SL Uradni list Evropske unije C 109/10

MNENJE EVROPSKE CENTRALNE BANKE

z dne 26. aprila 2006

o predlogu direktive o plačilnih storitvah na notranjem trgu

(ECB/2006/21)

(2006/C 109/05)

Uvod in pravna podlaga

Evropska centralna banka (ECB) je dne 19. januarja 2006 prejela zahtevo Sveta Evropske unije za mnenje o „Predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o plačilnih storitvah na notranjem trgu in o spremembi direktiv 97/7/ES, 2000/12/ES in 2002/65/ES“ (KOM(2005) 603 končno) (v nadaljnjem besedilu „predlagana direktiva“).

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja predvsem iz prve alinee člena 105(4) v povezavi s četrto alineo člena 105(2) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, saj se predlagana direktiva nanaša na eno od temeljnih nalog Evropskega sistema centralnih bank (ESCB), in sicer podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov (1). Pristojnost ECB izhaja tudi iz člena 105(5) Pogodbe, v skladu s katerim ESCB prispeva k nemotenemu vodenju politik pristojnih organov glede bonitetnega nadzora kreditnih institucij in stabilnosti finančnega sistema. V skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke je to mnenje sprejel Svet ECB.

Splošne pripombe

1.1 Predlagana direktiva je nadvse dobrodošla pobuda, saj vzpostavlja celovit pravni okvir za plačilne storitve v EU. Trenutno je izvajanje Enotnega plačilnega območja za plačila v eurih (SEPA) zaradi raznolikosti nacionalnih zakonodaj v zvezi s plačili problematično. Harmonizacija nacionalnih pravnih zahtev za plačila bo zato pomagala bančni dejavnosti pri njenih prizadevanjih za vzpostavitev SEPA. Dodatno bi morala uvedba koncepta „plačilnih institucij“ voditi k harmonizaciji pravil o dostopu do trga za plačilne storitve. Vendar pa bi bilo treba za polno izkoriščenje prednosti harmonizirane zakonodaje nameniti pozornost uskladitvi področja uporabe predlagane direktive s področjem uporabe Direktive o elektronskem denarju (2), zlasti ob upoštevanju potrebe po razlikovanju med plačilnimi storitvami, ki temeljijo na plačilnih računih, in plačilnimi storitvami v zvezi z elektronskim denarjem, ki temeljijo na centraliziranem računovodstvu. Če pa bi bila predlagana direktiva sprejeta kasneje, bi bila uvedba nacionalnih shem, skladnih s SEPA, s 1. januarjem 2008 in popolna migracija le-teh do leta 2010 lahko ogrožena. V tem smislu sta naslova III in IV predlagane direktive ključnega pomena, saj uvajata harmoniziran sklop pravil glede informacijskih zahtev, odobritve, izvršitve in odgovornosti v zvezi s plačilnimi transakcijami. Izgleda, da bi bila politična in pravna vprašanja pod tema naslovoma predlagane direktive lahko rešena v relativno kratkem času. Če bodo pogajanja podaljšana, bi bilo treba preučiti možnost, da se nekateri deli predlagane direktive izločijo, prednost pa se da sprejetju tistih delov, ki so potrebni za uspešno izvajanje SEPA.

1.2 Vendar pa nekateri vidiki predlagane direktive zbujajo številne pomisleke, ki so bolj podrobno navedeni spodaj.

Posamezne pripombe

2 Dejavnost plačilnih institucij

2.1 Uvedba novega koncepta „plačilnih institucij“ pomeni korak v smeri harmonizacije obstoječe raznolikosti pristopov po nacionalnem pravu k reguliranju subjektov, ki opravljajo plačilne storitve, ne da bi bili kreditne institucije, institucije za izdajo elektronskega denarja ali poštne institucije, ki opravljajo storitev brezgotovinskega nakazovanja. Vendar pa predlagana direktiva ni jasna glede vrst dejavnosti, ki jih takšne plačilne institucije lahko opravljajo. Po predlagani direktivi lahko plačilne institucije prejemajo sredstva od javnosti za opravljanje plačilnih storitev. Ta sredstva pa ne smejo biti depoziti ali druga vračljiva sredstva v smislu člena 3 Konsolidirane bančne direktive (3) ali elektronski denar, kakor je opredeljen v členu 1(3)(a) Direktive o elektronskem denarju (glej člen 10(1) predlagane direktive).

2.2 V tem smislu besedilo predlagane direktive ne določa jasno, ali plačilne institucije lahko imajo sredstva, ki imajo podobne ekonomske in pravne značilnosti kakor depoziti ali elektronski denar. Sposobnost plačilnih institucij, da zagotavljajo plačilne račune, obsega možnost, da plačilne institucije hranijo sredstva dlje, kot je potrebno za dokončanje plačilne transakcije. To je zadeva za razmislek, saj člen 65(4) predlagane direktive omenja „varčevalne račune“, ne da bi pojasnil, kje se ti računi vodijo in s kakšnim namenom. Vendar pa uvodni izjavi 8 in 9 k predlagani direktivi določata, da plačilne institucije ne smejo sprejemati depozitov. Te točke so podrobneje obravnavane spodaj.

2.3 Ugotavljamo tudi, da po odstavku 4 Priloge k predlagani direktivi plačilne institucije lahko izvršujejo plačilne transakcije, če so sredstva krita s kreditno linijo, brez omejitev sposobnosti odobriti kredit glede zneska in/ali zapadlosti kredita.

3 Depoziti ali druga vračljiva sredstva

3.1 V zvezi z imetjem depozitov ali drugih vračljivih sredstev velja opozoriti, da člen 3 Konsolidirane bančne direktive prepoveduje podjetjem, ki niso kreditne institucije, da bi opravljala dejavnost sprejemanja depozitov ali drugih vračljivih sredstev od javnosti. Ker Konsolidirana bančna direktiva ne opredeljuje sprejemanja depozitov, je Sodišče Evropskih skupnosti široko interpretiralo koncept „depozitov ali drugih vračljivih sredstev“ po navedeni direktivi in ugotovilo, da „pojem ‚druga vračljiva sredstva‘ […] ne zajema le finančnih instrumentov, ki imajo bistveno značilnost vračljivosti, ampak tudi tiste, ki so, čeprav te značilnosti nimajo, predmet pogodbenega dogovora o vračilu plačanih sredstev“ (4). Ni pomembno, ali so taka sredstva prejeta v obliki depozitov ali v drugih oblikah, kot so „stalne izdaje obveznic in drugih primerljivih vrednostnih papirjev“ (5), kakor je navedeno v predhodnici Konsolidirane bančne direktive. Tako lahko „vsak prejem denarnih sredstev prispeva k dejavnosti sprejemanja depozitov (v širšem smislu), če obsega vračilo prejetih denarnih sredstev. V tem pogledu je nepomembno, ali zahteva po vračilu obstaja že v času, ko so sredstva prejeta (in predstavlja ‚bistveni‘ element te transakcije), ali ta obveznost nastane šele kot posledica oblikovanja pogodbenega upravičenja“ (6). Pravilno interpretacijo sprejemanja depozitov „bo moralo voditi vprašanje glede vrst prihrankov, ki jih je treba zavarovati, in interpretacija značilnosti ‚kreditne dejavnosti‘ v luči tveganj, ki se štejejo za bistvena v zvezi z zavarovanje vračila depozitov. Rezultat je težnja k široki interpretaciji tako dejavnosti sprejemanja depozitov kot tudi kredita“ (7).

3.2 Glede na zgoraj navedeno bi izgledalo, da bodo plačilne institucije dejansko sprejemale depozite od svojih strank. Če je temu tako, bi, v splošnem, če bi plačilna institucija postala insolventna, kakršna koli sredstva, ki bi jih imela v trenutku insolventnosti, predstavljala del njenega premoženja in bi bila tako na voljo za poravnavanje terjatev vseh njenih upnikov. Dejavnost sprejemanja depozitov ali drugih vračljivih sredstev je v jedru koncepta bančništva kot takega, kar je tudi jasno navedeno v opredelitvi „kreditne institucije“, določeni v členu 1(1)(a) Konsolidirane bančne direktive (8). Sprememba temeljnega koncepta bančništva zahteva skrbno presojo s stališča denarne politike, zanesljivosti in varnosti plačilnih sistemov, finančne stabilnosti in statistike, kar so vse zadeve, glede katerih ima ESCB široke pristojnosti. Dejavnosti plačilnih institucij neizogibno vključujejo imetje sredstev javnosti, četudi samo za omejeno časovno obdobje. Zato je treba pri oblikovanju zahtev glede nadzora in zaščitnih ukrepov za te dejavnosti upoštevati tudi vprašanja varstva potrošnikov in finančne stabilnosti.

4 Zahteve glede nadzora

4.1 Predlagana direktiva bi v splošnem dovoljevala, da plačilne institucije delujejo pod milejšim sistemom nadzora, kakor je tisti, ki se uporablja po Konsolidirani bančni direktivi. Poleg postopka izdaje dovoljenja, ki temelji na nekaj kvalitativnih zahtevah, bi morale biti plačilne institucije usklajene tudi z normativnim okvirom, (i) ki bi v glavnem temeljil na vrsti splošno oblikovanih zahtevah glede razkritja; in (ii) ki ne bi vključeval kapitalskih zahtev proti merljivim tveganjem (glej člen 5 predlagane direktive). Mili sistem nadzora zbuja nekatere pomisleke, ki postanejo še bolj izraziti ob dejstvu, da predlagana direktiva predpisuje popolno harmonizacijo (glej člen 78 predlagane direktive) v nasprotju z normativnim pristopom, uporabljenim v drugi zakonodaji Skupnosti, ki ureja začetek opravljanja in opravljanje dejavnosti ponujanja finančnih storitev.

4.2 ECB meni, da je mogoče izboljšati normativno obravnavo plačilnih institucij po predlagani direktivi na treh glavnih področjih. Prvič, zaradi nejasnega razlikovanja med plačilnimi institucijami in drugimi ponudniki plačilnih storitev je izjemno težko ocenjevati tveganja in z njimi povezane zaščitne ukrepe. Tak primer je ne samo, če in kolikor imajo lahko plačilne institucije sredstva, ki jih je težko razlikovati od depozitov, ampak tudi glede njihove sposobnosti odobriti kredit, ki se financira z denarjem, prejetim od javnosti (glej odstavek 4 Priloge k predlagani direktivi). Drugič, predlagana direktiva ne obravnava različnih kategorij tveganj, povezanih s plačilnimi storitvami. V tem pogledu velja opozoriti, da bodo za plačilne storitve, ki jih bodo opravljale kreditne institucije, veljale posebne kapitalske zahteve zaradi operativnega tveganja, povezanega s temi storitvami (9). Tretjič, mogoče je tudi trditi, da postopek izdaje dovoljenja, določen v predlagani direktivi, temelji na merilih, ki dopuščajo preveč možnosti za različne razlage na nacionalni ravni. Države članice lahko v določenih okoliščinah tudi opustijo nekatere zahteve v zvezi z dovoljenjem (10).

4.3 V luči teh premislekov se zdi, da po predlagani direktivi obstaja razhajanje med obsegom dejavnosti plačilnih institucij in bonitetnim okvirom, znotraj katerega naj bi se te dejavnosti opravljale. Ko bo dejanski obseg dejavnosti plačilnih institucij jasno določen, bi bilo treba preučiti postavitev ustreznih kapitalskih zahtev in/ali drugih podobnih zaščitnih ukrepov (npr. zahteve glede osnovnega kapitala, jamstva) na podlagi ocene povezanih tveganj.

4.4 Odsotnost kapitalskih zahtev za plačilne institucije bi potencialno lahko omogočila nadzorno arbitražo. Ne glede na to, ali kreditne institucije opravljajo svojo plačilno dejavnost neposredno ali preko hčerinskih družb, ki so plačilne institucije, bodo predmet nadzora na konsolidirani osnovi glede operativnih in kreditnih tveganj. Nasprotno za samostojne plačilne institucije ali plačilne institucije, ki niso del bančne skupine, ne bodo veljale kapitalske zahteve, čeprav opravljajo isto dejavnost.

4.5 Poleg tega je predlagana direktiva v splošnem nejasna glede odgovornosti pristojnih organov matične države članice in države članice gostiteljice. Eden takih primerov je tretji odstavek člena 6 predlagane direktive, ki ureja izdajo dovoljenja plačilnim institucijam za opravljanje storitev na celotnem ozemlju Skupnosti, ne da bi jasno določil, kateri pristojni organ katere države članice bo opravljal nadzor nad temi plačilnimi institucijami. Ta vprašanja bi veljalo bolj skrbno preučiti.

4.6 Pri uporabi člena 15 predlagane direktive je treba primerno spoštovati pristojnosti ESCB in nacionalnih centralnih bank v zvezi z nemotenim delovanjem plačilnih sistemov in, v tistih državah, kjer to pride v upoštev, pristojnosti nacionalnih centralnih bank na področju nadzora.

4.7 Pooblastila pristojnih organov glede nadzora po členu 16 predlagane direktive bi bila lahko določena jasneje v številnih pogledih. Prvič, obseg „inšpekcijskih pregledov na kraju samem“ (člen 16(b)) bi bil lahko natančneje opredeljen. Drugič, natančen pomen pooblastila za nalaganje „sorazmernih kazni“ (člen 16(d)) bi bil prav tako lahko pojasnjen. Tretjič, pogoji za začasen preklic in odvzem dovoljenja (člen 16(e)) bi bili lahko opredeljeni, po možnosti z ločeno določbo. Za dosego zadostno enakih pogojev znotraj evropskega območja in zadostne učinkovitosti pri nadzoru nad institucijami, ki uživajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, je treba spremeniti člen 16 predlagane direktive, s čimer bi se zagotovilo, da imajo vsi pristojni organi vsa pooblastila, določena v tem členu, zlasti glede možnosti nadzora in izvrševanja ukrepov.

4.8 Člen 19 predlagane direktive določa, da države članice dovolijo izmenjavo informacij med svojimi pristojnimi organi, centralnimi bankami, ESCB in ECB. Čeprav je ta določba načeloma dobrodošla, predlagamo, da bi jo bilo treba v primeru, če je pristojni organ subjekt, ki ni centralna banka, pri čemer slednja tudi opravlja pregled na delovanjem plačilnih sistemov, dopolniti z drugimi določbami: (i) da se mora pristojni organ, preden izda ali začasno prekliče/odvzame dovoljenje, posvetovati s pristojno centralno banko; in (ii) da so pristojni organi dolžni deliti informacije s pristojno centralno banko. Takšne določbe bi bile koristne glede na splošno odgovornost centralnih bank na področju plačil.

5 Dovoljenje za opravljanje bančnih storitev ali za izdajo elektronskega denarja

5.1 Če je plačilnim institucijam dovoljeno imeti sredstva, ki v ekonomskem in pravnem smislu veljajo za depozite, čeprav konceptualno niso označeni kot taki po predlagani direktivi, bo stopnja tveganja enaka tisti, ki jo nosijo kreditne institucije ali institucije za izdajo elektronskega denarja. Glede na to bi morala biti tudi stopnja zaščitnih ukrepov enaka tisti, ki velja za kreditne institucije in/ali institucije za izdajo elektronskega denarja. Iz tega sledi, da bi morale biti plačilne storitve po možnosti omejene na kreditne institucije ali institucije za izdajo elektronskega denarja. To bi zagotovilo zadostno zaščito sredstev potrošnikov in zanesljivo finančno dejavnost, zato je to za ECB prednostni pristop.

5.2 Če je stopnja zaščitnih ukrepov, naloženih kreditnim institucijam in/ali institucijam za izdajo elektronskega denarja, uvedena tudi za plačilne institucije, potem bi bilo treba Naslov II predlagane direktive temeljito spremeniti.

6 Omejitev dejavnosti plačilnih institucij

6.1 Če bo uvedena kategorija milo nadzorovanih plačilnih institucij, kakor predlaga Komisija, bi bilo treba predlagano direktivo spremeniti v smislu, da bi se jasneje določilo, da plačilnim institucijam ne bi smelo biti dovoljeno, da hranijo sredstva uporabnikov plačilnih storitev dlje kot omejen čas, v katerem se sredstva prenesejo od plačnika do prejemnika plačila, prav tako pa jim tudi ne bi smelo biti dovoljeno, da ta sredstva ponovno nalagajo. Trenutno besedilo člena 10(2) predlagane direktive bi v nasprotnem primeru lahko vodilo k sklepu, da odprtje računov s strani plačilnih institucij v njihovih knjigah obsega tudi, da se prejeta sredstva lahko ponovno nalagajo v korist plačilne institucije. Takšno pojasnilo bi bilo doseženo, na primer, z omejitvijo dejavnosti plačilnih storitev za plačilne institucije na tiste, ki so navedene v odstavku 7 Priloge k predlagani direktivi. Dejavnost, navedena v odstavku 5 Priloge, bi bile lahko pripisane tudi plačilnim institucijam, a le ob pojasnilu, da je dejavnost izdajanja kartic povezana z zahtevo, da se račun imetnika kartice vodi pri kreditni instituciji. Poleg tega plačilnim institucijam ne bi smelo biti dovoljeno, da odobravajo kredite v skladu z odstavkom 4 Priloge k predlagani direktivi.

6.2 Poleg tega bi bilo v izogib drugačni razlagi morda koristno nakazati, katere storitve lahko ponuja katera vrsta institucij, pri čemer bi se vsi odstavki v Prilogi k predlagani direktivi prerazporedili, kakor sledi: (i) odstavki 1-7: kreditne institucije; (ii) odstavki 1-3 in 5-7: institucije za izdajo elektronskega denarja; in (iii) odstavek 7: plačilne institucije. Dodatno, kakor je bilo omenjeno že zgoraj, bi bila dejavnost, navedena v odstavku 5 Priloge, lahko morda upoštevana tudi kot dejavnost, ki jo opravljajo plačilne institucije (11). Enako bi lahko veljalo tudi za dejavnost, navedeno v členu 4 Priloge, če bi bilo zagotovljeno, da sredstva, prejeta od uporabnikov plačilnih storitev za opravljanje plačilnih storitev, ne morejo biti uporabljena za dajanje kreditov drugim uporabnikom plačilnih storitev.

6.3 Lahko bi se preučili drugi minimalni zaščitni ukrepi za zavarovanje sredstev uporabnikov plačilnih storitev. Na primer, v kontekstu nekaterih posebnih ureditev glede obračuna terminskih pogodb, se gotovina, ki jo stranke položijo pri posrednikih pri obračunu terminskih pogodb, po zakonih nekaterih držav članic (npr. Nemčija in Združeno kraljestvo) in Združenih držav Amerike šteje za lastnino stranke, ne pa za denarni depozit. Ta ureditev je pogosto določena s posebno zakonodajo ali potrjena s sodno prakso. Ne da bi obravnavali lastninsko naravo te gotovine, kar bi lahko povzročilo težave po zakonih nekaterih držav članic, bi bila ena od možnosti, da bi razvili zaščitne ukrepe, vsebovane v členu 10(2) predlagane direktive, ki bi plačilne institucije zavezovali, da vodijo sredstva uporabnikov plačilnih storitev v svojih knjigah ločeno. To bi lahko dosegli s spremembami predlagane direktive, s katerimi bi se zagotovilo, da se plačilnim institucijam naložijo bolj izrecno določene obveznosti, kot sledi: (i) nameniti sprejeta sredstva za posebej določeno transakcijo; (ii) ločiti sredstva, sprejeta za plačilno transakcijo, od drugih sredstev, sprejetih za druge dejavnosti kot za plačilne storitve, in jih evidentirati ločeno v knjigah plačilne institucije; (iii) voditi sredstva uporabnikov plačilnih storitev pod imenom računa, ki jih jasno določa kot taka; (iv) ne pomešati sredstev uporabnikov plačilnih storitev s sredstvi ponudnika plačilnih storitev ali katerega koli drugega uporabnika plačilnih storitev ali katere koli druge osebe; (v) izvzeti sredstva uporabnika plačilnih storitev iz dosega kakršnega koli ukrepa tretje osebe proti plačilni instituciji; (vi) če plačilna institucija postane insolventna, nemudoma in prednostno pred vsemi drugimi terjatvami vrniti sredstva uporabnikov plačilnih storitev; in (vii) kadar ni na voljo dovolj sredstev za nakazilo uporabnikom plačilnih storitev insolventne plačilne institucije, razporediti preostala sredstva uporabnikom plačilnih storitev sorazmerno glede na znesek glavnice njihovih terjatev.

6.4 Poleg tega zahteva sklicevanje v členu 10(1)(b) predlagane direktive na pomožne storitve, kakor je „jamstvo za izvršitev plačilnih storitev“ dodatno razlago, s katero bi se pojasnilo, da so te storitve le v korist tistih uporabnikov plačilnih storitev, ki sodelujejo v transakciji.

6.5 Končno, člen 10(3) predlagane direktive določa, da dejavnosti plačilnih institucij ne smejo biti omejene na ponujanje plačilnih storitev, ob upoštevanju veljavne nacionalne zakonodaje in zakonodaje Skupnosti. To pomeni, da lahko dejavnosti plačilnih institucij zajemajo tudi druge poleg tistih, navedenih v Prilogi k predlagani direktivi, kar zbuja naslednja pomisleka. Prvič, predlagana direktiva ne navaja vseh vrst dejavnosti, ki so dovoljene. Polna ocena teh dejavnosti z vidika varstva potrošnikov in finančne stabilnosti se lahko opravi le, če so znane vse možne dejavnosti. Drugič, če te dejavnosti temeljijo na nacionalni zakonodaji, potem namen predlagane direktive, da se omogoči polna harmonizacija, ne bo dosežen. Iz teh razlogov je treba člen 10(3) predlagane direktive črtati.

7 Oblikovanje SEPA

7.1 Bančna dejavnost trenutno intenzivno deluje na področju storitev, ki bodo izpolnjevale zahteve SEPA. Že 1. januarja 2008 namerava ta dejavnost državljanom, organom in poslovnim podjetjem ponuditi panevropske plačilne instrumente za nacionalna in čezmejna plačila. Oblikovanje SEPA pa bi bilo ob raznolikosti veljavne nacionalne zakonodaje lahko problematično znotraj sedanjega pravnega okvira Skupnosti. Harmonizacija pravnega okvira za plačila je zato pomembna, saj bo zato pomagala bančni dejavnosti pri njenih prizadevanjih za vzpostavitev SEPA. Deli predlagane direktive, ki se nanašajo na SEPA (pretežno naslova III in IV), se zdijo manj sporni kakor Naslov II. Če bi bila predlagana direktiva zaradi dvoumnosti, opisanih zgoraj, sprejeta kasneje, bi bila lahko tudi SEPA izvedena kasneje. Da bi preprečili to zamudo, bi bilo torej koristno izločiti Naslov II iz predlagane direktive. Vendar pa bi morala biti takšna izločitev pogojena s pravočasno ureditvijo plačilnih institucij z ločeno zakonodajo Skupnosti. V tem smislu bi o vlogi plačilnih institucij logično lahko razpravljali v kontekstu načrtovanega pregleda Direktive o elektronskem denarju, s čimer bi se dosegel usklajen normativni in nadzorni okvir za različne kategorije ponudnikov plačilnih storitev.

7.2 Druga možnost bi lahko bila, da bi Svet ECB sprejel uredbo ECB po členu 105(2) Pogodbe in členu 22 Statuta, ki bi vsebovala posebne določbe predlagane direktive, ki se nanašajo na SEPA in ki spadajo na področja v pristojnosti ESCB, pri čemer se priznava, da na tej podlagi ne bi bilo mogoče sprejeti vseh določb, ki urejajo SEPA.

7.3 Posebno vprašanje, povezano s SEPA, se nanaša na maksimalni čas izvršitve „D+1“, kakor je določen v členu 60(1) in členu 61(1) predlagane direktive. Po pričakovanjih bi večina ponudnikov plačilnih storitev lahko izpolnila to zahtevo do 1. januarja 2010. Vendar pa bi bilo treba upoštevati, da s samo dejavnostjo ni bilo opravljeno posvetovanje o posledicah zahteve po „D+1“ in da bi nekatere bančne skupnosti lahko imele težave z izpolnitvijo te zahteve v navedenem času.

8 Izvzetje centralnih bank

Zadnji odstavek v členu 1 predlagane direktive določa, da se centralne banke, ki delujejo kot denarni organi, in javni organi, ki opravljajo plačilne storitve, ne štejejo za ponudnike plačilnih storitev. Za odpravo morebitnih dvoumnosti glede pomena te določbe, bi bilo koristno pojasniti, da so vse dejavnosti, ki jih opravljajo centralne banke, izvzete iz predlagane direktive, namesto da se uvaja nejasen pogoj, da to izvzetje velja le za opravljanje plačilnih storitev s strani centralnih bank, ki so denarni organi, ali javnih organov. Kakršno koli takšno izvzetje ne bi smelo posegati v izjavo ECB s 4. avgusta 2005 o politiki glede opravljanja storitev plačil majhnih vrednosti v eurih s strani centralnih bank za kreditne institucije (12), ki določa, da, v izogib izkrivljanju konkurence ali izrinjanja tržnih pobud, nacionalne centralne banke, ki ponujajo storitev plačil majhnih vrednosti za kreditne institucije, upoštevajo zahteve in konkurenčno okolje zadevnega trga, vključno s povračilom stroškov. Navedena določba predlagane direktive, kakor je trenutno zasnovana, bo verjetno vodila v različno izvajanje po državah članicah, s čimer se bo povzročila nepotrebna nejasnost za centralne bank in udeležence na finančnem trgu.

9 Dostop do plačilnih sistemov in njihovo upravljanje

9.1 Predlagana direktiva bi morala jasno določiti, do bodo upravljavci plačilnih sistemov upravičeni razlikovati med različnimi vrstami ponudnikov plačilnih storitev pri pogojih, ki jih bodo le-ti morali izpolniti, preden bodo lahko pridobili dostop do plačilnih sistemov. To bi moralo temeljiti na objektivnih razlogih s ciljem upravljanja s tveganji, povezanimi s ponudniki plačilnih storitev. Dodatno bi bilo treba področje člena 23(1) predlagane direktive omejiti tako, da bi zagotavljalo le dostop plačilnih institucij do plačilnih sistemov na nediskriminatorni podlagi. Člen 23(1) predlagane direktive bi moral biti ustrezno spremenjen.

9.2 Namen člena 23(2) predlagane direktive je po našem razumevanju izvzeti sisteme, navedene po Direktivi o dokončnosti poravnave (13), iz izpolnjevanja pogojev za dostop po členu 23(1). Vendar pa besedilo ni dovolj jasno v tem smislu, zato se predlaga direktno izvzetje.

9.3 Nadalje bi morala predlagana direktiva jasno določiti, da za opravljanje storitev obračuna in poravnave veljajo standardi pregleda nad delovanjem, ki jih je uvedel Eurosistem, v skladu s členom 105(2) Pogodbe. To bi bilo lahko doseženo, na primer, z ustrezno spremembo uvodne izjave 12 k predlagani direktivi in člena 23(2). V tem smislu bo Eurosistem, v povezavi s svojo nalogo podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov v euroobmočju, preučil, ali je sodelovanje plačilnih institucij v plačilnih sistemih dovolj varno in ne pomeni nepotrebnih tveganj za stabilnost finančnega sistema.

9.4 Končno člen 10(1)(c) predlagane direktive izrecno dovoljuje plačilnim institucijam, da upravljajo plačilne sisteme. Ker zakonodaja Skupnosti trenutno ne opredeljuje koncepta „upravljavec plačilnih sistemov“ niti ne ureja pravne narave takšnih upravljavcev, uvajanje pravice plačilnih institucij (ali katere koli druge kategorije ponudnikov plačilnih storitev, ki jih ureja predlagana direktiva), da upravljajo plačilne sisteme, ni potrebno. V istem smislu bi bilo treba črtati sklicevanje na „upravljanje plačilnih sistemov“ v naslovu in prvem odstavku člena 23 predlagane direktive.

10 Plačilni odbor

Po členu 76 predlagane direktive lahko Komisija spremeni seznam plačilnih storitev v Prilogi ob pomoči, v skladu s členom 77, Plačilnega odbora, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic, predseduje pa mu predstavnik Komisije. Glede na pomembnost seznama in na vpliv, ki bi ga sprememba lahko imela na plačilni trg, bi moral biti mandat Plačilnega odbora nedvoumen, da bi se izognili kakršnemu koli navzkrižju s pristojnostmi Eurosistema, kakor so določene s Pogodbo in Statutom. Zaradi posebnih pristojnosti ECB na tem področju bi morala biti ECB zastopana kot opazovalec v Plačilnem odboru.

11 Negativni obseg uporabe predlagane direktive

11.1 Področje uporabe predlagane direktive, kakor je določeno v členih 2 in 3, ima lahko za posledico nekaj razlik v razlagi. Po členu 2 se predlagana direktiva uporablja za taksativen seznam poslovnih dejavnosti, ki so opredeljene kot plačilne storitve in navedene v prilogi k predlagani direktivi. Po členu 3 zajema tudi, kakor se zdi, taksativen seznam izvzetij iz predlagane direktive, čeprav bi bilo lahko koristno pojasniti to točko. Za jasnejšo določitev razmerja med členoma 2 in 3 predlagane direktive ECB predlaga, da se sedanji naslov člena 3 nadomesti z izrazom „izvzetja“.

11.2 Poleg tega so problematična tudi nekatera vprašanja, ki jih ureja člen 3. Prvič, predlagana direktiva se ne zdi tehnološko nevtralna, saj diskriminira fizične oblike plačila v primerjavi z elektronskimi. Zaradi tega lahko ustvari neutemeljeno pristranskost v škodo plačilnih storitev, ki temeljijo na papirnem poslovanju. Odvisno od obstoječe nacionalne zakonodaje bi bilo za ponudnike plačilnih storitev, ki sedaj ponujajo storitve, temelječe na papirnem poslovanju, lahko morda dražje, če bi uvedli bolj učinkovite elektronske verzije svojih produktov, saj bi se potem uvrstili v doseg predlagane direktive, kar bi zato lahko zakasnilo splošno zaželeno uvedbo elektronskih plačilnih storitev.

11.3 Drugič, opustitev uporabe za nekatere plačilne storitve, ki jih opravljajo ponudniki telekomunikacijskih storitev, informacijskih sistemov ali mrež, kakor je navedena v členu 3(j) predlagane direktive, bi lahko povzročila različne razlage. Določba ni tehnološko nevtralna in bi jo bilo mogoče razlagati bodisi preširoko bodisi preozko (npr. plačila na spletnih trgovalnih platformah, kot je npr. eBay, bi bila lahko izključena, čeprav niso bistveno različna od storitev, ki bi spadale pod predlagano direktivo). Posledično bi bila predlagana direktiva lahko izvedena neenakomerno. Poleg tega ni popolnoma jasno razmerje med to opustitvijo uporabe in odstavkoma 8 in 9 v Prilogi k predlagani direktivi. ECB posledično predlaga, da člen 3(j) predlagane direktive in odstavka 8 in 9 Priloge v celoti črtajo.

11.4 Kolikor se člen 3(f) predlagane direktive nanaša na papirne zadolžnice, bi bilo treba dodati tudi splošno omembo menic, tako tistih, ki jih ureja Ženevska konvencija iz leta 1930 (14), kot tistih, ki jih ta konvencija ne ureja.

12 Opredelitve pojmov

12.1 Predlagana direktiva sledi dvema različnim pristopoma pri določanju opredelitev pojmov. V nekaterih primerih so opredelitve uvedene s posebnimi določbami v členu 4, medtem ko so v drugih primerih opredelitve razpršene po različnih delih predlagane direktive (npr. v členu 1 („kreditne institucije“, „institucije za izdajo elektronskega denarja“, „poštne institucije, ki opravljajo storitev brezgotovinskega nakazovanja“ in „plačilne institucije“), v členu 2 („plačilne storitve“ in „plačilna transakcija“), v členu 29 („okvirne pogodbe“) in v členu 51 („mikropodjetja“)). Predlagamo, da bi bile vse opredelitve zajete v enem samem členu predlagane direktive z opredelitvami pojmov, ki bi bil prvi člen. To bi bilo podobno pristopu, uporabljenemu v Konsolidirani bančni direktivi.

12.2 Hkrati je odprto vprašanje skladnosti z opredelitvami pojmov in koncepti, uporabljenimi v obstoječem pravu Skupnosti, npr. v Direktivi SFD. Tako je na primer pri opredelitvi „plačilnega sistema“ v členu 4(3) predlagane direktive, ki bi moral biti združljiv s konceptom „sistema“, kakor je uporabljen v Direktivi SFD, glede na morebitno medsebojno vplivanje sistemov, določenih po Direktivi SFD, in drugih plačilnih sistemov. Nadaljnjo skladnost bi bilo mogoče doseči s tem, da bi se v predlagano direktivo uvedli opredelitvi „plačnika“ in „prejemnika plačila“, ki ju vsebuje člen 3 predlagane uredbe o podatkih o plačniku, ki spremljajo prenose sredstev (15).

12.3 Koncept „plačilne institucije“ bi bilo treba spremeniti in izključiti možnost, da lahko tudi fizične osebe delujejo kot plačilne institucije, saj bi to povzročilo tveganje, da bi se sredstva plačilne institucije pomešala s sredstvi zadevne fizične osebe.

12.4 Koncept „plačilnega računa“, vsebovan v členu 4(7) predlagane direktive, ni jasen. To bi bilo treba odpraviti, saj je to vprašanje ključno za razlago koncepta plačilnih storitev in obsega dejavnosti plačilnih institucij. Kakor je trenutno oblikovano, ni jasno, ali lahko vse kategorije ponudnikov plačilnih storitev zagotavljajo plačilne račune. Če bo plačilnim institucijam dovoljeno zagotavljati plačilne račune, potem je treba pojasniti razlike med „konvencionalnimi“ bančnimi računi in plačilnimi računi. Poleg tega je treba jasno opredeliti značilnosti teh računov. Vprašanja, ki se odpirajo v tem kontekstu, so povezana s tem, kdo je upravičen zagotavljati te račune, kdo je lahko njihov imetnik ter kakšni so njihovi pravna narava in učinki.

12.5 Dodatno vprašanje, ki ga je treba pojasniti, je, kaj je mišljeno z navedbo v opredelitvi plačilnega računa, da se plačilni račun „uporablja izključno za plačilne transakcije“. Ali to, na primer, izključuje možnost obrestovanih računov ali hranjenja sredstev za daljši čas, kakor je strogo potreben za transakcijo? Zagotoviti se mora tudi, da plačilne institucije imetniku računa ne smejo plačevati obresti ali mu nuditi drugih spodbud.

12.6 Opredelitev „sredstev“, vsebovano v členu 4(8) predlagane direktive, bi bilo treba preoblikovati in med drugim nadomestiti besedo „gotovina“ z navedbo bankovcev in kovancev.

12.7 V zvezi z opredelitvijo „enolične identifikacijske oznake“, vsebovano v členu 4(15) predlagane direktive, opozarjamo, da mnenje ECB CON/2005/56 z dne 15. decembra 2005 o predlogu uredbe ES o podatkih o plačniku, ki spremljajo prenose sredstev (16), predlaga posebno besedilo za opredelitev „enolične identifikacijske oznake“, za katero se zdaj zdi, da se odraža v sedanji verziji predlagane uredbe. Predlagamo, da se opredelitev „enolične identifikacijske oznake“ v predlagani uredbi in v predlagani direktivi harmonizira.

12.8 Koncept „čas izvršitve“ se uporablja v različnih uvodnih izjavah k predlagani direktivi in v členih 26(1)(a)(ii) in 31(1)(b)(ii), členu 35 ter v Oddelku 2 Poglavja 2 v Naslovu IV, ne da bi bil opredeljen. Opredelitev časa izvršitve kot posebnega časovnega razpona (ki se lahko meri, na primer, v delovnih dneh ali urah delovanja) bi bila koristna, saj bi omogočila opredelitev maksimalnega časa izvršitve. Dodatno obstajajo mnoge transakcije, ki so izvršene, ne da bi bil uporabljen plačilni račun (npr. denarna nakazila nebančnim strankam). Opredelitev časa izvršitve v predlagani direktivi bi morala zajeti tudi takšne primere.

12.9 Skupen koledar „delovnih dni“ v EU ne obstaja in, čeprav se ta izraz uporablja tudi v Oddelku 2 Poglavja 2 v Naslovu IV predlagane direktive, ni opredeljen. Za namene obdelave in delovanja ter za zagotovitev, da bo obseg obveznosti jasen, bi bilo koristno vstaviti takšno opredelitev v predlagano direktivo (v člen z opredelitvami pojmov).

12.10 Izraz „knjižni denar“ se uporablja v predlagani direktivi, ne da bi bil opredeljen, npr. v členu 3(b), členu 4(8) predlagane direktive in odstavku 7 Priloge k predlagani direktivi. Predlagamo, da se uvede opredelitev knjižnega denarja (v člen z opredelitvami pojmov), ob upoštevanju, da imajo takšna sredstva lahko le centralne banke in kreditne institucije (ki vključujejo institucije za izdajo elektronskega denarja).

12.11 V istem smislu se izraz „podružnica“ uporablja v členu 4(2) in členu 20 predlagane direktive, ne da bi bil opredeljen. Predlagamo, da se uvede opredelitev „podružnice“ v skladu z opredelitvijo v členu 1(3) Konsolidirane bančne direktive.

12.12 Opredelitev „okvirne pogodbe“ bi bilo treba prestaviti iz člena 29 v člen z opredelitvami pojmov. Poleg tega bi bilo zaradi usklajenosti treba uporabljati izraz „okvirna pogodba“ po vsej predlagani direktivi in nadomestiti alternativni izraz „okvirni sporazum“, ki je uporabljen v uvodni izjavi 18 k predlagani direktivi ter v členih 32 in 33.

13 Dodatne pravne in tehnične pripombe

13.1 Treba bi bilo pojasniti, ali lahko države članice gostiteljice za namene statističnega poročanja zahtevajo, da vse plačilne institucije, ki imajo podružnice na njihovem območju, poročajo o svojih dejavnostih pristojnemu statističnemu organu države članice gostiteljice, med drugim nacionalni centralni banki in/ali nacionalni statistični agenciji.

13.2 Izrecno bi bilo lahko pojasnjeno, da je namen sklicevanja na „katero koli valuto“ v členu 2 predlagane direktive, da velja za valute držav zunaj Skupnosti.

13.3 Člen 1 predlagane direktive ima naslov „Vsebina“ in bi temu ustrezno moral biti omejen na osnovno predstavitev vsebine predlagane direktive. Zdelo bi se bolj primerno, če bi bile štiri kategorije ponudnikov plačilnih storitev navedene v enotni opredelitvi „ponudnika plačilnih storitev“, ki bi bila vključena v člen z opredelitvami pojmov, še zlasti, ker člen z opredelitvami pojmov opredeljuje tudi koncept uporabnika plačilnih storitev.

13.4 Člen 11(2) predlagane direktive, ki se nanaša na uporabo vezanih zastopnikov, zunanjih zmogljivosti ali hčerinskih družb, predvideva uporabo zunanjih zmogljivosti za „vse posle“. To je problematično, saj bi dovoljevalo oblikovanje navideznih družb, ki bi bile formalno usklajene s predlagano direktivo, medtem ko bi dejanske operacije izvajala tretja oseba, za katero te zahteve ne bi veljale. ECB zato predlaga, da se v izogib takšnim posledicam člen 11 spremeni.

13.5 Člen 12(1) predlagane direktive omenja „operativno tveganje“, ne da bi ta koncept opredelil. Potrebna natančnost bi bila zagotovljena z uporabo opredelitve „operativnega tveganja“, vsebovane v členu 4(22) predlagane Direktive o kapitalski ustreznosti (17).

13.6 Pravila o vodenju evidence, ki jih vsebujeta člena 13 in 44 predlagane direktive, bi lahko pomenila, da obveznosti plačilne institucije glede vodenja evidence ne presegajo obdobja, daljšega od enega leta. Te obveznosti bi bilo treba bolj izrecno uskladiti z drugo zakonodajo Skupnosti, na primer členom 30 Tretje direktive o pranju denarja (18), ki določa minimalno obveznost vodenja evidence v trajanju petih let.

13.7 Koncept „soglasja“, ki ga vsebuje člen 41 predlagane direktive, ni dovolj natančen. Omemba in opredelitev umika soglasja sta potrebni v tem kontekstu.

13.8 Besedilo člena 52 predlagane direktive, ki se nanaša na povračila, je dvoumno, saj na primer omenja pravico do povračila, kadar znesek izvršene transakcije ni znesek, ki bi ga „razumni plačnik pričakoval, če bi bil na mestu navedenega plačnika“. To besedilo dopušča široko možnost razlage, ki povečuje negotovost na področju plačil, ter bi lahko vodila k večjemu številu sporov in pustila potrošnike nezavarovane. Za zmanjšanje tveganja sodnih sporov v prihodnosti bi bilo zato treba nadalje preučiti možnost jasnejšega besedila člena 52.

13.9 Dokončnost plačila je za prejemnika plačila odločilnega pomena, zato je koncept, da je ponudnik plačilnih storitev „obvestil“ plačnika, ki ga vsebuje člen 53(1) predlagane direktive, preveč nejasen, saj bi bil ta čas lahko bistveno različen, če postane informacija dostopna preko plačnikove internetne banke ali javno dostopnega tiskalnika izpiskov stanja na računu, kakor pa v primerih, če plačnik prejme papirni izpisek o stanju na računu po pošti. Konkretno določen časovni trenutek, povezan s samim prenosom, bi bil zato bolj zaželen. Da bi se plačniku omogočil dodaten čas za reakcijo, bi dovoljeni časovni okvir lahko podaljšali s štirih na šest tednov.

13.10 Koncepta „sprejema“ in „nepreklicnosti“, ki ju vsebujeta člena 54 in 56 predlagane direktive, čeprav sta jasna in koristna, bi morala biti združljiva s konceptoma „vnosa v sistem“ in „nepreklicnosti“ v Direktivi SFD.

13.11 Člen 54(2) predlagane direktive bi bilo treba spremeniti za zagotovitev, da časovni zamik med prejemom in sprejemom plačila ni po nepotrebnem podaljšan.

13.12 Člen 65(1) predlagane direktive, ki se nanaša na razpoložljivost sredstev, določa, da morajo države članice zagotoviti, da ponudnik plačilnih storitev prejemnika plačila da sredstva na voljo prejemniku plačila takoj, ko so navedena sredstva knjižena v dobro na račun prejemnika plačila. Zdelo bi se očitno, da so sredstva na voljo, ko so enkrat knjižena v dobro računa prejemnika plačila. Zato bi se zdelo primerno, da se jasno določi, da morajo biti sredstva na voljo prejemniku plačila takoj, ko jih je ponudnik plačilnih storitev prejel.

13.13 Da bi se plačilnim shemam omogočilo, da bi dovoljevale učinkovito obdelavo plačil brez ročnega posredovanja, bi bilo treba člen 66(1) predlagane direktive spremeniti in vstaviti navedbo mednarodne številke bančnega računa (IBAN) kot prednostne enolične identifikacijske oznake v vseh primerih, s čimer bi se zagotovil harmoniziran pristop k uporabi enoličnih identifikacijskih oznak.

14 Predlagane spremembe besedila

Poleg gornjih nasvetov so v prilogi navedene predlagane spremembe besedila.

V Frankfurtu na Majni, 26. aprila 2006 Predsednik ECB Jean-Claude TRICHET

(1) Pristojnost ECB, da poda mnenje, dodatno izhaja iz člena 22 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, ki se nanaša na nalogo ECB in nacionalnih centralnih bank, da med drugim zagotovijo učinkovite in zanesljive klirinške in plačilne sisteme znotraj Skupnosti in z drugimi državami.

(2) Direktiva 2000/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. septembra 2000 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti ter nadzoru skrbnega in varnega poslovanja institucij za izdajo elektronskega denarja (UL L 275, 27.10.2000, str. 39).

(3) Direktiva 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL L 126, 26.5.2000, str. 1). Direktiva, kakor je bila zadnjič spremenjena z Direktivo Komisije 2006/29/ES (UL L 70, 9.3.2006, str. 50).

(4) Glej odstavek 17 sodbe z dne 11. februarja 1999 v primeru 366/97 Massimo Romanelli [1999] PSES I-855.

(5) Uvodna izjava k prvi Direktivi Sveta 77/780/EGS z dne 12. decembra 1977 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL L 322, 17.12.1977, str. 30). Direktiva, razveljavljena z Direktivo 2000/12/ES.

(6) Glej Alexander Bornemann, Abridged Opinion on the Concept of the Credit Institution in the Directives of the European Community Relating to Bank Regulation and Supervision (Skrajšano mnenje o konceptu kreditne institucije v direktivah Evropske skupnosti v zvezi z reguliranjem bank in nadzorom nad njimi), str. 11. Na voljo kot dokument PDF na naslovu:

<http://www.money-advice.net/media.php?id=234>

(7) Ibid.

(8) Člen 1(1)(a) določa, da „kreditna institucija pomeni podjetje, čigar poslovanje predstavlja sprejemanje depozitov in drugih vračljivih sredstev od javnosti in odobravanje kreditov za svoj račun“.

(9) Glej Del 2 v Prilogi X k „Predlogu direktiv Evropskega parlamenta in Sveta o preoblikovanju Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij in Direktive Sveta 93/6/EGS z dne 15. marca 1993 o kapitalski ustreznosti investicijskih družb in kreditnih institucij“ (COM(2004) 486 konč.).

(10) Pogoji za uporabo posameznih odstopanj so določeni v členu 21 predlagane direktive.

(11) Ugotavljamo, da prerazporeditev ne upošteva dejavnosti poštnih institucij, ki opravljajo storitev brezgotovinskega nakazovanja, saj je izdajanje dovoljenj za le-te, in torej tudi vrsta dejavnosti, ki jih lahko opravljajo, urejena z nacionalnimi zakoni držav članic.

(12) Na voljo na spletni strani ECB na naslovu www.ecb.int.

(13) Direktiva 98/26/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. maja 1998 o dokončnosti poravnave pri plačilih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev (UL L 166, 11.6.1998, str. 45) (Direktiva SFD).

(14) Konvencija o določitvi enotnega prava za trasirane in lastne menice (Ženeva, 7. junij 1930).

(15) „Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o podatkih o plačniku, ki spremljajo prenose sredstev“ (KOM(2005) 343 končno).

(16) UL C 336, 31.12.2005, str. 109.

(17) Glej opombo 9 za polno referenco.

(18) Direktiva 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. oktobra 2005 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma (UL L 309, 25.11.2005, str. 15).