OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Pandemija COVID-19 se je zdaj razširila po celem svetu. Okuženih je bilo več kot 2 milijona ljudi, skoraj 140 000 ljudi s potrjeno okužbo pa je umrlo (po podatkih Svetovne zdravstvene organizacije na dan 17. aprila). Prvi odziv je osredotočen na reševanje življenj po vsem svetu, in sicer z različnimi ukrepi za zajezitev širjenja virusa in krepitev zdravstvenih sistemov. Veliko teh ukrepov je privedlo do popolnega socialnega in gospodarskega zastoja, vendar med reševanjem življenj in delovnih mest ne sme biti kompromisov. Zajezitev širjenja virusa je namreč predpogoj za trajnostni razvoj tako v gospodarskem kot tudi v socialnem smislu.

Hitro se sprejemajo tudi ukrepi za omejitev gospodarskih posledic krize. Kljub tem ukrepom se bodo zaradi učinkov svetovne recesije in hudega stresa na finančnih trgih praktično vse partnerice v okviru širitvene in sosedske politike letos soočile z recesijo. Čeprav so razlogi za to krizo pri vseh enaki, se lahko trajanje in resnost razlikujeta glede na njihovo gospodarsko strukturo in njihovo zmožnost sprejemanja učinkovitih protiukrepov. Zaradi recesije, upada trgovine in splošne preusmeritve nenaklonjenosti tveganju stran od trgov v razvoju je plačilna bilanca partneric pod hudim pritiskom. Glede na širjenje virusa in njegove gospodarske posledice obstaja tudi jasno in neposredno tveganje, povezano s socialno stabilnostjo in varnostjo, možni so pa tudi učinki prelivanja znotraj regije in širše.

Glede na navedeno Evropska komisija predlaga uporabo makrofinančne pomoči za podporo 10 sosednjim partnericam v času krize zaradi COVID-19.

Makrofinančna pomoč je del instrumentov EU za odzivanje na zunanje krize. Uporablja se za obravnavanje kriznih razmer v zvezi s plačilnimi bilancami, in sicer skupaj s finančnim aranžmajem Mednarodnega denarnega sklada (MDS), za katerega velja dogovorjen program gospodarskih reform. V teh izrednih razmerah Komisija predlaga programe makrofinančne pomoči tudi za partnerice, ki prejemajo nujna sredstva iz MDS, ki se lahko zagotovijo brez predhodnih ukrepov in/ali pogojevanja, na primer prek instrumenta za hitro financiranje. Ta „krizna makrofinančna pomoč“ bo zato krajša (12 mesecev namesto 2,5 leta) in bo vključevala le dve izplačili. Prvo izplačilo bo izvedeno čim prej po sprejetju sklepa o makrofinančni pomoči in ustreznem dogovoru o memorandumu o soglasju z vsako upravičenko. Drugo izplačilo bo izvedeno, ko bodo izpolnjeni pogoji, ki bodo podrobno opisani v memorandumu o soglasju. Tako kot pri vsaki makrofinančni pomoči so pogoji specifični za vsako partnerico, da se zagotovi, da je pomoč v okviru instrumenta makrofinančne pomoči ustrezna za spodbujanje makroekonomske stabilnosti, izboljšanje splošnega makroekonomskega upravljanja, okrepitev ekonomskega upravljanja in preglednosti ter izboljšanje pogojev za trajnostno rast. Poleg tega bo morala biti zasnovana tako, da omogoča izvajanje ob upoštevanju krajšega trajanja in trenutnih razmer v zvezi s pandemijo.

Evropska komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predlaga, da se 10 partnericam dodeli makrofinančna pomoč v skupni višini 3 milijarde EUR. Pomoč bi bila v obliki srednjeročnih posojil.

Namen predlagane makrofinančne pomoči EU je pomagati partnericam, da delno pokrijejo svoje nujne potrebe po zunanjem financiranju v okviru programov MDS, ki se trenutno izvajajo, s čimer bi se zmanjšala kratkoročna občutljivost njihovih gospodarstev v zvezi s plačilno bilanco, ki so posledica krize zaradi COVID-19. S predlagano pomočjo bi se podprla zunanja stabilizacija, organom pa bi se omogočil politični manevrski prostor, da izvajajo ukrepe za obvladovanje gospodarskih posledic krize zaradi COVID-19, hkrati pa bi se tudi spodbujalo izvajanje reform za izboljšanje makroekonomskega upravljanja, gospodarskega upravljanja in preglednosti ter pogojev za ponovno trajnostno rast.

Predlagana makrofinančna pomoč je v skladu s cilji širitvenih in sosedskih strategij EU. Z njo bi se partnericam v regiji sporočilo, da jih je EU pripravljena podpreti v času teh kriznih razmer brez primere. V zvezi s tem Komisija meni, da so politični in ekonomski predpogoji za ukrep makrofinančne pomoči predlagane višine in vrste izpolnjeni.

Predlagana makrofinančna pomoč se nanaša na Republiko Albanijo, Bosno in Hercegovino, Gruzijo, Hašemitsko kraljevino Jordanijo, Kosovo, Republiko Moldavijo, Črno goro, Republiko Severno Makedonijo, Republiko Tunizijo in Ukrajino. Vendar se razmere še vedno spreminjajo, pri čemer kriza zaradi COVID-19 postaja vse večji izziv tudi v drugih državah. Makrofinančna pomoč je še naprej na voljo tudi za druge upravičene države v primeru morebitnih poznejših težav v zvezi s plačilno bilanco. Komisija bo tudi začela razpravo o področju uporabe instrumenta makrofinančne pomoči in njegovem vzajemnem delovanju z drugimi zunanjimi politiki EU.

Znesek makrofinančne pomoči temelji na predhodni oceni preostalih potreb partneric po zunanjem financiranju in upošteva njihovo zmožnost, da se financirajo z lastnimi sredstvi, zlasti mednarodnimi rezervami, ki so jim na voljo, ter sredstvi, ki jih zagotavljata MDS in Svetovna banka. Pri določanju zneska pomoči se upoštevajo tudi potreba po zagotavljanju pravične porazdelitve bremena med EU in drugimi donatorji, drugi instrumenti EU za zunanje financiranje, ki se že uporabljajo, in dodana vrednost splošnega ukrepanja EU.

Partnerice v okviru širitvene politike

Albanija je še posebej občutljiva na gospodarske posledice pandemije, in sicer zaradi tesnih gospodarskih odnosov z nekaterimi zelo prizadetimi državami članicami EU, pomena turizma in velikih potreb po refinanciranju. Zaradi omejenih zmogljivosti zdravstvenega sektorja in škode zaradi potresa iz novembra 2019, za katere je že bil izkoriščen omejen fiskalni manevrski prostor, so razmere še slabše. Kljub temu je vlada hitro sprejela ukrepe za podporo politiki v višini približno 2 % BDP v korist prizadetih podjetij, gospodinjstev in zdravstvenega sektorja. V skladu s spremenjenim proračunom naj bi javnofinančni primanjkljaj v letu 2020 dosegel 4 % BDP, javni dolg pa bi se lahko povečal na več kot 69 % BDP, čeprav se to zdi optimistično. Mednarodne institucije napovedujejo, da se bo realni BDP letos zmanjšal za približno 5 %. Poleg javnofinančnega primanjkljaja mora vlada refinancirati amortizacijo zunanjega dolga v višini 545 milijonov EUR (3,8 % BDP). Prvotno naj bi se to delno krilo z izdajo euroobveznic v višini 500–600 milijonov EUR, vendar se možnosti za tako velik znesek na trgu v trenutnih okoliščinah zdijo malo verjetne. Vrzel v financiranju bi lahko po podpori prek instrumenta za hitro financiranje v okviru MDS, posojilih Svetovne banke in nepovratnih sredstvih iz instrumenta EU za predpristopno pomoč (IPA) dosegla 2,5 % BDP oziroma približno 350 milijonov EUR. V tem okviru je makrofinančna pomoč v višini 180 milijonov EUR upravičena.

V Bosni in Hercegovini se je zaradi izbruha pandemije COVID-19 močno poslabšala že prisotna upočasnitev gospodarske rasti, ki vpliva zlasti na promet in turizem, pa tudi na nakazila delavcev, ki predstavljajo približno 5 % BDP in zagotavljajo pomembno podporo, zlasti za gospodinjstva z nižjimi dohodki. Zadnje projekcije za leto 2020 predvidevajo zmanjšanje gospodarske dejavnosti za približno 10 %, brezposelnost pa naj bi se močno povišala. Kljub razmeroma trdnemu nominalnemu javnofinančnemu saldu je zmogljivost države, da v kratkem času ustvari potreben fiskalni manevrski prostori, zelo omejena. Bosanski organi so MDS že zaprosili za nujno financiranje v višini do 330 milijonov EUR (skoraj 2 % BDP). Upočasnitev gospodarske rasti bo povzročila velik upad prihodkov in močno povečanje transferjev, kar bo privedlo do znatnega povečanja potreb po financiranju. Trenutne ocene kažejo na preostalo vrzel v financiranju v višini približno 500 milijonov EUR (2,8 % BDP) v letu 2020, in sicer po prispevkih MDS (do 330 milijonov EUR oziroma skoraj 2 % BDP) in Svetovne banke (približno 20 milijonov EUR oziroma 0,1 % BDP). Zaradi slabe bonitetne ocene države je dostop do mednarodnih finančnih trgov zelo omejen, finančni trgi v državi pa so premajhni, da bi zadostili tem preostalim potrebam po financiranju. V tem okviru je makrofinančna pomoč v višini 250 milijonov EUR upravičena.

Izbruh pandemije COVID-19 in s tem povezana zaustavitev zelo negativno vplivata na kosovsko gospodarstvo, saj ovirata trgovino in finančne tokove. Nakazila, ki predstavljajo več kot 10 % BDP, financirajo znaten del zasebne potrošnje, medtem ko se z izvozom storitev v diasporo (predvsem v turističnem sektorju) zmanjšuje zelo velik primanjkljaj v trgovini z blagom (več kot 40 % BDP). Dodatna občutljivost kosovskega gospodarstva je tudi krhek zasebni sektor, v katerem prevladujejo mikropodjetja z omejenimi likvidnostnimi blažilniki. Glede na navedeno naj bi se realni BDP v letu 2020 skrčil za približno 5 %. Kljub razmeroma trdnemu nominalnemu javnofinančnemu saldu v letu 2019 je fiskalni manevrski prostor zelo omejen. Kosovo nima dostopa do mednarodnih finančnih trgov (zaradi odsotnosti bonitetne ocene), skoraj dve tretjini njegovega skupnega dolga pa je v lasti majhnega števila vlagateljev, in sicer kosovskega pokojninskega sklada in centralne banke, ki imata v lasti približno 38 % oziroma 23 % skupnega dolga. Kombinacija upada javnih prihodkov, velikih osnovnih plačil in ukrepov za odzivanje na krizo predstavlja akutno likvidnostno tveganje. MDS ocenjuje, da se bodo javnofinančni prihodki med aprilom do junijem (medletno) zmanjšali za 50–60 %, medtem ko je začasna vlada odobrila paket za nujne primere v višini 180 milijonov EUR. Javnofinančni saldo, ki je že padel pod zakonsko predpisanih 4,5 % BDP, naj bi se v letu 2020 nadalje zmanjšal na 2,5 % BDP. Kosovo je prek instrumenta za hitro financiranje zahtevalo nujno likvidnostno pomoč MDS v višini 51,6 milijona EUR, ki jo je odbor MDS 10. aprila tudi odobril. Glede na trenutne projekcije je preostala vrzel v financiranju ocenjena na približno 210 milijonov EUR. V tem okviru je makrofinančna pomoč v višini 100 milijonov EUR upravičena.

Črna gora je zaradi zelo močne odvisnosti od turističnega sektorja in velikih potreb po zunanjem financiranju še posebej izpostavljena gospodarskim posledicam pandemije. Črna gora se v letu 2020 sooča z globoko recesijo, pri čemer mednarodne institucije napovedujejo realno krčenje gospodarstva v višini do 9 %. Turizem, ki je eden od najbolj prizadetih sektorjev, predstavlja več kot 20 % BDP in je ključni vir deviznih sredstev, zaposlovanja in javnofinančnih prihodkov. Vendar so se turizem in potovanja zaradi ukrepov za zajezitev širjenja koronavirusa ustavili ravno v času, ko bi se za te dejavnosti začela visoka sezona. Vlada je kljub omejenemu fiskalnemu manevrskemu prostoru hitro sprejela ukrepe za podporo politiki v višini približno 2 % BDP, da bi gospodarstvu pomagala pri obvladovanju posledic pandemije. Ukrepi zadevajo zlasti odložena plačila davkov in socialnih prispevkov, moratorij odplačevanja posojil in plačevanja najemnin za najem nepremičnin v državni lasti ter subvencije za podjetja in delavce. Po predhodnih ocenah ministrstva za finance naj bi se v letu 2020 javnofinančni primanjkljaj povečal za več kot 7 % BDP, javni dolg pa za dodatnih 2,6 odstotne točke na 82 % BDP, kar je največje povečanje v regiji. Vrzel v financiranju bi lahko po posojilih MDS in Svetovne banke ter nepovratnih sredstvih EU dosegla približno 120 milijonov EUR. V tem okviru je makrofinančna pomoč v višini 60 milijonov EUR upravičena.

V Severni Makedoniji je gospodarstvo zelo ovirano, saj imajo podaljšani socialni ukrepi za zajezitev širjenja koronavirusa velik vpliv na proizvodnjo in zaposlovanje, močno prizadeta pa je tudi zunanja trgovina. Po trenutnih projekcijah naj bi se realni BDP v letu 2020 zmanjšal za približno 4 %. Vlada je pravočasno sprejela drzne ukrepe za podporo likvidnosti MSP in zaposlovanju v aprilu in maju v najbolj prizadetih sektorjih. Vendar je fiskalni manevrski prostor za ublažitev socialno-ekonomskih posledic krize omejen. Za leto 2020 vlada v najboljšem primeru pričakuje izpad prihodkov v višini 20 % v primerjavi s prvotnim proračunom in načrtuje prerazporeditev odhodkov brez povišanja zgornje meje. Glede na BDP iz leta 2019 bi to pomenilo primanjkljaj v višini približno 8 %. Zasebni transferji iz tujine, vključno z nakazili delavcev, in prilivi neposrednih tujih naložb naj bi se občutno zmanjšali, kar bo zmanjšalo obseg rezerv. Poleg tega se bodo vlada in javna podjetja v letih 2020 in 2021 soočali s posebej velikimi domačimi in zunanjimi potrebami po refinanciranju v skupni višini 1,65 milijarde EUR (kar za vsako od zadevnih letih pomeni 7,3 % BDP iz leta 2019). To vključuje amortizacijo euroobveznic iz leta 2014 v višini 500 milijonov EUR, dele euroobveznic iz leta 2015, jamstvo na podlagi politike MDS iz leta 2013 ter odplačilo velikih tujih komercialnih posojil javnega podjetja za državne ceste, katerega naloga je izvajanje obsežne infrastrukture za cestni promet. Vlada je prek instrumenta za hitro financiranje zaprosila MDS za pomoč v višini 177 milijonov EUR in za posojilo Svetovne banke. Po trenutnih ocenah bo preostala vrzel v financiranju po odobritvi financiranja s strani MDS, Svetovne banke in EU znašala približno 330 milijonov EUR. V tem okviru je makrofinančna pomoč v višini 160 milijonov EUR upravičena.

Vzhodno sosedstvo