EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 7.3.2016 COM(2016) 114 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o izvajanju Kodeksa ravnanja evropske statistike in usklajevanje v evropskem statističnem sistemu



1.Uvod Kodeks ravnanja evropske statistike je odobril Odbor za statistični program v letu 2005, v letu 2011 pa ga je spremenil Odbor za evropski statistični sistem (OESS) po sprejetju Uredbe (ES) št. 223/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o evropski statistiki. Samoocenjevanje na podlagi načel Kodeksa se je začelo leta 2005. Temu so v obdobju 2006–2008 sledili medsebojni strokovni pregledi v državah članicah, Evropskem združenju za prosto trgovino (EFTA) in Eurostatu. Ti pregledi so ocenjevali institucionalno okolje in širjenje praks statističnih uradov (načela 1 do 6 in 15). Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu iz leta 2008 je ugotovilo, da „popolna skladnost s Kodeksom za skoraj vse nacionalne statistične urade in Eurostat ostaja izziv“ kljub temu, da „splošne visoke stopnje skladnosti dopolnjuje dinamičen napredek glede izboljšav“. Poročilo je predvidevalo nov krog medsebojnih strokovnih pregledov „[...] v naslednjih petih letih, odvisno od nasveta Evropskega svetovalnega organa za upravljanje statističnih podatkov, zlasti o področju uporabe, ter ob upoštevanju stroškov in koristi“. Posebno poročilo št. 12 // 2012 Evropskega računskega sodišča o izboljšavah postopka priprave zanesljive in verodostojne evropske statistike je priporočalo tudi nov krog medsebojnih strokovnih pregledov. Posledično se je nov krog medsebojnih strokovnih pregledov v 28 državah članicah, štirih državah Efte in Eurostatu začel izvajati konec leta 2013, torej v naslednjih petih letih, kot je predvideno v navedenem poročilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu. Njihov namen je bil zlasti izboljšati učinkovitost in verodostojnost evropskega statističnega sistema (ESS), da bi povečali njegovo zmogljivost priprave evropske statistike, ter deležnikom zagotoviti kakovost evropske statistike in verodostojnost ESS, pripravljavcem statistike pa omogočiti vpogled v dosedanji napredek. Ta krog medsebojnih strokovnih pregledov se je v več pogledih razlikoval od prejšnjega. Prvič, vseh 15 načel Kodeksa in usklajevalna vloga nacionalnih statističnih uradov v okviru njihovih statističnih sistemov so bili pregledani, podobno kot pri reviziji. Drugič, pregledi so se osredotočili na vprašanja, pri katerih je bil potreben nadaljnji napredek. Tretjič, poleg številnih nacionalnih statističnih uradov so bili ocenjeni številni drugi nacionalni organi, pristojni za pripravo evropske statistike, vendar ne v enakem obsegu kot sami nacionalni statistični uradi. Četrtič, ocene so izvedli neodvisni strokovni ocenjevalci, pri čemer je Eurostat pregledoval Evropski svetovalni organ za upravljanje statističnih podatkov. Poročila predstavljajo mnenja in ugotovitve strokovnih ocenjevalcev ter oblikujejo priporočila za ukrepanje. Zadevne države in Eurostat so na ta priporočila odgovorili in oblikovali ukrepe za izboljšanje, ki jih je treba ustrezno izvajati. 2.Glavne ugotovitve in priporočila glede na izdajo Povzetek prednosti in priporočila Poročilo o medsebojnih strokovnih pregledih poudarja številne prednosti. Kot prednosti so se pojavili zlasti naslednji vidiki: Poročila poudarjajo trdno pravno podlago, ki podpira splošno priznano in nesporno strokovno neodvisnost, nepristranskost in objektivnost statističnih organov. Tudi usklajevanje z drugimi nacionalnimi organi in jasno pooblastilo za zbiranje podatkov veljata za prednost več nacionalnih statističnih uradov. Dobro usposobljeni, motivirani in predani uslužbenci prispevajo k visoki stopnji verodostojnosti in zaupanja v nacionalnih statističnih uradih. Kljub temu nadaljnje zmanjševanje človeških in finančnih virov skupaj z dodatnimi ukrepi glede stroškovne učinkovitosti ogrožajo njihovo sposobnost za spopadanje s prihodnjimi izzivi. Prednosti so bile ugotovljene pri sistemih, orodjih, metodah in stikih z uporabniki. Kljub temu poročila kažejo na potrebo po izboljšanju administrativnih in operativnih struktur, na primer z uvedbo revizij kakovosti in posebnih skupin za kakovost ali vodij kakovosti. Prednosti nacionalnih statističnih uradov so tudi v jasnih pravnih podlagah za pridobitev dostopa do administrativnih podatkov in za povečanje sodelovanja z lastniki administrativnih podatkov. Vendar pa poročila priporočajo okrepljeno vključevanje nacionalnih statističnih uradov v oblikovanje ter razvoj metod in orodij za administrativne podatkovne zbirke. Znaten napredek je bil dosežen pri omejevanju števila in urejanju privilegiranega dostopa (prepoved objave) statističnih predhodnih objav. Razpoložljivost sodobnih orodij, tehnik vizualizacije ter podatkov na spletu in v družbenih medijih so dodatne prednosti na področju izkazovanja. Poleg tega poročila omenjajo pobude, kot so notranji pregledi kakovosti, obvezne tehnične specifikacije za predložitev podatkov, celostni sistemi upravljanja odnosov s strankami, barometri obremenitve poročanja in omrežja za izmenjavo izkušenj. Dejavna udeležba članov ESS na mednarodnem prizorišču za statistiko se šteje za prednost za celoten sistem. Medsebojni strokovni pregledi so privedli do 707 priporočil, v povprečju 21 na državo/Eurostat. Tabela 1 v nadaljevanju vsebuje pregled priporočil, ki zahtevajo ukrepe za doseganje skladnosti ali, če je bila skladnost že dosežena, za izboljšanje izvajanja. Čeprav primerjave s prejšnjim krogom medsebojnih strokovnih pregledov zaradi razlik v področju uporabe in uporabljeni metodologiji niso primerne, je treba poudariti, da se samo 9 % (65) priporočil nanaša na neskladnost s Kodeksom. Večina se nanaša na nepristranskost in izkazovanje (22) ter strokovno neodvisnost (20). Te številke je treba razlagati previdno, ker ta priporočila zajemajo široko paleto vprašanj različne pomembnosti, od sprememb statistične zakonodaje do namestitve logotipa na spletno mesto ali v publikacije. Tabela 1: Priporočila medsebojnih strokovnih pregledov po področjih Področje Skupno število priporočil Izboljšanje izvajanja Kodeksa Doseganje skladnosti s Kodeksom Skupaj 707 642 65 1 Upravljanje in pravni vidiki; usklajevanje 216 194 22 1.1 Upravljanje in pravni vidiki 95 73 22 1.1.1 Strokovna neodvisnost 88 68 20 1.1.2 Pooblastilo za zbiranje podatkov 4 3 1 1.1.3 Pravni vidiki zaupnosti 3 2 1 1.2 Usklajevanje 121 121 0 2 Ustreznost virov in stroškovna učinkovitost 103 99 4 2.1 Viri 42 38 4 2.2 Usposabljanje 14 14 0 2.3 Stroškovna učinkovitost 47 47 0 3 Kakovost in metodologija 168 158 10 3.1 Zavezanost kakovosti 64 59 5 3.2 Metodologija in varovanje zaupnosti 46 43 3 3.3 Kakovost rezultatov in stiki z uporabniki 58 56 2 4 Zmanjšanje bremena in administrativni podatki 68 61 7 4.1 Zmanjšanje bremena 22 22 0 4.2 Administrativni podatki 46 39 7 5 Nepristranskost in izkazovanje 152 130 22 5.1 Nepristranskost 36 22 14 5.2 Izkazovanje: dostopnost in jasnost 85 78 7 5.3 Izkazovanje mikropodatkov 31 30 1 Predstavitev ugotovitev v nadaljevanju je razdeljena po skupinah področij. Te so opredelili strokovni ocenjevalci na podlagi strukture Kodeksa, čeprav skupine niso enake tistim, uporabljenim v Kodeksu.

Poročila zajemajo tudi stališča nacionalnih statističnih uradov in Eurostata, v primerih, ko se njihova stališča razlikujejo od stališč strokovnih ocenjevalcev. Nacionalni statistični uradi in Eurostat so oblikovali ukrepe za izboljšanje v odziv na priporočila, ki so objavljena posebej. 2.1 Upravljanje in pravni vidiki; usklajevanje V tem oddelku je obravnavana neodvisnost statističnih organov, zajeta pa so naslednja posebna vprašanja: imenovanje in odpuščanje vodij statističnih organov; vprašanja v zvezi z delovnimi programi; pooblastilo za zbiranje podatkov; pravni vidiki zaupnosti; usklajevalna vloga nacionalnih statističnih uradov. 2.1.1 Upravljanje in pravni vidiki, vključno s pravnimi in postopkovnimi vidiki zaupnosti V poročilih medsebojnih strokovnih pregledov sta se pojavili dve glavni vprašanji o upravljanju, in sicer potreba po reviziji statistične zakonodaje za večjo strokovno neodvisnost glede imenovanja in odpuščanja vodij statističnih organov ter potreba po okrepitvi posvetovanja z deležniki. Potrebne so zakonodajne ali institucionalne spremembe, da bi lahko izvajali več priporočil na tem področju. Izvajanje teh priporočil torej spada pod pristojnosti ustreznih nacionalnih organov, namesto pod pristojnosti nacionalnih statističnih uradov. Strokovni ocenjevalci so se v svojih poročilih osredotočili predvsem na neodvisnost vodij statističnih organov. Nedavna sprememba Uredbe (ES) št. 223/2009 je nadalje poudarila potrebo po neodvisnosti. Uredba zahteva, da države članice sprejmejo ukrepe za uskladitev nacionalnih praks in postopkov v skladu z novim evropskim pravnim okvirom. Da bi ESS v celoti spoštoval načelo 1, je treba sprejeti nadaljnje ukrepe. Zlasti je treba postopke spremeniti tako, da: i) bo imenovanje vodij statističnih organov temeljilo na poklicni usposobljenosti in odprtih izbirnih postopkih; ii) bodo določena jasna merila za njihovo razrešitev in se bodo ta merila uporabljala; iii) bodo vodje statističnih organov edine pristojne za odločanje o statističnih metodah, postopkih ter o vsebini in časovni razporeditvi statističnih objav. Rezultati zadnjega kroga medsebojnih strokovnih pregledov se razlikujejo od rezultatov strokovnih pregledov, ki so bili izvedeni od leta 2006 do 2008, ko je bilo ugotovljeno, da je bila strokovna neodvisnost v celoti upoštevana. Različni rezultati so posledica: i) razlik v metodologiji, ki se uporablja za izvajanje medsebojnih strokovnih pregledov; ii) vključitve drugih nacionalnih organov v pregledane organe; iii) sprememb, zaradi katerih bodo zahteve, povezane z neodvisnostjo vodij statističnih organov, postale strožje. Statistični organi so praviloma del državne uprave. Za dosego popolne neodvisnosti, kot je opredeljena v Kodeksu, je treba zagotoviti, da bo ministrski ali kateri koli drug nadzor izključno administrativne narave in ne bo vplival na politiko. Druga možnost je, da statistični uradi postanejo popolnoma neodvisni. Na splošno je bilo ugotovljeno, da člani ESS delujejo v skladu s Kodeksom, kar zadeva zahtevo po oblikovanju in spremljanju večletnih in letnih delovnih programov, ugotovljen pa je bil le en primer neskladnosti. Prispevek uporabnikov statističnih podatkov je pomemben za zagotovitev, da se statistični podatki učinkovito pripravijo in izpolnjujejo potrebe uporabnikov. Treba bi bilo ustanoviti svetovalne ali posvetovalne odbore, če že obstajajo, pa pojasniti njihove vloge in zagotoviti ustrezne vire. To bo nacionalnim statističnim uradom pomagalo pri sprejemanju informiranih odločitev glede sedanjega in prihodnjega dela. Načeli 2 in 5, ki se nanašata na zbiranje podatkov oziroma pravne vidike zaupnosti, sta izpolnjeni. Kljub temu pa obstaja možnost za napredek z dodajanjem zaščitnih ukrepov za zagotovitev, da se zaupni statistični podatki ne uporabljajo za administrativne namene. 2.1.2 Usklajevanje v statističnem sistemu Usklajevanje v okviru statističnega sistema ne sodi v področje uporabe Kodeksa. Vendar pa je bilo vključeno v izvajanje, da bi ocenili raven usklajevanja, ki ga nacionalni statistični sistemi zagotavljajo znotraj svojih nacionalnih statističnih sistemov, zato da bi lahko nadalje okrepili ESS. Večina priporočil na tem področju se nanaša na ukrepe, ki bi se lahko sprejeli za okrepitev usklajevalne vloge nacionalnih statističnih uradov na splošno. Da bi bilo učinkovito usklajevanje možno, je treba pojasniti koncept uradne statistike in določiti pripravljavce uradne statistike, če to še ni bilo storjeno. Obstajati bi morala jasna pravna podlaga za usklajevanje, tudi za s tem povezane institucionalne dogovore. Potrebni so tudi človeški in finančni viri ter sklenjeni pisni sporazumi z drugimi nacionalnimi organi, da bi podprli izvajanje te zakonodaje v praksi. Usklajevanje bi moralo potekati na podlagi skupnih ciljev in letnih statističnih programov, ki veljajo za vse organe v okviru nacionalnega statističnega sistema (NSS). Objaviti bi bilo treba poročila o izvajanju teh nacionalnih statističnih programov. Poleg tega je potrebno nadaljnje delo za zagotovitev kakovosti evropske statistike, ki jo pripravljajo drugi nacionalni organi. V skladu s spremenjeno Uredbo (ES) št. 223/2009 so nacionalni statistični uradi odgovorni za usklajevanje spremljanja kakovosti na nacionalni ravni. Poleg tega bi morali zagotoviti smernice nacionalnega statističnega sistema, standarde in modele poslovnih procesov in biti edina kontaktna točka Komisije za evropsko statistiko. 2.2 Ustreznost virov in stroškovna učinkovitost Ustreznost človeških in finančnih virov je pomembno vprašanje v evropskem statističnem sistemu in je bila že poudarjena v poročilu Komisije iz leta 2008. To vprašanje predstavlja resno tveganje za prihodnost ESS. Kljub stalnemu pomanjkanju virov se je ESS uspel s pomočjo reform in ukrepov za učinkovitost spopasti z vedno večjimi potrebami po večjem številu statističnih podatkov. Strokovni ocenjevalci pa poudarjajo, da mnogi nacionalni statistični uradi delujejo pod pritiskom, kar pogosto škoduje metodološkim izboljšavam in nacionalnim statističnim zahtevam (glej tudi točko 2.3.1 v nadaljevanju). Za zagotovitev, da se bo zanesljiva evropska statistika lahko še naprej izvajala, ocenjevalci na splošno pozivajo, da morajo imeti nacionalni statistični uradi na voljo zadostne človeške in finančne vire, ker bodo nacionalni statistični uradi težko izpolnjevali nadaljnje evropske statistične zahteve brez poslabšanja kakovosti. Zaradi teh ovir številni nacionalni statistični uradi težko privabijo in obdržijo visoko usposobljeno osebje. Ker se lahko razmere med posameznimi državami razlikujejo, se na splošno priporoča, da se uporaba človeških virov še izboljša z ustreznimi načrti usposabljanja, s prenosom znanj in spretnosti, z notranjo mobilnostjo, izmenjavo znanj, usposabljanjem v drugih nacionalnih organih in z izmenjavo osebja v okviru nacionalnih statističnih sistemov. Stroškovna učinkovitost je tesno povezana z učinkovito rabo virov (načelo 10). Čeprav ni bilo poročil o primerih neskladnosti, je skupno stroškovno učinkovitost mogoče izboljšati na več načinov, vključno: i) s sprejetjem modela statističnih poslovnih procesov, kot je generični model statističnih poslovnih procesov; ii) z uporabo standardnih orodij za obdelavo podatkov; iii) z razširjeno uporabo administrativnih podatkov; (iv) z možnim prenosom odgovornosti z drugih, predvsem majhnih nacionalnih organov na nacionalne statistične urade. Trenutno obstajajo številne pobude ESS, katerih cilj je boljše ravnotežje naraščajočih zahtev za evropsko statistiko z razpoložljivimi viri. Te pobude bi morale tako prispevati k izboljšanju skladnosti z načeloma 3 in 10. Posebni cilji so: poenostavitev evropske zakonodaje, dajanje prednosti statističnim potrebam v evropskem statističnem programu, razvijanje metodologij za zagotavljanje skupnih orodij in instrumentov ter zagotavljanje, da so evropske statistične zahteve redno pregledane prek izboljšane koordinacijske vloge Eurostata.



2.3 Kakovost in metodologija

Evropska statistika mora biti podprta z visoko kakovostjo, zanesljivo metodologijo in ustreznimi statističnimi postopki (načela 4, 7 in 8). 2.3.1 Zavezanost kakovosti Na splošno bi moral ESS več vlagati v celovite sisteme vodenja kakovosti, ki segajo od smernic in orodij za kakovost ter sistematične dokumentacije statističnih procesov do standardnih postopkov za zagotavljanje kakovosti in rednih revizij kakovosti. Poročila medsebojnih strokovnih pregledov povečujejo tudi potrebo po oblikovanju posebnih enot za kakovost in metodologijo z zadostnim številom primerno usposobljenega osebja. Poročila poudarjajo tveganje, ki ga napeto stanje človeških virov predstavlja za prihodnjo kakovost in zanesljivost evropske statistike, zlasti z vidika morebitnih posledic za sistematično delo na področju kakovosti. Glede na to bi bilo treba dodeliti ustrezne vire za delo na področju kakovosti v okviru globalne dodelitve (glej tudi točko 2.2). 2.3.2 Metodologija in varovanje zaupnosti ESS je pretežno skladen z načeli Kodeksa, povezanimi z metodologijo, s samo enim priporočilom (od 32), izdanim glede skladnosti. Kljub temu poročila priporočajo izboljšanje metodologije za razvoj, posodobitev in uporabo standardnih smernic o vprašanjih, kot so preskušanje vprašalnika, obravnava vzorčnih oziroma nevzorčnih napak, urejanje, pravila za vračunavanje in vrednotenje, sezonsko prilagajanje ter ocenjevalna in revizijska politika. Predvideti bi bilo treba tudi tesnejše sodelovanje z znanstveno skupnostjo glede metodološkega dela. Poročila medsebojnih strokovnih pregledov so poudarila številna vprašanja v zvezi z varovanjem zaupnosti, zlasti kadar bi lahko izboljšali varnostne metode, vendar je izpolnjevanje standardov na tem področju na splošno zadovoljivo. Glavna vprašanja, ki jih je treba obravnavati, so vzpostavitev potrebnih postopkov za spremljanje uporabe mikropodatkov in zbiranje dodatnih zaščitnih ukrepov, da se zagotovi, da se zaupni statistični podatki ne uporabljajo za administrativne namene. 2.3.3 Kakovost rezultatov in stiki z uporabniki ESS je v skladu s Kodeksom na področjih kakovosti rezultatov in stikov z uporabniki. Edini dve priporočili (od 58), pri katerih naj skladnost ne bi bila dosežena, se nanašata na politiko za revizije in koledarje statističnih objav. Strokovni ocenjevalci zahtevajo zlasti spremljanje ter izboljšanje pravočasnosti in točnosti statističnih objav ter uporabnikom prijazne koledarje objav, ki bi jih bilo treba redno posodabljati. Priporočila pozivajo tudi k večjim prizadevanjem za zadovoljevanje potreb uporabnikov. Sprejeti bi bilo treba ukrepe za izboljšanje ozaveščenosti uporabnikov in vzpostaviti bolj odprte odnose z mediji. 2.4 Zmanjšanje bremena in administrativni podatki Vprašanja, ki so jih opredelili strokovni ocenjevalci, so vezana predvsem na še vedno obstoječe ovire za dostop do administrativnih podatkov in njihovo uporabo, ter zagotavljanje, da so nacionalni statistični uradi že v začetni fazi obveščeni in vključeni, ko se viri administrativnih podatkov vzpostavljajo, spreminjajo ali prekinjajo (kazalniki 2.2, 8.1, od 8.7 do 8.9). Čeprav ima večina nacionalnih statističnih uradov dovoljen dostop do administrativnih podatkov ali druge ustrezne rešitve, ki jim omogočajo dostop do administrativnih podatkov, imajo v praksi odobren dostop le s težavo. Težave pri dostopu do administrativnih evidenc pomembno vplivajo na obremenitev poročanja (načelo 9). Več kot 15 % priporočil v zvezi z dostopom do administrativnih evidenc zadeva skladnost s Kodeksom. Vsak strateški pristop k reševanju tega vprašanja bi moral zato zajemati pravne ali administrativne dogovore, vključno s pisnimi sporazumi, ki se sklenejo z lastniki administrativnih podatkov, da se nacionalnim statističnim uradom omogoči neomejen dostop do vseh administrativnih podatkov, ki jih potrebujejo za pripravo evropske statistike, vključno z davčnimi evidencami. Na splošno je treba zagovarjati splošno spremembo odnosa, tako da bi morala biti priprava uradnih statističnih podatkov eden od namenov administrativnih registrov. Statistični organi bi morali imeti možnost vplivati na odločitve, ki se nanašajo na različne vidike administrativnih podatkov, zlasti: na koncepte, njihovo področje uporabe, postopke za njihovo zbiranje, merila, uporabljena za določitev njihove primernosti za statistične namene in njihovo oblikovanje. Strokovni ocenjevalci prav tako priporočajo vrsto drugih ukrepov za zmanjšanje obremenitve poročanja, ne da bi pri tem ogrozili potrebe uporabnikov. Ti ukrepi vključujejo izmenjavo podatkov, opredelitev statističnega potenciala novih virov podatkov, zlasti masovnih podatkov ter redno merjenje, spremljanje in poročanje o obremenitvi poročanja. 2.5 Nepristranskost in izkazovanje Čeprav so podatki na voljo na spletu in ima raziskovalna skupnost dostop do mikropodatkov v skladu s Kodeksom (načelo 15 in kazalnik 5.6), predstavlja načelo dostopa pred objavo, ki ga imajo nekateri privilegirani uporabniki, na primer vladni ministri (kazalnik 6.7), v nekaterih državah težavo. Poročilo priporoča, da morajo biti pravice dostopa pred objavo strogo urejene in odobrene le izjemoma. V takih primerih je treba razmere podrobno spremljati, informacije o odobrenih pravicah pa morajo biti na voljo javnosti. V ta namen bi bilo treba veliko vnaprej letno objaviti koledarje objav, ki bi zajemali vse statistične objave in večje revizije z določenimi datumi. Spremembe in zamude bi bilo treba pojasniti. Strokovni ocenjevalci priporočajo, da se izboljšajo zlasti poti in tehnike izkazovanja. Priporočajo objavo poglobljenih in po meri zasnovanih analiz, zagotavljanje sodobnih orodij za vizualizacijo in izkazovanje, posodobitev ali preoblikovanje spletnih strani ter izboljšanje področja uporabe in pravočasnosti podatkov. Nacionalna spletna mesta bi morala imeti več vsebine v angleščini, da bi postala dostopnejša za druge uporabnike ESS. Nacionalni statistični sistemi morajo storiti več, da bo izkazovanje statistike nepristransko. Najbolj nujen problem je zagotoviti, da bodo vse uradne in evropske statistike izkazane prek enotnega spletnega portala ali z ustvarjanjem povezav na spletne strani nacionalnih statističnih uradov, da bi uporabnikom omogočili pridobitev celovitega pregleda uradnih statističnih podatkov. Nazadnje bi bilo treba razširiti mrežo varnih centrov in sistemov dostopa na daljavo, infrastrukturo pa izboljšati, da bi bil omogočen boljši dostop do mikropodatkov za raziskovalne namene. 2.6 Različni pogledi