[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 29.5.2009

COM(2009) 247 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Končna ocena izvajanja programa IDABC

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Končna ocena izvajanja programa IDABC

1. Uvod

S Sklepom Evropskega parlamenta in Sveta (Sklep IDABC)[1] je bil 1. januarja 2005 kot naslednik programov IDA in IDA II uveden petletni program o interoperabilnem zagotavljanju vseevropskih e-vladnih storitev javnim upravam, podjetjem in državljanom (program IDABC).

Namen tega sporočila je predstaviti ugotovitve in priporočila za končno oceno izvajanja programa IDABC. Zahteva po izvedbi ocene je navedena v členu 13(1), (3) do (4) Sklepa IDABC, ki Evropski komisiji tudi nalaga, da Evropskemu parlamentu in Svetu posreduje rezultate ocene.

Oceno je izvedla Komisija s pomočjo zunanje družbe za svetovanje[2]. Predstavniki služb Komisije in držav članic so prek usmerjevalne skupine Komisije in upravljalnega odbora IDABC (PEGSCO) prispevali k oblikovanju metodologije in zaključkov.

Celotno ocenjevalno poročilo družbe za svetovanje je na voljo na spletnem naslovu: http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3 .

V ocenjevalnem poročilu je bil program IDABC na splošno pozitivno opisan, in sicer kot skladen s prednostnimi nalogami politike e-vlade Evropske komisije, kakor so navedene v strategiji i2010[3] in v s tem povezanem akcijskem načrtu e-vlade. Program ima edinstveno vlogo za pospeševanje evropskega povezovanja z interoperabilno javno upravo in gre glede na ocenjevanje izvajanja v pravo smer. Vendar vsebuje poročilo tudi nekatere predloge za izboljšanje prihodnjega upravljanja programa, ki jih je treba upoštevati pri izvajanju naslednika programa (ISA)[4].

2. Ozadje

Namen programa IDABC je določiti, podpirati in spodbujati razvoj ter vzpostavitev vseevropskih e-vladnih storitev in osnovnih interoperabilnih telematskih omrežij. Program je namenjen pomoči pri doseganju ciljev na področju e-vlade, in sicer

- z nadaljnjim pospeševanjem uvajanja informacijskih tehnologij na področja politik, zlasti kadar to omogoča zakonodaja,

- z vzpostavljanjem skupne infrastrukture za čezmejne izmenjave informacij med javnimi upravami, da bi se zagotovile učinkovite komunikacije,

- s spodbujanjem novih storitev za podjetja in državljane.

Zato program IDABC zagotavlja financiranje ukrepov v okviru dveh postavk, in sicer projektov skupnega interesa ter horizontalnih ukrepov, ki so navedeni v tekočem delovnem programu IDABC[5], katerega Komisija vsaj enkrat letno spremeni po posvetovanju z državami članicami prek upravljalnega odbora IDABC.

Projekti skupnega interesa (PCI) so ukrepi na področjih politike Evropske unije v zvezi z vzpostavitvijo ali krepitvijo vseevropskih e-vladnih storitev za podporo javnim upravam, podjetjem in državljanom. Takšne ukrepe, ki ustrezajo zahtevam evropske politike in so namenjeni izboljšanju sodelovanja med upravami po vsej Evropi, izvajajo sektorji, ki so odgovorni za različna področja politike EU (generalni direktorati), nadzorujejo pa jih sektorski odbori. Projekti skupnega interesa, uvedeni v okviru programa, so podrobno opisani v delovnem programu IDABC.

Horizontalni ukrepi (HM) so ukrepi za podporo projektom skupnega interesa in e-vlade na splošno. Prvič, zagotavljajo in vzdržujejo infrastrukturne storitve za javne uprave v Skupnosti. Takšne storitve zagotavljajo in vzdržujejo rešitve na področju tehnologije in programske opreme ter zajemajo omrežne storitve, varnostne storitve in smernice. Drugič, uvajajo, omogočajo in upravljajo zagotavljanje horizontalnih vseevropskih e-vladnih storitev podjetjem in državljanom v Evropi, vključno z zadevnimi vidiki organizacije in usklajevanja. Horizontalne ukrepe večinoma izvaja Generalni direktorat za informatiko v tesnem sodelovanju z drugimi službami Komisije, spremlja pa jih upravljalni odbor IDABC. Horizontalni ukrepi, sprejeti v okviru programa, so podrobno opisani v delovnem programu IDABC.

3. Metodologija

Ocena temelji na različnih raziskovalnih metodah, zlasti na pregledih dokumentov, spletnih raziskavah, pogovorih, sestankih tematske skupine s člani upravljalnega odbora IDABC in študijah primerov, v katere je bil vključen širok krog zainteresiranih strani, skupaj blizu 300 predstavnikov sektorskih odborov, upravljalnega odbora IDABC ter služb EU.

4. Zadeve in vprašanja iz ocene

Ocena se je osredotočila na naslednja vprašanja:

- Ustreznost: v kolikšni meri so cilji programa in ukrepov IDABC ustrezni glede na vedno večje potrebe in prednostne naloge tako na nacionalnih ravneh kot na ravni EU, predvsem kar zadeva potrebe in prednostne naloge v zvezi z i2010, in bolj na splošno tiste, ki jih določajo lizbonski cilji? V kolikšni meri program prispeva k doseganju okvirnih ciljev politike?

- Uspešnost : kako gospodarno so različni vložki in ukrepi izrabljeni ter pretvorjeni v rezultate? Kateri vidiki programa so najbolj uspešni ali neuspešni, zlasti kar zadeva uporabljena sredstva?

- Učinkovitost : kako daleč seže vpliv rezultatov in učinkov programa IDABC pri doseganju posebnih in splošnih ciljev? Ali obstajajo vidiki, ki so bolj ali manj učinkoviti od drugih, in, če obstajajo, kaj se lahko iz njih naučimo?

- Uporabnost : kako lahko dosežene in predvidene ukrepe, rezultate ter učinke programa IDABC primerjamo s potrebami ciljne populacije?

- Trajnost : v kolikšni meri je zagotovljena finančna in operativna trajnost zagotovljenih infrastrukturnih storitev? V kolikšni meri je zagotovljena trajnost horizontalnih vseevropskih storitev e-vlade in projektov skupnega interesa?

- Usklajenost : v kolikšni meri so ukrepi del „celovitega“ pristopa v okviru programa in kako učinkovito se razvijajo sinergije med ukrepi programa in drugimi dejavnostmi Skupnosti na področju vseevropske e-vlade in infrastrukturnih storitev? Če je to ustrezno, v kolikšni meri obstajajo vplivi na druga gospodarska, socialna ali okoljska področja politike?

Poleg posebnih vprašanj v zvezi s to oceno sta bili postavljeni dve medsektorski vprašanji glede

- trenutnega stanja v zvezi z napredkom ukrepov, ki jih financira program IDABC,

- usklajevanja in sodelovanja držav članic.

5. Ugotovitve

5.1. Ustreznost

Ocenjevalno poročilo zaključuje, da IDABC prispeva k pobudi i2010 za posodobitev evropskega javnega sektorja s spodbujanjem uporabe vrhunskih informacijskih in komunikacijskih tehnologij, razvojem skupnih rešitev in storitev ter zagotavljanjem platforme za izmenjavo dobre prakse med javnimi upravami. Poleg tega je bil program prilagojen razvijajočim se prednostnim nalogam evropske politike, izraženim na ministrskih konferencah v Manchestru in Lizboni[6], tako da so bili ukrepi iz programa vključeni v akcijski načrt e-vlade[7] in je bilo sprejeto več ukrepov v skladu z akcijskim načrtom, kot so e-javna naročila (vključno z e-naročanjem in e-računi) ter e-podpisi. IDABC je postal priznan sogovornik za čezmejno interoperabilnost. Program je prispeval k devetim ciljem politik sektorjev s posebnim poudarkom na zaščiti zdravja in potrošnikov, statistiki, zaposlovanju in socialnih zadevah ter kmetijstvu[8].

5.2. Uspešnost

Glede na posvetovanja z zainteresiranimi stranmi je program učinkovito dosegel svoje cilje, raven učinkovitosti pa se je sčasoma povečevala. Ugotovljeno je bilo, da je imel program leta 2005 znatno zamudo zaradi dolgih postopkov javnih razpisov v zvezi z nekaterimi ukrepi. Te zamude so bile deloma odpravljene tudi zaradi prožnosti tekočega delovnega programa, zlasti glede prerazporeditve sredstev med ukrepi.

Poleg tega je v ocenjevalnem poročilu kot pomemben razvoj dogodkov izpostavljen premik ravnotežja med financiranjem projektov skupnega interesa in horizontalnih ukrepov, ki neposredno odraža zmanjšano potrebo po financiranju projektov skupnega interesa. Ta premik je bil predviden, saj danes večina pobud politik Skupnosti pomeni neke vrste uporabo rešitev IKT in bi s tem povezani stroški morali iti na račun le teh[9].

5.3. Učinkovitost

Ocenjevalna skupina je zaključila, da so ukrepi, ki jih je financiral IDABC, na splošno prispevali k vzpostavitvi skupnih infrastrukturnih storitev za čezmejno izmenjavo informacij med javnimi upravami in da imajo študije, ki jih je financiral IDABC, visoko dodano vrednost. Več zainteresiranih skupin meni, da bi bilo splošno učinkovitost programa mogoče nadalje povečati, če bi bila od začetka veljavnosti programa oblikovana strategija od zgoraj navzdol[10]. Vendar bi morala biti takšna strategija omejena na področje uporabe programa IDABC kot takšnega. Različni sektorji politike, ki izvajajo projekte skupnega interesa, delujejo na področjih lastnih pristojnosti in strategije.

Poleg tega je bilo ugotovljeno, da se o rezultatu in prevzemu ukrepov ne poroča sistematično različnim zainteresiranim stranem.

5.4. Uporabnost

Ocenjevalci so ugotovili, da program ustreza potrebam javne uprave EU in da noben drug program ne zadovoljuje potreb razvoja skupnega interoperabilnega orodja za čezmejne storitve e-vlade. Člani upravljalnega odbora IDABC so pripomnili, da lahko program celo na nacionalni ravni služi kot gonilna sila na področju e-vlade. Ocenjevalci so glede podjetij in državljanov ugotovili, da IDABC ustreza njihovim potrebam na bolj posreden način, zlasti ker načelo subsidiarnosti v osnovi pomeni, da ustrezne storitve zagotovijo države članice.

Evropska komisija je vzpostavila interakcijske mehanizme za zainteresirane strani, vključno s sestanki, delavnicami, forumi in spletnimi dnevniki, vendar so ocenjevalci ugotovili, da je mogoče še izboljšati razumevanje zahtev in potreb zainteresiranih strani.

5.5. Trajnost

Če je v sektorskem okviru na podlagi posebnih sektorskih pravnih podlag zagotovljena dolgoročna finančna in operativna trajnost projektov skupnega interesa, se trajnost horizontalnih ukrepov IDABC trenutno lahko zagotovi samo prek programa Skupnosti. Odločitve o zagotavljanju trajnosti so odvisne od dejanske uporabe in koristnosti ukrepa. To je zato bistveni element, ki ga je treba upoštevati pri izvajanju naslednika programa.

Pri ocenjevanju je bilo tudi ugotovljeno, da je za države članice pomembna pravilna razdelitev razpoložljivih sredstev med razvoj novih aplikacij in ohranitev obstoječih, ta razdelitev pa bo tudi preučena v nasledniku programa.

5.6. Usklajenost

Čedalje bolje se zagotavlja zunanja skladnost programa glede na druge dejavnosti Skupnosti na področju e-vlade. Sodelovanje med programom IDABC in podpornim programom za politiko IKT iz okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (CIP ICT PSP)[11] se je od vmesnega ocenjevanja izboljševalo. Kljub temu več zainteresiranih strani še vedno ni dovolj seznanjenih s sinergijami in dopolnjevanji med različnimi programi in ukrepi.

Glede notranje skladnosti se medsektorsko povezovanje horizontalnih ukrepov ocenjuje kot primerno, medtem ko bi bilo skladnost med projekti skupnega interesa in horizontalnimi ukrepi mogoče še izboljšati. Po drugi strani se horizontalni ukrepi pogosto uporabljajo izven projektov skupnega interesa na širšem področju uporabe programa IDABC.

5.7. Trenutno stanje v zvezi z napredkom ukrepov, ki jih financira program IDABC

Po peti reviziji delovnega programa je IDABC podprl 54 ukrepov, 22 projektov skupnega interesa in 32 horizontalnih ukrepov, kar skupaj znaša okoli 110 milijonov EUR (okoli 20 milijonov EUR za projekte skupnega interesa in okoli 90 milijonov EUR za horizontalne ukrepe).

V oceni je ugotovljeno, da so se ukrepi nemoteno pripravljali in izvajali in da do sedaj ni bilo večjih težav. Kljub temu izvajanje nekaterih ukrepov nekoliko zaostaja za časovnim načrtom. Zamude pri nekaterih horizontalnih ukrepih je mogoče delno razložiti z okoliščinami iz točke 5.2.

Ob zaključku ocenjevalnega poročila se je večina ukrepov IDABC še vedno izvajala, zato njihove uporabe ni mogoče v celoti oceniti. Ocenjevalci so našli jasne dokaze, da so se že izvršeni ukrepi pogosto uporabljali, in dokumentirali mnenje zainteresiranih strani, da se bodo sedanji ukrepi po njihovi izvršitvi prav tako.

5.8. Usklajevanje in sodelovanje držav članic

Države članice imajo pomembno vlogo pri vodenju programa in dajanju predlogov glede prihodnjih usmeritev. Zastopanje nacionalnih javnih uprav v upravljalnem odboru programa IDABC in v več skupinah strokovnjakov, pomeni, da je program forum, v okviru katerega se usklajuje tudi nacionalne politike e-vlade. Vendar strateška uskladitev med nacionalnimi in evropskimi prednostnimi nalogami ni vedno optimalna, saj čezmejna interoperabilnost zaenkrat ni prednostna naloga v več državah članicah.

Na operativni ravni upravljanja programa je v oceni ugotovljeno, da so države članice v zadnjih letih podale več predlogov za prihodnje usmeritve programa in da so bili ti predlogi kar se da upoštevani, tudi če je število ukrepov, ki so jih neposredno začele države članice, omejeno. Po drugi strani so države članice menile, da bi bilo med Komisijo in državami članicami mogoče izboljšati obveščanje o tekočem delovnem programu in posameznih ukrepih.

6. Sklepne ugotovitve in priporočila

Splošni zaključek ocene je, da je program v skladu s prednostnimi nalogami politike e-vlade, ima edinstveno vlogo med evropskimi instrumenti za pospeševanje evropskega povezovanja z interoperabilno javno upravo in gre v pravo smer pri izvajanju ukrepov.

Prizadevanja za okrepitev uspešnosti in učinkovitosti programa, med katerimi so nekatera v teku, bi se morala osredotočati na:

- strateško okolje, v katerem bi se moral izvajati program[12];

- komunikacijska orodja zainteresiranih strani[13];

- razvoj metod spremljanja[14].

Poleg tega se za prihodnje programe v oceni priporoča, da se pravočasno izvedejo ustrezni pogodbeni okviri, s čimer bi se izognili tveganju zamujenega začetka ukrepov[15].

6.1. Strateško okolje, v katerem bi se moral izvajati program

V oceni se predlaga, da se program bolj poudari, da bi se izboljšal njegov politični položaj in okrepila ozaveščenost na nacionalni ravni[16].

V okviru predloga za naslednika programa IDABC (ISA)[17] je Komisija državam članicam predlagala, naj na ravni nacionalnih glavnih uradnikov za informiranje imenujejo člane upravljalnega odbora. To je v skladu z oceno, v kateri se predlaga, da se upravljalni odbor IDABC okrepi tako, da se zagotovi udeležba vodstva politike in organizacijskega vodstva na višji ravni.

Komisija v tesnem sodelovanju z državami članicami pripravlja evropsko interoperabilno strategijo (EIS), ki bo podlaga za program ISA. Poleg EIS bo program ISA temeljil na evropskem interoperabilnem okviru, ki se pravkar zaključuje. To je v skladu z oceno, ki Komisiji predlaga, da pripravi strateški okvir na podlagi problemske analize interoperabilnosti in izmenjave podatkov v Evropi, ki bi zajemal analizo zainteresiranih strani ter vizijo in strateško opredelitev ciljev[18].

Prednostne naloge iz EIS bodo prenesene v konkretne ukrepe, ki bodo podlaga za tekoči delovni program ISA, ki zajema celotno trajanje programa (šest let). V tem delovnem programu bo dodelitev sredstev različnim prednostnim nalogam, vključno z razvojem in operativnimi dejavnostmi, določena in dogovorjena v tesnem sodelovanju z državami članicami[19].

6.2. Komunikacijska orodja zainteresiranih strani

V oceni je poudarjen pomen uveljavljanja ustreznih komunikacijskih in posvetovalnih mehanizmov za sodelovanje z zainteresiranimi stranmi, zlasti s sektorji politike in državami članicami, vendar tudi z industrijo IKT. Te mehanizme bi bilo treba npr. uporabljati za razpravljanje o trajnosti različnih ukrepov[20] z državami članicami.

Komisija si bo v prihodnjem programu ISA prizadevala za komunikacijo, ki je bila navedena v programu IDABC, in za njeno okrepitev. Glede na prednostne naloge in dejavnosti programa bo komunikacijska strategija pripravljena in ciljno usmerjena na različne zainteresirane strani[21], kot so uprave na različnih ravneh, industrija, organizacija za standardizacijo in odprtokodne skupnosti. Komisija bo vključila te zainteresirane strani v dejavnosti programa ISA glede na zadevna vprašanja ter pri tem uporabila najprimernejše komunikacijske mehanizme in mehanizme posvetovanja. V ta namen bo organizirala seje, delavnice in konference ter bo nadaljevala z dejavnostmi za povečanje ozaveščenosti. Komisija bo tudi uporabila spletne platforme, ki omogočajo izgradnjo širokih skupnosti in zagotavljajo forum za razprave z zainteresiranimi stranmi ali med njimi. Komisija bo nadaljevala in po potrebi okrepila uporabo javnih posvetovanj za zagotavljanje široke in celovite udeležbe zadevnih zainteresiranih skupin[22].

6.3. Razvoj metod spremljanja

V predlogu ISA[23] je Komisija opredelila kazalce za splošne cilje, posebne cilje in pričakovane rezultate programa ISA. Kazalci bodo osnova za Komisijo, da bo izmerila uspešnost prihodnjega programa ISA. To je v skladu s priporočilom ocene, da bi morala Komisija vzpostaviti spremljevalno orodje za program, ki bi temeljilo na strateških ciljih ukrepov, ki jih financira[24].

Za spremljanje posameznih ukrepov v prihodnjem programu ISA Komisija predvideva, da bodo faze in mejniki ukrepa skladni z notranjo metodologijo Komisije, ki se uporablja za upravljanje projektov IKT. Ta metodologija bo omogočila trajno spremljanje in merjenje projektov ISA ter redno obveščanje zainteresiranih strani o statusu tekočih ukrepov, npr. na podlagi kazalcev uspešnosti, opredeljenih ob začetku ukrepov. Praksa spletnega poročanja, ki se trenutno uporablja v programu IDABC, se bo nadaljevala in okrepila z določitvijo rešitev za trajno spremljanje. Te dejavnosti so v skladu s priporočilom iz ocene, v katerem je navedeno, da je treba zainteresirane strani redno obveščati o statusu tekočih ukrepov[25], vključno z vidiki trajnosti[26]. Ukrepi se bodo še naprej izvajali na podlagi pravil o javnem naročanju, v okviru katerih si bo Komisija prizadevala, da bi bili pravočasno sprejeti potrebni pogodbeni okviri za začetek programa ISA[27].

Za ocenjevanje prihodnjega programa in njegovih ukrepov bo Komisija še naprej uporabljala sprejete in preizkušene postopke ocenjevanja in metode.

7. Sklepi

Več sklepov in priporočil ocene jasno podpira usmeritve Komisije za program ISA.

To zadeva predvsem priporočila o udeležbi predstavnikov držav članic na višji ravni pri upravljanju programa in pripravi strateškega okvira, ki so v celoti vključena v predlog Komisije za program ISA.

Druga priporočila, kot sta opredelitev upravljanja zainteresiranih strani in komunikacijske strategije ter sistema spremljanja, Komisija obravnava kot predpogoje za uspešno izvajanje programa ISA.

Komisija bo pri izvajanju programa ISA in za ukrepe, ki jih je treba izvesti v preostalem obdobju programa IDABC, upoštevala vsa priporočila, kolikor je v sedanjem časovnem okviru to mogoče.

[1] Sklep 2004/387/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o interoperabilnem zagotavljanju vseevropskih e-vladnih storitev javnim upravam, podjetjem in državljanom (IDABC), UL L 144, 30.4.2004 (glej UL L 181, 18.5.2004. str. 25). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf

[2] Deloitte Consulting

[3] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm

[4] Predlog Komisije za Sklep Evropskega parlamenta in Sveta o interoperabilnostnih rešitvah za evropske javne uprave (ISA), COM(2008)583.

[5] C/2008/1881, glej http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[6] http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/conferenceshttp://archive.cabinetoffice.gov.uk/egov2005conference/http://www.egov2007.gov.pt/

[7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0173:EN:NOT

[8] Poleg konkurence, izobraževanja in usposabljanja, podjetništva, okolja in notranjega trga.

[9] To je eden od glavnih razlogov, da je Komisija v nasledniku programa predlagala osredotočenje samo na horizontalne ukrepe.

[10] Prizadevanja za razvoj evropske interoperabilne strategije so bila vključena v 5. revizijo delovnega programa IDABC spomladi 2008.

[11] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/index_en.htm

[12] Priporočila 1, 2, 3.

[13] Priporočila 4, 5, 10, 11 in vidiki 1 in 8.

[14] Priporočila 6, 7, 8.

[15] Priporočilo 9.

[16] Priporočilo 1.

[17] Predlog za Sklep Evropskega parlamenta in Sveta o interoperabilnostnih rešitvah za evropske javne uprave (ISA), COM(2008)583.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008SC0269:EN:NOT

[18] Priporočilo 2.

[19] Priporočilo 3.

[20] Priporočilo 8.

[21] Priporočilo 4.

[22] Zgoraj navedeno upošteva priporočila 1, 5, 10 in 11.

[23] Priloga k COM(2008)583.

[24] Priporočilo 6.

[25] Priporočilo 7.

[26] Priporočilo 8.

[27] Priporočilo 9.