Posebno poročilo Krepitev upravne 
zmogljivosti v Črni gori: 
dosežen je bil napredek, 
toda na mnogih  
ključnih področjih  
so potrebni boljši rezultatiSL 2016  št. 20
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu  (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016
Print ISBN 978-92-872-5646-1 ISSN 1831-094X doi:10.2865/19632 QJ-AB-16-021-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-5670-6 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/177906 QJ-AB-16-021-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5656-0 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/326174 QJ-AB-16-021-SL-E
© Evropska unija, 2016
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Krepitev upravne 
zmogljivosti v Črni gori: 
dosežen je bil napredek, 
toda na mnogih  
ključnih področjih  
so potrebni boljši rezultati
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 20
02
 Revizijska ekipa
V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in 
skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da 
imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, 
prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten 
in ki je specializiran za revidiranje področja zunanjih ukrepov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hans 
Gustaf Wessberg, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Peter Eklund in ataše Emmanuel-Douglas Hellinakis, 
vodja naloge Torielle Perreur-Lloyd ter revizorji Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante in Aurelia Petliza.
Od leve proti desni:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard.

03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice in okrajšave
I–X Povzetek
1–10  Uvod
1–3 Pot Črne gore proti članstvu v EU
4–10  Predpristopna pomoč EU
11–15  Obseg revizije in revizijski pristop
16–40  Opažanja
16–20  Del I – Revidirani projekti so obravnavali potrebe po upravni zmogljivosti in so bili večinoma dobro 
usklajeni z drugimi projekti IPA in intervencijami donatorjev
17 Projekti so obravnavali potrebe po upravni zmogljivosti
18–20  Usklajevanje med projekti in drugimi intervencijami je bilo večinoma dobro
21–28  Del II – Neustrezna uporaba izložkov je zmanjšala uspešnost nekaterih revidiranih projektov
22–24  Projekti so v glavnem prinašali izložke, vendar teh upravičenci niso vedno uporabljali, črnogorski organi pa 
ne vedno nadalje ukrepali v zvezi z njimi
25–28  Ni bilo dovolj informacij, ki bi prikazovale napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti v daljšem časovnem 
obdobju
29–40  Del III – Komisija je dobro uporabljala svoja nefinančna sredstva za podporo reformnemu procesu, 
toda glavna vprašanja ostajajo nerazrešena
31–33  Mehanizmi za politični dialog v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma dobro delujejo
34–37  Uporaba orodij za spodbujanje reforme, zagotovljenih v okviru pogajanj o pristopu, ni bila dovolj jasna
38–40  Potencial za uporabo decentraliziranega upravljanja za krepitev upravne zmogljivosti še ni v celoti 
izkoriščen
04 Kazalo 
41-47  Zaključki in priporočila
 Priloga I – Ključni datumi v odnosih med EU in Črno goro
 Priloga II – Revidirani projekti
 Odgovori Komisije
05
 Kratice  
in okrajšave
ECAA : skupni evropski zračni prostor
IPA: instrument za predpristopno pomoč
IRM : orodje za obvladovanje tveganja v zvezi z integriteto
MVK : medvladna konferenca
ReSPA : regionalna šola za javno upravo
VRI : vrhovna revizijska institucija
06
 Povzetek
I
Črna gora je od razglasitve neodvisnosti leta 2006 dosegla napredek na poti proti članstvu v EU. Leta 2010 je postala 
kandidatka za članstvo, junija 2012 je Svet sprejel pogajalski okvir, nato pa so se začela pogajanja o pristopu. Do 
konca leta 2015 je bilo odprtih 22 od 35 pogajalskih poglavij, dve od teh pa sta bili začasno zaprti.
II
Komisija je pomagala Črni gori pri vzpostavljanju institucij in krepitvi upravne zmogljivosti, da bi podprla njen 
prehod v demokratično in gospodarsko razvito državo. Predpristopna pomoč EU je sestavljena iz finančne pomoči 
v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) in nefinančne pomoči v okviru mehanizmov političnega 
dialoga.
III
V obdobju 2007–2013 je EU dodelila 235,7 milijona EUR finančne pomoči Črni gori kot pomoč pri pripravah na pri -
stop. Za 76 % tega zneska so bile do konca leta 2015 sklenjene pogodbe. Okvirna dodeljena finančna sredstva IPA 
za državo v obdobju 2014–2020 znašajo 270,5 milijona EUR. Država je imela tudi dostop do programov in projektov, 
financiranih v okviru programov z več upravičenci, ki zajemajo celoten Zahodni Balkan in Turčijo.
IV
Sodišče je revidiralo 19 projektov v treh glavnih sektorjih pomoči IPA I (2007–2013): reforma javne uprave (13 projek -
tov), promet (3 projekti) in okolje (3 projekti). 15 jih je bilo financiranih iz sredstev, dodeljenih za Črno goro, preostali 
štirje pa iz sredstev, dodeljenih za regijo. Poleg tega je Sodišče pregledalo mehanizme za politični dialog, vzpostav -
ljene v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma in pogajanj o pristopu.
V
Cilj revizije je bil oceniti, ali je predpristopna finančna in nefinančna pomoč EU v obdobju 2007–2013 uspešno 
prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni gori. Čeprav je Sodišče ugotovilo, da je napredek na več ključnih 
področjih počasen, je prišlo do zaključka, da je predpristopna pomoč EU pomagala okrepiti upravno zmogljivost 
v državi. Toda za 12 od 19 projektov, financiranih iz IPA, ki jih je Sodišče revidiralo, je bila uspešnost podpore manjša, 
ker črnogorski organi niso v celoti uporabljali nekaterih izložkov v zvezi z gradnjo zmogljivosti ali nadalje ukrepali 
v zvezi z njimi. Pri večini projektov, ki jih je revidiralo Sodišče, ni bila jasno določena zahteva, da morajo nacionalni 
organi nadalje ukrepati v zvezi z naložbami IPA in te naložbe izkoristiti.
VI
Revidirani projekti so v glavnem prinašali načrtovane izložke, ki so obravnavali pomembne potrebe po upravni  
zmogljivosti, na primer z uspešnim podpiranjem zakonodajnih sprememb in ustanavljanja institucij ter z zagotav-  
ljanjem usposabljanja. Projekti so bili v večini primerov dobro usklajeni in so upoštevali delo, ki so ga izvedli drugi 
donatorji. Našli pa smo primere prekrivanja ali primere, v katerih bi bilo mogoče izboljšati izmenjavo informacij 
med projekti IPA, ki potekajo samo v Črni gori, in regionalnimi projekti (z več upravičenci), ki zajemajo več držav 
v predpristopnem procesu.
Povzetek 07
VII
Sodišče je tudi ugotovilo, da Komisija sicer spremlja napredek države pri krepitvi upravne zmogljivosti, vendar pa je 
bila ocena kvalitativna in preučeni so bili različni deli javne uprave. Zato je bilo težko primerjati napredek v daljšem 
časovnem obdobju. Komisija je leta 2015 začela objavljati nove podatke, vendar je bilo še prezgodaj, da bi Sodišče 
to lahko ocenilo.
VIII
Mehanizmi za politični dialog so delovali dobro, čeprav je doseganje rezultatov na pomembnih področjih, kot so 
reforma javne uprave, okolje in boj proti korupciji, počasno. Sodišče je opazilo, da je majhen napredek na ključnih 
področjih pogosto povzročila premajhna zavezanost nacionalnih organov reformi kljub predpristopni pomoči EU. 
Komisija ima orodja za spodbujanje reforme, vključno s klavzulo o splošnem ravnovesju. Ni vedno jasno, ali bo prišlo 
do sklicevanja na to orodje in kako se bo sklicevalo nanj oziroma kako se bo uporabljalo, če novi zakoni in institucije, 
ki jih podpira EU, ne bodo prinesli rezultatov na ključnih področjih, kot je boj proti korupciji.
IX
Komisija je prepustila decentralizirano upravljanje 12 % sredstev IPA I črnogorskim organom. Sodišče je ugotovilo, 
da je decentraliziran način upravljanja sredstev EU potencialno koristno orodje za krepitev upravne zmogljivosti 
s prenosom znanja, kar v okviru IPA I ni bilo v celoti izkoriščeno.
X
Sodišče je izreklo več priporočil v podporo krepitvi upravne zmogljivosti.
08
 Uvod
1 V času revizije se je k področju 
Zahodnega Balkana prištevalo 
šest držav: Albanija, Bosna in 
Hercegovina, nekdanja 
jugoslovanska republika 
Makedonija, Kosovo*, Črna 
gora in Srbija.
* To poimenovanje ne posega 
v stališča glede statusa ter je 
v skladu z RVSZN 1244 in 
mnenjem Meddržavnega 
sodišča o razglasitvi 
neodvisnosti Kosova.
2 Prav tam.
3 Popis prebivalstva iz leta 2011. 
Glej brošuro Montenegro in 
figures  (Črna gora v številkah) 
statističnega urada Črne gore, 
2013.
4 Stabilizacijsko-pridružitveni 
sporazum je začel veljati 
leta 2010.
5 Poglavje 25, ki zajema znanost 
in raziskave. Poglavje je bilo 
v istem letu začasno zaprto.
6 Vsako poglavje se nanaša na 
neko področje zakonodaje EU.Pot Črne gore k članstvu v EU
01 
Črna gora je majhna gorata država na Zahodnem Balkanu.1 Jugozahodni del 
države obliva Jadransko morje, sicer pa država na zahodu meji na Hrvaško, na 
severozahodu na Bosno in Hercegovino, na severovzhodu na Srbijo, na vzhodu 
na Kosovo*2 in na jugovzhodu na Albanijo. Glavno in tudi največje mesto je Pod -
gorica. Država ima 625 266 prebivalcev, ki spadajo v naslednje etnične skupine: 
44,98 % Črnogorcev, 28,73 % Srbov, 8,65 % Bošnjakov, 4,91 % Albancev in 12,72 % 
drugih.3
02 
Črna gora je od razglasitve neodvisnosti leta 2006 dosegla napredek na poti 
k članstvu v EU. Leta 2007 je podpisala stabilizacijsko-pridružitveni sporazum 
z EU4, leta 2010 pa ji je Svet podelil status države kandidatke za članstvo v EU. 
Junija 2012 je Svet sprejel pogajalski okvir in začela so se pogajanja o pristopu. 
V istem letu je bilo odprto prvo pogajalsko poglavje.5 Do konca leta 2015 jih je 
bilo odprtih 22 od 356, dve od teh pa sta bili začasno zaprti. Za časovni potek 
napredovanja Črne gore k članstvu v EU glej Prilogo I .
03 
Kljub trditvam o volilnih goljufijah in parlamentarnemu bojkotu, ki ga izvajajo 
nekatere opozicijske stranke, je Črna gora v letih po začetku pogajanj o pristopu 
ostala stabilna. Čeprav so v Črni gori reforme nujne in podobne kot na preo-  
stalem Zahodnem Balkanu, na primer v zvezi z javno upravo in obravnavanjem 
korupcije, se zanjo zdaj meni, da je v pristopnem procesu najbolj napredovala.
09 Uvod 
7 IPA I je bil vzpostavljen 
z Uredbo Sveta (ES) 
št. 1085/2006 z dne 
17. julija 2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 210, 
31.7.2006, str. 82) in Uredbo 
Komisije (ES) št. 718/2007 
z dne 12. junija 2007 
o izvajanju Uredbe Sveta (ES) 
št. 1085/2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 170, 
29.6.2007, str. 1).
8 Vsa dodeljena sredstva 
v okviru IPA I za obdobje   
2007–2013 so znašala 
10 milijard  EUR.
9 Københavnska merila, ki jih je 
junija 1993 določil Evropski 
svet, sestavljajo:
 (a) politična merila: stabilnost 
institucij, ki zagotavljajo 
demokracijo, pravno državo, 
spoštovanje človekovih pravic 
ter spoštovanje in zaščito 
manjšin;
 (b) gospodarska merila: obstoj 
delujočega tržnega 
gospodarstva ter sposobnost 
obvladovanja konkurenčnega 
pritiska in tržnih sil v EU;
 (c) sposobnost za prevzem 
obveznosti članstva, vključno 
s spoštovanjem politične, 
ekonomske in monetarne 
unije.Predpristopna pomoč EU
04 
Od leta 2007 Črna gora prejema finančno pomoč v okviru instrumenta za 
predpristopno pomoč7. Dodeljena sredstva v višini 235,7 milijona EUR v okviru 
IPA I za obdobje 2007–20138 je mogoče prikazati po različnih sektorjih podpore, 
kakor sledi:
05 
Cilj financiranja EU v okviru IPA I je bil podpreti prehod Črne gore v demokratično 
in gospodarsko stabilno državo na poti k članstvu v EU. Komisija je financiranje 
v okviru IPA I uporabila za pomoč Črni gori pri vzpostavljanju institucij in krepitvi 
upravnih zmogljivosti ter za spodbujanje gospodarskega in socialnega razvoja 
pri prizadevanjih države za izpolnitev københavnskih meril9. Do konca leta 2015 
so bile pogodbe sklenjene za 76 % sredstev IPA, 87 % teh sredstev pa je bilo 
izplačanih. Tabela 1Pomoč IPA Črni gori v obdobju 2007–2013 (v milijonih EUR)
SektorSkupno dodeljena 
sredstva za sektorOdstotek
Reforma javne uprave 45,6 19 %
Okolje in podnebne spremembe 35,3 15 %
Čezmejno sodelovanje 30,3 13 %
Promet 30,0 13 %
Pravosodje in notranje zadeve 25,5 11 %
Ad hoc ukrepi 25,0 11 %
Kmetijstvo in razvoj podeželja 22,5 9 %
Socialni razvoj 21,5 9 %
SKUPAJ 2007–2013 235,7 100  %
Vir: Evropska komisija.
10 Uvod 
10 Proračunska podpora  
zajema neposredne  
prenose finančnih sredstev 
v nacionalno zakladnico 
partnerske države, pogoj  
zanje pa je izpolnjevanje  
meril za upravičenost (dobro 
opredeljena strategija, 
stabilen makroekonomski 
okvir, dobro finančno 
poslovodenje javnih sredstev 
ali zanesljiv program za 
njegovo izboljšanje ter 
preglednost in nadzor 
proračuna) ter politični dialog, 
ocena smotrnosti in gradnja 
zmogljivosti.06 
Instrumentu IPA I sledi instrument IPA II, ki določa nov okvir za predpristopno 
pomoč za obdobje 2014–2020 in ki zajema okvirna dodeljena sredstva v višini 
270,5 milijona EUR. Projekti IPA II so usmerjeni v strukturno reformo v sektor -
jih, ki zajemajo glavna področja iz širitvene strategije EU, kot so demokracija in 
upravljanje, pravna država, trajnostna rast in konkurenčnost.
07 
EU zagotavlja predpristopno pomoč tudi na regionalni ravni v obliki projektov in 
programov z več upravičenci (več državami), ki zajemajo celoten Zahodni Balkan 
in Turčijo. Dodeljena sredstva za regijo so v okviru IPA I znašala 1,137 milijar -
de EUR, za IPA II pa 2,959 milijarde EUR.
08 
Predpristopna pomoč EU gradi na strateških dokumentih, kot so stabilizacij -
sko-pridružitveni sporazum, letna strategija širitve in letna poročila za državo 
o napredku, ki jih sprejme Komisija. Ti so se do leta 2013 odražali v dokumentih 
večletnega okvirnega načrtovanja, zdaj pa so zajeti v okvirne strateške dokumen -
te. Letne ali večletne programe sprejme Komisija po posvetovanju z državami 
upravičenkami in drugimi deležniki.
09 
Komisija je projekte EU v Črni gori večinoma izvajala neposredno v okviru cen -
traliziranega upravljanja. Ob koncu IPA I je prenesla upravljanje programov na 
področjih razvoja človeških virov in regionalnega razvoja na nacionalne organe, 
vendar ostaja odgovorna za ta sredstva in pregleduje transakcije. V okviru IPA II 
še naprej uporablja mešanico centraliziranega in decentraliziranega načina 
upravljanja, ki se zdaj imenuje posredno in neposredno upravljanje, dopolnjujejo 
pa ga drugi načini izvajanja, kot je sektorska proračunska podpora10.
10 
Komisija oceni napredek Črne gore za preteklo dvanajstmesečno obdobje v ši -
ritvenem svežnju in letnih poročilih o napredku. Širitveni sveženj zajema letni 
strateški dokument, v katerem so bili do leta 2014 predstavljeni novejši dosežki 
in glavni izzivi za naslednje dvanajstmesečno obdobje, vključno s specifičnimi 
zaključki in priporočili. Leta 2015 je strateški dokument vključeval dolgoročnejši 
pregled izzivov za preostanek mandata sedanje Komisije.
11
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
11 
Cilj revizije je bil oceniti, ali je predpristopna pomoč EU v obdobju 2007–2013  
uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni gori. Revizija je zaje -
mala finančno (projekti, financirani iz IPA) in nefinančno pomoč (mehanizmi za 
politični dialog med EU in Črno goro).
12 
Pri reviziji so bila obravnavana tri glavna vprašanja:
(a) Ali je bila v okviru revidiranih projektov ustrezno obravnavana potreba po 
krepitvi upravne zmogljivosti?
 Da bi Sodišče odgovorilo na to vprašanje, je pregledalo, ali so bili revidirani 
projekti zasnovani tako, da so se v njihovem okviru obravnavale potrebe po 
upravni zmogljivosti, ki jih Komisija in nacionalni organi opredeljujejo kot 
pomembne, ter ali so bili projekti dobro usklajeni z drugimi projekti IPA in 
z intervencijami drugih donatorjev.
(b) Ali so revidirani projekti dosegli rezultate pri krepitvi upravne zmogljivosti?
 Za pridobitev odgovora na to vprašanje je Sodišče pregledalo, ali so revidi -
rani projekti prinesli pričakovane izložke, povezane z gradnjo zmogljivosti, 
ter ali so nacionalni organi te izložke uporabljali in nadalje ukrepali v zvezi 
z njimi. Če ni bilo uporabe izložkov ali nadaljnjega ukrepanja v zvezi z nji -
mi, je Sodišče preučilo glavne razloge za to. Preverilo je tudi oceno, ki jo je 
Komisija pripravila glede uspešnosti podpore EU pri izboljševanju upravne 
zmogljivosti.
(c) Ali je Komisija uspešno uporabljala nefinančno pomoč za krepitev upravne 
zmogljivosti?
 Pri odgovarjanju na to vprašanje smo pregledali, kako je Komisija uporabljala 
mehanizme za politični dialog, vzpostavljene v okviru stabilizacijsko-  
pridružitvenega sporazuma in pogajanj o pristopu. Preučili smo tudi, kako je 
Komisija uporabljala svoj vpliv, da bi dosegla aktivno zavezanost nacionalnih 
organov reformi. Poleg tega smo preučili, ali je Komisija izkoristila potencial 
za prenos zmogljivosti s spodbujanjem širjenja dobre prakse, ki je bila razvita 
v okviru decentraliziranega načina upravljanja sredstev IPA.
12 Obseg revizije in revizijski pristop  
11 Sodišče je pregledalo projekte 
IPA I, ker se projekti IPA II 
v času revizije še niso izvajali.
12 Države, ki so upravičene do 
pomoči v okviru IPA, so države 
Zahodnega Balkana in Turčija. 
Za te programe in projekte se 
uporablja tudi izraz 
„regionalni” ali „večdržavni”. 
Skupna sredstva, dodeljena 
v okviru IPA I za programe in 
projekte z več upravičenci, so 
znašala 1 137 milijonov EUR.13 
Sodišče se je osredotočilo na tri sektorje, ki so pomembni za vključevanje Črne 
gore v EU: na reformo javne uprave, promet in okolje. Tem sektorjem je bilo 
namenjenih 47 % skupnih sredstev za posamezne države, ki so bila v okviru IPA I11 
dodeljena Črni gori, kot je prikazano v  tabeli 1 . Pregledali smo tudi projekte, 
v okviru katerih se obravnava gradnja zmogljivosti na področju javne uprave in ki 
so financirani iz sredstev, dodeljenih v okviru IPA za regijo (za več upravičencev). 
Ta zagotavlja pomoč tudi drugim državam, ki so upravičene do pomoči v okvi -
ru IPA.12 Ker se za vsa ta področja podpore dodeljuje pomoč tudi v okviru IPA II 
(2014–2020), lahko Komisija upošteva opažanja in priporočila iz tega poročila pri 
izvajanju IPA II in pripravljanju vmesnega pregleda tega instrumenta, ki je načrto -
van za leto 2017.
14 
Sodišče je pregledalo vzorec 19 projektov. V sektorju reforme javne uprave smo 
izbrali 13 projektov, pri čemer smo se osredotočili na javno naročanje, boj pro -
ti korupciji, notranje kontroliranje, zunanje revidiranje, lokalno samoupravo in 
regionalno šolo za javno upravo (ReSPA). V sektorju prometa je Sodišče izbralo tri 
projekte v zvezi s civilnim letalstvom, direktoratom za železnice in gradnjo cest. 
V sektorju okolja je izbralo tri projekte in se pri tem osredotočilo na upravljanje 
na ravni centralne vlade, komunalne storitve in ravnanje z odpadki. 15 projektov 
v vzorcu je bilo financiranih iz sredstev za posamezno državo, dodeljenih Črni 
gori, preostali štirje pa iz sredstev za regijo. Za podrobnosti o izbranih projektih 
glej Prilogo II .
15 
Revizija je vključevala analizo dokumentov in pogovore s predstavniki Komisije in 
nacionalnih organov. Sodišče se je obrnilo tudi na druge deležnike, kot so organi -
zacije civilne družbe in donatorske organizacije. Uporabilo je dokaze iz projektnih 
in programskih dokumentov, vrednotenj in ocen IPA I in države, letnih poročil 
Komisije o napredku ter resolucij proračunskega organa.
13
 Opažanja
Del I – Revidirani projekti so obravnavali potrebe po 
upravni zmogljivosti in so bili večinoma dobro 
usklajeni z drugimi projekti IPA in intervencijami 
donatorjev
16 
Da bi projekti IPA uspešno prispevali h krepitvi upravne zmogljivosti javne uprave 
Črne gore, bi morale biti v njihovem okviru obravnavane glavne potrebe po  
zmogljivosti, ki sta jih ugotovili Komisija in Črna gora. Pričakovali smo, da bodo 
dobro usklajeni med sabo in s podporo, ki jo zagotavljajo drugi donatorji, na 
primer zato, da ne bi prišlo do prekrivanj. Novi projekti IPA bi morali graditi na 
rezultatih prejšnjih ukrepov, ki jih je financirala EU.
V okviru projektov so bile obravnavane potrebe po upravni 
zmogljivosti
17 
Sodišče je preučilo večletni orientacijski finančni okvir in dokument večletnega 
okvirnega načrtovanja, v katerih so opredeljeni glavna področja in cilji podpore 
EU, sporazume o financiranju za izbrane projekte, v katerih so opisani posebni ci -
lji teh projektov, in nacionalne strateške dokumente. Vsi so opozarjali na potrebo 
po krepitvi upravne zmogljivosti. Sodišče je ocenilo, ali so bili revidirani projekti 
namenjeni zadovoljevanju ene ali več potreb po zmogljivosti, omenjenih v teh 
dokumentih. Po naših opažanjih je bilo vseh 19 projektov zasnovanih tako, da 
bi zadovoljili ugotovljene potrebe po upravni zmogljivosti. V  tabeli 2  je pregled 
ciljev revidiranih projektov v zvezi z gradnjo zmogljivosti.
14 Opažanja Tabela 2Kako so bili revidirani projekti zasnovani za odpravo vrzeli v upravni zmogljivosti
Področje Projekti Cilji v zvezi z gradnjo zmogljivosti
Javno naročanje 1, 2, 3 ο Izboljšanje zakonodaje in zmogljivosti javnih naročnikov s krepitvijo zmogljivosti organa za javno naročanje 
 ο Izvajanje usposabljanja in organizacija programa za certifikacijo
Korupcija 4, 5 ο Gradnja zmogljivosti v institucijah, ki se ukvarjajo s preprečevanjem korupcije
 ο Gradnja zmogljivosti na lokalni ravni za boj proti korupciji, vključno z organizacijami civilne družbe
Notranje kontroliranje 6, 7 ο Uvedba notranjega nadzora javnih financ
 ο Pripravljanje na načrtovano upravljanje sredstev EU v prihodnosti s strani nacionalnih organov
Zunanje kontroliranje 8, 9 ο Izboljšanje zmogljivosti vrhovne revizijske institucije (VRI) za načrtovanje dela in razvoj revizijske 
metodologije
 ο razvijanje kontroliranja revizijske kakovosti
Lokalna samouprava 10, 11 ο Razvijanje programov usposabljanja in zagotavljanje mentorstva
 ο Priprava strateških načrtov za občine
Regionalna šola  
za javno upravo12, 13  ο Podpora gradnji zmogljivosti v javnih upravah zahodnobalkanske regije
Promet 14, 15, 16 ο Razvijanje zmogljivosti za izboljšanje zakonodaje za področja letalstva, železnic in cest, za vzpostavitev 
javno-zasebnih partnerstev in koncesijskega financiranja za prometno infrastrukturo
 ο Krepitev zmogljivosti za upravljanje naložb mednarodnih finančnih instrumentov
 ο Razvijanje tehničnih in poslovodnih sposobnosti na lokalni ravni
Okolje 17 , 18, 19 ο Pripravljanje strategij za razvijanje, harmoniziranje in izvajanje zakonodaje
 ο Razvijanje zmogljivosti za izvajanje projektov na vseh ravneh
Vir: Pripravilo Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije.
15 Opažanja 
13 Več donatorjev je podporo 
zmanjšalo ali umaknilo zaradi 
razpoložljivosti predpristopne 
pomoči v okviru IPA in začetka 
pogajanj o pristopu k EU.Usklajevanje med projekti in drugimi intervencijami je bilo 
večinoma dobro
18 
Sodišče je preučilo, ali so bili projekti dobro usklajeni z drugimi ukrepi, ki jih fi -
nancirajo EU in drugi donatorji v državi. Ugotovilo je, da so bili projekti v glavnem 
dobro usklajeni z drugimi projekti IPA, na primer tako, da so gradili na dosežkih 
preteklih projektov IPA na istem področju. Čeprav se je število drugih donatorjev 
v Črni gori po začetku IPA I leta 2007 močno zmanjšalo,13 je Sodišče ugotovilo, da 
je bilo delo, ki so ga opravili ti donatorji, pri projektih IPA upoštevano (glej prime -
re v  okviru 1 ).Okvir 1Primeri dobrega usklajevanja
Projekta št. 6 in 7 sta pripomogla, prvič, k vzpostavitvi upravljavskih in kontrolnih sistemov posebej za 
decentralizacijo upravljanja sredstev EU s strani Črne gore, ki je načrtovana za prihodnost, ter drugič, k širši 
uvedbi notranjega nadzora javnih financ za celotno javno upravo.
Da bi projekt št. 6 dosegel prvi cilj, je gradil na projektu, ki ga je financirala EU pred začetkom IPA I. Komisija je 
med izvajanjem projekta št. 6 zahtevala, naj pogodbenik spremeni izložke tako, da bodo odražali delo, ki so ga 
v istem času opravljale službe Komisije v zvezi s pregledovanjem skladnosti struktur, ki so jih nacionalni organi 
vzpostavili med pripravami na decentralizirano upravljanje. Nato je projekt št. 7 zagotovil dodatno podporo in 
usposabljanje, da bi črnogorske uslužbence pripravil na vodenje decentraliziranih struktur upravljanja.
Za doseganje drugega cilja sta se oba projekta najprej osredotočila na javno upravo na centralni ravni, nato 
pa še na lokalni. Natančneje, projekt št. 6 je skušal uvesti notranje kontroliranje v ministrstva centralne vlade, 
vključno z ustanovitvijo enot za notranjo revizijo z izčrpnimi revizijskimi načrti in mreženjem med njimi. Pro -
jekt št. 7 se je začel nekaj mesecev po zaključku projekta št. 6 in se je osredotočal na šibke upravljavske prakse, 
ugotovljene med prvim projektom.
Cilj projektov št. 8 in 9 je bil okrepiti vrhovno revizijsko institucijo (VRI) Črne gore. Projekt št. 8 je gradil na 
projektu, ki so ga prej financirali nemški donatorji, ter zagotavljal načrte, smernice in delavnice za revizorje. 
Gradil je na primer zmogljivost na področju revidiranja smotrnosti poslovanja, ki je za VRI pomenilo novo 
obliko revizijskega dela. Projekt IPA se je med izvajanjem usklajeval z delom nemških in švedskih donatorjev 
v zvezi s krepitvijo zmogljivosti za revidiranje smotrnosti poslovanja. Projekt št. 9 je bil projekt tesnega medin -
stitucionalnega sodelovanja, ki ga je vodila litovska VRI. Bil je dobro usklajen s podporo v okviru projekta št. 8, 
čeprav sta med projektoma minili dve leti. S povečanjem tehnične zmogljivosti in pripravo smernic je razvil 
kontroliranje kakovosti v črnogorski VRI.
16 Opažanja 
19 
Ugotovili pa smo, da usklajevanje med projekti IPA, ki potekajo samo v Črni gori, 
in projekti z več upravičenci, ki zajemajo več držav v predpristopnem procesu, ni 
bilo vedno dobro (glej primere v  okviru 2 ).Okvir 2Primeri slabega usklajevanja med projekti IPA
Projekti št. 1, 2 in 3 : Sodišče je revidiralo vse projekte IPA I14, ki podpirajo javno naročanje v Črni gori. Prvi 
projekt je zagotavljal pomoč samo v Črni gori, druga pa sta bila projekta z več upravičenci, v katerih so lahko 
sodelovale tudi druge države v predpristopnem procesu. Projekt št. 1 je sicer uspešno vzpostavil sistem javnega 
naročanja v državi, toda Sodišče je za vse tri projekte ugotovilo, da njihovi izložki v zvezi z gradnjo zmogljivosti 
niso bili dobro usklajeni. V okviru projektov so s pomočjo pri pripravi novih zakonov razvili zmogljivost za izbolj -
šanje zakonodaje o javnem naročanju. Poleg tega so okrepili smotrnost poslovanja javnih naročnikov tako, da so 
izvedli usposabljanje in pripravili program certifikacije za uradnike, ki se ukvarjajo z javnim naročanjem. Projekta 
z več upravičenci (št. 2 in 3) sta bila izvedena po projektu št. 1, vendar tečajev, ki so bili izvedeni v okviru projek -
ta št. 1, nista uspešno nadgradila z dodatnim in bolj specifičnim usposabljanjem. Namesto tega je bila vsebina 
tečajev v nekaterih primerih zelo podobna ali celo čisto enaka: vsi trije projekti so zagotavljali usposabljanje 
o osnovnih postopkih javnega naročanja. Projekta št. 1 in 2 sta se nanašala na izvajanje direktive za posebne 
sektorje15, projekta št. 2 in 3 pa na sistem pravnih sredstev16. Poleg tega so se različnih tečajev pogosto udeleže -
vali isti ljudje, na primer tečajev za izvajalce usposabljanj, ki so potekali okviru projektov št. 1 in 3.
Projekta št. 12 in 13 : Regionalna šola za javno upravo je bila ustanovljena, da bi pomagala krepiti uprav -
no zmogljivost in spodbujati regionalno sodelovanje v javnih upravah Zahodnega Balkana. Šest udeleženk, 
vključno z Makedonijo, letno prispeva po 150 000 EUR, večina stroškov šole pa se krije s projekti IPA z več 
upravičenci. Sodišče je ugotovilo, da dejavnosti usposabljanja na tej šoli niso dovolj dobro usklajene z drugim 
usposabljanjem, ki se izvaja v okviru projektov IPA v Črni gori. Usposabljanje na šoli je bilo na primer večinoma 
namenjeno nižjim uslužbencem, katerih potrebe so precej zadovoljevale že druge pobude za gradnjo zmoglji -
vosti. Poleg tega javni uslužbenci niso imeli dovolj informacij o razpoložljivem usposabljanju. Zato Črna gora 
ni veliko uporabljala usposabljanja, ki ga ponuja šola.
14 To ne zajema pogodb v zvezi s tehnično pomočjo in izmenjavo informacij.
15 Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov 
v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 1).
16 Direktive EU o sistemu pravnih sredstev so Direktiva Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 (UL L 395, 30.12.1989, str. 33), Direktiva Sveta 
92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 (UL L 76, 23.3.1992, str. 14) in Direktiva 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 
(UL L 335, 20.12.2007, str. 31). Pravna sredstva so pravni ukrepi, na voljo gospodarskim subjektom, ki sodelujejo pri postopkih javnega naročanja. 
Omogočajo jim izpodbijati sklep o oddaji naročila.
17 Opažanja 
20 
Komisija od leta 2014 priznava potrebo po boljšem usklajevanju med nacionalni -
mi in regionalnimi instrumenti (z več upravičenci) in je spremenila svoje postop -
ke. Regionalno šolo za javno upravo je spodbujala k posvetovanju z nacionalnimi 
koordinatorji IPA in ustrezni prilagoditvi njenih izložkov. Poleg tega je Komisija 
leta 2015 ustanovila center za tematsko strokovno znanje o reformi javne uprave 
v Generalnem direktoratu za sosedstvo in širitvena pogajanja, ki naj bi upravljal 
več (regionalnih) programov z več upravičenci na področju reforme javne uprave, 
vključno s pogodbami v zvezi z regionalno šolo za javno upravo. Eden od ciljev 
centra je zagotavljati usklajevanje med regionalno in nacionalno pomočjo IPA. 
Vendar je bilo še prezgodaj, da bi preverili, ali so te spremembe prinesle potreb -
ne izboljšave pri usklajevanju med nacionalno in regionalno pomočjo IPA.
Del II – Neustrezna uporaba izložkov je zmanjšala 
uspešnost nekaterih revidiranih projektov
21 
Da bi projekti IPA uspešno prispevali h krepitvi upravne zmogljivosti javne uprave 
Črne gore, bi morali prinesti pričakovane izložke v zvezi z gradnjo zmogljivosti. 
Ko so ti izložki zagotovljeni, bi jih morali uporabiti organi, ki so jim bili ti pro -
jekti namenjeni (upravičenci), nato pa bi morali nacionalni organi v zvezi z njimi 
nadalje ukrepati, da bi bili rezultati projektov trajnostni in da bi bil njihov učinek 
v celoti dosežen. Da bi Komisija prikazala, kaj je bilo doseženo s sredstvi EU, od 
nje pričakujemo, da bo jasno poročala o doseženem napredku, vključno o tem, 
koliko se izboljšuje upravna zmogljivost v državi.
Projekti so v glavnem prinašali izložke, vendar teh 
upravičenci niso vedno uporabljali, črnogorski organi  
pa ne vedno nadalje ukrepali v zvezi z njimi
22 
Za revidirane projekte je Sodišče preučilo vmesna in končna poročila, poroči -
la Komisije o spremljanju in vrednotenju ter zapisnike s sestankov odbora za 
spremljanje, ter opravilo tudi pogovore z upravičenci. Ugotovilo je, da so projekti 
v glavnem prinašali načrtovane izložke. Nekateri so bili povezani s cilji v zvezi 
z gradnjo zmogljivosti, nekateri pa so bili zasnovani za doseganje drugih ciljev, 
kot je gradnja cest. Sodišče se je osredotočilo na izložke v zvezi z gradnjo zmoglji -
vosti. Za 12 od 19 revidiranih projektov je ugotovilo, da upravičenci enega ali več 
izložkov v zvezi z gradnjo zmogljivosti niso v celoti uporabljali ali pa nacionalni 
organi nato niso ukrepali v zvezi z njimi, kot bi bilo potrebno za trajnost doseže -
nih rezultatov.
18 Opažanja 
23 
Če upravičenci niso uporabljali izložkov, se je zmanjšala splošna uspešnost pro -
jektov pri krepitvi upravne zmogljivosti, saj se možne izboljšave, ki so jih ponujali, 
niso vedno udejanjile. Razlogi za neuporabo izložkov so bili pogosto povezani 
s proračunskimi omejitvami ali omejitvami v zvezi s človeškimi viri.
Glej okvir 3  za primere izložkov, ki jih upravičenci niso v celoti uporabljali.Okvir 3Primeri izložkov, ki jih upravičenci niso v celoti uporabljali
Projekt št. 4  je bil zasnovan tako, da bi bil osredotočen na preprečevanje korupcije. Namenjen je bil dvema 
glavnima organoma, ki sta se takrat ukvarjala s tem področjem: upravo za protikorupcijsko pobudo in komisijo 
za preprečevanje nasprotja interesov. Upravičenci dveh načrtovanih izložkov niso v celoti uporabljali.
 οKomisija za preprečevanje nasprotja interesov ni uporabljala sistema avtomatizirane izmenjave podatkov 
v zvezi z izjavami o premoženjskem stanju, ki je bil pripravljen v okviru projekta. Raje je še naprej uporab-  
ljala ročno evidenco, čeprav ni imela ustreznih virov za njeno posodabljanje.
 οV okviru projekta je bilo pripravljeno orodje IT za obvladovanje tveganj v zvezi z integriteto (IRM). Z njim 
naj bi uprava za protikorupcijsko pobudo nadzorovala načrte integritete, pripravljene kot pomoč pri blaže -
nju tveganj korupcije, ugotovljenih v javni upravi. Čeprav je načrte integritete pripravilo 72 od 102 institucij 
v državi, so do časa, ko je potekala revizija, orodje IRM uporabljale samo štiri. To stanje je deloma posledica 
tega, da ni bilo dovolj uslužbencev, deloma pa tega, da Črna gora ni priskrbela finančnih sredstev, ki bi jih 
potrebovala za nadaljnji razvoj in uvedbo orodja. (Črna gora se je zanašala, da bo od drugih donatorjev 
morda dobila 400 000 EUR v skladu z akcijskim načrtom za poglavje 23. Ko do tega ni prišlo, potrebnih 
sredstev ni zagotovila iz lastnih virov).
Med izvajanjem projekta 4 so se nacionalni organi odločili, da bodo komisijo za preprečevanje nasprotja in -
teresov in upravo za protikorupcijsko pobudo združili v agencijo za preprečevanje korupcije. Do naše revizije 
ni bilo nobenega dokaza, da bo ta uporabljala katero od rešitev IT, ki so bile v okviru projekta IPA razvite za 
upravo za protikorupcijsko pobudo in komisijo za preprečevanje nasprotja interesov.
V okviru projekta št. 14  so bile pripravljene tehnične specifikacije za oddajo priprave podatkovne zbirke za 
upravljanje cestne infrastrukture v Črni gori podizvajalcem. Nacionalni organi v času revizije še niso uporablja -
li podatkovne zbirke, ki je bila pripravljena štiri leta pred tem. Isti projekt IPA je pomagal pri gradnji zmogljivo -
sti za izvajanje infrastrukturnih projektov v črnogorski javni upravi. Toda v nekaterih primerih gradnja zmog-  
ljivosti zaradi velikega menjavanja zaposlenih ni prinesla pričakovanih koristi. Do revizije je šest od osmih lju -
di, usposobljenih v družbi za železniško infrastrukturo Črne gore, že nehalo delati na svojih delovnih mestih, 
večinoma zato, ker so imeli začasne pogodbe.
Projekt št. 19  je pomagal okrepiti zmogljivosti za ravnanje z odpadki na lokalni ravni. Prvotno načrtovani 
izložki so bili med izvajanjem projekta spremenjeni, toda Sodišče je pri reviziji opazilo, da se celo ti spreme -
njeni izložki niso vsi uporabljali, deloma zaradi pomanjkanja uslužbencev in finančnih sredstev. Odlagališče za 
recikliranje, ki je bilo financirano v okviru projekta in je bilo končano leta 2013, na primer še vedno ni delovalo, 
deloma zaradi pomanjkanja uslužbencev, ki bi ga upravljali. Poleg tega oprema, ki je bila kupljena kot del pro -
jekta, zaradi proračunskih omejitev v občini ni bila vzdrževana. Drugi predmeti, nabavljeni v okviru projekta, 
na primer reciklažni koši, se sploh niso uporabljali.
19 Opažanja 
24 
Če nacionalni organi niso nadalje ukrepali v zvezi z izložki projekta, je to pogosto 
zmanjšalo načrtovane učinke. V nekaterih primerih nacionalni organi niso spre -
jeli potrebne zakonodaje, zato izložki niso bili v celoti uspešni. V drugih primerih 
institucije, ki so bile ustanovljene, niso dobile neodvisnosti, ali pa organi, ki bi 
morali izvrševati zakonodajo, niso imeli pooblastil za to. Nacionalni organi včasih 
niso zagotovili potrebnih dodatnih človeških virov ali finančnih sredstev za na -
daljnje ukrepanje v zvezi z izložki, nastalimi v okviru projektov IPA. Glej okvir 4  za 
primere izložkov, v zvezi s katerimi nacionalni organi niso nadalje ukrepali. Okvir 4Primeri izložkov, v zvezi s katerimi nacionalni organi niso nadalje ukrepali
Cilj projekta št. 5  je bil okrepiti vlogo lokalne uprave in organizacij civilne družbe, ki obravnavajo korupcijo 
na lokalni ravni, ter izboljšati ozaveščenost državljanov o pomenu uspešnih protikorupcijskih ukrepov. Projekt 
je dosegel načrtovane izložke v zvezi z gradnjo zmogljivosti (študije, okrogle mize, priporočila o politikah). 
Notranje ministrstvo, ki je v glavnem odgovorno za poročanje o izvajanju lokalnih protikorucijskih načrtov, se 
je kljub temu odločilo, da ne bo sodelovalo v posvetovalnem procesu, ki je bil uveden v okviru projekta zaradi 
vzpostavitve večsektorskega svetovalnega protikorupcijskega sveta. To je ošibilo svet, ki se nato po koncu 
projekta ni sestajal.
Projekt št. 14  je uspešno prispeval k harmonizaciji letalskega prava, ki se je izvajala kot priprava na prvo fazo 
sporazuma o skupnem evropskem zračnem prostoru (ECAA). Vendar pa nacionalni organi številnih predpisov, 
ki so bili pripravljeni v okviru projekta in naj bi pripomogli k temu, da bi država izpolnjevala zahteve tega spo -
razuma, do časa revizije, torej 3 leta in pol po pripravi teh predpisov, še niso sprejeli.17
V okviru  projekta št. 15 j e bil leta 2013 zagotovljen poslovni načrt za izboljšanje učinkovitosti direktorata 
za železnice, ki pa ga nacionalni organi v času revizije še niso izvajali, in sicer zaradi finančnih omejitev, ki so 
povzročile zamude pri zaposlovanju potrebnih dodatnih uslužbencev (od 17 delovnih mest v direktoratu jih je 
bilo sedem prostih). Poleg tega nacionalni organi direktoratu niso zagotovili finančne neodvisnosti od ministr -
stva za promet, ki bi jo direktorat potreboval, da bi lahko deloval, kot je bilo predvideno.
V okviru projekta št. 17 j e bilo 180 000 EUR namenjenih krepitvi zmogljivosti v agenciji za varstvo okolja za 
zbiranje, potrjevanje in razširjanje okoljskih podatkov. Da bi to dosegli, so v okviru projekta leto dni razvija -
li sistem za zbiranje, potrjevanje in razširjanje okoljskih podatkov ter s tem povezane tečaje usposabljanja. 
Čeprav je bilo to delo končano v letu 2012, sistem, ki je bil razvit, v času revizije še ni bil vzpostavljen, zmoglji -
vost agencije ali kakovost njenih poročil pa se nista bistveno izboljšali. Nacionalni organi niso nadalje ukrepali 
v zvezi z izložkom projekta tako, da bi zanj dodelili dovolj uslužbencev in finančnih sredstev.
Projekt št. 18 je pomagal nacionalnim organom pri pripravi 29 aktov sekundarne zakonodaje na področju 
komunalnih storitev in ravnanja z odpadki. Čeprav so bili osnutki zakonodaje pripravljeni do konca projekta 
avgusta 2013, so jih do časa revizije nacionalni organi sprejeli in objavili samo polovico, kar je zmanjšalo uči -
nek projekta IPA.
17 Projekt se je končal novembra 2011, revizija pa je bila izvedena maja 2015.
20 Opažanja 
Ni bilo dovolj informacij, ki bi prikazovale napredek pri 
krepitvi upravne zmogljivosti v daljšem časovnem obdobju
25 
Sodišče je preučilo razpoložljive informacije, da bi izmerilo izboljšanje upravne 
zmogljivosti v Črni gori v revidiranem obdobju. Pregledalo je širitveni sveženj 
dokumentov, ki ga vsako leto sprejme Komisija. Ta sveženj vključuje strateški 
dokument o širitvi, v katerem so opredeljeni nadaljnji koraki v prihodnjih letih 
in ocenjen napredek vsake države kandidatke in potencialne države kandidatke. 
Sveženj zajema tudi letna poročila o napredku, v katerih je podrobneje opisan 
napredek, ki so ga države dosegle v posameznih letih. Poleg tega je Sodišče 
pregledalo napredek, o katerem se je poročalo v okviru odborov za spremljanje 
in sektorskih odborov, ustanovljenih v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega spo -
razuma, in prvo referenčno merjenje na področju reforme javne uprave, izvedeno 
leta 2015.
26 
Sodišče je ugotovilo, da letna poročila Komisije o napredku sicer prikazujejo  
splošni napredek pri izpolnjevanju københavnskih meril in vsebujejo oceno sta -
nja v zvezi s posameznimi pogajalskimi poglavji, ne vključujejo pa ocen napredka 
pri krepitvi zmogljivosti v daljšem časovnem obdobju. Poročila tudi niso bila za -
snovana tako, da bi se opirala na rezultate posameznih projektov. Sodišče si je na 
podlagi branja poročil skušalo ustvariti predstavo o napredku pri krepitvi uprav -
ne zmogljivosti za ključna področja reforme za leta 2011–2014 (glej tabelo 3 ).
27 
Ko je Sodišče združilo letna poročila Komisije o napredku, se je pokazalo, da je 
napredek pri krepitvi zmogljivosti počasen. Vendar je Sodišče ugotovilo, da v raz -
ličnih poročilih niso bili vedno ocenjeni isti deli javne uprave, kvalitativna narava 
ocene pa je pomenila, da merila, s katerimi je bila upravna zmogljivost ocenjena 
kot šibka ali povečana, niso bila jasno opredeljena. Zato je bilo težko primerjati 
napredek v daljšem časovnem obdobju
21 Opažanja Tabela 3Pregled ocen upravne zmogljivosti v letnih poročilih Komisije o napredku  
(2011–2014) za revidirana področja
Poglavje1Področja politike 2011 2012 2013 2014
5 Javno naročanjeDirektorat za javno naročanje, uprava za javno naročanje
Komisija za kontrolo postopkov javnega naročanja
Inšpekcijske storitve
Koncesije
14 Prometna politika Organ za preiskovanje nesreč
22Regionalna politika in 
usklajevanje strukturnih 
instrumentovInstitucionalni okvir
Finančno poslovodenje, finančni nadzor in revizija računovodskih 
izkazov
23 Sodstvo in temeljne praviceProtikorupcijska politika
Komisija za preprečevanje nasprotja interesov
Protikorupcijsko usklajevanje
27 Okolje in podnebne spremembeHorizontalna vprašanja
Kakovost zraka
Ravnanje z odpadki
Upravna zmogljivost je še vedno šibka ali omejena in jo je treba bistveno ali nujno spremeniti.
Upravna zmogljivost se je povečala, toda še vedno jo je treba dodatno izboljšati.
Upravna zmogljivost se je povečala, ni je treba dodatno izboljšati.
1 Poročila sledijo pogajalskim poglavjem, četudi ta še niso bila odprta.
Vir: Evropsko računsko sodišče ob uporabi poročil Komisije o napredku.
22 Opažanja 
18 Poročila o napredku se od 
leta 2015 imenujejo poročila 
o državah.
19 Nova predstavitev se 
uporablja za vse države 
kandidatke in potencialne 
države kandidatke. Zajema 
delovanje sodstva, korupcijo, 
organizirani kriminal, svobodo 
izražanja, ekonomska merila, 
reformo javne uprave, javno 
naročanje, statistiko in finančni 
nadzor.
20 Glej Prilogo 2 k Strategiji širitve 
EU (COM(2015) 611 final z dne 
10. novembra 2015).
21 Prvi pregled je bil opravljen 
leta 2015. Preučena so bila 
zmogljivostna, strukturna, 
pravna, postopkovna in druga 
vprašanja. Zanj so bila 
uporabljena načela javne 
uprave, za katera so se 
dogovorile vse države, ki  
se pripravljajo na pristop.  
Na podlagi tega pregleda je 
bilo pripravljeno podrobno 
poročilo o državi, v katerem je 
bila analizirana uspešnost 
Črne gore na področju 
reforme javne uprave in so bila 
predlagana podrobna in 
časovno zaporedno 
razvrščena priporočila za 
reformo ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Komisija se zaveda pomena, ki ga ima kakovost podatkov za stalno merjenje 
napredka pri reformi, zato je za letno oceno v poročilih o napredku iz leta 201518 
uporabljala novo metodologijo poročanja, in sicer za devet področij na poskus-  
ni osnovi.19 Za ta področja so poročila poleg napredka, doseženega v preteklih 
12 mesecih, zagotovila podrobnejše informacije o stanju, kot so bile na voljo pred 
tem. Ocenjevalne lestvice so bile bolje harmonizirane, poročila pa je bilo laže 
primerjati med državami in časovnimi obdobji. To bo v prihodnosti pomagalo pri 
kontekstualni umestitvi doseženega napredka, poleg tega pa bo pokazalo, na kaj 
bi se bilo treba osredotočiti v naslednjem letu.20 Komisija do časa revizije tega še 
ni razširila na druga področja, kot sta sektorja prometa in okolja. Poleg tega je 
Komisija leta 2015 začela izvajati preglede referenčnih merjenj za javno upravo, ki 
bodo omogočili kvantitativno in primerjalno poročanje o napredku.21
Del III – Komisija je dobro uporabljala svoja 
nefinančna sredstva za podporo reformnemu procesu, 
toda glavna vprašanja ostajajo nerazrešena
29 
Da bi Komisija uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni gori, 
bi morala svoja nefinančna sredstva uspešno uporabljati za podporo reformne -
mu procesu. Mehanizmi za politični dialog in dialog o politikah bi morali biti 
vzpostavljeni in dobro delovati, od Komisije pa pričakujemo, da bo izrecno in 
dosledno uporabljala vpliv, ki ga ima kot udeleženka v tem dialogu, da bi nacio -
nalne organe pripravila do aktivne zavezanosti reformi. Kadar obstaja potencial 
za prenos znanja, na primer z učenjem iz upravljanja in izvajanja projektov IPA, bi 
morala Komisija to izkoristiti.
30 
Sodišče je preučilo glavne strukture za politični dialog med Komisijo in Črno 
goro, vzpostavljene v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma in poga -
janj o pristopu, vključno z novim pristopom k pogajanjem, ki se uporablja v Črni 
gori. Pregledalo je orodja za spodbujanje reforme, vključno s klavzulo o splošnem 
ravnovesju. Preučilo je, ali je Komisija uspešno uporabljala ta orodja za spodbu -
janje izboljšav upravne zmogljivosti. Pogledalo je tudi, koliko Komisija z uporabo 
decentraliziranega upravljanja sredstev IPA izkorišča potencial za spodbujanje 
dobre prakse.
23 Opažanja 
22 Poglavje 5 o javnem naročanju 
in poglavje 32 o finančnem 
nadzoru (poročilo o Črni gori  
iz leta 2015).
23 Prav tam, str. 6.Mehanizmi za politični dialog v okviru stabilizacijsko-
pridružitvenega sporazuma dobro delujejo
31 
Po začetku neodvisnosti Črne gore leta 2006 je bil politični dialog vzpostavljen 
na ministrski ravni med vlado Črne gore in institucijami EU. Leta 2007 podpisani 
stabilizacijsko-pridružitveni sporazum je nato položil temelje za politični dialog 
na različnih ravneh: Stabilizacijsko-pridružitveni svet, Stabilizacijsko-pridružitveni 
odbor, sedem stabilizacijsko-pridružitvenih pododborov in od leta 2014 posebna 
skupina za reformo javne uprave. Predstavniki Komisije in črnogorskih organov se 
od leta 2007 redno sestajajo v okviru teh mehanizmov ter med drugim razpravlja -
jo o potrebi po napredku pri reformi in nezadostni upravni zmogljivosti države. 
Sektorski pododbori se v glavnem osredotočajo na uskladitev s pravnim redom 
EU in sredstva za dosego te uskladitve. O izložkih pododborov se letno razpravlja 
na sestankih Stabilizacijsko-pridružitvenega sveta in Stabilizacijsko-pridružitve -
nega odbora.
32 
Komisija je dobro uporabljala mehanizme za politični dialog s črnogorskimi 
organi, na primer za spodbujanje zakonodajnih sprememb na mnogih področjih 
in za podpiranje ustanovitve institucij, ki so potrebne za napredek reformnega 
procesa. Ta dialog je poudaril pomembna področja, na katerih rezultati niso bili 
doseženi ali pa njihovo doseganje poteka počasi. Komisija je v svojem poročilu 
o napredku iz leta 2015 na primer opozorila, da boljše notranje revidiranje javnih 
naročnikov ostaja bistveno za to, da bi se izboljšalo spremljanje izvajanja pogodb 
in preverjanje tega izvajanja, ter da zmogljivost za notranje revidiranje ostaja 
vzrok za zaskrbljenost.22 Zaključek tega poročila je bil, da Črna gora šele začenja 
priprave na spremembe, med drugim na okoljskem in podnebnem področju. 
Usklajevanje s pravnim redom EU in krepitev upravne zmogljivosti ostajata velik 
izziv za Črno goro .23 Analizo Komisije potrjujejo opažanja, do katerih smo prišli 
pri naši reviziji in so opisana v odstavkih 16 do 24.
24 Opažanja 
24 Marca 2016 je 74 % 
Črnogorcev izjavilo, da bi se 
pri referendumu izrekli za 
pristop k EU ( http://www.cdm.
me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Okvirni sporazum med Črno 
goro in Evropsko komisijo 
o ureditvah za izvajanje 
finančne pomoči EU Črni gori 
v okviru IPA II. Zahteve glede 
poročanja nacionalnih 
organov (člen 58) in vloga 
odborov za spremljanje 
v okviru IPA (členi 52–54) 
zajemajo obveznost, da se 
okrepijo splošna učinkovitost, 
uspešnost, učinek in trajnost. 
Poleg tega so v členu 55 
določene posebne obveznosti 
vrednotenja za pomoč 
v okviru IPA II, tudi tiste, ki se 
nanašajo na doseganje 
dolgoročnih ciljev in učinka.
26 Poglavji 23 (sodstvo in 
temeljne pravice) in 24 
(pravosodje in notranje 
zadeve).
27 Ministrsko srečanje ob začetku 
medvladne konference 
o pristopu Črne gore 
k Evropski uniji (Bruselj, 
29. junij 2012). AD 23/12, str. 11: 
Če bo napredek pri teh 
poglavjih precej manjši kot 
napredek v pogajanjih na 
splošno in potem ko bodo 
uporabljeni že vsi drugi ukrepi, 
ki so na voljo, bo Komisija na 
lastno pobudo ali na zahtevo 
tretjine držav članic 
predlagala, da se zadržijo 
njena priporočila za začetek 
oziroma zaključek drugih 
pogajalskih poglavij ter 
ustrezno prilagodijo s tem 
povezane priprave, dokler se 
to neravnovesje ne odpravi.33 
Od začetka neodvisnosti v Črni gori obstaja močan zagon za članstvo v EU, ki je 
razviden iz stalnega napredovanja pristopnega procesa in sedanje visoke ravni 
podpore članstvu v EU med prebivalstvom.24 S tem je Komisija dobila znaten 
potencialen vpliv na krepitev upravne zmogljivosti. Vseeno pa je Sodišče opazilo, 
da nacionalni organi včasih niso bili aktivno zavezani reformnemu procesu in niso 
vedno uporabili ukrepov v okviru IPA I ali nadalje ukrepali v zvezi z njimi, da bi 
zagotovili dosego rezultatov (glej odstavka 23 in 24). Ugotovilo je, da pri večini 
revidiranih projektih ni bila jasno določena zahteva, da morajo nacionalni organi 
izkoristiti naložbe IPA. Pomembnost trajnosti in učinka rezultatov se kaže v okvir -
nem sporazumu s Črno goro za IPA II25.
Uporaba orodij za spodbujanje reforme, zagotovljenih 
v okviru pogajanj o pristopu, ni bila dovolj jasna
34 
S pristopnim procesom, natančneje s pogajanji o pristopu med EU in Črno goro, 
ki so se začela leta 2012, je EU dobila nova orodja za podpiranje pravne, upravne 
in gospodarske reforme. Tak primer je možnost, ki jo daje dialog v zvezi  
s 35 pogajalskimi poglavji, ki zajemajo vse dele pravnega reda EU. Določanje 
meril za odprtje in zaprtje poglavij ter, kadar je primerno, vmesnih meril (slednjih 
samo za poglavja v zvezi s pravno državo) zagotavlja orodja za spodbujanje drža -
ve pri njenem procesu usklajevanja.
35 
Kot del pogajalskega okvira, o katerem je bil sprejet dogovor leta 2012, je EU 
uvedla nov pristop, v skladu s katerim sta bili poglavji, ki se nanašata na pravno 
državo,26 opredeljeni kot jedro procesa širitve. Ti poglavji sta bili odprti zgodaj 
v pristopnem procesu, da bi imela Črna gora pred zaključkom pogajanj dovolj 
časa za vzpostavitev potrebne zakonodaje, institucij in prakse pri izvajanju. 
V skladu z novim pristopom je napredek pri pogajanjih o tehničnih poglavjih, 
kot sta promet in okolje, mogoč samo, če država še naprej dosega napredek na 
področju pravne države. Orodje, vzpostavljeno za takšno spodbujanje napredka, 
se imenuje klavzula o splošnem ravnovesju.27 Črna gora je prva država, s katero 
potekajo pogajanja, za katero je bil uveden ta nov pristop.
25 Opažanja 
28 Poročilo o napredku  
iz leta 2014, str. 1.
29 Strateški dokument o širitvi za 
obdobje 2014–2015, str. 19 
in 21.
30 Medvladna konferenca.
31 Poročilo o napredku iz 
leta 2015. V istem poročilu je 
bilo na str. 14 opozorjeno, da 
so bili rezultati v zvezi 
s preiskavami, pregonom in 
obsodbami omejeni na 
korupcijo na nizki in srednji 
ravni. Visoka stopnja preiskav 
prijavljenih kaznivih dejanj, 
povezanih s korupcijo, nikoli 
ne privede do obtožnic. Za 
zdaj ni bilo še nobene 
pravnomočne obsodbe za 
korupcijo na visoki ravni. Poleg 
tega se finančne preiskave 
v primerih korupcije še ne 
uporabljajo sistematično. 
V nobenem primeru korupcije 
ni bil ukazan odvzem 
premoženja, v zvezi 
s kazenskim pregonom pa 
institucionalna in operativna 
zmogljivost tožilcev, sodnikov 
in policije za boj proti korupciji 
ni zadostna.36 
Komisija je klavzulo o splošnem ravnovesju prvič omenila v poročilu o napredku 
iz leta 201428 in v strateškem dokumentu o širitvi za obdobje 2014–201529. V njiju 
se sklicuje na obstoj klavzule o splošnem ravnovesju iz pogajalskega okvira. Na -
predek pri izpolnjevanju vmesnih meril o pravni državi in pri reševanju ustreznih 
ugotovljenih zgoraj navedenih pomanjkljivosti, dokazan z oprijemljivimi rezultati, 
bo vplival na hitrost pogajanj o pristopu na splošno, vključno z dnevnimi redi 
prihodnjih MVK30. Črnogorski organi so se odzvali na omembo klavzule in s spre -
jetjem nove zakonodaje odpravili nekatere pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila 
Komisija. Komisija in države članice EU so menile, da sprejeti ukrepi zadoščajo za 
nadaljevanje odpiranja pogajalskih poglavij.
37 
Izkušnja z sklicevanjem na klavzulo o splošnem ravnovesju leta 2014 je pokazala, 
da je mogoče to orodje dobro izkoristiti. Toda kljub vlaganju Komisije v to pod-  
ročje in prizadevanjem nacionalnih organov je bilo leta 2015 le malo oprijemljivih 
rezultatov v zvezi z izvajanjem protikorupcijske zakonodaje. Komisija je glede 
na splošno počasnega napredka v boju proti korupciji v poročilu o napredku iz 
leta 2015 opozorila, da bi morale biti institucije pri izpolnjevanju svojega man -
data bolj proaktivne. Črna gora ostaja pri preiskavah, pregonu in pravnomočnih 
obsodbah v primerih korupcije, zlasti na visoki ravni, še naprej le delno uspešna.31 
Čeprav je bil napredek pri reformi na tem ključnem področju še vedno omejen, se 
klavzula o splošnem ravnovesju ni omenjala. Svet in Komisija nista jasno določila 
okoliščin, v katerih bi verjetno prišlo do sklicevanja na klavzulo ali njene uporabe.  
Ni na primer jasno, ali se bo leta 2016 uporabilo sklicevanje na klavzulo, če nova 
protikorupcijska zakonodaja in institucije, kot je agencija za preprečevanje korup -
cije (glej primer v  okviru 3 ), ne bodo delovale po načrtih in prinašale oprijemlji -
vih rezultatov.
26 Opažanja 
32 Glej odstavka 54 in 55 
Posebnega poročila 
Evropskega računskega 
sodišča št. 11/2016 – Krepitev 
upravne zmogljivosti 
v nekdanji jugoslovanski 
republiki Makedoniji: skromen 
napredek v zahtevnih 
razmerah 
(http://eca.europa.eu ).Potencial za uporabo decentraliziranega upravljanja  
za krepitev upravne zmogljivosti še ni v celoti izkoriščen
38 
Komisija je pogodbe v zvezi z IPA I v Črni gori večinoma sklepala in izvajala 
centralizirano. Finančna uredba in uredba IPA določata, da se upravljanje predpri -
stopnih skladov prenese na države kandidatke, ki se pripravljajo za pristop, da 
se pripravijo na upravljanje strukturnih in kmetijskih skladov EU v prihodnosti. 
V skladu z uredbami je v obdobju 2012–2013 Črna gora prosila Komisijo, naj de -
centralizira upravljanje skladov IPA, in vzpostavila zahtevane strukture za njihovo 
izvajanje. Komisija je preverila, ali so zahteve za decentralizirano upravljanje 
izpolnjene, nato pa na državo prenesla odgovornost za upravljanje 12 % skupno 
dodeljenih sredstev v okviru IPA I v državi. Ta delež je bil sestavljen iz 22,7 mi -
lijona EUR za prometne in okoljske projekte ter 5,6 milijona EUR za projekte za 
zaposlovanje in socialno vključenost. Črna gora pri sredstvih, dodeljenih v okviru 
IPA II, zahteva decentralizacijo upravljanja večjega deleža sredstev.
39 
Ta način upravljanja lahko poveča lastno odgovornost do projektov, ki jih finan -
cira EU, poleg tega pa zagotovi dragoceno gradnjo zmogljivosti v strukturah za 
izvajanje IPA. Tako je zato, ker Komisija v prvih letih decentraliziranega upravlja -
nja izvaja podrobne in temeljite preglede dela struktur za izvajanje IPA v vseh 
fazah sklepanja pogodb in izvajanja vseh projektov. Širjenje dobre prakse v zvezi 
z upravljanjem projektov, zbrane v strukturah za izvajanje IPA, na ostalo črnogor -
sko javno upravo, ki deluje na istem področju, bi lahko bilo uspešno sredstvo za 
krepitev upravne zmogljivosti.
40 
Toda med sprejemanjem predpisov, ki urejajo decentralizirano upravljanje, krepi -
tev upravne zmogljivosti ni bila vključena med cilje. Zato Komisija ni spodbujala 
nacionalnih organov, naj razmislijo o tem, kako bi bilo mogoče dejavno razvijati 
dobro prakso v strukturah, vzpostavljenih za decentralizirano upravljanje, in 
jo nato uporabiti za gradnjo zmogljivosti v ostali javni upravi. Sodišče je tudi 
pretehtalo tveganje, da bi se strukture za izvajanje IPA spremenile v organizacije, 
vzporedne preostali javni upravi, kot je opazilo v neki drugi državi v predpristop -
nem procesu.32
27
 Zaključki  
in priporočila
41 
Cilj revizije je bil oceniti, ali je predpristopna finančna in nefinančna pomoč EU 
v obdobju 2007–2013 uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni 
gori. Čeprav je Sodišče ugotovilo, da je napredek na več ključnih področjih po -
časen, je prišlo do zaključka, da je predpristopna pomoč EU pomagala okrepiti 
upravno zmogljivost v Črni gori. Toda za 12 od 19 projektov, financiranih iz IPA, ki 
jih je Sodišče revidiralo, je bila uspešnost podpore manjša, ker črnogorski organi 
niso v celoti uporabljali nekaterih doseženih izložkov v zvezi z gradnjo zmogljivo -
sti ali pa niso nadalje ukrepali v zvezi z njimi. Sodišče v odstavkih 42 do 47 izreka 
pet priporočil, ki jih lahko Komisija upošteva pri izvajanju IPA II. Komisija lahko 
o teh priporočilih razmisli tudi pri vmesnem pregledu IPA II leta 2017.
42 
Sodišče je ugotovilo, da so bile v okviru revidiranih projektov obravnavane 
pomembne potrebe po upravni zmogljivosti, na primer z uspešnim podpira -
njem zakonodajnih sprememb in ustanavljanja institucij ter z zagotavljanjem 
usposabljanja. Revidirani projekti so bili v večini primerov dobro usklajeni in so 
upoštevali delo, ki so ga izvedli drugi donatorji. Našli pa smo primere prekrivanja 
ali primere, v katerih bi bilo izmenjevanje informacij med projekti IPA, ki poteka -
jo samo v Črni gori, in regionalnimi projekti (z več upravičenci), ki zajemajo več 
držav v predpristopnem procesu, mogoče izboljšati (glej odstavke 17 do 20).
Priporočilo 1 – Boljše usklajevanje ukrepov, ki krepijo 
zmogljivost
Komisija naj zagotovi, da bodo v okviru ukrepov za gradnjo zmogljivosti, finan -
ciranih na nacionalni in regionalni ravni, obravnavane prednostne potrebe in 
v celoti upoštevana druga zaključena, tekoča in načrtovana podpora ter da se 
bo o njih ustrezno obveščalo potencialne udeležence. V okviru IPA II naj Komisija 
natančno spremlja ustreznost ukrepov za gradnjo zmogljivosti in izboljša usklaje -
vanje med nacionalnimi in regionalnimi ukrepi.
28 Zaključki in priporočila  
43 
Revidirani projekti so v glavnem prinesli pričakovane izložke v zvezi z gradnjo 
zmogljivosti, ki pa jih upravičenci v nekaterih primerih niso v celoti uporabljali ali 
nacionalni organi niso nadalje ukrepali v zvezi z njimi, da bi zagotovili trajnost re -
zultatov. Zato se je zmanjšala splošna uspešnost revidiranih projektov pri krepitvi 
upravne zmogljivosti, saj se možne izboljšave, ki so jih ponujali, niso vedno ude -
janjile. Projekti IPA se niso ustrezno uporabljali ali se v zvezi z njimi ni ustrezno 
nadaljnje ukrepalo, ker nacionalni organi niso zagotovili dovolj uslužbencev, ker 
ni bila sprejeta zakonodaja, ki bi omogočala uporabo izložkov, ali ker ustanovlje -
ne institucije niso dobile potrebne neodvisnosti (glej odstavke 21 do 24).
44 
Sodišče je, vzeto v celoti, opazilo, da je bil delni napredek pri krepitvi upravne 
zmogljivosti na ključnih področjih pogosto posledica premajhne zavezanosti 
nacionalnih organov reformi. Pri večini projektov, ki jih je revidiralo Sodišče, ni 
bila jasno določena zahteva, da morajo nacionalni organi nadalje ukrepati v zvezi 
z naložbami IPA in te naložbe izkoristiti (glej odstavke 31 do 33).
Priporočilo 2 – Boljša zavezanost uporabi izložkov  
in nadaljnjemu ukrepanju v zvezi z rezultati
Komisija naj pri programskem načrtovanju predpristopne pomoči EU v okviru 
IPA II od nacionalnih organov zahteva, da se aktivno zavežejo uporabi izložkov 
projektov IPA in nadaljnjemu ukrepanju v zvezi z rezultati, da bodo ti trajnostni. 
Med izvajanjem projektov, financiranih iz IPA II, naj Komisija natančno spremlja 
ukrepe, ki jih nacionalni organi sprejmejo za izpolnjevanje obveznosti, spre -
jetih v zvezi s tem, da bo pred zaključkom projektov dovolj časa za uporabo 
popravljalnih ukrepov. Komisija naj pri odločanju o tem, na katera področja bo 
vlagala predpristopno pomoč v prihodnosti, upošteva, ali so bile obveznosti 
izpolnjene.
29 Zaključki in priporočila  
45 
Sodišče je ugotovilo, da Komisija sicer spremlja napredek pri krepitvi upravne 
zmogljivosti, ni pa dovolj primerljivih informacij o napredku, ki ga je država do -
segla v daljšem časovnem obdobju (glej odstavke 25 do 28).
Priporočilo 3 – Razvijanje boljših orodij za merjenje napredka 
pri izboljševanju upravne zmogljivosti
Komisija naj:
(i) pri poročilu o napredku iz leta 2016 gradi na poskusni predstavitvi podatkov 
v poročilu o napredku iz leta 2015 in na pregledu referenčnega merjenja 
v okviru reforme javne uprave, ki je bil izveden leta 2015, ter
(ii) preuči, ali bi bilo te pobude mogoče razširiti na druga ustrezna področja, kot 
sta promet in okolje.
46 
Mehanizmi za politični dialog so delovali dobro, čeprav doseganje rezultatov na 
pomembnih področjih, kot so reforma javne uprave, boj proti korupciji in okolje, 
poteka počasi. Komisija ima orodja za reformo, vendar ni vedno jasno, na primer 
v zvezi s klavzulo o splošnem ravnovesju, kako bodo ti vzvodi uporabljeni, če 
novi zakoni in institucije ne bodo prinesli rezultatov na ključnih področjih, kot je 
boj proti korupciji (glej odstavke 34 do 37).
Priporočilo 4 – Orodja za podporo napredku pri reformi  
je treba v celoti uporabljati
Komisija naj spodbuja doseganje rezultatov reforme tako, da:
(i) v celoti izkoristi orodja, ki so ji na razpolago kot del pogajanj o pristopu, za 
podporo napredku pri reformi ter
(ii) pregledno ravna pri sklicevanju na klavzulo o splošnem ravnovesju ali njeni 
uporabi.
30 Zaključki in priporočila  
47 
Komisija je prepustila decentralizirano upravljanje 12 % sredstev IPA I Črni gori. 
Sodišče je ugotovilo, da je decentraliziran način upravljanja sredstev EU poten -
cialno koristno orodje za krepitev upravne zmogljivosti s prenosom znanja, kar 
v okviru IPA I ni bilo izkoriščeno (glej odstavke 38 do 40).
Priporočilo 5 – Uporaba decentraliziranega upravljanja  
za širjenje dobre upravne prakse
Ko bodo ugotovljeni primeri dobre prakse v strukturah za delovanje, vzpostav -
ljenih za decentralizirano upravljanje, naj Komisija spodbuja nacionalne organe 
k posnemanju teh praks v drugih delih uprave, na primer s podpiranjem delegira -
nja odločanja na ustrezno raven in okrepitvijo sistemov notranjega kontroliranja.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član  
Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 12. julija 2016.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

31
 Prilogi
Ključni datumi v odnosih med EU in Črno goro
1999 • 26. maj – stabilizacijsko-pridružitveni proces za države jugovzhodne Evrope.
2000 • 24. januar – Svet sprejme pogajalske smernice za stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
2003 •21. junij – solunski vrh med EU in državami Zahodnega Balkana, na katerem EU ponovno izrazi podporo evropski prihodnosti za države 
Zahodnega Balkana.
2006 • 3. junij – po referendumu 21. maja črnogorski parlament razglasi neodvisnost.
2007• 22. januar – Svet sklene evropsko partnerstvo s Črno goro.
• 15. oktober – v Luxembourgu podpisan stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
• 28. december - podpisan začasni sporazum o trgovini in trgovinskih zadevah.
2008• 1. januar - veljati začneta vmesni sporazum ter sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov in ponovnem sprejemu.
• 15. december – Črna gora zaprosi za članstvo v EU.
2009 • 19. december – odobreno potovanje v schengenske države brez vizumov.
2010• 1. maj – veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
• 9. november – Komisija priporoči, naj se Črni gori podeli status države kandidatke.
• 17. december – Svet privoli v podelitev statusa države kandidatke Črni gori.
2011• 12. oktober – Komisija priporoči odprtje pogajanj o pristopu.
• 9. december – Svet sproži pristopni proces za Črno goro.
2012• 26. junij – Evropski svet podpre oceno Komisije in odpre pogajanja o pristopu.
• 29. junij – začnejo se pristopna pogajanja in pristopna konferenca sprejme pogajalski okvir.
• 18. december – odprtje in začasno zaprtje prvega pogajalskega poglavja, ki je poglavje 25 – znanost in raziskave.
2013• 15. april – odprtje in začasno zaprtje poglavja 26 – izobraževanje in kultura.
• 27. junij – končajo se srečanja za pregled zakonodaje.
•18. december – odprtje pogajanj o poglavju 5 – javno naročanje, poglavju 6 – pravo družb, poglavju 20 – podjetniška in industrijska 
politika, poglavju 23 – sodstvo in temeljne pravice ter poglavju 24 – pravica, svoboda in varnost.
2014• 31. marec – odprtje poglavja 7 – pravo intelektualne lastnine in poglavja 10 – informacijska družba in mediji.
• 7. maj – proces pregleda zakonodaje je končan (Svetu je izročeno zadnje poročilo o pregledu).
•24. junij – odprtje pogajanj o poglavju 4 – prosti pretok kapitala, poglavju 31 – zunanja, varnostna in obrambna politika ter poglavju 
32 – finančni nadzor.
•16. december – odprtje pogajanj o poglavju 18 – statistika, poglavju 28 – varstvo potrošnikov in varovanje zdravja, poglavju 29 –  
carinska unija ter poglavju 33 – finančne in proračunske določbe.
2015• 30. marec – odprtje pogajanj o poglavju 16 – obdavčitev in poglavju 30 – zunanji odnosi.
• 22. junij – odprtje pogajanj o poglavju 9 – finančne storitve in poglavju 21 – vseevropska omrežja.
• 21. december – odprtje pogajanj o poglavju 14 – prometna politika in poglavju 15 – energija.
Vir: Evropska komisija.Priloga I
32 Prilogi 
Revidirani projekti
Št. Naziv projekta Št. pogodbeZnesek,  
za katerega  
je bila sklenjena 
pogodba  
(V EUR)
Javno naročanje
1.Further development and strengthening of the Public Procurement System in Montenegro  (nadaljnji razvoj  
in krepitev sistema javnega naročanja v Črni gori)205-748 1 080 017
2.Support for Improvement in Governance and Management  (podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja 
(SIGMA))253-091
296-874
319-42310 000 000
2 458 035
9 834 337
3.Training in Public Procurement in the Western Balkans and Turkey  (usposabljanje na področju javnega  
naročanja na Zahodnem Balkanu in v Turčiji)248-580 3 962 000
Korupcija
4.Support to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan  (podpora izvajanju  
protikorupcijske strategije in akcijskega načrta)297-271 643 419
5. Corruption in local government – zero tolerance!  (korupcija v  lokalni upravi  - ničelna toleranca) 306-428 211 454
Notranje kontroliranje
6.Strengthening the Management and Control Systems for EU Financial Assistance in Montenegro  (krepitev 
upravljavskih in kontrolnih sistemov za finančno pomoč EU v Črni gori)252-719 2 000 000
7.Strengthening the Management and Control Systems for EU Financial Assistance in Montenegro  (krepitev 
upravljavskih in kontrolnih sistemov za finančno pomoč EU v Črni gori)327-819 1 261 500
Zunanje revidiranje
8. Strengthening State Audit Institution (SAI) Montenegro  (krepitev vrhovne revizijske institucije Črne gore) 234-548 837 384
9.Audit Quality control in the SAI of Montenegro  (kontroliranje revizijske kakovosti v vrhovni revizijski instituciji 
Črne gore)338-180 236 138
Pobuda za gradnjo zmogljivosti
10. Technical assistance to Local Self Government reform  (tehnična pomoč za reformo lokalne samouprave) 229-836 638 950
11.Capacity building and support to local self-government for implementation of municipal development grants  
(gradnja zmogljivosti in podpora lokalni samoupravi za izvrševanje nepovratnih sredstev za občinski razvoj)282-481 1 065 900
Regionalna šola za javno upravo (ReSPA)
12.Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities  (vodenje regionalne šole za javno upravo  
in organizacija njenih dejavnosti)256-128 2 400 000
13.Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities  (vodenje regionalne šole za javno upravo  
in organizacija njenih dejavnosti)331-241 3 500 000
Promet
14. Technical assistance to the Transport Sector  (tehnična pomoč v prometnem sektorju) 233-959 1 160 668
15.Technical assistance for Institutional Development of the Railways Directorate in Montenegro  (tehnična pomoč 
za institucionalni razvoj direktorata Črne gore za železnice)289-223 139 684
16. Reconstruction of part of road Crkvicko Polje–Nikovici (obnova dela ceste Nikovići–Crkvičko polje) 256-594 789 807
Okolje
17. Support to Environmental Management  (podpora za ravnanje z okoljem) 258-795 912 465
18.Drafting legal documents in the Field of Communal Services and Waste Management  (priprava pravnih  
dokumentov na področju komunalnih storitev in ravnanja z odpadki)290-255 155 055
19. Improvement of waste management in Danilovgrad  (izboljšanje ravnanja z odpadki v Danilovgradu) 256-597 983 193
Vir: Evropska komisija.Priloga II
33 Odgovori  
Komisije
Povzetek
VIII
Komisija poudarja, da lahko politični dialog zgolj spodbudi reforme, za reformni proces pa so pristojni nacionalni 
organi.
Poleg tega poudarja, da je treba pri reformnem procesu dati prednost kakovosti pred hitrostjo.
Stališče Komisije je, da je uporaba klavzule o ravnovesju zadovoljivo opredeljena v pogajalskem okviru.
Uporaba orodij za upravljanje pristopnega procesa, vključno s klavzulo o splošnemu ravnovesju, temelji na splošni 
oceni obstoječih pomanjkljivosti in obsegu, v katerem država napreduje po pričakovanjih.
Opažanja
Okvir 2 – Primeri slabega usklajevanja med projekti IPA
Projekti št. 1, 2 in 3
Komisija opozarja, da je bilo glede na majhnost črnogorske javne uprave in začetno fazo vzpostavitve sistema jav -
nega naročanja v Črni gori nekaj dopolnilnega prekrivanja med različnimi usposabljanji neizogibno.
Projekta št. 12 in 13
Komisija poudarja, da se je v zadnjem delu revizijskega obdobja Regionalni šoli za javno upravo (RESPA) uspelo 
preusmeriti od organizacije za usposabljanje v regionalno vozlišče, ki prispeva k političnemu dialogu prek primerjal -
nih študij in regionalnih raziskav, medsebojnih strokovnih pregledov, poletnih šol, državnih seminarjev, programov 
mobilnosti in študijskih obiskov, tematskih mrež, idr. V zvezi s tem je imela Črna gora koristi od sodelovanja med 
vladnimi predstavniki na različnih dogodkih, ki jih organizira šola, ter izvedenih primerjalnih študij.
Organizacija je od leta 2013 uporabljala bolj strateški pristop na visoki ravni, usmerjen na visoke uradnike in nosilce 
odločanja.
Okvir 3 – Primeri izložkov, ki jih upravičenci niso v celoti uporabljali
Projekt št. 4
Komisija ugotavlja, da je bila agencija za preprečevanje korupcije ustanovljena 1. januarja 2016. Agencija trenutno 
za model za razvoj nove različice informacijskega sistema uporablja platformo za upravljanje tveganj v zvezi z inte -
griteto, saj morajo biti vsi moduli informacijskega sistema agencije, vključno z modulom za načrte za zagotavljanje 
integritete, razviti na podlagi enotnih standardov.
Odgovori Komisije 34
Projekt št. 19
Komisija poudarja, da je na zalogi precejšnje število košev za morebitno zamenjavo košev v uporabi, saj je na zalogi 
potrebno imeti zadostno število neuporabljenih košev.
Okvir 4 – Primeri izložkov, v zvezi s katerimi nacionalni organi niso nadalje ukrepali
Projekt št. 14 je uspešno prispeval
Komisija poudarja, da je pomembno opozoriti tudi na dejstvo, da so zamude pri izvajanju sporazuma o skupnem 
evropskem zračnem prostoru (ECAA) tudi posledica zamud pri ratifikaciji v nekaterih državah članicah EU (podpisan 
je bil leta 2006 in še ni začel veljati). Na splošno je Komisija raven pripravljenosti Črne gore na tem področju zelo 
pozitivno ocenila. Pri zadnjem ocenjevalnem obisku ECAA oktobra 2015 je bilo ugotovljeno, da je Črna gora izpol -
nila zahteve iz prve faze sporazuma ECAA.
28
Komisija poudarja, da bo za promet in okolje od leta 2016 veljala nova metodologija poročanja.
37
Stališče Komisije je, da je uporaba klavzule o ravnovesju zadovoljivo opredeljena v pogajalskem okviru.
Uporaba klavzule o splošnemu ravnovesju temelji na splošni oceni obstoječih pomanjkljivosti in obsegu, v kate -
rem država napreduje po pričakovanjih. Kar zadeva klavzulo o splošnemu ravnovesju, so bile posebne težave, 
izpostavljene v letu 2014, rešene po tem, ko je Komisija črnogorske oblasti opozorila na obstoj klavzule.
Zaključki in priporočila
Priporočilo 1 – Boljše usklajevanje ukrepov, ki krepijo zmogljivost
Komisija sprejema priporočilo 1.
Priporočilo 2 – Boljša zavezanost uporabi izložkov in nadaljnjemu ukrepanju v zvezi 
z rezultati
Komisija sprejema priporočilo 2.
45
Napredek na letni osnovi je bilo vedno prikazan v poročilih. Združitev več nadaljnjih poročil je omogočila primer -
jave v daljših časovnih obdobjih. Z uvedbo nove metodologije poročanja v letu 2015, večjim poudarkom na priprav -
ljenosti in napredkom v prejšnjem letu bodo primerjave v daljših časovnih obdobjih na zadevnih področjih še lažje.
Odgovori Komisije 35
Priporočilo 3 – Razvijanje boljših orodij za merjenje napredka pri izboljševanju upravne 
zmogljivosti
Komisija sprejema priporočilo 3.
Komisija bo še naprej uporabljala svoje nove metodologije poročanja, ki jih bo v letu 2016 tudi razširila na dodatna 
področja. To bo omogočilo boljšo primerljivost med državami in tudi skozi čas na zajetih področjih. Za promet in 
okolje bo nova metodologija veljala od leta 2016.
Ocena, podana v skladu z novo metodologijo, sicer upošteva kvantitativne elemente, a večinoma ostaja kvalita -
tivna. Le tako lahko zagotovimo realno sliko o vseh elementih, ki so pomembni za oceno položaja na določenem 
področju.
46
Komisija poudarja, da lahko politični dialog zgolj spodbudi reforme, za reformni proces pa so pristojni nacionalni 
organi.
Poleg tega poudarja, da je treba pri reformnem procesu dati prednost kakovosti pred hitrostjo.
Stališče Komisije je, da je uporaba klavzule o ravnovesju zadovoljivo opredeljena v pogajalskem okviru.
Uporaba orodij za upravljanje pristopnega procesa, vključno s klavzulo o splošnemu ravnovesju, temelji na splošni 
oceni obstoječih pomanjkljivosti in obsegu, v katerem država napreduje po pričakovanjih.
Priporočilo 4 –  Orodja za podporo napredku pri reformi je treba v celoti uporabljati
Komisija delno sprejema priporočilo 4.
(i) Komisija se strinja s Sodiščem, da je uporaba vseh razpoložljivih političnih orodij bistvena za pristopni proces. Ko -
misija meni, da je tako že zdaj, ker pa je enako zavezana verodostojnosti procesa, kakovosti reforme daje prednost 
pred hitrostjo. V zvezi s tem je pomembno poudariti, da je zlasti hitrost reform pod nadzorom črnogorskih oblasti.
(ii) Komisija meni, da pri sklicevanju na klavzulo o ravnovesju ali njeni uporabi deluje transparentno.
 Pogajalski okvir, ki ureja medvladni proces, zelo jasno določa pogoje (glej spodaj), v skladu s katerimi se lahko 
uporabi klavzulo o splošnemu ravnovesju. Pomembno je poudariti, da se o uporabi klavzule o ravnovesju odločijo 
države članice na podlagi predloga Komisije. Pogajalski okvir govori tudi o tem, da se klavzulo o ravnovesju uporabi 
po tem, ko so bili izčrpani vsi drugi razpoložljivi ukrepi. Komisija zato ne more sprejeti tega dela priporočila.
Odgovori Komisije 36
 Zadevno besedilo pogajalskega okvira se glasi: „Pri napredku pogajanj je treba poskrbeti za ravnovesje med posa -
meznimi poglavji. Zaradi povezanosti poglavij „Sodstvo in temeljne svoboščine“ ter „Pravica, svoboda in varnost“ 
ter vrednot, na katerih temelji Unija, in njihovega pomena za izvajanje celotnega pravnega reda EU, bo Komisija, 
če bo napredek pri teh poglavjih precej manjši kot napredek v pogajanjih na splošno in potem ko bodo izčrpani 
vsi drugi razpoložljivi ukrepi, na lastno pobudo ali na zahtevo tretjine držav članic predlagala, da se zadržijo njena 
priporočila za začetek oziroma zaključek drugih pogajalskih poglavij ter ustrezno prilagodi z njimi povezano prip -
ravljalno delo, dokler se to neravnovesje ne odpravi. Svet bo o takem predlogu in o pogojih za odpravo sprejetih 
ukrepov odločal s kvalificirano večino. Države članice bodo na medvladni konferenci ukrepale v skladu s sklepom 
Sveta, brez poseganja v splošno zahtevo po soglasju na medvladni konferenci.“
Priporočilo 5 – Uporaba decentraliziranega upravljanja za širjenje dobre upravne 
prakse
Komisija sprejema priporočilo 5.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 27.1. 2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 23.5.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 12.7. 2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 28.7.2016
V tem poročilu Sodišče preučuje, ali je podpora Komisije 
Črni gori uspešno prispevala h  gradnji upravnih 
zmogljivosti, ki jih potrebuje, da se pripravi na članstvo 
v EU. Čeprav je ugotovilo, da je napredek na več ključnih 
področjih počasen, je prišlo do zaključka, da je 
predpristopna pomoč EU v  revidiranem obdobju 
(2007–2013) pomagala okrepiti upravno zmogljivost. 
Finančna in nefinančna podpora EU sta bili namenjeni 
pomembnim potrebam po gradnji upravnih zmogljivosti, 
toda Sodišče je odkrilo primere, v katerih je premajhna 
zavezanost nacionalnih organov reformi pomenila, da se 
izložki niso uporabljali, načrtovani učinki pa niso bili 
doseženi. Sodišče je priporočilo načine, na katere bi se 
Komisija lahko osredotočila na izboljševanje rezultatov.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE