Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Bolgarije za leto 2013 in mnenje Sveta o bolgarskem konvergenčnem programu za obdobje 2012–2016

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti členov 121(2) in 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 9(2) Uredbe,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij[2], zlasti člena 6(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[3],

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta[4],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Komisije, da začne izvajati novo strategijo za rast in delovna mesta Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se osredotoča na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za povečanje potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je 13. julija 2010 na podlagi predlogov Komisije sprejel priporočilo o širših smernicah za ekonomske politike držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic[5], ki skupaj tvorita integrirane smernice. Države članice so bile pozvane, naj integrirane smernice upoštevajo v nacionalnih ekonomskih politikah in politikah zaposlovanja.

(3) Voditelji držav oziroma vlad so 29. junija 2012 sprejeli Pakt za rast in delovna mesta, ki z uporabo vseh razpoložljivih vzvodov, instrumentov in politik zagotavlja skladen okvir za ukrepanje na nacionalni ravni, ravni EU in ravni euroobmočja. Odločili so se, da morajo biti ukrepi sprejeti na ravni držav članic, in zlasti izrazili polno zavezanost k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 ter izvajanju priporočil za posamezne države.

(4) Svet je 6. julija 2012 sprejel priporočilo v zvezi z nacionalnim reformnim programom Bolgarije za leto 2012 in dal mnenje o dopolnitvi bolgarskega konvergenčnega programa za obdobje 2011-2015.

(5) Komisija je 28. novembra 2012 sprejela letni pregled rasti[6], ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2013. Poleg tega je 28. novembra 2012 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja[7], v katerem je Bolgarijo opredelila kot eno od držav članic, za katere je treba opraviti poglobljen pregled.

(6) Evropski svet je 14. marca 2013 potrdil prednostne naloge za zagotavljanje finančne stabilnosti, fiskalne konsolidacije in ukrepanja za spodbujanje rasti. Poudaril je potrebo po doseganju diferencirane, rasti prijazne fiskalne konsolidacije, vrnitvi k normalnim posojilnim pogojem v gospodarstvu, spodbujanju rasti in konkurenčnosti, odpravljanju brezposelnosti in socialnih posledic krize ter modernizaciji javne uprave.

(7) Komisija je 10. aprila 2013 objavila rezultate poglobljenega pregleda[8] za Bolgarijo, ki ga je opravila v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da v Bolgariji obstajajo makroekonomska neravnotežja, ki zahtevajo spremljanje in ukrepanje politike. Stalno pozornost je treba namenjati zlasti vplivu razdolževanja v podjetniškem sektorju, nenehnim prilagoditvam salda s tujino ter konkurenčnosti in trgu dela.

(8) Bolgarija je 19. aprila 2013 predložila konvergenčni program za leto 2013, ki zajema obdobje 2012–2016, in nacionalni reformni program za leto 2013. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(9) Na podlagi ocene konvergenčnega programa za leto 2013 v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da ima Bolgarija na splošno zdrave javne finance. Leta 2012 je država dosegla srednjeročni proračunski cilj. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske napovedi iz konvergenčnega programa, je verjeten za obdobje 2013–14, saj naj bi letna rast dosegla 1,0 % leta 2013 in 1,8 % leta 2014. V napovedi Komisije iz pomladi 2013 je za leto 2013 predvidena rast BDP v višini 0,9%, za leto 2014 pa 1,7%. Cilj proračunske strategije, opisane v programu, je v celotnem obdobju programa ohranjati strukturni proračunski saldo blizu srednjeročnega proračunskega cilja. V programu je potrjen prejšnji srednjeročni proračunski cilj v višini –0,5 % BDP, ki celo presega formalne zahteve Pakta za stabilnost in rast. Glede na (preračunani) strukturni proračunski saldo, ki naj bi se po ocenah rahlo poslabšal zaradi povečanja primanjkljaja z 0,4 % BDP leta 2012 na raven od 0,7 % do 0,8 % BDP v obdobju 2013–2016, bo Bolgarija v obdobju konvergenčnega programa rahlo zaostajala za svojim srednjeročnim proračunskim ciljem. V obdobju 2013–15 naj bi stopnja rasti javnofinančnih odhodkov z upoštevanjem diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov spoštovala referenčno vrednost za odhodke iz Pakta za stabilnost in rast, leta 2016 pa bi jo že presegla. Delež javnega dolga je pod 60 % BDP in glede na konvergenčni program naj bi bil največji leta 2014, ko bi dosegel 20,4% BDP, nato pa se zmanjševal do konca programskega obdobja. Tudi v skladu z napovedjo Komisije iz pomladi 2013 naj bi delež dolga v letu 2014 znašal 20,3 % BDP.

(10) Bolgarija je v zadnjih letih občutno okrepila svoj fiskalni okvir, zaradi česar je lahko ohranjala fiskalno disciplino, hkrati pa je povečala verodostojnost svoje fiskalne politike. Novi zakon o javnih financah, ki bo začel veljati leta 2014, ohranja obstoječa numerična fiskalna pravila, dodatno povečuje zahteve na občinski ravni in spreminja triletni srednjeročni proračunski okvir. Pomembno je, da bolgarski organi nadaljujejo reforme in se ustrezno pripravijo na izvajanje novega zakona, predvsem z načrtovano ustanovitvijo neodvisne fiskalne institucije, ki bo imela jasen mandat in zadostna sredstva ter bo funkcionalno avtonomna. Pri izpolnjevanju davčnih obveznosti je možnih precej izboljšav in napredek na tem področju bi državi omogočil, da poveča odhodke, ki spodbujajo rast. Čeprav je Bolgarija sprejela nekatere vidne ukrepe za zmanjšanje stroškov izpolnjevanja obveznosti in učinkovitejše pobiranje davkov, davčni sistem še vedno dopušča številne davčne utaje, prav tako pa je zanj značilna majhna upravna učinkovitost. Upravni stroški pobiranja davkov so visoki, kot tudi stroški podjetij v zvezi s plačevanjem davkov. Kljub sprejetim ukrepom za izboljšanje izpolnjevanja davčnih obveznosti je delež sive ekonomije po ocenah še vedno visok in za njegovo zmanjšanje bodo potrebni trajni dolgoročni ukrepi.

(11) Zgodnji izstop iz trga dela je eden ključnih izzivov pri izboljševanju ustreznosti pokojninskega sistema in tudi z vidika ponudbe delovne sile. Stopnja zaposlenosti starejših delavcev, zlasti žensk, je pod povprečjem EU, posledično pa veliko ljudi nima dostojnih pokojnin. Na tem področju se že izvajajo pomembne reforme, vendar so posebne sheme, ki veljajo za nekatere poklice, eden od dejavnikov, ki znižujejo dejansko upokojitveno starost. Da bi Bolgarija nadgradila napredek, ki ga je dosegla pri zvišanju upokojitvene starosti, bi se morala poleg tega pripraviti na (in določiti datum za) uvedbo enake zakonsko določene polne upokojitvene starosti za moške in ženske, ki so ves čas plačevali pokojninske prispevke. Revizija meril in nadzornih ukrepov na področju dodeljevanja invalidskih pokojnin (npr. uvedba zmožnosti za delo kot eno od meril) bi pomembno prispevala k učinkovitemu omejevanju zlorab.

(12) Bolgarijo pestijo podpovprečna stopnja zaposlenosti, ki še upada, pa tudi velike razlike v deležu brezposelnih v različnih regijah in podskupinah prebivalstva. Kriza je prizadela predvsem nizko kvalificirane delavce in je zelo povečala brezposelnost med mladimi. Dolgotrajna brezposelnost se povečuje hitreje kot drugod v EU. Prenovljeni zavod za zaposlovanje bi lahko imel pomembno vlogo pri usklajevanju ponudbe in povpraševanja na bolgarskem trgu dela, in sicer z boljšim svetovanjem, ciljno usmerjenimi ukrepi za zaposlovanje ter boljšim napovedovanjem prihodnjih zahtev po znanju in spretnostih. Kar zadeva tekočo pobudo za zaposlovanje mladih, bi lahko z vrednotenjem v zgodnji fazi izvajanja te pobude zagotovili, da se sredstva namenjajo ukrepom z največjimi koristi z vidika odpiranja delovnih mest. Državi še ni uspelo zagotoviti, da bi sistem minimalnih prispevkov za socialno varnost prispeval k zmanjšanju obsega sive ekonomije, vendar nizko kvalificiranih delavcev ne bi izločal iz trga dela. Od vseh državljanov EU ravno bolgarske državljane najbolj ogrožata revščina in socialna izključenost. Izvajanje nacionalne strategije za boj proti revščini in socialni izključenosti bi bilo treba obravnavati prednostno. Izboljšati bi bilo treba dostopnost in učinkovitost socialnih transferjev ter povečati učinkovitost in dostop do socialnih storitev, zlasti za otroke in starejše. Za nacionalno strategijo o vključevanju Romov bi bilo treba sprejeti ustrezen akcijski načrt, v katerem bi bili opredeljeni konkretni ukrepi, zadostna sredstva in vzpostavitev nadzornega mehanizma za merjenje učinka ukrepov.

(13) Bolgarija si prizadeva izboljšati splošno kakovost in učinkovitost svojega izobraževalnega sistema. Z dokončnim sprejetjem zakona o šolstvu do konca leta 2013 bi bil zagotovljen okvir za napredovanje pri potrebnih reformah, vključno s posodobitvijo učnih načrtov ter izboljšavami usposabljanja in spodbud za učitelje. Napredek pri reformah visokega šolstva je bil zelo majhen. Precejšnje neskladje med rezultati visokošolskega izobraževanja in potrebami trga dela povečuje strukturno brezposelnost in ovira razvoj inovativnih sektorjev z visoko dodano vrednostjo. Nezadostna uspešnost visokošolskih ustanov je povezana s pomanjkanjem spodbud na institucionalni ravni, pa tudi z akademsko ravnjo posameznih raziskovalcev in učiteljev. Država se že dlje časa spoprijema z izzivom povečanja kakovosti sistema zdravstvenega varstva in obsega zdravstvenih storitev. Bolj pregledno financiranje javnega zdravstva bi pripomoglo k rasti in večji konkurenčnosti tega sektorja. Ker se za ambulantno oskrbo nameni le majhen delež sredstev iz zdravstvenega proračuna, je dostop do stroškovno učinkovitih zdravstvenih storitev omejen. Zaradi visokega deleža neposrednih plačil nekateri segmenti prebivalstva nimajo dostopa do zdravstvenih storitev. Bolgarija se spoprijema z velikimi težavami pri racionalizaciji in upravljanju v bolnišničnem sektorju.

(14) Konkurenčnost domačih podjetij in privabljanje tujih naložb bi se precej povečala, če bi se izboljšalo poslovno okolje, vključno z večjo učinkovitostjo javnih storitev. S hitrejšim in bolj sistematičnim uvajanjem e-uprave bi se lahko med drugim zmanjšali stroški spoštovanja predpisov in upravno breme za podjetja. Poleg tega bi se s celovitim izvajanjem in izvrševanjem zakonodaje o gospodarskih družbah, tudi v zvezi z zamudami pri plačilih in postopki zaradi insolventnosti, občutno izboljšali okvirni pogoji, predvsem za MSP. Nezadosten dostop do finančnih sredstev še vedno zavira razvoj MSP. Dobro delujoč neodvisen sodni sistem je glavni pogoj za trajnostni gospodarski razvoj. Bolgarija je v zadnjih letih napredovala pri reformi sodnega sistema, zlasti z modernizacijo pravnega in institucionalnega okvira. Vsekakor pa še ni izkoristila vseh možnosti, da bi zagotovila optimalno uporabo tega okvira, trajne rezultate in večjo odgovornost za reforme na vseh ravneh. Večja prizadevanja v boju proti korupciji bi prav tako pozitivno prispevala k izboljšanju poslovnega okolja.

(15) Učinkovito izvrševanje sredstev EU je še vedno odločilnega pomena pri izvedbi potrebnih javnih naložb. Reforma zakonodaje o javnih naročilih, ki je bila izvedena leta 2011, je pomembno prispevala k boljšemu nadzoru, preprečevanju in sankcioniranju nepravilnosti. Tako so že začeli veljati novi predpisi, ki med drugim urejajo tudi projekte, ki jih sofinancira EU, vendar bi se lahko učinkovitost predhodnega nadzora še okrepila s povečanjem pristojnosti agencije za javna naročila.

(16) Zmogljivost in neodvisnost regulatorjev v ključnih gospodarskih sektorjih sta pomembna okvirna pogoja za konkurenčnost. Bolgarska prometna infrastruktura se je v zadnjih letih nekoliko izboljšala, veliko pa bi še bilo mogoče storiti za učinkovito zagotavljanje storitev in vzdrževanje infrastrukture. Država še ni v celoti izpolnila svojih obveznosti na področju notranjega energetskega trga. Na veleprodajni in maloprodajni ravni se še vedno sooča s precejšnjimi izzivi. Trajne ovire na trgu, dogovori o zajamčenem dobičku in regulirane cene ter ob tem še neobstoj veleprodajnega trga za električno energijo in zemeljski plin povzročajo precejšnjo zaskrbljenost. Ker je Bolgarija močno odvisna od ene same energetske poti, je izredno izpostavljena tveganju nenadnih težav z oskrbo. Izvajanje projektov na področju električne energije in povezovalnih plinovodov bi bilo treba pospešiti, da se povečata diverzifikacija in zanesljivost oskrbe z energijo. Nizka energetska učinkovitost je še vedno precejšnje ekonomsko breme za podjetja in zasebne potrošnike. Energetsko učinkovitost javnih in zasebnih stavb bi bilo mogoče precej povečati.

(17) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla obsežno analizo bolgarske ekonomske politike. Ocenila je konvergenčni program in nacionalni reformni program ter predstavila poglobljen pregled. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko v Bolgariji, ampak tudi spoštovanje pravil in smernic EU. Njena priporočila v okviru evropskega semestra so izražena v priporočilih iz točk 1 do 7 spodaj.

(18) Svet je ob upoštevanju te ocene preučil bolgarski konvergenčni program, njegovo mnenje[9] pa je izraženo zlasti v priporočilu iz točke 1 spodaj.

(19) Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni reformni program in konvergenčni program. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih iz točk 3, 4 in 5 spodaj –

PRIPOROČA, naj Bolgarija v obdobju 2013–2014 izvede naslednje ukrepe:

1. Z zagotavljanjem doseganja srednjeročnega proračunskega cilja in izvajanjem rasti prijazne fiskalne politike, kakor jo je zastavila v konvergenčnem programu, naj ohranja trden fiskalni položaj. Da bi povečala prihodke, naj izvede celovito davčno strategijo za krepitev vseh vidikov davčnega prava in postopkov pobiranja davkov, predvsem pa naj učinkoviteje pobira davke, odpravlja sivo ekonomijo in zmanjšuje stroške izpolnjevanja davčnih obveznosti. Ustanovi naj neodvisno institucijo, ki bo zadolžena za nadzor nad fiskalno politiko ter izvedbo analiz in zagotavljanje svetovanja.

2. Postopno naj ukine možnosti predčasne upokojitve, uvede enako zakonsko določeno upokojitveno starost za moške in ženske ter izvaja aktivne politike zaposlovanja, ki starejšim delavcem omogočajo, da ostanejo dlje na trgu dela. Uvede naj strožji nadzor in merila za upravičenost do invalidske pokojnine, da bi se učinkovito preprečile zlorabe.

3. Pospeši naj izvajanje nacionalne pobude za zaposlovanje mladih, na primer v okviru „jamstva za mlade“. Izvede naj reformo zavoda za zaposlovanje, da bi zagotavljal boljše svetovanje iskalcem zaposlitve in razvil zmogljivosti za napovedovanje prihodnjih zahtev po znanju in spretnostih. Okrepi naj aktivne politike zaposlovanja, zlasti v okviru nacionalnih programov zaposlovanja. Z revizijo minimalnih pragov za prispevke za socialno varnost naj zagotovi, da sistem ne bo izločal nizko kvalificiranih delavcev iz trga dela. Zagotovi naj konkretne rezultate pri izvajanju nacionalnih strategij za boj proti revščini in za integracijo Romov. Izboljša naj dostopnost in učinkovitost socialnih transferjev in socialnih storitev, zlasti za otroke in starejše.

4. Sprejme naj zakon o šolstvu in nadaljuje reformo visokega šolstva, predvsem na podlagi boljšega usklajevanja rezultatov izobraževanja in potreb trga dela ter krepitvijo sodelovanja med izobraževalnimi ustanovami, raziskovalnimi ustanovami in podjetji. Izboljša naj dostop do vključujočega izobraževanja za prikrajšane otroke, zlasti Rome. Zagotovi naj učinkovit dostop do zdravstvenega varstva in izboljša oblikovanje cen zdravstvenih storitev tako, da finančna sredstva za bolnišnice veže na njihove rezultate, ter razvija ambulantno oskrbo.

5. Sprejme naj dodatne ukrepe za izboljšanje poslovnega okolja v smislu odprave administrativnih ovir, izvajanja strategije za e-upravo ter izvajanja zakonodaje o zamudah pri plačilih. Izboljša naj kakovost in neodvisnost sodnega sistema ter se učinkoviteje bori proti korupciji. Izboljša naj dostop MSP in zagonskih podjetij do finančnih sredstev.

6. Pospeši naj črpanje sredstev EU. Zagotovi naj dosledno izvajanje zakonodaje o javnih naročilih in v ta namen poveča pristojnosti agencije za javna naročila za predhodni nadzor, da bi se preprečevale nepravilnosti.

7. Okrepi naj neodvisnost nacionalnih regulativnih organov in upravno zmogljivost, zlasti v energetskem in prometnem sektorju ter na področju ravnanja z odpadki in gospodarjenja z vodo. Odpravi naj ovire na trgu, kvote, ozemeljske omejitve in regulirane cene ter dokonča oblikovanje trga z uvedbo preglednega veleprodajnega trga za električno energijo in zemeljski plin. Pospeši naj izvajanje projektov na področju električne energije in povezovalnih plinovodov ter poveča zmožnosti za obvladovanje motenj v oskrbi z energijo. Okrepi naj prizadevanja za večjo energetsko učinkovitost.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] UL L 306, 23.11.2011, str. 25.

[3] COM(2013) 352 final.

[4] P7_TA(2013)0052 in P7_TA(2013)0053.

[5] Sklep Sveta 2013/208/EU z dne 22. aprila 2013.

[6] COM(2012) 750 final.

[7] COM(2012) 751 final.

[8] SWD(2013) 114 final.

[9] V skladu s členom 9(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.