[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 18.10.2007

SEC(2007) 1325

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k SPOROČILU KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU K železniškemu omrežju, namenjenemu predvsem tovornemu prometu POVZETEK OCENE UčINKA

{COM(2007) 608 konč.}{SEC(2007) 1322}{SEC(2007) 1324}

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

K železniškemu omrežju, namenjenemu predvsem tovornemu prometuPovzetek ocene učinka

1. OZADJE

1.1. Majhen tržni delež železniškega prevoza tovora

Tovorni promet močno narašča: med letoma 1995 in 2005 je naraščal za 2,8 % letno, kar presega rast BDP (2,3 % letno) v zadnjih letih.

Vendar železniški prevoz tovora predstavlja le majhen delež tega porasta; njegov delež je nenehno upadal in je leta 2005 dosegel 10 %[1] (če upoštevamo samo kopenski promet, ta delež znaša 16,5 %), kar je najnižja raven po letu 1945.

1.2. Železnica se prepočasi prilagaja novim gospodarskim modelom

Evropska industrijska proizvodnja se od osnovnih proizvodov, katerih promet pogosto poteka po železnici, preusmerja h končnim izdelkom. Prevoz med različnimi proizvodnimi mesti v okviru proizvodnje po sistemu „ravno ob pravem času“ zahteva predvsem veliko zanesljivost z upoštevanjem strogih rokov, zato predstavlja cestni promet prilagojeno in zmogljivo logistično rešitev, ki se ponaša z večjo mero prožnosti.

Trenutno je najbolj dinamični segment kombinirani prevoz, ki se je leta 2004 v mednarodnem merilu povečal za 16 %. Pospešena rast prometa z zabojniki[2] pomeni pomemben potencial rasti za železnico. Blok vlaki so lahko donosni in konkurenčni pri prevozu na dolge razdalje in, pod določenimi pogoji, tudi na kratke in srednje dolge razdalje.

Po drugi strani se prevoz po posameznih vagonih, ki je le redko donosen, v Evropi srečuje z veliko težavami, čeprav predstavlja kar 50 % železniškega prevoza tovora. Drastično zmanjšanje prevoza po posameznih vagonih bi lahko imelo zelo zaskrbljujoče učinke na celoten prometni sistem Unije, saj je neposredni tekmec tega segmenta cestni promet.

1.3. Težave železniškega prevoza tovora

Na splošno se železniški prevozniki še vedno preslabo odzivajo na vse odločnejše potrebe in pričakovanja strank, ki se nanašajo predvsem na zanesljivost prevoza, cenovno raven, razpoložljive zmogljivosti, upravljanje informacij, trajanje prevoza in prožnost. Železniški prevoz tovora se torej danes srečuje z nekaterimi težavami, s katerimi je mogoče deloma pojasniti njegovo nezmožnost, da bi povečal svoj tržni delež.

- Na splošno ostaja povprečna komercialna hitrost železniškega prevoza tovora v primerjavi s cestnim prevozom prenizka[3].

- Kar zadeva zmogljivosti, železnico tarejo predvsem infrastrukturne težave (proge in terminali) in nizka raven storitev (znotraj terminalov in ranžirnih postaj, za oskrbo z gorivom itd.).

- Če pride do preobremenjenosti infrastrukture, prevoz tovora nima prednosti, kar škoduje njegovi učinkovitosti. Dejansko lahko tovorni vlak znatno upočasnijo potniški vlaki, ki imajo zamudo ali stojijo.

- Informacijski sistemi ne omogočajo določanja položaja tovora, ki se prevaža, in voznih sredstev v realnem času.

- Rezultat je majhna točnost, ki znaša 53 %[4] za kombinirani železniški prevoz, medtem ko je za klasični železniški prevoz tovora še manjša.

- Pomemben delež stroškov je povezan z amortizacijo opreme (ki je še vedno predraga) in njeno vse prepogosto imobilizacijo.

- Določena okornost čezmejnih postopkov. Nacionalni organi in različni upravljavci infrastruktur niso vedno dovolj usklajeni, zato v prometu mednarodnih vlakov velikokrat obstajajo upravne „ovire“.

2. ŽE SPREJETI UKREPI IN NJIHOVI REZULTATI

Evropska skupnost že kakih petnajst let izvaja železniško politiko, katere namen je sprožiti novo dinamiko v tem sektorju in preusmeriti upadanje železniškega prevoza tovora v primerjavi s cestnim prevozom, da bi tako zgradila enoten in trden trg, zasnovan na trajnostnem sistemu prevoznih sredstev. Gre za odprtje trga za prevoz tovora, ki je od januarja 2007 dokončno, in direktive na področjih interoperabilnosti in varnosti. V okviru vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T) je Komisija določila prednostne osi, ki so večinoma železniške in so lahko deležne podpore Skupnosti, tako na področju financiranja[5] kakor tudi usklajevanja med različnimi državami članicami, ki jih prečka posamezna os.

V okviru politike uvajanja evropskega sistema ERTMS, ki ga vodi Komisija, je bilo opredeljenih 6 pomembnih koridorjev za železniški prevoz tovora, medtem ko so vlade in upravljavci infrastruktur, ki jih zadeva več omenjenih koridorjev, vzpostavili tudi skupne koordinacijske strukture. Vendar bo treba za dejansko uresničitev integriranega evropskega trga prevoznih storitev v železniškem prometu še marsikaj narediti.

3. CILJI OMREžJA, NAMENJENEGA PREDVSEM TOVORNEMU PROMETU

Zaradi teh težav je treba torej dati nove pobude za uvedbo omrežja, namenjenega tovornemu prometu, kot orodja za izboljšanje učinkovitosti železniškega prometa v Evropi, ki je potrebno za razvoj dejavnosti železniškega prevoza tovora v Evropi.

3.1. Posebni cilji

Da bi dosegli splošni cilj, si bo treba prizadevati za uresničitev treh ciljev, ki naj bi pripomogli k povečanju učinkovitosti železniškega prevoza tovora v okviru omrežja za prevoz tovora: povečanje komercialne hitrosti, izboljšanje zanesljivosti in povečanje zmogljivosti, s čimer se bo povečala konkurenčnost železniškega prometa v primerjavi s cestnim.

Višja komercialna hitrost in večje zmogljivosti bodo pripomogle tudi k zmanjšanju stroškov in s tem k povečanju konkurenčnosti. Po drugi strani pa ne bodo predlagani ukrepi za izboljšanje prožnosti železniškega prometa, ker ta točka ne sodi niti v okvir oblikovanja koridorjev niti upravljanja informacij, saj je zadnje že predmet pobud Skupnosti, ki že potekajo.

3.2. Predvidene možnosti

Za dosego zgoraj navedenih ciljev so bile predvidene štiri možnosti:

3.2.1. Možnost A: status quo, brez novih pobud na ravni Skupnosti.

3.2.2. Možnosti B1 in B2: politična podpora Skupnosti koridorjem, namenjenim tovornemu prometu. Opravljena bo analiza možnosti finančne podpore najučinkovitejšim dejavnostim, ki bo predlagana bodisi v okviru programa TEN-T bodisi v prihodnjih finančnih perspektivah z vzpostavitvijo financiranja za oblikovanje koridorjev, namenjenih tovornemu prometu. Navedeni možnosti se razlikujeta po obsegu zakonodajne in finančne dejavnosti.

3.2.3. Možnost C: dejavna politična prizadevanja Skupnosti za oblikovanje omrežja, namenjenega izključno tovornemu prometu. Financiranje za oblikovanje posebnih koridorjev za prevoz tovora se vzpostavi v okviru posebnega programa Skupnosti. Predlaga se uredba o posebnem omrežju za prevoz tovora.

3.3. Glavne železniške osi za prevoz tovora: koridorji

Zaradi svoje strukture se mora železniški promet najprej osredotočiti na povezave med gospodarskimi bazeni (pristanišči in terminali), kjer njegova storilnost postopoma prevladuje nad cestnim prometom. S tem naj bi se pomnožili tokovi in zmanjšali proizvodni stroški na glavnih oseh evropskega železniškega omrežja, to je koridorjev.

Koridorji, ki jih zadeva ta ukrep, bodo sestavni del omrežja, ki je ilustrativno prikazano na spodnjem zemljevidu. Ta je bil oblikovan na podlagi obstoječih evropskih omrežij, to je omrežja TEN-T, opredeljenega v Odločbi 884/2004/ES, in omrežja za prevoz tovora, opisanega v Direktivi 2001/12/ES. Ujema se z omrežji, opredeljenimi v okviru evropskih raziskovalnih projektov Trend, Reorient in New Opera, in omrežjem za uvedbo ERTMS-ETCS ali pa jih vključuje.

[pic]

4. OCENA MOžNOSTI

4.1. Možnosti kot odgovor na cilje te pobude

Mednarodni železniški prevoz tovora se srečuje s tremi glavnimi težavami: upočasnitvijo prometa na območjih „ozkih grl“ (običajno v bližini naselij), prečkanjem meja, med katerim se lahko porabi veliko časa zaradi upravnih ali tehničnih ovir, in čakanjem na dostop do železniških storitev (terminali, ranžirne postaje). Te težave pomembno vplivajo na povprečno komercialno hitrost in lahko trdimo, da so iste tudi omejitve infrastrukture, kar zadeva zmogljivost in zanesljivost prevoza tovora.

Glede na pobude, ki potekajo in katerih namen je predvsem poenostavitev prečkanja meja za železniški promet, bi morala možnost A privesti do izboljšav celotnega omrežja, namenjenega predvsem tovornemu prometu, ki pa ne bi bile enotne in bi se včasih izkazale celo za nezadostne.

Možnosti B1 in B2 naj bi pripomogli k bistveno hitrejšemu prečkanju meja na vseh koridorjih. Prav tako naj bi privedli do usklajene (uskladitev med upravljavci infrastrukture na obeh straneh meja) in bolj strukturirane uporabe infrastrukture, s čimer bi se zagotovila višja povprečna komercialna hitrost znotraj koridorjev. Glede tega se zdi, da bi možnost B2, ki je, kar zadeva čezmejno usklajevanje, zastavljena bolj velikopotezno kakor možnost B1, najučinkoviteje pripomogla k zmanjšanju vpliva prečkanja meja na trajanje vožnje.

Predlagani ukrepi, katerih namen je izboljšanje dostopa do železniških storitev (večja preglednost in zmogljivost teh storitev), naj bi omogočili skrajšanje z njimi povezanih čakalnih dob.

Očitno je, da bi na zastavljene cilje najbolj celostno odgovorili z možnostjo C. Če na progah ne poteka mešani promet, je veliko enostavneje optimizirati njihovo uporabo in zagotoviti koridorje, namenjene izključno tovornemu prometu. Vendar bi bilo tako omrežje, ki bi bilo v celoti namenjeno tovornemu prometu, glede na infrastrukturne potrebe, s katerimi se bo Unija soočila v naslednjih 15 letih, preobsežno, saj bi se lahko le na nekaj kratkih evropskih odsekih promet do leta 2020 tako povečal, da bi se izkoristile vse zmogljivosti dvotirne proge, v celoti namenjene tovornemu prometu.

4.2. Gospodarski, družbeni in okoljski vplivi možnosti

Z možnostjo A se bodo smernice razvoja modalnih deležev železniškega in cestnega prometa zelo malo spremenile in zunanji stroški, povezani s prometom (onesnaževanje ozračja in segrevanje podnebja), bodo še naprej rasli v nespremenjenem ritmu. Po drugi strani se hrup, ki je šibka točka železniškega prometa, skorajda ne bo povečal.

Eden od glavnih družbenih in gospodarskih vplivov možnosti B1 in B2 je njun vpliv na potniški promet. Ker velika večina prog, ki sestavljajo evropsko omrežje, namenjeno predvsem tovornemu prometu, ni preobremenjenih, naj bi izboljšanje zanesljivosti vlakovnih poti povzročilo le malo preusmeritev potniškega prometa. Ta naj bi pridobil na zanesljivosti (optimizacija dodelitve vlakovnih poti ga zadeva v enaki meri kot tovorni promet), vendar bi se zato nekoliko zmanjšala njegova učinkovitost (trajanje vožnje naj bi se v večini primerov povečalo za približno 10 %).

Kar zadeva okoljske vidike, predstavljata možnosti B1 in B2 najbolj pozitivno bilanco, saj so prihranjeni zunanji stroški precej višji od tistih, ki bi se jim izognili z možnostjo A.

Kar zadeva gospodarske vidike, se zdita možnosti B1 in B2 najbolj uravnoteženi, zlasti ob upoštevanju nižje cene teh možnosti za družbo v primerjavi z možnostjo C.

Okoljski vpliv možnosti C se zdi nekoliko pozitivnejši, vendar stroški izgradnje novih prog zmanjšujejo prednost, ki jih ima ta možnost v primerjavi z možnostma B1 in B2, kar zadeva zunanje stroške, ki bi se jim izognili.

4.3. Druga merila ocene

Status quo možnosti A ne ustvarja dodatnih stroškov v primerjavi z ukrepi in programi, ki že potekajo, vendar bi lahko proces usklajevanja upravljavcev infrastruktur, ki se je že začel, vzel veliko časa in bi ga bilo treba pospešiti.

Operativni ukrepi, predvideni z zakonodajnimi ukrepi v okviru možnosti B1 in B2, kot so npr. ukrepi in orodja za optimizacijo uporabe koridorja in uvedbo ERTMS, so kratko- ali srednjeročno uresničljivi in predstavljajo ugodnejše razmerje med stroški in koristmi kakor ukrepi na področju infrastrukture, ki jih je mogoče uresničiti le na daljši rok in z veliko večjimi finančnimi vložki. Vendar so koristi, ki jih je mogoče doseči z operativnimi ukrepi, omejene in jih bo treba v drugi fazi dopolniti s strukturnimi ukrepi.

Stroške strukturnih ukrepov na področju infrastrukture lahko ocenimo na približno 80 milijard EUR. Prvostopenjski strukturni ukrepi, katerih namen je uskladitev in izboljšanje zmogljivosti koridorja, kar zadeva največjo dolžino vlaka, naj bi zahtevali 20 milijard EUR. Veliki strukturni ukrepi za odpravo ozkih grl naj bi zahtevali nadaljnjih 60 milijard EUR.

Eno od največjih tveganj za ti možnosti bi lahko predstavljalo nasprotovanje nekaterih lokalnih organov, saj je projekt povezan s potrebo po reorganizaciji potniškega prometa na nekaterih območjih. Vendar pa bi več tovornih vlakov, ki bi vozili okrog naselij, v veliko primerih pomenilo manj tovornjakov, ki obkrožajo ista naselja.

Stroški izvedbe celotnega omrežja (možnost C), kakor je opredeljeno na zemljevidu in ki bi bilo skupaj dolgo približno 25 000 km, bi znašali okrog 170 milijard EUR.

Pri celostnem načrtovanju stroškov je donosneje izkoristiti vse zmogljivosti proge. Čeprav se čas vožnje podaljša za 33 %, je ta možnost cenejša od povečevanja zmogljivosti. Če se izkaže, da je treba povečati zmogljivosti, je treba preveriti, ali niso ugodnejše alternativne rešitve (ponovno aktiviranje določenih prog, obvozi).

Potreba po tolikšnih naložbah za izvedbo posebnega omrežja za prevoz tovora šele v daljni prihodnosti predstavlja veliko tveganje. Finančni viri, ki jih lahko zberejo države članice, upravljavci infrastrukture in Skupnost, so dejansko omejeni.

4.4. Zaključek ocene možnosti

Zdi se, da možnosti B1 in B2 ponujata najbolj uravnotežene rešitve za dosego ciljev, predstavljenih v poglavju 4 . Njuno bistvo je zagotoviti novo politično, finančno in zakonodajno spodbudo ter tako dopolniti in okrepiti pobude, ki že potekajo. Možnost A se zdi nezadostna , možnost C pa prekomerna glede na kratko- in srednjeročne vložke, obravnavane v tej analizi vpliva.

Namen možnosti B1 in B2 je, glede na različne ukrepe, odstraniti določene ovire, ki preprečujejo izboljšanje konkurenčnosti prevoza tovora. Tako s finančnega kakor tudi političnega in zakonodajnega vidika se bo treba osredotočiti na najučinkovitejše ukrepe, ki jih je mogoče uresničiti v najkrajšem možnem času (strukturni ukrepi) .

Tako bo treba dati prednost postopni odpravi ozkih operativnih in upravnih grl, kar je kratko- ali srednjeročno izvedljivo in za kar niso potrebni preveliki viri , vsaj ne s finančnega vidika. Ukrepe za odpravo strukturnih ozkih grl bodo morale uvesti in financirati zainteresirane strani (države članice in upravljavci infrastrukture) s podporo Skupnosti, kakršna je danes predvidena v okviru omrežja TEN-T in Kohezijskega sklada.

Vendar kljub temu ni treba povsem izključiti zamisli o posebnem omrežju za prevoz tovora. Rešitev, ki jo zagovarjamo tukaj, je postopna izvedba z upoštevanjem časovne in finančne izvedljivosti ukrepov. Zato bi morala biti izvedba možnosti B1 in B2 prva faza na poti k dolgoročnejši izvedbi koridorjev, namenjenih izključno tovornemu prometu.

5. IZVEDBA IZBRANIH MOžNOSTI: TERMINSKI NAčRT IN SPREMLJANJE

5.1. Predvideni terminski načrt

Oktober 2007 | Potrditev sporočila |

1. polletje 2008 | Strukturirana razprava o možnostih, predlaganih v sporočilu Ocena učinka izbranih ukrepov Predlog zakonodajnih ukrepov |

2009/2010 | Sprejetje zakonodajnih ukrepov |

5.2. Spremljanje izvedbe

Pri spremljanju bo šlo predvsem za poglabljanje analize tukaj predlaganih ukrepov, izbiro najustreznejših med njimi, njihovo izvajanje in zagotovitev njihovega izvajanja s strani zainteresiranih strani. Glavne zainteresirane strani in vse službe Komisije, ki jih ta dokument zadeva, bodo lahko podale svoje mnenje in bodo vključene v vsako od teh faz.

Poleg tega bo istočasno s to pobudo objavljeno tudi poročilo o spremljanju razvoja trga prevoznih storitev v železniškem prometu (Rail Market Monitoring Scheme – Program spremljanja trga storitev v železniškem prometu). Po njegovi zaslugi bo mogoče v rednih presledkih opazovati, do kolikšne mere razvoj omrežja, namenjenega za prevoz tovora, spodbuja rast prometa tovora po železnici.

[1] Eurostat.

[2] Promet z zabojniki v rotterdamskem pristanišču naj bi se z 9,2 milijona TEU, kolikor je znašal leta 2005, do leta 2020 povečal na 22 milijonov TEU.

[3] Cestni prevoz tovora danes poteka s povprečno hitrostjo 50 km/h.

[4] V skladu s statističnimi podatki UIRR je leta 2006 samo 53 % vlakov, vključenih v kombinirani prevoz, na cilj prispelo z manj kot 30-minutno zamudo.

[5] (Izdelan je bil proračun TEN-T: za obdobje 2007–2013 je predvidenih 8 milijard EUR, pri čemer je velik del te vsote namenjen železniškim infrastrukturam.)