1. Uvod

Svet je 2. decembra 2009 v skladu s členom 126(6) PDEU odločil, da je v Sloveniji obstajal čezmerni primanjkljaj, in v skladu s členom 126(7) PDEU ter členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[1] izdal priporočilo[2], naj se čezmerni primanjkljaj odpravi najpozneje do leta 2013. Da bi se javnofinančni primanjkljaj verodostojno in vzdržno znižal pod 3 % BDP, je bilo slovenskim organom priporočeno, naj v letu 2010 izvedejo načrtovane ukrepe za fiskalno konsolidacijo, v obdobju 2010–2013 zagotovijo povprečni letni fiskalni napor (zmanjšanje strukturnega primanjkljaja) v višini 0,75 % BDP, določijo ukrepe, potrebne za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, če bodo ciklični pogoji to dovoljevali, in pospešijo zmanjševanje primanjkljaja, če bi se izkazalo, da bi bili gospodarski in proračunski pogoji boljši od pričakovanih v času priporočila.

Komisija je 15. junija 2010 sklenila, da je Slovenija na podlagi napovedi služb Komisije iz pomladi 2010 sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 o zmanjšanju javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni bil potreben noben nadaljnji ukrep.

Ta dokument vsebuje oceno, ali je Slovenija izvedla učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja, in predlog za nov načrt prilagoditve, s katerim bi se javnofinančni primanjkljaj vzdržno znižal pod referenčno vrednost 3 % BDP. V dokumentu so zlasti obravnavana proračunska gibanja od sporočila Komisije Svetu o izvedenih ukrepih na dan 15. junija 2010.

2. Nedavna makroekonomska in proračunska gibanja ter obeti za obdobje 2013–2015

V Sloveniji se je realni BDP zaradi globalne gospodarske in finančne krize ter domačih neravnotežij zmanjševal veliko hitreje kot v celotnem euroobmočju. Na padec realnega BDP za 7,8 % v letu 2009 so vplivali predvsem trendi na področju bruto investicij. Na izvozu temelječe okrevanje slovenskega gospodarstva v letu 2010 in 2011, ko je realni BDP zrasel za 1,2 % oziroma 0,6 %, je bilo skromno, saj ga je hkrati še naprej zaviralo šibko domače povpraševanje. Medtem ko je bila rast BDP v letu 2010 skoraj enaka pričakovani v napovedi služb Komisije iz jeseni 2009 (glej tabelo 1), ki je bila osnova za priporočilo glede čezmernega primanjkljaja, je bila rast BDP v letu 2011 pod napovedano ravnjo 2,0 %. Napoved služb Komisije iz jeseni 2009, ki je temeljila na predpostavki, da se bo proizvodna vrzel zaprla po obdobju, ki ga zajema napoved, je implicitno predpostavljala, da bo slovensko gospodarstvo v zadnjih letih obdobja raslo hitreje kot v letu 2011, kar bi omogočilo, da bi se proizvodna vrzel zaprla.

Dejansko pa je slovensko gospodarstvo v letu 2012 zdrsnilo v recesijo z dvojnim dnom, pri čemer se je realni BDP zmanjšal za 2,3 %. Investicije, zlasti v gradbenem sektorju, so omejevali razdolževanje nefinančnih družb, nizka rast kreditov, tudi zaradi težav v bančnem sektorju, konsolidacija javnih financ in gospodinjstva, ki so se izogibala nakupu novih nepremičnin. Zaradi padajočega razpoložljivega dohodka je zasebna potrošnja v letu 2012 upadla za 2,9 %. Pozitiven prispevek k rasti v višini 3,3 o.t. iz naslova neto zunanjega povpraševanja je bil posledica živahne rasti izvoza na trge zunaj EU in velikega upada uvoza zaradi šibkega domačega povpraševanja.

Tabela 1: Primerjava makroekonomskih gibanj in napovedi

Dopolnjena napoved služb Komisije iz pomladi 2013[3] v letu 2013 predvideva nadaljnje zmanjšanje realnega BDP v višini 2,0 %. Zasebna potrošnja naj bi upadla za 3,7 % zaradi upadanja zaposlenosti in negativne realne rasti plač. Trend na področju bruto investicij v osnovna sredstva, zlasti v gradbenem sektorju, bo ostal negativen, pri čemer zmanjšanje v višini 4,9 % odraža slabosti v podjetniškem sektorju in nizko rast kreditov. Izvoz naj bi dosegel skromno rast v višini 1,3 % zaradi pričakovanega počasnega okrevanja globalnega gospodarstva. Medtem naj bi uvoz padel za 2,1 % zaradi šibkega domačega povpraševanja. Ti trendi naj bi skupaj ustvarili visok prispevek k rasti v višini 2,4 o.t. neto zunanjega povpraševanja. Napovedano nadaljevanje recesije z negativno rastjo BDP v višini –0,1 % v letu 2014 je posledica zamud pri reševanju krize v bančnem sektorju in prestrukturiranju visoko zadolženega podjetniškega sektorja. Napovedana realna rast BDP v letu 2015 znaša 1,3 % (glej tabelo 5) in naj bi temeljila na postopnem izboljšanju domačega povpraševanja, predvsem zaradi sanacije bančnega sektorja, napredka pri razdolževanju podjetij in večjega zaupanja potrošnikov.

Dopolnjena napoved služb Komisije iz pomladi 2013 predvideva, da naj bi ob nespremenjeni politiki primanjkljaj v letu 2014 znašal 4,9 % BDP. Proračun za leto 2014 ne vključuje novih diskrecijskih ukrepov, razen znižanja davka od dohodkov pravnih oseb na 16 % in široko zastavljene stabilizacije mase sredstev za plače v javnem sektorju na raven iz leta 2013. Na strani odhodkov naj bi zlasti izdatki za obresti in socialni transferji ostali dinamični zaradi višjega dolga, rastočega števila starostnih upokojencev in indeksacije pokojnin. Ob nespremenjeni politiki naj bi primanjkljaj leta 2015 dosegel 5,5 % BDP. Napoved upošteva nadaljnje povečanje izdatkov za obresti, višjo maso sredstev za plače v javnem sektorju po poteku začasnih ukrepov za omejevanje plač javnih uslužbencev in zadnji korak pri postopnem nižanju stopnje davka od dohodkov pravnih oseb za 1 o.t. na 15 %.

Slovenija se sooča s hitro rastočim javnim dolgom zaradi vztrajno velikih primarnih primanjkljajev in v manjši meri prilagoditev stanj in tokov ter višjih obresti. Dolg se je z nizkih 22 % BDP v letu 2008 povečal na 54 % BDP v letu 2012. V skladu z dopolnjeno napovedjo služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se v letu 2013 povečal na 61 % BDP in s tem prekoračil referenčno vrednost iz Pogodbe. Ob nespremenjeni politiki naj bi se dolg v letu 2015 še povečal, in sicer na 69 % BDP (glej tabelo 7). Te napovedi ne vključujejo do 11 % BDP državnih jamstev za prenos aktive na Družbo za upravljanje terjatev bank in do 3 % BDP denarnih sredstev za dokapitalizacije, kot je določeno v zakonu o stabilizaciji bank.

3. Učinkoviti ukrepi

3.1. Ozadje

Trenutna ocena učinkovitih ukrepov temelji na napovedi služb Komisije iz pomladi 2013. Upošteva gospodarska in proračunska gibanja od izdaje zadnjega priporočila Sveta v skladu s členom 126(7) PDEU decembra 2009. Ocena na začetku primerja priporočeni fiskalni napor iz priporočila Sveta, dejanski fiskalni napor, izmerjen kot sprememba strukturnega proračunskega salda, in prilagojeni strukturni napor. Prilagoditev strukturnega salda upošteva (i) učinek popravkov potencialne rasti proizvodnje v primerjavi s tisto, ki je osnova za scenarij rasti iz priporočila Sveta, in (ii) učinek, ki ga imajo na prihodke popravki davčne vsebine („bogatosti z davki“) gospodarske dejavnosti (sestava gospodarske rasti ali drugih nepričakovano visokih/nizkih prihodkov), v primerjavi s tem, kar se je predpostavljalo v času priporočila. V oceni ta pristop „od zgoraj navzdol“ dopolnjuje skrbna analiza, ki vključuje oceno konsolidacijskih ukrepov, ki so jih izvedli slovenski organi, po pristopu „od spodaj navzgor“.

3.2. Ocena učinkovitih ukrepov v obdobju 2010–2013 – pregled

Proces konsolidacije v Sloveniji je bil v večji meri odložen na drugo polovico obdobja za odpravo čezmernega primanjkljaja. Strukturni saldo je v letih 2009–2012 znašal –4,25 %, –4,75 %, –4,75 % in –2,75 %. Napoved služb Komisije iz pomladi 2013 predvideva da se bo strukturni saldo še naprej izboljševal in leta 2013 dosegel –2,5 % BDP. Ta gibanja pomenijo dejanski fiskalni napor v višini 0,5 % BDP v obdobju 2010–2013. Vendar po prilagoditvi za znaten popravek potencialne rasti proizvodnje navzdol (glej tabelo A1 v Prilogi) od časa, ko je bilo izdano priporočilo[4] (+0,8 % BDP), in kljub dejstvu, da so prihodki nepričakovano padali po nižji stopnji, kot bi bilo pričakovati glede na zmanjšanje BDP (glej tabelo A2 v Prilogi) na osnovi standardnih elastičnosti (–0,2 % BDP), prilagojeni letni strukturni napor znaša 1,1 % BDP (glej tabelo 2). To presega povprečni letni fiskalni napor v višini 0,75 % BDP v obdobju 2010–2013, ki se je zahteval v priporočilu Sveta iz leta 2009 glede čezmernega primanjkljaja.

Tabela 2: Sprememba strukturnega salda, popravljena za popravke potencialne proizvodne vrzeli in nepričakovano visoke/nizke prihodke

Vir: Napoved služb Komisije iz pomladi 2013 in izračuni služb Komisije

Upad prihodkov brez učinka diskrecijskih ukrepov po nižji stopnji, kot bi bilo pričakovati glede na zmanjšanje BDP na osnovi standardnih elastičnosti, se lahko razloži predvsem z boljšim črpanjem sredstev EU v letu 2010 in s prihodki od obresti. Poleg tradicionalno hitrejšega črpanja sredstev EU v drugi polovici večletnega finančnega okvira je visoka raven sredstev EU tudi posledica evidentiranja sredstev EU, katerih končni koristniki so enote zunaj širšega sektorja država, v računih za širši sektor država[5]. To povečuje tako delež prihodkov kot delež odhodkov širšega sektorja država. Večji prihodki države od obresti so posledica vnaprejšnjega financiranja obveznic[6], ki so zapadle v letih, ki so sledila, s strani finančnega ministrstva in ustreznega deponiranja prihodkov iz tega naslova pri bankah. To je zagotovilo zadostno financiranje države v kriznih letih.

3.3. Ocena učinkovitih ukrepov v obdobju 2010–2013 – podrobna analiza ukrepov

Skupni znesek dodatnih konsolidacijskih ukrepov, ki so jih slovenski organi izvedli v odziv na priporočilo Sveta glede čezmernega primanjkljaja, se v obdobju 2010–2013 po pristopu „od spodaj navzgor“ ocenjuje na okrog 6,75 % BDP (glej tabelo 4). Ta ocena vključuje konsolidacijske ukrepe v višini okrog 0,8 % BDP iz proračuna za leto 2010, ki so že upoštevani v napovedi služb Komisije iz jeseni 2009. Ukrepi v višini približno 5 % BDP so bili usmerjeni na tekoče odhodke in v manjši meri prihodke. Poleg tega so organi pomembno znižali javne investicije, in sicer za okrog 1,75 % BDP v obdobju 2010–2012 (glej tabelo 3).

Učinek konsolidacijskih ukrepov na proračun sta deloma izravnala inherentna rast nekaterih postavk odhodkov, zlasti za obresti in pokojnine, in vmesna rast potrošnje. Velikost te dinamike se ocenjuje na okrog 2,5 % BDP v obdobju 2010–2013. Izdatki za obresti so se v obdobju 2010–2012 letno povečevali za okrog 0,25 % BDP, podobna rast teh izdatkov pa se pričakuje tudi v letu 2013. Število starostnih upokojencev se je v obdobju 2010–2012 povečevalo za 3,5 % letno, kar je na letni ravni prispevalo okrog 0,3 % BDP k skupnim odhodkom. Podobno povečanje števila starostnih upokojencev se napoveduje v letu 2013, nato pa naj bi se rast upočasnila zaradi izvajanja pokojninske reforme, sprejete konec leta 2012. Vmesna potrošnja naj bi se v letu 2013 povečala za 0,2 % BDP glede na leto 2009. Izračun obsega konsolidacijskih ukrepov, prilagojenih za zgoraj omenjeno inherentno rast postavk odhodkov, po pristopu „od spodaj navzgor“, kaže na skupni neto fiskalni napor v višini okrog 4,25 % BDP v obdobju 2010–2013. To je nad povprečnim letnim fiskalnim naporom v višini 0,75 % BDP v obdobju 2010–2013, ki se je zahteval v priporočilu Sveta iz leta 2009 glede čezmernega primanjkljaja. Tako je videti, da to potrjuje rezultate ocene prilagojenega povprečnega letnega strukturnega napora po pristopu „od zgoraj navzdol“, glede na katero je Slovenija izvedla učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja.

3.4. Izvajanje proračuna v letu 2010

Javnofinančni primanjkljaj je leta 2009 močno narasel, in sicer na 6,2 % BDP (z 1,9 % BDP v letu 2008) zaradi močne vgrajene dinamike odhodkov. Konsolidacijski ukrepi v proračunu za leto 2010, ki so bili sprejeti, preden je Svet izdal priporočilo glede čezmernega primanjkljaja, so prispevali k zmanjšanju nominalnega primanjkljaja na 5,9 % BDP. Večina ukrepov v zvezi z odhodki je bila začasnih, veljali pa so samo za eno leto. Zmanjšali so zlasti rast mase sredstev za plače v javnem sektorju in socialnih transferjev, za prihodnost pa ni bila predvidena nobena nadomestitev te nižje rasti. Letna indeksacija stopenj socialnih nadomestil, vključno s pokojninami, in plač v javnem sektorju je bila za leto 2010 prepolovljena (stopnje socialnih nadomestil in plače v javnem sektorju so bile običajno indeksirane na 100 % inflacije po CPI, medtem ko so bile pokojnine indeksirane na 100 % rasti plač). V javnem sektorju sta bila zadnja dva obroka predvidenega povišanja plač odložena na leto 2011, nagrade za uspešnost so bile ukinjene, dodatki za delovno obremenitev pa znižani. Edini ukrep na dohodkovni strani je bil povišanje trošarin na alkohol, cigarete in mineralna olja. V odziv na priporočilo Sveta glede čezmernega primanjkljaja za leto 2010 niso bili sprejeti nobeni drugi ukrepi.

Tabela 3: Struktura prilagoditve proračuna

Skupno so bili za leto 2010 izvedeni konsolidacijski ukrepi v višini 0,75 % BDP[7]. Vendar so njihov učinek deloma izravnali rastoče breme obresti, novi starostni upokojenci, vključno s tistimi, ki so se v pričakovanju predvidene pokojninske reforme odločili za zgodnjo upokojitev, in večja vmesna potrošnja. Ti dejavniki so v kombinaciji z drugimi determinantami ciklično prilagojenega salda države poslabšali strukturni saldo za 0,3 % BDP (glej tabelo 3 za strukturo prilagoditve proračuna). Na ocenjeni prilagojeni letni strukturni napor so vplivala tudi dogajanja na področju prihodkov (brez učinka diskrecijskih ukrepov), ki so nepričakovano rasli po višji stopnji, kot bi bilo pričakovati glede na povečanje BDP na osnovi standardnih elastičnosti. To je bila predvsem posledica večjega črpanja sredstev EU (0,5 % BDP), socialnih prispevkov (0,3 % BDP), prihodkov od obresti (0,2 % BDP) in trošarin (0,2 % BDP). Ta dogajanja na področju prihodkov bi zmanjšala letni dejanski fiskalni napor v letu 2010 za okrog 1,3 % BDP. Ob upoštevanju velikega popravka navzdol pri potencialni rasti proizvodnje[8] se prilagojeni letni strukturni napor v letu 2010 ocenjuje na okrog –0,8 % BDP.

Tabela 4: Glavni proračunski ukrepi v obdobju 2010–2013 ||

Prihodki || Odhodki ||

2010 ||

· Višje trošarine na tobačne izdelke, alkohol in mineralna olja (0,1 %) || · Prepolovljena indeksacija pokojnin in drugih stopenj socialnih nadomestil (2010) (–0,3 %) · Prepolovljena indeksacija plač v javnem sektorju (2010) (–0,15 %), ukinjene nagrade za uspešnost, nižji dodatki za delovno obremenitev (2010) (–0,25 %) ||

2011 ||

· Višje trošarine na tobačne izdelke (0,1 %) || · Indeksacija pokojnin in drugih stopenj socialnih nadomestil za četrtino običajne stopnje (2011) (–0,3 %) · Indeksacija plač v javnem sektorju za četrtino običajne stopnje in zamrznitev napredovanj (2011) (–0,3 %) · Zmanjšanje subvencij (trajno) (–0,8 %) ||

2012 ||

· Znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb z 20 % na 18% ter višje olajšave za raziskave in razvoj ter naložbe pri dohodnini in davku od dohodkov pravnih oseb (–0,5 %) · Višje trošarine na tobačne izdelke, alkohol in mineralna olja (0,25 %) · Nova CO2 dajatev na mineralna olja (celoletni učinek 0,25 %) · Višje (koncesijske) dajatve za študentsko delo (celoletni učinek 0,1 %) || · Preklicana indeksacija stopenj socialnih nadomestil (do konca 2014) (skupni učinek v letih 2012 in 2013 –0,3 %) · Plačna masa v javnem sektorju: neto zmanjšanje plač za 3 % (trajno), preklicana indeksacija plač v javnem sektorju, odložitev plačil za napredovanja (na junij 2013) (celoletni učinek –0,85 %) ter trajen preklic tretjega in četrtega obroka povečanja plač v javnem sektorju, ki sta bila predvidena že v letu 2008 (–0,6 %) · Nižji dodatek za rekreacijo za upokojence (do leta, ki bo sledilo letu, v katerem bo realna rast BDP presegla 2,5 %) (celoletni učinek –0,15 %) · Preklicana indeksacija pokojnin (2012) (–0,25 %) · Nižji otroški dodatki za družine z višjim dohodkom (do leta, ki bo sledilo letu, v katerem bo realna rast BDP presegla 2,5 %) (celoletni učinek –0,2 %) · Nižje povečanje minimalnega dohodka za socialno ogrožene osebe (do leta 2015) (–0,1 %) · Nižji starševski in drugi družinski dodatki (celoletni učinek –0,2 %) · Različna zmanjšanja socialnih transferjev (trajna) (npr. nadomestila za veterane in štipendije) (celoletni učinek –0,1 %) ||

2013 ||

· Znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb na 17 % (–0,1 %) · Višja dajatev za uporabo cest (celoletni učinek 0,1 %) · Nov davek na finančne storitve in spremenjen davek na bilančno vsoto bank (0,1 %) · Višje trošarine na tobačne izdelke, alkohol in mineralna olja (0,25 %) || · Znižanje regresa za letni dopust v javnem sektorju (2013) (–0,15 %) · Preklicana indeksacija plač v javnem sektorju (2013) (–0,15 %) · Višji dodatek za prehrano za študente (trajen) (+0,1 %) ||

Opomba: Pozitiven predznak pomeni, da se kot posledica tega ukrepa prihodki/odhodki povečajo. Letne učinke na proračun ocenijo službe Komisije in so izraženi v % BDP. Navedeni so ukrepi z učinkom na proračun v višini vsaj 0,1 % BDP. Celoletni učinki na proračun so prikazani za ukrepe, ki niso bili uvedeni na začetku koledarskega leta. Vsi navedeni ukrepi na strani prihodkov so trajni, z izjemo višjih trošarin na mineralna olja, ki se običajno spreminjajo na dva tedna glede na gibanja svetovnih cen nafte. Ukrepi na strani odhodkov imajo različno časovno veljavnost, kot je navedeno v tabeli. ||

3.5. Izvajanje proračuna v letu 2011

V letu 2011 je nominalni primanjkljaj dosegel najvišjo raven pri 6,4 % BDP. Ukrepi kapitalske podpore podjetjem v državni lasti, ki ustvarjajo izgubo, in enkratne pomoči največji banki in železniškemu podjetju so k primanjkljaju skupaj prispevali 1,4 % BDP. Proračun za leto 2011 je začasno podaljšal in okrepil konsolidacijske ukrepe, ki naj bi sprva veljali samo v letu 2010. Indeksacija stopenj socialnih nadomestil, vključno s pokojninami, in plač v javnem sektorju je bila zmanjšana na četrtino njenega običajnega obsega. Ukinitev nagrad za uspešnost za javne uslužbence in znižanje dodatkov za delovno obremenitev sta se podaljšala do 2011 in 2012. V letu 2011 so bila ukinjena tudi napredovanja po plačnih razredih v javnem sektorju, medtem ko so bila povišanja plač zaradi napredovanj na višje položaje v letu 2011 odložena do leta 2012, vendar brez povrnitve izgubljenega dohodka. Na strani prihodkov so se dodatno povišale trošarine na cigarete.

Skupno so bili izvedeni diskrecijski ukrepi v višini približno 1,5 % BDP. Deloma so bili njihovi učinki izravnani z istimi dejavniki kot v letu 2010. Ti so v kombinaciji z drugimi determinantami ciklično prilagojenega salda in po odštetju učinka enkratnih ukrepov v zvezi z bankami ter železniškim podjetjem privedli do nespremenjenega strukturnega salda. Prihodki brez diskrecijskih ukrepov so se gibali v skladu s povečanjem BDP na osnovi standardnih elastičnosti. Ob upoštevanju velikega popravka navzdol pri potencialni rasti proizvodnje se prilagojeni letni strukturni napor v letu 2011 ocenjuje na okrog 0,8 % BDP.

3.6. Izvajanje proračuna v letu 2012

Glede na obvestilo iz marca o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, kot ga je potrdila Komisija (Eurostat), je javnofinančni primanjkljaj leta 2012 znašal 4,0 % BDP. Ta rezultat vključuje novo dokapitalizacijo največje banke v višini približno 0,2 % BDP (63 milijonov EUR) junija 2012, ki se je obravnavala kot enkraten ukrep. Proračun za leto 2012 je bil sprva podprt z zakonom o dodatnih interventnih ukrepih, ki je predvideno povečanje minimalnega dohodka za socialno ogrožene osebe odložil na leto 2015 ter zamrznil indeksacijo stopenj socialnih nadomestil, vključno s pokojninami, in plač v javnem sektorju do 30. junija 2012. To je prejšnji vladi, ki je bila sestavljena februarja 2012, dalo dovolj časa, da je pripravila širši sklop konsolidacijskih ukrepov v okviru rebalansa proračuna za leto 2012. Tako je Zakon za uravnoteženje javnih financ iz maja 2012 spremenil 39 različnih pravnih aktov. Večina ukrepov za omejevanje odhodkov pa je bila spet začasne narave s fiksno določenim datumom prenehanja veljavnosti (npr. do leta po letu, v katerem bo rast BDP presegla 2,5 %). Izplačilo zadnjih dveh obrokov predvidenega povečanja plač v javnem sektorju iz leta 2008 je bilo trajno odpovedano. Poleg tega so bile nominalne plače v javnem sektorju v neto zneskih v povprečju znižane za 3 % in se v obdobju 2012–2013 ne indeksirajo. Ukinitev nagrad za uspešnost in zmanjšanje dodatkov za delovno obremenitev sta se podaljšala v leto 2013. Tudi napredovanja v javnem sektorju za leto 2013 so bila preklicana, medtem ko naj bi se povišanja plač zaradi napredovanj v letih 2011 in 2012 izplačala v juliju 2013, vendar brez povrnitve izgubljenega dohodka v obeh letih. Vlada je omejila tudi nekatere druge stroške, povezane z delom, in uspešno izvedla že dlje časa predvideno upočasnitev zaposlovanja v javnem sektorju. Posledično je število zaposlenih v javnem sektorju v juliju 2012 začelo upadati in se trenutno giblje pri letni stopnji rasti v višini –1,8 %. Na področju socialnih transferjev pokojnine v letu 2012 niso bile indeksirane, medtem ko je bil dodatek za rekreacijo za upokojence znižan za tiste, ki prejemajo visoke pokojnine, do leta po letu, ko bo rast realnega BDP presegla 2,5 %. Indeksacija drugih stopenj socialnih nadomestil je bila odložena do leta 2014. Poleg tega so se zaostrili pogoji za prejemanje otroških dodatkov za družine z višjimi dohodki, starševski in drugi družinski dodatki pa so se znižali. Na strani prihodkov so organi zagotovili bolj rasti naklonjen davčni sistem s postopnim zniževanjem davka od dohodkov pravnih oseb z 20 % v letu 2011 na 15 % v letu 2015 in večjimi davčnimi olajšavami za naložbe ter raziskave in razvoj. Vendar pa so ti ukrepi ovirali konsolidacijo, saj so v veliki meri izravnali učinek trajnih ukrepov za povečevanje prihodkov v obliki višjih trošarin, nove CO2 dajatve na mineralna olja in (koncesijskih) dajatev za študentsko delo.

Skupno so bili izvedeni diskrecijski ukrepi v višini okrog 2,75 % BDP. Tudi tokrat so bili njihovi učinki deloma izravnani z istimi dejavniki kot v prejšnjih letih. Ti so v kombinaciji z drugimi determinantami ciklično prilagojenega salda in po odštetju enkratnih učinkov na strani prihodkov (superdividende za energetska podjetja) in odhodkov (dokapitalizacija bank) strukturni saldo izboljšali za znatna 2,0 % BDP. Na ocenjeno spremembo strukturnega salda so vplivali tudi prihodki (brez učinkov diskrecijskih ukrepov), ki so nepričakovano padali po nekoliko nižji stopnji, kot bi bilo pričakovati glede na zmanjšanje BDP in standardne elastičnosti. To je bila večinoma posledica rastočih posrednih davkov po zvišanju trošarin. Ob upoštevanju velikega popravka navzdol pri potencialni rasti proizvodnje se prilagojeni letni strukturni napor v letu 2012 ocenjuje na okrog 2,6 % BDP.

3.7. Proračunska gibanja v letu 2013

Glede na napoved služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi javnofinančni primanjkljaj v letu 2013 znašal 5,3 % BDP. Ta napoved upošteva enkratni pretvorbi hibridnih dolžniško‑kapitalskih instrumentov dveh največjih bank v lastniški kapital, ki skupaj predstavljata 1,2 % BDP (320 milijonov EUR za NLB in 100 milijonov EUR za NKBM). Ob odsotnosti teh pretvorb bi napovedani primanjkljaj za leto 2013 znašal 4,1 % BDP. Napoved primanjkljaja v višini 5,3 % BDP je primerljiva s ciljnim primanjkljajem Slovenije za leto 2013 v višini 7,9 % BDP iz dopolnitve programa stabilnosti iz leta 2013, ki vključuje večje dokapitalizacije bank.

Javne finance naj bi se v letu 2013 izboljšale zaradi celoletnih učinkov varčevalnih ukrepov iz Zakona za uravnoteženje javnih financ, ki je začel veljati sredi leta 2012. Slovenija izvaja tudi dodatne ukrepe za povečanje prihodkov, ki vključujejo nov davek na finančne storitve, spremenjeni davek na bilančno vsoto bank, višje trošarine in višjo CO2 dajatev. Neto učinek sprememb v zvezi z dohodnino naj bi bil na splošno nevtralen, ker se učinek povečanja praga za dohodninski razred, obdavčen po stopnji 41 %, na približno 1,5-kratnik (z 1,3-kratnika) povprečne plače izravna z uvedbo novega dohodninska razreda za osebe z najvišjim osebnim dohodkom, obdavčenega po stopnji 50 % (začasen ukrep v obdobju 2013–2014), in znižanjem nekaterih olajšav pri dohodnini. Nadaljnje znižanje davka od dohodkov pravnih oseb za 1 o.t. bo prav tako znižalo prihodke. Na strani odhodkov je glavni novi ukrep pokojninska reforma iz decembra 2012. Vendar nedavna povečanja števila starostnih upokojencev kažejo na to, da bo njen učinek v letu 2013 manjši, kot je bilo predvideno pri pripravi proračuna. Poleg tega naj bi bili izdatki za pokojnine višji za okrog 0,15 % BDP (vključno s poplačili pokojnin za nazaj za leto 2012) zaradi sklepa Ustavnega sodišča iz marca 2013, ki je razveljavil določbe Zakona za uravnoteženje javnih financ o znižanju pokojnin, ki so financirane neposredno iz državnega proračuna[9].

Nekateri konsolidacijski ukrepi, ki jih je napovedala prejšnja vlada in so vključeni v proračun za leto 2013, do presečnega datuma napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 še niso bili sprejeti. Sprejetje in uveljavitev napovedanega davka na sladkor in sladila v pijačah, davka na prodajo loterijskih srečk in višjih okoljskih dajatev ter izvajanje ukrepov za zmanjšanje plačne mase za 5 % v neto zneskih bi še dodatno zmanjšali primanjkljaj v letu 2013. Ocenjene posledice za proračun so odvisne od podrobnosti teh ukrepov in časa njihove izvedbe. Ti ukrepi niso upoštevani v napovedi služb Komisije iz pomladi 2013, z izjemo zmanjšanja plačne mase za 3 %. Nova vlada je napovedala tudi, da bo poleti sprejela novi rebalans proračuna za leto 2013, ki bo vključeval ukrepe, napovedane v dopolnitvi programa stabilnosti iz leta 2013. Vendar ti ukrepi (npr. višje stopnje DDV, višja in širše zastavljena obdavčitev nepremičnin, možen krizni davek, vezan na dohodke prebivalstva, opustitev nadaljnjih znižanj davka od dohodkov pravnih oseb s trenutnih 17 % ter različni ukrepi za konsolidacijo odhodkov, ki jih še ni mogoče natančno opredeliti) niso bili vključeni v napoved služb Komisije iz pomladi 2013, ker je bila dopolnitev programa stabilnosti Komisiji predložena šele 9. maja.

Skupaj so za leto 2013 že bili izvedeni diskrecijski ukrepi v višini okrog 0,5 % BDP, vendar je njihov učinek tudi tokrat izravnala vgrajena dinamika prej omenjenih postavk odhodkov. Te postavke naj bi v kombinaciji z drugimi determinantami ciklično prilagojenega salda izboljšale strukturni saldo za 0,3 % BDP. Na ocenjeno spremembo strukturnega salda naj bi vplivali tudi prihodki brez učinka diskrecijskih ukrepov, ki so nepričakovano padali po višji stopnji, kot bi bilo pričakovati glede na zmanjšanje BDP in standardne elastičnosti, predvsem zaradi nizkih posrednih davkov (0,25 % BDP), socialnih prispevkov (0,25 % BDP) in neposrednih davkov (0,1 % BDP). Ob upoštevanju velikega popravka navzdol pri potencialni rasti proizvodnje se prilagojeni letni strukturni napor v letu 2013 ocenjuje na okrog 1,9 % BDP.

4. predlagan nov potek prilagoditve

Glede na osnovni makroekonomski scenarij, tj. dopolnjeno napoved služb Komisije iz pomladi 2013, Slovenija ne bo odpravila čezmernega primanjkljaja do roka, določenega v priporočilu Sveta z dne 2. decembra 2009, čeprav je povprečni letni prilagojeni strukturni napor, ki znaša 1,1 % BDP, višji od strukturnega napora v višini 0,75 % BDP, ki ga je priporočil Svet. Slovenijo so hkrati prizadela nepričakovana neugodna gospodarska gibanja, saj je gospodarstvo v recesiji z dvojnim dnom, ki naj bi se zavlekla v leto 2014[10]. Učinki na zaposlovanje so bili negativni, brezposelnost je strmo porasla, realna rast plač pa je postala negativna. V Sloveniji obstajajo tudi čezmerna makroekonomska neravnotežja, ki resno ovirajo naložbe. Domače povpraševanje tako še naprej upada. To neugodno vpliva tako na prihodkovno kot odhodkovno stran v primerjavi s tem, kar je bilo pričakovano v času izdaje priporočila Sveta. Zato se zdi utemeljeno, da se izda revidirano priporočilo glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Slovenijo in da se podaljša rok za odpravo čezmernega primanjkljaja, kar je tudi v skladu s fleksibilnostjo, predvideno v Paktu za stabilnost in rast.

Podaljšanje roka za odpravo čezmernega primanjkljaja za dve dodatni leti bi bilo sorazmerno z vmesnimi nominalnimi ciljnimi primanjkljaji v višini 4,9 % BDP v letu 2013 (3,7 % BDP brez enkratnih pretvorb hibridnih dolžniško-kapitalskih instrumentov dveh največjih bank v lastniški kapital, ki skupaj predstavljata 1,2 % BDP), 3,3 % BDP v letu 2014 in 2,5 % BDP v letu 2015 (glej tabelo 6). Na podlagi teh ciljev naj bi se strukturni saldo izboljšal za 0,7 % BDP v letu 2013, 0,5 % BDP v letu 2014 in 0,5 % BDP v letu 2015, pri čemer izboljšanje za zadnji dve leti ustreza minimalnemu izboljšanju, ki se zahteva v členu 5(1) Uredbe Sveta 1466/97 z dne 7. julija 1997.

Osnovni scenarij od konsolidacijskih ukrepov, predvidenih v proračunu za leti 2013–2014, vključuje samo tiste, ki so bili sprejeti. Da bi se doseglo priporočeno izboljšanje strukturnega salda, je treba opredeliti, sprejeti in izvesti dodatne konsolidacijske ukrepe v napovedanem rebalansu proračuna za leto 2013. Za leti 2014 in 2015 se zahtevajo tudi podrobna opredelitev, sprejetje in dosledno izvajanje strukturnih konsolidacijskih ukrepov, ki so potrebni za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2015. Za dosego zgoraj navedenih strukturnih ciljev bi morali slovenski organi poleg ukrepov, ki so že vključeni v osnovni scenarij, izvesti še dodatne konsolidacijske ukrepe v skupni višini 1 % BDP v letu 2013, 1,5 % BDP v letu 2014 in 1,5 % BDP v letu 2015. Ti cilji upoštevajo potrebo po izravnavi negativnih učinkov drugega kroga fiskalne konsolidacije na javne finance prek njenega učinka na rast BDP.

K izboljšanju javnih financ bi lahko prispevali opredelitev, sprejetje in izvajanje konsolidacijskih ukrepov, ki bi veljali nekaj let, da bi se izognilo vedno novim vsakoletnim dolgotrajnim pogajanjem o začasnih ukrepih, ki v nekaterih primerih veljajo samo eno leto. Poleg tega je videti, da imajo konsolidacijski ukrepi na strani tekočih odhodkov prednost pred široko zasnovanimi povišanji davkov, ker bi lahko učinkovito upočasnili vgrajeno dinamiko odhodkov in odpravili neučinkovitosti pri odhodkih. V tem okviru bi lahko kakovost konsolidacije izboljšala tudi revizija financiranja posrednih proračunskih uporabnikov (javni zavodi) in preprečevanje nadaljnjega krčenja javnih naložb. Če bi prišlo do odstopanj, bi bilo potrebno tudi skrbno spremljanje razvoja dogodkov na področju javnih financ in hitri nadaljnji korektivni ukrepi. Končno, da se zagotovi uspešnost strategije fiskalne konsolidacije, bo pomembno tudi, da se fiskalna konsolidacija podpre s celovitimi strukturnimi reformami v skladu s priporočili Sveta, naslovljenimi na Slovenijo v okviru evropskega semestra in postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem.

5. Zaključki

Glede na trenutne informacije se povprečen letni fiskalni napor po upoštevanju učinkov popravkov potencialne rasti proizvodnje in gibanj prihodkov ocenjuje na okrog 1,1 % BDP. Ta ocena temelji na napovedi služb Komisije iz pomladi 2013, ki upošteva samo ukrepe, predvidene v proračunu za leto 2013, ki so že bili sprejeti. Izračunan prilagojeni strukturni napor je nad povprečnim letnim fiskalnim naporom v višini 0,75 % BDP v obdobju 2010–2013, ki se je zahteval v priporočilu Sveta, kar kaže na to, da je Slovenija izvedla učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja.

Po pristopu „od spodaj navzgor“ je skupna velikost konsolidacijskih ukrepov v obdobju 2010–2013 ocenjena na okrog 6,75 % BDP, kar vključuje zmanjšanje javnih naložb za okrog 1,75 % BDP. Učinek teh ukrepov na zmanjšanje primanjkljaja sta deloma izravnala inherentna rast nekaterih postavk odhodkov, zlasti za obresti in pokojnine, in rast vmesne potrošnje. Učinek teh postavk na proračun v obdobju 2010–2013 po ocenah znaša okrog 2,5 % BDP. Posledično izračun velikosti konsolidacijskih ukrepov po pristopu „od spodaj navzgor“, prilagojen za inherentno rast postavk odhodkov, omenjenih zgoraj, kaže na skupni neto fiskalni napor v višini približno 4.25 % BDP v obdobju 2010–2013. To je nad povprečnim letnim fiskalnim naporom v višini 0,75 % BDP v obdobju 2010–2013, ki se je zahteval v priporočilu Sveta iz leta 2009 glede čezmernega primanjkljaja. Tako je videti, da je Slovenija sprejela učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja.

Slovenski organi so za leto 2013 sprejeli proračun, ki vsebuje dodatne konsolidacijske ukrepe, ki pa ne zadoščajo za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, kar je priporočil Svet. Organi so sprejeli tudi proračun za leto 2014, ki ne vključuje novih diskrecijskih ukrepov, razen znižanja davka od dohodkov pravnih oseb za dodatno odstotno točko in široko zastavljene stabilizacije mase sredstev za plače zaposlenih v javnem sektorju na ravni iz leta 2013.

Znatno poslabšanje proračunskega položaja, ki je posledica šibkejšega splošnega stanja gospodarstva v primerjavi s stanjem, ki je bilo osnova za priporočilo Sveta iz leta 2009 glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, kaže na to, da je primerno določiti nov rok za odpravo čezmernega primanjkljaja v Sloveniji, in sicer do leta 2015. Podaljšanje roka za odpravo čezmernega primanjkljaja za dve dodatni leti zahteva vmesne nominalne ciljne primanjkljaje v višini 4,9 % BDP v letu 2013 (3,7 % BDP brez enkratnih pretvorb hibridnih dolžniško-kapitalskih instrumentov dveh največjih bank v lastniški kapital, ki skupaj predstavljata 1,2 % BDP), 3,3 % BDP v letu 2014 in 2,5 % BDP v letu 2015. Na podlagi teh ciljev naj bi se strukturni saldo izboljšal za 0,7 % BDP v letu 2013, 0,5 % BDP v letu 2014 in 0,5 % BDP v letu 2015. Za dosego teh strukturnih ciljev bi morali slovenski organi poleg ukrepov, ki so že vključeni v osnovni scenarij, izvesti še dodatne konsolidacijske ukrepe v višini 1 % BDP v letu 2013, 1,5 % BDP v letu 2014 in 1,5 % BDP v letu 2015.

Tabela 7: Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

Priloga

Tabela A1: Prilagoditev dejanskega strukturnega napora ob upoštevanju popravkov v potencialni rasti – podrobnosti izračuna

Tabela A2: Prilagoditev dejanskega strukturnega napora ob upoštevanju nepričakovano visokih/nizkih prihodkov glede na standardne elastičnosti – podrobnosti izračuna

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[2] Vsi dokumenti, povezani s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Slovenijo, so na voljo na: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm.

[3] Ta napoved temelji na napovedi služb Komisije iz pomladi 2013, pri kateri je bilo obdobje napovedi podaljšano do leta 2015. Poleg tega dopolnitev upošteva dve obveznici, izdani na trgih v ZDA 2. maja 2013, ki vplivata na izdatke za obresti, primanjkljaj in dolg. Druge nominalne spremenljivke v letih 2013 in 2014 so povsem enake kot v napovedi iz pomladi 2013, ciklično prilagojene spremenljivke pa so bile nekoliko spremenjene, tudi za leti 2013 in 2014.

[4] Ker priporočilo Sveta iz leta 2009 zahteve po prilagoditvi opredeljuje kot povprečno letno izboljšanje strukturnega salda v obdobju 2010–2013, popravek zaradi napake v napovedi vključuje popravek povprečne potencialne rasti proizvodnje v referenčnem obdobju.

[5] Statistični urad Republike Slovenije bo kmalu začel evidentirati sredstva EU v institucionalne sektorje, ki so končni koristniki teh sredstev.

[6] Finančno ministrstvo je v letu 2009 zagotovilo vnaprejšnje financiranje za okrog 2 milijardi EUR prihodnjih obveznosti, kar je prispevalo za okrog 0,25 % BDP k izdatkom za obresti.

[7] Ocenjeni obseg konsolidacijskih ukrepov je izražen v neto zneskih (brez možnih ukrepov, ki povečujejo primanjkljaj).

[8] Prispevek popravka povprečnih potencialnih rasti proizvodnje v referenčnem obdobju k popravku letnega dejanskega fiskalnega napora je stalen in znaša 0,8 % BDP.

[9] Končno odločitev o tem, kako se bodo povračila za prenizke pokojnine v letu 2012 evidentirala v računih (po ESA‑95), bo sprejel Eurostat.

[10] Nepričakovana makroekonomska gibanja se odražajo v prilagojenem povprečnem letnem strukturnem naporu.