[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 18.2.2011

COM(2011) 80 konč.

VMESNO POROČILO EVROPSKE KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

VMESNO POROČILO EVROPSKE KOMISIJEEVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

1. Uvod

Ob vstopu Romunije v EU s 1. januarjem 2007 je bil vzpostavljen mehanizem za sodelovanje in preverjanje[1] , ki naj bi ji pomagal odpraviti pomanjkljivosti na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji, hkrati pa bi se z rednimi poročili spremljal napredek na teh področjih.

To poročilo je vmesno tehnično poročilo o pomembnem napredku, ki ga je Romunija dosegla v zadnjih šestih mesecih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Osredotoča se na odziv Romunije na priporočila Komisije in v njem ni celovite ocene doseženega napredka. Poročilo je omejeno na ukrepe, ki so bodisi že bili zaključeni ali se lahko njihov zaključek pričakuje v kratkem.

Zadnje poročilo o napredku, ki ga je Komisija sprejela 20. julija 2010, in njegova priporočila ostajajo referenčno besedilo za oceno napredka, doseženega glede na merila, ter za opredelitev preostalih izzivov. Komisija bo naslednjo oceno pripravila poleti 2011.

2. Reforma pravosodja in boj proti korupciji: povzetek napredka

Romunija je od zadnjega poročila Komisije sprejela več pomembnih ukrepov za izboljšanje hitrosti sodnih postopkov s sprejetjem in izvajanjem „zakona o manjših reformah“ (procesno pravo za pospešitev obravnave zadev) ter s spremembo zakona o ustavnem sodišču, kakor je priporočila Komisija. Romunija je tudi nadaljevala priprave na izvajanje novega zakonodajnega okvira na področju civilnega in kazenskega prava, tako da je začela oceno učinka novega zakonika in pospešila izvajanje zakonodaje. Romunija je v tem času pripravila tudi predloge za zaprtje nedejavnih sodišč in tožilstev ter za premestitev osebja s teh lokacij. Poleg tega je Romunija pripravila predloge za okrepitev zaposlovanja in začetnega usposabljanja sodnikov.

V zadnjih šestih mesecih je nacionalni direktorat za boj proti korupciji še naprej dosegal prepričljive rezultate pri preiskovanju korupcije na visoki ravni. V tem obdobju je bilo lahko opaziti porast števila nepravnomočnih obsodb in odvračilnih kazni, začela pa se je tudi neodvisna ocena učinka zadnjih dveh protikorupcijskih strategij. Pri pomembnih zadevah na področju korupcije na visoki ravni pa od zadnje ocene Komisije na sodišču ni bilo večjega napredka.

Romunija je po priporočilih Komisije sprejela izboljšan zakon za zagotovitev delovanja nacionalne službe za integriteto. Medtem ko so organi še naprej izboljševali pravni okvir ter delovanje pravosodnega sistema, pa se je parlament v tem obdobju odločil, da bo v okviru splošne proračunske omejitve precej zmanjšal proračun v zvezi z nacionalno službo za integriteto. Parlament je prav tako preprečil preiskave domnevnih primerov korupcije nekdanjega ministra. Volitve v vrhovni sodni svet so zasenčili pravni izzivi, zaradi česar je ustavno sodišče razveljavilo izvolitev štirih članov navedenega sveta.

3. Obeti

Od zadnje ocene Komisije se je Romunija na priporočila Komisije odzvala na konstruktiven način.

Da bi Romunija utrdila oživljen zagon reform, bi se morala osredotočiti na temeljito pripravo na izvajanje novih zakonikov, prav tako pa bi morala tudi naročiti celovit pregled delovanja pravosodnega sistema, da bi podprla izvajanje nadaljnjih strukturnih prilagoditev in naložb, ki so potrebne za zagotovitev hitrosti, kakovosti in doslednosti sodnih postopkov. Začetek dela novega vrhovnega sodnega sveta v tem smislu zagotavlja pomembno priložnost za tesno in konstruktivno sodelovanje med različnimi političnimi in sodnimi akterji.

Do naslednje ocene Komisije poleti 2011 bi se morala Romunija zlasti osredotočiti na začetek neodvisnega pregleda pravosodnega sistema, reformo disciplinskega sistema za sodnike in na ukrepe za izboljšanje hitrosti sojenj v zvezi s korupcijo na visoki ravni ter okrepitev splošne protikorupcijske politike.

Komisija bo Romunijo še naprej podpirala v teh prizadevanjih, naslednjo poglobljeno oceno napredka pa bo pripravila do letošnjega poletja.

4. Poročilo o trenutnem stanju

Reforma sodstva

Romunija je od zadnje ocene Komisije sprejela „ zakon o manjših reformah “, da bi izboljšala hitrost sodnih postopkov in pospešila izvajanje nekaterih reform, ki so vključene v nove zakonike. Zakon o manjših reformah uvaja načelo priložnosti, ki za tožilstvo določa več možnosti, da ne obravnava zadev, na primer takrat, kadar obstoječi dokazi ne upravičujejo nadaljnje preiskave, prav tako pa za tožilstvo uvaja možnost, da to v nekaterih lažjih zadevah prevzame poročila, ki jih je posredovala policija. Zakon poenostavlja sodne postopke in dopušča možnost za priznanje krivde ter tako skrajšuje trajanje sojenja. Zakon o manjših reformah prav tako poenostavlja postopek pritožbe z namenom varstva zakonitosti, za katerega se načrtuje, da bo ostal glavno sredstvo za pravno enotnost.

Romunija je v zadnjih šestih mesecih sprejela več strukturnih ukrepov za odpravljanje hudega pomanjkanja zmogljivosti pravosodnega sistema . Ko bo na voljo ocena učinka novih zakonikov, bodo potrebni nadaljnji ukrepi za zagotovitev prerazporeditve virov. Romunija je od zadnjega poročila Komisije končala predlog za zaprtje 24 sodišč in z njimi povezanih tožilstev, ki bodisi niso delovala ali niso imela dovolj velike delovne obremenitve[2]. Poleg tega je Romunija pripravila predloge za okrepitev zaposlovanja in usposabljanja sodnikov. Toda zmogljivost nacionalnega sodnega inštituta se še ni povečala v skladu z zahtevami po zaposlitvah sodnikov, njegov proračun za leto 2011 pa je bil zmanjšan (v okviru potrebne nacionalne fiskalne konsolidacije). Predlogi za prenos nekaterih upravnih nalog s sodnikov na pomožno osebje ter uvedbo upravljavcev sodišč še niso končani.

V Romuniji so bili opravljeni začetni premisleki glede pregleda delovanja pravosodnega sistema , ki ga je priporočila Komisija, vendar se ta še ni začel. Neodvisna ocena delovanja pravosodnega sistema bi pomagala pri določitvi ukrepov, ki so potrebni za povečanje učinkovitosti sistema. Nedavno poročilo o ranljivosti romunskega pravosodnega sistema, ki ga je pripravila skupina sodnikov, pravnikov, akademikov in predstavnikov civilne družbe, zagotavlja uporaben prispevek k temu delu.

Romunija je od zadnjega poročila Komisije sprejela ukrepe v odziv na priporočila Komisije glede disciplinskega sistema za sodnike. Vrhovni sodni svet je pripravil predloge za razvrščanje disciplinskih kaznivih dejanj glede na njihovo resnost, razširitev vrste sankcij in uvedbo lestvice ustreznih sankcij. Za izvajanje teh predlogov je potrebna zakonodaja. Poleg tega je bilo opravljenih več ocen pravosodne inšpekcije in njenih inšpektorjev, za katere se načrtuje, da se bodo v prihodnosti redno opravljale[3].

V zvezi z volitvami v vrhovni sodni svet se je oporekalo zakonitosti mandatov več članov sveta, ta se je izpodbijala tudi na sodišču, ki pa še ni izdalo dokončnih odločitev. Januarska odločitev ustavnega sodišča, da razveljavi volitve za nekatere člane, omogoča, da se zagotovi verodostojnost novega sveta. Pomembno bo, da se zagotovi delovanje sveta v prehodnem obdobju, ko se čaka na nove volitve na razveljavljena delovna mesta.

Priporočilo Komisije glede zagotovitve objave celotne sodne prakse sodišč v podatkovni bazi, ki je uporabniku prijazna in po kateri je lahko iskati , zahteva stalna prizadevanja. Nadaljnje odločitve so bile objavljene na spletnem portalu sodne prakse Jurindex, toda sedanja zbirka je omejena na sodbe pritožbenega sodišča (in sodbe enega sodišča) za leti 2008 in 2009 ter za prva dva meseca leta 2010.

Glavni izziv Romunije v prihodnjih mesecih glede reforme pravosodja bo, da se ta uspešno pripravi na začetek veljave štirih novih zakonikov . Zakoniki uvajajo povsem nov zakonodajni okvir in postopke na področju civilnega in kazenskega prava, ki predstavlja pomemben izziv glede na obstoječe pomanjkljivosti v zvezi z zmogljivostjo in doslednostjo sodnih postopkov. Romunija je naredila pomemben korak z začetkom ocene učinka[4] novih zakonikov, da bi ocenila posledice glede osebja ter potrebnih zakonodajnih in strukturnih prilagoditev. Izvajanje zakonodaje se nadaljuje: osnutki izvedbenih zakonov za civilni in kazenski zakonik so bili posredovani parlamentu[5], medtem ko se izvedbeni zakoni za zakonika o postopku pripravljajo. Ko bodo romunski organi prejeli končno oceno učinka, bo treba pripraviti celovit izvedbeni načrt, organizirati pa bo treba tudi usposabljanje za zagotovitev tekočega in učinkovitega izvajanja.

Boj proti korupciji

Nacionalni direktorat za boj proti korupciji od zadnjega poročila Komisije še naprej dosega dobre rezultate pri preiskovanju korupcije na visoki ravni in na njegovi podlagi so sodili velikemu številu obtožencev, vključno s poslancem Evropskega parlamenta, tremi nekdanjimi ministri, dvema nekdanjima državnima sekretarjema in več sodnikom[6]. V istem obdobju je parlament glasoval proti preiskovanju osebnih računalnikov med potekajočo preiskavo domnevne korupcije nekdanjega ministra. Tožilstvo bo tako moralo v tej zadevi uporabiti vse druge dokaze, ki so na voljo. V drugi zadevi domnevne korupcije zoper isto osebo je parlament glasoval proti dovolitvi preiskave. V še eni potekajoči preiskavi domnevne korupcije proti poslancu parlamenta parlament ni podprl zahteve tožilstva glede preventivnega pridržanja.

Podatki o odločitvah sodišča glede korupcije na visoki ravni v prvih treh četrtletjih leta 2010 kažejo na povečanje števila obsodb in tudi zapornih kazni. Če se bo to potrdilo v daljšem obdobju, lahko to pomeni trend k večjemu številu odvračilnih kazni. Predlog vrhovnega kasacijskega sodišča glede nadzora nad sodno prakso v zadevah korupcije na visoki ravni kaže na bolj dejavno prizadevanje sodišča za spodbujanje poenotenja sodne prakse na tem področju. Toda pobudi več sodnikov s pritožbenega sodišča v Bukarešti, ki so objavili podrobne smernice za izrekanje kazni, vključno z zadevami korupcije, vrhovno kasacijsko sodišče še ni sledilo.

Romunija je s sprejetjem sprememb zakona o ustavnem sodišču odpravila pomemben vzrok za zamude v sojenju v zvezi s korupcijo na visoki ravni. Te spremembe, ki so sledile priporočilom Komisije, odpravljajo mirovanje postopka, kadar pritožnik vloži ugovor proti ustavnosti. Opaženi so že bili prvi pozitivni učinki v zvezi z nekaterimi zadevami. Tudi določbe zakona o manjših reformah so zlasti s poenostavljanjem sodnih postopkov namenjene pomoči pri odpravljanju mirovanja kazenskih postopkov, kadar se uporabi institut exceptio illegalis , in zmanjševanju delovne obremenitve višjega sodišča.

Celovito analizo nekaterih zamud v zadevah korupcije na visoki ravni, ki jo je priporočila Komisija, je treba še opraviti. Več institucij, vključno z višjim sodiščem, pravosodno inšpekcijo, nacionalnim direktoratom za boj proti korupciji in ministrstvom za pravosodje, je v različnem obsegu že razmislilo o tem vprašanju. Te pobude zagotavljajo uporabno podlago za razmislek o prihodnjih rešitvah.

Romunija se je hitro odzvala na priporočilo Komisije glede sprejetja spremenjenega zakona o nacionalni službi za integriteto[7] . Novi zakon je bil sprejet na posebnem zasedanju romunskega parlamenta, ki je bilo sklicano na zahtevo predsednika. Novi zakon obravnava ključne točke, na katere je opozorila Komisija, zlasti s ponovno uvedbo možnosti zaplembe nepošteno pridobljenega premoženja. Spremenjeni zakon prav tako uvaja nekatere nove določbe, ki so namenjene okrepitvi učinkovitosti pravnega okvira[8]. Učinkovitost novega pravnega okvira bo treba dokazati z novimi rezultati.

Decembra je parlament v okviru splošne proračunske omejitve precej zmanjšal proračun za nacionalno službo za integriteto za leto 2011. To zmanjšanje proračuna lahko prepreči objavo prijav premoženjskega stanja in interesov. To bi pomenilo oviro za preglednost premoženjskega stanja in učinkovitost pregledov nacionalne službe za integriteto, ki so delno odvisni od javnih pozivov.

Nacionalni direktorat za boj proti korupciji je izvedel kazenske preiskave mejne policije in carine, kar je februarja spodbudilo obsežno protikorupcijsko operacijo na mejah, ki se je končala s številnimi pridržanji. Kadar se izvaja ustrezen sodni postopek, je zelo pomembno, da se človeški viri zagotavljajo z upoštevanjem prostih delovnih mest.

Od zadnjega poročila Komisije se je število preiskav in obtožb za drobno korupcijo in srednje veliko korupcijo na lokalni ravni še naprej povečevalo [9]. Večina zadev izhaja iz sodelovanja z generalnim direktoratom za boj proti korupciji pri ministrstvu za upravo in notranje zadeve. Po poročilih so ukrepi predvideni tudi za okrepitev sodelovanja med tožilstvom in službo za preiskovanje goljufij pri romunski policiji.

Romunija je v odziv na priporočilo Komisije v zadnjih šestih mesecih začela neodvisno oceno nacionalne protikorupcijske strategije Romunije . Notranja ocena začasnih rezultatov strategije, ki je bila zaključena predhodno, je potrdila drugo priporočilo Komisije o potrebi po okrepitvi splošne protikorupcijske politike z usklajevanjem na visoki ravni[10]. Do zdaj v tem smislu še ni bilo sprejetih konkretnih ukrepov. V zadnjih šestih mesecih so se nadaljevali različni ukrepi za preprečevanje korupcije[11].

Romunija je pripravila več pravnih sprememb zakonodaje o javnih naročilih v odziv na priporočila Komisije na tem področju. Kakor je že bilo navedeno v zadnjem poročilu Komisije, je Romunija uvedla nove določbe, ki v zakonu o javnih naročilih širše opredeljujejo navzkrižje interesov[12]. Te določbe se nanašajo na zadeve, kadar imajo osebe na izvršilnih položajih v podjetjih, ki sodelujejo na javnem razpisu, družinske vezi ali poslovne odnose z osebami, ki so pri naročniku pristojne za sprejemanje odločitev. Nadaljnje spremembe in poenostavljanje sistema upravnih in pravnih sredstev so namenjeni pospeševanju postopka javnega naročanja[13]. Pogodbe o javnih naročilih se zdaj lahko podpišejo, potem ko upravno pritožbeno telo zavrne pritožbo, čeprav je ta že bila vložena. Državni organ za urejanje in spremljanje javnih naročil načrtuje končati protokole za upravno sodelovanje in dostopanje do podatkovnih baz, ki omogočajo ugotavljanje morebitnih položajev navzkrižja interesov. Konkreten učinek teh določb se mora v praksi še pokazati.

[1] Odločba Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (UL L 354, 14.12.2006, str. 56).

[2] Število sodišč, ki so bila predlagana za zaprtje, se je povečalo za devet glede na število sodišč, ki so bila določena poleti, vendar je še vedno veliko manjše, kakor so prvotno predlagali zunanji strokovnjaki leta 2005. V predlogu bo 50 sodniških delovnih mest (od teh jih je zdaj zasedenih 38) in 47 tožilskih delovnih mest (od teh jih je zdaj zasedenih 38) namenjenih prerazporeditvi.

[3] Pregled vključuje: poročilo o dejavnostih, ki ga je pripravilo vodstvo pravosodne inšpekcije in ki zajema prvih šest mesecev leta 2010; poročilo o oceni vsakega posameznega inšpektorja in revizijsko poročilo o vodstvu pravosodne inšpekcije, ki jo je opravila revizijska služba vrhovnega sodnega sveta.

[4] Svetovalci so začeli delo v zvezi z začetnim poročilom, ki je bilo odobreno decembra 2010. Končno poročilo o oceni učinka se pričakuje aprila 2011.

[5] Izvedbeni zakon za civilni zakonik je senat potrdil 8. decembra, zdaj pa je pred poslansko zbornico. Zakon o izvajanju kazenskega zakonika obravnava senat.

[6] Nacionalni direktorat za boj proti korupciji je 2. novembra obtožil nekdanjega ministra za obrambo, nekdanjega državnega sekretarja na ministrstvu za obrambo in sedanjega poslanca Evropskega parlamenta. Nacionalni direktorat za boj proti korupciji je 15. decembra obtožil nekdanjega ministra za pravosodje (zdaj poslanca parlamenta) in nekdanjega ministra za komunikacije, skupaj s še štirimi drugimi obtoženci. V prvih treh četrtletjih leta 2010 je bila vložena obtožnica zoper trinajst sodnikov, v letu 2009 pa zoper tri sodnike. Od maja je bila vložena obtožnica zoper enajst izmed trinajstih oseb, vključno z višjim sodnikom in glavnim tožilcem tožilstva, ki je del pritožbenega sodišča.

[7] Novi zakon, ki ga je parlament sprejel 24. avgusta, predsednik pa razglasil 31. avgusta, je začel veljati 6. septembra.

[8] Primer uvedbe zahtev za nosilce javnih funkcij je, da morajo prijaviti pogodbe, ki so povezane s financiranjem z državnimi, lokalnimi in zunanjimi sredstvi in od katerih imajo neposredne ali posredne koristi. Nacionalna služba za integriteto bo pomagala razkrivati navzkrižje interesov.

[9] V prvih devetih mesecih leta 2010 so lokalna tožilstva obtožila 406 obtožencev zaradi kaznivih dejanj korupcije, 193 v enakem obdobju leta 2009 in 115 v enakem obdobju leta 2008.

[10] S pregledom so bili ugotovljeni tudi pomanjkanje nacionalnega in enotnega pristopa v preprečevanju in boju proti korupciji, nezadostni mehanizmi za nadzor in poročanje ter pomanjkanje kazalnikov učinka, kar onemogoča oceno strategije.

[11] Med ukrepe spadajo: stalno delo glede izvajanja nove metodologije za ugotavljanje tveganj korupcije in ranljivosti na ministrstvu za upravo in notranje zadeve; nadaljnji predlogi, nastali na podlagi protikorupcijskih razprav, ki jih je organiziral nacionalni center za integriteto; konference za spodbujanje dobre prakse v javni upravi, ki jih je organizirala Nacionalna agencija za javne uslužbence ter predlogi, namenjeni okrepitvi mehanizmov za preprečevanje in odkrivanje korupcije na področju javnih naročil v zdravstvenem sektorju.

[12] Te določbe so bile dodane z izrednim odlokom vlade 76/2010, ki je bil potrjen z zakonom 278/2010.

[13] Te določbe so vključene tudi v zakon 278/2010.