[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 30.1.2008

SEC(2008) 93

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE priložen

Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o zagotavljanju informacij o živilih potrošnikom POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA O VPRAŠANJIH SPLOŠNEGA OZNAČEVANJA ŽIVIL

{COM(2008) 40 konč.}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 94}{SEC(2008) 95}

POVZETEK

UVOD

Splošno označevanje živil ureja Direktiva 2000/13/ES, ki je kodificirana različica Direktive 79/112/ES. Čeprav je bila leta 2003 uvedena zadnja večja sprememba (alergene sestavine), je bila večina določb oblikovanih leta 1978. Zaradi razvoja trga z živili in pričakovanj potrošnikov je treba posodobiti in modernizirati to zakonodajo.

Revizija zakonodaje Skupnosti o splošnem označevanju živil in označevanju hranilne vrednosti je vključena v delovni program Komisije za poenostavitev.

Postopkovna vprašanja in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Posvetovanje z glavnimi zainteresiranimi stranmi je potekalo med letoma 2003 in 2007. Podlaga za postopek posvetovanja je bila študija iz leta 2003 o vrednotenju zakonodaje o označevanju živil. V sklepih te študije so opredeljene ključne točke, na katere se mora osredotočiti Komisija v okviru predloga, katerega cilj je posodobitev zakonodaje Skupnosti o označevanju in izpolnitev želja potrošnikov.

Opravljene so bile obsežne raziskave vseh zainteresiranih strani, da bi se ugotovila njihova stališča o obstoječi zakonodaji in potrebnih spremembah. Odprto posvetovanje je potekalo od 13.3.2006 do 16.6.2006 prek interneta.

Ustanovljena je bila medresorska skupina Komisije za oceno učinka. Rezultate ocene učinka je preučil odbor Evropske komisije za oceno učinka, ki je predložil svoje mnenje.

Opredelitev problema

Ocena učinka se nanaša na revizijo Direktive 2000/13/ES, ki določa obvezne podatke na oznakah za živila. Glavni namen te zakonodaje za zainteresirane strani pri tem obsežnem posvetovanju ni bil vprašljiv. Osnovna vsebina obstoječih zahtev se šteje za koristen pravni red, zainteresirane strani pa niso izrazile želje po spremembi glavnih elementov zakonodaje.

Kljub temu nekateri vidiki zakonodaje niso učinkoviti in ne izpolnjujejo prvotnih ciljev v celoti. Obstaja splošna kritika razdrobljenega pristopa glede predložitve celotnega obsega zakonodaje Skupnosti o označevanju in natančneje glede neusklajenosti datumov izvajanja. V zvezi s horizontalnim označevanjem živil je bila izražena zaskrbljenost glede nejasnosti in pomanjkanja pravne varnosti ter neuspešnosti pravil pri obravnavi trenutnih potreb in pričakovanj (ki se sčasoma spreminjajo) zainteresiranih strani.

Postopek posvetovanja je pokazal, da je treba pregledati nekatera glavna vprašanja. Vendar imajo zainteresirane strani zelo različna stališča glede načina obravnave teh vprašanj.

Cilji

Glavni cilji zakonodaje o označevanju živil so:

( potrošnikom omogočiti, da na podlagi prejetih informacij sprejemajo varne, zdrave in trajnostne odločitve;

( potrošnikom zagotoviti ustrezne, koristne in upravičeno pričakovane informacije;

( zagotoviti nemoteno delovanje notranjega trga;

( podpirati tržno okolje, ki spodbuja konkurenčnost.

Ob upoštevanju tega cilja mora širok obseg revizije odražati naslednje posebne cilje:

( zagotoviti doslednost in jasnost pri zagotavljanju informacij;

( varovati zdravje potrošnikov in obravnavati posebne zahteve potrošnikov po informacijah;

( preprečiti zavajajoče navedbe in odpraviti obstoječa neskladja;

( omogočiti in nagraditi inovacije v industriji, pri čemer bo mogoče v celoti izkoristiti označevanje za prodajo proizvodov.

Glavna vprašanja politike in pričakovane prednosti poenostavitve

Za dosego ciljev in v skladu s postopkom poenostavitve je bilo obravnavanih veliko ukrepov. Ob popolnem upoštevanju potreb po poenostavitvi, ki so se pojavile med posvetovanjem, so bili navedeni ukrepi razdeljeni v dve kategoriji:

Splošna orodja za poenostavitev:

( vzpostavitev prožnega mehanizma od spodaj navzgor (upravljanje novega označevanja), ki bi industriji omogočal inovativnost ter prilagoditev pravil o označevanju različnim in nenehno spreminjajočim se trgom ter zahtevam potrošnikov;

( preoblikovanje različnih horizontalnih določb o označevanju. Zaradi združitve navedenih besedil se bodo povečale sinergije, zmanjšalo prekrivanje in odpravilo odvečno besedilo ter izboljšala jasnost in skladnost pravil Skupnosti. To je pomembna metoda poenostavitve, ki naj bi gospodarskim subjektom in izvršnim organom zagotovila jasen in poenostavljen zakonodajni okvir. Upoštevala se je možnost združitve celotne zakonodaje o označevanju v eno besedilo, vključno z vertikalnimi zahtevami, vendar bi bil za to potreben še bolj celovit pristop;

( odprava neskladij med horizontalnimi in vertikalnimi pravili, kadar je to mogoče;

( racionalizacija (posodobitev, pojasnitev, odprava odvečnega besedila) obveznih informacij, ki jih zahteva člen 3.1 Direktive 2000/13/ES.

Med posvetovanjem so bili opredeljeni ukrepi, ki imajo znatnejše vplive in za katere je bila izvedena podrobnejša analiza. Obravnavanje naslednjih vprašanj bi prispevalo k poenostavitvi v smislu lažje skladnosti in večje jasnosti za zainteresirane strani:

( Čitljivost oznak – cilj je poenostaviti in izboljšati način dostopnosti informacij potrošnikom ter olajšati delo subjektom pri izpolnjevanju splošne zahteve po čitljivih in jasnih oznakah.

( Pomanjkanje informacij o alergenih sestavinah na živilih, ki niso predpakirana – cilj je varovanje zdravja potrošnikov in zagotovitev skladnosti pri zagotavljanju informacij.

( Označevanje porekla – cilj je poenostaviti trenutno stanje, v katerem se zaradi negotovosti širijo zavajajoče neobvezne navedbe o poreklu in trajna razprava o načinu obravnave ponavljajočih se zahtev potrošnikov po informacijah o poreklu živil. Z obravnavo tega vprašanja bi se izboljšala jasnost zakonodaje, olajšalo izpolnjevanje zahtev za subjekte in izboljšalo razumevanje potrošnikov glede navajanja porekla.

( Nedosledne informacije o sestavinah in zlasti navedba sestavin za alkoholne pijače – cilj je racionalizirati trenutno stanje s pojasnitvijo obstoječih pravnih negotovosti.

Osnovne možnosti

V poročilu o oceni učinka so opisane različne možnosti za ukrepanje Skupnosti za obravnavo teh vprašanj, in sicer od možnosti brez ukrepov do obvezujočih ukrepov. Čeprav so bili upoštevani tako imenovani „osnovni pristopi“, glede na to, da se zadevna pobuda nanaša na revizijo, za katero so bila med obširnim posvetovanjem določena jasna področja za ukrepe, je podrobna analiza učinkov temeljila na možnostih za ukrepanje pri štirih glavnih vprašanjih, ki so bila opredeljena za morebitno revizijo v zakonodaji.

Z možnostjo brez posega bi se ohranil trenutni položaj z razdrobljeno zakonodajo, ki ima naslednje negativne učinke:

- razdrobljena in nejasna pravila, ki ogrožajo učinkovito izvajanje;

- neupravičene obremenitve za živilsko dejavnost zaradi zastarelih, odvečnih ali nejasnih zahtev;

- potrošniki oznake uporabljajo nedosledno;

- neučinkovitost označevanja kot komunikacijskega orodja;

- neprilagojenost zakonodaje spremenljivim trgom in upravičenim zahtevam potrošnikov

Možnost s posegom se je obravnavala v okviru deregulacije, nacionalne zakonodaje, neobvezujočega pristopa ali posodobitve zakonodaje Skupnosti.

Deregulativni pristop bi vključeval odpravo osnovnih instrumentov politike o horizontalnih pravilih za označevanje živil z neposrednim vplivom na vertikalna pravila označevanja. Neusklajena pravila bi ogrozila notranji trg, privedla do pomanjkljivih informacij ter zmanjšala raven varstva potrošnikov. Odprava obstoječih pravil bi sprožila odpor večine držav članic in potrošnikov, ker so navajeni na sedanje zahteve, vsako spremembo pa bi lahko obravnavali kot opustitev dragocenega pravnega reda. Zato se deregulacija ni obravnavala kot izvedljiv pristop.

Nacionalna zakonodaja in razveljavitev pravil Skupnosti bi povzročili oblikovanje različnih nacionalnih pravil, ki bi ovirala notranji trg, izkrivljanje poštene konkurence, večjo upravno obremenitev za industrijo, neusklajen pristop glede vsebine in razpoložljivosti informacij, kar bi povzročilo zmedo med potrošniki in različno raven varstva za državljane EU.

Nadomestni neobvezujoči pristop – zaradi različnih elementov informacij za potrošnike in sedanje usmeritve k razvoju „nove zakonodajne kulture“ je bila potrebna ocena pristopa, ki lahko vzpostavi ravnovesje med prožnostjo in predpisovanjem ter med ukrepi na nacionalni ravni in ukrepi na ravni EU. Večstopenjsko upravljanje od spodaj navzgor, ki temelji na načelu zavezanosti najboljši praksi ter izmenjavi podatkov med zainteresiranimi stranmi, je lahko izvedljiva nadomestna možnost za nekatere vidike zakonodaje in ta inovativni mehanizem je bil obravnavan kot možnost.

Vprašanja politike in posebne možnosti

Vprašanje politike 1: čitljivost informacij

Sedanje težave

Čeprav okvirna direktiva zahteva, da so obvezne zahteve zlahka razumljive, označene na vidnem mestu ter na takšen način, da so zlahka vidne, čitljive in neizbrisne , obstajajo splošne pritožbe, da so oznake nečitljive in nerazumljive. Najpogostejša pritožba zadeva velikost pisave.

Možnosti politike

Proučene so bile možnosti brez ukrepanja na ravni EU, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa, vključno s standardizacijo oznak ali določitvijo najmanjše velikosti pisave.

Glavne ugotovitve

Analiza je pokazala, da bi se s posebnimi pravili o velikosti pisave rešilo eno od temeljnih vprašanj v zvezi s čitljivostjo informacij. Vendar se priznava, da to ni edini vidik. Če drugi vidiki glede čitljivosti predstavljajo veliko težavo za potrošnike, potem bi bilo treba v prihodnosti obravnavati željo po uskladitvi teh dejavnikov.

Za oceno učinka spremembe v zakonodaji glede vključitve najmanjše velikosti pisave ni dovolj informacij, vendar morajo proizvajalci že upoštevati načelo o čitljivosti njihovih oznak, zato bi se z vključitvijo posebnih zahtev v zakonodajo v zvezi s čitljivostjo zagotovil okvir, na podlagi katerega bi se lahko pričakovala čitljivost oznake za povprečnega potrošnika.

Dodatnim predpisom o čitljivosti oznak živil so do zdaj nasprotovale poslovne zainteresirane strani, ker se bojijo, da se bodo povečali stroški označevanja živil in zmanjšala njihova prožnost. Vseeno je to eno od ključnih vprašanj revizije, saj ni smiselno določiti obveznosti glede informacij, ki jih je treba zagotoviti potrošnikom, če zanje niso koristne. Zato velja, da nobena revizija zakonodaje o označevanju ne bo prinesla koristi, če oznake ne bodo bolj čitljive.

Vprašanje politike 2: pomanjkanje informacij o alergenih sestavinah na živilih, ki niso predpakirana

Sedanje težave

Za potrošnike, ki imajo alergije ali so preobčutljivi na nekatere živilske sestavine, je dobro poskrbljeno z veljavno zakonodajo v zvezi z zagotavljanjem informacij o predpakiranih živilih. Vendar so ta živila le del prehrane takih potrošnikov in vse več je povpraševanja po razširitvi zahtev v zvezi s predpakiranimi živili na živila, ki niso predpakirana. To je zlasti zato, ker ima lahko zagotovitev ali vključitev napačnih informacij posledice za zdravje.

Možnosti politike

Proučene so bile možnosti brez ukrepanja na ravni EU, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa za razširitev obveznega označevanja alergenov na živilih, ki niso predpakirana.

Glavne ugotovitve

Analiza kaže, da bi bila zagotovitev informacij o prisotnosti alergenov odgovor na zaskrbljenost potrošnikov glede varnosti in zdravja. Čeprav je glede na prizadete dejavnosti skupni strošek verjetno precej velik, je operativne stroške težko količinsko opredeliti. Dejanska izdelava fizične oznake za živila, ki se prodajajo nepakirana, naj ne bi bila težavna, lahko pa pride do težav pri pripravi in posodabljanju informacij. Z zagotovitvijo, da dobavitelji zahtevane informacije takoj dajo na voljo trgovcem na drobno, ki prodajajo nepredpakirana živila, in restavracijam, bi se zmanjšali stroški informacij. Prožnost za države članice mora skupaj z izvajanjem omogočiti prilagajanje ukrepov značilnostim trgovcev na drobno in podjetij za pripravo in dostavo hrane v vsaki državi članici, lahko pa omogoči tudi stroškovno učinkovitejšo ureditev.

V okviru prostovoljnega pristopa je manj verjetno, da bo zagotavljanje zanesljivih in točnih informacij dosledno.

Vprašanje politike 3: pojasnitev uporabe označevanja porekla na živilih

Sedanje težave

Podrobnosti o poreklu proizvodov so pogosto navedene na oznakah živil, ker to zahteva zakonodaja ali pa se gospodarska družba prostovoljno odloči, da bo zagotovila take informacije. Čeprav podrobni podatki niso na voljo, je videti, da je na vse več proizvodih navedeno poreklo. Zato potrošniki pričakujejo več oznak o poreklu in zagotovitev, da navedene informacije niso napačne ali zavajajoče . Zadnje vprašanje je tudi zanimivo za industrijo, nenazadnje ker ima lahko označevanje porekla konkurenčno prednost . Zato bi bili zaželeni enaki konkurenčni pogoji po vsej EU z jasnimi „pravili“ o označevanju porekla. Vendar na horizontalni ravni zakonodaje taka pravila ne obstajajo.

Možnosti politike

Proučene so bile možnosti brez ukrepanja na ravni EU, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa, da se zahteva obvezno označevanje porekla za vsa nepredelana živila ali obravnavajo posebne upravičene zahteve po označevanju porekla ali določijo merila za opredelitev prostovoljne uporabe označevanja porekla.

Glavne ugotovitve

Potrošniki po vsej Evropski uniji cenijo informacije o državi porekla na živilih. Stroški obveznega označevanja države porekla se razlikujejo in so odvisni od obsega zahteve. Vendar se potencialni stroški zmanjšajo s številom gospodarskih družb, ki take informacije že zagotavljajo, in z obstoječimi sistemi prepoznavanja in sledenja. Ustrezno prehodno obdobje, v katerem bi do kakršnih koli sprememb glede označevanja, ki bi se morda zahtevale, lahko prišlo med običajnim ciklom označevanja, bi pripomoglo k zmanjšanju kakršnih koli neposrednih stroškov, povezanih s spremembami v zakonodaji.

Pri izpolnjevanju zahtev potrošnikov in prispevanju k odločanju na podlagi informacij bi bila uvedba različnih stopenj označevanja porekla za različne živilske proizvode, oblikovanih na podlagi različnih zahtev potrošnikov po označevanju, v primerjavi s sedanjim stanjem koristna. Za zavarovanje teh koristi pa mora biti oznaka države porekla jasna, razumljiva in ne sme zavajati potrošnika. Sedanje prakse označevanja so za potrošnike slabo razumljive in včasih celo zavajajoče. Pojasnitev glede uporabe označevanja porekla bi tako bila koristna za potrošnike ter industrijo in izvršilne organe.

Vprašanje politike 4: skladna uporaba pravil o navajanju sestavin

Sedanje težave

Trenutno za alkoholne pijače navedba sestavin ni obvezna. Ta položaj ni posledica izrecnega odstopanja, odobrenega z Direktivo 2000/13/ES, ampak pravne negotovosti , ki izhaja iz dejstva, da je splošno priznano, da so potrebna posebna pravila za navajanje sestavin alkoholnih pijač zaradi njihovih posebnih značilnosti in metod proizvodnje. Medtem ko je po veljavni zakonodaji teoretično obvezno navesti sestavine alkoholnih pijač, se ta zahteva v praksi ni nikoli izvajala zaradi pomanjkanja posebnih pravil.

Možnosti politike

Proučene so bile možnosti brez ukrepanja na ravni EU, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa, da se izvzamejo vse alkoholne pijače ali del njih iz obveznega navajanja sestavin ali nasprotno, da se sedanja pravila začnejo izvajati.

Glavne ugotovitve

O učinkih razširitve horizontalnih obveznih zahtev po navajanju sestavin alkoholnih pijač, ki so bile do zdaj izvzete iz uredbe, je malo dokazov, stopnja zanimanja potrošnikov glede označevanja sestavin alkoholnih pijač pa ni jasna.

Čeprav je bil dosežen precejšen napredek v zvezi z označevanjem alergenov, stanje ostaja nespremenjeno za druge sestavine, ki so lahko prisotne v alkoholnih pijačah in niso označene, kot so živilski aditivi in arome, ki se uporabljajo v veliko pijačah, vključno s pripravljenimi pijačami, in niso označene z nobenimi informacijami za potrošnike. Potrošnikom je treba zagotoviti koristne in pomembne informacije, da se jim omogoči sprejemanje odločitev na podlagi informacij ter da se pogosto prepreči zavajanje. Zato se praviloma pričakuje, da se uporaba snovi, ki bi lahko vplivale na izbiro potrošnikov zaradi svoje prisotnosti ali tehnološkega učinka na končni proizvod, obvezno označi.

Z uvedbo navajanja sestavin bi imeli proizvajalci manjše stroške zaradi spremembe in tiska novih oznak, medtem ko mora biti dejanska navedba sestavin dostopna gospodarski družbi.

Sklep

Pri odločanju med različnimi možnostmi in njihovimi vplivi je izziv za Komisijo način, kako racionalizirati in poenostaviti označevanje živil, ne da bi bila ogrožena visoka raven varstva potrošnikov, za katero si prizadeva Skupnost. Učinek vsakega zakonodajnega pristopa se lahko zmanjša z določitvijo prehodnih obdobij, ki omogočajo, da se označevanje spremeni med običajnim ciklom za spremembe oznak, ki se uporabljajo v gospodarski družbi.