Bruselj, 24.1.2007

SEC(2007) 85.

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Akcijski program za zmanjševanje upravnih obremeni tev v Evropski uniji Povzetek presoje vpliva {COM(2007) 23 konč. SEC(2007) 84}

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Presoja vpliva, priložena „Akcijskemu programu zazmanjševanje upravnih obremenitev v Evropski uniji“

Povzetek

Glavni cilj lizbonske strategije za rast in delovna mesta je izboljšanje mednarodne konkurenčnosti EU. Boljša pravna ureditev se je izkazala kot ključni dejavnik za uresničitev tega cilja. Zmanjševanje upravne obremenitve, ki jo včasih povezujemo z birokracijo ali birokratskimi stroški, je pomemben element, s pomočjo katerega se lahko razvije ugodnejše okolje za podjetja, ne da bi se znižala raven obstoječih ali bodočih politik na področju varstva okolja, potrošnikov in zdravja. Presoja vpliva je priložena sporočilu Komisije o akcijskem programu za zmanjševanje upravne obremenitve v Evropski uniji . Namen te presoje vpliva je določiti najuspešnejši in najučinkovitejši način za zmanjševanje upravne obremenitve. Presoja ne vključuje analize posledic posameznih ukrepov za zmanjševanje upravne obremenitve. Takšna analiza bi morala biti po potrebi pripravljena na podlagi specifičnega primera.

Odgovor na rastočo konkurenco gospodarstev z nizkimi plačami v Aziji in drugod je v spodbujanju konkurenčnosti in produktivnosti ter proizvodnji z visoko dodano vrednostjo. Izboljšanje zakonodajnega okolja za podjetja je eden od načinov za izboljšanje konkurenčnosti. Mnoge zahteve za upravno obremenitev imajo zelo koristno vlogo in jih javni organi potrebujejo za uspešno vodenje javnih politik ter/ali za zbiranje informacij.

Vendar imajo zahteve za upravno obremenitev že po naravi takojšen in neposreden negativen vpliv na poslovno dejavnost, ker se morajo zaposleni ukvarjati z izpolnjevanjem obrazcev in podobnim, namesto da bi se posvetili delu in tako prispevali k rezultatom poslovanja družbe. Za gospodarstvo se težave pojavijo, kadar se izvajajo neučinkovito ali če so postale odvečne, vendar niso bile odpravljene, kar pomeni, da po nepotrebnem ovirajo gospodarsko dejavnost. Prav takšne zahteve obravnava akcijski program.

Študije, ki jih je izvedel Osrednji urad za načrtovanje (Central Planning Bureau – CPB) Nizozemske kažejo, da se upravna obremenitev, izražena kot delež BDP, od države do države razlikuje, in sicer od 6,8 % v Grčiji, na Madžarskem in v baltskih državah do 1,5 % v Združenem kraljestvu in na Švedskem. Vsekakor pa to ne pomeni, da je obremenitev na splošno nižja v tistih državah, ki imajo višji BDP. Poleg tega se za skupino držav s še vedno sorazmerno usklajenimi zakonodajnimi standardi zaradi teh razlik porajajo vprašanja glede neučinkovitosti in izvajanja.

Obstoječa upravna obremenitev je posledica zakonodaje na ravni EU ter zakonodaje na nacionalni in regionalni ravni, zato jo je kot tako treba vsaj deloma obravnavati, in sicer na ravni Skupnosti, kadar je mogoče.

Glavni cilj zmanjševanja upravne obremenitve je povečati konkurenčnosti EU, in sicer tako, da se prispeva k spodbujanju boljšega zakonodajnega okolja ter hkrati še naprej varuje državljane in okolje. To zmanjšanje upravne obremenitve za 25 % v petletnem obdobju do leta 2012 mora Komisija doseči v sodelovanju z državami članicami in sozakonodajalci. Ker so za to zmanjšanje na voljo le omejeni viri (20 milijonov EUR), si je treba še bolj prizadevati za zagotovitev uspešnosti in stroškovne učinkovitosti.

Zmanjšanje upravne obremenitve pa ne pomeni, da se bodo zmanjšale zahteve za poročanje ali obveznosti obveščanja, ki oblikovalcem politike in tretjim stranem zagotavljajo koristne in pomembne informacije. Bolj gre za to, da se identificirajo tiste zahteve, ki so postale zastarele, in najdejo načini za učinkovitejše zagotavljanje informacij, ki jih potrebujejo uporabniki zahtev za poročanje.

Presoja vpliva zagotavlja dokaze na podlagi izkušenj držav članic, ki so že izvedle meritve (Danska, Nizozemska, Združeno kraljestvo in Češka), in gospodarskega modela, ki kaže na znatne koristi zaradi zmanjšanja upravne obremenitve za 25 % v smislu BDP in zaposlovanja. Številne študije, ki uporabljajo različne gospodarske modele, kažejo na možnost zvišanja ravni BDP zaradi 25 % zmanjšanja upravne obremenitve, in sicer med 1,4 % in 1,8 % BDP. Kjer so bili učinki na zaposlovanje proučeni, je videti, da bo vpliv na zaposlovanje pozitiven, dokler bo omogočal krepitev konkurenčnosti.

Po izračunih Gelauffa in Lejoura (2006)[1] bi lahko zmanjšanje upravnih obremenitev za 25 % postopoma povzročilo povečanje BDP EU za do 1,4 %. Domnevata, da je upravna obremenitev v največji meri posledica plač, kar pomeni, da bi njeno zmanjšanje pomenilo povečanje učinkovitosti dela in s tem večjo produktivnost. Notranji izračuni Komisije so temeljili na enaki metodologiji in enakem modelu, tj. uravnoteženem splošnem modelu WORLDSCAN, vendar z določenimi spremembami temeljnih predpostavk, ki so dale podobne rezultate. Drug ekonometrični model, imenovan QUEST, kaže, da se lahko BDP poveča tudi do 1,8 %. Ta model upošteva tudi učinke na zaposlovanje ter predvideva, da bo vpliv na zaposlovanje pozitiven, če se novim podjetjem zaradi višjih dobičkov dovoli vstop na trg. Poleg tega analiza posameznega sektorja o možnih vplivih z Danske prav tako kaže na znatne koristi.

Ker bo zmanjšanje usmerjeno proti nepotrebnim zahtevam za poročanje, niso pričakovani nobeni negativni vplivi na področju okolja in sociale. Pojasnitev zahtev bo mogoče res celo prinesla koristi prek povečane skladnosti. Poleg tega se bodo kakršni koli malo verjetni negativni vplivi ugotavljali kasneje, saj bo potrebna nadaljnja presoja vpliva konkretnih predlogov za zmanjševanje obremenitve, ko bodo ti predlogi pripravljeni.

Presoja vpliva obravnava štiri možnosti in zagotavlja podrobno analizo njihovih pozitivnih in negativnih posledic. Prva možnost (osnovna možnost) predvideva, da stvari ostanejo takšne kot so. Druga možnost predvideva ukrepanje držav članic samo skupaj s Komisijo, ki se zavezuje, da bo pomagala država članicam, kadar bo pozvana. Tretja možnost predvideva, da Komisija prevzame del upravne obremenitve, ki vsaj deloma nastaja na ravni Skupnosti, in na izbranih prednostnih področjih. Zadnja možnost predvideva, da Komisija prevzame celotno upravno obremenitev, ne glede na to, ali nastaja na ravni EU, zaradi mednarodnih obveznosti ali na nacionalni/regionalni ravni.

Vse štiri možnosti bi zmanjšale upravno obremenitev, vendar je bilo ugotovljeno, da bi tretja možnost zagotovila resnično in hitro merljivo zmanjševanje po vsej EU. Osnovna možnost je predvidela nekakšno obliko zmanjševanja upravne obremenitve, ker vedno več držav članic vzpostavlja svoje nacionalne programe za merjenje in zmanjševanje. To zmanjševanje bi omejevalo dejstvo, da je sodelovanje na ravni EU ključnega pomena za zagotovitev optimalnih rezultatov, glede na to, da del obremenitve izvira iz zakonodaje Skupnosti. Ta možnost bi Komisiji omogočila, da prihrani 20 milijonov EUR, ki jih bo namenila postopku. Kljub temu bi bila ta naložba glede na prej navedene pozitivne koristi popolnoma upravičena. Druga možnost bi Komisiji prav tako omogočila prihranek finančnih sredstev, vendar bi se pojavile težave v zvezi s primerljivostjo, če bi vsaka država članica ločeno izvajala svoje meritve, ter načinom za zagotovitev uspešnega in učinkovitega sodelovanja na ravni EU v zvezi z zakonodajo Skupnosti. Poleg tega ta možnost pri konsolidaciji finančnih posledic za vse države članice verjetno ne bi omogočila prihranka sredstev. Po drugi strani pa bi četrta možnost Komisijo drago stala in poleg tega ni najboljša možnost za merjenje in ugotavljanje tistega dela upravne obremenitve, ki izvira iz zakonodaje na nacionalni in regionalni ravni. Ciljno usmerjen pristop, ki temelji na določenih prednostnih področjih, ne bi bil mogoč zaradi zelo vprašljivih marginalnih koristi merjenja celotnega upravnega bremena.

V okviru tretje možnosti so uredbe in direktive ter obveznosti obveščanja, ki izhajajo iz njihovega izvajanja, cilj programa Komisije za zmanjševanje upravne obremenitve, in sicer samo na izbranih prednostnih področjih. Izbrana prednostna področja se določijo na podlagi razpoložljivih podatkov iz štirih držav članic, ki so že izvedle svoje meritve. Ti podatki kažejo, da sorazmerno malo prednostnih področij predstavlja več kot 75 % upravne obremenitve, povezane z zakonodajo Skupnosti. Komisija bo identificirala vse obveznosti obveščanja, ki izhajajo iz zakonodaje EU na prednostnih področjih, in izmerila obremenitve na teh področjih. Države članice se lahko osredotočijo na tisti del, ki je posledica „čisto“ nacionalne zakonodaje. Kjer je potrebno skupno ukrepanje, bo Komisija sodelovala z državami članicami, zlasti v zvezi nacionalnimi prenosi zakonodaje in izvedbenimi ukrepi, ki jih bo Komisija merila na prednostnih področjih.

Prednost takšnega pristopa je, da centralizira merjenje na področjih, kjer obstajajo očitne sinergije, s čimer se znatno pospeši proces in zmanjša čas, potreben za odpravo nepotrebnih zahtev po informacijah. S tem pristopom bi se sprostila finančna sredstva, ki bi državam članicam omogočila, da se osredotočijo na svojo nacionalno zakonodajo. Komisija lahko s pomočjo svetovalcev in v okviru posvetovanja z državami članicami pripravi seznam delov zakonodaje, ki določajo zahteve za poročanje. Dejansko merjenje bodo izvajali zunanji svetovalci pod okriljem Komisije na podlagi dogovorjene metodologije, osnovane na razpoložljivih izkušnjah in informacijah držav članic, ki so že izvedle svoje meritve. Te informacije Komisiji omogočajo, da identificira politična področja, kjer ima upravna obremenitev posebno vlogo, s čimer Komisiji ni treba začeti od začetka, ampak lahko finančna sredstva usmeri na tista področja, ki obetajo največ koristi.

Ta možnost prav tako pojasnjuje vprašanja primerljivosti med različnimi bazami podatkov za meritve, tako da omogoča popolno usklajevanje v zvezi z zakonodajo, ki izhaja iz EU, in upravno obremenitvijo, ki jo povzroča, ter glede merjenja upravne obremenitve, ki je posledica nacionalne zakonodaje. Z oblikovanjem osrednjega seznama obveznosti obveščanja se zagotovi, da se obveznosti identificirajo na podlagi enakih meril za vse države članice. Prav tako se uskladi način, s katerim se obveznosti obveščanja vključujejo v direktive. Če bo treba identifikacijo za izvedbene ukrepe direktiv opraviti na nacionalni ravni, se lahko pojavijo razhajanja glede načina vključevanja obveznosti obveščanja (bodisi v zakonodajo ES bodisi v nacionalne ukrepe za prenos).

Na voljo je že veliko informacij iz držav, ki so svoje osnovne meritve že izvedle. Iz pilotnega projekta, ki se je močno oprl na meritve, izvedene na Danskem, Nizozemskem, v Združenem kraljestvu in na Češkem, je razvidno, da so stroški nastali predvsem zaradi omejenega števila obveznosti obveščanja. Glede na pilotni projekt je videti, da je precej stroškov na omejenem številu političnih področij. Na Danskem 10 najbolj obremenjujočih delov zakonodaje vsakega ministrstva predstavlja 89,2 % skupnih obremenitev. Nizozemski podatki in podatki Združenega kraljestva potrjujejo te ugotovitve glede posebno visokih stroškov. To pomeni, da bi bilo vsaj pri prvem vseevropskem izvajanju meritev razumno prednostno določiti in obravnavati tista področja za merjenje, ki so se v sedanjih nacionalnih izvajanjih merjenja in na podlagi drugih informacij izkazala kot najbolj obremenilna.

Zato so bila prednostna področja (glej Prilogo II) v zvezi z zakonodajo EU določena na podlagi ugotovitev tega pilotnega projekta, zaključenega oktobra 2006, prispevkov zainteresiranih strani k tekočemu programu za poenostavitev in rezultatov posvetovanj, ki jih je vzpostavil delovni dokument Komisije, sprejet 14. novembra.

Obsežno merjenje, ki ga izvaja Komisija, se bo začelo spomladi 2007, končalo pa v zadnjem četrtletju leta 2008. Merjenje bo prav tako identificiralo možnosti za zmanjševanje upravnih obremenitev in omogočilo redno poročanje o rezultatih. Od začetka se bodo izvajala redna merjenja upravnih obremenitev ali izračuni njihovih zmanjšanj, da se oceni, ali so bili ti cilji izpolnjeni. Poročanje se bo izvajalo tudi prek tekočega programa za poenostavitev, ki že vključuje več pomembnih predlogov za zmanjševanje upravnih obremenitev, in sicer v ločenem poglavju.

Če se bodo vsi sodelujoči udeleženci, in sicer institucije EU in države članice, zavezali k izvajanju ukrepov, bo Evropski svet spomladi 2007 lahko proučil njihovo izvajanje in zaključil postopek.

[1] Gelauff, G.M.M. in A.M. Lejour (2006). Five Lisbon highlights: The economic impact of reaching these targets. CPB dokument 104. CPB, Haag, pripravljen za GD ENTR.