Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Vloga kohezijske politike pri odpravljanju neenakosti v novem programskem obdobju po krizi zaradi COVID-19 – dopolnjevanje in morebitno prekrivanje z mehanizmom za okrevanje in odpornost ter nacionalnimi načrti za okrevanje

(mnenje na lastno pobudo)

(2021/C 517/01)

Poročevalec: Ioannis VARDAKASTANIS Soporočevalka: Judith VORBACH

Sklep plenarne skupščine 25. 3. 2021 Pravna podlaga člen 32(2) poslovnika mnenje na lastno pobudo Pristojnost strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo Datum sprejetja mnenja strokovne skupine 8. 9. 2021 Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 23. 9. 2021 Plenarno zasedanje št. 563 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 211/0/6

1. Sklepi in priporočila

1.1 Instrument NextGenerationEU ne temelji le na solidarnosti med državami članicami, temveč tudi simbolizira skupno vizijo držav članic za prihodnost. Z okrepitvijo zaupanja je že pripomogel k zmanjšanju verjetnosti globoke krize v nekaterih državah, njegov pozitiven vpliv pa se bo v celoti pokazal, ko se bo začela dejanska poraba. Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) sicer zelo ceni, da je EU v tako kratkem času pripravila in sprejela tako obsežen mehanizem, vendar hkrati poziva k čim večjemu prizadevanju za njegovo nadaljnje izboljšanje in odpravo morebitnih pomanjkljivosti.

1.2 EESO se na splošno zavzema za ekonomsko in socialno politiko, usmerjeno v uspešnost, pri kateri je v ospredju blaginja ljudi in nihče ni zapostavljen. V tem mnenju se osredotočamo na načine, kako bi lahko s kohezijsko politiko in NextGenerationEU, predvsem njegovim vodilnim mehanizmom za okrevanje in odpornost ( 1 ) , odpravili neenakosti. NextGenerationEU bo dejansko prispeval k navzgor usmerjeni konvergenci med državami članicami in morda tudi razširil fiskalni manevrski prostor za ukrepe socialne politike. Vendar bo v prihodnjih letih velik izziv predvsem to, v kakšnem obsegu in na kakšen način se z njim boriti proti neenakostim znotraj držav in neravnovesjem med regijami.

1.3 Neenakosti so bile velik problem že pred pandemijo COVID-19, kriza pa je še dodatno izpostavila in poglobila te dolgotrajne vrzeli v naših družbah, vključno z neenako porazdelitvijo dohodka in bogastva ter dostopom do zdravstvenega varstva in izobraževanja. Te neenakosti se razlikujejo glede na spol, starost, izobrazbo in invalidnost ter glede na regije, sektorje in poklice. Pandemija je nesorazmerno prizadela ženske in mlade. Pojavnost okužb s COVID-19 je najvišja pri najbolj ogroženih ljudeh, kar lahko negativno vpliva na njihov dohodek. Prav tako je manj verjetno, da bi revnejši ljudje lahko delali na daljavo, kar se je izkazalo za pomemben dejavnik izgube delovnih mest.

1.4 EU bi morala izkoristiti edinstveno priložnost, ki jo predstavlja NextGenerationEU, za odpravo pomanjkljivosti v socialni, ekonomski in okoljski politiki ter za izvajanje pristopa, osredotočenega na blaginjo. EESO pozdravlja dejstvo, da so socialni cilji, zlasti ekonomska, socialna in teritorialna kohezija, vključeni v šest stebrov mehanizma za okrevanje in odpornost ter da je med merili za ocenjevanje nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost tudi njihov socialni učinek. Prav je, da morajo države članice tudi pojasniti, kako nacionalni načrti za okrevanje in odpornost prispevajo k enakosti spolov in enakim možnostim za vse. Vendar EESO meni, da je potreben večji in konkretnejši poudarek na pravičnem razdeljevanju v okviru nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost ter NextGenerationEU kot celote.

1.5 EESO predlaga, naj Komisija poleg metodologije za poročanje o socialnih odhodkih, kot je določeno v členu 29(4) uredbe o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost, razvije tudi metodologijo za ocenjevanje socialnega učinka strukturnih reform, predlaganih v nacionalnih načrtih za okrevanje in odpornost, da bi okrepili socialno razsežnost nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost. V zvezi s tem je zelo vprašljivo dejstvo, da bo delegirani akt s specifikacijami v zvezi s socialno razsežnostjo na voljo šele po pripravi in celo po odobritvi nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost.

1.6 Eden velikih izzivov je zagotoviti skladnost in sinergije med kohezijsko politiko in NextGenerationEU, zlasti mehanizmom za okrevanje in odpornost ter REACT-EU. Čeprav je pomembno, da se preprečita prekrivanje in zmeda pri izvajanju programov, je ključno tudi, da si programi ne nasprotujejo ali drug drugega spodkopavajo. Poleg tega bi dajanje prednosti financiranju iz mehanizma za okrevanje in odpornost pred financiranjem s sredstvi kohezijske politike zaradi nujnega hitrega črpanja lahko zmanjšalo pozornost ter zmožnost načrtovanja in izvajanja financiranja kohezijske politike za obdobje 2021–2027, kar bi povzročilo nadaljnje zamude in težave pri uporabi kohezijskih sredstev.

1.7 EESO je zaskrbljen, da določbe o zmanjševanju neenakosti iz kohezijske politike zaradi njihove različne pravne podlage (glej točko 3.4) niso ustrezno upoštevane v pravilih, ki urejajo uporabo instrumenta NextGenerationEU ter mehanizma za okrevanje in odpornost. Pomembno je, da sta obseg in jasnost socialne razsežnosti v kohezijski politiki model za NextGenerationEU ter mehanizem za okrevanje in odpornost. Poleg tega bi se morala stroga pravila kohezijske politike o posvetovanju z deležniki in zlasti načelo partnerstva uporabiti vsaj kot model za postopke mehanizma za okrevanje in odpornost, da bi se naložbe učinkovito usmerjale v ukrepe socialne vključenosti in boj proti neenakosti.

1.8 Ker je izplačevanje sredstev pogojeno z izvajanjem priporočil za posamezne države, je toliko bolj pomembno, da se evropski semester preoblikuje, vključno z minimalnimi standardi za posvetovanje s socialnimi partnerji in civilno družbo, kot je navedeno v resoluciji EESO o vključevanju organizirane civilne družbe v načrte za okrevanje in odpornost ( 2 ) . V okviru kohezijske politike, NextGenerationEU in priporočil za posamezne države EESO močno priporoča natančno osredotočenje na vse različne vidike neenakosti, prizadevanje za trajnostno in vključujočo rast ter podrobno spremljanje načina porabe sredstev.

1.9 EESO poziva tudi k sistematičnemu vključevanju evropskega stebra socialnih pravic in pregleda socialnih kazalnikov v NextGenerationEU ter oceno nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost. Pri tem je treba preveriti, ali je instrument NextGenerationEU usklajen z ustvarjanjem dostojnih delovnih mest. Zato bi bilo treba izplačevanje sredstev mehanizma za okrevanje in odpornost podjetjem vezati na določena merila, kot je izvajanje kolektivnih pogodb ali zagotavljanje visokokakovostnih delovnih mest v skladu z nacionalno zakonodajo in predpisi, ki izhajajo iz nacionalnih sporazumov s socialnimi partnerji. Poskrbeti je treba, da bodo okrevanje ter zeleni in digitalni prehod koristili vsem ljudem, ki živijo v Evropski uniji.

2. Splošne ugotovitve

2.1 EU se že dolgo opira na svojo kohezijsko politiko, zlasti na sklade, kot sta Evropski sklad za regionalni razvoj in Evropski socialni sklad, da bi zmanjšala neenakosti med državami članicami in znotraj njih. Pandemija COVID-19 je leta 2020 povzročila izjemen sistemski in ekonomski šok ter povečala neravnovesja med državami članicami, ki jih kohezijski skladi sami niso mogli odpraviti. To je privedlo do oblikovanja nove pobude za financiranje, imenovane NextGenerationEU, tj. svežnja za okrevanje v višini 750 milijard EUR, ki bo razdeljen med države članice.

2.2 Instrument NextGenerationEU ne temelji le na solidarnosti med državami članicami, temveč je tudi pomemben preboj v procesu evropskega povezovanja, vključno na primer z vzajemnim prevzemanjem dolga, pri katerem imamo v mislih skupno izdajanje obveznic in kolektivno prevzemanje dolga. Z okrepitvijo zaupanja je že pripomogel k zmanjšanju verjetnosti globoke krize v nekaterih državah, njegov pozitiven vpliv pa se bo v celoti pokazal, ko se bo začela dejanska poraba. Zaradi spodbujevalnega učinka na gospodarsko rast bo prispeval k zmanjšanju brezposelnosti. Dolgoročno pa se pričakuje, da bo instrument NextGenerationEU znatno prispeval h okoljski, ekonomski in socialni trajnostnosti. EESO meni, da je NextGenerationEU edinstvena priložnost za krepitev evropskega socialnega modela ter izgradnjo konkurenčne in povezane EU, saj prispeva k hitremu, pravičnemu in trajnostnemu okrevanju gospodarstva. Na koncu bodo verjetno vse države članice postale neto prejemnice ( 3 ) . EESO meni tudi, da evropski skladi niso le skupek številk, ciljev in rokov, temveč simbolizirajo skupno vizijo držav članic EU za prihodnost.

2.3 Mehanizem za okrevanje in odpornost je osrednji element NextGenerationEU, saj zagotavlja 672,5 milijarde EUR v obliki posojil in nepovratnih sredstev za podporo reformam in naložbam držav članic EU. Cilj je ublažiti gospodarske in socialne posledice pandemije COVID-19 ter zagotoviti, da bodo evropska gospodarstva in družbe bolj trajnostni, vključujoči, odporni in bolje pripravljeni na izzive in priložnosti zelenega in digitalnega prehoda.

2.3.1 Sestavljen je iz šestih „stebrov“, vključno z ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, odpornostjo zdravstvenega in socialnega sistema ter politikami za naslednjo generacijo, otroke in mladino. Države članice morajo spodbujati sinergije in tesno usklajevanje med nacionalnimi načrti za okrevanje in odpornost ter načrtovanjem kohezijske politike. Poleg tega bi morali nacionalni načrti za okrevanje in odpornost učinkovito obravnavati izzive, ki jih povzročajo vse večje razlike v gospodarskem razvoju in različni načini okrevanja, ki niso neposredno opredeljeni v evropskem semestru. Posebej pomembna so priporočila za posamezne države iz let 2019 in 2020.

2.4 Tako kot mehanizem za okrevanje in odpornost tudi NextGenerationEU vključuje pomoč pri okrevanju za kohezijo in območja Evrope (REACT-EU), in sicer v višini 47,5 milijarde EUR. Gre za novo pobudo, namenjeno razširitvi odziva na krize in ukrepov za odpravo posledic kriz, ki se izvajajo prek naložbene pobude v odziv na koronavirus in naložbene pobude v odziv na koronavirus plus. Ker pa je proračun v primerjavi z drugimi ukrepi precej majhen, lahko le omejeno prispeva k zelenemu, digitalnemu, trajnostnemu, vključujočemu in odpornemu okrevanju gospodarstva. Sredstva iz programa REACT-EU bodo na voljo Evropskemu skladu za regionalni razvoj (ESRR), Evropskemu socialnemu skladu (ESS) in Skladu za evropsko pomoč najbolj ogroženim (FEAD).

2.5 Poleg tega bodo države članice v programskem obdobju 2021–2027 iz kohezijskih programov prejele 377,8 milijarde EUR. Ta znesek bo dodeljen iz naslednjih skladov: — Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), katerega namen je odpraviti neravnovesja v razvoju med regijami, — Kohezijskega sklada, ki podpira projekte EU na področju vseevropskih prometnih omrežij in okoljske infrastrukture ter projekte na področju energijske učinkovitosti in uporabe energije iz obnovljivih virov ali trajnostne urbane mobilnosti, — Evropskega socialnega sklada (ESS) in — novoustanovljenega Sklada za pravični prehod.

3. Komplementarnosti, sinergije in vrzeli med mehanizmom za okrevanje in odpornost ter kohezijsko politiko

3.1 EESO se na splošno zavzema za ekonomsko in socialno politiko, usmerjeno v uspešnost, pri kateri je v ospredju blaginja ljudi in nihče ni zapostavljen. Med drugim morajo biti ključni cilji politike trajnostna in vključujoča rast, kakovost življenja in zmanjšanje neenakosti. EESO poziva, naj se ti cilji vključijo v različna področja politike, vključno z davčno politiko, politiko trga delovne sile ter industrijsko in denarno politiko. Znotraj evropskega semestra, okvira ekonomskega upravljanja in večletnega finančnega okvira se močno priporoča večja osredotočenost na reševanje problema vse večje neenakosti. V tem mnenju se osredotočamo na načine, kako bi lahko te neenakosti odpravili s kohezijsko politiko in NextGenerationEU, predvsem njegovim vodilnim mehanizmom za okrevanje in odpornost.

3.2 Bruto izplačila NextGenerationEU temeljijo na dokaj nejasnih merilih. Kot tak bo NextGenerationEU zelo verjetno vseeno omogočil, da bodo šibkejša gospodarstva EU hitreje okrevala in prispevala k navzgor usmerjeni konvergenci, kar se EESO zdi zelo dobrodošlo. Manj pa je jasno, v kakšnem obsegu in na kakšen način se z njim boriti proti neenakostim znotraj držav in neravnovesjem med regijami. Vsekakor prekrivanje med kohezijsko politiko in NextGenerationEU pomeni, da so zelo verjetni tudi škodljivi učinki.

3.2.1 Enaki konkurenčni pogoji na področju socialne politike in politike zaposlovanja so ključni, določbe NextGenerationEU pa bi morale zahtevati ustrezne reforme. EESO opozarja na svoje različne predloge za boj proti neenakosti znotraj držav, na primer s povezovanjem sistema za javna naročila z določenimi merili in programi podpore ranljivim skupinam (npr. jamstvo za mlade). V zvezi s tem bi bilo treba spodbujati tudi kakovost delovnih mest in sisteme kolektivnih pogajanj.

3.2.2 Pomoč s sredstvi instrumenta NextGenerationEU prav tako lahko razbremeni pritisk na javne proračune in poveča njihov fiskalni manevrski prostor zlasti za bolj zadolžene države, kar se lahko izkoristi tudi za izboljšanje ukrepov socialne politike, da bi ublažili neenakosti. Poleg tega EESO priporoča analizo dejavnikov, ki so imeli pomembno vlogo pri poslabšanju javnih financ v nekaterih državah članicah v okviru krize zaradi COVID-19.

3.3 Eden velikih izzivov je zagotoviti skladnost in sinergije med kohezijsko politiko in NextGenerationEU, zlasti mehanizmom za okrevanje in odpornost ter REACT-EU. Glede na nacionalne načrte za okrevanje in odpornost, ki so bili predloženi in objavljeni kot del procesa mehanizma za okrevanje in odpornost, se na prvi pogled zdi, da imajo programi mehanizma za okrevanje in odpornost ter kohezijske politike vrsto skupnih ciljev ( 4 ) . Vendar se zdi, da se postopki za ugotavljanje, kam so naložbe usmerjene, zelo razlikujejo, kar sproža vprašanje, ali instrumenta lahko delujeta usklajeno. Čeprav je pomembno, da se preprečita prekrivanje in zmeda pri izvajanju programov, je ključno tudi zagotoviti, da si programi ne nasprotujejo ali drug drugega spodkopavajo. V postopkih mehanizma za okrevanje in odpornost bi bilo treba uporabljati načela kohezijske politike in njena stroga pravila o posvetovanju z deležniki, da bi naložbe učinkovito usmerili v ukrepe za socialno vključenost.

3.4 Kohezijska politika ima dolgo tradicijo glede strateškega namenjanja sredstev in virov za socialne cilje, pa tudi partnerstva in obvezne ustanovitve odborov za spremljanje, ki pri izbiri projektov zastopajo širok nabor deležnikov in socialnih partnerjev. Ta načela niso 100-odstotno jamstvo za kakovostne naložbe, vendar se je skozi čas z revizijami in naknadnimi ocenami pokazalo, da so na splošno učinkovita. Na žalost so bile te preizkušene prakse pri pripravi nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost le delno uporabljene. EESO poziva države članice, naj med fazo izvajanja nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost sprejmejo prakse, kot je ustanovitev odborov za spremljanje. Ti bi morali vključevati predstavnike socialnih partnerjev in organizacij civilne družbe.

3.5 V najnovejši uredbi o skupnih določbah ( 5 ) , ki ureja način uporabe kohezijskih skladov, so pravila, ki določajo upravičenost ukrepov do financiranja, povsem jasna. Člen 73 na primer določa, da „[o]rgan upravljanja za izbor operacij določi in uporabi postopke in merila, ki so nediskriminatorni in pregledni, zagotavljajo dostop invalidom, zagotavljajo enakost spolov […]“. EESO je zaskrbljen, da določbe o zmanjševanju neenakosti iz kohezijske politike zaradi njihove različne pravne podlage (glej točko 3.4) niso ustrezno upoštevane v pravilih, ki urejajo uporabo instrumenta NextGenerationEU ter mehanizma za okrevanje in odpornost. Pomembno je, da sta obseg in jasnost socialne razsežnosti v kohezijski politiki model za NextGenerationEU ter mehanizem za okrevanje in odpornost.

3.6 Kar zadeva partnerstvo, člen 8 določa, da „[v]saka država članica za sporazum o partnerstvu in za vsak program organizira in izvaja celovito partnerstvo […]“, ki vključuje „ustrezna telesa, ki predstavljajo civilno družbo, kot so okoljski partnerji, nevladne organizacije in telesa, odgovorna za spodbujanje socialne vključenosti, temeljnih pravic, pravic invalidov, enakosti spolov in nediskriminacije“. Omogočitveni pogoji iz Priloge k uredbi tudi natančno določajo, da financiranje EU ne sme prispevati k segregaciji ljudi v institucionalni oskrbi.

3.7 Tako kot kohezijska politika je tudi ekonomska, socialna in teritorialna kohezija izrecno navedena v področju uporabe in ciljih mehanizma za okrevanje in odpornost. Ker pa NextGenerationEU temelji na členu 122 PDEU v zvezi z nepredvidljivimi in hudimi gospodarskimi težavami, je glavno načelo solidarnost. Mehanizem za okrevanje in odpornost po drugi strani temelji na členu 175 PDEU, kar pomeni, da bi morali imeti nacionalni načrti za okrevanje in odpornost za cilj kohezijo ( 6 ) . Šibka teritorialna razsežnost v nacionalnih načrtih za okrevanje in odpornost ima lahko posledice za kohezijsko politiko in teritorialno kohezijo, tudi v zvezi z zmanjševanjem notranjih razlik, vlogo podnacionalnih ravni in načelom upravljanja na več ravneh.

3.8 Prekrivanje med kohezijsko politiko ter mehanizmom za okrevanje in odpornost na nekaterih področjih, vključno z zelenim in digitalnim prehodom, je še posebej zaskrbljujoče. Poleg tega je področje uporabe mehanizma za okrevanje in odpornost široko, saj pokriva različna tematska področja, zato je težje določiti jasen poudarek in zagotoviti usklajenost z ukrepi kohezijske politike v smislu razmejitve različnih virov v kohezijski politiki, kar je izrednega pomena zaradi spodaj navedenih razlogov. Tudi zato sta spremljanje s strani organizirane civilne družbe in njeno sodelovanje tako pomembni.

3.9 Morebitno dajanje prednosti financiranju iz mehanizma za okrevanje in odpornost pred financiranjem s sredstvi kohezijske politike zaradi nujnega hitrega izvajanja/črpanja (npr. nujna narava, kratka življenjska doba in kratek časovni okvir za nacionalne načrte za okrevanje in odpornost) lahko zmanjša pozornost in zmožnost načrtovanja ter izvajanja financiranja kohezijske politike za obdobje 2021–2027, kar bi prispevalo k nadaljnjim zamudam in težavam pri uporabi kohezijskih sredstev.

3.10 Civilna družba in socialni partnerji so si neutrudno prizadevali, da bi zagotovili močno besedilo v uredbi o skupnih določbah, ki ureja uporabo kohezijskih skladov in drugega financiranja EU. Uredba za obdobje 2021–2027 jasno določa, da je treba sredstva uporabiti za socialno vključenost marginaliziranih skupin in ne za njihovo nadaljnjo segregacijo. Določa tudi jasna pravila za vključevanje civilne družbe in socialnih partnerjev v izbiro, upravljanje in spremljanje dejavnosti, ki jih financira EU. To je povsem drugače kot pri mehanizmu za okrevanje in odpornost. Člen 18(4)(q) zahteva zgolj, da nacionalni organi predložijo povzetek postopka posvetovanja. V praksi je bilo zaradi pomanjkanja podrobnejših zakonskih določb glede vključenosti socialnih partnerjev in civilne družbe javno posvetovanje, ki so ga izvajale države članice, povsem neustrezno, slaba pa je bila tudi preglednost, saj številne države članice sploh niso javno objavile osnutkov svojih nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost.

3.10.1 EESO se zaveda, da je bil časovni okvir med odobritvijo NextGenerationEU in rokom za predložitev nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost kratek. Vendar meni, da bi morale države članice izkoristiti poglobljeno in smiselno posvetovanje s civilno družbo in socialnimi partnerji kot priložnost za lažjo pripravo kakovostnih nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost, ne pa ga razumeti kot breme, ki so ga mnoge države članice zavrnile.

3.11 Pomanjkanje javnega nadzora v obdobju priprave je vzbudilo pomisleke, da bodo države članice mehanizem za okrevanje in odpornost uporabile, da bi obšle pravila, ki preprečujejo uporabo kohezijskih skladov za nekatere vrste naložb. To se je že izkazalo v nekaterih od maloštevilnih osnutkov nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost, ki so bili na voljo javnosti, zlasti v zvezi s pravili za naložbe v socialno vključenost. Pravila, določena v uredbi o skupnih določbah, zlasti v njenih omogočitvenih pogojih, so bila uvedena na zahtevo civilne družbe in socialnih partnerjev. Če ni treba dokazovati, da ukrepi, vzporedno financirani iz mehanizma za okrevanje in odpornost, spoštujejo stroga načela iz uredbe o skupnih določbah, da bi bili odobreni, imamo veliko manj zagotovil, da bodo ta načela spoštovana. Priznati je treba, da uredba o skupnih določbah ni vedno uspela preprečiti zlorabe sredstev, vendar nudi vsaj podlago, na kateri se lahko izpodbija financiranje ali zahteva ustavitev financiranja, ki ne izpolnjuje omogočitvenih pogojev. Pri mehanizmu za okrevanje in odpornost je možnost izpodbijanja ali zaustavitve zlorabe sredstev nejasna.

3.12 EESO kritizira dejstvo, da se pri pripravi številnih nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost ni upoštevalo načelo partnerstva. Načelo partnerstva in vključenost organizirane civilne družbe sta po njegovem mnenju namreč ključ do učinkovitih politik in odgovornosti. Načelo partnerstva je neločljiv del kohezijske politike. Bili smo priča dobrim primerom aktivnega sodelovanja državljanov, lokalnih skupnosti in civilne družbe. Za izvajanje in morebitno preoblikovanje nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost bi bilo treba uvesti ambicioznejši sistem posvetovanja z deležniki, ki bi temeljil na načelu partnerstva. Kar zadeva lokalna vprašanja, ponujajo lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, integrirane teritorialne naložbe v mesta, Inovativni urbanistični ukrepi in čezmejno sodelovanje Interreg številne primere projektov po vsej EU, kar bi se moralo upoštevati tudi pri izvajanju nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost.

4. Boj proti neenakosti s kohezijsko politiko, instrumentom NextGenerationEU ter mehanizmom za okrevanje in odpornost

4.1 Oblikovalci politik se še vedno soočajo z visoko stopnjo negotovosti glede razvoja pandemije. Napovedi rasti za obdobje 2019–2023 so bile v več državah popravljene navzdol. V EU se bo rast močno in vedno bolj razlikovala, kar je mogoče v veliki meri pojasniti z različnimi učinki pandemije na različne gospodarske sektorje. Tako so na primer zelo trpele države z velikim turističnim sektorjem, močno prizadeti pa so bili tudi sektorji umetnosti in razvedrila, trgovine, potovanj in nastanitev, maloprodaje in prometa ( 7 )

4.1.1 Poleg tega je pandemija še poglobila dolgotrajne vrzeli v naših družbah, vključno z neenako porazdelitvijo dohodka in bogastva, neenakim dostopom do zdravstvenega varstva in izobraževanja ter različno izpostavljenostjo okoljski škodi, povzročila pa je tudi socialno in finančno izključenost. V Nemčiji, na primer, se je število dolgotrajno brezposelnih povečalo na več kot 1 milijon. Službe so izgubili predvsem prekarni delavci (večinoma mladi in ženske), število brezposelnih v tem sektorju se je namreč povečalo za 40 %. Na splošno se neenakosti razlikujejo glede na spol, starost in izobrazbo ter glede na regije, sektorje in poklice. Zaradi posledic zdravstvene krize najbolj trpijo ranljive skupine, kot so invalidi in migranti.

4.2 Na splošno bodo v obdobju recesije revnejši ljudje verjetno utrpeli večje izgube dohodkov kot bogatejši ljudje. Ko pa pride do gospodarskega preobrata, si revnejši ljudje ne opomorejo prvi, kar pomeni, da se socialne neenakosti, ki jih povzroči na primer finančna kriza, čutijo še desetletja. Neenakosti, ki so posledica sedanje krize, pa bi se lahko zaradi škodljivih učinkov pandemije še toliko bolj povečale. Videli smo, da je pojavnost okužb s COVID-19 najvišja pri najbolj ogroženih ljudeh, kar lahko negativno vpliva na njihov dohodek. Prav tako je manj verjetno, da bi revnejši ljudje lahko delali na daljavo, kar se je izkazalo za pomemben dejavnik izgube delovnih mest.

4.2.1 Poleg tega so bili še posebno močno prizadeti sektorji, v katerih prevladujejo delavci z nizkimi dohodki (npr. restavracije, potovanja, razvedrilo) ( 8 ) . Pandemija je pospešila avtomatizacijo in digitalizacijo, vključno z umetno inteligenco, zato je povpraševanje po visoko usposobljeni delovni sili naraslo, nizko usposobljeni delavci pa so izpadli s trga dela ( 9 ) . Poleg tega obstaja verjetnost, da bo imela dolgotrajna brezposelnost dolgoročne učinke, kot je izguba znanj in spretnosti, kar bi lahko oviralo njihovo ponovno vključitev na trg dela. Tudi zaprtje šol in univerz je najbolj prizadelo ranljive člane družbe.

4.3 EESO želi poleg vpliva pandemije na materialno blaginjo poudariti tudi njen nesorazmeren učinek na varnost ljudi in uživanje njihovih temeljnih pravic. Nobena skrivnost ni, da so bile zdravstvene in oskrbovalne ustanove žarišča okužb z velikim številom smrtnih primerov, zlasti med starejšimi in invalidi.

4.3.1 Preobremenjene bolnišnice v nekaterih državah članicah so vzpostavile sistem triaže za določanje, kdo lahko prejme nujno zdravljenje in kdo ne. V nekaterih primerih je prišlo do hude diskriminacije. Starost in invalidnost sta se uporabljali za upravičevanje zavračanja bolnikov, s čimer so se jasno razkrile prioritete, na podlagi katerih vlade merijo vrednost svojih različnih državljanov. Izjemno pomembno je, da se to nikoli več ne ponovi in da se ranljive osebe ne obravnavajo kot drugorazredni državljani.

4.4 EESO opozarja tudi na pomanjkanje visokokakovostnih podatkov o porazdelitvi bogastva. ECB je sicer že leta 2016 v svoji raziskavi o gospodinjskih financah in potrošnji ugotovila, da je razporeditev neto premoženja gospodinjstev v euroobmočju zelo neenakomerna, saj si najbogatejših 10 % lasti 51,2 % celotnega neto premoženja ( 10 ) . Po drugih napovedih je premoženje razporejeno še bolj neenakomerno, najbogatejši odstotek gospodinjstev naj bi si namreč lastil do 32 % vsega premoženja. COVID-19 bo neenakosti v porazdelitvi bogastva zelo verjetno še poglobil. Na splošno se zdi, da je povzročil povečanje prihrankov. Vendar so gospodinjstva z nizkimi dohodki zmanjšala svojo porabo v manjši meri kot prejemniki z visokimi dohodki. Zaradi nujnosti, da zadovoljijo osnovne življenjske potrebe, so se gospodinjstva z nizkimi dohodki hitreje vrnila na raven pred krizo kot ljudje z višjimi dohodki ( 11 )

4.5 Pandemija je nesorazmerno prizadela ženske. Pri ženskah je verjetnost, da jih bodo odpustili, poslali na začasno čakanje na delo ali jim skrajšali formalni delovni čas, večja iz več razlogov. Bolj so zastopane pri nekaterih poklicih, ki so bili zaradi ukrepov zapore najbolj prizadeti, poleg tega pa jih je imelo več pogodbo o zaposlitvi s krajšim delovnim časom ali alternativno zaposlitveno razmerje. Podjetja so raje zaščitila delavce s pogodbami za nedoločen čas. Poleg tega so ženske pustile službo ali skrajšale svoj delovni čas zaradi povečanih obveznosti otroškega varstva, ki jih je povzročilo zaprtje šol. Pandemija je tudi povečala razlike med spoloma na področju neplačanega dela na domu ( 12 )

4.6 NextGenerationEU naj bi bilo eno glavnih orodij EU za ublažitev škodljivih socialnih vplivov krize, krepitev socialne odpornosti in povečanje zaposlovanja, a je njegov uspeh odvisen od načina izvajanja. Da bi bilo okrevanje uspešno, je pomembno, da se različna sredstva porabijo učinkovito in pravočasno. Poleg tega se bo z učinkovito uporabo sredstev vzpostavilo zaupanje med državami članicami. Na splošno bo nujno, da se NextGenerationEU ne bo uporabljal le za nadaljevanje naložb, načrtovanih pred pandemijo, temveč bo zelo odločno uporabljen za reforme, ki bodo pomagale preprečiti, da bi se ponovile najhujše posledice pandemije COVID-19 za naše družbe.

4.7 EESO pozdravlja dejstvo, da so socialni cilji, zlasti cilj ekonomske, socialne in teritorialne kohezije, vključeni v njegovih šest stebrov in da merila za ocenjevanje načrtov za okrevanje in odpornost vključujejo njihov socialni učinek ter da morajo države članice pojasniti, kako načrti za okrevanje in odpornost prispevajo k enakosti spolov in enakim možnostim za vse. Vendar ga skrbi, da socialna razsežnost morda ni ustrezno zastopana v nacionalnih načrtih za okrevanje in odpornost ter da so nekateri ukrepi označeni kot „socialni“, čeprav ne prispevajo k socialnim ciljem, kot je določeno v uredbi. Zaenkrat se zdi malo verjetno, da bi se z nacionalnimi načrti za okrevanje in odpornost učinkovito odpravile socialne razlike. Za močno socialno razsežnost nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost EESO predlaga, naj Komisija ne razvije le metodologije za poročanje o socialnih odhodkih, kot je določeno v členu 29(4) uredbe o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost, temveč tudi metodologijo za ocenjevanje socialnega učinka strukturnih reform, predlaganih v nacionalnih načrtih za okrevanje in odpornost. Poleg tega je treba nadalje okrepiti in natančneje opredeliti poudarek na pravični porazdelitvi.

4.8 Mehanizem za okrevanje in odpornost bi se moral uporabljati za reforme, ki bodo državam članicam pomagale pri okrevanju od posledic pandemije. EESO poziva, naj se naložbe namenjajo predvsem skupinam, ki jih je pandemija COVID-19 najbolj prizadela, in poudarja, da bi morali uporabiti izkušnje iz situacij, ki so ljudem prinesle največ trpljenja v tej zdravstveni krizi. Posebne naložbe bi morale biti usmerjene v pomoč pri zagotavljanju novih kakovostnih zaposlitev, zlasti za ženske, mlade, dolgotrajno brezposelne, ljudi iz etničnih manjšin, invalide in starejše, katerih delež v celotni družbi se bo verjetno še povečal. In nazadnje, zagotoviti je treba vzdržnost pokojninskih sistemov.

4.8.1 Nujno je treba okrepiti javnozdravstvene storitve in javno oskrbo, zlasti v državah članicah, kjer je kriza zaradi COVID-19 razkrila hude pomanjkljivosti. EESO meni, da je mehanizem za okrevanje in odpornost edinstvena priložnost, da države članice izvedejo reforme tovrstnih storitev ter vzpostavijo prilagojeno podporo za ljudi v svojih skupnostih, vključno s podporo za osebno pomoč in pomoč na domu.

4.9 Preveriti je tudi treba, ali je instrument NextGenerationEU usklajen z ustvarjanjem dostojnih delovnih mest. EESO priporoča, da se uporabi politični pristop, ki se je že obnesel pri evropskih strukturnih skladih, in sicer, da se izplačilo sredstev mehanizma za odpornost in okrevanje poveže z določenimi merili. Podjetja bi morala na primer biti upravičena od sredstev iz mehanizma za okrevanje in odpornost le, če izvajajo kolektivne pogodbe ali zagotavljajo visokokakovostna delovna mesta v skladu z nacionalno zakonodajo in predpisi, ki izhajajo iz nacionalnih sporazumov s socialnimi partnerji, se strinjajo z zmanjšanjem števila neupravičeno uvedenih prekarnih delovnih mest (na primer za določen čas, agencijsko delo, ki ga enostransko določi delodajalec) ali imajo močne institucije za soodločanje.

4.10 Delegirani akti o pregledu stanja okrevanja in odpornosti ter o metodologiji za poročanje o socialnih odhodkih, vključno za otroke in mladostnike, še niso bili predloženi. EESO izrecno podpira poziv Evropskega parlamenta Komisiji, „naj zagotovi, da bo časovni okvir za odobritev delegiranih aktov […] povsem pregleden“ in njegov poziv k „hitri odobritvi teh delegiranih aktov še pred poletnimi počitnicami“ ( 13 ) . Zelo vprašljivo je dejstvo, da bodo specifikacije v zvezi s socialno razsežnostjo na voljo šele po pripravi in celo odobritvi nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost.

4.11 Na žalost manjka tudi poseben pogoj za porabo določene količine sredstev iz mehanizma za okrevanje in odpornost za socialne projekte. Dejansko je delež odhodkov, neposredno povezanih s socialnimi cilji, nejasen in se zdi precej majhen. EESO poziva k pripravi jasnega poročila o deležu in oblikovanju izdatkov ter projektov, ki naj bi izpolnjevali socialne cilje na splošno in zlasti cilje socialne kohezije. Prav tako je treba zagotoviti, da se zelene in digitalne naložbe ter vsi drugi izdatki NextGenerationEU izvajajo ob upoštevanju cilja družbene trajnosti. Tudi tu je potrebna jasnejša slika predvidenih naložb.

4.12 Zanašanje načrtov za okrevanje in odpornost na postopek evropskega semestra ter priporočila in pogojenosti za posamezne države je problematično, saj je bilo v preteklih letih veliko priporočil spornih, na primer glede izdatkov za zdravje ali pokojnin. Namesto da se mehanizem za okrevanje in odpornost poveže z evropskim semestrom, bi bilo primernejše jasno namensko financiranje kot stroga pogojenost, ki zagotavlja učinkovito črpanje sredstev EU. Ker je izplačevanje sredstev pogojeno z izvajanjem priporočil za posamezne države, je toliko bolj pomembno, da se evropski semester preoblikuje, vključno z minimalnimi standardi za posvetovanje s socialnimi partnerji in civilno družbo, kot je navedeno v resoluciji EESO o vključevanju organizirane civilne družbe v načrte za okrevanje in odpornost ( 14 ) . Potrebno je tudi učinkovito sodelovanje nacionalnih parlamentov in Evropskega parlamenta.

4.12.1 V okviru kohezijske politike, NextGenerationEU in priporočil za posamezne države EESO močno priporoča natančno osredotočenje na vse različne vidike neenakosti, prizadevanje za trajnostno, odporno in vključujočo rast ter podrobno spremljanje načina porabe sredstev. Koristi okrevanja ter zelenega in digitalnega prehoda morajo biti deležni vsi Evropejci, pri čemer se je treba boriti proti digitalni izključenosti in energetski revščini, ki bi se lahko s prehodom še poslabšala.

4.12.2 EESO pozdravlja, da je v postopku semestra poudarek na evropskem stebru socialnih pravic in pregledu socialnih kazalnikov ter s tem tudi na NextGenerationEU. Vendar izrecno poziva k sistematični vključitvi evropskega stebra socialnih pravic in pregleda socialnih kazalnikov v NextGenerationEU in oceno nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost. Opozarja zlasti na pozitiven signal z vrha v Portu, da kot merilo blaginje ne bi smeli upoštevati zgolj BDP. NextGenerationEU se ne sme ocenjevati le na podlagi njegovega medsebojnega vpliva z evropskim semestrom, temveč ga je treba obravnavati tudi kot sredstvo za teritorialno in socialno kohezijo ter izvajanje ustreznih programov.

4.13 EESO poziva Evropsko unijo, naj izkoristi edinstveno priložnost, ki jo predstavlja NextGenerationEU, za pospeševanje in spodbujanje močno potrebnih strukturnih reform in odpravo pomanjkljivosti v socialni, ekonomski in okoljski politiki ter za izvajanje pristopa, osredotočenega na blaginjo. Glede na dolgoročni vpliv in uporabo skladov priporoča doseganje soglasja med političnimi strankami, socialnimi deležniki, podjetniki, sindikati in civilno družbo, da se v največji možni meri zagotovi uspeh te priložnosti. EESO meni, da evropski skladi niso le skupek številk, ciljev in rokov, temveč simbolizirajo skupno vizijo Evropske unije za prihodnost.

V Bruslju, 23. septembra 2021 Predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Christa SCHWENG

(1) Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. februarja 2021 o vzpostavitvi Mehanizma za okrevanje in odpornost (UL L 57, 18.2.2021, str. 17).

(2) Vključevanje organizirane civilne družbe v pripravo nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost – kaj deluje in kaj ne? – Evropski ekonomsko-socialni odbor (UL C 155, 30.4.2021, str. 1).

(3) The nonsense of Next Generation EU net balance calculations (Nesmisel izračunov neto salda instrumenta NextGenerationEU), Bruegel.

(4) Mehanizem za okrevanje in odpornost, Evropska komisija.

(5) Uredba (EU) 2021/1060 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. junija 2021 o določitvi skupnih določb o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu plus, Kohezijskem skladu, Skladu za pravični prehod in Evropskem skladu za pomorstvo, ribištvo in akvakulturo ter finančnih pravil zanje in za Sklad za azil, migracije in vključevanje, Sklad za notranjo varnost in Instrument za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko (UL L 231, 30.6.2021, str. 159).

(6) Mehanizem za okrevanje in odpornost, Evropska komisija.

(7) The great COVID-19 divergence: managing a sustainable and equitable recovery in the European Union, Bruegel (Izjemne razlike, ki jih je povzročil COVID-19: upravljanje trajnostnega in pravičnega okrevanja v Evropski uniji, Bruegel).

(8) WP-2021-06_30032021.pdf.

(9) Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(10) Evropska centralna banka: The Household Finance and Consumption Survey: results from the Second wave (Raziskava o gospodinjskih financah in potrošnji – rezultati drugega kroga), št. 18, december 2016.

(11) Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(12) Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(13) Predlog resolucije o pravici Parlamenta do obveščenosti v zvezi s tekočo oceno nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost.

(14) Vključevanje organizirane civilne družbe v pripravo nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost – kaj deluje in kaj ne? – Evropski ekonomsko-socialni odbor.