SL Uradni list Evropske unije C 92/1

SPOROČILO KOMISIJE

o smernicah za razlago Uredbe (ES) št. 1370/2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza

2014/C 92/01

1. UVOD

Uredba (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (1) je bila sprejeta 23. oktobra 2007. Namen te uredbe, ki je začela veljati 3. decembra 2009, je vzpostaviti notranji trg za opravljanje storitev javnega potniškega prevoza. To zagotavlja z dopolnjevanjem splošnih pravil o javnem naročanju. Določa tudi pogoje, pod katerimi izplačila nadomestil, določena v naročilih in koncesijah storitev javnega potniškega prevoza, štejejo za združljiva z notranjim trgom in izvzeta iz predhodne priglasitve državne pomoči Komisiji.

Uredba (ES) št. 1370/2007 je zelo pomembna za organizacijo in financiranje storitev javnega prevoza z avtobusom, tramvajem, podzemno železnico in železnico v državah članicah. Skladna in pravilna uporaba njenih določb je gospodarsko in politično pomembna. Razlog za to je dejstvo, da dodana vrednost in zaposlenost v sektorju javnega prevoza pomenita vsaka približno 1 % BDP oziroma vseh zaposlenih v Uniji. Dobro delujoč sektor javnega prevoza je temelj učinkovite socialne, ekonomske in okoljske politike.

Zunanja naknadna ocena izvajanja Uredbe (ES) št. 1370/2007 (2), ki jo je opravil zunanji svetovalec, ter predstavniki evropskih združenj in držav članic, ki so spregovorili na konferenci o izvajanju Uredbe za deležnike iz celotne EU, ki jo je Komisija organizirala 14. novembra 2011 (3), so Komisijo pozvali k predložitvi navodil v zvezi z nekaterimi določbami navedene uredbe. Različne razlage določb, ki se nanašajo na opredelitev obveznosti javnih storitev, predmet javnih naročil storitev, oddajo takšnih naročil in nadomestilo za obveznosti javnih storitev, lahko ovirajo vzpostavljanje notranjega trga javnega prevoza in povzročijo neželeno izkrivljanje trga.

Komisija se je pred sprejetjem tega sporočila posvetovala z državami članicami in deležniki, ki so zastopali osebe, zainteresirane za to vprašanje, kot so evropska združenja iz sektorja javnega prevoza, vključno z organizacijami osebja prevoza in potnikov.

V tem sporočilu Komisija pojasnjuje svoje razumevanje številnih določb Uredbe, pri čemer temelji na najboljših praksah, da bi državam članicam pomagala v največji meri izkoristiti prednosti notranjega trga. Namen tega sporočila ni izčrpno obravnavati vseh določb in tudi ne določa nobenih novih zakonodajnih pravil. Poudariti je treba, da je za razlago zakonodaje Unije nazadnje v vsakem primeru vedno pristojno Sodišče Evropske unije.

Komisija je 30. januarja 2013 sprejela predlog o spremembi Uredbe (ES) št. 1370/2007 v pričakovanju odprtja trga za domače storitve železniškega potniškega prevoza (4). V tem sporočilu so razložene nekatere določbe Uredbe, za katere je Komisija predlagala spremembe, kot so npr. določbe o oddaji javnih naročil storitev na področju železniškega prevoza. V zvezi z navedenimi določbami bi se morale upoštevati smernice iz tega dokumenta, dokler ne začne veljati kakršna koli sprememba Uredbe (ES) št. 1370/2007.

2. RAZUMEVANJE UREDBE (ES) št. 1370/2007 S STRANI KOMISIJE

2.1 Področje uporabe Uredbe (ES) št. 1370/2007

V tem poglavju o področju uporabe Uredbe (ES) št. 1370/2007 so vključene smernice za razlago povezave med to uredbo in naslednjimi direktivami: Direktivo 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (5) (v nadaljnjem besedilu: Direktiva 2014/24/EU); Direktivo 2014/25/EU o javnem naročanju naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev in razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (6) (v nadaljnjem besedilu: Direktiva 2014/25/EU); in Direktivo 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb (7) (v nadaljnjem besedilu: Direktiva 2014/23/EU). V tem poglavju so pojasnjeni tudi načini uporabe Uredbe za celinske plovne poti in nacionalne morske vode ter uporaba Uredbe za naročila na področju tovornega prevoza do 2. decembra 2012.

2.1.1 Člena 1(3) in 5(1). Povezava med Uredbo (ES) št. 1370/2007 in direktivama o javnem naročanju in koncesijah

Uredba (ES) št. 1370/2007 ureja oddajo javnih naročil storitev iz člena 2(i) na področju javnega cestnega in železniškega potniškega prevoza. Vendar lahko ta javna naročila storitev spadajo tudi v področje uporabe direktiv o javnem naročanju (Direktiva 2014/24/EU in Direktiva 2014/25/EU). Glede na to, da sta bili direktivi, navedeni v Uredbi (ES) št. 1370/2007 (Direktiva 2004/17/ES in Direktiva 2004/18/ES) razveljavljeni in nadomeščeni z zgoraj navedenima direktivama, bi bilo treba sklice v Uredbi (ES) št. 1370/2007 razumeti kot sklice na novi direktivi.

Člen 1(3) določa, da se Uredba (ES) št. 1370/2007 „ne uporablja za koncesije za javne gradnje v smislu člena 1(3)(a) Direktive 2004/17/ES ali člena 1(3) Direktive 2004/18/ES“. Po začetku veljave Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb velja opredelitev pojma „koncesija za gradnje“ iz člena 5(1)(a) navedene direktive. Zato se koncesije za gradnje za storitve javnega potniškega prevoza po železnici in drugih vrst prevoza po tirih ter po cesti urejajo izključno z Direktivo 2014/23/EU.

V zvezi s povezavo med Uredbo (ES) št. 1370/2007 ter direktivama o javnem naročanju kot tudi Direktivo 2014/23/EU je pomembno razlikovati med javnimi naročili storitev in koncesijami za storitve.

V členu 2(1), (2) in (5) Direktive 2014/25/EU so „javna naročila storitev“ opredeljena kot pisno sklenjene odplačne pogodbe med enim ali več naročniki in enim ali več gospodarskimi subjekti, katerih predmet je ponujanje storitev. Kadar ta naročila vključujejo „javne organe naročnike“ v smislu točke 1 člena 2(1) Direktive 2014/24/EU, se obravnavajo kot „javna naročila“ storitev iz točk 6 in 9 člena 2(1) Direktive 2014/24/EU.

V členu 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb je „koncesija storitev“ opredeljena kot „pogodba za finančno udeležbo, ki se sklene pisno in s katero javni organi naročniki ali naročniki oddajo opravljanje in upravljanje storitev, ki ni izvrševanje del iz točke (a), enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je plačilo za navedene storitve bodisi samo pravica do izkoriščanja storitev, ki so predmet pogodbe, bodisi ta pravica skupaj s plačilom“. V členu 5(1) je nadalje opredeljeno, da podelitev koncesij za gradnje in storitve vključuje prenos operativnega tveganja pri izkoriščanju navedenih gradenj ali storitev, ki zajema tudi tveganje v zvezi s povpraševanjem ali ponudbo ali obojim, na koncesionarja. Šteje se, da koncesionar prevzame operativno tveganje, kadar v normalnih delovnih pogojih ni zagotovljeno, da se mu povrnejo naložbe ali stroški, ki so nastali pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. Del tveganja, ki se prenese na koncesionarja, vključuje dejansko izpostavljenost tržnim nepredvidljivostim, tako da kakršna koli ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni zgolj nominalna ali zanemarljiva“.

To razlikovanje med (javnimi) naročili storitev in koncesijami je pomembno, saj se Direktiva 2014/23/EU v skladu s svojim členom 10(3) ne uporablja za koncesije za javne storitve prevoza v smislu Uredbe (ES) št. 1370/2007. Koncesije za storitve, ki se podelijo za te javne storitve prevoza, ureja izključno Uredba (ES) št. 1370/2007.

Člen 5(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007 določa, da oddajo (javnih) naročil storitev glede storitev avtobusnega ali tramvajskega prevoza urejata direktivi 2004/17/ES (8) in 2004/18/ES (9), razen kadar so taka naročila oblikovana kot koncesije storitev. Zato oddajo (javnih) naročil storitev za javne storitve avtobusnega ali tramvajskega prevoza potnikov urejata izključno direktivi 2014/24/EU in 2014/25/EU.

Oddajo (javnih) naročil storitev glede storitev javnega prevoza potnikov po železnici in podzemni železnici ureja Uredba (ES) št. 1370/2007, obenem pa je izključena iz področja uporabe Direktive 2014/24/EU v skladu z njeno uvodno izjavo 27 in členom 10(i) ter iz področja uporabe Direktive 2014/25/EU v skladu z njeno uvodno izjavo 35 in členom 21(g).

Preglednica

Povzetek veljavne pravne podlage za oddajo naročil glede na vrsto pogodbene ureditve in način prevoza

Vrsta javne storitve prevoza potnikov (Javna) naročila storitev iz direktiv 2014/24/EU in 2014/25/EU Koncesije storitev iz Direktive 2014/23/EU Avtobusni in tramvajski prevoz Direktivi 2014/24/EU in 2014/25/EU Uredba (ES) št. 1370/2007 Prevoz po železnici in podzemni železnici Uredba (ES) št. 1370/2007 Uredba (ES) št. 1370/2007

2.1.2 Člen 1(2). Uporaba Uredbe (ES) št. 1370/2007 za celinske plovne poti in nacionalne morske vode

Člen 1(2) določa, da se Uredba (ES) št. 1370/2007 uporablja za nacionalno in mednarodno opravljanje storitev javnega potniškega prevoza po železnici in za ostale vrste prevoza po tirih ter za prevoz po cesti in da lahko države članice uporabljajo navedeno uredbo za prevoz potnikov po celinskih plovnih poteh. Za zagotovitev pravne varnosti mora biti odločitev države članice, da Uredbo (ES) št. 1370/2007 uporablja za javni potniški prevoz po celinskih plovnih poteh, sprejeta na pregleden način na podlagi pravno zavezujočega akta. Uporaba Uredbe (ES) št. 1370/2007 za storitve potniškega prevoza po celinskih plovnih poteh je lahko zlasti primerna, kadar so navedene storitve vključene v širše mestno, predmestno ali regionalno omrežje javnega potniškega prevoza.

Če se država članica ne odloči, da bo za storitve potniškega prevoza po celinskih plovnih poteh uporabljala Uredbo (ES) št. 1370/2007, se bo za te storitve neposredno uporabljal člen 93 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). Nekateri vidiki prevoza potnikov po celinskih plovnih poteh so obravnavani tudi v Uredbi Sveta (EGS) št. 3921/91 z dne 16. decembra 1991 o določitvi pogojev, pod katerimi lahko tuji prevozniki prevažajo blago ali potnike po celinskih plovnih poteh znotraj države članice (10), in Uredbi Sveta (ES) št. 1356/96 z dne 8. julija 1996 o skupnih pravilih, ki se uporabljajo za prevoz blaga ali potnikov po celinskih plovnih poteh med državami članicami z namenom vzpostavitve svobode opravljanja teh prevoznih storitev (11).

Člen 1(2) določa tudi, da lahko države članice uporabljajo Uredbo (ES) št. 1370/2007 za storitve prevoza po nacionalnih morskih vodah le, če to ne posega v Uredbo Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) (12). Nekatere ključne določbe navedene uredbe se ne v celoti ujemajo z določbami Uredbe (ES) št. 1370/2007 (na primer določbe o njeni uporabi v zvezi s tovornim prevozom, trajanjem pogodb, izključnimi pravicami in zgornjimi mejami za neposredno oddajo naročil manjšega obsega). Uporaba Uredbe (ES) št. 1370/2007 za nacionalne morske vode povzroča več težav. Komisija te težave obravnava v Sporočilu (13), v katerem zagotavlja smernice za uporabo Uredbe (EGS) št. 3577/92.

2.1.3 Člen 10(1). Uporabnost Uredbe (EGS) št. 1191/69 za naročila na področju tovornega prevoza do 2. decembra 2012

V preteklosti so morda nekatere specifične storitve železniškega tovornega prevoza spadale v okvir obveznosti javnih storitev, ki so zajete v Uredbi Sveta (EGS) št. 1191/69 z dne 26. junija 1969 o ukrepanju držav članic glede obveznosti javnih storitev v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh (14). Vendar se Uredba (ES) št. 1370/2007, ki razveljavlja Uredbo (EGS) št. 1191/69, ne uporablja za storitve tovornega prevoza. Da bi se olajšalo postopno opuščanje nadomestila, ki ga Komisija ni odobrila v skladu s členi 93, 107 in 108 PDEU, člen 10(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007 določa, da se Uredba (EGS) št. 1191/69 še naprej uporablja v zvezi s storitvami tovornega prevoza v obdobju treh let po začetku veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007 (tj. do 2. decembra 2012). Storitve tovornega prevoza se lahko opredelijo kot storitve splošnega gospodarskega pomena le, kadar zadevna država članica določi, da imajo posebne značilnosti v primerjavi z značilnostmi komercialnih tovornih storitev (15). Če želijo države članice obdržati sheme državne pomoči za storitve železniškega tovornega prevoza, ki ne izpolnjujejo posebnih pogojev iz sodbe v zadevi Altmark (16), morajo navedene sheme priglasiti Komisiji, da jih lahko vnaprej odobri. Navedene sheme se ocenijo neposredno v skladu s členom 93 PDEU. Če Komisiji navedene sheme ne bodo predhodno priglašene, bodo pomenile novo in nezakonito pomoč, ker ne bodo več izvzete iz obveznosti glede obveščanja o državni pomoči.

2.2 Opredelitev obveznosti javnih storitev in splošna pravila/vsebina javnih naročil storitev

To poglavje vsebuje smernice za razlago značilnosti javnih naročil storitev, ključnih značilnosti splošnih pravil in razlago v zvezi s tem, kako pristojni organi opredeljujejo vrsto in obseg obveznosti javnih storitev ter izključnih pravic v okviru Uredbe (ES) št. 1370/2007. Poleg tega so v poglavju obravnavani pogoji, pod katerimi se lahko odobri podaljšanje trajanja javnih naročil storitev, in pogoji za oddajo naročil podizvajalcem, vključno s primerom notranjih izvajalcev.

2.2.1 Člen 2(i). Značilnosti javnega naročila storitev

V skladu s členom 2(i) je pogodba o izvajanju javne službe sestavljena iz „enega ali več pravno zavezujočih aktov, ki potrjujejo dogovor med pristojnim organom in izvajalcem javne službe, da se izvajalcu javne službe zaupa upravljanje in izvajanje storitev javnega potniškega prevoza, za katere veljajo obveznosti javne službe“. Pogodba je lahko sestavljena tudi iz odločitve, ki jo sprejme pristojni organ v obliki posamičnega zakonodajnega ali upravnega akta, ali vsebuje pogoje, pod katerimi pristojni organ sam opravlja storitve ali opravljanje teh storitev zaupa notranjemu izvajalcu. Pojem „pogodba o izvajanju javne službe“ iz Uredbe (ES) št. 1370/2007 zajema tudi koncesije javnih storitev.

Da bi se upoštevali različni pravni režimi in tradicije v državah članicah, je opredelitev javnega naročila storitev v Uredbi (ES) št. 1370/2007 zelo široka in vključuje različne vrste pravno zavezujočih aktov. S tem se zagotavlja, da iz področja uporabe navedene uredbe niso izpuščene nobene pravne okoliščine, čeprav razmerje med pristojnim organom in izvajalcem ni formalno in izrecno izraženo v obliki naročila v najstrožjem pomenu izraza. Zato opredelitev zajema tudi javna naročila storitev, ki vključujejo odločitev v obliki posamičnega zakonodajnega ali upravnega akta. Javno naročilo storitev je lahko tudi kombinacija splošnega pravnega akta, ki dodeljuje izvajanje storitev izvajalcu, in upravnega akta, ki določa podrobne zahteve v zvezi s storitvami, ki jih je treba opravljati, in način izračuna nadomestila, ki ga je treba uporabiti. Opredelitev zajema tudi odločitve pristojnega organa, ki vsebujejo pogoje, pod katerimi pristojni organ sam opravlja storitve ali opravljanje teh storitev zaupa notranjemu izvajalcu.

2.2.2 Člen 2(l). Značilnosti in postopek oblikovanja splošnih pravil

Splošna pravila so v členu 2(l) opredeljena kot ukrepi, ki se uporabljajo „brez diskriminacije za vse storitve javnega potniškega prevoza iste vrste na zadevnem geografskem območju, za katerega je odgovoren pristojni organ“. Splošna pravila so torej ukrepi za eno ali več vrst storitev javnega cestnega ali železniškega prevoza, ki jih lahko javni organi enostransko naložijo izvajalcem javnih storitev na nediskriminacijski način ali ki se lahko vključijo v pogodbe, ki jih pristojni organ sklene z izvajalci javnih storitev. Ukrep je omejen na geografsko območje, za katerega je odgovoren pristojni organ, vendar ne nujno zajema celotnega geografskega območja. Splošno pravilo je lahko tudi regionalni ali nacionalni zakon, ki se uporablja za vse obstoječe ali potencialne prevoznike v regiji ali državi članici. Zato običajno ni predmet pogajanja s posameznimi izvajalci javnih storitev. Čeprav je splošno pravilo uvedeno na podlagi enostranskega akta, ni izključeno, da se pred določitvijo splošnih pravil opravi pregledno in nediskriminacijsko posvetovanje z izvajalci javnih storitev.

2.2.3 Člen 3(2) in (3). Določitev splošnih pravil v okviru javnega naročila storitev in zunaj njega. Področje uporabe splošnih pravil

Uvodna izjava 17 Uredbe (ES) št. 1370/2007 navaja, da „lahko pristojni organi določijo socialna merila in merila kakovosti, da bi ohranili in zvišali kakovostne standarde za obveznosti javnih služb, na primer glede minimalnih delovnih pogojev, pravic potnikov, potreb oseb z omejeno mobilnostjo, varstva okolja, varnosti potnikov in zaposlenih, in tudi za obveznosti kolektivnih pogodb ter drugih pravil in sporazumov v zvezi z delovnimi mesti in socialno zaščito tam, kjer se storitve opravljajo. Da se zagotovijo pregledni in primerljivi konkurenčni pogoji med izvajalci ter da se prepreči socialni damping, bi morali pristojni organi imeti možnost predpisati posebne socialne standarde in standarde kakovosti storitve.“

Države članice in/ali pristojni organi lahko organizirajo javni prevoz s splošnimi pravili, kot so zakoni, odredbe ali regulativni ukrepi. Kadar ta splošna pravila vključujejo nadomestilo ali izključno pravico, pa obstaja dodatna obveznost glede oddaje javnega naročila storitev v skladu s členom 3(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007. Ta obveznost ne obstaja, kadar splošna pravila določajo maksimalne tarife za vse potnike ali za določene kategorije potnikov v skladu s členom 3(2) navedene uredbe. V navedenem primeru ni obveznosti glede oddaje javnega naročila storitev, mehanizem nadomestila pa se lahko opredeli nediskriminacijsko, na splošno veljavni osnovi.

Pristojni organ se lahko odloči, da bo za določitev socialnih in kakovostnih standardov v skladu z nacionalnim pravom uporabil splošna pravila. Če splošna pravila predvidevajo nadomestilo ali če pristojni organ meni, da je za izvajanje splošnih pravil potrebno nadomestilo, je treba v skladu s členoma 4 in 6 Uredbe (ES) št. 1370/2007 ter prilogo k navedeni uredbi tudi oddati javno naročilo ali naročila storitev, v katerih so opredeljene obveznosti in parametri za nadomestilo neto finančnega učinka.

2.2.4 Člen 3(3). Obveščanje o splošnih pravilih o sistemih maksimalnih tarif za prevoz šolarjev, študentov, vajencev in oseb z omejeno mobilnostjo, ki ne spadajo na področje uporabe Uredbe (ES) št. 1370/2007, v skladu s pravili Unije o državni pomoči

Člen 3(3) omogoča državam članicam, da s področja uporabe Uredbe (ES) št. 1370/2007 izključijo splošna pravila o finančnih nadomestilih za obveznosti javnih storitev, ki določajo maksimalne tarife za prevoz šolarjev, študentov, vajencev in oseb z omejeno mobilnostjo. Če se država članica odloči, da bo to storila, morajo nacionalni organi namesto tega oceniti določbe o nadomestilu v skladu s pravili Pogodbe, zlasti tistimi, ki se nanašajo na državno pomoč. Če ta splošna pravila pomenijo državno pomoč, mora država članica o njih obvestiti Komisijo v skladu s členom 108 PDEU.

2.2.5 Člena 2(e) in 4(1). Opredelitev narave in obsega obveznosti javnih storitev ter predmeta javnih naročil storitev s strani pristojnih organov

Člen 14 PDEU in Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena, priložen k PDEU, določata splošna načela v zvezi s tem, kako države članice opredeljujejo in zagotavljajo storitve splošnega gospodarskega pomena. V skladu s členom 14 PDEU „skrbijo Unija in države članice v mejah svojih pristojnosti na področju uporabe Pogodb za to, da takšne službe [splošnega gospodarskega pomena] delujejo na podlagi načel in pogojev, zlasti ekonomskih in finančnih, ki jim omogočajo izpolnjevanje njihovih nalog“. V skladu s Protokolom št. 26 imajo nacionalni, regionalni in lokalni organi bistveno vlogo in široko diskrecijsko pravico pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so čim bolj prilagojene potrebam uporabnikov. Skupna vrednota Unije je, da si storitve splošnega gospodarskega pomena prizadevajo za visoko raven kakovosti, varnosti, cenovne dostopnosti, enako obravnavo in spodbujanje splošnega dostopa ter pravic uporabnikov. Možnosti držav članic za zagotavljanje, naročanje in organiziranje storitev splošnega gospodarskega pomena na področju javnega železniškega in cestnega potniškega prevoza ureja Uredba (ES) št. 1370/2007. Člen 1 Uredbe (ES) št. 1370/2007 določa, da je namen Uredbe „opredeliti, kako lahko pristojni organi ob upoštevanju določb prava Unije ukrepajo na področju javnega potniškega prevoza, da bi zagotovili opravljanje storitev v splošnem interesu, ki so med drugim pogostejše, varnejše, kakovostnejše in cenejše od tistih, ki bi jih zagotovil sam trg“. Kot je določeno v členu 2(e) Uredbe (ES) št. 1370/2007, pomeni obveznost javnih storitev „zahtevo, […] da se zagotovijo storitve javnega potniškega prevoza v splošnem interesu, ki jih izvajalec, če bi upošteval svoje poslovne interese, ne bi opravljal ali jih ne bi opravljal v istem obsegu ali pod istimi pogoji brez plačila“ (17). Države članice imajo torej v okviru, določenem z Uredbo (ES) št. 1370/2007, široko diskrecijsko pravico pri opredeljevanju obveznosti javnih storitev v skladu s potrebami končnih uporabnikov.

Obveznosti javnih storitev se lahko običajno, ne pa tudi izključno, nanašajo na posebne zahteve za izvajalca javnih storitev, na primer v zvezi s pogostostjo storitev, kakovostjo storitev, izvajanjem storitev, zlasti na manjših vmesnih postajah, ki morda niso tržno zanimive, ter zagotavljanjem železniškega prevoza zgodaj zjutraj in pozno zvečer, vendar ne izključno nanje. Ilustrativen primer je mnenje Komisije, da morajo storitve, ki se razvrstijo kot javne storitve, upoštevati državljane ali biti v interesu družbe kot celote. Pristojni organi opredelijo naravo in obseg obveznosti javnih storitev ob upoštevanju splošnih načel Pogodbe. Za doseganje ciljev Uredbe, kar pomeni zagotavljanje varnih, stroškovno učinkovitih in visokokakovostnih storitev potniškega prevoza, si morajo pristojni organi prizadevati za ekonomsko in finančno vzdržno opravljanje teh storitev. V okviru oddaje naročila, kot je opredeljeno v členu 3(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007, lahko obe strani pričakujeta spoštovanje svojih pravic in morata izpolniti svoje pogodbene obveznosti. Vključene so tudi finančne pravice in obveznosti. Geografsko območje javnih naročil storitev bi moralo pristojnim organom omogočiti optimizacijo ekonomike storitev javnega prevoza, ki se izvajajo v okviru njihove pristojnosti, vključno z lokalnimi, regionalnimi in podnacionalnimi mrežnimi učinki, če je to ustrezno. Izkoriščanje mrežnih učinkov omogoča stroškovno učinkovito opravljanje storitev javnega prevoza na podlagi navzkrižnega financiranja med storitvami, pri katerih so stroški več kot pokriti, in storitvami, pri katerih stroški niso pokriti. To bi moralo organom pomagati pri doseganju zastavljenih ciljev prometne politike ob hkratnem zagotavljanju pogojev za učinkovito in pošteno konkurenco v omrežju, če je to ustrezno, na primer za nekatere storitve železniškega sistema za visoke hitrosti.

2.2.6 Člena 2(f) in 3(1). Opredelitev narave in obsega izključnih pravic za zagotovitev skladnosti s pravom Unije

V skladu s členom 3(1) je treba javno naročilo storitev oddati, če se pristojni organ odloči, da izvajalcu dodeli izključno pravico in/ali nadomestilo v zameno za izvajanje obveznosti javnih storitev. Izključna pravica je v členu 2(f) opredeljena kot „pravic[a], ki izvajalcu javne službe zagotavlja možnost opravljanja določenih storitev javnega potniškega prevoza na izbrani liniji, omrežju ali območju, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca“. Ta pravica se lahko določi v zakonodajnem, regulativnem ali upravnem instrumentu. Javno naročilo storitev zelo pogosto določa pogoje za uveljavljanje izključne pravice, zlasti geografsko območje in trajanje izključne pravice. Izključnost ščiti podjetje pred konkurenco drugih izvajalcev na določenem trgu, ker iste storitve ne sme izvajati nobeno drugo podjetje. Države članice pa lahko podelijo nekatere pravice, ki se ne zdijo izključne, vendar drugim podjetjem dejansko preprečujejo sodelovanje na trgu na podlagi pravnih pravil ali upravnih praks. Na primer z upravnimi ureditvami, ki dovoljujejo opravljanje storitev javnega prevoza v skladu z merili, na primer v zvezi z želenim obsegom in kakovostjo zadevnih storitev, in ki bi lahko v praksi omejile število izvajalcev na trgu. Komisija meni, da pojem izključnosti, ki se uporablja v Uredbi (ES) št. 1370/2007, zajema tudi takšne razmere.

Pristojni organi bi morali za zagotovitev nemotenega delovanja notranjega trga storitev javnega prevoza natančno opredeliti izključne pravice kot pravice, ki ne presegajo tistega, kar je potrebno za zagotavljanje zahtevane gospodarske zaščite zadevnih storitev, in ki hkrati, kadar je to mogoče, omogočajo tudi druge vrste storitev. V zvezi s tem uvodna izjava 8 Uredbe (ES) št. 1370/2007 navaja, da „bi bilo treba d]ereguliranim trgom potniškega prevoza, na katerih ni izključnih pravic, […] dovoliti, da ohranijo svoje posebnosti in način delovanja, kolikor so združljivi z določbami Pogodbe“. Vendar želi Komisija poudariti, da tudi v okviru dereguliranega sistema uvajanje pogodbenih ureditev za spodbujanje dostopa nekaterih segmentov prebivalstva do avtobusnih storitev pomeni obveznost javnih storitev. Ta obveznost spada v okvir Uredbe (ES) št. 1370/2007 (18).

Kadar se uporabljajo vsi pogoji za uporabo Uredbe (ES) št. 1370/2007, vključno s pogojem, da ima javni prevoznik koristi od izključne pravice, se lahko potrebno javno naročilo storitev odda neposredno, na primer v primeru naročila majhne vrednosti ter v primeru malega in srednje velikega podjetja, če so izpolnjeni pogoji iz člena 5(4).

2.2.7 Člen 4(4). Pogoji, pod katerimi se lahko odobri 50-odstotno podaljšanje trajanja javnega naročila storitev

Člen 4(3) določa, da javno naročilo storitev traja največ „deset let za avtobusne storitve in 15 let za storitve potniškega prevoza po železnici in za druge vrste prevoza po tirih“. Člen 4(4) omogoča, da se javno naročilo storitev po potrebi ob upoštevanju pogojev amortizacije sredstev podaljša za 50 %. Takšno podaljšanje se lahko odobri, če izvajalec javnih storitev prispeva sredstva, ki so pomembna glede na skupna sredstva, potrebna za opravljanje storitev potniškega prevoza, ki so predmet javnega naročila storitev, in so hkrati povezana predvsem s storitvami potniškega prevoza, ki so predmet naročila.

Razlaga teh dveh pogojev je odvisna od določenih okoliščin v posameznem primeru. Kot je poudarjeno v uvodni izjavi 15 Uredbe (ES) št. 1370/2007, „[d]olgoročne pogodbe lahko povzročijo zaprtje trga za nepotrebno dolgo obdobje, s čimer zmanjšajo pozitivne učinke pritiska konkurence. Trajanje pogodb o izvajanju javne službe bi moralo biti omejeno, da bi se čim manj izkrivljalo konkurenco in hkrati ohranilo kakovost storitev“. Poleg tega je v primeru zelo dolgotrajnih pogodb zaradi povečanja negotovosti težko pravilno razporediti tveganja med izvajalcem in pristojnim organom. Po drugi strani je v uvodni izjavi 15 pojasnjeno, da „bi bilo treba predvideti možnost podaljšanja pogodb o izvajanju javne službe za največ polovico začetnega obdobja trajanja, kadar mora izvajalec javne službe vlagati v sredstva z izredno dolgo amortizacijsko dobo, in v primeru najbolj oddaljenih regij, kot so opredeljene v členu 349 Pogodbe, spričo njihovih posebnih značilnosti in omejitev“.

Pri vsaki odločitvi o podaljšanju trajanja javnega naročila storitev za 50 % je treba upoštevati naslednje vidike: javno naročilo storitev mora izvajalca zavezovati k investicijam v sredstva, kot so vozni park, zmogljivosti za vzdrževanje ali infrastruktura, za katera je amortizacijska doba izredno dolga.

Pristojni organ se bo običajno odločil za podaljšanje trajanja naročila pred oddajo novega naročila. Če je odločitev o podaljšanju trajanja treba sprejeti med izvajanjem naročila, ker se na primer zaradi tehničnih razlogov predvidene naložbe v nov vozni park ne opravijo na začetku pogodbenega obdobja, ampak pozneje, je ta možnost jasno navedena v razpisni dokumentaciji in ustrezno izražena v pogojih nadomestila. Skupno podaljšanje naročila ne sme v nobenem primeru presegati 50 % trajanja, določenega v členu 4(4).

2.2.8 Člen 4(5). Možnosti, ki jih imajo pristojni organi na voljo, če želijo v primeru zamenjave izvajalca sprejeti ukrepe za zaščito osebja

V skladu s členom 4(5) „lahko pristojni organi b]rez poseganja v nacionalno pravo in pravo Skupnosti, vključno s kolektivnimi pogodbami med socialnimi partnerji, […] od izbranega izvajalca javne službe zahtevajo, da osebju, ki je bilo za opravljanje storitev predhodno zaposleno, prizna pravice, ki bi jih uživalo, če bi prišlo do prenosa v smislu Direktive 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov (19). Kadar pristojni organi od izvajalcev javne službe zahtevajo, da izpolnjujejo določene socialne standarde, razpisna dokumentacija in pogodbe o izvajanju javne službe vsebujejo seznam zadevnega osebja in pregledne podrobnosti o njegovih pogodbenih pravicah ter pogoje, pod katerimi so zaposleni povezani s temi storitvami“.

V skladu z načelom subsidiarnosti ter uvodnima izjavama 16 in 17 imajo pristojni organi pri zaščiti osebja v primeru zamenjave izvajalca v bistvu naslednje možnosti:

(i) Ne sprejmejo nobenega posebnega ukrepa. V tem primeru je treba pravice delavcev, kot je prenos osebja, dodeliti le, kadar so izpolnjeni pogoji za uporabo Direktive 2001/23/ES, na primer v primeru prenosa znatnih opredmetenih sredstev, kot je vozni park (20).

(ii) Zahtevajo prenos osebja, ki je bilo predhodno zaposleno za opravljanje storitev, s pravicami, do katerih bi bilo osebje upravičeno, ne glede na to, ali se uporablja Direktiva 2001/23/ES, če je bil izveden prenos v smislu Direktive 2001/23/ES. V uvodni izjavi 16 Uredbe (ES) št. 1370/2007 je pojasnjeno, da „[t]a direktiva državam članicam ne preprečuje, da ohranijo pogoje prenosa pravic zaposlenih poleg tistih, ki jih zajema Direktiva 2001/23/ES, in tako po potrebi upoštevajo socialne standarde, ki jih določajo nacionalni zakoni in drugi predpisi ali kolektivne pogodbe ali druge pogodbe med socialnimi partnerji.“

(iii) Zahtevajo od javnega prevoznika, da določene socialne standarde upošteva za vse osebje, ki sodeluje pri opravljanju storitev javnega prevoza, „[d]a se zagotovijo pregledni in primerljivi konkurenčni pogoji med izvajalci ter da se prepreči socialni damping […]“, kot je določeno v uvodni izjavi 17 Uredbe (ES) št. 1370/2007. Ti standardi bi se na primer lahko nanašali na kolektivno pogodbo na ravni podjetja ali kolektivno pogodbo, sklenjeno za zadevni tržni segment.

(iv) Uporabijo kombinacijo možnosti (ii) in (iii).

Da bi se zagotovila preglednost pogojev zaposlovanja, morajo pristojni organi, če zahtevajo prenos osebja ali predpišejo določene socialne standarde, jasno in podrobno navesti zadevne obveznosti v razpisni dokumentaciji in javnih naročilih storitev.

2.2.9 Člen 5(2)(e). Pogoji za oddajo naročil podizvajalcem v primeru javnih naročil storitev, ki jih oddajo notranji izvajalci

Javna naročila storitev, ki so neposredno oddana notranjemu izvajalcu, je mogoče pod strogimi pogoji oddati podizvajalcem. V takšnem primeru mora notranji izvajalec v skladu s členom 5(2)(e) sam opraviti „prevladujoči del“ storitev javnega potniškega prevoza. S to določbo je zakonodajalec nameraval preprečiti, da bi pojem „notranjega izvajalca“, ki je pod nadzorom pristojnega organa, izgubil pomen, saj bi notranji izvajalec sicer smel oddati naročilo za vse storitve prevoza ali za velik del teh storitev v podizvajanje drugemu subjektu. Namen člena 5(2)(e) je torej preprečiti vzpostavljanje lažnih notranjih izvajalcev. Opravljanje storitev javnega potniškega prevoza s strani notranjega izvajalca odstopa od načela iz člena 5(3), v skladu s katerim se javno naročilo storitev odda „na podlagi za konkurenco odprtega razpisnega postopka“. Kot navaja uvodna izjava 7 Uredbe (ES) št. 1370/2007, „uvedba z ustreznimi varovali regulirane konkurence med izvajalci naredi storitve privlačnejše, inovativnejše in cenejše“. Brez poseganja v analizo posameznih primerov bi se zdelo smiselno šteti, da bi bila za oddajo več kot tretjine storitev javnega prevoza v izvajanje podizvajalcu potrebna dobra utemeljitev, zlasti ob upoštevanju ciljev iz člena 5(2)(e). Te storitve prevoza so običajno izražene glede na vrednost. V vsakem primeru morajo notranji izvajalci oddajo naročil podizvajalcem izvesti ob upoštevanju veljavne zakonodaje o javnem naročanju.

Uredba (ES) št. 1370/2007 ne preprečuje, da se v javnem naročilu storitev določi najmanjši odstotek vrednosti prevoznih storitev, ki ga izvajalec v okviru javnega naročila storitev odda v izvajanje podizvajalcem. Pogodba lahko to določa, če se spoštujejo določbe navedene uredbe, zlasti v zvezi z največjim deležem javnega naročila storitev, ki se lahko odda v izvajanje podizvajalcem.

2.3 Oddaja javnih naročil storitev

To poglavje vsebuje smernice za razlago številnih določb v zvezi z oddajo javnih naročil storitev. Smernice zajemajo pogoje, pod katerimi je mogoča neposredna oddaja javnih naročil storitev, in postopkovne zahteve glede konkurenčnega postopka oddaje naročila.

2.3.1 Člen 5(2)(b). Pogoji, pod katerimi se lahko javno naročilo storitev odda neposredno notranjemu izvajalcu

Uredba (ES) št. 1370/2007 lokalnim pristojnim organom omogoča, da storitve javnega železniškega in cestnega potniškega prevoza opravljajo sami ali da javno naročilo storitev oddajo neposredno notranjemu izvajalcu. Če se odločijo za drugo možnost, morajo upoštevati več strogih pravil in pogojev iz člena 5(2). Komisija navaja:

(i) Člen 5(2) določa, da lahko pristojni lokalni organ ali skupina takšnih organov, ki opravljajo integrirane storitve javnega potniškega prevoza, odda javno naročilo storitev neposredno notranjim izvajalcem. To pomeni, da morajo biti storitve javnega potniškega prevoza v okviru naročila, ki ga neposredno odda skupina pristojnih lokalnih organov, integrirane z geografskega vidika ter z vidika prevoza in tarif po vsem ozemlju pod pristojnostjo zadevne skupine organov. Komisija tudi meni, da mora biti geografsko območje uporabe takšnih storitev, ki se opravljajo v okviru odgovornosti pristojnega lokalnega organa ali skupine takšnih organov, opredeljeno tako, da bi te lokalne storitve načeloma izpolnjevale potrebe urbane aglomeracije in/ali podeželskega okrožja.

(ii) Pravila o nadzoru notranjega izvajalca s strani pristojnega organa, ki so določena v členu 2(j) in podrobno opredeljena v členu 5(2), je treba v vsakem primeru upoštevati. Notranji izvajalec mora biti „pravno ločen subjekt, nad katerim pristojni lokalni organ […] izvaja nadzor, ki je podoben nadzoru, ki ga izvaja nad svojimi službami“. Člen 5(2) določa sklop meril, ki se upoštevajo pri ocenjevanju, ali pristojni organ učinkovito nadzira svojega notranjega izvajalca. Ta merila so „stopnja prisotnosti v upravnih in vodstvenih organih ali nadzornih organih, s tem povezane specifikacije v statutih, lastništvo, dejanski vpliv in nadzor nad strateškimi odločitvami in posameznimi upravljavskimi odločitvami“. Ocena nadzora mora temeljiti na vseh merilih, če je to ustrezno. Glede merila lastništva Uredba (ES) št. 1370/2007 od pristojnih organov ne zahteva 100-odstotnega deleža v kapitalu notranjega izvajalca. To je lahko pomembno na primer v primerih javno-zasebnih partnerstev. S tega vidika je razlaga „internega“ izvajalca v Uredbi (EC) št. 1370/2007 širša od razlage v okviru sodne prakse Sodišča Evropske unije (21). Vendar je treba učinkovit nadzor s strani pristojnega organa dokazati na podlagi drugih meril v skladu s členom 5(2)(a).

(iii) Da bi se zmanjšalo izkrivljanje konkurence, je v členu 5(2)(b) določeno, da morajo biti prevozne dejavnosti notranjih izvajalcev in katerega koli organa ali organov, ki jih ti izvajalci nadzirajo, geografsko omejene znotraj ozemlja pristojnega organa ali se morajo nadzirati skupaj s pristojnim lokalnim organom. Zato ti izvajalci ali organi ne smejo sodelovati v konkurenčnih razpisnih postopkih, povezanih z opravljanjem storitev javnega potniškega prevoza, organiziranih zunaj ozemlja pristojnega organa. Člen 5(2)(b) je namenoma sestavljen širše, da se prepreči ustvarjanje korporativnih struktur, katerih namen je obiti to geografsko omejitev. Brez poseganja v določbe o izhodnih povezavah iz točke (v) bo Komisija zelo strogo uporabljala to določbo o geografski omejitvi, zlasti kadar sta tako notranji izvajalec kot tudi drug organ, ki opravlja storitve prevoza, pod nadzorom pristojnega lokalnega organa.

(iv) Po analogiji s sodno prakso o javnem naročanju in koncesijah, ki določa, da dejavnosti internega izvajalca ne bi smele biti „tržno usmerjene“ (22), mora biti razlaga pogoja iz člena 5(2)(b), ki določa, da „notranji izvajalec […] [izvaja] vse svoje dejavnosti javnega potniškega prevoza na ozemlju pristojnega lokalnega organa […] in da ne [sodeluje] v za konkurenco odprtih razpisih v zvezi z opravljanjem storitev javnega potniškega prevoza, organiziranih zunaj ozemlja pristojnega lokalnega organa“, naslednja: notranji izvajalec ali subjekt, na katerega notranji izvajalec vpliva, ne sme opravljati storitev javnega potniškega prevoza, niti kot podizvajalec, ali sodelovati pri razpisnih postopkih zunaj ozemlja pristojnega organa v Uniji ali, zaradi morebitnega posrednega vpliva na notranji trg, kje drugje na svetu.

(v) Člen 5(2)(b) notranjim izvajalcem dopušča, da izvajajo „izhodne povezave ali druge pomožne elemente te dejavnosti, ki vstopajo na ozemlje sosednjih pristojnih lokalnih organov“. Ta določba zagotavlja nekaj prilagodljivosti z omogočanjem prevoza med sosednjimi regijami. Zato lahko notranji izvajalci do neke mere opravljajo storitve zunaj ozemlja svojega pristojnega lokalnega organa. Za oceno, ali so storitve v okviru javnega naročila storitev v skladu s to določbo, je treba uporabiti naslednji merili: ali navedene storitve ozemlje zadevnega pristojnega organa povezujejo s sosednjim ozemljem in ali imajo z vidika dejavnosti javnega prevoza v okviru javnega naročila storitev pomožno in ne glavno vlogo. Komisija bo ocenila, ali so dejavnosti javnega prevoza sekundarnega značaja, tako da bo primerjala njihov obseg v kilometrih vozila ali vlakovnih kilometrih s skupnim obsegom dejavnosti javnega prevoza, ki so zajete v naročilih notranjega izvajalca.

2.3.2 Člen 5(3). Postopkovne zahteve za konkurenčni razpisni postopek za javna naročila storitev

Člen 5(3) določa, da pristojni organ, ki za opravljanje storitev javnega potniškega prevoza uporabi tretjo osebo, ki ni notranji izvajalec, oddaja javna naročila storitev na podlagi poštenega, odprtega, preglednega in nediskriminacijskega konkurenčnega razpisnega postopka.

Člen 5(3) določa tudi nekaj drugih podrobnosti o pogojih, v skladu s katerimi je treba organizirati konkurenčni razpisni postopek. Kot je določeno v točki 2.4.1, morajo biti postopki oddaje naročil oblikovani tako, da vzpostavljajo pogoje za učinkovito konkurenco. Uporaba splošnih načel Pogodbe, kot sta načeli preglednosti in nediskriminacije, na primer pomeni, da je treba skupaj z razpisno dokumentacijo objaviti tudi merila za ocenjevanje, ki se uporabljajo pri izbiri ponudb. Države članice lahko po želji uporabljajo podrobnejša postopkovna pravila iz zakonodaje Unije o javnem naročanju, kot sta direktivi 2014/24/EU in 2014/25/EU ali Direktiva 2014/23/EU o koncesijah, vendar k temu niso zavezane.

Vendar se lahko pristojni organ v skladu s členom 5(3) Uredbe (ES) št. 1370/2007 v primeru specifičnih in zapletenih zahtev po predizboru ponudb odloči tudi za pogajanja s predhodno izbranimi osebami. To je na primer mogoče, kadar morajo izvajalci, ki predložijo ponudbe, predlagati tehnološko inovativne prevozne rešitve, da bi izpolnili zahteve, objavljene v razpisni dokumentaciji. Tudi če se uporabljajo predizbor in pogajanja, mora postopek izbire in oddaje naročil še vedno upoštevati vse pogoje iz člena 5(3).

Da bi se morebitnim ponudnikom zagotovile poštene in enake priložnosti, je dolžina obdobja med začetkom konkurenčnega razpisnega postopka in predložitvijo ponudb ter obdobja med začetkom konkurenčnega razpisnega postopka in trenutkom, ko je treba začeti opravljati storitve prevoza, primerna in razumna.

Da bi pristojni organi zagotovili večjo preglednost konkurenčnega razpisnega postopka, morajo potencialnim ponudnikom zagotoviti vse ustrezne tehnične in finančne podatke, vključno z informacijami o razporejanju stroškov in prihodkov, če so na voljo, in jim tako pomagati pri pripravi njihovih ponudb. Vendar ta izmenjava informacij ne sme ogroziti zakonite zaščite poslovnih interesov tretjih oseb. Prevozniki v železniškem prometu, upravljavci železniške infrastrukture in vse druge zadevne osebe morajo pristojnim organom dati na voljo ustrezne točne podatke, da bi lahko ti izpolnjevali svojo obveznost obveščanja.

2.3.3 Člen 5(4). Pogoji, pod katerimi lahko pristojni organ neposredno odda javno naročilo storitev v primeru majhnega obsega naročila ali malih in srednje velikih podjetij

Pristojni organ lahko v primeru neposredne oddaje javnega naročila storitev majhne vrednosti oziroma malemu ali srednje velikemu izvajalcu (člen 5(4)) neposredno odda naročilo brez konkurenčnega razpisnega postopka. Šteje se, da je javno naročilo storitev majhne vrednosti, če je njegova povprečna letna vrednost manj kot 1 milijon EUR ali če je njegov namen letno opraviti manj kot 300 000 kilometrov storitev javnega potniškega prevoza. Mali ali srednje veliki izvajalec je podjetje, ki upravlja največ 23 vozil. V tem primeru se zgornje meje lahko povišajo do povprečne letne vrednosti, ocenjene na manj kot 2 milijona EUR, ali na letno izvedbo manj kot 600 000 kilometrov storitev javnega prevoza.

Zgornja meja, določena za mala in srednje velika podjetja, glede na število „vozil“ kaže, da je ta določba usmerjena v avtobusni prevoz in ne v prevoz s tramvajem, podzemno železnico ali železnico. Zgornjo mejo v smislu 23 vozil je treba razlagati restriktivno, da bi se preprečila zloraba izjemnega značaja člena 5(4). Zato je treba izraze „vozila, ki se upravljajo“ razlagati kot izraze, ki se nanašajo na skupno število vozil, s katerimi upravlja javni prevoznik, in ne na število vozil, ki se upravljajo za storitve, zajete v določenem javnem naročilu storitev.

Vendar se lahko nacionalni zakonodajalec odloči svoj pristojni organ zavezati, da v takšnih primerih uporabi pravilo, v skladu s katerim je treba javna naročila storitev oddati na podlagi poštenega, odprtega, preglednega in nediskriminacijskega konkurenčnega razpisnega postopka.

2.3.4 Člen 5(4). Možnost, da bi države članice znižale zgornje meje in tako omogočile neposredno oddajo naročil v primerih naročil majhne vrednosti ali naročil za male in srednje velike izvajalce

V enaki meri kot člen 5(4) omogoča državam članicam, da (i) svoje pristojne organe obvežejo, da v primeru naročil majhne vrednosti ali naročil za male in srednje velike izvajalce uporabijo pravilo, v skladu s katerim je treba javna naročila storitev oddati na podlagi poštenega, odprtega, preglednega in nediskriminacijskega konkurenčnega razpisnega postopka, se lahko države članice odločijo tudi (ii) znižati zgornje meje iz navedene določbe za neposredno oddajanje takšnih naročil ali (iii) uporabiti zgornje meje iz člena 5(4) Uredbe (ES) št. 1370/2007.

2.3.5 Člen 5(6). Železniške storitve, upravičene do postopka neposredne oddaje naročila

Člen 5(6) omogoča pristojnim organom neposredno oddajanje javnih naročil storitev za železniški prevoz „z izjemo drugih vrst prevoza po tirih, kot so podzemne železnice ali tramvaji“.

Kadar organ odda naročilo storitev v splošnem interesu tretji osebi, je treba spoštovati splošna načela iz Pogodbe, kot sta načeli preglednosti in enakega obravnavanja (23). Neposredno oddana naročila v skladu s členom 5(6) niso izvzeta iz upoštevanja teh načel iz Pogodbe. Zato Uredba (ES) št. 1370/2007 v členu 7(2) in (3) zahteva predvsem, da pristojni organi objavijo nekatere informacije o neposredno oddanih javnih naročilih storitev v zvezi z železniškim prevozom vsaj eno leto pred oddajo naročila in eno leto po njej.

Izjemo od splošnega pravila glede konkurenčnega postopka oddaje naročil je prav tako treba uporabljati restriktivno. Nadomestnih železniških storitev, na primer avtobusne storitve, ki jih izvajalec javnih storitev v skladu s pogodbo lahko zahteva v primerih motenj železniškega omrežja, ni mogoče šteti za storitve železniškega prevoza in zato ne spadajo v področje uporabe člena 5(6). Zato je treba takšne avtobusne storitve, ki nadomeščajo železniške storitve, oddati v izvajanje podizvajalcem v skladu z veljavno zakonodajo o javnem naročanju.

Ali so nekatere vrste sistemov mestnega in predmestnega železniškega prevoza, kot je S-Bahn (v Avstriji, Nemčiji in na Danskem) in RER (v Franciji), ali načini prevoza, ki so podobni „drugim vrstam prevoza po tirih“ (na primer storitve podzemne železnice ali tramvajske storitve), kot so storitve vlak–tramvaj in nekatere storitve avtomatskega vlaka, ki se izvajajo v okviru optičnih sistemov vodenja, vključene v izjemo iz člena 5(6) za železnico, je treba oceniti za vsak primer posebej na podlagi primernih meril. To bo zlasti odvisno od dejavnikov, kot npr. ali so zadevni sistemi običajno interoperabilni in/ali si infrastrukturo delijo z omrežjem tradicionalne navadne železnice. Čeprav storitve vlak–tramvaj uporabljajo infrastrukturo navadne železnice, bi jih bilo treba zaradi njihovih posebnih značilnosti upoštevati kot „drugo vrsto prevoza po tirih“.

2.3.6 Spremembe javnih naročil storitev

Kadar je treba spremeniti tekoče javno naročilo storitev, na primer kadar je zaradi podaljšanja proge podzemne železnice treba prilagoditi obseg storitve prevoza in ustrezni znesek nadomestila, se pojavi vprašanje, ali naj pristojni organ začne nov postopek za oddajo naročila ali se lahko naročilo spremeni brez novega oddajanja naročil.

Sodišče je odločilo, da v primeru manjših, nebistvenih sprememb morda ni potrebe po novem naročilu, da bi se še naprej zagotavljala skladnost s splošnimi načeli iz Pogodbe, kot sta načeli preglednosti in enakega obravnavanja, in bi torej lahko zadostovala zgolj sprememba naročila (24). Sodišče je menilo, da bi bilo za zagotovitev preglednosti postopkov in enakega obravnavanja ponudnikov treba v nekaterih primerih zaradi velikih sprememb bistvenih določb koncesijske pogodbe za storitve ali pogodb, za katere veljajo direktive o javnem naročanju, dodeliti novo koncesijsko pogodbo. To zlasti velja, kadar so nove določbe bistveno drugačne od določb prvotne koncesijske pogodbe in zato izkazujejo željo strank po ponovnem pogajanju glede bistvenih določil te pogodbe.

Sodišče meni, da se sprememba koncesijske pogodbe za storitve v času njene veljavnosti lahko šteje za bistveno, če uvaja pogoje, ki bi, če bi bili prisotni v postopku prvotne oddaje, omogočali vstop drugim ponudnikom kot tistim, ki so bili prvotno sprejeti, ali bi omogočali izbiro druge ponudbe kot tiste, ki je bila prvotno sprejeta.

Če ni posebnih določb iz Uredbe (ES) št. 1370/2007, načela zgoraj navedene sodne prakse v celoti veljajo za spremembe javnih naročil storitev, zajetih v navedeni uredbi. Za določanje, katere spremembe so nebistvene, je potrebna ocena vsakega primera posebej na podlagi objektivnih meril (25).

2.4 Nadomestila za javne storitve

Pravila o nadomestilih iz Uredbe (ES) št. 1370/2007 preprečujejo čezmerno kompenzacijo in zagotavljajo skladnost s pravili Pogodbe. Obravnavajo tudi pojem spodbude primernega dobička in učinkovitosti, vprašanje navzkrižnega subvencioniranja komercialnih dejavnosti z nadomestili za obveznosti javnih storitev in vprašanje premajhnih nadomestil ter predhodni in naknadni postopki preiskave Komisije v zvezi z nadomestili za javne storitve.

2.4.1 Člena 4(1) in 5(3). Odsotnost čezmerne kompenzacije v primeru oddaje javnega naročila storitev na podlagi odprtega in konkurenčnega javnega razpisnega postopka

Za razliko od drugih gospodarskih sektorjev se člen 106(2) PDEU ne uporablja v primerih, ko se izplača nadomestilo za obveznosti javnih storitev kopenskega prometa. Takšno nadomestilo je zajeto v členu 93 PDEU. V skladu s tem se pravila Unije glede nadomestil za storitve splošnega gospodarskega pomena (26), ki temeljijo na členu 106(2) PDEU, ne uporabljajo za notranji promet (27).

V primeru javnih storitev železniškega in cestnega potniškega prevoza se nadomestilo za navedene storitve, če je plačano v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, v skladu s členom 9(1) navedene uredbe šteje za združljivo z notranjim trgom in je izvzeto iz zahteve po predhodnem obvestilu iz člena 108(3) PDEU.

Ta domneva o združljivosti in izvzetju iz zahteve po obvestilu ne obravnava vprašanja v zvezi z možnostjo, da nadomestilo, plačano za opravljanje storitev javnega prevoza, pomeni državno pomoč. Takšno nadomestilo ne bi pomenilo državne pomoči, če bi izpolnjevalo štiri pogoje, ki jih je Sodišče Evropske unije določilo v sodbi Altmark (28).

Odprt, pregleden in nediskriminacijski konkurenčni razpisni postopek v smislu člena 5(3) bo znižal javno nadomestilo, ki ga bodo morali pristojni organi plačati izvajalcu storitev, da bi dosegli raven javnih storitev, določeno v razpisu, in s tem preprečili čezmerno kompenzacijo. V takšnem primeru ni treba uporabiti podrobnih pravil o nadomestilu, ki so določena v prilogi.

Zaradi skladnosti s členom 5(3) morajo biti postopki javnega naročanja oblikovani tako, da vzpostavljajo pogoje za učinkovito konkurenco. Točne značilnosti razpisa se lahko spremenijo v skladu s členom 5(3), kar na primer omogoča nekaj prostora za pogajanja med pristojnim organom in podjetji, ki so predložila ponudbe v razpisnem postopku. Vendar morajo biti ta pogajanja poštena ter spoštovati načeli preglednosti in nediskriminacije. Postopek zgolj na podlagi pogajanj brez predhodne objave obvestila o naročilu je na primer v nasprotju z načeloma preglednosti in nediskriminacije iz člena 5(3). Zato takšen postopek ni v skladu s členom 5(3). Podobno tudi razpisni postopek, ki je oblikovan tako, da neupravičeno omejuje število morebitnih ponudnikov, ni v skladu s členom 5(3). V zvezi s tem morajo biti pristojni organi izredno pazljivi, kadar je neučinkovita konkurenca očitna, zlasti če je na primer predložena le ena ponudba. V takšnih primerih je tudi verjetneje, da bo Komisija poizvedela o podrobnih okoliščinah razpisnega postopka.

Merila za izbor, vključno z merili glede kakovosti, okoljskimi ali socialnimi merili, morajo biti tesno povezana z vsebino storitve, ki se opravlja. Naročnik lahko določi standarde kakovosti, ki jih morajo izpolnjevati vsi gospodarski subjekti, prav tako pa lahko pri oddaji naročila upošteva kakovostne vidike v zvezi z različnimi predlogi.

Nazadnje lahko obstajajo okoliščine, v katerih postopek oddaje naročila v skladu s členom 5(3) ne omogoča dovolj odprte in resnične konkurence. Razlog za to je lahko na primer zapletenost ali obseg storitev, ki jih je treba opraviti, ali potrebna infrastruktura ali sredstva, ki so v lasti določenega ponudnika storitev ali ki jih je treba zagotoviti za izvedbo naročila.

2.4.2 Člen 6. Odsotnost čezmerne kompenzacije v primeru neposredno oddanih javnih naročil storitev

Neposredna oddaja javnega naročila storitev v skladu s členom 5(2), (4), (5) oziroma (6) ali naložitev splošnih pravil v smislu člena 3(2) ne zagotavljata znižanja ravni nadomestila na najnižjo možno vrednost. Razlog za to je, da neposredna oddaja naročila ne izhaja iz medsebojnega vpliva konkurenčnih tržnih sil, temveč iz neposrednih pogajanj med pristojnim organom in ponudnikom storitve.

Člen 6(1) določa, da mora biti nadomestilo v primeru neposredno oddanih javnih naročil storitev ali splošnih pravil v skladu z določbami Uredbe (ES) št. 1370/2007 in prilogo k navedeni uredbi, s čimer se prepreči čezmerna kompenzacija. Priloga k navedeni uredbi določa naknadno preverjanje za zagotovitev, da plačila nadomestila niso višja od dejanskih neto stroškov za opravljanje javnih storitev v času trajanja naročila. Poleg tega Komisija meni, da so redna preverjanja v času trajanja naročila načeloma potrebna za zgodnje odkrivanje primerov čezmerne kompenzacije in preprečevanje razvoja takšnih primerov. To zlasti velja za dolgoročna naročila.

Nadomestilo mora biti omejeno na neto finančni učinek obveznosti javnih storitev. Ta je izračunan kot stroški, od katerih se odštejejo prihodki, ustvarjeni z izvajanjem javnih storitev, in morebitni prihodki, ustvarjeni z mrežnimi učinki, ter h katerim se prišteje primerni dobiček.

Kar zadeva stroške, se lahko upoštevajo vsi stroški, ki so neposredno povezani z izvajanjem javnih storitev (kot so plače strojevodij, vlečni tok, vzdrževanje železniškega voznega parka, splošni stroški (kot so stroški upravljanja in administracije) in stroški povezanih podjetij v zvezi z naročilom). Če podjetje opravlja tudi dejavnosti, ki ne sodijo v okvir javnih storitev, se lahko poleg neposrednih stroškov, ki so potrebni za izvajanje javnih storitev, upošteva tudi ustrezen del stroškov, ki so razdeljeni med javno storitvijo in drugimi dejavnostmi (kot so stroški najemnine za pisarniške prostore, plače računovodij ali upravnega osebja). Če podjetje izvaja več javnih naročil storitev, splošni stroški niso razdeljeni le med javno storitvijo in drugimi dejavnostmi, ampak tudi med različna javna naročila storitev. Pri določitvi ustreznega deleža splošnih stroškov, ki bi jih bilo treba upoštevati v stroških javnih storitev, se lahko kot merilo upoštevajo tržne cene uporabe virov, če so na voljo. Če takšne cene niso na voljo, se lahko po potrebi uporabijo druge metodologije.

Prihodke, ki so neposredno ali posredno povezani z izvajanjem javnih storitev, kot so prihodki od prodaje vozovnic ali od prodaje hrane in pijače, je treba odšteti od stroškov, za katere se zahteva nadomestilo.

Opravljanje storitev javnega potniškega prevoza v okviru javnega naročila storitev, oddanega prevoznemu podjetju, ki je vključeno tudi v druge komercialne dejavnosti, lahko zagotovi pozitivne mrežne učinke. Izvajalec, ki v okviru javnega naročila storitev oskrbuje določeno omrežje, povezano z drugimi linijami, ki se upravljajo pod komercialnimi pogoji, lahko na primer poveča število svojih strank. Komisija pozdravlja nastale mrežne učinke, kot so tisti, ki jih zagotavlja oblikovanje ene vozovnice za vse proge in skupno oblikovanje voznih redov, če so zasnovani v korist potnikom. Komisija se prav tako zaveda praktičnih težav količinskega merjenja teh morebitnih mrežnih učinkov. Kljub temu se v skladu s prilogo k Uredbi (EC) št. 1370/2007 vse takšne količinsko opredeljive finančne ugodnosti odštejejo od stroškov, za katere se zahteva nadomestilo.

2.4.3 Člen 4(1) in priloga. Pojem „primerni dobiček“

Člen 4(1)(c) določa, da lahko stroški, ki jih je treba upoštevati v javnem naročilu storitev, vključujejo „ustrezno obrestovanje kapitala“. V prilogi je določeno, da nadomestilo za obveznost javnih storitev ne sme presegati finančnega neto učinka obveznosti, ki je opredeljen kot stroški, od katerih se odštejejo prihodki, ustvarjeni z izvajanjem javnih storitev, in morebitni prihodki, nastali v omrežju, ter h katerim se prišteje „primerni dobiček“.

V prilogi je navedeno, da je treba „kot primeren dobiček […] razumeti stopnjo donosnosti kapitala, ki je običajna za sektor v določeni državi članici in ki mora upoštevati tveganje – ali odsotnost tveganja – izvajalca javne službe zaradi posegov javnega organa“. Vendar dodatna navodila za pravilno raven „donosnosti kapitala“ ali „primernega dobička“ niso navedena.

Čeprav Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (29) (v nadaljnjem besedilu: sporočilo o storitvah splošnega gospodarskega pomena) temelji na drugačni pravni podlagi kot Uredba (ES) št. 1370/2007 in se torej ne uporablja v primerih, ko se nadomestilo plača za obveznosti javnih storitev kopenskega prometa, zagotavlja nekatera navodila za določitev ravni primernega dobička, ki jih lahko pristojni organi uporabijo kot okvir pri oddaji javnih naročil storitev v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007 (30). Sporočilo o storitvah splošnega gospodarskega pomena pojasnjuje, da „[k]adar za dano storitev obstaja splošno sprejeto tržno nadomestilo, je to najboljše merilo za nadomestilo, če se ne izvede javni razpis“ (31). V idealnem primeru bi bila takšna merila na voljo v naročilih v istem sektorju dejavnosti, s podobnimi značilnostmi in v isti državi članici. Primerni dobiček mora biti torej v skladu z običajnimi tržnimi pogoji in ne sme presegati tistega, kar je potrebno za prikaz ravni tveganja v zvezi s storitvami, ki se opravljajo.

Vendar takšna tržna merila niso vedno na voljo. V tem primeru bi se lahko raven primernega dobička določila s primerjavo stopnje dobička, ki bi jo za izvedbo zadevne storitve zahtevalo povprečno dobro vodeno podjetje, ki deluje v istem sektorju (32).

Pri standardnem načinu merjenja donosnosti kapitala javnega naročila storitev se upošteva notranja stopnja donosa, ki jo podjetje doseže z vloženim kapitalom v času trajanja projekta, tj. notranjo stopnjo donosa denarnih tokov naročila. Vendar se lahko uporabijo tudi računovodski ukrepi, kot so stopnja donosnosti lastniškega kapitala, stopnja donosnosti naložbenega kapitala ali drugi splošno sprejeti ekonomski kazalniki donosnosti kapitala.

Opozoriti je treba, da lahko na kazalnike vplivajo računovodske metode, ki jih uporablja podjetje, in da izražajo položaj podjetja le v danem letu. V takšnem primeru bi bilo treba zagotoviti, da računovodska praksa podjetja izraža dolgoročno gospodarsko stvarnost javnega naročila storitev. V tem smislu je treba raven primernega dobička, kadar koli je to izvedljivo, ocenjevati v celotnem obdobju trajanja javnega naročila storitev. Upoštevati je treba tudi razlike med gospodarskimi modeli železniškega prevoza, tramvajskega prevoza, prevoza s podzemno železnico in avtobusnega prevoza. Medtem ko je na primer železniški prevoz na splošno zelo kapitalsko intenziven, je avtobusni prevoz običajno bolj odvisen od stroškov za osebje.

V vsakem primeru mora pristojni organ pri določitvi ustrezne ravni primernega dobička, ki je odvisna od določenih okoliščin posameznega javnega naročila storitev, izvesti oceno za vsak primer posebej. Med drugim mora upoštevati posebne značilnosti zadevnega podjetja, običajno tržno nadomestilo za podobne storitve in raven tveganja, povezano s posameznim javnim naročilom storitev. Javno naročilo storitev, ki vključuje posebne določbe o zaščiti ravni nadomestila v primeru nepredvidenih stroškov, je na primer manj tvegano od javnega naročila storitev, ki ne vključuje takšnih jamstev. Če so vse druge okoliščine enake, bi moral biti primerni dobiček v prvem naročilu nižji od tistega v slednjem.

Uporaba spodbud za učinkovitost v okviru mehanizma nadomestila se na splošno spodbuja (33). Poudariti je treba, da sistemi nadomestil, ki preprosto krijejo dejanske stroške, ko ti nastanejo, vključujejo nekatere spodbude, ki usmerjajo prevozna podjetja v omejevanje stroškov ali večanje učinkovitosti. Zato je bolje, da se njihova uporaba omeji na primere, v katerih je negotovost v zvezi s stroški velika, prevoznik pa potrebuje visoko stopnjo zaščite pred negotovostjo.

2.4.4 Člen 4(1) in (2) ter priloga. Preprečevanje uporabe nadomestila, prejetega za obveznosti javnih storitev, za navzkrižno subvencioniranje komercialnih dejavnosti

Če ponudnik javnih storitev izvaja tudi komercialne dejavnosti, je treba zagotoviti, da se javno nadomestilo, ki ga prejema, ne uporablja za krepitev njegovega konkurenčnega položaja v komercialnih dejavnostih. V zvezi s tem so v prilogi določena pravila za preprečevanje navzkrižnega subvencioniranja komercialnih dejavnosti s prihodki od izvajanja javnih storitev. Ta pravila vključujejo predvsem ločevanje računovodstva med dvema vrstama dejavnosti (javne storitve in komercialne dejavnosti) in pravilno metodo za razporejanje stroškov, ki izraža realne stroške opravljanja javnih storitev.

Člen 4(1) in (2) skupaj s pravili iz priloge zahteva, da se stroški in prihodki, ki se nanašajo na opravljanje storitev v okviru posameznega javnega naročila storitev, oddanega prevoznemu podjetju, ter stroški in prihodki, ki se nanašajo na komercialne dejavnosti, pravilno razporedijo med ti dve vrsti dejavnosti. Namen je učinkovito spremljanje javnega nadomestila in morebitnega navzkrižnega subvencioniranja med zadevnima vrstama dejavnosti. S tega vidika je ključna primernost ukrepov za delitev in razmejevanje stroškov med obveznostjo javnih storitev in komercialnimi dejavnostmi. Kadar so na primer prevozna sredstva (kot so železniški vozni park ali avtobusi) ali druga sredstva oziroma storitve, ki so potrebne za izvajanje obveznosti javnih storitev (na primer pisarne, osebje ali postaje), v souporabi za javne storitve in komercialne dejavnosti, je treba stroške vsakega sredstva razporediti med različni vrsti dejavnosti sorazmerno z njuno relativno težo v skupnih prevoznih storitvah, ki jih opravlja prevozno podjetje.

Če bi na primer storitve na postajah uporabljale javne storitve in komercialne dejavnosti istega prevoznega podjetja, celotni stroški navedenih storitev pa bi se dodelili le dejavnostim javnih storitev, bi to pomenilo navzkrižno subvencioniranje, ki ni združljivo z Uredbo (ES) št. 1370/2007. Direktiva 2012/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (34) prav tako določa posebne obveznosti glede ločenega vodenja računov prevoznikov v železniškem prometu.

Vsako javno naročilo storitev bi moralo vsebovati posebna pravila o nadomestilu in imeti specifične računovodske vknjižbe. Drugače povedano, če je isto podjetje prejelo več javnih naročil storitev, bi morali računi prevoznih podjetij navajati, katero javno nadomestilo se nanaša na katero javno naročilo storitev. Na pisno zahtevo Komisije je treba te račune dati na voljo v skladu s členom 6(2) Uredbe (ES) št. 1370/2007.

2.4.5 Člen 4(1). Oblikovanje sistemov nadomestil z namenom spodbujanja učinkovitosti

Uvodna izjava 27 Uredbe (ES) št. 1370/2007 navaja, da je treba v primeru neposredne oddaje naročil ali splošnih pravil parametre za nadomestilo določiti tako, da je nadomestilo ustrezno ter izraža „skrb za učinkovitost in kakovost storitev“. To pomeni, da bi morali pristojni organi z mehanizmom nadomestil spodbujati ponudnike storitev, da postanejo učinkovitejši, tako da zagotavljajo zahtevano raven in kakovost storitve z najmanjšimi možnimi sredstvi.

Pravila o nadomestilih iz Uredbe (ES) št. 1370/2007 dopuščajo pristojnim organom nekaj odstopanja za oblikovanje sistemov spodbud za ponudnika javnih storitev. V vsakem primeru morajo pristojni organi „spodbujati ohranitev ali razvoj učinkovitega poslovodenja s strani izvajalca javne službe, ki se ga lahko objektivno oceni“ (točka 7 priloge). To pomeni, da mora biti sistem nadomestil zasnovan tako, da sčasoma zagotovi vsaj nekaj izboljšanja učinkovitosti.

Kljub temu morajo biti spodbude za učinkovitost sorazmerne in morajo ostati primerne ob upoštevanju zahtevnosti doseganja ciljev učinkovitosti. To je mogoče zagotoviti na primer z uravnoteženo delitvijo kakršnih koli nagrad, povezanih s povečanjem učinkovitosti, med izvajalcem, javnimi organi in/ali uporabniki. V vsakem primeru je treba vzpostaviti sistem za zagotovitev, da podjetju ni dovoljeno zadržanje nesorazmernih ugodnosti, povezanih z učinkovitostjo. Poleg tega je treba parametre teh sistemov spodbud v celoti in natančno opredeliti v javnem naročilu storitev.

Vendar spodbude za povečanje učinkovitosti opravljanja javnih storitev ne bi smele preprečevati opravljanja visokokakovostnih storitev. V okviru Uredbe (ES) št. 1370/2007 je treba učinkovitost razumeti kot razmerje med kakovostjo ali ravnjo javnih storitev in sredstvi, uporabljenimi za opravljanje teh storitev. Zato bi morale biti spodbude za učinkovitost usmerjene v zmanjšanje stroškov in/ali povečanje kakovosti ali ravni storitev.

2.4.6 Člen 6(1). Okoliščine, v katerih bo Komisija preiskala, ali je sistem nadomestil v skladu z Uredbo (EC) št. 1370/2007

Nadomestilo za javne storitve, plačano v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, je izvzeto iz zahteve glede obveščanja o državni pomoči pred izvajanjem, ki je določena v členu 108(3) PDEU. Kljub temu lahko država članica, če ni prepričana, ali je sistem skladen z Uredbo, zaradi pravne varnosti zaprosi Komisijo, da oceni sistem nadomestil. Komisija lahko oceni sistem nadomestil tudi na podlagi pritožbe ali preiskave po uradni dolžnosti, če je seznanjena z dokazi o neskladnosti tega sistema s pravili o nadomestilih iz Uredbe.

2.4.7 Člen 6(1). Razlike med predhodno in naknadno preiskavo sistemov nadomestil s strani Komisije

Glavna razlika med predhodno in naknadno preiskavo sistemov nadomestil s strani Komisije se nanaša na čas, ko Komisija oceni sistem, in ne na metodo, uporabljeno pri analizi, ali je prisotna čezmerna kompenzacija.

Komisija bo v okviru predhodne ocene, ali sistem nadomestil preprečuje čezmerno kompenzacijo, na primer na podlagi obvestila, med drugim ocenila natančne parametre za nadomestilo. Obravnavala bo zlasti kategorije stroškov, ki se upoštevajo v izračunu nadomestila, in predlagano raven primernega dobička. Poleg tega bo proučila, ali je vzpostavljen ustrezen mehanizem za zagotovitev, da izvajalcu v primeru prihodkov od opravljanja javnih storitev, ki so višji od pričakovanih prihodkov v času trajanja javnega naročila storitev, ni dovoljeno, da obdrži kakršno koli čezmerno nadomestilo, ki presega dejanske neto stroške, stopnjo primernega dobička in kakršne koli nagrade za povečanje učinkovitosti, določene v naročilu.

Javno naročilo storitev mora načeloma predvidevati tudi redna preverjanja v času trajanja naročila za zgodnje odkrivanje primerov čezmerne kompenzacije in preprečevanje nastanka takšnih primerov, zlasti v primeru dolgoročnih naročil. Pristojni organi so v času trajanja naročila zavezani k preverjanju skladnosti s pogoji iz javnega naročila storitev. Za pomoč pri izvajanju teh preverjanj na standardizirani način se lahko razvijejo računalniška orodja. Čezmerno kompenzacijo je treba oceniti ločeno za vsako javno naročilo storitev, da se preprečijo čezmerni dobički za posamezne javne storitve, ki so izračunani kot povprečje za več naročil.

V primeru naknadne preiskave je mogoče to, ali prejeto nadomestilo presega finančni neto učinek javnih storitev, kot je opredeljen v prilogi k Uredbi (ES) št. 1370/2007, oceniti na podlagi dejanskih finančnih podatkov o prihodkih in stroških, ker so sistemi nadomestil že vzpostavljeni. Vendar metoda ne spremeni določbe, da nadomestilo ne sme presegati zneska, do katerega je bilo podjetje upravičeno v skladu s parametri, ki so bili vnaprej določeni v naročilu, čeprav ta znesek ne zadošča za kritje dejanskih neto stroškov.

2.4.8 Člena 1(1) in 6(1). Zagotovitev, da bodo pristojni organi plačali izvajalcem „ustrezno“ nadomestilo za izvajanje obveznosti javnih storitev

V skladu s členom 1 Uredbe št. 1370/2007 „[n]amen te uredbe […] opredeliti, kako lahko pristojni organi ob upoštevanju določb prava [Unije] ukrepajo na področju javnega potniškega prevoza, da bi zagotovili opravljanje storitev v splošnem interesu, ki so med drugim pogostejše, varnejše, kakovostnejše in cenejše od tistih, ki bi jih zagotovil sam trg. Zato ta uredba določa pogoje, po katerih pristojni organi, kadar nalagajo obveznosti javnih služb ali sklepajo pogodbe o izvajanju javne službe, izvajalcem javnih služb nadomestijo nastale stroške, in/ali dodelijo izključne pravice v zameno za izvajanje obveznosti javnih služb.“ Poleg tega je v točki 7 priloge k Uredbi (ES) št. 1370/2007 določeno, da mora „[n]ačin nadomestila […] spodbujati ohranitev ali razvoj […] opravljanja dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza“.

To pomeni, da pravila iz Uredbe (ES) št. 1370/2007 niso namenjena le preprečevanju vsake morebitne čezmerne kompenzacije za obveznosti javnih storitev, temveč tudi zagotavljanju, da je ponudba javnih storitev, opredeljenih v javnem naročilu storitev, finančno vzdržna in ohranja visoko raven kakovosti storitev. Zato bi bilo treba za obveznost javnih storitev zagotoviti ustrezno nadomestilo, tako da izvajalec na dolgi rok v okviru javnega naročila storitev ne porablja lastnih finančnih sredstev, kar bi mu preprečilo učinkovito izpolnjevanje njegovih obveznosti v okviru naročila in nadaljnje opravljanje dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza, kot je navedeno v točki 7 priloge k Uredbi (ES) št. 1370/2007.

Če pristojni organ ne plača ustreznega nadomestila, v vsakem primeru tvega, da bo v okviru konkurenčnega razpisnega postopka za oddajo javnega naročila storitev predloženo manjše število ponudb, da bo izvajalca izpostavil resnim finančnim težavam, če se javno naročilo storitev odda neposredno, in/ali da bo zmanjšal splošno raven in kakovost javnih storitev, ki se opravljajo v času trajanja naročila.

2.5 Objavljanje in preglednost

Smernice za razlago iz tega poglavja zajemajo obveznost pristojnih organov, da objavijo letna poročila o javnih naročilih storitev v njihovi odgovornosti, ter njihove obveznosti glede zagotavljanja preglednosti oddaje javnih naročil storitev pred postopkom oddaje naročil in po njem.

2.5.1 Člen 7(1). Obveznosti pristojnih organov glede objavljanja letnih poročil o javnih naročilih storitev, za katera so odgovorni

Člen 7(1) zahteva, da vsak pristojni organ enkrat letno objavi zbirno poročilo o obveznostih javnih storitev v njegovi odgovornosti, izbranih izvajalcih javnih storitev ter o plačanih nadomestilih in izključnih pravicah, ki so v zameno dodeljene tem izvajalcem javnih storitev. To poročilo razlikuje med avtobusnim in železniškim prevozom, omogoča nadzor in oceno uspešnosti, kakovosti in financiranja javnega prometnega omrežja ter vsebuje informacije o vrsti in obsegu vseh dodeljenih izključnih pravic, če je to ustrezno.

Komisija razlaga izraz „zbirno poročilo“ v smislu, da mora pristojni organ objaviti celovito poročilo o vseh javnih naročilih storitev, ki jih je oddal, pri čemer je treba posebej opredeliti vsakega od teh naročil. Zato se morajo zagotovljene informacije nanašati na posamezno naročilo in ne samo na skupne vrednosti, hkrati pa je treba zaščititi zakonite poslovne interese zadevnih izvajalcev.

Javni prevozniki morajo pristojnim organom predložiti vse informacije in podatke, da bi lahko slednji izpolnjevali svoje obveznosti poročanja.

Da bi se dosegel cilj te določbe, ki je omogočiti spremljanje in ocenjevanje javnega prometnega omrežja na smiseln način, ki omogoča primerjavo z drugimi prometnimi omrežji v preglednem, strukturiranem okviru, Komisija spodbuja države članice in njihove organe, da prostovoljno zagotovijo lažji dostop do teh podatkov in omogočijo koristno primerjavo. To bi lahko na primer pomenilo, da se podatki objavijo na osrednjem spletišču, kot je spletišče združenja pristojnih organov ali ministrstva za promet. Informacije in podatke je treba tudi pripraviti na metodološko skladen način in predstaviti v skupnih merskih enotah.

2.5.2 Člen 7(2) in (3). Možnosti pristojnih organov, da izpolnijo svoje obveznosti glede objavljanja v zvezi z javnimi naročili storitev v skladu s členom 7(2) in (3)

Pristojni organi imajo v skladu s členom 7 Uredbe (ES) št. 1370/2007 določene obveznosti glede objave načrtovanih (in zaključenih) oddaj javnih naročil storitev v Uradnem listu Evropske unije.

Člen 7(2) določa, da pristojni organi najpozneje eno leto pred objavo razpisa ali neposredno oddajo javnega naročila storitev v Uradnem listu Evropske unije objavijo nekatere podatke o predvidenem naročilu.

Člen 7(3) določa, da pristojni organi v roku enega leta od neposredne oddaje javnega naročila storitev za železniški prevoz objavijo nekatere informacije o oddanem naročilu.

Službe Komisije so razvile modele obrazcev in postopkov, ki pristojnim organom omogočajo izpolnjevanje navedenih zahtev v zvezi z objavljanjem. Na podlagi možnosti ponovne uporabe podatkov bi morali obrazci in postopek za objavljanje pristojnim organom omogočati tudi, da izkoristijo sinergije pri objavi javnega razpisa za storitve v skladu s členom 5(3) Uredbe (ES) št. 1370/2007, če tako želijo.

Obrazci so bili oblikovani tako, da izpolnjujejo naslednje zahteve:

— omogočanje organom, da enostavno dostopajo do spletne aplikacije in se premikajo skoznjo ter da so razumljivi in jasni;

— jasno razlikovanje med zahtevami glede objave v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007 in zahtevami glede objave v skladu z direktivami 2014/23/EU, 2014/24/EU in 2014/25/EU;

— zahteva po ravni podrobnosti podatkov, ki se ne dojema kot obremenjujoča in je zato lahko sprejemljiva za organe;

— primernost za ustvarjanje koristnih statističnih podatkov o postopku oddaje javnih naročil storitev in s tem o učinkovitem izvajanju Uredbe (ES) št. 1370/2007.

Urad za publikacije je leta 2013 v rubriki „eNotices“ (35) dal na voljo postopek za spletno objavljanje. Postopek temelji na teh modelih obrazcev za objavljanje v Uradnem listu Evropske unije v skladu s členom 7(2) in (3) Uredbe (ES) št. 1370/2007. Objava informacij o neposredno oddanih javnih naročilih storitev za železniški promet v Uradnem listu Evropske unije v skladu s členom 7(3) je prostovoljna.

2.5.3 Člen 7(4). Pravica zainteresiranih strani, da zahtevajo informacije o javnih naročilih storitev, ki bodo dodeljena neposredno, pred dejanskim datumom oddaje

Člen 7(4) določa, da pristojni organ zainteresirani strani na njeno zahtevo predloži obrazložitev za svojo odločitev glede neposredne oddaje javnega naročila storitev. Uvodna izjava 30 navaja, da bi morala biti „[p]ri neposrednem sklepanju pogodb o izvajanju javne službe […] preglednost postopkov še dodatno okrepljena.“ To je treba brati v povezavi z uvodno izjavo 29, v kateri je navedena potreba po objavi namere o oddaji naročila in omogočanju, da se morebitni izvajalci javnih storitev odzovejo. Pristojni organ mora svojo namero o neposredni oddaji naročila potrditi vsaj eno leto vnaprej, ker morajo biti te informacije objavljene v Uradnem listu Evropske unije (člen 7(2), zlasti točka (b)). Tako lahko zainteresirane strani pripravijo vprašanja veliko pred oddajo naročila, pri čemer naročilo ni oddano prej kot po enem letu. Za zagotovitev učinkovite pravne zaščite je treba informacije, zahtevane v skladu s členom 7(4), predložiti takoj.

Po definiciji je tudi zagotavljanje večje preglednosti naročil povezano s postopkom oddaje naročila. Večja preglednost, ki je zahtevana v uvodni izjavi 30, torej ne pomeni le preglednosti po oddaji naročila, temveč se nanaša tudi na postopek pred dejansko oddajo naročila zadevnemu javnemu prevozniku.

2.6 Prehodne ureditve

To poglavje vsebuje smernice za razlago nekaterih vidikov določb o prehodnih ureditvah v zvezi z naročili, oddanimi pred začetkom veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007, in naročili, oddanimi v prehodnem obdobju od leta 2009 do decembra 2019.

2.6.1 Člen 8(2). Področje uporabe prehodnega obdobja desetih let, ki se začne 3. decembra 2009

Člen 8(2) določa, da je brez poseganja v odstavek 3 tega člena „sklepanje pogodb o javnih storitvah železniškega in cestnega prevoza v skladu s členom 5 od 3. decembra 2019“. Države članice v tem prehodnem obdobju sprejmejo ukrepe za postopno uskladitev s členom 5, da bi preprečile resne strukturne težave, zlasti v zvezi s prevoznimi zmogljivostmi.

Člen 8(2) se v celoti nanaša na člen 5. Vendar Komisija meni, da se zdi v tem okviru ustrezen le člen 5(3), ki zadeva obveznost uporabe odprtih, preglednih, nediskriminacijskih in poštenih postopkov pri oddaji javnih naročil storitev. Kot je navedeno v uvodni izjavi 31, je cilj prehodnih določb zagotoviti pristojnim organom in izvajalcem javnih storitev dovolj časa, da se prilagodijo določbam Uredbe (ES) št. 1370/2007. Obveznost glede postopne uskladitve s členom 5, ki je naložena državam članicam, je smiselna le, če zadeva obveznost uporabe odprtih, preglednih, nediskriminacijskih in poštenih postopkov pri oddaji javnih naročil storitev. Ni pa smiselno, da države članice „postopoma“ uporabljajo pojem notranjega izvajalca ali izjeme iz člena 5(4), (5) in (6) Uredbe (ES) št. 1370/2007, ker uvajajo določbe, ki so blažje od splošnih načel Pogodbe in ustrezne sodne prakse. Prav tako ni smiselno trditi, da je zakonodajalec želel odložiti celovito uporabo člena 5(7) o postopkovnih jamstvih in sodnem nadzoru do 3. decembra 2019.

2.6.2 Člen 8(2). Obveznosti držav članic v prehodnem obdobju do 2. decembra 2019

Člen 8(2) navaja, da „[d]ržave članice v roku šestih mesecev po izteku prve polovice prehodnega obdobja [do 3. maja 2015] Komisiji predložijo poročilo o napredku, ki izpostavi izvajanje postopnega sklepanja pogodb o izvajanju javne službe v skladu s členom 5“. To jasno kaže, da države članice ne morejo čakati do 2. decembra 2019, preden se začnejo usklajevati s splošnim pravilom o zagotavljanju konkurenčnih razpisnih postopkov za oddajo javnih naročil storitev, ki so odprti za vse izvajalce na pravični, pregledni in nediskriminacijski osnovi. Države članice bi morale v prehodnem obdobju sprejeti ustrezne ukrepe za postopno uskladitev z navedeno zahtevo, da se izognejo razmeram, v katerih razpoložljive prevozne zmogljivosti na trgu storitev javnega prevoza prevoznikom ne bodo omogočale zadovoljivega odziva na vse konkurenčne razpisne postopke, ki bi bili objavljeni na koncu prehodnega obdobja.

2.6.3 Člen 8(3). Pomen zveze „omejena veljavnost, primerljiva z veljavnostmi, določenimi v členu 4“

Člen 8(3)(d) določa, da se javna naročila storitev, oddana „od 26. julija 2000 in pred 3. decembrom 2009 na podlagi postopka, ki ni bil pravičen in za javnost odprt razpis, […] lahko izvajajo do izteka njihove veljavnosti […] če imajo omejeno veljavnost, primerljivo z veljavnostmi, določenimi v členu 4“.

Komisija meni, da bi bilo treba izraz „primerljivo z veljavnostmi, določenimi v členu 4“ razlagati restriktivno za zagotovitev, da si države članice prizadevajo za doseganje ciljev Uredbe od datuma začetka njene veljavnosti, tj. 3. decembra 2009. Komisija zato meni, da bi bilo smiselno upoštevati, da bi morala biti veljavnost javnih naročil storitev podobna veljavnostim iz člena 4.

(1) UL L 315, 3.12.2007, str. 1.

(2) DLA Piper, Study on the implementation of Regulation (EC) No 1370/2007 on public passenger transport services by rail and by road (študija o izvajanju Uredbe (ES) št. 1370/2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza), 31. oktober 2010, objavljena na: http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/studies/rail_en.htm

(3) Dokumenti v zvezi s konferenco so objavljeni na: http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/events/2011-11-14-workshop_en.htm

(4) Predlog Uredba Evropskega Parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1370/2007 v zvezi z odprtjem trga za domače storitve železniškega potniškega prevoza, COM(2013) 028 final.

(5) UL L 94, 28.3.2014, str. 65.

(6) UL L 94, 28.3.2014, str. 243.

(7) UL L 94, 28.3.2014, str. 1.

(8) Razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2014/25/EU.

(9) Razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2014/24/EU.

(10) UL L 373, 31.12.1991, str. 1.

(11) UL L 175, 13.7.1996, str. 7.

(12) UL L 364, 12.12.1992, str. 7.

(13) Sporočilo Komisije o razlagi Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 o uporabi načela prostega toka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža), (še ni objavljeno v Uradnem listu).

(14) UL L 156, 28.6.1969, str. 1.

(15) Zadeva C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova SpA proti Siderurgica Gabrielli SpA [1991], Recueil, str. I-5889, točka 27; zadeva C-242/95, GT-Link A/S proti De Danske Statsbaner (DSB) [1997], Recueil, str. I-4449, točka 53; zadeva C-266/96, Corsica Ferries France SA proti Gruppo Antichi Ormeggiatori del Porto di Genova Coop, arl in drugi [1998], Recueil, str. I-3949, točka 45.

(16) Zadeva C-280/00, Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg proti Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH in Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht [2003], Recueil, str. I-7747.

(17) Ta pristop je v skladu s splošnim pristopom Komisije k storitvam splošnega gospodarskega pomena v drugih sektorjih. Glej zlasti točko 48 Sporočila Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL C 8, 11.1.2012, str. 4).

(18) Glej Odločbo Komisije št. 588/2002 – Združeno kraljestvo, BSO – Subvencija za avtobusne storitve na dolge razdalje.

(19) UL L 82, 22.3.2001, str. 16.

(20) V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije se Direktiva 2001/23/ES uporablja za prenos podjetja, izveden po razpisnem postopku za oddajo javnega naročila storitev. V sektorjih dejavnosti, ki temeljijo na opredmetenih sredstvih, kot je avtobusni ali železniški prevoz, se Direktiva uporablja v primeru prenosa znatnih opredmetenih sredstev. Prenosa v smislu Direktive 2001/23/ES ne izključuje dejstvo, da lastništvo opredmetenih sredstev, ki jih je prej uporabljal prenosnik in jih je prevzel prevzemnik, ni preneseno, na primer v primeru ko opredmetena sredstva, ki jih prevzame novi izvajalec, niso pripadala njegovemu predhodniku, ampak jih zagotovi organ, ki sklepa pogodbo; glej v zvezi s tem memorandum Komisije o pravicah delavcev v primerih prenosov podjetij, ki je na voljo na: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=707&langId=en&intPageId=208

(21) Zadeva C-324/07, Coditel Brabant SA proti Commune d’Uccle and Région de Bruxelles-Capitale [2008], ZOdl., str. I-8457, točka 30.

(22) Sodna praksa, ki je povezana z „internimi“ podjetji, se ne sklicuje na pogoj, ki tem podjetjem prepoveduje sodelovanje na konkurenčnih razpisih zunaj ozemlja pristojnega organa. Vendar je sodna praksa jasno pokazala, da podjetje, ki je tržno usmerjeno, občini otežuje nadzor. (glej zadevo C-458/03, Parking Brixen GmbH proti Gemeinde Brixen in Stadtwerke Brixen AG [2005] ZOdl., str. I-08585.)

(23) Glej na primer uvodno izjavo 20 Uredbe (ES) št. 1370/2007: „Kadar se javni organ odloči, da opravljanje storitve v splošnem interesu zaupa tretji osebi, mora izvajalca javne službe izbrati v skladu s pravom Skupnosti o javnih naročilih in koncesijah, kot izhaja iz členov 43 do 49 Pogodbe, ter v skladu z načeli preglednosti in enakega obravnavanja“.

(24) Zadeva C–337/98 Komisija proti Franciji [2000] ZOdl., str. I-8377, točki 44 in 46, zadeva C–454/06 pressetext Nachrichtenagentur [2008] ZOdl., str. I-4401, točka 34 ter zadeva C–91/08 Wall AG [2010] ZOdl., str. I-02815, točki 37 in 38.

(25) Sodišče je v zadevi Wall AG poudarilo, da lahko zamenjava podizvajalca – tudi če je bila ta možnost predvidena v pogodbi – v izjemnih primerih pomeni veliko spremembo ene od bistvenih sestavin koncesijske pogodbe, če je določitev enega podizvajalca, ne pa drugega, ob upoštevanju značilnosti zadevne storitve, element, ki je odločilen za sklenitev pogodbe, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

(26) Zlasti Sklep Komisije o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL L 7, 11.1.2012, str. 3) in Sporočilo Komisije – Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve (UL C 8, 11.1.2012, str. 15).

(27) Vendar pa se Uredba Komisije (EU) št. 360/2012 o uporabi členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije pri pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena (UL L 114, 26.4.2012, str. 8), uporablja za kopenski promet.

(28) Zadeva C-280/00, Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg proti Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH [2003], Recueil, str. I-7747. Glej zlasti oddelek 3 Sporočila Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL C 8, 11.1.2012, str. 4).

(29) UL C 8, 11.1.2012, str. 4.

(30) Glej zlasti točko 61 sporočila o storitvah splošnega gospodarskega pomena.

(31) Točka 69 sporočila o storitvah splošnega gospodarskega pomena.

(32) V sporočilu o storitvah splošnega gospodarskega pomena so navedena dodatna navodila o tem, kaj je treba šteti za „povprečno dobro vodeno podjetje“. Glej zlasti točke 70–76.

(33) Glej zlasti točko 7 Priloge k Uredbi.

(34) UL L 343, 14.12.2012, str. 32. Glej člen 6 o ločevanju poslovnih računov prevoznikov v železniškem prometu in upravljavcev železniške infrastrukture.

(35) http://simap.europa.eu/enotices/choiceLanguage.do