1.Uvod

Junckerjeva Komisija si je prizadevala narediti različne stvari in na drugačen način. Odločno smo se osredotočili na deset političnih prednostnih nalog in dosegli konkretne rezultate pri vprašanjih, ki so za Evropejce najpomembnejša. Ena od teh prednostnih nalog so bile demokratične spremembe in v preteklem mandatu smo načela boljšega pravnega urejanja postavili v središče naših postopkov oblikovanja politik, saj je bolj odprto in participativno ter z dokazi podprto oblikovanje politik ključnega pomena za krepitev legitimnosti ukrepanja EU. Preoblikovali smo svoje notranje delovne metode in postopke načrtovanja, da bi omogočili boljše pravno urejanje v vseh fazah cikla načrtovanja in oblikovanja programov ter zagotovili racionalizirane letne delovne programe.

Uvedba načel boljšega pravnega urejanja je izvirala iz želje po izboljšanju evropskega upravljanja in utrditvi trajnostnega razvoja v oblikovanju politik Unije, pri čemer je treba v mislih imeti gospodarske, socialne in okoljske učinke skupaj. Pri boljšem pravnem urejanju gre za profesionalizacijo vseh vidikov našega oblikovanja politik in ohranjanje njegove ustreznosti za današnji svet. Ne gre za nejasen birokratski postopek. Boljše pravno urejanje pomeni sprejemanje zakonodaje, kadar je to potrebno za uresničitev skupnih ciljev, ki jih je mogoče učinkovito doseči samo s skupnim ukrepanjem na evropski ravni. Nima skritega deregulativnega namena. Boljše pravno urejanje zajema tudi razmislek o alternativnih načinih doseganja rezultatov, saj zakonodaja nikoli ne bi smela biti sama sebi namen. Ukrepi na ravni EU bi morali vedno imeti dodano vrednost v primerjavi s tem, kar je mogoče storiti na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni.

Zato je bila ta Komisija ambiciozna, kjer je bilo to potrebno, in skromna, kadar koli je bilo to mogoče. Prizadevali smo si za boljše rezultate za naše državljane in podjetja. Trudili smo se za vzpostavitev zaupanja v institucije Unije. Poleg tega smo spodbujali dejavno sodelovanje državljanov in deležnikov pri odločanju o tem, kaj dela Unija, kaj bi morala delati oziroma kaj bi morala delati drugače ali pa sploh več ne. Z določitvijo okvira za zagotavljanje preglednosti, odgovornosti in z dokazi podprtega odločanja nam je zaveza Komisije k boljšemu pravnemu urejanju in izvajanju ključnih ukrepov, napovedanih maja 2015, omogočila resničen napredek pri doseganju teh ciljev.

Okvir 1: Ključni ukrepi v okviru boljšega pravnega urejanja, ki so bili napovedani maja 2015 ·Izboljšano sodelovanje deležnikov z (i) možnostjo zagotavljanja povratnih informacij v celotnem življenjskem ciklu politike, tudi glede osnutkov delegiranih in izvedbenih aktov; (ii) zavezo k 12-tedenskim posvetovanjem o vseh novih predlogih in vrednotenjih ter (iii) novim skupnim spletnim portalom, na katerem lahko vsi deležniki pridobijo informacije o novih pobudah in izrazijo svoja stališča; ·integrirane smernice in celovita zbirka orodij za osebje Komisije o tem, kako uporabljati boljše pravno urejanje v celotnem ciklu politike; ·obnovljena zaveza, da se pred predlaganjem sprememb ovrednoti obstoječa zakonodaja (načelo „najprej ovrednotiti“); ·neodvisen odbor za regulativni nadzor, ki pregleduje kakovost vseh ocen učinka in najpomembnejših vrednotenj, sestavlja pa ga sedem članov s polnim delovnim časom, ki niso vključeni v postopek oblikovanja politik in od katerih so trije imenovani izven institucij EU; ·nova zaveza, da se pri reviziji obstoječe zakonodaje sistematično preverjajo možnosti za poenostavitev in večjo učinkovitost, ne da bi bil s tem ogrožen njen namen; ·platforma REFIT za zagotavljanje podpore Komisiji od spodaj navzgor pri navedeni nalogi in ·predlog, na podlagi katerega je bil 13. aprila 2016 sprejet nov medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje.

V svojih sporočilih smo navedli rezultate, ki smo jih dosegli v zadnjih letih , od leta 2017 pa pripravljamo tudi letna poročila o zmanjšanju bremen.

Slika 1: Pregled dejavnosti za boljše pravno urejanje (2015–2018)

·V letu 2018 je bilo več kot 70 % javnih posvetovanj prevedenih v vse uradne jezike. ·V več kot treh četrtinah ocen učinka, ki so priložene predlogom za revizijo zakonodaje, se upošteva načelo „najprej ovrednotiti“.

Zdaj je čas za pregled stanja, kako delujejo različna orodja in postopki za boljše pravno urejanje. Cilj je ugotoviti, kaj deluje dobro, kaj je problematično in katera so glavna spoznanja. Sporočilo je na splošno pozitivno: boljše pravno urejanje je izboljšalo način oblikovanja politik in bi moralo ostati v središču naših delovnih metod za prihodnost. Vendar so možne nadaljnje izboljšave, zato smo opredelili področja, ki bi jih bilo treba proučiti v širši razpravi o prihodnjih izboljšavah. Te bodo odvisne od večjih skupnih prizadevanj vseh akterjev, ki sodelujejo pri oblikovanju in izvajanju političnih rešitev.

V okviru tega pregleda stanja smo pregledali literaturo, izvedli javna posvetovanja in zaprosili za mnenja drugih institucij in organov ter služb Komisije, ki boljše pravno urejanje vključujejo v svoje vsakodnevno delo. Upoštevani so bili tudi sklepi projektne skupine za subsidiarnost in sorazmernost z vodilom „storiti manj, a učinkoviteje“ (v nadaljnjem besedilu: projektna skupina) ter zaveze, ki jih je Komisija prevzela v odziv nanje.

Poudariti bi želeli tudi prispevke deležnikov k pregledu stanja, ki so s svojimi obsežnimi povratnimi informacijami zagotovili vpogled v trenutno delovanje boljšega pravnega urejanja. Podrobni rezultati pregleda stanja so predstavljeni v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije. V tem sporočilu so najprej poudarjena možna splošna spoznanja, nato pa so obravnavana nekatera specifična področja boljšega pravnega urejanja, na katerih so možne nadaljnje izboljšave.

2.Splošna spoznanja

Splošno je priznano, da je bil od leta 2015 napredek dosežen v več razsežnostih. Enako je razširjena potreba po tem, da boljše pravno urejanje ostane sestavni del načina dela Komisije s trajno zavezanostjo nadaljnjim izboljšavam v prihodnosti.

To stališče ne glede na posamezne specifične pomisleke na splošno delijo vse skupine deležnikov. V preteklosti so bila stališča bolj polarizirana, kar odraža celovito in uravnoteženo naravo sistema Komisije za boljše pravno urejanje. Anketirano osebje Komisije je menilo, da so na voljo prava orodja in načela za boljše pravno urejanje, ponudilo pa je tudi številne koristne predloge, ki bodo upoštevani pri razmišljanju o tem, kako bi bilo mogoče v prihodnje izboljšati orodja za boljše pravno urejanje in njihovo uporabo. Pregled literature je prav tako pokazal, da strokovna skupnost pozdravlja večjo zavezanost Komisije z dokazi podprtemu oblikovanju politik, pomoč, ki jo zagotavljajo smernice in zbirka orodij za boljše pravno urejanje, vrednost načela „najprej ovrednotiti“ ter znatno večje možnosti sodelovanja pri oblikovanju politik EU. Poleg tega tudi primerjalna ocena sistemov boljšega pravnega urejanja, ki jo je leta 2018 v svojih državah članicah izvedla OECD, kaže, da so reforme, ki jih je Komisija izvedla leta 2015, prinesle znatne izboljšave. Na splošno je regulativna politika Komisije zdaj med najboljšimi v OECD.

Iz pregleda stanja je razvidno, da je boljše pravno urejanje cenjeno ter da obstaja potreba po njegovi nadaljnji uporabi in nadaljnjih izboljšavah. Razlogi za boljše pravno urejanje so zdaj pravzaprav še močnejši kot prej. V „postfaktičnem“ svetu, v katerem dezinformacije, družbeni mediji kot ojačevalci informacij in neposredna propaganda skupaj izpodrivajo bistvo demokratične razprave in avtoritete znanosti, z dokazi podprto oblikovanje politik ni le prednostna naloga preteklosti niti običajna strokovna praksa sedanjosti, temveč ostaja nujno za prihodnost.

Orodja za boljše pravno urejanje se uporabljajo v spreminjajočem se svetu, v katerem se politični izzivi in prioritete stalno razvijajo. Doseganje naših podnebnih ciljev in ciljev trajnostnega razvoja ZN je vse bolj pomembno. Hkrati je hitrost tehnoloških sprememb vse večja. V tem vse bolj kompleksnem svetu je čedalje pomembnejše, da razumemo medsektorske učinke in prepoznamo priložnosti za sinergije, da bi ustrezne politične odgovore razvijali in izvajali v celotnem ciklu politike, in sicer od vrednotenja do izvedbe. Pomembno je na primer imeti ureditev, ki spodbuja inovacije in jih hkrati izkorišča v korist okolja, gospodarstva in državljanov EU, ali spodbujati digitalno razsežnost naše zakonodaje. To so nekatere od sprememb, ki bodo izziv za naš način oblikovanja politik in podlaga za naše predloge z dokazi iz vrednotenj in ocen učinka.

Načela boljšega pravnega urejanja bi morala biti sestavni del institucionalne kulture vsakega javnega organa, ki ima podobne naloge kot Evropska komisija. Ugotovitve pregleda stanja, zlasti razgovori z osebjem, jasno kažejo, da se v Komisiji v zadnjih letih dogajajo takšne spremembe kulture, ki pa še niso nepovratne. Da bi Evropska komisija dokončno ostala na tej poti, bo morala še nekaj časa interno in eksterno poudarjati pomen boljšega pravnega urejanja.

Orodja in postopki za boljše pravno urejanje so namenjeni podpori političnemu odločanju, ne pa njegovi nadomestitvi. Njihova glavna naloga je zagotoviti najboljšo možno podlago za pravočasne in dobre politične odločitve. V praksi je to zaradi vedno novih in nujnih političnih potreb ter dolgotrajnih postopkov boljšega pravnega urejanja včasih težko doseči. Zato so bile v postopkih boljšega pravnega urejanja v praksi potrebne nekatere prilagoditve in izjeme, realno pa je pričakovati, da bo tako tudi v prihodnosti. Komisija si prizadeva čim bolj omejiti izjeme od splošnih pravil o potrebi po vrednotenju, javnem posvetovanju in oceni učinka, jih upravičiti na jasen in pregleden način za zunanji svet ter storiti vse, kar je v njeni moči, da bi v danih okoliščinah čim bolj upoštevala načela boljšega pravnega urejanja. Pregled stanja kaže, da ji je to v glavnem uspelo, vendar ne vedno. Kolikor je to mogoče, so potrebna večja prizadevanja pri načrtovanju in boljše obveščanje o vidikih pobude, ki se nanašajo na boljše pravno urejanje.

Prakse boljšega pravnega urejanja niso brez stroškov. Pomenijo naložbe v smislu denarnih sredstev in človeških virov, zaradi formalnih zahtev postopka oblikovanja politik pa je za pripravo pobude za sprejetje potrebnega več časa. Te naložbe so upravičene zaradi koristi, saj nenazadnje prispevajo tudi k temu, da sozakonodajalca sprejemata hitrejše in bolj informirane odločitve o predlogih Komisije. Vendar morajo stroški ostati sorazmerni. Ugotovitve pregleda stanja kažejo načine, kako bi lahko postopki boljšega pravnega urejanja postali učinkovitejši, ne da bi bili ogroženi njihovi nameni. Več je treba priznavati, deliti in izkoriščati izkušnje in strokovno znanje osebja Komisije ter Odbora za regulativni nadzor.