4. Delovni dokument služb Komisije o evalvaciji temelji na dokazih, predstavljenih v evalvaciji, ter povratnih informacijah, prejetih v okviru razprav s sodelujočimi državami in odprtega javnega posvetovanja. V njem so upoštevani tudi rezultati pregleda mehanizma Unije na področju civilne zaščite s strani Evropskega računskega sodišča, poročilo Komisije o doseženem napredku in vrzelih v prostovoljnem naboru ter druga javno dostopna poročila. Na splošno Komisija meni, da zasnova zunanje evalvacije ustreza raziskovalnim vprašanjem in temelji na zadovoljivem metodološkem pristopu. Opozoriti je treba na eno omejitev, in sicer omejeno statistično osnovo zunanje evalvacije. Večina podatkov, ki jih zbere zunanji izvajalec v časovnem okviru neodvisne evalvacije, je kvalitativne narave in se nanaša na „vtise“ zainteresiranih strani glede delovanja mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Omejitev opozarja tudi na to, da je treba okrepiti sistem spremljanja mehanizma Unije na področju civilne zaščite, zlasti v zvezi z vključitvijo dodatnih kvantitativnih kazalnikov uspešnosti (kot je poudarjeno v nedavnem poročilu Računskega sodišča). Zunanja evalvacija ni vsebovala predlogov o posebnih dodatnih kazalnikih za zapolnitev te vrzeli. Kljub temu pa so v okviru zbiranja podatkov in njihove analize rezultati evalvacije verodostojni. Sklepi so dobro uravnoteženi in logične posledice ugotovitev so povezane z dokazi, ki so na voljo.

3. Neodvisna evalvacija dejavnosti, ki se izvajajo v okviru mehanizma Unije, je bila izvedena med novembrom 2016 in junijem 2017. Faza ugotavljanja dejstev je vključevala celovit pregled dokumentov in ciljno usmerjeno posvetovanje z zainteresiranimi stranmi, med drugim z organi civilne zaščite iz 26 sodelujočih držav, 14 mednarodnimi partnerji (npr. agencijami ZN, OECD, Svetovno banko, Rdečim križem in Rdečim polmesecem, nevladnimi organizacijami itd.) ter uradniki iz 15 generalnih direktoratov in služb Evropske komisije. Izvedene so bile tudi tri študije primerov (dve študiji v državi in en pregled dokumentacije). Poleg tega je bilo izvedeno odprto javno posvetovanje na spletu, ki je trajalo tri mesece (november 2016 − februar 2017) in v okviru katerega je približno 130 oseb iz vse Evrope podalo povratne informacije o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite. Poročilo o izidu odprtega javnega posvetovanja je bilo objavljeno konec marca 2017.

2. V skladu s Sklepom št. 1313/2013/EU z dne 17. decembra 2013 o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite (v nadaljnjem besedilu: sklep) mora Komisija oceniti delovanje mehanizma Unije na področju civilne zaščite in poročati Evropskemu parlamentu in Svetu o doseženih rezultatih ter kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvajanja tega sklepa, in sicer najpozneje do 30. junija 2017. V tem poročilu so predstavljeni rezultati vmesne evalvacije (v nadaljnjem besedilu: evalvacija), poročilu pa je priložen delovni dokument služb Komisije, ki vsebuje podrobne ugotovitve te evalvacije.

1. Mehanizem Unije na področju civilne zaščite je jasen izraz evropske solidarnosti, saj omogoča praktičen in pravočasen prispevek k preprečevanju nesreč vseh vrst, ki se zgodijo v Uniji ali zunaj nje, ter pripravljenosti in odzivanju nanje. Mehanizem Unije na področju civilne zaščite olajšuje mobilizacijo in usklajevanje pomoči, ki jo zagotavljajo sodelujoče države, pri čemer je glavni cilj zaščita evropskih državljanov, gospodarstva in okolja. Center za usklajevanje nujnega odziva (ERCC) in evropske zmogljivosti za nujni odziv (EERC, imenovane tudi „prostovoljni nabor“ predhodno odrejenih odzivnih zmogljivosti in usposobljenih strokovnjakov iz držav članic) so ključni elementi delovanja mehanizma.

5. Evalvacija obravnava pet obveznih meril, določenih s smernicami Komisije za boljše pravno urejanje: (i) ustreznost; (ii) uspešnost; (iii) učinkovitost; (iv) skladnost in (v) dodano vrednost EU. V obseg te evalvacije je bilo dodano še dodatno merilo, in sicer (vi) trajnost. Glavne ugotovitve so povzete v naslednjih odstavkih.

6. Obstaja dovolj dokazov, ki kažejo na to, da so cilji mehanizma Unije na področju civilne zaščite še vedno ustrezni glede na potrebe Evrope. Raziskava Eurobarometer o civilni zaščiti iz leta 2017 kaže, da velika večina evropskih državljanov podpira skupno politiko EU na področju civilne zaščite in se strinja, da bi morala imeti EU vodilno vlogo pri usklajevanju odzivanja na nesreče v prizadetih državah tako v Evropi kot tudi drugod po svetu. Nedavne resolucije Evropskega parlamenta prav tako pozivajo Komisijo, naj še naprej podpira sodelovanje med evropskimi organi civilne zaščite. Vprašane zainteresirane strani so prav tako izpostavile prožnost mehanizma Unije na področju civilne zaščite za namene hitrega prilagajanja in obravnavanja novo nastajajočih kriz, za katere niso bile značilne „tradicionalne“ izredne razmere na področju civilne zaščite (npr. izbruh ebole v zahodni Afriki in migrantska kriza v Evropi). Vedno večje število in obseg aktivacij mehanizma Unije na področju civilne zaščite zunaj Evrope pa pomeni izziv, kako najti pravo ravnovesje med zagotavljanjem okvira za medsebojno pomoč med evropskimi državami pri odpravljanju posledic naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek, ter razvojem v smeri bolj kompleksnega instrumenta, pripravljenega za reševanje večplastnih kriz v svetovnem merilu.

7. Analiza uspešnosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite je pokazala spodbuden napredek v okviru vsakega od posebnih ciljev. Mehanizem Unije na področju civilne zaščite je v celoti na dobri poti k uresničitvi ciljev, kar se tiče okvira za preprečevanje nesreč (cilj 1) in pripravljenosti na nesreče (cilj 2), in sicer na podlagi kazalnikov, ki jih določa zakonodaja, in povratnih informacij ključnih zainteresiranih strani. Po mnenju velike večine vprašanih zainteresiranih strani se mehanizem Unije na področju civilne zaščite odziva na nesreče (cilj 3) pravočasno in učinkovito. Zunanja evalvacija je potrdila eno izmed ugotovitev Evropskega računskega sodišča v okviru pregleda mehanizma Unije na področju civilne zaščite, saj ugotavlja omejitve glede doslednih in zanesljivih kvantitativnih podatkov (npr. hitrost, stroški, ocenjevanje potreb), ki bi potrdili zelo pozitivno mnenje zainteresiranih strani glede odzivanja na nesreče mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Glede ozaveščenosti javnosti o nesrečah in njene pripravljenosti nanje (cilj 4) pa so zainteresirane strani v primerjavi z drugimi cilji izrazile nekoliko manj zadovoljstva. V zvezi s tem bi bilo težko ugotoviti neposredno povezavo med ozaveščenostjo državljanov Unije glede tveganj v njihovih regijah, ki je cilj sklepa, in dejavnostmi, ki jih izvaja mehanizem Unije na področju civilne zaščite. Kljub temu Komisija priznava, da bi bila glede na spreminjanje tveganj v Evropi okrepitev ukrepov za ozaveščanje državljanov ustrezna in pravočasna.

8. Na splošno je mnenje zainteresiranih strani glede učinkovitosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite pozitivno. Večina sodelujočih držav stroške nujnega odziva in upravne stroške, povezane z izvajanjem sklepa o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite, šteje za sprejemljive. Zunanja evalvacija je poskušala analizirati stroške primerljivih misij za odzivanje (npr. misij gašenja gozdnih požarov iz zraka; prevoza modulov in pomoči v naravi itd.). Dokazov ni mogoče šteti za popolnoma zadostne, da bi lahko prišli do dokončnih ugotovitev. Vendar je bila s tem potrjena pripravljenost na izvajanje bolj podrobnih analiz stroškov in po potrebi določanje meril uspešnosti (ali razpona stroškov) za uporabo in prevoz pomoči, zagotovljene v okviru mehanizma Unije na področju civilne zaščite.

9. Notranja skladnost, torej skladnost med različnimi stebri mehanizma, se glede na zunanjo evalvacijo šteje za zadovoljivo. Številne medsektorske dejavnosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite (npr. pridobljena spoznanja, svetovalne misije, medsebojni strokovni pregledi, izmenjava strokovnjakov itd.) zagotavljajo celosten pristop v smislu preprečevanje–pripravljenost–odzivanje. Zunanja skladnost, torej povezave med mehanizem Unije na področju civilne zaščite in drugimi področji politik Unije, se je povečala v primerjavi s prejšnjim okvirom (2007–2013). To so potrdili razgovori s številnimi službami Komisije. Osredotočanje na agendo, ki temelji na rezultatih, in na mejnike se šteje kot spodbuda k učinkovitejšemu sodelovanju in zdi se, da je treba razmisliti o okrepljenih mehanizmih usklajevanja, da se izboljšajo sinergije med instrumenti za financiranje dejavnosti preprečevanja in pripravljenosti, na primer v državah evropskega sosedstva in predpristopnih državah. Kar zadeva odzivanje zunaj Evrope, je treba skrbno pretehtati primerjalno prednost posredovanja civilne zaščite v primerjavi z zagotavljanjem humanitarne pomoči, saj se mehanizem Unije na področju civilne zaščite vse pogosteje aktivira za spoprijemanje s humanitarnimi in kompleksnimi izrednimi razmerami. Prav tako se zdi, da je potrebno boljše usklajevanje z drugimi zunanjimi politikami EU (npr. razvojno pomočjo) in orodji, glede na to, da mehanizem Unije na področju civilne zaščite vedno pogosteje posreduje zunaj EU (npr. pri izbruhu ebole, potresu v Nepalu, migracijski krizi), kjer ponavljajoče se nesreče lahko medsebojno vplivajo na druge dejavnike tveganja, kot so konflikti in nestabilnost.

10. Za obstoj enotnega evropskega „vozlišča“ za izmenjavo informacij in operativno usklajevanje ter uvedbo skupnih evropskih standardov za zmogljivosti za odzivanje na nesreče in skupne smernice za ocene tveganja, ki so prispevale k oblikovanju pregleda tveganj v EU v okviru zakonodaje o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite, se šteje, da so zaslužni za visoko dodano vrednost EU na področju odzivanja na nesreče, pripravljenosti nanje in njihovega preprečevanja. Večje zmogljivosti in boljša predvidljivost evropskih zmogljivosti za nujni odziv v okviru mehanizma Unije na področju civilne zaščite v obliki „prostovoljnega nabora“ brez usklajenih prizadevanj na ravni EU ne bi bile mogoče. V prihodnjih letih bo uvedba kazalnikov za ustreznejše spremljanje uspešnosti in učinkovitosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite morda zagotovila dodatne dokaze za ocenjevanje (in sporočanje) dodane vrednosti ukrepov na ravni EU na področju civilne zaščite.

11. Izmenjava znanja in strokovnjakov ter dejavnosti usposabljanja so ključnega pomena za oblikovanje skupnosti evropskih strokovnjakov za civilno zaščito in, nazadnje, za zagotavljanje trajnosti prispevka mehanizma Unije na področju civilne zaščite k podpori varnejše in odpornejše družbe. Center znanja za obvladovanje nevarnosti nesreč, spletno vozlišče, ki je začelo delovati konec leta 2015, zagotavlja storitve, namenjene krepitvi izmenjave znanja in gradnje zmogljivosti v vseh državah, ki sodelujejo v mehanizmu Unije na področju civilne zaščite. Vendar pa na ravni sistema obstaja več vprašanj, ki veljajo za ključna za prihodnjo trajnost prispevka mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Potrebna je ponovna proučitev finančnega modela, da se zagotovi razpoložljivost zmogljivosti prostovoljnega nabora, prilagojenih potrebam, ki temeljijo na tveganju; uvesti je treba učinkovito strategijo za krepitev zmogljivosti človeških virov evropske civilne zaščite in pojasniti vlogo zasebnega sektorja pri izvajanju dejavnosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Da bi čim bolj povečali učinek projektov preprečevanja in pripravljenosti, ki se financirajo iz mehanizma Unije na področju civilne zaščite, bi morala zasnova in spremljanje projektov temeljiti na potrebah končnih uporabnikov. Podrobneje bi bilo treba proučiti ocenjevanje njihovega učinka v daljšem časovnem obdobju. Ob upoštevanju pomembnosti vloge lokalnih in regionalnih organov pri obvladovanju nesreč je treba delo mehanizma Unije na področju civilne zaščite približati lokalnim akterjem, ob tem pa predvsem podpreti vlogo nacionalnih organov civilne zaščite. Ustrezno pozornost bi bilo treba nameniti tudi čezmejnemu preprečevanju in pripravljenosti, s čimer bi se okrepilo upravljanje obvladovanja tveganja v verigi evropsko–nacionalno–regionalno–lokalno.

3.Sklepne ugotovitve

12. Komisija ob upoštevanju ugotovitev iz poročila o zunanji evalvaciji, lastne ocene predloženih kvalitativnih in kvantitativnih dokazov ter operativnih izkušenj in pridobljenih spoznanj na splošno ugotavlja, da ima mehanizem trdne temelje za doseganje posebnih in splošnih ciljev sklepa. Za obdobje 2014–2016, ki je bilo predmet evalvacije, je delovanje mehanizma Unije na področju civilne zaščite pokazalo spodbudne rezultate v vseh treh stebrih (preprečevanje/pripravljenost/odzivanje) in bilo na splošno deležno pozitivnih mnenj sodelujočih držav in glavnih zainteresiranih strani. Obenem je evalvacija opozorila tudi na mnoge izzive, pri čemer bi se vpliv ukrepov, ki jih podpira mehanizem Unije na področju civilne zaščite, lahko še dodatno povečal, če bi se ti izzivi razrešili. Ti vidiki so podrobneje obravnavani v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije s priporočili (povzetek v nadaljevanju) o preprečevanju, pripravljenosti in odzivanju, stebrih mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Splošno področje, na katerem bi lahko dosegli izboljšave, je krepitev okvira za spremljanje rezultatov mehanizma Unije na področju civilne zaščite, vključno z boljšo merljivostjo, ki bi temeljila na morebitni uvedbi kvantitativnih kazalnikov in izhodišč, s čimer bi bolj poudarili učinek skozi čas.

3.1.Preprečevanje

13. Večja osredotočenost na letne projekte preprečevanja (in pripravljenosti), ki jih mehanizem Unije na področju civilne zaščite financira vsako leto. V okviru programa, ki poteka od leta 2000, je bilo financiranih veliko projektov, ne da bi bili rezultati teh projektov vedno izkoriščeni. Glede na razmeroma majhen obseg financiranja (med letoma 2014 in 2016 so sredstva EU v povprečju znašala 470 000 EUR) morajo biti projekti namenjeni potrebam končnih uporabnikov, vključevati ukrepe za povečanje njihovih rezultatov in doseči večji učinek. Sodelovanje med mehanizmom Unije na področju civilne zaščite in agendo EU za prilagajanje podnebnim spremembam bi bilo treba okrepiti.

14. Boljša opredelitev povezav med projekti preprečevanja (in pripravljenosti) mehanizma Unije na področju civilne zaščite ter širšimi programi EU (npr. Kohezijskega sklada, Evropskega sklada za regionalni razvoj, Evropske investicijske banke itd.) na podlagi dela, ki se je začelo s podporo centra znanja za obvladovanje nevarnosti nesreč. Bolj strateška povezava s takimi programi bi lahko pomagala povečati uporabo rezultatov projektov in aktivirati dodatne tehnične vire in finančna sredstva za doseganje boljših rezultatov na področju preprečevanja.

15. Krepitev povezave med dejavnostmi preprečevanja in pripravljenosti/odzivanja. To priporočilo, na katerega se je opozorilo že leta 2014 v okviru naknadne evalvacije predhodnega mehanizma na področju civilne zaščite (2007–2013), je po preteku polovice obdobja mehanizma 2014–2020 še vedno aktualno. Potreba po usklajevanju odzivnih zmogljivosti z večjimi tveganji v Evropi in globalnimi izrednimi razmerami bo predstavljala ključni izziv za zagotavljanje ohranjanja ustreznosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite. V „Pregledu tveganj v EU“ je bilo poudarjeno, da bodo morale v prihodnost usmerjene ocene vedno bolj upoštevati „nastajajoča“ tveganja (npr. kaskadna tveganja, kot so tehnološke nesreče, ki izvirajo iz naravnih dogodkov, pa tudi izguba kritične infrastrukture, jedrske in industrijske nesreče zaradi vse večje nevarnosti terorizma in kibernetskih napadov). Ocena tveganja s pristopom, ki temelji na uspešnosti, bi lahko pripomogla k preseganju ocenjevanja fizične škode na infrastrukturi in se osredotočila na raven ključnih storitev, ki so potrebne po nesreči, da bi se tako izboljšalo načrtovanje izrednih ukrepov in operacije odzivanja organov civilne zaščite.

3.2.Pripravljenost

16. Pregled ciljnih zmogljivosti prostovoljnega nabora zmogljivosti s pristopom, ki temelji na dokazih. Ciljne zmogljivosti modulov in druga sredstva za odzivanje so opredeljeni v izvedbenem sklepu o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite in bi jih bilo treba pregledati glede na glavna/kritična tveganja, s katerimi se sooča Evropa ali druge države upravičenke, in jih v skladu s tem razvrstiti po pomembnosti. Potrebne bi bile ciljne zmogljivosti za različne profile posameznih strokovnjakov (ki jih sklep trenutno ne določa), da bi jasneje opredelili tehnična sredstva in vrzeli v Evropi. Bistven je tesnejši dialog s sodelujočimi državami, da se zajamejo vse nacionalne zmogljivosti, vključno s tistimi, ki niso registrirane v prostovoljnem naboru, vendar se kljub temu lahko uporabijo prek mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Podobno bi morala biti prostorska porazdelitev tveganj (naravnih in tistih, ki jih povzroči človek) v Evropi in zunaj nje osnova za geografsko razporeditev določenih odzivnih zmogljivosti, ob zagotavljanju zmožnosti zagotavljanja ustrezne pomoči v okviru mehanizma Unije na področju civilne zaščite, kjer je ta potrebna.

17. Ponovna ocena sistema spodbud za združevanje sredstev v prostovoljnem naboru glede na pridobljena spoznanja in drugo znanje, ki izhaja iz operacij. Stopnja sofinanciranja za uporabo zmogljivosti prostovoljnega nabora ali mobilizacijo zmogljivosti za ublažitev posledic nesreč (predvsem zunaj EU); podpora večnacionalnim modulom in odzivnim zmogljivostim; zdravstveno zavarovanje in zavarovanje odgovornosti do tretjih oseb za napotene strokovnjake so, med drugim, potrebne spodbude za krepitev odzivnih zmogljivosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Potrebno je tudi nadaljnje zmanjšanje upravnega bremena, povezanega z registracijo in certifikacijo modulov, čeprav Komisija to vprašanje razrešuje z bolj racionaliziranim in jasnim procesom načrtovanja za vaje, certificiranje in registracijo sredstev v prostovoljnem naboru.

18. Razvoj učinkovitejšega pristopa, ki temelji na potrebah, za programe usposabljanj in vaj. Preusmeritev poudarka usposabljanj z rezultatov (tj. števila usposobljenih oseb) na usposobljenost omogoča obravnavanje potreb, ki izhajajo iz operacij. Komisija to trenutno obravnava v prihajajočem „strateškem okviru za usposabljanje in vaje“, ki temelji na usposobljenosti. Poleg tega se zanesljiv okvir za evalvacijo izvedenih usposabljanj in posameznikov, ki se usposabljajo, šteje za prednostno nalogo, da bi zadostili potrebam na terenu z najboljšimi tehničnimi viri, ki so na voljo. Podobni pomisleki so bili izraženi glede vaj. Poleg tega bi se z različnimi modeli izvajanja „osnovnih“ tečajev mehanizma Unije na področju civilne zaščite, kot sta začetni tečaj mehanizma Unije na področju civilne zaščite (CMI), ki je namenjen širši javnosti, in specializirano/nadaljevalno usposabljanje (npr. usposabljanje za posredovanje; ocenjevanje; zdravstvene ekipe itd.), namenjeno natančno opredeljenim skupinam strokovnjakov, vrednost vloženih sredstev lahko še bolj obrestovala. Poleg tega bi moral strateški okvir za usposabljanje in vaje upoštevati tudi potrebe zaradi nastajajočih in vse večjih groženj, kot so kemična, biološka, radiološka in jedrska tveganja ter tveganja kritične infrastrukture ali teroristični napadi, hkrati pa bi se izognili podvajanju z obstoječimi pobudami usposabljanja, ki jih podpira EU.

19. Razširitev nadnacionalnih platform za sisteme zgodnjega opozarjanja na strani končnega uporabnika, kot sta evropski informacijski sistem za gozdne požare (EFFIS) in evropski sistem za poznavanje poplavnih razmer (EFAS). Ti sistemi prinašajo visoko dodano vrednost EU z združevanjem nacionalnih podatkov v vseevropskih orodjih za napovedovanje, ki nudijo podporo pri odločanju upravljavcev v izrednih razmerah v sklopu centra za usklajevanje nujnega odziva in v sodelujočih državah. Razvoj skupnosti končnih uporabnikov bi pomagal dopolniti tehnološko platformo in strokovnjakom iz sodelujočih držav omogočil ocenjevanje uspešnosti sistemov za zgodnje opozarjanje in operacij odzivanja z namenom izboljšanja prakse. Takšen razvoj bi izboljšal ustreznost orodij za vse države v Evropi, ne glede na njihovo stopnjo pripravljenosti.

3.3.Odzivanje

20. Spodbujanje doslednega zbiranja kvantitativnih podatkov in priprava sistematičnih analiz misij za odzivanje za izboljšanje uspešnosti v prihodnosti. To bi lahko pomagalo določiti izhodišča/merila (spodnja/zgornja meja ali razpon) za hitrost in stroške, kar bi omogočilo primerjave nujnih odzivov med seboj in prispevalo k večji učinkovitosti misij za odzivanje. Tudi ocenjevanje potreb v prošnjah za pomoč mora biti redno na voljo in biti zagotovljeno v bolj standardizirani obliki.