POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

o uporabi določb o vzajemni pomoči pri izterjavi terjatev za določene prelevmane, carine, davke in druge ukrepe v obdobju 2009–2010

1. Uvod

Države članice ES si vzajemno pomagajo pri izterjavi terjatev za določene prelevmane, carine, davke in druge ukrepe v skladu z Direktivo 2008/55/ES z dne 26. maja 2008[1]. Komisija mora v skladu s to direktivo redno poročati o uporabi določb o vzajemni pomoči. Sedanje poročilo se nanaša na pomoč pri izterjavi, ki je bila odobrena v obdobju 2009–2010[2]. Obravnava tudi sedanje spremembe in pobude na tem področju.

2. Analiza uporabe ukrepov vzajemne pomoči v obdobju 2009–2010

Učinkovita pobiranje in izterjava davkov sta temelj uspešnega in poštenega sistema obdavčevanja. Zlasti v časih, ko se vse države članice soočajo s proračunskimi izzivi, si morajo organi prizadevati za izboljšanje pobiranja in izterjave davkov. V zvezi s tem je vzajemna pomoč pri izterjavi med davčnimi organi različnih držav članic bistven instrument, ki pomaga zaščititi finančne interese držav članic ter celotne Evropske unije. To potrjuje čedalje večja uporaba zakonodajnega okvira EU za pomoč pri izterjavi davkov.

2.1. Naraščanje prošenj za vzajemno pomoč EU

Statistični podatki, ki so jih predložile države članice, kažejo naraščanje števila prošenj za pomoč na podlagi zakonodaje EU (prvi stolpec v spodnjem grafičnem prikazu).

Zdi se tudi, da se zakonodajni okvir EU veliko bolj uporablja med državami članicami EU kot kateri koli drug sporazum ali dogovor o vzajemni pomoči pri izterjavi. Uporaba drugih dogovorov o vzajemni pomoči med državami članicami (drugi stolpec v spodnjem grafičnem prikazu) se je v obdobju 2005–2010 zmanjšala. (Podatki o uporabi drugih dogovorov o vzajemni pomoči so dostopni samo za obdobje od leta 2005 do leta 2010[3].)

2.1.1. Razvoj prošenj za informacije

2.1.2. Razvoj prošenj za vročitev

2.1.3. Razvoj prošenj za izterjavo

2.1.4. Vrste terjatev, za katere so bile vložene prošnje za pomoč pri izterjavi

Vrste terjatev so prikazane v odstotkih celote vseh terjatev v spodnjem grafičnem prikazu[4]:

– prošnje za terjatve carin (in drugi zneski iz člena 2(a)–(d) Direktive 2008/55/ES) predstavljajo manjši delež vseh prošenj (5 % v letu 2009 in 9 % v letu 2010);

– prošnje za terjatve DDV-ja (ki se nanašajo na člen 2(e) Direktive 2008/55/ES) ne predstavljajo več največjega deleža prošenj za ukrepe izterjave, vendar njihov delež vseeno ostaja velik (41 % v letu 2009 in 26 % v letu 2010);

– prošnje za terjatve trošarin (ki se nanašajo na člen 2(f) Direktive 2008/55/ES) prav tako predstavljajo nihajoči delež vseh prošenj (7 % v letu 2009 in 21 % v letu 2010);

– prošnje za terjatve davkov na dohodek in kapital (ki se nanašajo na člen 2(g) Direktive 2008/55/ES) predstavljajo največji delež prošenj (47 % v letu 2009 in 44 % v letu 2010).

2.2. Naraščanje izterjanih zneskov

2.2.1. Splošen razvoj zneskov, za katere so bile vložene prošnje za pomoč pri izterjavi

Zneski, za katere so bile vložene prošnje za pomoč pri izterjavi, so se v letih 2009 in 2010 v primerjavi s predhodnimi leti znatno zmanjšali (2003 = 100 %). Ta razvoj je v skladu z začasnim zmanjšanjem števila prošenj za izterjave v letu 2009; vendar v nasprotju s povečanjem števila prošenj za izterjave v letu 2010.

2.2.2. Splošen razvoj izterjanih zneskov

Zneski, ki se dejansko izterjajo, naraščajo. V primerjavi z zneski, izterjanimi v letu 2003 (100 %), so se izterjani zneski povišali na skoraj 840 % v letu 2009 in na skoraj 880 % v letu 2010[5].

2.2.3. Porazdelitev zneskov, izterjanih za druge države članice, glede na leta, na katera se prošnje nanašajo

Ukrepi za izterjavo in učinki, ki jih ti ukrepi ustvarijo, trajajo nekaj časa. Tako npr. zneski, ki jih zaprošena država članica izterja v letu 2008, le delno ustrezajo prošnjam, prejetim v istem letu; ti zneski se nanašajo tudi na prošnje, prejete v prejšnjih letih. V spodnjem grafičnem prikazu v zvezi z zneski, ki so bili dejansko izterjani v letih 2005–2010, je prikazano leto, na katero se prošnje nanašajo. Na podlagi teh statističnih podatkov se zdi, da se približno 90 % izterjanih zneskov v tem časovnem obdobju nanaša na prošnje iz istega leta (v spodnjem grafičnem prikazu označeno kot „=“) ali iz treh prejšnjih koledarskih let (v spodnjem grafičnem prikazu označeno kot „–1“ do „–3“).

2.2.4. Splošno razmerje rešenih prošenj za izterjave

Statistike kažejo, da so se v obdobju 2009–2010 izterjani zneski še naprej znatno višali, medtem ko so se zneski, za katere se vlagajo prošnje za pomoč pri terjatvah, znižali. Vendar na podlagi tega ni mogoče sklepati, da se je splošno razmerje rešenih prošenj za izterjave zelo povečalo v primerjavi s stanjem iz prejšnjega poročila (v katerem je bilo opaženo, da je bilo splošno razmerje rešenih prošenj za izterjave med državami članicami EU takrat verjetno okoli 5 %). Dejansko je treba upoštevati dejstvo, da vsi učinki ukrepov za izterjavo, sprejetih na podlagi prošnje, prejete v določenem letu, niso vidni v istem letu (glej točko 2.2.3). Višji zneski, ki so bili izterjani v letih 2009 in 2010, so v veliki meri povezani s prošnjami, poslanimi v letih 2006–2008, v katerih se je prosilo za pomoč tudi pri izterjavi višjih zneskov.

Vsekakor lahko znižanje zneskov, za katere so bile vložene prošnje za pomoč pri izterjavi v obdobju 2009–2010, v prihodnjih letih povzroči zvišanje stopnje izterjav za te prošnje. Lahko se pričakuje, da bo ta stopnja celo višja od stopnje izterjav v višini 6 %, ki je bila do zdaj dosežena za prošnje za izterjavo, prejete leta 2004[6]. Nadaljnje izboljšanje splošnega razmerja izterjav pa ostaja pomembno.

3. Krepitev vzajemne pomoči pri izterjavi

Komisija je v predhodnem poročilu (dokument COM(2009) 451 z dne 4. septembra 2009) poudarila, da si je treba posebej prizadevati za povečanje učinkovitosti pomoči pri izterjavi in okrepiti:

– možnosti za zagotavljanje pomoči pri izterjavi na podlagi zakonodaje EU ter

– instrumente za izterjavo, ki so na voljo davčnim organom na podlagi nacionalne zakonodaje.

3.1. Nova zakonodaja EU

Svet je 16. marca 2010 sprejel Direktivo 2010/24/EU o vzajemni pomoči pri izterjavi terjatev v zvezi z davki, carinami in drugimi ukrepi[7]. Države članice morajo to novo direktivo začeti uporabljati od 1. januarja 2012. Izvedbene določbe Komisije, ki so dobile soglasno podporo na zasedanju Odbora za izterjavo 3. in 4. oktobra 2011, bodo sprejete pred koncem leta 2011.

Ta nova direktiva je mejnik na poti k učinkovitejši pomoči pri izterjavi. Glavne izboljšave so povezane z:

– uvedbo enotnega izvršilnega instrumenta v zaprošeni državi članici in standardnega obrazca za vročitev aktov

S sprejetjem teh enotnih instrumentov se je mogoče izogniti sedanjim težavam ter stroškom prevoda in priznavanja tujih nalogov za izterjavo. Prvi poskus zmanjševanja teh težav[8] je iz leta 2001, ko je bila sprejeta Direktiva Sveta 2001/44/ES. Že takrat je obstajala ideja o omogočanju učinkovitejše in uspešnejše izterjave terjatev, in sicer je bilo določeno, da bi se moral izvršilni instrument za izterjavo načelno obravnavati kot instrument zaprošene države članice. Ta pristop je bil skladen se cilji na področju civilnih, poslovnih in kazenskih zadev po smernicah, ki jih je določil Evropski svet na svojem zasedanju 15. in 16. oktobra 1999 v Tampereju, ki je menil, da bi okrepljeno vzajemno priznavanje sodnih odločb in sodb olajšalo sodelovanje med organi ter prispevalo k pravni varnosti v Evropski uniji[9]. Vendar se je takrat zdelo, da se to načelo še ne more v celoti uporabljati in Direktiva 2001/44/ES je še naprej določala, da se, kadar je to primerno in v skladu z določbami, ki veljajo v zaprošeni državi članici, izvršilni instrument še naprej sprejema kot, priznava kot, dopolnjuje z ali nadomešča z izvršilnim instrumentom na ozemlju zaprošene države članice. Na podlagi nove direktive bi s sprejetjem enotnega izvršilnega instrumenta v zaprošeni državi članici ter s sprejetjem enotnega standardnega obrazca za vročitev aktov in odločb v zvezi s terjatvijo rešili težave v zvezi s priznanjem in prevajanjem aktov, ki izvirajo iz druge države članice. S tem bi se povečala učinkovitost vzajemne pomoči pri izterjavi;

– razširitvijo področja uporabe

Razširitev področja uporabe na vse davke in carine, obračunane v državah članicah, bo znatno poenostavila delo davčnih organov, saj se isti sklop pravil zdaj lahko uporablja za vse prošnje za izterjavo davkov. To jim omogoča, da se izognejo težavam pri uporabi različnih sporazumov in dogovorov, ki imajo vsak svoje možnosti, pogoje ter načine in metode komuniciranja. Poleg tega je ta razširitev logična, saj na konkurenčnost in fiskalno nevtralnost notranjega trga ne vpliva samo neplačevanje davkov, ki spada trenutno na področje uporabe Direktive 2008/55/ES. Izkrivljanje pogojev na notranjem trgu ter ogrožanje finančnih interesov Skupnosti in držav članic sta lahko tudi posledica goljufij, povezanih z drugimi davki;

– okrepitvijo možnosti načinov vlaganja prošenj za pomoč pri izterjavi

Na podlagi obstoječih pravil organ prosilec ne more zaprositi za izterjavo, če ni začel ustreznih postopkov za izterjavo, ki so mu na voljo v njegovi državi članici, in na podlagi sprejetih ukrepov ne bo prišlo do plačila terjatve v celoti (člen 7(2)(b) Direktive 2008/55/ES). Z novo direktivo so se možnosti načinov vlaganja prošenj za pomoč pri izterjavi povečale. Čeprav se od organa prosilca načeloma še vedno pričakuje, da bo pred vložitvijo prošnje za pomoč začel ustrezne postopke za izterjavo, ki so na voljo v njegovi državi članici, je predvidena izrecna izjema za primere, v katerih „bi uporaba takšnih postopkov v državi članici prosilki povzročila nesorazmerne težave“ (člen 11(2)(b) Direktive 2010/24/EU). V zvezi s tem je treba opozoriti, da se je Svet odločil uporabiti enako besedilo, kot je v členu 19 skupnega dogovora med Svetom Evrope in OECD o upravni pomoči pri davčnih zadevah. Na podlagi tega je mogoče sklepati, da se ta nova določba lahko razume na enak način, kar pomeni, da je mogoče zaprositi za pomoč pri izterjavi, če se lahko izterjava lažje doseže v zaprošeni državi[10]. Nova direktiva tako omogoča zgodnje pošiljanje prošenj za izterjavo. Izkušnje dejansko kažejo, da starejša kot je terjatev, manjše so možnosti za izterjavo. Možnost zgodnje vložitve prošenj je zlasti pomembna v primerih, ko skušajo goljufivi dolžniki prenesti premoženje in se tako izogniti obveznostim glede plačila.

Uporaba novih standardnih elektronskih obrazcev za prošnje, ki zajemajo nove enotne izvršilne naslove in omogočajo avtomatski prevod, bo dodatno olajšala obravnavanje prošenj za pomoč.

3.2. Okrepitev sistemov za pobiranje in izterjavo v državah članicah

Uspeh pomoči pri izterjavi je odvisen tudi od uspešnosti nacionalnih ukrepov za izterjavo. Države članice si stalno prizadevajo za učinkovitejše postopke za pobiranje in izterjavo. Za izboljšanje teh postopkov morajo poskrbeti predvsem države članice. Vendar bo Komisija v skladu s priporočilom Odbora za izterjavo oblikovala projektno skupino, ki bo državam članica pomagala pri razvoju najboljših praks na tem področju.

4. Sklepne ugotovitve in nadaljnje pobude

Statistike kažejo, da se je možnost vzajemne pomoči pri izterjavi v obdobju 2009–2010 intenzivno uporabljala. Povečanje izterjanih zneskov dokazuje koristi tega sodelovanja med državami članicami.

Uporaba nove zakonodaje EU po 1. januarju 2012 naj bi še dodatno izboljšala učinkovitost pomoči pri izterjavi. Poleg tega morajo države članice proučiti, kako lahko izboljšajo svojo nacionalno zakonodajo ter postopke in instrumente na področju pobiranja in izterjave davkov. V ta namen bo Komisija vzpostavila projektno skupino Fiscalis, ki bo pripravljala priporočila za najboljše prakse na tem področju. Poleg tega bo Komisija državam članicam pomagala tudi pri razvoju spontane in avtomatske izmenjave informacij za namene izterjav. Na podlagi izkušenj držav članic z novim zakonodajnim okvirom bo Komisija tudi proučila, ali so potrebne dodatne pobude EU za izboljšanje vzajemne pomoči pri izterjavi, zlasti v zvezi s previdnostnimi ukrepi in primeri plačilne nesposobnosti.

[1] UL L 150, 10.6.2008, str. 28.

[2] Prvo poročilo (dokument COM(2006) 43, objavljen 8. 2. 2006) je obsegalo pregled vzajemne pomoči pri izterjavi v letih 2003 in 2004. Drugo poročilo (dokument COM(2009) 451, objavljen 4. 9. 2009) je obsegalo pregled vzajemne pomoči pri izterjavi v letih 2005–2008.

[3] Informacije so v skladu s statističnimi podatki, ki so jih sporočile zaprošene države članice.

[4] Statistični podatki temeljijo na povprečju prejetih in poslanih prošenj. Za leto 2005 ti statistični podatki temeljijo na podatkih, ki jih je sporočilo 17 držav članic; za leto 2006 na podatkih, ki jih je sporočilo 20 držav članic; za leto 2007 na podatkih, ki jih je sporočilo 24 držav članic; za leto 2008 na podatkih, ki jih je sporočilo 25 držav članic; za leti 2009 in 2010 pa na podatkih, ki jih je sporočilo 26 držav članic.

Prošnje za terjatve davkov na zavarovalne premije (ki se nanašajo na člen 2(h) Direktive 2008/55/ES) predstavljajo tako majhen delež vseh prošenj, da se v tej razpredelnici ne pojavljajo.

[5] Statistični podatki, ki so jih sporočile zaprošene države članice pri izterjavah na prošnjo drugih držav članic.

[6] Poudariti je treba tudi, da skupna vsota zneskov iz prošenj za izterjavo ne ustreza nujno resnično dolgovanemu znesku, saj se lahko ista terjatev pošlje v več prošnjah različnim državam članicam, nekatere prošnje pa se pozneje celo umaknejo, če se terjatve prostovoljno plačajo ali uspešno izpodbijejo. Razpoložljivi statistični podatki zdaj ne omogočajo upoštevanja vseh teh različnih okoliščin.

[7] UL L 84, 31.3.2010, str. 1.

[8] Direktiva Sveta 2001/44/ES z dne 15. junija 2001, UL L 175, 28.6.2001, str. 17.

[9] Glej osnutek programa Sveta o ukrepih za izvajanje načela vzajemnega priznavanja odločb v civilnih in poslovnih zadevah (UL C 12, 15. 1. 2001, str. 1) in program Sveta o ukrepih za izvajanje načela vzajemnega priznavanja odločb v kazenskih zadevah (UL C 12, 15. 1. 2001, str. 10).

[10] Glej obrazložitveno poročilo k skupnemu dogovoru med Svetom Evrope in OECD o upravni pomoči pri davčnih zadevah, točka 204: „(…) Na primer (…) v primeru pomoči pri izterjavi se lahko določeno premoženje zapleni le z dolgotrajnimi postopki v državi prosilki, medtem ko je druga premoženja v državi prosilki mogoče lažje zapleniti.“