KRATICE

CONOPS : koncept operacij

ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje

EULEX : misija Evropske unije za krepitev pravne države na Kosovu

IfS : instrument za stabilnost

IPA : instrument za predpristopno pomoč

JRCB : skupni usklajevalni odbor za krepitev pravne države

KFOR : vojaške sile NATO na Kosovu

MMA : spremljanje, usmerjanje in svetovanje

NATO : Organizacija Severnoatlantske pogodbe

OECD : Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

OPDAT : Urad za razvoj, izobraževanje in pomoč prekomorskim tožilstvom

OPLAN : operativni načrt

SVOP : skupna varnostna in obrambna politika

UNMIK : začasna misija Združenih narodov na Kosovu

Urad EU : Urad Evropske unije

POVZETEK

I. Evropska unija (EU) zagotavlja glavnino pomoči za krepitev pravne države na Kosovu [1]. Leta 2008 je ustanovila svojo doslej največjo misijo skupne varnostne in obrambne politike (SVOP) v obliki misije Evropske unije za krepitev pravne države ("EULEX"). EULEX ima približno 2500 uslužbencev, ki pomagajo pri gradnji zmogljivosti in izvajajo nekatere izvršne funkcije. Poleg tega tudi Evropska komisija upravlja projekte za krepitev pravne države, ki so prav tako usmerjeni predvsem v gradnjo zmogljivosti, financirajo pa se iz instrumenta za predpristopno pomoč (IPA). V obdobju od leta 2007 do leta 2011, ki ga je zajela revizija, je bilo za podporo krepitvi pravne države iz proračuna EU dodeljenih 680 milijonov EUR.

II. Pri reviziji je bilo obravnavano vprašanje, ali je pomoč EU Kosovu za krepitev pravne države uspešna. V ta namen je Sodišče ocenilo, ali pomoč dosega svoje načrtovane rezultate in kakšen je bil njen učinek na splošen napredek, dosežen na različnih področjih pravne države (policija, pravosodje, carina, boj proti korupciji). Preučilo je tudi upravljanje pomoči, zlasti glede usklajevanja in upravljanja EULEX. Revizija je zajela vzorec sedemnajstih posredovanj EU na Kosovu.

III. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da pomoč EU Kosovu za krepitev pravne države ni bila dovolj uspešna. Nekateri cilji posameznih posredovanj so bili doseženi, čeprav pogosto z zamudami in dvomi o trajnosti rezultatov. Vendar se pravna država na splošno krepi počasi, zlasti na področju boja proti organiziranemu kriminalu in korupciji, in sicer predvsem na severu Kosova.

IV. Omejeno uspešnost pomoči EU je predvsem mogoče pojasniti s specifičnimi razmerami na Kosovu. Kljub temu je bilo med revizijo ugotovljeno, da bi bila lahko z boljšim upravljanjem ESZD in Komisije na pomembnih področjih dosežena večja uspešnost pomoči EU.

V. Uspešnost pomoči so ovirali premalo jasno opredeljeni cilji ter večji izzivi pri usklajevanju operacij Komisije in EULEX. Poleg tega se je EULEX soočal z omejenimi kadrovskimi viri. Čeprav je bilo upravljanje projektov Komisije na splošno ustrezno, bi lahko ESZD in Komisija za krepitev pravne države več uporabljali pogojevanje in dialog o politiki.

VI. Sodišče priporoča:

- Svet in Komisija naj poskrbita, da bodo cilji krepitve pravne države na Kosovu povezani s konkretnimi referenčnimi merili, s katerimi bo mogoče ocenjevati napredek, in da bodo upoštevani cilji EU na področju notranje varnosti.

- ESZD in Komisija naj za izboljšanje svojega usklajevanja pregledata programiranje in postopke javnega naročanja, ki jih uporablja Komisija, da se zagotovi, da ustrezajo operativnim potrebam EULEX, ter pripravita izhodno strategijo za EULEX, v skladu s katero bi naloge EULEX pri gradnji zmogljivosti prevzela Komisija.

- ESZD naj v sodelovanju z državami članicami poskrbi, da bodo prihodnje misije SVOP delovale z celotnim odobrenim številom uslužbencev in toliko časa, kot bo potrebno, ter imele na voljo ustrezne veščine za uspešnost.

- Svet in Komisija naj poskrbita, da bodo prihodnje misije SVOP pravne osebe.

- ESZD in Komisija naj poskrbita, da dodelitev osebja za upravljanje podpore krepitvi pravne države v Uradu EU v Prištini odraža visoko stopnjo prednosti, ki jo EU namenja temu področju.

- Svet, ESZD in Komisija naj poskrbijo, da bo njihov dialog o politikah s Kosovom osredotočen predvsem na krepitev pravne države ter povezan s spodbudami in prednostnimi pogoji.

UVOD

OZADJE

1. V nekdanji Jugoslaviji je bilo Kosovo avtonomna pokrajina Republike Srbije, ene od šestih republik, ki so sestavljale državo [2]. Na Kosovu sta živeli albanska etnična večina in precejšnja srbska manjšina. Po ustavni reformi leta 1974 je dobilo Kosovo več avtonomije, kar mu je omogočilo lastno upravo, skupščino in pravosodje. V 1980-ih so se etnične napetosti zaostrile in leta 1989 je nacionalistična srbska vlada pod vodstvom Slobodana Miloševića Kosovu ukinila status avtonomne pokrajine.

2. V 1990-ih je Jugoslavija razpadla, čedalje večja represija srbske vlade na Kosovu pa je privedla do izbruha gverilske vojne pod vodstvom Kosovske osvobodilne vojske in popolnega razpada pravne države. Od leta 1997 do junija 1999 je bilo po ocenah ubitih 10000 kosovskih Albancev. V odziv na naglo slabšanje razmer je Organizacija severnoatlantske pogodbe (NATO) bombardirala Srbijo in srbske oborožene sile na Kosovu, da bi srbsko vojsko prisilila k umiku s Kosova.

3. Junija 1999 je Varnostni svet Združenih narodov sprejel Resolucijo št. 1244/99, s katero je bila ustanovljena začasna misija Združenih narodov na Kosovu (UNMIK), srbska vlada pa se je umaknila. Z resolucijo je bil UNMIK pooblaščen za izvajanje vseh vidikov civilne uprave, vzpostavitev demokratičnih institucij in pripravo podlage za eventualno rešitev statusa Kosova [3]. Prva naloga UNMIK je bila v sodelovanju z vojaškimi silami NATO na Kosovu (KFOR) vzpostaviti javni red in mir z ustavitvijo nasilja in represije ter omogočanjem varne vrnitve vseh beguncev.

4. Od leta 2003 so se začele v okviru ustavnega okvira, ki ga je določil UNMIK, počasi razvijati strukture tako imenovanih "začasnih institucij samouprave". Končni nadzor ima sicer še vedno UNMIK, vendar so se pristojnosti postopoma prenašale na kosovske institucije.

5. Posebni odposlanec Združenih narodov Martti Ahtisaari je po pogajanjih med letoma 2005 in 2007 za Kosovo predlagal "nadzorovano neodvisnost". Čeprav Varnostni svet Združenih narodov tega predloga ni sprejel, sta bila dva ključna dela Ahtisaarijevega predloga pozneje vseeno izvedena:

(a) Svet ministrov EU je ustanovil misijo skupne varnostne in obrambne politike (SVOP), "misijo Evropske unije za krepitev pravne države na Kosovu" (EULEX), za spremljanje, usmerjanje in svetovanje na vseh področjih, povezanih s krepitvijo pravne države, in izvajanje nekaterih izvršnih funkcij.

(b) Skupina držav, ki podpirajo neodvisnost Kosova, združenih v mednarodni usmerjevalni skupini, je ustanovila Mednarodni civilni urad za spremljanje izvajanja predloga. Vodja tega urada lahko razveljavi odločitve ali zakone, ki jih sprejmejo kosovski organi, ter sankcionira ali razreši uradnike.

6. Kosovo je februarja 2008 enostransko razglasilo neodvisnost od Srbije, vendar temu ni sledilo splošno priznanje Kosova kot samostojne države [4]. Pet držav članic EU [5] ni priznalo njegove neodvisnosti, zaradi česar je EU sprejela tako imenovano "nevtralno stališče glede statusa" [6]. Kljub temu so se vse države članice strinjale, da bi morala Evropska unija Kosovu zagotoviti precejšnje financiranje zaradi zagotavljanja stabilnosti Kosova, širše zahodnobalkanske regije in celotne Evrope [7].

7. Kosovo prejema finančno pomoč iz instrumenta za predpristopno pomoč IPA, Komisija pa ga za namene prejemanja te pomoči obravnava kot potencialnega kandidata za članstvo [8]. Od leta 2010 sodeluje v istem mehanizmu dialoga v okviru "stabilizacijsko-pridružitvenega procesa" (SAP) s Komisijo kot države kandidatke in druge potencialne države kandidatke v zahodnobalkanski regiji.

8. Srbija neodvisnosti Kosova ni priznala in številni etnični Srbi na severu Kosova želijo ostati del Srbije [9]. EU omogoča neposredni dialog med Kosovom in Srbijo za izboljšanje odnosov med njima (tako imenovani "prištinsko-beograjski dialog"). Marca 2012 je Evropski svet Srbiji podelil status države kandidatke za pridružitev EU, Komisija pa je pozneje predlagala spremembo uredbe IPA za prerazvrstitev Srbije s seznama potencialnih držav kandidatk na seznam držav kandidatk.

9. V splošni agendi kosovskih organov je prevladovala želja po neodvisnosti in poznejšem mednarodnem priznanju. Vendar se Kosovo sooča z drugimi velikimi izzivi, predvsem z revščino in kriminalom. Njegov BDP na prebivalca znaša samo 2383 EUR in je najnižji v Evropi [10]. Propad pravne države v 1990-ih letih je ustvaril praznino, ki so jo izkoristile kriminalne združbe s Kosova in iz drugih držav. Hkrati vzpostavljanje pravne države ovirata prevladujoči klientelizem v kosovski družbi in tradicionalna uporaba običajnega prava, ki temelji na klanski pripadnosti.

10. Krepitev pravne države na Kosovu se na splošno šteje kot predpogoj za gospodarski razvoj. Glede na mednarodno naravo organiziranega kriminala je krepitev pravne države na Kosovu pomembna tudi za notranjo varnost EU.

11. Januarja 2012 so kosovski organi izrazili željo, da se nadzorovana neodvisnost konča do konca leta. 10. septembra je kosovska skupščina sprejela ustavne spremembe, ki bodo omogočile ukinitev nadzorne vloge Mednarodnega civilnega urada. Kosovski organi so hkrati ponovno pozvali EULEX k izvajanju njegovih izvršnih funkcij do junija 2014, ko se izteče njegov sedanji mandat.

FINANČNA POMOČ EU

12. V zadnjem desetletju je mednarodna skupnost vložila veliko sredstev v ohranjanje miru, obnovo, gradnjo institucij, gospodarski razvoj in pomoč pri krepitvi pravne države na Kosovu. V obdobju 1999–2007 je Kosovo prejelo 3,5 milijarde EUR donatorske pomoči, dve tretjini tega zneska so prispevale Evropska komisija in države članice EU. Na donatorski konferenci leta 2008 je bilo obljubljenih še dodatnih 1,2 milijarde EUR za obdobje 2009–2011, vključno s 508 milijoni EUR, ki jih bo prispevala Komisija. Na splošno je Kosovo "največji prejemnik pomoči EU na prebivalca na svetu" [11].

13. V obdobju 2007–2011 je bila več kot polovica pomoči EU dodeljena za krepitev pravne države na Kosovu, v glavnem prek misije SVOP [12], pa tudi prek IPA (glej tabelo 1).

14. EULEX je največja operacija kriznega upravljanja, ki jo je doslej ustanovila EU. Njen osrednji cilj je pomagati kosovskim organom pri krepitvi pravne države, zlasti na policijskem, pravosodnem in carinskem področju (glej tudi odstavek 68). Financira se iz proračuna skupne zunanje in varnostne politike EU (SZVP), sredstva pa se izvršujejo prek pogodbe med Evropsko komisijo in vodjo misije EULEX, ki je osebno odgovoren za proračun EULEX. EU je do junija 2012 za podporo EULEX iz svojega splošnega proračuna namenila 614 milijonov EUR [13]. Konec leta 2011 je imel EULEX 2539 uslužbencev, vključno s 1087 napotenimi uslužbenci, večinoma iz držav članic. V strateškem pregledu EULEX je Evropska služba za zunanje zadeve (ESZD) predlagala ohranitev nekaterih izvršnih funkcij in podaljšanje mandata EULEX do junija 2014, kar je Svet potrdil [14].

15. Iz IPA so se v obdobju 2007–2011 financirali projekti na policijskem, pravosodnem in carinskem področju ter specifični protikorupcijski projekti v skupnem znesku 92,47 milijona EUR.

TABELA 1

POMOČ EU ZA KREPITEV PRAVNE DRŽAVE V OBDOBJU 2007–2011 (PREVZETE OBVEZNOSTI V MILIJONIH EUR [1111])

Vir: Evropska komisija (analiziralo Evropsko računsko sodišče).

Instrument | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Skupaj |

EULEX (vključno z enoto za načrtovanje) (sedanja proračunska vrstica: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

IPA – pravna država v širšem smislu [2222] (22.02.02 in 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Instrument za stabilnost (IfS) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Skupna pomoč EU za krepitev pravne države v širšem smislu | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Skupna pomoč EU Kosovu | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Skupna pomoč za krepitev pravne države v % skupne pomoči EU | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. Služba Komisije, ki je primarno odgovorna za Kosovo, je Generalni direktorat za širitev. Odgovoren je za upravljanje IPA, ki je glavni vir financiranja projektov pomoči na Kosovu. EULEX vodi poveljnik civilne operacije, ki je direktor Civilne zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij s sedežem v Bruslju, ki je del ESZD. Podrejen je političnemu nadzoru in strateškemu usmerjanju Političnega in varnostnega odbora Sveta. Izvajanje pomoči IPA upravlja Urad Evropske unije (Urad EU), njegov vodja pa je od februarja 2012 tudi posebni predstavnik Evropske unije na Kosovu (glej odstavek 78).

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

17. V poročilu je obravnavano splošno vprašanje:

"Ali je pomoč EU Kosovu za krepitev pravne države uspešna?"

Sodišče se v prvem delu poročila osredotoča na to, ali pomoč EU dosega načrtovane rezultate in kakšen je njen učinek na splošen napredek, dosežen na različnih področjih pravne države (policija, pravosodje, carina, boj proti korupciji). V drugem delu poročila so opredeljena področja, kjer bi lahko z boljšim upravljanjem pomoči EU izboljšali njeno uspešnost, zlasti:

(a) jasnost ciljev;

(b) usklajevanje med institucijami EU ter z drugimi donatorji in kosovskimi organi;

(c) vodenje EULEX;

(d) upravljanje projektov pomoči;

(e) dialog o politiki in pogojevanje.

18. Revizija je zajemala pregled dokumentacije, pogovore in tri revizijske obiske na kraju samem na Kosovu v letih 2011 in 2012. Sodišče je preučilo vzorec osmih projektov IPA, izbranih med 20 projekti IPA s področja krepitve pravne države, za katere je EU namenila sredstva med letoma 2007 in 2010, izvedeni pa so bili v obdobju 2008–2011. Preučilo je tudi en projekt, financiran iz instrumenta za stabilnost. Vrednost revidiranih projektov je bila 21 milijonov EUR od skupno 85 milijonov EUR, porabljenih za projekte za krepitev pravne države. Sodišče je preučilo tudi vzorec osmih ukrepov za spremljanje, usmerjanje in svetovanje (MMA), ki jih je izvedel EULEX, od skupno 45 prvotno začetih ukrepov MMA [15]. Podrobnosti o revizijskem vzorcu so v Prilogi II, podrobna revizijska merila pa so predstavljena v Prilogi III.

19. Sodišče je za oceno učinka pomoči EU na sektorski ravni uporabilo tudi druge revizijske dokaze, vključno z dokumentacijo o drugih projektih za krepitev pravne države, ki jih je Komisija financirala na Kosovu, ter ukrepih MMA, ki jih je vodil EULEX. Pregledalo je tudi poročila kosovskih organov in drugih donatorjev ter zainteresiranih strani, ki so prisotni na Kosovu, in pregledalo literaturo (glej bibliografijo v Prilogi V). Poleg tega je opravilo pogovore z zadevnimi kosovskimi organi ter predstavniki mednarodne skupnosti in civilne družbe na Kosovu.

20. Informacije o ozadju razmer na Kosovu je pridobilo s pomočjo svetovalnega sveta mednarodnih strokovnjakov, ki mu je tudi pomagal preizkusiti relevantnost revizijskih vprašanj.

OPAŽANJA

KLJUB PRECEJŠNJI POMOČI EU JE NAPREDEK PRI KREPITVI PRAVNE DRŽAVE OMEJEN, STOPNJA ORGANIZIRANEGA KRIMINALA IN KORUPCIJE PA OSTAJA VISOKA

21. Sodišče v tem delu predstavlja rezultate svoje revizije vzorca projektov IPA in ukrepov MMA, ki jih je izvedel EULEX. Prav tako skuša oceniti učinek pomoči EU na splošen napredek, dosežen pri krepitvi pravne države na področju policije, pravosodja, carine in boja proti korupciji, tudi na severu Kosova. Poleg tega ocenjuje, ali je verjetno, da bo napredek trajen.

KOSOVSKA POLICIJA: POSREDOVANJA EU, KI JIH JE REVIDIRALO SODIŠČE, SO IMELA NEKAJ USPEHA, OSTAJAJO PA VELIKI IZZIVI, ZLASTI V BOJU PROTI ORGANIZIRANEMU KRIMINALU

POMOČ EU

22. Komisija in EULEX sta od leta 2007 na številne načine pomagala kosovski policiji (16 projektov IPA v skupni vrednosti 33 milijonov EUR in 36 ukrepov MMA). Sodišče je revidiralo dva projekta IPA [16] in štiri ukrepe MMA [17].

23. Oba revidirana projekta IPA sta bila namenjena razvoju zmogljivosti kosovske policije za izvajanje nove naloge nadziranja kosovskih meja in razmejitvenih črt [18]. Podpora Komisije za vzpostavitev ločenih obveščevalnih sistemov za mejno policijo in policijo na razmejitvenih črtah je bila zaradi premajhnega usklajevanja pri načrtovanju tega projekta v nasprotju s ciljem EULEX, da se v kosovski policiji vzpostavi enoten obveščevalni sistem. Pri izvajanju obeh projektov je prišlo do večjih zamud, zlasti pri dobavi opreme, ki je zamujala več kot leto dni.

24. Glavni del projekta je bila zamenjava obstoječega sistema upravljanja meja, ki so ga financirale ZDA [19], z novim sistemom, ki bo povsem skladen s standardi EU. Dejstvo, da je bil najprej nameščen sistem, ki ni združljiv s sistemom EU, kaže na pomanjkanje usklajevanja med Komisijo in ZDA (glej tudi odstavek 86). Uvajanje novega sistema je bilo težko, ker so kosovski organi raje še naprej uporabljali obstoječi sistem.

25. K razvoju policijske dejavnosti na mejah in razmejitvenih črtah na Kosovu je s tehničnim svetovanjem in usposabljanjem prispeval tudi projekt tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, ki se je izvajal od maja 2009 do novembra 2010. Vendar je bilo 18 mesecev, kolikor je trajal, premalo, da bi se zagotovilo, da bo kosovska policija v celoti prevzela nove prakse, ki so bile uvedene s projektom.

26. Ukrep MMA "Mejna policija – okrepljeno načrtovanje" je uspešno okrepil načrtovalne zmogljivosti mejne policije in dopolnil projekte, financirane iz IPA, za ta del kosovske policije.

27. Izvajanje ukrepa MMA "Obveščevalno vodena policijska dejavnost" je bilo močno ovirano, ker kosovski organi niso imeli potrebnih finančnih in kadrovskih virov. Ukrep MMA, ki ga je izvajal EULEX, "Racionalizacija strukture kosovske policije", je prispeval k novi strukturi policije, s katero so se centralizirale prej razpršene funkcije zbiranja obveščevalnih podatkov. Kljub prispevku teh dveh ukrepov MMA ostaja splošna zmogljivost kosovske policije za strateško načrtovanje in obveščevalno vodeno policijsko dejavnost šibka.

28. Ukrep MMA "Skupinski pristop – kazenske preiskave" je bil osredotočen na sodelovanje policije in tožilcev, vendar ga je bilo treba začasno ustaviti, saj so se tožilci odločili, da bodo dali prednost preiskavam tekočih primerov, kar je omejilo vire, ki so bili na voljo za ukrepe gradnje zmogljivosti (glej odstavek 95).

29. Kljub nekaterim skromnim uspehom, kot je prenos pristojnosti za nadzor nad mejami in razmejitvenimi črtami s KFOR na kosovske organe, pomoč EU, ki jo je revidiralo Sodišče, namenjena policiji, ni privedla do bistvenega izboljšanja.

BOJ PROTI ORGANIZIRANEMU KRIMINALU

30. Kosovo je kljub pomoči EU in drugih donatorjev doseglo le malo napredka v boju proti organiziranemu kriminalu. Urad EU za obveščevalne podatke o kaznivih dejanjih (EUOCI) je dejansko v svoji strateški oceni ogroženosti iz leta 2010 z naslovom "Organizirani kriminal na Kosovu" prišel do zaključka, da se razmere glede organiziranega kriminala na Kosovu od prihoda mednarodne skupnosti poleti leta 1999 niso bistveno spremenile [20]. Preiskovanje hudih kaznivih dejavnosti je zaradi omejenih izkušenj in političnega vmešavanja še vedno neuspešno. Kosovski organi poleg tega nimajo zmogljivosti za spopadanje s finančnim in gospodarskim kriminalom ter pranjem denarja.

31. Največja pomanjkljivost pri sodelovanju med policijo in tožilci je, da ni skupne podatkovne zbirke, zato ne morejo spremljati in usklajevati preiskovanja primerov kaznivih dejanj. To je privedlo do situacij, ko tožilci ne vedo za policijske preiskave, in obratno, kar močno ovira boj proti organiziranemu kriminalu. Dejstvo, da policija in tožilci niso uvedli preprostih ukrepov, kot so skupne referenčne številke primerov, kaže na premajhno politično voljo za zagotavljanje sodelovanja.

32. Europol je evropski policijski organ, ki si prizadeva za izboljšanje uspešnosti in sodelovanja držav pri preprečevanju organiziranega kriminala in spopadanju z njim. Ker nekatere države članice EU niso priznale Kosova, Europol s kosovskimi organi ne more skleniti operativnih in/ali strateških sporazumov [21]. V skladu s tem Kosova ni na seznamu tretjih držav, ki ga potrdi Svet, s katerimi lahko Europol sklene takšne sporazume [22]. Poleg tega Europol ne more skleniti sporazuma o neposrednem sodelovanju z EULEX, saj ta tako kot druge misije SVOP ni pravna oseba (glej odstavek 93). Da bi obšel to težavo, je Europol vzpostavil poseben priložnostni mehanizem za izmenjavo pomembnih podatkov z EULEX, ki pa temelji na pripravljenosti držav članic na sodelovanje. Trenutno v tem mehanizmu sodelujejo tri države članice [23].

33. Omejena zmogljivost kosovskih organov za zaščito ključnih prič v odmevnih primerih in težave pri preseljevanju prič v tujino sta pomembni pomanjkljivosti, saj primeri zastraševanja prič še naprej ovirajo pravilno delovanje pravosodnega sistema [24]. Čeprav se prek regionalnega projekta IPA za Zahodni Balkan [25] zagotavlja pomoč EU, bo njen učinek na Kosovu verjetno omejen zaradi šibkega finančnega in pravnega okvira kosovske enote za zaščito prič.

KOSOVSKO PRAVOSODJE: REVIDIRANA POSREDOVANJA EU SO PRIPOMOGLA H GRADNJI ZMOGLJIVOSTI, VENDAR PRAVOSODNI SISTEM ŠE NAPREJ TRPI ZARADI TEMELJNIH SLABOSTI

POMOČ EU

34. Komisija in EULEX sta financirala 15 projektov IPA in en projekt instrumenta za stabilnost (IfS) v skupnem znesku 58 milijonov EUR ter šest ukrepov MMA. Sodišče je revidiralo dva projekta: "Podpora procesu preverjanja in ponovnega imenovanja" (5,9 milijona EUR, financiranih iz IfS in IPA) ter "Reforma pravnega izobraževalnega sistema" (3,6 milijona EUR). Revidiralo je tudi dva ukrepa MMA ("Sodniki na kazenskih in civilnih področjih" ter "Tožilci").

35. Namen procesa preverjanja in ponovnega imenovanja je bil odkriti in priporočiti primerne kandidate za delovna mesta v pravosodju [26]. Ta proces je bil pomemben korak pri vzpostavljanju zaupanja v kosovsko pravosodje. Vendar je ob izteku projekta ostalo nezasedenih 28 % prostih delovnih mest (127 od 461). To je bilo delno posledica tega, da 31 kandidatov, ki so jih predlagali člani mednarodne komisije [27], kosovski organi pozneje niso imenovali na delovna mesta [28]. Zapolnjenih je bilo samo 33 % položajev, rezerviranih za manjšine. Na splošno ostaja število sodnikov in tožilcev na Kosovu zelo majhno [29].

36. Izvajanje projekta IPA "Reforma pravnega izobraževalnega sistema" je močno zamujalo, delno zaradi težav pri pridobivanju sofinanciranja od kosovskih organov. Čeprav je bila večina projektnih ciljev nazadnje dosežena, je trajnost rezultatov vprašljiva. Projekta ni bilo mogoče izvajati na severu Kosova (glej odstavek 56).

37. Sodniki in tožilci EULEX izvajajo izvršne funkcije kot sestavni del kosovskega pravosodja. To omejuje čas, ki ga lahko namenijo gradnji zmogljivosti. Nekateri ukrepi MMA so skoraj končani, drugi pa zahtevajo precejšnja dodatna prizadevanja, zlasti ukrepi, povezani s tožilci. Oba podrobno revidirana ukrepa MMA sta prispevala k razvoju zmogljivosti lokalnih sodnikov in tožilcev. Vendar lokalni pravosodni organi zaradi nezadostnega strokovnega znanja ter groženj in zastraševanja še vedno ne morejo obravnavati določenih vrst hudih primerov (organizirani kriminal, gospodarski kriminal in korupcija ter vojni zločini).

DELOVANJE PRAVOSODNEGA SISTEMA

38. Čeprav so revidirani projekti EU na splošno pripomogli h gradnji zmogljivosti v pravosodju, še vedno ostajajo temeljne slabosti. Politično vmešavanje v pravosodje ostaja eden glavnih problemov na Kosovu, ne glede na prisotnost sodnikov in tožilcev EULEX. Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE) je na podlagi izjav pravnika poročala, da sodniki niso povsem pripravljeni izrekati svojih sodb samo na podlagi zakonodaje, ampak so nagnjeni k ukrepanju na podlagi vnaprejšnjega upoštevanja zunanjih vplivov [30]. Kosovski organi so začeli avgusta 2011 pripravljati zakonodajo za zmanjšanje izvršnih pristojnosti EULEX z reformo posebnega senata, po kateri sodniki EULEX na prvi stopnji posebnega senata vrhovnega sodišča nimajo več večine [31].

39. Učinkovitost sodnikov in tožilcev ostaja ključno vprašanje. Velik zaostanek pri obravnavi primerov (211588 na dan 31. julija 2011) zmanjšuje zaupanje v pravosodje in uporabo pravnih sredstev. Nova strategija, uvedena novembra 2010, je privedla do 46-odstotnega zmanjšanja zaostanka izpred leta 2008 [32], vendar Komisija in EULEX ne moreta navesti, ali je bil pri doseganju tega vedno upoštevan predpisani proces. Komisija in drugi donatorji so prav tako financirali dopolnilne projekte, namenjene zmanjšanju uporabe sodnih postopkov, kot so projekt alternativnega reševanja sporov ali uvedba notarskega poklica na Kosovu, vendar je še prezgodaj za ocenjevanje njihovega učinka na delovno obremenitev sodišč.

40. Dodeljevanje primerov sodnikom in tožilcem je premalo pregledno in ne temelji vedno na vnaprej določenih objektivnih merilih in postopkovnih jamstvih. To je glavna pomanjkljivost, saj odpira priložnosti za politično vmešavanje prek izbire pristojnega sodnika ali tožilca. Projekt "Sistem upravljavskih informacij na sodiščih", ki ga financira EU in je bil začet leta 2004 za reševanje tega vprašanja, še ne deluje.

41. Čeprav je bil s pravno reformo dosežen določen napredek (glej odstavek 62), ostajata dejansko izvajanje in izvrševanje zakonov velik problem. Komisija je leta 2011 ocenila, da je bilo na Kosovu izvršenih samo 40 % sodb sodišč [33].

KOSOVSKA CARINSKA SLUŽBA: POSREDOVANJA EU SO BILA PRI GRADNJI ZMOGLJIVOSTI KOSOVSKE CARINSKE SLUŽBE V VELIKI MERI USPEŠNA

42. Komisija in EULEX sta zagotovila pomoč kosovski carinski službi prek dveh projektov IPA v znesku 2,7 milijona EUR in štirih ukrepov MMA. Pri reviziji sta bila pregledana oba projekta IPA, "Priprava fiskalnega in carinskega osnutka" ter "Podpora carinski in davčni upravi", ter dva ukrepa MMA, in sicer "Okrepljena notranja komunikacija in izmenjavanje podatkov" ter "Izvajanje akcijskega načrta za integrirano upravljanje meja (IBM)".

43. Kljub občasnim težavam [34] je pomoč, ki sta jo zagotovila Komisija in EULEX, v veliki meri dosegla svoj cilj gradnje zmogljivosti kosovske carinske službe.

44. Na splošno je bil na carinskem področju dosežen napredek. Prihodki, ki jih je zbrala kosovska carinska služba, so se s 527 milijonov EUR v letu 2007 povečali na 700 milijonov EUR v letu 2010. Poleg tega je aktivno sodelovala v boju proti pranju denarja, čeprav bi se morali pregledi izvajati bolj sistematično. Uvedena je bila nova carinska zakonodaja, ki je v grobem združljiva z zakonodajo EU, čeprav so še vedno vrzeli v izvajanju obstoječe.

45. Kljub splošnim izboljšavam je usklajevanje med kosovsko carinsko službo in uradom javnega tožilca še vedno slabo, kar ovira uspešnost preiskovanja in kazenskega pregona primerov hudih kaznivih dejanj. Poleg tega kosovski državljani carinsko službo še vedno dojemajo kot eno najbolj skorumpiranih vladnih služb [35], čeprav se na sodiščih obravnava malo primerov korupcije.

BOJ PROTI KORUPCIJI: POSREDOVANJA EU SO PRINESLA OMEJENE REZULTATE PRI ZMANJŠEVANJU KORUPCIJE, KI OSTAJA EDEN NAJVEČJIH PROBLEMOV

POMOČ EU

46. Komisija je financirala sedem projektov IPA, povezanih z bojem proti korupciji. Njihova vrednost je znašala 8,5 milijona EUR. EULEX ni izvedel nobenega posebnega ukrepa MMA, saj je predlagal, naj se korupcija obravnava kot horizontalno vprašanje, pomembno za vse njegove dejavnosti. Sodišče je revidiralo dva projekta IPA: "Podpora reformi javnega naročanja" (2 milijona EUR) in "Podpora agenciji za boj proti korupciji" (1 milijon EUR).

47. Na izvajanje projekta "Podpora reformi javnega naročanja" je vplivalo nestrinjanje Komisije in kosovskih organov o tem, ali je pred kratkim sprejeti zakon o javnem naročanju skladen z zakonodajo in postopki EU. Zaradi tega je Komisija projekt usmerila na pomoč pri pripravi novega zakona o javnem naročanju, ki je bil povsem skladen. To je bil tretji zakon o javnem naročanju v manj kot treh letih. Ker je bilo temu namenjene toliko prednosti, ni bilo mogoče opraviti zelo potrebnega dela v zvezi s pripravo sekundarne zakonodaje in usposabljanjem za izvrševanje novega zakona.

48. V okviru projekta tehnične pomoči "Podpora agenciji za boj proti korupciji" so bili pregledani relevantni zakonodajni predlogi za boj proti korupciji. Oblikovanih je bilo 35 priporočil, vendar so jih kosovski organi sprejeli samo 14 (40 %) [36]. V zasnovi tega projekta je bila načrtovana izvedba organizacijskega pregleda agencije, vendar je to nadomestil novi mehanizem za izmenjavo informacij med kosovskimi organi pregona, ki še ni operativen. Čeprav je bil namen projekta izboljšati zmogljivost agencije, je pripravo nove protikorupcijske strategije za obdobje 2012–2016 v celoti prevzel zunanji strokovnjak. Njegov namen je bil tudi povečati število primerov, poslanih tožilstvu, vendar se je število poslanih primerov zmanjšalo z 68 v letu 2009 na 29 v letu 2010 (glej odstavek 55).

49. Čeprav so sodniki in tožilci EULEX primere korupcije obravnavali prednostno, dejanski rezultati ne dosegajo visokih pričakovanj kosovskega prebivalstva [37]. To je predvsem posledica težav pri zaključevanju zahtevnih preiskav.

50. Na splošno pomoč Komisije in izvršne dejavnosti EULEX niso dosegle pričakovanih rezultatov, čeprav so prispevale k določenemu napredku v boju proti korupciji.

BOJ PROTI KORUPCIJI

51. Korupcija še vedno prevladuje na številnih področjih in je glavna skrb kosovskega prebivalstva [38]. Kazalnik indeksa zaznave korupcije za Kosovo, ki ga izračunava organizacija Transparency International, je za leto 2011 znašal 2.9, kar ga uvršča med države z "nebrzdano" korupcijo. Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) je prav tako poročala, da je Kosovo še vedno zelo permisivno do korupcije na vseh ravneh, kar pomeni, da je tveganje, da postane (ali da to dejansko že je) "ujeta država", visoko [39].

52. Kosovski organi so se kljub omejenim finančnim in kadrovskim virom odločili za zapleten institucionalni okvir za boj proti korupciji. Ustanovljeni so bili trije organi s šibkimi pooblastili in pristojnostmi, ki se prekrivajo [40]. Poleg tega kosovska agencija za boj proti korupciji ne more preiskovati kaznivih dejanj in nima pooblastil za kazenski pregon primerov domnevne korupcije.

53. Nadzor nad javnim naročanjem je podobno zapleten, saj so neposredno vpletena tri osrednja telesa [41]. Poleg tega je na Kosovu več kot 150 organov, ki oddajajo javna naročila. Glede na velikost Kosova (število prebivalcev 1,7 milijona) ta zapletenost in razdrobljenost povečujeta tveganje korupcije [42]. Pomoč EU tega vprašanja ni reševala niti ni bil nanj osredotočen dialog EU o politikah na politični ravni (glej tudi odstavek 97).

54. Kosovska skupščina je pred kratkim sprejela nove zakone za spodbujanje preglednosti in odgovornosti v javni upravi [43]. Vendar je zakonodaja okrnjena zaradi pomanjkljivosti (glej Prilogo IV) in slabega izvajanja [44], njeno neupoštevanje pa se ne sankcionira [45].

55. Na splošno kosovski organi ne namenjajo velike prednosti protikorupcijskim dejavnostim ter še niso ovrednotili rezultatov in učinka prejšnjih dveh protikorupcijskih strategij (2004–2007 in 2009–2011), kljub temu da so že odobrili novo strategijo za obdobje 2012–2016 (glej odstavek 48). Akcijski načrt za evropsko partnerstvo za leto 2012 vsebuje pet protikorupcijskih ukrepov, vendar je zanje predvidenih samo 17000 EUR sredstev. Za primerjavo – za spodbujanje ekološke vožnje na Kosovu je iz njegovega proračuna namenjenih 25000 EUR.

SEVER KOSOVA: POSREDOVANJA EU SO BILA ZELO OMEJENA IN PRI VZPOSTAVLJANJU PRAVNE DRŽAVE NI BILO SKORAJ NOBENEGA NAPREDKA

56. Pomoč EU, dodeljena prek projektov IPA za krepitev pravne države in ukrepov MMA, ni bila izrecno usmerjena na sever Kosova. Učinek projektov IPA in ukrepov MMA, namenjenih pokrivanju celotnega Kosova, je bil na severu na splošno zanemarljiv. Projekt "Podpora reformi javnega naročanja" je na primer prispeval k usposabljanju in potrjevanju uradnikov za javno naročanje, vendar ni koristil nobenemu uradniku iz občin na severu, kjer živi srbska manjšina. Podobno je projekt "Reforma pravnega izobraževalnega sistema" prispeval k izboljšanju učnega načrta za študij prava na prištinski univerzi, vendar njegove dejavnosti niso zajemale prištinske univerze v Kosovski Mitrovici, ki je pod srbskim nadzorom (glej odstavek 36).

57. To stanje je predvsem posledica pomanjkanja nadzora kosovskih organov iz Prištine nad severom. To območje zaradi pomanjkanja močne policije in delujočega pravosodnega sistema slovi kot "varen pristan" za organizirani kriminal [46].

58. Policija EULEX si je močno prizadevala za nadaljevanje svojih dejavnosti na severu. EULEX je spodbujal ustanovitev večetnične enote za obvladovanje množic in izgredov, vendar doslej ni imel veliko uspeha. Policijske postaje na severu, kjer so večinoma zaposleni kosovski Srbi, so načeloma del hierarhije poveljevanja kosovske policije, vendar je v resnici njihova komunikacija s sedežem v Prištini omejena. Kosovske specializirane policijske enote za obvladovanje množic in izgredov večinoma sestavljajo kosovski Albanci, kar je vir napetosti, kadar posredujejo na severu.

59. S težavami pri svojem delu se na severu sooča tudi kosovska carinska služba, v kateri so manjšine premalo zastopane. Njeni uslužbenci, na primer, ne morejo priti do dveh prehodov na razmejitveni črti med Srbijo in Kosovom [47] in jih je treba tja pripeljati z zračnim prevozom. Uradniki carinske službe EULEX in kosovske carinske službe na teh prehodih zbirajo informacije o komercialnem tranzitu, ne pobirajo pa carinskih dajatev.

60. Od leta 2008 na severu ne morejo delati nobeni lokalni sodniki ali tožilci. Podobno so cestne zapore omejile mobilnost sodnikov in tožilcev EULEX, ki od julija 2011 do februarja 2012 niso mogli opravljati svojega dela na sodišču v Mitrovicë/Mitrovici. Vzporedna sodišča uporabljajo srbsko pravo, vendar kosovski organi izpodbijajo zakonitost njihovih sklepov.

61. EULEX si od leta 2011 prizadeva okrepiti svoj vpliv na severu in je povečal število svojih tam živečih uslužbencev na 40. Ustanovil je tudi posebno "delovno skupino Mitrovica" za razvoj kazenskih preiskav v sodelovanju z Uradom EU za obveščevalne podatke o kaznivih dejanjih, ki črpa vire iz kosovske policije, kosovske carinske službe, policije EULEX in carinske službe EULEX. Vendar je bilo treba zaradi težav na severu uradnike iz delovne skupine, ki so prebivali na severu, premestiti južno od reke Ibar.

VPRAŠLJIVA LOKALNA POLITIČNA VOLJA, ŠIBKA FINANČNA ZMOGLJIVOST IN OMEJEN VPLIV CIVILNE DRUŽBE ZMANJŠUJEJO MOŽNOSTI ZA TRAJNOST REZULTATOV POSREDOVANJ EU

62. Politična podpora kosovskih organov krepitvi pravne države je ključni pogoj za trajnost rezultatov pomoči EU. Vendar je zavezanost nacionalnih organov novi zakonodaji vprašljiva. Štirje osnovni zakoni [48] so bili na primer pripravljeni z minimalnim lokalnim sodelovanjem.

63. Vprašljiva je tudi finančna zmogljivost kosovskih organov za nadaljevanje projektnih dejavnosti po izteku financiranja EU in bolj splošno za financiranje sektorja pravne države. Od leta 2008 se zaradi naraščajočih državnih izdatkov primanjkljaj povečuje. "Stand-by" aranžma, dogovorjen z Mednarodnim denarnim skladom julija 2010, je propadel nekaj mesecev po podpisu zaradi velikega dviga plač v javnem sektorju.

64. Učinek te šibke finančne zmogljivosti je še posebej pomemben v pravosodju, saj bo izvajanje novih zakonov zahtevalo dodatna sredstva. Tako je na primer skupni usklajevalni odbor za krepitev pravne države (JRCB) (glej odstavek 76) izrazil zaskrbljenost zaradi visokih proračunskih stroškov novega zakon o zaščiti prič. Sodišče je pri pregledu posameznih projektov IPA tudi ugotovilo, da bo proračun kosovske vlade za delovanje strogo varovanega zapora in reformo mladoletniškega prava nezadosten.

65. Pogoste menjave v višjem vodstvu kosovske policije, ki so delno povezane s političnim vmešavanjem, lahko ogrozijo prizadevanja za gradnjo trajne vodstvene zmogljivosti [49], zmanjšujejo pa tudi zaupanje v pravno državo. Tudi politično vmešavanje v pravosodje ogroža pravno državo in zmanjšuje zaupanje v demokratične institucije (glej odstavke 35, 37, 38 in 40). Evropska komisija je izrazila zaskrbljenost glede obširne uporabe predsedniških pomilostitev brez ustrezne utemeljitve [50].

66. Pomembno vlogo pri zagotavljanju, da se ohranijo pridobitve pravne države, ima tudi civilna družba, vključno z mediji, in sicer s spremljanjem in lobiranjem pri kosovskih organih. Vendar je civilna družba še vedno šibka, sooča pa se tudi s političnim pritiskom.

KLJUB STALNIM IZBOLJŠAVAM JE MOGOČE ŠE PRECEJ POVEČATI UČINKOVITOST IN USPEŠNOST POMOČI EU

67. Kot je bilo poudarjeno v oddelku "Uvod", je novejša zgodovina Kosova zelo težka, izkušnja s samoupravo pa omejena. Jasno je, da je v takšnih razmerah krepitev pravne države v skladu s standardi EU srednje- do dolgoročni proces. Kljub temu so bila pri reviziji opredeljena področja, kjer bi bilo mogoče učinkovitost in uspešnost upravljanja podpore EU za krepitev pravne države izboljšati. Podrobneje so opisana v nadaljevanju.

CILJI NISO BILI DOVOLJ JASNO OPREDELJENI IN USKLAJENI

CILJI IN VLOGE PRI GRADNJI ZMOGLJIVOSTI NISO JASNO OPREDELJENI

68. Na splošno je naloga EULEX, da

"pomaga institucijam, pravosodnim organom in organom pregona na Kosovu pri doseganju trajnosti in odgovornosti ter pri nadaljnjem razvoju in krepitvi neodvisnega večnarodnega pravosodnega sistema ter večnarodne policije in carine ter zagotavlja, da so te institucije neodvisne od političnih vplivov in upoštevajo mednarodno priznane standarde in evropske najboljše prakse" [51].

Vendar koncept operacij (CONOPS) in operativni načrt (OPLAN) [52] EULEX, ki sta osnovna dokumenta načrtovanja za izvajanje misije, ne vsebujeta jasnih referenčnih meril in objektivno preverljivih kazalnikov za ocenjevanje napredka pri doseganju teh ciljev.

69. EULEX opravlja svojo nalogo z izvajanjem nekaterih izvršnih pooblastil, za katera je bil prej odgovoren UNMIK, in z dejavnostmi gradnje zmogljivosti, ki temeljijo na ukrepih MMA. Relativna prednost, ki naj bi bila namenjena tema dvema področjema, ni jasno opredeljena.

70. Evropska komisija Kosovu zagotavlja podporo za gradnjo zmogljivosti na področju krepitve pravne države od leta 2000. Ko je Svet pooblastil EULEX za izvajanje nalog na istem področju, niso bile opredeljene niti primerljive prednosti tega niti priložnosti za sinergije s projekti Komisije (glej odstavek 91).

CILJI EU GLEDE NOTRANJE VARNOSTI IN ZUNANJI CILJI EU ZA KOSOVO IN ZAHODNI BALKAN NISO USTREZNO INTEGRIRANI

71. Organizirani kriminal in korupcija na Zahodnem Balkanu sta za EU zelo zaskrbljujoča. Zato je Svet večkrat pozval k skladnemu in usklajenemu pristopu, zaradi česar je notranja varnost osrednja prioriteta pri zunanjih ciljih in ukrepih EU. Kljub temu pri programiranju pomoči EU za Kosovo njene prioritete na področju notranje varnosti niso bile ustrezno upoštevane.

72. Porast števila žrtev trgovine z ljudmi z Zahodnega Balkana [53], na primer, ni sprožil spremembe politike s strani Komisije ali EULEX. Prioritete, navedene v različnih strategijah EU za zunanjo razsežnost pravosodja in notranjih zadev, niso izrecno omenjene niti v skupnem ukrepu Sveta o ustanovitvi EULEX niti v različnih dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja za IPA za Kosovo, ki jih je pripravila Komisija.

73. Cilji EU na področju notranje varnosti so načeloma široki, akcijski načrti pa so bili v veliki meri osredotočeni na dejavnosti in izložke namesto na količinsko opredeljene rezultate in učinek. Zaradi tega pomanjkanja specifičnih in jasnih ciljev EULEX in Urad EU težje načrtujeta posredovanja za obravnavanje prioritet, ki jih je določil Svet (glej odstavek 96). Europol, na primer, v svojih ocenah ogroženosti zaradi organiziranega kriminala vedno znova opozarja na grožnjo, ki jo za EU pomenijo kriminalna središča v zahodnobalkanski regiji, vključno z albansko govorečimi skupinami organiziranega kriminala ter trgovino s heroinom in ljudmi.

74. Svet in Komisija se zavedata potrebe po večji integriranosti zunanjih in notranjih ciljev. Pomembni nedavni pobudi, ki bi lahko obravnavali to vprašanje, sta uvedba "političnega cikla EU" [54] in priprava načrta za krepitev vezi med SVOP in območjem svobode, varnosti in pravice (SVP) [55]. Vendar je še prezgodaj za oceno njunega učinka.

USKLAJEVANJE MED INSTITUCIJAMI EU TER NJIHOVO USKLAJEVANJE S KOSOVSKIMI ORGANI IN MEDNARODNO SKUPNOSTJO NA NEKATERIH PODROČJIH ŠE VEDNO NI ZADOSTNO

USKLAJEVANJE MED INSTITUCIJAMI EU SE JE POČASI IZBOLJŠEVALO, OSTAJAJO PA NEKATERA VPRAŠANJA, ZLASTI KAKO BI LAHKO POSTALI POSTOPKI KOMISIJE PRIMERNEJŠI ZA ODZIVANJE NA POTREBE MISIJE SVOP

MEHANIZMI ZA USKLAJEVANJE

75. Sočasno izvajanje velikega programa finančne pomoči na Kosovu, ki ga upravlja Komisija, in doslej največje misije SVOP zahteva uspešne mehanizme za usklajevanje. Sklep Sveta o ustanovitvi EULEX določa: "Na območju EULEX Kosovo se ustrezno uredi potrebno usklajevanje, prav tako tudi v Bruslju" [56].

76. EULEX je leta 2008 s kosovskimi organi ustanovil skupni usklajevalni odbor za krepitev pravne države (JRCB), ki mu sopredsedujeta vodja misije EULEX in podpredsednik kosovske vlade [57]. Zastopan je bil tudi Urad EU, ampak samo s tehničnim osebjem, njegov prispevek pa je bil relativno omejen. Vendar je od začetka leta 2011 vodja Urada EU tretji sopredsedujoči, zato ima lahko Urad EU vplivnejšo vlogo. JRCB je tako postal bolj osredotočen na doseganje napredka pri širšem stabilizacijsko-pridružitvenem procesu.

77. Svet je mesto posebnega predstavnika EU na Kosovu uvedel zato, da bi poskusil zagotoviti politično usklajevanje in usmerjanje znotraj EU [58]. Vendar posebni predstavnik EU do pred kratkim ni pomembno prispeval k boljšemu usklajevanju med Uradom EU in EULEX ter se ni udeleževal sestankov JRCB, čeprav so potekali na visoki politični ravni in je imel pooblastila za politično svetovanje EULEX. Podobno kljub potrebi po zagotavljanju povezav med političnimi prioritetami in finančno pomočjo ni bil zastopan na mesečnih sestankih, ki jih je organiziral Urad EU z državami članicami in drugimi donatorji (imenovani sestanki "države članice +").

78. Združitev vlog posebnega predstavnika EU in vodje Urada EU v letu 2012 bo verjetno močno izboljšala usklajevanje. Kljub temu so še možnosti za boljšo integracijo vloge posebnega predstavnika EU v EULEX [59].

USKLAJEVANJE PROGRAMIRANJA IN IZVAJANJA PROJEKTOV

79. Projekti IPA se lahko uporabljajo za podpiranje dejavnosti MMA, ki jih izvaja EULEX, s financiranjem opreme in infrastrukture. Vendar med odobritvijo projekta IPA in dokončanjem javnega naročila pogosto preteče preveč časa, da bi to ustrezalo operativnim potrebam EULEX. To je zato, ker morajo biti predlogi za projekte IPA na splošno dokončani veliko pred letom, v katerem bodo financirani.

80. Čeprav lahko EULEX sam uporablja postopke javnega naročanja za opremo, ki jo potrebuje za svoje operacije, pa mora uporabljati postopke javnega naročanja, določene v finančni uredbi. Ti niso zasnovani za misije SVOP, kot je EULEX, kjer je včasih potrebno hitro in prožno odzivanje.

81. CONOPS in OPLAN, ki ju uporablja EULEX, ne vsebujeta izhodne strategije, čeprav so pooblastila EULEX omejena na največ dve leti z možnostjo večkratnega podaljšanja. Za razliko od tega sodelovanje Komisije v dialogu ni časovno omejeno. Čeprav je Svet načeloma priznal, da se lahko po izteku misije SVOP njeni cilji še naprej dosegajo prek projektov, ki jih vodi Komisija [60], se Komisija in ESZD še nista dogovorili, kdaj in kako to storiti v specifičnem primeru Kosova.

KOSOVSKI ORGANI IMAJO OMEJENO ZMOGLJIVOST ZA ZAGOTAVLJANJE USKLAJEVANJA, ŠE VEDNO OSTAJAJO IZZIVI PRI USKLAJEVANJU Z DRUGIMI MEDNARODNIMI DONATORJI

82. Kosovski organi do konca leta 2011 še vedno niso vzpostavili uspešnih mehanizmov za usklajevanje na področju krepitve pravne države, čeprav so Komisija in drugi donatorji poudarili, da je to pomembno [61]. Doslej je bil izveden le en sestanek sektorske delovne skupine za pravno državo, tri načrtovane podsektorske delovne skupine (pravosodje; boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu; vizumi, azil, upravljanje meja, carina in policija) pa še niso začele delovati.

83. EULEX in kosovski organi so omejili udeležbo na sestankih JRCB (glej odstavek 76) na nekaj ključnih zainteresiranih strani, kar preprečuje, da bi se lahko ta forum uporabljal za usklajevanje pomoči za krepitev pravne države [62]. Poleg tega se JRCB osredotoča na vprašanja politik na visoki ravni in ne na tehnične zadeve. Čeprav je odbor razpravljal o ustanovitvi delovnih skupin za izboljšanje usklajevanja na tehnični ravni, te še niso bile ustanovljene.

84. Urad EU je izkoristil redne mesečne sestanke "države članice +" (glej odstavek 77) za obveščanje o programiranju svoje pomoči IPA. Za razliko od tega so države članice izmenjale relativno omejeno število informacij o svojih programih, čeprav bi lahko bila izmenjava podrobnih informacij prvi korak k skupnemu programiranju pomoči.

85. Ključni partner za EULEX je KFOR, ki ga vodi NATO [63]. EULEX in KFOR kljub temu, da ni uradnega sporazuma med EU in NATO, na splošno tesno sodelujeta na operativni in taktični ravni. Vendar se EULEX po enostranskem 50-odstotnem zmanjšanju števila policistov za obvladovanje množic, dodeljenih iz držav članic, sooča s težavami (glej odstavek 90). Zaradi tega EULEX ni mogel učinkovito odigrati svoje vloge, ko je poleti 2011 prišlo do večjih nemirov na severu Kosova, in se je moral namesto tega opreti na KFOR. Ta zaradi teh razmer in dogodkov na terenu ni mogel nadaljevati z naslednjo fazo zmanjšanja svojih sil in je moral v zadnjem letu poslati na teren svoje operativne rezervne sile.

86. Institucije EU so si močno prizadevale za usklajevanje z ZDA, ki so največji dvostranski donator na Kosovu. Ne glede na to je še vedno težko doseči polno uskladitev, saj na Kosovu na področju krepitve pravne države deluje veliko različnih akterjev ZDA [64]. Usklajevanje je še zlasti izziv pri pripravi zakonodaje, kjer so ZDA zelo aktivne, kljub temu da želi Kosovo prevzeti pravni red EU in da njegov pravni okvir temelji na evropskem kontinentalnem pravu. Za nov zakon o sodiščih je bilo na primer od leta 2004 potrebnih približno 50 predlogov, skupščina pa ga je sprejela šele avgusta 2010. Vlada je za tako veliko zamudo krivila nestrinjanje med Uradom EU in USAID.

ZARADI OMEJENIH VIROV JE BIL EULEX MANJ UČINKOVIT IN USPEŠEN

87. V času revizije je lahko EULEX deloval s samo približno 75-odstotno dejansko odobreno zmogljivostjo zaradi težav pri zaposlovanju uslužbencev, zlasti uslužbencev, napotenih iz držav članic [65], kar je način zaposlovanja, ki mu Svet daje prednost. Države članice so obljubile manj uslužbencev, kot je bilo odobreno, nato pa so jih tudi napotile manj, kot so jih obljubile [66] (glej tabelo 2). Na šest pozivov za prispevke v letu 2010 in 2011 so države članice za delovna mesta prijavile manj kandidatov, kot je bilo dejansko število objavljenih prostih delovnih mest. Zato je bilo samo 47 % prostih delovnih mest zapolnjenih z novimi napotenimi uslužbenci [67]. Zlasti je bilo težko zaposliti ljudi na specializirana delovna mesta, kot so mirovni sodniki.

88. Dodatna ovira za operacije EULEX so kratkotrajne napotitve. Značilni časovni okvir enega leta ne zadošča za ključne položaje, kot so višji svetovalci, mirovni sodniki ali preiskovalci organiziranega kriminala. V nekaterih primerih lahko postanejo uslužbenci polno operativni šele po 12 mesecih. Te pogoste menjave ključnih svetovalcev ne pripomorejo k uspešnemu prenosu znanja na kosovske organe in spodkopavajo uspešnost ukrepov MMA.

TABELA 2

MEDNARODNA KADROVSKA STRUKTURA EULEX V PRIMERJAVI S PRVOTNIMI ZAVEZAMI

Vir: Civilna zmogljivost za načrtovanje in izvajanje operacij in operativni načrt EULEX

Izvor uslužbencev | Mednarodna stališča v skladu z OPLAN [3333] | Prvotne zaveze | Povprečna kadrovska struktura (2010) | Spremenjene zaveze (2011) | Povprečna kadrovska struktura (2011) | 31. 12. 2011 |

Napoteni iz držav članic | Skupaj 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Napoteni od drugih donatorjev | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Vmesni seštevek napotenih | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Mednarodni pogodbeni uslužbenci | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Mednarodni uslužbenci skupaj | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Zaskrbljenost povzroča tudi kakovost uslužbencev, napotenih v EULEX. Sodišče je ugotovilo, da je enajst držav članic predlagalo nekvalificirane kandidate pri vsaj enem od desetih izbirnih postopkov, ki jih je pregledalo. Poleg tega države članice kljub temu, da uslužbenci EULEX za izvajanje svojih nalog pri ukrepih MMA potrebujejo strokovno znanje s področja vodenja projektov in mehke veščine [68], tega pri kandidatih na splošno med preverjanjem niti ne ocenijo niti jim pred napotitvijo ne zagotovijo zadostnega usposabljanja.

90. Vodja misije EULEX ne more premeščati uslužbencev glede na spreminjanje potreb, ampak mora za to pridobiti predhodno odobritev Političnega in varnostnega odbora Sveta ali celo držav članic [69]. Zato je prišlo do precejšnjih neravnovesij kadrovskih virov tako med komponentami kot znotraj njih. Čeprav EULEX nima dovolj uslužbencev v komponenti pravosodje, jih ima v komponenti carina in na splošno v komponenti policija trenutno več, kot jih potrebuje. Po drugi strani so deli komponente policija, zlasti policijske enote za obvladovanje množic in izgredov, trpeli zaradi precejšnjega pomanjkanja kadrov po enostranskih umikih nekaterih držav članic (glej odstavek 85).

91. EULEX nima ustreznega sistema za spremljanje in analiziranje časa, ki ga uslužbenci porabijo za posamezne ukrepe MMA in izvršne funkcije. Poleg tega ESZD ne zbira informacij o plačilih, ki so jih uprave držav članic nakazale uslužbencem, napotenim v EULEX, in tako ne more ugotoviti skupnega stroška EULEX za EU, vključno z državami članicami. Zato ni mogoče oceniti stroškovne učinkovitosti EULEX v primerjavi z drugimi oblikami pomoči EU za gradnjo zmogljivosti.

92. EULEX tako kot ostale misije SVOP ni pravna oseba. To je precejšnja ovira, ker pomeni, da je vodenje celotne organizacije, ki ima 2500 uslužbencev, odvisno od pooblastil, ki se podelijo eni sami osebi. Posledično je vodja misije osebno izpostavljen sodnim ukrepom, saj EULEX ne more nastopiti v sodnem postopku.

93. Poleg tega EULEX ne more podpisati sporazumov, ki bi zavezovali misijo, saj je vsak podpis sporazuma zavezujoč le za vodjo misije osebno, ne pa za EULEX kot subjekt. Ta omejitev je na primer ovirala izvajanje sporazuma o stalni izmenjavi podatkov, podpisanega z Europolom [70] (glej odstavek 32).

94. Junija 2012 je Komisija izdala sporočilo o finančnem poslovodenju misij SVOP. To je vključevalo zahtevo Svetu, da se jim dodeli status pravne osebe, da se jasno določi njihov status subjektov, ustanovljenih z aktom Sveta, in da so za sredstva, ki so jim bila zaupana, odgovorne Komisiji [71].

UPRAVLJANJE PROJEKTOV IPA JE BILO KLJUB OMEJENEMU ŠTEVILU USLUŽBENCEV V URADU EU NA KOSOVU NA SPLOŠNO USTREZNO

95. Strateška pomembnost krepitve pravne države na Kosovu za EU se ne odraža v številu uslužbencev, dodeljenih za upravljanje finančne pomoči za to področje v Uradu EU. Tako je v skupini za operacije samo pet uslužbencev. To preprečuje specializacijo vodij projektov na različnih področjih, kot so policijske ali pravosodne zadeve. Prav tako pomeni, da je na ključnih področjih, kot so aplikacije informacijskih tehnologij, povezane s področjem pravne države, zmogljivost omejena. Zaradi kadrovskih omejitev je Urad EU za spremljanje projektov veliko uporabljal zunanje svetovalce.

96. Komisija je kljub kadrovskim omejitvam na splošno ustrezno upravljala projekte IPA za krepitev pravne države in pri tem uporabljala uveljavljene postopke. Glavne pomanjkljivosti, ugotovljene pri reviziji, so bile:

(a) Revidirani projekti so bili osredotočeni na nadaljnje reforme in novo primarno zakonodajo, namesto da bi se z njimi poskrbelo za uvedbo in izvrševanje sekundarne zakonodaje in delovanje novih sistemov (glej odstavek 47).

(b) Projekti niso bili učinkovito ciljno usmerjeni, da bi se obravnavali cilji EU na področju notranje varnosti (glej odstavek 73).

(c) Večina projektov ni vsebovala ciljev SMART [72], izhodiščnih podatkov in objektivno preverljivih kazalnikov za ocenjevanje doseženega napredka.

(d) Dokumenti za pripravo projektov IPA niso vsebovali ustrezne ocene tveganja, vključno z oblikovanjem strategij za blaženje tveganj [73]. Zlasti nista bili dovolj obravnavani tveganji korupcije in političnega vmešavanja na področju policije, pravosodja in carine.

KOMISIJA IN ESZD ZA KREPITEV PRAVNE DRŽAVE NISTA DOVOLJ UPORABLJALI POGOJEVANJA IN DIALOGA O POLITIKI

97. Uradni okvir za dialog o politiki med EU in Kosovom je stabilizacijsko-pridružitveni proces (SAP). Vendar se izvede samo eno srečanje na leto, in sicer na tehnični ravni [74]. Komisija je pred kratkim priznala ta problem, ko je maja 2012 uvedla tako imenovan "strukturiran dialog o pravni državi" na politični ravni. Ta zajema dve dodatni srečanji EU in Kosova na temo pravne države na leto, osredotočeni na korupcijo, organizirani kriminal in pravosodje.

98. Tudi spodbude in pogojevanje, ki jih uporabljata Komisija in ESZD, so se doslej izkazale za malo koristne pri spodbujanju napredka glede vprašanj, povezanih s krepitvijo pravne države na Kosovu.

99. Za razliko od preostalega Zahodnega Balkana v primeru Kosova spodbudo, ki jo predstavlja možnost pridružitve EU, ogroža dejstvo, da EU nima enotnega stališča o njegovi neodvisnosti (glej odstavek 6). Bolj kratkoročno lahko kot spodbuda deluje liberalizacija vizumskega režima, saj načrt zanjo vsebuje pogoje, povezane s krepitvijo pravne države. Vendar je treba za liberalizacijo vizumskega režima izpolniti 95 zahtev, kar lahko ogrozi učinek spodbude [75].

100. Pomoč EU Kosovu je načeloma pogojena z napredkom pri doseganju zastavljenih prioritet, določenih v evropskem partnerstvu [76]. Vendar partnerstvo samo s področja krepitve pravne države vsebuje najmanj 79 prioritet. Poleg tega partnerstvo od leta 2008 ni bilo posodobljeno. Čeprav so v letne programe IPA vključeni specifični pogoji, so ti na splošno tehnične narave in niso povezani s širšimi političnimi pomisleki.

101. Edini pogoj, ki ga je EULEX določil v svojem OPLAN, je, da bo njegova prisotnost na Kosovu temeljila na nadaljnjem sodelovanju in podpori kosovskih organov. Vendar si kosovski organi čedalje bolj prizadevajo za ukinitev "nadzorovane neodvisnosti" (glej odstavka 5 in 11). EULEX pogojevanja ne uporablja za posamezne ukrepe MMA.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

ZAKLJUČKI

102. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da pomoč EU Kosovu za krepitev pravne države ni bila dovolj uspešna. Pomoč je le malo prispevala h gradnji zmogljivosti kosovske policije in v boju proti organiziranemu kriminalu je bilo doseženega malo napredka. Pomoč v sektorju pravosodja je bila koristna, vendar to še naprej trpi zaradi političnega vmešavanja, neučinkovitosti ter pomanjkanja preglednosti in izvrševanja. Posredovanja EU so prinesla le omejene rezultate pri zmanjševanju korupcije, ki še vedno prevladuje na številnih področjih. Večina napredka je bila dosežena na carinskem področju. Pri vzpostavljanju pravne države na severu Kosova ni praktično nobenega napredka. Na splošno je trajnost rezultatov, doseženih s pomočjo, ogrožena zaradi pomanjkanja politične volje, šibke finančne zmogljivosti in omejenega vpliva civilne družbe.

103. Omejeno uspešnost pomoči EU je predvsem mogoče pojasniti s specifičnimi razmerami na Kosovu: nizka izhodiščna točka za gradnjo pravne države ob razglasitvi neodvisnosti in nezadostna prednost, ki so jo novi kosovski organi namenili področju krepitve pravne države. Poleg tega ni skupnega stališča EU o priznanju Kosova, kar ogroža spodbudo, ki jo pomeni možnost pridružitve EU.

104. Kljub temu je bilo med revizijo ugotovljeno, da bi bila lahko z boljšim upravljanjem ESZD in Komisije na precej področjih dosežena večja uspešnost pomoči EU, in sicer ne glede na izboljšave, ki so bile uvedene v revidiranem obdobju.

105. Cilji in vloge dejavnosti Komisije in EULEX za gradnjo zmogljivosti v fazi načrtovanja misije EULEX niso bili ustrezno ocenjeni in referenčno primerjani. Cilji EU na področju notranje varnosti v zvezi s Kosovom niso bili dovolj usklajeni s cilji zunanje politike EU za Kosovo.

106. Usklajevanje med Komisijo in operacijami SVOP je bilo velik izziv. Postopki za programiranje in javno naročanje še vedno ovirajo uspešno sodelovanje. EU ni pripravila izhodne strategije, ki bi pomenila, da Komisija prevzame naloge gradnje zmogljivosti od EULEX. Posebni predstavnik EU ima od leta 2012 večjo vlogo pri zagotavljanju usklajevanja, vendar bi ga bilo mogoče še bolj integrirati v upravljanje operacij SVOP. Skupno usklajevanje donatorjev na Kosovu je ovirala omejena zmogljivost kosovskih organov za prevzem vodstva. Organi EU in ZDA na Kosovu bi morali svoje usklajevanje še okrepiti, kjer je možno.

107. Čeprav je EULEX doslej daleč največja misija SVOP, so njeno uspešnost pri krepitvi pravne države zmanjševale kadrovske omejitve. Države članice v EULEX niso napotile dovolj uslužbencev. Poleg tega so uslužbenci pogosto napoteni za prekratko obdobje in brez potrebnih veščin za gradnjo zmogljivosti. EULEX je oviralo tudi to, da ni pravna oseba.

108. Število uslužbencev Urada EU, dodeljenih za nadziranje podpore Komisije za krepitev pravne države, ne odraža pomembnosti tega področja. Kljub temu je bilo upravljanje projektov IPA na splošno dobro.

109. ESZD in Komisija ob zagotavljanju pomoči nista dovolj uporabili dialoga o politiki in pogojev, da bi pomagali doseči cilje EU na področju krepitve pravne države na Kosovu. Nedavna uvedba "strukturiranega dialoga o pravni državi" na politični ravni in načrt za liberalizacijo vizumskega režima bi bila lahko pomembna koraka v tej smeri.

PRIPOROČILA

PRIPOROČILO 1

Svet in Komisija naj poskrbita, da bodo cilji krepitve pravne države za Kosovo povezani s konkretnimi referenčnimi merili, s katerimi bo mogoče ocenjevati napredek, in da bodo upoštevani cilji EU na področju notranje varnosti.

PRIPOROČILO 2

ESZD in Komisija naj za izboljšanje svojega usklajevanja pregledata programiranje in postopke javnega naročanja, ki jih uporablja Komisija, da se zagotovi, da odgovarjajo operativnim potrebam EULEX, ter pripravita izhodno strategijo za EULEX, tako da bi Komisija prevzela naloge gradnje zmogljivosti od EULEX.

PRIPOROČILO 3

ESZD naj v sodelovanju z državami članicami poskrbi, da bodo prihodnje misije SVOP delovale s celotnim odobrenim številom uslužbencev in toliko časa, kot bo potrebno, ter imele na voljo ustrezne veščine za uspešnost.

PRIPOROČILO 4

Svet in Komisija naj poskrbita, da bodo prihodnje misije SVOP pravne osebe.

PRIPOROČILO 5

ESZD in Komisija naj poskrbita, da dodelitev osebja v Uradu EU v Prištini za upravljanje podpore krepitvi pravne države odraža visoko stopnjo prednosti, ki jo EU namenja temu področju.

PRIPOROČILO 6

Svet, ESZD in Komisija naj poskrbijo, da bo njihov dialog o politikah s Kosovom osredotočen predvsem na krepitev pravne države ter povezan s spodbudami in prednostnimi pogoji.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 16. oktobra 2012.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] To poimenovanje ne posega v stališča o statusu ter je v skladu z Resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov št. 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča (ICJ) o kosovski razglasitvi neodvisnosti.

[2] Druge zvezne republike nekdanje Jugoslavije so bile Bosna in Hercegovina, Hrvaška, Makedonija, Črna gora in Slovenija. Druga avtonomna pokrajina, Vojvodina, je bila prav tako del Republike Srbije.

[3] To poimenovanje ne posega v stališča o statusu ter je v skladu z Resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov št. 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča (ICJ) o kosovski razglasitvi neodvisnosti.

[4] Do 8. junija 2012 je Kosovo priznalo 91 držav.

[5] Ciper, Grčija, Romunija, Slovaška in Španija.

[6] "Nevtralno stališče glede statusa" pomeni, da Evropska unija niti ne podpira neodvisnosti Kosova niti ji ne nasprotuje.

[7] Svet je izjavil, da je EU pripravljena pomagati pri gospodarskem in političnem razvoju Kosova z jasno evropsko perspektivo za to regijo (Sklepi Sveta o širitvi in stabilizacijsko-pridružitvenem procesu iz leta 2011, 18195/11, 5. 12. 2011).

[8] Prilogi I in II Uredbe Sveta (ES) št. 1085/2006 z dne 17. julija 2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (UL L 210, 31.7.2006, str. 82).

[9] Po podatkih popisa prebivalstva leta 2011 je po ocenah približno 5 % od 1,7 milijona kosovskih prebivalcev Srbov. Ti ki živijo predvsem na severu Kosova.

[10] Kosovski statistični urad, BDP 2010.

[11] Izjava predsednika Barrosa po njegovem srečanju s Hashimom Thaçijem, kosovskim ministrskim predsednikom, 20. maja 2011 v Prištini. Po podatkih Komisije je Kosovo prejelo več pomoči EU na prebivalca kot kateri koli drugi prejemnik od leta 1999. Za zneske pomoči EU, dodeljene zadevnim državam v zahodnobalkanski regiji v letu 2011, glej Prilogo I.

[12] Skupna varnostna in obrambna politika – SVOP (prej imenovana evropska varnostna in obrambna politika – EVOP) je bila sprejeta na Evropskem svetu v Kölnu junija 1999 kot sestavni del skupne zunanje in varnostne politike (SZVP).

[13] Glej Sklep Sveta 2012/291/SZVP z dne 5. junija 2012 o spremembi in podaljšanju Skupnega ukrepa 2008/124/SZVP o misiji Evropske unije za krepitev pravne države na Kosovem, EULEX KOSOVO (UL L 146, 6.6.2012, str. 46).

[14] Sklep Sveta 2012/291/SZVP.

[1111] V splošnem proračunu EU so podrobni zneski za EULEX navedeni šele od leta 2011. Sodišče je v tej tabeli uporabilo zneske, navedene v proračunu EU za leto 2011, ki se nanašajo na leta 2009, 2010 in 2011, ter zneske, pridobljene iz internega računovodskega sistema Komisije (ABAC) za prejšnja leta.

[2222] Projekti IPA "pravna država v širšem smislu" poleg projektov v zvezi s policijo in pravosodjem vključujejo tudi projekte, povezane z bojem proti korupciji, carino in reformo upravljanja javnih financ.

[15] EULEX je prvotno izvedel 36 ukrepov MMA v komponenti policija, 5 v komponenti pravosodje in 4 v komponenti carina.

[16] "Oprema za mejno policijo in policijo na razmejitvenih črtah" (več naročil blaga v vrednosti 3 milijone EUR) ter "Mejna policija in policija na razmejitvenih črtah" (projekt tesnega medinstitucionalnega sodelovanja s strokovnjaki države članice v vrednosti 2,6 milijona EUR).

[17] "Mejna policija – okrepljeno načrtovanje"; "Obveščevalno vodena policijska dejavnost"; "Racionalizacija strukture kosovske policije", "Skupinski pristop – kazenske preiskave".

[18] Izraz "razmejitvena črta" se nanaša na dele, kjer se Kosovo stika s Srbijo, izraz "meja" pa na dele, kjer se Kosovo stika z Albanijo, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in Črno goro. Sklici na "mejo" v tem poročilu ne posegajo v stališča držav članic glede statusa Kosova.

[19] "Sistem za osebno identifikacijo, varno primerjanje in vrednotenje", ki ga financira zunanje ministrstvo ZDA.

[20] Strategic Threat Assessment – Organised Crime in Kosovo, november 2010, Urad EU za obveščevalne podatke o kaznivih dejanjih (EUOCI).

[21] Sporazumi, ki omogočajo izmenjavo informacij (strateški), vključno z osebnimi podatki (operativni).

[22] Sklep Sveta 2009/934/PNZ z dne 30. novembra 2009 o sprejetju izvedbenih pravil, ki urejajo odnose Europola s partnerji, vključno z izmenjavo osebnih podatkov in tajnih informacij (UL L 325, 11.12.2009, str. 6).

[23] V evropskem paktu za preprečevanje mednarodnega trgovanja s prepovedanimi drogami je prav tako navedeno, da je treba izboljšati izmenjavo informacij med Europolom in EULEX, saj je Kosovo ena glavnih prometnih poti za tihotapljenje prepovedanih drog v Zahodno Evropo.

[24] Poročilo generalnega sekretarja o začasni misiji Združenih narodov na Kosovu, 31. januar 2012, str. 7.

[25] Projekt IPA iz leta 2009 "Sodelovanje v kazenskih zadevah: zaščita prič v boju proti hudim kaznivim dejanjem in terorizmu (WINPRO)", 4 milijoni EUR.

[26] Proces ponovnega imenovanja je bil enkraten izčrpen pregled primernosti vseh kandidatov za stalna imenovanja na sodniška in tožilska mesta na Kosovu, ki so ga financirali mednarodni donatorji, in je bil del Ahtisaarijevega predloga (člen 3, Priloga IV).

[27] Neodvisna pravosodna in tožilska komisija.

[28] To je v nasprotju s podobnim postopkom v Bosni in Hercegovini, kjer je bil visoki svet za pravosodje in tožilstvo, ki je preverjal integriteto in strokovno kompetentnost kandidatov za sodnike in tožilce, pristojen tudi za njihovo imenovanje, da bi se zagotovila popolna neodvisnost postopka ponovnega imenovanja.

[29] Kosovo ima 14 sodnikov na 100000 državljanov, razmerja v drugih državah pa so: Črna gora 51, Hrvaška 41, Madžarska 27. Delež tožilcev je še nižji: 3,7 na Kosovu v primerjavi s 13,4 v Črni gori, 7,3 v Bosni in Hercegovini ter 17,3 na Madžarskem. Glej programsko poročilo EULEX za leto 2011, str. 34.

[30] OVSE: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions, januar 2012, str. 7.

[31] Generalni sekretar Združenih narodov je izrazil veliko zaskrbljenost, da ta zakonodaja ne bo le zmanjšala sodelovanja EULEX pri pravosodnem nadzoru nad privatizacijo, ampak tudi resno oslabila zaščite v zvezi z uporabo prihodkov od privatizacije (glej odstavek 31 poročila generalnega sekretarja o UNMIK, 31. oktober 2011).

[32] V tej strategiji je obravnavano zmanjšanje števila 161273 primerov, ki so bili začeti pred 31. decembrom 2008 in konec leta 2010 še niso bili rešeni. Aprila 2012 je bilo nerešenih še 87914 teh primerov. Kosovski svet za pravosodje. Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy, 25. april 2012.

[33] 2. plenarno zasedanje dialoga v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega procesa, 1. julij 2011.

[34] Izjema je bil ukrep MMA "Akcijski načrt za integrirano upravljanje meja", pri katerem cilj doseči ravni EU v omejenem časovnem roku ni bil realističen. Čeprav je ta ukrep MMA prispeval k boljšemu sodelovanju med kosovsko carino in policijo, pa to še ne dosega standarda, potrebnega za uspešno integrirano upravljanje meja.

[35] Razvojni program Združenih narodov (UNDP), poročilo Public Pulse Poll: Fast Facts III, 11. december 2011, str. 6.

[36] Komisija in EULEX sta menila, da so vsa priporočila pomembna. Kosovski organi niso pojasnili, zakaj jih večina ni bila sprejetih.

[37] Prebivalci Kosova so pričakovali, da bo prihod EULEX prinesel večjo osredotočenost na boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Ta pogled so spodbujale nekatere javne izjave uslužbencev EULEX.

[38] Raziskava, ki jo je izvedel Urad Združenih narodov za droge in kriminal (UNODC) v letu 2011, kaže, da korupcija ostaja ena največjih skrbi navadnega državljana na Kosovu. Pri raziskavi je bilo tudi opaženo, da je 11 % prebivalcev poročalo, da so v prejšnjem letu podkupili uradnika. Poročilo UNODC: Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population, 2010.

[39] SIGMA Assessment Report Kosovo 2011, OECD, 2011, str. 15.

[40] Kosovska agencija za boj proti korupciji, Svet za boj proti korupciji in Urad za dobro vodenje.

[41] Agencija za javno naročanje, Regulativna komisija za javno naročanje in Organ za pregled javnega naročanja.

[42] V letu 2011 je 158 naročnikov na Kosovu upravljalo trg javnega naročanja z manj kot 800 milijoni EUR. Razen enega neobičajnega naročila v vrednosti 236 milijonov, je bilo povprečno oddano naročilo vredno manj kot 45000 EUR. Glej letno poročilo Regulativne komisije za javno naročanje za leto 2011, str. 31.

[43] Ti zajemajo zakon o prijavi premoženja, zakon o preprečevanju navzkrižja interesov pri izvajanju javne funkcije in zakon o dostopu do javnih dokumentov.

[44] OECD je prav tako poročala, da Kosovo sprejema pomemben sveženj zakonov, namenjenih preprečevanju korupcije in organiziranega kriminala ter boju proti njima. Hkrati se vzpostavlja tudi institucionalna struktura. Vendar pomanjkanje jasnih rezultatov na tem področju vzbuja pomisleke o zmogljivosti za absorpcijo zakonodaje, resnični zavezanosti njenemu izvajanju ter zmogljivosti institucij in uslužbencev. SIGMA Assessment Report Kosovo 2011, str. 14.

[45] EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey , Transparency International, str. 6.

[46] Svet Evropske unije, regionalno poročilo o Zahodnem Balkanu 11791/11, 20. junij 2011, str. 29.

[47] Dva prehoda, znana kot Gate 1 (Jarinje) in Gate 31 (Brnjak).

[48] Štirje zakoni so se nanašali na sodišča, tožilstvo ter kosovski Svet za pravosodje in kosovski Svet za tožilstvo. Veljati so začeli leta 2010.

[49] V letih 2010 in 2011 so se izmenjali štirje različni generalni direktorji.

[50] Vršilec dolžnosti predsednika je v letu 2011 (delno) pomilostil 103 zapornike. Številni med njimi so bili obsojeni na zaporno kazen zaradi hudih kaznivih dejavnosti. SEC(2011) 1207 final – Poročilo o napredku na Kosovu v letu 2011, str. 13.

[51] Člen 2 Skupnega ukrepa Sveta 2008/124/SZVP z dne 4. februarja 2008 o misiji Evropske unije za krepitev pravne države na Kosovem (EULEX KOSOVO) (UL L 42, 16.2.2008, str. 92).

[52] Ta dokumenta sta zaupne narave in zato nista zlahka dostopna.

[53] Dokument Sveta 11678/11 z dne 4. julija 2011 "Četrto poročilo o izvajanju Strategije o zunanji razsežnosti PNZ: globalna svoboda, varnost in pravica", ki ga je pripravil sekretariat Sveta (delovna skupina JAIEX) – referenčno obdobje: januar 2010–junij 2011.

[54] Pred kratkim uveden "politični cikel EU" bi lahko privedel do večje skladnosti notranje in zunanje varnostne politike prek svojega kaskadnega sistema ocen ogroženosti (ki jih pripravlja Europol), prioritet, strateških ciljev, operativnih akcijskih načrtov in kazalnikov uspešnosti (3043. zasedanje Sveta za pravosodje in notranje zadeve, 8. in 9. november 2010).

[55] Dokument Sveta 18173/11 z dne 5. decembra 2011 "Krepitev vezi med SVOP in SVP – osnutek načrta".

[56] Glej člen 17 Skupnega ukrepa Sveta 2008/124/SZVP.

[57] Poleg tega se teh zasedanj udeležujejo ministri za pravosodje, notranje zadeve ter finance in gospodarstvo.

[58] Skupni ukrep Sveta 2008/123/SZVP z dne 4. februarja 2008 o imenovanju posebnega predstavnika Evropske unije na Kosovu (UL L 42, 16.2.2008, str. 88).

[59] Enota EU za načrtovanje (EUPT), ustanovljena za pripravo misije EULEX, je v svojem ocenjevalnem poročilu iz septembra 2006 predlagala "poskusno strukturo", v kateri bi vodja misije SVOP (EULEX) poročal posebnemu predstavniku EU. Svet je odobril CONOPS in OPLAN, v katerih ta predlog ni bil upoštevan.

[60] Dokument Sveta za razpravo o postopkih za dokončanje, podaljšanje in ponovno usmeritev civilne operacije EU za krizno upravljanje z dne 9. januarja 2006.

[61] Komisija je po razglasitvi neodvisnosti Kosova februarja 2008 zanj julija 2008 organizirala donatorsko konferenco. Ukrepanje po donatorski konferenci je potrdilo, da bi moralo Kosovo v skladu z načeli Pariške deklaracije o učinkovitosti pomoči iz leta 2005 prevzeti vodilno vlogo pri razvoju svojih politik in usklajevanju donatorske pomoči.

[62] Sestankov JRCB so se udeleževale ZDA, ne pa tudi druge zainteresirane strani, kot so države članice EU ali mednarodne organizacije, ki sodelujejo pri podpiranju pravne države.

[63] KFOR je v skladu z Resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov pooblaščen za dovoljevanje prostega gibanja ter zagotavljanje varnega in stabilnega okolja na Kosovu.

[64] Ti zajemajo veleposlaništvo ZDA, Agencijo ZDA za mednarodni razvoj (USAID), mednarodni program pomoči za usposabljanje za kazensko preiskovalne zadeve (ICITAP) in Urad za razvoj, izobraževanje in pomoč prekomorskim tožilstvom (OPDAT). Obstoječi forumi za usklajevanje pri usklajevanju z ZDA niso uspešni, saj na splošno sprejmejo samo enega predstavnika na donatorja.

[65] Konec leta 2011 je bilo 78 % mednarodnih uslužbencev EULEX napotenih uslužbencev, in sicer večinoma iz držav članic (94 %). V EULEX so uslužbence napotile tudi Kanada, Hrvaška, Norveška, Švica, Turčija in Združene države.

[66] Države članice Civilni zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij prek tako imenovanih "zavez" sporočijo število uslužbencev, ki jih bodo napotile v misijo. Če je napotenih kandidatov premalo, se lahko delovna mesta zapolnijo s pogodbenimi uslužbenci, vendar je to dražje, saj jih plačuje EULEX.

[67] Razpisanih je bilo 2396 prostih delovnih mest za napotene uslužbence. 47 % jih je bilo zapolnjenih z novimi napotenimi uslužbenci, 5 % pa z novimi pogodbenimi uslužbenci. 13 % jih je bilo zapolnjenih z obstoječimi uslužbenci EULEX, kar je pomenilo, da se je njihovo prejšnje delovno mesto izpraznilo.

[3333] Odobrene zmogljivosti EULEX so znašale 2042 mednarodnih uslužbencev do oktobra 2010, ko so bile zmanjšane na 1950 mednarodnih uslužbencev.

[68] Primeri ustreznih mehkih veščin za svetovalce za ukrepe MMA vključujejo komunikacijske, pogajalske, moderatorske, prepričevalne, timske, mentorske in vzdržljivostne veščine.

[69] Spremembe opisov delovnih mest odobri Politični in varnostni odbor Sveta. Države članice se morajo strinjati s premestitvijo napotenih uslužbencev.

[70] Svet je bil obveščen, da dejstvo, da misije SVOP nimajo statusa pravne osebe, ovira izmenjavo informacij (Dokument Sveta 5620/11 z dne 25. januarja 2011 "Krepitev vezi med zunanjimi in notranjimi vidiki varnosti EU").

[71] COM(2012) 4052 final z dne 26. junija 2012.

[72] SMART je okrajšava za: specifični, merljivi, dosegljivi, stvarni in časovno določeni.

[73] Komisija jih imenuje "projektni spisi".

[74] Sestanku sopredseduje Urad EU, udeležujejo pa se ga predstavniki GD za širitev, GD za pravosodje, GD za notranje zadeve, EULEX, posebnega predstavnika EU in Urada EU. Sestankom v letih 2010 in 2011 je sopredsedoval uradnik Komisije.

[75] Komisija je junija 2012 kosovskim organom zagotovila "načrt" reform, ki bi jih moralo dokončati Kosovo, da bi doseglo liberalizacijo vizumskega režima, vključno z reformami na področju pravne države (Sklic: dokument s sestanka 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] Člen 5 Priloge I evropskega partnerstva določa: "Pogoj za pomoč državam Zahodnega Balkana je napredek pri izpolnjevanju kopenhagenskih meril in posebnih prednostnih nalog tega evropskega partnerstva. Nespoštovanje navedenih pogojev bi lahko pripeljalo do odločitve Sveta, da sprejme ustrezne ukrepe".

--------------------------------------------------

PRILOGA I

FINANČNA POMOČ EU NA PREBIVALCA (ZAHODNI BALKAN)

Vir: Analiza podatkov Komisije, ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče.

Država prejemnica | Pomoč, dodeljena iz IPA v letu 2011 (v EUR) | Pomoč, dodeljena iz SVOP v letu 2011 [1111] (v EUR) | Število prebivalcev [2222] | Pomoč EU na prebivalca (v EUR) |

Albanija | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosna in Hercegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Hrvaška | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Črna gora | 34153943 | | 625266 | 55 |

Srbija | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] Odhodki SVOP za Kosovo (EULEX) ter Bosno in Hercegovino Bosna (EUPM) so bili izračunani na podlagi odhodkov, odobrenih s skupnimi ukrepi Sveta in razdeljenih sorazmerno (za EULEX 165 milijonov EUR za pokritje odhodkov od 15. oktobra 2010 do 14. decembra 2011 in 72,8 milijona EUR za obdobje od 15. decembra 2011 do 14. junija 2012).

[2222] Podatki o številu prebivalcev so pridobljeni na podlagi rezultatov popisa prebivalstva v letu 2011, razen za Bosno in Hercegovino ter Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, za kateri je oceni za leto 2009 zagotovil GD za širitev.

--------------------------------------------------

PRILOGA II

REVIZIJSKI VZOREC

Projekti instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) |

Pogodba (sklic v CRIS) | Naziv projekta | Proračun (v EUR) |

2009/209-712 | Mejna policija in policija na razmejitvenih črtah, tesno medinstitucionalno sodelovanje | 2000000 |

2008/172-158 | Oprema za mejno policijo in policijo na razmejitvenih črtah | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Reforma pravnega izobraževalnega sistema | 3600000 |

2010/241-467 | Dokončanje ponovnega imenovanja sodnikov in tožilcev (IPA/IfS) | 876460 |

2008/169-890 | Podpora reformi javnega naročanja | 1912373 |

2008/169-230 | Podpora kosovskim institucijam za boj proti korupciji | 997260 |

2009/202-640 | Priprava fiskalnega in carinskega načrta v kosovski davčni in carinski službi (UNSCR 1244) | 102876 |

2009/211-402 | Podpora carinski in davčni službi | 2639500 |

Projekti instrumenta za stabilnost |

Pogodba (sklic v CRIS) | Naziv projekta | Vrednost (v EUR) |

2008/154-134 | Dokončanje postopka ponovnega imenovanja sodnikov in tožilcev | 5000000 |

Ukrepi spremljanja, usmerjanja in svetovanja (MMA) |

Komponenta | Sklic EULEX | Naziv ukrepa MMA |

Policija | PSD05/2009 | Skupinski pristop – kazenske preiskave |

Policija | PSD10/2009 | Obveščevalno vodena policijska dejavnost |

Policija | PSD19/2009 | Mejna policija: okrepljeno načrtovanje |

Policija | PSD24/2009 | Racionalizacija strukture kosovske policije |

Pravosodje | – | Sodniki na kazenskem in civilnem področju |

Pravosodje | – | Tožilci |

Carina | CC/06/2009 | Okrepljena notranja komunikacija in izmenjavanje podatkov, zlasti sporočanje in širjenje obveščevalnih podatkov |

Carina | CC/09/2009 | Izvajanje akcijskega načrta za integrirano upravljanje meja, zlasti vključno z nadgradnjo infrastrukture in opreme na carinskih postajah |

--------------------------------------------------

PRILOGA III

PODROBNA REVIZIJSKA VPRAŠANJA IN REVIZIJSKA MERILA

Sodišče je na revizijsko vprašanje odgovorilo tako, da ga je razdelilo na podvprašanja, ki obravnavajo uspešnost in učinek posredovanj ter upravljavske zadeve. Vsaka tema je bila preučena z iskanjem odgovorov na podrobna vprašanja, ki so predstavljena v tej prilogi, skupaj s povezanimi revizijskimi merili, ki jih uporablja Sodišče.

Ali je bila pomoč EU uspešna? Ali je skupna pomoč EU krepitvi pravne države dosegla načrtovane rezultate?

Pri ocenjevanju tega vprašanja so bila upoštevana naslednja merila:

(a) V poročilih EU o napredku je navedeno, da je napredek zadovoljiv.

(b) Prioritete, določene v evropskem partnerstvu, so bile dosežene.

(c) Cilji, določeni v dokumentih večletnih okvirnih programov in Skupnem ukrepu Sveta za EULEX, so bili doseženi.

(d) Projektne dejavnosti so izvedene pravočasno in v skladu z načrti, upravičenci pa jih vzamejo za svoje in sodelujejo v izvajanju projektov/ukrepov.

(e) Cilji, določeni v projektnih spisih/spisih ukrepov MMA, so bili doseženi.

Ali lahko kosovski organi trajno upravljajo sektor pravne države brez posredovanja donatorjev?

Pri ocenjevanju tega vprašanja so bila upoštevana naslednja merila:

(a) Komisija in ESZD/EULEX ocenjujeta, kakšne so možnosti, da bodo kosovski organi lahko upravljali sektor pravne države brez posredovanja donatorjev.

(b) Kosovski organi so proces reforme sektorja pravne države vzeli za svojega ter imajo tehnično in finančno zmogljivost za trajno upravljanje sektorja pravne države.

Ali obstaja dobro opredeljena skupna strategija EU za krepitev pravne države na Kosovu in ali so specifični cilji različnih organov jasno določeni?

Pri ocenjevanju tega vprašanja so bila upoštevana naslednja merila:

(a) Strategija EU za krepitev pravne države na Kosovu je določena v okviru jasne skupne strategije za Kosovo.

(b) Strategija EU za krepitev pravne države na Kosovu je integrirana s sorodnimi politikami EU za krepitev pravne države.

(c) Organi EU, odgovorni za izvajanje strategije, imajo jasna pooblastila in njihovi cilji se ne prekrivajo.

(d) Cilji so številčno razumno omejeni, prednostno razvrščeni in določeni v obliki SMART (specifični, merljivi, dosegljivi, stvarni in časovno določeni).

Ali organi EU dobro usklajujejo pomoč EU Kosovu za krepitev pravne države?

Pri ocenjevanju tega vprašanja so bila uporabljena naslednja merila:

(a) Splošno usklajevanje s pomočjo komunikacije in poročanja med organi EU je pravočasno in skladno.

(b) Različni organi EU so pri programiranju in izvajanju usklajeni.

(c) Specifična komunikacija in poročanje med organi EU sta pravočasna in skladna.

Ali je bila pomoč EU dobro usklajena z drugimi zainteresiranimi stranmi?

Pri ocenjevanju tega vprašanja so bila uporabljena naslednja merila:

(a) Obstajata izčrpna ocena kosovskih potreb na področju krepitve pravne države in analiza potrebnih virov.

(b) Znotraj države je delo na področju krepitve pravne države razdeljeno z ureditvami za vodilne donatorje.

(c) Pomoč EU je bila programirana usklajeno z drugimi donatorji in obstajajo mehanizmi, ki so zagotovili usklajeno izvajanje pomoči.

Ali je EU ustrezno ocenila in ublažila tveganja, ki jim je izpostavljeno financiranje?

Pri ocenjevanju tega vprašanja sta bili upoštevani naslednji merili:

(a) Tveganja za porabo sredstev EU so bila opredeljena in ocenjena.

(b) Pripravljene so bile ustrezne strategije za blažitev in obvladovanje tveganj, ki se tudi izvajajo.

Ali so bili finančni in kadrovski viri, ki jih je EU namenila za krepitev pravne države na Kosovu, dodeljeni v skladu s prioritetami pomoči EU na tem področju in v okviru jasnega časovnega okvira za izvedbo?

Pri ocenjevanju tega vprašanja so bila upoštevana naslednja merila:

(a) Obstajajo jasni mejniki za izvajanje strategije EU (od zasnove do izhoda) in ocena virov, ki so potrebni na vsaki stopnji.

(b) Finančni viri, namenjeni posredovanjem, so dodeljeni v skladu s prioritetami EU.

(c) Uslužbenci, ki sodelujejo v posredovanju, imajo potrebno strokovno znanje in so pravočasno na voljo.

Ali so bili za pomoč pri doseganju ciljev pomoči EU uspešno uporabljeni drugi vložki (dialog, pogojevanje in spremljanje)?

Pri ocenjevanju tega vprašanja so bila upoštevana naslednja merila:

(a) Dialog EU o politiki obravnava glavne slabosti/potrebe po reformi sektorja pravne države in pripravlja ustrezne predloge.

(b) EU je podpirala doseganje svojih ciljev za sektor pravne države z uporabo ustreznega pogojevanja.

(c) EU ima ustrezen sistem za spremljanje svoje pomoči krepitvi pravne države.

--------------------------------------------------

PRILOGA IV

ANALIZA POMANJKLJIVOSTI PRI IZVAJANJU ZADEVNE ZAKONODAJE O BOJU PROTI KORUPCIJI

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Pravno besedilo | Ocena in pomanjkljivosti | Učinek |

Zakon o boju proti korupciji in obstoječe določbe kazenskega zakonika o korupciji. | Pooblastila kosovske agencije za boj proti korupciji so omejena na preiskovanje nekaznivih dejavnosti in agencija ne more začeti kazenskega pregona. Korupcija je v zakonu o boju proti korupciji in začasnem kazenskem zakoniku različno opredeljena. | Pooblastila agencije izključujejo preiskovanje in pregon kakršne koli kaznive korupcije. |

Obstoječe določbe kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku za zaplembo premoženjske koristi, pridobljene s kaznivimi dejavnostmi. | Zaplenjenih je bilo zelo malo sredstev in zdi se, da ni volje do uporabe veljavnih zakonskih določb v primerih zelo zapletenih korupcijskih ravnanj, v katera so vpleteni višji uradniki. | Obsojeni kriminalci ohranijo premoženjsko korist, pridobljeno z nezakonitimi dejavnostmi. |

Zakon o prijavi izvora premoženja in daril, ki jih prejmejo višji uradniki (zakon o prijavi premoženja). | Šibek okvir sankcioniranja, vključno s tem, da se lažne prijave ne štejejo za kazniva dejanja. | Iz prijav premoženja so še vedno razvidne razlike med prijavljenim premoženjem in dejanskimi dohodki. |

Zakon o preprečevanju navzkrižja interesov pri izvajanju javne funkcije. | Zakon o navzkrižju interesov ne vsebuje ustreznih obveznosti poročanja in samo predvideva, da bi morala kosovska agencija za boj proti korupciji uradnike pozivati k izogibanju navzkrižju interesov. | Navzkrižja interesov so še vedno prisotna. |

Zakon o dostopu do javnih dokumentov. | Zakon predvideva kazni za kršitve, vendar ostaja nejasno, ali bi jih morala plačati institucija ali odgovorni javni uslužbenec. | Nezadostna preglednost povzroča slabši pregled nad javnimi dejavnostmi in več priložnosti za korupcijo. |

Zakon o financiranju političnih strank. | Zakon ne prepoveduje niti strogo ne ureja donacij pravnih oseb, ki zagotavljajo blago ali storitve javni upravi. | Prakse financiranja političnih strank niso pregledne. |

--------------------------------------------------

PRILOGA V

BIBLIOGRAFIJA

"Adapting the EU“s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy", odbor za Evropsko unijo/lordska zbornica, London, 2008.

"Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99)", SIGMA Podpora za izboljšanje vodenja in upravljanja, OECD, 2010, 2011.

Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005.

Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010.

Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, nizozemski inštitut za mednarodne odnose "Clingendael", 2011.

Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010.

"Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era", ISIS Europe, 2011.

"Corruption Cases Report Kosovo", Center za zagovorništvo in pravno svetovanje, Transparency International, 2009.

"Corruption in Kosovo, implications for USAID", USAID, 2006.

"Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population", Oddelek Urada Združenih narodov za droge in kriminal za statistiko in raziskave (SASS), Urad Združenih narodov za droge in kriminal, 2011.

Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, Evropski parlament, Generalni direktorat za zunanjo politiko, 2012.

Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform – An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, nizozemski inštitut za mednarodne odnose "Clingendael", 2009.

Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, nizozemski inštitut za mednarodne odnose "Clingendael", 2010.

"EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey", Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011.

"EULEX – The first ten years (1999-2009) – The rule-of-law mission in Kosovo", Inštitut Evropske unije za varnostne študije, Pariz, 2009.

"EULEX: Still in search of Identity", IPOL – Balkanski politični inštitut, Priština, 2010.

"European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009)", Inštitut Evropske unije za varnostne študije (EUISS), 2009.

"Fighting corruption in security sector reform", Peacebrief no 32, United States Institute of Peace, 2010.

Hobbing, P., CEPS – Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011.

"Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System", Kosovski inštitut za demokracijo, Transparency International, Priština, 2009.

Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005.

King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006.

Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, Evropski svet za zunanje odnose, 2009.

"Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way", Mednarodna krizna skupina, Priština, Beograd, Bruselj, 2012.

"Kosovo Justice Support Program, QR, October-December 2009", USAID.

"Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes", Amnesty International, 2012.

Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Carnegie Endowment for International Peace, 2012.

Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, Fakulteta za družbene vede, Univerza v Ljubljani.

"Mission in Kosovo - 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action", OVSE, 2005.

"Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions", OVSE, 2012.

Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009.

"Nato presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes", NATO, Fundacije za odprto družbo, Friedrich Ebert Stiftung, Klub za zunanjo politiko, Priština, 2011.

"North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice", Europe Report no 211, Mednarodna krizna skupina, Priština, Mitrovica, Bruselj, 2011.

Philips, D-L., Realizing Kosovo’s Independence, National Committee on American Foreign Policy, 2010.

Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, Department for International Development (DFID), 2008.

"Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act", Saferworld, London, 2011.

Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Kosovski inštitut za politične raziskave in razvoj (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Priština, 2010.

Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T-K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s security sector, RAND Corporation, 2005.

Rehrl, J. Weisserth, H-B., Handbook on CSDP – The Common Security and Defence Policy of the European Union, Evropska akademija za varnost in obrambo.

"Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems", United Nations Rule of Law, 2006.

Sadiku, L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo, Hertie School of Governance, 2010.

"Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform", poročilo generalnega sekretarja, Združeni narodi – Generalna skupščina, 2008.

"Security Reform and Governance", referenčni dokument DAC, OECD, 2005.

Simonen, K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention, ISBN13: 9789004202917, 2011.

"Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow", parlamentarna skupščina Sveta Evrope, 2010.

"Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance", United States Insitute of Peace, 2011.

Summers, J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, ISBN13: 9789004175990, 2011.

"The Rule of Law in Independent Kosovo", Europe Report no 204, Mednarodna krizna skupina, Priština, Bruselj, 2010.

"The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011", FOL, 2011.

"The Fragile Triangle – Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo", Kosovski inštitut za politične raziskave in razvoj (KIPRED), Priština, 2010.

"The UK approach to stabilisation", Department for International Development (DFID), 2008.

"Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo", dokument za razpravo FOL.

"US Army – Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building", Strategic Studies Institute, 2010.

Weiler, Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality? UN University/College of Europe, 2009.

Youngs, R., The European Union and the Promotion of Democracy, ISBN13: 9780199249794, 2002.

Zogiani, A., Pula, B., Bërxulli, D., Mulaj, I., USAID – Early Warning Report Kosovo, January-June 2006, Evaluation Report, ABA-Roli Activities in Kosovo, USAID, Kosovo, 2010.

--------------------------------------------------