[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 18.12.2007

SEC(2007) 1684

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k Beli knjigi o povezovanju trgov hipotekarnih kreditov Povzetek presoje vpliva

{COM(2007) 807 konč.}{SEC(2007) 1683}

POVZETEK

Odpoved odgovornosti To poročilo o presoji vpliva zavezuje samo službe Komisije, ki so sodelovale pri njegovi pripravi, besedilo pa je pripravljeno kot podlaga za pripombe in ne vpliva na končno obliko katere koli odločitve, ki jo bo sprejela Komisija.

1. UVOD

Hipotekarni kredit, povezan z nakupom stanovanja, je za večino državljanov EU največja finančna naložba v življenju. Trgi hipotekarnih kreditov EU so pomemben del gospodarstva Evrope, še neodplačani stanovanjski hipotekarni krediti pa predstavljajo skoraj 47% BDP EU[1].

Dokončno oblikovanje enotnega trga finančnih storitev je sestavni del postopka lizbonske ekonomske reforme in bistveno za celotno konkurenčnost EU. Čeprav je bil občuten napredek dosežen na področju izgradnje enotnega trga za finančne storitve, pa povezovanje finančnih storitev za prebivalstvo še ni doseglo svojega potenciala. Konkurenca na nekaterih trgih je nezadostna, zaradi česar potrošniki in hipotekarni posojilodajalci EU ne morejo v celoti izkoristiti prednosti enotnega trga. V zvezi s tem je treba to presojo vpliva opraviti na podlagi Bele knjige o finančnih storitvah 2005–2010[2], rezultatov sektorske poizvedbe o bančništvu za prebivalstvo[3], Zelene knjige o maloprodajnih finančnih storitvah[4] in Sporočila o enotnem trgu za Evropo 21. stoletja[5].

Komisija že več let izvaja obsežni pregled trgov stanovanjskih hipotekarnih kreditov EU. Ta pregled zajema kreditne pogodbe, zavarovane s hipoteko ali drugim primerljivim poroštvom, ki se običajno uporablja za nepremičnine, in nekatere kreditne pogodbe, katerih namen je pridobitev lastninskih pravic. Poudarek je na stanovanjskih hipotekarnih posojilih, vendar pa ima lahko v nekaterih primerih posledice za poslovna hipotekarna posojila.

Odločitve o politiki Komisije so predstavljene v Beli knjigi o hipotekarnem kreditu. V skladu z načeli boljše zakonske ureditve so vse smernice politike vnaprej skrbno preučene, njihov učinek pa temeljito ocenjen. Zato se je pripravila presoja vpliva, ki temelji na rezultatih niza posvetovanj in študij v obdobju 2003–2007[6]. Ta presoja vpliva opredeljuje težave na hipotekarnih trgih EU, določa cilje Komisije na področju hipotekarnega kredita, obravnava različne možnosti politike, s katerimi je te cilje mogoče doseči, in ocenjuje njihov možni vpliv.

Odločitve o politiki, predstavljene v Beli knjigi, se bodo naknadno nadalje razvile v tesnem sodelovanju z vsemi ustreznimi zainteresiranimi stranmi in bodo pred sprejetjem predmet sorazmernih presoj vpliva.

2. TEžAVE NA HIPOTEKARNIH TRGIH EU

Po temeljiti analizi hipotekarnih trgov EU in ob upoštevanju informacij, zbranih z obsežnimi posvetovanji, so se ugotovile številne specifične težave[7]. Te težave lahko razvrstimo v štiri splošne kategorije: ovire za čezmejno ponudbo hipotekarnega kredita, omejena raznovrstnost proizvodov, nizko zaupanje potrošnikov in omejena mobilnost potrošnikov.

2.1. Ovire za čezmejno dejavnost hipotekarnih posojilodajalcev

Različni ureditveni okviri in okviri za varstvo potrošnikov, razdrobljena infrastruktura in različni okviri hipotekarnega financiranja postavljajo pravne in ekonomske ovire, kar omejuje dostop na trg in razvoj učinkovitih strategij hipotekarnega financiranja. Posledice so omejena raznovrstnost proizvodov in višje cene za potrošnike.

Gospodarske ovire (npr. stroški dostopa do infrastrukture in potreba po prilagoditvi proizvodov, poslovni modeli in strategije oblikovanja cen) zvišujejo stroške opravljanja dejavnosti v drugi državi članici. Gospodarske ovire zvišujejo tudi stroške financiranja hipotekarnih posojil za hipotekarne posojilodajalce in s tem zmanjšujejo priložnosti za ekonomije obsega ter hipotekarne posojilodajalce odvračajo od uporabe kapitalsko-tržnih instrumentov hipotekarnega financiranja. Te ovire odvračajo novince na trgu, omejujejo konkurenco in povečujejo cene za potrošnike.

Pravne ovire lahko preprečijo ali otežijo ponudbo nekaterih proizvodov ali dostopnost do tržnih infrastruktur ter omejijo konkurenco in zatirajo inovacije. V nekaterih državah nekateri hipotekarni posojilodajalci sploh ne morejo opravljati svoje dejavnosti. Mnogo teh pravnih omejitev, ki obstajajo za zaščito potrošnikov ali finančne stabilnosti hipotekarnega posojilodajalca, lahko neposredno omeji dostop potrošnikov do hipotekarnega posojila. Predpisi ali njihovo pomanjkanje v nekaterih državah članicah lahko tudi bistveno vplivajo na izbiro tehnik financiranja in s tem na raznovrstnost proizvodov.

Specifične težave, ki omejujejo čezmejno dejavnost hipotekarnih posojilodajalcev, so bile ugotovljene na naslednjih področjih: predpogodbene informacije, predčasno odplačilo, vezava proizvodov, kreditni registri, vrednotenje, postopki prisilne prodaje, vpis v zemljiško knjigo, veljavna zakonodaja, omejitve obrestne mere in hipotekarno financiranje.

2.2. Omejena raznovrstnost proizvodov

Posojilojemalci v EU imajo trenutno na primarnih trgih na voljo raznolike proizvode. Vendar pa nobena država nima na voljo cele palete hipotekarnih proizvodov z vidika glavnih značilnosti proizvodov ali posojilojemalcev[8]. Razlog za to so številni dejavniki, kot so preference potrošnikov in kulturne razlike ter različna pripravljenost hipotekarnih posojilodajalcev za tveganje. Razlog za to so tudi gospodarske in pravne ovire v nekaterih državah članicah, ki hipotekarnim posojilodajalcem preprečujejo, da bi ponudili določene proizvode na določenih trgih ali da bi izbrali strategijo financiranja, ki se jim zdi najboljša, kar omejuje izbiro na strani povpraševanja in zmanjšuje konkurenco na strani ponudbe.

Specifične težave, ki omejujejo raznovrstnost proizvodov, so bile ugotovljene na naslednjih področjih: predčasno odplačilo, omejitve obrestne mere, številna vprašanja o hipotekarnem financiranju, obvezen status kreditne institucije.

2.3. Nizko zaupanje potrošnikov

Potrošniki EU svoje hipotekarne proizvode še naprej kupujejo predvsem lokalno: praktično noben potrošnik EU hipotekarnih proizvodov ne kupi neposredno čezmejno[9]. Čeprav raziskave kažejo, da večina potrošnikov svoje hipotekarne kredite namerava še naprej najemati lokalno, bi jih nekaj razmislilo, da bi jih v prihodnosti najeli neposredno čezmejno[10]. Ta pojav lahko med drugim pripišemo dvema glavnima razlogoma: neobveščenosti potrošnikov o tem, kaj obstaja drugje[11], in nezaupanju potrošnikov.

Potrošniki[12] so za dejavnike, ki jim preprečujejo čezmejno delovanje, navedli nezadostne ali slabe informacije, strah glede tega, ali se bodo upoštevale zakonite pravice, oziroma slabo pravno varstvo v primeru, da gre kaj narobe, ter nujnost komuniciranja v drugem jeziku. Asimetrije glede informacij med hipotekarnim posojilodajalcem in posojilojemalcem lahko tudi izkrivijo trg.

Specifične težave, ki vplivajo na zaupanje potrošnikov, so bile ugotovljene na naslednjih področjih: predpogodbene informacije, finančna izobrazba, ustreznost proizvodov, predčasno odplačilo in veljavna zakonodaja.

2.4. Omejena mobilnost potrošnikov

Mobilnost in nagnjenost potrošnikov, da prestopijo k drugemu hipotekarnemu posojilodajalcu, lahko vplivata na raven konkurence na trgu. Na mobilnost lahko vpliva predvsem dvoje:

- Nekateri potrošniki ne želijo zamenjati svoje hipotekarne pogodbe in bodo tako ostali pri svojem obstoječem lokalnem ponudniku.

- Potrošniki lahko naletijo na visoke stroške zamenjave. V nekaterih primerih potrošniki zaradi omejitev dejansko ne morejo prekiniti svoje hipotekarne pogodbe. V drugih primerih lahko visoki stroški zamenjave (npr. stroški predčasnega odplačila in nekateri upravni stroški) ali sklenitev nove hipotekarne pogodbe (npr. stroški iskanja) pretehtajo koristi.

Specifične težave, ki omejujejo mobilnost potrošnikov, so bile ugotovljene na naslednjih področjih: predpogodbene informacije, predčasno odplačilo, vezava proizvodov, kreditni registri in zemljiške knjige.

3. PRIMER ZA UKREPANJE NA RAVNI EU

V skladu s Pogodbo je za notranji trg značilna odprava ovir za prosti pretok blaga, oseb, storitev in kapitala. Enotni trg za stanovanjska hipotekarna posojila še zdaleč ni dokončno oblikovan, saj obstajajo različne vrste ovir. Te ovire resno omejujejo raven čezmejne dejavnosti hipotekarnih kreditov na strani ponudbe in povpraševanja, kar zmanjšuje konkurenco in izbiro na trgu. Zato so ponudniki kreditov lahko manj učinkoviti, kot bi lahko bili, posojilojemalci imajo na voljo manj konkurenčne ponudbe in bolj omejeno izbiro proizvodov, nekatere kategorije posojilojemalcev pa so lahko marginalizirane ali celo izključene s tega trga.

V več študijah[13] je bilo ugotovljeno, da se s povezovanjem hipotekarnih trgov EU lahko dosežejo koristi. V eni je bilo ocenjeno, da bi povezovanje trgov hipotekarnih kreditov EU lahko do leta 2015, to je v naslednjih desetih letih (2005–2015), povzročilo 0,7-odstotno povečanje BDP EU in 0,5-odstotno povečanje zasebne potrošnje. V študiji London Economics je ocenjeno, da bo v desetletnem obdobju (2005–2015) neto sedanja vrednost vseh stroškov in koristi novih pobud znašala 94,6 milijarde EUR ali 0,9% BDP EU leta 2005[14]. V drugi študiji je navedeno, da koristi izboljšanja učinkovitosti in dokončnega oblikovanja hipotekarnih trgov EU na leto znašajo 0,3–0,6% še neodplačanih stanovanjskih hipotekarnih kreditov EU, kar je enako 0,12–0,24% BDP leta 2003[15].

EU težje obravnava nekatere bolj neotipljive dejavnike pri čezmejni ponudbi hipotekarnega kredita, kot so jezik, razdalja, preference potrošnikov ali poslovne strategije hipotekarnih posojilodajalcev. Drugih dejavnikov, ki preprečujejo opravljanje dejavnosti ali občutno zvišajo stroške poslovanja za ponudbo ali najem hipotekarnega kredita v drugi državi članici, pa se lahko lotimo z ustreznimi pobudami politik EU.

4. CILJI POLITIKE

Za obravnavanje ugotovljenih težav so se določili štirje splošni cilji[16]:

- olajšati čezmejno ponudbo in financiranje hipotekarnega kredita z odpravo ovir in znižanjem stroškov opravljanja čezmejne dejavnosti, da se zagotovijo odprti trgi in močna konkurenca;

- povečati raznovrstnost proizvodov, ki bi lahko zadovoljili potrebe potrošnikov, z odstranitvijo ovir za distribucijo in prodajo proizvodov, zlasti inovativnih in novih proizvodov v Evropi;

- izboljšati zaupanje potrošnikov tako, da se zagotovi, da so se sposobni sami odločiti in da so deležni varstva na visoki ravni;

- olajšati mobilnost potrošnikov, tako da se zagotovi, da potrošnikom, ki želijo menjati hipotekarne posojilodajalce, to ne preprečijo pravne ali neutemeljene gospodarske ovire oziroma jih od tega ne odvrnejo.

Teh ciljev pa hkrati ni mogoče doseči brez težav. Uskladitev prizadevanj za izboljšanje raznovrstnosti proizvodov s politikami za olajšanje mobilnosti potrošnikov in spodbujanje zaupanja potrošnikov, na primer z zagotavljanjem ustrezne ravni varstva, bo izredno zahteven izziv politike.

5. OCENA IN PRIMERJAVA MOžNOSTI POLITIK

5.1. Izbira najboljše mešanice politik

Da bi se našel najustreznejši odgovor politik za dosego zastavljenih ciljev, je bila izvedena obsežna analiza in primerjava različnih možnosti politik. Za vsako ugotovljeno težavo se je preučila mešanica možnosti politik iz naslednjega sklopa: ohraniti nespremenjeno stanje; razviti 'indikator'; izdati smernice; objaviti priporočilo; spodbuditi samourejanje; uveljaviti obstoječo zakonodajo EU; predstaviti novo zakonodajo. Nekatere možnosti so se opustile zaradi tega, ker so nerealne ali očitno stroškovno neučinkovite. Na drugih področjih (npr. omejitve obrestne mere, prenosljivost posojilnih portfeljev, vrednostni papirji, zavarovani s stanovanjskim hipotekarnim kreditom, in vprašanje nekreditnih institucij) je jasno, da je treba izvesti nadaljnjo analizo, preden se lahko predlagajo kakršne koli smiselne možnosti politike.

Za vse verodostojne možnosti se je vpliv skrbno in temeljito ocenil, ob upoštevanju pozitivnih/negativnih in neposrednih/posrednih učinkov. Glavno merilo, ki se je uporabilo za primerjavo možnosti, je učinkovitost posamezne možnosti z vidika izpolnitve zastavljenih ciljev. Poleg tega so se upoštevali drugi vidiki, kot je učinkovitost posamezne možnosti in njeni vplivov na različne skupine zainteresiranih strani, kadar je to bilo smiselno na tej stopnji pregleda. Na podlagi te ocene so se opustile neučinkovite možnosti politike. V presoji vpliva je opredeljen sveženj najučinkovitejših možnosti politik, ki bi prispevale k izpolnitvi zastavljenih ciljev. Na več področjih se zdi primeren niz dopolnilnih ukrepov.

V presoji vpliva je ugotovljeno, da je zakonodaja najučinkovitejša možnost politike na več področjih (npr. predpogodbene informacije, ustreznost proizvodov, kreditni registri) in je edina učinkovita možnost v nekaterih primerih (npr. letni odstotek obresti, predčasno odplačilo). Čeprav bi bila zakonodaja naj učinkovitejša možnost z vidika izpolnitve zastavljenih ciljev, pa je treba še vedno oceniti, če stroški izvajanja zakonodaje ne pretehtajo koristi. To je zlasti pomembno za področja, kot so predpogodbene informacije in ustreznost proizvodov, kjer bi lahko bil ukrep samourejanja sicer potencialno učinkovit v manjšem obsegu, vendar bi lahko bil bolj stroškovno učinkovit. Enako velja za letni odstotek obresti in predčasno odplačilo, kjer zakonodaja velja za najboljšo možnost. Zaradi tega je potrebna podrobnejša kvantitativna presoja vpliva, da se ugotovi, ali je zakonodaja oziroma samourejanje najučinkovitejša rešitev. Za samourejanje je tudi ugotovljeno, da je samo po sebi učinkovita možnost politike na drugih področjih (npr. kreditni registri, poročanje o hipotekarnem financiranju).

Presoja vpliva na koncu ugotavlja, da nobeni nezavezujoči ukrepi, kot je objava 'indikatorja' (npr. postopki prisilne prodaje, vpis v zemljiško knjigo) in priporočila (npr. vrednotenje premoženja, postopki prisilne prodaje, vpis v zemljiško knjigo), ne morejo učinkovito rešiti ugotovljenih težav. Uveljavljanje obstoječih predpisov EU je tudi predvideno za več področij (npr. kreditni registri, krite obveznice). Na več področjih (npr. veljavna zakonodaja, Basel II, finančna izobrazba, indeksi cen stanovanj) je bilo ugotovljeno, da so bile obstoječe politike EU zasnovane za rešitev ugotovljene težave. Ne nazadnje, presoja vpliva priporoča tudi, da za nekatere specifične težave na področju kritih obveznic in vrednostnih papirjev, zavarovanih s stanovanjskim hipotekarnim kreditom, niso potrebni nobeni ukrepi.

5.2. Vpliv na zainteresirane strani

Vpliv svežnja na potrošnike je neposreden in posreden. Z vidika neposrednih vplivov bi mnogo teh ukrepov za izboljšanje učinkovitosti in konkurenčnosti čezmejnih hipotekarnih posojil – na primarnih in sekundarnih trgih – pripeljalo tudi do boljše raznovrstnosti proizvodov in po možnosti nižjih stroškov za potrošnike.

Večja mobilnost potrošnikov zaradi več možnosti politik (npr. informacije, kreditni registri, vezava proizvodov) bi morala tudi ustvariti konkurenčnejše okolje in na splošno pripeljati do znižanja cen. Z vidika neposrednih vplivov je poudarek na zagotavljanju, da potrošniki kupijo najustreznejši proizvod hipotekarnega kredita za svoje potrebe, in s tem na izboljšanju zaupanja potrošnikov. To se udejanji v obliki boljše zakonske ureditve, nasvetov in ocenah kreditne sposobnosti. Z izbiro najustreznejšega proizvoda za svoje potrebe bi se zmanjšalo tveganje, da bi potrošniki izgubili svoje stanovanje. Hkrati bi se ti ukrepi odrazili v višjih cenah za hipotekarne posojilodajalce in bi tako imeli negativni učinek na ceno hipotekarnega kredita ter v manjšem obsegu na raznovrstnost proizvodov. Čeprav je neto vplive s kvantitativnega vidika težko oceniti, se zdi, da so skupne koristi pozitivne.

Sveženj ima za hipotekarne posojilodajalce stroške in koristi. Koristi se lahko dosežejo z učinkovitejšim postopkom hipotekarnih posojil, kar bi pripeljalo do nižjih stroškov refinanciranja, vpisa v zemljiško knjigo in dostopa do kreditnih informacij. Hipotekarni posojilodajalci bodo verjetno imeli tudi koristi od boljše preglednosti na več področjih (kreditni registri, zemljiške knjige, postopki prisilne prodaje, indeksi cen stanovanj). Poleg tega bi se občutno izboljšala možnost hipotekarnih posojilodajalcev za dostop na druge trge in vključitev v čezmejno dejavnost, kar bi ponudilo nove priložnosti z vidika novih poslov. Čeprav ima sveženj koristi za hipotekarne posojilodajalce, ne smemo podcenjevati stroškov izvajanja teh ukrepov. Spremeniti bo treba spremljevalne poslovne postopke in zagotoviti skladnost. Vendar pa je treba poudariti, da ukrepi, ki povzročajo najvišje stroške za hipotekarne posojilodajalce, prinašajo tudi največ koristi za potrošnike.

Tveganje vlagateljev , ko vlagajo v proizvode, zavarovane s hipoteko, bi se zaradi več dejavnikov zmanjšalo. Prvič, boljša preglednost trga bi olajšala oceno tveganj, povezanih s proizvodom, in omogočila natančnejše primerjave med različnimi investicijskimi proizvodi, zavarovanimi s hipotekarnim posojilom. Drugič, v primeru napake bi imeli vlagatelji večjo zanesljivost glede vrednosti povračila svoje naložbe. Ne nazadnje, vlagatelji bi lahko tudi izkoristili najrazličnejše investicijske priložnosti zaradi boljše raznovrstnosti proizvodov na primarnih in sekundarnih trgih.

Stroške za države članice na splošno delimo v dve kategoriji: stroške izvajanja zakonodaje in priporočil ter stroške zbiranja podatkov za indikatorje in indekse cen stanovanj. Višina stroškov je odvisna od tega, v kakšnem obsegu imajo države članice že vzpostavljeno podobno zakonodajo ali postopke. Stroške izvajanja zakonodaje za države članice je mogoče zmanjšati tako, da se namesto zakonodajnih možnosti izberejo možnosti samourejanja. Kot je bilo opisano zgoraj, pa lahko odločitev za ukrepe samourejanja pomeni zmanjšanje učinkovitosti politik, razen če se lahko odobritev in ravnanje v skladu s samourejanjem zagotovi z ustreznimi mehanizmi uveljavljanja. Če bi mehanizme uveljavljanja po možnosti izvajale države članice, bi tudi nastali stroški. Potrebna bi bila podrobna kvantitativna študija učinkov, da bi se v celoti ocenil neto vpliv ukrepov samourejanja v primerjavi z zakonodajnimi možnostmi na različne zainteresirane strani, preden bi se lahko sprejela končna odločitev.

[1] HYPOSTAT 2005: Pregled evropskih hipotekarnih in stanovanjskih trgov, Evropska hipotekarna zveza, november 2006, str. 140 .

[2] COM(2005) 629, 5.12.2005.

[3] COM(2007) 33, 31.1.2007 in SEC(2007) 106, 31.1.2007.

[4] COM(2007) 226, 30.4.2007.

[5] COM(2007) 724, 20.11.2007 in SEC(2007) 1520, 20.11.2007.

[6] Glej Prilogo 2.

[7] Glej Prilogo 3.

[8] Glej Prilogo 1.

[9] Javno mnenje v Evropi o finančnih storitvah , Posebni Eurobarometer št. 230, avgust 2005, str. 39 in Priloga (Q4a). Treba je poudariti, da ta številka ne vključujejo lokalnih najemov hipotekarnih kreditov s strani potrošnikov za financiranje premoženja v tujini.

[10] Prim. opombo 9, str. 42, in Prilogo (Q4b).

[11] Notranji trg – mnenja in izkušnje državljanov v EU-25 , Posebni Eurobarometer št. 254, oktober 2006, str. 59 (QD16).

[12] Prim. opombo 9, str. 47, in Prilogo (Q4c).

[13] Glej na primer Stroški in koristi povezovanja hipotekarnih trgov EU , London Economics, avgust 2005, str. 5; Študija o finančnem povezovanju evropskih hipotekarnih trgov , Mercer Oliver Wyman in Evropska hipotekarna zveza, oktober 2003, str. 5; Tveganje in financiranje evropskih stanovanjskih hipotekarnih posojil , Mercer Oliver Wyman in Trgovsko združenje za hipotekarno zavarovanje, april 2005, str. 5.

[14] Stroški in koristi povezovanja hipotekarnih trgov EU, London Economics, avgust 2005, str. 5 .

[15] Študija o finančnem povezovanju evropskih hipotekarnih trgov, Mercer Oliver Wyman in Evropska hipotekarna zveza, oktober 2003, str. 5.

[16] Posebni cilji posameznih ukrepov so podrobneje opisani v Prilogi 3.