[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 16.5.2007

SEC(2007) 604

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument Predlog DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o sankcijah zoper delodajalce državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU Povzetek ocene učinka

{COM(2007) 249 konč.}{SEC(2007) 596}{SEC(2007) 603}

1. Uvod

Nezakonito priseljevanje v EU spodbujajo možnosti zaposlitve. Ta dokument je povzetek poročila ocene učinka, ki proučuje možnosti politik za zmanjšanje tega dejavnika „potega“ za nezakonito priseljevanje z ukrepi, usmerjenimi na zaposlovanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU.

Poročilo temelji na posvetovanjih z državami članicami in drugimi zainteresiranimi stranmi. Podatki so bili zbrani na posvetovanjih, s študijami primerov in pregledom literature. Zbiranje podatkov in velik del posvetovanj sta se izvajala v okviru zunanje študije, ki jo je naročila Komisija. Osnutka študije in poročila sta bila narejena na podlagi rezultatov srečanj medsektorske usmerjevalne skupine, ki jih je sklical Generalni direktorat za pravosodje, svobodo in varnost.

OPREDELITEV PROBLEMA

Področje problema

Nezakonito priseljevanje spodbuja vrsta dejavnikov „potiska in potega“. Odločitev za migracijo temelji na dejavnikih „potiska“, kot so brezposelnost ali stalno nizke ravni plač ter naravne ali ekološke nesreče, in na dejavnikih „potega“, kot so neuradna zaposlitev z višjimi ravnmi plač, politična stabilnost, ohranjanje pravne države in učinkovito varstvo človekovih pravic. Instrument, usmerjen na zmanjševanje zaposlitve kot dejavnika „potega“, sam ne bo odpravil problema nezakonitega priseljevanja; ta pobuda je tako del celovitega pristopa EU k zmanjšanju nezakonitega priseljevanja. Spopadanje z nezakonitim priseljevanjem pa je le del prizadevanj EU za razvoj celovite migracijske politike.

Zakonodajni predlog se nanaša na zaposlovanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU. Mednje spadajo tisti, ki so v EU vstopili nezakonito, in osebe, ki so v EU vstopile zakonito, a jim je pravica bivanja potekla. Zakonodajni predlog ne zajema zaposlovanja državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, vendar nimajo pravice do dela ali imajo omejene pravice do dela, ki so že potekle. Mednje spadajo študenti, raziskovalci, turisti in zakonito prisotni družinski člani državljanov tretjih držav, ki nimajo pravice do dela ali imajo pravico do dela za določeno število ur na teden. Čeprav je spopadanje s takimi razmerami pomembno tudi za znatno zmanjšanje zaposlitve kot dejavnika „potega“, pravna podlaga za zakonodajni predlog (člen 63(3)(3)(b) Pogodbe ES) ne more dovoljevati tudi ukrepov v zvezi s to drugo kategorijo državljanov tretjih držav.

Preostali del tega povzetka se nanaša samo na državljane tretjih držav, ki prebivajo nezakonito.

Možnosti, ki se tu obravnavajo, ne bi vplivale na državljane EU iz držav EU-10 ter Bolgarije in Romunije, ki imajo v okviru prehodnih ureditev v nekaterih državah članicah omejene pravice do dela.

Obseg problema

Obseg problema je težko določiti. Razen težav s preštevanjem nedokumentiranih oseb in merjenjem nedokumentiranega dela, kadar podatki ali ocene dejansko obstajajo, je v številnih primerih težko opredeliti, ali ti vključujejo državljane EU, za katere veljajo omejitve dela v okviru prehodnih ureditev, in v tem primeru ločiti podatke o državljanih tretjih držav. Kljub temu pa je očitno, da je po vsej EU veliko število državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, in da je to število v zadnjih letih naraslo.

Večina ocen, ki so na voljo, se nanaša na obdobje pred letom 2004 in pristopom držav EU-10 ter med državljane tretjih držav vključuje državljane iz teh držav ter Bolgarije in Romunije. Zato je težko narediti jasen pregled. Po ocenah skupno število nezakonitih priseljencev v EU znaša dva do tri milijone (Perspektive globalnih migracij – Global Migration Perspectives, 2005), 4,5 milijona (Mednarodna organizacija za migracije – IOM, 2000) in sedem do osem milijonov (Pregled Združenih narodov iz leta 2003: Gibanja celotnega števila migrantov – United Nations' Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision).

Po ocenah se število nezakonitih priseljencev v EU letno poveča za 500 000 (časnik Wiener Zeitung, 2005) oziroma 350 000 (Perspektive globalnih migracij – Global Migration Perspectives, 2005). Vendar pa se z združitvijo razpoložljivih ocen za 21 posameznih držav članic lahko sklepa, da letni priliv nezakonitih priseljencev v EU znaša med 893 000 in 923 300. Čeprav zanesljivih podatkov ni na voljo, je razumno sklepati, da znatno število nezakonitih priseljencev odide prostovoljno, si zakonsko uredi bivanje ali se vrne v državo izvora. Zato je neto priliv nezakonitih priseljencev veliko manjši od skupnega priliva.

Nekatere države članice so uvedle obsežne programe za zakonsko ureditev bivanja, s katerimi se bo tudi (vsaj na začetku) zmanjšalo število državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU. Vendar pa srednje- do dolgoročni učinki niso jasni, saj lahko taki programi tudi sami pomenijo dejavnik „potega“ za več nezakonitega priseljevanja v EU.

Narava problema

Močna motivacija za prihod v EU je prepričanje, da je na voljo sorazmerno dobro plačano delo. Dejansko so dostopna v glavnem slabo plačana dela na področju neuradnih oblik in zakonsko neurejenega gospodarstva. Zaradi nizkih plač in slabih delovnih pogojev, ki so jih državljani tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, prisiljeni sprejeti, so iskana delovna sila.

Zaposlovanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, pri delu nujno ne izrinja lokalnih prebivalcev. Kaže celo, da so nekatere industrije že v celoti odvisne od državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, saj lokalni prebivalci dela, ki ga državljani tretjih držav sprejmejo, ne bi opravili za plačo, ki bi ohranjala mednarodno konkurenčnost zadevnega sektorja (npr. vrtnarstvo). V smislu učinkov na trge proizvodov/storitev je izkoriščanje neprijavljenega dela razširjeno zlasti v določenih sektorjih, vendar ni omejeno na državljane tretjih držav.

Učinki na trge proizvodov/storitev so lahko pozitivni v strogo gospodarskem smislu. Državljani tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, lahko s svojo zmogljivostjo kot delavci državi gostiteljici prinesejo znatne gospodarske koristi. Njihove nizke plače znižujejo stroške blaga in storitev, zaradi česar so podjetja in včasih celotne industrije konkurenčnejše.

Gradbeništvo, kmetijstvo, vrtnarstvo, hišna opravila/čiščenje, priprava in dostava hrane ter druge uslužnostne storitve so vedno znova opredeljeni kot sektorji, najbolj dovzetni za nedokumentirano delo na splošno, zlasti za delo nezakonitih priseljencev. To deloma izraža naravo dela, ki se zahteva v teh sektorjih (npr. sezonska in fleksibilna).

Kar zadeva učinke na konkurenco in notranji trg, v državah, v katerih je gospodarstvo z neuradnimi oblikami gospodarstva manj močno, delodajalci nezakonitih priseljencev pomenijo nepošteno konkurenco drugim delodajalcem iz istega sektorja. V drugih državah je navada izkoriščanja neprijavljenega dela na splošno, pa tudi državljanov tretjih držav tako zelo razširjena, da so se vsa podjetja iz zadevnih sektorjev prilagodila tem razmeram in tudi sama nezakonito zaposlujejo ali se z drugimi sredstvi spopadajo z nepošteno konkurenco.

Nezakoniti priseljenci gospodarsko pozitivno prispevajo h gospodarstvu države gostiteljice, pa tudi države izvora. Države, iz katerih se migranti selijo, imajo velike koristi od odlivov delovne sile, saj ti pomenijo razbremenitev brezposelnosti, spodbujajo udeležbo žensk na trgu dela in ustvarjajo tok nakazil. Pri mnogih tretjih državah se je odvisnost od teh nakazil z leti povečala. Vendar pa obstajajo znatni stroški, ki te koristi izravnavajo, npr. neplačevanje prispevkov za socialno varnost, izkoriščanje mnogih nezakonitih priseljencev ter izkrivljanje trga dela s pritiskom, da se znižajo plače in poslabšajo pogoji.

Obstoječi nacionalni ukrepi, usmerjeni na delodajalce

Vsaj 26 od 27 držav članic EU je že uvedlo sankcije zoper delodajalce in preventivne ukrepe. Zakonodaja 19 držav članic predvideva kazenske sankcije. Vendar se zelo razlikuje vsebina teh ukrepov, pa tudi kombinacije ukrepov, ki se izvajajo. Poleg tega v večini držav članic kljub uvedbi teh sankcij dela veliko število državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU. Mnoge zainteresirane strani poudarjajo, da je izvrševanje sankcij ključnega pomena za učinkovit instrument.

Obstajajo številni izzivi, s katerimi se spopadajo države članice pri izvrševanju svojih politik v zvezi z neprijavljenim delom in ki vključujejo:

- pomanjkanje usklajevanja in sodelovanja med akterji, odgovornimi za boj proti nezakonitemu delu,

- pomanjkanje okvirov, ki urejajo to usklajevanje in sodelovanje,

- nezadostne človeške in finančne vire, dodeljene pristojnim organom za izvrševanje,

- ovire ukrepom na terenu,

- pomanjkanje informacij za izvajanje učinkovitih kontrol,

- pomanjkanje podatkov za oceno izida inšpekcijskih pregledov in

- nezadostno mednarodno sodelovanje.

Problem je tudi raznolikost trenutnih nacionalnih ukrepov, saj je v nasprotju z oblikovanjem enakih pogojev za delodajalce v celotni EU in ne daje vtisa, da je skupni cilj EU, da se bori proti zaposlovanju državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU.

CILJI

Splošni cilj je:

- prispevati k zmanjšanju nezakonitega priseljevanja.

Posebni cilji so:

- zmanjšati zaposlovanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU;

- oblikovati enake pogoje za delodajalce EU;

- prispevati k zmanjšanju izkoriščanja državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU.

Čeprav zadnji posebni cilj ne spada v področje uporabe zadevne pravne podlage, člena 63(3)(b) Pogodbe ES, je primerno, da je zaradi izkoriščevalskih pogojev, ki na tem področju pogosto obstajajo, vključen za oceno možnosti.

MOžNOSTI POLITIK

Možnost zakonske ureditve bivanja državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, je bila v zgodnji fazi zavrnjena zaradi pomanjkanja podatkov o trenutnih praksah in učinkih ukrepov zakonske ureditve bivanja. Poleg tega za zakonsko ureditev bivanja mnogi trdijo, da je dejavnik „potega“ za nezakonito priseljevanje in zato v tem primeru nekoristna.

Možnost politik št. 1 – status quo

Možnost politik št. 2 – usklajene sankcije zoper delodajalce državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, po vsej EU z obveznostjo držav članic za izvrševanje

V okviru te možnosti, ki zahteva ureditvene ukrepe na stopnji EU, bi se po celotni EU uvedle usklajene sankcije zoper delodajalce državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU. Kršitev bi bila zaposlitev državljana tretje države, ki nezakonito prebiva v EU. Uvedle bi se globe, druge kazni (kot so neupravičenost do sodelovanja pri javnih naročilih in do subvencij) ter za hujše primere kazenske sankcije. Zaradi pomembnosti izvrševanja bi morale države članice v prostorih podjetij izvesti določeno število kontrol (izraženih v odstotkih števila registriranih podjetij).

Možnost politik št. 3 – usklajeni preventivni ukrepi: skupne zahteve v celotni EU za delodajalce, da kopirajo ustrezno dokumentacijo (dovoljenje za prebivanje) in obvestijo pristojne nacionalne organe

Ta možnost bi vključevala zakonodajne ukrepe na ravni EU, ki bi zahtevali skupne ukrepe za preprečevanje zaposlovanja državljanov tretjih držav. Delodajalec bi moral od bodočih zaposlenih zahtevati dokumente v zvezi s pravico bivanja ter te kopirati in posredovati ustreznim nacionalnim organom. Delodajalec bi moral eno kopijo zadržati ter zagotoviti varno hrambo in zaupnost teh dokumentov. Ustrezni nacionalni organ bi bil odgovoren za preveritev dokumentov (npr. tega, ali so ponarejeni) in statusa migranta ter za obveščanje delodajalca, če zaposlenega ne bi bilo mogoče zakonito zaposliti. Delodajalcu ne bi bilo treba čakati na odgovor organa, da bi lahko zaposlil novega človeka, v primeru negativnega odgovora organa pa bi moral osebo odpustiti.

Delodajalci, ki pristojnemu organu ne bi predložili kopij ustreznih dokumentov, ne bi bili nujno kaznovani, delodajalci, ki bi lahko dokazali, da so izvedli preveritve, pa ne bi bili kaznovani, če bi se naknadno ugotovilo, da je delavec državljan tretje države, ki nezakonito prebiva v EU.

Možnost politik št. 4 – usklajene sankcije zoper delodajalce in preventivni ukrepi

Ta ureditvena možnost, ki bi zajemala zakonodajne ukrepe na ravni EU, je kombinacija zgoraj navedenih možnosti št. 2 in 3.

Možnost politik št. 5 – kampanja EU za večanje ozaveščenosti

Ta nezakonodajna možnost bi pomenila organiziranje kampanje EU za večanje ozaveščenosti. Njen cilj bi bil delodajalce seznaniti z njihovimi pravnimi obveznostmi in negativnimi posledicami zaposlovanja državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU. Vključeni bi bili lahko tudi socialni partnerji in drugi zadevni akterji.

Možnost politik št. 6 – ugotavljanje in izmenjava dobrih praks

Ta možnost bi vključevala ugotavljanje ter izmenjavo dobrih praks in informacij med državami članicami o različnih zadevah (npr. mehanizmih izvrševanja, zakonodajnih sredstvih, ugotavljanju in prijetju storilcev itd.), ki bi se izvajala v strukturirani obliki, npr. vzajemnega učenja, s pomočjo Komisije pri izdaji smernic, določitvi nacionalnih kontaktnih točk in organiziranju srečanj.

PRIMERJAVA MOžNOSTI

Preglednica – Ocena možnosti politik – primerjava

Cilj, ki ga je treba doseči/obravnavani problem | Možnosti politik (predvideni učinki, ocenjeni od – do √√√√√) |

Zmanjšati nezakonito priseljevanje v EU | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

Oblikovati enake pogoje za delodajalce | 0 ali – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

Prispevati k zmanjšanju izkoriščanja državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU | 0 ali – | 0 ali – | 0 | 0 ali – | 0 | √√ |

Razviti skupne predpise, ki se bodo verjetno upoštevali v praksi in izvrševali | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

Dopolniti in okrepiti obstoječi (in prihodnji) pravni red Skupnosti | ni na voljo | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

Zmanjšati trgovino z ljudmi, organizirani kriminal in tihotapljenje | 0 ali – | 0 ali – | 0 ali – | – | 0 | √√ |

Temeljne pravice |

Varstvo osebnih podatkov (člen 8) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sojenja (člen 47) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Nediskriminacija (člen 21) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 ali √ |

Načeli zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni (člen 49) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 ali √ |

Stroški v primerjavi s statusom quo + Višji stroški kot status quo; 0 Nespremenjeni stroški; – Nižji stroški kot status quo | 0 | + | + | + | + | + |

Najprimernejša možnost je kombinacija :

- možnosti št. 4 : usklajene sankcije zoper delodajalce državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, z obveznostjo držav članic za izvrševanje ter usklajeni preventivni ukrepi: skupne zahteve v celotni EU za delodajalce, da kopirajo ustrezno dokumentacijo in obvestijo pristojne nacionalne organe, ter

- možnosti št. 6 : ugotavljanje in izmenjava dobrih praks med državami članicami.

Glavne koristi najprimernejše možnosti

- Pozitivni učinki na zmanjšanje nezakonitega zaposlovanja državljanov tretjih držav.

- Splošna prisotnost ter najnižje ravni sankcij in izvrševanja v celotni EU bi povečale njihov odvračilni učinek.

- Hiter napredek pri ustvarjanju enakih pogojev za podjetja v celotni EU.

- Preventivni ukrepi bi pomenili splošno, a „lahko“ obremenitev, in sicer da se zahteva in hrani dokumentacija o bodočih zaposlenih, za preverjanje verodostojnosti teh dokumentov pa bi bili odgovorni pristojni organi. To bi delodajalcem omogočalo, da v dobri veri najamejo delavce, ki so predložili dokumentacijo, ki na prvi pogled ustreza zahtevam.

- Zahteva, da države članice izvedejo inšpekcijske preglede 10 % registriranih podjetij, kakor je predvideno v zakonodajnem predlogu, bi izboljšala izvrševanje in pomenila jasno sporočilo delodajalcem, da je grožnja, da se kršitev odkrije, realna ali povečana.

- Ugotavljanje in izmenjava dobrih praks izvajanja in izvrševanja (možnost št. 6) bi pripomogla k boljšemu izvrševanju.

- Jasno sporočilo tretjim državam in bodočim nezakonitim priseljencem, da se ti problemi obravnavajo in da so se tveganja nezakonitih migrantov povečala. Takšno sporočilo, ki bi izviralo z ravni EU, bi imelo drugačno in večjo vrednost kot sporočilo z nacionalne ravni.

- Kar zadeva temeljne pravice, se na splošno lahko pričakuje, da se bo zmanjšalo izkoriščanje kot rezultat izmenjave dobrih praks o tem, kako zaščititi žrtve takega izkoriščanja, in izmenjave informacij o tem, kako ublažiti negativne učinke za tiste, ki sodelujejo z organi kazenskega pregona. Pozitivni učinki so verjetni tudi po načelih zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni, saj bi se v celotni EU določile kazni za resne kršitve.

Glavne pomanjkljivosti najprimernejše možnosti

- Nezakonito zaposlovanje državljanov tretjih držav se ne bi odpravilo. Učinkovitost je pri tem v glavnem odvisna od izvrševanja, za kar so odgovorne države članice. Kljub obveznosti izvrševanja in izmenjavi dobrih praks bi bila učinkovitost inšpekcijskih pregledov še vedno odvisna od držav članic.

- V strogo gospodarskem smislu bi bil učinek na občutljive sektorje (zlasti gradbeništvo, kmetijstvo, hišna opravila/čiščenje, priprava in dostava hrane ter druge uslužnostne storitve) verjetno negativen.

- Možni negativni učinki strožjih sankcij zoper delodajalce na državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU (nevarnost večjega izkoriščanja, saj bi bili lahko ti delavci potisnjeni še bolj v območje nezakonitega in imeli šibkejši pogajalski položaj). Vendar pa bi ti morebitni učinki imeli protiutež, in sicer odvračilni učinek zlasti predlaganih kazenskih sankcij v primerih posebej izkoriščevalskih delovnih pogojev.

- Kar zadeva temeljne pravice, so možni negativni učinki na varstvo osebnih podatkov. Obseg teh učinkov je odvisen od tega, kakšne ukrepe bi sprejeli delodajalci in organi za zagotovitev zaupnosti teh podatkov.