[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 1.3.2006

SEK(2006) 281 končno

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi konvergenčnega programa Poljske, 2005–2008

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Ozadje

Pakt stabilnosti in rasti, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Leta 2005 je bil Pakt prvič spremenjen. Reforma je potrdila koristnost Pakta pri utrjevanju proračunske discipline, vendar je skušala okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podporo, pa tudi zaščititi dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], ki je del Pakta, določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo programe stabilnosti ali njihove dopolnitve, države članice, ki je še niso sprejele, predložijo konvergenčne programe ali njihove dopolnitve). Prvi konvergenčni program Poljske je bil predložen maja 2004. V skladu z Uredbo je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom 5. julija 2004 podal mnenje. Dopolnitve programov stabilnosti in konvergenčnih programov v skladu z enakim postopkom Komisija oceni in zgoraj navedeni odbor prouči, po potrebi jih prouči tudi Svet.

V teh programih morajo države članice podrobno opredeliti svoj srednjeročni cilj za proračunski položaj in določiti ukrepe politike za njegovo doseganje in ohranjanje, vključno s spremljajočimi ekonomskimi predpostavkami. Na podlagi reforme Pakta je treba srednjeročni cilj oblikovati za vsako posamezno državo članico posebej ob upoštevanju ekonomske in proračunske heterogenosti v Uniji, tudi glede proračunskega tveganja za vzdržnost. V reformi je prav tako predvideno, da je treba v konjunkturnem obdobju doseči bolj simetrični pristop k proračunski politiki na podlagi okrepljene proračunske discipline v obdobju ugodnih gospodarskih razmer, medtem ko je treba „večje strukturne reforme“ s preverljivim vplivom na dolgoročno vzdržnost upoštevati v primeru začasnega odstopanja od srednjeročnega cilja ali poteka prilagoditve nanj.

Ob upoštevanju napovedi služb Komisije iz jeseni 2005, kodeksa ravnanja[2], skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih proizvodov in ciklično prilagojenih saldov ter širših smernic ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008, je Komisija proučila nedavno predloženo dopolnitev konvergenčnega programa Poljske in na podlagi svoje ocene, navedene spodaj, sprejela priporočilo za mnenje Sveta o njej.

Ocena

1. Poljska je svoj konvergenčni program predložila 19. januarja 2006, več kot mesec in pol po datumu, določenem v kodeksu ravnanja. Zamudo je povzročila menjava vlade novembra 2005 po parlamentarnih volitvah in sprememba na mestu finančnega ministra na začetku januarja 2006. Program obravnava obdobje od 2005 do 2008. Vlada je dokument sprejela 18. januarja 2006. Vključuje javnofinančni proračun za leto 2006, kakor ga je nova vlada spremenila decembra 2005. Program na splošno upošteva vzorčno strukturo in zahteve po predložitvi podatkov za programe stabilnosti in konvergenčne programe, opredeljene v novem kodeksu ravnanja[3].

2. Svet je 5 julija 2004 odločil, da na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj. V skladu s priporočilom Sveta iz člena 104(7), ki je bilo predloženo na isti datum, je treba čezmerni primanjkljaj zmanjšati do leta 2007. Svet je v svojem mnenju z dne 17. februarja 2005 o prejšnji dopolnitvi konvergenčnega programa, ki obravnava obdobje 2004–2007, Poljsko pozval, naj „okrepi fiskalno prilagajanje po letu 2005 in zmanjšati priporočeni ciljni primanjkljaj za leto 2007; (ii) zagotovi izvajanje strukturnih ukrepov iz Hausnerjevega načrta v celoti ter si še naprej prizadeva za uvedbo alternativnih ukrepov, če bi se pojavila tveganja pri izvajanju“.

3. Poljska realna rast BDP je med letoma 1994 in 2004 povprečno znašala 4,5 % letno, kar je več kot 2 odstotni točki nad povprečjem EU-25, ki znaša 2,4 %. Zaradi konjunkturnih dejavnikov doma in v mednarodnem gospodarskem okolju se je realna rast BDP po obdobju krepke gospodarske rasti leta 2001 znižala na 1,0 %. Od takrat se je spet hitro zvišala in v letu 2004 dosegla 5,3 %. Dohodek na prebivalca, merjen po standardih kupne moči, je leta 2004 dosegel 46,5 % povprečja EU-25. Inflacija po HICP je v zadnjih desetih letih ostala visoka in je znašala povprečno 7,0 %, v letu 2005 pa se je občutno znižala na okoli 2 %. Največji problem Poljske so razmere na trgu dela. Zaradi gospodarskega prestrukturiranja se je stopnja brezposelnosti povečala s 13,2 % v letu 1994 na 18,8 % v letu 2004, medtem ko se je celotna zaposlenost v istem obdobju zmanjšala za več kot 7 odstotnih točk. Strukturni problemi na trgu dela, zlasti nizka geografska mobilnost delavcev in nesorazmerja med ponudbo in povpraševanjem glede znanj in spretnosti, ostajajo pomembne ovire za gospodarsko rast. V zadnjih desetih letih je bil javnofinančni saldo na Poljskem negativen. Do leta 2003 je nihal med –1,4 % in –4,8 %[4] BDP, nato se je začel izboljševati in dosegel –3,8 % BDP v letu 2004.

4. V makroekonomskem scenariju programa se predvideva, da se bo realna rast BDP, ki je leta 2005 znašala 3,3 %, postopoma okrepila na 4,3 % v letu 2006 in do 5,0 % v letu 2008, kar je na splošno v skladu z napovedmi služb Komisije iz jeseni 2005 za obdobje 2005–2007. Projekcija rasti iz programa za leto 2008 je višja od ocene potencialne rasti služb Komisije. Predpostavke o rasti, na katerih temelji program, se lahko zato štejejo za izvedljive, v zadnjem letu pa se nagibajo k optimističnim.

5. Poljska je v zadnjih letih uspešno izvajala politiko zmanjševanja inflacije in v tem času doživela samo dve kratki obdobji povečanja inflacije (v letih 2000 in 2004). Harmonizirani indeks cen življenjskih potrebščin (HICP) se je s 15 % v letu 1997 zmanjšal na okoli 2 % v letu 2005. Devizni tečaj je v zadnjih letih močno nihal. Od marca 2004 je videti očiten trend dviga vrednosti valute, ki je bil začasno prekinjen spomladi leta 2005. Dvig vrednosti se je nadaljeval maja 2005 in kljub povečanim nihanjem trajal do konca leta. Od avgusta 2004 ugotovljeno postopno zmanjšanje razlike do euroobmočja pri donosih dolgoročnih državnih obveznic je prekinila negotovost v zvezi z volitvami septembra 2005 in novim gospodarskim načrtom vlade. Poljska monetarna politika še naprej temelji na kombinaciji neposrednega določanja stopnje inflacije in neodvisnega drsenja zlota. Ciljanje inflacije se od leta 2004 opredeljuje kot nepretrgana medletna inflacija po CPI v višini 2,5 %. Poljska namerava do morebitnega vstopa v MDT II, za katerega datum še ni bil določen, ohraniti trenutni sistem monetarne politike.

6. Kar zadeva izvrševanje proračuna v letu 2005, je bil javnofinančni primanjkljaj v dopolnitvi konvergenčnega programa iz januarja 2006 ocenjen na 2,9 % BDP (v primerjavi s 3,6 % BDP iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2005 ter ciljnim primanjkljajem v višini 3,9 % BDP, določenim v prejšnji dopolnitvi konvergenčnega programa). Vendar primerjava s prejšnjimi konvergenčnimi programi ni enostavna, ker so bili zaradi metodoloških sprememb potrebni precejšnji popravki podatkov. Rezultat, ki je bil boljši od pričakovanega, je bil v glavnem posledica proračunskega rezultata institucionalne enote centralne ravni države, zlasti državnega proračuna, ki je (na podlagi plačil) zabeležil prihodke iz neposrednih davkov, ki so bili višji od načrtovanih, ter odhodke, nižje od načrtovanih, kar je v primerjavi s proračunskim načrtom za leto 2005 zmanjšalo primanjkljaj za okoli 0,7 odstotne točke.

7. Sedanja dopolnitev konvergenčnega programa namerava postopno zmanjšati javnofinančni primanjkljaj, da bo do konca zakonodajnega obdobja izpolnila konvergenčne kriterije, kar implicitno pomeni, da bo to morala storiti do konca leta 2009. Ciljni primanjkljaj za leto 2009 količinsko ni opredeljen. Ciljni primanjkljaj za leto 2007 ostaja nespremenjen v višini 2,2 % BDP, pri čemer so odprti pokojninski skladi upoštevani kot del sektorja države. Ob neupoštevanju odprtih pokojninskih skladov kot dela sektorja države je bil ciljni primanjkljaj v primerjavi s prejšnjo dopolnitvijo popravljen navzgor s 3,9 % BDP na 4,1 % BDP, ker so se predvideni stroški pokojninske reforme z 1,7 % povečali na 1,9 % BDP. Pričakuje se, da se bo primarni saldo (odprti pokojninski skladi v sektorju države) izboljšal z –0,3 % BDP v letu 2005 na 0,6 % v letu 2008. Vzrok te počasne prilagoditve je ugoden razvoj prihodkov v letu 2006 in nekaj zmanjšanj odhodkov v letih 2007 in 2008. Sedanja dopolnitev v primerjavi s prejšnjo določa bolj ambiciozen ciljni primanjkljaj v letu 2006, zatem pa je prizadevanje za prilagoditev manjše in reforme v zvezi z odhodki so preložene do let 2007 in 2008.

8. Po izračunih služb Komisije na podlagi programa v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo se načrtuje, da se bo strukturni saldo, ki bo enakomerno porazdeljen, v programskem obdobju povprečno izboljšal samo za 0,25 % BDP letno. Dopolnitev opredeljuje srednjeročni cilj za proračunski položaj, kot je bil določen v Paktu stabilnosti in rasti, v višini okoli –1 % BDP, kar bo po pričakovanjih dosegel po letu 2010, precej po preteku programskega obdobja.

9. Ker srednjeročni cilj programa presega najnižje merilo (primanjkljaj, ocenjen v višini okoli –1,5 % BDP), bi moral pri doseganju izpolniti cilj zagotovitve varnostne rezerve v primeru pojava čezmernega primanjkljaja. V srednjeročnem cilju programa je vključen tudi delež dolga in povprečna dolgoročna rast potencialnega proizvoda.

10. Uravnoteženost tveganj v zvezi z proračunskimi projekcijami je negativno. Po eni strani se lahko proračunske projekcije zaradi preseganja proračunskih ciljev iz prejšnjih programov obravnavajo kot previdne. Po drugi strani so predpostavke o elastičnosti davkov nekoliko optimistične, zlasti za leto 2006. Poleg tega se zdijo predpostavke o rasti v zadnjem letu programskega obdobja (tj. leto 2008) optimistične. V trenutnih političnih razmerah so bile rudarjem odobrene posebne pokojninske pravice, kar je sprožilo zahteve drugih socialnih skupin po posebni obravnavi, s čimer je bila ogrožena pokojninska reforma. Politika je prav tako vir tveganj za proračunske projekcije. Že v preteklosti je bilo težko izvesti velik del tako imenovanega Hausnerjevega načrta prestrukturiranja javnih financ, ker vlada ni imela podpore parlamenta. Trenutno politično stanje (manjšinska vlada) ni ugodno za uvedbo ukrepov, katerih cilj je zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja in doseganje dolgoročne vzdržnosti javnih financ. V konvergenčnem programu določeno nominalno sidro v višini 30 milijard poljskih zlotov za državni proračun se ne zdi zadostno, da bi odpravilo vzroke visokih primanjkljajev na Poljskem, tj. prehitro rast javnih odhodkov.

11. Program se ne drži poteka zmanjšanja primanjkljaja, ki ga je določil Svet v svojem priporočilu v skladu s členom 104(7). Celo kar zadeva nominalno vrednost se zdi, da proračunska naravnanost v dopolnitvi ni v skladu s časovnim potekom zmanjšanja čezmernega primanjkljaja, kot ga je določil Svet. Sklepno ugotovitev še krepi upoštevanje tveganj. Ciljna primanjkljaja za leti 2005 in 2006 sta nižja od primanjkljaja iz prejšnje dopolnitve in izpolnjujeta nominalne ciljne primanjkljaje, določene v priporočilu Sveta z dne 5. julija 2004, ker je izvrševanje proračuna za leto 2005 potekalo boljše od načrtovanega in je prišlo do prenosov v leto 2006. Primerjava ciljnih primanjkljajev je zahtevna zaradi sprememb v metodologiji nacionalnih računov in popravkov podatkov. Program za kritično leto 2007 predvideva zmanjšanje primanjkljaja na 2,2 % BDP. Če se pokojninski sistemi, ki se financirajo iz drugega stebra, v skladu z odločitvijo Eurostata z dne 2. marca 2004 ne upoštevajo v okviru sektorja države, znaša načrtovani primanjkljaj v letu 2007 4,1 % BDP. Precejšnje dodatno prizadevanje za prilagoditev bi bilo potrebno, da bi se čezmerni primanjkljaj zmanjšal do določenega roka.

12. Pričakuje se, da se bo med letoma 2005 in 2008 javni dolg povečal za 3,25 odstotne točke BDP in leta 2008 dosegel 45,5 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo, ki znaša 60 %, vendar se bo delež dolga povečal na 52,6 %, če odprti pokojninski skladi ne bodo več razvrščeni v sektor države. Pričakuje se, da bo precejšnje usklajevanje stanj in tokov, ki povečuje dolg, izravnalo učinek primarnega presežka in povzročilo ugoden učinek snežene kepe (tj. trajna visoka nominalna rast BDP več kot izravna negativen vpliv implicitnih obresti).

13. Videti je, da je Poljska na podlagi predvidenih proračunskih stroškov zaradi staranja prebivalstva izpostavljena nizkemu tveganju glede vzdržnosti javnih financ. Stopnja dolga je trenutno pod referenčno vrednostjo, ki znaša 60 %, in bi morala glede na predpostavko, da bodo prihranki, ki se nanašajo na polno izvajanje pokojninske reforme iz leta 1999, zabeleženi, na tej ravni tudi ostati. Vendar bi lahko ukrepi, ki jih je vlada nedavno sprejela, da bi določene skupine zaposlenih izključila iz reforme pokojninskega sistema, oslabili dolgoročne učinke reforme, zlasti če bi bile v pokojninskih sistemih odobrene nadaljnje izjeme. Zapadlost pogojnih obveznosti in trenutno visok strukturni primanjkljaj lahko povečata delež dolga v razmerju do BDP hitreje, kot je srednjeročno načrtovano. Dosledno izvajanje načrtovane srednjeročne konsolidacije javnih financ bi zmanjšalo tveganja za dolgoročno vzdržnost.

14. Ukrepi, predvideni na področju javnih financ, so na splošno skladni s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Vendar načrtovana prilagoditev ni zadostna, da bi se čezmerni primanjkljaj hitro zmanjšal.

15. V nacionalnem programu reform Poljske, predloženem 5. januarja 2006 v okviru prenovljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta, so opredeljeni naslednji izzivi, ki bistveno vplivajo na javne finance: proračunska konsolidacija v zvezi z visokimi primanjkljaji, izboljšanje premalo razvite prometne infrastrukture in infrastrukture varstva okolja, okrepitev R&R in inovacij v javnem sektorju, spodbujanje doslednejšega pristopa k povečevanju stopnje zaposlenosti na podlagi zmanjšanja stroškov dela za slabo plačane. V proračunskih projekcijah konvergenčnega programa niso vključene proračunske posledice ukrepov, opisanih v nacionalnem programu reform. Konvergenčni program med ukrepi na področju javnih financ, vključenih v nacionalni program reform, omenja sidro za primanjkljaj in večletno proračunsko načrtovanje.

Komisija glede na zgoraj navedeno oceno ugotavlja, da konvergenčni program v letu 2007 ne predvideva zmanjšanja čezmernega primanjkljaja, kot to zahteva priporočilo Sveta z dne 5. julija 2004. Komisija namerava skladno s tem priporočiti nadaljnje ukrepe v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, kot je določen v Paktu stabilnosti in rasti. Medtem bi morala Poljska:

- okrepiti prilagoditev v letu 2006, zlasti z dodelitvijo vseh prihodkov, višjih od načrtovanih, ali odhodkov, izvršenih v manjši meri, kot je bilo pričakovano, za zmanjšanje primanjkljaja;

- izboljšati dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema po izvedbi reforme;

- izboljšati institucionalni okvir javnih financ z uvedbo srednjeročnega pravila o odhodkih.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi konvergenčnega programa Poljske, 2005–2008

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

16. Dne [14. marca 2006] je Svet proučil dopolnitev konvergenčnega programa Poljske, ki obravnava obdobje od 2005 do 2008.

17. Poljska realna rast BDP je med letoma 1994 in 2004 povprečno znašala 4,5 % letno, kar je več kot 2 odstotni točki nad povprečjem EU-25, ki znaša 2,4 %. Zaradi konjunkturnih dejavnikov doma in v mednarodnem gospodarskem okolju se je realna rast BDP po obdobju krepke gospodarske rasti leta 2001 upočasnila na 1,0 %. Od takrat se je spet hitro zvišala in v letu 2004 dosegla 5,3 %. Dohodek na prebivalca, merjen po standardih kupne moči, je leta 2004 dosegel 46,5 % povprečja EU-25. Inflacija po HICP je v zadnjih desetih letih ostala visoka in je znašala povprečno 7,0 %, v letu 2005 pa se je občutno znižala na okoli 2 %. Stanje na trgu dela ostaja največji poljski problem, pri čemer je stopnja brezposelnosti v letu 2004 dosegla 18,8 %, beleži pa se najnižja stopnja zaposlenosti v EU (51,7 % v letu 2004). V zadnjih desetih letih je bil javnofinančni saldo na Poljskem zmeraj negativen. Do leta 2003 je nihal med –1,4 % in –4,8 %[6] BDP, nato se je začel izboljševati in dosegel –3,8 % BDP v letu 2004.

18. Svet je 5 julija 2004 odločil, da na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj. V skladu s priporočilom Sveta iz člena 104(7), ki je bilo predloženo na isti datum, je treba čezmerni primanjkljaj zmanjšati do leta 2007. Svet je v svojem mnenju z dne 17. februarja 2005 o prejšnji dopolnitvi konvergenčnega programa, ki obravnava obdobje 2004–2007, Poljsko pozval, naj „okrepi fiskalno prilagajanje po letu 2005 in zmanjša priporočeni ciljni primanjkljaj za leto 2007; (ii) zagotovi izvajanje strukturnih ukrepov iz Hausnerjevega načrta v celoti ter si še naprej prizadeva za uvedbo alternativnih ukrepov, če bi se pojavila tveganja pri izvajanju“.

19. Kar zadeva izvrševanje proračuna v letu 2005, je bil javnofinančni primanjkljaj za leto 2005 v napovedi služb Komisije iz jeseni 2005 ocenjen na 3,6 % BDP, pri čemer je ciljni primanjkljaj prejšnje dopolnitve konvergenčnega programa znašal 3,9 % BDP. Primerjava s prejšnjimi konvergenčnimi programi ni enostavna, ker so bili zaradi metodoloških sprememb potrebni precejšnji popravki podatkov. Rezultat, ki je bil boljši od pričakovanega, je bil v glavnem posledica proračunskega rezultata institucionalne enote centralne ravni države, zlasti državnega proračuna, ki je (na podlagi plačil) zabeležil prihodke iz neposrednih davkov, ki so bili višji od načrtovanih, ter odhodke, nižje od načrtovanih, kar je v primerjavi s proračunskim načrtom za leto 2005 zmanjšalo primanjkljaj za okoli 0,7 odstotne točke.

20. Program na splošno upošteva vzorčno strukturo in zahteve po predložitvi podatkov za programe stabilnosti in konvergenčne programe, opredeljene v novem kodeksu ravnanja[7]. Poljska je dopolnitev svojega konvergenčnega programa predložila 19. januarja 2006, 7 tednov po roku, določenem v kodeksu ravnanja, ki je 1. december. Zamudo je povzročila sestava nove vlade novembra 2005 po parlamentarnih volitvah in zamenjava na mestu finančnega ministra na začetku januarja 2006.

21. V makroekonomskem scenariju programa se predvideva, da se bo letna realna rast BDP povečala s 3,3 % v letu 2005 na 4,3 % v letu 2006 in bo v letu 2008 dosegla 5,0 %. Predpostavke o rasti, na katerih temelji program, se lahko štejejo za izvedljive, v zadnjem letu pa se nagibajo k optimističnim. V programu so videti realistične tudi napovedi za inflacijo, razen za leto 2006, ko se zdijo nizke.

22. Sedanja dopolnitev konvergenčnega programa namerava postopno zmanjšati javnofinančni primanjkljaj, da bo do konca zakonodajnega obdobja izpolnila konvergenčne kriterije, kar implicitno pomeni, da bo to morala storiti do konca leta 2009. Ciljni primanjkljaj za leto 2009 količinsko ni opredeljen. Ciljni primanjkljaj za leto 2007 ostaja nespremenjen v višini 2,2 % BDP, pri čemer so pokojninski sistemi, ki se financirajo iz drugega stebra, upoštevani kot del sektorja države. Ob neupoštevanju pokojninskih sistemov kot dela sektorja države se je ciljni primanjkljaj v primerjavi s prejšnjo dopolnitvijo povečal s 3,9 % BDP na 4,1 % BDP, ker predvideni stroški pokojninske reforme trenutno znašajo 1,9 % BDP. Pričakuje se, da se bo primarni saldo (pokojninski sistemi, ki se financirajo iz drugega stebra v sektorju države) izboljšal z –0,3 % BDP v letu 2005 na 0,6 % v letu 2008. Vzrok te počasne prilagoditve je v prvi vrsti ugoden razvoj prihodkov v letu 2006 in nekaj zmanjšanj odhodkov v letih 2007 in 2008. Sedanja dopolnitev v primerjavi s prejšnjo zaradi učinka prenosa prihodkov, ki so bili v letu 2005 boljši od pričakovanih, določa bolj ambiciozen ciljni primanjkljaj v letu 2006, zatem pa je prizadevanje za prilagoditev manjše in reforme v zvezi z odhodki so preložene do let 2007 in 2008.

23. Načrtuje se, da se bo v programskem obdobju strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), ki so ga izračunale službe Komisije na podlagi podatkov iz programa v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, povprečno izboljšal za 0,25 % BDP letno. Program kot srednjeročni cilj za proračunski položaj določa strukturni primanjkljaj v višini –1,0 % BDP, ki ga ne namerava doseči v okviru programskega obdobja. Ker srednjeročni cilj programa presega najnižje merilo (primanjkljaj, ocenjen v višini okoli –1,5 % BDP), bi moral pri doseganju izpolniti cilj zagotovitve varnostne rezerve v primeru pojava čezmernega primanjkljaja. V srednjeročnem cilju programa je vključen tudi delež dolga in povprečna dolgoročna rast potencialnega proizvoda.

24. Proračunski rezultat bi lahko bil slabši od napovedanega v programu. Čeprav se lahko zaradi preseganja proračunskih ciljev proračunske projekcije iz prejšnjih programov obravnavajo kot previdne, načrtovano prilagoditev obremenjuje več dejavnikov. Predpostavke o elastičnosti davkov so nekoliko optimistične, zlasti za leto 2006. Poleg tega se zdijo predpostavke o rasti v zadnjem letu programskega obdobja (leto 2008) optimistične. V trenutnih političnih razmerah so bile rudarjem odobrene posebne pokojninske pravice, kar je sprožilo zahteve drugih socialnih skupin po posebnih pravilih, s čimer je bila ogrožena pokojninska reforma iz leta 1999. Večje politično tveganje bremeni proračunske projekcije glede na razmere, ki so nastale po jesenskih volitvah leta 2005. V konvergenčnem programu določeno štiriletno nominalno sidro v višini 30 milijard poljskih zlotov za državni proračun se ne zdi zadostno, da bi odpravilo vzroke visokih primanjkljajev na Poljskem, tj. prehitro rast javnih odhodkov. Zato bi bilo koristno, če bi obstajala nadomestna ali dodatna proračunska pravila, katerih cilj bi bilo nadzorovanje povečanja javnofinančnih odhodkov.

25. Program se ne drži poteka zmanjšanja primanjkljaja, ki ga je določil Svet v svojem priporočilu v skladu s členom 104(7). Celo kar zadeva nominalno vrednost se zdi, da proračunska naravnanost v dopolnitvi ni v skladu s časovnim potekom zmanjšanja čezmernega primanjkljaja, kot ga je določil Svet. Sklepno ugotovitev krepi upoštevanje tveganj. Ciljna primanjkljaja za leti 2005 in 2006 sta nižja od primanjkljaja iz prejšnje dopolnitve in izpolnjujeta nominalne ciljne primanjkljaje, določene v priporočilu Sveta z dne 5. julija 2004, ker je izvrševanje proračuna za leto 2005 potekalo boljše od načrtovanega in je prišlo do prenosov v leto 2006. Primerjava ciljnih primanjkljajev je zahtevna zaradi sprememb v metodologiji nacionalnih računov in popravkov podatkov. Program za kritično leto 2007 predvideva zmanjšanje primanjkljaja na 2,2 % BDP. Če se pokojninski sistemi, ki se financirajo iz drugega stebra, v skladu z odločitvijo Eurostata z dne 2. marca 2004 ne upoštevajo v okviru sektorja države, znaša načrtovani primanjkljaj v letu 2007 4,1 % BDP. Precejšnje dodatno prizadevanje za prilagoditev bi bilo potrebno, da bi se čezmerni primanjkljaj zmanjšal do določenega roka.

26. Pričakuje se, da se bo med letoma 2005 in 2008 javni dolg povečal za 3,25 odstotne točke BDP in v letu 2008 dosegel skoraj 45,5 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo, ki znaša 60 % BDP. Pričakuje se, da bodo precejšnja usklajevanja stanj in tokov, ki povečujejo dolg, izravnala učinek primarnih presežkov in povzročila ugoden učinek snežene kepe (tj. trajna visoka nominalna rast BDP odtehta negativen vpliv implicitnih obresti).

27. Ukrepi, predvideni na področju javnih financ, so na splošno skladni s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Vendar predlagani ukrepi niso zadostni, da bi se čezmerni primanjkljaj hitro zmanjšal.

28. V nacionalnem programu reform Poljske, predloženem 5. januarja 2006 v okviru prenovljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta, so opredeljeni naslednji izzivi, ki bistveno vplivajo na javne finance: proračunska konsolidacija v zvezi z visokimi primanjkljaji, izboljšanje premalo razvite infrastrukture in znižanje stroškov dela, da bi se zmanjšala visoka stopnja brezposelnosti na Poljskem. Vendar v proračunskih projekcijah konvergenčnega programa niso vključene proračunske posledice ukrepov, opisanih v nacionalnem programu reform. Konvergenčni program med ukrepi na področju javnih financ, vključenih v nacionalni program reform, omenja sidro za primanjkljaj in večletno proračunsko načrtovanje.

29. Videti je, da je Poljska na podlagi predvidenih proračunskih stroškov zaradi staranja prebivalstva izpostavljena nizkemu tveganju glede vzdržnosti javnih financ. Stopnja dolga je trenutno pod referenčno vrednostjo, ki znaša 60 %, in bi morala glede na predpostavko, da bodo prihranki, ki se nanašajo na polno izvajanje pokojninske reforme iz leta 1999, zabeleženi, na tej ravni tudi ostati. Vendar bi lahko ukrepi, ki jih je vlada nedavno sprejela, da bi določene skupine zaposlenih izključila iz reforme pokojninskega sistema, oslabili dolgoročne učinke reforme, zlasti če bi bile v pokojninskih sistemih odobrene nadaljnje izjeme. Zapadlost pogojnih obveznosti in trenutno visok strukturni primanjkljaj lahko povečata delež dolga v razmerju do BDP hitreje, kot je srednjeročno načrtovano. Dosledno izvajanje načrtovane srednjeročne konsolidacije javnih financ bi zmanjšalo tveganja za dolgoročno vzdržnost[8].

Svet glede na zgoraj navedeno oceno ugotavlja, da konvergenčni program v letu 2007 ne predvideva zmanjšanja čezmernega primanjkljaja, kot to zahteva priporočilo Sveta z dne 5. julija 2004, in da namerava Komisija priporočiti nadaljnje korake v zvezi s postopkom čezmernega primanjkljaja, kot je določen v Paktu stabilnosti in rasti. Medtem bi morala Poljska:

- okrepiti prilagoditev v letu 2006, zlasti z dodelitvijo vseh prihodkov, višjih od načrtovanih, ali odhodkov, izvršenih v manjši meri, kot je bilo pričakovano, za zmanjšanje primanjkljaja;

- izboljšati dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema po izvedbi reforme;

- izboljšati institucionalni okvir javnih financ z uvedbo srednjeročnega pravila o odhodkih.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij 1

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realni BDP (spremembe v %) | KP jan. 2006 | 5,3 | 3,3 | 4,3 | 4,6 | 5,0 |

COM nov. 2005 | 5,3 | 3,4 | 4,3 | 4,5 | ni podatkov |

KP dec. 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 | ni podatkov |

Inflacija po HICP (v %) | KP jan. 2006 | 3,6 | 2,2 | 1,5 | 2,2 | 2,5 |

COM nov. 2005 | 3,6 | 2,2 | 2,3 | 2,5 | ni podatkov |

KP dec. 2004 | 3,5 | 3 | 2,7 | 2,5 | ni podatkov |

Proizvodna vrzel (v % potencialnega BDP) | KP jan. 20062 | 0,4 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,6 |

COM nov. 20055 | 0,4 | 0,2 | 0,4 | 0,6 | ni podatkov |

KP dec. 20042 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | KP jan. 2006 | -3,8 | -2,9 | -2,6 | -2,2 | -1,9 |

COM nov. 2005 | -3,9 | -3,6 | -3,6 | -3,4 | ni podatkov |

KP dec. 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 | ni podatkov |

Primarni saldo (v % BDP) | KP jan. 2006 | -1,2 | -0,3 | -0,2 | 0,3 | 0,6 |

COM nov. 2005 | -1,2 | -1,0 | -1,1 | -1,0 | ni podatkov |

KP dec. 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 | ni podatkov |

Ciklično prilagojeni saldo in strukturni saldo3 (v % BDP) | KP jan. 2006 | -4,1 | -2,9 | -2,7 | -2,3 | -2,1 |

COM nov. 20054 | -4,1 | -3,7 | -3,7 | -3,6 | ni podatkov |

KP dec. 2004 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov |

Bruto javni dolg (v % BDP) | KP jan. 2006 | 41,9 | 42,5 | 45,0 | 45,3 | 45,4 |

COM nov. 2005 | 43,6 | 46,3 | 47,0 | 47,3 | ni podatkov |

KP dec. 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 | ni podatkov |

Opombe: 1 Proračunske projekcije ne upoštevajo vpliva odločitve Eurostata z dne 2. marca 2004 o razvrstitvi naložbenih pokojninskih sistemov, ki jo je treba izvesti do objave obvestila iz spomladi 2007. Z upoštevanjem tega učinka bi javnofinančni saldo v skladu z dopolnitvijo programa znašal –5,6 % BDP v letu 2004, –4,7 % v letu 2005, –4,6 % v letu 2006, –4,1 % v letu 2007 in –3,7 % v letu 2008, medtem ko bi bruto javni dolg znašal 45,9 % BDP v letu 2004, 47,9 % v letu 2005, 51,2 % v letu 2006, 52,1 % v letu 2007 in 52,6 % v letu 2008. 2 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa. 3 Ciklično prilagojeni saldo in strukturni saldo sta enaka, ker so enkratni in drugi začasni ukrepi iz programa zanemarljivi (0,04 % BDP v letu 2005 in vplivajo na zmanjšanje primanjkljaja). 4 V napovedi služb Komisije ni enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 5 Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 3,3 %, 3,6 %, 4,2 % in 4,5 % za posamezna leta v obdobju 2004–2007. Vir: Konvergenčni program (KP); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2005 (COM); izračuni služb Komisije. |

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] „Podrobni opis izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice o obliki in vsebini programov stabilnosti in konvergenčnih programov,“ ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Ekonomsko-finančni svet.

[3] Program vsebuje vse obvezne in večino neobveznih podatkov, ki jih predpisuje novi kodeks ravnanja. Predloženi niso bili podatki o zaposlovanju glede na opravljene ure in produktivnosti dela, merjeni v BDP na opravljeno uro. Ni podatkov za javnofinančne odhodke glede na njihov namen za leto 2008. Manjkajo tudi razlike med gotovino in natečenimi prihodki ter podatki o neto akumulaciji finančnih sredstev. Manjkajo skupni prihodki in odhodki v tabeli 7 (dolgoročna vzdržnost).

[4] Opredelitev postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, vsi pokojninski skladi v sektorju države, spremenjeni podatki.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[6] Opredelitev postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, vsi pokojninski skladi v sektorju države, spremenjeni podatki.

[7] Program vsebuje vse obvezne in večino neobveznih podatkov, ki jih predpisuje novi kodeks ravnanja. Predloženi niso bili podatki o zaposlovanju glede na opravljene ure in produktivnosti dela, merjeni v BDP na opravljeno uro. Ni podatkov za javnofinančne odhodke glede na njihov namen za leto 2008. Manjkajo tudi razlike med gotovino in natečenimi prihodki ter podatki o neto akumulaciji finančnih sredstev. Manjkajo skupni prihodki in odhodki v tabeli 7 (dolgoročna vzdržnost).

[8] Podrobnosti o dolgoročni vzdržnosti so na voljo v tehnični oceni programa, ki so jo izdelale službe Komisije (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).