KRATICE

AKP : Afriške, karibske in pacifiške države

CENI : Neodvisna nacionalna volilna komisija

SVOP : Skupna varnostna in obrambna politika

GD : Generalni direktorat

DR Kongo : Demokratična republika Kongo

ERS : Evropski razvojni sklad

ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje

EUPOL : Policijska misija Evropske unije v Kinšasi (EUPOL Kinshasa)

EUSEC : Misija EU za pomoč in svetovanje pri reformi varnostnega sektorja v DR Kongo (EUSEC RDC)

OLAF : Evropski urad za boj proti goljufijam

PAG : Programme d’Appui à la Gouvernance (podporni program za upravljanje)

PAMFIP : Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (podporni program za modernizacijo sistemov upravljanja javnih financ)

PAP : Programme d’Appui aux Parlements (podporni program za parlamente)

PARP : Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (podporni program za reformo nacionalne policije)

REJUSCO : Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (program EU za ponovno vzpostavitev pravosodja v vzhodnem delu DR Kongo)

ROM : Sistem v rezultate usmerjenega spremljanja

UNDP : Program Združenih narodov za razvoj

UPI : Unité de Police Intégrée (podporni program EU za usposabljanje Združene policijske enote)

POVZETEK

I. Demokratična republika Kongo (DR Kongo) je splošno znana kot ena najnestabilnejših držav na svetu. Država svojim prebivalcem ne more zagotoviti osnovnih storitev, kar je prepričljiv kazalnik nestabilnosti. Temeljni elementi dobrega upravljanja, kot so človekove pravice in demokracija, niso spoštovani. EU je DR Kongo med letoma 2003 in 2011 zagotovila približno 1,9 milijarde EUR pomoči, zato je ena njenih najpomembnejših razvojnih partneric.

II. Sodišče je preučilo uspešnost podpore EU za izboljšanje upravljanja v DR Kongo. Podrobneje je preučilo podporo EU volilnemu procesu, reformam pravosodja, policije in upravljanja javnih financ ter procesu decentralizacije.

III. Sodišče je prišlo do zaključka, da je uspešnost pomoči EU upravljanju v DR Kongo omejena. Podpora EU upravljanju je določena v okviru na splošno dobre strategije sodelovanja, obravnava glavne potrebe in je dosegla nekatere rezultate. Toda napredek je počasen, neenakomeren in na splošno omejen. Manj kot polovica preučenih programov je dosegla ali bo verjetno dosegla večino pričakovanih rezultatov, trajnost pa je v večini primerov nestvarno pričakovati.

IV. Komisija se tako kot drugi razvojni partnerji sooča z resnimi ovirami pri svojih prizadevanjih, da bi prispevala k izboljšanju upravljanja v DR Kongo. Razlogi za te neuspehe so pomanjkanje politične volje, dinamika programov, ki je odvisna od donatorjev, in pomanjkanje absorpcijske sposobnosti. Čeprav je Komisija dobro seznanjena z glavnimi razlogi in posledicami nestabilnosti v DR Kongo, teh izzivov pri zasnovi programov EU ni dovolj upoštevala. Tveganja niso bila ustrezno obravnavana, cilji programov so večinoma preambiciozni, pogojevanje ima majhen spodbujevalni učinek, politični dialog pa ni bil izkoriščen v celoti in ustrezno usklajen z državami članicami EU.

V. Obnova države in izboljšanje upravljanja v DR Kongo bosta dolgotrajna. Če bo EU kot glavna razvojna partnerica DR Kongo ter zagovornica dobrega upravljanja in človekovih pravic še naprej podpirala upravljanje v DR Kongo, mora bistveno izboljšati uspešnost svoje pomoči. Komisija mora biti v zvezi s tem stvarnejša glede dosegljivih ciljev in zasnove programov EU ter zahtevnejša do kongovskih organov pri spremljanju skladnosti z dogovorjenimi pogoji in sprejetimi obveznostmi [1].

VI. Sodišče priporoča, da Komisija in ESZD izboljšata strategijo sodelovanja EU z DR Kongo, bolje ocenita tveganja v zvezi z uspešnim izvajanjem programov, določita cilje, ki so dosegljivi v nacionalnem okviru, ter okrepita uporabo pogojevanja in političnega dialoga.

UVOD

NESTABILNOST DRŽAVE

1. Komisija opredeljuje nestabilnost kot šibke ali pomanjkljive strukture in primere, v katerih je družbena pogodba kršena zaradi nezmožnosti ali nepripravljenosti države, da bi opravljala svoje osnovne naloge ali izpolnjevala svoje dolžnosti in odgovornosti v zvezi z zagotavljanjem storitev, upravljanjem virov, pravno državo, enakopravnim dostopom do oblasti, varnostjo prebivalstva ter zaščito in spodbujanjem pravic in svoboščin državljanov [2].

2. Za nestabilne države so pogosto značilne javne ustanove, politični postopki in družbeni mehanizmi, ki niso dovolj uspešni, vključevalni ali legitimni, visoka stopnja revščine in visoka nerazvitost. Še ena značilna lastnost mnogih nestabilnih držav je, da ne morejo uspešno izvajati vladnih pooblastil.

3. Veliko dokumentov o politikah EU, vključno z Evropskim soglasjem o razvoju [3], omenja nestabilnost države kot posebno težavo v okviru ciljev razvojnega sodelovanja EU. V Sporočilu Komisije iz leta 2007 "Korak k odzivu EU na primere ranljivosti" je bilo kot odziv na nestabilnost izpostavljeno dolgoročno razvojno sodelovanje.

4. Potreba po spodbujanju dobrega upravljanja je bila poudarjena v sporočilih Komisije Upravljanje in razvoj [4] in "Upravljanje v evropskem soglasju o razvojni politiki", katerih namen je bil razvoj usklajenega in skupnega pristopa k spodbujanju demokratičnega upravljanja.

DEMOKRATIČNA REPUBLIKA KONGO

SOCIALNO-EKONOMSKI POLOŽAJ

5. Demokratična republika Kongo (DR Kongo) leži v osrednji Afriki, obsega 2,3 milijona km2 veliko območje in ima približno 68 milijonov prebivalcev [5], ki pripadajo približno 350 etničnim skupinam (glej zemljevid). Ob razglasitvi neodvisnosti od Belgije leta 1960 je bila druga najbolj industrializirana država v Afriki. Ima mnogo mineralnih in gozdnih virov, kmetijski potencial in zmogljivost proizvodnje vodne energije, poleg tega pa tudi nafto. Čeprav ima zaradi naravnih virov velik potencial, je DR Kongo sedaj ena najmanj razvitih držav. Gospodarski upad se je začel v času nekdanjega predsednika Mobutuja zaradi izkoriščevalskih gospodarskih praks, slabega upravljanja in nezadostnih naložb. Dolgotrajni konflikt na območju Velikih jezer, ki se je začel v zgodnjih 90-ih letih, ima uničujoče posledice za gospodarstvo, saj je infrastruktura zelo poškodovana, mnoge institucije so bile uničene, izgubila so se sredstva, naložbe pa so se ustavile [6].

6. Odkar je leta 2001 na oblast prišel Joseph Kabila in se je končala državljanska vojna, se je pokazalo nekaj makroekonomskega okrevanja. Vlada je uvedla program reform, s katerim želi obnoviti makroekonomsko stabilnost, usmeriti sredstva v obnovo infrastrukture ter reformirati sektor javne uprave in bančni sektor. Veliko gospodarskih dejavnosti poteka v neformalnem sektorju, ki ni pod vladnim nadzorom, kar je resna ovira za prihodke od davkov. Nacionalni proračun za leto 2013 znaša 8 milijard USD in je zanemarljiv, če se upoštevajo velikost države, število prebivalcev in bogastvo naravnih virov.

7. Neustrezna in propadajoča infrastruktura zelo ovira gospodarsko rast, družbeni razvoj, uspešno javno upravo, varnost in ustvarjanje občutka nacionalne enotnosti. Ogromen izziv je veliko in razdrobljeno ozemlje, ki ni pod vladnim nadzorom.

ZEMLJEVID

DEMOKRATIČNA REPUBLIKA KONGO – ZEMLJEVID UPRAVNIH ENOT

+++++ TIFF +++++

© Evropsko računsko sodišče

8. Kazalniki revščine in ranljivosti ne kažejo nobenega izboljšanja. Leta 2011 je indeks človekovega razvoja DR Kongo znašal 0,286, s čimer se je DR Kongo uvrstila na zadnje mesto med 187 državami s primerljivimi podatki [7]. Približno 70 % prebivalstva živi pod pragom revščine [8], pričakovana življenjska doba pa je 48 let [9]. Država ne more izpolniti izobraževalnih potreb svojih državljanov [10]. Kljub obilici naravnih virov DR Kongo paradoksalno ostaja slaba proizvajalka hrane, saj približno 70 % prebivalstva trpi zaradi pomanjkanja prehranske varnosti, približno 14 % otrok, mlajših od pet let, pa je akutno podhranjenih [11].

9. Eden ključnih razvojnih izzivov je slabo upravljanje. Glavni razlog za nestabilnost države je to, da vladni oddelki nimajo ustreznih zmogljivosti za zagotavljanje osnovnih storitev. Vzroki za neučinkovito in neuspešno javno upravo so med drugim slabo vodenje, pomanjkanje profesionalnosti, omejene poklicne možnosti, neustrezno upravljanje človeških virov, nizke plače [12] in slabi delovni pogoji. Mnoge "javne" storitve je treba plačati, saj jih država ne more zagotoviti. Korupcija je zelo razširjena in glede na svetovno raziskavo o zaznavi korupcije organizacije Transparency International (2011) DR Kongo zaseda 168 mesto med 182 ocenjenimi državami (glej tudi odstavek 82).

POLITIČNE IN INSTITUCIONALNE RAZMERE

10. Po koncu režima Mobutuja leta 1997 je bila izvedba predsedniških in parlamentarnih volitev leta 2006 velik politični dosežek. Volitve so bile posledica pomembnih prizadevanj za vzpostavitev miru, ki so bila podlaga za vlado nacionalne enotnosti. Ta je junija 2003 pomagala oblikovati prehodno vlado pod vodstvom predsednika Josepha Kabila [13].

11. Kongovski organi so zavlačevali pri pripravi predsedniških in parlamentarnih volitev novembra 2011, ki jih predvideva ustava. Po sporni spremembi ustave so bile predsedniške volitve omejene samo na en krog, zato je imela opozicija le malo možnosti za zmago na volitvah. Pomanjkanje sodelovanja s tujimi partnerji, slabo upravljanje in načrtovanje volitev so močno vplivali na verodostojnost nacionalne volilne komisije (CENI) in izida volitev [14].

12. Nestabilnost in nasilje v vzhodnem delu DR Kongo ostajata velik razlog za zaskrbljenost. Temeljni razlogi zanju so šibkost države, etnična trenja, spori zaradi ozemlja, prisotnost tujih [15] in kongovskih oboroženih skupin ter neuspeh pri tem, da bi v celoti uresničili mirovne sporazume [16]. Nezakonito izkoriščanje mineralnih bogastev na območju še vedno zaostruje konflikte. Pri reformi varnostnega sektorja sodelujejo mnogi mednarodni in dvostranski partnerji. Rezultati reforme so slabi, kot je razvidno iz nezmnožnosti nacionalne vojske DR Kongo za obvladovanje položaja z uporniki in milicami.

SODELOVANJE EU Z DR KONGO V OBDOBJU 2003–2011

13. Sodelovanje EU z DR Kongo je bilo med letoma 1992 in 2002 začasno ustavljeno zaradi pomanjkanja napredka pri procesu politične demokratizacije, visoke stopnje korupcije, slabega gospodarskega upravljanja in razlik med politikami držav članic EU do države. V tem obdobju je bila EU dejavno prisotna prek humanitarne pomoči, ki jo je financiral GD za humanitarno pomoč in civilno zaščito (ECHO).

14. Razvojno sodelovanje EU se je nadaljevalo po podpisu globalnega in vsevključujočega sporazuma decembra 2002 in njegovi ratifikaciji v Sun Cityju (Južna Afrika) aprila 2003. Finančna podpora EU DR Kongo v obdobju 2003–2011 je znašala 1868 milijonov EUR, od tega je bilo 72 % (1344 milijonov EUR) namenjenih razvojnemu sodelovanju, 23,5 % (439 milijonov EUR) humanitarni pomoči in 4,5 % (85 milijonov EUR) političnemu in varnostnemu sodelovanju.

RAZVOJNO SODELOVANJE

15. Glavni instrument za razvojno sodelovanje z DR Kongo je ERS. Septembra 2003 je bil v okviru devetega ERS podpisan strateški dokument države in nacionalni okvirni program za začetni znesek v višini 171 milijonov EUR, ki je temeljil na treh prednostnih nalogah: (i) makroekonomski podpori, katere namen je omogočiti dostop do odpisa dolga; (ii) podpori zdravstvenemu sektorju ter (iii) vzpostavljanju institucij in podpori prehodu v demokracijo.

16. Novembra 2003 je bilo po Odločbi Sklepa [17] dodanih 105 milijonov EUR, da bi se zagotovila finančna podpora za demokratičen prehod. Junija 2005 je bilo v okviru vmesnega pregleda devetega ERS dodeljenih dodatnih 270 milijonov EUR, poleg tega pa je prometna infrastruktura postala osrednji sektor. Ob koncu leta 2011 je bilo v okviru devetega ERS skupno dodeljenih 625 milijonov EUR [18].

17. Začetna dodelitev po nacionalnem okvirnem programu v okviru desetega ERS, ki je bil podpisan septembra 2008, je znašala 561,7 milijona EUR. Dodelitev za nepredvidene potrebe se je povečala s 47,7 milijona EUR leta 2008 na 120 milijonov EUR leta 2010, predvsem da se zagotovi nadaljevanje prizadevanj v zvezi z obnovo v vzhodnem delu DR Kongo in obravnava vpliv svetovne krize zaradi visokih cen hrane in svetovne finančne krize. Dodelitev v okviru desetega ERS skupaj znaša 709 milijonov EUR (junij 2013).

18. Strategija sodelovanja v okviru desetega ERS temelji na treh osrednjih sektorjih, ki so:

(a) upravljanje – podpora centraliziranim in decentraliziranim vladnim organom, reformi upravljanja javnih financ in reformi varnostnega sektorja (pravosodje in policija);

(b) infrastruktura in promet – podpora obnovi ali posodobitvi cest in plovnih poti;

(c) zdravstvo.

19. Podpora v stranskih sektorjih je večinoma osredotočena na ukrepe regionalnega povezovanja in upravljanje gozdnih virov.

20. V tabeli je podan pregled dodelitev po nacionalnih okvirnih programih v okviru devetega in desetega ERS.

TABELA

DODELITVE V OKVIRU DEVETEGA IN DESETEGA ERS

(v milijonih EUR) |

Deveti ERS | Deseti ERS |

| | % | | | % |

Programljiva pomoč | | | Programljiva pomoč | | |

Osrednji sektorji | | | Osrednji sektorji | | |

Zdravstvo | 80 | 14 | Upravljanje | 130 | 23 |

Infrastruktura | 50 | 9 | Infrastruktura | 276 | 49 |

Makroekonomska podpora | 106 | 19 | Zdravstvo | 91 | 16 |

Institucionalna podpora/upravljanje | 105 | 19 | | | |

Skupaj | 341 | | Skupaj | 497 | |

| | | | | |

Stranski sektorji | | | Stranski sektorji | | |

Volitve | 105 | 19 | Trajnostni naravni viri, Regionalni ukrepi, TCF [8888] | 72 | 13 |

Naravni viri, DDR [9999], drugo | 104 | 19 |

Skupaj | 209 | | Skupaj | 72 | |

Programljiva pomoč skupaj | 550 | | Programljiva pomoč skupaj | 569 | |

Neprogramljiva pomoč | 75 | | Neprogramljiva pomoč | 140 | |

Skupaj | 625 | | Skupaj | 709 | |

TEMATSKE PRORAČUNSKE VRSTICE EU

21. V obdobju 2003–2011 je podpora iz splošnega proračuna EU znašala 147 milijonov EUR, večinoma v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje za podpiranje nedržavnih akterjev in programov na področju prehranske varnosti. Evropski instrument za demokracijo in človekove pravice je bil uporabljen na področju podpore žrtvam mučenja, spodbujanja demokracije in pravne države, človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter nedržavnih akterjev. Instrument za stabilnost je financiral stabilizacijske ukrepe v vzhodnem delu DR Kongo in podporo policiji, kot je podporni program za mir in stabilizacijo v vzhodnem delu DR Kongo (glej odstavka 52 in 54).

HUMANITARNA POMOČ

22. GD za humanitarno pomoč in civilno zaščito (ECHO) je s približno 500 milijoni EUR pomoči v obdobju 2003–2012 največji donator humanitarne pomoči v DR Kongo. Ta podpora je večinoma osredotočena na vzhodni del države.

POLITIČNO SODELOVANJE IN SODELOVANJE NA PODROČJU VARNOSTI

23. Diplomatski prispevki Sveta EU k prizadevanjem za stabilizacijo regije so vključevali zaporedna imenovanja posebnih predstavnikov EU z nalogo, da se osredotočijo na stabilizacijo afriških držav na območju Velikih jezer, zlasti po prehodnem obdobju v DR Kongo. Poudarek je bil na reformi varnostnega sektorja in spodbujanju demokratičnih institucij.

24. EU je začela tudi pet misij skupne varnostne in obrambne politike (SVOP) v DR Kongo: dve vojaški operaciji (Artemis in EUFOR RD Congo) in tri civilne misije (EUPOL Kinshasa (2005–2007), EUPOL RDC (poteka od leta 2007) in EUSEC RDC (poteka od leta 2005). Cilj slednjih dveh civilnih misij je prispevati k reformi varnostnega sektorja.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

25. Sodišče je poskušalo oceniti, ali je podpora EU upravljanju v DR Kongo uspešna. Revizija je bila osredotočena na dve vprašanji:

(a) Ali podpora EU upravljanju ustreza potrebam in dosega načrtovane rezultate?

(b) Ali Komisija pri zasnovi programov EU zadosti upošteva nestabilen položaj DR Kongo?

26. Revizija je zajemala podporo EU volilnemu procesu, reformi varnostnega sektorja (pravosodja in policije), reformi upravljanja javnih financ in decentralizaciji v obdobju 2003–2011.

27. Revizija je potekala med marcem in decembrom 2012 in je zajemala:

(a) pregled ključnih dokumentov o politikah za zgoraj omenjena področja, pregled strateških dokumentov države in nacionalnih okvirnih programov v okviru devetega in desetega ERS ter razgovore z uslužbenci Evropske komisije in ESZD v Bruslju;

(b) pregled 16 programov, ki jih financira EU. Cilj pregleda je bil oceniti uspešnost posameznih posredovanj, ki so bila ocenjena s sistemom v rezultate usmerjenega spremljanja (ROM) Komisije (glej prilogi I in II);

(c) obisk DR Kongo, ki je trajal od 28. maja do 14. junija 2012, med katerim so revizorji Sodišča opravili razgovore z osebjem delegacije EU, kongovskimi organi, ostalimi glavnimi razvojnimi partnerji in predstavniki civilne družbe. Obiskani so bili programi v pokrajinah Kinšasa, Bas-Congo, Južni Kivu in Severni Kivu;

(d) posvetovanje s kongovskim strokovnjakom, specializiranim na področju upravljanja in politike odnosov med državo in družbo, v fazah priprave zasnove revizije in priprave osnutka poročila.

OPAŽANJA

PODPORA EU UPRAVLJANJU V DR KONGO USTREZA POTREBAM, VENDAR DOSEGA LE OMEJENE SKUPNE REZULTATE

28. Sodišče je preučilo, ali podpora EU upravljanju v DR Kongo:

(a) poteka v okviru dobre strategije sodelovanja, ki obravnava glavne potrebe države in je pri odzivanju na nestabilen položaj v skladu s politiko EU;

(b) dosega ali bo verjetno dosegla pričakovane rezultate.

PODPORA EU UPRAVLJANJU V DR KONGO JE DOLOČENA V OKVIRU NA SPLOŠNO DOBRE STRATEGIJE SODELOVANJA

29. Strategija sodelovanja EU temelji na primerni oceni političnega, gospodarskega, socialnega in varnostnega položaja v DR Kongo. Komisija je v okviru devetega ERS postopoma določila strategijo sodelovanja, ki je bila relevantna glede na spreminjajoč se položaj po koncu konfliktov in pomanjkanje nacionalne strategije za zmanjšanje revščine pred letom 2006. Podpora volilnemu procesu je bila ključna za vzpostavitev institucij in prehod v demokracijo. Nujna je bila obnova infrastrukture, predvsem v zdravstvenem sektorju, da se izboljšajo življenjske razmere prebivalstva. Pri ponovni vzpostavitvi makroekonomske stabilnosti in utiranju poti za reformo upravljanja javnih financ in razvoj je bila ključna makroekonomska podpora v okviru pobude močno zadolženih revnih držav [19].

30. Strategija v okviru desetega ERS pravilno temelji na enakih načelih. Njen cilj je obravnavati izzive politične obnove in obnove infrastrukture s podporo upravljanju, zdravstvu ter prometni in vodni infrastrukturi. Ti cilji so usklajeni s prednostnimi nalogami, določenimi v nacionalnem strateškem dokumentu o zmanjšanju revščine in spodbujanju rasti [20] ter vladnem programu prednostnih ukrepov [21]. Slabost je, da podpora za volilni ciklus leta 2011, čeprav je bila v skladu s prednostno nalogo upravljanja, ni bila vključena v strategijo, določeno v strateškem dokumentu države, in finančno dodelitev v nacionalnem okvirnem programu. To je zmanjšalo zmožnost Komisije, da se primerno odzove na glavne težave, ki so vplivale na pripravo teh volitev (glej odstavke 11, 40, 41, 87 in 90).

31. Podpora upravljanju je v središču strategije sodelovanja v okviru devetega in desetega ERS, saj je dobro upravljanje ključno za mir, stabilnost in razvoj. Ta podpora zajema številna ključna področja, na katerih skuša prispevati k dolgoročnim reformam in tako okrepiti zmožnost države, da prevzame osnovne funkcije v zvezi s pravno državo, varnostjo in upravljanjem javnih sredstev.

32. V skladu s politiko odzivanja EU na nestabilne položaje se razvojno sodelovanje izvaja v povezavi s humanitarno pomočjo, ki jo financira GD za humanitarno pomoč in civilno zaščito (ECHO), ter s političnim sodelovanjem in sodelovanjem na področju varnosti, zlasti v vzhodnem delu DR Kongo, kjer vlada ne izvaja državnega nadzora nad ozemljem.

33. Strategija sodelovanja zato upošteva celovitejši pristop, ki vključuje pomoč na področju varnosti, politično, gospodarsko, razvojno in humanitarno pomoč v skladu z načeli za dobro delovanje v nestabilnih državah Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj/Odbora za razvojno pomoč ter okvirom politik EU.

34. Strategija sodelovanja EU se osredotoča na podporo centralni vladi in vzhodnemu delu DR Kongo. To odraža prednost, namenjeno krepitvi zmogljivosti države, in potrebi po obravnavanju resne humanitarne krize v regiji. Vendar državni strateški dokument v okviru desetega ERS ne namenja veliko pozornosti geografskemu dopolnjevanju med strategijo sodelovanja EU in programi držav članic EU ter drugih razvojnih partnerjev. Zdi se, da tudi drugi partnerji namenijo velik del svoje pomoči vzhodnemu delu ter dvema najbogatejšima pokrajinama (Bas-Congo in Šaba). Zato obstaja tveganje, da se razvojna pomoč neenakomerno porazdeli na škodo revnejših pokrajin [22].

PODPORA EU UPRAVLJANJU JE RELEVANTNA ZA POTREBE NA VSEH PODROČJIH, VENDAR JE NAPREDEK NEENAKOMEREN IN NA SPLOŠNO OMEJEN

35. Sodišče je ugotovilo, da je manj kot polovica preučenih programov dosegla ali bo verjetno dosegla načrtovane rezultate in da je trajnost v večini primerov nerealistična (glej ocene v stolpcih "Rezultati" in "Trajnost" v Prilogi I).

PODPORA VOLILNEMU PROCESU

36. Najnujnejša prednostna naloga po koncu državljanske vojne je bila odvrniti državo od vojne in jo usmeriti proti spravi, enotnosti in miru. Postopek prehoda se je začel 30. junija 2003 po Pretorijskemu sporazumu z vzpostavitvijo prehodne vlade, glavna naloge katere je bila, da demokraciji utre pot s poštenimi, konkurenčnimi, preglednimi in demokratičnimi volitvami. Doseganje tega cilja je otežil problematični sporazum o deljenju pristojnosti prehodne vlade in različna stališča glavnih političnih vodij glede načina prehoda in obnove. Prehodno obdobje se je končalo z ustavnim referendumom leta 2005 in volitvami leta 2006 [23]. Drugi volilni ciklus se je začel novembra 2011.

37. Glavni cilj EU v obdobju po ponovni vzpostavitvi strukturnega sodelovanja z DR Kongo (glej odstavek 13) je bilo spremljanje postopka političnega prehoda in obnovitev demokracije. Komisija je pri prvem volilnem ciklusu (leta 2005 in 2006) v okviru svojega prispevka k večdonatorskemu skrbniškemu skladu, ki ga upravlja Program Združenih narodov za razvoj (UNDP), financirala programa:

(a) Programme d’Appui au Processus Électoral (PAPE) [24], ki je bil sprejet novembra 2004 in v okviru katerega je bil zagotovljen prispevek v višini 105 milijonov EUR iz dodatnega prispevka, ki ga je Svet dodelil julija 2003 (glej odstavek 16);

(b) drugi prispevek v okviru PAPE, sprejetega novembra 2005, je bila razširitev predhodnega programa v višini 60 milijonov EUR, financirana iz programljive pomoči za stranske sektorje devetega ERS.

38. Komisija je, da bi podprla priprave in organizacijo drugega volilnega ciklusa, prav tako prispevala v skrbniški sklad, ki ga upravlja UNDP. Ta je leta 2007 začel Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I) [25] za ohranjanje in krepitev obstoječe institucionalne infrastrukture z namenom, da se pripravi drugi volilni ciklus. ERS je financiral dva programa:

(a) v okviru devetega ERS so bili zagotovljeni 3 milijoni EUR za Appui à la CENI (podpora CENI), ki se je začel novembra 2007;

(b) v okviru desetega ERS je bilo zagotovljeno 47,5 milijona EUR za Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011–2013 (PACE II) [26], ki se je začel maja 2011.

39. Programa EU za podpiranje volilnega procesa 2005–2006 sta večino svojih ciljev dosegla s pravočasnim prispevanjem k pripravljalnemu delu, ki je bilo potrebno za splošno zadovoljiv potek volitev, kot je potrdila misija EU za opazovanje volitev [27]. Tuji partnerji DR Kongo so ocenili, da je bila logistična organizacija procesa glede na velik in izjeme izziv položaja v državi uspešna. EU in ostalim tujim partnerjem je uspelo doseči izvedbo volitev na predsedniški in parlamentarni ravni. Toda velika slabost je bilo pomanjkanje podpore lokalnim volitvam, ki so bile prav tako načrtovane, vendar nikoli izvedene.

40. Cilji podpore EU predsedniškim volitvam leta 2011 niso bili doseženi. Kot je bilo načrtovano, so pripravo in organizacijo predsedniških in parlamentarnih volitev leta 2011 vodili kongovski organi, vendar so ju upravljali slabo in pri začenjanju priprav je prišlo do velikih zamud. Ko se je mednarodna skupnost odzvala, je bilo prepozno, da bi se volitve zadovoljivo izvedle. Tudi pri vzpostavljanju neodvisne nacionalne volilne komisije (CENI) je prišlo do zamud [28]. Oblast je člane CENI skrbno izbrala in izključila predstavnike civilne družbe, ki bi lahko bili naklonjeni opoziciji.

41. Januarja 2011 so bile s spremembo ustave predsedniške volitve omejene samo na en krog, zato je imela opozicija le malo možnosti za zmago na volitvah. Mednarodna skupnost se je odzvala počasi in trdila, da je sprememba vprašanje nacionalne suverenosti. Komisija in države članice EU menijo, da to ni tehten razlog. Sporazum iz Cotonuja jim zagotavlja možnost, da vzpostavijo politični dialog in posvetovalni postopek, če menijo, da država partnerica ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz spoštovanja človekovih pravic, demokratičnih načel in pravne države [29].

42. Zelo velik del prebivalcev Konga in mednarodne skupnosti verjame, da je bila za volilni proces leta 2011 značilna neverodostojnost in da izidi volitev niso bili demokratično legitimni [30]. Obstaja tveganje, da bo podpora mednarodne skupnosti, tudi Komisije, obravnavana kot podpora utrditvi režima na škodo prebivalstva.

PODPORA PRAVOSODJU

43. Vzpostavitev pravne države je temeljni del stabilizacije in obnove DR Kongo. Nestabilnost države in konflikti v preteklosti so vodili do razpada državnih institucij, kar bi lahko povzročilo dodatne politične probleme in nasilje, če ne bodo obnovljene z novimi trdnimi strukturami, ki spodbujajo pravno državo. EU je te pomisleke obravnavala z zagotavljanjem podpore vzhodnemu delu DR Kongo in podpiranjem dolgoročnega prestrukturiranja osrednjih pravosodnih organov.

44. Sodišče je preučilo dva programa:

(a) Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (program EU za ponovno vzpostavitev pravosodja v vzhodnem delu DR Kongo – REJUSCO), ki se je začel leta 2006 in ga financira več donatorjev [31], EU pa je k njemu prispevala 7,9 milijona EUR iz devetega ERS;

(b) pravosodna komponenta programa Programme d’Appui à la Gouvernance (podporni program za upravljanje – PAG), ki je bil januarja 2007 financiran s sredstvi v višini 9 milijonov EUR iz devetega ERS.

45. Cilj programa REJUSCO je bil prispevati h (i) gradnji zmogljivosti pravosodja v Severnem in Južnem Kivuju; (ii) izboljšati delovanje pravosodja, da se zagotovijo poštena in pravična sojenja, in (iii) izboljšati zaupanje prebivalstva navedenih vzhodnih pokrajin v njihovo pravosodje s spremljanjem sodnih postopkov in zaporov ter krepitvijo ozaveščenosti javnosti o njenih pravicah in obveznostih, zlasti v zvezi z nasiljem na podlagi spola.

46. Kljub svoji relevantnosti so bili ti ambiciozni cilji le deloma doseženi, predvsem zaradi zapletenosti programa, mnogovrstnih postopkov, težavnega okolja in slabega dialoga med partnerji in vlado. Posledično se je program končal prej kot prvotno načrtovano, prispevek Komisije pa se je zmanjšal. Čeprav je bila kakovost nekaterih dosežkov slaba, predvsem stavb, je program prispeval k izboljšanju zmogljivosti delovanja sodišč. Toda razmere v zaporih so še vedno obupne in storiti je treba še veliko, da se bosta izboljšala dostop prebivalstva do pravosodja in zaupanje vanj. Regijo so pretresli tudi nemiri v Gomi (gibanje M23), kar je morda še dodatno spodkopalo delo, opravljeno s pomočjo EU (glej odstavek 12).

47. Cilj pravosodne komponente PAG je podpirati reformo pravosodja s (i) krepitvijo zmogljivosti Ministère de la Justice et des Droits Humains [32], skupnega odbora za pravosodje (Comité Mixte de la Justice) in Conseil Supérieur de la Magistrature [33]; (ii) izboljšanjem delovanja pravosodja v pokrajini Kinšasa in (iii) vzpostavitvijo dolgoročne strategije politike.

48. Program se je v času obiska Sodišča še izvajal. Zaradi težav pri zaposlovanju članov skupine za tehnično pomoč so se dejavnosti začele izvajati dve leti pozneje. Posledično je bila petina proračuna programa razveljavljena. Program bo verjetno dosegel velik del načrtovanih rezultatov, povezanih s krepitvijo osrednjih pravosodnih institucij in pravosodja v pokrajini Kinšasa. Velika težava je, da reforma politike zaradi neučinkovitosti skupnega odbora za pravosodje ne bo sprejeta pred koncem programa. Zato je Komisija skupnemu odboru za pravosodje začasno ukinila svojo finančno podporo.

49. Trajnostni rezultati obeh programov niso zagotovljeni, saj je nacionalni proračun za sektor pravosodja nezadosten, pomanjkljivosti v zvezi z upravno zmogljivostjo so še vedno prisotne, nacionalna vlada pa ni dovolj zavezana k reformi sektorske politike.

PODPORA POLICIJI

50. Ena glavnih prednostnih nalog institucionalnih reform, ki so jih začele kongovske oblasti po letih zanemarjanja pod oblastjo Mobutuja in dolgotrajnem obdobju oboroženih sporov, je bilo zagotavljanje varnosti prebivalstva. Največje slabosti kongovskih nacionalnih policijskih sil so pomanjkanje opreme in infrastrukture, nezadostno usposabljanje ter nizke plače, ki se neredno izplačujejo, zaradi vsega naštetega pa izgubljajo motivacijo. Ena glavnih težav je kultura "kapljanja navzgor", pri kateri morajo policijski uslužbenci zagotoviti sredstva svojim nadrejenim. Policija tako kot vojska živi na račun prebivalcev.

51. Glavni cilji EU na začetku prehodnega obdobja so vključevali varstvo državnih institucij in krepitev notranje varnosti, da se zavaruje postopek prehoda in omogoči izvajanje volitev. Od leta 2005 je bil cilj EU podpirati obširnejši in dolgoročnejši postopek, ključna dela katerega sta institucionalna reforma in reforma upravljanja varnostnih sil.

52. Sodišče je na tem področju preučilo tri programe:

(a) Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée (podporni program za usposabljanje Združene policijske enote – UPI), ki se je začel maja 2004 z dodatnim prispevkom iz sredstev devetega ERS, namenjenih sodelovanju znotraj AKP, v višini 5 milijonov EUR [34];

(b) podporni program za mir in stabilizacijo v vzhodnem delu DR Kongo, ki se je začel junija 2008 s prispevkom EU v višini 10 milijonov EUR iz instrumenta za stabilnost, vključno z 2,9 milijona EUR za policijo;

(c) Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (podporni program za reformo nacionalne policije – PARP), ki se je začel avgusta 2010, s sredstvi v višini 11 milijonov EUR iz desetega ERS.

53. Podporni program UPI se je izvajal skupaj z EUPOL Kinshasa, policijsko misijo SVOP (glej odstavek 24), imel pa je omejeno število jasnih in logičnih prednostnih nalog. Uspešno je vzpostavil enoto tisoč visoko usposobljenih policijskih uradnikov s potrebno logistično podporo in opremo ter dosegel svoje načrtovane rezultate, saj je zagotovil varnost pri izvajanju ustavnega referenduma in volitev v letih 2005—2006. Sodišče ni moglo pridobiti nobenih informacij glede prerazporeditve osebja in opreme po koncu programa. Trajnost navedenih rezultatov je zato nejasna.

54. Policijski vidik podpornega programa za mir in stabilizacijo v vzhodnem delu DR Kongo je deloma dosegel načrtovane rezultate. Zagotovil je poslopja, prostore in opremo za dve mobilni enoti za posredovanje in sedež regionalnih policijskih sil v Gomi in Bukavuju. Gradbena dela so utrpela dolge zamude, zlasti v Bukavuju, in so slabe kakovosti. Financirani prostori v Bukavuju se ob obisku Sodišča še niso uporabljali. V Gomi še niso bili operativni, saj ni bilo tekoče vode in elektrike, ki bi ju morali napeljati in financirati policijski organi. Program še ni bil uspešen pri izboljšanju operativne zmogljivosti policije v regiji. Nemiri v Gomi (gibanje M23) so morda še dodatno spodkopali delo, opravljeno s pomočjo EU (glej odstavek 12).

55. Cilj PARP je podpirati reformo kongovske nacionalne policije s krepitvijo usklajevalnih zmogljivosti odbora za spremljanje reforme policije (Comité de Suivi de la Réforme de la Police), reorganizacijo upravljanja človeških virov in proračunskih sredstev ter izboljšanjem infrastrukture za usposabljanje. Izvaja se usklajeno s tehnično podporo, ki jo odboru zagotavlja druga policijska misija SVOP, EUPOL RDC.

56. Program se je ob obisku Sodišča šele začel izvajati. Uspešno je vzpostavil podatkovno zbirko človeških virov, kar je ključni korak pri izvajanju policijske reforme. Toda trajnost navedene podatkovne zbirke je povzročala skrbi, saj ni bilo načrtov za vzdrževanje sistema informacijske tehnologije po koncu tehnične pomoči, ki jo financira EU.

PODPORA REFORMI UPRAVLJANJA JAVNIH FINANC

57. Leta 2008 je bilo pri pregledu javnih odhodkov in finančne odgovornosti ugotovljeno, da so reformo upravljanja javnih financ zaznamovale pomanjkljivosti na večini področij, vključno z zastarelim zakonodajnim proračunskim okvirom, slabim načrtovanjem in izvrševanjem proračuna ter pogosto uporabo izrednih postopkov. Pri ključnih dejavnostih, kot sta računovodsko in zakladniško poslovanje, niso bila spoštovana načela dobre prakse, zunanjih nadzornih mehanizmov pa praktično ni bilo.

58. Po pregledu je vlada sprejela strateški načrt za reformo javnih financ, ki ga izvaja s podporo razvojnih partnerjev, vključno z EU. Namen načrta je obravnavati navedene pomanjkljivosti v obdobju 2010–2017.

59. Sodišče je preučilo tri programe EU:

(a) javnofinančno komponento programa Programme d’Appui à la Gouvernance (podporni program za upravljanje – PAG), ki je bil podpisan januarja 2007 in je financiran s prispevkom iz devetega ERS v višini 6,5 milijona EUR;

(b) komponento PAG v zvezi z naravnimi viri, ki je financiran s prispevkom iz devetega ERS v višini 9 milijonov EUR;

(c) Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (podporni program za modernizacijo sistemov upravljanja javnih financ – PAMFIP), ki je bil podpisan maja 2010 in je financiran s prispevkom iz desetega ERS v višini 10 milijonov EUR.

60. Sodišče je preučilo tudi dva ciljno usmerjena programa proračunske podpore:

(a) Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC [35], ki je bil podpisan avgusta in decembra 2009 ter je financiran s sredstvi v skupni višini 48,6 milijona EUR iz desetega ERS in instrumenta za razvojno sodelovanje;

(b) Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RD [36], ki je bil podpisan decembra 2010 in je financiran s sredstvi v višini 50 milijonov EUR iz desetega ERS v okviru pobude mehanizma FLEX za ranljivost (V-FLEX), uvedenega leta 2009.

61. Rezultati treh podpornih programov EU, ki obravnavajo osrednje reforme upravljanja javnih financ, so bili do sedaj skromni.

62. Komponenta programa PAG, ki se nanaša na upravljanje javnih financ, je okrepila Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques [37], ključni medresorski organ, ki je pristojen za usklajevanje reforme upravljanja javnih financ. Prispevala je tudi k sprejetju Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques [38] ter okrepila zmogljivosti Inspection Générale des Finances [39] in Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire [40] nacionalnega parlamenta z zagotavljanjem usposabljanja, svetovanja in opreme ter obnovo prostorov uradov.

63. Nasprotno pa je bila podpora vrhovni revizijski instituciji večinoma neuspešna. Čeprav sta se povečala število in zmogljivost uslužbencev, se je načrtovana obnova sedeža vrhovne revizijske institucije popolnoma ustavila zaradi pravnega spora z izvajalcem, kar je resno vplivalo na njeno operativno zmogljivost.

64. Cilj programa PAMFIP, logičnega naslednika PAG, je okrepiti proračunsko načrtovanje, računovodske storitve in carinsko službo. Program je bil ob obisku Sodišča v zgodnji fazi izvajanja, vendar so ga že ovirale težave pri zaposlovanju strokovnjakov in usklajevanju določenih dejavnosti z drugimi donatorji.

65. Eden od ciljev dveh ciljno usmerjenih programov proračunske podpore je bil prispevati k izboljšanju upravljanja javnih financ. Toda programa nista vzpostavila nobenih povezav z vladnim načrtom reforme upravljanja javnih financ ter nista opredelila prednostnih nalog, ki jih bosta podpirala. Ni jasno, kako lahko programa te vrste dosežeta tak cilj, saj so se sredstva dodeljevala v obliki ene same nespremenljive tranše brez kakršnih koli pogojev, povezanih z uspešnostjo, ali zahtev v zvezi z dialogom o politikah. Sodišče opozarja, da so se plače poslancev, čeprav je država v težavnem gospodarskem in proračunskem položaju, nizke plače pa so eden od razlogov za neučinkovitost vladnih oddelkov (glej odstavek 9), zvišale s 1500 USD v prehodnem obdobju na 6000 USD leta 2006 in 13000 USD leta 2012. Leta 2011 je poraba za urad predsednika DR Kongo, predsednika vlade, nacionalni parlament in senat znašala 11 % vseh proračunskih odhodkov ter skoraj trikrat več kot poraba na področju zdravstva [41].

66. Sprejetje strateškega načrta za reformo javnih financ je znak zavezanosti vlade k reformi upravljanja javnih financ, ki jo pomaga ohranjati usklajena podpora razvojnih partnerjev. Toda kot pri programih EU na drugih področjih zaradi nezadostnih proračunskih sredstev in šibkega upravljanja javnih financ tudi tu nastajajo dvomi o zmogljivosti institucij, ki jih podpirata programa PAG in PAMFIP, za nadaljevanje njihovih dejavnosti ter vzdrževanje poslopij in opreme brez podpore donatorjev.

67. Gospodarska prihodnost in možnosti za izboljšanje upravljanja DR Kongo so zelo odvisne od načina upravljanja velikih naravnih bogastev države. Toda konec konflikta in izvedba volitev še nista spremenila naravnih virov DR Kongo v gonilno silo razvoja. V tem okviru je cilj komponente PAG v zvezi z naravnimi viri okrepiti zmogljivost ključnih institucij za upravljanje rudarskega in gozdarskega sektorja, izboljšanje pogojev za privabljanje naložb in povečanje prihodkov.

68. Komponenta PAG v zvezi z naravnimi viri je dosegla skromne rezultate, ko je bila preučena približno leto in pol pred koncem operativnega obdobja. Eden od razlogov za to je bila neustrezna ocena potreb, v kateri niso bile ugotovljene nekatere glavne slabosti pri upravljanju naravnih virov, kot so nezakonito izkoriščanje, korupcija, pomanjkanje zanesljivih podatkov, šibki kontrolni in carinski mehanizmi, arbitrarno obdavčevanje, nizka produktivnost in nizka stopnja predelave blaga. Poleg tega so bile v zasnovi programa slabosti, kar je povzročilo resne zamude med izvajanjem, mnoge izmed načrtovanih dejavnosti pa je bilo treba odpovedati.

69. Program je sicer prispeval h krepitvi zmogljivosti nekaterih institucij, vendar številni cilji verjetno ne bodo doseženi. Med njih spadajo sprejetje nacionalnega načrta za gozdove, spremembe zakonika o rudarstvu in krepitev verige izkoriščanja, predelovalne in tržne verige.

PODPORA PROCESU DECENTRALIZACIJE

70. Decentralizacija v DR Kongo je tema dolge politične razprave, ki je ponovno postala aktualna ob sprejetju ustave leta 2006. Ima tri razsežnosti (politično, upravno in fiskalno), njeni cilji pa so spodbujanje demokracije, izboljšanje lokalne politične odgovornosti ter izboljšanje zagotavljanja storitev državljanom.

71. Sodišče je preučilo dva programa:

(a) Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC (PA2D) [42], ki je bil podpisan maja 2010 in je financiran s prispevkom iz desetega ERS v višini 15 milijonov EUR;

(b) Programme d’Appui aux Parlements (PAP) [43], ki je bil podpisan maja 2010 in je financiran s prispevkom iz desetega ERS v višini 5 milijonov EUR.

72. Cilj PA2D je olajšati prehod k decentralizaciji s podpiranjem organov, ki nadzorujejo usmerjanje decentralizacijske reforme na nacionalni ravni, in krepitvijo upravnih zmogljivosti pokrajin Kinšasa in Severni Kivu. Cilj PAP je prispevati k utrjevanju demokracije v DR Kongo s krepitvijo zmogljivosti nacionalnega parlamenta, senata in pokrajinskih parlamentov v Kinšasi in Severnem Kivuju.

73. Oba programa sta bila ob obisku Sodišča v zgodnji fazi izvajanja, vendar sta že imela omejene možnosti za uspeh. Soočala sta se z velikimi težavami zaradi različnih razlogov, glavni pa so bili slabosti kongovske uprave, odlog volitev na ravni pokrajin in nezadostna politična zavezanost nacionalnih organov k doseganju cilja decentralizacije. Sedanji predsednik poskuša utrditi svojo moč, za decentralizacijo pa je potrebna delitev oblasti, čemur predsednik trenutno ni naklonjen. V teh okoliščinah je trajnost katerih koli rezultatov, ki bi jih lahko dosegla programa, zelo vprašljiva, razen če bi se politično ozadje zelo spremenilo.

74. Kljub prepričljivemu družbenemu soglasju znotraj države, da je decentralizacija potrebna, se vlada obotavlja pri izvajanju reforme. Pristop od zgoraj navzdol v pokrajini Kinšasa, ki ga podpirajo tuji partnerji DR Kongo, vključno s Komisijo, ima zato omejene možnosti za uspešno spodbujanje izvajanja decentralizacije. Pokrajinske vlade trdijo, da podpirajo koristi decentralizacije, vendar omahujejo pri prevzemanju odgovornosti za zagotavljanje storitev, ki bi jih ta prinašala. Ena politična ovira je neravnovesje med pokrajinskimi sredstvi: dve pokrajini (Bas-Congo in Šaba) prispevata več kot polovico državnih prihodkov od davkov.

75. Posledično je pri procesu decentralizacije prišlo do velikih zamud:

(a) mnogi zakonodajni instrumenti v zvezi z decentralizacijo še niso bili sprejeti;

(b) postopek retrocesije se še ne izvaja [44];

(c) lokalne volitve, ki naj bi prvotno potekale leta 2008 in so bile nato prestavljene na leto 2011, niso bile nikoli izvedene. Volitve na ravni pokrajin, ki bi predvidoma morale biti izvedene leta 2011, so bile odložene [45];

(d) do maja 2010 bi se moralo oblikovati 26 pokrajin, ki bi nadomestile sedanjih 11, vendar zakon še vedno ni bil sprejet.

KOMISIJA PRI ZASNOVI PROGRAMOV EU NI DOVOLJ UPOŠTEVALA NACIONALNE NESTABILNOSTI

76. Sodišče je preučilo, ali je Komisija:

(a) ustrezno obravnavala glavna tveganja za uspešnost programov EU;

(b) določila jasne in dosegljive cilje;

(c) ustrezno uporabila pogojevanje in politični dialog za spodbujanje zavezanosti kongovskih organov izboljšanju upravljanja.

TVEGANJA NISO BILA USTREZNO OBRAVNAVANA

77. Zunanja pomoč se izvaja v okoljih z visokim tveganjem, kar še bolj velja za nestabilne države. Tudi Komisija se tako kot drugi razvojni partnerji ne more izogniti tveganjem, vendar bi jih morala ustrezno upravljati in tako čim bolj ublažiti.

78. Komisija je dobro seznanjena s položajem v DR Kongo ter z vzroki in posledicami nestabilnosti države. Pri pripravi zasnove programov EU, ki jih je preučilo Sodišče, je ugotovila mnoga tveganja in upoštevala nauke iz predhodnih programov. Pri izbiri načina zagotavljanja pomoči in izvajanja kontrolnega sistema je upoštevala težavno ozadje in šibko nacionalno upravo, vendar ni ocenila verjetnosti uresničitve tveganja ali učinka, ki bi ga lahko ta uresničitev imela na programe. V mnogih primerih so se pripravljalni dokumenti sklicevali le na domneve in/ali tveganja za uspešnost programov, čeprav je bilo splošno znano, da obstajajo resne težave zlasti v zvezi z nezadostno zavezanostjo nacionalnih organov reformi ter njihovo šibko institucionalno in finančno zmogljivostjo za zagotavljanje trajnostnih rezultatov po zaključku programov EU.

79. Programski dokumenti ne omenjajo številnih velikih tveganj, predvsem pomanjkanja politične volje, goljufij in korupcije, ki so v DR Kongo resni razlogi za zaskrbljenost (glej odstavek 9). Druga tveganja so bila premalo ovrednotena, kot so prometne in komunikacijske težave, omejena absorpcijska sposobnost nacionalnih organov (glej odstavek 82(c)) ter težave pri zaposlovanju mednarodnih strokovnjakov in lokalnih izvajalcev s potrebno opremo in usposobljeno delovno silo, zlasti v oddaljenih in pogosto premalo varnih vzhodnih delih DR Kongo (glej odstavek 82(b)).

80. Programi, ki jih je preučilo Sodišče, niso sistematično vključevali ukrepov za preprečevanje ali blaženje glavnih posebnih tveganj, ugotovljenih na zadevnem področju, ali smernic za ukrepanje ob morebitni uresničitvi tveganj, namenjenih vodjem projektov in službam Komisije.

81. Ciljno usmerjeni pristop za programe proračunske podpore, sprejet leta 2009, ne preprečuje ali zmanjšuje tveganj. Sredstva proračunske podpore so združena z drugimi sredstvi v proračunu države partnerice (znano kot "zamenljivost)" in jim ni mogoče slediti dlje kot do faze, ko so vplačana vanj. Izpostavljena so enakim slabostim in tveganjem za upravljanje javnih financ kot druga nacionalna proračunska sredstva (glej odstavek 65).

CILJI SO BILI PREAMBICIOZNI

82. Neustrezna ocena tveganj je v veliki meri prispevala k določitvi preambicioznih ciljev sedmih od programov, ki jih je preučilo Sodišče:

(a) cilj prispevanja k demokratičnim volitvam, ki je bil določen za PACE (glej odstavek 38) in podporo CENI (glej odstavka 11 in 40) je bil nestvaren, saj je bila razpoložljivost kongovskih organov za dialog z mednarodno skupnostjo o pravočasnih pripravah za volilni proces leta 2011 omejena;

(b) cilji programa REJUSCO (glej odstavka 45 in 46) so bili preambiciozni glede na položaj po konfliktu v vzhodnem delu DR Kongo. Program na primer ni upošteval pomanjkanja gradbenih in svetovalnih podjetij, ki bi imela ustrezno usposobljeno delovno silo in ustrezno opremo. Vključeval je tudi zapleteno strukturo upravljanja in kombinacijo raznovrstnih pravil in postopkov. Obseg programa je bilo treba med izvajanjem zmanjšati, na koncu pa je bil po ovadbi Evropskemu uradu za boj proti goljufijam (OLAF) v zvezi z javnimi naročili opuščen;

(c) pri vmesnem vrednotenju pravosodne komponente programa PAG (glej odstavka 47 in 48) je bilo ugotovljeno, da je bil program s 35 načrtovanimi dejavnostmi in proračunom, ki je bil dvakrat večji od letnega proračuna ministrstva za pravosodje [46], slabo prilagojen omejeni strukturni in absorpcijski zmogljivosti ministrstva za pravosodje. Njegov obseg je bilo treba med izvajanjem zelo zmanjšati;

(d) komponenta PAG v zvezi z naravnimi viri (glej odstavke 67–69) ima številne prednostne naloge, ki vključujejo širok spekter dejavnosti in potreb po strokovnem znanju. To je povzročilo velike težave in potrebo po spremembi in velikem zmanjšanju obsega programa med izvajanjem;

(e) pri PA2D (glej odstavke 71–73) ni bilo ustrezno upoštevano dejstvo, da je bil proces decentralizacije večinoma odvisen od donatorjev. Kongovska vlada že od začetka omahuje pri podpiranju reforme. Mnogi pravni instrumenti v zvezi z decentralizacijo še niso bili sprejeti in številni opazovalci menijo, da se je celoten postopek izjalovil. Program EU, odobren leta 2009, je dejansko povsem obstal;

(f) pri določanju ciljev PAP (glej odstavke 71–73) ni bilo dovolj upoštevano tveganje odloženih volitev v senat in volitev na ravni pokrajin, zaradi česar so nastale resne zamude pri uresničevanju ciljev programa.

POGOJEVANJE IN POLITIČNI DIALOG NISTA BILA IZKORIŠČENA V CELOTI

83. Programi EU poleg financiranja načrtovanih dejavnosti vključujejo tudi dve drugi komponenti, ki ju je treba ustrezno kombinirati, da se poveča verjetnost dobre porabe sredstev EU:

(a) sporazum z državo partnerico o pogojih, povezanih s cilji in tveganji programov;

(b) politični dialog z vlado o opredelitvi in izvajanju ustreznih reformnih politik in strategij.

POGOJEVANJE

84. Za programe EU, ki jih je preučilo Sodišče, je Komisija uporabila pogojevanje na način, ki je znatno zmanjšal morebitni spodbujevalni učinek na zavezanost nacionalnih organov reformi in možnost, da Komisija uporabi pogoje kot sredstvo v političnem dialogu z vlado.

85. Kot je Sodišče že ugotovilo v zvezi s podporo ERS za programe cestne infrastrukture v podsaharski Afriki [47], je Komisija redko določila predpogoje, ki bi jih morali kongovski organi izpolniti pred začetkom programa, postopka oddaje javnega naročila ali podpisom pogodbe. V preučenih programih je bilo ugotovljenih le nekaj primerov takega pristopa, kot so zahteva po predhodnem sprejetju zakonodaje ali zagotovitvi primernega zemljišča.

86. Postavljeni pogoji niso pravno obvezujoči, ampak so običajno navedeni v sporazumih o financiranju kot "spremljevalni ukrepi", ki naj jih sprejmejo kongovski organi. Ti ukrepi pogosto niso jasno opredeljeni (npr. postopno povečati sredstva za vzdrževanju glede na proračunsko zmogljivost) ali realistični (npr. zagotoviti ustrezno vzdrževanje).

87. Zato se je Komisija soočala s težavami pri spremljanju skladnosti s pogoji ter pravočasnem in ustreznem ukrepanju, če pogoji niso bili izpolnjeni. Komisija se je le v enem primeru odločila, da bo začasno ustavila izplačilo prispevka EU: zaradi nepravilnosti, ugotovljenih med predsedniškimi volitvami leta 2011, se je usklajeno z drugimi donatorji odločila, da bo zadržala končno plačilo. Toda to je bil premajhen in prepozen ukrep.

POLITIČNI DIALOG

88. Komisija je bila glavni akter pri spodbujanju političnega dialoga s kongovsko vlado, pri čemer je delovala usklajeno z drugimi donatorji. Dejavno je sodelovala v državnem okviru pomoči (CAF) in različnih tematskih delovnih skupinah, ki so institucionalni okvir za dialog med resornimi ministrstvi, donatorji in predstavniki civilne družbe. Financirala je medresorske organe, ki naj bi imele ključno vlogo pri postopku reforme in usklajevanju z donatorji [48]. Komisija je tudi ohranjala dialog z vlado pri programskem načrtovanju in pregledovanju strategije sodelovanja v okviru devetega in desetega ERS, pripravi zasnove in spremljanju izvajanja posameznih programov ter opravljanju skupnih letnih pregledov sodelovanja EU.

89. Vendar so na kakovost političnega dialoga vplivale številne ključne slabosti:

(a) tematske delovne skupine niso bile uspešen forum za usklajen politični dialog. Do sredine leta 2009 jih je večina delovala brez akcijskega načrta in ni imela jasnega namena, ciljev, odgovornosti, proračuna ali časovnega razporeda. Resorska ministrstva pogosto niso bila dejavno vključena in na sestankih niso bila obravnavana relevantna vprašanja. Poskušalo se je izboljšati delovanje delovnih skupin, vendar je ministrstvo za načrtovanje v oceni iz leta 2011 ugotovilo, da ostajajo mnoge težave;

(b) čeprav je bil ta nezadovoljiv položaj deloma posledica šibke nacionalne upravne zmogljivosti, so imeli kongovski organi raje pristop dvostranskega političnega dialoga z vsakim posameznim donatorjem, saj so tako izkoristili morebitna nestrinjanja in konkurenco med donatorji. To so počeli še lažje, ker je bilo usklajevanje političnega dialoga med donatorji neustrezno, vključno med Komisijo in državami članicami EU, zlasti na področju podpore policiji [49];

(c) EU in podobno misleči tuji partnerji vedno težje vplivajo na to, katero smer organi DR Kongo izbirajo pri upravljanju. DR Kongo ima naravne vire, ki jih svet potrebuje, prisotnost novejših tujih partneric s poslovnimi agendami brez obveznosti (kot so Kitajska, Južna Afrika, Brazilija in Južna Koreja) pa dodatno zmanjšuje vpliv tradicionalnih razvojnih partnerjev na vlado DR Kongo;

(d) kot je navedeno zgoraj (glej odstavke 84–87), pristop Komisije do pogojevanja znatno zmanjšuje njeno zmogljivost, da politični dialog izkoristi v celoti.

90. Glede na te razmere je bil politični dialog s kongovskimi organi za Komisijo zahtevna naloga, pri kateri so bili doseženi različni in na splošno omejeni rezultati:

(a) ker podpora volilnemu procesu ni bila osrednji sektor strategije sodelovanja v okviru desetega ERS, Komisija ni že na začetku dovolj poudarila, da je podpiranje demokratičnih volitev še vedno ključna politična prednostna naloga sodelovanja EU po prehodnem obdobju. To je vplivalo na njeno zmogljivost ustreznega in pravočasnega odzivanja;

(b) v sektorju pravosodja skupni odbor za pravosodje ni bil uspešen forum za dialog in večinoma ni imel veliko uspeha pri zagotavljanju, da ministrstvo za pravosodje sprejme in izvaja reformo. Zato je Komisija leta 2011 prenehala financirati sekretariat tega odbora. Poleg tega so kongovski organi pokazali le malo prevzemanja odgovornosti za program REJUSCO, ki ga je prebivalstvo dojemalo kot pobudo, ki je odvisna od donatorjev;

(c) v policijskem sektorju je bil politični dialog težaven. Čeprav je odbor za spremljanje reforme policije primeren forum za dialog, so kongovski organi pokazali skromno zavezanost reformi in preferenco za dvostranski dialog s posameznimi donatorji. Do sprejetja sistemskega policijskega zakona je minilo pet let;

(d) pomanjkanje politične volje za izvajanje procesa decentralizacije je zelo omejilo obseg uporabnega političnega dialoga;

(e) politični dialog v zvezi z reformo upravljanja javnih financ je bil lažji, predvsem zaradi usklajenega sodelovanja donatorjev od pregleda javnih odhodkov in finančne odgovornosti leta 2008.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

91. Sodišče je prišlo do zaključka, da je uspešnost pomoči EU za upravljanje v DR Kongo omejena. Podpora EU upravljanju je umeščena v na splošno dobro strategijo sodelovanja, obravnava glavne potrebe države v zvezi z upravljanjem in je dosegla nekatere rezultate. Toda napredek je počasen, neenakomeren in na splošno omejen. Manj kot polovica programov je dosegla ali bo verjetno dosegla večino pričakovanih rezultatov. Trajnost je v večini primerov nerealistična.

92. Komisija se tako kot drugi razvojni partnerji sooča z resnimi ovirami pri svojih prizadevanjih, da bi prispevala k izboljšanju upravljanja v DR Kongo. Med njih spadajo pomanjkanje politične volje, dinamika programov, ki je odvisna od donatorjev, in pomanjkanje absorpcijske sposobnosti. Čeprav je Komisija dobro seznanjena z glavnimi razlogi in posledicami nestabilnosti v DR Kongo, teh razmer pri zasnovi programov EU ni dovolj upoštevala. Tveganja se niso ustrezno obravnavala, cilji programov so večinoma preambiciozni, pogojevanje ima majhen spodbujevalni učinek, politični dialog pa ni bil izkoriščen v celoti in na vseh področjih ustrezno usklajen z državami članicami EU.

93. Obnova države in izboljšanje upravljanja v DR Kongo bosta dolgotrajna. Če bo EU kot glavna razvojna partnerica DR Kongo ter zagovornica dobrega upravljanja in človekovih pravic še naprej podpirala upravljanje v DR Kongo, mora bistveno izboljšati uspešnost svoje pomoči. Komisija mora biti v zvezi s tem bolj stvarna glede dosegljivosti ciljev in zasnove programov EU ter zahtevnejša do kongovskih organov pri spremljanju skladnosti z dogovorjenimi pogoji in sprejetimi obveznostmi [50].

94. Sodišče izreka naslednja priporočila za izboljšanje uspešnosti podpore EU upravljanju v DR Kongo:

PRIPOROČILO 1

STRATEGIJA SODELOVANJA EU

V sodelovanju z drugimi razvojnimi partnerji, predvsem državami članicami EU, bi Komisija in ESZD morali:

(a) pri programskem načrtovanju enajstega ERS in zasnovi prihodnjih programov EU (i) posvetiti več pozornosti zagotavljanju ustreznega ravnovesja pomoči med vsemi pokrajinami, zlasti revnejšimi; (ii) kombinirati podporo na državni ravni s programi na ravni pokrajin, ki povezujejo politično in ozemeljsko decentralizacijo z izboljšanimi strategijami upravljanja naravnih virov, obnovo in razvojem infrastrukture, ter (iii) ponovno razmisliti o podpori EU izboljšanemu upravljanju naravnih virov na podlagi obsežne ocene potreb;

(b) pri svojem dialogu z vlado DR Kongo bolj poudariti dejstvo, da je področje demokratičnih volitev ključna komponenta upravljanja, in previdno oceniti vsa tveganja, da se zagotovi, da programi EU na tem področju ne podpirajo utrditve režima;

(c) spodbujati izboljšano odgovornost vlade DR Kongo z večjo podporo okrepitvi zmogljivosti nacionalnih nadzornih institucij, zlasti posebnih odborov nacionalnega parlamenta in vrhovne revizijske institucije;

(d) na vseh področjih upravljanja, ki jih zajema strategija sodelovanja EU, sistematično obravnavati potrebo po podpiranju boja proti goljufijam in korupciji.

PRIPOROČILO 2

TVEGANJA

Komisija bi morala:

(a) na začetku programov in redno med njihovim izvajanjem ocenjevati verjetnost uresničitve glavnih tveganj in učinek, ki bi ga lahko ta uresničitev imela na doseganje ciljev programa. To bo vključevalo (i) ocenjevanje relevantnosti in verodostojnosti državnih politik in akcijskih načrtov za izboljšanje upravljanja glede na razpoložljiva institucionalna in finančna sredstva ter (ii) spremljanje napredka v zvezi z obveznostmi organov DR Kongo;

(b) vzpostaviti ukrepe za preprečevanje ali blažitev tveganj in jasno opredeliti naknadni način delovanja, če se tveganja uresničijo.

PRIPOROČILO 3

CILJI PROGRAMA

Komisija bi morala:

(a) usmeriti cilje na omejeno število prednostnih nalog;

(b) določiti časovni okvir, ki je bolje prilagojen okolju programa;

(c) zagotoviti prožnost med izvajanjem programa, da se cilji lahko takoj pregledajo, kadar je to primerno.

PRIPOROČILO 4

POGOJEVANJE IN POLITIČNI DIALOG

Komisija bi morala:

(a) okrepiti uporabo pogojevanja in političnega dialoga. To bo vključevalo (i) določevanje jasnih, relevantnih, stvarnih in časovno opredeljenih pogojev; (ii) redno ocenjevanje skladnosti z dogovorjenimi pogoji ter (iii) odločno, sorazmerno in pravočasno odzivanje, če vlada DR Kongo ne bo dovolj zavezana skladnosti, z začasno ustavitvijo ali končanjem programa, kadar je to primerno;

(b) pozvati vlado DR Kongo, da sprejme potrebne ukrepe za izboljšanje delovanja tematskih delovnih skupin, in spremljati izvajanje teh ukrepov;

(c) prevzeti dejavnejšo vodilno vlogo med državami članicami EU, da bi spodbujala usklajen politični dialog in izboljšala vpliv EU na vlado DR Kongo.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 16. julija 2013.

Za Evropsko računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Predsednik vlade DR Kongo Augustin Matata Ponyo je dejal, da DR Kongo potrebuje partnerje, ki so zahtevni, a razumevajoči, proaktivni, a spoštljivi, ter kritični, a preudarni (Libération, 12. 12. 2012).

[2] COM(2007) 643 final z dne 25. oktobra 2007.

[3] COM(2006) 421 final z dne 30. avgusta 2006.

[4] COM(2003) 615 final z dne 20. oktobra 2003.

[5] Svetovna banka (2011).

[6] Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure (Kongovska maškarada – politična kultura neučinkovite pomoči in spodletelih reform), Zed Books, London–New York, 2011.

[7] Indeks človekovega razvoja podsaharske Afrike kot regije se je povečal s 0,365 leta 1980 na 0,463 leta 2011, indeks človekovega razvoja DR Kongo pa je bil tako bistveno pod regionalnim povprečjem.

[8] Afriška razvojna banka, Analyse de la pauvreté en RDC (Analiza revščine v DR Kongo), delovni dokument št. 112, avgust 2010.

[9] Podatki Svetovne banke za države za leto 2011.

[10] Stopnja pismenosti odraslih je leta 2009 znašala 67 %, stopnja dokončanega primarnega izobraževanja pa je leta 2010 znašala 59 % (Svetovna banka).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Glej tudi posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 1/2012 – Uspešnost razvojne pomoči Evropske unije za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki, zlasti diagram 2, tabelo 2 in Prilogo I (http://eca.europa.eu).

[12] Javni uslužbenec srednje ravni mesečno zasluži manj kot 100 USD.

[13] Vlada je bila politični kompromis med petimi glavnimi oboroženimi skupinami: nekdanjo vladno vojaško silo (kongovske oborožene sile (FAC)), gibanjem za osvoboditev Konga (MLC), skupino Konga za demokracijo (RCD), skupino Konga za demokracijo/gibanjem za osvoboditev (RCD/ML), skupino Konga za demokracijo/nacionalno skupino (RCD/N) in milico Mai-Mai.

[14] Izidu volitev so nemudoma sledile trditve o manipulaciji, goljufijah in kršenju človekovih pravic. Čeprav je bilo v volilni imenik leta 2011 vpisanih 32 milijonov prebivalcev, jih je glasovalo manj kot 19 milijonov (približno 59 %). Največja razloga za razliko med številom vpisanih v volilni imenik in številom volivcev, ki so glasovali, sta pozni prihod glasovnic na številnih od skupno 63000 volišč in težave, ki so jih imeli prebivalci z iskanjem svojih volišč. V pokrajini Šaba (Katanga), kjer ima Kabila večinsko podporo, sta bila vpis volivcev v volilni imenik in število volivcev uradno največja. V pokrajinah Equateur, Vzhodni Kasaï in Zahodni Kasaï, kjer ima večinsko podporo opozicija, sta bila majhna.

[15] Upor M23, ki ga podpira Ruanda, je najnovejši primer oboroženih skupin, ki delujejo v vzhodni DR Kongo in prispevajo k splošni nestanovitnosti položaja, in je bil v drugi polovici leta 2012 glavni izziv v zvezi z zunanjimi zadevami. Pripadniki uporniškega gibanja M23 so zasedli strateško pomembno prestolnico Goma pokrajine Severni Kivu. Na Generalni skupščini Združenih narodov septembra 2012 je bilo vprašanje v središču pozornosti, saj si predsednika Kabila in Kagame v javnosti nista želela podati roke. Uporniško gibanje M23 sestavljajo predvsem kongovski Tutsiji, ki so bili nekoč del nacionalnega kongresa za ljudsko obrambo (CNDP). Gibanje M23 se je od vojske DR Kongo odcepilo aprila 2012, ko se je izvajal pritisk na vlado, da aretira generala Ntaganda, ki ga je iskalo Mednarodno kazensko sodišče zaradi zločinov proti človeštvu.

[16] The DRC: Background and current developments (DR Kongo: ozadje in trenutna dogajanja), poročilo službe za raziskave kongresa ZDA, avtor Ted Dagne, specialist za afriška vprašanja, april 2011.

[17] Odločba Sveta 2003/583/ES z dne 21. julija 2003 o prerazporeditvi sredstev, ki jih je Evropska investicijska banka prejela za dejavnosti, ki se izvajajo v Demokratični republiki Kongo v okviru drugega, tretjega, četrtega, petega in šestega ERS (UL L 198, 6.8.2003, str. 8).

[18] Dodelitev sredstev iz devetega ERS je zadnja dodelitev potem, ko so bile dodane odobrene dodelitve v okviru vmesnih in končnih pregledov ter sproščena sredstva iz sedmega in osmega ERS.

[9999] Razorožitev, demobilizacija in ponovna vključitev.

[8888] Sklad za tehnično sodelovanje.

[19] Julija 2012 je DR Kongo dosegla zaključno točko pobude močno zadolženih revnih držav, odpuščeno je bilo 12,3 milijarde USD od 13,1 milijarde USD njenega dolga.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d'Actions Prioritaires (PAP).

[22] Najrevnejši pokrajini, ki prejemata najmanj razvojne pomoči, sta Equateur in Maniema. Pokrajini Kasaï sta prav tako revni in prejemata malo razvojne pomoči.

[23] Ustavni referendum je potekal 18. decembra 2005. Skupne predsedniške in nacionalne/pokrajinske volitve so po vsej državi potekale 30. julija in 29. oktobra 2006.

[24] Podporni program EU za volilni proces v letih 2005 in 2006.

[25] Podporni program za volilni proces 2011–2013, ki ga je začel UNDP.

[26] Podporni program EU za volilni proces 2011–2013.

[27] Končno poročilo misije za opazovanje volitev EU v DR Kongo z dne 23. februarja 2007, ki je zajemalo predsedniške in parlamentarne volitve ter volitve na ravni pokrajin leta 2006. Report dated 23.2.2007.

[28] Predsedniški mandat, ki bi uradno moral poteči 6. decembra 2011, ni bil podaljšan, da bi se uskladile resne zamude pri vzpostavljanju CENI (marec 2011) in uveljavitvi zakona o volitvah (avgust 2011).

[29] Členi 8, 9 in 96.

[30] Končno poročilo misije za opazovanje volitev EU v DR Kongo, ki je zajemalo predsedniške in parlamentarne volitve leta 2011.

[31] Sofinancirali so ga Belgija (3,7 milijona EUR), Nizozemska (1,1 milijona EUR) in Združeno kraljestvo (2,9 milijona EUR). Švedska se je pridružila pozneje s posebno podporo dejavnostim, ki obravnavajo nasilje na podlagi spola.

[32] Ministrstvo za pravosodje in človekove pravice.

[33] Vrhovni pravosodni svet.

[34] Izraz "sredstva, namenjena sodelovanju znotraj AKP", se nanaša na sodelovanje z državami AKP v okviru regionalnega sodelovanja, ki koristi številnim ali vsem državam AKP. Takšne dejavnosti lahko zato presegajo geografsko opredelitev.

[35] Proračunska podpora za makroekonomsko stabilizacijo v DR Kongo.

[36] Proračunska podpora za ublažitev učinkov gospodarske in finančne krize.

[37] Usmerjevalni odbor za reformo javnih financ.

[38] Strateški načrt za reformo javnih financ.

[39] Generalni inšpektorat za finance.

[40] Odbor za gospodarstvo, finance in proračunski nadzor.

[41] Leta 2011 je skupni proračun znašal 6746 milijard kongovskih frankov (CDF). Odobrena proračunska sredstva za urad predsednika, predsednika vlade, nacionalni parlament in senat so znašala 291 milijard CDF (4,3 %), odobrena proračunska sredstva za zdravstvo pa so znašala 233 milijard CDF (3,5 %). Skupni proračunski odhodki so znašali 3515 milijard CDF, od tega je bilo 393 milijard CDF (11,1 %) povezanih s prvim sektorjem in 137 milijard CDF (3,9 %) z drugim sektorjem.

[42] Podporni program za začetek decentralizacije v DR Kongo.

[43] Podporni program za parlamente.

[44] Člen 175 ustave določa, da se 40 % nacionalnih prihodkov iz vsake pokrajine dodeli njim, kar je znano kot retrocesija, dodatnih 10 % pa se dodeli nacionalnemu izenačevalnemu investicijskemu skladu (Caisse nationale de Péréquation), ki je omejen na naložbene odhodke. Skupni cilj je zmanjšati razlike med pokrajinami.

[45] Trenutno imajo guvernerji pokrajin dvojno vlogo, saj istočasno predstavljajo svoje pokrajine in opravljajo naloge centralne ravni države. Vodje lokalnih vlad imenuje predsednik.

[46] Poročilo o vmesnem vrednotenju PAG, oktober 2011.

[47] Posebno poročilo št. 17/2012 – Prispevek Evropskega razvojnega sklada (ERS) k trajnosti cestnega omrežja v podsaharski Afriki (http://eca.europa.eu).

[48] Na primer Comité de Suivi de la Réforme de la Police (odbor za spremljanje reforme policije) in Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (usmerjevalni odbor za reformo javnih financ).

[49] CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes (Operacije in misije SVOP: postopki pridobivanja izkušenj), Evropski parlament, Generalni direktorat za zunanjo politiko Unije (PE 457.062, str. 52), april 2012.

[50] Predsednik vlade DR Kongo Augustin Matata Ponyo je dejal, da DR Kongo potrebuje partnerje, ki so zahtevni, a razumevajoči, proaktivni, a spoštljivi, ter kritični, a preudarni (Libération, 12. 12. 2012).

--------------------------------------------------

PRILOGA I

OCENA PROGRAMOV

(v milijonih EUR) |

Programi | Področje | Znesek | Instrument EU | Relevantnost | Zasnova | Rezultati | Trajnost | Obdobje izvajanja |

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (podporni program za usposabljanje Združene policijske enote (UPI)) | policija | 5.00 | sodelovanje znotraj držav AKP - deveti ERS | A | B | B | D | 7.5.2004 – 31.12.2005 |

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (podporni program za reformo nacionalne policije (PARP)) | 11.00 | deseti ERS | A | B | B | C | 12.8.2010 – 12.2.2015 Dodatna klavzula: 12.2.2016 |

Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (podporni program za mir in stabilizacijo v vzhodnem delu DR Kongo (policijska komponenta )) | 2.90 | Instrument za stabilnost | A | B | C | C | 20.6.2008 – 30.6.2011 |

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (program za ponovno vzpostavitev pravosodja v vzhodnem delu DR Kongo (REJUSCO)) | pravosodje | 7.90 | deveti ERS | A | C | C | D | 11.7.2006 – 31.12.2010 |

Programme d'appui à la gouvernance (podporni program za upravljanje (PAG) – pravosodna komponenta (Volet Justice)) | 9.00 | deveti ERS | A | B | B | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 Dodatna klavzula: 31.12.2013 |

Appui au processus électoral en RDC (Podporni program za volilni proces v DR Kongo (APEC)) | volitve | 105.00 | dodatna sredstva | A | B | B | C | 29.11.2004 – 31.12.2010 |

Programme d'appui au processus électoral (Podporni program za volilni proces (PAPE/APEC)) | 60.00 | deveti ERS | A | B | B | C | 24.11.2005 – 31.12.2006 |

Appui à la CENI (podpora CENI) | 3.00 | deveti ERS | B | C | C | C | 13.11.2007 – 31.12.2009 |

Programme d'appui au cycle électoral 2011-2013 (Podporni program za volilni proces 2011–2013 (PACE)) | 47.50 | deseti ERS | A | B | D | D | 25.5.2011 – 27.5.2014 |

Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC (program proračunske podpore za gospodarsko stabilizacijo DR Kongo) | upravljanje javnih financ | 48.62 | deveti ERS/instrument za razvojno sodelovanje | C | C | n.r. | n.r. | 2009 |

VFLEX - Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50.00 | deseti ERS | C | C | n.r. | n.r. | 2010 |

Programme d'appui à la Gouvernance (podporni program za upravljanje (PAG) – komponenta javnih financ (Volet finances publiques)) | 6.50 | deveti ERS | A | B | C | B | 25.1.2007 – 31.12.2012 Dodatna klavzula: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Gouvernance (podporni program za upravljanje (PAG) – komponenta naravni viri (Volet ressources naturelles)) | 9.00 | deveti ERS | B | C | C | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 Dodatna klavzula: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (podporni program za modernizacijo sistemov upravljanja javnih financ (PAMFIP) | 10.00 | deseti ERS | A | A | C | B | 20.5.2010 – 20.5.2015 |

Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo (podporni program za začetek decentralizacije v DR Kongo (PA2D) | decentralizacija | 15.00 | deseti ERS | A | C | C | C | 20.5.2010 – 20.5.2015 |

Programme d'appui aux Parlements (podporni program za parlamente (PAP)) | 5.00 | deseti ERS | A | B | B | C | 20.5.2010 – 20.5.2014 Dodatna klavzula: 20.5.2015 |

SKUPAJ | | 395.42 | | | | | | |

| |

Legenda:Na podlagi ocenjevalne metodologije iz Priloge II so se uporabile naslednje ocene: |

A | Izpolnjeno merilo |

B | Majhne pomanjkljivosti |

C | Resne pomanjkljivosti |

D | Merilo ni bilo izpolnjeno |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

OCENJEVALNA METODOLOGIJA

Za namen revizije so ocene pomembnosti, zasnove, rezultatov in trajnosti temeljile na sistemu v rezultate usmerjenega spremljanja Komisije (ROM). Uporabljena merila so navedena spodaj:

Relevantnost |

A | Jasno je vključeno v nacionalne politike in strategijo Evropske komisije, ustreza zavezam iz Pariške deklaracije o prevzemanju odgovornosti, usklajevanju in prilagajanju, je zelo relevantno za potrebe ciljne skupine. |

B | Se dobro sklada z nacionalnimi politikami in strategijo Evropske komisije (čeprav ne vedno izrecno), je dokaj skladno z zavezami iz Pariške deklaracije in relevantno za potrebe ciljne skupine. |

C | Obstaja nekaj vprašanj/problemov glede skladnosti z nacionalnimi politikami in politikami Evropske komisije ali Pariško deklaracijo ali glede relevantnosti za ciljno skupino. |

D | Je v nasprotju z nacionalnimi politikami ali politikami Evropske komisije ali zavezami Pariške deklaracije, vprašljiva je relevantnost potreb. Potrebne so večje prilagoditve. |

Zasnova |

A | Jasen in dobro strukturiran logičen okvir, izvedljiva in dosledna hierarhična logika ciljev, ki je dovolj skladna z merili SMART, objektivno primerljivi kazalniki, tveganja in predpostavke so bili jasno opredeljeni in upravljani, vzpostavljena je izhodna strategija. |

B | Ustrezna logika posredovanja, čeprav so morda potrebne nekatere izboljšave glede hierarhije ciljev, objektivno preverljivih kazalnikov, tveganj in predpostavk. |

C | Težave z logiko posredovanja lahko vplivajo na uspešnost projekta in zmožnosti spremljanja in vrednotenja napredka. Potrebne so izboljšave. |

D | Logika posredovanja je pomanjkljiva in potrebne so večje spremembe, da bi projekt imel možnost za uspeh. |

Rezultati |

⇒ za zaključene projekte

A | Iz rezultatov izhajajo koristi in zmogljivosti, ki so oprijemljive, kakovostne in jih uporabljajo vse ciljne skupine. |

B | Izidi so večinoma kakovostni, dostopni in uporablja jih večina ciljnih skupin. Obstajajo možnosti za izboljšave, vendar brez večjega vpliva na uspešnost. |

C | Na voljo so nekatere koristi, vendar ne nujno najbolj kakovostne. Potrebne so izboljšave, da bi lahko projekt dosegel svoj namen glede kakovosti, dosega in razpoložljivosti. |

D | Izidov večinoma ni in so slabe kakovosti. Za dosego rezultatov so potrebne večje spremembe. |

⇒ za projekte, ki se izvajajo

A | Verjetno je, da bodo doseženi vsi rezultati tako po kakovosti kot pokritju. Negativni učinki so bili ublaženi. |

B | Rezultati bodo doseženi z manjšimi omejitvami, negativni učinki pa niso povzročili velike škode. |

C | Rezultati bodo doseženi zgolj delno, deloma zaradi negativnih učinkov, ki se jim upravljavci niso zmogli v celoti prilagoditi. Treba je sprejeti popravljalne ukrepe, da se izboljšajo možnosti za doseganje rezultatov. |

D | Projekt ne bo dosegel namena, če ne bodo sprejeti večji, bistveni popravni ukrepi. |

Trajnost |

⇒ finančna/ekonomska trajnost

A | Potencialno zelo dobra, stroški storitev in vzdrževanja so pokriti ali sprejemljivi, zunanji dejavniki pa tega ne bodo spremenili. |

B | Verjetno bo dobra, vendar se utegnejo pojaviti težave zaradi spremenljivih zunanjih gospodarskih dejavnikov. |

C | Obravnavati je treba težave glede finančne vzdržnosti, bodisi v zvezi z institucionalnimi stroški ali stroški za ciljne skupine bodisi s spreminjajočim se gospodarskim okoljem. |

D | Zelo vprašljiva, če ne bodo sprejete večje spremembe. |

⇒ raven prevzema odgovornosti

A | Lokalne strukture in institucije so tesno vključene v vse stopnje izvajanja in so zavezane temu, da bodo po koncu financiranja Evropske komisije še naprej proizvajale in uporabljale rezultate. |

B | Izvajanje večinoma temelji na lokalnih strukturah in institucijah, ki do neke mere sodelujejo pri odločanju. Verjetnost trajnosti je precejšnja, vendar so možnosti za izboljšave. |

C | Projekt uporablja zlasti priložnostne ureditve in ne dovolj lokalnih struktur in institucij, da bi bila zagotovljena trajnost. Nadaljnji rezultati niso zajamčeni. Potrebni so popravljalni ukrepi. |

D | Projekt je v celoti odvisen od priložnostnih struktur, brez možnosti za trajnost. Da bi omogočili trajnost, so nujne korenite spremembe. |

--------------------------------------------------