[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 4.1.2005

KOM(2004) 845 končno

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Pregled Direktive Sveta 1999/30/ES o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zrakuob upoštevanju Direktive Sveta 96/62/ES o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zrakaSEK(2004) 1713

KAZALO

1. Uvod 3

2. Glavni vidiki skladnosti z Direktivo 4

3. Izkušnje, pridobljene pri uporabi Direktive 5

1. UVOD

To poročilo se zahteva v okviru prve hčerinske Direktive o kakovosti zraka, ki ima za cilj zmanjšati žveplov dioksid, dušikove okside, trdne delce in svinec v zunanjem zraku.

Direktiva Sveta 1999/30/ES o mejnih vrednostih žveplovega dioksida (SO2), dušikovega dioksida (NO2) in dušikovih oksidov (NOx), trdnih delcev (PM10) in svinca v zunanjem zraku[1] (prva „hčerinska“ Direktiva o kakovosti zraka). Ta sledi pristopu, opredeljenem v Direktivi Sveta 96/62/ES o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka[2] (Okvirna direktiva o kakovosti zraka). Člen 10 Direktive zahteva, da Komisija pregleda Direktivo in predloži poročilo o njeni uporabi. Medtem ko to poročilo povzema bistvene informacije, delovni dokument služb Komisije[3] podaja več podrobnosti.

Ta pregled temelji na najnovejšem znanstvenem razumevanju…

Pregled na splošno upošteva rezultate najnovejših znanstvenih raziskav o vplivu na zdravje ljudi in na ekosisteme zaradi izpostavljenosti onesnaževalom zraka v smislu prve hčerinske Direktive. Vendar pa bo Komisija glede na zahtevo šestega okoljskega akcijskega programa[4] do sredine leta 2005 sprejela tematsko strategijo o onesnaženosti zraka kot rezultat programa Čisti zrak za Evropo (CAFE). Ta del pregleda in kakršna koli stališča glede predlogov za morebitno revizijo Direktive, vključno z mejnimi vrednostmi le-te, bodo zajeta v tematski strategiji o onesnaženosti zraka.

…vendar se osredotoča na dosedanje izkušnje in predlaga načrtovane spremembe po postopku komitologije.

Glede na to, da bo tematska strategija o onesnaženosti zraka kmalu objavljena, se to poročilo o pregledu osredotoča na izkušnje držav članic pri uporabi Direktive. Ker obstaja močna povezava med prvo hčerinsko Direktivo in Okvirno direktivo o kakovosti zraka, se ta povezava ustrezno upošteva.

2. GLAVNI VIDIKI SKLADNOSTI Z DIREKTIVO

Medtem ko je Direktiva v veljavi šele tri leta...

Direktiva je začela veljati dne 19. julija 1999 in jo je bilo treba prenesti v nacionalno zakonodajo v dveh letih. Podatki, ki so jih države članice EU posredovale Komisiji, zajemajo le leti 2001 in 2002, splošnih izkušenj, pridobljenih z uporabo Direktive, pa še ni dovolj. Kljub temu je treba izboljšati skladnost z zakonodajo o kakovosti zraka (glej tabelo 1 v SEK(2004) 1713).

…so prve skromne izkušnje pri njeni uporabi pozitivne.

Kljub omejenim izkušnjam s prvo hčerinsko Direktivo je že razvidno, da je bil koncept zakonodaje o kakovosti zraka uspešen kar zadeva povečanje javne in politične ovozaveščenosti glede še vedno prisotnih težav s kakovostjo zraka ter spodbujanje učinkovitih ukrepov za zmanjšanje onesnaževanja zraka po EU. Za ta uspeh obstajajo trije glavni razlogi:

- Prvič, zahteva, da morajo biti najnovejše informacije o kakovosti zunanjega zraka javno dostopne. To povečuje ozaveščenost, kar dokazujejo pritožbe, poslane Komisiji, ter peticije, poslane Evropskemu parlamentu. V številnih primerih so pritožbe, ki so jih vložili evropski državljani ali nevladne organizacije, privedle do začetka postopkov za ugotavljanje kršitev.

- Drugič, izzivalna narava samih mejnih vrednosti kakovosti zraka. Ta je posledica učinkovitih ukrepov za zmanjšanje onesnaževanja zraka, ki jih sprejemajo lokalni in nacionalni organi.

- Tretjič, dejstvo, da mejne vrednosti, določene s hčerinsko Direktivo, veljajo tudi za nove države članice. Medtem ko državljani novih držav članic izkoriščajo neposredne prednosti Direktive, je Evropa kot celota prav tako posredno deležna ugodnosti zaradi čezmejnega značaja onesnaževal zraka.

Vendar pa so le tri države članice posredovale načrt ali program za izboljšanje kakovosti zraka.

Na podlagi podatkov iz leta 2001 je razvidno, da bi moralo enajst držav članic do konca leta 2003 Komisiji posredovati načrt ali program o tem, kako za svoje državljane izboljšati kakovost zraka glede PM10 in NO2. Vendar pa sta do julija 2004 le Belgija in Združeno kraljestvo posredovali svoj načrt. Poleg tega je Švedska posredovala načrt kljub temu, da to na podlagi njenih podatkov za leto 2001 ni bilo zahtevano z zakonom. Komisija je bila zaskrbljena zaradi tega nespoštovanja prve hčerinske Direktive. Zato je leta 2004 sprožila postopek za ugotavljanje kršitev proti desetim državam članicam zaradi nepravočasnega posredovanja načrtov ali programov oziroma posredovanja nepopolnih načrtov.

Cilj Direktive je doseči visoko stopnjo zaščite zdravja ljudi in ekosistemov…

Cilj prve hčerinske Direktive je doseči visoko stopnjo zaščite z ozirom na zdravje ljudi in ekosisteme ter s tem prispevati k zaščiti dveh glavnih pravic, priznanih z Listino o temeljnih pravicah Evropske unije, ki je vključena v osnutek Ustave EU.

…z določitvijo mejnih vrednosti kakovosti zraka…

Ker Okvirna direktiva vsebuje splošne določbe za ocenjevanje in upravljanje kakovosti zraka, so v hčerinski Direktivi opredeljeni podrobni ukrepi za posebna onesnaževala zraka, vključno z mejnimi ali ciljnimi vrednostmi. Prva hčerinska Direktiva opredeljuje mejne vrednosti za zaščito zdravja ljudi in okolja, ki jih morajo države članice izpolnjevati do določenega datuma (glej tabelo 2 v SEK(2004) 1713).

Ti datumi so 2005 za SO2, svinec in PM10 ter 2010 za NO2. Direktiva prav tako opredeljuje mejne vrednosti za SO2 in NOx za zaščito ekosistemov in rastlinja, ki so že v veljavi od 19. julija 2001.

…s pomočjo opredelitve znižane „meje dopustnosti“ ter zahteve, da države članice sestavijo načrte ali programe in da posredujejo informacije.

Če je koncentracija onesnaževal zraka v določeni coni nad mejno vrednostjo, povečano za opredeljeno mejo dopustnosti, morajo države članice sestaviti načrte ali programe, iz katerih je razvidno s katerimi ukrepi bodo do predpisanega datuma dosegli mejne vrednosti. Meja dopustnosti se z leti zmanjšuje in na predpisani datum znaša nič.

Okvirna in hčerinska Direktiva o kakovosti zraka zahtevata od držav članic, da ocenijo kakovost zraka na njihovem ozemlju, vključno s specifikacijami glede mreže za spremljanje, uporabe modelov ter zagotavljanja in obvladovanja kakovosti podatkov o kakovosti zraka. Direktivi vsebujeta podrobne zahteve za sporočanje informacij javnosti in Komisiji.

3. IZKUšNJE, PRIDOBLJENE PRI UPORABI DIREKTIVE

Uporaba okvirne in hčerinske Direktive ima prednosti in slabosti.

Okvirna in hčerinska Direktiva vzpostavljata ravnovesje med (i) usklajevanjem ocenjevanja in upravljanja kakovosti zraka v državah članicah in (ii) načelom subsidiarnosti, ki omogoča lokalno in nacionalno prožnost pri izvajanju. Zakonodaja v obliki Okvirne direktive in z njo povezane hčerinske Direktive ima nekatere prednosti: določbe, ki niso odvisne od onesnaževal, so določene le enkrat in zagotavljajo usklajenost. Vendar pa ima ta pristop tudi nekatere pomankljivosti: med pripravo Okvirne direktive ni bilo mogoče predvideti vseh njenih posledic v praksi.

Določene so bile cone ocenjevanja kakovosti zraka, ki se verjetno ne bodo spremenila.

Okvirna direktiva zahteva, da se kakovost zraka ugotavlja v nekaterih conah in aglomeracijah. Dopušča visoko stopnjo prožnosti pri opredelitvi teh con, kar vodi do velikih razlik med državami članicami. Ta območja ustrezajo bolj upravnim mejam kot pa vzorcem kakovosti zunanjega zraka. „Koncept con“ ne ponuja nobenih bistvenih novih prednosti za upravljanje kakovosti zraka v državah članicah. Vendar pa so sedaj države članice, vključno z novimi, opredelile svoje cone in ustrezno zasnovale svoje strategije ocenjevanja. Ker pa niso navedle glavnih problemov pri vzpostavljanju njihove mreže, Komisija ne namerava spremeniti koncept con.

Medtem ko strožje mejne vrednosti kakovosti zraka veljajo za pomembne in koristne…

Nove mejne vrednosti, ki jih je uvedla prva hčerinska Direktiva, so veliko strožje kot tiste iz preteklih let. Te nove vrednosti so splošno priznane kot pomembni in koristni instrumenti za izboljšanje kakovosti zraka tam, kjer je ta slaba. Mejne vrednosti, kombinirane s potrebo po obveščanju javnosti, so privedle do povečane javne in politične ozaveščenosti o težavah s kakovostjo zraka.

…bo nadaljnje pojasnjevanje in usmerjanje glede uporabe mejnih vrednosti del tematske strategije o onesnaženosti zraka.

Zainteresirane stranke so navedle, da bi bilo koristno dobiti nadaljnja pojasnila o uporabi mejnih vrednostih glede na izpostavljenost prebivalstva. Spraševale so tudi za uporabo mejnih vrednosti za zaščito rastlinja in ekosistemov. Komisija je sklenila pogodbo za zbiranje informacij o „za zdravje pomembnemu merjenju kakovosti zraka“. Odvisno od rezultatov te pogodbe je možno te zahteve po spremljanju iz prve hčerinske Direktive spremeniti.

„Meja dopustnosti“ in posebne določbe veljajo za koristne, zato ne bodo spremenjene.

Države članice so na splošno cenile koncept meje dopustnosti[5] kot koristni predpis za osredotočenje za izboljšanje kakovosti zraka v najbolj onesnaženih območjih. Glede na to, da se predpisani datum za dosego cilja približuje, v primeru, da je kakovost zraka v državi članici pod mejno vrednostjo, povečano za mejo dopustnosti, državi članici ni treba pretiravati in izdelati načrtov ali programov za izboljšanje kakovosti zraka.

Prva hčerinska Direktiva vsebuje določbo, v kateri je upoštevan prispevek naravnih virov h koncentraciji SO2. Prav tako vsebuje določbo glede PM10, v kateri sta upoštevana prispevek naravnih dogodkov in ponovnega dvigovanja trdnih delcev zaradi zimskega posipanja cest. Države članice menijo, da so te določbe koristne v teh posebnih primerih. Vendar pa bi razširitev veljave določb na druge okoliščine povzročila morebitno regulativno vrzel. Zato Komisija ne namerava spremeniti ali razširiti obstoječih posebnih predpisov.

Medtem ko se mora nenehno prizadevanje za izboljšanje kakovosti zraka osredotočiti na PM 10 in NO 2 …

Države članice so poročale, da z nekaterimi izjemami izpolnjujejo zahteve glede mejnih vrednosti SO2 in svinca v zunanjem zraku. Vendar pa so razmere drugačne pri PM10 in NO2, saj koncentracija teh onesnaževal pri mnogih merilnih mestih presega mejne vrednosti, povečane za mejo dopustnosti.

…Komisija tudi ocenjuje učinkovitost kratkoročnih ukrepov.

Člen 7(3) Okvirne direktive zahteva ukrepe, ki jih je treba kratkoročno sprejeti, če obstaja tveganje prekoračitve mejnih vrednosti in alarmnih vrednosti. Obveznost kratkoročnih ukrepov za mejne vrednosti velja le po tem, ko ti začnejo veljati. Nekatere države članice so izrazile dvom o okoljski učinkovitosti teh kratkoročnih ukrepov. Komisija trenutno ocenjuje izkušnje s takimi ukrepi. Sklepi bodo upoštevani pri pripravi tematske strategije o onesnaženosti zraka.

Države članice so zelo dobro prilagodile svoje mreže za merjenje kakovosti zraka…

Težko je podrobno predpisati, kako naj bi bile merilne mreže oblikovane, saj se razporeditve virov in stopnje onesnaženja zraka v Evropi močno razlikujejo. Vse države članice so v različni meri prilagodile svoje merilne mreže zahtevam prve hčerinske Direktive. To je pripomoglo k postopku usklajevanja.

…vendar pa so potrebne nadaljnje tehnične izboljšave, ki jih bo Komisija sprejela s postopkom komitologije.

Nekatere dele prve hčerinske Direktive je treba prilagoditi tako, da bodo odražali znanstveni in tehnični napredek. Cilj Komisije je prilagoditev direktive preko regulativnega odbora v skladu s členom 12 Okvirne direktive.

Komisija namerava sprejeti prilagoditve za:

- zagotovitev zadostnega števila osnovnih postaj na podeželju,

- zagotovitev znatnega deleža različnih vrst postaj, kot so postaje za merjenje onesnaženja zaradi prometa in osnovne postaje v mestih,

- omejitev oddaljenosti od ceste, kjer se spremljanje PM10 izvaja na postajah, ki merijo onesnaženje zaradi prometa,

- izboljšanje pogojev za uporabo naključnega vzorčenja,

- zagotovitev enotne uporabe statističnih izrazov (točnost/negotovost) in

- posodobitev Priloge IX – ki opisuje referenčne merilne metode – ob upoštevanju tehničnega razvoja in z vključitvijo določb o tem, kako dokazati enakovrednost nereferenčnih metod.

Kljub temu, da je Komisija določila smernice za merjenje trdnih delcev, je potrebno nadaljnje usklajevanje in raziskave.

Komisiji so pri pripravi dveh dokumentov, ki vsebujejo smernice za metode merjenja trdnih delcev za leti 2002[6] in 2004[7], pomagale delovne skupine. Ta dva dokumenta sta obravnavala enakovrednost običajno uporabljanih samodejnih merilnih metod z ročnimi referenčnimi merilnimi metodami. Kljub znatnim prizadevanjem v številnih državah članicah, še vedno obstaja velika zahteva po dokazovanju enakovrednosti nereferenčnih metod za merjenje PM in usklajevanju teh merjenj po Evropski uniji. Komisija je gostiteljica mreže Evropskih referenčnih laboratorijev za kakovost zraka (AQUILA) in namerava uporabiti to mrežo za tesno sodelovanje z državami članicami, da bi okrepila usklajevanja na tem področju.

Delovna skupina o trdnih delcih CAFE je predlagala razvoj mejne vrednosti za PM2.5[8]. Vendar so večji delci, tipično PM10, tudi škodljivi. Čeprav se večino pozornosti posveča majhnim frakcijam trdnih delcev, bi bilo treba v določeni meri nadaljevati s spremljanjem PM10. Komisija bo ob upoštevanju revizije Okvirne in hčerinske Direktive predlagala ustrezen delež merilnih mest za obe PM frakciji. Komisija priporoča, da države članice izvedejo dodatne preiskave za druge značilnosti PM, kot so PM1.0, koncentracija števila trdnih delcev in kemična speciacija trdnih delcev.

Obsežne raziskave za proučevanje poti atmosferskih delcev in njihovih učinkov na zdravje ljudi ter na okolje[9] so bile izvedene v okviru petega okvirnega raziskovalnega programa Evropske unije. Denarna podpora za to se nadaljuje v okviru šestega okvirnega raziskovalnega programa.

Medtem ko zaenkrat ni predlagane nobene spremembe v predpisih o spremljanju kakovosti zraka…

Direktive o kakovosti zraka omogočajo uporabo modelov za ocenjevanje kakovosti zraka. Modeli se lahko uporabijo za dopolnitev ali celo nadomestitev merjenj, če je stopnja koncentracije dovolj pod mejno vrednostjo. Čeprav izrecni predpisi o uporabi modelov za analizo vzrokov za onesnaženje zraka ali za izračunavanje napovedi ne obstajajo, imajo modeli v praksi vidno vlogo pri tej vrsti analize.

Komisija je pregledala in analizirala sedanjo prakso računalniškega modeliranja v državah članicah v smislu prve hčerinske Direktive.

…bo Komisija še naprej spremljala to zadevo.

Zgoraj navedeni pregled je dal vpogled v sedanjo uporabo modelov v državah članicah in državah pristopnicah, ni pa podal zadostnega dokaza za bolj podrobno opredelitev zahtev za kakovost podatkov za modeliranje v primerjavi z obstoječimi določbami v Direktivi. Zato Komisija na tej stopnji ne predlaga spremembe ciljev za kakovost podatkov za uporabo modelov. Vendar pa Komisija pričakuje, da se bo pomembnost te zadeve povečala in bo zato še naprej nadaljevala z njenim pregledom, ob upoštevanju sodobnih dejavnosti posameznih držav članic.

Sporočanje preko elektronskih sredstev postaja vedno bolj rutinsko...

Komisija je razvila skupno obliko sporočanja rezultatov letnih ocen kakovosti zraka ter leta 2001 sprejela ta vprašalnik kot Odločbo Komisije, ki je bila posodobljena leta 2004 (2004/461/ES)[10]. Države članice sedaj letno izpolnjujejo ta vprašalnik in pošiljajo podatke v obliki elektronske datoteke, ki jo je zagotovila Komisija. Podatki, ki so že bili zahtevani v okviru Odločbe Sveta o vzpostavitvi vzajemne izmenjave informacij in podatkov iz merilnih mrež in posameznih postaj za merjenje onesnaženosti zunanjega zraka v državah članicah (EoI, 97/101/ES)[11], niso vključeni v letni vprašalnik.

…vendar pa obstajajo velike zamude in zato obstaja potreba po nadaljnjemu usklajevanju in racionalizaciji.

Države članice na splošno zelo dobro izpolnjujejo svoje zahteve glede sporočanja. Vendar se pri tem pogosto pojavljajo tudi večmesečne zamude po skrajnem roku. V letu 2003 je, na primer, le devet od petnajstih držav članic poročilo oddalo pravočasno.

Letno sporočanje podatkov o skladnosti s prvo hčerinsko Direktivo velja za zelo koristno za razvoj pregleda kakovosti zraka v Uniji. To mnenje delijo Komisija, države članice, zainteresirane stranke in širša javnost.

Ena izmed težav pri sporočanju je, da države članice niso zakonsko obvezane sporočati nekaterih podatkov, ki so potrebni za obsežnejšo oceno. Ker bi bilo sporočanje takšnih podatkov v splošnem interesu, namerava Komisija predlagati, da se sporočanje takšnih podatkov oblikuje v formalno zahtevo.

[1] UL L 163, 29.6.1999, str. 41.

[2] UL L 296, 21.11.1996, str. 55.

[3] Poročilo v podporo pregledu Direktive Sveta 1999/30/ES o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku; SEK(2004) 1713: http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/ambient.htm

[4] UL L 242, 10.9.2002, str. 1.

[5] Meja dopustnosti je določen odstotek mejne vrednosti, za katerega se lahko ta vrednost prekorači pred predpisanim datumom.

[6] Smernice za države članice za spremljanje in primerjave med referenčnimi metodami za PM10; http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/pdf/finalwgreporten.pdf

[7] Predstavitev enakovrednosti metod spremljanja zunanjega zraka, (končni osnutek); http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/cafe/pdf/equivalence_report_final.pdf

[8] Drugi dokument o stališču glede trdnih delcih; http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/cafe/working_groups/wg_particulate_matter.htm

[9] Projekt CLEAR (Cluster of European Air Quality Research), najnovejši rezultati: http://www.nilu.no/clear

[10] UL L 156, 30.4.2004, str. 78.

[11] UL L 35, 5.2.1997, str. 14.