Uvod

V času temeljnih sprememb za EU in obnovljene razprave o njeni prihodnji usmeritvi je jasno, da si Evropejci zaslužijo in vse bolj zahtevajo EU, ki dosega konkretne rezultate. Ukrepi, sprejeti na ravni EU, bi morali zagotavljati gospodarsko rast in konkurenčnost, trajnost, solidarnost in varnost. Kot je navedeno v naložbenem načrtu za Evropo, je spodbujanje naložb ključnega pomena za doseganje takšnih rezultatov s spodbujanjem ustvarjanja delovnih mest in trajnostne rasti na enotnem trgu.

Znaten del javnih naložb v naše gospodarstvo se porabi v okviru javnega naročanja, ki predstavlja 14 % BDP EU in je tako temeljni element investicijskega ekosistema. Javni organi lahko ta vzvod uporabijo bolj strateško za večji izkoristek vsakega eura porabljenih javnih sredstev ter prispevanje k bolj inovativnemu, trajnostnemu, vključujočemu in konkurenčnemu gospodarstvu. Poleg tega je izboljšanje javnega naročanja del močnejšega enotnega trga, kot je poudaril predsednik Juncker leta 2017 v svojem govoru o stanju v Uniji.

V tem sporočilu je predstavljena strategija javnega naročanja, ki določa splošni okvir politike in opredeljuje jasne prednostne naloge za izboljšanje javnega naročanja v praksi in podporo naložbam v EU. Poleg te strategije so predstavljene tri konkretne pobude. Komisija predstavlja sporočilo o mehanizmu za velike infrastrukturne projekte, da bi javnim organom zagotovila jasnost in smernice glede javnega naročanja. Predlaga tudi priporočilo za profesionalizacijo javnih kupcev, saj je kvalificirana delovna sila bistvenega pomena za učinkovito izvajanje. Hkrati se je začelo ciljno usmerjeno posvetovanje o osnutku smernic za javno naročanje inovacij, da bi se podprl preboj novih in bolj trajnostnih rešitev za naše družbe.

1.Javno naročanje še nikoli ni bilo tako pomembno

Evropejci za svoje davke pričakujejo pravično povračilo v obliki visokokakovostnih javnih storitev. Starši si želijo zdravo hrano za svoje otroke v šolah, prebivalci mest pričakujejo povečanje naložb v pametna in trajnostna mesta za boljše življenje z namenskimi varnimi kolesarskimi potmi, trgi in igrišči, zgrajenimi z varnimi in inovativnimi materiali; uporabniki v cestnem prometu pričakujejo varne in visokokakovostne infrastrukturne konstrukcije, pacienti pa potrebujejo boljši dostop do kakovostnejšega zdravstvenega varstva ter pričakujejo najnovejša diagnostična orodja in medicinsko opremo, ki temeljijo na inovacijah. Za zagotavljanje visokokakovostnih javnih storitev je potreben strateški pristop k nabavi. To je močno odvisno od sodobnih in učinkovitih postopkov javnega naročanja.

Za javne organe je javno naročanje močno orodje za učinkovito, trajnostno in strateško porabo javnega denarja, zlasti v času preobremenjenih nacionalnih proračunov. Pri javnem naročanju, ki predstavlja 2 000 milijard EUR letno, se lahko z boljšim upravljanjem zagotovijo znatni prihranki v javnih proračunih in več naložb. Z 10-odstotnim povečanjem učinkovitosti bi se lahko na primer zagotovili precejšnji prihranki v višini 200 milijard EUR letno, ne da bi se poslabšala raven storitev, ki je na voljo Evropejcem. Javno naročanje tudi močno vpliva na strukturne in investicijske sklade EU, v okviru katerih se skoraj polovica sredstev porabi prek javnih naročil. Dobro naročanje prispeva k temu, da se denar iz teh skladov EU porabi čim bolj smotrno.

Javno naročanje je pomembno tudi za evropske družbe, ki imajo korist od enotnega trga pri oddajanju ponudb za javna naročila v svoji državi, pa tudi drugih državah članicah EU. Tehnološki pospešek in digitalizacija, demografske spremembe in vse bolj povezani trgi močno vplivajo na naše družbe in gospodarstva. Gospodarsko povezovanje, ki ga prinaša enotni trg, je v globaliziranem svetu še vedno ključno gonilo za ustvarjanje bogastva in konkurenčnost ter s tem naša najboljša zaščita.

Nova generacija direktiv o javnem naročanju, ki so bile sprejete leta 2014, zagotavlja okvir za prožnejše javno naročanje. Poenostavile so postopke javnega naročanja ter izboljšale dostop malih in srednjih podjetij do javnega naročanja. Splošni cilj je bolje izkoristiti javna sredstva, zagotoviti boljše rezultate za družbene in druge cilje javne politike ter hkrati povečati učinkovitost javne porabe. Strožje določbe direktiv o integriteti in preglednosti so usmerjene v boj proti korupciji in goljufijam.

Čeprav je prenos direktiv v nacionalno pravo počasen, je ta posodobljeni pravni okvir zdaj vzpostavljen v veliki večini držav članic. Vendar so bila v procesu evropskega semestra opredeljena številna posebna področja, na katerih bi izboljšave na področju nacionalnega javnega naročanja odločilno prispevale h konkurenčnosti in povečanju učinkovitosti. Poleg tega države članice ne izkoriščajo v celoti možnosti javnega naročanja kot strateško orodje za podporo trajnostnim, socialnim ciljem politike in inovacijam. Zato se je treba zdaj osredotočiti na pametno uporabo novih pravil v praksi.

Komisija je s tem sporočilom opredelila posebna področja, kjer lahko spremembe vplivajo na način porabe javnega denarja v državah članicah, s čimer občutno prispeva k rasti in zaposlovanju v EU. V njem je predstavljena vizija Komisije o javnem naročanju, kakršno bi lahko bilo ter bi tudi moralo biti v bližnji prihodnosti. Komisija se ob popolnemu priznavanju pooblastil držav članic in njihovih javnih organov zavezuje, da bo odločno podprla spremembo kulture javnega naročanja v državah članicah. To zahteva močno politično odgovornost na vseh ravneh vlade in veliko spremembo v načinu izvajanja javnega naročanja. Komisija zato poziva k širokemu partnerstvu z in med javnimi organi držav članic na vseh ravneh vlade in drugimi zainteresiranimi stranmi, z jasnimi skupnimi zavezami.

2.Javno naročanje danes: spremembe se dogajajo, izzivi ostajajo

Na ravni EU več pobud, ki so se začele izvajati v zadnjih letih, začenja prinašati rezultate. Vzpostavljeni pravni okvir je pripomogel k izboljšanju trgov javnega naročanja in vključitvi trgov drugih držav članic. Vzpostavitev enotnega trga EU za javno naročanje je pomemben dosežek v primerjavi z drugimi regijami sveta. Iz podatkov je razvidno, da se je skupno čezmejno javno naročanje (neposredno in posredno) v zadnjih letih povečalo na približno 23 % skupne vrednosti javnega naročanja v EU, čeprav še vedno obstajajo možnosti izboljšanja. Kot je napovedano v sporočilu „Boljše upravljanje enotnega trga“, je Komisija državam članicam med postopkom prenosa novih direktiv v nacionalno pravo zagotovila obsežno pomoč. V okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladov ESI) morajo države članice izpolniti predpogoje za javno naročanje, kar bi moralo zagotoviti, da so vzpostavljeni osnovni okvirni pogoji za učinkovite in uspešne naložbe, ki jih sofinancirajo skladi. V državah članicah bi se morali nadaljevati procesi reform s popolno podporo Komisije.

V več državah članicah so bili v zadnjih letih sprejeti spodbudni ukrepi za korenito reformo praks ali struktur javnega naročanja. V Franciji je bil na primer marca 2016 ustanovljen direktorat za vladne nabave, da bi opredelil državno nabavno politiko in javnim kupcem zagotovil usposabljanje. Na Irskem je bil leta 2014 ustanovljen osrednji nabavni organ z jasnimi pooblastili za izboljšanje upravljanja javne porabe z obsežno uporabo tržnih in drugih podatkov o javnem naročanju. V Italiji je bil dosežen povprečni prihranek v višini 23 % z vzpostavitvijo usklajenega sistema za ugotavljanje potreb in postopka za sodelovanje pri javnih naročilih. V projektu HAPPI so naročniki v več državah članicah skupaj naročili inovativne rešitve za zdravo staranje. Slovaška je vzpostavila register javnih naročil, v katerem so javno dostopna vsa naročila, ki so jih sklenili javni organi v državi, s čimer se je izboljšala preglednost in omogočil javni nadzor. 40 javnih organov iz osmih držav EU je izračunalo, da se je z več kot 100 razpisi, izvedenimi v okviru projekta GPP 2020, ki ga financira EU, prihranilo več kot 900 000 ton ekvivalenta CO2.

Spremembe so mogoče tudi od spodaj navzgor. „Amsterdamski pakt“, široko partnerstvo, ki je bilo maja 2016 dogovorjeno med velikim številom zainteresiranih strani in institucij, vključno z mestnimi organi, si prizadeva za uravnotežen, trajnosten in celovit pristop k reševanju mestnih izzivov. Javno naročanje je eno od glavnih sredstev za dosego tega cilja, tudi prek inovativnega, zelenega in odgovornega javnega naročanja. Taki primeri lahko spodbudijo druge, da se ob upoštevanju svojih posebnosti odločijo za podobne pristope.

Vendar so ti pozitivni dogodki pogosto še vedno osamljene dobre prakse in jih je treba vključiti v širše gibanje, ki bo tudi druge spodbudilo, da se pridružijo in učijo iz teh izkušenj. Iz več kazalnikov je razvidno, da je možnosti za izboljšave veliko.

Možnosti strateškega javnega naročanja niso dovolj izkoriščane. V 55 % postopkov javnega naročanja se kot edino merilo za dodelitev še vedno uporablja najnižja cena. V skladu z direktivami o javnem naročanju imajo javni kupci možnost, da se na podlagi meril stroškovne učinkovitosti in kakovosti sami prosto odločijo, kaj bodo kupili. Vendar so ekonomsko najugodnejše ponudbe na podlagi pristopa stroškovne učinkovitosti, ki lahko vključujejo socialno ali okoljsko merilo, merilo inovativnosti ali dostopnosti oziroma druga kvalitativna merila, še vedno premalo izkoriščene.

Kar zadeva inovacije, analize kažejo, da javno naročanje na področju inovacij otežujejo različne ovire.Eden od načinov za izboljšanje položaja bi lahko bila širša uporaba postopka partnerstev za inovacije. To orodje, pri katerem so tržni akterji pozvani k uvajanju inovativnih rešitev, je bilo vzpostavljeno z direktivami iz leta 2014, da bi se upoštevale posebnosti javnega naročanja na področju inovacij ter povečala pravna varnost in zmanjšala tveganja, povezana z inovacijami. Do zdaj je bilo uvedenih 17 postopkov partnerstev za inovacije.