[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 7.2.2007

SEC(2007) 136 konč.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Irske, 2006–2009

(predložila Komisija)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

SPLOšNO OZADJE

Pakt stabilnosti in rasti, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje razmer za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Reforma Pakta iz leta 2005 je potrdila njegovo koristnost pri utrjevanju proračunske discipline, je pa poskusila okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podlago ter zavarovati dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], ki je del Pakta stabilnosti in rasti, določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo programe stabilnosti ali njihove dopolnitve, države članice, ki je še niso sprejele, predložijo konvergenčne programe oziroma njihove dopolnitve). Prvi program stabilnosti Irske je bil predložen decembra 1998. V skladu z Uredbo je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje 18. januarja 1999. V skladu z istim postopkom Komisija oceni dopolnitve programov stabilnosti in konvergenčnih programov, preuči jih prej navedeni odbor, po potrebi pa jih preuči še Svet .

Ozadje ocene novega programa

Komisija je preučila najnovejšo dopolnitev programa stabilnosti Irske, predloženo 6. decembra 2006, in sprejela priporočilo za zadevno mnenje Sveta (glej okvir z glavnimi točkami ocene).

Kot ozadje za oceno proračunske strategije v novem programu stabilnosti naslednji odstavki povzemajo:

1. gospodarsko in proračunsko uspešnost zadnjih desetih let,

2. najnovejšo oceno stanja države pri preventivnem delu Pakta stabilnosti in rasti (povzetek mnenja Sveta o predhodni dopolnitvi programa stabilnosti), ter

3. oceno Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006.

Nedavna ekonomska in proračunska uspešnost

Gospodarska uspešnost Irske v zadnjih desetih letih zajema začetno obdobje izjemno hitre gospodarske rasti, kar je dalo državi ime „keltski tiger“, nato je nadaljevala z dohitevanjem zamujenega, kar se je začelo v poznih 80-ih. Gospodarskim pretresom ob prelomu desetletja je sledila zmernejša rast, še zmeraj večja od zahodnoevropskih standardov, toda v nasprotju s prejšnjim obdobjem je bila bolj posledica domačega povpraševanja in ne, kot je bilo prej, z nevzdžno ravnijo stanovanjske gradnje. Gospodarska odprtost je še zlasti očitna na trgu prožnih dejavnikov, kjer je stopnja tujih naložb visoka in prav tako velika je migracija delavcev. Hitro naraščajoča delovna sila mladih, politično okolje, ki se prilagaja gospodarstvu, in trdna socialna partnerstva od 80-ih so glavni aduti. Ker je Irska malo in odprto gospodarstvo, je to omejilo njene prožnosti intervencije na makroekonomski ravni. Obrestne mere evroobmočja so bile mnogo nižje, kot se zdi optimalno za Irsko in so zlasti prispevale k zelo visoki stopnji inflacije cen sredstev. Inflacija po HICP je bila na splošno relativno visoka, saj so dejanski prihodki narasli, pritiski domačega povpraševanja in nekatere pomanjkljivosti v proizvodnih trgih in mrežnih storitvah so se okrepili; zunanja konkurenca se je pred kratkim poslabšala in zunanji primanjkljaj se je povečal. Javne finance so ostale v okviru Pakta stabilnosti in rasti.

Ocena v mnenju Sveta o predhodnem programu

Svet je 14. marca 2006 sprejel mnenje o predhodni dopolnitvi programa stabilnosti, ki zajema obdobje 2005–2008. Svet je mnenja, da je „proračunski položaj na splošno zdrav in proračunska strategija zagotavlja dober zgled proračunskih politik v skladu s Paktom stabilnosti in rasti“. Svet poziva Irsko, da „nadaljuje z izvajanjem ukrepov glede dolgoročnih proračunskih posledic staranja prebivalstva“.

Ocena Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006

Poročilo o izvajanju nacionalnega programa reform Irske, ki ga določa prenovljena lizbonska strategija za rast in delovna mesta, je bilo predloženo 18. oktobra 2006. Irski nacionalni program reform opredeljuje kot ključne cilje/prednostne naloge vzdrževanje in izboljšanje nedavne dobre gospodarske uspešnosti, ki temelji na izkoriščanju priložnosti, ki jih ponujata globalizacija in notranji trg.

Ocena programa s strani Komisije (sprejeta kot del letnega poročila [2] o napredku iz decembra 2006) je pokazala, da Irska dobro napreduje pri izvajanju nacionalnega programa reform. Poleg tega si je strategija za rast in delovna mesta pridobila politično opaznost, in sicer zaradi pred kratkim sklenjenega sporazuma o socialnem partnerstvu „Proti letu 2016“.

Glede na opravljen napredek se Irsko spodbuja, da se usmeri na naslednja področja: reformo pokojninskega sistema, ukrepe za zmanjšanje emisij, sodelovanje na trgu dela, migracijo in starejše ter manj kvalificirane delavce.

Okvir: glavne točke za oceno Kot določata člen 5(1) (za programe stabilnosti) in člen 9(1) (za konvergenčne programe) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, ocena upošteva naslednje točke: ali so ekonomske predpostavke, na katerih temelji program, verjetne; srednjeročni proračunski cilj, ki ga je predložila država članica, in ali so prilagoditvene poti za njegovo dosego ustrezne; ali ukrepi, sprejeti in/ali predlagani za upoštevanje teh prilagoditvenih poti, zadoščajo za uresničitev srednjeročnega cilja v okviru konjunkturnega cikla; ali so pri oceni postopkov prilagajanja za dosego srednjeročnega proračunskega cilja prizadevanja za usklajevanje večja v času dobrih gospodarskih razmer, medtem ko so lahko prizadevanja v času slabih gospodarskih razmer manjša, in ali si za države članice euroobmočja in MDT II zadevna država članica prizadeva za letno izboljšanje svojega proračunskega stanja, iz katerega so izločeni vplivi konjunkture ter enkratnih in začasnih ukrepov, z 0,5 % BDP kot merilom za dosego srednjeročnega proračunskega cilja; izvajanje večjih strukturnih reform, ki imajo neposredne dolgoročne učinke na prihranek pri izdatkih (vključno s spodbujanjem potencialne rasti) in torej preverljiv učinek na dolgoročno vzdržnost javnih financ (pod pogojem, da se glede referenčne vrednosti 3 % BDP ohrani ustrezna varnostna rezerva in se pričakuje vrnitev proračunskega stanja v programskem obdobju na srednjeročni proračunski cilj), in sicer pri določanju postopkov prilagajanja za dosego srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki ga še niso dosegle) ali pri odobritvi začasnega odklona od srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki so ga dosegle), pri tem pa se nameni posebna pozornost pokojninskim reformam, ki uvajajo večstebrni sistem, ki vključuje obvezen, v celoti naložbeni pokojninski steber; ali so ekonomske politike zadevne države članice skladne s širšimi smernicami ekonomskih politik. Verjetnost makroekonomskih predpostavk programa se oceni glede na napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 in tudi z uporabo skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov. Skladnost s širšimi smernicami ekonomskih politik se oceni na podlagi širših smernic ekonomskih politik na področju javnih financ, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Pri oceni se preučijo tudi: razvoj deleža dolga in obeti za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki jim je treba posvečati „zadostno pozornost pri nadzoru proračunskih stanj“ v skladu s poročilom Sveta z dne 20. marca 2005 o „Izboljšanju izvajanja Pakta stabilnosti in rasti“. Sporočilo Komisije z dne 12. oktobra 2006 določa pristop k oceni dolgoročne vzdržnosti javnih financ[3]; stopnja integracije z nacionalnim programom reform, ki ga predložijo države članice v skladu z lizbonsko strategijo za rast in delovna mesta. V spremni opombi Evropskemu svetu z dne 7. junija 2005 o širših smernicah ekonomskih politik za obdobje 2005–2008 je Svet Ecofin navedel, da morajo biti nacionalni programi reform skladni s programi stabilnosti in konvergenčnimi programi; skladnost s kodeksom ravnanja[4], ki med drugim določa skupno strukturo in vrsto razpredelnic s podatki za programe stabilnosti in konvergenčne programe. |

- Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Irske, 2006–2009

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

4. Dne [27. februarja 2007] je Svet proučil dopolnitev programa stabilnosti Irske, ki obravnava obdobje od 2006 do 2009.

5. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da se bo realna rast BDP s 5,4 % v letu 2006 spustila na povprečno 4,5 % v ostalem programskem obdobju. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov se zdi, da ta scenarij temelji na izvedljivih predpostavkah o rasti, čeprav močno znižanje visokih ravni stanovanjske gradnje in cen nepremičnin predstavlja večje tveganje. Napovedi v programu glede inflacije so videti realistične.

6. Za leto 2006 je javnofinančni saldo v programu ocenjen na presežek 2,3 % BDP glede na proračunski primanjkljaj 0,6 % BDP v prejšnji dopolnitvi programa; nedavni podatki o denarnih tokovih centralne uprave predvidevajo še večji presežek približno 2,5 % BDP. Rezultati, ki so boljši od pričakovanih v primerjavi z letom prej, so v celoti posledica prihodkov, ki zlasti odražajo stalno dinamičnost trga z nepremičninami, ki spodbuja davke in do manjše mere večjo rast proizvodnje, ki ima primerljiv učinek na splošne davke. Ocenjeni nominalni odhodki so blizu proračunskemu ravnovesju.

7. Srednjeročna proračunska strategija Irske temelji na ohranjanju proračunske vzdržnosti kot določa Pakt stabilnosti in rasti. Napovedano je, da se bodo presežki ohranjali skozi vse programsko obdobje, spreminjali se bodo od ocenjenega efektivnega presežka 2,3 % BDP v letu 2006 do 1,2 % v letu 2007 in nato bodo postopoma padli na 0,6 % v letu 2009; primarni presežek se bo prav tako zmanjšal z ocenjenega 3,3 % BDP v letu 2006 na 1,6 % BDP v letu 2009. Prepolovitev objavljenega presežka v letu 2007 je posledica višjega načrtovanega deleža odhodkov, povečanje zlasti predstavljajo višji socialni transferi; v letu 2008 in 2009 se bosta deleža prihodkov in odhodkov zmanjšala, toda delež odhodkov le zanemarljivo. V primerjavi z napovedmi iz zadnje dopolnitve (do leta 2008), se bo močno povečanje ocenjenega salda za leto 2006 zaradi prihodkov, višjih od pričakovanih, preneslo naprej v naslednji dve leti v smislu prihodkov ter efektivnega in primarnega presežka, in sicer postopoma in v bistvu brez sprememb v profilu napovedanega deleža odhodkov.

8. V programskem obdobju se za strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni proračunski saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, načrtuje zmanjšanje presežka od približno malo manj kot 3% BDP v letu 2006 na malo več kot 1,5 % v letu 2009. V tem programu stabilnosti, tako kot tudi v prejšnjem, je srednjeročni cilj za proračunsko stanje uravnotežen proračun v strukturnem smislu, ki se ga s programom načrtuje ohraniti z veliko rezervo v tem programskem obdobju. Ker srednjeročni cilj presega najnižje merilo (primanjkljaj, ocenjen v višini okoli 1,25 % BDP), bi moral pri doseganju izpolniti cilj zagotovitve varnostne rezerve za preprečitev pojava čezmernega primanjkljaja. Glede ustreznosti je srednjeročni cilj programa v razponu, ki je za države članice euroobmočja in MDT II naveden v Paktu stabilnosti in rasti ter kodeksu ravnanja, in presega tistega, ki je predviden za delež dolga in povprečno potencialno dolgoročno rast.

9. Tveganja za proračunske napovedi v programu so na splošno videti uravnotežena. Po eni strani se bi lahko makroekonomski položaj, po verjetno trdnejšem izhodiščnem položaju, kot je bil predviden, razvijal manj ugodno od napovedanega in v povezavi s tem bi bili občutno nižji tudi posebni viri prihodkov, zlasti tisti, ki so najtesneje povezani s stanovanjskim trgom. Po drugi strani pa so bili ostali prihodki napovedani zelo previdno in odhodki so bili v zadnjih letih omejeni na načrtovane ravni.

10. Glede na to oceno tveganja se zdi, da proračunska naravnanost v programu zadostuje, da se srednjeročni cilj programa ohrani skozi vse programsko obdobje, kakor je predvideno v programu. Poleg tega zagotavlja dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja 3 % BDP, ob običajnih makroekonomskih nihanjih skozi vse programsko obdobje. Za leti 2008 in 2009 je proračunska naravnanost v skladu s Paktom stabilnosti in rasti. Kljub temu se bo leta 2007 strukturni saldo sunkovito zmanjšal, kar pomeni tveganje, da bo proračunska naravnanost iz programa to leto lahko prociklična, če se bodo ekonomski pogoji izkazali za ugodne. Takemu položaju se je treba v skladu s Paktom stabilnosti in rasti izogniti.

11. Ocenjuje se, da se je bruto javni dolg v letu 2006 zmanjšal na 25% BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež dolga v programskem obdobju zmanjšal za nadaljnje 3 odstotne točke.

12. Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva na Irskem je precej večji od povprečja EU, kar je predvsem posledica relativno mlade populacije in s tem velikega povečanja odhodkov za pokojnine glede na delež BDP v prihodnjih desetletjih, na kar delno vpliva zapadlost pokojninskega sistema. Začetni proračunski položaj, boljši od tistega leta 2005, bistveno prispeva k zmanjševanju napovedanega dolgoročnega proračunskega vpliva staranja prebivalstva, ni pa dovolj, da bi popolnoma pokril bistveni porast odhodkov zaradi staranja prebivalstva. Ohranjanje visokih primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju in izvajanje ukrepov, namenjenih upočasnitvi hitrega povečevanja odhodkov zaradi staranja prebivalstva, bi, kot priznava program, prispevala k zmanjšanju tveganja glede vzdržnosti javnih financ. Na splošno je Irska izpostavljena srednjemu tveganju, kar zadeva vzdržnost javnih financ.

13. Program stabilnosti ne vsebuje kvalitativne ocene splošnega učinka poročila o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2006 v okviru srednjeročne davčne strategije. Poleg tega ne zagotavlja nobenih sistematskih informacij glede neposrednih proračunskih stroškov ali prihrankov bistvenih reform, ki so predvidene v nacionalnem programu reform, in proračunske napovedi ne upoštevajo učinek na javne finance, ki ga imajo vsi ukrepi, navedeni v nacionalnem programu reform. Ukrepi na področju javnih financ, predvideni v programu stabilnosti, se zdijo skladni z ukrepi, ki so predvideni v nacionalnem programu reform. Oba programa zlasti predvidevata nadaljnje izvajanje ambicioznih načrtov za nadgradnjo infrastruktur, in sicer v okviru nacionalnega razvojnega načrta, objavljenega januarja 2007, medtem ko program stabilnosti dopolnjuje ukrepe, predvidene v nacionalnem programu reform z natančnim opisom ukrepov za izboljšanje institucionalnih značilnosti javnih financ, zlasti za povečanje učinkovitosti pobiranja davkov in upravljanja odhodkov.

14. Proračunska strategija v programu je na splošno skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008.

15. Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, vsebuje program vse obvezne in večino neobveznih podatkov[6].

Splošni zaključek je ta, da je proračunski položaj srednjeročno na splošno zdrav in če proračunska naravnanost v letu 2007 ne bo prociklična, bo proračunska strategija zagotovila dober zgled proračunskih politik, ki se vodijo v skladu s Paktom stabilnosti in rasti. V vsakem primeru bi bilo pametno ohraniti manevrski prostor, če bi se sedanji vzorec rasti, ki je tak zaradi večjega razvoja v stanovanjskem sektorju, obrnil.

Ob upoštevanju zgornje ocene in zlasti glede na napovedano povečanje odhodkov v zvezi s staranjem prebivalstva, se Irsko poziva, da še naprej izvaja ukrepe za dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Realni BDP (spremembe v %) | PS dec. 2006 | 5,5 | 5,4 | 5,3 | 4,6 | 4,1 |

COM nov. 2006 | 5,5 | 5,3 | 5,3 | 4,3 | ni podatkov |

PS dec. 2005 | 4,6 | 4,8 | 5,0 | 4,8 | ni podatkov |

Inflacija po HICP (%) | PS dec. 2006 | 2,2 | 2,7 | 2,6 | 2,0 | 1,7 |

COM nov. 2006 | 2,2 | 2,9 | 2,7 | 2,2 | ni podatkov |

PS dec. 2005 | 2,2 | 2,0 | 2,0 | 1,8 | ni podatkov |

Proizvodna vrzel (v % potencialnega BDP) | PS dec. 20061 | -0,4 | -1,2 | -1,6 | -2,2 | -2,5 |

COM nov. 20065 | -0,5 | -1,4 | -1,9 | -2,7 | ni podatkov |

PS dec. 20051 | -1,3 | -1,9 | -2,2 | -2,1 | ni podatkov |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | PS dec. 2006 | 1,1 | 2,3 | 1,2 | 0,9 | 0,6 |

COM nov. 2006 | 1,1 | 1,2 | 0,9 | 0,4 | ni podatkov |

PS dec. 2005 | 0,3 | -0,6 | -0,8 | -0,8 | ni podatkov |

Primarni saldo (v % BDP) | PS dec. 2006 | 2,1 | 3,3 | 2,3 | 1,8 | 1,6 |

COM nov. 2006 | 2,1 | 2,2 | 1,9 | 1,4 | ni podatkov |

PS dec. 2005 | 1,5 | 0,6 | 0,4 | 0,5 | ni podatkov |

Ciklično prilagojeni saldo (v % BDP) | PS dec. 20061 | 1,3 | 2,8 | 1,8 | 1,8 | 1,6 |

COM nov. 2006 | 1,3 | 1,7 | 1,6 | 1,5 | ni podatkov |

PS dec. 20051 | 0,8 | 0,2 | 0,1 | 0,1 | ni podatkov |

Strukturni saldo2 (v % BDP) | PS dec. 20063 | 1,6 | 2,7 | 1,8 | 1,8 | 1,6 |

COM nov. 20064 | 1,6 | 1,7 | 1,6 | 1,5 | ni podatkov |

PS dec. 2005 | 0,8 | 0,2 | 0,1 | 0,1 | ni podatkov |

Bruto javni dolg (v % BDP) | PS dec. 2006 | 27,4 | 25,1 | 23,0 | 22,4 | 21,9 |

COM nov. 2006 | 27,4 | 25,8 | 24,4 | 23,6 | ni podatkov |

PS dec. 2005 | 28,0 | 28,0 | 28,2 | 28,3 | ni podatkov |

Opombe: 1 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa. 2 Ciklično prilagojeni saldo (kot v prejšnjih vrsticah) brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 3 Enkratni in drugi začasni ukrepi -0.3 % BDP v 2005 (predvideno: glej opombo 4) in 0,1% BDP v 2006 (navedeno v programu); v programu za leto 2007–2009 ni podatkov. 4Enkratni in drugi začasni ukrepi iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 (-0,3% BDP v letu 2005, tj. zmanjšanje presežka); 5 Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 6,1%, 6,3%, 5,8% in 5,2 % v tem zaporedju v obdobju 2005–2008. Vir: Program stabilnosti (PS); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 (COM); izračuni služb Komisije. |

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Sporočilo Komisije spomladanskemu zasedanju Evropskega sveta, „Izvajanje prenovljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta – Leto uresničevanja“, 12.12.2006, COM(2006) 816.

[3] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU“, 12.10.2006, COM(2006) 574 konč. in Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve pri Evropski komisiji (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union“, European Economy, št. 4/2006.

[4] „Posebnosti izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice za obliko in vsebino programov stabilnosti in konvergence “, ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Svet Ecofin.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Zlasti ni podatkov za deflatorje zasebne porabe, javne porabe in naložb, neto posojanje/zadolževanje zasebnega sektorja, javnofinančne odhodke po namenu in dekompozicija usklajevanja stanj in tokov javnega dolga.