[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 12.2.2009

COM(2009) 69 konč.

VMESNO POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

VMESNO POROČILO KOMISIJEEVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

1. UVOD –

Ob vstopu Bolgarije v EU 1. januarja 2007 je bil vzpostavljen mehanizem za sodelovanje in preverjanje (v nadaljnjem besedilu: CVM)[1] , ki naj bi ji pomagal pri odpravljanju nekaterih pomanjkljivosti na področjih reforme pravosodja ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu, hkrati pa bi prek rednih poročil zagotovil spremljanje napredka na teh področjih.

To poročilo je vmesno tehnično poročilo o pomembnem napredku, ki ga je Bolgarija dosegla v zadnjih šestih mesecih v okviru CVM[2]. V poročilu ni ocene doseženega napredka. Posodobljeno poročilo je omejeno na ukrepe, ki so se zaključili ali za katere se pričakuje, da se bodo v kratkem zaključili.

Sporočilo, ki ga je Komisija sprejela 23. julija 2008, je referenčno besedilo za oceno napredka, doseženega glede na merila, in za opredelitev preostalih izzivov. Komisija bo naslednjo oceno pripravila poleti 2009.

2. REFORMA PRAVOSODJA IN BOJ PROTI KORUPCIJI IN ORGANIZIRANEM KRIMINALU: SPLOšNE PRIPOMBE NA TRENUTNO STANJE

Bolgarski organi so na splošno sprejeli oceno Komisije z julija 2008. V odgovor na izzive, ki jih je opredelila Komisija, so urad tožilstva, ministrstvo za pravosodje in ministrstvo za notranje zadeve sprejeli začetne ukrepe za strukturno in zakonodajno reformo. Da bi ti ukrepi prinesli konkretne rezultate, jih je treba podpreti in še razširiti.

Od julija 2008 je bilo nekaj napredka doseženega na področju meril 1 do 3 (reforma pravosodja), zlasti kar zadeva delo inšpektorata vrhovnega sodnega sveta, ki je pridobil nekaj operativne zmogljivosti. Vrhovni sodni svet je začel analizo disciplinskih postopkov, ki jih je uvedel, da bi proučil, zakaj se zadeve vračajo tožilstvu, in vzpostavil mehanizem poročanja o kroženju zadev. Napovedani so bili nadaljnji ukrepi, da bi se zmanjšala neenakomerna obremenitev sodišč, izboljšalo administrativno upravljanje in organiziral pregleden postopek dodeljevanja zadev, ki zagotavlja visoko strokovno kakovost in neoporečnost sodnikov na ravni upravljanja. Na področju zakonodaje je bil sprejet zakon o navzkrižju interesov in spremenjen zakon o javnih naročilih.

Pomemben napredek glede meril 4 do 6 (korupcija in organiziran kriminal) pomeni začetek pilotnega projekta skupnih preiskovalnih enot, ki jih sestavljajo predstavniki tožilstva, državne agencije za nacionalno varnost (SANS) in ministrstva za notranje zadeve. Naslednji korak morajo biti obtožnice proti skupinam organiziranega kriminala, ki jih te enote preiskujejo.

Sprejeti so bili ukrepi za reformo ministrstva za notranje zadeve in pojasnitev posameznih pristojnosti organov v predkazenskem postopku, vendar rezultatov in vplivov še ni mogoče meriti. Nadaljnjo pozornost je treba posvetiti razvoju preglednih in odgovornih dogovorov med agencijo SANS in ministrstvom za notranje zadeve na primer o uporabi posebnih sredstev za nadzor, obsegu nadzora parlamenta nad agencijo SANS ter obsegom pooblastil enot preiskovalne policije.

Pričakujeta se celovita reforma predkazenskega postopka za izboljšanje trenutnega sistema dopustnosti dokazov in pomembna zakonodaja glede menjave zemljišč, financiranja strank in zaplembe sredstev, pridobljenih s kaznivim dejanjem.

3. SKLEP – OBETI

V naslednji oceni napredka, ki jo bo Komisija pripravila poleti 2009, se bo pokazalo, v kolikšnem obsegu je Bolgarija odpravila pomanjkljivosti, ki jih je Komisija odkrila v reformi sodstva, ter dosegla prepričljive in oprijemljive rezultate v boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Da bi dokazali sistemsko in trajno spremembo, mora Bolgarija pokazati, da je vzpostavila stabilno sodstvo, ki deluje avtonomno ter lahko odkriva in kaznuje navzkrižja interesov, korupcijo in organizirani kriminal ter ohranja pravno državo. To zlasti pomeni sprejetje preostalih zakonov, ki so potrebni za dokončanje pravnega sistema, in dokazovanje prek konkretnih primerov obtožb, procesov in obsodb v zadevah korupcije na visoki ravni in organiziranega kriminala, da pravni sistem lahko neodvisno in učinkovito izvaja zakone.

4. TEHNIčNO POROčILO O MERILIH

4.1. Merilo 1: Sprejeti ustavne spremembe, odpraviti kakršne koli dvoumnosti glede neodvisnosti in odgovornosti pravosodnega sistema.

Izvajanje ustavnih sprememb zahteva v celoti delujoč in neodvisen sodni inšpektorat s sledljivimi disciplinskimi preiskavami. V zvezi s tem je v drugi polovici leta 2008 začel polno delovati inšpektorat vrhovnega sodnega sveta. Izvedel je številne ad-hoc inšpekcije (na podlagi poročil iz medijev ali na lastno pobudo), načrtovane inšpekcije v dveh od petih prizivnih regijah[3] in tematske inšpekcije (med drugim o stanovanjski kriminalni združbi v Kostinbrodu).

Inšpektorat je izvedel tudi disciplinske preiskave in poudaril potrebo po razlagalnih sodbah, odločbah ali odlokih, pri katerih je bila ugotovljena nasprotujoča si sodna praksa.

Inšpektorat je bil proaktiven pri izvajanju svojega mandata in je dosegel spodbudne predhodne rezultate. Zdaj je pomembno zagotoviti, da vrhovni sodni svet, tožilstvo, sodišča in drugi zadevni pristojni organi primerno nadaljujejo delo inšpektorata ter izvedejo potrebne korektivne ukrepe.

4.2. Merilo 2: Zagotoviti je treba preglednejši in učinkovitejši sodni postopek s sprejetjem in izvajanjem novega zakona o pravosodnem sistemu in novega zakonika o pravdnem postopku. Poročati o učinku teh novih zakonov in kazenskega zakonika ter zakona o upravnem postopku, zlasti v postopkih pred glavno obravnavo.

Izvajanje novega zakona o pravosodnem sistemu in novega zakonika o pravdnem postopku se nadaljuje, znatne težave pa so še vedno prisotne v kazenskem postopku. V zvezi s tem morajo bolgarski organi sprejeti celovit pristop za kazenski postopek, ki bo omogočal učinkovito in uspešno izvajanje dokazov pred sodiščem, obenem pa upošteval procesna jamstva.

Čeprav so sodstvo in zunanji strokovnjaki dali svoje predloge, se reforma kazenskega zakonika še ni izvedla in izredno okorni kazenski postopki niso bili zadostno racionalizirani. Delna reforma zakonika o kazenskem postopku je bila sprejeta 17. decembra 2008[4]. Težave se lahko pojavijo zato, ker spremenjeni zakon obvezuje sodišče, da uporabi „skrajšani postopek“, ki avtomatično določa kazni, ki so nižje od najnižjih, če obtoženec prizna dejanje in ta postopek zahteva ne glede na resnost storjenega dejanja. Pred 1. januarjem 2009 so lahko sodniki v praksi odločili, ali bodo sprejeli tako zahtevo obtoženca. V svojem naslednjem poročilu bo Komisija podrobno spremljala učinek te spremembe in ocenila, ali pomeni korak nazaj glede zaščite pred težjimi oblikami kriminala, ki vključujejo goljufije in korupcijo na visoki ravni.

Pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene v postopku pred kazensko obravnavo, še niso bile odpravljene. Premalo zapletenih kazenskih zadev se je obravnavalo na sodišču; sodišča še naprej zadeve vračajo tožilstvu[5] ali so v zamudi, pogosto zaradi zlorabe postopkovnih pravil.

Zakon o ministrstvu za notranje zadeve je bil spremenjen 22. julija 2008, da bi se izboljšalo upravljanje ministrstva za notranje zadeve tako, da bi zmanjšali število upravljalnih ravni, ukinili funkcije, ki se prekrivajo, upravi dali neposreden nadzor nad operativnimi funkcijami in uvedli policijsko delo na podlagi obveščevalnih podatkov. Svet ministrov je 2. oktobra sprejel uredbo o uporabi zakona o ministrstvu za notranje zadeve. Eden od pomembnih sestavnih delov, tj. reforma policijske preiskave, uvaja zaposlovanje strokovnjakov iz različnih zadevnih področij, kot so npr. finance. Prezgodaj je še, da bi lahko ocenili, ali bodo te reforme dosegle svoje cilje, kot je izboljšanje policijskih preiskav, zlasti v zapletenih primerih.

Narodna skupščina je 17. decembra 2008 sprejela zakon o spremembi zakona o posebnih obveščevalnih sredstvih. Prezgodaj je še, da bi lahko ocenili njegov učinek.

Rešiti je treba vprašanje parlamentarnega nadzora nad državno agencijo za nacionalno varnost (SANS).

4.3. Merilo 3: Nadaljevati reformo sistema pravosodja zaradi krepitve strokovnosti, odgovornosti in učinkovitosti. Oceniti učinek te reforme in letno objaviti rezultate.

Leta 2008 je skoraj polovica (47 %) disciplinskih postopkov, sproženih v vrhovnem sodnem svet (SJC), temeljila na predlogih inšpektorata. Šest postopkov se je zaključilo, devet naj bi se jih zaključilo kmalu in za tri so bila določena začetna zaslišanja. Znatni korektivni ukrepi SJC so potrebni za nadaljevanje dela glede ugotovitev inšpekcij, kot je npr. ugotavljanje vzrokov, zakaj se zadeve vračajo na tožilstvo. Eden ključnih testov za strokovnost in preglednost sodstva to leto bo imenovanje upravnih vodij sodnih organov, pri čemer ima SJC pomembno vlogo.

Poroča se, da ima vseh 180 sodišč v Bolgariji delujoča spletišča, kar naj bi pripomoglo k preglednosti in dostopu do pravnega varstva. Bistveno je, da ta spletišča v celoti spoštujejo pravico do varstva podatkov in varstva zasebnosti.

4.4. Merilo 4: Voditi in poročati o strokovnih, nepristranskih preiskavah domnevne korupcije na visoki ravni. Poročati o notranjih inšpekcijah javnih institucij in o objavljanju premoženjskega stanja visokih uradnikov.

Podatki o splošnem spremljanju primerov korupcije v drugi polovici leta 2008 kažejo trend upadanja v primerjavi s prvo polovico leta 2008[6]. Videti je, da se je ta negativni trend nadaljeval tudi novembra in decembra 2008.

V odgovor na poročilo CVM julija 2008 so bile v okviru vrhovnega kasacijskega tožilstva ustanovljene skupne enote za boj proti goljufijam, organiziranemu kriminalu in pranju denarja v EU. Te enote sestavljajo uslužbenci tožilstva, policije, SANS in nacionalne preiskovalne službe. Druge službe (npr. davčna uprava) se vključijo glede na potrebe za posamezen primer. Čeprav je prezgodaj, da bi lahko ocenili rezultate teh skupnih enot, so očitne njihove pozitivne možnosti.

Nacionalna skupščina je 16. oktobra 2008 sprejela zakon o preprečevanju navzkrižja interesov in razkrivanju podatkov. Zakon, ki je začel veljati 1. januarja 2009, se osredotoča na navzkrižja interesov med javnimi funkcijami in zasebnimi interesi. Zakon ustvarja podobne standarde za nosilce javnih funkcij v vseh institucijah na državni, okrožni in lokalni ravni. Uporablja v celoti decentraliziran mehanizem nadzora, ki mora dokazati svojo učinkovitost glede na odsotnost funkcionalne neodvisnosti v številnih primerih. Komisija bo podrobno spremljala izvrševanje zakona[7].

Nacionalna skupščina še razpravlja o spremembah pravil financiranja političnih strank. Veljavna pravila za financiranje volilnih kampanj se razlikujejo glede na vrsto volitev in ne obravnavajo donacij v naravi, nereguliranih gotovinskih transakcij ali vprašanja javnega registra donatorjev. Zakonodaja o pravilih za financiranje kampanj mora biti koherentna in jasna ter mora določati stroge kontrolne mehanizme za nacionalne in evropske volitve, ki bodo poleti 2009. Organi morajo tudi okrepiti svoja prizadevanja za zajezitev kupovanja volilnih glasov. Pobude civilne družbe za preprečevanje goljufij pri volitvah so spodbudne.

Z začetkom veljavnosti zakonika o sodnem registru se pojavi tveganje zmanjšanja preglednosti glede informacij o lastnikih deležev podjetij. Zakonik o sodnem registru ne zahteva registracije sprememb glede nakupa in prenosa deležev, ki se zgodijo po prvi registraciji podjetja. Komisija bo podrobno spremljala te razmere, ki lahko vplivajo na učinkovito finančno preiskavo.

4.5. Merilo 5: Sprejeti nadaljnje ukrepe za preprečitev korupcije in boj proti njej, zlasti na mejah in znotraj lokalne uprave.

Nacionalna skupščina je 16. oktobra 2008 sprejela številne spremembe zakona o javnih naročilih, ki so začele veljati 1. januarja 2009[8]. Te spremembe naj bi pripomogle k izboljšanju preglednosti, enaki obravnavi in nediskriminaciji na področju javnih naročil. Vpliv sprememb je treba podrobno spremljati in jih je treba dopolniti tako, da se okrepijo upravne zmogljivosti in učinkoviti nadzorni postopki, ki temeljijo na stalnem ocenjevanju tveganja[9].

Komisija ugotavlja, da bodo zakoni, ki naj bi prepovedali zlorabo menjave gozdnih in drugih zemljišč, začeli veljati 1. februarja (gozdovi) oziroma 1. marca (zemljišča). Komisija bo še naprej podrobno spremljala učinkovito izvajanje teh zakonov.

4.6. Merilo 6: Izvajati strategijo za boj proti organiziranemu kriminalu, z osredotočanjem na huda kazniva dejanja, pranje denarja in tudi sistematično zaplembo sredstev storilcem kaznivih dejanj. Poročati o novih preiskavah in tistih, ki tečejo, obtožnicah in obsodbah na teh področjih.

Da bi povečali učinkovitost boja proti organiziranemu kriminalu, so bile na ravni vrhovnega kasacijskega tožilstva ustanovljene skupne enote (glej merilo 4).

Vendar statistike, ki so jih predstavili bolgarski organi, ne kažejo bistvenih sprememb[10] na ravni tožilstva in sodstva glede nadaljnjega ukrepanja v zvezi z zadevami glede organiziranega kriminala v letu 2008. V zadnjih mesecih ni bila sprejeta nobena pomembna odločitev v zvezi z odmevnimi primeri organiziranega kriminala.

[1] Odločba Komisije 2006/929/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Bolgarije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu (UL L 354, 14.12.2006, str. 58).

[2] Zadnji dan, ki se upošteva v tem poročilu, je 15. januar 2009.

[3] Prizivni regiji Veliko Trnovo in Burgas.

[4] Bolgarski organi so Komisijo obvestili o ciljih zakona, ki so: poenostavitev postopka pred kazensko obravnavo in dokaznega bremena v zadevah, povezanih z organiziranim kriminalom, ki v določenih primerih izvzema odgovornost osebe, prejemnice podkupnine, z namenom, da se pridobi dokaz, in ki veča kazensko odgovornost za kršitve volilne zakonodaje.

[5] Vrnitve so težava zlasti v Sofiji, kjer potekajo sojenja večine zapletenih zadev in se vrne povprečno 20 % zadev.

[6] Bolgarija je sporočila naslednje podatke za kazniva dejanja korupcije na visokih položajih:

– od januarja do maja 2008: 200 začetih predkazenskih postopkov; 78 zahtev za preiskavo; 103 obtožnice in 55 obsodb,

– od junija do oktobra 2008: 179 začetih predkazenskih postopkov; 63 zahtev za preiskavo; 76 obtožnic in 50 obsodb,

– od novembra do decembra 2008: 30 začetih predkazenskih postopkov; 18 zahtev za preiskavo; 19 obtožnic in 11 obsodb.

[7] Uporaba zakona se je delno preložila do 1. marca. Vendar poteka razprava o spremembah. Pomembno je, da zakon še naprej obravnava družinske povezave, zveze med političnimi strankami in članstvo v neprofitnih organizacijah.

[8] Glavne spremembe vključujejo: obvezno objavo vseh zaključenih postopkov v registru javnih naročil, obvezno objavo cenovnih ponudb, večje sankcije za kršitve, obvezno udeležbo zunanjih strokovnjakov v ocenjevalnih odborih, povečane pragove, dodatne preglede postopkov za javna naročila, ki vključujejo sredstva EU, večjo moč za dodatne plačila bonusov za uradnike, ki so vključeni v javna naročila in omejen javni dostop do informacij zaradi varstva podatkov.

[9] Značilne kršitve pravil javnih naročil v Bolgariji vključujejo delitev velikih pogodb na številne manjše, ki potem ne dosežejo praga konkurence, zlorabo dodeljevanja pogodb podizvajalcem, sodelovanje v razpisnih postopkih številnih podružnic, da se ustvari lažna konkurenca, ter manipulacijo pogojev in ocenjevanja razpisov.

[10] Podatki o kaznivih dejanjih v zvezi z organiziranim kriminalom v obdobju od junija do oktobra 2008 : 39 začetih predkazenskih postopkov; 43 zahtev za preiskavo; 147 obtožnic in 65 obsodb, od katerih je 35 pravnomočnih. Številke za obdobje od januarja do maja 2008 so: 48 začetih predkazenskih postopkov; 30 zahtev za preiskavo; 132 obtožnic in 60 obsodb, od katerih je 48 pravnomočnih. Podatki za november in december 2008 kažejo, da je bilo v tem obdobju: začetih 11 predkazenskih postopkov, vloženih 10 zahtev za preiskavo, obtoženih 52 oseb, obsojenih 17 oseb in 17 pravnomočnih obsodb.