OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Bolj poglobljen in pravičnejši enotni trg je glavna prednostna naloga Komisije: „oblikovati politiko, ki zagotavlja gospodarsko rast in nova delovna mesta“. Po mnenju Evropskega sveta ima „[o]blikovanje bolj poglobljenega in pravičnejšega enotnega trga [...] ključno vlogo pri ustvarjanju novih delovnih mest, spodbujanju produktivnosti ter zagotavljanju privlačnega okolja za naložbe in inovacije“. Pomembne vloge poklicnih storitev v gospodarstvu EU ni mogoče preceniti in iz številnih študij so razvidne neizkoriščene prednosti nadaljnjega razvoja enotnega trga za storitve.

Ker zahteve na ravni EU niso usklajene, so za regulacijo poklicnih storitev še naprej pristojne države članice. Vsaka država članica se odloči, ali je treba posredovati ter uvesti pravila in omejitve za začetek opravljanja ali opravljanje poklica, dokler ob tem upošteva načeli nediskriminacije in sorazmernosti. V večini primerov je regulacija utemeljena in celo dobrodošla, na primer v zvezi z vprašanji zdravja in varnosti. Vendar je treba regulacijo zaradi zagotavljanja, da ustreza svojemu namenu in ne ustvarja neutemeljenih ovir, temeljito proučiti, da bi se v celoti zavedali njenega učinka na zainteresirane strani in širše poslovno okolje. V skladu s prednostnimi nalogami Komisije za delovna mesta in rast je zagotavljanje optimalnega regulativnega okolja ključnega pomena. Zato so bili sprejeti ukrepi za uvedbo predhodnega „preskusa sorazmernosti“, ko je bila v okviru strategije za enotni trg napovedana regulacija poklicnih storitev.

Pravica do dela v smislu svobode opravljanja izbranega poklica ali gospodarske pobude je zapisana v Listini EU o temeljnih pravicah. Ključne prednosti enotnega trga EU vključujejo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev. Premagovanje omejitev teh svobod je zlasti obremenjujoče za MSP. Zato morajo biti regulativni ukrepi ustrezno utemeljeni, kot na podlagi temeljite ocene sorazmernosti.

Izraz „regulirani poklici“ se nanaša na dejavnosti, pri katerih je potrebna specifična poklicna kvalifikacija, taki poklici pa so v vseh gospodarskih sektorjih. Posamezne države članice so sčasoma uvedle različne regulacije, ki upoštevajo uveljavljene tradicije, in sicer v obliki državne regulacije ali samoregulacije, za katero so odgovorna poklicna združenja. Na splošno obstajajo dobri razlogi za regulacijo na podlagi potrebe po zaščiti temeljnih ciljev javnega interesa, to pa družbi prinaša vrednost, saj se na primer pojasni, katero tehnično znanje, usposabljanje in usposobljenost bi morali imeti strokovnjaki, da se zagotovi zaščita državljanov. Vendar lahko neustrezna regulacija pomeni breme za strokovnjaka, podjetje in potrošnika; ta bremena lahko vključujejo nesorazmerne zahteve glede kvalifikacij, obsežne rezervirane dejavnosti, obvezno članstvo v poklicnih združenjih ali druge ukrepe. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča lahko nacionalna regulacija poklicev in kakršne koli zahteve v zvezi s kvalifikacijami, tudi če se izvajajo brez kakršne koli diskriminacije, ovirajo uresničevanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, ali zmanjšajo njihovo privlačnost za državljane EU in podjetja. Prav tako v skladu s sodno prakso Sodišča dejstvo, da ena država članica uvede manj stroge predpise kot druga država članica, ne pomeni, da so njeni predpisi nesorazmerni in nezdružljivi s pravom EU. Države članice morajo ob upoštevanju celotnega regulativnega okvira za zadevni poklic za vsak primer posebej proučiti, ali je treba omejiti začetek opravljanja in opravljanje poklicnih dejavnosti ter katere omejitve so najprimernejše za obravnavo posebnih vprašanj javnega interesa.

Direktiva 2005/36/ES, direktiva o poklicnih kvalifikacijah, je bila leta 2013 spremenjena z Direktivo 2013/55/EU zaradi posodobitve prava Unije na področju reguliranih poklicev. Ta direktiva je uvedla tudi preglednost in medsebojno ocenjevanje vseh reguliranih poklicev v državah članicah. Na podlagi informacij, ki so jih zadevni pristojni organi predložili med postopkom medsebojnega ocenjevanja, se zdi, da je bilo takšno ocenjevanje številnim državam članicam izziv. Dejstvo, da večina ocenjevanj ni bila ustrezno utemeljena, kaže na temeljno težavo v zvezi z načinom ocenjevanja potrebe po regulaciji in njenih učinkov na širše poslovno okolje. Iz postopka medsebojnega ocenjevanja je razvidno, da regulativne odločitve ne temeljijo vedno na tehtni in objektivni analizi ali se izvedejo na odprt in pregleden način. Poleg tega se kljub poglobljenim razpravam in smernicam, ki jih je do sedaj zagotovila Komisija, novi omejevalni ukrepi še vedno uvajajo brez objektivne in celovite analize. Države članice so uvedle nove predpise, kot na primer za opravljanje pravnega poklica, ali so uvedle ali razširile rezervacijo dejavnosti, na primer za davčno svetovanje ali turistične vodnike, ne da bi ocenile sorazmernost ali pa so jo ocenile zelo površno.

Sedanji neenak nadzor regulacije poklicev v vsej EU negativno vpliva na opravljanje storitev in mobilnost strokovnjakov. Le z ukrepi posameznih držav članic se ne bo zagotovil skladen pravni okvir EU za oceno sorazmernosti predvidene nacionalne regulacije, niti se ne bodo odpravile zdajšnje težave, s katerimi se soočajo nacionalni organi. Glavni cilji ukrepa za uvedbo večje jasnosti veljavnih meril, krepitev zanesljivosti, preglednosti in primerljivosti v vseh državah članicah ter zagotavljanje, da se pravila uporabljajo enotno in se s tem preprečita nadaljnja obremenitev in razdrobljenost enotnega trga, bi se lahko zaradi njegovega obsega in učinkov uspešneje dosegli na ravni EU z uvedbo skupnega ocenjevalnega mehanizma EU, ki bi ga uporabljale vse države članice in bi se uporabljal na primerljiv način. Regulacija poklicev se pogosto spreminja, zato brez ukrepa EU obstaja tveganje, da se bo povečala vrzel med tistimi, ki pred odločanjem o sprejetju regulacije že izvajajo dobre regulativne prakse in ustrezno ocenijo sorazmernost, ter tistimi, ki tega ne počnejo, zaradi česar se bodo povečale razlike v kakovosti regulacije. To negativno vpliva na začetek opravljanja poklicev in ima negativne posledice za potrošnike in gospodarstva.

Da bi Komisija rešila to vprašanje, je v strategiji za enotni trg napovedala pobudo za preskus sorazmernosti, ki ga bodo države članice izvedle pred sprejetjem ali spremembo nacionalne regulacije poklicev. Obstaja velik potencial za države članice, da izboljšajo ustvarjanje gospodarske rasti in novih delovnih mest s povečanjem preglednosti poklicev, ki jih regulirajo, in izvajanjem temeljitejše analize njihove sorazmernosti pred sprejetjem kakršnih koli novih pravil ter hkrati dokončanjem reform v zvezi s poklici, ki jih regulirajo, da posodobijo svoje zahteve. Kot je opisano v oceni učinka, ki je priložena temu predlogu, je iz številnih študij razvidno, kako lahko slabe regulativne odločitve izkrivljajo konkurenco z omejevanjem dostopa na trg, njihova posledica pa so lahko precej izgubljenih zaposlitvenih priložnosti, višje cene za potrošnike in oviranje prostega pretoka. Kar zadeva le ustvarjanje delovnih mest, je iz ene akademske študije razvidno, da bi se lahko v EU z odpravo nepotrebnih in nesorazmernih predpisov ustvarilo približno 700 000 več delovnih mest.

Preskus sorazmernosti je torej zasnovan tako, da podpira boljše regulativne prakse in njihove rezultate. Uporablja se za na novo uvedene ali pregledane zahteve glede začetka opravljanja ali opravljanja reguliranega poklica. Upošteva sodno prakso Sodišča glede sorazmernosti zahtev, omejitve začetka opravljanja ali opravljanja reguliranih poklicev, odločitev glede predmeta in načina regulacije pa prepušča državam članicam, pri čemer ta odločitev temelji na dokazih, pridobljenih s temeljito, pregledno in objektivno oceno. V celoti upošteva posebnost vsakega poklica in njegovo regulativno okolje. Prednosti te pobude za strokovnjake, potrošnike in javne uprave izhajajo zlasti iz dejstva, da bi pobuda preprečila sprejemanje nesorazmernih pravil in tako zagotovila boljšo regulacijo poklicev. Cilj tega predloga je večinoma kodifikacija ustaljene sodne prakse Sodišča. Z odstopanjem od te sodne prakse bi se lahko spremenila narava predloga. Če se njegova narava spremeni, ga Komisija lahko umakne.

Direktiva EU bi državam članicam precej olajšala obveznost skladnosti z načelom sorazmernosti in bi zagotovila, da države članice preskus sorazmernosti izvajajo enakovredno na vseh ravneh regulacije, da bi se izognili razdrobljenosti enotnega trga.

Pobuda, katere namen je uvesti jasnost, spodbuja objektivne, zanesljive in celovite preskuse sorazmernosti, da bi se v okviru rednih pregledov nacionalne regulacije poklicev povečali zaupanje in inovacije. Namen tega ukrepa ni le, da se države članice podprejo pri doseganju teh skupnih ciljev, ampak da se to stori na strukturiran in racionaliziran način ter se s tem zmanjšajo njihove upravne dolžnosti.