Bruselj, 2.2.2005

SEK(2005) 144 končno

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem programu stabilnosti Francije, 2004–2008

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1] določa, da so morale sodelujoče države članice, torej tiste, ki so sprejele enotno valuto, Svetu in Komisiji do 1. marca 1999 predložiti programe stabilnosti. V skladu s členom 5 te uredbe je moral Svet proučiti vse programe stabilnosti na podlagi ocen, ki sta jih pripravila Komisija in Odbor, ustanovljen na podlagi člena 114 Pogodbe (Ekonomsko-finančni odbor). Potem ko je Svet proučil program, je na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom dal mnenje. V skladu z Uredbo morajo države članice predložiti letne dopolnitve svojih programov stabilnosti, ki jih lahko Svet tudi prouči skladno z istimi postopki.

Zaradi javnofinančnega primanjkljaja, ki je v letu 2002 presegel 3 % BDP, je Svet 3. junija 2003 sklenil, da ima Francija čezmerni primanjkljaj, in priporočil, da naj ga odpravi najkasneje do leta 2004. V sporočilu Svetu o „položaju Nemčije in Francije glede njunih obveznosti v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem po sodbi Sodišča“, sprejetem 14. decembra 2004[2], je Komisija sklenila, da naj za ustrezen rok za odpravo čezmernega primanjkljaja velja leto 2005. Komisija je na podlagi ukrepov, opredeljenih v proračunu 2005, in napovedi, ki so jih jeseni 2004 pripravile službe Komisije, v sporočilu navedla, da se zdi ukrepanje francoskih organov oblasti na splošno skladno z zniževanjem čezmernega primanjkljaja do leta 2005 in da trenutno v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem niso potrebni nadaljnji ukrepi. Vendar pa je ugotovila, da bi morala, če bi kasneje prišlo do neučinkovitega izvajanja predvidenih ukrepov za odpravljanje primanjkljaja, Svetu priporočiti, da naj okrepi proračunski nadzor in ustrezno ukrepa v skladu z določbami Pogodbe in Pakta stabilnosti in rasti.

Prvi program stabilnosti Francije, ki je zajemal obdobje 1999–2002, je bil predložen 18. januarja 1999, Svet pa ga je ocenil 15. marca 1999. Vsako naslednje leto so bile predložene dopolnitve, nazadnje 7. decembra 2004. Službe Komisije so opravile tehnično oceno te dopolnitve ob upoštevanju rezultatov svojih gospodarskih napovedi, ki so jih pripravile jeseni 2004, in kodeksa ravnanja[3], skupno dogovorjenih metodologij za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov, priporočil v širših smernicah ekonomskih politik za obdobje 2003–2005 ter načel, določenih v sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o okrepitvi usklajevanja proračunskih politik, ki ga je odobril Svet[4]. Ocena je naslednja:

- Dopolnitev programa stabilnosti Francije iz leta 2004 je bila Komisiji predložena 7. decembra 2004. Zajema obdobje 2004–2008 in v glavnem izpolnjuje zahteve po podatkih iz „kodeksa ravnanja v zvezi z vsebino in obliko programov stabilnosti in konvergenčnih programov“. Vendar pa ne vsebuje projekcij za rast celotne zaposlenosti v skladu z opredelitvijo narodnogospodarske bilance, ki so obvezne, in prikazuje samo projekcije za rast zaposlenosti v zasebnem sektorju. Prav tako ne vsebuje nekaterih neobveznih podatkov, ki bi bili koristni pri ocenjevanju programa.

- Za obdobje 2004–2008 program predvideva realno rast BDP v višini 2,5 % na leto. V skladu z izračuni Komisije, pridobljenimi z uporabo skupno dogovorjene metodologije in podatkov iz programa, bi bila realna rast BDP nekoliko višja od potencialne. Proizvodna vrzel pa bi ostala negativna do leta 2008. Projekcije služb Komisije za leta 2004–2006 so malo manj ugodne kot tiste iz programa, in sicer predvidevajo, da bo v letu 2004 realna rast BDP 2,4 %, v letih 2005 in 2006 pa 2,2 %. Na splošno se zdijo makroekonomske projekcije v programu verjetne, čeprav so nekoliko visoke.

- Cilj programa je znižati javnofinančni primanjkljaj pod 3 % BDP v letu 2005 in zagotoviti, da se stalno zmanjšuje v naslednjih letih. Znižanje primanjkljaja s 3,6 % BDP v letu 2004 na 2,9 % v letu 2005 bi bilo doseženo predvsem z enkratno prihodkovno postavko v višini 0,4 % BDP[5]. V naslednjih letih naj bi se primanjkljaj predvidoma zmanjšal za 0,6 do 0,7 odstotne točke BDP na leto na 0,9 % BDP v letu 2008. V primerjavi s prejšnjo dopolnitvijo trenutna dopolnitev v glavnem potrjuje načrtovano prilagoditev glede na malenkost ugodnejši makroekonomski scenarij. Primarni saldo naj bi se izboljšal s primanjkljaja v višini 0,7 % BDP v letu 2004 na presežek v višini 2,2 % BDP v letu 2008. V skladu z izračuni Komisije na podlagi projekcij iz dopolnitve in skupno dogovorjene metodologije naj bi se ciklično prilagojeni saldo od leta 2005 naprej tudi izboljšal za 0,6 do 0,7 odstotne točke na leto in dosegel -0,7 % BDP v letu 2008. Srednjeročna proračunska strategija temelji, tako kot v prejšnjih dopolnitvah, na zastavljanju večletnih ciljev glede povečevanja realnih javnih izdatkov, ki vključujejo znižanje razmerja med izdatki in BDP. Razmerje med prihodki in BDP naj bi predvidoma ostalo približno nespremenjeno.

- Kakor je mogoče presoditi na podlagi trenutnih podatkov, bi morali ukrepi, ki so jih sprejeli francoski organi oblasti, zadoščati za znižanje primanjkljaja na 3 % BDP v letu 2005. Vendar pa je proračunski položaj še vedno občutljivo in bi lahko kakršen koli neugoden razvoj makroekonomskih ali proračunskih okoliščin ogrozil cilj odpravljanja čezmernega primanjkljaja v letu 2005. Prilagoditev proračuna, predvidena za leta po 2005, je precejšnja, kar je upravičeno glede na resnost proračunskega položaja. Vendar pa pri projekcijah obstaja tveganje, na nekaterih mestih pa so nezadostno dokumentirane. Predvsem se v skladu s trenutnimi politikami zdi nedosegljivo znižanje primanjkljaja, predvideno za leto 2006. V programu je predvideno zmanjšanje primanjkljaja z 2,9 % BDP v letu 2005 na 2,2 % BDP v letu 2006, čeprav je že bilo napovedano znižanje davkov v višini 0,2 % BDP in bodo izginili enkratni prihodki. V programu ni dovolj podatkov o ukrepih za kompenzacijo takšnega razvoja dogodkov. Na podlagi predpostavke, da se ekonomske politike ne bodo spremenile, napovedi služb Komisije, narejene jeseni 2004, predvidevajo povečanje javnofinančnega primanjkljaja s 3,0 % na 3,3 % BDP v letu 2006. To pomeni, da bi bilo treba glede na trenutne predpostavke o rasti sprejeti ukrepe, ki bi pripeljali do zmanjšanja primanjkljaja za približno eno odstotno točko BDP v letu 2006, da bi dosegli v programu zastavljeni cilj. Poleg tega cilj glede javnih odhodkov, ki je zastavljen za obdobje 2006–2008, in sicer realen dvig za 1,2 % na leto, pomeni precejšnje umirjanje v primerjavi s trendi v zadnjem času in ga bo verjetno težko doseči v okviru sedanjih politik. Strukturni reformi, izvedeni v letih 2003 in 2004, in sicer pokojninska in zdravstvena reforma, sta jasna koraka v pravo smer, vendar se zdi, da ne zadoščata za zagotovitev predvidenega umirjanja odhodkov. Skrb vzbujajoča je tudi verodostojnost ciljev v zvezi z odhodki, saj cilji, zastavljeni v prejšnjih dopolnitvah, še zdaleč niso bili doseženi. Glede na to oceno tveganja predvidena prilagoditev, čeprav je precejšnja, ne zagotavlja dovolj visoke varnostne rezerve, da ne bi bil presežen prag 3 % BDP ob običajnih makroekonomskih nihanjih do leta 2007. Prav tako ne zadošča za zagotovitev, da bi bil v programskem obdobju dosežen srednjeročni cilj iz Pakta stabilnosti in rasti, in sicer proračunski položaj blizu ravnovesja.

- Potem ko je razmerje med dolgom in BDP med letoma 2001 in 2004 zraslo za 8 odstotnih točk na 64,8 % BDP, naj bi predvidoma ostalo nad 60 % BDP v celem obdobju, ki ga zajema program (62 % v letu 2008). Šele leta 2006 naj bi se začelo postopno zniževanje, ki bi ga sprožila nominalna rast BDP in pomik k primarnemu presežku. Projekcije glede dolga so prav tako negotove kot delež primanjkljaja.

- V dopolnitvi so proučene strukturne reforme, ki so jih pred kratkim uvedli francoski organi oblasti. V programu je podrobno predstavljena zlasti reforma sistema zdravstvenega zavarovanja, izvedena poleti 2004, katere cilj je pripeljati sistem zdravstvenega zavarovanja do proračunskega ravnovesja v letu 2007 (s primanjkljaja v višini 0,8 % BDP v letu 2004) in pri tem ohraniti kakovost zdravstva. Reforma, katere namen je tudi izboljšati celotno upravljanje sistema, je uvedla neodvisni odbor za opozarjanje, katerega naloga je pripraviti priporočila, če ugotovi, da obstaja nevarnost oddaljevanja od uradnega cilja. Zdravstvena reforma je sledila večji reformi pokojninskega sistema, sprejeti v letu 2003, s katero so se bistveno povečale finančne spodbude, da bi ljudje ostali dejavni do zakonsko določene upokojitvene starosti in tudi kasneje. Nazadnje program poudarja, da bi moral novi proračunski okvir za državni sektor (Loi Organique relative aux Lois de Finances) omogočiti nadaljnji napredek v zvezi z izboljševanjem kakovosti in učinkovitosti programov javne porabe ter olajšati doseganje proračunskih ciljev. Čeprav te reforme verjetno niso zadostne, da bi bili izpolnjeni cilji glede izdatkov, zastavljeni v dopolnitvi, in zagotovljena dolgoročna vzdržnost javnih financ, se nagibajo v pravo smer.

- V zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ obstajajo določena tveganja zaradi predvidenih visokih proračunskih stroškov starajočega se prebivalstva. Tako je, kljub temu da sta bili izvedeni večji strukturni reformi pokojninskega in zdravstvenega sistema v letih 2003 oziroma 2004. Brez nadaljnjih reform bo tako v naslednjih letih potrebna tudi dodatna konsolidacija.

- Na splošno so ekonomske politike iz dopolnitve delno skladne s širšimi smernicami ekonomskih politik na področju javnih financ za posamezne države. Francija je izvedla večje strukturne reforme, predvsem v zvezi s pokojninskim in zdravstvenim sistemom, s čimer je dosegla boljši položaj za spopadanje s posledicami starajočega se prebivalstva. Vendar pa bo zmanjšanje ciklično prilagojenega primanjkljaja v letu 2004 precej nižje od priporočenega, Francija pa ni sprejela ukrepov, da bi pospešila zmanjšanje ciklično prilagojenega primanjkljaja, ko so se pogoji za rast izboljšali. Poleg tega srednjeročna prilagoditev, predvidena v dopolnitvi iz leta 2004, čeprav je precejšnja, ne bo zadostna, da bi bil dosežen proračunski položaj blizu ravnovesja v časovnem obdobju, zajetem v dopolnitvi, in je nezanesljiva.

- Glede na zgornjo oceno bi bilo ustrezno, da Francija (i) naredi vse potrebno za odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2005; (ii) zagotovi, da se konsolidacija proračuna v letih po 2005 nadaljuje, da se doseže proračunski položaj blizu ravnovesja v letu 2008; in (iii) nadaljuje s strukturnimi reformami in nadzorom izdatkov, da bi zagotovila upoštevanje večletnih ciljev glede izdatkov, določenih v programu.

* * *

Na podlagi te ocene je Komisija sprejela priloženo priporočilo za mnenje sveta o dopolnjenem programu stabilnosti Francije in ga pošilja Svetu.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem programu stabilnosti Francije, 2004–2008

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[6] in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

DAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Dne [17. februarja 2005] je Svet proučil dopolnjeni program stabilnosti Francije, ki zajema obdobje med letoma 2004 in 2008. Program v glavnem izpolnjuje zahteve po podatkih iz revidiranega „kodeksa ravnanja v zvezi z vsebino in obliko programov stabilnosti in konvergenčnih programov“. Vendar pa ne vsebuje projekcij za rast celotne zaposlenosti v skladu z opredelitvijo narodnogospodarske bilance, ki so obvezne, in nekaterih neobveznih spremenljivk. Zato je Svet pozval Francijo, da naj v celoti izpolni zahteve po podatkih.

2. Makroekonomski scenarij, ki je podlaga programa, predvideva realno rast BDP v višini 2,5 % od leta 2004 do 2008 s stopnjo nekoliko nad potencialno. Na podlagi trenutno razpoložljivih informacij se zdi, da je ta scenarij v zvezi s predpostavkami o rasti verjeten, čeprav so napovedi nekoliko visoke. Tudi projekcije programa glede inflacije se zdijo realistične.

3. 3. junija 2003 je Svet sklenil, da ima Francija čezmerni primanjkljaj, in priporočil, da naj ga odpravi najkasneje do leta 2004. V sporočilu Svetu o „položaju Nemčije in Francije glede njunih obveznosti v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem po sodbi Sodišča“, sprejetem 14. decembra 2004[7], je Komisija sklenila, da naj za ustrezen rok za odpravo čezmernega primanjkljaja velja leto 2005, ker so imeli sklepi, ki jih je Svet sprejel novembra 2003, pravni učinek, dokler jih ni razveljavilo Sodišče. Glavni cilj proračunske strategije iz programa je znižati primanjkljaj pod 3 % BDP do leta 2005. Program je namenjen tudi zagotavljanju nepretrganega zmanjševanja javnofinančnega primanjkljaja v naslednjih letih. Primanjkljaj naj bi se predvidoma enakomerno zmanjševal za 0,6 do 0,7 odstotne točke BDP na leto od leta 2005 in dosegel raven 0,9 % BDP v letu 2008. V primerjavi s prejšnjim programom trenutna dopolnitev v glavnem potrjuje načrtovano prilagoditev glede na malenkost ugodnejši makroekonomski scenarij. V skladu z izračuni Komisije, narejenimi na podlagi projekcij iz programa in skupno dogovorjene metodologije, naj bi se ciklično prilagojeni saldo od leta 2005 naprej tudi izboljšal za približno 0,6 do 0,7 odstotne točke na leto in dosegel -0,7 % BDP v letu 2008. Tako kot v prejšnjih dopolnitvah srednjeročna proračunska strategija temelji na zastavljanju večletnih ciljev glede povečevanja realnih javnih izdatkov, ki vključujejo znižanje razmerja med izdatki in BDP. Razmerje prihodkov in BDP naj bi predvidoma ostalo približno nespremenjeno, kar sproža vzporedno zmanjšanje primanjkljaja.

4. Na podlagi trenutno razpoložljivih informacij bi morali ukrepi, ki so jih sprejeli francoski organi oblasti, zadoščati, da bi primanjkljaj v letu 2005 znašal 3 % BDP. Vendar pa je proračunski položaj v Franciji še vedno občutljiv. Za odpravljanje čezmernega primanjkljaja je potrebno učinkovito izvajanje vseh predvidenih ukrepov in dodatnih ukrepov v primeru nezaželenega razvoja dogodkov. Poleg tega je, ker predvideno zmanjšanje primanjkljaja v letu 2005 izvira predvsem iz enkratnega plačila v višini 0,5 % BDP, temeljna proračunska prilagoditev, predvidena za leto 2005, precej skromna. V letih po 2005 bi bil lahko proračunski izid slabši od predvidenega v programu. Predvsem se zdi v skladu s trenutnimi politikami ogrožen cilj v zvezi s primanjkljajem za leto 2006, saj je za to leto napovedano znižanje davkov in bodo izginili precejšnji enkratni prihodki. Poleg tega se zdi, da bo v skladu s trenutnimi politikami težko doseči zastavljeni cilj glede izdatkov za obdobje 2006–2008, čeprav strukturne reforme, izvedene v zadnjih letih, pomenijo jasna koraka v pravi smeri. Skrb vzbujajoča je tudi verodostojnost ciljev v zvezi z odhodki, saj cilji, zastavljeni v prejšnjih dopolnitvah, še zdaleč niso bili doseženi.

5. Glede na to oceno tveganja je videti, da proračunska naravnanost programa ne zagotavlja dovolj visoke varnostne rezerve, da ne bi bil presežen prag primanjkljaja v višini 3 % ob običajnih makroekonomskih nihanjih pred letom 2007; prav tako ne zadošča za zagotovitev, da bi bil v programskem obdobju dosežen srednjeročni cilj iz Pakta stabilnosti in rasti, in sicer proračunski položaj blizu ravnovesja.

6. Delež dolga naj bi po ocenah dosegel 64,8 % BDP v letu 2004, kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež dolga od leta 2006 naprej zmanjševal in v letu 2008 dosegel 62 % BDP. Pri razvoju deleža dolga obstajajo enaka tveganja kot pri ciljih v zvezi s primanjkljajem.

7. Zdi se, da obstaja pri Franciji v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ določeno tveganje zaradi predvidenih visokih proračunskih stroškov starajočega se prebivalstva. Tako je, čeprav sta bili v letu 2003 oziroma 2004 izvedeni večji strukturni reformi pokojninskega in zdravstvenega sistema. Brez nadaljnjih reform bi bila v naslednjih letih potrebna dodatna konsolidacija proračuna, da bi se zagotovila vzdržnost javnih financ.

8. Ekonomske politike, kot so prikazane v dopolnitvi iz leta 2004, so delno skladne s priporočili v širših smernicah ekonomskih politik, zlasti tiste z vplivom na proračun. Francija je izvedla pomembne strukturne reforme, predvsem v zvezi s pokojninskim in zdravstvenim sistemom, s čimer je dosegla boljši položaj za spopadanje s posledicami starajočega se prebivalstva. Vendar pa bo zmanjšanje ciklično prilagojenega primanjkljaja v letu 2004 precej nižje od priporočenega, Francija pa tudi ni sprejela ukrepov, da bi pospešila zmanjšanje ciklično prilagojenega primanjkljaja, ko so se razmere za rast izboljšale. Poleg tega je srednjeročna prilagoditev, načrtovana v dopolnitvi iz leta 2004, nezanesljiva in ne bo pripeljala do proračunskega položaja blizu ravnovesja v obdobju, zajetem v programu.

* * *

Glede na zgornjo oceno Svet meni, da bi Francija morala:

(i) narediti vse potrebno za odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2005;

(ii) zagotoviti, da se konsolidacija proračuna v letih po 2005 nadaljuje, da se doseže proračunski položaj blizu ravnovesja v letu 2008; in

(iii) nadaljevati s strukturnimi reformami in nadzorom izdatkov, da bi zagotovila upoštevanje večletnih ciljev glede izdatkov, določenih v programu.

Preglednica: Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realni BDP (spremembe v %) | SP dec. 2004 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 |

COM okt. 2004 | 2,4 | 2,2 | 2,2 | ni podatkov | ni podatkov |

SP dec. 2003 | 1,7 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | n.a. |

Inflacija po HICP (%) | SP dec. 2004 | 2,2 | 1,8 | 1,5 | 1,5 | 1,5 |

COM okt. 2004 | 2,3 | 2,0 | 1,8 | ni podatkov | ni podatkov |

SP dec. 2003 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | ni podatkov |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | SP dec. 2004 | -3,6 | -2,9 | -2,2 | -1,6 | -0,9 |

COM okt. 2004 | -3,7 | -3,0 | -3,3 | ni podatkov | ni podatkov |

SP dec. 2003 | -3,55 | -2,9 | -2,2 | -1,5 | n.a. |

Primarni saldo (v % BDP) | SP dec. 2004 | -0,7 | 0,1 | 0,8 | 1,5 | 2,2 |

COM okt. 2004 | -0,7 | -0,1 | -0,4 | ni podatkov | ni podatkov |

SP dec. 2003 | -0,6 | 0,1 | 0,9 | 1,6 | ni podatkov |

Ciklično prilagojeni saldo (v % BDP) | SP dec. 20041 COM okt. 2004 SP dec. 20031 | -3,4 -3,5 -3,2 | -2,7 -2,8 -2,6 | -2,0 -3,1 -1,9 | -1,4 ni podatkov -1,3 | -0,7 ni podatkovni podatkov |

Bruto javni dolg (v % BDP) | SP dec. 2004 | 64,8 | 65,0 | 64,6 | 63,6 | 62,0 |

COM okt. 2004 | 64,9 | 65,5 | 66,3 | ni podatkov | ni podatkov |

SP dec. 2003 | 62,8 | 63,2 | 62,8 | 61,8 | ni podatkov |

Opomba: 1 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov v programu. Viri: Program stabilnosti; gospodarske napovedi služb Komisije jeseni 2004; izračuni Komisije. |

[1] UL L 209, 2.8.1997. Vse dokumente, navedene v tem besedilu, lahko najdete na naslednji spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Dokument COM(2004) 813 z dne 14.12.2004.

[3] Spremenjeno mnenje Ekonomsko-finančnega odbora o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov, ki ga je podprl Ekonomsko-finančni Svet dne 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[5] Od predstavitve predloga proračuna za leto 2005 septembra 2004 je bilo to enkratno plačilo spremenjeno na 0,5 % BDP. Medtem ko je bila sprememba vključena v napoved, ki so jo službe Komisije pripravile jeseni, pa projekcije v programu še vedno temeljijo na začetni oceni 0,4 % BDP.

[6] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumente, navedene v tem besedilu, lahko najdete na naslednji spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Dokument COM(2004) 813 z dne 14.12.2004.