1. UVOD

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je bil uveden ob pristopu Bolgarije k Evropski uniji leta 2007 za odpravo pomanjkljivosti na ključnih področjih, kot so reforma pravosodja ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Od takrat se v poročilih, pripravljenih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, navajajo specifična priporočila, ki dajejo usmeritve v podporo prizadevanjem bolgarskih organov, z njimi pa se spremlja tudi napredek Bolgarije. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje se uporablja že deset let in Komisija je pripravila oceno s pregledom dosežkov, nerešenih izzivov in preostalih ukrepov, potrebnih za dosego ciljev mehanizma za sodelovanje in preverjanje.

Kot je že večkrat jasno izrazil Svet, se bo mehanizem za sodelovanje in preverjanje prenehal izvajati, ko bo zadovoljivo izpolnjenih vseh šest meril, ki veljajo za Bolgarijo. Merila so bila določena v času pristopa in zajemajo vprašanja, ki so ključnega pomena za delovanje držav članic – neodvisnost in učinkovitost sodstva, integriteto ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Za njihovo izpolnitev bo potrebna kombinacija zakonodajnih in institucionalnih ukrepov. Poleg tega se lahko ti ukrepi v celoti ocenijo samo tako, da se preuči, ali se je njihov nameravani učinek udejanjil v praksi in ali se lahko šteje, da so vključeni v pravni in institucionalni okvir Bolgarije ter da so nepovratni. Tako se lahko vzpostavi zaupanje med državljani, da odločitve in prakse v Bolgariji v celoti spoštujejo načelo pravne države, in ustvari podlaga za medsebojno zaupanje, ki je potrebno za učinkovito izvajanje zakonodaje EU.

V zadnjih desetih letih sta bila reforma pravosodja in boj proti korupciji ključni vprašanji v bolgarski družbi. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje ima v Bolgariji pomembno vlogo kot gonilo reform, pa tudi kot orodje za spremljanje napredka. Ugotovitve Komisije in metodologija mehanizma za sodelovanje in preverjanje so imele stalno podporo v Svetu, v tem procesu pa so s svojimi prispevki sodelovale tudi številne države članice. Sodelovanje je bilo okrepljeno tudi s podporo Bolgariji v okviru sredstev EU in nedavno s ciljno usmerjeno pomočjo, ki jo je usklajevala podporna služba Evropske komisije za strukturne reforme (v nadaljnjem besedilu: podporna služba za strukturne reforme).

Čeprav je bil v poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje v preteklih desetih letih zabeležen napredek, je bilo ugotovljeno tudi, da se je hitrost reform spreminjala, zlasti zaradi politične nestabilnosti. Postopoma je bil uveden okvir, ki vključuje dve pomembni nacionalni strategiji za reformo pravosodja in boj proti korupciji. Pri tem ostaja še vedno velik izziv napredek glede boja proti korupciji na visoki ravni in organiziranemu kriminalu: da bi reforme resnično zaživele, je treba dosegati dobre rezultate v smislu privedbe postopkov v zadevah na visoki ravni do uspešnega zaključka na sodišču.

To poročilo povzema napredek Bolgarije od leta 2007. Tako kot v prejšnjih letih je poročilo rezultat temeljite analize, ki jo je Evropska komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z bolgarskimi organi, upoštevala pa je tudi prispevke civilne družbe in drugih zainteresiranih strani, vključno z drugimi državami članicami.

V zvezi s tem je treba pojasniti področje uporabe mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Odločbi o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje določata parametre področja uporabe mehanizma za sodelovanje in preverjanje v zvezi z reformo pravosodja ter bojem proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Na podlagi teh parametrov se ugotavlja, ali so merila izpolnjena. Vendar pa sta bili hitrost in poglobljenost reforme neizogibno odvisni od okolja, v katerem se ta posebna vprašanja, ki jih zajema mehanizem za sodelovanje in preverjanje, obravnavajo, ter od značilnosti bolgarske družbe in njenega upravljanja. V zadnjih letih na primer še vedno potekajo prizadevanja za izgradnjo upravnih zmogljivosti, kar vpliva na proces reforme. Zakonodajni postopek v Bolgariji ni zagotavljal predvidljivega pravnega okolja. Za bolgarsko medijsko okolje sta pogosto značilna nizka raven neodvisnosti in neučinkovito uveljavljanje novinarskih standardov, kar negativno vpliva na javno razpravo o reformah. Medtem ko ta vprašanja ne spadajo v okvir mehanizma za sodelovanje in preverjanje, neposredno vplivajo na sposobnost za izvedbo reform in ovirajo napredek Bolgarije.

Na delovnem področju mehanizma za sodelovanje in preverjanje vsebuje to poročilo tudi številna priporočila za večjo intenzivnost poročanja in večjo preglednost. Kratkoročno bi to pomagalo Komisiji, da bi lahko sprejela končne ugotovitve. Po izteku veljavnosti mehanizma za sodelovanje in preverjanje bi se tako podprla tudi trajnost reform, saj bi se okrepila odgovornost.

Nazadnje je treba prav tako poudariti, da posebna narava področja uporabe mehanizma za sodelovanje in preverjanje ne omogoča neposrednih povezav z drugimi področji politik. Komisija zato meni, da mehanizma za sodelovanje in preverjanje ni primerno povezovati z odločitvami na drugih področjih, kot so dostop do evropskih strukturnih in investicijskih skladov ali vstop v schengensko območje.

V tem poročilu je za opredelitev preostalih ključnih ukrepov, potrebnih za uresničitev ciljev iz mehanizma za sodelovanje in preverjanje, uporabljena dolgoročna perspektiva. Zaradi dosedanjega zagona se lahko pozornost preusmeri na preostale ključne ukrepe, ki jih je treba še sprejeti. Ko bodo izvedeni ukrepi, določeni v okviru meril iz tega poročila, se bo štelo, da je zadevno merilo začasno izpolnjeno. Ko bo to veljalo za vsa merila, se bo lahko mehanizem za sodelovanje in preverjanje zaključil. Opisana priporočila se lahko torej štejejo kot zadostna za doseganje tega cilja – razen če bi se zaradi novih dogodkov napredek znatno upočasnil. Komisija meni, da bi to omogočilo tudi pospešitev postopka s strani bolgarskih organov in EU kot celote. Glede meril, za katera se šteje, da je bil dosežen bistven napredek, Komisija meni, da bi bilo mogoče z odločnim izvajanjem ob ohranjanju hitrosti in dosledne usmeritve reform ta merila hitro zaključiti – pri drugih merilih pa bi bilo to bolj zahtevno. Zato namerava Komisija naslednje poročilo pripraviti že konec leta 2017 in je pripravljena zagotoviti dodatno pomoč, da bi pripomogla k okrepitvi nepovratnosti napredka, s čimer bi se mehanizem zaključil.

2. OCENA NAPREDKA GLEDE IZPOLNITVE MERIL OD ZAČETKA IZVAJANJA MEHANIZMA ZA SODELOVANJE IN PREVERJANJE

Ta oddelek poleg preučitve napredka na podlagi priporočil iz poročila v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje iz leta 2016 vsebuje splošno oceno desetih let reform. Najpomembnejši dogodki in rezultati so podrobno opisani v spremnem tehničnem poročilu. Vsako od šesti meril se lahko obravnava posebej, vendar so medsebojno povezana. Ocena napredka je vključevala analizo strukturnih pogojev (na primer zakonov, institucij in virov), rezultatov in dosežkov ter dejstva, ali je napredek mogoče šteti za nepovraten. Opozoriti je treba tudi, da je od takrat, ko je bil dosežen dogovor o merilih, prišlo do pomembnega napredka pri sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice, mednarodnih standardih in najboljših praksah ter primerjalnih informacijah o nacionalnih pravosodnih sistemih v EU, ki je usmerjal bolgarske organe pri reformah in pripomogel k objektivnim in primerljivim ukrepom za razvoj bolgarskega pravosodnega sistema ter boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu v okviru šestih meril.

2.1 Reforma pravosodja

Neodvisnost in odgovornost sodstva

Prvo merilo je povezano z reformo pravosodja, in sicer s poudarkom na vzpostavljanju stabilnega ustavnega okvira neodvisnega in odgovornega pravosodnega sistema. V zadnjih desetih letih je Bolgarija dvakrat spremenila ustavo, s čimer je izboljšala delovanje vrhovnega sodnega sveta ter vzpostavila inšpektorat vrhovnega sodnega sveta za spodbujanje dobrega upravljanja pravosodnih organov in uveljavljanje standardov integritete v pravosodju. Prve spremembe so bile izvedene kmalu po pristopu. Dodatne pomembne reforme so bile izvedene z ustavnimi spremembami, ki jih je narodna skupščina sprejela decembra 2015. Z njimi sta bila ustvarjena ločena senata za tožilce in sodnike v okviru vrhovnega sodnega sveta, hkrati pa se je izboljšala preglednost odločanja o kadrovskih zadevah in izvolitve članov vrhovnega sodnega sveta ter okrepila vloga inšpektorata vrhovnega sodnega sveta v zvezi z integriteto sodnikov. Nekatere od teh sprememb – na primer načelo „en sodnik, en glas“ pri volitvah v vrhovni sodni svet – so bile izvedene kot nadaljnji ukrepi na podlagi prejšnjih poročil v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Prenos teh najnovejših sprememb v zakonodajo je bil zaključen v letu 2016, zato je treba izvajanje zaključiti, preden bo lahko viden celoten učinek. Doslej je jasno, da je reforma sveta omogočila večjo preglednost pri sprejemanju odločitev ter da bo večja demokratizacija vplivala tudi na volitve v svet v letu 2017. Vendar so še vedno zaskrbljujoče nenehne napetosti med člani sveta zaradi obtožb glede pomanjkanja nepristranskosti pri ključnih odločitvah. V zadnjih dveh poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje je bilo poudarjeno prepozno in nezadostno ukrepanje glede dogodkov, ki so bili na mestnem sodišču Sofije odkriti proti koncu leta 2014, kar je še podžgalo obtožbe o neprimernem vplivu znotraj vrhovnega sodnega sveta. Na splošno je Bolgarija dosegla pomemben napredek pri izpolnitvi prvega merila, vendar mora pokazati prepričljive rezultate pri izvajanju najnovejših ustavnih sprememb.

Pravni okvir

Drugo merilo se osredotoča na pravni okvir v smislu ključne zakonodaje, ki vpliva na pravosodni sistem in sodne postopke. V zadnjih desetih letih je bil dosežen znaten napredek, predvsem v zvezi z zakonom o pravosodnem sistemu in glede izboljšanja civilnih postopkov. V letu 2016 so bile uvedene obsežne spremembe zakona o pravosodnem sistemu, in sicer na podlagi celovite strategije za reformo pravosodja, ki jo je oblikovala vlada, narodna skupščina pa jo je potrdila leta 2015. Namen teh sprememb, ki so bile izvedene v tesnem posvetovanju z zainteresiranimi stranmi in strokovnjaki, je izboljšati zakonodajo na področjih, ki segajo od poklicnega napredovanja sodnikov do notranjega upravljanja sodišč. Skupaj s prejšnjimi reformami te spremembe predstavljajo pomemben nadaljnji korak pri reformi bolgarskega pravosodja.

Na področju kazenskih postopkov je bil napredek manjši in še vedno je treba obravnavati pomembne izzive. Kljub pomembnim izboljšavam v letih po pristopu k EU kazenski postopki v Bolgariji še naprej pomenijo resno težavo za učinkovit pregon v kompleksnih zadevah, med drugim tudi tistih, ki se nanašajo na korupcijo na visoki ravni in hude oblike organiziranega kriminala. V zadnjih letih so bila opredeljena številna konkretna vprašanja in nekatera od njih so bila obravnavana z zakonodajnimi ukrepi. Formalizem kazenskih postopkov je kljub temu še vedno izziv za bolgarski pravni sistem. Pred kratkim so bili v pripravi dodatni zakonodajni predlogi, od katerih bi lahko imeli nekateri (v kombinaciji z ustreznimi organizacijskimi ukrepi) velik učinek.