1. Uvod in postopkovna vprašanja

Evropska unija si je v svoji strategiji Evropa 2020 zastavila cilj zmanjšati število ljudi, ki jih je prizadela oz. jih ogroža revščina ali socialna izključenost, za vsaj 20 milijonov. Vendar se raven revščine in socialne izključenosti v mnogih državah članicah povišuje, kar vzbuja zaskrbljenost glede socialnih posledic za posameznike in družbo kot celoto. V nasprotju z vse večjimi potrebami pa sta se pripravljenost in sposobnost držav članic za pomoč ljudem na robu družbe v številnih primerih zmanjšali. Pogosto se pojavljajo trditve, da je za tak razvoj dogodkov (so)odgovorna evropska raven.

Program EU za razdeljevanje hrane najbolj ogroženim osebam (program MDP) je bil uveden leta 1987 za smiselno uporabo takratnih kmetijskih presežkov. S pričakovanim pomanjkanjem intervencijskih zalog ali vsaj njihove visoke nepredvidljivosti v obdobju 2011–2020, je izginila prvotna utemeljitev programa MDP, ki se ukinja s koncem leta 2013.

Vendar še vedno obstaja potreba po materialni pomoči najbolj ogroženim osebam. Komisija je to odrazila v svojem predlogu za naslednji večletni finančni okvir in rezervirala proračun v višini 2,5 milijarde EUR. Glavni instrument Unije za podporo zaposljivosti, boj proti revščini in spodbujanje vključevanja je in bo ostal Evropski socialni sklad (ESS). Pravna analiza je pokazala, da je potreben ločen instrument, saj pravna podlaga ESS (člen 162 PDEU) zahteva dovolj tesno povezavo podprtih dejavnosti z zaposlovanjem ali mobilnostjo. Ta ocena učinka preučuje obseg ukrepov, ki bi jih Sklad za evropsko pomoč najbolj ogroženim lahko podprl.

2. Posvetovanje

Razprave v Svetu, Parlamentu ter s civilno družbo in lokalnimi organi o trenutni pomoči za najbolj ogrožene v okviru programa MDP zagotavljajo pomembne vpoglede in zamisli za prihodnost.

Predlagano znatno zmanjšanje pomoči iz programa MDP v letu 2012 po sodbi Splošnega sodišča z dne 13. aprila 2011 je sprožilo številne negativne odzive. Mnogi so poudarili pomen te pomoči in zahtevali nadaljevanje sheme v času vse večjih potreb.

Velike dobrodelne organizacije in organizacije civilne družbe, ki zastopajo banke hrane, ter organizacije, ki delajo z otroki in brezdomci, so večkrat izrazile potrebo po zagotovitvi pomoči po letu 2013 ter stopile v stik s predstavniki držav članic in predsednikom Evropskega sveta. Tudi lokalni organi podpirajo nadaljevanje sheme.

Za obravnavo teh vprašanj sta bili organizirani dve srečanji s krovnimi združenji, ki ne zastopajo le upravičencev, temveč tudi dejanske končne prejemnike. Na splošno sta bili možna razširitev področja uporabe instrumenta, tako da ne bi vključeval samo pomoči v hrani, in postavitev ljudi v ospredje instrumenta dobrodošli, vendar so združenja obžalovala zmanjšanje proračuna.

Stališča držav članic o takšnem instrumentu so deljena: sedem držav članic trdi, da je pomoč v hrani socialna politika in v nacionalni pristojnosti. Druge močno podpirajo shemo iz socialnih in političnih razlogov. Trinajst držav članic je decembra 2011 izdalo izjavo, v kateri so zahtevale nadaljevanje programa MDP po letu 2013. V Evropskem parlamentu so vse politične skupine večkrat izrazile močno podporo za nadaljevanje programa.

Decembra 2011 je 11 krovnih združenj pisalo komisarju in generalnemu direktorju za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter zaprosilo za napredek v smeri strategije EU glede brezdomstva. Vsaj polovica držav članic je v svojih nacionalnih programih reform za leto 2012 brezdomstvo navedla kot prednostno vprašanje svojih politik socialne vključenosti. Poleg tega je Evropski parlament pozval k strategiji EU glede brezdomstva, najprej v obliki pisne izjave (2010) in nato v obliki resolucije (2011).

V skladu s Paktom za rast in delovna mesta, ki ga je Evropski svet sprejel 29. junija 2012, bodo „pri izvajanju priporočil za posamezne države [bodo] države članice posebno pozornost namenile učinkovitemu reševanju vprašanja brezposelnosti in socialnih posledic krize [… ter] oblikovanju in izvajanju učinkovitih politik za zmanjšanje revščine in pomoč ogroženim skupinam“.

3. Opredelitev problema

Čeprav je predlagani instrument nov, je pomembno obravnavati že obstoječi program MDP, edini program Evropske unije, ki trenutno neposredno pomaga najbolj ogroženim osebam v EU.

Program MDP nikoli ni bil namenjen odpravi pomanjkanja hrane. Vendar v mnogih primerih program MDP pomeni glavni vir pomoči v hrani. Med razpravami s krovnimi združenji so vsa združenja trdila, da je bila predvidljivost evropske pomoči prek programa MDP bistveni element njihovih dejavnosti. Zaključek programa MDP brez nadomestnega programa ogroža ta pravni red in bi se lahko dojemal kot dokaz za pomanjkanje zanimanja Evropske unije za pereča socialna vprašanja.

Gre za znatni učinek finančnega vzvoda, saj zadevne dobrodelne organizacije zagotavljajo večino sredstev za upravljanje razdeljevanja pomoči v hrani in dele same pomoči v hrani. Razmerje med skupnimi mobiliziranimi viri in vložki programa MDP je okrog 3.

Obstaja negotovost glede natančnega obsega in učinka programa. Vendar upravičenci menijo, da je obstoječi odprti pristop k opredelitvi ciljne skupine ustrezen. Poleg tega bi podrobna merila pomenila večje upravno breme in povečala stroške pomoči, saj je taka merila treba preveriti.

Osem odstotkov ali okrog 40 milijonov vseh evropskih državljanov živi v hudi materialni deprivaciji in si ne more privoščiti številnih potrebščin, ki se v Evropi štejejo za bistvene za dostojno življenje. Raven revščine in socialne izključenosti ni enotna po vsej EU. Na splošno so težave večje v vzhodnih in južnih državah članicah.

Gospodarska kriza je poleg poslabšanja že prej obstoječih ravni revščine in socialne izključenosti zmanjšala tudi sposobnost številnih držav članic, da ohranijo socialne odhodke in naložbe na ravneh, ki zadostujejo za preobrat tega negativnega gibanja. Pričakuje se, da se bodo prejemki socialne zaščite v naravi v obdobju 2009–2012 v večini držav članic znižali glede na BDP. Prejemki socialne zaščite v denarju naj bi se glede na BDP znižali v skoraj polovici držav članic.

8,7 % evropske populacije v letu 2010 ni imelo možnosti dostopa do ustreznih količin in kakovosti hrane. Število oseb, ki jih je prizadelo pomanjkanje hrane, se je postopoma zniževalo do leta 2009, ko se je gibanje obrnilo. Socialna pomoč, ki jo zagotavljajo države članice ter regionalni in lokalni organi, se nikoli ali redko osredotoča specifično na dostop do hrane, razen subvencij za šolske menze ali obrokov, dostavljenih na dom starejšim osebam ali invalidom.

Posebej huda oblika materialne deprivacije je brezdomstvo. Vendar je obseg brezdomstva težko opredeliti in podatke bi bilo treba izboljšati. Kljub temu ocene kažejo, da je v letih 2009/2010 v Evropi živelo 4,1 milijona brezdomcev. Število brezdomcev narašča. Še bolj zaskrbljujoče je, da se je pojavil nov profil brezdomcev, ki zajema družine z otroki, mlade in ljudi s priseljenskim ozadjem. Medtem ko imajo nevladne organizacije in država različne vloge kot ponudniki storitev za brezdomce v Evropi, prevladuje model, po katerem imajo lokalni organi glavno odgovornost za zagotavljanje in usmerjanje takih storitev, nevladne organizacije pa so glavni ponudniki storitev, ki jih v veliki meri financirajo občine.

Ob osredotočanju na razvoj dogodkov v vseh državah članicah prag tveganja revščine ali socialne izključenosti različnih starostnih skupin kaže, da je kriza pogosto nesorazmerno prizadela otroke in mlade odrasle. 5,9 % gospodinjstev v EU si ne more privoščiti novih oblačil za svoje otroke, 4,5 % pa niti dveh parov ustreznih čevljev (vključno s parom čevljev za vse vremenske razmere). To pomeni približno 6 milijonov otrok. Manj verjetno je, da bodo otroci, ki trpijo zaradi materialne deprivacije, v šoli uspešni v primerjavi z vrstniki z boljšimi življenjskimi pogoji, da bodo zdravi in da bodo kot odrasli v celoti uresničili svoj potencial.

Nevladne organizacije in organizacije civilne družbe zagotavljajo različne vrste pomoči otrokom, od katerih nekatere presegajo samo zagotavljanje hrane in so prilagojene posebnim potrebam in zdravstveni ozaveščenosti otrok. Pomoč je na primer zagotovljena v obliki oblačil, rekreativnih dejavnosti in dejavnosti v prostem času (ki so za mnoge prikrajšane otroke še vedno težava in so bistvene za njihov razvoj) ali pomoči staršem (npr. ozaveščanje, svetovanje, včasih skupaj z igrami, ki vključujejo otroke).

Ukrepanje EU je upravičeno na podlagi člena 174 (PDEU), ki določa, da „bi Unija pospešila svoj vsesplošni skladni razvoj“, in člena 175 (PDEU), ki določa posebne ukrepe zunaj strukturnih skladov.

Ukrepanje na ravni EU je potrebno glede na raven in naravo revščine in socialne izključenosti v Uniji, ki ju je gospodarska kriza še poslabšala, in negotovost glede zmožnosti vseh držav članic, da ohranijo zadostno raven socialnih odhodkov in naložb za zagotovitev, da se socialna kohezija dodatno ne zmanjša in da se dosežejo cilji strategije Evropa 2020.

4. Cilji

Splošni cilj Sklada za evropsko pomoč najbolj ogroženim je prispevati k doseganju cilja strategije Evropa 2020 za znižanje ravni revščine in tako povečati socialno kohezijo v Evropski uniji.

Specifični cilji so: odpraviti najhujše oblike revščine v Evropski uniji in pomagati uskladiti prizadevanja ter razviti in uvesti instrumente za spodbujanje socialne vključenosti najbolj ogroženih oseb.

Izvajanje instrumenta bo temeljilo na deljenem upravljanju, zato bi opredelitev operativnih ciljev morala upoštevati predhodne ocene posameznih operativnih programov. Te ocene je še treba opraviti. Na evropski ravni so operativni cilji, za katere bo moral sistem spremljanja zagotoviti dosledne podatke na evropski ravni, naslednji:

1. pomagati pomoči potrebnim ljudem z osnovnimi dobrinami;

2. zagotoviti multiplikacijski učinek vsaj 2. Multiplikacijski učinek se ocenjuje kot razmerje med skupnimi mobiliziranimi viri in zagotovljenimi viri EU.

5. Možnosti politike

Skupna točka vseh obravnavanih možnosti je, da bo izvajanje temeljilo na deljenem upravljanju prek operativnih programov. Le-te predlagajo države članice, o njih odloča Komisija in se izvajajo sedem let. Komisija ima vlogo posrednika informacij in nadzornika. Dejansko izvajanje prevzamejo organi upravljanja. Organi upravljanja glede na programe bodisi organizirajo centralni nakup blaga za materialno pomoč, ki se bo razdeljevala, bodisi to nabavo prepustijo samim upravičencem. Obravnavane možnosti se ne razlikujejo v smislu dodeljevanja virov državam članicam.

Glavno vprašanje se nanaša na področje uporabe ukrepov novega instrumenta. Možnosti obsegajo vse od instrumenta, ki je v bistvu naslednik sedanjega programa MDP in s katerim se razdeljuje pomoč v hrani (možnost 1), do temeljitega premisleka. V okviru podpore pri preskrbi s hrano (možnost 2) bi program lahko financiral številne ukrepe ali storitve, neposredno povezane z zagotavljanjem pomoči v hrani. Pri obsežnem področju uporabe (možnost 3) pomoč v hrani ne bi bila več edini element, temveč bi bile možne druge oblike materialne pomoči in ustrezni spremljevalni ukrepi. Ti bi bili usmerjeni v brezdomstvo in revščino otrok, področji, ki imata ključno vlogo pri socialni vključenosti in kažeta jasno poslabšanje zaradi krize. Ti področji drugi instrumenti Skupnosti, kot je ESS, doslej niso obravnavali. Spremljevalni ukrepi, neposredno povezani z zagotovljeno materialno pomočjo, bi nadalje okrepili integrirane pristope k odpravljanju revščine in boju proti socialni izključenosti v skladu z Evropsko platformo za boj proti revščini in socialni izključenosti.

Smiselna uporaba kmetijskih presežkov je bila v ospredju programa MDP. Uporaba intervencijskih zalog je izvzeta iz nadaljnje analize iz tehničnih razlogov: (i) uporaba intervencijskih zalog zmanjšuje proračunsko preglednost in spodbuja ukrepanje glede na pričakovanja o prihodnjem razvoju cen za te kmetijske proizvode v programu, katerega cilj je zagotoviti pomoč najbolj ogroženim osebam v EU; (ii) uredba, ki predvideva uporabo intervencijskih zalog, je nujno bolj kompleksna; in (iii) v skladu z napovedmi tako ali tako ne bo priložnosti zaradi pričakovanega pomanjkanja intervencijskih zalog (v skupnem seštevku) v prihodnosti. Kljub temu je morda upravičeno predvideti prostovoljno uporabo.

Predstavitev in primerjava učinkov različnih možnosti sta prikazani v spodnji tabeli. Zato se operativni cilj pomagati pomoči potrebnim ljudem z osnovnimi dobrinami neposredno odraža v številu ljudi, ki jim je bila zagotovljena pomoč, in v tem, ali so bile dejansko obravnavane najnujnejše potrebe. Operativni cilj doseči multiplikacijski učinek vsaj 2 je bil prenesen v vprašanja, ali možnosti lahko mobilizirajo vire in ali so splošne upravne zahteve razumne.

Učinki na socialno vključenost in zaposlovanje ter trg dela se močno nanašajo na splošni cilj. Vendar se šteje za preveč ambiciozno zahtevati močno neposredno ali celo merljivo povezavo med instrumentom in temi učinki.

Tabela 1. Pričakovani učinki.

|| Možnost 0 – brez financiranja || Možnost 1 – samo pomoč v hrani (osnovni scenarij) || Možnost 2 – podpora pri preskrbi s hrano || Možnost 3 – obsežno področje uporabe

Število ljudi, ki jim je bila zagotovljena pomoč || – Brez programa – pomoč ni bila zagotovljena nikomur. || 0 Neposredni učinek ocenjen na 2,1 milijona na leto. || – Neposredni učinek ocenjen na 1,96 milijona na leto. Nekoliko manj kot osnovni scenarij, ker so nekateri razpoložljivi viri porabljeni za spremljevalne ukrepe. || 0 Neposredni učinek ocenjen na 2,13 milijona na leto.

Doseganje najbolj ogroženih (najvišja dodana vrednost) || – || 0 || 0 || + Večja ponujena prožnost bi morala omogočiti ciljno usmerjanje, bolje usklajeno s potrebami v vsaki državi članici/regiji.

Učinek na socialno vključenost || – || 0 Obravnavana je ena težava resne deprivacije (pomanjkanje hrane), brez zagotovila, da je to najnujnejša potreba. || + Ista ciljna skupina, toda učinkovitejša ponudba. || ++ Boljše ciljno usmerjanje v najnujnejše potrebe bi moralo povečati učinke socialne vključenosti.

Zaposlovanje in trg dela || ?? Učinek na zaposlovanje in trg dela v okviru možnosti 0 je odvisen od uporabe denarja. V primeru, da bi denar, predviden za to shemo, pristal v ESS, bi verjetno prišlo do nevtralnega ali pozitivnega učinka na zaposlovanje in trg dela. || 0 || + Združevanje pomoči v hrani z drugimi aktivacijskimi ukrepi po verigi pomoči bi lahko učinkoviteje privedlo do zaposlovanja. || + V primerjavi z možnostjo 2 bi lahko nekateri udeleženci bili še bolj oddaljeni od trga dela (npr. otroci). Vendar bi to lahko izravnala večja prožnost pri obravnavi lokalnih situacij.

Splošni socialni učinek || ? Odvisno od dodelitve virov drugim programom, toda verjetno na splošno negativen v primerjavi z osnovnim scenarijem. || 0 || + || ++

Mobilizacija virov || – Zaradi ukinitve programa bi bili oteženi prostovoljni prispevki. || 0 || + || ++

Upravna kompleksnost in preglednost || + Brez programa – brez upravljanja (brez upoštevanja, da ti ljudje brez programa morda še vedno potrebujejo pomoč, ki jo bo težje organizirati). || 0 || – Ker možnost 2 ustreza obsežnejšemu področju uporabe, predstavlja vse višje ravni kompleksnosti za upravljanje. Poveča se tudi možno prekrivanje z drugimi shemami, zlasti z ESS. || – – Enaka pripomba kot pri možnosti 2, vendar z možno večjo kompleksnostjo, ker je področje uporabe ukrepov še širše, če je delo programa razširjeno na več kot samo eno področje.

Splošni učinek na gospodarstvo || ? Močno odvisno od tega, kako bi bila tem ljudem drugače zagotovljena pomoč. || 0 || + || ++

Učinki na okolje || – || 0 || + || +

Legenda: osnovni scenarij 0; – slabše od osnovnega scenarija; + boljše od osnovnega scenarija; – – slabše od –; ++ boljše od +

Na podlagi izkušenj z obstoječim programom pomoči lahko predvidevamo, da bi ta program omogočil pomoč okrog 2 milijonoma ljudem na leto glede na obravnavane možnosti. To ustreza približno 5 % populacije s hudo materialno deprivacijo. Vendar je verjetno, da bo ta delež vsaj dvakrat večji, saj ta ocena ne upošteva mobilizacije dodatnih sredstev iz nacionalnih in zasebnih virov. Ti pogosto več kot podvojijo skupne razpoložljive vire. Poleg tega se osebe s hudo materialno deprivacijo lahko dojemajo samo kot približek ciljne populacije. Uporabljajo se samo v odsotnosti boljšega približka. V okviru katere koli od obravnavanih možnosti programa je do pomoči dejansko upravičen samo del te populacije.

Lahko se pričakuje, da bo socialni učinek Sklada še večji. Vzpostavitev platforme, s pomočjo katere si bodo uporabniki lahko izmenjali informacije in izkušnje, bo prinesla pomembne koristi za mnoge zainteresirane strani v smislu postopkov. Na dejstvih temelječe ter srednje- do dolgoročno usmerjeno izvajanje Sklada s pomočjo operativnih programov bo tudi spodbudilo dialog med različnimi skupinami zainteresiranih strani in podprlo strateški pristop v prihodnosti. Izboljšanje mehanizmov uresničevanja (zlasti poenostavitev in zmanjšanje upravnega bremena) bi moralo zagotoviti nadaljnjo ustreznost učinkov procesa. Sklad bo instrument za olajšanje praktičnega dialoga med evropskimi prednostnimi nalogami in politikami socialne kohezije.

Učinki Sklada na okolje so v glavnem povezani z razdeljevanjem blaga in zmanjšanjem odpadkov. Podatki o varčevanju z izpusti ogljika kažejo na učinek v obsegu od 0,5 do 1,0 tone zmanjšanja CO2 na tono hrane. Na splošno se zdi možno zaključiti, da ima pomoč v hrani pozitiven učinek na okolje v primerjavi s scenarijem, v katerem pomoč v hrani ni zagotovljena. Možnosti od 1 (samo pomoč v hrani) do 3 (obsežno področje uporabe) pomenijo zmanjšanje obsega pomoči v hrani in tako tudi zmanjšanje ravni varčevanja z izpusti ogljika (s 573 tisoč na 400 tisoč ton). Ukrepi proti odpadni hrani in za spodbujanje recikliranja v okviru instrumenta pri možnostih 2 in 3 lahko ta učinek deloma ali v celoti izravnajo. Varčevanje z izpusti ogljika je sicer omejeno, vendar ni zanemarljivo.

Možnost 3 je najustreznejša, ker bo državam članicam omogočila, da ukrepe bolje ciljno usmerijo v svoje potrebe. Prav tako bi morali spremljevalni ukrepi zagotoviti večjo vzdržnost dobljenih rezultatov.

6. Spremljanje in ocenjevanje

Izvajanje programa bo temeljilo na deljenem upravljanju. Natančno ciljno usmerjanje in povezava z obstoječimi instrumenti za socialno pomoč se bosta med državami članicami močno razlikovala. Poleg tega se institucije, ki dejansko prejemajo pomoč, v veliki meri zanašajo na prostovoljno delo in donacije. Zato bi se bilo treba čim bolj izogniti nalaganju velikih obveznosti poročanja takim organizacijam. Vendar bodo morale te organizacije o svojem delu obvestiti ne samo Komisijo, ampak tudi druge donatorje in prostovoljce, da bodo ohranile njihovo motivacijo. Pri opredeljevanju omejenega števila glavnih vrst dejavnosti bi moralo biti možno poročati za vsako od teh vrst z nekaterimi skupnimi kazalniki vložkov in realizacij na letni osnovi.

Takšno osnovno letno poročanje bodo vsaj dvakrat v obdobju izvajanja spremljale strukturirane raziskave. Cilji teh raziskav bodo:

1. zagotavljanje nekaterih vpogledov v strukturo populacije strank;

2. ocenjevanje pomena prispevkov v naravi, razen blaga;

3. zbiranje podatkov o neposrednih učinkih zagotovljene pomoči na osebe, ki jim je bila zagotovljena pomoč.

Te raziskave bodo osnova za ocenjevanje učinkovitosti, uspešnosti in učinka operativnih programov.