EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 30.9.2014 COM(2014) 610 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU Letno poročilo o finančni pomoči za širitev (IPA, PHARE, CARDS, predpristopni instrument za Turčijo, prehodni viri) za leto 2013 {SWD(2014) 287 final}



1. Uvod Splošni cilj politike širitve je izvedba člena 49 Pogodbe o Evropski uniji, ki vsem evropskim državam, ki spoštujejo temeljne vrednote EU in si prizadevajo za njihovo spodbujanje, nudi možnost članstva v EU. Sedanji načrt širitve zajema Zahodni Balkan, Turčijo in Islandijo. Države v procesu širitve so v letu 2013 dodatno napredovale na svoji poti k Evropski uniji. V državah kandidatkah in potencialnih državah kandidatkah so bile izvedene številne pozitivne spremembe, vključno z napredkom na področju reform, povezanih z EU. Islandska vlada je maja 2013 ustavila pristopna pogajanja; Islandija bo pristopna pogajanja znova začela le, če se njena vlada odloči, da bo nadaljevala pot k članstvu v EU. Cilji politike Komisije so na področju širitve podprti z instrumentom za predpristopno pomoč (IPA). Instrument je sredstvo, s katerim EU v državah v procesu širitve s finančno in tehnično pomočjo podpira reforme za uskladitev s standardi in pravnim redom EU. Ker sredstva instrumenta IPA krepijo zmogljivosti držav skozi ves pristopni proces, je to privedlo do progresivnih, pozitivnih sprememb v regiji. Instrument IPA je nadomestil predhodne predpristopne instrumente, in sicer PHARE, ISPA, SAPARD, predpristopni instrument za Turčijo in finančni instrument CARDS za Zahodni Balkan. Države v procesu širitve od leta 2007 prek tega edinega kanala prejemajo finančna sredstva in podporo EU. Instrument IPA ima pet komponent: oI: pomoč pri prehodu in vzpostavljanje institucij, oII: čezmejno sodelovanje, oIII: regionalni razvoj, oIV: razvoj človeških virov, oV: razvoj podeželja. Za komponenti I in II je pristojen Generalni direktorat za širitev (GD ELARG), dostopni pa sta vsem državam upravičenkam. Druge komponente, katerih cilj je priprava upravičenk za izvajanje strukturnih skladov po njihovi priključitvi EU, so dostopne samo državam kandidatkam, pri čemer so za njihovo upravljanje pristojni Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko (GD REGIO), Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (GD EMPL) oziroma Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja (GD AGRI). Za predpristopno pomoč so sredstva instrumenta IPA v obdobju 2007–2013 znašala približno 11,5 milijarde EUR, pri čemer je bilo 1,8 milijarde EUR dodeljene za leto 2013. Instrument IPA se je izvajal vse leto 2013, zadnji programi v okviru instrumenta IPA pa so bili sprejeti konec leta 2013. Letno poročilo za leto 2013 je priložnost za pregled dosedanjih uspehov in pridobljenih izkušenj v okviru instrumenta IPA, ki lahko pomagajo pri oblikovanju prihodnje pomoči v okviru novega instrumenta IPA II za obdobje 2014–2020. V tem poročilu je na kratko opisan politični okvir, v katerem so potekale dejavnosti, ki jih je financirala EU, kot je bil ocenjen v širitvenem paketu. Poudarjeni so tudi doseženi napredek pri izboljšanju strateškega načrtovanja, ki zagotavlja pregled izvajanja programov/projektov, in potekajoči procesi načrtovanja ter izboljšave pri usklajevanju donatorjev. Za pripravo priporočil za nadaljnje izboljšanje učinka sredstev instrumenta IPA po letu 2014 se uporablja analiza preteklih izkušenj, ki je bila izdelana tudi na podlagi številnih vrednotenj. V skladu s širitveno strategijo EU za obdobje 2013–2014 je posebej poudarjen pristop, pri katerem se najprej poskrbi za spoštovanje „temeljih prvin“. Novi instrument za predpristopno financiranje (IPA II) je leta 2014 nadomestil predhodnega. Predvidena sredstva za obdobje 2014–2020 znašajo 11,7 milijarde EUR. Na podlagi pridobljenih izkušenj pri načrtovanju in izvajanju instrumenta IPA v predhodnem finančnem obdobju, vključno z dvema vrednotenjema, in sicer z vmesnim in metavrednotenjem instrumenta, bo predpristopna pomoč, osredotočena na ključne reforme v državah v procesu širitve, tesneje povezana s prednostnimi nalogami politike širitve in bo temeljila na bolj k rezultatom usmerjenem in strateškem pristopu. 2.Pomembnejši dogodki pri izvajanju programa v letu 2013 A) Dvostransko sodelovanje

Hrvaška Hrvaška je od 1. julija 2013 država članica EU. Na primeru pristopa Hrvaške je razločno zaznati preobrazbeno moč in stabilizacijski učinek širitvenega procesa. Potem ko je država 9. decembra 2011 podpisala pristopno pogodbo, je v letu 2013 za izpolnitev obveznosti članstva v EU nadaljevala izvajanje ukrepov za nadaljnjo krepitev zmogljivosti. Nacionalni program za komponento I, sprejet leta 2012, je zajemal dve proračunski leti, in sicer sredstva instrumenta IPA za leto 2012 za pomoč pri prehodu in vzpostavljanje institucij ter šestmesečna sredstva za leto 2013. Skupna sredstva nacionalnih programov za leti 2012 in 2013 so znašala 46,80 milijona EUR. V letu 2013 se je v okviru komponente III nadaljevalo izvajanje programa. Po pristopu so bili v okviru kohezijske politike, ki je sofinancirana s sredstvi evropskih strukturnih in investicijskih skladov, programi revidirani, pri čemer so bile ohranjene enake prednostne naloge. Izvajanje finančne pomoči EU je v obdobju 2012–2013 zagotovilo dodatno podporo za dokončanje reform in krepitev zmogljivosti na ključnih področjih v okviru perspektive članstva, in sicer na področjih sodstva, temeljnih pravic ter pravice, svobode in varnosti. Poleg tega je zagotovilo še dodatno podporo za nadaljnja prizadevanja za pripravo Hrvaške za upravljanje in izvrševanje popristopnih sredstev. Cilj večletnega operativnega programa za razvoj človeških virov v okviru komponente IV instrumenta IPA za obdobje 2007–2013 je bil podpreti Hrvaško pri razvoju politike ter jo pripraviti za izvajanje in upravljanje kohezijske politike Unije, zlasti v zvezi z Evropskim socialnim skladom. Ta je bil v skladu z dokumentom o večletnem okvirnem načrtovanju osredotočen na boj proti brezposelnosti, in to z usmerjenimi ukrepi, spodbujanjem socialne vključenosti in zmanjševanjem ovir za zaposlovanje. Od leta 2011 je bil čedalje večji poudarek v zvezi s politiko namenjen izboljšanju prilagodljivosti podjetij in delavcev. Leta 2012 pa je bila vzpostavljena nova prednostna os, naravnana na organizacije civilne družbe in usmerjena k spodbujanju socialnega dialoga. Črna gora Črna gora je pri pristopnih pogajanjih dosegla napredek. Junija 2013 je sprejela obsežne akcijske načrte za poglavji 23 in 24. Decembra 2013 se je odprlo pet poglavij, vključno s pomembnima poglavjema 23 in 24, ki se nanašata na pravno državo, torej je bilo skupno odprtih sedem poglavij, od katerih sta bili dve poglavji začasno zaprti. Sestanki s Črno goro za pregled usklajenosti zakonodaje s pravnim redom EU so bili končani junija 2013. Načrtovanje in izvrševanje sredstev predpristopne pomoči za Črno goro je v letu 2013 potekalo v okviru potekajočih pristopnih pogajanj. Prvotna proračunska sredstva za leto 2013 so bila načrtovana že konec leta 2012. Podobno so bili konec leta 2012 v okviru komponente III (22,24 milijona EUR) in komponente IV (5,58 milijona EUR) sprejeti operativni programi za obdobje 2012–2013. Vendar so bila v letu 2013 Črni gori dodeljena dodatna sredstva, ki so bila načrtovana v drugi polovici leta 2013 in sprejeta kot spremembe delov I in II nacionalnih programov za obdobje 2012–2013. Črna gora si je v letu 2013 močno prizadevala za prenos upravljanja decentraliziranega izvrševanja sredstev instrumenta IPA. Opravljene so bile revizije komponent I in II instrumenta IPA, in sicer vzporedno z revizijami komponent III in IV. Skupaj s črnogorskimi oblastmi so se začele priprave za instrument IPA II, ki so v drugi polovici leta 2013 dobile nov zagon, in sicer s poudarkom na uvajanju sektorskega pristopa in začetkom priprav strateškega dokumenta za Črno goro. Hkrati je država, tako kot druge upravičenke, prispevala k večdržavnemu strateškemu dokumentu za instrument IPA II in, tako kot druge države Zahodnega Balkana, k dokončanju strategije Jugovzhodna Evropa 2020.



Srbija Zgodovinskemu sporazumu med Srbijo in Kosovom, ki je bil dosežen aprila 2013 v okviru dialoga, ki ga je podpirala EU, je sledila odločitev Evropskega sveta iz junija 2013 o začetku pristopnih pogajanj s Srbijo. Posledično je Svet decembra 2013 sprejel pogajalski okvir za pristopna pogajanja in določil datum prve medvladne konference, ki je potekala januarja 2014. Letni program instrumenta IPA za leto 2013 je bil sprejet decembra 2013, pri čemer so vse leto potekale dejavne priprave za instrument IPA II (osnutek okvirnega strateškega dokumenta države) in za „decentralizirani sistem izvajanja“ (prenos upravljanja komponent I in II instrumenta IPA). Marca 2014 je bila sprejeta odločitev. Leta 2013 so bile v okviru nacionalnih programov instrumenta IPA sklenjene pogodbe v okviru komponente I v višini 89 milijonov EUR in v okviru komponente II (čezmejno sodelovanje) v višini 1,7 milijona EUR. V okviru drugih proračunov so bile sklenjene pogodbe za dodatne 4,4 milijona EUR (med drugim jih je civilna družba sklenila za 1,97 milijona EUR in evropski instrument za demokracijo in človekove pravice za 1 milijon EUR), kar je skupaj zneslo približno 95 milijonov EUR. Odgovornost nacionalnih organov, pristojnih za postopek načrtovanja instrumenta IPA, se je zlasti v zvezi z usklajevanjem donatorjev še naprej povečevala. Pri načrtovanju so bile koristne izkušnje, pridobljene pri razvoju sektorskega pristopa v letu 2013.

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija Oktobra 2013 je Komisija že peto leto zapored priporočila začetek pristopnih pogajanj z Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo. Svet glede priporočila Komisije še ni sprejel odločitve. S pristopnim dialogom na visoki ravni, ki se je začel marca 2012, se je še dodatno usmerjalo delo v zvezi s ključnimi prednostnimi nalogami v okviru reform, povezanih s pristopom k EU, ne da bi se posegalo v standardne predpristopne postopke. Glede na visoko raven usklajenosti s pravnim redom EU je poudarek na izvajanju že obstoječih strategij in zakonodaje ter na izboljšanju s tem povezane upravne zmogljivosti. Zaradi pomanjkanja osebja in nezadostnih zmogljivosti upravljanja v ključnih institucijah je bilo za nacionalne organe upravljanje sredstev IPA v okviru decentraliziranega sistema izvajanja vse leto 2013 zahteven izziv. Na podlagi usklajenih ukrepov nacionalnih organov in Komisije se je izguba sredstev v okviru komponente I z morebitne izgube v višini približno 15 milijonov EUR znižala na 3,3 milijona EUR. Z dokončanjem načrtovanja in revizijo vseh programov v okviru komponent instrumenta IPA v letu 2012 je bilo leto 2013 namenjeno pripravi okvirnega strateškega dokumenta instrumenta IPA II za obdobje 2014–2020. Albanija Komisija je leta 2013 priporočila, da se Albaniji podeli status kandidatke, če bo država še naprej ukrepala v boju proti organiziranemu kriminalu in korupciji. Status kandidatke ji je bil podeljen junija 2014. Finančna pomoč EU je imela leta 2013 s sprostitvijo približno 96 milijonov EUR v okviru komponent I in II za krepitev upravnih zmogljivosti številnih institucij in spodbujanje socialnega, okoljskega in gospodarskega razvoja strateško vlogo v državi. S poudarkom širitvene strategije na področjih politike sodstva in temeljnih pravic (poglavje 23) ter pravice, svobode in varnosti (poglavje 24) se je okrepila osredotočenost albanske vlade na izboljšanje pravne države, in to z dejanskimi dosežki. Pozitivno izvajanje projektov na področju sodstva in boja proti organiziranemu kriminalu dejansko kaže, da lahko država doseže rezultate pri izboljšanju učinkovitosti pravosodnega sistema in povečanju operativne zmogljivosti organov odkrivanja in preiskovanja, če so ta prizadevanja podprta z jasnim političnim namenom, da se nadaljuje program reform. Vendar se pri infrastrukturnih projektih še vedno pojavljajo težave pri izvajanju, predvsem zaradi pomanjkanja usklajevanja med resornimi ministrstvi in med državnimi in lokalnimi institucijami ter nezadostnih nacionalnih sredstev za stroške vzdrževanja in operativne stroške, kar vpliva na dolgoročno vzdržnost projektov. Albanija je končala priprave za decentralizirano upravljanje sredstev instrumenta IPA v okviru komponente I. Zato se bo del nacionalnega programa instrumenta IPA za leto 2013 izvajal v skladu s tem novim načinom upravljanja. Od vlade se pričakuje, da bo zagotovila stabilnost delovnih mest javnih uslužbencev, usposobljenih za upravljanje sredstev instrumenta IPA, in dodatno okrepila njihove sposobnosti. V nasprotnem primeru lahko izvajanje projektov instrumenta IPA za leto 2013 trpi zaradi pomanjkanja strokovnega znanja v zvezi s pravili za oddajanje javnih naročil in postopki, ki urejajo sredstva EU. Leto 2013 je bilo namenjeno pripravi okvirnega strateškega dokumenta instrumenta IPA II za obdobje 2014–2020. Bosna in Hercegovina Komisija je v zvezi z Bosno in Hercegovino (BiH) ugotovila, da je država obstala v procesu povezovanja z EU, saj ni dosegla napredka pri izvrševanju dveh ključnih zavez, in sicer glede dejanske izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Sejdić – Finci ter uvedbe učinkovitega in uspešnega mehanizma usklajevanja, ki bi državi omogočil, da izrazi enotno mnenje in ustrezno sodeluje z EU. Komisija je v svojem poročilu o napredku iz leta 2013 navedla, da je vse težje opravičevati dodeljevanje predpristopnih sredstev državi, katere politični predstavniki niso pripravljeni doseči konsenza, potrebnega za nadaljnje približevanje EU. Po mnenju Komisije obstaja veliko tveganje, da predpristopna pomoč v takih razmerah ne bo dala pričakovanih rezultatov. Zastoj v pristopnem procesu je vplival na načrtovanje in izvajanje pomoči instrumenta IPA. Komisija se je zlasti zaradi odsotnosti mehanizma EU za usklajevanje in vse večje politizacije izvajanja instrumenta IPA odločila, da v letu 2013 ustavi več projektov instrumenta IPA, in je na koncu preklicala dva projekta na področju kmetijstva in razvoja podeželja, saj ni bilo več mogoče zagotoviti učinkovite porabe davkoplačevalskega denarja EU. Zato je Komisija zmanjšala proračun za sredstva instrumenta IPA za leto 2013 (ki je glede na zadnji potrjen večletni orientacijski finančni okvir znašal približno 109 milijonov EUR) na 64 milijonov EUR in tudi področje njegove uporabe ter osredotočila pomoč na projekte, ki neposredno zagotavljajo koristi državljanom, zlasti na področjih pravosodja in notranjih zadev ter socialnih sektorjev. Odsotnost mehanizma EU za usklajevanje in sektorskih strategij na ravni države je v večini sektorjev, primernih za podporo instrumenta IPA, vplivala tudi na pripravo instrumenta IPA II. Komisija je sledila načelu, da priprav ne začne, dokler ne bo zagotovljeno učinkovito usklajevanje. Leta 2013 se priprave za instrument IPA II niso znova začele.

Kosovo Svet je junija 2013 odobril začetek pogajanj o stabilizacijsko-pridružitvenem sporazumu s Kosovom, ta so se uradno začela oktobra 2013. Izvajanje pomoči EU je v letu 2013 preseglo svoje finančne cilje v smislu pogodb in plačil. Letni program za leto 2013 je bil sprejet januarja 2013, tedaj je bilo tudi dodeljenih 65,86 milijona EUR. Po prvem sporazumu o normalizaciji odnosov med Srbijo in Kosovom z dne 19. aprila 2013 so bila za Kosovo zagotovljena dodatna sredstva iz sredstev, prvotno namenjenih drugim državam, pripravljen pa je bil tudi posebni program v višini 38,5 milijona EUR, ta je bil odobren decembra 2013. Leta 2013 je bil dosežen napredek pri sodelovanju Kosova v programih komponente II (čezmejno sodelovanje). V okviru vseh treh programov čezmejnega sodelovanja (z Albanijo, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in Črno goro) so bili sklenjeni sporazumi o financiranju za leto 2012. Skupaj z Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo je bil objavljen prvi javni razpis za zbiranje predlogov. V letu 2013 je bil pripravljen okvirni strateški dokument za obdobje 2014–2020. V okviru procesa pridružitve so potekala posvetovanja s kosovskimi oblastmi, civilno družbo in predstavniki mednarodne skupnosti, ki delujejo na Kosovu, in vsi so prispevali k osnutku besedila. Vlada in Urad EU sta maja, julija in novembra 2013 organizirala srečanja s predstavniki civilne družbe, da bi se z njimi posvetovala o podpori instrumenta IPA za civilno družbo v obdobju 2014–2020. Srečanja so omogočila širšo razpravo o ciljih in ukrepih, ki jih je treba vključiti v strateški dokument. Turčija Pozitivna agenda je v odnose med EU in Turčijo vnesla svežo dinamiko. Pristopni proces je z odprtjem novega poglavja (poglavje 22 o regionalni politiki) dobil nov zagon. Decembra 2013 je bil med EU in Turčijo podpisan sporazum o ponovnem sprejemu in začel se je dialog o liberalizaciji vizumskega režima. Potem ko so bile številne osebe na visoki ravni, vključno s člani vlade in njihovimi družinami, konec leta 2013 obtožene korupcije, se je vlada ostro odzvala z obsežnimi prerazporeditvami v upravi in zakonodajnimi spremembami, tako da se je EU soočila z novimi sogovorniki na pomembnih področjih za finančno sodelovanje, kot je pravna država. Kljub političnim pretresom je bil vpliv na proces načrtovanja nadzorovan, pri čemer se je v tesnem sodelovanju z ministrstvoma za evropske zadeve in za razvoj nadaljevalo delo na novem strateškem dokumentu za celotno obdobje trajanja večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, kot je bilo to predvideno. V zvezi z decentraliziranim upravljanjem sedanje finančne pomoči, ki jo upravljajo turški nacionalni organi, je bil prenos upravljanja komponente V (kmetijstvo in razvoj podeželja) instrumenta IPA odobren za dodatnih 22 provinc v Turčiji, s čimer se je število pooblaščenih agencij v državi dvignilo na 42. Vendar so bile tudi zaradi nezadostnih zmogljivosti nekaterih operativnih struktur in končnih upravičencev v zvezi z izvajanjem programov instrumenta IPA ugotovljene nenehne zamude. Islandija Islandska vlada je 22. maja 2013 objavila svojo odločitev o ustavitvi pristopnih pogajanj. Do takrat je bil pri pogajanjih dosežen velik napredek, pri čemer je bilo 27 poglavij odprtih, 11 poglavij pa je bilo začasno zaprtih. Komisija je zato nehala prevzemati nove obveznosti v okviru instrumenta IPA in začela opuščati potekajoče projekte instrumenta IPA. V dogovoru z vlado so bila ustavljena vsa pripravljalna dela za instrument IPA II. B) Regionalno sodelovanje Regionalno sodelovanje se nadaljuje v okviru regionalnih forumov, kot so Energetska skupnost, Skupni evropski zračni prostor, Srednjeevropski sporazum o prosti trgovini in Regionalna šola za javno upravo. V skladu s prednostnimi nalogami širitvene strategije civilne družbe so se vse leto 2013 s finančno pomočjo za več upravičencev in gradnjo omrežij organizacij civilne družbe podpirali napredek na področju pravne države, regionalno sodelovanje v kazenskem pravosodju, reformiranje javne uprave in statistika. Na področju regionalnega sodelovanja in sprave je bila z začetkom izvajanja regionalnega stanovanjskega programa (odobreni stanovanjski projekti v višini 60 milijonov EUR v letu 2013, pri čemer je skupni prispevek EU za sklad znašal 84 milijonov EUR) obnovljena zaveza sarajevskemu procesu.

Za podporo oživitvi gospodarstva na Zahodnem Balkanu so bili odobreni nove naložbe v infrastrukturo, podpora razvoju zasebnega sektorja v okviru naložbenega okvira za Zahodni Balkan in projekti na področju konkurenčnosti in razvoja/usposabljanja človeških virov. V okviru nacionalnih programov je bila upravičenkam zagotovljena večina podpore instrumenta IPA, s programi za več upravičencev, in sicer za dopolnitev nacionalnih programov in krepitev večstranskih odnosov na Zahodnem Balkanu in v Turčiji na področjih, ki so bila opredeljena kot ključna za evropsko povezovanje in stabilnost v regiji, pa je bilo dodeljenih približno 9 % razpoložljivih sredstev. Področja izvajanja ukrepov so bila v okviru pomoči več upravičencem obravnavana le, kadar je obstajala jasna potreba po regionalnem sodelovanju ali horizontalnih ukrepih, na primer v okviru reševanja čezmejnih problemov ali izboljšanja učinkovitosti z vzpostavitvijo usklajenih pristopov, spodbujanja uveljavljenih instrumentov ali podpore omrežij strokovnjakov. Okvirna sredstva, ki so bila v obdobju 2011–2013 v okviru komponente I na voljo za pomoč več upravičencem, so znašala 526 milijonov EUR. Tudi v letu 2013 je bila z instrumentom izmenjave informacij in tehnične pomoči TAIEX zagotovljena prilagojena pomoč. Za vse upravičenke je bilo skupno organiziranih 2 118 dogodkov in nalog – največ doslej. V okviru instrumenta TAIEX (vključno z večdržavnimi dogodki) je bilo glede na leto 2012 doseženo precejšnje povečanje, in sicer za 15 %. Kvantitativnemu dosežku se je pridružilo močno usklajevanje instrumenta TAIEX z glavno usmeritvijo širitvene politike in prednostnih nalog pomoči. To je na primer razvidno iz doslej najvišjega števila dogodkov v korist Hrvaške v času priprav na pristop in takoj po pristopu (180 dogodkov, 34-odstotno povečanje v primerjavi z letom 2012), doslej najvišjega števila dogodkov na področju pravosodja in notranjih zadev (556 dogodkov, 17-odstotno povečanje v primerjavi z letom 2012) in podpore Črni gori za proces pregleda in spremljanja usklajenosti s pravnim redom EU. V načrtu za vrednotenje iz leta 2013 Generalnega direktorata za širitev je bilo predvideno vrednotenje instrumenta. 3. Pridobljene izkušnje v okviru predhodne pomoči Komisija na podlagi načela oblikovanja politike, ki temelji na dokazih, nenehno vrednoti svojo pomoč, da bi tako zbrala ustrezna spoznanja iz preteklih izkušenj, ki jih je treba uporabiti pri prihodnjem oblikovanju politike in načrtovanju pomoči. V letu 2013 sta bili izmed dokončanih vrednotenj dve še posebej pomembni za pripravo prihodnjega instrumenta za pomoč IPA. a)Pri tematskem vrednotenju v zvezi s pravno državo, reformo pravosodja in bojem proti organiziranemu kriminalu na Zahodnem Balkanu je bil potrjen pomen osredotočanja na to temo, poudarjeno pa je bilo tudi, da je EU pomembno prispevala k izboljšanju temeljnih institucionalnih in organizacijskih okvirov v tem sektorju v celotni regiji. Potrjeno je bilo tudi, da so bili pravni in institucionalni okviri vzpostavljeni kot posledica pomoči EU. Med najpomembnejše in trajnostne rezultate spada prestrukturiranje širših institucionalnih okvirov. Sprejetih je bilo več – in primernejših – zakonov, pri čemer se je v nekaterih primerih spremenila celotna filozofija, na kateri temelji pravni sistem, in sicer na podlagi načela delitve pristojnosti in sprejemanja pomena neodvisnosti, učinkovitosti in kakovosti sodstva. Kljub temu je izboljšanje učinkovitosti programov odvisno tudi od močnejše politične volje, večje odgovornosti v zvezi s programi in zmogljivosti lokalne uprave. Izpostavljeno je bilo tudi dejstvo, da je treba za to področje določiti jasne prednostne naloge in nameniti več sredstev. Ti sklepi so bili upoštevani v širitveni strategiji iz leta 2013, pri čemer je bila posebna skrb namenjena izpolnjevanju „temeljnih prvin“, in pri načrtovanju instrumenta IPA II. b)V splošnih ugotovitvah drugega vmesnega vrednotenja je poudarjeno, da so doseženi rezultati na splošno dobri, zlasti v tistih državah, ki delujejo v skladu s centraliziranim upravljanjem. Vendar pretvorba dosežkov na ravni projekta v rezultate in učinke ni bila tako uspešna, kot je bilo pričakovano. Pomoč je bila precej bolj učinkovita in bolje izvedena, kadar je temeljila na prilagoditvi pravnemu redu EU, saj to zagotavlja politično sprejeto institucionalno strukturo in motivacijo. Instrument IPA je bil koristen spodbujevalec sprememb in potrjeno je bilo, da ga mora za ustvarjanje trajnostnih rezultatov spremljati jasen politični proces, kar zagotavlja nenehno napredovanje v pristopnem procesu. Pravočasnost je ključni dejavnik pri zagotavljanju odgovornosti, večletno načrtovanje pa lahko k njej močno pripomore. Kar zadeva učinkovitost, je bil instrument IPA na splošno sklenjen in izvajan v skladu z načrtovanimi pričakovanji, pri čemer so se uporabljali ustrezni mehanizmi. Vendar glede na vrednotenje izvajanje projekta ni dovolj prožno in potrebna je večja prožnost pri načrtovanju obsega projektov, zlasti pri zagotavljanju hitrejšega nudenja pomoči. Potem ko se za upravljanje pooblastijo nacionalne pogodbene strukture, je za izboljšanje upravljavskih zmogljivosti upravičenk potreben čas, kar pomeni, da je zato treba okrepiti odgovornost. 4. Osredotočanje na temeljne prvine Pridobljene izkušnje v okviru predhodne predpristopne pomoči in splošni razvoj dogodkov v procesu širitve se kažejo tudi v širitveni strategiji za obdobje 2013–2014. Države v procesu širitve se spopadajo s številnimi izzivi na ključnih področjih, ki so poglavitna za njihov uspeh pri približevanju EU, kot so gospodarsko upravljanje in konkurenčnost, pravna država, delovanje institucij, ki zagotavljajo demokracijo, temeljne pravice in – za države Zahodnega Balkana – preseganje vprašanj iz preteklosti. Komisija je v širitveni strategiji za obdobje 2013–2014, objavljeni oktobra 2013, opisala svoj pristop na teh področjih, ki je osredotočen na te „temeljne prvine“. Pet temeljnih prvin, navedenih v nadaljevanju, je tesno povezanih s köbenhavnskimi merili in pogoji stabilizacijsko-pridružitvenega procesa. EU bo načelu pravne države še naprej namenjala prednostno pozornost in ga postavljala v jedro pristopnega procesa, saj je eden izmed ključnih stebrov köbenhavnskih političnih meril. Komisija bo dodatno izvajala novi pristop k pristopnim pogajanjem v skladu s poglavji 23 (sodstvo in temeljne pravice) in 24 (pravica, svoboda in varnost), namenjala prednostno pozornost pravni državi v okviru usmerjenih dialogov z državami v procesu širitve in z instrumentom IPA II krepila reforme, povezane s pravno državo. Sektorske strategije bodo razvite s posebnim poudarkom na razvoju neodvisnega, učinkovitega in strokovnega sodstva ter bodo spodbujale doseganje rezultatov v zvezi z izvajanjem boja proti organiziranemu kriminalu in korupciji.

Tudi stabilnost in pravilno delovanje demokratičnih institucij spadata v okvir köbenhavnskih političnih meril. Od držav v procesu širitve se pričakuje, da bodo prednostno pozornost namenile preglednosti, odgovornosti in učinkovitosti institucij in javne uprave. Komisija bo v sodelovanju z drugimi mednarodnimi organizacijami z instrumentom IPA podprla volilne in parlamentarne reforme, dodatno spodbujala medparlamentarno sodelovanje, prednostno pozornost namenjala reformi javne uprave s poudarkom na preglednosti, depolitizaciji in meritokratskih postopkih zaposlovanja ter s krepitvijo zmogljivosti podpirala razvoj dejavne civilne družbe. Komisija na področju temeljnih pravic posebej poudarja svobodo izražanja in varstvo pripadnikov manjšin (vključno z romskim prebivalstvom) ter lezbijk, gejev, biseksualnih, transseksualnih in interseksualnih oseb. Ta vprašanja obravnava v rednih političnih dialogih z državami v procesu širitve in v okviru pristopnih pogajanj. V okviru instrumenta IPA II bo razvila dolgoročno vizijo evropske finančne pomoči za svobodo izražanja ter s povečanjem sredstev okrepila tudi strateško sodelovanje z zunanjimi deležniki v zvezi z Romi in lezbijkami, geji, biseksualnimi, transseksualnimi in interseksualnimi osebami, pri čemer bo gradila na dobri praksi. Komisija je predlagala nov pristop, ki naj bi državam v procesu širitve pomagal izpolniti köbenhavnska gospodarska merila. Poleg tega države poziva, naj s pripravo nacionalnih programov gospodarskih reform in vsaki dve leti s programi na področju rasti in konkurenčnosti okrepijo gospodarsko politiko in upravljanje. Namen tega je dati jasnejše informacije o tem, kakšne reforme so potrebne, da bi države dosegle nadaljnji napredek v izpolnjevanju gospodarskih meril. Z zagotavljanjem reform na področju gospodarskega upravljanja, konkurenčnosti in rasti bo Komisija v okviru instrumenta IPA II podprla pristopni proces. Poudarek bo na prometu in energetiki, ključnih sektorjih za povečanje konkurenčnosti. Sprava, dobri sosedski odnosi in regionalno sodelovanje so ključni za stabilnost Zahodnega Balkana. V regiji je treba rešiti še mnoga dvostranska vprašanja, vključno z vprašanji v zvezi z manjšinami in vprašanji, ki izhajajo iz razpada nekdanje Jugoslavije, kot je na primer potek meja. Medetnični spori in spori glede statusa še naprej ovirajo delovanje institucij in ogrožajo izvedbo reform. Komisija spodbuja dodatna prizadevanja za reševanje dvostranskih sporov in preseganje vprašanj iz preteklosti. Komisija bo v okviru instrumenta IPA II še naprej podpirala regionalne pobude, kot je Svet za regionalno sodelovanje, in pobude, namenjene obravnavanju vprašanj zapuščine vojne – sarajevski proces, mreža tožilstev za vojne zločine, proces resnice in sprave. Ob tem bo spodbujala tudi sodelovanje na področjih izobraževanja, znanosti, kulture, medijev, mladine in športa. 5. K učinkovitejšemu in uspešnejšemu zagotavljanju pomoči A) Novi predpristopni instrument za obdobje 2014–2020 V letu 2013 so se nadaljevali razprave in pogajanja z Evropskim parlamentom in Svetom o predlogu uredbe IPA II. Pogajanja so potekala skupaj z razpravami o štirih drugih zunanjih instrumentih in splošni izvedbeni uredbi. Evropski parlament je 5. decembra 2013 podprl politični dogovor o šestih uredbah. Uredba IPA II, ki je bila sprejeta 11. marca 2014, v primerjavi s predhodno uredbo uvaja nove elemente: Uredba IPA II določa nov okvir za zagotavljanje predpristopne pomoči v skladu z večletnim finančnim okvirom za obdobje 2014–2020. Finančna pomoč bo na voljo državam kandidatkam in potencialnim državam kandidatkam, ne glede na njihov status; uvaja okrepljeno povezavo med finančno pomočjo in političnim programom ter večjo odgovornost upravičenk; celovita državna strategija bo zajemala vsa področja pomoči za celotno sedemletno obdobje, vključno z vmesnim pregledom v letu 2017, in sicer za naslednja področja politike: reforme pri pripravi za članstvo v Uniji in s tem povezano vzpostavljanje institucij in krepitev zmogljivosti, socialno-ekonomski in regionalni razvoj, zaposlovanje, socialne politike, izobraževanje, spodbujanje enakosti spolov in razvoja človeških virov, kmetijstvo in razvoj podeželja, regionalno in teritorialno sodelovanje; Uredba IPA II uvaja spremembo v razmišljanju v smeri strategij financiranja politik namesto posameznih projektov (sektorski pristop), ki temeljijo na ustreznih nacionalnih sektorskih strategijah, ki jih pripravljajo upravičenke. Izveden bo postopen prehod na posredno upravljanje sredstev s strani upravičencev; predpristopna pomoč se bo zagotavljala bolj sistematično s poudarkom na rezultatih in spremljanju pomoči; uvedena je nagrada za uspešnost; Uredba IPA II podpira večjo vlogo civilne družbe v programih, ki jih izvajajo vladni organi, pa tudi kot neposredne prejemnice pomoči Unije. Cilj postopne spremembe v smeri sektorskega pristopa je izboljšanje doseganja rezultatov, učinka in dodane vrednosti v okviru pomoči. Ta načela so postala ključna za vse nove instrumente za zunanje delovanje za obdobje 2014–2020. Ta sprememba je še posebej pomembna v času, ko proračunske omejitve, s katerimi se srečujejo države članice in mednarodne finančne institucije, zahtevajo še učinkovitejšo in trajnostno predpristopno pomoč. Strateško usmerjen pristop k načrtovanju, ki temelji na potrebah in prednostih držav, bo prispeval k še učinkovitejšemu in k rezultatom usmerjenemu predpristopnemu procesu. Poleg tega sektorski pristop temelji na nacionalnih strategijah, zato tak pristop skrajno poveča možnosti za dopolnjevanje, spodbuja razne oblike podpore in z ustrezno delitvijo dela pomaga racionalizirati podporo, hkrati pa v okviru programov zagotavlja večjo odgovornost nacionalnih oblasti. Medtem je Komisija v letu 2013 dokončala smernice o uporabi sektorskega pristopa k predpristopni pomoči, in sicer za načrtovanje instrumenta IPA II. Komisija je v okviru izvajanja sektorskega pristopa predvidela tudi uporabo sektorske proračunske podpore. To bo izvedeno skupaj z možnostjo podpore za izvajanje tistih nacionalnih strategij, ki vključujejo ustrezen in zadovoljiv okvir rezultatov, poleg tega bodo morali biti izpolnjeni nekateri ključni pogoji (obstoj strategije, stabilen makroekonomski okvir in ustrezen sistem za upravljanje javnih financ). V ta namen so bile pripravljene tudi posebne smernice. Hkrati je Komisija za dokončanje pravnega okvira za načrtovanje in zagotavljanje sredstev instrumenta IPA II v letu 2013 pripravila izvedbeno uredbo IPA II in strateške dokumente za načrtovanje (strateški dokumenti). Upravljala je tudi namenske notranje delovne skupine, ki obravnavajo različne razsežnosti načinov izvajanja novega instrumenta, vključno s pripravo notranjih smernic o načrtovanju in sektorsko proračunsko podporo.

B) Sodelovanje s skupnostjo donatorjev v zvezi z učinkovitostjo pomoči Komisija je v letu 2013 še naprej uresničevala agendo za usklajevanje donatorjev, vključno s prizadevanji za skrajno povečanje učinkovitosti pomoči in preglednosti, in sicer v skladu z zavezami, sprejetimi na 4. forumu na visoki ravni o učinkovitosti pomoči, ki je potekal novembra 2011 v Busanu, na katerem se je Komisija dogovorila glede pomena skupnih načel, kot so odgovornost v zvezi s prednostnimi nalogami, pomen rezultatov, preglednost in pristojnosti. Komisija si je zato prizadevala zagotoviti, da so to ključna načela, na katerih bo temeljila pomoč v okviru instrumenta IPA II. V tem okviru je Komisija v letu 2013 sprejela nadaljnje ukrepe za zagotovitev uskladitve financiranja v okviru instrumenta za predpristopno pomoč z mednarodnimi standardi o preglednosti pomoči, ki so bili določeni v okviru Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj in Mednarodne pobude za pregledno pomoč. V skladu z zavezami, sprejetimi v Busanu, so od septembra 2013 javnosti dostopne pomembne informacije o uradni razvojni pomoči v standardni strojno berljivi obliki. Komisija z objavo podatkovnih baz z informacijami na ravni organizacij in dejavnosti ter sedanjih in prihodnjih izdatkov (podatki so na voljo na spletni strani registra mednarodne pobude za pregledno pomoč) zagotavlja pravočasne, celovite in v prihodnost usmerjene informacije o sredstvih, zagotovljenih v okviru finančnega sodelovanja. V letu 2014 se pričakuje nadaljnji napredek, pri čemer naj bi bil cilj popolne skladnosti s skupnim standardom dosežen decembra 2015, kot je v skladu z busansko zavezo. Generalni direktorat za širitev je že leta 2013 izboljšal svoj položaj v smislu preglednosti pomoči, in sicer je s 43. mesta v letu 2012 prišel v letu 2013 na 17. mesto (izmed 67 agencij, ki so predložile poročilo). Vzpostavljeno je bilo notranje usklajevanje procesov načrtovanja, ki zagotavlja skladnost predpristopne pomoči z raznimi pobudami v okviru Komisije , pa tudi s pobudami držav članic EU, mednarodnih finančnih institucij in širših skupnosti donatorjev, da bi se izboljšala usklajevanje donatorjev in učinkovitost pomoči ter da bi se zagotovilo doseganje pričakovanih rezultatov. V zvezi s tem je Komisija še zagotovila, da se usklajevanje pomoči med mednarodnimi donatorji in državami članicami vključi v pravni okvir novega instrumenta finančne pomoči. V letu 2013 se je začela posebna študija o politični ekonomiji posredovanja donatorjev na Zahodnem Balkanu in v Turčiji. 6. Sklepne ugotovitve V letu 2013 je bil narejen velik korak glede strateškosti pomoč za države v procesu širitve in njene „osnovanosti na potrebah“, kar je sestavni del strateške vizije o širitvi. Pomembni dogodki v okviru pristopnega procesa, h katerim je pripomogla finančna pomoč, so bili: pristop Hrvaške; sporazum med Srbijo in Kosovom, dosežen aprila 2013; začetek pogajanj s Srbijo; začetek pogajanj o stabilizacijsko-pridružitvenem sporazumu s Kosovom; odprtje novega pogajalskega poglavja po treh letih in podpis sporazuma o ponovnem sprejemu s Turčijo; odprtje šestih pogajalskih poglavij s Črno goro v letu 2013, vključno s pomembnima poglavjema 23 in 24, ki se nanašata na pravno državo, in sicer na podlagi obsežnih akcijskih načrtov; nemoten volilni postopek in predlog Komisije, da Albaniji podeli status kandidatke. Pomembna koraka v okviru uvedbe novega instrumenta v letu 2014 sta bila priprava okvirnih strateških dokumentov ter delo za Uredbo IPA in za njeno izvedbeno uredbo. Prihodnje delo bo jasno temeljilo na pridobljenih izkušnjah in sporočilih iz zadnjega poročila o napredku, pri čemer bo pomemben poudarek na „temeljnih prvinah“, kar se bo tudi v celoti kazalo v okviru finančnega sodelovanja.

Stanje izvajanja finančne pomoči IPA po državah na dan 31. decembra 2013 kot delež skupnih odobrenih sredstev (2007–2013) V naslednjih preglednicah so v milijonih evrov navedeni zneski vseh pomoči instrumenta IPA, dodeljenih med letoma 2007 in 2013, in sicer po upravičenkah (države kandidatke in potencialne države kandidatke) in po komponentah.

Komponenta I instrumenta IPA, ki jo je upravljal Generalni direktorat za širitev (v EUR), na dan 31. decembra 2013 IPA I Dodeljena sredstva Sklenjene pogodbe Plačano Sklenjene pogodbe (v odstotkih) Plačano (v odstotkih) Albanija 512 037 790 340 129 252 208 188 304 66,43 % 40,66 % Bosna in Hercegovina 516 518 116 340 463 959 235 929 768 65,92 % 45,68 % Hrvaška 254 165 147 241 139 563 167 873 568 94,88 % 66,05 % Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija 248 191 651 134 902 876 94 954 199 54,35 % 38,26 % Islandija 34 837 163 10 033 958 3 620 572 28,80 % 10,39 % Kosovo 644 160 000 488 139 427 364 426 588 75,78 % 56,57 % Črna gora 165 170 940 122 489 195 106 817 828 74,16 % 64,67 % Srbija 1 207 777 326 851 440 943 655 964 421 70,50 % 54,31 % Turčija 1 578 268 393 1 329 654 221 900 975 608 84,25 % 57,09 % Skupaj 5 161 126 525 3 858 393 393 2 738 750 858 74,76 % 53,06 %



Komponenta II instrumenta IPA, ki jo je upravljal Generalni direktorat za širitev EU (v EUR), na dan 31. decembra 2013 Programi IPA-ELARG-čezmejno sodelovanje Dodeljena sredstva Odobrena sredstva Plačano Odobrena sredstva (v odstotkih) Plačano (v odstotkih) Albanija 24 979 732 11 099 526 7 840 783 44,43 % 31,39 % Bosna in Hercegovina 17 719 302 10 877 769 8 300 350 61,39 % 46,84 % Hrvaška 17 519 302 17 519 302 10 799 612 100,00 % 61,64 % Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija 19 874 862 10 614 415 7 352 918 53,41 % 37,00 % Kosovo 6 600 000 346 675 194 733 5,25 % 2,95 % Črna gora 21 243 162 13 143 751 9 794 425 61,87 % 46,11 % Srbija 21 567 024 13 640 539 11 192 170 63,25 % 51,89 % Turčija 6 932 999 6 932 999 3 907 133 100,00 % 56,36 % Skupaj 136 436 383 84 174 976 59 382 124 61,70 % 43,52 % Komponenta II instrumenta IPA, ki jo je izvedel Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko (v EUR), na dan 31. decembra 2013: IPA – čezmejno sodelovanje Odobrena sredstva Plačano do 31. decembra 2013 Odstotni delež Madžarska – Srbija 50 112 428 34 956 939,11 71 % Romunija – Srbija 53 116 751 25 287 380,29 53 % Bolgarija – Srbija 31 369 936 12 562 968,39 45 % Bolgarija – Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija 17 903 682 8 461 906,50 50 % Bolgarija – Turčija 27 272 100 11 061 791,19 45 % Grčija – Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija 15 054 445 7 933 210,82 53 % Grčija – Albanija 11 316 585 4 738 738,14 56 % Madžarska – Hrvaška – odobreni znesek pred pristopom: 52 433 025 – dodatno za pristop Hrvaške k EU: 54 823 266 27 760 361,17 (vključno s predplačilom zaradi pristopa Hrvaške k EU: 1 142 400,00) 60 % Slovenija – Hrvaška – odobreni znesek pred pristopom: 42 703 502 – dodatno za pristop Hrvaške k EU: 44 774 910 20 976 325,64 (vključno s predplačilom zaradi pristopa Hrvaške k EU: 1 142 400,00) 60 % Jadran 207 245 257,00 64 615 855,81 29,26 % Stanje izvajanja finančne pomoči IPA (komponenta III) na dan 31. decembra 2013 (v mio EUR) in razporeditev skupnih odobrenih sredstev (dodeljena sredstva za obdobje 2007–2013) po državah in operativnih programih Država – operativni program (OP) Odobrena sredstva Plačano Odstotni delež (vključno s predplačilom) Turčija – OP za okolje 682,47 219,00 32 % Turčija – OP za promet 584,72 228,25 39 % Turčija – OP za regionalno konkurenčnost 468,77 157,33 34 % Skupaj Turčija 1 735,95 604,58 35 % Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija – OP za regionalni razvoj 199,93 50,35 25 % Črna gora – OP za regionalni razvoj 22,24 0,00 0 % Hrvaška – OP za regionalno konkurenčnost 187,78 14,57 21 % Hrvaška – OP za promet 236,98 28,67 25 % Hrvaška – OP za okolje 281,10 2,33 21,05 % Skupaj Hrvaška 705,86 45,57 6 % V primeru Hrvaške so bila plačila mogoča do konca junija 2013. V skladu s pristopno pogodbo so se plačila ustavila, dokler Evropska komisija ni podala pozitivnega mnenja o skladnosti sistema upravljanja in nadzora za vse tri programe, kar se je zgodilo aprila 2014. Stanje izvajanja finančne pomoči instrumenta IPA (komponenta IV) na dan 31. decembra 2013 (v mio EUR), ki jo je izvedel Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje Države Dodeljena sredstva Odobrena sredstva Plačano Odobrena sredstva (v odstotkih) Plačano (v odstotkih) Hrvaška 92,41 43,18* 44,74 45,73% 48,4 % Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija 54,42 12,87 18,08 23,65% 33,2 % Turčija 473,85 168,56 157,17 31,75% 33,1 % Črna gora 5,58 0 0 0 % 0 Skupaj 626,26 224,61 219,99 35,86% 35,12 % * Do junija 2013.