KAZALO

1. Uvod.. 3

2. Ozadje. 3

2.1. Razvoj dogodkov v zadnjih letih. 3

2.2. Okvirna uredba o makrofinančni pomoči 4

2.3. Premagovanje zastoja pri odobritvah novih ukrepov makrofinančne pomoči 5

3. Ukrepi makrofinančne pomoči v letu 2012. 5

3.1. Pregled. 5

3.2. Posamezni ukrepi v državah upravičenkah v letu 2012. 6

3.2.1. Bosna in Hercegovina. 6

3.2.2. Armenija. 7

3.2.3. Gruzija. 7

3.2.4. Republika Moldavija. 8

3.2.5. Ukrajina. 9

3.2.6. Kirgiška republika. 9

4. Zagotavljanje pravilne uporabe sredstev v okviru makrofinančne pomoči: operativne ocene in naknadna vrednotenja.. 10

4.1. Operativne ocene. 10

4.2. Naknadna vrednotenja. 10

5. Prošnje za pomoč in prihodnji predlogi Komisije; proračunski položaj 11

POROČILO KOMISIJE

o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2012

1. Uvod

V poročilu je predstavljen splošen pregled izvajanja makrofinančne pomoči EU tretjim državam v letu 2012.

Makrofinančna pomoč je instrument, ki je kot del okvira zunanje pomoči EU namenjen državam, ki so zemljepisno, gospodarsko in politično povezane z EU, in sicer za izredne potrebe po zunanjem financiranju v obliki plačilnobilančne pomoči. Njena cilja sta okrepitev makroekonomske in finančne stabilnosti v državah kandidatkah, potencialnih državah kandidatkah in sosednjih državah Evropske unije ter hkrati spodbujanje izvajanja ustreznih strukturnih reform. Makrofinančna pomoč dopolnjuje program prilagoditev in reform, dogovorjen z MDS, ter je pogojena z njegovim obstojem. Makrofinančna pomoč je lahko v obliki posojil, pri čemer si Komisija potrebna sredstva izposodi na kapitalskih trgih, nato pa ta sredstva posodi državi upravičenki, in/ali v posebnih okoliščinah v obliki nepovratnih sredstev, ki se financirajo iz proračuna EU.

V letu 2012 so se obstoječi ukrepi makrofinančne pomoči izvajali neprekinjeno, medtem ko novih ukrepov makrofinančne pomoči Svet in Evropski parlament kot sozakonodajalca nista odobrila. Obenem sta sozakonodajalca nadaljevala razprave o novi okvirni uredbi o makrofinančni pomoči, ki jo je julija 2011 predlagala Komisija, vendar dogovor o tem ni bil sklenjen. Maja 2013 se je Komisija nato odločila umakniti predlog, saj je dogovor, ki se je razvijal med sozakonodajalcema, pomenil, da cilji Komisije v predlogu ne bi bili izpolnjeni.

To poročilo je pripravljeno ob upoštevanju različnih odločitev Sveta ter skupnih odločitev Evropskega parlamenta in Sveta o ukrepih makrofinančne pomoči. Je nadaljevanje poročil, predstavljenih v prejšnjih letih. Poročilu je priložen delovni dokument služb Komisije, ki vsebuje podrobnejše informacije o makroekonomskem okolju in izvajanju posameznih ukrepov makrofinančne pomoči ter njihovo analizo.

2. Ozadje

2.1. Razvoj dogodkov v zadnjih letih

Posledica svetovne gospodarske in finančne krize v obdobju 2008–2009, ki je zelo prizadela gospodarstva v vzponu v soseščini Evropske unije, je veliko število prošenj za finančno podporo EU, tudi v obliki makrofinančne pomoči. Konec leta 2009 je Svet ministrov EU odobril štiri takšne programe za Bosno in Hercegovino, Srbijo, Armenijo in Gruzijo, prav tako je bila leta 2009 za eno leto podaljšana predhodno odobrena makrofinančna pomoč Kosovu[1]. Leta 2010 sta sozakonodajalca EU – zaradi začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe sta bila to Svet in Parlament skupaj – odobrila še dva programa za pomoč Ukrajini in Republiki Moldaviji. Ukrepi za Gruzijo in Kosovo so bili zaključeni leta 2010. Komisija je leta 2011 in na začetku leta 2012 zaključila izvajanje programov makrofinančne pomoči za Srbijo, Armenijo in Moldavijo ter nadaljevala priprave na izvedbo programov za Bosno in Hercegovino ter Ukrajino.

Splošne gospodarske razmere so se leta 2010 in na začetku leta 2011 znatno izboljšale, kar je nekoliko zmanjšalo pritisk na plačilne bilance v državah, ki so upravičene do makrofinančne pomoči. Zato je Komisija leta 2011 sprejela le dva nova predloga: enega januarja 2011 za Gruzijo in enega decembra 2011 za Kirgiško republiko. Vendar je bilo sprejetje sklepov o teh predlogih odloženo zaradi nesoglasij med Parlamentom in Svetom glede postopkov, ki jih je treba uporabiti za njihovo izvajanje. Sozakonodajalca se torej ne strinjata glede postopka za sprejetje memoranduma o soglasju, ki za vsak ukrep makrofinančne pomoči določa ukrepe gospodarske politike, ki jih mora izvesti država, upravičena do makrofinančne pomoči (glej oddelek 2.3).

Od druge polovice leta 2011 so se pogoji financiranja na svetovnih kapitalskih trgih močno poslabšali, kar je delno posledica učinkov dolžniške krize v evroobmočju. Poleg tega se je zaradi arabske pomladi ter posledičnih političnih in gospodarskih pretresov v arabskih sredozemskih partnerskih državah[2] povečal pritisk na proračune in zunanje salde teh gospodarstev. Zaradi teh dogodkov se je povečalo povpraševanje po makrofinančni pomoči v letu 2012. Najprej je junija 2011 za makrofinančno pomoč v višini 500 milijonov EUR zaprosila egiptovska vlada, ki je svojo prošnjo obnovila februarja in novembra 2012. Drugi primer je prošnja jordanskih organov, ki so decembra 2012 zaprosili za makrofinančno pomoč v obliki posojil v višini do 200 milijonov EUR. Potem ko je Komisija v povezavi z MDS ocenila preostale potrebe Jordanije po zunanjem financiranju, je aprila 2013 sprejela predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o zagotovitvi makrofinančne pomoči Jordaniji v višini do 180 milijonov EUR v obliki posojil, ki se izplačajo v obdobju 2013–2014. Poleg tega so tudi armenski organi februarja 2013 poslali prošnjo za nov ukrep makrofinančne pomoči, ki jo je Komisija preučila z možnostjo sprejetja predloga pozneje v letu 2013.

2.2. Okvirna uredba o makrofinančni pomoči

Evropski parlament je že leta 2003 kot eno od glavnih pomanjkljivosti makrofinančne pomoči opredelil dolgotrajen postopek odločanja – Svet je odločitve o posameznih ukrepih makrofinančne pomoči sprejemal za vsak primer posebej po posvetovanju s Parlamentom. Parlament je izpostavil tudi potrebo po pregledni pravni podlagi za instrument makrofinančne pomoči kot celoto. Od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe 1. decembra 2009 zakonodajne sklepe o posameznih ukrepih makrofinančne pomoči sprejemata Parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku (soodločanje), zaradi česar je postopek odločanja še daljši. Zato so se okrepili pozivi k poenostavitvi postopka za sprejemanje odločitev o makrofinančni pomoči. Kot je pokazala finančna in dolžniška kriza, je za učinkovito obvladovanje izrednih makroekonomskih in finančnih razmer potreben instrument za odzivanje na krizo, ki ga je mogoče hitro in učinkovito uporabiti.

Glede na ta razvoj dogodkov je Komisija 4. julija 2011 sprejela predlog okvirne uredbe o splošnih določbah v zvezi z makrofinančno pomočjo tretjim državam[3]. Glavni cilji predloga so: (i) povečati učinkovitost makrofinančne pomoči s hitrejšim in učinkovitejšim postopkom odločanja; (ii) uskladiti postopek odločanja o makrofinančni pomoči s postopki odločanja drugih instrumentov financiranja, povezanih predvsem z zunanjimi odnosi; (iii) formalizirati predpise, ki urejajo instrument makrofinančne pomoči, in dodeliti soodgovornost zanje Evropskemu parlamentu; ter (iv) posodobiti in poenostaviti nekatere predpise.

Potem ko je Komisija julija 2011 predložila predlog okvirne uredbe, sta o njem obširno razpravljala Svet in Parlament. Vendar je bilo sprejetje okvirne uredbe pri obeh sozakonodajalcih odloženo zaradi nesoglasij glede postopkovnih vprašanj. Parlament in Svet sta vztrajala pri ohranitvi rednega zakonodajnega postopka za odločitve o posameznih ukrepih makrofinančne pomoči. Po mnenju Komisije je to pomenilo, da ne bi bil izpolnjen nobeden od glavnih ciljev njenega predloga. Zlasti bi se upočasnil postopek odločanja in postal bolj naporen in nepredvidljiv, namesto da bi bil hitrejši, učinkovitejši in bolj pregleden. Prav tako ne bi bilo splošnega sklopa pravil, saj bi lahko sozakonodajalca v prihodnjih odločitvah o makrofinančni pomoči kadarkoli odstopala od okvirne uredbe. Končno, Komisija je imele pomembne ustavne pomisleke, zato se je 8. maja 2013 odločila umakniti svoj predlog.

2.3. Premagovanje zastoja pri odobritvah novih ukrepov makrofinančne pomoči

Od 1. marca 2011, ko je začela veljati nova „uredba o postopku v odboru“[4], sta Evropski parlament in Svet v sporu glede predlogov Komisije za zagotovitev makrofinančne pomoči Gruziji in Kirgiški republiki. Kljub splošnemu soglasju o vsebini predlogov imata instituciji različne poglede na postopek v odboru, ki naj bi se uporabil za sprejetje memoranduma o soglasju. Memorandum o soglasju določa ukrepe ekonomske politike, o katerih se morata za izvajanje makrofinančne pomoči dogovoriti Komisija in država upravičenka. Parlament vztraja pri uporabi svetovalnega postopka (nezavezujoče mnenje držav članic), medtem ko Svet meni, da je treba uporabiti postopek pregleda (zavezujoče mnenje držav članic). Komisija je predlagala različne kompromisne možnosti, obe strani pa sta dosegli napredek pri oblikovanju rešitve, ki temelji na zgornji meji. Razprave so potekale v okviru okvirne uredbe o makrofinančni pomoči in tudi v okviru spravnega postopka za makrofinančno pomoč Gruziji. Pričakovati je mogoče, da bo dogovor o tej zadevi med Parlamentom in Svetom sklenjen v drugem četrtletju leta 2013, kar bi omogočilo sprejetje sklepov o makrofinančni pomoči Gruziji in Kirgiški republiki ter o drugih prihodnjih ukrepih makrofinančne pomoči.

3. Ukrepi makrofinančne pomoči v letu 2012

3.1. Pregled

V letu 2012 je bil zaključen ukrep makrofinančne pomoči za Armenijo, ki je bil sprejet leta 2009. Druga in zadnja tranša sta zajemali posojilo v višini 39 milijonov EUR, ki je bilo armenskim organom izplačano februarja 2012. Prva tranša ter nepovratna sredstva v okviru druge tranše so bili izplačani leta 2011. S tem je bil zaključen ukrep makrofinančne pomoči v višini 100 milijonov EUR, ki zajema posojilo v višini 65 milijonov EUR in nepovratna sredstva v višini 35 milijonov EUR.

Kar zadeva makrofinančno pomoč Moldaviji, ki zajema nepovratna sredstva v višini 90 milijonov EUR, je Komisija tretjo in zadnjo tranšo (30 milijonov EUR) izplačala aprila 2012.

Izvajanje makrofinančne pomoči Ukrajini, ki je bila odobrena leta 2010 in skupaj s sredstvi iz predhodnega ukrepa, odobrenega leta 2002, znaša 610 milijonov EUR v obliki posojil, je bilo leta 2012 dodatno odloženo, ker se je bilo treba z ukrajinskimi organi dogovoriti o nekaterih pogojih memoranduma o soglasju in ker se program MDS ni izvajal, decembra 2012 pa se je nato iztekel. Dogovor glede memoranduma o soglasju je bil dosežen sredi leta 2012, memorandum o soglasju pa je bil podpisan na vrhu med Ukrajino in EU februarja 2013. Vendar je prvo izplačilo tega ukrepa makrofinančne pomoči odvisno od dogovora o novem programu finančne pomoči, ki ga morajo skleniti ukrajinski organi in MDS.

V zvezi z makrofinančno pomočjo Bosni in Hercegovini, ki je bila odobrena leta 2009 (v skupni višini 100 milijonov EUR v obliki posojil), je bila veljavnost memoranduma o soglasju in sporazuma o posojilu podaljšana za eno leto do novembra 2013. Prva tranša tega ukrepa v višini 50 milijonov EUR je bila izplačana februarja 2013.

Leta 2012 sta Evropski parlament in Svet razpravljala o dveh zakonodajnih predlogih za nova ukrepa makrofinančne pomoči, ki ju je Komisija sprejela leta 2011: predlog, da se makrofinančna pomoč Gruziji poveča za 23 milijonov EUR v obliki posojil in 23 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev, ter predlog, da se izredna[5] makrofinančna pomoč Kirgiški republiki poveča za 15 milijonov EUR v obliki posojil in 15 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev. Sprejetje sklepov o teh predlogih je bilo odloženo zaradi nesoglasja o postopkovnem vprašanju, kot je pojasnjeno v oddelku 2.3.

3.2. Posamezni ukrepi v državah upravičenkah v letu 2012

3.2.1. Bosna in Hercegovina

Svet EU je leta 2009 odobril makrofinančno pomoč Bosni in Hercegovini v višini 100 milijonov EUR v obliki posojil[6]. Zadevni memorandum o soglasju in sporazum o posojilu sta bila podpisana novembra 2010, čeprav je delno zaradi dolgotrajnega oblikovanja vlade po splošnih volitvah oktobra 2010 predsedstvo Bosne in Hercegovine sporazum o posojilu ratificiralo šele avgusta 2011. V letu 2012 niso bila izplačana nobena sredstva makrofinančne pomoči, ker zadevni organi niso izpolnili pogojev, dogovorjenih v memorandumu o soglasju. Po sklenitvi novega „stand-by“ kreditnega aranžmaja z MDS in potem ko so organi sprejeli ukrepe za izboljšanje vzdržnosti javnih financ, je Evropska komisija obdobje razpoložljivosti makrofinančne pomoči Bosni in Hercegovini podaljšala za dodatno leto, in sicer do 7. novembra 2013. Prvi obrok makrofinančne pomoči v višini 50 milijonov EUR je bil izplačan februarja 2013. Izplačilo drugega obroka je predvideno za drugo polovico leta 2013, če se bo program MDS še izvajal in če bodo izpolnjeni vsi pogoji politik, kot so določeni v memorandumu o soglasju.

Po rahlem okrevanju od prvotnih učinkov svetovne gospodarske krize (rast BDP je v letih 2010 in 2011 dosegla 1 %) je bila gospodarska rast leta 2012 znova negativna, saj se je realni BDP zaradi negativnih učinkov poslabšanja zunanjega okolja skrčil za 0,7 %. Zunanja neravnovesja se ponovno povečujejo, pri čemer primanjkljaj tekočega računa dosega 9,4 % BDP. Glede na vedno večja makroekonomska neravnovesja in vedno večjo zaskrbljenost glede makroekonomske stabilnosti so se organi septembra 2012 z MDS dogovorili za nov „stand-by“ kreditni aranžma v višini okoli 400 milijonov EUR.

3.2.2. Armenija

Komisija je na začetku leta 2012 zaključila izvajanje programa makrofinančne pomoči za Armenijo, ki je bil dogovorjen konec leta 2009[7]. Na podlagi tega programa je EU Armeniji zagotovila podporo v skupni višini 100 milijonov EUR (35 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev in 65 milijonov EUR v obliki posojil), ki je bila izplačana v dveh tranšah. Pomoč je bila povečana v okviru programa gospodarskih reform, ki je bil podprt s triletnim dogovorom z MDS o financiranju na podlagi instrumenta za povečanje posojil in instrumenta za povečanje sredstev, ki ga je potrdil izvršni odbor MDS junija 2010. Prvi obrok makrofinančne pomoči v višini 40 milijonov EUR je bil izplačan junija 2011, medtem ko je drugi obrok znašal 60 milijonov EUR, pri čemer so bila nepovratna sredstva izplačana decembra 2011, posojilo pa februarja 2012[8].

Leta 2012 se je armensko gospodarstvo še naprej krepilo. Rast BDP je leta 2011 dosegla 4,7 %, leta 2012 pa že 7,2 % GDP. Na okrepljeno rast v letu 2012 sta večinoma vplivala večja zasebna poraba (povečanje za 10,2 % v letu 2012 v primerjavi z 2,4 % v letu 2011) in neto izvoz. Ugodni vremenski pogoji so obenem omogočili povečanje kmetijske proizvodnje. Na negativni strani so domače in tuje naložbe še naprej upadale, kar kaže, da se možnosti Armenije za rast upočasnjujejo. Zaradi bolj negativnih gospodarskih obetov so armenski organi februarja 2013 Komisiji poslali prošnjo za nov program makrofinančne pomoči. Cilj te pomoči naj bi bil dopolniti sredstva, zagotovljena na podlagi novega dogovora z MDS o financiranju, ki je v pripravi. Komisija prošnjo še obravnava.

3.2.3. Gruzija

Po vojaškem konfliktu z Rusijo avgusta 2008 se je EU na donatorski konferenci zavezala, da bo zagotovila obsežen paket v višini do 500 milijonov EUR za podporo gospodarskemu okrevanju Gruzije. To je zajemalo dva potencialna programa makrofinančne pomoči, od katerih je vsak znašal 46 milijonov EUR. Prvi program je bil uspešno zaključen v obdobju 2009­–2010. V zvezi z drugim programom je Komisija januarja 2011 sprejela predlog. Vendar je bilo sprejetje zakonodajnega sklepa o tem programu odloženo zaradi nesoglasij med Evropskim parlamentom in Svetom glede postopkov, ki jih je treba uporabiti za sprejetje memoranduma o soglasju (glej oddelek 2.3).

Glavni cilji predloga za makrofinančno pomoč v višini 46 milijonov EUR (ki bi bila v enakem znesku zagotovljena v obliki posojil in nepovratnih sredstev) so pokritje potreb Gruzije po zunanjem financiranju in ublažitev njenih potreb po proračunskem financiranju, obenem pa podpora fiskalni konsolidaciji države in prizadevanje za zunanjo stabilizacijo ter spodbujanje strukturnih reform. Čeprav je Gruzija v letu 2012 ponovno zabeležila močno gospodarsko rast (po predhodnih podatkih 6,1 %)[9], je država navzven še vedno zelo ranljiva, kar dokazujejo dvomesten primanjkljaj tekočega računa (kot delež BDP), visok bruto zunanji dolg ter upad neposrednih tujih naložb. Zaradi teh pomanjkljivosti in nemirnega globalnega okolja so organi zaprosili za nov program pri MDS. Zato je bil aprila 2012 potrjen dveletni dogovor s skladom, ki predstavlja kombinacijo „stand-by“ kreditnega aranžmaja in „stand-by“ instrumenta za povečanje sredstev. Preventivna narava dogovora pomeni, da je program makrofinančne pomoči mogoče aktivirati samo, če Gruzija dejansko črpa iz programa MDS.

3.2.4. Republika Moldavija

Leta 2012 je Komisija zaključila izvajanje programa makrofinančne pomoči za Republiko Moldavijo, ki sta ga Evropski parlament in Svet sprejela oktobra 2010[10]. Na podlagi tega programa je EU Moldaviji zagotovila makrofinančno pomoč v višini 90 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev, ki naj bi bila izplačana v treh tranšah. Pomoč je bila povečana v okviru gospodarskega programa, ki je bil podprt s triletnim dogovorom o financiranju na podlagi instrumenta za povečanje posojil in instrumenta za povečanje sredstev, ki ga je potrdil izvršni odbor MDS januarja 2010. Prva tranša v višini 40 milijonov EUR je bila izplačana decembra 2010, druga tranša v višini 20 milijonov EUR pa septembra 2011. Tretja tranša makrofinančne pomoči (v višini 30 milijonov EUR) je bila izplačana aprila 2012[11].

Gospodarska rast se je leta 2012 bistveno upočasnila zaradi negativnih zunanjih pretresov, kar vključuje manjše izvozno povpraševanje s strani EU in neugodne vremenske pogoje (zelo mrzlo zimo in poletno sušo), ki so prizadeli velik kmetijski sektor. Leta 2012 je bila zabeležena negativna rast BDP v višini –0,8 %[12], kar kaže na bistveno upočasnitev v primerjavi s 6,8 % leta 2011. Na zunanji ravni se je primanjkljaj tekočega računa nekoliko zmanjšal, kar delno odraža upočasnjeno rast uvoza zaradi manjšega domačega povpraševanja ter vedno večji presežek v neto prihodkih in neto enostranskih transferjih, ki je odraz visokih denarnih nakazil. Kljub takšnemu pozitivnemu razvoju je primanjkljaj tekočega računa še vedno velik in bo še naprej glavni vzrok ranljivosti v letu 2013. Dodaten vzrok ranljivosti je visoka zunanja zadolženost, ki se še povečuje: medtem ko je konec leta 2011 znašala 77,6 % BDP, je v letu 2012 dosegla 84,5 % BDP. Ta zunanja tveganja je v drugem in tretjem četrtletju nekoliko ublažila centralna banka s svojimi tržnimi intervencijami za ponovno zagotovitev uradnih rezerv.

Končnega pregleda programa dogovora z MDS o financiranju na podlagi instrumenta za povečanje posojil in instrumenta za povečanje sredstev, ki je bil prvotno načrtovan za januar 2013 in nato preložen na april 2013, ni bilo mogoče zaključiti zaradi politične krize, ki se je začela s padcem koalicijske vlade februarja 2013, zato je bil ta pregled preložen na julij 2013. Možnosti za naslednji dogovor v času objave niso bile jasne.

3.2.5. Ukrajina

EU je glede na stalno vrzel v zunanjem financiranju in z namenom, da bi podprla proces gospodarskih reform v državi julija 2010 sprejela sklep o zagotovitvi makrofinančne pomoči Ukrajini v višini do 500 milijonov EUR[13]. Skupaj s 110 milijoni EUR, ki so ostali na voljo v skladu s sklepom o makrofinančni pomoči iz leta 2002, bi to pomenilo potencialen ukrep makrofinančne pomoči v višini do 610 milijonov EUR[14]. Memorandum o soglasju, ki določa pogoje politik za izplačilo pomoči, in sporazum o posojilu sta bila podpisana marca 2013. Memorandum o soglasju vsebuje ukrepe politik na ključnih področjih upravljanja javnih financ, trgovine in obdavčitve, reforme energetskega sektorja ter uskladitve regulacije finančnega sistema. Izplačila makrofinančne pomoči v letu 2013 so odvisna od tega, ali bo Ukrajina ponovno začela črpati sredstva na podlagi novega dogovora z MDS o podpori, o katerem se ukrajinski organi še pogajajo z MDS, potem ko je decembra 2012 prenehal veljati prejšnji „stand-by“ kreditni aranžma v višini 15,4 milijarde USD. Izplačilo druge in tretje tranše bo obenem odvisno od zadovoljivega napredka pri izvajanju strukturnih pogojev politik, določenih v memorandumu o soglasju.

Leta 2012 se je realna rast BDP v Ukrajini upočasnila na 0,2 %, medtem ko je v letu 2011 znašala 5,2 %, kar je večinoma posledica slabšega zunanjega okolja, manjšega povpraševanja po ukrajinskem izvozu kovin ter nizkih stopenj naložb. Kljub upočasnjeni rasti in deflacijskim tendencam je ukrajinska nacionalna banka vodila restriktivno monetarno politiko, da bi odvrnila devalvacijske pritiske na državno valuto. Fiskalni primanjkljaj se je od leta 2011 do leta 2012 povečal s 4,2 % BDP na približno 6 %, večinoma zaradi omilitve davkov pred parlamentarnimi volitvami in višjih energetskih subvencij. Zunanja ranljivost se povečuje, potem ko se je primanjkljaj tekočega računa povečal na 8,4 % BDP, tuje devizne rezerve pa so se leta 2012 zmanjšale skoraj za četrtino. Pri strukturnih reformah je bil dosežen mešan napredek: delen napredek je bil dosežen na področju energetske politike, medtem ko reforma upravljanja javnih financ zastaja, sistem javnih naročil pa še vedno ni pregleden.

3.2.6. Kirgiška republika

Po etničnem in političnem nasilju, ki je povzročilo znaten upad gospodarske dejavnosti in veliko vrzel v zunanjem financiranju, se je EU na mednarodni donatorski konferenci julija 2010 v Biškeku zavezala, da bo podprla obnovo Kirgiške republike. Zato je Komisija 20. decembra 2011 sprejela predlog sklepa o zagotovitvi makrofinančne pomoči Kirgiški republiki v višini do 30 milijonov EUR (15 milijonov EUR v obliki posojil in 15 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev). Ta ukrep izredne makrofinančne pomoči, tj. zunaj običajnega geografskega območja za makrofinančno pomoč, je bil upravičen zaradi močne, demokraciji naklonjene politične in gospodarske reforme v državi in njenega položaja v regiji, ki je za EU gospodarsko in politično pomembna. Obenem se je MDS junija 2011 z organi Kirgiške republike dogovoril o triletnem programu, ki bo podprt z instrumentom za povečanje posojil. Vendar je bilo sprejetje sklepa o ukrepu makrofinančne pomoči Kirgiški republiki odloženo zaradi nesoglasij med sozakonodajalcema glede postopkov, ki jih je treba uporabiti za sprejem memoranduma o soglasju (glej oddelek 2.3).

Leta 2012 je bila gospodarska rast v Kirgiški republiki omejena na 0,9 %, kar je bistveno nižje od prvotnih napovedi, saj se je proizvodnja v sektorju pridobivanja zlata zaradi geoloških problemov močno skrčila. Če se ta sektor ne upošteva, je rast leta 2012 dosegla okoli 4,8 %, spodbudili pa so jo sektorji proizvodnje, gradbeništva in storitev, ki so postopno okrevali po močni upočasnitvi rasti v letih 2009 in 2010 zaradi globalne recesije ter notranjih političnih in etničnih konfliktov. Primanjkljaj tekočega računa se je leta 2012 povečal in je po ocenah dosegel 9 % BDP, kar odraža upad izvoza zlata in višje cene nafte. Kljub restriktivni monetarni politiki je inflacija konec leta 2012 zaradi naraščajočih mednarodnih cen goriva in hrane dosegla 7,5 %. Skupni fiskalni primanjkljaj se je po ocenah zmanjšal na 5,3 % BDP (brez upoštevanja projektov energetske infrastrukture), večinoma zaradi boljšega pobiranja prihodkov. Napredek na podlagi programa v okviru instrumenta za povečanje posojil je bil doslej vzdržen, saj je Kirgizija do konca junija 2012 izpolnila vse kvantitativne programske cilje in vse strukturne referenčne vrednosti razen ene.

4. Zagotavljanje pravilne uporabe sredstev v okviru makrofinančne pomoči: operativne ocene in naknadna vrednotenja

4.1. Operativne ocene

V skladu z zahtevami iz finančne uredbe EU Komisija ob pomoči zunanjih svetovalcev izvaja operativne ocene, da bi pridobila ustrezna zagotovila o delovanju upravnih postopkov in finančnih tokov držav prejemnic.

Operativna ocena se osredotoča na sisteme upravljanja javnih financ, zlasti postopke in organiziranost ministrstva za finance in centralne banke ter podrobneje na upravljanje računov, ki prejemajo sredstva EU. Poleg tega je posebna pozornost namenjena načinu delovanja institucij za zunanjo revizijo, njihovi neodvisnosti, delovnim programom in učinkovitosti njihovega nadzora. V najnovejših operativnih ocenah je bila izvedena tudi analiza obstoječih postopkov v agencijah za javna naročila. Leta 2012 je Komisija zaključila operativno oceno v Kirgiški republiki.

Zaradi morebitnih novih ukrepov makrofinančne pomoči v Egiptu in Jordaniji je bila operativna ocena februarja oziroma aprila 2013 izvedena tudi v teh dveh državah.

4.2. Naknadna vrednotenja

V skladu s finančno uredbo EU Komisija izvaja naknadna vrednotenja programov makrofinančne pomoči, da bi ocenila učinek makrofinančne pomoči. Glavna cilja naknadnih vrednotenj sta: (i) analiza gospodarskega vpliva makrofinančne pomoči na gospodarstvo države prejemnice in zlasti na trajnost njenega zunanjega položaja, ter (ii) ocena dodane vrednosti ukrepa EU. Ugotovitve teh vrednotenj se uporabljajo pri krepitvi praks upravljanja makrofinančne pomoči.

Naknadni vrednotenji, ki sta se začeli leta 2011 zaradi ocene ukrepov makrofinančne pomoči Libanonu in Gruziji, sta bili leta 2012 zaključeni. Novo naknadno vrednotenje makrofinančne pomoči Kosovu se je začelo in bilo zaključeno leta 2012[15].

Pri naknadnem vrednotenju programa makrofinančne pomoči Libanonu je bil sprejet sklep, da je bil cilj makroekonomske stabilizacije države večinoma izpolnjen, vendar je bil učinek na strukturne reforme omejen zaradi izrazito kompleksnega in nestabilnega političnega okolja.

Kar zadeva učinek programa makrofinančne pomoči na strukturne reforme v Gruziji, je bilo z naknadnim vrednotenjem ugotovljeno, da je treba kljub bistvenemu napredku na področjih priprave in izvrševanja proračuna povečati prizadevanja na področjih notranjega nadzora, revizije ter splošne preglednosti in odgovornosti.

Sklep naknadnega vrednotenja programa makrofinančne pomoči Kosovu je, da je njegov najpomembnejši učinek dvojen: (i) kosovski organi so pridobili dodatno orodje za zagon nujno pomembnih reform na domačih tleh; in (ii) vlada Kosova je v svojem zgodnjem obdobju pridobila mednarodno verodostojnost.

Leta 2013 bodo opravljena naknadna vrednotenja pred kratkim zaključenih ukrepov makrofinančne pomoči Srbiji, Moldaviji in Armeniji.

5. Prošnje za pomoč in prihodnji predlogi Komisije; proračunski položaj

Ukrepi makrofinančne pomoči, ki so v pripravi za leto 2013, vključujejo: (i) dva tekoča programa (za Bosno in Hercegovino ter Ukrajino); (ii) dva programa, ki ju je leta 2011 predlagala Komisija in naj bi se začela izvajati po pričakovanem sprejetju sklepov s strani sozakonodajalcev (za Gruzijo in Kirgiško republiko); in (iii) do tri nove programe na podlagi prošenj, ki so jih doslej poslale države v okviru evropske sosedske politike (Egipt, Jordanija, Armenija).

Kar zadeva izvajanje obstoječih ukrepov makrofinančne pomoči, bo zadnji obrok iz programa za Bosno in Hercegovino v primeru potrditve sproščen najpozneje novembra. V okviru programa za Ukrajino so dejanska izplačila, vključno s sprostitvijo prvega obroka, odvisna od novega dogovora z MDS o financiranju ter od izpolnjevanja pogojev politike iz memoranduma o soglasju.

Komisija leta 2013 načrtuje tudi začetek izplačil na podlagi programov makrofinančne pomoči za Gruzijo in Kirgiško republiko, potem ko naj bi Evropski parlament in Svet predvidoma sprejela ustrezna zakonodajna sklepa. Trenutni načrt predvideva, da bodo prvi obroki na podlagi programov izplačani leta 2013, drugi obroki pa leta 2014. Kot je bilo navedeno, bo v primeru Gruzije izplačilo makrofinančne pomoči možno le, če se Gruzija dejansko odloči črpati sredstva iz dogovora z MDS, ki predstavlja kombinacijo „stand-by“ kreditnega aranžmaja in „stand-by“ instrumenta za povečanje sredstev ter se trenutno obravnava kot preventiven.

Kot je navedeno zgoraj, je Egipt novembra 2012 ponovno zaprosil za makrofinančno pomoč v višini 500 milijonov EUR. Komisija proučuje sprejetje predloga za makrofinančno pomoč, ki bi bil odvisen od dogovora med MDS in egiptovskimi organi o programu MDS. Ukrep makrofinančne pomoči bo verjetno zajemal posojilo v višini 450 milijonov EUR in nepovratna sredstva v višini 50 milijonov EUR. Makrofinančna pomoč bi podprla plačilno bilanco Egipta in okrepila reformna prizadevanja v obdobju zahtevne politične tranzicije. Odvisno od tega, kdaj bosta sprejeta predlog in sklep, bi bila lahko prva tranša izplačana leta 2013, preostali del makrofinančne pomoči pa leta 2014.

Decembra 2012 so jordanski organi zaprosili za makrofinančno pomoč v obliki posojil v višini do 200 milijonov EUR. Komisija je v povezavi z MDS ocenila preostale potrebe Jordanije po zunanjem financiranju in obravnava možnost, da bi leta 2013 predložila predlog makrofinančne pomoči v višini 180 milijonov EUR v obliki posojil. V tem primeru bo lahko prva tranša izplačana leta 2013.

Poleg tega je mogoče pričakovati nov ukrep za Armenijo, saj je Komisija februarja 2013 od armenskih organov prejela prošnjo za makrofinančno pomoč. Ukrep bi sledil programu makrofinančne pomoči, zaključenem leta 2012, in bi bil namenjen pomoči države za kritje preostale vrzeli v zunanjem financiranju, predvidene za obdobje 2013–2014, ter bi dopolnjeval sredstva MDS na podlagi novega dogovora o financiranju, ki se trenutno pripravlja.

Ukrepi makrofinančne pomoči, ki so trenutno v pripravi za leto 2014, vključujejo tudi morebiten program za Kosovo, če bi bila jasno ugotovljena vrzel v financiranju. Po izteku predhodnega programa v letu 2010 bi novi ukrep ustrezal pogojni zavezi EU z donatorske konference o Kosovu junija 2008 za znesek do 100 milijonov EUR.

V preglednici 1 spodaj je predstavljen pregled dodeljenih sredstev in izplačil nepovratnih sredstev v okviru makrofinančne pomoči za leta 2011, 2012 in 2013 (okvirno). Napoved za leto 2013 je začasna in bo odvisna od različnih dejavnikov, na katere Komisija ne more vplivati. Ukrepi o dodelitvi nepovratnih sredstev, ki se pripravljajo za leto 2013, so v veliki meri skladni z zgornjimi mejami proračuna za leto 2013. Kar zadeva posojila, je konec leta 2012 skupen neporavnan znesek ukrepov makrofinančne pomoči v obliki posojil znašal 545 milijonov EUR. Ta znesek se krije iz Jamstvenega sklada za zunanje ukrepe[16], pri čemer je določen na 9 % neporavnanega zneska. Sklad ne krije le posojil makrofinančne pomoči, ampak tudi posojila Euratoma in posojila EIB tretjim državam, njegova sredstva pa se zagotavljajo iz proračuna EU. V primeru ukrepov makrofinančne pomoči v obliki posojil, predvidenih za leto 2013, bi to ustrezalo približno 72,3 milijona EUR kot del Jamstvenega sklada.

[1] To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

[2] Dodatne informacije o nedavnem gospodarskem razvoju v južnih sosednjih državah so na voljo v dokumentu z naslovom „The EU's neighbouring economies: coping with new challenges“, Occasional Papers št. 86/november 2011, GD ECFIN, Evropska komisija. Nov priložnostni dokument z naslovom „The EU's Neighbouring Economies: Managing economic policies amid increased global uncertainty“ bo predvidoma objavljen sredi leta 2013. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm).

[3] Predlog Komisije za Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o splošnih določbah v zvezi z makrofinančno pomočjo tretjim državam – COM(2011) 396 final., 4.7.2011.

[4] Uredba (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011.

[5] „Izredna“ v smislu, da se odobri državi zunaj običajnega geografskega območja za makrofinančno pomoč, tj. državi kandidatki/potencialni kandidatki in sosednjim državam.

[6] Sklep Sveta 2009/891/ES z dne 30. novembra 2009.

[7] Sklep Sveta 2009/890/ES z dne 30. novembra 2009.

[8] Podroben pregled izvajanja programa je na voljo v poročilu Komisije o izvajanju makrofinančne pomoči v letu 2011 – COM(2012) 339 final, 28.6.2012.

[9] Ozemlji Abhazije in Južne Osetije sta zaradi pomanjkanja zanesljivih podatkov izključeni iz analize.

[10] Sklep št. 938/2010/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010.

[11] Glej opombo 5.

[12] Podatki ne vključujejo odcepljene Pridnjestrske republike, za katero zanesljivi podatki niso na voljo.

[13] Sklep št. 646/2010/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. julija 2010.

[14] Sklep Sveta 2002/639/ES z dne 12. julija 2012.

[15] Vsa naknadna vrednotenja so na voljo na spletni strani GD ECFIN: http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.

[16] Za več informacij glej Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o jamstvih, ki jih krije splošni proračun (izdano vsakih šest mesecev).