SL Uradni list Evropske unije C 277/112

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Sveta o spremembi Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano vrednost glede davčne utaje, povezane z uvozom in drugimi čezmejnimi transakcijami

(COM(2008) 805 konč. – 2008/0228 (CNS))

(2009/C 277/24)

Poročevalec: g. BURANI

Svet Evropske unije je 28. januarja 2009 sklenil, da v skladu s členom 93 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Sveta o spremembi Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano vrednost glede davčne utaje, povezane z uvozom in drugimi čezmejnimi transakcijami

COM(2008) 805 konč. – 2008/0228 (CNS).

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 1. aprila 2009. Poročevalec je bil g. BURANI.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 453. plenarnem zasedanju 13. in 14. maja 2009 (seja z dne 13. maja) s 192 glasovi za in 5 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Komisija v svojem sporočilu (1), ki ga je predstavila skupaj s predlogom direktive, ki jo obravnava to mnenje, predlaga kratkoročni akcijski načrt, ki je morda bolj realen in lažje izvedljiv od prejšnjih načrtov za boj proti davčnim utajam. Prejšnji akcijski načrti so temeljili na obsežnejših dolgoročnih strategijah, vendar jih kar nekaj držav članic ni odločno podprlo. Kratkoročni akcijski načrt določa skupne standarde za registracijo in deregistracijo v elektronski sistem za izmenjavo podatkov o DDV (VIES (2)), boljše nadzorne instrumente na podlagi boljšega komuniciranja in sodelovanja med državami članicami ter prihodnjo ustanovitev organa za preiskave in boj proti utajam EUROFISC. Kar zadeva pobiranje izgubljenih davkov, je predlog direktive, objavljen skupaj s sporočilom, prvi konkreten predlog za izvedbo akcijskega načrta.

1.2 EESO pozdravlja to sporočilo, ki prikazuje ne povsem nezadovoljivo delovanje sistema DDV Ta sistem še vedno označujejo za „začasnega“, kljub temu, da je od njegove uvedbe preteklo že nekaj desetletij. Sistem je še vedno preveč zapleten in drag, predvsem pa omogoča velike utaje davkov. Elektronski postopki so v boju proti davčnim utajam nepogrešljivi, njihova učinkovitost pa je odvisna od enotne uporabe v državah članicah. Trenutno je uresničitev teh ciljev še vedno relativno daleč. Obstaja nevarnost, da bodo posamezne države začele sprejemati nepovezane ali različne rešitve.

1.3 V zvezi z vidiki, ki bi jih lahko vključili v akcijski načrt, je več predlogov: revizija modela SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation, stalni odbor za upravno sodelovanje), dostopnejše in uporabnejše baze podatkov in zakonodaja, ki ustvarja pravo ravnovesje med varstvom podatkov in sodelovanjem med upravami, ustanovitev strokovnih referenčnih organov, ki bi bili posredniki med posameznimi upravami, ter certifikacija zanesljivosti gospodarskih subjektov.

1.4 Predlog direktive pojasnjuje precej določb osnovne direktive o oprostitvi davkov, kjer so možne zlorabe. Ugotovljeno je bilo, da je mogoče uporabo predpisa, po katerem se dovoli oprostitev za uvoženo blago, ki se prodaja znotraj Skupnosti, na terenu le težko nadzorovati. Nova pravila določajo niz previdnostnih zahtev, vključno z zahtevo, da uvoznik v trenutku uvoza navede podatke za identifikacijo končnega uporabnika.

1.5 EESO s temi pravili vsekakor soglaša, tako kot tudi s pravili o solidarni odgovornosti prodajalca in kupca, ki živita v različnih državah, v primerih, ko eden izmed njiju ne izpolnjuje svojih obveznosti s področja DDV. Pri tem ne gre za novo ali inovativno pravilo, saj že obstaja in se znotraj držav članic dosledno uporablja, ko pa bi zaradi tega morali sodelovati organi različnih držav članic, to pravilo večidel zanemarjajo.

1.6 EESO v zvezi z odgovornostjo opozarja na vidik, ki ni nikoli upoštevan: odgovornost upravnih organov do davkoplačevalcev in do drugih upravnih organov v primerih, ko so napake ali zamude povzročile škodo premoženjske ali pravne narave. To področje bi morali urediti že zaradi temeljnega načela pravičnosti in preglednosti.

2. Uvod

2.1 Pred tem predlogom direktive in sporočilom Komisije sta bili objavljeni dve drugi: sporočilo iz leta 2006, s katerim se je začela razprava o potrebi po usklajenem pristopu za boj proti davčnim utajam na splošno, in sporočilo iz leta 2007, ki se je osredotočilo na goljufije v zvezi z DDV in razvilo ključne elemente strategije. Februarja 2008 je Svet odobril še eno sporočilo, o predlogu za sprejetje daljnosežnih ukrepov za spremembo sistema DDV v luči boja proti goljufijam: sistem obdavčenja transakcij znotraj Skupnosti in splošni mehanizem obrnjene davčne obveznosti (Reverse Charge). Za slednjega je Komisija predlagala pilotni projekt, vendar svet za ekonomske in finančne zadeve (ECOFIN) ni uspel doseči dogovora.

2.2 Ker očitno ni bilo politične volje, da bi sprejeli skupno politiko z daljnosežnimi cilji, se je Komisija omejila na to, da je predlagala kratkoročni akcijski načrt z določenimi roki – „konvencionalno“ rešitev, ki naj bi imela več možnosti, da jo bo Svet sprejel.

2.3 Pristop na ravni Skupnosti je nujen tako z vidika zakonodaje kot izvajanja. Izvajanje je bilo do zdaj v izključni pristojnosti držav članic. Zaradi različnih metod, ki so jih uporabljali posamezni organi, pa so goljufi svojo dejavnost preusmerjali v države, ki niso sprejele ustreznih ukrepov. Poleg tega obstaja tudi problem stroškov prilagajanja za podjetja, zaradi katerih so slednja prisiljena uporabljati različne postopke glede na to, v kateri državi delujejo.

2.4 Predlog direktive, objavljen skupaj s poročilom, je prvi korak k skupnim ukrepom. Posebno oprostitev pri uvozu že določa osnovna direktiva o DDV (2006/112/ES), vendar je njeno prvotno besedilo omogočalo različno razlago določb, kar je vodilo do zlorab. Predlog pojasnjuje pogoje in omejitve za oprostitev, hkrati pa državam članicam ponuja način, da izterjajo morebitni utajeni DDV.

3. Vsebina sporočila

3.1 Iz analize prejšnjih ukrepov, ki jo je Komisija opravila v okviru strategije boja proti davčnim goljufijam (ATFS – Anti Tax Fraud Strategy), je razvidno, da se je treba pri izvajanju kratkoročnega akcijskega načrta proti goljufijam osredotočiti na tri glavna področja: manj prepusten sistem DDV, boljše mehanizme nadzora in preiskav ter več možnosti za pobiranje izgubljenih davkov.

3.2 V zvezi s prepustnostjo sistema so potrebni jasni skupni standardi glede registracije in deregistracije v sistem VIES. V nekaterih državah članicah so identifikacijske številke za DDV veljavne tudi, če je bil davčni zavezanec vpleten v goljufijo, kar mu omogoča, da to počne še naprej. Komisija bo v kratkem predstavila predlog o skupnih standardih za registracijo in deregistracijo v VIES. V predlogu bodo tudi določbe o pravici gospodarskih subjektov do elektronskega dostopa do informacij o imenu, naslovu in identifikacijski številki za DDV njihovih poslovnih partnerjev, kar v nekaterih državah članicah trenutno ni možno ali pa je omejeno. Drugi predpisi se bodo nanašali na poenostavljen in posodobljen skupni sistem izdajanja računov. Dodane bodo tudi določbe o izmenjavi informacij, s čimer bodo odpravljene razlike v tolmačenju obveznosti zaračunavanja DDV, ki obstajajo v posameznih državah članicah, in zagotovljeno istočasno poročanje zadevnih organov.

3.3 Nadzorni mehanizmi bodo še naprej najbolj ranljiv in verjetno najbolj pomanjkljiv del sistema. Pozornost je usmerjena na šibke točke, ki obstajajo že nekaj časa: komunikacijo, sodelovanje in dostop do informacij. V obravnavi je več zakonodajnih predlogov. Obetaven ukrep bi lahko bila ustanovitev evropske mreže za zgodnje obveščanje EUROFISC po zgledu sistema EUROCANET, ki ga je uvedla belgijska davčna uprava, podpirata pa ga tudi Komisija in OLAF.

3.4 V tretjem delu akcijskega načrta, ki se nanaša na možnosti pobiranja izgubljenih davkov, je predvidenih več ukrepov. Najprej se države članice spodbujajo k pravnim ukrepom proti goljufom v svojih državah, ki so povzročili izgubo DDV v drugi državi članici. Najpomembnejši del pa se nanaša na načelo solidarne odgovornosti subjektov s sedežem v različnih državah članicah, za katerega že obstaja pravna podlaga, vendar so ga države članice uporabljale samo na nacionalni ravni in samo za subjekte, ki sodijo v njihovo zakonsko pristojnost. Predstavljen bo tudi predlog za enotni sistem uveljavljanja izvršbenih ali previdnostnih ukrepov, da bi izboljšali možnosti za čezmejno pobiranje davkov. Cilj je dokončna rešitev problema čezmejne zaščite prihodkov od DDV, ne glede na to, v kateri državi članici je treba DDV plačati. To vprašanje pa zdaj proučuje samo nekaj držav.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Komisija si bo še naprej prizadevala za podrobnejše predpise o uporabi, vodenju in pobiranju DDV, za katerega že 40 let po uvedbi še vedno velja „začasna ureditev“. Da bi sistem postal dokončen, bi bilo treba uskladiti davčne stopnje, davčnim zavezancem pa omogočiti, da plačajo davek neposredno v svoji državi, na računih pa bi moral biti naveden tudi DDV, kar že velja za promet znotraj države. Vendar je ta cilj še zelo daleč. Razlogi za to niso ne tehnične ne pravne narave, pač pa politične, kar pomeni, da so ti problemi skoraj nerešljivi. Zdaj predlagani ukrepi so torej „konvencionalni“, da bi postal sistem, ki je samo po imenu „začasen“, učinkovit.

4.2 Poudariti bi bilo treba, da v celoti vzeto sistem DDV ni povsem nezadovoljiv, čeprav bi se sicer dalo marsikaj izboljšati. Vendar je zapleten in drag – in, kar je najhuje, – še vedno omogoča velike utaje davkov na mednarodni ravni. Težava je v zasnovi začasnega sistema, ki bi ga lahko v enostavnejši in učinkovitejši dokončni sistem lahko spremenila samo politična volja. Te pa trenutno ni.

4.3 Komisija si zelo prizadeva, da bi odpravila največje in najočitnejše pomanjkljivosti, ovirajo pa jo poleg Sveta, ki ne zmore sprejeti soglasnih rešitev, še države članice, ki se ukvarjajo samo s tem, da bi same našle rešitve za svoje težave. Primer, ki ga Komisija navaja, se nanaša na elektronske postopke za stike med davkoplačevalci in upravo. Nekatere države članice, pa tudi kar nekaj tretjih držav, je v koraku s časom, mnoge pa zaostajajo. Vsekakor Komisija meni, da „vodenje sistema DDV v EU zaostaja za … informacijsko tehnologijo“ (3). EESO se s tem v celoti strinja.

4.4 Zato ni presenetljivo, da mnoge države članice (in sicer ne samo najbolj razvite) same iščejo rešitve za boljše upravljanje. Komisija v tem vidi nevarnost, da bi s tem prišlo do nepovezanih in različnih rešitev v posameznih državah članicah, zato jim priporoča, naj se uskladijo. EESO v zvezi s tem poziva k stvarnemu pristopu. Pri usklajevanju dejavnosti na ravni Skupnosti ima Komisija uredbodajalsko pristojnost, ki jo je v preteklosti zelo dobro uresničevala in jo uresničuje tudi danes. Ko pa gre za notranjepolitična vprašanja posameznih držav članic, Komisija nima pristojnosti, priporočila pa imajo zelo majhen učinek, saj lahko vsaka država članica dobro upraviči svoje posebnosti. Samo v primeru skupnih interesov dveh ali več držav članic prihaja do usklajenih rešitev.

4.5 Glede na vse to EESO čestita Komisiji za pobudo, ki jo Komisija previdno označuje kot „predlog“ za ustanovitev ad hoc skupine, v kateri bi bili tudi davčni organi in podjetja (čeprav niso navedeni certificirani subjekti), s ciljem iskanja skupnega pristopa za različne probleme, ki se pojavljajo v odnosih med njimi. Udeleženim stranem se priporoča, da „vložijo potrebne izkušnje in sredstva, da bi lahko ta predlog zares uspel“. EESO upa, da bo.

5. Pripombe v zvezi z odprtimi vprašanji

5.1 EESO želi ob tej priložnosti predlagati, naj se v akcijski načrt vključijo vidiki, ki so pomembni, čeprav niso neposredno povezani z bojem proti goljufijam, saj učinkovite strukture in pravila sama po sebi omogočajo sistem, ki je za goljufije neprepusten, ali pa vsaj prispevajo k preprečevanju zlorab, v najhujšem primeru pa jih lahko tudi zatrejo.

5.2 V zvezi z elektronskimi postopki je Komisija že storila vse, kar je v njeni moči glede na Uredbo Sveta (ES) št. 1798/2003 z dne 7. oktobra 2003 o upravnem sodelovanju na področju davka na dodano vrednost in razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 218/92. Z ozirom na prakso pa Odbor poudarja, da je potrebna revizija modela SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation), ki se uporablja za izmenjavo informacij in zahteve po ukrepanju, da bi izboljšali postopke in dobili takojšnje natančne odgovore.

5.3 Področje baz podatkov je bolj občutljivo – ne gre samo za uporabnost, pač pa predvsem za dostopnost in celovitost informacij. V zvezi z DDV je treba najti ravnovesje med varstvom podatkov in sodelovanjem med upravami. To je možno samo z zakonodajo, ki jasno določa omejitve za posamezne zahteve – katere podatke je treba varovati in v kakšnih okoliščinah ter kakšni so postopki za dostopanje do teh podatkov. Priporočila in dogovori ne zadostujejo. Potrebna je trdna pravna podlaga, ki namenja prednost interesom javnosti, pri čemer pa ne smejo biti ogrožene temeljne pravice.

5.4 Rešiti je treba še en praktični problem: zbiranje podatkov na terenu. Države članice bi morale ustanoviti strokovne referenčne organe, ki lahko zbirajo informacije, koristne za državo članico, ki jih zahteva, in so pooblaščeni za izmenjavo teh informacij z ustreznimi organi v drugi državi članici. Z ukrepom Skupnosti bi lahko ustvarili resnično „mrežo“za hitro posredovanje, katere člani bi med seboj komunicirali neposredno, po posebnih kanalih, sodelovali pa bi tudi z vsemi drugimi morebitnimi organi, udeleženimi v preiskavi.

5.5 EESO poudarja, da je treba pri vsakršni skupni rešitvi upoštevati tudi to, da mora sistem VIES delovati brezhibno in organom v realnem času omogočati dostop do podatkov o vseh transakcijah. Temeljnega pomena je, da morajo biti subjekti, ki prejmejo identifikacijsko številko za DDV, zanesljivi; to pa je treba vnaprej preveriti. Ko in če bosta izpolnjena oba pogoja (postopki v realnem času in predhodno certificiranje), bo število primerov goljufij na podlagi „vrtiljakov“ (missing trader fraud) močno upadlo.

5.6 Dokler ni celostnih rešitev (ki jih najbrž še dolgo ne bo), bi lahko prednostno preučili možnost „certificiranja“zanesljivosti subjektov v posameznem sektorju z enakimi pravili za vse države članice. Če bi namreč vsaki identifikacijski številki za DDV ustrezal certifikat, ki bi ga izdala pristojna davčna uprava, bi s tem ubili dve muhi na en mah: zavarovali bi tako domače interese držav članic kot gospodarske interese subjektov iz drugih držav članic. Če bi bile informacije na voljo prek mreže, bi to omogočalo takojšnjo obveščenost o vsakem odvzemu ali prekinitvi.

6. Predlog direktive: pojasnitve in nova pravila

6.1 Kakor je navedeno v uvodu predloga je „ta predlog del prvega sklopa predlogov, objavljenega v tem sporočilu“. Gre za dve spremembi osnovne direktive (2006/112/ES): več določb v zvezi z oprostitvijo od DDV pri uvozu je pojasnjenih, saj je prihajalo do goljufij v obliki izogibanja plačilu DDV, pravica do prijave solidarne odgovornosti v nekaterih primerih dobave blaga znotraj Skupnosti pa je postala obveznost.

Oprostitev od DDV pri uvozu (člen 143(d)) je možna, če je uvoženo blago odposlano ali odpeljano iz države članice davčnemu zavezancu v drugo državo članico, z drugimi besedami povedano: oprostitev je možna, če uvoznik uvoženo blago proda drugemu davčnemu zavezancu znotraj EU. Iz nadzora nad goljufijami je postalo jasno, da prihaja do velikih zlorab zaradi „neprimernega“ prenosa teh določb Skupnosti v nacionalno zakonodajo. Po mnenju Komisije tako „carinski in davčni organi ne morejo dejansko spremljati gibanja uvoženega blaga znotraj Skupnosti“. V davčnem žargonu gre za „goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem“ (MTIC).

6.2.1 Predlog določa predstavitev dokumentov, ki potrjujejo, da oseba, ki zahteva oprostitev, resnično izpolnjuje zahteve, določene v osnovni direktivi: da je identificirana za namene DDV oziroma ima davčnega zastopnika v državi članici uvoza; da prijavi, da bo uvoženo blago odposlano ali odpeljano v drugo državo članico; da uvoznik v trenutku uvoza prijavi identifikacijsko številko za DDV osebe, ki mu bo blago poslano v drugo državo članico.

6.2.2 EESO v zvezi s tem nima posebnih pripomb, saj je namen določb izboljšati upravne sisteme, da ne bi prihajalo do zlorab. Ostaja pa določen dvom glede opredelitve„tretjih ozemelj“. Pojem „države članice“ na področju predpisov o DDV je opredeljen v členu 5(2) osnovne direktive, člen 6 pa določa, da se direktiva ne nanaša na„tretja ozemlja“ (4), saj so oproščena plačila DDV ob uvozu v skladu z določbami člena 143(c) in (d). Pravilo je precej jasno, treba pa je preveriti, ali in v kolikšni meri ta oprostitev onemogoča zlorabe v zvezi s plačevanjem DDV.

Nova določba iz člena 1(2) predloga nadomešča člen 205 osnovne direktive, ki določa, da je namesto osebe, ki ni dolžna plačati DDV, druga oseba solidarno odgovorna skupaj z izvoznikom za plačilo DDV. V bistvu mora po novih določbah prodajalec prijaviti transakcijo znotraj Skupnosti, da bi bila država članica kupca obveščena o obdavčljivih transakcijah na njenem ozemlju.

6.3.1 Namen solidarne odgovornosti je zagotoviti, da dobavitelj opravi obvezno prijavo, s tem pa tudi to, da svojo stranko pametno izbere in se seznani s stranko in njeno plačilno sposobnostjo. Če stranka ni opravila svojih obveznosti, lahko država članica, katere rezident je, pobere neplačani DDV in vse morebitne kazni od dobavitelja. Države članice to dosledno izvajajo, vendar samo za transakcije znotraj države. S tem ko tega ne uporabljajo za mednarodne transakcije, ne upoštevajo svoje obveznosti sodelovanja, da bi zavarovali interese uprav tudi v končni državi članici.

6.3.2 S tem predlogom se želi premostiti ta vrzel in eksplicitno razširiti načelo solidarne odgovornosti tudi na mednarodne transakcije. Dodati pa je treba, da je bilo po mnenju Komisije (5) to načelo že v členu 205, vendar so ga „do zdaj države članice uporabljale samo za transakcije znotraj države“.

6.3.3 EESO v celoti podpira predlog Komisije, vendar poudarja, da je treba urediti pobiranje dolgov s strani organov v eni državi članici od rezidenta druge države članice, kar mora biti izvedljivo. Če bo to potekalo v okviru pravosodnega sistema, veljajo pravila o pravosodnem sodelovanju, če pa bo dolg pobirala uprava države članice izvoznika v okviru upravnih postopkov, bodo potrebni jasni dogovori, skupaj z rešitvijo obstoječih pravnih problemov.

6.3.4 Splošna pripomba pa se nanaša na predmet predloga, katerega cilj je zaščititi interese davčnih uprav. Nikjer v besedilu ni navedena odgovornost davčnih organov po civilnem ali upravnem pravu do davkoplačevalcev, ko gre za napake in zamude pri obveščanju številk poslovnega partnerja, niti odgovornost uprave ene države do uprave druge države. Zakonodaja, ki temelji na pravičnosti in preglednosti, bi morala vedno upoštevati pravice davkoplačevalcev ob močnem položaju države.

V Bruslju, 13. maja 2009 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) COM(2008) 807 konč., Usklajena strategija za izboljšanje boja proti goljufijam na področju DDV v Evropski uniji.

(2) VAT Information Exchange System

(3) Sporočilo Komisije, COM(2008) 807 konč., točka 4(1).

(4) Ozemlja, ki so del carinskega območja Skupnosti: gora Atos, Kanarski otoki, francoski čezmorski departmaji, Ålandski otoki, in Kanalski otoki; ozemlja, ki niso del carinskega območja Skupnosti: otok Heligoland, ozemlje Büsingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d'Italia in italijanske vode Luganskega jezera.

(5) Sporočilo Komisije, COM(2008) 807 konč., točka 3.3.1(2).