Bruselj, 09.03.2005

KOM(2005) 74 končno

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

o obvladovanju tveganj in kriz v kmetijstvu{SEC(2005) 320}

1. UVOD

Skupna kmetijska politika (SKP) je več let s serijo tržnih ukrepov in ukrepov stabilizacije cen dosegala cilj zagotoviti kmetijske dohodke. Zaporedne reforme so postopoma prenesle podporo od obvladovanja trga in cen na neposredna plačila, ki bodo z letom 2005 precej nevezana. Sedaj ko je reforma SKP pretrgala vez med neposrednimi plačili in vrsto ter obsegom proizvodnje, bodo kmetje bolje prilagodili proizvodne odločitve gospodarskim in agronomskim merilom.

Shema ločenih enotnih plačil še bo naprej zagotavljala znaten in stanoviten prispevek k dohodkom v kmetijstvu, toda z večjo razliko glede na tradicionalno razdelitev podpore med razne sektorje kmetijske proizvodnje. Kmetje bodo lahko bolj tržno usmerjeni, medtem ko bodo imeli koristi od bolje usmerjene in učinkovitejše dohodkovne podpore.

Ti gospodarski in družbeni kot tudi okoljski vidiki, ki bodo upoštevani v novem sistemu enotnih plačil, bodo pomenili bolj trajnostno novo SKP. Nova SKP pa bo tudi obvezovala kmete, da bodo prevzeli odgovornost za obvladovanje tveganja, ki se je prej pripisovalo podpornim tržnim in cenovnim politikam. Istočasno pa so kmetje v EU vedno bolj izpostavljeni konkurenci in nihanju cen v kmetijstvu, kar je posledica liberalizacije trga.

Tako kot v preteklosti bo kmetovanje ostalo dovzetno za določena tveganja in krize, ki pa jih kmetje ne morejo nadzorovati. Medtem ko lahko prevzem tveganja prinese pozitivne rezultate, pa je ustrezno, da so kmetje dobro pripravljeni, kadar pride do negativnih posledic zaradi sprejetih odločitev, ali kadar se pojavijo krize, ki jih povzročijo naravne nesreče in drugi nepredvidljivi dogodki. V sklopu reforme SKP bodo novi instrumenti v pomoč kmetom pri izboljšanju zmožnosti obvladovanja tveganj in kriz, vendar ti instrumenti ne bodo upočasnili nobenih potrebnih strukturnih prilagoditev.

V tem sporočilu so predstavljeni vidiki in mnenja o tem, katere dodatne ukrepe bi bilo mogoče vključiti v SKP kar zadeva obvladovanje tveganja in kriz. Možnosti, o katerih je treba razpravljati, so naloga tega sporočila in sklepov Sveta za kmetijstvo decembra 2003. Treba je poudariti, da dodatni ukrepi ne bi zahtevali dodatnih izdatkov.

Sporočilo je opremljeno z delovnim dokumentom osebja Komisije, ki opisuje orodja za obvladovanje tveganja in kriz, ki so že na voljo v kmetijstvu v EU.

2. Ozadje

Januarja 2001 je Evropska komisija opravila prvo analizo[1] orodij za obvladovanje tveganja v kmetijstvu EU. O analizi so pod švedskim predsedstvom razpravljali znotraj pomembnih organov Sveta. Špansko predsedstvo je z memorandumom leta 2002 sprožilo vprašanje glede kmetijskega zavarovanja kot orodja za obvladovanje tveganja na področju poljedelstva in živinoreje. Temu je 13. in 14. maja 2002 v Madridu sledila konferenca o „Kmetijskem zavarovanju in zajamčenem dohodku”. Grško predsedstvo je Svetu maja 2003 predložilo memorandum o naravnih tveganjih in zavarovanju v kmetijskem sektorju. 6. junija 2003 se je v Solunu odvijal seminar o preučitvi možnih rešitev v primeru naravnih nesreč v kmetijskem sektorju. Nedavno je nizozemsko predsedstvo 15. in 16. decembra 2004 organiziralo konferenco o „Materialnih in nematerialnih stroških izkoreninjenja bolezni živali”.

Reforma SKP, ki je bila sprejeta junija 2003 v Luksemburgu, določa spremenjen sistem kmetijske dohodkovne podpore, ki ni vezan na proizvodnjo. Sklepi Sveta o tej reformi vključujejo izjavo Komisije, da je treba „ preučiti posebne ukrepe za odgovor na tveganja, krize in naravne nesreče v kmetijstvu ” in „ Svetu do konca leta 2004 predložiti poročilo, opremljeno z ustreznimi predlogi ”.

Izjava Komisije nadalje omenja dve posebni vprašanji, ki ju je treba razrešiti: „… financiranje teh ukrepov z eno odstotno točko modulacije, neposredno dodeljeno državam članicam, in vključitev člena v vsako skupno tržno ureditev, ki Komisiji v primeru kriz Skupnosti daje pooblastila za ukrepanje v okviru vzpostavljenih smernic za take primere v skupni tržni ureditvi za goveje meso .”

Pod italijanskim predsedstvom je Svet za kmetijstvo[2] decembra 2004 v svojih sklepih povabil Komisijo, da:

1. nadaljuje z vodenjem razprav o orodjih za obvladovanje tveganja v kmetijstvu in da pripravlja posodobljen seznam orodij za obvladovanje tveganja, ki je na voljo v državah članicah,

2. preuči prednosti in slabosti raznih možnosti za obvladovanje tveganja – ne glede na lastno odgovornost kmetijskega sektorja. Treba je upoštevati in preučiti nove možne instrumente, ki bi lahko zamenjali, če bi bilo primerno, sedanje ukrepe, pri čemer se je treba izogibati izkrivljanju konkurence. Treba je upoštevati predpise STO, financiranje katerih koli novih ukrepov pa mora biti v skladu s sedanjimi finančnimi obveznostmi,

3. oceni priložnosti, ki jih zagotavljajo Smernice Skupnosti za državne pomoči v kmetijskem sektorju in če je potrebno, predlaga spremembe.

3. Obvladovanje tveganj in kriz: možnosti

Tveganje pomeni položaj, ki se lahko konča na več različnih načinov in za vsak tak zaključek je mogoče oceniti verjetnost. Čeprav je prevzem tveganja pogosto predpogoj za napredovanje, pa ima lahko negativni rezultat za poslovanje resne gospodarske posledice.

Več orodij za obvladovanje tveganja , ki so na razpolago, je opisanih v delovnem dokumentu osebja Komisije, priloženem temu sporočilu. Mogoče bi jih bilo nadalje razvijati, tako da bi izboljšali konkurenco in gospodarski trajnostni razvoj kmetijskih gospodarstev, zlasti tistih z visokim deležem upniškega kapitala, npr. mladih kmetovalcev. Toda ta orodja ne morejo in tudi niso namenjena za to, da bi ponujala neko vrsto garancij, kot je to zagotavljala predhodna SKP. Namenjena so za pomoč kmetijskim gospodarstvom, da bodo kos krajšim pretresom, in za izboljšanje dostopa do financiranja za namen razvoja njihovih dejavnosti. S tega vidika je mogoče koristno spodbujati razvoj in razpoložljivost instrumentov za obvladovanje tveganja.

Medtem ko je tveganje vedno povezano s pozitivnim ali negativnim rezultatom, pa ima termin kriza zmeraj značilne negativne posledice. V tem sporočilu kriza pomeni nepredviden položaj, ki ogroža preživetje kmetijskih gospodarstev bodisi na lokalni ravni bodisi na celotnem proizvodnem sektorju.

Za obvladovanje krize je na voljo več instrumentov ali pa so bili vzpostavljeni v zadnjem času, da bi z njimi zagotovili pomoč, kadar niso dovolj posamezne pristojnosti za reševanje večjih izgub sredstev in/ali dohodka, ki nastanejo zaradi nepredvidljivih dogodkov. Ti instrumenti so opisani v delovnem dokumentu osebja Komisije, ki je priložen temu sporočilu. Toda večina teh instrumentov je odvisna od ad hoc ukrepov.

V tem sklopu in v skladu z obveznostjo Komisije junija 2003 je vprašanje glede posploševanja klavzule o krizi govejega mesa obravnavano v razdelku 3.1.

Komisija je preučila več možnosti za spodbujanje razvoja orodij za obvladovanje tveganja in za zagotavljanje boljšega odziva v primeru krize. Uporaba modulacijskih skladov v ta namen, kateri ne bi zahtevali nobenih dodatnih izdatkov Skupnosti, je podrobno obravnavana v razdelku 3.2.

Na koncu so opisane možnosti, ki bi lahko v kombinaciji ali posamezno pravočasno dopolnile ali delno nadomestile ad hoc izredne ukrepe Skupnosti in držav članic. Ti možni novi ukrepi so predstavljeni v razdelku 3.3.

3.1 Posploševanje določb o varnostni mreži v primeru krize na trgu

Medtem ko je reforma SKP ločila dohodkovno podporo za glavne proizvodne sektorje, pa ostajajo številni instrumenti, ki vplivajo na položaj trga in cen in ki se lahko uporabijo v morebitnih krizah. Ti instrumenti se v tržnih ureditvah med seboj razlikujejo glede na specifične značilnosti vsakega trga in odražajo razvoj predhodnega pristopa, značilnega za posamezni sektor.

Že leta 1974 je bila uvedena splošna določba o obvladovanju krize v skupni tržni ureditvi za goveje meso . Člen 38 Skupne tržne ureditve[3] za goveje meso še vedno navaja: „1) Kadar je na trgu Skupnosti zabeležen velik skok ali padec cen in se tak položaj lahko nadaljuje in s tem ovira ali grozi, da bo oviral trg, je treba sprejeti potrebne ukrepe . 2) Komisija sprejme podrobna pravila za izvajanje tega člena …”

Podobna klavzula ni bila nikoli sprejeta za ostale skupne tržne ureditve, saj so se drugi instrumenti šteli za zadostne. Pri reformi SKP določbe o varnostni mreži v primeru krize ostajajo na voljo v več sektorjih, ki jih zajema reforma. Zaenkrat še danes ni nobene utemeljitve, da bi v ostale sektorje (za sadje in zelenjavo, vino, svinjsko in perutninsko meso) uvedli dodatne splošne določbe o varnostni mreži. Če bi se zahtevalo, bi lahko v okviru pregleda posameznih skupnih tržnih ureditev pregledali posebne potrebe od primera do primera.

Kar je pomembneje, stabilnost dohodkov je sedaj dobro urejena z novim sistemom nevezanih plačil. Ta nov sistem večini kmetov zagotavlja varno podlago za načrtovanje do leta 2013.

Reforma SKP je pretrgala vez med dohodkovno podporo in vrsto ter obsegom proizvodnje. To pomeni, da bodo kmetje lahko usmerjali svojo proizvodnjo glede na gospodarska in agronomska merila, ne da bi pri tem izgubili dohodkovno podporo. Novi sistem jim bo omogočal boljše prilagajanje njihove proizvodnje tveganjem zaradi podnebja ali sanitarnih razmer in boljše prilagajanje tržnemu razvoju.

Zato Skupnost ne namerava predlagati splošne uvedbe klavzule o varnostni mreži za vsako skupno tržno ureditev. Komisija raje vabi Svet, Evropski parlament in druge institucije EU, da najprej razpravljajo o alternativnih možnostih obvladovanja kriz, ki so predstavljene v razdelku 3.3.

3.2 Financiranje ukrepov za obvladovanje tveganj in kriz z modulacijo

Ključni namen tega sporočila je razpravljati o tem, kako je mogoče sofinancirati ukrepe za obvladovanje tveganj in kriz z eno odstotno točko modulacije. Modulacija, ki je bila načrtovana kot mehanizem za krepitev drugega stebra SKP, zmanjšuje neposredna plačila in prihranjena sredstva preusmerja na razvoj podeželja. V okviru reforme SKP iz leta 2003 bo modulacija vedno bolj zniževala neposredna plačila na obvezni ravni celotne Skupnosti za 3 % v letu 2005, 4 % v letu 2006 in 5 % v letih 2007 do 2012.

Pravo Skupnosti navaja, da se lahko vsa sredstva, ki se sprostijo z modulacijo, uporabijo samo v namene programov za razvoj podeželja – vključno z zneskom, ki se lahko uporabi za financiranje ukrepov za obvladovanje tveganj in kriz.

Novi ukrepi za obvladovanje tveganj, ki se sofinancirajo z eno odstotno točko modulacije, imajo za cilj izboljšati konkurenčnost sektorja za kmetijstvo in gozdarstvo, in to s pomočjo krepitve gospodarskega trajnostnega razvoja kmetijskih gospodarstev. Ti ukrepi bi tako povečali obseg „Prioritetne osi 1”, predloga Komisije za novo ureditev razvoja podeželja. V tem okviru bi tako države članice imele izbiro uvajanja novih ukrepov v svoje programe za razvoj podeželja za obvladovanje tveganj in kriz.

V skladu z novo finančno uredbo in zlasti v skladu z načelom anuitete novi režim obvezne modulacije državam članicam več ne dovoljuje zadrževanja sredstev z namenom poznejše ponovne razdelitve.

Uporaba modulacije za financiranje novih instrumentov za obvladovanje tveganj in kriz ne bi zahtevala dodatnih izdatkov Skupnosti. Državam članicam bi samo omogočila uporabiti najvišji znesek sredstev za razvoj podeželja v te namene. Za uporabo državnih pomoči ali doplačil za to vrsto ukrepov bi morala glede konkurence veljati ustrezna pravila Skupnosti.

Politika EU za razvoj podeželja je oblikovana tako, da v celoti izpolnjuje merila zelene škatle , ki jih je določila STO. Zato morajo vsi dodatni ukrepi, financirani z modulacijo, izpolnjevati merila zelene škatle.

V tem okviru bodo uporabljeni zneski za obvladovanje tveganj in kriz v vseh primerih omejeni na eno odstotno točko modulacije v tistih državah članicah, kjer se modulacija uporablja. V državah članicah, kjer se modulacija še ne uporablja, se lahko uporabi enakovredna metoda, s katero se določi največja stopnja sredstev za razvoj podeželja, ki se lahko dodeli za te ukrepe.

3.3 Nove možnosti za orodja za obvladovanje tveganj in kriz

Komisija predlaga, da se ocenijo potenciali treh možnosti z vidika, da posamezno, skupaj, popolnoma ali delno nadomestijo ad hoc izjemni ukrepi Skupnosti in držav članic. Komisija vabi Svet, Evropski parlament in ostale institucije EU, da razpravljajo o naslednjih možnostih, ki bi bile oblikovane tako, da bi ustrezale merilom zelene škatle STO. Če se bi te možnosti uvrstile na spisek ukrepov za razvoj podeželja, bi bile na voljo državam članicam in regijam, ki bi jih lahko uporabile v skladu z njihovimi specifičnimi prednostnimi nalogami za naslednje programsko obdobje.

Ne glede na odločitve glede ponujenih možnosti je mogoče vzroke za šibek razvoj in uporabo tržno osnovanih orodij za obvladovanje tveganj (zavarovanje, prihodnji trgi, pogodbeno kmetovanje) odpraviti z ukrepi za poklicno usposabljanje v okviru programov za razvoj podeželja.

Možnost 1: Zavarovanje proti naravnim nesrečam – finančna udeležba pri plačilu premije kmetov

Zavarovanje zagotavlja alternativo naknadnim javnim plačilom odškodnin za škodo, ki so jo povzročile naravne nesreče na nacionalni in regionalni ravni EU. Nekatere države članice so že vzpostavile nacionalne sheme, namenjene spodbujanju kmetov pri prejemanju zavarovalnega kritja za take primere.

Nov ukrep, ki bi bil sprejemljiv v skladu z ureditvijo razvoja podeželja, bi tako lahko zagotovil finančni prispevek za premije, ki jih kmetje plačajo za zavarovanje proti izgubi dohodka zaradi naravne nesreče ali bolezni.

Zagotovljen znesek na kmeta v skladu s takim ukrepom na ravni EU in nacionalno/regionalno podporo ne sme presegati 50 % celotnega stroška za premijo za zadevno zavarovanje.

Zavarovalne sheme morajo glede naravnih nesreč izpolnjevati pogoje iz smernic EU za državne pomoči v kmetijstvu in zahteve zelene škatle STO, če želijo biti upravičene do podpore iz skladov za razvoj podeželja. Zavarovalne sheme, upravičene do sofinanciranja, bi določale stopnjo odškodnine za proizvodne izgube zaradi zadevne naravne nesreče, ki presegajo 30 % povprečne kmetijske proizvodnje, dosežene v preteklem triletnem obdobju, ali triletnega povprečja, osnovanega na predhodnem petletnem obdobju, brez najvišjih in najnižjih vnosov. Ta ukrep bi zahteval od držav članic, da bi na ravni kmetij vzpostavili tradicionalni referenčni sistem.

Plačila zavarovalnine lahko nadomestijo največ 100 % izgube dohodka, merjene na ravni upravičenca v letu nesreče. Plačilo ne sme zahtevati ali določati vrsto ali količino prihodnje proizvodnje. Če bi naravna nesreča poleg zavarovalnine za seboj potegnila tudi upravičenost za druga javna nadomestila, skupno nadomestilo iz vseh shem ne sme preseči 100 % izgube dohodka v letu nesreče.

Ker veliko tveganj v kmetijstvu običajno zaobjame veliko število kmetij (sistemsko tveganje), morajo zavarovalne agencije kupovati razmeroma drago pozavarovanje. To je eden od razlogov, zakaj zasebni trg za kmetijsko zavarovanje ni dobro razvit. Tako bi lahko politični ukrep, ki bi izboljšal dostop do pozavarovanja, prav tako pomagal k razvoju zasebnih shem kmetijskega zavarovanja. Za alternativo podpornim zavarovalnim premijam bi lahko pregledali nacionalne pozavarovalne sheme. Na nacionalni ravni bi lahko vlade poleg sporazumov o sofinanciranju med zasebnimi zavarovalnimi podjetji 1) ponudile polno pozavarovanje po znižanih cenah, 2) ponudile del potrebnega zavarovanja brez stroškov in bi tako znižale splošno potrebo zavarovalnice po pozavarovanju in 3) bile družbenik v pozavarovanju preko sporazumov o preprečevanju izgube.

Možnost 2: Podporni vzajemni skladi

Vzajemni skladi predstavljajo način za delitev tveganja med skupine proizvajalcev, ki želijo sami prevzeti odgovornost za obvladovanje tveganj. Člani lahko uporabijo sredstva sklada, kadar utrpijo resne izgube dohodka, ki pa morajo biti določene v vnaprej opredeljenih predpisih.

Do zdaj so se vzajemni kmetijski skladi, ustanovljeni na zasebno pobudo, pojavljali večinoma na specifični sektorski ravni, kjer si proizvajalci delijo primerljiva tveganja. Medtem ko ti skladi zaenkrat še niso na voljo vsem kmetijskim gospodarstvom, pa imajo možnost, da se razvijejo v bolj splošno orodje za obvladovanje tveganj za pokrivanje izgub dohodka.

Z upoštevanjem tega bi Skupnost lahko predvidela zagotavljanje podpore za razvoj vzajemnih skladov v kmetijskem sektorju. Po tej možnosti bi bila kmetu, sodelujočemu v skladih, ki jih pristojni organi države članice uradno priznavajo, zagotovljena začasna in degresivna podpora za administrativno delovanje.

Možnost 3: Zagotavljanje osnovnega kritja za dohodkovne krize

Z reformo SKP, ki se osredotoča na stabilizacijo dohodkov in nevezano podporo v kmetijski proizvodnji, je splošni pristop za odziv na dohodkovne krize ustreznejši od katerega koli pristopa, specifičnega za posamezni sektor. Splošnejše kritje za krize, ki imajo posledico resne izgube dohodka, bi omogočalo obstoječim določbam o varnostni mreži nadaljnjo poenostavitev in izboljšanje ravnovesja med različnimi kmetijskimi sektorji.

Boljša tržna usmeritev in proizvodna kakovost, kot jih promovira reforma SKP, pomenita, da bodo mnogi kmetje v EU morali veliko investirati v prenovo. Programi za razvoj podeželja bodo na razpolago za podporo strukturnim prilagoditvam. Toda če se bo obseg meril za razvoj podeželja izkazal za nezadostnega, bo morda treba izpostaviti vprašanje glede novih instrumentov, ki bi jih lahko uporabili v primeru likvidnostnih problemov in resnih izgub dohodka. Vsi taki ukrepi pa bi morali izpolnjevati naslednje pogoje:

- dostopni morajo biti za vse kmete, ki jih je prizadela kriza;

- kmetje so upravičeni do likvidnostnih posojil, če njihov dohodek iz kmetijstva v določenem letu dosega manj kot 70 % povprečnega bruto dohodka ali ekvivalent neto dohodka v preteklem triletnem obdobju ali triletnem povprečju, osnovanem na preteklem petletnem obdobju, brez najvišjega in najnižjega vnosa;

- znesek plačil ne sme nadomestiti več kot 70 % proizvajalčeve izgube dohodka za leto, ko proizvajalec postane upravičen do prejema dohodkovne pomoči;

- znesek stabilizacijskih dohodkovnih plačil se mora nanašati samo na dohodek, ne pa na vrsto ali obseg proizvodnje specifičnega proizvajalca ali na domače ali mednarodne cene, ki veljajo za tako proizvodnjo, ali na faktorje zadevne proizvodnje;

- kadar proizvajalec prejme plačila iz ostalih kompenzacijskih shem, npr. za pomoč zaradi naravne nesreče, mora skupno plačilo biti manjše od 100 % izgube.

Za ta ukrep je treba skleniti sporazum o natančnem izračunu dohodka in za države članice je treba vzpostaviti sistem referenčnega dohodka na ravni kmetij.

In končno je treba za zagotavljanje lojalne konkurence po vsej Skupnosti podrobno preučiti možnosti uporabe državnih pomoči ali doplačil za ta namen.

[1] “Risk Management Tools for EU Agriculture” – GD AGRI, delovni dokument: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/insurance/index_en.htm.

[2] UL C 34, 7.2.2004, str. 2.

[3] Člen 38 Uredbe Sveta (ES) št. 1254/1999 (UL L 160, 26.6.1999, str. 21).