KAZALO

1. Uvod 3

1.1. Strategija za nadaljnji razvoj carinske unije za obdobje 2008–2013 3

1.2. Razvijajoči se okvir 4

2. Razvoj od leta 2008 5

2.1. Razvoj carinske unije v številkah 5

2.2. Razvoj carinske unije na področju IT 6

2.3. Razvoj carinske unije na področju politike in njenega izvajanja 7

2.3.1. Varstvo EU – izvajanje varnostne spremembe 7

2.3.2. Nadaljnje olajševanje trgovine – modernizirani carinski zakonik 8

2.3.3. Novi okvir politike od decembra 2009 – Lizbonska pogodba 8

2.3.4. Carinska unija in sodelovanje 8

3. Napredek pri specifičnih projektih 9

3.1. Enotno okence 9

3.2. Pristop, ki temelji na sistemih 9

3.3. Boj proti ponarejanju in piratstvu 10

3.4. Sposobnost hitrega odzivanja na krizne razmere 11

3.5. Boj proti goljufijam in z njimi povezanim nezakonitim dejavnostim 11

4. Razmisleki o operativnem modelu carinske unije 13

5. Obeti za prihodnost: kako izboljšati delovanje (enotnost, učinkovitost in uspešnost) carinske unije 14

5.1. Strateške razprave o primernih načinih 14

5.1.1. Tesnejše sodelovanje kot carinska unija 14

5.1.2. Prizadevanje za sinergije z drugimi področji politike 14

5.1.3. Izboljševanje upravljanja in delovnih metod 14

5.1.4. Merjenje in izboljševanje kakovosti učinkov in rezultatov 15

5.2. Nadaljnja pot 15

Uvod

V začetku 21. stoletja se je področje carine po vsem svetu srečevalo s hitro spreminjajočim se okoljem: razvijajočimi se vzorci proizvodnje in potrošnje, povečano mednarodno trgovino, svetovnimi grožnjami, kot so terorizem, organizirani kriminal in poslabšanje okolja, in vedno večjimi nevarnostmi zaradi trgovine z nevarnim blagom.

Da bi lahko uprave carinske unije Evropske unije (EU)[1] še naprej opravljale številne naloge v tem težavnem okolju, je bila oblikovana ambiciozna reforma. Najprej je bil uzakonjen modernizirani carinski zakonik[2]. Potem je „odločba o elektronskem carinjenju“[3] vzpostavila podlago za oblikovanje brezpapirnega okolja za carino in trgovino[4].

Komisija je skupaj z državami članicami izvedla temeljit pregled vloge in dela carine EU, da bi zagotovila celovit in skladen razvoj v dolgoročnejšem smislu[5]. Poročilo, ki ga je leta 2007 sprejelo 27 generalnih direktorjev carinske uprave[6], je zagotovilo podlago za sporočilo Komisije iz leta 2008 z naslovom Strategija za nadaljnji razvoj carinske unije[7] (v nadaljnjem besedilu: strategija). Oblikovana je bila prihodnja carinska pobuda (FCI).

Strategija za nadaljnji razvoj carinske unije za obdobje 2008–2013

Strategija vsebuje strateška cilja carinske unije. Zagotavlja politični okvir za dosledno in skladno usmerjanje razvoja in novih pobud. Strategija je namenjena dopolnitvi zgoraj omenjene reforme pravnega okolja in okolja IT ter se izrecno sklicuje na pomen človeških vidikov prihodnjega razvoja carinske unije, vključno s sredstvi ter znanji in veščinami.

Strateška cilja carinske unije sta (1) varstvo EU in (2) podpiranje konkurenčnosti EU . Ta dva cilja se bosta uresničevala na enoten in učinkovit način, in sicer z učinkovitim in uspešnim nadzorom ter v tesnem sodelovanju med carinskimi upravami ter z drugimi organi, podjetji in mednarodnimi partnerji.

[pic] Vir: ponazoritev, ki temelji na ciljih iz COM(2008) 169 .

Svet ECOFIN je 14. maja 2008 podprl strategijo, cilje in potrebo po naložbah v znanja in veščine, kompetence, sredstva in tehnologije. Evropski parlament je 19. junija 2008 sprejel resolucijo[8], v kateri je podobno kot Svet podprl strategijo ter pozval države članice in Komisijo, naj jo uspešno izvajajo. Poleg tega je pozval k celovitemu načrtu izvedbe , ki je bil oblikovan v posvetovanju z državami članicami v skupini za carinsko politiko (CPG)[9]. Svet in Evropski parlament sta zlasti poudarila potrebo po razvoju storitev enotnega okenca in novih kontrolnih postopkov (pristop, ki temelji na sistemih), da bi okrepila boj proti ponarejanju in piratstvu, sposobnost odzivanja na krizne razmere in boj proti goljufijam . Obe instituciji sta na splošno poudarili potrebo po krepitvi sodelovanja z zainteresiranimi stranmi in drugimi organi. Svet je leta 2011 zahteval poročilo o napredku, ki je vključeno v ta dokument.

Razvijajoči se okvir

Od sprejetja strategije je prišlo do pomembnega razvoja dogodkov, med drugim do finančne in gospodarske krize, globalizacije terorističnih groženj in številnih naravnih nesreč ali nesreč, ki jih je povzročil človek. Veljati je začela nova pogodba, na podlagi katere je EU oblikovala nov program politike za podpiranje rasti[10] in krepitev varnosti[11]. Ta razvoj dogodkov vpliva na način delovanja carinske unije.

Zato to poročilo o napredku, zlasti dokumentacijo, dopolnjuje širša obrazložitev nedavnega razvoja in razmer ter njihovih učinkov na izvajanje strategije carinske unije. Poročilo zajema tudi tekoča izvedbena dela in reformo, zunanje pritiske in rezultate najnovejše „samoocene“ struktur carinske unije ter različnih oblik sodelovanja in povezovanja med 28 upravami, ki izvajajo strategijo (27 držav članic + Komisija). V tem smislu poročilo zagotavlja tudi kratek pregled glavnih omejitev in možnosti za uspešno prihodnje izvajanje strategije.

Razvoj od leta 2008

Glavne dosežke carinske unije EU od leta 2008 je mogoče povzeti v ključnih podatkih (2.1), razvoju na področju IT (2.2) ter razvoju na področju politike in njenega izvajanja (2.3).

Razvoj carinske unije v številkah

Razvoj skupnega števila predloženih carinskih deklaracij je pokazal naraščajoč dolgoročni trend med letoma 2007 in 2011 (kljub krizi).

Slika 1: razvoj predloženih carinskih deklaracij (običajni in poenostavljeni postopek) v obdobju 2007–2010

[pic]

Vir: podatki MoR.

Učinek finančne/gospodarske krize se je izražal v številu carinskih deklaracij, predloženih carinskim upravam po običajnih in ne po poenostavljenih postopkih[12]. Drugi ključni podatki, pridobljeni po zaslugi izvajanja nove zbirke podatkov Sistema registracije in identifikacije gospodarskih subjektov (EORI)[13], kažejo, da carinska unija od leta 2010 služi skoraj 3 milijonom strankam. Poleg tega je carinska unija do 25. oktobra 2011 zabeležila 11 867 prošenj za pridobitev statusa zaupanja vrednega trgovca za pooblaščene gospodarske subjekte (AEO), od katerih jih je bilo do vključno 25. oktobra 2011 odobrenih 8 072.

Medtem ko se je delovna obremenitev povečala in se še naprej povečuje, so se sredstva bistveno zmanjšala. Med letoma 2007 in 2010 se je število carinskega osebja v EU (tj. v upravah držav članic) zmanjšalo za 13 % in se še naprej zmanjšuje.

Razvoj carinske unije na področju IT

V obdobju 2008–2011 se je delež elektronskih vnosov[14] povečal, zlasti za izvoz, in sicer zaradi vzpostavitve vseevropskega sistema nadzora izvoza (ECS) , ki je prispeval k uvajanju računalniške tehnologije na področju izvoza v vseh državah članicah od začetka leta 2008[15].

Slika 2: razvoj deleža elektronskih vnosov – običajni in poenostavljeni postopek (27 držav članic)

[pic]

Vir: podatki MoR.

V istem obdobju je izvajanje „varnostne spremembe“ carinskega zakonika[16] (CC) zahtevalo bistveno prizadevanje nacionalnih carinskih organov. Potrebna sta bila razvoj novih nacionalnih sistemov IT, vključno s sistemom nadzora uvoza (ICS ) za sprejemanje in obdelavo novih potrebnih vstopnih skupnih deklaracij, ter nadgradnja novega računalniškega tranzitnega sistema (NCTS) in ECS [17]. Poleg tega je sprememba zahtevala razvoj ali nadgradnjo nacionalnih sistemov analize tveganja , da bi se lahko izvajal skupni carinski okvir za obvladovanje tveganja (CRMF), ki ga podpira osrednji skupni carinski sistem za obvladovanje tveganja (CRMS). Komisija je morala razviti tudi novo osrednjo zbirko podatkov EU za izmenjavo vseh registracijskih in identifikacijskih številk gospodarskih subjektov (EORI) , da bi omogočila validacijo teh deklaracij, ter nov sistem za obravnavanje zahtevkov pooblaščenih gospodarskih subjektov in izvajanje postopka pooblaščanja ( AEO ).

Poleg razvoja v zvezi z izvajanjem varnostne spremembe so bili v obdobju 2008–2011 nadgrajeni tudi številni drugi sistemi: sistem TARIC je bil nadgrajen na TARIC3 , nadgrajena pa sta bila tudi sistema QUOTA in Surveillance 2 [18].

Ta razvoj na področju IT je državam članicam EU naložil veliko breme, in sicer v višini 320 milijonov EUR za naložbe v IT v letih 2008, 2009 in 2010.

Razvoj carinske unije na področju politike in njenega izvajanja

Glavni dosežki politike v obdobju 2008–2011 so povezani z izvajanjem varnostne spremembe kot prispevka k boju proti terorizmu, z uveljavljanjem in revizijo moderniziranega carinskega zakonika ter z novimi oblikami sodelovanja med carinskimi in drugimi organi ter poslovnimi in mednarodnimi partnerji .

Varstvo EU – izvajanje varnostne spremembe

Varnostna sprememba je bila velik korak v smislu boljše zaščite varnosti EU pred tveganji v globalni dobavni verigi. Uveden je bil program AEO, v okviru katerega gospodarski subjekti prostovoljno izboljšujejo varnost svojih dobavnih verig v zameno za dodatno olajševanje trgovine. Sprejeta so bila pravila o tveganjih za krepitev zaščite EU pred varnostnimi tveganji, ki se zdaj izvajajo. Tudi proces izvajanja je zagotovil pomembne lekcije za prihodnost. Počasen začetek in težave pri usklajevanju zaradi dejstva, da je sprememba razširila tradicionalno področje carine in vključila nove zainteresirane strani v procese carinjenja, so povzročili, da je bila celovita izvedba dosežena z zamudo, tj. s 1. januarjem 2011. Zlasti dejansko izvajanje je razkrilo, da je v sedanjem obdobju „ medsebojno povezane e-carinske unije“ bistvenega pomena, da se določijo cilji, opredelijo procesi ter oblikujeta metodologija in načrt izvajanja v sodelovanju z vsemi zainteresiranimi stranmi, in sicer preden se sprejme zakonodaja. Uvedeno je bilo sistematično modeliranje poslovnih procesov (BPM), da bi se v prihodnosti izognili različni razlagi in izvajanju pravnih besedil ter da bi preprečili izvajanje procesov, ki so nezdružljivi z razvojem na področju IT, in določanje rokov, ki jih je mogoče doseči le z znatnimi dodatnimi stroški.

Čeprav so potrebni sistemi IT vzpostavljeni in se izvajajo, sta incident v zvezi z varnostjo zračnega tovora konec leta 2010 in radiološka nesreča v Fukušimi leta 2011 zagotovila priložnost za preskus sistema za obvladovanje tveganja, na podlagi katerega je bilo ugotovljeno, da je mogoče te sisteme izboljšati.

Nadaljnje olajševanje trgovine – modernizirani carinski zakonik

Sprejetje moderniziranega carinskega zakonika leta 2008 je sprožilo še en velik projekt. Ob upoštevanju izkušenj, pridobljenih pri izvajanju varnostne spremembe, ter težav, ki izhajajo iz finančne/gospodarske krize in s katerimi se srečujejo države članice in trgovci pri izvajanju še večjih naložb (veliko večjih kot za varnostno spremembo), je bila priznana potreba po temeljitem opisu in analizi vseh carinskih poslovnih procesov (ter da se po potrebi predlaga njihov popravek/sprememba). Poleg tega je postalo jasno, da je treba oblikovati novo arhitekturo IT, da bi se omogočila uporaba novih razpoložljivih tehnologij, ki lahko prispevajo k prihrankom tako na strani držav članic kot na strani trgovcev (na primer z ekonomijami obsega na ravni EU).

Ta spoznanja in posledice Lizbonske pogodbe so privedli do odločitve, da je treba prenoviti modernizirani carinski zakonik. Pri prenovitvi ureditve se bo upošteval novi institucionalni okvir EU, uvedeni pa bodo tudi popravki in spremembe, ki so se izkazali za potrebni na podlagi analize poslovnih procesov, izvedene za namene oblikovanja izvedbenih določb.

Do izvedbe moderniziranega carinskega zakonika, ki bo odložena zaradi prenovitve, so bili sprejeti ukrepi, kot je oblikovanje enotnega dovoljenja za poenostavljene postopke (SASP). Poleg tega, in zlasti glede na osrednjo vlogo carinskih organov pri zagotavljanju pravilnega in enotnega zbiranja tradicionalnih lastnih sredstev (TLS), bo treba upoštevati tudi vprašanja in priporočila iz posebnega poročila Računskega sodišča o poenostavljenih postopkih[19][20].

Novi okvir politike od decembra 2009 – Lizbonska pogodba.

Lizbonska pogodba vpliva na carinsko unijo na dva načina. Prvič, izginotje stebrov odpravlja formalno ločnico med carinskimi dejavnostmi na ravni EU, izvaja pa se tudi pravna analiza, da bi olajšala razumevanje posledic za carinsko unijo. Drugič, nekatere institucionalne določbe v zvezi z izvajanjem in prenosom pooblastil ter nova pravila komitologije, ki so bila sprejeta, se bistveno razlikujejo od statusa quo leta 2008.

Carinska unija in sodelovanje

V obdobju 2008–2011 je na razvoj mehanizmov in dogovorov o sodelovanju carinske unije vplival večji poudarek na varnostnih in zaščitnih ukrepih, ki jih izvajajo carinski organi. Poleg tega je politični pritisk za racionalizacijo in povezovanje ukrepov na meji dodatno spodbudil program sodelovanja carinske unije.

Izvajanje zdravstvenih, varnostnih in okoljskih ukrepov na meji ter istočasno povečevanje učinkovitosti organov in podjetij zahtevata tesnejše in boljše sodelovanje in usklajevanje med carinskimi in drugimi pristojnimi organi (npr. veterinarskimi in fitosanitarnimi organi ali organi za tržni nadzor, policijo in obmejnimi stražarji). Te gonilne sile so spodbudile delo na področju enotnega okenca za carinjenje blaga ter oblikovanje niza ukrepov v okviru strategije notranje varnosti[21], da bi se okrepila varnost z boljšim usklajevanjem upravljanja meja, tudi na nacionalni ravni.

Tudi mednarodni odnosi se vedno bolj spodbujajo, da bi se okrepilo učinkovito uresničevanje ciljev politike. Na eni strani se izvajajo mednarodni sporazumi, na primer s ključnimi trgovinskimi partnerji, vključno z vzhodnimi sosedi, da bi se izboljšali trgovinski pogoji in omogočila medsebojna upravna pomoč ter boj proti goljufijam, kršitvam pravic intelektualne lastnine ali trgovini z nevarnim blagom, kot so predhodne sestavine drog. EU je na primer od leta 2008 vzpostavila 7 dodatnih sporazumov ali določb, ki vključujejo 20 držav, v zvezi z instrumenti za večjo in učinkovitejšo medsebojno upravno pomoč s tretjimi državami. Na drugi strani si je treba prizadevati za sporazume o vzajemnem priznavanju, da bi se olajšala trgovina za zaupanja vredne trgovce EU; vzajemno priznavanje je bilo že doseženo z Norveško in Švico[22] ter Japonsko.

Napredek pri specifičnih projektih

Svet je zahteval poročilo o napredku in posebej poudaril pomen petih dosežkov za uresničevanje strateških ciljev carinske unije: projekt enotnega okenca, pristop k carinski kontroli, ki temelji na sistemih, boj proti ponarejanju in piratstvu, sposobnost hitrega odzivanja na krizne razmere ter boj proti goljufijam.

Enotno ok ence

Po sprejetju strategije so med carinskimi strokovnjaki ter s trgovinskimi predstavniki potekale številne razprave o opredelitvi in zasnovi koncepta enotnega ok enca. Komisija je leta 2010 oblikovala projektno skupino, sestavljeno iz strokovnjakov držav članic in držav kandidatk ter predstavnikov organov z drugih področij politike (veterinarskih in kmetijskih), da bi sprejeli izvedljivo in vzajemno sprejemljivo rešitev. Glede na to, da omogoča mednarodna opredelitev „enotnega okenca“ več razlag in celo praktičnih izvedb (ki jih včasih usmerja carina) v različnih državah v EU in drugje, je bil prvi večji uspeh opredelitev „evropskega standarda“ in koncepta enotnega okenca. Ta koncept vključuje dogovorjen standard za morebitna sporočila, ki jih je treba izmenjati med carinskimi in drugimi organi. Ta standard bi omogočil uvedbo računalniške tehnologije v komunikacijo med vsemi organi po najnižjih možnih stroških. Predlog za pragmatičen načrt za enotno okence[23], ki predvideva možen način povezovanja zahtev vseh drugih različnih politik, je skupina CPG podprla kot ustrezno nadaljnjo pot.

Pristop, ki temelji na sistemih

Leta 2008 je Komisija začela razvijati pristop k carinski kontroli, ki temelji na sistemih (SBA). Ta pristop predvideva, da lahko carina za nekatere predhodno ocenjene trgovce z zagotovljeno kakovostjo nadomesti obstoječi pristop h kontroli, ki temelji na transakcijah, za vsako pošiljko z modelom kontrole, ki temelji na kakovosti in strogosti lastnih kontrol trgovca, za vsako njegovo blago in dobavno verigo. O konceptu, njegovih vplivih in možnih koristih za podjetja in carino je razpravljala določena projektna skupina strokovnjakov držav članic leta 2008, nadaljnja faza dela leta 2009 pa je zagotovila bolj poglobljeno razumevanje pogojev in omejitev izvajanja pristopa. Tretja faza dela, ki obsega obdobje 2010–2011, bo dokončana decembra 2011, njen rezultat pa bo med drugim načrt za usklajeno izvajanje pristopa v EU. Razvojno delo je vključevalo pogosto sodelovanje in prispevek strokovnjakov iz zasebnega sektorja, zlasti v zvezi z zaželenostjo in morebitnimi koristmi carinske kontrole skladnosti, ki temelji na sistemih, za trgovce. Čeprav je verjetno, da kontrola, ki temelji na sistemih, ne bo zanimiva ali izvedljiva za večino trgovcev[24], bo po pričakovanjih prinesla bistvene koristi tako za carino kot za trgovino, če jo bodo izvajala podjetja z največjim obsegom trgovine. Pri pravilni uporabi bo kontrola, ki temelji na sistemih, zagotovila povsem sodoben model kontrole, okrepila uspešnost in učinkovitost carinske kontrole ter olajšala trgovino – tako za podjetja, kontrolirana na podlagi sistemov, ter za podjetja s tradicionalno kontrolo trgovinskih tokov, ki temelji na transakcijah. Nadaljnji izvedbeni ukrepi bodo med drugim vključevali ciljno usmerjene pilotne ukrepe za vzpostavitev in preskus ustreznih posebnih zahtev, mehanizmov in delovnih metod (kot so podrobnosti, ki jih morajo vsebovati evidence, revizijski standardi itd.).

Boj proti ponarejanju in piratstvu

Carina ima edinstven položaj, saj ima celovit pregled nad trgovinskimi tokovi na mejah EU, njena dejavnost izvrševanja pravic intelektualne lastnine pa je izredna. Po letu 2008 se je začela povečevati potreba po ukrepih in novih pobudah na področju boja proti kršitvam pravic intelektualne lastnine. Leta 2009 je bil sprejet evropski štiriletni akcijski načrt za krepitev odziva carine na trgovino z blagom, ki krši pravice intelektualne lastnine[25]. Ta akcijski načrt določa okvir za skupna prizadevanja Komisije in držav članic za boljše uveljavljanje pravic intelektualne lastnine na meji[26]. V obdobju 2008–2010 se je število primerov pridržanj povečalo s približno 49 000 na skoraj 80 000. To izraža tako raven carinske dejavnosti kot tudi razsežnost problema, ki ga mora carina rešiti.

Maja 2011 je Komisija kot del strategije za enotni trg za pravice intelektualne lastnine predložila predlog za novo uredbo o uveljavljanju pravic intelektualne lastnine s strani carinske uprave, da bi dodatno okrepila izvršilno sposobnost carine, ob upoštevanju interesov legitimnih izvajalcev[27]. Poleg tega Komisija in nacionalne carinske uprave izvajajo dejavnosti za razvoj sodelovanja s podjetji, povečanje ozaveščenosti potrošnikov in podjetij, izmenjavo najboljših praks itd[28].

Tudi mednarodno sodelovanje je ključno za preprečevanje, da bi si blago, ki krši pravice intelektualne lastnine, utrlo pot do trga EU. EU sodeluje z glavnimi trgovinskimi partnerji, kot so ZDA in Japonska. Razvija se tesnejše sodelovanje s kitajsko carino, in sicer prek določenega akcijskega načrta za izvrševanje pravic intelektualne lastnine, da bi tako problem reševali pri izvoru. Carina ima pomembno vlogo tudi pri drugih mednarodnih pobudah, zlasti pri nedavno sprejetem trgovinskem sporazumu proti ponarejanju (ACTA). Izvrševanje pravic intelektualne lastnine na meji je tudi predmet dvostranskih trgovinskih pogajanj in dogovorov o sodelovanju s številnimi tretjimi državami. Čeprav je prezgodaj, da bi lahko ocenili učinek teh dejavnosti na trende nezakonitega trgovanja, ti ukrepi že zdaj spodbujajo države k skupnim prizadevanjem za zaščito bistvene vrednote sodobnih gospodarstev.

Sposobnost hitrega odzivanja na krizne razmere

Sposobnost carinske unije za hitro odzivanje na krizne razmere je povezana z upravljanjem tveganj, ki jih povzročajo izredne nevarne/varnostne razmere, kot so teroristična dejanja ter sanitarni, veterinarski, fitosanitarni ali okoljski incidenti. Konec leta 2010 je bilo vzpostavljeno omrežje kriznega upravljanja za carino EU. To omrežje je sestavljeno iz centralnih kontaktnih služb v vseh državah članicah, kot glavno platformo za komunikacijo pa uporablja carinski sistem za obvladovanje tveganja (CRMS). Omrežje je bilo prvič uporabljeno marca 2011 v času krize v Fukušimi. Izkazalo se je za bistven element okvira za obvladovanje tveganja in ključno orodje za povezovanje držav članic v kriznih razmerah. Po tej prvi uporabi se bo proces kriznega upravljanja carine nekoliko prilagodil, da bi se okrepila komunikacija „v živo“ med krizo.

Kot pripravljalni ukrep je treba izboljšati zmogljivost carinskih služb EU za hitro odzivanje na krizne razmere. To vključuje izboljšanje dostopa do informacij, povezanih s kriznimi razmerami, ki vplivajo na mednarodno trgovino, in do ukrepov, ki so jih sprejeli pristojni organi za njihovo obvladovanje. Nadzorni ukrepi morajo biti združljivi s carinskimi postopki in delovnimi metodami. Bolj strukturirano usklajevanje med različnimi pristojnimi organi na ravni EU in na nacionalni ravni je bistveno.

Boj proti goljufijam in z njimi povezanim nezakonitim dejavnostim

Medsebojna upravna pomoč med carinskimi upravami je ključen element za zaščito financ EU ter boj proti goljufijam in goljufom. EU za izboljšanje tega boja proti goljufijam od sprejetja strategije za leto 2008 izvaja pomembne zakonodajne, operativne in strateške dejavnosti. Te med drugim vključujejo spremembo Uredbe Sveta (ES) 515/97 z dne 13. marca 1997[29] o medsebojni pomoči[30], ki je razširila izmenjavo informacij v zvezi z domnevnimi goljufijami na sistematično sporočanje predhodno določenih trgovskih podatkov, razširila področje uporabe carinskega informacijskega sistema (CIS) za strateško in operativno analizo in poročila o zasegih ter vzpostavila identifikacijsko podatkovno bazo carinskih datotek („FIDE“)[31]. Od leta 2008 je bil dosežen velik napredek na področju orodij in operativnih dejavnosti, kot so skupne operacije (od katerih jih 9 od leta 2009 usklajuje OLAF). V prihodnosti bo potrebna nadaljnja presoja z namenom razvijanja bolj trajne strukture v tesnem sodelovanju z državami članicami, OLAF in vsemi zadevnimi organi, vključno z Europolom in Interpolom.

V smislu izmenjave informacij med pristojnimi organi, ki ima ključno vlogo pri izboljševanju učinkovitosti boja proti goljufijam, je Komisija razvila politiko, ki olajšuje dostop zadevnim organom do informacij tako na ravni EU kot na nacionalni ravni. Od 1. januarja 2011 so enote za finančni nadzor EU (organi za boj proti pranju denarja) povezane s portalom AFIS za izmenjavo informacij v zvezi z ugotovljenimi ali domnevnimi nezakonitimi gotovinskimi transakcijami[32].

Da bi odkrili nenormalne vzorce tranzita in spremembe smeri, je bil julija 2011 sklenjen upravni dogovor o informacijskem sistemu za preprečevanje goljufij (ATIS ) , da bi Komisiji omogočili popoln dostop do podatkov o tranzitu.

Tudi OLAF je razvil pomembno strokovno znanje, da bi pomagal nacionalnim organom pri usklajevanju carinskih preiskav, povezanih s tihotapstvom pristnih in ponarejenih cigaret . To strokovno znanje se je izkazalo za posebno koristno, kadar obstaja sum, da se za tihotapstvom skrivajo mednarodna omrežja goljufij, osredotočeno pa je na specifične ponarejene proizvode, zlasti na nevarno blago (npr. zdravila, gnojila, avtomobilski nadomestni deli, električna oprema itd.).

Leta 2011 je Komisija sprejela sporočilo o zaščiti finančnih interesov EU s kazenskim pravom in upravnimi preiskavami [33] ter novo strategijo proti goljufijam [34], da bi nadgradila in posodobila svoje politike boja proti goljufijam in z njimi povezanim kaznivim dejanjem, vključno z vrsto ukrepov, ki zagotavljajo, da so na vseh ravneh in v vseh sektorjih na voljo najučinkovitejša orodja za preprečevanje, odkrivanje in boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki vplivajo na proračun EU. Nova strategija proti goljufijam zajema celoten „cikel boja proti goljufijam“, tj. od preprečevanja in odkrivanja goljufij v začetni fazi do preiskav, kazni in izterjave nepravilno porabljenih sredstev. V tem smislu strategijo spremlja akcijski načrt EU za boj proti tihotapljenju cigaret in alkohola [35] na vzhodni meji EU, ki ga morajo izvajati zlasti carinske uprave EU. Ta pobuda lahko bistveno prispeva k boju proti goljufijam, saj EU in njene države članice po ocenah izgubijo do 10 milijard EUR davčnega in carinskega prihodka zaradi tihotapljenja tobaka in alkohola.

Prizadevanja carinske unije za boj proti goljufijam so se na splošno okrepila, na ravni EU pa je bil sprejet bolj strateški pristop. Vseeno je treba doseči bistven napredek pri izvajanju novega akcijskega načrta.

Razmisleki o operativnem modelu carinske unije

Spreminjajoče se okolje, nedavne izkušnje (tako pozitivne kot negativne) pri izvajanju varnostne spremembe in drugih projektov, proučevanje in pripravljalno delo za prihodnje izvajanje moderniziranega carinskega zakonika ter potreba po nadaljnjih ukrepih na podlagi ugotovitev Računskega sodišča v smislu pravilnega zbiranja TLS so prispevali k številnim strateškim razpravam med vodji carinskih služb EU v zvezi s tem, kako izboljšati delovanje carine EU (v smislu uspešnosti in enotnosti ), pri čemer je treba istočasno skušati varčevati s sredstvi, omejiti potrebne naložbe in zmanjšati operativne stroške ( učinkovitost ).

Glede na grožnje mediji v javnosti še bolj izpostavljajo tveganja za finančne interese EU in njenih držav članic, delovanje notranjega trga ter zlasti varnost EU, ki lahko izhajajo iz nezadostnih, neustreznih ali nepravilno dodeljenih sredstev za carinsko unijo, namenjenih izvajanju nalog upravljanja trgovine ter istočasnega varstva EU. Ta tveganja so bila priznana tudi v nedavnih dialogih v Evropskem parlamentu[36]. Kruta resnica posodabljanja je, da potrebni sistemi IT ter zmogljivost in nova znanja in veščine, ki so nujni za izvajanje novih postopkov in izboljšane analize tveganja, še vedno zahtevajo znatne naložbe tako v človeški kot v fizični kapital. Na strani EU se glavni podporni mehanizem izvaja prek razvojnega dela v GD TAXUD in prek programa Carina 2013[37]. V prihodnosti bo treba podporo EU pri orodjih in financiranju okrepiti in dodatno razviti v okviru predlaganega programa FISCUS[38], da bi se izboljšala splošna učinkovitost carinske unije.

Obravnavati bo treba tudi bolj strukturna vprašanja. GD TAXUD je za namen celovite in sistematične analize sedanjega operativnega modela naročil študijo o poslovni arhitekturi carinske unije EU [39]. Poleg analize SWOT operativnih struktur carinske unije, ki je opredelila nekatere ključne težave, ki jih je treba obravnavati, je študija ocenila tudi več možnosti za izboljšanje delovanja carinske unije. Te možnosti ter njihovo morebitno izvajanje in spremljanje so proučile notranje zainteresirane strani, Komisija in carinske uprave držav članic ter o njih razpravljale na prvi stopnji.

Zlasti in v povezavi z notranjim strukturnim razvojem je bilo na razpravah med upravami držav članic in Komisijo na splošno ugotovljeno, da so potrebna dodatna prizadevanja, zlasti za nadaljnji razvoj konceptov in mehanizmov carinske unije za obvladovanje tveganja in upravljanje podatkov, izboljšanje sposobnosti in spretnosti carinske unije za odzivanje na krizne razmere ter prihodnje spodbujanje učinkovitejšega sodelovanja z drugimi organi in mednarodnimi partnerji .

Obeti za prihodnost: kako okrepiti delovanje (enotnost, učinkovitost in uspešnost) carinske unije

Strateške razprave o primernih načinih

Ob upoštevanju napredka od leta 2008, prihodnjih tveganj ter spremljajočih in strukturnih težav pri praktičnem izvajanju številnih ukrepov je potekalo več strateških razprav med upravami o različnih možnih načinih za zagotovitev boljšega izvajanja v prihodnosti. Obravnavane so bile naslednje teme:

Tesnejše sodelovanje kot carinska unija

Kot potrjuje več zunanjih študij in ocen[40] v zvezi z delovnimi strukturami carinske unije, morajo akterji v carinski uniji[41] tesneje sodelovati in izvajati inovacije v smislu omogočitvenih mehanizmov, zlasti na operativni ravni in na področjih, na katerih so viri posebej omejeni (varnost in zaščita, obvladovanje tveganja). Zapolnitev nekaterih vrzeli v virih na teh področjih, v kombinaciji z okrepljeno podporo EU in združevanjem posebnih virov med državami članicami, bi lahko omogočila tako učinkovitejšo zaščito kot tudi razširjanje sodobnih in vrhunskih delovnih metod, ki prispevajo tudi k zmanjševanju upravnega bremena in olajševanju trgovine za legitimna podjetja. Vedno tesnejše sodelovanje je smiselno predvsem zaradi zmanjšanja operativnih stroškov in izboljšanja učinkovitosti na ravni EU (ekonomije obsega, zlasti na področju IT). Prednost je treba dati tesnejšemu sodelovanju na področju usposabljanja, zlasti na prednostnih področjih in kadar je „človekov prispevek“ posebej pomemben za enotne rezultate po vsej EU.

Prizadevanje za sinergije z drugimi področji politike

Zaradi vedno večjega števila področij politike in organov, katerih delo se prepleta z delom carine, je treba sprejeti strateški pristop, da bi se zagotovila skladnost pravnih zahtev, delovnih metod in poslovnih procesov ter da bi se omogočile sinergije in po možnosti znižali stroški za javne in zasebne zainteresirane strani. Poleg tega bi se lahko podobna orodja in mehanizmi, predvideni za sodelovanje med carinskimi upravami, uporabili za krepitev sodelovanja z drugimi organi, med drugim s statističnimi organi (podatki o uvozu in izvozu carinskih organov so namreč primarni vir podatkov za statistiko evropske trgovine), veterinarskimi in ribiškimi organi, organi za tržni nadzor ter različnimi organi za promet.

Izboljševanje upravljanja in delovnih metod

V vedno bolj zapleteni in obsežni carinski uniji je treba mehanizme upravljanja na splošno posodabljati in izboljševati – pri pregledu se je treba osredotočiti na opredeljene težave v obstoječi zapleteni strukturi usklajevanja in upravljanja, tudi v institucijah EU in med njimi. Izboljšanje upravljanja mora vključevati operativne dejavnosti, če je usklajevanje ovirano zaradi razpršenega in neučinkovitega novega institucionalnega okolja.

Izboljšanje na področju upravljanja se lahko izvaja v obliki novih „predhodnih“ delovnih metod, kot sta modeliranje poslovnih procesov (BPM) in proučevanje poslovnih scenarijev, da bi se izboljšala ocena učinka strateških in operativnih odločitev. Pozneje bi lahko upravljanje procesov in merjenje učinkovitosti procesov carinske unije zagotovila trdnejšo podlago za prihodnji razvoj pobud, delovnih metod in dodelitve sredstev.

Merjenje in izboljševanje kakovosti učinkov in rezultatov

Izboljševanje kakovosti učinkov in rezultatov v carinski uniji EU zahteva vzpostavitev sistema za merjenje, ocenjevanje in opredeljevanje slabosti in zaostankov ter (v drugi fazi) upravljanje učinkovitosti carinske unije. GD TAXUD je oblikoval projektno skupino strokovnjakov držav članic za razvoj skladnega sistema upravljanja učinkovitosti v carinski uniji.

Nadaljnja pot

Glede na razvoj od leta 2008, najnovejše študije in razprave so ugotovitve glede prihodnosti sledeče:

(1) Strateška cilja carinske unije, določena leta 2008, sta še vedno tehtna in pomembna.

(2) Poleg ukrepov, ki so že bili sprejeti pri izvajanju strategije carinske unije, je ključnega pomena, da se carinska unija razvije na naslednjih področjih:

- Širši strateški pristop k sodelovanju z drugimi agencijami in mednarodnimi partnerji na področju varnosti, zdravja, zaščite in okolja.

- Izboljševanje in posodabljanje upravljanja , tako v smislu struktur kot delovnih metod, zlasti z razvijanjem pristopa k procesom carinske unije, ki je usmerjen v podjetja. Poleg obravnavanja struktur upravljanja in institucionalnega vprašanja ter poenostavitve vsakodnevnega usmerjanja bi to vključevalo uvedbo sistematične uporabe trdnih in standardiziranih delovnih metod za boljše opredeljevanje poslovnih priložnosti in natančno modeliranje poslovnih procesov za vse pobude. To bo omogočilo boljše predhodno razumevanje potencialne izvedljivosti, učinkov in rezultatov pobud ter boljše razvrščanje pobud po prednosti in racionalnejšo uporabo omejenih virov.

- Izmenjava in združevanje zmogljivosti in sposobnosti med državami članicami ter med državami članicami in Komisijo, da bi se izboljšala učinkovitost, uspešnost in enotnost ter da bi se zagotovile ekonomije obsega. To bi lahko dosegli s krepitvijo in dodajanjem novih mehanizmov v okviru prihodnjega programa FISCUS.

- Določanje podlage za merjenje in ocenjevanje uspešnosti (rezultati in učinki) , da bi lahko carinska unija uresničila svoje cilje in/ali opredelila zaostanke ali vrzeli. To bo posebej zahtevna naloga, saj zahteva opredelitev ali oblikovanje kazalnikov, ki so ustrezni na ravni carinske unije ter jih je mogoče zasnovati na podlagi razpoložljivih in zanesljivih virov podatkov. [pic]

[1] To poročilo se sklicuje na „carinsko unijo“ le v smislu carinske unije in ozemlja EU iz Poglavja 1 PDEU, razen carinskih unij s Turčijo, Andoro in San Marinom.

[2] Uredba (ES) št. 450/2008 z dne 23.4.2008, UL L 145, 4.6.2008.

[3] Odločba št. 70/2008/ES z dne 15.1.2008, UL L 23 z dne 26.1.2008, str. 21.

[4] Neformalno se imenuje tudi „pobuda e-carina“ , namenjena pa je izgradnji trdne komunikacijske verige med vsemi carinskimi uradi v EU, med carinskimi in drugimi javnimi organi, udeleženimi v trgovini z blagom, ter med carinskimi organi in trgovci.

[5] Prihodnja vloga carine (FRoC) – projekt.

[6] TAXUD/1434/2007.

[7] COM(2008) 169 konč.

[8] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 19. junija 2008 ob 40. obletnici carinske unije. UL C 286 z dne 27.11.2009, str. 20.

[9] Načrt izvedbe FCI, TAXUD / 379996/2009_rev2.

[10] Strategija Evropa 2020 in akt za enotni trg.

[11] Stockholmski program.

[12] Učinek se je jasno pokazal konec leta 2008 in v začetku leta 2009 v ravni običajnih postopkov, ne pa v ravni poenostavljenih deklaracij (obe vrsti sta izmerjeni na ravni postavke (artikla)). Za ta pojav ni jasne razlage, povezane s carino, vendar bi bili lahko razlog za to trgovinski vzorci velikih podjetij, ki redno trgujejo (tistih, ki uporabljajo poenostavljene postopke), na katere je kriza dejansko manj vplivala kot na trgovino na splošno.

[13] Za več informacij o sistemu glej spodaj.

[14] Tako za običajne kot za poenostavljene postopke.

[15] Prehod izvoznih deklaracij s papirne na elektronsko obliko se je začel leta 2008.

[16] Uredba (EGS) 2913/92 je bila spremenjena z Uredbo (ES) 648/2005, Uredba (EGS) 2454/93 pa je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1875/2006.

[17] Vsi ti vseevropski sistemi IT lahko, čeprav so bili oblikovani na podlagi 27 nacionalnih sistemov, medsebojno sodelujejo zaradi visoke ravni usklajevanja ter pravil medsebojnega povezovanja, na katerih temeljijo sistemi.

[18] Nadaljnji razvoj na področju IT v EU, zlasti za namen boja proti goljufijam s strani OLAF, je opisan v spodnjem oddelku 3.5.

[19] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 1/2010 o učinkovitosti kontrol za poenostavljene carinske postopke za uvoz.

[20] Na splošno ostajata ohranjanje in po potrebi izboljšanje nadzora ustreznega pobiranja prihodkov s strani carinskih organov ključna cilja, ki ju je treba obravnavati pri prihodnjem izvajanju zakonodaje in pobud, kot sta razvoj sistema za obvladovanje tveganja ter izvajanje pristopa k carinskim kontrolam, ki temelji na sistemih.

[21] COM(2010) 673, tudi v okviru cilja 4 in ukrepa 4: Izboljšanje sodelovanja med organi na nacionalni ravni .

[22] V primeru NO in CH je vzajemno priznavanje AEO del širšega sporazuma, ki večinoma zadeva carinske varnostne ukrepe.

[23] TAXUD/359494/2011.

[24] Pričakovan interes trgovcev ne temelji na obsegu ali geografiji, ampak na kvalitativnih značilnostih (npr. kakovost upravljanja dobavne verige in računovodskih sistemov) in potrebi po storitvah (npr. relativen pomen mednarodne trgovine za promet podjetja). Malim in srednje velikim podjetjem določenega profila (npr. z relativno visokimi ravnmi carinskih deklaracij) se lahko na primer ta koncept zdi enako zanimiv kot nekaterim velikim večnacionalnim podjetjem.

[25] Resolucija Sveta z dne 16. marca 2009 o carinskem akcijskem načrtu EU za boj proti kršitvam pravic intelektualne lastnine v letih od 2009 do 2012.

[26] Čeprav bo akcijski načrt EU ocenjen šele naslednje leto, je že zdaj priznan za zelo koristnega pri usmerjanju skupnega razvoja tako na ravni EU kot na nacionalni ravni.

[27] COM(2011) 285.

[28] Vzpostavljena je bila na primer skupina strokovnjakov za obravnavanje velikega izziva zaradi manjših pošiljk blaga, ki krši pravice intelektualne lastnine in je bilo poslano prek pošte pri internetni prodaji.

[29] UL L 82, 22.3.1997, str. 1.

[30] Uredba (EU) 766/2008, UL L 218 z dne 13.8.2008, str. 48.

[31] FIDE omogoča nacionalnim organom, odgovornim za izvajanje carinskih preiskav, da opredelijo pristojne organe drugih držav članic, ki preiskujejo ali so preiskovali iste osebe ali podjetja, da bi lahko usklajevali svoje delo.

[32] Člen 6 Uredbe (ES) 1889/2005 (UL L 309 z dne 25.11.2005, str. 9–12).

[33] COM(2011) 293.

[34] COM(2011) 376.

[35] SEC(2011) 791.

[36] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 1. decembra 2011 o posodobitvi carine ( 2011/2083(INI) ), P7_TA(2011)0546.

[37] Odločba 624/2007/ES z dne 23. maja 2007 o vzpostavitvi akcijskega programa za carino v Skupnosti (Carina 2013).

[38] COM(2011) 706.

[39] Prihodnja poslovna arhitektura za carinsko unijo in kooperativni model na področju obdavčevanja v Evropi ( Future business architecture for the Customs Union and cooperative model in the taxation area in Europe (maj 2011)). TAXUD D(2010) 433216.

[40] Študija o poslovni arhitekturi carinske unije ( Study on the Business Architecture of the Customs Union ) (2011); vmesna ocena programa Carina 2003 (2011).

[41] Uprave držav članic in Komisija.