[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 15.11.2005

KOM(2005) 578 končno

SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Razširitev nalog Evropske agencije za varnost v letalstvuAgenda za 2010

SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Razširitev nalog Evropske agencije za varnost v letalstvu Agenda za 2010 (Besedilo velja za EGP)

Uvod

V Evropi se letalski promet hitro povečuje: v zadnjih petnajstih letih se je več kot podvojil. K pospešitvi tega razvoja je zelo pripomogla vzpostavitev notranjega trga za letalski promet. Evropske letalske družbe so se znale prilagoditi svojemu novemu konkurenčnemu okolju z izboljšanjem svoje ponudbe in z vztrajnim uveljavljanjem na novih trgih neposredno prek hčerinskih družb ali preko združenj. Hkrati je bil močne podpore deležen hiter razvoj nizkocenovnih evropskih družb, ki so pred dobrim desetletjem začele iz nič in zdaj opravljajo 12 % prometa znotraj Skupnosti. Letalo je tako za Evropejce postalo naravno prevozno sredstvo in srednjeročno gledano se zdi, kakor da nič ne more ogroziti rasti prometa.

Hkrati je letalo še vedno eno od najbolj varnih prevoznih sredstev prav zaradi nenehnih prizadevanj letalskih krogov, katerih glavna skrb je vedno bila varnost. To še zlasti velja za Skupnost, kjer je raven letalske varnosti še vedno med najvišjimi na svetu.

Komisija sama si je vedno prizadevala, da bi vzpostavitev notranjega trga za letalski promet spremljal tudi razvoj skupnih varnostnih predpisov na visoki ravni, ki bi se enotno izvajali v vseh državah članicah. V zadnjih letih je bil dosežen precejšen napredek, zlasti na področju preprečevanja nesreč in incidentov v zračnem prometu.[1] Vendar bosta zlasti ustanovitev Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA) in vzpostavitev „enotnega evropskega neba“ odločilno prispevali k okrepitvi in uskladitvi regulativnega in institucionalnega okvira za evropski zračni promet.

Kljub temu se mora ta raven še izboljšati tudi v Skupnosti, kakor je na žalost pokazala vrsta letalskih nesreč, ki so se zgodile poleti 2005. Da to tragično obdobje ne bi pomenilo spremembe stalne usmeritve k povečevanju varnosti letalskega prevoza, je bistveno, da se nenehna prizadevanja za večjo varnost nadaljujejo in celo okrepijo. Tako je skrajni čas, da se naredi konec nepravilnosti v Skupnosti: medtem ko se letala znotraj enotnega trga razvijajo brez omejitev, se ravni varnosti med državami članicami razlikujejo.

Dejansko se zakonodaja, ki se nanaša na varnost evropskega civilnega letalstva, pripravlja večinoma znotraj različnih pristojnih teles. To so zlasti Evropska konferenca civilnega letalstva (ECAC) in njen tehnični organ, Skupne letalske oblasti (JAA). Ta specializirana telesa, katerih dejavnost se usmerja na različna območja, pripravljajo predpise za dopolnitev tistih predpisov, ki jih je na svetovni ravni opredelila Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO). Vendar glede na to, da so ta sestavljena samo na podlagi medvladnega sodelovanja, se ta pravila uporabljajo samo, kadar zadevne države to želijo. Posledica tega so velike razlike med posameznimi državami in treba je priznati, da včasih standardi, ki jih uporabljajo, niso ravno najvišji.

Tako danes obstaja šest zaporednih in različnih različic predpisov obratovanja za letalski promet, ki so jih opredelile JAA (JAR OPS 1). Ti predpisi se izvajajo v petindvajsetih državah članicah in v osmih od teh so različico, ki so se jo odločili uporabljati, spremenili z nacionalnimi predpisi. Razhajanja so še bolj vidna pri predpisih o licencah za pilote, ki izvajajo komercialne prevoze z letalom. V nekaterih državah članicah merila glede pilotske licence za zasebna športna letala ne izpolnjujejo niti najnižjih zahtev, ki jih je določila Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO). Navsezadnje so predpisi glede pilotskih posadk na komercialnih letalih še v povojih, čeprav so bistvenega pomena za zagotovitev varnosti potnikov, kakor je pokazal srečen izid nesreče v Torontu 2. avgusta 2005.

Letalske operacije in pilotske licence

Evropska agencija za varnost v letalstvu je bila ustanovljena z Uredbo (ES) št. 1592/2002[2], ki je začela veljati septembra 2002.

Od sprejetja tega besedila, ki Skupnosti podeljuje izključno pristojnost na področju plovnosti in okoljske združljivosti letalskih proizvodov, je bilo jasno, da bi bilo mogoče optimalno in enotno raven varnosti ter določitev pogojev poštene konkurence za letalske prevoznike mogoče doseči samo z razširitvijo področja uporabe tega besedila na letalske operacije in licence letalskih posadk. Evropski parlament in Svet sta poleg tega Komisiji izrecno naložila, da v ta namen pripravi predlog, ki bi zajel tudi zrakoplove tretjih držav in bi čim prej deloval. Druga uvodna izjava uredbe dejansko natančno določa, da „je treba v letu po začetku veljavnosti te uredbe pripraviti ustrezne bistvene zahteve, ki urejajo operacije zrakoplovov in licenciranje letalskega osebja in uporabo te uredbe za zrakoplove tretjih držav in nato za druge vidike varnosti civilnega letalstva“. Člen 7, ki se nanaša na letalske operacije in licence letalskih posadk, še podkrepi to obvezo delovanja[3]. Dolga vrsta nesreč, ki so zgodile poleti 2005, žal kaže, da je dejansko nujno nadaljevati prizadevanja za okrepitev splošne ravni letalske varnosti.

Tako Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predlaga, kakor se je od nje zahtevalo, da se skupni predpisi in pristojnost Agencije razširijo na letalske operacije, na pilotske licence in v mejah, ki jih določa Čikaška konvencija, na zrakoplove tretjih držav. Tako bi morali biti od leta 2007 skoraj vsi predpisi, ki so jih do zdaj razvile Skupne letalske oblasti (JAA), zbrani v zakonodaji Skupnosti in se enotno izvajati po vsej Skupnosti. Hkrati bodo vzpostavljeni učinkoviti mehanizmi nadzora za zagotovitev upoštevanja skupnih predpisov.

Takšen je cilj predloga uredbe, poslanega s tem sporočilom Evropskemu parlamentu in Svetu. Pristop, ki ga je sprejela Komisija za dosego razširitve področja uporabe skupnih predpisov in zlasti razdelitve nalog med Agencijo in pristojnimi nacionalnimi upravami, je predstavljen v obrazložitvenem memorandumu, ki spremlja ta predlog uredbe.

Enotno evropsko nebo in letališka varnost

Pravila o zračni navigaciji nastajajo predvsem v posebni medvladni organizaciji Eurocontrol,[4] ki povezuje 35 evropskih držav ter razvija, usklajuje in načrtuje vseevropske strategije na tem področju. Trenutno pa Eurocontrol nima zavezujočih regulativnih pooblastil. Prav zaradi tega sta Evropski parlament in Svet poverila Komisiji, ki dela s tehnično pomočjo Eurocontrola, regulativno pooblastilo za vzpostavitev enotnega evropskega neba.

Po vzpostavitvi evropskega enotnega neba je naslednji korak razširitev operacij Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA) na „druga področja“, navedena v drugi uvodni izjavi Uredbe (ES) št. 1592/2002. To bi morala biti zračna navigacija in letališke operacije: enotno nebo in Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA) bosta skupaj pripomogla k pospeševanju povezovanja in poenostavitve evropskega regulativnega in institucionalnega sistema. Predpisi Skupnosti se bodo, kolikor je mogoče, razvijali ob upoštevanju nujnega usklajevanja med potrebami civilnih in vojaških uporabnikov zračnega prostora.

1.1. Vrzeli sedanjega regulativnega okvira

1.1.1. Enotno evropsko nebo, nedokončana zgodba

Upravljanje zračnega prometa in storitve zračne navigacije so predmet standardov, ki sta jih določila Mednarodna organizacija za civilni letalski promet (ICAO) in Eurocontrol. Ti predpisi, ki včasih dovoljujejo več alternativnih rešitev, ne pomenijo vedno pravno ali dejansko strogega in obvezujočega okvira. Njihova uporaba v državah članicah povzroča nekatera neskladja in razhajanja, včasih pa celo protislovja. Skratka, njihova uporaba ni usklajena. Tako bi se na primer standardi in postopki ESSAR 3, ki jih je sprejel Eurocontrol julija 2000, morali začeti izvajati pred julijem 2003, kar pa se je uresničilo samo v nekaterih državah članicah, v štirinajstih od njih pa še vedno ne. Prav za rešitev teh težav z uporabo skupnih predpisov je Evropska komisija predlagala vzpostavitev enotnega neba.

Za vzpostavitev enotnega neba Komisija tesno sodeluje z organizacijo Eurocontrol. Standardi in postopki s področja varnosti in interoperabilnosti (poimenovani s kratico ESARR), ki jih je pripravil Eurocontrol, se postopoma vključujejo v zakonodajo Skupnosti. Zato se pri razvoju izvedbenih ukrepov izhaja iz tehničnega strokovnega znanja organizacije Eurocontrol. Vendar enotno evropsko nebo trenutno ne obravnava vseh vprašanj varnosti, povezanih z upravljanjem zračnega prometa. Zato je nujno dopolniti sedanjo zakonodajo ter sprejeti bolj skladen in bolj izdelan pristop k varnosti.

1.1.2. Letališka varnost, obveznost, ki jo je treba izpolniti

Od 27. novembra 2003 Priloga 14 k Čikaški konvenciji zahteva izdajo spričeval letališčem. Prav tako bo Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO) od novembra 2005 uvedla obvezno vključitev sistemov varnega upravljanja v letališko obratovanje. Na tem področju še ni nobenega skupnega predpisa. Tako obstaja precejšnje tveganje, da bi se pojavili neusklajeni predpisi, čeprav nekaj držav članic prostovoljno usklajuje predpise v okviru neformalne skupine regulatorjev letališke varnosti (GASR).

1.1.3. Nove zahteve

S povečanjem zračnega prometa so se pokazale nove potrebe. Infrastrukture je treba upravljati bolj prožno, ustvariti dodatne zmogljivosti in obenem obvladovati stroške. Prav tako je treba omejiti zamude in zmanjšati okoljske posledice letalskih in letaliških operacij. Vse pogostejša uporaba tehnologij, ki lahko zagotovijo celovito upravljanje vseh operacij med letenjem in v povezavi z letenjem, je primeren odgovor na te izzive. Vloga programa SESAME bo pospeševati usklajen razvoj in interoperabilnost novih generacij sistemov upravljanja zračnega prometa.

Ta tehnološki razvoj morajo spremljati stroge zahteve na področju interoperabilnosti opreme in opredelitve tehničnih vmesnikov. Dejansko sta učinkovitost in varnost upravljanja zračnega prometa odvisni tudi od dobrega medsebojnega delovanja organizacij, osebja in opreme na letalih, na zemlji in v zraku. Na področju, kjer nastopa veliko število udeležencev, je nujno treba zagotoviti doslednost zahtev in nadzor, ki zagotavlja, da se te upoštevajo na enoten in usklajen način. Za dosego vsega tega je treba vzpostaviti nove predpise in postopke, ki bodo omogočili vzpostavitev primerne ravni interoperabilnosti in varnosti aeronavtičnih sistemov.

Poleg tega tehnološkega pristopa bo brez dvoma treba za zmanjšanje okoljskih vplivov letalstva čedalje pogosteje uporabiti ekonomske instrumente in spodbude. Komisija je predlagala, da bi tako letalstvo, na primer, lahko bilo vključeno v evropski sistem trgovanja z emisijami.

1.1.4. Novi ponudniki storitev in novi poklici

Z razvojem novih tehnologij se pojavljajo ponudniki storitev, ki delujejo po vsej celini in tudi po drugih delih zemeljske oble. Taki primeri so skupina ponudnikov storitev EGNOS[5] in prihodnji upravljavec sistema GALILEO[6] na področju satelitske navigacije, baze podatkov o aeronavtičnih informacijah EAD[7] ter ponudniki komunikacijskih storitev, kakor sta ARINC in SITA[8]. Zakonodaja Skupnosti mora omogočiti preverjanje, ali je izdaja spričeval tej novi vrsti teles opravljena dosledno in usklajeno.

Usposabljanje in usposobljenost celotnega osebja je prav tako bistvenega pomena za varnost. Piloti, kontrolorji letenja, osebje, ki dela pri načrtovanju, izdelavi in vzdrževanju aeronavtičnih proizvodov, delov in opreme, so ali bodo kmalu predmet skupnih predpisov, ki se nanašajo na njihovo usposobljenost in po potrebi na izdajo licence. Z razvojem tehnologije se bo mogoče izkazalo, da bi bilo nujno bolje standardizirati funkcije, ki jih je prevzelo drugo osebje; po potrebi bo Komisija dala ustrezne predloge.

1.2. Razširitev skupnih predpisov

1.2.1. Uporaba celostnega pristopa

Celostni pristop, katerega pomembnost je priznala Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO)[9], namerava izboljšati varnost in učinkovitost civilnega letalstva z usklajeno obravnavo zemeljske in zračne komponente (ter po potrebi satelitov) letalskih operacij in ob podpori najnovejše tehnologije, ki informacijskim sistemom na letalu ali na zemlji omogoča vzajemno delovanje. Cilj pristopa je zagotoviti interoperabilnost sistemov in usklajenost njihovega izvajanja.

Njegova uporaba na ravni Skupnosti bo omogočila odpravo sedanjih pomanjkljivosti z rešitvijo problema povezave med zemeljskimi in zračnimi komponentami zračne varnosti. Za ta namen je nujna vzpostavitev enotnega in usklajenega regulativnega okvira.

1.2.2. Enoten in učinkovit regulativni okvir

Komisija bo tako predlagala, da se področje uporabe skupnih varnostnih predpisov razširi na letalsko navigacijo in na letališke operacije. Ta predlog je predviden v programu dela za leto 2006 in bo upošteval načela za zakonodajo, ki so navedena v programu dela. Naloga Agencije bo pripraviti skupek varnostnih predpisov in predpisov o interoperabilnosti evropskega letalskega sistema ter po tem, ko jih bo Komisija sprejela, zagotoviti nadzor uporabe, zlasti z inšpekcijskimi pregledi v državah članicah in s preiskavami v podjetjih.

Po tem koraku bo ta regulativni okvir postal še bolj skladen, ko bo postopoma lahko zajel vsa vprašanja in področja, ki vplivajo na varnost in interoperabilnost evropskega letalskega sistema ter koordinacijo različnih udeležencev. Komisija se je lotila študij, s katerimi bo mogoče določiti, ali se lahko in v kakšnem obsegu razvijejo predpisi o organizaciji in upravljanju zračnega prostora, upravljanju prometnih tokov, letaliških zmogljivostih ter okoljskih posledicah letalskih dejavnosti in letaliških dejavnosti kakor tudi o nekaterih ekonomskih vprašanjih. V te študije bo vključen Eurocontrol in tudi vse zainteresirane strani.

Temu regulativnemu okviru se lahko pridružijo sosednje tretje države prek posebnih sporazumov, ki jih Skupnost sklene z njimi. Varnost in učinkovitost zračnega prevoza v Skupnosti in v njenem sosedstvu se bi tako lahko okrepili.

1.2.3. Naloge izdajanja spričeval Evropske agencije za varnost v letalstvu EASA

V okviru enotnega neba so za izdajo spričeval ponudnikom storitev zračne navigacije pristojni nacionalni nadzorni organi. Strokovno znanje držav članic in njihove obveznosti do Mednarodne organizacije za civilno letalstvo (ICAO) upravičujejo ta pristop.

Uskladitev ravni varnosti in potreba po določitvi pogojev, ki zagotavljajo pošteno konkurenco med ponudniki storitev, pa od držav članic zahtevajo, da to pristojnost izvajajo na enoten način. Za zagotovitev varnosti celotnega zračnega prometa v Evropi bo morala Agencija zagotoviti uskladitev nacionalnih praks, zaupan pa ji bo tudi nadzor teles, pristojnih za izdajo spričeval.

Prav tako obstoječa sredstva in mednarodna odgovornost govorijo v prid zahtevi, da je izdajanje spričeval za letališke operacije še naprej naloga pristojnih nacionalnih organov, Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA) pa pri tem zagotovi usklajenost ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, in njihovo skladnost z zakonodajo Skupnosti.

Po drugi strani pa bi glede na to, da enotno nebo predvideva vzpostavitev večnacionalnih funkcionalnih zračnih blokov, Agencija lahko izdajala spričevala ponudnikom storitev, ki opravljajo svoje dejavnosti v teh blokih. Poleg tega bi morala zaradi učinkovitosti izdajati spričevala vseevropskim ponudnikom storitev zračne navigacije in ponudnikom iz tretjih držav, ki želijo opravljati svoje dejavnosti v Skupnosti, prav tako kakor lahko to velja za izvajalce mobilnih in digitalnih komunikacijskih aeronavtičnih sistemov pod pogojem, da njihova omrežja lahko zajamejo celotno zemeljsko oblo.

Za validacijo tehnoloških sistemov upravljanja prometa (operativni postopki, vključno z avtomatizacijo, informatiko in komunikacijskimi sistemi, navigacijo in nadzorom) in ocenjevanja ustreznosti delov bi morali ponudniki storitev in potrjeni konstruktorji vedno predložiti standardno evropsko izjavo. V zvezi s tem bo Agencija preverila izpolnjevanje obveznosti iz uredbe o interoperabilnosti evropske mreže za upravljanje zračnega prometa.

Sklep

Evropska agencija za varnost v letalstvu je danes pristojna na področju plovnosti in okoljske združljivosti aeronavtičnih proizvodov. Njena ustanovitev leta 2002 je pomenila velik napredek, vendar še vedno nezadosten, kakor sta takrat poudarila Evropski parlament in Svet. Vrsta nesreč, ki so se zgodile poleti 2005, žal kaže, da je dejansko nujno nadaljevati prizadevanja za zvišanje splošne ravni letalske varnosti.

Da bi se evropskim državljanom zagotovila višja in enotna raven zaščite v civilnem letalstvu, okoljska združljivost aeronavtičnih proizvodov, olajšal prost pretok oseb, storitev in blaga ter povečala učinkovitost zakonodaje, bo treba sčasoma celoten evropski sistem letalstva zajeti v skupnih predpisih, ki se bodo izvajali na enoten način. V tem okviru je Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA), ki bo pripravila, izvajala in nadzorovala uporabo teh predpisov, dobila nalogo, da do leta 2010 postane evropski organ s pooblastili, razširjenimi na vse vidike varnosti v civilnem letalstvu.

Hkrati ko je Komisija pripravljala predlog za uredbo, priložen temu sporočilu, se je lotila tudi prvih korakov z namenom, da bi bili upravljanje zračnega prometa, opravljanje storitev zračne navigacije in varnost letaliških operacij urejeni s predpisi Skupnosti. Tako je zaprosila Agencijo, da od leta 2005 začne preučevati ta področja, in začela presojo vplivov, katere izsledki bodo osnova za predlog uredbe, ki bo predložen Evropskemu parlamentu in Svetu pred koncem leta 2006. Vsa ta pripravljalna dela se bodo seveda opravljala v sodelovanju z EASA in z vsemi zainteresiranimi stranmi. Na podlagi vzornega sodelovanja med Skupnimi letalskimi oblastmi (JAA) in EASA[10] bo to sodelovanje med Agencijo in njenimi partnerji, med katerimi je najpomembnejši Eurocontrol, omogočilo skladen in postopen prehod na nov evropski sistem civilnega letalstva.

Za ohranitev in po možnosti okrepitev vseevropske doslednosti pri varnostnih predpisih v civilnem letalstvu se bo sistem EASA razširil na vse tretje evropske države s posebnimi sporazumi med Skupnostjo in zadevnimi državami.

Širitev pristojnosti Agencije, dokončna vzpostavitev enotnega neba in sklenitev sporazumov o zračnih storitvah s tretjimi državami, ki jih bodo skupno izvajali, bodo evropski letalski politiki zagotovili skladen okvir, primerljiv tistemu v Združenih državah Amerike.

[1] Direktiva Sveta 94/56/ES z dne 21. novembra 1994 o določitvi temeljnih načel za vodenje preiskav nesreč in incidentov v civilnem letalstvu (UL L 319, 12.12.1994, str. 14). Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/42/ES z dne 13. junija 2003 o poročanju o dogodkih v civilnem letalstvu (UL L 167 4.7.2003, str. 23). Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/36/ES z dne 21. aprila 2004 o varnosti letal tretjih dežel, ki uporabljajo letališča Skupnosti (UL L 143, 30.4.2004, str. 76).

[2] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1592/2002 z dne 15. julija 2002 o skupnih predpisih na področju civilnega letalstva in ustanovitvi Evropske agencije za varnost v letalstvu (UL L 240 7.9.2002, str. 1).

[3] V opozorilo, spodaj navedena Direktiva 91/670/EGS je že naložila Komisiji nalogo, da predloži „ukrepe, ki bodo vzpostavili usklajene zahteve na področju licenc in programa izobraževanja“. Eno leto pozneje je Uredba (EGS) št. 2407/92 o licenciranju letalskih prevoznikov napovedala uredbo Sveta o spričevalu letalskega prevoznika.

[4] Evropska organizacija za varnost zračne navigacije.

[5] EGNOS: European Geostationary Navigation and Overlay Service (Skupne evropske geostacionarne navigacijske storitve)

[6] GALILEO je evropski satelitski navigacijski sistem.

[7] EAD: European AIS data-base.

[8] ARINC in SITA: Aeronautical Radio Inc in Société internationale des Télécommunications aéronautiques (Mednarodna družba aeronavtičnih telekomunikacij) tržita komunikacijske storitve za letalstvo.

[9] Glej ICAO, Dok. 9524, 1988.

[10] Gladek prehod med JAA in EASA je bil zagotovljen zlasti zaradi vzpostavitve delovne skupine FUJA (Prihodnost JAA), v kateri so predstavniki Agencije, Komisije in JAA. Ta skupina predlaga praktične rešitve, katerih namen je zlasti izogniti se vsakršnemu podvajanju dela EASA in JAA ter zaščititi interese držav Evropske konference civilnega letalstva (CEAC), ki niso članice Evropske unije.