POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Poročilo o izvajanju globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti v obdobju 2012–2013

1. Uvod

Globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti (v nadaljnjem besedilu: pristop GAMM) od leta 2005 predstavlja splošni okvir EU za zunanjo migracijsko in azilno politiko. Okvir usmerja politični dialog EU ter operativno sodelovanje EU s tretjimi državami na področju migracij in mobilnosti ter temelji na jasno opredeljenih prednostnih nalogah, ki izražajo strateške cilje EU, in je trdno zasidran v splošnem okviru zunanje politike EU, vključno z razvojnim sodelovanjem.

S sporočilom Komisije o globalnem pristopu k vprašanju migracij in mobilnosti z dne 18. novembra 2011[1] se je začela nova in bolj utrjena druga faza pristopa GAMM. Uvedenih je bilo več novih elementov, npr. mednarodna zaščita in zunanja razsežnost azila kot nova tematska prednostna naloga; poleg tega je bilo področje uporabe političnega okvira razširjeno na mobilnost, s čimer je bil poudarjen pomen spodbujanja dobro upravljane mobilnosti državljanov tretjih držav prek zunanjih meja EU. Svet je v svojih sklepih z dne 29. maja 2012[2] pristop GAMM potrdil kot okvir za celovit in uravnotežen dialog ter sodelovanje s tretjimi državami. Poudaril je tudi potrebo po sistematičnem spremljanju izvajanja pristopa GAMM s poročanjem vsaki dve leti.

Pristop GAMM se izvaja prek več političnih instrumentov (dvostranski in regionalni politični dialogi ter akcijski načrti), pravnih instrumentov (kot so sporazumi o poenostavitvi vizumskih postopkov in ponovnem sprejemu), operativne podpore in krepitve zmogljivosti (tudi prek agencij EU, npr. FRONTEX, EASO in ETF, ter instrumentov za tehnično pomoč, kot sta MIEUX in TAIEX) ter najrazličnejše programske in projektne podpore, ki je na voljo upravam tretjih držav in drugim deležnikom, kot so civilna družba, združenja migrantov in mednarodne organizacije. Komisija je v obdobju 2012–2013 z zneskom več kot 200 milijonov EUR podprla več kot 90 projektov, povezanih z migracijami, v vseh regijah držav v razvoju. Poleg tega je več držav članic EU finančno podprlo izvajanje pristopa GAMM.

Glavni dvostranski okviri za spodbujanje političnega dialoga in operativnega sodelovanja s partnerskimi državami so partnerstva za mobilnost ter skupne agende o migracijah in mobilnosti. Partnerstva za mobilnost so bila do zdaj sklenjena s šestimi državami: Moldavijo (2008), Zelenortskimi otoki (2008), Gruzijo (2009), Armenijo (2011), Marokom (2013) in Azerbajdžanom (2013). Pogovori o partnerstvu za mobilnost s Tunizijo so se zaključili novembra 2013 in partnerstvo bo kmalu sklenjeno. Decembra 2013 so se začeli pogovori o partnerstvu za mobilnost z Jordanijo. Poleg tega je bil osnutek skupne agende o migracijah in mobilnosti predložen Indiji (aprila 2013) in Nigeriji (oktobra 2013), vendar se bodo vsebinski pogovori šele začeli.

2. Dvostranski dialogi

Dvostranski dialogi o migracijah in mobilnosti med EU in tretjimi državami lahko potekajo v različnih oblikah. Partnerstva za mobilnost zagotavljajo pomemben okvir za politični dialog in operativno sodelovanje v zvezi z vprašanji azila in migracij. Poleg tega se politični dialog z državami, s katerimi poteka dialog o liberalizaciji vizumov, v veliki meri nanaša na izvajanje akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima. EU je z nekaterimi državami (Rusijo, Indijo, Kitajsko in ZDA) začela namenske dialoge. Dialog o migracijah ter drugih vprašanjih o pravosodju in notranjih zadevah je pri praktično vseh državah vključen tudi v izvajanje pridružitvenih sporazumov, sporazumov o partnerstvu in sodelovanju (v nadaljnjem besedilu: SPS), okvirnih sporazumov, sporazumov o sodelovanju in podobnih instrumentov, ki jih je sklenila Unija, tudi na ravni njihovih svetov in (pod)odborov. Tehnično sodelovanje poteka v okviru skupnih odborov, ustanovljenih s sporazumi o poenostavitvi vizumskih postopkov in sporazumi o ponovnem sprejemu, ki skupaj z zadevnimi tretjimi državami spremljajo izvajanje teh sporazumov.

2.1. Države, ki se pripravljajo na pristop

Mehanizem za spremljanje stanja po liberalizaciji vizumskega režima omogoča oceno trajnosti reform in ukrepov, ki so jih države zahodnega Balkana (Albanija, Bosna in Hercegovina, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Črna gora in Srbija) izvedle na podlagi svojih načrtov za liberalizacijo vizumskega režima[3], ter sodelovanje s temi državami v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega procesa, da bi se obravnavale morebitne pomanjkljivosti in izzivi. Velika večina državljanov držav zahodnega Balkana brez vizumov so dobronamerni potniki, ki v EU potujejo z zakonitim namenom. Vendar se je število neutemeljenih prošenj državljanov teh držav za azil leta 2012 v nekaterih državah članicah povečalo in leta 2013 ostalo visoko, kar vpliva na delovanje režima potovanj brez vizumov.

Dialog s Kosovom[4] o liberalizaciji vizumskega režima se je začel 19. januarja 2012, 14. junija 2012 pa je bil vladi Kosova predložen načrt za vzpostavitev brezvizumskega režima.

EU in Turčija sta skoraj tri leta po zaključku pogajanj, 16. decembra 2013, podpisali sporazum o ponovnem sprejemu. Vzporedno s podpisom sporazuma o ponovnem sprejemu je bil v skladu s sklepi Sveta o razvoju sodelovanja s Turčijo na področjih pravosodja in notranjih zadev[5], ki so bili sprejeti 21. junija 2012, Turčiji ponujen dialog o liberalizaciji vizumskega režima in predložen načrt za vzpostavitev brezvizumskega režima.

Agencija FRONTEX ima z vsemi državami zahodnega Balkana vzpostavljene dobro delujoče delovne dogovore ter z njimi še naprej sodeluje na organizacijski in operativni ravni. V okviru mehanizma za spremljanje stanja po liberalizaciji vizumskega režima upravlja sistem opozarjanja, ki Komisiji zagotavlja oceno azilnih tokov. Agencija FRONTEX je 28. maja 2012 s Turčijo podpisala memorandum o soglasju.

2.2. Države vzhodnega partnerstva

V obdobju 2012–2013 je bil na področju krepitve odnosov z večino držav vzhodnega partnerstva v zvezi z vprašanji migracij in mobilnosti dosežen pomemben napredek.

Nadaljevala sta se dialoga o liberalizaciji vizumskega režima z Moldavijo in Ukrajino, z Gruzijo pa se je leta 2012 začel nov dialog za pravočasno vzpostavitev režima potovanj brez vizumov. Komisija je v poročilu o napredku za Moldavijo z dne 15. novembra 2013[6] sklenila, da Moldavija izpolnjuje vsa merila iz akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima. Na podlagi tega je Komisija 27. novembra 2013 sprejela predlog o vključitvi Moldavije na seznam držav, katerih državljani za potovanje v schengenske države, kjer ostanejo do 90 dni, ne potrebujejo vizumov[7]. Dialogi o liberalizaciji vizumskega režima so se izkazali za vpliven instrument v prihodnost usmerjene politike o mobilnosti in učinkovito orodje za spodbujanje daljnosežnih reform na celotnem področju pravosodja in notranjih zadev, vključno z reformo pravne države in pravosodja[8].

Leta 2013 je bil potrjen program s proračunsko podporo EU v višini 20 milijonov EUR za zagotovitev stalnega izvajanja akcijskega načrta o liberalizaciji vizumskega režima v Moldaviji. Z Ukrajino je bil podpisan sporazum o financiranju v višini 28 milijonov EUR v podporo usklajevanju nacionalnih migracijskih in azilnih sistemov z evropskimi in mednarodnimi standardi ter v podporo izvajanju akcijskega načrta o liberalizaciji vizumskega režima. Poleg tega Komisija še naprej zagotavlja širšo podporo reformam v Ukrajini na področju migracij in upravljanja meja. Izvaja se na primer štiriletni program s podporo v višini 66 milijonov EUR za okrepitev politike upravljanja meja v Ukrajini.

1. julija 2013 je začel veljati razširjen sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov z Ukrajino.

Pogajanja o sporazumih o poenostavitvi vizumskih postopkov in sporazumih o ponovnem sprejemu z Armenijo in Azerbajdžanom so se začela v začetku leta 2012 in pravočasno zaključila. Sporazuma z Armenijo sta začela veljati 1. januarja 2014, medtem ko bosta sporazuma z Azerbajdžanom predvidoma začela veljati v naslednjih mesecih.

Nadaljuje se sodelovanje v okviru partnerstev za mobilnost z Armenijo, Gruzijo in Moldavijo, z Azerbajdžanom pa je bilo 5. decembra 2013 sklenjeno novo partnerstvo za mobilnost. Izkušnje kažejo, da partnerstva za mobilnost nedvomno krepijo sodelovanje ter da je bil dosežen bistven napredek pri usklajevanju znotraj EU in medinstitucionalnem usklajevanju zadevnih institucij v partnerskih državah. Prožnost partnerstev za mobilnost omogoča umestitev dvostranskih in večstranskih pobud v isti okvir ter ciljno usmerjeno obravnavo prednostnih nalog partnerskih držav. O vseh treh partnerstvih za mobilnost so bili organizirani sestanki na ravni visokih uradnikov, in sicer 17. decembra 2012 in 25. oktobra 2013 (z Armenijo), 18. decembra 2012 (z Gruzijo) ter 22. novembra 2012, 25. junija 2013, 31. oktobra 2013 in 10. decembra 2013 (z Moldavijo). Partnerstvo za mobilnost z Moldavijo je podrobno ocenil strokovnjak po naročilu Mednarodne organizacije za migracije (IOM). V končnem poročilu z dne 1. oktobra 2012 je bilo navedeno, da je partnerstvo za mobilnost z Moldavijo prispevalo k uresničevanju številnih prednostnih nalog partnerjev, tesno povezanih z izvajanimi projekti in pobudami. Partnerstvo za mobilnost je partnerjem pomagalo pri učinkovitejšem obravnavanju pomembnih vprašanj v zvezi z migracijami in mobilnostjo ter vzpostavilo ugoden okvir za dejavno vključevanje v razprave, povezane z migracijami, in sodelovanje na regionalni in globalni ravni. Dejavnosti pod okriljem partnerstva za mobilnost so Moldaviji pomagale pri reformi pravnega okvira za vprašanja o migracijah, npr. azilnega sistema, in njegovi uskladitvi s standardi EU. Vendar so v poročilu o oceni opredeljeni tudi nekateri izzivi za partnerstvo za mobilnost, kot so (1) potreba po ohranitvi zavezanosti in interesa držav članic ter spodbujanju njihovega sodelovanja v različnih okvirih upravljanja in usklajevanja ter po vključitvi novih zainteresiranih držav članic v partnerstva za mobilnost ter (2) potreba po prikazu dodane vrednosti skupnih dejavnosti, tj. dejavnosti, ki jih oblikuje in izvaja več kot ena država članica, in sicer za izboljšanje sinergij, izmenjavo informacij in dobrih praks ter medsebojno poznavanje deležnikov. Kar zadeva operativno sodelovanje, EU trenutno financira projekte na področju migracij in upravljanja meja v Moldaviji v vrednosti skoraj 50 milijonov EUR, vključno s pobudo v vrednosti 2 milijonov EUR za spodbujanje zakonite mobilnosti med Moldavijo in EU prek partnerstva za mobilnost.

V Armeniji poteka šest projektov, za katere je EU namenila skupaj več kot 8 milijonov EUR, vključno s projektom v vrednosti 3 milijonov EUR v podporo izvajanju partnerstva za mobilnost; to bo okrepilo zmogljivosti organov na področjih, kot so zakonito priseljevanje, migracije in razvoj ter ponovni sprejem in ponovna vključitev.

Izvajanje partnerstva za mobilnost z Gruzijo se je po vzpostavitvi lokalne platforme za sodelovanje leta 2012 okrepilo. Od podpisa partnerstva za mobilnost se je zunanje sodelovanje z Gruzijo bistveno povečalo, pri čemer je bila podpora namenjena hitrim reformam gruzijskega sistema za migracije in upravljanje meja. V državi poteka šest projektov na področju migracij, ki jim je bilo skupaj namenjenih približno 20 milijonov EUR, vključno s pobudo v vrednosti 1 milijona EUR, ki je osredotočena na povečanje razvojnega potenciala partnerstva za mobilnost.

Kar zadeva Azerbajdžan, EU trenutno podpira reformo politike upravljanja migracij, zlasti prek tesnega medinstitucionalnega sodelovanja z državno službo za migracije.

Dvostranski odnosi EU z Belorusijo se na področju migracij in mobilnosti še niso razvili. Vendar je Belorusija novembra 2013 sporočila, da bo sprejela povabilo EU iz leta 2011 k začetku pogajanj o sporazumu o poenostavitvi vizumskih postopkov in sporazumu o ponovnem sprejemu. Poleg sodelovanja v okviru regionalnih dialogov o migracijah je v obdobju 2012–2013 potekalo tudi sodelovanje v praksi na ravni projektov.

FRONTEX je podpisal delovne dogovore s pristojnimi organi Armenije (22. februarja 2012) in Azerbajdžana (16. aprila 2013). Zdaj ima FRONTEX delovne dogovore sklenjene z vsemi državami vzhodnega partnerstva.

2.3. Države južnega Sredozemlja

Sodelovanje med EU in državami južnega Sredozemlja se je od leta 2011 znatno krepilo, pri čemer je popolnoma v skladu z evropsko sosedsko politiko ter obveznostmi, katerim se je EU zavezala v zvezi z arabsko pomladjo in njenimi posledicami. Evropski svet je nedavno pozval k večjemu sodelovanju s tretjimi državami, da bi se preprečila nevarna potovanja migrantov v EU[9]. V zvezi s tem je pozdravil sporočilo Komisije o delu projektne skupine za Sredozemlje z dne 4. decembra 2013[10], ki vključuje načrt operativnih ukrepov za preprečevanje tragedij, kot se je zgodila pri otoku Lampedusa 3. oktobra 2013.

Začeli so se strukturirani dialogi o migraciji, mobilnosti in varnosti s Tunizijo, Marokom (oktobra 2011) in Jordanijo (decembra 2012). Če so pogoji izpolnjeni, je EU še vedno pripravljena začeti dialoge z drugimi državami v regiji. V okviru tekočih pogajanj o novem akcijskem načrtu za evropsko sosedsko politiko je Alžirija izrazila interes za tak dialog[11]. EU je Egipt od leta 2011 večkrat povabila k začetku dialoga, vendar še ni prejela pozitivnega odgovora. Libija je še vedno prednostna država za tak dialog, ki se bo začel takoj, ko bodo okoliščine to dopuščale.

Po obsežnih pogovorih je bilo 7. junija 2013 z Marokom podpisano partnerstvo za mobilnost. To partnerstvo pomeni jasen dosežek in zgled za druge države v regiji. Vključuje uravnotežen sklop obveznosti in pobud, ki zajemajo štiri prednostna področja pristopa GAMM, in sicer zakonito priseljevanje, nezakonite migracije, mednarodno zaščito ter migracije in razvoj. Ena od glavnih obveznosti, h katerim se je zavezal Maroko, je vzpostavitev nacionalnega azilnega sistema. Vključuje tudi vzajemne obveznosti sodelovanja pri preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter pri zaščiti žrtev trgovine z ljudmi. Poleg tega je partnerstvo za mobilnost omogočilo pogajanja o sporazumu o poenostavitvi vizumskih postopkov[12] in hkrati ponovni začetek pogajanj o sporazumu o ponovnem sprejemu, ki so zastala leta 2010. Trenutno se zaključuje projekt v vrednosti 5 milijonov EUR v podporo izvajanju partnerstva za mobilnost. Poleg tega bo v podporo partnerstvu za mobilnost iz skladov programa SPRING predvidoma namenjenih 6 milijonov EUR.

Zaključek pogovorov o partnerstvu za mobilnost s Tunizijo novembra 2013 prav tako pomeni pomemben dosežek. Proces se je za več mesecev zapletel zaradi nestabilnih političnih razmer v državi. EU in Tunizija sta se dogovorili, da bosta tesno sodelovali v okviru partnerstva za mobilnost, da bi okrepili pravni in institucionalni okvir, na primer z vidika azila, trgovine z ljudmi in poenostavitve vizumskih postopkov, izboljšali usposabljanje osebja, pristojnega za migracije, ter vzpostavili politike za obravnavanje vključevanja, boja proti izključenosti in ksenofobije v razmerju do migrantov.

V okviru dialoga o migracijah, mobilnosti in varnosti sta bili leta 2013 v Jordaniji organizirani dve strokovni misiji, ki sta pozitivno ocenili zmogljivosti organov na zadevnih področjih. Jordanija je izrazila pripravljenost in interes za pospešitev sodelovanja z EU. Decembra 2013 je bil organom Jordanije predložen osnutek partnerstva za mobilnost.

Kljub težkim varnostnim in političnim razmeram je EU Libijo podpirala na področjih migracije, upravljanja meja in mednarodne zaščite. Od sprejetja sklepa Sveta z dne 22. maja 2013 o organizaciji misije SVOP se v okviru misije EUBAM Libiji zagotavlja pomoč za razvoj celovitega sistema upravljanja meja. K temu prispeva tudi projekt Sahara-Med v vrednosti 10 milijonov EUR.

Vsakršno dvostransko sodelovanje s Sirijo na politični ravni je bilo začasno opuščeno, kar velja tudi za uradno in neuradno sodelovanje s sirskimi organi na področju migracij. Vendar je EU skupaj z državami članicami največja donatorka na svetu na področju begunske krize ter zagotavlja znatno humanitarno in razvojno pomoč prebivalcem Sirije in sosednjim državam Sirije, med drugim prek specializiranih mednarodnih organizacij in organizacij civilne družbe.

Poleg politične zavezanosti k okrepitvi sodelovanja z državami južnega Sredozemlja je bila v ta namen zagotovljena tudi finančna in operativna podpora. V Libiji se na primer izvajajo programi, ki jim EU namenja približno 30 milijonov EUR podpore ter ki se osredotočajo na upravljanje mešanih tokov, upravljanje meja in pogoje za sprejem migrantov. Septembra 2013 se je začelo izvajanje projekta „omrežje Seahorse Mediterraneo “, ki ga vodi španska civilna garda. Omrežje bo sodelujočim sredozemskim državam prek satelitske komunikacije omogočilo izmenjavo dejanskih informacij o incidentih in patruljah v skoraj realnem času Povečalo bo zmogljivosti zadevnih organov za boj proti nezakonitim migracijam in nedovoljeni trgovini ter za odziv na izredne situacije, pri katerih so potrebne iskalne in reševalne akcije. Projekt je odprt za Alžirijo, Egipt, Libijo in Tunizijo.

V okviru projekta Euromed Migration III v vrednosti 5 milijonov EUR se spodbujata dialog in sodelovanje med državami južnega Sredozemlja in EU. Projekt se osredotoča na zakonito priseljevanje, migracije in razvoj ter nezakonite migracije, pri čemer predvideva posebne sestanke, usposabljanja in strokovne misije na teh področjih. Vključuje tudi podporo migracijskim profilom in študijo o usklajevanju potreb trga dela z državami članicami.

EU od leta 2011 izvaja regionalni program zaščite za severno Afriko, predvsem za Libijo, Tunizijo in Egipt. Proračun tega programa se je proti koncu leta 2013 kot neposreden odziv na tragično nesrečo pri italijanskem otoku Lampedusa povečal na 5,5 milijona EUR.

FRONTEX ima neizkoriščene pogajalske mandate za sklenitev delovnih dogovorov z Egiptom, Libijo, Tunizijo in Marokom, vendar so bili poskusi za začetek teh pogajanj do zdaj neuspešni.

2.4. Podsaharske države

V obdobju 2012–2013 sta politični dialog in operativno sodelovanje nekoliko napredovala, zlasti v zvezi z Zelenortskimi otoki, Nigerijo in Južno Afriko.

Izvajanje partnerstva za mobilnost z Zelenortskimi otoki se je v obdobju 2012–2013 zadovoljivo nadaljevalo. EU in Zelenortski otoki so v tem obdobju sklenili sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov (oktobra 2012) in sporazum o ponovnem sprejemu (april 2013), ki bosta predvidoma kmalu začela veljati. EU želi ohraniti intenzivnost in dinamiko partnerstva za mobilnost, in sicer s skupno opredelitvijo novega sklopa kratkoročnih in srednjeročnih prednostnih nalog.

Sodelovanje z Nigerijo je pozitivno napredovalo z lokalnimi dialogi o migracijah in razvoju, ki temeljijo na členu 13 Sporazuma iz Cotonouja. Glavni temi, ki sta bili obravnavani v tem okviru, sta bili nezakonite migracije in trgovina z ljudmi, pri čemer je slednja za državo zaskrbljujoča na notranji in zunanji ravni. Vidiki mednarodne zaščite v dialogih še niso bili ustrezno obravnavani. Vendar bo v prihodnje morda obravnavana gradnja zmogljivosti na tem področju, ki bi se lahko razširila tudi na notranje razseljene osebe. Na srečanju lokalnega dialoga, ki je potekalo 20. marca 2013, je Nigerija izrazila interes za povečanje sodelovanja z EU v okviru skupne agende o migracijah in mobilnosti. Nigeriji je bil 7. oktobra 2013 predložen osnutek te agende.

Sodelovanje z Južno Afriko na področju vprašanj o migracijah poteka v okviru foruma za dialog o migracijah, ki je enkrat na leto organiziran ob robu Skupnega sveta za sodelovanje. V tem kontekstu je Južna Afrika izrazila interes za pogajanja z EU o sporazumu o poenostavitvi vizumskih postopkov, EU pa se je zavzela za vzpostavitev brezvizumskega režima za državljane vseh držav članic. V okviru vrha med EU in Južno Afriko 18. julija 2013 sta se strani dogovorili, da bosta „[…] proučili možnosti za dodatno okrepitev in strukturiranje sodelovanja, vključno z možnim oblikovanjem skupne agende o migracijah in mobilnosti“.

EU si je prek delavnice obveščanja, ki je potekala januarja 2012 v Akri, in širšega političnega dialoga julija 2012 prizadevala za pospešitev sodelovanja z Gano v okviru skupne agende o migracijah in mobilnosti.

V obdobju 2012–2013 je bilo skupaj izvedenih več kot 35 projektov, povezanih z migracijami, ki so bili osredotočeni zlasti na podsaharske države. Ti projekti so zajemali vsa področja migracij, vendar so obravnavali zlasti pobude za migracije in razvoj, pomoč beguncem in ranljivim migrantom ter boj proti trgovini z ljudmi. Na splošno je bil največji napredek dosežen pri sodelovanju z državami zahodne Afrike, kar je mogoče delno pripisati napredku v regionalnih procesih. EU spodbuja tudi znatno podporo državam zahodne Afrike za gradnjo zmogljivosti na področju migracij in upravljanja meja. Leta 2013 je bila na primer uvedena pobuda v vrednosti 24 milijonov EUR v podporo učinkovitemu izvajanju protokolov prostega gibanja v okviru Gospodarske skupnosti zahodnoafriških držav (ECOWAS) in skupnega pristopa ECOWAS k migracijam.

Sodelovanje med EU in državami vzhodne Afrike na področju migracij je bolj omejeno, pri čemer politične razmere v več državah te regije onemogočajo učinkovitejše sodelovanje. Vendar se v regiji izvajajo številni projekti, med drugim regionalni program zaščite za Afriški rog (Kenijo in Džibuti) v vrednosti 5 milijonov EUR.

FRONTEX je 12. januarja 2012 podpisal delovni dogovor z Nigerijo in 14. januarja 2012 z Zelenortskimi otoki.

2.5. Azijske države

Po 15. vrhu med EU in Kitajsko septembra 2012, na katerem sta se strani dogovorili, da bosta proučili možnosti za lajšanje mobilnosti in krepitev sodelovanja v boju proti nezakonitim migracijam, je sodelovanje s Kitajsko v zvezi s temi vprašanji počasi napredovalo. Ob upoštevanju odziva Kitajske in pomislekov glede jemanja prstnih odtisov imetnikov diplomatskih potnih listov (posledica uvedbe vizumskega informacijskega sistema EU) sta se strani odločili, da bosta začeli dialog na visoki ravni o migracijah in mobilnosti. Prvo srečanje je potekalo 14. oktobra 2013, na njem pa je bila med drugim obravnavana možnost začetka vzporednih pogajanj o vprašanjih ponovnega sprejema in sporazumu za odpravo vizumov za imetnike diplomatskih potnih listov.

Sodelovanje med EU in Indijo v zvezi z vprašanji migracij je nedavno dobilo nov zagon. Po začetku dialoga o migracijah leta 2006 in poznejšemu sestanku leta 2010 je bilo 2. julija 2012 v New Delhiju organizirano srečanje v okviru dialoga na visoki ravni o migracijah in mobilnosti. Indija je izrazila interes, da bi dodatno okrepila sodelovanje s sprejetjem skupne agende o migracijah in mobilnosti z EU. Tako je bil Indiji aprila 2013 predložen osnutek te agende.

Dialog in sodelovanje z drugimi azijskimi državami, zlasti z državami jugovzhodne Azije (npr. Vietnamom in Indonezijo), trenutno potekata priložnostno na podlagi izraženega interesa in v okviru mednarodnih sporazumov (SPS, okvirni sporazum), sklenjenih z EU. Zaradi mešane narave teh sporazumov, ki dodatno podaljšuje čas, potreben za njihovo sklenitev in začetek veljavnosti, se v zadevnih državah redno predlaga, da bi se vprašanje migracij vključilo v tako imenovano „zgodnje izvajanje“. Pomembno vprašanje, obravnavano v teh dialogih, je preprečevanje trgovine z ljudmi in boj proti njej. Poleg tega je sodelovanje z EU na področju vizumov (poenostavitev vizumskih postopkov, oprostitve za imetnike diplomatskih potnih listov) v stalnem interesu več držav iz te regije.

Glede na pomen regionalnih migracij za razvoj azijskih držav se migracijam v okviru razvojnega sodelovanja z regijo namenja vedno več pozornosti. Leta 2013 je bil na primer v sodelovanju z Mednarodno organizacijo dela (MOD) uveden projekt v vrednosti 1,6 milijona EUR za povečanje zmogljivosti Bangladeša, Indonezije, Nepala in Filipinov za upravljanje delovnih migracij.

2.6. Druge prednostne države

Sodelovanje med EU in Združenimi državami Amerike na področju migracij se nadaljuje v okviru platforme EU-ZDA o vprašanjih migracij in beguncev, ki je bila vzpostavljena leta 2010. Akcijski načrt platforme vsebuje 10 prednostnih področij, med katerimi so vrnitev in ponovno vključevanje, biometrični potni list, preselitev, trgovina z ljudmi, gradnja zmogljivosti za upravljanje migracij ali delovne migracije. Leta 2012 je bilo v okviru platforme organizirano študijsko potovanje v ZDA, povezano z vprašanji preselitve, in potekalo je več dejavnosti na področju trgovine z ljudmi, vključno s študijskim potovanjem koordinatorja EU za boj proti trgovini z ljudmi v ZDA (marca 2013). Novembra 2013 je bil organiziran seminar o begunski krizi v Siriji in migracijskih tokovih, ki jih je ta kriza povzročila, na podlagi katerega so bila opredeljena tudi morebitna vprašanja za prihodnje sodelovanje (kot je preselitev). Platforma se uporablja tudi za usklajevanje stališč glede na mednarodne dogodke, povezane z migracijami, kot sta dialog na visoki ravni o mednarodnih migracijah in razvoju ter svetovni forum o migracijah in razvoju[13].

Dialog med EU in Rusijo o migracijah, ki se je začel maja 2011, zagotavlja platformo za obravnavo skupnih izzivov v neformalnem in nezavezujočem okolju[14]. Vsako leto so organizirano eno srečanje visokih uradnikov in dve tematski srečanji, ki vključujeta študijsko potovanje. Do zdaj je bilo organiziranih pet tematskih srečanj, in sicer o mednarodni zaščiti (decembra 2011 v Moskvi), nezakonitih migracijah (marca 2012 v Budimpešti), migracijah in razvoju (oktobra 2012 v Sankt Peterburgu), zakonitem priseljevanju (februarja 2013 v Bratislavi) in nezakonitih migracijah (julija 2013 v Kaliningradu). V okviru dialoga se bo leta 2014 začelo delo za razvoj spletnih migracijskih portalov, namenjenih evropskim in ruskim državljanom.

Leta 2007 se je začel dialog z Rusijo o vizumih. Strani sta se dogovorili o seznamu „skupnih ukrepov za brezvizumska potovanja ruskih državljanov in državljanov EU, namenjena kratkotrajnemu bivanju“, katerih izvajanje je pogoj za pogajanja o sporazumu med EU in Rusijo o vzajemni odpravi vizumov. Komisija je decembra 2013 predložila prvo poročilo o napredku pri izvajanju skupnih ukrepov[15].

2.7. Pridobljena spoznanja

Velika raznolikost dvostranskih dialogov zagotavlja koristno orodje za krepitev sodelovanja, obravnavanje pomembnih in včasih občutljivih vprašanj migracij in mobilnosti, ki zadevajo obe strani, ter za krepitev zaupanja med partnerji.

Izkušnje z obstoječimi partnerstvi za mobilnost so pokazale, da ta partnerstva priznavajo in sprejemajo prednostne naloge partnerskih držav ter da imajo ključen pomen za dialog med EU in partnerskimi državami ter spodbujanje obeh strani k usklajenemu razmišljanju o svojih migracijskih politikah in mednarodnem sodelovanju. Vendar so potrebna nadaljnja prizadevanja za zagotovitev uravnoteženega izvajanja partnerstev za mobilnost, tj. boljšega upoštevanja vseh štirih tematskih prednostnih nalog pristopa GAMM, vključno z dodatnimi ukrepi na področju zakonitega priseljevanja, človekovih pravic in zaščite beguncev.

Migracije in mobilnost se vedno bolj obravnavajo kot del širšega političnega dialoga v okviru pridružitvenih sporazumov, sporazumov o partnerstvu in sodelovanju ali pristojnih organov in njihovih pododborov. Ta pozitivni trend lahko prispeva k namenjanju večjega poudarka migracijam v splošnem okviru zunanjih odnosov EU in večje pozornosti vprašanjem migracij v okviru dvostranskega razvojnega sodelovanja. Hkrati bi se bilo treba tudi bolj osredotočiti na širše vidike zunanjih odnosov v zvezi z migracijami in mobilnostjo na ravni znotraj EU. Globlje sodelovanje strokovnjakov Komisije ali držav članic v teh dialogih (kar pogosto otežujejo proračunske in časovne omejitve) ali večja krepitev strokovnega znanja v delegacijah EU omogoča možnost napredka.

3. Regionalni dialogi

V okviru pristopa GAMM se prednostno obravnavajo praški proces, budimpeštanski proces in odbor vzhodnega partnerstva za migracije in azil na vzhodu, partnerstvo med Afriko in EU o migracijah, mobilnosti in zaposlovanju, proces iz Rabata na jugu ter strukturiran in celovit dialog o migracijah med EU in Skupnostjo latinskoameriških in karibskih držav in dialog o migracijah med državami AKP in EU. V tem oddelku je na kratko opisano trenutno stanje v zvezi s posameznimi navedenimi dialogi.

3.1. Praški proces

V okviru praškega procesa potekata dialog in sodelovanje med EU in njenimi državami članicami, državami schengenskega območja, ki niso članice EU, in 19 partnerskimi državami na vzhodu (Rusijo, državami vzhodnega partnerstva, državami srednje Azije, državami zahodnega Balkana, Turčijo). Delo temelji na skupni ministrski deklaraciji (sprejeti v Pragi leta 2009) in akcijskem načrtu za obdobje 2012–2016, sprejetem na drugi ministrski konferenci praškega procesa (v Poznanu novembra 2011).

Dialog zagotavlja učinkovit okvir za usklajevanje in spodbujanje operativnega sodelovanja na področju migracij. Široko geografsko območje uporabe procesa, ki zajema države iz različnih regij strateškega pomena za EU, omogoča izmenjavo dobrih praks in izkušenj med državami, ki se soočajo z različnimi, vendar pogosto medsebojno povezanimi izzivi in priložnostmi. V obdobju 2012–2013 so bile organizirane številne dejavnosti na ravni strokovnjakov in visokih uradnikov: delavnice o zakonitem priseljevanju (septembra 2012 v Budimpešti in februarja 2013 v Pragi), migracijah in razvoju (septembra 2012 v Budimpešti), mednarodni zaščiti (oktobra 2012 v Stockholmu in januarja 2013 v Varšavi), migracijskih profilih (januarja 2013 v Firencah), nezakonitih migracijah (novembra 2012 v Lvovu), vračanju in ponovnem sprejemu (marca 2013 v Varšavi), krožnih migracijah (oktobra 2013 v Tbilisiju), tihotapljenju migrantov in trgovini z ljudmi (septembra 2013 v Bratislavi) ter srečanja visokih uradnikov (aprila 2012 v Varšavi, februarja 2013 v Pragi in novembra 2013 v Kijevu).

Komisija podpira izvajanje akcijskega načrta za praški proces, ki je bil sprejet v Poznanu, pri čemer je namenila 3 milijone EUR podpore projektu, ki izraža tematske prednostne naloge pristopa GAMM. Rezultati projekta so raznoliki, od podpore za razvoj migracijskih profilov do smernic o različnih politikah, na primer na področju delovnih migracij in ponovnega sprejema, ter posebnih usposabljanj za vladne uradnike, npr. na področju azila. EU je sprejela tudi druge pobude, povezane z izvajanjem praškega procesa, vključno s projektom v vrednosti 1 milijona EUR o nezakonitih migracijah in pobudo v vrednosti 600 000 EUR o krepitvi politike vključevanja v Rusiji.

3.2. Odbor vzhodnega partnerstva za migracije in azil

Vzhodno partnerstvo je okvir za sodelovanje med EU ter Armenijo, Azerbajdžanom, Belorusijo, Gruzijo, Moldavijo in Ukrajino. Na vrhovih vzhodnega partnerstva v Pragi (leta 2009), Varšavi (leta 2011) in Vilni (leta 2013) so bile sprejete skupne deklaracije. Dialog o migracijah in mobilnosti poteka v okviru odbora za migracije in azil, ki je bil ustanovljen leta 2011 in nadaljuje z delom, ki je prej potekalo v okviru procesa iz Söderköpinga.

Po ustanovitvi decembra 2011 je odbor vzhodnega partnerstva za migracije in azil hitro napredoval z delom, pri čemer je v obdobju 2012–2013 organiziral štiri srečanja o določitvi statusa beguncev (maja 2012 v Tbilisiju), krožnih migracijah (oktobra 2012 v Chisinauju), vračanju, ponovnem sprejemu in ponovnem vključevanju (marca 2013 v Tbilisiju) ter vključevanju migrantov in beguncev (novembra 2013 v Pragi), pa tudi strokovne delavnice, osredotočene na informacije o državi izvora (septembra 2012 v Bukarešti), žrtve trgovine z ljudmi (maja 2013 v Varšavi) in brezdržavljanstvo (decembra 2013 v Budimpešti). Odlikuje ga več lastnosti, zlasti v zvezi z metodologijo in organizacijo. Njegova sestava je raznolika, in sicer vključuje predstavnike institucij EU in vladnih organov ter akademike in nevladne organizacije. Poleg tega njegov neuraden značaj omogoča plodno izmenjavo in krepitev zaupanja med sodelujočimi državami.

Na prvem srečanju ministrov za pravosodje in notranje zadeve EU in držav vzhodnega partnerstva, ki je potekalo oktobra 2013, so udeleženci potrdili svojo zavezanost k okrepljenemu dialogu in sodelovanju, med drugim na področju migracij in mobilnosti. Ta zaveza je bila ponovno potrjena na vrhu vzhodnega partnerstva 28. in 29. novembra 2013 v Vilni, pri čemer je bil v deklaraciji poudarjen pomen mobilnosti ter naveden sklic na odbor za migracije in azil.

3.3. Budimpeštanski proces/partnerstvo svilne poti za migracije

Budimpeštanski proces se je začel leta 1991 kot posvetovalni forum, ki zdaj vključuje več kot 50 vlad, vključno z državami zahodnega Balkana, vzhodnega partnerstva in srednje Azije, Afganistanom, Irakom, Rusijo, Pakistanom in Turčijo, ter 10 mednarodnih organizacij, njegov cilj pa je razvoj celovitih in trajnostnih sistemov za urejene migracije. Pod okriljem budimpeštanskega procesa je bilo na ministrski konferenci, ki je potekala 19. aprila 2013 v Carigradu, sklenjeno partnerstvo svilne poti.

Budimpeštanski proces prevzema novo geografsko usmeritev, ki je višek dosegla s sprejetjem deklaracije iz Carigrada o „partnerstvu svilne poti za migracije“ 19. aprila 2013. Ta deklaracija zagotavlja podlago za morebitno zelo okrepljen dialog in sodelovanje na področju upravljanja migracijskih tokov med državami vzdolž svilne poti, ki sta bila v preteklosti precej omejena. Deklaracija postavlja v ospredje nekatere pomembne elemente, kot je jasna zavezanost k spoštovanju človekovih pravic pri upravljanju migracij. Delovna skupina za svilno pot se je na zasedanju, ki je bilo organizirano med 28. in 31. oktobrom 2013 v Islamabadu (Pakistan) zavezala, da bo v prihodnje konstruktivno sodelovala. Na srečanju visokih uradnikov 9. in 10. decembra 2013 v Carigradu je bil sprejet akcijski načrt s konkretnimi in operativnimi ukrepi. Komisija je namenila 2,6 milijona EUR za projekt v podporo dialogu, dodatno sofinanciranje pa zagotavljajo številne države članice in Turčija.

3.4. Partnerstvo med Afriko in EU o migracijah, mobilnosti in zaposlovanju

Partnerstvo med Afriko in EU o migracijah, mobilnosti in zaposlovanju je bilo sklenjeno na drugem vrhu voditeljev držav in vlad Afrike in EU, ki je potekal decembra 2007 v Lizboni. Partnerstvo je bilo razširjeno na vrhu Afrika-EU leta 2010 v Tripoliju, na katerem je bil sprejet tudi akcijski načrt za obdobje 2011–2013 z 12 konkretnimi pobudami na področju migracij, mobilnosti, zaposlovanja ter visokošolske izobrazbe.

Izvajanje akcijskega načrta za obdobje 2011–2013 je bilo leta 2011 po dogodkih v Libiji prekinjeno (afriška sopredsednica partnerstva med Afriko in EU o migracijah, mobilnosti in zaposlovanju), vendar se je leta 2012 nadaljevalo. Od takrat je bilo organiziranih več sestankov, na katerih so bila obravnavana vprašanja, kot so trgovina z ljudmi (decembra 2011 v Johannesburgu), pravice migrantov (maja 2012 v Nairobiju), migracije in mobilnost znotraj regionalnih gospodarskih skupnosti (julija 2012 v Adis Abebi), dostop do mednarodne zaščite (oktobra 2012 v Barceloni) ter pospeševanje mobilnosti z izboljšanim upravljanjem meja (julija 2013 v Cotonouju). Komisija je za projekt v podporo dialogu prek organizacije strokovnih seminarjev, sestankov visokih uradnikov itd. namenila 3,6 milijona EUR.

Dodana vrednost procesa partnerstva med Afriko in EU o migracijah, mobilnosti in zaposlovanju je njegova kontinentalna razsežnost in usklajevanje dejavnosti, povezanih z migracijami, ki jih izvajajo Afriška unija in različne afriške regionalne gospodarske skupnosti. Vendar kontinentalni značaj glede na raznolikost migracijskih tokov v Afriki in v Evropo predstavlja tudi glavni izziv partnerstva. Povezave z zaposlovanjem in izobraževanjem se v praksi niso v celoti izkoristile, čeprav so v teoriji primerne. Danes je strateško partnerstvo med Afriko in EU na pomembnem razpotju. V okviru priprav na vrh Afrika-EU, ki bo potekal 2. in 3. aprila 2014, je v obravnavi prenovljena struktura; njena končna oblika sicer še ni znana, vendar je bilo doseženo soglasje o uvedbi večje prožnosti pri obravnavanju izzivov, s katerimi se soočata obe celini, vključno z vprašanjem migracij in mobilnosti. V okviru priprav na vrh v letu 2014 je bil novembra 2013 v Bruslju organizirano srečanje visokih uradnikov o migracijah in mobilnosti, na katerem je bil dogovorjen osnutek akcijskega načrta za obdobje 2014–2017 in ustanovljena ožja skupina, ki zajema dve komisiji in šest držav obeh strani.

3.5. Proces iz Rabata

Proces iz Rabata se je začel na prvi ministrski konferenci Afrike in EU o migracijah in razvoju, ki je potekala julija 2006 v Rabatu. Cilj procesa je okrepiti dialog in sodelovanje med državami izvora ter tranzitnimi in namembnimi državami vzdolž zahodnoafriške migracijske poti. Drugo srečanje ministrov je potekalo leta 2008 v Parizu. Tretje je potekalo novembra 2011 v Dakarju, na njem pa je bila sprejeta strategija iz Dakarja za obdobje 2012–2014.

Na tretji ministrski konferenci Afrike in EU o migracijah in razvoju, ki je potekala 23. novembra 2011, so bili utrjeni dosežki pri izvajanju predhodnega programa sodelovanja in sprejeta nova strategija za obdobje 2012–2014, tj. strategija iz Dakarja. S procesom iz Rabata je bil vzpostavljen trden in ploden dialog med EU in državami severne in zahodne Afrike ter spodbujeno okrepljeno sodelovanje z izvajanjem dvostranskih, podregionalnih, regionalnih in večstranskih pobud. V letih 2012 in 2013 so bili organizirani strokovni sestanki, na katerih so bila obravnavana zlasti vprašanja upravljanja meja (junija 2013 v Bruslju), krepitve oblikovanja politike na podlagi dokazov na področju migracij (septembra 2013 v Dakarju) in upravljanja meja (leta 2013 v Madridu), ter trije sestanki usmerjevalnega odbora. Komisija je projektu v podporo procesu iz Rabata namenila 2 milijona EUR.

3.6. Strukturiran in celovit dialog o migracijah med EU ter Skupnostjo latinskoameriških in karibskih držav

Strukturiran in celovit dialog o migracijah med EU ter Skupnostjo latinskoameriških in karibskih držav se je začel junija 2009 v skladu z mandatom vrha med EU ter Latinsko Ameriko in Karibi v Limi (leta 2008). Zavezanost k nadaljnjemu razvoju dialoga je bila obnovljena na vrhu med EU ter Latinsko Ameriko in Karibi v Madridu (leta 2010). Akcijski načrt iz Madrida je migracije vključil med šest ključnih področij sodelovanja teh dveh regij. Ta področja so bila ponovno potrjena na vrhu v Santiagu (leta 2013) in na podlagi tega je bil sprejet akcijski načrt EU ter Skupnosti latinskoameriških in karibskih držav za obdobje 2013–2015.

V okviru srečanja o migracijah na visoki ravni med EU ter Skupnostjo latinskoameriških in karibskih držav so bili v letih 2012 in 2013 organizirani trije sestanki, na katerih so bila obravnavana naslednja vprašanja: gospodarska rast in migracije, trgovina z ljudmi, zaščita in vključevanje migrantov, boj proti vsem oblikam diskriminacije, rasizem in ksenofobija, prostovoljno vračanje in ponovno vključevanje. Poleg tega je bil novembra 2013 organiziran strokovni seminar o novih trendih migracij.

Na sedmem srečanju o migracijah na visoki ravni med EU ter Skupnostjo latinskoameriških in karibskih držav novembra 2012 je bil potrjen dokument Komisije o stališču glede prihodnjega dialoga, ki je pozval k bolj operativnemu in v rezultate usmerjenemu pristopu. Ta pristop bi bilo treba doseči z okrepljenim tehničnim sodelovanjem na ravni strokovnjakov, z omogočanjem operativnejše uporabe sestankov delovne skupine v Bruslju in z jasnejšo usmerjevalno vlogo srečanj na visoki ravni, ki bi se zagotovila s širšim vključevanjem držav članic in izboljšanimi medregionalnimi postopki.

Operativne dejavnosti v okviru dialoga se izvajajo prek podpornega projekta, ki mu je Komisija namenila 3 milijone EUR. S projektom se je izboljšalo poznavanje realnega stanja migracij v regiji, vključno z oblikovanjem migracijskih profilov za Peru, Ekvador, Jamajko in Nikaragvo.

3.7. Dialog o migracijah med državami AKP in EU

Dialog o migracijah med državami AKP in EU se je začel junija 2010 na podlagi skupne deklaracije skupnega sveta držav AKP in EU. Dialog temelji na členu 13 Sporazuma iz Cotonouja. Maja 2011 je bila sprejeta odločitev o nadaljnji poglobitvi dialoga, ki bi se osredotočal zlasti na vprašanja nakazil migrantov, vizumov[16] in ponovnega sprejema, pri čemer bi si prizadeval za okrepitev operativnih vidikov sodelovanja držav AKP in EU na teh področjih.

Leta 2012 je v Bruslju potekalo več strokovnih sestankov o nakazilih migrantov (februarja 2012), vizumih (februarja 2012) in ponovnem sprejemu (aprila 2012) ter srečanj na ravni visokih uradnikov. Priporočila o nakazilih, vizumih in ponovnem sprejemu so bila potrjena na ministrski ravni junija 2012, in sicer na zasedanju skupnega sveta držav AKP in EU v Vanuatuju. Za leto 2014 je predvidena konkretna nadaljnja obravnava vprašanj vizumov, nakazil in ponovnega sprejema, zlasti v okviru podpornega projekta, ki mu je EU namenila 10 milijonov EUR. Kot novi temi dialoga bosta dodani nezakonite migracije in trgovina z ljudmi.

Kljub doseženemu napredku je dialog o migracijah med državami AKP in EU zapleten, saj se položaj afriške, karibske in pacifiške makroregije v zvezi z migracijskimi politikami EU zelo razlikuje, zato je tudi njihova zavezanost v okviru tega dialoga različna.

3.8. Pridobljena spoznanja

Vseh sedem regionalnih dialogov je bilo uspešnih pri vzpostavitvi platforme za namenske politične razprave s skupinami tretjih držav, pri čemer so vsi prispevali k izboljšanju splošnih političnih odnosov s temi državami. Operativni rezultati pa so bolj mešani. Za resničen uspeh procesa je potrebna politična zavezanost nadaljnjemu izvajanju agende s strani EU in partnerskih držav ter zmožnost dokazovanja dejanskih dosežkov, ki lahko okrepi zaupanje med deležniki. Dinamika se lahko na primer doseže tako, da skupina bolj angažiranih držav članic prevzame soodgovornost za nadaljnje izvajanje procesa dialoga, kot v primeru praškega procesa ali procesa iz Rabata. Drug način, ki lahko tudi prinese rezultate, je zagotovitev dobro opredeljene in vodilne vloge Komisije v procesu, tako kot v primeru odbora vzhodnega partnerstva za migracije in azil.

Nadaljnja prizadevanja so potrebna tudi za zagotovitev konkretnih operativnih rezultatov, vključno z večjimi prizadevanji za načrtovanje in izvajanje dejavnosti na prednostnih področjih ter stalnim spremljanjem sprejetih ukrepov.

Države članice se premalo vključujejo v več regionalnih dialogov. Na srečanjih niso vedno dovolj številčno zastopane in pogosto niso dovolj dejavne. Ko dialog izgubi del svojega zagona, si je treba prizadevati za ponovno oživitev platforme z organizacijo manjšega števila srečanj, ki pa so bolj ciljno usmerjena, in za omogočanje bolj horizontalno naravnanih razprav med udeleženci. Vendar morajo prizadevanja zagotoviti dodano vrednost. Če tega kljub več poskusom ni mogoče doseči, je treba preučiti tudi opustitev nekaterih dialogov, pri čemer se je treba posvetovati z zadevnimi partnerji ob upoštevanju vloge dialoga o migracijah v okviru širšega političnega dialoga z zadevno regijo. Upravljanje procesov dialogov mora biti dovolj prožno, da se lahko odzove na spremembe prednostnih nalog ter zagotovi, da srečanja ustrezajo resničnim prednostnim nalogam EU in partnerske države. Pri proučevanju možnosti vzpostavitve novih dialogov se je treba bolj kot na vzpostavitev novih stalnih procesov osredotočiti na začasne pobude.

4. Globalni procesi

V skladu z Lizbonsko pogodbo, ki EU zagotavlja enkratno priložnost za popolnoma nove temelje in uresničitev celotnega potenciala na globalni ravni, se je EU v letih 2012 in 2013 dejavno udeleževala razprav o mednarodnih migracijah in razvoju ter globalnem upravljanju migracij. EU je v številnih regionalnih večstranskih okvirih in globalnih okvirih sodelovanja spodbujala metodologijo pristopa GAMM, ki temelji na partnerstvu. Poleg tega je podprla in potrdila mednarodno razpravo o razvoju migracij in povezavi med migracijami in podnebnimi spremembami ter prispevala k tej razpravi, katere namen je kar najbolj povečati pozitivne učinke migracij in mobilnosti na razvoj in zmanjševanje revščine, hkrati pa povezati migracije s strategijami prilagajanja podnebnim spremembam. Tako sklep[17] konference pogodbenic k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja (UNFCCC) iz leta 2012 o „pristopih k obravnavi izgube in škode, povezanih z učinki podnebnih sprememb, v državah v razvoju“ priznava prizadevanja za povečanje razumevanja izgube in škode ter strokovnega znanja v zvezi s tem, vključno z učinkom podnebnih sprememb na vzorce migracij, razseljenost in mobilnost ljudi.

EU prav tako tesneje sodeluje z uradom Visokega komisarja ZN za begunce in se bolj vključuje v mednarodne razprave ali pobude o mednarodni zaščiti ter je s sklenitvijo strateškega partnerstva leta 2012 okrepila sodelovanje z IOM.

EU je financirala številne projekte, pri čemer je podprla zlasti pobude na globalni ravni. V sodelovanju z MOD je bil na primer uveden „globalni akcijski program o domačih delavcih migrantih in njihovih družinah“ s podporo v višini 4,2 milijona EUR, katerega cilji vključujejo podporo izvajanju konvencije MOD o domačih delavcih.

4.1. Dialog na visoki ravni o mednarodnih migracijah in mobilnosti

EU je imela osrednjo in vplivno vlogo v pripravah na drugi dialog na visoki ravni o mednarodnih migracijah in razvoju, ki je potekal 3. in 4. oktobra 2013 med zasedanjem Generalne skupščine ZN v New Yorku. Na plenarnem zasedanju srečanja je komisarka Cecilia Malmström predstavila izjavo v imenu EU in njenih držav članic. Dialog ZN na visoki ravni je uspešno obnovil in okrepil politično zavezanost vprašanju mednarodnih migracij in razvoja. V deklaraciji o rezultatih je bilo navedeno, da je mednarodna skupnost zmožna doseči politično soglasje o vprašanjih migracij in razvoja; med drugim je bila tako jasno opredeljena potreba po upoštevanju migracij pri oblikovanju razvojne agende za obdobje po letu 2015. Deklaracija priča tudi o pozitivnem napredku, ki je bil v zadnjih letih dosežen na področju, na katerem dialogu v preteklosti dejansko ni uspelo.

4.2. Svetovni forum o migracijah in razvoju

EU je dejavna tudi v okviru svetovnega foruma o migracijah in razvoju; med drugim sodeluje v pripravljalnih vladnih skupinah in je prevzela glavno vlogo na vrhu foruma novembra 2012 (v Port Louisu). EU prav tako dejavno prispeva k pripravam na prihajajoči vrh svetovnega foruma o migracijah in razvoju, ki bo maja 2014 v Stockholmu.

4.3. Pridobljena spoznanja

Pristop GAMM omogoča EU, da nastopa enotno. Izkušnje v okviru dialoga na visoki ravni so pokazale, da je EU v zunanjih odnosih močnejša, vidnejša in učinkovitejša, če vsi akterji EU in njene države članice sodelujejo na podlagi skupne analize in skupne vizije.

Izkoristiti je treba zagon dialoga na visoki ravni, da se na vrhu svetovnega foruma o migracijah in razvoju, ki bo maja 2014 v Stockholmu, in po njem zagotovijo konkretni in operativni rezultati, npr. v zvezi z lajšanjem mednarodne mobilnosti delavcev ter boljšo opredelitvijo, kako se lahko pomen migracij kot dejavnik, ki spodbuja razvoj, vključi v razvojno agendo za obdobje po letu 2015.

5. Pot naprej: nadaljnja okrepitev pristopa GAMM

Kljub številnim procesom in dejavnostim, ki se izvajajo v okviru pristopa GAMM, in velikemu napredku, ki je bil dosežen pri vključevanju ciljev pristopa GAMM v dialog in sodelovanje EU s tretjimi državami, bi bilo treba nadalje proučiti možnosti za dodatno povečanje učinkovitosti in uspešnosti pristopa GAMM. V tem oddelku so obravnavana nekatera področja za dodatno okrepitev pristopa GAMM na ravni politik in v zvezi z načini izvajanja.

5.1. Politike

5.1.1. Migracije, mobilnost in gospodarska rast

Potencial uporabe zunanje migracijske politike v podporo prizadevanjem držav članic za zagotovitev gospodarske rasti in konkurenčnosti, vključno s privabljanjem in zadrževanjem visoko usposobljenih nadarjenih oseb, je še vedno premalo izkoriščen.

Proučiti bi bilo treba, kako bolje uporabiti različne instrumente, ki so bili razviti v okviru pristopa GAMM, da se v celoti izkoristi vloga, ki jo migracije lahko imajo pri obravnavanju pomanjkanja delovne sile ter znanj in spretnosti v Evropi. Nadalje si je treba prizadevati za boljšo organizacijo delovnih migracij v EU in usklajevanje ukrepov držav članic, tj. za postopno vzpostavitev boljšega ravnotežja med nacionalnimi zmogljivostmi, zlasti odločitvami glede zaposlovanja državljanov tretjih držav na ozemlju držav članic, in potrebo po vzpostavitvi vedno bolj integriranega trga dela EU, ki ustreza vedno bolj integriranemu enotnemu trgu[18]. Prav tako bi bilo treba proučiti, kako najbolje uporabiti instrumente pristopa GAMM za lajšanje mobilnosti, povezane s trgovino, zlasti v zvezi s trgovino s storitvami ob navzočnosti fizičnih oseb na ozemlju trgovinskih partnerjev (tako imenovan „način 4“ Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami ), pri čemer se priznava, da način 4 ne pomeni migracij za stalno ali prizadevanja za vstop na trg dela države gostiteljice.

V tem kontekstu bi se lahko poudarila vloga partnerstev za mobilnost, katerih namen je povečati mobilnost oseb, npr. z olajšanjem mobilnosti ponudnikov storitev, izmenjavo študentov ali strokovnjakov, večanjem zmogljivosti za upravljanje migracij v tretjih državah, uvedbo programov krožnih migracij, okrepitvijo socialnega varstva zakonitih migrantov, obravnavanjem prenosljivosti socialnih pravic, kjer je to primerno, itd.

Z olajšanjem izdajanja kratkotrajnih vizumov se lahko zagotovijo številni pozitivni učinki na razvoj v tretjih državah, kot sta izboljšanje poslovnih priložnosti in trgovinskih vezi z EU ter okrepitev medosebnih stikov.

Poleg tega je treba v celoti izkoristiti potencial vizumskega zakonika. Države članice še vedno niso naklonjene izdajanju vizumov za večkratni vstop z daljšo veljavnostjo osebam, ki pogosto potujejo. Komisija bo leta 2014 predlagala spremembe za izboljšanje vizumskega zakonika, ki bodo med drugim zagotovile, da vizumska politika EU spodbuja gospodarsko rast in kulturne izmenjave z nadaljnjim olajševanjem potovanja v EU za zakonite potnike, ob hkratnem zagotavljanju visoke ravni varnosti za EU.

V zvezi z operativnimi ukrepi Komisija še naprej financira več ukrepov za povečanje zmogljivosti partnerskih držav za upravljanje delovnih migracij, med drugim tudi v Evropo. Podporni projekt v vrednosti 5 milijonov EUR za izvajanje partnerstva za mobilnost z Marokom na primer vključuje bistveno komponento o gradnji zmogljivosti zadevnih maroških organov za boljše upravljanje delovnih migracij na podlagi okrepljenega sodelovanja s partnerji EU.

5.1.2. Mednarodna zaščita

Vključitev mednarodne zaščite in zunanje razsežnosti azila kot posebne tematske prednostne naloge revidiranega pristopa GAMM je omogočila bolj sistematično in strateško obravnavanje teh vprašanj v okviru dialogov in okvirov pristopa GAMM. Partnerstvo za mobilnost z Marokom na primer poziva k podpori maroškim organom pri krepitvi nacionalnega azilnega sistema.

Kljub doseženemu napredku je potrebno dodatno delo za zagotovitev, da bodo to razsežnost vključevali vsi politični dialogi in okviri sodelovanja ter da se bo okrepilo sodelovanje s tretjimi državami pri upravljanju azilnih in begunskih tokov. Več pozornosti bi bilo treba nameniti vprašanju, kako bi lahko urad EASO ob pomoči strokovnjakov za azil iz držav članic prispeval k izboljšanju azilnih in sprejemnih zmogljivosti v tretjih državah, med drugim tudi v okviru partnerstev za mobilnost, npr. z uporabo metodologije tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, če je to potrebno.

V okviru instrumentov Komisije za razvojno sodelovanje je bilo na področjih mednarodne zaščite in azila v obdobju 2012–2013 v 20 partnerskih državah uvedenih več kot 15 novih projektov v vrednosti več kot 25 milijonov EUR.

Poleg tega Komisija proučuje ukrepe za povečanje osredotočenosti regionalnih programov zaščite na razvoj, pri čemer bi hkrati ohranila njihov poudarek na gradnji zmogljivosti zaščite in azilnih sistemov v partnerskih državah in regijah. To je izraženo v programu za regionalni razvoj in zaščito na Bližnjem vzhodu (Jordanija, Irak in Libanon) v vrednosti 16 milijonov EUR, ki bo predvidoma uveden v bližnji prihodnosti kot dolgoročni odziv na begunsko krizo v regiji. Program ne bo le zagotavljal gradnje zmogljivosti lokalnih in nacionalnih organov za zaščito beguncev, ampak bo tudi podpiral socialno-ekonomski razvoj beguncev in skupnosti držav gostiteljic.

Instrument regionalnega programa zaščite je mogoče dodatno izboljšati, npr. s pojasnitvijo njegove uporabe kot strateškega orodja za reševanje primerov dolgotrajnega begunstva in razširitev zaščitnega območja v regijah, ki so pomembne za EU. Beguncem bi moral zagotoviti ustrezno raven zaščite, možnosti preživetja in sčasoma tudi trajno rešitev njihovega položaja. To bi lahko vključevalo proučitev tesne povezave med pomanjkanjem samostojnosti in večjo dovzetnostjo za težave v zvezi z zaščito v državi gostiteljici. Kot je navedeno v sporočilu Komisije o delu projektne skupine za Sredozemlje z dne 4. decembra 2013[19], bo za uspešnost novih programov regionalne zaščite potrebno tudi dolgoročnejše sodelovanje in financiranje na ravni EU in ravni držav članic.

Poleg tega je uspeh regionalnih programov zaščite odvisen tudi od zavez držav prvega azila v zvezi z begunci poleg same zagotovitve zaščite prvega azila. To lahko pomeni zaveze glede ohranjanja učinkovite zaščite, izboljšanja možnosti preživetja za begunce in prebivalce države gostiteljice, izvajanja strategij samostojnosti, lokalnega vključevanja ali sprejemanja vrnitev po sekundarnih selitvah.

Mogoča sta tudi bolj strateška uporaba preselitve in boljše vključevanje dejavnosti preselitve v zunanje odnose EU. Uskladitev teh dejavnosti s političnega vidika in v praksi na ravni EU in držav članic bi lahko nedvomno okrepila strateški učinek preselitve, zlasti ker bo EU lahko razširila financiranje na več lokacij za preselitev/vstop iz humanitarnih razlogov in zagotovila hitrejšo razpoložljivost financiranja za hiter odziv na krizne razmere. Leta 2012 se je v celotno EU preselilo 4 930 beguncev[20]. V okviru prizadevanj za učinkovitejšo uporabo preseljevanja bi se lahko proučil način vzpostavitve širših povezav na podlagi partnerstva z državami prvega azila.

5.1.3. Človekove pravice migrantov

Varstvo človekovih pravic migrantov je medsektorska prednostna naloga EU pri sodelovanju s tretjimi državami. To je izraženo v številnih projektih, ki se izvajajo v okviru pristopa GAMM in se osredotočajo na zaščito migrantov, vključno z otroki in ranljivimi skupinami, kot so prosilci za azil, pred zlorabo in kršitvami človekovih pravic, na primer trgovino z ljudmi, ter na njihovo krepitev z učinkovitimi politikami vključevanja in spodbujanje dostopa do osnovnih storitev, kot je zdravstvo. Varstvo človekovih pravic migrantov je medsektorska prednostna naloga številnih pobud o migracijah, ki jih financira EU. Na tem področju se izvaja veliko ciljno usmerjenih ukrepov. Komisija na primer v sodelovanju z Mednarodno federacijo Rdečega križa uvaja globalno usklajen ukrep civilne družbe v vrednosti 9,5 milijona EUR, ki se osredotoča na pravice ranljivih migrantov in žrtev trgovine z ljudmi. Poleg tega je Komisija v zvezi s pravico dostopa do zdravstvenega varstva za migrante, vključno z nezakonitimi migranti, leta 2012 sklenila sporazum z IOM o neposrednih donacijah za projekt o spodbujanju zagotavljanja zdravstvenega varstva za migrante, Rome in druge ranljive skupine[21].

Zaščita migrantov, vključno z najbolj ranljivimi, kot so ženske in otroci, pred izkoriščanjem in izključitvijo se šteje za eno od petih glavnih področij ukrepanja v okviru večletnega strateškega dokumenta za tematski program za obdobje 2011–2013.

Za sistematično obravnavanje vprašanj človekovih pravic v političnih dialogih s tretjimi državami pa je mogoče storiti še marsikaj. V poročilu o upravljanju zunanjih meja EU in njegovem učinku na človekove pravice migrantov z dne 24. aprila 2013 je posebni poročevalec ZN o človekovih pravicah migrantov potrdil, da je varstvo človekovih pravic migrantov v okviru pristopa GAMM določeno kot medsektorska prednostna naloga. Posebni poročevalec je pripravil seznam priporočil, ki jih bo treba upoštevati pri prihodnjem izvajanju pristopa GAMM. Človekovim pravicam migrantov, zlasti otrok in drugih ranljivih skupin, ter spodbujanju partnerskih držav k sprejemanju in izvajanju reform za zagotovitev standardov o človekovih pravicah za migrante bi bilo treba namenjati stalno pozornost.

V obdobju, ki ga zajema to poročilo, je bil dosežen tudi pomemben razvoj politike EU na področju človekovih pravic na splošno. Tako je bil 25. junija 2012 sprejet strateški okvir EU o človekovih pravicah in demokraciji[22], ki pomeni prvi sklop načel in ciljev za usmerjanje dela v zvezi s spodbujanjem človekovih pravic po svetu. Poleg tega je Komisija junija 2012 sprejela sporočilo o „strategiji EU za odpravo trgovine z ljudmi za obdobje 2012–2016“, katere cilj je okrepiti usklajevanje, skladnost in sodelovanje pri preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev, med drugim tudi v okviru zunanje razsežnosti[23].

5.1.4. Migracije in razvoj

Komisija je 21. maja 2013 sprejela sporočilo o „prizadevanjih za maksimiranje razvojnega učinka migracij[24]“, ki vključuje predloge v zvezi s tem, kako lahko EU sprejme ambicioznejši pristop k migracijam in razvoju, zlasti v okviru pristopa GAMM in razvojne politike EU, tj. agende za spremembe. Predlaga razširjen pristop k povezavi med migracijami in razvojem na ravni EU, ki namenja več pozornosti tokovom jug-jug, učinkovitemu vključevanju migracij v načrte za nacionalni razvoj in zmanjšanje revščine ter vključevanju beguncev in drugih razseljenih oseb v dolgoročno razvojno načrtovanje. Glavne usmeritve sporočila so bile potrjene s sklepi Sveta z dne 23. septembra 2013, ki vključujejo poziv vsem nosilcem razvoja, da vključijo vprašanja migracij in mobilnosti v svoje politike in instrumente.

V sporočilu so proučene in obravnavane tudi povezave med podnebnimi spremembami, degradacijo okolja in migracijami, vključno s pomenom prilagajanja podnebnim spremembam in zmanjševanja tveganja nesreč za zmanjševanje razseljenosti[25].

Komisija je oktobra 2013 sprejela poročilo EU o usklajenosti politik za razvoj za leto 2013[26], ki vsebuje poglavje o migracijah. V poročilu je dodana vrednost revidiranega pristopa GAMM poudarjena kot orodje za zagotovitev strateške skladnosti med notranjimi politikami in razvojnimi prednostnimi nalogami partnerskih držav, zlasti prek partnerstev za mobilnost in regionalnih dialogov. Poziva tudi k nadaljnjim prizadevanjem za zagotovitev, da se v politikah EU in držav članic na področju delovnih migracij in mobilnosti čim bolj upoštevajo pomisleki glede razvoja. Predvidijo se lahko tudi dodatni ukrepi za povečanje vloge diaspor pri spodbujanju naložb in rasti.

5.1.5. Vračanje in ponovni sprejem

Obravnavanje vračanja in ponovnega sprejema je sestavni del pristopa GAMM. Učinkovito (prostovoljno ali prisilno) vračanje nezakonitih migrantov je ključno za odpravo nezakonitih migracij in predpogoj za dobro upravljanje migracij.

EU si prizadeva povečati sodelovanje z zadevnimi tretjimi državami za gradnjo zmogljivosti na področju vračanja in ponovnega sprejema. Podprti so bili že številni projekti za gradnjo zmogljivosti za izvajanje sporazumov o ponovnem sprejemu v državah, kot so Gruzija, Moldavija, Ukrajina, Šri Lanka in Pakistan. Vendar je v veliko partnerskih državah potrebna nadaljnja gradnja zmogljivosti, ki bi se lahko osredotočila na primer na povečanje zmožnosti pristojnih organov partnerskih držav za pravočasen odziv na prošnje za ponovni sprejem, opredelitev oseb, ki se morajo vrniti, ter za zagotavljanje pomoči in ponovno vključevanje vrnjenih oseb. Poleg tega bi se lahko tretjim državam zagotovila tehnična podpora za pomoč pri njihovih prizadevanjih za sklenitev sporazumov o ponovnem sprejemu z drugimi tretjimi državami. Sklad za migracije in azil bo omogočil povečanje podpore na teh področjih.

Omejeno število pobud, ki jih ima EU na voljo za zagotovitev sklepanja in izvajanja sporazumov EU o ponovnem sprejemu, ter potreba po večjem sodelovanju tretjih držav v zvezi z vračanjem, ponovnim sprejemom in ponovnim vključevanjem sta osrednji vprašanji od začetka izvajanja politike EU na področju vračanja in ponovnega sprejema[27]. Zato bi bilo treba v skladu z načelom „več za več“ vsakemu predlogu za pogajanja o sporazumu o ponovnem sprejemu priložiti ustrezno pobudo. Na splošno bi morala biti vprašanja vračanja in ponovnega sprejema vedno vključena v uravnoteženo in konsolidirano ponudbo EU tretji državi ter bi morala biti po potrebi povezana ne le z okrepljenimi določbami glede mobilnosti, ampak tudi z drugimi področji politike, kot so trgovina (vključno z načinom 4), podjetništvo in industrija.

EU bi morala še naprej poudarjati zaščito temeljnih pravic pri pogajanjih o sporazumih EU o ponovnem sprejemu in njihovem izvajanju ter se pri proučevanju novih pogajalskih smernic osredotočiti na države izvora, vključno z natančnim pregledom dodane vrednosti za vsak primer posebej ter potrebo, da pogajanja o ponovnem sprejemu državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva potekajo na podlagi geografske ocene in tveganj nezakonitih tranzitnih migracij, pri čemer se zagotovijo ustrezne pobude.

5.1.6 Migracije kot globalni pojav

Migracije so globalen in kompleksen pojav. Dobro upravljane migracije je treba obravnavati kot sredstvo za zagotovitev blaginje in gospodarske rasti. Poudariti je treba potrebo po tem, da se izkoristijo številne priložnosti, ki jih omogoča mobilnost ljudi. Hkrati se morajo politike za učinkovito obravnavanje izzivov migracij osredotočiti na različne temeljne vzroke nezakonite in prisilne migracije, med drugim na politične spremembe in nestabilnost, vedno večje vrzeli v blaginji in podnebne spremembe.

Pomembno je vključevanje vidikov zunanje politike v migracijsko politiko EU ter zagotavljanje povezav med notranjo in zunanjo razsežnostjo. Notranje zadeve morajo postati del splošne zunanje politike EU, da bi se olajšali okrepljeni dialogi in sodelovanje s tretjimi državami. V tem kontekstu bi bilo treba okrepiti sodelovanje in usklajevanje med različnimi deležniki. Izkoristiti bi bilo treba prednosti, ki jih zagotavljata pregled ESZD nad splošnimi zunanjimi odnosi EU in morebiten prispevek delegacij EU (glej oddelek 5.2.1).

5.2. Načini izvajanja

5.2.1. Vloga delegacij EU

Izvajanje pristopa GAMM je skupna in deljena odgovornost Komisije, Evropske službe za zunanje delovanje in držav članic v skladu z njihovimi pristojnostmi, kot so določene v pogodbah.

Delegacije EU so osrednje točke prisotnosti EU v tretjih državah ter bi zato morale imeti glavno vlogo pri usmerjanju, izvajanju in usklajevanju dialoga EU na lokalni ravni v sodelovanju z diplomatskimi misijami držav članic. Imajo tudi ključno vlogo kot zunanji predstavniki zunanje politike EU v tretjih državah in večstranskih organizacijah. Poleg tega upravljajo zunanjo pomoč ter programe in projekte razvojnega sodelovanja.

Bolj splošno bi morale delegacije EU za olajšanje stalnega izvajanja in nadaljnjega razvoja pristopa GAMM bolj sodelovati pri analizah in poročanju o razvoju dogodkov, povezanih z azilom in migracijami v državi, za katero so pooblaščene.

Njihova vloga je ključna za okrepitev dialoga in sodelovanja na lokalni ravni ter za zagotovitev usklajenosti ukrepov s splošno zunanjo politiko in prednostnimi nalogami zunanjega sodelovanja EU.

5.2.2. Vključenost in polno sodelovanje držav članic

Ukrepe v okviru pristopa GAMM spodbujajo in izvajajo institucije EU ter države članice. Vendar je za uresničitev celotnega potenciala pristopa GAMM ter zlasti za zagotovitev prepoznavnosti, trajnosti in učinkovitosti ukrepov v okviru pristopa GAMM zelo pomembno aktivno sodelovanje držav članic.

Nezavezujoč in prilagodljiv značaj pristopa GAMM je ena od prednosti okvira, ki določeni državi članici omogoča sodelovanje (v različnem obsegu) pri delu v državah ali regijah, v zvezi s katerimi ima določeno strokovno znanje in izkušnje. Vendar je ta prilagodljivost hkrati tudi slabost pristopa, saj v nekaterih primerih otežuje zagotovitev uravnotežene in popolne ponudbe EU tretjim državam, npr. v zvezi s partnerstvom za mobilnost. Poleg tega se intenzivnost sodelovanja držav članic v različnih okvirih sodelovanja močno razlikuje. Pet držav članic na primer ne sodeluje v nobenem od do zdaj sklenjenih partnerstev za mobilnost. Večina držav članic, ki sodelujejo v partnerstvih za mobilnost, še ni finančno prispevala k njihovemu izvajanju.

V tem kontekstu je treba proučiti in obravnavati vprašanje, kako zagotoviti, da bodo lahko EU in njene države članice tretjim državam še naprej nudile resnična in uravnotežena partnerstva. Črpati bo treba iz raznih odlik, zmogljivosti, virov financiranja, sposobnosti ter odnosov institucij EU in držav članic. Države članice se spodbujajo k intenzivnejšemu prispevku k partnerstvom za mobilnost s finančnega vidika in z drugimi pobudami, kot so regulativni in zakonodajni ukrepi.

5.2.3. Financiranje pristopa GAMM

Financiranje pristopa GAMM v skladu z večletnim finančnim okvirom za obdobje 2007–2013 se zagotavlja zlasti v okviru instrumentov zunanjega sodelovanja EU. K izvajanju partnerstev za mobilnost, regionalnih dialogov in regionalnih programov zaščite je bistveno prispeval zlasti tematski program za migracije in azil. Prispevali so tudi drugi tematski programi instrumenta EU za razvojno sodelovanje in instrumenta EU za stabilnost. Migracije se vedno pogosteje obravnavajo kot prednostno vprašanje tudi v okviru instrumentov EU za geografsko sodelovanje. Samo leta 2012 je bilo na primer v okviru instrumentov dvostranskega in regionalnega sodelovanja migracijam namenjenih več kot 90 milijonov EUR pomoči, ki je zajela 25 držav.

Komisija bo v okviru novega večletnega finančnega okvira še naprej financirala izvajanje pristopa GAMM, med drugim v okviru zunanje komponente novih sredstev za notranje zadeve.

Novi instrumenti EU za razvojno sodelovanje bodo še naprej zagotavljali podporo v okviru geografskih (instrument za predpristopno pomoč, evropski instrument sosedstva, instrument za razvojno sodelovanje, Evropski razvojni sklad) in tematskih instrumentov (zlasti komponenta programa o svetovnih javnih dobrinah in izzivih v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje, ki se nanaša na migracije in azil). Financiranje v okviru teh instrumentov je načrtovano v skladu z zavezami EU glede učinkovitosti pomoči in ustrezne pozornosti, ki jo je treba namenjati potrebam in prednostnim nalogam partnerskih držav. Poleg tega bo prihodnji instrument partnerstva omogočil tudi financiranje sodelovanja na področju migracij z državami z visokim dohodkom in ključnimi strateškimi partnerji, kot sta Indija in Kitajska.

Poleg instrumentov za zunanjo pomoč bodo financiranje zagotovili zunanja komponenta novih sredstev za notranje zadeve, sklad za azil, migracije in vključevanje ter sklad za notranjo varnost. Vendar bodo ta sredstva osredotočena zlasti na pobude, ki niso usmerjene v razvoj, ampak predvsem v izvajanje zunanjih vidikov notranjih politik EU, med drugim na področjih, kot sta vračanje in ponovni sprejem nezakonitih migrantov.

Države članice se spodbujajo k povečanju finančnega prispevka k izvajanju pristopa GAMM.

5.3. Geografska prednostna razvrstitev

Okvir in metodologija pristopa GAMM se od leta 2012 uporabljata globalno v odnosih z vsemi ustreznimi tretjimi državami. To omogoča zadostno fleksibilnost za razvoj ustreznih prednostnih nalog, ko je to potrebno, in za ustrezno prilagajanje sodelovanja EU s partnerskimi državami v skladu z obstoječo zunanjo politiko ter prednostnimi nalogami na področju azila in migracij.

Načelo geografske uravnoteženosti je še vedno ustrezno merilo, ki pa ga je treba razlagati fleksibilno ob upoštevanju jasno opredeljenega strateškega interesa EU. Druga pomembna merila so še vedno (1) strateški interes tretje države v zvezi s katerim koli tematskim področjem pristopa GAMM, zlasti obsegom migracijskega pritiska ter vprašanji ponovnega sprejema in mobilnosti, (2) splošni politični odnosi s tretjo državo, vključno z upoštevanjem človekovih pravic in splošnih vidikov (trgovina, razvoj, varnost, turizem itd.), (3) izražen interes in institucionalna zmogljivost tretje države za sodelovanje ter (4) jasna vizija pričakovanih učinkov in rezultatov. V zvezi s tem bo ključno kar najbolje izkoristiti skromna sredstva, za kar bodo potrebni jasna opredelitev prednostnih nalog, boljše usklajevanje in večja osredotočenost ukrepov.

Predlogi o prihodnjih prednostnih nalogah pristopa GAMM so vključeni v prilogah.

6. Zaključek

Iz tega poročila je razvidno, da so bili leta 2012 in leta 2013 sprejeti pomembni ukrepi za bolj konsolidirano in usklajeno zunanjo migracijsko in azilno politiko. Pomemben napredek je bil dosežen pri krepitvi političnih odnosov s tretjimi državami in regijami, npr. državami južnega Sredozemlja in državami vzhodnega partnerstva. Sprejeti so bili tudi ukrepi v podporo institucionalnim in zakonodajnim reformam ter gradnji zmogljivosti v partnerskih državah. Partnerstva za mobilnost so se zlasti izkazala za prefinjen dvostranski okvir za obravnavanje vprašanj migracij in azila na način, ki omogoča vzajemno koristno sodelovanje.

Za izboljšanje obstoječih okvirov, pobud in orodij pa so potrebna dodatna prizadevanja. Proučiti bo treba na primer nekatere od tekočih dialogov ter povečati njihovo učinkovitost, operativnost in uravnoteženost v skladu s tematskimi prednostnimi nalogami.

Pristop GAMM še naprej zagotavlja učinkovit okvir za vključevanje tretjih držav in regij v politični dialog in operativno sodelovanje. Komisija bo še naprej opravljala svojo vlogo pri izvajanju pristopa GAMM ter v okviru tega sprejemala ukrepe za trdnejše in skladnejše zunanje delovanje EU.

Pomembno pa je poudariti, da je pristop GAMM odvisen od aktivnega sodelovanja vseh deležnikov v skladu z njihovimi potrebami in prednostnimi nalogami. Za vzpostavitev trdnih in tesnih partnerstev s tretjimi državami, ki temeljijo na vzajemnem zaupanju in skupnih interesih, so potrebni čas, zavezanost in prilagodljivost ter odločenost akterjev EU in držav članic, da bodo dejavno opravljali svoje zakonite vloge. Ker je zunanja migracijska in azilna politika vedno bolj pomembna, bo za uspešno izvajanje naših politik ključna okrepitev sodelovanja med državami članicami, ESZD, agencijami EU in Komisijo.

[1] COM(2011) 743.

[2] Dokument Sveta 9417/12.

[3] Komisija je četrto poročilo o spremljanju stanja po liberalizaciji vizumskega režima predložila 28. novembra 2013 (COM(2013) 836).

[4] To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244/1999 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

[5] Dokument Sveta 11579/12.

[6] COM(2013) 807.

[7] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (COM(2013) 853).

[8] Glede na najnovejše poročilo o napredku z dne 15. novembra 2013 je Ukrajina na primer dosegla bistven napredek na področju zakonodajnih ukrepov (COM(2013) 809).

[9] Dokument Evropskega sveta 217/13.

[10] COM(2013) 869.

[11] Alžirija je v letih 2012 in 2013 zavračala začetek pogajanj z EU o sporazumu o ponovnem sprejemu.

[12] Svet je pogajalske smernice sprejel 5. decembra 2013.

[13] Ta forum je pobuda, ki je bila oblikovana po prvem dialogu ZN na visoki ravni leta 2006 ter je namenjena obravnavanju povezave med migracijami in razvojem na praktične in v ukrepe usmerjene načine. Je neformalen, nezavezujoč in prostovoljni proces pod vladnim vodstvom.

[14] V dialogu se ne razpravlja o vprašanjih, povezanih z vizumi in ponovnim sprejemom, ki jih obravnavajo namenski skupni odbori, ustanovljeni v okviru sporazumov o poenostavitvi vizumskih postopkov in ponovnem sprejemu med EU in Rusijo.

[15] COM(2013) 923.

[16] V tem poročilu se „vizum“ nanaša na vizum za kratkoročno bivanje, ki je namenjen bivanju za največ 90 dni v obdobju 180 dni.

[17] Sklep 3/CP.18 v FCCC/CP/2012/8/Add.1.

[18] Navesti je treba, da je Komisija 18. novembra 2011 vzpostavila portal EU o priseljevanju, ki zagotavlja praktične informacije ljudem, ki se nameravajo seliti v katero od držav članic. To spletišče je bilo vzpostavljeno v angleškem in francoskem jeziku. Leta 2013 sta bili dodani španska in arabska različica, od leta 2014 pa je na voljo tudi portugalska različica. Glej http://ec.europa.eu/immigration.

[19] COM(2013) 869.

[20] 4 930 beguncev se je preselilo v 12 držav članic EU, in sicer na Češko, Dansko, Finsko, v Francijo, na Irsko, v Litvo, Nemčijo, na Nizozemsko, Portugalsko, v Španijo, na Švedsko in v Združeno kraljestvo (vir: EUROSTAT).

[21] Komisija sofinancira 60 % sredstev (1,5 milijona EUR).

[22] Dokument Sveta 11855/12.

[23] COM(2012) 286.

[24] COM(2013) 292.

[25] Te ugotovitve so bile tudi v skladu s priporočili iz delovnega dokumenta služb Komisije o „podnebnih spremembah, degradaciji okolja in migracijah“ (SWD(2013) 138), ki je bil 16. aprila 2013 sprejet kot del strategije EU za prilagajanje podnebnim spremembam.

[26] SWD(2013) 456.

[27] Glej na primer oceno Komisije o sporazumih o ponovnem sprejemu iz leta 2011 (COM(2011) 76).

PRILOGA I

– Partnerstva za mobilnost –

|| Sklenjeno || Pogovori v teku || Preučiti za leto 2014 || Preučiti v ugodnejših razmerah

Alžirija || || || || X

Egipt || || || || X

Libija || || || || X

Maroko || X || || ||

Tunizija || X || || ||

Jordanija || || X || ||

Libanon || || || || X

Sirija || || || || X

Armenija || X || || ||

Azerbajdžan || X || || ||

Belorusija || || || X ||

Gruzija || X || || ||

Moldavija || X || || ||

Ukrajina || || || || X

Kapverdski otoki || X || || ||

Obravnavale bi se lahko naslednje države kandidatke za partnerstvo za mobilnost:

Alžirija: v okviru tekočih pogajanj o novem akcijskem načrtu za evropsko sosedsko politiko je Alžirija izrazila interes za začetek dialoga o migracijah, mobilnosti in varnosti, ki bi lahko sčasoma vodil v strukturirano sodelovanje z EU na področju migracij. To bi se lahko zagotovilo s partnerstvom za mobilnost, kar pa je odvisno od pripravljenosti Alžirije za začetek pogajanj z EU o sporazumu o ponovnem sprejemu.

Ukrajina: sodelovanje s to državo na področju migracij in mobilnosti je že precej napredovalo, med drugim tudi v okviru dialoga med EU in Ukrajino o vizumih, vendar Ukrajina še ni izrazila interesa za vzpostavitev partnerstva za mobilnost z EU. Ta možnost pa bo morda obravnavana v naslednjih mesecih, odvisno od razmer v državi.

Belorusija: kljub zapletenim političnim odnosom med EU in Belorusijo, med drugim zaradi vprašanj človekovih pravic, bi lahko prihodnji dialog temeljil na obstoječih področjih sodelovanja, kot so trgovina z ljudmi, upravljanje meja in azil. Poleg tega bi se lahko več zadev, ki so pomembne za Belorusijo, obravnavalo v okviru pristopa GAMM. Na vrhu vzhodnega partnerstva v Vilni je Belorusija navedla, da je pripravljena začeti pogajanja o sporazumih o poenostavitvi vizumskih postopkov in ponovnem sprejemu. Na podlagi tega bi se lahko obravnavala možnost vzpostavitve partnerstva za mobilnost. Evropski parlament je v priporočilu z dne 12. septembra 2013 o politiki EU v zvezi z Belorusijo[1] spodbudil sklenitev partnerstva za mobilnost med EU in Belorusijo.

PRILOGA II

– Skupne agende o migracijah in mobilnosti –

|| Sklenjena || Pogovori v teku || Preučiti za leto 2014 || Preučiti v ugodnejših razmerah

Kitajska || || || || X

Indija || || X || ||

Indonezija || || || X ||

Nigerija || || X || ||

Južna Afrika || || || X ||

Gana || || || || X

Kazahstan || || || X ||

Brazilija || || || X ||

Število držav, ki izpolnjujejo pogoje za skupno agendo o migracijah in mobilnosti, je načeloma veliko večje kot v primeru partnerstva za mobilnost, prednostna razvrstitev pa je veliko bolj zapletena. Morebitne kandidatke vključujejo strateške partnerice EU in partnerice, ki predstavljajo poseben interes EU v okviru katere koli od štirih tematskih prednostnih nalog pristopa GAMM. Pri izboru prednostnih partneric za skupno agendo o migracijah in mobilnosti je treba upoštevati politično in gospodarsko prednost in izvedljivost ter možnosti in omejitve z vidika finančnih in človeških virov.

Ob upoštevanju navedenega bi si bilo treba za zagotovitev gospodarske rasti prizadevati za dvostransko sodelovanje z državami v interesu EU. Poleg tega bi bilo treba v skladu s sklepi Sveta o pristopu GAMM z dne 29. maja 2012 dati prednost strateško pomembnim državam vzdolž migracijskih poti ter državam izvora in tranzitnim državam, zlasti tistim, ki imajo skupne interese z EU in državami članicami ter so pripravljene z njimi sprejeti vzajemne obveznosti.

Obravnavale bi se lahko naslednje države kandidatke za skupno agendo o migracijah in mobilnosti:

Kitajska: EU je izrazila interes za pospešitev sodelovanja s Kitajsko na področjih vračanja in mobilnosti. S sprejetjem skupne agende o migracijah in mobilnosti bi se dodatno olajšal in strukturiral dialog ter zagotovila platforma za konkretno in prepotrebno sodelovanje na področju migracij in mobilnosti. Z razvojem gospodarstva postaja Kitajska vedno pomembnejša destinacija (zakonitih in nezakonitih) migrantov ter se sooča z velikimi izzivi pri zakonodajnem in političnem odzivanju na te razmere. To bi lahko bila podlaga za izmenjavo in sodelovanje z EU, in to ne samo v zvezi z aktualnima vprašanjema vizumov in ponovnega sprejema.

Indonezija: EU obravnava Indonezijo kot prednostno državo, ki izstopa po velikosti, demografiji, gospodarstvu in geopolitičnem pomenu. Indonezija bi povsem ustrezala prihajajoči razpravi o oblikovanju vizumske politike na področju migracij in mobilnosti kot sredstva za spodbuditev gospodarske rasti. Odzvati se je treba na vprašanja in zahteve Indonezije v zvezi z njenim statusom schengenskega vizuma ter v zvezi s tem vzpostaviti ustrezno in strukturirano izmenjavo informacij. Skupna agenda o migracijah in mobilnosti bi zagotovila ustrezen okvir za proučitev teh konkretnih vprašanj ter splošno platformo za pomembno politično izmenjavo in ciljno usmerjen razvoj projektov in drugih ukrepov.

Južna Afrika: s to državo že poteka lokalni dialog o migracijah, res pa je to sodelovanje mogoče dodatno poglobiti. Južna Afrika ima nekaj skupnih elementov z razmerami v EU, saj je dejansko zlasti namembna država delavcev in prosilcev za azil iz sosednjih držav. Zaradi navedenih razmer je zaprosila za izmenjavo dobre prakse, da bi okrepila svoje zmogljivosti za upravljanje teh tokov. Pri tem bi se lahko osredotočila na primer na povečanje mobilnosti nekaterih kategorij potnikov ter na gradnjo zmogljivosti države na področjih mednarodne zaščite in upravljanja delovnih migracij.

Gana: tej državi, ki izvaja velik migracijski pritisk na EU, je bilo že ponujena sklenitev partnerstva za mobilnost prve generacije. Poleg tega so možnosti sodelovanja v zvezi z vprašanji migracij in razvoja velike, saj se država vedno bolj razvija v regionalno migracijsko vozlišče in priznava pomen migracij v svoji razvojni agendi. Možnost sprejetja skupne agende za migracije in razvoj je bila ganskim organom predstavljena že leta 2012, vendar od takrat ni bil prejet noben pozitiven odgovor. Država je zaenkrat še vključena v razpredelnico (pro memoria), vendar se nadaljnje proaktivno posredovanje EU ne priporoča.

Kazahstan: Kazahstan je ključni partner EU v srednji Aziji. EU je zelo zainteresirana za poglobitev sodelovanja in stikov s Kazahstanom na podlagi pogajanj o novem, okrepljenem SPS. EU si želi tudi spodbuditi izmenjavo in izboljšati medosebne stike med državljani Kazahstana in EU v okviru različnih programov, ki mobilnost oseb obravnavajo kot pomemben element. Kazahstan je večkrat izrazil interes za nadaljnjo pospešitev sodelovanja v zvezi z vprašanji migracij.

Brazilija: okrepitev dvostranskega sodelovanja z Brazilijo zagotavlja priložnosti za obe strani. EU in Brazilija sta se v okviru strateškega partnerstva dogovorili, da bosta okrepili sodelovanje na področju gospodarstva, vključno s konkurenčnostjo in naložbami. EU in Brazilija v ta namen zaključujeta akcijski načrt, ki vključuje ukrepe za lajšanje mobilnosti raziskovalcev, študentov in podjetnikov med Brazilijo in EU. Brazilija je na seznamu prednostnih držav, s katerimi bi morala EU razviti konkretnejša partnerstva in opredeliti posebna področja sodelovanja v zvezi s trgovino z ljudmi. Brazilija trenutno revidira zakonodajo na področju migracij, obenem pa se spreminjajo trendi migracij med to državo in EU, zaradi česar je zdaj posebej primeren trenutek za okrepitev sodelovanja.

V nekaterih primerih se z regionalnim pristopom zagotovijo učinkovitejša uporaba sredstev in bistveno boljši politični rezultati, kot bi se lahko z dvostranskim dialogom in sodelovanjem. V tem kontekstu bi lahko na novo ustanovljeno partnerstvo svilne poti za migracije okrepilo dialog in sodelovanje v zvezi z upravljanjem migracijskih tokov s številnimi pomembnimi državami izvora in tranzitnimi državami, vključno z Iranom in Pakistanom, zato bi bilo treba pospešiti sodelovanje s tema državama v okviru regionalnega pristopa. Podobno se namesto okrepitve dvostranskega sodelovanja s posameznimi vzhodnoafriškimi državami, npr. s Kenijo, ki gosti veliko beguncev, glede na spreminjajoče se neenakomerne premike v regiji zaenkrat zdi bolj smiselno, da se v okviru dialoga med EU in Afriko vzpostavi ciljno usmerjen regionalni dialog z državami vzdolž vzhodnoafriške migracijske poti ter da se obravnava potreba po celovitem in učinkovitem preprečevanju tihotapljenja migrantov in trgovine z ljudmi iz Afriškega roga ter boju proti njima.

[1] Dokument Evropskega parlamenta 2013/2036.