UVOD

Člen 10 Priloge XI k Uredbi Sveta o določitvi kadrovskih predpisov za uradnike EU določa izjemo, za katero veljajo pravni pogoji. Za uporabo klavzule, ki bi vodila k zakonodajnim postopkom na podlagi člena 336 PDEU, je treba preveriti, ali so pravni pogoji izpolnjeni. Če pogoji niso izpolnjeni, lahko vsi zadevni posamezniki in institucije izpodbijajo uporabo klavzule na Sodišču Evropske unije ali nanjo vplivajo. Če se uporaba izpodbije, lahko to pomeni dodatne obveznosti za proračun EU, in sicer plačilo obresti za zamude pri plačah v krajih zaposlitve, kjer je prilagoditev plače ali pokojnine pozitivna.

Poudariti je treba, da je mogoče kljub dejstvu, da pogoji za uporabo člena 10 (v kombinaciji s členom 336 PDEU) niso izpolnjeni, za spremembo kadrovskih predpisov uporabiti neposredno člen 336 PDEU, če je to politično primerno.

Kot je pojasnjeno v poročilu o izjemi iz julija 2011, morajo biti v skladu z določbo o izjemi pred sprejetjem kakršnih koli ukrepov izpolnjeni vsi naslednji pogoji:

- poslabšanje mora biti resno in nenadno,

- vplivati mora na gospodarski in socialni položaj na ravni Unije,

- oceniti ga je treba na podlagi objektivnih podatkov, ki jih zagotovi Komisija,

- poslabšanje mora biti tako, da ga z metodo ne bi bilo mogoče ustrezno upoštevati zaradi njegove izjemne narave, kar zadeva čas in obseg. Sodišče je menilo, da se lahko določba o izjemi uporabi le " v izrednih okoliščinah " (odstavek 74 sodbe v zadevi C-40/10) ter če „omogoča upoštevanje posledic poslabšanja gospodarskega in socialnega položaja, ki je hkrati resno in nenadno, kadar ob uporabi ‚običajne metode‘ osebni prejemki uradnikov ne bi bili prilagojeni dovolj hitro “ (odstavek 75).

V okviru letne prilagoditve v letu 2010 je Svet od Komisije zahteval, da na podlagi določbe o izjemi predloži ustrezne predloge, da jih bosta lahko Evropski parlament in Svet sprejela do konca leta 2011. Osnutek poročila Komisije o izjemi je bil neformalno predstavljen delovni skupini Sveta 30. junija 2011, Komisija pa je poročilo uradno sprejela 13. julija 2011, v skladu z rokom, ki ga je določil Svet.

Pri pripravi poročila o izjemi z dne 13. julija 2011 je Komisija pri oceni, ali je treba v letu 2011 uporabiti klavzulo o izjemi, upoštevala številne gospodarske in socialne kazalnike, oprla pa se je tudi na spomladanske evropske gospodarske napovedi, ki jih je GD ECFIN izdal 13. maja 2011. Poročilo ugotavlja, da se gospodarski in socialni položaj v Uniji v referenčnem obdobju, ki je trajalo od 1. julija 2010 do sredine maja 2011, ni resno in nenadoma poslabšal.

Da bi se upoštevala zahteva Sveta z dne 4. novembra 2011, ta dokument upošteva najnovejše dogodke v Evropski uniji od spomladanske evropske gospodarske napovedi do zdaj.

Napoved, ki jo je GD ECFIN izdal 10. novembra 2011, je manj optimistična glede gospodarskih in socialnih kazalnikov, kar zadeva gibanja v letu 2011, kot je bila spomladanska napoved. Okrevanje se je zaustavilo, obeti za evropsko gospodarstvo pa so se poslabšali. Zmanjšanje zaupanja in čedalje večji finančni pretresi vplivajo na naložbe in potrošnjo, nujna konsolidacija proračuna pritiska na domače povpraševanje, slabši globalni gospodarski pogoji pa zavirajo izvoz. V preteklih dveh letih je okrevanje vključevalo le počasno rast zaposlovanja.

Kljub kratkoročnim kazalnikom, ki kažejo na upočasnjevanje gospodarske dejavnosti v EU, pa je splošna rast za tekoče leto še vedno razmeroma močna zaradi dobrega začetka v prvi četrtini in pričakuje se, da se bo BDP povečal za 1,6%.

Čeprav se pričakuje upočasnitev, pa gospodarskih in socialnih pogojev ni mogoče šteti za izredne, kar bi upravičilo uporabo ukrepov, ki presegajo metodo. Negativni obeti so prizadeli tudi plače v javnem sektorju držav članic, zlasti zaradi potrebe po finančni konsolidaciji v državah članicah, in letos se pričakuje skromno zvišanje plač v javnem sektorju glede na zvišanje plač zaposlenih v celotnem gospodarstvu (3 %). Izguba kupne moči državnih uradnikov v državnih upravah do julija 2011 zaradi uporabe metode prav tako zadeva tudi uradnike EU in bo pomenila 1,8-odstotno znižanje dejanskih plač v vseh krajih zaposlitve javnih uslužbencev EU. Zaradi slabših gospodarskih obetov niso nastale okoliščine, v katerih „običajna metoda“ ne bi delovala, in ni mogoče utemeljiti odločitev, ki jih države članice sprejmejo za nacionalne uradnike.

Gospodarska rast v EU naj bi v zadnjem četrtletju 2011 mirovala, v letu 2012 pa naj bi bila zmerna. Če se bodo gospodarske razmere še slabšale in zahtevale ukrepe držav članic na nacionalni ravni, ki jim z običajno uporabo metode ne bi bilo mogoče slediti, bo Komisija v skladu z načelom lojalnega sodelovanja, kot ga poudarja Sodišče Evropske unije, predlagala uporabo določbe o izjemi, da se ustrezno upoštevajo ukrepi na nacionalni ravni ter zmanjša zamik med začetkom veljavnosti teh ukrepov in naslednjo letno prilagoditvijo čez eno leto.

Komisija želi opozoriti, da je varčevalne ukrepe in reforme, ki se priporočajo, načrtujejo ali izvajajo v državah članicah, upoštevala pri pripravi osnutka predloga za pregled kadrovskih predpisov, ki temelji neposredno na členu 336 PDEU in ki bi v naslednjem večletnem finančnem okviru omogočil prihranke v višini več kot milijarde eurov, dolgoročno pa več kot milijardo eurov letno.

JESENSKA EVROPSKA GOSPODARSKA NAPOVED V LETU 2011

EU je v letih 2010 in 2011 doživljala gospodarsko rast

Recesija se je končala jeseni 2009 in leta 2010 ji je sledilo okrevanje gospodarstva. Na splošno se je BDP v letu 2010 povečal za 2 % v EU in 1,9 % v euroobmočju[1].

Iz evropske gospodarske napovedi iz jeseni 2011 je razvidno, da kratkoročni kazalniki kažejo na upočasnjevanje gospodarske dejavnosti v EU, vendar napoved tudi potrjuje, da bo gospodarstvo EU v letu 2011 še naprej raslo zaradi dobrega začetka v prvi četrtini. Spomladanska napoved za leto 2011 (1,6-odstotna rast v euroobmočju in 1,8-odstotna rast v EU) je bila popravljena navzdol, v letu 2011 pa se v Evropi pričakuje gospodarska rast okrog 1,5 % (euroobmočje) oziroma 1,6 % (EU). V zadnjem četrtletju 2011 naj bi rast BDP mirovala, gospodarska rast pa naj bi si malce opomogla šele proti koncu leta 2012.

Vendar upočasnitve gospodarskega okrevanja iz leta 2011 ni mogoče primerjati s pretresi, ki so prizadeli Unijo v letih 2008 in 2009, ko se je gospodarska rast zmanjšala s 3,2 % v letu 2007 na 0,3 % v letu 2008, nato pa leta 2009 postala negativna, tj. –4.2 %.

[pic]

Položaj na trgu dela ostaja v letih 2010 in 2011 stabilen

Iz evropske gospodarske napovedi iz jeseni 2011 je razvidno, da se je število zaposlenih proti koncu leta 2010 začelo počasi povečevati, takoj ko se je rast števila delovnih ur umirila. Zapozneli odziv na področju zaposlovanja na okrevanje je bil povezan s kopičenjem delovne sile med recesijo in je vključeval precejšnje povečanje produktivnosti dela. Kljub dvigu gospodarske rasti v EU je novih delovnih mest premalo, da bi se lahko stopnja brezposelnosti občutno zmanjšala. Tako v euroobmočju kot tudi v EU se je stopnja brezposelnosti v letih 2010 in 2011 le malo spremenila.

Čeprav je bila stopnja brezposelnosti v EU malce popravljena navzgor, naj bi v skladu z jesensko napovedjo v letu 2011 ostala stabilna, in sicer na enaki ravni kot v letu 2010, tj. 9,7 % (glej sliko spodaj). Ti podatki so skladni s spomladansko napovedjo, da se bo stopnja brezposelnosti v EU leta 2011 nekoliko zmanjšala in dosegla 9,5 %.

V zvezi s tem je treba zlasti poudariti, da se v letu 2011 pričakuje pozitivna rast zaposlovanja (0,4 %), potem ko se je dve leti zmanjševala (–1,8 % v letu 2009 in –0,5% v letu 2010).

[pic]

[pic]

Plače zaposlenih v zasebnem sektorju in v celotnem gospodarstvu se v letih 2010 in 2011 povečujejo

Po mnenju Komisije bi bilo lahko koristno primerjati položaj zaposlenih v javnem sektorju glede na celotno gospodarstvo v EU. V ta namen lahko proučimo plače zaposlenih, s katerimi se merijo celotni stroški dela za vse zaposlene in so opredeljene kot bruto plače, vključno z nadurami in bonusi, skupaj z dajatvami v naravi in socialnimi prispevki delodajalcev[2], tako v javnem sektorju (sektor država[3]) kot tudi v celotnem gospodarstvu.

Po evropski gospodarski napovedi iz jeseni 2011 naj bi se plače zaposlenih v celotnem gospodarstvu v naslednjih letih povečevale za 2–3 % letno.

Plače zaposlenih v celotnem gospodarstvu so se leta 2007 povečale za 5,2 %, leta 2008 za 4,4 %, leta 2009, ko je bila finančna kriza najhujša, pa so se zmanjšale za 0,3 %, medtem ko se je BDP zmanjšal za 4,2 %. V letu 2011 naj bi se plače zaposlenih v celotnem gospodarstvu povečale za 3 %, kar presega napovedi iz pomladi (2,4 %).

Letno povečanje plač zaposlenih v javnem sektorju se je s 3,4 % leta 2009 zmanjšalo na 1,2 % leta 2010. V skladu z jesensko napovedjo naj bi se ta trend nadaljeval tudi v letu 2011 (0,6 %). Realno se za zaposlene v javnem sektorju pričakujejo plače, nižje za –2,2 %, kar je v skladu z izgubo kupne moči državnih uradnikov, merjeno po metodi (– 1,8 %), ki se uporablja za uradnike EU.

[pic]

[pic]

Javne finance so vzrok za zaskrbljenost

Leto 2011 pomeni premik s stabilizacije na konsolidacijo javnih financ. Po zmanjšanju s 6,9 % leta 2009 na 6,6 % leta 2010 naj bi se javnofinančni primanjkljaj v EU še naprej zmanjševal. Davčni primanjkljaj v letu 2011 naj bi bil po sedanjih napovedih 4,7 % BDP v EU in 4,1 % v euroobmočju. Pri pripravi jesenske napovedi se niso upoštevali nadaljnji ukrepi za konsolidacijo, ki še niso bili sprejeti, ampak verjetno bodo.

Na javne finance so močno vplivale intervencije držav članic, čeprav javni dolg v večini držav članic izhaja iz časa pred zadnjo krizo. Na splošno je javni dolg v EU leta 2010 dosegel 80,3% BDP, v letu 2011 pa naj bi v skladu z jesensko napovedjo ostal na podobni ravni (82,5% BDP) (glej sliko spodaj). Javni dolg je ostal enak kot v spomladanski napovedi (82,3 % BDP v letu 2011).

[pic]

Vprašanje javnih financ ostaja na splošno glavni problem za EU, zlasti za euroobmočje. Ta problem izhaja vsaj iz leta 2007, v teku pa so ukrepi za prilagoditev javnih financ. Čeprav se je javnofinančni saldo s pomočjo teh ukrepov postopno izboljšal, pa je nedavni razvoj dogodkov pokazal, da sta vpliv naraščajočega dolga na vzdržnost javnih financ in njihov učinek na trg državnih dolžniških instrumentov ključna izziva. Šibkejša gospodarska rast je privedla do poslabšanja proračuna in preusmerila pozornost na vzdržnosti javnih financ. To je glavni razlog za pričakovane zamrznitve ali le zmerna povišanja plač v javnem sektorju v Evropski uniji.

Vendar pa bodo javni uslužbenci v državah članicah še dolgo čutili posledice finančnih pretresov, saj bodo v naslednjih letih potrebne znatne omejitve proračunske porabe. To bo nedvomno neposredno vplivalo na plače uradnikov EU, ki bodo z uporabo metode sledile spremembam plač državnih uradnikov.

Inflacija se je umirila

Celotna inflacija po HICP se je v prvi polovici leta 2011 hitro povečala, predvsem zaradi vpliva visokih cen energije in nafte. Ker so bile cene blaga najvišje v prvi polovici leta 2011 in ker kaže, da se bodo cene naftnih terminskih pogodb postopoma še zmanjšale, se bo celotna inflacija po pričakovanjih postopoma zmanjšala in v letu 2012 spet padla pod 2 %. Kar zadeva obstoječe cenovne pritiske, bodo vztrajne proizvodne vrzeli, ki naj bi v letu 2012 v vseh državah članicah malce narasle, še naprej zadrževale inflacijo, plače pa naj bi se glede na visoko stopnjo brezposelnosti le malo dvignile.

HICP naj bi se v skladu z jesensko napovedjo v letu 2011 povečala na 3 % (skladno s spomladansko napovedjo).

[pic]

Kazalnik zaupanja v gospodarstvo se je zmanjšal

Ta kazalnik je izjemno spremenljiv. Potem ko je marca 2009 dosegel najnižjo vrednost po letu 1990 (66,9), je aprila 2010 presegel svojo povprečno vrednost za obdobje 1990–2010 (po definiciji 100)[4]. Vrh je dosegel marca leta 2011 (107,4), v preteklih mesecih pa se je močno zmanjšal (93,8 oktobra 2011), čeprav ostaja precej nad najnižjo vrednostjo iz leta 2009.

[pic]

SKLEPNE UGOTOVITVE

V skladu z določbo o izjemi iz člena 10 Priloge XI h kadrovskim predpisom Komisija na podlagi objektivnih podatkov prouči, ali se je ekonomski in socialni položaj v Skupnosti resno in nenadoma poslabšal.

Poleg tega mora Komisija v skladu s sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi C-40/10 oceniti, ali zgornji podatki o gospodarskih in socialnih razmerah pomenijo izredne okoliščine, v katerih osebni prejemki uradnikov ne bi bili prilagojeni dovolj hitro.

Kot je Komisija ocenila v svojem poročilu z dne 13 julija 2011, se za opis slabšanja gospodarskega in socialnega položaja uporablja izraz „poslabšanje“. Ali je bilo poslabšanje gospodarskega in socialnega položaja „resno“, je treba določiti glede na obseg in trajanje opredeljenih gospodarskih in socialnih učinkov . Ali je bilo poslabšanje gospodarskega in socialnega položaja „nenadno“, je treba določiti glede na hitrost in predvidljivost gospodarskih in socialnih učinkov . Zlasti je pomembno razlikovati med običajnimi nihanji gospodarskega ciklusa in nihanji, ki so jih povzročili zunanji dogodki.

Napovedi, ki jih GD ECFIN izdal 10. novembra 2011, kažejo v primerjavi z napovedjo za leto 2011, pripravljeno spomladi, poslabšanje gospodarskih in socialnih kazalnikov ter pretrese v evropskem gospodarstvu.

Kljub temu, da kratkoročni kazalniki kažejo na stalno upočasnjevanje gospodarskih dejavnosti v EU, je splošna rast letos še vedno sorazmerno močna. Zlasti BDP naj bi se po napovedih v letu 2011 povečal za približno 1,6 %, kar je podobno ravni iz leta 2010 (2 %). Leta 2009 se ja na primer zmanjšal za 4,2 %. Mirovanje, napovedano za zadnje četrtletje leta 2011, naj bi bilo omejeno na to četrtletje, za prvo četrtletje leta 2012 pa se pričakuje skromna rast BDP.

Poleg tega stopnja brezposelnosti v letu 2011 ostaja stabilna, in sicer na enaki ravni kot leta 2010 (9,7 %), zaposlenost pa naj bi leta 2011 prvič narasla (0,4 %) po dveh letih padanja (–1,8 % leta 2009 in –0,5 % leta 2010).

Plače v celotnem gospodarstvu naj bi v letu 2011 ostale na visoki ravni (3 %), podatek za javni sektor pa je dosti slabši (0,6 %), kar se sklada z izgubo kupne moči uradnikov EU, izračunane po metodi (–1,8 % leta 2011).

Javnofinančni primanjkljaj v EU naj bi se v skladu s pomladansko in jesensko napovedjo še naprej zniževal s skoraj 7 % v letih 2009 in 2010 na 4,7 % v letu 2011. Konsolidacija proračuna naj bi napredovala, javni primanjkljaj pa naj bi se zmanjšal, čeprav javni dolg vsaj od leta 2007 predstavlja stalen problem za gospodarstvo EU.

Čeprav jesenska napoved za leto 2011 jasno opisuje manj ugodne gospodarske in socialne razmere kot spomladanska napoved, se EU glede na merila iz člena 10 Priloge XI h kadrovskim predpisom, kot jih razlaga Sodišče Evropske unije, ne sooča z izrednimi okoliščinami v zvezi z metodo v skladu z opredelitvijo Sodišča, ko se prejemki uradnikov EU v skladu z „običajno metodo“ ne bi prilagajali dovolj hitro, da bi se upoštevali ukrepi, ki jih sprejmejo države članice za javne uslužbence v državnih organih. Čeprav bi se dohodki zaposlenih v celotnem gospodarstvu relativno veliko povišali, naj bi bilo povišanje dohodkov zaposlenih v državnem sektorju majhno, to pa se bo odražalo pri uporabi metode.

Plače zaposlenih v državnem sektorju se bodo v letu 2011 ustrezno prilagodile z uporabo metode. Kupna moč delavcev v javnem sektorju naj bi se zmanjšala za 2,2 %, kar je v skladu s podatki, ki so jih predložile države članice za javne uslužbence v državni upravi (1,8-odstotno zmanjšanje). Ta izguba kupne moči bi se z metodo upoštevala tudi za uradnike EU v vseh krajih zaposlitve, njihove realne plače pa bi se zmanjšale za enak odstotek.

Padec kupne moči državnih uradnikov in uradnikov EU se sklada s sedanjimi gospodarskimi in socialnimi razmerami, ki ne upravičujejo ukrepov, ki bi njihovo kupno moč še zmanjšali. Zato Komisija ne more uporabiti določbe o izjemi, ne da bi kršila člen 10 Priloge XI h kadrovskim predpisom in sodno prakso Sodišča Evropske unije.

To pa ne izključuje strukturnih reform v evropski javni upravi neposredno na podlagi člena 336 PDEU. Zato želi Komisija opozoriti na svoj osnutek predloga za pregled kadrovskih predpisov, v katerem med drugim predlaga 5-odstotno zmanjšanje števila zaposlenih v vseh institucijah in agencijah, podaljšanje obveznega delovnega tedna za javne uslužbence EU na 40 ur brez kompenzacijske prilagoditve plač, zvišanje normalne upokojitvene starosti na 65 let, občutno zaostritev pravil o zgodnjem upokojevanju ter ukrepe v zvezi s pravili o karieri, na primer precejšnje znižanje prejemkov za nekatere funkcije. To je v skladu z ukrepi, ki so bili sprejeti za državne uradnike ali je o njih potekala razprava in bi v naslednjem večletnem finančnem okviru pomenili prihranke v višini več kot milijarde eurov, po letu 2020 pa še večje.

Zaradi nedavnih finančnih pretresov in varčevanja v državnih upravah ter zmanjšanja nacionalnih proračunov se je Komisija odločila, da predlaga dodatno zvišanje solidarnostne dajatve na 6 %. Če bosta sozakonodajalca sprejela to dodatno povečanje, se bo uporabljalo za plače javnih uslužbencev EU do izteka predlagane prenovljene metode za prilagajanje plač in pokojnin leta 2022.

Komisija bo ta predlog uradno predložila decembra 2011, takoj ko bo zaključeno obvezno uradno posvetovanje z Odborom za kadrovske predpise.

Komisija želi ponovno opozoriti, da naj bi gospodarska rast v EU v zadnji četrtini leta 2011 mirovala in da se v letu 2012 pričakuje zelo skromna gospodarska rast. Če se bodo gospodarske razmere še slabšale in zahtevale ukrepe držav članic na nacionalni ravni, ki jim z običajno uporabo metode ne bi bilo mogoče slediti, bo Komisija v skladu z načelom lojalnega sodelovanja, kot ga poudarja Sodišče Evropske unije, uporabila določbo o izjemi, da se ustrezno upoštevajo ti ukrepi na nacionalni ravni ter zmanjša zamik med začetkom veljavnosti teh ukrepov in naslednjo letno prilagoditvijo.

[1] Pretekli podatki se nekoliko razlikujejo zaradi rednih revizij, ki jih izvaja Eurostat.

[2] Posledično se v njih kažejo spremembe stopnje zaposlenosti in spremembe socialne politike ter stopnja plač.

[3] Javni sektor v tem razdelku pomeni sektor država. Sektor država zajema vse institucionalne enote, ki so drugi netržni proizvajalci, katerih proizvodnja je namenjena individualni in kolektivni potrošnji in se v glavnem financirajo z obveznimi plačili s strani enot, ki pripadajo drugim sektorjem, in/ali vse institucionalne enote, ki se v glavnem ukvarjajo s prerazdeljevanjem nacionalnega dohodka in bogastva. Institucionalne enote vključujejo subjekte sektorja država in nekatere nepridobitne institucije ter neodvisne pokojninske sklade. Sektor država sestavljajo štirje podsektorji: državna uprava, regionalna uprava, lokalna uprava in skladi socialne varnosti.

[4] Raziskave v podjetjih in med potrošniki zagotavljajo mesečne ocene in pričakovanja glede različnih značilnosti gospodarskih dejavnosti v različnih gospodarskih sektorjih: industriji, storitvah, gradbeništvu in trgovini na drobno, pa tudi pričakovanja potrošnikov. Za vsakega od petih sektorjev iz raziskave se določijo „kazalniki zaupanja“, da se v enodimenzionalnem indeksu pokažejo celotna opažanja in pričakovanja na ravni posameznega sektorja. Za spremljanje celotne gospodarske dejavnosti se od leta 1985 izračunava širši kazalnik zaupanja v gospodarstvo (ESI – Economic Sentiment Indicator) kot ponderirana vsota teh petih kazalnikov.