DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu UREDBE SVETA o Skupnem podjetju za industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase /* SWD/2013/0248 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu UREDBE SVETA o Skupnem podjetju za industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase 1. Namen in postopki ocene učinka V tem dokumentu so ocenjene različne možnosti politike za izvajanje programa raziskav in inovacij za industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, v okviru programa Obzorje 2020, okvirnega programa za raziskave in inovacije za obdobje 2014–2020. Glede na izzive, s katerimi se spopadajo te industrijske panoge, je bila v evropski strategiji o biogospodarstvu in novi industrijski politiki predlagana ustanovitev javno-zasebnega partnerstva za industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase. Podprta je tudi s številnimi drugimi politikami. Komisija se je pri pripravi te ocene učinka posvetovala z zelo različnimi skupinami deležnikov, ki predstavljajo industrijo, raziskovalne skupnosti, države članice, regije in širšo javnost. To je bilo izvedeno z dogodki, posvetovanjem in pregledom zadevnih objav. Javno posvetovanje o predlaganem javno-zasebnem partnerstvu je potekalo od 21. septembra do 14. decembra 2012. Skoraj 87 % sodelujočih se je strinjalo, da je javno-zasebno partnerstvo najučinkovitejši mehanizem za izvajanje programa Obzorje 2020 na področju industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase. To oceno učinka je pripravil GD RTD, pomagali pa so mu GD AGRI, BUDG, COMP, CNECT, EMPL, ENER, ENTR, ENV, ESTAT, HR, JRC, MARKT, MOVE, SANCO, SG in pravna služba. Potekale so tudi dvostranske razprave z GD REGIO. Komisiji je pri zbiranju podatkov in njihovi analizi za oceno učinka pomagala skupina zunanjih pregledovalcev. 2. Opredelitev težave 2.1. Industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, kot vir zelene rasti za Evropo Evropsko gospodarstvo je pri proizvodnji energije in izdelkov močno odvisno od nafte in drugih fosilnih virov. Glede na izčrpavanje fosilnih virov in njihov vpliv na podnebne spremembe je zmanjšanje te odvisnosti poglavitnega pomena. Ključno je, da EU izpolni svoje cilje v zvezi s podnebnimi spremembami za leto 2020 in v letu 2050 preide na konkurenčno nizkoogljično gospodarstvo. Prevoz, gospodinjstva in industrija so trije največji porabniki fosilnih virov. Industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, lahko k spremembi takšnega stanja prispevajo tako, da pri proizvodnji proizvodov na biološki osnovi in biogoriv fosilne vire deloma nadomestijo z obnovljivimi. Z uporabo industrijske biotehnologije lahko proizvodni procesi postanejo tudi gospodarnejši z viri in prijaznejši okolju. Industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, so temelj biogospodarstva pri ustvarjanju rasti in novih delovnih mest. Čeprav trenutno predstavljajo samo približno 3 % od 2 bilijonov EUR letnega prometa in 1 % od 22 milijonov delovnih mest, ki jih evropsko biogospodarstvo ustvari danes, se pričakuje, da bodo industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, rasle hitreje in obsežneje kot bolj tradicionalni sektorji biogospodarstva. Evropa ima ustrezno tehnološko in industrijsko bazo za izkoriščanje tega potenciala. Okvir 1: Industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, prehranska varnost in posredne spremembe rabe zemljišč (ILUC) V industrijskih panogah, ki temeljijo na rabi biomase, se trajnostno pridobljeni obnovljivi biološki viri (na primer kmetijski in gozdarski ostanki, biološki odpadki) predelujejo v proizvode na biološki osnovi z visoko dodano vrednostjo (na primer kemikalije, farmacevtski izdelki, kozmetični izdelki) ali biogoriva. Proizvodnja običajno poteka v biorafinerijah in pogosto temelji na bioloških postopkih z uporabo industrijske biotehnologije. Vedno večja uporaba obnovljivih bioloških virov v industriji in energetiki vzbuja zaskrbljenost glede trajnostnega upravljanja omejenih naravnih virov v Evropi, posrednih sprememb rabe zemljišč in prehranske varnosti. Medtem ko se drugje po svetu trenutno spodbujajo „konvencionalne“ surovine (poljščine), bo Evropa surovinsko osnovo do leta 2020 postopoma preusmerila na neživilsko biomaso. Ta se v okviru pristopa, ki temelji na analizah življenjskega cikla, predeluje v tako imenovanih „naprednih“ biorafinerijah. Da bi bile biorafinerije trajnostne in ekonomsko vzdržne, morajo biti blizu virov biomase. Z vzpostavitvijo verig preskrbe z biomaso ter mrež lokalnih in regionalnih biorafinerij se bodo tako ustvarila nova delovna mesta in viri prihodkov za podeželske skupnosti. Glede na vedno večjo svetovno konkurenco so v industrijskih panogah, ki temeljijo na rabi biomase, potrebne nadaljnje naložbe v raziskave, predstavitev in uvajanje, da se bo konkurenčni položaj Evrope še okrepil. S prehodom EU na „napredne“ biorafinerije dobijo drugi narodi prednost prvega na trgu, saj lahko oblikujejo kritično maso v „konvencionalnih“ biorafinerijah. EU bo zato morala prehiteti konkurente. 2.2. Tehnološki in inovacijski izzivi v industrijskih panogah, ki temeljijo na rabi biomase, v Evropi Potencial industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase, v Evropi omejujejo štirje glavni tehnološki in inovacijski izzivi, ki bi se jih bilo najprimerneje lotiti na podlagi pristopa vrednostne verige: · dostop do zadostnih trajnostnih surovin: potencial industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase, za ublažitev podnebnih sprememb temelji na predpostavki, da bo v EU razvita proizvodna infrastruktura in da bo mogoče precejšen delež biomase pridobivati lokalno. Potrebne so nove rešitve za trajnostno povečanje razpoložljive biomase (na primer z uporabo ostankov, odpadkov). Oblikovati bo treba tudi zanesljive in stroškovno konkurenčne oskrbovalne verige; · razvoj učinkovitih postopkov predelave za napredne biorafinerije: zaradi raznovrstne kakovosti in sestave neživilske biomase je njena predelava v „naprednih“ biorafinerijah težja kot predelava poljščin v „konvencionalnih“ biorafinerijah. Razviti je treba nove učinkovite in stroškovno konkurenčne postopke. Izboljšati je treba pametno uporabo biomase, na primer zaporedne pristope k proizvodnji, ponovno uporabo ali recikliranje izdelkov; · predstavitev in uvedba naprednih biorafinerij: da bi industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, konkurirale uveljavljenim (petro-)kemičnim industrijam, morajo združiti prizadevanja za inovacije in pospešiti razvoj na področju biorafinerij s spodbujanjem hitre nadgradnje. Za to je potrebnih več tehnoloških odkritij in medpanožnih sinergij v industriji; · podpora dejavnostim med potrošniki za sprejem proizvodov na biološki osnovi: z raziskavami in inovacijami je mogoče podpreti sprejem proizvodov na biološki osnovi na potrošniških trgih in pri zelenih javnih naročilih, na primer z razvojem standardov in označb ter z ocenami življenjskega cikla. Več dejavnosti med potrošniki je podprtih tudi z najnovejšimi pobudami politik, povezanimi z biogospodarstvom. 2.3. Temeljni vzroki težav in potreba po javnem ukrepanju Pomanjkanje naložb v raziskave in inovacije v industrijskih panogah, ki temeljijo na rabi biomase, je posledica več tržnih pomanjkljivosti, in sicer: · veliko tveganje ter visoki stroški predstavitve in uvajanja: ker je EU osredotočena na „napredne“ biorafinerije, deležniki težko oblikujejo kritično maso in prednost prvega na trgu na podlagi „konvencionalnih“ biorafinerij. Ker so stroški predstavitvenih in uvajalnih dejavnosti visoki, ena sama industrijska panoga ali podjetje to tveganje težko obvladuje samo; · učinki prelivanja znanja: številne inovacije, ki so nujne za razvoj industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase, bo težko zaščititi in uporabljati. Zasebni sektor bo zato tej vrsti raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti namenjal manj sredstev; · industrijski sektor, ki šele nastaja in je razdrobljen: v industrijskem sektorju, ki šele nastaja in je razdrobljen, kot so industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, je težko mobilizirati potrebna sredstva za raziskave in inovacije. V industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, so vključeni številni industrijski sektorji, vendar je le malo velikih akterjev z obsežnimi sredstvi, ki so v celoti namenjena raziskavam in inovacijam; · transakcijski stroški: sodelovanje v zapletenih večstranskih modelih sodelovanja na področju raziskav in inovacij za sodelujoča podjetja pomeni številne povezave na področju raziskav in visoke transakcijske stroške. Številna v preteklosti še niso tesno sodelovala z drugimi ali nimajo izkušenj z izvajanjem internih raziskav in inovacij; · okvir politike: industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, obravnavajo zelo različne politike na ravni EU ter nacionalni in regionalni ravni, zato je okolje politike zapleteno in včasih razdrobljeno. Številne od teh politik so naklonjene industrijskim panogam, ki temeljijo na rabi biomase, vendar ni trdnih ciljev ali pobud; · negotovost glede razpoložljivosti virov: ker ni zanesljivih podatkov o razpoložljivosti trajnostne biomase in povpraševanju po njej v industriji in energetiki v Evropi, ni mogoče zanesljivo napovedati stvarnega obsega industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase. 2.4. Nujnost ukrepanja na ravni EU Države članice in regije raziskave in inovacije v industrijskih panogah, ki temeljijo na rabi biomase, podpirajo s številnimi pobudami na področju biogospodarstva. Preučena so bila čezmejna sodelovanja, vendar ne dovolj obširno, da bi dosegli kritično maso, ki je potrebna za privabitev več zasebnih naložb, spodbujanje raziskav in inovacij vzdolž celotnih vrednostnih verig, preprečitev razdrobljenosti in podvajanja ali izboljšanje usklajevanja. Obzorje 2020 je idealen okvir za okrepljeno ukrepanje na ravni EU v podporo industrijskim panogam, ki temeljijo na rabi biomase. Olajša lahko čezmejne, medpanožne in interdisciplinarne raziskave in inovacije, ki so potrebne za vzpostavitev vrednostnih verig za industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase. Močna spodbuda na ravni EU bo ključna za zagotovitev dolgoročnih naložb, zmanjšanje tveganj in oblikovanje kritične mase, ki so nujni, da se pritegnejo primerni partnerji ter rešijo tehnološke in inovacijske težave, s katerimi se spopadajo industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, zlasti na področjih predstavitve in uvajanja. V okviru Sedmega okvirnega programa za raziskave in tehnološki razvoj (7OP) je bilo financiranih več kot 100 zadevnih projektov, vključno z nekaj obsežnimi in celovitimi projekti biorafinerij na podlagi pristopa vrednostne verige. Vendar bi bil lahko učinek teh projektov še boljši, če bi bili del celovite dolgoročne strategije za industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, in če bi bilo več podpore namenjene predstavitvi in uvajanju. Z javno-zasebnim partnerstvom na ravni EU bi bilo mogoče zagotoviti strateški okvir in kritično maso, ki sta potrebna za odpravo omejitev, s katerimi se trenutno spopadajo industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase. Z javno-zasebnimi partnerstvi so se v okviru Sedmega okvirnega programa uspešno spodbudile zasebne naložbe. Dejstvo, da se je ne samo skupina podjetij, ampak tudi več regionalnih pobud in grozdov povezalo za morebitno novo pobudo EU, dokazuje, da se številni akterji „na terenu“ strinjajo, da je potrebno odločno ukrepanje na ravni EU. Ustreznost in pravočasnost take pobude potrjuje tudi velik odziv na javno posvetovanje o javno-zasebnem partnerstvu v industrijskih panogah, ki temeljijo na rabi biomase. Prispelo je 638 odgovorov in dejstvo je, da se je 94,3 % sodelujočih (zelo) strinjalo, da je potrebno ukrepanje na ravni EU. 3. Cilji Industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, lahko znatno prispevajo k doseganju pametne, trajnostne in vključujoče rasti v Evropi do leta 2020 ter prehodu na nizkoogljično gospodarstvo do leta 2050. Zlasti s širšo uporabo biorafinerij je mogoče zmanjšati odvisnost evropskega gospodarstva od fosilnih virov ter prispevati k ciljem EU v zvezi s podnebnimi spremembami in energijo. Velik potencial rasti industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase, bi lahko do leta 2020 in pozneje povzročil znatno gospodarsko rast in ustvarjanje novih delovnih mest, če bo Evropi uspelo ohraniti in okrepiti konkurenčnost na tem področju. Glede na morebitne posledice, ki bi jih lahko industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, imele na Evropo v okoljskem, gospodarskem in družbenem smislu, so cilji naslednji: · prispevati k z viri bolj gospodarnemu in trajnostnemu nizkoogljičnemu gospodarstvu ter povečanju gospodarske rasti in zaposlovanja, zlasti na podeželju, z razvojem trajnostnih in konkurenčnih industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase, v Evropi, ki bodo temeljile na naprednih biorafinerijah, ki trajnostno pridobivajo biomaso, ter zlasti: · predstaviti tehnologije za proizvodnjo novih kemičnih sestavin, novih materialov in novih potrošniških izdelkov iz evropske biomase, za katere niso potrebni fosilni viri; · razviti poslovne modele, ki povezujejo gospodarske akterje vzdolž celotne vrednostne verige od dobave biomase v obrate rafinerij do dobave materialov, kemikalij in goriv na biološki osnovi kupcem, vključno z vzpostavitvijo novih medsektorskih povezav in podporo medpanožnim grozdom, ter · vzpostaviti vodilne obrate biorafinerij, ki uporabljajo tehnologije in poslovne modele za materiale, kemikalije in goriva na biološki osnovi, ter predstaviti izboljšave stroškov in učinkovitosti na ravní, ki so konkurenčne alternativam na podlagi fosilnih goriv. 4. Možnosti politike V tej oceni učinka so obravnavane tri možnosti politike za organizacijo raziskav in inovacij v zvezi z industrijskimi panogami, ki temeljijo na rabi biomase, v okviru programa Obzorje 2020. Možnost „brez ukrepanja na ravni EU“ ni bila vključena v oceno učinka, saj so v predlogu programa Obzorje 2020 že predvidene zadevne dejavnosti v okviru stebrov „Družbeni izzivi“ in „Vodilni položaj v omogočitvenih in ključnih tehnologijah“. Možnosti politike so: „Nespremenjeno stanje“ temelji izključno na standardnih instrumentih iz programa Obzorje 2020. To pomeni nadaljevanje modela sodelovalnih raziskav na podlagi Sedmega okvirnega programa z vključitvijo izboljšav programa Obzorje 2020 (na primer več poudarka na predstavitvi). „Pogodbeno javno-zasebno partnerstvo“ temelji na pogodbenem sporazumu med Evropsko komisijo in industrijo ter ne vključuje posebnega organa Skupnosti. Zasebnim partnerjem daje močno svetovalno vlogo. Uporabljajo se standardna pravila iz programa Obzorje 2020. Pogodbeno javno-zasebno partnerstvo ne omogoča obsežnega večletnega denarnega prispevka EU niti ne dovoljuje oblikovanja dolgoročnega strateškega programa. „Institucionalno javno-zasebno partnerstvo“ vključuje oblikovanje skupne tehnološke pobude, kot je predvidena v okviru programa Obzorje 2020, če to upravičujeta področje uporabe ciljev in obseg potrebnih sredstev. Skupna tehnološka pobuda ima posebno strukturo z lastnim sistemom upravljanja in industriji zagotavlja večje možnosti za finančne prispevke. Omogoča dolgoročne proračunske dodelitve sredstev EU in industrije ter opredelitev dolgoročnega strateškega programa raziskav in inovacij. Edino ta možnost vključuje pravno zavezujočo finančno obveznost industrije. Pri novoustanovljeni skupni tehnološki pobudi bi se upoštevale izkušnje iz skupnih tehnoloških pobud, ki delujejo v okviru Sedmega okvirnega programa. 5. Analiza učinkov možnosti politike 5.1. Ocenjevalna merila in primerjalna analiza učinka Primerjava učinkov možnosti politik je bila izvedena na podlagi več meril, opredeljenih v skladu z merili, ki so za javno-zasebna partnerstva določena v programu Obzorje 2020. Temeljijo na predpostavki, da bo za dejavnosti raziskav in inovacij v industrijskih panogah, ki temeljijo na rabi biomase, na podlagi programa Obzorje 2020 dodeljenih 1 000 milijonov EUR. Rezultati primerjalne analize učinka in ocene po posameznih merilih so povzeti v spodnji preglednici: 5.2. Najprimernejša možnost Kot je ponazorjeno v zgornji preglednici, institucionalno javno-zasebno partnerstvo na podlagi vseh meril zagotavlja jasne prednosti pred pogodbenim javno-zasebnim partnerstvom, ki ima nekatere prednosti pred nespremenjenim stanjem. Dober položaj institucionalnega javno-zasebnega partnerstva temelji na njegovi zmožnosti, da zaradi znatnega prispevka industrije mobilizira večja sredstva za projekte. Zagotavljalo bi trden okvir z dolgoročnimi jamstvi, kar je bistvenega pomena za zmanjšanje tveganja in spodbuditev zavez industrije, ne samo v smislu sredstev za raziskave in inovacije, ampak tudi za naložbe v drage predstavitvene dejavnosti in infrastrukturo. Pogoji, ki jih ponuja institucionalno javno-zasebno partnerstvo, so industrijo spodbudili, da za dejavnosti raziskav in inovacij enako kot EU prispeva 1 000 milijonov EUR in dodatno sprosti približno 1 800 milijonov EUR za predstavitvene in vodilne obrate biorafinerij. Institucionalno javno-zasebno partnerstvo spodbudi precej višje stopnje udeležbe industrije kot nespremenjeno stanje ali pogodbeno javno-zasebno partnerstvo. Njegova struktura bi pripomogla k odpravi razdrobljenosti, ko bi se olajšale medsektorske in vseevropske povezave vzdolž celotnih vrednostnih verig, kar bi zlasti koristilo MSP. Take povezave so nujne za uspešno uvajanje novih tehnologij in reševanje težav na področju inovacij. Možnost, da se tehnologijam zagotovijo višje stopnje tehnološke pripravljenosti, je zaradi močne zaveze industrije jasno večja na podlagi institucionalnega javno-zasebnega partnerstva kot v okviru drugih dveh možnosti. Institucionalno javno-zasebno partnerstvo torej učinkoviteje prispeva k zapolnitvi vrzeli na področju inovacij kot nespremenjeno stanje ali pogodbeno javno-zasebno partnerstvo. Zagotavlja tudi nekaj prednosti v smislu učinkovitosti upravljavske strukture. Prav tako bo pozitivno vplivalo na skladnost s programi držav članic in regionalnimi programi, saj jih bo vključilo v svoj svetovalni odbor in se z njimi posvetovalo o uvajanju. V celoti gledano ima institucionalno javno-zasebno partnerstvo na podlagi zgoraj navedenih meril veliko prednost v smislu spopadanja s tehnološkimi in inovacijskimi izzivi, s katerimi se srečujejo industrijske panoge, ki temeljijo na rabi biomase, kar se bo izrazilo z večjim pričakovanim uvajanjem tehnologije in krajšim časom do uvedbe na trg. Ker so pozitivni okoljski, gospodarski in socialni učinki industrijskih panog, ki temeljijo na rabi biomase, močno odvisni od njihovega uvajanja, bo institucionalno javno-zasebno partnerstvo najbolj pripomoglo k izpolnitvi ciljev Evrope 2020, to je k pametni, trajnostni in vključujoči rasti. Učinki vključujejo razvoj novih stroškovno učinkovitih in uspešnih vrednostnih verig, v okviru katerih se z okoljskimi postopki, gospodarnimi z viri, trajnostno pridobljena biomasa preoblikuje v proizvode in goriva na biološki osnovi z dodano vrednostjo ter se ustvarjajo koristi za vse vpletene akterje na trgu in potrošnike. 6. Spremljanje in ocenjevanje Napredek in učinkovitost skupne tehnološke pobude v okviru institucionalnega javno-zasebnega partnerstva se bosta pozorno spremljala na podlagi treh ravni ključnih kazalnikov uspešnosti za merjenje napredka pri izvajanju ciljev iz oddelka 3 v različnih obdobjih, pa tudi na podlagi ključnih kazalnikov uspešnosti, ki se nanašajo na učinkovitost, uspešnost in Obdobje 2020. Dobro upravljanje skupne tehnološke pobude se bo spremljalo v zvezi z: odprtostjo in preglednostjo postopkov, izogibanjem navzkrižju interesov in finančno revizijo. Rezultati notranjega spremljanja bodo objavljeni v letnem poročilu o dejavnostih. Komisija bo letno spremljala naravo in višino prispevka industrije, s čimer bo zagotovila, da proračunska sredstva za raziskave in inovacije prejemajo potrebno podporo javnih in zasebnih partnerjev. Po potrebi se bodo izvedli korektivni ukrepi. Izvedene bodo vmesna in končna ocena (kot je pri skupnih tehnoloških pobudah običajno) ter dodatni oceni tri oziroma šest let po prenehanju delovanja skupne tehnološke pobude. Spremljanje bo verjetno podprto z dejavnostmi biogospodarskega observatorija, ki se trenutno ustanavlja v okviru evropske strategije o biogospodarstvu.