1. UVOD

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje (v nadaljnjem besedilu: MeSP) je bil uveden ob pristopu Bolgarije k Evropski uniji leta 2007 za odpravo pomanjkljivosti na področjih, kot sta reforma pravosodja ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Od takrat poročila, pripravljena v okviru MeSP, navajajo specifična priporočila, ki bolgarskim organom pomagajo pri usmeritvi prizadevanj, ter hkrati spremljajo njihov napredek. Kot je poudaril Svet, se bo MeSP prenehal izvajati, ko bo zadovoljivo izpolnjenih vseh šest meril, ki veljajo za Bolgarijo.

V poročilu MeSP iz januarja 2017 je Komisija pregledala dosežke, opredelila nerešene izzive ter določila ključne preostale korake, potrebne za dosego ciljev MeSP. V ta namen je Komisija pripravila sedemnajst ključnih priporočil, na podlagi katerih se bo, če bodo izpolnjena, postopek MeSP zaključil. Izpolnitev priporočil iz januarja 2017 se lahko torej šteje kot zadostna za zaključek MeSP – razen če bi se zaradi novih dogodkov napredek znatno upočasnil. V poročilu je bilo poudarjeno, da bo hitrost postopka odvisna od tega, kako hitro bo lahko Bolgarija priporočila nepovratno izpolnila.

Zato v tej fazi procesa MeSP to poročilo predstavlja napredek, dosežen pri izpolnjevanju priporočil iz poročila iz januarja 2017. Tako kot v prejšnjih letih je poročilo rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z bolgarskimi institucijami, upoštevala pa je tudi prispevke civilne družbe in drugih zainteresiranih strani, vključno z drugimi državami članicami.

V svojem govoru o stanju v Uniji septembra 2017 je predsednik Jean-Claude Juncker poudaril pomen pravne države in neodvisnosti sodstva, kar morajo spoštovati vse države članice EU, ne le tisti, ki sta vključeni v MeSP.

Na podlagi analize napredka v Bolgariji v okviru celotnega procesa MeSP od leta 2007 in napredka od poročila iz januarja 2017 Komisija še vedno meni, da bi morala biti Bolgarija z nadaljnjo politično usmeritvijo in odločnostjo za nadaljevanje reform sposobna izpolniti preostala neizpolnjena priporočila v okviru MeSP v bližnji prihodnosti. Analiza poudarja, da je treba preostale izzive obravnavati v duhu dobrega sodelovanja med institucijami.

Komisija namerava napredek oceniti proti koncu leta 2018 in je pripravljena zagotoviti dodatno pomoč, da bi pripomogla k okrepitvi nepovratnosti napredka, s čimer bi se mehanizem zaključil.

2. SPLOŠNO STANJE

Kot je navedeno v poročilu iz januarja 2017, je trajajoča politična nestabilnost vplivala na zmogljivost za reforme. Nova vlada je svoj mandat začela maja. Ko je nova vlada začela z delom, so se ponovno začeli izvajati različni delovni sklopi, ki jih je v letu 2016 izvajala prejšnja vlada, kar je omogočilo ponoven zagon reform in njihovo kontinuiteto glede politike z delom prejšnje vlade. Nova vlada je pokazala odločenost, da nadoknadi izgubljeni čas, tako da je hitro obravnavala zakonodajne pobude, usmerjene v zaključitev več pomembnih reform še pred koncem leta V nekaterih primerih so posamezne zainteresirane strani izrazile zaskrbljenost glede kakovosti zakonodaje ali njihove udeležbe v postopku. Pomembne zakonodajne pobude se še pripravljajo ali preučujejo in pomembno je, da se predstavijo v duhu široke javne razprave in posvetovanja z zadevnimi zainteresiranimi stranmi. Komisija meni, da je vključujoč zakonodajni proces, ki se opira na načela boljšega pravnega urejanja, ključnega pomena za trajnost reform.

Poleg tega so nedavni dogodki v narodni skupščini ponovno opozorili na vpliv nepredvidljivega zakonodajnega postopka odločanja. Julija so poslanci brez javne razprave ali posvetovanja z zainteresiranimi stranmi na dnevni red narodne skupščine uvrstili sveženj osnutkov predlogov za spremembe zakona o pravosodnem sistemu. Osnutki sprememb so povzročili številne kritike, saj so jih mnogi v sodstvu in civilni družbi dojemali kot neposreden napad na neodvisnost sodstva. Najbolj daljnosežni predlogi sprememb so bili umaknjeni pred končnim glasovanjem, nekatere sprejete spremembe so bile deležne kritike, češ da bi lahko ogrozile neodvisnost sodnikov, in so po mnenju nekaterih opazovalcev potencialno neustavne. Posamezni poslanci so v začetku oktobra na enak način brez javne razprave ali posvetovanja z zainteresiranimi stranmi uvedli dodatne predloge sprememb zakona o pravosodnem sistemu, opazovalci pa so bili do njih prav tako kritični, češ da razveljavljajo ključne elemente reform iz leta 2016. Bolgarija bi morala zagotoviti nepovratnost in verodostojnost procesa reforme pravosodja, in sicer z vzpostavitvijo okolja vzajemnega zaupanja in sodelovanja med institucijami, ki je bistvenega pomena za uspešno izvajanje reform. Čeprav obstaja očitna potreba po pospešitvi reform, to ne sme privesti do izogibanja posvetovalnim postopkom, kar bi lahko ustvarilo ozračje negotovosti in pomanjkanja odgovornosti.

V sodstvu ima novo izvoljeni vrhovni sodni svet priložnost, da odpravi na splošno negativno okolje za razpravo, ki je vladalo v sodstvu v prejšnjih mandatih vrhovnega sodnega sveta, v katerih so očitna razhajanja in medsebojno nezaupanje ovirali nepristranski postopek odločanja. Z nedavnimi reformami so bile uvedene očitne izboljšave, zlasti vzpostavitev ločenih senatov v okviru vrhovnega sodnega sveta za sodnike in tožilce. Toda pomisleki glede morebitnega neprimernega vpliva na sodnike prek vrhovnega sodnega sveta, ki še vedno obstajajo, bi lahko spodkopali vtis neodvisnega postopka odločanja v okviru te pomembne institucije. Glede na te izzive bo morala torej nova sestava vrhovnega sodnega sveta ustvariti ozračje za odprto razpravo in preglednost glede ključnih odločitev, da bo tako ponovno ustvarila zaupanje med sodniki in širšo javnostjo, ki je bistvenega pomena za dobro delovanje sodstva.

3. OCENA NAPREDKA PRI IZPOLNJEVANJU MERIL MeSP NA PODLAGI PRIPOROČIL IZ POROČILA MeSP IZ JANUARJA 2017

3.1 Prvo merilo: Neodvisnost sodstva

Priporočilo 1: zagotovitev preglednih prihodnjih volitev v vrhovni sodni svet, ki bodo vključevale javno obravnavo v narodni skupščini, preden bodo poslanci volili parlamentarno kvoto, in možnost, da lahko civilna družba poda pripombe o kandidatih. Priporočilo 2: doseganje rezultatov v smislu preglednih in na dosežkih temelječih imenovanj na sodniška mesta na visoki ravni, vključno s prihodnjim imenovanjem novega predsednika vrhovnega upravnega sodišča. Priporočilo 3: izboljšanje delovanja inšpektorata v praksi in nadaljnje spremljanje njegovih ugotovitev s strani vrhovnega sodnega sveta, zlasti pri vprašanjih integritete, s preučitvijo pridobitve zunanje pomoči, na primer pri podporni službi za strukturne reforme in/ali Svetu Evrope.

Najpomembnejši letošnji dogodek v zvezi s sodstvom je izvolitev novega vrhovnega sodnega sveta, ki je svoj mandat začel 3. oktobra. Izvolitev sodne kvote je bila zaključena junija v skladu z načelom „en sodnik en glas“, ki ga je že prej poudarila Komisija, in kljub nekaterim takrat izraženim pomislekom je bil proces na splošno obravnavan kot pošten. To je bilo znatno izboljšanje glede na prejšnje volitve vrhovnega sodnega sveta jeseni 2012. Narodna skupščina je izvolitev parlamentarne kvote zaključila 20. septembra, pri čemer so bili uspešni kandidati izvoljeni s precej več kot potrebno dvotretjinsko večino. V medijih in civilni družbi so bile navedene kritike, da je bil izid vnaprej določen s sporazumi med glavnimi političnimi strankami, da je bila razprava minimalna ter da ni odprto obravnavala vprašanja relativne delovne uspešnosti kandidatov. Pogosto je bila poudarjena kritika, da se pri predhodni javni predstavitvi v odboru za pravne zadeve ni upošteval čas za obravnavo ključnih vprašanj civilne družbe, čeprav so bila ta prejeta in dana na voljo javnosti na spletni strani narodne skupščine. Na splošno pa so volitve v novi vrhovni sodni svet pokazale prednosti novega zakonodajnega okvira, ki je bil vzpostavljen leta 2016. Zdaj mora nova sestava vrhovnega sodnega sveta pokazati svojo neodvisnost na podlagi rezultatov v praksi v smislu nepristranskega in strokovnega odločanja na ključnih področjih.

Pomembna odgovornost vrhovnega sodnega sveta je imenovanje na visoke položaje v sodstvu. Sprejemanje takih odločitev mora temeljiti na dosežkih in biti izvedeno na pregleden način. Zelo pomembna odločitev leta 2017 je bilo imenovanje novega predsednika vrhovnega upravnega sodišča. Čeprav bi lahko to odločitev sprejela nova sestava vrhovnega sodnega sveta, se je dotedanji vrhovni sodni svet odločil, da 11. septembra izvoli svojega kandidata in ga predloži v potrditev predsedniku republike . Medtem je predsednik kandidaturo zavrnil na podlagi tega, da bi bilo bolj upravičeno, če bi postopek imenovanja izvedel nov vrhovni sodni svet. To je novi sestavi vrhovnega sodnega sveta omogočilo ponovni razmislek o imenovanju na seji 19. oktobra, na kateri je bil izbrani kandidat v drugem glasovanju potrjen z veliko večino.

Druga glavna institucija, ki v skladu z ustavo ščiti neodvisnost sodstva, je inšpektorat. Spremembe ustave, sprejete leta 2015, so inšpektoratu podelile večja pooblastila na ključnih področjih, kakršno je integriteta, vključno s preverjanji nasprotja interesov in zasebnega premoženja sodnikov, ter pomembnejšo vlogo pri pripravah disciplinskih postopkov. Čeprav je za končne odločitve o takih postopkih še vedno pristojen vrhovni sodni svet, so ta pooblastila neizogibno občutljiva (disciplinski ukrepi vrhovnega sodnega sveta so v preteklosti povzročali polemike) in jih je zato treba izvajati previdno. Ob upoštevanju tega ozadja je bilo v poročilu iz januarja 2017 priporočeno, da bolgarski organi zaprosijo za zunanjo strokovno pomoč za izboljšanje praktičnega delovanja novega inšpektorata in disciplinskega sistema. Oktobra je Beneška komisija sprejela mnenje o Bolgariji, ki vsebuje pomembne elemente, ki bi lahko bili podlaga za nadaljnjo oceno v okviru takega pregleda.