SL Uradni list Evropske unije C 424/46

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov in o spremembi Direktive 2003/78/ES

COM(2014) 20 final – 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Poročevalec: Antonello PEZZINI

Evropski parlament, Svet in Evropska komisija so 6. februarja, 13. februarja oziroma 22. januarja 2014 sklenili, da v skladu s členoma 192 in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosijo za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov in o spremembi Direktive 2003/87/ES

COM(2014) 20 final.

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela dne 22. maja 2014.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 499. plenarnem zasedanju 4. in 5. junija 2014 (seja z dne 4. junija) s 167 glasovi za, 2 glasovoma proti in 10 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) meni, da je sistem EU za trgovanje z emisijami (EU ETS) ključen instrument podnebne in energetske politike EU za zmanjšanje industrijskih emisij EU, zato se zavzema za dejansko reformo, katere cilj je doseči podnebne cilje EU za 2020 in 2030, zavarovati konkurenčnost industrije EU in se izogniti selitvi naložb.

1.2 EESO je naklonjen predlogu za vzpostavitev rezerve za stabilnost trga ETS na začetku naslednjega obdobja trgovanja z emisijami leta 2021, s katero bi se lahko po letu 2020 ustavilo nihanje cen ETS.

1.3 Odbor poudarja, da je Evropski svet na zasedanju 21. marca 2014 izrazil zlasti željo po ukrepih, s katerimi bi se v celoti nadomestili neposredni in posredni stroški, ki jih imajo sektorji, izpostavljeni svetovni konkurenci, zaradi podnebnih politik EU, to pa vse do tedaj, ko bodo s celovitim mednarodnim sporazumom o podnebju na svetovni ravni vzpostavljeni enaki pogoji za evropsko industrijo.

1.4 EESO poziva, da se zagotovijo: — vnaprej določeni mehanizmi samodejnega prilagajanja, ki so odporni na hude pretrese in ne omogočajo proste presoje ali posredovanja; — preglednost, predvidljivost in enostavnost sistema; — omejeni stroški prehoda; — predvidljive možnosti za vlaganje; — gotovost stabilnih dolgoročnih ciljev; — uporaba prihodkov od prodaje kvot za podporo podjetjem v prehodu na nizkoogljično gospodarstvo ter pri razvoju in uporabi čistih tehnologij; — ustrezni ukrepi za inovacijsko podporo energijsko intenzivnim proizvodnim sektorjem; — večja strateška jasnost na evropski in svetovni ravni.

1.5 Po mnenju EESO se sistem za trgovanje z emisijami prekriva z drugimi evropskimi in nacionalnimi politikami na področju okolja, podnebja, energetike in industrijskega razvoja, ki bi jih bilo treba bolje medsebojno uskladiti, da bi dosegle pozitivne učinke: EESO se zavzema za to, da se predvidena revizija sistema zato bolj dopolni z drugimi predpisi, ki vplivajo na emisije toplogrednih plinov in stroške energije za industrijsko rabo.

1.6 EESO poudarja, da bi bilo treba sistem ETS izkoristiti ne samo kot instrument za optimizacijo stroškov in spodbujanje energetske učinkovitosti v vseh sektorjih, ampak tudi kot sredstvo ozaveščanja javnega mnenja, da se: — prednostno uporabljajo blago in storitve z nizkimi emisijami CO2; — podpirajo naložbe v infrastrukturo; — spodbuja izobraževanje in razvoj zmogljivosti v ključnih sektorjih, kar bo znova povečalo ekonomsko vrednost evropske proizvodnje.

1.7 Odbor opozarja, da je industrija vedno vključena v stalen inovacijski proces za zmanjšanje porabe energije in povečanje energetske učinkovitosti, vendar pa je očitno, da se lahko zaradi izkrivljanja na trgu ETS in pretiranega zmanjšanja cen CO2 oteži povečevanje trajnostne znanstveno-tehnološke inovativnosti.

1.8 Po mnenju EESO bi morala biti vloga sistema EU ETS od obdobja 2020–2030 dalje ne samo to, da se spodbudi zmanjšanje emisij CO2 na stroškovno učinkovit način, za predvidene objekte in sektorje, z naložbami v tehnologije z nizkimi emisijami CO2, uporabo obnovljivih virov energije in ukrepi za energetsko učinkovitost, ampak tudi to, da se spodbuja dostop do mednarodnih nadomestil za omejitev emisij na svetovnem trgu s CO2, tudi v pričakovanju svetovnega sporazuma o podnebju leta 2015 in v skladu s cilji trajnostnega razvoja, ki so zajeti v agendi za obdobje po letu 2015 in so povezani z integriranimi pristopi za razvoj, enakopravnost, človekove pravice in za polno uresničitev okoljske trajnosti.

1.9 EESO meni, da sta za to, da bi pospešili oživitev trajnostne tehnološke inovativnosti, pri tem pa ohranili konkurenčnost evropske industrije in spodbudili novo, boljše lokaliziranje industrijskih podjetij, potrebni tesna povezava med predlagano revizijo sistema ETS po letu 2021, ki je sestavni del novega okvira za podnebje in energijo za leto 2030, in uporabo programa Obzorje 2020 ter tudi uskladitev nacionalnih programov.

1.10 EESO je prepričan, da mora trg ogljika postati stabilnejši, prožnejši in odprt vsem svojim velikim partnerjem na svetovni ravni, zato Komisijo, Parlament in Svet poziva, naj pripravijo podroben in usklajen okvir ukrepov, ki jih je treba izpeljati, da bi dosegli konkurenčen in trajnosten sistem industrijske proizvodnje.

1.11 EESO poudarja, da lahko politike dekarbonizacije povečajo zaposlovanje ter prispevajo k zmanjšanju emisij in izboljšanju kakovosti zraka. Zato se zavzema za to, da se ti dejavniki upoštevajo v mednarodnih pogajanjih.

2. Uvod

2.1 Sistem Evropske unije za trgovanje z emisijami (EU ETS) bi moral biti ključen učinkovit instrument za zmanjšanje emisij EU pri proizvodnji energije. Za stroškovno učinkovitost mora slediti tržni logiki in spodbuditi ceno emisij CO2, obenem pa pozitivno vplivati na naložbe v tehnologije z nizkimi emisijami CO2, na razvoj obnovljivih virov energije in na povečanje energetske učinkovitosti, da bi dosegli konkurenčno proizvodno gospodarstvo v skladu s trajnostnimi cilji, ki jih priznavajo in jih sprejemajo vsi glavni partnerji na svetovni ravni.

2.2 Sistem trgovanja z emisijami trenutno določa, da se podjetjem, za katera velja obvezno zmanjšanje emisij, dodelijo pravice za emisije CO2, izražene v tonah, pri čemer se jim vsako leto dodeli manj pravic (- 1,74 %). Po letu 2021 naj bi se ta odstotek povečal na 2,2 %.

2.3 Sistem EU za trgovanje z emisijami od vzpostavitve dalje zagotavlja referenčno ceno CO2 na ravni EU, ki usmerja vsakodnevne operativne in strateške naložbene odločitve, s katerimi naj bi zmanjšali emisije vseh sektorjev evropskega gospodarstva, ki proizvede za približno polovico vseh emisij toplogrednih plinov EU.

2.4 Zaradi hude gospodarske krize in upada dejavnosti, ki ga je povzročila, pa se je v sistemu pojavilo strukturno neravnovesje med ponudbo in povpraševanjem po pravicah v okviru ETS: nastal je presežek za približno 2 milijardi pravic, neravnovesje pa naj bi trajalo dlje kot desetletje.

2.5 Posledica presežka na trgu je bil hud padec cen v sistemu EU ETS, saj se je cena za tono izpuščenega CO2 zmanjšala s približno 30 EUR na 13,09 EUR na tono leta 2010, na 11,45 EUR na tono v letu 2011, leta 2012 pa se je povprečna cena CO2 na svetovnem trgu gibala okrog 5,82 EUR na tono.

2.6 V številnih evropskih državah so razvili različne pobude, kot so beli in zeleni certifikati v Italiji: cilj teh certifikatov je zmanjšati emisije CO2 z varčevanjem in učinkovitostjo (beli certifikati) ali z zamenjavo ogljikovodikov kot primarne energije z obnovljivimi viri energije (zeleni certifikati) (1).

2.7 Industrija je vedno vključena v stalni inovacijski proces za zmanjšanje porabe energije in povečanje energetske učinkovitosti. Vendar pa je očitno, da se lahko zaradi pretiranega zmanjševanja cen CO2 oteži povečevanje trajnostne znanstveno-tehnološke inovativnosti.

2.8 Po sedanjih pravilih sistema ETS je ponudba pravic na dražbi določena za dolgo vrsto let, popravki, ki so potrebni v odziv na velike spremembe v povpraševanju po teh pravicah, pa niso dovoljeni: tako nastajajo trajna neravnovesja, ki slabo vplivajo na inovacije in naložbe v nove tehnologije z nizkimi emisijami CO2.

2.9 Evropski parlament in Svet sta decembra 2013 v okviru razprave o prilagoditvi mehanizma ETS sprejela sklep, da Komisija dobi možnost, da – v izjemnih okoliščinah in z namenom zagotoviti pravilno delovanje trga do sprejetja dolgoročnih strukturnih ukrepov – enkrat samkrat, izjemoma in za največ 900 milijonov pravic prestavi prodajo teh pravic do emisij CO2 in določi nov rok zapadlosti 2020 namesto triletja 2014–2016.

2.10 Kljub temu kratkoročnemu napredku je EU še vedno daleč od tega, da vprašanje presežkov reši bolj dolgoročno.

2.11 Po mnenju Komisije je rezerva za stabilnost trga, ki bi začela delovati leta 2021, torej od faze 4 naprej, tista možnost, ki bo omogočila dopolnitev sedanjih pravil, da bi zagotovili bolj uravnotežen trg, ceno CO2, ki jo močneje usmerjajo srednjeročno-dolgoročna zmanjšanja emisij, in stabilna pričakovanja, da bi se spodbudile nizkoogljične naložbe v korist podjetij, ki imajo pri svojem delovanju velike potrebe po energiji.

2.12 Rezerva bi morala omogočiti bodisi odpravljanje presežka pravic do emisij, ki je nastal v zadnjih letih, bodisi izboljšanje odpornosti sistema na hude pretrese, to pa s samodejnim prilagajanjem količine pravic za prodajo na dražbi.

2.13 Oblikovanje takšne rezerve – morda boljše od možnosti prestavljanja na poznejše obdobje (angl. back-loading), ki je bila nedavno sprejeta s sklepom, da se 900 milijonov pravic da na dražbo v obdobju 2019–2020 – podpirajo najrazličnejše zainteresirane skupine. V skladu z zakonodajnim predlogom naj bi rezerva delovala izključno po vnaprej določenih pravilih, ki Komisiji in državam članicam pri njenem izvajanju ne dajejo diskrecijske pravice.

3. Povzetek predloga Komisije

3.1 Komisija predlaga vzpostavitev rezerve za stabilnost trga v začetku naslednjega obdobja trgovanja z emisijami, tj. leta 2021. Ta rezerva naj bi – skupaj z nedavno dogovorjeno prestavitvijo (angl. back-loading) dražbe 900 milijonov pravic v obdobje 2019–2020 – omogočila: — odpravljanje presežka pravic do emisij, ki je nastal v zadnjih letih; — izboljšanje odpornosti sistema na hude pretrese; — vzpostavitev mehanizma samodejnega prilagajanja količine pravic za prodajo na dražbi.

3.2 V skladu z zakonodajnim predlogom ta vnaprej določen mehanizem samodejnega prilagajanja Komisiji in državam članicam ne daje diskrecijske pravice pri njegovem izvajanju.

3.3 Predlog o sistemu ETS po letu 2021 je del novega okvira, ki ga je Komisija predlagala za podnebje in energijo za leto 2030 (EESO o tem pripravlja ločeno mnenje) in ki vključuje različne elemente, kot so: zmanjšanje emisij toplogrednih plinov za 40 % v primerjavi z letom 1990, zavezujoči cilji na ravni EU za povečanje deleža energije iz obnovljivih virov vsaj na 27 %, bolj ambiciozne politike na področju energetske učinkovitosti, nov sistem upravljanja ter vrsta novih kazalnikov za zagotovitev, da je energetski sistem konkurenčen in varen.

4. Splošne ugotovitve

4.1 EESO je vedno podpiral večjo prodajo pravic na dražbi. Ta možnost je povsem v skladu z načelom „onesnaževalec plača“, poleg tega pa omogoča izogibanje nepričakovanim dobičkom, spodbuja in financira naprave in izdelke z nizkimi emisijami CO2 ter spodbuja inovacije (2).

4.2 Po mnenju EESO je bistveno ohraniti močan sistem ETS kot temeljni kamen podnebne in energetske politike EU. Delovanje tega sistema ne sme voditi v propadanje proizvodnega sektorja in beg naložb. To je mogoče doseči z reformiranim sistemom upravljanja trga ogljika kot učinkovitega instrumenta za zmanjšanje emisij v industriji in drugih vpletenih sektorjih, pa tudi s spodbujanjem naložb v inovativne nizkoogljične tehnologije, ki so konkurenčne na svetovni ravni.

4.3 Sedanji ukrepi za zaščito industrije v okviru sistema EU ETS bodo do leta 2021 večinoma odpravljeni, brezplačne dodelitve pa bodo popolnoma odpravljene leta 2027. Nov cilj za leto 2030, glede zmanjšanja emisij CO2 za sektorje ETS EU, utegne prinesti dodatno obremenitev za industrijo EU.

4.4 Dokler ne bodo s celovitim mednarodnim sporazumom o podnebnih spremembah določeni enaki pogoji za industrijo na svetovni ravni, bi bilo treba EU ETS predelati tako, da bo sektorjem, izpostavljenim svetovni konkurenci, zagotavljal polno nadomestilo za neposredne in posredne stroške zmanjšanja emisij ogljika, ki so posledica podnebne politike EU. Tak pristop je v skladu s sklepi Evropskega sveta z dne 21. marca 2014, ki se je zavzel za to, da se za obdobje 2020–2030 pripravijo ukrepi za preprečevanje morebitne izgube virov CO2 in doseže dolgoročna varnost načrtovanja za industrijske naložbe, da bi zagotovili konkurenčnost energetsko intenzivnih panog v Evropi.

4.5 EESO je v mnenju o načrtu za gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050 (3) Komisiji priporočil, naj pripravi celovit nov sveženj ukrepov, s katerimi bi spodbudili obsežne nove naložbe, ki so potrebne za uresničitev teh novih ciljev. Sveženj bi moral vključevati okrepitev sistema trgovanja z emisijami kot instrumenta optimizacije stroškov, ki bi usmerjal odločitve za naložbe, pa tudi druge ukrepe za spodbujanje energetske učinkovitosti v vseh sektorjih, povečanje ozaveščenosti javnega mnenja, državljanov in potrošnikov in njihove sposobnosti, da s svojo kupno močjo dajo prednost nizkoogljičnemu blagu in storitvam, za podpiranje naložb v potrebno infrastrukturo ter za spodbujanje usposabljanja in krepitve zmogljivosti v ključnih sektorjih.

4.6 Po mnenju Odbora bi bilo treba medsebojno bolje uskladiti tudi strategije in politike EU na področju okolja, podnebja, energije in industrijskega razvoja, da bi dosegli pozitivne sinergije: če se kot „strošek ogljika“ smatra samo vrednost kvote CO2 na trgu ETS in se ne upoštevajo stroški, povezani z drugimi instrumenti, kot so spodbujanje obnovljivih virov energije ali politike energetske učinkovitosti, se to lahko izkaže za omejevalno in nepopolno ter kor razlog za vsesplošno netočne ocene. (4)

4.7 EESO se strinja s sklepi, ki jih je Evropski svet sprejel na spomladanskem zasedanju leta 2014 o potrebah industrije na vseh področjih, od energije do konkurence, trgovine in usposabljanja, zlasti pa podpira načelo, da je treba konkurenčnost industrije „obravnavati v povezavi z usklajeno evropsko podnebno in energetsko politiko, tudi z razrešitvijo vprašanja visokih stroškov energije, zlasti za energetsko intenzivne panoge“.

4.8 Sistem ETS bi moral biti skupni zakonodajni okvir za energetski sektor in energetsko intenzivne panoge, ki bi se na izgubo konkurenčnosti odzval z ukrepi za spremljanje selitve virov CO2 ter pospešil izvajanje nadaljnjih izboljšav na področjih, ki niso zajeta v ETS in ki predstavljajo več kot polovico vseh emisij CO2 v EU, zlasti v sektorjih, kot sta gradbeništvo in promet, ki imata velike še neizkoriščene možnosti za energetsko učinkovitost.

4.9 EESO vztraja, da je treba reformo ETS dopolniti z odločnimi ukrepi za spodbujanje oživitve gospodarstva, to pa z naložbami v sektorje z velikim potencialom, kot sta infrastruktura in zeleno gospodarstvo, v strateške industrijske sektorje, kot sta raziskovanje in inovacije, ter zlasti v proizvodnjo ter mala in srednja podjetja.

4.10 EESO je prepričan, da je sistem ETS lahko učinkovit tržni instrument za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov na ekonomsko vzdržen način, če je mogoče zagotoviti tako večjo stabilnost z omejevanjem diskrecijskega posredovanja kot prožnost po vnaprej določenih pravilih in na podlagi meril preglednosti, predvidljivosti in enostavnosti, da lahko tržni akterji v svoje delovanje vključijo pričakovanja glede prilagajanja ponudbe.

4.11 Da bi sistem ETS lahko bil učinkovit, je treba: — omejiti stroške prehoda; — zagotoviti predvidljive možnosti za vlaganje; — povečati gotovost stabilnih dolgoročnih ciljev; — zajamčiti uporabo prihodkov od prodaje kvot za podporo (5) podjetjem v prehodu na nizkoogljično gospodarstvo ter pri razvoju in uporabi čistih tehnologij.

4.12 Sistem EU ETS od obdobja 2020–2030 dalje bi moral omogočiti zmanjšanje emisij CO2 na stroškovno učinkovit način za predvidene objekte in sektorje bodisi z naložbami v tehnologije z nizkimi emisijami CO2 bodisi z uporabo obnovljivih virov energije bodisi z odločnimi ukrepi za energetsko učinkovitost.

4.13 Tržna cena pravic ETS bi morala biti še naprej veljavna referenčna točka za naložbe, da se zmanjšajo emisije.

4.14 V prihodnjem sistemu ETS bi bilo treba ohraniti dostop do mednarodnih nadomestil, ki so verodostojno sredstvo za učinkovito omejevanje emisij, s čimer bi izkoristili priložnosti za oblikovanje svetovnega trga ogljika.

4.15 Mehanizem čistega razvoja (angl. clean development mechanism) bi bilo treba ohraniti, ga izboljšati in razširiti, ustrezno pa bi bilo treba podpreti tudi povezave med evropskim sistemom ETS in novimi sistemi, ki se pojavljajo v drugih delih sveta.

4.16 Po mnenju EESO si je treba v EU z vsemi močmi prizadevati za oblikovanje dejanskega mednarodnega trga ogljika, učinkovite mehanizme trgovanja z emisijami, ki so odprti vsem velikim partnerjem, pa razširiti na svetovni ravni.

4.17 Hitro je treba razviti nove mehanizme, da bodo na voljo za prostovoljno rabo vlad v skladu z njihovimi nacionalnimi potrebami: te mehanizme je treba načrtovati tako, da se čim bolj izognemo izkrivljanju konkurence med regijami za dobrine, s katerimi se trguje na svetovni ravni.

4.18 Sistem trgovanja z emisijami se dejansko prekriva z drugimi evropskimi in nacionalnimi politikami, kot so politike spodbujanja uporabe obnovljivih virov energije in energetske učinkovitosti, ki izkrivljajo trg in povzročajo neučinkovitost: predvidena revizija sistema bi morala zato zagotoviti večje dopolnjevanje z drugimi predpisi, ki vplivajo na emisije toplogrednih plinov in stroške energije za industrijsko rabo.

4.19 Enostranske odločitve povzročajo povečanje obremenitev zaradi CO2 (predvsem energetskih stroškov) za podjetja in utegnejo spodkopati konkurenčnost strateških proizvodnih sektorjev, ne da bi dosegli konkretni napredek z vidika podnebja: nedavne študije so pokazale (6), da se zmanjšanje emisij, ki je bilo doseženo v EU, več kot nadomesti s povečanjem emisij, ki so „zajete“ v proizvodih, uvoženih v EU.

4.20 EESO meni, da je sicer izjemno pomembno, da se leta 2015 doseže svetovni dogovor o podnebnih spremembah, ki bo vključeval države z največ emisijami, vendar bi bilo treba z uporabo programa Obzorje 2020 in usklajevanjem nacionalnih naložb nadaljevati tehnološke inovacije, da se ohrani konkurenčnost evropske proizvodnje in spodbudi novo, boljše lokaliziranje industrijskih podjetij.

4.20.1 Za doseganje tega cilja je treba na svetovni ravni pripraviti podroben in usklajen okvir ukrepov, ki jih je treba izpeljati, da bi dosegli konkurenčen in trajnosten industrijski sistem: EESO zato poziva Komisijo, Parlament in Svet, naj takšen okvir pripravijo v skladu s cilji trajnostnega razvoja (cilji tisočletja), ki jih je OZN zapisala v programu za obdobje po letu 2015.

4.21 EESO ponavlja, da je treba upoštevati „izkazano občutljivost sistema za trgovanje z emisijami na svetovne gospodarske sile“. „Jasno je, da bo sprejetje (ali spodletelo sprejetje) podnebne politike na svetovni ravni določalo prihodnost sistema, da bo rezultat pogajanj leta 2015 ključen ter da korenitih blažilnih ukrepov, ki jih zahteva sistem, ni mogoče izvesti brez jasnejših svetovnih političnih zavez.“ (7)

4.22 EESO opozarja, da „ocena učinka okvira za leto 2030 kaže, da kadar se prihodki od dražb ponovno uporabijo in če bi se cene ogljika razširile na vse sektorje, lahko politike dekarbonizacije privedejo do povečanja zaposlenosti“ (8), in poudarja pomen njihovih pozitivnih učinkov na zmanjšanje emisij in kakovost zraka, zato poziva, da se ti dejavniki upoštevajo v mednarodnih pogajanjih.

V Bruslju, 4. junija 2014. Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Henri MALOSSE

(1) V skladu z določbami Direktive 2006/32/ES, ki je vsem državam članicam naložila pripravo nacionalnih akcijskih načrtov energetske učinkovitosti s ciljem, da se zmanjša poraba in razvijejo obnovljivi viri energije.

(2) UL C 27, 3.2.2009, str. 66.

(3) UL C 376, 22.12.2011, str. 110.

(4) UL C 226, 16.7.2014, str. 1.

(5) Glej: Comparative Study of Different Measures Funded through the Use of Economic Environmental Instrument (EESC 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber in Ottmar Edenhofer (2010) Growth in Emission Transfers via International Trade from 1990 to 2008, PNAS; A. Brinkley, S. Less, Carbon Omissions, Policy Exchange, research note (2010).

(7) UL C 341, 22.11.2013, str. 82.

(8) Glej: SWD(2014) 18 final, Povzetek ocene učinka, 22. januar 2014.