[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 18.6.2009

COM(2009) 281 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

Poročilo o delovanju Uredbe št. 139/2004

{SEC(2009)808}

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

Poročilo o delovanju Uredbe št. 139/2004

1. OZADJE

1. Uredba Sveta (EGS) št. 4064/89 (Uredba ES o združitvah) je začela veljati 21. septembra 1990. Uredba ES o združitvah velja za koncentracije z razsežnostjo Skupnosti, tj. tiste, pri katerih promet zadevnih strank dosega prage iz člena 1 Uredbe ES o združitvah.

2. Eno od glavnih načel Uredbe ES o združitvah je izključna pristojnost Komisije glede koncentracij z razsežnostjo Skupnosti. Načelo izključne pristojnosti Komisije pri obravnavanju združitev z razsežnostjo Skupnosti izhaja iz načela subsidiarnosti. Z vidika evropskih podjetij pa izključna pristojnost Komisije zagotavlja tudi prednost obravnave „na enem mestu“, kar na splošno velja za ključni dejavnik pri ohranjanju regulativnih stroškov, povezanih s čezmejnimi transakcijami, na razumni ravni. Poleg tega je izključna pristojnost Komisije za preverjanje takih koncentracij pomembna tudi za zagotavljanje enakih pogojev pri združitvah, ki so nastale kot posledica dokončanja notranjega trga. To načelo je široko sprejeto kot najučinkovitejši način za zagotavljanje, da za vse združitve s pomembnim čezmejnim učinkom veljajo enotna pravila.

3. Leta 1998, po temeljitem pregledu pridobljenih izkušenj, je bila Uredba ES o združitvah spremenjena z Uredbo Sveta št. 1310/97. Členu 1 je bil dodan nov pododstavek – člen 1(3) – ki je določil alternativni prag za obseg prometa. Cilj te določbe je bil rešiti problem pragov prometa iz člena 1(2), saj v številnih primerih ti niso bili doseženi in je bilo koncentracijo zato treba priglasiti v več državah članicah. Mnoge od teh koncentracij so imele pomemben čezmejni učinek, vendar niso uživale prednosti načela „vse na enem mestu“. Uredba ES o združitvah torej ni v celoti uspela ustvariti enakih pogojev in enotnih pravil za to kategorijo zadev.

4. Sprejetje prenovitve Uredbe ES o združitvah 20. januarja 2004[1] (za katero se prav tako uporablja ime „Uredba ES o združitvah“) je bil naslednji korak pri nadaljnjem izboljševanju razdelitve zadev na področju združitev med Komisijo in države članice. Prenovitev je bila rezultat obsežne revizije in široke razprave z vsemi zadevnimi stranmi, ki se je začela z objavo zelene knjige Komisije leta 2001[2].

5. Prenovljena Uredba ES o združitvah je uvedla več vsebinskih in postopkovnih sprememb. Revizija je pokazala, da bi bilo kljub uvedbi praga iz člena 1(3) še vedno mogoče izboljšati razdelitev zadev med Komisijo in nacionalnimi organi za konkurenco. Tako so pragi za obseg prometa iz člena 1(2) in (3) sicer ostali nespremenjeni, uvedenih pa je bilo več prostovoljnih mehanizmov napotitve pred priglasitvijo, „ s čimer se še poveča učinkovitost sistema nadzora koncentracij v Skupnosti .“[3] Načela, na katerih je temeljil sistem, so določala, da morajo odločitve, sprejete v zvezi z napotitvijo zadev, ustrezno upoštevati zlasti, kateri organ je primernejši za preiskavo, koristi, ki jih ima „vse na enem mestu“ sistem, ter pomembnost pravne varnosti, kar zadeva jurisdikcijo .[4]

2. PODROčJE UPORABE IN NAMEN POROčILA

6. To poročilo je pregled stanja, katerega cilj je razumeti in oceniti, kako delujejo pragi za določitev pravne pristojnosti in njihovi korektivni mehanizmi, odkar je 1. maja 2004 začela veljati prenovljena Uredba ES o združitvah, kot je določeno v členu 1(4) in členu 4(6) Uredbe. Brati ga je treba v povezavi s spremljajočim delovnim dokumentom služb Komisije, ki vsebuje podrobnejši pregled.

7. Poročilo na več področjih poudarja vidike, ki si zaslužijo nadaljnjo razpravo, odprto pa pušča vprašanje, ali je treba kakor koli spremeniti obstoječa pravila ali prakso. Na njegovi podlagi bo Komisija na poznejši stopnji ocenila, ali je primerno sprejeti nove pobude v okviru politik.

3. SISTEM PRAGOV ZA DOLOčITEV PRAVNE PRISTOJNOSTI IN KOREKTIVNIH MEHANIZMOV

8. Delitev pristojnosti med Komisijo in nacionalnimi organi za konkurenco temelji na uporabi pragov za promet iz člena 1[5] in vključuje tri korektivne mehanizme. Prvi korektivni mehanizem je t.i. „dvotretjinsko pravilo“. Cilj tega pravila je, da se iz pravne pristojnosti Komisije izključijo nekatere zadeve, ki vsebujejo jasno nacionalno povezavo z eno državo članico[6].

9. Drugi korektivni mehanizem je sistem napotitve pred priglasitvijo, uveden leta 2004. Ta mehanizem omogoča ponovno dodelitev pristojnosti državam članicam na podlagi člena 4(4) ali Komisiji na podlagi člena 4(5), če so izpolnjeni določeni pogoji[7]. Pobudo imajo stranke pred priglasitvijo. Vendar morajo na podlagi člena 4(4) napotitev odobriti države članice in Komisija, na podlagi člena 4(5) pa države članice.

10. Tretji korektivni mehanizem je sistem napotitve po priglasitvi, po katerem lahko ena ali več držav članic zahteva, da Komisija pod določenimi pogoji oceni koncentracije, ki ne dosegajo pragov Uredbe ES o združitvah (člen 22)[8]. Obratno lahko država članica pri zadevah, ki so bile priglašene na podlagi Uredbe ES o združitvah, pod določenimi pogoji zahteva prenos pristojnosti na nacionalni organ za konkurenco (člen 9)[9].

4. PRAGI ZA DOLOčITEV PRAVNE PRISTOJNOSTI

11. Kot kaže, merila glede pragov iz člena 1(2) in (3) v povezavi z razpoložljivimi korektivnimi mehanizmi pri razdelitvi pravne pristojnosti delujejo zadovoljivo.

12. Kljub temu analiza Komisije o zadevah, ki so jih prijavili nacionalni organi za konkurenco, kaže, da je še vedno treba precejšnje število transakcij priglasiti v več kot eni državi članici. Razpoložljivi podatki za leto 2007 kažejo, da je bilo v tem letu vsaj 100 transakcij, ki jih je bilo treba priglasiti v treh ali več državah članicah[10]. Te koncentracije so skupaj zahtevale več kot 360 vzporednih preiskav nacionalnih organov za konkurenco.

13. Velika večina zadev, ki jih je treba priglasiti v treh ali več državah članicah, vključuje trge, ki presegajo nacionalne trge, ali se nanaša na več nacionalnih ali manjših trgov. Zato se za precej transakcij s pomembnimi čezmejnimi učinki zdi, da so zunaj področja uporabe Uredbe ES o združitvah. Glede na povedano lahko sklepamo, da je mogoče še razširiti uporabo pristopa „vse na enem mestu“.

14. Razpoložljivi podatki kažejo tudi, da je približno 6 % zadev, priglašenih v najmanj treh državah članicah, vzbujalo pomisleke o konkurenci. To kaže, da je še precej dodatnih koncentracij, za katere bi bilo primerno, da jih preveri Komisija, tudi ob upoštevanju načela „primernejšega organa“. Negativne posledice vzporednih postopkov in možnost nasprotujočih si ugotovitev so še posebno pomembne v zadevah, ki vzbujajo resne pomisleke o konkurenci.

15. Poleg razmisleka o uporabi obstoječih pragov za določitev pravne pristojnosti in njihovih korektivnih mehanizmov je bilo v javni razpravi za polno uresničitev cilja zagotavljanja enakih pogojev na skupnem trgu predlagano, da bi bila potrebna prizadevanja za nadaljnje približevanje različnih nacionalnih predpisov, ki urejajo nadzor koncentracij, in njihovega razmerja do predpisov Skupnosti, da bi omilili težave, povezane z večkratnimi prijavami.

5. DVOTRETJINSKO PRAVILO

16. V referenčnem obdobju je bilo za obravnavo po dvotretjinskem pravilu primernih vsaj 126 zadev[11]. V primerjavi s celotnim obsegom zadev na ravni držav članic je bilo torej malo zadev, ki so dosegle ta prag[12]. Poleg tega se je pravilo večinoma uporabljalo v zvezi s koncentracijami v velikih državah članicah. Dvotretjinsko pravilo je v večini primerov ustrezno razlikovalo med koncentracijami, ki so glede na njihov čezmejni učinek koncentracije z razsežnostjo Skupnosti, in tistimi, ki to niso. Vendar pa obstaja majhno število zadev, ki imajo potencialne čezmejne učinke v Skupnosti, a zaradi tega pravila kljub temu spadajo pod pristojnost nacionalnih organov za konkurenco. Z vsebinskega vidika so bili v več zadevah, ki dosegajo ta prag, upoštevani še drugi dejavniki javnega interesa poleg politike konkurence za odobritev koncentracij, ki bi lahko vzbujale pomisleke o konkurenci. Splošneje gledano je zaželeno, da ne glede na to, kateri organ je pristojen za preverjanje, nadzor koncentracij v EU zagotavlja varovanje neizkrivljene konkurence. Glede na navedeno si sedanja oblika dvotretjinskega pravila zasluži nadaljnji razmislek.

6. MEHANIZMI NAPOTITVE PRED PRIGLASITVIJO

17. Lastne izkušnje Komisije, pa tudi pripombe, ki jih je Komisija prejela od nacionalnih organov za konkurenco in zainteresiranih strani, jasno podpirajo stališče, da so mehanizmi napotitve pred priglasitvijo, uvedeni leta 2004, občutno povečali učinkovitost in prožnost glede pravne pristojnosti pri nadzoru koncentracij v EU. Občutno so izboljšali razdelitev zadev med Komisijo in države članice ob upoštevanju načela „vse na enem mestu“ in načela „primernejšega organa“.

18. Razpoložljive informacije jasno podpirajo stališče, da so ti mehanizmi omogočili, da zadeve obravnava primerni organ, hkrati pa so preprečili nepotrebne vzporedne postopke in nedosledno izvrševanje. Ocenjuje se, da so ti mehanizmi v obdobju med letoma 2004 in 2008 omogočili zmanjšanje števila postopkov na približno 150 s skoraj tisoč potencialnih vzporednih postopkov. Poleg tega so v istem obdobju omogočili tudi prerazporeditev 40 zadev s Komisije na države članice. Napotitev je bila zavrnjena le v štirih primerih na podlagi člena 4(5) in v enem primeru na podlagi člena 4(4).

19. Kljub temu je bilo izpostavljenih nekaj problemov, zlasti glede postopkov. Zainteresirane strani so predvsem izrazile pomisleke v zvezi s celotnim trajanjem in okornostjo postopka napotitve. Ugotovljeno je bilo, da sta ta dejavnika v velikem številu primerov glavni razlog za odločitev strank, da ne zahtevajo napotitve.

20. Na podlagi razpoložljivih podatkov o številu večkratnih prijav in ob upoštevanju pripomb zainteresiranih strani je videti, da bi bilo mogoče mehanizem napotitve na podlagi člena 4(5) uporabiti v več primerih in tako povečati uporabo načela „vse na enem mestu“[13]. Obratno pa bi bilo pri uporabi člena 4(4) mogoče večkrat napotiti zadeve na države članice.

7. MEHANIZMI NAPOTITVE PO PRIGLASITVI

21. Pokazalo se je, da so mehanizmi napotitve po priglasitvi, predvideni v členih 9 in 22 Uredbe ES o združitvah, tudi po uvedbi mehanizmov napotitve pred priglasitvijo še naprej koristni korektivni instrumenti. Razlog je v tem, da imajo mehanizmi po priglasitvi drugačno nalogo, saj omogočajo prilagodljivo prerazporejanje zadev na pobudo držav članic ali Komisije, kadar je to primerno. Vendar pa pomisleki podjetij glede trajanja in okornosti postopkov napotitve, opisani zgoraj, veljajo tudi za te mehanizme.

8. SKLEPNA UGOTOVITEV

22. S tem poročilom Komisija poroča Svetu o delovanju pragov za priglasitev na podlagi člena 1 Uredbe ES o združitvah pri razdelitvi zadev na področju združitev na raven Skupnosti in nacionalno raven ter o mehanizmih napotitve, predvidenih v členih 4, 9 in 22 Uredbe. Sklepne ugotovitve tega poročila so omejene na pregled dosedanjega stanja, niso pa predlagani nobeni ukrepi. Po tem poročilu in ob upoštevanju zlasti odzivov Sveta lahko Komisija v skladu s členom 1(5) in členom 4(6) Uredbe ES o združitvah predstavi predloge za revizijo pragov za priglasitev ali mehanizmov napotitve.

23. Sklepna ugotovitev Komisije je, da pragi za določitev pravne pristojnosti in korektivni mehanizmi, določeni v Uredbi ES o združitvah, v celoti gledano zagotavljajo ustrezen pravni okvir za razdelitev zadev na raven Skupnosti in držav članic. Ta okvir v večini primerov uspešno loči zadeve, ki so pomembne za Skupnost, od tistih, ki imajo predvsem nacionalno povezavo, pri čemer skuša doseči cilje načela „vse na enem mestu“ in načela „primernejšega organa“. Kljub tem dosežkom pa je mogoče sedanji sistem razdelitve zadev v številnih pogledih nadalje izboljšati, kot je pojasnjeno v tem poročilu.

24. Komisija poziva Svet, naj upošteva informacije iz tega poročila. Komisija pošilja to poročilo v seznanitev tudi Evropskemu parlamentu in Ekonomsko-socialnemu odboru.

[1] Uredba Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij, UL L 24, 29.1.2004, str. 1–22.

[2] COM(2001) 745/6 z dne 11. decembra 2001.

[3] Uvodna izjava 16 Uredbe ES o združitvah. Drugi instrumenti, ki jih tudi velja omeniti, so: Sporočilo Komisije o napotitvi zadev o koncentracijah (UL C 56, 5.3.2005, str. 2–23), ki določa glavna načela sistema napotitev. Komisija je 10. julija 2007 sprejela Prečiščeno obvestilo o pravni pristojnosti v okviru Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 o nadzoru koncentracij podjetij (v angleškem jeziku; popravljeno francosko in nemško različico prečiščenega obvestila Komisije o pravni pristojnosti ter različice obvestila v ostalih jezikih je Komisija sprejela 17. marca 2008). Prečiščeno obvestilo o pravni pristojnosti je nadomestilo prejšnja štiri obvestila o pravni pristojnosti, ki jih je Komisija sprejela leta 1998 v okviru prejšnje Uredbe ES o združitvah. Prečiščeno obvestilo o pravni pristojnosti zajema vsa vprašanja pravne pristojnosti, pomembna za določitev pristojnosti Komisije na podlagi Uredbe ES o združitvah, med drugim zlasti pojem koncentracije, pojem nadzora, pojem polno delujočih skupnih podjetij in izračunavanje prometa.

[4] Sporočilo Komisije o napotitvi zadev o koncentracijah, UL C 56, 5.3.2005, str. 2–23, odstavek 8.

[5] Člen 1(2) Uredbe ES o združitvah določa: „Koncentracija ima razsežnost Skupnosti, kadar: (a) vsa udeležena podjetja na svetovnem trgu skupno ustvarijo več kakor 5 000 milijonov EUR skupnega prometa; in (b) skupni promet na trgu Skupnosti vsakega od vsaj dveh udeleženih podjetij presega 250 milijonov EUR, razen če vsako od udeleženih podjetij ustvari več kakor dve tretjini svojega skupnega prometa na trgu Skupnosti v eni in isti državi članici.“ Člen 1(3) določa: „Koncentracija, ki ne doseže pragov iz odstavka 2, ima razsežnost Skupnosti, kadar: (a) vsa udeležena podjetja na svetovnem trgu skupno ustvarijo več kakor 2 500 milijonov EUR skupnega prometa; (b) vsa udeležena podjetja v vsaki od vsaj treh držav članic skupno ustvarijo več kakor 100 milijonov EUR skupnega prometa; (c) vsako od vsaj dveh udeleženih podjetij v vsaki od vsaj treh držav članic za namen odstavka (b) ustvari več kakor 25 milijonov EUR skupnega prometa; in (d) skupni promet na trgu Skupnosti vsakega od vsaj dveh udeleženih podjetij presega 100 milijonov EUR, razen če vsako od udeleženih podjetij ustvari več kakor dve tretjini svojega skupnega prometa na trgu Skupnosti v eni in isti državi članici.“

[6] Prag je določen tako, da tudi če so splošni pragi iz člena 1(2) in (3) doseženi, priglasitev na podlagi Uredbe ES o združitvah ni potrebna, če vsaka od udeleženih strank ustvari več kot dve tretjini svojega prometa na trgu EU v eni sami državi članici (glej prejšnjo opombo).

[7] Na podlagi člena 4(4), razen če država članica izrazi svoje nesoglasje, se lahko Komisija, če presodi, da bi lahko koncentracija bistveno vplivala na konkurenco na trgu v državi članici, ki ima vse značilnosti samostojnega trga, odloči za predložitev celotne zadeve ali njenega dela pristojnim organom navedene države članice zaradi uporabe nacionalnega konkurenčnega prava te države. Na podlagi člena 4(5) se lahko koncentracije, ki nimajo razsežnosti Skupnosti in ki se lahko preverijo po nacionalnem konkurenčnem pravu vsaj treh držav članic, predložijo Komisiji, razen če katera od držav članic, pristojnih za pregled koncentracije po svojem nacionalnem konkurenčnem pravu, izrazi nesoglasje.

[8] Da se lahko napoti na Komisijo, mora koncentracija v skladu s členom 22: (i) vplivati na trgovino med državami članicami in (ii) groziti, da bo bistveno vplivala na konkurenco na ozemlju držav članic, ki zahtevo vložijo.

[9] Na podlagi člena 9 lahko država članica zahteva, da se zadeva napoti nanjo v enem od naslednjih dveh primerov: (i) če koncentracija „predstavlja nevarnost, da bo bistveno vplivala na konkurenco na trgu“ ter je zadevni trg v državi članici, ki je vložila zahtevo, in ima vse značilnosti samostojnega trga ali (ii) če koncentracija vpliva na konkurenco na trgu ter je zadevni trg v državi članici, ki je vložila zahtevo, in ima vse značilnosti samostojnega trga ter ne predstavlja znatnega dela skupnega trga.

[10] Vsaj 240 zadev pa je bilo v letu 2007 treba preveriti v dveh ali več državah članicah.

[11] Referenčno obdobje 2001–2008.

[12] V istem referenčnem obdobju je bilo na ravni držav članic prijavljenih več kot 26 000 zadev.

[13] Poleg tega je treba spomniti, da države članice redko uporabijo pristojnost zavrnitve na podlagi člena 4(5). Številne zainteresirane strani zato ob upoštevanju izkušenj, ki so si jih pridobile v preteklih letih, menijo, da bi bilo treba ponovno proučiti možnosti uporabe sistema samodejne priglasitve na podlagi Uredbe ES o združitvah (ali drugih vmesnih rešitev), kadar je izpolnjeno merilo treh držav članic, kot je bilo prvotno predlagano v procesu, v katerem se je oblikoval sedanji sistem. Po njihovem mnenju bi to občutno povečalo preglednost ter hkrati znižalo stroške in čas preverjanj.