Vsebina

Povzetek. 3

1....... Uvod. 5

2....... Gospodarske razmere in obeti 6

3....... Izzivi in ocena programa politik. 7

3.1......... Fiskalna politika in obdavčitev. 7

3.2......... Finančni sektor 15

3.3......... Prestrukturiranje podjetij in državno lastništvo. 18

3.4......... Strukturni ukrepi za spodbujanje trajnostne rasti in konkurenčnosti 20

3.5......... Trg dela, izobraževanje in socialne politike. 27

3.6......... Modernizacija javne uprave. 31

4....... Zaključki 34

Pregled napredka. 35

Priloga. 40

Povzetek

Nedavni podatki kažejo, da se v Sloveniji začenja šibko okrevanje. V letu 2013 je bil realni BDP 10 % nižji od najvišje vrednosti iz leta 2008, vendar je bila četrtletna rast v vseh četrtletjih leta 2013 pozitivna, pri čemer se je najbolj povečala v zadnjem četrtletju. Zdi se, da je okrevanje široko, do izboljšanja pa je prišlo tako pri izvozu kot pri domači potrošnji. Glede na okrepitev zaupanja potrošnikov in podjetij naj bi se BDP v letu 2014 realno povečal za 0,8 %, v letu 2015 pa še za dodatnih 1,4 %. Ključni gonili napovedanega okrevanja sta nadaljevanje državnih investicij, večinoma prek projektov, ki jih financira EU, in pozitivni prispevek izvoza.

Slovenija je pri izvajanju priporočil iz leta 2013 dosegla določen napredek. Precejšen napredek je dosegla pri stabilizaciji bančnega sektorja, manjšega pa pri konsolidaciji javnih financ, zaščiti dolgoročne vzdržnosti javnih financ, prestrukturiranju podjetniškega sektorja, privatizaciji in izboljšanju poslovnega okolja. Nova zakonodaja o Slovenskem državnem holdingu (SDH) je bila sprejeta konec marca 2014. Konec leta 2013 je bila sprejeta pravna podlaga, potrebna za prestrukturiranje podjetniškega sektorja. Sprejetje zakona o fiskalnem pravilu, ki bi zagotovil pravno podlago za pravilo o uravnoteženih javnih financah, zamuja, prav tako se počasneje izvajajo tudi druge pomembne reforme, opredeljene v priporočilih iz leta 2013 za Slovenijo.

V programu stabilnosti in nacionalnem reformnem programu za leto 2014 so določene prednostne naloge politike in potek odprave čezmernih makroekonomskih neravnotežij. Program stabilnosti vsebuje makroekonomske in fiskalne napovedi za Slovenijo do leta 2018 ter ponovno potrjuje zavezanost Slovenije k odpravi čezmernega primanjkljaja do leta 2015. Nacionalni reformni program 2014 določa prednostne naloge politike in strukturne reforme za naslednji dve leti. Vlada je predstavila strategijo, ki temelji na treh stebrih, ter zajema finančni sektor (nadaljnje prestrukturiranje in konsolidacija bank, prestrukturiranje in razdolževanje podjetij, postopki zaradi insolventnosti), upravljanje državnega premoženja v podjetniškem sektorju, vključno s privatizacijo (Slovenski državni holding), ter nadaljnjo konsolidacijo javnih financ (vključno s sprejetjem zakona o fiskalnem pravilu, srednjeročnim fiskalnim načrtovanjem in dolgoročno vzdržnostjo javnega dolga). Ta strategija s tremi stebri določa dodatne strukturne ukrepe, ki bi lahko podprli gospodarsko okrevanje in izboljšali konkurenčnost slovenskega gospodarstva.

Glavni izzivi Slovenije so:

· Fiskalna politika in dolgoročna fiskalna vzdržnost: Obstajajo tveganja glede zmanjšanja primanjkljaja Slovenije v skladu s priporočilom iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Poleg tega se je delež javnega dolga v BDP v zadnjih letih precej povečal in naj bi po napovedih v letu 2014 presegel 80 % BDP. Visok javni dolg lahko ovira možnosti za rast, saj zmanjšuje domače povpraševanje in produktivno javno porabo. Staranje prebivalstva pomeni naraščajoč pritisk na vzdržnost javnih financ, zlasti zaradi povečanja odhodkov v pokojninskem in zdravstvenem sistemu.

· Prestrukturiranje bančnega sektorja: V stabilizacijo bančnega sektorja so bili vloženi precejšnji napori, vendar prestrukturiranje še zdaleč ni zaključeno in država se še vedno sooča s precejšnjimi izzivi. Število slabih posojil je v primerjavi z obdobjem pred krizo še vedno visoko, kar zmanjšuje dobičkonosnost bank in jih odvrača od izdajanja novih posojil, to pa vpliva na podjetniški sektor in zlasti MSP. Morda bosta potrebni dodatna dokapitalizacija in konsolidacija v bančnem sektorju, zlasti za male banke v državni lasti.

· Prestrukturiranje podjetniškega sektorja Zakonodajni okvir za insolventnost je bil spremenjen, da bi se omogočilo hitro reševanje slabih posojil. V praksi se finančno prestrukturiranje in prestrukturiranje poslovanja podjetniškega sektorja šele začenjata. Uspešno prestrukturiranje pomembnih podjetij bi lahko znatno izboljšalo poslovno vzdušje v podjetniškem sektorju, ki ga trenutno obremenjuje visoka stopnja zadolženosti. Zmanjšanje previsoke zadolženosti sektorja bi lahko podprlo njegove zmogljivosti za vlaganje v prihodnje projekte.

· Boljše upravljanje podjetij v državni lasti ali pod državnim nadzorom: Pravna podlaga za Slovenski državni holding je bila sprejeta aprila 2014, strategija za klasifikacijo državnih naložb pa naj bi bila sprejeta do julija 2014, kot je določeno v zakonu. Jasnejša strategija vlade za upravljanje podjetij v državni lasti bi lahko skupaj z izboljšanim korporativnim upravljanjem in preglednim procesom privatizacije prispevala k ugodnejšemu poslovnemu okolju ter pripomogla k privabljanju neposrednih tujih naložb.

· Boljše poslovno okolje: Tekoča privatizacija in prestrukturiranje podjetij ponujata številne nove priložnosti za zasebne vlagatelje. Vendar zahtevno poslovno okolje z dolgotrajnimi birokratskimi postopki in skritimi zasebnimi interesi Sloveniji preprečujeta, da bi lahko izkoristila vse prednosti tega procesa. Poleg tega omejitve na proizvodnih trgih ovirajo učinkovito konkurenco, zlasti na področju storitev.

· Trg dela: Reforma trga dela iz leta 2013 doslej prinaša pozitivne učinke in je malenkostno zmanjšala segmentacijo trga dela. Čeprav je za učinkovanje reforme potreben čas, so bili v oceni, objavljeni aprila 2014, izpostavljeni izzivi, ki jih je treba obravnavati (npr. zaposlovanje starejših delavcev).

· Izboljšanje učinkovitosti javne uprave: Večja učinkovitost javne uprave bi izboljšala njene zmogljivosti za učinkovito izvajanje in spremljanje strategij, zakonov in strukturnih reform. Gospodarstvo obremenjuje visoka stopnja korupcije. Civilno sodstvo je kljub nedavnim reformam in izboljšavam še vedno počasno in obremenjeno s sodnimi zaostanki.

1. Uvod

Komisija je maja 2013 predlagala niz priporočil glede politik na področju gospodarskih in strukturnih reform za Slovenijo. Svet Evropske unije je na podlagi teh priporočil julija 2013 sprejel devet priporočil za Slovenijo. Ta so se nanašala na fiskalno politiko in dolgoročno fiskalno stabilnost (vključno s pokojninsko reformo in dolgotrajno oskrbo), učinkovite prilagojene ukrepe aktivne politike zaposlovanja, neusklajenost med kvalifikacijami in potrebami na trgu dela, plače in segmentacijo trga dela, prestrukturiranje bančnega in podjetniškega sektorja, vključno s Slovenskim državnim holdingom, privatizacijo, izbrane vidike poslovnega okolja in učinkovitost javne uprave. Vse to ovira konkurenčnost slovenskega gospodarstva. V tem delovnem dokumentu služb Komisije je ocenjeno stanje izvajanja teh priporočil v Sloveniji.

V tem delovnem dokumentu služb Komisije so ocenjeni ukrepi politike glede na ugotovitve iz letnega pregleda rasti 2013, ki ga je pripravila Komisija[1], in tretjega letnega poročila o mehanizmu opozarjanja[2]; dokumenta sta bila objavljena novembra 2013. Letni pregled rasti vsebuje predloge Komisije, na podlagi katerih naj bi se zagotovilo skupno razumevanje, katere so prednostne naloge politike pri ukrepanju na nacionalni ravni in ravni EU v letu 2014. Določa pet prednostnih nalog za usmeritev držav članic k ponovni rasti v letu 2014, ki so rasti prijazna fiskalna konsolidacija, ponovna vzpostavitev običajnega kreditiranja gospodarstva, spodbujanje rasti in konkurenčnosti za danes in jutri, zmanjševanje brezposelnosti in družbenih posledic krize ter modernizacija javne uprave. Poročilo o mehanizmu opozarjanja služi kot instrument za začetno preverjanje pri ugotavljanju neravnotežij ali obstoja tveganja zanje v državah članicah. V poročilu o mehanizmu opozarjanja so bili ugotovljeni pozitivni znaki, da se makroekonomska neravnotežja v Evropi odpravljajo. Za zagotovitev celostnega in trajnega uravnoteženja je bila Slovenija s 15 drugimi državami članicami izbrana za pregled gibanja kopičenja in odpravljanja neravnotežij. Ti poglobljeni pregledi so bili skupaj s sporočilom Komisije objavljeni 5. marca 2014[3].

Slovenija je glede na priporočila Sveta iz leta 2013, letni pregled rasti, poročilo o mehanizmu opozarjanja in poglobljeni pregled 15. aprila 2014 predložila nacionalni reformni program[4] za leto 2014, 28. aprila 2014 pa program stabilnosti[5]. Oba programa sta bila pripravljena in odobrena pred razpustitvijo Državnega zbora maja 2014 in vsebujeta podrobne podatke o napredku, doseženem od julija 2013, in o ukrepih, ki jih načrtuje vlada. Nacionalni reformni program 2014 je bil predmet izčrpnih javnih posvetovanj. Podatki iz teh programov so skupaj s podatki, predloženimi na več dvostranskih sestankih, ki so potekali v letu 2014, podlaga za oceno v tem delovnem dokumentu služb Komisije.

2. Gospodarske razmere in obeti

Gospodarske razmere

Nedavni podatki kažejo na začetek šibkega okrevanja po daljši recesiji. Realni BDP Slovenije se je v letu 2013 skrčil za 1,1 % in je bil 10 % nižji od najvišje vrednosti iz leta 2008. Vendar je gospodarstvo v letu 2013 na četrtletni ravni vsako četrtletje raslo, rast pa je bila najmočnejša v četrtem četrtletju. Zdi se, da ima okrevanje široke temelje z izboljšanjem tako pri izvozu kot pri domači potrošnji. Izvozni rezultati so bili skozi vse leto 2013 dobri, pri naložbah pa je bila zaradi projektov, ki jih financira EU, zabeležena rahla rast. Brezposelnost se je s 4,4 % leta 2008 povečala na 10,2 %. Proračunski primanjkljaj se je v letu 2013 znatno povečal, in sicer na 14,7 %, v veliki meri predvsem zaradi pomoči bankam (4,4 % brez dokapitalizacije bank). Presežek na tekočem računu se je v letu 2013 povečal na 5,3 % BDP.

Gospodarski obeti

V letu 2014 se pričakuje okrevanje. Glede na pozitivna gibanja v letu 2013 ter okrepitev zaupanja potrošnikov in podjetij naj bi se v skladu s pomladansko napovedjo Komisije iz leta 2014 realni BDP v letu 2014 povečal za 0,8 %, v letu 2015 pa na 1,4 %. Ključno gonilo napovedanega okrevanja so nadaljnje državne investicije, večinoma prek projektov, ki jih financira EU. Čeprav naj bi tekoči proces razdolževanja še naprej obremenjeval domače povpraševanje, naj bi zasebna potrošnja v letu 2014 po pričakovanjih začela ponovno rasti, v letu 2015 pa naj bi se še povečala. Šibko povečanje domačega povpraševanja bi moralo privesti do rasti realnega uvoza, ki bo bolj usklajena z rastjo izvoza. Saldo menjave s tujino bi se moral še izboljšati, tudi zaradi še vedno ugodnih trgovinskih pogojev. Zaposlovanje se bo po pričakovanjih v letu 2014 stabiliziralo, nato pa naj bi v letu 2015 spet nekoliko naraslo. Gibanja na področju delovne sile naj bi zaostajala za dinamiko zaposlovanja in stopnja brezposelnosti naj bi bila v letu 2014 najvišja pri okoli 10 %. Po pričakovanjih se bodo plače v zasebnem sektorju letos še naprej nekoliko povečevale, v letu 2015 pa nekoliko hitreje, medtem ko so plače v javnem sektorju zamrznjene do konca leta 2014, vendar naj bi se ob nespremenjeni politiki v letu 2015 povečale za 1,5 %. Zato se za letos in naslednje leto napoveduje rahlo povečanje stroškov dela na enoto. Zaradi zelo nizkega pritiska na inflacijo, ki izhaja iz uvoznih cen in stroškov dela, bo inflacija v letu 2014 po napovedih še upadla na doslej najnižje stopnje, v letu 2015 pa naj bi se nekoliko zvišala. Javnofinančni primanjkljaj naj bi v letu 2014 znašal 4,3 % BDP, vključno z 0,9 % BDP za načrtovano dokapitalizacijo Abanke in Banke Celje. Poleg tega so oblasti podaljšale rok za dokapitalizacijo Gorenjske banke do 31. decembra 2014 ter se zavezale, da bodo banko dokapitalizirale z državnimi sredstvi, če ne bo sredstev iz zasebnih virov. V letu 2015 naj bi ob nespremenjeni politiki primanjkljaj upadel na 3,1 % BDP, k čemur naj bi pripomogli tudi boljši gospodarski obeti. V napovedi primanjkljaja za leto 2015 niso upoštevane nobene potrebe po dokapitalizacijah.

Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije iz programa stabilnosti in nacionalnega reformnega programa, je bil marca 2014 popravljen navzdol. Po napovedih Urada za makroekonomske analize in razvoj (UMAR) se bo realni BDP v letu 2014 povečal za 0,5 %, v letu 2015 za 0,7 %, v letu 2016 pa za 1,3 %. Glede na trenutno razpoložljive informacije, vključno z napovedjo Komisije iz pomladi 2014 in notranjimi napovedmi za rast po letu 2015, se zdi makroekonomski scenarij UMAR za leti 2014 in 2015 konservativen.

3. Izzivi in ocena programa politik

Nacionalni reformni program 2014 potrjuje, da je Slovenija dosegla določen napredek pri izvajanju priporočil, ki jih je prejela leta 2013, vendar delo še zdaleč ni zaključeno. V Sloveniji še naprej obstajajo makroekonomska neravnotežja, ki zahtevajo posebno spremljanje in nadaljnje odločne ukrepe politike (glej okvir 3). Nacionalni reformni program vsebuje pregled vladnih načrtov za odpravljanje obstoječih čezmernih neravnotežij in reševanje izzivov pri politikah ter posledično tudi pomembne nove zaveze, ki bi lahko pripomogli k uspešnemu reševanju izzivov, s katerimi se srečuje Slovenija, če bodo dosledno in pravočasno izvedeni. Ocena napredka pri izvajanju posameznih priporočil za Slovenijo iz leta 2013 je v oddelku 4. V nadaljevanju tega delovnega dokumenta služb Komisije je predstavljena ocena programa politike glede na te izzive s posebnim poudarkom na ugotavljanju, ali je ta program dovolj daljnosežen in verodostojen za odpravo ugotovljenih čezmernih neravnotežij.

V programu stabilnosti 2014 je ponovno potrjena zavezanost Slovenije, da do leta 2015 odpravi čezmerni primanjkljaj v skladu s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem ter do leta 2017 doseže strukturno uravnotežen proračunski položaj. Program vsebuje makroekonomske in fiskalne napovedi za Slovenijo do leta 2018 ter je prva posodobitev napovedi, ki so jih pripravili organi od sprejetja proračuna za leto 2014. Poleg tega vsebuje podrobnosti načrtovanega ukrepanja glede dolga do leta 2018, ki naj bi ves čas programa ostal nad referenčno vrednostjo 60 % BDP.

3.1. Fiskalna politika in obdavčitev

Proračunska gibanja in dinamika dolga

Cilja proračunske strategije iz programa stabilnosti za leto 2014 sta odpraviti čezmerni primanjkljaj do leta 2015 in doseči srednjeročni cilj do leta 2017. Čeprav program potrjuje prejšnji srednjeročni cilj uravnoteženega proračuna, ki je v skladu z zahtevami Pakta o stabilnosti in rasti, napoveduje tudi strukturni primanjkljaj za celotno obdobje svojega trajanja. V programu je načrtovano zmanjšanje primanjkljaja pod 3 % BDP v letu 2015 v skladu s ciljem, določenim v priporočilu v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Za obdobje po letu 2015 je v programu predvideno enakomerno zmanjševanje primanjkljaja in nato doseganje presežka v višini 0,3 % BDP leta 2018.

Primanjkljaj se je leta 2013 znatno povečal na 14,7 % BDP s 4 % leta 2012, kar je v veliki meri posledica enkratne dokapitalizacije bančnega sektorja. Javnofinančni primanjkljaj brez dokapitalizacije bank je znašal 4,4 % BDP v primerjavi s ciljnimi 4,2 % v prejšnji dopolnitvi programa ter ocenjenimi 3,8 % v osnutku proračunskega načrta (tudi brez dokapitalizacij) in je bil 0,7 odstotne točke (o.t.) BDP višji od določenega v priporočilu iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem v višini 3,7 %. Drugi ključni vzroki za odstopanje so bili nefinančni enkratni ukrepi, ki takrat niso bili predvideni, in sicer učinek sodb sodišč o plačah v javnem sektorju ter nadomestilih izbrisanim iz registra prebivalcev po osamosvojitvi Slovenije, kar je povečalo primanjkljaj za neto 0,7 % BDP.

Strukturna prilagoditev, ponovno izračunana v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo[6], ne dosega zahteve iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za leto 2013. Razlika znaša 0,6 % BDP v letu 2013. Podrobna ocena po pristopu „od spodaj navzgor“, s katero je bil ocenjen dodaten fiskalni napor in ki je upoštevala diskrecijske ukrepe na strani prihodkov ter gibanje odhodkov pod nadzorom vlade od časa priprave osnovnega scenarija, ki je bil podlaga za priporočilo iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem junija 2013, do priprave pomladanske napovedi Komisije iz leta 2014, je pokazala, da skupni fiskalni napor za leto 2013 znaša približno 1 % BDP, kar je na splošno v skladu z 1 % BDP dodatnih konsolidacijskih ukrepov, ki se v priporočilu iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz junija 2013 omenja kot ustrezen za dosego strukturnega cilja za leto 2013.

Okvir 1. Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Slovenijo

Za Slovenijo trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast. Svet je 2. decembra 2009 za Slovenijo začel postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem in 21. junija 2013 priporočil, da se čezmerni primanjkljaj odpravi najpozneje leta 2015. Priporočeno je bilo, da se doseže ciljni nominalni primanjkljaj sektorja država v višini 4,9 % BDP v letu 2013 (3,7 % BDP brez enkratnega učinka odhodkov za dokapitalizacijo dveh največjih bank v višini 1,2 % BDP, kot je bilo ocenjeno v času izdaje priporočila), 3,3 % BDP v letu 2014 in 2,5 % BDP v letu 2015, kar je skladno z letnim izboljšanjem strukturnega salda v višini 0,7 o.t. BDP v letu 2013, 0,5 o.t. BDP v letu 2014 in 0,5 o.t. BDP v letih 2014 in 2015. Poleg tega je bilo v priporočilu navedeno, da bi morala Slovenija dosledno izvajati že sprejete ukrepe za povečanje prihodkov iz posrednih davkov ter zmanjšati plače v javnem sektorju in socialne transferje, hkrati pa biti pripravljena dopolniti te ukrepe z dodatnimi, če njihovi rezultati ne bi dosegli pričakovanih. Ob tem bi morala tudi opredeliti, sprejeti in izvesti nove strukturne in konsolidacijske ukrepe, ki so potrebni za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2015.

V letu po odpravi čezmernega primanjkljaja bo za Slovenijo veljal preventivni del pakta, Slovenija pa bi morala zagotoviti zadosten napredek pri doseganju srednjeročnega proračunskega cilja. Ker naj bi v letu 2015 napovedani dolg v razmerju do BDP znašal 81,1 %, kar presega referenčno vrednost 60 % BDP, bo za Slovenijo tri leta po odpravi čezmernega primanjkljaja veljal prehodni režim v zvezi z izpolnjevanjem merila dolga, v tem obdobju pa bi morala zagotoviti zadosten napredek pri približevanju referenčni vrednosti za dolg.

Komisija je na podlagi svoje zimske napovedi iz leta 2014 menila, da za Slovenijo obstajajo določena tveganja glede trajne odprave čezmernega primanjkljaja do leta 2015. Glede na to je bilo 5. marca 2014 na Slovenijo naslovljeno samostojno priporočilo Komisije, v katerem je bilo navedeno, da bi si Slovenija morala prizadevati za dosledno izpolnitev priporočila Sveta z dne 21. junija 2013 ter sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da bo strukturni napor, ki ga priporoča Svet, dosežen.

Po napovedih za leto 2014 se bo nominalni primanjkljaj znatno izboljšal na 4,1 % BDP. To je precej pod nominalnim primanjkljajem, predvidenim v osnutku proračunskega načrta , v višini 6,7 % BDP, vendar je razlika posledica časovnega načrtovanja dokapitalizacije bank. Brez dokapitalizacije bank je v programu stabilnosti predviden primanjkljaj v višini 3,2 % BDP v primerjavi s 3,3 % v osnutku proračunskega načrta. Glavni vzrok za odstopanje od osnutka proračunskega načrta je odločitev Ustavnega sodišča RS o razveljavitvi novega davka na nepremičnine, ki naj bi v letu 2014 zagotovil dodatne prihodke v višini 0,5 % BDP. Vlada je uvedla več ukrepov za povečanje prihodkov in zmanjšanje odhodkov, ki delno nadomeščajo ta izpad, vendar ostaja nominalni primanjkljaj nad predvidenimi 3,3 % v priporočilu iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Program vključuje tudi enkratne prihodke v letu 2014 v višini 0,4 % BDP od prodaje telekomunikacijskih licenc za uporabo omrežja 4G, ki naj bi bila zaključena aprila 2014.

Slovenski organi za leto 2015 načrtujejo primanjkljaj v višini 2,4 % BDP, kar je nekoliko nižje od 2,5 % BDP iz priporočila iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Program ne napoveduje nobenih dodatnih potreb glede dokapitalizacije bank po letu 2014. Pričakuje se precejšnje dodatno zmanjšanje plačne mase v javnem sektorju, in sicer v višini 5 % do leta 2015, kar bi bilo v veliki meri posledica še naprej zamrznjenih plač, o čemer se je treba še dogovoriti s sindikati, in zmanjšanja zaposlovanja v javnem sektorju, kar bo na poddržavni ravni težko zagotoviti. Program vključuje tudi zmanjšanja drugih postavk odhodkov, ki jih je treba še podrobno določiti, davčni prihodki pa naj bi se v letu 2015 zmanjšali, tudi zaradi pričakovane šibke rasti nominalnega BDP, ob nadaljevanju fiskalne konsolidacije.

V programu napovedana konsolidacija se bo po pričakovanjih nadaljevala tudi v obdobju 2016–2018 in bo osredotočena predvsem na odhodke. Delež prihodkov v razmerju do BDP naj bi se med letoma 2013 in 2018 povečal za 1,3 o.t., delež skupnih odhodkov (brez enkratnih odhodkov) pa naj bi se v istem obdobju zmanjšal za okoli 6 o.t.

Ukrepi za povečanje prihodkov, določeni v programu, so trajnejše narave od ukrepov za zmanjšanje odhodkov. Proračunske posledice večine predvidenih ukrepov so količinsko opredeljene tako za leto 2014 kot tudi za leto 2015 (glej okvir 2). Poleg tega sta v programu predvidena okrepitev boja proti sivi ekonomiji in izboljšanje pobiranja davkov, kar naj bi v letu 2014 prineslo 0,2 o.t. BDP. Več ukrepov, potrebnih za dosego ciljev glede primanjkljaja za leto 2015 in pozneje, ni natančno določenih.

Komisija je marca 2014 Sloveniji izdala samostojno priporočilo, v katerem je zaprosila, naj Slovenija v celoti izpolni priporočilo iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Program ne vsebuje posebnega oddelka v zvezi s samostojnim priporočilom Komisije niti ukrepov, sprejetih za njegovo izvedbo, čeprav je to zahtevano v samostojnem priporočilu Komisije. V programu so opredeljeni nekateri dodatni ukrepi, ki zmanjšujejo razliko med načrtovanim fiskalnim naporom in naporom, priporočenim v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Glede na to se smatra, da program delno obravnava samostojno priporočilo Komisije. Za zmanjšanje tveganja, ugotovljenega v samostojnem priporočilu Komisije, bodo morda poleg ukrepov iz programa potrebni še dodatni ukrepi.

Na podlagi ocene programa in napovedi Komisije iz pomladi 2014 obstajajo tveganja, da Slovenija ne bo izpolnila svojih ciljev glede primanjkljaja za leto 2014 in s tem zagotovila, da do leta 2015 verodostojno in trajno odpravi čezmerni primanjkljaj. V letu 2015 je tveganje, povezano z načrtovanim primanjkljajem, možna potreba po dodatni kapitalski podpori bankam, ki izhaja iz pregleda kakovosti sredstev in obremenitvenih testov iz leta 2013, saj je bil rok za dokapitalizacijo Gorenjske banke podaljšan do konca leta 2014, vlada pa se je zavezala, da jo bo dokapitalizirala z državnimi sredstvi, če to ne bo mogoče z zasebnimi. Obstaja tudi tveganje, da v obdobju, ki ga zajema napoved, ne bodo sprejeti ukrepi, ki bi zagotovili zadosten strukturni napor. V letu 2014 program (ponovno izračunano) v strukturnem smislu napoveduje izboljšanje v višini 0,8 o.t. BDP, kar je nad priporočenim naporom v višini 0,5 o.t. Vendar Komisija v svoji napovedi iz pomladi 2014 ne pričakuje izboljšanja v nepopravljenem strukturnem smislu, v popravljenem strukturnem smislu pa pričakuje poslabšanje v višini ‑0,7 o.t. BDP. (Ponovno izračunani) strukturni saldo naj bi se v letu 2015 po načrtih izboljšal za 0,6 o.t., kar je prav tako nekoliko boljše od priporočenih 0,5 o.t. BDP. Nasprotno pa sta v napovedi Komisije, ki temelji na predpostavki nespremenjene politike, napovedana nominalni primanjkljaj v višini 3,1 % BDP in strukturna prilagoditev v višini samo 0,2 o.t. BDP v nepopravljenem smislu ter 0,1 o.t. BDP v popravljenem smislu. Skupni fiskalni napor v popravljenem strukturnem smislu v obdobju 2013–2014 je za 1,4 % BDP manjši od priporočenega napora. Podrobna ocena po pristopu „od spodaj navzgor“, s katero je bil ocenjen napovedani fiskalni napor, kaže, da bo ta v letu 2014 znašal približno 1 % BDP, kar je približno 0,5 o.t. manj od napora v primeru dodatnih konsolidacijskih ukrepov, ki je v priporočilu iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz junija 2013 naveden kot ustrezen za dosego strukturnega cilja za leto 2014.

Okvir 2. Glavni ukrepi Javnofinančni ukrepi v letu 2014 so v veliki meri nadaljevanje politik, uvedenih v obdobju 2012–2013. Izpad davčnih prihodkov zaradi razveljavitve davka na nepremičnine bo po načrtih delno nadomeščen s kombinacijo novih in enkratnih ukrepov (npr. povečane dividende). Na strani odhodkov se načrtuje nadaljevanje izvajanja več politik tudi v letu 2015: zamrznitev usklajevanja prejemkov (že dogovorjena za pokojnine, načrtuje pa se tudi za plače v javnem sektorju), zmanjšanje števila zaposlenih v javni upravi ter nadaljnja znižanja vmesne potrošnje in subvencij. Podroben pregled proračunskih učinkov pomembnejših makrostrukturnih reform (npr. pokojninske reforme) v programskem obdobju ni na voljo.

Glavni proračunski ukrepi

Prihodki || Odhodki

2013

· znižanje stopnje davka od dohodka pravnih oseb na 17 % (– 0,1 % BDP) · višje dajatve za uporabo vozil v cestnem prometu (letni učinek 0,1 % BDP) · novi davek na finančne storitve in sprememba davka na bilančno vsoto bank (0,1 % BDP) · dvig stopenj DDV od 1. julija (letni učinek 0,7 % BDP) · novi davek na loterijske srečke od 1. avgusta (letni učinek 0,05 % BDP) || · znižanje regresa v javnem sektorju (‑0,15 % BDP) · ukinitev usklajevanja plač v javnem sektorju (‑0,15 % BDP) · ustavitev napredovanj za leto 2013 (–0,15 % BDP) · višje subvencioniranje študentske prehrane (stalni ukrep) (0,1 % BDP) · dodatni ukrepi za omejitev plačne mase v javnem sektorju od 1. junija (letni učinek –0,2 % BDP) · nižja nadomestila za brezposelnost od 1. julija (letni učinek ‑0,05 % BDP) · nižji izdatki za investicije (letni učinek ‑0,3 % BDP) · nižja vmesna potrošnja (letni učinek ‑0,1 % BDP)

2014

· biogorivo – ukinitev oprostitve dela trošarin za biogoriva od aprila (0,05 % BDP v letu 2014 / letni učinek 0,1 % BDP) · dvig trošarin na energente, alkohol in tobačne izdelke od aprila (0,1 % BDP v letu 2014 / letni učinek 0,2 % BDP) · nadaljnji ukrepi za odpravljanje sive ekonomije (0,2 % BDP) || · ukinitev usklajevanja pokojnin (–0,1 % BDP) · ukinitev usklajevanja plač v javnem sektorju (‑0,15 % BDP) · ustavitev napredovanj za leto 2014 (–0,15 % BDP) · nižji transferji posrednim proračunskim uporabnikom (‑0,1 % BDP) · plačilo zneskov zaradi napredovanj za obdobje 2011–2012 (+0,2 % BDP)

2015

· dohodnina – razširitev 4. davčnega razreda – načrtovano (0,04 % BDP) · davek na zavarovalniške pogodbe – načrtovano (0,10 % BDP) || · ukinitev usklajevanja pokojnin (–0,1 % BDP) · ukinitev usklajevanja plač v javnem sektorju – načrtovano (–0,15 % BDP) · nižji transferji posrednim proračunskim uporabnikom (‑0,1 % BDP)

Opomba: Proračunski učinek v tabeli je učinek, ki je bil naveden v programu, se pravi, kot so ga izračunali nacionalni organi ali je naveden v vzporednih proračunskih dokumentih. Pozitiven predznak pomeni, da se kot posledica tega ukrepa povečajo prihodki / odhodki. Raven podrobnosti odraža vrsto informacij, ki so na voljo v programu stabilnosti in drugih proračunskih dokumentih.

V obdobju, ki ga zajema program, se konsolidacija javnih financ po letu 2015 po odpravi čezmernega primanjkljaja postopoma zmanjšuje. (Ponovno izračunani) strukturni saldo naj bi se v poznejših letih programa po načrtih še naprej izboljševal, vendar počasneje, in sicer za 0,5 o.t. BDP v letu 2016, 0,2 o.t. v letu 2017 in 0,5 o.t. v letu 2018. To ni povsem skladno z zahtevo iz preventivnega dela Pakta o stabilnosti in rasti, ki določa izboljšanje za najmanj 0,6 o.t. BDP, ko se proizvodna vrzel zmanjša nad ‑1,5 % BDP, kar naj bi se zgodilo z letom 2016.

Bruto javni dolg naj bi ves čas programa ostal nad referenčno vrednostjo 60 % BDP. Dolg se je v zadnjih letih močno povečal, v letu 2013 na 71,7 % BDP, ter naj bi v obdobju programa še naprej naraščal do 80,9 % v letu 2014 zaradi napovedane hitre rasti izdatkov za obresti in še vedno negativnega primarnega salda. Po napovedih se bo delež dolga v letu 2015 ustalil na 81,1 % BDP. To je na splošno skladno z napovedjo Komisije iz pomladi 2014, v kateri je dolg za leto 2014 ocenjen v višini 80,4 % BDP, za leto 2015 pa 81,3 % BDP. V obdobju 2016–2018 naj bi dolg postopoma upadal do 70,4 % BDP v letu 2018 zaradi povečanja primarnih presežkov in boljših stopenj rasti proizvodnje.

Javnofinančni okvir

Slovenija pri izboljšanju svojega fiskalnega okvira ni dovolj napredovala. Slovenija je leta 2013 dobila priporočilo glede sprejetja pravila o uravnoteženih javnih financah, uvedbe zavezujočega, vseobsegajočega in preglednega srednjeročnega proračunskega okvira ter okrepitve vloge neodvisnih teles, ki nadzorujejo fiskalno politiko. Analiza v tem delovnem dokumentu služb Komisije kaže, da je Slovenija doslej dosegla le malo napredka pri izvajanju tega priporočila.

Nacionalni organi trenutno pripravljajo prenovo zakonodaje, ki določa fiskalni okvir Slovenije, v skladu s Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji ter sekundarno zakonodajo EU o fiskalnem upravljanju (zlasti Direktivo Sveta 2011/85/EU o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic). Maja 2013 je bila slovenska ustava spremenjena tako, da zagotavlja podlago za pravilo o uravnoteženih javnih financah. Organi so kljub temu zamudili rok za sprejetje potrebne zakonodaje, to je zavezujočega zakona o fiskalnem pravilu, ki je bil novembra 2013[7]. Pripravljen je bil predlog zakona, ki ga je Komisija prejela sredi marca 2014. V programu je predvideno, da bo Državni zbor sprejel zakon o fiskalnem pravilu z dvotretjinsko večino, niso pa navedeni roki za njegovo sprejetje. Glede na sedanje politične razmere v Sloveniji obstaja tveganje, da ta zakon ne bo sprejet.

Fiskalni svet je bil ustanovljen leta 2009, vendar je bila njegova učinkovitost zaradi nejasnih pristojnosti omejena in trenutno ni aktiven. Zakon o fiskalnem pravilu je priložnost za okrepitev vloge fiskalnega sveta ter povečanje njegove prepoznavnosti in virov, tako da bo lahko zagotavljal dejansko večletno perspektivo fiskalne politike. Priprava makroekonomske napovedi, ki je podlaga za pripravo načrtov splošnega proračuna, naj bi bila še naprej naloga Urada RS za makroekonomske analize in razvoj, ki je vladna služba, odgovorna za spremljanje in analiziranje tekočih in strukturnih gospodarskih gibanj.

Vlada poleg zakona o fiskalnem pravilu načrtuje tudi sprejetje zakona o javnih financah, ki bi vseboval zelo podrobne določbe za pripravo, izvrševanje in spremljanje proračuna vseh vladnih proračunskih uporabnikov. Ta zakon bi urejal pripravo in izvrševanje proračunov, in sicer s posebnim poudarkom na mehanizmih nadzora in sankcij, da se zmanjšajo fiskalna neravnotežja in tako zagotovi srednjeročna vzdržnost. V nacionalnem reformnem programu ni določen rok za njegovo sprejetje, zato ni mogoče izključiti, da bo njegovo sprejetje morda odloženo.

Dolgoročna vzdržnost

Kaže, da se Slovenija sooča s tveganji za vzdržnost v srednjeročnem obdobju. Vrzel v srednjeročni vzdržnosti[8], ki kaže strukturno prilagajanje do leta 2020, potrebno za zmanjšanje deleža dolga na 60 % BDP v letu 2030, znaša 1,9 % BDP, kar je povezano predvsem z visoko stopnjo državnega dolga (po napovedih 81,3 % BDP v letu 2015) in napovedanimi stroški staranja prebivalstva (ki prispevajo 0,9 o.t. BDP na leto do leta 2030).

Kaže, da se Slovenija dolgoročno sooča z visokimi tveganji za fiskalno vzdržnost, ki so povezana predvsem z napovedanimi stroški staranja prebivalstva, zlasti pri pokojninah. Stroški staranja prebivalstva naj bi na zelo dolgi rok prispevali 6 o.t. BDP. Vrzel v dolgoročni vzdržnosti[9] kaže, da je za preprečevanje naraščanja deleža dolga v BDP potrebno strukturno prilagajanje v višini 6,6 o.t. BDP. Tveganja bi bila večja, če bi se primarni strukturni saldo zmanjšal na vrednosti, ki jih je dosegal v preteklosti, kot je na primer povprečna vrednost za obdobje 2004–2013. Zato je primerno, da Slovenija zmanjša državni dolg in še dodatno omeji rast odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva[10], kar bo srednjeročno in dolgoročno prispevalo k vzdržnosti javnih financ.

Tveganja za dolgoročno vzdržnost pokojninskega in zdravstvenega sistema ter sistema dolgotrajne oskrbe, kot so opredeljena v priporočilih za Slovenijo iz leta 2013, so še vedno prisotna. Slovenija je leta 2013 dobila priporočilo o krepitvi dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema ter izboljšanju učinkovitosti in gospodarnosti dolgotrajne oskrbe. Analiza v tem delovnem dokumentu služb Komisije kaže, da je Slovenija dosegla le malo napredka pri izvajanju tega priporočila. Pokojninska reforma, ki je bila sprejeta decembra 2012 in velja od januarja 2013, je kljub začetnemu prehodnemu obdobju že prinesla prve pozitivne rezultate. Čeprav so bili v letu 2013 doseženi določeni fiskalni prihranki, se v obdobju 2014–2020 pričakuje nadaljnja stabilizacija odhodkov za pokojnine, potem pa bo sistem postal nevzdržen (kot kažejo napovedi za obdobje po letu 2020). Višina starostnih pokojnin je ostala v veliki meri nespremenjena, vendar je bilo z Zakonom o izvrševanju proračunov usklajevanje pokojnin začasno zamrznjeno za leti 2014 in 2015. Število novih upokojencev, ki prejemajo starostno pokojnino, se je v letu 2013 zmanjšalo za skoraj 40 % v primerjavi z letom 2012[11]. Tako nizko stopnjo v letu 2013 bi bilo mogoče pojasniti s pričakovanimi učinki nove ureditve. Ljudje, ki so izpolnjevali pogoje za upokojitev, so se upokojili po starem zakonu, ki je omogočal dodatne pravice za leta študija in služenja vojaškega roka. Pokojninska reforma iz leta 2012 kljub nekaterim pozitivnim dosežkom ne povezuje upokojitvene starosti s podaljšanjem pričakovane življenjske dobe in ne obravnava ukrepov za spodbujanje zasebnih prispevkov v drugi steber. Te možnosti bi bilo mogoče raziskati v okviru bele knjige, ki bi sprožila javno posvetovanje o celostni pokojninski reformi po letu 2020, kot je predlagano v nacionalnem reformnem programu.

Za preprečevanje neučinkovitih linearnih proračunskih znižanj bi bila koristna ciljno usmerjena reorganizacija zdravstvenega sistema, da se raziščejo možnosti notranjih sinergij in realizirajo prihranki. V zadnjih dveh letih so bila prizadevanja osredotočena na ukrepe za konsolidacijo proračuna, vključno z nižanjem cen zdravstvenih storitev ter zvišanjem deleža zasebnega financiranja in stopenj prispevkov za nekatere skupine. Hkrati se je število pacientov na čakalnih listah (s čimer se meri dostop do zdravstvenih storitev) močno povečalo s približno 40 000 za 52 storitev (konec leta 2011) na 62 000 za 46 storitev (konec leta 2012). Organi so zaprosili Svetovno banko za tehnično pomoč pri pregledu odhodkov zdravstvenega sistema, da bi izboljšali njegovo stroškovno učinkovitost, kakovost in izvajanje storitev. Kot je navedeno v nacionalnem reformnem programu, so organi zavezani reorganizaciji zdravstvenega sektorja, ki bi prinesla precejšnje prihranke s skupnimi javnimi naročili in regionalno organizacijo zalednih storitev, vendar časovni načrt ukrepanja ni jasen. Izveden je bil pilotni projekt skupnega javnega naročanja, ki je prinesel precejšnje prihranke ter dokazal, da bi bilo koristno razširiti takšen pristop na celoten sistem. Vendar bi lahko povečanje obsega ponudb v okviru javnega naročanja povečalo tveganje[12] previsokih cen ali dobave izdelkov nezadovoljive kakovosti. Da bi se ustrezno upoštevale pretekle obtožbe o korupciji, bi morala biti uvedba skupnih razpisov pregledna z zadostnim preverjanjem in mehanizmi za nadzor kakovosti.

Pritiski na dolgoročno vzdržnost so posledica naraščajočega povpraševanja po dolgotrajni oskrbi. Vlada je konec leta 2013 sprejela načrt za reformo dolgotrajne oskrbe, zakonodaja o tem pa naj bi bila v skladu z nacionalnim reformnim programom sprejeta do novembra 2014. Vendar obstaja tveganje, da bo sprejetje zakonodaje odloženo zaradi njene povezanosti z zdravstveno reformo. Financiranje dolgotrajne oskrbe je namreč povezano s prerazporeditvijo obstoječega financiranja iz več virov, vključno s sedanjim sistemom zdravstvenega zavarovanja. Reforma je korak v pravi smeri za omejitev rasti stroškov dolgotrajne oskrbe zaradi staranja prebivalstva, hkrati pa naj bi zagotovila dostop do kakovostnih storitev. Uvedla naj bi enotno vstopno točko, enotni strokovni postopek za ocenjevanje potreb po dolgotrajni oskrbi, individualne zdravstvene načrte, ukrepe za usposabljanje neuradnih negovalcev in oskrbovalcev ter večji poudarek na preprečevanju in rehabilitaciji.

Davčni sistem

Skupni delež davkov v BDP je bil v Sloveniji s 37,7 % (v letu 2013) nekoliko nižji od povprečja EU (38,8 % v letu 2011). Obdavčitev dela se je zmanjšala, kot kaže implicitna davčna stopnja na delo, ki se je znižala s 37,3 % leta 2006 na 35,2 % leta 2011. Čeprav je implicitna stopnja obdavčitve potrošnje nad povprečjem EU, je obdavčitev kapitala, zlasti dohodkov pravnih oseb, med najnižjimi v EU. Prihodki iz okoljskih davkov so se od leta 2006 v odstotku BDP povečali, zlasti so bili prihodki iz obdavčitve energije v letu 2012 najvišji v EU. Vlada je v podporo fiskalni konsolidaciji julija 2013 zvišala stopnje DDV, kar je po ocenah v letu 2013 prineslo dodatnega 0,35 % BDP, v letu 2014 pa se pričakuje kumulativno povečanje v višini 0,7 % BDP. V letu 2014 so se zvišale tudi trošarine na fosilna goriva, biogoriva, alkohol in tobačne izdelke, predhodno načrtovano znižanje stopenj davka od dohodka pravnih oseb pa je bilo lani umaknjeno.

Davki na premoženje so v Sloveniji nizki, prihodki od njih so v letu 2012 znašali 0,5 % BDP. Nepremičninski davek, ki naj bi začel veljati januarja 2014 in bi nadomestil obstoječe dajatve, je bil ključni element vladnega proračunskega načrta za leto 2014. Predlagani davek naj bi letno prinesel dodatnih 200 milijonov EUR, vendar je slovensko Ustavno sodišče marca 2014 razveljavilo nepremičninski zakon z utemeljitvijo, da ne določa metod vrednotenja nepremičnin. Glede na to se bo v letu 2014 še naprej uporabljalo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Vlada v programu stabilnosti navaja, da bo raziskala možnosti za predlog novega nepremičninskega davka ob upoštevanju pripomb Ustavnega sodišča, vendar ni določen jasen časovni načrt za uvedbo novega nepremičninskega davka niti niso v proračunskih načrtih upoštevani prihodki od njega.

Vlada je sprejela program za zmanjšanje posledic „sive ekonomije“, vključno z ukrepi za preprečevanje zaposlovanja na črno. Obseg neregistrirane ekonomije v Sloveniji je ocenjen na več kot 10 % BDP[13]. V priporočilu iz leta 2013 je bilo zaradi večje fiskalne konsolidacije priporočeno izboljšanje izpolnjevanja davčnih obveznosti. Na podlagi analize v tem delovnem dokumentu služb Komisije je mogoče zaključiti, da je bil pri izvajanju tega priporočila dosežen določen napredek, vendar je še vedno prisotnih precej izzivov. Zaposlovanje na črno bo obravnavano z uvedbo posebnega sistema vrednotnic. Državni zbor je zakon sprejel aprila 2014 in bi se moral začeti pravočasno izvajati. Obseg davčnih goljufij se je zajezil s strožjimi pravili o uporabi virtualnih davčnih blagajn. Prvi znaki kažejo, da je program, uveden julija 2013, prinesel pozitivne rezultate, in organi pričakujejo, da bodo dodatni prihodki v letu 2014 znašali 0,2 % BDP. Da bi ugotovili, ali bi bili koristni dodatni ukrepi, kot so celostni spletni sistemi, je potrebna podrobnejša ocena uspešnosti dosedanjih ukrepov. V pripravi so tudi predlogi za strožje omejitve gotovinskega poslovanja, koristna pa bi bila tudi nadaljnja posodobitev davčne uprave.

3.2. Finančni sektor

Slovenija je v letu 2013 dobila priporočilo o pregledu kakovosti sredstev bank v celotnem sistemu, izvedbi celovite strategije za bančni sektor in odprodaji državnih deležev v bankah. Pri izvajanju tega priporočila je dosegla precejšen napredek. Vlada je odločno ukrepala, vendar delo še zdaleč ni opravljeno in za popolno prestrukturiranje bančnega sektorja je potrebno usmerjeno ukrepanje.

Dvomi o dejanskem stanju slovenskega bančnega sektorja so izpostavili potrebo po pregledu kakovosti aktive in obremenitvenih testih[14]. Za ponovno pridobitev zaupanja trgov in zagotovitev potrebne jasnosti glede obetov je bil izveden pregled kakovosti sredstev bank v celotnem sistemu, kot je bilo zahtevano v priporočilu za Slovenijo iz leta 2013. Pregled[15] so izvedli neodvisni strokovnjaki, ki so ugotovili slabosti v bančnem sektorju, zlasti pri korporativnem upravljanju in sistemih za obvladovanje tveganj (npr. omejene zmogljivosti za prestrukturiranje in zmanjševanje obsega slabih posojil ter slabosti v ocenjevanju tveganj, kakovosti podatkov, postopku odobravanja posojil in statističnih razkritjih). Te slabosti je treba celostno obravnavati, da se čim bolj zmanjša tveganje ponovnega kopičenja izgub. Organi so decembra 2013 napovedali strategijo za bančni sektor, vendar je dosedanji napredek omejen.

Banke so bile na podlagi rezultatov tega pregleda hitro dokapitalizirane v skladu s pravili o državni pomoči. Obremenitveni testi so pokazali kapitalski primanjkljaj v višini do 4 778 milijonov EUR po negativnem scenariju[16]. Evropska komisija je 18. decembra 2013 potrdila ukrepe za dokapitalizacijo za dve največji banki v državni lasti (NLB, NKBM). Hkrati je začasno odobrila pomoč za reševanje Abanke in sprejela sklep o odobritvi likvidacije Probanke in Factor banke. Po sprejetju teh sklepov je bila izvršena dokapitalizacija teh petih bank v skupni višini 3 214 milijonov EUR[17].

Prenosi slabih posojil na Družbo za upravljanje terjatev bank so končani, vendar je treba strategijo za prestrukturiranje in zmanjšanje obsega slabih posojil še podrobneje določiti. Decembra 2013 so bila na Družbo za upravljanje terjatev bank prenesena posojila z dveh največjih bank (NLB in NKBM) v bruto vrednosti 3 301 milijon EUR, in sicer za 1 012 milijonov EUR, kar pomeni povprečni popust v višini 69 %. Posojila Abanke, tretje največje slovenske banke, v bruto vrednosti okoli 1 150 milijonov EUR naj bi bila prenesena, ko bo Evropska komisija potrdila predloženi načrt prestrukturiranja. Strategija Družbe za upravljanje terjatev bank za prestrukturiranje in zmanjšanje obsega slabih posojil še ni jasna. Vlada se je v nacionalnem reformnem programu zavezala, da bo poslovni načrt in strategijo Družbe za upravljanje terjatev bank sprejela do septembra 2014. Izčrpen poslovni načrt bi zagotovil večjo jasnost glede strategije za zmanjšanje obsega slabih posojil za vsako skupino naložb ter podrobnosti o želeni višini povračil, proračunu, načrtih za upravljanje naložb in pričakovanih donosih. Uprava še ni vzpostavila vse potrebne infrastrukture in ureditev za upravljanje, da bi zagotovila preglednost in pripomogla k izterjavi čim večje vrednosti za državo. Pomembno je, da so vsi nadaljnji prenosi z drugih bank načrtovani tako, da Družba za upravljanje terjatev bank prejme glavnino neodplačanih posojil v glavnih primerih prestrukturiranja, kar ji bo omogočilo prevzeti vodilno vlogo v procesu prestrukturiranja.

V letu 2014 se bodo nadaljevali privatizacija bank v državni lasti ter obsežno prestrukturiranje in konsolidacija bančnega sektorja. Skupna sredstva slovenskega bančnega sektorja so se med letoma 2009 in 2013 po štirih zaporednih letih krčenja bilanc stanja in prenosov sredstev zmanjšala za petino. Septembra 2013 je bil v skladu s strategijo Banke Slovenije za konsolidacijo sektorja sprejet sklep o postopni ukinitvi poslovanja dveh manjših domačih bank (Probanke in Factor banke). Obe banki se bosta v letu 2014 verjetno umaknili s trga. Kljub obsežni konsolidaciji obstaja verjetnost nadaljnjega krčenja bančnih bilanc stanja[18]. Banka Celje, manjša domača banka v zasebni lasti, je konec aprila 2014 zaprosila za državno pomoč in pripravlja načrt prestrukturiranja. Gorenjska banka trenutno izpolnjuje kapitalske zahteve Banke Slovenije, vendar mora v skladu z rezultatom obremenitvenega testa povečati svoj kapital. Vlada se je zavezala, da bo uporabila državna sredstva, če ne bo sredstev iz zasebnih virov. Z združitvami, zlasti med manjšimi domačimi bankami, bi se lahko izkoristile stroškovne sinergije, kar bi lahko imelo za posledico ustanovitev tretje največje domače banke. Vlada je decembra 2013 napovedala, da namerava v celoti odprodati deleža v NKBM in Abanki ter srednjeročno zmanjšati svojo udeležbo v NLB na 25 % plus ena delnica[19]. V nacionalnem reformnem programu je potrdila zavezanost privatizaciji bank v skladu s časovnim okvirom, dogovorjenim z Evropsko komisijo v načrtih za prestrukturiranje NLB in NKBM z državno pomočjo. Takojšnja izvedba teh ukrepov bi pomenila močan signal za trge ter olajšala nadaljnje prestrukturiranje sektorja.

Zmogljivost bank za prestrukturiranje in zmanjšanje slabih posojil bi se lahko okrepila. S prenosom slabih posojil na Družbo za upravljanje terjatev bank so se bančne bilance stanja izboljšale, vendar so glede na ravni takih posojil pred krizo še vedno visoke in jih je treba reprogramirati na vzdržen način. Uspešno reprogramiranje slabih posojil bi bilo ključno za ponovno vzpostavitev vzdržnosti in dobičkonosnosti tako v bančnem kot prezadolženem podjetniškem sektorju. Čeprav je v nacionalnem reformnem programu priznana pomembnost tega vprašanja, bi lahko konkretnejši ukrepi (kot del širšega akcijskega načrta za prestrukturiranje) pospešili proces. Povečanje notranje zmogljivosti bank za prestrukturiranje in zmanjšanje obsega slabih posojil je eden ključnih pogojev za uspešno prestrukturiranje in bi lahko vključevalo okrepitev notranjih služb za upravljanje premoženja in upravljavske spodbude. Oddelki za prestrukturiranje, namenjeni zmanjševanju obsega slabih posojil, ki bi si prizadevali za zagotovitev čim večje vrednosti izterjanih sredstev ter celostno in strateško obravnavo portfeljev posojil, bi lahko zmanjšali možnosti za dodatne finančne injekcije države v prihodnosti.

Odobrene načrte prestrukturiranja je treba v celoti izvesti. Načrta prestrukturiranja za NLB in NKBM ter s tem povezane zaveze zagotavljajo (i) okrepljeno korporativno upravljanje, namenjeno preprečevanju nepotrebnega vpliva države na banke, (ii) boljši okvir za obvladovanje tveganj, (iii) odprodajo neključnih dejavnosti, (iv) zmanjšanje izpostavljenosti slabim posojilom, (v) ustrezne kapitalske ravni v obdobju prestrukturiranja ter (vi) večjo učinkovitost in uvedbo ustreznega določanja cen za ponovno vzpostavitev dobičkonosnosti bank. Takojšnja izvedba načrtov bo pomagala ponovno vzpostaviti dobičkonosnost in dolgoročno vzdržnost sektorja. Okrepila pa bo tudi privlačnost bank kot možnih naložb.

Okvir 3: Zaključki poglobljenega pregleda za Slovenijo iz leta 2014

Tretji poglobljeni pregled za Slovenijo je bil objavljen 5. marca 2014. Komisija je na podlagi tega pregleda že drugo leto zapored prišla do zaključka, da v Sloveniji še vedno obstajajo makroekonomska neravnotežja, ki zahtevajo posebno spremljanje in nadaljnje dosledno politično ukrepanje. Ta neravnotežja so se v zadnjem letu zmanjševala zaradi makroekonomskega prilagajanja in odločnega ukrepanja Slovenije na področjih politik. Vendar obseg potrebnega popravka pomeni, da še vedno obstajajo precejšnja tveganja. Posebno pozornost je treba nameniti tveganjem, ki izhajajo iz gospodarske strukture, za katero so značilni neučinkovito korporativno upravljanje, velika vpletenost države v gospodarstvo, izgube stroškovne konkurenčnosti, presežek dolga podjetij in povečanje javnega dolga. Čeprav je bil dosežen znaten napredek pri čiščenju bilanc stanja bank, so še vedno potrebni odločni ukrepi za popolno izvedbo celostne strategije za bančni sektor, vključno s prestrukturiranjem, privatizacijo in okrepljenim nadzorom.

Glavna opažanja in ugotovitve analize iz poglobljenega pregleda so:

· Slovenija je v letu 2013 sprejela odločne ukrepe politike, s katerimi je stabilizirala bančni sektor, vendar sta za obnovitev dolgoročne vzdržnosti in dobičkonosnosti sektorja potrebna nadaljnje prestrukturiranje in konsolidacija.

· Veliko povečanje javnega dolga v zadnjih letih, čeprav z razmeroma nizke ravni, pomeni nove izzive in tveganja, zaradi katerih je še večja potreba po trajnih ukrepih politike.

· Precejšnja izguba deležev na izvoznih trgih v zadnjih petih letih kaže, da Slovenija ne konkurira uspešno na svetovnih trgih.

· Ponovna vzpostavitev naložbenih zmogljivosti in okrevanje slovenskega gospodarstva kot celote sta počasnejša zaradi odlaganja finančnega prestrukturiranja uspešnih podjetij.

· Zapletene povezave državnega lastništva omejujejo prilagajanje in izkrivljajo dodeljevanje virov, zlasti pri novih naložbah.

V poglobljenem pregledu so obravnavani izzivi na področju politik, ki bi jih bilo mogoče preučiti za odpravo ugotovljenih neravnotežij in tveganj:

· Za povrnitev dolgoročne vzdržnosti in dobičkonosnosti finančnega sektorja sta poleg napredka, doseženega v letu 2013, potrebna nadaljnje prestrukturiranje in konsolidacija.

· Za ohranitev zaupanja trgov in zagotovitev vzdržnosti dolga v srednjeročnem obdobju je potrebna preudarna in verodostojna fiskalna politika, vključno s pokojninsko reformo in reformo dolgotrajne oskrbe.

· Omejitev stroškov dela, tudi z reformo sistema določanja minimalnih plač, obdavčitve dela in plač v javnem sektorju, je bistvena za okrevanje.

· Izboljšanje upravljanja v podjetniškem sektorju in zagotavljanje orodij za učinkovito odpravljanje presežkov dolga bosta pomagala sprostiti produktivnost.

· Spodbujanje zasebnega lastništva in celostna strategija za upravljanje strateških/ključnih naložb bi lahko povečala zmogljivost realnega gospodarstva za prilagajanje.

3.3. Prestrukturiranje podjetij in državno lastništvo

Prestrukturiranje podjetij

V letu 2013 so bile sprejete reforme pravnega okvira za lažje hitro prestrukturiranje uspešnih podjetij in pospešitev prestrukturiranja. Med novimi postopki, ki so bili maja in decembra 2013 dodani v Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju, sta postopek poenostavljene prisilne poravnave in postopek preventivnega prestrukturiranja (v obdobju pred insolventnostjo). Novi zakon ima pomanjkljivosti, med drugim tudi to, da v okviru načrta prestrukturiranja ni mogoče zahtevati odbitka glavnice pri terjatvah, če je upnik zavarovan. Učinkovitost teh in drugih postopkov zaradi insolventnosti bi bilo treba skrbno spremljati in ocenjevati na podlagi ustreznih kazalnikov na združeni ravni, kot so stopnje izterjave pri vseh vrstah postopkov zaradi insolventnosti, vrste ukrepov, dogovorjenih v načrtu prestrukturiranja, ter njihova uporabnost in učinkovitost, delež dogovorjenega odbitka glavnice, kjer je relevantno, in znesek dolga, ki je predmet prestrukturiranja (po poslovnih sektorjih in velikosti podjetij). Gospodarska sodišča opažajo porast števila primerov zaradi insolventnosti in njihova zmogljivost za reševanje teh primerov se še ni stabilizirala. Pri stečajnih postopkih za pravne osebe je stopnja reševanja upadla s 83 % leta 2012 na 67 % leta 2013, kar je povzročilo povečanje števila nerešenih primerov za 32 %. Reforme vodenja postopkov na gospodarskih sodiščih še niso prinesle stabilnih izboljšav pri postopkih zaradi insolventnosti. Vendar se je kljub naraščajočemu številu novih primerov delež postopkov zaradi insolventnosti pravnih oseb, ki so bili rešeni v devetih mesecih, nekoliko izboljšal, in sicer s 57 % leta 2009 na 63 % leta 2013[20].

Finančno prestrukturiranje in prestrukturiranje poslovanja podjetniškega sektorja se morata kljub nedavnim spremembam pravnega okvira v večjem obsegu šele začeti. V skladu s prvotnim načrtom bi morala imeti ključno vlogo pri spodbujanju prestrukturiranja podjetij Družba za upravljanje terjatev bank. Po prenosu sredstev decembra 2013 se Družba za upravljanje terjatev bank sooča s težavami pri prevzemanju vodilne vloge pri številnih večjih primerih prestrukturiranja zaradi razdrobljenosti prenesenih posojil in njihovega manjšinskega položaja v primerjavi z drugimi upniki. Centraliziran in celosten pristop k različnim kreditnim izpostavljenostim v bančnem sistemu bi lahko pospešil proces prestrukturiranja in zmanjšanja obsega slabih posojil ter olajšal pogajanja o prestrukturiranju, zlasti pri zapletenih vzajemno povezanih skupinah s številnimi dvostranskimi pogodbami in navzkrižnimi interesi. Delovna skupina, sestavljena iz predstavnikov vseh deležnikov (vključno z vlado, Banko Slovenije in morebitnimi zunanjimi strokovnjaki), bi lahko zagotovila potrebno strokovno znanje, usmerjanje in svetovanje ter olajšala pogajanja med vsemi vpletenimi deležniki. Prav tako bi lahko še naprej vodila pogajanja pri številnih večjih primerih s pripravo seznama podjetij, ki jih je treba najprej prestrukturirati, in določitvijo prednostnih nalog v akcijskem načrtu za celoten proces privatizacije. Poleg tega bi lahko za relevantne deležnike zagotovila praktično usposabljanje glede uporabe prenovljenega okvira za insolventnost, spodbujala uporabo razpoložljivih pravnih mehanizmov in najboljših mednarodnih praks ter preučila tuje in domače zasebne naložbe kot vire financiranja.

Vlada se je v nacionalnem reformnem programu zavezala, da bo ustanovila delovno skupino, ki bo usklajevala procese prestrukturiranja. Delovna skupina bo odgovorna za nadziranje nekaterih največjih zadev, za spremljanje, pospeševanje in usklajevanje procesov prestrukturiranja. Pripravila bo tudi akcijski načrt o izboljšanju korporativnega upravljanja v prestrukturiranih družbah. Za usmerjanje procesa je vlada sprejela nezavezujoča načela za prestrukturiranje, kot jih je priporočilo Združenje bank Slovenije, čeprav njihova učinkovitost še ni bila preizkušena. Medtem bi hitro in učinkovito dokončanje nekaterih nujnih tekočih primerov pripomoglo k oblikovanju najboljših praks za prestrukturiranje podjetij v Sloveniji. Poleg tega so uvedba močnih upravljavskih spodbud in tehničnih zmogljivosti v notranjih oddelkih bank za upravljanje premoženja ter zagotavljanje, da imajo podjetja dovolj izkušeno vodstvo za izvedbo načrtov sprememb, prav tako sestavni del prestrukturiranja podjetij.

Državno lastništvo

Raven državnega lastništva in vpliva, ki prevladuje v Sloveniji, je resna ovira za izboljšanje zmogljivosti realnega gospodarstva za prilagoditev. Podjetja v državni lasti ali pod državnim nadzorom predstavljajo šestino dodane vrednosti v Sloveniji ter so povezana v zapleteno mrežo domačih bank, zavarovalniških skupin in nefinančnih podjetij. Navzkrižno lastništvo in raven vpliva države v Sloveniji povzročata precejšnja tveganja za javne finance, tako neposredno kot posredno z jamstvi[21], glede na to, da podjetja v državni lasti ali pod državnim nadzorom še naprej ustvarjajo izgube in so močno zadolžena. Neoptimalno upravljanje podjetij, neučinkovite vladne subvencije, politično vmešavanje in skriti zasebni interesi so glavni razlogi za nizko uspešnost podjetij ter nezanimivost poslovnega okolja za neposredne tuje naložbe in nestabilnost bančnega sektorja. Nedavne študije[22] kažejo, da so politične povezave v podjetjih v državni lasti ali pod državnim nadzorom ali v podjetjih v lasti občin pogostejše kot v zasebnih podjetjih. Strankarska pripadnost članov nadzornih svetov negativno vpliva na produktivnost podjetja, medtem ko sodelovanje nestrankarskih članov v nadzornem svetu povečuje produktivnost in učinkovitost, kar je zlasti očitno v nemenjalnem sektorju. Slovenija je glede na te izzive v letu 2013 prejela priporočilo za boljše upravljanje podjetij v državni lasti. Vlada je dosegla omejen napredek pri izvajanju tega priporočila.

Organi so maja 2013 pripravili seznam 15 podjetij za hitro privatizacijo. Čeprav doseženi napredek ni enoten, nacionalni reformni program vsebuje zavezo vlade, da bo ta podjetja privatizirala v letih 2014 in 2015. Doslej sta zaključeni prodaji dveh podjetij s seznama[23]. Privatizacija Elana je v zaključni fazi, sporazum o prodaji pa naj bi bil sklenjen do poletja 2014. Privatizacija Telekoma Slovenije (največje naložbe na seznamu) naj bi bila v skladu z zavezo vlade zaključena do julija 2014. Privatizacija NKBM (druge največje slovenske banke v Sloveniji in edine banke na seznamu) napreduje počasi. Prodaja podjetij Aerodrom Ljubljana in Adria Tehnika napreduje, pri čemer je bil za prvo objavljen razpis za prijavo interesa, za drugo pa prejete nezavezujoče ponudbe. Organi so za vse preostale prodajne postopke predložili časovni načrt, vendar je bilo doslej doseženega malo napredka[24].

Nova zakonodaja o Slovenskem državnem holdingu je bila sprejeta konec marca 2014. Slovenija je v letu 2013 prejela priporočilo, naj postane Slovenski državni holding v celoti operativen do septembra 2013, da se bosta konsolidacija lastništva in upravljanje državnih deležev v podjetjih izvajala pod eno streho, ter pripravi celovito strategijo in natančno klasifikacijo državnih naložb. Če bo nedavno sprejeta zakonodaja izvedena v skladu z načrti, bi lahko pomagala odpraviti neposredna tveganja, ki so posledica zapletenih povezav državnega lastništva. Slovenski državni holding bo operativen šele, ko bo temeljil na učinkoviti strategiji za klasifikacijo državnih naložb, ki bi bile lahko razvrščene med strateške, pomembne in portfeljske naložbe. Strategija je trenutno v pripravi in vlada naj bi jo predlagala julija 2014 (rok je določen v zakonu in predlagan v nacionalnem reformnem programu). Vendar glede na trenutne politične razmere obstaja konkretno tveganje, da bo sprejetje strategije zamujalo. Za Slovenski državni holding in podjetja, ki jih upravlja, je še vedno treba imenovati izkušene in sposobne uprave in nadzorne svete. To bo ključno za zagotavljanje uspešnosti Slovenskega državnega holdinga kot učinkovitega in neodvisnega upravljavca državnega premoženja.

Vlada se ni odločila za popolno konsolidacijo lastništva in upravljanja državnega premoženja v okviru Slovenskega državnega holdinga. V Slovenskem državnem holdingu bo konsolidiran le del državnega premoženja. Slovenski državni holding bo rezultat preoblikovanja Slovenske odškodninske družbe, d. d. (SOD), odškodninskega sklada, in bo imel pristojnosti, določene v novem zakonu, zajemal pa bo tudi več drugih holdingov. Toda Kapitalska družba, d. d. (KAD), sklad pokojninskega zavarovanja, in njeno premoženje ter premoženje v elektrodistribucijskem sektorju ne bodo preneseni na Slovenski državni holding. Slovenski državni holding bo lahko neodvisno upravljal svoje in državno premoženje. Med njegovimi nalogami je vodenje procesa privatizacije, pod določenimi pogoji pa bo usklajeval in vodil prodajne postopke tudi pri naložbah KAD. Organi menijo, da različne lastniške strukture (država, Slovenski državni holding in KAD) ne zmanjšujejo pooblastil Slovenskega državnega holdinga, saj naj bi ta deloval samostojno v skladu s pooblastili, ki mu jih določa zakon. Slovenski državni holding deluje tudi kot skrbnik korporativnega upravljanja s spodbujanjem najboljših praks in kodeksov, ki se uporabljajo pri upravljanju državnih naložb. V zakonu so določeni različni mehanizmi za zagotavljanje integritete, preprečevanje nasprotij interesov, preprečevanje korupcije ter povečanje preglednosti. Imenovanja v nadzorni svet in upravo bodo potrdila, ali se zadevne določbe uporabljajo tudi v praksi. Podobna vprašanja bodo obravnavana v napovedanem kodeksu korporativnega upravljanja podjetij v državni lasti, ki bo pripravljen do septembra 2014, kot je navedeno v nacionalnem reformnem programu. Če bo ta kodeks pravilno sestavljen in izvajan, bi moral prispevati k učinkovitejšemu in bolj neodvisnemu upravljanju državnega premoženja.

Nova pravna podlaga za Slovenski državni holding je kljub pomanjkljivostim dobrodošel korak v pravo smer. Med slabostmi, ki izhajajo iz sprejete zakonodaje, so: nejasne opredelitve in nedoslednosti, več vrst izvedbenih aktov, zapletena razmerja med državo, Slovenskim državnih holdingom, KAD in predlaganim demografskim skladom, nejasnosti glede razmerja med prvimi 15 podjetji, določenimi za privatizacijo, in možna vključitev drugih holdingov. Zmogljivosti uprave in nadzornega sveta Slovenskega državnega holdinga ter podjetij pod njegovim okriljem (to velja tudi za KAD) bodo ključne za izvajanje politik dobrega upravljanja in doseganje ciljev iz zakona. Člane nadzornega sveta Slovenskega državnega holdinga bo imenoval parlament na predlog vlade, vendar bi bilo treba sprejeti vse ukrepe, da se zagotovi strankarsko neodvisen organ. Uprava in nadzorni svet Slovenskega državnega holdinga bosta lahko uspešna samo, če bosta svoje delo izvajala dosledno na podlagi svojih pristojnosti, prav tako pa mora biti upoštevana ločitev državnih funkcij.

3.4. Strukturni ukrepi za spodbujanje trajnostne rasti in konkurenčnosti

Osredotočeni ukrepi za spodbujanje konkurenčnosti in produktivnosti realnega sektorja gospodarstva lahko Sloveniji pomagajo sprostiti potencial za rast. V slovenski industriji prevladujejo nizko- do srednjetehnološki in delovno intenzivni izdelki. Osredotočenost na segmente z visoko dodano vrednostjo, ki bi v prihodnjih letih ohranjali delež države na izvoznih trgih, je premajhna. Šibko okrevanje Slovenije poganja izvoz, vendar je za gospodarstvo značilen majhen pritok neposrednih tujih naložb (34,1 % BDP v letu 2012; povprečje EU: 47,1 % BDP ). Povečanje neposrednih tujih naložb bi pomagalo zagotoviti svež kapital, nove tehnologije, večjo produktivnost in boljše korporativno upravljanje. Privatizacija in prestrukturiranje podjetij ponujata številne nove priložnosti za zasebne vlagatelje, vendar se mora poslovna kultura prilagoditi, da bo pripravljena na nove razmere in jih v celoti izkoristila. Največja ovira za poslovanje podjetij je zapletena mreža podjetij v državni lasti ali pod državnim nadzorom, vključno z bankami (glej oddelek 3.3). Poleg tega domača podjetja ovirajo slabo zasnovani ukrepi politike, katerih cilj je izboljšati poslovno okolje. Poslovno okolje bi moralo omogočati lažje poslovanje ter zagotavljati zanesljiv zakonodajni okvir, učinkovito birokracijo in neodvisno delovanje Javne agencije RS za varstvo konkurence. Študija OECD o regulaciji proizvodnih trgov iz leta 2013[25] kaže, da ima Slovenija zelo regulirano poslovno okolje, v katerega je država močno vpletena, zlasti v mrežnih dejavnostih. Poslovno in konkurenčno okolje, ki ustvarja nepotrebna bremena, dolgotrajni in dragi postopki izdaje dovoljenj[26], vpletenost države in zapletena mreža navzkrižnega lastništva slovenskih podjetij zavirajo tako domače kot tuje naložbe, ki so potrebne za ustvarjanje potrebne dodane vrednosti in zagotovitev vzdržne gospodarske rasti. Slovenija je zaradi teh razmer leta 2013 prejela priporočilo glede izboljšanja poslovnega okolja. Medtem ko je potreben čas, da se bodo učinki sprejetih reform v celoti materializirali, je vlada dosegla omejen napredek pri izvajanju tega priporočila.

Oblikovanje enotne strategije za podporo podjetništvu

Slovenija bi veliko pridobila z izboljšanjem poslovnega okolja in oblikovanjem enotne celovite strategije za podporo podjetništvu. Slovenija bi trenutno potrebovala sklop jasnih in doslednih ciljev za izboljšanje poslovnih pogojev in obnovitev (v nekaterih primerih) konkurenčnosti. Pripravljene so bile različne strategije, vendar so kljub temu, da jih upravlja isto ministrstvo, nepovezane in nedosledne. Ob odsotnosti točno določenih prednostnih nalog, izvajanja in praktičnih naknadnih kontrol za potrebe nadzora je verodostojnost teh strategij vprašljiva. Strategija za slovensko industrijsko politiko iz leta 2013, ki naj bi do leta 2020 povečala produktivnost v državi s trenutnih 60 % na 80 %, da bi se odpravila razlika v produktivnosti, se ne izvaja, podobna usoda pa je doletela tudi raziskovalno in inovacijsko strategijo iz leta 2011. Strategija pametne specializacije, povezana s črpanjem sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov v obdobju 2014–2020, bo zagotovila priložnost za osredotočanje na ključne ukrepe, kot je ustvarjanje inovativnih proizvodov, s katerimi se bo lahko trgovalo, vendar njena priprava zamuja. Glede na trenutne razmere z manjšimi javnimi investicijami in neposrednimi tujimi naložbami te strategije omogočajo priložnost, da se viri osredotočijo na zagotavljanje čim večjih donosov iz naslova evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Poročilo OECD[27] za Slovenijo pri analizi politike inovacij navaja, da so glavne slabosti sistema neenakomerni dosežki na področju inovacij, proliferacija orodij politike in različna stališča deležnikov. Slovenija bi tako z izboljšanjem okvirnih pogojev veliko pridobila. Čeprav nacionalni reformni program temu ne namenja velike pozornosti, partnerski sporazum v okviru tematskega cilja številka ena predlaga ukrepe za povečanje raziskav, tehnološkega razvoja in inovacij.

Slovenija dosega povprečne rezultate pri inovacijah ter raziskavah in razvoju[28]. Od leta 2000 se je raven naložb v raziskave in razvoj v Sloveniji močno povečala in Slovenija je zdaj šesta med državami članicami EU v smislu intenzivnosti raziskav in razvoja. Vendar nižja uvrstitev pri rezultatih na področju inovacij kaže na to, da je kakovost naložb vprašljiva[29]. Izboljšanje upravljanja in določitev jasnih prednostnih nalog na področju raziskav in inovacij v okviru pametne specializacije z večjim poudarkom na prenosu znanja ostajata glavna izziva za slovenski sistem raziskav in inovacij. Delitev pri upravljanju raziskav in inovacij je privedla do razdrobljenosti in pomanjkanja sodelovanja z deležniki iz trikotnika znanja, pa tudi do znatnih zamud pri izvajanju, zaradi česar je ogrožena uspešna in učinkovita uporaba razpoložljivih virov. Ocena učinkovitosti porabe bi zagotovila koristno analizo za vse nadaljnje ukrepe na tem področju. Ukrepi za spodbujanje prenosa znanja in komercializacijo rezultatov raziskav, kot so uvedba financiranja, povezanega z rezultati raziskav, odprava ovir za ustanavljanje odcepljenih podjetij univerz ter čezmejnih naložb tveganega kapitala, bi prispevali k ustvarjanju ugodnega poslovnega okolja za inovativna podjetja v ključnih sektorjih. Čeprav državne subvencije niso najučinkovitejši način za podporo podjetništvu, bi lahko bila koristna tudi razvoj novih, posodobljenih finančnih instrumentov in tesnejše sodelovanje zadevnih deležnikov, da bi se vzpostavila povezana strategija za spodbujanje raziskav, inovacij in industrijske politike z jasnim ciljem čim večje ekonomske dodane vrednosti in ustvarjanja delovnih mest. Nizka stopnja zaposlenosti v hitro rastočih inovativnih podjetjih bi lahko bila povezana z nizko ravnjo tveganega kapitala v Sloveniji, zlasti zagonskega kapitala, stanje pa je slabše tudi zaradi nizkih stopenj neposrednih tujih naložb. Glede na partnerski sporazum si bo Slovenija prizadevala za povečanje deleža aktivno inovativnih podjetij ter števila raziskovalcev in razvijalcev v gospodarstvu.

Financiranje potenciala za prihodnjo rast

Na poslovne dejavnosti vplivata konsolidacija javnih financ in kreditni krč[30], kar kaže na potrebo po alternativnih virih financiranja. Trajalo bo kar nekaj časa, preden se bodo materializirali pozitivni učinki stabilizacije bančnega sektorja. Medtem bo zaradi odvisnosti MSP od bančnih posojil in redkih alternativnih virov financiranja dostop do posojil verjetno še naprej omejen, kar bo še dodatno poslabšalo razmere za MSP, ki so sposobna preživetja, ter zavrlo njihovo rast in konkurenčnost. Slovenski podjetniški sklad, ki se sofinancira iz strukturnih skladov, zagotavlja financiranje za MSP prek državnih jamstev ter je podprl nekaj lokalnih skladov tveganega kapitala. Slovenski podjetniški sklad je glede na izkušnje iz obdobja 2007–2013 razvil instrumente, ki so se šteli za uspešne, saj so dosegali boljše rezultate kot tradicionalne subvencije. Kljub majhnemu črpanju (tj. v primeru programa SID banke)[31] in v nekaterih primerih prekrivanju financiranja, so programi, ki sta jih ponujala Slovenski podjetniški sklad in SID banka, dobro delovali ter pomagali MSP z zagotavljanjem jamstev in subvencioniranih posojil. Vendar ti instrumenti niso bili dovolj, da bi nadomestili zmanjšanje financiranja s strani bank. V skladu z regulativnim okvirom strukturnih skladov se izvaja ocena vrzeli v potencialu za finančne instrumente na slovenskem trgu. Trenutno se pripravljajo novi finančni instrumenti, ki so osredotočeni na novoustanovljena podjetja in hitro rastoča mikropodjetja ter podjetja v prvih fazah rasti, ki so jih obstoječi instrumenti zanemarili. Poleg tega bi lahko zaradi omejenega trga lastniških vrednostnih papirjev pri razvoju alternativnih virov financiranja za manjša podjetja, ki so sposobna preživetja, obstajale možnosti za dodatno spodbujanje naložb tveganega kapitala iz tujih virov, saj trenutno davčne olajšave koristijo samo lokalno ustanovljeni skladi. Vendar slovenski organi v nacionalnem reformnem programu preučujejo možnosti za vzpostavitev enotnega kanala za finančne instrumente, ki bi podprl sredstva, prejeta iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov.

Regulacija trga storitev in konkurenca

Povečanje konkurence v storitvenem sektorju bi lahko sprostilo potencial za nadaljnjo rast. Slovenija je za več storitev (npr. dimnikarstvo, pogrebne storitve, ohranjanje narave in okolja) uvedla sistem koncesij, ki omejuje število ponudnikov storitev s količinskimi in ozemeljskimi omejitvami ter določanjem tarif. Te koncesije, ki se večinoma upravljajo na lokalni ravni, predvsem ovirajo domača podjetja, da bi vstopila v sektor storitev, pa tudi čezmejno opravljanje storitev. Omejena izbira v smislu kakovosti in višjih stroškov teh storitev, ki predstavljajo vložke za podjetja, negativno vpliva na potencialno rast slovenskega gospodarstva. Sosednje države nimajo tako številnih predpisov v zvezi z dovoljenji. Predpisi o dovoljenjih morajo biti v skladu z načeli notranjega trga, zlasti pa s predpisi, določenimi z direktivo o storitvah.

Deregulacija reguliranih poklicev bi prispevala k povečanju števila domačih in tujih ponudnikov storitev in tako k večji konkurenci. Leta 2012 se je začel proces deregulacije reguliranih poklicev in do zdaj se je število reguliranih poklicev zmanjšalo s 323 na 262. Dosežen je bil določen napredek, vendar je ta počasnejši, kot je bilo sprva načrtovano. S sprejetjem Obrtnega zakona julija 2013 se je število reguliranih obrtnih dejavnosti v Sloveniji zmanjšalo s 64 na 24. Poleg tega so zdaj za vrsto obrtnih dejavnosti pridobljeno znanje in izkušnje priznani pri dokazovanju zahtevanih kvalifikacij. Spremembe zakonodaje o poklicih v gradbeništvu in turizmu bi morale biti zaključene v prvi polovici leta 2014. Na poti je tudi drugi sveženj sprememb sektorske zakonodaje, ki bi moral biti sprejet do konca oktobra 2014. Nacionalni reformni program vsebuje tudi zavezo vlade, da bo zmanjšala število reguliranih poklicev za 100, pri čemer bo upoštevala potrebe gospodarstva in potrebo po čezmejni mobilnosti pri opravljanju storitev. Potekajoče vzajemno ocenjevanje reguliranih poklicev na evropski ravni bi lahko pomenilo priložnost, da slovenski organi pospešijo proces reform.

Proizvodni in storitveni trgi potrebujejo učinkovit nadzor, vendar se Javna agencija RS za varstvo konkurence še vedno sooča z grožnjami za njeno neodvisnost. Agencija je bila pri dodelitvi sredstev iz proračuna za leto 2014 deležna velikih rezov (sredstva za agencijo so se zmanjšala za okrog 10 %, kar je veliko več od povprečnega zmanjšanja stroškov v javnem sektorju), kar vpliva na njeno poslovanje, zlasti na sposobnost izvajanja inšpekcij, ter ji skoraj onemogoča udeležbo pri evropskem in mednarodnem sodelovanju. Poleg tega je njene izdatke s proračunskega vidika zelo podrobno pregledalo Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, česar zakonodaja ne zahteva. Ta čezmeren nadzor nad izdatki agencije in nenehne upravne preiskave dejavnosti agencije, vključno s končnimi odločitvami, ki jih je potrdilo sodišče, vplivajo na njeno neodvisnost in tekoče poslovanje ter lahko prek informacij, ki uhajajo medijem, škodijo njenemu ugledu. Za razliko od drugih agencij Agencija RS za varstvo konkurence tudi nima pooblastil za neposredno nalaganje glob podjetjem, če izda upravno odločbo, s katero je bila ugotovljena kršitev predpisov EU o konkurenci. Namesto tega mora po sprejetju upravne odločbe izvesti ločene postopke v zvezi z manjšimi prekrški, v katerih opredeli odgovorne fizične osebe, da lahko naloži globo vpletenim podjetjem. Postopek je še bolj zapleten zaradi dejstva, da se je na upravno odločbo in odločbo glede manjšega prekrška, s katerim se naložijo globe, mogoče pritožiti pri različnih pritožbenih sodiščih. To podvajanje postopkov zmanjšuje učinkovitost agencije in bi lahko privedlo celo do omejenega nalaganja glob ali nezadostnega odvračanja.

Onemogočanje pritožb zmanjšuje dostop do revizijskih postopkov in omejuje konkurenco na trgu javnih naročil. Kljub uradnim zagotovilom o neodvisnosti Državne revizijske komisije pritožbe na odločitve Državne revizijske komisije niso možne, kar negativno vpliva na dostop do postopkov revizije javnih naročil.

Okvir 4: Potencialen vpliv strukturnih reform na rast – primerjalna analiza

Strukturne reforme so ključne za povečanje rasti. Zato je pomembno, da so potencialne koristi teh reform znane. Koristi strukturnih reform se lahko ocenijo s pomočjo ekonomskih modelov. Komisija uporablja svoj model QUEST za določanje, kako bi strukturne reforme v dani državi članici vplivale na rast, če bi država članica zmanjšala razliko v primerjavi s tremi najuspešnejšimi državami v EU pri ključnih kazalnikih, kot sta raven konkurence v gospodarstvu ali udeležba na trgu dela. Izboljšanja teh kazalnikov bi lahko v desetih letih zagotovila povečanje slovenskega BDP za 5,3 %. Nekatere reforme bi lahko imele učinke tudi v relativno kratkem obdobju. Simulacije modelov potrjujejo analizo iz oddelkov 3.4 in 3.5, v skladu s katero bi (i) marže v sektorju končnih proizvodov (npr. prek večje konkurence na proizvodnih in storitvenih trgih ter s tem boljšim delovanjem Javne agencije RS za varstvo konkurence) in (ii) izvajanje reform na trgu dela, osredotočenih na povečanje udeležbe starejših delavcev, zagotovili še posebej velike koristi.

Tabela 1: Strukturni kazalniki, cilji in potencialni učinki na BDP[32]

Vir: službe Komisije. Opomba: V simulacijah je predvideno, da vse države članice izvedejo reforme, ki zmanjšajo njihovo strukturno vrzel za polovico. Tabela prikazuje prispevek posamezne reforme k skupnemu BDP po petih in desetih letih. Če je država pri določenem kazalniku nad referenčno vrednostjo, se na tem področju ne simulira učinka reformnih ukrepov. Vendar lahko ima zadevna država članica še vedno koristi od ukrepov, ki jih sprejmejo druge države članice[33]. *Dolgoročni učinek povečanja deleža visokokvalificiranih delavcev bi lahko znašal 2,2 % BDP, učinek zmanjšanja deleža nizkokvalificiranih delavcev pa 2,0 % BDP. **Referenčna vrednost je povprečje EU.

Energetika in infrastruktura

Neučinkovito upravljanje infrastrukture vpliva na gospodarske rezultate. Omejitve prometne infrastrukture v Sloveniji pomembno vplivajo na njen potencial za rast kot tranzitne države. Slovenija je še naprej močno odvisna od cestnega prometa, medtem ko imajo železnice pri prevozu potnikov in tovora še vedno stransko vlogo. Tržne ovire v železniškem sektorju onemogočajo pravilno delovanje trga. Železniška infrastruktura in prevozniki v železniškem prometu niso v celoti ločeni in ostajajo v državni lasti. Poleg tega pomanjkanje upravnih zmogljivosti ogroža izvajanje sofinanciranih projektov ter pripravo celovite prometne strategije. Ta strategija bo ključna za naložbe v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov ter Instrumenta za povezovanje Evrope v obdobju 2014–2020, z njo pa se bo poskušalo odpraviti vsa ozka grla v vseh prometnih sektorjih, zlasti nezadostno razvitost železniške infrastrukture. Velik del slovenskega omrežja TEN-T ne izpolnjuje standardov TEN-T, kar ustvarja ozka grla za gospodarstvo (enotirna proga Divača–Koper je glavno logistično ozko grlo za prevoz tovora iz Luke Koper, osrednjega pristanišča TEN-T). Večina velikih železniških in okoljskih infrastrukturnih projektov, sofinanciranih iz Kohezijskega sklada v obdobju 2007–2013, zamuja zaradi dolgotrajne priprave projektov ter postopkov za dovoljenja in javna naročila. Če ne bodo zaključeni do konca leta 2015, Slovenija tvega, da bo izgubila razpoložljiva sredstva ter ne bo izpolnjevala zavez iz pristopne pogodbe glede okoljske zakonodaje EU.

Nepredvidljivo zimsko vreme in poplave[34] so poškodovali velik del energetske in železniške infrastrukture. Naravne katastrofe so razkrile resnost nezadostnega vlaganja v vzdrževanje, hkrati pa povzročile znatne gospodarske izgube za podjetja in prebivalstvo. Vendar je to priložnost za naložbe v moderno infrastrukturo.

Obstaja neizkoriščen potencial za boljšo izrabo in povečanje učinkovitosti električnega omrežja z uporabo pametnih omrežij, ki bi tudi izboljšala delovanje elektroenergetskega trga. V letih 2012–2013 se je konkurenca na trgu električne energije povečala, največji ponudniki pa so izgubili nekaj tržnega deleža na račun konkurenčnih ponudnikov GEN-I in Petrola, ki sta skupaj dosegla 12,5-odstotni tržni delež. Slovenski industriji je uspelo obdržati razmerje med stroški energije in dodano vrednostjo precej pod povprečjem EU, pri čemer je v proizvodni strukturi ohranila relativno pomembnost energetsko zelo intenzivnih sektorjev, kot so kemična, plastična, kovinska in papirna industrija[35]. Uvoz energije je dobro diverzificiran. Delež energije iz obnovljivih virov v Sloveniji se je postopoma povečal z 19,4 % leta 2011 na 20,2 % leta 2012. Vendar se lahko cilj iz strategije Evropa 2020 (25 %) doseže samo, če bodo sprejeti dodatni ukrepi. Obnovljivi viri energije, ki se uporabljajo za električno energijo (31,4 % leta 2012), prihajajo predvsem iz vodnih virov. Ogrevanje z energijo iz obnovljivih virov temelji skoraj izključno na trdi biomasi. Februarja 2014 je bil sprejet nov, celovit Energetski zakon, vendar je še prezgodaj, da bi se lahko ocenil njegov vpliv na energetski trg. Slovenija v svojo zakonodajo še ni prenesla tretjega svežnja. Pred Sodiščem Evropske unije sta odprta dva postopka za ugotavljanje kršitev, sodba pa bi bila lahko izdana kadar koli.

Slovenija je s pobudami politike dosegla napredek pri povečanju energetske učinkovitosti podjetij in posameznikov. Vendar raven energetske intenzivnosti ostaja visoka zaradi zelo visoke energetske intenzivnosti prometnega sektorja, kar se deloma lahko pojasni z geografsko lokacijo in vlogo Slovenije kot tranzitne države. Poleg tega Slovenija še naprej izstopa zaradi visokih stopenj emisij CO2, ponovno predvsem v prometnem sektorju in gospodinjstvih, kjer je ogljična intenzivnost ena najvišjih v EU. Viri uvoza energije so precej diverzificirani, vendar je prispevek energije k trgovinskemu primanjkljaju približno dvakrat večji od povprečja EU. Obeti glede energetske učinkovitosti so dobri, vendar bodo rezultati odvisni od zavezanosti uresničevanju ciljev politik in zagotovljenih finančnih sredstev. Slovenija je pripravila sveženj odločnih ukrepov za industrijski sektor, vključno s trošarinami za plin in električno energijo nad minimalnimi stopnjami EU ter davkom na CO2. Poleg tega je uporabila finančna sredstva iz naslova kohezijske politike za obnovo zgradb (javnih in zasebnih), čeprav je bilo treba delo upočasniti zaradi proračunskih omejitev. Načrti politike za prihodnost so dobro razviti in izčrpni ter predstavljajo dobro osnovo za popoln in hiter prenos ter učinkovito izvajanje direktive o energetski učinkovitosti (prenesena naj bi bila do junija 2014). V Sloveniji je prišlo do skromnega povečanja deleža porabe energije iz obnovljivih virov[36], vendar bo cilje strategije Evropa 2020 dosegla samo, če bo izvedla dodatne ukrepe.

Za dodatno povečanje energetske učinkovitosti bi se lahko storilo več. Odstotek MSP v Sloveniji, ki izvajajo ukrepe za učinkovito rabo virov (varčevanje z energijo, zmanjševanje količine odpadkov, varčevanje z materiali in vodo), je pod povprečjem EU[37]. Obstajajo možnosti za dodatno podporo podjetjem, da bi se zmanjšala raba virov in ohranila delovna mesta. Znatni prihranki so mogoči prek programov podpore, ki MSP pomagajo pri izvajanju ukrepov za učinkovito rabo virov: usmerjena in celovita podpora MSP bi lahko omogočila povprečne prihranke v višini 8 000 EUR za energetska podjetja in več kot 19 000 EUR za okoljske tehnologije[38].

3.5. Trg dela[39], izobraževanje in socialne politike

Zaposlitveni in socialni kazalniki za Slovenijo so se v letu 2013 poslabšali. Brezposelnost se je povečala, kar je prizadelo mlade in dolgotrajno brezposelne. Leta 2013 je stopnja brezposelnosti dosegla 10,3 %, stopnja brezposelnosti med mladimi 21,6 %, stopnja dolgotrajno brezposelnih pa je dosegla najvišjo vrednost pri 5,2 %. Povečanje deleža mladih, ki niso zaposleni in se ne izobražujejo ali usposabljajo (NEET), s 6,5 % leta 2008 na 9,3 % leta 2012 je prav tako zaskrbljujoče. Zaradi visokih stopenj brezposelnosti v letih 2012–2013 in povišanja stopnje DDV je v Sloveniji prišlo do četrtega najvišjega padca bruto razpoložljivega dohodka gospodinjstev glede na povprečje EU, neenakost pri porazdelitvi dohodka pa je ostala nizka v primerjavi s povprečjem EU[40]. Poleg tega na konkurenčnost slovenskega gospodarstva vpliva tudi nizka produktivnost dela. Segmentacija trga dela, izkrivljajoča uporaba študentskega dela ter neučinkovitost politike trga dela in določanja plač, ki so jih izpostavila priporočila za Slovenijo iz leta 2013, ostajajo pomembni izzivi za državo. Vlada je dosegla omejen napredek pri izvajanju priporočil iz leta 2013, ki so se nanašala na probleme na trgu dela. Na področju socialne politike je bil dosežen omejen napredek pri dolgoročni vzdržnosti in ustreznosti pokojninskega sistema ter dostopu do storitev dolgotrajne oskrbe in zdravstvenih storitev.

Problemi na trgu dela

Slovenija je leta 2013 sprejela reformo trga dela. Cilj reforme je bil zmanjšati segmentacijo in zagotoviti večjo prilagodljivost trga dela z zmanjšanjem zaščite zaposlitev za nedoločen čas, poenostavitvijo postopkov odpuščanja in zmanjšanjem stroškov odpuščanja. Poleg tega je zaostrila zakonodajo o pogodbah za določen čas ter omejila uporabo začasnega dela prek agencij. Ocena reforme je bila predstavljena aprila 2014. Prvi rezultati kažejo na zmanjšanje segmentacije trga dela in povečanje uporabe pogodb za nedoločen čas ter ukrepov za prilagodljivost v podjetjih, kar je privedlo do ponovnih pogajanj za sedem različnih kolektivnih pogodb, da bi se raziskale možnosti za omejitev stroškov dela. Kljub nižjim prispevkom za socialno varnost in uvedbi občasnega dela za upokojence se stopnja zaposlenosti starejših delavcev (nad 55 let) ni povečala, uporaba drugih oblik pogodbene zaposlitve pa se je nekoliko povečala. Polni učinki reforme bodo vidni šele v daljšem obdobju.

Produktivnost dela v Sloveniji je trenutno pod povprečjem EU[41]. To je posledica številnih dejavnikov, med katerimi so neustrezna razporeditev delovne sile med podjetji in sektorji, visoka zaposlenost v podjetjih v državnih lasti, za katera je značilna nizka produktivnost, a nesorazmerno visoka rast plač, nizka raven vhodnih neposrednih tujih naložb, majhen prenos tehnologije ter neusklajenost kvalifikacij in potreb na trgu dela. Nominalna plača na zaposlenega je med letoma 2008 in 2011 rasla, čeprav je rast spremljalo upadanje produktivnosti[42]. Plače so se začele počasi prilagajati leta 2012. Leta 2013 so se plače prilagodile v vseh sektorjih, razen v sektorju javnih služb (električna energija in plin), ki je v državni lasti, kjer so neto plače v obdobju 2008–2013 zrasle za 13 %[43]. Plače javnih uslužbencev so bile začasno znižane za povprečno 1,25 % (poleg 3-odstotnega znižanja junija 2012), v okviru konsolidacije javnih financ pa so bila znižana tudi nekatera nadomestila delavcem. Uvedle so se spodbude za zaposlovanje mladih in starejših delavcev z zmanjšanjem prispevkov za socialno varnost.

Dosežen je bil omejen napredek pri zagotavljanju, da trendi na področju plač podpirajo konkurenčnost in ustvarjanje delovnih mest. Minimalna plača se usklajuje samo z inflacijo, vendar pa Zakon o minimalni plači omogoča tudi usklajevanje z drugimi gospodarskimi parametri, ki v zakonu niso opredeljeni. Poleg tega struktura minimalne plače vključuje vrsto različnih nadomestil. Minimalna plača se je januarja 2014 povečala, kar je privedlo do nadaljnjega povečanja stroškov dela in s tem do dodatnega pritiska na stroškovno konkurenčnost gospodarstva. Čeprav so se socialni partnerji zaradi različnih interesov znašli v slepi ulici, je v nacionalnem reformnem programu predvideno, da bi moral biti socialni sporazum dogovorjen do aprila 2014. Glede na nacionalni reformni program vlada načrtuje celovito obravnavo stroškov dela, v okviru katere bo razpravljala tudi o spremembah minimalne plače. Spremembe minimalne plače lahko vplivajo na razpoložljivi dohodek gospodinjstev in na izdatke za socialna nadomestila. Januarja 2014 je več kot 46 700 (oz. 8 %) zaposlenih prejemalo minimalno plačo, najpogosteje v proizvodnji (skoraj četrtina zaposlenih v tem sektorju)[44].

Slovenija je dosegla omejen napredek pri razvoju ukrepov za povečanje stopnje zaposlenosti ogroženih skupin. Slovenija je v letu 2013 uvedla novo aktivno politiko zaposlovanja, katere učinkovitost se bo pozorno spremljala in ocenjevala v okviru Evropskega socialnega sklada, ki je glavni vir financiranja. Delež BDP, vložen v aktivne politike zaposlovanja, je nizek, vendar je bil leta 2013 večji kot leta 2012, tako da se je povečalo tudi število udeležencev. Delež starejših delavcev ostaja nizek (15,9 % leta 2013), čeprav naj bi se glede na napovedi njihova udeležba na trgu dela nekoliko povečala zaradi višje upokojitvene starosti. Leta 2014 je bil sprejet program javnih del v skupni vrednosti 43 milijonov EUR, ki je namenjen dolgotrajno brezposelnim. Program spodbuja nove dejavnosti v socialnih podjetjih za ogrožene skupine, vendar ne obravnava posebnih potreb nizkokvalificiranih ali starejših delavcev. Ukrepi za prilagoditev delovnih okolij za potrebe daljše delovne dobe bi bili pomembni, vendar se strategija za aktivno in zdravo staranje ne pričakuje pred letom 2016. V nacionalnem reformnem programu sta napovedani analiza aktivnih politik zaposlovanja in uvedba dodatnih prilagojenih ukrepov v obdobju 2014–2015.

Študentsko delo in brezposelnost mladih

Začasno delo je med študenti pogosto, kar je posledica trenutne zakonodajne ureditve. Sedanja zakonodaja študente odvrača od tega, da bi pravočasno končali študij, vodi do pozne vključitve na trg dela ter obremenjuje proračun z velikodušnimi ugodnostmi za študente. Glede na nacionalni reformni program naj bi bil novi zakon o študentskem delu sprejet do poletja 2014. Predlagani zakon študentom še naprej dovoljuje dodaten zaslužek, vendar bo uvedba prispevkov za socialno varstvo povečala skupni strošek študentskega dela za 43 %. S tem bo to postalo manj privlačno, kar bo zmanjšalo nepošteno konkurenco študentskega dela in s tem segmentacijo trga dela. Vzpostavitev centralne evidence za študente bo povečala preglednost in nadzor, da se prepreči zloraba študentskega statusa.

Čeprav veliko študentov dela, mladi diplomanti vedno težje najdejo redno zaposlitev. Povečanje brezposelnosti med mladimi je bilo leta 2012 eno od največjih v EU-28 (4,9 o.t.). Problem rastoče brezposelnosti med mladimi in mladimi diplomanti se poskuša reševati z izvedbenim načrtom Jamstva za mlade, ki je bil sprejet januarja 2014. Načrt, ki zajema mlade do 29. leta starosti, vključuje ukrepe za zmanjšanje brezposelnosti med mladimi z zagotavljanjem pripravništev in vajeništev, olajšanjem prehoda od izobraževanja k zaposlitvi ter vključitvijo podjetništva v vse ravni izobraževanja s ciljem okrepiti vlogo in položaj mladih. Vendar so v Sloveniji še vedno prisotni številni izzivi za učinkovito uporabo jamstev za mlade[45]. Tako še ni vzdržne dolgoročne strategije, ki bi presegala trenutno načrtovani dvoletni časovni okvir, mladim, ki niso zaposleni in se ne izobražujejo ali usposabljajo, pa se ne namenja dovolj pozornosti in podpore[46]. Državni zavod za zaposlovanje bo moral imeti ustrezne zmogljivosti za zagotovitev, da se bodo mladi registrirali za program.

Izobraževanje

Čeprav je izobraževalni sistem v Sloveniji dober, še vedno prihaja do neusklajenosti kvalifikacij in potreb na trgu dela. Kakovost nižje sekundarne izobrazbe je neenakomerna[47]. Hitra menjava vlad je upočasnila reforme na področju izobraževanja in usposabljanja, zaradi česar se neusklajenost kvalifikacij in potreb na trgu dela ni odpravila. Glede na nacionalni reformni program je sprememba Zakona o osnovni šoli omogočila večjo osredotočenost na posebne interese in učenje tujega jezika ter izboljšala kakovost izobraževanja. Slovenski zavod za zaposlovanje na podlagi pilotnega projekta pripravlja načine za napovedovanje prihodnjih potreb na trgu dela. Vzpostavljen bo celovit sistem vseživljenjske karierne orientacije na vseh ravneh izobraževanja, ki bo povezan s sistemom državnega zavoda za zaposlovanje.

Poklicno izobraževanje in usposabljanje ni dovolj privlačno, da bi pritegnilo talentirane mlade. Mladi se raje vpisujejo v programe splošne izobrazbe, vendar slovenska industrija ponuja predvsem zaposlitve, ki zahtevajo srednje- in nizkokvalificirano delovno silo. To je privedlo do tega, da se vedno več izobraženih mladih izseljuje[48]. Glavni izziv za poklicno izobraževanje in usposabljanje, zlasti na višji sekundarni ravni, je ustaviti upadanje števila vpisov in okrepiti sodelovanje z delodajalci (tako pri določanju učnih načrtov kot pri zagotavljanju vajeništev). Ta naloga od vlade zahteva ciljno usmerjen načrt ukrepov, saj gospodarstvo večinoma sestavljajo MSP, ki takega sistema ne morejo vzpostaviti sama. Spremembe Zakona o višjem strokovnem izobraževanju, sprejete novembra 2013, so okrepile povezavo med izobraževanjem in gospodarskimi subjekti[49]. Vlada namerava v letih 2016–2017 ponovno uvesti dvojni sistem poklicnega usposabljanja, čeprav v nacionalnem reformnem programu niso navedeni konkretni ukrepi v zvezi s to tematiko. Vendar je v nacionalnem reformnem programu navedena zaveza vlade, da bo povečala financiranje štipendij za dijake in študente, ki se pripravljajo na vstop v deficitarne poklice.

Neusklajenost kvalifikacij in potreb na trgu dela ter dolgo trajanje študija ostajata pomembna problema za sektor višjega izobraževanja. Za osebe s terciarno izobrazbo je manj verjetno, da jih bo organizacija, za katero so delali v preteklosti[50], zaposlila, univerzam pa je bila zagotovljena večja avtonomija pri določanju študijskih vsebin. Izobraževalne institucije morajo učiti dodatne spretnosti in znanja, kot so podjetniška znanja, študenti pa bi morali razmisliti o poklicih, ki bolj ustrezajo potrebam na trgu dela. Trenutno se razpravlja o dodatnih spremembah Zakona o visokem šolstvu, ki bi obravnavale kakovost in financiranje univerz. Strožja opredelitev statusa študenta in vzpostavitev elektronske evidence študentov bi morala prispevati k skrajšanju trajanja študija.

Socialne politike

Socialne razmere v Sloveniji se še naprej slabšajo. Sprva je imela kriza samo zmeren učinek na dohodek gospodinjstev, ker je sistem socialnega varstva dobro deloval kljub razmeroma nizkim izdatkom za socialno varstvo (kot delež BDP). Ko pa se je kriza nadaljevala, se je učinkovitost avtomatičnih stabilizatorjev poslabšala in dohodek gospodinjstev je padel, kar je zmanjšalo zasebno potrošnjo. To je deloma tudi posledica reforme socialne politike iz leta 2012, ki je povečala usmerjena socialna nadomestila (kot so socialna pomoč, dodatna nadomestila in otroški dodatek). Leta 2013 se je prejemanje socialne pomoči ponovno povečalo, pri čemer je več kot 75 % upravičencev socialno pomoč prejemalo več kot eno leto. Eden od najbolj ogroženih segmentov prebivalstva so starejši, zlasti ženske. Rastoče razmerje med dolgom in dohodkom skupaj z vedno manjšim varčevanjem kaže, da obstaja pritisk na dohodek in zadolženost gospodinjstev. Kljub temu je zadolženost gospodinjstev v primerjavi z drugimi državami članicami EU še vedno zelo nizka[51]. Ti trendi so privedli do povečanega tveganja revščine in socialne izključenosti, spremembe pri obdavčenju pa naj bi še dodatno zmanjšale razpoložljivi dohodek gospodinjstev. Vendar zaradi potreb po konsolidaciji javnih financ v nacionalnem reformnem programu niso predvideni nobeni ukrepi za obravnavo teh vprašanj izven okvira sredstev kohezijske politike.

Pri ohranjanju ustreznosti pokojnin je bil dosežen omejen napredek. Pokojninska reforma iz leta 2012 je uvedla nova pravila za izračun pokojninske osnove, s čimer naj bi se zaustavilo postopno zniževanje pokojnin[52]. Glede na oceno pokojninske reforme iz leta 2012 je razlika med povprečno pokojnino in povprečno plačo v letih 2012 in 2013 ostala bolj kot ne konstantna, nadomestitvena stopnja pa se je leta 2013 stabilizirala. Vendar je bilo usklajevanje pokojnin za leti 2014 in 2015 zamrznjeno in prejemanje varstvenih dodatkov se je zaradi sprejetja socialne reforme leta 2012 močno zmanjšalo, kar je povečalo tveganje revščine med starejšimi. Zato so bile decembra 2013 sprejete spremembe reforme, da bi se omilili pogoji glede dohodka in premoženja za upravičenost do socialnih nadomestil ter podaljšala upravičenost do varstvenega dodatka za starejše. Konkretne informacije o finančnem učinku teh sprememb na proračun še niso na voljo.

3.6. Modernizacija javne uprave

Letni pregled rasti iz leta 2014 navaja prednostne naloge na področju javne uprave, kot so boljše storitve, izboljšanje poslovnega okolja in večja učinkovitost z boljšo koordinacijo in sodelovanjem z deležniki. Slovenija mora obravnavati te izzive, če želi izboljšati verodostojnost in zaupanje v javno upravo ter ustvariti enostavnejše poslovno okolje. Glede na jesenski barometer 2013[53] je zaupanje v nacionalne organe v Sloveniji zelo nizko. Na primer, zaupanje v parlament (6 %) je med najnižjimi med vsemi državami članicami in državami kandidatkami, vključenimi v raziskavo, zaupanje v vlado pa je drugo najnižje (10 %).

Učinkovitejše sodstvo

Pri povečanju učinkovitosti pravosodnega sistema je bil dosežen določen napredek. Reforma vodenja sodnih postopkov na področju gospodarskega in civilnega prava je izboljšala delovanje pravosodnega sistema, vendar so sodne obravnave še vedno dolgotrajne. Nedavni pozitivni trendi v zvezi s sodnimi postopki v civilnih in gospodarskih zadevah so se ohranili. Čas, potreben za izdajo sodne odločbe, se je skrajšal s 431 dni leta 2010 na 348 dni leta 2013, število nerešenih zadev, ki čakajo na obravnavo, pa se je zmanjšalo za 17 %. Sodišča so v letih 2012 in 2013 večinoma uspela rešiti več zadev, kot so jih prejela[54]. Kljub temu napredku zaostanki pri izvršilnih zadevah ostajajo veliki v primerjavi z drugimi državami[55] in cilj, ki je bil določen v nacionalnem reformnem programu iz leta 2013, ni bil dosežen. Trenutna statistična metodologija, ki se uporablja za spremljanje izvršilnih zadev na lokalnih sodiščih, ne prikazuje točnega stanja izvršilnega procesa. Elektronski sistem za izvršbo verodostojnih dokumentov je še naprej omogočal hitro reševanje zadev. Glede na nacionalni reformni program iz leta 2014 bodo uvedene spremembe zakonodaje na področju izvršb za izboljšanje odločanja in učinkovitosti.

Izzivi v zvezi z javno upravo

Slovenija je prevzela pobudo za uporabo e-uprave. Od leta 2015 se bo pri poslovanju z javnimi organi uporabljalo samo še izdajanje elektronskih računov. Računi v papirni obliki se ne bodo več sprejemali. V celoti operativna točka, kjer je mogoče vse urediti na enem mestu, omogoča brezplačno spletno registracijo podjetja. Vendar enotna kontaktna točka, vzpostavljena v okviru direktive o storitvah, še zdaleč ni dokončana in zaenkrat še ne more zaključevati postopkov prek spleta. Poleg tega prehod na e-naročanje še ni v celoti zaključen. Leta 2012 je bil vzpostavljen elektronski portal, vendar elektronskih prijav na razpise ni mogoče vlagati. Slovenija je ena redkih držav članic EU, v katerih še vedno ni mogoče predložiti prijav na razpise v elektronski obliki.

Nova strategija naj bi zmanjšala birokratske ovire za 25 % in s tem izboljšala zakonodajno in poslovno okolje ter povečala konkurenčnost. Strategijo sestavlja sklop ukrepov, ki so jih prispevali različni deležniki in naj bi se izvedli na srednji rok. Te ukrepe je treba najprej prednostno razvrstiti, nato pa spremljati njihovo izvajanje, da bo mogoče oceniti učinkovitost ukrepov politike. Vendar vladi ni uspelo izvesti celovitega testa ustreznosti za MSP (test je še vedno v pilotni fazi) glede možnega učinka predlaganih ukrepov na majhna podjetja, to pa pomeni potencialno tveganje, da nova zakonodaja ne bo naklonjena MSP. Razdrobljenost na občine in neučinkovitost uprave predstavljata veliko breme za podjetja, saj dolgotrajni in dragi postopki prostorskega načrtovanja ter zamude pri izdaji gradbenih dovoljenj pomembno ovirajo vstop v slovensko poslovno okolje, tako za lokalne in zlasti tuje vlagatelje kot za črpanje sredstev EU. Vlada se je v nacionalnem reformnem programu zavezala, da bo zmanjšala birokratske ovire ter obremenitve za podjetja, vključno z razrešitvijo problema dolgotrajnih postopkov za izdajo gradbenih dovoljenj. Vendar se problem razdrobljenosti na občine lahko odpravi samo z optimizacijo javnih izdatkov in spremenjenim načinom financiranjem občin, kar bo nato privedlo do združevanja manjših občin, ne pa z izčrpnim analiziranjem in načrtovanjem najustreznejšega načina za združevanje občin. Če bi Slovenija učinkovito uporabljala svoje vire, bi lahko zmanjšala stroške poslovanja in spodbudila trgovino.

Izziv za prihodnost je zagotoviti visoko kakovost javnih storitev. Hitra menjava vlad ter številne menjave ministrov so negativno vplivale na rezultate pri izvajanju politik na več ministrstvih, zlasti na področju zdravstva. Ciljno usmerjena reorganizacija zdravstvenega sistema, ki bi izkoristila notranje sinergije in zagotovila potrebne prihranke, je ena od reform na seznamu vlade, ki še vedno čaka na obravnavo. Kljub vsej politični retoriki se zdi, da ni veliko politične volje za odpravo nakopičenih problemov. Slovenija je v zgodnjih fazah priprave celovite reforme javnega sektorja (sprejeta naj bi bila do januarja 2015), s katero naj bi se zagotovila večja kakovost in dostopnost storitev, in sicer s prenovo upravljanja človeških virov ter strateškega načrtovanja pravnih, organizacijskih in postopkovnih vidikov. Pripravljene so bile različne strategije, vendar je izvajanje nezadostno.

Obstaja potreba po zagotovitvi zadostnih upravnih zmogljivosti v službi za upravljanje sredstev kohezijske politike, da se bodo lahko sredstva programov v celoti izkoristila.

V letu 2014 se bodo nakopičile dejavnosti, povezane z dvema programskima obdobjema. Organ upravljanja bo treba okrepiti tako kadrovsko kot z vidika upravnih zmogljivosti, da bo kos zahtevnim nalogam v zvezi z zaključkom obdobja 2007–2013 in začetkom obdobja 2014–2020. To bo zahtevalo posebno strokovno znanje zlasti na področjih javnih naročil, državne pomoči in vodenja projektov, da se bosta zagotovila skrbno spremljanje in racionalizacija projektov. Potrebna je tudi močnejša vodilna vloga organa upravljanja v odnosu do drugih ministrstev in občin, da se bodo zagotovile potrebne sistemske spre