POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Tretje polletno poročilo o delovanju schengenskega območja 1 november 2012 – 30 april 2013

1. Uvod

Komisija sprejema polletna poročila Evropskemu parlamentu in Svetu o delovanju schengenskega območja[1], kot je sama napovedala 16. septembra 2011 v svojem sporočilu o krepitvi upravljanja schengenskega območja in je Svet za pravosodje in notranje zadeve / mešani odbor podprl 8. marca 2012. Tretje poročilo zajema obdobje od 1. novembra 2012 do 30. aprila 2013.

2. Prikaz razmer

2.1. Razmere na zunanjih mejah schengenskega območja[2]

V obdobju od oktobra do decembra 2012 je bilo odkritih 13 613 nedovoljenih prehodov meje. Gre za 52-odstotni upad v primerjavi z enakim obdobjem v preteklem letu, kar je najnižja vrednost od začetka leta 2008, ko je agencija Frontex začela zbirati podatke. Glavni vzrok za tak upad je bil začetek grške operacije Ščit 30. julija 2012, ki je vključeval prerazporeditev 1 800 policistov na grško-turško kopensko mejo. Posledično se je število nedovoljenih prehodov z 2 000 v prvem tednu avgusta 2012 zmanjšalo na 200 v drugem tednu in nato na 10 v zadnjem tednu oktobra.

Največ nedovoljenih prehodov je bilo odkritih na zunanji morski meji EU (59 %). Medtem ko je Grčija v obdobju od julija do septembra 2012 odkrila več kot polovico vseh nedovoljenih prehodov meje, se je situacija po začetku operacije Ščit spremenila. Italija je v obdobju od oktobra do decembra 2012 odkrila 31 % vseh nedovoljenih prehodov (4 231 oseb), Grčija pa 30 % (4 035 oseb). Število odkritih nedovoljenih prehodov se je na grško-turški morski meji in bolgarsko-turški kopenski meji povečalo, kar je verjetna posledica prerazporeditve policistov z grško-turške kopenske meje. Glede na narodnost je bilo pri nedovoljenih prehodih meje odkritih največ afganistanskih migrantov, od oktobra do decembra 2012 so jih zabeležili 1 969. Kljub poslabšanju razmer v Siriji se je število odkritih nedovoljenih prehodov Sircev v primerjavi z obdobjem od julija do septembra 2012, ko je bilo zabeleženih 1 241 oseb, zmanjšalo za dve tretjini.

2.2. Razmere znotraj schengenskega območja

V obdobju od oktobra do decembra 2012 so se sekundarna gibanja, zlasti iz Grčije v druge države članice EU, odražala na odkritih[3]:

· nedovoljenih prehodih meje vzdolž kopenske meje držav Zahodnega Balkana,

· prihodih migrantov na morsko mejo južne Italije,

· prikritih vkrcanjih na trajekte za Italijo,

· migrantih, ki so s ponarejenimi dokumenti iz grških letališč leteli v mnoga večja letališča znotraj EU.

Operacija Afrodita, ki je najnovejša oblika zbiranja informacij o migracijskih tokovih v EU / schengenskem območju, se je izvajala od 22. oktobra do 4. novembra 2012 v 25 državah članicah[4], Lihtenštajnu, na Norveškem in v Švici. Cilj operacije je bilo preprečevanje nezakonite migracije z osredotočanjem na nedovoljene prehode meje, sekundarna gibanja migrantov v EU/schengenskem območju in poti, ki jih uporabljajo migranti z neurejenim statusom. V skladu s podatki, ki so jih sporočile sodelujoče države članice ter zbral in decembra 2012[5] sporočil Ciper, je bilo v navedenih dveh tednih prijetih 5 298 državljanov tretjih držav iz 130 različnih držav. Največ migrantov z neurejenim statusom je bilo znotraj schengenskega območja odkritih v Nemčiji (1 510 oseb) in Španiji (468 oseb), ki sta bili tudi glavni ciljni državi[6].

Evropska mreža letaliških organov kazenskega pregona (AIRPOL) je od februarja do aprila 2013 usklajevala projekt boja proti tihotapljenju in trgovini z ljudmi, uporabi ponarejenih dokumentov, kraji identitete, organiziranem kriminalu in terorizmu. Sodelujoča letališča so 24 ur izvajala ciljne ukrepe za varnostno tvegane lete znotraj EU in rezultate predložila AIRPOL-u za nadaljnjo analizo. Poročilo, ki bo vsebovalo tudi priporočila za protiukrepe, je mogoče pričakovati poleti 2013.

Kljub uporabnosti teh podatkov še zmeraj obstaja potreba po boljšem zbiranju in analizi podatkov o nedovoljenih migracijskih gibanjih v EU. Komisija in agencija Frontex sta po strokovnem srečanju 2. oktobra 2012 pregledali povratne informacije držav članic o razpoložljivosti podatkov in razpravljali o tem, kako nadaljevati. Na drugem srečanju 29. aprila 2013 sta se dogovorili, da bosta v drugi polovici leta na podlagi razpoložljivih podatkov izpeljali poskusni projekt, s katerim bosta v začetku leta 2014 začeli redno zbirati in analizirati posebne podatke in ga bo usklajevala agencija Frontex.

3. Uporaba schengenskega pravnega reda

3.1. Primeri začasno ponovno uvedenega nadzora na notranjih mejah

Člen 23(1) Zakonika o schengenskih mejah[7] določa, da lahko v primeru resnih groženj javnemu redu ali notranji varnosti država članica izjemoma začasno ponovno uvede nadzor na svojih notranjih mejah. V obdobju od 1. novembra 2012 do 30. aprila 2013 je bil nadzor na notranjih mejah ponovno uveden le enkrat.

Norveška je 30. novembra 2012 obvestila Komisijo, da bo zaradi podelitve Nobelove nagrade za mir v Oslu 10. decembra 2012 v obdobju od 3. do 12. decembra 2012 ponovno uvedla nadzor na notranjih mejah. V tem obdobju je opravila mejne kontrole 3 136 oseb, pri čemer je vstop zavrnila 19 osebam, 8 oseb je bilo pridržanih, 9 oseb pa je vložilo prošnjo za azil[8].

3.2. Ohranjanje neizvajanja nadzora na notranjih mejah

Velika večina domnevnih kršitev schengenskega pravnega reda je še vedno povezana z vprašanjem, ali ima izvrševanje policijskih pooblastil v bližini notranjih meja dejansko enakovreden učinek kot mejne kontrole (člen 21 Zakonika o schengenskih mejah) ter z obveznostjo, da se odpravijo ovire za tekoč pretok prometa, kot so omejitve hitrosti na cestnih mejnih prehodih na notranjih mejah (člen 22 Zakonika o schengenskih mejah). V obdobju od 1. novembra 2012 do 30. aprila 2013 je Komisija zaprosila za informacije o morebitnih kršitvah členov 21 in/ali 22 Zakonika o schengenskih mejah v dveh novih zadevah (v zvezi z Nemčijo in Španijo), pet zadev je zaključila (v zvezi z Nemčijo, Latvijo Litvo in Nizozemsko), nadaljuje pa preiskavo v štirih tekočih zadevah (v zvezi z Avstrijo, Češko, Slovaško in Švedsko).

3.3. Domnevne kršitve drugih delov schengenskega pravnega reda

Prenos Direktive o vračanju (2008/115/ES) v nacionalno zakonodajo

Rok za prenos Direktive o vračanju (2008/115/ES) v nacionalno zakonodajo je potekel 24. decembra 2010. Vse države članice EU, ki jih zavezuje ta direktiva, in vse pridružene države razen Islandije, so priglasile njen popoln prenos v nacionalno zakonodajo. Komisija podrobno pregleduje pravni prenos in praktično uporabo v državah članicah ter bo svoje prvo poročilo o njeni uporabi predložila do konca leta 2013.

Izvajanje Uredbe o obmejnem prometu (ES št. 1931/2006)

Komisija spremlja izvajanje režima obmejnega prometa od začetka njegove veljavnosti v letu 2007. Julija 2012 se je odločila zahtevati podatke od treh držav članic (Latvije, Poljske in Slovenije) v zvezi z dvostranskimi sporazumi, ki so jih te države sklenile s svojimi sosednjimi tretjimi državami. Države so podatke predložile oktobra in novembra 2012 in so v zadnji fazi interne obravnave.

Uporaba schengenskega pravnega reda pri nadzoru morskih meja

Evropsko sodišče za človekove pravice je 23. februarja 2012 ugotovilo, da Italija z zajetjem migrantov na odprtem morju in njihovo vrnitvijo v Libijo[9]krši Evropsko konvencijo o človekovih pravicah. Na podlagi teh dejstev je Komisija pri italijanskih organih izvedla preiskavo. Analizirala je posledice sodbe navedenega sodišča in raziskala, katere ukrepe bi bila Italija pripravljena sprejeti, da bi zagotovila skladnost s to sodbo. Sodba je zavezujoča za Italijo, ta pa je izrazila svojo zavezo, da jo bo upoštevala zlasti v zvezi z že veljavnimi ali prihodnjimi operativnimi sporazumi z Libijo. Komisija je ob zagotovilu Italije, da bo upoštevala sodbo, primer zaključila. Analiza sodbe je bila upoštevana pri pripravi Komisijinega predloga uredbe o določitvi pravil za operacije na morju, ki jih usklajuje agencija Frontex. Predlagana uredba naj bi nadomestila razveljavljeni Sklep Sveta 2010/252/EU[10]. Predlog je sprejela 12. aprila 2013[11],in pričela razprave z Evropskim parlamentom in Svetom.

3.4. Pomanjkljivosti, ugotovljene v okviru schengenskega ocenjevalnega mehanizma

V okviru sedanjega schengenskega ocenjevalnega mehanizma[12] uporabo schengenskega pravnega reda v državah članicah redno ocenjujejo strokovnjaki iz držav članic, Generalnega sekretariata Sveta in Komisije.

V obdobju od 1. novembra 2012 do 30. aprila 2013 so bila schengenska ocenjevanja opravljena:

· glede policijskega sodelovanja v Estoniji, Latviji in Litvi,

· glede zračnih meja na Poljskem, Slovaškem in Češkem,

· glede kopenskih meja v Estoniji, Latviji in Litvi ter

· glede vizumov v Estoniji, na Poljskem in Slovaškem.

Poročila še vedno niso povsem dokončana, vendar naj bi vsebovala pozitivne in negativne komentarje ter priporočila glede vprašanj, kot so usposabljanje, uporaba analize tveganja, izmenjava informacij, mednarodno sodelovanje in infrastruktura na mejnih prehodih ter veleposlaništvih/konzulatih. Kot v preteklih šestih mesecih sicer obstajajo splošne možnosti za izboljšanje, vendar niso bile ugotovljene pomanjkljivosti, zaradi katerih bi morala Komisija nemudoma ukrepati.

Komisija po zadnji misiji februarja 2013 poziva Grčijo, naj nadaljuje izvajanje svojega schengenskega akcijskega načrta in ponavlja svojo zavezanost podpori grškim prizadevanjem pri upravljanju zunanjih meja, med drugim prek Sklada za zunanje meje in pomoči agencije Frontex.

Okvirni koledar schengenskega ocenjevanja v obdobju od maja do oktobra 2013 je prikazan v Prilogi I.

3.5. Odprava nadzora na notranjih mejah z Bolgarijo in Romunijo

Po sklepu Sveta junija 2011, da Romunija in Bolgarija izpolnjujeta merila, da v celoti uporabljata schengenski pravni red, so bili izvedeni dodatni ukrepi, ki naj bi prispevali k vstopu teh dveh držav v Schengenski pravni red. Svet kljub temu še ni odobril odprave nadzora na notranjih mejah z Bolgarijo in Romunijo. Komisija še naprej v celoti podpira pristop Romunije in Bolgarije v schengensko območje kot tudi prizadevanja predsedstva v tej smeri.

4. Spremljevalni ukrepi

4.1. Uporaba schengenskega informacijskega sistema

Druga generacija schengenskega informacijskega sistema (SIS II) je v uporabi od 9. aprila 2013 in državam članicam ponuja izboljšane in nove funkcije ter kategorije opozoril. Komisija je v sodelovanju z državami članicami za zagotavljanje kar najboljšega izkoristka sistema SIS II posodobila Priročnik SIRENE, da bi praktično sodelovanje med uradi SIRENE (namenjeni izmenjavi dopolnilnih podatkov za ukrepe v sistemu SIS) prilagodila na okolje sistema SIS II. Komisija je poleg tega podprla Evropsko agencijo za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (eu-LISA) pri razvoju modulov tehničnega usposabljanja za uporabo sistema SIS II. Začetni tečaji izven kraja bivanja in e-tečaji so bili organizirani v sodelovanju z Evropsko policijsko akademijo (CEPOL) in strokovnjaki iz držav članic ter se bodo nadaljevali po predaji operativnega upravljanja sistema SIS II agenciji eu-LISA maja 2013. Začetek delovanja sistema SIS II je spremljala tudi informacijska kampanja, ki je bila osredotočena na cilj novega sistema in vidike varovanja podatkov.

4.2. Uporaba vizumskega informacijskega sistema

Vizumski informacijski sistem (VIS)[13] je sistem za izmenjavo informacij o vizumih za kratkoročno bivanje. Po vzpostavitvi sistema v prvi (Severna Afrika), drugi (Bližnji vzhod) in tretji regiji (Zaliv)[14], je VIS začel 14. marca 2013 delovati tudi v četrti (Zahodna Afrika) in peti regiji (Centralna Afrika). 6. junija 2013 bo začel delovati v šesti (Vzhodna Afrika) in sedmi regiji (Južna Afrika), 5. septembra 2013 v osmi regiji (Južna Afrika), 14. novembra 2013 pa v deveti (Centralna Azija), deseti (Jugovzhodna Azija) in enajsti regiji (Palestina). Države članice se dogovarjajo o zaporedju in možnih datumih za njegovo vzpostavitev v ostalih regijah. Odločitev bo sprejeta v prihodnjih mesecih.

Sistem VIS deluje dobro. Do 6. maja 2013 je bilo z njim obdelanih 2,9 milijona vlog za izdajo vizuma, od tega je bilo izdanih 2,4 milijona vizumov, 348 000 vlog pa je bilo zavrnjenih. Kljub nenehnim prizadevanjem držav članic glavni problem ostajajo srednje- do dolgoročne posledice ne-najboljše kakovosti podatkov (biometričnih in alfanumeričnih), ki jih konzularni organi držav članic vnašajo v VIS. Sistem VIS od 1. decembra 2012 upravlja eu-LISA.

4.3. Vizumska politika in sporazumi o ponovnem sprejemu

Mehanizem za spremljanje liberalizacije po odpravi vizumske obveznosti za države Zahodnega Balkana[15]

Po poročilu agencije Frontex za obdobje od 31. decembra 2012 do 3. februarja 2013 se je število prošenj za azil iz držav Zahodnega Balkana v prvih petih EU/schengenskih državah januarja 2013 zmanjšalo za 44 % v primerjavi z januarjem 2012. Medtem ko se je število prosilcev za azil, ki prihajajo iz Srbije, Črne gore in Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije zmanjšalo (za 61 % za Srbijo, 45 % za Črno goro in 46 % za Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo), se je znatno povečalo število prosilcev za azil, ki prihajajo iz Albanije (za 74 %) in Bosne in Hercegovine (za 51 %). Nemčija, Švedska, Belgija, Švica in Luksemburg ostajajo glavne ciljne države.

Sporazumi o ponovnem sprejemu

Komisija je za lažji ponovni sprejem v matično državo oseb, ki v državi članici EU prebivajo brez dovoljenja, aprila 2012 z Zelenortskimi otoki parafirala sporazum o ponovnem sprejemu. Svet je njegov podpis odobril februarja 2013. Sporazum o ponovnem sprejetju s Turčijo je bil parafiran junija 2012, verjetno sledi njegov podpis in začetek dialoga o liberalizaciji vizumskega režima. Oktobra 2012 je bil parafiran sporazum o ponovnem sprejemu z Armenijo. Komisija si zdaj prizadeva za njegovo čimprejšnjo sklenitev in podpis. Poleg tega so se začela pogajanja o poenostavitvi vizumskih postopkov in sporazumu o ponovnem sprejemu z Azerbajdžanom.

PRILOGA I: Okvirni koledar schengenskega ocenjevanja v obdobju od maja do oktobra 2013[16]

Čas || Države članice || Tematsko področje

od 2. do 10. junija 2013 || Estonija, Latvija, Litva || SIS/Sirene

od 7. do 18. julija 2013 || Poljska, Slovaška || Kopenske meje

od 8. do 14. septembra 2013 || Malta, Slovenija || SIS/Sirene

od 29. septembra do 9. oktobra 2013 || Madžarska, Slovenija || Kopenske meje

od 6. do 12. oktobra 2013 || Češka, Slovaška || SIS/Sirene

[1] COM(2011) 561 final.

[2] Četrtletna analiza tveganja agencije Frontex za obdobje od oktobra do decembra 2012.

[3] Četrtletna analiza tveganja agencije Frontex za obdobje od oktobra do decembra 2012.

[4] Francija in Grčija v operacijo nista bili vključeni.

[5] Predstavilo ciprsko predsedstvo na delovni skupini Sveta za meje decembra 2012.

[6] Poleg tega je bilo 728 oseb odkritih v Združenem kraljestvu, glavni ciljni državi v EU.

[7] Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah).

[8] Dokument Sveta 6346/13 FRONT 9 COMIX 90.

[9] Zadeva Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji. Pritožba št. 27765/09.

[10] Sodba z dne 5. septembra 2012 v zadevi C-355/10, Evropski parlament proti Svetu.

[11] COM(2013) 197 final.

[12] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[13] Odločba Sveta z dne 8. junija 2004 o vzpostavitvi vizumskega informacijskega sistema (VIS) (2004/512/ES)

[14] Izvedbeni sklep Komisije z dne 21. septembra 2011 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v prvi regiji (2011/636/EU), Izvedbeni sklep Komisije z dne 21. septembra 2012 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v tretji regiji (2012/512/EU), Izvedbeni sklep Komisije z dne 7. marca 2013 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v četrti in peti regiji (2013/122/EU)

[15] V skladu z Uredbo št. 539/2001 lahko državljani Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije, Črne gore in Srbije, ki imajo biometrični potni list, od 19. decembra 2009 v države članice EU potujejo brez vizuma. Državljani Albanije ter Bosne in Hercegovine lahko pod enakimi pogoji potujejo v države članice EU brez vizuma od 15. decembra 2010.

[16] Dokument Sveta 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.