1. Uvod

Uporabniki letališča (letalski prevozniki) plačujejo letališke pristojbine za uporabo letaliških objektov, naprav in sredstev. Povezane so s pristankom, vzletom, osvetlitvijo in parkiranjem zrakoplova ter sprejemom in odpremo potnikov in tovora, z njimi pa se deloma ali v celoti financira zagotavljanje vzletno-pristajalnih stez in z njimi povezanih območij ter potniških in tovornih terminalov. Čeprav se letališke pristojbine zaračunavajo letalskim prevoznikom, stroške nazadnje nosita potnik ali stranka v tovornem prometu, saj so te pristojbine vključene v končno ceno, ki jo plačata.

Delež letaliških pristojbin v celotnih stroških letalskih prevoznikov se razlikuje glede na vrsto prevoznika in letališča. [1] Pomenijo približno polovico povprečnih prihodkov letališča[2], glede na trenutne težke cenovne razmere za letalske prevoznike pa so pod večjim drobnogledom kot kdaj koli. Povezane so tudi z ravnjo storitev, ki so na voljo potnikom. Zlasti pri nizkocenovnih letih in letih na kratke razdalje je lahko višina letaliških pristojbin eden od odločilnih dejavnikov pri odločanju letalskih prevoznikov, na katerih progah bodo leteli. Razpoložljivost cenovno konkurenčne in kakovostne letališke infrastrukture za vse vrste letalskih prevoznikov je seveda ključnega pomena za uspešen letalski sektor v EU.

Direktiva o letaliških pristojbinah[3], ki so jo morale države članice v nacionalno pravo prenesti do 15. marca 2011, je poseben pravni okvir EU za letališke pristojbine na vseh letališčih v Evropskem gospodarskem prostoru in Švici, ki na leto prepeljejo več kot 5 milijonov potnikov, in vsaj na največjem letališču v posamezni državi članici. Direktiva se uporablja za približno 70 letališč v EU; ta predstavljajo malo manj kot 80 % potniškega prometa v EU. V to skupino spadajo najrazličnejša letališča, od srednje velikih letališč, ki pomenijo ključni gospodarski in družbeni prispevek za svoje regije, do največjih letaliških vozlišč v EU, ki povezujejo namembna letališča po vsem svetu. Direktiva določa skupna načela za obračunavanje letaliških pristojbin, v zvezi s tem pa je njen cilj: zagotoviti večjo preglednost pri izračunu letaliških pristojbin; zagotoviti, da letališča pri uporabi letaliških pristojbin ne razlikujejo med letalskimi prevozniki (razen če to upravičujejo natančno utemeljeni pomisleki v zvezi z javnim redom); uvesti redna posvetovanja med letališči in letalskimi prevozniki ter ustanoviti neodvisni nadzorni organ, pristojen za reševanje sporov med letališči in letalskimi prevozniki glede višine letaliških pristojbin ter nadzor nad pravilno uporabo ukrepov, ki jih države članice sprejmejo, da bi ravnale v skladu z Direktivo.

To poročilo Komisije vsebuje pregled uporabe Direktive v državah članicah, v njem pa so navedene tudi posebne ugotovitve v zvezi z morebitnimi težavami pri njenem izvajanju in morebitno nadaljnje ukrepanje za poznejšo analizo. Poročilo temelji na nedavni študiji, ki je bila v ta namen pripravljena za Komisijo[4]. V tej študiji je bil proučen morebiten učinek na zaračunavanje pristojbin na letališčih, ki bi ga bilo mogoče pripisati Direktivi, vključuje pa tudi celovito posvetovanje z deležniki, da bi zbrali mnenja o izvajanju Direktive, doseženih rezultatih in področjih, ki jim je treba nameniti dodatno pozornost. Med temi deležniki so neodvisni nadzorni organi, ustanovljeni z Direktivo, drugi pristojni organi v državah članicah, posamezni organi za upravljanje letališč ter letalski prevozniki in njihova predstavniška združenja.

2. Razvoj trga

Letališča EU v zadnjih desetletjih doživljajo pomembno preobrazbo, kar vpliva tudi na določanje letaliških pristojbin. Medtem ko so javni organi na večja vozlišča in manjša letališča nekoč gledali predvsem kot na infrastrukturo za zagotavljanje povezljivosti, pa se ta letališča razvijajo v podjetja, ki naj bi ustvarjala dobiček in privabljala zasebne vlagatelje.

Ta proces vključuje „korporatizacijo“ letališč v državni lasti in v nekaterih primerih privatizacijo. To je mogoče pripisati različnim spremembam. Prvič, spreminja se vloga države pri zagotavljanju prometne infrastrukture, saj je več ne zagotavlja, temveč jo omogoča. Drugič, za letališča, ki so pogosto dobičkonosna, se danes šteje, da opravljajo poslovno dejavnost. Nazadnje, javni organi želijo privabiti zasebne vlagatelje, da bi razširili infrastrukturo in državi zagotovili prihodek. Čeprav so letališča v Uniji še vedno predvsem v državni lasti[5], je zdaj udeležba zasebnih vlagateljev vse večja.

Kljub temu so države članice glede na strateško naravo letališke infrastrukture po navadi ohranile določen neposredni delež ali nadzor, in sicer z neposrednim lastništvom/koncesijo letaliških dejavnosti in/ali prek sistema (nacionalnih) gospodarskih regulativnih ukrepov. Slednje velja zlasti za države članice, v katerih so velika letališka vozlišča, saj so ta letališča sposobna „določati cene“[6].

Hkrati je mogoče na nekaterih, običajno manjših, letališčih opaziti, da se je pogajalska moč med letališči in letalskimi prevozniki z rastjo nizkocenovnih prevoznikov premaknila na stran letalskih prevoznikov. Ti lahko zaradi svoje prilagodljivosti zamenjajo ne samo proge, na katerih letijo, ampak tudi letališča, na katerih imajo stacionirane zrakoplove. Letalski prevozniki redno preverjajo uspešnost sedanjih prog, da bi poiskali nova namembna letališča ter povečali privlačnost in dobičkonosnost svojih letov. To ustvarja konkurenco med letališči na različnih geografskih lokacijah in povečuje pritisk na upravljavce letališč, da ponudijo ugodnejše pogoje, vključno z nižjimi letališkimi pristojbinami. Poleg tega konkurenco med letališči povzroča tudi presežna letališka zmogljivost, kar v nekaterih primerih še povečuje pogajalsko moč letalskih prevoznikov. Letališča trdijo, da se srečujejo z vse večjo konkurenco[7], kar ni samo posledica vpliva nizkocenovnih prevoznikov na regionalnih letališčih. Vendar se zdi, da je stopnja konkurence med letališči različna in odvisna predvsem od lokalnih dejavnikov. Letalski prevozniki trdijo, da so potniki nagnjeni k menjavi letalskih prevoznikov namesto letališč, in sicer na podlagi konkurenčnih storitev v zračnem prevozu.

3. Dosežki Direktive

Do začetka leta 2013 so vse države članice sporočile, da so Direktivo v celoti prenesle v svojo nacionalno zakonodajo. Vendar je formalni prenos šele prvi korak. Zelo pomembna sta tudi pravilna uporaba Direktive v praksi ter njen učinek na upravljavce letališč, letalske prevoznike in širši letalski sektor. Komisija v tej zgodnji fazi ugotavlja, da je bilo več glavnih ciljev Direktive že doseženih. Vendar se v več državah članicah kljub temu srečujejo s posebnimi težavami pri prenosu in uporabi, pri čemer je treba te težave rešiti tako, da se države članice opozori na ugotovljene težave in da se po potrebi začne postopek za ugotavljanje kršitev. Najpomembnejše značilnosti Direktive, ki bodo analizirane v tem poglavju, so:

· redno posvetovanje upravljavcev letališč z uporabniki letališč o delovanju sistema obračunavanja pristojbin, višini pristojbin in kakovosti storitev ter posvetovanje z uporabniki letališč o načrtih za novo infrastrukturo (člen 6 Direktive);

· preglednost, ki jo upravljavec letališča zagotovi glede podlage za določanje pristojbin, vključno z zahtevami za pretok informacij do uporabnikov letališča in od njih (člen 7 Direktive);

· nediskriminacija med uporabniki letališča (člen 3 Direktive);

· ustanovitev neodvisnega nadzornega organa v vsaki državi članici, da se zagotovita pravilna uporaba ukrepov na podlagi Direktive in posredovanje v primeru sporov glede letaliških pristojbin (člena 6 in 11 Direktive);

· prožnost, da lahko upravljavci letališč letalskim prevoznikom ponudijo različne storitve (člen 10 Direktive).

Direktiva nadgrajuje politike o letaliških pristojbinah, ki jih je od leta 1974 razvila Mednarodna organizacija civilnega letalstva (ICAO)[8]. Razumeti jo je treba ob upoštevanju ustreznih dvostranskih sporazumov o zračnem prometu, ki so bili pripravljeni v skladu s standardnimi določbami organizacije ICAO in na podlagi katerih morajo EU in njene države članice letalskim prevoznikom iz tretje države običajno zagotoviti pošteno in enako pravico, da konkurirajo pri zagotavljanju mednarodnega zračnega prevoza. V zvezi s tem celoviti sporazumi o zračnem prometu, sklenjeni z ZDA in Kanado, na primer vsebujejo tudi posebne določbe v zvezi s pristojbinami uporabnikov, vključno z letališkimi pristojbinami, in sicer za zagotovitev, da so take pristojbine razumne in odražajo stroške opravljenih storitev.

3.1 Posvetovanje

Stališča deležnikov glede določb o posvetovanju se razlikujejo. Čeprav je precej letališč že imelo vzpostavljen posvetovalni mehanizem, sta se z Direktivo razjasnili pravočasnost in oblika posvetovanja. Na letališčih v nekaterih državah članicah, na primer v Bolgariji, na Češkem, v Estoniji, na Madžarskem, v Latviji, Litvi, Luksemburgu, Sloveniji, Španiji in na Švedskem, je bilo obvezno posvetovanje uvedeno šele s prenosom Direktive. Poleg tega so bili postopki obveznega posvetovanja z Direktivo prvič uvedeni na letališčih v Združenem kraljestvu, ki spadajo na področje uporabe Direktive in za katera doslej še niso veljali gospodarski regulativni ukrepi, ki se uporabljajo na največjih letališčih v Združenem kraljestvu.

Letalski prevozniki se sprašujejo o uporabi posvetovanj, pri čemer trdijo, da bi morala letališča storiti več za sodelovanje in ne samo zagotavljati informacij. Želijo si, da se njihova mnenja ne bi samo slišala, ampak tudi upoštevala. Pomisleke vzbujajo tudi časovni razpored in kratki roki, ki jih imajo uporabniki letališča v nekaterih državah članicah na voljo za odgovor v postopku posvetovanja.

Letalski prevozniki so s posvetovanjem različno zadovoljni, odvisno od države članice letališča. Medtem ko so letalski prevozniki na večjih letališčih v Združenem kraljestvu in na Nizozemskem na splošno zadovoljni s postopkom posvetovanja, pa so kritični do postopka v Španiji, Italiji, Grčiji in na Madžarskem, zlasti glede časa, ki ga imajo na voljo za odgovor, in dejstva, da posvetovanje pogosto poteka kot neformalni informativni sestanek.

Med letališči so tista s širšim krogom uporabnikov (Amsterdam Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris in Frankfurt) na splošno zadovoljna s postopkom posvetovanja in menijo, da so kodificirane smernice na ravni EU koristne. Po drugi strani pa nekatera manjša letališča, za katera se uporablja Direktiva, navajajo pomisleke glede formalnosti postopka in upravnega bremena, povezanega z organizacijo formalnega postopka posvetovanja. Več letališč je kritiziralo negotovost, ki jo je povzročila nizka stopnja sodelovanja letalskih prevoznikov, in postopke za pritožbe glede letaliških pristojbin, v zvezi s katerimi za letalske prevoznike ni rokov. Direktiva določa tudi obveznost letališč, da se pred dokončnim oblikovanjem načrtov za nove infrastrukturne projekte posvetuje z uporabniki letališča, čeprav postopek in minimalne zahteve za to niso določeni.

Komisija meni, da je zaupanje uporabnikov letališča v postopek posvetovanja bistvenega pomena. Zato je pomembno, da lahko upravičeno pričakujejo, da bodo njihova mnenja slišana in upoštevana v skladu z upoštevnimi določbami Direktive. Za zagotovitev praktičnih učinkov navedenih določb lahko to – odvisno od primera – pomeni, da je treba posvetovanje organizirati tako, da je zagotovljena primerna stopnja sodelovanja (na primer vključno s predhodnim obveščanjem o sestankih ali rokih za prispevke). Komisija poudarja tudi pomen konstruktivnega sodelovanja letalskih prevoznikov pri posvetovanju.

Pritožbe, ki jih je Komisija prejela v zvezi s financiranjem večje infrastrukturne širitve na dublinskem in rimskem letališču, pričajo o pomembnosti delujočega sistema posvetovanj glede na učinek na prihodnje letališke pristojbine. S posvetovanjem o novi infrastrukturi je povezano vprašanje predfinanciranja infrastrukture, tj. sistema, v katerem se sedanjim uporabnikom letališča zaračunavajo višje pristojbine, da se lahko financira prihodnja infrastruktura (na primer v nasprotju z zbiranjem sredstev z izdajanjem novih lastniških instrumentov ali najemanjem posojil). Raziskava, ki jo je naročila Komisija, je pokazala, da je predfinanciranje možno v večini držav članic, čeprav so veljavni pogoji v državah članicah običajno nejasni. Komisija je identificirala dve državi članici (Portugalsko in Nizozemsko), kjer je z zakonodajo jasno določeno, da letališča infrastrukture ne smejo financirati na takšen način. Med preostalimi državami članicami, ki domnevno dopuščajo predfinanciranje, je Komisija identificirala devet držav članic s posebnimi pravili. Ni jasno, v kolikšnem obsegu se smernice, ki jih je sprejela organizacija ICAO in v katerih je podrobno določenih več zaščitnih ukrepov, ki bi jih bilo treba izvesti ob uporabi predfinanciranja, v praksi uporabljajo dosledno. Uvedbo dodatnih in natančnejših načinov za zagotovitev ustreznega posvetovanja in večje preglednosti na podlagi Direktive v zvezi s predfinanciranjem bo morda treba nadalje proučiti.

3.2 Preglednost

Za pravilno delovanje posvetovanja o letaliških pristojbinah je nujno, da imajo uporabniki letališča, s katerimi poteka posvetovanje, dostop do zadostnih informacij, da lahko prispevajo k posvetovanju. Uporabniki letališč, letališča in države članice cenijo jasnost glede preglednosti, ki je zagotovljena s členom 7 Direktive, letalskim prevoznikom pa se zdijo zahteve iz Direktive presplošne. Kritizirajo zlasti ohlapno raven podrobnosti informacij o stroških, ki jih je treba zagotoviti, in dejstvo, da se z Direktivo ne zahteva zagotovitev informacij o poslovnih dejavnostih letališč. Tudi letalski prevozniki menijo, da zagotovljene informacije niso nujno dovolj podrobne, da bi lahko ugotovili, ali se pristojbine navezujejo na stroške ali ne.

Zadovoljstvo letalskih prevoznikov s preglednostjo informacij se razlikuje med letališči in državami članicami. Uporabniki letališč so bili na splošno zadovoljni s stanjem na letališčih Združenega kraljestva in na amsterdamskem letališču Schiphol, kjer se po njihovem mnenju informacije zagotavljajo pregledno in redno.

Med letališči, s katerimi letalski prevozniki niso zadovoljni, prevozniki navajajo upoštevanje zahtev po preglednosti na letališčih v Italiji, na Madžarskem, v Belgiji, Nemčiji, Grčiji, na Cipru, v Latviji, Španiji ter na Švedskem in Finskem. Uporabniki letališč so v teh primerih kot najbolj skrb zbujajoče navedli pomanjkanje podrobnih podatkov o stroških.

Direktiva državam članicam načeloma dovoljuje, da za svoja letališča izberejo sistem enojnega zaračunavanja ali sistem dvojnega zaračunavanja. V sistemu enojnega zaračunavanja se pri določitvi letaliških pristojbin upoštevajo vsi prihodki letališča, vključno z neletalskimi dejavnostmi, trgovino na drobno in parkirišči za avtomobile. Sistem dvojnega zaračunavanja razlikuje med prihodki iz letalskih dejavnosti in prihodki iz neletalskih dejavnosti, pri čemer se pri določitvi letaliških pristojbin upoštevajo samo prihodki iz letalskih dejavnosti, letališča pa so na splošno bolj naklonjena temu sistemu, saj neletalske dejavnosti niso monopolistične. Uporabljajo se tudi mešani sistemi. Letalski prevozniki običajno zagovarjajo sistem enojnega zaračunavanja, ker naj bi zniževal letališke pristojbine za letalske prevoznike, ki so odgovorni za to, da pripeljejo potnike na letališče, in posledično ustvarjajo prihodek iz neletalskih dejavnosti.

Čeprav Komisija v tej fazi ni izrazila stališča v prid določenemu sistemu ali proti njemu, pa meni, da bi se lahko od neodvisnih nadzornih organov v nekaterih primerih zahteval strožji nadzor za zagotovitev, da letališča, na katerih se uporablja sistem dvojnega zaračunavanja, upoštevajo temeljna načela iz Direktive, ob upoštevanju gospodarskih razmer, v katerih letališča obratujejo, in možnosti, da svoje tarife uveljavijo v konkurenčnem okolju. Na primer, morda bi bilo primerno zagotoviti, da se stroški pobud letalskega prevoznika, namenjenih povečanju prometa na določenem letališču, uporabijo tako, da nimajo vpliva na pristojbine, ki jih plačujejo letalski prevozniki, ki od sistema nimajo koristi. Komisija poleg tega meni, da se vsaka sprememba iz sistema enojnega zaračunavanja v sistem dvojnega zaračunavanja ali obratno praviloma šteje za bistveno spremembo sistema pristojbin, saj lahko pomembno vpliva na višino pristojbin. Tako spremembo bi morala spremljati posvetovanje in možnost vložitve pritožbe pri neodvisnem nadzornem organu v skladu z upoštevnimi določbami Direktive, s katerimi je predvideno posvetovanje, če se predlaga sprememba višine ali sistema obračunavanja pristojbin.

3.3 Nediskriminacija pri letaliških pristojbinah in sistemi spodbud

Ključnega pomena je, da se letališke pristojbine uporabljajo brez razlikovanja med uporabniki letališč. To pa ne izključuje prilagajanja pristojbin, če se upoštevajo zahteve iz člena 3 Direktive, tj. če je prilagajanje posledica vprašanj javnega in splošnega interesa, vključno z okoljskimi vidiki, merila, ki se pri tem uporabijo, pa morajo biti ustrezna, nepristranska in pregledna. Čeprav letališča trdijo, da tako prilagajanje ne povzroča diskriminacije, se letalski prevozniki pritožujejo nad velikimi razlikami pri prilagajanju pristojbin, kar po njihovem mnenju povzroča diskriminacijo med uporabniki letališč.

Prilagajanje pristojbin iz okoljskih razlogov, na primer v zvezi s pristojbinami za emisije in hrup, je zelo razširjen pojav, ki se ne zdi sporen. Enako velja za prilagajanje ob prometnih konicah/zunaj prometnih konic, ki ga uporablja malo letališč. Prilagajanje letaliških pristojbin iz okoljskih razlogov bi lahko postalo vse pomembnejše glede na zahteve po izboljšanju učinkovitosti letalstva na tem področju.

Prilagajanje pristojbin glede na domača namembna letališča ali namembna letališča v EU je obravnavano v sodni praksi Evropskega sodišča[9]. Sodišče je razsodilo, da so diskriminatorne takse ali pristojbine v nasprotju s svobodo opravljanja storitev, določeno v Uredbi št. 1008/2008[10]. Če različne pristojbine niso upravičene na podlagi člena 3 (zadeve javnega in splošnega interesa, vključno z okoljskimi vidiki), bi bilo mogoče šteti, da bolj otežujejo opravljanje storitev med državami članicami kot opravljanje storitev izključno v eni državi članici. Komisija je priznala, da lahko potniki, pri katerih se opravijo mejne kontrole, povzročijo višje stroške kot drugi potniki, s čimer se upravičuje višja potniška pristojbina[11]. Ob upoštevanju zahtev iz člena 3 in potrebe po zagotovitvi sorazmernosti bi bilo prilagajanje zato mogoče uporabiti med namembnimi letališči na schengenskem območju in tistimi zunaj njega.

Po drugi strani pa je med deležniki sporno prilagajanje letaliških pristojbin, ki je namenjeno povečanju prometa z novimi progami, povečanjem pogostnosti in/ali števila potnikov („sistemi spodbud“). Mrežni in regionalni letalski prevozniki menijo, da se s količinskimi popusti in popusti za rast za nove in sedanje proge daje prednost nizkocenovnim prevoznikom in novim udeležencem na trgu. Po drugi strani pa popusti za tranzitne potnike na letaliških vozliščih niso priljubljeni pri nizkocenovnih prevoznikih, ki običajno ne ponujajo povezav. Taki popusti so lahko zelo veliki, na amsterdamskem letališču Schiphol na primer znašajo več kot 50 %. Ni vedno jasno, koliko se taki popusti za tranzit priznavajo izključno na ekonomsko upravičljivi podlagi.

Komisija bo spodbujala izmenjavo izkušenj med državami članicami, da bi podprla najboljše prakse, ob upoštevanju možnosti letališč, da svoje tarife določajo na podlagi ekonomskih meril, in v skladu z določbami Direktive. Doseči je treba ravnovesje med zagotavljanjem ustrezne ravni gospodarske svobode letališčem, ki koristi njim samim ter letalskim prevoznikom in potnikom, ter zaščito položaja prevoznikov, ki ne morejo vedno obvladovati letališč pri določanju cen. Pomemben prvi korak bi lahko bilo izboljšanje preglednosti sistemov spodbud.

3.4 Postopek uporabe pravnega sredstva in neodvisni nadzorni organi

Z obveznostjo oblikovanja neodvisnega nadzornega organa v vsaki državi članici je Direktiva povečala jasnost, čeprav je oblikovanje občasno potekalo počasi. Toda z ustanovitvijo Autorità di Regolazione dei Trasporti konec leta 2013 v Italiji, ki je kot zadnja država članica imenovala svoj neodvisni nadzorni organ, pa so ta korak zdaj izvedle vse države članice. V skladu z najpogostejšim modelom, za katerega se je odločila velika večina držav članic, se funkcije neodvisnega nadzornega organa podelijo sedanjim upravam za letalstvo. Nekatere države članice so funkcije neodvisnega nadzornega organa podelile sedanjim regulativnim organom (na primer Irska, Združeno kraljestvo, Švedska, Finska), dve državi članici pa sta funkcije neodvisnega nadzornega organa podelile organom, pristojnim za konkurenco (Nizozemska, Španija). Zlasti letalski prevozniki so zadovoljni, da Direktiva določa jasen postopek uporabe pravnega sredstva v primeru nesoglasja o določitvi letaliških pristojbin, čas pa bo pokazal, kako se bo razvila vloga neodvisnih nadzornih organov. Letališča so izrazila pomisleke glede povečanja števila pritožbenih postopkov letalskih prevoznikov pred neodvisnim nadzornim organom in odložilnega učinka pritožb. Zdi se, da sta najpomembnejši vprašanji v zvezi s pritožbami dejstvo, da z Direktivo za letalske prevoznike ni izrecno določen zakonski rok za vložitev pritožbe, in odložilni učinek pritožb, kar lahko povzroči zastoj naložb v infrastrukturo.

Eno od glavnih vprašanj, na katero so opozorili zlasti letalski prevozniki, je domnevno pomanjkanje neodvisnosti neodvisnih nadzornih organov. Zlasti domnevna nenatančna opredelitev stopnje neodvisnosti, ki se zahteva od neodvisnih nadzornih organov, se je štela za skrb zbujajočo v primeru držav članic, ki imajo državni delež v letališčih in v katerih je neodvisni nadzorni organ oddelek ministrstva ali v katerih oddelek izvaja določen politični ali upravni nadzor nad neodvisnim nadzornim organom. Dejanska neodvisnost neodvisnega nadzornega organa v skladu z zahtevami iz člena 11 Direktive je med drugim ključnega pomena za pravilno delovanje postopka posvetovanja in uporabe pravnega sredstva, pomanjkanje neodvisnosti pa ovira doseganje ciljev Direktive.

Če so države članice prenesle člen 6(5)(a), v skladu s katerim letališke pristojbine določi ali odobri sam neodvisni nadzorni organ namesto upravni organ letališča, se pravila o pritožbah iz odstavkov 3 in 4 navedenega člena ne uporabljajo. To na splošno pomeni, da je edino pravno sredstvo, ki je na voljo v primeru nesoglasja, vložitev tožbe pri pristojnih nacionalnih sodiščih v skladu z upoštevnimi pravili nacionalnega prava. Po mnenju letalskih prevoznikov je to sporno, saj so lahko stroški takih tožb previsoki. Precej držav članic, na primer Avstrija, Belgija, Ciper, Danska, Francija, Nemčija, Madžarska, Irska, Nizozemska in Združeno kraljestvo, se je odločilo uporabiti to možnost iz člena 6(5)(a) Direktive za vsa ali nekatera letališča na svojem območju, ki so zajeta z Direktivo.

Letalski prevozniki so izrazili tudi zaskrbljenost zaradi pasivne vloge nekaterih neodvisnih nadzornih organov, ki bi lahko bila posledica pomanjkanja strokovnega znanja ali človeških virov. V povprečju je v vsakem organu zaposlena samo po ena oseba z ekvivalentom polnega delovnega časa, ki se ukvarja z zadevami, povezanimi z Direktivo, v glavnem s postopki posvetovanja, nadzora in reševanja sporov. To posledično pomeni, da se dodatni upravni stroški, ki jih je za države članice povzročila Direktiva, v vseh državah članicah štejejo za minimalne, čeprav je stopnja dejavnosti posameznega neodvisnega nadzornega organa različna. Obstajajo dokazi, da novoustanovljeni neodvisni nadzorni organi zaradi majhne prepoznavnosti prejemajo manj pritožb kot organi, ki so zadeve v zvezi z letališkimi pristojbinami obravnavali že pred začetkom veljavnosti Direktive.

Komisija bo še naprej spremljala izvajanje Direktive glede neodvisnosti neodvisnih nadzornih organov, ustanovljenih v državah članicah. V zvezi s tem povezanim vprašanjem opozarja na spremembo lastniških in upravljavskih modelov na letališčih, za katera se uporablja Direktiva. V nekaterih primerih se lahko zgodi, da bodo določbe Direktive o posvetovanju in posredovanju neodvisnega nadzornega organa zaradi dolgoročnih koncesijskih pogodb, na podlagi katerih se letališke pristojbine zavezujoče določijo za daljše obdobje v dogovoru med koncesionarjem in pristojnim javnim organom vendar brez posvetovanja za uporabniki letališč, postale brezpredmetne. Paziti je treba, da se koncesije ali javno-zasebna partnerstva, kar zadeva letališke pristojbine, ne sklepajo tako, da se letalskim prevoznikom odvzamejo vse pravice na podlagi Direktive ali da se ta kako drugače krši.

3.5 Razločevanje storitev

Organ za upravljanje letališča lahko storitve, ki so na voljo na letališču, prilagodi potrebam različnih uporabnikov letališča, spreminja pa se lahko tudi njihova kakovost in posledično cena. Direktiva določa, da mora imeti uporabnik letališča, ki želi uporabljati prilagojene storitve ali namenski terminal ali njegov del, dostop do tega terminala ali njegovega dela. Če so zmogljivosti različnih storitev omejene, je treba dostop določiti na podlagi ustreznih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih meril. To letališčem zagotavlja okvir, da svojo ponudbo uskladijo z občasno najrazličnejšimi potrebami letalskih prevoznikov glede storitev na letališču. Ni neobičajno, da letališča v skladu s tem določijo različne pristojbine, na primer glede na raven opravljene storitve v smislu postajališč in premičnih mostov za potnike. Po drugi strani pa ima samo nekaj (vendar vse več) letališč posebne terminale za domače in mednarodne proge ali nizkocenovne lete in lete, ki vključujejo celovite storitve. Terminali za nizkocenovne prevoznike so včasih precej cenejši v smislu pristojbin, ki jih plačujejo letalski prevozniki (v nekaterih primerih do 30 %).

Letališča imajo včasih težave pri prilagajanju svojih storitev in določanju meril za utemeljitev razlike v pristojbinah, kot se zahteva s členom 10 Direktive. Komisija bo še naprej spremljala uporabo tega člena v državah članicah, da bi po potrebi opredelila popravne ukrepe.

4. Sklepne ugotovitve

Čeprav je za dokončne ugotovitve o učinku Direktive še prezgodaj, saj je začela veljati šele pred kratkim, pa so mogoče predhodne ugotovitve. Glavni pozitivni učinki, ki jih navajajo udeleženci na trgu, so večja preglednost pri določanju letaliških pristojbin na največjih evropskih letališčih, boljše posvetovanje ter ustanovitev neodvisnih organov v vsaki državi članici in postopki uporabe pravnega sredstva.

Čeprav se zdi, da je Direktiva pomembno pripomogla k izboljšanju postopka določanja letaliških pristojbin na večjih evropskih letališčih, za katera se uporablja, je treba njeno uporabo spremljati še naprej. Začetih je bilo več postopkov za ugotavljanje kršitev, v drugih zadevah pa bo Komisija po potrebi ukrepala na podlagi prejetih pritožb ali po uradni dolžnosti.

Natančneje, ustanovitev neodvisnih nadzornih organov s potrebno stopnjo neodvisnosti, kot se zahteva z Direktivo, je ključnega pomena za dosego ciljev Direktive. Vloga organov v vseh državah članicah bo obravnavana prednostno.

Komisija namerava tudi ustanoviti forum neodvisnih nadzornih organov, ki bo na rednih sestankih razpravljala o vprašanjih, povezanih z uveljavljanjem določb Direktive v državah članicah. Tako naj bi z izmenjavo izkušenj in najboljših praks tem neodvisnim nadzornim organom pomagali pri razvijanju delovnih metod in znanja. Prvo zasedanje bo potekalo 13. junija 2014.

Nazadnje, treba bo razmisliti tudi o tem, v kakšnem obsegu bo morda treba v prihodnosti znova proučiti cilje Direktive, na primer zaradi sprememb konkurenčnega okolja, v katerem obratujejo letališča. Podobno bo morala Komisija ugotoviti, ali bi bilo za dosego ciljev primerneje spremeniti Direktivo. Nekatera od posebnih vprašanj, ki bi jih bilo morda treba dodatno proučiti, na primer uporaba sistemov spodbud in različne storitve, so obravnavana v oddelkih od 3.1 do 3.4 tega poročila, Komisija pa bo pregled ugotovitev tega poročila zaupala skupini neodvisnih nadzornih organov.

Da bi lahko letalski sektor v EU premagal izzive, s katerimi se srečuje, potnikom zagotovil ugodno razmerje med kakovostjo in ceno storitev ter še naprej omogočal povezljivost znotraj EU in na svetovni ravni, je bistvenega pomena, da so letalskim prevoznikom in potnikom na voljo konkurenčne letališke storitve. Ker se letalski prevozniki iz EU vse tesneje povezujejo z letalskimi prevozniki iz drugih regij, in sicer na podlagi oblikovanja sporazumov o odprtem zračnem prostoru, zvez prevoznikov in drugih oblik sodelovanja med letalskimi prevozniki, postaja vprašanje diskriminacije med uporabniki letališč vse pomembnejše. Pomembno je zagotoviti pošteno uporabo letaliških pristojbin, tako da lahko letalski prevozniki vseh narodnosti pošteno konkurirajo na evropskih letališčih, med drugim v interesu povezljivosti. Prav tako pa je treba letališčem omogočiti dinamično rast poslovanja, kar bo pripomoglo k nadaljnjemu razvoju konkurenčnega evropskega letalskega sektorja.

[1] Po oceni ACI Europe (2007) letališke pristojbine pomenijo približno 4 do 8 % operativnih stroškov glavnih prevoznikov EU. V ekonomskem poročilu iz marca 2013 je združenje IATA ugotovilo, da so pristojbine za uporabo infrastrukture znašale 14,4 % stroškov v zračnem prometu (številke za 2011). Po mnenju združenja IATA letališke pristojbine za letalske dejavnosti znašajo dve tretjini teh pristojbin za uporabo infrastrukture.

[2] Steer Davies Gleave, Ocena Direktive 2009/12/ES o letaliških pristojbinah; september 2013.

[3] Direktiva 2009/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o letaliških pristojbinah; UL L 70, 14.3.2009, str. 11.

[4] Steer Davies Gleave, Ocena Direktive 2009/12/ES o letaliških pristojbinah; september 2013.

[5] Po podatkih Mednarodnega letališkega sveta za Evropo je bilo leta 2010 77 % letališč v celoti v državni lasti, medtem ko jih je bilo 9 % v celoti v zasebni lasti, glej Mednarodni letališki svet za Evropo: The Ownership of Europe's Airports 2010 (Lastništvo evropskih letališč leta 2010).

[6] Največja letališka vozlišča v EU so v Združenem kraljestvu, Franciji, Nemčiji in na Nizozemskem.

[7] Mednarodni letališki svet za Evropo, „ Airport Competition in Europe (Konkurenca med letališči v Evropi)“, junij 2012.

[8] Glej uvodni izjavi 9 in 10 Direktive, prim. Politike o pristojbinah za letališča in navigacijske storitve zračnega prometa ICAO (deveta izdaja, 2012).

[9] Sodbi z dne 26. junija 2001 v zadevi Komisija proti Portugalski, C-70/99, Recueil, str. I-4845, točka 20, in z dne 6. februarja 2003 v zadevi Stylianakis, C-92/01, Recueil, str. I-1291, točka 23 in naslednje.

[10] UL L 293, 31.10.2008, str. 3.

[11] Zadeva v zvezi z državno pomočjo E4/2007.