Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Luksemburga za leto 2014 in mnenje Sveta o luksemburškem programu stabilnosti za leto 2014

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 5(2) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[2],

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta[3],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

ob upoštevanju mnenja Ekonomsko-finančnega odbora,

ob upoštevanju mnenja Odbora za socialno zaščito,

ob upoštevanju mnenja Odbora za ekonomsko politiko,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Evropske komisije, da začne izvajati novo strategijo za rast in delovna mesta Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se osredotoča na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za povečanje potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je na predlog Komisije 13. julija 2010 sprejel priporočilo o širših smernicah za ekonomske politike držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic, ki skupaj tvorita integrirane smernice. Države članice so bile pozvane, naj integrirane smernice upoštevajo v nacionalnih ekonomskih politikah in politikah zaposlovanja.

(3) Voditelji držav oziroma vlad so 29. junija 2012 sprejeli Pakt za rast in delovna mesta, ki z uporabo vseh razpoložljivih vzvodov, instrumentov in politik zagotavlja skladen okvir za ukrepanje na nacionalni ravni, ravni EU in ravni euroobmočja. Odločili so se, da morajo biti ukrepi sprejeti na ravni držav članic, in zlasti izrazili polno zavezanost k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 ter izvajanju priporočil za posamezne države.

(4) Svet je 9. julija 2013 sprejel priporočilo v zvezi z nacionalnim reformnim programom Luksemburga za leto 2013 in dal mnenje o dopolnjenem luksemburškem programu stabilnosti za obdobje 2012–2016. Komisija je 15. novembra 2013 predložila mnenje o osnutku proračunskega načrta Luksemburga za leto 2014[4] v skladu z Uredbo (EU) št. 473/2013[5].

(5) Komisija je 13. novembra 2013 sprejela letni pregled rasti[6], ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2014. Istega dne je na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja[7], v katerem je Luksemburg opredelila kot eno od držav članic, za katere je treba opraviti poglobljen pregled.

(6) Evropski svet je 20. decembra 2013 potrdil prednostne naloge za zagotavljanje finančne stabilnosti, konsolidacije javnih financ in ukrepanja za spodbujanje rasti. Poudaril je potrebo po doseganju diferencirane, rasti prijazne konsolidacije javnih financ, vrnitvi k normalnim posojilnim pogojem v gospodarstvu, spodbujanju rasti in konkurenčnosti, odpravljanju brezposelnosti in socialnih posledic krize ter modernizaciji javne uprave.

(7) Komisija je 5. marca 2014 objavila rezultate poglobljenega pregleda za Luksemburg[8], ki ga je opravila v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da v Luksemburgu ni makroekonomskih neravnotežij v smislu postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem. Analiza presežka tekočega računa zlasti kaže, da ne izhaja iz šibkega domačega povpraševanja, ampak je bolj posledica posebnega luksemburškega modela rasti, ki močno temelji na finančnih storitvah. Tveganja za domačo finančno stabilnost zaradi velikega finančnega sektorja obstajajo, vendar so razmeroma nizka, saj je sektor diverzificiran in hkrati specializiran. Visoka stopnja zadolženosti v zasebnem sektorju, zlasti med nefinančnimi družbami, odraža predvsem prisotnost velikega števila multinacionalnih podjetij, ki uporabljajo svoje podružnice ali hčerinske družbe v Luksemburgu za financiranje dejavnosti znotraj skupine. Sedanje ugodno stanje javnih financ je v veliki meri odvisno od trajnosti modela rasti, ki temelji na rastočem finančnem sektorju in dolgoročno predstavlja visoko tveganje za vzdržnost.

(8) Luksemburg je 28. aprila 2014 predložil nacionalni reformni program za leto 2014, 25. aprila 2014 pa še program stabilnosti za leto 2014. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(9) Cilj srednjeročne proračunske strategije iz programa stabilnost za leto 2014 je vrnitev k srednjeročnemu cilju leta 2016, in sicer po znatnem odstopanju od tega cilja leta 2015. Program potrjuje prejšnji srednjeročni cilj, ki je presežek v višini 0,5 % BDP in odraža zahteve Pakta za stabilnost in rast. Predvideva se, da se bo (preračunani) strukturni presežek sektorja država zmanjšal z 1,4 % BDP leta 2013 na 1,1 % leta 2014, preden se bo spremenil v primanjkljaj v višini 0,1 % BDP leta 2015. Nato se načrtujejo postopoma naraščajoči strukturni presežki. Zato se pričakuje, da bo Luksemburg še vedno dosegal srednjeročni cilj leta 2014, vendar znatno odstopal od njega leta 2015. V skladu s programom naj bi bila leta 2015 stopnja rasti javnofinančnih izdatkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov nad referenčno srednjeročno stopnjo potencialne rasti BDP. Na splošno so cilji programa delno v skladu z zahtevami preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast z odstopanjem zlasti leta 2015. Delež dolga, ki je leta 2013 znašal 23,1 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo 60 % BDP, naj bi se po napovedih v programskem obdobju dodatno znižal. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske napovedi v programu in ki ga je pripravil neodvisni organ (STATEC), je za leti 2014 in 2015 nekoliko optimističen. Vlada predvideva, da bo BDP v letih 2014 in 2015 rasel po stopnji 3,2 %, v pomladanski napovedi Komisije iz leta 2014 pa sta predvideni stopnji 2,6 % za leto 2014 in 2,7 % za leto 2015. Poleg tega organi še niso v celoti opredelili ukrepov za obdobje 2015–2018, ki so podlaga za fiskalno usmeritev. V skladu z napovedjo Komisije, ki ne upošteva nedavno napovedanih ukrepov, naj bi se strukturni presežek leta 2014 zmanjšal na 0,6 % BDP ter se leta 2015 spremenil v primanjkljaj v višini 1,3 % BDP. Stopnja rasti javnofinančnih izdatkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov naj bi bila po ocenah nad referenčno srednjeročno stopnjo potencialnega BDP leta 2015, ko se pričakuje znatno odstopanje. Na podlagi ocene programa stabilnosti za leto 2014 in napovedi Komisije v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da zlasti od leta 2015 naprej obstajajo tveganja za dosego ciljev programa, ki so le delno v skladu z zahtevami preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast.

(10) Vlada je julija 2013 parlamentu predložila osnutek zakona o prenosu določb Direktive Sveta 85/2011 o proračunskih okvirih in Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju. Čeprav naj bi osnutek zakona po pričakovanjih začel veljati 1. januarja 2014, je bilo njegovo sprejetje odloženo zaradi odstopa vlade julija. V skladu z osnutkom zakona se uvede nov zakon o večletnem finančnem programu, ki zajema isto obdobje kot prihodnja dopolnitev programa stabilnosti. Zakon o večletnem finančnem programu bi se skupaj z letnim proračunom sproti letno posodabljal. V njem bi bili podrobno opredeljeni načrti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja na ravni države. Osnutek zakona uvaja večletne zgornje meje v zakon o večletnem finančnem programu, ki bi zajemal samo sektor centralne države, vendar v njem niso opredeljene posledice v primeru, če bi bile zgornje meje presežene. Osnutek zakona ne predvideva nacionalnega predpisa o izdatkih, ki bi usmerjal določanje večletnih ciljev glede izdatkov. Vendar vsebuje določbe glede poteka prilagoditve za dosego srednjeročnega cilja, ki jih je treba upoštevati. Revidiran osnutek zakona je bil predložen parlamentu marca 2014 in med drugim določa, da se naloga neodvisnega spremljanja fiskalnih predpisov zaupa na novo ustanovljeni instituciji „Conseil National des Finances Publiques“.

(11) Poleg tega bodo na davčne prihodke iz DDV vplivali novi predpisi o prihodkih iz DDV, ustvarjeni z dejavnostmi e-trgovine. Od leta 2015 naprej bodo takšni prihodki preneseni iz države, kjer ima sedež ponudnik storitev, v državo, v kateri ima prebivališče prejemnik storitev. Vlada je napovedala, da se bodo stopnje DDV povečale za 2 odstotni točki, kar naj bi deloma nadomestilo izgubo prihodkov. Vendar se glede na široko uporabo znižanih in zelo znižanih stopenj lahko zberejo dodatni prihodki z razširitvijo uporabe standardne stopnje in se tako v večji meri nadomestijo zgoraj navedene izgube.

(12) Bruto javni izdatki za pokojnine kot delež BDP v Luksemburgu se bodo povečali, in sicer v skladu s številkami iz poročila Komisije iz leta 2012 o staranju prebivalstva z 9,2 % BDP na 18,6 % v letu 2060. Razlog je predvsem poraba v zvezi s staranjem prebivalstva in zlasti za pokojnine. Pokojninska reforma iz leta 2012 je bila po obsegu omejena in ni bistveno obravnavala nevarnosti za dolgoročno vzdržnost javnih financ. Kratkoročno financiranje pokojninskega sistema je zdaj zagotovljeno z nizko stopnjo ekonomsko odvisnih starejših ljudi in je odvisno od prispevkov, ki jih plačuje razmeroma mlado prebivalstvo čezmejnih delavcev. Pričakuje se, da se bo v prihodnosti ta trend obrnil, medtem ko se bodo stroški za pokojnine kot tudi stroški dolgotrajne oskrbe verjetno bistveno povečali. Da bi se zagotovila vzdržnost pokojninskega sistema, bi bilo treba po letu 2020 znatno povečati stopnjo prispevkov, in sicer poleg že uvedenega omejevanja prilagajanja pokojnin življenjskemu standardu. To bi pomenilo znatno povečanje obremenitve dela, ki bi jo nosilo prihodnje aktivno prebivalstvo, in posledično izgubo stroškovne konkurenčnosti. Glede na trenutno visoko nadomestitveno stopnjo bi se lahko sprejeli nekateri različni ukrepi za zagotovitev pravičnejše porazdelitve obremenitve med generacijami. Uvedba zgornje meje za prilagajanje pokojnin na podlagi realne rasti plač bi povečala pokojninske rezerve. Poleg tega bi dvig dejanske upokojitvene starosti, ki je trenutno 59 let, z njeno prilagoditvijo spremembi pričakovane življenjske dobe pripomogel k zagotavljanju dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema. Tudi možnosti za predčasno upokojevanje bi se morale zmanjšati. Finančne spodbude za podaljšanje delovne dobe, kot je predvideno v pokojninski reformi, bi lahko prispevale k vzdržnosti pokojninskega sistema, vendar bi bilo treba zaposljivost starejših delavcev dodatno izboljšati z okrepitvijo poklicnega izobraževanja in vseživljenjskega učenja. Luksemburg mora omejiti prihodnje potrebe po dolgotrajni oskrbi in s tem povezane stroške, da se zagotovi njena vzdržnost. Storitve dolgotrajne oskrbe bi bile lahko stroškovno učinkovitejše tudi z boljšim usklajevanjem med zdravstvenim in socialnim varstvom, izboljšanjem zagotavljanja storitev in boljšo podporo družinskim članom, ki negujejo svojce.

(13) Luksemburški velik presežek tekočega računa je posledica finančnih storitev in skriva trajno in postopno povečevanje primanjkljaja v trgovinski bilanci za blago, ki izvira iz počasne rasti izvoza. Čeprav ta trend odraža povečan pomen sektorja storitev v gospodarstvu, je tudi posledica bolj strukturnega poslabšanja stroškovne konkurenčnosti. Nedavni stalni porast stroškov dela na enoto je ogrozil konkurenčnost luksemburške industrijske strukture. Prilagoditev mehanizma usklajevanja plač z inflacijo, ki jo je vlada sprejela leta 2012, se bo zaključila do konca leta 2014. Čeprav bi se lahko preučile različne možnosti, je pomembno, da so plače tesneje vezane na produktivnost z reformo sistema usklajevanja plač z inflacijo, ki omogoča sektorsko diferenciacijo. Velika odvisnost od finančnega sektorja pomeni strukturno tveganje za luksemburško gospodarstvo. Zato se mora Luksemburg osredotočiti na razvoj visoko specializiranih podjetij kot odskočne deske za rast, ki temelji na inovacijah. Čeprav štirikratno povečanje intenzivnosti raziskav in razvoja v javnem sektorju od leta 2000 naprej odraža odločenost za okrepitev javnih raziskovalnih zmogljivosti, Luksemburg ni na pravi poti, da leta 2020 doseže svoj cilj glede intenzivnosti raziskav in razvoja v višini 2,3–2,6 % BDP zaradi velikega zmanjšanja intenzivnosti raziskav in razvoja v podjetjih (z 1,53 % BDP leta 2000 na 1 % leta 2012). Njegovo uspešnost glede kazalnikov o sodelovanju med javnimi raziskovalnimi ustanovami in podjetji bi bilo treba še izboljšati. Z reformami za krepitev inovacijskih grozdov, ki so se začele leta 2013, bi bilo treba nadaljevati.

(14) Čeprav so bili sprejeti različni ukrepi, je brezposelnost mladih še naprej visoka, leta 2012 je znašala 18 %, nato se je zmanjšala, vendar je leta 2013 še vedno znašala 17,4 % aktivnega prebivalstva. Močno je odvisna od stopnje izobrazbe in je nižja za tiste z višjo izobrazbo. Luksemburški izobraževalni sistem se sooča s številnimi specifičnimi izzivi, na primer večjezičnostjo ter posebnimi znanji in spretnostmi, ki jih zahteva visoko specializiran trg dela z velikim finančnim sektorjem. Rezultati raziskave znanj in spretnosti učencev, ki jih je izvedel OECD leta 2012, so potrdili, da so potrebni dodatni ukrepi za izboljšanje relativno slabih rezultatov mladih pri osnovnih znanjih in spretnostih, merjenih od leta 2006 naprej. V zvezi s tem bi bilo treba nadaljevati z reformami v osnovnih in srednjih šolah. Poleg tega bi bilo treba dodatno izboljšati kakovost in privlačnost poklicnega izobraževanja in usposabljanja, da bi se lahko trgu dela ponudila kvalificirana delovna sila, vključno zlasti s prebivalstvom s priseljeniškimi koreninami. Oblikovanje davčnega sistema in sistema prejemkov povzroča zelo velike pasti na trgu dela, ki so med najvišjimi v EU, in sicer za vse ravni plač in vrste družin. Poleg tega aktivacijske politike kljub nedavni reformi ostajajo šibke; udeležba v aktivnih politikah zaposlovanja v obdobju brezposelnosti ni obvezna in ko oseba sodeluje v aktivnih politikah zaposlovanja, ji ni treba še naprej iskati zaposlitve.

(15) Luksemburg je zavezan, da bo leta 2020 zmanjšal svoje emisije toplogrednih plinov v sektorjih zunaj sistema za trgovanje z emisijami za 20 %, vendar se pričakuje, da mu bo za dosego tega cilja zmanjkalo 23 odstotnih točk. Poleg tega se pričakuje, da bodo leta 2013 emisije za 1 % višje od cilja, določenega za leto 2013 v odločbi o porazdelitvi prizadevanj. Približno 70 % emisij v zvezi s prometom je povezanih z izvozom goriva, med drugim zaradi zelo nizkih trošarin na goriva. Priznanje, da je izvoz goriva ključni izziv, v drugem nacionalnem akcijskem načrtu o podnebju, ki je bil sprejet maja 2013, je korak naprej. Vendar so za obravnavanje tega vprašanja potrebni bolj konkretni in dolgoročni ukrepi. Okoljski davki so leta 2012 znašali 2,4 % BDP, leta 2004 pa 3,1 %. To zmanjšanje je zlasti posledica nižjih davčnih prihodkov iz obdavčitve energije, na katere je vplivalo dejstvo, da se davki na energijo ne usklajujejo z inflacijo. Prometni davki, razen goriva, leta 2012 predstavljajo 0,2 % BDP. Davki na gorivo, ki se uporablja za promet, so visoki in znašajo 2,2 % BDP, kljub preferenčni davčni obravnavi dizelskega goriva, večinoma zaradi „turizma na bencinske črpalke“. Okoljski davki predstavljajo podpovprečni delež celotnih davčnih prihodkov, tako da je zasnovo okoljskih davkov mogoče izboljšati, zlasti s povečanjem davka na energente za promet.

(16) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla obsežno analizo luksemburške ekonomske politike. Ocenila je program stabilnosti in nacionalni reformni program. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko v Luksemburgu, ampak tudi spoštovanje pravil in smernic EU. Njena priporočila v okviru evropskega semestra so izražena v priporočilih iz točk 1 do 5 v nadaljevanju.

(17) Svet je ob upoštevanju te ocene proučil luksemburški program stabilnosti, njegovo mnenje[9] pa je izraženo zlasti v priporočilu iz točke 1 v nadaljevanju.

(18) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla tudi analizo ekonomske politike euroobmočja kot celote. Na podlagi te analize je Svet izdal posebna priporočila za države članice, katerih valuta je euro. Tudi Luksemburg bi moral ta priporočila izvesti pravočasno in v celoti –

PRIPOROČA, da Luksemburg v obdobju 2014–2015 ukrepa, tako da:

1. Ohrani trden fiskalni položaj v letu 2014 ter znatno okrepi proračunsko strategijo v letu 2015, da zagotovi doseganje srednjeročnega cilja in njegovo nadaljnje izpolnjevanje zatem, da se zaščiti dolgoročna vzdržnost javnih financ, zlasti z upoštevanjem posrednih obveznosti v zvezi s staranjem prebivalstva. Okrepi fiskalno upravljanje, tako da pospeši sprejetje srednjeročnega proračunskega okvira, ki bo zajemal sektor države in vključeval večletne zgornje meje za odhodke, ter vzpostavi neodvisno spremljanje fiskalnih predpisov. Dodatno razširi davčno osnovo.

2. Za zagotovitev fiskalne vzdržnosti in omejitve odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, s povečanjem stroškovne učinkovitosti dolgoročne nege, nadaljuje pokojninsko reformo, da bi se zvišala dejanska upokojitvena starost, in sicer tudi z omejevanjem predčasnega upokojevanja in povezavo med zakonsko določeno upokojitveno starostjo in pričakovano življenjsko dobo. Okrepi prizadevanja za povečanje stopnje udeležbe starejših, med drugim z izboljšanjem njihove zaposljivosti prek vseživljenjskega učenja.

3. Pospeši sprejetje strukturnih ukrepov v posvetovanju s socialnimi partnerji in v skladu z nacionalnimi praksami izvede reformo sistema usklajevanja plač z inflacijo, da bi se plače bolj odzivale na razvoj produktivnosti, zlasti na sektorski ravni. Prizadeva si za diverzifikacijo strukture gospodarstva, med drugim s spodbujanjem zasebnih naložb v raziskave ter dodatnim razvijanjem sodelovanja med javnimi raziskovalnimi ustanovami in podjetji.

4. Nadaljuje prizadevanja za zmanjšanje brezposelnosti mladih nizkokvalificiranih iskalcev zaposlitve s priseljenskimi koreninami, in sicer z usklajeno strategijo, vključno z dodatnim izboljšanjem načrtovanja in spremljanja aktivnih politik zaposlovanja, odpravljanjem neskladnosti med ponudbo znanj in spretnosti ter povpraševanjem po njih ter zmanjšanjem negativnih finančnih spodbud za delo. V ta namen pospeši izvajanje reforme splošnega in poklicnega izobraževanja ter usposabljanja, da bi bolje uskladili znanja in spretnosti mladih s povpraševanjem na trgu dela.

5. Razvije celovit okvir in sprejme konkretne ukrepe za doseganje ciljev zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v sektorjih zunaj sistema za trgovanje z emisijami do leta 2020, zlasti prek obdavčitve energentov za promet.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] COM(2014) 417 final.

[3] P7_TA(2014)0128 in P7_TA(2014)0129.

[4] UL L 140, 27.5.2013, str. 11.

[5] C(2013) 8006 final.

[6] COM(2013) 800 final.

[7] COM(2013) 790 final.

[8] SWD(2014) 84 final.

[9] V skladu s členom 5(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.