Po zaključitvi postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem junija 2018 se za Francijo uporablja triletno prehodno obdobje, v katerem bi morala zagotoviti zadosten napredek pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga. Navedeno prehodno obdobje se je začelo leta 2018 in se bo končalo leta 2020. Za zagotovitev stalnega in učinkovitega napredka pri doseganju skladnosti v prehodnem obdobju bi morala Francija istočasno spoštovati naslednja pogoja v zvezi s prilagoditvijo strukturnega salda:

Delež javnega dolga v BDP se je v letih 2018 in 2019 ustalil pri 98,1 %. Učinek na povečanje dolga, ki izhaja iz nominalnega primarnega primanjkljaja in odhodkov za obresti, je bil v glavnem izravnan z realno rastjo BDP in povečanjem deflatorja BDP, in sicer v obeh primerih na podlagi učinka imenovalca, ter z učinkom prilagoditev stanj in tokov na malenkostno zmanjšanje dolga.

Če povzamemo, načrtovani primanjkljaj za leto 2020 presega referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe in ni blizu nje. Načrtovano preseganje, kot ga opredeljujeta Pogodba in Pakt za stabilnost in rast, se šteje za izjemno, ne pa za začasno. Zato analiza kaže, da merilo glede primanjkljaja, kot je opredeljeno v Pogodbi in Uredbi (ES) št. 1467/97, prima facie ni izpolnjeno.

Ob upoštevanju navedenega je Komisija zato pripravila to poročilo, v katerem je analizirano, kako Francija izpolnjuje merili glede primanjkljaja in dolga iz Pogodbe. Poročilo upošteva vse pomembne dejavnike ter ustrezno upošteva velik gospodarski šok, povezan s pandemijo COVID-19.

Poleg tega podatki za leti 2018 in 2019 kažejo na nezadosten napredek pri doseganju merila glede zmanjšanja dolga, kar tudi predstavlja prima facie dokaz o obstoju čezmernega primanjkljaja, kot ga opredeljuje Pakt za stabilnost in rast.

Podatki, ki so jih francoski organi sporočili 31. marca 2020 in jih je nato potrdil Eurostat, kažejo, da je primanjkljaj sektorja država v Franciji leta 2019 dosegel 3,0 % BDP, bruto dolg sektorja država pa je, enako kot leta 2018, znašal 98,1 % BDP. V skladu s programom stabilnosti za leto 2020 Francija v letu 2020 načrtuje primanjkljaj v višini 9,0 % BDP, dolg pa naj bi znašal 115,2 % BDP.

Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule Pakta za stabilnost in rast. Klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti. Komisija se je v svojem sporočilu strinjala s Svetom, da glede na pričakovani resni upad gospodarske aktivnosti zaradi izbruha COVID-19 sedanje razmere dovoljujejo uporabo klavzule. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Uporaba splošne odstopne klavzule omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Poleg tega se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči, da za korektivni del sprejme revidirano fiskalno usmeritev. Splošna odstopna klavzula ne pomeni začasne prekinitve postopkov Pakta za stabilnost in rast. Državam članicam omogoča, da odstopajo od proračunskih zahtev, ki bi se sicer uporabljale, Komisiji in Svetu pa, da sprejmeta potrebne ukrepe za usklajevanje politik v okviru Pakta.

a.prvič, letna strukturna prilagoditev ne bi smela odstopati za več kot 0,25 % BDP od minimalne linearne strukturne prilagoditve, da bi se zagotovilo, da bo merilo glede zmanjšanja dolga izpolnjeno do konca prehodnega obdobja;

b.drugič, preostala letna strukturna prilagoditev v nobenem trenutku prehodnega obdobja ne bi smela presegati 0,75 % BDP (razen če prvi pogoj pomeni letni napor, ki presega 0,75 % BDP).

Iz sporočenih podatkov je razvidno, da Francija leta 2019 ni dosegla zadostnega napredka pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga (glej tabelo 1), saj je razlika do minimalne linearne strukturne prilagoditve znašala 2,0 % BDP.

Analiza torej kaže, da merilo glede dolga na podlagi podatkov o realizaciji iz leta 2019 prima facie ni izpolnjeno.

4. Pomembni dejavniki

V skladu s členom 126(3) Pogodbe mora Komisija pripraviti poročilo, če država članica ne izpolnjuje zahtev enega ali obeh navedenih meril. V tem poročilu je treba upoštevati „tudi, ali javnofinančni primanjkljaj presega javne investicijske odhodke, in vse druge pomembne dejavnike, tudi srednjeročno gospodarsko in proračunsko stanje države članice“.

Ti dejavniki so nadalje pojasnjeni v členu 2(3) Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa tudi, da je treba ustrezno upoštevati „vse druge dejavnike, ki so po mnenju zadevne države članice pomembni za izčrpno oceno izpolnjevanja meril primanjkljaja in dolga ter jih je država članica predložila Svetu in Komisiji“.

Glede očitne kršitve merila glede dolga je analiza pomembnih dejavnikov še posebej utemeljena, saj na dinamiko dolga, za razliko od dinamike primanjkljaja, v večji meri vplivajo dejavniki, ki jih vlada ne more nadzirati. To je priznano v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa, da se pri oceni izpolnjevanja pogojev na podlagi merila glede dolga upoštevajo pomembni dejavniki, ne glede na resnost kršitve. V tem smislu je treba pri oceni izpolnjevanja merila glede dolga z vidika učinka na dinamiko in vzdržnost dolga upoštevati vsaj naslednje tri glavne vidike: (i) upoštevanje srednjeročnega cilja ali prilagoditvene poti za dosego tega cilja, (ii) izvajanje strukturnih reform in (iii) prevladujoče gospodarske razmere.

Kot je določeno v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97, kar zadeva merilo glede primanjkljaja v letu 2020, ker delež javnega dolga v BDP presega referenčno vrednost 60 % BDP in ni izpolnjen dvojni pogoj – tj. da primanjkljaj ostaja blizu referenčne vrednosti in da je referenčna vrednost presežena le začasno –, navedenih pomembnih dejavnikov v korakih, ki so podlaga za sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja v Franciji na podlagi merila glede primanjkljaja, ni mogoče upoštevati.

V trenutnih razmerah so ključni dodatni dejavnik, ki ga je treba upoštevati v zvezi z letom 2020, gospodarski učinki pandemije COVID-19, ki zelo močno vplivajo na proračunsko stanje in pomenijo veliko negotovost glede prihodnjih obetov. Pandemija je povzročila tudi uporabo splošne odstopne klavzule.

4.1 Pandemija COVID-19

Pandemija COVID-19 je povzročila velik gospodarski šok, ki ima izrazito negativen vpliv po vsej Evropski uniji. Posledice za rast BDP bodo odvisne od trajanja pandemije in ukrepov, ki so bili sprejeti s strani nacionalnih organov ter na evropski in svetovni ravni za upočasnitev njenega širjenja, zaščito proizvodnih zmogljivosti in podporo skupnemu povpraševanju. Države članice so že sprejele ali sprejemajo proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenih sistemov in zagotavljanje pomoči posameznikom in sektorjem, ki jih je kriza še posebej prizadela. Sprejeti so bili tudi znatni ukrepi likvidnostne podpore in druga jamstva. Ko bodo na voljo podrobnejše informacije, bi morali pristojni statistični organi preučiti, ali imajo navedeni ukrepi neposreden učinek na saldo sektorja država ali ne. Skupaj z upadom gospodarske aktivnosti bodo ti ukrepi prispevali k znatno višjim stanjem javnofinančnega primanjkljaja in dolga.

4.2 Srednjeročni gospodarski položaj, vključno s strukturnimi reformami

Realna rast BDP v Franciji od leta 2016 presega potencial, kar je posledica dinamičnih naložb in izboljšanja položaja neto izvoza, medtem ko je bila zasebna potrošnja še naprej skromna. Nominalna rast BDP se je leta 2017 povečala in je v letih 2018 in 2019 ostala stabilna, kljub upočasnitvi gospodarske aktivnosti, podprti z višjim deflatorjem BDP. Zato ni mogoče trditi, da so makroekonomski pogoji olajševalni dejavnik, s katerim bi se lahko pojasnilo, zakaj Francija pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga leta 2019 ni dosegla zadostnega napredka.

Pričakuje se, da bodo izbruh COVID-19 in z njim povezani zajezitveni ukrepi močno vplivali na gospodarsko aktivnost. V skladu s pomladansko napovedjo Komisije 2020 naj bi se BDP v letu 2020 zmanjšal za 8,2 %, domače povpraševanje pa naj bi zaradi nenadnega upada zasebne potrošnje in naložb negativno prispevalo k rasti (za 7,4 odstotne točke), prav tako naj bi bil negativen prispevek zalog. Po drugi strani naj bi bil prispevek neto izvoza k rasti večinoma nevtralen. Kratkoročni obeti so povezani z izjemno stopnjo negotovosti glede trajanja pandemije ter njenih gospodarskih učinkov. To je olajševalni dejavnik pri oceni, kako Francija v letu 2020 izpolnjuje merilo glede primanjkljaja.

Komisija je v poročilu o državi za leto 2020 ocenila, da je Francija dosegla določen napredek pri obravnavi priporočil za posamezne države iz leta 2019. Natančneje, Francija je dosegla znaten napredek pri spodbujanju rasti podjetij ter določen napredek pri obravnavanju pomanjkanja znanj in spretnosti ter njihove neusklajenosti s povpraševanjem, poenostavitvi davčnega sistema, izvajanju naložb za zagotovitev energetskega prehoda ter izboljšanju digitalne infrastrukture. Omejen napredek je bil dosežen tudi pri spodbujanju vključevanja na trg dela in zagotavljanju enakih možnosti, izboljšanju uspešnosti na področju raziskav in inovacij ter zmanjšanju birokratskih omejitev. Kar zadeva strukturne reforme z vplivom na javne finance, je Francija sicer dosegla omejen napredek pri reformi pokojninskega sistema, vendar ni dosegla nobenega napredka pri nadaljnjem razvoju in izvajanju pregleda porabe v okviru programa javnih ukrepov za leto 2022.

4.3 Srednjeročni proračunski položaj, vključno z javnimi naložbami

Nominalni primanjkljaj se je z 2,3 % BDP v letu 2018 povečal na 3,0 % v letu 2019, predvsem zaradi statističnega učinka preoblikovanja davčnega dobropisa za konkurenčnost in zaposlovanje (shema CICE) v trajno neposredno znižanje prispevkov delodajalcev za socialno varnost, kar je znašalo približno 0,9 % BDP. Ocenjuje se, da so se javne naložbe s 3,4 % BDP v letu 2018 povečale na 3,6 % BDP v letu 2019, kar je nad primanjkljajem sektorja država v letu 2019.

Franciji je bilo 13. julija 2018 priporočeno, naj zagotovi, da nominalna stopnja rasti primarnih javnofinančnih odhodkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in enkratnih ukrepov v letu 2019 ne bo presegla 1,4 % (merilo rasti odhodkov), kar je ustrezalo strukturni prilagoditvi v višini 0,6 % BDP. Glede na podatke o realizaciji in napoved Komisije so odhodki presegli referenčno vrednost z odklonom od priporočene prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja v višini 1,0 % BDP v letu 2019, kar kaže na znaten odklon. Strukturni saldo se v letu 2019 ni izboljšal in prav tako kaže na znaten odklon v višini 0,6 % BDP. Podobna ocena velja za leti 2018 in 2019 skupaj. Neizpolnjevanje zahtev preventivnega dela je oteževalni dejavnik pri oceni, ali Francija v letu 2019 prima facie ni izpolnjevala merila glede dolga.

Program stabilnosti vsebuje informacije o obsežnih ukrepih za zajezitev pandemije in podporo gospodarstvu. V njem je proračunski učinek teh podpornih ukrepov, ki povečujejo primanjkljaj, v letu 2020 ocenjen na 1,9 % BDP. Ti ukrepi zajemajo dodatne odhodke za zdravstvo v višini 8 milijard EUR, prenose sredstev za kritje shem skrajšanega delovnika v višini 24 milijard EUR, subvencije v okviru sektorskega odškodninskega sklada za MSP v višini 7 milijard EUR in ustanovitev sklada za izredne razmere v vrednosti 2,5 milijarde EUR. Poleg tega likvidnostni ukrepi in državna poroštva za podporo podjetjem znašajo približno 385 milijard EUR (17,1 % BDP). Ko bodo na voljo podrobnejše informacije, bi morali pristojni statistični organi preučiti, ali imajo navedeni ukrepi neposreden proračunski učinek ali ne. Srednjeročni fiskalni obeti so v vsakem primeru še vedno povezani z visoko stopnjo negotovosti.