DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi okvira za dostop do trga pristaniških storitev in finančno preglednost pristanišč /* SWD/2013/0182 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi okvira za dostop do trga pristaniških storitev in finančno preglednost pristanišč VODILNI GD: GENERALNI DIREKTORAT ZA MOBILNOST IN PROMET 1. Splošno ozadje Evropa je ena od regij z najgostejšo mrežo pristanišč na svetu. Kot glavni svetovni trgovski blok je EU močno odvisna od pomorskega prometnega sistema. 37 % izmenjave blaga na njenem notranjem trgu poteka skozi pristanišča. V potniškem prometu se pristanišča uporabljajo za regionalne in lokalne prometne povezave z obrobnimi in otoškimi območji. Pristanišča so bistveni spodbujevalci gospodarstva, ker imajo ključno vlogo v logistiki in ustvarjajo veliko delovnih mest. V evropskem prometnem sistemu ima ključno vlogo 319 pristanišč vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T), prek katerih gre 96 % blaga in 93 % potnikov, ki potujejo skozi pristanišča EU. 2. Opredelitev problema Glavni problem je strukturna vrzel v učinkovitosti nekaterih morskih pristanišč TEN-T. Problem zaostruje potreba po prilagajanju pristanišč novim prometnim in logističnim zahtevam v času, ko so javna finančna sredstva pičla. To povzroča tveganja glede prezasedenosti in ogroža učinkovito, medsebojno povezano in trajnostno vseevropsko prometno omrežje TEN-T in s tem tudi nemoteno delovanje notranjega trga. V scenariju brez sprememb bodo predvidena rast prometa, spremembe prometnih in logističnih zahtev ter strukturne vrzeli v sedanji učinkovitosti pristanišč povzročile probleme v zmogljivostih in zaostrile sedanjo neuravnoteženo uporabo omrežja. To bo povzročilo premajhne zmogljivosti v nekaterih pristaniščih in dodatne zastoje v njihovem širšem zaledju. S tem bo ogrožen razvoj prevozov po morju na kratkih razdaljah. Nizka učinkovitost nekaterih pristanišč TEN-T je izgubljena priložnost za gospodarski razvoj območij, ki jih oskrbujejo, in s tem tudi za celotno Unijo. Propadajoča in neprilagojena pristaniška infrastruktura lahko vpliva na konkurenčnost evropskih panog. Če se ti problemi ne obravnavajo, bo ogroženo doseganje ciljev TEN-T. Obstaja tudi velika zaskrbljenost zaradi nepoštene konkurence med pristanišči, ki je povezana z javnim financiranjem. Sindikati pristaniških delavcev nasprotujejo določbam EU, ki posegajo v obstoječe sisteme pristaniškega dela v državah članicah. 3. poglavitni vzroki Komisija je opredelila tri povzročitelje problemov. Prvi je pomanjkanje ustreznih povezav med pristanišči in železnico, celinskimi plovnimi potmi in cestnimi omrežji, ki se obravnava s politiko TEN-T in zato v oceni učinka ni dodatno obravnavan. Ostala povzročitelja sta obravnavana v nadaljevanju. 3.1. Povzročitelj problema 1: neoptimalne pristaniške storitve in postopki v nekaterih morskih pristaniščih TEN-T S tem vprašanjem so povezani trije poglavitni vzroki: (1) številne pristaniške storitve so zaradi omejitev dostopa do trga izpostavljene majhnim konkurenčnim pritiskom; (2) izključne ali posebne pravice, četudi so v številnih primerih upravičene, lahko povzročajo zlorabe trga in (3) v nekaterih pristaniščih se uporabniki srečujejo s prevelikim upravnim bremenom, ker ni usklajevanja znotraj pristanišč. 3.2. Povzročitelj problema 2: okviri za upravljanje pristanišč niso dovolj privlačni za vlagatelje v vseh morskih pristaniščih TEN-T Splošno neprivlačno klimo za naložbe v več pristaniščih pojasnjujeta dva poglavitna vzroka: (4) nejasni finančni odnosi med javnimi organi, pristaniškimi organi in ponudniki pristaniških storitev ter (5) majhna avtonomija pristanišč pri določanju infrastrukturnih pristojbin in nepregledne povezave s stroški. 4. Analiza subsidiarnosti Členi 58, 90 in 100 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) cilje pravega notranjega trga v okviru skupne prometne politike razširjajo na pristanišča. Kljub posebnemu značaju pristaniškega sektorja in njegovi dolgoletni lokalni zgodovini in kulturi ima pristaniški sektor močno mednarodno in evropsko razsežnost. Zato in zaradi notranjega trga ter čezmejnih učinkov omrežja je predlagana pobuda, ki je usmerjena na pristanišča TEN-T, v skladu z načelom subsidiarnosti. 5. Cilji 5.1. Splošni cilj Splošni cilj je izboljšati učinkovitost pristanišč TEN-T, s čimer bi prispevali k cilju učinkovitejšega, medsebojno povezanega in trajnostnega delovanja TEN-T v skladu s cilji bele knjige o prometu in strategijo EU 2020 za rast, gospodarno z viri . 5.2. Posebni cilji (PC) PC1. Posodobitev pristaniških storitev in postopkov v vseh morskih pristaniščih TEN-T PC2. Optimizacija okvirov za upravljanje pristanišč, da se omogoči privlačnejša klima za naložbe 5.3. Operativni cilji (OC) 5.3.1. Posodobitev pristaniških storitev in postopkov (a) OC1. Pojasnitev in poenostavitev dostopa do trga pristaniških storitev . (b) OC2. Preprečitev zlorabe trga s strani imenovanih ponudnikov pristaniških storitev. (c) OC3. Zagotavljanje posvetovanja z uporabniki pristanišč o najpomembnejših odločitvah, ki vplivajo na delovanje pristanišča, v vseh (100 %) pristaniščih TEN-T do datuma uveljavitve pobude. 5.3.2. Vzpostavitev okvirnih pogojev za privabljanje naložb v pristanišča (d) OC4. Zagotavljanje preglednosti finančnih odnosov med javnimi organi, pristaniškimi organi in ponudniki pristaniških storitev v vseh (100 %) pristaniščih TEN-T do datuma uveljavitve pobude. (e) OC5. Zagotavljanje, da do datuma uveljavitve pobude vsi (100 %) pristaniški organi TEN-T samostojno določajo svoje infrastrukturne pristojbine in imajo možnost okoljskega prilagajanja pristojbin. 6. Možnosti politike 6.1. Neupoštevane možnosti politik Komisija je po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi zavrgla naslednje ukrepe: (1) Zaradi napredka, ki je bil pred kratkim dosežen pri vzpostavitvi socialnega dialoga med delodajalci in zaposlenimi (odbor za socialni dialog za pristaniške delavce bi moral biti ustanovljen in začeti delovati leta 2013), reforma pristaniškega trga dela v nobenem paketu politik (PP) ni niti obravnavana niti predlagana. (2) Na podlagi posvetovanj se zdi, da vprašanje „opravljanja storitev z lastnimi zmogljivostmi“ ni več problem, ki bi ga bilo treba obravnavati na ravni EU. (3) Ker Pogodba o delovanju Evropske unije predvideva velika pooblastila za države članice pri organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena, kot se jim zdi primerno, nobena možnost politike ne posega v meje tega pooblastila. 6.2. Paketi politike 6.2.1. Paket politik 1: „Horizontalni instrumenti in preglednost“ Paket politik 1 kombinira uporabo horizontalnih instrumentov, „mehkega“ ukrepa glede dostopa do trga in pravno zavezujoče določbe o finančni preglednosti, usklajevanju znotraj pristanišč in infrastrukturnih pristojbinah. Mehki ukrep je nezavezujoče sporočilo Komisije, ki pojasnjuje pravila Pogodbe o delovanju Evropske unije glede nediskriminacije in prihodnjo direktivo o koncesijah. 6.2.2. Paket politik 2: „Regulirana konkurenca“ Paket politik 2 uvaja svobodo opravljanja storitev na področju opravljanja pristaniških storitev. Ta svoboda se lahko po potrebi omeji na podlagi objektivnih in preglednih razlogov, povezanih s pomanjkanjem prostora ali zaradi javnega interesa. Pri omejevanju svobode bi moral javni ali pristaniški organ skleniti pogodbeni sporazum s ponudnikom pristaniških storitev na podlagi odprtega razpisnega postopka, razen v ustrezno utemeljenih primerih. Preglednost se uveljavlja v primerih, ko je vključeno javno financiranje, da se omogoči odkrivanje izkrivljajočih državnih pomoči in navzkrižnih subvencij med pristaniškimi storitvami. Če storitve opravlja notranji upravljavec ali drug upravljavec z izključno pravico, obvezna omejitev v prvem primeru zagotavlja vzajemnost, regulativni nadzor cen pa v obeh primerih preprečuje zlorabe. Zaračunavanje uporabe pristaniške infrastrukture se opravlja pregledno in temelji na stroških. Odbor uporabnikov pristanišča prispeva k večji usmerjenosti dejavnosti pristanišča k uporabnikom in odjemalcem pristanišča. 6.2.3. Paket politik 2a: „Regulirana konkurenca in avtonomija pristanišča“ Paket politik 2a je sestavljen iz paketa politik 2 z naslednjimi razlikami: · Obvezna uporaba odprtega razpisnega postopka v primeru omejitev prostora ali obveznosti javne službe ne velja le za nove pogodbe, temveč tudi za večje spremembe obstoječih pogodb. · Regulativni nadzor ponudnikov storitev z izključnimi pravicami se uporablja le na trgih, kjer ni bilo odprtega razpisnega postopka (če se odprti postopek ne uporablja, na trgu ni mogoče konkurirati). · Vsako pristanišče dobi pravico samostojnega določanja strukture in ravni infrastrukturnih pristojbin, če ohrani pregledno politiko zaračunavanja. Pobuda spodbuja tudi razlikovanje v skladu z okoljsko uspešnostjo ladij ali goriv. 6.2.4. Paket politik 3: „Popolna konkurenca in avtonomija pristanišča“ Paket politik 3 temelji na paketu politik 2a, vendar dodatno zahteva, da sta za vsako pristaniško storitev, v kateri je zaradi omejenega prostora število upravljavcev omejeno, vsaj dva konkurenčna in neodvisna upravljavca. Obstaja tudi funkcionalno/pravno ločevanje. Da se zagotovi nadaljnje delovanje pristanišča, je okrepljena osrednja usklajevalna vloga pristaniških organov. 7. Ocena učinkov 7.1. Gospodarski učinki Učinki paketov politik so bili ocenjeni z vidika prevoznih stroškov. Možni prihranki skupnih stroškov, povezanih s pristanišči, so predstavljeni v preglednici 1. Preglednica 1: Učinki paketov politik na prihranke skupnih stroškov pristanišč (PwC, 2013) || Sprememba (%) skupnih stroškov, povezanih s pristanišči || Letni prihranki (v milijonih EUR) PP1 || -2,0 % || 318,15 PP2 || -3,0 % || 481,47 PP2a || -6,8 % || 1.071,37 PP3 || -7,9 % || 1.245,21 Da bi presodili, ali paketi politik privabljajo več naložb, so bili ocenjeni na podlagi štirih meril. Rezultati so predstavljeni v preglednici 2. Finančna preglednost bo spodbudila učinkovitejše dodeljevanje javnih sredstev in zmanjšala tveganje glede izkrivljajočih državnih pomoči. Zasebni vlagatelji bodo opazili manjše tveganje za nepošteno konkurenco, ki izvira iz potencialno nedovoljene državne pomoči. Preglednica 2: Učinek paketov politik na klimo za naložbe || PP1 || PP2 || PP2a || PP3 Učinkovito dodeljevanje javnih sredstev || + || ++ || ++ || +++ Nižja tveganja glede izkrivljajočih državnih pomoči pristaniščem || + || ++ || ++ || +++ Boljša klima za zasebne naložbe || + || ++ || +++ || ++ Gospodarska racionalnost pristaniških pristojbin || + || +++ || ++ || + („+“ se nanaša na intenzivnost pozitivne korelacije: na primer pri „nižjih tveganjih glede izkrivljajočih državnih pomoči pristaniščem“ „+“ pomeni manjše tveganje glede izkrivljajočih državnih pomoči) Skupni upravni stroški paketov politik so izračunani in prikazani v preglednici 3. Preglednica 3: Dodatni upravni stroški na paket politik glede na osnovni scenarij (PwC, 2013) || Ponovljivi (v milijonih EUR / leto) || Enkratni (v milijonih EUR) || Javni sektor || Podjetja || Javni sektor || Podjetja PP1 || 9,0 || 16,2 || 9,9 || 15,7 PP2 || 7,7 || 14,0 || 32,4 || 15,7 PP2a || 2,3 || 2,2 || 24,4 || 0,8 PP3 || 33,0 || 3,9 || 121,8 || 0,8 Za mala in srednje velika podjetja ter mikro podjetja je celotni učinek težko oceniti. Na splošno bo boljše poslovno okolje prispevalo k nastajanju novih MSP v pristaniškem sektorju, odpiranju možnosti za naložbe in ustvarjanje delovnih mest. Ocenjeni so bili tudi učinki na večmodalnost, prevoz po morju na kratkih razdaljah in preusmeritev prometa s kopnega na morje. Zaradi neenakomerne (in spremenljive) porazdelitve tovornih tokov so regionalni učinki različni. To pojasnjuje, zakaj bodo določene regije s prevozom po morju na kratkih razdaljah pridobile večje koristi od povprečja EU (preglednica 4). Z vidika mednarodne konkurenčnosti se bodo evropska pristanišča (Sred. in Baltik), ki zdaj izgubljajo posle pretovarjanja na račun pristanišč, ki niso v EU, okrepila, ker bodo imela zanesljivo naložbeno osnovo. Medtem ko bi bilo treba upoštevati možen prevladujoč položaj, ki izvira iz vertikalnega povezovanja, lahko odprt dostop do trga olajša mednarodne naložbe, spremlja pa ga lahko tudi vzajemni dostop evropskih upravljavcev pristanišč in terminalov do trgov tretjih držav. Preglednica 4: Možna povečanja (%) tonaže v prevozu po morju na kratkih razdaljah med regijami (PwC, 2013) Možne spremembe prevoza po morju na kratkih razdaljah med različnimi obalnimi regijami || Vzhodno Sred. || Srednje Sred. || Zahodno Sred. / Atl. || UK / IE || Severna veriga || Skand. / Balt. Vzhodno Sred. || 1,51 || 6,50 || 1,98 || 0,68 || 0,64 || 0,24 Srednje Sred. || 8,39 || 6,12 || 6,43 || 0,25 || 2,68 || 1,19 Zahodno Sred. / Atl. || 1,25 || 4,79 || 6,56 || 2,67 || 2,35 || 0,83 UK / IE || 0,16 || 0,07 || 3,90 || 3,23 || 1,10 || 1,36 Severna veriga || 0,51 || 4,54 || 1,80 || 1,54 || 4,34 || 2,59 Skand. / Balt. || 0,37 || 0,84 || 3,09 || 5,04 || 5,35 || 2,49 Kategorije zajemajo: Vzhodno Sred. (Grčija, Črno morje EU, Slovenija); Srednje Sred. (Italija, Malta, francosko Sred.); Zahodno Sred./Atl. (Španija, Portugalska, francoski Atlantik); UK/IE; Severno verigo (Hamburg-Le Havre); Skand./Balt. 7.2. Okoljski učinki Vsi paketi politik prispevajo k zmanjšanju skupnega okoljskega učinka prometa. Skupni rezultat je prikazan v preglednici 5. Preglednica 5: Učinki paketov politik na letne prihranke zunanjih stroškov (PwC, 2013) || Prihranki zunanjih stroškov (v milijonih EUR/leto) PP1 || 23 PP2 || 34 PP2a || 69 PP3 || 76 7.3. Družbeni učinki Vsi paketi politik bodo ustvarili boljše poslovno okolje, ki bo privedlo do povečanja dejavnosti in odpiranja delovnih mest. Ker so bili ukrepi, ki posegajo v sisteme dela, zavrženi, posebni učinki na plače, delovna razmerja in delovne pogoje niso predvideni. Preglednica 6: Povzetek skupnih gospodarskih, okoljskih in družbenih učinkov Učinek v primerjavi z osnovnim scenarijem || PP1 || PP2 || PP2a || PP3 Učinkovitost || + || ++ || +++ || +++ Naložbe || + || + || ++ || ++ Upravno breme || + || ++ || +++ || + Mala in srednje velika podjetja || ++ || ++ || ++ || ++ Učinek na promet || + || + || ++ || ++ Okoljski učinek || + || + || ++ || ++ Družbeni učinek || + || ++ || ++ || ++ + se nanaša na pozitivno korelacijo: npr. v primeru upravnega bremena več + pomeni manjše breme, v primeru okoljskih učinkov več + pomeni boljše upoštevanje okoljskih vidikov 8. Primerjava možnosti 8.1. Uspešnost Vsi paketi politik bi bili uspešni, vendar bi vsak od njih pokazal rezultate v različnem času in tudi zanesljivost ne bi bila enaka. 8.2. Učinkovitost Glede na čista letna povečanja učinkovitosti je najbolje ocenjen paket politik 3, vendar mu zelo tesno sledi paket politik 2a, za katerega so upravni stroški precej nižji kot za paket politik 3, stroški za podjetja pa so blizu nič. Paket politik 1 in paket politik 2 sta ocenjena precej slabše od paketa politik 2a in paketa politik 3. 8.3. Skladnost Vsi paketi politik so v skladu z dokončanjem projekta notranjega trga prevoznih storitev in skladni s cilji politik EU iz Akta za enotni trg, bele knjige o prometu in strategije za rast Evropa 2020. Paket politik 2, paket politik 2a in v veliki meri paket politik 3 kažejo pomembne kompromise med gospodarskimi in družbenimi učinki. 8.4. Povzetek primerjave paketov politik Preglednica 7: Uspešnost, učinkovitost in skladnost paketov politik || PP1 || PP2 || PP2a || PP3 Uspešnost || + || ++ || +++ || +++ 001 Pojasnitev in poenostavitev dostopa do trga pristaniških storitev || + || ++ || +++ || +++ 002 Preprečitev zlorabe trga pri ponudnikih pristaniških storitev z izključnimi ali posebnimi pravicami || + || ++ || ++ || ++ 003 Izboljšanje mehanizmov za usklajevanje znotraj pristanišč || ++ || + || + || ++ 004 Zagotavljanje preglednejšega okvira za finančne odnose med javnimi organi, pristaniškimi organi in ponudniki pristaniških storitev || + || ++ || ++ || +++ 005 Zagotavljanje neodvisno določenih infrastrukturnih pristojbin, ki omogočajo vračunavanje zunanjih stroškov || + || ++ || +++ || ++ Učinkovitost || + || + || +++ || +++ Skladnost || Manjši kompromis || Omejen kompromis, razen za upravljanje s tovorom (pomemben kompromis) || Omejen kompromis, razen za upravljanje s tovorom (pomemben kompromis) || Pomemben kompromis „+“ se nanaša na intenzivnost pozitivne korelacije, negativne ali nevtralne korelacije niso bile ugotovljene 9. Najprimernejša možnost Na podlagi analize v oceni učinka je najprimernejša možnost paket politik 2a. V skladu z ocenami bo paket politik 2a ustvarjal prihranke pri stroških pristanišč v višini 1 milijarde EUR na leto. Spodbudil bo dodatni prevoz po morju na kratkih razdaljah v obsegu okrog 13,3 milijarde tonskih kilometrov (povečanje do 6,5 % na več poteh). To bo povzročilo povečanje dejavnosti pristanišč, ki bodo ustvarjala delovna mesta, neposredno in posredno povezana s pristanišči. Vendar ta ocena učinka priporoča previdnost v zvezi z dostopom do trga za upravljanje s tovorom zaradi treh vidikov: – potrebni so pomembni kompromisi glede socialnih vprašanj, – storitve upravljanja s tovorom so v nekaterih pristaniščih že izpostavljene konkurenčnemu pritisku, – večina storitev upravljanja s tovorom temelji na koncesijah, ki jih zajema direktiva o koncesijah. Zato je glede pojasnitve in poenostavitve dostopa do trga storitev upravljanja s tovorom primeren tudi pristop iz paketa politik 1. Če bo izbrana ta različica paketa politik 2a[1], bi se intenzivnost prvotno ocenjenih učinkov za paket politik 2a nekoliko zmanjšala, vendar bi na splošno ohranila podobno smer; prihranki stroškov pristanišč bi še vedno znašali do 10 milijard do leta 2030. Podrobnosti o ovrednotenih učinkih so prikazani v preglednici 8. Preglednica 8: Primerjava med PP2a in „različico PP2a“ (brez ukrepov za dostop do trga upravljanja s tovorom) (PwC, 2013) || PP2a || Različica PP2a Sprememba (%) skupnih stroškov pristanišč || -6,8 || -4 Letni prihranki skupnih stroškov pristanišč (v mio EUR) || 1071,37 || 635 Povečanje prevoza po morju na kratkih razdaljah (%) || 1,63 || 0,97 Povečani tonski kilometri (v mrd) v pristaniščih EU || 13,311 || 7,205 Upravni stroški (ponovljivi – javni) (v mio EUR) || 2,3 || 2,1 Upravni stroški (ponovljivi – podjetja) (v mio EUR) || 2,2 || 1,7 Letni prihranki zunanjih stroškov (v mio EUR) || 69 || 46 Enako sklepanje lahko velja tudi za prevoz potnikov, zato se lahko predvideva enak pristop. Vendar zaradi pomanjkanja podatkov ni bilo mogoče izračunati ločenega učinka. 10. Spremljanje in ocenjevanje Komisija bo spremljala izvajanje in uspešnost te pobude na podlagi sklopa ključnih kazalnikov. Podatki se bodo zbirali z uporabo metode, ki je bila razvita v okviru projekta PPRISM[2] in projekta RTR sedmega okvirnega programa, ki ga začenja Komisija, da bi podatke zagotavljala stalno. V zvezi z oceno je zamišljeno, da bo Komisija tri leta po začetku veljavnosti predlagane zakonodaje ocenila, ali so bili cilji pobude doseženi. Ta ocena bo delno temeljila na zgoraj omenjenih ključnih kazalnikih napredka. [1] „Različica paketa politik 2a“ = paket politik 2a z eno razliko: obrazložitveno sporočilo Komisije o tem, kako se obstoječa pravila uporabljajo za storitve upravljanja s tovorom, namesto predloga novih zakonskih določb za zadevo. [2] http://pprism.espo.be .