Vrednotenje Direktive 2000/59/ES o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT)

Vrednotenje Direktive 2000/59/ES o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT)

Direktiva o PZS je bistvenega pomena pri doseganju cilja pomorskega prometa brez odpadkov, kot je opredeljen v Sporočilu Komisije o pomorski prometni politiki EU do leta 2018. Prispeva tudi k pravilnemu izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki v EU, saj se uporabljajo načela iz zakonodaje EU o ravnanju z odpadki v okviru sprejemanja in ravnanja z odpadki z ladij, ter k zmanjševanju morskih odpadkov iz morskih virov. Direktiva o PZS kot taka podpira splošne in posamezne cilje, opredeljene v svežnju o krožnem gospodarstvu in 7. okoljskem akcijskem programu.

Obratovalni izpusti odpadkov z ladij pomenijo veliko grožnjo za morsko okolje. Da bi EU obrnila to gibanje, je sprejela Direktivo 2000/59/ES o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora (v nadaljnjem besedilu: direktiva o PZS). Namen direktive o PZS je „zmanjšati izpuste ladijskih odpadkov in ostankov tovora v morje, zlasti nezakonite izpuste z ladij, ki uporabljajo pristanišča Skupnosti, z izboljšanjem razpoložljivosti in uporabe pristaniških zmogljivosti“ (člen 1).

Namen teh ključnih elementov je zagotoviti, da pristanišča v EU omogočajo primerne pristaniške sprejemne zmogljivosti, kot so opredeljene z načrti za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi, ter da vse ladje svoje ladijske odpadke in ostanke tovora oddajajo v pristaniške sprejemne zmogljivosti na podlagi obvezne oddaje odpadkov in primernega sistema pokrivanja stroškov. Poročanje informacij o (nameravani) oddaji odpadkov z ladje v pristanišča je ključen element za zagotavljanje učinkovitega načrtovanja sprejema odpadkov in nadzora nad obvezno oddajo. V ta namen se z direktivo o PZS zahteva uporaba obrazca za obveščanje, v katerem so opredeljeni ladijski odpadki in ostanki tovora, ki jih je treba oddati in/ali ki ostanejo na krovu na podlagi izjeme o zadostni zmogljivosti za hrambo. Da bi zagotovili nemoten potek pomorskega prometa in preprečili nepotrebno obremenitev ladij, ki opravljajo redne prevoze z rednimi postanki v pristaniščih, so lahko te ladje pod posebnimi pogoji izvzete iz nekaterih obveznosti Direktive. Direktiva o PZS določa tudi nadzorni in izvršilni sistem, ki večinoma temelji na inšpekcijskih pregledih. Uvedba informacijskega in nadzornega sistema naj bi predvsem prispevala k identifikaciji ladij, ki niso oddale svojih ladijskih odpadkov in ostankov tovora.

1.2 Ocenjevanje in nadzor

Komisija je ocenila izvajanje in učinkovitost direktive o PZS skozi čas. Na prvi stopnji so vse države članice oddale svoja poročila o izvajanju. Nato so bile organizirane številne delavnice in razprave z deležniki, Evropska agencija za varnost v pomorskem prometu (EMSA) pa je po nizu obiskov v državah članicah pripravila horizontalno ocenjevalno poročilo o izvajanju Direktive.

V letu 2014 se je Komisija odločila izvesti vrednotenje direktive o PZS v okviru programa REFIT in je v ta namen začela ocenjevalno študijo, ki je bila dokončana v maju 2015. Cilj vrednotenja v okviru programa REFIT je bil oceniti izvajanje in učinkovitost direktive o PZS. V vrednotenju so bile obravnavane ustreznost, uspešnost, učinkovitost, evropska dodana vrednost in skladnost direktive o PZS.

V tem poročilu bodo predstavljene glavne ugotovitve študije v zvezi z navedenimi vprašanji, nato jim bodo sledila mnenja Komisije in priporočeni nadaljnji ukrepi.

2. Glavne ugotovitve vrednotenja

Ugotovitve vrednotenja, ki so predstavljene spodaj, v nekaterih primerih temeljijo na predpostavkah, da je mogoče vplive ter koristi in stroške v celoti pripisati direktivi o PZS. V preostalih primerih je bilo treba zaradi omejitev pri podatkih uporabiti primerljive kazalnike za odpadke, izpuščene v morje, ali ekstrapolirati obseg oddaje odpadkov na raven EU, kar je vplivalo na zanesljivost predstavljenih podatkov in sklepne ugotovitve na podlagi teh podatkov.

2.1 Ali je bila Direktiva glede na cilje primerna?

Sektor pomorskega prometa bistveno prispeva k prisotnosti oljnih odpadkov, odplak in smeti v morskem okolju. Ocenjuje se, da obratovalni izpusti ladij predstavljajo 45 % ocenjene skupne vsote letnega izteka nafte v morsko okolje. Odplake, ki nastanejo na ladji, so zlasti pomembne kot vrsta odpadkov v potniškem prometu in po ocenah znašajo 40–50 litrov odplak na potnika na dan. V povprečju 20 % morskih odpadkov (smeti) v morskem okolju izvira z ladij, pri čemer so med različnimi morskimi bazeni bistvene razlike. Cilj direktive o PZS je, da se z zahtevo po primernih pristaniških sprejemnih zmogljivostih in obvezni oddaji odpadkov v te zmogljivosti minimizira tveganje, da bi ladje izpustile odpadke v morje. Kombinacija obvezne oddaje odpadkov in zagotavljanja primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti na eni strani ter pobud za vplivanje na ravnanje uporabnikov pristanišč pri oddaji odpadkov na drugi strani se je pokazala kot pomembna pri doseganju okoljskih ciljev Direktive.

Obveznost zagotavljanja primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti ter določitev obvezne oddaje odpadkov v pristaniške sprejemne zmogljivosti sta pomembni in potrebni za doseganje splošnih ciljev Direktive, saj obe prispevata k zmanjšanju izpustov ladijskih odpadkov in ostankov tovora v morje.

2.2 Ali je bila Direktiva pri doseganju ciljev uspešna?

Razpoložljivost primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti ter njihovo obratovanje in načrtovanje so se z uvedbo redno posodabljanih načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi na splošno izboljšali. Na podlagi raziskav deležnikov in prejšnjih poročil agencije EMSA je bilo ugotovljeno, da se je zmogljivost pristanišč za sprejem različnih vrst odpadkov, zajetih z Direktivo, in ravnanje z njimi od začetka veljavnosti Direktive izboljšala. Pristanišča v EU lahko danes večinoma sprejmejo različne vrste odpadkov in ravnajo z njimi, in sicer z določenimi izjemami glede oljnih ostankov tovora in nekaterih posebnih vrst nevarnih odpadkov. Vendar še ni bila opravljena podrobna ocena, koliko so se predhodno obstoječe okoliščine izboljšale zaradi Direktive. Kljub splošnim izboljšavam pristaniških sprejemnih zmogljivosti ostajajo nekatera vprašanja problematična v smislu primernosti, zlasti kar zadeva oddajo smeti (ločevanje trdnih odpadkov na krovu v primerjavi z neločenim zbiranjem na kopnem), vprašanja glede zmogljivosti v zvezi z odplakami in sprejemom odpadkov, za katere velja Priloga VI h konvenciji MARPOL (ostanki iz sistemov za čiščenje izpušnih plinov). Direktiva hkrati ni mogla zagotoviti polne vključitve vseh zadevnih deležnikov s primernim posvetovanjem o teh načrtih. Uporabniki pristanišč pogosto niso dovolj vključeni v razvoj, izvajanje in revizijo teh načrtov, zaradi česar njihove zahteve niso v celoti upoštevane.

Direktiva o PZS je prispevala k povečani količini smeti (Priloga V h konvenciji MARPOL), oddanih v pristanišča EU. Podatki kažejo, da so v letu 2013 plovila oddala več kot dvakratno količino smeti iz leta 2004. Količina oddaje odplak (Priloga IV h konvenciji MARPOL) v pristaniške sprejemne zmogljivosti ostaja razmeroma stabilna, v celoti pa je mogoče opaziti negativno gibanje pri oljnih odpadkih (Priloga I h konvenciji MARPOL), oddanih v pristanišča, pri čemer je količina oddanih oljnih odpadkov od leta 2008 do leta 2010 strmo upadla, nato pa je na splošno ostala na isti ravni. Hkrati so se na podlagi gibanj pri nadzoru in odkrivanju morebitnih razlitij nafte znatno zmanjšali izpusti oljnih odpadkov v morje, s povprečno 10,77 odkritih razlitij na 1 000 km2 v letu 2008 na povprečno 3,89 odkritih razlitij v letu 2013. Na to gibanje vpliva tudi tehnološki razvoj ladijskih motorjev in goriv, ki zmanjšuje količino oljnih odpadkov na krovu ladij. Povečane količine smeti, oddanih v pristanišča, kažejo na pozitiven učinek direktive o PZS glede njenega cilja o zmanjšanju izpustov v morje. Zunanji dejavnik, ki vpliva na gibanje v zvezi z oddajo odplak, je povečana zmogljivost potniških ladij za obdelavo odplak na krovu.

Na razlike pri oddaji odpadkov delno vplivajo sistemi pokrivanja stroškov, ki jih vzpostavijo pristanišča. Ti sistemi se med pristanišči in regijami močno razlikujejo glede minimalnega posrednega prispevka pri zagotavljanju potrebnih pobud proti izpustom v morje. Pokazalo se je, da je bistveno manj odpadkov oddanih v pristanišča, ki uporabljajo sistem 100-odstotnih neposrednih pristojbin, v katerem se pristojbine za odpadke v celoti zaračunajo na podlagi oddanih količin. Oddaje oljnih odpadkov na podlagi teh sistemov v obdobju pregleda (2004–2013) predstavljajo zgolj polovico vseh oddanih količin na podlagi preostalih sistemov pokrivanja stroškov, medtem ko količine smeti, oddanih na podlagi sistemov neposrednih stroškov ne predstavljajo niti tretjine količin smeti, oddanih na podlagi preostalih sistemov, ki veljajo v pristaniščih EU. Zelo raznovrstni sistemi pokrivanja stroškov med različnimi državami članicami, zlasti pa načini izračunavanja pristojbin za odlaganje odpadkov, povzročajo slabšo preglednost za uporabnike pristanišč in zbujajo vtis, da so pristojbine za pristaniške sprejemne zmogljivosti previsoke.

Hkrati se med pristanišči in regijami pojavljajo bistvene razlike glede razlage in uporabe obvezne oddaje ladijskih odpadkov ter glede uporabe izjem za ladje, ki opravljajo redne prevoze. Medtem ko nekatera pristanišča strogo uveljavljajo zahtevo o oddaji odpadkov, pristojni organi v drugih pristaniščih ne zahtevajo oddaje vseh ladijskih odpadkov, kot predvideva Direktiva, in navadno omogočajo izjemo pri oddaji odplak, ki se lahko izpuščajo v morje na podlagi operativnih zahtev konvencije MARPOL. Razlike pri uveljavljanju režimov izjem, zlasti pri uporabi meril za odobritev izjem, vplivajo na učinkovitost dejavnosti ravnanja z odpadki in lahko ladjam povzročijo nepotrebne zamude. Kot kažejo podatki, niti ni dovolj zagotovil, da se ureditve glede oddaje odpadkov dejansko izvajajo, kot v primeru izjem zahteva Direktiva, kar zmanjšuje oddajo odpadkov v pristanišča. Podatki podpirajo ugotovitev, da so te razlike omejile splošno učinkovitost Direktive v smislu zmanjševanja oddaje odpadkov, vendar niso dovolj podrobni, da bi bilo mogoče sklepati o obsegu te omejitve.

Direktiva o PZS je bila pri doseganju želenih ciljev le delno uspešna.

2.3 Ali je Direktiva učinkovito dosegla cilje?

Čeprav so koristi direktive o PZS očitne, saj je mogoče vsak odpadek, ki ni izpuščen v morje, razumeti kot neposredno korist za družbo, pa količinska opredelitev te koristi predstavlja izziv. V vrednotenju so se primerjale koristi zaradi „smeti, ki niso bile izpuščene v morje“, ki so temeljile na oceni stroškov čiščenja, z letnimi stroški izvajanja direktive o PZS, ki so bili povezani predvsem z zahtevo po sporočanju o odpadkih ter razvojem načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi. Primerjava je pokazala, da koristi v veliki meri odtehtajo stroške izvajanja. Razlika med koristmi in stroški, ki je ocenjena na 71 milijonov EUR letno, temelji predvsem na izogibanju izpustom odpadkov v morje in bi bila bistveno večja, če bi bile v oceno vključene tudi koristi zaradi preprečevanja izpustov oljnih odpadkov in odplak. Poudariti je tudi treba, da gre za zelo splošne ocene, kot je podrobneje opisano v poročilu o študiji.

Ugotovljeno je bilo, da pristanišča in inšpekcijski organi ne uporabljajo dovolj informacij, ki se posredujejo prek vnaprejšnjega sporočanja o odpadkih, informacije pa se ne izmenjujejo sistematično med pristojnimi organi držav članic, da bi zagotavljale podlago za učinkovit nadzor in uveljavljanje. To odpira upravičena vprašanja o sorazmernosti ukrepa. Hkrati je junija 2015 postalo obvezno sporočanje o odpadkih prek enotnega nacionalnega okenca, vzpostavljenega na podlagi Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2010/65/ES o formalnostih poročanja za ladje, ki priplujejo v pristanišča držav članic in/ali izplujejo iz njih (direktiva o formalnostih poročanja). Enotno nacionalno okence naj bi predvidoma skrajšalo čas, ki ga ladje in pristaniški organi potrebujejo za vnaprejšnje sporočanje, ter tako zmanjšalo upravno breme. Hkrati naj bi olajšalo izmenjavo informacij med pristojnimi organi. Razvoj in vrednotenje načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi je problematično za veliko število manjših pristanišč, ki pogosto nimajo virov za pripravo podrobnih načrtov, ki bi pokrili vse vidike, zahtevane v Direktivi. Ocene so pokazale, da je manj kot polovica načrtov iz manjših pristanišč vključevala oceno potrebe po pristaniških sprejemnih zmogljivostih ter opis vrste in količin sprejetih odpadkov. To odpira vprašanja glede zmožnosti manjših pristanišč za izpolnjevanje zahtev Direktive, kar opravičuje nadaljnji premislek o vplivu na položaj manjših pristanišč glede na splošne cilje Direktive.