POSEBNO POROČILO št. 1/2006

o prispevku Evropskega socialnega sklada k preprečevanju zgodnje opustitve izobraževanja, z odgovori Komisije

(v skladu z drugim pododstavkom člena 248(4) ES)

(2006/C 99/01)

KAZALO

SEZNAM KRATIC

Priloge 1–3

Odgovori Komisije

GLOSAR

POVZETEK

Evropski svet je v okviru Lizbonske agende leta 2000 sklenil, da se v okviru svoje agende o družbenem vključevanju osredotoči na zmanjšanje deleža mladih, ki prezgodaj opuščajo izobrazbo in ki v povprečju znaša 19,3 %. Zato je Evropski svet uvedel merilo uspešnosti, po katerem naj bi do leta 2010 vse države članice vsaj prepolovile stopnjo zgodnjega opuščanja izobraževanja (1) glede na stopnjo, zabeleženo v letu 2000, da bi se tako v EU dosegla povprečna stopnja 10 % ali manj. Z revizijo se je v šestih državah članicah (Španiji, Franciji, Irski, Nizozemski, Portugalski in Združenem kraljestvu) preverila narava trenutno izvajanih ukrepov, ki jih z namenom reševanja problema zgodnjega opuščanja izobrazbe (ZOI) sofinancira Evropski socialni sklad (ESS). Ocenilo se je, ali so bili vzpostavljeni ustrezni postopki za zagotovitev učinkovitih in uspešnih ukrepov, namenjenih doseganju teh ciljev.

V upravljavskih postopkih za sprejemanje odločitev v državah članicah so bile opredeljene prednosti in slabosti, ki so vplivale na koristi, ki jih je treba dobiti iz skladov Skupnosti. Zlasti:

kjer je to zakonsko dovoljeno, spodbuja izmenjavo podatkov in najboljših praks med vsemi lokalnimi in nacionalnimi organizacijami, ki so odgovorne za reševanje problema ZOI;

UVOD

Sodišče je revidiralo prispevek ESS za zmanjševanje zgodnjega opuščanja izobrazbe. Revizija naj bi odgovorila na vprašanje, ali so programi vsebovali ustrezne postopke za zagotovitev učinkovitih in uspešnih ukrepov, sofinanciranih s strani ESS, namenjenih reševanju zgodnega opuščanja izobrazbe (ZOI) v sedmih državah članicah. Skupni strošek teh ukrepov, ki zajema prispevek ESS in nacionalne prispevke, je v proračunu za obdobje 2000–2006 znašal 1 078 milijonov EUR, od česar je bilo 489 milijonov EUR porabljenih do 31. decembra 2003.

Stopnja zgodnje opustitve izobraževanja naj bi se do 2010 zmanjšala za polovico

Zatem so bili v smernicah za politike zaposlovanja držav članic iz leta 2002 (6) vključeni predlogi, da morajo države članice znatno zmanjšati število mladih, ki prekinejo šolanje ob prvi priložnosti. To je treba storiti z uvedbo posebnih popravnih ukrepov ter z izboljšanjem kakovosti izobraževalnih sistemov, sistemov usposabljanja in ustreznih šolskih kurikulumov.

Medtem ko so zgoraj omenjene smernice in izjave glede politike jasne, kar velja tudi za druga področja zaposlovanja in socialne politike, so za izobraževalno politiko pristojne države članice, EU pa jo podpira v okviru evropske strategije zaposlovanja. Glede na dejstvo, da se države članice zaradi različnih izobraževalnih, gospodarskih, družbenih in kulturnih kontekstov s tem pojavom srečujejo v različnih obsegih, je pomoč Skupnosti za lajšanje zgodnje opustitve izobraževanja zagotovljena z ukrepi in dejavnostmi v okviru posameznih operativnih programov (OP), in sicer za podporo politik držav članic o vseživljenjskem učenju in povečanem dostopu do trgov dela. V večini primerov imajo države članice tudi nacionalno financirane ukrepe, s katerimi rešujejo različne vidike tega problema.

Leta 2000 je povprečna stopnja ZOI v državah članicah bivše EU-15 znašala 19,3 %, v le dveh državah članicah (Finski in Švedski) pa je bila pod evropskim ciljem 10 %. Stopnja ZOI se je v letu 2004 spustila na 18,0 % in se nato v istem letu s pridružitvijo 10 novih držav članic znižala na 17,3 % (glej Prilogo 1). Skupaj z novimi državami članicami je devetim od 25 držav članic uspelo priti pod evropsko ciljno stopnjo 10 %. Komisija v svojem poročilu o izvajanju delovnega programa „Izobraževanje in usposabljanje 2010“ (7) ugotavlja stalne izboljšave pri zniževanju stopnje ZOI v zadnjih letih, vendar poudarja, da je za doseganje merila uspešnosti 10 % do leta 2010 potreben hitrejši napredek.

Uporaba ESS pri preprečevanju zgodnje opustitve izobraževanja

Strukturni skladi so zadolženi za sofinanciranje naložb v fizični in človeški kapital, s čimer zmanjšujejo razlike v življenjskih standardih med ljudmi in regijami v EU. Evropski socialni sklad je eden od štirih strukturnih skladov EU in je strukturno določen s pogojem, da prispeva k ukrepom, ki se izvajajo v okviru evropske strategije zaposlovanja. Okrepitev podpore iz ESS na področju izobraževanja, ki ni pod okriljem politik EU, v programskem obdobju 2000–2006 je pokazala, da so Komisija in države članice uvidele potrebo po reševanju tega problema s posodobitvijo izobraževalnih sistemov in šolskih kurikulumov. Medtem ko bi morali ukrepi za reševanje ZOI, ki jih sofinancira ESS, uspešno prispevati k upoštevanju evropskih smernic za zaposlovanje in k izpolnjevanju meril uspešnosti (8) , ki so bila določena z Lizbonsko agendo 2000, je narava teh ukrepov odvisna od posebnih potreb posameznih držav članic. Programi, opisani v Prilogi 2, predstavljajo tipične dejavnosti, ki jih sofinancira ESS in so namenjene reševanju ZOI v vsaki od zadevnih držav članic. Priloga izpostavlja tudi vidike, ki so zlasti vplivali na uspešnost programov, vključno z dobrimi praksami.

Obseg revizije in pristop

Ali so bili upravičenci ciljno določeni in viri dodeljeni na podlagi posebnih potreb zadevnih strani ter na razumen in stroškovno učinkovit način?

Sodišče je revidiralo upravljavske postopke Komisije in šestih držav članic. Operativni programi, ki zajemajo obdobje 2000–2006, so bili izbrani v Španiji (Andaluziji in Kataloniji), Franciji, na Irskem, Nizozemskem, Portugalskem in v Združenem kraljestvu. Te države članice so bile izbrane na podlagi meritev pomembnosti njihovega problema ZOI, ki jih je opravil Eurostat (glej Prilogo 1), in njihove porabe financiranja iz ESS pri reševanju tega problema. Revizijska metodologija je bila razdeljena na pisarniške preglede dokumentov in revizije na kraju samem v 34 izvajalskih organih in pri 50 projektih ZOI (glej Prilogo 3), pri čemer so se preizkusili in preverili upravljavski postopki na nacionalni, regionalni in projektni ravni ter opravili pogovori z različnimi interesnimi skupinami.

REVIZIJSKE UGOTOVITVE

Komisijino izpolnjevanje njene upravljavske naloge

Po členu 38 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 (9) o splošnih določbah o Strukturnih skladih morajo države članice potrditi, da upravljavske in nadzorne ureditve zagotavljajo uspešno in učinkovito porabo sredstev Skupnosti ter Komisiji zagotoviti opis teh ureditev. Poleg tega morajo zagotoviti, da se sredstva Skupnosti porabljajo v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja, in pri tem sodelovati s Komisijo. Tako so države članice načeloma odgovorne za vzpostavitev upravljavskih in kontrolnih sistemov ter za njihovo uporabo pri merjenju in načrtovanju izvajanja v skladu z zahtevami Skupnosti. Vendar Komisija nosi končno odgovornost za izvrševanje proračuna (v skladu s členom 274 Pogodbe ES in Finančno uredbo).

Glede tega v skladu s členom 5 Uredbe Komisije (ES) št. 438/2001 (10) Komisija od držav članic prejme opis njihovih upravljavskih in kontrolnih sistemov. Toda ti opisi se navezujejo predvsem na zakonitost in pravilnost, ne pa na doseganje gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Komisija mora v skladu s členom 6 omenjene uredbe pridobiti zagotovilo, „da sistemi upravljanja in nadzora (držav članic) … ustrezajo standardom“, in sporočiti „vsako oviro za preglednost kontrol“, ki jih (prej omenjeni sistemi upravljanja in nadzora) predstavljajo … „za izvrševanje odgovornosti Komisije po členu 274 Pogodbe“. Komisija za izpolnitev te zahteve s številnimi mehanizmi zbere upravljavske podatke o operativnih programih. Ti mehanizmi zajemajo letne pregledovalne sestanke programov, ocenjevanja, letna poročila o izvajanju, ki jih države članice v skladu z Uredbo (ES) št. 1260/1999 (11) predložijo Komisiji, udeležbo Komisije v odboru za spremljanje programa (Programme Monitoring Committee), nacionalna revizijska poročila, predložena v okviru upravnih ureditev med Komisijo in državami članicami, ter revizije, ki jih Komisija sama opravi v državah članicah. Ti mehanizmi pa se z izjemo postopkov za izbiro projektov ne uporabljajo v zadostni meri za specifično ocenjevanje delovanja upravljavskih sistemov držav članic v zvezi z upoštevanjem načel gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, kot to opredeljuje člen 27 Finančne uredbe.

Preverjanje revizijskih poročil Komisije po členu 6 Uredbe (ES) št. 438/2001 za obdobje 2004/2005 je pokazalo, da sistemi upravljanja v državah članicah niso bili sistematično preverjani, da bi se potrdilo njihovo upoštevanje načel gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Poleg tega je revizija upravljavskih map Komisije, ki jo je opravilo Sodišče, pokazala, da je Komisija prek udeležbe v odborih za spremljanje programa, usmerjevalnih odborih, dvostranskih sestankov z državami članicami in revizij na kraju samem sicer pridobila znanje o izvajanju operativnih programov, ki pa ni bilo povsem izkoriščeno pri sedmih revidiranih operativnih programih. Zato je treba izboljšati postopke za predelavo in uporabo takšnih upravljavskih podatkov, pridobljenih iz različnih virov.

Analiza sedmih vmesnih ocenjevalnih poročil za revidirane operativne programe, ki jo je opravilo Sodišče in ki je predvidena po členu 42 Uredbe (ES) št. 1260/1999, je tudi pokazala, da čeprav so poročila pogosto vsebovala ugotovitve in priporočila o vprašanjih glede upravljanja programa, Komisija ni ocenila, da bi bilo glede teh priporočil ustrezno lastnoročno izvesti neodvisno oceno in nadaljnje ukrepe. Namesto tega je pri tem svojo upravljavsko nalogo izvajala prek svoje svetovalne vloge v odborih za spremljanje programov in usmerjevalnih odborih ter nazadnje prek svoje formalne odobritve sprememb operativnih programov.

Upravljanje dejavnosti, ki jih sofinancira ESS, s strani držav članic

Ali se je pred zagotovljenim financiranjem izvedla ustrezna analiza pričakovanih gospodarskih koristi?

Eden od ciljev pomoči iz ESS je bil zmanjšanje prezgodnjega opuščanja izobraževanja, da se s tem izboljšajo delovanje trga delovne sile in možnosti zaposlovanja (13) . Medtem ko je morebitni makroekonomski učinek jasen (14) , pa pet od sedmih revidiranih ukrepov (15) za reševanje ZOI ni temeljilo na točni oceni obsega in vrste problema, ki se je pojavil na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni. Kljub političnemu soglasju o novih, dodatnih ukrepih za preprečevanje ZOI, ki jih lahko najdemo v Lizbonski agendi, so nekatere države članice financiranje prepočasi prilagajale prožnim, novim pristopom k preprečevanju ZOI in k prilagajanju izobraževalnih sistemov. Na primer, raziskovalne študije pred sklepi o sofinanciranih dejavnostih so bile izvedene le v nekaj primerih.

Poleg tega ekonomskih dokazil o upravičenosti za stopnje financiranja dejavnosti ZOI, kot to prikazuje Tabela 1, v primeru Španije (Andaluzije), Francije, Nizozemske in Portugalske ni bilo na voljo ali pa jih zaradi pomanjkanja dokumentacije ni bilo možno ustrezno prikazati. V primeru Irske se je financiranje poskusnemu programu ZOI dodelilo na podlagi podrobne ocene potreb, vendar so bila dodatna sredstva razširjeni poskusni fazi programa kasneje dodeljena brez vsakršne napovedi specifičnih, pričakovanih povečanih koristi, kar ni v skladu z najboljšo prakso.

Tabela 1

Skupni načrtovani in dejanski odhodki za dejavnosti, ki jih sofinancira EU, za preprečevanje ZOI v šestih revidiranih državah članicah

Če ni analize potreb in dokazil o upravičenosti stopenj financiranja, ni mogoče oblikovati jasnih ciljev in končnih izsledkov glede rezultatov, izvajalski organi pa ne morejo določiti smiselnih meril za kasnejšo uporabo v kontekstu postopkov EU pri ocenjevanju svojih dejavnosti in za ugotavljanje, ali so dosegli, kar so si zadali za cilj.

V štirih od skupaj šestih revidiranih držav članic (19) dejavnosti, ki so prejemale pomoč iz ESS, niso bile del strateškega načrta s specifičnimi zastavljenimi cilji, z doseganjem ciljev povezanimi tveganji in s specifikacijami preprečevanja zgodnjega opuščanja izobraževanja. Namesto tega so bile v pomoč obstoječim socialnim in izobraževalnim programom, namenjenim reševanju različnih vidikov tega pojava (na primer izostajanja ali šolskega neuspeha).

V primeru Francije se je financiranje iz ESS, ki je bilo predvideno za prilagoditev in posodobitev izobraževalnega sistema, izkoristilo za podporo izobraževalnih dejavnosti, ki so spadale v splošni del izobraževalnega sistema in so se izvajale že pred zagotovitvijo pomoči iz ESS na tem področju. Podobno se je v primeru Združenega kraljestva del financiranja izkoristil za zagotovitev načrtovanih operativnih stopenj obveznega izobraževanja na področjih usmerjanja poklicnega razvoja in svetovalnih služb. V podobnih primerih, kjer se sofinanciranje ne uporabi za jasno in razločno strategijo reševanja problema zgodnje opustitve izobraževanja kot takega, je treba oceniti, da financiranje ni uporabljeno za zagotovitev optimalnega učinka.

Na Portugalskem je bilo preprečevanje ZOI del nacionalne strategije zaposlovanja in družbenega vključevanja. Vendar posamezni ukrepi za opredelitev in pomoč dijakom, pri katerih obstaja tveganje prehitre prekinitve šolanja, niso bili usklajeni znotraj te strategije. V Združenem kraljestvu za reševanje problema zgodnje opustitve izobraževanja ni bilo skladne in osredotočene strategije, čeprav je obstajala jasna povezava med vladno politiko in prednostnimi nalogami za njegovo reševanje in čeprav je bilo vključeno v operativni program (OP) Cilja 3 za obdobje 2000–2006. Zagotavljanje financiranja za projekte ZOI iz dveh področij politik OP za obdobje 2000–2004 – obeh z več ciljnimi skupinami – je ustvarilo dvoumnosti glede predvidene osredotočenosti tega ukrepa in privedlo do zmede pri upravičencih. To pa je negativno vplivalo na programiranje, skladnost in dejansko časovno razporeditev prizadevanj (glej Prilogo 2 – Združeno kraljestvo). Čeprav je poleg tega organ Združenega kraljestva, ki ga financira država, v letu 2001 naročil meta-oceno (20) poročil raziskav o zgodnji opustitvi izobraževanja, pa ni bilo dokazov, da bi to delo vplivalo na ciljno izbiranje skupin upravičencev ali na izbiro dejavnosti ZOI in to kljub dejstvu, da je izpostavilo najverjetnejše vzroke za ZOI in najuspešnejše oblike pomoči za njegovo reševanje.

Poleg pomanjkljivih strategij v štirih od šestih držav članic (21) ni bilo organa, ki bi imel jasen pregled nad stanjem zgodnje opustitve izobraževanja v zadevni državi članici ali regiji, poznal opredelitev in natančne količinske podatke o njenih značilnostih in usklajeval prizadevanja raznih nacionalnih in regionalnih pobud ter pobud, financiranih s strani Skupnosti. Zato pomanjkanje ustrezno raziskane in usklajene strategije za reševanje raznih dimenzij problema ZOI vpliva na uspešnost ukrepov pri njegovem zmanjševanju.

Ali so bili upravičenci ciljno izbrani in viri dodeljeni na podlagi posebnih potreb?

Vsaka revidirana država članica si drugače razlaga ZOI, definicije pa se celo razlikujejo med različnimi organizacijami in regijami znotraj posameznih držav članic. Posledično se poleg protislovij, ki jih v ocenah obsega problema zgodnje opustitve izobraževanja, s katerim se srečujejo, navajajo nacionalni in regionalni organi, razlikujejo tudi ciljne skupine upravičencev, kot to prikazuje Tabela 2.

Tabela 2

Skupine upravičencev zgodnje opustitve izobraževanja po državah članicah

Študenti v poklicnem izobraževanju, ki so mlajši od 23 let, še niso pridobili „začetne kvalifikacije“ (stopnja 2 poklicnega izobraževanja) in pri katerih obstaja tveganje ZOI

Ministrstvo za šolstvo je v Franciji ocenilo, da je letno 60 000 učencev (8 % kohortne skupine) opustilo izobraževanje brez vseh kvalifikacij. Vendar pa na podlagi Eurostatove definicije zgodnje opustitve izobraževanja, ki so jo uporabile revidirane šole, ta skupina šteje 152 000 učencev (ali 20 % kohortne skupine). Na podoben način so tudi v Združenem kraljestvu večkratne definicije ZOI privedle do različnih statističnih podatkov o obsegu problema zadržanja učencev v izobraževanju. Ti so znašali od 31,5 % 16–18-letnikov v Angliji, ki v letu 2003 niso bili vključeni v izobraževanje ali usposabljanje, do 9 % 16–18-letnikov, ki v letu 2003 v Angliji niso bili vključeni v izobraževanje, usposabljanje ali pa niso bili zaposleni. Po Eurostatovi definiciji je bila stopnja zgodnje opustitve izobraževanja v Angliji nazadnje ocenjena na 18 % v letu 2003 (22) .

Velika razhajanja so bila odkrita pri sposobnostih držav članic za oceno populacije, ki jo zadevajo njihovi ukrepi. Na Irskem so bile pomoči najbolj potrebne šole in učenci določeni z analizo nacionalne baze podatkov v okviru programa zaključka šolanja (School Completion Programme), pri čemer se je ugotovilo število učencev, ki prehitro opuščajo izobraževanje (glej Prilogo 2 – Irska). Ti podatki so bili nato uporabljeni pri izbiranju upravičencev in dodeljevanju financiranja. Na Nizozemskem pa zaradi nezadostne količine podatkov do leta 2004 ni bilo mogoče dobiti natančnih količinskih opredelitev zgodnje opustitve izobraževanja. Zatem so podatek za zgodnjo opustitev izobraževanja popravili tako, da je znašal od 16 000 do 70 000 učencev več. To stanje se je sedaj z izvajanjem nacionalne baze podatkov izboljšalo.

Razpoložljivost statističnih podatkov ni vedno jamčila njihove uporabe pri sprejemanju strateških in delovnih odločitev. Čeprav so bili na nacionalni in regionalni/„Académie“ ravni v Franciji in na Portugalskem na voljo nekateri statistični podatki, jih organ za upravljanje PRODEP III na Portugalskem in večina „Académies“ v Franciji niso uporabljali za upravljanje dejavnosti v zvezi z zgodnjo opustitvijo izobraževanja. Toda v eni od francoskih „Académies“ (Loreni) je petletni akcijski načrt zagotovil podrobno opredelitev s tem povezanih problemov, vključno s potrebnimi popravki za njihovo izravnavo. Medtem ko so statistični podatki pomembni pri določanju pomoči najbolj potrebnih področij, pa je bila značilnost večine ukrepov, sofinanciranih iz ESS, izključitev mladih v letih obveznega šolanja.

V treh od šestih držav članic (23) so bile sofinancirane dejavnosti uredbeno omejene na učence, ki presegajo starost obveznega šolanja (torej 15 ali 16 let) ali stopnjo izobrazbe, ne da bi se izven te kategorije ocenila morebitna skupina, pri kateri obstaja tveganje ZOI. To se je izvedlo na podlagi tega, da so bili nacionalni organi za izobraževanje izključno odgovorni za dejavnosti, ciljno usmerjene na mlajše učence. Na primer, v Združenem kraljestvu je bila v okviru spremembe k operativnemu programu v letu 2004 ciljna skupina ZOI, ki je zajemala 13–17-letnike, omejena na 16–18-letnike, ki niso bili vključeni v izobraževanje, usposabljanje ali niso bili zaposleni (NEET). Vendar pa so bili v Franciji v nekaterih primerih v program sprejeti tudi učenci, mlajši od 16 let, čeprav je bila najnižja starost za sprejem v program družbene vključenosti določena na 16 let.

Medtem ko bi se omejitev preventivne pomoči iz ESS na učence, ki presežejo starost obveznega šolanja, dalo upravičiti na podlagi višjih stopenj šolskega osipa, pa raziskave kažejo, da se dejavniki, ki povzročajo ZOI (kot na primer izostajanje, učne težave in vedenjski problemi), oblikujejo v zgodnejših letih in da starostna kategorija učencev, mlajših od starosti, v kateri se zaključi šolanje, zahteva enako mero pozornosti, če se naj stopnje ZOI bistveno in za vselej zmanjšajo (24) .

Čeprav je Lizbonska agenda države članice pozvala, da do leta 2010 prepolovijo svoje stopnje ZOI, pa za določitev tega merila uspešnosti zmanjšanja niso bile izvedene empirične raziskave. V dveh od šestih revidiranih držav članic (25) nacionalni organi do leta 2003 niso določili nobenega specifičnega cilja za zmanjšanje ZOI, bodisi letnega ali drugačnega. Poleg tega takrat, ko so bili nacionalni in regionalni cilji za zmanjšanje ZOI določeni, ni bilo mogoče objektivno utemeljiti podlage posebnih ciljev (26) . Primer tega je Anglija, kjer bi načrtovano 2 % zmanjšanje števila 16–18-letnikov, ki niso vključeni v izobraževanje, usposabljanje ali niso zaposleni (kar je manjša ciljna populacija od tiste po Eurostatovi definiciji), do leta 2010 privedlo do le zmernega zmanjšanja stopnje ZOI, ki znaša 18 % (2003). Zaradi tega ni verjetno, da bo dosežen cilj Lizbonske agende, da bi se stopnja ZOI zmanjšala za polovico.

Ali so bili viri dodeljeni tistim, ki so jih najbolj potrebovali?

V Franciji ni bilo mogoče zagotoviti osnove, na kateri je bilo financiranje iz ESS za dejavnosti preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja dodeljeno med regije in znotraj njih, ter dokazil o upravičenosti do stopnje pomoči iz ESS za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Poleg tega ni bilo niti jasnega in sistematičnega razmerja med pomoči najbolj potrebnimi področji in številom učencev, vključenih v programe za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja na regionalni ravni. Podobno je bilo tudi v Španiji (Andaluziji) osnovo za razdelitev sredstev med ministrstva, občine in neprofitne organizacije mogoče zagotoviti le za majhen del enega od dveh ukrepov. Ker so bili upravičenci do financiranja za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja v Združenem kraljestvu samo ena ciljna skupina družbene vključenosti znotraj ukrepov, ki jih je sofinanciral ESS, financiranje regijam ni bilo dodeljeno na podlagi pojava zgodnje opustitve izobraževanja znotraj te regije, ampak na podlagi širokih socio-ekonomskih meril (v glavnem brezposelnosti mladih in nizkih stopenj izobraževalnih dosežkov), ki jih Evropska komisija uporablja pri dodeljevanju financiranja državam članicam v okviru Cilja 3. Na lokalni ravni pa so bila zemljepisna območja glede financiranja prednostno razvrščena na podlagi primerjalnih stopenj izobraževalnih dosežkov in pomanjkanja. V primeru irskega programa zaključka šolanja je financiranje temeljilo na podrobnih predlogih o odhodkih, ki so bili povezani z utemeljenimi potrebami v smislu stopnje zgodnje opustitve izobraževanja v vsakem konzorciju šol.

Zato je bila v večini primerov zapravljena priložnost, da bi razpoložljive podatke uporabili za natančno določitev populacije, pri kateri se pojavlja tveganje, in s tem izboljšali oblikovanje, načrtovanje in izvajanje dejavnosti, kar bi privedlo do učinkovitejše in uspešnejše izrabe virov.

Ali je vodstvo projekta zagotovilo največji možni učinek financiranja?

V primeru irskega programa zaključka šolanja (glej Prilogo 2 – Irska), sestavljenega iz jedrnih delov projekta, ki jih je treba zagotoviti, so bili nekateri deli opuščeni ali spremenjeni, ne da bi se o tem sprejela odločitev na ustrezni ravni, tj. ravni odbora za spremljanje programa (Programme Monitoring Committee), ali ne da bi se ustrezno ocenil skupni vpliv sprememb ukrepa. Kljub temu pa v primeru tega programa in pri enem projektu v Združenem kraljestvu (27) , ki je bil prav tako predmet revizije, vzpostavitev konzorcija lokalnih šol ali visokih šol, ki bi deloval v okviru pisnih dogovorov in s pomočjo koordinatorja, predstavlja inovativno in koristno prakso, ki pozitivno prispeva k učinkovitemu upravljanju projektov in programa.

Pomanjkljivosti so bile ugotovljene tudi pri postopku izbire projektov. V Franciji pri tem postopku ni bila upoštevana stopnja osipa, v okviru programa družbene vključenosti pa so bile nekatere šole izbrane brez zadostnih utemeljitev. V Združenem kraljestvu pri treh od osmih revidiranih projektov ni bilo dokazov o nadaljnjem ukrepanju na podlagi vprašanj projektnih ocenjevalcev in zaskrbljenosti glede projektnih vlog. Takšne pomanjkljivosti so zlasti pomembne, ker je bila pri izbirnem postopku konkurenca omejena, saj sta bila v tistem času dva od treh omenjenih projektov edini ustrezni ponudbi, prejeti za dejavnost preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja.

Zamude do dveh let pri izvajanju ukrepov ESS so bile prav tako ugotovljene v dveh državah članicah. Do njih je v primeru Francije prišlo zaradi podaljšanih razgovorov s Komisijo o upravičenosti nekaterih odhodkov in vzpostavljanja nacionalnih regulativnih in finančnih ureditev. V primeru Združenega kraljestva je do zamud prišlo zaradi negotovosti med upravičenci glede predvidene ciljne skupine za ukrepe. Zaradi tega je prišlo do počasnejšega napredka pri začenjanju projektov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja.

Potrebna je boljša ciljna izbira posameznih upravičencev

V primeru programov, ki so študentom nudili posebne tečaje (28) , so izbirni postopki običajno temeljili na ravni akademskega uspeha učencev. Za ostale ukrepe, ki so vsebovali veliko sofinanciranih dejavnosti, je izbira udeležencev temeljila na verjetnosti, da bodo prekinili šolanje. Ta ocenjevanja so bila na splošno izvedena na lokalni upravni ravni ali v šolah, kot je to bil primer v Franciji, kjer so šole izbirale učence prek razgovorov. Ocenjevanje tveganj in merila sprejema učencev v večini primerov (29) , kjer so se lahko preverila, niso temeljila na objektivnih in preglednih merilih.

Na Nizozemskem so bili v praksi vsi učenci, ki so izpolnjevali minimalne pogoje, izbrani brez prednostne obravnave, čeprav bi se morali šolski organi po pravilih osredotočiti na učence, pri katerih obstaja „povečano tveganje“ prehitre opustitve izobraževanja. Poleg tega so bile kakovost in podrobnosti o ocenah učencev različne in občasno neustrezne.

Omejenost upravljavskih informacijskih sistemov in posredovanja podatkov

Pri upravljavskih informacijskih sistemih, ki nudijo podatke o poslovanju, so bile na splošno ugotovljene omejitve, vendar so ustrezali predvidenim namenom. Vendar je imel sistem za ukrepe preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja v Franciji z izjemo ocenjevanja in izbire projektov velike pomanjkljivosti, ki so preprečile, da bi lahko zagotovil ustrezne upravljavske podatke o izvajanju ukrepov. Prvič, organ za upravljanje zaradi podvojenih, nenatančnih in/ali neprimerljivih podatkov ni mogel natančno opredeliti zneska financiranja iz ESS po prejemnikih. Drugič, ni bilo mogoče ugotoviti dejanskega števila učencev, vpisanih v projekte preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja širom države, niti pridobiti podrobnih podatkov o s tem povezanih odhodkih. Po opravljeni reviziji je organ za upravljanje naznanil (30) prihodnji razvoj novega orodja informacijskih sistemov, ki bo prilagojen potrebam naslednjega programskega obdobja 2007–2013.

Zaradi pomislekov o varstvu podatkov je bilo posredovanje osebnih podatkov med osnovnimi in srednjimi šolami ter izobraževalnimi organi posebna ovira pri ocenjevanju potreb učencev na Irskem in v ZK. Tako se nekatere šole niso zavedale značilnosti tveganj pri izbranih učencih, saj bi ti podatki, če bi bili na voljo, olajšali njihovo vključitev v šolsko okolje. V Združenem kraljestvu so obstajali dokazi o pomanjkljivem posredovanju podatkov na lokalni ravni. Čeprav so nacionalni predpisi (31) zahtevali, da se med različnimi lokalnimi agencijami za financiranje vzpostavijo skupne delovne ureditve, se je med revizijo odkrilo, da dogovorov o posredovanju podatkov ali ni bilo ali pa niso bili uspešno izvajani. Zato podrobni statistični podatki o zgodnji opustitvi izobraževanja, zbrani na lokalnih ravneh, niso bili na voljo izobraževalnim organom, ki so oblikovali strategijo in odobrili financiranje za dejavnosti preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja.

Ali sta se izvedla ustrezno spremljanje in vrednotenje?

Organ za upravljanje posameznega operativnega programa je odgovoren za dobro finančno poslovodenje sofinanciranih dejavnosti. Skladno s tem morajo organi za upravljanje z vrednotenji, nadzornimi obiski in poročili izvajalskih organov oceniti, ali so strategije in rezultati ustrezni in ali se z ukrepi spoštuje dobra finančna praksa.

Na splošno so izvajalski organi spremljali nekaj projektov, da bi zagotovili, da izpolnjujejo svoje obveznosti. Vendar so se težave pojavile pri usklajevanju in razširjenosti raziskav na Irskem, kjer sta zaradi pomanjkanja medsebojne komunikacije med različnimi enotami izvajalskega organa (Oddelka za izobraževanje in znanost – Department of Education and Science), obe enoti naročili vzporedno raziskavo, ne da bi drugo stran o tem obvestili. Prav tako se kljub temu, da je tudi izvajalski organ naročil standardizacijo ocene tveganj za zgodnjo opustitev izobraževanja, te pobude ni v celoti izkoristilo, saj rezultati te raziskave niso bili dovolj razširjeni med šolami, da bi lahko raziskava vplivala na diagnoze učencev in izbirne postopke. Tudi na Nizozemskem stanje ni bilo najboljše, saj so posamezne šole ločeno naročevale in financirale podobne raziskave in razvojne projekte o zgodnji opustitvi izobraževanja.

Glavni izziv, s katerim se organi oblasti v državah članicah soočajo pri ocenjevanju učinka teh programov in ukrepov, sofinanciranih iz ESS, na stopnjo ZOI, je težava pri upoštevanju vpliva nacionalnih in lokalnih izobraževalnih pobud in drugih dejavnikov, kot so stopnje zaposlenosti in socialne razmere. Na primer, nacionalne oblasti pri ukrepu v Združenem kraljestvu uporabe ESS niso ocenile kot zelo pomembne v primerjavi z nacionalno sofinanciranimi ukrepi, medtem ko je na Nizozemskem veliko projektov, ki so jih izvajale šole, vsebovalo elemente, ki niso bili sofinancirani iz ESS, zaradi česar je bilo skoraj nemogoče izvesti oceno dodane vrednosti Skupnosti.

Na splošno (32) so vmesna ocenjevanja operativnih programov vsebovala malo kvantitativnih dokazov o učinku sofinanciranih dejavnosti preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja v državah članicah, in sicer zaradi dejstva, da niso bili predvideni nobeni specifični kazalniki učinka preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja. Ker teh ni bilo, ni bilo mogoče ugotoviti, ali sta bili uporabljeni osredotočenost in strategija najučinkovitejši in najuspešnejši za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Pri ukrepu v Združenem kraljestvu, na primer, vključitev ciljne skupine mladih, ki prehitro prekinejo šolanje, v ta ukrep z več središči in veliko ciljnimi skupinami, ni omogočila zbiranja podatkov o spremljanju in ocenjevanja dejavnosti za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Zato so lahko nacionalne oblasti zagotovile analizo sofinanciranih dejavnosti le za majhno skupino zaključenih projektov, ki so bili neposredno financirani s strani regionalnih vladnih uradov in ne prek posrednikov, in sicer za 13–17-letnike, pri katerih je obstajalo tveganje motnje.

Irska in Portugalska sta naročili posebni ocenjevanji, da bi ločeno preverili izvajanje njunih ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Takšna pobuda je seveda koristna. Čeprav so bile na podlagi priporočil uvedene spremembe, Sodišče njihove zadostnosti žal v nobenem od teh primerov ni moglo oceniti, saj ni bilo podrobne analize zaključkov in priporočil nacionalnih oblasti.

Te pomanjkljivosti zmanjšujejo dodano vrednost, ki jo ustrezen postopek ocenjevanja prinaša v obliki pomoči vodstvu pri postopkih odločanja. Kljub temu je bila pri vrednotenju na Irskem opažena koristna novost v obliki zahteve, da se pri projektih opravita samoocenjevanje in ovrednotenje, kar je zajelo tako statistične podatke o izboljšanih stopnjah zadržanja učencev v izobraževanju kot kvalitativne učinke, ki so se čutili pri vodenju projekta. Podobno je bilo tudi v Združenem kraljestvu, kjer se pri vseh projektih ni zahtevala le izvedba končnega ocenjevanja, ampak so bili pri enem projektu (33) zbrani celo osnovni podatki o udeležencih, ki so omogočili merjenje njihovih potreb in kasnejše uspešnosti.

Gledano skupaj je dodana vrednost takšnih ukrepov, pri katerih sodeluje Skupnost, poleg financiranja izražena kot prvo v obliki njihove sposobnosti, da v skladu z načelom partnerstva Strukturnih skladov vključijo lokalne udeležence in se odzovejo na posamezne potrebe skupnosti. Na primer, na Nizozemskem in Irskem so projekti, sofinancirani iz ESS, spodbujali komunikacijo in usklajevanje med šolami in drugimi lokalnimi udeleženci prek ustanovitve konzorcijev, delovnih združenj in zbirališč ter uporabe spletnih strani. In kot drugo, s takšnimi ukrepi se lahko usmerja in prednostno obravnava doseganje skupnih ciljev politike EU, kot je na primer prepolovitev stopnje zgodnje opustitve izobraževanja do leta 2010. Nazadnje se s temi ukrepi omogoča, da se širom Evropske unije poveča ozaveščenost ljudi, da problem mladih, ki prekinejo šolanje, vpliva na celotno gospodarstvo.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

(a) Ali je Komisija izpolnila svojo upravljavsko nalogo dobrega finančnega poslovodenja financiranja iz ESS na tem področju?

Komisija mora državam članicam po potrebi priskrbeti ustrezne smernice, da zagotovi učinkovito, uspešno in gospodarno financiranje s strani Skupnosti.Komisija mora potrditi, da so sistemi upravljanja v državah članicah v skladu s predpisi Skupnosti in da spoštujejo načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti.

Sodišče je z revizijo upravljavskih postopkov za izbiro in izvajanje ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja v državah članicah preverilo upravljavske postopke in izpostavilo prednosti ter slabosti, ki vplivajo na vrednost, ki jo je treba pridobiti s sredstvi Skupnosti. Te ugotovitve so prikazane glede na naslednja sprožena revizijska vprašanja:

(b) Ali se je pred zagotovljenim financiranjem izvedla ustrezna analiza pričakovanih gospodarskih koristi?

Države članice morajo opraviti analizo pričakovanih gospodarskih koristi, ki mora vsebovati dokumentirano in pojasnjeno utemeljitev za stopnjo dodeljenega financiranja in za prednostno obravnavo področij in dejavnosti.

(c) Ali so bili upravičenci ciljno določeni in viri dodeljeni na podlagi posebnih potreb sodelujočih strani ter na razumen in stroškovno učinkovit način?

(d) Ali so bili projekti izvedeni tako, da se je dosegel čim večji učinek financiranja pri izpolnjevanju določenih ciljev ukrepov in splošnega cilja preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja?

Odgovorni organi morajo zagotoviti, da se izvajajo ustrezni postopki za izbiro projektov in da se pri vseh projektih posamezni upravičenci do dejavnosti izberejo objektivno in dosledno s standardno uporabo ocene tveganj zgodnje opustitve izobraževanja.Med vsemi lokalnimi in nacionalnimi organizacijami, odgovornimi za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja, je treba pripraviti in izvajati sporazume o posredovanju podatkov, kjer to dovoljuje zakonodaja.

Pri postopkih odločanja o izbiri projektov, pri izbirnih postopkih za posamezne učence in pri posredovanju podatkov o zgodnji opustitvi izobraževanja med upravljavskimi organizacijami in projekti so bile odkrite nekatere pomanjkljivosti. Po drugi strani pa so bile odkrite nekatere inovativne prakse, kjer so se lokalne šole in visoke šole (kolidži) združevale v konzorcije, da bi tako skupaj reševale problem zgodnje opustitve izobraževanja (glej odstavke 37–43).

(e) Ali je bilo v državah članicah izvedeno ustrezno spremljanje in vrednotenje, da bi se zagotovilo, da ukrepi uspešno pripomorejo k reševanju zastavljenih ciljev?

Izvajalski organi so v večini primerov izvedli nekaj spremljanj projektov, da bi zagotovili, da se z njimi izpolnjujejo njihove obveznosti. Vendar sta bila usklajenost in posredovanje podatkov o raziskavah znotraj držav članic in med njimi premajhna, zaradi česar se s financiranjem ni pridobilo zadostnih koristi. V dveh državah članicah je bila ugotovljena koristna novost v obliki zahteve, da se pri projektih opravijo samoocenjevanja, s katerimi se zagotovijo količinski in kvalitativni učinki izvedenih dejavnosti. Skupna ocenjevanja operativnega programa pa so na splošno kljub temu zagotovila malo podatkov o rezultatih ali učinkih ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja (glej odstavke 44–50).

(1) Mladi osipniki, ki prehitro prekinejo šolanje, so stari od 18 do 24 let in so končali največ nižje sekundarno izobraževanje ter niso vključeni v nadaljnje izobraževanje ali usposabljanje.

(2) Eurostat, raziskava trga dela.

(3) Nižje sekundarno izobraževanje ali drugo obdobje osnovnega izobraževanja. Izobraževalne vsebine na tej stopnji so tipično zasnovane tako, da dopolnijo zagotavljanje osnovnega izobraževanja, ki se je začelo na stopnji ISCED 1. V veliko državah, če ne v večini od njih, je namen izobraževanja postaviti temelje za vseživljenjsko učenje in človeški razvoj. Na tej stopnji so programi običajno oblikovani na podlagi predmetno usmerjenega vzorca z bolj strokovno usposobljenimi učitelji, pogosteje pa več učiteljev uči razrede na svojih strokovnih področjih. Na tej stopnji pride do celotne izvedbe osnovnih sposobnosti. Konec te stopnje pogosto sovpada s koncem obveznega šolanja, kjer slednje obstaja.

(4) Mladi osipniki, ki prehitro prekinejo šolanje, so stari od 18 do 24 let in so končali največ nižje sekundarno izobraževanje ter niso vključeni v nadaljnje izobraževanje ali usposabljanje.

(5) Glede na poročilo Komisije iz leta 2002, „Evropska merila uspešnosti za izobraževanje in usposabljanje (European benchmarks on education and training): Nadaljnje ukrepanje po Evropskem svetu v Lizboni“, je bilo trenutno povprečje v EU 19 %. Poročilo navaja, da je bilo za reševanje problema vzpostavljenih veliko dejavnosti (usmerjevanje izobraževanja, sistemi za zgodnje odkrivanje in preprečevanje, posamične podporne pobude za skupine, pri katerih obstaja tveganje, in ukrepi za spremembo učnih vsebin in pristopov).

(6) Sklepa Sveta 2002/177/ES (UL L 60, 1.3.2002, str. 60).

(7) COM(2005) 549 z dne 30. novembra 2005, str. 19.

(8) Poročilo Komisije o Evropskih merilih uspešnosti za izobraževanje in usposabljanje: Nadaljnje ukrepanje po Evropskem svetu v Lizboni, COM(2002) 629 konč. z dne 20. novembra 2002 (ni objavljeno v Uradnem listu).

(9) UL L 161, 26.6.1999, str. 1.

(10) UL L 63, 3.3.2001, str. 21.

(11) Člena 34(1)(c) in 37.

(12) Mnenje št. 2/2005 o predlogu za uredbo Sveta o določitvi splošne določbe o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu (COM(2004) 492 konč. z dne 14. julija 2004) (UL C 121, 20.5.2005, str. 14).

(13) Sporočilo Komisije: Smernice za načrtovanje v obdobju 2000–2006, del 2: C: spodbujanje možnosti zaposlovanja, sposobnosti in mobilnost prek vseživljenjskega učenja, 1. julij 1999.

(14) Gospodarstvo EU: Pregled iz leta 2004, delovni dokument uslužbencev Komisije, SEC(2004) 1368 z dne 26. oktobra 2004, odstavek 4.1. „Ni trdnih dokazov, da izobraževanje vpliva na skupno stopnjo zaposlenosti … delno zato, ker raziskovalci nimajo dostopa do podatkov … o funkcionalnih pristojnostih, v nasprotju z leti šolanja“. Po drugi strani pa bi spodbujanje več ljudi k dokončanju srednje šole privedlo do izenačene porazdelitve sposobnosti … in bi lahko imelo pozitiven dolgoročni vpliv na zaposlenost.

(15) Španija (Andaluzija), Francija, Portugalska, Nizozemska in Združeno kraljestvo.

(16) V nekaterih primerih so ti zneski zgolj ocenjeni, ker ni na voljo natančnih podatkov za dejavnosti ESL.

(17) Dejanski odhodki samo za 2000–2002.

(18) Dejanski odhodki samo za 2000–2001.

(19) Španija, Francija, Portugalska in Združeno kraljestvo.

(20) Izboljšati zadržanje učencev v izobraževanju in njihov uspeh (Improving Student retention and Achievement), P. Martinez, 2001, Agencija za učenje in razvoj sposobnosti (Learning and Skills Development Agency).

(21) Španija (Andaluzija), Francija, Portugalska in Združeno kraljestvo.

(22) Vir: Statistična služba DfES.

(23) Španija, Nizozemska in Združeno kraljestvo.

(24) „Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre“, marec 2003, Poročilo direktoratu za razvoj in načrtovanje na Ministrstvu za šolstvo v Franciji s strani „Le Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation – FARSEF – Observatoire Européen de la Violence Scolaire“.

(25) Španija (Andaluzija) in Nizozemska.

(26) Irska, Francija in Združeno kraljestvo.

(27) Youth Inc.

(28) Portugalska in Španija (Andaluzija in Katalonija).

(29) Irska, Francija, Nizozemska in Združeno kraljestvo.

(30) Pismo ministra za zaposlovanje, delo in socialno kohezijo z dne 6. avgusta 2004.

(31) Okrožnica 03/06 Sveta za učenje in sposobnosti (Learning and Skills Council) z naslovom „Pregledi strateških področij“ (Strategic Area Reviews), marec 2003.

(32) Španija, Francija, Irska, Nizozemska, Portugalska in Združeno kraljestvo.

(33) Vlak prihodnosti (Future Train).

iz leta 2003 na CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH in iz leta 2004 v BE, LT, MT, PL, PT in RO zaradi širše pokritosti poučevanih dejavnosti,

Odstotek prebivalstva, starega od 18 do 24 let, ki je končalo največ nižje sekundarno izobraževanje in ni vključeno v nadaljnje izobraževanje ali usposabljanje.i: OpombePodatki o izobraževanju in usposabljanju zaradi izvajanja usklajenih načel in opredelitev v raziskavi niso primerljivi s tistimi iz prejšnjih let, in sicer: — iz leta 2003 na CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH in iz leta 2004 v BE, LT, MT, PL, PT in RO zaradi širše pokritosti poučevanih dejavnosti, — iz leta 2003 na SK zaradi omejitev pri samoučenju, — iz leta 2003 v DE zaradi izključitve študijskih programov v okviru osebnega interesa, — iz leta 1999 na NL, 2000 na PT, 2003 v FR in CH zaradi sprememb v referenčnem obdobju (predhodno teden dni pred raziskavo; CH: 12 mesecev namesto 4 tedne za poklicno usposabljanje), — v LU (1999) zaradi novih definicij nižjega sekundarnega izobraževanja (lower secondary education level), — v EU-15, euroobmočju, EU-25, posledično. Zaradi sprememb lastnosti raziskave podatki niso primerljivi s tistimi iz prejšnjih let v IT (iz 1993), PT (iz 1998), BE in UK (iz 1999), FI (iz 2000), SE in BG (iz 2001), LV in LT (iz 2002), HU (iz 2003), FI (četrtletje 1 iz 2003) in AT (četrtletje 2 iz 2003).Na DK, v LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT in SI na visoko stopnjo spremembe rezultatov čez čas delno vpliva majhnost vzorca.Na CY referenčna populacija (imenovalec) ne upošteva študentov v tujini.Skupne vrednosti za EU so zagotovljene: — do leta 1999 na podlagi razpoložljivih podatkov iz držav, — od leta 1999 z uporabo rezultata iz najbližjega leta, če podatka iz države ni na voljo, in začasnih podatkov za UK (stopnje GCSE – srednješolskega kvalifikacijskega sistema – se ne upoštevajo, dokler se v letu 2005 na ravni EU ne izvede nova definicija stopnje ISCED 3c).

„Mladi osipniki“ so osebe, stare od 18 do 24 let, ki izpolnjujejo naslednja dva pogoja: da je najvišja dosežena stopnja izobrazbe ali usposobljenosti ISCED 0, 1 ali 2 in da anketirani izjavijo, da v obdobju štirih tednov pred raziskavo niso bili kakor koli vključeni v izobraževanje ali usposabljanje (števec). Imenovalec predstavlja skupna populacija iste starostne skupine, razen tistih, ki niso odgovorili na naslednji vprašanji: „najvišja dosežena stopnja izobrazbe ali usposobljenosti“ in „udeleženost v izobraževanju ali usposabljanju“. Števec in imenovalec sta vzeta iz raziskave trga dela EU.

SKUPNI ODSTOTEK PREBIVALSTVA, STAREGA OD 18 DO 24 LET, KI JE KONČALO NAJVEČ NIŽJE SEKUNDARNO IZOBRAŽEVANJE IN NI VKLJUČENO V NADALJNJE IZOBRAŽEVANJE ALI USPOSABLJANJE

PRILOGA 2

REVIDIRANI PROGRAMI V DRŽAVAH ČLANICAH

ŠPANIJA

„Programi socialnega varstva (PSV)“

Andaluzija – Cilj 1 OP, Axe 4A Ukrep 15 A

Kakšne so bile značilnosti programa? Programi socialnega varstva so namenjeni učencem oziroma dijakom, ki kljub posebnim programom v okviru učnih načrtov ne izpolnjujejo minimalnih pogojev, s katerimi bi pridobili srednješolsko diplomo (upper secondary level). Cilj programa je olajšati njihov prehod na trg dela prek možnosti nadaljevanja izobraževanja prek vmesnega specifičnega poklicnega usposabljanja. Udeleženci so običajno stari od 16 do 21 let, programi pa trajajo od šest mesecev do dveh šolskih let. V vsakem razredu je največ 20 učencev.

Katere dejavnosti so bile sofinancirane? Programi socialnega varstva so nacionalni programi, ki jih ministrstvo za šolstvo v skladu s posebnimi regijskimi predpisi izvaja v regijskih državnih šolah. Programi imajo skupno strukturo, ki je sestavljena iz petih področij: specifičnega poklicnega usposabljanja (poklicnih sposobnosti), delovnega usposabljanja in svetovanja, osnovnega izobraževalnega svetovanja glede osebnih in socialnih spretnosti ter dopolnilnih dejavnosti.

Ti programi lahko imajo poudarek tudi na posebnih skupinah, na primer mladih s posebnimi izobraževalnimi potrebami, pripadnikih depriviligiranih etničnih manjšin, zapornikih itd. Dejavnosti lahko izvajajo srednje šole, lokalne občinske uprave ali neprofitna združenja.

Kateri vidiki so zlasti vplivali na uspešnost programa? S posredovanjem podatkov o programih prek spletnih strani, delavnic, pošte, javnega obveščanja itd. je bilo zagotovljeno širše poznavanje programov socialnega varstva. Z revizijo se je ocenilo, da so izvajalci programa s svojo visoko stopnjo zainteresiranosti, zavezanosti in predanosti pomembno prispevali k uspehu programa. Ena od pomanjkljivosti pa je bila pomanjkanje ustrezne analitične osnove za reševanje problema zgodnje opustitve izobraževanja in pomanjkanje specifičnega ocenjevanja in nadaljnjih dejavnosti pri tem ukrepu.

Katalonija – Cilj 3 OP, Ukrep 4.4

Kakšne so bile značilnosti programa? Ministrstvi za izobraževanje in delo v Kataloniji sta podobne programe izvajali za potrebe učencev brez diplome že od leta 1986/87, čeprav so bili programi socialne varnosti v Španiji uvedeni šele leta 1992. Programe socialne varnosti običajno izvaja ministrstvo za šolstvo v sodelovanju z občinskimi upravami izven splošnega izobraževalnega sistema.

Katere dejavnosti so bile sofinancirane? Programi so najprej zajeli osnovno usposabljanje, ki sta ga za ministrstvo za šolstvo in občinske uprave izvedla dva učitelja, nato pa še poklicno usposabljanje.

Kateri vidiki so zlasti vplivali na uspešnost programa? Ministrstvo na podlagi analize potreb vsako leto načrtuje in usklajuje programe za vse občine. Ministrstvo s tem neposrednim upravljanjem programov socialnega varstva in podobnih programov v sodelovanju z občinami zagotavlja obstoj vsaj minimalne ponudbe programov in tudi stabilnost programa. Dodana vrednost v obliki znanja in izkušenj je med drugim zagotovljena s tem, da te programe vrsto let izvaja ista ekipa. Pomemben del programa je bilo tudi ocenjevanje, ki je omogočilo spremljanje ter ocenjevanje napredka in rezultatov učencev.

Nekatere pomembne lastnosti uspeha programa so bile: dejstvo, da so programi temeljili na praktičnih vsebinah, da so običajno potekali izven šolskega sistema, da sta jih ves čas vodila ista učitelja in da so bili poučevani v majhnih razredih (običajno 15 učencev), kar je omogočilo razvoj tesnejših osebnih razmerij. Večletna kontinuiteta odgovorne ekipe je omogočila tudi pridobitev pomembnih izkušenj in ustvarila omrežje, ki je omogočilo izmenjavo dobre prakse in visoko raven podpore ter spremljanje vsakega programa.

FRANCIJA

Vseživljenjsko izobraževanje in učenje, Cilj 3, enotni programski dokument za 2000–2006

Kakšne so bile značilnosti programa? ESS je prispeval k zmanjšanju zgodnje opustitve izobraževanja v Franciji prek treh ločenih dejavnosti, ki spadajo na področje politike vseživljenjskega učenja znotraj Cilja 3 v enotnem programskem dokumentu za 2000–2006. Te so bile združene v cilj „dati ponovno priložnost mladim, ki prezgodaj zapustijo izobraževalni sistem“.

Glavni pristop je bil, da se podpre obstoječe dejavnosti, določene z nacionalnimi uredbami in temu, da se učencem pomaga končati srednjo šolo (upper-secondary level education). Vsako leto med 60 000 in 150 000 mladih – odvisno od definicije zgodnje opustitve izobraževanja – opusti izobraževanje brez vsakih kvalifikacij. Odstotek 18- do 24-letnikov, ki imajo končano največ osnovno šolo (lower-secondary education), je bil ocenjen na 14,2 % (2004 (1)).

Katere dejavnosti so bile sofinancirane?„Načrt socialnega vključevanja“ (Mission Générale d'Insertion – MGI) sestavljajo posebni programi, namenjeni motiviranju in spodbujanju učencev, da pridobijo dodatno stopnjo kvalifikacij. V te programe sprejeti učenci so bili starejši od 16 let, niso bili vpisani v srednje šole in so imeli težave v šoli oziroma so šolanje prekinili pred manj kot letom dni. Po lokalnih predpisih so lahko ti učenci zahtevali ocenjevalni razgovor z ekipo šole in šolskim psihologom. Odbor za sprejem v program je nato zadevnemu dijaku predlagal ustrezni podporni program, o katerem se je mlada oseba dogovorila po razgovoru s programsko ekipo.

Programi za učence s posebnimi potrebami (dispositifs relais) so bili zagotovljeni za učence, ki so obiskovali srednjo šolo in imeli težave pri učenju. To so bili majhni razredi z največ 12 učenci, namenjeni reševanju njihovih posebnih potreb. Posamezniku prilagojeni učni načrti, urniki in dejavnosti izven učnega načrta (na primer šport) so prispevali k ponovnemu vključevanju mladih z učnimi motnjami v izobraževanje v okviru standardnega učnega načrta.

„Pilotne dejavnosti“ (les actions pilotes) so bile specifični projekti na podlagi lokalnih potreb. Ti so učencem tipično zagotavljali dejavnosti izven učnega načrta (razredi za pisanje domačih nalog po šoli; izleti; kulturne, umetniške in športne dejavnosti itd.). Mladim med 15. in 20. letom so pomagali opredeliti poklicne možnosti in pridobiti delovne izkušnje v lokalnih podjetjih. Pilotni projekt „ponovna šolska priložnost“ je bil namenjen vključevanju mladih v svet gospodarstva, tako da je starejšim učencem, ki so prezgodaj opustili splošno izobraževanje, zagotovil prilagojene programe in delovne izkušnje. Financiranje je bilo zagotovljeno tudi z lokalnim podjetniškim davkom, ki so ga plačevala podjetja. Programi so trajali od 8 do 10 mesecev.

Kateri vidiki zlasti vplivajo na uspešnost programa? Pomemben vidik teh programov in dejavnosti je bila njihova stopnja prilagojenosti izpolnjevanju specifičnih potreb učencev. Na akademiji v Metzu je bila dejavnost načrta socialnega vključevanja, poimenovana „podporni programi za poklicno vključevanje“, prožna, saj izbira predmetov znotraj programov ni bila vnaprej določena, ampak je temeljila na potrebah ciljno izbranih učencev.

IRSKA

Cilj 1, 2000–2003 Irska, Ukrep 05, zaposlovanje in kadrovski viri, program zaključka šolanja

Kakšne so bile značilnosti programa? Program je centralno upravljalo ministrstvo za šolstvo in znanost. Na prvi stopnji je nacionalna baza podatkov o učencih in šolah zagotovila osnovo za podrobno analizo osnovnošolcev in srednješolcev (starih od 7 do 18 let), ki so prezgodaj opustili izobraževanje. Nato je bil z uporabo ponderirane formule motenj v izobraževanju določen prednostni vrstni red šol. Te so na povabilo predložile akcijske načrte, v katerih so podrobno stroškovno opredelile predlagane dejavnosti, namenjene preprečevanju zgodnje opustitve izobraževanja. Na drugi stopnji programa so bili od konzorcijev šol in organizacij, ki so na lokalni ravni sodelovale pri razvoju mladih in skupnosti, prejeti vloge in predlogi za financiranje, ki so bili nato preučeni, da bi se določilo, kateri bodo posredovani kot predlogi za financiranje v okviru programa zaključka šolanja. Po ocenjevanju in odobritvi je bilo letno financiranje dodeljeno na podlagi skupnih akcijskih načrtov z navedenimi stroški. Šola, ki je bila vodja projekta, je upravljala celoten projekt in usklajevala potrebe in dejavnosti drugih šol in osnovnih šol v svojem okraju (feeder schools), iz katerih učenci avtomatsko prehajajo v določene srednje šole.

Katere dejavnosti so bile sofinancirane? Ena najbolj otipljivih in koristnih rab financiranja je bilo izboljšanje šolskih sistemov za beleženje in spremljanje prisotnosti z uvedbo računalniško vodenih postopkov in sprožitvijo postopkov nadaljnjega ukrepanja. Ravnatelji šol so izjavili, da je to ugodno vplivalo ne le na vedenje učencev, ampak tudi na odnos staršev. Financiranje je bilo uporabljeno tudi za oblikovanje majhnih skupin znotraj šol za učence s posebnimi potrebami, za uvedbo zajtrkovalnih klubov in za zagotovitev izvenšolskih dejavnosti, namenjenih motiviranju učencev in zmanjševanju izostajanja.

Kateri vidiki so zlasti vplivali na uspešnost programa? Čeprav je bil program centralno voden, je temeljil na pristopu, pri katerem je sodelovalo več agencij, vključena pa je bila tudi skupnost. Ta integriran pristop je bil pri več obiskanih projektih zlasti uspešen pri pridobivanju pomembne podpore, tako finančne kot tehnične, od agencij lokalnih skupnosti ter zlasti lokalnih partnerstev. V enem primeru je (2) lokalno partnerstvo zagotovilo strokovno znanje in izkušnje pri pripravi izčrpnega in profesionalnega akcijskega načrta.

Pri obiskanih projektih je bila izpostavljena tudi uspešnost programa v smislu „koristi pri postopku“ (process benefits). Neki predstavnik projekta je izjavil, da je „zavezanost k izvajanju načrta velikega pomena, tudi če ne dobiš vsega [želenega] denarja“. Pri nekaterih projektih je bil ugotovljen tudi drugačen odnos učiteljev in staršev glede povezanosti šol s problemom upadanja števila učencev in visokih stopenj osipa: „domače razmere se morda niso znatno spremenile, šolske pa so se“. Predvsem pa je revizija izpostavila visoko stopnjo zainteresiranosti izvajalcev projektov ter njihovo zavezanost in predanost programu. To je bil eden od najpomembnejših dejavnikov za uspeh programa.

NIZOZEMSKA

Ukrep 3.3 E „Preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja“

Kakšne so bile značilnosti programa? Ministrstvo za šolstvo, kulturo in znanost, ki je bilo določeno kot edini upravičenec v okviru tega ukrepa, je ponudilo financiranje šolam in organizacijam, ki so zagotavljale poklicno usposabljanje v podporo projektom za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Ker so na Nizozemskem šole avtonomne, se lahko prostovoljno odločijo, ali želijo pri teh projektih sodelovati ali ne. Do leta 2004 so se šole in organizacije le počasi odločale za sodelovanje pri teh projektih, vendar pristojni organi sedaj pričakujejo, da se bodo z vlogami za sofinanciranje iz ESS v okviru tega ukrepa porabila razpoložljiva sredstva iz obdobja 2000–2006.

Katere dejavnosti so bile sofinancirane? Šolam se je svetovalo, da oblikujejo projekte okoli ene ali več tem, določenih z nacionalno zakonodajo. Te so vključevale: razvoj in usklajevanje poklicnega usmerjanja posameznikov, svetovanje učencem in ekipe za pomoč; razvoj postopkov in orodij za sprejem in ocenjevanje učencev; razvoj vzpostavljanja mrež v šolah; prehodne ureditve med osnovnim in srednjim poklicnim izobraževanjem; usklajevanje z akcijskimi načrti skupnosti za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja; certificiranje usposabljanja za nove segmente lokalnega trga dela v sodelovanju z lokalnim in regionalnim gospodarstvom ter industrijo; šolsko podporo staršem otrok, pri katerih obstaja tveganje. Merila za ciljno izbiro učencev so bila določena tudi z nacionalno zakonodajo, in sicer kot: učenci, mlajši od 23 let, vpisani v šole za poklicno usposabljanje, ki niso pridobili „začetne kvalifikacije“ (stopnja 2 poklicne izobrazbe) in pri katerih po mnenju šol obstaja tveganje zgodnje opustitve izobraževanja.

Kateri vidiki so zlasti vplivali na uspešnost programa? V okviru tem, določenih z nacionalno zakonodajo, so lahko šole svobodno oblikovale svoje projekte ESS. Ministrstvo ni določilo nobenih nadaljnjih pravil niti zagotovilo smernic za specifične projekte. Toda spodbujalo je najboljšo prakso prek objave študij, povezanih z zgodnjo opustitvijo izobraževanja, vzpostavitve možnosti za šolske razprave in posredovanja podatkov prek spletne strani. Medtem ko so bile projektne teme na splošno obravnavane že v okviru običajnih šolskih dejavnosti, pa so projekti ESS te dejavnosti razširili v korist učencev, pri katerih je obstajalo tveganje. Zato so bili projekti prepleteni z „običajnimi“ dnevnimi šolskimi dejavnostmi. Zaradi neodvisnega statusa šol in pestrosti populacije učencev so bili pristopi k preprečevanju zgodnje opustitve izobraževanja v desetih obiskanih šolah precej različni. Nekatere šole so se osredotočile na sodelovanje s službami skupnosti in lokalnimi podjetji, druge pa so probleme reševale same. Obseg, v katerem so šole sodelovale pri izmenjavi podatkov (pomemben vir pri oblikovanju projektov ESS), je bil med šolami zelo različen. Pomembno vprašanje pri merjenju rezultatov projektov ESS je zanesljivost statističnih podatkov. Da bi izboljšalo zanesljivost statističnih podatkov o zgodnji opustitvi izobraževanja, je ministrstvo leta 1999 sprejelo zakon o registraciji zgodnje opustitve izobraževanja, ki je zagotovil zanesljive in popolne statistične podatke, na podlagi katerih je lahko ministrstvo osnovalo svoj postopek sprejemanja odločitev.

PORTUGALSKA

Dejavnost 1.2 PRODEP III „Zagotovitev nadomestnih programov na stopnji osnovnega izobraževanja“

Kakšne so bile značilnosti programa? Portugalska je za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja uvedla predvsem pristop zagotavljanja raznovrstnih srednješolskih programov in programov poklicnega usposabljanja v šolah. Programi so bili določeni z nacionalnimi predpisi in posebej namenjeni za vsaj 15 let stare učence, ki še niso končali nižjega sekundarnega izobraževanja. Delež dijakov, starih od 18 do 24 let, ki imajo v najboljšem primeru končano nižje sekundarno izobraževanje (lower-secondary education), je bil ocenjen na 45,5 % (2004 (3)).

Katere dejavnosti so bile sofinancirane? V vzorcu osmih revidiranih šolskih projektov so se programi izvajali v odziv na potrebe učencev šol in drugih mladih v okolici, tako da so jim omogočili dokončanje 9. razreda (nižjega sekundarnega izobraževanja) in pridobitev poklicne kvalifikacije. Učenci, ki so obiskovali programe, so bili stari od 15 do 18 let in še niso prejeli diplome za dokončanje 9. razreda, čeprav so bili starejši od najmanjše starosti 15 let, ko lahko učenci prostovoljno opustijo šolanje. Za te je bil značilen predvsem šolski neuspeh ali ponavljanje razreda. Programi so bili njihovim potrebam prilagojeni tako, da je bil pridobivanju specifičnih poklicnih spretnosti namenjen večji poudarek kot akademskih predmetom. Vključevali so tudi delovne izkušnje v podjetjih, s čimer so učence spodbudili k praktičnemu udejstvovanju. Ta vidik je bil pomemben, saj so bili ti učenci zaradi nemotiviranosti ali ker so bili starejši od svojih sošolcev na splošno bolj nagnjeni k prekinitvi šolanja in pridobivanju zaposlitve.

Kateri vidiki so zlasti vplivali na uspešnost programa? V nekaterih šolah na območju ožjega mesta Lizbone so programi zagotovili nove financirane dejavnosti za pomoč šolam, kjer je število učencev upadalo zaradi demografskih sprememb. Na primer, Escola Secundária Marquês de Pombal (državna srednja šola v Lizboni s tradicijo strokovnosti na področju elektroinženirstva), ki stoji v starem delu mesta s starajočim se prebivalstvom, je izvajala poklicne programe, pri katerih je izkoriščala specializirane objekte in naprave.

Medtem ko so šole vložile prošnje za odobritev in financiranje izvajanja takšnih programov na podlagi razpoložljivosti upravičenih udeležencev, sta bila dela postopka znotraj šol tudi sistematična diagnostika in ciljno izbiranje učencev, pri katerih je obstajalo tveganje zgodnje opustitve izobraževanja. Vendar kljub obstoju nacionalnih pobud za preprečevanje otroškega dela znotraj šol ni bilo posebnih pobud za ciljno izbiro učencev, mlajših od 15 let, pri katerih je obstajalo tveganje prekinitve šolanja.

Portugalski nacionalni akcijski načrt za zaposlovanje – NAP (2003–2006) namerava do leta 2006 zmanjšati zgodnjo opustitev izobraževanja na 35 % in do leta 2010 na 25 %, kar je na splošno v skladu z Lizbonsko agendo. Izpolnjevanje teh ciljev je lahko težavno glede na to, da znotraj šol, kot kaže, ni usklajene strategije za preučevanje in preprečevanje pojava zgodnje opustitve izobraževanja pred starostjo 15 let, ko se uveljavijo dejavniki, ki jo povzročajo. Vendar portugalski nacionalni akcijski načrt predlaga vzpostavitev sistema za zgodnje odkrivanje učencev, pri katerih obstaja tveganje prekinitve šolanja, in v bližnji prihodnosti pomoč, prilagojeno posameznim učencem.

ZDRUŽENO KRALJESTVO

Cilj 3, Operativni program za Anglijo in Gibraltar, 2000–2006, Ukrep 2.2

Kakšne so bile značilnosti programa? V okviru operativnega programa Cilja 3 je bila večina dejavnosti, namenjenih preprečevanju zgodnje opustitve izobraževanja, zajeta v področje politike socialne vključenosti, Ukrep 2.2, katerega cilj je bilo razviti lokalne in območne odzive za pomoč posameznikom, ki so na trgu dela težje zaposljivi in jim grozi izključenost. Prvotna ciljna skupina so bili 13- do 17-letniki, pri katerih je obstajalo tveganje prekinitve šolanja. Po vmesnem ocenjevanju je bila skupina omejena na 16- do 18-letnike, ki niso bili vključeni v izobraževanje ali usposabljanje in niso bili zaposleni. Financiranje iz ESS je bilo dodeljeno regionalnim vladnim uradom, ki so ga nato razdelili prek neposrednega razpisnega postopka za projekte in prek konkurenčnih ureditev sofinanciranja z organi izobraževanja, ki jih financira država.

Katere dejavnosti so bile sofinancirane? Projekti so bili raznovrstni, izvajali pa so jih predvsem dobrodelne ustanove, šole in drugi ponudniki usposabljanja in poklicnega usmerjanja. Šole, ki so sodelovale pri projektih, so učence običajno izbrale v programe na podlagi njihovih sposobnosti, ustreznosti in preteklega izobraževanja. Programi so trajali od 15 dni do leto dni – v nekaterih primerih vključno z delovno prakso – in so ponujali usposabljanje za pridobivanje življenjskih in poklicnih spretnosti, svetovanje in osebno pomoč, skupinsko delo, dejavnosti med poukom in po njem ter alternativne učne načrte. Učenci so še naprej obiskovali šolo izven programskega urnika. Cilj vseh revidiranih programov je bilo pridobivanje nekaterih izobraževalnih točk za kvalifikacije v osnovnih spretnostih.

Kateri vidiki so zlasti vplivali na uspešnost programa? Ena od težav pri sofinanciranih dejavnostih v okviru Ukrepa 2.2 je bila, da ni bilo skupnega programa ali okvira skupno prepoznavnih lastnosti. Glede na veliko število nacionalnih pobud, namenjenih izobraževanju mladih in drugih ciljnih skupin, predvidenih s tem ukrepom, ni bila za financiranje iz ESS na tem področju razvidna nobena prepoznavna identiteta ali vloga. To pomanjkanje skupnega pristopa je bilo vidno tudi v ciljni izbiri in oceni tveganja, ki sta bili izvedeni pri projektih. Poleg tega je na uspešnost dejavnosti vplivalo tudi pomanjkanje ustrezne analitične osnove za preprečevanje problema zgodnje opustitve izobraževanja in pomanjkanje podatkov, posredovanih med odgovornimi organizacijami na regionalni in lokalni ravni. Dobre prakse pa so bile kljub temu očitne znotraj posameznih projektov pri usklajevanju sodelujočih šol in ocenjevalnih praks. Poleg tega je financiranje iz ESS privabilo tudi prostovoljno dobrodelno pomoč pri zagotavljanju programov in dejavnosti.

(1) Eurostatova raziskava trga dela, 2004.

(2) Mullingar Community College.

(3) Eurostatova raziskava trga dela, 2004.