o okviru za izdajanje, preverjanje in priznavanje interoperabilnih potrdil o cepljenju, testu in preboleli bolezni za državljane tretjih držav, ki se zakonito zadržujejo ali zakonito prebivajo na ozemlju držav članic, med pandemijo COVID-19 (digitalno zeleno potrdilo)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

V skladu s Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma lahko državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo ali se zakonito zadržujejo v eni od držav članic, prosto potujejo po ozemljih drugih držav članic, če izpolnjujejo določene pogoje. Politika, ki jo je razvila Unija in zagotavlja, da osebe pri prehajanju notranjih meja niso podvržene kontrolam, tako koristi ne le državljanom Unije, temveč tudi državljanom tretjih držav, ki imajo pravico do potovanja znotraj EU. Vendar so nekatere omejitve, ki so jih države članice sprejele za omejitev širjenja koronavirusa hudega akutnega respiratornega sindroma 2 (v nadaljnjem besedilu: SARS-CoV-2), ki povzroča koronavirusno bolezen 2019 (v nadaljnjem besedilu: COVID-19), vplivale na uveljavljanje te pravice. Ti ukrepi so pogosto vključevali omejitve vstopa ali druge posebne zahteve za čezmejne potnike, kot so karantena, samoosamitev ali testiranje na okužbo s SARS-CoV-2 pred prihodom in/ali po njem.

Da bi zagotovil dobro usklajen, predvidljiv in pregleden pristop k sprejetju omejitev prostega gibanja, je Svet 13. oktobra 2020 sprejel Priporočilo Sveta (EU) 2020/1475 o usklajenem pristopu k omejevanju prostega gibanja v odziv na pandemijo COVID-19, ki obravnava tudi državljane tretjih držav, ki se zakonito zadržujejo ali zakonito prebivajo v Uniji. V skladu s točko 17 Priporočila Sveta (EU) 2020/1475 bi lahko države članice od oseb, ki potujejo s tveganih območij v drugi državi članici EU, zahtevale karanteno/samoosamitev in/ali testiranje na okužbo s SARS-CoV-2 pred prihodom in/ali po njem.

Kot dokaz, da izpolnjujejo različne zahteve, se je od potnikov zahtevalo, da predložijo različne vrste dokazil, kot so zdravniška potrdila, rezultati testov ali izjave. Ker ni bilo standardiziranih in varnih formatov, so potniki imeli težave pri priznavanju dokumentov, predložena pa so bila tudi poročila o lažnih ali ponarejenih dokumentih. Ta vprašanja, ki lahko povzročijo nepotrebne zamude in ovire, bodo verjetno postala še pomembnejša, saj se vse več Evropejcev testira na COVID-19 in cepi proti njemu ter s tem v zvezi prejema dokazila. Evropski svet je obravnaval te razmere. Člani Evropskega sveta so v izjavi, sprejeti po neformalnih videokonferencah 25. in 26. februarja 2021, pozvali k nadaljevanju dela v zvezi s skupnim pristopom k potrdilom o cepljenju.

Države članice se strinjajo glede uporabe takih potrdil za zdravstvene namene, da se zagotovi ustrezno spremljanje med prvim in drugim odmerkom, pa tudi vseh poznejših obnovitvenih odmerkov, ki bi lahko bili potrebni. Države članice se pripravljajo na izdajanje potrdil o cepljenju, pri čemer pogosto uporabljajo informacije, ki so na voljo v registrih imunizacije.

Komisija pri razvoju interoperabilnosti potrdil o cepljenju sodeluje z državami članicami v okviru prostovoljne mreže e-zdravje, ki povezuje nacionalne organe, pristojne za e-zdravje. Mreža e-zdravje je 27. januarja 2021 sprejela smernice o dokazilu o cepljenju za zdravstvene namene, ki jih je posodobila 12. marca 2021. Te smernice določajo glavne elemente interoperabilnosti, in sicer najmanjši nabor podatkov za potrdila o cepljenju in edinstveno oznako. Mreža e-zdravje in Odbor za zdravstveno varnost, ustanovljen s členom 17 Sklepa št. 1082/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta, prav tako pripravljata skupen, standardiziran nabor podatkov za potrdila o rezultatih testa na COVID-19, smernice o potrdilih o preboleli bolezni ter povezane nabore podatkov in opis interoperabilnosti zdravstvenih potrdil.

Na podlagi dosedanjega strokovnega dela Komisija v svojem predlogu uredbe o digitalnem zelenem potrdilu (COM(2021) xxx), predstavljenem skupaj s tem predlogom, predlaga vzpostavitev vseevropskega okvira za izdajanje, preverjanje in priznavanje potrdil o cepljenju v EU kot del „digitalnega zelenega potrdila“. Hkrati bi moral ta okvir zajemati tudi druga potrdila, izdana med pandemijo COVID-19, in sicer dokumente, ki potrjujejo negativen rezultat testa na okužbo s SARS-CoV-2, ter dokumente, ki potrjujejo, da je zadevna oseba prebolela predhodno okužbo s SARS-CoV-2. To tudi osebam, ki niso cepljene ali še niso imele priložnosti za cepljenje, zagotavlja koristi od takšnega interoperabilnega okvira in jim olajšuje potovanje. Čeprav na primer otroci trenutno ne morejo uživati koristi cepljenja proti COVID-19, bi morali imeti možnost, da prejmejo potrdilo o testu ali preboleli bolezni, ki bi ga lahko prejeli tudi njihovi starši v njihovem imenu.

Okvir, določen v predlogu uredbe o digitalnem zelenem potrdilu (COM(2021) xxx), se uporablja za državljane Unije ali njihove družinske člane, ki so lahko državljani tretjih držav. Cilj tega predloga je zagotoviti, da se enak okvir uporablja za druge državljane tretjih držav, ki se zakonito zadržujejo ali zakonito prebivajo na ozemlju države članice EU in ki so v skladu s pravom Unije upravičeni do potovanja v drugo državo članico.

Unija v skladu s členom 77(2)(c) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) oblikuje politike, ki določajo pogoje, pod katerimi se lahko državljani tretjih držav prosto gibajo znotraj Unije. Vendar so nekateri ukrepi, ki so jih države članice sprejele za omejitev širjenja izbruha COVID-19, vplivali na pravico državljanov tretjih držav, ki se zakonito zadržujejo ali zakonito prebivajo, do prostega gibanja po Uniji. Ti ukrepi so pogosto vključevali omejitve vstopa ali druge posebne zahteve za čezmejne potnike, kot so zahteve po karanteni ali samoosamitvi ali testiranju na okužbo s COVID-19 pred prihodom in/ali po njem, pri čemer so bile še posebej prizadete osebe, ki živijo v obmejnih regijah in vsakodnevno prečkajo meje zaradi dela, izobraževanja, zdravstvenega varstva, nakupovanja ter kulturnih in prostočasnih dejavnosti.

Priporočilo Sveta (EU) 2020/1475 določa usklajen pristop v zvezi z naslednjimi ključnimi točkami: uporaba skupnih meril in pragov pri odločanju, ali naj se uvedejo omejitve prostega gibanja, zemljevid tveganja za prenos COVID-19, ki ga pripravlja in objavlja Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC) na podlagi dogovorjenih barvnih oznak, in usklajen pristop k morebitnim ukrepom, ki se lahko ustrezno uporabljajo za osebe, ki potujejo med območji, odvisno od stopnje tveganja za prenos na teh območjih.

Svet je 30. oktobra 2020 sprejel Priporočilo Sveta (EU) 2020/1632 o usklajenem pristopu k omejevanju prostega gibanja v odziv na pandemijo COVID-19 v schengenskem območju, v katerem je državam članicam, ki jih zavezuje schengenski pravni red, priporočil, naj uporabljajo načela, skupna merila, skupne pragove in skupni okvir ukrepov iz Priporočila Sveta (EU) 2020/1475. Za zagotovitev interoperabilnosti med različnimi tehničnimi rešitvami za potrdila o cepljenju, ki jih razvijajo države članice, od katerih so nekatere že začele priznavati dokazila o cepljenju za izvzetje potnikov iz nekaterih omejitev, so potrebni enotni pogoji za izdajanje, preverjanje in priznavanje potrdil o cepljenju, testu in preboleli bolezni v zvezi s COVID-19.

Okvir „digitalnega zelenega potrdila“, ki bo vzpostavljen, bi moral določati obliko in vsebino potrdil o cepljenju, testu in preboleli bolezni v zvezi s COVID-19. Komisija predlaga tudi, da bi moral okvir „digitalnega zelenega potrdila“ zagotavljati, da se ta potrdila lahko izdajo v interoperabilni obliki in da se jih lahko zanesljivo preveri, ko jih imetnik predloži v drugih državah članicah, s čimer se bo olajšalo potovanje znotraj Evropske unije.

Potrdila bi morala vsebovati le tiste osebne podatke, ki so potrebni. Glede na to, da osebni podatki vključujejo občutljive zdravstvene podatke, bi bilo treba zagotoviti zelo visoko raven varstva podatkov in ohraniti načelo najmanjšega obsega podatkov. Zlasti okvir „digitalnega zelenega potrdila“ ne bi smel zahtevati vzpostavitve in vzdrževanja podatkovne zbirke na ravni EU, temveč bi moral omogočiti decentralizirano preverjanje digitalno podpisanih interoperabilnih potrdil.

V predlagani Uredbi (EU) 2021/XXX se upoštevajo tekoča prizadevanja na mednarodni ravni, na primer pod okriljem Svetovne zdravstvene organizacije (SZO) in drugih specializiranih agencij Združenih narodov, za določitev specifikacij in smernic za uporabo digitalnih tehnologij za dokumentiranje statusa cepljenja. Tretje države bi bilo treba spodbujati, da priznajo „digitalno zeleno potrdilo“, kadar omogočajo izvzetja iz omejitev nenujnih potovanj. To bi lahko vključevalo zlasti interoperabilnost med tehnološkimi sistemi, vzpostavljenimi na svetovni ravni, in sistemi, vzpostavljenimi za namene te uredbe, da se olajša potovanje znotraj Evropske unije.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike

Ta predlog ne posega v schengenska pravila glede pogojev za vstop državljanov tretjih držav. Predlagana uredba se nikakor ne bi smela razumeti kot spodbujanje ali omogočanje ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah, ki mora ostati skrajni ukrep, za katerega veljajo pogoji iz Uredbe (EU) 2016/399 (Zakonik o schengenskih mejah).