OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Podpora EU Ukrajini v sedanjih izrednih razmerah izhaja iz trdnih dolgoročnih odnosov. Ukrajina od leta 2014 razvija trdno partnerstvo z Evropsko unijo, ki presega dvostransko sodelovanje ter se razvija v smeri postopnega političnega in gospodarskega povezovanja. Pridružitveni sporazum med EU in Ukrajino, ki je začel veljati 1. septembra 2017 in vključuje poglobljeno in celovito prostotrgovinsko območje, je glavno orodje za zbliževanje Ukrajine in EU. Sporazum poleg spodbujanja tesnejših političnih vezi, močnejših gospodarskih povezav in spoštovanja skupnih vrednot zagotavlja trden okvir za izvajanje ambicioznega programa reform, osredotočenega na boj proti korupciji, neodvisnost pravosodnega sistema, načelo pravne države in izboljšanje poslovnega ozračja. Pomembne strukturne reforme v Ukrajini, ki so ključne za srednjeročno in dolgoročno privabljanje naložb, povečanje produktivnosti in izboljšanje življenjskega standarda, so stalno deležne podpore EU. Po prošnji države za članstvo v Uniji je Evropski svet priznal evropsko perspektivo Ukrajine in ji dodelil status države kandidatke, zato se bo sodelovanje z Ukrajino še poglobilo, ko bo država napredovala na svoji evropski poti.

Dolgoročni gospodarski razvoj in usmeritev Ukrajine k reformam sta podvržena izjemnim izzivom, odkar je Rusija 24. februarja 2022 začela invazijo na državo, ki je neupravičeno in neizzvano dejanje agresije brez primere. Poleg neznanskega trpljenja ljudi je vojna, ki poteka v Ukrajini, že povzročila izredno veliko škodo na fizični infrastrukturi (cestah, mostovih, tovarnah itd.) ter stanovanjskih in občinskih stavbah (stanovanjih, šolah, bolnišnicah itd.). Spopadi so povzročili tudi množičen beg ljudi: več kot 6 milijonov oseb je notranje razseljenih, število beguncev pa je preseglo 7 milijonov.

Ruska vojaška agresija proti Ukrajini je povzročila izjemno škodo gospodarstvu, poleg tega pa je ta suverena država izgubila dostop do mednarodnih kapitalskih trgov. To je povzročilo plačilnobilančno vrzel v financiranju, ki naj bi po ocenah organov in Mednarodnega denarnega sklada v celotnem letu 2022 dosegla približno 39 milijard USD. Po oceni Mednarodnega denarnega sklada bi lahko Ukrajina z varnim črpanjem svojih uradnih mednarodnih rezerv, ki ne bi ogrozilo njene makrofinančne stabilnosti, financirala 9 milijard USD te vrzeli. Dvostranske in večstranske zaveze glede finančne podpore, obljubljene Ukrajini s strani finančnih ministrov in guvernerjev centralnih bank skupine G7, ki so se sestali 18. do 20. maja, so dosegle skoraj 20 milijard USD. Nemčija je zagotovila nepovratna sredstva za neposredno proračunsko podporo v višini 1 milijarde EUR. Dodatne zaveze držav članic EU vključujejo 200 milijonov evrov s strani Italije in 190 milijonov evrov s strani Francije. Da bi prispevala k financiranju preostale ocenjene vrzeli v financiranju Ukrajine za celotno leto 2022, ki znaša približno 10 milijard USD, namerava Komisija predložiti predlog za ukrep izredne makrofinančne pomoči Ukrajini v znesku do 9 milijard EUR.

Za obravnavo neposrednih in najnujnejših potreb Ukrajine po financiranju Komisija kot prvi korak Evropskemu parlamentu in Svetu predlaga sklep o zagotovitvi dodatne makrofinančne pomoči Ukrajini v obliki zelo ugodnega dolgoročnega posojila v višini do 1 milijarde EUR. Kot drugi korak namerava Komisija čim prej predstaviti preostanek tega svežnja, ki je glede na njegovo naravo in velikost precej izreden. Zato se odziva na poziv Evropskega sveta z dne 23. in 24. junija k hitremu predlogu. Skupaj z nujno makrofinančno pomočjo v višini 1,2 milijarde EUR, izplačano v začetku tega leta, bi skupna makrofinančna podpora EU Ukrajini od začetka vojne dosegla 2,2 milijarde EUR in bi lahko znašala do 10 milijard EUR, ko bo celotna izredna makrofinančna pomoč Ukrajini potrjena. Ta finančna pomoč dopolnjuje številne druge vrste podpore, zlasti humanitarno pomoč, razvojno in obrambno pomoč, opustitev vseh uvoznih dajatev na ukrajinski izvoz za eno leto ali druge solidarnostne pobude, npr. za odpravo ozkih grl v prometu, da bi omogočili izvoz, zlasti žit.

Ta dodatna makrofinančna pomoč v višini do 1 milijarde EUR se šteje za prvi del, Komisija pa namerava čim prej predložiti predlog za drugi del izredne makrofinančne pomoči. Namen tega prvega dela izredne makrofinančne pomoči je zagotoviti hitro finančno podporo v razmerah hudih potreb po financiranju in nadaljnje delovanje najbolj ključnih funkcij ukrajinske države. Na voljo bo eno leto in bo izplačana v enkratnem obroku, ki se lahko razdeli na eno ali več tranš. Memorandum o soglasju, ki bo dogovorjen z ukrajinskimi organi, bo pogoj za sprostitev obroka in pomoči. Ta memorandum o soglasju bo vključeval večjo preglednost in poročanje o uporabi sredstev ter opredelil zahteve za poročanje, s katerimi bo povezana ta makrofinančna pomoč. Nato bi se lahko obravnavali tudi ukrepi politike za izboljšanje odpornosti in stabilnosti države, ukrepi na področju upravljanja in pravne države ter ukrepi za energetski sektor v okviru nujne makrofinančne pomoči v višini 1,2 milijarde EUR, izplačane marca in maja 2022, ki zaradi višje sile niso bili dokončani. Pričakuje se, da se bo ta makrofinančna pomoč, kot prvi del napovedane izredne makrofinančne pomoči iz sporočila „Pomoč Ukrajini in njena obnova“, izvajala skupaj s humanitarno pomočjo in podporo, ki se financira iz Instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa. Poleg tega je del izrednih mednarodnih prizadevanj dvostranskih donatorjev in mednarodnih finančnih institucij za podporo Ukrajini v tem kritičnem trenutku.

Predlagani obrok v višini 1 milijarde EUR bo podprt z rezervacijami, ki so na voljo iz proračuna EU za jamstvo za zunanje delovanje, vzpostavljeno v okviru Instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa. Te določbe zagotavljajo sredstva EU za poplačilo vlagateljev v obveznice, ki so bile uporabljene za financiranje posojil makrofinančne pomoči v primeru, da država upravičenka ne izpolni svojih obveznosti odplačila do EU. Sedanji večletni finančni okvir predvideva splošen program makrofinančne pomoči v višini približno 11 milijard EUR v obliki posojil, za katera so bile oblikovane rezervacije v višini 9 % posojila. Na podlagi tega je bila v določbah o finančnem načrtovanju za posojila makrofinančne pomoči tretjim državam v sedanjem večletnem finančnem okviru predvidena 1 milijarda EUR rezervacij. Rezervacije bi bilo treba financirati v okviru omejitev iz člena 31(5), drugi pododstavek, Uredbe (EU) 2021/947. Te rezervacije bodo zagotovile proračunska sredstva, na katerih bo temeljilo predlagano posojilo Ukrajini.

Vendar ob upoštevanju nedavnih dramatičnih in nepredvidljivih dogodkov v Ukrajini stopnja rezervacij v višini 9 % posojila, ki se na splošno uporablja za države, ki se spopadajo s plačilnobilančno krizo, v tem primeru ni ustrezna. Ta predlog predvideva stopnjo kritja v višini 70 % posojila prek vplačanih rezervacij v okviru proračuna Unije. Ta izjemno visoka stopnja rezervacij se šteje za zadostno za omejitev tveganja, ki ga ta dodatna makrofinančna pomoč Ukrajini pomeni v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja. Uporaba te 70-odstotne stopnje rezervacij za predvideni program posojil v višini do 1 milijarde EUR v obliki posojila pomeni, da bo znesek v višini 700 milijonov EUR, ki je v tem večletnem finančnem okviru že na voljo za makrofinančno pomoč tretjim državam, uporabljen kot rezerva za morebitne izgube pri tem novem posojilu. Ta stopnja rezervacij bi se uporabljala namesto splošnega pravila iz člena 31(5), tretji pododstavek, Uredbe (EU) 2021/947.

Glede na izjemno zahtevne razmere, s katerimi se sooča Ukrajina, se, da bi omejili učinek tega posojila na fiskalno vzdržnost, predlaga tudi, da proračun EU izjemoma prevzame stroške obresti, ki izhajajo iz predlagane makrofinančne pomoči v obliki posojila v višini do 1 milijarde EUR. Na ta način bo EU Ukrajini zagotovila dodatno finančno pomoč, kar bo prispevalo k izboljšanju vzdržnosti njenega javnega dolga. Komisija bo uredila posojilo z dolgo zapadlostjo, da bi Ukrajini zagotovila čim več časa za ponovno rast, obnovo gospodarstva v skladu z njenimi evropskimi težnjami in čim večje možnosti za popolno odplačilo.

Po sprejetju tega predloga in zaključku vseh s tem povezanih formalnosti (podpis memoranduma o soglasju, začetek veljavnosti sporazuma o posojilu) bo Komisija to posojilo uredila čim prej, pri čemer bo upoštevala potrebe Ukrajine. Komisija bo čim prej nadaljevala priprave na ureditev preostalega svežnja posojil izredne makrofinančne pomoči.

•Splošno ozadje

Gospodarske razmere v Ukrajini so se po začetku ruske vojne agresije dramatično poslabšale. Po neuradnih ocenah se je BDP Ukrajine marca in aprila zmanjšal za 35–40 % na medletni ravni. Inflacija se je maja povzpela na 18,0 % na medletni ravni. Narodna banka Ukrajine je začasno ustavila izvajanje okvira za doseganje inflacijskega cilja, dokler konflikt ne bo končan, in vzdrževala 10-odstotno obrestno mero za operacije glavnega refinanciranja do 3. junija, ko jo je zvišala na 25 %, da bi zmanjšala povpraševanje po tujih valutah, ki se je začelo povečevati v drugi polovici maja. Obljubila je tudi nakup državnih vojnih obveznic, če zasebno povpraševanje ne bo zadostno, in dejansko kupila za približno 4,1 milijarde USD teh obveznic. Del poznejšega denarnega financiranja proračuna pa so absorbirali ukrepi Narodne banke Ukrajine za prodajo tujih valut, zaradi katerih so se uradne mednarodne rezerve od konca januarja do konca maja skupno zmanjšale za približno 4 milijarde USD, in sicer na 25,1 milijarde USD.

Ruska vojna agresija je sprožila velike potrebe po financiranju ukrajinskega proračuna, ki se odražajo v znatni vrzeli v zunanjem financiranju. Po eni strani so se zaradi vojne javni prihodki znatno zmanjšali, čeprav je del tega posledica politike razbremenilnih ukrepov za mala in srednja podjetja (moratorij na plačilo DDV, oprostitve plačila carinskih dajatev). Po drugi strani so se znatno povečali odhodki, da bi pokrili izredne vojaške in humanitarne potrebe Ukrajine, vključno s socialno pomočjo za notranje razseljene osebe in višjimi stroški za plače v obrambnem sektorju. To je povzročilo splošno plačilnobilančno vrzel v financiranju, ki naj bi po ocenah organov in Mednarodnega denarnega sklada v celotnem letu 2022 dosegla približno 39 milijard USD. Po oceni Mednarodnega denarnega sklada bi lahko Ukrajina z varnim črpanjem svojih uradnih mednarodnih rezerv, ki ne bi ogrozilo njene makrofinančne stabilnosti, financirala 9 milijard USD te vrzeli. Dvostranske in večstranske zaveze glede finančne podpore, obljubljene Ukrajini s strani finančnih ministrov in guvernerjev centralnih bank skupine G7, ki so se sestali 18. do 20. maja, so dosegle skoraj 20 milijard USD. Nemčija je zagotovila nepovratna sredstva za neposredno proračunsko podporo v višini 1 milijarde EUR. Dodatne zaveze držav članic EU vključujejo 200 milijonov evrov s strani Italije in 190 milijonov evrov s strani Francije. Da bi izdatno prispevala k financiranju preostale ocenjene vrzeli v financiranju Ukrajine za celotno leto 2022, ki znaša približno 10 milijard USD, namerava Komisija, zlasti v skladu s pozivom Evropskega sveta z dne 23. in 24. junija, Ukrajini zagotoviti izredno makrofinančno pomoč v višini do 9 milijard EUR v obliki zelo ugodnih dolgoročnih posojil. Da bi zadostili takojšnjim in najnujnejšim potrebam Ukrajine po financiranju, prvi del predstavlja trenutni predlog za dodatno makrofinančno pomoč v višini do 1 milijarde EUR v obliki posojila. Komisija namerava v kratkem predstaviti ustrezen predlog v zvezi s preostalim delom izredne makrofinančne pomoči Ukrajini. Njen namen je prispevati k financiranju najnujnejših in neposrednih potreb Ukrajine po financiranju ob upoštevanju trenutnih razpoložljivih sredstev v okviru proračuna Unije. Izdatni prispevki mednarodnih donatorjev k financiranju splošne plačilnobilančne vrzeli pri financiranju Ukrajine bi lahko omejili negativen inflacijski in splošen destabilizacijski učinek, ki bi bil neizbežen, če bi ga Narodna banka Ukrajine v celoti financirala s tiskanjem denarja.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike