Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 95/93 glede začasne razbremenitve od pravil uporabe slotov na letališčih Skupnosti zaradi pandemije COVID-19

(COM(2020) 818 final – 2020/0358(COD))

(2021/C 123/07)

Glavni poročevalec: Thomas KROPP

Zaprosilo Evropski parlament, 18. 1. 2021 Svet, 21. 1. 2021 Pravna podlaga člen 100(2) in člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Pristojnost strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 27. 1. 2021 Plenarno zasedanje št. 557 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 225/1/4

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropska komisija je 16. decembra 2020 predlagala novo uredbo o spremembi predhodne uredbe ( 1 ) glede začasne razbremenitve od uporabe pravila „uporabi ali izgubi“ v obdobju po 27. marcu 2021. Komisija je predlagala, naj se pravilo „uporabi ali izgubi“ spet upošteva, vendar naj v omejenem obdobju prag za uporabo slotov namesto 80 % znaša 40 %. Predlagala je tudi, naj se ji podeli pooblastilo, da lahko obdobje razbremenitve od pravil o slotih podaljša v skladu z več merili glede trajanja in intenzivnosti krize.

1.2 EESO pozdravlja pobudo Komisije za podaljšanje začasne razbremenitve od pravil Evropske skupnosti o uporabi slotov in podpira predlog, naj se ji podeli pooblastilo za prilagajanje praga do zime 2024/2025.

1.3 Vendar bi moral predlog vključevati tudi pravico letalskih prevoznikov, da ponovno uporabljajo celo zaporedje slotov v kombinaciji s spremenljivim pragom uporabe, da bi vzpostavili resnično prožen mehanizem za odzivanje.

1.4 Podaljšanje je upravičeno, ker je svetovna gospodarska kriza v začetku leta 2021 hujša, kot smo pričakovali pred 12 meseci v prvem četrtletju leta 2020. V nasprotju s pričakovanji pandemije COVID-19 še nismo zajezili, temveč je imel drugi val eksponentne rasti okužb v drugi polovici leta 2020 v Evropi doslej celo še hujše zdravstvene, socialne, ekonomske in finančne posledice od prvega. Med najbolj prizadetimi gospodarskimi sektorji so promet, trgovina in turizem. Poleg tega se po Evropi trenutno širi zelo nalezljiva mutacija virusa, v Združenem kraljestvu pa so nedavno uvedli tretjo omejitev gibanja, da bi ustavili tretji val virusa.

1.5 EESO poziva Komisijo in sozakonodajalca, naj ponovno preučijo predlog Komisije, pri tem pa upoštevajo priporočila za razbremenitev od pravil o slotih za poletno obdobje voznega reda letov 2021 ( 2 ) , ki jih je 20. novembra 2020 objavil World Airline Slot Board (svetovni odbor za letalske slote, WASB), sestavljen iz letalskih prevoznikov, letališč in koordinatorjev slotov (priporočila WASB podpirajo IATA, A4E, ACI-Europe in EUACA). Priporočila vsebujejo kombinacijo (i) popolne opustitve pravila „uporabi ali izgubi“ za cela zaporedja slotov, ki so vrnjena v pool pred začetkom sezone, in (ii) 50-odstotni prag uporabe za zaporedja slotov, ki jih letalski prevozniki obdržijo, pa tudi pogoje in določbe glede upravičene neuporabe slotov zaradi pandemije COVID-19.

1.6 EESO meni, da je ključno vzdrževati ravnovesje med potrebo po preprečevanju ukrepov, ki bi lahko zmanjšali sposobnost letalskega sektorja, da okreva po tej krizi, dolgoročnim ciljem letalskih prevoznikov, da obdržijo drage slote na letališčih, in zagotavljanjem primerne ravni konkurence za slote, ki so omejeni.

1.7 EESO tudi obžaluje, da se Komisija očitno ukvarja predvsem z ukrepi za razbremenitev od pravil dodeljevanja slotov v EU, pri tem pa ne upošteva, da se bodo ti ukrepi odražali po vsem svetu. Glede na to bi bilo bolje, da bi si prizadevali za operativno izvedljive spremembe, ki bodo dogovorjene na svetovni ravni, kot so priporočila WASB.

2. Splošne ugotovitve

2.1 Postopki in pravila za dodeljevanje slotov na letališčih EU so določeni z Uredbo Sveta (EGS) št. 95/93 ( 3 ) , ki je bila delno spremenjena z Uredbo (ES) št. 793/2004 Evropskega parlamenta in Sveta ( 4 ) . Člen 10 te uredbe določa, da morajo letalski prevozniki vsaj 80 % dodeljenih slotov uporabiti v določenem obdobju voznega reda letov, da bi lahko te slote ohranili v ustreznem obdobju voznega reda letov naslednje leto (zato se pravilo imenuje „uporabi ali izgubi“).

2.2 Evropska unija je 30. marca 2020 sprejela spremembo uredbe o slotih ( 5 ) , s katero je opustila pravilo „uporabi ali izgubi“ za celotno poletno obdobje voznega reda letov 2020 do 24. oktobra 2020. S spremenjeno uredbo se je na Komisijo tudi preneslo pooblastilo, da obdobje opustitve podaljša do 4. aprila 2021. Komisija je 14. oktobra 2020 sprejela delegirani akt ( 6 ) , s katerim je obdobje opustitve pravila „uporabi ali izgubi“ podaljšala do konca zimskega obdobja voznega reda letov 2020/2021, ki se konča 27. marca 2021.

2.3 EESO je predlagano začasno opustitev izvajanja pravil EU o dodeljevanju slotov na letališčih podprl v svojem dokumentu o stališču, sprejetem 25. marca 2020. V tem poročilu je zagovarjal stališče, da je treba letalskim prevoznikom omogočiti stabilno načrtovanje ter hitro in prožno odzivanje na spremembe na trgu, ne da bi izgubili slote, ki jih potrebujejo za ponovno vzpostavitev delujočih mrež.

2.4 Komisija meni, da je treba vzpostaviti pot, po kateri se bo mogoče vrniti na običajno uporabo pravila „uporabi ali izgubi“, zato je predlagala, naj od poletnega obdobja voznega reda letov 2021veljajo običajne zahteve za uporabo slotov v skladu z uredbo o slotih, vendar naj prag namesto 80 % znaša 40 %. Poleg tega bi imela do vključno zimske sezone 2024/2025 pooblastila za nadaljnje podaljšanje razbremenitve od pravil o slotih s prilagajanjem stopnje uporabe slotov na podlagi številnih kazalnikov, kot so podatki o dejanskem in napovedanem zračnem prometu, koeficient zasedenosti in uporaba flote. Predlog poleg tega vsebuje pogoje, ki so med drugim povezani z izključitvami za na novo dodeljene in izmenjane slote ter časovno omejitev vračila slotov.

2.5 WASB, ki ga sestavljajo letalski prevozniki, letališča in koordinatorji slotov, je 20. novembra 2020 sporočil, da je dosegel dogovor o priporočilu za razbremenitev od pravil o slotih za poletno obdobje voznega reda letov 2021 ( 7 ) . Priporočilo podpirajo IATA, A4E ( 8 ) , ACI-Europe in EUACA. V nasprotju s predlogom Komisije vsebuje kombinacijo (i) popolne opustitve pravila „uporabi ali izgubi“ za cela zaporedja slotov, ki so v pool vrnjena dovolj zgodaj pred začetkom sezone, in (ii) 50-odstotni prag uporabe za zaporedja slotov, ki jih letalski prevozniki obdržijo, pa tudi pogoje in določbe glede upravičene neuporabe slotov zaradi pandemije COVID-19.

2.6 EESO podpira nadaljnjo veljavnost razbremenitve od pravila EU „uporabi ali izgubi“ za slote v poletni sezoni 2021, vendar meni, da bi moral predlog Komisije poleg znižanja pragu vključevati tudi možnost vračila celega zaporedja slotov. Za srednje- in dolgoročno povezljivost bo bolje, če bodo imeli letalski prevozniki podporo pri finančnem okrevanju in bodo lahko ponovno vzpostavili svoje mreže, ko bo promet spet stekel. Poleg tega je opustitev pravila uporabe slotov v tretjih državah pogosto pogojena z vzajemnostjo, zato je potreben globalno združljiv pristop.

2.7 EESO podpira glavne usmeritve priporočil Worldwide Airport Slot Board (WASB), objavljenih 20. novembra 2020, ki vključujejo možnost, da letalski prevozniki med krizo vrnejo cela zaporedja slotov. Evropska komisija se očitno ukvarja predvsem z ukrepi za razbremenitev od pravil dodeljevanja slotov v EU, pri tem pa ne upošteva, da se bodo ti ukrepi odražali v vseh drugih regijah po svetu. Glede na to bi bilo bolje, da bi si prizadevali za operativno izvedljive spremembe, ki bodo dogovorjene na svetovni ravni. EESO poziva Evropsko komisijo in sozakonodajalca, naj predlog Komisije preučijo ob upoštevanju priporočil WASB.

3. Posebne ugotovitve

3.1 Zaradi pandemije COVID-19 je bilo v evropskem zračnem prometu do 31. decembra 2020 v primerjavi s prejšnjim letom ( 9 ) skupno izgubljenih 6,1 milijona letov ali 1,7 milijarde potniških potovanj.

3.2 Države so strogo omejile mednarodni zračni promet in mobilnost svojih državljanov, da bi zmanjšale širjenje virusa. Letalski prevozniki so morali močno zmanjšati svoje zmogljivosti in prizemljiti letala. V več državah članicah EU so letalski prevozniki začasno prenehali leteti.

3.3 Tudi v začetku leta 2021 se razmere niso spremenile, kar močno ogroža finančno vzdržnost vseh deležnikov v letalstvu, zlasti socialnih partnerjev, ki so upravičeno zaskrbljeni za prihodnost svojih zaposlitev. Cepivo je bilo sicer izdelano in se v EU uporablja od 27. decembra 2020, vendar bo stopnja precepljenosti prebivalstva, ki bo omogočila odpravo splošnih omejitev in ukrepov za zmanjšanje števila okužb, dosežena šele proti koncu leta 2021 ali celo v letu 2022 ( 10 ) . Nič ne kaže, da bo poleti 2021 povpraševanje doseglo vsaj približno podobno raven kot v zadnjih letih. Sedanja negotovost se bo nadaljevala in se morda celo povečala zaradi pojava novih, še bolj nalezljivih ali smrtonosnih sevov COVID-19. Po napovedih v industriji bi lahko obdobje okrevanja trajalo celo najmanj do leta 2024 ali 2025 ( 11 )

3.4 Sloti so ključni za lete na obremenjena letališča in z njih. Za letalske prevoznike so pomembni, ker z njimi dobijo dostop do omejenih letaliških zmogljivosti, da lahko ohranijo svojo mrežo in povezljivost, ki jo zagotavljajo strankam. Prevozniki so porabili več let, da so oblikovali svoje mreže in pridobili potrebne slote za promet znotraj Evrope ter medcelinski in povezovalni promet. Glede na to, da ne obstaja določba, ki bi nevtralizirala pravilo „uporabi ali izgubi“, bi morali letalski prevozniki za ohranitev svojih slotov še naprej opravljati lete z zelo nizkimi koeficienti zasedenosti, s čimer bi se povečale finančne izgube in po nepotrebnem obremenjevalo okolje.

3.5 Vsi ukrepi, uvedeni leta 2020, so temeljili na domnevi, da bodo prispevali k učinkovitemu nadzoru nad nadaljnjim širjenjem virusa v kratkem, vsaj predvidljivem obdobju. Ta pričakovanja doslej niso bila izpolnjena, procesa okrevanja po tej krizi brez primere pa še ni mogoče zanesljivo napovedati.

3.6 Odkar je bila v EU marca 2020 sprejeta prva opustitev zaradi pandemije COVID-19, se povpraševanje po letalskih storitvah ni trajno izboljšalo. V poletnih mesecih leta 2020 se je promet sicer rahlo povečal in dosegel - 51 % v primerjavi s prejšnjim letom, vendar se je po poletju spet zmanjšal, ko se je začel drugi val pandemije in so države članice uvedle nove omejevalne ukrepe. Eurocontrol je svojo napoved 14. septembra 2020 znatno prilagodil navzdol, vendar kaže, da je celo spremenjeni scenarij preveč optimističen. Novembra je promet znašal - 62 %, decembra pa - 60 % v primerjavi z letom pred tem – Eurocontrol pa je napovedal, da naj bi promet v teh mesecih dosegel - 58 % oziroma - 54 %. Za januar 2021 Eurocontrol napoveduje - 60 %, za februar pa - 50 % ( 12 )

3.7 Zaradi stalnega in ponavljajočega se širjenja virusa in strogosti ukrepov, ki so jih vlade sprejele za njegovo zajezitev, povpraševanje po letalskih storitvah ostaja zelo majhno, zato je letalski sektor še naprej pod velikim finančnim pritiskom, ki ogroža njegov obstoj. EESO zato meni, da je razbremenitev od pravila „uporabi ali izgubi“ upravičena in potrebna.

3.8 EESO pozdravlja dejstvo, da so se deležniki – letalski prevozniki, letališča in koordinatorji slotov – združili in v okviru WASB pripravili kompromisno rešitev, ter se zaveda, da je urejanje slotov na splošno zanje težavno vprašanje. Meni, da priporočilo WASB ustrezno obravnava splošne in posebne cilje Komisije iz delovnega dokumenta služb Komisije, ki je priložen njenemu predlogu ( 13 )

3.9 EESO podpira splošni cilj Komisije, da bi premagali posamezne pomanjkljivosti in izzive, povezane z opustitvijo pravila v celotni sezoni, spodbujali povezljivost, podprli konkurenco in omogočili postopno opuščanje razbremenitve od pravil o slotih. Podpira tudi posebne cilje Komisije, zlasti zmanjšanje škodljivih učinkov na okolje, ki jih povzročajo leti z zelo nizkimi koeficienti zasedenosti.

3.10 Komisija v novem odstavku 2a člena 10a predlaga samo, naj bodo letalski prevozniki za zaporedje slotov, dodeljenih za obdobje od 28. marca 2021 do 30. oktobra 2021, upravičeni do enakega zaporedja slotov v naslednjem enakovrednem obdobju voznega reda letov, če so uporabili 40 % slotov v tem zaporedju. To pomeni, da bodo morali prevozniki opravljati celo negospodarne lete z zelo nizkimi koeficienti zasedenosti, da bi uporabili najmanj 40 % slotov, namesto da bi jih imeli možnost vrniti brez nevarnosti, da jih bodo izgubili. Spodbujanje letalskih prevoznikov, naj letijo s skoraj praznimi letali, ni združljivo s ciljem Komisije o zmanjševanju škodljivih učinkov na okolje. To bi bilo mogoče popraviti, če bi imeli prevozniki možnost vrniti cela zaporedja slotov, za katera vedo, da bo povpraševanje po njih majhno (npr. v dneh z majhnim prometom ali v urah redkega prometa).

3.11 ad hoc uporabo, na primer za tovorne lete, odvisno od sprememb povpraševanja. Novi odstavek 7 v členu 10a uredbe, ki določa tritedenski rok za vračilo slotov, ne more imeti podobnega učinka Predlog Komisije prav tako ne izpolnjuje navedenega cilja, da je treba zagotoviti učinkovite operacije letalskih prevoznikov in učinkovito uporabo letaliških zmogljivosti. Ker prevoznikom vračilo celih zaporedij slotov ni dovoljeno, nimajo spodbude, da bi jih vrnili predčasno, kar bi omogočilo optimalno prerazporeditev slotov in načrtovanje za letališča, prevoznike in potrošnike. Možnost vračila celih zaporedij slotov letališčem omogoča boljše prilagajanje njihovih operacij, predvsem pa pomeni, da so sloti na voljo za prerazporeditev inuporabo, na primer za tovorne lete, odvisno od sprememb povpraševanja. Novi odstavek 7 v členu 10a uredbe, ki določa tritedenski rok za vračilo slotov, ne more imeti podobnega učinka ( 14 ) . Obstaja celo nevarnost, da bo zgolj zaradi nižjega praga prišlo do močno razdrobljenih urnikov, kar bi škodilo preostalim redkim potnikom.

3.12 EESO podpira splošne cilje Komisije o spodbujanju povezljivosti, podpiranju konkurence in omogočanju postopnega opuščanja razbremenitve od pravil o slotih, vendar meni, da je treba upoštevati dolgoročnejši vidik. Za povezljivost in konkurenco (zlasti z letalskimi prevozniki iz tretjih držav) je srednje- in dolgoročno najbolje, če se zagotovi, da bodo podjetja, ki sicer poslujejo uspešno, preživela sedanjo krizo, ne da bi izgubila sredstva, ki jih bodo potrebovala, ko bo promet spet stekel. Obenem urejanje ne sme biti preveč zaščitniško, da bi preprečili neambicioznost in zaščitili konkurenco. Glede na negotov razvoj povpraševanja v poletni sezoni in predpostavko Komisije, da bo promet dosegel 50-odstotno raven v primerjavi z letom 2019 ( 15 ) , EESO meni, da je prezgodaj za ponovno uvedbo zahtev za uporabo slotov v skladu z uredbo o slotih, tudi s 40-odstotnim pragom. Po drugi strani z nadaljnjo popolno opustitvijo ne bi obravnavali izzivov in izpolnili ciljev, ki jih je pravilno določila Komisija. EESO ugotavlja, da je priporočilo WASB, v katerem so razbremenilni učinki popolne opustitve združeni z omejevalnimi učinki praga, trdna podlaga, s katero se lahko začne vračanje k običajnemu izvajanju zahtev za uporabo slotov.

3.13 Z delegiranim aktom, predlaganim v odstavku 4 člena 10a, bi morala Komisija imeti pooblastila, da ne samo spremeni odstotne vrednosti iz odstavka 2a člena 10, temveč da tudi podaljša možnost vračila celih zaporedij slotov na začetku posamezne sezone. Predlog Komisije omogoča popolno opustitev uporabe slotov (0 %), ne omogoča pa združitve obeh elementov, kar je edina možnost za resnično prožen mehanizem za odzivanje.

3.14 Koordinacija slotov je globalno vprašanje, zato mora biti uredba EU o slotih združljiva s predpisi tretjih držav, ki pogosto zahtevajo vzajemnost. Pri popolni opustitvi s tem ni težav, saj gre za najširši možen način razbremenitve od pogojev uporabe slotov. Priporočilo WASB bo verjetno priznano po vsem svetu ( 16 )

3.15 EESO meni, da bi bilo treba zaradi odpornosti in pametne pravne ureditve razmisliti o uvedbi določb, ki bi omogočile razbremenitev od pravil o uporabi slotov iz Uredbe (EGS) št. 95/93 ne samo v primerih, povezanih s pandemijo COVID-19, ampak tudi pri prihodnjih dogodkih z znatnim vplivom na letalsko industrijo. Spremembe pravil o uporabi slotov iz Uredbe (EGS) št. 95/93 so bile potrebne že pred sedanjimi razmerami, in sicer: — leta 2002 po terorističnih napadih 11. septembra 2001 (Uredba (ES) št. 894/2002 Evropskega parlamenta in Sveta (17)), — leta 2003 po izbruhu sindroma akutne respiratorne stiske (SARS) (Uredba (ES) št. 1554/2003 Evropskega parlamenta in Sveta (18)), — leta 2009 ob svetovni finančni krizi (Uredba (ES) št. 545/2009 Evropskega parlamenta in Sveta (19)). Take ureditve bi morale vključevati sposobnost hitrega odziva brez potrebe po dodatnem urejanju in z možnostjo prožnega odziva, ki bi segal od popolnih opustitev in prilagojenih pragov do kombinacije predčasnega vračila slotov in pragov, kot je WASB predlagal za poletno sezono 2021.

3.16 EESO ponovno poudarja, da je pripravljen prispevati k nadaljnjim razpravam o tem, kako bi lahko najbolje ponovno vzpostavili vzdržen in konkurenčen evropski letalski sektor. Pristop bi moral biti celovit in vključevati razprave z vsemi zainteresiranimi stranmi, zlasti s socialnimi partnerji, ki jih je kriza zaradi COVID-19 močno prizadela. Celovit pristop bi moral vključevati pregled vseh predpisov ali ukrepov, ki po nepotrebnem obremenjujejo letalski sektor.

V Bruslju, 27. januarja 2021 Predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Christa SCHWENG

(1) COM(2020) 818 final.

(2) WASB-Recommendation, Airport slot alleviation measures for Northern Summer 2021, https://www.iata.org/contentassets/4820c05b19f148e2855db91f2a579369/wasb-northern-summer-21-recommendation-for-slot-use-relief.pdf.

(3) Uredba Sveta (EGS) št. 95/93 z dne 18. januarja 1993 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti (UL L 14, 22.1.1993, str. 1).

(4) Uredba (ES) 793/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 95/93 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti (UL L 138, 30.4.2004, str. 50).

(5) Uredba (EU) 2020/459 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. marca 2020 o spremembi Uredbe (EGS) št. 95/93 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti (UL L 99, 31.3.2020, str. 1).

(6) Delegirana uredba Komisije (EU) 2020/1477 z dne 14. oktobra 2020 o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 95/93 glede začasnega podaljšanja izrednih ukrepov za obravnavo posledic pandemije COVID-19 (UL L 338, 15.10.2020, str. 4).

(7) WASB-Recommendation, Airport slot alleviation measures for Northern Summer 2021, https://www.iata.org/contentassets/4820c05b19f148e2855db91f2a579369/wasb-northern-summer-21-recommendation-for-slot-use-relief.pdf.

(8) Letalski prevoznik Ryanair, ki je član A4E, ima drugačno stališče in bo svoje mnenje sporočil posebej.

(9) Prav tam.

(10) Vprašanja in odgovori: cepljenje proti COVID-19 v EU, 21. december 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/qanda_20_2467.

(11) Aviation Round Table Report on the Recovery of European Aviation, https://www.aci-europe.org/downloads/resources/Aviation%20Round%20Table%20DECLARATION%20FINAL%2016.11.2020.pdf.

(12) Eurocontrol, Think Paper No#8: What COVID-19 did to European Aviation in 2020, and Outlook 2021, 1. januar 2021, https://www.eurocontrol.int/publication/what-covid19-did-european-aviation-2020-outlook-2021.

(13) SWD(2020) 341 final.

(14) Poleg tega ta določba ni učinkovita, saj neupoštevanje nima posledic. Dodelitev slotov v naslednji sezoni je odvisna od tega, ali so letalski prevozniki dosegli prag, ne glede na to, ali so slote vrnili v tritedenskem roku ali ne.

(15) Glej opombo 7, uvodna izjava 11.

(16) V času priprave tega poročila so priporočilo WASB za poletje 2021 že sprejele Nova Zelandija, Malezija in Kanada (Vancouver). Brazilija je podaljšala obstoječo opustitev uporabe slotov za zimo 2020/2021. V ZDA je Zvezna uprava za letalstvo (FAA) začela posvetovanje o (samo) dveh možnostih, in sicer podaljšanju obstoječe (popolne) opustitve in priporočilu WASB.

(17) UL L 142, 31.5.2002, str. 3.

(18) UL L 221, 4.9.2003, str. 1.

(19) UL L 167, 29.6.2009, str. 24.