UGOTOVITVE SODIŠČA

UVOD

1. V tem letnem poročilu je predstavljena ocena evropskih razvojnih skladov (ERS), ki jo je pripravilo Sodišče. Ključne informacije o zajetih dejavnostih in porabi v letu 2015 so v sliki 1 .

Slika 1 – Evropski razvojni skladi – ključne informacije za leto 2015 (v milijonih EUR) Operativni odhodki skupaj (projekti) 2 337 Operativni odhodki skupaj (proračunska podpora) 763 Upravni odhodki skupaj (63) 110 Plačila skupaj 3 210 - predujmi -1 727 + obračunani predujmi 1 661 Revidirana populacija 3 144 Posamezne obveznosti skupaj (64) 4 008 Celotne obveznosti skupaj (64) 5 034

UGOTOVITVE SODIŠČA

Kratek opis evropskih razvojnih skladov

2. Od leta 1958 so ERS glavni instrument za zagotavljanje pomoči Evropske unije za razvojno sodelovanje afriškim, karibskim in pacifiškim (AKP) državam ter čezmorskim državam in ozemljem (ČDO). Veljavni okvir za odnose Evropske unije z državami AKP in ČDO je sporazum o partnerstvu, ki je bil podpisan v Cotonouju 23. junija 2000 za obdobje 20 let (v nadaljnjem besedilu: Sporazum iz Cotonouja). Osredotočen je na zmanjševanje in sčasoma izkoreninjenje revščine.

3. ERS imajo posebno naravo: (a) financirajo jih države članice glede na razdelitvene ključe (1), določene v notranjem sporazumu med vladami držav članic, ki se sestanejo v okviru Sveta. Ti ključi so drugačni kot tisti za splošni proračun EU; (b) upravljata jih Komisija zunaj okvira splošnega proračuna EU in Evropska investicijska banka (EIB); (c) zaradi medvladne narave ERS je vloga Evropskega parlamenta pri njihovem delovanju manjša kot pri instrumentih razvojnega sodelovanja, financiranih iz splošnega proračuna EU. Predvsem ne posreduje pri določanju in dodeljevanju sredstev iz ERS. Vendar pa je Evropski parlament organ za njihovo razrešnico, razen za Sklad za spodbujanje naložb, ki ga upravlja EIB (2) (3).

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

4. Vsak ERS ureja posebna finančna uredba. Sodišče je že večkrat izrazilo mnenje, da bi enotna finančna uredba, ki bi se uporabljala za vse sedanje in prihodnje evropske razvojne sklade, zagotavljala kontinuiteto brez tveganja prekinitve izvajanja evropskih razvojnih skladov in poenostavila upravljanje (4). 4. Komisija si je prizadevala za poenostavitev finančne uredbe in njeno uskladitev s finančno uredbo, ki se uporablja za splošni proračun, da bi zagotovila neprekinjeno izvajanje.

5. Čeprav se finančne uredbe za ERS postopoma usklajujejo s splošno finančno uredbo (5), so razlike še vedno velike. Ena od glavnih razlik je, da za ERS ne velja načelo enoletnosti. Sporazumi o ERS se običajno sklenejo za obdobje prevzema obveznosti, ki traja pet do sedem let, plačila pa je mogoče izvrševati v veliko daljšem obdobju. Leta 2015 so se hkrati porabljala sredstva iz štirih ERS, vključno z 8. ERS, ki se je začel že leta 1995.

6. ERS skoraj v celoti upravlja Generalni direktorat Komisije za mednarodno sodelovanje in razvoj (GD DEVCO) (6), ki upravlja tudi veliko različnih odhodkov iz proračuna EU (7).

7. Ukrepi ERS se izvajajo s projekti in proračunsko podporo (8) v okviru štirih glavnih ureditev. Leta 2015 se je za 42 % plačil uporabljalo neposredno upravljanje, vključno s 24 % skupnih plačil, ki so se nanašala na proračunsko podporo. Za preostalih 58 % plačil se je uporabljalo posredno upravljanje: 31 % z mednarodnimi organizacijami, 24 % s tretjimi državami in 3 % z nacionalnimi organi držav članic EU (9).

8. Za odhodke, obravnavane v tem poročilu, se je uporabljalo veliko načinov izvajanja, in to v 79 državah. Pravila in postopki so pogosto zapleteni, vključno s tistimi za javno naročanje in oddajo naročil. Ta zapletenost je še večja, ker ni uporabniku prijazne finančne uredbe za 11. ERS, ki bi se uporabljala samostojno (10). 8. 11. ERS ureja posebna finančna uredba 2015/323, ki jo je sprejel Svet 2. marca 2015. Dejanska poenostavitev se doseže z uskladitvijo s finančno uredbo, ki se uporablja za splošni proračun, kar je finančna uredba, ki se uporablja za 11. ERS, dosegla s preglednimi in jasnimi sklici na finančno uredbo, ki se uporablja za splošni proračun, in njena pravila uporabe. Tako finančna uredba, ki se uporablja za 11. ERS, ne zagotavlja le usklajenosti veljavnih finančnih postopkov in večje učinkovitosti, ampak omogoča tudi zmanjšanje tveganja in možnosti napak. Evropska združenja izvajalcev so v veliki meri pozdravila pravila in predloge za javne razpise in oddajo naročil, zbrana v praktičnem vodniku za javno naročanje in nepovratna sredstva (PRAG), ki ga je pripravil EuropeAid, ter veljajo za splošni proračun in za ERS.

Področja odhodkov, ki so manj dovzetna za napake

9. Zaradi značilnosti financiranja in plačilnih pogojev imata dve področji omejeno dovzetnost transakcij za napake. To sta proračunska podpora (11) in uporaba tako imenovanega hipotetičnega pristopa pri večdonatorskih ukrepih, ki jih izvajajo mednarodne organizacije (12).

Proračunska podpora

10. Proračunska podpora prispeva k splošnemu proračunu države ali njenemu proračunu za posebno politiko ali cilj. Sodišče je preučilo, ali je Komisija spoštovala posebne pogoje za izvrševanje plačil proračunske podpore posameznim partnerskim državam in preverila, ali so bili izpolnjeni splošni pogoji za upravičenost (kot je napredek pri finančnem poslovodenju v javnem sektorju).

11. Vendar pa je mogoče pravne določbe razlagati na veliko različnih načinov in Komisija je lahko pri odločanju, ali so bili splošni pogoji izpolnjeni, precej prožna. Z revizijo pravilnosti, ki jo izvede Sodišče, je preverjanje mogoče samo do faze, v kateri se pomoč izplača partnerski državi. Po prenosu so sredstva združena s proračunskimi sredstvi države prejemnice. Morebitne slabosti v njenem finančnem poslovodenju, ki privedejo do nepravilne uporabe na nacionalni ravni, se pri reviziji pravilnosti, ki jo izvede Sodišče, ne pokažejo kot napake.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Hipotetični pristop

12. Kadar za financiranje iz ERS veljajo posebne zahteve v zvezi z upravičenostjo stroškov, Sodišče oceni, ali so te zahteve izpolnjene. Ko so prispevki Komisije za večdonatorske projekte združeni s prispevki drugih donatorjev in niso določeni za posebne ugotovljive postavke odhodkov, Komisija domneva, da so bila pravila EU za upravičenost upoštevana, če združeni znesek zajema dovolj upravičenih odhodkov, da se pokrije prispevek EU. Kadar je prispevek drugih donatorjev velik, ta pristop, kot ga uporablja Komisija, omejuje delo revizorjev, saj Komisija meni, da prispevek drugih donatorjev zadošča za kritje vseh neupravičenih odhodkov, ki so jih revizorji morda odkrili.

POGLAVJE I – IZVAJANJE 8., 9., 10. IN 11. EVROPSKEGA RAZVOJNEGA SKLADA

Finančno izvajanje

13. Sredstva za 8. ERS (1995–2000) so znašala 12 840 milijonov EUR, za 9. ERS (2000–2007) 13 800 milijonov EUR, za 10. ERS (2008–2013) pa 22 682 milijonov EUR.

14. Notranji sporazum o ustanovitvi 11. ERS (13) je začel veljati 1. marca 2015, zatem ko so ga ratificirale vse države članice EU. Sredstva za 11. ERS skupaj znašajo 30 506 milijonov EUR (14), od katerih je bilo 29 089 milijonov EUR dodeljenih državam AKP in 364,5 milijona EUR državam ČDO. Ta zneska vključujeta tudi sredstva za Sklad za spodbujanje naložb, ki ga upravlja EIB, in sicer 1 134 milijonov EUR za države AKP in 5 milijonov EUR za države ČDO. Ta sredstva so večinoma nepovratna sredstva za financiranje subvencioniranja obrestne mere in tehnične podpore za projekte. Poleg tega je 1 052,5 milijona EUR namenjenih za odhodke, ki jih ima Komisija pri programskem načrtovanju in izvajanju ERS.

15. V sliki 2 sta prikazani poraba sredstev ERS med letom 2015 in kumulativna poraba.

Slika 2 – Poraba sredstev ERS na dan 31. decembra 2015 (v milijonih EUR) Stanje ob koncu leta 2014 Izvrševanje proračuna v proračunskem letu 2015 (neto) (70) Stanje ob koncu leta 2015 Skupni znesek Stopnja izvrševanja (66) 8. ERS (67) 9. ERS (67) 10. ERS 11. ERS Skupni znesek 8. ERS 9. ERS 10. ERS 11. ERS Skupni znesek Stopnja izvrševanja (66) A - SREDSTVA (65) 49 100 - 6 - 109 56 27 839 27 780 10 412 15 630 21 384 29 455 76 880 B – PORABA 1. Celotne obveznosti (68) 48 573 98,9 % - 12 - 170 - 156 5 372 5 034 10 404 15 533 21 137 6 533 53 607 69,7 % 2. Posamezne obveznosti (69) 44 790 91,2 % - 16 - 52 783 3 293 4 008 10 385 15 355 19 035 4 023 48 797 63,5 % 3. Plačila 38 900 79,2 % - 3 43 2 024 1 024 3 088 10 376 14 985 15 009 1 619 41 989 54,6 % C – Neporavnane obveznosti (B1 – B3) 9 673 19,7 % 28 548 6 128 4 914 11 618 15,1 % D – Razpoložljivo stanje (A – B1) 527 1,1 % 8 97 247 22 922 23 273 30,3 %

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

16. Stopnja neto celotnih obveznosti, sprejetih leta 2015 (5 034 milijonov EUR), je bila najvišja doslej (15). Vzrok za to je bil začetek veljavnosti 11. ERS, ki je znesek razpoložljivih sredstev za prevzem obveznosti povečal za 27 839 milijonov EUR. Začetek veljavnosti 11. ERS je vplival tudi na stopnje izvrševanja za neporabljena sredstva za prevzete obveznosti, ki so se zmanjšala z 98,9 % na 69,7 % za sklepe o financiranju (celotne obveznosti) in z 91,2 % na 63,5 % za posamezne obveznosti.

17. GD DEVCO si je za svoje celotno področje odgovornosti (16) še naprej prizadeval zmanjšati stara predfinanciranja in stara neporabljena sredstva za prevzete obveznosti (17) ter število nezaključenih iztečenih pogodb (18). Cilji glede zmanjšanja, ki so bili za leto 2015 zastavljeni za stara predfinanciranja in neporabljena sredstva za prevzete obveznosti, so bili znatno preseženi (19). Cilj za leto 2015 glede deleža iztečenih pogodb v razmerju do skupnega števila pogodb je bil skoraj dosežen za portfelj GD DEVCO kot celoto (20), napredek pri ERS pa je bil manj zadovoljiv (21). 17. Glavne težave, ki preprečujejo zaključitev iztečenih pogodb ERS, so: nevnovčeni nalogi za izterjavo, pravne zadeve in tekoči postopek revizije. Čeprav Komisija teh vidikov nima v celoti pod nadzorom, si bo še naprej prizadevala pospešiti zaključitev iztečenih pogodb.

POGLAVJE II – IZJAVA SODIŠČA O ZANESLJIVOSTI ZA EVROPSKE RAZVOJNE SKLADE

Izjava o zanesljivosti, ki jo Sodišče daje Evropskemu parlamentu in Svetu za 8., 9., 10. in 11. evropski razvojni sklad – poročilo neodvisnega revizorja

I – Sodišče je v skladu z določbami člena 287 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in člena 49 finančne uredbe, ki se uporablja za 11. ERS in velja tudi za prejšnje ERS, revidiralo: (a) zaključni račun 8., 9., 10. in 11. evropskega razvojnega sklada, ki ga sestavljajo bilanca stanja, izkaz poslovnega izida, izkaz denarnih tokov, izkaz sprememb čistih sredstev in tabela postavk, plačljivih v evropske razvojne sklade, ter poročilo o finančnem izvajanju za proračunsko leto, ki se je končalo 31. decembra 2015, ki ga je Komisija potrdila 15. julija 2016, ter (b) zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij v pravnem okviru ERS za tisti del virov ERS, za katerega finančno poslovodenje je odgovorna Komisija (22).

Odgovornost poslovodstva

II – V skladu s členi 310 do 325 PDEU in veljavnimi finančnimi uredbami (23) je poslovodstvo odgovorno za pripravo in predstavitev zaključnega računa ERS na podlagi mednarodno sprejetih računovodskih standardov za javni sektor (24) ter za zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij. Ta odgovornost vključuje zasnovo, izvajanje in vzdrževanje notranje kontrole, ki se uporablja za pripravo in predstavitev računovodskih izkazov brez pomembno napačne navedbe zaradi goljufije ali napake. Poslovodstvo je odgovorno tudi za zagotavljanje skladnosti dejavnosti, finančnih transakcij in informacij v računovodskih izkazih s pravili, ki veljajo zanje. Končno odgovornost za zakonitost in pravilnost transakcij, povezanih z izkazi ERS, ima Komisija (člen 317 PDEU).

Revizorjeva odgovornost

III – Sodišče je odgovorno, da na podlagi svoje revizije Evropskemu parlamentu in Svetu zagotovi izjavo o zanesljivosti zaključnega računa ter o zakonitosti in pravilnosti z njim povezanih transakcij. Sodišče je revizijo izvedlo v skladu z mednarodnimi standardi revidiranja in etičnim kodeksom MZRS ter mednarodnimi standardi za vrhovne revizijske institucije INTOSAI. Ti standardi določajo, da mora Sodišče revizijo načrtovati in opraviti tako, da pridobi razumno zagotovilo, da je zaključni račun ERS brez pomembno napačnih navedb in da so z njim povezane transakcije zakonite in pravilne.

IV – Revizija zajema izvajanje postopkov za pridobitev revizijskih dokazov o zneskih in razkritjih v računovodskih izkazih ter o zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij. Izbrani postopki so odvisni od revizorjeve presoje, vključno z oceno tveganja pomembno napačne navedbe v računovodskih izkazih in pomembne neskladnosti med transakcijami, povezanimi z izkazi, in zahtevami pravnega okvira za ERS, ne glede na to, ali gre za goljufijo ali napako. Pri oceni tega tveganja se upoštevajo notranja kontrola, ki se izvaja za pripravo in pošteno predstavitev računovodskih izkazov, ter nadzorni in kontrolni sistemi, s katerimi se zagotavljata zakonitost in pravilnost z njimi povezanih transakcij, da se pripravijo okoliščinam primerni revizijski postopki, vendar ne za izrekanje mnenja o uspešnosti notranje kontrole. Med revizijo se tudi ovrednotijo primernost uporabljenih računovodskih usmeritev, sprejemljivost pripravljenih računovodskih ocen ter celotna predstavitev izkazov.

V – Sodišče meni, da so pridobljeni revizijski dokazi zadostna in ustrezna osnova za njegova mnenja.

Zanesljivost zaključnega računa

Mnenje o zanesljivosti zaključnega računa

VI – Po mnenju Sodišča zaključni račun 8., 9., 10. in 11. ERS za leto, ki se je končalo 31. decembra 2015, v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavlja njihov finančni položaj na dan 31. decembra 2015, njihov poslovni izid, denarne tokove in spremembe čistih sredstev za tedaj končano leto v skladu s finančno uredbo za ERS in računovodskimi pravili, ki temeljijo na mednarodno sprejetih računovodskih standardih za javni sektor.

Zakonitost in pravilnost transakcij, povezanih z zaključnim računom

Prihodki

Mnenje o zakonitosti in pravilnosti prihodkov, povezanih z zaključnim računom

VII – Sodišče meni, da so prihodki, povezani z zaključnim računom za leto, ki se je končalo 31. decembra 2015, v vseh pomembnih vidikih zakoniti in pravilni.

Plačila

Osnova za negativno mnenje o zakonitosti in pravilnosti plačil, povezanih z zaključnim računom

VIII – Po oceni Sodišča najverjetnejša stopnja napake za odhodkovne transakcije iz 8., 9., 10. in 11. ERS znaša 3,8 %.

Negativno mnenje o zakonitosti in pravilnosti plačil, povezanih z zaključnim računom

IX – Zaradi pomembnosti zadev, opisanih v osnovi za negativno mnenje o zakonitosti in pravilnosti plačil, povezanih z zaključnim računom, so po mnenju Sodišča na plačila, povezana z računovodskimi izkazi za leto, ki se je končalo 31. decembra 2015, pomembno vplivale napake.

14. julij 2016

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Predsednik

Evropsko računsko sodišče

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUKSEMBURG

UGOTOVITVE SODIŠČA

Informacije v podkrepitev izjave o zanesljivosti

Obseg revizije in revizijski pristop

18. V Prilogi 1.1 k poglavju 1 letnega poročila Računskega sodišča o izvrševanju proračuna za leto 2015 so opisani ključni elementi revizijskega pristopa in metodologije Sodišča. V zvezi z revizijo ERS je treba upoštevati posebnosti, naštete v nadaljevanju.

19. Opažanja Sodišča glede zanesljivosti zaključnega računa ERS se nanašajo na računovodske izkaze (25) 8., 9., 10. in 11. ERS (26), ki jih je v skladu s finančno uredbo za ERS (27) potrdila Komisija, Sodišče pa jih je skupaj s predstavitveno listino poslovodstva, ki jo je pripravil računovodja, prejelo 18. julija 2016. Sodišče je preizkusilo zneske in razkritja ter ocenilo uporabljena računovodska načela, pomembne ocene, ki jih je pripravilo poslovodstvo, in celotno predstavitev zaključnega računa.

20. V zvezi z revizijo pravilnosti transakcij je treba upoštevati posebnosti, naštete v nadaljevanju:

(a) Sodišče je preučilo vse prispevke držav članic in vzorec drugih vrst transakcij v zvezi s prihodki;

(b) preučilo je vzorec 140 transakcij. Vzorec je zasnovan tako, da je reprezentativen za vsa plačila v okviru ERS. Zajemal je 104 plačila, ki jih je odobrilo 19 delegacij EU (28), in 36 plačil, ki jih je odobril sedež Komisije (29). Kadar so bile odkrite napake, so bili analizirani ustrezni sistemi, da bi se ugotovile posamezne sistemske slabosti;

(c) Sodišče je ocenilo sisteme v GD DEVCO in delegacijah EU, kar je vključevalo: (i) predhodne preglede, ki so jih izvedli uslužbenci Komisije, zunanji revizorji ali nadzorniki, preden so bila opravljena plačila, ter (ii) spremljanje in nadzor, zlasti spremljanje popravljalnih učinkov zunanjih revizij, obiski zaradi preverjanja, obiski zaradi spremljanja in študije GD DEVCO o stopnji preostale napake za leta 2012–2015;

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

(d) Sodišče je pregledalo letno poročilo o dejavnostih generalnega direktorja GD DEVCO ter

(e) spremljalo izvajanje svojih prejšnjih priporočil.

21. Kot je omenjeno v odstavku 6, GD DEVCO izvaja večino instrumentov zunanje pomoči, ki se financirajo iz splošnega proračuna in ERS. Opažanja Sodišča o sistemih ter o zanesljivosti letnega poročila o dejavnostih in izjave generalnega direktorja za leto 2015 se nanašajo na celotno področje odgovornosti GD DEVCO.

Zanesljivost računovodskih izkazov

22. Na podlagi ugotovitev Sodišča iz letnega poročila za leto 2014 (30) je Komisija pogodbe o proračunski podpori vključila v oceno vnaprej vračunanih stroškov na podlagi časovnega preseka za leto 2015.

23. Komisija je sprejela tudi ukrepe za obravnavo zadev, obravnavanih v letnih poročilih za leti 2013 in 2014 (31), o izterjavi obresti na predfinanciranje. Za obresti na predfinanciranje, višje od 750 000 EUR, je Komisija uvedla metodo ocenjevanja na podlagi povprečnih obrestnih mer in zahteve za potrditev za vzorec delegacij. Orodje IT za evidentiranje obresti na predfinanciranje v višini od 250 000 EUR do 750 000 EUR, razvito konec leta 2014, je začelo delovati in omogočilo Komisiji pravilno evidentiranje 2,5 milijona EUR natečenih obresti v računovodskih izkazih za leto 2015.

24. Sodišče je pregledalo vzorec desetih nalogov za izterjavo v višini 17,7 milijona EUR, prikazanih kot prihodki iz poslovanja – izterjava stroškov (v skupnem znesku 35,9 milijona EUR). V treh primerih je bilo neporabljeno predfinanciranje v višini 9,6 milijona EUR nepravilno evidentirano kot prihodki iz poslovanja, zaradi česar je bil v začasnih računovodskih izkazih previsoko naveden poslovni izid leta. Čeprav je Komisija te tri primere v svojih končnih računovodskih izkazih popravila, je verjetno, da bi lahko prišlo do podobnih napak v drugih nalogih za izterjavo zaradi sistemske narave (32) te zadeve (33). 24. V dveh od treh primerov, ki jih je ugotovilo Računsko sodišče, je bil znesek predhodnega financiranja v času izterjatve neporavnan. Ti napaki sta bili popravljeni, kot se odraža v končnih računovodskih izkazih (za celotno napako v višini 2,1 milijona EUR). V preostalem primeru (7,5 milijona EUR) v letu 2015 ni bilo mogoče zabeležiti zmanjšanja predhodnega financiranja, ker v času izterjatve ni bil neporavnan noben znesek predhodnega financiranja. Komisija bo sprejela potrebne ukrepe, da bi se v prihodnosti te napake preprečile, odkrile in odpravile.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Pravilnost transakcij

Prihodki

25. Na transakcije, povezane s prihodki, ne vpliva pomembna stopnja napake.

Plačila

26. V Prilogi 1 so povzeti rezultati preizkušanja plačilnih transakcij. Napaka je vplivala na 35 (25 %) od 140 preučenih plačilnih transakcij. Na podlagi 28 napak, ki jih je Sodišče količinsko opredelilo, ocenjena stopnja napake znaša 3,8 % (34).

27. Če se iz revidiranega vzorca izključi 15 transakcij proračunske podpore in 17 transakcij hipotetičnega pristopa, omenjenih v odstavkih od 9 do 12, ocenjena stopnja napake znaša 5,8 % (35).

28. Na sliki 3 je prikazano, koliko so različne vrste napak prispevale k naši oceni stopnje napake za leto 2015. Napake, povezane s tem, da ni bilo dokazil, in z neupoštevanjem pravil za javno naročanje pomenijo 70 % ocenjene stopnje napake.

Slika 3 – Razčlenitev ocenjene stopnje napake Vir: Evropsko računsko sodišče.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Projekti

29. Napake so vplivale na 35 (28 %) od 125 plačilnih transakcij, povezanih s projekti, ki jih je Sodišče preučilo. Med 28 (80 %) plačilnimi transakcijami, na katere so vplivale količinsko opredeljive napake, je bilo 16 končnih transakcij, ki so bile odobrene po izvedbi vseh predhodnih pregledov.

30. Kot v prejšnjih letih (36) so Komisija in njeni izvajalski partnerji naredili več napak v transakcijah v zvezi s predračuni za programe, nepovratnimi sredstvi in sporazumi o prispevku z mednarodnimi organizacijami kot pri drugih vrstah podpore. Preučenih je bilo 71 takih transakcij, na 25 (35 %) od njih pa so vplivale količinsko opredeljive napake, ki so pomenile 79 % ocenjene stopnje napake.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

31. Glavne vrste količinsko opredeljivih napak so bile:

(a) bistvena dokazila niso bila zagotovljena (13 transakcij) (37);

(b) upravičenec ni upošteval pravil javnega naročanja (sedem transakcij);

(c) neupravičeni odhodki, kot so odhodki za dejavnosti, ki niso bile vključene v pogodbo (sedem transakcij), neupravičen DDV (dve transakciji), odhodki, ki so nastali zunaj obdobja izvajanja (dve transakciji), in posredni stroški, prijavljeni kot neposredni (ena transakcija);

(d) odhodki, ki niso nastali pri upravičencih (sedem transakcij);

(e) napačen izračun odhodkov (štiri transakcije).

Slika 4 – Primeri količinsko opredeljivih napak v transakcijah v zvezi s projekti Slika 4 – Primeri količinsko opredeljivih napak pri transakcijah v zvezi s projekti

Bistvena dokazila niso bila zagotovljena Sodišče je pregledalo obračun odhodkov, nastalih v okviru programa podpore institucionalnemu razvoju ministrstva za notranje zadeve, ki ga izvaja nacionalna agencija za razvojno pomoč v Mozambiku. Preizkusilo je 10 postavk odhodkov. Za štiri izmed njih, ki so se nanašale na dobavo opreme za laboratorij, opreme IT in pisarniške opreme ter so skupaj znašale 874 309 EUR, bistvena dokazila za odhodke (npr. dokazilo o dostavi blaga, potrdilo o poreklu ali razpisna dokumentacija) niso bila predložena. Bistveni dokazi niso bili predloženi Med drugim je eden od popravnih ukrepov, ki jih je predvidela Komisija, vključitev vzorčne pogodbe v revizijski načrt za leto 2016, kar je bilo odločeno pred obiskom Računskega sodišča. Poleg tega je bil sprožen postopek izterjave za celoten znesek, za katerega je Računsko sodišče ugotovilo, da je neupravičen.

Upravičenec ni upošteval pravil javnega naročanja Sodišče je preučilo končno plačilo v višini 427 956 EUR v okviru pogodbe o dobavi opreme za laboratorijsko analizo kmetijskih proizvodov v Etiopiji. V skladu s pravili EU za javna naročila bi bilo treba za oddajo tega naročila uporabiti odprt mednarodni razpis. To naročilo pa je bilo neposredno oddano svetovalni družbi brez kakršnega koli konkurenčnega postopka. To ni bilo utemeljeno. Poleg tega izbrana družba ni bila pooblaščeni distributer naročene opreme, temveč je delovala le kot posrednik in opremo naročila od pooblaščenega distributerja. To, da brez utemeljitve ni bil uporabljen konkurenčen razpisni postopek, je kršitev načela enakega obravnavanja in je privedlo do omejevanja konkurence. Upravičenčevo nespoštovanje pravil javnega naročanja Komisija izvaja ustrezne popravne ukrepe, in sicer je začela postopek izterjave za celoten znesek, za katerega je Sodišče ugotovilo, da je neupravičen. Poleg tega je Komisija začela zunanje preverjanje odhodkov za vse ocene programov, ki jih upravlja izvajalec, pri čemer še niso bila prejeta končna poročila za določitev celotnega zapadlega zneska.

Neupravičeni odhodki Sodišče je preučilo obračun odhodkov v višini 76 609 EUR v okviru programa sklada za tehnično sodelovanje v Demokratični republiki Kongo. Ena postavka je zadevala gradbena dela za povečanje stavbe, ki ni bila vključena v program. Poleg tega so bila dela izvedena med avgustom in decembrom 2013, kar je zunaj obdobja izvajanja od decembra 2013 do marca 2015. Neupravičeni odhodki Komisija proučuje nadaljnje ukrepanje v zvezi s to ugotovitvijo.

Odhodki, ki niso nastali pri upravičencu Sodišče je pregledalo obračunavanje predfinanciranja v okviru programa za hitrejši napredek pri doseganju razvojnega cilja tisočletja 1c (38), ki se izvaja v Mozambiku. Mednarodna organizacija, ki izvaja program, je v svojem finančnem poročilu pravilno navedla, da so nastali dejanski stroški v višini 3 651 772 EUR, dodatnih 1 362 182 EUR pa so znašale pravne obveznosti (stroški, ki še niso nastali). GD DEVCO je pomotoma sprejel skupni znesek 5 013 954 EUR kot upravičene dejanske stroške. Odhodki, ki niso nastali pri upravičencu Komisija bo sprejela ustrezne popravne ukrepe, in sicer bo od naslednjega plačila odštela celoten znesek, za katerega je Sodišče ugotovilo, da je neupravičen.

32. V devetih primerih količinsko opredeljivih napak je imela Komisija iz svojih sistemov dovolj informacij (39), da bi lahko te napake preprečila ali odkrila in popravila, preden je sprejela odhodke. Če bi vse te informacije uporabili za popravo napak, bi bila ocenjena stopnja napake za 1,7 odstotne točke nižja (40).

33. Poleg tega je bilo 12 transakcij, na katere je vplivala količinsko opredeljiva napaka (41), revidiranih ali pa je bilo v zvezi z njimi opravljeno preverjanje odhodkov. Z informacijami iz revizijskih poročil ali poročil o preverjanju o dejansko opravljenem delu Sodišče ni moglo oceniti, ali bi bilo napake mogoče odkrili in popravili s temi predhodnimi pregledi.

34. Količinsko neopredeljive napake so se nanašale na uporabo ocenjenih namesto dejanskih stroškov (tri transakcije), pomanjkljivosti v uporabljenih postopkih javnega naročanja (dve transakciji), nezadostno dokumentacijo (ena transakcija) in odhodke, ki niso bili vključeni v pogodbo (ena transakcija).

Proračunska podpora

35. Sodišče je preučilo 15 transakcij v zvezi s proračunsko podporo, ki so bile brez napak v zvezi s pravilnostjo.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Preučitev letnih poročil o dejavnostih in drugih elementov sistemov notranje kontrole

36. Maja 2013 je GD DEVCO sprejel akcijski načrt za obravnavanje slabosti, ki so bile ugotovljene pri delovanju njegovega kontrolnega sistema (42). Sodišče je pregledalo napredek pri izpolnjevanju akcijskega načrta in pridobilo dokaze, da je bilo 19 ukrepov izvedenih v celoti, štirje pa so se ob koncu leta 2015 še izvajali.

37. GD DEVCO je julija 2015 sprejel nov akcijski načrt, potem ko je generalni direktor v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 že tretje leto zapored izrekel pridržek. Nov akcijski načrt vsebuje posebne ukrepe, usmerjene v področja z visokim tveganjem: posredno upravljanje z mednarodnimi organizacijami in neposredno upravljanje z nepovratnimi sredstvi. Napredek pri izvajanju novega akcijskega načrta bo ocenjen v naslednjem letnem poročilu.

38. Pogostost odkritih napak, vključno z napakami, ki vplivajo na končne zahtevke, za katere so bile opravljene predhodne zunanje revizije in preverjanja odhodkov, kot v prejšnjih letih kaže na slabosti v teh pregledih.

39. Sodišče je v svojem zadnjem letnem poročilu poročalo o ukrepih, ki jih je GD DEVCO že sprejel za izboljšanje kakovosti teh revizij in preverjanj (43). Februarja 2016 je GD DEVCO pripravil tabelo za oceno kakovosti (44) za oceno zanesljivosti pregledov. To orodje bo obvezno za revizije in preverjanja, ki jih bo GD DEVCO naročil po 1. januarju 2016. Ni pa še zasnovano za uporabo za revizije in preverjanja odhodkov, ki jih opravljajo lokalne revizijske družbe in jih naročijo neposredno upravičenci (45), pri katerih je po ocenah tveganje nezadostne kakovosti višje. Poleg tega revizijska poročila in poročila o preverjanju ne vsebujejo dovolj informacij o dejansko opravljenem delu, s katerimi bi bilo mogoče tabelo za oceno kakovosti uspešno uporabljati.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

40. GD DEVCO je razvil tudi novo revizijsko aplikacijo, ki je začela delovati v drugi polovici leta 2015 in bi lahko izboljšala nadzor in spremljanje ugotovitev revizij in preverjanj, ki jih naroči GD DEVCO. Kot tabela za oceno kakovosti tudi nova aplikacija ne vključuje revizij in preverjanj, ki jih naročijo neposredno upravičenci, za katere GD DEVCO s sedanjim sistemom spremljanja ne more pridobiti zanesljivih informacij o skupnih stroških in rezultatih.

41. GD DEVCO je na področjih upravljanja dokumentov in javnega naročanja uvedel vrsto ukrepov, namenjenih izboljšanju razmer za Komisijo in upravičence (46). Toda to, da ni bilo dokazil in da se niso upoštevala pravila za javno naročanje, sta še vedno glavna dejavnika za ocenjeno stopnjo napake.

Študija stopnje preostale napake (RER) za leto 2015

42. GD DEVCO je leta 2015 izvedel svojo četrto študijo stopnje preostale napake, da bi ocenil stopnjo napake, ki je ostala kljub vsem upravnim pregledom za preprečevanje, odkrivanje in popravljanje napak. 42. GD DEVCO bo uporabljal sistem zagotavljanja kakovosti tudi za preverjanja odhodkov, ki so jih neposredno naročili upravičenci. Ker pa so pomanjkljivosti v sistemu delno povezane s pomanjkljivostmi v pravilniku za te vrste poslov, bo GD DEVCO najprej revidiral ta pravila. Revizija pravil bo poleg okrepljenih zahtev glede kakovosti vključevala jasnejše osredotočanje na uporabne rezultate za namene zagotovil.

43. Študija je zajemala preučitev reprezentativnega vzorca transakcij, povezanih s pogodbami, zaključenimi med septembrom 2014 in avgustom 2015. Rezultati so predstavljeni v letnem poročilu o dejavnostih (47). V študiji je stopnja preostale napake ocenjena na 2,20 %, to je nad stopnjo pomembnosti, ki jo je določila Komisija in znaša 2 %. V skladu s priporočilom, ki ga je v letnem poročilu za leto 2013 izreklo Sodišče (48), so v letnem poročilu o dejavnostih razkriti obseg študije stopnje preostale napake ter njene omejitve v primerjavi z revizijo (49). 43. Komisija razmišlja o tej možnosti. Vendar mora GD DEVCO glede na visoko število opravljenih preverjanj odhodkov, omejene možnosti za nadaljnje ukrepanje in naložbe v sredstva, potrebna za njihovo spremljanje, najprej oceniti stroške in koristi njihove vključitve v novo revizijsko aplikacijo.

44. Glavne vrste napak, ugotovljenih v študiji, so: (a) organizacije upravičenke niso predložile zadostne dokumentacije, ki bi dokazovala upravičenost (35 % stopnje preostale napake); (b) neupravičeni stroški, ki so jih imeli upravičenci, ki niso mednarodne organizacije (25 % stopnje preostale napake); (c) napake, ki so bile ocenjene, ker ni bilo na voljo dovolj dokazov za preverjanje pravilnosti transakcij (20 % stopnje preostale napake); (d) neupravičeni stroški, ki so jih imele mednarodne organizacije (15 % stopnje preostale napake); (e) neizterjani in nepopravljeni zneski (5 % stopnje preostale napake). 44. Komisija pozdravlja in ceni, da je Sodišče priznalo sprejete ukrepe. Ukrepi, vključeni v revidirano pogodbo in predloge za naročila, bodo le postopoma opazni pri reviziji Sodišča, v skladu s povečanjem obveznosti na podlagi teh popravljenih predlog v vzorcu transakcij Računskega sodišča.

45. Kot je navedeno v lanskem poročilu, je Sodišče pri pregledu študije stopnje preostale napake za leto 2014 ugotovilo, da v številnih pogledih obstajajo možnosti za izboljšavo (50). GD DEVCO je za študijo stopnje preostale napake za leto 2015 uvedel blažilne ukrepe. Ti obravnavajo vse pomanjkljivosti razen metode ocenjevanja, ki je specifična za stopnjo preostale napake in se ni spremenila, zato je diskrecija pri presoji, kadar se ocenjujejo posamezne stopnje napake, še vedno prevelika.

Pregled letnega poročila o dejavnostih

46. V prejšnjih treh letih (2012–2014) je generalni direktor izdal splošni pridržek v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij za vse dejavnosti GD DEVCO. Na podlagi opažanj Sodišča (51) je generalni direktor v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2015 podal izjavo o zanesljivosti, v kateri razlikuje tveganja.

47. Na podlagi analize GD DEVCO ter rezultatov Sodišča in študij stopnje preostale napake v obdobju 2012–2014 (52) je GD DEVCO ocenil, da je tveganje visoko na dveh področjih porabe: (i) nepovratna sredstva, za katera se uporablja neposredno upravljanje, in (ii) posredno upravljanje z mednarodnimi organizacijami. Zato je bil za ti področji izrečen pridržek v zvezi s pomembno stopnjo napake. To je v skladu z opažanji Sodišča v tem in prejšnjih letnih poročilih (53). Poleg tega je bil izrečen poseben pridržek za mirovno pomoč za Afriko zaradi slabosti v kontrolah, ki jih je ugotovila služba Komisije za notranjo revizijo.

48. V zvezi s posrednim upravljanjem preko držav upravičenk (54) je GD DEVCO z analizo tveganja za obdobje 2012–2014 prišel do zaključka s 95-odstotno stopnjo zaupanja, da je na tem področju porabe pomembna stopnja napake (55). Toda za leto 2015 ni bil izrečen noben pridržek, saj se je napaka v študiji preostale napake za leto 2015 bistveno zmanjšala. Rezultati študije stopnje preostale napake za leto 2015 so bistveno manj zanesljivi (56) kot rezultati analize za obdobje 2012–2014. 48. Število ocen se je v primerjavi s prejšnjimi leti zmanjšalo (2012: 43, 2013: 18, 2014: 15, 2015: 10). Skupina zaposlenih, ki opravljajo ocene na ravni izvajalca, se je zmanjšala na dve osebi in vsaka ocena se pregleda na ravni direktorja in partnerjev, da se zagotovi doslednost. Ta postopek omejuje manevrski prostor za presojo pri ocenjevanju posameznih stopenj napak.

UGOTOVITVE SODIŠČA

49. Poleg tega za razliko od neposrednega upravljanja GD DEVCO pri ocenjevanju posrednega upravljanja z državami upravičenkami ne razlikuje med dvema glavnima področjema z ločenimi mehanizmi porabe in kontrole ter posledično različnima profiloma tveganja: (i) nepovratna sredstva (57) in (ii) pogodbe v okviru javnih naročil (58). Ker GD DEVCO meni, da je tveganje pri nepovratnih sredstvih, ki se izvajajo neposredno, visoko, to pomeni, da je treba pri nepovratnih sredstvih, ki jih posredno izvajajo države upravičenke (v razvoju), izvajati podobno stopnjo analize tveganja.

50. GD DEVCO je ocenil, da je skupni znesek, za katerega obstaja tveganje (59), v plačilih, izvršenih leta 2015 (5 746 milijonov EUR), 174 milijonov EUR (3,0 % plačil v letu 2015). Ocenil je, da bodo popravki zaradi njegovih preverjanj v prihodnjih letih znašali 50 milijonov EUR (29 %) od tega zneska (60). Ta znesek je bil izračunan kot povprečni letni znesek izdanih nalogov za izterjavo za napake in nepravilnosti med letoma 2009 in 2015. Toda ta ocena prihodnje popravne zmogljivosti GD DEVCO je pomembno precenjena, ker iz nje niso izključeni (i) izterjave predfinanciranja in natečenih obresti, ki ne vplivajo na prihodnje popravke odobrenih odhodkov, in (ii) razveljavitve izdanih nalogov za izterjavo. Težko je oceniti, za koliko je ocena za celotno obdobje 2009–2015 precenjena (61).

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA

Zaključek za leto 2015

51. Sodišče je prišlo do zaključka, da zaključni račun ERS za proračunsko leto, ki se je končalo 31. decembra 2015, v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavlja finančni položaj ERS in rezultate njihovih dejavnosti ter njihove denarne tokove in spremembe čistih sredstev za leto, ki se je takrat končalo, v skladu z določbami finančne uredbe za ERS in računovodskimi pravili, ki jih je sprejel računovodja. 51. Indeks tveganja za posredno upravljanje z državami upravičenkami je dejansko višji od tistega za ostala področja porabe, za katera ni bil izdan noben pridržek. Vendar ni bistveno odstopal od povprečja, ki je leta 2015 zelo blizu ravni pomembnosti. V naslednjem letnem poročilu o dejavnostih se bo izvedla ponovna ocena.

52. Glede proračunskega leta, ki se je končalo 31. decembra 2015, je Sodišče prišlo do zaključka, da: (a) na prihodke ERS ne vpliva pomembna stopnja napake; (b) na plačilne transakcije ERS vpliva pomembna stopnja napake (glej odstavke od 26 do 35). Preizkušanje transakcij kaže, da je ocenjena stopnja napake v populaciji 3,8 % (glej Prilogo 1 ). 52. Pri oblikovanju predlog za notranje kontrole za opredelitev sistema kontrol v letnem poročilu o dejavnostih je treba najti ravnotežje med zahtevami po poročanju in razpoložljivimi informacijami. Obstaja možnost, da imajo posredna nepovratna sredstva indeks tveganja primerljiv s tistim za neposredna nepovratna sredstva, vendar Komisija zaradi raznolikosti pogodb, združenih v predlogo za notranjo kontrolo 4 (posredno upravljanje z državami upravičenkami), in sorazmerno zmanjšanega vzorca za nekatere od teh pogodb še ne more nadaljevati z analizo.

Priporočila

53. V Prilogi 2 so prikazani rezultati pregleda, ki ga je Sodišče izvedlo v zvezi z napredkom pri izvajanju priporočil iz prejšnjih letnih poročil (62). V letnih poročilih za leti 2012 in 2013 je Sodišče dalo 12 priporočil. GD DEVCO jih je 11 izvedel v celoti, eno pa večinoma. 53. V izračun popravne zmogljivosti so bile vključene le izterjave predhodnega financiranja in natečenih obresti, ki so bile v zvezi z izterjavami kodirane kot „napake“ ali „nepravilnosti“. To predstavlja le del izterjav predhodnega financiranja in natečenih obresti, izdanih leta 2015. Komisija bo sprejela potrebne ukrepe za izključitev teh nalogov za izterjavo in tistih, ki so bili črtani iz ocene popravne zmogljivosti v prihodnosti.

54. Sodišče glede na ta pregled ter ugotovitve in zaključke za leto 2015 priporoča, naj GD DEVCO:

— priporočilo 1: razširi uporabo tabele za oceno kakovosti na revizije in preverjanja odhodkov, ki jih naročijo neposredno upravičenci, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija že razvija prilagoditev preglednice o kakovosti posebnim značilnostim, potrebam in načinom za izvajanje preverjanj odhodkov.

— priporočilo 2: prilagodi pooblastila za revizije in preverjanja odhodkov, da bi pridobil vse ustrezne informacije o dejansko opravljenem delu, ki so potrebne za oceno njihove kakovosti s tabelo za oceno kakovosti, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija že deluje v tem smislu.

— priporočilo 3: oceni stroške in koristi izboljšanja spremljanja revizij in preverjanj odhodkov, ki jih naročijo neposredno upravičenci, tako da jih vključi v novo aplikacijo za revizijo, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija bo ocenila stroške in koristi vključitve revizij in preverjanj odhodkov, ki jih naročijo upravičenci v novi revizijski aplikaciji. Na podlagi te ocene se bo Komisija odločila, ali bo ta ukrep sprejet ali ne.

— priporočilo 4: za subjekte, ki ne izpolnjujejo svoje obveznosti zagotavljanja bistvenih dokazil za revizijo Sodišča, uvede ustrezne sankcije, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija si bo še naprej prizadevala za uveljavitev določb v zvezi z vprašanjem, ki ga je izpostavilo Sodišče.

— priporočilo 5: za plačila v okviru posrednega upravljanja preko držav upravičenk, (i) s statistično najzanesljivejšimi razpoložljivimi dokazi podkrepi izjavo o zanesljivosti in (ii) razlikuje med oblikami pomoči z različnimi profili tveganja kot pri plačilih v okviru neposrednega upravljanja, Komisija sprejema to priporočilo. V naslednjem letnem poročilu o dejavnostih se bo izvedla ponovna ocena tveganja. Na podlagi te ocene se bo Komisija odločila, ali je razlikovanje med različnimi profili tveganja v okviru posrednega upravljanja z upravičenci izvedljivo in primerno.