POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o učinkih Uredbe (EU) št. 575/2013 in Direktive 2013/36/EU na gospodarski cikel

1. Uvod

1.V skladu s členom 502 Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta mora Komisija redno preverjati, ali tveganjem prilagojene regulativne zahteve, kot so določene v navedeni uredbi in Direktivi 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta, ustvarjajo nenamerne prociklične učinke, tako da krepijo endogeno razmerje med finančnim sistemom in realnim gospodarstvom, s čimer krepijo realni gospodarski cikel.

2.Če se takšni prociklični učinki ugotovijo, mora Komisija predložiti predlog za morebitne ustrezne popravne ukrepe. Posebni cilj tega poročila je torej preučiti, ali obstajajo dokazi, da določbe Uredbe (EU) št. 575/2013 in Direktive 2013/36/EU prispevajo k morebitnim procikličnim učinkom zahtev glede kapitalskih količnikov.

3.Komisija je v preteklosti že pripravila podobna poročila o procikličnosti zahtev glede kapitalskih količnikov, in sicer v letih 2010 in 2012. To tretje poročilo je prvo, ki je pripravljeno na podlagi Uredbe (EU) št. 575/2013. Izhaja iz namenskega poročila Evropskega bančnega organa (EBA), ki vključuje prispevke Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESRB), Evropske centralne banke (ECB) in organov iz držav članic EU. Temelji tudi na širšem pregledu literature.

4.Regulativni organi in akademiki se obče strinjajo, da je finančni sistem sam po sebi nestabilen in izpostavljen tveganjem, ki imajo lahko ob uresničitvi resne negativne posledice za realno gospodarstvo. To potrjujejo tudi pretekle izkušnje. Svetovna finančna kriza, ki je izbruhnila pred desetletjem, je bila jasno opozorilo. Da bi se ta finančna nestabilnost preprečila, je cilj finančne ureditve in makrobonitetne politike omejiti sistemsko tveganje. Ob upoštevanju izkušenj, pridobljenih v krizi, na splošno velja, da se z zagotovitvijo dovolj visokih ravni kapitala, zlasti za banke, zmanjša verjetnost sistemskih finančnih kriz in znižajo stroški, ki nastanejo zaradi njih.

5.Vendar lahko zahteve glede kapitalskih količnikov, namenjene zagotavljanju zadostnega kapitala, same postanejo vir nestabilnosti, saj pristop iz Uredbe (EU) št. 575/2013 in Direktive 2013/36/EU, ki temelji na tveganju, pomeni, da te zahteve med gospodarsko rastjo postanejo manj stroge, med gospodarsko recesijo pa strožje. Takšna procikličnost zahtev glede kapitalskih količnikov je ključen možni zunanji dejavnik finančnega sistema, ki lahko povzroči tveganja za finančno stabilnost, zato ga morajo regulativni organi upoštevati.

6.V tem poročilu je preučeno, ali so zahteve glede kapitalskih količnikov prociklične, in če so, ali vplivajo na raven kapitala, ki ga banke imajo ali želijo imeti.

2. Metodologija

7.Vprašanje procikličnosti zahtev glede kapitalskih količnikov je predvsem empirično. Na podlagi nedavnih pregledov literature so bili ugotovljeni omejeni in precej neprepričljivi dokazi o dolgoročnih posledicah sprememb zahtev glede kapitalskih količnikov na raven ali stopnjo rasti bančnih posojil, čeprav so dokumentirani negativni kratkoročni vplivi. Za dodatno pojasnitev tega vprašanja so v poročilu organa EBA preučeni dokazi za Unijo o procikličnem učinku nedavne ureditve na zahteve glede kapitalskih količnikov za banke. V poročilu organa EBA so uporabljene razpoložljive informacije iz javnih virov in namenski podatki, ki so jih zagotovili pristojni nacionalni organi. Preučeni empirični dokazi zajemajo združene dokaze in dokaze na mikro ravni o tem, ali se v zahtevah glede kapitalskih količnikov za banko upoštevajo razvoj splošnega poslovnega cikla in regresijske analize.

8.Podatki, ki jih je uporabil organ EBA, večinoma zajemajo obdobje 2008–2015, torej zajemajo svetovno finančno krizo in njene posledice. Organ EBA se opira ne samo na zbirne statistične podatke in podatke iz raziskav, ampak tudi na vzorec, ki zajema 144 posameznih bank, dejavnih v 13 državah Unije in EGP, ter predstavlja približno 95 % bilančne vsote bančnega sektorja unije. V vzorec so vključene banke z različnim obsegom poslovanja, od mednarodnih sistemskih bank do bank, ki delujejo samo v domači državi. Zajete so banke z različnimi poslovnimi modeli, vključno z bankami za poslovanje s prebivalstvom, poslovnimi in univerzalnimi bankami ter številnimi bankami, ki opravljajo bolj specializirane dejavnosti, kot je izdaja kritih obveznic ali investicijsko bančništvo.

3. Glavne ugotovitve

9.Ravni kapitalskih količnikov v bančnem sektorju Unije so se od prve uvedbe tveganjem prilagojenih zahtev glede kapitalskih količnikov bistveno zvišale. To zviševanje se od leta 2014 pospešuje zaradi uporabe zahtev glede kapitalskih količnikov iz Uredbe (EU) št. 575/2013 in Direktive 2013/36/EU. Bistveno povečanje kapitala je predvsem posledica zahtevanega povečanja navadnega lastniškega temeljnega kapitala bank, ne pa cikličnosti osnovnih parametrov tveganja, ki temeljijo na notranjih bonitetnih ocenah, zlasti verjetnosti neplačila in izgube ob neplačilu. Ti parametri tveganja so v vzorčnem obdobju, ki zajema veliko gospodarsko recesijo v večini držav članic, ostali razmeroma stabilni. To stabilnost je mogoče pojasniti z aktivnim preoblikovanjem portfeljev bank. Splošne ravni kapitalskih količnikov so se zvišale hitreje kot zahtevani minimalni regulativni količniki, kar bi lahko kazalo na to, da so banke v obdobju negotovosti bolj naklonjene dodatnemu manevrskemu prostoru pri kapitalskih blažilnikih.

10.V nasprotju z zvišanjem ravni obveznih in splošnih kapitalskih blažilnikov so se količniki skupnih tveganju prilagojenih sredstev evropskih bank od leta 2008 zniževali, od leta 2014 pa so se nekoliko zvišali. Ta trend se je kazal v portfeljih posojil. Zlasti posojila bank s sedežem v euroobmočju nefinančnim družbam so se po svetovni finančni krizi zmanjšala, saj je bilo zaradi šibkega skupnega povpraševanja manj povpraševanja po kreditih. Nekaj izboljšanja je bilo opaziti šele proti koncu vzorčnega obdobja. Zmanjšanje tveganju prilagojenih sredstev je bilo večje od zmanjšanja izpostavljenosti, kot so bile opredeljene za količnik finančnega vzvoda, kar kaže na ponovno uravnoteženje portfeljev bank. Razvoj tveganju prilagojenih izpostavljenosti je bil predvsem posledica trendov pri kreditnem tveganju, ki je najpomembnejša podkategorija.

11.Različne alternativne regresijske specifikacije potrjujejo, da so opaženi ciklični vzorci v kapitalu bank posledica sprememb izpostavljenosti, zlasti izpostavljenosti ob neplačilu, in ne sprememb parametrov tveganja. Medtem ko ima makroekonomija omejen prociklični učinek na bančne spremenljivke, zlasti na zahtevani minimalni kapital, v zvezi s tem ni očitne razlike med pristopom na podlagi tveganja in standardiziranimi pristopi. Te ugotovitve so na splošno podprte z analizo na ravni portfelja in raziskavami o bančnih posojilih.

12.Zdi se, da so od leta 2008 učinki, povezani s krizo, v zadnjih letih pomembno vplivali na oblikovanje ponudbe bančnih kreditov, medtem ko spremembe kapitalskih zahtev na tem področju niso imele pomembnega vpliva. Obstajajo nekateri dokazi o strukturnem prelomu v regulativni ureditvi, ki je posledica prehoda na okvir Basel III, ki je bil uveden z Uredbo (EU) št. 575/2013 in Direktivo 2013/36/EU, ter vpliva na medsebojno delovanje med kapitalom bank, kreditiranjem in realnim gospodarstvom. Kljub temu je težko razlikovati med učinki sprememb ravni in morebitnim dolgoročnejšim procikličnim učinkom regulativnih zahtev, uvedenih z Uredbo (EU) št. 575/2013 in Direktivo 2013/36/EU.

13.Rezultate empiričnih analiz je treba obravnavati previdno. To je delno posledica omejene velikosti vzorca in pomanjkanja podrobnih razčlenitev podatkov. Poleg tega je obdobje od uvedbe Uredbe (EU) št. 575/2013 oziroma Direktive 2013/36/EU kratko v primerjavi z običajnim trajanjem finančnega cikla. Za preučevano obdobje so bili značilni velika nihanja dejavnosti realnega gospodarstva, znatne finančne izgube zaradi krize, vložki javnih sredstev in odločna regulativna prizadevanja za povečanje kapitalskih blažilnikov, ki so dosegla vrh s prehodom na minimalne kapitalske zahteve, skladne z okvirom Basel III, ta prehod pa naj bi se končal do leta 2019.