Kratice in glosar

OIZ : Odbor za izvajalske agencije

GD : Generalni direktorat (Evropske komisije)

GD BUDGET : Generalni direktorat za proračun

GD ECFIN : Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve

GD ENTR : Generalni direktorat za podjetništvo in industrijo

GD ENV : Generalni direktorat za okolje

GD INFSO : Generalni direktorat za informacijsko družbo in medije

GD SANCO : Generalni direktorat za zdravje in potrošnike

EACEA : Izvajalska agencija za izobraževanje, avdiovizualno področje in kulturo

EACI : Izvajalska agencija za konkurenčnost in inovativnost (prej IEEA)

EAHC : Izvajalska agencija za zdravje in potrošnike (prej PHEA)

ERS : Evropski raziskovalni svet

ERCEA : Izvajalska agencija Evropskega raziskovalnega sveta

Okvirna uredba : Uredba Sveta (ES) št. 58/2003 z dne 19. decembra 2002 o statutu izvajalskih agencij, pooblaščenih za izvajanje nekaterih nalog pri upravljanju programov Skupnosti (UL L 11, 16.1.2003, str. 1)

IEEA : Izvajalska agencija za inteligentno energijo (leta 2008, po podaljšanju mandata, je postala EACI)

Večletni finančni okvir : Vsebuje finančne perspektive proračuna EU, v katerem so odhodki razdeljeni na "razdelke". Večletni finančni okvir za tekoče obdobje (2007–2013) vsebuje naslednje razdelke: 1) trajnostna rast in zaposlovanje 2) ohranjanje in upravljanje naravnih virov 3) državljanstvo, svoboda, varnost in pravica 4) EU kot globalni partner 5) uprava 6) nadomestila

Matični GD : Služba Komisije, odgovorna za programe Skupnosti, katerih upravljanje je preneseno na agencije

PHEA : Izvajalska agencija za program javnega zdravja (leta 2008, po podaljšanju mandata je postala EAHC)

REA : Izvajalska agencija za raziskave

TEN-T EA : Izvajalska agencija za vseevropsko prometno omrežje

Povzetek

I. Izvajalske agencije so organi Skupnosti s pravno osebnostjo, ki jih je ustanovila Komisija, da bi na podlagi prenosa izvajale v celoti ali delno izvajale programe porabe EU. Komisija ostaja odgovorna za oblikovanje politik in za nadzor nad prenesenimi dejavnostmi.

II. Izvajalske agencije so relativno nov pojav v institucionalnem okolju EU. Od leta 2003 je bilo ustanovljenih šest izvajalskih agencij, ki so odgovorne za upravljanje dodeljenih finančnih sredstev v višini približno 32 milijard EUR za obdobje do leta 2013. Število odobrenih uslužbencev za leto 2009 je 1 339. To so predvsem pogodbeni uslužbenci.

III. Cilj revizije Sodišča je bil oceniti, ali se je prenos upravljavskih nalog na izvajalske agencije izkazal za uspešno možnost izvrševanja evropskega proračuna.

IV. V ta namen je preučilo zlasti:

(i) ali je odločitev o ustanovitvi izvajalske agencije temeljila na ustrezni analizi potreb in morebitnih koristi;

(ii) kakšne koristi so bile dosežene z vidika finančnih prihrankov, izboljšanja storitev in povečanja učinkovitosti;

(iii) ali je Komisija uspešno izvajala svojo vlogo nadzora nad dejavnostmi agencij.

V. Sodišče je ugotovilo, da:

(i) so bile gonilo pobude za ustanavljanje agencij predvsem omejitve pri zaposlovanju v Komisiji, namesto da bi njihovo ustanavljanje temeljilo na posebnih značilnostih samih programov;

(ii) so bili pri analizah stroškov in koristi, ki jih zahteva zakonodaja v podporo odločitvi o ustanovitvi agencij, le malo upoštevani nefinančni vidiki in izpuščeni nekateri pomembni dejavniki, povezani s stroški. Predložena slika je bila s finančnega vidika sicer nedvomno pozitivna, vendar ni bila popolnoma točna. Prispevek analiz stroškov in koristi k procesu odločanja je bil dokaj omejen;

(iii) so kljub upoštevanju dodatnih stroškov novih delovnih mest, ustvarjenih za nadzor in podporo tako v Komisiji kot v agencijah, z vidika doseženih koristi očitni prihranki stroškov, ki izvirajo iz prevladovanja delovnih mest manj plačanih pogodbenih uslužbencev. Vendar je dejanski znesek prihrankov odvisen od prerazporeditve uslužbencev Komisije, ki so prej opravljali delo, ki so ga prevzele agencije, in od ukinitve delovnih mest za pogodbene uslužbence na ustreznih programskih področjih v Komisiji. Pomanjkanje zanesljivih informacij o predhodnem stanju v Komisiji ne omogoča preverjanja obsega prihrankov;

(iv) ker so se agencije specializirale na opredeljive in natančno opredeljene naloge, zagotavljajo boljše izvajanje storitev s skrajšanjem časa za sklepanje pogodb, hitrejšimi postopki odobravanja tehničnih in finančnih poročil ter manjšimi zamudami pri plačilih. Druge izboljšave kakovosti so poenostavitev procesov ter boljša zunanja komunikacija in razširjanje rezultatov, ki prispevajo k večji prepoznavnosti EU. Po drugi strani ni razvidna pričakovana prožnost pri zaposlovanju;

(v) Komisijin nadzor nad delom agencij je dokaj omejen: letni programi dela (ki jih odobri Komisija) se zelo malo uporabljajo za določanje ožjih ciljev; spremljanje je osredotočeno predvsem na kazalnike v zvezi z načinom izvajanja nalog in ne na nastale rezultate; poročila so običajno omejena na izvrševanje proračuna ter ne merijo napredka, doseženega na večletni osnovi in ne opredeljujejo popravnih ukrepov v prihodnosti.

VI. Glavna priporočila Sodišča Komisiji so:

(i) da ponovno pretehta svoje postopke za ugotavljanje možnosti za eksternalizacijo in za razmislek o ustanovitvi ali razširitvi agencij;

(ii) da izboljša kakovost analiz stroškov in koristi, da se jim omogoči, da v celoti in učinkovito prispevajo k procesu odločanja;

(iii) da zagotovi, da ima relevantne, zanesljive podatke o delovni obremenitvi in storilnosti v zvezi z izvajanjem prenesenih nalog tako pred eksternalizacijo kot po njej;

(iv) da opredeli dejavnike uspeha, ki so v izvajalskih agencijah privedli do boljših rezultatov, in podobne dejavnike uporabi za programe, ki jih bo še naprej upravljala Komisija sama;

(v) da nadzira agencije, tako da določi cilje, usmerjene v rezultate, in ožje cilje, pri čemer naj uporabi omejeno število ustreznih kazalnikov uspešnosti, ki so osnova za cilje v prihodnjih letih.

Uvod

1. Izvajalske agencije so organi Skupnosti s pravno osebnostjo, ki jih je ustanovila Komisija, da bi v njenem imenu in na njeno odgovornost v celoti ali delno izvajale programe EU.

2. Prenos vsakodnevnega upravljanja programov porabe na specializirane agencije je v zadnjih dveh desetletjih [1] glavno vodilo reforme javne uprave na nacionalni ravni. To je imelo predvsem dva cilja: izboljšati zagotavljanje storitev (z zmanjšanjem birokracije, večjo specializacijo in okrepljeno zavezanostjo posebnim rezultatom) in centralnim organom omogočiti, da se osredotočijo na "temeljne naloge", kot sta oblikovanje politik in nadzor.

3. Ustanavljanje izvajalskih agencij v kontekstu EU je postalo predmet razprave leta 1999, ko se je Komisija v okviru splošne upravne reforme [2] lotila obsežnejšega pregleda svoje politike eksternalizacije. To je bil odziv na pomisleke Parlamenta o upravljanju programov porabe, ki ga je izvajalo več kot sto organov, ki so znani kot uradi za tehnično pomoč in jih upravljajo zasebni izvajalci [3].

4. Leta 2000 je bilo v beli knjigi o reformi [4] poudarjeno, da se mora Komisija znova osredotočiti na svoje temeljne naloge, tako da nekaj upravnega dela eksternalizira, kadar:

(a) eksternalizacija predstavlja učinkovitejše in stroškovno učinkovitejše sredstvo za zagotavljanje zadevnih storitev ali blaga;

(b) eksternalizacija ne zajema uporabe diskrecijske pravice (tj. ne pomeni političnih odločitev);

(c) je eksternalizacija upravičena zaradi lastnih prednosti in ni zgolj zamenjava za nadomestitev premajhnega števila uslužbencev na Komisiji.

5. Poleg tega je bila v beli knjigi navedena zahteva, da bi se morale v celotni Evropski komisiji odločitve o eksternalizaciji sprejemati dosledno, da se v podobnih primerih [5] uporabijo podobni instrumenti. Eksternalizacija upravljavskih nalog bi zajemala preizkušanje nove vrste izvajalskega organa, ki ga vodijo uslužbenci Komisije [6], tj. izvajalske agencije.

6. Zato je bila uporaba uradov za tehnično pomoč postopno ukinjena. Upravljanje nekaterih programov (v glavnem v zvezi z zunanjo pomočjo) je prevzela Komisija, tako da je precej zaposlovala pogodbene uslužbence, nekateri programi so se nehali izvajati, drugi pa so bili zaupani izvajalskim agencijam [7].

7. Finančna uredba iz leta 2002 predvideva ustanovitev izvajalskih agencij [8]. Njihov statut je določen s skupnim pravnim okvirom [9]. Komisija jih ustanovi po odobritvi držav članic z regulativnim postopkom v okviru komitologije [10]. Pri odločitvi sodeluje tudi Evropski parlament, ki poda svoje mnenje o potrebi po vsaki predlagani agenciji.

8. Od leta 2003 je bilo ustanovljenih šest izvajalskih agencij (glej tabelo 1).

9. V času revizije Sodišča so delovale štiri od šestih agencij (EACI, EAHC, EACEA in TEN-T EA, slednja od aprila 2008).

Tabela 1

Izvajalske agencije, ustanovljene od leta 2003

Izvajalske agencije | Skupni proračun, upravljan v večletnem finančnem okviru 2007–2013 (v milijardah EUR) | Začetek in konec delovanja | Število uslužbencev (v enotah ekvivalenta polnega delovnega časa) Proračun 2009 | Upravljani programi [] | Logotip |

+++++ TIFF +++++

Izvajalska agencija za konkurenčnost in inovativnost (EACI), prej IEEA | 1,7 | 1. 1. 2004– 31. 12. 2008 (podaljšano do 31. 12. 2015) | 147 | Izvaja del okvirnega programa za konkurenčnost in inovacije ter program Marco Polo II. | |

+++++ TIFF +++++

Izvajalska agencija za zdravje in potrošnike (EAHC), prej PHEA | 0,5 | 1. 1. 2005– 31. 12. 2010 (podaljšano do 31. 12. 2015) | 50 | Izvaja program javnega zdravja EU, program potrošniške politike in pobudo boljšega usposabljanja za varnejšo hrano. | |

+++++ TIFF +++++

Izvajalska agencija za izobraževanje, avdiovizualno in kulturo (EACEA) | 3,7 | 1. 1. 2005– 31. 12. 2008 (podaljšano do 31. 12. 2013) | 394 | Izvaja programe in ukrepe na področjih izobraževanja in usposabljanja, aktivnega državljanstva, mladine, avdiovizualnega in kulture. | |

+++++ TIFF +++++

Izvajalska agencija za vseevropsko prometno omrežje (TEN-T EA) | 8,0 | 26. 10. 2006– 31. 12. 2008 (podaljšano do 31. 12. 2015) | 99 | Izvaja program vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T). | |

+++++ TIFF +++++

Izvajalska agencija za raziskave (REA) | 6,5 | 1. 1. 2008– 31. 12. 2017 | 349 | V okviru 7. OP izvaja program Ljudje ter dele programov Zmogljivosti in Sodelovanje. Izvaja podporne storitve za velik del 7. OP. | |

+++++ TIFF +++++

Izvajalska agencija Evropskega raziskovalnega sveta (ERCEA) | 7,5 | 1. 1. 2008– 31. 12. 2017 | 300 | V okviru 7. OP izvaja program Zamisli. | |

| 27,9 | | 1339 | | |

10. Prvotno trajanje ali mandat agencije sta bila v več primerih podaljšana:

(a) Izvajalski agenciji za izobraževanje, avdiovizualno in kulturo (EACEA) je bil mandat podaljšan štirikrat za upravljanje nove generacije programov za obdobje 2007–2013 in za dodajanje novih programov na področju izobraževanja;

(b) Izvajalska agencija za program javnega zdravja (PHEA) je postala Izvajalska agencija za zdravje in potrošnike (EAHC), ko je bil novemu programu ukrepov na področju zdravja za obdobje 2008–2013 [11] dodan program ukrepov potrošniške politike za obdobje 2007–2013 [12] in program boljšega usposabljanja za varnejšo hrano ter

(c) Izvajalska agencija za inteligentno energijo (IEEA) je postala Izvajalska agencija za konkurenčnost in inovativnost (EACI), ko je programu Inteligentna energija dodala dele programa pobude Skupnosti in programa Marco Polo Il.

11. Izvajalske agencije izvajajo programe porabe EU, katerih skupni znesek je približno 27,9 milijarde EUR v okviru sedanjega večletnega finančnega okvira (2007–2013). Če upoštevamo tudi naloge, ki so se upravljale v prejšnjem večletnem finančnem okviru, je skupni znesek približno 32 milijard EUR.

12. Administrativni proračun izvajalskih agencij se dodeli iz dodeljenih finančnih sredstev za programe, ki jih upravljajo agencije. Zato za ustrezna proračunska sredstva ne velja zgornja meja za vire, določena z razdelkom 5 večletnega finančnega okvira, ki se nanaša na "splošne" upravne odhodke institucij EU.

13. Za nadzor nad dejavnostmi izvajalskih agencij je odgovorna Komisija. Direktorji agencij so uradniki, ki jih imenuje Komisija; ta [13] imenuje tudi člane pripravljalnih odborov. Letna poročila o delu agencij so priložena poročilom njihovih matičnih generalnih direktoratov.

14. Izvajalske agencije se na več načinov razlikujejo od tako imenovanih "regulativnih agencij", ki so nastajale predvsem od 1990-ih let, da bi na ravni EU izvajale naloge s področja zakonodaje, povezane s širitvijo notranjega trga [14]. Glavne razlike so v tem, da izvajalske agencije izvajajo programe porabe in so neposredno odvisne od Komisije, medtem ko regulativne agencije v glavnem zagotavljajo skupna pravila in storitve, njihovo delovanje pa vodi upravljavski odbor, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic (za več podrobnosti glej Prilogo II).

Cilj in obseg revizije

15. Skupni cilj revizije je bil oceniti, ali se je prenos operativnih nalog na izvajalske agencije izkazal kot uspešen instrument za izvrševanje proračuna EU.

16. To je bilo izvedeno z obravnavo naslednjih vprašanj:

(a) Ali so odločitve o ustanovitvi izvajalskih agencij temeljile na ustreznih analizah potreb in morebitnih koristi?

(b) Kakšne koristi so bile dosežene z vidika prihranka stroškov, izboljšanja uspešnosti in večje učinkovitosti?

(c) Ali je Komisija uspešno izvajala svojo nadzorno vlogo?

17. Revizija je bila izvedena med aprilom in novembrom 2008. Revizijski dokazi so bili zbrani na podlagi analiz dokumentacije, pregledov spisov in razgovorov v vseh izvajalskih agencijah in na Komisiji. Na področjih določanja ciljev in merjenja uspešnosti so bile kot merilo presojanja uporabljene nacionalne dobre prakse.

Revizijska opažanja

Proces ustanavljanja

Gonilo pobud za ustanovitev izvajalskih agencij večinoma omejitve pri zaposlovanju v Komisiji

18. Kot je razvidno iz okvirne uredbe [15], je bil glavni razlog za prenos izvajanja nalog izvrševanja na zunanje izvajalske agencije ta, da bi te zagotovile boljše storitve in večjo učinkovitost ter bi se Komisija osredotočila predvsem na svoje institucionalne naloge, kot sta oblikovanje politik in strateško upravljanje. Posebne razloge za ustanovitev izvajalske agencije je treba ugotoviti z oceno potreb, ki temelji na teh načelih.

19. Pred kratkim so bili v splošnih navodilih, ki jih je izdal GD BUDG [16], navedeni bistveni dejavniki, na katerih bi morala temeljiti ocena potreb:

(a) Komisija se mora pri oblikovanju politike in spremljanju osredotočiti na zakonodajne in strateške naloge, vključno s tistimi, ki so povezane s programi Skupnosti;

(b) jasna razmejitev med načrtovanjem politik (temeljna dejavnost Komisije) in izvajanjem tehničnih projektov, kjer ni nobenih diskrecijskih pooblastil, ki bi pomenila sprejemanje političnih odločitev;

(c) potreba po visoko kakovostnem tehničnem strokovnem znanju v celotnem projektnem ciklu;

(d) možnost ekonomije obsega z visoko stopnjo specializacije ali združevanjem podobnih programov ali dejavnosti znotraj ene agencije;

(e) potreba po izvajanju nekaterih dejavnosti z večjo prepoznavnostjo.

20. Sodišče je ocenilo, kako je Komisija ta načela prenesla v prakso in kako je opredelila možna gonila za dekoncentracijo nalog na podlagi narave in posebnih značilnostih programov, kot so raven zahtevanega tehničnega strokovnega znanja, možnost doseganja standardizacije dolgotrajnih nalog in združevanja podobnih dejavnosti, kar vodi k sinergijam.

21. Sodišče je ugotovilo, da je pobudo o ustanovitvi agencij prevzela predvsem Komisija kot odgovor na praktične težave, zlasti ker je bilo treba nadomestiti ukinjene urade za tehnično pomoč in omogočiti nadaljevanje programov, ki so jih upravljali, ko v okviru zgornje meje za administrativni proračun Komisije, določen z večletnim finančnim okvirom, ni bilo na voljo nobenih novih virov (odstavek 12). Kljub nameram, opisanim v beli knjigi in dokumentih z navodili, je bilo glavno gonilo za eksternalizacijo (glej okvir 1) pomanjkanje uslužbencev v Komisiji (tako z vidika števila kot specializacije). Novejši dokumenti potrjujejo, da Komisija nadaljuje s prakso iskanja možnosti za ustanovitev novih izvajalskih agencij, ko je soočena s pomanjkanjem virov [17].

Okvir 1

V analizi stroškov in koristi za program Marco Polo (ki ga izvaja EACI) je izrecno navedeno, da je bil razlog za prenos izvajanja na izvajalsko agencijo pomanjkanje kadrovskih virov pri Komisiji.

PHEA je bila ustanovljena potem, ko je bil ukinjen ustrezni urad za tehnično pomoč in so nastale precejšnje težave z izvajanjem in naraščajoče zamude pri plačilih, povezane s potrebo po dodatnih virih v GD SANCO. Zaradi teh težav sta Svet in Evropski parlament ob sprejetju novega programa javnega zdravja leta 2002 vztrajala, da bi bilo treba za izvedbo programa pripraviti "primerne strukturne ureditve". To je bil argument v podporo ustanovitvi PHEA.

Zaradi osredotočenosti na pomanjkanje uslužbencev je prišlo tudi do zelo različnih načinov izvajanja znotraj istega programa. Trije posebni programi znotraj okvirnega programa za konkurenčnost in inovacije se upravljajo na različne načine: program Inteligentna energija – Evropa še naprej v veliki meri upravlja EACI. Komisija se je odločila, da bo program za podporo politiki informacijske in komunikacijske tehnologije še naprej neposredno upravljal GD INFSO. GD ENTR je v zvezi s programom za podjetništvo in inovacije glavne dele svojega deleža prenesel na EACI, GD ENV pa je prenesel upravljanje projektov ekoloških inovacij. Za dele programa za podjetništvo in inovacije, za katere je bil odgovoren GD ECFIN, je bilo v pravni podlagi programa za konkurenčnost in inovacije določeno, da finančne instrumente tega programa še naprej izvaja Evropski investicijski sklad.

Omejen prispevek analiz stroškov in koristi v procesu odločanja

22. Okvirna uredba zahteva, da bi morala ustanovitev izvajalske agencije temeljiti na analizi stroškov in koristi [18], ki utemeljuje zunanje izvajanje in upošteva več dejavnikov, kot so stroški usklajevanja in pregledov, posledični vpliv na kadrovske vire pri Komisiji, možni finančni prihranki, koristi, ki jih prinašata dodatni učinkovitost in prožnost pri izvajanju prenesenih nalog, poenostavitev uporabljenih postopkov, bližina prenesenih dejavnosti za končne upravičence, prepoznavnost Skupnosti kot pobudnice zadevnega programa Skupnosti in potreba po ohranjanju ustrezne ravni strokovnega znanja znotraj Komisije [19].

23. Sodišče je ocenilo kakovost analiz stroškov in koristi, ki podpirajo odločitve o ustanovitvi agencij, in analiziralo, ali so bili ustrezno upoštevani vsi relevantni dejavniki.

24. Ugotovilo je, da so bile analize stroškov in koristi na splošno omejene na finančne vidike in so le malo upoštevale druge dejavnike, ki utemeljujejo zunanje izvajanje iz odstavka 22. Poudarek je bil na prihrankih, ki izhajajo iz zaposlovanja cenejših pogodbenih uslužbencev namesto stalnih uradnikov [20]. Vidika izboljšanja uspešnosti in večje učinkovitosti skoraj nista bila upoštevana, čeprav bi vključitev takih elementov v analizo lahko okrepila razloge za ustanovitev agencij. Zaradi tega so bile analize v glavnem primerjave stroškov, ne pa analize stroškov in koristi v pravem pomenu besede.

25. Pri stroških manjkajo nekateri elementi v zvezi z delovanjem in prenehanjem delovanja agencij. Tako niso bili zajeti ali točno zajeti niti stroški dodatnih uslužbencev, ki jih Komisija potrebuje za nadzor agencij, agencije pa za horizontalne funkcije (razen za TEN-T EA), niti stroški izvajanja programov po izteku predvidene življenjske dobe agencije.

26. Poleg tega je bil podcenjen čas, ki je potreben za ustanovitev nove agencije in v analize niso bili vključeni prehodni stroški prekrivanja Komisije in agencij, čeprav je bilo znano, da traja približno dve leti, preden agencija začne delovati popolnoma neodvisno [21]. Za PHEA so bili prehodni stroški zajeti v analizo, vendar je bilo prvotno napovedano tri- do šestmesečno obdobje za zagon agencije veliko preveč optimistično [22].

27. Analize ob tem vsebujejo tudi nekatere elemente negotovosti. Kot prvo, primerjava se na splošno opravi tako, da se za različne kategorije pogodbenih uslužbencev uporabijo enotni povprečni stroški na enoto, medtem ko so v praksi zaposlitveni razredi teh uslužbencev različni in zato tudi njihovi stroški [23]. To povprečje temelji na sestavi uslužbencev Komisije, kar kaže, da tu prevladujejo nižji razredi v primerjavi s (specializiranimi) uslužbenci, ki jih zaposlujejo agencije, to pa vodi k podcenjevanju stroškov pri možnosti ustanovitve agencij.

28. Drugič, ocene, uporabljene za izračunavanje potreb agencij po uslužbencih, in posledični učinek na kadrovske vire Komisije (z vidika prihranjenih in prerazporejenih stalnih delovnih mest ter ukinjenih pogodbenih delovnih mest) se nista opirala na zanesljive podatke o delovni obremenitvi in storilnosti (razen za TEN-T EA). To ne ogroža le natančnosti procesa, ampak ovira tudi uspešno naknadno vrednotenje dejanske stopnje koristi (kot je pojasnjeno v odstavku 37).

29. Popravljanje analiz stroškov in koristi, da bi se upoštevale zgoraj navedene slabosti, v večini primerov ne bi vplivalo na sklep v prid ustanovitvi agencije (glede na veliko odstopanje pri prihrankih za stroške za zaposlene): izjema je najmanjša agencija (PHEA – zdaj EAHC), kjer bi prevlada zgolj finančnih argumentov lahko povzročila dvom v priporočilo o nadaljevanju. Analize stroškov in koristi so kljub temu predmet kritik, ker naj ne bi nudile zadovoljive skupne slike finančnih posledic in drugih koristi z vidika učinkovitosti in uspešnosti.

30. Sodišče v praksi ni odkrilo nobenega primera analize stroškov in koristi, ki bi odsvetovala ustanovitev izvajalske agencije. Vendar vsem primerom pozitivnih priporočil ni sledila ustanovitev agencije [24], saj je končna odločitev temeljila na izčrpnejšem vrednotenju argumentov za in proti. Analize stroškov in koristi so tako dodale le malo vrednosti in niso zagotavljale ustrezne osnove, ki bi odločevalcem omogočala oblikovanje mnenja o različnih možnostih.

Dosežene koristi

Prihranki zaradi nižjih stroškov za zaposlene, vendar zahtevna skupna količinska opredelitev

31. Komisijina predpostavka v zvezi s finančnimi koristmi je, da se prihranki dosegajo z zaposlovanjem 75-odstotnega deleža pogodbenih uslužbencev namesto stalnih uslužbencev [25] v agencijah.

32. Dejansko je bilo v proračunu za leto 2009 za agencije odobrenih skupno 1339 delovnih mest, od tega jih je bilo na novo ustvarjenih 1227 (941 za pogodbene uslužbence, 256 za začasne uslužbence in 30 za nacionalne strokovnjake) [26]. To dejansko predstavlja 70-odstotni delež pogodbenih uslužbencev. Ob predpostavki, da je od delovnega mesta do delovnega mesta povprečna razlika v plači približno 50 %, je jasno, da precejšnje koristi že v izhodišču izvirajo iz prevlade nižje plačanih uslužbencev v primerjavi z uslužbenci, ki bi jih zaposlila Komisija.

33. Vendar obstajajo nekateri element negotovosti, zaradi katerih je težko količinsko opredeliti točen znesek prihrankov. Prvič, tudi ob predpostavki, da bi Komisija zaposlila popolnoma enako število ljudi kot agencije, v hipotezi o "vseh stalnih uradnikih Komisije" ni upoštevano, da bi se lahko zaposlilo tudi (vsaj nekaj) pogodbenih uslužbencev. Drugič, dejanski podatki o stroških za zaposlene, ki so na voljo za eno agencijo, kažejo, da je povprečen strošek za pogodbene uslužbence približno 10 % višji od stroška, ki ga Komisija uporablja za splošne namene (glej okvir 2) [27]. Tako je zaradi tega, ker so pogodbeni uslužbenci agencij večinoma uvrščeni v visoke razrede, medtem ko je iz povprečnega stroška Komisije razvidna sestava njenih uslužbencev, kjer večinoma prevladujejo pogodbeni uslužbenci v nizkih razredih. Zaradi zadovoljivejše primerjave bi bilo treba povprečne stroške za zaposlene razlikovati glede na kategorijo uslužbencev [28].

34. Poleg tega je treba od prihrankov pri zaposlenih odšteti dodatne stroške v zvezi z novimi nadzornimi funkcijami, ki jih izvajajo matični generalni direktorati, in režijske stroške v zvezi s horizontalnimi funkcijami v vsaki agenciji [29]. Komisija poroča, da znaša delež uslužbencev, ki so jim dodeljene takšne nadzorne in podporne funkcije, približno 13–14 % celotnega osebja agencij [30].

35. Po drugi strani je pri tistih programih, ki so jih prej neposredno upravljale službe Komisije, vsak prihranek odvisen od uspešnosti prerazporeditve uslužbencev, ki so prej opravljali delo, preneseno na agencije, in od ukinitve delovnih mest za pogodbeno zaposlene na ustreznih programskih področjih v Komisiji [31].

Okvir 2

GD BUDG v zakonodajnih predlogih uporablja naslednje povprečne stroške na enoto, ki so za Komisijo kot celoto ocenjeni na:

122000 EUR na leto za stalne/začasne uradnike in

64000 EUR za pogodbene uslužbence.

Zaposlovanje pogodbenih uslužbencev namesto stalnih uradnikov bi tako teoretično omogočalo prihranke v višini približno 50 % na osebo.

36. Po ustanovitvi šestih izvajalskih agencij je Komisija znotraj ustreznih generalnih direktoratov načrtovala, da bo 267 uslužbencev sprostilo delovna mesta (159 stalnih delovnih mest in 108 pogodbenih uslužbencev). Od teh uslužbencev jih je do 1. januarja 2009 (glej tabelo 2) delovna mesta dejansko sprostilo 209 (131 stalnih delovnih mest in 78 pogodbenih uslužbencev). Pri ERCEA ni načrtovana nobena izpraznitev delovnih mest, saj so prenesene dejavnosti popolnoma nove.

37. Vendar ustreznosti teh načrtov ni mogoče preveriti, saj pri Komisiji ni nobenih zanesljivih informacij o predhodnem stanju v zvezi z uslužbenci, dodeljenimi programom, ki so jih prevzele agencije, ali o delitvi delovne obremenitve med nalogami v zvezi z oblikovanjem politik (ki ostajajo v pristojnosti Komisije) in nalogami izvrševanja. Komisija tudi nima takšnih podatkov glede uslužbencev, ki v svojih generalnih direktoratih trenutno opravljajo podobne naloge.

38. V tem pogledu Sodišče opaža, da se je zaradi ločene predstavitve operativnih proračunov agencij v splošnem proračunu Skupnosti povečala preglednost. To dejansko zagotavlja ustrezne informacije o virih (in z njimi povezanih stroških), potrebnih za vodenje programov, ki niso nujno na voljo, ko jih Komisija izvaja sama.

39. Celo ob upoštevanju učinka negotovosti, navedenih zgoraj, je stopnja prihrankov še vedno precejšnja.

Tabela 2

Izpraznjena delovna mesta

| Skupno število delovnih mest, ki naj bi se izpraznila do leta 2012 | Dejansko izpraznjena delovna mesta do 1. 1. 2009 [100] |

Stalna delovna mesta | Pogodbeni uslužbenci | Stalna delovna mesta | Pogodbeni uslužbenci |

EACEA | 15 | 18 | 30 | 18 |

IEEA/EACI | 28 | 5 | 30 | 0 |

PHEA/EAHC | 22 | 0 | 15 | 0 |

TEN-T EA | 56 | 6 | 56 | 6 |

ERCEA | 0 | 0 | 0 | 0 |

REA | 38 | 79 | 0 | 54 |

Skupaj | 159 | 108 | 131 | 78 |

Boljše zagotavljanje storitev

40. Boljše zagotavljanje storitev je ena od pričakovanih koristi zaradi koncentracije dobro opredeljenih nalog v eni sami agenciji (dejavnik specializacije).

41. Sodišče je ocenilo upravljavske vidike izvajanja programov, pri čemer je za primerjavo uspešnosti agencij in Komisije pred eksternalizacijo uporabilo kvantitativne kazalnike. Ocena je zajemala vrednotenje predlogov in sklepanje pogodb, spremljanje izvajalčeve uspešnosti in plačilne postopke. Upoštevani so bili tudi drugi kvalitativni vidiki.

42. Revizija je pokazala, da so izvajalske agencije na splošno uspešnejše od njihovih matičnih generalnih direktoratov. To ponazarjajo (glej okvir 3):

(a) krajši čas pri sklepanju pogodb (vrednotenje predlogov in pogajanja o njih);

(b) hitrejši postopki odobravanja tako za tehnična kot finančna poročila o projektih in

(c) krajši čas pri izvrševanju plačil (od zahtevka za plačilo do plačila).

Okvir 3

Čas za sklenitev pogodbe za program javnega zdravja na primer se je s 345 dni, kolikor je znašal, ko je program upravljal matični GD, skrajšal na 219 dni; plačilni rok se je s 503 dni skrajšal na 91 dni; čas, potreben za odobritev tehničnih in finančnih poročil, pa se je z 90 dni skrajšal na 42 dni.

43. Agencije so poleg tega poenostavile upravljavske postopke, s čimer se je zmanjšalo upravno breme za prosilce in pobudnike projektov (glej okvir 4).

44. Pri reviziji je bilo tudi opaženo, da so agencije izboljšale komunikacijo z morebitnimi prosilci in zagotovile razširjanje rezultatov širši javnosti, s čimer so zagotovile večjo prepoznavnost dejavnosti EU. Agencije organizirajo številne dogodke (informativne dneve, informativne sestanke, delavnice), in sicer neposredno ali prek "nacionalnih kontaktnih točk", kjer možne upravičence obveščajo o novih programih, jih usmerjajo skozi postopke in jim zagotavljajo podatke o prejšnjih programih (glej okvir 5).

45. Dodatni primeri so prikazani v Prilogi III.

Okvir 4

EACEA je na primer poenostavila razpis za zbiranje predlogov in obrazce za vloge, prešla na elektronsko oddajo, podrobneje pojasnila izbirna merila, zmanjšala število prilog k pogodbam, povečala uporabo pavšalnih zneskov in povprečnin ter poenostavila obveznosti poročanja.

Okvir 5

Vse dejavnosti EACI podpira komunikacijski načrt, v katerem je za vsakega od programov opredeljeno, katera dejavnost je načrtovana v določenem obdobju leta. Za vsak program se pripravijo spletna stran, logotip, prospekti in obvestila o novicah. Sodišče je v prejšnjem poročilu (Posebno poročilo št. 7/2008 – Inteligentna energija 2003–2006) ugotovilo, da so imele te pobude pozitiven učinek na stopnjo zadovoljstva prosilcev.

46. Glede podaljšanja mandata obstoječih agencij so bile sinergije dosežene z uporabo orodij, ki so bila razvita za podobne programe. To zadeva predvsem komunikacijska orodja, ki se uporabljajo za razpošiljanje razpisov in obveščanje morebitnih prosilcev, postopke za iskanje in vodenje strokovnjakov ter upravljanje pogodb.

Omejeno povečanje učinkovitosti pri zaposlovanju

47. Izvajalske agencije naj bi zagotovile tudi večjo učinkovitost z večjo prožnostjo pri zaposlovanju, sposobnostjo, da se pritegne visoko usposobljeno osebje in večjo kadrovsko stabilnostjo.

48. V zvezi s prvo točko se lahko zaposlovanje pogodbenih uslužbencev že po definiciji lažje prilagodi posebnim potrebam agencij. Vendar se je izkazalo, da je proces izbire ustreznega osebja težji, kot je predpostavljala Komisija. Glavni razlog za počasen zagon agencij so težave pri zaposlovanju (glej odstavek 26).

49. Imenovanje direktorjev je bil dolgotrajen proces, iskanje primernega kandidata pa je trajalo povprečno 8 mesecev [32]. Ker za EACI in PHEA ni bilo primernih kandidatov, je bilo treba za delovno mesto računovodje spremeniti [33] pravilo, da mora biti računovodja uradnik, ki ga dodeli Komisija.

50. Izkazalo se je tudi, da je zaposlovanje osebja s specializiranim strokovnim znanjem dolgotrajnejša naloga, kot se je pričakovalo. Agencije uporabljajo iste sezname kandidatov kot Komisija, kadrov- ske načrte pa odobri tudi GD ADMIN (poleg odobritve matičnega GD). Poleg tega se pri agencijah zaposluje na začasna delovna mesta v nižjih razredih in za pogodbene uslužbence se zahteva več let izkušenj kot za pogodbene uslužbence v Komisiji, ki opravljajo podobne naloge. Zato so delovna mesta manj privlačna, čeprav je pogodbe mogoče podaljšati, za razliko od pogodbenih delovnih mest v Komisiji, ki so omejena na tri leta.

51. Agencije lahko uporabijo tudi osebje z agencij za zaposlovanje. Takšno osebje precej uporablja EACEA, ki je zaposlila 55 začasnih enot na leto. Čeprav je ta rešitev zagotovila večjo prožnost pri spoprijemanju s težavami v obdobjih povečanega delovnega obsega, visoko število takšnih uslužbencev odraža bolj temeljne težave pri zaposlovanju in je v nasprotju s pričakovanji izkušenega in stabilnega osebja.

Komisijin nadzor nad agencijami

Osredotočenost na izvrševanje proračuna

52. Kot je bilo omenjeno zgoraj (odstavek 13), Komisija ohranja nadzorno vlogo v zvezi z dejavnostmi izvajalskih agencij [34]. To bi moralo zajemati opredelitev jasnih prednostnih nalog in ciljev, usmerjenih v rezultate v letnih programih dela, ki jih odobri Komisija, in oceno dejavnosti, ki jih izvaja agencija, v letnih poročilih o dejavnostih [35].

53. Sodišče je ocenilo, kako so agencije uporabljale svoje letne programe dela kot orodje za določanje ciljev, ustreznost kazalnikov uspešnosti, določenih za obdobje od 2006 do 2008, in kakovost poročanja za leti 2006 in 2007.

54. Časovni okvir za letne programe dela Komisiji ne omogoča, da bi jih uporabila za opredelitev prednostnih nalog in ciljev agencij. Okvirna uredba o izvajalskih agencijah zahteva sprejetje letnih programov dela agencij najpozneje na začetku vsakega leta [36], medtem ko se letni programi dela programov Skupnosti, prenesenih na agencije, v skladu s finančno uredbo sprejmejo v prvem četrtletju leta. Ta časovna razporeditev ni primerna za zagotavljanje doslednosti. Dejansko je Komisija letne programe dela, razen za EAHC, odobrila pozno sredi leta (EACI, 2008), ob koncu leta (EACEA, 2007 in 2008) ali sploh ne (EACEA, 2006).

55. Kar zadeva vsebino letnih programov dela, so bile izvajalskim agencijam na splošno dodeljene naloge brez ciljev, usmerjenih v rezultate, in z njimi povezanih končnih ciljev.

56. V letnih programih dela agencij je bilo določenih preveč kazalnikov (od 52 do 109 v letu 2008, glej diagram 1), medtem ko dobre nacionalne prakse priporočajo uporabo le omejenega števila ključnih kazalnikov.

57. Poleg tega so uporabljeni kazalniki večinoma povezani z dejavnostmi upravljanja (naloge in delovna obremenitev) in ne z rezultati upravljanih programov. V merjenje rezultatov glede na cilje (uspešnost) je usmerjeno le omejeno število kazalnikov, za merjenje razmerja med uporabljenimi viri in doseženimi rezultati (učinkovitost) pa ni nobenih kazalnikov.

Diagram 1

Število in vrsta kazalnikov v letnih programih dela

+++++ TIFF +++++

58. Poročanje je običajno omejeno na proračunske podatke (npr. porabo odobritev za prevzem obveznosti in zamude pri plačilih). Letna poročila o dejavnostih niso vedno skladna s kazalniki v letnih programih dela, ne vsebujejo sistematične primerjave z vsemi končnimi cilji, določenimi v letnih programih dela in se ne sklicujejo na napredek, dosežen iz leta v leto, ali na popravne ukrepe, potrebne v prihodnosti.

59. Zaradi slabosti, opisanih v odstavkih 54 do 58, Komisijina kontrola nad dejavnostmi agencij ni popolnoma uspešna. Na operativni ravni obstajajo redni neformalni stiki med uslužbenci Komisije in agencijami (lajša jih njihova medsebojna geografska bližina). To sicer zagotavlja komunikacijo o vsakodnevnih vprašanjih upravljanja, vendar ta ni v obliki dobro strukturiranih odnosov, ki bi temeljili na jasnih instrumentih za merjenje uspešnosti in poročilih.

60. Dolgoročneje je to ključnega pomena tudi za strateške funkcije Komisije (njeno "temeljno dejavnost"), za katere je potrebno poznavanje izvajanja projektov na terenu (zlasti na področjih politik, ki se za razvoj novih pobud močno opirajo na rezultate projektov, ki temeljijo na dokazih).

Zaključki in priporočila

61. Revizija Sodišča je pokazala, da je bilo glavno gonilo pobude za ustanovitev šestih izvajalskih agencij, ustanovljenih od leta 2003, potreba po nadomestitvi premajhnega števila uslužbencev v Komisiji.

62. Komisija je pragmatično uporabljala možnost ustanavljanja izvajalskih agencij in se odzivala na težave, ko so se pojavile. Po drugi strani Komisijina lastna navodila predlagajo bolj sistematičen pristop k ustanavljanju agencij; razmišljati o ustanovitvi agencije samo takrat, ko je v to prisiljena zaradi premajhnega števila uslužbencev ali drugih zunanjih omejitev, ni najbolj optimalno.

63. Analize stroškov in koristi, ki spremljajo odločitve o ustanovitvi agencij, so se osredotočale na primerjave stroškov, premalo upoštevale druge ustrezne koristi in niso bile podprte z zanesljivimi podatki o delovni obremenitvi in storilnosti. Poleg tega nekateri stroški niso bili pravilno ocenjeni. Analize stroškov in koristi so prispevale le malo dodane vrednosti v procesu odločanja.

Priporočilo 1

Komisija bi morala ponovno pretehtati svoje postopke za ugotavljanje možnosti za eksternalizacijo in razmisliti o ustanovitvi ali razširitvi agencij.

Komisija bi morala zagotoviti popolnejše analize stroškov in koristi, ki bi celovito in uspešno prispevale k procesu odločanja.

64. Finančni prihranki očitno izhajajo iz zaposlovanja pogodbenih uslužbencev v nižjih razredih v primerjavi z uradniki Komisije. Vendar točnega zneska prihrankov ni mogoče natančno količinsko opredeliti. Poleg tega zaradi pomanjkanja zanesljivih podatkov o predhodnem stanju v Komisiji ni mogoče oceniti ustreznosti načrtov v zvezi z delovnimi mesti, ki jih potrebujejo agencije, in delovnimi mesti, ki se zaradi eksternalizacije posledično izpraznijo pri Komisiji.

65. Izvajalske agencije zaradi svoje specializacije za dobro opredeljene naloge zagotavljajo boljše storitve kot njihovi prejšnji matični generalni direktorati. Hitreje sklepajo pogodbe, izvršujejo plačila in odobravajo tehnična in finančna poročila. Izboljšale so tudi procese ter povečale zunanjo komunikacijo in razširjanje rezultatov in tako prispevale k večji prepoznavnosti EU. Po drugi strani je Sodišče ugotovilo, da lahko elementi togosti pri zaposlovanju osebja ovirajo doseganje pričakovane večje učinkovitosti.

Priporočilo 2

Če želi Komisija v celoti oceniti koristi, ki so jih proizvedle izvajalske agencije, mora poskrbeti, da ima ustrezne, zanesljive podatke o delovni obremenitvi in storilnosti, povezane z izvajanjem prenesenih nalog pred eksternalizacijo in po njej. To je bistveno tudi zato, da se ugotovijo zmogljivosti, ki jih imajo obstoječe agencije za spoprijemanje z dodatnimi nalogami.

Poleg tega naj Komisija opredeli tudi dejavnike uspeha, ki so pri izvajalskih agencijah privedli do boljših rezultatov, in podobne dejavnike uporabi za programe, ki jih bo še naprej izvajala sama.

Komisija bi morala razmisliti o ukrepih za poenostavitev zaposlovanja osebja agencij.

66. Komisijin nadzor nad dejavnostmi izvajalskih agencij ni popolnoma uspešen. Časovni okvir za letne programe dela Komisiji ne omogoča, da bi jih uporabila za opredelitev prednostnih nalog in ciljev agencij. Izvajalskim agencijam so bile na splošno dodeljene naloge brez ciljev, usmerjenih v rezultate in z njimi povezanih ožjih ciljev. Pri spremljanju se sicer uporablja veliko število kazalnikov, vendar je omejeno na dejavnosti upravljanja in ne zajema ključnih vidikov uspešnosti in učinkovitosti. Zahteve poročanja ostajajo na ravni preprostih proračunskih podatkov.

Priporočilo 3

Agencije bi bilo treba nadzorovati bolj konkretno na podlagi rezultatov. Časovni okvir za sprejetje letnih programov dela bi moral postati doslednejši. Komisija bi morala določiti cilje SMART in spremljati njihovo doseganje z omejenim številom ključnih kazalnikov uspešnosti, ki so osnova za cilje v prihodnjih letih. Dolgoročneje je to ključno tudi za Komisijine strateške funkcije (njeno "temeljno dejavnost"), za katere so potrebni poznavanje izvajanja projektov na terenu in rezultati, ki temeljijo na dokazih in jih je treba doseči bolj dolgoročno.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 15. in 16. julija 2009.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Od začetka 1990-ih let je to del načrtov posodobitve za boljše vodenje v Združenem kraljestvu, Kanadi in na Novi Zelandiji. Pred kratkim so temu zgledu sledile druge evropske države (Švedska, Francija, Nemčija in Italija).

[2] Smernice za Komisijino politiko eksternalizacije, sporočilo ge. Schreyer in g. Kinnocka, SEC(1999) 2051/7, 14. december 1999.

[3] Uradi za tehnično pomoč so bili deležni kritike zlasti zaradi nejasne opredelitve nalog, slabega Komisijinega nadzora nad njihovimi dejavnostmi, ogrožanja preglednosti proračuna, saj so se proračunska sredstva za poslovanje uporabljala za financiranje upravnih stroškov, ki so jih krili uradi za tehnično pomoč, in zaradi nespoštovanja ustreznih zahtev v zvezi z odgovornostjo. Glej Evropski parlament, "Delovni dokumenti 10, 11 in 12 Odbora Evropskega parlamenta za proračun v zvezi s prihodnostjo uradov za tehnično pomoč: nadzor ali ukinitev?", 4. november 1999.

[4] "Reforma Komisije" – bela knjiga – del I, COM(2000) 200 konč./2, 5. april 2000.

[5] "Reforma Komisije", cit., str.11.

[6] "Reforma Komisije", cit., str.11.

[7] V letu 2000 je bilo šest od 126 uradov za tehnično pomoč nadomeščenih z izvajalskimi agencijami (trije z EACEA, eden z EAHC, dva z EACI).

[8] Člena 54(2)(a) in 55 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 248, 16.9.2002, str. 1).

[9] Uredba (ES) št. 58/2003.

[10] To stori Odbor za izvajalske agencije (OIZ), določen v členu 24 okvirne uredbe, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic, predseduje pa mu predstavnik Komisije.

[] Podrobnejše informacije o programih, ki jih upravljajo agencije, so v Prilogi I.

[11] Sklep št. 1350/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 301, 20.11.2007, str. 3).

[12] Sklep št. 1926/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 404, 30.12.2006, str. 39).

[13] Celotni člen 7 okvirne uredbe (ES) št. 58/2003.

[14] Sodišče je nedavno izdalo posebno poročilo o uspešnosti regulativnih agencij. Glej Posebno poročilo št. 5/2008 – "Agencije Evropske unije: doseganje rezultatov".

[15] Glej zlasti preambulo (uvodne izjave 4 do 6) okvirne uredbe (ES) št. 58/2003.

[16] SEC(2006) 662 konč., 31. maj 2006, "Smernice o ustanovitvi in delovanju izvajalskih agencij, ki se financirajo iz splošnega proračuna Evropskih skupnosti".

[17] SEC(2007) 530 "Načrtovanje in optimizacija človeških virov Komisije za izvajanje prednostnih nalog EU", str. 15 in COM(2008) 135 konč. "Evropske agencije – smernice za prihodnost", str. 3. V oceni potreb ni bila navedena potreba po novih izvajalskih agencijah v bližnji prihodnosti. Vendar je bila za omejeno število drugih programov predvidena eksternalizacija obstoječim agencijam.

[18] Pri analizi stroškov in koristi se primerjajo vsi relevantni stroški in koristi v časovnem obdobju, da se ugotovi, ali so koristi večje od stroškov in, če je tako, za koliko.

[19] Člen 3 okvirne uredbe (ES) št. 58/2003. Člen 25 okvirne uredbe predvideva, da se take analize ponovijo vsaka tri leta v okviru zunanjih ocenjevalnih poročil, ki jih je treba pripraviti o dejavnostih vsake agencije.

[20] Kot je Evropski parlament nakazal že prej, bi moralo osebje izvajalskih agencij sestavljati 75 % pogodbenih uslužbencev in 25 % uradnikov, ki jih dodeli Komisija, ter začasnih uslužbencev (glej delovne dokumente Odbora Evropskega parlamenta za proračun 10, 11 in 12, 4.11.1999, cit., str. 25). Vendar je analiza stroškov in koristi za TEN-T EA predpostavljala, da bo njeno osebje sestavljalo 55 % pogodbenih uslužbencev ter 45 % uradnikov in začasnih uslužbencev. Za dele programov, povezane z zunanjimi odnosi (program Erasmus Mundus v okviru njegovega področja zunanjega sodelovanja, program Tempus, ukrep 2 v okviru programa Erasmus Mundus II), je analiza stroškov in koristi za EACEA upoštevala, da bo njeno osebje sestavljalo 60 % pogodbenih uslužbencev in 40 % uradnikov.

[21] Komisija je leta 2005 priznala, da je najpomembnejša izkušnja ta, da ne bi smeli podcenjevati časa, ki je potreben za načrtovanje in ustanovitev izvajalske agencije. Ustanovitev prvih agencij kaže, da od Komisijine odločitve o ustanovitvi agencije do časa, ko začne delovati v celoti, potečeta približno dve leti (sklic tematskega dokumenta SG.C.2 D (2005) 11582, del 4).

[22] Od odločitve o ustanovitvi agencije do njenega polnega delovanja sta povprečno pretekli skoraj dve leti. Natančneje, za PHEA je to obdobje trajalo 24,5 meseca, za EACI 24 mesecev, za TEN-T EA 18 mesecev, za EACEA pa 12 mesecev. REA in ERCEA bosta po pričakovanjih začeli delovati do sredine leta 2009, to je po 19,5 meseca.

[23] Samo EACEA je uporabljala več stopenj, s katerimi je bila upoštevana razporeditev uslužbencev glede na razred.

[24] To je na primer veljalo za predvideno agencijo Eurostat.

[25] Glej opombo 20. Ta odstotek se uporablja za vse agencije, razen za TEN-T EA, za katero je bila odobreno, da jo sestavlja 65 % pogodbenih ter 35 % začasnih in začasno dodeljenih uslužbencev.

[26] Vir: Splošni proračun za leto 2009. Preostalih 112 delovnih mest (za katera se uporablja strokovni izraz ekvivalent polnega delovnega časa) zasedajo uslužbenci Komisije, začasno dodeljeni agencijam (tako imenovana "zamrznjena" delovna mesta): ta ustvarjajo ustrezno zmanjšanje proračunskih sredstev za upravo v proračunu Komisije, zato nimajo nobenega vpliva na koristi. V zvezi z začasnimi delovnimi mesti se lahko predpostavlja, da bi bili stroški enaki ne glede na delodajalca (Komisija ali agencije), zato lahko tudi njihov učinek na koristi štejemo kot nevtralen. V tem izračunu niso upoštevani ljudje, ki so bili prej zaposleni v uradih za tehnično pomoč.

[27] Glej nedavno vmesno ocenjevalno poročilo za EACEA (odstavek 64).

[28] Glej tudi odstavek 27.

[29] Matični generalni direktorati imajo uslužbence, posebej namenjene nadzoru agencij. Po drugi strani imajo vse izvajalske agencije direktorja, nadzornika za varstvo podatkov, notranjega revizorja in računovodjo.

[30] Ta odstotek se je zmanjšal zaradi povečanja velikosti agencij, kar je omogočilo ekonomijo obsega.

[31] Člen 13(6)(c) okvirne uredbe (ES) št. 58/2003.

[100] Vir: delovni dokument – del III k predhodnemu predlogu proračuna za leto 2010 – COM(2009) 300.

[32] To je bil ključni mejnik, saj je direktor zadolžen za zaposlovanje ostalega osebja.

[33] Člen 30 Uredbe Komisije (ES) št. 1653/2004 z dne 21. septembra 2004 o standardni finančni uredbi za izvajalske agencije (UL L 297, 22.9.2004, str. 6), spremenjene z Uredbo Komisije (ES) št. 1821/2005 (UL L 293, 9.11.2005, str. 10): zdaj je možno zaposliti računovodjo z zasebnega trga.

[34] Člen 20 okvirne uredbe o izvajalskih agencijah. Bolj na splošno člen 54(1) finančne uredbe, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002),"Naloge izvrševanja, ki se prenesejo, morajo biti jasno opredeljene in njihovo izvajanje v celoti nadzorovano".

[35] Člen 9(2) okvirne uredbe o izvajalskih agencijah zahteva, da morajo letni programi dela zajemati natančne cilje in kazalce realizacije. Sodišče je v svojem Mnenju št. 8/2001 (UL C 345, 6.12.2001, str. 1) o izvajalskih agencijah že poudarilo, da je treba v programu dela, ki se sprejme v začetku leta, za agencijo sprejeti tudi jasne cilje skupaj s kazalniki uspešnosti, da se oceni, kako uspešno agencija izvaja svoje naloge. Sodišče je tudi poudarilo, da bi morala letna poročila o dejavnostih vsebovati zadostne informacije in analize za vrednotenje, v kolikšnem obsegu so bili doseženi cilji zadevne agencije, in kakšna je bila učinkovitost vodenja agencije.

[36] Člen 9(2) okvirne uredbe o izvajalskih agencijah.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

PODROBEN PREGLED PROGRAMOV IN PRORAČUNOV, KI JIH UPRAVLJAJO IZVAJALSKE AGENCIJE

Izvajalska agencija | Matični GD | Programi | Znesek, ki ga upravlja izvajalska agencija v večletnem finančnem okviru 2007–2013 (v milijonih EUR) |

Izvajalska agencija za konkurenčnost in inovativnost (EACI, prej IEEA) | GD TREN | Program za konkurenčnost in inovacije (Inteligentna energija – Evropa 2007–2013) | 690,60 |

GD ENTR | Program za konkurenčnost in inovacije (program za podjetništvo in inovacije) | 375,80 |

GD ENV | Program za konkurenčnost in inovacije (program za podjetništvo in inovacije: ekološke inovacije) | 181,00 |

GD INFSO | Program za konkurenčnost in inovacije (podporni program za politiko informacijskih in komunikacijskih tehnologij), ki ga ne upravlja EACI | 0,00 |

GD TREN | Marco Polo II | 450,00 |

| | Skupaj 2007–2013 | 1697,40 |

| | | |

Izvajalska agencija za izobraževanje, avdiovizualno in kulturo (EACEA) | GD EAC | Vseživljenjsko učenje | 728,66 |

GD EAC | Mladi v akciji | 130,13 |

GD EAC | Kultura | 320,88 |

GD EAC | Evropa za državljane | 177,18 |

GD INFSO | Mediji 2007 | 696,97 |

GD AIDCO | Erasmus Mundus 2004–2008 | 182,34 |

GD EAC | Erasmus Mundus 2009–2013 (ukrepa 1 in 3) | 467,01 |

GD AIDCO | Erasmus Mundus 2009–2013 (ukrep 2) | 336,00 |

GD RELEX | Erasmus Mundus 2009–2013 (ukrep 2) | 19,00 |

GD ELARG | Erasmus Mundus 2009–2013 (ukrep 2) | 57,00 |

GD ELARG | Erasmus Mundus – področja v okviru Instrumenta za predpristopno pomoč za obdobje 2009–2013 | 37,50 |

GD AIDCO | Instrument za razvojno sodelovanje v programu Erasmus Mundus na področju zunanjega sodelovanja z Azijo in Latinsko Ameriko (2008) | 47,82 |

GD AIDCO | Instrument za razvojno sodelovanje v državah osrednje Azije in Bližnjega vzhoda 2007–2008 | 15,39 |

GD AIDCO | Evropsko sosedstvo in partnerstvo – finančno sodelovanje s sredozemskimi in vzhodnoevropskimi državami | 61,99 |

GD EAC | Sodelovanje med ZDA in EU na področjih visokega šolstva ter poklicnega izobraževanja in usposabljanja 2006–2013 | 38,53 |

GD EAC | Sodelovanje med Kanado in EU na področjih visokega šolstva ter poklicnega izobraževanja in usposabljanja 2006–2013 | 16,50 |

GD RELEX | Dvostranski izobraževalni projekt v okviru instrumenta za industrijsko razvite države | 13,67 |

GD ELARG | Program Erasmus Mundus – Instrument za predpristopno pomoč Balkanu (2007) | 4,00 |

GD ELARG | Program Erasmus Mundus – Instrument za predpristopno pomoč na področju zunanjega sodelovanja (2008) | 6,00 |

GD AIDCO | Dejavnosti v okviru programa Tempus IV | 204,20 |

GD ELARG | Dejavnosti v okviru programa Tempus IV | 94,50 |

| | Skupaj | 3655,27 |

Izvajalska agencija za zdravje in potrošnike EAHC (prej PHEA) | GD SANCO | Program javnega zdravja 2008–2013 | 325,20 |

GD SANCO | Program potrošniške politike 2007–2013 | 101,50 |

GD SANCO | Pobuda boljšega usposabljanja za varnejšo hrano | 70,80 |

| | Skupaj | 497,50 |

| | | |

Izvajalska agencija za vseevropsko prometno omrežje (TEN-T EA) | GD TREN | Vseevropska omrežja – promet | 8013,00 |

| | | |

Izvajalska agencija za raziskave (REA) | GD RTD | Program "Ljudje" (vključno z Marie-Curie štipendijami) in deli programa Zmogljivosti (raziskave v korist MSP) v okviru 7. OP | 6500,00 |

GD ENTR | Program Sodelovanje s temama "vesolje" in "varnost" (večpartnerski projekti) v okviru 7. OP | |

| Podporne storitve v okviru 7. OP za štiri raziskovalne generalne direktorate (RTD, ENTR, INFSO, TREN): predložitev in vrednotenje predlogov, plačilo strokovnjakov, potrditev pravne in finančne dokumentacije, ki so jo predložili prosilci, pomoč uporabnikom pri vprašanjih o 7. OP | |

| | | |

Izvajalska agencija Evropskega raziskovalnega sveta (ERCEA) | GD RTD | Program Zamisli v okviru 7. OP za obdobje 2007–2013 | 7510,00 |

| | | |

Skupni znesek programov, ki jih izvajalske agencije upravljajo v večletnem finančnem okviru 2007–2013 | 27873,17 |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

RAZLIKE MED IZVAJALSKIMI IN REGULATIVNIMI AGENCIJAMI

| Izvajalske agencije | Regulativne agencije |

Ustanovitev | Ustanovi jih Komisija v okviru regulativnega postopka | Ustanovita jih Svet oziroma Svet in Parlament |

Pravna podlaga | Temeljni akt programa Odločitev Komisije v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 58/2003 | Uredba Sveta ali uredba Parlamenta in Sveta |

Nadzor | Pod nadzorom Komisije | Pod nadzorom odbora, ki je sestavljen iz predstavnikov držav članic, Komisije in včasih drugih zainteresiranih strani |

Sedež | Bruselj/Luxembourg (v bližini sedeža Komisije) | O sedežu odloča Svet |

Obseg | Izvršilne in operativne naloge v zvezi s posameznim programom porabe | Različne oblike pomoči državam članicam in Komisiji (npr. sprejemanje skupnih zavezujočih pravil, izdajanje tehničnih/znanstvenih mnenj, priprava inšpekcijskih poročil, sodelovanje v mrežah in izmenjava informacij) ter pomoč pri izvajanju predpisov Skupnosti |

Življenjska doba | Omejena | Na splošno neomejena, vendar je odvisna od pravne podlage |

Proračun | V celoti subvencioniran kot del finančnih sredstev, dodeljenih programu | Kombinacija subvencij ES in lastnega financiranja |

Razrešnica | Za njihov administrativni proračun se podeli razrešnica posebej, medtem ko so operativni odhodki del splošne razrešnice, ki se podeli Komisiji za izvrševanje proračuna | Razrešnica za izvrševanje proračuna se podeli posebej (za administrativne in operativne odhodke) |

--------------------------------------------------

PRILOGA III

SPREJETI UKREPI V ZVEZI S POENOSTAVITVIJO, KOMUNIKACIJO, PREPOZNAVNOSTJO IN RAZŠIRJANJEM REZULTATOV

| Izvajalska agencija za konkurenčnost in inovativnost (EACI) | Izvajalska agencija za izobraževanje, avdiovizualno in kulturo (EACEA) | Izvajalska agencija za zdravje in potrošnike (EACH) |

Poenostavitev postopkov | Poenostavitveni ukrepi so bili večinoma namenjeni končnim upravičencem: potrebno zmanjšanje bančnih jamstevpodaljšanje ocenjevalnega obdobja za tehnična poročilapregled praga za revizijska potrdila za nejavne organeelektronska oddaja predlogovpoenostavitev obrazcev, smernic in izbirnih merildrugo predfinanciranje namesto vmesnega plačila, ki temelji na preverjanju nastalih stroškovuporaba pavšalovoblikovanje posebnih zbirk podatkov za strokovnjake in projekte | Poenostavitveni ukrepi so bili sprejeti v različnih fazah projektnega cikla, na primer: poenostavitev obrazcev, smernic in izbirnih merilzmanjšanje števila vlog in zahtevanih dokumentovuporaba izjav moralne zavezanosti namesto obsežne finančne dokumentacijeuporaba standardnih obrazcev za izračunavanje donacij v programu Exceluvedba večletnih razpisov in stalnih programskih vodnikov (Mladina, Državljanstvo, Kultura)namesto dvostranskih sporazumov o donacijah obsežnejša uporaba sklepovpostopni prehod na spletne vloge in oddajo (se že uporablja za Državljanstvo); cilj: v letu 2008 razširitev na program vseživljenjskega učenja in do leta 2009 na vse programe EACEApoenostavitev končnih poročil in obveznosti upravičencev v fazi poročanjaobsežnejša uporaba pavšalnega financiranja in pavšalnih zneskov, v glavnem na področjih dejavnosti Državljanstvo in Mladina | Poenostavitveni ukrepi so bili sprejeti interno: centralizirane organizacijske strukture, ki temeljijo na Komisijinem standardnem modelu 4 finančnega kroga (popolna centralizacija finančnih transakcij)večja kakovost zaradi racionalnejšega in bolj usklajenega izbirnega postopkaoblikovanje posebnih zbirk podatkov za strokovnjake, projekte in prosilcepodrobni priročniki z jasnimi pravili in dobro pojasnjenimi merili |

Komunikacija | funkcionalni nabiralniki za odgovore na vprašanjakomunikacijski načrt, v katerem so opredeljene dejavnosti, ki se med letom načrtujejo za vsak program in za mrežospletna stran, logotip, plakati, prospekti in obvestila o novicah, zasnovani za vsak program | funkcionalni nabiralniki za odgovore na vprašanjaobjave telefonskih številk na spletni strani in v razpisih za zbiranje predlogov, da se pridobijo povratne informacije in navodilasodelovanje z nacionalnimi kontaktnimi točkami, da se zagotovijo informacije o programih | služba za pomoč uporabnikom, namenjena zagotavljanju navodil morebitnim prosilcem (v letu 2008 250 elektronskih sporočil in 80 telefonskih klicev)sodelovanje z nacionalnimi kontaktnimi točkami, da se zagotovijo informacije o programihposebna spletna stran za obveščanje o razpisih za zbiranje predlogov in obrazcih, ki se uporabljajopriprava informativnih paketov, zgoščenk in plakatov |

Prepoznavnost Skupnosti kot pobudnice programov Skupnosti | več kot 30 informativnih dni na letoposebna spletna stran s približno 200000 zadetki v razdelku za razpis za zbiranje predlogovpoleg informativnih dni v Bruslju organizacija nacionalnih informativnih dni | več organiziranih informativnih dni/informativnih sestankov/delavnic (npr. informativni dnevi za program vseživljenjskega učenja in program Kultura; medijski festivali; informativni sestanki s pobudniki projekta vseživljenjskega učenja, letni sestanki konzorcijev Erasmus mundus)podpora dogodkom, ki so jih organizirale nacionalne kontaktne točkeposebna spletna stran z več kot 300000 zadetki v letu 2008 | 16 informativnih dni po celi Evropi z 2400 udeleženci v letu 2008posebna spletna stran s stalno naraščajočim številom zadetkovv letu 2007 organiziranih 23 tehničnih sestankov s strokovnimi skupinami (povabljenih 1600 oseb)oblikovanje posebne mreže (nacionalne kontaktne točke) za izmenjavo informacij o programih |

Razširjanje rezultatov | objava seznamov projektov na spletni straniobjava brošur o projektih in video poročila o izbranih temahpredstavitev primerov projektov med informativnimi dnevi | objava rezultatov izbora na spletni strani takoj po odločitvah o izboru, zatem pa posamezno obveščanje o rezultatihposamične informacije o razlogih za neizborobjava najboljših praks in zbirk na spletni straniinformacije, zbrane iz poročanja o projektih, uporabljenega za razširjanje med širšo javnostsodelovanje agencije pri razvoju orodij za razširjanje (projekt EVE) | precejšnje izboljšanje povratnih informacij, poslanih uspešnim in neuspešnim prosilcemsmernice za prosilcesmernice o pripravi končnega plačila, namenjene upravičencem |

--------------------------------------------------