POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Drugo poročilo o učinkih direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES na gospodarski cikel /* COM/2012/0400 final */





KAZALO 1........... Uvod.............................................................................................................................. 3 2........... Cikličnost regulatornih kapitalskih zahtev......................................................................... 4 3........... Učinek kapitalskih zahtev na stopnje kapitala bank.......................................................... 6 4........... Učinek stopenj kapitala bank na posojilno dejavnost bank............................................... 7 5........... Vpliv razpoložljivosti posojil na gospodarski cikel............................................................ 8 6........... Ukrepi za obravnavo procikličnosti................................................................................. 8 6.1........ Enotna pravila................................................................................................................. 9 6.2........ Proticiklična kapitalska rezerva (CCB)............................................................................ 9 6.3........ Stopnja zadolževanja...................................................................................................... 9 6.4........ Bonitetne agencije......................................................................................................... 10 6.5........ Mala in srednja podjetja (MSP).................................................................................... 10 7........... Sklepne ugotovitve....................................................................................................... 11 8........... Referenčni dokumenti................................................................................................... 13 POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Drugo poročilo o učinkih direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES na gospodarski cikel 1. Uvod 1. Minimalne kapitalske zahteve za banke v skladu z direktivo EU o kapitalskih zahtevah[1], ki temeljijo na okviru Basel II, so občutljive na tveganja. Če se kreditno in tržno tveganje med upadom gospodarske rasti povečata, se bodo zaradi obvladovanja teh večjih tveganj povečale tudi minimalne kapitalske zahteve za banke. Banke bodo najverjetneje morale zbrati dodaten kapital za izpolnitev višjih zahtev v času, ko izgube ogrožajo njihova kapitalska sredstva, priložnosti za pridobivanje kapitala pa so redke in drage. To bi lahko omejilo sposobnost bank za odobritev posojil gospodarstvu in s tem še povečalo upad gospodarske rasti. Podobno bi se lahko v obdobju gospodarske rasti, ko se cene stalno zvišujejo in neplačila zmanjšujejo, zaradi manjšega tveganja zmanjšale kapitalske zahteve in povečala posojilna dejavnost, kar bi dodatno spodbudilo gospodarstvo. Če ima regulativna ureditev takšen vpliv, je opisana kot prociklična. 2. Ker bi lahko direktiva o kapitalskih zahtevah prispevala k procikličnosti finančnega sistema, ki je bila zabeležena v prejšnjem okviru sporazuma Basel I, je bil v direktivo o kapitalskih zahtevah vključen člen 156[2], ki zahteva, da Evropska komisija (Komisija) redno preverja, ali ima direktiva o kapitalskih zahtevah „znaten vpliv na gospodarski cikel“, ter predloži dvoletno poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu skupaj z ustreznimi popravnimi ukrepi. 3. Komisija je prvo poročilo o procikličnosti pripravila leta 2010. Tudi to drugo poročilo temelji na analizi ECB, ki jo je podprla študijska skupina o učinku, ki sta jo leta 2011 skupaj ustanovila Odbor ESCB za finančno stabilnost in Evropski bančni organ (EBA) kot naslednico delovne skupine o učinku novega kapitalskega okvira (JTFICF). Poročilo ECB se je osredotočilo na kvantitativno analizo bančnih podatkov IRB, čeprav je vanj vključena tudi kratka razprava verjetne procikličnosti standardiziranega pristopa[3]. 4. Analiza razmerja med regulatornimi kapitalskimi zahtevami in prociklično posojilno dejavnostjo bank ostaja zapletena. Kot je navedeno v prvem poročilu, so glavna vprašanja, na katera je treba odgovoriti, naslednja: (a) Ali so kapitalske zahteve ciklične? (b) Če to drži, ali ciklične kapitalske zahteve vplivajo na stopnjo želenega ali dejanskega kapitala bank? (c) Če to drži, ali stopnja želenega ali dejanskega kapitala bank vpliva na cikličnost posojilne dejavnosti? (d) Če to drži, ali ciklična posojilna dejavnost vpliva na gospodarski cikel? 5. Komisija je julija 2011 predlagala zakonodajni paket za reformo bančne zakonodaje, vključno z direktivo (direktiva o kapitalskih zahtevah IV) in uredbo o kapitalskih zahtevah. Predlog Komisije vključuje nekatere ukrepe, ki bi lahko zmanjšali procikličnost. Sklepne ugotovitve tega poročila vključujejo napoved obsega, v katerem bi lahko ti proticiklični ukrepi politik zmanjšali prociklične učinke direktive o kapitalskih zahtevah na finančni in gospodarski cikel. 2. Cikličnost regulatornih kapitalskih zahtev 6. Nacionalni nadzorni organi, ki so bili leta 2011 vključeni v raziskavo ECB, se strinjajo, da je zahtevani minimalni kapital iz direktive o kapitalskih zahtevah bolj občutljiv na tveganje, pri čemer se zdi, da je bolj cikličen kot prejšnje zahteve v okviru sporazuma Basel I. Cikličnost kapitalskih zahtev se je povečala predvsem zaradi večje občutljivosti celotnega okvira na tveganje, zlasti glede izračuna kapitalskih zahtev v skladu s pristopi na osnovi notranjih bonitetnih ocen (IRB). 7. S kvantitativno analizo ECB se je preučila povezava med vhodnimi parametri tveganja za modele IRB, tj. verjetnost neplačil, ocene izgub ob neplačilu, izpostavljenosti, in makroekonomskimi dejavniki ter kako to vpliva na ciklični zahtevani minimalni kapital. Njihove ugotovitve je treba obravnavati kot predhodne navedbe in ne kot zanesljive empirične rezultate[4]. 8. ECB je ugotovila, da se verjetnost neplačil izpostavljenosti podjetij in majhnih dolžnikov, ki jih ti zaenkrat še plačujejo, običajno bolj poveča pri manjši makroekonomski dejavnosti, nižjih cenah nepremičnin in višji stopnji brezposelnosti, pri čemer je izpolnjen eden od pogojev za ciklične kapitalske zahteve. Za primerjavo, pri izgubah ob neplačilu je bil ugotovljen razmeroma omejen ciklični učinek, kar običajno pomeni, da so vrednosti izgub ob neplačilu, ki se uporabljajo v notranjih modelih bank, nekoliko bolj stabilne kot zadevna verjetnost neplačil in zato se morda ne bi takoj odzvale na spremembe v makroekonomskem okolju. Spremembe v izpostavljenosti so bile povezane z zapoznelimi spremembami v zaupanju podjetij in zaupanju potrošnikov (kazalniki za gospodarski cikel) na področju portfelja podjetij in majhnih dolžnikov, kar prav tako pomeni cikličnost: banke zmanjšujejo izpostavljenosti tem portfeljem kljub negativni gospodarski napovedi. Na podlagi ocene vhodnih parametrov za izračune zahtevanega minimalnega kapitala se predlagajo učinki za izenačitev cikličnih parametrov tveganja, kot je verjetnost neplačil ali izgube ob neplačilu, in cikličnega razvoja izpostavljenosti: v obdobju upada gospodarske rasti se lahko učinek večje verjetnosti neplačil izravna z omejitvijo izpostavljenosti, če so združene kot elementi zahtevanega minimalnega kapitala. Takšni učinki izenačitve imajo lahko sčasoma nekoliko nejasen ali celo nestabilen ciklični učinek na celotni zahtevani minimalni kapital, ker se lahko hitrost prilagajanj med parametri in portfelji razlikuje. 9. Rezultati ocene sprememb celotnega zahtevanega minimalnega kapitala na ravni bank ne kažejo na to, da bi bila povezava med spremembo zahtevanega minimalnega kapitala in rastjo BDP v celotnem vzorcu na ravni bank (in ne ravni portfelja) pomembna. Če je analiza omejena na banke iz skupine 1[5], pa vseeno obstaja pomembna povezava med upadom rasti BDP in povečanjem zahtevanega minimalnega kapitala. To okvirno kaže na cikličnost zahtevanega minimalnega kapitala za banke iz skupine 1. 10. Opozoriti je treba, da je bil sklop podatkov omejen na banke IRB, pri čemer je bilo veliko manjših bank iz skupine 2, ki uporabljajo standardizirani pristop, izključenih. Zato bi lahko bila pomembna tudi cikličnost zahtevanega minimalnega kapitala za banke iz skupine 2 kot celoto, čeprav statistični dokazi v zvezi s tem presegajo področje uporabe študije ECB (glej §13). 11. Obstajajo navedbe o določeni stopnji cikličnosti zahtevanega minimalnega kapitala na ravni portfelja. Zapoznela rast BDP, ki je glavni kazalnik gospodarskega cikla, je precej negativno povezana z zahtevanim minimalnim kapitalom podjetniškega portfelja samo bank iz skupine 1. Vendar pri tem obstaja tudi precejšnja negativna povezava med zapoznelimi cenami poslovnih nepremičnin in zahtevanim minimalnim kapitalom portfelja podjetij za vse banke v vzorcu. V zvezi s portfeljem majhnih dolžnikov je rast BDP prav tako povezana le z bankami iz skupine 1, čeprav je ta povezava manj pomembna. Spremembe stopenj brezposelnosti pomembno vplivajo na zahtevani minimalni kapital portfelja majhnih dolžnikov v celotnem vzorcu brez večjih razlik za banke iz skupine 1. 12. Na kratko povedano se zdi, da se ciklični učinki na ravni portfelja zmanjšajo na ravni bank. Kot kažejo ugotovitve v zvezi z izravnavo cikličnih učinkov parametrov zahtevanega minimalnega kapitala, je razlog za zmanjšanja verjetno predvsem prilagoditev portfelja glede na velikost banke in sestavo njenih celotnih portfeljev. Vendar je ugotovljene prerazporeditve sredstev verjetno sprožila finančna kriza in ne spremembe samih osnovnih parametrov tveganja. Banke so si morda prizadevale, da bi bilo več sredstev primernih za zavarovanje dejavnosti centralne banke za izboljšanje likvidnosti, da bi se izboljšal njihov likvidnostni položaj in da bi bile lahko upravičene do poceni financiranja centralne banke. Kadar ni krize, bi lahko bil zahtevani minimalni kapital bolj cikličen. 13. Pomemben dodatni dejavnik, ki bi lahko prispeval k cikličnosti minimalnih kapitalskih zahtev, izhaja iz zunanjih ocenjevanj nekaterih specifičnih sredstev, ki so vključena v bilance stanja bank. Veliko bank v državah članicah EU za izračun svojih kapitalskih zahtev (v celoti ali delno) uporablja standardizirani pristop. Ker se standardizirani pristop zelo zanaša na uporabo zunanjih ocen za regulativne namene, bi vsaka cikličnost v zunanjih ocenah povzročila ciklična nihanja kapitalskih zahtev[6]. Banke, ki uporabljajo standardizirani pristop, bi lahko dodatno in pomembno spodbujale vsako procikličnost na podlagi direktive o kapitalskih zahtevah na področju posojilnih dejavnosti bank. 14. Poleg tega so zahteve, ki jih določijo bonitetne agencije, pomembni dejavniki pri odločitvah bank o razporeditvi kapitala, ker je cilj bank pogosto ohranitev ali izpolnitev ciljne ocene kot predmeta poslovne strategije, kar lahko pomeni večji in bolj cikličen delež kapitala, kot ga določa direktiva o kapitalskih zahtevah. [7] 3. Učinek kapitalskih zahtev na stopnje kapitala bank 15. Sposobnost in pripravljenost bank na posojilno dejavnost sta delno odvisni od stopnje, do katere so minimalne kapitalske omejitve zavezujoče. S procikličnim zahtevanim minimalnim kapitalom, ki se v obdobju upada gospodarske rasti povečuje, bi se izraziteje zmanjšala kapitalska rezerva bank nad minimumom, zaradi česar bi morale preudarne banke zbrati več kapitala ali zmanjšati zahtevani minimalni kapital z omejitvijo posojilne dejavnosti. 16. Strokovna literatura o vedenju kapitalskih rezerv bank v gospodarskem ciklu na splošno ugotavlja, da se kapitalske rezerve bank nad zahtevanim minimalnim kapitalom zmanjšujejo, ko se poslovna dejavnost povečuje, kar pomeni prevzemanje čezmernega tveganja v obdobjih gospodarske rasti in omejevanje posojilne dejavnosti v obdobju upada gospodarske rasti[8]. 17. Empirične analize ECB ugotavljajo nekoliko pomembnejše povezave med rastjo BDP in stabilnimi kapitalskimi rezervami, kar pomeni nasprotno vedenje, tj. večje rezerve v obdobjih gospodarske rasti in manjše rezerve v obdobjih upada gospodarske rasti. Vendar je treba te ugotovitve obravnavati previdno zaradi kratkega obdobja vzorčenja in povečanja kapitalskih rezerv v drugi polovici leta 2010 in prvi polovici leta 2011 zaradi krize[9]. 18. Stopnje kapitala bank lahko temeljijo tudi na predvidevanju prihodnjih regulativnih zahtev. Prihodnje zahteve zajemajo ureditev iz sporazumov Basel III, najnovejše ukrepe EBA[10] in vse druge dodatne ureditve na nacionalni ravni v zvezi z deleži kapitala bank, ki so bile nedavno sprejete ali bodo po pričakovanjih kmalu odobrene. Ugotovitve raziskave na splošno kažejo na znaten učinek regulativnih sprememb na bilance stanja in posojilne politike, vključno s kreditnimi standardi[11]. 19. EBA je javno razkril predhodne dokaze o dejavnosti dokapitalizacije[12]. Predhodni skupni presežek kapitala vseh dejavnosti znaša približno 26 %. Dejavnosti so osredotočene zlasti na neposredne kapitalske ukrepe, ki predstavljajo 96 % kapitalskega primanjkljaja in 77 % skupnega zneska predlaganih dejavnosti. Večina dejavnosti predstavlja zbiranje kapitala, zadržane dobičke in preoblikovanje hibridnih instrumentov v navaden lastniški kapital. Ukrepi, ki vplivajo na tveganju prilagojeno aktivo, predstavljajo preostalih 23 % skupnega zneska dejavnosti. Po upoštevanju ukrepov, ki izhajajo iz sklepov o državni pomoči EU za prestrukturiranje bank ali drugih državnih programov, bi bil vpliv zmanjšanja odobritev posojil realnemu gospodarstvu manj kot 1 % skupnega zneska. Vendar so se Komisija, EBA in ECB zavezali k izvajanju natančnega spremljanja postopka razdolževanja, in sicer ne glede na to, ali je povezan z načrtom dokapitalizacije ali ne. Ker se bo razdolževanje verjetno izvajalo s neključnimi dejavnostmi in/ali zunaj jurisdikcije matične države, je zlasti pomembno tesno sodelovanje med matičnimi državami in državami gostiteljicami v EU in zunaj nje. Poleg tega je delež vseh kreditov bank euroobmočja za Srednjo in Vzhodno Evropo (47,3 %) visok v primerjavi z drugimi gospodarstvi v vzponu, kar pomeni zelo veliko stopnjo odvisnosti od posojil in zlasti veliko občutljivost na odločitve matičnih subjektov o razdolževanju. V nekaterih državah v regiji ponudbo posojil skoraj v celoti nadzorujejo bančne skupine euroobmočja[13]. 4. Učinek stopenj kapitala bank na posojilno dejavnost bank 20. Velika večina nacionalnih nadzornih organov je navedla, da obstajajo jasne povezave med politikami upravljanja kapitala bank in njihovimi postopki odobritve posojil. V večini primerov imajo pomembno vlogo pri tem regulativne kapitalske zahteve iz direktive o kapitalskih zahtevah. Vendar organi še niso ugotovili jasnih učinkov regulativnih kapitalskih zahtev na nekatere razrede sredstev ali kategorije posojil. Drugi dejavniki politik upravljanja kapitala otežujejo ločitev vpliva direktive o kapitalskih zahtevah na posojilne dejavnosti bank. Ti dejavniki vključujejo politiko bank glede prevzemanja tveganj, stresne teste, zahteve stebra I/II in RAROC[14] ter cilje rasti portfelja. V zvezi z drugimi dejavniki na strani oskrbe in povpraševanja, ki lahko vplivajo na cikličnost pri izpostavljenostih zaradi posojil, se mnenja organov razlikujejo, vendar se ti drugi dejavniki večinoma obravnavajo kot pomembnejši od regulativnih kapitalskih zahtev. Zadevni dejavniki za zagotovitev posojil vključujejo makroekonomsko okolje (stroške financiranja, razpoložljivost kapitala in likvidnih sredstev, zaupanje trga) ter individualne strategije bank glede posojil. Na povpraševanje po posojilih večinoma vplivajo makroekonomski pogoji (stopnja rasti, brezposelnost, razvoj prihodkov, insolventnost, potrošnja (pričakovanja) izvozi itd.), vendar se omenjajo tudi tržni pogoji (obrestne mere, razpoložljivost sredstev). Organi so prav tako ugotovili, da so oslabitve in odpisi posojil bolj ciklični kot regulativne kapitalske zahteve za donosna posojila. Za pomembne dejavnike posojilne dejavnosti bank se štejejo tudi računovodenje po pošteni vrednosti in MSRP. 5. Vpliv razpoložljivosti posojil na gospodarski cikel 21. Količinska opredelitev vplivov sprememb zahtevanega minimalnega kapitala na posojanje in BDP je še vedno težavna. ECB je preučila rezultate analize, ki jo je izvedla skupina za makroekonomsko oceno (BIS, 2010), ki sta jo ustanovila Baselski odbor za bančni nadzor in Odbor za finančno stabilnost, da bi se ocenili makroekonomski učinki prehoda na strožje kapitalske in likvidnostne zahteve v skladu s sporazumom Basel III. Vendar je ta študija navedena le za ponazoritev, ker se osredotoča na enkraten prehod na strožje zahteve in ne na določitev standardnega hkratnega gibanja med zahtevanim minimalnim kapitalom, posojanjem in BDP. 22. Skupina za makroekonomsko oceno je ugotovila, da standardni makroekonomski modeli ne omogočajo takojšnje neposredne preiskave učinkov sprememb bonitetne politike na posojanje in BDP. Čeprav različni modeli, ki jih je skupina za makroekonomsko oceno pri tem uporabila, zajemajo več ključnih vidikov, pa enotni model, ki bi vključeval vse ustrezne mehanizme, ne obstaja. Študija zato predstavlja povprečen rezultat več modelov kot osrednjo oceno učinka med modeli in v državah[15]. 23. Glede na vsa opozorila iz kvantitativne analize ECB o cikličnosti zahtevanega minimalnega kapitala, na primer v zvezi z zelo omejenimi razpoložljivimi podatki in vplivom finančne krize prek dodatnih zakonodajnih sprememb, vladnih posegov ter prilagoditev vedenja, se vseeno zdi, da je prezgodaj za kvantitativno oceno razsežnosti procikličnega učinka kapitalskih zahtev iz direktive o kapitalskih zahtevah na posojanje in BDP. 6. Ukrepi za obravnavo procikličnosti 24. Komisija je julija 2011 predlagala zakonodajni paket za reformo bančne ureditve, vključno z direktivo (CDR IV) in uredbo o kapitalskih zahtevah (CRR). Zakonodajni paket upošteva sporazum Basel III in bo izpolnjeval ključni cilj, tj. ohranjanje ponudbe posojil realnemu gospodarstvu v EU. 25. Predlog vključuje več ukrepov, ki bi lahko zmanjšali procikličnost pri bančnem posojanju, npr. enotna pravila, proticiklična kapitalska rezerva, uvedba stopnje zadolževanja, manjša odvisnost od bonitetnih agencij za bonitetne zahteve ter priložnost za sprejetje nadaljnjih ukrepov za povečanje razpoložljivosti posojil za mala in srednja podjetja. 6.1. Enotna pravila 26. Kot je navedeno v točki 19, lahko razdolževanje posojil v mednarodnih bankah kot odziv na regulativne zahteve nacionalnih nadzornikov zaradi vključevanja bančnega sektorja EU poteka zunaj jurisdikcije matične države. Z uvedbo enotnih pravil se bo omejila regulativna arbitraža in ublažili prociklični učinki asimetričnega razdolževanja v „državah gostiteljicah“. 6.2. Proticiklična kapitalska rezerva (CCB) 27. Proticiklična rezerva, ki je sestavni del predloga Komisije za direktivo o kapitalskih zahtevah IV, spada med ključne regulativne odzive na zaznano procikličnost bančnega posojanja. To dodatno rezervo, ki se je postopno oblikovala v času ugodnih gospodarskih razmer, je mogoče sprostiti med upadanjem gospodarske rasti, da se bankam omogoči nadzorovana absorpcija izgub, ki ne bi povzročila večje podražitve cen posojil, kar bi lahko še poslabšalo recesijo. S to rezervo se bo ublažila obstoječa neodzivnost regulativnih zahtev na kopičenje tveganja na makro ravni in njihovo cikličnost. 28. Ker so različni trgi lahko različno dinamični, se rezerve določijo na podlagi nacionalnega trga. Evropski odbor za sistemska tveganja bi bil pristojen za oblikovanje skupnih smernic ter spodbujanje in usklajevanje tega makrobonitetnega orodja znotraj okvira svojih pristojnosti. 29. V poročilu ECB je poudarjeno, da bi celoten znesek proticiklične kapitalske rezerve kljub nekaterim idejnim vprašanjem, ki se pojavljajo v zvezi z njenim izvajanjem v praksi[16], upošteval jasno proticiklično gibanje. Vodilo za rezerve bi se v skladu z rastjo posojil v letih pred krizo in na podlagi hipotetičnega izvajanja proticiklične kapitalske rezerve v letu 2005 postopno povečalo, pri čemer bi leta 2007 za vse države v EU doseglo vrh, tj. približno 290 milijard EUR[17]. 6.3. Stopnja zadolževanja 30. Stopnja zadolževanja je dodatna kapitalska zahteva, ki lahko postane zavezujoča zgornja meja zadolževanja nad določenim večkratnikom sredstev v primerjavi s kapitalom prvega reda. To bi pripomoglo omejiti čezmerno bančno posojanje med rastjo gospodarskega cikla, ko imajo banke spodbudo za povečanje bilanc stanja brez ustreznega povečanja kapitala. 31. Komisija je v skladu s sporazumom Basel III predlagala stopnjo zadolževanja kot ukrep stebra 2 „za prehod na zavezujoč ‚instrument (stebra 1)‘ na podlagi ustreznega pregleda in umerjanja“. Ker je stopnja zadolževanja za EU nov instrument (in v njegovi trenutni obliki za skoraj ves svet), je Komisija predlagala strog pristop s temeljitim pregledom in vzporednim preskusnim obdobjem, preden se odloči o končni obliki instrumenta[18]. 6.4. Bonitetne agencije 32. Pri ugotavljanju dejanske stopnje kapitala bank imajo lahko pomembno vlogo bonitetne agencije in tudi modeli ekonomskega kapitala. Kot je navedeno v točki 13, so zunanje bonitetne ocene tesno povezane z gospodarskim ciklom, kar pomeni, da bodo kapitalske zahteve, povezane s temi ocenami, vsaj na ravni posameznih izpostavljenosti sledile jasnemu cikličnemu vzorcu. Močno opiranje standardiziranega pristopa h kreditnemu tveganju na zunanje bonitetne ocene pomeni, da je to vprašanje zlasti pomembno za banke, ki še niso začele uporabljati pristopa IRB. 33. Predlog direktive o kapitalskih zahtevah IV ob upoštevanju navedenega spodbuja uporabo notranjih bonitetnih ocen, pri čemer zmanjšuje število sklicevanj na zunanje bonitetne ocene ter krepi določbe v zvezi z možno uporabo zunanjih bonitetnih ocen.[19] Upošteva načelo sorazmernosti s tem, ko manjšim kreditnim institucijam in investicijskim podjetjem omogoča, da izberejo pristop IRB, ki je manj odvisen od bonitetnih agencij (in bolj občutljiv na tveganje), tako da dovoli uporabo čim bolj preprostih postopkov ocenjevanja.[20] Uporaba pristopa IRB zahteva sposobnost neodvisne ocene tveganja in spodbuja metode boljšega obvladovanja tveganja za nadzorovanje kreditnega tveganja v bančnih portfeljih. 34. Poleg tega je Komisija 15. novembra 2011 sprejela zakonodajni predlog[21], ki vključuje splošno obveznost, da vse regulirane finančne institucije izvajajo lastne ocene kreditnega tveganja, pozneje leta 2012 pa mu bodo sledili podobni predlogi za zavarovatelje. Komisija prav tako tesno sodeluje pri delu v Baslu, katerega cilja sta zmanjšati pomen bonitetnih ocen kot merila za opredelitev likvidnih sredstev in poiskati nadomestne možnosti za izračun kapitalskih zahtev za naložbe v listinjenje, ter to delo podpira. Na podlagi vsega tega bi se morala zmanjšati procikličnost finančne ureditve, ki izhaja iz prevelikega zanašanja na bonitetne agencije. 6.5. Mala in srednja podjetja (MSP) 35. MSP so institucije, ki so bolj odvisne od bank, ker imajo manj priložnosti za nadomestne vire financiranja, in ker so temelj evropskega gospodarstva[22], lahko kakršna koli procikličnost kapitalskih zahtev zelo močno vpliva na rast realnega gospodarstva prek omejenega posojanja MSP. 36. V raziskavi ECB „SAFE“, ki je potekala od aprila do septembra 2011, je bilo ugotovljeno, da imajo MSP slabši dostop do bančnih posojil, kar je potrdila tudi raziskava, ki je trajala od oktobra 2011 do marca 2012. Rezultati najnovejše raziskave kažejo, da so se potrebe po financiranju MSP v euroobmočju v tistem obdobju povečale, pri čemer jih je 19 % poročalo o povečani potrebi (povpraševanju) po bančnih posojilih (prej 17 %), 11 % pa o manjši potrebi (prej 12 %). Neto saldo podjetij, ki poročajo o slabši razpoložljivosti (ponudbi) bančnih posojil, je bil 20 %, kar je več od 14 % v prejšnjem obdobju[23]. Hkrati je najnovejša četrtletna raziskava ECB o posojilni dejavnosti bank (april 2012) pokazala, da se je neto krčenje kreditnih standardov za posojila MSP z 28 % v četrtem četrtletju leta 2011 zmanjšalo na 1 % v prvem četrtletju leta 2012, pri čemer se je neto krčenje kreditnih standardov za skupino nefinančnih družb kot celoto s 35 % zmanjšalo na 9 %, pri čemer so sodelujoči v prejšnji raziskavi pričakovali precej manjše zmanjšanje. To bi bilo mogoče pojasniti z znatnim upadom neto odstotka bank v euroobmočju, ki so poročale, da so stroški sredstev in omejitve bilanc stanja prispevali k zaostrovanju kreditnih standardov, pri čemer je o zahtevnem okolju tržnega financiranja poročalo 8 % bank v primerjavi z 28 % pred tem. Premor pred še hujšim krčenjem kreditnih standardov pa kljub temu ne olajša težkega položaja MSP v zvezi s financiranjem. 37. Izpostavljenosti MSP se v obstoječi direktivi o kapitalskih zahtevah obravnavajo ugodno. V predlogu direktive o kapitalskih zahtevah IV so kapitalske zahteve splošno povečane za vse izpostavljenosti kreditnim tveganjem, kar pomeni, da so MSP v okviru Basel II glede na druge izpostavljenosti še vedno prednostno obravnavana. Komisija je kljub temu zahtevala, da EBA analizira veljavne uteži tveganja posojanja MSP in pragove, ki se uporabljajo za opredelitev MSP v okviru novih standardov Basel III, ter poroča o njih. Med možnosti za dodatno izboljšanje ugodne obravnave izpostavljenosti MSP spada na primer zmanjšanje tehtanja tveganja, in sicer s 75 % na 50 %, ali zvišanje praga izpostavljenosti za MSP, in sicer z 1 milijona EUR na 2 milijona EUR ali 5 milijonov EUR. Komisija bi te možnosti skrbno preučila v okviru splošnega cilja direktive o kapitalskih zahtevah IV, ki je okrepiti finančno stabilnost. 38. Poleg tega je treba opozoriti, da so MSP glede na obseg kreditnega omejevanja s strani bank po pričakovanjih glavni upravičenci poenostavljene procikličnosti, ki izhaja iz okrepljenih proticikličnih ukrepov iz direktive o kapitalskih zahtevah IV. 7. Sklepne ugotovitve 39. ECB je našla dokaze o cikličnem zahtevanem minimalnem kapitalu na podlagi cikličnih verjetnosti neplačil za večje banke iz skupine 1, ki za kreditna tveganja uporabljajo pristop IRB, pri čemer se delno izravnajo s cikličnimi izpostavljenostmi (tj. zmanjšajo se v obdobju upada gospodarske rasti). Čeprav je ciklični zahtevani minimalni kapital poskusno opredeljen na ravni portfelja (podjetij in majhnih dolžnikov), se pri upoštevanju celotnega vzorca bank zdi, da se ta učinek zmanjša na ravni bank. 40. To zmanjšanje je lahko predvsem posledica prilagoditve portfelja zaradi krize, na primer da bi bilo več sredstev primernih za zavarovanje dejavnosti v zvezi z likvidnostjo centralne banke, zato bi lahko obstajali trdnejši dokazi za ciklični zahtevani minimalni kapital, če ne bi bilo krize. Banke, ki uporabljajo standardizirani pristop, imajo lahko tudi ciklični zahtevani minimalni kapital, ker je metoda odvisna od zunanjih bonitetnih agencij s cikličnimi bonitetnimi ocenami. 41. Sposobnost in pripravljenost bank na posojilno dejavnost sta delno odvisni od stopnje, do katere so minimalne kapitalske omejitve zavezujoče. Čeprav je zahtevani minimalni kapital, izračunan v skladu z veljavno direktivo o kapitalskih zahtevah, morda delno vplival na dejanske stopnje kapitala, ki ga držijo banke, je pričakovanje strožjih regulativnih zahtev v prihodnosti poleg več drugih dejavnikov morda povzročilo, da so bili kapitalski cilji določeni znatno nad zahtevanim minimalnim kapitalom, kar je imelo bistven vpliv na bilance stanja in posojilne politike. Vendar je ta dejavnik drugačen od cikličnosti veljavne zakonodaje. 42. Direktiva o kapitalskih zahtevah IV, s katero se bo v EU izvajal sporazum Basel III, bo pomenila strukturno prekinitev s preteklostjo z zahtevnejšim zahtevanim minimalnim kapitalom v smislu kakovosti in količine zahtevanega kapitala ter novimi zahtevami v zvezi z likvidnostjo in zadolževanjem. Pomembno je, da bo vključevala več proticikličnih ukrepov politike, med drugim enotna pravila, proticiklično kapitalsko rezervo, stopnjo zadolževanja ter ukrepe za bonitetne agencije ter mala in srednja podjetja. Izvajanje ukrepov bo po potrebi potekalo postopno, da bi se preprečili prociklični učinki. 8. Referenčni dokumenti Baselski odbor za bančni nadzor, Banka za mednarodne poravnave, 16. december 2010, „Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems“ (Svetovni zakonodajni okvir za prožnejše banke in bančne sisteme), na voljo na http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf, BIS (2010), Skupina za makroekonomsko oceno: vmesno poročilo, „Assessing the macroeconomic impact of the transition to stronger capital and liquidity requirements“ (Ocenjevanje makroekonomskega vpliva prehoda na strožje kapitalske in likvidnostne zahteve), avgust 2010, na voljo na http://www.bis.org/publ/othp10.pdf. ECB, EBA (2012), Pro-Cyclicality of Capital Requirements (Procikličnost kapitalskih zahtev), drugo poročilo. ECB (2010), „EU Banking Structures“ (Bančne strukture EU), na voljo na: http://www.ecb.int/pub/pdf/other/eubankingstructures201009en.pdf Evropska komisija, junij 2010, „Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o vplivih direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES na gospodarski cikel“, na voljo na: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/regcapital/monitoring/23062010_report_en.pdf Dodatni viri so na voljo tudi v publikaciji: Evropska komisija, julij 2011, Novi predlogi v zvezi s kapitalskimi zahtevami (CRD IV), dodatne informacije so na voljo na: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm [1] Ta zajema Direktivo 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij ter Direktivo 2006/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij. [2] Kakor je bila leta 2009 spremenjena z Direktivo 2009/111/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009. [3] Kvantitativna ocena ECB vključuje četrtletne podatke med zadnjim četrtletjem leta 2008 in drugim četrtletjem leta 2011 iz približno 80 bank, ki za izračun svojih kapitalskih zahtev uporabljajo pristop na osnovi notranjih bonitetnih ocen (IRB). Kvalitativna ocena temelji na dokazih iz raziskave nacionalnih nadzornih organov in raziskave Evrosistema o posojilni dejavnosti bank. [4] Še naprej veljata dve glavni opozorili, in sicer: izvajanje direktive o kapitalskih zahtevah je razmeroma novo (napredni modeli se uporabljajo od leta 2008), zaradi česar je razpoložljivost ustreznih podatkov v celotnem poslovnem ciklu omejena, zato je analiza odvisna od razlik v fazah poslovnih ciklov med državami; ter razpoložljivo obdobje vzorčenja zajema nedavno finančno krizo, pri čemer je kriza sprožila spremembe v vedenju, ukrepi politike pa so morda izkrivili splošna vedenjska razmerja. [5] Banka je uvrščena v skupino 1, če njen kapital prvega reda presega 3 milijarde EUR, je dobro razpršen in mednarodno dejaven. Vse druge banke so uvrščene v skupino 2. [6] Glej pripombo ter grafe 1, 2 in 3 v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije. [7] Glej tudi oddelek 6.4. [8] Glej na primer Ayuso, Perez in Saurina (2004), Bikker in Metzemakers (2004), Lindquist (2004), Jokipii and Milne (2008) ter Stolz in Wedow (2011). [9] Vendar ECB navaja, da je v nekaj teoretičnih člankov (npr. Heid (2007), Zhu (2008), Jokivuolle, Kiema in Vesala (2009) ter Repullo in Suarez (2009)) poudarjena možnost vedenjskih sprememb pri kapitalskih rezervah bank ob prehodu na okvir Basel II. Banke se lahko odločijo za v prihodnost usmerjeno poslovanje z dodatnimi rezervami, da bi se zavarovale pred bolj cikličnim zahtevanim minimalnim kapitalom. S tem bi lahko nastale kapitalske rezerve, ki se gibljejo s ciklom, pri čemer so te večje v obdobjih gospodarske rasti in obratno. [10] EBA je 70 evropskim bankam določil kapitalski cilj, sestavljen iz dveh delov, ki ju je treba izvesti do junija 2012. Prvi del je začasna kapitalska rezerva za izpostavljenosti do države po tržnih cenah, ki so veljale od septembra 2011. Drugi del zajema povečanje deležev temeljnega kapitala prvega reda na 9 %. [11] Glej grafe 4, 5, 6 in 7 z nekaterimi rezultati iz raziskave o posojilni dejavnosti bank v euroobmočju glede vpliva regulativnih sprememb na posojilno dejavnost bank. Vendar je treba poudariti, da se ta pojav razlikuje od procikličnosti obstoječih zahtev. [12] Spletno mesto EBA, 9. februar 2012, http://www.eba.europa.eu/News--Communications/Year/2012/The-EBAs-Board-of-Supervisors-makes-its-first-agg.aspx. [13] Glej razpredelnico 1: bančna sredstva EU ter grafa 8 in 9 v delovnem dokumentu služb Komisije za nadaljnje informacije in razpravo o čezmejnih kreditih. [14] Tveganju prilagojena donosnost kapitala, ukrep za donosnost, ki temelji na tveganju. [15] Glej graf 10: Rezultati študije modela skupine za makroekonomsko oceno v delovnem dokumentu služb Komisije. [16] ECB je preučila referenčne smernice Basel III, in sicer razmerje med kreditom in BDP v različnih državah članicah. [17] Glej graf 11 v delovnem dokumentu služb Komisije. [18] EBA mora v skladu s predlogom direktive o kapitalskih zahtevah IV pripraviti poročilo o učinkovitosti in vplivu stopnje zadolževanja, ki ga mora Komisiji predložiti do junija 2016. Komisija na podlagi poročila EBA Svetu in Parlamentu do 31. decembra 2016 poroča o učinkovitosti in vplivu stopnje zadolževanja ter „po potrebi“ leta 2018 pripravi zakonodajni predlog za uvedbo stopnje zadolževanja (člen 482(1)). [19] Na mednarodni ravni je Odbor za finančno stabilnost oktobra 2010 izdal načela za zmanjšanje zanašanja organov in finančnih institucij na ocene bonitetnih agencij. (http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf) [20] Uvodni izjavi 28 in 29 predloga uredbe o kapitalskih zahtevah iz julija 2011. [21] Glej http://ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies/index_en.htm za nadaljnje informacije. [22] MSP predstavljajo 99,8 % podjetij, 66,9 % zaposlenih in 58,4 % bruto dodane vrednosti v EU-27 (ocena iz leta 2010, Eurostat/nacionalni statistični uradi držav članic/Cambridge Econometrics/Ecorys). [23] Raziskava o dostopu MSP v euroobmočju do financiranja (SAFE) je na voljo na http://www.ecb.europa.eu/stats/money/surveys/sme/html/index.en.html.