SL Uradni list Evropske unije C 143/10

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o rasti in državnem dolgu v EU – dveh inovativnih predlogih (mnenje na lastno pobudo)

2012/C 143/03

Poročevalec: g. CEDRONE

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 14. julija 2011 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Rast in državni dolg v EU – dva inovativna predloga (mnenje na lastno pobudo).

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 2. februarja 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 478. plenarnem zasedanju 22. in 23. februarja 2012 (seja z dne 23. februarja) s 121 glasovi za, 46 glasovi proti in 11 vzdržanimi glasovi.

1. Glavna priporočila

Jean Monnet: Kriza bo spodbudila Evropo k napredku in enotnosti.

1.1 EESO meni, da je problem eura bolj politične kot pa ekonomske narave. Njegova kredibilnost je ogrožena, odkar so bonitetne agencije izgubile upanje, da bodo vlade odločno ukrepale za preprečitev bankrota prezadolženih držav članic. Najnovejši odgovori, kot je predlog Komisije za "stabilnostne obveznice", se ukvarjajo le s stabilnostjo, ne pa z rastjo (1), medtem ko ima osnutek pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju (2), ki ga je pripravil Svet, precejšen "primanjkljaj demokratičnosti", saj je obšel Evropski parlament in druge institucije.

1.2 Pot iz sistemske krize euroobmočja po mnenju EESO ne more biti vračanje k nacionalnemu egoizmu in krčenju pravic, temveč sprememba gospodarskih politik, spodbujanje konkurenčnosti ter povečanje enakosti, solidarnosti in kohezije med državami. To bi povrnilo zaupanje javnosti v evropski projekt in izvedljivost oživitve evropskega socialnega modela. V nasprotnem primeru, če poti iz krize ne bo mogoče najti, obstaja za vse nevarnost, da bi lahko prišlo do razpada in propada same ideje o Evropi.

1.3 Po mnenju EESO evropske institucije ne smejo zaiti v past in reagirati samo na dejanja bonitetnih agencij, čeprav te včasih ugotovijo pomanjkljivosti trga. Institucije morajo državljanom pokazati pravo pot iz krize in hkrati ponuditi načrt za prihodnost EU, ki bo povrnil upanje in optimizem ter okrepil občutek pripadnosti in sodelovanje, da bi uresničili skupni ideal družbenega napredka in visoke ravni zaposlenosti. Volivci morajo videti, da stabilnost spremlja rast, ne samo varčevalni ukrepi, močna gospodarska rast pa bi lahko povrnila zaupanje finančnih trgov v euroobmočje in njegovo kredibilnost.

1.4 EESO zato pozdravlja ukrepe, ki so jih sprejele evropske institucije za skupno proračunsko in fiskalno politiko, čeprav so dosedanji ukrepi samo delni in omejeni. Vendar meni, da je ne glede na takojšnjo vzpostavitev in uporabo evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF) ter evropskega mehanizma za stabilnost (ESM) treba nujno oblikovati dva praktična predloga, ki bi lahko rešila vprašanje rasti (euroobveznice) in stabilizirala dolg (obveznice EU) (3). Na podlagi teh predlogov bi lahko nekatere države in EU nehale z obrambo eura samo z varčevalnimi ukrepi, ki poslabšujejo socialne razmere, dušijo rast in lahko povzročijo recesijo.

1.5 Da bi hitro spodbudili rast, je potreben načrt za oživitev gospodarstva, družbe in kulture, neke vrste "nov evropski dogovor" po zgledu ameriškega New Deala, ki bi državam članicam omogočil resnični in trajnostni razvoj na podlagi konkurenčnosti, produktivnosti, zaposlenosti, socialne varnosti, blaginje in predvsem demokratičnega konsenza. S tem bi nastali tudi pogoji za uresničitev učinkovitega skupnega ekonomskega in fiskalnega upravljanja.

1.6 Kot možne rešitve iz sedanje krize so bile do zdaj predlagane različne vrste obveznic, poleg potrebnih strukturnih reform (4), k sprejetju katerih bi bilo treba spodbujati in motivirati države članice. Vendar je politična šibkost teh predlogov – tudi Evropske komisije v omenjeni zeleni knjigi – v tem, da predvidevajo bodisi skupna jamstva ali več jamstev držav članic, zaradi česar so nesprejemljiva za ključne vlade, nenazadnje nemško.

1.7 Za razliko od teh pa EESO meni, da takšna jamstva in transferji niso potrebni niti za konverzijo dela državnih obveznic v obveznice Unije niti za neto izdajo euroobveznic. EESO ravno tako meni, da financiranje z obveznicami ne bi spodbudilo ohlapnega upravljanja javnih financ, če bi konverzija nacionalnih dolgov v obveznice Unije potekala prek debetnega in ne prek kreditnega računa. Neto izdaje obveznic ne bi bile namenjene financiranju primanjkljajev, temveč bi prihranke, vključno s svetovnimi presežki, prenesle v naložbe, ki lahko povečajo kohezijo in konkurenčnost.

1.8 EESO se zato zavzema za uvedbo dveh različnih, vendar medsebojno dopolnjujočih se vrst obveznic Evropske unije: obveznice EU (Union Bonds) za stabilizacijo dolga in euroobveznice (Eurobonds) za oživitev gospodarstva in rast. EESO priporoča tudi, da se del neto pritoka v euroobveznice nameni za financiranje evropskega sklada tveganega kapitala, kar je bil eden od prvotnih ciljev Evropskega investicijskega sklada (EIF) (5).

1.9 Obveznice EU – postopno v obveznice EU konvertirani delež državnega dolga do višine 60 % BDP – bi lahko hranili na konsolidiranem debetnem računu, s katerim se ne trguje (6). Ker se s temi obveznicami ne bi trgovalo, bi bile zaščitene pred špekuliranjem bonitetnih agencij v zvezi z objavljanjem ocen tveganja. Za to pa ne bi bili potrebni fiskalni transferji. Države članice, katerih dolg bi bil konvertiran v obveznice EU, bi same skrbele za odplačevanje svojega deleža dolga. Konverzija bi pomenila tudi, da bi večina teh držav – glede preostalih državnih obveznic – potem izpolnjevala maastrichtska merila. Grčija bi bila še vedno poseben problem, vendar ne več nerešljiv in neobvladljiv.

1.10 Da bi to dosegli, pakta za stabilnost in rast ne bi bilo treba spreminjati, pač pa bi pakt pridobil na kredibilnosti, ki mu je trenutno primanjkuje na trgih in med volivci, saj bi stabilnost dosegli brez strogih varčevalnih ukrepov. Poleg tega bi prenos velikega dela (do 60 %) državnega dolga zadolženih držav članic lahko opravili s postopkom "okrepljenega sodelovanja". Države članice, ki bi to želele, pa bi lahko ohranile lastne obveznice (7).

1.11 Euroobveznice bi bile za razliko od obveznic EU lahko namenjene financiranju oživitve gospodarstva in rasti, z njimi bi se lahko trgovalo in EU bi lahko z njimi pritegnila kapital. T. i. države BRICS (Brazilija, Rusija, Indija, Kitajska in Južna Afrika) so septembra 2011 potrdile, da imajo interes za vzdrževanje rezerv v eurih, da bi tako pomagale stabilizirati euroobmočje. To pomeni, da bi z euroobveznicami – ne z nacionalnimi obveznicami – pomagali krepiti euro kot svetovno rezervno valuto in hitro rastočim gospodarstvom omogočili uresničevanje njihovih prizadevanj za bolj pluralen svetovni sistem rezervnih valut.

1.12 Ni nujno, da bi morale euroobveznice obremenjevati državni dolg Nemčije ali katerekoli druge države, in tudi skupnih ali več državnih jamstev ne potrebujejo. Evropska investicijska banka že 50 let uspešno izdaja obveznice, ne da bi za to potrebovala državna jamstva, in zdaj je že dvakrat tolikšna kot Svetovna banka.

1.13 Priliv svetovnih presežkov v euroobveznice bi obnovil rast, kar je najučinkovitejši način za zmanjšanje dolga in primanjkljajev. Dokaz za to je drugi mandat predsednika Clintona, ko je ameriški zvezni proračun prav vsako leto beležil presežke. Z euroobveznicami – namesto s fiskalnimi transferji med državami članicami – bi se lahko sofinancirale naložbe EIB, ki se plačujejo s prihodki držav članic, ki imajo od teh naložb korist.

1.14 S takšno rastjo, ki bi se financirala z obveznicami in bi jo usmerjale naložbe v okviru mandata, ki ga ima skupina EIB na področju konvergence in kohezije na podlagi posebnega amsterdamskega akcijskega programa iz leta 1997, bi bilo mogoče doseči makroekonomsko raven fiskalnih transferjev.

1.15 Kohezija bi se okrepila. Euroobveznice bi lahko sofinancirale investicijske projekte EIB, za katere je EIB prejela mandat že leta 1997, da bi spodbujali kohezijo in konvergenco na področjih zdravja, šolstva, prenove mest, okolja, zelenih tehnologij in podpore MSP ter novim podjetjem na področju novih tehnologij.

1.16 Povečala bi se konkurenčnost, saj bi del kapitalskih prilivov pritegnile izdaje euroobveznic za financiranje tveganega kapitala za MSP. To bi omogočilo evropsko Mittelstandpolitik (politiko za podporo MSP), kar je bil eden od prvotnih ciljev Evropskega investicijskega sklada, ki je zdaj del skupine EIB.

1.17 Evropska centralna banka skrbi za stabilnost, skupina EIB pa lahko za rast, če bi se investicijski projekti sofinancirali z euroobveznicami. Po finančni krizi leta 2008 je bilo EIB predlagano, če bi imela in izdajala obveznice za stabilizacijo dolga. EIB je predlog zavrnila, kar je bilo takrat razumljivo. Vendar pa je bilo med prvotnimi glavnimi cilji Evropskega investicijskega sklada izdajanje obveznic EU, kar je v beli knjigi Komisije iz leta 1993 o rasti, konkurenčnosti in zaposlovanju predlagal Jacques Delors. Evropski investicijski sklad bi lahko kot del skupine EIB na podlagi uspešnosti EIB pri izdajanju obveznic prevzel neto izdajanje euroobveznic (glej v nadaljevanju točke 5.2 do 5.8).

1.18 Z euroobveznicami bi bilo tako lahko mogoče sofinancirati evropski načrt za rast in "evropski pakt za rast" ter združiti vse najbolj dinamične akterje – podjetja, sindikate in združenja – v pakt, ki bi pripravljal praktične odgovore na sedanjo krizo. To bi bil evropski "New Deal" po zgledu ameriškega, ki bi lahko obnovil rast in zaposlovanje, zmanjšal dolgove ter povrnil zaupanje v prihodnost EU – in še zlasti zmanjšal brezposelnost mladih.

1.19 Hkrati bo treba vzpostaviti postopek za takojšnje reševanje ključnih vprašanj, s katerimi se sooča EU: ekonomsko in fiskalno razsežnost, kakor je bila obravnavana na srečanju Evropskega sveta 8. in 9. decembra 2011 in v okviru katere naj bi okrepili tudi vlogo ECB kot garanta finančne stabilnosti, ter socialno in politično razsežnost, da bi zapolnili trenutni primanjkljaj demokratičnosti in pospešili sprejemanje odločitev. V praksi to pomeni odpravo vseh omejitev (zlasti ovir v procesu odločanja in politično šibkost), ki so onemogočale in še vedno onemogočajo EU, da bi hitro in učinkovito ukrepala, ne samo za podporo euru, temveč tudi, da ne bi ogrozila lastnega obstoja in razlogov za obstoj ter s tem pospešila svoj zaton.

2. Ozadje

2.1 Glavni cilj tega mnenja je zato akcijski načrt, ki bi bil takoj izvedljiv in za katerega ne bi bile potrebne nove institucije ali revizije Pogodbe ter bi ustvaril podlago za skupno upravljanje dolgov euroobmočja. Ker je treba znižati nevzdržno zadolženost držav, se to mnenje uvršča med mnenja, ki jih je EESO že pripravil oz. jih pripravlja na temo rasti, industrijske in finančne politike, produktivnosti in konkurenčnosti.

2.2 Po finančni krizi v letih 2007 in 2008 smo upali, da je najhujše že mimo. Obvladovanje te krize je evropske državljane veliko stalo, povzročilo pa je tudi porast državnega dolga. Vendar pa se je zdaj po dveh letih – kljub kratkoročnemu porastu nacionalnih dolgov zaradi reševanja bank – žarišče kritik pomaknilo z zasebnega na javni dolg.

2.3 Z napadom na najšibkejše države se je pokazala šibkost euroobmočja, čeprav je skupni nacionalni dolg držav euroobmočja, ki ga je vsekakor treba zmanjšati in obvladati, manjši od ameriškega dolga. Ukrepi, ki so bili sicer pozno sprejeti, so velik korak naprej, vendar ne zadoščajo, saj je kriza sistemska in ni odvisna od dolga ene ali druge posamezne države.

2.4 S tem se je pokazal glavni problem za obstoj euroobmočja in samega evropskega projekta: kdo namreč določa zakone in kdo ima zadnjo besedo? Evropska civilna družba je zdaj jasno doumela, da glavne besede nimajo več izvoljene vlade, temveč neizvoljeni organi, ki so jih nadomestili. Zato ne obstaja samo tveganje v zvezi z legitimnostjo posameznih vlad, temveč tudi v zvezi s preživetjem demokracije na evropski ravni.

2.5 Do leta 2008 euro ni poznal tečajnih nihanj in se je z ozirom na dolar okrepil; postal je druga svetovna rezervna valuta. Eden od razlogov, zakaj se je to spremenilo in zakaj je bil euro napaden, je tudi v tem, da so bonitetne agencije vse do grške krize domnevale, da EU ne bo dovolila propada ene od članic euroobmočja. Ker ni bilo hitre rešitve za grško krizo, so se pribitki za nove izdaje obveznic močno povečali. Ker več kot dve leti ni bilo politične želje, da bi se dogovorili o rešitvi krize državnih dolgov v Evropi, so bonitetne agencije začele zniževati bonitetne ocene za več držav članic eurobomočja, kar zdaj zadeva tako njegov osrednji kot periferni del.

2.6 Čeprav je dolg sicer treba sanirati (in sicer postopno, da ne bi ubili "krivih" bolnikov, namesto da bi jih pozdravili), mora EU ukrepati odločneje. V strahu pred še večjo obremenitvijo javnih financ in izčrpane od počasne rasti so države članice – in sicer ne samo tiste, ki so najbolj zadolžene – tako kot sama EU neaktivne oz. zelo počasi sprejemajo odločitve. Tudi trgov z obveznicami politika v obliki omejevanja, varčevalnih ukrepov in zmanjševanja proračunskih sredstev, ki vodi v nizko ali negativno rast, ni prepričala.

2.7 Po eni strani je treba spremeniti stališče, da je presežek ene države primanjkljaj druge. Sem spada tudi napačno pojmovanje "predpostavke o izrinjanju" (crowding-out, izrinjanje zasebnih vlaganj z državnimi dejavnostmi), ki mu botruje napačno prepričanje, da se bodo z zmanjšanjem javnih naložb in javne porabe posledično povečale (crowding-in) zasebne naložbe in poraba. Spregledano je bilo tudi dejstvo, da je v primeru nekaterih manjših držav članic EU, kjer so varčevalnim programom v preteklosti sledili gospodarski vzponi, to potekalo v času, ko se je v celotni EU povečeval izvoz, v številnih primerih pa so te države tudi zniževale vrednost svojih valut, kar zdaj znotraj euroobmočja ni več možno.

2.8 EU si mora ponovno pridobiti zaupanje Evropejcev in jih prepričati, da je skupna valuta v korist vseh. To pomeni, da potrebujemo gospodarski, družbeni in kulturni akcijski načrt, "nov evropski dogovor" po zgledu ameriškega New Deala, katerega uspeh je predsednika Trumana spodbudil, da je podprl Marshallov plan, ki je pomagal pri obnovi po drugi svetovni vojni, poleg tega pa je vsem evropskim državam omogočil trajnostni razvoj na podlagi konkurenčnosti, produktivnosti, zaposlenosti, socialne varnosti, blaginje in predvsem konsenza (sodelovanja in socialnih partnerjev).

2.9 Takšna perspektiva, ki vključuje tako stabilnost in rast, bi omogočila politični konsenz za nadaljnje instrumente za skupno ekonomsko in fiskalno upravljanje. Ni logično, da imamo skupno valuto in 17 različnih politik, ko gre za dolg. Vendar proračunska politika fiskalne vzdržnosti ne bo dovolj. Potrebujemo tako usklajene strategije za upravljanje dolga kot skupne finančne instrumente, ki bi financirali evropsko rast v času, ko se poskuša zmanjšati prevelike državne dolgove.

2.10 Odziv EU na krizo se ne sme omejiti samo na "omejitve, varčevalne ukrepe, krčenja, žrtve itd.", ne da bi pri tem razmislili o posledicah. Da niti ne govorimo o ocenjevanju in razlikovanju med "zglednimi" in "nezglednimi" državami, kar je pogosto nepošteno in ni v skladu z resnično odgovornostjo. Tak pristop poraja jezo, egoizem, zamero in zagrenjenost, tudi na kulturni ravni, in vodi v nesrečne povračilne ukrepe in populizem, ki je nevaren za Evropo. Oblast je postavila napačno diagnozo in ima moralističen pogled na krizo, zaradi česar t. i. "zgledne" države ne morejo pomagati drugim.

2.11 Varčevanje ali rast je dilema, ki jo mora EU rešiti ob soglasju državljanov, in sicer z istočasnim ukrepanjem na dveh ravneh, kakor je predstavljeno v nadaljevanju.

2.12 Po eni strani je treba pripraviti nov in boljši predlog za vprašanje državnih dolgov, ki bo na podlagi medsebojne solidarnosti in na podlagi načel iz Pogodbe določal zmanjšanje zadolženosti in ohranitev odgovornosti držav članic ter preprečeval špekulativne napade. Obramba eura, ki je predvsem politično vprašanje, bi koristila vsem državam, zlasti najbogatejšim, s tem pa bi se izognili paradoksalnemu položaju, da so nekdanje sanje o enotni valuti zdaj za državljane EU postale nočna mora.

2.13 Drugi predlog je povezan s povrnitvijo zaupanja Evropejcev. Za to bi bilo treba pripraviti ekonomski, socialni in kulturni akcijski program za uresničitev ambicioznega evropskega programa za oživitev gospodarstva do leta 2020 ter nameniti potrebna finančna sredstva. Potrebna je velika ideja, neke vrste "nov evropski dogovor" po zgledu ameriškega New Deala. Vemo, da je bil Marshallov plan namenjen ne samo obnovi po drugi svetovni vojni, temveč je vsem evropskim državam omogočal tudi trajnostni razvoj na podlagi konkurenčnosti, produktivnosti, zaposlenosti, socialne varnosti, blaginje in predvsem konsenza (sodelovanja in socialnih partnerjev).

2.14 Zato mora EU storiti čim več za enotni odgovor na vprašanja trgov, ki so pokazali vse svoje omejitve z delovanjem brez pravil in brez nadzora. Na srečo pa to ne zahteva soglasne podpore vseh držav članic za nove finančne instrumente. Tu bi lahko uporabili načelo "okrepljenega sodelovanja". Namesto da bi euroobmočje skrčili na "trdo jedro" držav, ki bi bile lahko zaradi tega oškodovane, bi morali omogočiti državam, ki so tarče špekulativnih napadov, da prenesejo precejšen del svojega dolga na evropski debetni račun, v korist vseh držav članic.

3. EU obveznice za stabilizacijo državnega dolga

3.1 V Evropi državni dolg ni več državni. Omejitve in napake EU in posameznih držav članic ter pomanjkanje učinkovitega sistema nadzora finančnih institucij so olajšale napad na nacionalne valute (8). Zaradi slabo vodenih javnih financ se je poslabšala suverenost nekaterih ranljivih držav članic.

3.2 Po mnenju EESO je treba konsolidirati disciplino javnih financ v nekaterih državah članicah, vključno s pravičnimi in dogovorjenimi strukturnimi reformami. Na dolgi rok je treba oblikovati tudi fiskalno unijo z gospodarskim in finančnim ministrom za euroobmočje. Ni logično, da imamo skupno monetarno (in proračunsko) politiko in 17 različnih politik, ko gre za dolg. Najprej pa je treba takoj sprejeti ukrepe za stabilizacijo nacionalnih dolgov in za skupno upravljanje proračunov držav članic pod nadzorom EU.

3.3 Na politični ravni je treba bolj poudarjati dejstvo, da so sicer nekatere države članice zelo zadolžene, vendar sama EU praktično nima dolgov. Do maja 2010 in začetka prevzemanja nacionalnih dolgov jih sploh ni imela. Celo po odkupu državnih obveznic in reševanju bank znaša dolg EU le nekaj več kot 1 % BDP EU. To je manj kot desetina dolga v razmerju do BDP, ki so ga ZDA imele v tridesetih letih 20. stoletja, ko je Rooseveltova vlada začela s prenosom prihrankov v naložbe na podlagi množične izdaje ameriških državnih obveznic (9). Za razliko od ZDA v tistem obdobju lahko EU zdaj izkoristi te izkušnje z obveznicami.

3.4 Suverenost držav članic je mogoče povrniti s pomočjo Unije, in sicer tako, da se omogoči vladam (in ne finančnim trgom), da vladajo, k čemur je mogoče prispevati z zaostritvijo nadzora in ocenjevanja odgovornosti udeležencev na finančnih trgih, z bonitetnimi agencijami vred. To pa je možno tudi brez odkupovanja dolgov, skupnih državnih jamstev ali fiskalnih transferjev. Rooseveltova vlada, na primer, za financiranje New Deala ni odkupovala dolgov držav članic ameriške unije, od njih ni zahtevala jamstev za ameriške zvezne državne obveznice niti fiskalnih transferjev. ZDA financirajo svoje državne obveznice iz zveznih davkov, medtem ko v EU ni skupne fiskalne politike. Kljub temu pa lahko države članice EU financirajo delež svojih državnih obveznic, pretvorjenih v obveznice EU, ne da bi bili za to potrebni medsebojni fiskalni transferji.

3.5 S strategijo varčevanja v odgovor na finančne trge se je pomen evropskega programa za oživitev gospodarstva (EERP) izničil. Večina volivcev se niti ne zaveda te zaveze Unije, dobro pa vedo, da se morajo žrtvovati, da bi rešili banke in hedge sklade. Širša javnost je bolj slabo seznanjena z evropskim programom za oživitev gospodarstva.

3.6 Pretvorba dela državnega dolga v obveznice EU bi lahko potekala na podlagi okrepljenega sodelovanja, pri čemer bi ključne države članice, kot je Nemčija, ohranile svoje lastne obveznice. V skladu z Lizbonsko pogodbo poteka okrepljeno sodelovanje med manjšino držav članic. Uvedba eura pa je bila prav primer okrepljenega sodelovanja večine. Inštitut Bruegel je predlagal, naj bi državni dolg držav članic spreminjala v obveznice Unije nova instutucija (10). Vendar nova institucija ni potrebna.

3.7 Konvertirani del državnega dolga v obveznice EU bi lahko prevzel EFSF (in nato ESM), kar bi potekalo prek ustreznega menjalnega računa, s katerim se ne bi trgovalo (11). To bi zaščitilo te obveznice pred špekulacijami. Investitorji bi ohranili svoja sredstva do zapadlosti obveznic v skladu z veljavno obrestno mero. S tem bi se izognili tudi moralnemu tveganju, saj se obveznice na debetnem računu ne bi mogle uporabiti za ustvarjanje neto kredita. Prednost za vlade in imetnike obveznic bi bila v znatno zmanjšanem tveganju bankrota posameznih držav članic.

4. Euroobveznice za obnovo in trajnostno rast

4.1 Na podlagi nedavnih dogajanj se je izkazalo, da mora Unija nadaljevati s skupnim ekonomskim in socialnim upravljanjem v skladu z enotnostjo, ki je nastala s skupno valuto, da bi se bolje odzivala na vse večja makroekonomska neravnovesja. Do zdaj sta se Komisija in Evropski svet ukvarjala samo s stabilnostjo in zanemarjala potrebo po ponovni rasti.

4.2 Pri tem se ne upoštevata družbena in globalna razsežnost nadaljevanja z varčevalno politiko, in to kljub pomenu, ki ga ima za hitro razvijajoča se gospodarstva trajno evropsko povpraševanje po njihovih izdelkih. Ravno tako se ne upošteva dejstvo, da se lahko rast financira tudi drugače kot s fiskalnimi transferji med državami članicami: z "recikliranjem" presežkov hitro razvijajočih se gospodarstev.

4.3 Eden od predlogov, ki se na primer veliko pojavlja v medijih, je podoben predlogu, ki ga je objavil Bruegel, in Delorsovemu predlogu iz leta 1993 o obveznicah EU, da bi neto izdaje euroobveznic privabile presežke centralnih bank iz hitro razvijajočih se gospodarstev in državnih skladov, kar bi imelo multiplikatorski učinek.

4.4 Na podlagi tega priliva kapitala v euroobveznice bi lahko uresničili zavezo držav članic in Evropskega parlamenta glede evropskega programa za oživitev rasti iz leta 2008. Čeprav bi bila na začetku uvedba teh obveznic postopna, bi bil skupni priliv približno 3 bilijonov USD presežkov centralnih bank iz hitro razvijajočih se gospodarstev in državnih skladov precejšen.

4.5 Ta priliv bi bil lahko enak lastnim sredstvom Komisije ali jih celo presegal, ne da bi bili za to potrebni fiskalni transferji, ki jim Nemčija in nekatere druge države članice tako nasprotujejo. S tem bi se lahko sofinancirale tudi naložbe skupine EIB na področjih, ki spadajo pod kohezijsko politiko, kot so zdravje, šolstvo, obnova mest in okolje.

4.6 EIB je s posebnim amsterdamskim akcijskim programom iz leta 1997 prejela mandat glede ciljev na področju konvergence in kohezije in od takrat se je obseg njenih posojil za financiranje naložb početveril. Dodatno početverjenje naložb EIB bi ustrezalo ameriški pomoči po drugi svetovni vojni v okviru Marshallovega plana. (12) Vendar za razliko od Marshallovega plana in strukturnih skladov to financiranje ne bi temeljilo na subvencijah, temveč na prenosu prihrankov v naložbe. Z ekonomskimi multiplikatorji bi te naložbe ustvarile trajno povpraševanje v zasebnem sektorju in rast zaposlovanja. S tem bi se povrnilo zaupanje trgov in potrošnikov, da se lahko varčevalni ukrepi zamenjajo z višjim življenjskim standardom in blaginjo. Rast in večja zaposlenost bi prinesla tudi neposredne in posredne prihodke od davkov, kar bi lahko prispevalo k zmanjšanju dolgov in primanjkljajev.

5. Pravno in institucionalno ozadje predloga

5.1 Obveznice EU in evropski instrument za finančno stabilnost (EFSF)

5.1.1 EFSF bi lahko imel delež nacionalnih dolgov, pretvorjen v obveznice EU, na ustreznem menjalnem računu. To bi bilo v skladu z njegovo pristojnostjo v zvezi s stabilizacijo. To bi bilo možno kljub temu, da naj bi ga julija 2012 zamenjal ESM. Pretvorjeni dolg bi lahko potem imel ESM.

5.1.2 Načelo, da se z dolgom, pretvorjenim v obveznice EU, ne bi trgovalo, bi EFSF obvarovalo pred tem, da bi mu bonitetne agencije in trgi obveznic znižali oceno. S tem, ko bi bile te obveznice na debetnem računu, bi pomirili Nemčijo in druge države članice, da se nacionalne obveznice, pretvorjene v obveznice EU, ne bi mogle uporabljati za ustvarjanje dolgov.

5.2 Vloga EIF in euroobveznice

5.2.1 Pri neto izdaji obveznic ni potrebna vključenost ECB. Že na začetku je bilo mišljeno, da bi obveznice EU izdajal EIF, ki je nastal leta 1994 in je od leta 2000 del skupine EIB. Kot glavna naloga EIF je bilo določeno izdajanje skupnih obveznic v zameno za skupno valuto. Njegova dodatna naloga pa naj bi bila finančna podpora MSP in novim podjetjem na področju novih visokih tehnologij, kar je od leta 1994 njegova edina naloga (13).

5.2.2 V prvotnem projektu EIF je bilo poudarjeno, da bodo z enotno valuto države članice izgubile možnost devalvacije kot način izravnave plačilnih bilanc in da ni politične podpore za fiskalne transferje, kakor so bili predlagani v MacDougallovem poročilu (14). Vendar je bilo na podlagi izkušenj New Deala dodano, da bi lahko tudi evropske obveznice financirale strukturno, socialno in regionalno politiko, kar je bil namen Spaakovega poročila za skupni trg iz leta 1956 (15). To je bilo tudi v skladu s cilji MacDougallovega poročila za "strukturno in ciklično zaposlovanje in regionalno politiko, da bi zmanjšali razlike med regijami v količini kapitala in produktivnosti".

5.3 Vloga EIF na področju tveganega kapitala

5.3.1 Priporočilo iz leta 1993, naj EIF podpira MSP, se ni nanašalo samo na zagotavljanje kapitala in posojil, temveč tudi na ustanovitev evropskega sklada tveganega kapitala s proračunom v višini do 60 milijard ECU in posebno nalogo financiranja novih podjetij na področju visokih tehnologij.

5.3.2 Sredstva sklada, ki bi se financiral z obveznicami EU, bi bila porabljena za večletne naložbe, vendar bi imela makroekonomski potencial. Dobro upravljanje tega sklada v sodelovanju z nacionalnimi kreditnimi agencijami in agencijami za regionalni razvoj, ki poznajo lokalne MSP, bi zagotovilo, da bi se obveznice financirale z dobički iz lastne udeležbe, v skladu z rezultati teh podjetij.

5.3.3 To naj bi nadomestilo pomanjkanje zasebnega tveganega kapitala v Evropi v primerjavi z ZDA, zmanjšalo odvisnost MSP od posojil z nespremenljivo obrestno mero, ki je neugodna za nova podjetja, ki si še niso zagotovila svojega trga, s čimer bi okrepili inovacije in konkurenčnost na mikroekonomski ravni ter pozitivne rezultate na makroekonomski in družbeni ravni.

5.3.4 Od samega začetka, ko je leta 1994 nastal EIF, je bila zanemarjena njegova vloga na področju tveganega kapitala bolj kot garanta posojil, tako da je do leta 2000, ko je postal del skupine EIB, zagotovil komaj milijardo ECU za MSP. Prvotna ideja o EIF kot mikroekonomskem instrumentu z makroekonomskimi učinki je bila uresničena šele leta 2008 na seji sveta Ecofin (sveta za gospodarstvo in finance) v Nici, kjer je bilo za podporo MSP namenjenih 30 milijard EUR, vendar še vedno v obliki posojil in ne lastnega kapitala.

5.3.5 Vlogo EIF na področju tveganega kapitala namesto izključne vloge posojilodajalca bi bilo treba ponovno preučiti v okviru neto izdajanja euroobveznic, da bi dopolnili pretvorbo dela nacionalnih dolgov v dolgove Unije.

5.4 EIB

5.4.1 EIB že ves čas izdaja lastne obveznice in se je jasno opredelila, da jih želi obravnavati ločeno od euroobveznic. To je upravičeno. Prvič, EIB izdaja lastne obveznice predvsem za financiranje projektov, zato želi, naj ostanejo takšne, kot so. Drugič, obstajala je domneva, da bi bili za euroobveznice potrebni fiskalni transferji, medtem ko EIB za svoje skrbi na podlagi prihodkov iz financiranja projektov. Tretjič, zaradi fiskalnih transferjev bi lahko bilo potrebno povečanje lastnih sredstev Komisije, kar ni zelo verjetno. EIB je skrbelo tudi, da bi bila njena bonitetna ocena lahko znižana, če bi bila EIB povezana s stabilizacijo dolga.

5.5 Komplementarnost EIB in EIF

5.5.1 Ti pomisleki pa ne veljajo za neto izdaje euroobveznic EIF. Čeprav sta EIB in EIF članici iste skupine, sta vendarle različni instituciji. Zato bi se euroobveznice EIF razlikovale od obveznic EIB in od obveznic EU za stabilizacijo dolga, ki bi jih imel EFSF.

5.5.2 Euroobveznice, ki bi jih izdajal EIF, bi dopolnjevale obveznice EIB pri financiranju skupnih projektov. Te obveznice bi se lahko odplačevale iz dohodkov iz investicijskih projektov in ne iz fiskalnih transferjev. EIB bi ohranila nadzor ter odobravala in vodila projekte, s čimer bi zagotovila svojo integriteto pri vodenju projektov.

5.5.3 EIB bi lahko pomembno podporo lokalnih partnerjev, če bi jo potrebovala, dobila z vodenjem projektov skupaj z nacionalnimi kreditnimi institucijami, kot so Caisse des Depôts et Consignations, Cassa Depositi e Prestiti in Kreditanstalt für Wiederaufbau.

5.6 EIF in upravljanje obveznic

5.6.1 EIF bi potreboval nov poslovni načrt za upravljanje izdaje obveznic na odprtem trgu, kar je bila njegova prvotna naloga. Za to bi potreboval visoko usposobljeno ekipo, ki bi jo lahko zagotovila EIB, ob sodelovanju nacionalnih organov za upravljanje državnega dolga. Ker bi šlo za postopno izdajanje euroobveznic, bi se lahko tudi ekipa gradila postopno.

5.6.2 Svet Ecofin je upravni organ skupine EIB. Za odločitev glede izdaje euroobveznic ne bi bila potrebna sprememba Pogodbe, tako kot ni bila potrebna leta 1994, ko je bil ustanovljen EIF.

5.7 Za določanje meril za evropski program za oživitev gospodarstva nista potrebna niti odločitev sveta Ecofin, niti predlog Komisije. EIB je prejela mandat na področju konvergence in kohezije od Evropskega sveta s posebnim amsterdamskim akcijskim programom leta 1997 ter na zasedanjih Evropskega sveta v Luksemburgu leta 1997 in v Lizboni leta 2000, da vlaga v zdravje, šolstvo, obnovo mest, urbano okolje, zelene tehnologije, MSP in nova podjetja na področju novih visokih tehnologij ter v vseevropska prometna in komunikacijska omrežja.

5.8 EIB je od leta 1997 početverila svoj letni obseg financiranja, kar znaša dve tretjini lastnih sredstev Komisije. Če bi ta sredstva še dodatno početverila do leta 2020 s pomočjo naložb v euroobveznice s strani centralnih bank in državnih skladov iz gospodarstev s presežki, bi lahko evropski program za oživitev gospodarstva postal resničnost. To je še zlasti res, če upoštevamo, da imajo investicijski multuplikatorji faktor 3, kar pomeni, da so dvakrat ali trikrat tolikšni kot fiskalni multiplikatorji (16).

V Bruslju, 23. februarja 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) Evropska komisija, Zelena knjiga o izvedljivosti uvedbe stabilnostnih obveznic, COM(2011) 818, 23. november 2011.

(2) Evropski svet, osnutek pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji, 10. januar 2012.

(3) Poudariti je treba, da pojem "euroobveznice" v tem mnenju nima nujno enakega pomena kot v drugih virih. V zeleni knjigi Evropske komisije je obravnavana izvedljivost uvedbe "stabilnostnih obveznic", ki so blizu "obveznicam EU" iz tega mnenja, razlika pri tem je le, da se predvideva, da bi bila za te obveznice potrebna skupna jamstva ali več jamstev. V drugih predlogih, npr. Lorenza Binija Smaghija, se uporabljajo "euroobveznice" v enakem smislu doseganja stabilnosti, medtem ko se v tem mnenju "euroobveznice" nanašajo na neto izdaje obveznic, da bi ponovno spodbudili in ohranili gospodarsko rast. The Blue Bond Proposal.v Bruegel Policy Brief 2010/03, Bruegel, 2010. C. M Schmidt et al.: Proposal for a European Redemption Pact, 9. November 2011, Sachverständigenrat zu Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.

(4) Za začetek bi bilo treba dokončati enotni trg, kakor je predlagano v Montijevem poročilu.

(5) Stuart Holland, The European Imperative: Economic and Social Cohesion in the 1990s (Evropski imperativ: ekonomska in socialna kohezija v 90. letih 20. stol.). Predgovor: Jacques Delors. Nottingham, Spokesman Press, 1993.

(6) Zasebni lastniki obveznic bi imeli tako številne prednosti z vidika tveganja bankrota, saj bi bile nacionalne obveznice pretvorjene v obveznice EU v razmerju 1:1 na podlagi prej veljavnih obrestnih mer.

(7) Države članice, ki želijo med seboj vzpostaviti okrepljeno sodelovanje na področjih, ki niso v izključni pristojnosti Unije, lahko v mejah in v skladu s postopki ter pod pogoji, določenimi v členu 20 PEU in v členih 326 do 334 PDEU, uporabijo njene institucije in izvajajo te pristojnosti ob uporabi ustreznih določb Pogodb. Okrepljeno sodelovanje je namenjeno uresničevanju ciljev Unije, zaščiti njenih interesov in krepitvi njenih integracijskih procesov. Vsaka država članica se lahko kadarkoli vključi v to sodelovanje. Svet sprejme sklep, s katerim odobri okrepljeno sodelovanje kot zadnje sredstvo, če ugotovi, da Unija kot celota ne more doseči ciljev takega sodelovanja v razumnem roku, in če se sodelovanja udeleži najmanj devet držav članic. Akti, sprejeti v okviru okrepljenega sodelovanja, so zavezujoči samo za udeležence države članice. Niso del pravnega reda, ki ga morajo sprejeti države kandidatke za pristop k Uniji (člen 20 PEU). Vsi člani Sveta lahko sodelujejo pri razpravah o okrepljenem sodelovanju, glasujejo pa samo tisti člani Sveta, ki predstavljajo države članice, udeležene pri okrepljenem sodelovanju (člen 330 PDEU).

(8) Glej mnenje EESO o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1060/2009 o bonitetnih agencijah, UL C 54, 19.2.2011, str. 37.

(9) ZDA se niso odločile za financiranje primanjkljaja vse do Rooseveltovega drugega mandata. Vendar so bile glavna gonilna sila pri izhodu iz velike gospodarske krize tako v času njegovega prvega kot drugega mandata družbene in okoljske naložbe, ki so se financirale iz obveznic in kar bi lahko zdaj Evropa posnemala, da bi izšla iz krize.

(10) Von Weizäcker, J., in Delpla, J. (2010), The Blue Bond Proposal, Bruegel Policy Brief 2010/03.

(11) Zasebni lastniki obveznic, s katerimi se ne bi trgovalo na trgu, bi jih lahko prodali ESM, če bi bilo potrebno, v nominalni vrednosti, do določene zgornje meje.

(12) V anketi iz sredine 50-ih let 20. stoletja, v kateri je sodelovalo 2 000 ljudi iz Francije, Norveške, Danske, Nizozemske, Avstrije in Italije, je 80 % vprašanih vedelo za Marshallov plan, 25 do 40 % pa jih je vedelo tudi, kako je deloval.

(13) Stuart Holland, The European Imperative: Economic and Social Cohesion in the 1990s (Evropski imperativ: ekonomska in socialna kohezija v 90. letih 20. stol.). Predgovor Jacques Delors. Nottingham, Spokesman Press, 1993.

(14) Od 5 do 7 % BDP: Evropska komisija, Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration (Poročilo študijske skupine o vlogi javnih financ v evropskem povezovanju), 1977.

(15) Medvladni odbor za evropsko povezovanje: Report on the General Common Market (Poročilo o skupnem trgu; Spaakovo poročilo), 1956.

(16) J. Creel, P. Monperrus-Veroni in F. Saraceno, Has the Golden Rule of public finance made a difference in the United Kingdom? Observatoire Français des Conjonctures Économiques, Working Papers 2007-13, 2007.