DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o določbah za upravljanje odhodkov v zvezi s prehransko verigo, zdravjem in dobrobitjo živali ter v zvezi z zdravjem rastlin in rastlinskim razmnoževalnim materialom, spremembi direktiv Sveta 98/56/ES, 2000/29/ES in 2008/90/ES, uredb (ES) št. 178/2002, (ES) št. 882/2004 in (ES) št. 396/2005, Direktive 2009/128/ES in Uredbe (ES) št. 1107/2009 ter razveljavitvi sklepov Sveta 66/399/EGS in 76/894/EGS ter Odločbe Sveta 2009/470/ES /* SWD/2013/0194 final */





1: Postopkovna vprašanja in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi 1. Komisija, zlasti Generalni direktorat za zdravje in potrošnike, je nekaj let revidirala politiko EU na področju zdravja in dobrobiti živali ter zdravja rastlin in rastlinskega razmnoževalnega materiala, varnosti krme in hrane ter uradnega nadzora, ki omogoča uspešno izvajanje teh politik (v nadaljnjem besedilu skupaj: politika varnosti hrane). 2. Komisija je v okviru večletnega finančnega okvira že predlagala skupni proračun za finančni okvir politike varnosti hrane v višini 1 891 milijard EUR za obdobje 2014−2020 (v trenutnih cenah). Zato naj bi se v tej oceni učinka obravnavali verjetni učinki možnosti, ki so na voljo za finančni okvir. 3. Pri tem naj bi bile sorazmerne stopnje analize usklajene s smernicami Komisije o oceni učinka. Spremljajoče ocene učinka in posvetovanja 4. Ker so bile vse štiri politike nekaj časa v postopku revizije, je vsaki posebej priložena lastna ocena učinka. 2: Opredelitev problema 5. Na splošno velja, da finančna podpora EU za varnost hrane, zdravje živali in zdravje rastlin ter uradni nadzor prinaša dodano vrednost že prispevanim zneskom in da je v svoji obstoječi obliki precej uspešna. Vendar pa je revizija celotnega večletnega finančnega okvira ter posameznih politik dobra priložnost, da se pretehtajo možnosti za izboljšanje sedanjega stanja ter da se ta večletni finančni okvir učinkoviteje poveže s cilji Komisije in EU, vključno s cilji strategije Evropa 2020. Sedanja politika in finančni okvir 6. Velika večina dejavnosti, ki jih sofinancira EU, ima svojo pravno podlago v enem od naslednjih treh zakonodajnih aktov: Odločbi Sveta 2009/470/ES; Direktivi 2000/29/ES; Uredbi (ES) št. 882/2004. 7. Proračun za varnost hrane za leto 2011 je znašal skoraj 314,6 milijona.EUR. Ta znesek je bil dodeljen v naslednjih deležih: veterinarski programi 75 %; zdravje rastlin, 6,1 %; pobuda Boljše usposabljanje za varnejšo hrano 4,5 %; referenčni laboratoriji EU 4,5 %; nujni ukrepi za zdravje živali 3,2 %. Opredelitev problema 8. Prvi vzrok: sedanji pravni okvir je preveč zapleten in včasih zastarel. · Problemi: o pomanjkljiva usklajenost z novopredlaganim večletnim finančnim okvirom za obdobje 2014−2020, o morebitna upravna bremena za države članice pri sledenju novostim ter pri popolnem usklajevanju z upravnimi zahtevami in zahtevami za financiranje. 9. Novi večletni finančni okvir bo proračunske vrstice o „varnosti hrane“ iz razdelka 2 skupnega proračuna EU prestavil v razdelek 3, ki se bo imenoval „Varnost in državljanstvo“. To pomeni, da sedanja pravna podlaga za finančni nadzor in upravljanje financiranja (Uredba 1290/2005) ne bo več zajemala odhodkov za hrano in krmo. Poleg tega v izjemnih nujnih primerih, kadar bi bila potrebna finančna podpora EU, ne bi bilo zakonsko utemeljenega dostopa do „rezerv za krizne razmere v kmetijskem sektorju“. 10. Različne finančne določbe so trenutno zajete v različnih zakonodajnih instrumentih. To je lahko za države članice, ki si prizadevajo razumeti zakonodajo, samo po sebi nejasno in neobvladljivo ter predstavlja upravno breme. 11. Problematične so tudi spremembe sektorske zakonodaje. Brez ustreznih sprememb finančnih določb tudi v prihodnje ne bodo prilagojene novim ciljem in ukrepom. 12. Zaradi trenutno pomanjkljive jasnosti glede stopenj financiranja so države članice pri načrtovanju programov zelo negotove. 13. Drugi vzrok: obstoječa orodja za finančno upravljanje niso optimalna. · Problemi: o pomanjkljiva jasnost upravičenih ukrepov za financiranje in njihovi stroški, o zapletene upravne ureditve, o neučinkovita dodelitev razpoložljivih sredstev. 14. Trenutno je veliko upravnih ureditev za potrjevanje programov in pridobivanje povračila za financiranje prezapletenih. 15. Sedanje finančne določbe ne določajo najbolj jasnih in doslednih ciljev in kazalnikov, zato programov ni mogoče vedno dosledno oceniti in izboljšati. 16. Opredelitev upravičenih ukrepov in povezanih stroškov ni tako jasna in preprosta, kot bi lahko bila. Upravičeni ukrepi in stopnje financiranja so vključeni v različne uredbe. 17. Tretji vzrok: sedanja orodja niso dovolj osredotočena, da bi zagotovila uresničitev ciljev glede varnosti hrane. · Problemi: o neoptimalno izvajanje posameznih politik in tveganje, da splošni cilji politike ne bodo v celoti doseženi. 18. Generalni direktorat za zdravje in potrošnike je z notranjimi revizijami in poročili ter ocenami učinka za posamezna področja politik opredelil več možnosti, s katerimi bi bilo lažje doseči cilje politike (npr. s prednostnim seznamom bolezni in njihovim razvrščanjem). Pravica in upravičenost do ukrepanja EU 19. EU ima pravico do ukrepanja na vseh teh področjih, vendar nima izključne pristojnosti. Države članice lahko svobodno sprejemajo svoje ukrepe, če s tem ne posegajo v druge uredbe EU. Preizkus potrebnosti − Zakaj ciljev ne bi mogle doseči države članice? 20. Dobro zdravje živali, zdravje rastlin ter varnost hrane in krme so javne dobrine s številnimi družbenimi koristmi. Države članice morajo sodelovati pri preprečevanju ali nadzoru širjenja bolezni ali škodljivih organizmov z uporabo podobnih ali enakih nadzornih ukrepov in ukrepov upravljanja. Usklajevanje na ravni EU omogoča cenejše in učinkovitejše ukrepe na področju prednostnih nalog EU. Če varnostni problem v državi članici ne bi bil ustrezno izkoreninjen, bi trgovinski partnerji iz tretjih držav lahko uvedli omejitve uvoza iz EU kot celote. Merilo dodane vrednosti − Ali lahko cilje boljše dosežemo na ravni EU? 21. Posebna dodana vrednost financiranja ali sofinanciranja s strani EU je, da zagotavlja spodbude državam članicam, ki sprejmejo in podpirajo ukrepe za izkoreninjenje in stalni nadzor, ki so v dolgoročnem interesu Unije kot celote. Obstaja več razlogov, zakaj EU posreduje v podpori boljši in varnejši hrani in krmi, kot so: neposredne gospodarske izgube izvajalcev dejavnosti, posredni vpliv na trgovino in ogroženost javnega zdravja. 3: Cilji Splošni cilj 22. Odhodki iz te uredbe so namenjeni zagotavljanju visoke ravni zdravja ljudi, živali in rastlin v prehranski verigi in na povezanih področjih ter visoke ravni varstva potrošnikov in okolja, pri čemer se živilski industriji EU omogoča, da deluje v okolju, ki spodbuja konkurenčnost in ustvarjanje delovnih mest. Posebni cilji 23. Vzpostaviti preprost, jasen, pregleden in sodoben pravni okvir na področju hrane in krme. 24. Omogočiti čim boljše izvajanje in delovanje instrumentov finančnega upravljanja. 25. Z uspešno in učinkovito porazdelitvijo proračunskih sredstev podpreti cilje politike, določene v zakonodaji o krmi in hrani. Operativni cilji 26. Posebne cilje podpirajo nadaljnji podrobnejši operativni cilji. 4: Možnosti politike Možnost 1: osnovni scenarij: brez spremembe 27. Brez spremembe bi pomenilo nadaljevati z obstoječimi zakonodajnimi instrumenti, ki urejajo finančni okvir. To bi na začetku pomenilo, da bi se programi lahko nadaljevali tako kot doslej, vendar od leta 2014 ne bi bilo nobene pravne podlage za upravljanje in nadzor odhodkov. Možnost 2: združiti obstoječe zakonodajne akte v en zakonodajni instrument 28. Možnost 2 preučuje, ali bi bilo mogoče ohraniti vse obstoječe ukrepe iz sedanje zakonodaje ter jih združiti v eno samo uredbo. Možnost 3: enotni usklajeni finančni program 29. Podmožnost 3(a): vzpostaviti enotni usklajeni finančni program, v glavnem z uporabo obstoječih finančnih določb, vendar z nekaterimi izboljšavami, zlasti poenostavitvami. 30. Podmožnost 3(b): tako kot podmožnost (a), vendar vključno z uvedbo vidikov sistema za delitev stroškov in odgovornosti v finančno uredbo. Možnost 4: ustaviti vse ukrepe EU 31. Teoretično bi bilo mogoče razveljaviti vse finančne določbe EU, ki prispevajo k varnosti hrane in krme ter od držav članic zahtevati, da financirajo svoje programe in dejavnosti. 5: Analiza učinkov 32. Ker gre za izključno finančno uredbo, bo vsaka možnost analizirana glede na njen učinek na glavne probleme in posebne cilje, opredeljene v oceni: · upravni in pravni učinki, · finančni učinki in učinki na upravljanje, · učinki na cilje glede varnosti hrane. Možnost 1: Osnovni scenarij: Brez spremembe 33. Sedanji okvir do začetka leta 2014 ne bo pravno usklajen z novim večletnim finančnim okvirom. Sistem ne bo imel posebne pravne podlage za finančno upravljanje ali nadzor. 34. Brez dostopa do krizne rezerve bi bile države članice v primeru izjemno velikih izrednih razmer prepuščene same sebi. Same pa bi se morale soočiti tudi z morebitnimi težavami glede varnosti hrane, javnega zdravja in prehranske varnosti. V trenutnih gospodarskih razmerah se države članice s tem najverjetneje še težje soočajo kot sicer. 35. Nadaljevanje sedanjega sistema ne bi prineslo zahtevanih sprememb za boljše ocenjevanje in s tem povezanih možnosti za spremembe programov, da bi bili učinkovitejši, s tem pa se ne bi izognili nadaljnjim neoptimalnim in morda neučinkovitim programom. Vse več živalskih in rastlinskih bolezni ter ustreznih učinkov na varnost hrane, javno zdravje in prehransko varnost verjetno državni proračun na koncu stane precej več. 36. Do sprememb pravnih določb, ki bi bile potrebne zaradi pregledov posameznih sektorskih politik, ne bi prišlo. To bi vplivalo na možnost doseganja ciljev navedenih pregledov, zaradi česar bi se lahko zelo povečale težave z zdravjem živali in rastlin. Možnost 2: Združiti obstoječe zakonodajne akte v en zakonodajni instrument 37. S to možnostjo bi lahko dosegli cilj 1, kakor je opredeljen v oddelku 3, in sicer s spodbujanjem poenostavitve in boljšega razumevanja zakonodaje, vendar ne bi dosegli nobenega od drugih dveh opredeljenih ciljev. Ta možnost ne obravnava niti ene vrzeli politike ali opredeljenih odprtih vprašanj. Možnost 3(a): Vzpostavitev enotnega usklajenega finančnega programa, zlasti z uporabo obstoječih finančnih določb, vendar z nekaterimi izboljšavami. 38. S poenostavljenimi stopnjami financiranja v okviru te možnosti bi zagotovili samo tri različne standardne stopnje. S tem bi zagotovili večjo preglednost in usklajenost ukrepov EU. Z odpravo možnosti financiranja ukrepov, katerih vrednost je manjša od 50 000 EUR, bi odpravili nesorazmerno upravno breme za Komisijo in države članice. 39. Predlaga se, da se finančna podpora za zdravstveno varstvo rastlin glede postopkov in procesov tesneje uskladi s področjem zdravja živali. To pa uvaja tudi možnost poenostavitve upravljanja tako za Komisijo kot za države članice. 40. Poenostavile bi se pravne zahteve za postopke odobritve programov in vračila stroškov za programe v okviru veterinarskih programov in nujnih ukrepov. S tem bi se znatno zmanjšala upravno breme v smislu časovnega vložka zaposlenih na Komisiji in v državah članicah, pričakuje pa se lahko tudi pospešitev plačil državam članicam. 41. V okviru te možnosti bi se izboljšala orodja za finančno upravljanje. Z določitvijo jasnejših ciljev in kazalnikov za programe ter s temeljitejšim nadaljnjim spremljanjem ocen bi bili veterinarski ukrepi in ukrepi za rastline veliko bolj učinkoviti. 42. S pregledom uredbe o uradnem nadzoru živil in krme se bo okrepila pravna podlaga za pobudo Boljše usposabljanje za varnejšo hrano, bolj se bo uskladilo njeno področje uporabe, izboljšala pa se bo tudi njena učinkovitost in uspešnost. 43. Možnost 3a bo v primerjavi z osnovno možnostjo bolj podprla doseganje ciljev na področju zdravja rastlin. Referenčni laboratoriji na primer trenutno ne pokrivajo zdravja rastlin, laboratoriji za zdravje rastlin pa niso akreditirani. Možnost 3(b): Uvedba vidikov sistema za delitev stroškov in odgovornosti 44. Glede na to, da možnost 3(b) predstavlja nadalje razvito možnost 3(a), lahko pri oceni možnosti 3(b) v veliki meri upoštevamo učinke, opisane pod možnostjo 3(a). Dodatni element sistema za delitev stroškov in odgovornosti, ki ga uvaja ta možnost, vključuje bodisi dodatne učinke ali spreminja pričakovane rezultate iz možnosti 3(a). 45. Verjetnost, da bi bil sistem za delitev stroškov in odgovornosti sprejemljiv za države članice in zainteresirane strani, je majhna. Uvedba sistema za delitev stroškov in odgovornosti bi ovirala uresničitev ciljev jasnosti in poenostavitve. Poleg tega je zaradi trenutnih finančnih razmer državam članicam in zainteresiranim stranem s političnega in kulturnega vidika težje sprejeti večji delež finančnega bremena, čeprav bi se splošna obremenitev zaradi izbruhov in škodljivih organizmov dolgoročno zmanjšala. Možnost 4: Ustavitev vseh ukrepov EU. 46. Ta možnost je bila izločena brez podrobnih analiz. Samoumevno je, da ne bi dosegla nobenega cilja iz oddelka 3. 47. Skoraj nemogoče je, da bi države članice same še naprej financirale programe izkoreninjenja; to je še toliko manj verjetno v trenutnih gospodarskih razmerah. To pa bi lahko ogrozilo dosežke že izvedenih naložb. 6: Primerjava možnosti 48. Možnost 3(a) je najprimernejša nadaljnja pot. Je edina možnost, ki dosega vse tri cilje ter ima zelo malo (ali nič) negativnih učinkov. 49. Možnost 3(b) je bila zaenkrat opuščena. Vendar pa v prihodnosti, s spremembo okolja, lahko ponudi najprimernejše rešitve za številne širše in spreminjajoče se probleme, s katerimi se srečuje področje zdravja živali in rastlin, in se lahko ponovno preuči. Primerjalna ocena učinkov || Možnost 3(a): || Možnost 3(b): Doseganje pravnih in upravnih ciljev || + Zmanjšanje upravnega bremena za upravni in zasebni sektor || – Dodatno upravno breme držav članic in zasebnega sektorja (kratkoročno) Optimizacija orodij za finančno upravljanje || + Povečana učinkovitost: · jasnejši cilji in kazalniki · dolgoročna vzdržnost || –/+ Kratkoročno: (možna) zmanjšana učinkovitost: · čas, potreben za seznanitev z novim sistemom · pomanjkanje sprejemljivost v državah članicah in v zasebnem sektorju + Dolgoročno: povečana učinkovitost Podpora za doseganje ciljev na področju hrane in krme || + Povečana učinkovitost: · boljša usklajenost med politikami EU in z mednarodnimi obveznostmi || ++ Povečana učinkovitost: · dodatne spodbude za preprečevanje in izkoreninjenje 7: Spremljanje in ocenjevanje 50. Predvideni sta poročili o oceni in naknadni oceni, pripravljeni pa so bili kazalniki ciljev. Rezultati ocen bodo ustrezno posredovani.