na podlagi člena 85(2) Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/834, o oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebo po morebitnih ukrepih za spodbujanje teh izvedljivih tehničnih rešitev

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

na podlagi člena 85(2) Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/834, o oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebo po morebitnih ukrepih za spodbujanje teh izvedljivih tehničnih rešitev

1.UVOD

Uredba o infrastrukturi evropskega trga (EMIR), s katero so bile leta 2012 v EU uvedene reforme v skupini G20 na področju pogodb o izvedenih finančnih instrumentih (OTC), dopušča začasno izvzetje subjektov, ki upravljajo pokojninske sheme, iz obveznosti centralnega kliringa v zvezi z nekaterimi vrstami izvedenih finančnih instrumentov OTC.

V skladu z Uredbo pokojninske sheme vključujejo institucije za poklicno pokojninsko zavarovanje, kot so opredeljene v členu 6(a) Direktive 2003/41/ES, dejavnosti poklicnega pokojninskega zavarovanja institucij iz člena 3 navedene direktive, dejavnosti poklicnega pokojninskega zavarovanja zavarovalnic, zajetih v Direktivi 2002/83/ES (če so sredstva in obveznosti, povezani s takimi dejavnostmi, ločeni od drugih dejavnosti zavarovalnice), ter druge pooblaščene in nadzorovane subjekte ali sheme, ki delujejo na nacionalni ravni in katerih glavni namen je zagotavljati pokojnine.

Možnost začasnega izvzetja je bila uvedena, da bi se upoštevali posebne značilnosti poslovnega modela takih subjektov in morebitni vpliv obveznega kliringa na pokojnine: kot je poudarjeno v uvodni izjavi 26 EMIR, subjekti, ki upravljajo pokojninske sheme, „svoje denarne rezerve ponavadi zmanjšajo na najmanjši možni znesek, da bi s tem čim bolj povečali uspešnost ter izboljšali donos za zavarovance. Če bi torej od njih zahtevali, da izvajajo centralni kliring pogodb o izvedenih finančnih instrumentih OTC, bi to pomenilo, da bi morali znaten del svojih sredstev zamenjati v denar, da bi izpolnili zahteve CNS po kritju.“ Za centralni kliring izvedenih finančnih instrumentov OTC je treba imeti na voljo ustrezne zneske denarnih sredstev, da se izpolnijo zahteve centralnih nasprotnih strank (CNS) po kritju. Kot priznava okvir EMIR, bi lahko posedovanje velikih zneskov denarnih sredstev za izpolnitev morebitnih pozivov k plačilu gibljivega kritja negativno vplivalo na pokojninske prihodke upokojencev.

V neodvisni študiji, ki sta jo Komisiji leta 2014 predložili družbi Europe Economics in Bourse Consult, je bilo ocenjeno morebitno gibljivo kritje, ki bi ga morda morali plačati pokojninski skladi v EU, če bi se obrestne mere spremenile za 1 %. Medtem ko je bilo v študijo še vedno vključeno Združeno kraljestvo, so rezultati za države članice brez Združenega kraljestva pokazali, da bi tak znesek znašal med 106 in 133 milijard EUR, v scenarijih izjemnih situacij pa bi bil še večji.

Pred kratkim sta Eurosistem in danska centralna banka izvedla dodatne študije. Te študije kažejo, da bi morebitno gibljivo kritje nizozemskih in danskih pokojninskih skladov – ki predstavljajo približno 52 % finančnih sredstev pokojninskih skladov v EU (razen Združenega kraljestva) – v enakem scenariju izjemnih situacij (1-odstotna sprememba obrestnih mer) znašalo manj kot 53 milijard EUR oziroma 106 milijard DKK (ali približno 14 milijard EUR), torej bi bilo nekoliko nižje od ustreznih zneskov iz zgoraj navedene neodvisne študije. Na podlagi razpoložljivih denarnih sredstev bi lahko skupni primanjkljaj denarja za vse pokojninske sklade euroobmočja znašal do 17 milijard EUR.

Podobne spremembe obrestnih mer, stroškov in tveganj ne bi bile specifične samo za pokojninske sheme, ampak bi vplivale tudi na druge finančne družbe, ki prav tako izvajajo centralni kliring (npr. investicijski skladi, zavarovalnice), tveganja neplačila zaradi pomanjkanja primernega zavarovanja s premoženjem pa lahko nastanejo tudi v primeru trgovanja z dvostranskimi izvedenimi finančnimi instrumenti in ne le v okviru centralnega kliringa. Kot Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) priznava v svojem prvem poročilu o tej temi, pa se zdi, da imajo pokojninske sheme bolj omejeno zmožnost, da ta tveganja zmanjšajo s prilagodljivostjo naložbenih strategij, razpoložljivostjo naložb, ki ustrezajo njihovim obveznostim, in dostopom do virov likvidnosti, kot je obravnavano v naslednjih oddelkih.

Začasno izvzetje naj bi zagotovilo čas, potreben za iskanje ustrezne tehnične rešitve, ki bi pokojninskim shemam omogočila centralni kliring prek CNS, hkrati pa bi preprečila velik negativen vpliv na prihodke upokojencev. V okviru EMIR za dejavnosti pokojninskih shem na področju izvedenih finančnih instrumentov OTC – na podlagi ustreznih pragov – že veljajo zahteve glede zmanjševanja operativnega tveganja in kritja za trgovanje z izvedenimi finančnimi instrumenti OTC brez opravljenega kliringa iz člena 11, ki se je začel postopno uporabljati leta 2017 : cilj teh zahtev je obravnavati tveganja, povezana z izvedenimi finančnimi instrumenti brez opravljenega centralnega kliringa, in hkrati zagotoviti spodbude za centralni kliring. Za pokojninske sheme veljajo tudi obveznosti poročanja iz uredbe EMIR.

Čeprav razprave s pokojninskimi shemami in drugimi deležniki potrjujejo, da želijo pokojninske sheme kliring trgovinskih poslov izvajati prek CNS ter da ga v nekaterih primerih dejansko že izvajajo prek njih, obvezni kliring še naprej pomeni izzive. Izvzetje iz obveznosti centralnega kliringa je bilo zato za več let podaljšano, saj ni bilo nobene izvedljive tehnične rešitve. S spremembami uredbe EMIR v okviru programa REFIT (EMIR Refit), ki so začele veljati junija 2019, je bilo izvzetje podaljšano do junija 2021, poleg tega ga je mogoče z delegiranimi akti Komisije dvakrat dodatno podaljšati, vsakič za največ eno leto. Vendar je končni cilj Uredbe še vedno čim prej zagotoviti centralni kliring za pokojninske sheme, saj naj bi trenutni regulativni in tržni premiki udeležencem na trgu omogočali, da razvijejo ustrezne rešitve (EMIR, uvodna izjava 30). CNS, klirinški člani in subjekti, ki upravljajo pokojninske sheme, si morajo po najboljših močeh prizadevati prispevati k razvoju takih rešitev.

V skladu s členom 85 EMIR Refit mora Komisija do zadnjega podaljšanja izvzetja vsako leto pripraviti poročilo, v katerem oceni, „ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebo po morebitnih ukrepih za spodbujanje teh izvedljivih tehničnih rešitev“.

Uredba določa tudi, da ESMA v sodelovanju z EBA, EIOPA in ESRB Komisiji predloži letna poročila, v katerih oceni to vprašanje. Komisija je prvo poročilo organa ESMA prejela aprila 2020. Organ ESMA je ob objavi poročila začel javno posvetovanje, da bi zbral nadaljnje prispevke deležnikov in Komisiji do decembra 2020 predložil drugo, celovitejše poročilo. Njegovo celovito poročilo zato ni bilo pravočasno na voljo, da bi ga Evropska komisija vključila v to poročilo.

Z uredbo EMIR Refit je bila Komisija pooblaščena tudi za vzpostavitev strokovne skupine, ki jo sestavljajo predstavniki zadevnih deležnikov, za spremljanje njihovih prizadevanj in oceno napredka pri iskanju izvedljivih tehničnih rešitev. Strokovna skupina, ki nadaljuje delo svoje predhodnice (skupine Komisije na visoki ravni za pokojninske sklade), vključuje predstavnike CNS, klirinških članov, pokojninskih shem, centralnih bank in drugih zadevnih deležnikov; sestala se je dvakrat, in sicer oktobra 2019 in aprila 2020 (prek konferenčnega klica), ter se bo še naprej sestajala vsakih šest mesecev. Komisija se pri svojih poročilih sozakonodajalcema še naprej opira na delo skupine.

2.NAMEN POROČILA

Komisija s tem poročilom izpolnjuje svojo obveznost iz člena 85 EMIR.

Pri tem poročilu je ustrezno upoštevala prvo poročilo organa ESMA in razprave, opravljene v strokovni skupini. Kot je pojasnjeno, bodo rezultati javnega posvetovanja, ki ga je začel organ ESMA, vključeni v drugo poročilo Komisije, ki bo izdano naslednje leto.

To poročilo vsebuje analizo glavnih težav, ki so jih opredelili deležniki v zvezi s centralnim kliringom pokojninskih shem, in doslej preučenih rešitev. Kot je bilo navedeno, izvzetje pokojninskih shem iz obveznosti centralnega kliringa velja do junija 2021: glede na navedeni rok je to poročilo namenjeno seznanitvi Evropskega parlamenta in Sveta z napredkom na tem področju, da bi se med drugim določili vidiki, ki jih je treba dodatno raziskati, da bi se podprla izvedljiva in trajnostna rešitev za centralni kliring.