GLOSAR

Člen 73 : V členu 73 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 je določeno, da se Komisija lahko zanaša na delo nacionalnih revizijskih organov in tako zmanjša število ali obseg svojih revizij in pregledov, potem ko je sprejela nacionalno oceno skladnosti in revizijsko strategijo revizijskih organov ter dobila razumno zagotovilo, da sistemi upravljanja in nadzora operativnega programa delujejo uspešno.

Finančni popravki : Finančni popravki so namenjeni zaščiti proračuna EU pred bremenitvijo z napačnimi ali nepravilnimi odhodki. Pri odhodkih, za katere se uporablja deljeno upravljanje, so za izterjavo nepravilno izplačanih plačil v prvi vrsti odgovorne države članice. Finančni popravki se lahko izvajajo z umikom nepravilnih odhodkov iz izjav držav članic o odhodkih ali z izterjavo od upravičencev. Finančne popravke lahko odredi tudi Komisija.

Mednarodno sprejeti standardi revidiranja : Revizijski organi morajo pri svojem revizijskem delu upoštevati mednarodno sprejete standarde revidiranja. Ti standardi vključujejo revizijske standarde, ki so jih opredelili različni javni in strokovni organi za standarde, kot na primer mednarodne standarde revidiranja (MSR), mednarodne standarde za vrhovne revizijske institucije in smernice za izvajanje, ki jih je izdal INTOSAI, ter navodila, ki jih je objavil Inštitut notranjih revizorjev.

(Nacionalne) revizijske strategije : V revizijskih strategijah revizijskih organov je za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov) navedeno, katere sisteme in organe je treba preučiti, kateri revizijski pristopi in metode bodo uporabljeni, metode vzorčenja za revizije operacij in okviren razpored teh revizij. Komisija mora te nacionalne revizijske strategije odobriti.

Napovedana stopnja napake : Ocena revizijskega organa o tem, kolikšen del letnih odhodkov za posamezen operativni program (ali skupino operativnih programov) je nezakonit in nepravilen. To stopnjo je treba določiti na podlagi statističnega vzorčenja. Napovedane stopnje napake morajo biti reprezentativne za odhodke za posamezen operativni program (ali skupino operativnih programov). To so lahko tudi stopnje napake, določene na podlagi posebnih metod nestatističnega vzorčenja (zlasti za majhne populacije), če so reprezentativne za celotno populacijo.

Notranja kontrola : Notranja kontrola se razume kot proces, namenjen pridobivanju razumnega zagotovila o tem, ali je organizacija dosegla svoje cilje glede uspešnosti in učinkovitosti operacij, zanesljivosti računovodskega poročanja ter skladnosti z zakoni in predpisi.

Ocena skladnosti : Izraz ocena skladnosti se nanaša na proces, pri katerem neodvisno revizijsko telo (lahko nacionalni revizijski organ) oceni zasnovo sistemov upravljanja in nadzora za posamezen operativni program ali skupino operativnih programov (poročilo o oceni skladnosti) in zagotovi mnenje o skladnosti sistemov z uredbami (mnenje o oceni skladnosti). Komisija mora oceno skladnosti sprejeti, preden se odhodki za operativni program lahko povrnejo iz proračuna EU.

Operativni program (OP) : Odhodki ESRR, Kohezijskega sklada in ESS se dodeljujejo v okviru večletnih operativnih programov. V teh programih so določene razvojne strategije s posebnimi prednostnimi nalogami, ki se izvajajo s pomočjo sklada, ali pri cilju "konvergenca", s pomočjo Kohezijskega sklada in ESRR. Programske dokumente predložijo države članice, sprejme pa jih Komisija.

Pogodbe zaupanja : Dvostranske administrativne ureditve, ki jih je Komisija v programskem obdobju 2000–2006 podpisala z nacionalnimi organi, če je imela razumno zagotovilo, da so bili sistemi finančnega poslovodenja in nadzora za enega ali več skladov skladni z zahtevami Uredbe Komisije (ES) št. 438/2001 ter da so nacionalni organi pripravili zadovoljivo revizijsko strategijo. Poleg tega mora zadevna država članica Komisiji predložiti poročila o svojih revizijskih dejavnostih. S podpisom pogodbe zaupanja se je Komisija strinjala, da v zadevni državi članici (ali regiji) načeloma ne bo več izvajala revizij. V obdobju 2005–2009 so bile podpisane pogodbe zaupanja z Avstrijo, Ciprom, Dansko, Estonijo, Portugalsko, Litvo, Združenim kraljestvom (Anglija in Wales) in Slovenijo za 55 operativnih programov.

Prag pomembnosti : Revizorji izrečejo mnenje o tem, ali so računovodski izkazi v vseh pomembnih pogledih pripravljeni v skladu z nekim sklopom pravil. Ocena tega, kaj je pomembno, je odvisna od strokovne presoje. Prag pomembnosti, ki ga uporablja Komisija, je 2 % in pomeni delež napačnih in nepravilnih odhodkov v revidirani porabi EU. Komisija na področju kohezije ta prag uporablja za letno napovedano stopnjo napake in večletno stopnjo preostale napake na ravni vsakega operativnega programa.

Stopnja preostale napake : Ocena Komisije glede dela odhodkov v celotnem programskem obdobju, ki niso zakoniti in pravilni, za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov). Komisija stopnje preostale napake izračuna na podlagi reprezentativnih letnih napovedanih stopenj napake revizijskih organov, ki jih je potrdila Komisija. Te letne stopnje napake se potem uporabijo za odhodke, plačane v programskem obdobju, odštejejo pa se vsi finančni popravki, izvedeni od začetka programskega obdobja na nacionalni ravni (z umiki in izterjavami) in ravni EU (z uradnimi sklepi Komisije). S tem se izračuna skupni preostali znesek, za katerega obstaja tveganje. Stopnja preostale napake je delež zneska skupnih odhodkov, plačanih od leta 2007.

Uredbi : V tem poročilu se izraz uporablja za uredbi, ki sta v programskem obdobju 2007–2013 urejali ESRR, ESS in Kohezijski sklad: Uredba (ES) št. 1083/2006 za ESRR, ESS in Kohezijski sklad ter Uredba Komisije (ES) št. 1828/2006 (kakor je bila spremenjena).

KRATICE

COCOF : Odbor za usklajevanje skladov

ES : Evropska skupnost

ESRR : Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS : Evropski socialni sklad

EU : Evropska unija

IAAS : mednarodno sprejeti standardi revidiranja

MSR : mednarodni standardi revidiranja

OP : operativni program

POVZETEK

I. S to revizijo je Sodišče analiziralo, koliko se Komisija lahko zanaša na delo nacionalnih revizijskih organov na področju kohezije, in ocenilo, kako je Komisija izvajala model enotne revizije (v skladu s členom 73 Uredbe št. 1083/2006). V poročilu je zajeto obdobje od leta 2010 do konca leta 2012.

II. Deljeno upravljanje pomeni možnost za Komisijo, da se pri nadzoru proračuna EU lahko zanaša na države članice. Sodišče je ugotovilo, da so si države članice in Komisija zelo prizadevale za vzpostavitev boljšega sistema za revidiranje porabe na področju kohezije za programsko obdobje 2007–2012.

III. To pa ni bilo mogoče brez stroškov. Sodišče ocenjuje, da so specifični letni stroški kontrole za revizijske organe, med 110 in 130 milijoni EUR. To je približno 0,2 % skupnega proračuna (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva) vseh operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in ESS. Glede tega Sodišče opozarja, da je pri sistemih notranje kontrole potrebno ustrezno razmerje med stroški pregledov na posameznem proračunskem področju in koristmi teh pregledov pri omejevanju tveganja izgub in nepravilnosti na sprejemljivo raven.

IV. Komisija je od začetka programskega obdobja dosegla znaten napredek pri razvoju sistema, na podlagi katerega lahko pridobi zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti odhodkov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS iz dela nacionalnih revizijskih organov ter pri zagotavljanju navodil za doslednejše pristope in metode dela revizijskih organov.

V. Toda Sodišče je pri zanašanju Komisije na stopnje napake, o katerih poročajo revizijski organi, in na informacije o finančnih popravkih, o katerih poročajo države članice, ugotovilo več tveganj. Komisija lahko zato pri svojem poročanju Evropskemu parlamentu in Svetu podceni probleme in nepravilno oceni to, kar je potrebno za doseganje revizijskega mnenja brez pridržka na področju kohezije.

VI. Sodišče ugotavlja, da bi morala biti enotna revizija za področje kohezije iz člena 73 prej pravilo kot izjema, vendar se Komisija pri njeni uspešni uporabi v praksi spoprijema z velikimi izzivi. Kot v prejšnjem programskem obdobju je tudi do konca leta 2012 samo majhno število operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in ESS izpolnjevalo potrebne pogoje za dodelitev statusa za uporabo enotne revizije.

VII. Sodišče je v tem poročilu pripravilo vrsto priporočil o tem, kako naj Komisija uporablja delo nacionalnih revizijskih organov na področju kohezije. Komisija naj zlasti:

- izboljša svoja preverjanja točnosti in zanesljivosti stopenj napake, o katerih poročajo nacionalni revizijski organi, in informacij držav članic o finančnih popravkih, preden jih uporabi za svoj proces dajanja zagotovil;

- pri podeljevanju statusa za uporabo enotne revizije operativnim programom vedno uporablja stroga, dosledna in pregledna merila;

- zagotovi, da so njene dejavnosti spremljanja za operativne programe (in njihove revizijske organe), za katere se uporablja člen 73, skladne z zahtevami mednarodnih standardov revidiranja v zvezi z uporabo dela drugih revizorjev;

- uvede sistem neto finančnih popravkov za tiste operativne programe, za katere revizijski organi v svojih poročilih večkrat podcenjujejo probleme, ki bi temeljil na veljavnih določbah uredb za programsko obdobje 2014–2020;

- ustrezno ukrepa, da se bodo lahko revizijski organi opirali na trden in zavezujoč metodološki okvir, ter

- predlaga ureditve za deljenje stroškov kontrole na področju kohezije med države članice in Komisijo na podlagi novejše ocene dejanskih stroškov, ki so nastali v državah članicah.

UVOD

DELITEV ODGOVORNOSTI ZA NOTRANJO KONTROLO NA PODROČJU KOHEZIJE

1. Finančna podpora EU se na področju kohezije dodeljuje iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Evropskega socialnega sklada (ESS) in Kohezijskega sklada. Za programsko obdobje 2007–2013 je skupni proračun (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva) za vse tri sklade znašal 491 milijard EUR (glej Prilogo I).

2. Odgovornost za kohezijsko politiko si delijo države članice in Komisija. Komisija na podlagi predlogov držav članic odobri večletne operativne programe. Skupaj je bilo do konca leta 2012 za programsko obdobje 2007–2013 odobrenih 434 operativnih programov (317 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in 177 v okviru ESS). Za vsakega od teh operativnih programov nacionalni organi določijo pravila za upravičenost in pri tem upoštevajo izjeme, ki jih določajo posebne uredbe za vsak sklad.

3. Komisija se mora za vsak operativni program prepričati, da so države članice vzpostavile zanesljive notranje kontrole in da ti sistemi delujejo uspešno [1].To pomeni, da morajo notranje kontrole držav članic dajati razumno zagotovilo, da se napake v transakcijah, povezanih z računovodskimi izkazi, preprečijo ali odkrijejo in popravijo, preden Komisija potrdi odhodke [2].

4. Na nacionalni ravni so za notranjo kontrolo teh operativnih programov odgovorni organ za upravljanje, organ za potrjevanje (glej okvir 1) in revizijski organ. Ti organi morajo skupaj zagotoviti zakonitost in pravilnost sofinanciranih operacij, kar nadzira Komisija, ki je tudi končno odgovorna [3].

OKVIR 1

ODGOVORNOSTI ORGANOV ZA UPRAVLJANJE IN ORGANOV ZA POTRJEVANJE

Organi za upravljanje (pogosto ministrstva ali regionalni organi, zadolženi za neko področje politike) so odgovorni za izbiro posameznih projektov, ki se vključijo v različne operativne programe na podlagi predhodno sprejetih meril. Izvajajo tudi preglede na prvi stopnji za te operacije in prijavljene odhodke, preden organ za potrjevanje potrdi, da so odhodki zakoniti in pravilni. Organi za potrjevanje so običajno del ministrstev za finance ali organi za notranjo kontrolo v njihovi sestavi.

VLOGA IN ODGOVORNOSTI REVIZIJSKIH ORGANOV

5. Revizijski organi Komisiji zagotovijo, da upravljavski sistemi in notranje kontrole za posamezen operativni program uspešno delujejo (in s tem tudi to, da so potrjeni odhodki zakoniti in pravilni) (glej Prilogo II). Delovati morajo neodvisno od organov, ki upravljajo sklade.

6. V 27 državah članicah je bilo za 434 operativnih programov, ki so bili za programsko obdobje 2007–2013 odobreni do konca leta 2012, vzpostavljenih 112 revizijskih organov (glej diagram 1) [4]. Revizijski organi so večinoma ločeni oddelki v generalnih sekretariatih vlade, na ministrstvih za finance (ali organih za notranjo kontrolo v sestavi teh ministrstev), na drugih ministrstvih ali v okviru vrhovnih revizijskih institucij. Njihove vloga in odgovornosti so okrepljene v primerjavi s tistimi, ki so jih imeli organi, ki so v prejšnjem programskem obdobju 2000–2006 izvajali naknadne kontrole [5].

DIAGRAM 1

ŠTEVILO IN VRSTE REVIZIJSKIH ORGANOV PO DRŽAVAH ČLANICAH (2012)

+++++ TIFF +++++

1 Vključno z revizijskimi organi, ki so odgovorni samo za programe evropskega teritorialnega sodelovanja.

Vir: Evropsko računsko sodišče, anketa iz leta 2012.

7. Revizijski organ o svojih ugotovitvah glede revizij sistemov in revizij operacij poroča organu za upravljanje in organu za potrjevanje ustreznega operativnega programa (glej diagram 2 in Prilogo II). Komisiji se predložijo tudi poročila o revizijah sistemov. Organ za upravljanje se mora odločiti, ali naj se po teh revizijah izvedejo finančni popravki in/ali alternativni popravljalni ukrepi. Če revizijski organ meni, da organ za upravljanje ni uvedel ustreznih popravljalnih ukrepov, mora na to opozoriti Komisijo.

DIAGRAM 2

SISTEM UPRAVLJANJA IN NADZORA ZA OPERATIVNE PROGRAME

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropska komisija.

8. Komisija lahko prekine ali začasno ustavi plačila, če na podlagi svojega dela ali informacij, ki jih sporočijo revizijski organi, ugotovi, da neka država članica ni odpravila resnih pomanjkljivosti v sistemih upravljanja in nadzora ter/ali ni popravila nepravilnih odhodkov, ki so bili prijavljeni in potrjeni [6].Če država članica ne odpravi napak, ki so bile odkrite v sistemih, ali če ne umakne nepravilnih odhodkov (ki jih lahko nadomesti z upravičenimi odhodki), lahko Komisija sama izvede finančne popravke, s katerimi zmanjša neto financiranje EU za operativni program [7].

OKVIR 2

UPORABA STOPENJ NAPAK, O KATERIH POROČAJO NACIONALNI REVIZIJSKI ORGANI, V PROCESU DAJANJA ZAGOTOVIL KOMISIJE

Generalni direktorat za vsak operativni program oceni zanesljivost stopenj napake, o katerih poročajo revizijski organi. Za zanesljive stopnje napake šteje, da so reprezentativne za posamezen operativni program (ali skupino operativnih programov) [8].Če Komisija meni, da je stopnja napake, o kateri je poročal revizijski organ, zanesljiva, jo lahko sprejme, lahko pa jo ponovno izračuna na podlagi dodatnih informacij iz letnega poročila o nadzoru ali informacij, pridobljenih na kraju samem med obiski za ugotavljanje dejstev. Komisija pri nezanesljivih stopnjah napake uporablja pavšalne stopnje napake (med 2 % in 25 %) v skladu z rezultati svoje ocene delovanja sistemov upravljanja in notranje kontrole. Tako pride do t. i. potrjene napovedane stopnje napake za vsak operativni program.

Te potrjene napovedane stopnje napake potem uporabita Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko ter Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje za izračun povprečnih stopenj napake za vsako državo članico. Generalna direktorata sta stopnje napake od leta 2010 oz. 2011 naprej objavljala v svojih letnih poročilih o dejavnostih.

Komisija izračuna tudi t. i. stopnjo preostale napake za vsak operativni program, pri čemer se upoštevajo vsi finančni popravki, izvedeni na ravni EU in nacionalni ravni od začetka programskega obdobja, zato je večletna. Tudi o teh stopnjah preostale napake se poroča v letnih poročilih o dejavnostih [9].

PRISPEVEK REVIZIJSKIH ORGANOV K PROCESU DAJANJA ZAGOTOVIL KOMISIJE

9. Informacije revizijskih organov v njihovih letnih poročilih o nadzoru, revizijskih mnenjih in poročilih o revizijah sistemov so eden glavnih virov, na podlagi katerih Komisija oceni zakonitost in pravilnost porabe EU za vsak operativni program. Generalni direktorati pri pripravi svojih letnih poročil o dejavnostih natančno ocenijo delo nacionalnih revizijskih organov, zlasti stopnje napake, o katerih je revizijski organ poročal za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov). Te informacije se primerjajo z rezultati lastnih revizij Komisije in drugimi informacijami, ki jih imajo za posamezen operativni program na voljo generalni direktorati [10] (glej okvir 2).

10. Komisija za vsak operativni program v svojih letnih poročilih o dejavnostih izreče polni (ali delni) pridržek, ali pa ne izreče nobenega pridržka. Komisija najprej oceni delovanje sistema upravljanja in nadzora na podlagi svojih informacij o spremljanju tega, ali nacionalni organi upoštevajo regulativne zahteve, kadar je ustrezno pa tudi status popravljalnih ukrepov, o katerih se je za zadevni operativni program dogovorila z državo članico. Potem oceni tiste operativne programe, za katere po tem prvem pregledu ni bil izrečen pridržek. Potrjena napovedana stopnja napake in stopnja preostale napake, ki jo izračuna Komisija, sta glavna kazalnika, ki se uporabljata za ta namen (glej okvir 2). Za operativne programe se od leta 2012 običajno izreče pridržek, če stopnja preostale napake presega 2-odstotni prag pomembnosti Komisije. Če je pod 2 %, se pridržek ne izreče, niti če je napovedana stopnja napake nad 5 % (glej odstavek 40 in Prilogo III).

11. Stopnje napake, o katerih poročajo revizijski organi na področju kohezije (in ki jih je ocenila in uskladila Komisija v okviru svojega procesa dajanja zagotovil), in stopnje napake po oceni Sodišča v okviru letne izjave o zanesljivosti se razlikujejo po naslednjem:

- stopnje napake, ki so jih izračunali revizijski organi, naj bi bile reprezentativne na ravni operativnih programov (ali skupine operativnih programov). Sodišče pa stopnje napake na področju kohezije izračuna na ravni sredstev za vse države članice;

- stopnja napake, ki jo izračuna Sodišče, temelji na statistično reprezentativnem vzorcu transakcij na ravni EU. Revizijski organi na splošno sicer uporabljajo statistično vzorčenje, vendar lahko izberejo tudi revizije operacij na podlagi nestatističnih (in celo nereprezentativnih) vzorcev;

- obstajajo metodološke razlike pri količinskem opredeljevanju učinka revizijskih ugotovitev [11];

- stopnje napake, o katerih poročajo nacionalni revizijski organi, se ne nanašajo na isto obdobje kot tiste, ki jih je objavilo Sodišče [12].

Zato te letne stopnje napake niso neposredno primerljive. Poleg tega so stopnje preostale napake, ki jih je izračunala Komisija, večletne in upoštevajo vse finančne popravke, izvedene na ravni EU in nacionalni ravni.

NAČELO ENOTNE REVIZIJE, KOT JE OPREDELJENO V ČLENU 73

12. V kontekstu proračuna Evropske unije se izraz enotna revizija nanaša na sistem notranje kontrole in revizije, ki temelji na tem, da se vsaka raven kontrole opira na predhodno raven. Z enotno revizijo naj bi se preprečilo podvajanje kontrol in zmanjšali stroški kontrolnih in revizijskih dejavnosti na ravni držav članic in Komisije. Poleg tega naj bi se zmanjšala tudi upravna obremenitev revidirancev. Komisija (ki je končno odgovorna za izvrševanje proračuna EU) je na vrhu piramide enotne revizije.

13. Sodišče je v svojem mnenju št. 2/2004 navedlo več splošnih načel, na podlagi katerih bi sistemi notranje kontrole delovali v skladu s takim modelom enotne revizije (glej Prilogo IV) [13]. Sodišče kot zunanji revizor EU ni del sistema enotne revizije Komisije.

14. Komisija je junija 2005 predstavila svoje predloge za integriran okvir notranje kontrole Skupnosti, da bi dosegla uspešnejšo in učinkovitejšo notranjo kontrolo sredstev EU [14]. Leta 2006 je to dodatno razvila v svojem akcijskem načrtu za integriran okvir notranje kontrole [15], ki je imel pomemben učinek na zasnovo sistemov notranje kontrole za ESRR/Kohezijski sklad in ESS, ki so določeni v uredbah za programsko obdobje 2007–2013. Komisija je zlasti predlagala:

- čim večje zmanjšanje podvajanja kontrol (in čim večje zvišanje ravni kontrol, ki se lahko doseže z dano ravnijo sredstev) z izmenjavo informacij o kontrolah, tako da se posamezna raven kontrole lahko zanese na predhodno v verigi (načelo enotne revizije);

- uvedbo nacionalnih poročil o nadzoru za okrepitev odgovornosti in spodbujanje upravljavcev sredstev EU k oceni in izboljšanju sistemov notranje kontrole;

- pridobivanje zagotovila od neodvisnih revizijskih organov tretjih strani ter

- uporabo skupnih smernic po področjih politik in dogovorjenih postopkov med ravnijo EU in nacionalno ravnijo, da se zagotovi dosledna raven notranjih kontrol.

15. Način uporabe načel enotne revizije na področju kohezije za programsko obdobje 2007–2013 je določen v členu 73 Uredbe (ES) št. 1083/2006. Komisija lahko v skladu s tem členom zmanjša število ali obseg svojih pregledov, če je pridobila razumno zagotovilo, da sistemi upravljanja in notranje kontrole operativnih programov delujejo uspešno (glej okvir 3).

OKVIR 3

ENOTNA REVIZIJA NA PODROČJU KOHEZIJE IZ ČLENA 73

Člen 73(2): "Pri določanju svoje revizijske strategije Komisija izbere operativne programe, kjer je bilo mnenje o skladnosti sistema po členu 71(2) brez zadržkov ali kjer so bili zadržki umaknjeni po korektivnih ukrepih, kjer je revizijska strategija revizijskega organa zadovoljiva in kjer so bila pridobljena ustrezna zagotovila, da sistemi upravljanja in nadzora učinkovito delujejo na podlagi rezultatov revizij Komisije in države članice."

Člen 73(3): "Za te programe lahko Komisija zaključi, da se lahko zlasti opre na [revizijsko mnenje revizijskega organa] glede učinkovitega delovanja sistemov, in da bo izvedla svoje revizije na kraju samem le, če obstajajo dokazi, ki nakazujejo, da obstajajo pomanjkljivosti sistema, ki vplivajo na izdatke, ki so bili za Komisijo potrjeni za leto, za katero je bilo pridobljeno [revizijsko] mnenje […] brez pridržkov glede takšnih pomanjkljivosti.

Kadar Komisija sprejme takšno odločitev, o tem ustrezno obvesti zadevno državo članico. Če obstajajo dokazi, ki nakazujejo, da obstajajo pomanjkljivosti, lahko od države članice zahteva tudi, da izvede revizije […] ali pa izvede svoje revizije […]."

16. Komisija lahko za tiste operativne programe, ki jim je bil podeljen status v skladu s členom 73, zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti porabe EU v veliki meri pridobi iz dela revizijskih organov (načelo enotne revizije). Status za uporabo enotne revizije je torej posledica uspešnih ureditev notranje kontrole za neki operativni program. Ta določba v uredbah v glavnem temelji na primeru pogodb zaupanja, preizkušenih v programskem obdobju 2000–2006 [16]. Toda operativni programi, ki jim je Komisija podelila status za uporabo enotne revizije, morajo biti v skladu z zahtevami finančne uredbe ali sektorskih uredb, ne pa tudi z morebitnimi dodatnimi zahtevami.

17. Če Komisija meni, da so za operativni program izpolnjeni vsi potrebni pogoji, sprejme sklep, da bo v skladu s členom 73 obvestila državo članico. Komisija je leta 2010 določila, kako naj si njene službe razlagajo regulativne zahteve za uporabo člena 73(2). O teh internih pravilih (v nadaljevanju: načrt za člen 73) sta se v delovnem dokumentu dogovorila Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko ter Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje [17]. Ta časovni načrt je bil leta 2012 spremenjen in določena so bila dodatna merila za podeljevanje statusa v skladu s členom 73 [18].

18. Pri tistih operativnih programih, za katere je Komisija sporočila, da imajo status v skladu s členom 73, se Komisija zanaša na revizijsko mnenje, ki ga pripravi revizijski organ. Komisija svoje preglede na kraju samem izvaja samo, če obstajajo dokazi o sistemskih pomanjkljivostih, ki vplivajo na zakonitost in pravilnost odhodkov, ki so bili Komisiji potrjeni za zadevno leto, razen če je revizijski organ te zadeve ustrezno obravnaval v svojem revizijskem mnenju.

19. Komisija se lahko glede na rezultate svojega spremljanja kadar koli odloči, da nekemu operativnemu programu začasno (ali trajno) odvzame status za uporabo enotne revizije [19]. Če se Komisija odloči začasno (in ne trajno) prekiniti uporabo člena 73, se mora z zadevno državo članico dogovoriti o dodatnih popravljalnih ukrepih.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

REVIZIJSKA VPRAŠANJA

20. V programskem obdobju 2007–2013 se je Komisija vse bolj zanašala na informacije, ki so jih zagotovili nacionalni revizijski organi, in vzpostavila celovit sistem za pridobivanje zagotovila o zakonitosti in pravilnosti odhodkov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS iz teh informacij.

21. S to revizijo je Sodišče analiziralo, koliko se Komisija na področju kohezije za svoje zagotovilo lahko zanaša na delo nacionalnih revizijskih organov, in ocenilo, kako je Komisija do konca leta 2012 izvajala model enotne revizije (v skladu s členom 73).

22. Sodišče je zlasti preučilo, ali je Komisija:

- ustrezno uporabila informacije, ki so jih zagotovili nacionalni revizijski organi, za lastno zagotovilo in pri podeljevanju statusa v skladu s členom 73 operativnim programom ter

- z usmerjanjem in podpiranjem revizijskih organov zagotovila dosleden revizijski pristop na področju kohezije.

Poleg tega je Sodišče analiziralo stroške ureditev revidiranja, uvedenih v programskem obdobju 2007–2013.

ZAJETO OBDOBJE, METODE ZBIRANJA DOKAZOV IN REVIZIJSKA MERILA, KI JIH JE UPORABILO SODIŠČE

23. Sodišče je preučilo obdobje od leta 2010 do leta 2012, revizija pa je med drugim zajemala:

- oceno tega, kako Komisija nadzoruje in spremlja nacionalne revizijske organe ter kako je v svojih letnih poročilih o dejavnostih uporabljala informacije, ki so jih zagotovili;

- pregled relevantnih informacij o pojmu enotne revizije, revizijskih organih in postopkih Komisije za podeljevanje statusa v skladu s členom 73;

- analizo napredka Komisije pri podeljevanju statusa v skladu s členom 73 operativnim programom in s tem povezanega proračunskega učinka;

- preučitev vzorca 19 revizijskih organov za ESRR/Kohezijski sklad in/ali ESS v 15 državah članicah za oceno njihove skladnosti s ključnimi regulativnimi zahtevami in njihove uspešnosti;

- pregled zakonodajnega predloga Komisije za programsko obdobje 2014–2020 v zvezi z vlogo in odgovornostmi nacionalnih revizijskih organov;

- elektronsko anketo, opravljeno med 112 revizijskimi organi za ESRR/Kohezijski sklad in/ali ESS, za pridobitev njihovega mnenja o usmerjanju in podpori, ki ju zagotavlja Komisija, dejavnostih Komisije za nadzor in spremljanje, uspešnosti sistema notranje kontrole ter predlogih Komisije za programsko obdobje 2014–2020. Pri tej anketi je sodelovalo 97 % vseh revizijskih organov;

- oceno stroškov kontrole za revizijske dejavnosti za programsko obdobje 2007–2013 na podlagi informacij, ki so jih revizijski organi dali v anketi, ter

- razgovore z vodji 36 revizijskih organov (ali njihovimi predstavniki) v 17 državah članicah, ki so v anketi izrazili pripravljenost za to.

24. Ugotovitve so bile preučene glede na ustrezne določbe v uredbah za programsko obdobje 2007–2013 ter lastna pravila in smernice Komisije v zvezi s podeljevanjem statusa v skladu s členom 73. Upoštevala so se tudi glavna načela, ki se uporabljajo za integriran okvir notranje kontrole iz mnenja Sodišča št. 2/2004 [20] in akcijskega načrta Komisije iz leta 2006 [21], ter zahteva mednarodnih standardov revidiranja in navodila za revizijske organe Odbora za usklajevanje skladov (COCOF).

OPAŽANJA

ALI JE KOMISIJA USTREZNO UPORABILA INFORMACIJE, KI SO JIH ZAGOTOVILI NACIONALNI REVIZIJSKI ORGANI, ZA LASTNO ZAGOTOVILO IN PRI PODELJEVANJU STATUSA V SKLADU S ČLENOM 73 OPERATIVNIM PROGRAMOM?

25. Da bi Komisija lahko pridobila zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti odhodkov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS iz dela nacionalnih revizijskih organov, morajo biti njihove informacije celovite, zanesljive in točne. To velja zlasti za operativne programe, za katere se uporablja člen 73, saj se bo pri njih Komisija za svoj proces dajanja zagotovil načeloma zanašala na revizijsko mnenje, ki ga pripravi revizijski organ. Sodišče je:

- pregledalo, kako so bile informacije, ki so jih zagotovili nacionalni revizijski organi, predstavljene v letnih poročilih o dejavnostih obeh generalnih direktoratov;

- preučilo posebna tveganja, povezana z načinom izračunavanja stopenj napake, o katerih so poročali nacionalni revizijski organi, in z načinom obračunavanja finančnih popravkov, naloženih na nacionalni ravni;

- preverilo, katerim operativnim programom se je Komisija odločila podeliti status v skladu s členom 73, kdaj je to odločitev sporočila državam članicam in ali so bili v celoti izpolnjeni minimalni pogoji za to, ter

- ocenilo, ali je Komisija vzpostavila zanesljivo strategijo spremljanja za operativne programe, za katere se uporablja člen 73.

KOMISIJA SE JE LETA 2012 PRI SKORAJ TREH ČETRTINAH VSEH OPERATIVNIH PROGRAMOV ZANAŠALA NA INFORMACIJE, KI SO JIH ZAGOTOVILI REVIZIJSKI ORGANI

26. Komisija je leta 2012 na splošno menila, da je 322 od 434 operativnih programov (74 %) brez pridržkov [22]. Ti pomenijo približno 69 % (340 milijard EUR) ocenjenega skupnega proračuna (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva) ESRR/Kohezijskega sklada in ESS. V Prilogi III je povzeto, kako so Komisija in generalna direktorata razvrstili 434 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in ESS za leto 2012.

27. Število operativnih programov brez pridržkov se je v primerjavi z letom 2011, ko je bilo brez pridržkov skupaj 264 operativnih programov (61 %) (ti so pomenili 53 % (260 milijard EUR) skupnega proračuna), bistveno povečalo [23]. Razlog za to povečanje je skoraj v celoti večje število operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega slada, za katere Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko leta 2012 ni več izrekel pridržkov.

28. Komisija je zato leta 2012 za bistven del proračuna za področje kohezije menila, da notranje kontrole operativnih programov delujejo uspešno in da je poraba EU zakonita in pravilna.

TVEGANJA, POVEZANA S TEM, DA KOMISIJA UPORABLJA INFORMACIJE, KI SO JIH ZAGOTOVILI NACIONALNI ORGANI: STOPNJE NAPAKE IN FINANČNI POPRAVKI

29. Proces dajanja zagotovil Komisije na področju kohezije se zanaša na dva glavna dejavnika: napovedane stopnje napake, o katerih poročajo nacionalni revizijski organi (in ki jih potrdi Komisija), in stopnjo preostale napake, ki jo izračuna Komisija (glej odstavek 10 in okvir 2). Obe stopnji napake, o katerih poročajo nacionalni revizijski organi, in informacije o finančnih popravkih, izvedenih na nacionalni ravni, morajo biti točne in zanesljive. Poleg tega mora Komisija te informacije ustrezno uporabiti, tako da njena ocena pravilno odraža stanje vsakega operativnega programa.

NEZADOSTNA TOČNOST IN ZANESLJIVOST STOPENJ NAPAKE V POROČILIH MNOGIH REVIZIJSKIH ORGANOV, KI JIH JE PREUČILO SODIŠČE

30. Revizijski organi, ki niso uspešni pri pregledovanju zakonitosti in pravilnosti porabe EU, so očitno velika ovira za izvajanje modela enotne revizije na področju kohezije. Sodišče je pri preučevanju revizijskih organov med letoma 2010 in 2012 v več primerih ugotovilo pomanjkljivosti v izračunavanju stopenj napake (in poročanju o njih) (glej okvir 4) [24]. Zato pri mnogih revizijskih organih še vedno obstajajo dvomi o točnosti in zanesljivosti stopenj napake, o katerih poročajo. Na tveganje, da bi lahko revizijski organi v poročilih podcenjevali probleme, je v poročilu leta 2013 opozorila tudi služba za notranjo revizijo Komisije.

31. Sodišče ugotavlja, da Komisija lahko prekine ali začasno ustavi plačila, če revizijski organi v poročilih podcenijo probleme pri operativnih programih. V uredbah za programsko obdobje 2007–2013 pa ni nobenih določb, na podlagi katerih bi lahko Komisija naložila ciljno usmerjene neto finančne popravke za operativne programe, za katere revizijski organi v poročilih večkrat podcenjujejo probleme.

OKVIR 4

GLAVNE UGOTOVITVE PREUČEVANJA REVIZIJSKIH ORGANOV, KI GA JE OPRAVILO SODIŠČE

Sodišče je med letoma 2010 in 2012 preučilo 19 revizijskih organov. Pri tem se je pokazalo:

- sedem revizijskih organov je uporabljalo način vzorčenja, ki ni bil skladen z regulativnimi zahtevami in/ali usmerjanjem, ki ga zagotavlja Komisija, ali pa je bil vzorec operacij za revizijo nepravilno izbran;

- pri 12 revizijskih organih je Sodišče odkrilo nepravilnosti v zvezi z zadevami, ki niso bile pregledane (pogosto zaradi razlik v obsegu revizije in revizijskem pristopu) ali pri katerih je revizijski organ podcenil pomembnost ugotovitve pri vsaj eni od revizij operacij, ki so jih ponovno izvedli revizorji Sodišča, ter

- Sodišče je pri petih revizijskih organih ugotovilo primere, v katerih je revizijski organ pri izračunu stopnje napake neupravičeno izpustil napake ali napačno izračunal stopnjo napake. V teh primerih so bile razlike, ki jih je ugotovilo Sodišče, pomembne (napovedano stopnjo napake so namreč povišale za več kot 0,5 %), poleg tega pa bi lahko imele tudi učinek na revizijsko mnenje.

Sodišče je pri preučevanju revizijskih organov med letoma 2010 in 2012 prišlo do zaključka, da je bilo osem od 19 revizijskih organov na splošno uspešnih. Devet revizijskih organov je bilo ocenjenih kot delno uspešni, dva pa kot neuspešna. [25]

Pet od 19 revizijskih organov, ki jih je preučilo Sodišče, je v letnih poročilih o nadzoru pomembno podcenilo stopnje napake za operativne programe, posledično pa so organi za upravljanje in organi za potrjevanje naložili nezadostne finančne popravke.

KOMISIJA NE MORE V CELOTI POTRDITI STOPENJ NAPAKE, RAZKRITIH V LETNIH POROČILIH O NADZORU

32. Komisija vsako leto opravi dokumentacijski pregled letnih poročil o nadzoru, ki vsebujejo povzetke rezultatov revizij sistemov in revizij operacij, ki jih revizijski organi izvedejo v zvezi z odhodki, ki so bili Komisiji potrjeni v predhodnem letu. Pri revizijah, ki jih je opravilo Sodišče, se je pokazalo, da Komisija ne more v celoti preveriti izračuna stopnje napake in, če je potrebno, med dokumentacijskimi pregledi spremeniti teh stopenj napake. Na to je Sodišče opozorilo že v prejšnjih letih [26]. Razlog za to je, da revizijskim organom ni treba predložiti podrobnih informacij o svojih revizijah operacij Komisiji (npr. revizijskih poročil) [27].

33. Povzetki informacij, razkritih v letnem poročilu o nadzoru, ne omogočajo ponovnega izračuna stopnje napake in preverjanja tega, ali so bile res uporabljene metode vzorčenja iz revizijskih strategij revizijskih organov. Komisija bi na podlagi tega običajno izvedla samo omejene preglede verodostojnosti stopenj napake iz poročil (glej prvo in drugo alineo odstavka 56). Dodatne informacije, ki bi bile potrebne za uspešnejše preglede, se ne zahtevajo sistematično, temveč samo za posamezne primere, kadar se pri dokumentacijskih pregledih ugotovijo zadeve, ki jih je treba pojasniti. Pri pregledih, ki jih je opravilo Sodišče, se je pokazalo, da je bila ocena Komisije v zvezi s stopnjami napake, o katerih so poročali revizijski organi, na splošno uspešna, kadar je imela Komisija na voljo te informacije.

34. Pri analizi letnih poročil o dejavnostih za leto 2012 Generalnega direktorata za regionalno in mestno politiko ter Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje za 138 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in ESS (na podlagi informacij, ki so bile na voljo na Komisiji, in dodatnih podatkov, zahtevanih od revizijskih organov), ki jo je opravilo Sodišče [28], se je pokazalo, da

- Komisija za 51 od 138 pregledanih operativnih programov ni imela dovolj informacij za sprejetje (ali ponovni izračun) stopenj napake, o katerih so poročali revizijski organi. To vključuje primere, v katerih revidirani odhodki, navedeni v letnem poročilu o nadzoru, niso bili povsem skladni s porabo operativnih programov za zadevno leto, ali v katerih revizijski organ ni točno izračunal stopenj napake, in

- za pet od 138 preučenih operativnih programov (vključno z enim, ki ima status v skladu s členom 73) je stopnja preostale napake, ki jo je ponovno izračunalo Sodišče, nad 2-odstotnim pragom pomembnosti, ki ga uporablja Komisija. Zato bi morala Komisija za te operativne programe v okviru ESRR/Kohezijskega sklada izreči dodatne pridržke [29].

OBSTAJA TVEGANJE, DA IZRAČUN STOPNJE PREOSTALE NAPAKE, KI GA PRIPRAVI KOMISIJA, NI ZANESLJIV

KOMISIJA PRI SVOJEM IZRAČUNU PREOSTALE STOPNJE NAPAKE UPOŠTEVA STOPNJE NAPAKE, KI NISO DOVOLJ ZANESLJIVE

35. Komisija pri izračunu stopnje preostale napake za neki operativni program (ali skupino operativnih programov) upošteva letne napovedane stopnje napake za vsa leta, v katerih so bila izvršena vmesna ali končna plačila (glej okvir 2). Večina revizijskih organov je leta 2010 prvič poročala o stopnjah napake. V tem prvem letu je bistveno število revizijskih organov poročalo o 0-odstotnih ali zelo nizkih stopnjah napake ali pa sploh niso poročali o stopnjah napake (za odhodke v letu 2009). Poleg tega je Komisija ugotovila bistvene pomanjkljivosti v tem, kako so revizijski organi izvajali revizije operacij (glej tudi odstavek 45). Zato se Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko leta 2010 ni zanašal na te stopnje, temveč je za svojo oceno tveganja v zvezi s plačili v letu 2010 uporabil sklop pavšalov. Sodišče je ugotovilo da je generalni direktorat kasneje uporabil približno tretjino teh stopenj, za katere je leta 2010 menil, da so nezanesljive, za izračun večletnih stopenj preostale napake leta 2012. Generalni direktorat je za ostale operativne programe potrdil prilagojene stopnje za leto 2010, o katerih so revizijski organi poročali v letih 2011 in 2012. Te stopnje, ki jih je Komisija potrdila leta 2012, se na splošno niso pomembno razlikovale od tistih, o katerih se je poročalo leta 2010. Sodišče pa opozarja, da bi ocena generalnega direktorata v zvezi s plačili, za katera je v letu 2010 obstajalo tveganje, presegla 2-odstotni prag pomembnosti, ki ga uporablja Komisija, če bi se namesto pavšalov uporabile potrjene stopnje napake (2,8 % namesto 0,8 %, kot je navedeno v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2010 [30]).

36. Poleg tega so revizijski organi samo za približno polovico operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada (46 % leta 2011 in 55 % leta 2012) v poročilih navedli stopnje napake, ki so statistično reprezentativne za celoten operativni program. [31] Toda Komisija tudi za operativne programe z nereprezentativnimi stopnjami napake pri izračunu stopnje preostale napake operativnih programov upošteva vse finančne popravke. Po mnenju Sodišča ta praksa ni primerna. Če stopnja napake ni reprezentativna za celotno populacijo, bi bilo treba pri stopnji preostale napake upoštevati samo tiste finančne popravke, ki so bili izvedeni za revidirani vzorec (in na katerega se stopnja napake nanaša).

37. Zanesljivost izračuna stopnje preostale napake, ki ga pripravi Komisija, je v glavnem odvisna od točnosti informacij držav članic o finančnih popravkih, izvedenih na nacionalni ravni, in od tega, kako Komisija te informacije upošteva (glej odstavek 29). Obračunavanje finančnih popravkov pa je zapletena naloga, saj se finančni popravki zaradi mnogih kontrol in revizijskih dejavnosti (ki jih izvajajo nacionalni organi in organi EU) izvedejo v različnih fazah izvajanja programa. Na nacionalni ravni jih z umiki in izterjavami lahko naložijo organi za upravljanje in organi za potrjevanje (glej okvir 5).

OKVIR 5

FINANČNI POPRAVKI NA RAVNI DRŽAV ČLANIC NA PODROČJU KOHEZIJE

Finančni popravki so namenjeni zaščiti proračuna EU pred bremenitvijo z napačnimi ali nepravilnimi odhodki. V skladu s finančno uredbo je treba nepravilno plačane zneske izterjati [32]. Pri odhodkih, za katere se uporablja deljeno upravljanje, so za preprečevanje ali odkrivanje in popravljanje nepravilno izplačanih plačil v prvi vrsti odgovorne države članice [33]. Uredbe na področju kohezije zahtevajo tudi, da organi za potrjevanje vsako leto poročajo o vseh izvedenih finančnih popravkih (tj. umikih in izterjavah) ter o nerešenih izterjavah in neizterljivih zneskih [34].

38. Po mnenju Sodišča obstaja tudi tveganje, da Komisija v svojem izračunu podcenjuje stopnjo preostale napake, saj ima le omejeno zagotovilo o zanesljivosti in točnosti informacij držav članic o finančnih popravkih. Do tega je prišlo v glavnem zaradi naslednjih vidikov:

- časovni vidik: organ za potrjevanje o finančnih popravkih za neko leto poroča do konca marca naslednjega leta (n + 1). To sovpada z rokom, na katerega morajo generalni direktorati predstaviti svoja letna poročila o dejavnostih. Zato se od organov za potrjevanje zahtevajo začasne informacije o finančnih popravkih. Po mnenju Sodišča bi bilo treba pri izračunu stopnje preostale napake namesto tega uporabiti informacije iz prejšnjih (dokončnih) poročil. To bi privedlo tudi do boljšega sovpadanja obdobja, za katerega se računa napovedana stopnja napake, ter obdobja, za katerega so na voljo zanesljive informacije o izvedenih finančnih popravkih (konec leta n – 1);

- dvojno štetje: države članice pri poročanju o finančnih popravkih ne navajajo vira (tj. ali popravki temeljijo na lastnih pregledih organov za upravljanje in organov za potrjevanje ali na revizijah, ki so jih izvedli revizijski organi). Toda generalni direktorati ne morejo ločiti umikov in izterjav, ki izhajajo iz revizijskega dela nacionalnih revizijskih organov. [35] Zato Komisija ne more preveriti, da revizijski organi niso znižali svojih napovedanih stopenj napake z upoštevanjem finančnih popravkov, ki so bili izvedeni po potrditvi odhodkov Komisiji. Sodišče je odkrilo več primerov, v katerih je Komisija upoštevala finančne popravke (umike) pri izračunu stopnje preostale napake za odhodke, katerih potrditev je država članica preklicala pred izbiro vzorca, ali v katerih so bili nepravilni odhodki v vzorcu napačno znižani s finančnimi popravki;

- vključitev nerešenih izterjav: Komisija pri izračunu upošteva nerešene izterjave, o katerih poročajo države članice. Te informacije o finančnih popravkih so same po sebi negotove, saj te izterjave do konca leta n še niso bile izvedene;

- prilagoditev stopenj napake v naslednjih letih brez ustrezne prilagoditve v zvezi s finančnimi popravki: revizijski organi lahko svoje ocene stopenj napake v naslednjih letih prilagodijo. Do tega pride, če napaka na podlagi dodatnih informacij, ki jih je pridobil revizijski organ po predložitvi letnega poročila o nadzoru, ne obstaja več (ali je drugače ocenjena). Komisija to prilagojeno stopnjo upošteva, kar privede do zmanjšanja stopnje preostale napake. Komisija pa ne preverja, ali so finančni popravki v zvezi s temi nepravilnostmi, o katerih je morda organ za potrjevanje že poročal Komisiji, potem res prilagojeni.

ZNAKI, DA BI BILA LAHKO STOPNJA PREOSTALE NAPAKE VEČKRAT PODCENJENA

39. Pri analizi, ki jo je opravilo Sodišče, se je za bistveno število operativnih programov pokazalo, da bi lahko bili finančni popravki, upoštevani pri izračunu stopnje preostale napake, precenjeni (ali da bi lahko bila napovedana stopnja napake podcenjena): leta 2011 je imelo 33 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in 22 operativnih programov v okviru ESS (v 11 državah članicah) negativno stopnjo preostale napake. Drugače povedano, večletni finančni popravki, ki jih je Komisija upoštevala pri izračunu stopnje preostale napake za operativni program, so bili višji od porabe, na katero je vplivala napaka (kot je bila ekstrapolirana na podlagi statistično reprezentativne stopnje napake, o kateri je poročal nacionalni revizijski organ). Leta 2012 je to veljalo za 53 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada v 16 državah članicah [36]. Ta učinek na splošno velja za vse operativne programe v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in ESS, dokazati pa ga je mogoče samo pri operativnih programih z negativno stopnjo preostale napake.

40. Sodišča poudarja, da je zanesljivost stopnje preostale napake pomemben element procesa dajanja zagotovil Komisije. Sklep Komisije, da ne bo izrekla zadržka za operativnih program, je večkrat utemeljen s tem, da je stopnja preostale napake pod 2-odstotnim pragom pomembnosti (glej odstavek 10). Leta 2012 je do tega prišlo pri 67 operativnih programih v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in 29 operativnih programih v okviru ESS, za katere niso bili izrečeni pridržki, čeprav je potrjena napovedana stopnja napake presegala 2 % (glej Prilogo III) [37].

MOŽNOST UPORABE DOLOČB V ZVEZI Z ENOTNO REVIZIJO JE BILA LE DELNO IZKORIŠČENA, PRIHAJALO JE DO ZAMUD PRI PODELJEVANJU STATUSA V SKLADU S ČLENOM 73, MINIMALNI POGOJI PA NISO BILI VEDNO IZPOLNJENI

MOŽNOST PODELITVE STATUSA V SKLADU S ČLENOM 73 DO KONCA LETA 2012 JE BILA LE DELNO IZKORIŠČENA

41. Do decembra 2012 je status v skladu s členom 73 Komisija podelila 61 od 434 operativnih programov v 12 od 27 držav članic (glej tabelo): 51 operativnim programom v okviru ESRR v desetih državah članicah in desetim operativnim programom v okviru ESS v petih državah članicah.

42. To je približno 14 % od 434 operativnih programov za programsko obdobje 2007–2013: delež operativnih programov, za katere se uporablja člen 73 je večji pri operativnih programih v okviru ESRR/Kohezijskega sklada (16 %) kot pri operativnih programih v okviru ESS (9 %). Do konca leta 2012 status v skladu s členom 73 ni bil podeljen nobenemu operativnemu programu v okviru čezmejnega evropskega teritorialnega sodelovanja.

43. Za 61 operativnih programov, za katere se uporablja člen 73, je skupni ocenjeni proračun (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva) za programsko obdobje 2007–2013 znašal 75839 milijonov EUR. To je približno 16 % skupnega proračuna, ki znaša 490654 milijonov EUR (glej tabelo in Prilogo I). Ta delež je bistveno manjši kot delež operativnih programov (69 % skupnega proračuna), za katere Komisija leta 2012 ni izrekla pridržkov (glej odstavek 26).

TABELA

PROGRAMSKO OBDOBJE 2007–2013: ŠTEVILO OPERATIVNIH PROGRAMOV V OKVIRU ESRR/KOHEZIJSKEGA SKLADA IN ESS, ZA KATERE SE UPORABLJA ČLEN 73 (STANJE 31. DECEMBRA 2012)

| ESRR/Kohezijski sklad | ESS | Skupaj |

Število operativnih programov | 317 | 117 | 434 |

– od tega se člen 73 uporablja za | 51 | 10 | 61 |

– v % | 16 % | 9 % | 14 % |

Skupni proračun (v milijonih EUR) | 374444 | 116210 | 490654 |

– od tega se člen 73 uporablja za | 69545 | 6294 | 75839 |

– v % | 19 % | 5 % | 16 % |

SKLEPI O PODELITVI STATUSA V SKLADU S ČLENOM 73 OPERATIVNIM PROGRAMOV, SPREJETI OD MARCA 2012 NAPREJ

44. Podeljevanje statusa v skladu s členom 73 nekemu operativnemu programu učinkuje na nadzor Komisije v letih po podelitvi do zaključka programskega obdobja. Čim prej v programskem obdobju je mogoče operativnim programom podeliti status za uporabo enotne revizije, tem večji je učinek.

45. V načrtu za člen 73 je Komisija sprva pričakovala, da bo mogoče prve sklepe o statusu v skladu s členom 73 sprejeti v letu 2011 [38]. Toda to se je izkazalo za preambiciozno:

- države članice so imele v letih 2009 in 2010 pri več operativnih programih velike težave s predložitvijo zanesljive ocene skladnosti Komisiji, to pa je privedlo do zamud pri njenem sprejemanju teh dokumentov [39]. Države članice in Komisija so v prvih letih programskega obdobja 2007–2013 dajale prednost temu procesu;

- poleg tega za mnogo revizijskih organov do let 2009 in 2010 niso bile izvedene revizije operacij, o rezultatih teh revizij pa so poročali v letnih poročilih o nadzoru za leto 2010. Toda Komisija je za te prve stopnje napake, o katerih se je poročalo, menila, da niso dovolj zanesljive, da bi lahko ocenila, ali lahko operativnim programom podeli status v skladu s členom 73 (glej odstavek 35).

46. Status v skladu s členom 73 je bil prvim operativnim programom podeljen marca 2012, ko so revizijski organi že predložili letna poročila o nadzoru za leto 2011. Tako je bil model enotne revizije prvič uporabljen šele v šestem letu programskega obdobja 2007–2013. To ponazarja težave pri uspešni uporabi člena 73, določeni v uredbah.

SODIŠČE JE PREIZKUSILO SKLADNOST S POGOJI IZ ČLENA 73

47. Na podlagi določb člena 73 in ob upoštevanju ključnih pogojev, določenih v internih pravilih Komisije iz let 2010 in 2013 (glej odstavka 15 in 17), Sodišče meni, da mora operativni program za podelitev statusa v skladu s členom 73 izpolniti naslednje minimalne zahteve:

- Komisija mora sprejeti revizijsko strategijo in oceno skladnosti;

- notranje kontrole operativnega programa morajo delovati uspešno, predvsem pa mora biti večletna stopnja preostale napake pod 2-odstotnim pragom pomembnosti, ki ga uporablja Komisija;

- upoštevati je treba rezultate revizij Sodišča, zlasti kadar so bile odkrite bistvene slabosti notranjih kontrol operativnih programov ter

- revizijski organ je moral biti ocenjen kot uspešen.

48. Pri preverjanju, ki ga je opravilo Sodišče, se je na splošno pokazalo, da je 46 od 61 operativnih programov, za katere se uporablja člen 73, izpolnjevalo vse te pogoje (glej okvir 6). Ti operativni programi skupaj pomenijo približno tri četrtine skupnega proračuna za vse operativne programe, za katere se uporablja člen 73.

OKVIR 6

PREGLED REZULTATOV PREIZKUŠANJA POGOJEV ZA PODELITEV STATUSA V SKLADU S ČLENOM 73, KI GA JE OPRAVILO SODIŠČE (2012)

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija leta 2008 in leta 2009 sprejela revizijske strategije revizijskih organov in dokumente v zvezi z oceno skladnosti (poročilo in mnenje) za vseh 61 operativnih programov, za katere se uporablja člen 73.

Toda preizkusi so za več operativnih programov pokazali, da drugi pogoji za podelitev statusa v skladu s členom 73 niso bili v celoti izpolnjeni:

(a) nezadostne informacije o tem, ali notranje kontrole operativnih programov delujejo pravilno: Sodišče je ugotovilo predvsem, da:

- je Komisija leta 2011 za deset operativnih programov v okviru ESRR in ESS, leta 2012 pa za 15, potrdila napovedano stopnjo napake, o kateri so nacionalni revizijski organi poročali, da je nad 2-odstotnim pragom pomembnosti Komisije. V teh primerih bi se status v skladu s členom 73 smel podeliti samo, če bi bila hkrati stopnja preostale napake za vsak zadeven operativni program pod 2 % [40]. Za šest operativnih programov v okviru ESRR je bila pod tem pragom samo zato, ker je Komisija zanje stopnjo preostale napake izračunala skupaj. Status v skladu s členom 73 pa se podeli za posamezen operativni program in ne za skupino operativnih programov. Sodišče zato meni, da Komisija za ta namen ne sme uporabiti skupne stopnje preostale napake;

- pri nekem drugem operativnem programu v okviru ESRR je Komisija marca 2012 izrekla delni pridržek. Novembra 2012 je Komisija ocenila, da je bil popravljalni ukrep za ta pridržek izveden. Hkrati je operativnemu programu, še preden je pregledala kmalu zatem predloženo poročilo o nadzoru zanj za leto 2012, podelila status v skladu s členom 73, ter

(b) stopnja napake, o kateri je poročal revizijski organ, ni bila statistično reprezentativna, zato Komisija ni imela dovolj zanesljive osnove za sklep v zvezi s podelitvijo statusa v skladu s členom 73:

- v skladu z uredbo mora biti vzorec dovolj velik, da revizijski organ lahko sprejme veljavne zaključke o uspešnosti delovanja sistema. Za en operativni program v okviru ESRR in dva v okviru ESS so revizijski organi izbrali vzorec v skladu z usmerjanjem, ki ga zagotavlja Komisija. Toda ti vzorci so bili premajhen za ekstrapolacijo stopnje napake na celotno populacijo. Zato stopnje napake, o katerih je poročal revizijski organ, ne morejo šteti za reprezentativne za preučene operativne programe (ali skupine operativnih programov) in ne omogočajo sprejemanja zaključka o uspešnosti delovanja sistemov upravljanja in nadzora operativnih programov;

- pri dveh operativnih programih v okviru ESSR populacija za vzorčenje, iz katere se je marca 2012 pri revizijah operacij za leto 2012 izbiral vzorec, ni vključevala projektov, ki bi ustrezali vsaj četrtini odhodkov, potrjenih Komisiji. Komisija pri podeljevanju statusa v skladu s členom 73 junija 2012 ni vedela, da se je revizijski organ odločil za način vzorčenja, ki ni bil v skladu z uredbo;

- pri enem operativnem programu v okviru ESS je revizijski organ leta 2011 v skladu z usmerjanjem za zelo majhne operativne programe, ki ga zagotavlja Komisija, izbral vzorec s samo dvema operacijama [41]. Tudi tako izračunane stopnje napake ne morejo šteti za reprezentativne.

(c) Sodišče je pri svojih revizijah operacij odkrilo slabosti v notranjih kontrolah operativnih programov [42]. To je veljalo za dva operativna programa, za katera se uporablja člen 73;

(d) Sodišče je dva od petih revizijskih organov, odgovornih za operativne programe, za katere se uporablja člen 73, ocenilo kot delno uspešna [43].

UREDITEV SPREMLJANJA ZA OPERATIVNE PROGRAME V SKLADU S ČLENOM 73 JE TREBA OKREPITI, STATUS ZA UPORABO ENOTNE REVIZIJE PA JE TREBA PREKLICATI, ČE MINIMALNI POGOJI NISO VEČ IZPOLNJENI

PRISTOP SPREMLJANJA, KI GA UPORABLJA KOMISIJA, JE BIL RAZVIT LETA 2010

49. Komisija se za operativne programe, za katere se uporablja člen 73, načeloma zanaša na revizijsko mnenje, ki ga pripravi revizijski organ. Za to pa mora biti Komisija prepričana, da bo kakovost revizijskega dela nekega revizijskega organa še naprej skladna s standardi in da so podatki o napovedani stopnji napake in finančnih popravkih operativnih programov zanesljivi.

50. Komisija je leta 2010 določila svojo strategijo spremljanja v zvezi z revizijskimi organi v načrtu za člen 73. [44] V tem delovnem dokumentu sta se Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko ter Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje strinjala, da bosta:

- izvedla dokumentacijski pregled letnih poročil o nadzoru, letnih mnenj in revizij sistemov za vsak operativni program, za katerega se uporablja člen 73 (in za vsak drug operativni program), ter

- s sestanki in skupnimi revizijami (ali tako, da predstavniki Komisije kot opazovalci sodelujejo pri revizijah, izvedenih pod odgovornostjo nacionalnega revizijskega organa) ohranila tesne dvostranske stike z revizijskim organom.

51. V skladu z mednarodnimi standardi revidiranja (MSR) o uporabi dela drugih revizorjev bi morala Komisija izvesti pregled delovne dokumentacije revizijskega organa, kadar se zanaša na njegovo delo. Poleg tega je treba v skladu z MSR nekatere revizije ponovno izvesti [45].

52. Načrt za člen 73 iz leta 2010 pa teh vidikov ne obravnava. Do pregledov delovne dokumentacije in ponovnih izvedb bi moralo priti samo v primerih dvoma v točnost informacij, ki so jih predložili nacionalni revizijski organi [46]. Letna poročila o nadzoru se predložijo do konca leta in Komisija si prizadeva, da bi njihovo zanesljivost ocenila v dveh mesecih, vendar Sodišče meni, da Komisija ni imela dovolj časa, da bi to delo lahko ustrezno opravila (glej odstavke od 32 do 34). Komisija po mnenju Sodišča zato tudi težje pridobi zagotovilo iz informacij, o katerih poročajo revizijski organi.

53. Sodišče ugotavlja, da je Komisija septembra 2013 sprejela posodobljen načrt, ki vsebuje spremenjene določbe za spremljanje operativnih programov, za katere se uporablja člen 73 [47].

KOMISIJA JE UVEDLA POPRAVLJALNE UKREPE ZA TRI REVIZIJSKE ORGANE, ODGOVORNE ZA ŠTIRI OPERATIVNE PROGRAME, ZA KATERE SE UPORABLJA ČLEN 73

54. Komisija se lahko kadar koli odloči začasno ali trajno odvzeti status za uporabo enotne revizije, podeljen nekemu operativnemu programu (glej odstavek 19). Kot je določeno v načrtu za člen 73 iz leta 2010, se to lahko zgodi zlasti, kadar se odkrijejo bistvene pomanjkljivosti v delu nacionalnih revizijskih organov in/ali kadar stopnja preostale napake za nek operativni program preseže 2-odstotni prag pomembnosti Komisije.

55. Komisija je leta 2013 pri preučevanju letnih poročil o nadzoru za leto 2012 prvič preverila, ali tisti operativni programi (in njihovi revizijski organi), ki jim je bil leta 2012 podeljen status za uporabo enotne revizije, še vedno izpolnjujejo pogoje za podelitev statusa v skladu s členom 73. Toda Sodišče ugotavlja, da je Komisija uvedla popravljalne ukrepe za tri revizijske organe, odgovorne za štiri operativne programe v okviru ESRR, o katerih je Sodišče poročalo, da na koncu leta 2012 niso izpolnjevali pogojev za uporabo enotne revizije (glej odstavek 48 in okvir 6) [48].

STATUS V SKLADU S ČLENOM 73 JE ZLASTI POMEMBEN ZA ZAKLJUČEVANJE PROGRAMOV, PREDVIDENO ZA LETO 2017

56. Enotna revizija bo pomembna tudi za zaključek programskega obdobja 2007–2013. Revizijski organi bodo morali predložiti letno poročilo o nadzoru do konca leta 2015, najkasneje do 31. marca 2017 pa pripraviti izjavo o zaključitvi, podkrepljeno s končnim poročilom o nadzoru (glej Prilogo II). Če je bil operativnemu programu podeljen status v skladu s členom 73, bi Komisija torej svoje zagotovilo, da je končno plačilo zakonito in pravilno, lahko pridobila iz dela revizijskega organa in ji ne bo treba izvajati lastnih podrobnih pregledov. Sodišče zato meni, da mora Komisija za uspešen zaključek programov (ki se zanaša na kakovost informacij revizijskih organov) do takrat razviti dovolj zanesljivo spremljanje njihovega dela.

ALI JE KOMISIJA Z USMERJANJEM IN PODPIRANJEM REVIZIJSKIH ORGANOV ZAGOTOVILA DOSLEDEN REVIZIJSKI PRISTOP PRI VSEH OPERATIVNIH PROGRAMIH?

57. Model enotne revizije je mogoče uspešno izvajati samo, če revizijski organi uporabljajo dosleden revizijski pristop, tako da so revizijski rezultati primerljivi med državami članicami, skladi, operativnimi programi in različnimi časovnimi obdobji. Sodišče je preverilo, ali je Komisija:

- revizijskim organom za njihovo delo zagotovila ustrezno metodološko usmerjanje v skladu z uredbama [49];

- spodbujala izmenjavo dobrih praks z revizijskimi organi in med njimi ter

- organizirala usposabljanja za obravnavo posebnih potreb revizijskih organov.

Sodišče je v tem kontekstu vprašalo tudi, kako revizijski organi vidijo dejavnosti krepitve zmogljivosti, ki jih organizira Komisija.

IZBOLJŠAVE V METODOLOŠKEM USMERJANJU, KI GA KOMISIJA ZAGOTAVLJA ZA REVIZIJSKE ORGANE, OD ZAČETKA PROGRAMSKEGA OBDOBJA

NEDOSLEDNOSTI GLEDE METODOLOŠKIH ZAHTEV V UREDBI

58. Revizijski organi morajo upoštevati mednarodno sprejete standarde revidiranja (IAAS) [50]. Uredbi se sklicujeta na MSR, strokovne standarde, ki jih izdaja Inštitut notranjih revizorjev, in revizijske standarde INTOSAI. Sodišče ugotavlja, da ti standardi niso enaki, čeprav so si delno podobni. Poleg tega uredbi ne zahtevata formalno, da morajo revizijski organi upoštevati mednarodno sprejete standarde revidiranja. Samo polovica (52 %) sodelujočih v anketi Sodišča je menila, da uredbi ustrezno določata metodološke zahteve za revizijske organe.

USMERJANJE, KI GA ZAGOTAVLJA KOMISIJA

59. Komisija zagotavlja dodatno gradivo za usmerjanje, s katerim revizijske organe podpira pri njihovem operativnem delu. Za to v glavnem uporablja t. i. navodila COCOF (glej okvir 7).

OKVIR 7

NAVODILA, KI JIH JE ODOBRIL ODBOR ZA USKLAJEVANJE SKLADOV (COCOF)

Odbor za usklajevanje skladov je odbor predstavnikov držav članic, ki je bil ustanovljen v skladu s členom 103 Uredbe (ES) št. 1083/2006 in Komisiji svetuje v zvezi z izvajanjem ESRR, ESS in Kohezijskega sklada. Komisija predseduje sestankom odbora in zanj zagotavlja tajništvo.

Odbor ima posebno vlogo v zvezi s usmerjanjem, ki ga zagotavlja Komisija glede vseh metodoloških in tehničnih vidikov, ki jih uredbi ne obravnavata. Komisija z odborom razpravlja o osnutkih, preden dokonča in izda navodila.

Ta navodila so priporočila s praktičnimi primeri in informacijami, niso pa pravno zavezujoča niti omejevalna. Vsa navodila vsebujejo izjavo o odklonitvi pravne odgovornosti, ki vsebuje to informacijo.

NEKATERA NAVODILA REVIZIJSKIM ORGANOM SO BILA IZDANA POZNO

60. Rezultati ankete, ki jo je opravilo Sodišče, so pokazali, da je večina sodelujočih menila, da vsaj del navodil ni bil zagotovljen pravočasno. 15 % revizijskih organov je menilo, da so bila navodila v glavnem pozna, 58 % pa jih je menilo, da so bila deloma pozna.

61. Na podlagi rezultatov ankete in razgovorov z vodji revizijskih organov je bilo ugotovljeno, da je do zamud prišlo predvsem pri zadevah iz naslednjih navodil COCOF in drugih navodil: vzorčni revizijski pristop za instrumente finančnega inženiringa (izdano julija 2011) in obravnava napak, razkritih v letnem poročilu o nadzoru (izdano decembra 2011). Poleg tega je Komisija zadnje navodilo pri oceni dela revizijskih organov uporabila retroaktivno (glej okvir 8).

62. Sodišče je odkrilo tudi primere dobre prakse, v katerih so bila navodila zagotovljena pravočasno. Tako je bilo na primer pri navodilih COCOF o skupni metodologiji za oceno sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah, o revizijski strategiji ter o oceni skladnosti [51].

OKVIR 8

KOMISIJA JE RETROAKTIVNO UPORABILA NAVODILO COCOF

Navodilo COCOF o obravnavi napak, razkritih v letnem poročilu o nadzoru, je bilo izdano decembra 2011 in se je za letna poročila o nadzoru za leto 2011, ki so jih revizijski organi predložili v istem mesecu, uporabilo retroaktivno.

Prilagoditve letnih poročil o nadzoru v skladu z navodilom, ki jih je Komisija zahtevala od revizijskih organov, so povzročile podvajanje dela in dodatne zamude pri oddaji končne različice letnega poročila o nadzoru.

BISTVEN NAPREDEK PRI ZAGOTAVLJANJU IZČRPNIH IN JASNIH NAVODIL OD ZAČETKA PROGRAMSKEGA OBDOBJA

63. Sodišče je ugotovilo, da glavna navodila COCOF zajemajo mnogo različnih vprašanj, ki so pomembna za delo revizijskih organov. Anketa je pokazala tudi, da večina sodelujočih meni, da je sklop navodil izčrpen (75 %) in da Komisija zagotavlja dovolj usmerjanja (60 %).

64. Usmerjanje, ki ga zagotavlja Komisija, revizijski organi pri svojem delu na splošno sprejemajo in upoštevajo, kljub temu, da ni obvezujoče. V anketi, ki jo je opravilo Sodišče, je več kot 90 % revizijskih organov navedlo, da v celoti (ali z nekaterimi izjemami) izvajajo navodila COCOF. To potrjujejo tudi razgovori z vodji revizijskih organov.

65. Sodišče na splošno meni, da je Komisija dosegla bistven napredek pri zagotavljanju navodil, zaradi česar so pristopi in metodologije revizijskih organov od začetka programskega obdobja doslednejši. Komisija je aprila 2013 izdala bistveno spremenjeno navodilo o statističnem vzorčenju. [52] Revizijski organi ga bodo morali uporabljati od leta 2013 naprej, prispevalo pa naj bi k obravnavi pomanjkljivosti, ki so bile prej ugotovljene na tem področju (glej okvir 4).

POSEBNE SLABOSTI SO BILE UGOTOVLJENE V ZVEZI S USMERJANJEM, KI GA KOMISIJA ZAGOTAVLJA V ZVEZI Z LETNIMI POROČILI O NADZORU

66. Sodišče glede določb o letnih poročilih o nadzoru in revizijskih mnenjih iz uredb meni, da mora Komisija pojasniti svoje usmerjanje, da bo mogoče informacije, o katerih poročajo revizijski organi, uspešno pregledati (glej odstavke od 32 do 34). [53] To velja predvsem za:

- informacije o tem, katere operacije (tj. projekti ali zahtevki za plačila in prijavljeni zneski) so v vzorcu, ki ga revidira revizijski organ. S pomočjo teh informacij bi Komisija lahko razumela, na podlagi česa je bila izračunana stopnja napake iz letnega poročila o nadzoru;

- podrobnosti o ugotovljenih napakah (tj. informacije o operacijah in zneskih, na katere je vplivala napaka). Komisija bi lahko na podlagi teh informacij uspešneje pregledala točnost in zanesljivost stopnje napake, o kateri se poroča v letnem poročilu o nadzoru;

- razkritje večletne ocene revizijskega organa o tem, kako delujejo notranje kontrole, in ne samo trenutnega stanja v zvezi z revizijami, opravljenimi v obdobju, zajetem v letno poročilo o nadzoru. To bi zagotovilo boljšo osnovo za oceno tega, ali so bili sprejeti ustrezni popravljalni ukrepi in ali je treba prilagoditi revizijsko strategijo revizijskega organa, ter

- informacije v zvezi z dogodki po obdobju, zajetem v letnem poročilu o nadzoru (ki bi lahko povzročile drugačno oceno uspešnosti notranjih kontrol). Komisija še ni zagotovila usmeritve glede tega, o katerih od teh primerov, ki bi lahko vplivali na to, da mora revizijski organ izreči mnenje s pridržkom (ali negativno mnenje), je treba poročati v letnem poročilu o nadzoru in kako je treba o njih poročati. Sedaj o teh zadevah poroča samo nekaj revizijskih organov.

67. Sodišče je z analizo ugotovilo tudi, da se več določb v zvezi z revizijskim mnenjem iz uredb (ali navodil COCOF) razlikuje od navedb v MSR. To velja na primer za besedilo (in vrste) revizijskih mnenj, ki ga je treba uporabiti, obdobje, zajeto v revizijska mnenja, terminološke neskladnosti med uredbo in standardi Mednarodne zveze računovodskih strokovnjakov (IFAC), nepopravljene napačne navedbe ter pojasnitev odgovornosti poslovodstva in revizorjev v revizijskem mnenju.

KOMISIJA SPODBUJA IZMENJAVO DOBRIH PRAKS Z REVIZIJSKIMI ORGANI IN MED NJIMI

68. Komisija in revizijski organi se morajo v skladu z uredbama redno sestajati in vsaj enkrat letno skupaj preučiti letna poročila o nadzoru in revizijska mnenja ter izmenjati mnenja o drugih vprašanjih v zvezi z upravljanjem in kontrolo operativnih programov [54]. Komisija organizira tudi ad hoc tehnične sestanke in letni sestanek "skupine Homologues" [55].

69. Revizijski organi so na splošno zadovoljni z dejavnostmi krepitve zmogljivosti in podporo, ki jih zagotavlja Komisija. 68 % sodelujočih v anketi Sodišča meni, da Komisija uspešno podpira revizijske organe pri njihovem delu. Pri tej anketi in razgovorih z vodji revizijskih organov pa se je pokazala potreba po večji podpori Komisije na nekaterih področjih. Na voljo je na primer le malo podatkov, na podlagi katerih bi bilo mogoče analitično primerjati revizijske organe glede na njihovo organizacijo, vire, ki jih dodeljujejo različnim dejavnostim, in dobre prakse, ki so jih nekateri izmed njih uvedli. Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko je leta 2012 ustanovil posebni kompetenčni center za krepitev upravnih zmogljivosti [56].

KOMISIJA S POSEBNIMI USPOSABLJANJI PODPIRA REVIZIJSKE ORGANE

70. Komisija izvaja dejavnosti usposabljanja za nacionalne revizijske organe, da bi jim zagotovila dodatno usmerjanje in spodbujala dobre prakse. Te dejavnosti usposabljanja so bile osredotočene na posebne zadeve (npr. spremembe v regulativnem okviru, oceno skladnosti, javno naročanje, letna poročila o nadzoru in revizijska mnenja) in so bile večinoma organizirane v zgodnji fazi programskega obdobja.

71. Sodišče za revidirano obdobje na splošno ocenjuje, da se je približno petina vseh zaposlenih v revizijskih organih udeležila teh usposabljanj. Visoke ravni udeležbe so bile ugotovljene zlasti v Bolgariji, na Češkem, Poljskem, v Romuniji, na Slovaškem in v Španiji.

72. V anketi Sodišča so bila usposabljanja, ki jih je organizirala Komisija (in so se izvajala poleg ukrepov za usposabljanje, organiziranih na nacionalni ravni), zelo pozitivno ocenjena. Poleg tega je tretjina sodelujočih izrazila potrebo po tem, da bi bila usposabljanja, ki jih organizira Komisija, številnejša (in pogostejša). To potrjujejo tudi razgovori s predstavniki revizijskih organov.

KOLIKŠNI SO STROŠKI UREDITEV REVIDIRANJA, UVEDENIH V PROGRAMSKEM OBDOBJU 2007–2013?

73. Z enotno revizijo naj bi se preprečilo podvajanje kontrolnega dela in zmanjšali stroški kontrolnih in revizijskih dejavnosti na ravni držav članic in Komisije, poleg tega pa naj bi se zmanjšala tudi upravna obremenitev revidirancev (glej odstavek 11).

74. Glede na informacije, ki jih je leta 2011 predstavila Komisija, so skupni upravni stroški za izvajanje operativnih programov za programsko obdobje 2007–2013 znašali 3,2 % skupnega proračuna [57]. Na podlagi teh informacij stroški kontrole za dejavnosti preverjanja, potrjevanja in revidiranja, ki jih izvajajo nacionalni organi, pomenijo 0,9 % skupnega proračuna (torej manj kot 30 % skupnih upravnih stroškov). Približno petina teh stroškov kontrole se nanaša na "revizije programov" (tj. delo nacionalnih revizijskih organov).

75. V skladu s členom 46 Uredbe 1083/2006 proračun EU zagotavlja tehnično pomoč državam članicam (v večini primerov do 4 % skupnih dodelitev iz skladov za operativne programe). Sodišče ugotavlja, da so stroški kontrole upravičeni do tehnične pomoči.

76. Sodišče na podlagi informacij, ki so jih leta 2012 zagotovili revizijski organi (in jih leta 2013 ponovno potrdili), ocenjuje, da se je skupni strošek delovanja 112 revizijskih organov med letoma 2010 in 2012 povečal s približno 110 milijonov EUR na 130 milijonov EUR na leto. Za celotno programsko obdobje 2007–2013 skupni stroški kontrole, ki se nanašajo na revizijske organe, znašajo približno 860 milijonov EUR. To je 0,2 % skupnega proračuna za ESRR/Kohezijski sklad in ESS ter je na splošno skladno z oceno Komisije [58].

77. V nacionalnih revizijskih organih je zaposlenih približno 2600 uslužbencev s polnim delovnim časom. Pri analizi podatkov, pridobljenih z anketo, ki jo je opravilo Sodišče, se je pokazalo tudi, da se je delovna obremenitev v sedanjem programskem obdobju povečala: od leta 2010 do leta 2012 se je število zaposlenih povečalo za približno 10 %. Vodje revizijskih organov so med razgovori povedali, da je do tega prišlo v glavnem zaradi dodatnega revizijskega dela, ki ga revizijski organi od leta 2010 izvajajo v zvezi z revizijami operacij, in vse pogostejše uporabe statistično reprezentativnih (in zato večjih) vzorcev.

78. V programskem obdobju 2014–2020 bodo revizijski organi dobili dodatne odgovornosti v zvezi s sistemi notranje kontrole operativnih programov [59]. Od revizijskih organov se bo zlasti pričakovalo, da bodo:

- preučevali letne izjave o upravljanju organov za upravljanje (vključno s povzetkom njihovih pregledov in kontrol) in izrekali revizijska mnenja o računovodskih izkazih, ki jih pripravijo organi za potrjevanje, ter preučevali, ali so ti izkazi popolni, točni in resnični ter

- izrekli mnenje o dobrem finančnem poslovodenju za vsak operativni program.

Te dodatne odgovornosti so določene tudi v finančnih uredbah za obdobje po letu 2014 in bodo dodatno povečale stroške kontrole. Glede tega Sodišče opozarja, da je pri sistemih notranje kontrole potrebno ustrezno razmerje med stroški pregledov na posameznem proračunskem področju in koristmi teh pregledov pri omejevanju tveganja izgub in nepravilnosti na sprejemljivo raven.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

79. Države članice in Komisija so okrepile ureditve notranje kontrole na področju kohezije za programsko obdobje 2007–2013, med drugim z ustanavljanjem nacionalnih revizijskih organov, ki so dodatna raven notranje kontrole. Komisija ima zaradi teh revizijskih organov na voljo boljše in izčrpnejše informacije o zakonitosti in pravilnosti odhodkov za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov).

80. Komisija je vzpostavila sistem za pridobivanje zagotovila o zakonitosti in pravilnosti odhodkov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS iz dela nacionalnih revizijskih organov. Zasnova tega sistema je na splošno skladna z načeli enotne revizije, ki jih je Sodišče navedlo v svojem mnenju št. 2/2004. Sodišče je opazilo tudi tesno sodelovanje Komisije z nacionalnimi revizijskimi organi in izboljšave pri zagotavljanju doslednejše ravni notranje kontrole za 434 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in ESS v 27 državah članicah.

81. Sodišče opaža, da so načela enotne revizije, kakor so določena v členu 73 Uredbe (ES) št. 1083/2006, prvi pogoj za uspešnost deljenega upravljanja na področju kohezije: pregledi, ki jih izvajajo revizijski organi, morajo biti uspešni in hkrati pokazati, da sistemi upravljanja in notranje kontrole ustrezno delujejo. To pomeni, da morajo poleg revizijskih organov uspešno delovati tudi vsi deli sistema notranje kontrole nekega operativnega programa.

82. Glavne ugotovitve Sodišča so:

ALI JE KOMISIJA USTREZNO UPORABILA INFORMACIJE, KI SO JIH ZAGOTOVILI NACIONALNI REVIZIJSKI ORGANI, PRI PODELJEVANJU STATUSA V SKLADU S ČLENOM 73 OPERATIVNIM PROGRAMOM?

83. Do konca leta 2012 je Komisija štela, da ima razumno zagotovilo, da so približno tri četrtine (74 %) vseh operativnih programov v okviru ESSR/Kohezijskega sklada in ESS brez pomembne stopnje napake, zato za te operativne programe niso bili izrečeni pridržki. Ti operativni programi so dosegli 69 % skupnega proračuna področja kohezijske politike. Sodišče pa je ugotovilo več tveganj, ki kažejo na to, da ocena, ki jo je pripravila Komisija, morda ni vedno dovolj zanesljiva:

- prvič, revizije, ki jih je Sodišče opravilo v zadnjih treh letih, so pokazale, da nekateri revizijski organi v poročilih podcenjujejo probleme in da stopnje napake, o katerih poročajo, niso vedno popolnoma zanesljive;

- drugič, revizijskim organom ni treba predložiti podrobnih informacij o svojih revizijah operacij Komisiji. Zato ima Komisija manj možnosti za potrditev letnih stopenj napake, o katerih poročajo revizijski organi, ter

- tretjič, Komisija se sklicuje na stopnjo preostale napake kot eno od meril za izrekanje pridržkov za nek operativni program. Ta stopnja se izračuna tako, da se od letnih stopenj napake revizijskih organov (za plačila od začetka programskega obdobja) odštejejo večletni finančni popravki, naloženi na nacionalni ravni in ravni EU. Toda Sodišče opaža, da informacije o finančnih popravkih, o katerih poročajo države članice, morda niso vedno zanesljive in točne ter da Komisija s svojo metodo za izračun dobi podcenjeno stopnjo preostale napake.

Zato lahko Komisija v svojem poročanju Evropskemu parlamentu in Svetu podceni probleme in nepravilno oceni to, kar je potrebno za doseganje revizijskega mnenja brez pridržka.

PRIPOROČILO 1

Komisija naj zagotovi, da njen izračun stopnje preostale napake ne podcenjuje preostalega vpliva napake na odhodke. Zlasti naj okrepi preverjanja točnosti in zanesljivosti stopenj napake, o katerih poročajo revizijski organi, in informacij držav članic o finančnih popravkih, preden jih uporabi za svoj proces dajanja zagotovil.

PRIPOROČILO 2

Komisija naj za programsko obdobje 2014–2020 uvede sistem neto finančnih popravkov za tiste operativne programe, za katere revizijski organi v svojih poročilih večkrat podcenjujejo probleme. Ta sistem naj temelji na veljavnih določbah uredb.

84. Sodišče je ugotovilo, da so bile možnosti iz člena 73 le delno izkoriščene in da je prihajalo do zamud pri podeljevanju statusa za uporabo enotne revizije operativnim programom. Do konca leta 2012 je bil status v skladu s členom 73 podeljen 61 od 434 operativnih programov v 12 od 27 držav članic. Ti operativni programi pomenijo 15 % skupnega kohezijskega proračuna. Komisija je šele od šestega leta programskega obdobja 2007–2013 naprej prvemu sklopu operativnih programov lahko podelila status za uporabo enotne revizije. To stanje (ki je podobno kot pri pogodbah zaupanja v prejšnjem programskem obdobju) ponazarja težave, ki jih ima Komisija pri uspešni uporabi člena 73, kot je določena v uredbah.

85. Sodišče meni, da je bilo 46 od 61 operativnih programov, za katere se uporablja člen 73, skladnih z minimalnimi zahtevami za status za uporabo enotne revizije. Primeri neskladnosti se večinoma nanašajo na operativne programe v okviru ESRR, saj je Komisija status v skladu s členom 73 podelila večjemu deležu teh operativnih programov.

86. Sodišče je prišlo tudi do zaključka, da je treba pristop Komisije k spremljanju operativnih programov, za katere se uporablja člen 73, (in njihovih revizijskih organov) dodatno razviti in razjasniti. To je zlasti pomembno zaradi vloge revizijskih organov pri zaključevanju operativnih programov, načrtovanem za leto 2017.

PRIPOROČILO 3

Komisija naj pri podeljevanju statusa za uporabo enotne revizije operativnim programom vedno uporablja stroga, dosledna in pregledna merila. Za podelitev statusa v skladu s členom 73 morajo biti izpolnjene zlasti naslednje minimalne zahteve:

- Komisija mora sprejeti revizijsko strategijo in oceno skladnosti;

- notranje kontrole operativnega programa morajo delovati uspešno (predvsem pa mora biti večletna stopnja preostale napake pod 2-odstotnim pragom pomembnosti Komisije);

- pri revizijah Sodišča ne smejo biti odkrite bistvene slabosti notranjih kontrol operativnih programov ter

- revizijski organ mora biti ocenjen kot uspešen.

PRIPOROČILO 4

Komisija naj zagotovi, da bodo njene dejavnosti spremljanja za operativne programe (in njihove revizijske organe), za katere se uporablja člen 73, skladne z zahtevami mednarodnih standardov revidiranja v zvezi z uporabo dela drugih revizorjev. Komisija naj zaradi uspešnega izvajanja modela enotne revizije zlasti še naprej izvaja minimalno raven pregledov in kontrol na ravni nacionalnih revizijskih organov.

ALI JE KOMISIJA Z USMERJANJEM IN PODPIRANJEM REVIZIJSKIH ORGANOV ZAGOTOVILA DOSLEDEN REVIZIJSKI PRISTOP NA PODROČJU KOHEZIJE?

87. Sodišče meni, da je Komisija od začetka programskega obdobja dosegla bistven napredek pri zagotavljanju navodil, zaradi česar so pristopi in metodologije revizijskih organov doslednejši. Aprila 2013 je na primer izdala spremenjeno navodilo o statističnem vzorčenju in izračunu stopenj napake. To je bistven element modela enotne revizije, ki ga uporablja Komisija, ki temelji na nacionalnih revizijskih mnenjih na podlagi pregledov reprezentativnega vzorca operacij. Sodišče ugotavlja, da zakonodajni predlogi Komisije za programsko obdobje 2014–2020 omogočajo sprejetje sekundarne zakonodaje o teh zadevah.

PRIPOROČILO 5

Komisija naj sprejme ustrezne ukrepe, da se bodo lahko revizijski organi opirali na trden in zavezujoč metodološki okvir, ki bo zagotavljal, da se bo poraba EU v vseh državah članicah pregledovala v skladu z istimi standardi in da se bo o rezultatih poročalo točno. V zvezi z razkrivanjem informacij v letnih poročilih o nadzoru, obsegom in podrobnostjo pregledov, izvedenih za revizije operacij, ter spremljanjem upoštevanja revizijskih ugotovitev (vključno s finančnimi popravki organov držav članic) so potrebna dodatna izboljšanja.

KOLIKŠNI SO STROŠKI UREDITEV REVIDIRANJA, UVEDENIH V PROGRAMSKEM OBDOBJU 2007–2013?

88. Na podlagi informacij revizijskih organov Sodišče ocenjuje, da specifični letni stroški kontrole za revizijske organe, znašajo med 110 in 130 milijoni EUR. To je 860 milijonov EUR ali 0,2 % skupnega proračuna (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva) vseh operativnih programov v okviru ESRR, Kohezijskega sklada in ESS za programsko obdobje 2007–2013. Ta ocena je na splošno skladna z napovedjo Komisije iz leta 2011.

89. Za prihodnje programsko obdobje 2014–2020 je verjetno, da se bodo stroški kontrole še povišali, saj bodo revizijski organi morali izvajati dodatne revizijske in kontrolne naloge. Kot je Sodišče navedlo v svojem mnenju št. 2/2004, se morata Evropski parlament in Svet odločiti, ali je ta znatna raven stroškov kontrole primerna glede na dosežene rezultate in kako naj bi se ti stroški razdelili med države članice in EU.

PRIPOROČILO 6

Komisija naj predlaga ureditve za deljenje stroškov kontrole na področju kohezije med države članice in Komisijo na podlagi novejše ocene dejanskih stroškov, ki so nastali v državah članicah.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi g. Henri GRETHEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 4. decembra 2013.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Člen 72 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL L 210, 31.7.2006, str. 25).

[2] Člen 32 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1) (finančna uredba).

[3] Člen 317 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

[4] 63 od teh 112 revizijskih organov je odgovornih za revidiranje operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada, pa tudi ESS v svoji državi članici ali regiji. Ti revizijski organi, ki so zadolženi za več skladov, so odgovorni za 344 operativnih programov (vključno s programi evropskega teritorialnega sodelovanja), kar ustreza 89 % skupnega proračuna (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva). Dodatni revizijski organi so bili ustanovljeni za Evropski sklad za ribištvo (ESR).

[5] Člena 10 in 15 Uredbe Komisije (ES) št. 438/2001 z dne 2. marca 2001 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede sistemov upravljanja in nadzora pomoči, dodeljene v okviru Strukturnih skladov (UL L 63, 3.3.2001, str. 21).

[6] Člen 39(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL L 161, 26.6.1999, str. 1) ter člena 91 in 92 Uredbe (ES) št. 1083/2006.

[7] Člen 99 Uredbe (ES) št. 1083/2006.

[8] Komisija je od leta 2010 do leta 2012 zahtevala uporabo statističnega vzorčenja za populacije z vsaj 800 elementi (glej Guidance on treatment of errors disclosed in the annual control reports, COCOF 11-0041-01-EN, 7.12.2011, str. 11). Od leta 2013 naprej pa je treba statistično vzorčenje uporabljati za populacije z vsaj 150 elementi (glej Guidance on sampling methods for Audit Authorities, COCOF 08/0021/03, 4. 4. 2013). Reprezentativne stopnje napake je mogoče pridobiti tudi na podlagi nekaterih načinov nestatističnega vzorčenja.

[9] Medtem ko se napovedane stopnje napake vedno nanašajo na odhodke, ki so nastali v predhodnem letu, se pri stopnji preostale napake upoštevajo finančni popravki, izvedeni v letu, ki je zajeto v letno poročilo o dejavnostih.

[10] Evropska komisija, Inter-service agreement on audit cooperation between DGs MARE, REGIO and EMPL for the programming period 2007-2013, 26. 5. 2011.

[11] Komisija (in nacionalni revizijski organi) količinsko opredelijo finančne popravke, ki jih je treba naložiti za ugotovljene nepravilnosti. To velja zlasti za primere neskladnosti z direktivami EU in nacionalnimi zakoni o javnem naročanju (glej letno poročilo za leto 2012: odgovor Komisije na odstavek 5.33 ter odstavke od 9 do 11 Priloge 1.1).

[12] Stopnje napake, o katerih v svojih letnih poročilih o nadzoru za leto n poročajo revizijski organi, se nanašajo na odhodke, ki so bili Komisiji potrjeni leta n – 1. Ocena stopenj napake, ki jih za leto n pripravi Sodišče, se nanaša na odhodke v letu n.

[13] Mnenje št. 2/2004 o modelu enotne revizije (in predlog za okvir notranje kontrole Skupnosti) (UL C 107, 30.4.2004, str. 1).

[14] COM(2005) 252 final z dne 15. junija 2005.

[15] COM(2006) 9 final z dne 17. januarja 2006, glej zlasti ukrepe 5, 7, 9 in od 13 do 16.

[16] SEC(2004) 632/2 z dne 18. maja 2004.

[17] Evropska komisija, Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (končna verzija, dogovorjena z Generalnim direktoratom za regionalno in mestno politiko), 13. 10. 2010.

[18] Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko, Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum – To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of audit authorities – Phase 1 and Phase 2, 5. 12. 2012, str. 40.

[19] Evropska komisija, Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (končna verzija, dogovorjena z Generalnim direktoratom za regionalno in mestno politiko), 13. 10. 2010.

[20] UL C 107, 30.4.2004, str. 1.

[21] COM(2006) 9 final.

[22] Leta 2012 je bilo 232 od 317 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada (73 %) in 90 od 117 operativnih programov v okviru ESS (77 %) brez pridržkov.

[23] Leta 2011 je bilo 171 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada (54 %) in 93 operativnih programov v okviru ESS (79 %) brez pridržkov.

[24] Priloga 4.3 k poglavju 4 letnega poročila za leto 2010 (UL C 326, 10.11.2011, str. 1), Priloga 5.2 k poglavju 5 letnega poročila za leto 2011 (UL C 344, 12.11.2012, str. 1) in Priloga 5.2 k poglavju 5 letnega poročila za leto 2012 (UL C 331, 14.11.2013, str. 1).

[25] Priloga 4.2 k poglavju 4 letnega poročila za leto 2010 in Priloga 5.2 k poglavju 5 letnih poročil za leti 2011 in 2012.

[26] Odstavek 5.50 letnega poročila za leto 2011, odstavek 5.52 letnega poročila za leto 2012.

[27] Priloga VI k Uredbi Komisije (ES) št. 1828/2006 z dne 8. decembra 2006 o pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter Uredbe (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj (UL L 371, 27.12.2006, str. 1).

[28] Odstavka 5.52 in 6.34 letnega poročila za leto 2012.

[29] Odstavka 5.52 in 5.57 letnega poročila za leto 2012.

[30] Letno poročilo Generalnega direktorata za regionalno in mestno politiko o dejavnostih za leto 2010, str. 69.

[31] Ti operativni programi so leta 2011 dosegli 54 % skupnega proračuna, leta 2012 pa 73 %.

[32] Člen 78(3) finančne uredbe.

[33] Uvodna izjava (65), člen 61 in člen 70 Uredbe (ES) št. 1083/2006.

[34] Člen 20 Uredbe (ES) št. 1828/2006 in navodilo Guidance note to Certifying Authorities on reporting on withdrawn amounts, recovered amounts, amounts to be recovered and amounts considered irrecoverable, applicable to programming period 2007-2013 and the remainder of the 2000-2006 programming period, COCOF 10/0002/02/EN, 17. marec 2010.

[35] Člen 20(2) Uredbe (ES) št. 1828/2006, Priloga XI: V letnem izkazu je treba opredeliti vrste finančnih popravkov (tj. umaknjeni in izterjani zneski, nerešene izterjave in neizterljivi zneski), ne pa tudi njihovega izvora.

[36] Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko leta 2012 ni več razkril negativnih stopenj preostale napake, pač pa je enostavno navedel vrednost "0". Vrednosti v tem poročilu se nanašajo na tiste operativne programe, pri katerih je bila pri izračunu stopnje preostale napake dobljena negativna vrednost v skladu z informacijami, ki jih je upošteval generalni direktorat.

[37] To vključuje štiri operativne programe v okviru ESS, katerih napovedana stopnja napake je nad 5 % in za katere Komisija ni izrekla pridržka, ne da bi razkrila razloge (glej odstavek 6.38 letnega poročila za leto 2012).

[38] Evropska komisija, Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (končna verzija, dogovorjena z Generalnim direktoratom za regionalno in mestno politiko), 13. 10. 2010.

[39] Odstavka 4.14 in 4.27 poglavja 4 letnega poročila za leto 2009 (UL C 303, 9.11.2010, str. 1) in odstavek 4.42 poglavja 4 letnega poročila za leto 2010.

[40] Načeloma bi morali biti obe stopnji pod 2-odstotnim pragom pomembnosti Komisije (glej okvir 2). Toda ta zahteva je najpomembnejša za stopnjo preostale napake, pri kateri se upoštevajo napovedana stopnja napake in večletni finančni popravki od začetka programskega obdobja (glej odstavke od 35 do 40). Če je ta stopnja nad 2-odstotnim pragom Komisije, to pomeni, da notranje kontrole niso dovolj uspešne pri odkrivanju in popravljanju nepravilnosti.

[41] Sofinanciranje EU za ta operativni program je preseglo 40 % vseh javnih odhodkov. Zato Komisija ni mogla uporabiti člena 74 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 o ureditvi sorazmernega nadzora, ki bi omogočila tudi zanašanje na delo revizijskega organa za ta operativni program (glej Prilogo IV).

[42] Vzorec operativnih programov, ki ga je od leta 2009 Sodišče revidiralo v okviru svoje izjave o zanesljivosti, je vključeval 16 od 51 operativnih programov v okviru ESRR, za katere se uporablja člen 73, in dva od desetih operativnih programov v okviru ESS, za katere se uporablja člen 73.

[43] Konec leta 2012 je bilo skupaj 21 revizijskih organov odgovornih za revidiranje operativnih programov, za katere se uporablja člen 73 in od katerih jih je med letoma 2010 in 2012 pet preučilo Sodišče: Belgija (Valonija) – Cellule Audit de l'Inspection des finances pour les fonds européens (CAIF); Španija – Intervención General de la Administración del Estado (IGAE); Malta – Internal Audit and Investigations Department (IAID); Poljska – Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej; Portugalska – Inspeção-Geral de Finanças (IGF).

[44] Evropska komisija, Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (končna verzija, dogovorjena z Generalnim direktoratom za regionalno in mestno politiko), 13. 10. 2010.

[45] MSR 600 "Posebne presoje – Revizije računovodskih izkazov skupin (vključno z delom revizorjev sestavnih delov)", MSR 315 "Prepoznavanje in ocenjevanje tveganj pomembno napačne navedbe s pomočjo poznavanja organizacije in njenega okolja" in MSR 610 (prenovljeni) "Uporaba dela notranjih revizorjev" (http://www.ifac.org).

[46] Za operativne programe, za katere se uporablja člen 73, Komisija ni več nameravala sama preučevati nacionalnih organov za upravljanje in za potrjevanje. Namesto tega se je zanašala na revizije sistemov, ki jih je izvedel revizijski organ. Podobno tudi ni več sama preučevala revizijskih organov in ni več izvajala lastnih revizij operacij na kraju samem.

[47] Evropska komisija, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (posodobitev različice z dne 13. 10. 2010, 26. 9. 2013).

[48] Komisija lahko v skladu z načrtom za člen 73 revizijskemu organu naloži akcijske načrte, izvede revizije sistemov, da bi preverila raven neskladnosti sistemov, in revizije operacij, da bi izmerila učinek pomanjkljivosti, prekine ali začasno ustavi plačila nekemu operativnemu programu ali uporabi finančne popravke.

[49] Člen 73(1) Uredbe (ES) št. 1083/2006.

[50] Člen 62(2) Uredbe (ES) št. 1083/2006 in Priloga V k Uredbi (ES) št. 1828/2006.

[51] Guidance document on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States (2007–13 programming period), COCOF 08/0019/01, 6.6.2008; Guidance note on the audit strategy (under Article 62 of Regulation (EC) No 1083/2006), COCOF 07/0038/01, 6.8.2007; Guidance note on the "compliance assessment" exercise (under Article 71 of Regulation (EC) No 1083/2006), COCOF 07/0039/01, 6. 8. 2007.

[52] Guidance on sampling methods for Audit Authorities, COCOF 08/0021/03, 4. 4. 2013.

[53] Guidance note on Annual Control Reports and Opinions, COCOF 09/0004/01); glej tudi Prilogo VI k Uredbi (ES) št. 1828/2006.

[54] Člen 73(1) Uredbe (ES) št. 1083/2006.

[55] "Skupina Homologues" je neformalna delovna skupina predstavnikov nacionalnih revizijskih organov in direktoratov za revizijo Generalnega direktorata za regionalno in mestno politiko, Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter Generalnega direktorata za pomorske zadeve in ribištvo.

[56] Evropska komisija, Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko, postopek razrešnice za leto 2011 – odgovori na vprašalnik EP za komisarja Hahna za zaslišanje 18. decembra 2012, vprašanje 10, str. 8.

[57] SEC(2011) 1141 final z dne 6. oktobra 2011: ocena učinka za zakonodajne predloge Komisije za programsko obdobje 2014–2020 je vsebovala oceno skupnih stroškov kontrole za programsko obdobje 2007–2013, ki je temeljila na študiji iz leta 2010 o upravni delovni obremenitvi in stroških za izvajanje ESRR in Kohezijskega sklada.

[58] Odbor za stike vrhovnih revizijskih institucij (VRI) EU je leta 2011 predstavil poročilo o splošnih stroških kontrole na področju kohezijske politike na podlagi vzporedne revizije 12 vrhovnih revizijskih institucij. V poročilu je analiza upravnih stroškov in stroškov kontrole organov za upravljanje, organov za potrjevanje in revizijskih organov za prva leta sedanjega programskega obdobja (2007–2009) na podlagi vzorca 34 operativnih programov v okviru ESRR/Kohezijskega sklada in 7 operativnih programov v okviru ESS (glej http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/11370726.PDF).

[59] Evropska komisija, predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema splošni strateški okvir, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, COM(2011) 615 final z dne 6. oktobra 2011 (kakor je bil spremenjen s COM(2012) 496 final z dne 11. septembra 2012); glej tudi mnenji Evropskega računskega sodišče št. 7/2011 (UL C 47, 17.2.2012) in št. 9/2012 (UL C 13, 16.1.2013, str. 1).

--------------------------------------------------

PRILOGA I

ESRR/KOHEZIJSKI SKLAD IN ESS – ŠTEVILO OPERATIVNIH PROGRAMOV IN SKUPNI PRORAČUN (SREDSTVA EU, NACIONALNA JAVNA IN ZASEBNA SREDSTVA) ZA PROGRAMSKO OBDOBJE 2007–2013

Sklad (v EUR) | Število operativnih programov | Sredstva |

Sredstva Skupnosti | Nacionalna javna sredstva | Zasebna sredstva | Skupni proračun |

Znesek | Delež | Znesek | Delež | Znesek | Delež | Znesek | Delež |

ESRR in Kohezijski sklad | 317 | 270082228706 | 72 % | 89061973572 | 24 % | 15299962682 | 4 % | 374444164960 | 100 % |

ESS | 117 | 76633843842 | 66 % | 35847172433 | 31 % | 3728924055 | 3 % | 116209940330 | 100 % |

Skupaj | 434 | 346716072548 | 71 % | 124909146005 | 25 % | 19028886737 | 4 % | 490654105290 | 100 % |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

ODGOVORNOSTI REVIZIJSKIH ORGANOV V SKLADU Z UREDBAMA

V skladu z Uredbo (ES) št. 1083/2006 [1] so revizijski organi odgovorni za:

(a) ocenjevanje opisa sistemov upravljanja in nadzora, predlaganih za posamezen operativni program, in izrekanje mnenja o njihovi skladnosti z uredbami. Komisija mora potrditi to oceno skladnosti, preden lahko odobri prvo vmesno plačilo [2];

(b) razvoj revizijske strategije v devetih mesecih od potrditve operativnega programa, ki jo mora potrditi Komisija. Revizijsko strategijo je treba posodobiti vsako leto ali na zahtevo Komisije;

(c) izvajanje naknadnih revizij zaradi preverjanja uspešnega delovanja sistemov upravljanja in nadzora operativnih programov ter revizij dejavnosti zaradi preverjanja prijavljenih odhodkov (projekte je treba izbrati na podlagi ustreznega statističnega vzorca zaradi pridobitve reprezentativnega pregleda nad zakonitostjo in pravilnostjo prijavljenih odhodkov za operativni program (ali skupino operativnih programov);

(d) predstavitev letnega poročila o nadzoru do konca vsakega leta od leta 2008 do leta 2015, navedbo ugotovitev revizij, ki so bile izvedene v zadnjem 12-mesečnem obdobju, ki se je končalo 30. junija zadevnega leta, z mnenjem o uspešnosti delovanja sistemov upravljanja in nadzora [3];

(e) pripravo izjave o zaključitvi (najpozneje do 31. marca 2017), v kateri so ocenjene veljavnost zahteve za izplačilo končnega plačila ter zakonitost in pravilnost poslovnih dogodkov, ki so povezani s tem in so zajeti v končnem izkazu o izdatkih, ki jo dopolnjuje končno poročilo o nadzoru.

Manj stroga pravila (t. i. ureditev sorazmernega nadzora) veljajo za operativne programe, pri katerih skupni upravičeni javni odhodki znašajo manj kot 750 milijonov EUR in raven sofinanciranja Unije ne presega 40 % [4].

[1] Zlasti členi 59, 62 in 71.

[2] Države članice pa lahko začnejo izvrševati plačila upravičencem preko neodobrenih sistemov, medtem ko čakajo, da Komisija odobri oceno skladnosti.

[3] Vsak revizijski organ lahko pripravi eno ali več letnih poročil o nadzoru in revizijskih mnenj, ki se lahko nanašajo na en operativni program ali skupino operativnih programov.

[4] Glej člen 74 Uredbe (ES) št. 1083/2006.

--------------------------------------------------

PRILOGA III

PREGLED PRIDRŽKOV, KI STA JIH V LETNIH POROČILIH O DEJAVNOSTIH ZA LETO 2012 IZREKLA GENERALNI DIREKTORAT ZA REGIONALNO IN MESTNO POLITIKO TER GENERALNI DIREKTORAT ZA ZAPOSLOVANJE, SOCIALNE ZADEVE IN VKLJUČEVANJE

Letno poročilo o dejavnostih Generalnega direktorata za regionalno in mestno politiko za leto 2012 – pridržki za operativne programe (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva za programsko obdobje 2007–2013 v milijonih EUR)

Opomba: Vsota posameznih zneskov se zaradi zaokroževanja lahko razlikuje od seštevka.

| | Večletna stopnja preostale napake (2007–2013) |

| | ≤ 2 % | > 2 % |

Potrjena napovedana stopnja napake (2012) | ≤ 2 % | 181 operativnih programov | 3 operativni programi |

160 brez pridržka | 196738 | 2 brez pridržka (obe izjemi sta razkriti) | 107 |

4 delni pridržki zaradi ugleda | 3992 | | |

2 polna pridržka zaradi ugleda | 773 | | |

10 delnih pridržkov | 14038 | | |

5 polnih pridržkov | 4999 | 1 polni pridržek | 3005 |

| 220541 | | 3112 |

≤ 5 % | 77 operativnih programov | 27 operativnih programov |

65 brez pridržka | 66707 | 2 brez pridržka (obe izjemi sta razkriti) | 1004 |

3 delni pridržki zaradi ugleda | 3753 | 5 delnih pridržkov zaradi ugleda | 1458 |

| | 1 polni pridržek zaradi ugleda | 910 |

7 delnih pridržkov | 9564 | 5 delnih pridržkov | 960 |

2 polna pridržka | 4769 | 14 polnih pridržkov | 35930 |

| 84792 | | 40261 |

> 5 % | 5 operativnih programov | 24 operativnih programov |

2 brez pridržka (obe izjemi sta razkriti) | 2205 | 1 brez pridržka (razkrita izjema) | 139 |

| | 1 delni pridržek zaradi ugleda | 88 |

2 polna pridržka zaradi ugleda | 3600 | 6 polnih pridržkov zaradi ugleda | 2232 |

1 delni pridržek | 3039 | 3 delni pridržki | 11745 |

| | 13 polnih pridržkov | 2692 |

| 8844 | | 16895 |

Letno poročilo o dejavnostih Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje za leto 2012 – pridržki za operativne programe (sredstva EU, nacionalna javna in zasebna sredstva za programsko obdobje 2007–2013 v milijonih EUR)

Opomba: Vsota posameznih zneskov se zaradi zaokroževanja lahko razlikuje od seštevka.

| | Večletna stopnja preostale napake (2007–2013) |

| | ≤ 2 % | > 2 % |

Potrjena napovedana stopnja napake (2012) | ≤ 2 % | 65 operativnih programov | 1 operativni program |

60 brez pridržka | 50601 | 1 brez pridržka | 826 |

| | | |

| | | |

5 delnih pridržkov | 21857 | | |

| | | |

| 72458 | | 826 |

≤ 5 % | 28 operativnih programov | 3 operativni programi |

24 brez pridržka | 15990 | | |

| | | |

1 polni pridržek zaradi ugleda | 1368 | | |

2 delna pridržka | 9505 | | |

1 polni pridržek | 414 | 3 polni pridržki | 1204 |

| 27278 | | 1204 |

> 5 % | 13 operativnih programov | 7 operativnih programov |

5 brez pridržka (štiri izjeme niso razkrite) | 5347 | | |

| | | |

4 polni pridržki zaradi ugleda | 523 | 1 polni pridržek zaradi ugleda | 322 |

4 delni pridržki | 1117 | | |

| | 6 polnih pridržkov | 7134 |

| 6986 | | 7457 |

--------------------------------------------------

PRILOGA IV

SPLOŠNA NAČELA IZ MNENJA ŠT. 2/2004 O MODELU ENOTNE REVIZIJE KOMISIJE (IN PREDLOGA ZA OKVIR NOTRANJE KONTROLE SKUPNOSTI)

I. Zaradi zagotavljanja uspešne in učinkovite notranje kontrole sredstev EU je treba razviti okvir notranje kontrole Skupnosti, ki bo vseboval skupna načela in standarde ter ki naj se uporabi kot osnova za razvoj novih ali obstoječih kontrolnih sistemov na vseh upravnih ravneh;

II. kontrole naj se izvajajo v skladu s skupnim standardom in naj bodo usklajene, da se prepreči nepotrebno podvajanje;

III. izvajanje in dokumentiranje kontrol ter poročanje o nji