[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 14.10.2009

COM(2009) 545 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Dolgoročna vzdržnost javnih financ za okrevajoče gospodarstvo

{SEC(2009) 1354}

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Dolgoročna vzdržnost javnih financ za okrevajoče gospodarstvo

1. Uvod

1. To sporočilo in spremljevalno poročilo ( Poročilo o vzdržnosti 2009 ) ocenjujeta vzdržnost javnih financ v državah članicah EU ter posodabljata sporočilo in poročilo iz leta 2006[1] v skladu z zahtevo Sveta za ekonomske in finančne zadeve novembra 2006[2], ki je pozval Komisijo, da pripravi novo poročilo o vzdržnosti, ko bodo v letu 2009 na voljo nove skupne projekcije o odhodkih, povezanih s staranjem prebivalstva. Sporočilo je bilo objavljeno na podlagi preučevanj izhodnih strategij za gospodarsko in finančno krizo ter konvergentnega in usklajenega okvira za prenovo evropskih gospodarstev v jedru strategije za Evropo 2020.

2. Poročilo upošteva tudi finančno in gospodarsko krizo ter njen vpliv na javne finance v času, ko se pojavljajo prvi znaki stabilizacije. Vpliva krize na javne finance ne bo mogoče v celoti določiti, dokler okrevanje gospodarstva ne bo potrjeno in vlade ne bodo umaknile sprejetih diskrecijskih ukrepov. To sporočilo glede na velik vpliv krize na javni dolg zagotavlja pravočasne informacije v obdobju, ko se v skladu s stališčem Evropskega sveta „morajo fiskalne politike postopoma preusmeriti v vzdržnost“ in „je treba zdaj oblikovati izhodne strategije, da se bodo začele usklajeno izvajati takoj, ko bo gospodarstvo trdno na poti okrevanja, pri tem pa bo treba upoštevati specifične razmere posameznih držav.“[3]

3. Redno ocenjevanje proračunske vzdržnosti je v skladu s prenovljenim Paktom za stabilnost in rast (PSR), v okviru katerega morajo imeti ključno vlogo pri nadzoru predvsem dolgoročna vprašanja. Podrobna načela glede revizije srednjeročnih proračunskih ciljev, ki so jih nedavno potrdile države članice, naj bi zagotovila, da proračunske strategije držav članic odražajo dejanske srednjeročne potrebe in ob tem poleg deleža dolga upoštevajo tudi implicitne obveznosti, in sicer stroške, povezane s staranjem prebivalstva, zlasti predvidene odhodke za zdravstveno varstvo in pokojnine.

2. Velik izziv po krizi

4. Evropsko gospodarstvo kaže prve znake okrevanja po globoki krizi. Učinkoviti in konkretni politični ukrepi od jeseni 2008 dalje, ki so se usklajevali v okviru evropskega načrta za oživitev gospodarstva[4], so preprečili finančni zlom in splošno izgubo zaupanja. Kljub temu je negotovost močno prisotna in še vedno obstaja tveganje negativnih povratnih vplivov med finančnim sektorjem in realnim gospodarstvom. Zaradi proizvodnih izgub v prejšnjih četrtletjih se bo gospodarska dejavnost v tem letu skrčila za 4 %, rast v letu 2010 pa bo majhna.

5. Odločitve fiskalne politike so bile uspešno usmerjene v nujno potrebne ukrepe, ki naj bi gospodarstvu pomagali iz recesije. Diskrecijske davčne spodbude in neomejeni avtomatski stabilizatorji so pomagali omiliti upočasnitev gospodarske dejavnosti ter so prispevali k nedavnim znakom okrevanja, vendar so hkrati povzročili močno poslabšanje javnih financ. V primerjavi s primanjkljajem leta 2007, ki je znašal 0,8 % BDP – najboljši rezultat v zadnjih tridesetih letih – naj bi proračunski primanjkljaji v EU v povprečju dosegli 6 % BDP v letu 2009 in okoli 7 % v letu 2010. V obdobju treh let do 2010 se delež bruto dolga za EU kot celoto povečuje za več kot 20 točk. Poleg tega lahko izjemno visoke pogojne obveznosti v prihodnjih letih postanejo dejanski stroški, čeprav se bodo nekateri stroški pomoči bančnemu sektorju verjetno povrnili.

6. Ne gre pozabiti dolgoročnejše vzdržnosti javnih financ. Čeprav je bil dvig dolgov in primanjkljajev že sam po sebi velik, bo načrtovani vpliv staranja prebivalstva na javne finance mnogo večji kot vpliv krize. Zaradi proračunskih stroškov krize in načrtovanega demografskega razvoja, ki se medsebojno dopolnjujeta, bo zagotovitev proračunske vzdržnosti še večji izziv. Brez odločnih prizadevanj za izvedbo strukturnih reform in okrepitev javnih financ se bodo v prihodnjih desetletjih v skladu z razpoložljivimi projekcijami zelo povečali odhodki iz naslova posojilnih obresti, javnih pokojnin, zdravstvenega varstva in dolgotrajne oskrbe.

3. Kako oceniti dolgoročno vzdržnost javnih financ

7. Vzdržnost je povezana z zmožnostjo vlade, da prevzame finančno obremenitev svojega dolga v prihodnosti. Zgornja meja vzdržnih ravni zadolževanja ni opredeljena. Meje vzdržnosti se razlikujejo glede na državo in obdobje. Zmožnost obvladovanja visokih dolgov je odvisna med drugim od razvitosti finančnih trgov, ugotovljenih stopenj tveganja ter zaupanja v zmožnost vlade za izvedbo strukturnih reform in konsolidacijo primanjkljajev. Odvisna je tudi od stopnje strahu pred tveganjem na svetovni ravni ter naložb, ki so alternativa državnim obveznicam. Vendar so države z visokim deležem dolgov – in mnogimi zunanjimi neravnovesji ali pogojnimi obveznostmi – posebej izpostavljene pretresom na finančnih trgih, kot so spremembe obrestnih mer in razlik v času menjave gospodarskih obetov.

8. Enkratno povečanje javnega dolga ne sme ogroziti vzdržnosti. Fiskalna ekspanzija v času krize ne škodi vzdržnosti, če so ukrepi, ki jih sprejme vlada, začasni in se odpravijo, ko se gospodarstvo okrepi. Zaskrbljenost povzroča strukturna narava visokih primanjkljajev ter dejstvo, da ima lahko kriza brez ustrezne strategije za strukturno prenovo trajne posledice za proizvodnjo in potencialno rast, kar sovpada z upočasnitvijo rasti BDP ter večanjem odhodkov zaradi demografskih sprememb.

9. Fiskalna politika ni vzdržna, če skozi čas povzroča prekomerno kopičenje javnega dolga – zdaj ali v bližnji prihodnosti – in nenehno povečevanje dolžniške obveznosti. Za zagotovitev vzdržnosti se je treba izogibati pretiranemu povečanju javnih obveznosti – ki so breme za prihodnje rodove – vlada pa mora biti hkrati zmožna zagotavljati potrebne javne službe, vključno s potrebno varnostno mrežo v času krize, ter prilagajati svojo politiko novim izzivom.

10. Za analizo vzdržnosti javnih financ v okviru sedanjih politik je potrebna dolgoročna perspektiva. Ocena temelji na dolgoročnih projekcijah[5] javnih odhodkov, prihodkov in primanjkljaja ob upoštevanju dejavnikov, ki vplivajo na odhodke, kot sta demografski razvoj in zadolževanje. Za kvantitativno presojo tveganja za vzdržnost javnih financ držav članic se uporablja uveljavljeni pojem „vrzel v vzdržnosti“. Ta kazalnik meri, do kakšne mere bi bilo treba prilagoditi davke ali porabo zdaj in na trajen način , da se javni dolg ohrani na obvladljivi ravni v celotnem obdobju projekcije. Vendar pa je za celovito oceno treba obravnavati tudi vrsto drugih kazalnikov, kot so trenutni dolg, pogojne obveznosti, stanje javnofinančnih sredstev, davčna obremenitev, načrtovani razvoj povprečnih pokojnin in učinkovitost zasebnih pokojninskih skladov, razvoj vrzeli v vzdržnosti v primeru, ko se ne ukrepa, ter morebitna okrepitev socialne zaščite v nekaterih državah.

11. Povečevanju deležev dolgov v prihodnjih desetletjih se je možno izogniti, politični ukrepi pa so lahko in bi morali biti sprejeti za preprečitev naraščanja dolga. Dolgoročni scenariji – ob predpostavki, da politike ostanejo nespremenjene, in torej ne vključujejo ukrepov, ki so še v postopku obravnave in še niso bili sprejeti – iz spremljevalnega poročila kažejo nenehno naraščanje deleža dolga v prihodnjih desetletjih. Ti scenariji sicer omogočajo oceno tveganj, s katerimi se spopadajo države članice, vendar pa niso neizogibni. Scenariji z nespremenjenimi politikami so zelo primerni za ocene dolgoročne vzdržnosti, vendar v nobeni državi ne veljajo za realistične napovedi. Navedeni scenariji so koristni za ponazoritev razsežnosti političnih ukrepov, ki so potrebni za zagotovitev vzdržnih javnih financ, in kažejo, kakšen bi bil učinek brez ukrepanja. Ta pristop, ki je že bil uporabljen v Poročilu o vzdržnosti 2006, je novembra 2006 potrdil Svet za ekonomske in finančne zadeve ter sklenil, da mora biti takšno poročilo podlaga za ocene dolgoročne vzdržnosti v okviru letnih programov za stabilnost in konvergenco.

12. Ocena dolgoročne vzdržnosti fiskalne politike je zdaj že dobro uveljavljen del proračunskega nadzora v EU. Vendar pa se v okviru krize in okrevanja po njej ocena vzdržnosti izvaja z večjo negotovostjo kot običajno . Po eni strani je izhodiščno strukturno fiskalno stanje v letu 2009 težko pravilno presoditi. To je povezano z negotovostjo glede potencialne proizvodne rasti in proizvodne vrzeli ter tudi glede tega, kako bo kriza vplivala na davčne prihodke, in trajne ali začasne narave podpornih ukrepov, ki jo jih sprejele vlade. Če začasni ukrepi, sprejeti zaradi krize, niso bilo popolnoma ločeni od strukturnih primanjkljajev, so bila tveganja za vzdržnost morda precenjena. Če ne bodo sprejete reforme za pospeševanje rasti, pa ima lahko kriza po drugi strani dolgotrajen vpliv na gospodarsko rast v prihodnjem desetletju; v tem primeru so temeljni kazalniki vzdržnosti iz spremljevalnega poročila tveganja podcenili.

4. Ocena vzdržnosti po državah

13. Dolgoročna vzdržnost javnih financ in vpliv staranja prebivalstva na proračun zadevata vsa države članice EU. Vendar pa se države članice močno razlikujejo glede na stopnjo dolgoročnega tveganja, ki so mu izpostavljene, in na vire navedenega tveganja. Te razlike so posledica: (i) odstopanj v izhodiščnih proračunskih stanjih njihovih javnih financ v 2009, vključno z deležem dolga in strukturnim primanjkljajem; (ii) odstopanj v financiranju in obsegu sistemov socialne zaščite; (iii) odstopanj v potencialni rasti zaradi razlik v stopnji razvoja ter načrtovanih demografskih sprememb.

14. S pomočjo kvantitativnih kazalnikov vzdržnosti[6], analize občutljivosti temeljnih predpostavk in dodatnih dejavnikov, kot so dolg, javna sredstva in pokojninske projekcije, se doseže celovita ocena dolgoročnih tveganj za vzdržnost javnih financ v različnih državah članicah[7]. Na osnovi te metodologije in v skladu s pristopom, opredeljenim v sporočilu iz leta 2006, ter kakor je bilo predstavljeno v navedenem sporočilu in potrjeno s sklepi Sveta za ekonomske in finančne zadeve novembra 2006, se države članice razvrstijo v kategorije glede na stopnjo dolgoročnega tveganja, ki so mu izpostavljene, in na vire tega tveganja. V svojih sklepih je Svet menil tudi, da je razvrstitev po kategorijah, ki se uporablja v poročilu o vzdržnosti, pomembno orodje za oceno izzivov, s katerimi se v zvezi z vzdržnostjo spopadajo države članice.

15. Bolgarija, Danska, Estonija, Finska in Švedska imajo razmeroma močnejša proračunska stanja in so v preteklih letih uvedle obsežne pokojninske reforme. Čeprav kriza povzroča poslabšanje javnofinančnih saldov in zelo povečuje delež javnega dolga za vse te države, pa je njihovo strukturno proračunsko stanje trdnejše kot v večini ostalih držav EU ter zato vključuje majhno dolgoročno tveganje. V Bolgariji, na Danskem, v Estoniji in na Švedskem naj bi bilo povečanje odhodkov zaradi staranja prebivalstva v prihodnjih desetletjih precej pod povprečjem EU. Na Finskem naj bi bilo načrtovano povečanje odhodkov obsežno in proračunski stroški krize so bili veliki. Vendar velika zaloga finančnih sredstev iz portfelja za socialno varnost pomaga preprečevati slabšanje javnih financ.

16. Belgija, Nemčija, Francija, Italija, Madžarska, Luksemburg, Avstrija, Poljska in Portugalska so države, ki imajo zelo različne značilnosti glede svojih izhodiščnih proračunskih stanj ter odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva. Stroški zaradi staranja prebivalstva v Belgiji, Nemčiji in Avstriji naj bi bili blizu povprečju EU ali malo nad njim, vendar so izhodiščna proračunska stanja v teh državah razmeroma trdna, če poslabšanje javnih financ zaradi krize ne postane strukturno. Čeprav bo srednjeročna konsolidacija izboljšala kazalnike vzdržnosti, bodo reforme glede naraščajočih stroškov zaradi staranja prebivalstva nujno potrebne. V Belgiji je delež dolga, ki ponovno presega 100 % BDP, breme in posebno tveganje. Načrtovano povečanje odhodkov zaradi staranja prebivalstva v Luksemburgu je največje v EU; to tveganje sicer pomagata preprečevati trenutno majhen delež dolga in velik obseg javnofinančnih sredstev.

17. Dolgoročni stroški zaradi staranja prebivalstva v Franciji, Italiji, na Madžarskem, Poljskem in Portugalskem naj ne bi bili posebno visoki. Vendar njihova izhodiščna proračunska stanja kažejo, da fiskalna politika ni vzdržna niti brez upoštevanja rasti odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva. Kriza in ukrepi za okrevanje gospodarstva v vseh teh državah povzročajo zelo hitro rast deleža dolga, kar hitro izniči pozitivne učinke konsolidacije v zadnjih letih. Projekcije na Poljskem kažejo dolgoročno zmanjšanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, zaradi premika na zagotavljanje pokojnin preko pokojninskih skladov; vendar je načrtovano zmanjšanje odhodkov povezano tudi z velikim zmanjšanjem v stopnjah prejemkov. To lahko izpostavi vprašanje ustreznosti pokojnin ter poveča starostno revščino. Ko bo okrevanje potrjeno, bo za Francijo obsežna fiskalna konsolidacija nujna, kar bo tudi zelo izboljšalo vzdržnost. Na Portugalskem je nedavna pokojninska reforma sicer močno izboljšala vzdržnost, strukturno proračunsko stanje pa je še vedno v večji meri neuravnoteženo. Po okrevanju bo tudi v Italiji nujno potrebna hitra fiskalna konsolidacija za zagotovitev postopnega zmanjšanja izjemno visokega deleža dolga[8]. Nizka vrzel v vzdržnosti na Madžarskem je posledica pokojninske reforme in nedavne fiskalne konsolidacije, vendar se mora za zmanjšanje dolga nadaljevati popravljanje strukturnih neravnovesij iz preteklih let. Na splošno za to skupino držav velja srednja stopnja dolgoročnega tveganja za vzdržnost.

18. Vrzel v vzdržnosti za Češko, Ciper, Irsko, Grčijo, Španijo, Latvijo, Litvo, Malto, Nizozemsko, Romunijo, Slovenijo, Slovaško in Združeno kraljestvo je za vse nad 6 % BDP; več kot dvakrat toliko na Irskem, v Grčiji, Španiji, Sloveniji in Združenem kraljestvu. V skoraj vseh teh državah so vrzeli v vzdržnosti posledica zelo velikega načrtovanega povišanja odhodkov zaradi staranja prebivalstva, večinoma povezanega z obširnimi izhodiščnimi neravnovesji, in te države članice so torej izpostavljene večjemu dolgoročnemu tveganju. V skladu s tem bodo za odpravljanje njihovih vrzeli potrebni obsežni programi za konsolidacijo, ki bodo v prihodnjih letih zmanjšali dolgove in primanjkljaje, ter temeljne reforme na področju socialne zaščite. To velja posebej za Grčijo, ki se spopada z drugim največjim povečanjem odhodkov zaradi staranja prebivalstva v EU, poleg tega pa zelo visok delež dolga še povečuje zaskrbljenost glede vzdržnosti. Možnost, da se bo vpliv krize na proračunsko stanje in srednjeročno rast nadaljeval, je resna težave za vse države, izpostavljene velikemu tveganju – zlasti za Irsko, Grčijo, Latvijo, Španijo in Združeno kraljestvo – za katere je politični izziv že preprečitev zelo hitrega večanja deleža dolga na srednji rok.

19. V mnogih državah se je v primerjavi s prejšnjimi ocenami vzdržnost poslabšala. V primerjavi s stanjem 2006 so vrzeli v vzdržnosti večje v večini držav, deset izmed njih (Irska, Španija, Latvija, Litva, Malta, Nizozemska, Avstrija, Poljska, Slovaška in Združeno kraljestvo) pa so v višji kategoriji tveganja. Poslabšanje vrzeli v vzdržnosti je še posebej pereče za države, ki jih je kriza močno prizadela. Madžarski in Portugalski je s pomočjo konsolidacije in pokojninske reforme uspel premik v skupino držav s srednjim tveganjem.

5. Vzdržnost javnih financ za okrevajoče gospodarstvo: politični izzivi

20. Poslabšanje javnih financ zaradi krize in načrtovano povečanje odhodkov zaradi demografskih sprememb sta največja politična izziva. Glede na trenutne proračunske razmere, načrtovane spremembe v strukturi prebivalstva in dolgoročne scenarije za gospodarsko rast se bodo javni dolgovi mnogih držav izrazito povečali. Čeprav so obrestne mere trenutno nizke, bo močno povečanje količine izdanih državnih obveznic vplivalo na rast obrestnih mer, ko se bodo gospodarstva rešila iz krize, in izrinilo naložbe. Javne finance so skupaj s sistemi socialne zaščite ublažile gospodarske in socialne posledice krize. Čeprav je treba nadaljevati s podpiranjem gospodarstva in prizadevanjem, da se ne zatrejo prvi znaki okrevanja, se morajo ukrepi za izboljšanje proračunske vzdržnosti, opredeljeni v programih za stabilnost in konvergenco držav članic, odločno izvajati takoj, ko pogoji to dopuščajo, da se preprečijo morebitni kasnejši popravni ukrepi, ki bi lahko bili bolj boleči.

21. V preteklosti so bili visoki deleži dolgov velikokrat izravnani s hitro gospodarsko rastjo. Pomen reform za povečanje produktivnosti se bo še povečal zaradi negativnega vpliva demografskega razvoja na potencialno rast. Deleži dolgov se bodo morali zmanjšati s pomočjo fiskalne konsolidacije in strukturnih reform za podporo potencialne rasti.

22. Hitro in nevzdržno povečanje javnega dolga v prihodnjih desetletjih ni neizogibno. Strategija za pripravo na gospodarske posledice demografskih sprememb se izvaja že od Evropskega sveta v Stockholmu leta 2001. Ta strategija vključuje (i) zmanjšanje primanjkljaja in dolga, (ii) povečanje stopenj zaposlenosti in (iii) reforme sistemov socialne zaščite. Strategija je pokazala svojo veljavnost in se še naprej uporablja. Vendar so makroekonomske razmere, ki jih je ustvarila kriza, spremenile ozadje, način uporabe takšne strategije, relativno težo njenih sestavnih delov in nujnost njene izvedbe. Medtem ko so bili trije stebri strategije pred krizo možnosti, med katerimi so države lahko izbirale, je zdaj vsak izmed stebrov nujno potreben za večino držav EU.

23. Prvi element strategije, ki je usmerjena v vzdržnost, se nanaša na potrebo po zmanjšanju dolga z dosego zdravih temeljnih proračunskih ravnovesij in njihove ohranitve. V desetletju pred krizo je več držav uspešno izvedlo obsežno konsolidacijo. Države članice, ki so svoje srednjeročne proračunske cilje dosegle v skladu s Paktom za stabilnost in rast, so uspele močno zmanjšati delež svojega dolga in izboljšati svoje kazalnike vzdržnosti. To jim je omogočilo dovolj novega manevrskega prostora za izvedbo proticiklične ekspanzivne politike, ko se je v drugi polovici leta 2008 kriza popolnoma razmahnila.

24. Zgolj prebroditi sedanjo gospodarsko in finančno krizo brez odločne fiskalne konsolidacije ne bo zadostovalo za dosego vzdržnosti javnega dolga. Projekcije, temelječe na scenariju rasti, ki se vrača k dolgoročni razvojni poti pred krizo, kažejo, da bi brez konsolidacije delež bruto dolga v razmerju do BDP za EU kot celoto lahko dosegel 100 % že leta 2014 in nato še naraščal. Prizadevanja za konsolidacijo z 0,5 % BDP na leto, dokler srednjeročni proračunski cilji držav članic ne bodo doseženi[9], bodo stabilizirala delež dolga zgolj na okoli 100 % BDP, če bo rast za dosego stanja pred krizo trajala dlje. Čeprav je treba podporo javnih financ ohraniti, dokler okrevanje ne bo potrjeno, se morajo fiskalne politike postopno preusmeriti v vzdržnost.

25. Hitro zmanjšanje deleža dolga bo odvisno tudi od pravilne prodaje sredstev, nakopičenih zaradi podpore finančnemu sektorju, ter učinkovitega upravljanja pogojnih obveznosti[10]. Ustrezen umik ukrepov javnega sektorja za podporo finančnega sektorja mora uskladiti potrebo po ohranitvi finančne stabilnosti s srednjeročnim ciljem vrnitve dobrega delovanja sektorja in konkurenčnosti trga, ob tem pa zaščititi davkoplačevalske interese v skladu s politiko državne pomoči.

26. Drugi krak strategije se nanaša na povišanje stopnje zaposlenosti. Strukturne reforme, ki so bile zlasti namenjene izboljšanju delovanja trgov dela, so pomagale dvigniti stopnje zaposlenosti med starejšimi delavci in ženskami ter povečati potencial rasti. Rast v stopnjah zaposlenosti pred krizo je bila pomemben korak k vzdržnosti, ker je delno izravnala učinke, ki bi jih zmanjševanje aktivnega prebivalstva imelo na rast. Ker zaposlenost zdaj pada in brezposelnost narašča, je treba zagotoviti, da konjunkturna brezposelnost ne postane stalna, da se brezposelnost dolgoročno ne poveča in se delež zaposlenih ne zmanjša. Široko soglasje obstaja za vrsto evropskih načel[11] glede ublažitve vpliva krize, oblikovanja trajnega okrevanja in dolgoročnejšega prispevka k potencialni rasti: pomembno je določiti prednostni vrstni red za ukrepe, namenjene zmanjšanju stroškov prilagoditve in pospešitvi prehodov na trgu dela. Politike bi morale biti usklajene s socialnimi cilji, ki podpirajo prihodke najmanj privilegiranih državljanov, kar bo samo po sebi pomagalo vzpodbuditi agregatno povpraševanje. Kratkoročne strategije za reševanje krize ne bi smele biti v nasprotju z dolgoročnimi reformnimi strategijami, vključno z izvedbo načel prožne varnosti v skladu z lizbonsko strategijo. Države članice bi se morale zlasti izogibati nekaterim politikam, kot so sheme zgodnjega upokojevanja, da bi ublažile posledice višje brezposelnosti in prestrukturiranja industrijskega sektorja. V državah evroobmočja bi morale politike trga dela olajšati strukturno prilagoditev, zlasti glede odpravljanja velikih razlik v zunanji konkurenčnosti z učinkovanjem na stroške na enoto dela.

27. Ključno spoznanje iz preteklih finančnih kriz sta verjeten negativni vpliv na potencialno rast ter potreba po strukturni prilagoditvi, prerazporeditvi in inovacijah za ublažitev tega negativnega vpliva. V celotni strategiji, ki naj bi gospodarstvom vrnila vzdržno rast in vzdržne javne finance, imajo strukturne reforme torej bistveno vlogo. V razporede reform za pospešitev potencialne rasti, ki so sicer prilagojeni posebnim razmeram v vsaki državi članici, bi bilo treba poleg zgoraj omenjenih ukrepov za izboljšanje trgov dela in povečanje deleža zaposlenih vključiti tudi popolni izkoristek enotnega trga; reforme za izboljšanje delovanja trikotnika znanja EU (izobraževanje, raziskave in razvoj ter inovacije), ki prispeva k tehnološkemu razvoju in rasti produktivnosti, ter prizadevanja v smeri zelenih tehnologij.

28. Potrebne so reforme sistemov socialne zaščite, kar je tretji element strategije. Za mnoge države članice so primarni presežki, ki bi bili potrebni za zmanjšanje dolga in zagotovitev celovitega predhodnega financiranja stroškov, povezanih s staranjem prebivalstva, nerealno visoki. Navedeni primarni presežki so daleč nad zgodovinskimi stopnjami, kadar koli zabeleženimi v državah EU, in bi jih bilo treba izjemno dolgo vzdrževati.

29. Najpomembnejši politični vzvod za zagotovitev vzdržnosti je reforma pokojninskih in zdravstvenih sistemov. Na področju pokojninskih reform je na voljo več različnih možnosti, ki jih je kar nekaj držav članic že izvedlo ali jih še preučuje. Te možnosti obsegajo spremembe pravil glede kopičenja pokojninskih pravic, vzpostavitev boljše povezave med prispevki, plačanimi med delovnim življenjem, in pokojninami, dvig zakonske starostne meje za upokojitev, poostritev meril glede upravičenosti in odprava spodbud za zgodnje upokojevanje. Mnogo države so bodoče upokojence spodbudile, da svoje pokojnine dopolnijo z lastnimi prihranki in prihodki iz pokojninskih skladov. Vendar so dogodki na finančnih trgih med krizo pokazali tveganja, povezana s premikom velikega dela vira pokojnin k shemam privatnih pokojninskih skladov, ter zmanjšali politično in socialno podporo za izvedbo reform, ki prepuščajo velik delež pokojnin tržim nihanjem. Komisija bo skupaj s Svetom in državami članicami nadaljevala delo, da se na podlagi izkušenj določi način oblikovanja pokojninskih skladov in se upravičencem zagotovi ustrezne in vzdržne zasebne pokojninske prejemke. Vsaka država bo reforme morala določiti glede na svoje lastne značilnosti in socialne preference, za njihovo izvedbo pa bo zaželeno soglasje. V več državah članicah se kot posledica podaljšanja življenjske dobe dejanska starostna meja za upokojitev dviga in ta pojav bi zaslužil več pozornosti. Poleg srednjeročnih do dolgoročnih prihrankov v javnih odhodkih dvig zakonske in dejanske starostne meje za upokojitev omogoča rast aktivnega prebivalstva ter preprečuje upočasnitev potencialne proizvodne rasti. Daljšanje delovnega življenja in ustrezno kopičenje pokojninskih pravic bosta pozitivno vplivala na prihodke upokojencev.

30. Dvig stroškov za zdravstveno varstvo je dolgoročno zelo velik in že sam po sebi tveganje za vzdržnost. Glede na zahteven in težko predvidljiv napredek v medicinski tehnologiji, ki je močno povečal rast odhodkov, je možno, da projekcije celo podcenjujejo prihodnje izdatke. V nekaterih državah lahko potreba po izboljšanju kakovosti in količine zdravstvenih storitev ter širši pokritosti formalne dolgotrajne nege starejših v prihodnosti še poveča pritisk na javne finance. Glede na svojo večdimenzionalno naravo mora reforma zdravstvenega varstva obsegati več kompleksnih vprašanj, kako povečati učinkovitost zdravstvenega sistema; katera sredstva dodeliti preventivni in kurativni medicini; kako se spoprijeti z izzivom ohranjanja zadostne delovne sile v zdravstvu; kako razporediti financiranje med bolniki, javnim sektorjem in zasebnimi zavarovalnicami; kakšna stopnja konkurenčnosti naj bo med izvajalci oskrbe; kako tehnologijo za večjo učinkovitost in kakovost storitev uspešno oceniti in upravljati ter ob tem racionalizirati stroške; kako obravnavati etična vprašanja, kot je dostop do dragega zdravljenja.

31. Ker so javna sredstva omejena, je treba izboljšati kakovost javnih financ. S posodabljanjem javnih storitev in zmanjševanjem neproduktivnih izdatkov se lahko pomaga zajeziti naraščanje dolgov, sprostiti sredstva za naložbe v območja, ki omogočajo rast, kot so izobraževanje, raziskave in inovacije, ter druge politične cilje (socialne, okoljske, zdravstvene) ter spodbudi proizvodno zmogljivost gospodarstva. Fiskalna konsolidacija s povečanjem dodatnih prihodkov bi morala upoštevati vplive spodbud, učinkovitosti in konkurenčnosti, se osredotočiti na ukrepe, ki imajo čim manj učinkov izkrivljanja, zlasti na delež zaposlenih in kopičenje kapitala, ter si hkrati prizadevati za dosego drugih ciljev (npr. zeleni davki).

6. Sklep

32. Brez odločnih prizadevanj za okrepitev javnih financ in izvedbo strukturnih reform se bodo v prihodnjih desetletjih v skladu z razpoložljivimi dolgoročnimi projekcijami izjemno povečali odhodki iz naslova posojilnih obresti, pokojninskih odhodkov, zdravstvenega varstva in dolgotrajne oskrbe. Višji javni odhodki in možnost nenehnega povečevanja dolga bi ovirali vzdržno in trajno okrevanje gospodarstva ter uravnoteženo gospodarsko rast.

33. Uspešna fiskalna ekspanzija za boj proti recesiji je združljiva z dolgoročno proračunsko vzdržnostjo. Fiskalni ukrepi, ki povečujejo zaupanje in spodbujajo povpraševanje, so učinkoviti samo, če jih trg in javnost pojmujeta kot začasne in usklajene z dolgoročno vzdržnostjo. Če gospodarski subjekti v nasprotnem primeru pričakujejo trajno naraščanje dolga, fiskalna podpora zgubi svojo učinkovitost ter ima lahko negativne učinke, zlasti če je kriza že dosegla svoj vrh in gospodarstvo začne okrevati.

34. V kriznih obdobjih so strukturne reforme nujno potrebne, zato nam pretekle izkušnje kažejo, da so takšna obdobja priložnost za odločilne vladne ukrepe na področju strukturnih reform. Fiskalne strategije za izhod iz krize, ki so usmerjene v doseganje zahtevnih in realističnih srednjeročnih ciljev, je treba oblikovati zdaj in jih usklajeno izvajati takoj, ko bo gospodarstvo trdno na poti okrevanja, pri tem pa bo treba upoštevati specifične razmere posameznih držav. Da bi podprle potrebne reforme in povečale verodostojnost fiskalnega prilagajanja – ki neizogibno traja več let – bodo države članice morale dodatno razviti svoje lastne institucionalne ureditve za povečanje stabilnosti. V postopkih nadzora v okviru Pakta za stabilnost in rast bi morala vzdržnost dolga dobiti vidno in jasno mesto.

35. Zaradi izziva, ki ga predstavlja vzdržnost, in potrebe po podpori prvih znakov gospodarskega okrevanja je Komisija državam, ki imajo trenutno čezmerni primanjkljaj, priporočila popravek teh neravnovesij. V tem smislu bi si morale države članice zastaviti tudi ambiciozne in realistične cilje v svojih programih za stabilnost in konvergenco. Ti programi naj bi posebno pozornost namenili strategijam, usmerjenim v doseganje vzdržnosti.

[1] „Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU“, European Economy , 4/2006 in sporočilo Komisije – COM (2006) 574, 12. 10. 2006.

[2] Sklepi Sveta o „Vzdržnosti javnih financ“, 7. november 2006.

[3] Neuradno srečanje voditeljev držav ali vlad EU „Skupni pristop za vrh G-20 v Pittsburghu“, Bruselj, 17. september 2009.

[4] „Evropski načrt za oživitev gospodarstva“, sporočilo Komisije Evropskemu svetu – COM(2008) 800, 26. 11. 2008.

[5] „Poročilo o staranju prebivalstva 2009“, skupno poročilo Komisije in Odbora za ekonomsko politiko, European Economy , 2, in sporočilo Komisije „Obvladovanje vpliva staranja prebivalstva v EU“ – COM (2009) 180, 21. 4. 2009.

[6] Kazalniki vzdržnosti temeljijo na predpostavki, da se bodo odhodki, povezani s staranjem prebivalstva (pokojnine, zdravstveno varstvo, dolgotrajna oskrba, brezposelnost in izobraževanje), razvijali v skladu z demografskimi projekcijami ter da je razmerje prihodkov in ostalih primarnih odhodkov do BDP stalno.

[7] Spremljevalno poročilo vsebuje podrobno razlago uporabljene metodologije in različnih alternativnih scenarijev.

[8] Delež dolga naj bi presegel 116 % BDP konec leta 2010 – najvišji delež od uvedbe evra.

[9] To je referenčni ritem za konsolidacijo iz Pakta za stabilnost in rast.

[10] Garancije za obveznice ali posojila, ki jih izdajo banke, družbe za posebne namene („slabe banke“) in drugi subjekti.

[11] „Spodbujanje okrevanja evropskega gospodarstva“, sporočilo Komisije za spomladanski Evropski svet – COM(2009) 114, 4. 3. 2009.