Posebno poročilo Poraba EU na področju 
zunanjih migracij v državah 
južnega Sredozemlja in 
vzhodnega sosedstva do 
leta 2014SL 2016  št. 09
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx  
Spletišče:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016
Print ISBN 978-92-872-4751-3 ISSN2 1831-094X doi:10.2865/882131 QJ-AB-16-010-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-4758-2 ISSN2 1977-5784 doi:10.2865/592926 QJ-AB-16-010-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4799-5 ISSN2 1977-5784 doi:10.2865/937187 QJ-AB-16-010-SL-E
© Evropska unija, 2016
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Poraba EU na področju 
zunanjih migracij 
v državah južnega 
Sredozemlja in vzhodnega 
sosedstva do leta 2014
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 09
02
 Kazalo
Odstavek
 Kratice in okrajšave
 Glosar
I–V Povzetek
1–20  Uvod
2–20  Politika EU na področju zunanjih migracij
2–5 Okvir politike
6–8 Globalni pristop k zunanjim migracijam
9 Prednostna obravnava držav sosedstva
10 –11  Različni institucionalni in finančni instrumenti
12–16  Različni viri porabe EU na področju zunanjih migracij
17–20  Ureditve za financiranje in upravljanje
21–26  Obseg revizije in revizijski pristop
27–65  Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb partnerskih držav in 
instrumente za spremljanje
27–31  Številni cilji politike niso vedno medsebojno povezani
32–37  Več pozornosti je treba posvetiti ugotavljanju potreb partnerskih držav
38–51  Izboljšati je treba instrumente za spremljanje in ocenjevanje
52–60  Geografske in tematske prioritete je bilo težko preveriti
61–65  Porazdeljenost intervencij po obširnem geografskem območju
03 Kazalo 
66–89  Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski program o migracijah 
in azilu ter evropski instrument sosedstva in partnerstva) v državah južnega 
Sredozemlja in vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
67–69  Zaradi pomanjkljivosti pri operativnih ciljih in kazalnikih rezultatov je bilo težko oceniti uspešnost 
projektov
70–73  Dejavniki, ki zavirajo uspešnost
Okvir 8 Primer dobre prakse
74–89  Vprašanja v zvezi z uspešnostjo na treh ključnih področjih
75–81  Povezava med migracijami in razvojem
82–86  Podporni ukrepi za vračanje in ponovni sprejem: majhen učinek in neenaka podpora tretjih držav
87–89  Varstvo človekovih pravic: vključeno v projekte, vendar ne vedno uspešno uveljavljeno
90–103  Težavno usklajevanje med veliko partnerji na različnih ravneh
91–100  Upravljanje je bilo zapleteno
101–102  Partnerstva za mobilnost: potreba po razjasnitvi usklajevanja
103 Obeti za prihodnost
 Zaključki in priporočila
 Priloga I — Partnerstva za mobilnost, ki so jih podpisale EU, države članice EU in tretje države
 Priloga II —  Zneski, za katere so bile prevzete obveznosti in sklenjene pogodbe in ki so bili 
izplačani v okviru zunanje razsežnosti migracijske politike v obdobju 2007–2013  
(v milijonih EUR)
 Priloga III —  Poraba za politiko na področju zunanjih migracij: številni instrumenti porabe EU, 
vsak s svojimi cilji in strategijami
 Priloga IV — Povzetek revidiranih projektov
 Priloga V — Izvedbeni mehanizmi za finančno pomoč EU (zunanja razsežnost migracij in azila)
 Odgovori Komisije
04
 Kratice in okrajšave
DCI : instrument za razvojno sodelovanje
EIDHR : evropski instrument za demokracijo in človekove pravice
ENPI : evropski instrument sosedstva in partnerstva
ERS : Evropski razvojni sklad
ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje
Frontex : Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije
GAMM : globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti
GD: generalni direktorat
GD ECHO : Generalni direktorat za humanitarno pomoč in civilno zaščito
IFS: instrument za stabilnost
IOM : Mednarodna organizacija za migracije
IPA: Instrument za predpristopno pomoč
ISF: Sklad za notranjo varnost
JMDI : skupna pobuda Evropske komisije in Združenih narodov za migracije in razvoj)
TPMA : tematski program o migracijah in azilu
UNDP : Program Združenih narodov za razvoj
UNHCR : Urad visokega komisarja Združenih narodov za begunce
05
 Glosar1
Begunec : Begunci so osebe, ki so zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rase, vere, narodne 
pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenemu političnemu prepričanju zunaj države, katere 
državljani so, in ne morejo ali zaradi takšnega strahu nočejo uživati varstva te države.
Krepitev zmogljivosti : Večanje lastne zmogljivosti vlad in civilne družbe s krepitvijo znanja ter znanja in spretnosti 
in odnosov. Krepitev zmogljivosti lahko poteka kot projekt, ki se izvaja s partnersko vlado, ali kot dvo- ali večstranski 
dialog.
Migracije : Gibanje osebe ali skupine oseb čez mednarodne meje ali znotraj države. Trajanje in oblika migracij ter 
vzroki zanje so lahko raznoliki. Vključujejo gibanje beguncev, razseljenih oseb, ekonomskih migrantov in drugih, 
npr. oseb, ki potujejo z namenom združitve družine.
Mobilnost2: Koncept, širši od koncepta migracij, saj se nanaša na najrazličnejše ljudi, na primer kratkotrajne 
obiskovalce, turiste, študente, raziskovalce, poslovneže in družinske člane na obisku.
Nedovoljene migracije : Ni jasne ali splošno sprejete opredelitve nedovoljenih migracij, ki zajemajo gibanje oseb 
zunaj regulativne strukture države pošiljateljice, tranzitne države ali države prejemnice. Z vidika namembne države 
gre za nedovoljen vstop, bivanje ali delo v državi. Z vidika države pošiljateljice gre za nedovoljenost takrat, ko 
oseba na primer prečka mednarodno mejo brez veljavnega potnega lista ali potovalnega dokumenta. Migranti 
z neurejenim statusom so tisti, ki na suvereno ozemlje države vstopijo brez veljavnega vstopnega dokumenta, in 
tisti, ki po vstopu z veljavnim dokumentom ne obnovijo dovoljenja in ostanejo (prekoračijo dovoljeno obdobje 
bivanja) v državi prejemnici.
Prosilec za azil : Migranti pridobijo status prosilca za azil, če zaprosijo za status begunca ali za status subsidiarne 
zaščite, njihova vloga pa je še v obravnavi.
Reintegracija : Ponovna vključitev ali sprejetje osebe v neko skupino, npr. proces, v katerem se migrant ponovno 
vključi v družbo v svoji izvorni državi.
Rezultati projekta : Zaradi merjenja rezultatov projekta je treba opredeliti:
(a) jasne operativne cilje (npr. dostop do električne energije za vsa gospodinjstva v neki vasi);
(b) kazalnike vložkov in izložkov za vrednotenje količine, kakovosti in časa za zagotavljanja storitev, blaga ali del 
v okviru projekta (npr. nakup in namestitev 200 električnih drogov in 4 000 metrov kabla);
(c) izhodiščne in ciljne vrednosti (npr. povečati izhodiščno količino z obstoječih 500 drogov in 10 000 m kabla na 
ciljno vrednost 700 drogov in 14 000 m kabla);
(d) kazalnike rezultatov, s katerimi se merijo učinki izvajanja projekta in opiše doseganje cilja (npr. vseh 200 
gospodinjstev ima sedaj dostop do električne energije). Tudi tu se lahko določijo izhodiščne in ciljne vrednosti 
(npr. povečanje števila gospodinjstev z električno energijo s 150 na 200).
1 Vse opredelitve so povzete po Glosarju migracij Mednarodne organizacije za migracije, razen če ni izrecno navedeno drugače.
2 COM(2011) 743 final z dne 18. novembra 2011 z naslovom Globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti.
06 Glosar 
Sporazum o ponovnem sprejemu oseb : Sporazum o postopkih neke države za vračanje tujcev ali oseb brez 
državljanstva z neurejenim statusom v njihovo domovino ali tretjo državo, ki so jo prečkali na poti v državo, ki jih 
želi vrniti.
Upravljanje meja : Omogočanje dovoljenega pretoka poslovnežev, turistov, migrantov in beguncev ter zaznavanje 
in preprečevanje nedovoljenega vstopa tujcev v državo. Ukrepi za upravljanje meja vključujejo zahteve držav za 
pridobitev vizuma, kaznovanje prevoznikov, ki prevažajo nezakonite tujce na območje, in prestrezanje na morju.
Vrnitev : Vrnitev se v širšem pomenu besede nanaša na dejanje ali proces vračanja bodisi znotraj ozemeljskih meja 
države ali iz države gostiteljice v izvorno ali tranzitno državo, potem ko so bile izčrpane vse zakonite poti bivanja 
v državi članici EU, kar velja za begunce, prosilce za azil in usposobljene državljane.
07
 Povzetek
I
Cilj zunanje razsežnosti skupne migracijske politike EU je spodbujati uspešno obvladovanje migracijskih tokov 
v partnerstvu z izvornimi in tranzitnimi državami. To poročilo obravnava dva glavna instrumenta financiranja v 6 od 
11 držav južnega Sredozemlja in vzhodnega partnerstva, in sicer tematski program o migracijah in azilu ter evrop -
ski instrument sosedstva in partnerstva, ki sta bila uvedena za obdobje 2007–2013. Revizija ne zajema razvoja na 
področju migracij po letu 2014 niti odziva EU na sedanjo begunsko krizo.
II
Na porabo EU za zunanje migracije je vplivala široka paleta splošnih ciljev. Med revizijo ni bilo mogoče ugotoviti 
skupnega zneska odhodkov iz proračuna EU niti ni bilo jasno, ali so se odhodki namenjali za načrtovane geografske 
in tematske prioritete.
III
Na podlagi preučitve izbranih projektov ugotavljamo, da bi bilo uspešnost porabe EU za zunanje migracije (v okviru 
tematskega programa o migracijah in azilu ter evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva) v državah južnega 
Sredozemlja in vzhodnega partnerstva mogoče izboljšati. Pogosto je bilo težko izmeriti rezultate, dosežene s porab-  
ljenimi sredstvi EU, ker so cilji zajemali zelo široko tematsko in geografsko področje in ker ni bilo kvantitavnih in 
v rezultate usmerjenih kazalnikov. Težko je bilo oceniti prispevek migracij k razvoju, kar je ena od prioritet global -
nega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti. Sodeč po preučenih projektih je prispevek migrantov, ki se vrnejo 
v svoje matične države, omejen.
Povzetek 08
IV
Porabo EU za zunanje migracije je izvrševala široka paleta deležnikov. Potrebno je bilo usklajevanje med različnimi 
oddelki Komisije, zlasti med njenimi generalnimi direktorati, Evropsko službo za zunanje zadeve, delegacijami EU 
v tretjih državah in več agencijami EU, v partnerstvu z državami članicami, državami sosedstva in tretjimi drža -
vami. Za to zapleteno upravljanje je bilo potrebno več usklajevanja na vseh ravneh in boljša vključitev delegacij EU 
v zadeve na področju migracij.
V
Svoje poročilo zaključujemo s priporočilom Komisiji, naj pripravi jasne in merljive cilje, ki se bodo uresničevali 
s koherentnim sklopom instrumentov EU za financiranje, podprtih z uspešnim spremljanjem in vrednotenjem, ter 
z ustreznim informacijskim sistemom. Ureditev upravljanja mora biti enostavnejša in bolje usklajena.
09
 Uvod
01 
Politika EU na področju zunanjih migracij zajema široko paleto vprašanj, kot so 
mobilnost in zakonite migracije, nedovoljene migracije, migracije in razvoj ali 
mednarodna zaščita. Ta revizija temelji na delu, opravljenem do konca leta 2014, 
s katerim je bila preučena poraba EU za zunanje migracije v državah južnega 
Sredozemlja in vzhodnega partnerstva (glej tudi odstavke 21 do 26), in ni zaje-  
mala pomoči znotraj EU niti pomoči državam članicam EU. Prav tako ni nepo-  
sredno obravnavala ukrepov, namensko uvedenih za obravnavo zahtevkov za 
azil, niti podatkov o nedovoljenih migracijah. Pri reviziji sta bila preučena dva 
glavna instrumenta EU za financiranje in njuni odhodki v šestih državah3 južnega 
in vzhodnega sosedstva v obdobju 2007–2013. Poraba za zunanje migracije, ki 
jo je revidiralo Sodišče, ni bila povezana s porabo za sirsko begunsko krizo, zato 
poročilo ne vključuje dogodkov in ukrepanja EU v letu 2015 niti podatkov za to 
leto. Rezultate te revizije objavljamo zdaj, ker menimo, da so njene ugotovitve 
in priporočila v času, ko si EU v zvezi z zunanjo razsežnostjo migracijske poli -
tike prizadeva pripraviti ustrezne odzive na ravni politike in proračunski ravni, 
relevantna.
Politika EU na področju zunanjih migracij
Okvir politike
02 
Člen 67 Pogodbe zahteva, da EU oblikuje skupno politiko na področju azila, pri -
seljevanja in nadzora zunanjih meja, ki bo temeljila na solidarnosti med državami 
članicami. Evropski svet je določil ustrezne strateške smernice (člen 68), ki so bile 
opredeljene v stockholmskem programu (2009–2014), ki prinaša načrt za EU na 
območju svobode, varnosti in pravice4. Junija 2014 je Svet sprejel nove strateške 
smernice za obdobje 2014–2019.
03 
Glavni cilj skupne politike priseljevanja  (člen 79 Pogodbe)  je zagotoviti 
učinkovito upravljanje migracijskih tokov, pravično obravnavo državljanov tretjih 
držav, ki zakonito prebivajo v državah članicah, ter preprečevanje nedovoljenega 
priseljevanja in trgovine z ljudmi in okrepljene ukrepe za boj proti njima.3 Alžirija, Gruzija, Libija, 
Moldavija, Maroko in Ukrajina.
4 UL C 115, 4.5.2010, str. 1.
10 Uvod 
04 
EU posebno pozornost namenja tudi obvladovanju migracijskih tokov v sodelo -
vanju s tranzitnimi in izvornimi državami migrantov ter krepitvi povezave med 
migracijami in razvojem.
05 
Skupna migracijska politika EU ima torej notranjo in zunanjo razsežnost. To poro -
čilo obravnava zunanjo razsežnost, ki je opisana v naslednjem razdelku.
Globalni pristop k zunanjim migracijam
06 
Leta 2005 je Svet sprejel globalni pristop k vprašanju migracij v Afriki in Sredo-  
zemlju, ki se je leta 2011 razvil v globalni pristop k vprašanju migracij in mobilno -
sti5. Ta pristop, ki ga je sprejel Svet,6 a ni pravno zavezujoč, je krovni politični okvir 
EU za politični dialog in sodelovanje pri politiki na področju zunanjih migracij.
07 
V tem globalnem pristopu so določene štiri splošne tematske prioritete, ki so 
opredeljene kot enako pomembne:
(a) boljša organizacija zakonitih migracij in spodbujanje dobrega upravljanja 
mobilnosti;
(b) preprečevanje nedovoljenih migracij in boj proti njim ter odprava trgovine 
z ljudmi;
(c) čim večji učinek migracij in mobilnosti na razvoj;
(d) spodbujanje mednarodne zaščite in krepitev zunanje razsežnosti azilne 
politike.
08 
Spoštovanje človekovih pravic je horizontalna prioriteta tega okvira politike.5 COM(2011) 743 final; 
dokument Sveta št. 9417/12 
z dne 3. maja 2012 z naslovom 
Sklepi Sveta o globalnem 
pristopu k vprašanju migracij 
in mobilnosti.
6 Sprejeto s sklepi Sveta 
maja 2012 (dokument Sveta 
št. 9417/12) in znova 
poudarjeno aprila 2014 
(dokument Sveta št. 8443/14).
11 Uvod 
Prednostna obravnava držav sosedstva
09 
Čeprav ima globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti (sporočilo Komisije 
iz leta 2011) globalni obseg, prednostno obravnava države evropskega sosedstva 
(glej sliko 1 ), zlasti države južnega Sredozemlja (Alžirija, Egipt, Libija, Maroko in 
Tunizija) ter države vzhodnega partnerstva (Armenija, Azerbajdžan, Belorusija, 
Gruzija, Moldavija in Ukrajina)7. Cilj evropskega sosedstva je „prehod na trdna, 
tesna partnerstva, ki temeljijo na medsebojnem zaupanju in skupnih interesih 
ter vodijo v nadaljnje regionalno povezovanje“8. Države evropskega sosedstva so 
pomembne izvorne in tranzitne države za EU in so obenem tudi same namembne 
države.
Različni institucionalni in finančni instrumenti
10 
Globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti se izvaja s široko paleto instru -
mentov (za več podrobnosti glej okvir 1 ).Okvir 1Instrumenti za izvajanje globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti
 οPolitični instrumenti, kot so regionalni politični dialogi in partnerstva za mobilnost.
 οPravni instrumenti, kot so sporazumi o poenostavitvi vizumskih postopkov in sporazumi o ponovnem spre -
jemu s tretjimi državami (leta 2015 je obstajalo 17 tovrstnih sporazumov).
 οOperativna podpora, ki jo zagotavljajo agencije EU, kot je Frontex.
 οNiz finančnih prispevkov EU nacionalnim upravam tretjih držav in drugim deležnikom (kot so mednarod-  
ne organizacije). Ti vključujejo programe ali projekte, ki se financirajo iz različnih proračunskih virov, ter 
posebni tematski program, ki se osredotoča na krepitev zmogljivosti in sodelovanje na področju migracij 
in azila. Zajemajo večino tretjih držav, vključno z državami evropskega sosedstva.7 Globalni pristop k migracijam 
iz leta 2005 je kot glavno 
geografsko območje 
prednostno obravnaval Afriko 
(vključno s severno Afriko). Ta 
pristop je bil leta 2007 
razširjen, da bi zajel vzhodne 
ter jugovzhodne države 
(COM(2007) 247 final z dne 
16. maja 2007 z naslovom 
Uporaba globalnega pristopa 
k migracijam za vzhodne in 
jugovzhodne regije, ki mejijo 
na Evropsko unijo). Prednostna 
obravnava evropskega 
sosedstva je bila ponovno 
poudarjena v globalnem 
pristopu k vprašanju migracij 
in mobilnosti (COM(2011) 743 
final) in prvem poročilu 
o njegovem izvajanju 
(COM(2014) 96 final z dne 
21. februarja 2014 z naslovom 
Poročilo o izvajanju 
globalnega pristopa 
k vprašanju migracij in 
mobilnosti v obdobju 
2012–2013). Te prioritete so 
bile večkrat ponovljene 
v številnih sklepih Sveta.
8 COM(2011) 743 final, str. 8.
12 Uvod Slika 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Upravne meje: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Zemljevid: Eurostat – GISCO, 05/2015Evropsko sosedstvo
Legenda:
modra barva = Evropska unija,
zelena barva = države, ki so vključene v evropsko sosedsko politiko.
Vir: Eurostat.
13 Uvod 
11 
EU sodeluje v več regionalnih9 in dvostranskih dialogih o izvajanju globalnega 
pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti. V času revizije je sedem glavnih 
regionalnih dialogov zajemalo ključne regije južno in vzhodno od EU. Potekali so 
kot redna uradna srečanja in so bili namenjeni krepitvi instrumentov sodelova -
nja. Glavni dvostranski okvir za dialog z državami sosedstva na področju azilne 
in migracijske politike so partnerstva za mobilnost. Namenjena so obravnavi 
pomembnih vprašanj na področju migracij in mobilnosti v skupnem interesu, ki 
vključujejo kratko- in dolgoročno mobilnost, kadar je ustrezno. Sodelovanje je 
za države članice prostovoljno in pravno nezavezujoče. V okviru partnerstev za 
mobilnost se določijo prioritete in doseže dogovor o posebnih pobudah, države 
članice pa lahko prostovoljno sodelujejo z zagotavljanjem finančnih sredstev ali 
strokovnega znanja. V  Prilogi I  je pregled osmih partnerstev za mobilnost, podpi -
sanih od leta 2008, vključno s sodelujočimi državami članicami.
Različni viri porabe EU na področju zunanjih migracij
12 
V tem razdelku sta opisana dva glavna instrumenta porabe EU, ki podpirata poli -
tiko na področju zunanjih migracij, in drugi programi, ki so prispevali k tej politiki.
13 
Tematski program o migracijah in azilu  (TPMA) je bil edini program, ki je 
bil v obdobju 2007–2013 posebej namenjen obravnavanju izzivov na področju 
zunanje migracijske in azilne politike. Njegova pravna podlaga je člen 16 uredbe 
o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja10. Splošni cilj 
programa je bil podpreti tretje države pri zagotavljanju boljšega obvladovanja 
migracijskih tokov v vseh njihovih razsežnostih. Zato so v njegovem okviru pote -
kala prizadevanja za usmerjanje intervencij na vzhodne in južne migracijske poti 
ter povečanje krepitve zmogljivosti in spodbujanje pobud za sodelovanje na po -
dročju migracij in azila. Program ni bil namenjen neposredni obravnavi temeljnih 
vzrokov za migracije11,12.
14 
Za izvajanje programa je bil odgovoren Generalni direktorat za mednarodno 
sodelovanje in razvoj. Približno dve tretjini financiranih ukrepov sta bili izbrani 
z razpisi za zbiranje predlogov, preostala tretjina pa s ciljno usmerjenimi pobuda -
mi Komisije.9 Glavni regionalni procesi 
dialoga so bili budimpeštanski 
proces, praški proces, delovna 
skupina vzhodnega 
partnerstva za migracije in 
azil, partnerstva med Afriko in 
EU na področju migracij, 
mobilnosti in zaposlovanja, 
proces iz Rabata, dialog med 
državami AKP in EU 
o migracijah in razvoju ter 
strukturiran in celovit dialog 
o migracijah med EU in 
Skupnostjo latinskoameriških 
in karibskih držav.
10 Uredba (ES) št. 1905/2006 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 18. decembra 2006 
o vzpostavitvi instrumenta za 
financiranje razvojnega 
sodelovanja (UL L 378, 
27.12.2006, str. 41).
11 Dokument o večletni strategiji 
za tematski program 
Sodelovanje s tretjimi 
državami na področju migracij 
in azila za obdobje 2011–2013 
(http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011–2013-multi-annual_en ).
12 V obdobju 2014–2020 je 
tematski program o migracijah 
in azilu zamenjala migracijska 
komponenta programa 
Svetovne javne dobrine in 
izzivi.
14 Uvod 
15 
Evropski instrument sosedstva in partnerstva  (ENPI)13 se je začel izvajati 
leta 2007 kot orodje evropske sosedske politike14. Cilji niso bili opredeljeni v ured -
bi o evropskem instrumentu sosedstva in partnerstva, ampak v sporazumih med 
Komisijo in tretjimi državami. V okviru evropskega instrumenta sosedstva in par -
tnerstva so bili med drugim financirani ukrepi za podpiranje reform in krepitev 
zmogljivosti na področju pravosodja in notranjih zadev, vključno z migracijami in 
azilom (npr. integrirano upravljanje meja, ponovni sprejem ter boj proti trgovini 
z ljudmi in njeno preprečevanje), organiziranim kriminalom in terorizmom.
16 
K politiki na področju zunanjih migracij lahko prispeva tudi več drugih progra -
mov, kot so instrument za razvojno sodelovanje, evropski instrument za demo -
kracijo in človekove pravice ter instrument za stabilnost. Uporabljata se lahko 
tudi instrument za predpristopno pomoč in Evropski razvojni sklad, vendar ne za 
države sosedstva.
Ureditve za financiranje in upravljanje
17 
Po oceni Sodišča je skupna poraba na področju zunanjih migracij v obdobju 
2007–2013, za katero so bile sklenjene pogodbe, znašala približno 1,4 milijar -
de EUR (glej Prilogo II ). Toda finančni podatki so na voljo le za tematski program 
o migracijah in azilu, za katerega so plačila v tem obdobju znašala 304,3 milijo -
na EUR (glej odstavke 52 do 56).
18 
Poleg financiranja, ki ga je zagotovila Komisija, so v obdobju 2007–2013 ukrepe 
sofinancirale tudi države članice.
19 
Odgovornost za načrtovanje programov porabe EU v okviru politike na področju 
zunanjih migracij si delijo Evropska služba za zunanje delovanje in več generalnih 
direktoratov Komisije, za upravljanje sredstev EU v okviru politike na področju 
zunanjih migracij pa je odgovorna Komisija.13 Uredba (ES) št. 1638/2006 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 24. oktobra 2006 
o splošnih določbah 
o ustanovitvi Evropskega 
instrumenta sosedstva in 
partnerstva (UL L 310, 
9.11.2006, str. 1).
14 V obdobju 2014–2020 je bil 
evropski instrument sosedstva 
in partnerstva zamenjan 
z evropskim instrumentom 
sosedstva (ENI), ki ni sodil 
v obseg te revizije.
15 Uvod 
20 
Glede na široko paleto prej omenjenih instrumentov porabe EU je lahko v delo na 
tem področju vključenih več generalnih direktoratov Komisije: GD za mednaro -
dno sodelovanje in razvoj je odgovoren za instrument za razvojno sodelovanje, 
Evropski razvojni sklad, evropski instrument za demokracijo in človekove pravice 
ter evropski instrument sosedstva in partnerstva. Odgovornost za slednjega je 
leta 2015 prevzel GD za sosedstvo in širitvena pogajanja, ki je odgovoren tudi za 
instrument za predpristopno pomoč. GD za humanitarno pomoč in civilno zašči -
to (GD ECHO) upravlja humanitarno pomoč, vključno s humanitarno pomočjo za 
begunce. Samo pri tematskih programih, ki se financirajo v okviru instrumenta za 
razvojno sodelovanje (kot je tematski program o migracijah in azilu), je za njihovo 
načrtovanje in izvajanje pristojen izključno GD za mednarodno sodelovanje in 
razvoj. Projekte, ki so se izvajali v okviru neposrednega upravljanja, so upravljale 
neposredno Komisija v Bruslju ali delegacije EU. Države članice lahko v okviru 
nekaterih instrumentov sodelujejo in zagotovijo sofinanciranje (glej podrobnosti 
v Prilogi III ).
16
 Obseg revizije in revizijski 
pristop
21 
Preučili smo, ali so bili cilji porabe EU v okviru tematskega programa o migracijah 
in azilu ter evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva, ki sta bila uvedena 
za obdobje 2007–2013, na področju migracij jasni in ali je bila poraba v 6 od 11 
držav južnega Sredozemlja in vzhodnega partnerstva uspešna in dobro usklaje -
vana. Revizija ne zajema razvoja na področju migracij po letu 2014 niti odziva EU 
na sedanjo begunsko krizo. Pri naši reviziji smo zlasti preverili, ali je poraba na 
področju migracij:
(a) poskušala doseči jasen in koherenten sklop ciljev (ki ga je spremljal uspešen 
sistem spremljanja), ki je bil odziv na dobro opredeljene potrebe in prioritete 
v državah sosedstva;
(b) dosegla svoje cilje v državah sosedstva;
(c) ali so jo organi EU lin države članice dobro usklajevali.
22 
Revizija jasnosti ciljev porabe in sistemov spremljanja se je osredotočala na 
različne instrumente porabe, ki so se uporabljali v podporo politiki EU na podro -
čju zunanjih migracij (glej Prilogo III )15. Revizija uspešnosti in usklajevanja je bila 
osredotočena na projekte, financirane v okviru tematskega programa o migraci -
jah in azilu ter evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva.
23 
Revizija je zajela države vzhodnega in južnega sosedstva, točneje Alžirijo, Gruzijo, 
Libijo, Moldavijo, Maroko in Ukrajino.
24 
Revizija je temeljila na:
(a) pogovorih in zbiranju podatkov na Komisiji in v treh državah (Alžiriji, Gruziji 
in Maroku) za 12 projektov. Pri tem so bili opravljeni obiski pri delegacijah EU, 
pristojnih nacionalnih in lokalnih organih ter, kjer je bilo mogoče, končnih 
upravičencih. Opravljeni so bili tudi pogovori z drugimi deležniki, kot so pred -
stavniki držav članic (v Bruslju in na kraju samem), mednarodnih organizacij, 
civilne družbe in možganskih trustov;
(b) pregledu dokumentacije za 11 projektov, ki so se izvajali v Libiji, Moldaviji in 
Ukrajini;
(c) dokumentarnem pregledu politike in načrtovanja programov ter projektnih 
dokumentov, vprašalniku, posredovanem 11 upravam držav članic, ter pregle -
du s tem povezane literature in ustreznih vrednotenj.15 V državah južnega 
Sredozemlja in vzhodnega 
partnerstva se ne uporabljata 
niti Evropski razvojni sklad niti 
instrument za predpristopno 
pomoč.
17 Obseg revizije in revizijski pristop 
25 
Skupna pogodbena vrednost za 23 projektov, od katerih je bil eden slučajno po -
daljšanje drugega projekta iz vzorca, je znašala 89 milijonov EUR (glej Prilogo IV ), 
celotni pogodbeni znesek pa 742 milijonov EUR. Ti projekti so bili izbrani na pod -
lagi: (i) zneska odhodkov, (ii) uravnotežene pokritosti različnih tematskih prioritet 
globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti, (iii) lokacije, (iv) statusa 
projekta (zaključen ali še potekajoč), (v) tega, ali so se s pomočjo podpirala part-  
nerstva za mobilnost ali ne (glej Prilogo I ).
26 
Revizijo smo opravili ob upoštevanju novih predpisov glede porabe, sprejetih za 
obdobje 2014–2020. V okviru delne notranje reorganizacije po začetku mandata 
nove Komisije je bila evropska sosedska politika (ki vključuje vprašanja s pod -
ročja migracij) prenesena z Generalnega direktorata za razvoj in sodelovanje na 
Generalni direktorat za sosedstvo. Kadar je bilo ustrezno, so bile te spremembe 
upoštevane pri reviziji.
18
 Izboljšati je treba koherentnost ciljev, 
ugotavljanje potreb partnerskih držav in 
instrumente za spremljanje
Številni cilji politike niso vedno medsebojno povezani
27 
Sodišče je preučilo, ali je izvajanje dveh instrumentov porabe (tematskega 
programa o migracijah in azilu ter evropskega instrumenta sosedstva in partner -
stva), ki sta podpirala politiko EU na področju zunanjih migracij, potekalo z jasno 
opredeljenimi in koherentnimi cilji. Preučilo je tudi, ali so operativni cilji odražali 
dobro opredeljene potrebe tretjih držav in ali jih je spremljal sklop kazalnikov 
za merjenje rezultatov. Poleg tega je preverilo, ali so se razpoložljiva finančna 
sredstva dodeljevala za dobro opredeljene prioritete, da bi bil učinek intervencije 
kar največji.
28 
Splošni cilj tematskega programa o migracijah in azilu je bil podpreti tretje 
države pri zagotavljanju boljšega obvladovanja migracijskih tokov v vseh njiho -
vih razsežnostih. Razdeljen je bil v pet prioritet za ukrepanje16, ki so bile v doku -
mentih Komisije predstavljene kot programski cilji. Posebni cilji so bili določeni 
v tematskih strateških dokumentih.
29 
V samem evropskem instrumentu sosedstva in partnerstva (2007–2013), ki je 
delno zajemal migracije, cilji politike niso bili opredeljeni. Veljavna uredba se je 
sklicevala na določanje prednostnih ciljev v strateških dokumentih (ki jih sprejme 
Komisija) za posamezno državo ali regijo. Če se EU s posamezno državo ni dogo -
vorila o posebnih ciljih, je bilo treba upoštevati cilje politike EU (vendar ni točno 
določeno, katere).
30 
V okvir porabe EU na področju zunanjih migracij je vključenih še pet drugih 
instrumentov. Vsak od njih ima svoje lastne cilje in okvire intervencij, tako da ti 
instrumenti niso osredotočeni na določbe o migracijah ali takih določb ne vsebu -
jejo. Iz zakonodaje ni razvidno, kako so različni cilji medsebojno povezani ali kaj 
naj bi v zvezi z zunanjimi migracijami dosegli na ravni EU (glej Prilogo III ).
31 
Čeprav ti instrumenti porabe EU lahko obravnavajo razmere, povezane z vpraša -
njem migracij, in prispevajo k porabi na področju migracij, pravno in finančno ne 
zagotavljajo jasne strategije ali ureditev za spremljanje, s katerimi bi bilo mogoče 
opredeliti obseg njihovega prispevka.16 Člen 16(2) Uredbe (EU) 
št. 1905/2006: (i) pospeševanje 
povezav med migracijami in 
razvojem, (ii) spodbujanje 
dobro vodenih delovnih 
migracij, (iii) boj proti 
nedovoljenemu priseljevanju 
in lajšanje ponovnega 
sprejema priseljencev 
z neurejenim statusom, 
(iv) spodbujanje azila in 
mednarodne zaščite, tudi 
z regionalnimi programi 
zaščite, zlasti v okviru krepitve 
institucionalnih zmogljivosti in 
zaščite oseb brez državljanstva 
,ter (v) zaščita migrantov pred 
izkoriščanjem in izključenostjo 
ter boj proti trgovini z ljudmi.
19
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
Več pozornosti je treba posvetiti ugotavljanju potreb 
partnerskih držav
32 
Ugotovili smo, da je bila analiza potreb pravilno dokumentirana pri desetih 
projektih, pri devetih drugih pa dokumentacija za analizo potreb zaradi različnih 
vzrokov (npr. pri tretjini teh projektov predvsem zaradi težkih lokalnih razmer 
in politične nestabilnosti) ni bila popolna. Pri štirih projektih nismo mogli najti 
dokazne dokumentacije.
33 
Partnerstva za mobilnost17, ki jih podpišejo Komisija, države članice in partnerske 
države, zagotavljajo politični okvir za dialog o politikah na področju migracij, kar 
prispeva tudi k ugotavljanju potreb (glej tudi odstavek 36). Partnerstva za mobil -
nost, ki so bila podpisana z osmimi državami18 (glej Prilogo I ), lahko vključujejo 
tudi države članice: 24 se jih je vključilo v eno ali več od teh osmih partnerstev. 
Čeprav partnerstva za mobilnost niso pravno zavezujoča, je v procesu dialoga 
lažje opredeliti potrebe in jih celoviteje upoštevati. Moldavija, s katero je bilo 
sklenjeno eno od prvih partnerstev za mobilnost, si je na primer prizadevala za 
preusmeritev težišča izvajanja svojega partnerstva za mobilnost, da bi zagotovila 
boljše ravnovesje med vsemi štirimi tematskimi prioritetami globalnega pristo -
pa k vprašanju migracij in mobilnosti. Komisija redno opominja države članice, 
naj uravnovešeno izvajajo partnerstva in pri tem dajejo več poudarka ukrepom 
v zvezi z zakonito migracijo, človekovimi pravicami in zaščito beguncev.
34 
Delegacije EU v partnerskih državah imajo ključno vlogo pri ugotavljanju in opre -
deljevanju potreb. Sodišče je ugotovilo, da v delegacijah EU ni bilo uslužbencev, 
ki bi bili specializirani za migracije, ampak so migracije upravljali uslužbenci, za -
dolženi za porabo EU, z različnim poznavanjem migracij ter strokovnim znanjem 
o njih. Generalni direktorat za migracije in notranje zadeve je v delegacije napotil 
več strokovnjakov, da bi se ukvarjali s celim nizom politik na področju notranjih 
zadev, vendar v času revizije noben ni bil napoten v eno od držav sosedstva ali 
v neko od partnerskih držav partnerstva za mobilnost.
35 
Boljše razumevanje vprašanj na področju migracij lahko pomeni boljši odziv na 
potrebe tretjih držav. GD za mednarodno sodelovanje in razvoj je pripravil vrsto 
orodij za usposabljanje in delavnic o številnih relevantnih temah.17 Partnerstva določajo sklop 
političnih ciljev in niz pobud, 
zasnovanih za zagotavljanje 
čim uspešnejšega upravljanja 
gibanja ljudi.
18 Armenija, Azerbajdžan, 
Zelenortski otoki, Gruzija, 
Jordanija, Moldavija, Maroko 
in Tunizija.
20
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
36 
Opredelitev potreb v partnerski državi je odvisna tudi od tega, kakšno prednost 
ta država namenja upravljanju migracij in koliko si zanj prizadeva. Toda za števil -
ne države sosedstva, zlasti na jugu, to ni bilo prioriteta. Nepripravljenost na tvor -
no sodelovanje z EU na tem področju je ovira za opredelitev potreb, predvsem 
ker partnerske države menijo, da so bili nekateri ukrepi načrtovani predvsem 
zaradi koristi EU. Primer je neuspeh pri pridobitvi severnoafriških držav za pristop 
k mreži varovanja meja Seahorse Mediterraneo .
37 
Podobno so tudi za projekt interaktivnega zemljevida poti in tokov nedovoljenih 
migracij v Afriki, na Bližnjem Vzhodu in v Sredozemlju (I-MAP) (0,7 milijona EUR), 
ki naj bi podpiral procese dialoga o migracijah ter olajšal izmenjavo informacij, 
nekatere partnerske države izrazile kritiko, da prinaša več koristi EU in njenim 
državam članicam kot tretjim državam. V skladu s podatki, ki so bili na voljo 
julija 2014, so samo 6 % od skupno 668 uporabnikov sistema predstavljale države 
sosedstva, glavne uporabnice pa so bile države članice EU (50 %) ter Komisija in 
agencije EU (30 %).
Izboljšati je treba instrumente za spremljanje in 
ocenjevanje
38 
Relevantni, koherentni in pravočasni kazalniki so bistveno orodje za vodenje in 
ocenjevanje politike ter z njo povezanih instrumentov. Sodišče je ugotovilo, da so 
natančni in sistematični kazalniki, usmerjeni v posamezno raven intervencij, redki 
in da kazalniki na različnih ravneh politike (strateški okvir, proračun in poročila 
o dejavnostih Komisije, tj. operativni okvir za vsako finančno intervencijo) niso 
medsebojno usklajeni (glej sliko 2 ).
21
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanjeSlika 2Povezave med cilji in kazalniki v dokumentih o politiki in izvedbenih dokumentih za 
tematski program o migracijah in azilu
Pravna podlaga Okvir politike
Strategija
Izvajanje
Strategija
 Načrtovanjex
x
xxxx
√
Legenda za doslednost in koherentnost kazalnikov
x
√Globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti (GAMM) – 2011
Štirje stebri
Ni kazalnikov, ožjih ciljev ali pričakovanih rezultatovUredba o DCI 
(TPMA – 2006)
5 področij dejavnosti
Ni kazalnikov, ožjih 
ciljev ali pričakovanih 
rezultatov Smernice 
za izvajanje
Excelova tabela
5 področij dejavnosti
Kazalniki, delni 
rezultatiProjekti
Cilji, kazalniki, 
rezultati
GD za mednarodno 
sodelovanje in razvoj
Letno poročilo
o dejavnostih
Leto Y+1
Štirje posebni cilji
Kazalniki, ožji cilji, rezultatiGD za mednarodno 
sodelovanje in razvoj
Letni načrt upravljanja
Leto Y
Štirje posebni cilji
Kazalniki, ožji cilji, 
pričakovani rezultatiOsnutek proračuna
Izjava o dejavnostih
Leto Y–1
Štirje posebni cilji
Kazalniki, ožji cilji, 
pričakovani rezultatiOdgovornost/
poročanjeStrateški
dokumenti TPMA
2007–2010
2011–2013
5 področij dejavnosti
Pričakovani rezultati, 
kazalniki, ni izhodiščnih 
vrednosti ali ožjih ciljevSmernice za javne 
razpise
Cilji, prioritete,
ni kazalnikov
2007–2008: 5 sklopov 
(geografskih)
2009–2010: 6 sklopov 
(5 geografskih + 
partnerstva za 
mobilnost)
2011–2012: 4 sklopi 
(3 geografski +
1 globalen)
Pričakovana doslednost in koherentnost
Ni doslednosti in koherentnostiUgotovljena doslednost in koherentnost
22
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
39 
Na strateški ravni  so bile ureditve za spremljanje globalnega pristopa k vpra -
šanju migracij in mobilnosti opredeljene zelo splošno. V skladu z načrtom naj 
bi se izvajanje programa vodilo z uporabo metode primerjalnega vrednotenja, 
ki ugotavlja spremembe v času. Ta zelo ohlapna opredelitev ni bila pojasnjena, 
zanjo pa tudi niso bili opredeljeni kazalniki, referenčne vrednosti ali ožji cilji za 
vrednotenje doseganja ciljev, ki so bili že sami zelo splošni. Na podlagi javnega 
posvetovanja, opravljenega leta 2011, v katerem je bilo 86 % anketirancev za 
uvedbo kazalnikov upravljanja, je Komisija v soglasju z večino držav članic skle -
nila, da bi morali biti ožji cilji politike in kazalniki prilagodljivi ter bolj kvalitativni 
kot kvantitativni.
40 
Splošni cilj tematskega programa o migracijah in azilu je bil razdeljen v pet 
prioritet za intervencije (glej odstavek 28). Posebne cilje, pričakovane rezultate in 
kazalnike uspešnosti je bilo treba opredeliti v tematskem strateškem dokumentu.
41 
Sledila sta strateška dokumenta za dve obdobji, od katerih je prvo trajalo štiri 
(2007–2010), drugo pa tri leta (2011–2013). Za obdobje 2011–2013 je bilo opre -
deljenih 26 pričakovanih rezultatov in 37 kazalnikov. Niso pa bile opredeljene 
nobene referenčne vrednosti niti kvantificirani ožji cilji.
42 
Slabosti v procesu spremljanja in odgovornosti kaže prvo področje dejavnosti 
programa  (ki je predstavljeno kot cilj v strateškem dokumentu), katerega glavni 
cilj je bila krepitev povezav med migracijami in razvojem . Ta cilj naj bi se v ob -
dobju 2011–2013 spremljal z devetimi kazalniki (glej okvir 2 ).
23
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
43 
Vendar s temi kazalniki ni bilo mogoče spremljati in vrednotiti načina izvajanja 
tega cilja programa. Večina kazalnikov je bilo kompleksnih, nekateri so vsebo -
vali več parametrov (npr. preglednost, zanesljivost in strošek storitev za prenos 
finančnih sredstev), v najboljšem primeru pa so se nanašali na izložke namesto 
na rezultate. Viri, opredelitve in metode zbiranja podatkov niso bili določeni. Ne -
katere pojme, npr. strokovnjaki (za analizo podatkov ali upravljanje migracijskih 
tokov) in finančna pismenost migrantskih gospodinjstev, si je bilo včasih težko 
razlagati.
44 
Enaka zmeda se je pojavljala pri programskih kazalnikih, navedenih v  proraču -
nih, načrtih upravljanja GD za mednarodno sodelovanje in razvoj ter letnih 
poročilih o dejavnostih . Za spremljanje izvajanja programov bi morali ti doku -
menti zajemati tudi kazalnike za ocenjevanje uspešnosti intervencij EU v zvezi 
z uporabo virov in doseženimi rezultati. Dokumenti so temeljili na štirih ciljih19, 
kazalniki, ožji cilji in rezultati pa so bili iz leta v leto drugačni. Okvir 2Kazalniki, povezani s ciljem krepitve povezav med migracijami in razvojem
 οŠtevilo projektov, v katere so vključene diaspore v EU in ki so namenjeni razvoju izvornih držav.
 οŠtevilo produktivnih ali razvojnih dejavnosti, pri katerih so sodelovale skupnosti migrantov, migrantov 
povratnikov in izseljencev.
 οPreglednost, zanesljivost in strošek storitev prenosa nakazil.
 οRaven finančne pismenosti migrantskih gospodinjstev.
 οŠtevilo strokovnjakov iz tretjih držav za upravljanje migracijskih tokov.
 οŠtevilo pripravljenih ali sprejetih zakonodajnih aktov o migracijskih vprašanjih v tretjih državah.
 οOkviri za dialog o migracijah med tretjimi državami ter med tretjimi državami in Evropsko unijo ter sodelo -
vanje pri tem vprašanju.
 οŠtevilo dejavnosti ali kampanj za ozaveščanje.
 οŠtevilo strokovnjakov iz tretjih držav za področje zbiranja in analize podatkov o migracijah.
19 Posebni cilji so zajemali 
migracije in razvoj, zakonite in 
delovne migracije, omejevanje 
nedovoljenih migracij ter 
spodbujanje azila in 
mednarodne zaščite. Zaščita 
pravic migrantov in ukrepi za 
obravnavo trgovine z ljudmi 
niso bili zajeti v okvir 
posebnega cilja. Letni načrt 
upravljanja in letno poročilo 
o dejavnostih sta leta 2011 (ne 
pa tudi kasneje) vključevala 
peti posebni cilj, ki se je 
nanašal na vključevanje 
migracij v politični dialog 
s tretjimi državami.
24
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
45 
Poleg tega je bilo med temi kazalniki in kazalniki v strateškem okviru temat -
skega programa o migracijah in azilu bolj malo skladnosti. Tako je bilo devet 
kazalnikov za prvi cilj strateškega okvira (krepitev povezav med migracijami in 
razvojem) zmanjšanih na dva v proračunu za leto 2011, samo enega v proračunu 
za leto 2012 ter dva v proračunu za leto 2013. Nobeden od teh kazalnikov ni bil 
vključen v vseh treh letih. Kazalniki, izbrani za poročila o dejavnostih Komisije 
(trije leta 2011, štirje leta 2012 in trije leta 2013), niso bili vedno uporabljeni v pro -
računu in so se z njim le delno ujemali.
46 
Primeri v  okviru 3  prikazujejo neskladje kazalnikov za prvi cilj programa ter njiho -
vo nagnjenost k spremembam. Okvir 3Krepitev povezav med migracijami in razvojem: nedosledni in nestabilni kazalniki
 οV letnem poročilu o dejavnostih GD za mednarodno sodelovanje za razvoj za leto 2011 kazalnik števila 
lokalnih podjetij, ki jih podpirajo programi, ki jih financira EU, v okviru posebnega cilja 1 (krepitev povezav 
med migracijami in razvojem) ne ustreza kazalnikom v strateškem okviru tematskega programa o migraci -
jah in azilu. Kazalnik ni bil uporabljen v letnih poročilih o dejavnostih za leti 2012 in 2013.
 οV proračunu za leto 2012 je bil edini kazalnik za ta cilj število lokalnih podjetij, ki so prejemala pomoč. V let-  
nem poročilu o dejavnostih za isto leto so bili za ta cilj navedeni štirje kazalniki: strošek prenosa sredstev 
v izvorno državo za delavce migrante, obseg sodelovanja organizacij diaspore pri razvoju projektov na po -
dročju migracij, število tretjih držav, ki jim je bila zagotovljena pomoč pri zasnovi in izvajanju migracijske 
strategije in/ali vključevanju migracijskih vprašanj v razvojne strategije, ter geografska pokritost migracij -
skih profilov.
25
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
47 
Doslednost kazalnikov, izbranih za druge cilje programa, ni bila bistveno bolj -
ša. Cilj spodbujanja zakonitih, z delom povezanih migracij je bil v proračunih in 
letnih poročilih o dejavnostih za leta 2010–2013 zajet z dosledno uporabljenim 
kazalnikom „število sporazumov o prenosu znanja in spretnosti ter shemah 
krožnih migracij“. Toda v strateškem okviru tematskega programa o migracijah 
in azilu je bil ta kazalnik opredeljen kot „stopnja vračanja migrantov, vključenih 
v krožne sheme“.
48 
In končno, kot je bilo že omenjeno, v strateških dokumentih tematskega pro -
grama o migracijah in azilu niso bili navedeni nobeni ožji cilji. Določeni so bili 
v proračunih (poglavje 19 02 leta 2013), vendar so bili pogosto zelo specifični za 
posamezne države ali regije ali pa se niso posodabljali. Kvantitativne informacije 
za te ožje cilje so bile torej pomanjkljive ali pa jih ni bilo, kazalniki pa so bili nere -
levantni, kadar naj bi kvantificirali pojav in spremljali njegov napredek. Na primer, 
prikazani rezultati za kazalnik števila ugotovljenih priseljencev z neurejenim 
statusom, ki so bili ponovno sprejeti v tretje države, so bili v letih 2009 in 2010 
enaki, v proračunih za leto 2012 in 2013 pa je bila zanj izbrana ista ciljna vrednost. 
Komisija je za obdobje 2014–2020 določila nov sklop kazalnikov. Čeprav je opaziti 
nekatere izboljšave, je na primer ena od še vedno prisotnih slabosti neobstoj 
izhodiščnih in ciljnih vrednosti.
49 
Tudi v zvezi s samimi projekti je Sodišče pri kazalnikih, opredeljenih v strateških 
in proračunskih dokumentih, ugotovilo enake pomanjkljivosti in neskladnosti. 
GD za mednarodno sodelovanje in razvoj si prizadeva, da bi dosežene rezulta -
te spremljal s kazalniki, razvitimi za Excelovo tabelo (glej odstavek 54). Vendar 
obstajajo neskladja med kazalniki, opredeljenimi na ravni projektov, in kazalniki 
v Excelovi tabeli, letnih poročilih o dejavnostih ali strateškem okviru tematskega 
programa o migracijah in azilu. Poleg tega so predstavljeni rezultati pogosto 
nepopolni. Pri 18 revidiranih projektih (od 23 v vzorcu), ki so bili vključeni v Exce -
lovo tabelo, so bili rezultati v celoti vključeni v treh primerih in delno v osmih, 
v preostalih sedmih pa sploh niso bili prikazani. Ti dejavniki spodkopavajo zane -
sljivost Excelove tabele in njeno uspešnost pri merjenju rezultatov in doseženega 
napredka.
26
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
50 
Sodišče je ugotovilo, da so podatke o rezultatih tematskega programa o migra -
cijah in azilu, navedene v letnih poročilih o dejavnostih, uslužbenci Komisije, 
zadolženi za projekt, zbirali na podlagi ad hoc  zahtev in ne kot del stalnega in 
sistematičnega procesa zbiranja informacij. Obstoječe ureditve niso dale sistema -
tičnega pregleda ukrepov, ki bi temeljil na nizu stabilnih in doslednih kazalnikov 
(v primeru tematskega programa o migracijah in azilu). Poleg tega ni bilo matrike 
za korelacijo ciljev in kazalnikov na vseh ravneh med projekti in letnim poročilom 
o dejavnostih. Pri sredstvih, porabljenih za politiko na področju zunanjih migracij, 
je šlo povečini za sredstva iz drugih instrumentov porabe EU in ne iz tematskega 
programa o migracijah in azilu. Vendar je letno poročilo o dejavnostih (GD za 
mednarodno sodelovanje in razvoj) v zvezi z migracijami zajemalo le izvajanje 
proračunskega poglavja, namenjenega tematskemu programu o migracijah in 
azilu, in ni vsebovalo informacij o poglavjih, ki zajemajo druge instrumente pora -
be. Drugi dokumenti, ki bi prikazovali konsolidirane rezultate za vse instrumente 
porabe, niso obstajali.
51 
Izvajanje politike EU na področju zunanjih migracij je v različnem obsegu zajeto 
tudi v številnih drugih poročilih20, v katerih so informacije o napredku, doseže -
nem na področjih različnih politik, ki pa se ne osredotočajo posebej na pregled 
rezultatov, doseženih s sredstvi EU na tem področju.
Geografske in tematske prioritete je bilo težko 
preveriti
52 
V globalnem pristopu k vprašanju migracij in mobilnosti so kot geografska priori -
teta opredeljene države evropskega sosedstva. V okviru instrumenta za razvojno 
sodelovanje je bilo 465 milijonov EUR (od skupno 5,6 milijarde EUR za obdobje 
2007–2013) namenjenih tematskim programom (vključno s tematskim progra -
mom o migracijah in azilu) v evropskem sosedstvu21.20 Na primer v poročilu 
o izvajanju globalnega 
pristopa k vprašanju migracij 
in mobilnosti, letnih poročilih 
o napredku držav v okviru 
evropske sosedske politike, 
poročilih EU o usklajenosti 
politik za razvoj, poročilih 
projektne skupine za 
Sredozemlje, poročilih 
o napredku v okviru akcijskega 
načrta za liberalizacijo 
vizumskega režima, letnih 
poročilih o priseljevanju in 
azilu (vključno z delovnimi 
dokumenti služb), 
vrednotenjih sporazumov EU 
o ponovnem sprejemu, 
poročilu Evropske migracijske 
mreže o opisni analizi učinkov 
stockholmskega programa 
2010–2013 z naslovom 
A Descriptive Analysis of the 
Impacts of the Stockholm 
Programme 2010–2013 , 
strateškem pregledu misije 
EUBAM Libija in polletnih 
posodobitvah v zvezi 
z ukrepanjem EU v zvezi 
z migracijskimi pritiski za 
Strateški odbor za 
priseljevanje, meje in azil pri 
Svetu.
21 Člen 38(4) Uredbe (ES) 
št. 1905/2006.
27
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
53 
Pri reviziji je bilo težko oceniti, ali je bila poraba skladna s temi prioritetami, saj 
ni bilo mogoče ugotoviti skupnega zneska sredstev iz proračuna EU, porablje -
nih za financiranje ukrepov na področju zunanjih migracij v državah sosedstva. 
V Prilogi II  so povzeti pogodbeni zneski za porabo na področju migracij v ob -
dobju 2007–2013, ki skupaj znašajo približno 1,4 milijarde EUR. Ti podatki, ki sta 
jih zagotovila GD za mednarodno sodelovanje in razvoj ter GD za sosedstvo in 
širitvena pogajanja, ne vsebujejo podrobnosti o dejanskih izplačilih.
54 
Sodišče je te podatke analiziralo na podlagi Excelove tabele22 GD za mednarodno 
sodelovanje in razvoj, v kateri so konsolidirani vsi odhodki na tem področju. V tej 
tabeli so zajeti vsi odhodki, ki so nastali od leta 2001. Za obdobje 2007–2013 so 
evidentirani zneski iz sedmih instrumentov porabe EU23. Vendar so bili podatki 
nepopolni, saj se podatki za posamezna področja porabe, razen za tematski pro -
gram o migracijah in azilu, od leta 2012 niso redno posodabljali. Pet pogodb (v 
skupni vrednosti 22,8 milijona EUR) od 23 iz revidiranega vzorca ni bilo vključenih 
v Excelovo tabelo.
55 
Podatki v Excelovi tabeli so vzeti iz finančnega informacijskega sistema CRIS 
(skupni informacijski sistem Relex), ki ga je Komisija uvedla leta 2002, da bi olajša -
la upravljanje zunanjih ukrepov. CRIS je glavni referenčni informacijski sistem za 
upravljanje in dokumentiranje zunanjih ukrepov. Sodišče je v svojem posebnem 
poročilu o sistemu CRIS24 iz leta 2012 ugotovilo nekatere slabosti sistema, ki so 
nastale zlasti zato, ker podatkovne kode sistema niso bile ustrezno opredeljene. 
Zato je konsolidacija podatkov v sistemu CRIS postala zelo zapletena in dovzetna 
za napake, tako da je iz sistema nemogoče z lahkoto dobiti združene podatke 
o zunanji pomoči po državah upravičenkah, instrumentu porabe EU ali politiki.22 Ta Excelova tabela ni bila 
namenjena poročanju 
o projektnih odhodkih 
v realnem času.
23 Tematski program 
o migracijah in azilu, 
instrument razvojnega 
sodelovanja (brez tematskega 
programa o migracijah in 
azilu), Evropski razvojni sklad, 
evropski instrument sosedstva 
in partnerstva, evropski 
instrument za demokracijo in 
človekove pravice, instrument 
za stabilnost in instrument za 
predpristopno pomoč.
24 Posebno poročilo št. 5/2012 – 
Skupni informacijski sistem 
RELEX (CRIS) ( http://eca.
europa.eu ).
28
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
56 
Komisija za razvrščanje pogodb po sektorju dejavnosti uporablja kode, ki jih je 
opredelil OECD25. Vendar na področju javne razvojne pomoči ne obstajajo po -
sebne kode za migracije. Zato je dodeljevanje kod posameznim pogodbam stvar 
presoje upravljavcev programov, ki izbirajo med obstoječimi kodami. Uporablje -
ne kode tako morda ne ustrezajo posameznim sektorjem. To je veljalo za določe -
no število pogodb, ki jih je revidiralo Sodišče (glej okvir 4 ). Ta način obdelave je 
onemogočal kakršno koli relevantno analizo geografsko ali tematsko razčlenjenih 
odhodkov in ni dopuščal celovitega pregleda ravni porabe. Okvir 4Primeri neustreznega dodeljevanja kod za porabo na področju zunanjih migracij
Nabavi 54 vozil s štirikolesnim pogonom za ukrajinsko obmejno policijo je bila dodeljena koda 15110 (javni 
sektor in politika upravnega poslovodenja), lahko pa bi ji bila dodeljena tudi koda 15130 (podpora instituci -
jam za podpiranje reforme varnostnih sistemov). Projektu z naslovom Podpiranje ustvarjanja dejavnosti in 
zaposlovanja v Magrebu – migracija v podporo lokalnemu razvoju je bila dodeljena koda 15150 (demokratična 
udeležba in družba) in ne koda 13010 (zaposlovanje in politika upravnega poslovodenja). Nobena od teh dveh 
kod ni primerna za projekte na področju migracij in jih ne opredeljuje kot take.
Za projekte na področju migracij, ki ne izpolnjujejo meril OECD, po katerih bi se uvrstili med javne projekte 
razvojne pomoči, ne obstaja nobena koda, na kar je Parlament26 opozoril leta 2011. Kljub temu jim je Komisija 
včasih po pomoti dodelila kode, kot je bilo pri projektih Saharamed  in Seahorse Mediterraneo27, ki vključujeta 
nekaj pomembnih dejavnosti, ki ne izpolnjujejo meril OECD.
26 Resolucija Evropskega parlamenta z dne 8. junija 2011 o Uredbi (ES) št. 1905/2006 o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega 
sodelovanja: pridobljene izkušnje in obeti za prihodnost.
27 To je bilo ugotovljeno v okviru vmesnega pregleda tematskega programa o migracijah in azilu leta 2010, v katerem so bili preučeni Seahorse 
Atlantic  in drugi projekti ter je bilo ugotovljeno, da več projektom tematskega programa o migracijah in azilu niso bile dodeljene kode.25 Organizacija za gospodarsko 
sodelovanje in razvoj – Odbor 
za razvojno pomoč.
29
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
57 
Preučili smo, koliko sredstev tematskega programa o migracijah in azilu je bilo 
porabljenih za evropsko sosedstvo, ki je bilo prva prioriteta globalnega pristo -
pa k vprašanju migracij in mobilnosti (glej odstavek 9). Geografska porazdelitev 
odhodkov je prikazana na sliki 3  spodaj. Vendar je to samo ocena, saj nekatere 
pogodbe zajemajo več kot eno državo ali regijo (npr. globalni ukrepi lahko veljajo 
tudi za države sosedstva). Analiza kaže, da je bila približno polovica sredstev na -
menjenih drugim območjem, kljub temu da je bil znaten del pogodb sklenjenih 
za države sosedstva. V obdobju 2007–2013 je bilo 42 % (oziroma 59 %, če se upo -
števajo tudi globalni ukrepi) skupnih pogodbenih zneskov dodeljenih za vzhod -
no in južno sosedstvo, ki ga ni mogoče upravičeno opredeliti kot geografsko zelo 
prednostnega. To bi lahko celo imeli za nezadostno koncentracijo razpoložljivih 
sredstev za spopadanje z vse večjo nestabilnostjo na področju migracij. Slika 3Skupna geografska porazdelitev pogodb v okviru tematskega programa 
o migracijah in azilu v obdobju 2007–2013
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki jih je zagotovila Komisija.Vzhodno in južno sosedstvo Globalni ukrepi vključno z ukrepi v sosedstvu Preostanek sveta brez sosedstva100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013v milijonih400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
58 
Težko je tudi kvantificirati porazdelitev sredstev med različnimi tematskimi 
področji, saj nekateri ukrepi spadajo pod več tem. Skupni odhodki za tematski 
program o migracijah in azilu za obdobje 2007–2013 so prikazani na sliki 4 .Slika 4Skupna tematska porazdelitev pogodb v okviru tematskega programa o migracijah 
in azilu v obdobju 2007–2013
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki jih je zagotovila Komisija.v milijonih400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Preprečevanje in odkrivanje nedovoljenih migracij Spodbujanje zakonitih in delovnih migracijAzil in mednarodna zaščita Krepitev povezav med migracijami in razvojemPravice migrantov in boj proti tihotapljenju ljudi Večtematski19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
59 
Podobna analiza pogodb, podpisanih v okviru evropskega instrumenta sosedstva 
za obdobje 2008–2013, je dala rezultate na sliki 5 .Slika 5Skupna tematska porazdelitev pogodb v okviru evropskega instrumenta sosedstva 
in partnerstva v obdobju 2008–2013
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki jih je zagotovila Komisija.Preprečevanje in odkrivanje nedovoljenih migracij
Azil in mednarodna zaščita
Pravice migrantov in boj proti tihotapljenju ljudiSpodbujanje zakonitih in delovnih migracij
Krepitev povezav med migracijami in razvojem
Večtematski2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0v milijonih
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
60 
Ti tabeli skupaj kažeta, da sta dva glavna instrumenta porabe EU na področju zu -
nanjih migracij, tj. tematski program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva, večino svojih dejavnosti osredotočala na preprečevanje 
ali odkrivanje nedovoljenega priseljevanja (vključno z nadzorom meja). Ta prevla -
da varnosti in nadzora meja v evropski porabi na področju migracij postavlja na 
stranski tir druge cilje, poudarjene v globalnem pristopu, kot sta razvoj povezave 
med migracijami in razvojem ter poudarek organizacije uspešnega upravljanja 
migracij v partnerstvu s tretjimi državami, ki bi odražalo gospodarske potrebe 
držav gostiteljic, razvojne potrebe izvornih držav in pravice migrantov.
Porazdeljenost intervencij po obširnem geografskem 
območju
61 
Poraba EU na področju zunanjih migracij je zajela širok nabor ciljev, instrumentov 
in geografskih območij. To bi lahko omejilo njeno uspešnost.
62 
Viri, namenjeni za pomoč tretjim državam, so bili veliko premajhni glede na 
potrebo po njihovem hitrem povečanju zaradi velikega povečanja nedovoljenega 
priseljevanja na sredozemskem območju, zlasti od leta 2013. V mnogih državah 
so projekti spadali v serijo tematskih prioritet, zaradi česar v nobeni državi ni bila 
skoncentrirana kritična masa finančnih virov. Tematski program o migracijah in 
azilu je tako zajemal veliko geografsko območje ter širok nabor intervencij, kate -
rih narava in obseg sta se močno razlikovala. Področje ukrepanja tematskega pro -
grama o migracijah in azilu in velikopoteznost njegovih ciljev nista bila skladna 
z omejenostjo razpoložljivih sredstev, zato so bili projekti preveč razpršeni, da bi 
dosegli kritično maso, ki je potrebna za bistvene rezultate v posameznih državah. 
To je omejilo sposobnost EU, da bi zagotovila dejanski spodbujevalni učinek svo -
jih intervencij v tretjih državah ali razvila uspešno sodelovanje s tretjimi državami 
na področju migracij. Kadar so sredstva skromna, jih je treba dodeljevati za prio -
ritete, pri katerih je možnost za doseganje dodane vrednosti največja.
33
Izboljšati je treba koherentnost ciljev, ugotavljanje potreb 
partnerskih držav in instrumente za spremljanje
63 
Enako je bilo ugotovljeno v strateškem dokumentu tematskega programa o mi -
gracijah in azilu za obdobje 2011–2013, v katerem je bilo navedeno, da zaradi 
velikega geografskega območja uporabe in širokega nabora ciljev ter omeje -
nosti razpoložljivih sredstev prihaja do tega, da se ne doseže kritična masa, kar 
bistveno zmanjšuje učinek programa v zadevnih državah in EU preprečuje, da 
bi tovrstno financiranje uporabila kot dejansko spodbudo v okviru sodelovanja 
s tretjimi državami ter uspešno pritegnila vlade teh držav k sodelovanju na tem 
področju.
64 
To je razvidno tudi iz projekta, ki ga je revidiralo Sodišče, in sicer skupne pobude 
EU in ZN za migracije za razvoj. Cilj pobude je bil okrepiti pozitivni učinek mi -
gracij in razvoja s podpiranjem in pritegovanjem malih akterjev ter razširjanjem 
globalnih najboljših praks. Čeprav se zavedamo, da je bil to pilotni program, smo 
prišli do podobnih zaključkov, kot jih je prikazala Komisija v svojem ovredno -
tenju te pobude, v katerem je kritizirala njeno pomanjkanje tematske in geo -
grafske osredotočenosti. Zaradi zahteve po globalnem programu in dodelitve 
50 % sredstev državam, ki spadajo v okvir evropskega instrumenta sosedstva in 
partnerstva (države evropskega sosedstva), 50 % pa državam, ki spadajo v okvir 
instrumenta razvojnega sodelovanja, v nobeni od držav ali regij ni bila dosežena 
kritična masa projektov.
65 
Glede na majhna sredstva, ki so na voljo za spopadanje z vse večjimi izzivi migra -
cij, ukrepanju EU zaradi pomanjkanja jasno začrtanih in kvantificiranih prioritet 
grozi prekomerna razpršenost.
34
 Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
66 
Sodišče je preučilo uspešnost porabe EU in natančneje to, ali so bili projekti dob -
ro zasnovani, ali so se merili rezultati, ali je izvajanje potekalo v okviru predvide -
nih rokov in ali so bili doseženi načrtovani rezultati. Pri tem je Sodišče analiziralo 
izbrane projekte in vso razpoložljivo dokumentacijo v zvezi s spremljanjem in 
vrednotenjem. Čeprav je ugotovilo številne slabosti, je našlo tudi nekaj dobrih 
praks.
Zaradi pomanjkljivosti pri operativnih ciljih in 
kazalnikih rezultatov je bilo težko oceniti uspešnost 
projektov
67 
Da bi izmerili rezultate projekta, kvantificirali dosežen napredek in ugotovili, 
koliko so rezultati skladni s prvotnimi cilji, je treba določiti operativne cilje ter 
opredeliti izložke in izide na podlagi izhodiščnih in ciljnih vrednosti (glej glosar ).
68 
Sodišče je ugotovilo, da so bili cilji projektov pogosto zastavljeni splošno, zara -
di česar je bilo zlasti težko oceniti rezultate v primerjavi z določenimi cilji (glej 
okvir 5 ). Kazalniki rezultatov pogosto niso odražali doseganja ciljev in so bili 
v resnici kazalniki izložkov. Le redki revidirani projekti so imeli kazalnike, ki bi 
zajemali bistvene izhodiščne ali ciljne vrednosti za merjenje napredka, ki je bil 
rezultat izvajanja projekta.
35
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabostiOkvir 5Primer težko merljivih rezultatov
Projekt za zagotavljanje boljše zaščite priseljencev ter krepitev zmogljivosti za upravljanje mešanih migracij -
skih tokov28 v Alžiriji je imel tri posebne cilje:
1. utrditi zakonske zmogljivosti in postopke na področju migracij in azila za upravljanje mešanih migracij -
skih tokov ter iskanje trajnostnih rešitev;
2. prispevati k razvoju zaščite in humanitarne pomoči za migrante in prosilce za azil, zlasti tiste iz ranljivih 
skupin;
3. okrepiti ozaveščenost in izobraziti civilno družbo glede vprašanj v zvezi z mešanimi migracijskimi tokovi.
(i) Ti cilji niso bili specifični (v skladu z opredelitvijo ciljev SMART), saj so bili povezani z ukrepi, ki so bili 
preveč ohlapni ali preveč splošni, da bi jih bilo mogoče kvantificirati. V pogodbi prav tako ni bila do -
ločena dejanska metoda za merjenje doseganja ciljev. Doseganje prvega in tretjega cilja naj bi se na 
primer merilo s študijami, ki jih objavijo organizacije, in časopisnimi članki o kakršnem koli napredku, 
ugotovljenem na področju, ki ga zajema projekt.
(ii) Obstajalo je le malo kazalnikov za merjenje uspešnosti, ki celo takrat, ko bi jih bilo mogoče kvanti -
ficirati, niso bili kvantificirani ter niso vsebovali izhodiščnih ali ciljnih vrednosti. Ena od načrtovanih 
dejavnosti je na primer bila prostovoljno vračanje beguncev (npr. v Nigerijo) s pomočjo enega od 
italijanskih sindikatov. Navedena ni bila nobena ocena števila pričakovanih vrnitev, poleg tega pa ni 
bilo analizirano, ali je bila izvorna država pripravljena sprejeti migrante povratnike. Prav tako niso 
bile navedene nobene podrobnosti o relevantnih in zanesljivih informacijah, ki bi jih bilo treba zbrati 
za merjenje rezultatov. V teh razmerah ni bilo mogoče oceniti, koliko je projekt prispeval k izboljša -
nju obstoječih razmer.
(iii) Pri tretjem cilju je bilo mogoče opaziti enake slabosti. Izvajanje je temeljilo na organizaciji dejavno -
sti za ozaveščanje civilne družbe ter medinstitucionalnem dialogu. S tem povezani kazalnik je bil 
opredeljen kot raven ozaveščenosti javnosti o posebnih potrebah oseb, ki potrebujejo mednarodno 
zaščito. Ti pojmi so preveč ohlapni, da bi jih bilo mogoče ovrednotiti.
28 Izraz „ mešane migracije “ se nanaša na kompleksna gibanja prebivalstva, v okviru katerih ljudje sledijo istim potem in uporabljajo iste načine 
prevoza, vendar imajo različne profile in potujejo iz različnih razlogov (Mednarodna organizacija za migracije).
36
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
69 
Tematski program o migracijah in azilu je bil uveden zaradi povečanja zmoglji -
vosti izvornih in tranzitnih držav (glej okvir 6 ). Program je podpiral pobude za 
sodelovanje in spodbujal tretje države k izmenjavi izkušenj in delovnih metod. 
V okviru projektov tega tematskega programa so se praviloma financirale razi -
skave, svetovalci, študijski obiski v države članice EU, kampanje za ozaveščanje 
itd. Zato so ti projekti velikokrat vključevali cilje in dejavnosti, katerih učinek na 
migracije je bilo težko oceniti ali ga je bilo mogoče oceniti samo na dolg rok.
Dejavniki, ki zavirajo uspešnost
70 
Ugotovili smo, da je osem projektov doseglo načrtovane rezultate. Pri trinajstih 
drugih so bili načrtovani rezultati delno doseženi. Ti so se pogosto nanašali na ci -
lje projektov, ki so bili preširoki in težko merljivi. En projekt ni dosegel rezultatov, 
vendar še ni bil končan, za drugega pa je bilo še prezgodaj za oceno, ali so bili 
rezultati doseženi. Pri majhnem številu projektov je politična nestabilnost škodila 
njihovi uspešnosti. In končno, zdi se, da je bilo nekaj projektov usmerjenih bolj 
v interese držav članic, kar je omejilo njihov učinek v partnerskih državah (glej 
okvir 7 ).Okvir 6Primer krepitve zmogljivosti z dolgoročnimi rezultati
Projekti za krepitev delovnih migracij so Moldaviji pomagali pri sklenitvi dvostranskih sporazumov na podro -
čju dela in socialne varnosti z več državami članicami EU in tretjimi državami ter pri začetku pogajanj o med -
vladnih sporazumih o migracijah zdravstvenih delavcev.
37
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
71 
Upoštevajoč ozadje in zapletenost vprašanj v zvezi z migracijami smo odkrili 
nekaj zamud pri izvajanju projektov. Sodišče je preučilo, v kolikšni meri so bili 
izbrani projekti izvedeni pravočasno in so prinesli rezultate v predvidenem časov -
nem okviru. Devet projektov je bilo izvedenih v načrtovanih rokih, pet jih je bilo 
izvedenih z zamudo, manjšo od 12 mesecev, pri petih pa je bila zamuda daljša od 
12 mesecev. V času revizije so se štirje projekti še izvajali. Okvir 7Primer delno uspešnega projekta
Seahorse Mediterraneo
Namen tega projekta je bil okrepiti zmogljivost severnoafriških vlad z izboljšanjem varovanja meja, da bi se 
bolje spopadale z nedovoljenim priseljevanjem in trgovino z ljudmi. Cilj je bil oblikovati sredozemsko mrežo 
(Seahorse ), ki bi omogočala hitro in zanesljivo izmenjavo informacij o nedovoljenem priseljevanju prek morja 
z uporabo kontaktnih točk v ustreznih afriških državah. Projekt Seahorse Mediterraneo  je zaradi svoje vloge pri 
razvoju evropskega sistema varovanja meja in pri sistemu izmenjave informacij EUROSUR strateško pomem -
ben za EU29. Prvo leto po začetku projekta je bilo le malo doseženega. Čeprav so bile uvedene nekatere de -
javnosti (usposabljanje, srečanja strokovnih delovnih skupin in prva nacionalna kontaktna točka), se je mreži 
pridružila le Libija, kjer je izvajanje projekta močno ogrožalo prevladujoče ozračje negotovosti in nestabilno -
sti. Sprejetje Libije je bilo v nasprotju s stališčem Komisije, ki je želela, da bi se izognili politično nestabilnim 
državam. Alžirski organi so potrdili, da so imeli zadržke glede sodelovanja, saj so spodbude šibke, zahteve 
glede varnosti pa preveč obremenjujoče.
29 Kot je poudaril Svet za zunanje zadeve dne 18. novembra 2013 – dokument Sveta št. 16364/13 z dne 18. in 19. novembra 2013.
38
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
72 
Delen uspeh je bil v nekaterih primerih posledica politične nestabilnosti. Projekt 
SaharaMed je bil uveden leta 2010 ob velikih migracijskih tokovih, ki so vodili do 
Libije in čez Sredozemlje do Italije. Izvajanje se je začelo pred revolucijo leta 2011 
v Libiji in je bilo nato spremenjeno, da bi se upoštevale nove razmere po revolu -
ciji. Cilji projekta so bili opredeljeni na splošno: izboljšati ali konsolidirati vire za 
boj proti nedovoljenemu priseljevanju, preprečevati in prestrezati nedovoljeno 
priseljevanje v sredozemskih obalnih vodah, preiskovati in preganjati nezako -
nito trgovino, zlasti trgovino z ljudmi, ter učinkovito upravljati ne le obravnavo 
migrantov, prijetih v skladu z mednarodnimi pravili, temveč tudi operacije iskanja 
in reševanja. Politična nestabilnost v državi in slabosti pri upravljanju projekta so 
povzročile 12-mesečno začasno ustavitev leta 2011, ki so ji sledili 12-mesečno po -
daljšanje, sedemmesečna začasna ustavitev leta 2014 in izguba dela naložbe. Od 
skupaj 10 milijonov EUR so bili v okviru projekta porabljeni samo 3 milijoni EUR, 
čeprav je glede na finančno poročilo, ki je bilo na voljo v času revizije, Komisija 
ob začetku izvajanja izvedla predplačilo v višini 5,8 milijona EUR. Zaradi težkih 
razmer nekatere storitve v podporo reševalnim operacijam in boju proti trgovini 
z ljudmi na morju, kot je zagotovitev reševalnih vozil ali popravilo v vojni poško -
dovanih plovil, v času revizije niso bile zagotovljene.
73 
V prejšnjih odstavkih je opisanih več slabosti, ki vplivajo na uspešnost projekta. 
Sodišče je odkrilo tudi nekaj primerov ustrezne obravnave teh slabosti, ki je pozi -
tivno vplivala na uspešnost teh projektov. Okvir 8Primer dobre prakse
Eden od takšnih primerov je projekt spodbujanja spoštovanja pravic podsaharskih migrantov v Maroku. 
Namen tega projekta (2 milijona EUR), ki se je pričel januarja 2013 in še poteka, je prispevati k spodbujanju 
spoštovanja pravic podsaharskih migrantov v provincah okoli Rabata, Tangerja in Casablance. Projekt je bil 
dobro zasnovan in je upošteval lokalne potrebe, zanj pa je bilo določeno omejeno število operativnih ciljev 
(npr. izboljšati način sprejema migrantov in zmanjšati tveganje splošne izključitve), konkretni pričakovani re -
zultati (npr. približno 4 500 izjemno ranljivih migrantov je bilo nameščenih v treh vzorčnih sprejemnih centrih, 
institucionalni partnerji pa so priznavali in spoštovali pravice migrantov) ter kazalniki, ki se jih da kvantificirati, 
skupaj z viri in načini za njihovo preverjanje.
Zagotovljeno je bilo podrobno poročanje na podlagi preverljivih dejstev, ki so jasno kazali, da se cilji postopo -
ma dosegajo (v času revizije je bilo prezgodaj, da bi analizirali splošni učinek ali izide projekta). Projekt poteka 
v tesnem sodelovanju z drugimi donatorskimi pobudami in ob dejavnih prizadevanjih za vključitev vlade in 
lokalnih organov. Delegacija EU je dobro obveščena in zagotavlja sprotno spremljanje.
39
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
Vprašanja v zvezi z uspešnostjo na treh ključnih 
področjih
74 
V naslednjih oddelkih je obravnavana uspešnost na treh ključnih področjih:
 ο povezava med migracijami in razvojem (pozitiven učinek migracij na razvoj), 
kar je ena od prioritet EU,
 ο podporni ukrepi za vračanje in ponovni sprejem,
 ο varstvo človekovih pravic, ki je horizontalni cilj, za katerega si je treba priza -
devati v vseh projektih.
Povezava med migracijami in razvojem
75 
Povezava med migracijami in razvojem je ena od štirih prioritet globalnega pri -
stopa k vprašanju migracij in mobilnosti (glej odstavek 7). Zelo splošno je zajeta 
tudi v uredbi o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja: 
„z doseganjem čim večjega razvojnega učinka povečane regionalne in globalne 
mobilnosti ljudi, zlasti dobro upravljanih delovnih migracij […], z izboljšanjem 
splošnega razumevanja povezave med migracijami in razvojem“. Je eden od 
ključnih ukrepov četrtega stebra Evropske agende o migracijah, ki jo je Komisija 
objavila maja 2015, t. i. nove politike na področju zakonitih migracij.
76 
Vodilni projekt tematskega programa na tem področju je bila skupna pobuda za 
migracije in razvoj, ki je imela proračun v višini 15 milijonov EUR in se je izvajala 
s Programom Združenih narodov za razvoj. Splošni cilj pobude je bil prispevati 
h krepitvi pozitivnih učinkov migracij z vključevanjem malih akterjev in razširja -
njem globalnih najboljših praks. Zastavljeni so bili trije posebni cilji:
(a) povečati zmogljivosti malih akterjev, da bodo uspešnejši pri zasnovi in izvaja -
nju svojih pobud v zvezi z migracijami in razvojem;
(b) spodbujati mreženje in izmenjavo znanj med praktiki na področju migracij in 
razvoja;
(c) oblikovati priporočila za praktike in oblikovalce politik ter jih razširjati na 
nacionalni in mednarodni ravni.
40
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
77 
Da so ti cilji preveč ohlapni, da bi jih bilo mogoče ustrezno oceniti, je bilo ugotov-  
ljeno že pri zunanjem vrednotenju leta 201130, v okviru katerega je bilo poudar -
jeno, da je mogoče vse ugotovljene rezultate obravnavati kot skladne s cilji. Us -
merjevalni odbor skupne pobude za migracije in razvoj ni obravnaval zaključkov 
vrednotenja.
78 
Splošno uspešnost in rezultate skupne pobude naj bi merili s kazalniki, kot so 
število usposabljanj, izvedenih na področju krepitve zmogljivosti, pogostost 
komunikacij ali raven udeležbe v spletnih razpravah, število prenosov s spleta, 
ustvarjena in razširjana vsebina, število obiskovalcev virtualnega sejma ter pri -
ročnik o najboljših praksah na področju migracij in razvoja. Ti kazalniki niso jasno 
prikazovali, kako bi bilo mogoče povečati pozitivni učinek migracij na razvoj ali 
katere kvalitativne in kvantitativne rezultate bi bilo mogoče doseči.
79 
Glavni dosežki skupne pobude so bili priprava in objava javnega razpisa za 55 
malih projektov, ki naj bi se izvajali v 16 državah, vključitev organizacij diaspore, 
ki obstajajo v 27 državah članicah, ter priročnik najboljših praks, kodificiran in 
oblikovan na podlagi rezultatov projekta. Pobuda je tudi omogočila mreženje in 
izmenjavo znanj med praktiki na področju migracij in razvoja. Poleg tega je prite -
gnila veliko pozornost mednarodnih forumov, npr. letnega svetovnega foruma za 
migracije in razvoj ( Global Forum for Migration and Development ).
80 
Sodišče je preučilo vzorec projektov, ki so se po javnem razpisu začeli izvajati 
v okviru pilotne pobude. Rezultati so bili mešani: cilji so bili pogosto preveč 
velikopotezni ali pa je bila povezava med migracijami in razvojem nejasna, poleg 
tega pa niso bili vsi projekti trajnostni. V enem od projektov v Maroku so ženske 
iz regije z visoko stopnjo izseljevanja ustanovile zadruge in uvedle trajnostne 
dejavnosti, ki prinašajo dohodek (npr. prodaja začimb, vodenje slaščičarne), ter 
usvojile osnovne veščine branja in pisanja. V ustanovitev zadrug naj bi bila tesno 
in dejavno vključena maroška diaspora v Italiji. Zadruge so bile sicer ustanovljene, 
vendar maroška diaspora v Italiji pri tem ni veliko sodelovala.30 Poročilo o vrednotenju skupne 
pobude Evropske komisije in 
Združenih narodov za 
migracije in razvoj z naslovom 
Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative , IBF International 
Consulting, 2011.
41
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
81 
Učinek in sposobnost preživetja preučenih projektov sta bila majhna, projekti 
pa so se nanašali na razvoj in ne na migracije. Pri projektih, obiskanih v Maroku, 
Gruziji in Alžiriji, so sodelovali udeleženci na zelo lokalni ravni, projekti pa so bili 
pomembni za zelo malo ljudi. Ker je bil splošni cilj skupne pobude za migracije 
in razvoj odkriti najboljše prakse, je bil učinek obsežnega razširjanja neizogibno 
omejen.
Podporni ukrepi za vračanje in ponovni sprejem: majhen 
učinek in neenaka podpora tretjih držav
82 
Politika EU glede ponovnega sprejema migrantov z neurejenim statusom je bila 
uvedena leta 1999 z amsterdamsko pogodbo, s katero je Unija dobila pooblastila 
za pogajanja o sporazumih o ponovnem sprejemu s tretjimi državami in njihovo 
sklepanje. Ti sporazumi imajo obliko sporazumov o sodelovanju, ki izvorni ali 
tranzitni državi olajšajo izdajo prepustnice za državljane tretjih držav, ki nimajo 
potnih listov in so v postopku odstranitve. Politika je bila formalizirana v direktivi 
o vračanju iz leta 200831.
83 
EU je sklenila 17 sporazumov o ponovnem sprejemu, vključno s petimi sporazumi 
z državami sosedstva. Poleg tega je več držav članic podpisalo dvostranske spo -
razume s tretjimi državami. Gruzija je na primer sklenila sporazum o ponovnem 
sprejemu z Evropsko unijo in več dvostranskih sporazumov o ponovnem spreje -
mu z državami članicami.
84 
Programi porabe EU za vračanje in ponovni sprejem so zagotavljali storitve za 
migrante, ki jih čaka prostovoljno ali prisilno vračanje. Zagotovljena sta bila 
pomoč pri poklicni integraciji, poklicnem usposabljanju in ustanavljanju podjetij 
ter zdravstveno varstvo. Programi so pomagali tudi javnim upravam pri obravnavi 
povratnikov in ponovno sprejetih migrantov, in sicer s študijami, izmenjavami 
in pomočjo pri organizaciji kampanj za ozaveščanje o tveganjih nedovoljenega 
priseljevanja in trgovine z ljudmi.31 Direktiva 2008/115/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 16. decembra 2008 
o skupnih standardih in 
postopkih v državah članicah 
za vračanje nezakonito 
prebivajočih državljanov 
tretjih držav (UL L 348, 
24.12.2008, str. 98).
42
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
85 
Od 23 projektov, ki jih je pregledalo Sodišče, se jih je pet nanašalo na ponoven 
sprejem, njihova skupna vrednost pa je znašala 20,5 milijona EUR. Ta znesek je 
bil razdeljen med evropskim instrumentom sosedstva in partnerstva (16,31 mi -
lijona EUR) ter tematskim programom o migracijah in azilu (4,19 milijona EUR). 
Projekti so bili pogosto dokaj majhni, njihovi rezultati in uspešnost (glej okvir 9 ) 
pa skromni. Okvir 9Projekt ponovnega sprejema v Gruziji
Podpora za gruzijske migrante povratnike/repatriirane migrante in izvajanje sporazumov o ponovnem 
sprejemu, ki jih je EU sklenila z Gruzijo
Namen tega projekta (v vrednosti 3 milijonov EUR) je bil okrepiti zmogljivost vlade pri upravljanju migrantov 
povratnikov/repatriiranih migrantov, pomagati pri ekonomski in socialni reintegraciji gruzijskih državljanov ter 
zasnovati kampanjo obveščanja.
Projekt je prispeval k razvoju nacionalne strategije in zakonodaje o migracijah. Za pomoč pri reintegraciji po -
vratnikov sta bila ustanovljena dva centra za poklicno svetovanje in zaposlovanje. Vendar v času revizije ni bilo 
gotovo, da bosta ta centra po zaključku projekta še naprej delovala, saj naj bi nadaljnje financiranje zagotav-  
ljala EU preko Mednarodne organizacije za migracije in ne lokalni viri.
Po načrtih naj bi službo za posredovanje zaposlitve uporabljalo 700 oseb. Na koncu je pomagala 423 osebam, 
od katerih jih je 119 našlo zaposlitev. Ob zaključku projekta jih je bilo po ocenah še vedno zaposlenih 83.
Končni ukrep je bil zagotoviti začasno nastanitev 180 osebam, vendar jo je dobilo samo 13 oseb.
Pomoč pri vzpostavitvi uspešnega sistema za upravljanje ponovnega sprejema v treh kavkaških 
državah
Namen tega projekta (v vrednosti 1,5 milijona EUR) je bil pomagati pri vzpostavitvi uspešnega sistema za 
upravljanje ponovnega sprejema v Armeniji, Azerbajdžanu in Gruziji. 20 % stroškov projekta so krile države 
članice EU. Projektne dejavnosti so vključevale program za krepitev zmogljivosti in študijske obiske v več 
državah članicah EU (obiskov se je udeležilo devet uslužbencev), 110 državljanov drugih držav, ki so prebivali 
v Gruziji, pa je prejelo pomoč pri prostovoljni repatriaciji. V okviru projekta je bil vzpostavljen spletni elek -
tronski sistem za upravljanje primerov ponovnega sprejema, v katerega lahko države članice vnesejo in v njem 
obdelujejo vloge za ponovni sprejem. Leta 2014 se je v sistem vključilo več držav članic, vendar je bilo še 
prezgodaj, da bi kvantificirali morebitno posledično povečanje učinkovitosti.
43
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
86 
Dosežki revidiranih projektov so bili majhni, ker:
(a) nekatere partnerske države napačno menijo, da je politika ponovnega spre -
jema del varnostne politike EU. Pogosto se jo razume kot recipročen pogoj 
za lažjo vizumsko ureditev za vzhodne države ali za trgovinske sporazume 
z južnimi vladami;
(b) države članice migrantov, ki živijo v EU, ne pripravijo uspešno na njihov po -
vratek domov32;
(c) veliko migrantov, ki so se vrnili, ni seznanjenih s tem, da jim je na voljo pomoč 
za ponovni sprejem, težave z reintegracijo, ki jih morda imajo, pa vodijo do 
visokih stopenj ponovnega izseljevanja33.
Varstvo človekovih pravic: vključeno v projekte, vendar ne 
vedno uspešno uveljavljeno
87 
Zaveza spoštovanju človekovih pravic je bila izražena v številnih dokumentih, 
med drugim v sporočilu Komisije po arabski pomladi34. V svojem prvem poročilu 
o izvajanju globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti je Komisija 
poudarila, da je oblikovanje partnerstev za mobilnost odvisno od boljše uravno -
teženosti tematskih prioritet. Več pozornosti bi bilo treba posvečati zlasti področ -
jem „zakonitega priseljevanje, zaščite beguncev in človekovih pravic“35. Svet je pri 
sprejetju poročila ponovno poudaril te sklepe.
88 
Sodišče je ugotovilo, da večina revidiranih projektov v svojih ciljih posredno ali 
neposredno obravnava človekove pravice. Primera sta bila spodbujanje pravic mi -
grantov v Maroku in Alžiriji ter gradnja sprejemnih centrov za migrante v skladu 
z mednarodnimi standardi v okviru ukrajinskega programa za ponovni sprejem. 
Toda če za primer vzamemo sprejemne centre v Ukrajini, v praksi ni bilo pred -
videno usposabljanje, ki bi organom, ki upravljajo centre, pomagalo spoštovati 
mednarodne standarde na področju človekovih pravic. Mednarodne organizacije 
in civilna družba so vedno znova kritizirale obravnavo migrantov, prosilcev za azil 
in beguncev v Ukrajini.32 Picard, E. in Greco Tonegutti, 
R., Study on the results of 
concrete migration and 
development projects financed 
from the Aeneas and TPMA 
programmes  (študija 
o rezultatih konkretnih 
projektov na področju 
migracij in razvoja, ki se 
financirajo v okviru 
programov Aeneas in TPMA), 
oktober 2014, http://
ec.europa.eu/europeaid/sites/
devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 Po podatkih študije, ki jo je 
objavil observatorij CARIM-
East, je 40 % povratnikov 
zaradi težav, ki jih imajo ob 
repatriaciji, odločenih, da se 
bodo ponovno izselili. Mirian 
Tukhashvili, The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia 
(demografski in ekonomski 
okvir krožnih migracij 
v Gruziji), CARIM-East, 
pojasnjevalni dokument 12/89.
34 COM(2011) 303 final z dne 
25. maja 2011 z naslovom Nov 
odziv na spremembe 
v sosedstvu.
35 COM(2014) 96 final.
44
Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije (tematski 
program o migracijah in azilu ter evropski instrument 
sosedstva in partnerstva) v državah južnega Sredozemlja in 
vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti
89 
Projekt SaharaMed, ki je prejel sredstva v višini 10 milijonov EUR, da bi izboljšal 
zmogljivosti za reševanje vprašanja nedovoljenega priseljevanja ter preprečeva -
nje in prestrezanje priseljencev z neurejenim statusom v Sredozemlju, ni vključe -
val previdnostnih ukrepov za zagotavljanje spoštovanja pravic migrantov z dejav -
nostmi ali z nakupom opreme. V oceni tveganja ni bil upoštevan mehanizem za 
odzivanje na kršitve človekovih pravic. Ko je Evropski parlament konec leta 2012 
pozval k vzpostavitvi uspešnih mehanizmov spremljanja za varstvo človekovih 
pravic36, se je vodja projekta odzval tako, da je povabil eno od italijanskih nevla -
dnih organizacij, naj razvije zmogljivost libijskih organov za zagotavljanje varstva 
človekovih pravic. V več poročilih so bile omenjene številne kršitve človekovih 
pravic v centrih za pridržanje, libijski organi pa so zavrnili pomoč nevladne orga -
nizacije kljub temu, da je bil sklenjen uradni sporazum37. Sama nevladna organi -
zacija je predlagala, da se projekt SaharaMed leta 2013 neha izvajati, zato je bil 
začasno ustavljen. Leta 2014 sta projekt dopolnila dva druga, ki sta se osredoto -
čala na varstvo in spoštovanje človekovih pravic migrantov v Libiji38.36 Resolucija Evropskega 
parlamenta z dne 
22. novembra 2012 o položaju 
migrantov v Libiji 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees
38 Projekt varovanja ranljivih 
skupin prebivalstva v Libiji 
(5 milijonov EUR) in projekt na 
pravicah temelječe podpore 
azilnemu sistemu in 
upravljanju migracij v Libiji 
(10 milijonov  EUR).
45
 Težavno usklajevanje med veliko partnerji na 
različnih ravneh
90 
Pri upravljanju migracijske politike so udeleženi številni partnerji v EU, drža -
vah članicah in tretjih državah. Pri njem sodeluje več direktoratov in oddelkov 
Komisije (vključno z GD za mednarodno sodelovanje in razvoj, GD za migracije 
in notranje zadeve, GD za širitev in v zadnjem času GD za sosedstvo in širitvena 
pogajanja ter Evropsko službo za zunanje delovanje) v partnerstvu z državami 
članicami in tretjimi državami, katerih pričakovanja se lahko razlikujejo.
Upravljanje je bilo zapleteno
91 
Organizacijska shema za izvajanje migracijske politike v institucijah EU (glej 
Prilogo V ) je bila kompleksna. Obstajale so slabosti v povezavah med glavnimi 
partnerji, in sicer med direktorati in oddelki Komisije ter med Komisijo v Bruslju in 
njenimi delegacijami.
92 
Svet, Komisija in več delovnih skupin so večkrat izrazili potrebo po izboljšanju 
notranjega usklajevanja med ključnimi oddelki Komisije , zlasti med GD za 
mednarodno sodelovanje in razvoj ter GD za migracije in notranje zadeve, dvema 
glavnima partnerskima generalnima direktoratoma.
93 
Kljub prizadevanjem Komisije za horizontalno upravljanje migracij po različnih 
področjih in oddelkih (razvojno sodelovanje, sosedstvo, širitev ter zunanje in 
notranje zadeve) ni obstajala izvedljiva strategija niti mehanizem za zagotovitev 
usklajevanja področij, sredstev ali generalnih direktoratov.
94 
Financiranje globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti je pomemb -
na sestavina njegovega uspešnega izvajanja. Države članice lahko neposredno 
prispevajo k njegovemu financiranju, zato je pomembno imeti uspešen mehani -
zem za usklajevanje. Vendar na ravni globalnega pristopa k vprašanju migracij in 
mobilnosti ni bilo pregleda financiranja, v katerem bi bilo določeno zlasti, kdo kaj 
financira in kako se dodeljujejo sredstva.
46
Težavno usklajevanje med veliko partnerji na različnih 
ravneh
95 
Sodišče je seznanjeno z nedavno notranjo reorganizacijo Komisije (npr. uvedbo 
kolegijev komisarjev za izboljšanje usklajevanja).
96 
Z notranjega vidika je bilo usklajevanje med GD za mednarodno sodelovanje in 
razvoj ter GD za migracije in notranje zadeve okrepljeno, pretežno zato, ker imajo 
zaposleni v GD za migracije in notranje zadeve izkušnje na področju razvoja, v GD 
za mednarodno sodelovanje in razvoj pa izkušnje na področju notranjih zadev. 
Razumevanje vzajemnih interesov v okviru ukrepanja EU na področju migracij in 
razvoja je zdaj boljše.
97 
V revidiranem obdobju Evropska služba za zunanje delovanje, ki je začela delova -
ti šele z letom 2010/2011, ni mogla v celoti izpolnjevati svoje vloge, čeprav je Svet 
poudaril potrebo – kot je izraženo v globalnem pristopu k vprašanju migracij in 
mobilnosti – po zbliževanju notranje in zunanje razsežnosti migracijske politike 
EU. To je delno razloženo s pomanjkanjem zadostnega tematskega strokovnega 
znanja v Evropski službi za zunanje delovanje na področjih, ki vključujejo mi -
gracijsko in azilno politiko. To pomanjkanje je Sodišče opredelilo v posebnem 
poročilu39, objavljenem leta 2014.
98 
Neuspešnost je tudi posledica slabega usklajevanja med Komisijo v Bruslju in 
delegacijami EU v partnerskih državah. Glede na to, da je bilo pri mnogih od 
revidiranih projektov ugotovljeno, da ni dejanskega razumevanja pričakovanj in 
specifičnega položaja partnerskih držav, je bilo slabo, da delegacije niso dovolj 
sodelovale pri načrtovanju.
99 
Deloma je bila za te slabosti odgovorna Komisija v Bruslju, ker delegacijam ni 
zagotovila potrebnih informacij, zlasti pri projektih, v katere je bilo vključenih več 
držav. Sodišče je ugotovilo, da zadevne delegacije o tem niso bile vedno obveš -
čene. Komisija tudi ni upoštevala priporočil zunanjih izvajalcev vrednotenj glede 
splošnega združevanja najboljših praks, ugotovljenih pri izvajanju projektov na 
lokalni ravni.39 Posebno poročilo št. 11/2014 – 
Ustanovitev Evropske službe 
za zunanje delovanje ( http://
eca.europa.eu ).
47
Težavno usklajevanje med veliko partnerji na različnih 
ravneh
100  
Nezadostno usklajevanje je zato privedlo do izgube znanja in podvajanja prizade -
vanj. Uspešnost projekta je bila na primer ogrožena, kadar so se študije, ki so že 
bile na voljo, po nepotrebnem ponavljale.
Partnerstva za mobilnost: potreba po razjasnitvi 
usklajevanja
101  
Partnerstva za mobilnost so oblikovana na podlagi standardnega vzorca, ki se 
spreminja glede na potrebe, interese in zmogljivosti partnerske države in EU. Po -
gajanja o partnerstvih za mobilnost in njihovo izvajanje (na strateški ravni/ravni 
politike) spremlja delovna skupina za migracije in azil na visoki ravni. Poleg tega 
bolj strokovne in operativne vidike izvajanja spremlja strokovna skupina, ki jo 
sestavljajo predstavniki držav članic, ustreznih generalnih direktoratov Komisije 
(GD za migracije in notranje zadeve, GD za mednarodno sodelovanje in razvoj ter 
GD za sosedstvo in širitvena pogajanja), Evropske službe za zunanje delovanje in 
ustreznih agencij EU.
102  
Usklajevanje ostaja potrebno, da se na primer zagotovi, da države članice ustre -
zno in redno posodabljajo in si delijo preglede stanja partnerstev ter da je agen -
cija Frontex obveščena o dvostranskih projektih, da bi se tako izognili podvajanju.
Obeti za prihodnost
103  
Z novim večletnim finančnim okvirom (2014–2020) in začetkom novega mandata 
Komisije konec leta 2014 se je odprla priložnost za okrepitev usklajevanja poli -
tike Unije na področju zunanjih migracij. Nova Komisija je migracije potrdila kot 
prioriteto, eden od komisarjev pa je dobil posebno odgovornost za to področje. 
V Evropski agendi o migracijah, ki jo je Komisija objavila maja 2015, so opredeljeni 
štirje stebri boljšega upravljanja migracijskih tokov, v njej pa je tudi zahtevana 
večja usklajenost med različnimi področji politik, kot so razvojno sodelovanje, 
trgovina, zaposlovanje ter zunanje in notranje zadeve. Boljše sodelovanje z iz -
vornimi in tranzitnimi državami ob podpori delegacij EU, ki bodo pri tem imele 
dejavnejšo vlogo, bo prispevalo k izboljšanju spremljanja ponovnega sprejema. 
Komisija poleg tega poziva k odločnejšemu ukrepanju za povezovanje migracij in 
razvoja s kar največjim povečanjem razvojnih koristi za izvorne države.
48
 Zaključki in priporočila
Zaključek 1 — Porabo EU za zunanje migracije je uravnavala 
široka paleta ciljev politike, ki niso bili dovolj razčlenjeni 
v operativne cilje, podprte s kazalniki rezultatov. Potrebne so 
nadaljnje izboljšave spremljanja in vrednotenja.
(a) Politika na področju zunanjih migracij se je izvajala z več instrumenti porabe, 
od katerih je imel vsak svoje cilje, ki niso bili medsebojno povezani, instru -
menti pa niso ponudili jasne strategije, s katero bi bilo mogoče opredeliti 
raven njihovih prispevkov. Zato ni jasno, kaj naj bi dosegli na ravni EU (glej 
odstavke 27 do 31).
(b) Zelo splošni cilji tematskega programa niso bili razčlenjeni v operativne cilje, 
prilagojene potrebam partnerskih držav. Kazalniki, ki so se uporabljali za 
spremljanje, so zajemali le nekaj ciljev in niso bili medsebojno skladni. Poleg 
tega so bili nagnjeni k temu, da so se sčasoma spreminjali in se niso skrbno 
spremljali, številčni podatki pa so bili skopi in na splošno nezanesljivi. Ka -
zalniki, uporabljeni na različnih ravneh politike (strateški okvir, proračun in 
letno poročilo o dejavnostih), so bili medsebojno nedosledni, poleg tega pa 
niso bili skladni s kazalniki, opredeljenimi na ravni projekta (glej odstavke 32 
do 47).
(c) Korelacijska matrika za cilje in kazalnike na vseh ravneh (od posameznih 
projektov do letnih poročil o dejavnostih) za vse instrumente porabe ni 
obstajala. Zato rezultatov politike ni bilo mogoče spremljati ali o njih pravilno 
poročati na celovit in usklajen način (glej odstavke 49 do 51).
(d) Zaradi slabosti v informacijskih sistemih Komisije ni bilo mogoče ugotoviti, 
v kolikšni meri so bila sredstva EU (v okviru tematskega programa o migraci -
jah in azilu) dodeljena za glavne prioritete držav sosedstva. Ker kvantitativna 
ocena prednostnih potreb ni obstajala, ni bilo mogoče oceniti, ali so bile ta -
kratne ravni podpore v državah sosedstva ustrezne (glej odstavke 52 do 56).
(e) Za porabo za zunanje migracije v državah sosedstva je bila značilna velika 
tematska in geografska raznolikost. To je omejevalo njeno uspešnost, saj je 
preprečevalo doseganje kritične mase financiranja, s katero bi izpolnjevali 
dejanske potrebe v prednostnih regijah (glej odstavke 58 do 65).
49 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 1 — Treba je razjasniti cilje, razviti, razširiti in 
izboljšati okvir za merjenje uspešnosti ter osredotočiti 
razpoložljive finančne vire na jasno opredeljene in 
kvantificirane ciljne prioritete.
Komisija naj določi jasne in za politiko specifične cilje, ki bi se izvajali s koheren -
tnim sklopom instrumentov porabe EU. Zaradi čim večjega povečanja učinka 
naj dodeljuje sredstva za ukrepe in geografska območja v skladu z jasno opre -
deljenimi in kvantificiranimi prioritetami. Upravljanje proračuna in projektov naj 
bo dovolj prožno, da se bo lahko prilagodilo hitro spreminjajočim se razmeram. 
Komisija naj zagotovi, da se kazalniki rezultatov, merljivi ožji cilji in izhodiščne 
vrednosti opredelijo na ravni projekta na podlagi dejavnosti, ki se bodo izvajale. 
Kazalniki naj ves čas ostanejo stalni in bodo primerljivi, kvantitativni podatki pa 
naj se sistematično zbirajo. Razviti je treba korelacijsko matriko za cilje in kazalni -
ke na vseh ravneh in za vse instrumente porabe EU, da bi bilo mogoče rezultate 
politike pravilno predstaviti ter o njih poročati na celovit in usklajen način.
Priporočilo 2 — V informacijskih sistemih Komisije je treba 
uporabljati pravilno kodiranje.
Komisija naj si prizadeva za uvedbo ustreznega sistema kodiranja za ukrepe na 
področju zunanjih migracij ali pripravo ustrezne metodologije, da bo mogoče 
dobiti bolj vsestranski pregled porabe za migracije zaradi ugotavljanja in sprem-  
ljanja porabe EU (po vrsti in kraju) na tem področju, in za dopolnitev kodirnega 
sistema Odbora za razvojno pomoč OECD.
Zaključek 2 — Na uspešnost porabe EU za zunanje migracije 
(tematski program o migracijah in azilu ter evropski 
instrument sosedstva in partnerstva) v državah južnega 
Sredozemlja in vzhodnega partnerstva so vplivale slabosti.
(a) Rezultatov projektov velikokrat ni bilo mogoče meriti zaradi velikopoteznih 
ali presplošnih ciljev. Kazalniki rezultatov so pogosto imeli obliko kazalnikov 
izložkov in zato iz njih ni bilo razvidno, ali so bili cilji doseženi (glej odstav -
ke 67 do 72).
(b) Cilj okrepitve povezave med migracijami in razvojem je bil delno dosežen. 
Sodeč po revidiranih projektih je bil prispevek migrantov, ki so se vrnili v svo -
je izvorne države, skromen (glej odstavke 75 do 81).
50 Zaključki in priporočila 
(c) Projekti, namenjeni lažjemu vračanju in ponovnemu sprejemu, so prinesli 
malo rezultatov, zlasti ker so nekatere partnerske države z njimi povezano po -
litiko napačno dojemale kot komponento varnostne politike EU in so jo zato 
težko sprejemale. Poleg tega države članice niso uspešno pripravile migran -
tov na njihovo vrnitev domov (glej odstavke 82 do 86).
(d) Cilji večine revidiranih projektov so v teoriji vključevali zavezo o spoštovanju 
človekovih pravic, vendar je Sodišče odkrilo več primerov, v katerih se to ni 
kazalo v praksi (glej odstavke 87 to 89).
Priporočilo 3 — Izboljšati je treba pripravo in izbiranje 
projektov.
Komisija naj izboljša začetno načrtovanje projektov tako, da zahteva relevantne, 
dosegljive in merljive cilje (in zagotovi, da so te zahteve jasno vključene v pogod -
bene predloge in smernice ter da se nato tudi izvajajo). Projektni kazalniki naj 
vključujejo kazalnike rezultatov.
Priporočilo 4 — Povezavo med razvojem in migracijami je 
treba še utrditi.
Komisija naj še razjasni svoj pristop, s katerim bo zagotovila pozitiven vpliv 
migracij na razvoj. Zagotovi naj, da bodo programi in projekti več pozornosti na -
menjali migracijam, in si prizadeva določiti, katere politike so potrebne za dosego 
pozitivnih učinkov.
Zaključek 3 — Usklajevanje porabe EU za zunanje migracije 
(v okviru tematskega programa o migracijah in azilu ter 
evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva) med 
akterji na različnih ravneh je bilo težavno.
Kompleksne ureditve upravljanja oslabijo usklajevanje med organi EU na vseh 
ravneh, zlasti med generalnimi direktorati ter med Komisijo v Bruslju in delega -
cijami EU v partnerskih državah. Ne glede na nedavne pobude na tem področju 
je potrebna nadaljnja racionalizacija. Na ravni globalnega pristopa k vprašanju 
migracij in mobilnosti ni bilo pregleda financiranja, iz katerega bi bilo razvidno, 
kaj financira Komisija in kaj države članice (glej odstavke 91 do 100).
51 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 5 — Notranji in zunanji dialog za izboljšanje 
usklajevanja
Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje bi morali povečati zmogljivosti 
delegacij EU za obravnavanje migracijskih vprašanj. Komisija bi si morala pri -
zadevati za pripravo pregleda financiranja, iz katerega bi bilo razvidno, kdo kaj 
financira v okviru pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti.
To poročilo je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju 
25. februarja 2016.
 Za Evropsko računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

52
 Priloge
Partnerstva za mobilnost, ki so jih podpisale EU, države članice EU in tretje države
Zelenortski 
otokiMoldavija Gruzija Armenija MarokoAzerbaj -
džanTunizija Jordanija
Datum 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
EU X X X X X X X X 8
Francija X X X X X X X X 8
Nemčija X X X X X X 6
Italija X X X X X X 6
Poljska X X X X X X 6
Švedska X X X X X X 6
Belgija X X X X 4
Bolgarija X X X X 4
Češka X X X X 4
Nizozemska X X X X 4
Portugalska X X X X 4
Romunija X X X X 4
Španija X X X X 4
Danska X X X 3
Grčija X X X 3
Litva X X X 3
Združeno 
kraljestvoX X X 3
Ciper X X 2
Madžarska X X 2
Slovaška X X 2
Slovenija X X 2
Estonija X 1
Latvija X 1
Luksemburg X 1
Avstrija 0
Hrvaška 0
Finska 0
Irska 0
Malta 0
Države članice 
skupaj4 15 16 10 9 8 10 11Priloga I
53 Priloge 
Zneski, za katere so bile prevzete obveznosti in sklenjene pogodbe in ki so bili izpla -
čani v okviru zunanje razsežnosti migracijske politike v obdobju 2007–2013 (v milijo -
nih EUR)
Prevzete proračunske 
obveznostiPogodbe po vrednosti Število pogodb Plačila
TPMA 379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
DCI (brez TPMA) 190 64
ERS 156 27
EIDHR 7 43
IFS 5 4
IPA 309 76
SKUPAJ 1 418 534 304,30
Podatki niso na voljoPriloga II
54 Priloge 
Poraba za politiko na področju zunanjih migracij: številni instrumenti porabe EU, 
vsak s svojimi cilji in strategijami
 Instrument za razvojno sodelovanje (1. DCI – TPMA, 2. DCI – drugi) : veljavna uredba določa glavne in 
krovne cilje, navaja cilje za geografske in tematske programe ter skuša doseči cilje, določene v drugih doku -
mentih politike ali zunanjih dokumentih (razvojni cilji tisočletja ter cilji, ki so jih odobrili Združeni narodi ali 
druge mednarodne organizacije). Izvaja se v vseh tretjih državah, razen v tistih, ki so upravičene do predpris -
topne pomoči. V geografske programe niso zajete države, ki so upravičene do sredstev iz Evropskega razvoj -
nega sklada, evropskega instrumenta sosedstva ali instrumenta za predpristopno pomoč, pa tudi ne podpis -
nice partnerstva AKP-EU (razen Južne Afrike).
3. V samem evropskem instrumentu sosedstva in partnerstva , ki je delno zajemal migracije, cilji politike 
niso bili opredeljeni. Veljavna uredba je omenjala določanje prednostnih ciljev v strateških dokumentih (ki jih 
sprejme Komisija) za posamezno državo ali regijo. Če se EU z zadevno državo ni dogovorila o posebnih ciljih, 
bi bilo treba upoštevati cilje politike EU (vendar ni točno določeno, katere).
4. Evropski razvojni sklad : določbe Evropskega razvojnega sklada so podobne določbam instrumenta za ra -
zvojno sodelovanje, vendar se sklad izvaja v drugih državah, in sicer v 78 afriških, karibskih in pacifiških (AKP) 
državah. Zato se Evropski razvojni sklad ne uporablja za države sosedstva, lahko pa se na primer uporablja za 
podporo migrantom, ki se vračajo iz držav sosedstva.
5. Cilj instrumenta za stabilnost  je obravnavati glavna tveganja in grožnje za politično varnost in razvoj. 
V uredbi sta opredeljena dva splošna cilja. Posebni cilji so opredeljeni v večdržavnih strateških dokumentih, 
tematskih strateških dokumentih in večletnih okvirnih programih.Priloga III
55 Priloge 
6. Cilj evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice  je utrjevanje demokracije v tretjih 
državah ter krepitev spoštovanja človekovih pravic. V uredbi so določeni trije splošni cilji, posebni cilji pa se 
opredelijo v strateških dokumentih, v katerih Komisija opredeli tudi cilje letnih akcijskih programov.
7. Instrument za predpristopno pomoč  osmim državam, ki se pripravljajo na pristop, zagotavlja finančno 
in tehnično pomoč v pristopnem procesu. V uredbi so določeni splošni cilji, posebni cilji pa se opredelijo 
v večletnih in letnih programih ter v okviru drugih ciljev, ki se nanašajo na posamezne komponente, kot je 
čezmejno sodelovanje. Zato se instrument za predpristopno pomoč ne uporablja v državah južnega Sredo -
zemlja in vzhodnega partnerstva.Priloga III
56 Priloge 
Povzetek revidiranih projektov
Instrument 
financiranjaPogodbeno 
letoTrajanje  
(v mesecih)Ime projektaFinanciranje EU  
(v EUR)
Globalen
TPMA 2007 55Joint Migration and Development Initiative (Skupna pobuda za 
migracije in razvoj)15 000  000
Vzhodno sosedstvo
ENPI 2008 45Southern Caucasus Integrated Border Management (Integrirano 
upravljanje meja na južnem Kavkazu)6 000  000
ENPI 2009 71Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  
(S ponovnim sprejemom povezana pomoč in spremljevalni ukrepi 
EUBAM)14 864 050
ENPI 2009 42Supporting the implementation of the migration and development 
component of the EU-Moldova Mobility Partnership (Podpiranje 
izvajanja migracijske in razvojne komponente partnerstva za mobil -
nost med EU in Moldavijo)1 999 734
TPMA 2010 36Effective government of labour migration and its skills dimensions 
(Uspešno upravljanje delovnih migracij in njihove razsežnosti znanja 
in spretnosti)1 507  501
TPMA 2010 35Support reintegration of Georgian returning migrants and the 
implementation of EU-Georgia Readmission Agreement (Podpora za 
reintegracijo gruzijskih migrantov povratnikov in izvajanje sporazu -
ma o ponovnem sprejemu med EU in Gruzijo)3 000  000
ENPI 2011 22Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  
(S ponovnim sprejemom povezana pomoč in spremljevalni ukrepi 
EUBAM)1 798 941
ENPI 2011 48Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  
(S ponovnim sprejemom povezana pomoč in spremljevalni ukrepi 
EUBAM)9 532 400
TPMA 2011 35Better managing the mobility of health professionals in the Republic 
of Moldova (Boljše upravljanje mobilnosti zdravstvenih delavcev 
v Republiki Moldaviji)2 000  000
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of 
EU Regional Protection Programmes (Podpora dejavnostim Urada 
visokega komisarja Združenih narodov za begunce v vzhodni Evropi 
v okviru regionalnih programov zaščite EU) – faza II1 500  000
TPMA 2012 24Supporting the establishment of effective readmission management 
in Armenia, Azerbaijan and Georgia (Podpora oblikovanju uspešnega 
upravljanja ponovnega sprejema v Armeniji, Azerbajdžanu in Gruziji)1 193 965
TPMA 2013 36Strengthening the development potential of the EU Mobility 
Partnership in Georgia through targeted circular migration and 
diaspora mobilisation (Krepitev razvojnega potenciala partnerstva 
EU za mobilnost v Gruziji prek ciljno usmerjenih krožnih migracij in 
mobilizacije diaspore)878 000Priloga IV
1 Ta znesek vključuje spremembo projekta v višini 864 810 EUR, ki jo je Sodišče moralo preučiti, da bi razumelo cel projekt.
57 Priloge 
Instrument 
financiranjaPogodbeno 
letoTrajanje  
(v mesecih)Ime projektaFinanciranje EU  
(v EUR)
Južno sosedstvo
TPMA 2008 47Faciliter la création d'entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de 
la diaspora marocaine installée en Europe (Spodbujanje ustanav -
ljanja podjetij v Maroku z mobilizacijo maroške diaspore v Evropi 
(FACE-Maroc))1 497 305
TPMA 2008 26Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, 
the Middle East and the Mediterranean Region (Interaktivni zemlje -
vid poti in tokov nedovoljenih migracij v Afriki, na Bližnjem vzhodu 
in v Sredozemlju (I-Map))784 789
TPMA 2009 59SaharaMed: Prevention and management of irregular migration 
flows from Sahara desert to Mediterranean Sea (SaharaMed: 
preprečevanje in upravljanje tokov nedovoljenih migracij iz Sahare 
do Sredozemlja)10 000  000
ENPI 2010 44 Medstat III 7 000  000
TPMA 2010 36Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de ge -
stion des flux migratoires mixtes (Alžirija: krepitev zaščite migrantov 
in zmogljivosti za upravljanje mešanih migracijskih tokov)1 915  916
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regi -
onal Protection Programme (Podpora dejavnostim Urada visokega 
komisarja Združenih narodov za begunce v severni Afriki v okviru 
regionalnega programa zaščite)3 631 627
ENPI 2011 40 EuroMed Migration III (EuroMed Migracije III) 4 998 800
TPMA 2012 35Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au 
Maroc (Spodbujanje spoštovanja pravic podsaharskih migrantov 
v Maroku)1 594 264
TPMA 2012 36Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration 
au service du développement local (Podpora ustvarjanju dejavnosti 
in delovnih mest v Magrebu – migracija v korist lokalnemu razvoju)1 875 000
TPMA 2013 36Seahorse-Mediterranean network with MS (SP) (Seahorse-Mediter -
raneo: mreža z državami članicami (SP))4 500  000
TPMA 2013 13Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regi -
onal Protection Programme (Podpora dejavnostim Urada visokega 
komisarja Združenih narodov za begunce v severni Afriki v okviru 
regionalnega programa zaščite)1 953 000
SKUPAJ 89 025 292Priloga IV
58 Priloge 
Izvedbeni mehanizmi za finančno pomoč EU (zunanja razsežnost migracij in azila)Priloga V
Vir: Evropsko računsko sodišče.Evropski svet
Frontex Europol Evropska fundacija
za usposabljanjeEvropski azilni
podporni uradGD za humanitarno pomoč
in civilno zaščitoGD za migracije in notranje zadeve1GD za mednarodno
sodelovanje in razvojGD za sosedstvo
in širitvena pogajanja2Delovna skupina
na visoki ravni – migracije in azil
Agencije EUSvet Evropske unije
ESZD
Naslov 234 AMIF ERS5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Finančni instrumentiLEGENDA
Strateški odbor
za priseljevanje, meje in azil
Delovna skupina za
razvojno sodelovanje
PI6IcSP7Uradno spada v okvir Sveta za splošne zadeve
EVROPSKA SLUŽBA ZA ZUNANJE DELOVANJE
Evropska komisija
1 Prej GD za migracije in notranje zadeve. GD za migracije in notranje zadeve je bil odgovoren za izvajanje skladov
v okviru programa Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov v obdobju 2007–2013. Ti skladi so bili Sklad za 
zunanje meje (EBF), Evropski sklad za vračanje (RF), Evropski sklad za begunce (ERF) in Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav (EIF). Vendar noben od teh skladov za razliko od njihovih naslednikovv obdobju 2014–2020, Sklada za azil, migracije in vključevanje (AMIF) ter Sklada za notranjo varnost (ISF), ni vključeval zunanje razsežnosti za odhodke v tretjih državah. 
2 GD za sosedstvo in širitvena pogajanja (prej GD ELARG).3 Skupna agenda o migracijah in mobilnosti.4 Humanitarna pomoč in civilna zaščita.5 Se ne uporablja za države sosedstva.6 Partnerski instrumenti.7 Instrument za prispevanje k stabilnosti in miru (prej instrument za stabilnost).8 Komponenta programa o svetovnih javnih dobrinah in izzivih (2014–2020), ki se nanaša na migracije in azil.2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFSvet za zunanje 
zadeveSvet za pravosodje in 
notranje zadeveSvet za splošne 
zadevePolitična 
razprava
Pripravljalna telesa in delovne skupine pri Svetu Vzpostavlja celovito strategijo za 
sodelovanje EU s tretjimi državami 
na področju migracij in azila
 Pripravlja sklepe in priporočila 
Sveta o vzrokih in posledicah 
migracij in azila Pomaga odboru COREPER glede pravnih, 
horizontalnih in strateških vprašanj na 
področju migracij in azila ter mej
 Pripravlja polletna poročila o ukrepanju 
EU glede migracijskih pritiskovDrugi
(npr. JAIEX, CATS, COSI)Geografsko opredeljene 
delovne skupineUpravljanje /f_inančnih instrumentov
Del upravnega odboraPrisoten na sejahSmer poročanja
 Humanitarna pomoč beguncem 
in notranje razseljenim osebam Glavni pripravljavec sporočil Komisije o migracijski politiki
 Glavni predstavnik Komisije v delovni skupini na visoki 
ravni
 Pogaja se o poenostavitvi vizumskih postopkov, 
ponovnem sprejemu, partnerstvih za mobilnost in 
CAMM3
 Vodi dvostranske in regionalne dialoge o migracijah
 Sodeluje pri ocenjevanju javnih razpisov v okviru TPMA Glavni pripravljavec sporočil Komisije
o razvojni politiki
 Programsko načrtuje razvojno pomoč 
tretjim državam na geografski in tematski podlagi
 Upravlja in nadzoruje izvajanje pomoči Pristojen za evropsko sosedsko politiko Do konca leta 2014 sta bila direktorata za 
vzhodno in južno sosedstvo del GD DEVCO
 S koncem leta 2014 je upravljanje 
evropskega instrumenta sosedstva od GD 
DEVCO prevzel GD NEARSlužba za instrumente 
zunanje politike
 Lajša izmenjavo informacij 
med državami članicami EU
o državah izvora
 Prek sistema zgodnjega 
opozarjanja podpira države članice pod posebnim pritiskom
 Prispeva k izvajanju skupnega 
evropskega azilnega sistema Lajša in izboljšuje izvajanje 
ukrepov EU za upravljanje meja EU ter usklajuje delovanje držav članic na 
tem področju
 Analize tveganja
 Operativna pomoč državam 
članicam EU in tretjim državam (17) 
Zagotavlja podporo 
partnerskim državam na področju zakonitih migracij, zlasti  zaposlovanja ter znanja 
in spretnosti (GD za 
izobraževanje in kulturo je del upravnega odbora,
GD za migracije in notranje 
zadeve ima status opazovalca). Ocena ogroženosti zaradi 
organiziranega kriminala (OCTA)
 Strateški sporazumi
s tretjimi državamiTPMA/
GPGC8 Pristojna za operativne odhodke
v okviru zunanjega delovanja EU, vključno z migracijami in azilom Prispeva k pripravi politik EU in konkretnim ukrepom v zvezi z zunanjo razsežnostjo migracij 
 Prispeva k usklajevanju med zunanjo in notranjo razsežnostjo migracijske politike EU
 Sodeluje v delovnih skupinah Sveta za pravosodje in notranje zadeve,
zlasti v delovni skupini na visoki ravni
59 Priloge 
Evropski svet
Frontex Europol Evropska fundacija
za usposabljanjeEvropski azilni
podporni uradGD za humanitarno pomoč
in civilno zaščitoGD za migracije in notranje zadeve1GD za mednarodno
sodelovanje in razvojGD za sosedstvo
in širitvena pogajanja2Delovna skupina
na visoki ravni – migracije in azil
Agencije EUSvet Evropske unije
ESZD
Naslov 234 AMIF ERS5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Finančni instrumentiLEGENDA
Strateški odbor
za priseljevanje, meje in azil
Delovna skupina za
razvojno sodelovanje
PI6IcSP7Uradno spada v okvir Sveta za splošne zadeve
EVROPSKA SLUŽBA ZA ZUNANJE DELOVANJE
Evropska komisija
1 Prej GD za migracije in notranje zadeve. GD za migracije in notranje zadeve je bil odgovoren za izvajanje skladov
v okviru programa Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov v obdobju 2007–2013. Ti skladi so bili Sklad za 
zunanje meje (EBF), Evropski sklad za vračanje (RF), Evropski sklad za begunce (ERF) in Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav (EIF). Vendar noben od teh skladov za razliko od njihovih naslednikovv obdobju 2014–2020, Sklada za azil, migracije in vključevanje (AMIF) ter Sklada za notranjo varnost (ISF), ni vključeval zunanje razsežnosti za odhodke v tretjih državah. 
2 GD za sosedstvo in širitvena pogajanja (prej GD ELARG).3 Skupna agenda o migracijah in mobilnosti.4 Humanitarna pomoč in civilna zaščita.5 Se ne uporablja za države sosedstva.6 Partnerski instrumenti.7 Instrument za prispevanje k stabilnosti in miru (prej instrument za stabilnost).8 Komponenta programa o svetovnih javnih dobrinah in izzivih (2014–2020), ki se nanaša na migracije in azil.2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFSvet za zunanje 
zadeveSvet za pravosodje in 
notranje zadeveSvet za splošne 
zadevePolitična 
razprava
Pripravljalna telesa in delovne skupine pri Svetu Vzpostavlja celovito strategijo za 
sodelovanje EU s tretjimi državami 
na področju migracij in azila
 Pripravlja sklepe in priporočila 
Sveta o vzrokih in posledicah 
migracij in azila Pomaga odboru COREPER glede pravnih, 
horizontalnih in strateških vprašanj na 
področju migracij in azila ter mej
 Pripravlja polletna poročila o ukrepanju 
EU glede migracijskih pritiskovDrugi
(npr. JAIEX, CATS, COSI)Geografsko opredeljene 
delovne skupineUpravljanje /f_inančnih instrumentov
Del upravnega odboraPrisoten na sejahSmer poročanja
 Humanitarna pomoč beguncem 
in notranje razseljenim osebam Glavni pripravljavec sporočil Komisije o migracijski politiki
 Glavni predstavnik Komisije v delovni skupini na visoki 
ravni
 Pogaja se o poenostavitvi vizumskih postopkov, 
ponovnem sprejemu, partnerstvih za mobilnost in 
CAMM3
 Vodi dvostranske in regionalne dialoge o migracijah
 Sodeluje pri ocenjevanju javnih razpisov v okviru TPMA Glavni pripravljavec sporočil Komisije
o razvojni politiki
 Programsko načrtuje razvojno pomoč 
tretjim državam na geografski in tematski 
podlagi
 Upravlja in nadzoruje izvajanje pomoči Pristojen za evropsko sosedsko politiko Do konca leta 2014 sta bila direktorata za 
vzhodno in južno sosedstvo del GD DEVCO
 S koncem leta 2014 je upravljanje 
evropskega instrumenta sosedstva od GD 
DEVCO prevzel GD NEARSlužba za instrumente 
zunanje politike
 Lajša izmenjavo informacij 
med državami članicami EUo državah izvora
 Prek sistema zgodnjega 
opozarjanja podpira države članice pod posebnim pritiskom
 Prispeva k izvajanju skupnega 
evropskega azilnega sistema Lajša in izboljšuje izvajanje 
ukrepov EU za upravljanje meja EU ter usklajuje delovanje držav članic na 
tem področju
 Analize tveganja
 Operativna pomoč državam 
članicam EU in tretjim državam (17) 
Zagotavlja podporo 
partnerskim državam na področju zakonitih migracij, zlasti  zaposlovanja ter znanja 
in spretnosti (GD za 
izobraževanje in kulturo je del upravnega odbora,
GD za migracije in notranje 
zadeve ima status opazovalca). Ocena ogroženosti zaradi 
organiziranega kriminala (OCTA)
 Strateški sporazumi
s tretjimi državamiTPMA/
GPGC8 Pristojna za operativne odhodke
v okviru zunanjega delovanja EU, vključno z migracijami in azilom Prispeva k pripravi politik EU in konkretnim ukrepom v zvezi z zunanjo razsežnostjo migracij 
 Prispeva k usklajevanju med zunanjo in notranjo razsežnostjo migracijske politike EU
 Sodeluje v delovnih skupinah Sveta za pravosodje in notranje zadeve,
zlasti v delovni skupini na visoki ravni
60 Odgovori  
Komisije
Povzetek
I
Komisija in ESZD imata naslednje pripombe glede okvira in vsebine tega poročila:
Komisija in ESZD sta dolžni ukrepati v zapletenem in nenehno spreminjajočem se okolju. V okviru doslej največje 
begunske in migracijske krize migracijska politika na ravni EU v precejšnji meri prilagaja svoje prednostne naloge in 
krepi svoje značilnosti ter se nenehno prilagaja spreminjajočim se okoliščinam.
To poročilo Računskega sodišča je bilo pripravljeno pred pomembnim razvojem dogodkov.
Migracije in azil so večstransko, zapleteno in nenehno razvijajoče se področje politike na mednarodni ravni in 
ravni EU, Komisija pa mora delovati v tem spreminjajočem se okolju, polnem izzivov. Posledično je to področje, ki 
zahteva podobno zapletene in večrazsežnostne strukture za izvajanje.
Sodišče v poročilu ne upošteva dovolj tega političnega, pravnega, operativnega in proračunskega okvira.
II
Komisija se strinja, da je težko na preprost način ugotoviti skupni znesek izdatkov v breme proračuna in ali je bil 
usmerjen v skladu s predvidenimi geografskimi in tematskimi prednostnimi nalogami. Komisija bo še izboljšala 
celotni okvir spremljanja in vrednotenja na tem zapletenem področju politike, hkrati pa zagotovila, da so predvi -
dene geografske in tematske prednostne naloge opredeljene z ustreznimi instrumenti v skladu s ključnimi področji.
III
Vsak posamezni projekt, financiran z instrumenti financiranja EU, vključuje kazalnike, ki se spremljajo skozi celotno 
trajanje projekta. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 68.
IV
Migracije so zapleteno in politično občutljivo področje politike, ki zadeva številne sektorje in vključuje širok krog 
različnih zainteresiranih strani (npr. evropske agencije, IOM, UNHCR) v institucijah EU in zunaj njih. Ta položaj se 
neizogibno kaže v upravljanju zunanje migracijske politike EU in sodelovanju.
V zadnjih letih je bilo veliko prizadevanj namenjenih nadaljnjemu izboljšanju usklajevanja med generalnimi direkto -
rati Komisije, Evropsko službo za zunanje delovanje in državami članicami EU. V ta namen so bili vzpostavljeni tudi 
številni mehanizmi usklajevanja. Nedavno sprejeta evropska agenda o migracijah poudarja potrebo po nadaljnji 
krepitvi teh prizadevanj.
Odgovori Komisije 61
Uvod
01
Komisija poudarja, da je bila poraba za begunce v partnerskih državah, vključno s sosedstvom, v sodelovanje EU 
s tretjimi državami pri zadevah v zvezi z migracijami in azilom vključena že pred letom 2015. Dejansko večina migra -
cijskih projektov sledi celovitemu in vključujočemu pristopu, saj je za migracijske tokove značilna njihova mešana 
narava, vključno z ekonomskimi migranti, ranljivimi migranti in osebami, ki potrebujejo mednarodno zaščito.
02
Komisija je 13. maja 2015 predstavila evropsko agendo o migracijah, na podlagi katere so bili junija 2015 sprejeti 
sklepi Sveta.
11
Od začetka tako imenovanega procesa iz Kartuma novembra 2014 (z državami ob vzhodnoafriški migracijski poti) je 
dana prednost osmim regionalnim dialogom.
Tudi skupni agendi o migracijah in mobilnosti skupaj s partnerstvi za mobilnost veljata za glavni dvostranski okvir.
13
Temeljni vzroki za nezakonite in prisilne migracije segajo od revščine in pomanjkanja gospodarskih priložnosti do 
konfliktov, negotovih razmer in podnebnih sprememb ter vsega, kar je vmes. Tematski program o migracijah in 
azilu, ki se mu letno dodeli približno 50 milijonov EUR, dejansko nikoli ni bil namenjen obravnavanju takih temeljnih 
vzrokov, temveč je bil osredotočen na podporo državam, da bi izboljšale upravljanje migracij in azila.
15
Uredba o evropskem instrumentu sosedstva in partnerstva (ENPI) je določila splošne cilje, sporazumi med EU in 
partnerskimi državami pa so zagotovili politični okvir za načrtovanje programov pomoči (glej uredbo o ENPI, člen 3).
Za obdobje 2014–2020 pa so bili posebni cilji določeni, ko je bil instrument ENPI nadomeščen z evropskim instru -
mentom sosedstva (ENI). V skladu z Uredbo (EU) št. 232/2014 je eden od šestih posebnih ciljev instrumenta ENI 
namenjen ustvarjanju „pogojev za boljšo organizacijo zakonitih migracij in spodbujanje dobro upravljane mobil -
nosti ljudi, izvajanju obstoječih ali prihodnjih sporazumov, sklenjenih v skladu z globalnim pristopom k vprašanju 
migracij in mobilnosti, ter spodbujanju medosebnih stikov, zlasti v zvezi s kulturnimi, izobraževalnimi, strokovnimi 
in športnimi dejavnostmi“.
Odgovori Komisije 62
Obseg revizije in revizijski pristop
22
Kot je navedlo Sodišče, Komisija ugotavlja, da državam sosedstva, čeprav so vključene v Prilogo III, sredstev ne zago -
tavljata niti instrument za predpristopno pomoč (IPA) niti Evropski razvojni sklad (ERS).
Skladnost ciljev, opredelitev potreb partnerske države in instrumente za sprem-  ljanje je treba izboljšati
Odgovor na naslov pred odstavkom 27
Komisija priznava, da obstajajo številne ureditve politike, kar pa je predvsem posledica zapletenosti migracij.
Zaradi predlogov Komisije se je sklop instrumentov za zunanje sodelovanje na podlagi zaporednih večletnih finanč -
nih okvirov precej racionaliziral in postal učinkovitejši. V sedanji kombinaciji geografskih in tematskih instrumentov 
se na splošno kaže celosten in dobro uravnotežen pristop, ki EU omogoča, da različne izzive obravnava s celovito 
usklajenim in dopolnjujočim se naborom finančnih instrumentov.
29
Za obdobje 2014–2020 je bil instrument ENPI nadomeščen z evropskim instrumentom sosedstva (ENI). V skladu 
z Uredbo (EU) št. 232/2014 je eden od šestih posebnih ciljev instrumenta ENI namenjen ustvarjanju „pogojev za 
boljšo organizacijo zakonitih migracij in spodbujanje dobro upravljane mobilnosti ljudi, izvajanju obstoječih ali pri -
hodnjih sporazumov, sklenjenih v skladu z globalnim pristopom k vprašanju migracij in mobilnosti, ter spodbujanju 
medosebnih stikov, zlasti v zvezi s kulturnimi, izobraževalnimi, strokovnimi in športnimi dejavnostmi“.
Uredba o ENI predvideva vključitev priloge s prednostnimi nalogami za programsko načrtovanje in okvirnimi 
dodelitvami finančnih sredstev glede na vrsto programa (dvostransko, večdržavno in čezmejno sodelovanje), ki jo 
je mogoče spreminjati z delegiranim aktom. Pogajanja med Evropskim parlamentom in Svetom so prispevala enega 
glavnih elementov, ki je del instrumenta ENI – novo prilogo s širšimi prednostnimi nalogami za celotno regijo evrop -
ske sosedske politike; te prednostne naloge bodo okvir za nadaljnje programsko načrtovanje.
30
Finančni instrumenti za zunanje in razvojno sodelovanje s tretjimi državami so bili vzpostavljeni zaradi obravnava -
nja izzivov, kot so revščina, negotove razmere, demokracija in upravljanje, pomanjkanje gospodarskih priložnosti, 
človekove pravice itd.
V skladu z vsakim pravnim aktom so podrobna področja ukrepanja opredeljena v večletnih in letnih programih ter 
lahko vključujejo ključna področja, kot so izobraževanje, zdravstvo in okolje, pa tudi varnost, notranje zadeve in 
migracije. Kar zadeva geografske instrumente, se področja za ukrepanje med fazo programskega načrtovanja izbe -
rejo z zadevnimi partnerskimi državami.
Odgovori Komisije 63
Tako kot pri vseh sektorskih politikah EU je izvajanje zunanje migracijske in azilne politike mogoče podpreti s finan -
ciranjem, ki je na voljo v okviru ustreznih instrumentov EU za zunanje sodelovanje, skladno z merili in postopki, 
opredeljenimi v pravnih podlagah vsakega zadevnega finančnega instrumenta.
Glej tudi odgovor na odstavek 22.
31
Ukrepanje v okviru zunanjih ukrepov lahko ob hkratnem spoštovanju ciljev vsakega finančnega instrumenta pri -
speva k izvajanju politike EU na različnih tematskih področjih, kot so podnebne spremembe, varnost, izobraževanje, 
kmetijstvo ali migracije.
32
Komisija meni, da so se na splošno projekti ustrezno dokumentirali, vendar si bo v prihodnje prizadevala, da bo 
svoje analize potreb bolj sistematično dokumentirala.
33
Komisija se strinja, da so se partnerstva za mobilnost sicer izkazala kot napreden dvostranski okvir za tako obrav -
navanje migracijskih in azilnih vprašanj, da je sodelovanje koristno za obe strani, vendar je potrebnega več dela za 
zagotovitev, da se partnerstva za mobilnost izvajajo uravnoteženo, tj. da bolje upoštevajo vse štiri tematske pred-  
nostne naloge globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti, vključno z več ukrepi glede zakonitih migra -
cij, človekovih pravic in zaščite beguncev.
Komisija države članice redno opozarja, kako pomembno je tudi zagotoviti ravnotežje med štirimi tematskimi 
prednostnimi nalogami globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti na ravni izvajanja partnerstva za 
mobilnost.
34
Večina delegacij, če ne vse, je že pred leti imenovala kontaktne točke za migracijska vprašanja. Poleg tega je bilo 
osebje GD za migracije in notranje zadeve mogoče razporediti v zelo omejeno število delegacij (ZDA, Rusija, Ženeva, 
Dunaj, Turčija, Kitajska, Indija). V večini primerov se ti položaji delijo z drugimi generalnimi direktorati in pokrivajo 
tudi druga vprašanja, za katera je pristojen GD za migracije in notranje zadeve (in se tako ne osredotočajo nujno na 
migracije).
Kot je bilo priznano v nedavni evropski agendi o migracijah, je treba v delegacijah EU okrepiti strokovno znanje 
o migracijah. Posledično se je Svet odločil okrepiti zmogljivost delegacij EU v zvezi z obravnavanjem migracij in 
zlasti razporediti evropske uradnike za zvezo na področju migracij v prednostne delegacije, kjer je posebna pozor -
nost usmerjena v sosedstvo.
Odgovori Komisije 64
35
Iz oblikovanja tematskih enot v GD za mednarodno sodelovanje in razvoj pred več leti, vključno z enoto za migra -
cije, je razviden pomen, ki se pripisuje krepitvi tematskega strokovnega znanja skozi celotno organizacijo, vključno 
z delegacijami.
Pomemben del mandata teh tematskih enot je tematska podpora za zagotavljanje kakovosti, namenjena osebju na 
sedežu GD in v delegacijah. Enota GD za mednarodno sodelovanje in razvoj, ki je odgovorna za migracije in azil, je 
razvila številna orodja za zagotovitev, da se ta podpora zagotavlja usklajeno in učinkovito. V ta namen so bili pri-  
pravljeni orientacijske opombe, smernice in tematski moduli usposabljanja.
Ker se vse več pozornosti posveča migracijam v okviru zunanjega delovanja EU, Komisija razmišlja o pripravi modula 
usposabljanja za e-učenje, s katerim bi dopolnilna klasična učna orodja.
36
Komisija se strinja, da migracije do nedavnega za številne države sosedstva niso bile med prednostnimi nalogami, 
vendar se je položaj v zadnjem času bistveno spremenil, saj se te države vse bolj zavedajo pomena migracij in po-  
trebe po sodelovanju z EU.
Komisija se v primeru projekta Seahorse Mediterraneo zaveda izzivov, povezanih s pritegnitvijo severnoafriških 
držav v partnerstvo. Medtem ko se prizadevanje nadaljuje, bi bilo treba omeniti, da je nestabilen položaj v regiji od 
zasnove projekta oviral dialog z zadevnimi državami na tem zelo občutljivem območju.
37
Komisija sicer priznava, da je med uporabnicami končnega izdelka, ki je interaktivni zemljevid I-Map, več držav čla -
nic EU kot partnerskih držav, vendar meni, da je treba upoštevati več vidikov.
Na podlagi izražene potrebe v okviru dialoga o sredozemskih tranzitnih migracijah je bil cilj projekta zagotoviti 
posodobljene informacije o migracijskih tokovih za boljše oblikovanje politike.
I-Map je bil en sam in ciljno usmerjen projekt, ki je skupaj z drugimi projekti podprl učinkovito delovanje migracij -
skega dialoga med bližnjevzhodnimi in severnoafriškimi državami (države MENA) ter državami članicami EU. Infor -
macije o migracijah prej niso bile združene v enem samem sistemu, zato Komisija meni, da so informacije o migraci -
jah, ki so zdaj zagotovljene zelo praktično, izboljšale dialog.
38
Komisija se strinja, da je izjemno pomembno bolje opredeliti naš okvir sodelovanja na področju migracij in medna -
rodne zaščite, tako da se določijo operativni cilji ter jasni in merljivi rezultati in učinki z neposrednimi povezavami 
med dejavnostmi in rezultati.
Odgovori Komisije 65
39
Komisija sicer priznava, da so doslej manjkali natančni cilji, referenčne vrednosti in kazalniki za spremljanje izvajanja 
globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti na strateški ravni, vendar meni, da je treba cilje opredeliti 
širše, da se lahko prožno upoštevajo različni konteksti, zelo različni vidiki ter hitro razvijajoči se izzivi in potrebe na 
področju migracij.
Komisija je leta 2015 na ravni delovne skupine na visoki ravni spet začela razpravo z državami članicami EU o opre -
delitvi ustreznih kazalnikov za spremljanje globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti.
Skupni odgovor na odstavke 43 do 50
Komisija priznava, da ustrezna merila in pametni kazalniki za migracije ostajajo izziv, med drugim na ravni medna-  
rodnih donatorjev in ravni ZN, kar je razvidno iz poziva k opredelitvi in sprejetju migracijskih kazalnikov v razvojnem 
okviru po letu 2015.
To je povezano z zapletenimi in večstranskimi razsežnostmi migracijske in azilne politike na splošno. Komisija pri-  
znava skupno potrebo po resnih prizadevanjih na to temo.
Za GD za mednarodno sodelovanje in razvoj revizija okvira za rezultate, ki se načrtuje po sprejetju kazalnikov za 
cilje trajnostnega razvoja spomladi 2016, pomeni priložnost za napredek tudi glede boljšega merjenja rezultatov na 
področju migracij.
Odgovor na naslov pred odstavkom 52
Komisija meni, da so bile geografske in tematske prednostne naloge v okviru globalnega pristopa k vprašanju 
migracij in mobilnosti jasno določene, vendar sprejema, da je bilo med revizijo težko oceniti natančno količinsko 
opredelitev porabe EU, ki je povezana s temi prednostnimi nalogami.
53
Skupni informacijski sistem Relex (CRIS) je orodje finančnega upravljanja, ki zagotavlja podatke za računovodski 
sistem Komisije, ABAC, in informacije o finančnih poslih v realnem času za vso zunanjo porabo EU. Sistem CRIS ni bil 
posebej zasnovan za poročanje. Sistem CRIS se postopno opušča in ga bo večinoma nadomestil ABAC, dopolnil pa 
novi sistem OPSYS.
Sistem uporablja kode OECD za označevanje pogodb po panogah dejavnosti. Kode za migracije trenutno ni; 
Komisija pa se zaveda omejitev, ker ni na voljo namenske kode DAC za financiranje razvojnih ukrepov na področju 
migracij in azila. To je povezano z večstransko in medsektorsko naravo migracij, ki zadeva številne različne politike 
in sektorje. Komisija bo kmalu začela razpravo z OECD (in drugimi pomembnimi deležniki), da bi ugotovila, kateri so 
najboljši možni načini za pokritje migracijskih izdatkov različnih razvojnih agencij.
Odgovori Komisije 66
54
Komisija priznava, da je Excelova preglednica, ki jo upravlja GD za mednarodno sodelovanje in razvoj, preprosto 
orodje, ki dopolnjuje podatkovno zbirko skupnega informacijskega sistema Komisije, Relex (CRIS). Zaradi neobstoja 
kode DAC za migracije se je štela za koristno orodje za namene poročanja.
55
Finančni informacijski sistem se postopno opušča in ga bo večinoma nadomestil računovodski sistem Komisije. Pre -
cej malo verjetno je, da bi to vrsto združenih podatkov lahko zagotovili v zelo kratkem času.
56
Finančni informacijski sistem se postopno opušča in ga bo večinoma nadomestil ABAC. Vanj bodo preseljene vse 
finančne informacije. Komisija bo ob upoštevanju najnovejšega razvoja dogodkov začela razprave z OECD.
Vendar se zaveda omejitev, ker ni na voljo namenske kode DAC za financiranje razvojnih ukrepov na področju 
migracij in azila. To je povezano z večstransko in medsektorsko naravo migracij, ki zadeva številne različne politike 
in sektorje.
Okvir 4 – Primeri neustreznega dodeljevanja kod za porabo na področju zunanjih 
migracij
Komisija priznava, da je bila navedenima projektoma, Seahorse in SaharaMed, napačno dodeljena koda DAC, čeprav 
vse dejavnosti niso izpolnjevale meril OECD/DAC. To je bilo popravljeno.
Komisija ugotavlja, da uredba o instrumentu za razvojno sodelovanje (DCI) glede meril OECD/DAC določa naslednje:
„Najmanj 90 % izdatkov, predvidenih v okviru tematskih programov, se nameni skladu z merili za uradno razvojno 
pomoč, ki jih oblikuje OECD/DAC [...]“.
57
Tematski program DCI je bil vzpostavljen globalno, njegov namen pa je bil dopolniti in ne nadomestiti geografske 
instrumente in programe. V obdobju 2007–2013 sta bila za TPMA sprejeta dva strateška dokumenta: prvi je zajemal 
obdobje 2007–2010, drugi pa obdobje 2011–2013. Medtem ko TPMA zajema vse geografske regije, so te strategije 
opredelile jasno prednostno nalogo, da gre skladno z globalnim pristopom k vprašanju migracij in mobilnosti in 
stockholmskim programom poraba v okviru TPMA za regije južnega Sredozemlja, afriške in vzhodnoevropske regije. 
To prednostno razvrščanje sledi pojmu koncepta migracijskih poti, vključno z migracijskimi potmi, ki se začnejo 
zunaj sosedstva (v Podsaharski Afriki) in prečkajo to regijo.
Odgovori Komisije 67
60
Komisija se le delno strinja s to trditvijo, saj bi bilo treba upoštevati tudi dejstvo, da to tudi pogosto ustreza zahtevi 
partnerskih držav, zlasti držav vzhodnega sosedstva, in da je poraba za upravljanje meja lahko na splošno precej 
večja od porabe na drugih področjih, kot so socialno-ekonomski projekti, ki obravnavajo vključevanje migrantov.
Komisija meni, da poudarek na porabi za nezakonite migracije, ki jo navaja Sodišče, zajema tudi prednostne naloge, 
ki so jih navedle nekatere partnerske države.
Dejstvo je, da so izdatki, povezani s temi področji, zlasti z upravljanjem meja, visoki, saj so povezani s potrebo po 
naložbah v mejne prehode, komunikacijsko in informacijsko opremo.
Dodati bi bilo treba, da je EU le ena od donatorjev, ki partnersko sodelujejo z državami, državami članicami in med -
narodnimi organizacijami.
62
Komisija ugotavlja, da pravni akt o vzpostavitvi TPMA določa, da program dopolnjuje geografske programe. Dodeli -
tev sredstev prednostnim področjem v okviru geografskih programov je odvisna predvsem od partnerskih držav, ne 
pa le od Komisije.
64
Skupna pobuda EU in ZN na področju migracij in razvoja (JMDI) je bila uvedena kot prvi celoviti migracijski program, 
ki je bil osredotočen na učinek migracij na razvoj partnerskih držav.
Veljala je za pomemben prispevek EU k migracijski in razvojni agendi, ki je sledil vključitvi te razsežnosti v globalni 
pristop k migracijam in mobilnosti.
Dejansko je bila zasnovana kot pilotni program za preskus povezave med migracijami in razvojem, zato je zajela 
veliko različnih držav v različnih regijah.
Ugotovitve in pridobljena spoznanja iz tega programa so se upoštevali v naslednjem programu, ki pa je bil nasprot-  
no bolj usmerjen v določene prednostne države.
68
Komisija poudarja, da je imelo devet projektov dobro opredeljene cilje. V dvanajstih primerih so cilji le delno ustre -
zali opredelitvi dobro opredeljenih ciljev, saj so bili pogosto postavljeni na splošno, v enem primeru pa cilji niso bili 
dobro opredeljeni (glej okvir 5).
Okvir 5 – Primer rezultatov, ki jih je bilo težko meriti
Komisija se delno strinja z ugotovitvijo, da rezultati niso neposredno oprijemljivi in merljivi. Vendar meni, da je bil 
projekt na splošno uspešen, zlasti z vidika zmožnosti ustvarjanja prostora za dialog z nasprotnimi stranmi, navaje -
nimi na leta zavlačevanj demokratičnih reform.
Odgovori Komisije 68
69
Komisija ugotavlja, da se TPMA tako kot večina drugih tematskih in geografskih instrumentov zunanjega financira -
nja osredotoča na krepitev zmogljivosti organov in civilne družbe v partnerskih državah. Projekti običajno zagota -
vljajo krepitev zmogljivosti na pravni, institucionalni in operativni ravni prek tehnične pomoči in usposabljanj. Se pa 
Komisija strinja, da je izboljšanje zmogljivosti ter reforma pravnega in institucionalnega okvira, kot tudi mora biti, 
srednje- do dolgoročni cilj, pri katerem rezultati niso takoj vidni.
70
Komisija delno priznava, da v vzorčenih projektih niso bili doseženi vsi cilji.
Hkrati želi poudariti, da je na zapletenem in nenehno spreminjajočem se področju politike, kot so migracije, učinek 
zunanjih dejavnikov precejšen in ga ni mogoče obravnavati le z zgledno pripravo in načrtovanjem projekta.
Ne glede na to, kako dobro je načrtovan in umeščen v partnerske države, bodo nepredvidljivost migracijskih in 
begunskih tokov ter politični izzivi vplivali na rezultat ukrepanja v vseh fazah izvajanja. Ta položaj je jasno razviden 
iz situacije v Libiji.
Okvir 7 – Primer delno uspešnega projekta
Cilj projekta Seahorse Mediterraneo je prispevati k razvoju ene od regionalnih mrež, ki naj bi spremljala 
sistem Eurosur.
Ob podpisu pogodbe je bil položaj v Tripolisu razmeroma stabilen, razsežnosti poznejšega poslabšanja varnostnega 
položaja v Libiji pa ni bilo mogoče predvideti.
Predstavniki Alžirije, Tunizije in Egipta so bili redno vabljeni in so se pogosto dejavno udeleževali sestankov usmer -
jevalnega odbora projekta. Nobena od teh treh držav doslej ni sprejela uradne zaveze.
Guardia Civil je ob podpori petih držav članic, ki so del konzorcija, v rednem stiku s potencialnimi partnerji iz tretjih 
držav, da bi jih prepričala k sodelovanju v pobudi.
Sodišče navaja, da „je bilo sprejetje Libije v nasprotju s stališči Komisije“. Vendar je bilo zaradi strateškega položaja 
Libije pozneje potrjeno, da je bila najpomembnejša partnerica za to pobudo in zato je bilo odločeno, da se vključi.
72
Projekt se kljub sedanjim izrednim okoliščinam v Libiji še vedno izvaja in počasi dosega nekatere rezultate. Težave 
med izvajanjem projekta so bile posledica negotovega in nestabilnega položaja v Libiji; projekt se je znova začel 
izvajati avgusta 2015 in je bil prilagojen novemu položaju po krizi v letu 2014.
Projekt se bo zdaj končal aprila 2016, namenjen pa je odzivanju na najnujnejše potrebe nasedlih in pridržanih 
migrantov v libijskih centrih za pridržanje/sprejem, kjer se jim ponudita pomoč in prostovoljno vračanje ob polnem 
spoštovanju človekovih pravic.
Odgovori Komisije 69
77
Komisija se je seznanila z ugotovitvijo Sodišča in ugotavlja, da je ocenjevalno poročilo vključevalo več pozitivnih 
vidikov.  
O zaključkih vrednotenja se je z UNDP obsežno razpravljalo ob več priložnostih med rednimi stiki v okviru projektov, 
podrobneje pa na sestanku 10. oktobra 2011. Poročilo je bilo usklajeno tudi z drugimi partnerskimi agencijami, ki so 
prispevale pripombe.
80
Skupna pobuda EU in ZN na področju migracij in razvoja (JMDI) je bila uvedena kot prvi celoviti migracijski program, 
ki je bil osredotočen na izboljšanje razvojnega učinka migracije v partnerskih državah.
Kot prvi pilotni projekt na tem območju se je štela za pomemben prispevek EU k migracijski in razvojni agendi, ki je 
sledil vključitvi te razsežnosti v globalni pristop k migracijam in mobilnosti.
Ugotovitve in pridobljena spoznanja iz tega programa so se upoštevali v naslednjem programu, ki pa je bil nasprot-  
no bolj usmerjen v določene prednostne države.
81
Podpora EU na področju migracij v Gruziji ima veliko zelo različnih upravičencev in vrst podpore na različnih ravneh 
upravljanja. Dodana vrednost pobude JMDI je bila vključevanje akterjev na lokalni ravni – tovrstna podpora lahko 
doseže le razmeroma malo končnih upravičencev. Vendar je spoznanja, pridobljena na podlagi takih ukrepov, 
mogoče znova uporabiti še kje drugje.
V primeru Alžirije, kjer je bil učinek sicer zelo omejen, je program omogočil uvrstitev migracijskih vprašanj na dnevni 
red in vzpostavitev trajne medresorske strukture, ki jo vodi minister za zunanje zadeve.
V primeru Maroka je bilo v migracijskem portfelju koristno imeti ukrep, ki je zelo lokalno usmerjen. Vendar je treba 
razširjanje doseči na podlagi različnih rezultatov in učinkov. Pridobljena so bila ustrezna spoznanja za fazo II JMDI, 
kjer se razširjanje zdaj obravnava bolj strukturirano.
Okvir 9 – Projekt ponovnega sprejema v Gruziji
Kar zadeva negotovost glede nadaljnjega delovanja centrov za poklicno svetovanje in zaposlovanje ob reviziji, 
Komisija poudarja, da so gruzijski organi zagotovili vzdržnost centrov z dodelitvami sredstev iz državnega prora -
čuna (400 000 GEL v proračunu za leto 2015, načrtovanih 600 000 GEL v osnutku proračuna za leto 2016).
Zaradi podcenjevanja samozadostnosti vračajočih se migrantov se je izkazalo, da bo imelo korist od službe za posre -
dovanje zaposlitev manj ljudi, kot je bilo načrtovano.
Kar zadeva zagotavljanje začasne nastanitve, je bila Komisija pripravljena obravnavati potrebe 180 oseb, vendar je 
bilo povpraševanje manjše, saj so za tamkajšnje okolje značilne močne socialne in družinske vezi. V skladu s tem so 
se zmanjšala dodeljena finančna sredstva.
Kar zadeva prostovoljno vračanje v domovino, se je število povečalo na 167 tujih državljanov s prebivališčem v Gru -
ziji, medtem ko jih je bilo ob reviziji 110.
Odgovori Komisije 70
86(a)
Komisija se strinja z ugotovitvijo Sodišča in dodaja, da je v skladu z običajnim mednarodnim pravom ponovni spre -
jem lastnih državljanov obveznost, medtem ko ponovni sprejem državljanov tretjih držav ni. Je del migracij, ne pa 
varnostne politike, kot to dojemajo nekatere partnerske države.
Učinkovite politike vračanja in ponovnega sprejema niso varnostno vprašanje, temveč temeljni element in osnovni 
pogoj za dobro upravljane migracije. Učinkovito vračanje nezakonitih migrantov, ki nimajo ali nimajo več pravice 
biti v EU, je bistveno tudi kot preventivni ukrep zoper nadaljnje nezakonite migracije, kot je poudarjeno v akcijskem 
načrtu EU o vračanju (9. september 2015). Vračanje in ponovni sprejem sta sestavni del globalnega pristopa k vpra -
šanju migracij in mobilnosti ter vseh nadaljnjih političnih pristopov (npr. evropske agende o migracijah). Drži, da so 
sporazumi o poenostavitvi vizumskih postopkov možni ter obravnavani vzporedno s sporazumi EU o ponovnem 
sprejemu in v okviru načela „več za več“.
Odgovor na naslov pred odstavkom 87
Komisija poudarja, da je uspešno izvajanje varstva človekovih pravic pogosto odvisno od števila zunanjih dejavni -
kov, na katere nima vpliva.
87
Človekove pravice migrantov so formalno medsektorsko vprašanje, ki se resno obravnava pri vseh ukrepih na 
področju zunanjega ukrepanja EU, prednostno pa so obravnavane tudi pri zunanjem ukrepanju na področju 
migracij.
Ne samo da se pri vseh intervencijah zagotavlja vključevanje ukrepov na področju človekovih pravic, temveč so 
pravice migrantov tudi splošni cilj številnih ukrepov. Projekti vključujejo pomoč žrtvam trgovine z ljudmi in njihovo 
zaščito, pravice migrantov kot delavcev v gospodinjstvu, pomoč beguncem in njihov zaščito itd.
88
V primeru Ukrajine je bila možnost zagotavljanja usposabljanja o standardih na področju človekovih pravic prvotno 
predvidena v okviru Readmit in obravnavana na sestankih z vlado. Vendar je bilo v zadevni fazi dogovorjeno, da se 
izvzame iz programa, saj bi se prekrivalo z več drugimi projekti, ki so jih izvajale mednarodne organizacije in civilne 
strateške opcije, kot so (i) IOM (Cris ref.: 2011/282-850) Strengthening Migration Management and Cooperation on 
Readmission in Eastern Europe (Krepitev upravljanja migracij in sodelovanja pri ponovnem sprejemu v vzhodni 
Evropi; MIGRECO), (ii) UNCHR (Cris ref.: 2010/272-415, naslov projekta: Support to UNHCR activities in Eastern Europe 
in the context of EU Regional Protection Programmes (Podpora dejavnostim UNHCR v vzhodni Evropi v okviru re-  
gionalnih programov EU za zaščito; RPP II – faza II)) ali (iii) nevladna organizacija Right to protection (Pravica do zaš -
čite) (Cris ref.: 2012/334-088, naslov projekta: Advocacy and Government Capacity Building in Migration (Zagovor -
ništvo in krepitev zmogljivosti vlade na področju migracij)). Na splošno je od skupno 34 projektov, ki obravnavajo 
migracije in azil in so bili od leta 2003 podprti s finančnimi sredstvi EU, 18 projektov na različnih ravneh obravnavalo 
vprašanja človekovih pravic.
89
Komisija je bila zelo dejavna pri prepričevanju libijskih oblasti, naj podpišejo memorandum o soglasju z UNHCR.
Libijski organi, zlasti tisti, ki so zastopali Gadafijev režim, so bili iz političnih razlogov izjemno nenaklonjeni temu, da 
bi UNHCR sprejeli kot glavnega partnerja ukrepa.
Vendar je Komisija vedno poudarjala, da je spoštovanje človekovih pravic bistveni element projekta.
Odgovori Komisije 71
91
Pod Junckerjevo Komisijo je bila dejansko znova posvečena pozornost potrebi po okrepljenem sodelovanju med 
institucijami EU, tudi med oddelki Komisije. Vzpostavljeni so bili številni izboljšani mehanizmi usklajevanja, in kot je 
pokazal preskus med nedavno migracijsko in begunsko krizo v Evropi, se zdi, da dobro delujejo.
92
Komisija meni, da je bilo notranje usklajevanje že precej izboljšano.
93
Komisija sicer priznava, da je še vedno nekaj prostora za izboljšave, vendar želi poudariti, da so učinkoviti mehanizmi 
usklajevanja v zvezi s politikami, povezanimi z migracijami in programskim načrtovanjem v celoti vzpostavljeni.
Tako je zagotovljeno usklajevanje GD za migracije in notranje zadeve pri pripravi in sprejemanju nacionalnih 
programov držav članic v okviru Sklada za azil, migracije in vključevanje (AMIF) ali Sklada za notranjo varnost (ISF) 
ter za letne delovne programe v okviru centraliziranega upravljanja. GD za mednarodno sodelovanje in razvoj ter 
GD za sosedstvo in širitvena pogajanja uporabljata enak postopek. Poleg tega med medsektorskimi posvetovanji za 
sprejetje vseh programov financiranja poteka uradno posvetovanje med ESZD in ustreznimi generalnimi direktorati 
Komisije.
ESZD samostojno ali skupaj s Komisijo vodi večletno programsko načrtovanje večine zunanjih finančnih instrumen -
tov in s tem zagotavlja veliko usklajenost med različnimi področji politike in geografskimi območji. Neskladja bi 
lahko pojasnili tudi z raznovrstnostjo zahtevkov tretjih držav upravičenk (ni enotne rešitve za vse).
94
Komisija dejansko priznava, da je koristno imeti shemo financiranja/pregled nad financiranjem v zvezi z migracijami 
za določeno državo ali regijo, da se pospeši usklajevanje in zagotovi večje dopolnjevanje med financiranjem EU in 
drugih donatorjev. Pregledi nad financiranjem porabe EU in držav članic v zvezi z migracijami obstajajo zlasti za 
vsa partnerstva za mobilnost in skupne agende o migracijah in mobilnosti (t. i. pregledi stanja), pa tudi za številne 
regionalne procese. Te preglede opravijo službe Komisije v posvetovanju z zadevnimi strukturami usklajevanja 
(lokalne usklajevalne platforme partnerstev za mobilnost, srečanja strokovnjakov globalnega pristopa k vprašanju 
migracij in mobilnosti itd.). Očitno so lahko le informativni in ne določajo nobenih obveznosti za različne donatorje 
ali vire financiranja, saj taka strategija v sedanjem pravnem okviru ne bi bila izvedljiva in skladna glede na postopke, 
vzpostavljene v okviru zadevnih finančnih instrumentov EU.
97
ESZD meni, da je prispevala k vključevanju migracij v politične dialoge s tretjimi državami, zlasti državami sosed -
stva, prek posebnih pododborov za pravosodje, svobodo in varnost / migracije in socialne zadeve z zadevnimi 
državami. Poleg tega je ob upoštevanju vse večjega pomena migracij v odnosih EU s tretjimi državami postopoma 
krepila tematsko prisotnost na tem področju in dodelila dodatne človeške vire za sektorska vprašanja, pomembna 
za področje zunanjih odnosov, vključno z migracijami. Nova Komisija prinaša jasnejši zagon na področju nadaljnjega 
povezovanja notranje razsežnosti migracij z zunanjo ter krepitve skladnosti politike v okviru dela ESZD in zadevnih 
generalnih direktoratov Komisije.
Odgovori Komisije 72
98
Komisija sicer priznava, da je usklajevanje z delegacijami EU mogoče izboljšati in bi bilo to tudi treba storiti ter da 
so bili v ta namen sprejeti ukrepi, vendar je to izziv zaradi več razlogov. Poleg nezadostnih človeških virov v dele -
gacijah (in na sedežu) ima omejeno strokovno znanje na področju migracij v delegacijah EU za posledico podobno 
omejene zmogljivosti za oceno potreb in prednostnih nalog v zvezi z migracijami v partnerskih državah.
99
Komisija se strinja, da je usklajevanje z delegacijami EU bistveno, in si prizadeva zagotoviti, da to deluje v praksi pri 
vsakodnevnem upravljanju projektov.
Usklajevanje in vrednotenje dobrih praks iz uspešno izvedenih projektov sta na voljo v posameznih poročilih o   
spremljanju in vrednotenju projektov, potekajo pa prizadevanja za vzpostavitev sistema za konsolidacijo in razširja -
nje teh informacij. V usmerjevalna orodja, ki jih pripravil GD za mednarodno sodelovanje in razvoj B3, je zlasti treba 
vključiti informacije o dobrih praksah ter jih po dokončanju dati na voljo prek namenskega tematskega spletišča za 
migracije.
Poleg tega tematska usposabljanja, ki jih izvaja GD za mednarodno sodelovanje in razvoj B3, vključujejo izobraževa -
nje o pridobljenih spoznanjih in dobrih praksah.
Sklepne ugotovitve in priporočila
Sklepna ugotovitev 1
Komisija poudarja, da je cilj pregledane evropske sosedske politike pripraviti predloge v tesnem partnerstvu z drža -
vami sosedstva za bolj usklajen in v učinek usmerjen okvir sodelovanja glede vprašanj skupnega pomena, vključno 
z migracijami.
Podobno program, ki bo nasledil TPMA, vključuje podrobne cilje, rezultate in kazalnike.
(a) Komisija meni, da je mogoče z opredelitvijo jasnih in merljivih ciljev ter skladnih in konkretnih rezultatov, ki bodo 
jedro novih okvirov sodelovanja z državami sosedstva in državami širitve, bolje opredeliti strateške usmeritve 
vprašanj v zvezi z migracijami v sosedstvu.
(b) Komisija se delno strinja s to sklepno ugotovitvijo glede skladnosti med različnimi ravnmi mehanizmov spremljanja 
in vrednotenja. Kar zadeva instrument ENPI in TPMA, večina migracijskih projektov vključuje podrobne ureditve 
spremljanja in vrednotenja ter celovite logične okvire. Vendar Komisija meni, da je mogoče z določitvijo strateških 
ciljev ter jasnih in merljivih rezultatov in učinkov z neposrednimi povezavami med dejavnostmi in rezultati bolje 
opredeliti naš okvir sodelovanja na področju migracij v sosedstvu.
(e) Komisija se delno strinja s to trditvijo, zlasti glede geografske raznovrstnosti.
Sodelovanje z našimi sosedi, zlasti glede vprašanj migracij in mednarodne zaščite, je treba prilagoditi različnim rav -
nem angažiranosti in razvoja politik partnerskih držav ter upoštevati različno občutljivost, pričakovanja in omejitve 
partnerskih držav pri teh vprašanjih. Mehanizme razlikovanja in prožnosti je treba zagotoviti tudi z vidika trdovratne 
krize v sosedstvu.
Odgovori Komisije 73
Vendar je Komisija v zvezi z instrumentom ENI, da bi čim bolje izkoristila njegove vire, nameravala razlikovati med 
partnerji v skladu s programskimi merili, opredeljenimi v instrumentu ENI, in strogo izvajati pristop, ki temelji na 
pobudah.
Kot je bilo navedeno, se potrebe partnerjev od države do države in od regije do regije razlikujejo. V skladu s priporo -
čili Agende za spremembe in diferenciranim pristopom iz novega instrumenta ENI je sodelovanje EU s sosedstvom 
v vsakem primeru osredotočeno na tri prednostne sektorje. Ti so bili opredeljeni z izčrpnim posvetovanjem z vla -
dami, lokalnimi organi, organizacijami civilne družbe, državami članicami EU, mednarodnimi finančnimi ustanovami 
in mednarodnimi organizacijami.
Priporočilo 1
Komisija delno sprejema priporočilo, zlasti tisti del, ki se nanaša na potrebo po izboljšanju okvirov merjenja uspeš -
nosti. Komisija se strinja glede ključnega pomena boljše opredelitve njenega strateškega okvira sodelovanja na 
področju migracij in mednarodne zaščite z določitvijo operativnih ciljev ter jasnih in merljivih rezultatov in učinkov 
z neposrednimi povezavami med dejavnostmi in rezultati.
Ker se potrebe in s tem pomoč za vsako državo razlikujejo, poudarja, kako težko je opredeliti skupni nabor primerlji -
vih kazalnikov, ki bi skozi čas ostali nespremenjeni, in potrebo po večji prožnosti pri opredelitvi ciljnih prednostnih 
nalog. Razvijajo se prilagojena orodja spremljanja in vrednotenja, da bi omogočila merjenje dosežkov in napredka, 
kar je ključni element za vzpostavitev konkretnejših in učinkovitejših okvirov sodelovanja na področju migracij.
Namen revidirane evropske sosedske politike je zlasti pripraviti predloge v tesnem partnerstvu z državami sosed -
stva za bolj usklajene in v učinek usmerjene okvire sodelovanja glede vprašanj skupnega pomena, vključno 
z migracijami.
Sedanji položaj je nestabilen in treba je razlikovati med nujnimi ukrepi in bolj sistemskimi programi. Na podlagi 
količinsko opredeljenih ciljnih prednostnih nalog ne bo vedno mogoče delati.
Komisija si bo v okviru revidirane evropske sosedske politike prizadevala za vzpostavitev okrepljenih partnerstev 
z jasnejšo osredotočenostjo in bolj prilagojenim sodelovanjem. Izkušnje kažejo, da bo ESP najučinkovitejša, ko 
bodo EU in partnerske države imele resnično skupni program. Zato bo pregled pojasnil, kakšni so interesi EU in 
posameznega partnerja ter na katerih področjih je skupni interes največji (vključno z migracijami in mobilnostjo). 
Pregled je priložnost, da EU in partnerske države jasno določijo, na katerih področjih je skupni interes največji, in 
ta bodo podlaga za trdnejša partnerstva in ciljno usmerjeno finančno podporo. Vendar bo prožnost ostala ključno 
načelo pri izvajanju financiranja iz instrumenta ENI, kar bo EU zagotovilo, da se bo s finančnim sodelovanjem lahko 
prožneje odzivala na hitro spreminjajoči se razvoj dogodkov in potreb v regiji.
Priporočilo 2
Komisija sprejema to priporočilo.
Kot je pravilno poudarjeno, je OECD opredelil kode DAC. Komisija bo ob upoštevanju najnovejšega razvoja dogod -
kov začela razprave z OECD.
Poleg tega bo proučila, ali je sistem kodiranja OECD/DAC mogoče dopolniti.
Odgovori Komisije 74
Sklepna ugotovitev 2 
(a) Glej odgovore Komisije na odstavek 68 in okvir 5.
(b) Pri migracijah in razvoju gre za čim večje povečanje pozitivnega razmerja med migracijami in razvojem, cilj pa je 
izkoristiti razvojni potencial migracij v korist družb in migrantov ter prispevati k trajnostnemu razvoju in zmanjšanju 
revščine. Za točno opredelitev narave povezave med migracijami in razvojem v različnih okvirih bi morda potre -
bovali več dokazov, vendar se migracije vse bolj priznavajo kot močno sredstvo za spodbujanje razvoja v državah 
izvora in namembnih državah. Dejstvo, da so migracije zdaj z vidika omogočanja razvoja vključene v agendo za 
trajnostni razvoj do leta 2030, dokazuje napredek, ki je bil na tem področju dosežen v zadnjih letih.
(c) Komisija se strinja, da podpora za vračanje in ponovni sprejem doslej ni vedno dosegla pričakovanih rezultatov. 
Vendar so učinkovite politike vračanja in ponovnega sprejema osnovni pogoj za dobro upravljane migracije in 
sestavni del globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti.
 Komisija se strinja z ugotovitvijo Sodišča in dodaja, da je v skladu z običajnim mednarodnim pravom ponovni 
sprejem lastnih državljanov obveznost, medtem ko ponovni sprejem državljanov tretjih držav ni. Je del migracij, 
ne pa varnostne politike, kot to dojemajo nekatere partnerske države.
(d) Komisija se delno strinja s tem priporočilom.
 Komisija glede človekovih pravic priznava, da obstaja možnost za izboljšanje njene uspešnosti pri določanju konkret -
nejših blažilnih ukrepov, na primer s krepitvijo humanitarne diplomacije in nacionalnih sistemov za napotitev.
 Leta 2014 je sprejela ukrepe za zasnovo in razvoj nabora orodij za zagotovitev, da večina novih projektov vključuje 
na pravicah temelječ pristop v vseh fazah ukrepanja.
 Izvajanje na pravicah temelječega pristopa temelji na univerzalnosti in nedeljivosti človekovih pravic ter načelih 
vključevanja in udeležbe pri procesih odločanja, nediskriminaciji, enakopravnosti in enakosti, preglednosti ter 
odgovornosti. Ta načela so bistvena za razvojno sodelovanje EU, saj zagotavljajo opolnomočenje najrevnejših in 
najranljivejših, zlasti žensk in mladoletnikov.
Priporočilo 3
Komisija sprejema to priporočilo in ga že izvaja:
Komisija že uporablja zelo različne instrumente, predvidene v ciklu vodenja projektov. Priznava sicer, da bi lahko še 
izboljšala uspešnost pri opredeljevanju logike intervencije za vsak ukrep, vendar večina projektov že vključuje celo -
vite logične okvire, vključno s kazalniki rezultatov.
Odgovori Komisije 75
Priporočilo 4
Komisija sprejema to priporočilo.
Na voljo je vse več dokazov, ki potrjujejo pozitivni učinek migracij na razvoj (držav izvora in namembnih držav 
ter samih migrantov). Glede na spreminjajoče se in naraščajoče migracijske trende je treba še naprej pridobivati 
zanesljive podatke o migracijah za oblikovanje programov. Komisija vlaga v nadaljnje usklajevanje teh dokazov kot 
podlago za oblikovanje prihodnjih strategij in projektov za odzivanje.
Sklepna ugotovitev 3
Komisija meni, da so bili po znatnih prizadevanjih na področju migracij že vzpostavljeni učinkoviti mehanizmi uskla -
jevanja. Zaradi zapletenosti vprašanja, razdelitve pristojnosti in števila vključenih deležnikov so možnosti za nadalj -
njo racionalizacijo ureditev upravljanja na področju migracij zelo omejene.
Priporočilo 5
Komisija delno sprejema priporočilo. Meni, da so se znatna prizadevanja za izboljšanje zmogljivosti delegacij EU že 
izvedla, če se upoštevajo tudi proračunske omejitve (glej tudi odgovore Komisije na odstavke 34, 98 in 99).
Komisija je že razvila preglede nad financiranjem porabe v zvezi s sredstvi donatorjev na področju migracij za pod -
poro različnim dvostranskim in regionalnim okvirom (kot so pregledi stanja partnerstev za mobilnost).
Komisija meni, da bi bila priprava enotnega in celovitega pregleda nad financiranjem vse porabe v zvezi z migraci -
jami praktično neizvedljiva.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
To poročilo obravnava dva glavna finančna instrumenta 
(tematski program o  migracijah in azilu ter evropski 
instrument sosedstva in partnerstva) za financiranje 
zunanje razsežnosti skupne migracijske politike EU, katere 
cilj je zagotavljanje uspešnega upravljanja migracijskih 
tokov v  partnerstvu z  izvornimi in tranzitnimi državami. 
Preučeno je bilo, ali so bili za porabo v okviru obeh 
instrumentov določeni jasni cilji ter ali je bila poraba 
uspešna in dobro usklajena. Ugotovili smo, da za 
instrumenta v glavnem ni bilo jasne strategije za 
ugotavljanje njunega prispevka k ciljem, zato ni jasno, kaj 
naj bi bilo z njima doseženo na ravni EU. Pogosto je bilo 
težko meriti rezultate, dosežene s  porabljenimi sredstvi 
EU, in oceniti prispevek migracij k razvoju. Za politiko je 
značilno kompleksno upravljanje, premalo usklajevanja ter 
neobstoj pregleda financiranja, v katerem bi bilo 
opredeljeno, kaj financira Komisija in kaj države članice.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE