BELA KNJIGA ODBORA REGIJ O UPRAVLJANJU NA VEČ RAVNEH

(2009/C 211/01)

Odbor regij začenja splošno posvetovanje, da bi se seznanil s stališči oblasti, združenj in zainteresiranih strani, ki jih poziva, naj mu posredujejo svoje pripombe v zvezi z najboljšim načinom upravljanja na več ravneh v Evropi. Stališča je treba poslati do 30. novembra 2009 na naslov:

ali po elektronski pošti: governance@cor.europa.eu.

Mnenje na lastno pobudo Odbora regij

Bela knjiga odbora regij o upravljanju na več ravneh

Bela knjiga odraža pripravljenost za „skupno gradnjo Evrope“ in določa dva splošna strateška cilja: spodbujanje udeležbe v evropskem procesu in povečanje učinkovitosti delovanja Skupnosti. Zanimanje evropskih državljanov za evropske volitve se zmanjšuje, hkrati pa se članstvo v Evropski uniji na splošno ocenjuje kot prednost pri soočanju z izzivi globalizacije. Zato je treba politične ukrepe ponovno osredotočiti na načela in mehanizme upravljanja na več ravneh.

ODBOR REGIJ

— pojmuje upravljanje na več ravneh kot usklajeno ukrepanje Unije, držav članic ter lokalnih in regionalnih oblasti, ki temelji na partnerstvu in katerega cilj je priprava in izvajanje politik Evropske unije. Zanj je potrebna delitev odgovornosti med različnimi ravnmi udeleženih oblasti, opira pa se na vse vire demokratične legitimnosti in na reprezentativnost različnih udeleženih akterjev;

— priporoča, da vsako večjo strateško reformo Skupnosti spremlja skupni lokalni in regionalni akcijski načrt Evropske komisije in Odbora regij, ki predvideva politične mehanizme za lažjo prilagoditev, izvedbo in oceno sprejetih politik ter vsebuje načrt za decentralizirano komuniciranje.

— priporoča uvedbo ustreznih orodij v podporo participativni demokraciji, predvsem v okviru lizbonske strategije, socialne agende in göteborške strategije ter razvijanje celostnih mehanizmov soodločanja, kot je „Lokalna agenda 21“, ki opredeljujejo dolgoročne strateške načrte;

— priporoča utrjevanje prakse partnerstva tako v vertikalni smeri med „lokalnimi in regionalnimi skupnostmi – nacionalno vlado in Evropsko unijo“ kot v horizontalni smeri med „lokalnimi in regionalnimi skupnostmi – civilno družbo“ in predvsem v okviru socialnega dialoga;

— poziva Komisijo in države članice, naj reformirajo odprto metodo usklajevanja, da bo bolj vključujoča, tako da v sodelovanju z lokalnimi in regionalnimi oblastmi razvijajo kazalnike participativnega upravljanja in teritorialne kazalnike;

— priporoča sistematizacijo ocene teritorialnega učinka s pomočjo vključevanja različnih akterjev, vključenih v začetne faze političnega odločanja, kar bi omogočilo boljše razumevanje ekonomskih, socialnih in okoljskih posledic zakonodajnih in nezakonodajnih predlogov Skupnosti za ozemeljske enote;

— se obvezuje, da bo predložil predloge za podpiranje eksperimentiranja na lokalni in regionalni ravni na nekaterih področjih ukrepanja Evropske unije, kot so strategija za rast in delovna mesta, socialna agenda, politika vključevanja, inovacijska in kohezijska politika, trajnostni razvoj in civilna zaščita;

— priporoča ustanovitev evropskih teritorialnih paktov, ki bodo lahko prostovoljno združevali različne pristojne ravni upravljanja za prilagoditev izvajanja glavnih ciljev in prednostnih političnih nalog Evropske unije na podlagi partnerstva z lokalnimi in regionalnimi oblastmi ter poziva zainteresirane lokalne in regionalne oblasti, naj se pridružijo temu procesu in izrazijo svoje zanimanje v okviru posvetovanja o izvajanju bele knjige.

Poročevalca : Luc Van den Brande (BE/EPP), poslanec flamskega parlamenta, predsednik Odbora regij Michel Delebarre (FR/PES), župan mesta Dunkerque, prvi podpredsednik Odbora regij

KAZALO

1. Uvod

2. Skupna gradnja Evrope

3. Spodbujanje udeležbe v evropskem procesu

4. Povečanje učinkovitosti delovanja Skupnosti

5. Izvajanje in spremljanje bele knjige

„Veliko je ciljev, ki jih ne moremo doseči sami, temveč le skupaj. Evropska unija, države članice ter njene regije in občine si naloge delijo.“ (1)

1. Uvod

Upravljanje je eden od glavnih ključev do uspeha procesa evropskega povezovanja. Evropa bo močna ter se bo ponašala z legitimnimi institucijami in učinkovitimi politikami, njeni državljani pa se bodo počutili vključene in angažirane, če bo njen način upravljanja zagotavljal sodelovanje med različnimi ravnmi oblasti pri izvajanju agende EU in odzivanju na svetovne izzive.

To ugotovitev so voditelji držav in vlad prenesli v Berlinsko deklaracijo z dne 25. marca 2007. Ker so se zavedali pomena upravljanja na več ravneh, so potrdili vizijo in zasnovo Evrope, ki ju je nekaj dni pred tem predstavil Odbor regij v svoji Rimski deklaraciji (2).

V Evropski uniji je danes okoli 95 000 lokalnih in regionalnih organov, ki imajo pomembna pooblastila na ključnih področjih, kot so izobraževanje, okolje, gospodarski razvoj, prostorsko načrtovanje, prevoz, javne storitve in socialne politike, ter prispevajo k uveljavljanju evropske demokracije in evropskega državljanstva (3).

Tako neposredni stiki z državljani kot raznolikost upravljanja na lokalni in regionalni ravni so resnično bogastvo Unije. Kljub temu, da je bilo v zadnjih letih zaznati občuten napredek pri priznavanju njihove vloge v evropskem procesu, pa bo treba še veliko narediti tako na ravni Skupnosti kot na ravni držav članic. Spremembe bodo postopne, že zdaj pa je treba začeti vlagati velike napore v odpravljanje tistih upravnih kultur, ki ovirajo tekoče procese decentralizacije.

Sedanja svetovna kriza potrjuje pomen dobrega upravljanja, zlasti na evropski ravni, in potrebo po tesnem sodelovanju z lokalnimi in regionalnimi oblastmi pri oblikovanju in izvajanju strategij Skupnosti glede na to, da izvajajo približno 70 % zakonodaje Skupnosti in imajo zato poglavitno vlogo pri izvajanju načrta za oživitev gospodarstva. Poleg tega se lahko zaradi zmanjševanja javnih finančnih sredstev pojavijo težnje po ponovni nacionalizaciji skupnih politik in po centralizaciji sredstev, kljub temu da globalizacija krepi pomen upravljanja na več ravneh.

Sposobnost Evropske unije, da se prilagodi novim razmeram v svetu, je v veliki meri odvisna od sposobnosti odziva njenih lokalnih in regionalnih oblasti, njihovega delovanja in medsebojnega sodelovanja. Zato je bistvenega pomena, da Evropska unija uvede način upravljanja, ki se bo hkrati odzval na:

— sprejemanje globalizacije in nastanka večpolarnega sveta, ki sproža vprašanja, s katerimi se mora Evropska unija soočati;

— nadaljevanje procesa evropskega povezovanja, ki odpravlja meje, združuje trge in zbližuje državljane, ob spoštovanju nacionalne suverenosti ter ohranjanju identitete.

Za zagotovitev in razvoj evropskega modela je pravzaprav nujno, da se izognemo dvema glavnima nevarnostma, ki ju prinaša globalizacija:

— nevarnosti poenotenja naših družb: raznolikost je vrednota, ki jo je treba spodbujati;

— tveganja povečevanja neenakosti v državah članicah in med njimi: solidarnost je vrednota, ki jo je treba braniti.

Politična pobuda Odbora regij prihaja v času tranzicije in sprememb v procesu evropske integracije. Nova sestava Evropskega parlamenta in Evropske komisije, prehod na nov institucionalni okvir, preoblikovanje proračuna Evropske unije ter neposredni in posredni učinki svetovne krize narekujejo okvir delovanja EU v prihodnjih letih.

V naslednjih mesecih bo Evropska unija morala določiti, pregledati in prilagoditi strategije Skupnosti glede na globalne izzive in oblikovati nove instrumente za njihovo izvajanje. Ta naslednji ciklus mora voditi do novega pristopa k evropskemu upravljanju tako glede metodologije in vsebine predlogov kot glede učinka ukrepov Skupnosti.

Upravljanje na več ravneh namreč podpira bistvene politične cilje Evropske unije: Evropa državljanov, gospodarska rast in družbeni napredek, trajnostni razvoj in vloga Evropske unije v svetu. Krepi demokratično razsežnost Evropske unije in učinkovitost njenih procesov. Vendar pa se ne uporablja za vse politike Unije, in kadar se uporablja, poteka le redko na simetričen in homogen način.

Dejavnosti Odbora regij in izdana priporočila temeljijo na veljavnih pogodbah, vendar hkrati upoštevajo predvideno uveljavitev Lizbonske pogodbe, ki v proces evropskega povezovanja vgrajuje teritorialno razsežnost in še posebej teritorialno kohezijo ter krepi mehanizme upravljanja na več ravneh.

Vzpostavitev resničnega upravljanja na več ravneh je bila vedno strateška prednostna naloga Odbora regij. Danes je postala pogoj za dobro evropsko upravljanje (4). Bela knjiga odraža to prednostno nalogo, predlaga jasne politične možnosti za izboljšanje evropskega upravljanja ter priporoča posebne mehanizme in instrumente za aktiviranje vseh faz evropskega postopka odločanja. Opredeljuje možnosti za ukrepanje in izhodišča za razmislek, ki bi lahko olajšali zasnovo in izvajanje politik Skupnosti (5) v korist državljanov, se obvezuje za njihov razvoj in predstavlja primere deljenega upravljanja. Je tudi prvi prispevek Odbora regij k delu posvetovalne skupine, ki ji je Evropski svet zaupal nalogo, da Evropski uniji pomaga dolgoročno bolj učinkovito predvidevati težave in se soočati z njimi (v časovnem okviru 2020-2030), pri čemer za izhodišče uporablja Berlinsko deklaracijo z dne 25. marca 2007.

Bela knjiga predstavlja proaktiven politični pristop za „skupno gradnjo Evrope“ in določa dva splošna strateška cilja: spodbujanje udeležbe v evropskem procesu in povečanje učinkovitosti delovanja Skupnosti. Zanimanje evropskih državljanov za evropske volitve se zmanjšuje, hkrati pa se članstvo v Evropski uniji na splošno ocenjuje kot prednost pri soočanju z izzivi globalizacije. Zato je treba politične ukrepe ponovno osredotočiti na načela in mehanizme upravljanja na več ravneh.

2. Skupna gradnja Evrope

Sposobnost Evropske unije, da izpolni svoje naloge in doseže cilje Skupnosti, je odvisna od njene institucionalne organizacije, predvsem pa od načina upravljanja. Legitimnost, učinkovitost in prepoznavnost delovanja Skupnosti so odvisni od prispevka vseh akterjev. Zato morajo biti regionalne in lokalne oblasti resnični „partnerji“ in ne le „posredniki“. Partnerstvo presega udeležbo in posvetovanje, spodbuja bolj dinamičen pristop in nalaga večje odgovornosti različnim akterjem. Cilj upravljanja na več ravneh je torej dopolnjevanje in usklajevanje institucionalnega in partnerskega upravljanja (6). Zato je treba pospeševati in spodbujati spremembo politične in upravne kulture znotraj Evropske unije. Zdi se, da si je evropski državljani želijo.

I. Državljani in deljeno upravljanje: rezultati Eurobarometra (7)

— Posebno poročilo Eurobarometra 307 o vlogi in vplivu lokalnih in regionalnih oblasti v Evropi, ki je bilo objavljeno februarja 2009, izpostavlja dejstvo, da se zdi Evropejcem deljeno upravljanje samoumevno. Rezultati ankete, izvedene na vzorcu 27 000 Evropejcev iz vseh 27 držav članic jeseni 2008, kažejo, da državljani varstvo svojih interesov na evropski ravni v enakih razmerjih zaupajo nacionalnim političnim predstavnikom, evropskim poslancem ter lokalnim in regionalnim političnim predstavnikom. (29 % anketirancev zaupa svojim nacionalnim političnim predstavnikom, 26 % svojim evropskim poslancem, 21 % pa svojim lokalnim in regionalnim predstavnikom).

— Anketa potrjuje, da si državljani želijo Evropo, ki bi bolj upoštevala njihove vsakdanje življenjske razmere in bi se opirala na delovanje izvoljenih lokalnih in regionalnih predstavnikov. Kar 59 % anketirancev namreč meni, da lokalne in regionalne oblasti niso dovolj upoštevane v evropskem procesu.

— Rezultati pričajo o njihovi privrženosti lokalni in regionalni demokraciji, ki je razvidna iz stopnje zaupanja v izvoljene lokalne in regionalne predstavnike (50 %) v primerjavi z zaupanjem v njihovo vlado (34 %) in Evropsko unijo (47 %).

— Ta Eurobarometrova raziskava spodbuja k oblikovanju strategij decentraliziranega komuniciranja: 26 % Evropejcev meni, da lahko lokalni in regionalni izvoljeni predstavniki najbolje razložijo, kakšen vpliv ima evropska politika na njihova življenja (28 % Evropejcev se je odločilo za nacionalne politične predstavnike, 21 % pa za evropske poslance).

Odbor regij upravljanje na več ravneh pojmuje kot usklajeno ukrepanje Unije, držav članic ter lokalnih in regionalnih oblasti, ki temelji na partnerstvu in katerega cilj je priprava in izvajanje politik Evropske unije. Zanj je potrebna delitev odgovornosti med različnimi ravnmi udeleženih oblasti, opira pa se na vse vire demokratične legitimnosti in na reprezentativnost različnih udeleženih akterjev in s celostnim pristopom spodbuja sodelovanje različnih ravni upravljanja pri oblikovanju politike in zakonodaje Skupnosti s pomočjo različnih mehanizmov (posvetovanji, ocenami teritorialnega učinka itd.).

Upravljanje na več ravneh je dinamičen proces s horizontalno in vertikalno razsežnostjo, ki nikakor ne slabi politične odgovornosti, temveč – če so mehanizmi in instrumenti ustrezni in pravilno uporabljeni – spodbuja skupno odgovornost za odločitve in njihovo izvajanje. Upravljanje na več ravneh je zato bolj politični „načrt za ukrepanje“ kot pravni instrument in se ga ne sme obravnavati le z vidika delitve pristojnosti.

Leta 2001 je Evropska komisija v beli knjigi o evropskem upravljanju (8) opredelila pet načel, na katerih temelji dobro upravljanje: odprtost, udeležba, odgovornost, učinkovitost in usklajenost. Upravljanje na več ravneh zagotavlja izvajanje teh načel, jih razširja in dopolnjuje.

Izvajanje upravljanja na več ravneh temelji na spoštovanju načela subsidiarnosti, ki preprečuje, da bi se sprejemanje odločitev osredotočilo na eno samo raven oblasti, in zagotavlja, da se politike oblikujejo in izvajajo na najbolj ustrezni ravni. Spoštovanje načela subsidiarnosti in upravljanje na več ravneh sta neločljivo povezana: prvo se nanaša na pristojnosti različnih ravni oblasti, drugo pa izpostavlja njun medsebojni vpliv.

Evropska unija temelji na skupnih vrednotah in temeljnih pravicah, na podlagi katerih je nastala skupna politična kultura na ravni Evropske unije. Subsidiarnost, sorazmernost, bližina, partnerstvo, udeležba, solidarnost, vzajemna lojalnost so načela, ki sestavljajo, navdihujejo in vodijo delovanje Skupnosti. Ta načela določajo evropski model varovanja temeljnih pravic, med katere sodita tudi lokalna in regionalna samouprava ter spoštovanje raznolikosti. Za spodbujanje in ohranjanje tega modela si morajo medsebojno deliti odgovornost vse ravni oblasti.

Odbor regij prispeva k izvajanju dogovora med Evropsko unijo in Svetom Evrope o vzpostavitvi vseevropskega soglasja glede upravljanja na več ravneh, ki temelji na demokratičnih vrednotah in načelih ter na ustavni podlagi za temeljne pravice (9).

Upravljanje na več ravneh ne pomeni zgolj prenosa evropskih ali nacionalnih ciljev na lokalno in regionalno delovanje, ampak ga je treba razumeti tudi kot postopek vključevanja ciljev lokalnih in regionalnih skupnosti v strategije Evropske unije. Poleg tega bi tako upravljanje moralo tudi okrepiti in oblikovati pristojnosti lokalnih in regionalnih oblasti na nacionalni ravni ter spodbujati njihovo udeležbo pri usklajevanju evropske politike, kar bi olajšalo pripravo in izvajanje politik Skupnosti.

Pogoje za dobro upravljanje na več ravneh morajo namreč države članice ustvariti same. Čeprav v Evropi obstaja jasna težnja k decentralizaciji, ki sicer ni povsod enako močna, je pa splošno izražena, pogoji deljenega upravljanja niso povsem izpolnjeni. Načela in mehanizme posvetovanja, usklajevanja, sodelovanja in ocenjevanja, ki so priporočeni na ravni Skupnosti, je treba najprej uveljaviti v državah članicah.

Prehod od evropske družbe, ki temelji na virih, v družbo, ki temelji na znanju, prav tako zahteva razvoj načinov upravljanja, ki bi morali v prihodnosti dajati prednost bolj horizontalnemu, celovitemu in vključujočemu pristopu, ki bo vodil v bolj usmerjene strategije Skupnosti ter v vzpostavitev usklajenih in vključujočih skupnih politik. Proračun Evropske unije bi moral odražati napredek pri povezovanju, ki temelji na pripravi in financiranju skupnih politik ter eksperimentalnih ukrepih Skupnosti.

Metoda Skupnosti mora ostati temeljni kamen evropskega upravljanja (10), saj je doslej zagotavljala uspešen potek postopka evropskega povezovanja, vendar pa mora biti prilagodljiva, da bo ostala zgled učinkovite in pregledne politične organizacije.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh: se Odbor regij

zavezuje, da bo:

— začel postopek posvetovanja za pripravo listine Evropske unije o upravljanju na več ravneh, ki bi opredelila načela in postopke za skupno in usklajeno razumevanje evropskega upravljanja, temelječe na spoštovanju načela subsidiarnosti, ki bo v podporo upravljanju na lokalni in regionalni ravni ter decentralizaciji v državah članicah, državah kandidatkah in sosednjih državah in ki bo zagotavljala politično voljo za spoštovanje avtonomije lokalnih in regionalnih oblasti ter njihovo vključenost v evropski postopek odločanja;

— podpiral zaščito temeljnih pravic na več ravneh in v ta namen sodeloval z Agencijo za temeljne pravice ter tako spodbujal in širil najboljše prakse na lokalni in regionalni ravni (11);

— aktivno sodeloval v razpravah Skupnosti in prihodnjih pogajanjih, kjer se bo zavzemal za ambiciozen proračun Skupnosti, s potrebnimi sredstvi za vnaprejšnje odzivanje na svetovne izzive in izvajanje celovitih in usklajenih strategij ter stabilnim izhodiščem in vzvodom za pogodbena partnerstva med različnimi ravnmi javne uprave;

Odbor regij priporoča, da:

— vsako večjo strateško reformo Skupnosti spremlja skupni lokalni in regionalni akcijski načrt Evropske komisije in Odbora regij, ki predvideva politične mehanizme za lažjo prilagoditev, izvedbo in oceno sprejetih politik ter vsebuje načrt za decentralizirano komuniciranje. Ta ukrep bi spreobrnil sedanji postopek, ki prepogosto vključuje lokalne in regionalne oblasti šele v zadnji fazi zasnove delovanja Skupnosti;

— pakti stabilnosti in rasti, ki jih sklepajo države članice, ter njihova ocena s strani Evropske komisije v celoti upoštevajo kvantitativno in kvalitativno razsežnost lokalnih in regionalnih financ ter poleg tega bolje vključijo lokalne in regionalne skupnosti v postopek nadzora javne porabe.

3. Spodbujanje udeležbe v evropskem procesu

Vključitev državljanov v evropski proces je izrednega pomena za verodostojnost evropske demokracije. Evropsko državljanstvo in evropsko upravljanje temeljita na udeležbi. Slednja ima dve razsežnosti: predstavniško demokracijo, ki je njena osnova, in participativno demokracijo, ki dopolnjuje prvo. Dobro evropsko upravljanje pravzaprav pomeni, da izvoljene oblasti in akterji civilne družbe sodelujejo za skupno dobro. Lokalne in regionalne oblasti so nosilci nesporne demokratične legitimnosti. Ker so neposredno odgovorne državljanom, imajo največji delež demokratične legitimnosti znotraj Evropske unije in izvršujejo pomemben del politične oblasti. Upravljanje na več ravneh mora zato združevati institucionalno priznanje različnih ravni odločanja v Evropi prek ustreznih mehanizmov s političnim sodelovanjem in spodbujanjem evropskega javnega delovanja.

Okrepitev institucionalnega zastopanja

Institucionalno zastopanje lokalnih in regionalnih oblasti je zagotovila Maastrichtska pogodba, z nadaljnjimi institucionalnimi reformami pa je bilo še okrepljeno. Uveljavitev Lizbonske pogodbe bi predstavljala pomemben korak k institucionalnemu priznanju upravljanja na več ravneh v okviru delovanja Evropske unije. V ta namen je treba dati prednost okrepitvi zastopanosti in vpliva lokalnih in regionalnih oblasti v postopku odločanja Skupnosti tako v okviru Odbora regij kot tudi v Svetu Evropske unije. Od leta 1994 ponujajo Pogodbe regijam možnost, da v skladu z ustreznimi nacionalnimi ustavnimi strukturami sodelujejo pri dejavnostih Sveta Evropske unije. Ta neposredna udeležba omogoča predstavnikom regij, da so vključeni v delegacije držav članic, da lahko vodijo državno delegacijo in da po potrebi predsedujejo Svetu.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh: se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— v skladu s svojo izjavo o poslanstvu krepil svoj status politične skupščine, sodelovanje v začetnih fazah postopka odločanja pri oblikovanju evropskih strategij in zakonodaje Skupnosti, spremljanje upoštevanja načela subsidiarnosti v duhu in po črki Lizbonske pogodbe, ocenjevanje učinka politik Skupnosti na lokalni in regionalni ravni ter svojo vlogo spodbujevalca participativne demokracije v Evropi;

— v ta namen razvijal medinstitucionalne odnose z Evropsko komisijo glede revizije sporazuma o sodelovanju, z Evropskim parlamentom glede političnega programa naslednjega zakonodajnega obdobja in s Svetom Evropske unije za približevanje medvladne dinamike političnemu delovanju izvoljenih lokalnih in regionalnih predstavnikov ter za izvajanje evropskih odločitev;

— nadaljeval z ukrepi za zbliževanje z nacionalnimi parlamentarnimi skupščinami in regionalnimi zakonodajnimi skupščinami, predvsem v okviru postopka nadzora subsidiarnosti;

zahteva, da države članice:

— sistematično sodelujejo na formalnih in neformalnih zasedanjih Sveta, posvečenih politikam Skupnosti, ki obravnavajo področja obveznega posvetovanja z Odborom regij ali se nanašajo na lokalne in regionalne oblasti ter njihove pristojnosti;

— uporabljajo dostop do dokumentov Sveta in drugih evropskih institucij, ki sodelujejo pri oblikovanju zakonodaje Skupnosti;

poziva države članice, naj:

— v primerih, ko ni možno formalno zastopanje v Svetu ali pripravljalnih komisijah, uvedejo postopke notranjega posvetovanja in usklajevanja z lokalnimi in regionalnimi oblastmi in jim omogočijo elektronski dostop do sistema držav članic za spremljanje osnutkov zakonodajnih aktov EU, ki so v pripravi, da se bodo njihove pristojnosti upoštevale pri pripravi nacionalnega stališča in da bodo vse imele možnosti, da sodelujejo pri spremljanju upoštevanja načela subsidiarnosti;

— krepijo in izpopolnjujejo obstoječe mehanizme za oblikovanje nacionalnega stališča ter za formalno zastopanje v Svetu, tako da se ti mehanizmi v celoti uskladijo z delitvijo pristojnosti, določeno v njihovih ustavnih strukturah.

Organizacija političnega sodelovanja

Upravljanje na več ravneh predvideva vzajemno lojalnost med vsemi ravnmi oblasti in med institucijami za dosego skupnih ciljev. Institucionalni okvir je temeljnega pomena, ki pa sam po sebi ne zadostuje za zagotovitev dobrega upravljanja, uspešno sodelovanje med različnimi ravnmi političnih oblasti in institucijami pa je nujno. To sodelovanje mora temeljiti na zaupanju in ne na primerjanju različnih političnih in demokratičnih organov.

Evropska demokracija bi se okrepila z bolj vključujočim in prožnejšim medinstitucionalnim sodelovanjem in trdnejšim političnim sodelovanjem med različnimi ravnmi oblasti; evropske politične stranke so zlasti pomembne za krepitev evropskega političnega prostora in tako prispevajo k razvoju politične kulture upravljanja na več ravneh.

Zaradi politične narave Odbora regij in Evropskega parlamenta je razumljivo, da slednja tesneje sodelujeta pri krepitvi demokratične legitimnosti procesa evropskega povezovanja, tako v okviru evropskih političnih družin in skupin kot v okviru njihovih različnih posvetovalnih organov (12).

Medparlamentarno sodelovanje se postopoma uveljavlja kot bistvena sestavina demokratične legitimnosti in postopka oblikovanja evropske zakonodaje. Upravljanje na več ravneh je postopek, s pomočjo katerega se lahko v proces tesneje vključijo tudi vse lokalne in regionalne oblasti. Predvsem sistem zgodnjega obveščanja, predviden v Lizbonski pogodbi, bo regionalnim parlamentom in regionalnim zakonodajnim skupščinam omogočil, da neposredno sodelujejo pri ocenjevanju uporabe načela subsidiarnosti.

Predlog Lizbonske pogodbe se nanaša na vse države članice, obstajajo pa različni načini za njegovo uveljavitev. Odbor regij zato spodbuja države članice, v katerih nacionalni parlament nima skupščine predstavnikov lokalnih in regionalnih oblasti, da predvidijo možnost za njihovo vključitev v postopek nadzora izvajanja načela subsidiarnosti.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— okrepil politično in institucionalno sodelovanje z Evropskim parlamentom, da se zagotovi upoštevanje želja državljanov pri oblikovanju in izvajanju dejavnosti Skupnosti;

— podprl pilotno pobudo „Erasmus za izvoljene predstavnike lokalnih in regionalnih oblasti“ in za njen konceptualni in operativni razvoj sodeloval z Evropskim parlamentom, Svetom in Evropsko komisijo, ter spodbujal uvedbo izobraževalnih programov in programov za izmenjavo izkušenj in dobrih praks, namenjenih lokalno in regionalno izvoljenim predstavnikom.

Odbor regij poziva:

— svete izvoljenih predstavnikov lokalnih in regionalnih oblasti, naj posvetijo posebne seje evropskemu povezovanju in evropskim politikam ter v svoje razprave vključijo predstavnike različnih evropskih institucij, ki sodelujejo pri deljenem upravljanju.

Konvencija županov je referenčni model za dejavno zavzemanje mest in regij za uresničevanje strateških ciljev v Evropski uniji in jo je treba razširiti še na druga področja, kot sta zaposlovanje in politika socialne vključenosti ali izključenosti.

II. Konvencija županov: delovanje in sodelovanje v boju proti podnebnim spremembam

— Konvencija županov je politična pobuda, katere namen je povezovanje županov evropskih mest, ki so se zavezala k zmanjšanju izpustov CO2 do leta 2020: 20 % zmanjšanje izpustov toplogrednih plinov, 20 % izboljšanje energijske učinkovitosti in 20-odstotni delež obnovljivih virov energije v porabi energije.

— Mesta in regije so odgovorni za več kot polovico izpustov toplogrednih plinov, ki nastanejo zaradi uporabe energije pri človekovih dejavnostih. Zato je bilo nujno treba ustvariti ustrezen okvir za spodbujanje odgovornega odnosa mest, regij in držav članic v boju proti podnebnim spremembam.

— Župani se s podpisom te konvencije prostovoljno zavežejo k uvedbi akcijskega načrta za trajnostno energijo v njihovi skupnosti. Konvencija omogoča izmenjavo začetnih izkušenj, lažjo izmenjavo dobrih praks in večjo osveščenost državljanov in lokalnih ekonomsko-socialnih akterjev glede uporabe trajnostne energije.

— Odbor regij si skupaj z Evropsko komisijo prizadeva za razvoj te pobude in predlaga njeno širjenje na regionalne oblasti. Mestni akcijski načrti bi namreč morali biti del regionalnih in nacionalnih akcijskih načrtov.

— Za večjo učinkovitost konvencije županov je bistveno tudi, da politični mobilizaciji na terenu sledijo konkretni odzivi v smislu politike in evropskega financiranja: posojila Evropske investicijske banke bi morala biti lahko dostopna lokalnim in regionalnim oblastem, ki želijo vlagati v programe energijske učinkovitosti in spodbujanja uporabe obnovljivih virov energije.

Opomba: do marca 2009 je konvencijo podpisalo približno 470 evropskih mest, številna pa so izrazila namero, da bodo to storila.

Lokalne in regionalne oblasti so sčasoma postale nepogrešljivi akterji zunanje politike Evropske unije in strategije širitve. Empirični postopek, ki je vodil razvoj mednarodnih odnosov regionalnih in lokalnih oblasti, je iz teh naredil akterje globalizacije brez podvajanja pomembnih mehanizmov na ravni Skupnosti.

Dodana vrednost sodelovanja lokalnih in regionalnih oblasti v postopku širitve, ki se je pokazala ob predhodnih širitvah, mora biti referenčna točka pri izvajanju trenutne strategije, da bi tako vzpostavili težnjo k trajni demokraciji na lokalni in regionalni ravni (13) (14).

Prepričljive primere ustreznosti upravljanja na več ravneh najdemo tudi v regionalnem pristopu evropske sosedske politike (sredozemska razsežnost, vzhodno partnerstvo, sinergija Črnega morja in severna razsežnost), kakor tudi v evropski sosedski politiki (razsežnost najbolj oddaljenih regij), ki naj bi jo podpiralo učinkovito sodelovanje na lokalni in regionalni ravni. Tako bodo pobude, kot so Evro-sredozemska skupščina lokalnih in regionalnih oblasti (ARLEM), vključena v upravljanje Unije za Sredozemlje, lokalna in regionalna skupščina za Vzhodno Evropo in južni Kavkaz v povezavi z vzhodnim partnerstvom, ki jo je predlagala Evropska komisija, ter stalni forum lokalnih in regionalnih oblasti za severno dimenzijo, ki je nastal na pobudo Odbora regij, lahko pripomogle k operativni in celostni dinamiki sosedske politike.

III. Partnerske lokalne in regionalne oblasti Unije za Sredozemlje

— Da bi obnovljenemu evro-sredozemskemu partnerstvu dodal teritorialno razsežnost ter zagotovil lokalno in regionalno politično zastopanost v lastnem okviru se je Odbor regij odločil ustanoviti Evro-sredozemske skupščine lokalnih in regionalnih oblasti (ARLEM).

— Voditelji evro-sredozemskih držav in vlad so na sestanku v Parizu dne 13. julija 2008 podprli politično pobudo Odbora regij. Namen Evro-sredozemske skupščine lokalnih in regionalnih oblasti je namreč dopolniti to partnerstvo z lokalno in regionalno razsežnostjo in tako zagotoviti ustrezno zastopanost lokalnih in regionalnih skupnosti ter njihovo aktivno sodelovanje pri upravljanju. Z njeno pomočjo lahko te skupnosti dosegajo konkretne rezultate in naredijo to partnerstvo oprijemljivo za državljane.

— Evro-sredozemska skupščina lokalnih in regionalnih oblasti je sestavljena iz enakega števila lokalnih in regionalnih predstavnikov EU in njenih sredozemskih partnerjev ter želi biti priznana kot posvetovalna skupščina nove uprave Unije za Sredozemlje. Osredotočala se bo tudi na vključevanje lokalnih in regionalnih oblasti v konkretne projekte na mnogih področjih, kot so razvoj podjetij, okolje, energija, prevozi, izobraževanje, kultura, migracije, zdravje in decentralizirano sodelovanje. S spodbujanjem izmenjave dobrih praks podpira teritorialno sodelovanje in ponuja nove možnosti dialoga.

Tradicionalna večstranskost, za katero je značilno sodelovanje med nacionalnimi vladami in Združenimi narodi, se je razvila in obogatila s sistematičnim sodelovanjem lokalnih in regionalnih oblasti. Na podlagi te ugotovitve je Program Združenih narodov za razvoj (UNDP) vzpostavil „platformo za inovativna partnerstva“ (15).

Upravljanje na več ravneh namreč prinaša teritorialni pristop k razvojnim strategijam, in ne več sektorskega, da bi se dosegli razvojni cilji tisočletja ob soočenju z omejitvami preveč centraliziranih, sektorskih in vertikalnih pristopov, ki so predolgo prevladovali na področju razvojne pomoči (16). Diplomacija mest je prav tako vzvod za politično sodelovanje v okviru zunanje dejavnosti Evropske unije, ki ga ne smemo pustiti ob strani, saj pomaga premagovati večje diplomatske in politične ovire.

Partnerstva in programi sodelovanja med obmejnimi regijami so postali pomembno orodje v pristopnem in predpristopnem procesu ter v okviru sosedske politike. V okviru globalizacije ohranjajo vrednote evropskega povezovanja z razvijanjem novih oblik solidarnosti (17).

Ker priznavajo prispevek teritorialnega upravljanja in decentraliziranega sodelovanja, so mednarodne in evropske institucije v zadnjih letih okrepile vlogo regionalnih in lokalnih oblasti v globalnem upravljanju (18).

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— ocenil izkušnje regionalnih in lokalnih oblasti s predhodnimi širitvami na podlagi dejavnosti svojih delovnih skupin za zahodni Balkan, Turčijo in Hrvaško ter dejavnosti Skupnega svetovalnega odbora za Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo;

— razvijal politični in operativni potencial teritorialnih skupščin, ki bodo podpirale evropsko sosedsko politiko; v zvezi s tem vztrajal pri pomembnosti medinstitucionalnega sodelovanja in usklajevanja z drugimi obstoječimi mehanizmi;

— upravljal, skupaj z Evropsko komisijo, „borzo decentraliziranega sodelovanja“ v obliki spletnega portala in tako z virtualnimi sredstvi organiziral izmenjavo informacij med evropskimi lokalnimi in regionalnimi skupnostmi, ki delujejo na področju razvojnega sodelovanja, ter s tem olajšal usklajevanje med projekti evropskih lokalnih in regionalnih oblasti in projekti držav v razvoju (19);

— okrepil svoj institucionalni položaj organa Evropske unije, ki je pristojen za razvoj lokalne in regionalne demokracije v okviru zunanje politike Evropske unije med misijami za spremljanje volitev v Evropi in v tretjih državah, ter v ta namen utrdil svoje sodelovanje z Evropsko komisijo in Kongresom lokalnih in regionalnih oblasti Sveta Evrope.

Odbor regij zahteva, naj Evropska komisija:

— preuči možnost sprejetja prostovoljne politične listine za vključitev lokalnih in regionalnih oblasti v proces širitve, ki bi predstavljala skupen okvir pri razvoju instrumenta predpristopne pomoči za potrebe lokalnih in regionalnih oblasti, ter okrepi čezmejno sodelovanje ter institucionalno in upravno zmogljivost lokalnih in regionalnih struktur držav kandidatk in potencialnih držav kandidatk (20).

Spodbujanje participativne demokracije

Upravljanje je čedalje bolj organizirano v mreže in daje prednost horizontalni dinamiki sodelovanja. Takšen razvoj ustvarja ugodne pogoje za upoštevanje številnih mrež, ki delujejo na lokalni in regionalni ravni v Evropi in svetu. Naloga Odbora regij je, da te oblikovalce javnega mnenja približa državljanom in jih poveže z evropskim procesom za večji uspeh skupnih politik.

IV. Dnevi odprtih vrat: evropski teden regij in mest

— Odbor regij in Generalni direktorat za regionalno politiko Evropske komisije vsako leto v Bruslju organizirata „evropske dneve regij in mest“. V okviru medinstitucionalnega partnerstva, razširjenega na predsedstvo Unije in Evropski parlament, pri tem dogodku sodeluje več kot 7 000 udeležencev in približno 250 partnerjev. Uradni partnerji dogodka so regije in njihovi predstavniški uradi v Bruslju, vključno s številnimi lokalnimi partnerji, kot so lokalna združenja in raziskovalni zavodi. Ti partnerji so glavni organizatorji številnih seminarjev, delavnic in pomembnega dela programa prireditev v okviru Dni odprtih vrat.

— Prireditve, seminarji, delavnice, dejavnosti, namenjene medijem, ter razstave na temo, povezano z delovanjem EU in evropskimi prednostnimi nalogami lokalnih in regionalnih oblasti, združujejo, poleg nacionalnih, regionalnih in lokalnih evropskih politikov, tudi strokovnjake in predstavnike ekonomsko-socialnih skupin, sindikatov, finančnih ustanov in civilne družbe.

— Dogodek v Bruslju spremljajo prireditve v partnerskih mestih in regijah, kar pripomore k izmenjavi izkušenj, medsebojnemu povezovanju mrež in primerjanju idej in strokovnih znanj (21).

Mreže, organizacije in združenja regionalnih in lokalnih oblasti pripomorejo k njihovemu vključevanju v evropski proces in operativne mehanizme teritorialnega sodelovanja (22). Sodelovanje z glavnimi evropskimi in nacionalnimi združenji lokalnih in regionalnih oblasti ter z nekaterimi tematskimi mrežami, ki ga Odbor regij vzpostavlja od svoje ustanovitve dalje, prispeva k oblikovanju dopolnjujočega se odnosa med institucionalno vlogo Odbora in vlogami teh organizacij. Pri svojem nadaljnjem delu in spodbujanju ciljev in ukrepov, določenih v beli knjigi, si bo Odbor regij prizadeval za opravljanje svojih dejavnosti v sodelovanju z evropskimi združenji lokalnih in regionalnih oblasti.

Upravljanje na več ravneh se poleg tega kaže kot zelo primerno za spodbujanje aktivnega državljanstva ter zagotavlja politiko decentraliziranega komuniciranja, ki je bolj v skladu s konkretnimi in neposrednimi pričakovanji državljanov in ki postopoma pomaga zmanjšati vrzel med državljani ter evropskimi institucijami in odgovornimi politiki.

Decentralizirano komuniciranje o Evropi je namenjeno predvsem spodbujanju vključitve evropske razsežnosti v politično upravljanje na lokalni in regionalni ravni, lažjemu sodelovanju z lokalnimi in regionalnimi mediji in uporabi inovativnih, novih komunikacijskih tehnologij, zlasti orodja Splet 2.0. Spodbujalo bo tudi organizacijo političnih razprav in javnih posvetovanj o Evropi na lokalni in regionalni ravni in s tem okrepilo aktivno državljanstvo ter podpiralo udeležbo državljanov v evropskih zadevah.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— razvijal trajne ukrepe za sodelovanje z ustreznimi mrežami na regionalni in lokalni ravni, ki spodbujajo medsebojno delovanje in povezovanje med političnim, gospodarskim, društvenim in kulturnim področjem evropske družbe, ter poročal o najboljših praksah udeležbe na regionalni in lokalni ravni;

— prispeval k vzpostavitvi prave politike decentraliziranega komuniciranja, katere pomen so priznali Evropski parlament, Evropska komisija in Svet v skupni izjavi „Partnerstvo za komuniciranje o Evropi“ (23), ki temelji na politični zavezanosti institucionalnih akterjev k stalnemu spodbujanju evropske razprave v evropskih mestih in regijah ter upoštevanju odločitev, sprejetih na ravni Skupnosti;

— izdelal akcijski načrt, ki bo določal komunikacijska orodja glede na zastavljene cilje in zadevna politična področja, da se vzpostavi sinergija med komunikacijo o strategiji in skupnih politikah na eni strani in njihovi obrazložitvi za državljane na lokalni in regionalni ravni na drugi strani ter da se predložijo ustrezna priporočila Medinstitucionalni skupini za informiranje (IGI) (24);

— predlagal metode in orodja, ki jih je treba uporabiti na lokalni in regionalni ravni za zmanjšanje komunikacijske vrzeli in za spodbujanje večje lokalne in regionalne medijske pokritosti glede vpliva politik Evropske unije na vsakdanje življenje državljanov, ter okrepil svoj potencial komuniciranja, informiranja in posredovanja v zvezi z Evropo, pri čemer se bo opiral na nova komunikacijska orodja in predvsem na instrument Splet 2.0.

Odbor regij priporoča:

— uvedbo ustreznih orodij v podporo participativni demokraciji, predvsem v okviru lizbonske strategije, socialne agende in Göteborške strategije, ter razvijanje integriranih mehanizmov soodločanja, kot je „Lokalna agenda 21“, ki predstavljajo dolgoročne strateške načrte (25);

— preučitev možnosti za sodelovanje po začetku veljave Lizbonske pogodbe med Odborom regij, lokalnimi in regionalnimi oblastmi ter drugimi institucijami EU pri pripravi instrumenta pobude evropskih državljanov, da bi uresničili njegov potencial za krepitev resnične evropske razprave in tako izboljšali legitimnost sistema EU za upravljanje na več ravneh;

— okrepitev evropske državljanske vzgoje, pri čemer se je treba opreti na pristojnosti lokalnih in regionalnih oblasti.

Odbor regij zahteva, naj Evropska komisija:

— upošteva nove parametre pri svojem ocenjevanju mnenja evropskih državljanov (Eurobarometer), ki izražajo dejansko vključenost lokalnih in regionalnih oblasti v delovanje Evropske unije in izvajanje skupnih strategij in politik;

Odbor regij poziva:

— države članice, naj uvedejo bolj vključujoče e-upravljanje za regije in mesta, slednja pa naj prek svoje komunikacijske politike in sistema e-upravljanja ozaveščajo prebivalstvo o dosežkih Evropske unije in njihovem pomenu za državljane;

— institucije Skupnosti, naj uvedejo komunikacijsko strategijo, kakršna je Splet 2.0, in uporabljajo nove internetne socialne mreže, You tube///EU tube.

4. Povečanje učinkovitosti delovanja Skupnosti

Upravljanje na več ravneh poskuša okrepiti delovanje Skupnosti na področjih, ki najbolj skrbijo evropske državljane. V tako povezanem prostoru, kot je Evropska unija, lahko vsak ukrep Skupnosti neposredno učinkuje na lokalno in regionalno raven in na državljane. Bistveno je torej uskladiti cilje Skupnosti in teritorialni učinek njenih politik. Namen priporočil te bele knjige je tako bolje prilagoditi cilje Skupnosti dejanskemu in raznolikemu stanju upravljanja in načrtovanja, s katerim se soočajo izvoljeni lokalni in regionalni predstavniki pri izvajanju glavnih politik Skupnosti.

Izbira ustreznih instrumentov je glavno merilo za zagotavljanje učinkovitosti metode Skupnosti in razvijanje standardov evropskega upravljanja s posvečanjem večje pozornosti diferenciaciji in specializaciji. Porazdelitev teh instrumentov med različne ravni oblasti je zato jamstvo za skladno ukrepanje Skupnosti. Treba je razvijati postopke posvetovanja, eksperimentiranja in analize teritorialnega učinka, odprto metodo usklajevanja, pravne instrumente za sklepanje pogodb, kot so teritorialni pakti ali evropsko združenje za teritorialno sodelovanje, da bi lahko odpravili negativne učinke koncentracije odločanja, razpršenosti ukrepanja in razvodenelosti rezultatov. Ti mehanizmi in instrumenti so nove poti za dosego strateških ciljev Evropske unije.

Partnerstvo za oblikovanje in izvajanje skupnih politik

Ta prilagodljivi način upravljanja je mogoče uspešno in prek različnih mehanizmov prilagoditi raznovrstnim skupnim politikam glede na njihove značilnosti. Kohezijska politika odraža dobro prakso upravljanja na več ravneh, okoljska politika pa je predstavljala laboratorij za nekatere prakse in mehanizme.

V. Evropska kohezijska politika: učinki vzvoda za politike Skupnosti

— Kohezijska politika že dvajset let dokazuje svojo dodano vrednost in je s pomočjo razvoja konkretnih projektov postala zgled evropske solidarnosti za državljane. S časom se je spreminjala: oblikovana je bila kot dopolnilo k uvedbi enotnega trga, da bi zagotovila razvoj najšibkejših regij. Zmanjšala je ekonomsko-socialne razlike, ki so jih povzročile zaporedne širitve Evropske unije, in postala pomembno podporno orodje strategije za rast in delovna mesta v vseh območjih Unije. Nedavno je bila angažirana njena podpora evropskemu načrtu za oživitev gospodarstva.

— Evropska kohezijska politika, ki trenutno predstavlja tretjino proračuna Skupnosti, učinkuje kot pravi finančni vzvod in medinstitucionalno partnerstvo, ki ga krepi uporaba javno-zasebnih partnerstev in finančnih orodij Evropske investicijske banke. Učinek vzvoda evropske kohezijske politike se odraža tudi v njeni sposobnosti spodbujanja sinergije na evropski ravni med strateškimi prednostnimi nalogami lokalnega, regionalnega in nacionalnega razvoja.

— Drugi pomemben vidik učinka vzvoda, povezan z uporabo strukturnih sredstev, je krepitev institucionalnih zmogljivosti upravnih organov. S spodbujanjem njihove upravljavske sposobnosti in z usklajevanjem njihovih postopkov na evropski ravni je kohezijska politika pospešila izvajanje politik Skupnosti. Zahvaljujoč prednostim partnerstva in sodelovanja med javnimi institucijami in akterji civilne družbe je nenazadnje omogočila tudi uvedbo globalnih rešitev za neskladja znotraj Evropske unije.

— Za opredelitev širšega koncepta ozemeljske kohezije, ki bi upošteval nove izzive, s katerimi se soočajo regionalne in lokalne oblasti (globalizacija, podnebne spremembe, varnost oskrbe z energijo, priseljevanje, itd.), je treba konkretne cilje, katerim so namenjena evropska sredstva, določiti tako, da jih je mogoče prilagoditi različnim posebnostim vsake regije ter posameznim strategijam konkurenčnosti in trajnosti.

Po drugi strani pa na področjih političnega ukrepanja, na katerih Evropska unija nima izrecne pristojnosti, vendar imajo politike Skupnosti kljub vsemu učinek, kot je npr. stanovanjska politika in več področij storitev splošnega pomena, je upravljanje na več ravneh instrument, ki omogoča celovit vpogled v ta področja in ki je lahko način za odpravo preveč toge razlage delitve pristojnosti, da bi uresničili skupne cilje, pri tem pa upoštevali ustavne in upravne razlike med posameznimi državami članicami.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— načrtoval in uvajal pobude za širjenje dobrih praks na področju partnerstva, povezane z opredelitvijo prednosti lokalnih, regionalnih, nacionalnih in nadnacionalnih politik v državah članicah, in podpiral vse pobude držav članic, Evropskega parlamenta in Evropske komisije za uporabo načela partnerstva z regionalnimi in lokalnimi oblastmi v fazi izvajanja politik in predvsem med oblikovanjem le-teh;

— predlagal medinstitucionalne mehanizme, ki krepijo politični in strateški značaj vrednotenja evropske kohezijske politike, tako da bo potrdil poročila, izdelana na nacionalni in regionalni ravni v okviru evropske analize in načrtovanja.

Odbor regij priporoča:

— utrditev prakse partnerstva tako v vertikalni smeri med „lokalnimi in regionalnimi skupnostmi – nacionalno vlado in Evropsko unijo“ kot v horizontalni smeri med „lokalnimi in regionalnimi skupnostmi – civilno družbo“ in predvsem v okviru socialnega dialoga, pri tem pa zagotoviti, da lahko Evropejci sodelujejo prek organov, ki so jih za ta namen vzpostavili različni javni organi, zlasti tisti organi, ki so zaradi svoje geografske lokacije ali načela subsidiarnosti najbliže evropskim državljanom. To sodelovanje bo različnim družbenim skupinam omogočilo, da predstavijo svoje mnenje o različnih vidikih politike EU ter dajo svoje predloge;

— poenostavitev in racionalizacijo upravnih postopkov za uvedbo pravnega, upravnega in finančnega okvira, ki bo naklonjen inovacijski dejavnosti, ter za izdelavo novih orodij za spodbujanje regionalne inovativnosti in krepitev načinov financiranja (tvegani kapital, poslovni angeli, mikrokrediti itd.);

— krepitev upravnih zmogljivosti lokalnih in regionalnih oblasti, da se zagotovi ustrezno vodenje projektov in se povečajo izmenjave dobrih praks v Evropski uniji na področju teritorialnega upravljanja.

Odbor regij zahteva, naj Evropska komisija:

— preuči možnost prilagoditve posameznih politik Skupnosti v korist trdnejšega partnerstva;

— spodbuja usklajevanje med pomočjo iz strukturnih skladov, sektorskimi programi in programi za razvoj podeželja;

— oceni napredek na področju poenostavitve in decentralizacije upravljanja strukturnih skladov v obdobju 2007-2013, pri čemer naj bo pozorna predvsem na sorazmernost upravnih stroškov glede na vrsto in obseg pomoči ter na njihov učinek na lokalne in regionalne skupnosti.

Usklajevanje evropskega procesa

Za izboljšanje evropskega upravljanja in izvajanja strategij Skupnosti je nujno usklajeno delovanje različnih ravni odločanja ter usklajevanje politik in instrumentov. Gospodarska kriza in dogovor o nujnosti usklajenega odziva EU poudarjata velik pomen usklajevanja, hkrati pa ponazarjata tudi neprestane težave pri zagotavljanju tovrstnih skupnih ukrepov zaradi pomanjkanja usklajevanja in medsebojnega zaupanja. Kriza je za proces evropskega povezovanja torej preskušnja. Izziv, ki se postavlja pred Evropsko unijo, je v tem, ali je sposobna uskladiti politične ukrepe za oživitev gospodarstva in predlagati bolj uravnotežene alternativne rešitve za trajnostni razvoj in teritorialno kohezijo s pomočjo sodelovanja različnih akterjev, neposredne vključitve regionalnih in lokalnih oblasti ter javno-zasebnih partnerstev (26). Mehanizme evropskega povezovanja s pomočjo metode Skupnosti in usklajenega medvladnega sodelovanja je treba usklajevati na podlagi finančnih, gospodarskih, socialnih in teritorialnih instrumentov za oživitev evropskega gospodarstva ter boljši uskladitvi politik za obvladovanje krize (dodatna prilagodljivost v okviru evropskih strukturnih skladov, evropskega sklada za prilagoditev globalizaciji, podpora Evropske investicijske banke itd.) in izhod iz nje (inovacijska politika, industrijska politika itd.) (26).

Metoda Skupnosti lahko najbolje zagotovi izvajanje upravljanja na več ravneh. Vendar pa se na področjih, na katerih je Evropska unija pristojna le za usklajevanje ali podporo, že več let uporablja odprta metoda usklajevanja, katere namen je dopolnitev metode Skupnosti, ki temelji na institucionalnem trikotniku in izključni pravici Komisije do zakonodajne pobude, ne da bi to ogrožalo njeno prevladovanje. Metoda se uporablja v posameznih primerih – ob upoštevanju načela subsidiarnosti – in s tem predstavlja način za spodbujanje sodelovanja, izmenjave primerov dobre prakse ter določanje skupnih ciljev in smernic v državah članicah.

Vendar pa odprta metoda usklajevanja še ni prinesla pričakovane dodane vrednosti glede na začetne cilje in se ni izkazala za zadovoljivo za lokalne in regionalne oblasti, ki niso dovolj vključene. Slednje menijo, da bi bilo metodo mogoče razširiti še na druga področja delovanja, pod pogojem, da postane bolj vključujoča.

VI. Platforma Odbora regij za spremljanje lizbonske strategije

— Odbor regij je leta 2006 ustanovil platformo za spremljanje lizbonske strategije, ki danes zajema več kot sto regij in mest iz 26 držav članic. Ta mreža za izmenjavo in ocenjevanje spremlja vključenost lokalne in regionalne ravni v lizbonsko upravljanje in njeno usklajenost s kohezijsko politiko.

— V svojem poročilu o spremljanju „uresničevanja lizbonskih ciljev s pomočjo usklajenih in integriranih teritorialnih politik“, poudarja, da je treba na vseh zadevnih ravneh upravljanja okrepiti sinhronizacijo in usklajevanje političnih programov ter uvesti širši izbor pravnih instrumentov.

— Odbor regij je na Evropskem vrhu regij in mest v Pragi dne 5. in 6. marca 2009 sprožil postopek posvetovanja o bodoči strategiji za rast in delovna mesta, da bi lokalne in regionalne oblasti lahko sodelovale v začetnih fazah njene priprave (www.lisbon.cor.europa.eu).

— Odbor regij namerava za izboljšanje okvirnih pogojev za podjetja, predvsem mala in srednja, uvesti inovativno nagrado, ki bo poskrbela za prepoznavnost najbolj podjetnih regij po celi Evropski uniji. Nagrada za „podjetno evropsko regijo“, ki bo podeljena vsako leto, bo spodbudila regije k izdelavi strateškega načrta dolgoročnih ekonomskih in socialnih reform, ki bo deležen široke podpore prebivalstva in lokalnih zainteresiranih strani.

— Odbor regij tako namerava dati dodaten zagon uvedbi nove polizbonske strategije za rast in delovna mesta s splošno uveljavitvijo vseh desetih načel „Akta za mala podjetja“ Evropske unije na lokalni in regionalni ravni.

Lizbonska strategija je nesporno slabo usklajena in še vedno ne zajema vseh potrebnih vidikov in akterjev. Lizbonski paradoks, ki ga je odkrila platforma za spremljanje Odbora regij, razkriva, da stopnja vključenosti lokalnih in regionalnih oblasti ni bila zadostna, in poudarja potrebo po obvezni uvedbi bolj decentralizirane strategije Skupnosti za rast in delovna mesta, temelječe na potencialu regij in mest, ki so s svojimi pristojnostmi glavni spodbujevalci inovativnosti, raziskav in izobraževanja v Evropi (27).

Za oživitev evropskega gospodarstva je potrebno tudi uresničenje ciljev „Akta za mala podjetja“ za Evropo, ki mora potekati v okviru partnerstva z lokalnimi in regionalnimi skupnostmi (28).

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— preučil izhodišča za razmislek o odprti metodi teritorialnega usklajevanja in določil področja posredovanja Skupnosti, pri katerih bi bila odprta metoda usklajevanja najbolj primerna za regionalne in lokalne oblasti ob posebnem upoštevanju politike priseljevanja in vključevanja ter inovativnosti in izobraževanja;

— marca 2010 Evropskemu svetu predstavil rezultate posvetovanja lokalnih in regionalnih oblasti o prihodnosti Strategije za rast in delovna mesta.

Odbor regij zahteva, naj:

— države članice podprejo odprto metodo usklajevanja z lokalnimi in regionalnimi akcijskimi načrti, in obratno, da slednja spodbuja upoštevanje lokalnih in regionalnih načrtov v nacionalnih načrtih in je vključena v pisne sporazume na več ravneh; Evropska komisija posledično prizna obstoj lokalnih in regionalnih kontaktnih točk v okviru spremljanja odprte metode usklajevanja.

Odbor regij poziva Komisijo in države članice, naj:

— reformirajo odprto metodo usklajevanja, da bo bolj vključujoča, tako da v sodelovanju z lokalnimi in regionalnimi oblastmi razvijajo kazalnike participativnega upravljanja in teritorialne kazalnike (29);

— opredelijo, v tesnem sodelovanju z lokalnimi in regionalnimi oblastmi, ovire za uveljavitev enotnega trga, s katerimi se trenutno soočajo regije, mesta in občine, in ustrezne rešitve za prilagoditev enotnega trga trenutnim socialnim in gospodarskim okoliščinam;

— primerno vključijo lokalne in regionalne oblasti v proces revizije lizbonske strategije po letu 2010.

Oblikovanje celostnih politik

Celosten pristop je jamstvo za učinkovitost skupnih politik. Vključuje vertikalno razsežnost, ki zahteva boljše usklajevanje in sodelovanje med različnimi ravnmi upravljanja, in horizontalno razsežnost, ki zahteva dosledno izvajanje sektorskih politik za zagotovitev trajnostnega razvoja in sinergije z drugimi ustreznimi politikami Evropske unije.

Izvajanje teritorialne kohezije, ki je cilj Skupnosti, je v tem pogledu bistvenega pomena za prihodnost skupnih politik. Pri uporabi teritorialne kohezije je namreč treba upoštevati tri razsežnosti: korekcijsko razsežnost, katere namen je zmanjšanje obstoječih razlik, in zagotavljanje enakega dostopa do najpomembnejših javnih storitev za vse državljane ne glede na kraj njihovega prebivališča, preventivno razsežnost, katere namen je „izboljšanje usklajenosti sektorskih politik s teritorialnim učinkom in razvijanje lastnih virov v vseh regijah z omejenimi možnostmi, da bi zagotovili, da prebivalci ostanejo v svojem kraju“, ter spodbujevalno razsežnost, katere namen je izboljšanje območnega povezovanja in spodbujanje sodelovanja.

Teritorialna kohezija, ki je po Lizbonski pogodbi v deljeni pristojnosti Evropske unije in držav članic, mora biti prisotna v vseh sektorskih politikah in mora postati utelešenje upravljanja na več ravneh. Tudi upravljanje mest je odločilnega pomena za uspešno izvajanje strategij trajnostnega razvoja v mestnih območjih, ne samo za usklajevanje vseh ravni upravljanja, ampak tudi za vključevanje lokalnih akterjev. Pri celostnem pristopu mora upravljanje mest zajemati vse tri stebre trajnostnega razvoja: okolje, gospodarstvo in socialna vprašanja, da se zagotovi resnična socialna in teritorialna kohezija. Tudi druge skupne politike pomembno prispevajo k spodbujanju celostnega in usklajenega pristopa. Za podeželska območja je treba pripraviti usklajene strategije, ki bi temeljile na upravljanju na več ravneh ter spodbujale trajnostni razvoj in konkurenčnost teh območij. Te strategije bi morale vključevati sredstva za odpravljanje posledic naravnih ovir, s katerimi se te regije soočajo, ter neravnovesja med mestnimi in podeželskimi območji.

VII. Celostna pomorska politika za Evropsko unijo

— Oblikovanje celostne pomorske politike za EU je eden redkih skupnih poskusov zbliževanja več sektorskih politik, na evropski ravni, na osnovi teritorialne tipologije. Proces se je začel z zeleno knjigo leta 2006 in nadaljeval z modro knjigo. Pritegnil je mnoge lokalne in regionalne akterje in postal celosten pristop k upravljanju morskih bazenov: prevoz, okolje, obnovljive energije in gospodarski razvoj so nekateri od sektorjev, ki jih zadeva ta politika, ki je nastala z namenom, da bi horizontalno povezala zahteve, vezane na trajnostni razvoj in varnost naših morij, katerim je končno priznan status pomembnega naravnega in gospodarskega vira za evropsko celino.

— Ta namen morajo spremljati primerni pripomočki za večji povezovalni učinek celostne vizije morske politike. S tem v zvezi Odbor regij meni, da je treba preoblikovati finančni sistem EU v enotni poenostavljeni sistem za vsa pomorska vprašanja – ali vsaj večino – v okviru evropskega obalnega in otoškega sklada in vzpostaviti evropsko pomorsko platformo, ki bo vključevala lokalne in regionalne oblasti ter zainteresirane strani kot sredstvo za združevanje strokovnega znanja in izmenjavo najboljših praks.

Optimizacija okrepljene kulture posvetovanja

Od leta 2002 se razvija kultura posvetovanja, kot je priporočila Komisija v beli knjigi o evropski upravi z ugotovitvijo, da lahko „naložba v ustrezno predhodno posvetovanje omogoči boljšo pripravo zakonodaje, ki je sprejeta hitreje in ki se jo preprosteje izvaja ter spoštuje“.

Dialog med Evropsko komisijo in zainteresiranimi stranmi pred predstavitvijo predlogov in sprejetjem političnih pobud ima lahko več različnih oblik:

— posvetovanje v okviru zakonodajnega postopka, zlasti z Odborom regij kot institucionalnim predstavnikom lokalnih in regionalnih oblasti;

— mehanizmi za sektorsko posvetovanje, ki upoštevajo posebne pogoje ukrepanja EU na različnih političnih področjih;

— vzpostavitev okvira za posvetovanje v skladu z minimalnimi standardi za posvetovanje;

— strukturirani dialog z združenji lokalnih in regionalnih oblasti.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— razvijal sodelovanje z Evropsko komisijo in evropskimi in nacionalnimi združenji lokalnih in regionalnih oblasti v okviru strukturiranega dialoga v fazi priprave zakonodajnega delovnega programa Evropske komisije;

— sodeloval z drugimi institucijami EU pri oblikovanju učinkovitega ocenjevanja učinkov svojih dejavnosti, s ciljem okrepiti svojo vlogo posvetovalnega organa, določeno v pogodbah, in nazorno prikazati dodano vrednost, ki jo prispeva k procesu odločanja EU.

Odbor regij zahteva, naj Evropska komisija:

— poroča o spremljanju odziva na svoja politična poročila v obliki vprašanj za ustni odgovor in vprašanj za pisni odgovor.

Boljša priprava zakonodaje

Usklajevanje zakonodajnega postopka, kot ga predlaga akcijski načrt za boljšo pripravo zakonodaje in potrjuje medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje, ki so ga leta 2003 sprejeli Evropski parlament, Svet in Komisija, mora v celoti upoštevati prispevek lokalnih in regionalnih oblasti ter pravne in politične instrumente, ki jih priporočajo v strategiji o izboljšanju zakonodaje.

Obstoječi notranji sistemi in mehanizmi Skupnosti že na podlagi veljavnih pogodb in v pričakovanju začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe omogočajo, da se izvaja skupen in usklajen pristop spremljanja in nadzora spoštovanja načel subsidiarnosti. V nekaterih državah članicah je bil sprožen tudi proces notranje reforme, ki krepi poseganje regionalnih zakonodajnih skupščin v mehanizme, ki jih določa Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti Lizbonske pogodbe, da bi te delovale kot sestavni del parlamentarnega sistema njihove države ali domov nacionalnega parlamenta. Ta trend v nacionalnih ustavnih strukturah bi bilo treba razširiti.

Poleg tega je treba pri lokalnih in regionalnih oblasteh okrepiti sposobnost razumevanja prava Skupnosti, da bi se povečala pravna varnost znotraj Evropske unije in olajšal pravilen prenos zakonodaje Skupnosti. V tem pogledu potrebo po večji vključenosti lokalnih in regionalnih oblasti podpira dejstvo, da se lahko učinki neke direktive ali uredbe Skupnosti močno razlikujejo od ene države članice do druge glede na njihovo notranjo ozemeljsko razdelitev, stopnjo samouprave lokalnih in regionalnih oblasti ter obseg njihovih pristojnosti. Težave, ki so se pojavile pri prenosu direktiv o „odlaganju odpadkov na odlagališčih“ (30) in o „usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev“ (31), zgovorno pričajo o primernosti vključevanja lokalnih in regionalnih oblasti v celoten postopek oblikovanja zakonodaje Skupnosti (32).

Presoje vpliva predlogov zakonodaje Skupnosti so pomemben instrument, ki omogoča boljšo pripravo zakonodaje na ravni Skupnosti. Pri presoji vpliva je treba proučiti izvajanje in uporabo zakonodaje. Pri tem je poglavitno, da ima teritorialni vidik nove zakonodaje osrednje mesto v sedanjih presojah vpliva, ki jih pripravlja Komisija. Službe Komisije morajo dovolj zgodaj oceniti posledice nove zakonodaje za regije in občine. Odbor regij lahko pri tem igra pomembno vlogo.

VIII. Mreža za nadzor subsidiarnosti Odbora regij: pomemben instrument za okrepitev demokratične odgovornosti in udeležbe v zakonodajnem postopku Evropske unije

— Namen načela subsidiarnosti je zagotoviti, da se na področjih, ki niso v izključni pristojnosti Skupnosti, odločitve sprejemajo na najprimernejši ravni. Zato je treba na teh področjih izvesti preizkuse, s katerimi se zagotovi, da je ukrepanje Skupnosti upravičeno glede na razpoložljive možnosti na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni.

— Mreža za nadzor subsidiarnosti, ki jo je uvedel Odbor regij in danes šteje 96 članov (lokalne in regionalne oblasti, nacionalni in regionalni parlamenti, združenja lokalnih in regionalnih skupnosti), organizira spletna posvetovanja prek svoje spletne strani. Njen namen je:

— organizacija posvetovanj med partnerji mreže o dokumentih in predlogih Evropske komisije, ki pripomorejo k analizi uporabe načel subsidiarnosti in sorazmernosti in k oceni učinka predlaganih ukrepov. S tem mreža poenostavlja komuniciranje med lokalnimi in regionalnimi oblastmi ter Odborom regij v zvezi z evropskim zakonodajnim postopkom;

— delovanje kot informacijska točka, ki omogoča lokalnim in regionalnim skupnostim, da hitreje dostopajo do potrebnih informacij v zvezi z EU, in jim ponuja dodaten kanal za izražanje njihovega mnenja;

— pomoč Odboru regij pri širjenju njegove baze za posvetovanje, tako da mu omogoča dostop do političnih in upravnih struktur regij in mest Evrope ter daje te vire na razpolago njegovim poročevalcem;

— vključevanje članov mreže za spremljanje subsidiarnosti v prihodnje študije teritorialnega učinka predlogov Komisije, in to v zgodnji fazi predzakonodajnega postopka.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— okrepil svojo vključenost v postopek spremljanja akcijskega načrta za boljšo pripravo zakonodaje in razvil svoj notranji politični postopek in svoja posvetovanja prek interaktivnih platform, da bi tako pridobil zanesljive informacije o upoštevanju lokalne in regionalne razsežnosti v zakonodaji, ki je v pripravi;

— utrdil svoje medinstitucionalne odnose v celotnem zakonodajnem postopku s Svetom, Evropsko komisijo in Evropskim parlamentom;

— skupaj z nacionalnimi parlamenti in regionalnimi zakonodajnimi skupščinami razvil način delovanja, ki bo omogočil predstavitev stališča lokalnih in regionalnih oblasti v vseh državah članicah tako v predhodni fazi kot v okviru sistema zgodnjega obveščanja (33);

— prispeval k delu skupine na visoki ravni za zmanjšanje upravnih stroškov, ki jo sestavljajo neodvisne interesne skupine, izrazil svoje mnenje o predlogih, ki jih bo predložila, in zato predvidel ustanovitev skupine na visoki ravni lokalnih in regionalnih skupnosti;

Odbor regij zahteva, naj:

— medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje med Evropskim parlamentom, Svetom in Evropsko komisijo spremlja memorandum o soglasju z Odborom regij predvsem o uvedbi nekaterih mehanizmov ocenjevanja in posvetovanja.

Odbor regij zahteva, naj Evropska komisija:

— nadaljuje s poenostavljanjem zakonodajnega okolja, predvsem kar zadeva kohezijsko politiko, in uvede regionalno komponento v nacionalne akcijske načrte za poenostavitev zakonodaje;

— zagotovi lokalnim in regionalnim oblastem lažji dostop do komitologije in skupin strokovnjakov, ki so odgovorni za izvajanje akcijskega načrta za boljšo pripravo zakonodaje (34) (35).

Odbor regij poziva države članice, naj:

— uvedejo mehanizem posvetovanja z lokalnimi in regionalnimi oblastmi za lažji prenos evropske zakonodaje;

— zagotovijo, da se pri prenosu in uporabi evropske zakonodaje spoštuje notranja porazdelitev pristojnosti;

— v okviru Sveta Evrope nadaljujejo pripravo osnutka Listine o regionalni demokraciji.

Ocenjevanje teritorialnega učinka ukrepov Skupnosti

S pomočjo mehanizmov ocenjevanja lahko ugotovimo, ali so odločitve sprejete in izvajane na ustrezni ravni, opredelimo ustrezne politične instrumente ter določimo področja in obseg ukrepanja Skupnosti. Odpre se izredno pomemben prostor za opredelitev koncepta teritorialnega učinka, določitev skupnih ciljev, ki jih je mogoče prilagajati območnim posebnostim, ter razvoj dobrih kvantitativnih in kvalitativnih kazalnikov. Prispevek je lahko še večji, če se načelu teritorialne kohezije doda konkretna vsebina.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— okrepil sodelovanje z Evropsko komisijo v okviru izvajanja sporazuma o sodelovanju za posredovanje utemeljenih mnenj regionalnih in lokalnih oblasti o oceni učinka predlogov Komisije v zgodnji fazi zakonodajnega postopka;

— s podporo odbora za oceno učinka Evropske komisije ustanovil „skupino na visoki ravni“ tehničnega značaja, ki bo ocenila teritorialni učinek glavnih politik Skupnosti, da bi lahko izvedli ukrepe za izboljšanje zakonodaje, poenostavitev upravnih postopkov in povečanje sprejema politik Skupnosti s strani državljanov.

Odbor regij priporoča:

— sistematizacijo ocene teritorialnega učinka s pomočjo vključevanja različnih akterjev, vključenih v zgodnje faze političnega odločanja, kar bi omogočilo boljše razumevanje ekonomskih, socialnih in okoljskih posledic zakonodajnih in nezakonodajnih predlogov Skupnosti za ozemlja;

— okrepitev mehanizmov ocenjevanja učinkov na lokalni in regionalni ravni, ko so v zakonodajnem postopku predlagane bistvene spremembe prvotnih predlogov;

— poenostavitev naknadnega ocenjevanja, da bi se lokalni in regionalni učinek nekaterih direktiv ter prenos in izvajanje evropske zakonodaje na lokalni in regionalni ravni proučili in upoštevali v poročilu o presoji vpliva Komisije;

— naj evropske in nacionalne statistike odražajo raznolikost dejanskih teritorialnih razmer, da bi tako bolje razumeli učinek politik na lokalni in regionalni ravni.

Odbor regij zahteva, naj Evropska komisija:

— v različne preglednice stanja za merjenje napredka določenih ključnih politik za evropsko povezovanje vključi spremenljivko upravljanja na več ravneh, da se izmeri resnični učinek ukrepanja Skupnosti, in s tem v zvezi poudarja, da je treba okrepiti lokalno in regionalno razsežnost pregleda dosežkov notranjega trga.

Razvijanje možnosti teritorialnega sodelovanja

Okrepitev teritorialnega sodelovanja je potrebna za dosego ciljev ekonomske, socialne in teritorialne kohezije. V naslednjih letih je treba močno spodbuditi priložnosti vertikalnega in horizontalnega partnerstva, zagotovljenih s političnim, pravnim in finančnim okvirom transnacionalnega sodelovanja, ki omogoča sodelovanje med več območji različnih evropskih držav.

Znotraj geografskega okvira lahko politične in upravne oblasti na različnih ravneh na podlagi teritorialnega sodelovanja sodelujejo in spodbujajo skupne interese z izboljšanjem življenjskih pogojev tamkajšnjega prebivalstva ter z združevanjem virov in strokovnega znanja.

Prihodnja okrepitev evropskega združenja za teritorialno sodelovanje in revizija njegovega poslovnika sta Odbor regij spodbudila k oblikovanju predlogov za povečanje dodane vrednosti tega instrumenta.

IX. Evropsko združenje za teritorialno sodelovanje (EZTS)

— Evropsko združenje za teritorialno sodelovanje je novo pravno orodje Skupnosti (Uredba 1082/2006), katerega cilj je utrditi teritorialno sodelovanje med različnimi ravnmi upravljanja in čezmejno sodelovanje, predvsem pa ima velik pomen pri krepitvi teritorialne kohezijske politike. V Evropi je trenutno v ustanavljanju približno trideset evropskih združenj za teritorialno sodelovanje, šest pa jih je že ustanovljenih.

— Razsežnost upravljanja na več ravneh je v središču postopka zagona, ustanovitve in vodenja evropskega združenja za teritorialno sodelovanje. Združenje namreč omogoča povezovanje javnih oblasti v skladu s spremenljivo institucionalno geometrijo glede na njihove stopnje pristojnosti ter spodbujanje razširjenega partnerstva s družbeno-ekonomskimi akterji. Evropsko združenje za teritorialno sodelovanje, po izkušnjah sodeč, deluje na različnih področjih: od zdravja do civilne zaščite, od gospodarskega razvoja do zaščite in spodbujanja naravnih virov, od izobraževanja do politike raziskav in inovacij itd.

— Odbor regij si skupaj z lokalnimi in regionalnimi oblastmi, Evropsko komisijo, Evropskim parlamentom in državami članicami prizadeva za povečanje potenciala tega orodja in lažje ustvarjanje javnega prostora za komuniciranje, informiranje, analizo, raziskave in povezovanje strokovnih znanj.

Notranja strategija Evropske unije se usmerja tudi v razvoj makroregij. Vendar pa ta inovativni pristop zahteva veliko skladnost pri zasnovi in vključevanju v evropski proces ter ga mora obvezno podpirati način upravljanja na več ravneh. Slednji določa novo vrsto partnerstva, ki zbližuje strateške ukrepe notranje in zunanje politike Unije. Izkušnje, pridobljene z izvajanjem strategije za regijo Baltskega morja in bližnjim začetkom izvajanja strategije za Donavo, ter možnosti, ki jih ponuja akcijski načrt za širše sosedstvo, namenjen najbolj oddaljenim regijam, bodo bistvenega pomena pri ugotavljanju pomena teh makroregij z vidika evropskega upravljanja, razvoja teritorialnega sodelovanja in cilja teritorialne kohezije.

X. Strategija za regijo Baltskega morja

— Namen strategije za regijo Baltskega morja je obnovitev sodelovanja znotraj tega morskega bazena, da bi tako izboljšali okoljske razmere v tej regiji, podprli njen trajnostni gospodarski razvoj ter povečali njeno dostopnost in varnost. Ta celostna participativna strategija, ki je še v izdelavi, je zgleden primer izvajanja večsektorskih politik, ki jih aktivirajo različni akterji in so namenjene evropski makroregiji. Vključevala bo različne smernice za načrtovanje in financiranje na evropski, nacionalni in podnacionalni ravni, pri čemer se bo po možnosti oprla na programe kohezijske politike, ki ji bodo služili kot referenčni okvir.

— Stopnja uspešnosti te strategije bo odvisna od upravljanja. Njen razvoj namreč zahteva pristop na več ravneh, z okrepljenim sodelovanjem med evropsko, nacionalno, lokalno in regionalno ravnjo, pa tudi na čezmejni ravni ter med javnimi in zasebnimi sektorji (36).

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— ocenil primernost strategij za razvoj makroregij glede na vključenost regionalnih in lokalnih oblasti v faze njihove zasnove, oblikovanja, izvajanja ter obveščanja državljanov in ocenjevanja, kot tudi v njihove akcijske načrte, in da bo v tem primeru zahteval zadostna sredstva v proračunu Skupnosti za ustrezne vire in mehanizme financiranja;

— sodeloval z Evropsko komisijo, državami članicami in drugimi zadevnimi institucijami za učinkovito delovanje, ki bo vključevalo komuniciranje in operativno podporo ustanovitvi novih evropskih združenj za teritorialno sodelovanje ter izmenjavi dobrih praks v okviru tistih, ki so že ustanovljena;

— dal svoj prispevek pri morebitni reviziji Uredbe 1082/2006 o evropskem združenju za teritorialno sodelovanje na podlagi izkušenj svoje skupine strokovnjakov (37), in sicer predvsem za večjo vključenost socialno-ekonomskih partnerjev, lažje izvajanje na zunanjih mejah EU, prožnejše postopke vzpostavljanja, sklicevanje v glavnih evropskih zakonodajnih besedilih, ki jih v precejšnji meri zadeva čezmejna razsežnost (npr. čezmejno zdravstveno varstvo), za načrtovanje stimulativnih ukrepov, vključno s pravnimi, ekonomskimi in finančnimi spodbudami tako na evropski kot na nacionalni ravni ter za promocijo tega orodja v pravnem redu Skupnosti v Evropi.

Odbor regij priporoča, da:

— se vsem trem komponentam teritorialnega sodelovanja dodelijo dodatna sredstva, ker so nesporno ogromno pripomogle k procesu evropskega povezovanja.

Odbor regij zahteva, naj:

— Evropska komisija v svojem naslednjem poročilu o oceni/reviziji uredbe o evropskem združenju za teritorialno sodelovanje opredeli predvidene možnosti za popolno izrabo tega pravnega orodja;

— Evropska komisija in države članice povečajo ozaveščenost o tem orodju, tako da občutno okrepijo notranje obveščanje v generalnih direktoratih in ministrstvih ter izpostavijo njegovo dodano vrednost;

— države članice v procesu nastajanja EZTS-jev tesno sodelujejo z regionalnimi in lokalnimi oblastmi, da se zagotovi njihova učinkovita ustanovitev v skladu z besedilom in v duhu Uredbe 1082/2006.

Spodbujanje inovativnih in partnerskih metod upravljanja

Gospodarske, tehnološke in družbene spremembe zahtevajo spreminjanje miselnosti in praks. Metodo Skupnosti je treba obogatiti z inovativnimi in eksperimentalnimi metodami, izdelanimi na podlagi izkušenj in strokovnega znanja izvoljenih lokalnih in regionalnih predstavnikov, ki najpogosteje izvajajo skupne politike in zakonodajo Skupnosti.

S tega stališča je eksperimentiranje instrument dobrega upravljanja, ki omogoča izvajanje ukrepov v majhnem obsegu in preverjanje njihovih učinkov pred morebitnim širšim izvajanjem, če se rezultati izkažejo za prepričljive, in snovanje odločitev nosilcev političnega odločanja na podlagi preverjenih podatkov glede učinka na lokalni in regionalni ravni.

Poleg tega bi bilo treba sklepanje pogodb, ki je v okviru regionalne politike Skupnosti povzročilo prenos odgovornosti za evropske strateške prednostne naloge na lokalno, regionalno in nacionalno raven ter povečalo usklajenost uvedenih javnih politik ter njihovih upravnih zmogljivosti, razširiti na druge evropske politike.

Za uresničevanje upravljanja na več ravneh se Odbor regij:

zavezuje, da bo:

— predložil predloge za podpiranje eksperimentiranja na regionalni in lokalni ravni na nekaterih področjih ukrepanja Evropske unije, kot so strategija za rast in delovna mesta, socialna agenda, politika vključevanja, inovacijska in kohezijska politika, trajnostni razvoj in civilna zaščita;

— razvil možnosti za ukrepanje, ki bodo zagotovile pogostejšo uporabo metode nadzorovanega eksperimentiranja za ugotavljanje učinkov reform obsega skupnih politik in predvsem skupne kmetijske politike;

— zagovarjal vidik sklepanja pogodb o ciljih, kakršne so bile predvidene leta 2001, tako da bo predlagal prilagoditve v političnih in pravnih načinih izvajanja, predvsem s prožnimi in raznolikimi tristranskimi instrumenti; pri tem je treba poskrbeti zlasti za to, da se v celoti spoštuje institucionalna in postopkovna avtonomnost držav članic pri prenosu in zlasti izvajanju prava Skupnosti.

Odbor regij priporoča:

— ustanovitev evropskih teritorialnih paktov, ki bodo lahko prostovoljno združevali različne pristojne ravni upravljanja za prilagoditev izvajanja glavnih ciljev in prednostnih političnih nalog Evropske unije na podlagi partnerstva z lokalnimi in regionalnimi oblastmi (38);

— da se poskrbi za to, da bodo evropski teritorialni pakti vključevali soglasje ene institucije ali agencije Evropske unije, soglasje nacionalnih oblasti in ene ali več lokalnih in regionalnih oblasti, opredelitev evropskih političnih ciljev, ki jih je treba doseči, njihove konkretne dosežke na zadevnem ozemlju, sistem za nadzor ter opredelitev proračunske strukture, ki bo zajemala prispevke različnih strani, potrebnih za njihovo uresničitev.

Odbor regij poziva:

— naj se razmislek o financiranju evropskih teritorialnih paktov osredotoči na možne sinergije na evropski ravni med obstoječimi proračunskimi postavkami na zadevnih področjih in strukturnimi skladi, pa tudi na lokalni in regionalni ravni med razpoložljivimi proračunskimi postavkami, in sicer brez ustvarjanja dodatnega finančnega instrumenta regionalne politike Skupnosti ali dodatnih sredstev za ta namen;

— zainteresirane lokalne in regionalne oblasti, naj se pridružijo temu procesu in pokažejo zanimanje v okviru posvetovanja o izvajanju bele knjige.

5. Izvajanje in spremljanje bele knjige

Odbor regij je z objavo bele knjige prevzel pobudo in predložil svojo vizijo metode Skupnosti, ki temelji na načinu upravljanja, ki lokalne in regionalne oblasti vključuje v oblikovanje in izvajanje politik Skupnosti. Ta vizija se opira na dosežke, ki jih je spodbudila bela knjiga Komisije o evropski upravi iz leta 2001, in predstavlja cilj in izzive deljenega upravljanja v Evropi. Razvoj evropske kulture upravljanja na več ravneh je neprestan izziv. Zato bo Odbor redno ocenjeval doseženi napredek pri izvajanju bele knjige in vsaka tri leta predložil poročilo o stanju upravljanja na več ravneh v Evropski uniji.

Odbor regij bo takoj po objavi bele knjige začel postopek posvetovanja z institucijami Skupnosti za natančnejšo določitev predstavljenih smernic in obveznosti.

Poleg tega bo začel splošno posvetovanje, da se seznani s stališčem oblasti, združenj in zainteresiranih strani, katere poziva, naj mu posredujejo svoje pripombe v zvezi z najboljšim načinom izvajanja upravljanja na več ravneh v Evropi. Mnenja je treba poslati do 30. novembra 2009 na naslov:

Comité des régions de l'Union européenne Cellule de prospective Bureau VMA 0635 Rue Belliard/Belliardstraat 101 1040 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË

ali po elektronski pošti: governance@cor.europa.eu (39).

Odbor regij bo na podlagi rezultatov splošnega posvetovanja in posvetovanja z institucijami in zainteresiranimi stranmi izdelal akcijski načrt za izvajanje svojih priporočil.