UGOTOVITVE SODIŠČA

UVOD

1. V tem letnem poročilu je predstavljena naša ocena evropskih razvojnih skladov (ERS). Ključne informacije o vključenih dejavnostih in porabi v letu 2014 so v diagramu 1 .

Diagram 1 – Evropski razvojni skladi – ključne informacije za leto 2014 (v milijonih eur) Operativni odhodki skupaj (projekti) 2 685 Operativni odhodki skupaj (proračunska podpora) 794 Upravni odhodki skupaj (53) 102 Plačila skupaj 3 581 - predujmi 2 105 + obračunani predujmi 1 597 Revidirana populacija 3 073 Posamezne obveznosti skupaj (54) 3 380 Celotne obveznosti skupaj (54) 621

UGOTOVITVE SODIŠČA

Posebne značilnosti evropskih razvojnih skladov

2. Od leta 1958 so ERS glavni instrument za zagotavljanje pomoči Evropske unije za razvojno sodelovanje afriškim, karibskim in pacifiškim (AKP) državam ter čezmorskim državam in ozemljem (ČDO). Veljavni okvir za odnose Evropske unije z državami AKP in ČDO je sporazum o partnerstvu, ki je bil podpisan v Cotonouju 23. junija 2000 za obdobje 20 let (v nadaljnjem besedilu: Sporazum iz Cotonouja). Osredotočen je na zmanjševanje in sčasoma odpravo revščine.

3. ERS imajo posebno naravo: (a) financirajo jih države članice glede na razdelitvene ključe (1), določene v notranjem sporazumu med vladami držav članic, ki se sestanejo v okviru Sveta. Ti ključi so drugačni kot tisti za splošni proračun EU; (b) upravljata jih Evropska komisija zunaj okvira splošnega proračuna EU in Evropska investicijska banka (EIB); (c) zaradi medvladne narave ERS je vloga Evropskega parlamenta pri njihovem delovanju manjša kot pri instrumentih razvojnega sodelovanja, financiranih iz splošnega proračuna EU. Predvsem ne posreduje pri določanju in dodeljevanju sredstev iz ERS. Vendar pa je Evropski parlament organ za njihovo razrešnico, razen za Sklad za spodbujanje naložb, ki ga upravlja EIB (2) (3).

4. Vsak ERS ureja posebna finančna uredba. Sodišče je že večkrat izrazilo mnenje, da bi enotna finančna uredba, ki bi se uporabljala za vse sedanje in prihodnje evropske razvojne sklade, zagotavljala kontinuiteto brez tveganja prekinitve izvajanja evropskih razvojnih skladov in poenostavila upravljanje (4).

5. Čeprav se finančne uredbe za ERS postopoma usklajujejo s splošno finančno uredbo (5), so razlike še vedno velike. Ena od glavnih razlik je, da za ERS ne velja načelo enoletnosti. Sporazumi o ERS se običajno sklenejo za obdobje prevzema obveznosti, ki traja pet do sedem let, plačila pa je mogoče izvrševati v veliko daljšem obdobju. Leta 2014 so se hkrati porabljala sredstva iz štirih ERS. Še vedno so se izvrševala plačila v okviru 8. ERS, ki se je začel leta 1995.

6. ERS skoraj v celoti upravlja Generalni direktorat Komisije za razvoj in sodelovanje (EuropeAid), ki upravlja tudi veliko različnih odhodkov iz proračuna EU (6) (7).

7. Ukrepi ERS se izvajajo s projekti in proračunsko podporo (8) v okviru štirih glavnih ureditev. Leta 2014 se je za 38 % plačil uporabljalo neposredno upravljanje, od katerih se je 22 % skupnega zneska nanašalo na proračunsko podporo. Za preostalih 62 % plačil se je uporabljalo posredno upravljanje, od tega 32 % z mednarodnimi organizacijami, 25 % s tretjimi državami in 5 % z nacionalnimi organi držav članic EU (9).

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Tveganja za pravilnost

8. Za odhodke, obravnavane v tem poročilu, se je uporabljalo veliko načinov izvajanja, in to v 79 državah. Pravila in postopki so pogosto zapleteni, vključno s tistimi za javno naročanje in oddajo naročil. Ta zapletenost je še večja, ker ni uporabniku prijazne finančne uredbe za 11. ERS, ki bi se uporabljala samostojno (10). 8. 11. ERS ureja posebna finančna uredba (Uredba (EU) 2015/323), ki jo je sprejel Svet 2. marca 2015. Dejanska poenostavitev je dosežena z uskladitvijo s finančno uredbo, ki se uporablja za splošni proračun EU, kar je finančna uredba, ki se uporablja za 11. ERS, dosegla s preglednimi in jasnimi sklici na finančno uredbo za splošni proračun in njena pravila uporabe. Tako finančna uredba, ki se uporablja za 11. ERS, ne zagotavlja le usklajenosti veljavnih finančnih postopkov in večje učinkovitosti, ampak omogoča tudi zmanjšanje tveganja in možnosti napak. Evropska združenja izvajalcev so v veliki meri pozdravila pravila in predloge za javne razpise in oddajo naročil, zbrana v praktičnem vodniku za javno naročanje in nepovratna sredstva (PRAG), ki ga je pripravil GD DEVCO, ter veljajo za splošni proračun in za ERS.

9. Na dveh področjih – proračunska podpora (11) in prispevki EU za večdonatorske projekte, ki jih izvajajo mednarodne organizacije (12), kot je Organizacija združenih narodov (OZN) – vrsta instrumentov in plačilnih pogojev omejuje dovzetnost transakcij za napake.

10. Proračunska podpora prispeva k splošnemu proračunu države ali njenemu proračunu za posebno politiko ali cilj. Preučili smo, ali je Komisija spoštovala posebne pogoje za izvrševanje plačil proračunske podpore posameznim partnerskim državam in preverila, ali so bili izpolnjeni splošni pogoji za upravičenost (kot je napredek pri finančnem poslovodenju v javnem sektorju).

11. Vendar pa je mogoče pravne določbe razlagati na veliko različnih načinov in Komisija je lahko pri odločanju, ali so bili splošni pogoji izpolnjeni, precej prožna. Z našo revizijo pravilnosti je preverjanje mogoče samo do faze, v kateri se pomoč izplača partnerski državi. Po prenosu so sredstva združena s proračunskimi sredstvi države prejemnice. Morebitne slabosti v njenem finančnem poslovodenju se pri reviziji pravilnosti, ki jo izvede Sodišče, ne pokažejo kot napake.

UGOTOVITVE SODIŠČA

12. Ko so prispevki Komisije za večdonatorske projekte združeni s prispevki drugih donatorjev in niso določeni za posebne ugotovljive postavke odhodkov, Komisija domneva, da so bila pravila za upravičenost EU spoštovana, če združeni znesek zajema dovolj upravičenih odhodkov, da se pokrije prispevek EU. Komisija to imenuje hipotetični pristop. Kadar je prispevek drugih donatorjev velik, ta hipotetični pristop, ki ga uporabi, omejuje delo revizorjev, saj Komisija meni, da prispevek drugih donatorjev zadošča za kritje vseh neupravičenih odhodkov, ki so jih revizorji morda odkrili.

POGLAVJE I – IZVAJANJE 8., 9., 10. IN 11. EVROPSKEGA RAZVOJNEGA SKLADA

Finančno izvajanje

13. Sredstva za 8. ERS (1995–2000) znašajo 12 840 milijonov EUR, za 9. ERS (2000–2007) pa 13 800 milijonov EUR. Sredstva za 10. ERS (2008–2013) skupaj znašajo 22 682 milijonov EUR. Od tega zneska je 21 966 milijonov EUR dodeljenih državam AKP, 286 milijonov EUR pa ČDO. Ta zneska vključujeta tudi sredstva za Sklad za spodbujanje naložb, ki ga upravlja EIB, in sicer 1 500 milijonov EUR za države AKP in 30 milijonov EUR za ČDO. Ta sredstva so večinoma namenjena za podporo zasebnemu sektorju v državah AKP in ČDO. Poleg tega je 430 milijonov EUR določenih za odhodke, ki jih ima Komisija pri programskem načrtovanju in izvajanju ERS.

14. Notranji sporazum o ustanovitvi 11. ERS (13) je bil sprejet avgusta 2013. Veljati je začel 1. marca 2015, zatem ko so ga ratificirale vse države članice EU. Sredstva za 11. ERS skupaj znašajo 30 506 milijonov EUR (14), od katerih je bilo 29 089 milijonov EUR dodeljenih državam AKP in 365 milijonov EUR državam ČDO.

15. Zaradi zagotovitve razpoložljivosti sredstev med januarjem 2014 in začetkom veljavnosti 11. ERS je Svet decembra 2013 sprejel prehodne ukrepe, imenovane premostitveni sklad (15). Sredstva, ki so bila v letu 2014 na voljo v okviru premostitvenega sklada, so znašala 1 616 milijonov EUR. Financirana so bila iz: — sredstev za 8. in 9. ERS, ki so bila sproščena do 31. decembra 2013 (936 milijonov EUR), — zneskov iz 10. ERS, za katere na dan 31. decembra 2013 niso bile prevzete obveznosti (75 milijonov EUR), — sredstev za 10. in prejšnje ERS, ki so bila sproščena leta 2014 (586 milijonov EUR), ter — obresti in drugih prihodkov (19 milijonov EUR). Prikazana so v okviru 11. ERS, vendar ne pomenijo dodatnih sredstev za 11. ERS.

16. V tabeli 2 sta prikazani poraba sredstev ERS med letom 2014 in kumulativna poraba.

Tabela 2 – Poraba sredstev ERS na dan 31. decembra 2014 (v milijonih eur) Stanje ob koncu leta 2013 Izvrševanje proračuna v proračunskem letu 2014 (neto) (60) Stanje ob koncu leta 2014 Skupni znesek Stopnja izvajanja (56) 8. ERS (57) 9. ERS (57) 10. ERS 11. ERS Skupni znesek 8. ERS 9. ERS 10. ERS 11. ERS Skupni znesek Stopnja izvajanja (56) A – SREDSTVA (55) 49 026 - 64 - 373 - 1 105 1 616 74 10 417 15 739 21 328 1 616 49 100 B – PORABA 1. Celotne obveznosti (58) 47 952 97,8 % - 63 - 381 - 95 1 160 621 10 415 15 703 21 294 1 160 48 573 98,9 % 2. Posamezne obveznosti (59) 41 410 84,5 % - 37 - 1 2 687 731 3 380 10 400 15 407 18 252 731 44 790 91,2 % 3. Plačila 35 384 72,2 % 16 145 2 760 595 3 516 10 379 14 941 12 985 595 38 900 79,2 % C – Neporavnane obveznosti (B1 – B3) 12 568 25,6 % 36 762 8 309 565 9 673 19,7 % D – Razpoložljivo stanje (A – B1) 1 074 2,2 % 2 36 34 456 527 1,1 %

UGOTOVITVE SODIŠČA

17. Stopnja neto obveznosti, sprejetih leta 2014, je bila v primerjavi s prejšnjimi leti (16) izjemno nizka (621 milijonov EUR). Vzrok za to je bila zamuda pri začetku veljavnosti 11. ERS, zaradi katere so bila sredstva, ki so bila na razpolago za prevzem obveznosti v okviru premostitvenega sklada, omejena. Po drugi strani so bila plačila, izvršena v letu 2014, rekordno visoka (3 516 milijonov EUR) (17), predvsem zaradi 595 milijonov EUR, ki so bili izplačani iz premostitvenega sklada, zlasti za velika izplačila proračunske podpore in predujme za operacije v okviru programa za mirovno pomoč za Afriko v Srednjeafriški republiki in Somaliji.

18. Na koncu leta 2014 so bile obveznosti prevzete za skoraj vsa razpoložljiva sredstva (98,9 % za sklepe o financiranju, 91,2 % za posamezne pogodbe). Neporabljena sredstva za prevzete obveznosti (18) so se zmanjšala za 23 % z 12,5 milijarde EUR na koncu leta 2013 na 9,7 milijarde EUR na koncu leta 2014. To je bilo hkrati posledica prizadevanj EuropeAid za zmanjšanje neporabljenih sredstev za prevzete obveznosti in nizkega zneska sklepov o financiranju iz leta 2014.

19. EuropeAid si je za svoje celotno področje odgovornosti (19) še naprej prizadeval zmanjšati stara predfinanciranja in stara neporabljena sredstva za prevzete obveznosti (20) ter število nezaključenih iztečenih pogodb (21). Cilji, ki so bili za leto 2014 zastavljeni za stara predfinanciranja in stara neporabljena sredstva za prevzete obveznosti, so bili znatno preseženi (22). Toda čeprav je bil cilj, ki je bil za leto 2014 zastavljen za delež iztečenih pogodb v skupnem številu pogodb, skoraj dosežen za celotni portfelj EuropeAid (23), je bil napredek za ERS manj zadovoljiv (24).

POGLAVJE II – IZJAVA SODIŠČA O ZANESLJIVOSTI ZA EVROPSKE RAZVOJNE SKLADE

Izjava o zanesljivosti, ki jo Sodišče daje Evropskemu parlamentu in Svetu za 8., 9., 10. in 11. evropski razvojni sklad – poročilo neodvisnega revizorja

I – Sodišče je v skladu z določbami člena 287 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in člena 49 finančne uredbe, ki se uporablja za 10. ERS za uporabo prehodnega obdobja med 10. evropskim razvojnim skladom in 11. evropskim razvojnim skladom do začetka veljavnosti Notranjega sporazuma za 11. Evropski razvojni sklad, ki velja tudi za prejšnje ERS, revidiralo: (a) zaključni račun 8., 9., 10. in 11. evropskega razvojnega sklada, ki ga sestavljajo bilanca stanja, izkaz poslovnega izida, izkaz denarnih tokov, izkaz sprememb čistih sredstev in tabela postavk, plačljivih v evropske razvojne sklade, ter poročilo o finančnem izvajanju za proračunsko leto, ki se je končalo 31. decembra 2014, ki ga je Komisija potrdila 24. julija 2015, ter (b) zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij v pravnem okviru ERS za tisti del virov ERS, za katerega finančno poslovodenje je odgovorna Komisija (25).

Odgovornost poslovodstva

II – V skladu s členi od 310 do 325 PDEU in veljavnimi finančnimi uredbami (26) je poslovodstvo odgovorno za pripravo in predstavitev zaključnega računa ERS na podlagi mednarodno sprejetih računovodskih standardov za javni sektor (27) ter za zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij. Ta odgovornost vključuje zasnovo, izvajanje in vzdrževanje notranje kontrole, ki se uporablja za pripravo in predstavitev računovodskih izkazov brez pomembno napačne navedbe zaradi goljufije ali napake. Poslovodstvo je odgovorno tudi za zagotavljanje skladnosti dejavnosti, finančnih transakcij in informacij v računovodskih izkazih s pravili, ki veljajo zanje. Končno odgovornost za zakonitost in pravilnost transakcij, povezanih z izkazi ERS, ima Komisija (člen 317 PDEU).

Revizorjeva odgovornost

III – Sodišče je odgovorno, da na podlagi svoje revizije Evropskemu parlamentu in Svetu zagotovi izjavo o zanesljivosti zaključnega računa ter o zakonitosti in pravilnosti z njim povezanih transakcij. Sodišče je revizijo izvedlo v skladu z mednarodnimi standardi revidiranja in etičnim kodeksom MZRS ter mednarodnimi standardi za vrhovne revizijske institucije INTOSAI. Ti standardi določajo, da mora Sodišče revizijo načrtovati in opraviti tako, da pridobi razumno zagotovilo, da je zaključni račun ERS brez pomembno napačnih navedb in da so z njim povezane transakcije zakonite in pravilne.

IV – Revizija zajema izvajanje postopkov za pridobitev revizijskih dokazov o zneskih in razkritjih v računovodskih izkazih ter o zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij. Izbrani postopki so odvisni od revizorjeve presoje, vključno z oceno tveganja pomembno napačne navedbe v računovodskih izkazih in pomembne neskladnosti med transakcijami, povezanimi z izkazi, in zahtevami pravnega okvira za ERS, ne glede na to, ali gre za goljufijo ali napako. Pri oceni tega tveganja se upoštevajo notranja kontrola, ki se izvaja za pripravo in pošteno predstavitev računovodskih izkazov, ter nadzorni in kontrolni sistemi, s katerimi se zagotavljata zakonitost in pravilnost z njimi povezanih transakcij, da se pripravijo okoliščinam primerni revizijski postopki, vendar ne za izrekanje mnenja o uspešnosti notranje kontrole. Med revizijo se tudi ovrednotijo primernost uporabljenih računovodskih usmeritev, sprejemljivost pripravljenih računovodskih ocen ter celotna predstavitev izkazov.

V – Sodišče meni, da so pridobljeni revizijski dokazi zadostna in ustrezna osnova za njegova mnenja.

Zanesljivost računovodskih izkazov

Mnenje o zanesljivosti računovodskih izkazov

VI – Po mnenju Sodišča računovodski izkazi 8., 9., 10. in 11. ERS za leto, ki se je končalo 31. decembra 2013, v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavljajo njihov finančni položaj na dan 31. decembra 2014, njihov poslovni izid, denarne tokove in spremembe čistih sredstev za tedaj končano leto v skladu s finančno uredbo za ERS in računovodskimi pravili, ki temeljijo na mednarodno sprejetih računovodskih standardih za javni sektor.

Zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij

Prihodki

Mnenje o zakonitosti in pravilnosti prihodkov, povezanih z računovodskimi izkazi

VII – Sodišče meni, da so prihodki, povezani z računovodskimi izkazi za leto, ki se je končalo 31. decembra 2014, v vseh pomembnih vidikih zakoniti in pravilni.

Plačila

Osnova za negativno mnenje o zakonitosti in pravilnosti plačil, povezanih z računovodskimi izkazi

VIII – Po oceni Sodišča najverjetnejša stopnja napake za odhodkovne transakcije iz 8., 9., 10. in 11. ERS znaša 3,8 %.

Negativno mnenje o zakonitosti in pravilnosti plačil, povezanih z računovodskimi izkazi

IX – Zaradi pomembnosti zadev, opisanih v odstavku o osnovi za negativno mnenje o zakonitosti in pravilnosti plačil, povezanih z računovodskimi izkazi, so po mnenju Sodišča na plačila, povezana z računovodskimi izkazi za leto, ki se je končalo 31. decembra 2014, pomembno vplivale napake.

16. julij 2015

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Predsednik

Evropsko računsko sodišče

12, rue Alcide de Gasperi, 1615 Luxembourg, LUKSEMBURG

UGOTOVITVE SODIŠČA

Informacije v podkrepitev izjave o zanesljivosti

Obseg revizije in revizijski pristop

20. V delu 2 Priloge 1.1 k poglavju 1 letnega poročila Računskega sodišča o izvrševanju proračuna za leto 2013 sta opisana splošni pristop in metodologija Sodišča. V zvezi z revizijo ERS je treba upoštevati posebnosti, naštete v nadaljevanju.

21. Naša opažanja glede zanesljivosti zaključnega računa ERS se nanašajo na računovodske izkaze (28) 8., 9., 10. in 11. ERS (29), ki jih je v skladu s finančno uredbo za ERS (30) potrdila Komisija, mi pa smo jih skupaj s predstavitveno listino poslovodstva, ki jo je pripravil računovodja, prejeli 24. julija 2015. Revizija je vključevala preizkušanje zneskov in razkritij ter oceno uporabljenih računovodskih načel, pomembnih ocen, ki jih je pripravilo poslovodstvo, in celotne predstavitve zaključnega računa.

22. Revizija pravilnosti transakcij je zajemala:

(a) preučitev vseh prispevkov držav članic in vzorca drugih vrst transakcij v zvezi s prihodki;

(b) preučitev vzorca 30 prevzetih obveznosti (31);

(c) preučitev vzorca 165 transakcij (32). Vzorec je zasnovan tako, da je reprezentativen za vsa plačila v okviru ERS. Zajemal je 127 plačil, ki jih je odobrilo 28 delegacij EU (33), in 38 plačil, ki so jih odobrili oddelki Komisije (34). Kadar so bile odkrite napake, so bili analizirani ustrezni sistemi, da bi se ugotovile posamezne sistemske slabosti;

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

(d) oceno sistemov, preučenih v EuropeAid in delegacijah EU, ki je vključevala: (i) predhodne preglede, ki so jih izvedli uslužbenci Komisije, zunanji revizorji ali nadzorniki, preden so bila opravljena plačila, ter (ii) spremljanje in nadzor, zlasti spremljanje popravljalnih učinkov zunanjih revizij, obiske zaradi preverjanja, obiske zaradi spremljanja in študije EuropeAid o stopnji preostale napake za leta 2012, 2013 in 2014;

(e) pregled letnega poročila o dejavnostih generalnega direktorja urada EuropeAid ter

(f) spremljanje izvajanja naših prejšnjih priporočil.

23. Kot je omenjeno v odstavku 6, EuropeAid izvaja večino instrumentov zunanje pomoči, ki se financirajo iz splošnega proračuna in ERS. Naša opažanja o sistemih ter o zanesljivosti letnega poročila o dejavnostih in izjave generalnega direktorja za leto 2014 se nanašajo na celotno področje odgovornosti EuropeAid.

Zanesljivost računovodskih izkazov

24. Od posodobitve računovodstva ERS leta 2007 metoda ocene časovnega preseka, ki jo uporablja Komisija, ne zajema vnaprej vračunanih stroškov, povezanih s pogodbami za proračunsko podporo, za katere države AKP med letom niso predložile zahtevka za plačilo. Komisija meni, da se glede na naravo proračunske podpore odhodek pripozna ob plačilu. Res je, da ima Komisija pri ocenjevanju skladnosti s pogoji za upravičenost široke pravice do presoje, vendar pa proračunska podpora po računovodskih pravilih Komisije ne pomeni nepovratnih sredstev na podlagi diskrecije, pač pa pravico. Kot pri drugih odhodkih za nemenjalne posle mora Komisija ob izpolnitvi pogojev za upravičenost izvršiti plačilo. 24. Komisija uporablja ta pristop k proračunski podpori že od leta 2007, in sicer na podlagi računovodskih pravil iz leta 2006. Komisija je menila, da bi pripoznavanje odhodkov moralo potekati istočasno kot izplačilo, saj so službe Komisije na tej točki že ustrezno ocenile vse pogoje za upravičenost. Komisija v časovni presek vključi tudi zahtevke za plačilo, ki so jih afriške, karibske in pacifiške države (države AKP) predložile med letom in še niso bili izplačani, saj meni, da je v trenutku, ko država AKP pošlje zahtevek za plačilo, povezan s proračunsko podporo, zelo verjetno, da so pogodbene obveznosti za upravičenost izpolnjene.

25. Za plačila predfinanciranja nad 7 50 000 EUR mora Komisija letno izterjati obresti (leta 2014 izterjani 3 milijoni EUR, leta 2013 pa 5,7 milijona EUR). Kot je bilo omenjeno v prejšnjih letih (35), smo ugotovili, da odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil tega pravila še vedno ne spoštujejo sistematično, znesek prihodkov od obresti, razkrit v pojasnilu 3.5 k računovodskim izkazom, pa deloma temelji na ocenah. Poleg tega natečene obresti na predfinanciranje v višini od 2 50 000 EUR do 7 50 000 EUR v računovodskih izkazih še vedno niso bile pripoznane kot finančni prihodki, ker je bil razvoj skupnega informacijskega sistema RELEX (CRIS) končan šele pozno leta 2014. 25. V zadnjih treh letih je bil na področju izterjave obresti na predfinanciranje zabeležen napredek, saj se vedno več obresti izterja na letni ravni in ne ob zaključku pogodbe. Odredbodajalci redno prejemajo navodila, ki jih opominjajo na obveznost izterjave zapadlih obresti na predfinanciranje. Na tem področju je bil uveden tudi sistem spremljanja.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Pravilnost transakcij

Prihodki

26. Sodišče je pri reviziji transakcij v zvezi s prihodki ugotovilo, da v njih ni pomembnih napak.

Plačila

27. V Prilogi 1 so povzeti rezultati preizkušanja plačilnih transakcij. Napake so vplivale na 54 (33 %) od 165 plačilnih transakcij, ki smo jih revidirali. Na podlagi 36 napak, ki smo jih količinsko opredelili, ocenjujemo, da je stopnja napake znašala 3,8 % (36).

28. Če se iz revidiranega vzorca izključijo transakcije proračunske podpore in večdonatorske transakcije, omenjene v odstavkih 9 do 12, ocenjena stopnja napake znaša 4,8 % (37).

29. V diagramu 2 je prikazan obseg, v katerem so različne vrste napak prispevale k naši oceni stopnje napake za leto 2014. Napake, ki se nanašajo na upravičenčevo nespoštovanje postopkov javnega naročanja in odsotnost dokazil, dosegajo 63 % ocenjene stopnje napake.

Diagram 2 – Delež posameznih vrst napake v ocenjeni stopnji napake Vir: Evropsko računsko sodišče.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Projekti

30. Na 52 (39 %) od 133 plačilnih transakcij, povezanih s projekti, ki smo jih revidirali, so vplivale napake, od katerih jih je bilo 34 (65 %) količinsko opredeljivih. Med 34 plačilnimi transakcijami s količinsko opredeljivimi napakami je bilo 14 končnih transakcij, ki so bile odobrene po izvedbi vseh predhodnih pregledov.

31. Kot v prejšnjih letih (38) so bile napake pogosteje odkrite v transakcijah v zvezi s predračuni za programe, nepovratnimi sredstvi in sporazumi o prispevku z mednarodnimi organizacijami kot pri drugih vrstah podpore. Revidiranih je bilo 66 takih transakcij, na 29 (44 %) od njih pa so vplivale količinsko opredeljive napake, ki so pomenile 75 % ocenjene stopnje napake.

32. Glavne vrste količinsko opredeljivih napak, odkritih v plačilnih transakcijah v zvezi s projekti, so se nanašale na:

(a) upravičenčevo nespoštovanje pravil javnega naročanja (osem transakcij);

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

(b) odsotnost dokazil za dejansko izvedbo upravičene dejavnosti (11 transakcij) (39);

(c) neupravičene odhodke, kot so tisti, ki so povezani z odhodki, nastalimi zunaj obdobja izvajanja (tri transakcije), neupravičen DDV (dve transakciji), dejavnosti, ki niso zajete v pogodbo (ena transakcija), ali posredni stroški, prijavljeni kot neposredni (ena transakcija);

(d) odhodke, ki niso nastali pri upravičencih (deset transakcij);

(e) napačen izračun odhodkov (dve transakciji).

Okvir 1 – Primeri količinsko opredeljivih napak v transakcijah v zvezi s projekti Okvir 1 – Primeri količinsko opredeljivih napak v transakcijah v zvezi s projekti

Upravičenčevo nespoštovanje postopkov javnega naročanja Preučili smo končni obračun odhodkov, nastalih v okviru sporazuma o nepovratnih sredstvih z organizacijo, zadolženo za kmetijsko sodelovanje med državami AKP, ter našli napako pri javnih naročilih informacijsko-tehnoloških storitev v višini 2 25 900 EUR. Upravičenec do nepovratnih sredstev, ki ima sedež na Nizozemskem, ni uporabil mednarodnega postopka javnega naročanja s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, pri katerem je treba objaviti obvestilo o javnem naročilu. Vabila k sodelovanju so bila poslana samo trem nizozemskim podjetjem, ki jih je izbral upravičenec. Zaradi nespoštovanja pravil javnega naročanja, določenih v sporazumu o nepovratnih sredstvih, je bila konkurenca omejena. Upravičenčevo nespoštovanje postopkov javnega naročanja Komisija izvaja ustrezne popravljalne ukrepe, tj. izdala je nalog za izterjavo celotnega zneska končne vrednosti pogodbe v višini 2 51 124 EUR. Upravičencu je bilo 1. junija 2015 poslano predhodno informativno obvestilo.

Odsotnost dokazil za utemeljitev odhodkov Preučili smo končni obračun odhodkov, nastalih v okviru programa za spodbujanje trgovine z osnovnimi kmetijskimi proizvodi (Facilitating Agricultural Commodity Trade), ki se izvaja v pacifiški regiji. Preizkusili smo 20 postavk odhodkov. Pri sedmih, ki so se nanašali na gradbena dela, stroške zaposlenih, dnevnice in hotelske nastanitve v višini 22 117 EUR, niso bila zagotovljena bistvena dokazila o odhodkih (npr. računi, dokazila o plačilu, dokazi o povezavi med stroški zaposlenih in projektnimi dejavnostmi, dokazi o potovanju in udeležbi na sestankih, ki bi utemeljili dnevnice in hotelske nastanitve) (39).

Neupravičeni odhodki Preučili smo obračun prispevka ERS za skrbniški sklad za doseganje učinka vzvoda TerrAfrica (TerrAfrica Leveraging Trust Fund). Sporazum o upravljanju skrbniškega sklada je bil podpisan novembra 2012. Obračun, ki ga je pripravila Komisija, je temeljil na skupnih izplačilih skrbniškega sklada v njegovem celotnem času trajanja od leta 2006 do 2013. Od 6 7 14 489 EUR, ki jih je Komisija sprejela, so odhodki v višini 4 6 64 666 EUR nastali pred začetkom veljavnosti sporazuma o upravljanju. Poleg tega je Komisija te odhodke že obračunala v okviru prejšnjega sporazuma o skrbniškem skladu, torej so bili plačani dvakrat. Neupravičeni odhodki Komisija je v celoti izvedla ustrezne popravljalne ukrepe. Obračun iz vzorca Sodišča je bil preklican in na novo zajet, pri čemer je bil upoštevan precenjeni znesek.

Odhodki, ki niso nastali pri upravičencu Preučili smo obračun predfinanciranja v okviru programa za izvajanje humanitarnih operacij odstranjevanja min (Implementation of humanitarian demining operations (Casamance)) v Senegalu. Mednarodna organizacija, ki je izvajala program, je kot dejanske odhodke prijavila znesek v okviru naročila storitev odstranjevanja min, ki še ni bil v celoti izplačan. Faza demobilizacije še ni bila končana (oprema in material nista bila umaknjena z lokacije projekta in izročena nacionalnim organom, izvajalec pa še ni predložil končnega poročila) in ustrezni odhodki v višini 2 07 437,87 USD pri upravičencu še niso nastali. Odhodki, ki niso nastali pri upravičencu Komisija izvaja ustrezne popravljalne ukrepe, tj. začela je postopek izterjave. Prav tako načrtuje obisk zaradi preverjanja ob zaključku projekta.

33. V 21 (40) primerih količinsko opredeljivih napak je Komisija iz svojih sistemov dobila dovolj informacij (41), da bi lahko te napake preprečila, odkrila in popravila, preden je sprejela odhodke. Če bi vse te informacije uporabili za popravo napak, bi bila ocenjena stopnja napake za 2,3 odstotne točke nižja.

34. Količinsko neopredeljive napake so večinoma zajemale pomanjkljivosti v uporabljenih postopkih javnega naročanja (osem transakcij) in nezadostno dokumentacijo o javnih naročilih (sedem transakcij).

Proračunska podpora

35. Od 32 transakcij, povezanih s proračunsko podporo, ki jih je revidiralo Sodišče, so na dve vplivale količinsko opredeljive napake z majhnim učinkom (manj kot 0,1 odstotne točke), povezane s tem, da vlade upravičenke niso spoštovale določb sporazumov o financiranju v zvezi z menjalnimi tečaji za pretvorbo izplačil proračunske podpore v lokalno valuto. 35. V primerih obeh napak sporazuma o financiranju ne določata točnega menjalnega tečaja, ki naj se uporabi, zato Komisija meni, da je ti napaki težko količinsko opredeliti.

Preučitev izbranih sistemov in letnih poročil o dejavnostih

36. Pogostost napak, ki jih je odkrilo Sodišče, vključno z napakami, ki vplivajo na končne zahtevke, za katere so bile opravljene zunanje revizije in preverjanja odhodkov, kot v prejšnjih letih kaže na slabosti v teh predhodnih pregledih.

37. Maja 2013 je EuropeAid sprejel akcijski načrt za odpravo slabosti, ugotovljenih pri delovanju sistema EuropeAid (42). Izvajanje vseh 23 načrtovanih ukrepov se je začelo v letih 2013 in 2014. Do konca leta 2014 jih je bilo 15 v celoti izvedenih, osem pa jih je še potekalo (43). Za oceno učinka akcijskega načrta je še prezgodaj, ker nekatere ukrepe šele razvijajo.

38. Sprejeti so bili naslednji ukrepi za izboljšanje zunanjih revizij in preverjanj odhodkov:

(a) delegacije EU in službe EuropeAid morajo pri pripravi letnih revizijskih načrtov obvezno opraviti analizo tveganja;

(b) predloge pogodb o nepovratnih sredstvih so bile spremenjene tako, da lahko EuropeAid izbere ali najame revizorje neposredno;

(c) izvajajo se ozaveščanje uslužbencev EuropeAid in upravičencev o najpogostejših vrstah napak, njihovo usposabljanje ter krepitev njihovega finančnega znanja in znanja o kontrolah.

39. EuropeAid še ni razvil tabel za oceno kakovosti/upravičenosti, s katerimi bi ocenjeval zanesljivost poročil o preverjanju odhodkov in zagotavljal navodila v primeru nespoštovanja pravil, čeprav je bilo to načrtovano za december 2013. 39. Ker je zadeva s praktičnega vidika bolj zapletena, kot je bilo pričakovano, traja priprava tabel za oceno kakovosti za poročila o preverjanju odhodkov dlje, kot je bilo predvideno. Tabele naj bi bile na voljo v zadnjem četrtletju leta 2015.

40. Kot je navedeno v naših prejšnjih letnih poročilih (44), v upravljavskem informacijskem sistemu EuropeAid še vedno obstajajo pomanjkljivosti v zvezi z rezultati in spremljanjem popravljalnih učinkov zunanjih revizij, preverjanj odhodkov in obiskov zaradi spremljanja. To generalnemu direktorju otežuje zagotavljanje odgovornosti vodij enot ali vodij delegacij EU za pravočasno izvajanje popravljalnih ukrepov in popravljanje ugotovljenih slabosti in napak v sistemu. EuropeAid razvija novo revizijsko aplikacijo, da bi izboljšal popravljalne ukrepe po revizijskih poročilih. 40. Kar zadeva revizije, preverjanja odhodkov in podobnih postopkov, ki jih naroči Komisija, je pričakovano, da bo začetek uporabe novega upravljavskega informacijskega sistema za rezultate in spremljanje popravljalnih učinkov zunanjih revizij, preverjanja odhodkov in podobne postopke sčasoma privedel do bistvenega izboljšanja.

Študija stopnje preostale napake za leto 2014

41. EuropeAid je izvedel svojo tretjo študijo stopnje preostale napake (RER), da bi ocenil stopnjo napake, ki je ostala kljub vsem upravnim pregledom za preprečevanje, odkrivanje in popravljanje napak. Študija temelji na ustrezni metodologiji in zagotavlja koristne informacije, kar omogoča EuropeAid, da ugotovi, kje bi bilo treba izboljšati izvajanje kontrolnih sistemov.

42. Študija je zajemala preučitev reprezentativnega vzorca transakcij, povezanih s pogodbami, zaključenimi med septembrom 2013 in avgustom 2014. Njeni rezultati so predstavljeni v letnem poročilu o dejavnostih (45). V skladu s priporočilom, ki ga je v letnem poročilu za leto 2013 izreklo Sodišče (46), sta v letnem poročilu o dejavnostih razkrita obseg študije stopnje preostale napake ter ocenjena spodnja in zgornja meja. V študiji je stopnja preostale napake ocenjena na 2,81 %, torej je nad 2-odstotno stopnjo pomembnosti, ki jo je določila Komisija. Glavne vrste napak, ugotovljenih v študiji, so:

(a) organizacije upravičenke niso predložile zadostne dokumentacije, ki bi dokazovala upravičenost (42,70 % stopnje preostale napake);

(b) neobstoj pravne podlage za plačilo, previsoki zahtevki in druga vprašanja v zvezi z nespoštovanjem pravil (32,83 % stopnje preostale napake);

(c) napake, ki so bile ocenjene, ker niso bili na voljo zadostni dokazi za preverjanje pravilnosti transakcij (16,76 % stopnje preostale napake);

(d) neizterjani in nepopravljeni zneski (7,71 % stopnje preostale napake).

43. Pri pregledu študije stopnje preostale napake za leto 2014 smo ugotovili, da je bila na splošno izvedena v skladu z metodologijo in zagotavlja zadostne dokaze o tem, da je stopnja preostale napake pomembna. Pri nekaterih preučenih transakcijah smo ugotovili, da bi bile izboljšave mogoče pri več vidikih, povezanih: (a) s spoštovanjem pogojev, ki so bili določeni za zanašanje na prejšnje kontrolno delo; (b) z ustreznostjo dokumentiranja revizijskih dokazov v podkrepitev zaključkov; (c) z utemeljitvijo odločitve, da se napaka, ugotovljena v preizkušenem vzorcu, ne ekstrapolira na celoten znesek transakcije, ter (d) s preveliko diskrecijo pri presoji, kadar je bilo treba oceniti stopnje napake za posamezne transakcije. 43. Komisija pozdravlja zaključek Sodišča, da študija stopnje preostale napake temelji na pravilni metodologiji, da nudi koristne informacije in da je bila na splošno izvedena v skladu z metodologijo. Komisija bo skupaj z izvajalcem proučila vprašanja, na katera je opozorilo Sodišče.

Pregled letnega poročila o dejavnostih

44. Generalni direktor je v svoji izjavi o zanesljivosti izrekel pridržek v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, saj znesek, za katerega obstaja tveganje (205,7 milijona EUR), dosega več kot 2 % plačil, ki jih je leta 2014 izvedel EuropeAid. Toda generalni direktor je navedel tudi, da obstoječi kontrolni postopki dajejo potrebna jamstva v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo z izkazi povezanih transakcij. Enako kot lani (47) menimo, da ta sklep ni logičen, saj sistemi niso uspešni, kadar ne preprečijo, odkrijejo in popravijo pomembnih napak. 44. Glede na tvegano okolje, v katerem deluje GD DEVCO, in dejstvo, da preostala napaka ni posledica zasnove kontrolnega sistema, temveč slabosti v njegovem izvajanju, je še vedno smiselno sklepati, da vzpostavljeni kontrolni postopki dajejo potrebna jamstva v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo z izkazi povezanih transakcij. Pravzaprav v študiji stopnje preostale napake ni dokaza o sistemski slabosti v kontrolnih postopkih. Vendar pa GD DEVCO priznava pomanjkljivosti v izvajanju, ki jih trenutno obravnava.

45. Pridržek se nanaša na zakonitost in pravilnost vseh odhodkov, ki jih upravlja EuropeAid. Pridržek je ustrezen, kadar se slabosti pri kontrolah nanašajo samo na opredeljena področja prihodkov in odhodkov (48), ne pa tudi, kadar vplivajo na delovanje sistema kot celote in kadar finančni učinek presega prag pomembnosti za celotni proračun v pristojnosti generalnega direktorja. Vendar pa v veljavnih navodilih Komisije za letna poročila o dejavnostih za leto 2014 takšni primeri niso jasno obravnavani. 45. Komisija poskuša ugotoviti, kako bi lahko v večji meri upoštevala rezultate kontrol GD DEVCO, da bi pripravila zagotovilo, ki bi v večji meri temeljilo na diferenciaciji tveganja.

46. V letnem poročilu o dejavnostih je navedeno, da so kontrole EuropeAid učinkovite pri vsaki interni kontrolni predlogi v okviru neposrednega in posrednega upravljanja ter da so skupni stroški kontrol, ki so ocenjeni na 370,6 milijona EUR, glede na koristi teh kontrol razumni (49). Obširnost informacij v letnem poročilu o dejavnostih odraža prizadevanja EuropeAid za spoštovanje zahteve, določene v splošni finančni uredbi (50). Vendar pa trditve o učinkovitosti in stroškovni učinkovitosti kontrol niso zadovoljivo dokazane, ker: 46. Nekatere dolžnosti upravljanja in poročanja iz člena 66 finančne uredbe še vedno ostajajo razmeroma nov izziv za Komisijo na splošno. Osrednje službe imajo pomembno vlogo zagotavljanja, da se kontrolni sistemi in povezane prakse poročanja usklajeno izboljšujejo v vsej Komisiji. Komisija bo upoštevala opažanja Sodišča kot tudi oceno njihovega učinka na porabo sredstev, da bi dosegla trajne izboljšave.

(a) ni bil uporabljen pristop skupnih stroškov, saj niso bili zajeti vsi neposredni stroški (51), režijski stroški pa so bili izpuščeni. Poleg tega ni jasna podlaga za razdelitvene ključe za posredne stroške zaposlenih;

(b) glede količinsko opredeljivih koristi upravljavski informacijski sistemi EuropeAid še ne zagotavljajo točnih informacij o napakah, ki so bile ugotovljene in popravljene po zunanjih revizijah in preverjanjih odhodkov (glej odstavek 40) ter po lastnih pregledih Komisije; (b) Kar zadeva revizije, preverjanja odhodkov in podobnih postopkov, ki jih naroči Komisija, se pričakuje, da bo začetek uporabe novega upravljavskega informacijskega sistema za rezultate in spremljanje popravljalnih učinkov zunanjih revizij, preverjanja odhodkov in podobne postopke sčasoma privedel do bistvenega izboljšanja.

(c) EuropeAid ni določil objektivno preverljivih kazalnikov, vključno s ciljnimi vrednostmi, s katerimi bi bilo mogoče ocenjevati učinkovitost in stroškovno učinkovitost kontrol. (c) Poročanje že temelji na preverljivih kazalnikih, ki v nekaterih primerih vključujejo ciljne vrednosti. Komisija s pomočjo osrednjih služb še zmeraj izboljšuje in izpopolnjuje sistem.

ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA

Zaključek za leto 2014

47. Sodišče je prišlo do zaključka, da zaključni račun ERS za proračunsko leto, ki se je končalo 31. decembra 2014, v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavlja finančni položaj ERS in rezultate njihovih dejavnosti ter njihove denarne tokove in spremembe čistih sredstev za leto, ki se je takrat končalo, v skladu z določbami finančne uredbe za ERS in računovodskimi pravili, ki jih je sprejel računovodja.

48. Glede proračunskega leta, ki se je končalo 31. decembra 2014, smo prišli do zaključka: (a) da v prihodkih ERS ni bilo pomembnih napak; (b) da je na plačilne transakcije ERS vplivala pomembna napaka (glej odstavke 27 do 32). Preizkušanje transakcij kaže, da je ocenjena stopnja napake v populaciji 3,8 % (glej Prilogo 1 ).

Priporočila

49. V Prilogi 2 so prikazani rezultati našega pregleda v zvezi z napredkom pri izvajanju priporočil iz prejšnjih letnih poročil (52). V letnih poročilih za leti 2011 in 2012 smo dali 12 priporočil. Eno od njih ni več relevantno. EuropeAid jih je štiri izvedel v celoti, pet večinoma, dve pa deloma. V zvezi z enim od deloma izvedenih priporočil je EuropeAid: (a) razvil orodje, s katerim bodo delegacije EU uspešneje pregledovale svoj projektni portfelj in prednostno razvrščale obiske, tako da bodo obiskovale zlasti tiste projekte, pri katerih je to spremljanje glede na ocene tveganja potrebno; (b) pripravil nove smernice za obiske v delegacijah zaradi preverjanja, ki vsebujejo načrtovanje na podlagi tveganja in spremljanje izvajanja priporočil po teh obiskih.

50. Glede na ta pregled ter ugotovitve in zaključke za leto 2014 priporočamo, naj EuropeAid:

— priporočilo 1: vzpostavi in izvaja postopke notranje kontrole, da se zagotovi obračun predfinanciranja na podlagi dejansko nastalih odhodkov brez zajetih pravnih obveznosti; Komisija sprejema to priporočilo. Komisija bo v priročniku GD DEVCO podrobneje pojasnila pravila obračunavanja za sporazume o prispevkih in vztrajala, da mora obračun temeljiti na dejansko nastalih odhodkih brez zajetih pravnih obveznosti.

— priporočilo 2: okrepi sistematično preverjanje, ali partnerske države uporabljajo pravilne menjalne tečaje za pretvorbo izplačil proračunske podpore v lokalno valuto; Komisija sprejema to priporočilo.

— priporočilo 3: skupaj z izvajalcem študije stopnje preostale napake zagotovi, da bodo obravnavane zadeve, ki jih je ugotovilo Sodišče; Komisija sprejema to priporočilo.