Povzetek Učinkovitost portugalskega pravosodnega sistema ostaja izziv, zlasti za upravna in davčna sodišča. Vlada sprejema ukrepe za reševanje tega izziva, zlasti s krepitvijo upravnih arbitražnih centrov in ustanavljanjem skupin za hitro odzivanje. Izvajajo se tudi ukrepi za odpravo pomanjkanja človeških virov in za naložbe v digitalizacijo. Po večkrat izraženih pomislekih v zvezi z dodeljevanjem zadev na sodiščih visoki sodni svet sprejema ukrepe za izboljšanje vodenja zadev z večjo preglednostjo sistema dodeljevanja. Izvajajo se pobude za krepitev integritete v pravosodnem sistemu, zlasti s pripravo kodeksov ravnanja za sodnike in tožilce. O hierarhičnih odnosih znotraj tožilstva še naprej poteka razprava, to vprašanje pa obravnava vrhovno upravno sodišče. Potekajo razprave o reformah kazenskega postopka, da bi omogočili hitrejšo obravnavo zapletenih zadev. Pomembno je, da se ta vprašanja obravnavajo v posvetovanju z vsemi ustreznimi deležniki in da se upoštevajo evropski standardi. Protikorupcijska strategija za obdobje 2020–2024, ki jo je odobrila vlada, čaka na glasovanje v parlamentu. Njen namen je odzvati se na dolgotrajno potrebo po vzpostavitvi trdnega protikorupcijskega okvira. Vlada je predlagala ukrepe za zagotovitev učinkovitejše obravnave zapletenih primerov korupcije. Čeprav se prizadevanja za izboljšanje rezultatov na področju preiskav in pregona korupcije nadaljujejo, organi pregona menijo, da je pomanjkanje sredstev za policijo in tožilstvo zaskrbljujoče. Reforma sistema za prijavo premoženjskega stanja iz leta 2019 se je zaključila z novo spremembo, vendar subjekt za preglednost, ki je pooblaščen za preverjanje prijav, še ne deluje. Čeprav je treba pravila v zvezi s pojavom vrtljivih vrat, posodobljena leta 2019, še začeti izvajati, v parlamentu poteka razprava o novi zakonodaji o lobiranju, načrtuje pa se tudi revizija zakonodaje o prijaviteljih nepravilnosti. Sredstva, dodeljena svetu za preprečevanje korupcije, ostajajo omejena. Za prispevanje k zmogljivosti preprečevanja korupcije je bil vzpostavljen protikorupcijski mehanizem. Korupcijska tveganja v okviru pandemije COVID-19, vključno z nasprotji interesov, so bila predmet več priporočil na nacionalni ravni. Regulativni organ za medije je v skladu z revidirano direktivo o avdiovizualnih medijskih storitvah razširil svoje pristojnosti, da bi vključeval platforme za izmenjavo videov, medijsko pismenost ter nove obveznosti poročanja in vodenja registrov. Vlada je uvedla posebne podporne ukrepe za medije, da bi ublažila težave, s katerimi se soočajo zaradi pandemije COVID-19. Zakonodajni okvir zagotavlja zaščito novinarjev. Kljub temu so se pojavili primeri groženj in omejitev poklicnih dejavnosti novinarjev, vključno s primerom nadzora za identifikacijo virov novinarjev, v zvezi s katerim je generalno državno tožilstvo sprožilo preiskavo, ki jo bo preučil visoki državnotožilski svet. Deležniki opozarjajo tudi na pomanjkanje sistematičnega zbiranja podatkov v zvezi z grožnjami novinarjem ali nasiljem nad njimi, zlasti na spletu. Sprejeti so bili ukrepi za izboljšanje preglednosti priprave zakonodaje in kakovosti zakonodaje. Namen novega parlamentarnega poslovnika je zlasti okrepiti vključenost deležnikov v zakonodajni postopek. Uporabo izrednih pooblastil vlade v izrednih razmerah, ki so bile razglašene zaradi pandemije COVID-19, je moral odobriti parlament, pri čemer so parlament, sodišča in varuh človekovih pravic izvajali naknadni nadzor. Pandemija COVID-19 in izredni ukrepi so vplivali na delo organizacij civilne družbe in dodeljena jim je bila posebna podpora. Namen novega zakona o statusu organizacij v javnem interesu je poenostaviti zakonodajni okvir. Čeprav velja, da je prostor civilne družbe odprt, se pojavljajo novi izzivi, zlasti zaradi primerov sovražnosti zoper organizacije civilne družbe ter zagovornike človekovih pravic in pritiska nanje.

I.Pravosodni sistem

Sistem sodišč v okviru portugalskega pravosodnega sistema vključuje ustavno sodišče, vrhovno sodišče, sodišča prve in druge stopnje, vrhovno upravno sodišče, upravna in davčna sodišča prve in druge stopnje ter računsko sodišče. Visoki sodni svet, visoki svet za upravna in davčna sodišča ter visoki državnotožilski svet izvajajo disciplinske ukrepe zoper posamezne sodnike in tožilce, dodeljene pa so jim tudi ustrezne upravne funkcije. Poleg tega so pristojni za imenovanje, premeščanje in napredovanje sodnikov in tožilcev. Sodnike in tožilce imenuje zadevni svet, in sicer na podlagi javnega natečaja in ocen, ki so jih dobili pri obveznih usposabljanjih v centru za pravosodne študije. Državno tožilstvo je neodvisno od sodne veje oblasti in deluje samostojno glede na izvršilno vejo oblasti. Ima svoj sistem upravljanja, v katerem je najvišji organ generalno državno tožilstvo. Portugalska sodeluje v Evropskem javnem tožilstvu. Odvetniška zbornica je neodvisen pravni subjekt javnega prava, ki pri izvajanju svojih javnih pooblastil opravlja regulativne funkcije.

Neodvisnost

Stopnja zaznane neodvisnosti sodstva na Portugalskem je povprečna do nizka, v zadnjih petih letih pa v zvezi s tem ni bil ugotovljen noben jasen trend. Leta 2021 se je stopnja zaznane neodvisnosti sodstva med podjetji zmanjšala, pri čemer jih je le 39 % menilo, da je „dokaj dobra ali zelo dobra“, in se šteje za nizko. Med širšo javnostjo se je stopnja zaznane neodvisnosti sodstva povečala, hkrati pa je ostala povprečna, pri čemer jih je 48 % menilo, da je „dokaj dobra ali zelo dobra“. To pomeni obračanje trenda zmanjševanja, ki je bil zabeležen od leta 2018.

Sistem dodeljevanja zadev na sodiščih je pregledal visoki sodni svet, ki je sprejel ukrepe za izboljšanje njegove preglednosti. Čeprav dodeljevanje zadev poteka elektronsko prek sistema, ki zagotavlja naključno dodeljevanje, je v izjemnih okoliščinah mogoča ročna dodelitev. Da bi se zagotovila preglednost primerov, ko dodeljevanje poteka ročno, in preprečile nepravilnosti, je visoki sodni svet sprejel uredbo št. 269/2021, ki določa načela, merila, zahteve in postopke za primere sprememb, zmanjšanja ali prekinitev dodeljevanja zadev na sodiščih. Cilj nove uredbe je v skladu z evropskimi standardi zagotoviti načela naravnega sodnika, zakonitosti, prepovedi prenosa zadeve, neodvisnosti in nepristranskosti sodišč. Kot je navedeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, je visoki sodni svet zaradi obtožb o vmešavanju v naključno dodeljevanje zadev na sodiščih opravil preiskave v zvezi z morebitnimi nepravilnostmi. Julija 2020, po preiskavi primerov ročne dodelitve zadev na višjih sodiščih za obdobje 2017–2020, visoki svet ni našel dokazov o neupravičeni ročni dodelitvi primerov in je preiskavo zaključil brez disciplinskih postopkov. Vendar se je visoki svet po preiskavi, v kateri so bili ugotovljeni trije primeri nepravilnosti pri dodeljevanju zadev na pritožbenem sodišču v Lizboni z znaki zlorabe pooblastil, odločil, da začne disciplinski postopek proti sodnikom, vključno s predsedujočim sodnikom in nekdanjim predsedujočim sodnikom tega sodišča. Aprila 2021 je visoki svet potem, ko so se pojavili novi pomisleki glede dodelitve zadev osrednjemu preiskovalnemu sodišču v Lizboni, odredil novo preiskavo, ki ni razkrila dejstev, ki bi kazala na obstoj disciplinskih kršitev.

Pobude za krepitev integritete v pravosodnem sistemu še potekajo. Statut državnega tožilstva in statut sodnikov vsebujeta pravila o dolžnostih in nezdružljivostih, ki veljajo za tožilce in sodnike. V skladu z zadevnim statutom sta visoki sodni svet in visoki državnotožilski svet pristojna za nadzor prijav dohodkov in premoženjskega stanja sodnikov in tožilcev ter za odobritev potrebnih pravnih instrumentov za te pristojnosti. Visoki sodni svet je zato 12. januarja 2021 odobril uredbo o obveznostih prijave. Visoki državnotožilski svet je 20. oktobra 2020 odobril tudi projekt za oblikovanje kodeksa ravnanja, o katerem je potekalo javno posvetovanje. Končna različica kodeksa ravnanja še ni bila sprejeta. Kodeks ravnanja sodnikov upravnih in davčnih sodišč, katerega namen je opredeliti okvir etičnih standardov, načel in dolžnosti v zvezi z izvajanjem sodne funkcije in spoštovanjem obveznosti v zvezi s prijavo dohodkov, nasprotnimi interesi ter zadevami, ki se nanašajo na institucionalne ponudbe in gostoljubnost, je prav tako v postopku odobritve visokega sveta za upravna in davčna sodišča. Visoki svet za upravna in davčna sodišča je odobril tudi projekt za ureditev obveznosti poročanja sodnikov upravnih in davčnih sodišč v zvezi z dohodki, premoženjskim stanjem, interesi, nezdružljivostmi in zadržki ter postopki in inšpekcijskimi pregledi. Poleg tega je strokovno združenje sodnikov novembra 2020 predstavilo celovit sklop predlogov za okrepitev preglednosti in integritete v pravosodnem sistemu, med drugim tudi okrepitev kanalov za prijavo za državljane in sodnike, zlasti za primere neprimernega vplivanja ali njegove poskuse. Visoki sodni svet doslej še ni obravnaval predlogov, ki jih je predstavilo strokovno združenje sodnikov.

Sistem hierarhičnih navodil za tožilce je pod sodnim nadzorom. Kot je navedeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, novi statut državnega tožilstva, ki je začel veljati leta 2020, vsebuje določbe, ki pojasnjujejo omejitve hierarhičnega vmešavanja v kazenskih postopkih. Novembra 2020 je bila z novo zavezujočo direktivo generalnega državnega tožilca uvedena možnost dajanja konkretnih navodil v kazenskem postopku podrejenim tožilcem. V skladu z novo direktivo bi bilo treba take odredbe vedno pisno evidentirati v spremnem upravnem spisu in zagotoviti možnost zavrnitve navodil. Deležniki v pravosodju so izrazili zaskrbljenost, da bi ta direktiva lahko posegala v notranjo avtonomijo tožilcev in bila v neposrednem nasprotju z določbami statuta državnega tožilstva. Vrhovno upravno sodišče trenutno obravnava zadevo na podlagi tožbe, ki jo je vložila zveza tožilcev.

Trenutno potekajo razprave o reformah sistema kazenskega postopka, da se omogoči pravočasna obravnava zapletenih kazenskih zadev. V zvezi z zelo zapletenimi kazenskimi zadevami se je začela razprava o tem, da je treba spremeniti pravila, ki urejajo kazenski postopek, da bi omogočili hitrejšo obravnavo teh zadev. Obstajajo primeri zapletenih zadev, povezanih zlasti s korupcijo na visoki ravni, v katerih so zaradi zamud v fazi policijske in sodne preiskave kazniva dejanja zastarala, kazenske obtožbe pa so bile umaknjene. Deležniki so izrazili zaskrbljenost, da bi občutek, da pravosodni sistem ne premore zmogljivosti za obravnavo pomembnih zadev, lahko privedel do tega, da javnost pravosodni sistem dojema negativno. V zvezi s tem se razpravlja o več predlogih za spremembo pravil, ki urejajo kazenski postopek. Natančneje, maja 2021 je vlada parlamentu predlagala ukrepe za povečanje učinkovitosti kazenskega pregona in sojenja. Ti vključujejo možnost organiziranja posameznih postopkovnih ukrepov in omogočanja pogajanj v fazi sojenja o najvišji zagroženi kazni, ki je odvisna od priznanja dejstev iz obtožnice. Poleg tega potekajo razprave tudi o organizaciji preiskovalnih sodišč, zlasti osrednjega preiskovalnega sodišča. Trenutno je to specializirano sodišče, ki ima samo dva delujoča sodnika, pristojno za sodno preiskavo primerov zapletenih kaznivih dejanj ali organiziranega kriminala, vključno s korupcijo, in ima pristojnost na celotnem nacionalnem ozemlju. Zlasti njegove široke pristojnosti in omejen nabor sodnikov sprožajo kritike. V zvezi s tem je visoki sodni svet 4. maja 2021 napovedal, da je naklonjen spremembam sedanje organizacije in strukture osrednjega preiskovalnega sodišča, pri čemer pa je izključil možnost povečanja števila sodnikov. Visoki sodni svet bo v zvezi s tem vladi predstavil uradni predlog. Vlada je 17. junija 2021 odobrila osnutek predloga zakona, ki bo predložen parlamentu in v katerem se predlaga razpustitev kazenskega preiskovalnega sodišča v Lizboni ter vključitev njegovih pristojnosti na osrednje kazensko preiskovalno sodišče. Predlagani ukrep predvideva povečanje števila sodnikov, dodeljenih slednjemu sodišču (z dveh na devet), da se zagotovi racionalizacija virov ter okrepi boj proti gospodarskemu in finančnemu kriminalu. Pomembno je, da se pravne reforme izvedejo v posvetovanju z vsemi ustreznimi deležniki in da se upoštevajo ustrezni evropski standardi.

Kakovost

Število človeških virov, dodeljenih pravosodnemu sistemu, se je povečalo, vendar še vedno ostajajo pomisleki. Decembra 2020 so se začeli postopki zaposlovanja za 40 sodnikov in 65 tožilcev. Vendar deležniki še naprej poročajo o znatnem primanjkljaju sodnikov in tožilcev. Zlasti davčna in upravna sodišča poročajo, da je skupno število sodnikov na prvostopenjskih davčnih in upravnih sodiščih še vedno precej pod ravnjo, določeno v pravnem okviru, saj je več kot 13 % delovnih mest nezasedenih. Konec leta 2019 je na upravnih in davčnih sodiščih ostalo nezasedenih 11 mest za pritožbene sodnike. Postopek zaposlovanja za ustanovitev svetovalnih pisarn za pomoč sodnikom, na katerega so čakali več let, se je začel decembra 2020. Prve svetovalne pisarne naj bi bile vzpostavljene septembra 2021, svetovalci pa bodo zagotavljali tehnično pomoč in strokovno znanje na področjih prava, psihologije, računovodstva, financ in gospodarstva. Vendar bodo te pisarne ustanovljene le na sodiščih prve stopnje, medtem ko deležniki poudarjajo, da bi jih bilo treba razširiti na upravna in davčna sodišča, kjer so čas, potreben za izdajo sodne odločbe, in sodni zaostanki višji, v številnih zadevah pa se zahteva strokovno znanje. Državno tožilstvo se pripravlja tudi na zaposlovanje tehničnih svetovalcev za podporo državnim tožilcem, vendar so proračunske omejitve zavrle razvoj postopka zaposlovanja.

Ukrepi za izboljšanje kakovosti pravosodnega sistema se izvajajo še naprej, zlasti v zvezi z digitalizacijo. Proračun, dodeljen informacijskim in komunikacijskim tehnologijam v pravosodnem sistemu, se je leta 2021 povečal za 23,4 %, vzpostavljen pa je tudi namenski sklad za podporo projektom za posodobitev pravosodnega sistema, ki mu je bil dodeljen proračun v višini 5,1 milijona EUR. Povečalo se je tudi število videokonferenčnih sistemov na sodiščih, da bi se odzvali na vse večje število postopkovnih dejanj, ki se izvajajo na daljavo. Postopkovna pravila že omogočajo uporabo digitalne tehnologije na sodiščih za veliko število dejanj v civilnih, gospodarskih, upravnih in kazenskih zadevah. V letih 2020 in 2021 se je nadaljevalo tudi izvajanje programa „Justiça + Próxima“, katerega cilj je posodobitev pravosodnega sistema. Ukrepi, predvideni v projektu „Tribunal+“, ki se nanašajo na upravno poenostavitev in optimizacijo zalednih služb, so bili razširjeni tudi na več sodišč, pričakuje pa se, da bo do konca leta 2021 zajetih 300 splošnih sodišč, kot so sodišča splošne pristojnosti in sodišča za zadeve manjšega pomena. Projekt „Tribunal +360°“, katerega cilj je uvesti popolno digitalizacijo in brezpapirni sistem na sodiščih, vključno v zvezi s predložitvijo dokazov, je še v fazi priprave. Portugalska je v okviru nacionalnega načrta za okrevanje in odpornost predstavila reformo za digitalni prehod v pravosodju, ki se bo osredotočila na izboljšanje uporabe digitalnih orodij v pravosodnem sistemu, s posebnim poudarkom na upravnih in davčnih sodiščih. Portugalska je predložila tudi zahtevek za tehnično podporo za projekt, katerega namen je pomagati ministrstvu za pravosodje pri pospeševanju državne agende za posodobitev pravosodja, ki temelji na uporabnikih, in razvoju ključnih političnih strategij.

Pandemija COVID-19 je imela omejen vpliv na delovanje pravosodnega sistema. Marca 2020 so bili roki v nenujnih zadevah na sodiščih začasno prekinjeni, nenujna dejanja pa so bila preložena. Vendar so po mnenju visokega sodnega sveta splošna sodišča dobro obvladala sodne zaostanke, stopnja rešenih zadev pa je v letu 2020 ostala nespremenjena. Ukrepi, ki so bili uvedeni že v prvem obdobju izrednih razmer, so se še naprej izvajali, na primer zakon, ki je bil sprejet 19. marca 2020 in določa izjemen režim za sodne postopke. Zakon določa, da zaslišanja prič in obravnave potekajo fizično v skladu s priporočili ukrepov zdravstvenega varstva, ki jih je določilo ministrstvo za zdravje. Predlog parlamenta za spremembo zakona, s katerim bi bila omogočena uporaba komunikacijskih sistemov na daljavo, ki jih sodišča aktivirajo za postopkovna dejanja, za katere je potrebna fizična prisotnost strank, je še v obravnavi.

Učinkovitost

Učinkovitost pravosodnega sistema beleži izboljšave, vendar se upravna in davčna sodišča še vedno soočajo z izzivi. Portugalska še naprej beleži izboljšave v zvezi z učinkovitostjo pravosodnega sistema, zlasti v civilnih in gospodarskih zadevah, za katere se čas, potreben za izdajo sodne odločbe, na prvi stopnji dosledno zmanjšuje. Nadaljeval se je tudi trend zmanjševanja sodnih zaostankov v civilnih in gospodarskih zadevah. Vendar je v upravnih zadevah čas, potreben za izdajo sodne odločbe, kljub doslednemu zmanjševanju v zadnjih letih in pozitivni stopnji rešenih zadev še vedno visok in tako na prvi kot na drugi stopnji znaša več kot 840 dni. Čeprav se je število nerešenih upravnih zadev na prvi stopnji prav tako nekoliko zmanjšalo, ostaja razmeroma visoko. To vprašanje je bilo obravnavano tudi v priporočilu za posamezno državo v okviru evropskega semestra 2020 v zvezi s potrebo po izboljšanju učinkovitosti na davčnih in upravnih sodiščih.