zgoraj opisani ukrepi politik in prakse v zvezi s prestrukturiranjem, ki se še zlasti nanašajo na ureditve krajšega delovnega časa, ustrezni? V katerih specifičnih okvirih? Nazadnje, kaj lahko države članice, Komisija in socialni partnerji naredijo za izmenjavo, razširjanje in spodbujanje širše uporabe najboljših praks na tem področju?

3. Konkurenčnostni izziv: pomen spodbujanja gospodarskega in industrijskega prilagajanja

Različni načini prilagajanja podjetij

Prilagajanje je del razvoja konkurenčnosti za podjetja. Je sredstvo za podjetja za izboljšanje produktivnosti. Potreba po stalnem prilagajanju izvira iz tehnoloških sprememb, inovacij, ostre konkurence in nastanka novih tekmecev, sprememb želja potrošnikov, sprememb v zakonodaji, razpoložljivosti in cene virov ter drugih vložkov, dostopa do trga ipd[19]. Pritisk za spremembe, ki lahko nastane v normalnih razmerah, postane močnejši med daljšimi obdobji šibke gospodarske dejavnosti. Podjetja, ki se ne uspejo prilagoditi glede na spreminjajoče se pogoje, dolgoročno ne bodo dohajala tekmecev.

Prilagajanje se zato lahko obravnava v okviru procesa razporeditve virov, v skladu s katero so obstoječe proizvodne strukture postavljene pod vprašaj in po možnosti nadomeščene z novimi učinkovitejšimi in konkurenčnejšimi strukturami in podjetji. Z industrijsko bazo, ki je vse bolj usposobljena in kapitalsko in tehnološko intenzivna, se bo industrija EU še bolj vključila v mednarodne vrednostne verige, ker globalno oskrbovanje postaja bolj zapleteno, in da bi ustrezala globalnim rastočim trgom.

Takšno prilagajanje je lahko v obliki spremembe dejavnosti podjetja, npr. širši ali ožji obseg, sprememba položaja v vrednostni verigi, izločitev dejavnosti v novo podjetje (spin-offs) in notranje podjetništvo, nova uporaba sredstev, obračun bilance stanja, izboljšanje spretnosti in usposabljanja in/ali organizacijske spremembe v upravljanju družbe. Konkretno, pojavljajo se novi poslovni modeli, ki proizvodnjo tesneje povezujejo s storitvami. Razvoj inovativnih rešitev, kot so proizvodne metode, ki so bolj gospodarne z viri, ali novih tehnologij, kot so napredni materiali in nanotehnologija, lahko vpliva na odločitve glede zunanjega izvajanja itd. To so nekatere izmed dejavnosti, ki bi lahko bile del dnevne poslovne dinamike za zanesljivo podjetje, ki naj bi ostalo konkurenčno.

Okvirni pogoji, potrebni za učinkovito prilagajanje

Podjetja in sektorji običajno najbolje poznajo svoje potrebe glede prestrukturiranja. Da bi podjetja dosegla učinkovito prilagoditev, morajo delovati v okolju, v katerem ustrezni okvirni pogoji omogočajo takšno prilagoditev. Vse ovire za tako prilagoditev bodo dolgoročno ovirale konkurenčnost in zaposlovanje.

Enotni trg mora pomagati vzpostaviti okvirne pogoje in ustvarjati priložnosti po Evropi. Delovanje trga dela in mobilnosti je pomemben dejavnik. Druga pomembna področja, za podjetja in celotno družbo, vključujejo delovanje kapitalskih trgov (dostop do financiranja), stopnjo konkurence na proizvodnih trgih, učinkovitost R&R in inovacijskih sistemov, podjetniško okolje, mehanizme za prenos znanja in sprejem tehnologije, dobro delujoči sistem izobraževanja in usposabljanja ter širše družbene izzive. To niso le regulatorni vidiki. Akt za enotni trg in vodilna pobuda Unija inovacij sta usmerjena k sistematičnemu odpravljanju teh ovir, s čimer omogočita, da podjetja hitreje spravijo dobre zamisli na trg, se prilagajajo in rastejo. Visoko inovativna mala in srednja podjetja ter inovacijski grozdi postajajo ključni kanal za inovacije in proizvodni proces. To pomeni večjo potrebo po politiki grozdov in pametni specializaciji, zagotavljanju spretnosti in tudi usmerjenem poznavanju prihodnjih trgov in ustreznih ključnih tehnologijah.

Prestrukturiranje

Prestrukturiranje lahko zadeva eno samo podjetje, je v zvezi s tekočim razvojem podjetja ali povezano z neuspehom predhodnih naložb. Prav tako lahko vključuje celoten sektor ali nekatere segmente tega sektorja. Poleg tega obstajajo jasne razlike med sektorji, pri čemer je navedeni pritisk na nekatere večji kot na druge. Na primer, industrije s področij, kot so oprema, kemikalije, motorna vozila in električni stroji, se lahko opišejo kot tiste, ki sta jih močno prizadela svetovna konkurenca in tehnološki razvoj. Zaradi tega potrebujejo učinkovito prestrukturiranje.

Nedavni primer, kako podjetja in sektorji obravnavajo prestrukturiranje v zahtevnem gospodarskem in socialnem okolju, je primer avtomobilske industrije v vmesnem poročilu skupine na visoki ravni CARS 21, ki je bilo sprejeto 2. decembra 2011 (glej spremni delovni dokument služb Komisije „Prestrukturiranje v Evropi v letu 2011“[20]).

Nekateri postopki prestrukturiranja (npr. zapiranje nekaterih delov dobavne verige, začasna odpuščanja nekaterih delavcev) bodo imeli negativne posledice za povezano gospodarstvo. To poudarja pomen oblikovalcev politike, vendar učinkovit odgovor politike ne bi smel odložiti ali zavreti prestrukturiranja, potrebnega za izboljšanje učinkovitosti. Namesto tega bi se morali osredotočiti na ukrepe politike, ki olajšujejo prerazporeditev virov v druga podjetja/sektorje.

Zlasti dostop do finančnih sredstev je ključnega pomena pri gospodarskih dejavnostih, ker se potrebne prilagoditve, ki vključujejo naložbe, lahko upočasnijo ali ustavijo, če pride do omejenega dostopa do zunanjih virov. Na tak dostop do financiranja ne vplivajo le kapitalski trgi ali javna finančna pomoč, temveč tudi drugimi regulativni dejavniki, kot so davek od dohodka od pravnih oseb ali predpisi o stečaju. Dolgotrajni in zahtevni stečajni postopki bi lahko dejansko preprečili poštenim podjetnikom, katerih podjetja so šla v stečaj, da bi ponovno začeli s poslom, s čimer bi ohranili obstoječa in ustvarili nova delovna mesta, kljub znatnim dokazom, da taka podjetja, ki jim je bila dana nova priložnost, rastejo hitreje in so bolj trpežna od tradicionalnih novih podjetij[21].

Sporočilo Komisije „Najprej pomisli na male“, Akt za mala podjetja iz leta 2008[22] in nadaljnje sporočilo „Pregled Akta za mala podjetja za Evropo“ iz leta 2011[23] od držav članic zahtevata, da podvzamejo dvoje ukrepanje za obravnavo tega vprašanja. Tako je Sporočilo iz leta 2008 od držav članic zahtevalo, da „skušajo v enem letu dokončati vse pravne postopke za prenehanje podjetja v primeru stečaja, ki ni bil posledica goljufije“, sporočilo iz leta 2011 pa je od držav članic zahtevalo, da „[za] spodbujajo[nje] nove priložnosti za podjetnike z omejitvijo časa rehabilitacije in poravnave dolgov za poštenega podjetnika po stečaju na največ tri leta do leta 2013“.

Pravila o državni pomoči[24] imajo pomembno vlogo v nekaterih primerih prestrukturiranja. Ta vrsta pomoči je predvidena za podjetja, ki veljajo za uspešna, vendar v težavah, in bi šla v stečaj brez javne podpore, ker ni zasebnih subjektov, ki bi jim želeli zagotoviti kapital. Zato se ta pomoč nanaša samo na izredne razmere, v katerih se podjetja niso pravočasno odzvala na spreminjajoče se okolje.

Komisija želi slišati mnenja zainteresiranih strani o naslednjem:

– Katera vrsta okvirnih pogojev je najpomembnejša za uspešno prilagajanje industrije?

– Kateri obstoječi ukrepi za dostop do financ, ki naj spremljajo strukturna prilagajanja, predstavljajo dobro prakso?

– Katere nadaljnje ukrepe je treba sprejeti za izboljšanje stečajnih postopkov?

4. Izziv prilagajanja podjetij in zaposljivosti delavcev – podjetja v osrčju psotopkov prestrukturiranja

EU je uspelo zaščititi proizvodne osnove svojega gospodarstva v najslabših letih upada gospodarske rasti. Vendar pa bo v trenutno negotovih makroekonomskih okoliščinah sposobnost evropske industrije, da ostane konkurenčna in ohrani delovna mesta, vedno bolj odvisna od njene inovativnost kot tudi hitrega in nemotenega prilagajanja na spremembe. Takšne spremembe so nastale zaradi tehnološkega napredka, spreminjajočih se trgovinskih vzorcev, razvijajočega se regulativnega okvira, spreminjajočih se poslovnih modelov in obnašanja potrošnikov. EU mora v tem smislu z ukrepi na različnih področjih politik podpreti svoj poslovni sektor. Obseg gospodarskega prestrukturiranja in socialnih sprememb, ki jih je sprožilo veliko prilagajanje, ki jih zahtevajo okoljski, gospodarski, tehnološki, tržni in družbeni izzivi, in jih je pospešila močna recesija, je ogromen. Gledano s stališča zaposlovanja, bo to pomenilo tako ustvarjanje delovnih mest kot uničenje delovnih mest in predvsem preoblikovanje delovnih mest (v smislu novih delovnih nalog, novih profilov usposobljenosti in novih delovnih ureditev). Čeprav je kvalificirana delovna sila eden ključnih dejavnikov konkurenčnosti evropske industrije, je ne moremo jemati kot samoumevno in stalno; ta dejavnik zahteva proaktivni pristop.

Nemoteno prilagajanje spremembam jasno zahteva spretnosti in naložbe v ustrezni človeški kapital. Za zagotavljanje pametne, trajne in vključujejo rasti je bistveno zagotoviti, da imajo podjetja ustrezno usposobljeno delovno silo, da se preprečijo pomanjkanje usposobljenosti in neskladja. Za ohranjanje visoke zaposlenosti je bistveno predvidevanje prihodnjih zahtev po spretnostih (na primer potrebe po zelenih spretnostih in spretnostih na področjih, kot sta zdravstvo in socialno varstvo) in potemtakem prilagoditev sistemov izobraževanja in usposabljanja, učnih načrtov in kvalifikacij v sodelovanju s socialnimi partnerji, razvoj kakovostnega sistema vajeništva in omogočanje prekvalifikacije delavcev v okviru vseživljenjskega izobraževanja delavcev, ki so že aktivni v sektorju. V primeru pomanjkanja usposobljenosti bi morala biti podjetja pripravljena na iskanje talentov v tujini. V ta namen je vlaganje v spretnosti IKT in digitalno pismenost nujnost. Delovna mesta nastajajo na področjih proizvodnje novih energetsko učinkovitih polprevodnikov, ponudnikov storitev računalništva v oblaku, kibernetske varnosti in virtualizacije aplikacij. Zaradi tega bo veliko povpraševanje po ljudeh s spretnostmi, ki so potrebne v teh sektorjih, spodbujati pa je treba posebne pobude glede e-spretnosti.

Gospodarska in finančna kriza ter hkratno pospeševanje sprememb, s povezanimi potrebami po prestrukturiranju v nekaterih sektorjih in po sektorski prerazporeditvi delovne sile, so povzročili, da je za Evropo pomembnejše kot kdaj koli prej, da odpravi obstoječe pomanjkljivosti glede prilagodljivosti podjetij in zaposljivosti delavcev.

Komisija želi spodbuditi stalno poslovno prilagajanje na hitro spreminjajoče se gospodarske razmere, pri čemer si prizadeva za ohranjanje visoke stopnje zaposlenosti in socialne zaščite. Močno so potrebni ukrepi v podporo razporejanju virov po podjetjih in sektorjih ter ukrepi v korist visoko usposobljenih mladih, katerih število med brezposelnimi se nenehno povečuje. Boljše predvidevanje in upravljanje prestrukturiranja bi zaposlenim in podjetjem pomagalo pri prilagajanju na prehode zaradi presežnih zmogljivosti ter pri modernizaciji in strukturnih spremembah.

Uprava in predstavniki delavcev so glavni akterji, ki se morajo na ravni podjetja pogovoriti o naprednih strategijah za prestrukturiranje. Posegi politike spremljajo tako prestrukturiranje, da bi se preprečile socialne stiske in spodbudile nove spretnosti in delovna mesta, in sicer tako, da olajšajo gospodarsko preobrazbo in poklicno prehajanje. Da bi olajšale prerazporeditev dejavnikov, kadar je to potrebno, bi morale biti politike dejansko namenjene preprečevanju, da bi togost na trgu dela in njegove strukture usposobljenosti postali ovira za prilagajanje in gospodarsko rast.

Sočasno morajo biti z učinkovitimi pristopi obravnavani socialni in zdravstveni učinki negotovosti zaposlitve, prilagajanja, izgube zaposlitve in dolgotrajne brezposelnosti, ki zaposlenim omogočajo prilagajanje spremembam na delovnem mestu, hitro ponovno vključevanje na trge dela in blažitev zdravstvenih učinkov prehodov. Na tem področju je opaziti nastajajoče prakse na ravni podjetij in sektorjev, tudi v časih krize.

Okrepitev dejavnikov, ki uvajajo spremembe, ima močan vpliv na način, kako socialni partnerji in javni organi rešujejo to vprašanje. V več državah članicah je bil v zadnjih letih jasen razvoj od zgolj korektivne strategije k preventivnemu ukrepanju, tj. premik k bolj proaktivni strategiji, ki pomaga zmanjšati socialne učinke, povezane s postopki prestrukturiranja. Preventivne strategije vključujejo tveganja, povezana s prestrukturiranjem, tako da je izid lahko pozitivna poklicna mobilnost prizadetih delavcev in povečanje konkurenčnosti podjetja.

Spremljanje postopkov prestrukturiranja v Evropi pa kaže, da so prakse na tem področju včasih reaktivne in ne anticipativne in proaktivne; do njih lahko pride prepozno v postopku odločanja in morda ne vključujejo zunanjih subjektov dovolj zgodaj, da bi imeli vlogo pri blažitvi socialnih posledic prestrukturiranja.

Pasivni odnos in upiranje spremembam povzročata zelo velike gospodarske stroške ter ogrožata naložbe in rast zaposlovanja. Zato je pomembno, da se ustvari osnova za zaupanje, ki bo omogočila vsem delom družbe (podjetjem, delavcem in njihovim predstavnikom, javnim organom idr.) osredotočenje na prihodnost na dinamičen način.

Ali je anticipativni pristop izvedljiv glede na upravljanje sprememb in prestrukturiranje?

Kako se lahko izboljšajo obstoječe usmeritve in smernice glede prestrukturiranja v skladu s spoznanji iz krize ter novimi gospodarskimi in socialnimi izzivi? Kako se lahko spoznanja iz krize razširjajo in uporabljajo?

5. Ustvarjanje sinergij v procesu sprememb v industriji

Komisija bi želela slišati mnenja vseh zainteresiranih strani o ustreznih dobrih praksah in možnih sinergijah na področjih: (a) predvidevanja postopkov prestrukturiranja; (b) priprave in upravljanja procesov prestrukturiranja; (c) ocenjevanja in poročanja; (d) vloge socialnega dialoga in (e) pregleda pasivne zaščite, kot je navedeno spodaj.

(a) Predvidevanje procesov prestrukturiranja

Dolgoročno strateško načrtovanje

Predvidevanje sprememb je uspešnejše, če je integrirano v dolgoročne strategije družb in regij za zagotovitev in povečanje njihove dolgoročne trajnosti in konkurenčnosti ter s spodbujanjem k inovacijam usmerjene kulture. Poleg tega bi lahko podjetja in javni organi s predvidevanjem sprememb v svojem dolgoročnem strateškem načrtovanju zajeli nastajajoče priložnosti ter ustvarjali rast in zaposlitve. Pozitiven primer tega je razvoj nizko ogljičnih in z viri gospodarnih tehnologij, ki so se izkazale za vir trajnostnega razvoja in novih delovnih mest v različnih regijah v EU.

Strateško dolgoročno načrtovanje družbe zajema človeške vire, zaposlovanje in spretnosti, cilje za nadaljnji razvoj spretnosti in kompetenc delovne sile. To lahko poveča produktivnost in s tem konkurenčnost in dobičkonosnost družbe ter njeno sposobnost, da se prilagaja in je inovativna. Lahko pomaga tudi pri povečevanju zaposljivosti delavcev in spodbujanju njihove mobilnosti znotraj in zunaj podjetja.

Lokalni in regionalni organi lahko odigrajo pomembno vlogo tudi pri izboljšanju dolgoročne konkurenčnosti svojih regij, zlasti z razvojem strategije pametne specializacije.

Kaj bi se dalo storiti za spodbujanje strateških dolgoročnih in inovativnih pristopov k upravljanju sprememb, vključno na področju zaposlovanja in uporabe spretnosti? Kako izboljšati sinergije med podjetji, lokalnimi oblastmi in drugimi lokalnimi akterji?

Kako bi bilo treba razporediti posamezne odgovornosti in vloge med podjetji, socialnimi partnerji in javnimi organi na tem področju?

Zgodnje predvidevanje potreb po delovnih mestih in spretnostih

Nekatere družbe razvijejo mehanizme, v sodelovanju s predstavniki delavcev in/ali ponudniki poklicnega izobraževanja in usposabljanja, za v prihodnost usmerjenega načrtovanja zaposlovanja in spretnosti. Javni zavodi za zaposlovanje in sektorske organizacije imajo prav tako pomembno vlogo pri preusposabljanju delavcev, ki morajo spremeniti zaposlitev ali sektor, s čimer omogočijo prerazporeditev delovne sile med podjetji in sektorji.

Določanje pravega tipa usposabljanja in ustreznih spretnosti ter tega, kje bi se jih dalo dobiti v prihodnosti, vključno s pripravami na demografske spremembe, zahteva polno sodelovanje vseh sodelujočih partnerjev. Sodelovanje med podjetji in poklicnimi šolami se je izkazalo za zelo uspešno na tem področju, kadar je bilo dobro strukturirano in urejeno. Pri tem imajo lahko pomembno vlogo lokalne pobude, kot so partnerstva za spretnosti z regionalnimi in lokalnimi organi v tesnem sodelovanju z zunanjimi organi, vključno z univerzami in drugimi ponudniki izobraževanja in usposabljanja, tehnološkimi inštituti, inovativnimi središči in razvojnimi agencijami ter ponudniki zdravstvenega in socialnega varstva. Podjetja lahko prispevajo tudi k centrom za spremljanje zaposlovanja in usposabljanja ter sodelujejo pri drugih ustreznih pobudah v regiji in/ali zadevnem sektorju.

Kako se dajo dodatno spodbuditi učinkovite prakse za predvidevanje potreb glede zaposlovanja in spretnosti v podjetjih? Kako razviti usposabljanje kot stalnico upravljanja človeških virov?

Kako spodbujati sinergije med ukrepanjem podjetij in pobudami javnega sektorja za olajševanje primernih politik na področju zaposlovanja in spretnosti?

(b) Priprava in upravljanje postopkov prestrukturiranja

Zgodnja priprava

Čas je zelo pomemben za dobro upravljanje prestrukturiranja. Kolikor je to mogoče, je treba pred operacijami prestrukturiranja opraviti ustrezno pripravo, ki vključuje zadevne zainteresirane strani, da bi se preprečile ali ublažile njihove gospodarske, družbene in regionalne posledice. Na ravni sektorja so dobri primeri vsepanožni ukrepi, ki se izvajajo v industrijah na področju obrambe, avtomobilskih delov in telekomunikacij.

Ta priprava naj bi se idealno opravila čim prej in začela takoj, ko je ugotovljena potreba po prestrukturiranju, ob upoštevanju metod in postopkov, dogovorjenih s pogajanji na ravni sektorja, regije ali zadevnega podjetja, če obstajajo. Zgodnji začetek bo olajšal sprejetje ukrepov za zmanjšanje gospodarskega, socialnega in regionalnega učinka operacije.

Kako se lahko podjetja in njihova delovna sila spodbudijo k zgodnji in ustrezni pripravi postopkov prestrukturiranja, ki so naklonjeni sprejemanju sprememb? Katere dobre prakse obstajajo na tem področju?

Razvoj vzajemnega zaupanja in enotne diagnoze

Pomembno je graditi skupno zaupanje in priti do enotne diagnoze prek stalne in visoko kakovostne komunikacije med vsemi zadevnimi zainteresiranimi stranmi. Dolgoročne strateške cilje in zahteve podjetij ali kratkoročne omejitve je treba čim bolj pojasniti, skupaj s predvidenimi ukrepi in drugimi morebitnimi možnostmi z ozirom na vse zadevne interese.

Družbena odgovornost podjetja in pregledni pristop lahko spodbudita vse zainteresirane strani, zlasti predstavnike zaposlenih, da sodelujejo pri iskanju rešitev, ki ustrezajo interesom obeh strani, brez ustvarjanja nepotrebnih zamud in negotovosti.

Kolikšna je lahko vloga vzajemnega zaupanja in enotne diagnoze pri dobrem upravljanju prestrukturiranja? Kako se to lahko spodbuja v podjetjih in v širšem kontekstu?

Zmanjšanje socialnega učinka

Podjetja, ki so izpostavljena prestrukturiranju, skušajo ohraniti svojo konkurenčnost in dolgoročno uspešnost ter se običajno odločijo za odpuščanja šele takrat, ko so upoštevala vse možne alternativne možnosti. Podjetja pogosto prav tako skušajo opredeliti in izvajati ustrezne podporne ukrepe. Predstavniki zaposlenih bi morali biti odprti za pogajanja glede prožnih rešitev, ki so alternativa odpuščanjem.

Kot se je pokazalo z gospodarsko krizo, je prožnost značilnost obstoječega sistema. Številna podjetja po Evropi so sprejela začasne pobude za ohranitev delovnih mest, vključno prek skrajšanja delovnega časa, prekinitve proizvodnje, obveznosti koriščenja letnega dopusta, krajših delovnih tednov ali dni, povečane uporabe varčevalnih računov delovnega časa, rotacije dopustov in študijskih dopustov.

Kadar se odpuščanju ne da izogniti ali so del predvidenih možnosti, se lahko podjetja, lokalni organi in vse druge zadevne strani, vključno s ponudniki zdravstvenega in socialnega varstva, spodbudijo k sodelovanju, da bi sprejeli ureditve za zadevne zaposlene za izboljšanje njihove zaposljivosti in ponoven vstop na trg dela, kakor hitro je mogoče.

Pokazalo se je, da ima lahko slabo upravljano prestrukturiranje zaradi svojih človeških in psiholoških posledic znaten negativen dolgotrajen vpliv na človeške vire podjetij, s čimer se oslabi ta ključni vir za konkurenčnost. Zato so se podjetja in socialni partnerji iz nekaterih sektorjev, ki doživljajo posebno močne spremembe, dogovorili glede smernic za upravljanje vprašanj duševnega zdravja na delovnem mestu in se vedno bolj angažirajo pri obvladovanju teh izzivov.

Kaj lahko podjetja in zaposleni naredijo za zmanjšanje učinka prestrukturiranja na zaposlovanje in socialne vidike? Kakšno vlogo lahko imajo javne politike pri olajševanju teh sprememb?

Zmanjšanje zunanjih gospodarskih, socialnih, okoljskih in regionalnih učinkov

Potreba po obravnavi teritorialnega učinka prestrukturiranja je bila omenjena med delom socialnih partnerjev. V mnogih primerih skušajo podjetja, kadar ima prestrukturiranje velik vpliv na regijo, uskladiti svoje pripravljalne dejavnosti z dejavnostmi vseh drugih akterjev s ciljem povečanja priložnosti za ponovno zaposlitev zaposlenih, s čimer spodbudijo gospodarsko in socialno preobrazbo prizadete regije in razvijajo nove gospodarske dejavnosti, ki ustvarjajo delovna mesta.

S tem namenom podjetja pogosto o načrtovanih ukrepih razpravljajo z regionalnimi in lokalnimi organi ter drugimi zadevnimi zainteresiranimi stranmi, vključno s ponudniki zdravstvenega in socialnega varstva. Prav tako podjetja včasih sodelujejo pri kateri koli projektni skupini ali mreži, vzpostavljeni na regionalni ali sektorski ravni, in/ali prispevajo k njej, da bi zmanjšali učinek procesa.

V nekaterih primerih zgoraj orisani ukrepi vključujejo zaposlene drugih podjetij, vključno z malimi in srednjimi podjetji, v regiji, ki jo je prizadelo prestrukturiranje večjih podjetij. Informacije in pomoč za MSP bi jim lahko pomagale prilagoditi poslovanje in obvladati postopke prestrukturiranja.

Kaj bi lahko podjetja, lokalni organi in vse druge zainteresirane strani naredile v prid zmanjšanja regionalnih učinkov prestrukturiranja?

Kako se lahko podjetja, ki so prizadeta zaradi prestrukturiranja drugega podjetja, podprejo pri procesu prilagajanja? Zlasti, kako se lahko mala in srednja podjetja bolje informira in se jim pomaga pri postopkih prestrukturiranja?

(c) Ocenjevanje in poročanje

Orodja za redno ocenjevanje operacij prestrukturiranja in poročanje o njih v sodelovanju s predstavniki zaposlenih in zunanjimi organizacijami, ki so udeležene pri zadevnih procesih, bi se lahko v nekaterih okoliščinah izkazalo uporabno, zlasti za olajšanje učnega procesa.

Kakšno vlogo ima lahko ocenjevanje preteklih operacij prestrukturiranja in poročanje o njih pri izboljšanju znanja in praks zainteresiranih strani?

(d) Vloga socialnega dialoga

Ker so uprava in predstavniki zaposlenih med ključnimi akterji za razpravo o strategijah prestrukturiranja, bi bilo koristno dati vidno vlogo socialnemu dialogu pri razširjanju in spodbujanju dobrih praks.

Kakšno vlogo bi lahko imel socialni dialog pri boljšem razširjanju in spodbujanju dobrih praks za predvidevanje in upravljanje prestrukturiranja?

(e) Pregled pasivne zaščite

Premik od pasivne zaščite zaposlitve do aktivne zaščite je v osrčju koncepta prožne varnosti. Eden možnih načinov uresničevanja tega koncepta je premik od zaščite določenih delovnih mest k zaščiti zaposlenih skozi njihovo delovno življenje. Druga možnost je okrepiti t. i. notranjo prožno varnost, katere cilj je zaščita delovnih mest prek ukrepov, ki zagotavljajo prožno prilagajanje spreminjajočim se okoliščinam. Vendar v nekaterih primerih take spremembe ni vedno spremljal pregled obstoječega sistema zaščite zaposlitve, zlasti v smislu bremen in stroškov.

Kot druge funkcije v podjetju predvidevanje sprememb in proaktivno prestrukturiranje gotovo staneta, vendar tudi koristita vsem udeleženim: podjetja izboljšajo svojo zmogljivost za prilagajanje, zaposleni postanejo bolj zaposljivi in regije pospešijo svojo gospodarsko dinamiko.

Medtem ko Komisija polno upošteva ogromne razlike med državami članicami v tem pogledu, bi želela slišati mnenja zainteresiranih strani (zlasti nacionalnih organov in organizacij socialnih partnerjev) o tem, ali nekateri vidiki sistemov zaščite zaposlitve potrebujejo pregled v smislu tega nameravanega prehoda k predvidevanju in proaktivni zaščiti zaposlitve.

6. Vloga lokalnih in regionalnih oblasti

Verjetno je, da se proaktivno in dinamično prestrukturiranje spodbudi, kadar javni organi podpirajo postopke prestrukturiranja in procese za njihovo predvidevanje z olajševanjem usklajevanja zunanjih zainteresiranih strani s podjetji. Prav tako pogosto ustvarjajo, spodbujajo in podpirajo mehanizme za spodbujanje malih in srednjih podjetij, da se vključijo v tovrstne ukrepe. Nazadnje, javni organi prav tako podpirajo procese predvidevanja in operacije prestrukturiranja, za olajšanje njihovih ekonomskih, regionalnih in socialnih učinkov. Nekatere od dobrih praks, ki so bile zabeležene v Evropi, so navedene v nadaljevanju:

Nekatere najboljše evropske prakse:

· Javni organi, vključno z javnimi zavodi za zaposlovanje, imajo pomembno vlogo v regijah, ki so jih prizadele strukturne spremembe: ustanavljajo stalne organe, mreže ali strukture za spremljanje postopkov sprememb; spodbujajo teritorialne pakte za ustvarjanje delovnih mest in prilagajanje; spodbujajo ali vzpostavljajo mehanizme, ki omogočajo prehajanje med zaposlitvami; zagotavljajo usposabljanje za mala in srednja podjetja in njihove zaposlene ter podpirajo dialog in sodelovanje med njimi in večjimi podjetji; spodbujajo regionalno zaposlovanje ter gospodarsko in socialno preusmeritev.

· V nekaterih primerih javni organi aktivirajo, v sodelovanju s podjetji, službe za hitro odzivanje in programe podpore za pomoč zaposlenim, ki se soočajo s poklicnimi prehodi ali odpuščanjem. Brez poseganja v obveznosti podjetij, ki izhajajo iz nacionalnih zakonodaj in/ali praks, javni organi včasih sofinancirajo ukrepe za zaposljivost, vključno s pridobitvijo prenosljivih spretnosti.

„Strategija pametne specializacije“ je lahko prav tako pomembno orodje, ki ga lahko regije uporabijo v svojih postopkih prestrukturiranja[25].

Na ravni EU obstajajo kohezijska politika in zlasti Evropski socialni sklad ter Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji, ki podpirajo anticipativno delovanje in ukrepe, katerih cilj je pomagati zaposlenim, katerih delovna mesta so ogrožena zaradi prestrukturiranja, vključno z novimi potrebami trgov dela zaradi prehoda k nizko ogljičnemu gospodarstvu in gospodarstvu, ki je gospodarno z viri.

Kako se lahko spodbudi podporna vloga javnih organov, zlasti na regionalni ravni, pri anticipativnih procesih in zlasti pri prestrukturiranju, ob upoštevanju različnih nacionalnih tradicij v zvezi z vključevanjem javnih organov v procese na ravni podjetja?

POSVETOVANJE

Komisija vabi vse zainteresirane strani, da odgovorijo na vprašanja iz te zelene knjige ter dajo morebitne dodatne pripombe do 30. marca 2012.

Zelena knjiga in predloga za odgovor sta na voljo na spletišču Europa: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=333&langId=sl

Odgovori se lahko pošljejo na elektronski naslov:

EMPL-GREEN-PAPER-RESTRUCTURING@ec.europa.eu

ali z navadno pošto na naslov:

European Commission

Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion

Green Paper on Restructuring

Unit C2

Rue Joseph II, 27

Office 06/044

B-1000 Brussels

[1] COM(2010) 2020.

[2] Sporočilo Komisije z dne 27. oktobra 2010 o celostni industrijski politiki za dobo globalizacije – Konkurenčnost in trajnost v središču pozornosti, COM(2010) 614 konč.

[3] Sporočilo Komisije „Program za nova znanja in spretnosti ter delovna mesta“, COM(2010) 682 konč.

[4] Kar vključuje posvetovalni dokument Komisije o prestrukturiranju iz januarja 2002, rezultate nadaljnjega dela, ki so ga opravili evropski socialni partnerji, in številna druga poročila in študije, izvedene v zadnjih letih, predvsem na forumih o prestrukturiranju v organizaciji Komisije od leta 2005 dalje. Koristen povzetek izkušenj vseh zainteresiranih strani pri prestrukturiranju je podan v „Kontrolnem seznamu za postopke prestrukturiranja“, ki ga je Komisija predstavila v svojem sporočilu z dne 3. junija 2009 „Skupna zaveza za zaposlovanje“.

[5] COM(2011) 815 – Letni pregled rasti 2012, http://ec.europa.eu/europe2020/reaching-the-goals/monitoring-progress/annual-growth-surveys/index_sl.htm.

[6] Sporočilo Komisije „Program za nova znanja in spretnosti ter delovna mesta“, COM(2010) 682 konč., točka 1.2.

[7] Pametna specializacija je pogoj za dobro izvedene nacionalne in regionalne sisteme raziskav in inovacij na podlagi orodja za samooceno Unije inovacij in ključni element reformirane kohezijske politike ter je predlagani predhodni pogoji za uporabo Evropskega sklada za regionalni razvoj v naslednjem programskem obdobju strukturnih skladov 2014–2020. Platforma za pametno specializacijo je bila uvedena junija 2011 in bo v pomoč regijam in državam članicam pri razvijanju takšnih strategij.

[8] Kohezijska politika: odzivanje na gospodarsko krizo, pregled izvajanja ukrepov kohezijske politike, sprejetih za podporo evropskega načrta za oživitev gospodarstva (SEC(2010) 1291 konč.).

[9] Vodilna pobuda iz strategije Evropa 2020 Unija inovacij, Sporočilo Komisije SEC(2010) 1161, in Poročilo Unija inovacij 2011 (2011) 849.

[10] „Innovation Union Competitiveness report 2011“ („Poročilo o konkurenčnosti v Uniji inovacij za leto 2011“), ec.europa.eu/iuc2011.

[11] Koncept prožne varnosti je v osrčju celostne strategije, ki so jo razvile Komisija in države članice na podlagi širokega soglasja, da mora Evropa najti nove in boljše načine, s katerimi bo naredila svoje trge dela bolj prožne ter hkrati zagotavljala nove in boljše oblike varnosti. Strategija je obširen odgovor na izzive, s katerimi se srečujejo evropski trgi dela in družbe v okviru globalizacije ter tehnoloških in demografskih sprememb. Je sestavni del strategije Evropa 2020 in njene vodilne pobude „Nova znanja in spretnosti ter nova delovna mesta“.

[12] „EU Employment and social situation report quarterly review September 2011“ („Poročilo EU s področja zaposlovanja in socialnih razmer, četrtletni pregled, september 2011“) – ESTAT.

[13] Vir: Labour market developments in Europe 2011 (Razvoj trga dela v Evropi 2011), Evropska komisija, European Economy 2/2011.

[14] Zapoznel odziv zaposlovanja na okrevanje je bi tudi posledica zadrževanja delovne sile med recesijo, spremljalo pa ga je znatno povečanje produktivnosti dela.

[15] http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef0973.htm. Glej tudi letno poročilo ERM 2011: http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1165.htm.

[16] V raziskavi Evropske komisije „PES adjustment to the crisis 2011“ (Prilagajanje javnih zavodov za zaposlovanje krizi v letu 2011) je 13 od 21 vprašanih izjavilo, da se bodo njihovi finančni viri zmanjšali v naslednjih 12 mesecih. V 9 od 13 primerov so bila ta znižanja 10 %.

[17] Alfonso Arpaia et al., „Short time working arrangements as response to cyclical fluctuations“ („Ureditve krajšega delovnega časa kot odziv na ciklične fluktuacije“), Evropska komisija, European Economy Occasional Paper št. 64, julij 2010.

[18] Alexander Hijzen, Danielle Venn The Role of Short-Time Work Schemes during the 2008-09 Recession („Vloga ureditev krajšega delovnega časa med recesijo v letih 2008–2009“), delovni dokument OECD 115, januar 2011.

[19] Glej na primer študijo GD ENTR Measuring and Benchmarking the Structural Adjustment Performance of EU Industry („Merjenje in primerjalna analiza zmogljivosti za strukturno prilagajanje industrije EU“), ki je na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/future-of-manufacturing/files/key_findings_measuring_and_benchmarking_en.pdf.

[20] Glej točko 4.3.2 delovnega dokumenta služb Komisije. Za poročilo glej http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/automotive/competitiveness-cars21/cars21/index_en.htm.

[21] Študija „Business Dynamics“ („Poslovna dinamika“) (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/files/business_dynamics_final_report_en.pdf) navaja te dokaze skupaj z obsežnimi informacijami o stečajni zakonodaji držav članic in analizira učinke različnih stečajnih postopkov na podjetnike in podjetja. Dodatne informacije, ki vključujejo vzorec dobrih praks, ki podpirajo poštene podjetnike, katerih podjetja so šla v stečaj, se lahko najdejo na portalu „druga priložnost“: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/failure-new-beginning/index_en.htm.

[22] COM(2008) 394 konč. z dne 25.6.2008.

[23] COM(2011) 78 konč. z dne 23.2.2011.

[24] Smernice o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2004:244:0002:0017:SL:PDF.

[25] Glej delovni dokument služb Komisije „Prestrukturiranje v Evropi v letu 2011“, točka 4.1.3.