1.Uvod

V tem poročilu je povzeta ocena Komisije o izvajanju proračunskega jamstva EU, odobrenega Evropski investicijski banki (v nadaljnjem besedilu: EIB) za izgube, ki jih ima ta pri financiranju naložbenih projektov zunaj Unije, v obdobju 2014–2018. Celotna ocena je bila objavljena v delovnem dokumentu služb Komisije septembra 2019.

Proračunsko jamstvo EU, kot je določeno v zaporednih sklepih Evropskega parlamenta in Sveta, se običajno imenuje mandat Evropske investicijske banke za zunanja posojila (v nadaljnjem besedilu: zunanji mandat EIB). Ocena Komisije je naknadna, zajema pa obdobje od sredine leta 2014 do konca leta 2018, tj. zadnjega leta, za katero so na voljo popolni podatki. V skladu z zahtevo Evropskega parlamenta in Sveta je cilj ocene zagotoviti prispevek za morebiten nov sklep o kritju financiranja EIB z jamstvom EU po letu 2020.

Namen ocene je zlasti prispevati k oblikovanju prihodnjih proračunskih jamstev EU v okviru instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje (v nadaljnjem besedilu: NDICI), ki ga je Komisija predlagala junija 2018. Nedavno so se začeli trialogi o zakonodajnem predlogu . Ocena predstavlja enega od prispevkov Komisije k delu Skupine modrecev na visoki ravni za evropski finančni ustroj za razvoj.

Leta 2021 naj bi zunanji mandat EIB nadomestil širši instrument, imenovan Evropski sklad za trajnostni razvoj plus (v nadaljnjem besedilu: EFSD+), ki bo EIB in drugim mednarodnim finančnim institucijam ali razvojnim finančnim institucijam omogočil dostop do proračunskih jamstev EU v okviru „odprte finančne arhitekture“ .

Komisija je v oceni proučila učinkovitost, uspešnost, ustreznost, skladnost in evropsko dodano vrednost proračunskega jamstva, ki je podlaga za sedanji zunanji mandat EIB, glede na pričakovanja, ki sta jih Evropski parlament in Svet prvotno izrazila v sklepu o zunanjem mandatu EIB.

Mandati Evropske investicijske banke za zunanja posojila so bili od leta 1977 del zunanje politike Evropske gospodarske skupnosti in pozneje Evropske unije. Osnovni namen proračunskega jamstva EU je povečati sposobnost EIB za prevzemanje tveganj, tako da se znatno omeji izpostavljenost EIB tveganju pri profilu, ki je v skladu s pravili, ki so jih sprejeli organi upravljanja EIB. Povedano drugače, jamstvo EU pomaga EIB, da izvaja naložbe v bolj tveganih okoljih zunaj EU na podlagi svojih obstoječih kapitala in rezerv, pri tem pa ohrani bonitetno oceno AAA.

Jamstvo EU je bilo EIB običajno zagotovljeno za obdobje, ki se je ujemalo z večletnim finančnim okvirom EU. Sedemletno trajanje zunanjega mandata EIB je EIB precej pomagalo pri razvoju človeških in materialnih zmogljivosti, potrebnih za izvajanje naložb zunaj EU, ki se običajno pripravljajo več kot eno leto. Ker jamstvo EU zagotavlja predvidljivost in zmanjšuje tveganje, se pričakuje, da financiranje, ki se izvaja v okviru zunanjega mandata EIB, obravnava cilje in izpolnjuje pogoje, ki jih določata Evropski parlament in Svet.

Obseg jamstva EU, ki je podlaga za zunanji mandat EIB, se razlikuje glede na naravo financiranja: pri financiranju EIB, ki vključuje partnerje iz javnega sektorja (običajno za razvoj infrastrukture), se zagotovi skupno jamstvo, ki zajema operativna in politična tveganja. Skupno jamstvo krije tudi posojila EIB bankam ali gospodarskim družbam, ki imajo državno poroštvo in so financirana v okviru zasebnega mandata pobude za ekonomsko odpornost, vzpostavljenega po vmesnem pregledu zunanjega mandata EIB leta 2018. Skupno jamstvo EIB omogoča, da se odpove premiji za tveganje, ki bi jo sicer morala vključiti v svojo obrestno mero. Posledično lahko partnerske države ali njihove institucije/gospodarske družbe najemajo posojila pri EIB po znatno nižjih stroških.

Nasprotno pa EU za financiranje EIB v zasebnem sektorju, ki nima državnega poroštva, zagotovi le jamstvo pri političnem tveganju, ki krije nekatere primere, podrobneje opredeljene v sporazumu o jamstvu z EIB: neplačilo zaradi nekonvertibilnosti valute, razlastitve, vojne ali državljanskih nemirov in odrekanja pravnega varstva pri kršitvi pogodbe. Jamstvo za politično tveganje, ki ga zagotovi EU, ne pomeni znižanja obrestne mere EIB. Vendar so cene posojil EIB za stranke kljub temu privlačne, ker ima EIB pri najemanju posojil na finančnih trgih nizke stroške.

Jamstvo EU krije prvih 65 % zapadlih izpostavljenosti EIB pri financiranju v okviru zunanjega mandata EIB na ravni portfelja. To pomeni, da mora EU, kadar posojilojemalec ne odplača posojila EIB in EIB unovči jamstvo EU za kritje manjkajočega plačila, v celoti plačati zahtevek za unovčitev jamstva do višine 65 % zajamčenega portfelja. EIB EU za zagotavljanje proračunskega jamstva ne plačuje provizij, prav tako za izvajanje mandata ne prejema nobenega neposrednega plačila od EU. Upravni stroški EIB v okviru zunanjega mandata EIB se krijejo iz pribitka, vključenega v obrestno mero EIB, v skladu z njeno standardno politiko oblikovanja cen posojil.

Zunanji mandat EIB je eden od instrumentov, ki jih EU uporablja za izvajanje svojih prednostnih nalog na področju zunanje politike. Sklep o zunanjem mandatu EIB se sklicuje na „splošne interese EU“ in načela, ki usmerjajo zunanje delovanje Unije, kot so opredeljena v Pogodbi. Poleg tega določa, da v „državah v razvoju […] financiranje EIB […] prispeva k doseganju ciljev politike Unije na področju razvojnega sodelovanja, zlasti k zmanjševanju revščine prek vključujoče rasti ter trajnostnega gospodarskega, okoljskega in družbenega razvoja“. V sedanjem sklepu o zunanjem mandatu EIB je opredeljenih več ciljev, ki naj bi jih podpiralo proračunsko jamstvo EU, in sicer razvoj lokalnega zasebnega sektorja ter razvoj socialne in gospodarske infrastrukture, ki sta lahko oba povezana s spodbujanjem ciljev blažitve podnebnih sprememb in prilagajanja nanje, regionalnega povezovanja ali dolgoročne ekonomske odpornosti.

2.Glavne ugotovitve ocene

Ocena Komisije ima pomembno omejitev, ker izvajanje naložb v okviru zunanjega mandata EIB traja več let, zlasti pri infrastrukturnih projektih. Zato so trenutno na voljo omejene informacije o dejanskih rezultatih in učinku financiranih projektov. Okvir EIB za merjenje rezultatov se za zdaj močno opira na predhodne ocene, podatki o doseženih rezultatih pa so na voljo z veliko zamudo. Zato je Komisija pri oceni upoštevala zlasti trenutno razpoložljive podatke o odobrenih in izplačanih zneskih financiranja, ugotovitve zunanje študije, ki je bila zaključena sredi leta 2018, in pripombe različnih deležnikov.

V skladu s sklepom o zunanjem mandatu EIB je zdaj do financiranja EIB v okviru proračunskega jamstva EU upravičenih 64 držav zunaj EU. EIB je sklenila okvirne sporazume s 57 od teh držav, v katerih lahko zdaj izvaja financiranje. V obdobju, ki se ocenjuje, je EIB odobrila financiranje v okviru svojega zunanjega mandata v 38 državah in v okviru instrumentov financiranja na lastno odgovornost v šestih do dodatnih državah. Zunanji mandat omogoča EIB, da izvaja financiranje v državah z višjim tveganjem, kot bi ga lahko v okviru instrumentov financiranja na lastno odgovornost.

Skupna zgornja meja proračunskega jamstva EU za zunanje financiranje EIB v obdobju 2014–2020 je 32,3 milijarde EUR. Konec leta 2018 so neto odobrena financiranja EIB v okviru njenega zunanjega mandata 2014–2020 skupaj znašala 17,6 milijarde EUR, tj. približno 54 % skupne zgornje meje jamstva, kot je bila popravljena med vmesnim pregledom. Za primerjavo (sicer le približno zaradi drugačnega tržnega okolja ter geopolitičnega in regulativnega okvira) je bila konec leta 2011, tj. v podobnem času prejšnjega zunanjega mandata, stopnja uporabe 66 %. V obdobju 2014–2018 se je v okviru zunanjega mandata EIB financiralo 189 projektov, ki so v povprečju znašali približno 90 milijonov EUR.

Razmeroma omejeno uporabo jamstva v okviru zunanjega mandata EIB 2014–2020 je mogoče delno pripisati dogajanju v Turčiji od leta 2016 in vojni v vzhodni Ukrajini od leta 2014. Poleg tega so zgornje meje, določene v sedanjem sklepu o zunanjem mandatu EIB za (vzhodno in južno) sosedstvo EU, skupno za 6 milijard EUR višje od zgornjih mej v prejšnjem mandatu, čeprav se je zaradi vojne v Siriji in politične nestabilnosti v več drugih državah absorpcijska sposobnost zmanjšala. Ti zunanji dejavniki skupaj v veliki meri pojasnjujejo, zakaj je EIB do sredine leta 2018 razpoložljive zgornje meje jamstva porabila v manjši meri kot v isti fazi prejšnjega zunanjega mandata.

Drug pomemben količinski kazalnik učinkovitosti jamstva EU je mogoče dobiti z analizo stopenj izplačil v okviru zunanjega mandata EIB, tj. razmerja med financiranjem, ki ga je EIB dejansko izplačala, in zneski, odobrenimi v finančnih pogodbah, ki jih je EIB podpisala z njenimi partnerji (brez zneskov, ki so bili naknadno preklicani). Tako kot pri analizi stopenj uporabe jamstev je treba tudi pri analizi izplačil upoštevati razlike v tržnem okolju ter geopolitičnem in regulativnem okviru med obdobjema.

EIB je v okviru svojega zunanjega mandata 2014–2020 do konca leta 2018 izplačala 5,8 milijarde EUR, kar pomeni 33 % neto podpisanih financiranj, medtem ko je do konca leta 2011 izplačala 8,5 milijarde EUR oziroma 44 % neto zneskov, odobrenih v okviru svojega zunanjega mandata 2007–2013.