Posebno poročilo Doseganje uspešnejše 
navzkrižne skladnosti in 
poenostavitve ostaja izziv SL 2016  št. 26
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016
Print ISBN 978-92-872-5986-8 ISSN 1831-094X doi:10.2865/61167 QJ-AB-16-026-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-6004-8 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/761188 QJ-AB-16-026-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6010-9 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/837520 QJ-AB-16-026-SL-E
© Evropska unija, 2016
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Doseganje uspešnejše 
navzkrižne skladnosti in 
poenostavitve ostaja izziv
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 26
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in 
skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske 
naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih 
prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi Phil Wynn Owen, član Evropskega računskega sodišča, in 
ki je specializiran za trajnostno rabo naravnih virov. Revizijo je vodil član poročevalec Nikolaos Milionis, pomagali pa 
so mu Ioulia Papatheodorou, vodja njegovega kabineta, Kristian Sniter, ataše v njegovem kabinetu, Robert Markus, 
vodilni upravni uslužbenec, Daniela Jinaru, vodja naloge, ter Felipe Andrés Miguélez, Marius Cerchez in Michael 
Spang, revizorji.
Od leve proti desni: K. Sniter, I. Papatheodorou, N. Milionis, R. Markus, D. Jinaru.
03
 Kazalo
Odstavek
 Glosar
I-IX Povzetek
1-10  Uvod
11-17  Obseg revizije in revizijski pristop
18-71  Opažanja
18-36  Komisija na podlagi razpoložljivih informacij ni mogla ustrezno oceniti uspešnosti navzkrižne 
skladnosti
22-27  Kazalniki smotrnosti, ki jih je uporabljala Komisija, so omogočili le delen uvid v  uspešnost navzkrižne 
skladnosti
28-33  Komisija pri oceni učinkovitosti navzkrižne skladnosti ni upoštevala ravni neizpolnjevanja obveznosti 
s strani kmetov
34-36  Komisija ni analizirala vzrokov za kršitve navzkrižne skladnosti in načinov za njihovo obravnavanje
37-71  Sistem upravljanja in kontrole navzkrižne skladnosti bi bilo mogoče dodatno poenostaviti
41-47  Kontrolni postopki so ostali zapleteni
48-52  S shemo za male kmete se je sicer zmanjšalo upravno breme, vendar bi to lahko vplivalo na doseganje ciljev 
navzkrižne skladnosti v nekaterih državah članicah
53-58  Z zeleno komponento je bila uvedena dodatna raven pregledov za obvezne okolju prijazne prakse
59-64  Specifični stroški, povezani z izvajanjem navzkrižne skladnosti, niso dovolj kvantificirani
65-71  Osnova za izračun kazni v zvezi z navzkrižno skladnostjo za kmete po EU ni dovolj usklajena
04 Kazalo 
72-79  Zaključki in priporočila
 Priloga I —  Področje uporabe pravil o navzkrižni skladnosti v skladu s Prilogo II k Uredbi (EU) 
št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta
 Priloga II —  Glavne spremembe področja uporabe pravil o navzkrižni skladnosti za SKP za 
obdobje  2014–2020
 Priloga III — Deležniki so izrazili potrebo po dodatni poenostavitvi
 Priloga IV — Študiji primera, vključeni v anketo, ki je bila poslana plačilnim agencijam
 Odgovori Komisije
05
 Glosar
Dobri kmetijski in okoljski pogoji : standardi za ohranjanje dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev na zemljiščih, 
katerih cilj je preprečevati erozijo tal, ohranjati organske snovi v tleh in strukturo tal, zagotavljati minimalno raven 
ohranjanja tal, preprečevati slabšanje stanja habitatov ter zaščititi in upravljati vode. Ti standardi so bili uvedeni 
z zakonodajo SKP in se uporabljajo samo za upravičence SKP . Določiti jih morajo države članice ob upoštevanju 
lokalnih razmer.
EKJS : Evropski kmetijski jamstveni sklad.
EKSRP : Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.
GD AGRI : Generalni direktorat Evropske komisije za kmetijstvo in razvoj podeželja, ki je odgovoren za izvajanje 
politike na področju kmetijstva in razvoja podeželja.
GD ENV : Generalni direktorat Evropske komisije za okolje, ki je odgovoren za sektorsko zakonodajo na področju 
okolja.
GD SANTE : Generalni direktorat Evropske komisije za zdravje in varnost hrane, ki je odgovoren za sektorsko 
zakonodajo na področju javnega zdravja, zdravja živali in rastlin ter dobrobiti živali.
Kmetijska svetovalna služba : javni ali zasebni subjekt, ki ga je država članica pooblastila za vodenje sistema za 
svetovanje kmetom glede upravljanja zemljišč in kmetij.
Kontrolne točke : podrobnosti, ki izhajajo iz izvajanja pravil o navzkrižni skladnosti ter so vključene v kontrolne 
sezname za kontrole na kraju samem in administrativne kontrole, ki jih izvaja ali od drugih kontrolnih organov 
zahteva odgovorni organ upravljanja, zadolžen za navzkrižno skladnost v posamezni državi članici (tj. plačilne 
agencije).
Plačilna agencija : organ, ki je v državi članici odgovoren za ustrezne ocene, izračune, inšpekcijske preglede in 
izplačila subvencij SKP.
Pravila o navzkrižni skladnosti : pravila o navzkrižni skladnosti so sestavljena iz predpisanih zahtev ravnanja (PZR) 
v skladu s pravom Unije in standardov za ohranjanje dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev na zemljiščih, določenih 
na nacionalni ravni in navedenih v Prilogi II k Uredbi (EU) št. 1306/2013, ki se nanašajo na okolje, podnebne 
spremembe, dobre kmetijske pogoje na zemljiščih, javno zdravje, zdravje živali in rastlin ter dobrobit živali. V tem 
poročilu se pojma „pravila o navzkrižni skladnosti” in „obveznosti navzkrižne skladnosti” uporabljata kot sopomenki.
Predpisane zahteve ravnanja (PZR) : Predpisane zahteve ravnanja so izbrano število obveznosti iz veljavnih 
direktiv in uredb EU s področja okolja, javnega zdravja, zdravja živali in rastlin ter dobrobiti živali (sektorska 
zakonodaja), ki so vključene v pravila o navzkrižni skladnosti. Te zahteve se že uporabljajo izven okvira SKP .
Proračunsko leto : kmetijsko proračunsko leto zajema izplačane odhodke in prejete prihodke plačilnih agencij, 
ki jih te knjižijo na konte proračuna Skladov za proračunsko leto „N”, ki se začne 16. oktobra leta „N – 1” in konča 
15. oktobra leta „N” (člen 39 Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta).
06 Glosar 
Revizija skladnosti : inšpekcijski pregledi na kraju samem, ki jih izvajajo revizorji GD AGRI in s katerimi lahko 
Komisija preverja, ali so države članice pravilno uporabljale sredstva, ki so jih prejele iz skladov EKJS in EKSRP , in 
zlasti, ali imajo dobro delujoče sisteme upravljanja in kontrole, ki zagotavljajo, da upravičenci redno prejemajo 
izplačila.
SKP : skupna kmetijska politika.
07
 Povzetek
I
Pri navzkrižni skladnosti je večina plačil SKP povezanih z zahtevo, da morajo kmetje upoštevati osnovna pravila 
v zvezi z okoljem, varnostjo hrane, zdravjem in dobrobitjo živali ter dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji. Trenu -
tno se uporablja za 7,5 milijona kmetov, ki so leta 2015 prejeli približno 47 milijard EUR pomoči1. Družba od kmetov, 
ki prejemajo subvencije EU, pričakuje, da bodo upoštevali navzkrižno skladnost.
II
Zakonodajalec je vzpostavil okvir EU za navzkrižno skladnost. Komisija je odgovorna za spremljanje njegovega 
izvajanja. Države članice so na podlagi pravil EU določile obveznosti na ravni kmetov in preverjale, ali kmetje te 
obveznosti izpolnjujejo. Sodišče je preučilo, ali je bil sistem upravljanja in kontrole navzkrižne skladnosti uspešen ter 
ali bi ga bilo mogoče dodatno poenostaviti.
III
Zaključili smo, da Komisija na podlagi razpoložljivih informacij ni mogla ustrezno oceniti uspešnosti navzkrižne skla -
dnosti. Kljub spremembam, uvedenim na področju SKP za obdobje 2014–2020, bi bilo mogoče sistem upravljanja in 
kontrole navzkrižne skladnosti dodatno poenostaviti.
IV
Kazalniki smotrnosti, ki jih je uporabljala Komisija, so omogočili le delen uvid v uspešnost navzkrižne skladnosti. 
Kazalniki niso upoštevali ravni neupoštevanja pravil s strani kmetov. Poleg tega Komisija ni analizirala vzrokov za 
kršitve in načinov za njihovo obravnavanje.
V
S spremembami v SKP za obdobje 2014–2020 se je nekoliko zmanjšalo število pravil o navzkrižni skladnosti, saj so 
bile odpravljene zahteve, ki niso bile dovolj relevantne za kmetijsko dejavnost. Vendar so kontrolni postopki še 
vedno zapleteni. Ukrepi za poenostavitev, kot je shema za male kmete, pomagajo odpravljati dodatno breme za 
upravne organe in kmete, vendar jih je treba uskladiti s potrebo po doseganju ciljev navzkrižne skladnosti.
VI
Načini kmetovanja, ki se uporabljajo v okviru novega plačila za zeleno komponento, so podobni prejšnjim standar -
dom za ohranjanje dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev. Zato zdaj obstajata dva sklopa medsebojno dopolnjujo -
čih se kmetijskih praks z istim ciljem: ohranjanjem zemljišč in varstvom biotske raznovrstnosti. Čeprav so si obvezni 
standardi dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev ter pravila za zeleno komponento podobni, se preverjajo z dvema 
sistemoma kontrole. To lahko povzroči neučinkovitosti v sistemih kontrole in dodatno upravno breme.
1 Teh 7,5 milijona kmetov pomeni 68 % vseh kmetov, ki jih podpira SKP. Prejemajo 83 % vseh plačil. Pri teh podatkih niso upoštevani mali kmetje, ker zanje 
ne veljajo upravne kazni, če ne izpolnjujejo obveznosti navzkrižne skladnosti (glej odstavek 48).
08 Povzetek 
VII
Stroški izvajanja navzkrižne skladnosti niso dovolj kvantificirani. Dokler Komisija nima zanesljive ocene skupnih 
stroškov na ravni navzkrižne skladnosti, ki bo združevala zneske za vključene deležnike (institucije EU, organe 
upravljanja in kontrolo iz držav članic ter kmete), ne more zagotavljati, da je sistem navzkrižne skladnosti stroškovno 
učinkovit.
VIII
Sistem sankcij ni zagotovil dovolj usklajene osnove za izračun upravnih kazni za kmete, ki niso izpolnjevali pravil, po 
vsej EU. Uporaba dejavnikov resnosti, obsega, trajnosti in namernosti pri izračunu kazni za podobne primere se je 
med državami članicami bistveno razlikovala.
IX
Sodišče priporoča:
– Komisija naj v okviru ocene učinka za SKP po letu 2020 preuči, kako bi lahko dodatno razvila svoj sklop kazalni -
kov za oceno smotrnosti navzkrižne skladnosti in kako bi z njimi zajela podatke o tem, koliko kmetje upoštevajo 
pravila o navzkrižni skladnosti.
– Komisija naj odslej izboljša izmenjavo informacij o kršitvah v zvezi z navzkrižno skladnostjo med ustreznimi 
službami ter jim tako pomaga pri ugotavljanju razlogov za kršitve in sprejemanju ustreznih ukrepov za njihovo 
obravnavanje.
– Komisija naj za SKP po letu 2020 predlaga prilagoditev pravil v zvezi s pregledi navzkrižne skladnosti na kraju 
samem, kar bi omogočilo uspešnejše usmerjanje ključnih kontrolnih točk.
– Komisija naj v okviru ocene učinka za SKP po letu 2020 analizira izkušnje z uporabo dveh sistemov s podobnimi 
okoljskimi cilji (dobri kmetijski in okoljski pogoji in zelena komponenta), da bi izboljšala sinergije med njima. Pri 
tej analizi naj upošteva merila, kot so vpliv standardov na okolje in to, koliko so kmetje izpolnjevali obveznosti 
navzkrižne skladnosti v preteklosti.
– Po poročilu o smotrnosti SKP , ki ga je treba predložiti do konca leta 2018, naj Komisija razvije metodologijo za 
merjenje stroškov navzkrižne skladnosti.
– Za SKP po letu 2020 naj Komisija spodbuja bolj usklajeno uporabo kazni na ravni EU, tako da dodatno pojasni 
pojme resnosti, obsega, trajnosti, ponovitve in namernosti kršitev.
09
 Uvod
01 
Pri navzkrižni skladnosti je večina plačil skupne kmetijske politike (SKP) pove -
zanih z zahtevo, da morajo kmetje upoštevati pravila za varstvo okolja, varnost 
hrane, zdravje in dobrobit živali ter za ohranjanje dobrih kmetijskih in okoljskih 
pogojev na zemljiščih. Trenutno se uporablja za 7,5 milijona kmetov v EU, ki so 
v proračunskem letu 2015 prejeli približno 47 milijard EUR pomoči, za katero se 
uporabljajo pravila o navzkrižni skladnosti (glej glosar )2. Če kmet ne izpolnjuje 
teh pravil, se mu lahko naloži upravna kazen.
02 
Navzkrižna skladnost temelji na dveh glavnih sklopih pravil (glej Prilogo I  za ve -
ljavni seznam teh pravil). Predpisane zahteve ravnanja (PZR) so zahteve, izbrane 
iz veljavnih direktiv in uredb s področja okolja, varnosti hrane, zdravja rastlin ter 
zdravja in dobrobiti živali. Standardi za ohranjanje dobrih kmetijskih in okoljskih 
pogojev so dodatna pravila, ki se uporabljajo le za upravičence do plačil SKP . 
Ti standardi določajo trajnostne prakse, povezane s kmetijskimi zemljišči, in 
obravnavajo varstvo voda, tal in zalog ogljika ter ohranjanje lastnosti zemljišč in 
krajine.
03 
Cilj navzkrižne skladnosti je prispevati k doseganju naslednjih dveh ciljev:2 Letno poročilo o dejavnostih 
GD AGRI za leto 2015.
3 Uredba (EU) št. 1306/2013 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 17. Decembra 2013 
o financiranju, upravljanju in 
spremljanju skupne kmetijske 
politike in o razveljavitvi uredb 
Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) 
št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) 
št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 
in (ES) št. 485/2008 (UL L 347, 
20.12.2013, str. 549).Slika  1Cilja navzkrižne skladnosti
Prispevati k večji skladnosti SKP
s pričakovanji družbe
izboljšanjem skladnosti SKP s politikami na 
področju okolja, javnega zdravja, zdravja 
živali, zdravja rastlin in dobrobiti živaliboljšim ozaveščanjem upravičencev
o potrebi po spoštovanju osnovnih 
standardovPrispevati k razvoju trajnostnega 
kmetijstva
z z
Vir: Uvodna izjava 54 Uredbe (EU) št. 1306/20133.
10 Uvod 
04 
Družba od kmetov, ki prejemajo subvencije EU, pričakuje, da bodo izpolnjevali 
obveznosti navzkrižne skladnosti. Glede na zadnjo javnomnenjsko raziskavo Eu -
robarometer4, objavljeno januarja 2016, več kot 80 % anketirancev v EU meni, da 
je „upravičeno” znižati izplačila subvencij kmetom, kadar ti ne upoštevajo pravil.
05 
Navzkrižna skladnost se kot eden od instrumentov SKP izvaja z uporabo delje -
nega upravljanja, pri katerem si Komisija in države članice delijo naloge. V tem 
okviru so naloge Komisije:
– upoštevati splošni okvir EU, ki je bil vzpostavljen v uredbah Evropskega parla -
menta in Sveta, ter priporočila glede izvrševanja proračuna EU, ki jih je prejela 
od Evropskega parlamenta v okviru razrešnice za zaključni račun,
– vzpostaviti podroben okvir EU z izvedbenimi in delegiranimi uredbami ter 
izvedbenimi smernicami za države članice,
– preverjati, ali države članice izvajajo svoje odgovornosti v skladu s pravnimi 
določbami, in uporabiti finančne popravke, če se ugotovi, da so njihovi siste -
mi pomanjkljivi,
– preverjati, ali so cilji navzkrižne skladnosti doseženi, in poročati o rezultatih5.
06 
GD ENV in GD SANTE sta odgovorna za spremljanje izvajanja sektorske zakonoda -
je, iz katere izhajajo predpisane zahteve ravnanja, in doseganja njenih ciljev, GD 
AGRI pa za dobre kmetijske in okoljske pogoje. Zadnji opravlja revizije, s kateri -
mi preverja, ali imajo države članice ustrezne sisteme za upravljanje in kontrolo 
navzkrižne skladnosti.
07 
Države članice so odgovorne za sprejetje vseh zakonodajnih, regulativnih in 
upravnih določb za vzpostavitev nacionalnega okvira, ki je skladen s splošnim in 
podrobnim okvirom EU za navzkrižno skladnost, zlasti za:
– vzpostavljanje sistemov za preprečevanje, odkrivanje in popravljanje prime -
rov neupoštevanja pravil,
– izvajanje pregledov na kraju samem za vzorec vsaj 1 % kmetov6,4 Posebno poročilo 
Eurobarometer št. 440 
z naslovom Europeans, 
Agriculture and the CAP  
(Evropejci, kmetijstvo in SKP), 
objavljeno 21. januarja 2016, 
odraža mnenja, ki jih je 
podjetje TNS Opinion & Social 
na zahtevo Evropske komisije 
zbralo med 17. in 
26. oktobrom 2015. 
Anketiranje je bilo v celoti 
izvedeno osebno, na domovih 
naključno izbranih državljanov 
EU.
5 Glej na primer del 6 Priloge 10 
k letnemu poročilu 
o dejavnostih GD AGRI za 
leto 2014: Navzkrižna 
skladnost.
6 Na splošno velja, da morajo 
biti pregledi na kraju samem 
izvedeni za vzorec vsaj 1 % 
upravičencev SKP . Pri 
nekaterih zahtevah, kot sta 
identifikacija in registracija 
živali, pa je najmanjša stopnja 
kontrole 3 % kmetov, kot je 
predvideno v sektorski 
zakonodaji. Zato skupno 
število kmetov, pri katerih se 
izvede pregled navzkrižne 
skladnosti, v praksi presega 
1-odstotni vzorec. 
V proračunskem letu 2015 je 
bil na primer odstotek kmetov, 
pri katerih se je izvedel 
pregled, 2,31 %. V primeru 
predpisanih zahtev ravnanja 
se lahko države članice, da bi 
dosegle 1-odstotno stopnjo 
kontrole, ki velja za navzkrižno 
skladnost, odločijo te preglede 
povezati s tistimi, ki se opravijo 
v okviru sektorske zakonodaje.
11 Uvod 
– nalaganje kazni in izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov od kmetov, ki so 
kršili pravila,
– poročanje Komisiji (revidirani zaključni računi, finančna poročila in kontrolni 
statistični podatki).
08 
Upravičenci SKP morajo upoštevati vsa pravila o navzkrižni skladnosti, kot so 
določena z nacionalno zakonodajo. Če se ugotovi, da kmetje zaradi dejanja ali 
opustitve, za katero so neposredno odgovorni, kršijo katero koli od teh pravil, se 
lahko njihovo letno plačilo EU zniža.
09 
Leta 2008 je Sodišče objavilo posebno poročilo o uspešnosti navzkrižne skla -
dnosti7. V poročilu je prišlo do zaključka, da navzkrižna skladnost ni bila uspešna 
politika, in poudarilo, da je okvir navzkrižne skladnosti povzročil precejšnje teža -
ve predvsem zato, ker je bil preveč zapleten.
10 
Komisija, Svet in države članice pogosto razpravljajo o poenostavitvi področja 
uporabe in pravil za sistem navzkrižne skladnosti zaradi zapletenosti okvira in 
potrebe po zagotavljanju, da je pravila mogoče preveriti in da so dovolj relevan -
tna za kmetijsko dejavnost. Sistem navzkrižne skladnosti je bil po pregledu SKP 
v obdobju 2008–2013 spremenjen8. Cilji dodatnih sprememb, ki so bile uvedene 
za sedanje obdobje 2014–2020, so bili9:
– racionalizirati področje uporabe standardov tako, da se pripravi enoten 
seznam standardov po področjih in problematičnih vprašanjih, da bi sistem 
navzkrižne skladnosti tako postal doslednejši in preglednejši, ter
– iz njihovega področja uporabe odstraniti več zahtev, ki niso bile dovolj rele -
vantne za kmetijsko dejavnost ali območje kmetijskega gospodarstva ali so 
bolj zadevale nacionalne organe kot upravičence.7 Posebno poročilo št. 8/2008 – 
Ali je navzkrižna skladnost 
uspešna politika? ( http://eca.
europa.eu ).
8 Z Uredbo Sveta (ES) 
št. 73/2009 z dne 
19. januarja 2009 o skupnih 
pravilih za sheme neposrednih 
podpor za kmete v okviru 
skupne kmetijske politike in 
o uvedbi nekaterih shem 
podpor za kmete, spremembi 
uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) 
št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 
in razveljavitvi Uredbe (ES) 
št. 1782/2003 (UL L 30, 
31.1.2009, str. 16) sta bila 
nanovo uvedeno področje 
zaščite vodnih virov in 
upravljanja z njimi dodana dva 
obvezna standarda dobrih 
kmetijskih in okoljskih 
pogojev, trije novi izbirni 
standardi dobrih kmetijskih in 
okoljskih pogojev pa na 
področje minimalne ravni 
ohranjanja zemljišč, hkrati so 
štirje od obstoječih 
standardov dobrih kmetijskih 
in okoljskih pogojev iz 
Uredbe (ES) št. 1782/2003 
postali izbirni. Do majhnih 
sprememb je prišlo tudi pri 
PZR, pri katerih je bila 
odpravljena zahteva iz 
Uredbe (ES) št. 2629/97 glede 
ušesnih znamk, registrov živali 
na gospodarstvih in potnih 
listov.
9 V Prilogi II so podrobno 
predstavljene spremembe, 
uvedene za obdobje 
2014–2020.
12
 Obseg revizije in revizijski 
pristop
11 
Poenostavitev je postopek, ki je namenjen racionalizaciji pravil in pregledov ter 
omejitvi stroškov izpolnjevanja obveznosti. Ukrepi za poenostavitev sicer poma -
gajo odpravljati dodatno breme za upravne organe in kmete, vendar jih je treba 
uskladiti s potrebo po doseganju ciljev navzkrižne skladnosti.
12 
Sodišče je preučilo sistem upravljanja in kontrole navzkrižne skladnosti, ki so ga 
vzpostavile Komisija in države članice, da bi ocenilo, ali je navzkrižna skladnost 
uspešna in kolikšna poenostavitev je bila dosežena v novem pravnem okviru.
13 
Splošno revizijsko vprašanje je bilo:
Je sistem upravljanja in kontrole navzkrižne skladnosti uspešen ter ali ga je 
mogoče dodatno poenostaviti?
To poročilo temelji na dveh glavnih vidikih, tj. uspešnosti in poenostavitvi.
14 
Sodišče je analiziralo naslednje dokaze glede dosedanjega izvajanja navzkrižne 
skladnosti:
– kontrolne statistične podatke, ki so jih države članice posredovale Komisiji 
za proračunska leta 2011–2014. Ta poročila so vsebovala podatke o številu 
kmetov, pri katerih je bilo preverjeno izpolnjevanje posameznega standarda, 
številu odkritih primerov neupoštevanja pravil ter ravni in kategorijah upora -
bljenih kazni,
– revizije zakonitosti in pravilnosti (revizije za pripravo izjav o zanesljivosti), ki 
jih je Sodišče izvedlo v proračunskih letih 2011–2014,
– revizije skladnosti, ki jih je izvedel Generalni direktorat Komisije za kmetijstvo 
in razvoj podeželja (GD AGRI) v proračunskih letih 2011–2014.
13 Obseg revizije in revizijski pristop 
15 
Sodišče je analiziralo informacije, ki so se nanašale na sistem upravljanja in 
kontrole navzkrižne skladnosti, uveden na ravni Komisije, in so bile pridobljene 
z razgovori s predstavniki GD AGRI ter s pregledi različnih analiz, študij in poročil, 
ki jih je pripravil ali naročil GD AGRI. Ocenilo je tudi morebitne učinke sprememb, 
uvedenih za SKP za obdobje 2014–2020, in sicer na podlagi naslednjih dokumen -
tov: pripravljalnih ocen učinka, odobrenih uredb in izjav Komisije.
16 
Izvedlo je dve anketi o temah, kot so: ozaveščenost, upoštevanje pravil in poeno -
stavitev. Anketi smo posredovali plačilnim agencijam in kmetijskim svetovalnim 
službam. Odgovore je Sodišču poslalo vseh 6410 anketiranih plačilnih agencij iz 27 
držav članic11, na drugo anketo pa je odgovorilo 72 od 186 kmetijskih svetovalnih 
služb, ki jim je bila poslana anketa.
17 
Sodišče je obiskalo tri regije v državah članicah (Schleswig-Holstein v Nemčiji, Ka -
talonijo v Španiji in Severno Irsko v Združenem kraljestvu), v katerih smo opravili 
razgovore s predstavniki plačilnih agencij in združenj kmetov, da bi se seznanili 
z njihovimi pogledi na učinka navzkrižne skladnosti na ravni kmetij.10 Anketa je bila poslana 64 od 
skupaj 82 plačilnih agencij, saj 
v nekaterih državah članicah 
nimajo vse plačilne agencije 
pristojnosti za navzkrižno 
skladnost.
11 Hrvaška ni bila vključena 
v obseg te revizije, ker zanjo 
ne obstajajo pretekli podatki, 
saj je k EU pristopila šele 
1. julija 2013.
14
 Opažanja
Komisija na podlagi razpoložljivih informacij ni mogla 
ustrezno oceniti uspešnosti navzkrižne skladnosti
18 
V prvem delu poročila je Sodišče preučilo, ali kazalniki smotrnosti, ki jih je upora -
bljala Komisija, dajejo celovit uvid v uspešnost navzkrižne skladnosti, ali je Komi -
sija upoštevala raven izpolnjevanja obveznosti s strani kmetov in ali je analizirala 
razloge za kršitve in načine za njihovo obravnavanje. Standardi našega preučeva -
nja so opisani v odstavkih 19 do 21.
19 
Da bi lahko izmerila doseganje ciljev navzkrižne skladnosti (glej odstavek 2), bi 
morala Komisija opredeliti ustrezne kazalnike smotrnosti12. Ti kazalniki bi morali 
biti v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja (tj. gospodarnost, učin -
kovitost in uspešnost)13. Komisija bi morala analizirati in obravnavati vprašanja 
smotrnosti.
20 
Poleg tega bi morale države članice preprečiti, odkriti in uspešno obravnavati 
vsako nepravilnost ali neizpolnjevanje obveznosti navzkrižne skladnosti s strani 
kmetov14 ter Komisiji vsako leto poročati o rezultatih svojih pregledov.
21 
Uspešnost navzkrižne skladnosti bi bilo treba oceniti ob upoštevanju ravni izpol -
njevanja obveznosti navzkrižne skladnosti s strani kmetov kot ključnega kazal -
nika prispevka politike k varstvu okolja, javnem zdravju, zdravju živali, zdravju 
rastlin in dobrobiti živali. Za izboljšanje uspešnosti politike bi morala zasnova 
okvira navzkrižne skladnosti vključevati ukrepe za opredelitev in obravnavanje 
razlogov, zakaj kmetje ne upoštevajo pravil.12 V skladu z uvodno izjavo 2 
Izvedbene uredbe 
Komisije (EU) št. 834/2014 
z dne 22. julija 2014 o določitvi 
predpisov za uporabo 
skupnega okvira spremljanja 
in vrednotenja skupne 
kmetijske politike (UL L 230, 
1.8.2014, str. 1).
13 V členu 30 Uredbe (EU, 
Euratom) št. 966/2012 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 25. oktobra 2012 
o finančnih pravilih, ki se 
uporabljajo za splošni 
proračun Unije in razveljavitvi 
Uredbe Sveta (ES, Euratom) 
št. 1605/2002 (UL L 298, 
26.10.2012, str. 1) (finančna 
uredba), so navedene 
naslednje opredelitve:  
Načelo gospodarnosti 
zahteva, da se sredstva, ki jih 
institucija uporablja za 
izvajanje svojih dejavnosti, 
dajo na voljo pravočasno, 
v primerni količini in primerni 
kakovosti ter za najugodnejšo 
ceno.  
Načelo učinkovitosti se nanaša 
na najboljše razmerje med 
uporabljenimi sredstvi in 
doseženimi rezultati.  
Načelo uspešnosti se nanaša 
na doseganje zadanih 
specifičnih ciljev in želenih 
rezultatov.
14 V skladu z uvodno izjavo 39 
Uredbe (EU) št. 1306/2013.
15 Opažanja 
Kazalniki smotrnosti, ki jih je uporabljala Komisija, so 
omogočili le delen uvid v  uspešnost navzkrižne skladnosti
Stanje za obdobje 2007–2013
22 
Komisija je za prvi cilj (tj. prispevati k razvoju trajnostnega kmetijstva z boljšo 
ozaveščenostjo deležnikov o potrebi po upoštevanju osnovnih standardov) 
uporabila kazalnik „odstotek plačil SKP , za katera se uporablja navzkrižna skla -
dnost”, ki prikazuje delež plačil SKP , za katera morajo kmetje upoštevati pravila 
o navzkrižni skladnosti. Vendar ta kazalnik ne meri ozaveščenosti kmetov o teh 
pravilih ali ravni njihovega izpolnjevanja obveznosti.
23 
Pri merjenju drugega cilja (tj. prispevati k večji skladnosti SKP s pričakovanji druž -
be z izboljšanjem skladnosti SKP s politikami s področja okolja, javnega zdravja, 
zdravja živali, zdravja rastlin in dobrobiti živali) je bil uporabljen kazalnik „mne -
nje javnosti o navzkrižni skladnosti”, ki ga je Komisija izmerila v javnomnenjski 
raziskavi Eurobarometer. Vprašanje in predlagani odgovori v anketi so prikazani 
v okviru  1.
Izvleček iz raziskave Eurobarometer
Vprašanje: V skladu s pravili skupne kmetijske politike (SKP) so plačila kmetom povezana z zahtevami za 
skladnost s pravili za okolje, varnost hrane in dobrobit živali (t. i. navzkrižna skladnost). Kako upravičeno ali 
neupravičeno je znižati izplačilo subvencij kmetom, ki ne upoštevajo standardov o varnosti hrane, okoljskih 
standardov, standardov dobrobiti živali?
Predlagani odgovori: popolnoma upravičeno, nekoliko upravičeno, nekoliko neupravičeno, popolnoma neup -
ravičeno, ne vem.
Rezultat raziskave: Več kot 80 % anketirancev v EU meni, da je upravičeno znižati izplačilo subvencij kmetom, 
kadar ti ne upoštevajo pravil (odgovorili so, da je to popolnoma ali nekoliko upravičeno). Javno mnenje se od 
prejšnje raziskave, ki je bila izvedena novembra 2007, ni spremenilo.
Vir: Javnomnenjska raziskava Eurobarometer, Evropska komisija.Okvir  1
16 Opažanja 
24 
Ta kazalnik ne zagotavlja informacij o tem, ali se je usklajenost SKP s pravili 
o navzkrižni skladnosti izboljšala ali ne. Odraža samo izbiro politike anketirancev 
brez ocene dejanskih rezultatov izvajanja navzkrižne skladnosti.
25 
GD AGRI poroča tudi o dveh drugih kazalnikih rezultatov, tj. stopnji kontrole za 
dobre kmetijske in okoljske pogoje15 in deležu trajnih pašnikov. Prvi kazalnik meri, 
ali so države članice upoštevale najmanjšo stopnjo kontrole. To je le kazalnik skla -
dnosti z uredbo, ki sam po sebi ne meri uspešnosti navzkrižne skladnosti. Drugi 
kazalnik, ki meri odstotek zemljišč v državi članici, na katerem so trajni pašniki, 
v primerjavi z njenim celotnim kmetijskim območjem, je imel dve slabosti: nana -
šal se je na en sam vidik navzkrižne skladnosti in ni posebej poudarjal prispevka 
navzkrižne skladnosti, tj. ohranjanje trajnih pašnikov je lahko posledica vrste 
dejavnikov, pri čemer je le eden od njih navzkrižna skladnost.
Stanje za obdobje 2014–2020
26 
Za obdobje 2014–2020 sta bila uporabljena dva kazalnika16, neposredno poveza -
na z navzkrižno skladnostjo: število hektarov, za katere se uporablja navzkrižna 
skladnost, in delež plačil SKP , za katera se uporablja navzkrižna skladnost. Gre 
za kvantitativna kazalnika, ki merita le velikost množic, na katere se nanašata (tj. 
kmetijsko zemljišče in plačila SKP), ne pa učinkov navzkrižne skladnosti.
27 
Drugi kazalniki, ki zajemajo področja, na katera vplivajo pravila o navzkrižni skla -
dnosti, so bili določeni na splošni ravni SKP , in sicer indeks ptic kmetijske krajine, 
kakovost vode, organska snov v tleh na ornem zemljišču, erozija tal zaradi vode. 
Vendar je bil specifičen učinek same navzkrižne skladnosti na te splošne kazalni -
ke neznan. Poleg tega drugih vidikov, v katere je usmerjena navzkrižna skladnost, 
kot so varnost hrane, identifikacija ter registracija živali ali dobrobit živali, ne 
obravnava noben kazalnik učinka.15 V okviru SKP je bila tako pred 
letom 2014 kot po njem 
najmanjša stopnja kontrole za 
standarde dobrih kmetijskih in 
okoljskih pogojev 1 % kmetov.
16 Priloga k Izvedbeni uredbi 
Komisije (EU) št. 834/2014.
17 Opažanja 
Komisija pri oceni uspešnosti navzkrižne skladnosti ni 
upoštevala ravni neizpolnjevanja obveznosti s strani kmetov
28 
Komisija zbira tudi podatke o tem, koliko kmetje izpolnjujejo svoje obveznosti 
navzkrižne skladnosti, in sicer s kontrolnimi statističnimi podatki, ki jih posreduje -
jo države članice. Vendar se te informacije ne uporabljajo kot kazalnik smotrnosti 
in ne spremljajo v primerjavi z vnaprej določenimi cilji.
29 
Rezultati revizij17 zakonitosti in pravilnosti, ki jih je Sodišče izvedlo v zadnjih 
štirih letih (glej preglednico  1), ter statistični podatki, ki so jih kontrolni organi 
držav članic sporočili za kmete, preverjene na kraju samem (glej preglednico  2), 
so pokazali visoke ravni kršitev standardov navzkrižne skladnosti:
Rezultati preizkušanja navzkrižne skladnosti, ki ga je Sodišče izvedlo za naključne 
vzorce kmetov
Sklad PodatkiProračunsko leto
2011 2012 2013 2014
EKJSŠtevilo plačil, za katera se uporablja 
navzkrižna skladnost155 146 164 170
Število primerov, v katerih so bile 
ugotovljene kršitve22 24 44 46
Kršitve (v %) 14 % 16 % 25 % 27 %
EKSRPŠtevilo plačil, za katera se uporablja 
navzkrižna skladnost73 75 61 64
Število primerov, v katerih so bile 
ugotovljene kršitve26 25 24 17
Kršitve (v %) 36 % 33 % 39 % 27 %
Vir: Evropsko računsko sodišče.
Kršitve navzkrižne skladnosti, ki so jih sporočile države članice na podlagi pregledov, 
izvedenih za kombinacijo naključnih in na tveganju temelječih vzorcev kmetov
Proračunsko leto
2011 2012 2013 2014 2015
Pogostost kršitev (v %) 21 % 20 % 20 % 25 % 29 %
Vir: Statistični podatki držav članic o navzkrižni skladnosti.Preglednica  1 Preglednica  217 Pri preizkušanju navzkrižne 
skladnosti se je Sodišče 
osredotočilo na izbrane 
obveznosti standardov dobrih 
kmetijskih in okoljskih pogojev 
(preprečevanje širitve 
nezaželene vegetacije, 
ohranjanje teras, vzdrževanje 
oljčnih nasadov in upoštevanje 
minimalnih stopenj gostote 
živine ali obveznosti glede 
košnje) in izbrane PZR (zahteve 
za PZR iz direktive o nitratih ter 
PZR za identifikacijo in 
registracijo živali), za katere je 
bilo mogoče pridobiti dokaze 
ter priti do zaključka v času 
revizijskih obiskov. V letih 2011 
in 2012 je bil obseg 
preizkušanja za EKSRP večji kot 
za EKJS, ker je zajemal vse 
standarde dobrih kmetijskih in 
okoljskih pogojev in PZR, 
povezane z dobrobitjo živali. 
Poleg tega za EKJS v letih 2011 
in 2012 PZR, povezani 
z identifikacijo in registracijo 
živali, niso bili preizkušeni.
18 Opažanja Slika  230 
Kmetje so se začeli v zadnjih petih letih bolj zavedati svojih obveznosti glede 
upoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, kot je navedlo približno 90 % plačil -
nih agencij in kmetijskih svetovalnih služb, ki jih je Sodišče anketiralo. Vendar so 
stopnje neizpolnjevanja obveznosti še vedno visoke, iz pregledov držav članic in 
revizij Sodišča pa je razvidno, da rastejo.
31 
Med letoma 2011 in 2013 je skupno število kršitev, ki so jih odkrili kontrolni organi 
držav članic, ostalo razmeroma stalno, tj. skoraj 60 000 primerov/leto na ravni EU, 
medtem ko se je leta 2014 to število zvišalo za skoraj 20 %, in sicer na približno 
70 000 primerov neizpolnjevanja obveznosti (predvsem zaradi povečanja števila 
kršitev PZR v zvezi z direktivo o nitratih ter identifikacijo in registracijo prašičev 
in goveda). Kot je prikazano na sliki 2 , je bilo skoraj 90 % skupnega števila kršitev 
ugotovljenih na petih glavnih področjih, na katerih je prihajalo tudi do največ 
primerov neizpolnjevanja obveznosti18. Teh pet področij skupaj zajema 10 PZR in 
štiri standarde dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev.
Področja, na katerih najpogosteje prihaja do kršitev pravil o navzkrižni skladnosti
Vir: Evropsko računsko sodišče.Uporaba gnojil in /f_itofarmacevtskih 
sredstev; 15 %Varnost hrane in krme; 8 %Zaščita pred erozijo tal; 8 %Preprečevanje širitve nezaželene 
vegetacije; 5 %Drugo; 14 %
Reja živali; 50 %
32 
Na sliki 3  je za največji področji neskladnosti prikazano, v katerih primerih je po -
gostost kršitev na ravni posameznih standardov/zahtev v proračunskem letu 2014 
presegala 5 %.18 Izraženo kot delež kmetov, pri 
katerih so bile odkrite kršitve, 
v primerjavi s skupnim 
številom preverjenih kmetov.
19 Opažanja 
33 
Analiza, ki jo je izvedlo Sodišče, kaže tudi, da so bile stopnje kršitev manjše od 
1 % v primeru več standardov, kot so na primer: predpisane zahteve ravnanja za 
ohranjanje prosto živečih ptic in naravnih habitatov ter standardi dobrih kme -
tijskih in okoljskih pogojev za organske snovi v tleh, ohranjanje strukture tal in 
ohranjanje krajinskih značilnosti.
Komisija ni analizirala vzrokov za kršitve navzkrižne 
skladnosti in načinov za njihovo obravnavanje
34 
GD AGRI analizira podatke kontrolne statistike za vsak poročevalski subjekt pose -
bej (pokrajino/regijo/centralno državo), da bi zagotovil, da ti subjekti izpolnjujejo 
zahteve EU, na primer najmanj 1-odstotno predpisano stopnjo kontrole. Izvaja 
tudi revizije skladnosti, s katerimi zagotavlja, da so sistemi upravljanja in kontrol, 
ki so jih vzpostavile države članice, v skladu z veljavnimi pravili EU. Namen takih 
revizij je zaščititi sklade, iz katerih so bila izvedena plačila SKP , s preverjanjem, ali 
so države članice pravilno znižale plačila kmetom. Komisija uporablja neto finanč -
ne popravke pri državah članicah s pomanjkljivimi sistemi. Slika  3Pogostost kršitev za največji področji neskladnosti
Uporaba gnojil in ﬁtofarmacevtskih 
sredstev
PZR za uporabo 
/f_itofarmacevtskih 
sredstevPZR, ki izhajajo 
iz direktive
o nitratihPZR za dobrobit 
prašičevPZR za identi/f_ikacijo 
in registracijo 
prašičevDKOS glede 
gostote živaliPZR za identi/f_ikacijo 
in registracijo
ovc in kozPZR za 
identi/f_ikacijo
in registracijo 
goveda30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
5 %
0 %Reja živali
Vir: Evropsko računsko sodišče.
20 Opažanja 
35 
GD AGRI ne analizira podatkov o kršitvah navzkrižne skladnosti na ravni EU in ne 
izvaja revizij, da bi opredelil standarde, ki se najpogosteje kršijo, morebitne vzro -
ke za kršitve in mogoče rešitve za izboljšanje stanja. Tudi drugi generalni direkto -
rati Komisije, pristojni za politike, na katerih temeljijo PZR, ne izvajajo takih analiz. 
Generalni direktorat za okolje (GD ENV), ki je pristojen za politike, kot je tista iz 
direktive o nitratih, je na primer navedel, da njegovi oddelki ne prejemajo stati -
stičnih podatkov o pregledih, ki jih izvajajo države članice, zato ni mogel sprejeti 
in tudi ni sprejel nobenih nadaljnjih ukrepov v zvezi s tem. Komisija tako preverja 
le finančne vidike, ne analizira pa učinka navzkrižne skladnosti na temeljne cilje 
politike za okolje, varnost hrane ter zdravje in dobrobit živali.
36 
Komisija do julija 2016 ni ocenjevala razlogov za morebitno kršenje pravil ali 
načinov za preprečevanje takih situacij v prihodnosti19. V okviru takih ocen bi se 
morda lahko razkrile tudi koristne informacije o potrebi po dodatni poenosta -
vitvi sistema navzkrižne skladnosti. Morebitni razlogi za neizpolnjevanje zahtev 
navzkrižne skladnosti so lahko povezani s slabim razumevanjem včasih zaple -
tenih pravil (glej Prilogo III ) ali s pomanjkanjem spodbude, saj so stroški izpol -
njevanja pravil lahko nesorazmerni v primerjavi z nizko minimalno 1-odstotno 
stopnjo kontrole in raven uporabljenih kazni20.
Sistem upravljanja in kontrole navzkrižne skladnosti 
bi bilo mogoče dodatno poenostaviti
37 
V drugem delu poročila Sodišče preučuje vprašanje, ali so bili pravila in kontrolni 
postopki za navzkrižno skladnost poenostavljeni, ali je bilo pri shemi za male 
kmete doseženo uravnoteženo zmanjšanje upravnega bremena, ali je obstajalo 
tveganje, da zelena komponenta in navzkrižna skladnost morda ne bosta dobro 
usklajeni, ali so bili stroški izvajanja izmerjeni in ali so se kazni dosledno izvajale 
v celotni EU. Standardi našega preučevanja so opisani v odstavkih 38 do 40.
38 
Sodišče je v posebnem poročilu št. 8/2008 prišlo do zaključka, da okvir navzkriž -
ne skladnosti povzroča precejšnje težave zlasti zaradi svoje zapletenosti. Priporo -
čilo je, naj ga Komisija poenostavi, in sicer tako, da prednostno razvrsti zahteve in 
standarde ter jih organizira okoli glavnih sestavnih delov kmetijske dejavnosti.19 Z vrednotenji na ravni kmetov 
so bile do zdaj zagotovljene le 
informacije o elementih 
stroškov navzkrižne skladnosti, 
kot je opisano v odstavku 61.
20 Kot je navedeno v letnem 
poročilu o dejavnostih GD 
AGRI, so kazni v letu oddaje 
zahtevkov 2014 skupaj znašale 
67,5 milijona EUR.
21 Opažanja 
39 
Stroški izvajanja navzkrižne skladnosti bi morali biti sorazmerni s koristmi, ki naj 
bi jih prineslo to, da kmetje upoštevajo veljavna pravila21. Komisija bi morala pri 
predložitvi spremenjenih ali novih predlogov za porabo oceniti stroške in koristi 
sistemov kontrol22 glede na zastavljene cilje.
40 
Prispevati bi morala tudi k spodbujanju enostavnega in usklajenega sistema kazni 
v celotni EU, da bi zagotovila enako in sorazmerno obravnavanje kmetov. Komi -
sija je pooblaščena23 za sprejemanje delegiranih aktov, s katerimi se lahko določi 
usklajena osnova za izračun upravnih kazni za kršitve navzkrižne skladnosti. 
Objavi lahko tudi razlagalne smernice za države članice.
Kontrolni postopki so še vedno zapleteni
41 
Seznam standardov je bil za obdobje 2014–2020 zmanjšan s 15 na sedem stan -
dardov dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev (umaknjenih je bilo vseh sedem 
predhodnih prostovoljnih standardov in en obvezen standard) ter z 18 na 13 
predpisanih zahtev ravnanja (glej Prilogo II ). Štirje od odpravljenih PZR so bili 
tisti, za katere je Komisija menila, da niso dovolj relevantni za kmetijsko dejav -
nost. To je dober primer poenostavitve okvira za navzkrižno skladnost. Toda 
področje uporabe navzkrižne skladnosti se bo zdaj verjetno povečalo. V Skupni 
izjavi Evropskega parlamenta in Sveta o navzkrižni skladnosti24 se zahteva, da se 
okvirna direktiva o vodah in direktiva o trajnostni rabi pesticidov, potem ko ju 
bodo začele izvajati vse države članice, vključita v sistem navzkrižne skladnosti.
42 
Sodišče je v svojem mnenju o predlogu Komisije v zvezi s spremembami SKP 
za obdobje 2014–202025 izrazilo stališče, da „je seznam zahtev še vedno preveč 
razpršen po več predpisih, da se ne osredotoča dovolj na ključne zahteve in 
da manjše število standardov v resnici ne ustreza zmanjšanju zapletenosti te 
politike”.21 Uvodna izjava 57 Uredbe (EU) 
št. 1306/2013.
22 Člen 33 finančne uredbe.
23 Člen 101 Uredbe št. 1306/2013 
določa:
24 Skupna izjava, priložena 
Uredbi (EU) št. 1306/2013.
25 Mnenje št. 1/2012 o nekaterih 
predlogih uredb o skupni 
kmetijski politiki za obdobje 
2014–2020 ( http://eca.europa.
eu).
22 Opažanja 
43 
53 % kmetijskih svetovalnih služb, ki so odgovorile na našo anketo, je menilo, da 
s SKP za obdobje 2014–2020 sistem navzkrižne skladnosti ni bil bistveno spre -
menjen, medtem ko jih je 28 % menilo, da je novi sistem celo še bolj zapleten. 
Poleg tega je manj kot 10 % plačilnih agencij menilo, da so imele spremembe 
pri navzkrižni skladnosti zmeren ali zelo pozitiven učinek na vire, porabljene na 
področjih, kot so: pregledi na kraju samem in upravni pregledi, sistem sankcij in 
zagotavljanje informacij kmetom.
44 
Plačilne agencije in kmetijske svetovalne službe so v odgovoru na našo anketo 
navedle, da je glavni razlog, zakaj kmetje ne izpolnjujejo obveznosti navzkrižne 
skladnosti, to, da so zahteve preveč zapletene. Združenja kmetov, obiskana med 
revizijo, so to analizo še dodatno potrdila. Poenostavitev bi bila lahko rešitev, 
s katero bi zagotovili, da kmetje bolj upoštevajo najrelevantnejša pravila, kar 
bi prispevalo k večji uspešnosti sistema. Tako so med revizijo, ki jo je izvedlo 
Sodišče, potrebo po dodatni poenostavitvi sistema navzkrižne skladnosti izrazili 
plačilne agencije, kmetijske svetovalne službe in združenja kmetov, ki so podali 
tudi podobne predloge (za dodatne podrobnosti glej Prilogo III ).
45 
Eden od razlogov za zapletenost je bila tudi podrobnost veljavnih pravil. V  okvi -
ru 2 je naveden primer podrobno opredeljenih zahtev v zvezi z navzkrižno 
skladnostjo v državah članicah. Medtem ko se podrobna pravila lahko upravičijo 
s tem, da se tako upoštevajo različne okoljske razmere, hkrati pomenijo tveganje, 
da jih bodo kmetje morda težko pravilno uporabljali, plačilne agencije pa težko 
preverjale.
46 
Sodišče je na Severnem Irskem v Združenem kraljestvu primerjalo več kontrolnih 
točk, zajetih v kontrolne sezname za preglede na kraju samem, ki so jih uporab -
ljali kontrolni organi za SKP do leta 2013 in po njem, ter ugotovilo, da so imele 
spremembe v SKP za obdobje 2014–2020 le malo vpliva na število kontrolnih točk 
(glej okvir 3 ). Organi v drugih dveh obiskanih državah članicah so med razgovo -
ri potrdili, da se zaradi sprememb v zvezi z navzkrižno skladnostjo za obdobje 
2014–2010 število kontrolnih točk ni znatno zmanjšalo.
23 Opažanja 
Primeri zahtev, zajetih v priročnik za kontrolo navzkrižne skladnosti na Severnem 
Irskem v  Združenem kraljestvu
Tri od 40 kontrolnih točk navzkrižne skladnosti, ki izhajajo iz predpisanih zahtev ravnanja v zvezi z direktivo 
o nitratih, so na inšpektorjevem kontrolnem seznamu zajeta v vprašanju 3.1.12, razdeljenem na tri podvpraša -
nja, ki se glasijo:
3.1.12. Ali se je organski gnoj (vključno z umazano vodo) uporabil na območju: 10 m od katere koli vodne 
poti, razen jezer*; 20 m od jezer; 50 m od vrtin, izvirov ali vodnjakov; 250 m od vrtin, ki se uporabljajo za 
javno oskrbo z vodo; 15 m od izpostavljenih poroznih ali zakraselih apnenčastih struktur? (* Glej smernice za 
inšpektorje.)
3.1.12a. Ali se je na travinju s povprečnim naklonom, večjim od 15 %, in na katerem koli drugem zemljišču 
s povprečnim naklonom, večjim od 12 %, organski gnoj (vključno z umazano vodo) uporabil na območju 
30 m od jezera ali 15 m od katere koli vodne poti, razen jezer? (* Glej smernice za inšpektorje.)
3.1.12b. Ali se je na travinju s povprečnim naklonom, večjim od 15 %, in na katerem koli drugem zemljišču s pov -
prečnim naklonom, večjim od 12 %, umetno gnojilo uporabilo na območju 10 m od jezera ali 5 m od katere koli 
vodne poti? (* Glej smernice za inšpektorje.)
Vir: Plačilna agencija Severne Irske.
Omejen učinek sprememb SKP za obdobje 2014–2020 na kontrolne sezname, ki jih 
uporabljajo kontrolni organi na Severnem Irskem v Združenem kraljestvu
Celovit inšpekcijski pregled navzkrižne skladnosti je za SKP do leta 2013 obsegal 257 kontrolnih točk, za SKP 
po letu 2014 pa 249 kontrolnih točk.
Pri standardih dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev se je število kontrolnih točk v primerjanih obdobjih 
povečalo z 19 na 27.
Vir: Plačilna agencija Severne Irske.Okvir  2 Okvir  3
47 
Med pregledi na kraju samem je treba preveriti vse obveznosti v zvezi s standardi 
dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev in PZR, za katere so bili kmetje izbrani. Kot 
je že bilo navedeno, ti pregledi pogosto vključujejo več sto kontrolnih točk na 
različnih kontrolnih seznamih. Tudi če bi bili kontrolni sistemi uspešni, zakonodaj -
ni okvir26 ne bi omogočal bolj ciljno usmerjenega pristopa na podlagi tveganja, 
s katerim bi se lahko nekatera pravila ali kontrolne točke preverjali bolj ali manj 
pogosto, ker bi se na primer upoštevali majhno število kršitev, majhna verjetnost 
kršitev ali razsežnost učinkov morebitne kršitve.26 Glej člen 71 Uredbe Komisije 
(EU) št. 809/2014 z dne 
17. julija 2014 o pravilih za 
uporabo Uredbe (EU) 
št. 1306/2013 Evropskega 
parlamenta in Sveta v zvezi 
z integriranim 
administrativnim in 
kontrolnim sistemom, ukrepi 
za razvoj podeželja in 
navzkrižno skladnostjo.
24 Opažanja 
S shemo za male kmete se je zmanjšalo upravno breme, 
vendar bi to lahko vplivalo na doseganje ciljev navzkrižne 
skladnosti v  nekaterih državah članicah
48 
SKP za obdobje 2014–2020 je uvedla shemo za male kmete kot poenostavljeno 
shemo neposrednih plačil, na podlagi katere se kmetom, ki se odločijo za sode -
lovanje v njej, odobri plačilo v višini do 1 250 EUR. Za izvajanje te izbirne sheme 
se je odločilo 15 držav članic. V teh državah se delež kmetov, ki sodelujejo v tej 
shemi, giblje med 3 % (Slovenija) in 77 % (Malta). Po izračunih Komisije shema za 
male kmete na ravni EU pomeni 4 % vseh kmetijskih površin.
49 
Za upravičence sheme za male kmete se upravne kazni za neizpolnjevanje obve -
znosti navzkrižne skladnosti ne uporabljajo27. Zato pri njih ni tveganja, da bi se 
jim plačila SKP zmanjšala zaradi kršitev pravil o navzkrižni skladnosti. To izvzetje 
iz navzkrižne skladnosti upravičuje to, da za „kmete, ki sodelujejo v shemi za male 
kmete […], lahko dejavnosti, ki so potrebne v okviru sistema navzkrižne skla -
dnosti, presegajo ugodnosti, ki jih prinaša vključenost teh kmetov v sistem”28.
50 
S tem ukrepom bi se lahko tudi zmanjšali stroški izvajanja, upravljanja in kontrole 
navzkrižne skladnosti: shemo za male kmete je kot glavni vir prihrankov navedlo 
10 od 12 plačilnih agencij, ki so ocenile, da bo SKP za obdobje 2014–2020 privedla 
do zmanjšanja stroškov. Enakega mnenja so plačilne agencije v treh obiskanih 
državah članicah.
51 
Shema za male kmete je korak proti poenostavitvi, ki odpravlja dodatno breme 
za upravne organe in kmete, kar hkrati omogoča zmanjšanje stroškov. Toda njeno 
izvajanje na ravni posameznih držav članic bi moralo temeljiti na potrebi po 
zagotavljanju ustreznega ravnotežja med upravno poenostavitvijo ter dosega -
njem ciljev navzkrižne skladnosti in sektorske zakonodaje. Opazne so razlike med 
posameznimi državami članicami ali regijami. V Romuniji na primer mali kmetje 
pomenijo približno 71 % kmetov in 16 % vseh površin, za katere se zahteva pod -
pora. Nasprotno je v Sloveniji skupen delež malih kmetov približno 3 %, površina, 
ki jo zajema ta shema, pa obsega le 1 % vseh površin.27 V skladu s členom 92 Uredbe 
(EU) št. 1306/2013.
28 V skladu z uvodno izjavo 57 
Uredbe (EU) št. 1306/2013.
25 Opažanja 
52 
Litva sicer ne izvaja sheme za male kmete, vendar je sledila podobnim načelom in 
je kmete pod določenim pragom izvzela iz uporabe posebnih pravil o navzkrižni 
skladnosti. V  okviru 4  so prikazana morebitna tveganja, povezana z uporabo 
takšnih ukrepov za poenostavitev:
29 Uvodna izjava 37 Uredbe (EU) 
št. 1307/2013 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
17. decembra 2013 o pravilih 
za neposredna plačila kmetom 
na podlagi shem podpore 
v okviru skupne kmetijske 
politike ter razveljavitvi 
Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 
in Uredbe Sveta (ES) 
št. 73/2009 (UL L 347, 
20.12.2013, str. 608).
30 Člen 47 Uredbe (EU) 
št. 1307/2013.Izvzetje kmetov iz obveznosti navzkrižne skladnosti v zvezi z direktivo o nitratih 
v Litvi
Kmetom, ki imajo v uporabi 10 hektarov ali manj kmetijskih površin, ravni uporabe gnojila ni treba prijavljati. 
Ti kmetje pomenijo več kot 70 % vseh kmetov in uporabljajo 14 % kmetijskih površin.
Hkrati živinorejcem, ki imajo manj kot 10 glav velike živine na enem mestu, ni treba imeti skladišča za gnoj 
ustrezne zmogljivosti. Ti kmetje pomenijo 87 % vseh živinorejcev in imajo 28 % vseh glav velike živine.
Cilj direktive o nitratih je varstvo okolja in zdravja državljanov. Čeprav se z uporabo pragov lahko zmanjša 
upravno breme za male kmete, lahko izključitev obsežnih delov površin in/ali živali kmetov iz pregledov 
navzkrižne skladnosti tudi negativno vpliva na doseganje ciljev direktive o nitratih.
Vir: Evropsko računsko sodišče – letno poročilo za leto 2015 – slika 7.10.Okvir  4
Z zeleno komponento je bila uvedena dodatna raven 
pregledov za obvezne okolju prijazne prakse
53 
Eden od ciljev nove SKP je izboljšanje okoljske učinkovitosti z obvezno „zeleno 
komponento” neposrednih plačil, ki podpira uporabo kmetijskih praks, ki ugodno 
vplivajo na podnebje in okolje, v celotni Uniji29. Te prakse vključujejo diverzifikaci -
jo kmetijskih rastlin, ohranjanje trajnega travinja in vzpostavitev površin z ekološ -
kim pomenom. V obliki takšnih plačil za zeleno komponento se za vsak upravičen 
hektar plača 30 % nacionalne letne zgornje meje30.
54 
Novo plačilo za zeleno komponento je bilo uvedeno v SKP za obdobje 2014–2020. 
Načini kmetovanja v okviru zelene komponente so podobni prejšnjim standar -
dom dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev, ki so veljali za kmetijske prakse, kot 
so kolobarjenje, zaščita trajnih pašnikov ali ohranjanje krajinskih značilnosti. Zato 
sta za obdobje 2014–2020 predvidena dva sklopa medsebojno dopolnjujočih se 
kmetijskih praks, namenjenih istemu cilju: ohranjanju zemljišč in varstvu biotske 
raznovrstnosti.
26 Opažanja 
55 
V letnem poročilu o dejavnostih GD AGRI za leto 2014 je pojasnjeno, da oba ta 
obvezna instrumenta, tj. zelena komponenta in standardi dobrih kmetijskih in 
okoljskih pogojev, prispevata k istemu cilju. Zato bo SKP lahko izboljšala svojo 
okoljsko učinkovitost z zagotovitvijo, da bodo za velik del kmetijskih površin 
v Evropi veljale zahteve navzkrižne skladnosti, obveznosti „zelene komponente” 
in kmetijsko-okoljske zaveze.
56 
Preverjanja na kraju samem se za zeleno komponento izvajajo na vzorcu 5 % 
kmetov kot del preverjanj v zvezi z merili upravičenosti za sheme neposrednih 
plačil31, in sicer v sistemu zunaj okvira kontrol za standarde dobrih kmetijskih in 
okoljskih pogojev, v katerem se preverja vzorec 1 % kmetov, pri katerih se izvajajo 
pregledi navzkrižne skladnosti32. Torej se skladnost z dopolnilnimi obveznimi 
praksami, ki ugodno vplivajo na okolje, preverja z dvema različnima okviroma.
57 
V okviru zelene komponente morajo kmetje izpolnjevati obveznost, da je vsaj 5 % 
ornega zemljišča njihovega kmetijskega gospodarstva v obliki površin z ekološ -
kim pomenom. Predpisi določajo tudi, da lahko elementi, zaščiteni z navzkrižno 
skladnostjo (kot so krajinske značilnosti ali varovalni pasovi), prav tako štejejo 
za izpolnjevanje te obveznosti. Ti se zato upravljajo v skladu z dvema različnima 
sklopoma pravil in pregledov.
58 
Tako sta z uvedbo zelene komponente zdaj na voljo dva sistema kontrol za obve -
zne okolju prijazne prakse, ki se medsebojno dopolnjujeta in prispevata k iste -
mu cilju izboljšanja okoljske učinkovitosti SKP . Države članice v skladu z uredbo 
o navzkrižni skladnosti za preverjanje izpolnjevanja obveznosti navzkrižne skla -
dnosti sicer lahko uporabijo svoje obstoječe kontrolne sisteme33, vendar obstaja 
tveganje, da ti ne bodo učinkoviti in da bodo kmetje dodatno obremenjeni.31 Naslov III Uredbe Komisije (EU) 
št. 809/2014.
32 Naslov V Uredbe Komisije (EU) 
št. 809/2014.
33 Člen 96 Uredbe (EU) 
št. 1306/2013.
27 Opažanja 
Specifični stroški, povezani z izvajanjem navzkrižne 
skladnosti, niso dovolj kvantificirani
59 
Komisija potrebuje zanesljivo oceno skupnih stroškov navzkrižne skladnosti, ki 
bo združevala glavne vključene deležnike (institucije EU, organe držav članic za 
upravljanje in kontrolo ter kmete), da bi lahko zagotovila, da je sistem stroškovno 
učinkovit.
60 
Po ocenah GD AGRI skupni stroški upravljanja in kontrole kmetijskih odhodkov 
znašajo skoraj 4 milijarde EUR ali približno 7 % celotnega financiranja EU34. Vendar 
stroški za navzkrižno skladnost niso kvantificirani in zanje niso na voljo zanesljive 
ocene.
61 
Na ravni držav članic je bistven del stroškov povezan z zahtevami sistema kontro -
le za navzkrižno skladnost. Zahtevajo se pregledi za standarde dobrih kmetijskih 
in okoljskih pogojev, ki so dodaten sklop pravil, ki se uporabljajo le za kmete, ki 
prejemajo plačila SKP . Poleg tega morajo v zvezi s predpisanimi zahtevami ravna -
nja, ki temeljijo na veljavnih direktivah in uredbah (t. i. sektorska zakonodaja)35, 
specializirani kontrolni organi izvajati preglede z najmanj 1-odstotno stopnjo 
kontrole, kot zahtevajo pravila o navzkrižni skladnosti, poleg tega pa imajo doda -
tne obveznosti poročanja o teh pregledih.
62 
Na ravni kmetij je uvedba predpisanih zahtev ravnanja kmetom prinesla več 
upravnih obveznosti, kot sta vodenje evidenc in sodelovanje pri inšpekcijskih 
pregledih navzkrižne skladnosti36. Poleg tega izpolnjevanje standardov dobrih 
kmetijskih in okoljskih pogojev prinaša stroške v zvezi z zahtevanimi kmetijskimi 
praksami (stroške dela, stroške strojev, goriva in drugih potrošnih dobrin), izpad 
prihodkov, ker standardi dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev prepovedujejo ali 
zahtevajo določene prakse (npr. zmanjšanje donosa), pa tudi druge stroške, kot 
so plačila ponudnikom storitev (npr. svetovalcem za nekatera področja navzkriž -
ne skladnosti).
63 
V poročilu, ki ga je naročil GD AGRI37 in je bilo objavljeno leta 2014, so bili ocenje -
ni dejanski stroški, ki so jih imeli kmetje v EU zaradi izpolnjevanja pravil izbrane 
zakonodaje na področju okolja, dobrobiti živali in varnosti hrane. Raziskava je 
temeljila na študijah primerov iz osmih najbolj reprezentativnih kmetijskih sek -
torjev v EU. Opisuje finančni učinek, ki ga imajo takšne obveznosti na kmete (za 
povzetek rezultatov za sektor pšenice glej okvir 5 ).34 Letno poročilo o dejavnostih 
GD AGRI za leto 2014.
35 Na primer: Direktiva Sveta 
91/676/EGS z dne 
12. decembra 1991 o varstvu 
voda pred onesnaževanjem 
z nitrati iz kmetijskih virov 
(UL L 375, 31.12.1991, str. 1), 
Uredba (ES) št. 1760/2000 
Evropskega Parlamenta in 
Sveta z dne 17. julija 2000 
o uvedbi sistema za 
identifikacijo in registracijo 
govedi ter o označevanju 
govejega mesa in proizvodov 
iz govejega mesa in 
razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) 
št. 820/97 (UL L 204, 11.8.2000, 
str. 1).
36 Uvodna izjava 57 Uredbe (EU) 
št. 1306/2013: Sistem 
navzkrižne skladnosti prinaša 
določeno upravno breme za 
upravičence, pa tudi za 
nacionalne upravne organe, 
saj je treba zagotoviti vodenje 
evidenc, izvajati preglede in 
po potrebi predpisati kazni.
37 Assessing farmers’ cost of 
compliance with EU legislation 
in the fields of environment, 
animal welfare and food safety  
(Ocena stroškov izpolnjevanja 
pravil zakonodaje EU na 
področju okolja, dobrobiti 
živali in varnosti hrane za 
kmete) (AGRI-2011-EVAL-08). 
Študijo je izvedel CRPA – 
Centro Ricerche Produzioni 
Animali (Italija) v sodelovanju 
s: TI – inštitut za agrarno 
ekonomiko v Thünenu 
(Nemčija), IFCN – mednarodna 
mreža za primerjavo mlečnih 
kmetij (Nemčija) in UGHENT – 
univerza v Gentu (Belgija).
28 Opažanja 
64 
Poleg tega po mnenju večine plačilnih agencij spremembe SKP za obdob -
je 2014–2020 verjetno ne bodo privedle do znižanja stroškov. Odgovori plačilnih 
agencij na vprašanje v okviru raziskave, ali bodo te spremembe povzročile nižje, 
podobno visoke ali višje stroške za izvajanje, upravljanje in kontrolo obveznosti 
navzkrižne skladnosti, so na sliki 4.Učinek izpolnjevanja izbranih obveznosti na stroške proizvodnje v sektorju pšenice
Od celotnega področja uporabe navzkrižne skladnosti, ki je veljala do leta 2013, so bili v raziskavi za sektor 
pšenice obravnavani kumulativni učinki petih obveznih standardov dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev 
(minimalna talna odeja, upravljanje zemljišč, vzpostavitev varovalnih pasov, preprečevanje širitve nezažele -
ne vegetacije in ohranjanje krajinskih značilnosti), enega izbirnega standarda dobrih kmetijskih in okoljskih 
pogojev (kolobarjenje) ter zakonodaje, iz katere izhajata dve PZR (direktiva o nitratih in uredba o fitofarma -
cevtskih sredstvih). Upoštevana je bila tudi zahteva, ki ne spada na področje uporabe navzkrižne skladnosti: 
direktiva o trajnostni rabi pesticidov.
Avtorji raziskave so prišli do zaključka, da bi se zaradi ukrepov, ki bi jih kmetje sprejeli za zagotovitev izpolnje -
vanja zgornjih pravil, stroški proizvodnje povečali za od 1,97 % na Madžarskem do 3,42 % na Danskem.Okvir  5 Slika  4Kako so plačilne agencije ocenile učinek sprememb SKP 
za obdobje 2014–2020 na svoje sisteme upravljanja in 
kontrole navzkrižne skladnosti
Vir: Evropsko računsko sodišče.Brez mnenja; 6 %
Višji stroški; 14 %
Podobni stroški; 61 %Nižji stroški; 19 %
29 Opažanja 
38 Uvodna izjava 35 Delegirane 
uredbe Komisije (EU) 
št. 640/2014 z dne 
11. marca 2014 o dopolnitvi 
Uredbe (EU) št. 1306/2013 
Evropskega parlamenta in 
Sveta glede integriranega 
administrativnega in 
kontrolnega sistema, pogojev 
za zavrnitev ali ukinitev plačil 
in za upravne kazni, ki se 
uporabljajo za neposredna 
plačila, podporo za razvoj 
podeželja in navzkrižno 
skladnost (UL L 181, 20.6.2014, 
str. 48).Osnova za izračun kazni v zvezi z navzkrižno skladnostjo za 
kmete po EU ni dovolj usklajena
65 
Zakonodaja EU določa, da je treba kmetu v primeru, če ne upošteva pravil 
o navzkrižni skladnosti, naložiti upravno kazen, če je neizpolnjevanje pravil pos -
ledica dejanja ali opustitve, za katero je neposredno odgovoren ta upravičenec. 
Takšne kazni bi bilo treba določiti ob upoštevanju načela sorazmernosti (razvrstiti 
bi jih bilo treba v skladu z resnostjo neizpolnjevanja pogojev38 in izračunati kot 
odstotek plačila SKP) in jih uporabiti le, ko je mogoče neizpolnjevanje pravil pripi -
sati dejanjem kmeta, storjenim iz malomarnosti ali namerno.
66 
Pri izračunu teh kazni bi bilo treba upoštevati resnost, obseg, stalnost in ponovi -
tev ugotovljenega neupoštevanja pravil. V primeru neupoštevanja pravil zaradi 
malomarnosti se lahko uporabi največje znižanje v višini 5 %, v primeru pono -
vitve pa v višini 15 %. V primeru namernega neupoštevanja pravil je predvideno 
minimalno znižanje v višini 20 %, najvišja kazen pa je popolna izključitev iz ene ali 
več shem pomoči za eno ali več koledarskih let.
67 
Sodišče je ugotovilo, da praktična uporaba koncepta namernega neupoštevanja 
pravil povzroča veliko negotovost na ravni držav članic. Predstavniki plačilnih 
agencij in združenj kmetov v treh obiskanih državah članicah so povedali, da je 
namernost težko dokazati, razen če je kmet zasačen pri samem dejanju.
68 
Pregled kontrolnih statističnih podatkov za navzkrižno skladnost je pokazal, da 
so nekatere države članice koncept namernega neupoštevanja pravil uveljavlja -
le strožje kot druge: v obdobju 2011–2014 v nekaterih državah članicah zaradi 
namerne kršitve ni bil kaznovan noben kmet (na Češkem in v Bolgariji) ali pa jih je 
bilo kaznovanih le nekaj (v Romuniji, na Portugalskem in Madžarskem), medtem 
ko so druge države članice ta koncept uporabile veliko pogosteje (Litva, Grčija, 
Poljska, Francija in Irska).
30 Opažanja 
69 
Da bi preučilo, kako države članice ocenjujejo enake vrste neupoštevanja pra -
vil, je Sodišče v anketo, ki jo je poslalo plačilnim agencijam, vključilo dve študiji 
primera za kršitve PZR v zvezi z identifikacijo in registracijo goveda ter direktivo 
o nitratih (celotno besedilo študij primera je v  Prilogi IV ). Plačilne agencije so 
morale opredeliti odstotek kazni, ki bi ju uporabile v teh študijah primera. V  okvi -
ru 6 je prikazan povzetek uporabljenih študij primerov in prejetih odgovorov.
Študiji primera v zvezi s kaznimi, uporabljenimi v državah članicah 
Povzetek študij primera, predloženih državam članicamOkvir  6
10
13
29102
0 % 1 % 3 % 5 % NO3
29
1985
0 % 1 % 3 % 5 % NOV koledarskem letu je kmet za 20 glav goveda pre -
pozno poslal obvestilo o registraciji živali. Kmet je 
imel med letom v povprečju 75 glav goveda.Med pregledi na kraju samem so inšpektorji izračuna -
li, da ima kmet za 10 % manjšo zmogljivost skladišča 
za gnoj od najmanjše zahtevane.
Oznaka NO za „ni odgovora” – pomeni, da več plačilnih agencij ni količinsko opredelilo kršitve.
Vir: Evropsko računsko sodišče.Število plačilnih agencij, ki so uporabile vsakega od mogočih odstotkov znižanj
31 Opažanja 
70 
Za isto kršitev prepozne registracije 20 glav goveda bi torej skoraj polovica držav 
članic uporabila 3-odstotno kazen, medtem ko bi petina držav članic uporabila 
1-odstotno kazen, preostale pa bi uporabile znižanje za 0 % ali 5 %. Premajhno 
zmogljivost skladišča za gnoj bi skoraj polovica držav članic kaznovala z 1-odsto -
tnim znižanjem, medtem ko bi tretjina držav članic uporabila 3-odstotno kazen, 
šestina pa 0- ali 5-odstotno kazen.
71 
Poleg tega so bile med državami članicami velike razlike pri razumevanju resnosti 
kršitve, kar pomeni tveganje, da podobni primeri niso bili obravnavani enako. 
To potrjujejo različna pravila o sankcijah, ki se uporabljajo v obiskanih državah 
članicah, kot je prikazano v  okviru  7.
Primer kazni za prepozno registracijo živali
V nemški zvezni deželi Schleswig-Holstein je plačilna agencija določila, da se kazen za zamudo pri registraciji 
ne uporabi, če število glav goveda, ki jih zadeva kršitev, predstavlja manj kot 30 % celotnega števila goveda na 
kmetijskem gospodarstvu.
Za razliko od tega v Kataloniji (Španija) takega praga ni.Okvir  7
32
 Zaključki in priporočila
72 
Navzkrižna skladnost se uporablja od leta 2005 kot mehanizem, ki večino plačil 
SKP povezuje z zahtevo, da morajo kmetje upoštevati pravila, ki izhajajo iz politik 
na področju okolja, javnega zdravja, zdravja živali, zdravja rastlin in dobrobiti 
živali. Cilji navzkrižne skladnosti so bili izboljšati skladnost SKP z navedenimi poli -
tikami (in se tako odzvati na pričakovanja družbe) ter ozavestiti kmete, da morajo 
ta pravila spoštovati (in tako prispevati k razvoju trajnostnega kmetijstva). Namen 
poročila je bil oceniti, kako uspešen je bil sistem upravljanja in kontrole navzkriž -
ne skladnosti in koliko bi ga bilo mogoče dodatno poenostaviti, ter na podlagi 
tega dati priporočila za srednje- in dolgoročno izboljšanje izvajanja navzkrižne 
skladnosti.
73 
Zaključili smo, da Komisija na podlagi razpoložljivih informacij ni mogla ustrezno 
oceniti uspešnosti navzkrižne skladnosti. Kljub spremembam SKP za obdob -
je 2014–2020 bi bilo sistem upravljanja in kontrole navzkrižne skladnosti mogoče 
dodatno poenostaviti.
74 
Kazalniki smotrnosti, ki jih je uporabljala Komisija, so omogočili le delen uvid 
v uspešnost navzkrižne skladnosti. Kazalniki niso upoštevali ravni neupoštevanja 
pravil s strani kmetov (odstavki 18 do 27).
Priporočilo  1
Komisija naj v okviru ocene učinka za SKP po letu 2020 preuči, kako bi lahko 
dodatno razvila svoj sklop kazalnikov za oceno smotrnosti navzkrižne skladnosti 
in kako bi z njimi lahko zajela podatke o tem, koliko kmetje upoštevajo pravila 
o navzkrižni skladnosti.
33 Zaključki in priporočila 
75 
Zakonodajalec je vzpostavil okvir EU za navzkrižno skladnost. Komisija je odgo -
vorna za spremljanje njegovega izvajanja. Države članice so na podlagi pravil 
EU določile obveznosti na ravni kmetov in preverjale, ali kmetje te obveznosti 
izpolnjujejo. Toda četrtina kmetov, preverjenih na kraju samem v proračunskih 
letih 2011–2014, je kršila vsaj eno od pravil kljub temu, da je bil osnovni namen 
navzkrižne skladnosti zagotoviti skladnost SKP s takimi pravili. Komisija ni analizi -
rala razlogov za kršitve in načinov za njihovo obravnavanje (odstavki 28 do 36).
Priporočilo  2
Komisija naj odslej izboljša izmenjavo informacij o kršitvah v zvezi z navzkrižno 
skladnostjo med ustreznimi službami ter jim tako pomaga pri ugotavljanju razlo -
gov za kršitve in sprejemanju ustreznih ukrepov za njihovo obravnavanje.
76 
S spremembami SKP za obdobje 2014–2020 se je nekoliko zmanjšalo število pravil 
o navzkrižni skladnosti, saj so bile odpravljene zahteve, ki niso bile dovolj rele -
vantne za kmetijsko dejavnost. Vendar so kontrolni postopki še vedno zapleteni. 
Tudi če bi bili kontrolni sistemi uspešni, zakonodajni okvir ne bi omogočal bolj 
ciljno usmerjenega pristopa na podlagi tveganja, s katerim bi se lahko nekatera 
pravila ali kontrolne točke preverjali bolj ali manj pogosto, ker bi se na primer 
upoštevali majhno število kršitev, majhna verjetnost kršitev ali razsežnost učinkov 
morebitne kršitve. Ukrepe za poenostavitev, kot je shema za male kmete, ki pri -
spevajo k zmanjšanju dodatne obremenitve za upravne organe in kmete, je treba 
uskladiti s potrebo po doseganju ciljev navzkrižne skladnosti (odstavki 41 do 52).
Priporočilo  3
Komisija naj za SKP po letu 2020 predlaga prilagoditev pravil v zvezi s pregledi 
navzkrižne skladnosti na kraju samem, kar bi omogočilo uspešnejše usmerjanje 
ključnih kontrolnih točk.
34 Zaključki in priporočila 
77 
Novo plačilo za zeleno komponento je bilo uvedeno v SKP za obdobje 2014–2020. 
Načini kmetovanja v okviru zelene komponente so podobni prejšnjim standar -
dom dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev, ki so veljali za kmetijske prakse, kot 
so kolobarjenje, zaščita trajnih pašnikov ali ohranjanje krajinskih značilnosti. Zato 
zdaj obstajata dva sklopa medsebojno dopolnjujočih se kmetijskih praks z is -
tim ciljem: ohranjanjem zemljišč in varstvom biotske raznovrstnosti. Čeprav so 
podobni, se obvezni standardi dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev in pravila 
za zeleno komponento preverjajo z dvema sistemoma kontrole. To lahko povzroči 
neučinkovitost sistemov kontrole in dodatno upravno breme (odstavki 53 do 58).
Priporočilo  4
Komisija naj v okviru ocene učinka za SKP po letu 2020 analizira izkušnje z upora -
bo dveh sistemov s podobnimi okoljskimi cilji (dobri kmetijski in okoljski pogoji 
in zelena komponenta), da bi izboljšala sinergije med njima. Pri tej analizi naj 
upošteva merila, kot so vpliv standardov na okolje in to, v kolikšni meri so kmetje 
izpolnjevali obveznosti navzkrižne skladnosti v preteklosti.
78 
Stroški izvajanja navzkrižne skladnosti niso dovolj kvantificirani. Toda oceniti 
bi bilo treba skupne stroške navzkrižne skladnosti na ravni EU, držav članic in 
kmetov, da bi se oblikovala in izvajala stroškovno učinkovita politika. Ta izračun 
bi se moral kot pomemben podatek upoštevati pri vsaki spremembi politike 
za zagotovitev, da pri prizadevanjih za doseganje predvidenih rezultatov ne bi 
nastajali nesorazmerni stroški in da bi se proučila možnost uporabe alternativnih 
instrumentov, ki bi zagotovili boljše razmerje med stroški in koristmi (odstavki 59 
do 64).
Priporočilo  5
Po poročilu o smotrnosti SKP , ki ga je treba predložiti do konca leta 2018, naj Ko -
misija razvije metodologijo za merjenje stroškov navzkrižne skladnosti.
35 Zaključki in priporočila 
79 
Kazni za neupoštevanje pravil se izračunajo na podlagi resnosti, obsega, stalnosti 
in ponovitve ugotovljenega neupoštevanja pravil ter glede na to, ali kmet pravil 
ni upošteval iz malomarnosti ali namerno. Sodišče je ugotovilo, da so v praksi 
države članice kazni uporabljale zelo različno (odstavki 65 do 70).
Priporočilo  6
Za SKP po letu 2020 naj Komisija spodbuja bolj usklajeno uporabo kazni na ravni 
EU, tako da dodatno pojasni pojme resnosti, obsega, trajnosti, ponovitve in na -
mernosti kršitev.
Poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča  
Phil WYNN OWEN, v Luxembourgu na zasedanju 7. septembra 2016.
 Za Evropsko računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Predsednik
36
 Priloge
Področje uporabe pravil o navzkrižni skladnosti v skladu s Prilogo II k Uredbi (EU) 
št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in SvetaPriloga I
PRILOGA II 
PRAVILA O NAVZKRIŽNI SKLADNOSTI V SKLADU S ČLENOM 93  
PZR: predpisana zahteva ravnanja  
DKOS: standardi za ohranjanje dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljiš č 
Področje Glavna zadeva  Zahteve in standardi  
Okolje, 
podnebne spre ­
membe, dobro 
kmetijsko 
stanje zemljiš č Voda PZR 1  Direktiva Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o 
varstvu voda pred onesnaženjem z nitrati iz kmetijskih 
virov (UL L 375, 31.12.1991, str. 1)  Člena 4 in 5  
DKOS 1 Vzpostavitev varovalnih pasov vzdolž vodnih tokov (  1 ) 
DKOS 2 Kadar je za uporabo vode za namakanje potrebno dovo ­
ljenje, ravnanje v skladu s postopki za dodelitev dovolje ­
nja 
DKOS 3 Zaš čita podtalnice pred onesnaževanjem: prepoved nepo ­
srednega izpusta v podtalnico in ukrepi za prepre čevanje 
posrednega onesnaževanja podtalnice z izpustom v tla in 
pronicanjem skozi tla nevarnih snovi, navedenih v Prilogi 
k Direktivi 80/68/EGS v razli čici, ki je veljala na zadnji 
dan njene veljavnosti, kar zadeva kmetijsko dejavnost.  
Prst in 
zaloga 
ogljika  DKOS 4 Minimalna talna odeja  
DKOS 5 Minimalno upravljanje zemljiš č, ki odraža specifi čne 
pogoje, za omejitev erozije na zemljiš čih 
DKOS 6 Vzdrževanje ravni vsebnosti organskih snovi v prsti z 
ustreznimi praksami, vklju čno s prepovedjo sežiganja 
ornih strniš č, razen zaradi zdravstvenega varstva rast ­
lin (  2 ). 
Biotska 
raznovrst­
nost  PZR 2 Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z 
dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto žive čih ptic 
(UL L 20, 26.1.2010, str. 7).  Člen 3(1), 
člen 3(2)(b), 
člen 4(1), (2) 
in (4)  
PZR 3 Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohra ­
njanju naravnih habitatov ter prosto živeč ih živalskih in 
rastlinskih vrst (UL L 206, 22.7.1992, str. 7)  Člen 6(1) 
in (2)  
Krajina, minimalna 
raven 
vzdrževanja  DKOS 7 Ohranjanje krajinskih zna čilnosti, vklju čno, kadar je to 
ustrezno, z živimi mejami, ribniki, jarki, drevesi v vrsti, 
skupini ali posami čno, omejki, ozarami in terasami, 
vključno s prepovedjo rezanja žive meje in sekanja dreves 
v času razmnoževanja in vzreje mladi čev pri pti čih in 
morda ukrepi za odvra čanje invazivnih rastlinskih vrst  
Javno zdravje, 
zdravje živali in rastlin  Varnost hrane  PZR 4 Uredba (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta 
z dne 28. januarja 2002 o dolo čitvi splošnih na čel in 
zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agen ­
cije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL L 31, 1.2.2002, str. 1)  Člena 14 in 
15, člen 
17(1) (
 3 ) ter 
členi 18, 19 
in 20SL L 347/602 Uradni list Evropske unije 20.12.2013
37 Priloge Priloga I
Področje Glavna zadeva  Zahteve in standardi  
PZR 5 Direktiva Sveta 96/22/ES z dne 29. aprila 1996 o prepo ­
vedi uporabe v živinoreji dolo čenih snovi, ki imajo 
hormonalno ali tirostati čno delovanje, in beta-agonistov 
ter o razveljavitvi direktiv 81/602/EGS, 88/146/EGS in 
88/299/EGS (UL L 125, 23.5.1996, str. 3)  Člen 3(a), (b), 
(d) in (e) ter 
členi 4, 5 in 7  
Identifikacija 
in registracija živali  PZR 6 Direktiva Sveta 2008/71/ES z dne 15. julija 2008 o 
identifikaciji in registraciji praši čev (UL L 213, 8.8.2005, 
str. 31)  Členi 3, 4 in 
5 
PZR 7 Uredba (ES) št. 1760/2000 Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 17. julija 2000 o uvedbi sistema za identi ­
fikacijo in registracijo govedi ter o ozna čevanju govejega 
mesa in proizvodov iz govejega mesa in razveljavitvi 
Uredbe Sveta (ES) št. 820/97 (UL L 204, 11.8.2000, 
str. 1)  Člena 4 in 7  
PZR 8 Uredba Sveta (ES) št. 21/2004 z dne 17. decembra 2003 
o uvedbi sistema za identifikacijo in registracijo ovc in koz ter o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 in dire ­
ktiv 92/102/EGS in 64/432/EGS (UL L 5, 9.1.2004, 
str. 8)  Členi 3, 4 
in 5  
Bolezni 
živali  PZR 9 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 999/2001 
z dne 22. maja 2001 o dolo čitvi predpisov za prepre če­
vanje, nadzor in izkoreninjenje nekaterih transmisivnih 
spongiformnih encefalopatij (UL L 147, 31.5.2001, 
str. 1)  Členi 7, 11, 
12, 13 in 15  
Fitofarma ­
cevtska sred ­
stva  PZR 10 Uredba (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevt ­
skih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 
79/117/EGS in 91/414/EGS (UL L 309, 24.11.2009, 
str. 1)  Člen 55, prvi 
in drugi 
stavek  
Dobrobit živali  Dobrobit 
živali PZR 11 Direktiva Sveta 2008/119/ES z dne 18. decembra 2008 
o določitvi minimalnih pogojev za zaš čito telet (UL L 10, 
15.1.2009, str. 7)  Člena 3 in 4  
PZR 12  Direktiva Sveta 2008/120/ES z dne 18. decembra 2008 
o določitvi minimalnih pogojev za zaš čito prašičev 
(UL L 47, 18.02.2009, str. 5)  Člena 3 in 4  
PZR 13  Direktiva Sveta 98/58/ES z dne 20. julija 1998 o zaš čiti 
rejnih živali (UL L 221, 8.8.1998, str. 23)  Člen 4
 
( 1 ) Varovalni pasovi v okviru dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljiš č morajo na ranljivih obmo čjih, določenih v skladu s členom 
3(2) Direktive 91/676/EGS, in zunaj njih izpolnjevati vsaj zahteve v zvezi s pogoji za vnos gnojil v tla blizu vodotokov, naved ene v 
točki A.4 Priloge II k Direktivi 91/676/EGS, ki jih je treba upora bljati v skladu z delovnimi programi, ki jih države članice dolo čijo v 
skladu s členom 5(4) Direktive 91/676/EGS. 
( 2 ) Zahteva se lahko omeji na sploš no prepoved sežiganja ornih strniš č, vendar se lahko država članica odlo či za dolo čitev dodatnih 
zahtev. 
( 3 ) Kot se izvaja zlasti z: 
— členom 14 Uredbe (ES) št. 470/2009 in Prilogo k Uredbi (ES) št. 37/2010, 
— Uredbo (ES) št. 852/2004: člen 4(1) in del A Priloge I (II 4(g, h, j), 5(f, h), 6; III 8(a, b, d, e), 9(a, c)), 
— Uredbo (ES) št. 853/2004: člen 3(1) in poglavje 1 oddelka IX Priloge III (I-1 b, c, d, e; I-2 a(i, ii, iii), b(i, ii), c; I-3; I-4; I-5; II-A 1, 2, 
3, 4; II-B 1(a, d), 2, 4 (a, b)), poglavje 1(1) oddelka X Priloge III, 
— Uredbo (ES) št. 183/2005: člen 5(1) in del A Priloge I (I-4 e, g; II-2 a, b, e), člen 5(5) in Priloga III (1, 2), člen 5(6) ter 
— Uredbo (ES) št. 396/2005: člen 18.SL 20.12.2013 Uradni list Evropske unije L 347/603
38 Priloge 
Glavne spremembe področja uporabe pravil o navzkrižni skladnosti za SKP za 
obdobje  2014–2020
V skladu s členom 93 in Prilogo II k Uredbi (EU) št. 1306/2013 so bila pravila združena v enoten seznam 13 PZR 
in 7 standardov dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev. Spodaj so navedene glavne spremembe v primerjavi 
s predhodno zakonodajo in utemeljitve Komisije:
– odprava sedmih izbirnih standardov dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev (da bi države članice 
spodbudili k njihovem enakomernejšem izvajanju),
– odprava PZR za uporabo blata iz čistilnih naprav (zahteve so na splošno veljale bolj za čistilne naprave 
kot za kmete),
– odprava treh PZR za prijavljanje živalskih bolezni (sistematične kontrole navzkrižne skladnosti niso 
bile primerne za izredne pojave bolezni),
– zmanjšanje področja uporabe PZR za ohranjanje prosto živečih ptic in naravnih habitatov (kršitve bi 
se lahko ugotovile le, če bi bili kmetje zasačeni pri samem dejanju; kontrole navzkrižne skladnosti, ki 
so že po naravi sistematične, niso bile primerne za tako vrsto kršitev),
– preoblikovanje PZR za zaščito podtalnice pred onesnaževanjem v nov standard dobrih kmetijskih in 
okoljskih pogojev,
– preoblikovanje standarda dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev za zaščito trajnih pašnikov v eno od 
treh praks v okviru plačila za zeleno komponento,
– standard dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev za preprečevanje širitve nezaželene vegetacije je pos -
tal merilo za upravičenost v okviru osnovne sheme neposrednih plačil.Priloga II
39 Priloge Priloga IIIDeležniki so izrazili potrebo po dodatni poenostavitvi
Na 38. konferenci direktorjev plačilnih agencij, ki je potekala novembra 2015 v Luxembourgu, je začasna delovna 
skupina za področje Poenostavitev – navzkrižna skladnost prišla do zaključka, da je treba sistem navzkrižne skla -
dnosti za SKP po letu 2020 dolgoročno reformirati in poenostaviti. Opredeljena so bila tri prednostna področja:
– omejiti preglede, ki se izvajajo na kraju samem, na relevantno navzkrižno skladnost, za katero je mo -
goče izvajati objektivno kontrolo in ki jo je mogoče uporabljati na način, ki zagotavlja polno pravno 
varnost,
– zagotoviti, da so pravila, ki so del navzkrižne skladnosti, relevantna, pri čemer je treba upoštevati 
njihovo pomembnost za kmetijski sektor, število kmetov, ki jih pravila zadevajo, pogostost zadevne 
dejavnosti in težave v zvezi s pravno varnostjo pri preverjanju posameznih pravil,
– odpraviti splošno pravilo o znižanjih za namerno neupoštevanje pravil ter dodati bolj sorazmerna 
pravila o znižanjih in kaznih.
Anketa Sodišča je vključevala vprašanje, v katerem so bile plačilne agencije pozvane, naj v opisnem odgovoru 
predlagajo tri glavne ukrepe, ki bi prispevali k poenostavitvi sistema navzkrižne skladnosti in/ali povečali njego -
vo uspešnost. Trije predlogi, ki so jih plačilne agencije najpogosteje navedle, so bili (glede na pogostnost):
– zmanjšanje števila zahtev navzkrižne skladnosti z osredotočanjem na tiste zahteve, ki štejejo za naj -
pomembnejše in so izključno relevantne za kmetijsko dejavnost,
– sprememba sistema sankcij, na primer z: odpravo koncepta namernega neizpolnjevanja pravil; uved -
bo elementa tolerance preden se sklene, da gre za neizpolnjevanje pravil (na primer pri registraciji 
in identifikaciji živali); poenostavitvijo metode izračuna znižanj in kazni (ki zdaj temelji na konceptih 
obsega, resnosti in trajnosti);
– zmanjšanjem obsega pregledov na kraju samem s: preizkušanjem na podlagi vzorcev, na primer v pri -
meru kmetij z velikimi čredami; preizkušanjem, osredotočenim na najbolj tvegana področja, z zmanj -
šanimi ravnmi pregledov za standarde, pri katerih so bile ugotovljene nepomembne ravni neupošte -
vanja pravil; odpravo kontrolnih točk, ki jih na kraju samem ni mogoče vedno zanesljivo preveriti.
Poleg tega so kmetijske svetovalne službe, vključene v anketo, predlagale tudi, da bi se kmetom zagotovila več -
ja pomoč, na primer z: zagotavljanjem usposabljanja o vodenju evidenc; praktičnimi smernicami in priročniki; 
informacijami, ki so bralcu prijaznejše; kampanjami o pozitivnih učinkih navzkrižne skladnosti na okolje, varnost 
hrane in dobrobit živali.
Tudi združenja kmetov, ki jih je Sodišče obiskalo v treh državah članicah, so podobno opredelila prioritete za 
poenostavitev, in sicer: zmanjšanje števila pravil o navzkrižni skladnosti, sprememba sistema sankcij (odprava 
koncepta namernosti, večja toleranca in poenostavitev metodologije za izračun sankcij) ter boljše ciljno usmer -
janje kontrol v kmete, pri katerih obstaja največje tveganje.
40 Priloge 
Študiji primera, vključeni v anketo, ki je bila poslana plačilnim agencijam
Kmet XY je bil naključno izbran za pregled na kraju sa -
mem v zvezi s predpisano zahtevo ravnanja 7 za leto 
vložitve zahtevkov 2014. V preteklih treh letih kmet 
ni bil izbran za preglede na kraju samem. Predložil je 
zahtevek za leto 2014, v katerem je prijavil 70 ha in 80 
glav goveda. Skupni znesek neposrednih plačil, do 
katerih je kmet upravičen, je 25 000 EUR.
Med pregledom na kraju samem so inšpektorji preg -
ledali register kmetije v zvezi z živalmi in dokazila 
o prijavi in registraciji živali (rojstva in pogini). Inšpek -
torji so ugotovili, da je bilo 20 živali registriranih po 
preteku 7-dnevnega roka (zabeležena so bila obdobja 
od 8 do 20 dni). Povprečno število živali v koledar -
skem letu 2014 je bilo 75.
Inšpektorji so ugotovili tudi, da je kmet v koledarskem 
letu 2013 deset živali prijavil po preteku 7-dnevnega 
roka. Povprečno število živali v letu 2013 je bilo 70. 
Prosimo, navedite, ali bi za leto vložitve zahtevkov 
2014 izrekli kazen. V primeru pritrdilnega odgovo -
ra navedite odstotek kazni, ki bi jo naložili v skladu 
z nacionalno in/ali regionalno zakonodajo in predpisi. 
V primeru nikalnega odgovora navedite „Brez kazni”.Kmet WZ je bil naključno izbran za pregled na kraju 
samem v zvezi s predpisano zahtevo ravnanja 4 za 
leto vložitve zahtevkov 2014. V preteklih treh letih 
kmet ni bil izbran za preglede na kraju samem.
Kmet, pri katerem je bil izveden pregled, ima v lasti 
964,35 ha in 145 glav goveda, za katerega potrebuje 
skladišče za gnoj z zmogljivostjo 4 400 m3 (6-mesečno 
skladiščenje). Zmogljivost, ki so jo inšpektorji ugoto -
vili in izračunali pri pregledu na kraju samem, je bila 
10 % manjša od zahtevane.
Prosimo, navedite, ali bi za leto vložitve zahtevkov 
2014 izrekli kazen. V primeru pritrdilnega odgovo -
ra navedite odstotek kazni, ki bi jo naložili v skladu 
z nacionalno in/ali regionalno zakonodajo in predpisi. 
V primeru nikalnega odgovora, navedite „Brez kazni”.Priloga IV
41 Odgovori  
Komisije
Povzetek
II
Pri opisovanju sistema navzkrižne skladnosti je treba pojasniti, da se za predpisane zahteve ravnanja ta osnovna 
pravila, ki so vključena v navzkrižno skladnost, v državah članicah že uporabljajo zaradi prekrivajoče se sektorske 
zakonodaje.
III
Od leta 2005 so bili s stalnim postopkom pregledovanja in poenostavljanja področja uporabe navzkrižne skladnosti 
doseženi naslednji rezultati:
Kontrolni postopki so bili poenostavljeni v obdobju 2005–2013 z uvedbo določb o uskladitvi stopenj kontrole, pred -
hodnem obvestilu, časovni razporeditvi, elementih pregledov na kraju samem in izbiri vzorca za kontrolo.
Poleg tega se je z zadnjo reformo skupne kmetijske politike število predpisanih zahtev ravnanja z 18 zmanjšalo 
na 13, število standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje pa s 15 na sedem. Obveznosti, vključene v področje 
uporabe navzkrižne skladnosti, so bile pregledane ob upoštevanju dejstva, ali jih je bilo mogoče kontrolirati, nepos -
redno pripisati kmetom (in ne državam članicam) in ali so bile povezane s kmetijsko dejavnostjo.
Komisija meni, da zaradi obsega prizadevanj, ki so bila že vložena v poenostavitev, nadaljnja poenostavitev zelo 
verjetno ne bo mogoča, ne da bi ogrozila npr. okoljske cilje navzkrižne skladnosti.
IV
Po mnenju Komisije so na podlagi razpoložljivih informacij kazalniki uspešnosti, uporabljeni za merjenje učinko -
vitosti navzkrižne skladnosti pri doseganju njenih ciljev, najprimernejši. Cilja navzkrižne skladnosti sta prispevati 
k razvoju trajnostnega kmetijstva z ozaveščanjem kmetov in povečati združljivost skupne kmetijske politike s pri -
čakovanji družbe. Cilji standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje so prispevanje k preprečevanju erozije tal, 
ohranjanju organskih snovi v tleh in strukture tal, zagotavljanju minimalne ravni ohranjanja habitatov, preprečeva -
nju slabšanja njihovega stanja ter zaščiti in upravljanju vode. S tega vidika navzkrižna skladnost ni orodje za izvaja -
nje drugih politik, ki imajo svoje cilje.
Analiza razlogov za kršitve se opravi v okviru izvajanja sektorske zakonodaje. Vendar imata navzkrižna skladnost in 
sistem kmetijskega svetovanja pomembno vlogo pri odpravi razlogov za kršitve.
VI
Okoljski cilji (npr. ohranjanje zemljišč in biotske raznovrstnosti) se ne poskušajo doseči le s plačili za zeleno kompo -
nento in standardi za dobre kmetijske in okoljske pogoje, temveč tudi z okoljskimi in podnebnimi ukrepi v okviru 
drugega stebra in okoljske zakonodaje. Vendar se narava, namen in delovanje teh različnih instrumentov razlikujejo 
in dopolnjujejo. Njihovo dopolnjevanje je prikazano na sliki 1 dokumenta SWD(2016) 218 final.
Pravila za zeleno komponento ter dobri kmetijski in okoljski pogoji se upravljajo z integriranim administrativnim 
in kontrolnim sistemom, kar zagotavlja najboljšo uporabo virov. Obstajajo pa razlogi za to, da se dobri kmetijski in 
okoljski pogoji ter zelena komponenta ne preverjajo nujno skupaj. Zelena komponenta je merilo za upravičenost, 
zato se preverja predhodno z upravnimi pregledi in pregledi na kraju samem pri 5 % upravičencev. Dobri kmetijski 
in okoljski pogoji se preverjajo v okviru navzkrižne skladnosti, ki se upravlja drugače kot zahteve za upravičenost.
Odgovori Komisije 42
VII
Predpisane zahteve ravnanja izhajajo iz sektorskih zakonodaj in države članice lahko uporabijo svoje obstoječe 
upravne in kontrolne sisteme (člen 96 Uredbe (EU) št. 1306/2013). Obstoječi kontrolni sistemi se torej lahko sinergij -
sko uporabijo za sistem kontrol za navzkrižno skladnost. Dobri kmetijski in okoljski pogoji ne bi smeli pomeniti pre -
cejšnjih stroškov za kmete, saj naj bi bili osnovni standardi. Stroške njihovih kontrol nosi integrirani administrativni 
in kontrolni sistem, ki se uporablja tudi za druge instrumente skupne kmetijske politike.
Komisija je v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 skupne stroške, povezane s kontrolami v državah članicah, 
količinsko opredelila s pridržkom, da „odvračilni učinki naknadnih kontrol“ (kot je navzkrižna skladnost) „prinašajo 
tudi koristi, ki jih ni mogoče oceniti“.
VIII
Okvir je določen na ravni EU, obveznosti na ravni kmetij na podlagi predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kme -
tijskih in okoljskih pogojev pa večinoma opredelijo države članice, da se upoštevajo izzivi in kmetijske strukture 
v nacionalnih ali regionalnih razmerah. S tega vidika je pomembno, da se državam članicam zagotovi manevrski 
prostor za izračun kazni za vsako od teh obveznosti na ravni kmetij. V uredbi EU je določeno načelo, da se sankcije 
izračunajo za vsak primer posebej ob upoštevanju resnosti, obsega, trajnosti, ponavljanja ali namernosti ugoto -
vljene neskladnosti. Usklajeno izvajanje teh načel v vseh državah članicah se zagotovi zlasti z revizijami, ki jih izvaja 
Komisija. Če se v zvezi s tem v določeni državi članici ugotovijo pomanjkljivosti, se v okviru potrditve obračunov 
sprejmejo ustrezni ukrepi.
IX Prva alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
IX Druga alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
IX Tretja alinea
Komisija ne sprejema tega priporočila. Priporočilo Sodišča ne bi poenostavilo navzkrižne skladnosti, temveč bi 
dejansko zmanjšalo njeno področje uporabe. Področje uporabe navzkrižne skladnosti je bilo v preteklosti že večkrat 
poenostavljeno. Poleg tega imajo zdaj države članice velik manevrski prostor za upoštevanje tveganj pri vzorčenju 
kontrol in optimizacijo svojih kontrolnih sistemov. Komisija meni, da bi to priporočilo lahko povzročilo ohlapnejša 
pravila o pregledih na kraju samem, kar bi na koncu ogrozilo učinkovitost navzkrižne skladnosti.
IX Četrta alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
Odgovori Komisije 43
IX Peta alinea
Komisija delno sprejema to priporočilo. Izvajanje tega priporočila bo odvisno od rezultata načrtovane študije 
o upravnem bremenu. Na upravne stroške navzkrižne skladnosti bi bilo treba gledati v okviru stroškov neupošteva -
nja pravil za družbo, javne finance in okolje ter potencialnih prednosti navzkrižne skladnosti.
IX Šesta alinea
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija namerava organizirati izmenjave dobre prakse o teh vprašanjih.
Uvod
06
Sektorska zakonodaja se je v državah članicah uporabljala že pred uvedbo navzkrižne skladnosti.
09
Komisija je izvedla vsa sprejeta priporočila Sodišča iz posebnega poročila št. 8/2008.
10
Spremembe za obdobje 2014–2020 so bile izvedene, sistem navzkrižne skladnosti pa se je z zadnjo reformo skupne 
kmetijske politike temeljito spremenil.
10 Druga alinea
Obveznosti, vključene v področje uporabe navzkrižne skladnosti, so bile pregledane ob upoštevanju dejstva, ali jih 
je bilo mogoče kontrolirati, neposredno pripisati kmetom (in ne državam članicam) in ali so bile povezane s kmetij -
sko dejavnostjo.
Opažanja
Skupni odgovor Komisije na odstavke od 18 do 21
Cilji navzkrižne skladnosti so prispevanje k razvoju trajnostnega kmetijstva, večja združljivost skupne kmetijske poli -
tike s pričakovanji družbe in preprečevanje erozije tal, ohranjanje organskih snovi v tleh in strukture tal, zagotavlja -
nje minimalne ravni ohranjanja habitatov, preprečevanje slabšanja njihovega stanja ter zaščita in upravljanje vode. 
Navzkrižna skladnost ni orodje za izvajanje drugih politik. To je bilo pojasnjeno že ob njeni uvedbi, saj ni pravilo 
o upravičenosti (glej kompromis predsedstva z dne 26. junija 2003). Deluje posredno z ozaveščanjem upravičenca. 
Razlogi, zaradi katerih kmetje ne izpolnjujejo pravil sektorske zakonodaje, iz katere izhajajo predpisane zahteve 
ravnanja, se morajo opredeliti in obravnavati s temeljnimi sektorskimi politikami, ne pa z navzkrižno skladnostjo.
Poleg tega bi bili za tako analizo, pri kateri bi bilo treba upoštevati širše področje uporabe politik, v skladu s Pri -
logo II k Uredbi (EU) št. 1306/2013 pomembni le nekateri členi ali odstavki, ki izhajajo iz sektorske zakonodaje.
Odgovori Komisije 44
Kar zadeva okoljsko zakonodajo, so bili za vsako sektorsko direktivo, ki jo zajemajo predpisane zahteve ravnanja, 
pripravljeni posebni kazalniki uspešnosti, kazalniki pa se pripravljajo tudi v okviru strategije EU za tla. Trendi na 
področju stanja okolja v skladu z informacijami, ki jih je treba sporočiti v skladu z direktivami, ki jih zajema področje 
uporabe navzkrižne skladnosti, so povezani z učinkovitostjo izvedbenih določb navedenih direktiv.
Zunaj področja navzkrižne skladnosti se na ravni EU v ciklu politike redno ocenjuje vsak ukrep skupne kmetijske 
politike s proračunskimi posledicami ali brez njih. Posebni kazalniki uspešnosti so vključeni v vsako sektorsko direk -
tivo, zajeto v predpisanih zahtevah ravnanja, in kazalniki se na primer pripravljajo v okviru politike za tla.
22
Komisija meni, da kazalnik rezultatov „odstotek plačil SKP , za katera se uporablja navzkrižna skladnost“ izraža učinek 
navzkrižne skladnosti na kmetijsko prebivalstvo. Več plačil zajame navzkrižna skladnost, večji je finančni učinek 
morebitnih kršitev na posameznega kmeta, kar poveča ozaveščenost kmetov glede spoštovanja pravil. Navzkrižna 
skladnost je povečala ozaveščenost kmetov in spremenila nekatere kmetijske prakse.
24
Po mnenju Komisije kazalnik „mnenje javnosti o navzkrižni skladnosti“ izraža učinkovitost navzkrižne skladnosti pri 
izpolnjevanju pričakovanj družbe z izboljšanjem skladnosti skupne kmetijske politike z drugimi zadevnimi politi -
kami. Vprašanja iz raziskave Eurobarometer natančno obravnavajo sprejetje povezave med plačili SKP in spoštova -
njem pravil. Rezultati v zvezi s tem so večinoma pozitivni.
25
Komisija meni, da je kazalnik rezultatov „stopnja kontrole za dobre kmetijske in okoljske pogoje“ dober približek 
pričakovanega učinka na okolje. Če države članice ustrezno opredelijo nacionalne standarde za dobre kmetijske in 
okoljske pogoje, bi moralo imeti spoštovanje teh standardov s strani kmetov pozitiven učinek na okolje. Spošto -
vanje stopnje kontrole omogoča zagotavljanje, kolikor je to mogoče, da kmetje spoštujejo pravila. To je najboljši 
približek, ki je mogoč na podlagi razpoložljivih informacij.
Po mnenju Komisije je tudi kazalnik rezultatov „delež trajnih pašnikov“ dober približek učinkovitosti tega instru -
menta. Ta kazalnik se spremlja, da se preveri, ali države članice ob zmanjšanju razmerja pod dovoljeni prag sprej -
mejo potrebne popravne ukrepe. Jasno je, da na razvoj razmerja vplivajo različni dejavniki, vendar tega tukaj 
zadevni kazalnik ne meri.
26
Komisija meni, da so njeni kazalniki ustrezni za cilje navzkrižne skladnosti. Kazalnik rezultata „število hektarov, za 
katere se uporablja navzkrižna skladnost“ ustrezno izraža učinkovitost navzkrižne skladnosti in učinkovito dopol -
njuje obstoječe kazalnike rezultatov. Pravila, ki jih zajema navzkrižna skladnost, so večinoma prakse, ki so potrebne 
na kmetijskem področju (standardi za dobre kmetijske in okoljske pogoje, prakse na podlagi okoljske zakonodaje, 
uporaba pesticidov itd.). Sistem navzkrižne skladnosti je tem učinkovitejši, čim več hektarov zajema.
Odgovori Komisije 45
27
Kazalniki, ki jih je navedlo Sodišče, kot so indeks ptic kmetijske krajine, kakovost vode itd., so kazalniki učinka, ki 
izražajo splošni cilj skupne kmetijske politike in drugih politik EU. K izpolnjevanju teh splošnih ciljev prispeva več 
instrumentov, med katerimi je navzkrižna skladnost le en element. Posebne cilje navzkrižne skladnosti, ki izražajo 
posebni prispevek tega instrumenta k splošnim ciljem skupne kmetijske politike, izražajo kazalniki rezultatov iz 
odstavkov od 22 do 26.
28
Po mnenju Komisije število kršitev ni ustrezen kazalnik uspešnosti navzkrižne skladnosti. Kontrolni statistični 
podatki o navzkrižni skladnosti se uporabljajo v okviru revizij GD AGRI kot kazalnik uspešnosti kontrolnih sistemov 
držav članic. Visoka stopnja neizpolnjevanja pravil v določenem sektorju je lahko tudi kazalnik učinkovitosti kontrol 
navzkrižne skladnosti.
29
Kršitve so večinoma povezane z dvema sklopoma zahtev (glej odstavek 31 ter sliki 2 in 3).
30
Višje stopnje neizpolnjevanja pravil so lahko posledica izboljšanja kontrolnega sistema in ne pogostejšega ravnanja 
v smislu neizpolnjevanja pravil.
33
Izjava glede na primer prosto živečih ptic ne velja za vse države članice. Komisija želi opozoriti, da je treba na primer 
v zvezi s prosto živečimi pticami upoštevati, da je splošna stopnja kršitev takšna, kot jo je opisalo Sodišče, vendar je 
Komisija v okviru revizij v nekaterih državah članicah ugotovila resne težave s kontrolami. Stopnje kršitev so lahko 
nizke tudi zaradi blažjega kontrolnega sistema v državah članicah.
34
Analiza razlogov za kršitve in načinov za njihovo odpravo ni naloga navzkrižne skladnosti, temveč sektorskih politik. 
Vendar, kar zadeva navzkrižno skladnost, GD AGRI analizira kontrolne statistične podatke, da lahko svoje analize 
tveganja uporabi pri oblikovanju svojega revizijskega programa.
35
Komisija meni, da navzkrižna skladnost ni orodje za izvrševanje sektorskih politik.
V letu zahtevkov 2014 je Komisija v zvezi z navzkrižno skladnostjo izvedla posebne revizije v nekaterih državah 
članicah in se pri tem osredotočila na vprašanja v zvezi z živalmi. Vendar je treba upoštevati, da je izhodišče revizij 
navzkrižne skladnosti, ki jih izvaja Komisija, zaščita finančnih interesov EU na področju kmetijstva.
GD ENV prejema revizijska poročila in bo prejel statistične podatke od GD AGRI. Analiziral bo razloge za kršitve in po 
potrebi spremljal stanje v državah članicah.
Odgovori Komisije 46
36
Navzkrižna skladnost ni orodje za izvajanje drugih politik. To je bilo pojasnjeno že ob njeni uvedbi, saj ni pravilo 
o upravičenosti (glej kompromis predsedstva z dne 26. junija 2003). Poleg tega je treba najmanjšo stopnjo kontrole 
povečati v primeru večje stopnje neizpolnjevanja pravil1.
Kar zadeva zakonodajo o zdravju živali, javnem zdravju, zdravju rastlin in dobrobiti živali, Komisija izvaja revizije za 
zagotavljanje, da nacionalni organi izpolnjujejo svoje pravne obveznosti. Kar zadeva okoljsko zakonodajo, Komisija 
pripravlja pobudo politike, ki bo državam članicam pomagala izboljšati zagotavljanje skladnosti (tj. spremljanje, 
spodbujanje in izvrševanje skladnosti na podlagi tveganja) ob spoštovanju načel sorazmernosti in subsidiarnosti.
39
Komisija upošteva, da pri predložitvi popravljenih ali novih predlogov za porabo ne bi smela oceniti stroškov in 
koristi kontrolnih sistemov, saj navzkrižna skladnost vključuje na primer tudi zdravje živali in javno zdravje, pri izra -
čunih stroškov in koristi pa se na primer javno zdravje ne more ustrezno upoštevati.
40
Sorazmernost je že vključena, saj se sankcije izračunajo kot odstotek plačila SKP , ki ga je prejel upravičenec, na voljo 
pa je tudi možnost, da se ne uporabijo sankcije ali namernost in ponovljivost.
Zakonodaja EU2 zagotavlja usklajeno osnovo za ocenjevanje in sankcioniranje neizpolnjevanja pravil v okviru 
navzkrižne skladnosti na ravni EU. Vendar je treba oblikovanje nacionalnih tabel sankcij prepustiti državam člani -
cam, da se lahko upoštevajo različna pravila v zvezi z navzkrižno skladnostjo. Komisija namerava organizirati izme -
njave dobre prakse o teh vprašanjih z državami članicami.
Okvir je določen na ravni EU, obveznosti na ravni kmetij na podlagi predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kme -
tijskih in okoljskih pogojev pa večinoma opredelijo države članice, da se upoštevajo izzivi in kmetijske strukture 
v nacionalnih ali regionalnih razmerah. S tega vidika je pomembno, da se državam članicam zagotovi manevrski 
prostor za izračun kazni za vsako od teh obveznosti na ravni kmetij. V uredbi EU je določeno načelo, da se sankcije 
izračunajo za vsak primer posebej ob upoštevanju resnosti, obsega, trajnosti, ponavljanja ali namernosti ugoto -
vljene neskladnosti. Usklajeno izvajanje teh načel v vseh državah članicah se zagotovi zlasti z revizijami, ki jih izvaja 
Komisija. Če se v zvezi s tem v določeni državi članici ugotovijo pomanjkljivosti, se v okviru potrditve obračunov 
sprejmejo ustrezni ukrepi.
41
Število standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje se je zmanjšalo za več kot polovico (s 15 na sedem), zato je 
GD AGRI pričakoval, da so države članice zmanjšale upravno breme za kmete.
1 V zvezi z „najmanjšo stopnjo kontrole v višini 1 %“, kakor je navedeno pod točko IX (druga alinea): v skladu s členom 68(4) Uredbe (EU) št. 809/2014 
je treba povečati število pregledov na kraju samem, če se pri pregledih na kraju samem odkrije večja stopnja neskladnosti z zadevnim aktom 
ali standardom. Komisija je leta 2009 objavila delovni dokument o tem vprašanju (DS/2009/28/rev3), ki še vedno velja. Zato se lahko najmanjša 
stopnja kontrole po potrebi prilagodi.
2 Zlasti v poglavju II Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 in poglavju III Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014.
Odgovori Komisije 47
42
Seznam predpisanih zahtev ravnanja in standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje se je precej skrajšal. Ti 
zahteve in standardi so bili navedeni na istem seznamu v Prilogi 2 k Uredbi (EU) št. 1306/2013. Poleg tega so bile 
predpisane zahteve ravnanja pregledane, ohranile pa so se le določbe, ki se neposredno nanašajo na kmete in so 
povezane s kmetijsko dejavnostjo. Po mnenju Komisije je malo verjetno, da morebitno nadaljnje zmanjšanje šte -
vila ne bi vplivalo na pomembna vprašanja, ki povezujejo npr. kmetijstvo in okolje, to pa bi ogrozilo npr. okoljske 
cilje EU.
44
Na podlagi izkušenj Komisije se stališča plačilnih agencij, združenj kmetov in kmetijskih svetovalnih služb glede 
zapletenosti bolj nanašajo na sektorsko zakonodajo kot na navzkrižno skladnost. Poleg tega lahko države članice 
opredelijo zahteve, ki so potrebne za doseganje ciljev direktive EU, zato spada zapletenost tudi v njihovo pri -
stojnost. V okviru poenostavitve so bile obveznosti, vključene v področje uporabe navzkrižne skladnosti, večkrat 
pregledane, da se je izboljšala usmerjenost v zvezi z izvajanjem nadzora nad navzkrižno skladnostjo, njenim pripi -
som neposredno kmetom (in ne državam članicam) ter njeno povezavo s kmetijsko dejavnostjo. Povezava med kme -
tijstvom in okoljem je po svoji naravi zapletena, zato to stopnjo zapletenosti upošteva vsaka izvedbena določba. 
Izvajanje okoljske zakonodaje je bolj zapleteno, kadar države članice poskušajo zagotoviti, da bi se kmetijske prakse 
čim manj spremenile in obenem varovale okolje. V takem primeru bi lahko poenostavitev povzročila strožja pravila, 
kot trenutno veljajo za nekatere kmete. Okvir 2 to dobro ponazarja, saj bi bili pravila in kontrole enostavnejši, če bi 
se vse razdalje povečale na najdaljšo razdaljo, vendar bi se s tem številnim kmetom naložila bremena, ki se jim je 
mogoče izogniti.
45
Iz primera Sodišča je razvidna stopnja zapletenosti povezave med kmetijstvom in okolja. Primerno bi bilo uvesti 
večjo razdaljo za uporabo gnoja okrog vodnjaka, ki se uporablja za pitno vodo, kot okrog drugih vodnih poti. Stan -
dardizacija teh zahtev ne bi ustrezno upoštevala lokalnih okoljskih razmer.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 44.
Okvir 2 – Primeri podrobnih zahtev v zvezi z uporabo gnojil na Severnem Irskem 
(Združeno kraljestvo)
Vsebina okvira 2 opisuje, kako država članica izvaja sektorsko zakonodajo.
46
Po mnenju Komisije število kontrolnih točk, ki jih uporablja obiskana država članica, ne more ustrezno ponazoriti 
različnosti sektorske zakonodaje, ki jo zajema področje uporabe navzkrižne skladnosti. Poleg tega lahko v skladu 
s členom 96 Uredbe (EU) št. 1306/2013 „[d]ržave članice […] za zagotavljanje upoštevanja pravil o navzkrižni skla -
dnosti uporabljajo svoje obstoječe upravne in kontrolne sisteme“.
Okvir 3 – Omejen učinek sprememb SKP za obdobje 2014–2020 v zvezi s kontrolnimi 
seznami, ki jih uporabljajo kontrolni organi na Severnem Irskem (Združeno kraljestvo) - 
Druga alinea
Seznam standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje je bil z zadnjo reformo skupne kmetijske politike skrajšan 
za več kot polovico, zato odločitev o povečanju števila kontrolnih točk sprejmejo države članice.
Direktiva o podzemni vodi ni več predpisana zahteva ravnanja (2), temveč je bila vključena v dobre kmetijske in 
okoljske pogoje.
Odgovori Komisije 48
47
V skladu s členom 96 Uredbe (EU) št. 1306/2013 lahko „[d]ržave članice […] za zagotavljanje upoštevanja pravil 
o navzkrižni skladnosti uporabljajo svoje obstoječe upravne in kontrolne sisteme“.
Nizka raven kršitev lahko prikrije neustrezen kontrolni sistem, kar lahko povzroči tveganje za finančne interese EU 
na področju kmetijstva. Poleg tega na podlagi nizke ravni kršitev ni mogoče sklepati, da se ob dodatnem zmanjša -
nju števila kontrol to ne bo spremenilo; lahko se pričakuje, da kontrole navzkrižne skladnosti odvračajo subjekte od 
kršitve pravil.
48
Delež kmetov, ki so udeleženi v shemi za male kmete in so upravičeni do neposrednih plačil (2014), je različen in 
znaša od 3 % (Slovenija) do 77 % (Malta). Shema za male kmete zajema 4 % vseh kmetijskih površin v EU3.
50
Logično  je, da bi se morali zaradi izvzetja iz obveznosti navzkrižne skladnosti (in zelene komponente) zmanjšati stro -
ški upravljanja in kontrol. Za enak delež se namreč zmanjša tudi populacija, pri kateri se izvajajo pregledi na kraju 
samem za navzkrižno skladnost (in zeleno komponento), uporablja pa se tudi poenostavljen postopek oddaje vlog 
(manj podatkov za obdelavo). Poleg tega so pregledi na kraju samem v okviru sheme za male kmete bolj omejeni na 
pogoje za upravičenost.
51
Razlike se lahko pojasnijo z različnimi nacionalnimi kmetijskimi strukturami in morda tudi z različnimi metodami 
izračuna, ki se uporabljajo v okviru sheme za male kmete. Države, kot sta Romunija in Italija, imajo v primerjavi 
z drugimi državami potencialno velik delež kmetov, ki so upravičeni do zadevne sheme.
V skladu s podatki držav članic mali kmetje v Romuniji obsegajo približno 71 % upravičencev do neposrednih pla -
čil (2014) in 16,4 % vseh kmetijskih zemljišč.
52
Komisija upošteva pripombo Sodišča in želi poudariti, da opisano izvzetje ne izhaja iz zakonodaje o navzkrižni 
skladnosti.
Okvir 4 – Izvzetje malih kmetov iz obveznosti navzkrižne skladnosti v zvezi z direktivo 
o nitratih v  Litvi
Sistem navzkrižne skladnosti je v osnovi sistem nadzora in kazni, ki se uporablja za plačila, prejeta v okviru skupne 
kmetijske politike. Zato kmetije z izvzetjem iz pravil o navzkrižni skladnosti ne bodo izvzete iz obveznosti izpol -
njevanja pravil okoljske zakonodaje, vključno z direktivo o nitratih. Različni pragovi za izvzetje iz okvira 4 so pove -
zani z izvajanjem direktive o nitratih v zadevni državi, ne pa s sistemom navzkrižne skladnosti. Poleg tega kmetje 
z izvzetjem iz kazni v okviru navzkrižne skladnosti ne bodo izvzeti iz kontrol in preverjanj, ki izhajajo iz okoljske 
zakonodaje.
3 Delovni dokument služb Komisije o pregledu zelene komponente po enem letu, SWD(2016) 218 final, str. 19.
Odgovori Komisije 49
54
Zelena komponenta in dobri kmetijski in okoljski pogoji sta mehanizma, ki se dopolnjujeta pri doseganju cilja 
izboljšanja okoljske učinkovitosti kmetijstva EU: plačilo za zeleno komponento je plačilo, izplačano kmetom, ki 
uporabljajo prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje (diverzifikacija kmetijskih rastlin, ohranjanje trajnega 
travinja in vzpostavitev 5 % površin z ekološkim pomenom).
Diverzifikacija kmetijskih rastlin, ohranjanje trajnega travinja in vzpostavitev 5 % površin z ekološkim pomenom 
so povezani z zeleno komponento. Te prakse se razlikujejo od standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje: 
kolobarjenje ni diverzifikacija kmetijskih rastlin, zaščita trajnih pašnikov se razlikuje od ohranjanja trajnega travinja 
v skladu z zakonodajo o zeleni komponenti, ohranjanje krajinskih značilnosti na vseh kmetijskih zemljiščih pa se 
razlikuje od vzpostavitve 5 % površin z ekološkim pomenom na ornem zemljišču. Z zadnjo reformo skupne kmetij -
ske politike se je okvir za dobre kmetijske in okoljske pogoje racionaliziral in poenostavil, saj so bili izločeni nekateri 
standardi za dobre kmetijske in okoljske pogoje, na primer standardi, povezani s kolobarjenjem in zaščito trajnih 
pašnikov.
56
Države članice imajo možnost, da iz vzorca 5 % za preverjanje upravičenosti izberejo vzorec najmanjše stopnje kon -
trole navzkrižne skladnost v višini 1 %. Torej obstaja sinergija med obema elementoma. Poleg tega se lahko krajinski 
elementi, zaščiteni na podlagi standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje, upoštevajo pri površinah z ekološ -
kim pomenom, vključenih v zeleno komponento.
57
Zaščita krajinskih značilnosti na vseh kmetijskih zemljiščih in vzpostavitev 5 % površin z ekološkim pomenom na 
ornem zemljišču sta različni merili, povezani z biotsko raznovrstnostjo. Prva zahteva zagotavlja, da se ohranijo 
obstoječe krajinske značilnosti, ki koristijo biotski raznovrstnosti, druga pa zagotavlja, da vsak kmet, ki prejme 
plačilo za zeleno komponento, nameni vsaj 5 % svojega ornega zemljišča za površino z ekološkim pomenom. To sta 
različna cilja, ki sta povezana z biotsko raznovrstnostjo in utemeljujeta različna sklopa pravil in preverjanj.
Skupni odgovor Komisije na odstavka  59 in  60
Čiste stroške navzkrižne skladnosti je treba razlikovati od stroškov, ki jih imajo kmetje in države članice pri uporabi 
sektorske zakonodaje. Kar zadeva sektorsko zakonodajo, bi bilo treba stroške skladnosti primerjati s stroški, ki jih 
ima družba v primeru neizpolnjevanja pravil na primer zaradi onesnaženja naravnih virov, izkoreninjenja bolezni itd.
Navzkrižna skladnost se bo upoštevala pri načrtovani študiji o upravnem bremenu.
61
Tudi, če so v sektorski zakonodaji že določene najmanjše stopnje kontrole, to niso dodatne kontrole, saj se lahko 
uporabijo za navzkrižno skladnost in obenem ustvarijo stroškovno učinkovite učinke sinergije.
62
V praksi ni dodatnih obveznosti vodenja evidenc, ki bi jih uvedla Komisija, saj so obveznosti v okviru predpisanih 
zahtev ravnanja obstajale pred uvedbo navzkrižne skladnosti na podlagi sektorske zakonodaje EU. Poleg tega se 
za kmete dodatne zahteve glede evidentiranja niso uvedle niti z Delegirano uredbo Komisije (EU) št. 640/2014 niti 
z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 809/2014, ki določata podrobnosti sistema navzkrižne skladnosti.
Odgovori Komisije 50
63
Navedena študija, ki jo je začel izvajati Evropski parlament in naročil GD AGRI, ni bila osredotočena na navzkrižno 
skladnost, ampak je obravnavala zakonodajo zunaj področja uporabe navzkrižne skladnosti (direktiva o trajnostni 
rabi pesticidov). Poleg tega je zastarela, saj nekatere zahteve ne spadajo več na področje uporabe navzkrižne skla -
dnosti (npr. preprečevanje širitve nezaželene vegetacije in kolobarjenje).
64
Ta izjava temelji na predpostavkah plačilnih agencij, kar je v nasprotju z dejstvom, da je bil seznam predpisanih 
zahtev ravnanja in standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje precej skrajšan v okviru zadnje reforme skupne 
kmetijske politike. Komisija ima pomisleke glede dejanske vsebine takih izjav, saj jih plačilne agencije niso podprle 
s podatki.
65
Zakonodaja že določa okvir za izračun kazni z opredelitvijo resnosti, obsega in trajnosti ter za odstotek, ki se upo -
rabi v primeru prve kršitve, ponovne kršitve in namerne kršitve. Usklajena osnova torej že obstaja.
66
Okvir je določen na ravni EU, obveznosti na ravni kmetij na podlagi predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kme -
tijskih in okoljskih pogojev pa večinoma opredelijo države članice, da se upoštevajo izzivi in kmetijske strukture 
v nacionalnih ali regionalnih razmerah. S tega vidika je pomembno, da se državam članicam zagotovi manevrski 
prostor za izračun kazni za vsako od teh obveznosti na ravni kmetij. V uredbi EU je določeno načelo, da se sankcije 
izračunajo za vsak primer posebej ob upoštevanju resnosti, obsega, trajnosti, ponavljanja ali namernosti ugoto -
vljene neskladnosti. Usklajeno izvajanje teh načel v vseh državah članicah se zagotovi zlasti z revizijami, ki jih izvaja 
Komisija. Če se v zvezi s tem v določeni državi članici ugotovijo pomanjkljivosti, se v okviru potrditve obračunov 
sprejmejo ustrezni ukrepi. Poleg tega namerava GD AGRI ob upoštevanju pomislekov Sodišča o zadevnih vprašanjih 
z državami članicami organizirati seminarje o dobri praksi.
67
Koncept namernosti je element za ohranjanje sorazmernosti znižanj v zvezi z navzkrižno skladnostjo, saj je uravno -
težil prejšnje manjše neizpolnjevanje pravil brez sankcij in zdaj mehanizem zgodnjega opozarjanja. O vprašanju se 
je obsežno razpravljalo v okviru zadnje reforme skupne kmetijske politike in na koncu so se države članice odločile, 
da ga ohranijo. Sodba Sodišča z dne 27. februarja 2014 (C-396/12) zagotavlja smernice o konceptu namernosti.
68
Države članice imajo določeno svobodo pri oblikovanju tabel za ocenjevanje (glej pripombe Komisije iz odstavka 40 
na odstavek VIII in šesto alineo odstavka IX).
70
Po mnenju Komisije se lahko različni odgovori držav članic pojasnijo z več dejavniki, vključno s številom premi -
kov živali na kmetiji, ukrepi za blažitev, ki jih je sprejel kmet, prepozno poslanim obvestilom in lokacijo kmetije na 
območju, občutljivem za nitrate.
Odgovori Komisije 51
Skupni odgovor Komisije na odstavek  71 in okvir  7
V skladu s tabelo za ocenjevanje, ki se uporablja v nemški zvezni deželi Schleswig-Holstein in ki temelji na enaki 
tabeli, ki se uporablja v vsej Nemčiji, je navedeni prag le priporočilo inšpektorju, ki se uporablja le pri prepozno 
poslanem obvestilu, kar pa je kmet že popravil, še preden je bil seznanjen s pregledom na kraju samem. Če kmet 
tega ne bi popravil pred napovedjo kontrole, bi se mu naložila sankcija. GD AGRI je podobne pristope opazil tudi 
v drugih državah članicah.
Zaključki in priporočila
73
Od leta 2005 so bili s stalnim postopkom pregledovanja in poenostavljanja področja uporabe navzkrižne skladnosti 
doseženi naslednji rezultati:
Kontrolni postopki so bili poenostavljeni v obdobju 2005–2013 z uvedbo določb o uskladitvi stopenj kontrole, pred -
hodnem obvestilu, časovni razporeditvi, elementih pregledov na kraju samem in izbiri vzorca za kontrolo.
Poleg tega se je v okviru zadnje reforme skupne kmetijske politike področje uporabe navzkrižne skladnosti preg -
ledalo ob upoštevanju izvajanja nadzora in povezave obveznosti kmetov s kmetijsko dejavnostjo. Zato se je število 
predpisanih zahtev ravnanja z 18 zmanjšalo na 13, število standardov za ohranjanje dobrega kmetijskega in okolj -
skega stanja pa s 15 na sedem.
Komisija meni, da zaradi obsega prizadevanj, ki so bila že vložena v poenostavitev, nadaljnja poenostavitev zelo 
verjetno ne bo mogoča, ne da bi ogrozila npr. okoljske cilje navzkrižne skladnosti.
74
Cilja navzkrižne skladnosti sta prispevati k razvoju trajnostnega kmetijstva z ozaveščanjem kmetov in povečati zdru -
žljivost skupne kmetijske politike s pričakovanji družbe. Cilji standardov za dobre kmetijske in okoljske pogoje so 
prispevanje k preprečevanju erozije tal, ohranjanju organskih snovi v tleh in strukture tal, zagotavljanju minimalne 
ravni ohranjanja habitatov, preprečevanju slabšanja njihovega stanja ter zaščiti in upravljanju vode. S tega vidika 
navzkrižna skladnost ni orodje za izvajanje drugih politik, ki imajo svoje cilje. Po mnenju Komisije so na podlagi 
razpoložljivih informacij kazalniki uspešnosti, uporabljeni za merjenje učinkovitosti navzkrižne skladnosti pri dose -
ganju njenih ciljev, najprimernejši.
Priporočilo  1
Komisija sprejema to priporočilo.
75
Polovica kršitev se nanaša na predpisane zahteve ravnanja, povezane z živalmi. Komisija je to upoštevala, ko je 
leta 2014 opravila posebne revizije, ki so se osredotočale na predpisane zahteve ravnanja, povezane z živalmi.
Analiza razlogov za kršitve se opravi v okviru izvajanja sektorske zakonodaje. Vendar imata navzkrižna skladnost in 
sistem kmetijskega svetovanja pomembno vlogo pri odpravi razlogov za kršitve.
Odgovori Komisije 52
Priporočilo  2
Komisija sprejema to priporočilo.
76
V zakonodaji o navzkrižni skladnosti je predvideno, da so pregledi na kraju samem usmerjeni na najbolj tvegane 
kmetije, in sicer se izberejo na podlagi vzorca, ki temelji na analizi tveganja. V zvezi s tem lahko države članice opti -
mizirajo svoje kontrole navzkrižne skladnosti.
Priporočilo  3
Komisija ne sprejema tega priporočila. Priporočilo Sodišča ne bi poenostavilo navzkrižne skladnosti, temveč bi 
dejansko zmanjšalo njeno področje uporabe. Področje uporabe navzkrižne skladnosti je bilo v preteklosti že večkrat 
poenostavljeno. Poleg tega imajo zdaj države članice velik manevrski prostor za upoštevanje tveganj pri vzorčenju 
kontrol in optimizacijo svojih kontrolnih sistemov. Komisija meni, da bi to priporočilo lahko povzročilo ohlapnejša 
pravila o pregledih na kraju samem, kar bi na koncu ogrozilo učinkovitost navzkrižne skladnosti.
77
Okoljski cilji (npr. ohranjanje zemljišč in biotske raznovrstnosti) se ne poskušajo doseči le s plačili za zeleno kompo -
nento in standardi za dobre kmetijske in okoljske pogoje, temveč tudi z okoljskimi in podnebnimi ukrepi v okviru 
drugega stebra in okoljske zakonodaje. Vendar se narava, namen in delovanje teh različnih instrumentov razlikujejo 
in dopolnjujejo. Njihovo dopolnjevanje je prikazano na sliki 1 dokumenta SWD(2016) 218 final.
Pravila za zeleno komponento ter dobri kmetijski in okoljski pogoji se upravljajo z integriranim administrativnim 
in kontrolnim sistemom, kar zagotavlja najboljšo uporabo virov. Obstajajo pa razlogi za to, da se dobri kmetijski in 
okoljski pogoji ter zelena komponenta ne preverjajo nujno skupaj. Zelena komponenta je merilo za upravičenost, 
zato se preverja predhodno z upravnimi pregledi in pregledi na kraju samem pri 5 % upravičencev. Dobri kmetijski 
in okoljski pogoji se preverjajo v okviru navzkrižne skladnosti, ki se upravlja drugače kot zahteve za upravičenost.
Priporočilo  4
Komisija sprejema to priporočilo.
78
Predpisane zahteve ravnanja izhajajo iz sektorskih zakonodaj in države članice lahko uporabijo svoje obstoječe 
upravne in kontrolne sisteme (člen 96 Uredbe (EU) št. 1306/2013). Obstoječi kontrolni sistemi se torej lahko sinergij -
sko uporabijo za sistem kontrol za navzkrižno skladnost. Dobri kmetijski in okoljski pogoji ne bi smeli pomeniti pre -
cejšnjih stroškov za kmete, saj naj bi bili osnovni standardi. Stroške njihovih kontrol nosi integrirani administrativni 
in kontrolni sistem, ki se uporablja tudi za druge instrumente skupne kmetijske politike.
Komisija je v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 skupne stroške, povezane s kontrolami v državah članicah, 
količinsko opredelila s pridržkom, da „odvračilni učinki naknadnih kontrol“ (kot je navzkrižna skladnost) „prinašajo 
tudi koristi, ki jih ni mogoče oceniti“.
Odgovori Komisije 53
Priporočilo  5
Komisija delno sprejema to priporočilo. Izvajanje tega priporočila bo odvisno od rezultata načrtovane študije 
o upravnem bremenu. Na upravne stroške navzkrižne skladnosti bi bilo treba gledati v okviru stroškov neupošteva -
nja pravil za družbo, javne finance in okolje ter potencialnih prednosti navzkrižne skladnosti.
79
Okvir je določen na ravni EU, obveznosti na ravni kmetij na podlagi predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kme -
tijskih in okoljskih pogojev pa večinoma opredelijo države članice, da se upoštevajo izzivi in kmetijske strukture 
v nacionalnih ali regionalnih razmerah. S tega vidika je pomembno, da se državam članicam zagotovi manevrski 
prostor za izračun kazni za vsako od teh obveznosti na ravni kmetij. V uredbi EU je določeno načelo, da se sankcije 
izračunajo za vsak primer posebej ob upoštevanju resnosti, obsega, trajnosti, ponavljanja ali namernosti ugoto -
vljene neskladnosti. Usklajeno izvajanje teh načel v vseh državah članicah se zagotovi zlasti z revizijami, ki jih izvaja 
Komisija. Če se v zvezi s tem v določeni državi članici ugotovijo pomanjkljivosti, se v okviru potrditve obračunov 
sprejmejo ustrezni ukrepi.
Priporočilo  6
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija namerava organizirati izmenjave dobre prakse o teh vprašanjih.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 15.7.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 16.6.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 7.9. 2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 31.8.2016
Navzkrižna skladnost se uporablja za 7,5 milijona kmetov 
in večino plačil SKP (v letu 2015 okoli 47 milijard EUR) 
pogojuje s tem, da morajo kmetje izpolnjevati osnovna 
pravila v zvezi z okoljem, varnostjo hrane, zdravjem in 
dobrobitjo živali ter dobrimi kmetijskimi in okoljskimi 
pogoji. Sodišče je prišlo do zaključka, da Komisija z 
razpoložljivimi informacijami ni mogla ustrezno oceniti 
uspešnosti navzkrižne skladnosti. Kazalniki uspešnosti 
niso upoštevali, v kolikšni meri kmetje ne izpolnjujejo 
pravil, Komisija pa ni analizirala razlogov, zakaj pravila 
kršijo. Čeprav se je s spremembami SKP za obdobje 
2014–2020 število pravil v zvezi z navzkrižno skladnostjo 
nekoliko zmanjšalo, kontrolni postopki ostajajo zapleteni. 
Poleg tega stroški izvajanja navzkrižne skladnosti niso 
dovolj količinsko opredeljeni.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE