DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Povzetek ocene učinka Spremni dokument k sporočilu Strategija Evropske unije za prilagajanje podnebnim spremembam /* SWD/2013/0131 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Povzetek ocene učinka Spremni dokument k sporočilu Strategija Evropske unije za prilagajanje podnebnim spremembam 1. Postopkovna vprašanja in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi Prilagoditvena strategija EU je vključena v delovni program Komisije za leto 2013[1]. Temelji na beli knjigi „Prilagajanje podnebnim spremembam: evropskemu okviru za ukrepanje naproti“[2]. Generalni direktorat za podnebne ukrepe je pripravil oceno učinka. Uporabil je priporočila odbora za oceno učinka. Priprava poročila je vključevala posvetovanje z usmerjevalno skupino za prilagoditve, ki jo sestavljajo predstavniki držav članic in zainteresiranih strani, spletno javno posvetovanje, ter različne delavnice, organizirane skupaj z državami članicami in zainteresiranimi stranmi. Na splošno so zainteresirane strani podpirale dodatne ukrepe za prilagajanje, ki jih spodbuja EU, obenem pa priznavajo, da je večino vplivov podnebnih sprememb treba obravnavati na lokalni ravni. Vsi štejejo vključitev prilagoditve v ključne pobude EU kot prednostno nalogo, tako kot tudi zagotavljanje ustreznega okvira, informacijskih orodij in sredstev EU, ki omogočajo učinkovito vključevanje vprašanj, povezanih s prilagajanjem, na vseh ravneh urejanja. Nekatere države članice bi nasprotovale zakonodajnemu instrumentu EU za spodbujanje sprejemanja nacionalnih prilagoditvenih strategij. 2. Opredelitev problema, politični okvir in subsidiarnost 2.1. Ozadje Tudi če bi se vse emisije toplogrednih plinov ustavile danes, bi še vedno sledile večje spremembe podnebja. Zato nimamo druge izbire, kot da obravnavamo neizogibne podnebne vplive ter z njimi povezane ekonomske, okoljske in socialne stroške. Zgodnji ukrepi bodo omogočili nižje stroške škode pozneje. Upravljanje tveganj podnebnih sprememb pomeni združevanje prizadevanj za blažitev in prilagoditev, saj bodo rezultati sedanjih prizadevanj za ublažitev določili stopnjo prilagoditve, ki bo potrebna v prihodnosti. Obenem je treba z ublažitvijo preprečiti, da bi dosegli takšne stopnje negativnih učinkov, ki jih s prilagoditvenimi ukrepi ne bi bilo več mogoče popraviti. Prilagajanje podnebnim spremembam je horizontalno vprašanje, ki vpliva na vse gospodarske sektorje, okoljske sisteme ter državljane, in sicer v različnem obsegu. Zaradi raznolikosti Evrope se podnebni vplivi in ranljivosti razlikujejo glede na regije in so tudi zelo specifični glede na lokalne razmere. 2.2. Okvir politike Bela knjiga o prilagajanju za leto 2009 je vključevala 33 ukrepov. Večina izmed njih je zdaj že bila izvedena. Potrebna so nadaljnja prizadevanja za odpravo vrzeli v znanju in za vključevanje, kjer je prizadevanja za prilagajanje treba okrepiti, tako da bodo vključena v ključne politike EU. Prilagoditveno politiko je do januarja 2013 sprejelo 15 držav članic EU (strategijo in/ali načrt). Čeprav so te strategije in akcijski načrti nedvomno dobro izhodišče za ukrepe prilagajanja, pa pogosto niso izvedeni oziroma so izvedeni le deloma. Predlog Komisije iz leta 2011 za naslednji večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 priznava, da je vključitev tisti pristop, ki je v večletnem finančnem okviru naveden kot najprimernejši za omogočanje potrebnega prispevka k nizkoogljičnemu gospodarstvu, odpornemu na podnebne spremembe[3]. 2.3. Katere so konkretne težave in dodana vrednost ukrepanja na ravni EU Obstaja možnost za okrepitev prilagoditvenih ukrepov EU, in sicer z obravnavanjem naslednjih vprašanj: EU lahko pripomore k temu, da se na vseh ravneh odločitve v zvezi s prilagajanjem sprejemajo na podlagi dobre obveščenosti, in sicer tako, da z dodano vrednostjo in ekonomijami obsega odpravi vrzeli v znanju ter zagotavlja izmenjavo znanja. EU lahko podpira prilagoditvene ukrepe na nacionalni in/ali regionalni ravni, ki pokrivajo celotno ozemlje EU. Poleg tega ima EU odgovornost vključiti prilagajanje v svoje politike in finančne programe. 3. Cilji – Splošni cilj prilagoditvene strategije EU je učinkovito prispevati k boljši odpornosti Evrope na podnebne spremembe. Osredotoča se predvsem na čezmejna vprašanja in sektorje, ki so prek skupnih politik med seboj tesno povezani na ravni EU. To pomeni, da je treba izpolniti spodaj naštete specifične cilje. Sprejemanje odločitev na podlagi boljšega znanja: prilagoditvena strategija EU bi morala izboljšati razumevanje prilagoditev, nadgraditi in razširiti bazo znanja ter okrepiti razširjanje informacij v zvezi s prilagoditvenimi ukrepi. Operativni cilj 1a: do leta 2020 zapolniti vrzeli v znanju, ki so bile leta 2013 opredeljene kot prednostne. Operativni cilj 1b: do leta 2020 bodo komunikacijska orodja nosilcem odločanja, vključno z državami članicami, lokalnimi organi in podjetji, omogočala lažji dostop do razpoložljivih informacij o prilagajanju podnebnim spremembam. Krepitev odpornosti ozemlja EU: Prilagoditvena strategija EU bi morala spodbujati ukrepe prilagajanja na ravni, nižji od ravni EU, in podpirati ter olajševati izmenjavo in usklajevanje. Pri tem bi morala strategija obravnavati čezmejne podnebne vplive in ukrepe prilagajanja. Operativni cilj 2a: do leta 2017 bodo vse države članice sprejele eno ali več prilagoditvenih strategij, ki bodo po potrebi dopolnjene z regionalnimi ali lokalnimi strategijami prilagajanja. Operativni cilj 2b: do leta 2020 bodo mesta z več kot 150 000 prebivalci sprejela prilagoditveno strategijo. Krepitev odpornosti najbolj ranljivih sektorjev: Prilagoditvena strategija EU bi morala razviti pobude za usklajeno in celovito vključevanje premislekov o prilagajanju podnebnim spremembam v sektorje, ki so prek skupnih politik tesno povezani na ravni EU. Operativni cilj 3a: do leta 2020 bodo premisleki o prilagajanju podnebnim spremembam vključeni v ključne politike EU na skladen in celovit način. Operativni cilj 3b: do leta 2020 bodo nove velike naložbe v infrastrukturo odporne na podnebne spremembe. 4. Možnosti politike Možnosti politike zajemajo široko paleto potencialnih intervencijskih orodij, od nezakonodajnih ukrepov do zakonodaje, vključno z neposrednimi posegi. Preglednica 1: seznam možnosti, obravnavanih za namene tega poročila o oceni učinka Problem || Povzročitelji || Specifični cilj || Operativni cilj || Možnosti Zagotavljanje informacij in smernic || Neposreden poseg || Regulativni pristop Znanje in dostop do informacijskih vrzeli || Neusklajene raziskovalne dejavnosti || Sprejemanje odločitev na podlagi boljšega ZNANJA || Do leta 2020 bodo zapolnjene VRZELI V ZNANJU, ugotovljene leta 2013 || 1A: razvoj skupne ocene ranljivosti podnebja v EU || 1B: razvoj strategije v zvezi z vrzelmi v znanju || Nepopolni instrumenti za razširjanje znanja || Do leta 2020 bodo KOMUNIKACIJSKA ORODJA nosilcem odločitev omogočala dostop do razpoložljivih informacij o prilagajanju podnebnim spremembam || 1C: izboljšanje platforme climate-ADAPT v primerjavi s sedanjim delovanjem || 1D: podpirati izmenjavo med znanostjo in politiko na področju prilagajanja || 1E: predlagati obvezno vzpostavitev nacionalnih informacijskih platform o prilagajanju Vrzeli v prilagoditvenih ukrepih na ravni, nižji od ravni EU || Ovire zaradi premalo znanja, finančnih sredstev in politične volje Neobravnavanje čezmejnih vplivov || Krepitev odpornosti OZEMLJA EU || Do leta 2017 bodo vse DRŽAVE članice sprejele prilagoditveno strategijo; || 2A: smernice za razvoj nacionalnih prilagoditvenih strategij || 2B: uporaba sredstev iz LIFE+ za podporo pripravi prilagoditvenih strategij in za usmerjevalne projekte za prilagajanje || 2C: predlog Komisije o sprejetju nacionalnih prilagoditvenih strategij. Tri podmožnosti: i/brez pravnih zahtev; ii/zakonodaja pozneje; iii/zakonodaja takoj Do leta 2020 bodo večja MESTA in REGIJE sprejeli prilagoditveno strategijo || 2D: podpiranje kampanje UNISDR za „mesta, odporna na podnebne spremembe“ med mesti EU || 2E: vključitev prilagajanja v okvir Konvencije županov || Vrzeli v prilagoditvenih ukrepih v ključnih sektorjih || Pomanjkljivo in neskladno vključevanje Finančne in informacijske ovire za odpornost naložb in poslovnih odločitev || Krepitev odpornosti ključnih RANLJIVIH SEKTORJEV || Do leta 2020 bo doseženo celovito in dosledno VKLJUČEVANJE prilagajanja v politike EU || 3A: navodila, kako doseči odpornost kohezijske politike in skupne kmetijske politike na podnebne spremembe || 3B: Priprava seznama prednostnih nalog za vključevanje v politike EU ter sodelovanje s ključnimi zainteresiranimi stranmi || 3C: določitev novega koledarja za revizijo ključne zakonodaje EU kot del prakse vključevanja Do leta 2020 bodo večje naložbe v INFRASTRUKTURO odporne na podnebne spremembe || 3D: smernice za razvijalce projektov za dosego odpornosti ranljivih naložb na podnebne spremembe || 3E: spodbujanje vključevanja vprašanj glede prilagajanja podnebnim spremembam v ustrezne infrastrukturne standarde || 3F: predlog o obveznih zahtevah glede odpornosti infrastrukturnih projektov na podnebne spremembe 5. Analiza vplivov in primerjava možnosti 5.1. Možnosti, vključene v sveženj najprimernejših politik, so predstavljene v poševnem tisku. 5.2. Možnosti za spodbujanje odločanja na podlagi boljšega znanja Možnost 1A – razvoj samo skupne ocene ranljivosti podnebja še ne bi omogočal, da bi lahko izkoristili številne pristope in metodologije, ki so trenutno na voljo, in ne bi bil primeren za posebne okoliščine. Možnost 1B – sprejetje strategije v zvezi z vrzelmi v znanju vključuje sodelovanje z zainteresiranimi stranmi pri ugotavljanju prednostnih nalog za raziskovanje v zvezi s prilagoditvijo za naslednjih sedem let. Okrepila bo pridobivanje znanja, zlasti v povezavi z obstoječimi političnimi potrebami, izraženimi na nacionalni in sektorski ravni. Omogoča boljšo racionalizacijo obstoječih sredstev. Možnost 1C – spodbujanje interakcij med Climate-ADAPT in drugimi podatkovnimi zbirkami prispeva k boljšemu sprejemanju odločitev prek zagotavljanja širjenja informacij, namenjenih zlasti izboljšanemu upravljanju s podatki ter vključevanju podatkov in storitev. Povečanje učinkovitosti se pričakuje za končne uporabnike, ki lahko uporabljajo točko „vse na enem mestu“, ko bo Climate-ADAPT postal osrednja točka v Evropi za informacije v zvezi s prilagajanjem. Možnost 1D – podpiranje izmenjave med znanostjo in oblikovalci politik pomaga izboljšati razširjanje znanja. Omogoča zelo neposredno izmenjavo med državami članicami, Komisijo in zainteresiranimi stranmi, kar lahko izboljša gradnjo zmogljivosti in prispeva k boljšemu razumevanju prilagajanja. Možnost 1E – obvezni nacionalni prilagoditveni portali bi imeli v primerjavi s trenutnim stanjem zgolj omejene učinke. 5.3. Možnosti o spodbujanju prilagajanja na ravni, nižji od ravni EU Za vsako državo članico se pričakujejo prihranki pri stroških, če se bodo pod možnostjo 2A – smernice EU za politike prilagajanja zagotavljala različna orodja in viri informacij o vseh vprašanjih, ki jih je treba obravnavati za pripravo prilagoditvenih strategij. Preventivni ukrepi odzivanja bodo povečali zmogljivost odpravljanja posledic nesreč in zmanjšanje morebitnih stroškov škode. Vendar pa smernice same po sebi ne bodo zajele vseh ovir za učinkovito prilagoditev, kot so finančne omejitve, s katerimi se pri razvoju prilagoditvenih strategij soočajo države članice ali regionalne oblasti. Možnost 2B – uporaba sredstev iz LIFE+ bo neposredno prispevala k dodatnim ukrepom prilagajanja z omogočanjem prenosa izkušenj med državami članicami in podpiranjem prilagoditvenih strategij. Poleg tega ta možnost zagotavlja tudi sprejemanje odločitev na podlagi boljšega znanja z opredelitvijo ustreznih medsektorskih in čezmejnih usmerjevalnih projektov ter podporo le-tem. Uspešnost, učinkovitost in skladnost treh pristopov v okviru možnosti 2C – predlog Komisije o sprejetju prilagoditvenih strategij – brez pravnih zahtev, zakonodaja pozneje in zakonodaja takoj – se morajo upoštevati v povezavi z izvajanjem možnosti 2A o smernicah in možnosti 2B, ki sta predstavljeni zgoraj. Pristop brez pravnih zahtev je nadaljevanje pristopa, predstavljenega v beli knjigi iz leta 2009. Njegova dodatna učinkovitost bi bila po pričakovanjih majhna. Podmožnost zakonodaja pozneje bo državam članicam zagotovila možnost, da pri oblikovanju svojih prilagoditvenih strategij uporabijo smernice in sredstva iz LIFE+, obenem pa bo omogočila politični zagon za ukrepe prilagajanja, zlasti za pospešitev procesa v tistih državah članicah, ki trenutno izvajajo ukrepe prilagajanja. Obstaja tveganje, da za tiste države članice, ki prilagajanja še ne izvajajo, politična spodbuda ne bi zadostovala za začetek izvajanja ukrepov prilagajanja zdaj. Združevanje pristopov takojšnjega zakonodajnega predloga ter sprejetja smernic in priložnosti razpoložljivosti sredstev iz LIFE+ lahko poveča verjetnost, da bodo vse države članice oblikovale prilagoditveno strategijo do leta 2017. Vendar so nekatere države članice izrazile nasprotovanje uporabi pravnega instrumenta z obrazložitvijo, da bi bili zakonodajni pristopi prezgodnji, saj številne države že pripravljajo delovne programe in vzpostavljajo nacionalne ukrepe. Možnost 2D – spodbujanje kampanje UNISDR za odpornost mest se v primerjavi z možnostjo 2E – vključitev prilagajanja v okvir Konvencije županov šteje kot možnost z manjšo učinkovitostjo pri spodbujanju dejavnosti prilagajanja v vseh mestih EU. Možnost 2E bo prispevala k povečanju odpornosti na lokalni ravni, pri čemer bo iskala sinergije s cilji glede blažitve. Učinkovitost pobude s Konvencijo županov se je že pokazala v zvezi z obveznostmi ublažitve emisij toplogrednih plinov. 5.4. Možnosti o spodbujanju prilagajanja v ključnih sektorjih Možnost 3A – navodila za odpornost SKP in kohezijske politike na podnebne spremembe bo omogočila vključevanje premislekov o prilagajanju podnebnim spremembam v operativne programe ter programe in projekte za razvoj podeželja, kot je skladno s predlogi Komisije za naslednji večletni finančni okvir. To bo pomagalo povečati odpornost najbolj ranljivih sektorjev, kot so kmetijstvo, gozdarstvo, energetika, promet in gradbeništvo. Da bi ta pristop dosegel popolno učinkovitost, ga je treba dopolniti z dodatnimi prizadevanji za povečanje gradnje zmogljivosti tako s strani organov upravljanja na regionalni ali lokalni ravni kot tudi s strani Komisije. Možnost 3B – priprava seznama prednostnih nalog in sodelovanje z zainteresiranimi stranmi pomaga pri iskanju področij in sektorjev, kjer je potrebno nadaljnje vključevanje, kot so zdravje, energija, promet, zavarovanje, infrastruktura, ribištvo, trgovina, turizem, šolstvo in socialne politike. Več sodelovanja s finančnim in zavarovalniškim sektorjem bo izboljšalo ozaveščenost o prilagajanju in pripomoglo k sporočanju informacij v zvezi s prilagoditvijo. Nov koledar za revizijo nekatere ključne zakonodaje EU, tj. možnost 3C, bi se lahko izkazal za težko izvedljivega zaradi njegove politične narave. Poleg tega lahko, kot je pokazal razvoj dogodkov na področju vodne politike v EU, prostovoljni ukrepi prehitijo potrebo po reviziji zakonodaje v zgodnejši fazi. – Možnost 3D – smernice za razvijalce projektov in 3E – vključevanje vprašanj glede prilagajanja v konstrukcijske standarde, so pomembni prvi koraki za krepitev odpornosti ključnih naložb v infrastrukturo. Vključevanje podnebnih sprememb v standarde CEN-CENELEC bo imelo opazne učinke le, če se standardi nazadnje spremenijo tako, da bodo odražali možne vplive podnebnih sprememb. To bo zahtevalo čas in nadaljnjo komunikacijo z zainteresiranimi stranmi v prizadetih sektorjih. Zaradi negotovost podnebnega modeliranja in morebitnega pomanjkanja podatkov/informacij o podnebnih vplivih na posamezne projekte je možnost 3E – obvezen pristop težko uporabljati v praksi. 6. Razprava K prilagajanju morajo že zdaj prispevati programi za raziskave in razvoj, da bomo lahko odpravili trenutne posledice podnebnih sprememb ter načrtovali in sprejemali odločitve na kratek in srednji rok. Dodatna prizadevanja za spodbujanje usklajevanja za pridobivanje znanja in razširjanje (možnosti 1B in 1D) bodo znatno povečala učinkovitost pri uporabi sredstev EU, ki so bila dana na voljo za raziskave o prilagajanju podnebnim spremembam. To bo hitreje zapolnilo vrzeli v znanju in olajšalo postopek sprejemanja odločitev. Z izvajanjem možnosti 1C bo Climate-ADAPT postal glavni vir informacij o prilagajanju v Evropi. Ukrepi za prilagajanje bodo bolj zdravi, kar bo imelo pozitiven učinek na sposobnost preživetja gospodarskih, socialnih in okoljskih sistemov. Zagotavljanje orodij za podporo razvoju prilagoditvenih strategij v vseh državah članicah pomeni, da so na voljo najosnovnejša orodja, potrebna za izboljšanje odpornosti Evrope, da se izvajajo minimalne ocene tveganja in ranljivosti ter da so ukrepi prilagajanja predvideni za celotno ozemlje EU. Vprašanja sprejemljivosti bi ovirala izbiro takojšnjega zakonodajnega predloga. Kljub temu lahko kombinacija smernic (možnost 2A) in možnosti uporabe sredstev LIFE+ (možnost 2B) zagotovi potrebno podporo državam članicam, ki bodo želele ukrepati v zvezi s prilagajanjem podnebnim spremembam, zlasti tistim, ki so že začele razvijati svoj okvir prilagajanja. Pregledovalna faza prilagoditvene strategije bo pripomogla k odločitvi, ali bi bilo treba uporabiti zakonodajni instrument za lažje izpolnjevanje splošnih ciljev prilagoditvene strategije EU. EU bo podprla tudi lokalne in regionalne ukrepe ter omogočala prenos izkušenj in uporabo inovativnih rešitev prek čezmejnih in večsektorskih predstavitvenih projektov, zlasti na najbolj občutljivih območjih in v najbolj ranljivih sektorjih. Najpomembnejše vloge, ki jih morajo imeti mesta pri prilagajanju podnebnim spremembam, so prav tako poudarjene, EU pa bo prispevala k spodbujanju in lajšanju prilagajanja na lokalni ravni (možnost 2D). Do leta 2020 bodo vse ustrezne politike EU, ki bodo do takrat revidirane, vključevale vprašanja glede prilagoditve podnebnim spremembam, Komisija pa bo sodelovala s ključnimi zainteresiranimi stranmi, da se zagotovi, da bodo premisleki o prilagajanju vključeni tudi brez revizije (možnost 3B). Poleg tega bodo sredstva EU spodbujala naložbe, ki bodo odporne na podnebne spremembe, zlasti na področju kmetijstva, energije, prometa in infrastrukture zgradb (možnosti 3D in 3E), kar bo prispevalo k trajnostnemu in odpornemu gospodarstvu EU (možnost 3A). Nadaljnja komunikacija z zavarovalnim in finančnim sektorjem bo privedla do bolj učinkovitega delovanja trga, kar bo povečalo sposobnost podjetij EU za prilagajanje. 7. Spremljanje in ocena Do leta 2018 se pričakuje pregled prilagoditvene strategije EU, v okviru katerega bo ocenjeno, ali bodo potrebni dodatni ukrepi za dosego ciljev strategije. [1] COM(2012) 629 final, vol. 2/2. [2] COM(2009) 147 final. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm.