OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

V govoru o stanju v Uniji 2017 in spremnem pismu o nameri je predsednik Juncker napovedal, da bo Komisija pripravila konkretne predloge za oblikovanje namenske proračunske postavke za euroobmočje v proračunu EU, ki med drugim predvideva stabilizacijsko funkcijo. Zamisel je bila podrobneje predstavljena v sporočilu Komisije o novih proračunskih instrumentih za stabilno euroobmočje v okviru Unije, ki je del svežnja pobud za poglobitev ekonomske in monetarne unije v Evropi. Sveženj izhaja predvsem iz poročila petih predsednikov o dokončanju evropske ekonomske in monetarne unije z dne 22. junija 2015 ter razmisleka Komisije o poglobitvi ekonomske in monetarne unije z dne 31. maja 2017.

Poglobitev ekonomske in monetarne unije (EMU) ter posodobitev javnih financ EU sta ključni točki v razpravi o prihodnosti Evrope, ki se je začela z belo knjigo Komisije z dne 1. marca 2017. To je bilo še dodatno poudarjeno v razmisleku o prihodnosti financ EU z dne 28. junija 2017. Na tej točki se ponuja priložnost za konkretne, v prihodnost usmerjene predloge tako o prihodnosti EMU kot o tem, kako lahko prihodnje javne finance EU pripomorejo k odzivanju na ugotovljene izzive.

Evropska dodana vrednost je v središču razprave o evropskih javnih financah. Sredstva EU bi se morala uporabljati za financiranje evropskih javnih dobrin. Take dobrine koristijo EU kot celoti, posamezne države članice pa jih same ne morejo učinkovito zagotoviti. V skladu z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti bi morala EU ukrepati, kadar v primerjavi z ukrepi na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni zagotavlja boljšo vrednost za vsak davkoplačevalski euro.

Poglobitev EMU koristi euroobmočju in EU kot celoti. Bolj povezano in uspešnejše euroobmočje bi prineslo dodatno stabilnost in blaginjo za vse v EU, hkrati pa zagotovilo, da se gospodarski vpliv Evrope na svetovnem prizorišču dobro čuti. S stabilizacijsko funkcijo, enim od novih proračunskih instrumentov, predstavljenih v sporočilu Komisije, se poskuša obravnavati nekatere posebne potrebe držav članic euroobmočja in tistih držav članic, ki so na poti k prevzemu eura in sodelujejo v mehanizmu deviznih tečajev iz člena 140(1) PDEU, hkrati pa upoštevati njihove splošnejše potrebe in pričakovanja, ki jih imajo kot države članice EU. Tako se poskuša doseči tudi čim večje sinergije med obstoječimi in prihodnjimi instrumenti, ki jih bo Komisija predstavila maja 2018 kot del predlogov za večletni finančni okvir EU za obdobje po letu 2020.

Poglobitev ekonomske in monetarne unije zahteva odločne ukrepe posameznih držav članic ter zadostno podporo iz proračunskih instrumentov in instrumentov za usklajevanj politik, ki jih zagotavlja EU. Oblikovanje stabilizacijske funkcije je ena od idej o tem, kako bolje uporabiti proračun EU kot način za povečanje odpornosti naših medsebojno tesno povezanih gospodarstev ter tako prispevati k ekonomski in socialni koheziji. Napredek držav euroobmočja in držav zunaj njega pri izvajanju reform in konvergenci v smeri navzgor bo koristil vsem.

V skladu s pogoji, določenimi v finančni uredbi, je EU pooblaščena za izposojanje in posojanje sredstev, da lahko zagotovi finančno pomoč. To velja predvsem za upravljanje posojil, odobrenih v okviru aranžmaja za pomoč za plačilne bilance, s katerimi se podpirajo države članice, ki niso v euroobmočju, v primeru težav s plačilno bilanco, pa tudi za posojila, odobrena v okviru evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo. Ker gre pri zbranih sredstvih in ustreznih posojilih za posle hkratne izposoje in takojšnje nadaljnje posoje (back-to-back), nimajo neposrednega učinka na proračun EU, dokler država članica prejemnica izpolnjuje svoje obveznosti.

Medtem ko je proračun EU vedno spodbujal socialno in ekonomsko konvergenco navzgor in medtem ko se je v zadnjih letih posojilna zmogljivost za odzivanje na izredne razmere na ravni EU povečala, pa makroekonomska stabilizacija doslej še ni bila izrecen cilj proračuna EU. Izkušnje v letih finančne krize so tudi pokazale, da struktura in obseg javnih financ EU še ne ustrezata posebnim potrebam ekonomske in monetarne unije v celoti – niti za države članice euroobmočja, niti za države članice, ki se mu želijo pridružiti.

Da bi se lahko države članice euroobmočja bolje odzivale na hitro spreminjajoče se gospodarske razmere ter stabilizirale svoja gospodarstva v primeru obsežnih asimetričnih šokov, bi bilo treba vzpostaviti stabilizacijsko funkcijo. Zaradi poenotenja denarne politike v območju enotne valute instrumenti makroekonomske politike sodelujočih držav članic niso več enaki. Medtem ko se države razlikujejo ter sta velikost in struktura gospodarstva pomembni v smislu verjetnosti za izpostavljenost šokom, je kriza pokazala omejenost instrumentov, ki so na razpolago posameznim državam članicam euroobmočja za ublažitev obsežnih asimetričnih šokov, saj so nekatere izgubile dostop do trgov za financiranje lastnih potreb. V več primerih je to povzročilo dolgotrajne recesije in negativne učinke prelivanja na druge države članice.

Ob upoštevanju navedenega in pod pogojem, da se s tem strinjajo države članice, obstajajo načini za oblikovanje skupnih proračunskih instrumentov na ravni EU, ki bi lahko prispevali k stabilnosti euroobmočja in koristili tudi EU kot celoti. Da bi zagotovili uspeh in uspešnost teh instrumentov ter čim bolj povečali njihovo učinkovitost za davkoplačevalce, jih je treba zasnovati v popolni sinergiji z drugimi proračunskimi instrumenti širšega okvira Unije. Poleg tega bi lahko v prihodnosti evropski mehanizem za stabilnost (EMS) ali njegov pravni naslednik v obliki Evropskega denarnega sklada imel vlogo pri podpori makroekonomski stabilizaciji, če bi tako želele države članice euroobmočja, ki so njegove delničarke.

Predlagana uredba o vzpostavitvi Evropske stabilizacijske funkcije za naložbe (ESFN) je ena od pobud, s katero se odziva na poziv k vzpostavitvi stabilizacijske funkcije, ki bi pomagala blažiti učinke asimetričnih šokov in preprečila nevarnost negativnih učinkov prelivanja, predstavljena v sporočilu Komisije „Novi proračunski instrumenti za stabilno euroobmočje v okviru Unije“. Stabilizacijska funkcija je zasnovana za države članice euroobmočja in bi morala biti odprta za države članice zunaj euroobmočja, ki so vstopile v mehanizem deviznih tečajev II, na podlagi pozitivne odločitve, ki jo v ta namen sprejmejo članice ERM II.

Pobuda ima obliko predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta v skladu s členom 175(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). Člen 175(3) PDEU omogoča oblikovanje instrumenta za podporo upravičenih javnih naložb v državah članicah, ki se soočajo z velikimi asimetričnimi šoki, za okrepitev kohezije. To je treba storiti zunaj strukturnih skladov, ki ne predvidevajo posebnega instrumenta za podporo pri makroekonomski stabilizaciji z ohranitvijo javnih naložb v primeru obsežnih asimetričnih šokov, in ne posega v ukrepe, sprejete v okviru drugih politik Unije.

Doseganje in ohranjanje visoke kakovosti sistemov in načinov upravljanja javnih naložb je v interesu držav članic. Predlog zato dopolnjuje priloga, ki določa metodologije in merila za ocenjevanje takih sistemov in načinov upravljanja javnih naložb, s čimer bi se ugotovilo, kje jih je treba okrepiti, da bi se povečal učinek javnih naložb in potencialne podpore v okviru predlaganega instrumenta.

Komisijo se z današnjim predlogom pooblasti, da zagotovi finančno pomoč državam članicam, ki se soočajo z velikim asimetričnim šokom, s sklepanjem posojilnih pogodb na finančnih trgih ali s finančnimi akterji z namenom nadaljnjega posojanja teh sredstev v podporo zadevni državi članici pri ohranjanju upravičenih javnih naložb. Poleg tega je predvidena tudi subvencija obrestne mere, s katero se bodo pokrili stroški obresti za posojilo države članice upravičenke.

Odločitev Komisije o zagotovitvi podpore v okviru instrumenta je odvisna od izpolnjevanja strogih meril za upravičenost s strani države članice na podlagi spoštovanja sklepov in priporočil iz okvira za fiskalni in makroekonomski nadzor. Opozoriti je treba, da bi morale države članice izvajati preudarne fiskalne politike in vzpostaviti fiskalne blažilnike v obdobjih ugodnih gospodarskih razmer. Merila za uporabo podpore v okviru instrumenta temeljijo na sprožilu na podlagi dvojnega merila brezposelnosti. Slednji je bil izbran, ker je veliko povečanje nacionalne stopnje brezposelnosti pomemben kazalnik učinkov velikega asimetričnega šoka v določeni državi članici.

Poleg tega obveza, da se prejeta podpora uporabi za naložbe v cilje politike, določene v uredbi o skupnih določbah, in ohrani povprečna raven javnih naložb iz zadnjih petih let, zagotavlja doseganje cilja predlagane uredbe, tj. zagotavljanje, da velik asimetrični šok ne ogrozi kohezije.

Predlog vključuje tudi enačbe za samodejno določanje zneska posojila in subvencije obrestne mere. Kar zadeva element posojila, se znesek določi ob upoštevanju najvišje ravni upravičenih javnih naložb, ki se lahko podpre, in resnosti velikega asimetričnega šoka.