1. Povzetek

Ob obali otoka Lampedusa je 3. oktobra 2013 potonila ladja s približno 500 migranti. Zaradi smrtnih žrtev so evropski voditelji in državljani odločno pozvali k ukrepom.

Po zasedanju Sveta za pravosodje in notranje zadeve 7. in 8. oktobra 2013 je bila ustanovljena projektna skupina za Sredozemlje. Njeno ustanovitev je na svojem oktobrskem zasedanju pozdravil tudi Evropski svet. Na zasedanju je bilo poudarjeno, da je treba sprejeti odločne ukrepe za preprečevanje smrtnih žrtev na morju in ponovitev takih človeških tragedij. Ti ukrepi bi bili osredotočeni na zagotavljanje varstva v skladu z načelom solidarnosti in pravične delitve odgovornosti ter z močno, navzven usmerjeno komponento. Glede na to je po tragediji pri Lampedusi tudi Svet za zunanje zadeve 18. novembra razpravljal o načinih za krepitev političnega dialoga in sodelovanja s tretjimi državami. Prav tako je Evropski parlament 23. oktobra o tem sprejel resolucijo[1].

Med razpravo na srečanjih projektne skupine za Sredozemlje in na podlagi njenega mandata se je izkazalo, da je treba uporabiti širok razpon ukrepov v skladu s celovitim pristopom za celotno območje Sredozemlja, saj so tragični dogodki pri Lampedusi del dolgoročnega in obsežnega izziva. Ti ukrepi med drugim vključujejo: pomoč in okrepljen dialog z državami izvora in tranzita v skladu z globalnim pristopom k vprašanju migracij in mobilnosti; ponovno osredotočenost na prizadevanja za preselitev in regionalno zaščito; iskanje zakonitih poti za varen vstop v Evropsko unijo in splošno osredotočenost na okrepljena prizadevanja za preselitev; boj proti trgovini z ljudmi in njihovim tihotapljenjem ter proti kriminalnim mrežam; zagotavljanje hitre in trajne vrnitve migrantov na human in dostojanstven način; krepitev upravljanja zunanjih meja EU; izvajanje nedavno sprejete uredbe o sistemu EUROSUR; ter zagotavljanje podpore državam članicam z obremenjenimi migracijskimi in azilnimi sistemi.

Ukrepi iz tega sporočila temeljijo na tem celovitem pristopu, hkrati pa se osredotočajo na takojšnje in praktične rešitve, ki bi lahko kratkoročno dopolnile tekoče dejavnosti v celotnem Sredozemlju. Na podlagi razprav projektne skupine za Sredozemlje je bilo opredeljenih pet glavnih področij ukrepanja s širokim geografskim področjem uporabe, da bi odvrnili migrante od nevarnih potovanj od držav izvora in tranzita do obal Evropske unije:

(1) ukrepi sodelovanja s tretjimi državami;

(2) regionalna zaščita, preselitev in okrepljene zakonite poti v Evropo;

(3) boj proti trgovini, tihotapljenju in organiziranemu kriminalu;

(4) okrepljeno varovanje mej, ki prispeva k izboljšanju slike o razmerah na področju pomorstva ter k varstvu in reševanju življenj migrantov v Sredozemlju;

(5) pomoč in solidarnost z državami članicami, izpostavljenimi velikemu migracijskemu pritisku.

Glede na izid oktobrskega zasedanja Evropskega sveta je bilo na srečanjih projektne skupine za Sredozemlje potrjeno, da bo treba takojšnje ukrepe dopolniti z dolgoročnimi pobudami, ki temeljijo na najboljših razpoložljivih raziskavah in katerih namen je obravnavanje temeljnih vzrokov migracije (revščina, kršitve človekovih pravic, konflikti, pomanjkanje gospodarskih priložnosti, slabi delovni pogoji, brezposelnost itd.). Sprejeti bi bilo treba pobude za reformo pravnega in upravnega okvira na področju migracij in azila v državah tranzita. Vse ukrepe EU je treba obravnavati v širšem političnem okviru odnosa EU z ustreznimi partnerskimi državami in regijami: ukrepov še posebej ni mogoče ločiti od evropske sosedske politike in od okvira zunanje migracijske politike globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti. Ti ukrepi so po svoji naravi povezani z dolgoročnejšo razsežnostjo in so že vključeni v dolgoročne strategije EU. Prav tako so bistvenega pomena pri odvračanju oseb od tveganih potovanj v Evropo.

Vsi ukrepi iz tega sporočila bodo morali biti v celoti usklajeni z mednarodnimi standardi na področju človekovih pravic, vključno z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah[2], Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Konvencijo Združenih narodov o beguncih iz leta 1951, načelom nevračanja in veljavnim pravnim redom EU. V zvezi z osebnimi podatki je treba posebno pozornost nameniti celovitemu izvajanju veljavnih določb.

To sporočilo je bilo predloženo v razpravo na zasedanju Sveta za pravosodje in notranje zadeve 5. in 6. decembra. Predsedstvo bo rezultate razprave Evropskemu svetu predstavilo 19. in 20. decembra.

V okviru nadaljnjih ukrepov na podlagi tega sporočila je treba ustrezno pozornost nameniti virom in sredstvom, ki bi jih lahko v okviru obstoječih proračunskih omejitev zagotovili vsi udeleženci za izvajanje ukrepov in uresničevanje splošnega cilja, tj. preprečevanja ponovitev tragedij, kakršna je bila tragedija pri otoku Lampedusa, v prihodnosti. Evropska komisija bo redno poročala Svetu in Evropskemu parlamentu o napredku pri izvajanju sporočila projektne skupine za Sredozemlje.

2. Postopek

Pri pripravi tega sporočila je Evropska komisija kot predsednica projektne skupine za Sredozemlje organizirala dve srečanji te skupine, in sicer 24. oktobra in 20. novembra 2013. Teh srečanj so se udeležile Evropska služba za zunanje delovanje in vse države članice, skupaj z agencijami EU, ki imajo v postopku neposreden interes (Evropski azilni podporni urad (EASO), Frontex, Europol, Agencija Evropske unije za temeljne pravice (FRA) in Evropska agencija za pomorsko varnost (EMSA)).

Komisija se je pri oblikovanju sporočila projektne skupine za Sredozemlje posvetovala tudi z drugimi subjekti, vključno s pridruženimi državami, UNHCR, Mednarodno organizacijo za migracije (IOM), Mednarodnim centrom za razvoj migracijske politike (ICMPD), Centrom za migracijsko politiko, Mednarodno pomorsko organizacijo, Uradom Združenih narodov za droge in kriminal (UNODC) ter Interpolom[3].

3. Zasnove ukrepov

Projektna skupina za Sredozemlje je oblikovala naslednje zasnove ukrepov:

(1) Ukrepi ob sodelovanju s tretjimi državami

Ukrepi

– Posebni ukrepi v državah tranzita

1.1 Komisija in države članice morajo usmeriti ustrezno politično pozornost podpisu in začetku izvajanja nedavno sklenjenega partnerstva za mobilnost s Tunizijo.

Medtem je treba še naprej izvajati pobude za sodelovanje, predvidene v nedavno podpisanem partnerstvu za mobilnost z Marokom, maroškim organom pa je treba zagotoviti podporo za celovito izvajanje priporočil iz poročila nacionalnega sveta za človekove pravice, da bi oblikovali novo politiko na področju migracij in azila.

Poleg tega je treba nemudoma začeti pogajanja o partnerstvu za mobilnost z Jordanijo kot pozitiven rezultat dialoga o migracijah, mobilnosti in varnosti, ki je bil s to državo vzpostavljen decembra 2012.

Prednostna naloga je tudi vzpostavitev novih dialogov o migracijah, mobilnosti in varnosti z drugimi državami južnega Sredozemlja, predvsem z Egiptom, Libijo, Alžirijo in Libanonom[4].

Odločitev v zvezi s tem bo sprejeta na podlagi ocene za posamezne države, predvsem ob upoštevanju njihove zmogljivosti in pripravljenosti za izboljšanje obravnavanja vprašanj na področju migracij in azila v skladu z mednarodnimi standardi ter za okrepitev sodelovanja z EU na teh področjih.

Vprašanja v zvezi s pravicami migrantov in beguncev je treba sistematično izpostavljati v političnih dialogih s tretjimi državami v skladu s Strateškim okvirom EU za človekove pravice in demokracijo ter akcijskim načrtom za njegovo izvajanje (ukrep 14), prav tako pa je treba zagotoviti pomoč za razvoj ustrezno delujočih azilnih in migracijskih sistemov. Pobude, namenjene krepitvi zmogljivosti za upravljanje azila, sprejema, migracij in meja, ki jih izvajajo agencije EU, kot so EASO, FRA in Frontex, ter države članice, mednarodne organizacije in civilna družba, so lahko pomemben element partnerstev za mobilnost.

V zvezi s partnerstvi za mobilnost je treba izvesti finančni pregled, da bi spodbudili države članice k dejavnejšemu sodelovanju pri razvoju projektov. Poleg tega je treba ta partnerstva strateško uporabljati za spodbujanje regionalnega sodelovanja na področju migracij.

1.2 Z izbranimi državami severne Afrike in območja Sahelase bo spodbujal dialog o posebnih vprašanjih, da bi zagotovili učinkovitejše ukrepanje v boju proti mrežam tihotapcev in trgovcev z ljudmi. S tunizijskimi organi je treba organizirati razprave o ukrepih, namenjenih prenehanju zagotavljanja tunizijskih ladij tihotapcem v Libiji, vključno z registracijo plovil in njihovim sledenjem za izmenjavo podatkov. Podobne postopke je treba spodbujati tudi v drugih severnoafriških državah. Predvsem bi bilo treba egiptovske oblasti spodbuditi k namenjanju večje pozornosti ter k učinkovitejšemu boju proti dejavnostim trgovcev z ljudmi na območju Sinaja, sudanske organe bi bilo treba pozvati k boju proti kriminalnim združbam, ki delujejo na njihovem ozemlju ter olajšujejo tihotapljenje migrantov in beguncev z Afriškega roga proti sredozemski regiji in trgovino z njimi, nigerijske organe pa bi bilo treba vključiti v učinkovitejše zagotavljanje zaščite najbolj ranljivim državljanom pred trgovci z ljudmi in jim pri tem pomagati.

1.3 Glede na zelo nestabilne varnostne in politične razmere ter omejene institucionalne in upravne zmogljivosti se Libija zdaj ne more boriti proti dejavnostim tihotapcev in trgovcev z ljudmi. Zato je glavna država tranzita in odhoda mešanih migracijskih tokov v osrednjem Sredozemlju. Da bi se EU spoprijela s temi razmerami, mora še naprej krepiti celovito podporo ‎Libiji s spodbujanjem njene stabilizacije, izboljšanjem upravljanja in varnosti, odpravo radikalizacije, nasilnega ekstremizma in terorizma ter obravnavanjem poročil o kršitvah človekovih pravic. Poleg tega bosta tekoča misija EUBAM in saharsko-sredozemski projekt zagotovila pomoč, ki bo pomembna predvsem za spodbujanje razvoja integriranega sistema za upravljanje meja. V tem okviru morajo države članice in agencija Frontex najti način, kako bi lahko dodatno podprle te pobude. Vzporedno bo EU še naprej zagotavljala pomoč, namenjeno podpiranju vzpostavitve sistema za upravljanje migracij in azila v Libiji, ki bo v celoti izpolnjeval mednarodne standarde na področju človekovih pravic. Glede na to, da je Libija država prejemnica migrantov, ki iščejo zaposlitev, si je ministrstvo za delo z namenom, da bi zmanjšalo nezakonite migracije, kot eno od prednostnih nalog zadalo vzpostavitev jasnega uradnega postopka za obravnavanje takih migrantov. EU bo še naprej sodelovala z libijskimi organi pri odpravljanju praks, kot sta samovoljno zadržanje migrantov ter slabo ravnanje z migranti v centrih za pridržanje in zunaj njih, in pri izboljšanju pogojev v teh centrih. EU bo posebno pozornost namenila potrebi Libije po zagotavljanju spoštovanja pravic oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, sprejetju zakonodaje o azilu ter ureditvi položaja UNHCR v državi[5]. Takoj, ko bodo varnostne razmere to dopuščale, je treba v Libiji vzpostaviti mrežo uradnikov za zvezo za boj proti nezakoniti migraciji. Komisija namerava z libijskimi organi vzpostaviti dialog o migracijah, mobilnosti in varnosti v skladu z globalnim pristopom k vprašanju migracij in mobilnosti takoj, ko bodo to dopuščali pogoji. Te ukrepe dopolnjujejo drugi projekti in programi EU v varnostnem sektorju.

1.4 Turško ozemlje je še ena pomembna točka tranzita za nezakonite migracijske tokove, ki potekajo proti EU prek Trakije in sredozemskih voda. Kljub velikim zmogljivostim in prizadevanjem Turčije za preprečevanje tega pojava je zelo pomembno, da se nadaljujeta dialog in sodelovanje s turškimi organi, da bi dodatno okrepili njihove zmogljivosti za razbitje tihotapskih mrež, ki organizirajo take nezakonite odhode, preprečili te odhode z okrepljenim varovanjem meja, hitro izmenjali informacije z zainteresiranimi državami članicami EU in dosegli popolno izvajanje sporazuma o ponovnem sprejemu. Glede na to je pomembno, da se v Turčiji vzpostavi mreža uradnikov za zvezo, podobna mreži, predvideni za Libijo. Poleg tega je pomembno, da bo EU še naprej pomagala Turčiji pri razvijanju sistemov za upravljanje meja, vizumov, migracij in azila v skladu s standardi EU, ki jih Turčija izpolnjuje kot država kandidatka.

1.5. Ukrepe z državami tranzita bo treba dopolniti z večjim poudarkom na državah izvora v vzhodni in zahodni Afriki s političnim dialogom in okrepljenim sodelovanjem. Posebni dialogi o migracijah, ukrepi in okrepljeno sodelovanje tako na državni ravni kot z regionalnimi partnerji, z vključevanjem ustreznih posebnih predstavnikov EU, bi lahko imeli pomembno pozitivno vlogo. Vzporedno bo sodelovanje še naprej prispevalo k izboljševanju socialno-ekonomskega okolja in s tem povezanih zaposlitvenih možnosti za državljane, ki bi se drugače morali zateči k nezakoniti migraciji. Pri zagotavljanju podpore za boljše upravljanje migracij na nacionalni in regionalni ravni je treba učinkoviteje obravnavati vprašanje trgovine z ljudmi ter prispevati h kazenskemu pregonu trgovcev z ljudmi in pomoči žrtvam. EU si mora prizadevati za spodbujanje spoštovanja človekovih pravic vseh migrantov v partnerskih državah in regijah, s posebnim poudarkom na ranljivih skupinah, in posebnih pravic prosilcev za azil in beguncev z razpoložljivimi orodji in sredstvi, vključno s posebnimi instrumenti na področju človekovih pravic. Poleg tega si mora EU prizadevati za preprečevanje in obvladovanje dolgotrajnih razmer z velikim številom beguncev ter za okrepitev zaščite beguncev in varnosti v begunskih taboriščih (npr. z instrumentom EU za stabilnost). V tem okviru je treba podpreti tudi inovativne programe.

– Regionalni pristopi

1.6 Razviti bi bilo treba informacijske kampanje in kampanje za ozaveščanje, predvsem kot del širših ukrepov EU na področju migracij, namenjene pa morajo biti zagotavljanju jasnih informacij in ozaveščanju o velikih tveganjih in nevarnostih, ki prežijo na migrante, ko poskušajo vstopiti v EU po nezakonitih poteh, vključno z nevarnostmi nezakonitih prečkanj morja ter grožnjami s strani tihotapcev in trgovcev z ljudmi.

Na podlagi prejšnjih pobud EU in držav članic je treba oblikovati inovativne pristope, da bi dosegli čim več potencialnih migrantov v državah izvora, pa tudi v državah tranzita, s posebnim poudarkom na afriških državah ter zadevnih državah na Bližnjem vzhodu in v Aziji.

V okviru kampanj je treba posredovati tudi informacije o razpoložljivih zakonitih migracijskih poteh. Informacijske kampanje se morajo opirati tudi na mreže diaspor ter jih treba razviti predvsem v partnerstvu z organi tretjih držav, mednarodnimi organizacijami in nevladnimi organizacijami.

V tem okviru je treba poleg drugih metod za razširjanje teh sporočil izkoristiti portal EU o priseljevanju.

1.7 Na podlagi javnega razpisa, ki ga je treba izvesti v letu 2014, bo do leta 2015 vzpostavljeno omrežje Seahorse Mediterraneo med sredozemskimi državami članicami EU in severnoafriškimi državami. To omrežje bo sodelujočim državam omogočilo neposredno medsebojno izmenjavo dejanskih informacij o incidentih in patruljah v skoraj realnem času prek satelitske komunikacije. Sedanja prizadevanja je treba okrepiti, da bi v sodelovanje v tem omrežju prepričali še vse druge ustrezne severnoafriške države (Tunizijo, Alžirijo in Egipt)[6].

1.8 V skladu s pravnim okvirom za Frontex in EUROSUR je treba proučiti morebitno vključitev držav odhoda v operacije za pomorski nadzor. Ta ukrep morajo dopolnjevati dialogi in pomoč, namenjeni spodbujanju in krepitvi zmogljivosti tretjih držav za: (1) boj proti mrežam tihotapcev ljudi v kraju izvora, s čimer bi se preprečilo, da bi priseljence ogrozili tihotapci; (2) izboljšanje nadzora nad kopenskimi mejami in obalami; (3) vzpostavitev mehanizmov, ki bodo omogočili varno vrnitev nezakonitih migrantov v najbližji in najvarnejši odhodni kraj.

Kadar je to izvedljivo in ustrezno[7], je treba posnemati operativne izkušnje, ki so jih nekatere države članice pridobile pri skupnih patruljah v teritorialnih morjih tretjih držav. Poleg tega bo imela agencija Frontex v okviru svojega mandata pomembno vlogo pri podpiranju izvajanja zgoraj navedenih dejavnosti, zlasti krepitve zmogljivosti. V tem pogledu je treba vzpostaviti sinergije z drugimi orodji za krepitev zmogljivosti, ki jih EU uporablja v severnoafriški regiji.

1.9 Na podlagi ocene obstoječih zmogljivosti in potreb severnoafriških obalnih držav je treba razmisliti o možnosti za pomoč tem državam pri krepitvi zmogljivosti za iskanje in reševanje.

1.10 Izboljšati je treba izmenjavo strateških in taktičnih podatkov med državami članicami EU in afriškimi državami. V tem okviru bi lahko za primer vzeli dosežke omrežja obveščevalne skupnosti Frontex v Afriki (Africa Frontex Intelligence Community). Redno je treba pripravljati poročila o skupni analizi tveganja.

1.11 Razviti je treba politični dialog in diplomatske pobude, vključno s skupnimi ukrepi[8], in sicer z usklajeno uporabo vseh spodbud, ki so na voljo na ravni EU in držav članic, da bi okrepili zmogljivost EU za uspešno doseganje ciljev globalnega pristopa k vprašanju migracij in mobilnosti, ki vključujejo pogajanja v zvezi s sporazumi o ponovnem sprejemu in njihovo popolno izvajanje, izboljšanje mednarodnih sistemov varovanja ter boj proti tihotapljenju in kriminalnim mrežam. Te pobude je treba začeti izvajati z glavnimi državami tranzita in izvora nezakonite migracije v Afriki in Aziji. V zvezi s tem je treba najti načine za upoštevanje sodelovanja na teh področjih kot del širšega pristopa, ki temelji na spodbudah[9]. Rezultate teh prizadevanj je treba podpreti z ustrezno krepitvijo operacij za olajšanje postopka vračanja, ki jih usklajuje Frontex.

V tem okviru je treba skupaj z zadevnimi tretjimi državami razviti tudi ukrepe, ki bodo zagotavljali učinkovitejšo identifikacijo in izdajanje dokumentov povratnikom. V okviru tega prizadevanja se je treba bolj osredotočiti na glavne države izvora nezakonite migracije. K temu prizadevanju bi lahko prispevala večja naklonjenost prepustnici EU (standardni potovalni dokument za namene izgona).

1.12 Ob upoštevanju vrha EU-Afrika v aprilu 2014 in četrte evro-afriške ministrske konference o migraciji in razvoju, ki bo predvidoma potekala v drugi polovici leta 2014 (rabatski proces), je treba predvideti posebno in obsežno razpravo o migraciji (ki bo med drugim zajemala prostovoljno vrnitev, ponovni sprejem, ponovno vključitev, sprejem, mednarodno zaščito, boj proti tihotapljenju in kriminalnim mrežam, krepitev zmogljivosti, človekove pravice migrantov in temeljne vzroke za nezakonito migracijo).

Nova generacija programov za projekta Euromed Migration in Euromed Police, ki se bosta začela izvajati leta 2014, mora ustrezno upoštevati ocene, da bi postala učinkovitejša platforma za dialog in sodelovanje. Poleg tega je treba okrepiti dvostranske in ustrezne regionalne dialoge z državami v podsaharski Afriki. Pri tem je treba partnerske države pozvati k sprejetju in izvajanju nacionalnih ukrepov za celostno upravljanje meja in boj proti tihotapcem, med drugim tudi s podporo strokovnjakov iz držav članic in, kjer je to ustrezno, v skladu z najboljšimi praksami, ki jih je razvil UNODC.

1.13 Predvidel bi se lahko namenski program, ki bi z izkoriščanjem obstoječih pobud EU na tem področju, kot je program WAPIS, financiran iz sredstev EU (zahodnoafriški policijski informacijski sistem, ki ga upravlja INTERPOL), pomagal vzpostaviti policijsko sodelovanje in organizacijo AFRIPOL za lažje usklajevanje nacionalnih policijskih obveščevalnih in preiskovalnih zmogljivosti v Afriki, med drugim v boju proti trgovini z ljudmi in tihotapljenju. K temu bi lahko prispevala podpora Interpola, UNODC in drugih ustreznih organizacij. Tak program mora zagotavljati sinergije z mejnim programom Afriške unije.

1.14 Zagotoviti je treba hitro in učinkovito vrnitev nezakonitih migrantov, in sicer na human in dostojanstven način ter ob popolnem upoštevanju Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ustreznega pravnega reda EU in mednarodnih standardov na področju človekovih pravic, ter spodbujati prostovoljno vrnitev, kadar je to mogoče. Pod določenimi pogoji in kot dopolnilni instrument je treba v sodelovanju z nacionalnimi organi zagotoviti večjo finančno in tehnično pomoč, namenjeno podpiranju ponovnega socialnega in ekonomskega vključevanja povratnikov, ter učinkovit sistem za neprostovoljno vrnitev. Pri zagotavljanju finančne in tehnične pomoči je treba še posebej paziti, da ne nastanejo strukture, vzporedne s strukturami zadevne tretje države, in da se ne ustvarijo dejavniki privabljanja. Kadar je to mogoče, je treba dati prednost vrnitvi v države izvora in ne v države tranzita.

1.15 Med državami članicami se bo razvilo sodelovanje/izmenjava informacij in sinergije, s prispevkom agencij EU s področja pravosodja in notranjih zadev ter drugih deležnikov (IOM, nevladnih organizacij), v zvezi z vsebino programov za prostovoljno vračanje, ki zajemajo ukrepe za ponovno vključevanje in pobude, ki so jih posamezne države članice sprejele v zvezi z državami izvora ali tranzita, da bi zagotovile trajnostno vrnitev nezakonitih migrantov. Od leta 2014 se bo to sodelovanje razvijalo v okviru Evropske migracijske mreže (EMN).

(2) Regionalni programi zaščite, preselitev in okrepljene zakonite poti v Evropo

2.1 Za izboljšanje položaja beguncev na lokalni ravni je treba vzpostaviti in okrepiti regionalne programe zaščite. Obstoječe regionalne programe zaščite, na primer v severni Afriki (Libija, Tunizija in Egipt) in na Afriškem rogu (Kenija, Džibuti), je treba okrepiti in razširiti, da bi vključevali tudi druge ključne države, zlasti na območju Sahela. Poleg tega EU pripravlja nov regionalni program razvoja in zaščite za begunce v Libanonu, Jordaniji in Iraku kot del dolgoročnega odziva na krizo v Siriji.

Za uspeh novih regionalnih programov zaščite bosta potrebna dolgoročnejša zavezanost in financiranje tako na ravni EU kot na nacionalni ravni. Obstoječi viri in finančni instrumenti v okviru Sklada za migracije in azil bi lahko zagotovili le delna sredstva. Dopolniti jih je treba iz drugih virov financiranja, tj. iz razvojne pomoči EU in od držav članic. Poleg tega morajo izvajanje regionalnih programov zaščite/regionalnih programov razvoja in zaščite spremljati trden politični dialog in prizadevanja na področju ozaveščanja o zaščiti beguncev in dolgotrajnih razmerah z velikim številom beguncev v sodelovanju z nacionalnimi organi v tretjih državah, med drugim tudi na regionalni ravni.

Regionalni programi zaščite morajo usklajevati regionalne elemente in elemente posameznih držav, države članice in delegacije EU pa morajo imeti bistveno vlogo pri njihovem načrtovanju in izvajanju. UNHCR bo skupaj z drugimi mednarodnimi organizacijami ključni partner na tem področju, nevladne organizacije pa morajo po potrebi sodelovati pri izvajanju teh programov. Kjer je to ustrezno, se bo spodbujalo sodelovanje med EASO in ciljnimi državami, s posebnim poudarkom na področjih usposabljanja in krepitve zmogljivosti.

V sodelovanju z mednarodnimi organizacijami (npr. IOM) in nevladnimi organizacijami je treba oblikovati vzporedne pobude, da bi omogočili podprto prostovoljno vrnitev in ponovno vključevanje migrantov, ki so v brezizhodnem položaju, v severnoafriških državah, v države izvora, ter razviti zmogljivost držav za boljše upravljanje vrnitve in ponovnega vključevanja[10].

2.2 Države članice se spodbujajo k okrepitvi sedanjih prizadevanj za preselitev kot dolgoročne rešitve, ki bo prispevala k preprečevanju in obvladovanju dolgotrajnih razmer z velikim številom beguncev. Leta 2012 je dvanajst držav članic v Unijo preselilo 4 930 oseb[11]. Medtem ko morajo države, ki že ponujajo preselitev, razmisliti o povečanju kvot, si morajo nove države članice preselitve prizadevati za povečanje deleža EU pri svetovni zavezi glede preselitve. V zvezi s tem se spodbuja strateška uporaba preselitve prek programa Unije za preselitev, ki se bo podpirala s sredstvi EU, razpoložljivimi v okviru Sklada za migracije in azil.

2.3 Komisija je pripravljena, da v sodelovanju z UNHCR organizira konferenco o preselitvi najbolj ranljivih beguncev iz Sirije. Konferenca bi lahko potekala v prvi polovici leta 2014 in bi lahko spodbudila prizadevanja za preselitev v državah članicah EU in državah po vsem svetu.

2.4 Komisija bo proučila dodatne možnosti za varen vstop v EU v okviru premisleka o prihodnjih prednostnih nalogah na področju notranjih zadev po izteku Stockholmskega programa. Te bi lahko vključevale predvsem: (a) smernice o skupnem pristopu k humanitarnim dovoljenjem/vizumom in (b) študijo izvedljivosti morebitne skupne obdelave zahtevkov v zvezi z varstvom zunaj Evropske unije brez poseganja v obstoječo pravico dostopa do azilnih postopkov v EU. Pri izvajanju teh nalog morajo sodelovati EASO, FRA in Frontex, po potrebi pa tudi UNHCR, ILO ali IOM.

2.5 EU in države članice morajo še naprej iskati dodatne možnosti za odprtje poti, ki migrantom omogočajo zakonit vstop v Evropo. Te poti bodo prav tako pomagale preprečevati zlorabe in nezakonito migracijo. Na primer direktiva o sezonskih delavcih bo, ko bo uvedena, pojasnila sprejem, podelila varen pravni status, da bi zaščitila sezonske delavce pred izkoriščanjem, in zagotovila prvi sistem EU za krožno migracijo, ki jim bo omogočil vrnitev v prihodnjih letih pod določenimi pogoji. Pomemben prispevek bi lahko zagotovila tudi direktiva o študentih, raziskovalcih in drugih skupinah oseb z jasnimi pravili o sprejemu in statusu, v zvezi s katero potekajo pogajanja.

(3) Boj proti trgovini, tihotapljenju in organiziranemu kriminalu [12]

Ukrepi

3.1 EUROPOL mora okrepiti tekoče dejavnosti in usklajevati delo ustreznih agencij EU na področju tihotapljenja ljudi in boja proti organiziranemu kriminalu[13]. To bi lahko vključevalo ustanovitev skupine v skladu z upravnim in pravnim okvirom obstoječe analitične delovne datoteke o hudih oblikah organiziranega kriminala (AWF SOC) in zlasti kontaktne točke v okviru Europola, ki bo obravnavala tihotapljenje.

3.2 V sodelovanju z državami članicami in agencijami EU bosta decembra 2013 sprejeta dva operativna akcijska načrta EMPACT o nezakoniti migraciji in trgovini z ljudmi v okviru političnega cikla, vključno s tihotapljenjem, ki se bosta začela izvajati januarja 2014.

3.3 Razviti je treba celovit načrt EU, ki bo v boju proti tihotapljenju migrantov zajemal vse deležnike in bo vključeval vidik človekovih pravic v skladu z Listino EU o temeljnih pravicah. Strategija bo vključevala okrepljeno praktično sodelovanje in izmenjavo informacij med državami članicami in z agencijami EU ter poglobljeno zunanje sodelovanje s tretjimi državami ter ustreznimi regionalnimi in mednarodnimi organizacijami (npr. UNODC)[14]. V tem okviru bodo imeli pomembno vlogo uradniki za zvezo za priseljevanje v državah izvora in tranzita.

V zvezi s tem bi se lahko razvile smernice o različnih vidikih boja proti tihotapljenju, in sicer tako na ravni EU kot na nacionalni ravni in ob upoštevanju dela ZN na tem področju.

V okviru stalnega odbora za notranjo varnost (COSI) je treba učinkoviteje uporabljati že obstoječa sredstva operativnega sodelovanja med državami članicami in tretjimi državami, kot so uradniki za zvezo in skupne operacije[15].

3.5 Pristojni nacionalni organi zadevnih držav članic se spodbujajo, da Europolu sistematično zagotavljajo ustrezne informacije, vključno z osebnimi podatki, da bi podprli boj proti posrednikom. Frontex in Europol morata takoj sprejeti operativni sporazum, ki bo omogočil izmenjavo osebnih podatkov in s tem podprl boj proti čezmejnim kriminalnim dejavnostim[16].

3.6 V okviru medagencijskega usklajevanja znotraj Europola mora EASO izvajati pilotni projekt z državo članico, da bi izvedeli več o poteh za tihotapljenje in trgovino z ljudmi.

3.7 EU mora politično podpreti organizacijo regionalne konference v okviru skupne strategije Afrika-EU o trgovini in tihotapljenju v letu 2014.

3.8 Komisija bo izvedla oceno in morebitno spremembo pravnega reda EU o pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju, z usklajevanjem učinkovitega boja proti tihotapljenju s potrebo po preprečevanju kriminalizacije humanitarne pomoči. Opozoriti je treba na mednarodno obveznost reševanja migrantov v stiski na morju[17].

(4) Okrepljeno varovanje meja, ki prispeva k izboljšanju slike o razmerah na področju pomorstva ter k varstvu in reševanju življenj migrantov v Sredozemlju

Ukrepi

4.1 Agencija Frontex je skupaj z zadevnimi državami članicami okrepila zmogljivosti za nadzor nad morskimi mejami v Sredozemlju, ki so zunanje meje Evropske unije. Na začetku novembra je na primer okrepila skupno operacijo Hermes ob ustreznem upoštevanju morebitnih sprememb v migracijskih gibanjih zaradi sezonskih vidikov. To je dosegla z dodatnimi finančnimi sredstvi, zagotovljenimi v okviru operacije Lampedusa (dodatnih 7,9 milijona EUR za proračun agencije Frontex za leto 2013).

Na podlagi tega je bil zastavljen cilj, da se od spomladi 2014 v sodelovanju z več deležniki oblikuje celovit in usklajen pristop k operacijam varovanja mej, ki jih izvaja agencija Frontex v Sredozemlju (od Cipra do Španije), pri čemer mora biti poudarek na glavnih migracijskih poteh. Krepitev operacij agencije Frontex v letu 2014 je treba dodatno oceniti na podlagi koncepta, ki ga je agencija Frontex predstavila projektni skupini[18].

Nacionalna prizadevanja za varovanje meja je treba v celoti usklajevati z operacijami agencije Frontex in morajo skupaj sestavljati evropsko mrežo patrulj. Informacije o teh nacionalnih prizadevanjih, ne glede na organ, ki jih izvaja, je treba izmenjevati v omrežju EUROSUR prek nacionalnega koordinacijskega centra zadevne države članice.

To bi lahko vključevalo tudi okrepitev operacij držav članic po zgledu italijanske pobude Mare Nostrum. Te pobude morajo biti dopolnilne in jih je treba usklajevati z operacijami agencije Frontex[19].

Okrepitev operacij varovanja meja, ki jih usklajuje Frontex, z letalskimi in pomorskimi vojaškimi sredstvi držav članic, po možnosti v skladu z nacionalno zakonodajo, ter sredstvi, ki se uporabljajo za civilni pregon, lahko prav tako izboljša ozaveščenost o razmerah in zmožnost zgodnjega odkrivanja nezakonitih migrantov na morju, kar bi omogočilo učinkovitejše preprečevanje smrtnih žrtev. Zato je treba tako krepitev spodbujati v skupnem pravnem okviru uredb o Frontexu in sistemu EUROSUR, ki bi se uporabljal za udeležena vojaška sredstva.

Kot je navedeno v odstavku 1.8, si mora Frontex prizadevati za razvoj čim večjega sodelovanja sredozemskih tretjih držav.

4.2 Evropski parlament in Svet sta pozvana k pospešitvi pogajanj o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi pravil varovanja zunanjih meja na morju v okviru operativnega sodelovanja, ki ga usklajuje Frontex, da bi lahko prvi trialog potekal pred koncem leta.

4.3 Vlogo EASO na področju identifikacije in preverjanja prosilcev za azil v mešanih tokovih je treba okrepiti v partnerstvu z agencijo Frontex in v popolni skladnosti z ustreznimi nalogami agencij.

4.4 Evropski sistem nadzorovanja meja (EUROSUR) je začel delovati 2. decembra 2013, njegovo izvajanje in celovita uporaba s strani držav članic in agencije Frontex pa se bosta natančno spremljala. Pri tem so ključni elementi izmenjava informacij v skoraj realnem času, redna izmenjava obveščevalnih podatkov ter tesno sodelovanje med agencijami na nacionalni ravni in ravni EU. Bistveno vlogo ima tudi uporaba sodobne tehnologije nadzorovanja, kot je združevanje podatkov iz sistemov poročanja z ladij in satelitskih posnetkov.

4.5 Na podlagi tega bi se lahko v letu 2014 proučila možnost dodatnega izboljšanja sodelovanja med agencijami in izmenjave informacij v okviru sistema EUROSUR, da bi se izboljšala nacionalna in evropska slika o razmerah[20]. V skladu z zahtevami uredbe o sistemu EUROSUR mora to vključevati tudi pomoč plovil mornarice držav članic, ki so v vsakem primeru prisotna na območju[21].Tekoča prizadevanja je treba okrepiti, da bi se izboljšal nadzor znanih odhodnih krajev za nezakonite migracije v celotnem Sredozemlju, vključno z dejavnostmi v pristaniščih in na obalah, ki so vozlišča za nezakonite priseljence. V okviru sistema EUROSUR se bosta izvajala odkrivanje in sledenje malih plovil s finančno podporo prihodnjega programa Copernicus ter s preskusi v okviru tekočih raziskovalnih projektov sedmega okvirnega programa, kot so Perseus, Closeye, Lobos in Sagres, ter s tehnično podporo in svetovanjem Skupnega raziskovalnega središča Evropske komisije[22].

V zvezi s tem je treba izboljšati sliko o razmerah v Sredozemlju z boljšim izkoriščanjem sodelovanja med agencijami. Na podlagi sporazuma o ravni storitev med agencijo Frontex in Evropsko agencijo za pomorsko varnost (EMSA)[23] ter satelitskim centrom EU[24] je treba za kritična območja ustvariti več podatkov o položaju plovil in opazovanju Zemlje. Različnim slikam o razmerah EUROSUR je treba dodati te in druge ustrezne podatke za operacije, med drugim tudi od pomorskih sredstev. V okviru sodelovanja med agencijami (Frontex, Europol, EMSA) je treba kot podlago za okrepljena prizadevanja za nadzor uporabljati obveščevalne informacije.

4.6 Poveljnike trgovskih ladij in ribiče je treba na nacionalni ravni pozvati, po potrebi z obvestilom pomorščakom, k izpolnjevanju obveznosti v skladu z mednarodno zakonodajo (UNCLOS, SOLAS in SAR) glede pomoči morebitnim ladjam z migranti v stiski in poročanja o njih ustreznim organom držav članic o. Pri tem je treba javno zagotoviti, da se bodo lahko vedno hitro izkrcali in da ne bodo utrpeli nobenih negativnih pravnih posledic zaradi zagotavljanja take podpore, če bodo ravnali v dobri veri. Tak poziv je treba politično podpreti na evropski ravni.

(5) Pomoč in solidarnost z državami članicami, izpostavljenimi velikemu migracijskemu pritisku[25]

Ukrepi

5.1 Komisija je namenila sredstva (vključno z nujno finančno pomočjo) v višini do 30 milijonov EUR za podpiranje informacijskih tehnologij, med drugim tudi za operacije varovanja meja v okviru mandata Frontex. Drugim državam članicam je bilo dodeljenih približno 20 milijonov EUR za obvladovanje vse večjega pritiska na ravni EU in posledične nezadostne nacionalne zmogljivosti. Ta sredstva bodo izboljšala zmogljivost za sprejem, obdelavo, preverjanje in registracijo ter podprla dejavnosti upravljanja meja. Ta sredstva morajo biti po potrebi dopolnjena z drugimi operativnimi dejavnostmi, kot je pomoč EASO in agencije Frontex. V zvezi s tem je pomembno načrtovanje ravnanja v nepredvidljivih dogodkih in obvladovanje krize (pod točko 5.3).

Za ustrezno pomoč lahko zaprosijo tudi države, ki jih je še posebej prizadel množični prihod migrantov in prosilcev za azil, in sicer iz evropskega mehanizma civilne zaščite (EUCPM)[26].

5.2 Z uporabo finančnih spodbud, ki jih bo zagotovil prihodnji sklad za azil in migracije, se morajo države članice prostovoljno zavzeti za večjo premestitev upravičencev do mednarodne zaščite znotraj EU. Premestitev znotraj EU mora usklajevati EASO, da bo hitrejša in učinkovitejša. Predvsem države članice z manjšim migracijskim pritiskom se spodbujajo, da izkažejo solidarnost na ta način. Na tem področju imajo lahko pomembno vlogo mednarodne organizacije, kot sta UNHCR in IOM.

5.3 Prizadevanja za načrtovanje ravnanja v nepredvidljivih razmerah in obvladovanje krize na ravni EU je treba nadaljevati in razširiti, da bi sprejeli ukrepe za vzpostavitev trdnih azilnih in migracijskih sistemov v državah članicah. Ta prizadevanja morajo temeljiti na oceni, opravljeni na podlagi analiz napovedi gibanj ter drugih ad hoc statističnih in analitičnih poročil, ki jih pripravljajo EASO, Frontex, FRA in druge organizacije, kot sta UNCHR in IOM, ter drugi udeleženci, poleg tega pa jih je treba usklajevati z mehanizmom EUCPM. Komisija mora razvoj teh prizadevanj za ravnanje v nepredvidljivih razmerah podpreti z ocenjevalnimi poročili o razmerah v državah izvora, v katera mora poskušati čim bolj vključiti elemente varnosti, upravljanja meja in migracijskih tokov[27].

Da bi države članice omogočile učinkovito načrtovanje ukrepov ob nepredvidljivih dogodkih, morajo nemudoma sporočati podatke Eurostatu, uradu EASO, agenciji Frontex in drugim ustreznim udeležencem, poleg tega pa morajo biti pripravljene izpolniti zahteve po dodatnih podatkih, ki bodo morda potrebni v ta namen.

5.4 EASO mora oblikovati prvi projekt v zvezi s podprto obravnavo prošenj za azil v državah članicah. To bi omogočilo hitrejšo in učinkovitejšo obravnavo prošenj za azil ter razbremenilo azilni sistem pristojne države članice brez prelaganja odgovornosti za obravnavanje prošenj za azil in v popolni skladnosti z veljavnim nacionalnim pravnim okvirom.

[1] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 23. oktobra 2013 o migracijskih tokovih v Sredozemlju, s posebnim poudarkom na tragičnih dogodkih pri otoku Lampedusa (2013/2827(RSP)).

[2] Zlasti z njenimi členi 2, 4, 18 in 19.

[3] Kadar koli se v besedilu priznava vloga teh organizacij, to ne posega v kakršno koli finančno odločitev, ki bo sprejeta v okviru izvajanja ukrepov, predvidenih v sporočilu.

[4] Obravnava se pomoč za sodelovanje z libanonskimi organi pri celostnem upravljanju meja, namenjena krepitvi državnih institucij in izboljšanju sodelovanja med agencijami. EU v zvezi s tem spodbuja tudi na človekovih pravicah temelječ pristop k celostnem upravljanju meja, ki zajema redno gibanje ljudi in blaga ter upravljanje migracijskih tokov. Poleg tega EU proučuje možnosti za podporo libanonskim oboroženim silam.

[5] Komisija razmišlja o sprejetju finančne odločitve za izvedbo programa v vrednosti 10 milijonov EUR v okviru Evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva (ENPI), katerega poudarek bo na izboljšanju pravne in institucionalne ureditve in zmogljivosti organov, pristojnih za upravljanje migracij in azila, v skladu z mednarodnimi standardi in najboljšimi praksami, da bi bili migranti obravnavani ob popolnem spoštovanju človekovih pravic in dostojanstva ter v skladu z mednarodnimi standardi, ki zagotavljajo mednarodno zaščito. Program bo posebej osredotočen tudi na izboljšanje življenjskih pogojev migrantov v centrih za pridržanje. To se bo doseglo s pregledom upravnih postopkov, izboljšanjem storitev, ki se zagotavljajo migrantom, in olajševanjem njihovega dostopa do zaposlitev.

[6] Tudi sodelovanje med obalnimi stražami lahko zagotovi ustrezne priložnosti za spodbujanje dialoga med EU in severnoafriškimi državami.

[7] Vsi ukrepi na tem področju morajo biti usklajeni s temeljnimi pravicami, med drugim tudi z načelom nevračanja.

[8] Da bi se povečala povezanost zunanjih ukrepov na ravni EU in nacionalni ravni, morajo vodje delegacije EU v državah izvora migrantov, ki so v brezizhodnem položaju, po potrebi skupaj z veleposlaniki drugih držav članic EU pripraviti skupne ukrepe za pristojne nacionalne organe. Te ukrepe je treba pripraviti v sodelovanju z ESZD in Komisijo ter zadevnimi državami članicami.

[9] Glej na primer izvajanje obveznosti ponovnega sprejema držav AKP v okviru sporazuma o partnerstvu AKP-EU (sporazum iz Cotonouja).

[10] Na migracijskih poteh v osrednjem in vzhodnem Sredozemlju bi lahko ustanovili informacijske centre za odzivanje na migracije po vzoru centrov, ki jih je Mednarodna organizacija za migracije vzpostavila vzdolž migracijskih poti v veliko državah.

[11] Češka, Danska, Finska, Francija, Irska, Litva, Nemčija, Nizozemska, Portugalska, Španija, Švedska in Združeno kraljestvo (vir: EUROSTAT).

[12] Pojmov tihotapljenja ljudi (npr. pomoč pri nedovoljenem vstopu, tranzitu ali prebivanju) in trgovine z njimi ne smemo zamenjevati, čeprav sta medsebojno povezana. Trgovina vključuje predvsem uporabo sredstev iz opredelitve trgovine z ljudmi („z uporabo grožnje, sile ali drugih oblik prisile, ugrabitvijo, goljufijo, prevaro, zlorabo pooblastil ali ranljivosti ali dajanjem ali prejemanjem plačil ali koristi, da se doseže soglasje osebe, ki ima nadzor nad drugo osebo“) za izkoriščanje osebe in ne zahteva prečkanja meje ali fizičnega prevoza kot v primeru tihotapljenja.

[13] V skladu s tekočo revizijo uredbe o Europolu je bil okrepljen mandat Europola na tem področju.

[14] Informacije, zbrane v tem okviru, bi se lahko uporabljale tudi za učinkovitejše odkrivanje in preprečevanje potovanja tujih borcev, da bi sodelovali pri džihadu v tujini (zlasti v Siriji) ali da bi se vrnili.

[15] Ti ukrepi se bodo morda po potrebi morali usklajevati s tekočimi premisleki o zagotovitvi konkretnih elementov za sporočilo o evropski strategiji pomorske varnosti do začetka leta 2014.

[16] Kadar to dopušča uredba o sistemu EUROSUR, mora EUROPOL predložiti sistemu EUROSUR podatke, razen osebnih podatkov.

[17] V zvezi s tem je treba že na začetku pojasniti, da morajo poveljniki ladje še vedno izpolnjevati odredbe, ki jih izdajo centri za usklajevanje reševanja v skladu z mednarodnim pravom.

[18] Države članice gostiteljice so pozvane k sprejetju ustreznih ukrepov, da bi sodelujoče države članice čim bolj izvzele iz plačila DDV med skupnimi operacijami.

[19] Operacije, ki niso zajete v uredbi o Frontexu, je treba še vedno izvajati popolnoma v skladu z Listino o temeljnih pravicah in zlasti z načelom nevračanja.

[20] Ta prizadevanja bi lahko dopolnjevale tekoče dejavnosti za vzpostavitev skupnega okolja za izmenjavo informacij na področju pomorstva EU. Kot tretja faza sistema EUROSUR je predvideno tudi skupno okolje za izmenjavo informacij (CISE), ki ga skupaj razvijajo Evropska komisija in države članice EU/EGP (COM(2008) 68).

[21] Uredba o sistemu EUROSUR zahteva, da se informacije o položaju, statusu in vrsti vojaških sredstev, ki zagotavljajo pomoč pri misiji kazenskega pregona, vključijo v nacionalno sliko o razmerah za EUROSUR. Dostop do tovrstnih informacij se lahko omeji glede na potrebo po seznanitvi z njimi.

[22] V dolgoročnejšem smislu bi lahko k izboljšanju slike o razmerah v Sredozemlju prispevala tudi satelitski navigacijski sistem Galileo in dopolnilni sistem Egnos (skupna evropska geostacionarna navigacijska storitev).

[23] Podpisan aprila 2013.

[24] Pričakovan podpis v začetku leta 2014.

[25] Tudi nacionalni programi držav članic za večletni finančni okvir 2014–2020, ki bodo kmalu pripravljeni in predloženi, morajo jasno upoštevati te prednostne naloge, tako da bo mogoče zagotoviti potrebna sredstva, ko bodo začeli delovati ustrezni finančni mehanizmi.

[26] Center za usklajevanje nujnega odziva (ERCC) v okviru GD ECHO olajšuje prostovoljne prispevke v naravi ali v obliki svetovanja strokovnjakov iz 32 držav, ki so vključene v mehanizem, vključno z državami članicami EU. Zaradi svoje prostovoljne narave lahko mehanizem EUCPM zagotovi le kratkoročno in začasno rešitev.

[27] Mehanizmi, o uporabi katerih bi bilo vredno razmisliti, bi lahko vključevali operativni okvir za migracijsko krizo (Migration Crisis Operational Framework – MCOF) in projektno skupino za migracije za vzhodnoafriško migracijsko pot in severno Afriko v okviru IOM.