I.Uvod

Prosto gibanje oseb je temeljna svoboščina, ki jo EU zagotavlja svojim državljankam in državljanom. Vsi državljani in državljanke EU imajo torej pravico, da potujejo v katero koli državo članico ter v njej delajo in prebivajo, ne da bi zato morali izpolnjevati posebne formalnosti. Schengensko sodelovanje to svoboščino krepi, saj več kot 400 milijonom državljank in državljanov EU ter tudi državljankam in državljanom tretjih držav, ki zakonito prebivajo na območju EU, omogoča, da potujejo iz ene države članice v drugo, ne da bi pri tem morali čez mejno kontrolo. Schengensko območje brez nadzora na notranjih mejah trenutno sestavlja 26 držav, ki jih povezuje skupni cilj, da ta dosežek delijo z več državami članicami.

Da bi države članice postale polnopravne članice schengenskega območja, morajo izpolniti vrsto pogojev. Pripravljene morajo biti za prevzem odgovornosti za nadzor zunanjih meja v imenu drugih schengenskih držav in za izdajanje enotnih schengenskih vizumov ter imeti ustrezne zmogljivosti v ta namen. Imeti morajo zmogljivosti za učinkovito sodelovanje z organi kazenskega pregona v drugih schengenskih državah, da bi se lahko po odpravi nadzora na notranjih mejah ohranjala visoka raven varnosti. Uporabljati morajo skupni sklop schengenskih pravil, ki med drugim zajemajo nadzor kopenskih, morskih in zračnih meja (letališč), izdajanje vizumov, policijsko sodelovanje in varstvo osebnih podatkov. Poleg tega morajo biti sposobne povezati se s schengenskim informacijskim sistemom in ga uporabljati.

Za države članice, ki se želijo pridružiti schengenskemu območju, je treba opraviti ocenjevanje , s katerim se preveri, da izpolnjujejo vse potrebne pogoje za uporabo vseh delov schengenskega pravnega reda. Države članice in Komisija so od leta 2013 skupaj odgovorne za schengenski ocenjevalni in spremljevalni mehanizem. Pri tem jim pomagajo organi, uradi in agencije EU, Komisija pa ima vlogo splošnega koordinatorja. Komisija pripravi in načrtuje izvedbo ocenjevanj in sprejme ocenjevalna poročila, Svet pa je odgovoren za sprejetje priporočil za popravne ukrepe.

To je prvo schengensko ocenjevanje, izvedeno na vseh relevantnih področjih politik na podlagi novega mehanizma, da se preveri, ali država članica, ki se želi pridružiti schengenskemu območju brez nadzora na notranjih mejah, izpolnjuje potrebne pogoje za uporabo vseh relevantnih delov schengenskega pravnega reda. Ta proces temelji na obiskih na kraju samem, ki jih izvedejo strokovnjaki iz držav članic in Komisije, ocenjevalnih poročilih z ugotovitvami ter priporočilih Sveta za popravne ukrepe, na podlagi katerih zadevna država članica pripravi akcijske načrte.

Akt o pristopu iz leta 2011 določa, da se celotni schengenski pravni red na Hrvaškem uporablja šele na podlagi ustreznega sklepa Sveta, ki se sprejme po tem, ko se v skladu z veljavnimi postopki schengenskega ocenjevanja preveri, ali so na Hrvaškem izpolnjeni potrebni pogoji za uporabo vseh delov relevantnega pravnega reda, vključno z učinkovito uporabo vseh schengenskih pravil v skladu z dogovorjenimi skupnimi standardi in temeljnimi načeli. Svet pri sprejetju navedenega sklepa upošteva tudi poročilo Komisije, ki potrjuje, da Hrvaška še naprej izpolnjuje zaveze, ki jih je v pristopnih pogajanjih prevzela v zvezi s schengenskim pravnim redom, zlasti zaveze, ki jih je prevzela na področju pravosodja in temeljnih pravic (Priloga VII k Aktu o pristopu), vključno z nadaljnjim doseganjem napredka pri reformi in učinkovitosti pravosodja ter boju proti korupciji. Za schengenski pravni red je relevantnih šest od desetih zavez, navedenih v Prilogi VII.

Namen tega sporočila je oceniti napredek, ki ga je Hrvaška dosegla pri izpolnjevanju potrebnih pogojev za uporabo vseh delov schengenskega pravnega reda, pri čemer se upoštevajo rezultati schengenskih ocenjevanj in nadaljnjega ukrepanja Hrvaške od začetka ocenjevanja leta 2016 do oktobra 2019. Prav tako se poroča o tem, kako je Hrvaška izpolnjevala zaveze, ki jih je prevzela v pristopnih pogajanjih in ki so relevantne za schengenski pravni red, od dne pristopa (1. julij 2013) do septembra 2019.

II.Schengensko ocenjevanje

Hrvaška je 6. marca 2015 izrazila pripravljenost, da s 1. julijem 2015 začne proces schengenskega ocenjevanja na vseh relevantnih področjih politik, da bi lahko Svet sprejel sklep o celoviti uporabi schengenskega pravnega reda v tej državi. Na podlagi „izjave o pripravljenosti“ Hrvaške se je proces schengenskega ocenjevanja začel leta 2016 z vzpostavitvijo ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda v skladu z Uredbo Sveta (EU) št. 1053/2013, pri čemer je imela Komisija vlogo splošnega koordinatorja.

Schengensko ocenjevanje Hrvaške je potekalo v skladu s členom 1(1)(b) Uredbe (EU) št. 1053/2013. Od junija 2016 do maja 2019 so skupine, ki so jih sestavljali strokovnjaki iz Komisije in držav članic, preverjale, kako država uporablja schengenski pravni red na področju varstva podatkov, policijskega sodelovanja, skupne vizumske politike, upravljanja zunanjih meja, vračanja, schengenskega informacijskega sistema, strelnega orožja in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Med temi ocenjevanji je bila posebna pozornost namenjena spoštovanju temeljnih pravic in delovanju organov, ki uporabljajo relevantne dele schengenskega pravnega reda. V okviru tega procesa je Komisija med letoma 2016 in 2019 sprejela vrsto ocenjevalnih poročil z ugotovitvami in ocenami, Svet pa je sprejel priporočila za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. Na podlagi priporočil Sveta in v skladu s členom 16 Uredbe (EU) št. 1053/2013 je Hrvaška Komisiji in Svetu predložila akcijske načrte za odpravo pomanjkljivosti, ki so bile opredeljene v ustreznih ocenjevalnih poročilih. Komisija je na podlagi prejetih poročil o nadaljnjih ukrepih ocenila izvajanje vseh akcijskih načrtov in Delovno skupino Sveta za schengenske zadeve redno obveščala o izvajanju akcijskih načrtov.

Rezultati procesa schengenskega ocenjevanja za vsako področje politike

Ocenjevanje varstva podatkov je bilo opravljeno februarja 2016 in je bilo podlaga za splošno oceno, da Hrvaška izpolnjuje pogoje, ki so potrebni za uporabo schengenskega pravnega reda na področju varstva podatkov. Med ocenjevanjem ni bilo ugotovitev o „neizpolnjevanju zahtev“. Vendar pa so bile opredeljene potrebne izboljšave, zlasti v zvezi z neodvisnostjo organa za varstvo podatkov in krepitvijo funkcije pooblaščene osebe za varstvo podatkov na Ministrstvu za notranje zadeve. Komisija je 30. januarja 2019 Hrvaško in Svet obvestila, da Hrvaška zadovoljivo izvaja priporočila za izboljšave, kot so bila podana v priporočilu Sveta.

Tudi v okviru ocenjevanja policijskega sodelovanja, ki je bilo opravljeno junija 2016, je bila sprejeta splošna ocena, da Hrvaška izpolnjuje pogoje, ki so potrebni za uporabo schengenskega pravnega reda na tem področju politike. Na področju policijskega sodelovanja niso bili ugotovljeni primeri neskladnosti s schengenskim pravnim redom. Vendar pa je bilo opredeljenih več področij, na katerih so bile potrebne izboljšave, kot so izvajanje in posodobitev sporazumov o policijskem sodelovanju s sosednjimi državami članicami, krepitev organiziranosti policije na področju mednarodnega policijskega sodelovanja in izboljšanje izmenjave informacij s posebnimi tehničnimi ukrepi. Komisija je 28. maja 2019, po tem, ko je natančno analizirala predložena poročila Hrvaške o nadaljnjih ukrepih za izvedbo priporočil Sveta glede potrebnih izboljšav, Hrvaško in Svet obvestila, da so priporočila na splošno veljala za izvedena. Vendar je treba priporočilo v zvezi s ponovnim pogajanjem o dvostranskem sporazumu s Slovenijo o posebnih oblikah čezmejnega policijskega sodelovanja za preprečevanje kriminala še v celoti izvesti. Hrvaška je bila pozvana, naj si še naprej prizadeva za hiter podpis in ratifikacijo dvostranskega sporazuma s Slovenijo ter Komisijo obvešča o doseženem napredku.

Pri ocenjevanju skupne vizumske politike, v okviru katerega so bili junija 2016 izvedeni obiski na kraju samem na hrvaških veleposlaništvih v Prištini (Kosovo) in Moskvi (Ruska federacija), je bila sprejeta splošna ocena, da Hrvaška izpolnjuje pogoje, ki so potrebni za uporabo schengenskega pravnega reda na področju skupne vizumske politike. Ni bilo ugotovitev v zvezi z neizpolnjevanjem zahtev. Vendar so bile opredeljene potrebne izboljšave na več področjih, zlasti v zvezi s potekom dela na oddelkih za vizume in hrvaškim vizumskim informacijskim sistemom. Komisija je po analizi akcijskega načrta in poročil o nadaljnjih ukrepih za izvedbo priporočil Sveta glede obravnave točk, opredeljenih za izboljšave, ter po podpisu spremenjenega „Sporazuma med Vlado Republike Hrvaške in Vlado Ruske federacije o vzajemnem potovanju državljanov Republike Hrvaške in državljanov Ruske federacije“ 17. junija 2019 ocenila, da so bila priporočila v celoti izvedena. Hrvaška in Svet sta bila o tem obveščena 28. junija 2019.

Schengensko ocenjevanje na področju vračanja je bilo opravljeno junija 2016. Na podlagi ugotovitev je bila sprejeta splošna ocena, da je izpolnjevanje pogojev, potrebnih za uporabo schengenskega pravnega reda na področju vračanja na Hrvaškem, pogojeno z nadaljnjim usklajevanjem in izvajanjem hrvaškega zakona o tujcih z določbami direktive o vračanju. To zadeva zlasti izdajanje prepovedi vstopa in njihovo veljavnost v vsej EU, inkriminacijo nezakonitega prebivanja, ki lahko upočasni postopek vračanja, in pomanjkanje opredelitve „nevarnosti pobega“. Glede na akcijski načrt in predložena poročila o nadaljnjih ukrepih za izvedbo priporočil Sveta so bile izvedene potrebne uskladitve zakona o tujcih z direktivo o vračanju. Komisija je 18. marca 2019 Hrvaško in Svet obvestila o celoviti izvedbi priporočil Sveta, ki so se nanašala na oceno področja vračanja.

Po pozitivni schengenski oceni Hrvaške na področju varstva podatkov februarja 2016 in po preveritvi, da je hrvaški nacionalni schengenski informacijski sistem s tehničnega vidika pripravljen na integracijo s schengenskim informacijskim sistemom (SIS), je Svet 11. aprila 2017 sprejel sklep o uporabi določb schengenskega pravnega reda, ki se navezujejo na SIS. SIS je na Hrvaškem začel v celoti delovati 27. junija 2017, z izjemo izdajanja razpisov ukrepa za zavrnitev vstopa ali prepoved bivanja za schengensko območje (do odprave nadzora na notranji meji). S tem povezano schengensko ocenjevanje je bilo opravljeno septembra 2017. V okviru ocenjevanja je bilo ugotovljeno, da je izvajanje SIS zadovoljivo in da Hrvaška izpolnjuje pogoje, ki so potrebni za uporabo schengenskega pravnega reda na tem področju. Hrvaška je vzpostavila trdno arhitekturo sistema, ki je v skladu z najnovejšimi standardi ter zagotavlja visoko razpoložljivost in neprekinjeno poslovanje. Kljub temu so bile opredeljene nekatere manjše potrebne izboljšave v zvezi s funkcijami iskanja in sistemom vodenja zadev SIRENE. Komisija je 4. junija 2019, po tem, ko je analizirala predloženi akcijski načrt in poročila o nadaljnjih ukrepih za izvedbo priporočil Sveta glede potrebnih izboljšav, Hrvaško in Svet obvestila, da so bili ukrepi v zvezi s priporočili izvedeni.

Ocenjevanje zakonodaje na področju strelnega orožja je bilo opravljeno septembra 2016 na podlagi vprašalnika. Pravni okvir za strelno orožje, upravne strukture in policijski postopki za policijsko sodelovanje so bili ocenjeni kot na splošno skladni s schengenskim pravnim redom. Opredeljene so bile nekatere potrebne izboljšave v zvezi s pravnimi zahtevami EU, kot je uskladitev razvrstitve plinskega orožja, ki ga je mogoče zlahka predelati, z Direktivo 91/477/EGS (del II Priloge I) in zagotovitev, da so zahteve za označevanje uvoženega orožja v praksi skladne z Uredbo (EU) št. 258/2012 (člen 2(15)(c)). Komisija je 6. novembra 2018 Hrvaško in Svet obvestila, da so bili ukrepi v zvezi s priporočili Sveta izvedeni.

Ocenjevanje na področju pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah je bilo po obsegu omejeno, saj so države članice v medsebojnih odnosih nadomestile veliko večino določb schengenskega pravnega reda na tem področju z neschengenskimi pravnimi instrumenti. Zato je bila v obdobju med julijem in oktobrom 2018 na podlagi vprašalnika opravljena ocena, kako je Hrvaška prenesla in kako uporablja tiste določbe schengenskega pravnega reda, ki niso bile nadomeščene. Splošna ocena je bila, da pravni okvir Hrvaške na področju pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, zlasti glede medsebojne pomoči v kazenskih zadevah in načela „ne bis in idem“, izpolnjuje pogoje, ki so potrebni za uporabo schengenskega pravnega reda na tem področju. Opredeljena niso bila nobena priporočila za izboljšave. Namesto tega je bilo ocenjeno, da bo Hrvaška v celoti spoštovala schengenski pravni red, ko bo postala pogodbenica Konvencije o medsebojni pravni pomoči v kazenskih zadevah med državami članicami Evropske unije z dne 20. maja 2000 in njenega dodatnega protokola. To se bo zgodilo, ko bo Svet soglasno sprejel odločitev o določitvi datuma začetka veljavnosti navedene konvencije in njenega protokola.