1.Uvod

Namen tega sporočila je predstaviti politični okvir za preprečevanje, da prisilno razseljevanje ne postane dolgotrajno in da se postopno odpravi odvisnost razseljenih oseb od humanitarne pomoči v obstoječih primerih razseljenosti, in sicer s spodbujanjem samozadostnosti in omogočanjem, da razseljene osebe živijo dostojno in doprinesejo k družbi države gostiteljice do njihove prostovoljne vrnitve ali preselitve.

Evropska unija kot dejavni globalni akter ter vodilni donator humanitarne in razvojne pomoči je zavezana zagotavljanju pomoči ljudem v stiski po vsem svetu. To počne tako v kriznih situacijah kot tudi s spodbujanjem dolgoročnega trajnostnega razvoja držav. Evropska komisija je glede na resnost sedanje begunske in migracijske krize v svoji evropski agendi o migracijah predstavila vseobsegajoč in celovit pristop. V agendi poziva k „strateškemu razmisleku“ o tem, kako v največji možni meri povečati vpliv razvojne in humanitarne pomoči EU, da bi ta zagotovila ustrezno obravnavo razsežnosti, večdimenzionalnih dejavnikov in vpliva prisilnega razseljevanja na lokalni ravni.

Po svetu je zaradi konfliktov, nasilja in kršitev človekovih pravic prisilno razseljenih več kot 60 milijonov ljudi – beguncev in notranje razseljenih oseb. To je najvišja stopnja prisilnega razseljevanja po drugi svetovni vojni. Pet največjih begunskih razselitev – iz Sirije, Afganistana, Somalije, Sudana in Južnega Sudana – je dolgotrajne narave, pri čemer je veliko število Afganistancev razseljenih že več kot tri desetletja. To dolgotrajnost še poslabšuje dejstvo, da je bilo v letu 2014 zabeleženo najnižje število prostovoljne repatriacije beguncev v zadnjih treh desetletjih. Dolgotrajne narave so tudi tri od petih največjih notranjih razselitev – Sirija, Kolumbija in Sudan. Že samo kriza v Siriji, ki traja že šesto leto, je privedla do 4,7 milijona beguncev in 6,5 milijona notranje razseljenih oseb, pri čemer je v EU prišlo 1 milijon beguncev samo v letu 2015. Podnebni pojavi, kot je letošnji El Niño, ki bo predvidoma najhujši v zadnjih 20 letih, imajo prav tako lahko velik vpliv. Kombinirani učinki povečanja konfliktov, nasilja, podnebnih sprememb ter okoljskih in naravnih nesreč bodo v beg prisilili še več ljudi. Informacije o razmerah in dejavnikih prisilnega razseljevanja ter oceno obstoječih politik Komisije, njenih instrumentov in praks pri pomoči beguncem, notranje razseljenim osebam in prosilcem za azil v tretjih partnerskih državah je mogoče najti v delovnem dokumentu služb Komisije, priloženem temu sporočilu.

Visoki komisar Združenih narodov za begunce (UNHCR) je leta 2015 opredelil glavne dejavnike, ki silijo sirske begunce v sosednjih državah, da zaprosijo za azil v Evropi. Ti vključujejo izgubo upanja, visoke stroške življenja in poglabljanje revščine ter omejene možnosti za preživljanje ali pridobitev izobrazbe. Če begunci in notranje razseljene osebe nimajo možnosti za razvoj ter priložnosti za uživanje socialnih in ekonomskih pravic, je verjetneje, da bodo zapustili svojo regijo izvora. Sekundarne in večkratne razselitve odražajo skupni neuspeh pri obravnavanju posebnih srednje- do dolgoročnih potreb in ranljivosti prisilno razseljenih oseb ter njihovih gostiteljskih skupnosti in jim zagotoviti trajne rešitve. Humanitarni sistem ne more sam zadovoljiti rastočih razvojnih potreb prisilno razseljenih ljudi in gostiteljskih skupnosti. Pri prisilnem razseljevanju ne gre le za humanitarni izziv: gre tudi za izziv na področjih politike, človekovih pravic, razvoja in gospodarstva ter je neizogibno povezan s širšim pojavom migracij.

Medtem ko za EU neposredno skrb predstavlja prisilno razseljevanje, ki je posledica konfliktov v njenem sosedstvu, gre pri dolgoročnem prisilnem razseljevanju za vprašanje globalne narave. Zato je Komisija v svojem sporočilu o vlogi zunanjega delovanja EU v sedanji begunski krizi pozvala EU in njene države članice, naj si prizadevajo, da se dolgoročno stori več za odpravo temeljnih vzrokov za migracije in razseljevanje. EU je pokazala svojo zavezo za odpravo temeljnih vzrokov prisilnega razseljevanja pri viru s povečanjem svojih prizadevanj za preprečevanje novih konfliktov, rešitev obstoječih konfliktov in odpravo kršitev človekovih pravic – ki so vsi pomembni dejavniki prisilnega razseljevanja. Stalna politična in diplomatska prizadevanja EU in njenih držav članic za rešitev obstoječih konfliktov in spodbujanje spoštovanja človekovih pravic v svetu so torej ključni elementi te agende. Sem spada tudi reševanje življenj in zadovoljevanje takojšnjih humanitarnih potreb. Vendar pa poleg pravne in fizične zaščite ter hrane in zatočišč prisilno razseljeni ljudje potrebujejo tudi dostop do delovnih mest in storitev, kot so zdravstveno varstvo, izobraževanje in stanovanja. Pravni red EU in dobre prakse, ki se razvijajo od leta 1999 za oblikovanje skupnega evropskega azilnega sistema in uskladitev minimalnih skupnih standardov za azil, so lahko dober primer, kako lahko partnerske države sprejmejo veliko število beguncev.

Prisilna razselitev: dolgotrajen in zapleten problem

To sporočilo se osredotoča na primere dolgotrajne prisilne razselitve v partnerskih državah zaradi konfliktov, nasilja in kršitev človekovih pravic, ne glede na status razseljenih oseb v skladu s Konvencijo o beguncih iz leta 1951. Elementi nove politike se lahko uporabijo tudi za razselitve, ki jih povzročijo naravne nesreče in podnebne razmere, pri čemer se upoštevajo različne politike, razmere, potrebe in rešitve. Zaradi pomanjkanja trajnega miru v mnogih državah izvora, omejevalnih politik države gostiteljice in omejenih mest za preselitev večina razseljenih ljudi živi v dolgotrajni razseljenosti več kot pet let. Malo jih najde trajne rešitve, kot so prostovoljna repatriacija, preselitev ali lokalno vključevanje. V letu 2014 je število novih beguncev naraslo na 2,9 milijona, pri čemer se je samo 126 800 nekdanjih beguncev lahko vrnilo v svojo državo izvora in samo 105 200 jih je bilo stalno preseljenih. Danes za begunce dolgotrajna razseljenost traja v povprečju 25 let in za 90 % notranje razseljenih oseb več kot 10 let.

Leta 2014 je 86 % vseh beguncev na svetu živelo v regijah v razvoju, najmanj razvite države pa so azil zagotovile 25 % vseh beguncev. To ne ustvarja ogromnega pritiska le na razseljene ljudi in njihove države gostiteljice, vlade in skupnosti, pač pa tudi na donatorje. Vse te skupine si delijo odgovornost za odzivanje. Pritisk zaradi pritoka in dolgoročnega bivanja razseljenega prebivalstva je zlasti velik za ranljive skupnosti, države in regije. To ima daljnosežne posledice na javno izobraževanje, ravnanje z odpadki, nastanitve in cene nepremičnin, javne storitve, kot so električna energija in oskrba z vodo, cene hrane in plače ter splošno stabilnost. Ker si vedno večje število razseljenih ljudi najde zatočišče v urbanih območjih, je vpliv na načrtovanje in zagotavljanje storitev zlasti velik v mestih.

Agenda za trajnostni razvoj do leta 2030 opredeljuje prisilno razseljevanje kot enega ključnih dejavnikov, ki ogrožajo napredek razvoja, doseženega v zadnjih desetletjih. Iz tega razloga so begunci in notranje razseljene osebe uvrščeni v kategorijo ranljivih oseb, ki ne smejo biti zapostavljene. Čeprav prisilno razseljene osebe prejemajo humanitarno pomoč, pa so pogosto izključene iz programov in ukrepov razvojnih akterjev. Politike držav gostiteljic beguncem pogosto omejujejo dostop do trga dela ter omejujejo njihovo gibanje in prebivanje v državi. Prav tako prepovedujejo nadgradnjo begunskih naselbin na načine, ki spodbujajo trajnost in otežujejo, če ne celo onemogočajo, pridobivanje dolgoročno varnega pravnega statusa. Posledica teh politik je ohranjanje negotovega položaja razseljenega prebivalstva in zagotavljanje, da ob odsotnosti dolgoročnih razvojnih možnosti ostanejo odvisni od podpore humanitarnih akterjev. Begunci in notranje razseljene osebe so dejavni posamezniki z znanji in veščinami, ki lahko prispevajo h gospodarstvu in družbi države gostiteljice ali skupnosti. Vendar prevladujoči model odvisnosti od pomoči, ki temelji na oskrbi in vzdrževanju, ne ponuja pa razvojnih priložnosti, spodkopava priložnosti za begunce in notranje razseljene osebe, da bi postali bolj samozadostni.

Okoliščine razseljevanja so zelo zapletene in se med seboj močno razlikujejo. Nekateri begunci imajo lahko sprva večje zmogljivosti za soočanje z razmerami kot njihovi gostitelji, na primer zaradi prihrankov ali tesnih družinskih vezi v državi gostiteljici. Poleg tega, čeprav lahko države gostiteljice prejemajo razvojno pomoč EU, pa ranljive gostiteljske skupnosti običajno nimajo koristi od humanitarne pomoči. Prebivalstvo, ki je ostalo v svojih skupnostih izvora, medtem ko se je bilo drugo prisiljeno razseliti, je prav tako lahko ranljivo. Prostovoljni povratniki so lahko v sorazmerni prednosti na področju znanja in kapitala, ki so ga pridobili v tujini. Begunci in notranje razseljene osebe se lahko soočajo s podobnimi izzivi kot migranti, ki se s podeželja preselijo v mesto, ali širše mestno ali podeželsko revno prebivalstvo. To lahko privede do napetosti in sporov med skupnostmi, kar lahko povzroči množično sekundarno razseljevanje. Zlasti v primeru notranje razseljenih oseb in povratnikov je lahko neupravičeno osredotočanje na status v nasprotju s humanitarnim načelom zagotavljanja pomoči na osnovi potrebe. Pristop na osnovi statusa je lahko tudi neizvedljiv v primerih, ko so razlogi za razselitev mešani in kumulativni ter v katerih je ranljivost odvisna bolj od posameznih okoliščin kot od pripadnosti posebno določeni kategoriji ali skupini.

Zato bi pri načrtovanju ukrepov morala imeti dejanska ranljivost prednost pred pravnim statusom, in sicer ob popolnem spoštovanju mednarodnega prava in prava človekovih pravic. Posebne potrebe po zaščiti prisilno razseljenih oseb je treba obravnavati na podlagi spola, starosti in invalidnosti ter njihove politične usmerjenosti, etnične pripadnosti, jezika, kaste, vere in/ali spolne usmerjenosti. Pristop „eno merilo za vse“ zato ni izvedljiv. EU je odločena zagotoviti politični okvir za bolj učinkovit, razmeram prilagojen in dostojen globalni odziv na prisilno razseljevanje. To namerava storiti z združevanjem svojih pristopov k političnim vprašanjem, preprečevanju konfliktov, razvoju, človekovim pravicam in humanitarni pomoči ter nastale povezave operativno okrepiti.

Vzpostavitev v razvoj usmerjenega političnega okvira za obravnavo dolgotrajnega prisilnega razseljevanja

Vzpostaviti je treba nov in usklajen politični okvir, ki temelji na sodelovanju. Pristopi na področju politike, človekovih pravic, humanitarnih dejavnosti in razvoja se morajo medsebojno dopolnjevati, da se ustvari scenarij, ki bo koristil razseljenim ljudem in njihovim gostiteljskim skupnostim. Ta nov politični okvir bo temeljil na prednostih celostnega pristopa EU in pristopa EU k odpornosti. Okvir bo kanaliziral proizvodne zmogljivosti beguncev in notranje razseljenih oseb, tako da jim bo pomagal pri dostopu do izobraževanja, nastanitve, zemljišča, proizvodnih sredstev, virov preživetja in storitev ter s spodbujanjem sodelovanja med njimi in njihovo gostiteljsko skupnostjo.

Tesnejše sodelovanje med razvojnimi in humanitarnimi akterji – s tesnejšimi vezmi na področju financiranja na programski ravni, izmenjave in ocenjevanja informacij ter določanja ciljev – lahko omogoči oblikovanje učinkovitejših in trajnejših strategij za zaščito in samozadostnost. To bo koristilo razseljenim osebam in ranljivim gostiteljskim skupnostim. Nov, v razvoj usmerjen pristop k prisilnemu razseljevanju ne bo povzročil dodatnih stroškov. Nasprotno, srednje- do dolgoročno bo okrepil učinkovitost in izboljšal rezultate za donatorje in upravičence, saj bo zmanjšal odvisnost od humanitarne pomoči in povečal učinkovitost naložb.

Vloga vlad gostiteljic je bistvenega pomena, saj so odgovorne za pravne in politične okvire, s pomočjo katerih je mogoče obravnavati potrebe beguncev, notranje razseljenih oseb in skupnosti gostiteljic. Vlade določijo parametre za razvojne ukrepe ter časovni okvir in prostor za humanitarno posredovanje. Mnoge države gostiteljice se same pogosto ne morejo spoprijeti s temi izzivi. Za zagotovitev pozitivnih rezultatov v dolgoročnem obdobju ter dejanske porazdelitve bremena so potrebne znatne naložbe mednarodne skupnosti, zlasti na lokalni ravni. Takšne naložbe bi se morale izogibati diskriminaciji med različnimi kategorijami prisilno razseljenih oseb in z odpravo ovir za udeležbo na trgu dela, lajšanjem dostopa do socialnih storitev, nadgradnjo begunskih naselbin ter pridobivanjem dolgoročno varnega pravnega statusa spodbujati pošteno in enako obravnavo.

To sporočilo določa nov, v razvoj usmerjen politični okvir za obravnavo prisilnega razseljevanja v obliki priporočil. Njegov cilj je povezati različne instrumente in ukrepe za zagotovitev, da ima EU učinkovit in celovit pristop k reševanju prisilnega razseljevanja, v katerega je vključenih več akterjev. Poleg tega je sporočilo poziv k podpori novega pristopa s strani naših partnerjev pri izvajanju: agencije ZN, mednarodne organizacije, nevladne organizacije, organizacije civilne družbe, zasebni sektor ter drugi nedržavni akterji v EU in v partnerskih državah.