Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 1303/2013 glede prilagoditve letnih predplačil za obdobje 2021–2023

(COM(2018) 614 final — 2018/0322 (COD))

(2019/C 159/06)

Poročevalec: Javier DOZ ORRIT

Zaprosilo Evropski parlament, 13. 9. 2018 Evropski svet, 17. 9. 2018 Pravna podlaga člena 177 in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Pristojnost strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo Datum sprejetja mnenja strokovne skupine 20. 12. 2018 Datum sprejetja na plenarnem zasedanju 24. 1. 2019 Plenarno zasedanje št. 540 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 121/1/3

1. Sklepi in priporočila

1.1 Predlog uredbe Evropske komisije, ki ga preučujemo ( 1 ) , spreminja sedanjo uredbo o skupnih določbah o evropskih skladih ( 2 ) , in sicer naj bi se predplačila za podporo državam članicam v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 zmanjšala s 3 % na 1 % zneska podpore za obdobje 2021–2023.

1.2 Če bo potrjena nova uredba o skupnih določbah ( 3 ) z besedilom, ki ga predlaga Komisija, se bo stopnja predplačil v zadnjem obdobju izvajanja programov, financiranih iz evropskih skladov v okviru večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, na začetku izvajanja večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 še zmanjšala, in sicer do 0,5 % v obdobju 2021–2026, z letom 2027 pa bodo predplačila odpravljena. Komisija za prihodnji večletni finančni okvir predlaga tudi zmanjšanje sredstev za kohezijsko politiko (– 10 %) ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (– 13 %), zvišanje stopnje sofinanciranja za države članice in skrajšanje obdobja izvajanja programov (z N+3 v N+2).

1.3 Predplačila predvsem podpirajo denarne tokove v državah članicah za začetek izvajanja programov, ki se sofinancirajo iz evropskih skladov, ter preprečujejo prevelike zamude pri njihovem dokončanju. Predplačila so koristen in potreben instrument. Opozoriti velja, da morajo države članice za začetek izvajanja programov nameniti sredstva javnim ustanovam in/ali zasebnim akterjem, ki so neposredno odgovorni za njihovo izvajanje.

1.4 EESO meni, da razlogi, ki jih navaja Komisija za zmanjšanje stopnje predplačil v zadnji fazi izvajanja večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, niso dovolj utemeljeni.

1.5 EESO meni, da ima Komisija dovolj instrumentov, s katerimi lahko nadzoruje, ali države članice ustrezno uporabljajo evropska sredstva, vključno s predplačili. V vsakem primeru bi Odbor podprl vse reforme, s katerimi bi izboljšali to zmogljivost.

1.6 EESO poziva Komisijo, naj ponovno preuči svoj predlog, po katerem bi zmanjšali stopnje predplačil, in ohrani stopnje iz sedanje uredbe o skupnih določbah o evropskih skladih v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020.

1.7 EESO prav tako poziva Komisijo, naj spremeni stopnje predplačil, ki jih je določila v predlogu uredbe o skupnih določbah o evropskih skladih v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027, in pri tem upošteva njegovo mnenje.

2. Ozadje predloga Komisije

2.1 Sedanja Uredba (EU) št. 1303/2013 o skupnih določbah o evropskih skladih določa pravila o porazdelitvi sredstev znotraj večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020. Člen 134 določa zneske predplačil, ki jih države članice lahko prejmejo od EU za uvedbo odobrenih programov, ki se bodo financirali iz teh skladov. Z uredbo je bilo določeno, da se stopnja predplačil postopno povečuje z 1 % zneska podpore za programe iz skladov ter Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo leta 2014 na 3 % v obdobju 2020–2023.

2.2 Člen 1 predloga uredbe o spremembi Uredbe (EU) št. 1303/2013, ki ga obravnavamo v tem mnenju, je edini člen z zakonsko vsebino od dveh členov, ki jih ima ta predlog uredbe, in spreminja člen 134 Uredbe (EU) št. 1303/2013, tako da se predplačila za obdobje 2021–2023 zmanjšajo s 3 % na 1 %, 3 % pa se ohranijo samo za leto 2020. Še vedno se nanaša na predplačila za programe večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, ki se bodo izvajali še do leta 2023.

2.3 Razloga za spremembo meril glede predplačil, ki sta navedena v obrazložitvenem memorandumu predloga uredbe, sta „[povečati] preglednost in [prispevati] k predvidljivosti proračunskega načrtovanja ter k stabilnejši in predvidljivejši razdelitvi plačil“, in sicer v zvezi s sredstvi, ki jih države članice vrnejo EU po obračunu denarnih tokov. V njem je tudi navedeno, da od leta 2019 osnova za izračun predplačil že vključuje „rezervo za uspešnost“, ki ustreza 6 % skupne vrednosti načrtovane podpore.

2.4 Predlog uredbe se nanaša na predplačila za programe, ki se financirajo iz naslednjih skladov: Evropskega sklada za regionalni razvoj, Evropskega socialnega sklada plus, Kohezijskega sklada in Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo ter instrumenta za upravljanje meja in vizume.

2.5 Člen 84 predloga uredbe o skupnih določbah o evropskih skladih v večletnem finančnem okviru 2021–2027 ( 4 ) določa stopnjo predplačil v višini 0,5 % skupne podpore iz skladov, določene v sklepu o odobritvi programa, in se v tem obdobju dodeli samo v prvih šestih letih, tj. od leta 2021 do leta 2026. Predlog Komisije ne predvideva predplačil v letu 2027 in naslednjih letih. Za programe Interreg bodo veljala posebna pravila, ki določajo stopnjo predplačil v višini 1 % skupnega zneska za program.

2.6 Druge spremembe sedanjih pravil, ki jih vsebuje predlog uredbe o skupnih določbah za obdobje 2021–2027, so zmanjšanje stopnje predplačil iz proračuna EU in krajši čas za izvedbo programov, in sicer je predlagano, da se namesto pravila N+3 uvede pravilo N+2.

3. Splošne in posebne ugotovitve ter predlogi

3.1 V skladu s postopki za izvajanje podpore za programe, ki se financirajo iz skladov, na katere se nanaša Uredba (EU) št. 1303/2013, ter drugimi računovodskimi in nadzornimi pravili za sredstva, ki jih EU zagotavlja državam članicam, morajo slednje nameniti sredstva javnim ustanovam, zasebnim akterjem ali partnerstvom obojih, ki so neposredno odgovorni za izvajanje programov. Ko se bodo ti izvajali in bodo države članice to ustrezno potrdile, jim bo EU sproti izplačevala deleže, ki ustrezajo dogovorjenemu sofinanciranju za posamezne odobrene programe.

3.2 Predplačila predvsem podpirajo denarne tokove v državah članicah in so zelo koristna za začetek izvajanja programov, ki se sofinancirajo iz evropskih skladov, ter preprečujejo prevelike zamude pri njihovem dokončanju zaradi težav z denarnimi tokovi, ki bi jih lahko imele države članice. Tovrstne težave so bile še posebej resne v najhujših letih nedavne gospodarske in finančne krize, ko so se izvajale skrajne varčevalne politike, in so še vedno prisotne, zlasti v državah članicah, ki morajo zmanjšati svoje proračunske primanjkljaje.

3.3 Čas, potreben za razmislek o programih ter njihovo pripravo, predstavitev, sprejetje in začetek izvajanja, je odvisen od vrste programa ter zmožnosti upravnih služb in zasebnih akterjev v posameznih državah članicah. Velikokrat se podaljša za več kot dve leti, zato se pogosto dogaja, da se faze izvajanja nakopičijo v zadnjih letih posameznega večletnega finančnega okvira in se zaključijo dve ali tri leta po njem. Zdi se, da uredba o skupnih določbah iz leta 2013 ta dejavnik upošteva, ko določa, da se bodo letne stopnje predplačil povečale z 1 % v letu 2014 na 3 % v obdobju 2020–2023, med letoma 2016 in 2019 pa z 2 % na 2,875 %.

3.4 Komisija zdaj sprejema nasprotni pristop. V predlogu za spremembo uredbe iz leta 2013, ki ga obravnavamo v tem mnenju, bodo letna predplačila, ki bodo znašala 2,875 % vrednosti posameznega programa v letu 2019, med letoma 2021 in 2023 zmanjšana na 1 %. Predlog uredbe o skupnih določbah v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 podobno, a bolj radikalno, določa letna predplačila v višini 0,5 % med letoma 2021 in 2026 ter jih odpravi v letu 2027 in naslednjih letih, v katerih se bo nadaljevalo izvajanje programov, ki se financirajo iz strukturnih in kohezijskih skladov.

3.5 Odbor meni, da razlogi, ki jih je Komisija navedla v obrazložitvenem memorandumu predloga uredbe, ne zadostujejo za utemeljitev spremembe. Navedla je preglednost in predvidljivost proračunskega načrtovanja ter stabilno in predvidljivo razdelitev plačil. EESO meni, da ni razloga, da ta merila, ki so zelo zaželena, ne bi bila združljiva s postopkom za dodelitev in obračun podpore, če obstaja ustrezen nadzor, tako kot bi moral.

3.6 Znesek pretoka kapitala iz držav članic v EU v višini 6,6 milijarde EUR v letu 2017, ki je omenjen v obrazložitvenem memorandumu, zaradi svojega obsega ne more biti samo rezultat predplačil, ampak tudi neizvajanja ali slabega izvajanja programov oziroma pomanjkljivega načrtovanja pri potrjevanju izdatkov. Poleg tega trditev iz obrazložitvenega memoranduma, da se bo zmanjšanje stopnje predplačil izravnalo, ker bo od leta 2019 vanjo vključena tudi „rezerva za uspešnost“, ni točna. Rezerva predstavlja samo 6 % zneska za program, predlagana stopnja novih predplačil pa bo znašala le tretjino načrtovane. Poleg tega se „rezerva za uspešnost“ upošteva tudi v proračunu posameznih držav članic, tako da je edino, kar se jim lahko zgodi, če ne izpolnjujejo izvedbenih meril, da v celoti ali delno izgubijo 6 % zneska.

3.7 Če bi bila težava, ki naj bi jo odpravila regulativna sprememba, povezana z upravljanjem tokov proračunskih sredstev, bi se s tem, kar predlaga Komisija, težave z denarnimi tokovi prenesle iz EU v države članice. Vprašanje je zapleteno, saj v sedanjem večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 sredstva EU, ki temeljijo na prispevkih držav članic v skladu z njihovim bruto nacionalnim dohodkom (BND), predstavljajo 72 % celotnega prihodka EU ( 5 ) , tako da ko govorimo o denarnih tokovih v EU, govorimo tudi o denarnih tokovih v državah članicah glede na njihovo raven blaginje.

3.8 Upoštevati je treba tudi, da predlog uredbe o skupnih določbah za večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027 določa povečanje deleža sofinanciranja, ki ga morajo prispevati države članice, in da se pravilo, ki ureja obdobje izvajanja, skrajša za eno leto, tako da se spremeni z N+3 v N+2. Hkrati naj bi se v skladu s predlogom za večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027 sredstva za kohezijsko politiko zmanjšala za 10 %, za Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo pa za 13 %. Predlagano je torej, da se znatno zmanjša financiranje iz skladov in skrajša obdobje izvajanja programov ter da se povečajo obveznosti držav članic glede sofinanciranja, hkrati pa bi bila predplačila občutno nižja.

3.9 Spomniti je treba, da EESO v svojem krovnem mnenju o večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 ( 6 ) „v skladu s stališčem Evropskega parlamenta predlaga, da delež odhodkov in prihodkov dosega 1,3 % BND“ in „da bi bilo treba v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 v stalnih cenah ohraniti enak znesek financiranja kohezijske politike (ESRR, Kohezijski sklad in ESS skupaj) kot v veljavnem finančnem okviru“. To velja tudi za skupno kmetijsko politiko in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo. Glede prihodkov je EESO v navedenem mnenju menil, da bi bilo treba „za izhodišče vzeti predloge skupine na visoki ravni za lastna sredstva in Evropskega parlamenta za širok nabor dodatnih virov lastnih sredstev, da bi v prihodnjem proračunskem obdobju [postali] veliko bolj [odvisni] od teh“. Pri teh in številnih drugih vidikih glede prihodnjega večletnega finančnega okvira EU je moč opaziti, da imajo EESO, Evropski parlament in Odbor regij o njih enako mnenje.

3.10 Omenjena stališča so navedena tudi v sektorskih mnenjih o novem finančnem okviru EU, zlasti v mnenju o predlogu uredbe o skupnih določbah o evropskih skladih ( 7 ) , v katerem EESO tako kot v mnenju o večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 ( 8 ) „obžaluje, da ta predlog sedanje pravilo N+3 spreminja v pravilo N+2, in Komisijo poziva, naj o tem znova razmisli“, hkrati pa jo poziva, „naj ponovno preuči možnost povišanja stopenj sofinanciranja“ za države članice.

3.11 EESO meni, da ima Komisija dovolj instrumentov, s katerimi lahko nadzoruje, ali države članice ustrezno uporabljajo evropska sredstva, vključno s predplačili. Hkrati meni, da bi s tesnim sodelovanjem Komisije in držav članic lahko izboljšali in morali izboljšati različne vidike načrtovanja in upravljanja programov. Odbor bi podprl reforme, s katerimi bi izboljšali te zmogljivosti.

3.12 Glede na zgornje točke se EESO ne strinja s predlogom uredbe o spremembi Uredbe (EU) št. 1303/2013, po katerem bi se znatno zmanjšala letna predplačila za obdobje 2021–2023.

3.13 Odbor poziva Komisijo, naj ponovno preuči svoj predlog in upošteva njegovo mnenje ter stališča držav članic, zlasti tistih, ki programe, sofinancirane iz evropskih skladov, izvajajo najbolj pravilno in učinkovito. Če se stopnje predplačil, določene v sedanji uredbi, ne bodo ohranile, poziva tudi, naj bo njihovo zmanjšanje bistveno nižje od predlaganih dveh tretjin (v povprečju).

3.14 EESO prav tako poziva, naj se preuči občutno zmanjšanje predplačil in njihova odprava z letom 2027, kot je določeno v predlogu uredbe o skupnih določbah o evropskih skladih v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027.

V Bruslju, 24. januarja 2019 Predsednik Evropskegaekonomsko-socialnega odbora Luca JAHIER

(1) Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 1303/2013 glede prilagoditve letnih predplačil za obdobje 2021–2023 (COM(2018) 614 final – 2018/0322 (COD)).

(2) Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320).

(3) Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi skupnih določb o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu plus, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo in o finančnih pravilih zanje ter za Sklad za azil in migracije, Sklad za notranjo varnost in Instrument za upravljanje meja in vizume (COM(2018) 375 final – 2018/0196 COD in priloge).

(4) COM(2018) 375 final – 2018/0196 (COD) in priloge.

(5) V predlogu Komisije za večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027 je določeno povečanje „lastnih sredstev“ EU, vendar bi bili prispevki držav članic glede na njihov BND še naprej blizu 57 %.

(6) UL C 440, 6.12.2018, str. 106.

(7) UL C 62, 15.2.2019, str. 83.

(8) UL C 440, 6.12.2018, str. 106.