KRATICE IN OKRAJŠAVE

ENPI : evropski instrument sosedstva in partnerstva

ESP : evropska sosedska politika

EU : Evropska unija

EuropeAid : Generalni direktorat za programe zunanjega sodelovanja

GD RELEX : Generalni direktorat za zunanje odnose

MEDA : pomoč za razvoj Sredozemlja (ukrepi za spremljanje reforme gospodarskih in socialnih struktur v sredozemskih državah, ki niso članice EU)

PSJF : priročnik za statistiko javnih financ

TACIS : tehnična pomoč za Skupnost neodvisnih držav

UJF : upravljanje javnih financ

POVZETEK

I. Evropski instrument sosedstva in partnerstva je bil uveden leta 2007 kot nov okvir za načrtovanje in zagotavljanje pomoči 17 partnerskim državam in ozemljem. Postal je najpomembnejši instrument finančne podpore EU za tri države na Južnem Kavkazu (Armenijo, Azerbajdžan in Gruzijo), ki imajo velik gospodarski in strateški pomen za EU (glej odstavke 1 do 6).

II. Cilj revizije je bil oceniti, ali se je novi ENPI na Južnem Kavkazu začel uspešno izvajati in ali prinaša rezultate. Odgovor na glavno vprašanje dajejo odgovori na tri podvprašanja:

a) Ali so bili prvi letni akcijski programi dobro zasnovani?

b) Ali je izvajanje prvih letnih akcijskih programov privedlo do pravočasnih in dobrih dosežkov?

c) Ali je Komisija ustrezno uporabljala izvedbena orodja iz evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva?

III. Med revizijo je Sodišče preučilo sistem načrtovanja za opredeljevanje prioritet za pomoč EU, dosežke prvih letnih akcijskih programov in uporabo raznih izvedbenih orodij.

IV. Za opredelitev prioritet za pomoč EU v skladu z uredbo o ENPI je Komisija pri programiranju in zasnovi uporabljala sistem večletnega načrtovanja. Vendar je uporabnost programiranja zmanjševalo pomanjkanje jasnosti in prednostnega vrstnega reda. Dolg proces programiranja in zasnove ni bil ustrezen za hitro spreminjajoče se in spopadno okolje Južnega Kavkaza, kar je ogrozilo ustreznost pomoči. Programiranje in zasnovo pomoči je premalo usmerjal strukturirani dialog z državami upravičenkami (glej odstavke 10 do 34).

V. Dosežki so bili v glavnem mešani. Medtem ko je program za poklicno izobraževanje in usposabljanje v Armeniji pozitivno vplival na proces reforme in ga okrepil, ni bilo skoraj nič narejeno za doseganje napredka pri reformi energetskega sektorja v Azerbajdžanu. Pri programu reforme upravljanja javnih financ v Gruziji je bil v prvih 12 mesecih dosežen zelo majhen napredek, v drugem letu pa so se spremembe pospešile. Na spopadnem območju Abhazije se ENPI še ni izkazal kot ustrezen instrument za gospodarsko prenovo in krepitev zaupanja. Orodje za tesno medinstitucionalno sodelovanje je bilo še vedno v začetni fazi (glej odstavke 35 do 56).

VI. Kar se tiče izvedbenih orodjih, je Komisiji uspelo, da je z uvedbo sektorske proračunske podpore in tesnega medinstitucionalnega sodelovanja uporabljala različne načine zagotavljanja finančne pomoči. Vendar pa je bilo najbolj uporabljano orodje, sektorska proračunska pomoč, pomanjkljivo pripravljeno, kar je ogrožalo rezultate. Uporaba izvedbenih orodij ni bila dovolj selektivna (glej odstavke 57 do 66).

VII. Na podlagi teh opažanj je Sodišče pripravilo priporočila, ki bi Komisiji lahko pomagala povečati uspešnost pomoči za Armenijo, Azerbajdžan in Gruzijo (glej odstavke 67 do 75). Ključna priporočila se nanašajo na poenostavitev procesa programiranja in zasnove ter bolj selektivne uporabe orodja sektorske proračunske podpore.

UVOD

1. Po širitvi leta 2004 si Evropska unija prizadeva, da bi se izognila novim ločnicam v Evropi ter spodbujala stabilnost in blaginjo znotraj in zunaj novih mej EU. Razvita je bila nova evropska sosedska politika (ESP), ki temelji na akcijskih načrtih, za katere sta se dogovorili EU in posamezna partnerska država.

2. Cilj ESP je preseči obstoječe sporazume o partnerstvu in sodelovanju, da bi sosedskim državam ponudili možnost vse tesnejših odnosov z EU. Splošni cilj je krepitev procesov političnih in gospodarskih reform s spodbujanjem tesnejšega gospodarskega povezovanja, približevanja standardom EU ter trajnostnega razvoja.

3. Novi evropski instrument sosedstva in partnerstva (ENPI) [1] je bil uveden leta 2007 kot nov okvir za načrtovanje in zagotavljanje pomoči. ENPI s finančnimi sredstvi v višini 5,6 milijard EUR za obdobje 2007–2010 zagotavlja pomoč 17 partnerskim državam in ozemljem: desetim na sredozemskem območju [2], štirim v Vzhodni Evropi [3] in trem na Južnem Kavkazu (Armeniji, Azerbajdžanu in Gruziji) (glej Zemljevid – Južni Kavkaz). ENPI je nadomestil Tacis [4] in MEDA [5] ter tako postal najpomembnejši instrument finančne podpore EU za te države.

ZEMLJEVID

JUŽNI KAVKAZ

+++++ TIFF +++++

Vir: Eurostat.

4. Najpomembnejši del ENPI so letni akcijski programi, ki za obdobje 2007–2010 trem državam Južnega Kavkaza zagotavljajo 311 milijonov EUR [6]. Poleg teh sredstev, dodeljenih posameznim državam, te države dobivajo tudi sredstva iz večdržavnih, čezmejnih in regionalnih programov ENPI ter programov, financiranih iz posameznih proračunskih vrstic.

5. ENPI ponuja širši razpon orodij za zagotavljanje pomoči (glej Prilogo I) kot nekdanji instrument Tacis, vključno s tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem [7] in sektorsko proračunsko podporo. Komisija opredeljuje sektorsko proračunsko podporo kot prenos finančnih virov iz agencije za zunanje financiranje na nacionalno zakladnico partnerske države za podporo sektorskega programa, pri čemer zadnja spoštuje dogovorjene plačilne pogoje. Tako prejeta finančna sredstva so del skupnih sredstev partnerske države in se torej uporabljajo v skladu s sistemom upravljanja javnih financ te države.

6. Južni Kavkaz je sicer na obrobju vzhodne regije evropske sosedske politike (skupno mejo z EU ima samo Gruzija prek Črnega morja), vendar so te države za EU gospodarsko in strateško zelo pomembne. Sodišče ni doslej še nikoli izbralo južnokavkaške regije za revizijo smotrnosti poslovanja, medtem ko sta dve reviziji obravnavali sosednje vzhodnoevropske države, in sicer prva Rusko federacijo (2006) [8], druga pa Belorusijo, Moldavijo in Ukrajino (2008) [9]. Drugo regijo v okviru evropske sosedske politike, sredozemske države, je obravnavalo posebno poročilo, objavljeno leta 2006 [10].

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

7. Cilj revizije je bil oceniti, ali se je novi ENPI na Južnem Kavkazu začel uspešno izvajati in ali prinaša rezultate. Revizija se je osredotočila na prve letne akcijske programe ENPI, ki jih je Komisija potrdila v obdobju med oktobrom in decembrom 2007. Ti programi se izvajajo več let in dovoljujejo izplačila do leta 2013.

8. Odgovor na glavno vprašanje revizije dajejo odgovori na tri podvprašanja:

a) Ali so bili prvi letni akcijski programi dobro zasnovani?

b) Ali je izvajanje prvih letnih akcijskih programov privedlo do pravočasnih in dobrih dosežkov?

c) Ali je Komisija ustrezno uporabljala izvedbena orodja iz ENPI?

9. Najprej je bil med revizijo pregledan sistem strateškega načrtovanja za določanje prioritet za pomoč v glavnem na sedežu Komisije (GD RELEX in Urad EuropeAid v Bruslju). Nato so bili med marcem in novembrom 2009 opravljeni pregledi na kraju samem v vseh treh državah zaradi preverjanja prvih operativnih dosežkov in uporabljenih izvedbenih orodij [11]. Ti pregledi so vključevali obiske delegacij Evropske komisije, nacionalnih organov izvajanja in enot za spremljanje [12].

OPAŽANJA

ALI SO BILI PRVI LETNI AKCIJSKI PROGRAMI DOBRO ZASNOVANI?

10. V uredbi o ENPI se zahtevajo večletno programiranje in strateški dokumenti. Večletno programiranje pomaga opredeliti potrebe države prejemnice in jih pretvoriti v strateške razvojne cilje. V naslednji fazi zasnove se razvojni cilji spremenijo v predloge programov in projektov (opredelitev in formulacija), faza pa se konča s sklepom o finančnem prispevku.

11. Sodišče je ugotavljalo, ali sistem načrtovanja jasno in pravočasno ugotavlja in določa prednostni vrstni red potreb držav prejemnic na podlagi strukturiranega dialoga z upravičenci.

VZPOSTAVITEV STRATEŠKEGA OKVIRA

12. Proces strateškega načrtovanja je privedel do priprave prvih letnih akcijskih programov. Sodišče je analiziralo korake v tem procesu, z njimi povezane dokumente in povezave med dokumenti (glej diagram I). Za proces sta odgovorna dva generalna direktorata Komisije: GD RELEX pripravi večletne programe, EuropeAid pa zasnuje in izvaja letne programe.

13. Po intenzivnem pripravljalnem delu Komisije so se EU ter Armenija, Azerbajdžan in Gruzija novembra 2006 dvostransko dogovorili za akcijske načrte v okviru evropske sosedske politike. Skupaj s sporazumi o partnerstvu in sodelovanju iz leta 1999 [13] sestavljajo glavni okvir politike za ENPI.

DIAGRAM I

PREGLED REVIDIRANIH DOKUMENTOV, POVEZANIH S PROCESOM NAČRTOVANJA

+++++ TIFF +++++

1 Vsako leto samodejno podaljšani, če jih nobena stran pisno ne odpove.

14. Na podlagi tega okvira je GD RELEX za vsako od treh držav pripravil po dva strateška dokumenta:

a) državni strateški dokument za obdobje 2007–2013, v katerem ni nobenih finančnih napovedi, temveč pregled vseh prihodnjih prioritet za pomoč Evropske komisije [14], ki jih je treba zajeti v naslednjih sedmih letih;

b) nacionalni okvirni program za obdobje 2007–2010, ki prioritete za pomoč iz državnega strateškega dokumenta preoblikuje v prioritete za financiranje v naslednjih štirih letih v okviru državam dodeljenih sredstev v ENPI. Vključuje oceno skupnega potrebnega zneska in prikazuje okvirno razčlenitev virov za izbrane prioritete.

15. Nato je EuropeAid pripravil letne akcijske programe za leto 2007 (glej diagram II). Na podlagi prednostnih področij iz nacionalnih okvirnih programov so bile za vsako od treh držav določene različne prioritete za pomoč:

a) v Armeniji je imelo največjo prednost poklicno izobraževanje in usposabljanje. Komisija meni, da bi moral napredek na tem področju srednje- in dolgoročno pripomoči k zmanjšanju revščine (glej odstavke 36 do 39);

b) v Azerbajdžanu je imela največjo prednost energetika s poudarkom na obnovljivih virih energije in energetski učinkovitosti (glej odstavke 40 do 44);

c) v Gruziji je imelo največjo prednost upravljanje javnih financ, podpora EU pa je bila zasnovana tako, da je prispevala k srednje- in dolgoročni krepitvi gospodarske rasti in zmanjševanju revščine (glej odstavke 46 do 48). Nadaljnja prioriteta je bila gospodarska prenova in krepitev zaupanja na spopadnih območjih (glej odstavke 49 do 52).

DIAGRAM II

PREGLED LETNIH AKCIJSKIH PROGRAMOV 2007

+++++ TIFF +++++

16. Pomoč se v glavnem zagotavlja kot sektorska proračunska podpora skupaj z delom tehnične pomoči za lažje izvajanje. Poleg tega so vsi trije letni akcijski programi 2007 vključevali tesno medinstitucionalno pomoč za sodelovanje med upravnimi organi držav upravičenk in ustreznimi organi v državah članicah EU.

17. Zadnji korak v fazi zasnove je bila sklenitev finančnih sporazumov med Komisijo in državami upravičenkami. Finančni sporazumi določajo splošne in posebne pogoje ter vsebujejo tehnične in administrativne določbe za podporo.

POMANJKANJE JASNOSTI IN PREDNOSTNEGA VRSTNEGA REDA ZMANJŠUJE KORISTI VEČLETNEGA PROGRAMIRANJA GD RELEX

18. Slabosti v povezavah med akcijskim načrtom ESP, državnim strateškim dokumentom in nacionalnim okvirnim programom povzročajo manjšo jasnost pri načrtovanju, uspešnost programiranja pa zmanjšuje pomanjkanje prednostnega vrstnega reda (glej odstavke 19 do 27).

19. Jasnost je ogrožena, kadar je ista tema v posameznih dokumentih obravnavana na različne načine. Za Armenijo, na primer, državni strateški dokument obravnava izobraževanje pod dvema naslovoma: "Gospodarska in družbena reforma, zmanjševanje revščine in trajnostni razvoj" ter "Medosebni stiki". Poleg tega so iste prioritete včasih na novo formulirane in strukturirane v posameznih dokumentih. V Gruziji se, na primer, upravljanje javnih financ pojavlja pod naslovi za različne prioritete v vseh strateških dokumentih.

20. Na strateški ravni se uporabljajo trije različni časovni okviri. Akcijski načrt ENPI zajema obdobje petih let, državni strateški dokument obdobje vseh sedmih let finančne perspektive EU, nacionalni okvirni program pa obdobje štirih let.

21. Akcijski načrt ESP bi moral biti najpomembnejša referenčna točka za določanje prioritet za pomoč in opredeljevati vrsto prednostnih področij, posebne ukrepe in splošne cilje. Vendar veliko število prednostnih ukrepov in njihova splošna opredelitev spodkopavata poskus, da bi se določil prednostni vrstni red (glej okvir 1).

22. Državni strateški dokument za obdobje 2007–2013, ki delno temelji na akcijskem načrtu ESP, daje dober pregled položaja v državi, vendar ne prispeva veliko k zožitvi prioritet. Na njem temelječi nacionalni okvirni program za obdobje 2007–2010, ki zajema krajše, štiriletno obdobje, zmanjšuje število glavnih prioritet, vendar uvaja nove podprioritete. Tako do finančne pomoči ostaja upravičen širok razpon tem (glej okvir 2). To je v nasprotju s prakso na drugih področjih zunanje pomoči [15], na katerih sta običajno opredeljena samo dva osrednja sektorja.

OKVIR 1

SPLOŠNA OPREDELITEV PRIORITET V AKCIJSKEM NAČRTU ESP: PRIMER ARMENIJE

Akcijski načrt ESP za Armenijo določa osem prednostnih področij sodelovanja, ki vključujejo 54 posebnih ukrepov. Ta prednostna področja dopolnjuje še 248 ukrepov, naštetih v okviru sedmih splošnih ciljev, ki so razdeljeni v 20 podciljev, ti pa še naprej v 62 podpodciljev.

OKVIR 2

ŠIROK RAZPON TEM ZA MOREBITNO FINANČNO POMOČ V NACIONALNEM OKVIRNEM PROGRAMU: PRIMER AZERBAJDŽANA

Nacionalni okvirni program za Azerbajdžan vsebuje tri zelo splošno opredeljena prednostna področja (npr. "podpora za demokratičen razvoj in dobro upravljanje"), 10 podpodročij (npr. "okolje") in 19 posebnih ciljev (npr. "trajnostno omogočanje trgovine ter izboljšanje razmer za investicije ter stanja na področju zaposlovanja in socialnih razmer").

23. Poleg okvirnega proračuna za prioritete, izbrane za obdobje 2007–2010, nacionalni okvirni program dodaja le malo novosti k državnemu strateškemu dokumentu. V njem ni predloga časovnega okvira za izvajanje prioritet. Poleg tega so dolgoročni učinek, posebni cilji, pričakovani rezultati in kazalniki dosežkov opisani dokaj na splošno in ohlapno. Prav tako ni posebnih navodil o sektorjih, primernih za tesno medinstitucionalno sodelovanje ali sektorsko proračunsko podporo. Ta podpora se spodbuja in priporoča samo zelo nasploh "kot prva izbira ... kadar so izpolnjeni potrebni pogoji" [16].

PODROČJA, IZBRANA ZA POMOČ, NISO DOVOLJ JASNO UTEMELJENA S PROGRAMSKIMI DOKUMENTI

24. V državnem strateškem dokumentu in nacionalnem okvirnem programu so določena vsa področja, za katera se lahko zagotovi pomoč v naslednjem sedemletnem obdobju (2007–2013), vključno z okvirnimi sredstvi za naslednje štiriletno obdobje (2007–2010). V Komisiji je bil za odločitev, kaj bo najpomembnejše prvo leto (leta 2007), odgovoren Urad za sodelovanje EuropeAid (glej odstavek 12).

25. Pri odločanju o tem, na kaj naj se osredotoči, je EuropeAid vodila zlasti njegova zaveza, da vsaj 50 % pomoči Skupnosti usmeri prek nacionalnih sistemov (glej odstavek 58). Tako je primernost nekega področja za sektorsko proračunsko podporo postala pomemben dejavnik za določanje pomoči v letnih akcijskih programih 2007.

26. V Armeniji, na primer, je bilo izbrano poklicno izobraževanje in usposabljanje kot najpomembnejše področje za vključitev v prvi letni akcijski program. Vendar pa poklicnega izobraževanja in usposabljanja ne poudarja nobeden od strateških dokumentov, temveč je skrito med 25 posebnimi cilji sedmih podprioritet v nacionalnem okvirnem programu za obdobje 2007–2010 (glej diagram III). V Gruziji je imelo upravljanje javnih financ, ki je v središču letnega akcijskega programa, le obroben pomen med prioritetami državnega strateškega dokumenta (v katerem je zadnja alinea v peti prioriteti) in nacionalnega okvirnega programa, v katerem je omenjeno v tretji podprioriteti prvega prednostnega področja.

DIAGRAM III

POVEZAVE S STRATEŠKIMI DOKUMENTI PRI DOLOČANJU PRIORITET V LETNEM AKCIJSKEM PROGRAMU 2007 (PRIMER ARMENIJE)

+++++ TIFF +++++

Vir: Analiza Evropskega računskega sodišča na podlagi strateških dokumentov Komisije.

27. Kadar EU uporablja sektorsko proračunsko podporo kot glavno orodje, lahko smiselno obravnava samo približno polovico podprioritet, opredeljenih v nacionalnih okvirnih programih za obdobje 2007–2010, saj sektorska proračunska podpora zahteva razmeroma velik delež razpoložljivega letnega financiranja. V Azerbajdžanu, na primer, bodo programi sektorske proračunske podpore v štiriletnem obdobju zajeli le štiri od desetih podprioritet.

DVOLETEN PROCES PROGRAMIRANJA IN ZASNOVE VKLJUČUJE TVEGANJA ZA USTREZNOST POMOČI

28. Letni akcijski program 2007 je rezultat procesa programiranja (GD RELEX) in zasnove (EuropeAid), ki je trajal več kot dve leti. V Gruziji, na primer, so bila prva plačila v okviru letnega akcijskega programa 2007 izvršena februarja 2008, prva ocena strateških potreb za pripravo državnega strateškega dokumenta pa je bila narejena novembra 2005 (glej tabelo).

29. Preden je Komisija potrdila državni strateški dokument, nacionalni okvirni program in letni program, so bili opravljeni številni postopki kontrole kakovosti in posvetovalni postopki. Proces so sestavljali v glavnem ocenjevanja, ki so jih izvedle skupine Komisije za podporo kakovosti, posvetovanje med službami Komisije, pregled, ki ga je opravil upravljalni odbor držav članic za ENPI, ter presoja, ki jo je opravil Evropski parlament.

30. Vsak posamezen korak pri programiranju je bil sicer upravičen, vendar pa so vsi skupaj prispevali k zelo dolgemu načrtovanju. Glavni razlog za dolgo začetno fazo ENPI je dejstvo, da so se postopki kontrole kakovosti in potrjevanja izvajali v dveh zaporednih fazah: najprej pod odgovornostjo GD RELEX za državni strateški dokument za obdobje 2007–2013 in nacionalni okvirni program za obdobje 2007–2013 ter nato pod EuropeAid za letni akcijski program 2007. Vendar ti zaporedni postopki v GD RELEX in EuropeAid potekajo samo, kadar se državni strateški dokument ali nacionalni okvirni program uvajata ali spreminjata [17].

TABELA

KORAKI PRI PROGRAMIRANJU IN PROCES ZASNOVE LETNEGA AKCIJSKEGA PROGRAMA 2007 V OKVIRU ENPI (PRIMER GRUZIJE)

Faze | Ključni koraki procesa | Obdobje | Glavni odgovorni GD | Načrtovalni instrument |

Priprava osnutka | Prva zasnova in obisk GD RELEX v Tbilisiju | nov. 2005 | RELEX | Državni strateški dokument za obdobje 2007–2013 + Nacionalni okvirni program za obdobje 2007–2010 |

Obisk v Tbilisiju zaradi programiranja | junij 2006 |

Sestanek skupine za Gruzijo | julij 2006 |

Predstavitev osnutka državnega strateškega dokumenta/nacionalnega okvirnega programa gruzijskim organom oblasti | sept. 2006 |

Kontrola kakovosti + priprava novega osnutka + demokratična presoja | Ocena, ki jo opravi medsektorska skupina Komisije za podporo kakovosti | sept. 2006 |

Predložitev pripomb gruzijskih organov oblasti | okt. in nov. 2006 |

Posvetovanje med službami | nov. 2006 |

Sestanek upravljalnega odbora ENPI | dec. 2006 |

Posvetovanje z Evropskim parlamentom | dec. 2006 |

Formalna potrditev | Soglasje Gruzije k proračunu in prioritetam nacionalnega okvirnega programa | feb. 2007 |

Potrditev na Komisiji | marec 2007 |

Priprava osnutka | Opredelitev in formulacija ukrepov, ki bodo financirani (vključno z obiskom v Gruziji) | konec 2006 / začetek 2007 | EuropeAid | Nacionalni program 2007 + finančni sporazumi |

Kontrola kakovosti + priprava novega osnutka + demokratična presoja | Ocena 1)identifikacijskih kartotek,2)kartotek dejavnosti, ki jo opravi operativna skupina za podporo kakovosti (v dveh zaporednih korakih) | feb. 2007 april 2007 |

Posvetovanje med službami | maj 2007 |

Sestanek upravljalnega odbora ENPI | julij 2007 |

Posvetovanje z Evropskim parlamentom | sept. 2007 |

Formalna potrditev | Potrditev na Komisiji | okt. 2007 |

Podpis finančnih sporazumov z Gruzijo | dec. 2007/ jan. 2008 |

Prva plačila | | feb. 2008 |

31. Tveganje pri tako dolgem postopku je, da pomoč ni več ustrezna. Nadaljnje vprašanje je, ali bi lahko strategija zajela krajše obdobje, kot je obdobje sedmih let za finančne perspektive. V hitro se spreminjajočem in spopadnem okolju južnokavkaških držav se pri tako dolgoročni strategiji ustreznost pomoči neizogibno zmanjša, zaradi česar so potrebne vmesne revizije. Vojna med Gruzijo in Rusijo avgusta 2008 je povzročila pomembne nove potrebe (glej Prilogo V). V Armeniji je huda politična kriza v prvi polovici leta 2008 [18] privedla do potreb, ki niso bile zajete v strategiji, posledica tega pa je bila ustanovitev svetovalnih skupin EU za neposredno svetovanje vladi (glej odstavek 65). Drug primer novosti je večja politična volja za uvedbo vzhodnega partnerstva [19]. Položaj držav se je nasploh močno spremenil zaradi svetovne finančne in gospodarske krize.

STRUKTURNI DIALOG Z DRŽAVAMI UPRAVIČENKAMI NE USMERJA DOVOLJ PROGRAMIRANJA IN ZASNOVE POMOČI

32. Načelo partnerstva zahteva, da so sogovorniki iz držav upravičenk čim bolj vključeni v programiranje in zasnovo vseh operacij. Za države Južnega Kavkaza je bil sistematičen in uravnotežen dialog težaven zaradi več dejavnikov:

a) Komisija je imela le malo predstavnikov v sami Armeniji in Azerbajdžanu. Regionalna delegacija v Erevanu (Armenija) se je morala šele preoblikovati v popolno delegacijo [20], delegacija v Bakuju (Azerbajdžan) pa je bila ustanovljena februarja 2008 in je začela v celoti delovati šele leta 2009;

b) osredotočenost Komisije na notranje postopke v procesu programiranja (GD RELEX) in zasnove (EuropeAid) je omejevala možnosti za dialog z državami upravičenkami. Komisija je sicer uvedla razna pravila in smernice za svoj notranji dialog, ni pa bilo posebnih smernic za strukturiran dialog z državami upravičenkami;

c) nacionalnim koordinacijskim enotam v državah upravičenkah ni uspelo zbližati različnih mnenj in interesov v državi, zato niso mogle delovati kot učinkoviti posredniki med Komisijo in vladami.

33. Rezultat tega je, da so bila posvetovanja z nacionalnimi organi, drugimi donatorji in organizacijami civilne družbe o določanju prioritet v državnem strateškem dokumentu, nacionalnem okvirnem programu in letnem akcijskem programu omejena. Dialog so v glavnem spodbujali na sedežu Komisije (GD RELEX in EuropeAid), neposredna izmenjava mnenj pa je bila omejena na nekaj dni obiskov v državah. Iz naknadnih poročil Komisije o teh obiskih ni vedno razvidno, o čem so razpravljali.

34. Zaradi pomanjkljivega dialoga so te tri države včasih napačno razumele različne namene posameznih planskih dokumentov ter naravo novih izvedbenih orodij. Države prav tako niso vedno vedele, kdaj lahko njihove pripombe na prioritete ali programe še vplivajo na odločanje Komisije.

ALI JE IZVAJANJE PRVIH LETNIH AKCIJSKIH PROGRAMOV PRIVEDLO DO PRAVOČASNIH IN DOBRIH DOSEŽKOV?

35. Tri leta po uvedbi ENPI leta 2007 je Sodišče preučilo, kako so bili sklepi EU o zagotavljanju finančne pomoči pretvorjeni v dejavnosti na terenu in koliko so te dejavnosti prispevale k doseganju pričakovanih rezultatov programov.

ARMENIJA: NA PREDNOSTNEM PODROČJU ZA POMOČ "POKLICNO IZOBRAŽEVANJE IN USPOSABLJANJE" SE JE PROCES REFORME OKREPIL, VENDAR JE NAPREDEK ŠE VEDNO ZELO ŠIBEK

36. Prvi program sektorske proračunske podpore za poklicno izobraževanje in usposabljanje v okviru ENPI se je začel januarja 2008 (glej odstavek 15(a)), njegov splošni cilj pa je bil podpreti vladno strategijo za zmanjševanje revščine. Namenjen je bil povečanju kakovosti sektorja poklicnega izobraževanja in usposabljanja ter uskladitvi strukture in vsebine sistema poklicnega izobraževanja in usposabljanja s potrebami trga dela po znanju in spretnostih, kar bi spodbudilo zaposljivost aktivnega prebivalstva in konkurenčnost podjetij.

37. Plačilo sektorske proračunske podpore je bilo odvisno od izpolnitve splošnih pogojev [21] in posebnih pogojev v zvezi s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem. Zadnji so vključevali izbiro in izpopolnitev regionalnih centrov poklicnega izobraževanja in usposabljanja ter razvoj nacionalnih zavodov za poklicno izobraževanje in usposabljanje. Proračunska podpora je bila plačljiva v treh obrokih po 5 milijonov EUR, od katerih je bil prvi fiksen, drugi in tretji pa sta se spreminjala glede na stopnjo izpolnjenosti pogojev.

38. Komisija je plačala prvi fiksni obrok 5 milijonov EUR junija 2008. Da bi ugotovila, kolikšen del drugega, spremenljivega obroka naj plača, je konec leta 2008 najela zunanje strokovnjake za pregled napredka reform. Na podlagi njihovih ugotovitev, da januarja 2009 niso bili izpolnjeni vsi pogoji, čeprav je bil dosežen sprejemljiv napredek, je Komisija sprostila 3,25 milijona EUR od maksimalne višine 5 milijonov EUR (glej Prilogo II). Zmanjšano plačilo je vlado spodbudilo k nadaljnjemu ukrepanju, kot je bila zagotovitev opreme za regionalne centre za poklicno izobraževanje in usposabljanje ter dodelitev dodatnih delavcev oddelku za poklicno izobraževanje in usposabljanje na ministrstvu za šolstvo in znanost.

39. Na splošno je Sodišče ugotovilo, da je prvi program sektorske proračunske podpore v okviru ENPI dobro vplival na proces reforme poklicnega izobraževanja in usposabljanja v Armeniji in ga okrepil. Vendar pa je napredek še vedno zelo šibek, ker program podpore ni obravnaval nekaterih strukturnih ovir:

a) sektorski program še ni v zadostni meri obravnaval strani povpraševanja v poklicnem izobraževanju in usposabljanju, kot je ugotavljanje potreb delodajalcev in brezposelnih;

OKVIR 3

POMANJKANJE SREDSTEV V REGIONALNIH CENTRIH ZA POKLICNO IZOBRAŽEVANJE IN USPOSABLJANJE

Obnova šole Ijevan je vključevala novo streho, montažo plinske centralne kurjave in zamenjavo oken pri vhodu in osrednjem stopnišču. Moderen sistem ogrevanja je sicer nadomestil peči na drva v razredih, vendar pa je bila njegova učinkovitost zmanjšana, ker je bilo zamenjanih samo približno 10 % oken. Stara okna so slabo tesnila in so pogosto imela špranje.

Nasprotno pa so bila v Vanadzoru vsa okna zamenjana, vendar so za novo plinsko centralno ogrevanje uporabili stare radiatorje, ki se niso uporabljali približno 20 let. Obseg obnovitvenih del se tako zdi nezadosten in denarja ni niti za posodobitev zelo osnovnih toaletnih prostorov.

Opremo, nabavljeno za Ijevan, so sestavljali splošni artikli (pohištvo za učilnice in pisarne, računalniki, športne naprave), gradivo za temeljne predmete in artikli za strokovne predmete (popravila vozil in obdelava lesa). Direktor je bil vesel novih pridobitev, vendar je omenil, da bi bilo za njihovo namestitev treba obnoviti prostore. Denar še ni bil na voljo. Šola je imela probleme s financiranjem nasploh, saj se je število študentov v zadnjih dveh letih zmanjšalo za 230 (s 780), ker je Državna univerza v Erevanu odprla podružnico v Ijevanu.

b) razdrobljena vladna odgovornost za zavode za poklicno izobraževanje in usposabljanje, kar povzroča težave za sektorsko usklajevanje. Od 82 državnih postsekundarnih poklicnih šol jih samo 51 spada pod ministrstvo za šolstvo in znanost, za ostale pa so odgovorna druga ministrstva;

c) brez bistvenega povečanja rednega financiranja, zlasti s strani države, lahko reforma poklicnega izobraževanja in usposabljanja le malo doseže. Obisk revizorjev na dveh šolah iz programa (Ijevan in Vanadzor) je pokazal, kako pomanjkanje sredstev spodkopava cilj njihove preobrazbe v trajnostna regionalna centra za poklicno izobraževanje in usposabljanje. Obseg obnovitvenih del se je zdel neusklajen in minimalen (glej okvir 3).

AZERBAJDŽAN: NEZADOVOLJIV NAPREDEK NA PREDNOSTNEM PODROČJU ZA POMOČ "ENERGETIKA"

40. Azerbajdžan je hitro postal pomemben proizvajalec nafte in plina ter tranzitna država v vzponu za oskrbo EU iz Kaspijskega bazena in Osrednje Azije. Pomen energetike za obe strani se kaže v posebnem memorandumu o soglasju o strateškem partnerstvu med EU in Azerbajdžansko republiko na področju energetike, sklenjenem novembra 2006.

41. Program sektorske proračunske podpore v okviru ENPI se osredotoča na dve področji, ki sta v Azerbajdžanu nerazviti: obnovljive vire energije in energetsko učinkovitost (glej odstavek 15(b)). Skupna pomoč v višini 13 milijonov EUR naj bi se predvidoma izplačala v triletnem obdobju kot začetni fiksni obrok v višini 3 milijonov EUR in dva nadaljnja spremenljiva obroka po 5 milijonov EUR.

42. Izplačilo prve fiksne tranše je odvisno samo od izpolnitve dveh splošnih pogojev, za celotno izplačilo nadaljnjih spremenljivih obrokov v višini 5 milijonov EUR pa je treba izpolniti tudi pet posebnih pogojev. Ti vključujejo vladno potrditev celovite energetske strategije, tri ukrepe na področju obnovljivih virov energije in energetske učinkovitosti (akcijski načrti, nov zakonodajni okvir, ustanovitev državne agencije) ter sprejetje akcijskega načrta za upravljanje javnih financ (glej Prilogo III).

43. Do obiska Sodišča na kraju samem novembra 2009 Azerbajdžan še ni zahteval nobenega plačila. Po sklepu Komisije o financiranju decembra 2007 sta nastopili dve leti mrtvila (glej okvir 4). Narejenega ni bilo skoraj nič konkretnega za doseganje ciljev programa. Sektorska strategija ni bila pregledana niti ni bil vzpostavljen dialog o sektorski politiki. Ponujena sektorska proračunska podpora EU bi do takrat torej težko zagotovila kakršno koli spodbudo ali vzvod za pospešitev načrtovanih reformnih procesov.

44. Kljub temu je Azerbajdžan pokazal nekaj zanimanja za razvoj obnovljivih virov energije. Neodvisno od podpore EU so bile, na primer, leta 2008 in 2009 postavljene tri poskusne vetrne turbine na priobalni ravnini severno od Bakuja ter sprejeti nekateri ukrepi za postavitev prvega polja vetrnih elektrarn na istem območju. Vendar so študije raznih donatorjev poudarile, da ni nacionalnega okvira za zasebne posege na področju obnovljivih virov energije, kot je na primer zagotovljen dostop do elektroenergetskega omrežja. Za zagotovitev napredka se morajo močni nacionalni proizvajalci strinjati s spremembami državne politike.

OKVIR 4

AZERBAJDŽAN: V DVEH LETIH PO SKLEPU KOMISIJE O FINANCIRANJU PROGRAMA PODPORE ZA REFORMO ENERGETSKEGA SEKTORJA LE MALO NAPREDKA

Pripravljalno obdobje za izvajanje programa podpore za reformo energetskega sektorja je bilo izredno dolgo v primerjavi z drugima državama. Po sklepu Komisije o financiranju decembra 2007 sta minili dve leti: enoletni proces razmisleka v Azerbajdžanu pred podpisom ustreznega finančnega sporazuma decembra 2008, ki mu je sledilo nadaljnje leto za opredelitev notranjih načinov izvajanja za novo orodje sektorske proračunske podpore. Vzrok so bili dolgotrajni postopki potrjevanja v Azerbajdžanu in nezadostne informacije o novem orodju pomoči, ki jih je posredovala Komisija.

Notranji načini izvedbe, ki jih je uvedel Azerbajdžan, so poudarjali javna naročila in porabo pomoči EU (13 milijonov EUR), čeprav bi le izpolnjevanje pogojev programa podpore zagotovilo, da Komisija sprosti sredstva.

GRUZIJA: SKROMEN NAPREDEK NA PREDNOSTNEM PODROČJU ZA POMOČ "UPRAVLJANJE JAVNIH FINANC" IN BREZ NAPREDKA NA PREDNOSTNEM PODROČJU ZA POMOČ "GOSPODARSKA PRENOVA IN KREPITEV ZAUPANJA"

45. Kot je pojasnjeno v odstavku 15(c), je bila v Gruziji pomoč dodeljena predvsem za področje upravljanja javnih financ. Kot druga prioriteta je bila izbrana gospodarska prenova in krepitev zaupanja.

UPRAVLJANJE JAVNIH FINANC

46. Program sektorske proračunske pomoči ENPI za reformo upravljanja javnih financ (15 milijonov EUR), uveden decembra 2007, je bil namenjen doseganju cilja "izboljšati učinkovitost v javnih službah in tako prispevati k zmanjšanju revščine". Proračunska podpora je bila plačljiva v treh enakih obrokih po 5 milijonov EUR, od katerih je bil prvi fiksen, drugi in tretji pa sta bila oba kombinacija fiksnih in spremenljivih obrokov. Sedem posebnih pogojev je bilo namenjenih splošnemu načrtovanju in spremljanju programa reforme upravljanja javnih financ ter napredka na šestih področjih sistema upravljanja javnih financ. Priloga IV prikazuje posebne pogoje za drugi obrok.

47. Program upravljanja javnih financ se je začel počasi, s premajhnimi gruzijskimi prizadevanji za izvedbo reforme. Delegacija se je pritoževala, da je bilo težko doseči konstruktiven dialog z gruzijskimi sogovorniki. Kljub temu je EuropeAid decembra 2008 sprostil del drugega obroka in izplačal 4 od največ 5 milijonov EUR. Sklep o izplačilu je temeljil na dveh zaporednih zunanjih pregledih doseženega napredka. Ugotovitve prvega (novembra 2008) so bile negativne, ugotovitve naslednjega (decembra 2008) pa so bile na podlagi novih dokazov, ki so bili takrat zagotovljeni, pozitivne. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija zaradi zelo težkega položaja v Gruziji po avgustu 2008 štela prizadevanja v okviru reform upravljanja javnih financ za zadostna za izplačilo obroka. Sodišče kljub temu pripominja, da niso bili izpolnjeni vsi pogoji, določeni za izplačilo tega obroka.

48. Če povzamemo: program upravljanja javnih financ je v prvih 12 mesecih dosegel zelo majhen napredek. Vendar je v začetku leta 2009 prišlo do spodbudne spremembe v odnosu na gruzijski strani. Na primer, vlada, ki je leta 2008 kazala odpor do koncepta notranje revizije, je leta 2009 sprejela strategijo za notranjo revizijo. Njeno vse večjo dovzetnost za reformo upravljanja javnih financ je mogoče razložiti s spremembo temeljnih pogojev. Po dvojnem pretresu avgusta 2008, in sicer spopadih z Rusijo in svetovni recesiji, je bilo gruzijsko gospodarstvo odvisno od zunanje pomoči, zaradi česar je vlada posvečala več pozornosti prilivom iz proračunske podpore EU.

GOSPODARSKA PRENOVA IN KREPITEV ZAUPANJA

49. Po odcepitvi Gruzije od Sovjetske zveze leta 1991 so se spopadi s separatističnimi gibanji na območjih Abhazije in Južne Osetije končali s sporazumi o premirju in stanjem, ki ni niti vojna niti mir. Od takrat EU podpira programe za socialno in gospodarsko prenovo na obeh območjih. Na gruzijskih območjih pod vladnim nadzorom pa je EU financirala ukrepe za podporo "notranje razseljenih oseb". Vojna med Gruzijo in Rusijo avgusta 2008 je pomenila korak nazaj za te programe, saj je bil mirovni proces med Gruzijo in ozemlji, ki se poskušajo odcepiti od nje, v glavnem porušen.

50. Prvi program v okviru ENPI (tehnična pomoč) je predvideval 4 milijone EUR za ukrepe za gospodarsko prenovo in krepitev zaupanja. Ta program, ki se je osredotočal na obnovo na odcepitvenem ozemlju Abhazije, ni bil izveden, ker so bila sredstva že pred vojno avgusta 2008 dejansko blokirana, čeprav so Komisija in gruzijski organi oblasti januarja 2008 podpisali finančni sporazum. Politični pomisleki na gruzijski in abhazijski strani so preprečili vsak napredek:

a) splošna skrb gruzijskih organov je bila, da bi zunanja podpora Abhaziji lahko stabilizirala njen odcepitveni status. Bali so se, na primer, da bi podporo lahko dobile šole v Abhaziji, v katerih ne bi uporabljali ali učili gruzijskega jezika, ali da bi projekte lahko neposredno izvajale lokalne nevladne organizacije (NVO), kar bi podpiralo separatizem;

b) za abhazijske organe pa se zdi, da so ukrepe EU zaznavali kot ukrepe, ki ustrezajo samo gruzijskim interesom, saj se je samo gruzijska vlada dogovarjala o programu in ga podpisala.

51. Do konca leta 2009 torej se ENPI ni izkazal kot ustrezen instrument za gospodarsko prenovo in krepitev zaupanja na spopadnem območju Abhazije.

52. Drugače kot v Abhaziji, kjer so bila vrata za razpravo še vedno odprta, pa po spopadih ni bilo nobenega sodelovanja med Južno Osetijo in Gruzijo, že začeti projekti EU za prenovo pa so se ustavili. Za nadaljevanje programov prenove ni nobene osnove (kot je politična volja ali skupen interes). Zato je Komisija 6 milijonov EUR, najprej namenjenih za spopadno območje Gruzije/Južne Osetije, v letnem akcijskem programu 2008 prerazporedila za potrebe "notranje razseljenih oseb" na gruzijskih območjih pod vladnim nadzorom, zlasti za nadaljnjo podporo za stanovanjske objekte. Treba je omeniti, da je izvajanje podobnih ukrepov vključevalo tveganja v zvezi s smotrno porabo sredstev (glej Prilogo V).

VSE DRŽAVE: TESNO MEDINSTITUCIONALNO SODELOVANJE V OKVIRU EVROPSKEGA INSTRUMENTA SOSEDSTVA IN PARTNERSTVA JE BILO ŠE VEDNO V ZAČETNI FAZI

53. Letni akcijski programi 2007 ponujajo tesno medinstitucionalno sodelovanje, za katerega je bilo vsem trem državam dodeljenih skupaj 14 milijonov EUR [22]. Komisija je predvidevala, da se bodo prvi projekti tesnega medinstitucionalnega sodelovanja začeli leta 2008, toda prva pogodba o tem sodelovanju v okviru ENPI je bila podpisana šele junija 2009 v Gruziji. V Armeniji in Azerbajdžanu je bilo v drugi polovici leta 2009 v pripravi več pogodb, ki pa še niso bile podpisane. Tako se je začetek tesnega medinstitucionalnega sodelovanja v okviru ENPI zavlekel [23].

54. Glavni vzrok je bil oklevanje držav, da bi namenile sredstva za vzpostavitev potrebne upravljavske strukture za tesno medinstitucionalno sodelovanje. Spodbuda za približevanje s tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem bi lahko bila manjša tudi zato, ker države nimajo možnosti za pristop k EU.

55. Za upravljanje tesnega medinstitucionalnega sodelovanja je bila v vsaki državi potrebna programska administrativna pisarna. Komisija je podprla vzpostavitev teh pisarn z zaporednimi projekti Tacis. Vendar ob koncu teh projektov pisarne še niso bile sposobne neodvisno urejati in usmerjati tesnega medinstitucionalnega sodelovanja. Namesto da bi zunanji strokovnjaki iz projektov Tacis krepili zmogljivosti programskih administrativnih pisarn, so raje prevzeli njihovo vlogo.

56. Komisija je za pripravo projektnih nalog za projekte tesnega medinstitucionalnega sodelovanja zagotovila dodatne pogodbe o tehnični pomoči z zasebnimi svetovalci. Tako je pri začetnih izkušnjah s tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem zasebni sektor veliko prispeval na področju, na katerem bi moralo biti znanje domena javnih organov.

ALI JE KOMISIJA USTREZNO UPORABLJALA IZVEDBENA ORODJA IZ EVROPSKEGA INSTRUMENTA SOSEDSTVA IN PARTNERSTVA?

57. Uspešnost pomoči je močno odvisna od pametne uporabe različnih načinov njenega zagotavljanja. Sodišče je preučilo, ali je Komisija ustrezno uporabljala novo orodje, tj. sektorsko proračunsko podporo, in razna druga razpoložljiva orodja.

KOMISIJA JE SPREMINJALA NAČINE ZAGOTAVLJANJA FINANČNE POMOČI

58. Novo orodje, ki mu Komisija daje največjo prednost, je sektorska proračunska podpora. Komisija v skladu s trenutnimi razmišljanji mnogih donatorjev po vsem svetu meni, da podpora državnemu proračunu prinaša večje možnosti za razvoj kot pomoč v obliki projektov. Z uvedbo sektorske proračunske podpore in tesnega medinstitucionalnega sodelovanja je Komisiji uspelo doseči odmik od projektov tehnične pomoči, ki so prevladovali pri Tacis [24].

59. Uporaba sektorske proračunske podpore je v skladu tudi z Evropskim soglasjem o razvoju iz decembra 2005, katerega cilj je usmeriti 50 % medvladne pomoči v državne sisteme. Toda čeprav je osnovni cilj razvojnega sodelovanja EU zmanjševanje revščine, je glavni cilj njenega sodelovanja z državami Južnega Kavkaza njihovo približevanje EU. Na primer, Komisija je v državnem strateškem dokumentu za Gruzijo poudarila, da bi morala biti pomoč usmerjena predvsem v tesnejše gospodarsko in socialno povezovanje EU in Gruzije. Tako bi v skladu z državnim strateškim dokumentom EU morala imeti drugačno vlogo kot drugi donatorji, ki so se osredotočali na razvoj.

PREHOD NA SEKTORSKO PRORAČUNSKO PODPORO JE BIL POMANJKLJIVO PRIPRAVLJEN, KAR JE VPLIVALO NA REZULTATE

60. Več dejavnikov kaže, da Komisija ni dovolj dobro pripravila prehoda na sektorsko proračunsko podporo, kar je škodilo njenemu izvajanju (glej probleme, opisane v odstavkih 39, 43 in 47):

a) sklepi o predpogojih za uspešno uporabo sektorske proračunske podpore niso bili dovolj dokumentirani (glej odstavka 61 in 62);

b) napačno se je domnevalo, da bodo partnerske države dobro poznale novo orodje sektorske proračunske podpore zaradi predhodnih izkušenj z ukrepi podobne vrste (glej odstavek 63);

c) lokalna predstavništva Komisije niso imela dovolj znanja o mehanizmih sektorske proračunske podpore. Delegacije so se morale pri tehničnih vidikih načinov izvajanja (npr. zasnova matrik pogojev ali presojanje, ali so bili pogoji zadovoljivo izpolnjeni) močno zanašati na delo zunanjih strokovnjakov.

61. V skladu s svojimi smernicami bi morala Komisija pred prehodom na program sektorske pomoči preučiti položaj na sedmih "ključnih področijh ocenjevanja" (glej okvir 5). Komisija je ta ocenjevanja izvedla, vendar ni prišla do jasno dokumentiranih sklepov. Poleg tega so se ocenjevanja nagibala k pripisovanju velikega pomena temu, kar so države upravičenke obljubile narediti v prihodnosti. Ta slabost je bila pogosta predvsem pri ugotavljanju, ali obstajajo uspešni sistemi za spremljanje in sektorsko usklajevanje. V Gruziji, na primer, je Komisija ugotovila, da uvedeni sistem za spremljanje izvajanja slabo deluje, vendar je zaključila samo, da bo dokončna uvedba srednjeročnega okvira odhodkov predvidoma pomenila vzpostavitev zanesljivih in ustreznih kazalnikov uspešnosti.

62. Poleg tega Sodišče ni našlo nobenih podatkov o tem, da bi Komisija pred odločitvijo za sektorsko proračunsko podporo ocenila različne možnosti za izvajanje programa sektorske podpore, in sicer financiranje z združevanjem sredstev in postopke projektov Evropske komisije [25].

63. Komisija je v svojih planskih dokumentih izrazila prepričanje, da bodo države upravičenke zaradi predhodnih izkušenj s podobnimi ukrepi dobro razumele mehanizem proračunske podpore. Vendar so se države v praksi iz teh predhodnih izkušenj bolj malo naučile. Čeprav so programi zanesljive preskrbe s hrano v teh državah več let zagotavljali proračunsko podporo, so bili preveč specifični, da bi služili kot koristni vodniki za uvajanje sektorske proračunske podpore v okviru ENPI. Na primer, programi zanesljive preskrbe s hrano niso bili usmerjeni v reformo enega samega sektorja, niso vključevali istih ministrstev in so običajno zagotavljali podporo v fiksnih in ne spremenljivih tranšah.

OKVIR 5

SEDEM KLJUČNIH PODROČIJ OCENJEVANJA ZA PROGRAME SEKTORSKE POMOČI

(1) Stabilnost makroekonomskega okvira (2) Verodostojnost in ustreznost programa za izboljšanje sistemov upravljanja javnih financ (3) Skladnost in doslednost sektorske politike in splošnega strateškega okvira (4) Verodostojnost, celovitost in preglednost letnih sektorskih proračunov, vključno s srednjeročno perspektivo priprave strateškega proračuna (5) Obstoj in uspešnost vladnega sistema za usklajevanje med sektorji in med donatorji (6) Obstoj in uspešnost sistema za spremljanje izvajanja (7) Obstoj in uspešnost programa za krepitev institucionalnih zmogljivosti.

Vir: Smernice EuropeAid za podporo sektorskih programov (julij 2007)

UPORABA IZVEDBENIH ORODIJ NI BILA DOVOLJ SELEKTIVNA

64. Letni akcijski programi 2007 v resnici ponujajo samo dve glavni orodji: sektorsko proračunsko podporo in tesno medinstitucionalno sodelovanje (72 % [26] oziroma 22 % skupnih proračunskih sredstev, dodeljenih vsem trem državam). Tradicionalna pomoč v obliki projektov tehnične pomoči je odigrala svojo vlogo samo pri prenovi spopadnih območij v Gruziji (6 %). Za ta poudarek na sektorski proračunski podpori in tesnem medinstitucionalnem sodelovanju v letnih akcijskih programih so značilne omejitve:

a) neposredna finančna pomoč civilni družbi in zasebnemu sektorju je mogoča samo v okviru nekaterih programov, kot je instrument za spodbujanje demokracije in človekovih pravic [27], v okviru letnega akcijskega programa ENPI pa ne, obenem pa je s prevladujočo uporabo sektorske proračunske podpore prepoznavnost pomoči EU manjša;

b) hitre, prožne in posameznim problemom prilagojene rešitve je zelo težko vključiti v okvir sektorske proračunske podpore in tesnega medinstitucionalnega sodelovanja (glej odstavek 65).

65. V Armeniji so se neposredni cilji evropske sosedske politike financirali zunaj okvira ENPI. Za pomoč procesu reforme v skladu z akcijskim načrtom ESP je delegacija vzpostavila "svetovalno skupino EU", financirano iz instrumenta za stabilnost, ki naj bi z osebnimi svetovalci zagotavljala celovito podporo številnim ključnim organom, kot so ministrstva. To izvedbeno orodje se uporablja poleg tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, zaradi česar je potrebno usklajevanje.

66. Sodišče je ugotovilo, da je sektorska proračunska podpora najbolj zaželena oblika pomoči v teh treh državah, ne da bi bilo to rezultat podrobne ocene različnih orodij. V zvezi z Azerbajdžanom je prihajalo do pomislekov o tem, ali naj se sektorska proračunska podpora uporablja za državo, ki ima korist od vse večjega izvoza nafte in plina [28]. Tako je bilo na sestanku upravnega odbora ENPI septembra 2007 sproženo vprašanje primernosti proračunske podpore. Kljub temu se je Komisija odločila za sektorsko proračunsko podporo kot glavno orodje podpore v Azerbajdžanu. Med revizijo so predstavniki vlade v razgovorih z revizorji poudarili, da država daje prednost tehnični pomoči pred proračunsko podporo.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

67. Komisija je v treh državah Južnega Kavkaza uvedla novi ENPI, vendar z različnimi rezultati.

SLABOSTI V PROCESU NAČRTOVANJA PRVIH LETNIH AKCIJSKIH PROGRAMOV

68. V skladu z uredbo o ENPI je Komisija za opredelitev prioritet za pomoč EU uporabila sistem večletnega načrtovanja. Vendar so slabosti v povezavah med akcijskim načrtom ESP, državnim strateškim dokumentom in nacionalnim okvirnim programom povzročale manjšo jasnost pri načrtovanju. Jasnost se je še zmanjšala, ker do bile iste prioritete od enega dokumenta do drugega na novo formulirane in strukturirane. Koristnost programiranja pa zmanjšuje pomanjkanje prednostnega vrstnega reda.

69. Ti trije zaporedni dokumenti niso dovolj zožili prioritet. Področja, izbrana za pomoč v prvih letnih akcijskih programih, niso bila dovolj jasno utemeljena s temi strateškimi dokumenti. Namesto tega je v letnih akcijskih programih za leto 2007 pomemben dejavnik za določitev pomoči postala ustreznost nekega področja za sektorsko proračunsko podporo. Poleg tega ti trije dokumenti zajemajo različna časovna obdobja (pet, sedem in štiri leta).

70. Proces programiranja in zasnove je trajal več kot dve leti, preden so bili potrjeni prvi letni akcijski programi. Glavni razlog je bil to, da so postopki kontrole kakovosti in potrditve potekali v dveh zaporednih ciklusih v dveh različnih generalnih direktoratih, GD RELEX in EuropeAid. Celotna dolžina procesa ni ustrezna za hitro spreminjajoče se spopadno območje na Južnem Kavkazu, kar je ogrozilo ustreznost pomoči.

71. Programiranje in zasnovo pomoči je premalo usmerjal strukturirani dialog z državami upravičenkami, saj so proces močno usmerjali notranji postopki Komisije. Dialog sta ovirala tudi prešibka prisotnost Komisije v sami Armeniji in Azerbajdžanu ter dejstvo, da ni bilo ustreznega nacionalnega sogovornika, ki bi povezal interese držav.

PRIPOROČILO 1

Treba bi bilo izkoristiti priložnost ob ustanovitvi Evropske službe za zunanje delovanje in poenostaviti proces programiranja in zasnove. V okviru tega bi bilo treba razmisliti o:

(a) zagotovitvi organizacijske strukture, ki bo okrepila povezave med strateškimi dokumenti (programiranjem) in letnimi akcijskimi programi (zasnovo) ter se izognila zaporednim ciklusom potrjevanja;

(b) racionalizaciji strateških dokumentov (iskanju možnosti za združitev dokumentov in uskladitev obdobij, ki jih zajemajo);

(c) natančnejši opredelitvi prednostnega vrstnega reda med programiranjem, pri čemer bi moral biti vodilni cilj zagotoviti sosedskim državam možnost vse tesnejših odnosov z EU.

MEŠANI DOSEŽKI PRI IZVAJANJU PRVIH LETNIH AKCIJSKIH PROGRAMOV

72. Na splošno so bili dosežki mešani. Medtem ko je programu sektorske proračunske podpore za poklicno izobraževanje in usposabljanje v Armeniji uspelo okrepiti proces reforme, je bil napredek pri programu, namenjenemu reformi energetskega sektorja v Azerbajdžanu, nezadovoljiv. Program za reformo upravljanja javnih financ v Gruziji je po šibki dejavnosti gruzijskih sogovornikov v prvih 12 mesecih začel spodbujati spremembe v svojem drugem letu. Pokazalo se je, da ENPI še ni ustrezen instrument za gospodarsko prenovo in krepitev zaupanja na spopadnem območju Abhazije.

73. V vseh treh državah je tesno medinstitucionalno sodelovanje, financirano v okviru ENPI, ostalo v pripravljalni fazi, kar je v veliki meri posledica odpora držav do zagotavljanja sredstev za strukture, potrebne za upravljanje orodja.

PRIPOROČILO 2

Komisija bi morala:

(a) za Armenijo: zaradi trajnostnega izboljšanja v poklicnem izobraževanju in usposabljanju posvetiti pozornost vprašanjem, ki so bila doslej v procesu reforme zanemarjena: strani povpraševanja v poklicnem izobraževanju in usposabljanju (potrebe delodajalcev in brezposelnih), vladnemu sektorskemu usklajevanju in pomanjkanju ustreznega (rednega) državnega financiranja;

(b) za Azerbajdžan: preučiti, ali je država po obdobju precejšnje zamude še vedno pripravljena izpolniti pogoje, določene za napredek na področju reforme energetskega sektorja;

(c) za Gruzijo: strože oceniti izpolnjevanje pogojev, določenih za program sektorske proračunske podpore na področju upravljanja javnih financ, v zvezi z gospodarsko prenovo in krepitvijo zaupanja na spopadnih območjih preučiti uporabo še drugih instrumentov poleg ENPI;

(d) za tesno medinstitucionalno sodelovanje v vseh treh državah: zagotoviti zavezo vlad držav prejemnic za izboljšanje njihovih lastnih zmogljivosti za upravljanje orodja.

UVEDENA SO BILA NOVA IZVEDBENA ORODJA, TODA UPORABA SEKTORSKE PRORAČUNSKE PODPORE NI DOVOLJ SELEKTIVNA

74. Z uvedbo sektorske proračunske podpore in tesnega medinstitucionalnega sodelovanja je Komisiji uspelo uvesti druge možnosti poleg projektov tehnične pomoči, ki so pred tem prevladovali. Vendar je bila sektorska proračunska podpora preslabo pripravljena, kar je vplivalo na rezultate. Čeprav je Komisija ocenila predpogoje za njeno uspešno uporabo, ni prišla do jasno dokumentiranih sklepov in se je nagibala k pripisovanju velikega pomena temu, kar so države upravičenke obljubile narediti v prihodnosti. Prav tako je bila preveč optimistična, ko je predpostavljala, da bodo predhodne izkušnje državam zagotovile dobro razumevanje načina, na katerega bi moralo delovati novo orodje. Navsezadnje, Komisija v samih državah ni zagotovila dovolj svojih delavcev z ustreznim strokovnim znanjem.

75. Letni akcijski programi 2007 so državam pravzaprav zagotovili dve izvedbeni orodji, sektorsko proračunsko podporo in tesno medinstitucionalno sodelovanje. Poudarek na teh dveh orodjih je omejil možnost za neposredno pomoč ENPI civilni družbi in zasebnemu sektorju ter ni omogočal, da bi letni akcijski programi prinesli hitre in pripravne rešitve za posamezne probleme. Poleg tega je prevladujoča uporaba sektorske proračunske podpore zmanjšala prepoznavnost pomoči EU. V Azerbajdžanu ni reševala potreb države po tehnični pomoči. Sektorska proračunska podpora ni kar avtomatično vedno pravo orodje za vse države.

PRIPOROČILO 3

Komisija bi morala:

(a) bolj selektivno izbirati sektorsko proračunsko podporo in pri tem preučiti vse razpoložljive možnosti v okviru ENPI ter razviti bolj uravnovešeno uporabo različnih orodij;

(b) izboljšati pripravo in dokumentiranje sklepov o uvedbi ukrepov sektorske proračunske podpore;

(c) zagotoviti dovolj usposobljeno osebje za njeno izvajanje, ker so za sektorsko proračunsko podporo potrebne drugačne spretnosti kot za financiranje projektov;

(d) opredeliti možnosti za večjo prepoznavnost sektorske proračunske podpore in zagotoviti spremljanje tega novega orodja;

(e) pomagati okrepiti splošen okvir javne uprave v državah prejemnicah z uporabo dopolnilnih ukrepov k tesnemu institucionalnemu sodelovanju (npr. splošno horizontalno podporo javnih služb).

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Jan KINŠT, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 16. novembra 2010.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Uredba (ES) št. 1638/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 2006 o splošnih določbah o ustanovitvi Evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva, UL L 310, 9.11.2006. Uredba se uporablja od 1.1.2007 do 31.12.2013.

[2] Alžirija, Egipt, Izrael, Jordanija, Libanon, Libija, Maroko, palestinska ozemlja, Sirija, Tunizija.

[3] Belorusija, Moldavija, Ruska federacija, Ukrajina.

[4] Program tehnične pomoči za Skupnost neodvisnih držav.

[5] Finančni in tehnični ukrepi za spremljanje reforme gospodarskih in socialnih struktur v okviru evro-sredozemskega partnerstva.

[6] Sredstva so dodeljena na naslednji način: Armeniji 98,4 milijona EUR, Azerbajdžanu 92,2 milijona EUR in Gruziji 120,4 milijona EUR. Po konfliktu v Gruziji leta 2008 se je Komisija odločila, da bo povečala delež za Gruzijo za 61,5 milijona EUR (glej Prilogo V).

[7] Napotitev nacionalnih strokovnjakov iz javne uprave držav članic EU v države upravičenke za poln delovni čas in daljše obdobje. Pogodbe o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju so pravni dokumenti, ki obe strani zavezujejo k doseganju želenih rezultatov.

[8] Posebno poročilo št. 2/2006 o uspešnosti projektov, ki se v Ruski federaciji financirajo iz programa Tacis (UL C 119, 19.5.2006).

[9] Posebno poročilo št. 9/2008 – Uspešnost podpore EU na področju svobode, varnosti in pravice v Belorusiji, Moldaviji in Ukrajini (UL C 71, 25.3.2009).

[10] Posebno poročilo št. 5/2006 o programu MEDA (UL L 200, 24.8.2006).

[11] Ustrezna plačila so bila opravljena leta 2008 in 2009.

[12] Komisija za spremljanje programov sklene pogodbo s konzorcijem.

[13] Ti sporazumi so pravna podlaga za odnose med EU in temi tremi državami. Sklenjeni so bili za začetno obdobje desetih let in se nato vsako leto samodejno podaljšujejo, če jih nobena stran pisno ne odpove.

[14] Vključuje programe ENPI za posamezne države, večdržavne programe, programe čezmejnega sodelovanja ter tematske programe in instrument za stabilnost.

[15] Instrument za financiranje razvojnega sodelovanja, Evropski razvojni sklad.

[16] Glej Nacionalni okvirni program za Armenijo za obdobje 2007–2010.

[17] V skladu z uredbo o ENPI se strateški dokumenti ponovno pregledajo v sredini obdobja ali po potrebi in se lahko spremenijo.

[18] Državo je močno prizadela politična kriza v prvi polovici leta 2008 po spornih predsedniških volitvah februarja 2008.

[19] Skupna izjava praškega srečanja na vrhu o vzhodnem partnerstvu, Praga, 7. maj 2009.

[20] Do spremembe je prišlo februarja 2008.

[21] Nadaljevanje izvajanja trdne politike makroekonomske stabilizacije, nadaljevanje izboljšanja javnih financ, zagotavljanje razpoložljivosti dokumentov v zvezi z izvajanjem programa.

[22] Instrument TAIEX (Urad za izmenjavo informacij o tehnični pomoči), ki je bil prej rezerviran za države kandidatke za članstvo v EU, je bil dan na voljo tudi sosedskim državam.

[23] Vendar so se v Azerbajdžanu leta 2008 začele izvajati tri pogodbe o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju, ki jih financira Tacis.

[24] Predvsem prenos strokovnega znanja in izkušenj, vključno z usposabljanjem, pa tudi oskrba in pomoč za spodbujanje in podporo investicij.

[25] Smernice EuropeAid za podporo sektorskih programov (julij 2007).

[26] Vključno s 3 milijoni EUR tehnične pomoči za začetek izvajanja sektorske proračunske podpore.

[27] Uredba (ES) št. 1889/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o uvedbi instrumenta financiranja za spodbujanje demokracije in človekovih pravic po svetu (UL L 386, 29.12.2006, str. 1).

[28] Leta 2006 je bil prvič dosežen pomemben prihodek od izvoza nafte in plina.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

SKLOP UKREPOV ZA ZAGOTAVLJANJE POMOČI V OKVIRU ENPI [1]

VRSTE UKREPOV

1. Pomoč Skupnosti se uporablja za financiranje programov, projektov in vseh vrst ukrepov, ki pripomorejo k uresničevanju ciljev te uredbe.

2. Pomoč Skupnosti se lahko prav tako:

(a) uporabi za financiranje tehnične podpore in ciljnih upravnih ukrepov, vključno s takšnimi ukrepi sodelovanja, ki vključujejo strokovnjake na področju javnega sektorja, ki jih namestijo države članice ter njihovi regionalni in lokalni organi, ki so vključeni v program;

(b) uporabi za financiranje investicij in za dejavnosti, povezane z investiranjem;

(c) dodeli v obliki prispevka EIB ali drugim finančnim posrednikom v skladu s členom 23, za financiranje posojil, kapitalske naložbe, jamstvene sklade in investicijske sklade;

(d) uporabi za programe za oprostitev dolga v izjemnih primerih, na osnovi mednarodno sprejetega programa za oprostitev dolga;

(e) uporabi za pomoč sektorskemu ali splošnemu proračunu, če je upravljanje partnerskih držav javne porabe dovolj pregledno, zanesljivo in učinkovito ter če so poskrbeli za vzpostavitev pravilno formulirane sektorske ali makroekonomske politike, odobrene s strani osnovnih dajalcev, vključno, če je pomembno, z mednarodnimi finančnimi institucijami;

(f) uporabi za zagotovitev subvencionirane obrestne mere, zlasti za posojila, namenjena varovanju okolja;

(g) uporabi za zavarovanja proti nekomercialnim tveganjem;

(h) uporabi za prispevek skladu, ki ga ustanovijo Skupnost, države članice, mednarodne in regionalne organizacije, ostali donatorji ali partnerske države;

(i) uporabi kot prispevek h kapitalu mednarodnih finančnih institucij ali regionalnih bank za razvoj;

(j) uporabi za financiranje stroškov, potrebnih, da lahko države, ki koristijo pomoč Skupnosti, izvajajo učinkovito administracijo in nadzor projektov in programov;

(k) uporabi za financiranje mikroprojektov;

(l) uporabi za ukrepe za varnost hrane.

[1] Člen 15 Uredbe (ES) št. 1638/2006.

--------------------------------------------------

PRILOGA II

ARMENIJA: POSEBNI POGOJI ZA PROGRAM SEKTORSKE PODPORE ZA POKLICNO IZOBRAŽEVANJE IN USPOSABLJANJE, DRUGI, SPREMENLJIVI OBROK (5 MILIJONOV EUR)

Pogoji | Utež | Razpoložljivi znesek (v milijonih EUR) | Dejansko izplačani znesek (v milijonih EUR) |

1.Obnovitvena dela in dobava izpopolnjene opreme v izbranih centrih za poklicno izobraževanje in usposabljanje že potekajo:pogodbe za obnovitvena dela so bile podpisane za celotni znesek;razpisi za dobavo opreme so pripravljeni za objavo. | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Pripravljena je primerjava ukrepov donatorjev na področju izobraževanja. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Okrepljene so zmogljivosti ministrstva za notranje spremljanje in vzpostavljeni mehanizmi za spremljanje programa za podporo sektorske politike iz leta 2007. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Priprava in potrditev sklepa o ustanovitvi nacionalnega centra za razvoj poklicnega izobraževanja in usposabljanja. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Vlada je sprejela spremenjeni organigram oddelka za poklicno izobraževanje in usposabljanje v skladu s pregledom funkcij, ki ga je predlagala projektna skupina in potrdilo ministrstvo za šolstvo in znanost. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Opisi del in nalog ter zahteve glede izobrazbe in izkušenj za delavce oddelka za poklicno izobraževanje in usposabljanje so pripravljeni, projektna skupina jih je sprejela, svet za javno upravo pa potrdil. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Projektna skupina postane nacionalni svet za poklicno izobraževanje in usposabljanje, ki je tripartitni organ, pristojen za usmerjanje razvoja nacionalnega sistema poklicnega izobraževanja in usposabljanja:naloge in pristojnosti nacionalnega sveta za poklicno izobraževanje in usposabljanje so nedvoumno določene;ustanovitveni pravni akti sveta so potrjeni. | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

PRILOGA III

AZERBAJDŽAN: POSEBNI POGOJI ZA PROGRAM SEKTORSKE PODPORE ZA REFORMO ENERGETSKEGA SEKTORJA, DRUGI, SPREMENLJIVI OBROK (5 MILIJONOV EUR)

Posebni pogoji | Utež (spremenljiva tranša) | Razpoložljivi znesek (v milijonih EUR) | Dejansko izplačani znesek (v milijonih EUR) |

1.Okvir politike

Vlada je potrdila celovito in v celoti integrirano sektorsko strategijo. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Akcijski načrti za obnovljive vire energije in energetsko učinkovitost

Z drugimi institucijami je bil dosežen dogovor o časovno omejenih akcijskih načrtih za izvajanje strategij za obnovljive vire energije in za energetsko učinkovitost v okviru programa podpore za reformo energetskega sektorja do leta 2010, ki so bili potrjeni z odlokom ministrstva za gospodarstvo in energetiko. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Zakonodajni okvir za obnovljive vire energije in energetsko učinkovitost

Predlog zakonodaje o uporabi obnovljivih virov energije in energetski učinkovitosti je bil poslan parlamentu. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Državna agencija za obnovljive vire energije in energetsko učinkovitost

Ustanovljena je bila državna agencija za obnovljive vire energije in energetsko učinkovitost v sestavi ministrstva za gospodarstvo in energetiko, opredeljene so bile njene pravice in obveznosti ter omogočeno njeno delovanje. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Upravljanje javnih financ

Akcijski program za upravljanje javnih financ je potrjen. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

PRILOGA IV

POSEBNI POGOJI ZA PROGRAM SEKTORSKE PODPORE ZA REFORMO UPRAVLJANJA JAVNIH FINANC V GRUZIJI, DRUGI, SPREMENLJIVI OBROK (5 MILIJONOV EUR)

| Posebni pogoji | Kazalniki | Utež (spremenljiva tranša) | Razpoložljivi znesek (v milijonih EUR) | Dejansko izplačani znesek (v milijonih EUR) |

Fiksna tranša | 1.Načrtovanje in spremljanje programa reforme upravljanja javnih financ |

Ministrstvo za finance bo posodobilo strateško vizijo UJF v skladu z rezultati ocene PEFA (javna poraba in finančna odgovornost) ter dopolnilo akcijski načrt z roki in mejniki, potrebnimi za posodobitev širšega programa reforme upravljanja javnih financ. | Akcijski načrt UJF s časovno opredeljenimi kazalniki na podlagi rezultatov, ki ga potrdijo ustrezne agencije | Ni relevantno | | |

2.Proračunski proces na podlagi srednjeročnega okvira odhodkov | 3 | 3 |

Proces načrtovanja proračuna in srednjeročnega okvira odhodkov je še okrepljen z izboljšanim srednjeročnim sektorskim načrtovanjem skupaj z izboljšano sektorsko razčlenitvijo stroškov ter njuno vključitvijo v letni proces priprave proračuna. Vsebina prispevkov v srednjeročnem okviru odhodkov za obdobje 2009–2012 je izboljšana v treh izbranih pristojnih ministrstvih, obseg pa je razširjen, tako da vključuje strategije regionalnih uprav. | Osnovni podatki in usmeritve za obdobje 2009–2012 so razširjeni, tako da vključujejo splošen oris strategij in prioritet regionalnih uprav. Ministrstvo za pravosodje, ministrstvo za energetiko ter ministrstvo za delo in socialne zadeve imajo stroškovno opredeljene strategije, ki jasno prikazujejo povezavo med politiko, načrtovanjem odhodkov in letno pripravo proračuna. Ena izbrana regija ima stroškovno opredeljeno strategijo, ki jasno kaže povezavo med srednjeročnim načrtovanjem odhodkov in letno pripravo proračuna. | Ni relevantno | | |

Spremenljiva tranša | 3.Sistemi zakladniškega računovodstva |

Prva faza priročnika za statistiko javnih financ 2001 je zaključena. | Glavna knjiga zakladnice, ki vključuje proračunsko klasifikacijo iz priročnika za statistiko javnih financ 2001, je pripravljena za uporabo. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Zunanja revizija |

Revizijska zbornica je pripravila politiko za upravljanje revizije in smernice za postopke. Sprejet je bil predlog zakona o revizijski zbornici. | Nova politika upravljanja revizijske zbornice in njena razvojna strategija sta bili pregledani in sprejeti. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Smernice za revizijo so pripravljene in se uporabljajo kot temeljno gradivo za usposabljanje vseh zaposlenih. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Sistemi notranje kontrole in notranja revizija |

Vlada je potrdila dokument o politiki in akcijski načrt za postopno vzpostavitev sistema usklajene notranje kontrole javnih financ (vodstvena odgovornost in notranja revizija). | Zapisnik vlade o potrditvi dokumenta o politiki in akcijskega načrta. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Javna naročila |

Vlada je dobila in sprejela akcijski načrt, ki temelji na priporočilih delovne skupine za prestrukturiranje pravnega in regulativnega okvira javnih naročil. | Priporočila delovne skupine. | 10 % | 0,2 | 0 |

Akcijski načrt, ki ga je potrdila vlada. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Davčna uprava |

Pripravljena je strategija davčne uprave. Pripravljene so smernice za postopke. Podrobneje so razdelani postopki za vse vidike carinskega nadzora in sistema za analizo tveganj v zvezi z davkoplačevalci, ki jih je potrdilo ministrstvo za finance. | Metodologija, sistem in standardi za razvoj in vzdrževanje vseh postopkov davčne uprave se uporabljajo. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

PRILOGA V

GRUZIJA: TVEGANJA V ZVEZI S SMOTRNO PORABO SREDSTEV EU, DODATNO ODOBRENIH PO KRIZI

EU se je na krizo iz avgusta 2008 odzvala tako, da je povečala politično in finančno podporo Gruziji. Na konferenci donatorjev oktobra 2008 se je zavezala, da bo zagotovila dodaten znesek v višini do 500 milijonov EUR. Ta sredstva se črpajo iz različnih finančnih instrumentov, vključno z ENPI. Čeprav nacionalni okvirni program v okviru ENPI za obdobje 2007–2010 ni bil spremenjen, se je Komisija odločila, da bo povečala sredstva iz ENPI za Gruzijo za 61,5 milijona EUR in da bodo odobrena s posebnimi ukrepi kot pomemben del paketa humanitarne pomoči.

Dodatno odobrena sredstva iz ENPI so namenjena predvsem preselitvi oseb, razseljenih med spopadi leta 2008, nazaj na ozemlje ožje Gruzije. Dodeljena so kot ciljna proračunska podpora za zadovoljevanje stanovanjskih potreb notranje razseljenih oseb, ki jo izvaja gruzijski sklad za razvoj mest [1]. Do julija 2009 je Komisija nakazala državnemu proračunu dve plačili (9,8 milijona EUR in 12,1 milijona EUR) za stanovanjsko gradnjo vključno z ustreznimi vodovodnimi in električnimi omrežji.

Zunanji revizorji so potrdili, da so s tem povezani odhodki skladni z veljavno zakonodajo in pravili. Kljub velikim tveganjem (sklad za razvoj mest ni izvedel nobenega javnega razpisa za najem pogodbenikov, napredek pri notranji in zunanji kontroli področja upravljanja javnih financ je majhen, izkušnje s predhodnim programom v Južni Osetiji v zvezi s kakovostjo zgrajenih zavetišč pa so bile slabe) pa še ni bila izvedena revizija smotrnosti poslovanja.

[1] Gruzijski sklad za razvoj mest je pravna oseba javnega prava, ustanovljena leta 1997 z odredbo predsednika Gruzije v okviru državnega programa za razvoj mest.

--------------------------------------------------