SL Uradni list Evropske unije C 209/28

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okviru za sanacijo in reševanje centralnih nasprotnih strank ter spremembi uredb (EU) št. 1095/2010, (EU) št. 648/2012 in (EU) 2015/2365

(COM(2016) 856 final – 2016/0365 (COD))

(2017/C 209/05)

Poročevalec: Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Zaprosilo Svet Evropske unije, 7. 2. 2017 Evropski parlament, 13. 2. 2017 Pravna podlaga člena 114 in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Pristojnost strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo Datum sprejetja mnenja strokovne skupine 8. 3. 2017 Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 29. 3. 2017 Plenarno zasedanje št. 524 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 226/2/2

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja predlagani okvir za sanacijo in reševanje centralnih nasprotnih strank (1), katerega namen je približevanje dokončnemu in usklajenemu postopku sanacije in reševanja teh strank v EU, ter podpira njegove cilje in pristop.

1.2 EESO poudarja, da je izjemno pomembno, da se sklep skupine držav G20 o globalnem upravljanju centralnih nasprotnih strank, specifična priporočila stalnega odbora za nadzorno in regulativno sodelovanje in usmerjevalne skupine za reševanje bank Odbora za finančno stabilnost (FSB SRC in FSB Resolution Steering Group), priporočila odbora za plačila in tržno infrastrukturo (CPMI), priporočila Mednarodnega združenja nadzornikov trga vrednostnih papirjev (IOSCO) ter priporočila Baselskega odbora za bančni nadzor (BCBS) oblikujejo v usklajeno in zavezujočo zakonodajo, ki bo za vse zagotavljala zanesljive in varne pogoje.

1.3 Zato EESO želi, da bi bilo mogoče predlagano uredbo prilagajati prihodnjemu razvoju mednarodnega soglasja o uredbi o centralnih nasprotnih strankah, tj. priporočilom Odbora za finančno stabilnost (2).

1.4 Po mnenju EESO je poglavitnega pomena, da se sedanji sistem posameznih rešitev za centralne nasprotne stranke, ki temeljijo na mednarodnih priporočilih in nacionalnih nadzornih organih, preoblikuje v dokončno uredbo o sanaciji in reševanju, ki bo jasna, dosledna, zanesljiva in celovita, pa tudi sorazmerna in dolgoročna glede na drugo zakonodajo, kot je direktiva o sanaciji in reševanju bank (DSRB).

1.4.1 EESO meni, da bi enoten organ za nadzor centralnih nasprotnih strank in enoten organ za njihovo reševanje omogočila boljše združevanje strokovnega znanja in podatkov ter zagotovila, da bodo centralne nasprotne stranke novo uredbo standardizirano uporabljale po vsej Evropi, s čimer bi odpravili sedanji nabor različnih nacionalnih nadzornikov z nekoliko drugačnimi merili in instrumenti za nadzor.

1.5 Glede na osrednjo vlogo Evropske centralne banke (ECB) v enotnem mehanizmu nadzora (EMN) za bančni sektor, njeno sedanjo pristojnost za zagotavljanje učinkovitih in zanesljivih klirinških, plačilnih in poravnalnih sistemov (3) ter njen prispevek k zagotavljanju dostopa centralnih nasprotnih strank do svojega denarja EESO močno priporoča preučitev uporabe ali razširitve pristojnosti ECB, da bi postala tako osrednji evropski nadzornik za centralne nasprotne stranke v okviru EMN kot osrednji organ za reševanje pod okriljem ECB/Eurosistema.

1.6 EESO meni, da bi bilo treba za nadzorne organe na tem področju predpisati dodatne instrumente za spremljanje, ki bi omogočili celovit vpogled v tveganost pozicij posameznih klirinških članov v več centralnih nasprotnih strankah (vključno s centralnimi nasprotnimi strankami iz tretjih držav) in posameznih centralnih nasprotnih strank na različnih trgih, da bi lahko pripravili scenarije za morebitni verižni učinek na pozicijah različnih centralnih strank. Nadzorniki ali po možnosti osrednji nadzornik bi moral biti pooblaščen za izvajanje lastnih celovitih stresnih testov ter biti seznanjen s tveganostjo pozicij in sredstvi za zmanjšanje tveganja ustreznih centralnih nasprotnih strank za vsako četrtletje, vsak mesec ali vsak dan. S temi testi bi bilo treba dopolniti letni stresni test, ki ga izvaja Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) v skladu z uredbo o infrastrukturi evropskega trga (EMIR).

1.7 EESO predpostavlja, da bosta reševanju enega ali več posameznih klirinških članov v okviru DSRB po potrebi naravno sledila sanacija in reševanje ene ali več centralnih nasprotnih strank, vendar pa je treba pojasniti, da bi bilo treba v nekaterih primerih dati prednost sanaciji ene ali več centralnih nasprotnih strank pred sanacijo ene ali več bank, ki so njihovi glavni klirinški člani.

1.8 EESO poziva, da bi bilo treba v načrtih za sanacijo posameznih centralnih nasprotnih strank določiti instrumente in ukrepe za ponovno uskladitev njihovih poslovnih knjig, saj tudi v tem predlogu ni navedeno, katere specifične možnosti bi morali vsebovati ali izključevati načrti za sanacijo.

1.9 EESO meni, da bi bilo treba posebno pozornost nameniti načinu, kako bi lahko na nefinančne nasprotne stranke (NNS) in ločena sredstva posrednih udeležencev kliringa vplivala uporaba orodij za porazdelitev pozicij in izgub, tj. v primeru prekinitve pogodb in zmanjšanja vrednosti dobičkov, ki jih centralne nasprotne stranke plačajo klirinškim članom, ki niso v zaostanku z izpolnjevanjem obveznosti. V zvezi s tem EESO pozdravlja dejstvo, da sedanji predlog ne vključuje niti odbitkov začetnega kritja, ki ne bi bili primeren instrument za sanacijo in reševanje, niti odbitkov dobička iz gibljivega kritja, saj je treba pričakovati zavarovane pozicije.

1.10 Po mnenju EESO je treba iz predlagane zakonodaje črtati vse izrecno navedene možnosti reševanja centralnih nasprotnih strank z denarjem davkoplačevalcev, zlasti pa centralnih nasprotnih strank iz tretjih držav. Možnost izredne javne pomoči bi morali zadevni organi predlagati, kadar je to primerno, zato mora to še naprej ostati izredna pomoč. Trenutna možnost izredne javnofinančne pomoči pod določenimi pogoji bi lahko povzročila moralno tveganje. Z nacionalnega vidika bi bila ustanovitev enotnega nadzornega organa in enotnega organa za reševanje tako politično sprejemljivejša.

1.10.1 EESO v zvezi s tem poziva, naj se v prihodnosti tudi od centralnih nasprotnih strank, ki imajo dovoljenje, pridobljeno v skladu z uredbo o infrastrukturi evropskega trga (EMIR) (4), zahteva izpolnjevanje enakih ali podobnih zavezujočih standardov v skladu s sklepom o enakovrednosti za centralne nasprotne stranke iz tretjih držav.

1.11 EESO predlaga, da se pooblastilo organa za reševanje za prekinitev nekaterih ali vseh pogodb, povezanih s klirinškimi storitvami centralnih nasprotnih strank, uporablja zelo restriktivno, kadar centralna nasprotna stranka podpira promptne trge in izvaja kliring denarnih produktov.

1.12 EESO meni, da je pri reševanju ene centralne nasprotne stranke potrebna opustitev obveznosti kliringa, pri čemer je treba upoštevati morebiten vpliv na druge centralne nasprotne stranke, ki imajo dovoljenje za opravljanje klirinških storitev v istem razredu finančnih instrumentov.

2. Ozadje

2.1 Tako v direktivi Evropske unije o sanaciji in reševanju bank (DSRB) kot v Dodd-Frankovem zakonu v ZDA je določeno, da morajo imeti sistemsko pomembne banke vzpostavljene načrte sanacije in reševanja, ki v primeru krize omogočajo prenehanje dejavnosti v skladu s predpisi z omejenim škodljivim vplivom na širše finančne trge. Zaradi obveznega centralnega kliringa, ki je bil uveden z uredbo o infrastrukturi evropskega trga in Dodd-Frankovim zakonom, centralne nasprotne stranke postajo vse pomembnejše za splošno varnost in trdnost finančnega sistema. Zato je poleg zagotavljanja odpornosti centralnih nasprotnih strank potrebno strogo načrtovanje sanacije in reševanja, da bi zagotovili, da večje zanašanje na centralni kliring ne bi prispevalo k oblikovanju nove kategorije subjekta, ki je prevelik, da bi propadel.

2.1.1 Čeprav propad centralne nasprotne stranke zaradi njenega posebnega poslovnega modela in usmerjenosti v obvladovanje tveganja statistično ni verjeten, bi lahko zaradi svoje osrednje vloge na trgu kot sistemska finančna institucija škodljivo vplivala na celotni finančni sistem ter povzročila verižni učinek na klirinške člane in trge, ki jih podpira. To sicer ni zelo verjetno, lahko pa ima velik vpliv.

2.2 Centralne nasprotne stranke imajo ključno vlogo v finančnem sistemu, saj upravljajo zapleteno mrežo odnosov, ki temeljijo na tveganju nasprotne stranke. To vlogo v osnovi opravljajo tako, da (i) posredujejo med strankami pogodb, s katerimi se trguje na enem ali več (reguliranih ali prostih (OTC)) finančnih trgih, in (ii) se zaščitijo pred neizpolnjevanjem obveznosti svojih uporabnikov, tako da od kupcev in prodajalcev poberejo ustrezna kritja in zavarovanja ter izvajajo dogovore o delitvi izgube (tako imenovani kaskadni pristop k neplačilom, ki se uporablja v izrednih primerih, ko se posamezna kritja izkažejo za nezadostna) (5).

2.3 Udeleženec v centralni nasprotni stranki je izpostavljen manjšemu tveganju v primerjavi z dvostranskim kliringom, saj je deležen večstranskega pobota, ustreznega zavarovanja s premoženjem in porazdelitve izgub. Centralne nasprotne stranke pobotajo obveznosti udeležencev (dolge in kratke pozicije) za posamezne produkte, tako da določijo eno večstransko bilanco na produkt/udeleženca ne glede na identiteto nasprotne stranke pred prenovitvijo. Kadar so produkti tesno povezani, lahko centralne nasprotne stranke udeležencem določijo kritja za vse produkte (portfeljsko oblikovanje kritja), s čimer jim omogočijo, da izravnajo tveganje s posedovanjem pozicij v povezanih produktih.

2.4 Da bi lahko v celoti izkoristili prednosti centralnih nasprotnih strank, morajo te 1) učinkovito obvladovati tveganje in imeti na voljo ustrezna finančna sredstva ter 2) izpolnjevati stroge zahteve glede spremljanja in nadzora. Prvič, centralne nasprotne stranke morajo biti dovolj odporne v smislu, da jim njihova finančna sredstva (vključno z zahtevami glede kritja, predhodno financiranimi jamstvenimi skladi in likvidnostnimi sredstvi) zagotavljajo, da se bodo najverjetneje lahko soočile z neizpolnjenimi obveznostmi klirinških članov in drugimi izjemnimi dogodki. Drugič, centralne nasprotne stranke morajo imeti načrte sanacije, ki jim omogočajo porazdelitev presežnih izgub in ustvarjanje dodatne likvidnosti, ne da bi pretirano obremenile klirinške člane in druge finančne institucije, od katerih bodo verjetno številne same po sebi sistemsko pomembne. Nazadnje, vzpostavljeni morajo biti verodostojni načrti reševanja centralnih nasprotnih strank.

2.5 Voditelji držav skupine G20 so se leta 2009 zavezali, da bodo zagotovili kliring vseh standardiziranih pogodb o izvedenih finančnih instrumentih OTC prek centralnih nasprotnih strank. Finančno stabilnost naj bi izboljšali z večjo uporabo centralnega kliringa izvedenih finančnih instrumentov, in sicer z: — obsežnejšim večstranskim pobotom, — zahtevo, da udeleženci na trgu z izvedenimi finančnimi instrumenti izplačajo ustrezen znesek gibljivega in začetnega kritja, — pomočjo pri upravljanju neizpolnjenih obveznosti velikih udeležencev na trgu z izvedenimi finančnimi instrumenti, — večjo preglednostjo trga z izvedenimi finančnimi instrumenti in pomočjo pri poenostavitvi omrežij za transakcije (6).

2.6 Na mednarodni ravni so odbor za plačila in tržno infrastrukturo (CPMI), Mednarodno združenje nadzornikov trga vrednostnih papirjev (IOSCO) in Odbor za finančno stabilnost že leta 2014 objavili smernice o sanaciji in reševanju infrastruktur finančnih trgov, vključno s centralnimi nasprotnimi strankami. Poleg tega sta sanacija in reševanje centralnih nasprotnih strank pomembni prednostni nalogi v tekočih mednarodnih delovnih načrtih, ki so bili opredeljeni leta 2015.

2.7 Evropska komisija je na ravni EU na podlagi navedenega dela na mednarodni ravni izdala predlog (7) za zakonodajno ureditev sanacije in reševanja centralnih nasprotnih strank, ki je tema tega mnenja.

3. Ugotovitve in pripombe

3.1 Predlagana uredba

3.1.1 EESO ugotavlja, da so regulativne zahteve za centralne nasprotne stranke zdaj strožje kot pred krizo. Načela za infrastrukture finančnih trgov odbora CPMI in združenja IOSCO zagotavljajo celovit okvir za odpornost in sanacijo centralnih nasprotnih strank.

3.1.2 EESO pozitivno ocenjuje pomembno delo, ki sta ga CPMI in IOSCO opravila na področju odpornosti in sanacije centralnih nasprotnih strank na mednarodni ravni.

3.1.3 Zato želi, da bi predlagana uredba vključevala mehanizem, ki bi omogočal prilagajanje prihodnjemu razvoju mednarodnega soglasja v zvezi z uredbo o centralnih nasprotnih strankah, tj. priporočilom Odbora za finančno stabilnost.

3.1.4 EESO torej podpira predlagano uredbo, v kateri so mednarodni standardi, ki jih centralne nasprotne stranke trenutno izvajajo nekoliko drugače glede na pravno in regulativno okolje, vključeni v en standardiziran sklop usklajenih in raznovrstnih obveznosti v skladu z zakonodajo EU.

3.1.5 EESO poudarja, kako pomemben je celovit pristop k spremembi druge povezane zakonodaje, tj. direktive o sanaciji in reševanju bank, ter da je treba zagotoviti, da bodo orodja za odlog (člena 5 in 10 DSRB) in drugi mehanizmi še naprej izključevali obveznosti glede plačila in izročitve nekaterim plačilnim sistemom, centralnim nasprotnim strankam, centralnim depotnim družbam in centralnim bankam, da se ne bi podrlo ravnovesje v portfeljih in zavarovanjih, ki jih imajo centralne nasprotne stranke ali ki se prenesejo nanje.

3.1.6 EESO zato predpostavlja, da bosta reševanju enega ali več posameznih klirinških članov v okviru DSRB po potrebi naravno sledila sanacija in reševanje ene ali več centralnih nasprotnih strank, katerih glavne stranke so ti klirinški člani. Lahko bi se predvideli scenariji, pri katerih bi bilo treba dati prednost sanaciji ene ali več centralnih nasprotnih strank pred sanacijo ene ali več bank, ki so njihovi glavni klirinški člani.

3.1.6.1 V skladu z načeli, ki sta jih določila Odbor za plačilne in poravnalne sisteme (CPSS) in IOSCO, bi morala sredstva v jamstvenih skladih sistemsko pomembnih centralnih nasprotnih strank omogočiti, da vzdržijo neplačila dveh klirinških članov, ki bi lahko povzročile največjo skupno kreditno izpostavljenost do centralne nasprotne stranke v skrajnih, vendar možnih razmerah (t. i. Cover 2). Če bi klirinškim članom, katerih izpostavljenost do ene ali več centralnih nasprotnih strank presega izpostavljenost v smislu Cover 2, grozila nevarnost propada in bi bili predmet obravnave v skladu z direktivo o sanaciji in reševanju bank, je treba morebitne posledice za centralne nasprotne stranke in druge klirinške člane, ki niso v zaostanku z izpolnjevanjem obveznosti, upoštevati v vseh odločitvah v zvezi s klirinškimi člani v okviru navedene direktive, ki so v težavah.

3.1.6.2 Predlagana zakonodaja bi morala omogočiti stabilizacijo centralnih nasprotnih strank in jim nuditi podporo, še preden se lahko za te klirinške člane v težavah uporabi postopek iz direktive o sanaciji in reševanju bank. Možni bi bili tudi scenariji, po katerih bi se lahko zgodilo, da tudi klirinški člani, ki sicer niso v zaostanku z izpolnjevanjem obveznosti, te prenehajo izpolnjevati, zato bi v zvezi z njimi uporabili instrumente iz predlagane zakonodaje, s čimer bi nato postali predmet obravnave v skladu z direktivo o sanaciji in reševanju bank. Če bi to pripomoglo k stabilizaciji centralnih nasprotnih strank, ki zagotavljajo storitve več klirinškim članom, bi morala stabilizacija centralne nasprotne stranke imeti prednost pred stabilizacijo posameznih klirinških članov.

3.2 Izredni ukrepi v javnem interesu morajo biti sorazmerni, brez uporabe javnih sredstev

3.2.1 EESO poudarja, da je predlagana uredba usmerjena v izredne in izjemne razmere na trgu. Pri tem je poglavitnega pomena, da načrti za sanacijo in reševanje omogočajo nadaljnje izvajanje ključnih storitev centralnih nasprotnih strank brez uporabe javnih sredstev ali kakršne koli oblike javne podpore solventnosti ali druge oblike državnih instrumentov za finančno stabilizacijo, javne podpore za lastniški kapital ali začasnega javnega lastništva. Trenutno izrecno navedeno možnost izredne javnofinančne pomoči pod določenimi pogoji bi bilo treba črtati, da bi se izognili morebitnemu moralnemu tveganju z napačnim spodbujanjem udeležencev kliringa, naj ne prispevajo k sanaciji in reševanju centralnih nasprotnih strank v začetni fazi, temveč naj počakajo, če in v kolikšnem obsegu bo zagotovljena izredna javnofinančna pomoč, pri čemer morajo biti pripravljeni sprejeti ali celo spodbuditi učinek prelivanja v javni prostor.

3.2.2 Glede na to, da posebnih scenarijev uporabe načrta za sanacijo in reševanje ni mogoče natančno predvideti, bi morale centralne nasprotne stranke ohraniti prožnost pri oblikovanju in izvajanju instrumentov za sanacijo, da bi lahko obvladovale različne primere neizpolnjevanja obveznosti. Prevelika predpisovalnost bi lahko privedla do neučinkovite togosti. Centralnim nasprotnim strankam je zato treba omogočiti, da opravijo postopek upravljanja neizpolnjenih obveznosti in nazadnje, pred posredovanjem organov za reševanje, izvedejo načrt sanacije, razen če obstajajo dokazi, da bo načrt sanacije verjetno neuspešen ali pa bo ogrozil finančno stabilnost.

3.3 Različno obravnavanje nefinančnih nasprotnih strank in ločeni računi strank

3.3.1 Uredba o infrastrukturi evropskega trga (EMIR) določa obveznosti in zahteve, ki se uporabljajo za finančne (FNS) in nefinančne nasprotne stranke (NNS), ki sklenejo pogodbe o izvedenih finančnih instrumentih. Med finančne nasprotne stranke sodijo banke, zavarovalnice, upravljavci naložb, pokojninski skladi, kolektivni naložbeni podjemi za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP) in alternativni investicijski skladi, nefinančne nasprotne stranke pa vključujejo NNS+ (nefinančne subjekte z bruto hipotetičnimi pozicijami v izvedenih finančnih instrumentih, ki za 30 dni presegajo prag kliringa, v znesku vsaj 1 milijarde EUR za kreditne in lastniške izvedene finančne instrumente in/ali znesku 3 milijard EUR za obrestne zamenjave, valute, blago in druge instrumente) ter druge nefinančne nasprotne stranke (NNS–). Poleg tega obstajajo tudi subjekti iz tretjih držav, za katere se uredba EMIR uporablja posredno, kadar izvajajo transakcije z nasprotnimi strankami iz EU.

3.3.1.1 Obveznost kliringa iz uredbe EMIR se bo uporabljala v primerih, ko je pogodba o izvedenih finančnih instrumentih OTC sklenjena med dvema FNS, med FNS in NNS+, med dvema NNS+, ali med FNS/NNS+ in subjektom iz tretje države, za katerega bi veljala obveznost kliringa, če bi imel sedež v EU. Izjeme od zahtev se bodo prenehale uporabljati v letu 2017.

3.3.2 Ko bodo prenehale veljati vse izjeme, bo na nefinančne nasprotne stranke določene velikosti, ki so neposredne ali posredne udeleženke centralne nasprotne stranke, vplivala uredba o sanaciji in reševanju, saj jim bo naložila obveznost centralnega kliringa nekaterih razredov pogodb o izvedenih finančnih instrumentih OTC (8). Zaradi kombinacije te uredbe in obveznosti kliringa bi lahko za nefinančne nasprotne stranke in stranke pokojninskih skladov nastale nenamerne obveznosti, kar bi še tesneje povezalo realni sektor/upravitelje premoženja in sistemsko pomembne finančne institucije.

3.3.3 EESO zato poziva Komisijo, naj razmisli o drugačnem pristopu k obravnavanju nefinančnih nasprotnih strank – zlasti proizvodnih podjetij, ki varujejo pred fizično izpostavljenostjo v realnem gospodarstvu – v skladu s predlaganim okvirom za sanacijo in reševanje v primerih, ko so javni organi prisiljeni sprejeti izredne ukrepe v javnem interesu, ki lahko prevladajo nad običajnimi lastninskimi pravicami in porazdelijo izgubo med nekatere deležnike, kot ukrep v skrajni sili pa tudi zadržijo izplačila dobičkov centralnih nasprotnih strank nefinančnim nasprotnim strankam.

3.3.4 (Pokojninski) skladi in drugi subjekti, ki upravljajo denar za male vlagatelje in vlagajo v kapitalske trge, bodo morali posedovati pozicije v centralnih nasprotnih strankah neposredno ali posredno prek klirinških članov. Ti subjekti so predmet nacionalnega nadzora in v zvezi z njihovimi naložbami veljajo stroge omejitve, s čimer naj bi zagotovili, da svojih končnih strank ne izpostavljajo nepotrebnemu tveganju. Pozicije morajo poleg tega v skladu z zahtevami nacionalnih regulatorjev ali fiduciarnimi obveznostmi posedovati posredno na svojih računih in jih voditi ločeno. Uredba EMIR je z uvedbo ločevanja in prenosljivosti sredstev strank omogočila zaščito zlasti sredstev posrednih udeležencev kliringa.

3.3.5 Vlagatelji v takšne (pokojninske) sklade imajo zaradi te obsežne regulacije vtis, da njihova sredstva varujeta tako nacionalna kot evropska zakonodaja. Vendar pa bi predlagana zakonodaja omogočila neupoštevanje običajnih lastninskih pravic in porazdelitev izgube med nekatere deležnike, pa tudi zadržanje izplačila dobičkov centralnih nasprotnih strank, s čimer bi vplivala tudi na stranke in njihove ločene račune. EESO poziva Komisijo, naj zagotovi, da se možnost neupoštevanja običajnih lastninskih pravic (prekinitev pogodb/porazdelitev izgub/zadrževanje izplačila dobičkov) ne bo uporabljala za (ločene) račune strank.

3.4 Prehod in enakovrednost tretjih držav

3.4.1 EESO poziva Komisijo, naj zagotovi, da bo prehod na harmoniziran sistem potekal pod ustreznim nadzorom in da bo usklajen z zahtevami za centralne nasprotne stranke iz tretjih držav, s čimer bi preprečili regulativno arbitražo in podrejen konkurenčni položaj centralnih nasprotnih strank v EU, ki bi se lahko pojavila, če bi centralnim nasprotnim strankam iz tretjih držav omogočili, da ponujajo manj varne in s tem tudi cenejše storitve.

3.4.2 Za vse države, za katere namerava Evropska komisija sprejeti sklep o enakovrednosti, je treba upoštevati jasna pravila in predpise o sanaciji in reševanju, ki so pomembni dejavniki. Za vse države, za katere je Evropska komisija že sprejela sklep o enakovrednosti (9), je treba to odločitev ponovno pregledati ob upoštevanju pravil in predpisov o sanaciji in reševanju v tretjih državah, zato da bodo za centralne nasprotne stranke iz tretjih držav, ki ponujajo storitve na enotnem trgu EU, vzpostavljeni enakovredni načrti za sanacijo in reševanje centralnih nasprotnih strank in da bodo odločitve, ki jih sprejmejo evropski kolegiji za reševanje, izvršljive v zakonodajnem okolju tretje države. Kot minimalno zahtevo je treba predvideti sporazume o izmenjavi informacij v zvezi s sistemskim tveganjem z regulativnim organom centralne nasprotne stranke iz tretje države, nadzornikom(-i) in organom za reševanje centralnih nasprotnih strank v EU ter sodelovanje takih regulativnih organov v t. i. skupinah za krizno upravljanje.

3.4.3 V skladu z uredbo EMIR lahko Evropska komisija od Evropskega organa za vrednostne papirje in trge (ESMA) zahteva, da zagotovi tehnično svetovanje v zvezi z enakovrednostjo nekaterih držav nečlanic EU, ki gostijo pomembne trge izvedenih finančnih instrumentov ali centralne nasprotne stranke, ki so zaprosile za priznanje (10).

3.4.4 EESO poziva organ ESMA, naj v prihodnosti oceni ključne argumente za vključitev zakonodaje o sanaciji in reševanju teh tretjih držav, da bi zagotovili enake konkurenčne pogoje in preprečili regulativno arbitražo, ki bi udeležence na enotnem trgu EU in po možnosti davkoplačevalce EU izpostavila nepotrebnim tveganjem zaradi storitev, ki jih zagotavljajo centralne nasprotne stranke iz tretjih držav. Bistveno je, da se zagotovijo enaki konkurenčni pogoji na mednarodni ravni in omeji izpostavljenost davkoplačevalcev v EU tveganjem, ki jih je mogoče obvladati v EU.

3.5 Enotni evropski nadzornik in enotni evropski organ za reševanje

3.5.1 EESO meni, da morajo EU in države članice na vseh ravneh okrepiti sposobnost svojih nadzornih organov za razumevanje tveganj centralnih nasprotnih strank in njihovega obvladovanja v smislu človeških, finančnih in tehničnih virov. Meni, da so nadzorniki zdaj preveč odvisni od strokovnega znanja v nadnacionalnih organizacijah in samih centralnih nasprotnih strankah. Ta odvisnost od strokovnega znanja bi lahko bila tvegana zlasti, če bi morali nadzorniki v kratkem času prevzeti nadzor nad centralno nasprotno stranko v težavah, tj. v primeru odpoklica in poznejše zamenjave višjega vodstva ali odbora centralne nasprotne stranke ali izvajanja pooblastil za reševanje.

3.5.2 Po mnenju EESO bi enotni nadzornik in organ za reševanje centralnih nasprotnih strank nadzornikom omogočila boljše združevanje strokovnega znanja in podatkov ter zagotavljanje, da centralne nasprotne stranke standardizirano uporabljajo novo uredbo po vsej Evropi, s čimer bi odpravili tveganje regulativnega izmikanja ali arbitraže. Poleg tega bi s tem odpravili sedanji razdrobljen nadzor nad centralnimi nasprotnimi strankami. Veljavna uredba sledi pristopu nacionalnega nadzora, ki je določen v uredbi EMIR in v skladu s katerim se v bližini nacionalnih regulativnih organov ustanovijo kolegiji za nadzor centralnih nasprotnih strank. Vendar EESO meni, da bi bil v scenariju izjemnih situacij, v katerem bi eni ali več centralnim nasprotnim strankam grozila nevarnost propada, najučinkovitejši centraliziran pristop, saj je treba odločitve sprejemati celovito ob upoštevanju več centralnih nasprotnih strank, klirinških članov itd.

3.5.2.1 Po mnenju EESO je uredba o centralnih nasprotnih strankah, ki je bila leta 2012 izbrana v okviru uredbe EMIR, privedla do razdrobljenih rešitev na področju nadzora centralnih nasprotnih strank (11), v skladu s katero so bili za nadzor centralnih nasprotnih strank v različnih državah zadolžene centralne banke, nacionalni bančni regulatorji ali nadzorniki za izmenjave. To mnenje je bilo ponovno potrjeno v publikaciji z naslovom ESMA Peer Review under EMIR Article 21 – Supervisory activities on CCPs‘ Margin and Collateral requirements (Medsebojni strokovni pregled ESMA v skladu s členom 21 uredbe EMIR – Nadzorne dejavnosti v zvezi z zahtevami glede kritja in zavarovanja centralnih nasprotnih strank), ki je bila objavljena 22. decembra 2016 in v kateri organ ESMA jasno navaja, da je treba bolje uskladiti delo nacionalnih nadzornikov.

3.5.2.2 V poročilu, ki ima omejeno področje uporabe, so že opredeljena številna področja, na katerih se pristopi nacionalnih nadzornikov k nadzoru razlikujejo, in vsebuje priporočila za izboljšanje usklajenosti nadzornih praks. V povezavi z vsakim nacionalnim regulativnim organom so bili ustanovljeni kolegiji, z velikokrat istimi člani za posamezne ključne centralne nasprotne stranke; ti kolegiji bodo torej morali v primeru propada več centralnih nasprotnih strank delati vzporedno. Glede na razvoj dogodkov v zadnjih nekaj letih bi bilo treba leta 2017, ko se v centralnih nasprotnih strankah vse bolj združujejo trgi izvedenih finančnih instrumentov, ki kotirajo na borzi, in izvedenih finančnih instrumentov OTC, razmisliti o novem centraliziranem pristopu.

3.5.3 EESO glede na osrednjo vlogo ECB v enotnem mehanizmu nadzora (EMN) predlaga, da se razmisli o razširitvi pristojnosti ECB, da bi postala osrednji evropski nadzornik za centralne nasprotne stranke v okviru EMN. Da pa bi se izognili notranjemu navkrižju interesov, bi morala ECB/Eurosistem sama prevzeti vlogo osrednjega organa za reševanje. To bi lahko izvedli v okviru njene obstoječe pristojnosti ali z razumno razširitvijo. Ena od osnovnih nalog ECB je podpiranje nemotenega delovanja plačilnih sistemov (12). Evropske centralne nasprotne stranke so večinoma registrirane kot plačilni sistemi, da bi dosegle dokončnost poravnave (13). Poleg tega imajo nekatere pomembne centralne nasprotne stranke v euroobmočju (tj. LCH SA in Eurex Clearing) dovoljenje za opravljanje vloge kreditne institucije in so kot take urejene.

3.5.4 V skladu s členom 22 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke „[lahko] ECB […] sprejme predpise za zagotovitev učinkovitih in zanesljivih klirinških in plačilnih sistemov znotraj Unije in z drugimi državami“. S tem jim je že dana regulativna vloga na področju zanesljivosti klirinških sistemov. Druga možnost bi bila ustanovitev novega osrednjega evropskega nadzornika za centralne nasprotne stranke, ki pa bi zahtevala več časa in denarja.

3.5.5 Osrednji nadzornik za banke in centralne nasprotne stranke v okviru EMN bi prav tako upošteval dejstvo, da je večina sistemsko pomembnih bank članic številnih centralnih nasprotnih strank (npr. družba JPMorgan, ki je članica 70 centralnih nasprotnih strank po vsem svetu (14)) in da bi zato neizpolnjevanje obveznosti ene od teh velikih članic privedlo do sočasnih dražb zaradi neizpolnjevanja obveznosti v centralnih nasprotnih strankah, katerih članica je banka, ki ne izpolnjuje obveznosti.

3.5.6 Eden od političnih predpogojev za vzpostavitev enotnega nadzornika in reševanje z nacionalnega vidika je že navedena zahteva po izključitvi vsakega reševanja centralnih nasprotnih strank z denarjem davkoplačevalcev v obliki izredne javnofinančne pomoči pod določenimi pogoji.

3.6 Neobvezna opustitev obveznosti kliringa pri reševanjuii

3.6.1 Organ za reševanje centralne nasprotne stranke ali pristojni organ klirinškega člana centralne nasprotne stranke, ki je v postopku reševanja, lahko zaprosi Komisijo, da začasno opusti obveznost kliringa iz člena 4(1) predlagane uredbe za posebne razrede izvedenih finančnih instrumentov OTC, če so izpolnjeni določeni pogoji.

3.6.2 Vendar pa si je težko predstavljati, kako bi lahko v zelo stresnih razmerah na trgu predvsem manjši klirinški člani na kratek rok ponovno začeli upravljati pozicije v dvostranskem postopku. Poleg tega obveznost kliringa temelji na posebnih razredih izvedenih finančnih instrumentov OTC v vseh centralnih nasprotnih strankah, ne le v eni. Zato bi lahko opustitev obveznosti kliringa vplivala na druge centralne nasprotne stranke, ki imajo dovoljenje za opravljanje klirinških storitev za enake produkte. Treba je zagotoviti, da je opustitev obveznosti kliringa za druge centralne nasprotne stranke neobvezna. Te centralne nasprotne stranke imajo lahko poleg tega za navedene in druge razrede izvedenih finančnih instrumentov vzpostavljene ureditve navzkrižnega kritja, zato bi lahko imela vrnitev na dvostranski trg nenamerne posredne učinke.

3.6.3 EESO zato meni, da je pri reševanju ene centralne nasprotne stranke potrebna opustitev obveznosti kliringa, kar pa ne sme vplivati na druge centralne nasprotne stranke, ki imajo dovoljenje za opravljanje klirinških storitev v istem razredu finančnih instrumentov.

3.6.4 Prav tako bi zahteva nacionalnega regulativnega organa lahko imela vseevropski učinek, kar po mnenju EESO dodatno utemeljuje ustanovitev vseevropskega, enotnega nadzornika in enotnega organa za reševanje centralnih nasprotnih strank.

V Bruslju, 29. marca 2017 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Georges DASSIS

(1) COM(2016) 856 final.

(2) Za primer glej tudi: EBA and ESMA call to clarify margin requirements between CRR and EMIR (Organa EBA in ESMA pozivata k razjasnitvi zahtev glede kritja v uredbi o kapitalskih zahtevah in uredbi o infrastrukturi evropskega trga), 18. januar 2017. Namen priporočil iz navedenega poročila je preprečevanje podvajanja zahtev glede transakcij z izvedenimi finančnimi instrumenti, s čimer bi se izognili povečanemu regulativnemu tveganju in zvišanju stroškov pristojnih organov v zvezi s spremljanjem.

(3) Ena od osnovnih nalog Eurosistema je podpiranje nemotenega delovanja plačilnih sistemov (člen 127(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije in člen 3(1) Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke). Pravna podlaga za pristojnost Eurosistema na področju plačilnih in poravnalnih sistemov je zajeta v členu 127(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije. V skladu s členom 22 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke „[lahko] ECB in nacionalne centralne banke […] ustvarijo možnosti in ECB lahko sprejme predpise za zagotovitev učinkovitih in zanesljivih klirinških in plačilnih sistemov znotraj Unije in z drugimi državami“.

(4) Uredba (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov.

(5) Evropski odbor za sistemska tveganja, ESRB Report to the European Commission on the systemic risk implications of CCP interoperability arrangements (Poročilo ESRB Evropski komisiji o posledicah sistemskega tveganja dogovorov o interoperabilnosti centralnih nasprotnih strank), januar 2016.

(6) Glej 2015 CCP Workplan (Delovni načrt za centralne nasprotne stranke za leto 2015) iz aprila 2015, ki so ga pripravili predsednika stalnega odbora za nadzorno in regulativno sodelovanje ter usmerjevalne skupine za reševanje bank Odbora za finančno stabilnost (FSB SRC in FSB Resolution Steering Group) in predsedniki Baselskega odbora za bančni nadzor, odbora za plačila in tržno infrastrukturo (BCBS) in Mednarodnega združenja nadzornikov trga vrednostnih papirjev (IOSCO).

(7) COM(2016) 856 final.

(8) V skladu s členoma 5 in 6 Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov.

(9) Popoln in aktualen seznam je na voljo na povezavi: https://www.esma.europa.eu/regulation/post-trading/central-counterparties-ccps.

(10) Komisija naj bi tehnične nasvete organa ESMA upoštevala pri pripravi morebitnih izvedbenih aktov v skladu s členom 25(6), členom 13(2) in členom 75(1) uredbe EMIR v zvezi z enakovrednostjo med pravnim in nadzornim okvirom tretjih držav (držav nečlanic EU).

(11) Seznam centralnih nasprotnih strank in regulativnih organov je na voljo na povezavi: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/ccps_authorised_under_emir.pdf.

(12) Glej člen 127(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije in člen 3(1) Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke.

(13) Seznam plačilnih sistemov je na voljo na povezavi: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/designated_payment_and_securities_settlement_systems.pdf.

(14) Glej članek v dnevniku Financial Times, JPMorgan tells clearers to build bigger buffers, Sam Fleming in Philip Stafford, 11. september 2014.