SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o študiji izvedljivosti sklenitve stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma med Evropsko unijo in Kosovom*

1. Uvod

Glavna načela stabilizacijsko-pridružitvenega procesa (SAP) so bila določena v sporočilu Komisije iz maja 1999[1], Svet pa jih je potrdil junija 1999. Evropska unija s tem procesom izraža, da je odločena sprejeti izziv prispevanja k stabilnosti na območju Zahodnega Balkana in prevzeti potrebno odgovornost. Državam Zahodnega Balkana v zameno za izpolnjevanje nekaterih pogojev ponuja prilagojena pogodbena razmerja, t. i. stabilizacijsko-pridružitvene sporazume. Ti pogoji so določeni v sklepih Sveta iz aprila 1997 in se v prvi vrsti navezujejo na verodostojno angažiranost za izvedbo demokratičnih reform, spoštovanje in varstvo človekovih pravic, manjšin in svobode izražanja ter svobodne in redne volitve. Svet poleg tega od zadevnih držav pričakuje, da bodo izvedle prve gospodarske reforme, podpisale oz. izvajale sporazume o ponovnem sprejemu z državami članicami in se zavezale k regionalnemu sodelovanju.

Evropski svet je na zasedanju v Feiri junija 2000 državam Zahodnega Balkana poslal jasno sporočilo, da so potencialne kandidatke za članstvo v EU. To sporočilo je bilo novembra 2000 ponovno potrjeno na vrhu v Zagrebu. V sklepih Evropskega sveta iz marca 2003 je navedeno, da je prihodnost držav Zahodnega Balkana v Evropski uniji ter da bodo za njeno zagotovitev potrebni močna politična volja in trajna prizadevanja. Solunska agenda za Zahodni Balkan iz junija 2003 jasno potrjuje, da so te države in podpora njihovim pripravam za prihodnje povezovanje z evropskimi strukturami ter v končni fazi njihovo članstvo v Uniji med najvišjimi prednostnimi nalogami EU.

Študije izvedljivosti so že bile pripravljene za Albanijo, Bosno in Hercegovino, Hrvaško, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, Srbijo in Črno goro. Z vsemi temi državami so bili pozneje sklenjeni stabilizacijsko-pridružitveni sporazumi. Svet je na zasedanju decembra 2011 ponovno poudaril pripravljenost EU, da podpre gospodarski in politični razvoj Kosova v okviru jasne evropske perspektive, ki ustreza evropski perspektivi celotnega območja, in poudaril potrebo po konkretnih ukrepih v ta namen. Februarja 2012 se je Svet seznanil z namero Komisije, da opravi študijo izvedljivosti sklenitve stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma med Evropsko unijo in Kosovom, ki ne bo posegala v stališča držav članic o statusu Kosova ali v morebitne prihodnje odločitve, ki jih bo sprejel Svet.

Komisija je glede na sklepe Sveta iz februarja 2012 sprejela izjavo, v kateri je navedla, da bo v „študiji izvedljivosti preučila, ali so izpolnjena politična, ekonomska in pravna merila za stabilizacijsko-pridružitveni sporazum. Izvedba študije izvedljivosti sklenitve stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma s Kosovom ne posega v njegov pravni status in stališča držav članic glede priznanja Kosova.“

Metodologija

Ta študija temelji na ugotovitvah, predstavljenih v delovnem dokumentu služb Komisije[2]. Zadevni dokument je bil pripravljen na podlagi vprašalnika, ki so ga izpolnili kosovski organi, prispevka ocenjevalne misije, v kateri je sodelovalo 20 strokovnjakov, ter prispevkov, ki so jih zagotovili urad EU v Prištini, mednarodne organizacije in nevladne organizacije. Študija ocenjuje, ali je Kosovo pripravljeno na pogajanja o sklenitvi stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma in ali ga bo lahko pozneje izvajalo. V dokumentu so opredeljena prednostna vprašanja, ki morajo biti razrešena pred začetkom pogajanj, in prednostna področja, ki bi jih Kosovo moralo obravnavati, da bi lahko izpolnjevalo svoje obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma.

Pravni vidiki

Možnost Unije, da sklepa mednarodne sporazume, ni omejena na splošno priznane neodvisne države ali mednarodne organizacije. Tak sporazum lahko sklene z vsakim subjektom, ki kot pogodbena stranka soglaša s sklenitvijo sporazuma, za katerega bo veljalo mednarodno javno pravo. EU je v preteklosti sklenila več mednarodnih sporazumov s subjekti, ki niso bili suverene države.

Tovrstne sporazume je sklenil Svet na podlagi člena 218 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) (oz. na podlagi prejšnjega člena 300 in še prej člena 228 Pogodbe ES). V tem okviru je pomembno navesti, da uporaba člena 218 PDEU kot pravne podlage za sporazum s Kosovom ne pomeni priznanja Kosova kot neodvisne države s strani Unije, niti ne pomeni priznanja Kosova s strani posameznih držav članic, če je v ta namen dan izrecen pridržek. Prav tako to ne pomeni odprave priznanja držav članic, ki so Kosovo že priznale kot neodvisno državo.

Tako torej ni nobene pravne ovire, ki bi Uniji preprečevala sklenitev pridružitvenega sporazuma s Kosovom na navedeni podlagi. V pravu EU ni podrobne opredelitve pojma pridružitvenega sporazuma: v členu 217 PDEU je navedeno, da tak sporazum vključuje „vzajemne pravice in obveznosti ter skupne ukrepe in posebne postopke“. Iz prakse Unije izhaja, da se s pridružitvenimi sporazumi ustvarjajo posebne, privilegirane vezi s tretjo državo. Pridružitveni sporazumi vedno močno poudarjajo zlasti skupne vrednote in načela, vključujejo pomemben trgovinski vidik ter določajo zbliževanje zakonodaje in politik zadevnih držav z vsemi temeljnimi politikami Unije in organizirano sodelovanje na skoraj vseh področjih pristojnosti Unije. Proces pridruževanja se razvija v institucionalnem okviru, ki poleg mehanizma odločanja zagotavlja tudi intenziven dialog na ravni civilne družbe.

Unija lahko zato sklene stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s tretjo državo, če so politični in sodni organi slednje sposobni zagotoviti spoštovanje, uporabo in izvedbo določb sporazuma. Namen te študije izvedljivosti je torej ugotoviti, ali bo politični in gospodarski razvoj Kosova tej državi omogočil prevzem številnih obveznosti, ki jih prinaša pridružitveni sporazum. Vendar pa pravno gledano zadostuje ugotovitev, da dejstvo, da nekatere države članice Kosova ne priznavajo za neodvisno državo, za kosovske organe ni pravna ovira, zaradi katere ne bi mogli izvajati obveznosti, ki bi jih prinesel pridružitveni sporazum. Pridružitev Kosova Evropski uniji ni v navzkrižju z dejstvom, da imajo države članice Unije različna stališča glede statusa Kosova po mednarodnem pravu. Poleg tega bi bilo treba ob koncu pogajanj določiti natančno pravno naravo sporazuma, pri tem pa ustrezno upoštevati njegovo dejansko vsebino in pravni okvir.

Navzočnost mednarodnih sil[3] na Kosovu ni ovira, zaradi katere Kosovski organi ne bi mogli izvajati obveznosti, ki izhajajo iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma. Tak sporazum ne bi bil v navzkrižju z Resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov št. 1244 iz leta 1999 in je združljiv s sedanjo navzočnostjo misije začasne uprave Združenih narodov na Kosovu.

Za nadzor nad izvajanjem celovitega predloga za rešitev vprašanja statusa Kosova je bil ustanovljen mednarodni civilni urad. Mednarodna usmerjevalna skupina je 10. septembra na podlagi svoje ocene, da je Kosovo večidel izpolnilo pogoje celovitega predloga za rešitev vprašanja statusa ter sprejelo potrebni ustavni in pravni okvir, razglasila konec nadzora nad neodvisnostjo Kosova in tudi konec mandata mednarodnega civilnega predstavnika. Mednarodni civilni urad se bo tako zaprl konec leta 2012, EU pa bo prevzela vidnejšo vlogo na Kosovu.

Misija Evropske unije za krepitev pravne države (v nadaljnjem besedilu: misija EULEX) ima nekatere izvršilne pristojnosti, njen cilj pa je zagotavljati pomoč in podporo kosovskim organom pri ključnih vidikih pravne države, tj. policiji, sodstvu in carini. Če bo sklenjen pridružitveni sporazum, bo ta misija EU v okviru svojih pristojnosti podpirala kosovske organe pri njegovem izvajanju.

Vidiki v zvezi s severom Kosova

Sever Kosova obsega občine Leposaviq/Leposavić, Zubin Potok in Zveçan/Zvečan ter del občine Mitrovicë/Mitrovica severno od reke Ibër/Ibar. Večinsko prebivalstvo tega dela Kosova je srbsko.

Srbija na tem območju še naprej financira in ohranja nekatere strukture, kot so bolnišnice in šole, pa tudi občinske uprave, varnostne storitve in sodne strukture. Okrožno sodišče v Mitrovici lahko trenutno deluje le s podporo sodnikov iz misije EULEX. Srbska javna služba na področju oskrbe z električno energijo ima na severu nedovoljeno podružnico, še vedno delujejo srbska podjetja za mobilno telefonijo, ki nimajo licence, prebivalstvo na severu pa za prečkanje meje / razmejitvene črte pogosto uporablja alternativne ceste.

Gospodarske razmere na severu Kosova so težke. Lokalno prebivalstvo je preveč odvisno od zaposlovanja v javnem sektorju in socialne pomoči, ki jo financira Beograd. Potencial naravnih virov, kot je na primer rudnik Trepça/Trepča, je še vedno bistveno premalo razvit.

Leta 2011 je bil izveden popis prebivalstva po vsej državi, ki pa ni vključeval podatkov o severu Kosova. V teh občinah je bila volilna udeležba na zadnjih kosovskih volitvah izredno nizka. Maja 2012 sta se občini Zubin Potok in Zveçan/Zvečan enostransko odločili organizirati ločene lokalne volitve, ki so potekale sočasno z volitvami v Srbiji. Beograd in Priština teh volitev nista priznala, kot tudi ne mednarodna skupnost.

Po tem, ko so bili poleti 2011 na mejne prehode / razmejitveno črto poslani kosovski policisti in cariniki, so bile postavljene številne barikade. Večina jih je bila naknadno umaknjena, z izjemo barikade na glavnem mostu čer reko Ibër/Ibar. Sedanje razmere, ki jih zaznamujejo izbruhi nasilja in pogoste zaostritve napetosti, niso vzdržne. KFOR in misija EULEX imata pomembno vlogo pri ohranjanju miru.

Dialog med Beogradom in Prištino

Razmere na severu Kosova so še vedno izziv ne le za samo državo, temveč tudi za Srbijo, območje Zahodnega Balkana in za mednarodno skupnost. EU je po sprejetju resolucije Generalne skupščine ZN septembra 2010 podprla dialog med Prištino in Beogradom. Dialog se je začel marca 2011, namenjen pa je spodbujanju sodelovanja, doseganju napredka na poti k članstvu v Evropski uniji in izboljšanju življenja prebivalstva. Strani sta se do danes sporazumeli o prostem pretoku oseb, carinskih pečatih, priznavanju univerzitetnih diplom, katastrskih evidencah, matičnih knjigah, integriranem upravljanju meja ter o regionalnem sodelovanju. Državi morata še naprej v dobri veri izvajati vse do danes dosežene sporazume in ob podpori EU konstruktivno sodelovati v razreševanju vrste vprašanj.

Za nadaljnji napredek pri vprašanjih severnega Kosova bodo morale vse vpletene strani sodelovati v konstruktivnem duhu. Kosovski organi morajo prispevati svoj delež: spodbujati morajo večetničnost na Kosovu in spoštovati posebne potrebe lokalnega prebivalstva. Kosovo še naprej pripravlja program za sever v skladu s sklepi Sveta iz decembra 2011. Poleg srbske bodo tudi druge manjšine imele koristi od normalizacije razmer v tem delu Kosova.

Sedanje razmere so težavne in pereča vprašanja je treba čim prej razrešiti. Komisija zato meni, da bi bile koristi stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma spodbuda prebivalstvu celotnega Kosova, vključno s severom.

2. Odnosi med Evropsko unijo in Kosovom

Kosovo je postopoma okrepilo svoje strukture v procesu povezovanja z Evropo. Ustanovilo je nacionalni svet za vključevanje v EU, ki ga vodi predsednik. Cilj nacionalnega sveta je mobilizirati državne institucije, da bi Kosovo lahko uresničilo svoj program evropskih reform. Ministrstvo za evropsko povezovanje vodi projektno skupino za evropsko povezovanje. To ministrstvo se je dobro odrezalo pri mobilizaciji drugih ministrstev in institucij ter je usklajevalo njihove pomembne prispevke k pripravi te študije izvedljivosti.

Pregled sporočila iz leta 2009, naslovljenega „Kosovo ­– Uresničevanje evropske perspektive“[4]

Komisija je leta 2009 objavila sporočilo o Kosovu, ki je vsebovalo priporočila za številne praktične ukrepe, s katerimi bi EU lahko zagotovila neprekinjen napredek Kosova na njegovi poti v EU.

EU je s Kosovom začela dialog o liberalizaciji vizumskega režima in kosovskim organom predstavila ustrezen načrt, ti pa so zdaj predložili prvo poročilo. Leta 2011 se je EU odločila podaljšati veljavnost avtonomnih trgovinskih ukrepov za Kosovo. Kosovo je bilo poleg tega vključeno v Konvencijo o vseevropsko-sredozemski kumulaciji porekla, v kateri bo lahko aktivno sodelovalo, ko bo sklenjen trgovinski sporazum. Država se še naprej pripravlja na vključitev v okvir gospodarskega in fiskalnega nadzora. Svet je decembra 2011 potrdil, da bi se socialno-ekonomski razvoj Kosova okrepil s članstvom v Evropski banki za obnovo in razvoj.

Komisija je marca 2011 Svetu priporočila, naj jo pooblasti za pogajanja o okvirnem sporazumu, s katerim bi se Kosovu omogočilo sodelovanje v programih EU. Komisija in Kosovo sta zaključila tri kroge dialoga o stabilizacijsko-pridružitvenem procesu. Ta dialog se je izkazal kot učinkovit mehanizem za spremljanje izvajanja ukrepov, ki jih mora Kosovo sprejeti, da bi uresničilo svoj evropski program reform, in za svetovanje pri teh vprašanjih. Prav tako omogoča posvetovanje z organizacijami civilne družbe.

Kosovo prejema pomoč iz instrumenta za predpristopno pomoč, ki je namenjena programom čezmejnega sodelovanja z Albanijo, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in Črno goro. Sredstva, ki jih Kosovo v okviru navedenega instrumenta prejema iz naslova programov Erasmus-Mundus, Tempus in Young Cell, so se povečala. Za obdobje 2007–2013 je Kosovu na voljo skupaj 635,4 milijona EUR.

Komisija je v sodelovanju s kosovskimi organi začela strukturirani dialog o načelih pravne države. S tem dialogom so kosovski organi in Komisija pokazali svojo politično zavezanost, da izzive na tem področju obravnavajo že v zgodnji fazi širitvenega procesa.

Navzočnost EU na Kosovu

Dvojni mandat posebnega predstavnika EU in mednarodnega civilnega predstavnika je bil razvezan. Urad posebnega predstavnika EU in urad Evropske komisije za zvezo sta bila združena v en urad EU, s čimer se je okrepila navzočnost in vidnost Evropske unije na Kosovu. Mandat misije EULEX je bil preoblikovan in racionaliziran v skladu s povečanimi zmogljivostmi kosovskih organov ter podaljšan do junija 2014, da bo lahko kosovske organe podpirala pri reševanju preostalih izzivov. Kosovo mora še naprej dobro sodelovati z misijo in aktivno podpirati izvajanje njenega mandata. Komisija tesno sodeluje z misijo EULEX v celotnem procesu njene reorganizacije, da bi zagotovila nemoten proces in neprekinjeno podporo kosovskim organom.

Kosovo v regionalnem kontekstu

Kosovo sodeluje v Svetu za regionalno sodelovanje, Pogodbi o Energetski skupnosti, Prometnem observatoriju za Jugovzhodno Evropo (SEETO) in Srednjeevropskem sporazumu o prosti trgovini ter je pripravljeno sodelovati tudi v drugih regionalnih pobudah. Ureditev sodelovanja Kosova v sporazumih o regionalnem sodelovanju, o kateri je bil dosežen dogovor februarja 2012, Kosovu omogoča dobro podlago, da okrepi in razširi svoje neposredno sodelovanje v tovrstnih mehanizmih. Med te mehanizme spadajo Pogodba o prometni skupnosti, pravosodno sodelovanje ter ureditve na področju politike zaposlovanja in socialne politike v okviru mreže za zaposlovanje in socialno politiko v jugovzhodni Evropi ter mreže za zdravje v jugovzhodni Evropi. Prav tako bi morala ta ureditev Kosovu omogočiti, da polno sodeluje v pobudi Desetletje vključevanja Romov.

3. Ocena 3.1. Politična vprašanja

Politični sistem Kosova temelji na načelih parlamentarne demokracije. Ta načela so vključena v ustavo in pravni okvir. V zadnjih treh letih sta se utrdila delovanje demokratičnih institucij in spoštovanje načel pravne države. Ustanovljene so bile institucije, ki so potrebne v ta namen.

Predsednik, vlada in parlament so kot glavne institucije odgovorni za napredovanje reformnega procesa. Ustavno sodišče ima pomembno vlogo pri zagotavljanju demokratičnih načel in spoštovanja ustave ter je med drugim izdalo odločbe v zvezi z mandatom sedanjega predsednika. Sodelovanje med vlado in parlamentom pri pripravi zakonodaje se prav tako postopoma izboljšuje. Kosovo je pokazalo zadostno zavezanost demokratičnim načelom upravljanja, da se lahko začnejo pogajanja o stabilizacijsko-pridružitvenem sporazumu. Država pa mora še naprej izvajati demokratične reforme, da bo lahko izpolnjevala svoje obveznosti iz takega sporazuma. Parlament in njegovi odbori morajo zlasti okrepiti svoj nadzor nad izvršilno vejo oblasti in varnostnim sektorjem, in sicer z boljšim pregledovanjem zakonodaje ter spremljanjem izvajanja politik in zakonov. Okrepiti je treba finančno in administrativno neodvisnost parlamenta v razmerju do vlade. To se lahko doseže s sprejetjem zakonodaje o statusu parlamentarnih uslužbencev. Prav tako je pomembno zagotoviti, da vlada morebitne spremembe predloga proračuna parlamenta opravi v posvetovanju s slednjim, preden mu ga predloži v odobritev.

Kosovo je organiziralo redne volitve na državni in na občinski ravni. Volilni sistem omogoča konkurenco med različnimi političnimi strankami, hkrati pa volivcem omogoča svobodno izbiro. Zaradi tega se je sestava vladajočih koalicij skozi čas spreminjala. Po zadnjih splošnih volitvah leta 2010/2011 se je pokazalo, da lahko mesto v parlamentu dobijo tudi nove politične stranke. Kosovo je pripravljeno na začetek pogajanj o stabilizacijsko-pridružitvenem sporazumu. Hkrati so bile za te volitve značilne večje pomanjkljivosti in tehnične težave. Zato mora Kosovo svoj pravni okvir približati dobrim praksam in standardom EU, da bi lahko izpolnjevalo svoje obveznosti iz takšnega sporazuma.

Kar zadeva pravno državo, je pravni okvir kompleksen, saj vključuje zakonodajo nekdanje Jugoslavije in Zvezne republike Jugoslavije, zakonodajo, ki jo je sprejela misija začasne uprave Združenih narodov na Kosovu, ter novo kosovsko zakonodajo. Izvedeni so bili nekateri elementi potrebnih zakonodajnih reform na področju boja proti organiziranemu kriminalu. Več pomembnih zakonov še ni bilo sprejetih ali bi jih bilo treba spremeniti, zlasti na področju pranja denarja in zaplembe premoženja. Kratkoročno mora Kosovo pokazati jasno zavezanost doseganju rezultatov v boju proti organiziranemu kriminalu, vključno z uvedbo preiskav, pri tem pa mora tesno sodelovati z misijo EULEX. Sprejeti mora novo zakonodajo o zaplembi premoženja, zakon o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma pa prilagoditi pravnemu redu EU.

Izvrševanje pravnega okvira na področju boja proti različnim oblikam organiziranega kriminala je še vedno velik izziv. Da bi Kosovo lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora nujno začeti zagotavljati konkretne dokaze o rezultatih boja proti organiziranemu kriminalu. Prav tako mora še naprej izboljševati in izvajati svojo zakonodajo, zlasti na področju preprečevanja trgovine z ljudmi, nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami in predhodnimi sestavinami zanje ter trgovine z orožjem in boja proti njim. Prav tako mora izboljšati zanesljivost svojih statistik.

Kosovo je sprejelo pomembne elemente zakonodajnega okvira na področju boja proti korupciji, kot je zakonodaja o prijavi premoženja, preprečevanju navzkrižja interesov pri opravljanju javnih funkcij, prijaviteljih nepravilnosti, javnih naročilih in financiranju političnih strank. Zdaj mora na tem področju doseči konkretne rezultate.

V zadnjih treh letih je potekala reorganizacija državnega tožilstva in policije, da bi se okrepile njune zmogljivosti za boj proti korupciji. Državna protikorupcijska agencija ima pooblastila za upravne preiskave in pripravlja poročila, njene zmogljivosti pa ustrezajo njenim pristojnostim. Kratkoročno mora Kosovo pokazati jasno zavezanost doseganju rezultatov v boju proti korupciji, vključno z uvedbo preiskav, pri čemer mora tesno sodelovati z misijo EULEX. Sprejeti mora tudi novo protikorupcijsko strategijo.

Da bi Kosovo lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora učinkovito izvajati svojo protikorupcijsko zakonodajo in uvesti učinkovit mehanizem za preprečevanje korupcije. Nujno mora začeti zagotavljati konkretne dokaze o rezultatih na področju boja proti korupciji, med drugim z uspešnimi preiskavami in sojenji imenovanim in izvoljenim uradnikom za dejanja korupcije. Prav tako mora izboljšati zanesljivost statistik na tem področju.

V sklepih Sveta iz aprila 1997 je poudarjena pomembnost zadovoljivih postopkov ponovnega sprejema. Kosovo je v okviru procesa liberalizacije vizumskega režima sprejelo zakon o ponovnem sprejemu in z državami članicami EU še naprej sodeluje pri vprašanjih na tem področju. V celoti mora začeti izvajati svoj zakon o ponovnem sprejemu ter zagotavljati ponovno vključitev oseb, ki se vrnejo.

Kosovo je v zadnjih treh letih sprejelo zakonodajo za obsežno reformo sodstva. V središču te reforme so načela nepristranskosti, neodvisnosti, odgovornosti in učinkovitosti. Reforma spreminja strukturo sodnega sistema in tožilstva. Ustanovljen je bil tožilski svet, sodni svet pa je bil okrepljen. Glavne sodne institucije že obstajajo, vendar so na sodišču v severni Mitrovici dejavni le sodniki iz misije EULEX. Te sodne institucije so postopoma povečale svoje zmogljivosti in imajo jasno predstavo o naslednjih fazah reforme. Počasi se kažejo prvi rezultati prizadevanj za zmanjšanje sodnih zaostankov. Pri prestrukturiranju sodstva mora Kosovo poskrbeti, da bo posebno tožilstvo, ki je pristojno za primere organiziranega kriminala, vojne zločine in primere korupcije, ohranilo svoje pristojnosti.

Očitno je, da se Kosovo na tem področju srečuje s številnimi pomembnimi izzivi. Da bi lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora še naprej krepiti učinkovitost, odgovornost in nepristranskost sodstva. Uspešno mora izvesti štiri najpomembnejše zakone o sodni reformi, še pred tem pa zagotoviti njihovo usklajenost. Sprejeti mora ukrepe za zmanjšanje sodnih zaostankov. Kosovski organi morajo zagotoviti ustrezno varovanje in zaščito sodnikov, tožilcev, prič in tožnikov, pa tudi sodnega osebja. Kosovo mora zagotoviti, da sojenja potekajo v primernih prostorih in v skladu s sodnimi postopki. Nadaljevati se mora zaposlovanje sodnikov in tožilcev iz vseh narodnostnih manjšin, kakor je določeno v zakonodajnem okviru.

Pravni okvir, ki določa osnovne pogoje za stabilno in strokovno javno službo, je večinoma vzpostavljen. Zakonodaja se zgleduje po najnovejših pristopih na področju javne uprave v Evropi. Zmogljivosti javne uprave na centralni ravni so bolje razvite kot na občinski ravni. Kosovo je uvedlo tudi institucijo varuha človekovih pravic, ki je ključni neodvisni organ za spodbujanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vendar pa se varuh človekovih pravic spoprijema s težavami, zlasti v smislu proračunskih sredstev in prostorov.

Kratkoročno mora Kosovo sprejeti potrebno sekundarno zakonodajo o javnih uslužbencih in plačah v javnem sektorju. Poleg tega mora zagotoviti prostore za varuha človekovih pravic in njegovo proračunsko neodvisnost. Vlada mora nespremenjeni predlog proračuna varuha človekovih pravic vključiti v skupni predlog proračuna, ki ga predloži parlamentu.

Hkrati mora Kosovo še naprej izvajati potrebno reformo javne uprave. Da bi lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora napredovati pri izvajanju strategije in akcijskega načrta za javno upravo ter s tem povezane zakonodaje. Prav tako mora zagotoviti izvedbo trajnostnih reform javne uprave, vključno s potrebnimi finančnimi in človeškimi viri. Delež pripadnikov manjšin v javni upravi je treba povečati. Učinkovita in strokovna javna uprava je ključna za uspešno izvajanje stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma.

Kosovska ustava in splošni zakonodajni okvir zagotavljata osnovne človekove pravice in varstvo manjšin. Čeprav Kosovo ni član ZN ali Sveta Evrope, njegova ustava določa, da se ključne konvencije in protokoli ZN ter Sveta Evrope neposredno uporabljajo na Kosovu in imajo večjo pravno veljavo od kosovske zakonodaje. Kosovo je v zadnjih treh letih sprejelo ukrepe za izvedbo navedenih določb v praksi.

Da bi Kosovo lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora obravnavati še vrsto pomembnih izzivov. To področje je zlasti pomembno glede na nov strateški okvir in akcijski načrt EU na področju človekovih pravic in demokracije, ki ga je Svet sprejel junija 2012. Kosovo mora preiskovati in preganjati vse fizične napade na novinarje ter zaključiti postopek parlamentarne obravnave predloga o spremembi kazenskega zakonika v zvezi s kazensko odgovornostjo medijev in zaščito novinarskih virov. Prav tako mora racionalizirati in poenostaviti delovanje množice različnih organov, ki obravnavajo varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, da bi se zagotovilo učinkovito spremljanje iz izvrševanje pravnega okvira na tem področju. Napredovati mora pri uveljavljanju premoženjskih pravic, na primer z zmanjšanjem sodnega zaostanka ter boljšim izvrševanjem sodnih in upravnih odločb. Zakonodajo na področju varstva osebnih podatkov mora še bolj uskladiti s standardi EU in okrepiti ustrezne zmogljivosti.

Zakonodajni okvir za varstvo manjšin je vzpostavljen, vključno z ustavnimi jamstvi. V skladu s kosovsko ustavo se Konvencija Sveta Evrope o varstvu narodnostnih manjšin neposredno uporablja na Kosovu. Pripadniki manjšin so dobro zastopani v parlamentu in v političnih funkcijah na vladni ravni.

Kosovo ob močni mednarodni podpori še naprej omogoča vračanje razseljenih oseb. Na Kosovo se je tako od leta 2 000 vrnilo skupaj 23 000 pripadnikov manjšin.

Kosovo je poleg tega začelo izvajati decentralizacijo, vključno z ustanavljanjem novih občin, v katerih pripadniki narodnostnih manjšin sestavljajo večinsko prebivalstvo. Kratkoročno mora Kosovo zagotoviti obstoj organa za neposredno posvetovanje o spodbujanju in varstvu verske in kulturne dediščine z verskimi skupnostmi, zlasti s srbsko pravoslavno cerkvijo.

Da bi Kosovo lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora spodbujati večetničnost, kar pomeni, da mora ustvariti ustrezne pogoje, da bodo kosovski skrbi videli prihodnost zase na Kosovu, in pogoje za lažje vračanje oseb, ki se želijo vrniti na Kosovo. Prav tako Komisija pričakuje, da bo Kosovo nadaljevalo decentralizacijo, zlasti v novih občinah, in s tem prispevalo k vključevanju kosovskih Srbov. Uradu komisarja za jezike je treba zagotoviti proračunska sredstva, osebje in prostore.

Prav tako mora Kosovo izvajati zakonodajo o varstvu kulturne dediščine in srbske pravoslavne cerkve, zlasti zakona o zgodovinskem središču Prizrena in vasi Velika Hoča/Hoçë e Madhe. Kosovska javna radiotelevizija mora zagotoviti oddajanje programov v srbskem jeziku. Napade na podlagi narodne ali verske pripadnosti mora država preiskovati in storilcem soditi ter preprečevati diskriminacijo. Kar zadeva Rome, Aškale in Egipčane, ki še vedno živijo v slabih življenjskih razmerah, mora Kosovo pokazati napredek pri izvajanju ustrezne strategije in akcijskega načrta, vključno z zagotovitvijo potrebnih virov.

V zvezi z vojnimi zločini je Kosovo še naprej dobro sodelovalo z Mednarodnim kazenskim sodiščem za nekdanjo Jugoslavijo. Prav tako mora Kosovo podpirati dejavnosti posebne preiskovalne projektne skupine v okviru misije EULEX.

3.2. Gospodarska vprašanja

Kosovo je izvedlo prve pomembnejše reforme za vzpostavitev v celoti delujočega tržnega gospodarstva. To zadostuje za oblikovanje pogodbenih razmerij z državami Zahodnega Balkana v skladu s sklepi Sveta iz aprila 1997. Hkrati je kosovsko gospodarstvo pred vrsto pomembnih izzivov. Brezposelnost je visoka in zasebni sektor je še vedno šibek. Preveč je neformalnih postopkov in pravno državo je treba okrepiti, da bi se izboljšalo poslovno okolje in podprl razvoj zasebnega sektorja. Za vzdržnejšo in bolj vključujočo rast so potrebna precejšnja dodatna prizadevanja v smeri boljše usmerjenosti gospodarskih politik, obravnavanja vprašanj fiskalne konsolidacije, novih delovnih mest in konkurenčnosti ter spodbujanja naložb v zasebnem sektorju.

3.3. Sposobnost za prevzem obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma

Analiza, ki jo je opravila Komisija, potrjuje, da je Kosovo na večini področij sprejelo elemente zakonodajnega okvira in poskrbelo za osnovne upravne zmogljivosti. To zadostuje za začetek pogajanj o stabilizacijsko-pridružitvenem sporazumu. Hkrati pa so v delovnem dokumentu služb Komisije izpostavljene pomembne vrzeli in številna vprašanja, ki jih bo Kosovo moralo odpraviti oz. razrešiti, da bo lahko izpolnjevalo svoje obveznosti iz takega sporazuma.

Ključni sektor v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma je trgovina. Kosovo ima liberalen trgovinski režim in je zelo odprto gospodarstvo z redkimi omejitvami za trgovino. Kot podpisnik Srednjeevropskega sporazuma o prosti trgovini nima carinskih kvot za industrijske izdelke in kmetijske proizvode pri trgovanju z drugimi podpisnicami navedenega sporazuma. Poleg tega ima na podlagi avtonomnega režima EU brezcarinski dostop do trga EU za predelane proizvode in skoraj vse kmetijske proizvode. Kosovo sprejema ukrepe za posodobitev regulativnega okvira v zvezi s prostim pretokom blaga, da bi s sprejetjem nove zakonodaje, ki bi bila v skladu s standardi EU, in z odpravo predpisov, ki niso skladni s predpisi EU, svojo zakonodajo približalo pravnemu redu EU.

Z reorganizacijo ministrstva za trgovino in industrijo naj bi se izboljšale zmogljivosti na tem področju, ki so potrebne za izvajanje trgovinskih vidikov stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma. Prestrukturiranje se še ni popolnoma zaključilo, zato mora Kosovo v kratkem izvesti vladni sklep o prestrukturiranju zadevnega ministrstva ter vzpostaviti mehanizem za vodenje in usklajevanje takšnih pogajanj. Da bi bolje razumelo učinek trgovinskih določb stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma na svoje gospodarstvo, mora pripraviti analitično študijo, vključno z jasno izjavo o prednostnih pogajalskih področjih.

Da bi Kosovo lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora doseči napredek tudi na več drugih področjih. Eden ključnih elementov je izvajanje pravnega okvira na področju trgovine, konkurence in notranjega trga. Kosovo mora okrepiti nadzor nad nezakonitim trgovanjem z živalmi in črnim zakolom, ki sta še vedno razširjena. Prav tako mora okrepiti nadzor na živinskih trgih. Izboljšana statistika podjetij bi Kosovu le koristila.

Da bi Kosovo lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora povečati zmogljivosti fitosanitarnega in veterinarskega sistema za nadzor nad uvozom, pa tudi zmogljivosti za prenos vzorcev. Zaključiti mora premestitev inšpektorjev na področju varnosti hrane in veterinarskih inšpektorjev iz občin v kosovsko agencijo za prehrano in veterino. Sistematizirati mora vnos podatkov v podatkovno zbirko za identifikacijo, registracijo in sledljivost živali. Laboratorije, ki sodelujejo pri nadzoru živil, mora akreditirati.

4. Splošne sklepne ugotovitve in priporočila

Kosovo je od konflikta iz poznih devetdesetih let prejšnjega stoletja doseglo pomemben napredek na poti v EU. Sprejelo je stabilen institucionalni in pravni okvir, ki sta potrebna za demokratično upravljanje ter varstvo človekovih pravic, varstvo vseh na Kosovu živečih manjšin in varstvo pravic razseljenih oseb, ki se vrnejo.

Sprejeti so bili temeljni elementi institucionalnega in pravnega okvira za zagotovitev pravne države. Z zakonodajo so bila uvedena trdna jamstva za neodvisnost sodstva. Osnovne sodne institucije so začele opravljati svojo vlogo. Večinoma je vzpostavljen tudi pravni okvir, ki je potreben za stabilno in strokovno javno upravo.

Kosovo je izvedlo prve pomembnejše reforme za vzpostavitev delujočega tržnega gospodarstva. Ima liberalen trgovinski režim in je na splošno zelo odprto gospodarstvo z redkimi omejitvami za trgovino. Eden glavnih gospodarskih izzivov, s katerimi se ta država srečuje, je zelo visoka brezposelnost.

Kosovo je v dialogu s Srbijo, ki ga podpira EU, pokazalo zavezanost regionalnemu sodelovanju in stabilnosti v regiji. Poleg tega ima dobre odnose z večino svojih sosed. Sodeluje v nekaterih regionalnih forumih in predsedovalo je skupnemu odboru, ustanovljenemu na podlagi Srednjeevropskega sporazuma o prosti trgovini.

V zadnjih treh letih je Kosovo okrepilo svoje zmogljivosti, da bi lahko izpolnjevalo obveznosti, ki izhajajo iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma. Kosovo je trenutno edina država Zahodnega Balkana, ki še ni sklenila pogodbenega razmerja z EU in ki z njo nima liberaliziranega vizumskega režima. Trgovina med Kosovom in EU temelji na avtonomnih trgovinskih ukrepih Unije.

Pravno gledano lahko EU sklene stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s Kosovom na podlagi členov 217 in 218 PDEU. Tak sporazum je mogoče skleniti na način, ki spoštuje stališča držav članic glede statusa Kosova. Svet je večkrat potrdil evropsko perspektivo Zahodnega Balkana, to perspektivo za Kosovo pa je nazadnje potrdil decembra 2011. Širša kosovska javnost močno podpira evropske ambicije Kosova.

Razmere na severu Kosova so še vedno pomemben izziv ne le za samo državo, temveč tudi za širše območje Zahodnega Balkana in tudi za EU. Vse vpletene strani morajo sprejeti pozitivne in proaktivne ukrepe za razrešitev tega vprašanja. Sami kosovski organi morajo spodbujati večetničnost Kosova. Ustvariti morajo ustrezne pogoje, da bodo kosovski Srbi videli prihodnost zase na Kosovu. Sedanje razmere niso ovira za začetek pogajanj o sporazumu, vendar so potrebne dodatne izboljšave, da bi Kosovo lahko izpolnjevalo obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma. Ugodnosti določb morebitnega prihodnjega stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma so v interesu prebivalstva v tem delu Kosova. EU je zavezana podpirati vse zadevne strani pri iskanju rešitev za boljše življenjske razmere prebivalcev severnega Kosova.

Analiza, ki je predstavljena v delovnem dokumentu služb Komisije in povzeta v tem sporočilu, kaže, da je Kosovo večinoma pripravljeno na začetek pogajanj o stabilizacijsko-pridružitvenem sporazumu. Prav tako je bistveno, da Kosovo še naprej v dobri veri izvaja vse sporazume, ki sta jih do danes sklenila Beograd in Priština, ter ob podpori EU konstruktivno sodeluje v razreševanju vrste vprašanj. Na podlagi navedenega bo Komisija predlagala pogajalske smernice za stabilizacijsko-pridružitveni sporazum, ko bo Kosovo doseglo naslednje:

· na področju pravne države: pokazalo jasno zavezanost doseganju rezultatov v boju proti organiziranemu kriminalu in korupciji, vključno z uvedbo preiskav in zagotavljanjem neprekinjenega dobrega sodelovanja z misijo EULEX; podpiralo delo posebne preiskovalne projektne skupine; pri prestrukturiranju sodstva poskrbelo, da bo posebno tožilstvo, ki je pristojno za primere organiziranega kriminala, vojne zločine in primere korupcije, ohranilo svoje pristojnosti; sprejelo zakonodajo o zaplembi premoženja ter opravilo pregled zakonodaje na področju preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma; sprejelo novo protikorupcijsko strategijo;

· na področju javne uprave: sprejelo potrebno sekundarno zakonodajo o javnih uslužbencih in plačah v javnem sektorju; instituciji varuha človekovih pravic zagotovilo prostore in proračunsko neodvisnost, tako da bo vlado obvezalo, da nespremenjeni predlog proračuna varuha vključi v skupni predlog proračuna, ki se predloži parlamentu;

· na področju varstva manjšin: zagotovilo obstoj organa za neposredno posvetovanje o spodbujanju in varstvu verske in kulturne dediščine z verskimi skupnostmi, zlasti s srbsko pravoslavno cerkvijo;

· na trgovinskem področju: izvedlo vladni sklep o prestrukturiranju ministrstva za trgovino in industrijo; vzpostavilo mehanizem za vodenje in usklajevanje pogajanj znotraj Kosova in pripravilo analizo učinka trgovinskih vidikov stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma.

Kosovo mora še naprej kazati zavezanost celovitemu programu evropskih reform, vključno z večjim usklajevanjem svoje zakonodaje s pravnim redom EU. Da bi lahko izpolnjevalo svoje obveznosti iz stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, mora doseči zlasti naslednje:

· na področju pravne države: nujno začeti zagotavljati konkretne dokaze o rezultatih boja proti organiziranemu kriminalu in korupciji ter izboljšati zakonodajo in njeno izvajanje, zlasti na področju preprečevanja trgovine z ljudmi, nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami in predhodnimi sestavinami zanje ter trgovine z orožjem in boja proti njim; izboljšati zanesljivost statističnih podatkov na področju boja proti hudim kaznivim dejanjem, organiziranemu kriminalu in korupciji; aktivno podpirati izvajanje mandata misije EULEX, vključno s posebno preiskovalno projektno skupino; zagotavljati ponovni sprejem oseb iz držav članic;

· na področju sodstva: sprejeti ukrepe za zmanjšanje sodnih zaostankov; izvesti sodno reformo, vključno z zagotovitvijo skladnosti med zakoni o sodiščih, sodnemu in tožilskemu svetu ter kazenskemu pregonu; določiti primerne ukrepe za varovanje in zaščito sodnikov, sodnega osebja, tožilcev, prič in tožnikov ter zagotoviti učinkovite zaščitne ukrepe pred grožnjami ali ustrahovanjem; zagotoviti, da sojenja potekajo v primernih prostorih in v skladu s sodnimi postopki; še naprej zaposlovati sodnike in tožilce iz vseh narodnostnih manjšin, kakor je določeno v zakonodajnem okviru;

· na področju javne uprave: doseči napredek pri izvajanju strategije in akcijskega načrta za javno upravo ter s tem povezane zakonodaje; izvesti trajnostno reformo javne uprave, vključno s potrebnimi finančnimi in človeškimi viri; povečati skupni delež pripadnikov manjšin v javni upravi;

· na področju volilne reforme in parlamenta: poskrbeti, da bo pravni okvir za volitve bolje odražal dobre prakse v EU in da bo tudi njegovo izvajanje usklajeno z mednarodnimi standardi; okrepiti nadzor parlamenta nad izvršilno vejo oblasti, vključno z varnostnim sektorjem, in sicer z boljšim pregledovanjem zakonodaje ter spremljanjem izvajanja politik in zakonov; poskrbeti, da bosta financiranje in upravljanje parlamenta manj odvisna od vlade, zlasti s sprejetjem zakonodaje o statusu parlamentarnih uslužbencev, zagotavljanjem, da vlada spremembe predloga proračuna parlamenta opravi v posvetovanju s slednjim, preden mu ga predloži v sprejetje;

· na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin: preiskovati in preganjati vse fizične napade na novinarje ter zaključiti postopek parlamentarne obravnave predloga za spremembo kazenskega zakonika v zvezi s kazensko odgovornostjo medijev in zaščito novinarskih virov; racionalizirati in poenostaviti delovanje množice različnih organov, ki obravnavajo varstvo človekovih in temeljnih pravic, da bi zagotovilo učinkovito spremljanje in izvrševanje pravnega okvira na tem področju; napredovati pri uveljavljanju premoženjskih pravic, na primer z zmanjšanjem sodnih zaostankov ter izboljšanjem izvrševanja sodnih in upravnih odločb; uskladiti zakonodajo na področju varstva osebnih podatkov s standardi EU in se osredotočiti na njeno izvajanje, zlasti s pripravo sekundarne zakonodaje in razvojem upravnih zmogljivosti;

· na področju varstva manjšin: spodbujati večetničnost na Kosovu; ustvariti ustrezne pogoje, da bodo kosovski skrbi videli prihodnost zase na Kosovu, in pogoje za vračanje oseb, ki se želijo vrniti na Kosovo; nadaljevati decentralizacijo, zlasti v novih občinah; zagotoviti proračunska sredstva, osebje in prostore uradu komisarja za jezike; izvajati zakonodajo v zvezi z varstvom kulturne dediščine in srbske pravoslavne cerkve; poskrbeti, da bo javna radiotelevizija oddajala programe v srbskem jeziku; preiskovati in sodno preganjati napade na podlagi narodne ali verske pripadnosti in storilce postaviti pred sodišče; napredovati pri izvajanju strategije in akcijskega načrta za Rome, Aškale in Egipčane, vključno z zagotovitvijo potrebnih virov;

· na področju trgovine in notranjega trga: izvajati pravni okvir na področju trgovine, konkurence in notranjega trga; okrepiti nadzor nad nezakonitim trgovanjem z živalmi in črnim zakolom ter okrepiti nadzor na živinskih trgih; izboljšati statistiko podjetij;

· na področju fitosanitarnih in veterinarskih vprašanj: okrepiti zmogljivosti fitosanitarnega in veterinarskega sistema za nadzor nad uvozom, pa tudi zmogljivosti za prenos vzorcev; okrepiti nadzor na področju varnosti hrane in fitosanitarnih zadev, vključno z dokončanjem premestitve inšpektorjev na področju varnosti hrane in veterinarskih inšpektorjev iz občin v kosovsko agencijo za prehrano in veterino; sistematizirati vnos podatkov v podatkovno zbirko za identifikacijo, registracijo in sledljivost živali; akreditirati laboratorije, ki sodelujejo pri nadzoru živil.

Komisija poziva Kosovo, naj okrepi reforme na teh področjih in se osredotoči na njihovo izvajanje. Hitrost napredka je odvisna od samega Kosova. Za hitro izvajanje reform sta ključna soglasje javnosti in politično soglasje o programu evropskih reform. Komisija bo napredek Kosova še naprej spremljala v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega dialoga, strukturiranega dialoga o pravni državi, vizumskega dialoga in rednih poročil o napredku.

* To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

[1] COM(1999) 235 final.

[2] SWD(2012) 339 final.

[3] Lahko spomnimo, da navzočnost visokega predstavnika v Bosni in Hercegovini, ki ga podpira Urad visokega predstavnika (UVP) in ki ga je imenoval Svet za uresničevanje miru, da bi nadziral civilno izvajanje Daytonskega mirovnega sporazuma, ni bila ovira za podpis stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma med Evropsko unijo ter Bosno in Hercegovino.

[4] COM(2009) 534 final.