[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 18.8.2008

COM(2008) 520 konč.

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentuo izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2007

{SEC(2008) 2381}

KAZALO

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2007 1

1. Uvod 3

2. PREGLED 3

2.1. Ozadje 3

2.2. Makrofinančna pomoč v letu 2006 3

2.2.1. Nova sklepa 4

2.2.2. Izplačila 4

2.3. Opis zadnjih operacij v državah upravičenkah 4

2.3.1. Zahodni Balkan 4

2.3.2. Vzhodne sosedske države 5

2.3.3. Sredozemske države 6

3. Geografska porazdeljenost in vrednotenje makrofinančne pomoči 7

3.1. Geografska porazdeljenost 7

3.2. Vrednotenja 7

3.2.1. Tadžikistan 7

3.2.2. Bosna in Hercegovina 8

3.3. Izboljšanje finančnega upravljanja v državah upravičenkah: operativne ocene 9

1. UVOD

To poročilo predstavlja splošen pregled makrofinančne pomoči Evropske skupnosti (ES) tretjim državam z zgodovinskim ozadjem, povzetkom operacij v letu 2007, informacijami o zadnjih operacijah na zahodnem Balkanu, v novih neodvisnih državah in sredozemskih državah ter statističnimi preglednicami različnih operacij, ki so se izvajale od leta 1990.

Poročilo vključuje tudi zadnje trende operacij makrofinančne pomoči ES z rezultati vrednotenj, opravljenih leta 2007. Namen teh vrednotenj je oceniti vpliv teh operacij na pomembne vidike procesa gospodarske stabilizacije in izvajanje strukturnih reform v državah prejemnicah. Napredek v tem smislu odraža tudi stopnjo, do katere so bili izpolnjeni ustrezni pogoji gospodarske politike, povezani z makrofinančno pomočjo ES.

Poleg tega je Komisija v zvezi s priporočilom Računskega sodišča iz posebnega poročila iz marca 2002 o izboljševanju finančnega upravljanja v državah upravičenkah od leta 2004 s pomočjo revizorske hiše izvedla več operativnih ocen finančnih tokov in organizacije nadzora, povezanih z makrofinančno pomočjo v vsaki državi upravičenki. Sklepi teh ocen se ustrezno upoštevajo pri oblikovanju pogojev politike, povezanih z izvajanjem te pomoči.

To poročilo je predloženo v skladu s sklepi Sveta o makrofinančni ali izredni finančni pomoči Skupnosti tretjim državam in je nadaljevanje poročil, ki so bila predstavljena v prejšnjih letih. Podrobnejše poročilo (delovni dokument služb Komisije SEC(2008)2381 ), ki ponuja gospodarske in finančne podatke v zvezi z državami upravičenkami, je objavljeno istočasno.

2. PREGLED

2.1. Ozadje

Makrofinančna pomoč (MFP) podpira prizadevanja za politične in gospodarske reforme držav upravičenk in se izvaja skupaj s podpornimi programi Mednarodnega denarnega sklada (MDS) in Svetovne banke. MFP vsebuje niz načel, znova potrjenih v sklepih Sveta z dne 8. oktobra 2002, ki poudarjajo izrednost te pomoči, njeno dopolnilno vlogo financiranju iz mednarodnih finančnih institucij (MFI) in njeno makroekonomsko pogojenost. MFP Skupnosti podpira zlasti prizadevanja držav prejemnic pri izvajanju gospodarskih reform in strukturnih sprememb. V tesnem usklajevanju z MDS in Svetovno banko spodbuja politike, ki so prilagojene potrebam posamične države, s splošnim ciljem stabilizirati finančno stanje in vzpostaviti tržno usmerjena gospodarstva.

2.2. Makrofinančna pomoč v letu 2006

V obdobju 2000–2007 je bilo odobrenih devetnajst sklepov s skupnim zneskom 1085 milijonov EUR pomoči. Države Balkana (Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Bosna in Hercegovina, Srbija in Črna gora, vključno s Kosovom in Albanijo) so bile deležne pomoči na podlagi trinajstih sklepov Sveta o pomoči. S tem so države Balkana s pomočjo v skupnem znesku največ 783 milijonov EUR od 1085 milijonov EUR glavne upravičenke MFP.

2.2.1. Nova sklepa

Svet je leta 2007 sprejel dva nova sklepa.

Dne 16. aprila je Svet sklenil (2007/259/ES) zagotoviti Moldaviji makrofinančno pomoč v višini do 45 milijonov EUR v obliki donacij.

Dne 10. decembra je Svet sklenil (2007/860/ES) zagotoviti Libanonu makrofinančno pomoč v višini do 80 milijonov EUR (50 milijonov EUR v obliki posojil in 30 milijonov EUR v obliki donacij).

2.2.2. Izplačila

Izplačila makrofinančne pomoči so znašala 20 milijonov EUR za Moldavijo.

2.3. Opis zadnjih operacij v državah upravičenkah

2.3.1. Zahodni Balkan

Svet je 30. novembra 2006 sprejel sklep, da Kosovu (VSZN 1244/1999) zagotovi makrofinančno pomoč (MFP), kot je predlagala Komisija, v obliki proračunske podpore (donacije v višini do 50 milijonov EUR). Vendar je bilo proračunsko stanje drugačno, kot je bilo prvotno predvideno. Podpisovanje Memoranduma o soglasju in sporazuma o donaciji med Komisijo in organi Kosova, ki jih je zastopala Misija Združenih narodov na Kosovu (UNMIK), je bilo končano decembra 2007, tako da se lahko MFP izplača v obdobju 2008–2009, če so pogoji izpolnjeni, kot je dogovorjeno, v dveh tranšah, in sicer v višini 30 milijonov EUR in 20 milijonov EUR. Septembra 2007 so organi pripravili popravljeno različico MTEF[1] za obdobje 2008–2010. Izplačilo je odvisno od obstoja finančne vrzeli, ki se leta 2007 ni uresničila, in številnih posebnih pogojev v zvezi z okvirom fiskalnih in gospodarskih politik, upravljanjem in nadzorom javnih financ, privatizacijo in likvidacijo podjetij v državni lasti ter statistiko.

Glede na najnovejše statistične podatke MDS in Centralne banke Kosova je rast BDP leta 2007 znašala približno 3,5 % v primerjavi z 1-odstotno predvideno rastjo, ki so jo organi sprejeli za načrtovanje proračuna za leto 2007. Tako stanje je delno posledica zamud pri reševanju statusa Kosova z manj neugodnimi vplivi na domače povpraševanje zaradi razpustitve UNMIK. Zasebna potrošnja je pozitivno vplivala na rast. Na splošno je rast postala močnejša v primerjavi s prejšnjimi leti, vendar ostaja nizka v primerjavi z drugimi državami v regiji.

Inflacija se je leta 2007 povzdignila na povprečno letno stopnjo 4,5 %. Rast cen hrane, ki predstavljajo 42,5-odstotni delež košarice CPI[2], je povzročila veliko povečanje CPI.

Rast izvoza se je v drugi polovici leta 2007 povečala. Vendar izvozna baza ostaja zelo šibka, tako da se je primanjkljaj v blagovni menjavi leta 2007 dodatno povečal na približno 60 % BDP. Za leto 2007 se pričakuje primanjkljaj tekočega računa (vključno s tujo pomočjo) v višini 24 % BDP. Kosovo trenutno ne prevzema nobenih obveznosti odplačevanja državnega dolga.

Za proračunsko stanje Kosova je značilna visoka stopnja nestanovitnosti in nepredvidljivosti. Za izvrševanje proračuna v letu 2007 so bili značilni prevzem začetnega stanja denarnih sredstev iz leta 2006 v višini približno 200 milijonov EUR, enkratni izredni prihodek v višini 75 milijonov EUR za licenco drugega operaterja mobilne telefonije, učinkovitejše pobiranje prihodkov in stalno nizka poraba, zlasti za investicijsko blago. Letni proračunski presežek v letu 2007 je ocenjen na 150 milijonov EUR. Vendar ostaja proračunsko stanje na Kosovu negotovo, presežek pa se lahko izkaže, da je začasen in prikriva šibkejše strukturno proračunsko stanje, saj polovica presežka izhaja iz enega enkratnega ukrepa (glej zgoraj) in je izpostavljen precejšnjim proračunskim tveganjem, ki so med drugim povezana z ureditvijo statusa, nerešenimi lastninskimi pravicami, okoljskimi vprašanji, negotovim energetskim stanjem in mogočimi obveznostmi, ki izhajajo iz postopka privatizacije. Poleg tega mora ostati razvoj Kosova še naprej zelo velik.

2.3.2. Vzhodne sosedske države

Komisija je leta 2007 izvajala dva programa makrofinančne pomoči v korist državam v tej regiji.

Na podlagi programa pomoči v korist Gruzije v višini 33,5 milijona EUR v obliki donacij, sprejetega januarja 2006, je Komisija pregledala izpolnjevanje pogojev za izplačilo tretje in zadnje tranše (prva in druga tranša v skupnem znesku 23 milijonov EUR sta bili izplačani leta 2006). Pregled ni bil končan in nobeno izplačilo opravljeno, saj eden od natančno določenih pogojev za sprostitev tranše ni bil izpolnjen: parlament ni sprejel zakona o organizaciji zunanje revizije, kot je bilo predvideno.

Komisija je začela izvajati novo makrofinančno pomoč Moldaviji , o kateri je Svet 16. aprila 2007 sprejel sklep. Nova MFP znaša 45 milijonov EUR v obliki donacij ter je povezana z moldavijskim dogovorom glede programa pomoči za zmanjševanje revščine in spodbujanje gospodarske rasti (PRGF) z MDS. Prva tranša pomoči v višini 20 milijonov EUR je bila izplačana oktobra 2007. Preostali tranši naj bi se izplačali leta 2008.

Namen tega programa je pomagati Moldaviji izvajati njen gospodarski program prispevati h kritju njenih potreb po zunanjem financiranju, povezanih z zunanjimi pretresi, s katerimi se srečuje njeno gospodarstvo (predvsem povišanje cen zemeljskega plina, uvoženega iz Rusije, ter omejitve moldavijskega izvoza vina in mnogih kmetijskih proizvodov). Makrofinančna pomoč Skupnosti dopolnjuje financiranje, ki ga izvajajo MFI in dvostranski donatorji, ter proračunsko podporo, ki jo zagotavlja EU v okviru programa za varnost preskrbe s hrano ter evropskega sosedskega in partnerskega instrumenta (ENPI).

2.3.3. Sredozemske države

Svet je 10. decembra 2007 odobril program makrofinančne pomoči v korist Libanona , ki bo podprla Libanon pri njegovih prizadevanjih za povojno obnovo in vzdržno oživitev gospodarstva ter tako zmanjšala finančne omejitve za izvajanje vladnega gospodarskega programa. V sklepu je predviden paket 80 milijonov EUR, sestavljen iz donacije v višini 30 milijonov EUR in posojila v višini 50 milijonov EUR.

Decembra 2007 sta Komisija in Vlada Libanona sklenili, da bo pomoč izplačana pozneje v dveh tranšah, vsaka pa bo znašala 40 milijonov EUR.

3. GEOGRAFSKA PORAZDELJENOST IN VREDNOTENJE MAKROFINANčNE POMOčI

3.1. Geografska porazdeljenost

MFP ES je namenjena podpiranju makroekonomske stabilizacije držav upravičenk in lajšanju njihovih plačilnobilančnih (in proračunskih) težav. Prav tako ima zelo uporabno vlogo pri spodbujanju strukturnih reform. Največji obseg MFP je bil uradno sprejet in izplačan v letih, takoj po spremembah v državah srednje in vzhodne Evrope.

Število držav, ki jim je Skupnost zagotovila takšno pomoč, se je skozi leta povečevalo, saj se je več držav v soseščini EU znašlo v plačilnobilančnih težavah in se zavezalo programom gospodarskih reform. To je privedlo do spremembe geografsko uravnoteženega dodeljevanja pomoči iz začetnih let, ko je bila večina držav upravičenk iz srednje in vzhodne Evrope. Zato se je od leta 2000 MFP zagotavljala izključno državam zahodnega Balkana (83 % sklepov od leta 2000 do leta 2006) in novim neodvisnim državam (NND). Leto 2007 s sklepom Sveta v korist Libanona kaže razvoj tega trenda.

3.2. Vrednotenja

Komisija je v skladu s finančno uredbo izvajala program vrednotenja, da bi ocenila vpliv MFP v vsaki državi upravičenki. Analize izvajajo zunanji svetovalci, izbrani na podlagi javnega razpisa, pod nadzorom „usmerjevalnega odbora“. Od leta 2004 je bilo opravljenih skupno pet vrednotenj. Leta 2007 sta bili končani dve vrednotenji, in sicer v zvezi s Tadžikistanom ter Bosno in Hercegovino. Glavne ugotovitve so:

3.2.1. Tadžikistan

V vrednotenju je bila ocenjena MFP, ki jo je Evropska komisija (EK) odobrila Tadžikistanu kot poseben del svetovne operacije MFP, ki je bila pred tem odobrena Armeniji in Gruziji. MFP je sestavljalo posojilo v višini 60 milijonov EUR in donacija v višini 35 milijonov EUR, ki je bila načrtovana kot izplačilo v petih zaporednih enakih tranšah (vsaka 7 milijonov EUR) v obdobju 2001–2004.

Neto učinek MFP na makroekonomsko stabilizacijo je bil precej omejen. MFP je nekoliko izboljšala gospodarsko rast in inflacijo v obdobju 2001–2006. Rezultati kvantitativnega modeliranja kažejo, da je v tem obdobju MFP prispevala k skupnemu povečanju BDP za približno 1,5 odstotne točke. Z zmanjšanjem stroškov odplačevanja tujega dolga je omogočila prenos proračunskih odhodkov na domačo uporabo.

Učinek MFP na dolgoročno zunanjo vzdržnost je pozitiven, vendar majhen. Kanali, na katerih je bilo sorazmerno preprosto ugotoviti neposreden prispevek MFP, imajo z dolgoročnega vidika sorazmerno majhno vlogo. To velja za element operacije v zvezi z oprostitvijo dolga in nekoliko večji BDP zaradi MFP. Dolgoročno so pomembnejša druga vprašanja v zvezi z izboljšanim gospodarskim upravljanjem.

Pričakovani učinki strukturne pogojenosti operacije MFP so bili doseženi, vendar ostajajo sorazmerno omejeni. Najočitnejši in najmočnejši učinek na strukturne reforme je bil opažen pri dveh posebnih pogojih ES, ki sta imela precejšnje posledice za izvajanje reform v zvezi z upravljanjem javnih financ.

3.2.2. Bosna in Hercegovina

V vrednotenju je bila ocenjena MFP, ki je bila zagotovljena Bosni in Hercegovini (BiH) v obdobju od novembra 2002 do februarja 2006. MFP vključuje posojilo v višini do 20 milijonov EUR in donacijo v višini do 40 milijonov EUR. Operacija MFP je sovpadala s kreditnim aranžmajem „stand-by“, ki je veljal od avgusta 2002 do februarja 2004. MFP je bila izrecno povezana s tem aranžmajem.

MFP je vplivala na srednjeročno do dolgoročno zunanjo vzdržnost prek različnih kanalov. Glavni kanal je prek makroekonomske stabilnosti in učinka na gospodarsko rast, drugi pa je prek vzpostavljanja institucij, h kateremu so prispevali strukturni pogoji MFP.

Celoten paket strukturnih pogojev je vplival na vzdržnost reform tako, da je izboljšal ustanove države, pospešil privatizacijo in ustvaril sistem državne blagajne ter učinkovito carinsko in davčno upravo. Reforme na področju carinske in davčne politike ter uprave so prispevale k nadaljnjim trajnim reformam, kot je uvedba davka na dodano vrednost (DDV) leta 2006. Strukturna sestavina MFP je tako izboljšala kratkoročno in srednjeročno gospodarsko stabilnost države in njen potencial rasti.

V Bosni in Hercegovini ter Tadžikistanu je sklep Komisije o sprostitvi sredstev vzbudil zaupanje v gospodarstvo teh držav in tako prispeval k izboljšanju njihovega poslovnega okolja.

Vrednotenja v Srbiji in Črni gori ter Albaniji potekajo, končna poročila pa naj bi bila na voljo v tretjem četrtletju leta 2008.

3.3. Izboljšanje finančnega upravljanja v državah upravičenkah: operativne ocene

Leta 2007 sta bili opravljeni dve novi operativni oceni v Moldaviji in Libanonu poleg sedmih prejšnjih operativnih ocen, končanih med letoma 2004 in 2006 v državah, ki prejemajo makrofinančno pomoč (v Albaniji, Armeniji, Srbiji in Črni gori, Bosni in Hercegovini, Gruziji in na Kosovu). Delovni program je izdelan v sodelovanju s podjetjem za svetovanje Deloitte ter vključuje informacije iz razpoložljivih poročil, ki so jih izdali drugi donatorji, in predvsem analize PEFA. Opravljene so bile misije za spremljanje stanja (Albanija, Armenija, Tadžikistan in Gruzija), da se ocenijo spremembe, ki so se izvajale v nacionalnih upravah po prvih misijah.

Preiskave so po eni strani osredotočene na neodvisnost centralnih bank in delovanje njihovih računovodskih služb, po drugi pa se v njih preverjajo proračunski postopek, oddelek za državno blagajno in oddelki za notranjo revizijo, kadrovske zadeve ter informacijsko tehnologijo ministrstev za finance. Preverja se tudi delovanje ustanov za zunanjo revizijo, da se oceni njihova učinkovitost nadzora.

Sklepi operativnih ocen se sporočijo nacionalnim organom, ki imajo možnost predložiti pripombe o analizi v poročilih.

V ocenah je bilo na podlagi analiz svetovalca za vsako državo ugotovljeno, da „je okvir za dobro finančno upravljanje učinkovit“, svetovalec pa je kljub temu poudaril, da so potrebne številne izboljšave. Največje pomanjkljivosti so bile odkrite na ministrstvih za finance, na primer pomanjkanje enotnih zakladniških računov, ustreznih računovodskih sistemov in pisnih postopkov ali potreba po izboljšanju postopkov javnih naročil. Za vsako ministrstvo je bilo treba okrepiti zmožnost notranjega nadzora z zaposlitvijo izkušenih revizorjev in izvedbo posebnih oblik usposabljanja. V nekaterih primerih oddelki za makroekonomske napovedi niso bili sposobni izpolnjevati svoje vloge, neodvisnost ustanov za zunanjo revizijo pa je bila nezadostna.

Da bi izboljšali upravljanje javnih financ v državah upravičenkah, so bila na nacionalne organe naslovljena priporočila, da popravijo pomanjkljivosti. Nekatera od teh priporočil so predhodni ukrepi, ki jih je treba uresničiti, preden se lahko opravi izplačilo. Tako je bilo pri krepitvi oddelka za notranji nadzor znotraj ministrstva za finance ali sprejetju navodil, ki vsebujejo minimalne zahteve v zvezi z ločitvijo nalog glede na računovodske, odredbodajalske in plačilne funkcije.

Štiri leta po začetku teh operativnih ocen in kljub zamudam pri izvajanju nekaterih zahtevanih sprememb je Komisija ugotovila resnične izboljšave na vseh ravneh upravljanja javnih financ v državah upravičenkah.

[pic]

[pic]

[pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Srednjeročni okvir odhodkov.

[2] Indeks cen življenjskih potrebščin.