Bruselj, 18.5.2004

COM(2004) 376 končno

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

KREPITEV POLICIJSKEGA IN CARINSKEGA SODELOVANJA V EVROPSKI UNIJII. POROČILO O DOSEŽENIH REZULTATIH OD ZAČETKA VELJAVNOSTI AMSTERDAMSKE POGODBEII. PREDLOGI ZA IZBOLJŠAVE

KAZALO

1. UVOD 4

I POROČILO O DOSEŽENIH REZULTATIH VSE OD ZAČETKA VELJAVNOSTI AMSTERDAMSKE POGODBE 7

1. PRAVNE obveznosti in političnE obvezE glede policijskega in carinskega sodelovanja (PEU, Schengen, AKCIJSKI NAČRT IZ DUNAJA in sklepi Evropskega sveta IZ TAMPEREJA) 7

2. Sodelovanje od maja 1999 – doseženi rezultati in ugotovitve 8

2.1. Policijsko sodelovanje 8

2.1.1. Policijski vidiki schengenskega sodelovanja 8

2.1.2. Europol 14

2.1.3. Operativno policijsko sodelovanje, vključno z Delovno skupino načelnikov policije EU (TFPC) 18

2.1.4. Evropska policijska akademija (Cepol) 20

2.1.5. Druga področja, navedena v členu 30 PEU 22

2.1.5.1. Preiskovalne tehnike 22

2.1.5.2. Forenzična znanost 24

2.1.6. Druge oblike policijskega sodelovanja 25

2.1.6.1. Terorizem 25

2.1.6.2. Druga področja policijskega sodelovanja 28

2.1.6.3. Člen 32 PEU 29

2.2. Carinsko sodelovanje 30

2.3. Programa OISIN in AGIS kot instrumenta za izboljšanje policijskega in carinskega sodelovanja v EU 33

II PREDLOGI ZA IZBOLJŠAVE 35

1. 1. Dejavniki, ki vplivajo na policijsko in carinsko sodelovanje 35

1.1. 1.1. Narava policijskega dela 35

1.2. Pomanjkanje strateškega pristopa 36

1.3. Razširitev nezavezujočih instrumentov 37

1.4. Postopki odločanja v tretjem stebru 37

1.5. Nezadostno izvajanje pravnih instrumentov, ki jih je sprejel Svet 38

1.6. Pomanjkanje empiričnih raziskav o policijskem in carinskem sodelovanju 39

1.7. Narava sodelovanja med policijo in carino 40

1.8. Podatkovne baze tretjega stebra in komunikacijski sistemi 40

2. Zaključki in priporočila 41

2.1. Izboljšanje pretoka informacij 42

2.2. Izboljšanje čezmejnega sodelovanja 43

2.3. Oblikovanje skupne kulture, skupnih instrumentov in metod. 46

2.4. Protiteroristični ukrepi 47

2.5. Carinsko sodelovanje 48

3. Zaključne opombe 50

UVOD

Področje pravosodja in notranjih zadev, ki vključuje tudi sodelovanje med policijskimi službami in carinskimi upravami držav članic, je bilo prvič vključeno v pogodbo EU z Maastrichtsko pogodbo leta 1992[1]. Člen K te pogodbe navaja carinsko in policijsko sodelovanje kot „zadeve skupnega interesa… (Z)a doseganje ciljev Unije.“ S Pogodbo o Evropski uniji, spremenjeno z Amsterdamsko pogodbo (v nadaljevanju besedila PEU)[2], ki je začela veljati 1. maja 1999, so se izboljšale možnosti za sodelovanje na področju pravosodja in notranjih zadev. Pogodba je vključila jasnejše cilje in podrobnejši opis potrebnih ukrepov na področju policijskega in carinskega sodelovanja. Poleg tega je okrepila institucionalni okvir ter nadaljevala razvoj postopkov odločanja na tem področju.

Voditelji držav in vlad so si že od samega začetka prizadevali za razpravo o izvajanju določb Pogodbe o pravosodju in notranjih zadevah. Tako je Evropski svet v Cardiffu 15. in 16. junija 1998 pozval Svet in Komisijo, naj na dunajski seji decembra 1998 predložita „akcijski načrt o tem, kako na najboljši način izvajati določbe PEU o območju svobode, varnosti in pravice“. Doseženi Akcijski načrt iz Dunaja, predložen decembra 1998[3], je predvidel precejšnje število ukrepov v zvezi s policijskim in carinskim sodelovanjem. Nekateri od teh ukrepov naj bi se uresničili v dveh letih, ostali pa v petih letih od začetka veljavnosti Pogodbe.

Posebno srečanje Evropskega sveta za pravosodje in notranje zadeve se je zgodilo v finskem mestu Tampere oktobra 1999, le pet mesecev po začetku veljavnosti PEU. Glede policijskega in carinskega sodelovanja je Evropski svet v Tampereju pozval k številnim novim ukrepom poleg tistih, ki so bili navedeni v Akcijskem načrtu iz Dunaja. Program iz Tampereja je pozval Svet in Komisijo k takojšnjemu popolnemu izvajanju PEU na podlagi Akcijskega načrta iz Dunaja ter ukrepov, dogovorjenih v Tampereju. Tako iz Akcijskega načrta iz Dunaja kot iz PEU izhajajo obveznosti za izvajanje nekaterih ukrepov v roku petih let po začetku veljavnosti Pogodbe, to je do oktobra 2004.

Evropski svet v Tampereju je dal Komisiji nalogo pripraviti indikator, ki bi spremljal razvoj ciljev, postavljenih v tem programu. Pri vzpostavljanju in rednem posodabljanju tega indikatorja se je Komisija osredotočila na ukrepe, ki jih je zahteval Svet v Tampereju. Ta indikator se je izkazal kot učinkovito orodje za nadzor razvoja območja svobode, varnosti in pravice.

Laekenski Evropski svet je na svojem zasedanju v Laeknu decembra 2001 opravil vmesni pregled izvajanja sklepov iz Tampereja. Komisija trenutno pripravlja oceno celotnega petletnega obdobja, ki je preteklo od srečanja v Tampereju. Namen tega sporočila ni vnaprej določiti tega formalnega postopka ocenjevanja. Predvsem želi to sporočilo določiti tiste prednostne ukrepe glede policijskega in carinskega sodelovanja, ki morajo ostati ali jih je potrebno dodati na dnevni red EU v prihodnjih petih letih, da bi se dosegel potreben napredek.

Od začetka veljavnosti PEU je Evropska unija sprejela precejšnje število ukrepov za izboljšanje sodelovanja med policijskimi službami in carinskimi upravami držav članic. Vendar se je Komisija proti koncu leta 2002 vse bolj zavedala, da je potrebno opraviti pregled pomembnejših dosežkov na tem področju v obliki sporočila.

Postalo je jasno, da se številni ukrepi iz Akcijskega načrta iz Dunaja niso izvajali, ter da so se nekateri organi, ki jih je ustanovil Evropski svet v Tampereju, na primer Delovna skupina načelnikov policije EU (TFPC), srečevali s težavami. Poleg tega so številni znaki kazali, da mora priti do izboljšanja sodelovanja med policijskimi in carinskimi službami držav članic. Obstajali so tudi primeri zelo uspešnega sodelovanja med določenimi državami članicami na območju njihovih skupnih mej, o katerih se ni razpravljalo na ravni EU.

Področje policijskega in carinskega sodelovanja je zelo obsežno, ker pokriva številna raznovrstna in predvsem zelo tehnična področja. o katerih razpravljajo številne delovne skupine in organi, to pa povzroča težave pri spremljanju pomembnega napredka. Sporočilo bi omogočilo jasen in izčrpen vpogled v stanje policijskega in carinskega sodelovanja v EU.

Zaradi širitve Unije je tudi nastala potreba po razjasnitvi in določitvi prednostnih nalog glede policijskega in carinskega sodelovanja v bližnji prihodnosti. Vključitev desetih novih držav članic v strukture policijskega in carinskega sodelovanja Evropske unije bo imela precejšen vpliv na že sedaj zapleten proces odločanja.

Končno se zdi napredek v policijskem in carinskem sodelovanju veliko počasnejši od napredka, doseženega na področju pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah v EU. Na podlagi sporočila bi lahko uspešneje ocenili dejavnike, ki vplivajo na stopnjo napredka policijskega in carinskega sodelovanja.

Vpričo zgoraj omenjenih dejstev je Evropska komisija prišla do zaključka, da je treba zagotoviti celosten pregled in analizo policijskega in carinskega sodelovanja v EU vse od začetka veljavnosti Amsterdamske pogodbe leta 1999. Tako bi se lahko ugotovilo, kateri ukrepi so potrebni za zagotovitev uspešnejšega sodelovanja pri doseganju enega izmed glavnih ciljev Unije, ki je „ ...zagotoviti državljanom visoko stopnjo varstva na območju svobode, varnosti in pravice...“ (člen 29 PEU).

To sporočilo je omejeno na sodelovanje med policijskimi službami in carinskimi upravami držav članic v boju proti kriminalu. Izključuje zadeve, ki se tičejo izključno pravosodnega sodelovanja kot tudi administrativno pomoč pri carinskih zadevah[4] in carinsko sodelovanje, ki je določeno v členu 135 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES)[5], vendar se na kratko dotakne sorodnih področij, ko je to potrebno. Poleg tega se to sporočilo ne nanaša na preventivne ukrepe znotraj okvira Skupnosti, ki so že bili sprejeti ali pa so v postopku sprejemanja. Vseeno je treba priznati, da je Skupnost postopoma sprejela ukrepe za preprečevanje namernih nezakonitih dejanj, še posebej v zvezi s terorizmom na področju zračnega in vodnega prometa. Opozoriti je treba na dejstvo, da Milenijsko strategijo Evropske unije za boj proti organiziranem kriminalu iz maja 2000 sestavljajo številna priporočila glede policijskega sodelovanja. Kadar je to primerno, se v tem sporočilu izdela kratek pregled teh ukrepov[6].

Sporočilo je izdelano na naslednji način. Del I. predstavi posebne pravne obveznosti in politične obveze glede policijskega in carinskega sodelovanja, ki so določene v PEU, Schengenski konvenciji, Akcijskem načrtu iz Dunaja in zaključkih zasedanja Evropskega sveta v Tampereju. Hkrati predstavi kratek povzetek in oceno napredka na glavnih področjih policijskega in carinskega sodelovanja, kot tudi predloge za izboljšanje sodelovanja v prihodnosti. Del II. podaja analizo glavnih dejavnikov, ki vplivajo na policijsko in carinsko sodelovanje v EU, in tudi priporočila glede ukrepov, ki jih je po mnenju Komisije potrebno sprejeti za zagotovitev dejanskega napredka pri sodelovanju v bližnji prihodnosti.

I POROČILO O DOSEŽENIH REZULTATIH VSE OD ZAČETKA VELJAVNOSTI AMSTERDAMSKE POGODBE

PRAVNE OBVEZNOSTI IN POLITIčNE OBVEZE GLEDE POLICIJSKEGA IN CARINSKEGA SODELOVANJA (PEU, SCHENGEN, AKCIJSKI NAČRT IZ DUNAJA IN SKLEPI EVROPSKEGA SVETA IZ TAMPEREJA)

Pravne obveznosti in politične obveze glede policijskega in carinskega sodelovanja v kazenskih zadevah v EU so določene v Pogodbi o Evropski Uniji (PEU), v Konvenciji o izvajanju Schengenskega sporazuma (v nadaljevanju Schengenska konvencija)[7], v Akcijskem načrtu iz Dunaja iz leta 1998 in v sklepih Evropskega sveta v Tampereju iz oktobra 1999.

PEU navaja v členu 29, da „…je cilj Unije zagotavljati državljanom visoko stopnjo varstva na območju svobode, varnosti in pravice s pripravo skupnih ukrepov med državami članicami pri policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah.“ T a cilj bo dosežen s preprečevanjem kriminala in bojem proti kriminalu, organiziranemu ali drugačnemu, na primer s tesnejšim sodelovanjem med policijskimi, carinskimi in drugimi pristojnimi organi v državah članicah, neposredno in tudi s pomočjo Europola.

Člen 30 pojasnjuje, da skupno delovanje na področju policijskega sodelovanja obsega:

- operativno sodelovanje med pristojnimi organi, vključno s policijskimi, carinskimi in drugimi specializiranimi službami kazenskega pregona držav članic, pri preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju kaznivih dejanj,

- zbiranje, hrambo, obdelavo in izmenjavo informacij, zlasti prek Europola,

- skupne pobude pri usposabljanju, izmenjavi uradnikov za zvezo in kriminalističnotehničnih raziskavah,

- in skupno oceno preiskovalnih tehnik.

Ta člen opredeljuje tudi številne splošne in posebne obveznosti glede sodelovanja prek Europola.

Poleg členov 29 in 30 PEU obstajajo tudi obveznosti, ki so nastale z vključitvijo Schengenske konvencije iz leta 1990 v pravo EU. Schengenska konvencija predvideva odpravo mejnih kontrol med državami članicami in hkrati krepi nadzorne ukrepe na skupnih zunanjih mejah. Obveznosti policijskega sodelovanja so bile uvedene z namenom preprečevanja kakršnega koli zmanjševanja ravni varnosti zaradi odprave kontrol na notranjih mejah. Zadeve v zvezi s priseljevanjem, vizumi in azilom so bile vključene v Pogodbo o Evropski skupnosti (Naslov IV, „prvi steber“), zadeve v zvezi s policijskim in pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah pa v Naslov VI PEU („tretji steber“).

Poleg teh pravnih obveznosti obstajajo tudi drugi dokumenti, ki vključujejo obvezo na najvišji politični ravni za doseganje dejanskega napredka pri policijskem sodelovanju: Akcijski načrt za boj proti organiziranemu kriminalu iz leta 1997[8], Akcijski načrt iz Dunaja iz decembra 1998 ter sklepi Evropskega sveta v Tampereju iz oktobra 1999. Pred kratkim je Komisija objavila dokument „Preprečevanje in nadzor organiziranega kriminala: Strategija Evropske unije za začetek novega tisočletja“. [9]

Od začetka veljavnosti Amsterdamske pogodbe je Evropski svet iz Tampereja dodal številne pomembne ukrepe, ki naj bi se izvedli na področju policijskega sodelovanja. Glavni med njimi so obsegali: ustanovitev evropske operativne delovne skupine načelnikov policije, ki bi med drugim pomagala pri načrtovanju operativnih dejavnosti; poziv za omogočenje Europolu, da sodeluje v preiskovalnih skupinah in zaprosi države članice, da uvedejo preiskave; ter ustanovitev Evropske policijske akademije za usposabljanje visokih policijskih uradnikov. V teh sklepih je izrecno navedeno, da Akcijski načrt iz Dunaja ostaja veljaven.

Dejstvo, da sta se dva Evropska sveta zedinila o tako pomembnih ukrepih tik pred in nemudoma po začetku veljavnosti PEU, jasno kaže na predanost doseganju dejanskega in hitrega napredka v policijskem in carinskem sodelovanju na najvišji politični ravni v Uniji.

Poleg ukrepov, ki so jih zahtevali PEU, Akcijski načrt iz Dunaja in sklepi iz Tampereja, so tudi drugi dogodki dali politično spodbudo za nadaljnji razvoj na številnih področjih. Tako je prišlo, po primerih motenja javnega reda med zasedanji Evropskega sveta v Nici in Göteborgu leta 2001, do povečanega sodelovanja pri vzdrževanju javnega reda. Prav tako je prišlo do dogovora glede številnih ukrepov za okrepitev sodelovanja v boju proti terorizmu neposredno po 11. septembru 2001.

Policijsko sodelovanje v Uniji širi in dopolnjuje že obstoječe uspešno dvostransko sodelovanje med državami članicami. Nedavni razvoj v dvostranskem sodelovanju pomeni formalizacijo in okrepitev sodelovanja med državami članicami, ki delijo skupno mejo, s pomočjo skupnih policijskih postaj ali skupnih policijskih in carinskih centrov. Povezavo med dvostranskim razvojem in policijskim sodelovanjem v EU je vzpostavil Akcijski načrt iz Dunaja, ki izrecno poziva k nadaljnjemu razvoju takega sodelovanja na celotnem območju Unije.

Sodelovanje od maja 1999 – doseženi rezultati in ugotovitve

Policijsko sodelovanje

Policijski vidiki schengenskega sodelovanja

Amsterdamska pogodba iz leta 1997 je vključila Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma iz leta 1990 v okvir Evropske unije.

Cilj Schengenskega sporazuma je bil „odprava kontrol na skupnih mejah pri pretoku oseb“.[10] Policijsko sodelovanje se je upoštevalo kot eden izmed „dopolnilnih ukrepov za zagotavljanje notranje varnosti“.[11]

Schengenska konvencija vsebuje številne obveznosti za države članice[12] glede policijskega sodelovanja na skupnih notranjih mejah, na zunanjih mejah schengenskega ozemlja (kopno, mednarodna letališča, morje) in znotraj območja Schengena, da bi se preprečilo zmanjšanje ravni varnosti zaradi odprave kontrol na notranjih mejah. Akcijski načrt iz Dunaja iz leta 1997 ter sklepi Sveta v Tampereju iz leta 1999[13] so zagotovili normativno in, v manjši meri, operativno podporo na področju svobode, varnosti in pravice. V tej zvezi je 'Schengen' temeljnega pomena, saj predstavlja jedro tega območja in zagotavlja svobodo potovanja s pomočjo minimalnih ukrepov, ki izravnavajo varnostne primanjkljaje in zagotavljajo, da se sodni sistem lahko spopada s posledicami povečane mobilnosti. Schengenska konvencija zagotavlja zakonodajni okvir za odpravo kontrol na notranjih mejah, uvedbo kontrol na zunanjih mejah na podlagi skupnih standardov ter iz tega izhajajoča obvezna pravila in pravila, ki omogočajo pospešitev sodelovanja organov pregona.

Naslednje obveznosti, ki so nastale s Schengensko konvencijo, so najpomembnejše za policijsko sodelovanje.

Člen 39 določa, da se morajo države članice „zavezati zagotovitvi“, da si njihovi policijski organi medsebojno pomagajo pri preprečevanju in odkrivanju kaznivih dejanj. Zaprosila za pomoč se morajo izmenjavati prek „centralnih organov, odgovornih za policijsko sodelovanje“, razen če nujnost zadeve upraviči izmenjavo neposredno med pristojnimi policijskimi organi. A vendar se lahko pojavijo težave, ker se pristojnosti policije v različnih državah članicah močno razlikujejo in člen 39(2) CAAS določa, da se pisni podatki lahko uporabijo kot dokaz v kazenskih postopkih v državi prejemnici podatkov le s privolitvijo pristojnih sodnih organov zaprošene države članice.

Ta člen, skupaj s členom 46 (glej spodaj), je predstavljal osnovo za veliko število dvostranskih sporazumov med schengenskimi državami. Najbolj celoviti sporazumi so tisti, ki so vzpostavili stalne strukture sodelovanja in izmenjave informacij v obliki skupnih policijskih postaj (JPS) ter policijskih in carinskih centrov sodelovanja (PCCC) na notranjih mejah. Primeri: PCCC Kehl/Offenburg (Nemčija/Francija)[14], Tournai (Belgija/Francija)[15]; Ventimiglia in Modane (Francija/Italija)[16], Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les in Biriatou-Irún (Francija/Španija)[17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Španija/Portugalska)[18].

Pomembne tristranske oblike policijskega sodelovanja so se razvile med Nizozemsko, Belgijo in Nemčijo na območju mest Maastricht, Aachen in Eupen. Med Francijo in Luksemburgom je bil sklenjen sporazum[19], ki še ni operativen. Kmalu se bo dokončno oblikovalo štiristransko sodelovanje med Luksemburgom, Francijo, Belgijo in Nemčijo. Takšni centri sodelovanja so se izkazali kot učinkoviti pri spopadanju z „zmanjšano ravnijo varnosti“ na mejnih območjih, ki je nastala kot posledica odprave kontrol na mejah in dejstva, da se mora intervencija organov pregona zaustaviti na notranjih mejah. Sodelovanje vključuje olajševanje izmenjave informacij, skupne operacije in nadzor ter načrtovanje usklajenih akcij. Treba je vedeti, da so takšne oblike sodelovanja koristne tako za vpletene organe držav članic kot za prebivalstvo na območjih, kjer so se vzpostavile.

Akcijski načrt iz Dunaja poziva k razširitvi takega čezmejnega sodelovanja. Komisija je sklenila, da bi razširjena uporaba takega modela na celotnem območju Unije pomembno prispevala k boju proti kriminalu ter izboljšanju medsebojnega zaupanja in sodelovanja med organi pregona različnih držav članic. Koristno bi bilo, če bi lahko primeri takšnega sodelovanja služili kot model za uporabo tistim državam članicam, ki tega še ne počno.

Osnutek priporočila Sveta glede skupnih komisariatov ter policijskih in carinskih centrov sodelovanja[20], ki ga je pripravila Belgija v času svojega predsedovanja, bi predstavljal odlično osnovo. Komisija bo s pomočjo programa AGIS pospeševala razvoj takšnih modelov sodelovanja.

Člen 44 Schengenske konvencije vsebuje kratkoročno obveznost kot tudi dolgoročno obvezo za izboljšanje komunikacijskih povezav, še posebej na obmejnih območjih. Vendar na voljo ni dovolj podatkov, da bi se določil obseg, v katerem je to že bilo doseženo. Povezave, ki jih je potrebno vzpostaviti, niso omejene zgolj na telefon in telefaks, temveč obsegajo tudi podatkovne in računalniške povezave. Možnosti za dolgoročno preiskovanje se osredotočijo na izboljšanje radijskih komunikacij.

Radijske komunikacije večinoma ovira tehnična raznolikost dveh glavnih komunikacijskih standardov, TETRA in TETRAPOL. Za odpravo te težave je v številnih prej imenovanih dvostranskih sporazumih predvidena izmenjava radijske opreme med policijskimi službami na obmejnih območjih. Da bi se omogočilo medsebojno usklajeno delovanje, je Odbor iz člena 36 15. decembra 2002 potrdil sklepe, sprejete na seminarju 20. in 21. septembra 1999[21] v Helsinkih, ki predlagajo medobratovalnost med TETRA in TETRAPOL. V tej zvezi Komisija pozdravlja vprašalnik, ki ga je grško predsedstvo sestavilo v prvi polovici leta 2003 za pridobitev jasnejše slike o napredku glede nakupa, vzpostavitve, delovanja in medobratovalnosti digitalnih brezžičnih sistemov[22].

Neposredne radijske komunikacije so še zlasti potrebne v primeru čezmejnih operacij. V vseh drugih primerih izmenjava informacij na podlagi členov 39 ali 46 ter vedno bolj preko neposrednih (radijskih) prenosov s pomočjo JPS ali PCCC ponavadi zadostuje komunikacijskim potrebam. Zaradi pomanjkanja podatkov o čezmejnih operacijah ni mogoče oceniti, ali se dejanskim komunikacijskim potrebam posveča premalo pozornosti. Poleg medobratovalnih komunikacijskih sistemov so za učinkovito komunikacijo enako pomembni izmenjava telefonskih številk in tabel frekvenčnosti kot tudi znanje jezika druge države članice. Komisija zato močno podpira učenje jezikov drugih držav članic za policijske uslužbence kot enega izmed ključnih dejavnikov za uspešno čezmejno policijsko sodelovanje.

Policija na obmejnih območjih bi lahko uporabljala GSM/GPRS telefone, da bi tako lahko vzpostavila kontakt s sodelavci prek meje, kadar so potrebni neposredni stiki. To se morda zdi samoumevno, vendar pa obstaja odpor med nekaterimi policijskimi službami, ker bi to lahko ogrozilo zaupnost in privedlo do odvisnosti od komercialnih posrednikov. Kot so že dokazale policije nekaterih držav članic, se lahko tako tveganje zmanjša z uporabo zakodiranih zapisov.

Člen 45 določa, da se države članice „zavezujejo sprejeti potrebne ukrepe“ z namenom zagotoviti, da nedržavljani izpolnijo in podpišejo prijavne obrazce pri najemu prostorov, ki se komercialno oddajajo, da izkažejo svojo identiteto s predložitvijo veljavnega osebnega dokumenta, ter da se te obrazce shrani ali predloži pristojnim organom. Te informacije lahko postanejo zelo pomembne za organe kazenskega pregona, kar so pokazali pretekli uspehi v boju proti terorizmu.

Vendar trenutno še ni povsem jasno, kako države članice uresničujejo to obveznost in kako se informacije uporablja v praksi organov pregona. Tako je očitno potrebno, da se o tem razpravlja v Svetu.

Podatke, ki se jih izmenjuje, je potrebno zaščititi v skladu s členom 129 kot tudi s členoma 126 in 127 Schengenske konvencije, ki med drugim zahtevajo, da se Priporočilo Odbora ministrov Sveta Evrope št. R(87)15 z dne 17. septembra 1987 o uporabi osebnih podatkov v policijskem sektorju spoštuje kot obvezno. Obveznost, ki jo je treba omeniti zaradi njene operativne uporabnosti pri čezmejnem sodelovanju, je pregled t.i. „Priročnika o čezmejnem policijskem sodelovanju“, ki se opravi vsakih šest mesecev. Ta obveznost je rezultat sklepa Schengenskega izvršnega odbora z dne 16. decembra 1998[23]. Pomen Priročnika je v njegovi predstavitvi praktičnih podrobnosti o tem, kako voditi sodelovanje med policijskimi organi prek notranjih meja. Priročnik vsebuje podatke, kot so kontaktni naslovi in telefonske številke ter omejitve in obveznosti čezmejnega policijskega sodelovanja. Države članice so se zavezale, da bodo vključile Priročnik v svoj nacionalni pravni red ter ga posodobile. Pobudo grškega predsedstva Sveta v letu 2003 za posodobitev priročnika ter predložitev njegove popravljene različice s strani italijanskega predsedstva, bi torej morali pozdraviti.

Poleg zgoraj omenjenih obveznosti je Schengenska konvencija ustvarila sledeče instrumente sodelovanja, ali pooblastitvena pravila, ki olajšujejo doseganje njenih ciljev.

Prvi instrument zadeva diskreten nadzor osumljenca (člen 40), drugi pa se nanaša na primer, ko je oseba ujeta pri samem dejanju ter nato ubeži prijemu s prehodom mednarodnih meja (t.i. zasledovanje, členi 41 do 43). Ker je dovoljenje za delovanje zunaj okvirov nacionalne pristojnosti dano le izjemoma, sodijo pravna jamstva in omejitve v sklop pravil, ki so precej toga za policijsko uporabo. Čeprav natančen izračun ne obstaja, kazalci kažejo na zelo skopo uporabo teh instrumentov.

Te omejitve je mogoče sprostiti s pomočjo dvostranskih sporazumov, vendar v tej zvezi ni nobenih razpoložljivih podatkov o večjem številu čezmejnih operacij. Na ravni EU so bile dane številne pobude za poenostavitev uporabe teh členov. Tako je Svet oktobra 2000 sprejel sklep za poenostavitev postopka za spremembo opredelitve pojmov „uradniki“ in „organi“ v členih 40 in 41 Schengenske konvencije[24]. Poleg tega je bil sprejet sklep Sveta za razširitev področja uporabe člena 40 v smislu dopuščanja nadzora za več vrst kaznivih dejanj ter tudi oseb, ki bi lahko privedle do osumljenca[25]. V drugi polovici leta 2001 je belgijsko predsedstvo Sveta sklicalo izvedensko skupino, ki naj bi oblikovala konkretna priporočila za možne izboljšave čezmejnega zasledovanja v zraku, na tirih (mednarodni vlaki) ter na vodi. Svet ni dodatno razpravljal o teh priporočilih.

Komisija meni, da vzpostavljanje območja varnosti zahteva odpravo ovir pri sodelovanju, ki so posledica načina prehoda čez mejo. Policiji bi moralo biti omogočeno zasledovanje osumljencev prek meja za več vrst kaznivih dejanj; v primerih, ko pristojne lokalne oblasti države članice, v kateri poteka zasledovanje, ne morejo takoj posredovati, bi policija morala imeti na voljo sredstva za učinkovito posredovanje z namenom ugotavljanja identitete zasledovane osebe prek izročitve te osebe prej omenjenim lokalnim oblastem. Komisija zato priporoča nadaljevanje dela zgoraj omenjene izvedenske skupine, ki bi še naprej preučevala pogoje in pristojnosti za čezmejne operacije. Komisija je mnenja, da bi se učinkovitost in razvoj instrumenta povečala, če bi države članice uporabile enoten sklop pravil in pogojev.

Člen 46 Schengenske konvencije daje policijskim organom pravico do izmenjave informacij „ki bi se lahko izkazale kot pomembne“ pri preprečevanju kriminala in ogrožanju javnega reda, z drugo državo članico na lastno pobudo „ne da bi bili za to zaprošeni“. Na razpolago ni nobenih primerljivih podatkov za določitev stopnje izvajanja tega člena, niti ali je policija ukrepala na podlagi izmenjanih informacij na osnovi uporabe tega člena. To velja tudi za izvajanje in uporabo drugih členov, omenjenih v tem delu.

Učinkovit način za pridobitev in izmenjavo informacij je napotitev uradnikov za zvezo, na kar se nanaša člen 47. Poseben postopek, ki je potreben za koriščenje storitev takšnih uradnikov, poslanih v druge države, je bil spremenjen z sklepom Sveta, sprejetim 27. februarja 2003 na pobudo danskega predsedstva Sveta[26]. Ni povsem jasno, v kolikšni meri se sklep izvaja v praksi. Komisija tako predlaga Svetu, da obravnava to vprašanje.

Členi, ki zadevajo schengenski informacijski sistem (SIS), obvezujejo k „vzpostavitvi in vzdrževanju skupnega informacijskega sistema“ in opisujejo ukrepe, ki jih je potrebno sprejeti v primeru pozitivne identifikacije na podlagi členov 95-100 ter predpisujejo režim varstva podatkov. Ti členi dajejo možnost dostopa do in iskanja določenih podatkov, kot je opisano v členih 95-100. Povezave med državami članicami, ki vnašajo SIS podatke in organi pregona, ki identificirajo iskano osebo ali predmet, tvorijo uradi SIRENE v vsaki državi članici. V večini držav članic predstavlja SIRENE „centralni organ“, ki je naveden v členih 39 in 46 (glej zgoraj).

Leta 1999 je SIS uporabljalo deset držav članic. To število je marca 2001 naraslo na 15, saj je v SIS vstopilo pet nordijskih držav. 29. maja 2000 je Svet odobril prošnjo Velike Britanije, da bi sodelovala pri nekaterih vidikih Schengena, med drugim pri policijskem sodelovanju, boju proti drogam ter pri SIS. Podobna odločitev je bila sprejeta 28. februarja 2002 za Republiko Irsko. Priprave, ki bi povezale Veliko Britanijo s SIS do konca leta 2004, so že v teku. Pričakovati je, da bo Republika Irska temu kmalu sledila. To bo povečalo skupno število SIS uporabnic na 17.

Vendar pa ima obstoječi SIS le 18 slotov in v prihodnosti se mora vanj vključiti še deset novih držav članic. Komisiji je bil tako zaupan razvoj druge generacije SIS. Zaradi zakonodajnih pobud španskega predsedstva v prvi polovici leta 2002 za dodajanje novih funkcionalnosti SIS[27] ter sklepov Sveta glede SIS II[28], bo imel novi SIS mnogo večje število uporabnikov (ne le države članice, temveč tudi Eurojust in Europol), vseboval pa bo tudi nove funkcionalnosti (npr. iskanje nepopolnih podatkov, medsebojne povezave opozoril glede določenih oseb) in imel več kategorij podatkov (npr. biometrika, letalstvo in zabojniki). Glede na velik pozitiven operativni učinek ter pomen SIS pri boju proti kriminalu je potrebno podpirati pospešeno uvajanje novih funkcionalnosti, če je mogoče v že obstoječi SIS.

Komisija je julija 2003 predložila predlog, ki daje organom za registriranje vozil držav članic dostop do SIS, da se s tem prepreči registracija ukradenih vozil[29]. Postopki za vzajemno delovanje SIS-SIRENE so zbrani v priročniku, ki potrebuje redno posodabljanje za učinkovito izpolnjevanje organizacijskih in novih pravnih obveznosti. Do sedaj tega še ni bilo. V prvi polovici leta 2003 je grško predsedstvo dalo pobudo za sprejem uradnega postopka za redno posodabljanje priročnika. Predlagalo je, da Komisija vodi to nalogo. Bistvenega pomena je, da se ta postopek sprejme čim prej[30].

SIS je pomemben dosežek na področju policijskega sodelovanja v Uniji. Do marca 2003 so bili vneseni podatki za več kot 11 milijonov iskanih oseb ali predmetov. Več kot 35.000 pozitivnih identifikacij oseb in predmetov se letno sporoči nacionalnim uradom SIRENE. Tak uspeh je pretežno rezultat osrednje vloge, ki jo ima SIS pri odpravi kontrol na mejah, uspešnem izvajanju kontrol na zunanjih mejah, njegove vključenosti v področja delovanja redne nacionalne policije in izvajanja kontrol na mejah ter intenzivnega spremljanja kakovosti s strani delovnih skupin Sveta pod posameznimi predsedstvi Sveta EU.

SIS je izpolnil visoka pričakovanja skupnosti organov pregona in je zdaj pripravljen na zahtevno širitev (SIS II) s številnimi novimi funkcionalnostmi. Sčasoma bo več visoko razvitih funkcionalnosti pomenilo postopen razvoj SIS-a v orodje za dosego drugih namenov, da bi bolje odražal realnost deljene odgovornosti za skupno varnostno območje. Primer takšne visoko razvite funkcionalnosti je možnost shranjevanja biometričnih podatkov. Pomembna pridobitev takšnega razvoja bi bila možnost opravljanja natančnejšega iskanja, da bi se izognili težavam alfanumeričnega iskanja, ki bo z rastjo podatkovne baze neizogibno postajalo vedno manj natančno. To ne pomeni, kot so že sami ministri za pravosodje in notranje zadeve potrdili na srečanju 5. in 6. junija 2003, da je potrebno naravo sistema kot preprostega in hitrega sistema „z zadetki - brez zadetkov“ spremeniti. Vsekakor naj ta morebitni razvoj ne vpliva na obstoječi SIS, temveč na prihodnji SIS II.

Europol

Člena 29 in 30 PEU ter sklepi iz Tampereja poudarjajo vlogo Europola pri sodelovanju organov odkrivanja in pregona znotraj Evropske unije in vsebujejo številne konkretne ukrepe, ki jih je potrebno sprejeti v petih letih od začetka veljavnosti PEU. Pred tem je Akcijski načrt iz Dunaja navedel številne ukrepe, ki jih je potrebno sprejeti glede Europola.

V sklepih Sveta je omenjena večina zadev v zvezi z Europolom, ki so navedene v PEU in programu iz Tampereja. Prav tako so bili izvedeni številni ukrepi, ki jih omenja Akcijski načrt iz Dunaja.

Prvi korak je bil narejen leta 2000, ko je Svet sprejel protokol za razširitev pristojnosti Europola na pranje denarja na splošno. V času, ko se to sporočilo pripravlja za tisk, devet držav članic še vedno ni ratificiralo tega protokola.[31]

Decembra 2001 je Svet na podlagi spoznanja, da mednarodni kriminal ne omejuje svojih dejavnosti na področja, za katera je pristojen Europol, sprejel odločitev o razširitvi pooblastila Europolu za vse oblike kriminala, navedene v Prilogi h Konvenciji o Europolu[32]. Razširitev, ki bo Europolu olajšala učinkovito organizacijo delovanja, je začela veljati 1. januarja 2002.

Novembra 2002 je Svet sprejel protokol o spremembi Konvencije o Europolu s posebnimi členi o udeležbi Europola v skupnih preiskovalnih skupinah držav članic in z možnostjo Europola zahtevati od pristojnih organov držav članic uvedbo ali usklajevanje preiskav kaznivih dejanj v posebnih primerih. Protokol je sedaj v procesu ratifikacije s strani držav članic.[33]

Novembra 2003 je Svet sprejel nov protokol. Ta odpravlja številne težave, ki preprečujejo širitev operativnih zmogljivosti Europola. Protokol omogoča neposredne stike med Europolom in ustreznimi oddelki policije držav članic ter poizvedbe slednjih v Europolovem informacijskem sistemu.

Napredek Europola v zadnjih nekaj letih ni bil omejen zgolj na ukrepe, ki so jih zahtevali PEU, Akcijski načrt iz Dunaja ter Svet v mestu Tampere. Že v prvem letu delovanja Europola se je izkazalo, da organizacija še ni bila tako učinkovita, kot bi morala biti.

Eden izmed ključnih problemov je odpor držav članic do posredovanja informacij in podatkov Europolu, kar vpliva na sposobnost Europola zagotoviti potrebno dodano vrednost pri kriminalnih analizah na ravni EU. Posledica tega je, da države članice pogosto menijo, da Europol ne izpolnjuje zahtev svojih strank, ki so njihovi organi pregona, ter zato niso motivirane za posredovanje večjega števila informacij Europolu. Drug razlog je odsotnost informacijskega sistema, ki je v času, ko se to sporočilo pripravlja za tisk, še vedno v fazi razvoja (glej spodaj).

Zato je Upravni odbor Europola leta 2002 začel s postopkom ocenjevanja z namenom ugotovitve glavnih dejavnikov, ki ovirajo učinkovito sodelovanje z Europolom. Kasneje so vodje nacionalnih enot Europola (HENU) izdelali dolg seznam težav in možnih rešitev. Eden izmed njihovih glavnih zaključkov je bil, da je Konvencijo o Europolu treba prilagoditi in jo narediti prožnejšo. Drugi pomembni zaključki HENU zadevajo potrebo po odpravi raznih ovir, ki obstajajo v državah članicah in so pogosto pravne narave, pri posredovanju informacij. Interni 'matrični dokument' iz poletja 2002, ki vsebuje te sklepe, predlaga njihovo izvedbo v dvanajstih mesecih.

Temeljita presoja v prvi polovici 2002 je privedla do izdelave protokola, ki je popravil Konvencijo. Protokol ni obravnaval le področij analize, dostopa do podatkov in varstva podatkov, temveč tudi demokratični nadzor nad Europolom. 19. decembra 2002 je Svet o tem dosegel politični sporazum.[34] Poleg tega se je spomladi leta 2003 s tretjim krogom vzajemnega ocenjevanja začelo pregledovanje izmenjave informacij in podatkov med državami članicami in Europolom ter med samimi državami članicami. Ta ocena naj bi privedla do pomembnih priporočil o tem, kako izboljšati ta vidik sodelovanja.

Poleg informacij iz držav članic EU je Europol odvisen tudi od informacij izven območja EU, da bi s tem pridobil boljšo informacijsko osnovo za opravljanje svojih nalog. Na podlagi seznama, ki ga je določil sklep Sveta 27. marca 2000, je bil dosežen pomemben napredek pri sodelovanju Europola s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami. [35] Ti sporazumi o sodelovanju so bistvenega pomena za delo Europola, saj predstavljajo formalno zahtevo za omogočanje izmenjave osebnih podatkov Europola s posameznimi državami in organi.

Do danes je Europol podpisal sporazume o sodelovanju, ki vključujejo možnost izmenjave osebnih podatkov, s številnimi državami pristopnicami, Islandijo, Norveško in Interpolom. Prav tako je podpisal sporazume z Evropsko komisijo in Evropsko centralno banko. Trenutno je Europol v fazi pogajanja za sklenitev sporazuma z Eurojustom ter si prizadeva za administrativni sporazum z Evropskim uradom za boj proti goljufijam (OLAF). Do konca leta 2003 bo Europol sklenil sporazume z vsemi državami pristopnicami ter državami kandidatkami.

Dogodki 11. septembra 2001 so pripomogli k pospešitvi sklenitve sporazumov z ZDA. 6. decembra 2001 je Europol podpisal sporazum o strateškem sodelovanju z Združenimi državami Amerike ter decembra 2002 tudi sporazum, ki zadeva izmenjavo osebnih podatkov. Glede na različne zakonodaje o varstvu podatkov Združenih držav Amerike in Evropske unije pomeni sklenitev slednjega sporazuma pozitiven napredek.

Eden izmed ključnih predpogojev za učinkovito delovanje Europola je zagotovo obstoj Europolovega informacijskega sistema (EIS). Zadnjih nekaj let si je Europol prizadeval za vzpostavitev visoko razvitega sistema, ki bi omogočal decentralizirano shranjevanje in iskanje ter priklic informacij o organiziranem kriminalu od držav članic ter Europola. Do sedaj vzpostavitev sistema še ni bila mogoča zaradi kompleksnosti sistema (brezplačno prevajanje besedil v 11 jezikov). Po mnenju Komisije je za učinkovitost Europola ključnega pomena, da se čim prej vzpostavi poenostavljena različica EIS. Tehnološko razvitejša različica naj se vpelje kasneje.

Uprava Europola je bila tudi nenehno deležna nadzora. Postopoma je postalo očitno, da kadrovski predpisi Europola niso bili uporabni ali so manjkale posebne določbe za obravnavo Direktorata Europola. Ti predpisi so bili zato dopolnjeni, da bi vključevali tudi določbe o izbiri, odpustitvi ter disciplinskih postopkih za direktorja Europola ter namestnike direktorjev. [36]

Druga pomembna zadeva je demokratični nadzor nad Europolom. Zlasti Evropski parlament je redno kritiziral nezadovoljiv nadzor nad Europolom. Da bi se zagotovila jasna slika o tem vprašanju, je Evropska komisija predložila Sporočilo o demokratičnem nadzoru nad Europolom Evropskemu parlamentu in Svetu 26. februarja 2002.[37] V omenjenem sporočilu je opisala in ovrednotila različne oblike nadzora nad Europolom (Konvencija o Europolu, pravila o varstvu podatkov, nadzorne funkcije upravnega odbora). Spričo dejstva, da ima Europol v primerjavi z nacionalnimi policijskimi službami držav članic omejene pristojnosti, je prišla do ugotovitve, da se v tem primeru ne more strinjati s pomanjkanjem demokratičnega nadzora.

Vendar je Komisija upoštevala, da sta nadzor, ki ga izvaja petnajst posameznih nacionalnih parlamentov, ter omejena vloga Evropskega parlamenta prispevala k razdrobitvi demokratičnega nadzora nad Europolom. Tako je pripravila nekaj priporočil za izboljšanje tega stanja. Glavno priporočilo je obsegalo vzpostavitev skupnega odbora, sestavljenega iz predstavnikov nacionalnih parlamentov ter Evropskega parlamenta, ki bi zelo natančno spremljal razvoj Europola ter si z njim izmenjaval informacije.

Europol je v zadnjih štirih letih dosegel veliko. Točke, ki zadevajo Europol v Pogodbi ter sklepih iz Tampereja, so bile uresničene, vendar je še kar nekaj točk iz Akcijskega načrta iz Dunaja ostalo neuresničenih ali še niso bile dovolj natančno obravnavane. V nekaterih primerih bi bilo morda potrebno znova pregledati, če so priporočila iz leta 1998 še vedno aktualna.

Izmed ukrepov, ki jih je potrebno sprejeti v dveh letih po začetku veljavnosti PEU, Akcijski načrt iz Dunaja poziva k preučitvi dostopa Europola do podatkov SIS, še posebej do podatkov, ki so shranjeni v skladu s členi 95, 99 in 100 Schengenske konvencije. O tej temi se razpravlja že kar nekaj časa. Načelno se je Svet strinjal, da Europol pridobi delen dostop do SIS, še zlasti do podatkov, ki so shranjeni v skladu s členi 95, 99 in 100 Schengenske konvencije. Zato se bo Svet kmalu odločil za spremembo SIS konvencije z uvedbo novega člena 101A, ki bo vzpostavil pravno podlago za dostop Europola do SIS.

Ne glede na to obstaja zaradi tehničnih omejitev nevarnost, da bo Europolu tak dostop omogočen šele z vzpostavitvijo SIS II, torej šele po letu 2006. Komisija meni, da je to obdobje predolgo in zato predlaga praktične alternativne rešitve, kot je na primer omogočiti Europolu zgolj bralni dostop prek nacionalnih SIS. Vendar je treba upoštevati, da bi takšen sporazum zahteval ustrezno spremembo Schengenske konvencije.

Nacionalne enote pri Europolu so razpravljale o zahtevi po podatkovni bazi preiskav v teku, vendar do sedaj še ni prišlo do nadaljnjega ukrepanja. Z upoštevanjem tehnične in pravne kompleksnosti, ki bi jo terjal takšen projekt, bi bilo nerealno pričakovati njegovo uresničitev v bližnji prihodnosti.

Glede na ukrepe, ki jih je potrebno sprejeti v petih letih, kot je bilo določeno v Akcijskem načrtu iz Dunaja, je treba dodatno obravnavati naslednje teme:

Na področju izboljševanja statistik o čezmejnem kriminalu ni bilo nobenega napredka. Dogovor o merilu za statistike za celotno območje EU še ni bil dosežen. To je posledica pomanjkanja skupnih definicij za kazniva dejanja, kar vodi do neprimerljivosti nacionalnih statistik. Razprave o podaljšanju mandata Europola so pokazale, da bi bilo težko priti do skupnih definicij za določena kazniva dejanja.

Do sedaj se še ni obširno razpravljalo o vprašanju glede tega, ali Europolu omogočiti dostop do Carinskega informacijskega sistema (CIS) in kako to storiti. Člen 7 III CIS konvencije bi načelno omogočal Europolu tak dostop. Vendar je za to možnost potreben dodaten protokol. Komisija meni, da je treba to vprašanje čim prej razrešiti.

Eden izmed konkretnih ukrepov glede raziskovalne in dokumentacijske mreže o čezmejnem kriminalu je zagotovo vzpostavitev Centra za upravljanje znanja pri Europolu, ki zagotavlja podatke o obstoju posebnih strokovnih znanj na področju kazenskega pregona v Uniji, na primer na univerzah, pa tudi o bolj operativnih zadevah, kot je na primer tehnična oprema. Poleg tega si Europol v sodelovanju z državami članicami in Komisijo prizadeva za nadgradnjo letnega poročila EU o stanju organiziranega kriminala (OC), tako da bi iz opisnega dokumenta nastala ocena nevarnosti. Cilj tega je, da poročilo OC postane pomemben instrument načrtovanja v boju EU proti organiziranemu kriminalu. Komisija predlaga pogovore z Europolom o tem, ali so ukrepi, ki se že izvajajo, tisti, ki so bili predlagani v Akcijskem načrtu iz Dunaja, in kateri dodatni ukrepi so potrebni.

Glede poziva k izdelavi in izvajanju informacijske strategije, ki bi javnost obveščala o delu in pristojnostih Europola, je v zadnjih dveh letih postalo jasno, da je pomembneje dvigniti raven osveščenosti znotraj skupnosti organov pregona držav članic kot pa v javnosti. Zato se informacijska strategija Europola in držav članic osredotoči na razvoj programa za osveščanje organov pregona. Ta program se bo izvedel v letih 2003 in 2004 ter bo sofinanciran iz programa AGIS Evropske unije.

Komisija meni, da je učinkovit in dolgoročen program osveščanja bistvenega pomena za izboljšanje medsebojnega razumevanja in sodelovanja med Europolom in organi pregona držav članic. Komisija je zadovoljna z dejstvom, da lahko program AGIS priskrbi začasno podporo za začetek tega programa. Ne glede na to morajo Europol ter države članice zagotoviti dolgoročno financiranje.

V prvem polletju leta 2002 je Svet obravnaval možnost poenostavitve postopka za prihodnje spremembe Konvencije o Europolu. Takšen ukrep je bil ocenjen kot nujen zaradi dejstva, da trenutni postopki za vsako spremembo zahtevajo ratifikacijo Konvencije s strani vseh držav članic. Te razprave do danes še ni bilo možno zaključiti. Po mnenju Komisije je poenostavitev postopkov za bodoče spremembe Konvencije o Europolu bistvenega pomena, še zlasti v luči širitve. Edina učinkovita izbira je zamenjava Konvencije s sklepom Sveta v skladu s členom 34(2)c. Komisija je pripravljena predlagati takšen osnutek sklepa Sveta.

Europol deluje že štiri leta. V tem času je postala možnost, da Europol postane bistveno orodje v boju EU proti hudim oblikam mednarodnega kriminala vse bolj očitna. Vse konkretne ukrepe, h katerim so pozivali PEU ter sklepi iz Tampereja, je Svet sprejel v obliki sklepov in aktov; nekateri izmed njih so zahtevali ratifikacijo s strani držav članic. Celotna ratifikacija in izvajanje teh ukrepov bosta omogočila Europolu učinkovitejše opravljanje njegovega dela.

Glede prihodnosti Europola je kratkoročno gledano potrebno obdobje konsolidacije, med katerim bodo ratificirani in izvedeni vsi pravni akti v zvezi z Europolom, nadaljevan program osveščanja, vzpostavljena poenostavljena različica EIS ter izdelano poročilo vodij nacionalnih enot Europola (HENU).

Nato je treba Europolu dati določene preiskovalne pristojnosti. Razprava o tako pomembnem razvoju bi morala vključiti možne posledice za sodni in parlamentarni nadzor nad Europolom.

Operativno policijsko sodelovanje, vključno z Delovno skupino načelnikov policije EU (TFPC)

Akcijski načrt iz Dunaja je pozval k razvoju in širitvi operativnega sodelovanja med organi pregona v Uniji v roku dveh let po začetku veljavnosti PEU. Kot model je predlagal uporabo skupnega ukrepanja, ki ga izvajajo carinske uprave držav članic.

44. sklep Evropskega sveta v Tampereju se lahko obravnava kot prvo konkretno prizadevanje za razvoj in razširitev takšnega sodelovanja. Poziva k vzpostavitvi „operativne delovne skupine načelnikov policije EU, ki bi, v sodelovanju z Europolom, izmenjavala izkušnje, najboljše prakse ter informacije o obstoječih trendih čezmejnega kriminala in prispevala k načrtovanju operativnih akcij“.

Od prvega srečanja aprila 2000 se je Delovna skupina načelnikov policije EU (TFPC) sestala že osemkrat, enkrat med vsakim predsedstvom Sveta. Velik del časa srečanj se je porabil za dogovarjanje o natančnih nalogah, ki naj bi jih ta skupina opravljala. Na srečanju v Kopenhagnu julija 2002 se je TFPC dogovoril o naslednjih glavnih funkcijah:

- spodbujanje koordiniranega pristopa, osredotočenega na čezmejni kriminal v EU, ki bo med drugim zasnovan na Europolovi analizi organiziranega kriminala.

- sprejem pobud, načrtovanje in začetek operacij, ki vključujejo udeležbo dveh ali več držav članic, ter usmerjenost v prednostne naloge boja proti organiziranemu kriminalu.

- oblikovanje foruma za izmenjavo informacij, za razprave o kriminalnih trendih ter opredelitev strategij za boj proti kriminalu.

- dajanje priporočil Svetu o politiki v zvezi s policijo (generični izraz) ter zagotavljanje izvajanja in nadaljevanja teh priporočil.

- prispevanje k doseganju višjega standarda evropskih policijskih sistemov v smislu vladavine prava ter demokratičnih načel.

Srečanje v Kopenhagnu leta 2002 je privedlo do sporazuma glede metodologije za pripravo, izvajanje in nadaljevanje skupnih operacij. Odtlej naj bi skupne operacije predlagala „vodilna država“ na osnovi strateške analize, ki bi jo pripravil Europol; druge zainteresirane države bi imele možnost sodelovati v operativni skupini; Europol bi prispeval analitično podporo; napredek ter končna poročila bi se predložila TFPC. Še vedno ni povsem jasno, kdo je odgovoren za pripravo, načrtovanje, nadzorovanje ter ocenjevanje skupnih operativnih akcij.

TFPC je na srečanju aprila 2002 dosegel sporazum o oblikovanju „usmerjevalnega odbora“ za zagotovitev kontinuitete dela z ustrezno pripravo srečanj, nadzorom nad nadaljnjimi priporočili ter z ugotavljanjem in predlaganjem zadev za obravnavo. Usmerjevalni odbor je sestavljen iz aktualnih, preteklih ter bodočih predsedstev Sveta, Europola, Komisije in Generalnega sekretariata Sveta. Na srečanju TFCP v Rimu leta 2003 je bilo ugotovljeno, da je treba okrepiti vlogo tega usmerjevalnega odbora, na primer s pogostejšimi srečanji ali z omogočanjem udeležbe na srečanjih predstavnikom Mednarodne enote za sodelovanje policije držav članic. Naslednje srečanje usmerjevalnega odbora se bo zgodilo 30. januarja 2004.

TFPC je sprejel precejšnje število pobud, npr. glede zaščite Eura, nezakonitega priseljevanja, trgovanja z ljudmi, kriminala, povezanega z motornimi vozili ter zlorabe otrok. Vendar pa prevladuje splošno soglasje, da vsa ta prizadevanja še niso pripeljala do operativne dodane vrednosti na ravni EU (čeprav so odločitve zadnjega srečanja TFCP 19. in 20. maja 2003 glede prihodnjih skupnih akcij proti nezakonitemu priseljevanju ter trgovanju z ljudmi in drogami, spodbudne).

To pomanjkanje učinkovitosti se lahko pojasni s številnimi dejavniki. Vodilni policijski uslužbenci držav članic se ponavadi srečujejo z velikim številom zadev, od administrativnih do visoko političnih, tako da so evropske zadeve le ena izmed številnih prednostnih nalog.

Poleg tega obstajajo precejšnje razlike v pristojnostih policijskih predstavnikov držav članic v TFCP. V nekaterih primerih jasno obstaja en nacionalni vodja policije, ki lahko sprejema odločitve o uporabi sredstev, medtem ko v drugih državah članicah glavni policijski predstavnik TFPC predstavlja decentralizirano nacionalno policijsko enoto. V državah s federalnim sistemom je zastopanje precej zapleteno. Končno je tu še problem kontinuitete med plenarnimi srečanji TFPC. Vendar so se z uvedbo prej omenjenega usmerjevalnega odbora razmere izboljšale.

Organizacijske slabosti so prav tako prispevale k težavam TFPC. Dejstvo, da se srečanja TFPC običajno zgodijo le enkrat na vsako predsedstvo Sveta, vodi do prenatrpanih dnevnih redov, to pa spet vodi do majhnega števila temeljitih obravnav; izročitev dokumentov z zamudo privede do nezadostne priprave delegacij. Potrebno je še pripomniti, da delovanje TFPC ni olajšano s tem, da poteka zunaj struktur Sveta.

Ne glede na to ne gre podcenjevati pomembnosti srečanj TFPC pri izboljšavi dvostranskih in večstranskih stikov med vodilnimi policijskimi uradniki držav članic, kajti to so edina srečanja, kjer se vsi hkrati zberejo ob istem času na istem mestu.

Člani TFPC imajo kot vodilni policijski uradniki EU pomembno dvojno vlogo: ker so blizu ministrom, lahko vplivajo na politične odločitve glede policijskih zadev, medtem ko imajo istočasno pristojnost odločati o uporabi policijskih sredstev. Glede prihodnosti TFPC je Komisija mnenja, da je treba resno razmisliti o vključitvi TFPC v formalne strukture Sveta. To bi omogočilo TFPC sodelovanje v postopku odločanja o relevantnih zadevah policijskega sodelovanja v EU. Dokler se ta vključitev ne uresniči, bi se TFPC moral osredotočiti na pripravo, načrtovanje ter na nadaljnje skupne policijske operativne aktivnosti na prednostnih področjih.

Na zadnjem srečanju TFCP marca 2004 je bil obravnavan dokument, ki zadeva prihodnost Delovne skupine v luči predloga, predstavljenega v osnutku Pogodbe o Ustavi za Evropo.

Evropska policijska akademija (Cepol)

Evropski svet v Tampereju je pozval k ustanovitvi Evropske policijske akademije za usposabljanje visokih policijskih uradnikov, ki bi jo sprva sestavljalo omrežje obstoječih nacionalnih ustanov za usposabljanje. 22. decembra 2000 je Svet sprejel Sklep o ustanovitvi Evropske policijske akademije[38], poznane po kratici CEPOL, ki izhaja iz francoskega poimenovanja.

Prvi odstavek člena 6 Sklepa Sveta z dne 22. decembra 2000 določa, da je namen Cepola „pomagati pri usposabljanju visokih policijskih uradnikov držav članic“ in da Cepol „podpira in razvija evropski pristop h glavnim problemom, s katerimi se srečujejo države članice v boju proti kriminalu, pri preprečevanju kriminala in vzdrževanju javnega reda in miru ter javne varnosti, zlasti v zvezi s čezmejnimi razsežnostmi teh problemov.“

Glavni cilji in naloge Cepola so izboljšanje poznavanja nacionalnih policijskih sistemov in struktur drugih držav članic, Europola in čezmejnega policijskega sodelovanja znotraj Evropske unije; okrepitev poznavanja mednarodnih instrumentov, zlasti tistih, ki že obstajajo na ravni Evropske unije na področju sodelovanja pri boju proti kriminalu; zagotavljanje ustreznega usposabljanja v zvezi s spoštovanjem demokratičnih zaščitnih ukrepov, s prav posebnim poudarkom na pravici do obrambe; ter spodbujanje sodelovanja med Cepolom in drugimi ustanovami za policijsko usposabljanje.

Za dosego svojih ciljev lahko Cepol začne izvajati številne dejavnosti, predvsem lahko zagotavlja visokim policijskim uradnikom oblike usposabljanja, ki so zasnovane na skupnih standardih; prispeva k pripravi usklajenih programov ter pomaga pri oblikovanju ustreznih izpopolnjenih programov usposabljanja; izvaja specialistično usposabljanje; razvija in izvaja usposabljanje za mentorje; razširja najboljšo prakso in ugotovitve raziskav; razvija in izvaja usposabljanje za pripravo policijskih sil Evropske unije za sodelovanje v nevojaškem kriznem upravljanju; izvaja usposabljanje policijskih organov držav kandidatk za članstvo v Evropski uniji; ter olajša ustrezne izmenjave in začasne dodelitve policijskih uradnikov v sklopu usposabljanja. Cepol lahko sodeluje z nacionalnimi ustanovami za policijsko usposabljanje držav, ki niso članice Evropske unije. Cepol daje svojo infrastrukturo na razpolago tudi visokim policijskim uradnikom držav kandidatk za članstvo v EU ter visokim policijskim uradnikom Islandije in Norveške, ter bo preučil možnost dovoliti dostop do svojih pripomočkov uradnikom evropskih institucij in ostalim organom Evropske unije.

V skladu s sklepom Sveta, s katerim je bil ustanovljen, bo Cepol do konca leta 2003 predložil Svetu poročilo o svojem delovanju in prihodnosti. Na začetku svojega delovanja je imel Cepol precej težav, saj mu sklep Sveta z dne 22. decembra 2000 ni zagotovil statusa pravne osebe ne proračuna. V prvem letu delovanja Cepol ni imel proračuna ne sekretariata; poleg tega so se po sprejetju odločitve o začasni namestitvi sekretariata v Kopenhagen nadaljevale administrativne težave zaradi pomanjkanja osebja.

Kakršna koli ocena o delovanju Cepola mora upoštevati te začetne težave. Dosežen je bil precejšen napredek. Cepol je v obdobju od leta 2001 nudil vedno več usposabljanj: od 10 v letu 2001 do 38 v letu 2003, ki so pokrivala vedno širše področje, od boja proti terorizmu in javnega reda do kontrol na mejah. Cepol je tudi razvil svojo spletno stran in, kar je še pomembneje, Evropsko mrežo za policijsko usposabljanje (EPLN), inovativen instrument, ki nudi virtualno usposabljanje za policijo prek interneta. Komisija je podprla razvoj EPLN s pomočjo programov OISIN in AGIS.

Evropski svet se je na srečanju v Bruslju 13. decembra 2003 dogovoril o sedežih številnih evropskih agencij, med njimi o sedežu Cepola (Velika Britanija). V zaključnih fazah sprejetja tega sporočila se razpravlja o dveh pobudah, povezanih s Cepolom: irski pobudi za dopolnitev sklepa Sveta, sprejetega 22. decembra 2000, ki daje Cepolu status pravne osebe[39] ter pobudi Velike Britanije, ki postavlja sedež Cepola v mesto Bramshill[40].

Sprejem teh dveh pobud bi moral pripomoči k temu, da Cepol odpravi dva izmed najbolj perečih problemov v najkrajšem času. Vendar je jasno, da sta ti dve spremembi prvotnega sklepa Sveta, ki ustanavlja Cepol, le delna rešitev njegovih problemov, ter da se mora nadaljevati bolj poglobljena razprava o prihodnji strukturi Cepola.

Poleg določenih problemov, ki izvirajo iz pomanjkanja statusa pravne osebe Cepola ter vprašanja glede stalnega sedeža njegovega sekretariata, so postali očitni nekateri strukturni problemi pri njegovem delovanju. Ti problemi so se večinoma nanašali na nezmožnost posameznih policijskih šol za ustrezno organizacijo tečajev in/ali na manjšo udeležbo, ki je bila posledica nezadostnega znanja tujih jezikov med potencialnimi udeleženci. Nekatere države kandidatke so se srečevale s finančnimi problemi, zaradi česar je bilo njihovo sodelovanje pri dejavnostih Cepola omejeno.

Strukturni problemi, ki so na kratko opisani zgoraj, so bili predmet številnih premislekov in razprav znotraj Cepola. Potrebo po zagotovitvi boljšega znanja jezikov policijskih uslužbencev v EU so spoznali in se bodo z njo spoprijeli, vsaj delno, v okviru EPLN. Ne glede na to ostaja ta težava ena izmed najpomembnejših ovir za izboljšanje sodelovanja pri usposabljanju policij in mora ostati prednostna naloga na tem področju.

Dejstvo, da imajo različne policijske šole v EU različne pristope k usposabljanju, samo po sebi ne bi smelo predstavljati problema. Vendar so potrebni skupna metodologija in skupni standardi kakovosti, da se zagotovi določena minimalna raven policijskega usposabljanja na celotnem območju EU, vsaj na področjih skupnih interesov in za neposredno vpletene uslužbence policije na teh področjih.

V prihodnosti bi se Cepol moral osredotočiti na razvoj skupnega učnega načrta ter metod usposabljanja na prednostnih področjih policijskega sodelovanja, ki bi se nato izvajalo na enoten način v vseh policijskih šolah. Da bi Cepol ustrezno opravljal svojo vlogo, bi moral biti pravna oseba, imeti ustrezno osebje v sekretariatu ter prejemati finančna sredstva iz proračuna EU.

Druga področja, navedena v členu 30 PEU

Preiskovalne tehnike

Policija opravlja dvojno nalogo pri obravnavanju kriminala: zbira informacije za odkrivanje kriminala in o ogrožanju javne varnosti ter hkrati preiskuje zločine in tako zagotavlja podporo sodnim organom pri sodnih pregonih. Za izpolnjevanje teh nalog uporablja različne preiskovalne tehnike.

Člen 30.1(d) PEU določa, da skupni ukrepi na področju policijskega sodelovanja vključujejo „skupno oceno posameznih preiskovalnih tehnik za odkrivanje hudih oblik organiziranega kriminala.“ Akcijski načrt iz Dunaja poziva k izdelavi te ocene v dveh letih po začetku veljavnosti PEU. Kljub sprejetju skupnih smernic v okviru Europola, na primer o uporabi informatorjev ali pri nadzorovanih pošiljkah, so to zgolj smernice in ni rečeno, da se uporabljajo v vseh državah članicah. Do sedaj še ni splošno dogovorjene razlage člena 30.1(d) PEU na ravni EU.

Člen 30.1(a) PEU jasno razlikuje med „ preprečevanjem, odkrivanjem in preiskovanjem kaznivih dejanj“, kar potrjuje, da se odkrivanje razlikuje od preiskovanja. Tako lahko pridemo do zaključka, da so „posebne preiskovalne tehnike“ iz člena 30(1)(d) tehnike, ki jih uporabljajo organi pregona pri odkrivanju sledi, ki lahko vodijo do ugotovitve, da obstaja kriminalna dejavnost. Te tehnike so analiza tveganja, profiliranje ter nadzor prenosa denarja. Izkazale so se kot učinkovita orodja pri odkrivanju hudih oblik kriminala v zvezi s trgovanjem z drogami in pranjem denarja[41]. Komisija je tako mnenja, da bi bila zelo koristna skupna ocena teh tehnik s strani strokovnjakov, da bi se ugotovilo, katera izmed tehnik se lahko uporabi kot „dobra“ ali „najboljša“ praksa v dani situaciji.

Komisija tudi meni, da bi bilo priporočljivo ne omejevati postopka ocenjevanja zgolj na preiskovalne tehnike, ki se uporabljajo pri odkrivanju kriminala, temveč ga razširiti tudi na druge posebne tehnike za preiskovanje hudih oblik kriminala. Take tehnike so na primer tiste, ki se uporabljajo pri zbiranju in vodenju informacij (npr. vodenje informatorjev, opazovanje, nadzor nad predajami, tajne operacije, preiskave in zaplembe), kot je določeno v Konvenciji o medsebojni pomoči in sodelovanju med carinskimi upravami[42] in v Konvenciji o medsebojni pravni pomoči v kazenskih zadevah[43]. Druge primere takih tehnik je mogoče najti na področju forenzike, na primer vodenje postopka na kraju zločina.

Osnutek Ustavne pogodbe, kot jo predlaga Konvencija o prihodnosti Evrope, rahlo spreminja besedilo člena 30(1)(d). Ta ne govori več o „skupni oceni“ preiskovalnih tehnik, ampak o možnosti vzpostavitve okvirnega zakona, ki naj določi „ukrepe, glede ... skupnih preiskovalnih tehnik pri odkrivanju hudih oblik organiziranega kriminala“.

Po mnenju Komisije naj bi bil sedaj cilj Sveta, da se dogovori o uporabi dokazanih preiskovalnih tehnik za odkrivanje hudih oblik kriminala na celotnem območju EU. Vendar je Komisija mnenja, da se ti ukrepi ne bi smeli omejevati le na odkrivanje kaznivih dejanj, temveč bi morali pokrivati tudi področje preventive in preiskovanja kaznivih dejanj.

Na koncu Komisija meni, da se je koristno na kratko osredotočiti tudi na vlogo uporabe profilov DNA pri reševanju zločinov. V zadnjih letih so nekatere države članice dosegle izrazit uspeh pri hitrejšem reševanju zločinov, zlasti s pomočjo njihovih nacionalnih podatkovnih baz DNA, ki so se sproti razvijale. Sposobnost Unije za uspešnejše in učinkovitejše reševanje zločinov bi se močno okrepila, če bi vse države članice imele takšno podatkovno bazo. Treba je poskrbeti, da se v celoti spoštuje zakonodaja glede varstva podatkov držav in EU. Sposobnost Unije pri reševanju zločinov bi se zelo izboljšala, če bi organi pregona držav članic lahko primerjali profile DNA.

Forenzična znanost

Forenzična znanost se nanaša na preiskovanje kraja zločina, zbiranje dokaznega gradiva, laboratorijske preiskave, interpretacijo ugotovitev ter predstavitev zaključkov za namene zbiranja obveščevalnih podatkov ter preiskovalne namene, ali kot dokazno gradivo za postopek na sodišču. Raznovrstna področja forenzične stroke vključujejo toksikologijo, serologijo in profiliranje DNA, dokaze o sledeh (npr. ostanki požara, ostanki stekla, barve, strela), strelno orožje ter balistiko, preiskovanje pisave ter dokumentov, prstne odtise, oznake in odtise (npr. orodij, čevljev), avdio, video ter računalniške analize, preiskave nesreč, preiskave kraja zločina ter sodno patologijo.

Končni cilj teh dejavnosti je prispevati v postopkih odkrivanja resnice pri kaznivih dejanjih. Potemtakem je bistvenega pomena, da imajo forenzične preiskave visoko raven kakovosti in jih opravljajo neodvisne in nepristranske osebe.

Vladni forenzični laboratoriji vsako leto v Evropi redno opravijo na tisoče preiskav, na primer preiskave v zvezi z posameznimi kriminalnimi preiskavami na različnih področjih forenzične znanosti. Poleg preiskav za posamezne primere kaznivih dejanj vključuje delo laboratorija tudi dejavnosti, kot so na primer raziskovanje, razvoj, izobraževanje in usposabljanje.

Večina forenzičnih laboratorijev pripada policijskim organizacijam ali pa so laboratoriji javnega sektorja, ki tesno sodelujejo z organi pregona.

Že od zgodnjih devetdesetih let 90. stoletja si evropski forenzični laboratoriji izmenjujejo znanje v okviru Evropskega mreže inštitutov forenzičnih znanosti (ENFSI). Trenutno ima ENFSI 49 laboratorijev v 33 državah članicah. Ustava ENFSI poudarja kot svoj cilj „ zagotavljanje kakovosti razvoja in podajanja forenzične znanosti po vsej Evropi na najvišjem svetovnem nivoju “. ENFSI dosega svoje cilje s srečanji in delom 15 strokovnih delovnih skupin, ki delujejo z upoštevanjem vseh vidikov različnih strokovnih področij forenzike. V zadnjih letih je prišlo do precejšnjega povečanja medsebojnega sodelovanja med forenzičnimi laboratoriji držav članic EU znotraj ENFSI kot tudi s forenzičnimi laboratoriji drugih evropskih držav.

V večini držav, vključno z državami članicami EU, velja le nekaj formalnih zahtev glede standardov kakovosti za forenzične laboratorije. To bistveno odstopa od situacije v sektorju hrane in pijače, pri nadzoru mesa, priznanju novih zdravil, pitne vode itd. Na vseh teh področjih so uradni organi odgovorni za preverjanje, da se standardi kakovosti ohranijo tako, da ne more biti nobenega razumnega dvoma o rezultatih laboratorijskih testov in se lahko sprejmejo kot temelj za daljnosežne odločitve.

Prvi bistveni korak k izboljšanju kakovosti forenzičnih laboratorijev v EU je zahteva po konkretnih pogojih kakovosti. Že od 80-ih let 20. stoletja je splošno sprejet način za izboljšanje kakovosti posameznega laboratorija ta, da se zahteva splošno priznan standard kot temelj sistema zagotavljanja kakovosti. Taki standardi obstajajo že več let in vključujejo vse tehnične in organizacijske vidike, ki so potrebni za zagotavljanje določene minimalne ravni kakovosti. Za laboratorije forenzičnih znanosti sta priporočena naslednja standarda: standard NEN-EN-ISO/IEC 17025, ki ni specifičen za forenzične laboratorije ter ILAC-G19:2002, ki razlaga standard 17025 na področju forenzičnih laboratorijev. Takšen pristop je veliko uspešnejši in učinkovitejši kot togo usklajevanje metod.

Uvajanje sistema ugotavljanja kakovosti je drago ter zahteva veliko časa. Laboratorijem mora biti na razpolago ustrezno časovno obdobje, da se prilagodijo tem standardom. Vzporedno s tem procesom uvajanja (uradno priznanega) sistema zagotavljanja kakovosti s strani forenzičnih laboratorijev, bi bilo treba spodbujati policijske in sodne organe, da sodelujejo zgolj z „uradno priznanimi“ laboratoriji.

Do tega trenutka ima uradno priznani sistem zagotavljanja kakovosti po dveh zgoraj omenjenih standardih le 6 laboratorijev, ki so člani ENFSI (vsi iz držav članic EU). Prvi pomemben korak pri povečanju kakovosti forenzičnih laboratorijev po celotni Uniji je, da vsi forenzični laboratoriji v EU sprejmejo sistem zagotavljanja kakovosti na podlagi teh dveh standardov, ter da so ti priznani s strani državnih organov, pristojnih za dodelitev standardov (z domnevo, da je ta državni organ del mednarodnega omrežja akreditacij in certifikacij).

ENFSI se je razvil v koristen organ sodelovanja na področju forenzičnih znanosti v Uniji. Glede na dejstvo, da ga sestavljajo tudi članice, ki niso del Evropske unije, EU ne more uporabljati ENFSI kot svoj uradni organ, ki bi predstavljal interese forenzične znanosti EU. Potemtakem bi bilo priporočljivo, da bi države članice EU v okviru ENFSI oblikovale uradno podskupino, s katero bi EU uradno sodelovala.

Na nivoju EU obstajata samo dva instrumenta, ki se nanašata na forenzično znanost: resolucija Sveta, sprejeta 9. junija 1997 o izmenjavi rezultatov analiz DNA[44] ter resolucija Sveta, sprejeta 25. junija 2001 o isti zadevi[45]. Ta dva instrumenta nista pravno zavezujoča. Številni projekti, sofinancirani iz programa OISIN, so imeli namen vzpostaviti skupne standarde kakovosti za forenzične laboratorije. Rezultati teh študij bi se lahko uporabili na ravni EU. Komisija predlaga, da se te rezultate združi in predstavi delovni skupini za policijsko sodelovanje znotraj Sveta za razpravo in nadaljnje delo.

Druge oblike policijskega sodelovanja

Terorizem

Potreba po boju proti terorizmu je na splošno omenjena v členu 29 PEU. Terorizem je posebna oblika hudih zločinov. To sporočilo ni namenjeno obravnavi posameznih pojavih oblik kriminala. Vendar je zaradi dogodkov 11. septembra 2001 in 11. marca 2004 boj proti mednarodnemu terorizmu pridobil osrednjo politično pozornost in Unija je sprejela več pobud, vključno z nekaterimi na področju policijskega sodelovanja, za povečanje uspešnosti organov pregona držav članic v boju proti terorizmu. Sporočilo o policijskem sodelovanju ne bi bilo popolno brez kratke analize sodelovanja na tem konkretnem področju.

Protiteroristične dejavnosti držav večinoma temeljijo na sodelovanju med obveščevalnimi službami, policijskimi organi in sodnimi organi. Države članice, ki se tradicionalno srečujejo z notranjimi terorističnimi grožnjami, so razvile obveščevalne službe v okviru svojih policijskih služb; prav te so v ospredju boja proti terorizmu. V teh državah se obveščevalne službe znotraj policije ponavadi ukvarjajo s terorističnimi grožnjami, medtem ko se tradicionalne obveščevalne službe osredotočijo na zunanje grožnje nacionalni varnosti. V državah članicah, kjer v preteklosti ni bilo domačih terorističnih dejanj, je odgovornost za zbiranje, analizo ter širitev informacij v boju proti terorizmu naložena varnostnim in obveščevalnim službam.

Obstajata torej dva različna koncepta sodelovanja v Uniji, ki v veliki meri opredeljujeta sposobnost institucionalnih struktur za vodenje učinkovitega sodelovanja v boju proti terorizmu: 1) sodelovanje med policijskimi službami in 2) sodelovanje med varnostnimi/obveščevalnimi službami. Obveščevalne službe držav članic že dalj časa sodelujejo v boju proti terorizmu v okviru neformalnega t.i. 'Bernskega kluba', v katerem sodelujejo tudi nekatere druge evropske države. To sodelovanje temelji na medsebojnem zaupanju in prožnosti. Po 11. septembru 2001 so obveščevalne službe držav članic, ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta z dne 21. septembra 2001, okrepile svoje sodelovanje znotraj „protiteroristične skupine“ (CTG) Bernskega kluba, ki združuje protiteroristične strokovnjake obveščevalnih služb. Policijske službe niso vključene v to skupino.

Institucionalno protiteroristično sodelovanje v Uniji znotraj tretjega stebra se koordinira v Delovni skupini Sveta proti terorizmu (TWG). Nekatere delegacije v TWG predstavljajo „policijske obveščevalne službe“, druge varnostne/obveščevalne službe, tretje pa oboje. Ta raznolika sestava delegacij je eden od dejavnikov, ki ovirajo sodelovanje zaradi nezaupanja med različnimi službami. V tej skupini sodeluje tudi Europol.

Glede vloge Europola v protiteroristični politiki EU, policije ter obveščevalne službe držav članic menijo, da Europolu primanjkuje sposobnosti vodenja na tem področju ter da je sistem izmenjave informacij preveč tog. Zlasti obveščevalne službe so še vedno nenaklonjene temu, da bi Europol sprejele kot svojega partnerja. Eden izmed ukrepov, ki jih je opredelila Komisija, je, da bodo države članice zagotavljale vse operativne informacije in obveščevalne podatke Europolu; ta ukrep hkrati predstavlja prispevek Komisije k srečanju Evropskega sveta, namenjenemu izboljšanju protiterorističnega sodelovanja v EU[46], ki se je zgodilo v Bruslju, 19. marca 2004, kot odgovor na teroristične napade v Madridu teden pred tem.

Z upoštevanjem zgoraj navedenih dejstev je treba priznati, da se je protiteroristično sodelovanje v Uniji izboljšalo po 11. septembru. 20. septembra se je na posebnem srečanju sestal Svet za pravosodje in notranje zadeve. Sprejet je bil obširen seznam pomembnih ukrepov za povečanje učinkovitosti Unije pri srečevanju s tem problemom. Ti ukrepi so bili namenjeni izboljšanju pravosodnega sodelovanja, policijskega sodelovanja, boja proti financiranju terorizma, mejnih kontrol, letalske in pomorske varnosti ter sodelovanja z ZDA (kar je vodilo k sporazumom med Europolom in ameriškimi policijskimi službami glede izmenjave osebnih podatkov ali uradnikov za zvezo).

Precejšen napredek glede policijskega sodelovanja je bil dosežen z dogovorom o konkretnih ukrepih za izboljšanje odnosov med policijskimi enotami, Europolom in obveščevalnimi službami držav članic. V tej zvezi je pomembno poudariti oblikovanje skupine protiterorističnih strokovnjakov („Posebna protiteroristična enota“) pri Europolu; oblikovanje večnacionalne skupine za zbiranje in izmenjavo informacij o teroristih; srečanje vodij protiterorističnih enot in policijskih obveščevalnih služb; povečanje nadzora na zunanjih mejah ter varnostnih zahtev na letališčih in letalih; in razvoj profilov teroristov. Poleg tega se je Delovna skupina načelnikov policije EU dogovorila o izboljšavah pri obdelavi informacij ter pri sodelovanju enot za posredovanje.

Na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja je Svet 13. junija 2002 sprejel okvirni sklep o boju proti terorizmu[47], katerega namen je približati se skupni opredelitvi pojma terorističnega kaznivega dejanja v vseh državah članicah ter določiti skupen prag za kazni in sankcije. Nov instrument je tudi evropski nalog za prijetje[48], katerega namen je olajšati izročitev med državami članicami ter nadomestiti obstoječe instrumente. Nalog med drugim pokriva kršitve in kazniva dejanja, ki so jih zagrešili teroristi. Februarja 2002 je bil ustanovljen Eurojust[49], ki združuje tožilce, sodnike in organe pregona enakih pristojnosti. 28. novembra 2002 je Svet sprejel sklep[50], ki vzpostavlja mehanizem za ocenjevanje pravnih sistemov in njihovega izvajanja na nacionalni ravni v boju proti terorizmu. 19. decembra 2002 je Svet sprejel Sklep o izvajanju posebnih ukrepov za policijsko in pravosodno sodelovanje v boju proti terorizmu[51].

Kljub temu, kot se je jasno pokazalo ob napadih v Madridu, terorizem še vedno predstavlja grožnjo varnosti EU. Kot je navedeno v odgovoru Komisije na Evropsko varnostno strategijo za boj proti terorizmu[52], predstavlja terorizem „izziv osnovnim ciljem EU, ki spodbujajo prost pretok ljudi, blaga, storitev ter kapitala in jasno izkazujejo zvezo med notranjo in zunanjo varnostjo“. Tako je učinkovita koordinacija izjemnega pomena za uspešen boj proti terorizmu v EU.

Upoštevajoč zgornje navedbe je izjemno pomembno, da se izboljša sodelovanje med vsemi službami, ki so znotraj struktur Sveta vključene v boj proti terorizmu. Prvi korak bi moral biti, da vse delegacije v TWG vključijo obe vrsti obveščevalnih služb (tako policijskih kot ne-policijskih) ter okrepijo vlogo Europola v protiteroristični politiki EU. Kasneje bi bilo treba zbližati CTG Bernskega kluba z TWG in COTER. Europol bi se moral preoblikovati v pravi center zbiranja obveščevalnih podatkov, ki bi vključeval oblikovanje skupne baze podatkov o terorizmu. Ta bi vključevala osebe, incidente, kazalce in operacije, vse v skladu z določbami o zaščiti podatkov, vsebovanimi v Konvenciji o Europolu. V zadnjem času je prišlo do precejšnjega napredka, saj Europol lahko pomaga večnacionalnim ad hoc skupinam pri zbiranju in izmenjavi informacij o terorizmu ter mu bo kot rezultat tega omogočena povezava v omrežje BDL, takoj ko bo zadostil varnostnim zahtevam in Konvenciji o Europolu. Priporočilo Sveta, ki se nanaša na ustanovitev večnacionalnih skupin za zbiranje in izmenjavo informacij o teroristih[53], se mora preoblikovati v pravno zavezujoč instrument.

Kot je navedeno v zgoraj omenjenem dokumentu Komisije o boju proti terorizmu, obstajajo dobri argumenti za izboljšanje koordinacije protiterorističnih dejavnosti znotraj institucij EU (po dobrem zgledu izvlečka EU o oceni groženj, ki sta ga napisala TWG in COTER, ali skupnih srečanj teh dveh delovnih skupin) in za krepitev vloge delovne skupine za boj proti terorizmu pri pripravi politike EU na tem področju. Ni treba poudarjati, da morajo vsi predvideni ukrepi v tem poglavju spoštovati obstoječo zakonodajo o varstvu osebnih podatkov.

Druga področja policijskega sodelovanja

Javni red in varnost ob srečanju visokih predstavnikov

Po nasilnih protestih na srečanjih Evropskega sveta v Nici in Göteborgu, ter posebej po srečanju G-8 v Genovi julija 2001, narašča zaskrbljenost glede sposobnosti policijskih enot zagotavljati javni red in varnost ter hkrati spoštovati temeljne človekove pravice. 13. julija 2001 se je na posebnem srečanju sestal Svet ministrov za področje pravosodja in notranjih zadev, da bi se spoprijel s tem problemom. Prišlo je do dogovora o vrsti ukrepov, ki bi preprečili nasilne izgrede ob srečanjih visokih predstavnikov. Ukrepi vključujejo povečano sodelovanje med policijskimi službami, izmenjavo informacij ob spoštovanju pravice do varstva osebnih podatkov, prehod mej, pravosodno sodelovanje in organizacijo.

Obenem je Svet poudaril potrebo po zagotovitvi pravice državljanom, da svobodno izražajo svoje mnenje in se zbirajo na miroljuben način, v pogojih, ko njihova varnost, varnost drugih in njihovo premoženje niso ogroženi. Predlagal je konstruktiven dialog med organizatorji javnih protestov in oblastjo v državi gostiteljici ter neposredne mednarodne kontakte, da nasilne skupine ne bi izrabljale ali izkoriščale legitimnih demonstracij.

Delovna skupina načelnikov policije EU je predlagala Svetu ustanovitev skupine strokovnjakov, ki bi bila zadolžena za pisanje skupnega priročnika, namenjenega policiji in državnim organom pri pripravi srečanj visokih predstavnikov. Rezultat dela te skupine je izdelani Priročnik.

Poleg tega je Svet sprejel vrsto instrumentov za okrepitev policijskega sodelovanja na drugih področjih. Nekateri od teh instrumentov so pravno zavezujoči, kot na primer sklep Sveta z dne 25. aprila 2002, ki se nanaša na varnost na nogometnih tekmah mednarodnega značaja[54], sklep Sveta z dne 13. junija 2002, ki vzpostavlja evropsko mrežo kontaktnih točk v zvezi z osebami, odgovornimi za genocid, vojna hudodelstva ter hudodelstva zoper človečnost[55], ter sklep Sveta z dne 28. novembra 2002, ki vzpostavlja Evropsko mrežo za varovanje javnih osebnosti[56].

Vendar je kar precejšnje število sprejetih dokumentov nezavezujoče narave. Razširitev nezavezujočih instrumentov predstavlja enega izmed dejavnikov, ki najbolj škodijo policijskemu sodelovanju v EU. Ta tema bo podrobneje obravnavana v naslednjem poglavju.

Člen 32 PEU

Ta člen določa, da „Svet določi pogoje in omejitve, v skladu s katerimi lahko pristojni organi iz členov 30 in 31 delujejo na ozemlju druge države članice v povezavi in dogovoru z organi te države.“ Akcijski načrt iz Dunaja navaja ta člen kot področje, kjer bi moralo priti do napredka v roku dveh let po uveljavitvi PEU, „z ozirom na Schengenski sporazum.“ Načrt poudarja, da je ena izmed prednostnih nalog za policijsko sodelovanje vzpostavitev skupnega okvira za takšno vrsto operacije ter še dodaja, da je ta okvir lahko prilagodljiv.

Do tega trenutka se člen 32 ni uporabljal kot pravna osnova za zakonodajne predloge ali pobude. A vendar so bile v smislu tega člena sprejete odločitve, na primer Konvencija o medsebojni pravni pomoči v kazenskih zadevah iz leta 2000 ter Okvirni sklep o skupnih preiskovalnih enotah iz leta 2002[57]. Oba dokumenta postavljata nove pogoje in omejitve, v skladu s katerimi mora policija delovati na območju druge države članice. Dodatni primeri vključujejo pobude, sprejete za razširitev uporabe in področja od člena 40 do 43 Schengenske konvencije (čezmejno tajno opazovanje ter zasledovanje). Poleg tega razširjajo pristojnosti za delovanje uradnikov na območju druge države članice številni dvostranski sporazumi, ki so bili sklenjeni v kontekstu schengenskega sporazuma.

Zaradi možnega pomena člena 32 za operativno policijsko delovanje ter zaradi dejstva, da ga Akcijski načrt iz Dunaja omenja kot enega izmed najpomembnejših prednostnih nalog, Komisija meni, da je bistvenega pomena, da Svet obravnava možne načine izvajanja tega člena.

Konkretni primeri potrebe po določitvi jasnih pogojev za delovanje služb držav članic na območju druge države članice so razprave glede boljšega sodelovanja med policijskimi enotami posredovanja ter tudi med enotami posredovanja na področju nuklearno-biološke, nuklearne, kemične ter radiološke zaščite. Prihodnje krizne situacije bodo morda potrebovale, da služba iz ene države članice deluje in morebiti uporabi silo na območju druge države članice.

Ta potreba obstaja tudi z vidika izboljšanja čezmejnega sodelovanja držav članic na območjih, kjer si delijo skupne meje (glej tudi schengensko sodelovanje). Te razprave bi lahko koristno vključile možnost oblikovanja skupnega modela za čezmejno sodelovanje, ki bi temeljil na pozitivnih izkušnjah, pridobljenih s strani nekaterih držav članic, ter na obstoječih dvostranskih sporazumih o policijskem sodelovanju.

V tej zvezi moramo omeniti pred kratkim dosežen dvostranski sporazum o policijskem sodelovanju med Avstrijo in Nemčijo, saj predstavlja pomemben napredek v primerjavi z obstoječimi sporazumi. Določbe tega sporazuma vključujejo možnosti za podrejanje nacionalnih uradnikov organom druge države članice, izvajanje nekaterih pooblastil prisile na območju druge države članice, udeležbo pri dejavnostih varstva ljudi in premoženja na območju druge države članice, prenos in usklajevanje nekaterih profilov DNK, poenostavitev in razširitev čezmejnega tajnega opazovanja in zasledovanja ter pridobitev dovoljenja za opazovanje z namenom varstva oseb in premoženja. Po mnenju Komisije je to dober primer, kako bi bilo treba razvijati policijsko sodelovanje v EU.

Carinsko sodelovanje

Carinsko sodelovanje je bilo skupaj s policijskim sodelovanjem uvedeno v medvladni del Maastrichtske pogodbe o Evropski uniji leta 1992. Člen 29 PEU zagotavlja tesno sodelovanje med policijskimi, carinskimi ter drugimi pristojnimi organi v državah članicah. Čeprav se sklepi iz Tampereja izrecno ne nanašajo na carinsko sodelovanje, se večina vprašanj še posebej nanaša na pristojnosti carine. Pristojni carinski organi držav članic igrajo pomembno vlogo v boju proti hudim oblikam mednarodnega kriminala. Primeri vključujejo boj proti nedovoljenemu prometu s prepovedanimi drogami, orožjem, strelivom in eksplozivnimi snovmi, boj proti kraji predmetov kulturne dediščine, varstvo nacionalnih bogastev z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo (člen 30 PES), boj proti nevarnim in strupenim odpadkom, jedrskim materialom, ali materialom in opremo, ki je namenjena izdelavi jedrskega, biološkega in/ali kemičnega orožja.

Za razliko od policijskega sodelovanja je pri carinskem sodelovanju pomemben element prvega stebra, na kar kaže vključitev člena 135 v Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti. Pri carinskem sodelovanju v Evropski uniji je zato potrebno upoštevati različne oblike odgovornosti carinskih organov znotraj različnih stebrov.

Podrobnejši cilji glede carinskega sodelovanja so opredeljeni v Akcijskem načrtu iz Dunaja. Potrebno je izvesti ratifikacijo Konvencije o medsebojni pomoči in sodelovanju med carinskimi upravami (Neapelj II)[58] in Konvencije o uporabi informacijske tehnologije za carinske postopke (CIS)[59]. Čeprav je prišlo do napredka pri obeh konvencijah, nekatere države članice še vedno niso zaključile postopkov ratifikacije.

Od tistih držav članic, ki so ratificirale konvenciji (do sedaj je Konvencijo CIS ratificiralo 13 članic, Konvencijo Neapelj II pa 10), nobena ne izvaja posebnih oblik sodelovanja, kot je določeno v Konvenciji Neapelj II, ali zagotavlja podatke za podatkovno bazo CIS tretjega stebra, kljub dejstvu, da bi države članice, ki so opravile ratifikacijo, lahko začasno izvajale ti konvenciji. Zato je še prezgodaj za oceno, ali izvajanje teh konvencij izboljšuje medsebojno pomoč in sodelovanje med organi pregona držav članic.

Carinske uprave prispevajo k boju proti nedovoljeni trgovini na več načinov. Eden izmed njih obsega delitev informacij in podatkov. Na tem področju bosta Konvencija CIS in podatkovna baza tretjega stebra olajšali izmenjavo in širitev informacij za preprečevanje ali za odkrivane kršitev nacionalnih zakonov in zahtev za ukrepanje. Komisija (OLAF) je s pomočjo držav članic dosegla velik napredek pri tehničnem razvoju podatkovne baze, ki je v celoti začela delovati 24. marca 2003.

CIS tretjega stebra se bo nadalje razširil z vključitvijo identifikacijske podatkovne baze carinskih datotek (FIDE). Ta bo carinskim organom priskrbela koristne podatke o fizičnih in pravnih osebah, ki so zagrešile resno kršitev, ali so v fazi preiskave zaradi resne kršitve carinske zakonodaje. 8. maja 2003 je Svet sprejel potreben protokol, ki spreminja Konvencijo CIS[60]. Komisija (OLAF) je priskrbela sredstva za razvoj FIDE ter pričela s študijo izvedljivosti v letu 2003. Tehnični razvoj se bo začel v letu 2004, tako da bo ta koristen dodatek k CIS tretjega stebra kmalu začel delovati.

18. decembra 1997 je bila podpisana Konvencija Neapelj II. Namen te konvencije je izboljšati učinkovitost carinskega sodelovanja in delovanja organov pregona v Evropski uniji s tem, da se preprečuje in odkriva kršitve nacionalnih carinskih predpisov ter preganja in kaznuje kršitve nacionalnih carinskih predpisov in predpisov Skupnosti. Konvencija določa posebne oblike sodelovanja, kot so na primer zasledovanje, čezmejno tajno opazovanje, nadzorovane pošiljke, tajne preiskave ter oblikovanje posebnih skupnih preiskovalnih skupin. Ti posebni ukrepi so bili nujni po vzpostavitvi skupnega trga ter po odpravi rednih carinskih kontrol na notranjih mejah Evropske unije.

Čeprav se besedilo Konvencije izrecno sklicuje na 'carinske uprave', so te v členu 4(7) določene kot carinski organi držav članic in tudi drugi organi, ki so pristojni za izvajanje določb te Konvencije. Konvencija tako pri carinskih kršitvah določa sodelovanje organov pregona s pristojnimi organi za ukrepanje, kot je to določeno v členih 4(1) in 4(2).

Delovna skupina za carinsko sodelovanje (CCWG), ki je del Sveta, je oblikovala priročnik za pomoč pri praktičnem izvajanju Konvencije. Namen tega priročnika je pomagati uporabnikom tako, da jim nudi razlage določb Konvencije in navodila, kako naj se te določbe izvajajo.

Države članice so dale pobudo za nekatera dvostranska dejanja. Kot je že bilo pojasnjeno v poglavju 2.1.1, je prišlo do oblikovanja skupnih operativnih centrov carine/„gendarmerie“/policije v skladu s členom 39 Schengenske konvencije. Ti skupni centri so se oblikovali za spodbujanje tesnejšega dela in izmenjave informacij na meji med ustreznimi službami v zvezi s čezmejnim kriminalom, tihotapljenjem ter nezakonitim priseljevanjem. Ti centri predstavljajo ključ k izboljšanju sodelovanja ter k razvoju znanja in medsebojnega razumevanja med vpletenimi organi pregona.

Vsako leto države članice izvedejo vsaj štiri skupne operacije carinskega nadzora, pogosto s podporo programa OISIN, ter od leta 2003 dalje še s podporo programa AGIS. V zadnjih letih se je nadzor osredotočil na tihotapljenje trdih drog, cigaret, alkohola ter na prenos nezakonitega denarja, z namenom bojevati se proti takim dejavnostim kriminalnih skupin.

Te operacije so izredno pomembne, vzdržujejo pritisk na kriminalne organizacije, dosegajo dobre rezultate v smislu zaplemb ter pridobivanja novih podatkov, medtem ko propagirajo vlogo carine pri varovanju javnosti ter njen prispevek na področju svobode, varnosti in pravice. Prispevajo tudi k izboljšanju delovnega razmerja med carinskimi organi, ne samo zaradi medsebojnega delovanja, ampak tudi z nadaljnjo krepitvijo posebnih oblik sodelovanja, profiliranja tveganja, ocenjevanja groženj, osredotočenja na nek cilj ter izmenjave informacij. Poročila o operacijah vključujejo tudi priporočila za izboljšave. A vendar je očitno, da se predhodna priporočila niso vedno upoštevala v času načrtovanja operacij.

V zadnjih letih je bila posebna pozornost posvečena udeležbi držav pristopnic in držav kandidatk, torej pomoči tem državam pri njihovi prihodnji priključitvi EU. Europol se je udeležil številnih operacij s preskrbo prostorov in opreme za srečanja in operativnih nadzornih centrov, ter z nudenjem podpore pri analizi rezultatov. Poleg tega je Komisija (OLAF) zagotovila dragoceno tehnično podporo za operacije s pomočjo infrastrukture AFIS (informacijski sistem za boj proti goljufijam), ki zagotavlja strogo zaupno izmenjavo informacij in vključuje fizično podporo operativni koordinacijski enoti (OCU). Komisija je pred kratkim razvila virtualno OCU aplikacijo in bo nadalje podpirala te operacije z zniževanjem cen ter zagotavljanjem sodelovanja držav udeleženk pri dejavnostih OCU, ne da bi bila za to potrebna njihova fizična prisotnost. Udeležba Europola se je izkazala kot koristna in bi se morala dodatno razvijati v prihodnosti, še posebej v zvezi z analizami kriminala. Europolova pomoč pri načrtovanju in pripravi operacij je še eno področje, ki ga je treba razviti, saj bi lahko zagotavljalo boljšo opredelitev ciljev ter upoštevanje obstoječih trendov ter groženj.

Od začetka veljavnosti PEU so carinske uprave držav članic nadaljevale z izvajanjem ukrepov za izboljšanje medsebojnega sodelovanja. Vzpostavile so mrežo operativnih kontaktnih točk za nadaljnji razvoj izmenjave informacij in medsebojne pomoči. To sodelovanje se bo še izboljšalo, ko bo opravljena ratifikacija konvencij CIS in Neapelj II in se bosta ti v celoti izvajali v vseh državah članicah. Skupne operacije še vedno prinašajo dobre rezultate, čeprav je treba poskrbeti, da se upoštevajo tudi predhodna priporočila. Zaželeno je, da se organi pregona in Europol popolnoma vključijo v prihodnje operacije z namenom spodbuditi tesnejše sodelovanje.

Komisija je julija 2003 predložila Evropskemu parlamentu in Svetu Sporočilo o vlogi carine pri upravljanju z zunanjimi mejami[61]. To Sporočilo obsega carinsko sodelovanje tako prvega kot tretjega stebra. Predlaga racionalizacijo dela pri nadzoru na zunanjih mejah, s tem da pride do: osredotočanja na prednostni nadzor, vzpostavitve skupnega pristopa k ravnanju s tveganjem, spodbuditve sodelovanja in hitre izmenjave informacij med varnostnimi službami, oziroma morebitnega ukrepanja glede razpoložljivosti opreme, in potrebe po enaki stopnji nadzora vzdolž zunanje meje EU. 4. novembra 2003 je Ekonomsko-finančni svet pozval države članice in Komisijo, da delujejo v prid skupnega upravljanja zunanjih mej, da se zagotovi usklajen pristop med službami, odgovornimi za preverjanje oseb, in službami, odgovornimi za preverjanje blaga.

Znotraj Sveta je CCWP razvil program številnih predsedstev (18 mesecev) za carinsko sodelovanje v tretjem stebru. 2. oktobra 2003 je Svet sprejel resolucijo, ki se nanaša na ta program in zahteva oblikovanje strategije carinskega sodelovanja[62]. V tej resoluciji Svet priznava, da mora integriran pristop k boju proti kriminalu, vključno z bojem proti terorizmu, znotraj območja svobode, varnosti in pravice vključevati, poleg carinskega sodelovanja, tudi tesno in učinkovito večstransko sodelovanje med carinskimi in drugimi organi pregona, kakor tudi ostalimi evropskimi organi in institucijami, kot so na primer Europol, Eurojust in Komisija (OLAF).

CCWP je decembra 2003 sprejel strategijo in z njo povezan akcijski načrt. Njuno izvajanje se bo začelo v času irskega predsedovanja Svetu. Ta instrumenta zagotavljata okvir za okrepljeno sodelovanje med carinskimi organi v naslednjih nekaj letih. Strategija vključuje številne ukrepe, ki jih je Komisija predlagala za nadaljnjo izboljšanje učinkovitosti carinskega sodelovanja v EU, na primer oblikovanje stalne operativne koordinacijske enote (OCU), v kateri sodelujejo skupni uradniki za zvezo, ki izvaja ocenjevanje groženj na celotnem območju EU in skupno profiliranje tveganj, skupno usposabljanje in, kjer je to potrebno, skupno usposabljanje s policijo ter možne ukrepe glede na razpoložljivost opreme in potrebo po enaki stopnji nadzora na zunanjih mejah EU. Bistvenega pomena ostaja, da vse države članice nemudoma in v celoti ratificirajo Konvencijo Neapelj II.

Zelo pomembno je tudi, da se na zgoraj omenjenih področjih ohranijo tesne povezave z delom, ki je bilo opravljeno pri carinskem sodelovanju v sklopu prvega stebra.

Programa OISIN in AGIS kot instrumenta za izboljšanje policijskega in carinskega sodelovanja v EU

20. decembra 1996 je Svet sprejel skupni ukrep, ki vzpostavlja skupni program izmenjave in usposabljanja organov pregona ter sodelovanje med temi organi (program OISIN[63]). Druga faza programa OISIN II je bila oblikovana za obdobje od 2001 do 2002 in sprejeta v Svetu 28. junija 2001[64].

Program OISIN II je bil skupaj z drugimi programi, s katerimi upravlja Komisija pod Naslovom VI[65], zamenjan s programom AGIS. Ta odločitev je bila sprejeta s strani Sveta 22. julija 2002[66] z namenom spodbuditi policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah ter podpreti prizadevanja za razvoj enotne evropske politike na tem področju. V obdobju med leti 1999 in 2002 je Komisija s pomočjo programov OISIN in OISIN II[67] podprla 192 projektov na področju policijskega in carinskega sodelovanja.

Uspešni projekti vključujejo operaciji Viking in TRACK, ki sta se osredotočili, vsaka zase, na pošiljke drog in kraje vozil, kot tudi številne druge projekte, namenjene vzpostavitvi skupnih standardov kakovosti pri vodenju preiskave na kraju zločina za forenzične tehnične strokovnjake. Programa OISIN sta se izkazala kot pomembna instrumenta pri spodbujanju konkretnega policijskega in carinskega sodelovanja v EU kot tudi v državah pristopnicah ter državah kandidatkah. Za vsak investiran evro so programi v povprečju proizvedli skoraj 2 evra v smislu sodelovanja med organi pregona držav članic ter držav pristopnic in držav kandidatk.

V zvezi s programom AGIS je bilo v obdobju prvega razpisa za oddajo predlogov v začetku leta 2003 predloženih 216 predlogov, od katerih se jih je 99 nanašalo na projekte za policijsko in carinsko sodelovanje. Komisija se je odločila, da bo letos sofinancirala skupaj 148 projektov, od katerih se jih 77 nanaša na policijsko in carinsko sodelovanje.

Bistvenega pomena je, da projekti, ki jih sofinancira AGIS, prispevajo k reševanju objektivnih problemov na prednostnih področjih policijskega in carinskega sodelovanja v EU. Države članice in Komisija bi morale tesno sodelovati za doseganje večje učinkovitosti financiranja iz programa AGIS na tem področju. Komisija bo tako predlagala, da se od leta 2004 dalje delovni program AGIS na področju sodelovanja policijskih in carinskih služb osredotoči na prednostne naloge, ki so navedene v tem sporočilu. Zaželena je boljša koordinacija na ravni držav članic, da bi se tako predlogi projektov, ki so jih predložile policijske in carinske službe, bolje osredotočili na prednostne naloge, navedene v delovnem programu AGIS. Komisija bo tudi pregledala, v kolikšni meri se lahko dodatno poenostavijo postopki uporabe, kot tudi hitrejše plačevanje.

Končno bo Komisija izdelala katalog poročil o projektih, ki sta jih več let financirala programa OISIN in OISIN II. To bo zagotovilo jasnejši pregled področij, na katerih je policijsko sodelovanje bolj ali manj na visoki stopnji razvoja, kot tudi področij za bodoče sodelovanje.

II PREDLOGI ZA IZBOLJŠAVE

1. Dejavniki, ki vplivajo na policijsko in carinsko sodelovanje

1.1. Narava policijskega dela

Izvajanje zakonov in vzdrževanje javnega reda in varnosti s strani policije je tisto najpomembnejše, kar predstavlja suvereno državo, in sicer je to monopol nad uporabo sile, kot je na primer pravica do aretacije, zaslišanja in zadržanja oseb ter pravica do uporabe strelnega orožja. Z nacionalnega vidika je tako razumljivo, da imajo države odpor do sodelovanja v mednarodnih sporazumih, ki posegajo v nacionalno suverenost. Tak odpor na strani nacionalnih organov je zlasti prisoten v sporazumih, ki omogočajo policiji druge države ali predstavnikom mednarodnih organov, da izvršujejo policijske funkcije na njenem območju, čeprav je ta prisotnost objektivno potrebna za učinkovitejši boj proti kriminalu.

Poleg vsega zgoraj omenjenega obstajajo še trije dejavniki, ki ovirajo mednarodno policijsko sodelovanje: naravni odpor do posredovanja informacije, soobstoj različnih policijskih služb v državah članicah in dejstvo, da je nadaljnji razvoj policijskega sodelovanja tesno povezan z izboljšanjem pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah.

Zbiranje in obdelava informacij sta bistvenega pomena pri policijskem delu, zlasti za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj. Uspeh preiskav in kasnejši pregon kaznivih dejanj je odvisen od kakovosti zbranih informacij in njihovih analiz, ter posebej od preprečevanja uhajanja teh informacij do nepooblaščenih oseb ali organizacij. To pojasnjuje naravni odpor do posredovanja informacij drugemu, posebej službam ali ljudem, s katerimi ni vzpostavljenega medsebojnega zaupanja.

Tak odpor ni opazen le v mednarodnih stikih, ampak tudi med različnimi policijskimi službami znotraj držav (in včasih celo znotraj ene službe). Prav zaradi tega dejstva se še vedno uporabljajo neformalni stiki in uradniki za zvezo pri mednarodnih izmenjavah. Medsebojno zaupanje bo postopoma začelo naraščati kot posledica neprekinjenega in poglobljenega sodelovanja znotraj uradnih organov, ki jih je vzpostavila Unija, kot so na primer Delovna skupina Sveta, Europol ali Delovne skupine načelnikov policije EU. Ta naravni postopek je zelo počasen v svojem razvoju. Tako je potrebno poiskati načine, da se ta razvoj pospeši.

Učinkovite načine oblikovanja kulture zaupanja in sodelovanja predstavljajo usposabljanja Cepola ter Europolov program osveščanja, ki bi se morala okrepiti. Razširitev struktur čezmejnega sodelovanja na vsa območja notranjih mej v EU bi morala močno prispevati k vzpostavitvi medsebojnega zaupanja.

Mednarodno sodelovanje je dodatno oteženo zaradi soobstoja različnih policijskih organov v mnogih državah, npr. policije s civilnim statusom, policije z vojaškim statusom, državne, regionalne, lokalne policije ali policije, ki je popolnoma razdeljena po regijah. Z vidika organizacije je razumljivo, da sobivanje različnih policijskih korporacij otežuje sodelovanje, vključno z izmenjavo informacij. Potemtakem države članice ponavadi določijo eno službo, ki je pristojna za mednarodne stike. Bistvenega pomena je, da vsaka država članica organizira svojo notranjo koordinacijo na način, ki omogoča vsem relevantnim službam možnost udeležbe v mednarodnem sodelovanju.

Za izboljšanje mednarodne izmenjave informacij je potrebno, da država članica vzpostavi določene strukture tako znotraj države kot tudi na mednarodni ravni. Znotraj države je potrebno vzpostaviti učinkovit elektronski sistem izmenjave informacij za zagotavljanje hitre ter varne izmenjave informacij med relevantnimi službami. Sistem mora vključevati možnost izvedbe analize kriminala na državni ravni, h kateri lahko prispevajo ter od katere pridobivajo rezultate vse službe.

Z ozirom na mednarodne izmenjave informacij je pomembno, da se v vseh državah članicah določijo centralne nacionalne kontaktne točke (CNCP). To je priporočil že Akcijski načrt za boj proti organiziranemu kriminalu iz leta 1997[68] ter ponovno poudarilo zaključno poročilo drugega kroga medsebojnega ocenjevanja[69], ki je v točki 5.4.1 prišlo do sklepa da „mednarodno sodelovanje še ni doseglo najvišje stopnje, saj nekatere države članice niso vzpostavile centralne kontaktne točke. Zlasti na začetku preiskave lahko zaradi velikega števila organov pregona na celotnem območju Unije opredelitev ustreznega partnerja za sodelovanje postane 'lov na slepo srečo'.“ CNCP bi morale združiti, najbolje v enem uradu, Europolove nacionalne enote, urade Sirene, carino, Interpolove NCB ter predstavnike sodnih organov. Tiste države članice, ki so vzpostavile take kontaktne točke, opažajo vidne izboljšave v komunikaciji med relevantnimi službami ter v izmenjavi informacij z drugimi državami.

Tretji dejavnik se nanaša na mednarodno policijsko sodelovanje pri konkretnih preiskavah. Večina preiskovalnih tehnik, ki jih uporablja policija, npr. opazovanje, prestrezanje, nadzorovane pošiljke, tajne operacije, itd., potrebujejo predhodno odobritev sodnih organov v skladu z nacionalnimi zakonodajami glede kazenskih postopkov. Konvencija o medsebojni pravni pomoči v kazenskih zadevah iz leta 2000 se osredotoča na poenostavitev splošnih postopkov pravosodnega sodelovanja ter olajšanje sodelovanja pri posebnih preiskovalnih tehnikah.

Konvencijo so do tega trenutka ratificirale samo tri države članice. Ta situacija je zelo težavna, saj preprečuje Uniji, da bi uporabljala ta potencialno pomemben instrument. Poleg tega so nekateri mnenja, da določbe Konvencije glede številnih preiskovalnih tehnik ne bodo pripeljale do dejanskega napredka v primerjavi z obstoječim sodelovanjem, saj je njihovo izvajanje ponavadi prepuščeno državni zakonodaji. Po mnenju Komisije je tako treba preučiti, v kolikšni meri je mogoče priti do dogovora glede besedila, ki bi prineslo precejšen napredek v pravosodnem sodelovanju pri teh tehnikah.

Pomanjkanje strateškega pristopa

Eden izmed glavnih problemov policijskega in carinskega sodelovanja v EU je očitno pomanjkanje strateškega pristopa. Komisijska točkovna tabla redno spremlja le razvoj tistih ukrepov, do katerih je prišlo v obliki dogovora. Vendar dejstvo, da pravica do pobude ostaja v domeni držav članic, v praksi pomeni, da vsako predsedstvo Svetu določi vrsto prednostnih nalog glede na svoje prednostne naloge. Soglasno sprejemanje odločitev na tem področju še dodatno upočasnjuje napredek.

Konvencija o prihodnosti Evrope je predlagala izboljšanje mehanizmov odločanja kot tudi spremembe v zvezi s pravico do pobude. Ti predlogi so obravnavani spodaj (glej točko 1.4.). A tudi če se medvladna konferenca (MVK) na koncu strinja s temi novimi pravili, bo trajalo več let preden odločitve MVK ratificirajo vse države članice. Zato je bistvenega pomena, da pride do dogovora o delovnih metodah znotraj obstoječih postopkov odločanja za zagotovitev konkretnega in znatnega napredka od tega trenutka do zaključka postopka ratifikacije.

Ena izmed večjih izboljšav bi bila vsakoletna opredelitev številnih konkretnih prednostnih nalog na podlagi večletnega delovnega programa. Sklep Sveta z dne 22. julija 2002 zahteva, da Svet za splošne zadeve in zunanje odnose (GARC) priporoči Evropskemu svetu v sprejem večletni strateški program za naslednja tri leta.[70] Programi morajo temeljiti na skupnem predlogu vseh zadevnih predsedstev Sveta ob posvetovanju s Komisijo. Vpričo večletnega strateškega programa morata predsedstvi Sveta, ki jima pripada predsedovanje Svetu v naslednjem letu, skupno predložiti osnutek letnega operativnega programa dejavnosti Sveta, ki se bodo odvijale v tem letu. Ta osnutek se vsako leto decembra predloži Svetu za splošne zadeve in zunanje odnose.

Kot kaže bo točkovna tabla ostala instrument za nadzorovanje doseženega napredka na področju policijskega in carinskega sodelovanja. Potreba po objektivni dolo