Analiza prvega merila je pokazala, da je Bolgarija izvedla priporočilo 1, priporočili 2 in 3 pa bosta izvedeni v kratkem. Ker razvoj nekaterih dogodkov še poteka, je treba še naprej spremljati konkretne rezultate v okviru priporočil 2 in 3, da se ta ocena potrdi, vendar se lahko šteje, da je prvo merilo začasno zaprto.

Drugo področje, na katerem so se v preteklosti sprožale polemike, se nanaša na disciplinske postopke. Na tem področju si svet deli odgovornost z neodvisnim sodnim inšpektoratom, ki je januarja 2017 pridobil dodatna pooblastila za preverjanje integritete sodnikov, vključno s preverjanjem prijav osebnega premoženja, ter pomembnejšo vlogo pri začetku disciplinskih postopkov. Po priporočilu Komisije, naj se bolgarski organi oprejo na zunanjo strokovno pomoč, se je projekt pred kratkim začel izvajati s pomočjo podporne službe Komisije za strukturne reforme in Sveta Evrope, končan pa naj bi bil leta 2019.

V preteklem letu je bilo imenovanih več vodij sodnih organov in na splošno se zdi, da pri tem večjih polemik ni bilo. Postopek za imenovanje novega predsednika sodišča mesta Sofija, ki je potekal marca, ni prinesel rezultata zaradi neenotnega glasovanja v senatu za sodnike v okviru sveta. Na sodišču mesta Sofija so se v letih 2014 in 2015 dogajali veliki škandali, pod novim vodstvom pa je bila opravljena splošna revizija. Ker pa je predsednik poleti 2017 odstopil iz osebnih razlogov, je bilo to sodišče brez stalnega vodstva. Pomembno bo, da bo svet zagotovil, da se to imenovanje opravi na podlagi odprtega in preglednega postopka, tako da bo lahko novi predsednik užival zaupanje tako širše javnosti kot tudi sodnikov, ki delajo na sodišču.Trenutno poteka tudi postopek za imenovanje novega predsednika specializiranega sodišča za organizirani kriminal. Gledano bolj splošno pa naj bi se pripravljali natečaji za imenovanja na sodiščih, od vrhovnega kasacijskega sodišča navzdol, da bi se na koncu zajele vse ravni sodstva. Takšni natečaji so pomemben element preglednosti in pomembno bo, da bo vrhovni sodni svet zagotovil, da bodo učinkoviti pri rednem zapolnjevanju prostih delovnih mest.

Na splošno se zdi, da novi svet svojo upravljavsko vlogo opravlja v duhu strokovnosti in dobrega sodelovanja brez močno polariziranega ozračja, ki je pogosto zaznamovalo prejšnji svet. V preteklosti so odločitve o imenovanju na mesta na visoki ravni v sodstvu vzbujale zaskrbljenost zaradi nepreglednosti in obtožb glede neprimernega vpliva političnih ali gospodarskih interesov, zato je bilo v poročilu iz januarja 2017 navedeno, da bi moral novi vrhovni sodni svet pokazati rezultate, ki bi izhajali iz preglednih in na dosežkih temelječih odločitev.

V zadnjem poročilu je bila izvolitev novega vrhovnega sodnega sveta izpostavljena kot ključni dogodek v letu 2017. Volitve so potekale v skladu z novim izboljšanim ustavnim in zakonodajnim okvirom, ki določa neposredne volitve za sodno kvoto in izvolitev parlamentarne kvote z dvotretjinsko večino v narodni skupščini. Novi svet je svoj mandat začel oktobra lani in ima ključno vlogo pri vsakodnevnem upravljanju sodstva ter pri njegovi nadaljnji reformi.

Širše gledano je sposobnost medijev, pa tudi civilne družbe, da zahtevajo odgovornost tistih, ki so na oblasti, v pluralističnem okolju brez pritiskov pomemben temelj za nadaljevanje reform v okviru MeSP in osnova boljšega upravljanja na splošno.

Mednarodni opazovalci so opozorili na znatno poslabšanje bolgarskega medijskega okolja v zadnjih letih, pri čemer je za bolgarski medijski sektor značilno nepregledno lastništvo in slabo uveljavljanje novinarskih standardov. Takšne razmere vplivajo na kakovost javne razprave in zato lahko omejujejo dostop javnosti do informacij, saj obstaja le omejeno število neodvisnih virov. Medijsko okolje je še posebej pomembno za neodvisnost sodstva, saj so se v nekaterih medijih, povezanih z nepreglednim lastništvom, pojavljali ciljno usmerjeni napadi na sodnike, prihaja pa tudi do težav pri iskanju učinkovitih pravnih sredstev. Vrhovni sodni svet ima ključno vlogo pri zaščiti sodstva in načela neodvisnosti sodstva pred takšnimi napadi.

Leto, ki je sledilo novembru 2017, je bilo obdobje vladne stabilnosti v Bolgariji, kar je koristilo procesu reform. Med vsemi koraki je bilo najpomembnejše sprejetje reforme splošnega okvira za boj proti korupciji januarja 2018. Delo se je nadaljevalo tudi na drugih področjih, med drugim so se izvajale predhodno sprejete reforme. Na nekaterih področjih reforme še vedno potekajo ali pa se nadaljujejo razprave, kako pravilno ukrepati. Kljub temu pa so v nekaterih primerih zakonodajne spremembe še vedno sprožale polemike. V nekaterih zadevah se je bilo mogoče v okviru zakonodajnega procesa odzvati in ga prilagoditi, v drugih pa so se polemike pojavljale tudi ob sprejetju zakonodaje.Vendar so bile na splošno reforme v okviru zakonodajnega sistema sprejete bolj predvidljivo in z manj polemikami kot v preteklosti.

V poročilu iz januarja 2017 je navedeno, da je bil sicer dosežen napredek pri izpolnjevanju meril MeSP, vendar so ta napredek upočasnjevali neugodni pogoji, tj. vladna nestabilnost, nepredvidljivost na področju zakonodajnega procesa in medijsko okolje, ki ni spodbujalo reform. Čeprav so ta vprašanja presegala specifični okvir MeSP, so takšni dejavniki kljub temu vplivali na napredek reform.

To poročilo predstavlja nadaljnji napredek, dosežen od novembra 2017 pri izpolnjevanju priporočil iz poročila iz januarja 2017. Tako kot v prejšnjih letih je poročilo rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z bolgarskimi institucijami, upoštevala pa je tudi prispevke civilne družbe in drugih deležnikov, vključno z drugimi državami članicami.

3.2 Drugo merilo: Pravni okvir

Priporočilo 4: sprejetje sprememb zakonika o kazenskem postopku in kazenskega zakonika za izboljšanje pravnega okvira za pregon korupcije na visoki ravni in hudih oblik organiziranega kriminala.

V poročilu iz januarja 2017 je bila kot ključni preostali izziv opredeljena potreba, da se odpravijo pomanjkljivosti v bolgarskem kazenskem zakoniku in postopkih, zlasti da bi se izboljšala zmogljivost sistema kazenskega pravosodja v Bolgariji za učinkovito odzivanje na korupcijo na visoki ravni in organizirani kriminal.

Bolgarija je v več letih sprejela številne konkretne zakonodajne ukrepe, da bi odpravila takšne pomisleke, in leta 2017 sprejela dodatne spremembe zakonika o kazenskem postopku. Med ključnimi spremembami so bili prenos zadev korupcije na visoki ravni na specializirano sodišče za organizirani kriminal in strožja pravila o možnostih sodišč, da zadeve vrnejo tožilstvu iz formalnih razlogov. Takšne vrnitve zadev na podlagi formalnih in postopkovnih napak so zdaj mogoče le v okviru pripravljalnega naroka na samem začetku sodnega postopka.

Te spremembe so zdaj v veljavi. Specializirano tožilstvo je prejelo tudi dodatna sredstva zaradi večje delovne obremenitve, potekajo pa tudi postopki za zagotovitev dodatnih sredstev specializiranemu sodišču. Učinek sprememb z vidika ekonomičnosti sodnih postopkov je bil, da je bilo več zadev vrnjenih v zgodnji fazi postopka. To je morda običajno za prehodno fazo in delno odraža previdnost sodnikov v okviru novih pravil. To bi se moralo sčasoma izravnati s hitrejšim napredkom po zaključku predhodne faze.

Poleg že sprejetih zakonodajnih sprememb zakonika o kazenskem postopku iz leta 2017 so v zadnjem letu potekale tudi razprave, kako se lotiti zelo zapletenega in formalističnega postopkovnega okvira za kazenske postopke v Bolgariji. To se navezuje na več analiz, ki so jih v zadnjih letih izvedli bolgarski organi in zunanji strokovnjaki, in sicer v okviru nadaljnje strategije za reformo pravosodja, še zlasti pa z namenom, da bi se izboljšal okvir za preiskovanje in pregon primerov korupcije.

Te razprave so potekale v delovnih skupinah v okviru ministrstva za pravosodje, v njih pa so sodelovali tudi predstavniki sodstva in akademski strokovnjaki. V letu 2018 so bili sprejeti sklepi o več točkah, v zvezi s katerimi je bilo odločeno, da nadaljnji zakonodajni ukrepi niso potrebni.V primerih, ko je bilo odločeno, da zakonodajni ukrepi ne bodo sprejeti, bo pomembno, da se preučijo morebitni nezakonodajni ukrepi, s katerimi bi se obravnavali temeljni izzivi.

Nekaj točk, ki so bile izpostavljene v analizah, se še preučuje z namenom, da bi se sprejeli morebitni zakonodajni ukrepi. Primer, ki se dotika samega jedra izpostavljenih izzivov, se nanaša na vprašanje, kako opredeliti prag za začetek predkazenskega postopka, in s tem povezano vprašanje uporabe „predhodnih preiskav“, ki jih zakonik o kazenskem postopku ne ureja in za katere se zbrani podatki ne morejo uporabiti kot dokazi na sodišču. Obstajajo argumenti v zvezi z učinkovitostjo, ki govorijo v prid uporabi predhodnih preiskav in proti njej, vse to pa je povezano tudi z občutljivimi vprašanji v zvezi z mehanizmi za sodni nadzor tožilskih odločitev. Druga občutljiva točka, v zvezi s katero v razpravah še ni bilo doseženega sklepa, se nanaša na veljavne postopke, s katerimi se terja odgovornost od najvišjih položajev v sodstvu, vključno s službujočim generalnim tožilcem, v primeru resnih obtožb o nezakonitem ravnanju ali kaznivih dejanjih.

Nazadnje je vlada pripravila ciljno usmerjene spremembe kazenskega zakonika za olajšanje pregona kaznivih dejanj korupcije v javnem sektorju in razširitev uporabe kazenskega prava na korupcijo v zasebnem sektorju. Te spremembe so se izkazale za sporne, razprave v bolgarskem zakonodajnem telesu pa še potekajo.

Skrben premislek in posvetovanje z deležniki sta pomembna za odločanje o nadaljnjih ukrepih v zvezi s temi preostalimi vprašanji, zlasti glede na možne posledice za celotni sistem kazenskih preiskav in ravnotežje med ključnimi institucijami. Čeprav se drugo merilo osredotoča na možne zakonodajne rešitve, so temeljni izzivi tesno povezani z vprašanji, izpostavljenimi v okviru širše strategije za reformo pravosodja in preiskav korupcije, ki so obravnavana v tretjem in četrtem merilu v nadaljevanju.

Analiza drugega merila je pokazala, da je Bolgarija dosegla znaten napredek v zvezi s priporočilom 4 in sprejela konkretne ukrepe za izboljšanje ustreznega pravnega okvira. Bolgarski organi še vedno preučujejo več vprašanj, ki so pomembna tudi v okviru tretjega in četrtega merila. Za drugo merilo se lahko šteje, da je začasno zaprto, vendar se bodo nadaljnji ukrepi v zvezi z zakonodajnimi spremembami še naprej spremljali.

3.3 Tretje merilo: Nadaljnja reforma pravosodja

Priporočilo 5: objava poročila za javno razpravo s podrobnim opisom napredka pri izvajanju nacionalne strategije za reformo pravosodja in opredelitvijo preostalih ukrepov, ki jih je treba sprejeti. Vzpostavitev mehanizma za nadaljnje javno poročanje o napredku za preostalo obdobje izvajanja strategije. Priporočilo 6: obravnava razmer v zvezi z delovno obremenitvijo na najbolj obremenjenih sodiščih na podlagi novih standardov delovne obremenitve ter dogovor o časovnem načrtu za reformo geografske ureditve pravosodnega sistema hkrati z razvojem e-pravosodja. Priporočilo 7: oblikovanje časovnega načrta za izvajanje priporočil iz poročila podporne službe za strukturne reforme v zvezi z reformo tožilstva in njegovega sodelovanja z drugimi institucijami, vključno z mehanizmom za poročanje o napredku širši javnosti. Priporočilo 8: oblikovanje časovnega načrta za izvajanje priporočil študije o sodbah ESČP, vključno z mehanizmom za poročanje o napredku širši javnosti.

Delo na področju reforme pravosodja se nadaljuje v okviru različnih delovnih sklopov, določenih v strategiji za reformo pravosodja iz leta 2014. V tem okviru je vlada nadaljevala posvetovanja z deležniki v posvetovalnem svetu za reformo pravosodja in uveljavila prakso objavljanja rednih posodobitev o napredku in dodatnih prednostnih nalogah v procesu reform. Ker se bo sedanja strategija reforme zaključila leta 2020, bi se ti mehanizmi lahko uporabili kot odskočna deska za širšo razpravo v družbi o prihodnosti bolgarskega sodstva in prednostnih nalogah za morebitne reformne pobude tudi po letu 2020. V to razpravo bi bil koristno vključen tudi vrhovni sodni svet, ki ima obsežne neodvisne pristojnosti v zvezi z upravljanjem sodstva v Bolgariji.

Ključno vprašanje v zvezi s tem se nanaša na upravljanje delovne obremenitve na sodiščih in s tem povezano vprašanje morebitne prihodnje reforme geografske ureditve pravosodnega sistema. Tožilstvo zdaj izvaja pilotni projekt za konsolidacijo manjšega števila lokalnih tožilstev, kar je prvi korak k širši reformi. Kar zadeva sodišča, se je vrhovni sodni svet odločil za previden pristop in čaka na izid projekta, ki je v teku, splošna reforma geografske ureditve pravosodnega sistema v bližnji prihodnosti pa je zdaj vse manj verjetna. Namesto tega so bile sprejete pobude za prerazporeditev pristojnosti v civilnopravnih zadevah z zakonodajno spremembo, da se prerazporedi delovna obremenitev najbolj obremenjenih sodišč, ki se običajno nahajajo v Sofiji, na druga sodišča. Ta pristop je deležen vladne podpore in na njegovi podlagi so bile v narodni skupščini nedavno že sprejete konkretne spremembe. Poleg teh zakonodajnih pobud je vrhovni sodni svet nedavno začel tudi več postopkov za prenos sodniških delovnih mest na glavna sodišča v Sofiji. Ta zakonodajna in upravljavska prizadevanja bodo pomembna za kratkoročno ublažitev pritiskov na ta sodišča. Dolgoročno bodo za zagotovitev uspešnega in učinkovitega sodstva potrebne reforme, ki bodo bolj strukturne narave.

Cilj drugega ključnega delovnega sklopa v okviru strategije za reformo pravosodja je izboljšanje okvira za nadaljnje pravosodno ukrepanje v zvezi z zadevami, ki se nanašajo na korupcijo in organizirani kriminal. Leta 2016 je skupina izkušenih tožilcev iz več držav članic s pomočjo podporne službe Komisije za strukturne reforme pripravila poročilo o bolgarskem tožilstvu in navedla več priporočil bolgarskim organom. Priporočila iz poročila iz decembra 2016 so bila podlaga za časovni načrt, ki so ga bolgarski organi izdali leta 2017, pri čemer so bili v zvezi z veliko priporočili do zdaj sprejeti konkretni ukrepi, kot je okrepitev specializiranega tožilstva za organizirani kriminal, ki je zdaj odgovorno tudi za korupcijo na visoki ravni. Nekaj priporočil organi niso podprli. Bolgarski organi so zlasti menili, da so priporočila za večjo vključenost hierarhije znotraj tožilstva v konkretne zadeve problematična, ker naj bi takšno formalno priznanje vloge hierarhije v zvezi s posameznimi primeri dajalo občutek premika nazaj v smeri sistema, za katerega je v preteklosti veljalo, da je problematičen. Bolgarski organi so na podlagi več priporočil sprejeli konkretne ukrepe, pri čemer so preučili tudi možnost sprejetja zakonodajnih sprememb, med katerimi so nekatere še v teku, in različne organizacijske ukrepe, zlasti v okviru tožilstva. Učinek teh ukrepov bo viden šele sčasoma, njihova dolgoročna uspešnost pa bo odvisna od vztrajne in stalne osredotočenosti vodstva tožilstva.

Še posebej obsežen projekt je bila neodvisna analiza tožilstva v letu 2016, vendar so hkrati potekala podobna prizadevanja samih bolgarskih organov v odziv na priporočila iz prejšnjih poročil v okviru MeSP. Bolgarija je zlasti izvedla ločeno analizo zadev na Evropskem sodišču za človekove pravice, v katerih so bile ugotovljene pomanjkljivosti pri učinkoviti preiskavi kaznivih dejanj v Bolgariji, da bi opredelila ponavljajoče se izzive, ki bi jih bilo mogoče rešiti z zakonodajnimi ali drugimi ukrepi. Na tej podlagi je bil leta 2017 sprejet časovni načrt, ki je določal več delovnih sklopov, ki so bili poleg različnih ukrepov bolj upravljavske ali organizacijske narave vključeni v razprave o zgoraj navedenih zakonodajnih spremembah.