Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Nemčije za leto 2014 in mnenje Sveta o programu stabilnosti Nemčije za leto 2014

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 5(2) Uredbe,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij[2], zlasti člena 6(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[3],

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta[4],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

ob upoštevanju mnenja Ekonomsko-finančnega odbora,

ob upoštevanju mnenja Odbora za socialno zaščito,

ob upoštevanju mnenja Odbora za ekonomsko politiko,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Evropske komisije, da začne izvajati novo strategijo za rast in delovna mesta Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se osredotoča na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za povečanje potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je na predlog Komisije 13. julija 2010 sprejel priporočilo o širših smernicah za ekonomske politike držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic, ki skupaj tvorita integrirane smernice. Države članice so bile pozvane, naj integrirane smernice upoštevajo v nacionalnih ekonomskih politikah in politikah zaposlovanja.

(3) Voditelji držav oziroma vlad so 29. junija 2012 sprejeli Pakt za rast in delovna mesta, ki z uporabo vseh razpoložljivih vzvodov, instrumentov in politik zagotavlja skladen okvir za ukrepanje na nacionalni ravni, ravni EU in ravni euroobmočja. Odločili so se, da morajo biti ukrepi sprejeti na ravni držav članic, in zlasti izrazili polno zavezanost k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 ter izvajanju priporočil za posamezne države.

(4) Svet je 9. julija 2013 sprejel priporočilo v zvezi z nacionalnim reformnim programom Nemčije za leto 2013 in dal mnenje o posodobljenem programu stabilnosti Nemčije za obdobje 2012–2017. Komisija je 15. novembra 2013 v skladu z Uredbo (EU) št. 473/2013[5] predložila mnenje o osnutku proračunskega načrta Nemčije za leto 2014[6].

(5) Komisija je 13. novembra 2013 sprejela letni pregled rasti[7], ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2014. Istega dne je na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja[8], v katerem je Nemčijo opredelila kot eno od držav članic, za katere je treba opraviti poglobljen pregled.

(6) Evropski svet je 20. decembra 2013 potrdil prednostne naloge za zagotavljanje finančne stabilnosti, konsolidacije javnih financ in ukrepanja za spodbujanje rasti. Poudaril je potrebo po doseganju diferencirane, rasti prijazne konsolidacije javnih financ, vrnitvi k normalnim posojilnim pogojem v gospodarstvu, spodbujanju rasti in konkurenčnosti, odpravljanju brezposelnosti in socialnih posledic krize ter modernizaciji javne uprave.

(7) Komisija je 5. marca 2014 objavila rezultate poglobljenega pregleda za Nemčijo[9], ki ga je opravila v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da v Nemčiji obstajajo čezmerna makroekonomska neravnotežja, ki zahtevajo spremljanje in ukrepe politike. Zlasti je tekoči račun vztrajno beležil zelo visok presežek, kar odraža pozitivne učinke močne konkurenčnosti, pri čemer se velik del prihrankov vlaga v tujini. To tudi kaže, da je domača rast ostala šibka in da gospodarski viri morda niso bili učinkovito dodeljeni. Čeprav presežki tekočega računa ne pomenijo podobnega tveganja kot veliki primanjkljaji, si velikost in vztrajnost presežka tekočega računa v Nemčiji zaslužita posebno pozornost. Zaradi velikosti nemškega gospodarstva je ukrepanje, da se zmanjša nevarnost škodljivih učinkov na delovanje domačega gospodarstva in euroobmočja, še posebej pomembno.

(8) Nemčija je 14. aprila 2014 predložila nacionalni reformni program za leto 2014 in 8. aprila 2014 program stabilnosti za leto 2014. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(9) Cilj proračunske strategije, opisane v programu stabilnosti za leto 2014, je zagotoviti doseganje srednjeročnega proračunskega cilja tudi v prihodnosti. Program stabilnosti potrjuje srednjeročni cilj v višini –0,5 % BDP, kar je v skladu z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. V skladu s programom stabilnosti bo (preračunani) strukturni saldo v letu 2014 in v obdobju po njem ostal pozitiven, bruto dolg pa naj bi se v letu 2014 znižal na 76 % BDP in se nato še naprej zadovoljivo zmanjševal. Proračunska strategija iz programa je torej skladna z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije v programu, ki ga ni uradno potrdil neodvisni subjekt, je verjeten, saj je na splošno skladen z napovedjo Komisije iz pomladi 2014. Svet na podlagi ocene programa stabilnosti in napovedi Komisije v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 meni, da so javne finance v Nemčiji še vedno na splošno zdrave, saj bo srednjeročni cilj po napovedih še naprej izpolnjen in pravilo o zadolževanju spoštovano.

(10) Nemčija je pri izboljšanju stroškovne učinkovitosti javne porabe za zdravstvo in dolgotrajno oskrbo dosegla le omejen napredek, vendar so bile napovedane nove pobude. Čeprav je njihov namen izboljšanje stroškovne učinkovitosti zdravstvenega varstva, ti načrti morda ne bodo zadostovali za obvladovanje pričakovanih prihodnjih povečevanj stroškov. Nedavno sprejeta pokojninska reforma je namenjena izboljšanju pogojev predčasnega upokojevanja („Rente mit 63“) in ravni pokojnin za določene skupine, pri čemer slednje vključuje tudi pokojninski dodatek za tiste, ki so vzgajali otroke, rojene pred letom 1992 („Mütterrente“). Reforma pomeni dodaten pritisk na vzdržnost javnega pokojninskega sistema in bo predvidoma financirana z višjo stopnjo pokojninskih prispevkov, kar bo negativno vplivalo na razpoložljivi dohodek aktivne delovne sile. Reforma bi lahko tudi negativno vplivala na uvajanje dopolnilnih drugega in tretjega pokojninskega stebra. Nemčija je dosegla omejen napredek pri povečanju porabe za izobraževanje in določen napredek v zvezi z višjo porabo za raziskave. Zdi se, da bodo za doseganje cilja glede skupne javne in zasebne porabe za izobraževanje in raziskave v višini 10 % BDP do leta 2015 potrebna dodatna prizadevanja na vseh ravneh upravljanja, da bi dohitela najbolj inovativna gospodarstva, pa bi morali biti naslednji cilji še ambicioznejši. Naložbe v infrastrukturo so se v Nemčiji v zadnjih letih povečale in naj bi se v skladu z načrti še okrepile, vendar se zdi, da so potrebna dodatna prizadevanja.

(11) Na splošno je Nemčija dosegla omejen napredek pri izboljšanju učinkovitosti davčnega sistema in njegove naklonjenosti rasti ter zmanjšanju visoke davčne obremenitve dela. Pomembnejši ukrepi za preusmeritev na rasti prijaznejše vire prihodkov niso predvideni. Uporaba nižje stopnje davka na dodano vrednost (DDV, trenutno 7 %) bi se lahko bolj omejila, uporaba splošne osnove za DDV pa razširila. Razmeroma nizki prihodki iz periodičnih davkov na nepremičnine kažejo, da obstajajo možnosti za povečanje, razporeditev davčne obremenitve pa bi lahko bila pravičnejša, če bi bila ponovno proučena davčna osnova za občinski davek na nepremičnine (Grundsteuer). Pogoje za naložbe v Nemčiji bi bilo mogoče dodatno izboljšati z reformo obrtnega davka (Gewerbesteuer), zmanjšanjem upravnega bremena, povezanega s pobiranjem davkov, in zmanjšanjem davčnih olajšav za financiranje dolga za podjetja.

(12) Fiskalni okvir je bil dopolnjen z nacionalnim pravilom o uravnoteženem proračunu in ustanovitvijo neodvisnega svetovalnega odbora. Videti je, da so v več zveznih deželah (Länder) še vedno potrebni posebni izvedbeni predpisi za ustavno pravilo o uravnoteženem proračunu („omejitev zadolževanja“), ki bi zagotovili učinkovito uporabo omejitve zadolževanja v letnem proračunskem ciklu. Načrtovani pregled fiskalnih odnosov med federacijo, zveznimi deželami in občinami bi bilo treba uporabiti za okrepitev fiskalne pristojnosti in odgovornosti.

(13) Plače so se v zadnjih letih po daljšem obdobju omejevanja njihove rasti povečale, vendar je bila rast realnih plač v letu 2013 manjša kot v letu 2012. Za leto 2015 načrtuje Nemčija uvedbo splošne minimalne plače v višini 8,50 EUR/uro, ki se bo v celoti začela uporabljati z letom 2017. Uvedba načrtovane splošne minimalne plače, ki je namenjena zagotavljanju primernega minimalnega dohodka za delavce, zahteva pozorno spremljanje njenega vpliva, zlasti na zaposlovanje. Dosežen je bil omejen napredek za zmanjšanje visoke davčne obremenitve, zlasti za tiste z nizkimi dohodki. Sprejeta pokojninska reforma in sedanji načrti za reforme na področju dolgotrajne oskrbe, ki vključujejo zvišanje stopnje prispevkov za socialno zavarovanje, bi lahko dodatno povečali davčno obremenitev. Nemčija je dosegla nekaj napredka pri izboljšanju stopnje izobrazbe prikrajšanih oseb, vendar pa je povezava med stopnjo izobrazbe in socialno-ekonomskim ozadjem še vedno močna ter prisotna tekom celotnega poklicnega življenja. Navkljub določenemu napredku v zvezi z ustreznimi ukrepi za aktiviranje in vključevanje ostaja dolgotrajna brezposelnost zaskrbljujoča, kar kaže na potrebo po dodatnih ukrepih. Pri sprejemanju ukrepov za spodbujanje prehoda iz malega dela v oblike zaposlitve, za katere so v celoti obvezni prispevki za socialno varnost, je bil dosežen le omejen napredek. Pri zmanjšanju negativnih fiskalnih spodbud za zaposlitev za drugega prejemnika dohodka v gospodinjstvu ni bilo napredka. Nemčija je dosegla določen napredek v zvezi z večjo razpoložljivostjo celodnevne predšolske vzgoje in varstva, napredek v zvezi z razširitvijo celodnevnih šol pa je bil omejen. Obenem na področju otroškega varstva in celodnevnih šol še vedno obstajajo težave glede kakovosti in regionalne razlike.

(14) Cilj predloga vlade za revizijo zakona o obnovljivih virih energije je upočasniti rast skupnih stroškov za energijo, te stroške bolj enakomerno porazdeliti med potrošnike, nadzorovati širitev obnovljivih virov in spodbujati integracijo trga. V okviru izvajanje reforme je treba skrbno spremljati njen učinek na stroškovno učinkovitost podpornega sistema. Potrebna so nadaljnja prizadevanja v zvezi z razširitvijo omrežja in glede usklajevanja s sosednjimi državami.

(15) Politično ukrepanje za nadaljnje spodbujanje konkurence v storitvenih sektorjih je bilo omejeno, čeprav so bile v določenih poklicih in regijah sprejete izolirane reforme, na primer glede dovoljenj in komercialnih sporočil v gradbenem sektorju. Medtem ko je rast produktivnosti v storitvenih sektorjih strukturno nižja kot v industriji, je v določenih storitvenih sektorjih še posebej nizka, predvsem na področju poklicnih storitev. Še vedno obstajajo ovire za vstop na trg in opravljanje poklicnih storitev. Te vključujejo omejitve glede pravne oblike in strukture lastništva ter zahteve glede poklicnih kvalifikacij. Raznolikost regulativnih ureditev za poklicne storitve v zveznih deželah kaže, da obstajajo možnosti za določitev najmanj obremenjujočih regulativnih pristopov in njihovo razširitev po vsej državi. Vrednost naročil, ki jih nemški organi objavijo v skladu z zakonodajo EU na področju javnih naročil, ostaja med najnižjimi v EU. Celovit prehod na pregleden trg e-javnih naročil bi lahko povečal konkurenco. V maloprodajnem sektorju predpisi o prostorskem načrtovanju v določenih zveznih deželah še vedno omejujejo vstop novih podjetij na trg. Napredek pri izboljšanju konkurenčnosti železniških trgov je bil omejen.

(16) Nemčija je dosegla omejen napredek pri ukrepih za konsolidacijo bančnega sektorja, zlasti z izboljšanjem okvira upravljanja. Sklepi Komisije o državni pomoči so veliko pripomogli k prestrukturiranju deželnih bank v zadnjih letih, pri čemer je ta sektor še vedno razdrobljen. Potrebna so nadaljnja prizadevanja za odpravo strukturnih in upravnih ovir, ki onemogočajo tržno usmerjeno konsolidacijo, kar bi tudi izboljšalo splošno učinkovitost finančnega sektorja. Pregled pravnega okvira drugega bančnega stebra bi lahko dodatno pripomogel h konsolidaciji v javnem bančnem sektorju.

(17) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla obsežno analizo nemške ekonomske politike. Ocenila je program stabilnosti in nacionalni reformni program. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko v Nemčiji, ampak tudi spoštovanje pravil in smernic EU. Njena priporočila v okviru evropskega semestra so izražena v priporočilih iz točk 1 do 4 v nadaljevanju.

(18) Svet je ob upoštevanju te ocene proučil nemški program stabilnosti, njegovo mnenje[10] pa je izraženo zlasti v priporočilu iz točke 1 v nadaljevanju.

(19) Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni reformni program in program stabilnosti. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih iz točk 1 do 4 v nadaljevanju.

(20) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla tudi analizo ekonomske politike euroobmočja kot celote. Na podlagi te analize je Svet izdal posebna priporočila za države članice, katerih valuta je euro. Nemčija bi morala ta priporočila izvesti pravočasno in v celoti –

PRIPOROČA, da Nemčija v obdobju 2014–2015 ukrepa tako, da:

1. Si prizadeva za rasti prijazno fiskalno politiko in ohrani trden fiskalni položaj ter tako zagotovi izpolnjevanje srednjeročnega proračunskega cilja v celotnem obdobju, ki je zajeto s programom stabilnosti, ter nadaljnje vzdržno zmanjševanje deleža dolga sektorja država. Zlasti uporabi manevrski prostor za večje in učinkovitejše javne naložbe v infrastrukturo, izobraževanje in raziskave. Izboljša učinkovitost davčnega sistema, predvsem z razširitvijo davčne osnove, zlasti na potrošnjo, s ponovno proučitvijo občinskega davka na nepremičnine, z izboljšanjem davčne uprave in s pregledom obrtnega davka, tudi z namenom spodbujanja zasebnih naložb. Si dodatno prizadeva za povečanje stroškovne učinkovitosti javne porabe na področju zdravstva in dolgotrajne oskrbe. Zagotovi vzdržnost javnega pokojninskega sistema, in sicer (i) s spremembo financiranja novih prejemkov, ki ne temeljijo na zavarovanju („Mütterrente“), v financiranje iz davčnih prihodkov, tudi z namenom, da bi se izognili nadaljnjemu povečanju prispevkov za socialno varnost, (ii) s povečanjem spodbud za poznejše upokojevanje ter (iii) s povečanjem kritja v okviru shem drugega in tretjega pokojninskega stebra. Dokonča dosledno uvajanje omejitve zadolževanja v vseh zveznih deželah (Länder), pri čemer zagotovi pravočasne in ustrezne postopke spremljanja in korekcijske mehanizme. Izboljša zasnovo fiskalnih odnosov med federacijo, zveznimi deželami in občinami, tudi z namenom zagotavljanja zadostnih javnih naložb na vseh upravnih ravneh.

2. Izboljša pogoje za dodatno podporo domačemu povpraševanju, med drugim z znižanjem visokih davkov in prispevkov za socialno varnost, zlasti za tiste z nizkimi dohodki. Pri uvedbi splošne minimalne plače spremlja njen učinek na zaposlovanje. Izboljša zaposljivost delavcev z nadaljnjim izboljšanjem uspešnosti prikrajšanih oseb na področju izobraževanja ter z izvajanjem bolj ambicioznih ukrepov za aktiviranje in vključevanje na trg dela, še posebej za dolgotrajno brezposelne. Sprejme ukrepe za zmanjšanje negativnih fiskalnih spodbud za zaposlitev, zlasti za drugega prejemnika dohodka v gospodinjstvu, in spodbujanje prehoda iz malega dela v oblike zaposlitve, za katere so v celoti obvezni prispevki za socialno varnost. Odpravi regionalne primanjkljaje v zvezi z razpoložljivostjo otroškega varstva za poln delovni čas in celodnevnih šol, pri tem pa izboljša njihovo splošno kakovost izobraževanja.

3. Čim bolj omeji skupne stroške preoblikovanja energetskega sistema. Zlasti spremlja vpliv reforme zakona o obnovljivih virih energije na stroškovno učinkovitost podpornega sistema za obnovljive vire energije. Poveča prizadevanja za hitrejšo širitev nacionalnega in čezmejnih električnih in plinskih omrežij. Okrepi tesno usklajevanje glede energetske politike s sosednjimi državami.

4. Sprejme bolj ambiciozne ukrepe za nadaljnje spodbujanje konkurence v storitvenem sektorju, vključno z nekaterimi poklicnimi storitvami, tudi s pregledom obstoječih regulativnih pristopov in prizadevanjem za uporabo najboljših praks v vseh zveznih deželah. Opredeli razloge za nizko vrednost javnih naročil, ki so objavljena v skladu z zakonodajo EU. Poveča prizadevanja za odpravo obstoječih predpisov o prostorskem načrtovanju, ki omejujejo vstop novih akterjev v maloprodajnem sektorju. Sprejme ukrepe za odpravo preostalih ovir za konkurenco na železniških trgih. Si prizadeva za konsolidacijo bančnega sektorja na deželni ravni (Landesbanken), vključno z izboljšanjem okvira upravljanja.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] UL L 306, 23.11.2011, str. 25.

[3] COM(2014) 406 final.

[4] P7_TA(2014)0128 in P7_TA(2014)0129.

[5] UL L 140, 27.5.2013, str. 11.

[6] C(2013) 8001 final.

[7] COM(2013) 800 final.

[8] COM(2013) 790 final.

[9] SWD(2014) 78 final.

[10] V skladu s členom 5(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.