[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 11.4.2011

COM(2011) 174 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o uporabi Uredbe (ES) št. 261/2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov

{SEC(2011) 428 konč.}

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o uporabi Uredbe (ES) št. 261/2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov

UVOD

Svoboda gibanja, ena najpomembnejših osebnih pravic državljanov EU in pomemben vidik notranjega trga, je bistvena za konkurenčnost in integracijo gospodarstva EU. Potovanja so nujen predpogoj za uresničevanje svobode gibanja. Uredba (ES) št. 261/2004[1] (v nadaljnjem besedilu: Uredba) se je začela uporabljati 17. februarja 2005. V Uredbi je določena najnižja raven kakovostnih standardov varstva potnikov, kar liberalizaciji letalskega trga dodaja pomemben vidik državljanov.

Ta novost nekaterih določb Uredbe je med letalskimi prevozniki in nacionalnimi izvršilnimi organi (NIO) doživela različne razlage in tako tudi različne načine uporabe, zaradi česar so obseg in omejitve določenih pravic potnikom in zainteresiranim stranem težko razumljivi. Komisija je leta 2007 izdala Sporočilo[2], v katerem je opredelila glavne pomanjkljivosti v zvezi z uporabo Uredbe in predlagala korektivne ukrepe. Komisija je zainteresirane strani in institucije EU pozvala k nadaljnjim prizadevanjem za izboljšanje uporabe, da se zagotovita usklajena razlaga in izvajanje Uredbe, ter k rednemu poročanju o tem.

Skladno s to zavezo, po šestih letih uporabe te uredbe, Komisija ponovno ocenjuje njeno izvajanje. To poročilo je sestavni del prizadevanj Komisije za odpravljanje ovir, ki državljanom preprečujejo učinkovito izvrševanje njihovih pravic, ki jim pripadajo na podlagi zakonodaje EU, prizadevanj, ki so se začela s Poročilom iz leta 2010 „Odpravljanje ovir za pravice državljanov EU“[3]. V navedenem poročilu je Komisija napovedala, da namerava zagotoviti ustrezno izvrševanje pravic potnikov v zračnem prometu, zlasti v primeru velikih zamud in odpovedi letov.

Tako so cilji tega poročila trije: navesti razvoj od sprejetja Uredbe, ki lahko vplivajo na njeno uporabo; spremljati ukrepe, ki so bili sprejeti od leta 2007, ter hkrati predstaviti izboljšave pri uporabi Uredbe in preostale ovire; določiti nadaljnje ukrepe, s katerimi bi zagotovili srednjeročno nadaljnjo izboljšanje njene uporabe v sedanjem pravnem okviru, ki ga zagotavlja Uredba, ter ovrednotiti morebitne spremembe, ki bi lahko pripomogle k boljšem doseganju političnih ciljev Uredbe.

RAZVOJ OD LETA 2007

Spremembe na trgu

V zadnjih letih so uresničevanje liberalizacije letalskega trga, ekspanzija novih podjetij in poslovnih konceptov ter izredno povečanje ponudbe novih zračnih poti potnikom ustvarili nove možnosti za potovanja. Število potnikov se je od leta 2000 povečalo za približno 35 %. Potovanje z letali ni več razkošje, ampak je postalo nujnost v poslovnem svetu in samoumevna pravica evropskih državljanov.

Vendar povečanje letalskega prometa v nekaterih ozirih negativno vpliva na zaznano kakovost. Poslabšanje lahko pripišemo več razlogom, mednje med drugim spadajo: nepotrebne zamude, ki nastajajo zaradi prezasedenosti zračnega prostora, natrpana letališča in pomanjkljivo načrtovanje ravnanja v izrednih vremenskih razmerah, strožji varnostni ukrepi; večja letališča z večjimi razsežnostmi, ki lahko potnikom povzročijo težave pri dvigovanju prtljage in so lahko vzrok, da potniki zamudijo let, ter nekatere poslovne prakse letalskih prevoznikov, ki lahko negativno učinkujejo na potnike, ki so šibkejša stranka v potovalni pogodbi, (kot je t.i. „politika o neizkoriščeni rezervaciji“ ali prakse, povezane z neustreznim ravnanjem s prtljago, kar kaže na vrzeli in nedoslednosti pri uporabi sedanje zakonodaje). Te težave lahko v nekaterih primerih potnikom povzročijo enako visoke stroške kot odpoved ali velika zamuda. Ker se je široka raba teh poslovnih praks razvila po sprejetju Uredbe, je treba razmisliti, kako nekatera od teh vprašanj obravnavati na evropski ravni.

Hkrati z razvojem družbe v smeri intenzivnejše porabe časa in večjega pomena potovanj in počitnic so se razvili tudi načini prevoza in namen potovanj. Prekinitve potovanja potnikom povzročajo več nevšečnosti kot nekoč. Zato je glavni cilj Uredbe – izboljšati položaj potnikov, če je njihovo potovanje prekinjeno – nujnejši kot kdaj prej.

Spremembe v zakonodaji EU o pravicah potnikov

Uredba o pravicah potnikov v železniškem prometu je začela veljati decembra 2009[4]. Svet in Evropski parlament sta leta 2010 sprejela Uredbo o pravicah potnikov med potovanjem po morju in celinskih plovnih poteh[5] ter leta 2011 Uredbo o pravicah potnikov v avtobusnem prevozu[6].

Zaradi posebnosti različnih načinov prevoza in njihovih trgov tako za industrijo (različno velika podjetja, različni prihodki ali število zračnih poti) kot za potnike (različne dolžine in pogoji potovanja) se natančna vsebina teh pravic razlikuje, vendar je tipologija pravic, zagotovljenih s tremi obstoječimi uredbami za zračni promet, železniški promet, prevoz po morju in celinskih plovnih poteh ter avtobusni prevoz, primerljiva; zlasti pravica do obveščenosti, povračila stroškov, spremembe poti, pomoči med čakanjem na potovanje in odškodnine pod določenimi pogoji.

Spremembe mednarodnih razsežnosti

EU ni več edina, ki je na mednarodnem prizorišču določila minimalne standarde pravic potnikov. Organi največjih trgov letalskega prometa tudi pospešeno krepijo pravice potnikov v zračnem prometu (PPZP). Združene države, Kanada in druge tretje države trenutno izboljšujejo svojo zakonodajo o PPZP, medtem ko bodo nekatere evropske in severnoafriške države Uredbo uporabile kot del njihovih dvostranskih ali večstranskih sporazumov z EU o zračnem prometu. Vendar je za zdaj EU edino ozemlje na svetu, kjer so določeni minimalni standardi pravic potnikov za vse načine prevoza.

Sodna praksa

Sodna praksa ima odločujoč vpliv na razlago Uredbe. V zadevi IATA [7] je Sodišče potrdilo njeno popolno skladnost z Montrealsko konvencijo in komplementarnost teh dveh pravnih instrumentov. V zadevi C-549/07 Wallentin-Herrman [8] je Sodišče pojasnilo, kdaj se tehnični problem na zrakoplovu ne more šteti za „izredne razmere“. Zdi se priporočljivo, da bi ob upoštevanju razlage Sodišča in na podlagi izkušenj, obstajal boljši opis tega, kar v letalstvu lahko štejemo kot višjo silo. V zadevi Sturgeon [9] o velikih zamudah je Sodišče odločilo, da so ob veliki zamudi vsaj treh ur ob prihodu potniki upravičeni do enakega zneska odškodnine kot v primeru odpovedi leta, saj zamude potnikom povzročajo podobne nevšečnosti. Ker se odločbe Sodišča uporabljajo neposredno in so pravno zavezujoče od datuma začetka veljavnosti ustrezne uredbe, so vsi letalski prevozniki pravno zavezani, da jih upoštevajo.

Vulkanska kriza aprila 2010

Zaprtje evropskega zračnega prostora zaradi vulkanskega oblaka prahu islandskega vulkana aprila 2010 je bil dogodek brez primere. Uredba se je v celoti uporabljala, zaprtje je bilo po vsej EU nemudoma opredeljeno kot izredne razmere.

Prva ocena uporabe zakonodaje EU o PPZP med vulkanskimi razmerami kaže, da si je velika večina letalskih prevoznikov, letališč in drugih organizatorjev potovanj uspešno prizadevala, da so čim bolj ublažili posledice za potnike. Nedvomno bi bili kaos in stroški za evropske državljane in družbo brez Uredbe veliko večji. Nacionalni izvršilni organi morajo zdaj sprejeti potrebne ukrepe proti redkim letalskim prevoznikom, ki niso ravnali skladno z Uredbo, da se preprečita izkrivljanje konkurence med prevozniki in nejevolja potnikov zaradi kakršne koli neskladnosti z zakonodajo.

Vendar so zaradi vulkanskega dogodka prišle do izraza nekatere strukturne omejitve Uredbe, ki so bile preskušane v tej krizi večjih razsežnosti. Morda je primerno oceniti sorazmernost nekaterih sedanjih ukrepov, kot je neomejena odgovornost glede pravice do oskrbe v velikih naravnih katastrofah. Države članice in Komisija morajo razmisliti, kako v prihodnje zagotoviti, da se ta bistvena podpora, ki jo je v vulkanski krizi nudil le del industrije, pravilno razdeli in financira. Trenutno poteka ocena finančnih stroškov krize; vendar to zahteva, da industrija zagotovi potrebne ustrezne podatke, ki morda še niso na razpolago, če upoštevamo, da je veliko število zahtevkov potnikov še vedno v postopkih pri nacionalnih izvršilnih organih ali pristojnih nacionalnih sodiščih. Nujna je popolna ocena o zanesljivih številkah, sedanjih določbah in morebitnih prihodnjih ukrepih, da bi zagotovili, da letalska industrija ne bo prehudo obremenjena in hkrati potniki ne bodo sami nosili finančnih stroškov in tegob naravnih katastrof.

Med ukrepi za ohranjanje mobilnosti potnikov v kriznih razmerah bo Komisija raziskala možnosti za izboljšanje pripravljenosti vseh različnih zadevnih akterjev. Predvidela bi se lahko začasna ustavitev ali prekinitev operativnih omejitev, kot so omejitve nočnih letov.

SPREMLJANJE UKREPOV, SPREJETIH OD LETA 2007

Komisija spremlja podatke v zvezi z uporabo Uredbe, opira se na številne vire, kot so informacije, ki so jih objavili prevozniki in združenja potrošnikov ali nacionalni izvršilni organi ter s Komisijo povezane službe, kot sta mreža centrov za varstvo potrošnikov (ECC–Net)[10] in „klicni center Europe Direct“ (EDCC); v namen preučitve uporabe Uredbe so bile opravljene številne študije in raziskave, zlasti poročilo o pogodbenih pogojih in preferencialnih tarifnih shemah prevoznikov iz leta 2008[11], Eurobarometer o pravicah potnikov iz leta 2009, pregled stanja potrošniških trgov iz leta 2010 in poročilo o oceni Uredbe št. 261/2004[12] iz leta 2010; rezultati javnega posvetovanja o PPZP, opravljenega leta 2010, ki se je dotaknilo tudi vprašanj, kot so težave, povezane z neustreznim ravnanjem s prtljago[13], in odnosa med PPZP ter pravicami in dolžnostmi, ki izvirajo iz Direktive o paketnem potovanju[14], v primeru stečaja prevoznika. Te dejavnosti so objavljene na spletni strani Komisije in lahko služijo kot dodatne informacije k temu poročilu[15].

Na podlagi zbranih informacij so nekatere pomanjkljivosti povezane z besedilom in vsebino Uredbe, zato jih ni mogoče reševati brez spremembe sedanjih pravil in jih torej to poročilo ne obravnava. Da bi bilo poročilo kljub temu popolno, vključuje glavne kritike Uredbe.

Največja kritika, ki jo je izrazila industrija, se nanaša na kompleksnost Uredbe; na dejstvo, da ni omejitev glede odgovornosti za zagotovitev oskrbe v izrednih razmerah, ki jih prevoznik ne more nadzirati; na težave pri zagotavljanju, da stroške, nastale pri uporabi Uredbe, krije odgovorna tretja oseba; na pomanjkljiv opis izrednih okoliščin, tako tistih, ki jih prevoznik lahko nadzira, kot tistih, ki jih ne more; na neenotno razlago in izvajanje.

Potniki najbolj kritizirajo, da Uredbe prevozniki morda ne uporabljajo pravilno (npr. pravico do spremembe poti takoj, ko je mogoče, pod primerljivimi pogoji prevoza ter do prejema oskrbe med čakanjem na spremembo potovanja); nacionalni izvršilni organi pritožb ne obravnavajo hitro in učinkovito; odločitve nacionalnih izvršilnih organov niso zavezujoče in jih zato prevozniki vedno ne upoštevajo ali jih sodniki ne priznajo; ter pomanjkljivo spremljanje, ukrepanje in objavljanje informacij o učinkovitosti operaterjev pri uporabi Uredbe in zadovoljstvu potrošnikov.

Glede uporabe Uredbe je Komisija v svojem Sporočilu iz leta 2007 opredelila različna področja, na katerih so potrebne izboljšave, zlasti glede:

- neenotne razlage in izvajanja v celotni EU;

- nejasnih in težko dostopnih sredstev za obravnavanje pritožb ter

- nezadostnega obveščanja potnikov.

Da bi premagali te težave, Komisija zainteresirane strani spodbuja, da se sporazumejo, kako bi bilo mogoče Uredbo zadovoljivo uporabljati. Dosežena sta bila dva prostovoljna sporazuma, v katerih so pojasnjene obveznosti nacionalnih izvršilnih organov in letalskih družb glede obravnavanja pritožb, zlasti v izrednih razmerah. Poleg tega so se nacionalni izvršilni organi pod vodstvom Komisije dogovorili o dveh razlagalnih dokumentih v podporo usklajevanju uporabe in izvajanja Uredbe; prvi dogovor (dokument „Vprašanja in odgovori“) je bil dosežen leta 2007 in drugi v zvezi z vulkansko krizo leta 2010. Komisija je vsako leto predsedovala več srečanjem nacionalnih izvršilnih organov, spodbujala stalno neuradno izmenjavo informacij med njimi ter z večstranskimi srečanji ohranjala odprt in neprekinjen dialog z industrijo in vsemi ustreznimi zainteresiranimi stranmi. Ta dialog je vsem strankam omogočil boljše razumevanje okvira uporabe Uredbe in zahtev pristojnih nacionalnih organov. Komisija temu dialogu z vsemi zainteresiranimi stranmi pripisuje velik pomen in si prizadeva za njegov nadaljnji razvoj.

Na podlagi treh različnih virov informacij lahko na tej stopnji ugotovimo tri dejstva: prvič, težave pri izvajanju, povezane z neenotno razlago in nedoslednim izvajanjem na nacionalni ravni, so še vedno velike. Drugič, velika razhajanja med postopki obravnavanja pritožb, roki za odgovore potnikom ter pravno nezavezujoča narava in področje uporabe mnenj nacionalnih izvršilnih organov potnikom vzbujajo nejevoljo in slabijo uporabo Uredbe. Tretjič, ozaveščenost potnikov o njihovih pravicah se ni povečala.

Medtem ko so nekatere pomanjkljivosti neposredno povezane z Uredbo, druge nastajajo zaradi razdrobljene zakonodaje o varstvu potrošnikov ter izvajanja takšne zakonodaje v praksi, zlasti v čezmejnih primerih.

Neenotna razlaga

Zaradi novosti zakonodaje o PPZP in pomanjkljive opredelitve nekaterih izrazov, ki jih uporabljajo sozakonodajalci, se nekateri členi že od začetka različno razlagajo. Razlago o večini vprašanj, o katerih se je razpravljalo leta 2007, in ki so jo ponudili nacionalni izvršilni organi in Komisija, zdaj splošno sprejemajo vse zainteresirane strani. Nekatera druga vprašanja so bila rešena na podlagi razlage Sodišča, vendar so se pojavila nova. Zato je treba dokument „Vprašanja in odgovori“ posodobiti.

Izjemni naravni dogodki, ki so se zgodili leta 2010 – vulkanska kriza in izredne vremenske razmere, so pokazali, da je nujno poudariti, da lahko letalski prevozniki v primerih, ko odgovornost za prekinitev leta pripada kateri koli drugi osebi, vključno tretjim osebam (upravljavci letalskih prevozov, upravniki letališč, oskrbovalci na letališčih, organizatorji potovanj, nacionalne uprave itd.), od njih zahtevajo odškodnino. Člen 13 jasno določa deljeno odgovornost, pri kateri je prevoznik, ki opravlja tak prevoz, odgovoren za pomoč potnikom, vendar ni obvezan plačati vseh stroškov. Namen tega, da se prevoznik, ki opravlja tak prevoz, uporabi kot osrednja točka za obveznosti Uredbe, je zagotoviti učinkovito uporabo Uredbe v korist vseh potnikov in obenem omogočiti delitev stroškov s katero koli drugo osebo, posameznikom ali javno osebo, odgovorno za prekinitev leta[16].

Zahvaljujoč splošnim načelom, ki jih je postavila sodna praksa, so pojasnjeni tudi nekateri drugi izrazi v členih, zato ne bodo več predmet različnih razlag, ne glede na prihodnja mnenja Sodišča. To velja za pravico do spremembe poti takoj, ko je mogoče, pod primerljivimi pogoji prevoza (člen 8(1)(b)) v primeru odpovedi leta ali zavrnitve vkrcanja ter za pravico do oskrbe (člen 6) na vozliščih.

Kot je razvidno iz sodne prakse Sodišča, je pri razlagi določbe zakonodaje EU nujno upoštevati ne le besedilo določbe ampak tudi sobesedilo, v katerega je določba umeščena, cilje, ki si jih prizadevamo doseči s pravili, katerih sestavni del je določba, ter razloge za sprejetje določbe[17]. Prva in najpomembnejša pravica potnikov je prepričanje, da bodo potovali v pogojih, ki bodo podobni pogojem, navedenim na njihovih vozovnicah, zlasti glede voznega reda. Skladno s političnima ciljema Uredbe, tj. zmanjšati nevšečnosti potnikom in jim ponuditi razumno spremembo poti[18], ter obrazložitvijo Sodišča, je treba določbe, s katerimi se potnikom v zračnem prometu dodelijo pravice, razlagati v širokem smislu[19].

V skladu s členom 8 se potnikom ponudi izbira spremembe poti „pod primerljivimi pogoji prevoza“; to se lahko opravi z drugim načinom prevoza ali drugim letalskim prevoznikom, ki pokriva isto ali zelo podobno pot, v istem ali zelo podobnem cenovnem razredu. Prevozniki so zavezani, da svojim potnikom ponudijo takšno izbiro. „Primerljivi pogoji prevoza“ morajo biti opredeljeni na osnovi istega ali podobnega razreda in ne na osnovi cene vozovnice, ki jo plača posamezni potnik, saj se cene letalskih sedežev neprestano spreminjajo kot del komercialne strategije podjetja, na katero vpliva več različnih dejavnikov. To dokazuje dejstvo, da na istem letu, v istem cenovnem razredu sedijo skupaj potniki, ki so plačali precej različne cene vozovnic za enake sedeže.

Ista načela veljajo za zagotovitev oskrbe na vozliščih ne glede na začetno točko potovanja v primeru velike zamude ali prve zamude, ki povzroči veliko zamudo. Uredbo je treba razlagati v skladu s primarno zakonodajo kot celoto, vključno z načelom enake obravnave, ki zahteva, da se primerljive situacije ne smejo obravnavati različno[20]. Pri določanju obveznosti prevoznika je bistven pogodbeni odnos, ki potnikom zagotavlja, da pripotujejo v njihov končni namembni kraj ob pričakovanem času. Za potnike vozlišče na njihovih vozovnicah ne pomeni drugega kot točko, ki povezuje dva različna dela poti na njihovem potovanju, prek katere dosežejo svoj končni namembni kraj. V skladu z Uredbo se prevoznikom ne preprečuje, da storitve ne bi ponudili sami (bodisi neposredno bodisi prek vmesnih letov), niti se jim ne preprečuje, da uporabijo lete drugih prevoznikov na podlagi medsebojnih sporazumov. Zakonodajalec to jasno navaja v členu 2(h), ki določa opredelitev končnega namembnega kraja in omeji odgovornost prevoznikov z določitvijo, da se „razpoložljivi nadomestni vmesni leti za zvezo ne upoštevajo, če je spoštovan prvotno načrtovani čas prihoda“.

Zakonodajalec dosledno izbira pojem „končni namembni kraj“ za določitev tako odgovornosti prevoznika (ki je lahko zmanjšana, če je čas prihoda točen) kot ustreznih pravic potnikov (da se kar najbolj zmanjšajo povzročene nevšečnosti). Člen 6 določa obveznost, da dejanski letalski prevoznik zagotovi oskrbo, kadar utemeljeno pričakuje, da bodo imeli potniki zamudo, večjo od časovnih okvirov iz tega člena, ta obveznost zajema potnike, katerih vmesni let ima zamudo do njihovega končnega namembnega kraja. Člen 13 potrjuje pravico dejanskega prevoznika (ki mora zagotoviti oskrbo), da zahteva odškodnino od prevoznika, odgovornega za povzročeno zamudo, npr. pogodbeni prevoznik ali prevoznik, ki je opravljal predhodni let (z zamudo).

Sodišče igra ključno vlogo pri pojasnjevanju nekaterih najbolj spornih točk, vendar se Komisija zaveda, da je zaradi kompleksnosti sedanjih predpisov veliko vprašanj, za katere bo potrebna razlaga Sodišča.

Kot je navedeno v točki 2.4, je poleg tega vulkanska kriza izpostavila pomen jasne razlage. Pravice potnikov v zračnem prometu se morajo analizirati kot celota, tako je nujno oceniti, ali je treba obravnavati vrzeli v sedanji zakonodaji, tj. vprašanja, povezana s prtljago, ali nove prakse, ki so se pojavile na trgu. Zato ob upoštevanju izkušenj in najnovejšega razvoja dogodkov Komisija meni, da je nujna ocena sedanjih ukrepov in v tem smislu tudi ustrezna uskladitev z revizijo Direktive o paketnem potovanju, ki poteka.

Komisija bo sodelovala z mrežo nacionalnih izvršilnih organov za dosego dogovora o usklajeni razlagi in leta 2011 začela pripravljati oceno učinka, da se oceni sorazmernost sedanjih ukrepov ob upoštevanju izkušenj in stroškov, ki jih imajo zainteresirane strani zaradi uporabe Uredbe, da bi se leta 2012 predlagali nadaljnji ukrepi glede pravic potnikov v zračnem prometu (PPZP), vključno z ukrepi zakonodajne narave.

Neenotno izvajanje v EU

Poročilo iz leta 2010 zaključuje, da gre težave pri izvajanju na ravni EU pripisati dejstvu, da v mnogih državah članicah izvajanje ni dovolj učinkovito, sorazmerno in odvračilno, da bi prevoznike z ekonomskega vidika spodbudilo k upoštevanju Uredbe. Te nacionalne razlike v pristopu k izvajanju Uredbe lahko posledično povzročijo izkrivljanje konkurence v zračnem prometu.

Leta 2010 je Komisija proti prevoznikom spodbudila več skupnih ukrepov nacionalnih izvršilnih organov, da bi zagotovila uspešen in usklajen popravek vsake nepravilne prakse. Nacionalni izvršilni organi so začeli izvajati nove ukrepe, kot je spremljanje informacij, ki jih objavijo prevozniki, in pisem, ki jih pošljejo potnikom, da bi popravili kakšno koli napačno, zavajajočo ali nepopolno informacijo. To delo je, če obstaja sum o neskladnosti, podprto s strukturiranimi pogodbami s prevozniki ter z uporabo uradnih opozoril za spodbujanje skladnosti. Tudi če so ta opozorila in skupni ukrepi nacionalnih izvršilnih organov izboljšali izvajanje na ravni EU, še vedno ostajajo pomanjkljivosti, ki zahtevajo nadaljnje ukrepanje:

Različne nacionalne zakonodaje in postopki

V poročilu iz leta 2010 so analizirani in pojasnjeni glavni razlogi, zaradi katerih je izvajanje v večini držav članic preveč zapleteno, prepočasno ali se v praksi ne more uporabljati. Različni nacionalni pravni okviri, upravni sistemi in sodni postopki večajo stroške in pravno negotovost tako za letalsko industrijo, katere posel je močno odvisen od čezmejnega prometa, kot za potnike. Izvajanje Uredbe na ravni EU se bo izboljšalo s sodelovanjem Komisije z državami članicami pri odkrivanju in premagovanju ovir v nacionalnih zakonodajah, ki otežujejo pravilno uporabo Uredbe, po potrebi tudi z začetkom postopkov EU v primeru kršitev.

Uredba št. 261/2004 je zajeta v področju uporabe Uredbe (ES) št. 2006/2004 (Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov (SVP))[21] zaradi preiskovanja pri čezmejnih kršitvah, ki škodujejo skupnemu interesu potrošnikov, in ukrepanja pri njih. Vendar nacionalni organi v preteklosti niso uporabili teh možnosti, ki jih nudi Uredba SSVP. Uredba št. 261/2004 določa, da države članice imenujejo svoje nacionalne izvršilne organe, ki uporabijo nacionalne kazenske sisteme svoje države članice tako za domače kot tuje operaterje, ki opravljajo lete na njihovem ozemlju. To je morda dodatno omejilo uporabo mreže za sodelovanje na področju varstva potrošnikov v tem sektorju. Raziskati je treba vse možnosti za zagotovitev boljšega čezmejnega izvajanja Uredbe št. 261/2004.

Komisija bo sodelovala z zadevnimi državami članicami zaradi določitve in premagovanja ovir v nacionalnih zakonodajah, ki otežujejo pravilno uporabo in enotno izvajanje Uredbe, ter ocenila možnosti za njihovo odpravo, po potrebi tudi z začetkom postopkov EU v primeru kršitvah.

„Mrežna skupina nacionalnih izvršilnih organov“ nima določenih jasnih pristojnosti in internega poslovnika

Člen 16 Uredbe predvideva izvajanje na nacionalni ravni, ne da bi vzpostavil kakršno koli orodje za zagotovitev, da se Uredba na ravni EU uporablja usklajeno, dosledno in učinkovito. Za odpravo te pomanjkljivosti Komisija spodbuja nacionalne izvršilne organe, da delujejo kot neformalna skupina (mreža NIO), v okviru katere se lahko dogovarjajo o vprašanjih izvajanja. Ta praksa se je izkazala za koristno, saj se nacionalni izvršilni organi medsebojno dogovarjajo o skupni razlagi Uredbe ter učinkoviti uskladitvi izvršilnih ukrepov.

Trenutno je iz izkušenj mogoče opredeliti tri glavne ovire, ki preprečujejo popolno upoštevanje dogovorov, sprejetih v mreži NIO: ni ustreznih pristojnosti, ki bi določale naloge mreže NIO; ni uradno imenovanih članov, ki bi lahko sprejemali odločitve v imenu svojih nacionalnih uprav; ni internega poslovnika, ki bi opredelil zlasti učinke odločitev mreže NIO in načine sprejemanja odločitev. Te pomanjkljivosti se lahko odpravijo z vzpostavitvijo mehanizmov, oblikovanih za zagotovitev, da vse države članice znotraj sedanje mreže NIO spoštujejo dogovore o uporabi zakonodaje. Mreža izvršilnih organov bo zajela različne uredbe EU o PPZP s prilagajanjem imenovanih članov na zadevne uredbe, zlasti uredbe št. 261/2004, 1107/2006[22] ali 889/2002[23].

Komisija bo določila pristojnosti in interni poslovnik obstoječe mreže NIO, ki bo pokrivala različne uredbe o PPZP, da se na ustrezni ravni izboljša usklajenost in olajša sprejemanje skupnih in primernih odločitev v zvezi razlaganjem in izvajanjem Uredbe, vključno z nadaljnjo razlago pojmov „izredne razmere“ ter „razumna in sorazmerna pravica do oskrbe“.

Prevozniki ne zagotavljajo dovolj informacij o postopkih za izpolnjevanje zahtev Uredbe

Prevoznikom za opravljanje svoje dejavnosti niti zakonodaja EU niti nacionalna zakonodaja ne predpisuje, da morajo imeti certificiran načrt dela v posebnih razmerah v zvezi s PPZP. To pomeni, da morajo biti NIO izjemno proaktivni in na podlagi informacij, ki jih dobijo iz posrednih virov, presoditi, kako posamezni prevozniki razlagajo in izpolnjujejo svoje obveznosti iz Uredbe. Ker ni obveznosti za vnaprejšnje obveščanje NIO o postopkih, ki so vzpostavljeni za izpolnjevanje zahtev iz Uredbe, to NIO po nepotrebnem otežuje preprečevanje nepoštenih praks. Z boljšim usklajevanjem na nacionalni ravni med organom za licenciranje in NIO ter povečanim sodelovanjem z vsemi ustreznimi zainteresiranimi stranmi bi se lahko stanje izboljšalo. Ustanovljena bo skupina strokovnjakov, ki bo izdelala svoje mnenje o zakonodaji v zvezi s PPZP in ga podala Komisiji.

Komisija bo:

- spodbujala boljše usklajevanje na nacionalni ravni med organom, ki je izdal operativno licenco, in NIO, da se krepijo izvršilni ukrepi, ter med različnimi nacionalnimi organi, ki jih določijo za NIO, da se pospeši izmenjava informacij o izpolnjevanju obveznosti prevoznikov;

- vzpostavila stike z vsemi drugimi zainteresiranimi stranmi z ustanovitvijo posvetovalne skupine za pravice potnikov v zračnem prometu, ki bo odražala mnenje industrije in potnikov o vseh vprašanjih, povezanih s pravicami potnikov v zračnem prometu.

Pomanjkanje integriranih podatkov; obveznost poročanja in zbirka odločb sodne prakse ne obstajata

Poročilo iz leta 2010 poudarja, da bi lahko boljša evropska usklajenost podatkov, ki so na voljo na nacionalni ravni in ravni EU, prispevala k bolj enotnemu izvajanju. To je mogoče doseči znotraj mrežne skupine NIO s sklenitvijo dogovora o skupnih opredelitvah in kategorijah podatkov, ki se izmenjajo; če izmenjane informacije vsebujejo osebne podatke, se uporabi Direktiva 95/46[24]. Trenutno zbirke nacionalnih sodb o uporabi Uredbe ni. To ovira uskladitev razlage, celo v isti državi. Z zbiranjem in objavljanjem ustreznih sodb na nacionalni ravni in ravni EU bi lahko nacionalni izvršilni organi in državni sodniki dosegli bolj usklajeno izvajanje Uredbe. Končno, NIO ne poročajo javno o sankcijah in drugih ukrepih, sprejetih za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti s strani prevoznikov, trenutno pa niti NIO niti industrija ne poročajo o splošnem izpolnjevanju zahtev Uredbe s strani operaterjev. Javno poročanje o sankcijah in izpolnjevanje zahtev s strani prevoznikov bi širši javnosti omogočilo večjo preglednost, s čimer bi se dosegla pravilnejša uporaba Uredbe in spodbudili enaki konkurenčni pogoji med letalskimi prevozniki.

Komisija bo:

- spodbudila NIO k uporabi učinkovitih orodij za izmenjavo informacij, vključno z ustreznimi nacionalnimi upravami in sodnimi odločbami, za nadaljnjo uskladitev podatkovnih zbirk in nadaljnje poročanje o uporabi Uredbe;

- spodbujala bolj enake konkurenčne pogoje med operaterji v vsem evropskem prostoru, med drugim s spodbujanjem objavljanja izrečenih sankcij in/ali splošnega izpolnjevanja zahtev Uredbe s strani operaterjev.

Ni usklajenih in dostopnih pritožbenih postopkov ter odškodnin

Člen 16 nacionalnim izvršilnim organom nalaga dve različni nalogi: izvajanje Uredbe s pravico do uporabe sheme sankcij v primeru neprimernega ravnanja in obravnavanje posameznih pritožb potnikov. Uredba državam članicam pušča popolno svobodo pri določanju narave organa, ki je odgovoren za drugo nalogo, ki je lahko isti ali ne kot organ, ki je odgovoren za izvajanje. Uredba ne vsebuje opredelitve obravnavanja pritožb niti ne opredeli posebnega NIO, pristojnega za obravnavanje pritožb. Potniki se pritožujejo glede treh pomembnih dejstev: prvič, zdaj določeni roki, v katerih prevozniki in NIO odgovorijo potnikom, so predolgi; drugič, NIO izdajajo nezavezujoča mnenja, ki jih prevozniki morda ne spoštujejo, nacionalna sodišča pa včasih ne priznajo, zlasti ko odločitev sprejmejo NIO druge države članice; in tretjič, včasih se zgodi, da NIO ne posredujejo med potniki in prevozniki. Glavni nerešeni točki sta:

Različne vloge nacionalnih izvršilnih organov in različno področje uporabe njihovih mnenj

Od leta 2005 so se razvili različni načini obravnavanja pritožb, obširno so tudi razloženi v poročilu iz leta 2010. Tako se vloge NIO, področje uporabe njihovih mnenj in roki za obravnavanje pritožb v EU zelo razlikujejo. Ob upoštevanju smisla Uredbe bi obravnavanje pritožb potnikom moralo zagotoviti smiseln odgovor glede njihovih posebnih pravic v razumnem roku in ne le informacije o tem, v kolikšni meri določeni prevoznik izpolnjuje zahteve zakonodaje, ali o morebitnih sankcijah. Nekateri NIO v zadnjih letih opažajo povečano število pritožb potnikov. To je spodbudno znamenje, saj kaže na povečano ozaveščenost državljanov o njihovih pravicah v zračnem prometu, po drugi strani pa sedanje strukture NIO morda ne bodo mogle več omogočati ustreznega obravnavanja povečanega števila pritožb v razumnih rokih. Sodelovanje z državami članicami za opredelitev in odpravo pomanjkljivosti v njihovih organih, imenovanih za obravnavanje pritožb, in pritožbenih postopkih – ob hkratnem zagotavljanju potrebnega pretoka informacij – bi lahko omogočilo učinkovitejše in bolj usklajeno obravnavanje pritožb na ravni EU. Drugič, učinkovita sredstva za zasebne odškodnine na nacionalni ravni in ravni EU, npr. ustanovitev arbitražnih in mediacijskih organov, ki bi potnikom pomagali do zavezujočih, hitrih in cenovno ugodnih pravnih sredstev, bodo izboljšala uporabo Uredbe in zadovoljstvo potnikov.

Komisija bo:

- sodelovala z zadevnimi državami članicami zaradi opredelitve in odprave pomanjkljivosti v njihovih sedanjih organih, imenovanih za obravnavanje pritožb, in pritožbenih postopkov, kar bo omogočilo učinkovitejše, hitrejše in doslednejše obravnavanje pritožb na ravni EU ter hkrati zagotovilo nujen pretok informacij med organi za obravnavanje pritožb in izvršilnimi organi;

- zagotovila ustrezno usklajenost z revizijo, ki poteka, sedanjih ali prihodnjih ukrepov EU o izvrševanju in pravnih sredstvih, kot so ukrepi o nadomestnih mehanizmih za reševanje sporov ali kolektivnih odškodninah za potrošnike.

Nacionalni izvršilni organ, pristojen za obravnavanje pritožb; razumni roki

Vse stranke ne spoštujejo v celoti obstoječih dveh prostovoljnih sporazumov o obravnavanju pritožb. Na podlagi poročil evropskih centrov za varstvo potrošnikov in drugih potrošniških organizacij je težko ugotoviti, kako vložiti pritožbo pri nekaterih letalskih družbah. Obdobje, v katerem potnik lahko pričakuje končno mnenje NIO, lahko v sedanjih razmerah traja različno dolgo, približno štiri do osemnajst mesecev, dodati je treba še čas, ki ga za odgovor na pritožbo porabi prevoznik. V sedanjih razmerah se morajo potniki glede dveh podobnih dogodkov v zvezi z isto povratno vozovnico pri istem prevozniku – na primer glede pomanjkljive oskrbe med dvema velikima zamudama, eno pri odhodu in drugo pri povratku – pritožiti pri dveh različnih NIO, opraviti dva različna postopka z dvema različnima rokoma, da dobijo dve različni vrsti mnenj: eno, ki lahko navede točen znesek njegovih posebnih pravic, in drugo, ki ugotavlja izpolnjevanje zahtev iz Uredbe. S poglobljenim političnim prizadevanjem držav članic za upoštevanje rokov, določenih v prostovoljnih sporazumih, in z doslednejšim delovanjem bi se lahko trenutno stanje popravilo.

Te še vedno prevladujoče razlike na ravni EU potnikom povzročajo nejevoljo zaradi neravnovesij med tem, kaj pričakujejo od NIO, in tem, kar NIO dejansko lahko storijo v okviru svojih nacionalnih postopkov. Dodatne ovire lahko predstavlja tudi jezik. Te še bolj izstopajo zaradi čezmejne narave zračnega prometa in dogovorjenega načela, da je organ, ki je pristojen za obravnavanje pritožb, organ v državi članici, kjer se je dogodek zgodil. Izkušnje kažejo, da imajo včasih potniki zaradi njihove tesnejše povezanosti z drugo ustrezno točko potovanja raje na voljo možnost, da sami izberejo NIO, pristojen za obravnavanje pritožb (enako kot v primeru ustreznih pristojnosti[25]). Lahko bi raziskali možnost, da se potnikom ponudi podobna izbira v zvezi z NIO, pristojnim za obravnavanje njihovih pritožb, saj bi to olajšalo ne le pravne spore potnikov, temveč bi ustreznemu sodišču iste države tudi olajšalo spremljanje odločitev NIO.

Komisija bo:

- spodbujala enotnejše in hitrejše obravnavanje pritožb, zlasti bo mrežni skupini NIO predložila skupni standardni obrazec, s katerim se od prevoznikov zahtevajo informacije in predlaga pristojni NIO;

- sodelovala z bodočo posvetovalno skupino za PPZP za spodbuditev letalskih prevoznikov k vzpostavitvi razumnih in točnih časovnih okvirov pri obravnavanju zahtevkov potnikov.

Pomanjkljivo zagotavljanje informacij potnikom

Potniki morajo prejeti pravilne informacije, da ocenijo, ali se njihove pravice ustrezno upoštevajo, ter da izvejo, na koga naj se obrnejo v primeru nezadovoljstva. Napačna ali zavajajoča informacija, ki se potnikom sporoči v obliki prevoznikovih splošnih pogodbenih pogojev, splošnih informacij v oglaševanju in izjav za javnost ter posebnih informacij, sporočenih v odgovorih prevoznikov na zahtevke potnikov, predstavlja resno kršitev, ki jo je treba v vseh primerih preganjati, tudi če ni vložena nobena pritožba. Takojšen odziv NIO je bistven. Še vedno se opažajo neskladja, ko mora prevoznik potnike v skladu s členom 14(2) obvestiti o vzroku motnje, ki je povzročila prekinitev potovanja. K manjšim nevšečnostim potnikov in manjšim stroškom prevoznikov bi lahko prispevali NIO, ki bi industrijo spodbudili k večji uporabi novih tehnologij (npr. SMS, internet in spletne strani za družabne stike), prek katerih bi bilo mogoče čimprej doseči prizadete potnike.

Zanesljivi kvantitativni podatki so dragoceno orodje za operaterje, potrošnike in oblikovalce politike. Uredba bi bila učinkovitejša, če bi prevozniki zagotovili več informacij nacionalnim izvršilnim organom, ki bi tako lahko objavili več podatkov o zamudah in številu prekinjenih letov ter ukrepih, uporabljenih na področju PPZP, ob hkratnem popolnem izpolnjevanju zahtev Direktive 95/46/ES. Prav tako bi se povečala konkurenčnost med prevozniki, ki temelji na standardu oskrbe za potrošnike, ter splošni pretok informacij, namenjenih javnosti, s čimer bi se dosegli enaki konkurenčni pogoji za vse prevoznike.

Komisija bo sodelovala z mrežo NIO in posvetovalno skupino za PPZP, da bi letalske družbe in druge zadevne operaterje spodbudila k rednemu poročanju nacionalnim izvršilnim organom o podatkih v zvezi z uporabo Uredbe, zaradi njihove objave.

Število pritožb, ki jih potniki vložijo zaradi prevoznikovega neizpolnjevanja njegovih obveznosti, ostaja nizko[26], kar med drugimi možnimi razlogi kaže tudi na pomanjkljivo ozaveščenost potnikov o njihovih pravicah. Leta 2010 je Komisija začela vseevropsko informacijsko kampanjo za povečanje ozaveščenosti potnikov. Nadaljnji ukrepi NIO, združenj potrošnikov ali s Komisijo povezanih služb, kot je mreža centrov za varstvo potrošnikov, bi lahko pripomogli k še večji ozaveščenosti potnikov o obsegu njihovih pravic in njihovem uveljavljanju. V okviru njenega intermodalnega pristopa k pravicam potnikov si bo Komisija še naprej prizadevala za podporo zainteresiranih strani, da se vozlišča javnega prometa, vključno z letališči, postopoma preoblikujejo v točke, na katerih državljani zlahka dostopajo do informacij o njihovih pravicah, ki jim jih dodeljuje zakonodaja EU, zlasti med potovanji po EU.

Komisija bo izboljšala ozaveščenost potnikov glede njihovih pravic prek širšega sporočanja, kot je informacijska kampanja Komisije o pravicah potnikov, ki poteka, ter prek obstoječih mrež centrov za varstvo potrošnikov, kot je evropska mreža centrov za varstvo potrošnikov, in prek sodelovanja z mrežo NIO.

SKLEPNE UGOTOVITVE IN NADALJNJI UKREPI

Kljub napredku od leta 2007, Komisija meni, da so na treh področjih še vedno potrebni ukrepi za izboljšanje uporabe Uredbe: učinkovito usklajeno izvajanje pravic potnikov v EU, olajšana uporaba teh pravic v praksi in večja ozaveščenost o teh pravicah.

V tem poročilu je Komisija opredelila 12 ukrepov za premagovanje ovir, s katerimi se potniki in industrija še vedno spoprijemajo pri uporabi in uresničevanju pravic, ki jih zagotavlja Uredba. Kratkoročno naj bi ti ukrepi, ki temeljijo na že vzpostavljenih mehanizmih in postopkih, izboljšali njihovo strukturo in uporabo. Srednjeročno bo Komisija pripravila oceno učinka sedanje uredbe in različne scenarije, ki bi lahko pripomogli k izboljšanju zaščite PPZP, ter sledila razvoju družbeno-ekonomskih okoliščin. To bi moralo Komisiji omogočiti, da leta 2012 napove nadaljnje ukrepe, ki bodo morda potrebni, vključno z zakonodajnimi ukrepi.

Komisija bo zato:[27]

1. sodelovala z zadevnimi državami članicami zaradi določitve in premagovanja ovir v nacionalnih zakonodajah, ki otežujejo pravilno uporabo in enotno izvajanje Uredbe, ter ocenila možnosti za njihovo odpravo, po potrebi tudi z začetkom postopkov o kršitvah;

2. določila pristojnosti in interni poslovnik obstoječe mreže NIO, ki bo pokrivala različne uredbe o PPZP, da se na ustrezni ravni izboljša usklajenost in olajša sprejemanje skupnih in primernih odločitev v zvezi razlaganjem in izvajanjem Uredbe, vključno z nadaljnjo razlago pojmov „izredne razmere“ ter „razumna in sorazmerna pravica do oskrbe“;

3. spodbujala boljše usklajevanje na nacionalni ravni med organom, ki je izdal operativno licenco, in NIO, da se krepijo izvršilni ukrepi, ter med različnimi nacionalnimi organi, ki jih določijo NIO, da se pospeši izmenjava informacij o izpolnjevanju obveznosti prevoznikov;

4. vzpostavila stike z vsemi drugimi ključnimi zainteresiranimi stranmi z ustanovitvijo posvetovalne skupine za PPZP, ki bo odražala mnenje industrije in potnikov o vseh vprašanjih, povezanih s pravicami potnikov v zračnem prometu; sodelovala z bodočo posvetovalno skupino za PPZP za spodbuditev letalskih prevoznikov k vzpostavitvi razumnih in točnih časovnih okvirov pri obravnavanju zahtevkov potnikov;

5. spodbudila NIO k uporabi učinkovitih orodij za izmenjavo informacij, vključno z ustreznimi nacionalnimi upravami in sodnimi odločbami, za nadaljnjo uskladitev podatkovnih zbirk in nadaljnje poročanje o uporabi Uredbe;

6. spodbujala bolj enake konkurenčne pogoje med operaterji v vsem evropskem prostoru, med drugim s spodbujanjem objavljanja izrečenih sankcij in/ali splošnega izpolnjevanja zahtev Uredbe s strani operaterjev;

7. sodelovala z zadevnimi državami članicami zaradi opredelitve in odprave pomanjkljivosti v njihovih sedanjih organih, imenovanih za obravnavanje pritožb, in pritožbenih postopkov, kar bo omogočilo učinkovitejše, hitrejše in doslednejše obravnavanje pritožb ter hkrati zagotovilo nujen pretok informacij med organi za obravnavanje pritožb in izvršilnimi organi;

8. zagotovila ustrezno usklajenost zakonodaje glede pravic potnikov z revizijo, ki poteka, sedanjih ali prihodnjih ukrepov EU o izvrševanju in pravnih sredstvih, kot so ukrepi o nadomestnih mehanizmih za reševanje sporov ali kolektivnih odškodninah za potrošnike;

9. spodbujala enotnejše in hitrejše obravnavanje pritožb, zlasti bo mrežni skupini NIO predložila skupni standardni obrazec, s katerim se od prevoznikov zahtevajo informacije in predlaga pristojni NIO;

10. sodelovala z mrežo NIO in posvetovalno skupino za PPZP, da bi letalske družbe in druge zadevne operaterje spodbudila k rednemu poročanju nacionalnim izvršilnim organom o podatkih v zvezi z uporabo Uredbe zaradi njihove objave;

11. izboljšala ozaveščenost potnikov glede njihovih pravic prek orodij širšega sporočanja, kot je informacijska kampanja Komisije o pravicah potnikov, ki poteka, ter prek obstoječih mrež centrov za varstvo potrošnikov, kot je evropska mreža centrov za varstvo potrošnikov;

12. leta 2011 pripravila oceno učinka za ocenitev sorazmernosti sedanjih ukrepov ob upoštevanju izkušenj in stroškov, ki jih imajo zainteresirane strani zaradi uporabe Uredbe, da bi se leta 2012 predlagali nadaljnji ukrepi glede pravic potnikov v zračnem prometu, vključno z ukrepi zakonodajne narave, ob hkratnem prizadevanju za uskladitev z revizijo Direktive o paketnem potovanju (90/314/EGS), ki poteka.

[1] UL L 46/1, 17.2.2004.

[2] COM 168 (2007).

[3] COM 603 (2010).

[4] UL L 315/14, 3.12.2007.

[5] UL L 334/1, 17.12.2010.

[6] UL L 55/1, 28.2.2011.

[7] C-344/04, 10.1.2006.

[8] C 549/07, 22.12.2008.

[9] Združeni zadevi C-402/07 in C-432/07, 19.11.2009.

[10] http://ec.europa.eu/consumers/ecc/index_en.htm

[11] Avtor Steer Davies Gleeve http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/passengers_en.htm

[12] Avtor Steer Davies Gleeve, ista spletna stran.

[13] UL L 140/2, 30.5.2002.

[14] UL L 158/59, 23.6.1990.

[15] SEC (2011) 428, delovni dokument služb Komisije, spremljajoči dokument k temu sporočilu.

[16] Uvodni izjavi 7 in 8.

[17] Točke 41 in 42, Sturgeon.

[18] Uvodna izjava 12.

[19] Točka 17, Wallentin-Hermann; točka 45, Sturgeon.

[20] Točka 95 v zadevi IATA.

[21] UL L 364/1, 9.12.2004.

[22] UL L 204/1, 26.7.2006.

[23] UL L 140/2, 30.5.2002.

[24] UL L 281, 23.11.1995, str. 31–50.

[25] Zadeva C-204/08, Rehder, točki 43 in 45.

[26] Manj kot 7 % iz Eurobrometra iz leta 2009.

[27] Te sklepne ugotovitve so iste kot v zgoraj okvirjenih besedilih.