Bruselj, 02.05.2005

KOM(2005) 178 koncno

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

SPLOŠNO POROČILO O PREDPRISTOPNI POMOČI(PHARE - ISPA - SAPARD) V LETU 2003{SEK(2005)558}

1. POVZETEK

To je četrto poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu o treh predpristopnih instrumentih in njihovem usklajevanju v skladu s členom 13 „Uredbe Sveta o usklajevanju pomoči“ (ES) št. 1266/99[1](v nadaljevanju „Uredba o usklajevanju“). V skladu z pozitivnim izida pristopnih pogajanj v Kopenhagnu leta 2002 je bila v letu 2003 posebna pozornost posvečena ustvarjanju upravnih zmogljivosti, potrebnih za uspešno izvajanje pravnega reda in sodelovanje držav kandidatk pri sedanjih ali prihodnjih programih Evropske skupnosti.

Prednostni ukrepi Phare so usmerjeni v sprejem pravnega reda Skupnosti, bodisi z izboljšanjem upravnih zmogljivosti bodisi s podporo s tem povezanih naložb. Obenem Phare podpira tudi gospodarsko in socialno kohezijo.

ISPA (Instrument za predpristopno strukturno politiko) financira večje projekte na področju okoljske in transportne infrastrukture.

SAPARD (Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja) je namenjen financiranju razvoja kmetijstva in podeželja.

Natančni podatki dejavnostih v letu 2003 za vsak predpristopni instrument so na voljo v letnih poročilih programov PHARE[2], ISPA[3] in SAPARD[4].

Podatki o finančnih sredstvih v zvezi z predpristopnimi instrumenti so navedeni v poglavju 5 „Finančni pregled“.

Usklajevanje teh treh instrumentov je zagotovljeno z razdelitvijo pristojnosti med njimi. Usklajevanje med zadevnimi službami Komisije zagotavlja odbor na ravni direktorata. Upravnemu odboru Phare, ki pomaga Komisiji pri usklajevanju instrumentov, je bil aprila 2003 predložen „Dokument splošne pomoči“, ki zajema vse tri instrumente. Na državni ravni je Komisija spodbujala države prosilke h krepitvi medresorskega usklajevanja, ki je ključni predpogoj za uspešno prihodnje upravljanje strukturnih skladov.

2. SPLOšNI OPIS DELOVANJA PREDPRISTOPNIH INSTRUMENTOV

2.1. Dodelitev in prenos sredstev

Preden se sredstva skladov EU lahko prenesejo, so potrebni: (1) sklep Komisije za razporeditev v proračun, (2) okvirni sporazum in (3) letni bilateralni finančni sporazum ali memorandum, ki določa finančno obveznost Skupnosti za zadevni ukrep do države prejemnice, tj, določa pravice in obveznosti obeh strank. Vendar pa se postopki, ki vodijo do sprejetja odločitve in dodelitve sredstev med posameznimi instrumenti razlikujejo. Podrobne informacije o postopkih financiranja za vsak instrument so v Prilogi 1.1.

2.2. Strukture izvajanja v državah kandidatkah

Sredstva iz predpristopnih instrumentov pritekajo preko Nacionalnega sklada, ki ga ustanovi ministrstvo za finance v vsaki državi in je v pristojnosti nacionalnega odredbodajalca. Dejansko izvajanje Phare in ISPA poteka v okviru izvajalskih agencij (kot je Centralna finančna in pogodbena enota – CFPE), ki prejemajo sredstva iz Nacionalnega sklada[5]. SAPARD izvaja posebna agencija SAPARD, ki prejema sredstva iz nacionalnega sklada.

2.3. Decentralizacija izvajanja v skladu s členom 12 Uredbe o usklajevanju[6]

Decentralizacija je proces, v okviru katerega se upravljanje sredstev EU prenese na upravno raven držav kandidatk.

Phare in ISPA sta se leta 2003 izvajala v okviru decentraliziranega sistema izvajanja (DIS). DIS pomeni, da je pri postopkih za upravljanje ukrepov ali projektov, ki jih financirata ISPA ali Phare, potreben predhodni nadzor, tj, da odločitve glede dodelitev in oddaje naročil sprejema naročnik in jih predloži v odobritev delegaciji ES v državi upravičenki. Tako morajo delegacije ES odobriti dokumentacijo v zvezi z oddajo naročil pred začetkom razpisnih postopkov ali podpisom pogodb.

Na drugi strani pa se SAPARD izvaja popolnoma decentralizirano (EDIS – razširjen decentralizirani sistem izvajanja). Namen EDIS je popolna decentralizacija podpore EU, in sicer s prenosom upravljanja predpristopnih skladov EU na upravno raven držav kandidatk, pri čemer Komisija ne izvaja sistematičnega predhodnega nadzora nad posameznimi transakcijami, ampak samo naknadni nadzor, medtem ko ohranja glavno odgovornost za izvrševanje splošnega proračuna.

Tak prenos pristojnosti na področju upravljanja zahteva od vsake države vzpostavitev ustreznih sistemov upravljanja in nadzora, ki jih mora na nacionalni ravni odobriti nacionalni odredbodajalec. Ko so izpolnjeni ti pogoji, Komisija preveri skladnost pred sprejemom sklepa Komisije o prenosu finančnega upravljanja.

Phare in ISPA sta se v letu 2003 še naprej izvajala v okviru DIS, vendar pa je bil v državah pristopnicah in državah kandidatkah na osnovi Uredbe o usklajevanju opazen občuten napredek pri prehodu na EDIS. Priprave na EDIS so se pospeševale v vseh državah kandidatkah. Prehod na EDIS je za Phare in ISPA potekal v 4 fazah, ki so opisane v delovnem dokumentu Komisije „Priprava na razširjeno decentralizacijo“ in dokumentu „Načrt prehoda na EDIS za ISPA in Phare“. Načrt določa stopnje, ki vodijo do uvedbe EDIS. Stopnje 1 do 3 so v pristojnosti držav kandidatk in zajemajo oceno vrzeli, odpravljanje vrzeli in oceno ustreznosti sistemov upravljanja in nadzora. Stopnja 4 je priprava na sklep Komisije in je v pristojnosti Komisije. Sklep se sprejme po poglobljenem pregledu, ki vključuje revizijski pregled sistemov upravljanja in nadzora na kraju samem, kot so opisani v prijavi za EDIS, ki jo Komisiji predloži nacionalni odredbodajalec.

Obveznost držav pristopnic za uvedbo EDIS do pristopa je bila objavljena leta 2002 in nato vstavljena v Akt o pristopu, podpisanem leta 2003, kot pravna zahteva. Komisija spodbuja Bolgarijo in Romunijo k prehodu na EDIS do konca leta 2005/začetka leta 2006. Za več informacij o EDIS glej Prilogo 1.2.

3. SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE

3.1. PHARE

Izvajanje programa Phare se strukturirano spremlja in vrednoti. Skupni nadzorni odbor v vsaki državi podpirajo sektorski nadzorni podobori, ki se sestajajo dvakrat na leto.

Leta 2003 je bilo izdelano poročilo predhodnega vrednotenja , ki je poudarilo potrebo po bolj strateškem načrtovanju, povečanju virov za načrtovanje projektov in uvedbi bolj sistematičnega nadzora kakovosti.

Leta 2003 je bilo iz poročila o začasnem vrednotenju 123, objavljenem skupaj z obsežnim naknadnim vrednotenjem, razvidno, da so bili v okviru Phare na splošno načrtovani projekti, katerih prednostne naloge so bile v skladu s tistimi iz partnerstev za pristop.

Skupni rezultati vrednotenja so pokazali zadovoljivo izvajanje Phare. Občuten napredek je opazen pri izpolnjevanju ciljev na področju čezmejnega sodelovanja, okolja, pravosodja in notranjih zadev, javne uprave/financ, transporta in socialnih zadev. Mešani rezultati pa so bili na področju kmetijstva, gospodarstva in socialne kohezije/regionalne politike. Na področju malih in srednjih podjetij ter notranjega trga so bili rezultati neenakomerni, a boljši.

3.2. ISPA

Za spremljanje in vrednotenje vseh projektov v okviru ISPA se uporabljajo določbe iz Uredbe o ISPA in Finančnega sporazuma. Napredek pri izvajanju preverjajo službe Komisije zlasti preko nadzornih odborov sistematično dvakrat na leto in v rednih časovnih obdobjih.

Zahteve za naknadno vrednotenje so navedene v Oddelku XIII Priloge k Finančnemu memorandumu, ki ga za vsak projekt skleneta Komisija in država upravičenka do pomoči ISPA. V tem oddelku je navedeno, da bosta Komisija in država upravičenka po končanem projektu ovrednotili učinek projekta in način izvedbe projekta. Glede na začetno obdobje izvajanja program ISPA v letu 2003 ni bil naknadno ovrednoten.

3.3. SAPARD

Za spremljanje in vrednotenje izvajanja vseh programov SAPARD se uporabljajo določbe iz „Večletnih finančnih sporazumov“. Leta 2003 se je vsak nadzorni odbor sestal najmanj enkrat. Priloga 1.5 vsebuje seznam tem, obravnavanih na sestankih nadzornih odborov.

Komisija je z državami upravičenkami še naprej tesno sodelovala na področju prilaganja in delovanja sistemov spremljanja in vrednotenja. Sestanki so bili dobra priložnost za krepitev smernic Komisije o vmesnem vrednotenju, zagotovitev izčrpne in pravočasne izdelave vrednotenja in obravnavanje posebnih vprašanj ocenjevalcev v začetnih fazah njihovega dela.

Komisija je organizirala tudi seminar na temo „Razvoj in spodbujanje lokalnih pobud v državah kandidatkah“ (Pardubice, Češka, 8.–11. maj) z namenom omogočiti forum za izmenjavo stališč glede izvajanja programa SAPARD.

4. USKLAJEVANJE

4.1. Splošno

V skladu z zahtevo Uredbe o usklajevanju Komisija zagotavlja tesno usklajevanje med tremi predpristopnimi instrumenti. Uredba natančno določa, za katero področje je namenjena pomoč posameznega instrumenta, kar zmanjšuje možnost prekrivanja med njimi.

Partnerstva za pristop določajo splošni okvir pomoči v okviru treh predpristopnih instrumentov. V primeru Phare jih dopolnjujejo nacionalni razvojni načrti, v primeru ISPA pa nacionalne okoljske in transportne strategije. Projekti SAPARD se izbirajo na podlagi programov razvoja podeželja za obdobje 2000–2006, ki jih je na podlagi načrtov držav kandidatk za vsako državo pripravila in sprejela Komisija leta 2000.

Ključno vlogo pri splošnem usklajevanju ima Upravni odbor Phare . V skladu s členom 9 Uredbe o usklajevanju mora Odbor pomagati Komisiji pri usklajevanju dejavnosti v okviru treh instrumentov, Komisija pa mora obveščati Odbor o okvirnih finančnih dodelitvah za vsako državo in za vsak predpristopni instrument ter o njenih ukrepih v zvezi z usklajevanjem z EIB, drugimi instrumenti Skupnosti in mednarodnimi finančnimi institucijami (IFI).

4.2. Usklajevanje znotraj Komisije

Program Phare in usklajevanje instrumentov sta v pristojnosti Generalnega direktorata za širitev, podpira pa ju Upravni odbor Phare. ISPA je v pristojnosti Generalnega direktorata za regionalno politiko, SAPARD pa v pristojnosti Generalnega direktorata za kmetijstvo.

Načrtovanje programov se usklajuje z razširjenimi medsektorskimi posvetovanji. Poleg tega je bil v različnih službah komisije, ki jih to zadeva, na direktorski ravni ustanovljen odbor za usklajevanje predpristopnih instrumentov. Odbor posveča posebno pozornost pripravam na EDIS v programih Phare in ISPA.

Da bi se izognila podvajanju, je Komisija ob upoštevanju določb Uredbe o usklajevanju natančno določila mejo med Phare in SAPARD. Za usklajevanje spremljanja projektov skrbi Skupni nadzorni odbor (JMC). Kjer je to mogoče, Skupni nadzorni odbor podpirajo nadzorni odbori ISPA in ustrezni podobori Phare.

4.3. Usklajevanje v državah kandidatkah

Komisija v skladu s cilji decentralizacije spodbuja države kandidatke h krepitvi medresorskega usklajevanja, ki je ključni pogoj za uspešno prihodnje upravljanje strukturnih skladov in, kratkoročno, za načrtovanje in izvajanje ekonomske in socialne kohezije v okviru programa Phare. Vendar pa je treba tovrstno medresorsko usklajevanje v več državah še izboljšati.

Ker je popolnoma decentralizirano upravljanje predvideno že od samega začetka (za SAPARD) ali pa se je uvajalo postopoma z napredovanjem v smeri EDIS (za Phare in ISPA), je treba temu primerno povečati pristojnost držav za pravilno usklajevanje ukrepov v zvezi s prejemanjem predpristopne pomoči in izogibanje prekrivanju. Popolno izvajanje na ravni projektov bodo lahko zagotovile samo države same. Zato je Komisija zahtevala, da sprejmejo ukrepe, potrebne za učinkovito usklajevanje.

4.4. Usklajevanje z EIB in mednarodnimi finančnimi institucijami (IFI)

Predpristopna pomoč lahko popolnoma izpolni svoj namen, kadar aktivira sredstva iz IFI. Usklajevanje z Evropsko investicijsko banko (EIB) in drugimi IFI se je zato v letu 2003 nadaljevalo v okviru „Memoranduma o soglasju glede sodelovanja na področju predpristopne pomoči“[7].

Številke za leti 2002 in 2003, ki so na voljo, kažejo, da letne dejavnosti IFI v posojilih, podpisanimi z desetimi novimi državami članicami, presegajo 22,8 milijard evrov. Ta znesek prikazuje tudi učinek finančnega vzvoda predpristopne pomoči Skupnosti, ki se krepi od leta 2000.

Glede na dejstvo, da se veliki infrastrukturni projekti, ki se navadno financirajo z mednarodnim sofinanciranjem, financirajo v okviru ISPA, je bilo sofinanciranje v okviru Phare dejansko zelo omejeno.

Komisija se je s temi IFI sestajala z namenom usklajevanja vprašanj glede načrtovanja programov, izvajanja in proceduralnih vprašanj. V okviru možnosti so predvidene skupne misije, kar je pomemben element pri zagotavljanju, da je sodelovanje na projektni ravni v korist držav kandidatk. Komisija je z Evropsko banko za obnovo in razvoj (EBOR) redno izmenjavala podatke, usklajevala sestanke in poglobljeno razpravljala o metodoloških vprašanjih, kar je pripomoglo k nadaljnjemu usklajevanju pristopov k ocenjevanju projektov.

Na ravni posameznih predpristopnih instrumentov, se sodelovanje lahko povzame sledeče:

- Za Phare je bil glavni instrument sofinanciranja v letu 2003 Sklad za MSP, v katerem sodelujejo EIB, EBOR ter Razvojna banka Sveta Evrope/Kreditanstalt für Wiederaufbau. Cilj je nadaljevati sofinanciranje krepitve zmogljivosti finančnega sektorja za razvoj financiranja malih in srednjih podjetij ter občin. Komisija je decembra odobrila dva programa PHARE o Skladu za MSP za leto 2003, ki sta prvič vključevala pododdelek za podeželje s posebnim ciljem, razvijati podeželski posojilni sektor med lokalnimi finančnimi posredniki. To bo upravičenkam do pomoči SAPARD omogočilo lažji dostop do bančnih posojil na podeželskih območjih. Dve sodelujoči IFI sta Evropska banka za obnovo in razvoj ter Razvojna banka Sveta Evrope/Kreditanstalt für Wiederaufbau. ISPA je glavna pomoč pri sofinanciranju velikih infrastrukturnih projektov, ki se navadno sofinancirajo mednarodno preko IFI. Tako je Generalni direktorat za regionalno politiko glavni partner pri sofinanciranju z IFI.

- Rezultati sodelovanja med ISPA in sodelujočimi IFI (predvsem EIB in EBOR) so zelo pozitivni. Na projektni ravni je izmenjava podatkov potekala v zgodnji fazi priprave projekta, da bi ugotovili, če obstajajo morebitni predlogi za sofinanciranje. Rezultat sodelovanja z EIB in EBOR je bilo skupno sofinanciranje več projektov v letu 2003.

- Več rednih usklajevalnih sestankov je bilo namenjenih oblikovanju delovnega okvirja in operativnim izboljšavam Dogovora o sodelovanju med Komisijo in EIB o strukturni pomoči Skupnosti, vključno z ISPA, za obdobje 2000–2006. Glavni cilj je bil čim bolj povečati učinek finančnega vzvoda nepovratnih sredstev ES in sredstva iz proračuna Komisije usmerjati zlasti v projekte, ki potrebujejo večji prispevek v obliki nepovratnih sredstev. Potekale so tudi razprave o sodelovanju po pridružitvi, ko postanejo države kandidatke upravičene do kohezijskih in strukturnih skladov. EIB in EBOR sta prispevali k pripravi „Smernic za uspešno javno-zasebno partnerstvo“, ki jih je pripravil Generalni direktorat za regionalno politiko, izdane pa so bile na začetku leta 2003.

- Največ omejitev v zvezi z izvajanjem SAPARD se nanaša na težave, s katerimi se soočajo kmetje in podeželska podjetja pri pridobivanju posojil za sofinanciranje projektov. Leta 2003 je Komisija nadaljevala posvetovanja in izmenjavo podatkov z IFI, da bi našla načine sodelovanja v zvezi s tem vprašanjem, na podlagi česar je nastal zgoraj omenjeni pododdelek za podeželje Phare.

5. FINANČNI PREGLED

Dodelitev sredstev na posamezno državo za PHARE, ISPA in SAPARD v 2003 (v milijonih EUR)

PHARE | SAPARD | ISPA | SKUPAJ |

Bolgarija | 99 | 56 | 113 | 268 |

Češka | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estonija | 40 | 13 | 31 | 84 |

Madžarska | 107 | 41 | 96 | 244 |

Latvija | 46 | 24 | 54 | 124 |

Litva | 67 | 32 | 53 | 152 |

Poljska | 403 | 182 | 378 | 963 |

Romunija | 272 | 162 | 261 | 695 |

Slovaška | 57 | 20 | 51 | 128 |

Slovenija | 38 | 7 | 15 | 60 |

Drugo[8] | 476 | - | - | 476 |

Skupaj | 1699.0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Objavljeno v UL L 161, 21.6.1999, str. 68.

[2] COM(2005) 64 konč.

[3] COM(2004) 735 konč.

[4] COM(2004) 851 konč.

[5] Razen če Nacionalni sklad ne deluje kot plačilni posrednik v imenu izvajalske agencije.

[6] Člen 12 Uredbe o usklajevanju določa pravno podlago za „opustitev zahteve po predhodni odobritvi Komisije pri izbiri projekta, javnega razpisa in sklepanja pogodb držav prosilk“.

[7] Septembra je Komisija podpisala revidiran Memorandum o soglasju z EIB, Evropsko banko za obnovo in razvoj, Nordijsko okoljsko finančno korporacijo, Nordijsko investicijsko banko, Razvojno banko Sveta Evrope, Črnomorsko razvojno banko za trgovino in Svetovno bančno skupino za krepitev sodelovanja in olajšanje sofinanciranja v okviru Phare, ISPA in SAPARD.

[8] Horizontalni, regionalni in del nuklearnih programov.