OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Ukrajina od leta 2014 razvija trdno partnerstvo z Evropsko unijo, ki presega zgolj dvostransko sodelovanje ter se razvija v smeri postopnega političnega in gospodarskega povezovanja. Pridružitveni sporazum med EU in Ukrajino, ki je začel veljati 1. septembra 2017 in vključuje poglobljeno in celovito prostotrgovinsko območje, je glavno orodje za zbliževanje Ukrajine in EU. Sporazum poleg spodbujanja tesnejših političnih vezi, močnejših gospodarskih povezav in spoštovanja skupnih vrednot zagotavlja trden okvir za izvajanje ambicioznega programa reform, osredotočenega na boj proti korupciji, neodvisnost pravosodnega sistema, načelo pravne države in izboljšanje poslovnega ozračja. Te reforme, ki so ključne za srednjeročno privabljanje naložb, povečanje produktivnosti in izboljšanje življenjskega standarda, so stalno deležne podpore EU. Med instrumenti, s katerimi je EU podprla Ukrajino, je med drugim pet zaporednih ukrepov makrofinančne pomoči, s katerimi je bilo v obdobju 2014–2021 skupno zagotovljenih 5 milijard EUR posojil.

Vendar se Ukrajina kljub strateški dolgoročni politični usmeritvi in zavezanosti izvajanju reform še naprej sooča z znatnimi izzivi. Od izbruha pandemije COVID-19 je prišlo do več kot 3,8 milijona okužb, zaradi okužbe pa je umrlo skoraj 100 000 ljudi. Vrnitev gospodarske rasti v letu 2021, h kateri sta prispevala predvsem sektor prodaje na drobno in gradbeništvo, je bila počasna, obeti pa so povezani z znatnimi tveganji. Inflacija se je pospešila in konec leta 2021 dosegla 10 %. Vse večje geopolitične napetosti na meji z Rusijo so posredno močno vplivale na zaupanje, zlasti tujih vlagateljev. Nacionalna valuta je od sredine novembra 2021 v primerjavi z ameriškim dolarjem izgubila 9 % vrednosti, in sicer kljub intervencijam Narodne banke Ukrajine v višini približno 1,6 milijarde USD v tem obdobju, zaradi katerih se je zaloga uradnih rezerv zmanjšala za 5,5 %.

V teh okoliščinah se je donos ukrajinskih državnih euroobveznic sredi januarja 2022 povečal na nevzdržno raven. Zato zasebno financiranje plačilnobilančne vrzeli Ukrajine, čemur so namenjene, ni več na voljo pod vzdržnimi pogoji. Glede na najnovejše projekcije Mednarodnega denarnega sklada iz njegovega prvega pregleda programa, ki je bil zaključen 8. novembra in potrjen 22. novembra 2021, bi se zaradi nedostopnosti kapitalskih trgov vrzel v financiranju države v letu 2022 povečala za vsaj 2,5 milijarde USD. Poleg tega stopnjevanje geopolitičnih napetosti škoduje že tako negotovi gospodarski in finančni stabilnosti Ukrajine. Nenehne varnostne grožnje so že sprožile znaten odliv kapitala. Negativni učinek na prihodnje naložbe, glede katerih Ukrajina zaostaja za drugimi državami iz regije, dodatno zmanjšuje odpornost države na gospodarske in politične pretrese. Poleg tega številne grožnje, s katerimi se trenutno sooča Ukrajina, povzročajo velik pritisk na državne institucije, da zaščitijo državljane, kar ustvarja znatna dodatna tveganja za splošno stabilnost države in širšo družbo.

Glede na izgubo dostopa do mednarodnih kapitalskih trgov zaradi povečane geopolitične negotovosti in njenega vpliva na gospodarske razmere v Ukrajini Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predlaga zagotovitev nove makrofinančne pomoči v višini 1,2 milijarde EUR v obliki posojil za spodbujanje stabilnosti v Ukrajini.

Načrtovana nujna makrofinančna pomoč, ki naj bi zagotovila hitro podporo v razmerah hude krize in okrepila odpornost države, bo trajala 12 mesecev in obsegala dve izplačili. Prva tranša, ki je odvisna od političnega pogoja in zadovoljivega izvajanja programa MDS, se bo predvidoma sprostila kmalu po odobritvi tega predloga, in sicer po začetku veljavnosti memoranduma o soglasju o posebnih ukrepih strukturne politike, o katerem sta se dogovorili Evropska komisija v imenu EU in Ukrajina. Izplačilo druge tranše bi bilo vezano na nadaljnje zadovoljivo izvajanje programa MDS in ukrepov politike, dogovorjenih v memorandumu o soglasju. Memorandum o soglasju, na katerem temelji ta ukrep nujne makrofinančne pomoči, se bo verjetno osredotočal na omejeno število izvedljivih kratkoročnih ukrepov politike na najnujnejših prednostnih področjih, kot so krepitev gospodarske odpornosti in stabilnosti, upravljanje in pravna država ter energetika. Poznejša dolgoročna makrofinančna pomoč bi lahko presegala neposredno krizo in se osredotočala na širši sklop prednostnih nalog na področju reform. Pričakuje se, da se bo predlagani ukrep izvajal skupaj s podporo v okviru proračunskih operacij, ki jih financira Instrument za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje. Napovedana dodatna dodelitev nepovratnih sredstev v okviru Instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje v višini 120 milijonov EUR bo pomembna za nadaljnjo krepitev prizadevanj Ukrajine za graditev države in odpornost. Poleg tega bo EU tesno sodelovala z Ukrajino, da bi se odzvala na njeno prošnjo za nadaljnji, redni ukrep makrofinančne pomoči, ko se bodo razmere stabilizirale.

Kot je podrobneje opisano v delovnem dokumentu služb Komisije, priloženem temu predlogu, Komisija na podlagi ocene Evropske službe za zunanje delovanje glede političnih razmer meni, da so politični in gospodarski pogoji za predlagani ukrep makrofinančne pomoči izpolnjeni.

•Splošno ozadje

Tveganja zaradi trenutnih geopolitičnih napetosti in pomislekov glede varnosti na meji z Rusijo od sredine novembra stalno naraščajo. Izrazito negativno so vplivala na zaupanje vlagateljev, kar dokazujeta stalen odliv kapitala in odtekanje uradnih deviznih rezerv. Ker je hryvnia oslabela kljub nadaljnjim posegom Narodne banke Ukrajine v podporo domači valuti in je država dejansko izgubila dostop do kapitalskih trgov, se znatno povečujeta tveganje glede makroekonomskih obetov Ukrajine. Po manj hudi recesiji od pričakovane, med katero se je gospodarstvo leta 2020 skrčilo za 4 %, se je bruto domači proizvod v prvem četrtletju leta 2021 medletno zmanjšal za 2,2 %. Medletno povečanje v drugem četrtletju v višini 5,7 % je bilo glede na obseg prejšnjega krčenja nezadovoljivo, v tretjem četrtletju pa se je rast upočasnila na 2,7 %. Šibkost rasti je posledica trenutnih težkih pandemičnih razmer (število primerov COVID-19 se povečuje, stopnja precepljenosti pa je razmeroma nizka, in sicer je konec januarja 2022 znašala 33 %), učinka stopnjevanja napetosti na zaupanje in omejitev zaradi strukturnih dejavnikov, vključno s kronično nizko stopnjo naložb. Med pomembnimi strukturnimi ovirami za naložbe še vedno zelo razširjena korupcija in nedokončana reforma upravljanja goste mreže podjetij v državni lasti ostajata prednostni nalogi prihodnjih političnih prizadevanj.

Ob upoštevanju vse večje ponudbe denarja in vse hitrejše inflacije je Narodna banka Ukrajine med junijem 2021 in januarjem 2022 svojo ključno obrestno mero zvišala za 400 bazičnih točk na 10 %. Po znatni dezinflaciji v prvi polovici leta 2020 se je inflacija novembra 2020 ponovno začela povečevati. Povprečna rast cen življenjskih potrebščin je septembra 2021 dosegla 11 %, decembra pa se je umirila na 10 %. Rast cen industrijskih proizvodov pri proizvajalcih se nadaljuje, in sicer je decembra 2021 znašala izjemnih 62,2 %. Čeprav Narodna banka Ukrajine meni, da je inflacija dosegla vrh, se v letu 2022 pričakuje nadaljnje zaostrovanje denarne politike, zlasti da se inflacija omeji na cilj od 4 % do 6 %. Ker se pogoji financiranja na svetovni ravni zaostrujejo, je Ukrajina kot trg v razvoju izpostavljena tudi dodatni nestabilnosti, ki izhaja iz ponovne ocene globalnih tveganj.

Zaradi ponovne rasti in višjih davčnih prihodkov je javnofinančni primanjkljaj za leto 2021 ocenjen na 3,1 % bruto domačega proizvoda, kar je 200 bazičnih točk manj od prvotno načrtovanega primanjkljaja. Javnofinančni prihodki so se leta 2021 povečali za 24 %, kar je za 2,8 odstotne točke več, kot je bilo načrtovano, poraba pa se je povečala za 11 %, kar je 1,5 odstotne točke pod ciljem. Glede na te rezultate so bile javne finance lani uspešne. Glede na načrte naj bi proračunski primanjkljaj v letu 2022 znašal 3,5 % bruto domačega proizvoda, vendar je dejanski rezultat zelo negotov, saj se lahko izkaže za dramatično slabšega in bo zlasti odvisen od razvoja mednarodnih geopolitičnih razmer.

Po ponovni gospodarski rasti se je znatni presežek na tekočem računu iz leta 2020, ki je odražal krčenje povpraševanja, v letu 2021 spremenil v primanjkljaj. Po presežku v višini 5,3 milijarde USD v letu 2020 je tekoči račun plačilne bilance v obdobju od januarja do avgusta 2021 izkazoval primanjkljaj v višini 830 milijonov USD ali 0,5 % bruto domačega proizvoda. V istem obdobju sta se izvoz in uvoz blaga medletno povečala za 36 % oziroma 30 %, zaradi česar je primanjkljaj trgovinske bilance znašal 3 milijarde USD. Storitvena bilanca, v kateri sta se izvoz in uvoz povečala za 12 % oziroma 21 %, je pokazala presežek v višini 2,3 milijarde USD. Primarni dohodki so se iz presežka v višini 3,2 milijarde USD, zabeleženega v obdobju od januarja do avgusta 2020, prevesili v znaten primanjkljaj v višini 3 milijarde USD, kljub temu, da so se nakazila izseljencev povečala za kar 18 % na 8,9 milijarde USD. Tudi stanje neposrednih tujih naložb se je v prvi polovici leta 2021 znatno izboljšalo, zlasti zaradi reinvestiranja dobička.

Stanje uradnih deviznih rezerv se je med pandemijo leta 2020 izkazalo za stabilno in avgusta 2021 doseglo celo najvišjo vrednost pri 31,6 milijarde USD, vključno s posebnimi pravicami črpanja v višini 2,73 milijarde USD, ki jih je dodatno dodelil MDS. Kljub manjšemu zmanjšanju septembra 2021 so rezerve še naprej rasle in so decembra lani ostale blizu 31 milijard USD, kar je še vedno 6 % več kot leto prej. Vendar se ocenjuje, da so se po nedavni spremembi zaupanja vlagateljev in ukrepih centralne banke na deviznem trgu v začetku leta 2022 v višini več kot 700 milijonov USD devizne rezerve zmanjšale.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike

Evropski parlament in Svet sta 25. maja 2020 sprejela Sklep št. 701/2020/EU, ki je Ukrajini zagotovil prejšnjo makrofinančno pomoč (kot del paketa makrofinančne pomoči državam, ki se pripravljajo na pristop, in državam sosedstva v okviru pandemije COVID-19) v obliki posojil v višini 1,2 milijarde EUR. Pomoč je bila v celoti izplačana v obdobju 2020–2021.

•Skladnost z drugimi politikami Unije

Predlagana makrofinančna pomoč je v skladu s cilji evropske sosedske politike. Prispeva k podpori ciljev Evropske unije, tj. gospodarski stabilnosti in razvoju v Ukrajini, ter, širše, k odpornosti v vzhodnoevropskem sosedstvu. S podporo prizadevanjem ukrajinskih organov za vzpostavitev stabilnega makroekonomskega okvira in izvedbo ambicioznih strukturnih reform predlagani ukrep prispeva k povečanju dodane vrednosti vključenosti EU v Ukrajini na splošno ter k izboljšanju učinkovitosti drugih vrst finančne pomoči EU državi, vključno z dejavnostmi proračunske podpore in nepovratnimi sredstvi, ki so na voljo prek instrumentov za zunanje financiranje v okviru sedanjega večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027. Predlagana nujna makrofinančna pomoč je del svežnja EU, ki vsebuje tudi nepovratna sredstva, in sicer dodatno dodelitev 120 milijonov EUR v okviru Instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa, in je sestavni del splošne mednarodne podpore Ukrajini. Makrofinančna pomoč bo še naprej dopolnjevala pomoč, ki jo zagotavljajo drugi večstranski in dvostranski donatorji.