SL Uradni list Evropske unije C 318/1

MNENJE št. 6/2012

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) Pogodbe o delovanju Evropske unije)

o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pravilih za sodelovanje v okvirnem programu za raziskave in inovacije Obzorje 2020 ter razširjanje njegovih rezultatov (2014–2020)

2012/C 318/01

KAZALO

Odstavek Stran UVOD … 1–3 2 POVZETEK … I–XIII 3 SPLOŠNA OPAŽANJA … 4–8 4 POSEBNA OPAŽANJA … 9–38 5 Skupni strateški okvir … 9 5 Usklajeni sklop pravil za sodelovanje … 10–14 5 Novi model za financiranje stroškov … 15–20 6 Poenostavljena merila za upravičenost in financiranje … 21–23 6 Komisijina strategija nadzora … 24–32 7 Nove oblike financiranja … 33–35 8 Inovacije … 36–38 9 PRILOGA – Cilji in prednostne naloge, na katerih temeljijo poenostavitveni ukrepi v regulativnem svežnju 10

RAČUNSKO SODIŠČE EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti členov 179 do 190 in drugega pododstavka člena 287(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (1), kakor je bila nazadnje spremenjena z Uredbo (EU, Euratom) št. 1081/2010 Evropskega parlamenta in Sveta (2),

ob upoštevanju Uredbe Komisije (ES, Euratom) št. 2342/2002 z dne 23. decembra 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (3), kakor je bila nazadnje spremenjena z Uredbo Komisije (ES, Euratom) št. 478/2007 (4),

ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 1906/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o določitvi pravil za udeležbo podjetij, raziskovalnih središč in univerz pri ukrepih v okviru Sedmega okvirnega programa in razširjanju rezultatov raziskav (2007–2013) (5),

ob upoštevanju svežnja zakonodajnih predlogov Komisije, ki ga sestavljajo predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okvirnem programu za raziskave in inovacije (2014–2020) Obzorje 2020 (COM(2011) 809 final), predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pravilih za sodelovanje v okvirnem programu za raziskave in inovacije Obzorje 2020 ter razširjanje njegovih rezultatov (2014–2020) (COM(2011) 810 final), predlog sklepa Sveta o uvedbi posebnega programa za izvajanje okvirnega programa za raziskave in inovacije (2014–2020) Obzorje 2020 (COM(2011) 811 final) in predlog uredbe Sveta o programu za raziskave in usposabljanje Evropske skupnosti za atomsko energijo (2014–2018), ki dopolnjuje Obzorje 2020 – okvirni program za raziskave in inovacije (COM(2011) 812 final),

ob upoštevanju zaprosila Sveta z dne 6. januarja 2012 za mnenje o pravilih za sodelovanje,

ob upoštevanju sporočila Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Obzorje 2020 – Okvirni program za raziskave in inovacije (COM(2011) 808 final) in spremnih delovnih dokumentov (SEC(2011) 1427 final in SEC(2011) 1428 final),

ob upoštevanju Sklepa Komisije C(2011) 174 final z naslovom Sklep Komisije z dne 24. januarja 2011 o treh ukrepih za poenostavitev izvajanja Sklepa št. 1982/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Sklepa Sveta 2006/970/Euratom in spremembi sklepov C(2007) 1509 in C(2007) 1625,

ob upoštevanju letnih in posebnih poročil Sodišča ter njegovih mnenj št. 1/2006 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi pravil za udeležbo podjetij, raziskovalnih središč in univerz pri ukrepih v okviru sedmega okvirnega programa in razširjanju rezultatov raziskav (2007 do 2013) (6), št. 1/2010 – Izboljševanje finančnega poslovodenja proračuna Evropske unije: tveganja in izzivi (7), št. 6/2010 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropske unije (8), in št. 7/2011 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o nekaterih skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema splošni strateški okvir, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1083/2006 (9) –

SPREJELO NASLEDNJE MNENJE:

UVOD

1. Predhodnik programa Obzorje 2020, sedmi okvirni program za raziskave in tehnološki razvoj, je bil deležen precej kritike zaradi zapletenega programa (npr. različne sheme in instrumenti financiranja) in pravil za sodelovanje (npr. nedoslednost pri uporabi pravil ali izvajanju postopkov) (10). Zato sta Evropski parlament in Svet Evropske unije za najpomembnejšo politično nalogo določila poenostavitev upravljanja in izvajanja financiranja Unije za raziskave in inovacije (11). Komisija je ukrepe, ki odpravljajo nekatere sedanje pomanjkljivosti, sprejela že v obdobju trajanja sedmega okvirnega programa. Sklep Komisije z dne 24. januarja 2011 je na primer omogočil, da lahko upravičenci pod določenimi pogoji pri zahtevkih za povračilo projektnih stroškov uporabljajo svojo računovodsko prakso.

2. Glavni cilj pravil za sodelovanje v programu Obzorje 2020 (12) je nadgraditi poenostavitvene ukrepe, ki se že izvajajo v sedmem okvirnem programu. Pravila določajo pogoje za izbiro projektov, udeležbo subjektov v projektih, financiranje projektov, pogoje financiranja, kot so stopnje financiranja in zahteve v zvezi z upravičenostjo, ter pogoje za razširjanje rezultatov. Ta vprašanja so pomembna za upravičence, poleg tega pa imajo lahko posledice za splošno izvajanje okvirnega programa Obzorje 2020. Manjša privlačnost zaradi zapletenih pravil na primer povečuje tveganje, da ne bo uresničen splošni cilj programa: podpora strategiji Evropa 2020.

3. Mnenje Sodišča kolikor mogoče sledi strukturi obrazložitvenega memoranduma Komisije v predlaganih pravilih. Vendar pa upošteva tudi splošni okvir regulativnega svežnja in zlasti ukrepe v zvezi z upravljanjem, ki zajemajo novo strategijo nadzora, ki je opredeljena v predlogu uredbe o programu Obzorje 2020.

POVZETEK

I. Poenostavitev je glavno splošno načelo ukrepov iz predlaganih pravil. Sodišče na splošno meni, da bodo ukrepi, če se bodo izvajali v skladu z načrti, pomembno prispevali k obravnavi glavnih izzivov na področju financiranja raziskav v Uniji. Ker bo uspešnost teh ukrepov odvisna predvsem od njihovega uspešnega izvajanja, bodo ključnega pomena pravočasne, praktične, jasne in nedvoumne smernice.

II. V okviru Obzorja 2020 bi bilo treba opredeliti mehanizme usklajevanja z drugimi politikami EU, kot je kohezijska politika, da bi bilo mogoče povečati multiplikacijski učinek virov Unije, pospešiti napredek pri vzpostavljanju enotnega evropskega raziskovalnega prostora in zmanjšati morebitno tveganje kopičenja različnih sredstev EU za en sam ukrep.

III. Komisija bi z uvedbo enotnega sklopa pravil in dopuščanjem odstopanj le v primerih, kadar to upravičujejo posebne potrebe, okrepila prizadevanja za usklajen sklop pravil za sodelovanje. Sodišče poudarja, da je treba predlagana pravila dosledno uporabljati za vse ukrepe v okviru Obzorja 2020, pri čemer se morajo različni organi izvajanja med seboj tesno usklajevati. Kakršna koli odstopanja od obsega uporabe predlaganih pravil bi bilo treba jasno utemeljiti in čim bolj zmanjšati njihovo število.

IV. Sodišče meni, da bo radikalno poenostavljen model financiranja stroškov povečal zanesljivost modela, zmanjšal tveganje nepravilnosti pri zahtevkih upravičencev za povračilo stroškov, poenostavil računovodenje za projekte ter odpravil nekatere ukrepe preverjanja, ki se zahtevajo v okviru sedanjega modela financiranja sedmega okvirnega programa, s tem pa olajšal in pospešil postopek prijave.

V. Vendar bi morala predlagana pravila jasno razlikovati med ukrepi, upravičenimi do 100-odstotnega povračila, in tistimi, za katere je povračilo omejeno na največ 70 % (dejavnosti blizu trga). Izvedbena pravila bi morala jasno določati, kaj so „dejavnosti blizu trga".

VI. Sodišče ugotavlja, da je odprava možnosti financiranja posrednih stroškov na podlagi dejanskih stroškov bistvena novost v primerjavi s sedmim okvirnim programom. Ni jasno, kaj bo ta sprememba pomenila za posamezne udeležence. Komisija bi morala zagotoviti, da zaradi novega pristopa ne bo prihajalo do tega, da bi bili udeleženci bistveno prikrajšani, saj bi to neugodno vplivalo na privlačnost programa.

VII. Predvideno povračilo nevračljivega DDV kot upravičenega stroška je pozitiven ukrep. Vendar Sodišče meni, da mora Komisija nujno zagotoviti jasne smernice o tem, kaj je vračljivi DDV.

VIII. Sodišče meni, da je optimizirani okvir notranjega nadzora na podlagi strategije, ki temelji na tveganju in je neločljivo povezana s predlaganim novim modelom financiranja, zelo dobro izhodišče za zmanjšanje tveganja napak. Vendar ima ta pristop svoje omejitve, saj je treba nekatera tveganja zaradi njihovih značilnosti obravnavati z učinkovitim preventivnim nadzorom.

IX. Sodišče meni, da je predlagano širše kritje Jamstvenega sklada za udeležence pozitivna novost. Vendar vključitev instrumentov v obliki javno-zasebnih partnerstev v sklad zahteva oceno morebitnih pravnih tveganj.

X. Sodišče pozdravlja namero Komisije o samo enem obveznem revizijskem potrdilu o računovodskih izkazih ob zaključku projekta. Vendar so nedavne revizije Sodišča potrdile, da revizijska potrdila niso popolnoma zanesljiva, zato je ta nadzor le delno uspešen. Podobno so revizije Sodišča pokazale nizko stopnjo udeležbe in sprejetja v zvezi s potrdili o metodi. Brez izboljšav na teh dveh področjih bi bili učinki na Komisijino revidirano strategijo nadzora negativni.

XI. Sodišče meni, da bi morala uporaba nagrad spodbuditi (tehnološke) inovacije, s tem pa zagotoviti finančni vzvod pri dodatnih virih financiranja. Komisija bi zato morala okrepiti nefinančne vidike, kot sta dober ugled in prepoznavnost na podlagi odličnosti, ekskluzivnosti in mednarodnega priznanja.

XII. Sodišče meni, da bi bilo treba naročanje uporabljati le v ustrezno utemeljenih primerih, ki prinašajo dodatne koristi, do katerih ne bi prišlo, če bi se uporabile donacije.

XIII. Regulativni sveženj ne nakazuje jasno, kaj se razume kot dejavnost na področju inovacij. Sodišče bi pozdravilo jasno opredelitev ter ustrezno omejitev obsega inovacijskih dejavnosti, ki se financirajo, na tiste, ki so resnično nove v svetu.

SPLOŠNA OPAŽANJA

4. Komisija si je z Obzorjem 2020 postavila cilj, da privabi najodličnejše raziskovalce in inovativna podjetja. V zvezi s tem je bistvenega pomena splošno načelo poenostavitve pravil za sodelovanje. Poenostavitev se močno odraža v glavnih značilnostih pravil (za celovit pregled ciljev in prednostnih nalog, na katerih temeljijo poenostavitveni ukrepi v regulativnem svežnju, glej Prilogo): — zagotavlja se enoten sklop pravil za sodelovanje in razširjanje rezultatov, ki veljajo za vse sestavne dele Obzorja 2020, odstopanja pa so mogoča le, kadar to upravičujejo posebne potrebe, — udeležencem se zagotovijo enostavnejša in uporabniku prijaznejša pravila za financiranje in finančne določbe (npr. stopnje povračil stroškov) ter — izvaja se nova strategija nadzora z ravnovesjem med zaupanjem in nadzorom (13).

5. Sodišče meni, da bodo na splošno ukrepi, ki jih predlaga Komisija, če se bodo izvajali v skladu z načrti, pomembno prispevali k obravnavi glavnih izzivov na področju financiranja raziskav v Uniji (npr. neusklajena pravila za sodelovanje, zapletenost in upravno breme). Predlagano povezovanje ukrepov v zvezi z raziskavami in inovacijami (npr. skupne tehnološke pobude, povezane z raziskavami) je na primer odziv na pogoste kritike o neusklajeni uporabi pravil za sedmi okvirni program ter olajšuje interoperabilnost in skladnost med raziskovalnimi dejavnostmi v Uniji (glej odstavek 10).

6. Pravila uvajajo mnogo poenostavitvenih ukrepov, ki se kažejo v modelu za financiranje stroškov (14) (glej odstavek 15) in finančnih določbah (npr. zahteve za beleženje časa in predlagana vključitev DDV v opredelitev upravičenih stroškov; glej odstavek 21) (15). Komisija je uporabila dvojen pristop: na eni strani naj bi predlagani ukrepi zmanjšali upravno breme za upravičence (npr. manj zapleten model financiranja poenostavlja prijavo stroškov in izračun prispevka EU za udeležence), na drugi strani pa naj bi zmanjšali delo Komisije v zvezi z upravljanjem in nadzorom ter tako olajšali izvajanje predlagane strategije nadzora z ravnovesjem med zaupanjem in nadzorom. Optimizacija in poenostavitev ureditev financiranja bi med drugim morala na primer prispevati k temu, da bi bil Komisijin nadzor boljši (16) (glej odstavek 24) (17).

7. Na splošno predlagana pravila rešujejo nujna in pomembna vprašanja, navedena v odstavku 1. Vendar je uspeh teh ukrepov odvisen od njihovega uspešnega izvajanja (18). Sodišče ponavlja priporočilo, da bi morala Komisija zagotoviti pravočasne, praktične, jasne in nedvoumne smernice za izvajanje, da se zagotovijo ustrezna jamstva tako upravičencem kot tudi Komisiji (19). Podrobna pravila za izvajanje bi bilo treba sporočiti najkasneje na dan objave prvih razpisov za zbiranje predlogov.

8. Opozoriti je treba na to, da je izvajanje mnogih predlaganih ukrepov (na primer upravičeni DDV in neobrestovani računi za predhodno financiranje) odvisno od sprejetja nove finančne uredbe (20). Na dan objave tega mnenja se zakonodajni postopek še ni zaključil in izvedbena pravila za novo finančno uredbo še niso bila končana.

POSEBNA OPAŽANJA

Skupni strateški okvir

9. Komisija predlaga združitev vseh vrst podpore za raziskave in inovacije v en skupni strateški okvir (21). Kot je Sodišče (22) že navedlo, bi moral program Obzorje 2020 opredeliti tudi mehanizme za usklajevanje med drugimi politikami EU (na primer Evropskim skladom za regionalni razvoj in Kohezijskim skladom). To usklajevanje bi omogočilo določitev stopnje sofinanciranja programa za operativne programe ob upoštevanju različnih virov financiranja EU in s tem bi se lahko povečal multiplikacijski učinek virov Unije. To bi zato pospešilo napredek pri vzpostavljanju enotnega evropskega raziskovalnega prostora (23). Poleg tega bi zmanjšalo morebitno tveganje kopičenja različnih donacij EU za en sam ukrep (24).

Usklajeni sklop pravil za sodelovanje

10. Z uvedbo enotnega sklopa pravil in dopuščanjem odstopanj le v primerih, kadar to upravičujejo posebne potrebe, bi Komisija okrepila prizadevanja za usklajen sklop pravil za sodelovanje. Sedmi okvirni program je vseboval več ravni pravil (npr. standardni sklop pravil za sodelovanje in posebna pravila za usklajevalne in podporne ukrepe (25) ali vsako raziskovalno skupno tehnološko pobudo (26)). Zato se je sklop pravil sedmega okvirnega programa raziskovalni skupnosti zdel zapleten in neusklajen (27).

11. Predlagani celoviti pristop (na primer splošno dosledna uporaba pravil v zvezi z vprašanji, kot so merila za upravičenost in ocenjevanje ter pravice intelektualne lastnine za vse sestavine programa Obzorje 2020) (28) je lahko pomemben korak v smislu: — manj zapletenih pravil za sodelovanje, — povezovanja raziskovalne baze z odpravo razdrobljenosti pravil politike EU, hkrati pa — usmerjanja raziskav k dodatnemu usklajevanju in sodelovanju med organi, ki izvajajo raziskave (generalni direktorati, izvajalske agencije ali skupne tehnološke pobude).

12. Vendar ni jasno, kako in v kolikšni meri se bodo pravila za udeležbo dosledno uporabljala pri vseh ukrepih v okviru Obzorja 2020, na primer v zvezi s programom za konkurenčnost in inovativnost, skupnimi tehnološkimi pobudami in dejavnostmi, ki jih upravlja Evropski inštitut za inovacije in tehnologijo. Sodišče poudarja, da bi bilo treba kakršne koli izjeme jasno utemeljiti in čim bolj zmanjšati njihovo število, sicer bodo izjeme postale pravilo. V zvezi s tem bi bila pravna varnost večja, če bi bile v uredbi navedene dejavnosti in ukrepi, za katere so predvidene izjeme k enotnemu sklopu pravil.

13. Poleg tega polna vključitev dejavnosti, ki trenutno spadajo v druge programe ali pobude (kot so tiste, navedene v odstavku 12), zahteva precejšnje usklajevanje med zadevnimi organi. Komisija predlaga (29), da se upravljanje programa Obzorje 2020 razširi še na obstoječe izvajalske agencije Komisije in druge zunanje organe, kot so skupna podjetja, ki upravljajo skupne tehnološke pobude (30).

14. Sodišče ponavlja svoje priporočilo, da mora Komisija ustrezno nadzorovati ta način upravljanja, da se lahko priložnosti v celoti izkoristijo. Predvsem za vključevanje skupnih podjetij kot sredstev za izvajanje politik EU je potrebno tesno usklajevanje. Zato morajo skupna podjetja najprej vzpostaviti trden in obsežen sistem notranjega nadzora. V zvezi s tem bi morala Komisija spremljati izvajanje akcijskih načrtov (31). Sodišče poudarja tudi nujnost uspešne in dosledne uporabe pravil. Priporoča, naj Komisija bistveno razširi glavne mehanizme usklajevanja, kot je odbor za raziskovalna vprašanja (32), da se tako dodatno okrepijo horizontalni ukrepi.

Novi model za financiranje stroškov

15. Komisija predlaga (člena 22 in 24 pravil) naslednji model financiranja: — enotna stopnja financiranja za vse udeležence in dejavnosti enega ukrepa (ta stopnja lahko znaša do 100 % skupnih (neposrednih) upravičenih stroškov in se omeji na največ 70 % skupnih upravičenih stroškov za dejavnosti blizu trga), ter — enotna pavšalna stopnja v višini 20 % skupnih neposrednih upravičenih stroškov za posredne (splošne) stroške.

16. Ta radikalno poenostavljeni model naj bi rešil probleme, ki so jih imeli upravičenci v okviru sedmega okvirnega programa, kjer je bila zapletenost modela financiranja neposredno povezana s številom kombinacij, ki so bile na voljo med stroškovnimi razredi, načini izračuna stroškov in stopnjami povračil stroškov (33). V okviru sedmega okvirnega programa so stopnje financiranja na primer odvisne od pravnega statusa (npr. neprofitni javni organi ali profitna podjetja), vrste dejavnosti (npr. raziskave, predstavitvene dejavnosti, upravljanje in drugo) ali vrste stroškov (npr. stroški osebja, stroški za podizvajalce ali drugi neposredni in posredni stroški) (34).

17. V predlaganem modelu je bilo razlikovanje med različnimi vrstami dejavnosti, ki še povečuje zapletenost modela sedmega okvirnega programa (35), popolnoma odpravljeno. Poleg tega uvedba financiranja za skupne neposredne stroške raziskav (ena stopnja povračila za neposredne stroške, določena na začetku vsakega projekta) skupaj z nominalnim fiksnim prispevkom za posredne stroške (20 %) za vse upravičence in vrste dejavnosti poenostavlja model financiranja stroškov in zmanjšuje verjetnost napak.

18. Sodišče ugotavlja, da ti poenostavitveni ukrepi: — povečujejo zanesljivost modela (npr. poenostavljajo prijavo stroškov), to pa bi moralo zmanjšati tveganje nepravilnosti pri zahtevkih upravičencev za povračilo stroškov (odgovornost in dobro finančno poslovodenje), — zmanjšujejo zapletenost računovodenja za projekt, kar bi moralo omogočiti uspešno upravljanje finančnih in upravnih vidikov (zmanjšanje upravnega bremena za upravičence in Komisijo), — bi morali odpraviti nekatere ukrepe preverjanja, ki se zahtevajo v okviru sedanjega modela financiranja sedmega okvirnega programa (npr. pravni status). Tako bi predlagani model financiranja olajšal in pospešil postopek prijave ter — pomenijo model povračila stroškov, ki v praksi že uspešno deluje pri nacionalnem financiranju raziskav v Evropi (36).

19. Vendar pravila ne razlikujejo jasno med ukrepi, upravičenimi do 100-odstotnega povračila (standardne dejavnosti), in tistimi, za katere je povračilo omejeno na največ 70 % (dejavnosti blizu trga). Opredelitev dejavnosti blizu trga, kot so izdelava prototipov, testiranje, predstavitvene dejavnosti, eksperimentalni razvoj, poskusno izvajanje ali replikacija trga, ni jasna, saj obstaja več opredelitev. V izvedbenih pravilih bi moralo biti jasno določeno, kaj so „dejavnosti blizu trga".

20. Sodišče ugotavlja, da je predlagani model financiranja bistvena novost v primerjavi s sedmim okvirnim programom, saj je bila odpravljena možnost financiranja posrednih stroškov na podlagi dejanskih stroškov. Ni jasno, kaj bo predlagani model povračila stroškov pomenil za posamezne udeležence. Komisija bi morala v zvezi s tem zagotoviti, da zaradi novega pristopa ne bo prihajalo do tega, da bi bili udeleženci bistveno prikrajšani, saj bi to zelo zmanjšalo privlačnost programa.

Poenostavljena merila za upravičenost in financiranje

21. Pravila predvidevajo uvedbo dodatnih ukrepov za poenostavitev pravil za upravičenost. Namen je uskladiti ta pravila s praksami upravičencev (npr. zahteve za beleženje časa (37)).

22. Sodišče ugotavlja, da se bo uporaba sistemov za beleženje časa nadaljevala, in meni, da je to primerno, saj je nujno zaradi utemeljitve dejanskih stroškov osebja (38). Odprava beleženja časa za osebje, ki dela izključno na projektih EU in podpiše ustrezno izjavo, pa je pozitiven ukrep. Da se zagotovi dosleden pristop v okviru subjekta, bi morala Komisija zagotoviti, da upravičenec deluje v skladu s svojo običajno računovodsko in poslovodno prakso, sicer bo pri novem ukrepu prihajalo do nepravilnosti. Prijava upravičenca bi na primer morala biti združljiva z drugimi dokazi (npr. opravljene ure na projektu ali sklicevanje na naloge ali vrsto dejavnosti bi moralo biti v skladu s pogodbami o delu ali drugimi notranjimi ureditvami).

23. Pravila omogočajo povračilo nevračljivega davka na dodano vrednost (DDV) (39). Sodišče je že v Mnenju št. 1/2006 (40) poudarilo, kako pomembno je, da se pravila spremenijo tako, da se nevračljivi DDV dopušča kot upravičeni strošek. Nujno je treba zagotoviti jasne smernice o tem, kaj se razume kot vračljivi DDV. Sodišče meni, da je DDV upravičeni strošek, če v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo ni vračljiv upravičencu.

Komisijina strategija nadzora

Revidirana strategija in nadzorni ukrepi

24. Poenostavitev, ki je osrednji cilj Obzorja 2020, se močno odraža tudi v predlaganem finančnem poslovodenju programa (41). Poleg uvedbe modela za financiranje stroškov (glej odstavke 15 do 20) se z uredbo o programu Obzorje 2020 (42) načrtuje tudi uvedba revidirane strategije nadzora. Ta strategija ni več osredotočena na čim večje zmanjšanje stopnje napake, ampak na nadzor, ki temelji na tveganju, in na odkrivanje goljufij, hkrati pa si prizadeva za naslednje: — stopnjo preostale napake, manjšo od 2 % skupnih odhodkov v času trajanja programa, — omejitev skupnega števila naknadnih revizij na število, nujno potrebno za doseganje tega cilja in strategijo ter — revidiranje največ 7 % upravičencev programa Obzorje 2020 v celotnem programskem obdobju.

25. Pomembne sestavine strategije nadzora so neločljivo povezane s predlaganim modelom financiranja. Kot je zapisano v uredbi o programu Obzorje 2020, bi morale koristi nekaterih poenostavitvenih ukrepov (npr. odprava stalnih virov napak) zmanjšati tveganje nepravilnosti in s tem omogočiti enostavnejši in uspešnejši nadzorni in revizijski sistem. Uvedba poenostavljenih pravil o posrednih stroških (glej odstavek 17) bi na primer pozneje zmanjšala stopnjo napake (43). Poleg tega bi lahko dobro pripravljena in pravilno izvajana strategija za krepitev nadzora, ki temelji na tveganju, in za odkrivanje goljufij preprečevala nastanek napak.

26. Sodišče je seznanjeno z razvojem strategije, ki temelji na tveganju, katere cilj je doseči stopnjo preostale napake blizu 2 %. Optimiziran okvir notranjega nadzora na podlagi strategije, ki temelji na tveganju, je zelo dobro izhodišče za zmanjšanje tveganja napake. Vendar je ta pristop omejen. Nekatera tveganja je treba zaradi njihovih značilnosti obravnavati z uspešnim preventivnim nadzorom.

27. V zvezi s tem je Sodišče prišlo do zaključka (44), da je pomemben delež revizijskih potrdil (predhodno potrjevanje metod za izračun stroškov upravičencev in naknadno revizijsko potrjevanje zahtevkov za povračilo stroškov, ki sta dva pomembna elementa novega nadzornega mehanizma Komisije) le delno učinkovit (glej tudi odstavke 30 do 32). Zato obstaja nevarnost, da predlagani ukrepi ne bodo popolnoma uspešni in ne bodo dovolj prispevali k doseganju ciljnega zmanjšanja stopnje preostale napake. Poleg tega bi morala Komisija zagotoviti, da ji kakršna koli predhodno določena raven naknadnih revizijskih dejavnosti ne bo preprečila doseganja stopnje preostale napake blizu 2 % (45).

Jamstveni sklad za udeležence

28. Komisija predlaga, da se Jamstveni sklad za udeležence (v nadaljnjem besedilu: sklad) ohrani za celotno obdobje trajanja programa Obzorje 2020. Sklad, ki deluje že v okviru sedmega okvirnega programa (46), je sestavni del Komisijine strategije nadzora. Cilj sklada je zavarovati proračun EU, tako da deluje kot jamstvo za donacije upravičencem (47). Zato udeležencem ne bo naloženo nobeno dodatno jamstvo (48). Za razliko od sedmega okvirnega programa bo sklad zajemal program za konkurenčnost in inovativnost, dejavnosti Evropskega inštituta za inovacije in tehnologijo ter instrumente, kot so skupne tehnološke pobude (49).

29. Sodišče je seznanjeno s tem, da je uvedba sklada v okviru sedmega okvirnega programa zmanjšala upravno breme za upravičence. Ker je sklad na primer zagotovil varnost v obliki jamstva, je Komisija lahko zmanjšala število pregledov finančne sposobnosti za večino udeležencev in odpravila druge oblike jamstev (npr. bančne garancije). Razširjeno kritje sklada, ki zajema tudi program za konkurenčnost in inovativnost, Evropski inštitut za inovacije in tehnologijo ter skupne tehnološke pobude, je pozitivna novost. Vendar vključitev instrumentov, kot so javno-zasebna partnerstva (npr. skupne tehnološke pobude), v sklad zahteva oceno morebitnih pravnih tveganj (različne pravne strukture (50)), zlasti če morebitni izterjani zneski predstavljajo prihodek, ki se dodeli skladu (51).

Postopki potrjevanja

30. Predlog Komisije predvideva dva postopka potrjevanja (52), ki ju opravi neodvisni revizor. Oba postopka sta element revidiranega okvira notranjega nadzora pri programu Obzorje 2020 (53). Ta postopka sta naslednja: — potrdilo o računovodskih izkazih (obvezno naknadno revizijsko potrjevanje ob zaključku projekta za zahtevke za povračilo stroškov, ki znašajo 325 000 EUR ali več, kar naj bi potrdilo točnost, istovetnost in upravičenost prijavljenih stroškov), in — potrdilo o metodi (neobvezno predhodno potrjevanje za upravičence, ki potrjujejo njihovo metodo izračuna za neposredne stroške osebja na podlagi lestvice stroškov na enoto).

31. Za zmanjšanje upravnega bremena za upravičence Komisija predlaga zmanjšanje števila potrdil o računovodskih izkazih v primerjavi s sedmim okvirnim programom (54). Sodišče zaradi poenostavitve pozdravlja namero Komisije o samo enem obveznem potrdilu ob zaključku projekta. Vendar je predvsem od zanesljivosti revizijskih potrdil odvisno, ali je proces potrjevanja uspešen postopek nadzora. Nedavne revizije Sodišča so potrdile, da je bil ta nadzor v preteklih dveh letih le delno uspešen (55). Sodišče ponavlja priporočilo, da je treba povečati zanesljivost revizijskih potrdil s povečanjem ozaveščenosti revizorja, ki izdaja potrdila, o upravičenosti izdatkov.

32. Cilj potrdila o metodi je spodbujati uporabo pravilnih metod pri upravičencih, kadar zahtevajo povračilo neposrednih stroškov osebja na podlagi lestvice stroškov na enoto (56). Ker bi domnevali, da je izvajanje njihovih metod učinkovito, bi se upravičenci odločili za njihovo potrjevanje, posledično pa bi se zmanjšalo število napak, povezanih s stroški osebja. Vendar je Sodišče že v preteklosti navedlo (57), da nizka stopnja udeležbe in sprejetja v okviru sedmega okvirnega programa spodkopava prizadevanja Komisije za poenostavitev postopkov. Sodišče spodbuja Komisijo k poenostavitvi in pospešitvi postopka prijave ter k jasni opredelitvi enostavnih meril za pridobitev tega potrdila. V nasprotnem primeru bi to negativno vplivalo na uspešno izvajanje Komisijine revidirane strategije nadzora.

Nove oblike financiranja

33. Predlagana pravila kot nove oblike financiranja uvajajo nagrade, predkomercialno naročanje in javno naročanje inovativnih rešitev (58). Komisija namerava uporabiti nagrade kot priznanje za doseganje vnaprej določenih ciljev v zvezi z raziskavami (59). Naročanje bo Komisiji omogočilo, da naroča storitve raziskav in razvoja in deluje kot stranka za uvajanje inovativnih rešitev (60).

34. Temeljni razlog za nagrade je spodbujanje naložb v raziskave in inovacije, katerih vrednost precej presega denarno vrednost nagrade. Tako imajo nagrade poleg upravne preprostosti lahko tudi prednost, da pri njih obstaja velik učinek finančnega vzvoda (61). Da se ta učinek doseže, mora nagrada spodbuditi zasebne naložbe. Brez učinka finančnega vzvoda bo nagrada zgolj instrument za usklajevanje različnih raziskovalnih prizadevanj, ki se financirajo z javnimi sredstvi, in ne bo privabila dodatnih naložb v raziskave. Nagrade bi morale biti zato povezane s spodbujanjem (tehnoloških) inovacij, da se zagotovi finančni vzvod pri dodatnih virih financiranja. Komisija bi se morala zaradi okrepitve tega vidika osredotočiti na povečanje nefinančne privlačnosti nagrade, npr. z ustvarjanjem ugleda in prepoznavnosti nagrade na podlagi odličnosti, ekskluzivnosti in mednarodnega priznanja.

35. Razlog za predkomercialno naročanje in javno naročanje inovativnih rešitev je spodbujanje povpraševanja po inovativnem blagu ali storitvah, s tem podpreti uveljavljanje na trgu (62) in posledično krepiti evropsko konkurenčnost. V primerjavi z donacijami cena oddanih naročil ne vključuje samo stroškov izvajalcev, ampak tudi njihovo stopnjo dobička. Zaradi tega dejavnika bi bilo lahko z vidika financiranja raziskav naročanje dražji instrument kot donacije. Naročanje bi zato morali uporabljati le, če ga upravičuje pričakovanje dodatnih koristi (npr. oblikovanje novega trga ali spodbujanje inovacij), do katerih ne bi prišlo, če bi se uporabile donacije. Razloge za uporabo naročanja bi bilo treba jasno opredeliti pred kakršnim koli navezovanjem stikov z morebitnimi izvajalci. Naročanja ne bi smeli uporabljati zgolj zaradi upravne poenostavitve okvirnega programa.

Inovacije

36. Zakonodajni predlog za Obzorje 2020 povezuje raziskave in inovacije z zagotavljanjem celovitega in usklajenega financiranja od zamisli do trga (63). Izraz „inovacije” se pojavlja v celotnih predlaganih pravilih in regulativnem svežnju (64).

37. Sodišče je v Posebnem poročilu št. 4/2011 (65) navedlo, da se pojem inovacije razlaga na široko. Regulativni sveženj ne nakazuje jasno, kaj naj bi se razumelo kot dejavnost na področju inovacij. Namesto tega za ponazoritev pomena besede uporablja mnogo opisnih izrazov, kot so socialne inovacije, vodilne inovacije na svetovni ravni, tehnološke inovacije, inovacije, ki temeljijo na raziskavah, industrijske inovacije, družbene inovacije, zelene inovacije, tehnične inovacije, inovacije na področju dobrega počutja in uporabne inovacije (66). Nejasnost opredelitve inovacije lahko povzroči nesporazume in poveča zapletenost izvajanja projektov. Predlog bi moral zagotoviti natančno opredelitev.

38. Zaradi tveganja, da financiranje mnogo različnih inovativnih projektov z omejenim potencialnim učinkom na konkurenčnost evropske industrije ne bo imelo tako velikega učinka, bi moral program Obzorje 2020 jasno omejiti obseg inovativnih dejavnosti, ki se lahko financirajo. Regulativni sveženj bi se moral sklicevati na priznan okvir za inovacije, kot je Priročnik iz Osla (67), in omejiti obseg inovacijskih dejavnosti, ki so nove v svetu.

To mnenje je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju dne 19. julija 2012. Za Računsko sodišče Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsednik

(1) UL L 248, 16.9.2002, str. 1.

(2) UL L 311, 26.11.2010, str. 9.

(3) UL L 357, 31.12.2002, str. 1.

(4) UL L 111, 28.4.2007, str. 13.

(5) UL L 391, 30.12.2006, str. 1.

(6) UL C 203, 25.8.2006, str. 1.

(7) http://eca.europa.eu

(8) UL C 334, 10.12.2010, str. 1.

(9) UL C 47, 17.2.2012, str. 1.

(10) Na primer Vmesna ocena sedmega okvirnega programa, končno poročilo, 12. november 2010, str. 56; odstavek 12 in naslednji Mnenja Evropskega računskega sodišča št. 1/2006, ter odstavek 6.7 letnega poročila za proračunsko leto 2009.

(11) Svet Evropske unije (10268/10) – Sklepi sveta, ki jih je na zasedanju 26. maja 2010 sprejel Svet za konkurenčnost, str. 2, in odstavek 7 in naslednji Resolucije Evropskega parlamenta z dne 11. novembra 2010 (P7_TA (2010)0401).

(12) Sveženj predlogov za program Obzorje 2020 (v nadaljnjem besedilu: Obzorje 2020 ali regulativni sveženj) sestavljajo predlog uredbe o okvirnem programu za raziskave in inovacije Obzorje 2020, COM(2011) 809 final (v nadaljnjem besedilu: uredba o programu Obzorje 2020), predlog uredbe o pravilih za sodelovanje v okvirnem programu za raziskave in inovacije Obzorje 2020 ter razširjanje njegovih rezultatov (2014–2020) (v nadaljnjem besedilu: predlagana pravila ali pravila), COM(2011) 810 final, in predlog sklepa Sveta o uvedbi posebnega programa za izvajanje programa za raziskave in inovacije Obzorje 2020, COM(2011) 811 final.

(13) Poenostavitev pravil za sodelovanje je prvi pogoj za izvajanje predlagane strategije nadzora; COM(2011) 811 final, str. 102 (ukrepi upravljanja).

(14) COM(2011) 810 final, člena 22 in 24.

(15) COM(2011) 810 final, člena 23 in 25.

(16) Hkrati olajšuje uresničitev splošnega cilja zmanjšanja števila zaposlenih v vsaki evropski instituciji in agenciji za 5 %; COM(2011) 890 final, str. 4.

(17) COM(2011) 809 final, str. 98 in naslednje.

(18) V študiji Evropskega parlamenta „Financial Rules in the Research Framework Programmes - Streamlining rules for participation in EU research programmes” (finančna pravila v raziskovalnih okvirnih programih – poenostavitev pravil za udeležbo v raziskovalnih programih EU) je kot eden glavnih sklepov navedeno, da je način, na katerega se izvajajo pravila, bolj problematičen samih pravil. Posledica je pomanjkanje medsebojnega zaupanja med upravičenci in Komisijo ter nepotrebno upravno breme na obeh straneh. Generalni direktorat za notranjo politiko, Tematski sektor D: proračunske zadeve, (PE 411.275), 26.5.2010; str. 62.

(19) Odstavek 12 Posebnega poročila Evropskega računskega sodišča št. 1/2004; odstavek 71 Posebnega poročila št. 9/2007; odstavki 47 do 49 Posebnega poročila št. 8/2009; odstavek 11 Mnenja št. 1/2006.

(20) COM(2010) 815 final.

(21) COM(2011) 809 final, uvodna izjava 15 in člen 4.

(22) Odstavek 14 Mnenja št. 7/2011.

(23) Evropski raziskovalni prostor sestavljajo vse raziskovalne in razvojne dejavnosti, programi in politike v Evropi z nadnacionalno perspektivo. Skupaj raziskovalcem, raziskovalnim ustanovam in podjetjem omogočajo vse večjo čezmejno mobilnost, konkuriranje in sodelovanje.

(24) Odstavek 16 Mnenja št. 1/2006.

(25) Usklajevalni in podporni ukrepi (npr. projekti ERA-Net ali pobude v skladu s členom 185) so opredeljeni na podlagi meril, določenih v sedmem okvirnem programu. Vendar lahko izvajanje prek posebne izvedbene strukture nalaga dodatne zahteve, poleg tega pa morajo biti izpolnjena nacionalna merila za upravičenost, določena v skupnem raziskovalnem programu.

(26) Skupne tehnološke pobude, ki so sestavni del raziskav EU, so izrecno izključene iz področja uporabe pravil za sodelovanje sedmega okvirnega programa. Zato ima vsaka skupna tehnološka pobuda svoja pravila in postopke za razpise za zbiranje predlogov in finančne določbe.

(27) Četrto poročilo Evropske komisije o spremljanju sedmega okvirnega programa za leto 2010, str. 50; Evropska komisija: Vmesna ocena sedmega okvirnega programa, str. 56.

(28) COM(2011) 810 final, uvodna izjava 6.

(29) COM(2011) 809 final, str. 95.

(30) V tem smislu bo uporaba izvajalskih agencij optimizirana z morebitno prerazporeditvijo nalog, da se doseže specializacija. Mandati za obstoječa skupna podjetja se bodo obnovili in ustanovljena bodo nova skupna podjetja, COM(2011) 809 final, str. 96 in 97.

(31) Odstavki 61 do 66 Posebnega poročila Evropskega računskega sodišča št. 13/2009; odstavek 17 Mnenja št. 1/2010 in odstavek 5.56 letnega poročila za proračunsko leto 2009.

(32) Leta 2011 je bil s Sklepom Komisije o treh ukrepih za poenostavitev izvajanja Sklepa št. 1982/2006/ES ustanovljen odbor za raziskovalna vprašanja z mandatom, da zavzema končna stališča o horizontalnih vprašanjih, povezanih z izvajanjem (npr. doslednost naknadne strategije direktoratov Komisije, uporabe finančnih določb, postopka potrjevanja itd.); (C(2011) 174).

(33) Odstavek 6.7 letnega poročila Evropskega računskega sodišča za proračunsko leto 2010.

(34) Odstavek 17 poročila Evropskega parlamenta o poenostavitvi izvajanja raziskovalnih okvirnih programov (2010/2079(INI)); Sklepi Sveta za konkurenčnost o poenostavljenih in učinkovitejših programih v podporo evropskih raziskav in inovacij, 3016. zasedanje Sveta za konkurenčnost z dne 26. maja 2010, str. 4; COM(2010) 187 final, str. 8.

(35) Primeri so bili ugotovljeni med revizijami računovodskih izkazov, ki jih je opravilo Evropsko računsko sodišče. Upravičenci sedmega okvirnega programa stroške razvrščajo v 16 stroškovnih razredov. Za vsak razred obstaja različna stopnja financiranja. Tako lahko nepravilno razvrščene stroškovne postavke privedejo do različnega zneska, ki se financira, ker se ista postavka v okviru enega razreda financira 50-odstotno (npr. predstavitvene dejavnosti), v okviru drugega pa 100-odstotno (npr. upravljanje).

(36) Študija skupine strokovnjakov, ki ji predseduje Sabine Herlitschka, iz novembra 2008 z naslovom „Impact of external project-based research funding on financial management in Universities" (učinek zunanjega financiranja raziskav, ki temelji na projektih, na finančno poslovodenje univerz) je na primer pokazala, da se pristop k financiranju, ki pokriva celotne neposredne stroške in pavšalno stopnjo za posredne (splošne) stroške (običajno 20 %), v Evropi pogosto uporablja (npr. v Deutsche Forschungsgemeinschaft v Nemčiji in v Fonds National Suisse v Švici).

(37) COM(2011) 810 final, člen 25 (Letne produktivne ure).

(38) Odstavek 67 Mnenja št. 1/2006.

(39) DDV ni upravičen v okviru sedmega okvirnega programa; člen 31(3)(e) Uredbe (ES) Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1906/2006. Ta določba je v predlagani uredbi o programu Obzorje 2020 izpuščena. Predlog se sklicuje na finančno uredbo, kjer je nevračljivi DDV upravičen.

(40) Odstavek 64 Mnenja št. 1/2006.

(41) COM(2011) 809 final, uvodna izjava 32.

(42) COM(2011) 809 final, str. 98.

(43) Kot je opisano v oceni finančnih posledic zakonodajnega predloga uredbe o programu Obzorje 2020, se po znesku približno 28 % napak, ugotovljenih med revizijami sedmega okvirnega programa, nanaša na posredne stroške. Zato se pričakuje, da se bo ta stopnja v okviru Obzorja 2020 znižala; COM(2011) 809 final, str. 101.

(44) Odstavki 6.19 do 6.28 letnega poročila za proračunsko leto 2010.

(45) Do sredine junija 2012 je bila opravljena ali načrtovana revizija za približno 7,25 % upravičencev sedmega okvirnega programa. Pri šestem okvirnem programu je bilo revidiranih 8,45 % upravičencev. Pri nobenem od teh dveh okvirnih programov se stopnja napake ni zmanjšala na pričakovano stopnjo 2 %. Podatki Evropske komisije, Generalni direktorat za raziskave in inovacije (RTD).

(46) COM(2011) 810 final, člena 32 in 33.

(47) Upravičenci v sklad prispevajo 5 % skupnega prispevka EU za njihov projekt, kar skupaj predstavlja jamstvo, iz katerega lahko EU črpa v primeru finančnih izgub, povezanih s projekti.

(48) COM(2011) 810 final, člen 32, odstavek 4.

(49) SEC(2011) 1427 final, Zvezek 2, del 2/2, Priloga 3.

(50) Na primer posebna pravna struktura skupnih tehnoloških pobud po zgledu organov Skupnosti je bila izbrana, da Komisija lahko prispeva predvidena sredstva na neposreden in preverljiv način. Vendar doslej še ni bila sprejeta končna odločitev o tem, kako v prihodnje priznati skupne tehnološke pobude. Za ustanovitev novih skupnih tehnoloških pobud se v okviru trenutne revizije finančne uredbe EU razpravlja o drugih oblikah pravne strukture (npr. posebni organi). Pravice, dodeljene zasebnim partnerjem, razporeditev dobička ali tveganja plačilne nesposobnosti bi bilo zato treba upoštevati pri vključitvi programa za konkurenčnost in inovativnost, Evropskega inštituta za inovacije in tehnologijo ter skupnih tehnoloških pobud v sklad.

(51) COM(2011) 810 final, člen 33, odstavek 4.

(52) COM(2011) 810 final, členi 28 do 30.

(53) COM(2011) 809, str. 100.

(54) V okviru Obzorja 2020 se zahteva samo eno tako potrdilo (kadar je presežen prag 325 000 EUR) na upravičenca ob zaključku projekta namesto vmesnih potrdil, ki se zahtevajo v okviru sedmega okvirnega programa.

(55) Odstavki 6.19 do 6.21 letnega poročila za proračunsko leto 2010.

(56) Certificates issued by external auditors - Guidance notes for beneficiaries and auditors (potrdila, ki jih izdajajo zunanji revizorji – navodila za upravičence in revizorje), različica z dne 1. julija 2010, str. 13.

(57) Odstavek 6.25 letnega poročila za proračunsko leto 2010.

(58) COM(2011) 810 final, členi 34 in 35 ter 48 in 49. Pilotni projekti predkomercialnega naročanja so se začeli že v obdobju trajanja sedmega okvirnega programa (npr. v okviru FP7-ICT-2011-12). Nagrade so bile vključene v pravila sedmega okvirnega programa, vendar se niso uporabljale kot ločena oblika financiranja.

(59) COM(2011) 810 final, str. 3.

(60) COM(2011) 810 final, člen 1(1)(13) in 1(14).

(61) COM(2010) 187 final, str. 7 (zadnji odstavek).

(62) SEC(2011) 1427, str. 19.

(63) COM(2011) 808, str. 4.

(64) Na primer „javno naročanje inovativnih rešitev" ((COM(2011) 810, členi 2(14), 19(8), 35 in 49). Člen 22(5) omejuje stopnjo financiranja za navedene inovacijske ukrepe (blizu trga).

(65) http://eca.europa.eu

(66) COM(2011) 809 final: „socialne inovacije" (uvodna izjava 11 in Priloga I, str. 30), „vodilne inovacije na svetovni ravni" (Priloga I, del I, str. 32), „tehnološke inovacije", „inovacije, ki temeljijo na raziskavah" (Priloga I, del I, str. 36), „industrijske inovacije" (Priloga I, del II, str. 47), „družbene inovacije" (Priloga I, del II, str. 48), „zelene inovacije" (Priloga I, del II, str. 48), „tehnične inovacije" (Priloga I, del II, str. 51), „dobro počutje” (Priloga I, del III, str. 60), in „uporabne inovacije" (Priloga I, del III, str. 68).

(67) „The Measurement of Scientific and Technological Activities" – Oslo Manual – Guidelines for collecting and interpreting innovation data (meritve znanstvenih in tehnoloških dejavnosti, Priročnik iz Osla, Smernice za zbiranje in razlago podatkov o inovacijah,) tretja izdaja, skupna publikacija OECD in Eurostata.