DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu za direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o razširjanju podatkov satelitov za opazovanje Zemlje v komercialne namene /* SWD/2014/0184 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu za direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o razširjanju podatkov satelitov za opazovanje Zemlje v komercialne namene Izjava o omejitvi odgovornosti: Ta povzetek je zavezujoč samo za službe Komisije, ki sodelujejo pri njegovi pripravi, in ne vpliva na končno obliko odločitev Komisije. 1. Opredelitev problema (a) Ozadje Ta ocena učinka preučuje ovire za razvoj trga, ki izhajajo iz dejstva, da za satelitske podatke visoke ločljivosti (HRSD) danes veljajo različne ureditve v državah članicah EU, ter možnosti za odpravo navedenih ovir za prost pretok satelitskih podatkov brez poseganja v varnostne interese. Posvetovanje z deležniki, vključno s posredovalci podatkov in ponudniki storitev z dodano vrednostjo, je pokazalo, da razvoj trga HRSD trenutno ovirajo nepreglednost, nepredvidljivost in neenako obravnavanje, ki so posledica razdrobljenosti zakonodajnega okvira, ki se uporablja za HRSD v državah članicah. Trenutno ni skupnega trg za HRSD. (b) Najbolj prizadeta podjetja Ponudniki podatkov: čeprav na razvoj trga gledajo kot na priložnost, bi bolj pregleden okvir, ki bi tudi drugim podjetjem dal možnost za vstop na trg, lahko pomenil grožnjo. Po drugi strani na njihovo poslovanje negativno vplivajo obstoječe ali pričakovane regulativne ovire, saj se te večinoma pojavijo v fazi razširjanja HRSD od ponudnikov podatkov do posredovalcev podatkov in ponudnikov storitev z dodano vrednostjo. Posredovalci podatkov/ponudniki storitev z dodano vrednostjo: njihove dejavnosti ovirajo učinki razdrobljenega regulativnega okvira za HRSD, ki omejujejo prost pretok HRSD. Velika večina med njimi (99 %) je MSP/mikropodjetij, ki lahko zaradi svoje prožnosti zlasti dobro uvajajo inovacije na podlagi neobdelanih podatkov in zagotavljajo najrazličnejše storitve in izdelke, ki temeljijo na HRSD. Podjetja končnih uporabnikov: prizadeta so zaradi omejitev, s katerimi se soočajo posredovalci podatkov glede (pravočasne) razpoložljivosti HRSD. (c) Potreba po javnem posegu Tri države članice (Nemčija, Francija in Italija) so do zdaj razvile civilne satelitske sisteme ali sisteme z dvojno rabo, ki lahko pridobivajo HRSD, in vzpostavile regulativne ureditve, ki omogočajo distribucijo potencialno občutljivih podatkov na komercialnem trgu. Ker ni usklajenega pristopa, so v teh posameznih okvirih vrzeli in razlike, ki ovirajo razvoj trga HRSD. V bližnji prihodnosti bosta vsaj še dve državi, Združeno kraljestvo in Španija, razvili tehnološke zmogljivosti za HRSD. Lahko jima sledijo še druge države. Ker se število držav članic z zmogljivostmi za HRSD povečuje, je verjetno, da bo vse bolj razdrobljen regulativni okvir še poslabšal opisane težave. Nadzor distribucije HRSD je potreben iz varnostnih razlogov. Države članice, ki so pristojne za upravljanje satelitskih sistemov visoke ločljivosti, so vzpostavile različne regulativne okvire za nadzor HRSD, kar negativno vpliva na razvoj trga HRSD in lahko vodi do varnostnih tveganj. Obstaja soglasje, da javno posredovanje na ravni EU za približevanje nekaterih ključnih vidikov teh regulativnih okvirov lahko ublaži te težave. 2. Analiza subsidiarnosti Ugotovljene težave ovirajo razvoj notranjega trga EU na področju satelitskih podatkov. Posvetovanja so se zaključila z ugotovitvijo, da trenutno notranji trg HRSD ne obstaja. Podlaga za ukrepe EU je člen 114 PDEU, ki se nanaša na približevanje zakonodaj držav članic za dosego ciljev iz člena 26 Pogodbe o delovanju Evropske unije, in sicer pravilno delovanje notranjega trga. Izbira člena 114 PDEU je utemeljena s potrebo po opredelitvi notranjega trga HRSD in zagotovitvi prostega pretoka izdelkov in storitev, povezanih s satelitskimi podatki, po vsej EU. Ukrep Unije, predviden v tem poročilu, je iz naslednjih razlogov skladen tudi z načelom subsidiarnosti: – samo nacionalne pobude ne bodo zagotovile usklajenega pravnega okvira za razširjanje satelitskih podatkov. Usklajen okvir je mogoče doseči samo s skupnim delovanjem držav članic znotraj EU ali ukrepanjem na ravni EU; – pristop na ravni EU je edini način, da bodo zasebna podjetja v vrednostni verigi lahko izkoristila priložnosti, ki jih ponuja notranji trg EU. To bo mogoče doseči z oblikovanjem preglednega, predvidljivega in pravičnega pravnega okvira, ki bo zagotavljal načelo prostega pretoka. Predvidene možnosti temeljijo na prožnem pristopu omejene uskladitve ključnih regulativnih elementov in ne presegajo tega, kar je nujno potrebno za doseganje cilja pobude. Zato je mogoče potrditi, da je pobuda tudi v skladu z načelom sorazmernosti. 3. Cilji Splošni cilj politike v tej pobudi je spodbuditi rast trgov podatkov opazovanja Zemlje v Evropi, zlasti trga storitev, spodbujanje konkurenčnosti sektorja opazovanja Zemlje EU in pospeševanje konkurenčnosti podjetij, ki uporabljajo podatke opazovanja Zemlje, v Evropi. Natančneje je cilj olajšati razširjanje HRSD v Evropi, hkrati pa v celoti spoštovati varnostne interese, vzpostaviti bolj zanesljiv dostop do HRSD, dobro in zadostno raven razpoložljivosti HRSD za ponudnike storitev z dodano vrednostjo/posredovalce podatkov in podjetja, ki uporabljajo te podatke, ter spodbujanje konkurence na ravni ponudnikov podatkov. Vsi ti cilji so namenjeni pospeševanju notranjega trga HRSD. Operativni cilj pobude je določiti osnovne elemente, ki so potrebni za razvoj celotnega komercialnega potenciala trga HRSD, in zlasti poenostaviti razširjanje in dostop do HRSR: – z uvedbo skupne opredelitve HRSD, v kateri bo določeno, kateri satelitski podatki bi lahko vplivali na varnost in s katerimi se lahko trguje; – z uvedbo skupnih standardov glede preglednosti, predvidljivosti/pravne varnosti in poštene obravnave ter; – z uvedbo skupnih standardov za učinkovitost in podjetjem prijazno izvajanje, zlasti v zvezi s postopki, ki jih je treba izvesti. 4. Možnosti politike Ta ocena učinka poleg osnovnega scenarija opredeljuje tri možnosti za doseganje ciljev z vzpostavitvijo okvira za obdelavo in razširjanje podatkov visoke ločljivosti satelitov za opazovanje Zemlje v Evropski uniji: Možnost 1: osnovni scenarij Možnost 2: priporočila in smernice Možnost 3: osnovni zakonodajni instrument Možnost 4: razširjen zakonodajni instrument Možnost 1 bi pomenila, da skupni okvir ne bo vzpostavljen in da se bo razdrobljenost še povečala, ker bo vse več držav članic pridobilo zmogljivosti za HRSD in vzpostavilo lastne nacionalne okvire. Možnost 2 je odprta metoda koordinacije in se lahko uporablja za usklajevanje nacionalnih politik na področju HRSD za doseganje skupnih ciljev. Cilj te možnosti bi bil vzpostavitev skladnega pravnega okvira za HRSD v državah članicah, medtem ko bi imela Komisija vlogo usklajevalca. Vendar bo morda potrebno veliko časa, preden bo ta proces pokazal rezultate. Podobne rezultate je mogoče doseči s priporočilom, ki ga izda Komisija in ki bi prav tako lahko temeljil na odprti metodi koordinacije, vendar je velika večina držav članic med posvetovanjem izrecno navedla, da dvomi o učinkovitosti te možnosti zaradi varnostnih pomislekov in pomanjkanja zagotovil v primeru neupoštevanja vzajemnosti. Iz teh razlogov je bila možnost priporočila Komisije zavržena. Možnost 3 vključuje zakonodajni ukrep na ravni EU za približevanje bistvenih elementov nacionalnih regulativnih okvirov, ki se uporabljajo za distribucijo HRSD: Ta zakonodajni ukrep bi zajemal: – vzpostavitev skupnih tehničnih parametrov, ki opredeljujejo HRSD; – pripravo skupnih meril za postopek preverjanja, ki jih bodo dodatno opredelile države članice, da se določi, ali se mora za HRSD opraviti še postopek odobritve; – opredelitev nekaterih standardov za postopek odobritve; – uvedbo načela prostega pretoka HRSD, pri katerem se nadzor opravi v skladu z veljavnimi postopki pri prvem razširjanju s strani druge države članice EU, če se upošteva postopek preverjanja/odobritve. Možnost 4 temelji na enakih elementih kot možnost 3, vendar vključuje tudi določitev skupnih meril za licenciranje ponudnikov HRSD (licence naj bi izdajali nacionalni organi). Skupna merila bi zajemala: – tehnične in organizacijske ukrepe za preprečevanje dostopa nepooblaščenih tretjih strani do naprav, ki se uporabljajo za sprejem, obdelavo ali shranjevanje podatkov, pridobljenih z zmogljivim sistemom za daljinsko zaznavanje; – ukrepe za zaščito pred nenamernim razkritjem HRSD nepooblaščenim stranem, ko ponudnik podatkov prenaša podatke med različnimi objekti pod njegovim nadzorom ali drugemu ponudniku podatkov; – ukrepe za zagotovitev razširjanja podatkov, pridobljenih z zmogljivim sistemom za daljinsko zaznavanje; – zahteve za dovoljenje za dostop osebja, ki upravlja objekte za sprejemanje, obdelavo, shranjevanje in posredovanje HRSD. 5. Ocena učinkov V nasprotju z možnostjo 1 je cilj možnosti 2, 3 in 4 vzpostavitev skladnega in jasnega pravnega okvira za HRSD po vsej Evropi na podlagi več bistvenih elementov. Razlika med temi možnostmi je vrsta izbranega instrumenta in obseg predvidenega posredovanja EU. Prav tako bi se te možnosti razlikovale glede na učinkovitost in uspešnost, upravno obremenitev in časovni okvir. Možnosti od 2 do 4 bi imele pozitivne gospodarske učinke zaradi visoke stopnje preglednosti, pravne varnosti in predvidljivosti poslovanja. Pozitivno bi vplivale na vzpostavitev in delovanje podjetij, spodbujale bi nastanek trga HRSD in povečale konkurenčnost podjetij EU v primerjavi s konkurenti iz tretjih držav, kar je zlasti pomembno vprašanje za najbolj ranljiv del sektorja HRSD – MSP in mikropodjetja. Poleg neposredne porasti zaposlovanja v podjetjih posredovalcev podatkov/ponudnikov storitev z dodano vrednostjo in ponudnikov podatkov je verjetna tudi porast zaposlovanja na drugih ravneh vrednostne verige (npr. pri podjetjih, ki uporabljajo HRSD, proizvajalcih in operaterjih satelitov), kar bo posledica višje kakovosti storitev in bolj konkurenčnih cen. Poleg tega se pričakuje dodatna posredna porast zaposlovanja, saj eno novo delovno mesto v vesoljski industriji pomeni pet novih delovnih mest v drugih sektorjih. Drugo vprašanje, ki ga je treba poudariti zlasti v smislu učinkov, je pomen usklajene politike v zvezi s HRSD za izboljšave na področjih, kjer se izdelki in storitve, povezani s HRSD, široko uporabljajo, npr. varnost in obramba, lokalno in regionalno načrtovanje, spremljanje okolja in podnebja ali ukrepanje ob nesrečah. Med posvetovanjem je bil na primer omenjen znaten delež izdelkov in storitev, povezanih s HRSD, ki se uporabljajo za spremljanje okolja. Zato bi vse izboljšave glede kakovosti teh storitev lahko spodbudile doseganje ambicioznih ciljev EU na področju podnebnih sprememb, in sicer z zagotavljanjem stroškovno učinkovitega in natančnega spremljanja toplogrednih plinov in biomase. Pravilno delovanje notranjega trga HRSD v EU bo imelo tudi pozitiven učinek na razpoložljivost podatkov, ki se lahko uporabijo za doseganje drugih pozitivnih družbenih ciljev, na primer izobraževalne in raziskovalne aplikacije. V naslednji razpredelnici je kratek povzetek podrobnih učinkov različnih možnosti: || Gospodarski učinek || Upravni stroški in obremenitev || Strateški in politični učinki || Socialni učinki Možnost 1: osnovni scenarij || Ovire za gospodarski razvoj sektorja zaradi: – pomanjkanja preglednosti, – ovir za trgovino, – nezadostne predvidljivosti poslovanja, – pomanjkanja konkurence. || Ni dodatne upravne obremenitve. || Različni pristopi bi lahko negativno vplivali na varnost. || Potencial ustvarjanja delovnih mest ne bi bil v celoti izkoriščen. Omejena razpoložljivost podatkov za uporabo in aplikacije. Možnost 2: priporočila in smernice[1] || Pozitiven gospodarski učinek zaradi visoke stopnje preglednosti, predvidljivosti poslovanja in pravne varnosti (prost pretok HRSD). Pozitivni učinki na vzpostavitev in delovanje podjetij. Nastanek notranjega trga HRSD. || Za podjetja: manj birokratskih ovir za industrijo in manj napora, potrebnega za usklajevanje z nacionalnimi predpisi. Za države članice: zanemarljivi dodatni upravni stroški. || Države članice bi uskladile svojo zakonodajo, strateški interesi Unije bi okrepili ta dialog in izboljšala bi se raven varstva teh interesov. || Velik potencial za ustvarjanje novih delovnih mest. Večja razpoložljivost HRSD za aplikacije. Možnost 3: osnovni zakonodajni instrument || Podobno kot pri možnosti 2. Poleg tega bi možnost 3 verjetno lahko zagotovila rešitve hitreje in imela hitrejši učinek na trg kot možnost 2 (tudi ob predpostavki, da bi možnost 2 zagotovila najboljše rezultate). || Za podjetja podobno kot pri možnosti 2, vendar bi bili učinki hitrejši. Za države članice bi nastali manjši upravni stroški zaradi prenosa direktive v nacionalno zakonodajo. || Pozitiven učinek bi bil dosežen hitreje in bolj zanesljivo kot pri možnosti 2. || Kot možnost 2, vendar s hitrejšim učinkom. Možnost 4: razširjen zakonodajni instrument || Kot možnost 2, poleg tega pa še večja konkurenca na ravni ponudnikov podatkov v vrednostni verigi. Vendar obstaja nevarnost, da bi vzpostavitev skupnih, a zapletenih meril za licenciranje povzročila nepredvidene upravne težave, ko bi se trg razvil. || Za podjetja bi bila upravna obremenitev manjša, če bi se dejavnosti opravljale v več kot eni državi članici. Stroški za prenos bi bili večji kot pri možnosti 3, saj bi direktiva vsebovala dodaten element. To bi povzročilo tudi dodatne upravne stroške za tiste države članice, ki bi morale prilagoditi svoje mehanizme za nadzor dejavnosti ponudnikov podatkov || Kot pri možnosti 3. || Izboljšano posredovanje HRSD bi spodbudilo uporabo HRSD za izvajanje socialnih in okoljskih politik. Možnost 3 je najprimernejša, saj združuje visoko stopnjo gospodarskih, strateških in družbenih koristi z zelo visoko stopnjo uspešnosti in učinkovitosti, hkrati pa državam članicam pušča kar največ prostora za nadzor podjetij, ki ponujajo podatke na njihovem ozemlju. 6. Spremljanje in vrednotenje Cilji || Kazalniki Splošni cilj || Spodbujanje rasti trga podatkov opazovanja Zemlje v EU, zlasti trga storitev. Spodbujanje konkurenčnosti sektorja opazovanja Zemlje v EU. Spodbujanje konkurenčnosti podjetij, ki uporabljajo podatke opazovanja Zemlje. || Razvoj prometa na trgu podatkov opazovanja Zemlje EU. Razvoj števila in velikosti podjetij. Pozitivna/negativna percepcija podjetij glede uspešnosti notranjega trga HRSD. Posebni cilj || Boljše poslovno okolje v državah članicah za razširjanje HRSD. Zanesljivejši dostop do HRSD. Dobro obveščanje o dostopnosti HRSD za ponudnike storitev z dodano vrednostjo/posredovalce podatkov in stranke. Povečanje konkurence na ravni ponudnikov podatkov. Spodbujanje notranjega trga HRSD. || Raven preglednosti in predvidljivosti obstoječih/razvijajočih se predpisov. Spremljanje deleža zahtev v zvezi s HRSD, ki so bile iz varnostnih razlogov dokončno zavrnjene. Raven preglednosti in obveščenosti javnosti glede obstoječih/razvijajočih se predpisov. Število konkurentov, cene HRSD. Spremljanje deleža transakcij HRSD s strankami/ponudniki storitev z dodano vrednostjo/posredovalci podatkov glede na njihovo lokacijo: znotraj države članice, znotraj EU, izven EU. Operativni cilj || Določitev ključnih elementov, da se izkoristi celotni potencial HRSD in zlasti olajšanje širjenja in dostopa z uvedbo: – osnovnega skupnega pojma HRSD, – skupnih standardov za preglednost, predvidljivost in pravično obravnavo, – skupnih standardov za učinkovitost in podjetjem prijazno izvajanje, zlasti v zvezi s postopki, ki jih je treba upoštevati. || Izbrani operativni cilji omogočajo spremljanje s preverjanjem, ali so bili elementi uvedeni v nacionalno zakonodajo. Zakonodajni instrument bo zagotovil redno spremljanje izvajanja predlagane pobude, zlasti kar zadeva delovanje postopkov, ki so jih uvedli državni organi. Spremljanje bi zahtevalo redno posodabljanje s strani nacionalnih organov (npr. na letni osnovi), ki bi morali Komisiji predložiti naslednje združene statistične podatke: – število podjetij, ki delujejo kot ponudniki podatkov v različnih državah članicah; – skupno število pregledanih transakcij podatkov (da se omogoči oceno tržnega interesa za HRSD); – odstotek zahtev za „neobčutljive“ in „občutljive“ transakcije, da se lahko pripravi zaključke o splošni učinkovitosti pregledovanja (odstotek „občutljivih“ transakcij se lahko uporabi kot kazalnik učinkovitosti filtrov, ki jih uporabljajo ponudniki podatkov, in lahko kaže stopnjo zadovoljevanja potreb podjetij); – odstotek nacionalnih, čezmejnih (znotraj EU) in svetovnih poslovnih dejavnosti na ravni ponudnikov podatkov; – število zahtev glede občutljivih transakcij, ki se predložijo v postopek odobritve; – odstotek zavrnitev odobritve (da se lahko pripravi zaključke o tem, kako učinkovito so upoštevane potrebe podjetij v postopku preverjanja). Komisija bo redno obveščala Evropski parlament in Svet o izvajanju direktive, ocena novega instrumenta pa bo opravljena tri leta po izteku roka za njen prenos. Ocenjevanje bi temeljilo na kazalnikih iz zgornje razpredelnice, cilj pa bi bil ugotoviti, v kolikšni meri je instrument izpolnil cilje ter ali obstaja potreba po reviziji. [1] Ker sta učinkovitost in uspešnost postopka na podlagi odprte metode koordinacije negotova, so napovedi o gospodarskem učinku še vedno nejasne.