KRATICE IN OKRAJŠAVE

BRI : Poslovna infrastruktura

CARDS : Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo

DIS : Decentralizirani izvajalski sistem

EKSRP : Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

ESS : Evropski socialni sklad

GD za kmetijstvo in razvoj podeželja : Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja

GD za širitev : Generalni direktorat za širitev

GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje : Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje

GD za regionalno politiko : Generalni direktorat za regionalno politiko

IPA : Instrument za predpristopno pomoč

IPARD : Instrument za predpristopno pomoč za razvoj podeželja

ISPA : Instrument strukturne politike v predpristopnem obdobju

Phare : Glavni predpristopni instrument EU v obdobju 1989–2006

Sapard : Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja

SKP : Skupna kmetijska politika

USKOK : Urad za preprečevanje korupcije in organiziranega kriminala

POVZETEK

I. Ključni cilj predpristopne pomoči EU Hrvaški (150 milijonov EUR letno od leta 2007) je pomagati pri krepitvi administrativnih zmogljivosti Hrvaške, da bo lahko upravljala zelo znatno financiranje, ki ga bo prejemala od EU po pristopu, zlasti iz evropskih kmetijskih skladov, strukturnih skladov in Kohezijskega sklada.

II. Cilj revizije je bil oceniti, kako uspešna je bila pomoč EU z vidika relevantnosti in doseženih rezultatov.

III. Komisija je po širitvah v letih 2004 in 2007 razvila nove pristope za izboljšanje okvira za pomoč. Postopki načrtovanja programov so dobro zasnovani na način, ki zagotavlja obravnavanje prednostnih nalog pri krepitvi zmogljivosti, Sodišče pa je za projekte, ki jih je pregledalo na Hrvaškem, ugotovilo, da so zelo relevantni. Vendar je treba več pozornosti nameniti krepitvi zmogljivosti v zvezi z javnimi naročili ter zmogljivosti regionalnih in lokalnih organov.

IV. Kar zadeva rezultate, je pomoč EU pomembno prispevala h krepitvi zmogljivosti Hrvaške za upravljanje popristopnega financiranja, vključno z "učenjem skozi prakso". Vendar je izvajanje pomoči zamujalo in načrtovane rezultate nekaterih projektov je treba še zagotoviti. "Učenje skozi prakso" je bilo posebno koristno na področju strukturnih skladov in Kohezijskega sklada, čeprav je usmerjenost na razvijanje velikih infrastrukturnih projektov pomenila manjšo usmerjenost na razvijanje drugih projektov, zlasti na regionalni in lokalni ravni. Ukrepe za razvoj podeželja je oviralo nizko črpanje in napredek pri krepitvi zmogljivosti je bil skromen. Uvedenih je bilo nekaj pomembnih ukrepov za okrepitev protikorupcijskega organa, vendar še vedno ostajajo veliki izzivi.

V. Zaključek poročila je, da predpristopna pomoč EU pomembno prispeva k podpori Hrvaški pri pripravah na upravljanje sredstev EU po pristopu, vendar je bila do zdaj le delno uspešna. V njem so navedena priporočila, ki opredeljujejo, na katerih področjih je pomoč še zlasti potrebna za nadaljnji napredek pri krepitvi zmogljivosti za upravljanje pred- in popristopnih sredstev, in ki bodo verjetno relevantna za predpristopno pomoč EU v drugih državah.

UVOD

OZADJE

1. Evropski svet je junija 2000 na zasedanju v Feiri sklenil, da bi morale imeti v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega procesa vse države Zahodnega Balkana perspektivo pridružitve EU. Hrvaška je leta 2003 vložila svojo prošnjo za članstvo v EU in Svet ji je junija 2004 dodelil status države kandidatke. Leta 2006 in 2008 sta bili sklenjeni partnerstvi za pristop, s katerima je Evropska komisija določila po njeni presoji prednostna področja, na katerih mora Hrvaška pred pristopom doseči napredek.

2. Kot druge države kandidatke mora tudi Hrvaška za vstop v EU izpolnjevati københavnska merila [1], sprejeti celotni pravni okvir EU, znan kot pravni red Evropske unije ali acquis communautaire [2], in prenesti zakonodajo EU v svojo nacionalno zakonodajo. Zaradi olajšanja pristopnih pogajanj je pravni red Evropske unije razdeljen na poglavja politik EU (glej Prilogo I). Pogajanja o različnih poglavjih niso omejena na ureditvene in zakonodajne vidike, ampak se nanašajo tudi na vzpostavljanje ustreznih administrativnih struktur in napredek, dosežen pri krepitvi zmogljivosti upravljanja.

3. Pristopna pogajanja so se uradno začela 3. oktobra 2005. Pogajanja s Svetom EU o posameznih poglavjih so se začela junija 2006 in se zaključila s pristopno konferenco na ministrski ravni 30. junija 2011. Evropski svet je na zasedanju junija 2011 sklenil, naj bi bila pristopna pogodba podpisana pred koncem leta 2011 [3]. Države članice so se dogovorile, da je ciljni datum za vstop Hrvaške v EU 1. julij 2013.

PREDPRISTOPNA POMOČ EU ZA PRIPRAVE NA ČLANSTVO

4. Namen predpristopne pomoči EU sta podpora sprejetju in izvajanju pravnega reda Evropske unije ter pomoč državam kandidatkam pri krepitvi njihovih administrativnih zmogljivosti, da se pripravijo na upravljanje večjih zneskov financiranja EU, ki jim bodo na voljo, ko postanejo države članice. Komisija pri krepitvi administrativnih zmogljivosti uporablja pristopa, ki se medsebojno dopolnjujeta. Pri prvem neposredno financira dejavnosti, kot so krepitev institucij, vzpostavljanje upravljavskih sistemov in usposabljanje. Pri drugem prav tako podpira krepitev zmogljivosti, s programi financiranja, ki so podobni programom v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), strukturnih skladov ter Kohezijskega sklada, da bi državam kandidatkam z izvajanjem teh programov pred pristopom omogočila "učenje skozi prakso".

5. Od leta 2001 je Komisija zagotavljala predpristopno pomoč Hrvaški z več instrumenti (glej diagram 1) [4]. V začetku je bila pomoč zagotovljena prek programa pomoči Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo (CARDS). Program Phare, ki je glavni predpristopni instrument Komisije, je bil na Hrvaškem uveden leta 2005. Dopolnjevala sta ga instrument strukturne politike v predpristopnem obdobju (ISPA), s katerim so se financirali infrastrukturni projekti v prometnem in okoljskem sektorju in ki je bil namenjen pripravi na Kohezijski sklad EU, in posebni pristopni program za razvoj podeželja (Sapard), ki je bil podobno namenjen pripravi na Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP). Leta 2007 je te tri instrumente zamenjal instrument za predpristopno pomoč (IPA), ki zagotavlja financiranje v višini približno 150 milijonov EUR letno prek petih komponent (glej tabelo 1). Po pristopu se bo financiranje EU za Hrvaško močno povečalo.

TABELA 1

POMOČ IPA HRVAŠKI V OBDOBJU 2007–2013 (V MILIJONIH EUR)

Vir: COM(2009) 543 konč., 14. oktober 2009 – Instrument za predpristopno pomoč (IPA) – Večletni orientacijski okvir za obdobje 2011–2013.

Komponenta | I. Pomoč pri prehodu in krepitvi institucij | II. Čezmejno sodelovanje | III. Regionalni razvoj | IV. Razvoj človeških virov | V. Razvoj podeželja | Skupni seštevek |

Skupaj (2007–2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

DIAGRAM 1

ODHODKI EU NA HRVAŠKEM PRED PRISTOPOM IN PO NJEM

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

6. Pomoč EU za Hrvaško načrtuje Komisija skupaj s hrvaškimi organi. Glavna elementa političnega okvira za pomoč sta partnerstvi za pristop in nacionalni program za integracijo Hrvaške v EU. Financiranje EU je dodeljeno za prednostne naloge pomoči, določene v dokumentih večletnega orientacijskega načrtovanja, ki jih pripravi Komisija v tesnem sodelovanju z nacionalnimi organi. Hrvaški organi pripravijo ustrezne predloge projektov ter skupaj s Komisijo sestavijo ožji seznam predlogov in jih izpopolnijo v predloge zrelih projektov, pripravljenih za izvajanje. Za projekte se običajno zahteva, da so končani v treh ali štirih letih. Izvajajo se s shemami donacij, pogodbami (za storitve, dobavo ali javna naročila gradenj) ali pogodbami o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju (twinning) [5]. Pri pomoči v okviru instrumenta za predpristopno pomoč za razvoj podeželja (IPARD) projekte izbira izključno pristojna hrvaška agencija.

7. Pomoč EU Hrvaški je bila upravljana na tri načine. V okviru programa CARDS jo je večinoma centralno upravljala Komisija, vendar je upravljavska pooblastila za upravljanje novejših instrumentov prenesla na hrvaške organe, akreditirane [6] za upravljanje financiranja EU, pri čemer delegacija EU na Hrvaškem izvaja predhodne preglede razpisov in sklepanja pogodb (decentralizirano upravljanje s predhodnimi kontrolami). Tretji in najvišji način upravljanja je, ko Komisija oceni, da imajo nacionalni organi zadostne zmogljivosti upravljanja, da lahko upravljajo pomoč EU brez vseh predhodnih pregledov delegacije EU (decentralizirano upravljanje brez predhodnih kontrol). Ta način upravljanja je najbolj podoben načinu upravljanja financiranja EU po pristopu, vendar Komisija na večini področij še ni odobrila njegove uvedbe [7]. V Prilogi II so prikazani različni načini upravljanja za vsak instrument in komponento.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKA METODOLOGIJA

8. Revizija je bila izvedena med junijem 2010 in junijem 2011. Njen cilj je bil odgovoriti na splošno vprašanje:

"Ali je predpristopna pomoč EU uspešno podpirala Hrvaško pri pripravah na upravljanje sredstev EU po pristopu?"

Revizija je bila osredotočena na naslednji ključni področji:

(a) Ali je Komisija načrtovala pomoč EU na način, ki zadovoljivo pomaga Hrvaški pri pripravah na upravljanje sredstev EU po pristopu?

(b) Ali so projekti, ki jih je financirala EU, dosegli načrtovane rezultate pri krepitvi zmogljivosti Hrvaške za upravljanje sredstev EU?

9. Pri reviziji ni bila obravnavana uspešnost pomoči EU pri podpori sprejetju in izvajanju pravnega reda Evropske unije na Hrvaškem. Prav tako ni bila njen cilj skupna ocena o pripravljenosti Hrvaške za članstvo v EU.

10. Revizijske ugotovitve temeljijo na:

(a) analizi dokumentov o programskem načrtovanju in izvajanju predpristopne pomoči;

(b) reviziji vzorca s 16 projekti, financiranimi iz komponent I, III in IV IPA ter iz prejšnjih finančnih instrumentov CARDS, Phare, ISPA in Sapard (glej Prilogo III). Skupna vrednost pomoči EU za te projekte je bila 96,6 milijona EUR, kar pomeni približno 11 % skupnega financiranja v obdobju revizije [8]. Projekti so bili ocenjeni na podlagi dokazov, pridobljenih iz dokumentacije, pogovorov in obiskov na kraju samem, izvedenih oktobra 2010 pri osmih projektih;

(c) pogovorih z uslužbenci Komisije v Bruslju in Zagrebu;

(d) pogovorih s hrvaškimi ministrstvi ter regionalnimi in lokalnimi organi, ki sodelujejo pri upravljanju sredstev EU, v Slavonskem Brodu, Splitu, Tovarniku, Vinkovcih, Zadru in Zagrebu.

ZEMLJEVID

LOKACIJE REVIDIRANIH PROJEKTOV

+++++ TIFF +++++

Vir: Eurostat.

OPAŽANJA

SKLADNO IN DOBRO CILJNO USMERJENO NAČRTOVANJE

NA PODLAGI IZKUŠENJ S PREJŠNJIMI ŠIRITVAMI JE BIL UVEDEN NOV OKVIR ZA PREDPRISTOPNO POMOČ

11. Komisija je pri načrtovanju svojega okvira za upravljanje predpristopnih sredstev upoštevala izkušnje, pridobljene pri prejšnjih širitvah. Tako je bila z uvedbo IPA leta 2007 vsa predpristopna finančna pomoč združena v enem instrumentu, namesto da bi bila razpršena v treh instrumentih (Phare, ISPA in Sapard), kot je bilo prej. To je močno olajšalo načrtovanje pomoči EU.

12. Pred IPA so usklajevanje različnih instrumentov urejali ločeni mehanizmi, v okviru IPA pa je za usklajevanje dejavnosti za krepitev zmogljivosti, ki jih financira EU, vzpostavljen skladnejši sistem. Znotraj Komisije je Generalni direktorat za širitev (GD za širitev) dobil vodilno vlogo pri usklajevanju pomoči IPA, pri katerem sodelujejo trije drugi generalni direktorati: Generalni direktorat za regionalno politiko (GD za regionalno politiko) za komponento III (regionalni razvoj), Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje) za komponento IV (razvoj človeških virov) in Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja (GD za kmetijstvo in razvoj podeželja) za komponento V (razvoj podeželja). Ti štirje generalni direktorati usklajujejo svoje dejavnosti, povezane s programskim načrtovanjem in izvajanjem pomoči ter pogajanji o posameznih poglavjih, z neuradnimi in nato uradnimi posvetovanji med službami.

13. Komisija je tudi okrepila povezavo med načrtovanjem in izvajanjem predpristopne pomoči EU in procesom predpristopnih pogajanj, in sicer tako, da je v ta proces uvedla merila uspešnosti, ki jih je treba doseči pred zaprtjem poglavij. Ta novi pristop se je uporabljal za poglavja s predpristopnim financiranjem EU, zlasti za poglavje 11 (kmetijstvo in razvoj podeželja) in poglavje 22 (regionalna politika in usklajevanje strukturnih instrumentov), ter je privedel do večje osredotočenosti na napredek Hrvaške pri krepitvi njenih zmogljivosti na teh področjih ob podpori predpristopne pomoči EU. Tako, na primer, merila uspešnosti za poglavje 11 vključujejo zmogljivosti plačilne agencije, na čemer je bil tudi glavni poudarek pomoči EU (glej tudi odstavek 37). Vendar bi bilo mogoče ta pristop z merili uspešnosti na Hrvaškem uporabljati širše, kot se ga je dejansko. Na primer, vzpostavitev zmogljivosti hrvaških organov, ki bi zadoščale, da bi ti dobili odobritev za upravljanje predpristopne pomoči brez predhodne kontrole delegacije EU, ni bila uporabljena kot merilo uspešnosti za poglavje 22.

POSTOPKI PROGRAMSKEGA NAČRTOVANJA IPA SO DOBRO ZASNOVANI IN DAJEJO PREDNOST KREPITVI ADMINISTRATIVNE ZMOGLJIVOSTI NA HRVAŠKEM, ČEPRAV JE TREBA ŠE VEDNO NAMENITI POZORNOST JAVNIM NAROČILOM

14. Pomembna pomanjkljivost pomoči EU za pripravo držav kandidatk na širitvi leta 2004 in leta 2007 je bila, da so bili programi za ekonomsko in socialno kohezijo, financirani iz Phare, samo letni programi [9]. Za Hrvaško se je uporabljal boljši pristop, uveden v okviru IPA, ki določa večletne operativne programe, podobne tistim, ki se uporabljajo v okviru strukturnih skladov. To je izboljšalo možnosti za "učenje skozi prakso", ker so bili uvedeni postopki načrtovanja, ki so bolj podobni postopkom v uporabi po pristopu, in omogočilo boljše načrtovanje posebnih ukrepov za krepitev zmogljivosti. V okviru IPA sta lahko GD za regionalno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje tudi lažje kot pri prejšnjih dveh širitvah zagotavljala svoje strokovno znanje v pomoč hrvaškim organom pri tem procesu večletnega načrtovanja.

15. Komisija je uvedla strožji pristop k zagotavljanju, da ima Hrvaška zmogljivosti za upravljanje predpristopnega financiranja, kot ga je uporabljala pri prejšnjih državah kandidatkah, kar je bil ključni korak k boljšemu hrvaškemu upravljanju financiranja po pristopu [10]. Osrednji del tega pristopa je sistem načrtovanja, ki ga je Komisija razvila za ocenjevanje potreb Hrvaške po krepitvi zmogljivosti in ugotavljanje, kakšna pomoč je potrebna za zadovoljitev teh potreb, da bi lahko uvedla decentralizirano upravljanje, najprej s predhodnimi pregledi delegacije in nato brez njih (glej odstavek 7).

16. Vendar še vedno obstaja posebna potreba po usmeritvi pomoči v krepitev zmogljivosti Hrvaške v zvezi z javnimi naročili. Sodišče pri revizijah računovodskih izkazov, ki jih opravi v okviru svoje letne izjave o zanesljivosti za proračun EU, dosledno ugotavlja, da so javna naročila eden od glavnih virov nepravilnosti na področju kohezije v državah članicah EU [11]. Kot prikazuje tabela 2, je morala delegacija EU na Hrvaškem pri svojih predhodnih pregledih v okviru decentraliziranega upravljanja redno zavračati predložene dokumente, ker niso bili v celoti skladni s postopki EU. Čeprav se je delež zavrnitev v obdobju od leta 2007 do 2010 opazno znižal, je GD za širitev v svojem letnem poročilu o dejavnostih za leto 2010 navedel, da so ostale relativno visoke pri zapletenejših pogodbah, večinoma povezanih z javnimi naročili gradenj, zaradi neustrezne kakovosti strokovnega znanja o tehnični kontroli [12] (glej tudi odstavek 23).

TABELA 2

DELEŽ POROČIL O VREDNOTENJU PONUDB IN POGODB, KI SO JIH PREDLOŽILI HRVAŠKI ORGANI IN JIH JE DELEGACIJA EU NA HRVAŠKEM ZAVRNILA (V %)

Vir: Letno poročilo o dejavnostih GD za širitev za leto 2010.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Poročila o vrednotenju | prva predložitev | 60 | 22 | 20 | 14 |

nadaljnje predložitve | 34 | 35 | 67 | 20 |

Pogodbe | prva predložitev | 60 | 20 | 21 | 20 |

nadaljnje predložitve | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

REVIDIRANI PROJEKTI SO SE POSVEČALI PREDNOSTNIM NALOGAM PRI KREPITVI ZMOGLJIVOSTI, ČEPRAV JE BILA POMOČ DO ZDAJ V VELIKI MERI USMERJENA NA CENTRALNE ORGANE IN NE NA REGIONALNO RAVEN

17. Komisija je v posvetovanju s hrvaškimi organi običajno zagotovila ugotovitev ključnih potreb po zmogljivostih. Za ocenjevanje in posodabljanje ocen potreb Hrvaške po financiranju Komisije se uporablja sistematičen pristop: od zgoraj navzdol pri partnerstvu za pristop in od spodaj navzgor pri predlogih projektov potencialnih upravičencev, ki so večinoma hrvaška ministrstva.

18. Pomoč EU v obliki posebnih projektov je dopolnjevala prizadevanja hrvaških organov, da okrepijo zmogljivosti ministrstev in vzpostavijo posebne organe za upravljanje prihodnjega financiranja EU. Na splošno so se posebni cilji 16 revidiranih projektov močno skladali s prednostnimi nalogami pri krepitvi zmogljivosti, določenimi v partnerstvu za pristop. Celo kadar projekti niso zajemali neposredne krepitve zmogljivosti prek pogodb o tehnični pomoči in tesnem medinstitucionalnem sodelovanju, so imeli pomemben vidik "učenja skozi prakso", ki je zagotovil priložnost za pridobivanje dragocenih praktičnih izkušenj z upravljanjem financiranja EU pred pristopom.

19. Financiranje Komisije je bilo v skoraj vseh primerih usmerjeno na hrvaške organe, ki bodo odgovorni za izvajanje pomoči EU po pristopu. Vendar je bila pomoč v veliki meri usmerjena na centralne organe, ki bodo odgovorni za upravljanje pomoči po pristopu, veliko manj pa na regionalno raven, čeprav bodo imeli regionalni organi pomembno vlogo pri izvajanju financiranja po pristopu. Posledično obstaja tveganje, da organi na regionalni ravni ob pristopu ne bodo imeli zadostnih izkušenj z izvajanjem pomoči EU [13].

PRISPEVEK H KREPITVI ZMOGLJIVOSTI HRVAŠKE ZA UPRAVLJANJE FINANCIRANJA PO PRISTOPU JE POMEMBEN, VENDAR SO ZAMUDE VELIKE IN NA NEKATERIH PODROČJIH JE TREBA DOSEČI DODATNI NAPREDEK

PREDPRISTOPNA POMOČ SE POGOSTO NI IZVAJALA V SKLADU S PRVOTNIM ČASOVNIM NAČRTOM

20. V tabeli 3 je prikazano, v kakšnem obsegu so bile prevzete obveznosti za načrtovano porabo in v kakšnem obsegu je bila porabljena. Programi Phare, ISPA in Sapard so vsi imeli težave pri izvrševanju sredstev v skladu s prvotnimi časovnimi načrti. Počasno izvrševanje ostaja težava tudi v okviru IPA, predvsem pri operativnih programih za promet in okolje (IPA III) in programu IPARD (IPA V), zato obstaja tveganje, da bo treba zaradi teh zamud sprostiti sredstva [14].

21. Pri izvajanju pomoči EU na Hrvaškem je po uvedbi novih instrumentov prišlo do nekaj začetnih zamud. Hrvaška je za predpristopno pomoč iz instrumentov Phare, ISPA in Sapard upravičena od 1. januarja 2005. Vendar je zaradi potrebe po določitvi sektorskih ciljev, ki bi bili skladni s strateškimi prednostnimi nalogami, pri programih ISPA in Sapard minilo skoraj 12 mesecev, pri programu Phare pa skoraj 18 mesecev, preden je bilo mogoče dokončno skleniti sporazume o financiranju. Za programe leta 2007 so bili sporazumi o financiranju v okviru različnih komponent IPA sklenjeni šele približno 16 mesecev po začetku veljavnosti uredbe o izvajanju IPA. To je bilo predvsem posledica časa, potrebnega za podelitev upravljavskih pooblastil, preden se je lahko izvajanje začelo, kar je novi pogoj iz uredbe IPA (glej odstavek 7).

22. Več projektov iz obdobja pred IPA, ki jih je revidiralo Sodišče, po podpisu sporazuma o financiranju še ni bilo pripravljenih za izvajanje, ker hrvaški organi niso dokončali potrebnih projektnih nalog ali tehničnih specifikacij, potrebnih za začetek javnih razpisov. Zato je pri revidiranih pogodbah od sporazuma o financiranju do začetka razpisa v povprečju minilo 12 mesecev. Pri IPA se je to nekoliko izboljšalo, saj se je ta čas skrajšal na osem mesecev, vendar je uspešnost na tem področju še vedno mogoče dvigniti.

TABELA 3

IZVAJANJE POMOČI EU HRVAŠKI (V MILIJONIH EUR, MAREC 2011)

Vir: Delegacija EU na Hrvaškem.

Programi na Hrvaškem | Proračun | % predvidenih proračunskih sredstev | % izplačanega proračuna [9999] |

CARDS | 260 | 97 % | 92 % |

Phare | 147 | 86 % | 78 % |

ISPA | 59 | 96 % | 63 % |

Sapard | 25 | 62 % | 48 % |

IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % |

IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % |

IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % |

IPA II 2007–2009 | 8 | 64 % | 36 % |

IPA III 2007–2009 (od tega) | 143 | 29 % | 7 % |

– operativni program za promet | 54 | 20 % | 4 % |

– operativni program za okolje | 54 | 25 % | 2 % |

– operativni program za regionalno konkurenčnost | 35 | 48 % | 20 % |

IPA IV 2007–2009 – operativni program za razvoj človeških virov | 38 | 71 % | 9 % |

IPA V 2007–2009 (IPARD) – ukrepa 101 in 103 | 51 | 12 % | 0 % |

Skupaj | 860 | 68 % | 55 % |

23. Po začetku razpisov so se pogosto pojavile tudi zamude zaradi še vedno omejenih zmogljivosti hrvaških organov za upravljanje postopkov javnih naročil EU (glej odstavek 16). Zato je morala delegacija EU pogosto zavrniti razpisno in pogodbeno dokumentacijo ter jo vrniti hrvaškim organom, da bi vnesli potrebne izboljšave (glej tabelo 2). To je povzročilo zamude, ki jih ne bi bilo, če bi bila dokumentacija pripravljena v skladu s predpisanimi standardi. Sodišče je pregledalo vzorec z 18 pogodbami in ugotovilo, da so bile sklenjene povprečno deset mesecev pozneje, kot bi morale biti po prvotnem časovnem načrtu. Glede na to, da je običajni čas trajanja projekta tri do štiri leta, je to dokaj velika zamuda.

24. Glede na težave, s katerimi se je soočala Hrvaška pri izvajanju pomoči EU v skladu s prvotnim časovnim načrtom, je Komisija za leto dni podaljšala roke za izvajanje projektov, ki so prejemali pomoč iz programov Phare 2005, Phare 2006 in Sapard, ter za eno ali dve leti roke za projekte ISPA. Na podlagi teh izkušenj je Komisija za komponento I IPA uvedla daljše roke, vendar pri komponentah III, IV in V IPA roki za izplačevanje na podlagi pravila "N+3" predstavljajo precejšen izziv (glej opombo 14).

25. Kot za specifične projekte kažejo naslednji oddelki (glej odstavke 26 do 47), se je zaradi zamud, ki so večinoma posledica težav z zmogljivostjo v hrvaški upravi, zmanjšal napredek, dosežen s predpristopno pomočjo pri krepitvi administrativnih zmogljivosti na Hrvaškem pred pristopom. To kaže na tveganje, da Hrvaška ne bo imela zmogljivosti, da bi po pristopu polno črpala povečane dodelitve v predpisanih rokih.

PROJEKTI, KI SO PRIPRAVA NA PROJEKTE STRUKTURNIH SKLADOV: REZULTATI SO RAZLIČNI, VENDAR S KORISTNIM "UČENJEM SKOZI PRAKSO"

26. Pri reviziji je bilo pregledanih osem projektov, ki so priprava na projekte strukturnih skladov in so se nanašali na štiri ključna področja (glej diagram 2). Doseganje načrtovanih rezultatov projektov je bilo različno, deloma zaradi zamud, razlikovala pa se je tudi njihova potencialna trajnost. Očitno je bilo, da hrvaškim organom koristi "učenje skozi prakso", vendar je treba še vedno posvetiti pozornost nekaterim težavam z zmogljivostjo.

DIAGRAM 2

PRIPRAVA NA STRUKTURNE SKLADE IN KOHEZIJSKI SKLAD NA HRVAŠKEM

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

ŠE VEDNO SO BILE POTREBNE IZBOLJŠAVE VEČ VIDIKOV SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA POMOČI

27. Zaradi premajhne uporabe ciljev "SMART" [15] in s tem povezanih kazalnikov je bilo pogosto težko oceniti rezultate projektov, zlasti za sheme donacij. Čeprav so bili nadaljnji projekti IPA, ki jih je pregledalo Sodišče, pri tem vidiku boljši od projektov pred IPA, bi bilo še vedno mogoče izboljšati način ocenjevanja uspešnosti projektov. Komisija ima dobro zasnovan sistem spremljanja, ki ga izvajajo hrvaški organi, čeprav je bilo pri reviziji ugotovljeno, da so se v poročilih o spremljanju včasih podcenjevale težave, s katerimi se soočajo projekti. Za projekte včasih ni bilo izvedeno zunanje ocenjevanje, zlasti za financirane sheme donacij. Deloma je tako zato, ker namerava Komisija združiti vmesno vrednotenje programov IPA s predhodnim vrednotenjem operativnih programov za strukturne sklade, vendar se s tem pristopom odlaga pridobitev povratnih informacij o možnih izboljšavah projektne pomoči iz IPA.

TRAJNOST REZULTATOV REVIDIRANIH PROJEKTOV ZA RAZVOJ ČLOVEŠKIH VIROV JE NEGOTOVA

28. Projekt v okviru CARDS 2004 je vseboval prvo decentralizirano shemo, ki je priprava na ESS, na Hrvaškem in zagotovil dragocene izkušnje s krepitvijo zmogljivosti v štirih okrožjih, ki jih je projekt zajemal [16]. V vsakem okrožju je bilo ustanovljeno lokalno partnerstvo za zaposlovanje, ki je začelo izvajati niz dejavnosti za razvoj človeških virov. Toda ko se je financiranje EU leta 2008 končalo, so lokalna partnerstva za zaposlovanje v veliki meri postala nedejavna, zaradi česar je vprašljiva njihova trajnost.

29. Pomanjkanje finančne in druge podpore obstoječim lokalnim partnerstvom za zaposlovanje je bilo slabo znamenje za razvoj takšnih partnerstev v drugih 13 hrvaških okrožjih, ki je bil eden od ciljev nadaljnjega projekta IPA za lokalna partnerstva za zaposlovanje. Poleg tega je pozni začetek izvajanja pogodbe o storitvah, financirane kot del projekta IPA, pomenil, da ni bilo dovolj časa, da bi pogodbeno zaposleni svetovalci pomagali pri vzpostavljanju lokalnih partnerstev za zaposlovanje v teh okrožjih pred začetkom izvajanja shem donacij. Vendar se Komisija zaveda, da je trajnost ključno vprašanje, in ocenjuje, kakšen model bi bilo najbolje sprejeti za lokalna partnerstva za zaposlovanje, da bi se izboljšale možnosti za njihovo trajnost.

PRI FINANCIRANIH PROJEKTIH ZA REGIONALNO KONKURENČNOST ŠE VEDNO OBSTAJAJO POMEMBNA VPRAŠANJA V ZVEZI Z ZMOGLJIVOSTMI

30. Rezultati projekta poslovne infrastrukture (BRI) v okviru Phare 2005 so bili različni. Izvajalskim organom je uspelo v celoti izkoristiti proračun, čeprav z zamudami, in zagotoviti, da je bila vzpostavljena infrastruktura za vsak izbran projekt z donacijo. Vendar je revizija projekta z donacijo v Benkovcu (ena od sedmih donacij v okviru sheme Phare BRI) pokazala, da se lokalni organi niso dovolj posvetili trajnosti infrastrukture, ki jo je financirala EU. Vzdrževanje infrastrukture je bilo pomanjkljivo in ni bilo strategije za privabljanje podjetij. Infrastruktura se je le malo uporabljala.

31. Pri zasnovi nadaljevalnega projekta IPA 2007 BRI so bile upoštevane izkušnje projekta iz leta 2005 in na njih se je tudi gradilo. Vendar so se enako kot pri projektu iz leta 2005 pojavile zamude pri postopku ocenjevanja pri shemi donacij in upravičenci do donacij pogosto niso imeli zmogljivosti za pripravo popolne tehnične dokumentacije. Potencialne koristi "učenja skozi prakso" so se zmanjšale, ker projekt ni bil neposredno usmerjen na imenovane organe, odgovorne za prihodnji operativni program za regionalno konkurenčnost. Poleg tega zaradi usmerjenosti na deset najmanj razvitih okrožij na Hrvaškem lokalni organi v drugih okrožjih niso dobili priložnosti za učenje pri izvajanju shem donacij BRI pred pristopom, čeprav bodo tudi oni upravičeni do financiranja [17].

PRIČAKOVANI PROJEKTNI IZLOŽKI V PROMETNEM SEKTORJU SO BILI DOSEŽENI, VENDAR Z VELIKIMI ZAMUDAMI PRI PRIPRAVI PROJEKTOV IN JAVNIH NAROČILIH

32. Sanacijski projekt ISPA 2005 za nadgradnjo 33 km železniškega odseka, ki je del železniške proge vseevropskega X. koridorja [18], je bil prvi projekt prometne infrastrukture, ki je bil na Hrvaškem pripravljen in izveden v skladu s pravili EU. Zato je prinesel pomembne koristi pri "učenju skozi prakso". Njegov začetek je dve leti zamujal za prvotnim načrtom, ker takrat, ko bi se izvajanje moralo začeti, projekt ni bil dovolj zrel. Nato je pomanjkanje zmogljivosti za javna naročila povzročilo zamude pri razpisnem procesu. Tudi pri železniškem projektu za dela na glavnem kolodvoru v Zagrebu v okviru IPA 2007 so nastale zamude pri procesu javnih naročil, večinoma zaradi nepopolne razpisne dokumentacije, čeprav so bile te zamude manjše kot pri prejšnjem projektu v okviru ISPA.

33. Projekt ISPA se je v času revizije na kraju samem, ki jo je Sodišče opravilo oktobra 2010, zaradi nastalih zamud še vedno izvajal. Verjetno je bilo, da bodo načrtovani izložki projektov doseženi do konca leta 2011, čeprav je njun končni učinek odvisen od izvajanja drugih železniških projektov na X. koridorju na Hrvaškem in v sosednjih državah.

POMOČ ZA PRIPRAVO PROJEKTOV ZA STRUKTURNE SKLADE IN KOHEZIJSKI SKLAD IN POVEČANJE ZMOGLJIVOSTI JE BILA LE DELNO USPEŠNA

34. Čeprav je bil eden od glavnih prvotnih ciljev projekta v okviru Phare 2006 vzpostaviti sistem za pripravo zrelih projektov za strukturne sklade in Kohezijski sklad, se je Komisija nato odločila osredotočiti na razvoj omejenega števila velikih infrastrukturnih projektov [19]. Posledično je pomoč za krepitev zmogljivosti prejelo manj hrvaških organov, kot je bilo prvotno načrtovano, in število uslužbencev, za katere je bilo načrtovano usposabljanje, se je s 1000 znižalo na 90. Čeprav bo tovrstna osredotočenost na pripravo velikih projektov verjetno privedla do višje stopnje črpanja na začetku izvajanja strukturnih skladov in Kohezijskega sklada, bi bilo treba pripraviti tudi zrele "nevelike" projekte, ker so pomembni za regionalni razvoj. S splošnejšega vidika Komisija ni zadostno obravnavala potrebe, da se regionalni in lokalni nosilci projektov spodbudijo k pripravi projektov v okviru prihodnjih operativnih programov in da se jim pri tem pomaga, tako da bi jim zagotovila podporo na tej ravni. Od samo devetih velikih infrastrukturnih projektov, ki so bili pripravljeni, je bila pri nekaterih tehnična dokumentacija nepopolna. Pripravljene so bile smernice za vloge za skoraj 50 shem donacij, čeprav ni bilo dovolj časa za prenos znanja o teh shemah s centralne ravni na regionalno. Strokovno znanje, ki ga je financirala EU, je pomembno prispevalo k programskemu načrtovanju nacionalnega strateškega referenčnega okvira in operativnih programov za pomoč v okviru strukturnih skladov in Kohezijskega sklada. Po drugi strani je bilo doseženega le malo napredka pri razvoju sistema za upravljanje informacij za te sklade.

35. Pomembne zamude pri postopkih priprave in javnih naročil za zadevna dela, izvedena v okviru programa IPA 2008, bodo verjetno privedle do izgube zagona. Hrvaški organi se na področju strukturnih skladov in Kohezijskega sklada soočajo tudi z velikimi izzivi pri številu in menjavah uslužbencev.

PRIPRAVE NA KMETIJSKO POLITIKO EU: REZULTATI SO MEŠANI

36. Uspešnost predpristopne pomoči EU kmetijskemu sektorju je bila ocenjena s pregledom dveh projektov za krepitev institucij, financiranih v okviru Phare 2005 in komponente I IPA 2007, ter programov Sapard in IPARD, vključno s štirimi naložbenimi projekti, sofinanciranimi v okviru Sapard (glej diagram 3).

DIAGRAM 3

PRIPRAVA NA KMETIJSKE SKLADE EU NA HRVAŠKEM

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

PRI PODELITVI UPRAVLJAVSKIH POOBLASTIL ZA UKREPE ZA RAZVOJ PODEŽELJA JE BILO DOSEŽENEGA NEKAJ NAPREDKA

37. Rezultati krepitve zmogljivosti hrvaške plačilne agencije za pravilno rabo predpristopnega in popristopnega financiranja so bili mešani. Hrvaška bi morala dovolj okrepiti zmogljivosti upravljanja, da bi ji lahko Komisija podelila potrebna upravljavska pooblastila za decentralizirano upravljanje brez predhodnih pregledov, preden bi lahko začela izvajati predpristopne ukrepe za razvoj podeželja. Na koncu so bila za Sapard upravljavska pooblastila septembra 2006 podeljena za samo dva ukrepa za razvoj podeželja [20] namesto za prvotno načrtovane štiri.

38. Napredek pri krepitvi zmogljivosti za pridobitev financiranja iz IPARD je bil skromen, posebno ker cilji projekta v okviru Phare 2005 glede akreditacije s strani hrvaških organov [21] in podelitve upravljavskih pooblastil niso bili preveč ambiciozni. Po eni strani so pri programu želeli akreditacijo za IPARD le za dva ukrepa, ki sta že bila akreditirana v okviru Sapard. Po drugi strani pri novih ukrepih IPARD ni bil cilj pridobitev akreditacije, temveč le priprava dokumentacije za morebitno akreditacijo v prihodnosti. Čeprav je bila v proračunu EU za leto 2007 na voljo pomoč v okviru IPARD, ni imel projekt v okviru Phare 2005 nobenih natančnih ožjih ciljev za to, da bi Komisija podelila upravljavska pooblastila, da bi Hrvaška čim prej dobila dostop do financiranja iz IPARD.

DELOVNI POGOJI PRI PREDPRISTOPNI POMOČI ZA RAZVOJ PODEŽELJA NISO V CELOTI NATANČNO POSNEMALI POPRISTOPNIH DELOVNIH POGOJEV

39. Sapard je bil prvi program "učenja skozi prakso" za EKSRP. Vsi izvedeni projekti so bili del procesa pomoči hrvaškim organom pri vzpostavljanju administrativnega okvira za izvajanje sofinanciranih projektov po pristopu. Ti projekti so zajemali upravljanje vlog (pregledi popolnosti, analiza poslovnega načrta), preglede na kraju samem pred odobritvijo projekta, sklepe o dodelitvi sredstev iz Sapard, sklepanje pogodb, preverjanje upravičenosti odhodkov, plačila ter poročanje nadzornemu odboru in Komisiji.

40. Pri ukrepih, za katere so bila upravljavska pooblastila prenesena na hrvaške organe in jim omogočila uporabo decentraliziranega upravljanja brez predhodnih kontrol, je predpristopne programe načeloma mogoče izvajati pod pogoji, ki so podobni tistim, ki bodo veljali po pristopu. Vendar v praksi izvajanje programov Sapard in IPARD ni v celoti natančno posnemalo popristopnih razmer za upravljanje financiranja EU:

(a) program Sapard je bil v celoti upravljan na centralni ravni plačilne agencije in v času revizije je bil centralno upravljan tudi IPARD. Posledično regionalni uradi plačilne agencije še niso imeli priložnosti za pridobivanje praktičnih izkušenj pri upravljanju predpristopnih programov EU za razvoj podeželja, čeprav bodo imeli po pristopu pri tem ključno vlogo [22];

(b) plačilna agencija je za projekte v okviru Sapard in IPARD uporabljala izključno neavtomatizirane postopke;

(c) agencija ni v okviru Sapard razvila in uporabljala nobenega sistema za razvrščanje projektnih vlog. Namesto tega so bile projektne vloge obravnavane na podlagi načela "kdor prej pride, prej melje".

NIZKO ČRPANJE FINANCIRANJA IZ SAPARD IN IPARD PORAJA SKRBI O ČRPANJU SREDSTEV EKSRP V PRIHODNOSTI

41. Črpanje financiranja iz Sapard je bilo na Hrvaškem nizko, prijavljeni odhodki pa so na koncu programa znašali le 48 % dodeljenih sredstev. V skladu s kazalniki izložkov za program Sapard je bilo pričakovano, da bo v okviru dveh ukrepov financiranih 161 upravičenih projektov, dejansko pa so bile pogodbe podpisane le za 49 projektov in dokončanih jih je bilo le 37 (glej tabelo 4). V petih od 21 okrožij ni bilo niti ene uspešne vloge za Sapard. Nekateri sektorji so bili posebno slabo zastopani pri izvajanju ukrepa 1 (naložbe v kmetijska gospodarstva), zlasti sektorji mleka, rastlinjakov ter sadja in zelenjave. To kaže na resne slabosti pri zmogljivosti in pripravljenosti teh sektorjev za črpanje sredstev EU [23].

42. Zneski, za katere so bile sklenjene pogodbe v okviru IPARD, potrjujejo, da še vedno obstajajo težave pri črpanju financiranja EU za programe za razvoj podeželja. V proračunu za leto 2008 so bile prevzete finančne obveznosti za IPARD 2007 (25,5 milijona EUR) in IPARD 2008 (25,6 milijona EUR), ki bi jih morala Hrvaška v skladu s proračunskimi postopki EU (glej odstavek 20) porabiti do konca leta 2011. Vendar so bile maja 2011 po štirih povabilih k oddaji prijave naložbe odobrene za samo približno 16,9 milijona EUR (del financiranja, ki ga plača EU) (33 % proračuna IPARD za leti 2007 in 2008) [24]. Glede na čas, potreben za sprožitev in obdelavo dodatnih povabil ter izvedbo odobrenih projektov, obstaja očitno tveganje, da bo treba sprostiti velik delež sredstev iz proračuna za leti 2007 in 2008.

43. Zaradi nizke stopnje črpanja se hrvaški kmetje in kmetijski predelovalci v okviru programov Sapard in IPARD z "učenjem skozi prakso" še niso tako dobro seznanili s postopki EU za financiranje, kot je bilo načrtovano. Zato bo težje črpati pričakovana velika povečanja financiranja EU, ko bodo po pristopu ukrepi za razvoj podeželja na Hrvaškem postopno v celoti uvedeni.

TABELA 4

PROJEKTI SAPARD NA HRVAŠKEM

Vir: Letno in končno poročilo o izvajanju programa Sapard v Republiki Hrvaški (2006–2009), maj 2010.

Ukrep | Število | Končani/ pričakovani |

pričakovanih projektov | prijav | projektov, za katere so bile sklenjene pogodbe | končanih projektov |

1. Naložbe v kmetijska gospodarstva | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Izboljšanje predelave in trženja kmetijskih in ribiških proizvodov | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

Skupaj | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. Komisija je šele leta 2009 dokončno ugotovila, da je bila ključni razlog za nizko črpanje iz programa Sapard nacionalna shema, ki je ponujala ugodnejše pogoje z manj postopki in kontrolami za iste ukrepe, kot jih financira Sapard. Po intervenciji Komisije se je Hrvaška novembra 2009, po koncu obdobja za sklepanje pogodb v okviru Sapard, odločila ukiniti to konkurenčno nacionalno shemo. Vendar počasni začetek programa IPARD kaže, da razlogi za nizko povpraševanje kmetov po shemi za razvoj podeželja na Hrvaškem še niso bili v celoti obravnavani.

PREDPRISTOPNA POMOČ JE PRISPEVALA H KREPITVI ADMINISTRATIVNIH ZMOGLJIVOSTI HRVAŠKE PRI BOJU PROTI KORUPCIJI IN ORGANIZIRANEMU KRIMINALU, VENDAR SO ŠE VEDNO PRISOTNI VELIKI IZZIVI

45. Boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu je zelo občutljivo vprašanje in ključni del krepitve zmogljivosti Hrvaške za zagotavljanje, da sta popristopno financiranje EU in nacionalno financiranje dobro porabljena. S predpristopno pomočjo EU sta bila financirana dva projekta za krepitev institucij, in sicer iz programov CARDS 2002 in IPA 2007 (glej diagram 4).

DIAGRAM 4

KREPITEV ZMOGLJIVOSTI ZA BOJ PROTI KORUPCIJI IN ORGANIZIRANEMU KRIMINALU

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

46. Projekt v okviru CARDS je bil sprožen za izboljšanje delovanja Urada za preprečevanje korupcije in organiziranega kriminala (USKOK), ki je bil ustanovljen leta 2001. Kljub velikim zamudam v pripravljalni fazi projekta, zaradi katerih se je ta začel šele leta 2005, so bile projektne dejavnosti končane do konca leta 2006. Pri enem od kazalnikov uspešnosti projekta, naraščajoče število primerov odkritja in pregona v primerih hudih oblik organiziranega kriminala in korupcije, so se leta 2009 pokazali prvi rezultati preiskovalnih dejavnosti, ki jih projekt podpira, v obliki prijavljenih primerov korupcije na visoki ravni. Pri drugem kazalniku, boljši uvrstitvi na indeksu zaznave korupcije organizacije Transparency International, se je Hrvaška s 70. mesta v letu 2005 do leta 2010 povzpela na 62. mesto, število indeksnih točk pa se je s 3,4 v letu 2005 izboljšalo na 4.1 v večini let po koncu projekta.

47. Dejavnosti v okviru projekta IPA 2007, ki naj bi se po načrtih končal leta 2012, so bile dobro zasnovane za gradnjo na rezultatih prejšnjega projekta. Hkrati se je skupno število primerov, ki jih obravnava USKOK, še naprej povečevalo, obtožbe in obsodbe visokih politikov pa kažejo, da je USKOK na pravi poti za boj proti korupciji na najvišji ravni. Vseeno pred kratkim posodobljene pravne in administrativne strukture, kot poudarja poročilo Komisije o napredku Hrvaške za leto 2010, še niso bile v celoti preizkušene v praksi, zmogljivosti USKOK za spopadanje z zapletenim finančnim kriminalom pa so še poseben izziv.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

ZAKLJUČKI

48. Predpristopna pomoč EU Hrvaški na splošno pomembno prispeva k napredku Hrvaške pri krepitvi njenih administrativnih zmogljivosti za upravljanje povečanega financiranja EU po pristopu. Vendar je bila pomoč do zdaj le delno uspešna pri doseganju svojih ciljev in na številnih ključnih področjih je treba pred pristopom in po njem podpirati nadaljnji napredek pri krepitvi zmogljivosti. Komisija na večini področij predpristopne pomoči še ni ocenila, da so zmogljivosti Hrvaške zadostne za odobritev izvajanja pomoči brez predhodnih pregledov Komisije. Kljub nedavno doseženemu napredku obstaja velika potreba po okrepitvi pomoči hrvaškim organom pri zmogljivostih na področjih javnih naročil in boja proti korupciji.

49. Na splošno so Komisija in hrvaški organi dobro načrtovali pomoč za obravnavanje potreb Hrvaške po krepitvi zmogljivosti. Pri prejšnjih širitvah so bile pridobljene izkušnje in sprejeti so bili novi pristopi za načrtovanje pomoči in njeno povezanost s procesom pogajanj. Sistemi za programsko načrtovanje so bili dobro zasnovani in so namenjali prednost krepitvi zmogljivosti, čeprav je treba še vedno posvetiti posebno pozornost zmogljivostim v zvezi z javnimi naročili. Ugotovljeno je bilo, da so bili revidirani projekti zelo relevantni za prednostne naloge na področju krepitve zmogljivosti, vendar so bili osredotočeni na centralne organe, regionalnim organom pa so do zdaj namenjali le omejeno podporo, čeprav bodo tudi ti imeli pomembno vlogo pri izvajanju popristopne podpore.

50. Kar zadeva rezultate, je pomoč EU pomembno prispevala h krepitvi zmogljivosti Hrvaške za upravljanje popristopnega financiranja, vključno z "učenjem skozi prakso". Vendar pa je še vedno treba zagotoviti načrtovane rezultate nekaterih projektov, glede česar se je pri reviziji pokazalo več ključnih vprašanj. Izvajanje projektne pomoči na Hrvaškem je pogosto zaostajalo za prvotnim časovnim načrtom, zlasti zaradi zamud, ki so nastopile zaradi premajhne zrelosti projektov in premajhnih zmogljivosti v zvezi z javnimi naročili. Spremljanje in vrednotenje projektov strukturnih skladov je mogoče dodatno izboljšati. Kljub velikemu poudarku na pripravi velikih infrastrukturnih projektov na centralni ravni so bili neveliki projekti deležni le omejene pozornosti in še vedno ni v celoti vzpostavljen sistem za razvoj predlogov projektov na regionalni in lokalni ravni. Izvajanje v sektorju razvoja podeželja so ovirale nizke stopnje črpanja, "učenje skozi prakso" na regionalni ravni in ravni upravičencev do donacij pa je bilo omejeno. Čeprav je bilo s projekti EU za boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu doseženega nekaj napredka, na tem področju še vedno ostajajo veliki izzivi.

51. Čeprav so še vedno možne dodatne izboljšave, je Komisija s prejšnjimi širitvami očitno pridobila pomembne izkušnje, zaradi katerih je njena pomoč Hrvaški uspešnejša.

PRIPOROČILA

52. Komisija in hrvaški organi bi morali tesno sodelovati pri izvajanju naslednjih priporočil:

PRIPOROČILA ZA POMOČ EU HRVAŠKI

1. Dati je treba večjo prednost krepitvi zmogljivosti v zvezi z javnimi naročili z izvajanjem načrtov za usposabljanje na delovnem mestu in izven njega, ki je osredotočeno zlasti na:

(a) pripravo razpisne dokumentacije, ki je v celoti skladna s standardi EU, in

(b) upravljanje razpisov in sklepanja pogodb za zapletene projekte javnih naročil gradenj.

2. Storiti je treba več za izpolnjevanje potreb po krepitvi zmogljivosti na regionalni in lokalni ravni, zlasti z:

(a) zagotavljanjem, da imajo vsi relevantni organi na tej ravni pred pristopom možnost "učenja skozi prakso", in

(b) izboljšanjem mehanizmov za spodbujanje razvoja zamisli za projekte in pomoč pri tem.

3. Nadalje je treba razviti ocenjevanje uspešnosti projektov z:

(a) okrepitvijo rabe ciljev SMART;

(b) pomočjo pri izboljševanju kakovosti poročil o spremljanju, ki jih pripravijo hrvaški organi, in

(c) zagotavljanjem izvajanja vmesnih in naknadnih vrednotenj.

4. Oblikovati je treba portfelj zrelih projektov, da bo mogoče v celoti črpati razpoložljivo povečano popristopno financiranje, zlasti z zagotavljanjem, da:

(a) je pri velikih projektih, na katere so bila do zdaj osredotočena prizadevanja, tehnična dokumentacija končana in

(b) se več pozornosti nameni oblikovanju dopolnilnega portfelja nevelikih projektov za popristopno obdobje.

5. Uvesti je treba ukrepe pri programih za razvoj podeželja, da:

(a) se zagotovi, da nacionalni organi okrepijo svoje zmogljivosti, da bi lahko prejeli upravljavska pooblastila za vse načrtovane ukrepe, in

(b) se ugotovijo načini za povečanje števila projektov v sektorjih mleka, rastlinjakov ter sadja in zelenjave.

6. Okrepiti je treba protikorupcijske ukrepe z:

(a) zagotavljanjem stalne podpore posodobljenim pravnim in administrativnim strukturam s tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem in drugimi svetovalnimi vložki, vključno s posebno osredotočenostjo na pomoč pri spopadanju z zapletenim finančnim kriminalom;

(b) nadaljevanjem strogega spremljanja ravni korupcije in vprašanj v zvezi z njo v predpristopnem obdobju in v zvezi s popristopnim financiranjem EU.

53. Glede predpristopne pomoči drugim državam kandidatkam in potencialnim kandidatkam bi Komisija morala:

PRIPOROČILA ZA PREDPRISTOPNO POMOČ EU DRUGIM DRŽAVAM

7. Upoštevati izkušnje, ki jih je pridobila s svojo predpristopno pomočjo Hrvaški, pri predpristopni pomoči drugim državam, vedno ko je ustrezno, in zlasti:

(a) zagotoviti dovolj izkušenj z decentraliziranim upravljanjem predpristopnih sredstev brez predhodnih kontrol pred datumom pristopa;

(b) namenjati več pozornosti zagotavljanju, da so predlogi projektov za predpristopno pomoč dovolj zreli, da jih je mogoče izvesti v okviru predvidenega časovnega načrta.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 25. oktobra 2011.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Københavnska merila, ki jih je junija 1993 določil Evropski svet, sestavljajo:(a)politična merila: stabilne institucije, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo, človekove pravice ter spoštovanje in zaščito manjšin;(b)gospodarska merila: obstoj delujočega tržnega gospodarstva in sposobnost, da vzdrži konkurenčni pritisk in tržne sile znotraj Unije;(c)sposobnost za prevzem obveznosti članstva, vključno s spoštovanjem politične, ekonomske in monetarne unije.

[2] Pravni red Evropske unije (acquis communautaire) pomeni niz načel, politik, zakonov, praks, obveznosti in ciljev, o katerih se je dogovorila Evropska unija ali so bili razviti v njej.

[3] Evropski svet v Bruslju, 24. junij 2011, EUCO 23/11.

[4] Pomoč EU Hrvaški se je začela leta 1991, takoj po izbruhu oboroženih spopadov v nekdanji Jugoslaviji. V obdobju 1991–2000 je bilo prek urada Evropske komisije za humanitarno pomoč (1991–1998) in s programom Obnova (1998–2000) zagotovljenih 382 milijonov EUR, osredotočenih na vračanje in ponovno vključevanje beguncev in razseljenih oseb, obnovo infrastrukture, oživljanje gospodarstva na območjih, ki jih je prizadela vojna, ter odstranjevanje min.

[5] Tesno medinstitucionalno sodelovanje (twinning) je instrument, ki ga je zasnovala Komisija za olajšanje prenosa strokovnega znanja uprav držav članic EU upravam držav prejemnic. Prenos strokovnega znanja dopolnjujejo s pogodbami o storitvah s svetovalnimi družbami, ki nudijo tehnično pomoč.

[6] Organi morajo opraviti akreditacijski postopek pri hrvaški vladi, preden jim Komisija podeli upravljavska pooblastila.

[7] Področje razvoja podeželja je v tem pogledu izjema. Decentralizirano upravljanje s predhodnimi pregledi se ne uporablja za posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja (Sapard) in instrument za predpristopno pomoč za razvoj podeželja (IPARD). Država kandidatka mora prejeti upravljavska pooblastila za decentralizirano upravljanje brez prehodnih pregledov, preden začne izvajati ukrepe v okviru teh dveh programov.

[8] Skupna pomoč EU Hrvaški od leta 2001 do 2009 je znašala 860 milijonov EUR (glej tabelo 3).

[9] Glej Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 5/2004 v zvezi s pomočjo iz programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov (UL C 15, 20.1.2005, str. 1).

[10] Pred prejšnjimi širitvami se je v državah kandidatkah za upravljanje uporabljal način decentraliziranega upravljanja s predhodnimi pregledi, ne da bi Komisija najprej pripravila oceno zmogljivosti države za uspešno upravljanje financiranja po tem sistemu.

[11] Glej, na primer, odstavke 4.18 do 4.20 letnega poročila Sodišča za proračunsko leto 2009 (UL C 303, 9.11.2010, str. 1). Napake so nastale zaradi "hujšega nespoštovanja pravil za oddajo javnega naročila", ki je eden od dveh glavnih virov napak.

[12] Letno poročilo o dejavnostih GD za širitev za leto 2010, str. 20.

[13] Leta 2009 so svetovalci, ki jih je financirala Komisija, pregledali pomoč iz programa Phare za pripravo na upravljanje strukturnih skladov na Hrvaškem in ugotovili, da krepitvi zmogljivosti lokalnih in regionalnih organov ni namenjena zadostna prednost. Iz pregleda je izšlo priporočilo, da je treba upoštevati izkušnje novih držav članic in naj se s procesom razvoja potrebnih zmogljivosti ne odlaša tako dolgo, da bo prepozno za uspešno udeležbo takšnih organov.

[14] Člen 166(3) finančne uredbe določa, da Komisija v okviru pravila "N+3" avtomatično sprosti vsak del proračunske obveznosti za program, ki ni bil izplačan do 31. decembra tretjega leta po letu, v katerem so bile prevzete proračunske obveznosti (Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1)).

[9999] Brez predplačil v višini 30 % za komponente III, IV in V.

[15] Specifični, merljivi, dosegljivi, relevantni in pravočasni.

[16] Zgodnejši projekt v okviru CARDS 2002 je zajemal še štiri druga okrožja.

[17] Tudi pri ad hoc vmesnem vrednotenju pomoči Phare za pripravo na strukturne sklade na Hrvaškem, ki je bilo izvedeno leta 2009, je bil sprejet zaključek, da je manj razvitim regijam namenjen prevelik poudarek in da se tudi vse druge hrvaške regije soočajo z velikimi izzivi glede konkurenčnosti v Evropski uniji.

[18] Ta koridor teče po trasi Salzburg–Ljubljana–Zagreb–Beograd–Niš–Skopje–Veles–Solun.

[19] Komisija v skladu z uredbo o strukturnih skladih kot "velike" projekte opredeljuje tiste, ki so vredni več kot 50 milijonov EUR. Projekti pod tem pragom so uvrščeni med "nevelike". Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL L 210, 31.7.2006, str. 25), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 539/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. junija 2010 (UL L 158, 24.6.2010, str. 1).

[20] Sklep Komisije 2006/658/ES z dne 29. septembra 2006 o prenosu upravljanja pomoči na izvajalske agencije za predpristopne ukrepe v kmetijstvu in razvoju podeželja na Hrvaškem v predpristopnem obdobju (UL L 271, 30.9.2006, str. 83).

[21] Glej odstavek 7, opomba 7, o akreditaciji.

[22] Hrvaški organi so sklenili, da bodo regionalni uradi plačilne agencije preverjali sprejemljivost vlog ter izvajali administrativne kontrole in kontrole na kraju samem.

[23] V sektorju mleka sta bila končana dva projekta, po pričakovanjih pa bi jih moralo biti 16 (12,5 %), v sektorju rastlinjakov sta bila končana dva, pričakovanih pa je bilo 14 (14,3 %), in v sektorju sadja in zelenjave je bilo končanih sedem, pričakovanih pa je bilo 42 (16,7 %).

[24] Poročilo o izvajanju programa IPARD hrvaške plačilne agencije za kmetijstvo, ribištvo in razvoj podeželja za strukturno podporo, 24. 5. 2011.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

35 POGLAVIJ PRAVNEGA REDA EU (30. JUNIJ 2011)

Št. | Poglavja | Začetek pogajanj | Začasni zaključek pogajanj |

1 | Prosti pretok blaga | 25. 7. 2008 | 19. 4. 2010 |

2 | Prosto gibanje delavcev | 17. 6. 2008 | 2. 10. 2009 |

3 | Pravica do ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev | 26. 6. 2007 | 21. 12. 2009 |

4 | Prosti pretok kapitala | 2. 10. 2009 | 5. 11. 2010 |

5 | Javna naročila | 19. 12. 2008 | 30. 6. 2010 |

6 | Pravo gospodarskih družb | 26. 6. 2007 | 2. 10. 2009 |

7 | Pravo intelektualne lastnine | 29. 3. 2007 | 19. 12. 2008 |

8 | Politika konkurence | 30. 6. 2010 | 30. 6. 2011 |

9 | Finančne storitve | 26. 6. 2007 | 27. 11. 2009 |

10 | Informacijska družba in mediji | 26. 6. 2007 | 19. 12. 2008 |

11 | Kmetijstvo in razvoj podeželja | 2. 10. 2009 | 19. 4. 2011 |

12 | Varnost živil, veterinarska in fitosanitarna politika | 2. 10. 2009 | 27. 7. 2010 |

13 | Ribištvo | 19. 2. 2010 | 6. 6. 2011 |

14 | Prometna politika | 21. 4. 2008 | 5. 11. 2010 |

15 | Energetika | 21. 4. 2008 | 27. 11. 2009 |

16 | Obdavčenje | 2. 10. 2009 | 30. 6. 2010 |

17 | Ekonomska in monetarna politika | 21. 12. 2006 | 19. 12. 2008 |

18 | Statistika | 26. 6. 2007 | 2. 10. 2009 |

19 | Socialna politika in zaposlovanje | 17. 6. 2008 | 21. 12. 2009 |

20 | Podjetniška in industrijska politika | 21. 12. 2006 | 25. 7. 2008 |

21 | Vseevropska omrežja | 19. 12. 2007 | 2. 10. 2009 |

22 | Regionalna politika in usklajevanje strukturnih instrumentov | 2. 10. 2009 | 19. 4. 2011 |

23 | Sodstvo in temeljne pravice | 30. 06. 2010 | 30. 6. 2011 |

24 | Pravosodje, svoboda in varnost | 2. 10. 2009 | 22. 12. 2010 |

25 | Znanost in raziskave | 12. 6. 2006 | 12. 6. 2006 |

26 | Izobraževanje in kultura | 11. 12. 2006 | 11. 12. 2006 |

27 | Okolje | 19. 2. 2010 | 22. 12. 2010 |

28 | Varstvo potrošnikov in zdravja | 12. 10. 2007 | 27. 11. 2009 |

29 | Carinska unija | 21. 12. 2006 | 2. 10. 2009 |

30 | Zunanji odnosi | 12. 10. 2007 | 30. 10. 2008 |

31 | Zunanja, varnostna in obrambna politika | 30. 6. 2010 | 22. 12. 2010 |

32 | Finančni nadzor | 26. 6. 2007 | 27. 7. 2010 |

33 | Finančne in proračunske določbe | 19. 12. 2007 | 30. 6. 2011 |

34 | Institucije | 5. 11. 2010 | 5. 11. 2010 |

35 | Druga vprašanja | NR | 30. 6. 2011 |

--------------------------------------------------

PROLOGA II

UPRAVLJAVSKA POOBLASTILA, KI JIH JE KOMISIJA PODELILA HRVAŠKIM ORGANOM, ODGOVORNIM ZA SREDSTVA EU ( 15. JUNIJ 2011)

Program | Podelitev upravljavskih pooblastil za decentralizirano upravljanje |

s predhodnimi kontrolami | brez predhodnih kontrol |

Phare | 7. 2. 2006 | ni bilo uvedeno |

ISPA | 13. 2. 2006 | ni bilo uvedeno |

IPA I | 28. 10. 2008 | še ni uvedeno |

IPA II | 14. 11. 2008 | še ni uvedeno |

IPA III | | |

– Promet | 3. 11. 2008 | še ni uvedeno |

– Okolje | 29. 10. 2008 | še ni uvedeno |

– Regionalna konkurenčnost | 29. 10. 2008 | še ni uvedeno |

IPA IV | 1. 12. 2008 | še ni uvedeno |

Sapard | | |

– Ukrep 1 – Naložbe v kmetijska gospodarstva | NR [1] | 29. 9. 2006 |

– Ukrep 2 – Izboljšanje predelave in trženja kmetijskih in ribiških proizvodov | NR | 29. 9. 2006 |

IPA V (IPARD) | | |

– Ukrep 101 – Naložbe v kmetijska gospodarstva | NR | 30. 11. 2009 |

– Ukrep 103 – Naložbe v predelavo in trženje kmetijskih in ribiških proizvodov | NR | 30. 11. 2009 |

– Ukrep 201 – Pripravljalne dejavnosti za izvajanje kmetijsko-okoljskih ukrepov | NR | še ni uvedeno |

– Ukrep 202 – Priprava in izvajanje lokalnih strategij za razvoj podeželja | NR | še ni uvedeno |

– Ukrep 301 – Izboljšanje in razvoj podeželske infrastrukture | NR | 17. 3. 2011 |

– Ukrep 302 – Raznolikost in razvoj podeželskih gospodarskih dejavnosti | NR | 17. 3. 2011 |

– Ukrep 501 – Tehnična pomoč | NR | še ni uvedeno |

[1] NR – se ne uporablja. Sapard in IPARD se lahko izvajata le v okviru decentraliziranega upravljanja brez predhodnih kontrol.

--------------------------------------------------

PRILOGA III

SEZNAM REVIDIRANIH PROJEKTOV

Projekti pred IPA | Zneski, za katere so bile sklenjene pogodbe, v milijonih EUR |

Prispevek EU | Nacionalni prispevek | Prispevek EU + nacionalni prispevek |

1 | Sapard, ukrep 2 – Glazir | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapard, ukrep 2 – Conex Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapard, ukrep 1 – Agromeđimurje | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapard, ukrep 1 – Murković | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005 – Shema donacij za poslovno infrastrukturo | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005 – Projekt sanacije železniškega odseka Vinkovci–Tovarnik–državna meja | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004 – Lokalno partnerstvo za zaposlovanje, faza 2 | 1,488 | – | 1,488 |

8 | CARDS 2002 – Krepitev zmogljivosti USKOK | 0,650 | – | 0,650 |

9 | Phare 2005 – Krepitev institucij in podpora izvajanju Sapard/IPARD | 3,822 | – | 3,822 |

10 | Phare 2006 – Razvoj zmogljivosti institucij in priprava projektov za strukturne sklade | 6,200 | – | 6,200 |

Projekti pred IPA skupaj | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

Projekti IPA | Zneski, predvideni v proračunu, v milijonih EUR |

Prispevek EU | Nacionalni prispevek | Prispevek EU + nacionalni prispevek |

11 | Komponenta IIIc IPA – Operativni program za regionalno konkurenčnost, 2007–2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | Komponenta III IPA 2007 – Sistem postavljalnic in signalizacije na glavnem kolodvoru v Zagrebu | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | Komponenta IV IPA 2007–2009 – Lokalno partnerstvo za zaposlovanje, faza III | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | Komponenta IV IPA 2007–2009 – Lokalno partnerstvo za zaposlovanje, faza III | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | Komponenta I IPA 2007 – Krepitev zmogljivosti USKOK | 1,000 | – | 1,000 |

15 | Komponenta I IPA 2007 – Vzpostavitev uspešnega in finančno dobrega sistema za upravljanje in kontrolo kmetijskih sredstev | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | Komponenta I IPA 2008 – Podpora upravljanju, spremljanju in vrednotenju strukturnih instrumentov | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Projekti IPA skupaj | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------