Bruselj, 1.3.2005

KOM(2005) 64 končno

POROČILO KOMISIJE

POROČILO O PROGRAMU PHARE IN PREDPRISTOPNIH INSTRUMENTIH ZA CIPER, MALTO IN TURČIJO ZA LETO 2003

{SEC(2005) 273}

UVOD

To je letno poročilo, ki ga Evropska komisija naslavlja na Evropski parlament, Svet Evropske unije in Ekonomsko-socialni odbor ter v njem ocenjuje napredek programa PHARE v desetih državah upravičenkah in predpristopne instrumente za Ciper, Malto in Turčijo.

Tehnični dokument, ki je dodan kot priloga k temu poročilu, vsebuje oddelke o načrtovanju in izvajanju programa PHARE v vsaki od 13 držav upravičenk.

1. PREGLED LETA

1.1. Glavne točke razvoja v procesu širitve leta 2003

Po sklepu Sveta v Kopenhagnu leta 2002 o odobritvi pristopa 10 novim državam članicam ( Ciper, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Slovaška in Slovenija ) s 1. majem 2004 sta bila 16. aprila 2003 v Atenah podpisana Pristopna pogodba in Akt o pristopu ter državam članicam in državam kandidatkam predložena v ratifikacijo po nacionalnih postopkih v posameznih državah.

Države pristopnice sodelujejo od podpisa Pristopne pogodbe v organih Sveta in odborih, ki jim predseduje Evropska komisija, kot „aktivne opazovalke“.

Za zagotovitev uravnoteženega informiranja o procesu širitve je Komisija sprejela Strategijo komuniciranja za širitev , ki jo je naslovila na državljane EU tako v starih kot tudi novih državah članicah.

V zvezi s preostalimi državami kandidatkami je Komisija v rednih poročilih , sprejetih 5. novembra 2003, navedla, da sta Bolgarija in Romunija nadaljevali z izpolnjevanjem političnih meril, vendar še nista povsem pripravljeni glede gospodarskih meril. Obe državi sta uspešno napredovali in sta pred zaključkom zahtevanega usklajevanja zakonodaje; vendar pa si morata še vztrajno prizadevati za izboljšanje zmogljivosti na upravnem in pravosodnem področju za zagotovitev pravilnega izvajanja pravnega reda Skupnosti . V podporo tema državama pri njunih prizadevanjih je Svet 14. aprila na predlog Komisije sprejel revidirani partnerstvi za pristop. Poleg tega je bila znatno povečana predpristopna pomoč[1].

Glede Turčije je treba omeniti, da je njena vlada pospešila reforme in znatno napredovala pri doseganju kopenhagenskih političnih in gospodarskih meril. Vendar pa poročilo tudi navaja, da so potrebna nadaljnja prizadevanja na številnih področjih, kot sta civilni nadzor vojske in uveljavljanje temeljnih svoboščin, vključno s svobodo veroizpovedi. Revidirano Partnerstvo za pristop s podrobnimi smernicami za področja, na katerih so potrebne nadaljnje reforme, je bilo sprejeto aprila 2003. Vanj je bil vključen tudi predlog za povečanje finančne podpore, da bi se v treh letih dosegel skupni proračun v višini 1 050 milijonov EUR.

V zvezi s tem je treba tudi omeniti, da je Hrvaška februarja 2003 zaprosila za članstvo in 18. junija 2004 dobila status kandidatke.

1.2. Glavni sklepi zasedanj Evropskega sveta leta 2003

Evropski Svet v Bruslju z dne 12. decembra je glede Bolgarije in Romunije z odobravanjem sprejel ugotovitve in priporočila Komisije, predstavljene v poročilih o spremljanju, strateškem dokumentu in rednih poročilih, ki jih je Komisija sprejela novembra. Svet je v začetku leta 2004 povabil Komisijo, da predstavi svoj predlog o finančnem okviru za Bolgarijo in Romunijo, na podlagi katerega bi se spomladi 2004 predložil revidiran osnutek skupnih stališč o preostalih odprtih poglavjih. Svet je bil seznanjen z izjavo Komisije, da namerava pripraviti predlog na osnovi načel in metod, ki jih je uporabljala pri pogajanjih z desetimi državami pristopnicami. Cilj programa PHARE je pripraviti države kandidatke na pridružitev EU in tudi zagotoviti prehod od predpristopne podpore k strukturnim skladom. Nadaljnje informacije so na voljo v delu II.1 Priloge.

Glede Cipra je Evropski svet v Solunu junija z odobravanjem sprejel sporočilo Komisije o „ Načinih za spodbujanje gospodarskega razvoja v severnem delu Cipra in njegovem približevanju Uniji“. Komisija je za severni, turški del Cipra predlagala finančno pomoč za gospodarski razvoj in spodbujanje trgovine ter njegovo približevanje Uniji.

2. IZVAJANJE PROGRAMOV: SPLOšNI PREGLED

2.1. Izvajanje smernic programa PHARE

Leto 2003 je bilo za 10 novih držav članic zadnje leto za načrtovanje predpristopne podpore. Od leta 2004 pokriva načrtovanje za predpristopno podporo samo Bolgarijo in Romunijo.

Načrtovanje je temeljilo na Smernicah programa PHARE[2], ki jih je Komisija naknadno revidirala 6. septembra 2002[3] s sprejetjem priložnostne strategije za opuščanje programa PHARE, da bi ublažila izjemen prehod med predpristopno pomočjo in podporo iz strukturnih skladov, spremljala spremembe Uredbe (ES) št. 2760/98 o čezmejnem sodelovanju , podprla edinstven pristop na področju jedrske varnosti in spodbudila prehod na razširjeni decentralizirani sistem izvajanja (glej tudi oddelek 3.1).

22. decembra so bile Smernice nadalje revidirane z obvestilom[4] o novem konceptu „vzpostavljanja institucij“[5], hkrati pa je bila poudarjena nujnost pospešitve decentralizacije finančnih in upravljalskih odgovornosti držav prejemnic.

Izvajanje strategije za opuščanje programa PHARE se je nadaljevalo, da bi se državam, ki so pristopile 1. maja 2004, zagotovil nemoten prehod.

Poleg spremembe uredbe o čezmejnem sodelovanju v okviru programa PHARE vsebujejo Smernice programa PHARE dve pomembni sporočili o nadnacionalnem in medregionalnem sodelovanju ter sodelovanju z državami, ki niso članice EU ali kandidatke: 10 držav programa PHARE je bilo pozvanih k uporabi nacionalnih sredstev iz programa PHARE za podporo ukrepom čezmejne narave na svojih zunanjih mejah, da bi se onemogočile možne ločnice na prihodnjih mejah Unije. Poleg tega sta bili Bolgarija in Romunija povabljeni, da še naprej uporabljata sredstva iz svojih nacionalnih programov PHARE za financiranje sodelovanja v programih Interreg III B (nadnacionalno sodelovanje) ali Interreg III C (medregionalno sodelovanje).

Čeprav predpristopno pomoč Malti, Cipru in Turčiji urejajo ločene uredbe[6], sta se za njihove programe za leto 2003 v splošnem uporabljali metodologija in komitologija, ki veljata za program PHARE.

2.2. Obveznosti v okviru programa PHARE[7]

Obveznosti znašajo skupaj 1 699 milijonov EUR:

Nacionalni programi | 1 223 milijonov EUR |

Čezmejno sodelovanje | 161 milijonov EUR |

Regionalni in horizontalni programi | 187 milijonov EUR |

Jedrska varnost | 128 milijonov EUR |

Razdelitev nacionalnih programov:

Bolgarija | 99 milijonov EUR | Litva | 67 milijonov EUR |

Češka | 95 milijonov EUR | Poljska | 403 milijonov EUR |

Estonija | 40 milijonov EUR | Romunija | 272 milijonov EUR |

Madžarska | 107 milijonov EUR | Slovaška | 57 milijonov EUR |

Latvija | 46 milijonov EUR | Slovenija | 38 milijonov EUR |

Poleg tega so bili dogovorjeni programi predpristopne pomoči za Malto, Ciper in Turčijo ter poseben paket pomoči za severni del Cipra:

Ciper | 12 milijonov EUR | Severni Ciper | 12 milijonov EUR |

Malta | 13 milijonov EUR | Turčija | 145 milijonov EUR |

Podrobne informacije o programu PHARE v posameznih državah so v oddelku Države dela I Priloge k temu poročilu.

2.3. Finančna in tehnična pomoč

Trenutne smernice programa PHARE navajajo, da je približno 65 % sredstev programa PHARE namenjenih vzpostavljanju institucij. Glavna instrumenta za vzpostavljanje institucij ter prenos znanja in izkušenj sta Twinning ali Twinning Light (napotitev strokovnjakov iz držav članic v države kandidatke za pomoč pri izboljšanju zmogljivosti za izvajanje posebnih vidikov pravnega reda Skupnosti ). Preostalih okvirnih 35 % sredstev programa PHARE je namenjenih naložbam za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije.

Po letu 2002, v katerem je bil poudarek na pripravi akcijskih načrtov za prednostne ukrepe glede zmogljivosti na upravnem in pravosodnem področju, potrebnih pred pristopom, ter po izvedbi posebnih ukrepov za rešitev teh problemov je bilo leto 2003 v znamenju prizadevanj za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije ter priprav na sklade EU po pristopu.

Uvedeni so bili številni večdržavni ali horizontalni programi, ki so zaradi svoje ekonomije obsega omogočali lažje reševanje novih pristopnih vprašanj prednostnega pomena. Ti programi so zajemali razvoj malih in srednje velikih podjetij, komunalno infrastrukturo, občinske finance, dejavnosti TAIEX, sodelovanje v odborih Skupnosti, jedrsko varnost, programe za manjše projekte, statistično sodelovanje, varstvo okolja ter program informiranja in komunikacije. Podrobnejše informacije o teh dejavnostih so na voljo v delih II.2.2.2 in II.2.2.3 Priloge.

2.4. Usklajevanje predpristopne pomoči Skupnosti

SAPARD[8] (Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja) je namenjen pomoči državam kandidatkam pri soočanju s problemi pri strukturnih prilagoditvah v kmetijskih sektorjih in na podeželju ter pri izvajanju pravnega reda Skupnosti , ki zadeva skupno kmetijsko politiko in s tem povezano zakonodajo. Podrobne informacije o programu SAPARD so na voljo v letnem poročilu o programu SAPARD za leto 2003.

ISPA[9] (Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju) je namenjen predvsem usklajevanju držav prosilk z infrastrukturnimi standardi Skupnosti. Vključuje tudi financiranje okoljske in transportne infrastrukture. Podrobne informacije o dejavnostih v okviru programa ISPA so na voljo v letnem poročilu o programu ISPA za leto 2003.

Ločeno letno poročilo o usklajevanju predpristopne pomoči vsebuje podrobnejše informacije o usklajevanju med programi PHARE, ISPA in SAPARD. Usklajevalni odbor Komisije za 3 predpristopne instrumente, ki ga sestavljajo direktorji, je bil sklican trikrat.

Komisija je 9. aprila na zasedanju upravljalnega odbora programa PHARE predstavila Splošni dokument pomoči, ki vsebuje informacije o usklajevanju predpristopne pomoči s poudarkom na okvirnih finančnih navedbah za posamezne države glede na tri instrumente, o sodelovanju z Evropsko investicijsko banko (European Investment Bank – EIB) in mednarodnimi finančnimi institucijami (International Financial Institutions – IFI) ter o napredku in izgledih za decentralizirano upravljanje.

2.5. Sodelovanje z EIB in mednarodnimi finančnimi institucijami

Sodelovanje z EIB in drugimi IFI se je nadaljevalo v okviru Memoranduma o soglasju o sodelovanju pri predpristopni pomoči.

Službe Komisije redno pripravljajo sestanke z EIB in drugimi IFI za usklajevanje vprašanj o načrtovanju in izvajanju kot tudi vprašanj glede postopkov. Za pripravo prehoda od predpristopne pomoči k polnemu članstvu EU za države, ki so pristopile maja 2004, je Komisija 26. marca 2004 prav tako prevzela predsedovanje delovni skupini ES/IFI in skupini na visoki ravni ES/IFI , ki delujeta na vodstveni ravni med ES in IFI.

Za program PHARE je bil glavni instrument sofinanciranja spet SME Facility, v katerem sodelujejo EIB, Evropska banka za obnovo in razvoj ter Razvojna banka Sveta Evrope/Kreditanstalt für Wiederaufbau. Cilj je nadaljevati sofinanciranje krepitve zmogljivosti finančnega sektorja za boljše financiranje malih in srednje velikih podjetij (prek SME Facility) ter občin (prek pomoči za občine). Komisija je 5. decembra v okviru programa PHARE za SME Finance Facility za leto 2003 odobrila dva programa, ki sta prvič vključevala pododdelek za podeželje s posebnim ciljem, razvijati podeželski kreditni sektor med lokalnimi finančnimi posredniki. Dva sodelujoča IFI sta Evropska banka za obnovo in razvoj ter Razvojna banka Sveta Evrope/Kreditanstalt für Wiederaufbau. Več podrobnosti o teh pomočeh je v delu II.2.2.3 Priloge.

3. UPRAVLJANJE PROGRAMOV

3.1. Na poti k razširjenemu decentraliziranemu sistemu izvajanja (Extended Decentralisation Implementation System – EDIS)

Namen EDIS je popolna decentralizacija podpore EU, in sicer s prenosom upravljanja predpristopnih skladov EU na upravno raven držav kandidatk, pri čemer Komisija ne izvaja sistematičnega predhodnega nadzora nad posameznimi transakcijami, ampak samo naknadni nadzor, medtem ko ohranja glavno odgovornost za izvrševanje splošnega proračuna.

Priprave za EDIS so bile v letu 2003[10] pospešene v vseh državah kandidatkah. Prehod na EDIS je potekal v 4 fazah, ki so opisane v delovnem dokumentu Komisije „Priprava na razširjeno decentralizacijo“ (državam kandidatkam poslano leta 2000) in dokumentu „Načrt prehoda na EDIS za programa ISPA in PHARE“ (državam kandidatkam poslano leta 2001).

Komisija in nacionalne uprave držav kandidatk in pristopnic so nadaljevale s spremljanjem procesa prek delovnih skupin na visoki ravni, ustanovljenih leta 2002 v vseh državah programa PHARE, da bi nadzirale prehod na EDIS in zagotovile konkretne napotke pri posebnih vprašanjih, povezanih s prehodom na EDIS.

Marca je v Bruslju za pristojne osebe v nacionalnih upravah držav kandidatk in pristopnic potekal seminar o javnih naročilih. Obravnavana so bila vprašanja o spremembah po uvedbi nove finančne uredbe za splošni proračun Evropskih skupnosti[11] in posledicah za predpristopne projekte kot tudi o prehodu od določb za pridobitev zunanje pomoči k direktivam EU o javnih naročilih s 1. majem 2004.

Komisija je to pobudo podpirala z usposabljanjem oseb, pristojnih za razpise programa PHARE v posameznih državah, ter izdelavo in razširjanjem primerjalne študije (ob pomoči programa SIGMA) o določbah za zunanjo pomoč in direktivah EU.

Obveznost za uvedbo EDIS z datumom pristopa je bila vključena v Akt o pristopu (člen 33), s čimer je bila zagotovljena močna spodbuda za zaključne priprave na prehod na EDIS.

Konec leta 2003 je bilo stanje prehoda na EDIS v 12 zadevnih državah naslednje:

- Bolgarija in Romunija sta napredovali v fazi 1 (ocena razlik)

- Poljska in Estonija sta zaključili fazo 3 (ocena ustreznosti), vendar Komisiji še nista predložili vlog EDIS, ki so potrebne za prehod v fazo 4 Načrta. Obe vlogi sta bili predloženi v začetku leta 2004.

- Češka, Madžarska, Litva, Latvija, Slovaška in Slovenija so Komisiji predložile zahtevane vloge EDIS. Zadnja faza se je tako začela z revizijskim pregledom, ki so ga opravile pristojne službe Komisije za revizijo. V primeru pozitivne ocene bo s sklepom ali odločbo Komisije uveden EDIS, hkrati pa bo ukinjen predhodni nadzor nad upravljanjem predpristopnih skladov. Novembra in decembra so revizorji GD za širitev na Madžarskem in v Sloveniji opravili revizijske preglede na kraju samem. Vendar pa rezultati teh revizij niso povzročili odločitve Komisije za uvedbo EDIS pred pristopom.

- Na Malti in Cipru so se nadaljevale revizije, ki so se začele že leta 2002. Rezultati teh revizij niso privedli do začetka postopka za sprejetje odločbe Komisije za uvedbo EDIS pred pristopom.

3.2. Spremljanje in vrednotenje

Ti dejavnosti sta v prvi vrsti namenjeni spremljanju in vrednotenju finančne podpore državam upravičenkam pri doseganju predpristopnih ciljev z ocenjevanjem izvedbe programa in povzetkom pridobljenih izkušenj. Drugi cilj je izboljšanje zmogljivosti za spremljanje in vrednotenje na lokalni ravni za učinkovitejše upravljanje predpristopne pomoči in nadzor nad njo s strani države.

3.2.1. Predhodno vrednotenje

Poročilo o predhodnem vrednotenju sistema načrtovanja za program PHARE v letu 2004 in po njem je poudarilo potrebo po bolj strateškem pristopu k načrtovanju, povečanju področij za načrtovanje projektov in uvedbi bolj sistematičnega nadzora kakovosti. Posledično so bili v skladu s priporočili iz poročila sprejeti akcijski načrt in naknadni ukrepi[12].

3.2.2. Nadzorovanje in začasno vrednotenje

V okviru sheme nadzorovanje in začasno vrednotenje programa PHARE je bilo skupaj pripravljenih 123 poročil o programih PHARE za posamezne države, sektorje in teme. Poleg tega je bilo na začetku leta 2003 dogovorjeno začasno vrednotenje programa za predpristopno pomoč za Turčijo, prav tako pa je bila shema začasnega vrednotenja predstavljena na Malti in Cipru.

Gledano v celoti se lahko na osnovi rezultatov začasnega vrednotenja zaključi, da je bila izvedba programov PHARE zadovoljiva. Prednostne naloge projektov so bile v skladu s tistimi iz partnerstev za pristop, rednih poročil in akcijskih načrtov. Začasno vrednotenje je sedaj široko sprejeto kot sestavni del cikla projektnega upravljanja. Redno spremljanje rezultatov vrednotenj in priporočil je povzročilo vrsto pozitivnih učinkov in nastanek kulture vrednotenja. Podrobne informacije o začasnem vrednotenju v novih državah članicah so na voljo v delu II.3 Priloge.

3.2.3. Naknadno vrednotenje

Naknadno vrednotenje nacionalnih programov PHARE za obdobje 1997–1998 v letu 2003 je poudarilo pomembnost programov PHARE pri reševanju problemov, ki „so bili zelo kritični ali so predstavljali kritične ovire na poti k pristopu“, učinek na področjih politik pravnega reda Skupnosti (tretje kopenhagensko merilo) in močno prevlado služb Komisije pri načrtovanju, ki delno odraža šibkost držav kandidatk na tem področju. Več informacij je v delu II.3 Priloge.

3.3. Druge dejavnosti

Službe Komisije so izvedle številne druge dejavnosti za izboljšanje kakovosti programov za leto 2004 in zmogljivosti za spremljanje in vrednotenje na lokalni ravni. Posebni ukrepi so opisani v delu II.3.3 Priloge.

[1] Povečanje povprečno za 30 % med obdobjem 2004–2006, kar preračunano v povprečni letni proračun znaša 400 milijonov EUR za Bolgarijo in 1 milijardo EUR za Romunijo.

[2] (SEC(1999) 1596), odobrila Komisija dne 13. oktobra 1999.

[3] C(2002) 3303-2.

[4] C(2003) 4906.

[5] Približno 65 % sredstev programa PHARE gre danes za vzpostavljanje institucij (vključenih je 30 % „mehkih“ ukrepov, npr. znanje in izkušnje, in 35 % „trdih“ ukrepov, npr. naložbe v opremo). Pri prejšnji razdelitvi je bilo za razliko od sedanje 30 % sredstev namenjenih vzpostavljanju institucij (samo „mehki“ ukrepi) in 70 % naložbam (od tega 35 % naložbam v ekonomsko in socialno kohezijo ter 35 % naložbam v vzpostavljanje institucij).

[6] Uredba (ES) št. 555/2000, sprejeta 13. marca 2000 za Ciper in Malto, (ES št. 2500/2001), sprejeta 30. decembra 2001 za Turčijo.

[7] Dodatne finančne informacije o programu PHARE so navedene v delu III Priloge.

[8] Več splošnih informacij je na voljo tudi na spletni strani GD za kmetijstvo http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

[9] Več splošnih informacij je na voljo tudi na spletni strani GD za regionalno politiko http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[10] Z izjemo Turčije, ki je decentraliziran sistem izvajanja uvedla leta 2003.

[11] Uredba Sveta (ES) št. 1605/2002 iz junija 2002 – UL L 248 z dne 16.9.2002.

[12] Vključevali so smernice za večletno načrtovanje, izboljšanje projektnih pol in uporabo projektnega okvira.