P6_TA(2006)0462

Javno-zasebna partnerstva

Resolucija Evropskega parlamenta o javno-zasebnih partnerstvih in zakonodaji Skupnosti na področju javnih naročil in koncesij (2006/2043(INI))

Evropski parlament,

- ob upoštevanju zelene knjige Komisije o javno-zasebnih partnerstvih in zakonodaji Skupnosti na področju javnih naročil in koncesij (KOM(2004)0327),

- ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 5(2) Pogodbe o načelu subsidiarnosti ter členov 43 do 49 Pogodbe o svobodi ustanavljanja in svobodi opravljanja storitev ter načel preglednosti, enakega obravnavanja, sorazmernosti in vzajemnega priznavanja, ki izhajajo iz tega,

- ob upoštevanju veljavnih direktiv o javnih naročilih,

- ob upoštevanju Evropske listine lokalne samouprave Sveta Evrope z dne 15. oktobra 1985,

- ob upoštevanju člena I-5 Pogodbe o Ustavi za Evropo,

- ob upoštevanju člena 45 svojega Poslovnika,

- ob upoštevanju poročila Odbora za notranji trg in varstvo potrošnikov ter mnenj Odbora za ekonomske in monetarne zadeve, Odbora za promet in turizem in Odbora za regionalni razvoj (A6-0363/2006),

A. ker je v številnih državah članicah Evropske unije v zadnjem desetletju nastalo veliko število javnozasebnih partnerstev (JZP);

B. ker še ne obstaja evropska opredelitev in znotraj veljavnega prava Skupnosti ni nobenih posebnih predpisov, ki zajemajo vse različne oblike JPZ,

C. ker se JPZ lahko opredeli kot dolgoročno, pogodbeno urejeno sodelovanje med javnim in zasebnim sektorjem, katerega namen je izvajanje javnih nalog, pri katerih se potrebna sredstva skupno upravljajo in se projektna tveganja porazdelijo ustrezno na podlagi sposobnosti upravljanja tveganj projektnih partnerjev,

D. ker so JZP pogosto pravno, finančno in poslovno zapletene strukture, ki združujejo zasebna podjetja in javne organe zaradi skupnega uresničevanja infrastrukturnih projektov ali zagotavljanja javnih storitev,

E. ker se projekti JZP izvajajo pretežno na lokalni in občinski ravni; ker je treba podobne projekte hkrati izvajati tudi na evropski ravni, zlasti projekt vseevropskega prometnega omrežja,

F. ker JZP niso prvi korak v smeri privatizacije javnih nalog,

G. ker je namen pogodb JZP, da zmogljivosti razvoja, izgradnje in upravljanja zasebnih podjetij ter po potrebi njihove zmožnosti financiranja koristijo javnim organom,

H. ker lahko sodelovanje med organi oblasti in gospodarstvom ustvari sinergije in javne koristi, omogoči učinkovitejše uporabo javnih sredstev ter se lahko v primeru omejenih proračunskih sredstev uporablja kot alternativa privatizaciji in prispeva k posodobitvi javne uprave s pridobivanjem strokovnega znanja in izkušenj zasebnega sektorja,

I. ker se za JZP načeloma uporabljajo določbe Pogodbe o notranjem trgu, zlasti načela preglednosti, enakega obravnavanja, sorazmernosti in vzajemnega priznavanja, ter določbe sekundarne zakonodaje Skupnosti o javnih naročilih,

J. ker je zasebnim investitorjem treba zagotoviti garancije, da se pogodbeni pogoji v času veljavnosti pogodbe ne bodo spremenili,

K. ker bi morala katera koli pravna ureditev JZP spoštovati pravice do lokalne ali regionalne samouprave v tolikšni meri, kot to določajo nacionalne zakonodaje držav članic,

L. ker so JZP od možnih oblik organizacije izvajanja nalog javnega sektorja in ker je treba javnemu sektorju tudi v prihodnosti omogočiti, da odloča o tem, ali bo neko nalogo opravil sam ali prek lastnega podjetja ali tretje osebe iz zasebnega sektorja,

M. ker bi bilo treba krepiti osveščenost državljanov o vplivu JZP,

Splošne pripombe

1. pozdravlja, da je Komisija predložila zgoraj navedeno zeleno knjigo o javno-zasebnih partnerstvih in zakonodaji Skupnosti na področju javnih naročil in koncesij, poročilo o javnem posvetovanju v zvezi s to zeleno knjigo ter sporočilo o možnih nadaljnjih ukrepih na področju JZP (KOM(2005)0569);

2. meni, da je še prekmalu za ocenitev učinkov direktiv o javnih naročilih ter zato nasprotuje pregledu teh direktiv; nasprotuje vzpostavitvi lastne pravne ureditve za JZP, vendar meni, da so potrebne zakonodajne pobude na področjih koncesij, ki spoštujejo načela notranjega trga in mejne vrednosti ter predvidevajo enostavna pravila za postopek oddaje javnih naročil kot tudi pojasnitev na področju institucionaliziranih javno-zasebnih partnerstev (IJZP);

3. poziva Komisijo, naj pri urejanju bodočih JZP in pri sedanjem ocenjevanju vplivov pravnih predpisov na koncesije resno upošteva interese regionalne samouprave in da v oblikovanje prihodnjih predpisov vključi predstavnike regionalnih in lokalnih interesov;

4. podpira prehodna obdobja za obstoječe pogodbe, ki so bile sprejete v dobri veri v skladu z nacionalno zakonodajo, da se prepreči pravna negotovost;

5. zavrača vsakršen poskus izogibanja zakonu o javnih naročilih in koncesijah;

6. meni, da se zakonodaja o javnih naročilih načeloma uporabi, kadar je treba izbrati zasebnega partnerja;

7. meni, da zunanje opravljanje storitev splošnega pomena od naročnika zahteva, da naročilo dodeli na podlagi postopka oddaje javnih naročil;

8. meni, da nalog, ki so bile uspešno opravljene s sodelovanjem zasebnikov, ni smiselno znova prepustiti občinskim organom, saj to ni ustrezno nadomestilo za JZP, ki delujejo po načelu konkurence;

9. meni, da bi se lahko občinam in njihovim hčerinskim podjetjem omogočilo delovanje izven konkurence samo v primerih, kadar so njihove dejavnosti povsem lokalnega značaja in niso povezane z notranjim trgom;

10. poudarja pomen preglednosti, ki mora biti vedno zagotovljena pri ravnanju z javnimi sredstvi, in bi morala vključevati pravico izvoljenih predstavnikov do vpogleda v pogodbe in listine;

11. priporoča, da države članice vzpostavijo pregledne mehanizme, ki bodo zagotavljali varovanje pravnih in finančnih interesov zasebnih investitorjev v času veljavnosti pogodbe;

12. meni, da pregledna pravila v zvezi z oddajo javnih naročil pripomorejo k spodbujanju učinkovite konkurence in preprečevanju korupcije, kar je v interesu državljanov;

13. poudarja, da bi moral biti izraz "navzkrižje interesov" natančno opredeljen na ravni EU, da bi se lahko vzpostavila pravična in nepristranska delitev tveganja;

14. priporoča, da bi se za izvajanje JZP morale predvideti zavezujoče obveznosti v zvezi z odgovornostjo do državljanov, da se zagotovijo varnost, učinkovitost in standardi kakovosti;

15. priporoča državam članicam, da olajšajo delo javnega sektorja z izboljšanjem usposabljanja nosilcev odločanja, ki izbirajo zasebne partnerje za JZP;

16. pričakuje, da bodo države članice sprejele ukrepe za zagotovitev, da se bodo posledice za občinske delavce obravnavale pravočasno in primerno, za spodbujanje in spoštovanje pravične ureditve glede prenosa delavcev (javnega ali zasebnega sektorja) in pravične delovne pogoje v skladu z Direktivo Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov [1];

17. pričakuje, da bodo javni organi v državah članicah spoštovali določbe Direktive 2001/23/ES;

18. nasprotuje ustanovitvi Evropske agencije za JZP, vendar pozdravlja druge načine izmenjave izkušenj v zvezi z najboljšo in najslabšo prakso, na primer povezovanje nacionalnih in regionalnih organov, odgovornih za upravljanje JZP;

19. spodbuja Komisijo in Evropsko investicijsko banko, da združita svoje strokovno znanje in ga razširita zlasti v tiste države članice, kjer javni organi niso seznanjeni z JZP;

20. poudarja, da pridobljeno znanje v zvezi z JZP preprečuje ponavljanje napak in neuspešnih metod;

21. nasprotuje sprejetju pravil o postopkih za oddajo javnih naročil pod mejnimi vrednostmi na evropski ravni, poudarja odgovornost držav članic, da na učinkovit način izpolnjujejo načela pogodbe o preglednosti, nediskriminaciji in svobodnem nudenju storitev v razmerju do javnih naročil pod mejnimi vrednostmi, in potrjuje stališče, da je oblikovanje pravil o javnih naročilih na evropski ravni pristojnost Sveta in Parlamenta;

22. poziva Komisijo, da v okviru izvajanja nadzora nad državnimi pomočmi na ravni Skupnosti, zagotovi, da pri dodeljevanju subvencij ne bo prišlo do razlikovanja med gospodarskimi subjekti, ne glede na to, ali gre za zasebne, javne ali mešane subjekte;

JZP kot javna naročila

23. se strinja z mnenjem Komisije, da bi se pri oddaji javnih naročil na področju gradnje ali storitev izbira in pooblastitev zasebnega partnerja načeloma morala določati v skladu z direktivami o javnih naročilih, če izbira in postopek oddaje naročila sovpadata;

24. meni, da je treba javnim organom omogočiti izbiro med odprtim in zaprtim postopkom;

25. meni, da bi bilo treba zaradi preglednosti postopek s pogajanji omejiti na izjemne primere, ki jih določajo ustrezne določbe direktiv o javnih naročilih;

26. zagovarja stališče, da bi se moral zaradi prilagodljivosti pri oddaji javnih naročil načeloma uporabljati konkurenčni dialog, če pogodba vključuje "pravno in finančno zapletenost", in poziva Komisijo, da pojasni predvideni pogoj "pravne in finančne zapletenosti" na način, ki bo omogočal največji možni manevrski prostor za pogajanja; meni, da se lahko "pravna in finančna zapletenost" predpostavi v primerih, kadar gre za tipične značilnosti JZP, kot so koncept življenjskega cikla in dolgoročni prenos tveganj na zasebne subjekte; meni, da je treba v okviru postopka konkurenčnega dialoga preprečiti posredovanje zaupnih informacij izven postopka;

JZP kot koncesije

27. je seznanjen z dejstvom, da želi Komisija po izvedbi temeljite presoje vpliva izvajati zakonodajne pristojnosti; meni, da če zakonodajo s tega področja predlaga Komisija, bi morala javnim organom omogočiti, da lahko na podlagi prilagodljivih, preglednih in nediskriminacijskih postopkov izbirajo najboljšega partnerja v skladu z vnaprej določenimi merili;

28. pričakuje, da bo zakonodaja jasno opredelila koncesije in jih ločila od javnih naročil ter določila merila izbire, ki jih je možno objektivno preveriti;

29. meni, da bi morale imeti koncesije omejeno trajanje, ki pa je odvisno od amortizacije privatnih investicij, da konkurenti ne bi bili izključeni iz konkurence dlje, kot je to potrebno; meni, da bi bilo treba trajanje partnerskih odnosov določiti tako, da bo svobodna konkurenca načeloma omejena samo do mere, ki je potrebna za amortizacijo investicij, ustrezno obrestovanje vloženega kapitala in refinanciranje prihodnjih investicij;

30. meni, da načelo preglednosti zahteva, da se dejavniki, od katerih je odvisna določitev trajanja pogodbe, objavijo v razpisni dokumentaciji, da jih lahko ponudniki upoštevajo že pri pripravi ponudb;

31. meni, da vsestranski pristop na področju javnih naročil (koncept življenjskega cikla) in konkurence med ponudniki v smislu inovacij omogoča večjo učinkovitost, če se projekti izvajajo skupaj in je delitev tveganj optimalna ter če obstaja delitev funkcij in plačilni mehanizem, ki spodbuja storilnost;

32. poziva Komisijo, da na podlagi izkušenj s konkurenčnim dialogom sprejme zaključke, da bo lahko dala priporočila za ustrezen postopek oddaje javnih naročil na področju koncesij, ker je prilagodljivost konkurenčnih dialogov pravilo, ki ustreza zapletenosti koncesij in hkrati ne ogroža spoštovanja načel preglednosti, enakega obravnavanja in sorazmernosti;

33. podpira Komisijo pri preverjanju, ali bi bilo treba za vsa JZP na pogodbeni podlagi, ne glede na to, ali gre za JZP na podlagi javnega naročila ali koncesije, vzpostaviti enotno zakonsko ureditev v zvezi z dodelitvijo;

IJZP in interni odnosi

34. podpira prizadevanja Komisije, da ukrepa na področju IJZP zaradi očitno obstoječe pravne negotovosti;

35. priznava dejstvo, da strokovnjaki želijo jasnost glede uporabe predpisov s področja javnih naročil pri ustanavljanju javno-zasebnih podjetij v zvezi z oddajo javnih naročil ali koncesij, ter poziva Komisijo, da čim prej zagotovi ustrezna pojasnila;

36. meni, da se obseg internih poslov brez postopka za oddajo naročil ne bi smel dodatno povečevati, ker bodo tako določeni sektorji odvezani dolžnosti, da izpolnjujejo pravila notranjega trga in konkurence;

37. meni, da je zaradi zahteve po preglednosti in prepovedi diskriminacije nujno, da se za ustanovitev IJZP in v primeru prenosa deleža na zasebnika v zvezi z IJZP, uporabi zakonodaja o javnih naročilih, če sta ustanovitev ali prenos stvarno in časovno povezana s prenosom javnega naročila;

38. razume, da je zaradi vedno bolj obsežne sodne prakse na tem področju nastala splošna pravna negotovost pri uporabi meril za interne odnose in zato poziva Komisijo, da na podlagi veljavne sodne prakse Sodišča razvije merila, ki bodo za javne organe pomenila stabilen referenčni okvir za sprejemanje odločitev, in preuči možnost za vključitev tega merila v zakonodajo Skupnosti;

39. meni, da mejna vrednost, kakršna koli že je, za minimalno udeležbo javnega naročnika v skupnem podjetju z zasebniki omogoča določen trajnosten varnostni mehanizem, zato se pri vsaki razpravi o mejni vrednosti pojavijo težave;

40. meni, da ponoven razpis za ustanovitev javno-zasebnega podjetja ni potreben, če je bil prvi razpis natančen in obširen;

41. zahteva natančno opredelitev pojma "podoben nadzor", ki ga izvaja naročnik nad ponudnikom storitev, zlasti kadar javno-zasebna podjetja opravljajo storitve za račun in v okviru javnih naročil naročnika, ki jih ta financira ali zanje jamči;

Sodelovanje med javnimi organi

42. pozdravlja v interesu lokalne samouprave in učinkovite uprave kot splošno načelo nekatere oblike sodelovanja na ravni lokalnih organov, ki bodo omogočile predvsem učinke sinergije, dokler to ne bo povzročilo zlorabe, ki bi vodila v zaprtje trga;

43. meni, da mora Komisija pojasniti pravno negotovost na področju sodelovanja med javnimi organi, ki je nastala kot posledica sodne prakse Sodišča;

44. se strinja s stališčem, ki ga je Sodišče izrazilo v svoji sodbi v zadevi C-84/03 Komisija proti Španiji [2], da sporazumi o sodelovanju med javnimi organi ne morejo biti v celoti izvzeti iz zakonodaje o javnih naročilih na podlagi uporabe pravne oblike v skladu z nacionalno zakonodajo; meni, da je treba potegniti mejo med ukrepi, ki so čisto upravne in/ali organizacijske narave ter javnimi naročili med upravnimi organi;

45. meni, da zakonodaja o javnih naročilih ne velja za primere sodelovanja med javnimi organi, če:

- gre za sodelovanje med lokalnimi organi,

- če so naloge, prenesene na lokalne organe, povezane z reorganizacijo uprave ali če so pravice do nadzora zadevnih lokalnih organov podobne tistim, s katerimi razpolagajo nad lastnimi službami, in

- če se dejavnosti v glavnem opravljajo za zadevne lokalne organe;

46. zavrača uporabo zakonodaje o javnih naročilih v primerih, v katerih želijo javni organi na svojem ozemlju izpolniti naloge skupaj z drugimi javnimi organi kot ukrep upravne reorganizacije, ne da bi izvajanje zadevnih storitev ponudili tretji osebi na trgu;

47. meni, da prenos pristojnosti v zvezi z opravljanjem nalog javnega sektorja z enega javnega organa na drugega ne spada v področje uporabe zakonodaje Skupnosti o javnih naročilih;

48. vseeno meni, da je treba zakonodajo o javnih naročilih uporabiti vedno, kadar javni organi ponujajo storitve na trgu kot privatna podjetja v okviru sodelovanja med takšnimi javnimi organi, ali se dogovorijo, da javne naloge opravijo zasebniki ali drugi javni organi, izven obsega tega sodelovanja;

*

* *

49. naroča svojemu predsedniku, da to resolucijo posreduje Svetu in Komisiji, Evropskemu ekonomskosocialnemu odboru ter Odboru regij.

[1] UL L 82, 22.3.2001, str. 16.

[2] PSES [2005], I-139.

--------------------------------------------------