1. Uvod

Sodelovalno gospodarstvo ustvarja nove priložnosti za potrošnike in podjetnike. Komisija meni, da lahko zato pomembno prispeva k ustvarjanju delovnih mest in rasti v Evropski uniji, če se spodbuja in razvija na odgovoren način. Novi poslovni modeli, ki temeljijo na inovacijah, lahko veliko prispevajo h konkurenčnosti in rasti. Uspeh platform za sodelovanje lahko včasih pomeni izziv za obstoječe udeležence na trgu in prakse, vendar z omogočanjem posameznim državljanom, da ponujajo storitve, spodbujajo tudi nove možnosti zaposlovanja, prožno organizacijo dela in nove vire prihodka. Za potrošnike lahko sodelovalno gospodarstvo zagotovi koristi z novimi storitvami, razširjeno ponudbo in nižjimi cenami. Poleg tega lahko spodbuja večjo delitev sredstev in učinkovitejšo uporabo virov, kar lahko prispeva k programu EU na področju trajnosti in k prehodu na krožno gospodarstvo.

Hkrati sodelovalno gospodarstvo pogosto sproža vprašanja glede uporabe obstoječih pravnih okvirov in brisanja vzpostavljenih meja med potrošnikom in ponudnikom, zaposlenim in samozaposlenim ali poklicnim in nepoklicnim opravljanjem storitev. To lahko povzroči negotovost glede veljavnih pravil, zlasti v kombinaciji z regulativno razdrobljenostjo, ki izhaja iz različnih regulativnih pristopov na nacionalni ali lokalni ravni. To ovira razvoj sodelovalnega gospodarstva v Evropi in preprečuje popolno izkoriščanje njenih koristi. Hkrati obstaja tveganje, da se bodo regulativne sive cone izkoriščale za izogibanje pravilom, namenjenim ohranjanju javnega interesa.

Sodelovalno gospodarstvo je majhno, vendar hitro raste in pridobiva pomembne tržne deleže v nekaterih sektorjih. Bruto prihodki platform za sodelovanje in ponudnikov v EU so bili leta 2015 ocenjeni na 28 milijard EUR. Prihodki v EU v petih ključnih sektorjih so se skoraj podvojili v primerjavi s prejšnjim letom in se bodo še naprej močno povečevali. Rast je intenzivna od leta 2013 in se je leta 2015 še pospešila, saj so velike platforme veliko vlagale v širitev svojih evropskih poslov. Poleg tega nekateri strokovnjaki ocenjujejo, da bi lahko sodelovalno gospodarstvo prispevalo 160–572 milijard EUR h gospodarstvu EU. Zato obstaja za nova podjetja veliko možnosti za izkoriščanje teh hitro rastočih trgov. Interes potrošnikov je dejansko zelo velik, kot sta pokazala javno posvetovanje in raziskava Eurobarometra.

Namen tega sporočila je pomagati izkoristiti te prednosti in odpraviti pomisleke zaradi negotovosti glede pravic in obveznosti oseb, vključenih v sodelovalno gospodarstvo. Zagotavlja pravne smernice in politično usmeritev za javne organe, udeležence na trgu in zainteresirane državljane za uravnotežen in trajnostni razvoj sodelovalnega gospodarstva, kot je napovedan v strategiji za enotni trg.Nezavezujoče smernice Komisije o tem, kako bi bilo treba uporabljati pravo Unije pri sodelovalnem gospodarstvu, zajemajo ključna vprašanja, s katerimi se srečujejo udeleženci na trgu in tudi javni organi. Sporočilo ne posega v pobude, ki bi jih Komisija na tem področju lahko sprejela v prihodnosti, niti v pristojnosti Sodišča, kar zadeva razlago prava Unije.

Kaj je sodelovalno gospodarstvo? Za namene tega sporočila se izraz „sodelovalno gospodarstvo“ nanaša na poslovne modele, pri katerih se dejavnosti omogočajo prek platform za sodelovanje, ki ustvarjajo odprt trg za začasno uporabo blaga ali storitev, ki jih pogosto zagotavljajo posamezniki. Sodelovalno gospodarstvo vključuje tri kategorije akterjev: (i) ponudnike storitev, ki si delijo sredstva, vire, čas in/ali znanja in spretnosti. To so lahko posamezniki, ki ponujajo storitve občasno („sorodni akterji“) ali ponudniki storitev, ki delujejo v svoji poklicni vlogi („poklicni ponudniki storitev“); (ii) uporabnike teh storitev ter (iii) posrednike, ki prek spletne platforme povezujejo ponudnike z uporabniki in ki olajšujejo sklepanje poslov med njimi („platforme za sodelovanje“). Posli v okviru sodelovalnega gospodarstva običajno ne vključujejo spremembe lastništva in se lahko izvajajo profitno ali neprofitno.

2. Ključna vprašanja

2.1 Zahteve za dostop do trga

Podjetja v okviru sodelovalnega gospodarstva poleg ustvarjanja novih in razširjanja obstoječih trgov vstopajo na trge, ki so jih doslej oskrbovali tradicionalni ponudniki storitev. Ključno vprašanje za ustrezne organe in tudi udeležence na trgu je, ali in v kakšnem obsegu se za platforme za sodelovanje in ponudnike storitev v skladu z veljavnim pravom Unije uporabljajo zahteve za dostop do trga. Te zahteve lahko vključujejo dovoljenja za poslovanje, obveznosti v zvezi z izdajo licenc ali zahteve glede minimalnih standardov kakovosti (npr. velikost prostorov ali tip avtomobilov, obveznosti glede zavarovanja in vlog, itd.). V skladu s pravom Unije morajo biti take zahteve utemeljene in sorazmerne, ob upoštevanju posebnosti poslovnega modela in zadevnih inovativnih storitev, pri čemer se ne daje prednosti enemu poslovnemu modelu pred drugim.

Poklicno opravljanje storitev

Nacionalni regulativni pristopi se v različnih sektorjih razlikujejo, pri čemer so nekateri bolj omejevalni kot drugi. Odvisno od vrste storitve regulativni ukrepi običajno temeljijo na sklicevanju na različne cilje javnega interesa: zaščita turistov; zagotavljanje javne varnosti; boj proti davčni utaji; ohranjanje enakih konkurenčnih pogojev; varovanje javnega zdravja in varnosti hrane; odprava pomanjkanja dostopnih stanovanj za državljane itd. V nekaterih državah članicah se poleg obstoječe sektorske ureditve izvajajo ciljno usmerjeni regulativni ukrepi, ki jih spodbuja vstop na trg gospodarskih subjektov v okviru sodelovalnega gospodarstva.

V skladu s pravom Unije, zlasti temeljnimi svoboščinami iz Pogodbe in direktivo o storitvah, se za ponudnike storitev ne uporabljajo zahteve za dostop do trga ali druge zahteve, kot so sistemi dovoljenj in zahteve v zvezi z izdajo licenc, razen če so nediskriminatorne, potrebne za doseganje jasno opredeljenega cilja javnega interesa in sorazmerne z doseganjem tega interesa (tj. uvedba samo tistih zahtev, ki so nujno potrebne). To se nanaša tudi na regulacijo poklicev.

Direktiva o storitvah zahteva, da nacionalni organi pregledajo veljavno nacionalno zakonodajo za zagotovitev, da so zahteve za dostop do trga še vedno upravičene z legitimnim ciljem. Biti morajo tudi potrebne in sorazmerne. Kot je poudarila Komisija v svojem letnem pregledu rasti za leto 2016, bi prožnejša regulacija trgov storitev vodila k večji produktivnosti ter bi lahko olajšala vstop novih akterjev na trg, znižala ceno storitev in potrošnikom zagotovila večjo izbiro.

Pojav sodelovalnega gospodarstva in vstop novih poslovnih modelov na trg nudita priložnost za oblikovalce politike in zakonodajalce v državah članicah. Razmislijo lahko, ali se bodo še naprej zasledovali cilji iz veljavne zakonodaje, tako v zvezi s sodelovalnim gospodarstvom kot tradicionalno delujočimi ponudniki storitev.

Nacionalni organi bi morali pri ponovnem ocenjevanju upravičenosti in sorazmernosti zakonodaje, ki se uporablja za sodelovalno gospodarstvo, načeloma upoštevati posebne značilnosti poslovnih modelov in orodij sodelovalnega gospodarstva, ki jih lahko vzpostavijo za obravnavanje vprašanj javnega reda, na primer v zvezi z dostopom, kakovostjo ali varnostjo. Sistemi ocenjevanja in določanja ugleda ali drugi mehanizmi za odvračanje od škodljivega ravnanja udeležencev na trgu lahko na primer v nekaterih primerih zmanjšajo tveganja za potrošnike, ki izhajajo iz informacijske asimetrije. To lahko prispeva k večji kakovosti storitev in morda zmanjša potrebo po nekaterih elementih ureditve, če je mogoče zaupati v kakovost pregledov in ocen.

Popolne prepovedi in količinske omejitve dejavnosti običajno pomenijo skrajni ukrep. Načeloma bi se morale uporabljati samo, če in kadar ni mogoče uporabiti manj omejevalnih zahtev za doseganje legitimnega cilja javnega interesa. Zdi se, da je na primer prepoved kratkoročnega dajanja stanovanj v najem na splošno težko upravičiti, če se lahko kratkoročni najem nepremičnin na primer omeji na maksimalno število dni na leto. To bi državljanom omogočalo občasno oddajanje njihovih nepremičnin, ne da bi morali umakniti nepremičnino s trga dolgoročnega najema.

Poleg tega morajo države članice v primeru, da se od ponudnikov storitev zakonito zahteva, da pridobijo dovoljenja na podlagi nacionalnega prava, zagotoviti, da so pogoji za njihovo pridobitev med drugim jasni, sorazmerni in objektivni ter da se dovoljenja načeloma dodelijo za nedoločen čas. Poleg tega morajo biti tudi ustrezni upravni postopki in formalnosti jasni, pregledni in ne neupravičeno zapleteni, medtem ko morajo biti njihovi stroški za ponudnike razumni in sorazmerni s stroški zadevnega postopka, postopki pa morajo biti čim hitrejši in predmet tihe odobritve. Uporaba dobrih praks in načel e-uprave lahko znatno zniža stroške in breme usklajevanja za ponudnike storitev.

Zagotavljanje storitev med sorodnimi akterji

Dejstvo, ali storitve ponujajo poklicni ponudniki storitev ali jih občasno ponujajo posamezniki, je lahko v okviru sodelovalnega gospodarstva pomemben element za oceno, ali je zahteva za dostop do trga potrebna, upravičena in sorazmerna. Dejansko je posebna značilnost sodelovalnega gospodarstva, da so ponudniki storitev pogosto posamezniki, ki občasno ponujajo sredstva ali storitve na podlagi sodelovanja. Hkrati mikro podjetniki in mala podjetja vse pogosteje uporabljajo platforme za sodelovanje.