EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 15.9.2020 COM(2020) 561 final POROČILO KOMISIJE o uporabi Uredbe (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije v letu 2019









Kazalo Uvod I.Širši program preglednosti II.Dostop do dokumentov 1.Registri in spletna mesta 2.Sodelovanje z drugimi institucijami, za katere velja Uredba (ES) št. 1049/2001 3.Analiza prošenj za dostop 3.1.Število prošenj (glej preglednici 3 in 4 v Prilogi) 3.2.Delež prošenj na generalni direktorat/službo Evropske komisije (glej preglednico 5 v Prilogi) 3.3.Socialno-poklicni profil prosilcev (preglednica 6 v Prilogi) 3.4.Geografski izvor prosilcev (preglednica 7 v Prilogi) 4.Uveljavljanje izjem od pravice do dostopa 4.1.Vrste zagotovljenega dostopa (preglednici 8 in 9 v Prilogi) 4.2.Uveljavljene izjeme od pravice do dostopa (preglednica 10 v Prilogi) 4.2.1.Začetna faza 4.2.2.Potrdilna faza 5.Pritožbe evropski varuhinji človekovih pravic 6.Pregled sodne prakse 6.1.Sodišče

6.1.1.Pojasnila nekaterih materialnopravnih pravil 6.1.2.Pojasnila nekaterih postopkovnih pravil 6.2.Splošno sodišče 6.2.1.Pojasnila nekaterih materialnopravnih pravil 6.2.2.Pojasnila nekaterih postopkovnih pravil 6.3.Sodne zadeve, vložene proti Evropski komisiji leta 2019 Zaključek Uvod Leto 2019 je za evropske institucije pomenilo prehod zaradi parlamentarnih volitev, nove strateške agende Evropskega sveta za obdobje 2019–2024 in nove Evropske komisije. Evropska komisija je leta 2019 sprejela nadaljnje ukrepe za uresničevanje svoje trdne zavezanosti večji preglednosti, odgovornosti in zaupanju evropskih državljanov v institucije EU. Julija 2019 je Ursula von der Leyen predstavila svoje Politične usmeritve Komisije za obdobje 2019–2024: „Bolj ambiciozna Unija – Moj načrt za Evropo“. Ena od šestih glavnih ambicij za Evropo je dajanje prednosti „novi spodbudi za demokracijo“. To vključuje potrebo po večji preglednosti, zlasti v zvezi z zakonodajnim postopkom. Na plenarnem zasedanju 27. novembra 2019 je velika večina članov Evropskega parlamenta glasovala za Komisijo Ursule von der Leyen. Ta je mandat nastopila 1. decembra 2019. Preglednost je skupaj s kolegialnostjo in učinkovitostjo postala eno od vodilnih načel delovanja nove Komisije. Metode dela se izrecno sklicujejo na pravico javnosti do dostopa do dokumentov, kot je določena z Uredbo (ES) št. 1049/2001 . Varovanje učinkovitosti uveljavljanja pravic državljanov do dostopa do dokumentov, ki jih hranijo institucije, je temelj zavezanosti Evropske komisije preglednosti . Ta pravica je določena v členu 42 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, členu 15(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije in Uredbi (ES) št. 1049/2001. Izraža načelo odprtosti pri dejavnostih institucij, ki je določeno v členu 1 Pogodbe o Evropski uniji in členu 298 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Uredba (ES) št. 1049/2001 „konkretizira“ to načelo odprtosti iz Pogodb EU. V skladu z uvodno izjavo 2 navedene uredbe „[j]avnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu [...]“.

V členu 17(1) Uredbe (ES) št. 1049/2001 je določeno, da vsaka institucija objavi letno poročilo o izvajanju Uredbe za prejšnje leto. V tem letnem poročilu za leto 2019 so najprej povzete širše pobude Evropske komisije za preglednost (točka I). V poročilu so prav tako opredeljeni ključni trendi in značilnosti zahtev za dostop do dokumentov, predloženih v okviru Uredbe (ES) št. 1049/2001, in ustrezni odgovori institucije nanje. Poročilo vsebuje tudi pregled odločb evropskih sodišč in ugotovitev evropske varuhinje človekovih pravic v zvezi z izvajanjem Uredbe s strani Evropske komisije (točka II).



I.Širši program preglednosti Evropska unija je sestavljena iz državljanov in deluje za državljane. Spodbujanje in omogočanje širše vključenosti državljanov v Evropsko unijo in tisto, za kar se zavzema, je glavna prednostna naloga Evropske komisije. Evropska komisija, ki je trdno odločena, da državljane približa svojemu postopku odločanja, nenehno proučuje nove metode in ukrepe za doseganje večje preglednosti. V letu 2019 je Evropska komisija svoja prizadevanja ciljno usmerjala v nadaljnje povečevanje preglednosti vseh svojih temeljnih dejavnosti, ki zajemajo vse od priprave zakonodaje in izvajanja politik do stikov z deležniki in lobisti. Boljše pravno urejanje V celotnem letu 2019 je bilo boljše pravno urejanje še naprej v središču oblikovanja politike Evropske komisije. Institucija je na začetku leta 2019 opravila pregled agende za boljše pravno urejanje iz leta 2015, da bi ocenila njene pozitivne in sporne vidike. Kolegij komisarjev je 15. aprila 2019 sprejel sporočilo z naslovom „Boljše pravno urejanje: pregled stanja in ohranjanje naše zavezanosti“, ki povzema ugotovitve pregleda stanja. Javno posvetovanje je pokazalo, da je raven poznavanja možnosti sodelovanja pri oblikovanju politik Komisije še vedno razmeroma nizka. Sporočilo se je končalo s široko zahtevo, naj se boljše pravno urejanje nadaljuje kot sestavni del načina delovanja Komisije. Sporočilo je vključevalo tudi zavezo doseganju nadaljnjih izboljšav v prihodnosti. Glavni cilj Evropske komisije je spodbujati sodelovanje Evropejcev in civilne družbe v njenih dejavnostih oblikovanja politik. Institucija si zato zelo prizadeva za zagotovitev orodij za tako sodelovanje in ustvarjanje priložnosti za deležnike, da lahko prispevajo v celotnem ciklu politike. Leta 2019 je število javnih posvetovanj, prevedenih v vse jezike EU, še naprej naraščalo. Portal „Povejte svoje mnenje“, ki je enotno spletno mesto, na katerem se lahko zainteresirane strani seznanijo z dejavnostmi Komisije v zvezi z oblikovanjem politik ter podajo svoje pripombe, stališča in druge informacije, je leta 2019 zabeležil več kot 800 000 obiskov. Povprečno število odgovorov na javna posvetovanja in povratnih informacij se zelo razlikuje, vendar je trend na splošno rastoč. Skratka, prizadevanja Evropske komisije, da bi boljšemu pravnemu urejanju namenila osrednje mesto v postopku odločanja, so uspešna. Posvetovanja in preglednost sta področji, na katerih je Evropska komisija po mnenju zainteresiranih strani dosegla največji napredek od leta 2015. V sporočilu se priznava, da je boljše pravno urejanje vedno bolj sestavni del institucionalne kulture Evropske komisije in da ima široko podporo deležnikov, ki želijo biti še bolj vključeni v oblikovanje politike te institucije. Komisija je hkrati s tem dogajanjem nadaljevala svoje delo skupaj z Evropskim parlamentom in Svetom v zvezi z načrtovanim skupnim zakonodajnim portalom za njegovo čimprejšnjo uvedbo v skladu z zavezo iz Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje iz leta 2016. Portal bo zagotavljal zbirko podatkov z informacijami o celotnem zakonodajnem postopku na način, ki bo zlahka dostopen splošni javnosti brez strokovnega znanja. Nazadnje, Evropska komisija je pozdravila pobude finskega predsedstva Evropskemu svetu v drugi polovici leta 2019 za spodbujanje zakonodajne preglednosti in proaktivno objavljanje določenih dokumentov v zvezi s pogajanji. Evropska državljanska pobuda Evropska državljanska pobuda je pravica, določena v členu 11(4) Pogodbe o Evropski uniji in prvem odstavku člena 24 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Evropska državljanska pobuda je instrument za spodbujanje udeležbe državljanov v demokratičnem življenju Evropske unije s tem, da jim omogoča, da od Evropske komisije neposredno zahtevajo vložitev predloga za pravne akte Unije za izvajanje Pogodb. Leta 2019 sta sozakonodajalca sprejela Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o evropski državljanski pobudi, ki je bila objavljena 17. maja 2019. Ta nova uredba prinaša številne strukturne in tehnične izboljšave, da bi evropska državljanska pobuda postala bolj prijazna in dostopna uporabnikom ter manj obremenjujoča in lažja za uporabo za organizatorje in podpornike, da bi omogočili večje sodelovanje evropskih državljanov v demokratičnem procesu Unije. Poleg tega je novi regulativni instrument namenjen krepitvi nadaljnjega ukrepanja na podlagi evropskih državljanskih pobud kot orodja za spodbujanje demokratične razprave v Evropski uniji.

Etika in preglednost članov Evropske komisije Predsednica je v svojih političnih usmeritvah podprla ustanovitev neodvisnega organa za etiko, ki bi bil skupen vsem institucijam EU. Predsednica se je zavezala, da bo pri doseganju tega cilja tesno sodelovala z drugimi institucijami. Evropska komisija je 24. junija 2019 objavila prvo letno poročilo o uporabi novega kodeksa ravnanja svojih članov za leto 2018 v skladu s svojo zavezo iz člena 13(4) kodeksa. V poročilu so med drugim povzete glavne spremembe, uvedene z novim kodeksom, ki prispevajo k doseganju najvišjih etičnih standardov in preglednosti, pričakovanih od članov Evropske komisije. Poleg tega je Evropska komisija februarja 2019 izdala podrobne in praktične smernice o etičnih standardih za člane Komisije, ki so maja sodelovali v kampanji za volitve v Evropski parlament. Evropska komisija se je ob podpori Evropskega parlamenta dejansko odločila, da svojim članom omogoči dejavno udeležbo v politični kampanji, ne da bi se morali začasno umakniti iz institucije za celotno obdobje, če upoštevajo posebne etične prakse. Poleg tega je Evropska komisija leta 2019 redno posodabljala stran spletišča Europa, namenjeno etiki komisarjev in nekdanjih komisarjev , z rednim nalaganjem sklepov Evropske komisije in zapisnikov sestankov o dovoljenih poklicih nekdanjih evropskih komisarjev.



Register za preglednost Preglednost pri zastopanju interesov je bistvena za omogočanje državljanom, da spremljajo dejavnosti tistih, ki želijo vplivati na pripravo zakonodaje EU. Register za preglednost, vzpostavljen od leta 2011, razkriva, kateri interesi so zastopani, kdo jih zastopa in s kakšnimi sredstvi. Register s tem omogoča večji javni nadzor, saj državljanom, medijem in drugim deležnikom omogoča, da spremljajo dejavnosti in morebitni vpliv zastopnikov interesov. Evropska komisija je na tej podlagi leta 2016 vložila predlog, da bi sedanji register za preglednost postal obvezen . Predlog vključuje podpis novega medinstitucionalnega sporazuma med Evropskim parlamentom, Komisijo in – prvič – Svetom EU. Medinstitucionalna pogajanja o tem predlogu še potekajo. Leta 2019 so pogajalci treh institucij opravili kroge pogovorov o predlogu obveznega registra za preglednost. Namen teh pogovorov je bil proučiti načine, kako doseči, da bi bil pogoj za interakcije z zastopniki interesov njihov predhodni vpis v register za preglednost, da bi postala registracija dejansko obvezna za lobiste. Čeprav se pristopi treh institucij še vedno razlikujejo, so pregledale razvoj v zvezi s prihodnjo vzpostavitvijo skupnega registra. V tem okviru je Evropska komisija Evropski parlament in Svet še naprej pozivala, naj proučita možnosti, ki bi jima omogočale uporabo pravila „brez registracije ni sestanka“. Tri institucije so ponovno poudarile svoj skupni cilj, da dosežejo znatno izboljšanje glede na obstoječe stanje, in se strinjale o nadaljevanju razgovorov. Medtem se register za preglednost nenehno širi in je 31. decembra 2019 vseboval kar 11 899 vnosov, vključno s 1 592 novimi registracijami. Na spletišču registra za preglednost so bile objavljene posodobljene izjave o varstvu podatkov v zvezi z registracijskimi zavezanci, sestanki z zastopniki interesov ter obravnavo opozoril in pritožb. V tem okviru je leta 2019 register za preglednost, ki ga vodita Evropski parlament in Evropska komisija, ostal glavni vzor za javne uprave po Evropi. Preglednost v zvezi z izstopom Združenega kraljestva iz EU Evropska komisija je v letu 2019 še naprej izpolnjevala svojo zavezo glede zagotavljanja čim večje odprtosti, kar zadeva pogajanja v zvezi z izstopom Združenega kraljestva iz EU, kakršnih doslej še ni bilo. Institucija sistematično objavlja vse osnutke pogajalskih stališč, dokumente o stališčih EU, diapozitive, dnevne rede za kroge pogajanj ter osnutek in končno različico sporazuma o izstopu. Evropska komisija je v obdobju 2017–2019 na svojem spletišču proaktivno objavila več kot 120 dokumentov v zvezi z brexitom. Poleg tega so službe institucije odgovorile na 10 937 dopisov državljanov in obravnavale približno sto zahtev za dostop do dokumentov. Večini teh zahtev je bilo ugodeno z razkritjem dokumentov, kot so celoten seznam sestankov z deležniki in zapisniki o njih. Evropska komisija ostaja v celoti zavezana ohranjanju tej zelo visoki stopnji preglednosti v zvezi z izvajanjem sporazuma o izstopu in v celotnih prihodnjih pogajanjih o prihodnosti odnosa med EU in Združenim kraljestvom. Trgovinska politika Trgovinska politika vpliva na državljane EU. Zato Evropska komisija prisluhne vsem prispevkom, da bi politika EU točno izražala vrednote in interese družbe kot celote. Skladno s tem je ta politika zgrajena s prispevki državljanov EU pred pogajalskim procesom, med njim in po njem.

V letu 2019 sta bila preglednost in sodelovanje z javnostjo še vedno bistveni značilnosti trgovinske politike, da bi se zagotovili demokratičnost, zaupanje javnosti in odgovornost. Evropska komisija je še naprej sistematično objavljala informacije v vseh fazah trgovinskih pogajanj. Komisija tako Svetu javno pošilja predloge za osnutke pogajalskih smernic v zvezi s preferencialnimi trgovinskimi sporazumi, poročila o krogih pogajanj, začetne pogajalske predloge EU, ocene učinka na trajnostni razvoj in s pogajanji dogovorjeno besedilo, čim obstaja v dogovorjeni prečiščeni različici. Evropska komisija je poleg tega dejavno vključevala deležnike, da bi pridobila konkreten vsebinski prispevek k oblikovanju z dokazi podprte trgovinske politike EU v vseh fazah. Komisija je leta 2019 opravila tri večja javna posvetovanja v zvezi s trgovino. Zgoraj navedeni ukrepi nadgrajujejo sedanji proaktiven in pregleden pristop Evropske komisije k trgovinski politiki.



Program Evropa za državljane Program, imenovan „Evropa za državljane“, določen za obdobje 2014–2020, je pomemben instrument za spodbujanje državljanov EU k boljši obveščenosti, sodelovanju v razpravah in prevzemanju pomembnejše vloge pri razvoju EU. Evropska komisija je v letu 2019 v njegovem okviru še naprej pripravljala pobude in ukrepe. Zaključek Evropska komisija je v letu 2019 še naprej proaktivno in na uporabnikom prijazen način objavljala najrazličnejše informacije in dokumente. Hkrati je stalno proučevala nova orodja, zasnovana za povečanje preglednosti vseh njenih dejavnosti in vključevanje državljanov v demokratični proces. Zgoraj je navedenih samo nekaj primerov, ki ponazarjajo prizadevanja institucije za povečanje preglednosti v širšem pomenu besede.



II.Dostop do dokumentov Pravica dostopa do dokumentov, ki je določena v členu 15(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije in se izvaja z Uredbo št. 1049/2001, je bila v letu 2019 še naprej eden od temeljev programa preglednosti Evropske komisije. Pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij je povezana z demokratično naravo teh institucij. Uredba (ES) št. 1049/2001 odraža namero, izraženo v drugem odstavku člena 1 Pogodbe EU, da se zaznamuje „nov[a] stopnj[a] v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani“. Ta cilj je ponovljen v členu 10 Pogodbe EU. Poleg tega člen 298 Pogodbe o delovanju Evropske unije določa, da „[i]nstitucije, organe, urade in agencije Unije pri izvajanju njihovih nalog podpira odprta, učinkovita in neodvisna evropska uprava“. Evropska komisija je leta 2019 v tem okviru zagotavljala dostop do najrazličnejših dokumentov, ki jih hrani, na podlagi posebnih zahtev v skladu z Uredbo. Ta dostop je dopolnjeval proaktivno objavljanje številnih informacij in dokumentov v različnih registrih in na spletnih straneh Komisije. To poročilo zajema pregled izvajanja Uredbe s strani Evropske komisije v letu 2019. Temelji na statističnih podatkih, povzetih v Prilogi . Statistični podatki kažejo število prejetih prošenj in zagotovljenih odgovorov v letu 2019. Poleg tega zagotavljajo natančnejše statistične podatke, pridobljene za prejšnja leta na podlagi naknadnih rednih popravkov kodiranja. Tako kot v prejšnjih letih statistični podatki ne kažejo števila zahtevanih ali (delno) razkritih dokumentov, ki jih je bilo precej več. Čeprav lahko prosilci zaprosijo za dostop do posameznega dokumenta, pogosteje zaprosijo za dostop do več dokumentov ali celo do celotnih spisov o nekem področju ali postopku. Na kratko, statistični podatki kažejo, da so bili zahtevani dokumenti v začetni fazi v celoti ali delno razkriti v skoraj 78 % od 7 445 primerov, v potrdilni fazi pa je bil širši ali celo popoln dostop odobren v 53,4 % od 296 pregledanih primerov. Podatki ne potrjujejo le odprtosti Evropske komisije, ampak tudi pomembnost pravice dostopa do dokumentov v okviru splošne politike preglednosti Evropske komisije. Viri Pri Evropski komisiji začetne zahteve za dostop do dokumentov decentralizirano obravnavajo različni generalni direktorati in službe Komisije. Vsak generalni direktorat in vsaka služba za to nalogo imenujeta vsaj enega pravnega strokovnjaka, ki deluje kot „koordinator za dostop do dokumentov“.

Odvisno od velikosti službe in števila prejetih zahtev „koordinatorjem za dostop do dokumentov“ po navadi pomaga nekaj članov podpornega osebja, ki so zadolženi za usklajevanje osnutkov odgovorov z enotami, pristojnimi za povezana področja politike. Potrdilne prošnje obravnava Generalni sekretariat, da se zagotovi neodvisen upravni pregled odgovora, zagotovljenega v začetni fazi. Posebna skupina znotraj enote Generalnega sekretariata za preglednost, upravljanje dokumentov in dostop do dokumentov opravlja izključno nalogo zagotavljanja usklajevanja in enotnega izvajanja podrobnih pravil za uporabo Uredbe (ES) št. 1049/2001. Skupina je sestavljena iz več uslužbencev, ki obravnavajo zadeve, in osebja za administrativno podporo. Enota poleg svoje obveznosti pregledovanja začetnih odgovorov zagotavlja horizontalne smernice, usposabljanje in svetovanje vsem generalnim direktoratom in službam Evropske komisije glede izvajanja Uredbe v tesnem sodelovanju s pravno službo. Enota upravlja tudi sistem informacijske tehnologije za celotno Evropsko komisijo, namenjen obravnavanju začetnih in potrdilnih zahtev za dostop do dokumentov: GestDem, ter v sodelovanju z enoto Generalnega sekretariata za digitalne rešitve in učinkovitost postopkov razvija nov sistem, in sicer EASE (Electronic AccesS to European Commission Documents (elektronski dostop do dokumentov Evropske komisije)). Namen projekta EASE je oblikovati in razviti elektronsko in popolnoma integrirano rešitev IT, ki bo na enem mestu omogočala vlaganje in obravnavo prošenj za dostop do dokumentov Komisije. Proučujejo ga s končnim ciljem, da bi postopek odločanja EU približali državljanom in da bi postal bolj stroškovno učinkovit kot sedanji sistem GestDem. V prvi polovici leta 2019 je projektna skupina nadaljevala z zbiranjem in opredeljevanjem poslovnih potreb za novi sistem, kar je vključevalo organizacijo delavnic z osebjem Generalnega direktorata, ki se ukvarja z dostopom do dokumentov. Poleg tega sta bili pripravljeni in odobreni poslovna študija in listina projekta, ključna dokumenta projektnega vodenja, ki pojasnjujeta cilje, poslovne potrebe in značilnosti prihodnjega sistema ter časovnico in rezultate. Druga polovica leta 2019 je bila namenjena poslovni analizi sistema za vodenje zadev (končani na začetku leta 2020), vključno z razgovori z uporabniki iz različnih služb Komisije. Projektna skupina je poleg tega v sodelovanju z Generalnim direktoratom za informatiko začela študijo o umetni inteligenci, katere namen je opredeliti „primere uporabe“, pri katerih bi bilo mogoče s tehnikami umetne inteligence poenostaviti obravnavo prošenj za dostop do dokumentov. Projekt, ki naj bi se začel izvajati do začetka leta 2021, ima dva dela: (1).nov spletni portal, ki bo državljanom omogočal, da (i) vložijo prošnje za dostop do dokumentov Komisije in imajo pregled nad njimi, (ii) komunicirajo s Komisijo ter (iii) poiščejo že razkrite dokumente, in (2).nov sistem za vodenje zadev, ki bo osebju Komisije omogočal registracijo, pripis in obravnavo prošenj za dostop do dokumentov. Nadomestil bo GestDem, sedanji sistem IT, ki se uporablja za ta namen. Skratka, novi projekt EASE naj bi zagotovil večjo preglednost in državljane približal postopku odločanja EU. Ne glede na ta pričakovani znatni napredek na področju IT je treba zaradi stalnega naraščanja števila novih prošenj za dostop do dokumentov in večje potrebe po preglednosti Evropski komisiji zagotoviti dovolj človeških virov. To je zagotovilo za ustrezno obravnavo prošenj za dostop do dokumentov v okviru regulativnih rokov in doseganje najboljših rezultatov za državljane. 1.Registri in spletna mesta Leta 2019 je bilo v register dokumentov Komisije dodanih 18 337 novih dokumentov (glej preglednico 1 v Prilogi), ki spadajo v kategorijo C, COM, JOIN, UL, PV, SEC ali SWD . V letu 2019 je bilo na spletnem mestu „Dostop do dokumentov“ na spletišču Europa evidentiranih 6 642 obiskovalcev in 10 112 ogledanih strani (glej preglednico 2 v Prilogi). Obe platformi sta še vedno koristni iskalni orodji, ki državljanom omogočata tesnejše in dejavnejše sodelovanje v postopku odločanja Evropske komisije in spodbujata politiko dostopa do dokumentov. 2.Sodelovanje z drugimi institucijami, za katere velja Uredba (ES) št. 1049/2001 Člen 15(1) Uredbe (ES) št. 1049/2001 določa, da institucije razvijejo učinkovito upravno prakso, da bi omogočile uresničevanje pravice do dostopa, ki jo zagotavlja ta uredba. V členu 15(2) je nadalje organizirana ustanovitev medinstitucionalnega odbora, da prouči dobre prakse, obravnava možne spore in razpravlja o prihodnjem razvoju dostopa javnosti do dokumentov. V skladu z zgoraj navedenima določbama so se Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija leta 2019 še naprej redno udeleževali tehničnih sestankov na upravni ravni. V okviru takih sestankov si institucije izmenjujejo izkušnje, razvijajo dobre prakse in zagotavljajo dosledno uporabo Uredbe (ES) št. 1049/2001 ob upoštevanju sodne prakse Sodišča Evropske unije. Poleg tega je Evropska komisija 24. septembra 2019 sodelovala na strokovnem seminarju „Prihodnost preglednosti EU“, ki ga je organiziralo finsko predsedstvo Sveta Evropske unije. Ta seminar je bil platforma za vključujoče razprave o prihodnosti preglednosti ne le s strokovnjaki iz institucij in agencij EU, temveč tudi iz civilnih družb in akademskega okolja. V okviru te skupne razprave o konkretnih ukrepih za povečanje preglednosti v prihajajočem zakonodajnem obdobju je Evropska komisija pregledala stanje sodne prakse v zvezi z dostopom do dokumentov in proučila, kako je Uredba (ES) št. 1049/2001 prestala preizkus časa. Seminar se je zaključil z ugotovitvijo, da je bil dosežen znaten napredek v odprtosti EU, da pa je treba delo še nadaljevati.

3.Analiza prošenj za dostop 3.1.Število prošenj (glej preglednici 3 in 4 v Prilogi) §Začetne prošnje Kot je prikazano v spodnjem diagramu, je bilo leta 2019 prejetih 7 445 začetnih prošenj. To število izraža izjemno, skoraj 7,7-odstotno povečanje v primerjavi z letom 2018 in 11-odstotno v primerjavi z letom 2014. Evropska komisija je podala 8 449 začetnih odgovorov, medtem ko jih je bilo leta 2018 podanih 7 257, kar pomeni skoraj 16,4-odstotno povečanje. Med temi začetnimi odgovori jih je bilo 7 612 izdanih na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001 (v primerjavi s 6 117 leta 2018). To število kaže na približno 24,4-odstotno povečanje v enem letu. Omeniti je treba, da se ena sama zahteva lahko nanaša na več dokumentov, zato je lahko nanjo podanih več različnih odgovorov. V nekaterih primerih pa se lahko zbere več zahtev skupaj in zanje zagotovi en odgovor. Število odgovorov, kot je bilo pridobljeno iz podatkovne zbirke, zajema vse vrste nadaljnjih prispevkov Evropske komisije, od -odgovorov, zagotovljenih v skladu z Uredbo (ES) št. 1049/2001 (tudi odgovori, da se dokumenti ne hranijo), do -odgovorov, zagotovljenih v skladu z drugimi pravnimi okviri (zaradi vsebine prošnje ali statusa prosilca itd.), ali celo -zaključitev, potem ko prosilec ni zagotovil zahtevanih pojasnil ali izpolnil postopkovnih zahtev. §Potrdilne prošnje Potrdilnih prošenj, v zvezi s katerimi je morala Evropska komisija pregledati začetne odgovore, s katerimi je bil v celoti ali delno zavrnjen dostop, je bilo leta 2019 334, kar pomeni 5-odstotno povečanje v primerjavi z letom 2018. Podatki potrjujejo trend stalnega naraščanja, ki se opaža od leta 2016. Evropska komisija je izdala 319 odgovorov, od katerih je 296 temeljilo na Uredbi (ES) št. 1049/2001. Čeprav ta številka pomeni le rahlo povečanje, za približno 2,8 % glede na 288, predstavlja večjo rast v višini približno 8,8 % od leta 2014, kot prikazuje spodnji diagram. 3.2.Delež prošenj na generalni direktorat/službo Evropske komisije (glej preglednico 5 v Prilogi) §Začetne prošnje Generalni sekretariat je leta 2019 prejel največji delež začetnih prošenj (8,6 %). Tesno mu je sledil Generalni direktorat za zdravje in varnost hrane, ki je prejel 8,4 % začetnih prošenj. Ne glede na rahlo zmanjšanje v primerjavi s prejšnjim letom (ko je ta generalni direktorat prejel največji delež začetnih prošenj, in sicer 11 %) ta številka predstavlja stalno veliko zanimanje prosilcev za zdravstvena vprašanja. Sledili so mu Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja (6,9 %), Generalni direktorat za trgovino (6 %), Generalni direktorat za konkurenco (5,7 %), Generalni direktorat za mobilnost in promet (4,7 %), Generalni direktorat za migracije in notranje zadeve (4,3 %), pravna služba (4,1 %) ter Generalni direktorat za obdavčenje in carinsko unijo (4 %). Preostale posamezne službe Evropske komisije so prejele 4 % ali manj vseh začetnih prošenj.





§Potrdilne prošnje Največji delež potrdilnih prošenj, ki jih je leta 2019 prejel Generalni sekretariat, je izhajalo iz začetnih odgovorov, ki jih je zagotovil Generalni direktorat za trgovino (10,2 %). Temu je sledil Generalni direktorat za konkurenco, ki je kljub temu zabeležil neto zmanjšanje potrdilnih prošenj, vloženih v zvezi z njegovimi začetnimi odgovori, v zadnjih treh letih (8,7 % leta 2019 v primerjavi s 13,8 % leta 2018 in 19,7 % leta 2017). Temu generalnemu direktoratu sta sledila Generalni sekretariat (7,2 %) in Generalni direktorat za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo (6,3 %). Treba je omeniti, da je delež Generalnega direktorata za zdravje in varnost hrane, ki je leta 2018 prejel 7,9 % potrdilnih prošenj, padel na 2,7 %. Generalni direktorat za migracije in notranje zadeve in Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja sta zagotovila začetne odgovore na 6 % oziroma 5,4 % vseh potrdilnih prošenj. Začetni odgovori, ki so jih vsaka posebej zagotovile preostale službe Evropske komisije, so predstavljali manj kot 5 % zahtevkov za potrdilni pregled. 3.3.Socialno-poklicni profil prosilcev (preglednica 6 v Prilogi) Prosilci lahko v obrazcu prošnje na spletišču Europa navedejo svoj socialno-poklicni profil z izbiro ene od naslednjih devetih kategorij: državljan, akademik, odvetnik, novinar, nevladna organizacija, podjetje, poslanec Evropskega parlamenta, podnacionalni subjekt ali organ države članice. Za statistične namene profil „državljan“ zajema prosilce, ki so izbrali ta profil, in pomeni privzeto možnost, ki vključuje tiste, ki niso izbrali nobene od socialno-poklicnih kategorij. §Začetne prošnje Leta 2019 so tako kot v prejšnjih letih večino začetnih prošenj vložili državljani. Ta kategorija prosilcev je dejansko vložila približno 51,1 % zahtev. Na drugo mesto med najbolj dejavnimi prosilci, ki so ga leta 2018 zasedala podjetja, so se leta 2019 ponovno povzpeli akademske ustanove in možganski trusti (tako kot leta 2017), ki so vložili 12,2 % začetnih prošenj. Kljub temu so jim tesno sledila podjetja s približno 10,4 % začetnih prošenj. Pravni strokovnjaki in novinarji (z 9,4 % oziroma 8,1 %) so še vedno pomembni prosilci, tako kot v prejšnjih letih. Nevladne organizacije so edina preostala kategorija prosilcev z deležem začetnih prošenj, ki je presegal 5 %. Daleč za njimi so bile ostale kategorije, ki so imele vsaka manj kot 2 % začetnih prošenj.



§Potrdilne prošnje Leta 2019 so večino potrdilnih prošenj, tj. 51,5 %, vložili državljani (v primerjavi s 36,2 % leta 2018 in 24,7 % leta 2017). Pravni strokovnjaki so zasedli drugo mesto, saj so vložili veliko število potrdilnih prošenj, tj. kar 14,4 %. Tretje mesto so zasedle nevladne organizacije, ki so vložile 12,6 % potrdilnih prošenj, tesno pa so jim sledili novinarji s približno 11,1 % potrdilnih prošenj. Daleč za njimi so bili akademske ustanove in možganski trusti (4,8 %), podjetja (4,5 %) ter ostale kategorije, ki so imele vsaka manj kot 1 % začetnih prošenj. 3.4.Geografski izvor prosilcev (preglednica 7 v Prilogi) §Začetne prošnje Kar zadeva geografsko porazdelitev začetnih prošenj v letu 2019, se zdi, da tiste, ki izvirajo iz Belgije (31 %), Nemčije (11,9%) in Francije (8 %), skupaj predstavljajo več kot polovico celotnega števila prošenj, ki jih je prejela Komisija.

Medtem ko sta bili Belgija in Nemčija že v preteklosti dve od glavnih držav, iz katerih je izvirala večina začetnih prošenj za dostop do dokumentov, se je eden od prej zelo dejavnih prosilcev, in sicer Združeno kraljestvo, uvrstil na četrto mesto in s tem še naprej beležil znatno stalno upadanje števila svojih prošenj od leta 2017. Leta 2019 je le 7,8 % začetnih prošenj izviralo iz Združenega kraljestva (v primerjavi z 9,2 % leta 2018 in 15,2 % leta 2017). Peta je bila Španija s 5,9 % začetnih prošenj, tesno pa sta ji sledili Italija (5,5 %) in Nizozemska (5 %). V preostalih 21 državah članicah je bilo vloženih manj kot 3 % prošenj na državo članico. Pravico dostopa do dokumentov so še naprej uveljavljali tudi prosilci s prebivališčem ali statutarnim sedežem v tretji državi. Pri njihovih začetnih prošnjah je bilo potrjeno rahlo, vendar stalno naraščanje, ugotovljeno v prejšnjih letih, saj je bil njihov delež leta 2019 6,6 % v primerjavi s 5,3 % leta 2018 in 5 % leta 2017. §Potrdilne prošnje Kar zadeva geografsko porazdelitev potrdilnih prošenj, so daleč največji delež teh prošenj tako kot v prejšnjih letih vložili prosilci iz Belgije (kljub neto zmanjšanju s 33,2 % takih prošenj v primerjavi s 45,9 % leta 2018), ki so jim sledili tisti iz Nemčije (14,1 %), Španije (12,9 %) in Združenega kraljestva (9 %). Francija in Italija (obe po 5,1 %) ter Nizozemska (4,2 %) so bile edine od preostalih držav članic, iz katerih je izviralo več kot 4 % prošenj. V preostalih 21 državah članicah je bilo vloženih 3 % prošenj ali manj na vsako državo članico. Število potrdilnih prošenj prosilcev s prebivališčem ali statutarnim sedežem v tretji državi pa je potrdilo rahlo naraščanje, ugotovljeno v zadnjih dveh letih, saj so vložili skoraj 1,5 % vseh prošenj (v primerjavi z 2,2 % leta 2018 in 3,6 % leta 2017). 4.Uveljavljanje izjem od pravice do dostopa Za pravico do dostopa, določeno v Uredbi (ES) št. 1049/2001, veljajo številne posebne izjeme, ki so določene v členu 4 Uredbe. Vsako popolno ali delno zavrnitev je treba utemeljiti v skladu z vsaj eno od teh izjem. 4.1.Vrste zagotovljenega dostopa (preglednici 8 in 9 v Prilogi) §Začetna faza Leta 2019 je bil popolni ali delni dostop do dokumentov zagotovljen v več kot 77,6 % primerov v začetni fazi (kar kaže na rahlo zmanjšanje od leta 2018, ko je bilo takih primerov 80,2 %). Delež popolnoma pozitivnih odgovorov se je rahlo zmanjšal, in sicer z 59,4 % v letu 2018 na 52,8 % v letu 2019. Vendar pa je delež delno pozitivnih odgovorov ponovno potrdil trend rahle, vendar stalne rasti, evidentirane od leta 2017 (z 20,3 % leta 2017 na 20,8 % leta 2018 in 24,8 % leta 2019). Hkrati je bilo še vedno prisotno stalno rahlo zmanjševanje deleža v celoti zavrnjenih prošenj za dostop, ki se opaža od leta 2016, ki je znašal le 12,9 % vseh začetnih prošenj (v primerjavi z 15,8 % leta 2018 ter 18 % oziroma 19 % v letih 2017 in 2016). Poleg tega se je leta 2019 močno povečalo število primerov, v katerih zahtevani dokumenti niso obstajali ali jih institucija ni hranila (9,5 % začetnih prošenj v primerjavi s 3,9 % leta 2018). §Potrdilna faza Leta 2019 je bilo v potrdilni fazi v celoti potrjenih 30,1 % začetnih odgovorov, izpodbijanih s potrdilnimi prošnjami (v primerjavi z 41,7 % leta 2018 in 52,9 % leta 2017). Delež začetnih odgovorov, ki so bili popolnoma ali delno ovrženi je znašal 53,4 % (v primerjavi s približno 40,6 % leta 2018).

4.2.Uveljavljene izjeme od pravice do dostopa (preglednica 10 v Prilogi) 4.2.1.Začetna faza Leta 2019 je bilo varstvo zasebnosti in integritete posameznika še vedno izjema, ki jo je Evropska komisija najpogosteje uveljavljala za (popolno ali delno) zavrnitev dostopa v začetni fazi. Nanjo se je sklicevala v kar 41,1 % zavrnitev v primerjavi s 34,5 % leta 2018 in skoraj 31,4 % leta 2017. Kot v prejšnjih letih je bil velik del takih zavrnitev posledica potrebe po prikritju imen članov osebja, ki niso na vodilnih položajih, ali predstavnikov tretjih oseb, navedenih v dokumentih, v skladu z veljavno zakonodajo o varstvu podatkov. Druga najpogosteje uveljavljena izjema se nanaša na varstvo poslovnih interesov. Ta izjema je bila uveljavljena v več kot 15 % (delnih ali popolnih) zavrnitev. Tretjega mesta med najpogosteje uporabljenimi izjemami ni več zasedala izjema, namenjena varstvu tekočega postopka odločanja, temveč izjema, povezana z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij, ki je bila uveljavljena pri 13,4 % zavrnitev. Izjema, namenjena varstvu tekočega postopka odločanja, sledi z deležem uveljavljanja v višini 10,2 %. Sorazmerna uporaba izjeme glede varstva javne varnosti se je še naprej stalno rahlo povečevala (s 5,4 % leta 2017 na skoraj 8,8 % leta 2018 in 9,2 % leta 2019). Razen izjeme, ki zagotavlja varstvo mednarodnih odnosov, s 5,3 % primerov, je institucija preostale izjeme, določene v Uredbi (ES) št. 1049/2001, uveljavljala v vsakokrat manj kot 4 % primerov za delno ali popolno zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov v začetni fazi. 4.2.2.Potrdilna faza Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij je bilo leta 2019, tako kot v prejšnjih letih, ne glede na določeno zmanjšanje njegovega uveljavljanja še naprej najpogostejši glavni razlog za potrditev (popolne ali delne) zavrnitve dostopa s 24,3-odstotnim deležem primerov (v primerjavi s 30,6 % leta 2018 in skoraj 35 % leta 2017). Na drugem mestu je bila izjema glede varstva zasebnosti in integritete posameznika (22.2 % v primerjavi s 25 % leta 2018 in skoraj 26,1 % leta 2017). Tretje mesto je leta 2019 zasedla izjema glede varstva javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, z 18,4 % (v primerjavi s 5,6 % leta 2018 in 4 % leta 2017). Manj pogosto je bila še naprej uveljavljena izjema glede varstva poslovnih interesov (12,1 % leta 2019 v primerjavi z 12,5 % leta 2018 in 13,2 % leta 2017), kar jo je potisnilo na četrto mesto in potrdilo stalno zmanjševanje njene uporabe, ki se opaža od leta 2016 (ko je bila uporabljena pri 15,9 % potrdilnih zavrnitev). Izjema glede varstva tekočega postopka odločanja institucije je bila na petem mestu z uporabo v 8,4 % primerov. Ta delež potrjuje trend, ugotovljen v prejšnjem poročilu, da se ta izjema očitno uveljavlja manj pogosto (njena uporaba se je že zmanjšala z 10,8 % leta 2018, približno 12,2 % leta 2017 in 20,2 % leta 2016). Izjemi glede varstva javnega interesa, kar zadeva javno varnost ter pravno svetovanje in sodne postopke, sta bili naslednji najpogosteje uporabljeni izjemi s strani institucije (s 5 % oziroma 4,6 %). 5.Pritožbe evropski varuhinji človekovih pravic Evropska varuhinja človekovih pravic je leta 2019 zaključila 42 pritožb zoper Evropsko komisijo zaradi njenega obravnavanja prošenj za dostop do dokumentov . Za primerjavo, v zadnjih treh letih je evropska varuhinja človekovih pravic zaključila manjše število pritožb (29 leta 2018, 25 leta 2017 in 21 leta 2016).

Evropska varuhinja človekovih pravic je samo v šestih zadevah ugotovila nepravilnosti. Leta 2019 je evropska varuhinja človekovih pravic začela 32 novih preiskav, v katerih je bil dostop do dokumentov glavni ali podredni del pritožbe, medtem ko je bilo leta 2018 takih preiskav 29, leta 2017 25 in leta 2016 12. Ti statistični podatki potrjujejo izrazito povečevanje števila novih preiskav, ki se opaža od leta 2017, in izražajo vse večji pomen, ki ga evropska varuhinja človekovih pravic pripisuje temu posebnemu področju dejavnosti. Ta pomen dodatno ponazarja novi hitri postopek za pritožbe v zvezi z dostopom do dokumentov, ki ga je evropska varuhinja človekovih pravic uvedla leta 2018. V skladu s tem postopkom se je evropska varuhinja človekovih pravic zavezala, da bo odločitve o začetku preiskave sprejela v petih delovnih dneh, odločitve o preiskavah v zvezi z dostopom do dokumentov pa v 40 delovnih dneh od prejema pritožbe. Če evropska varuhinja človekovih pravic ugotovi, da je Evropska komisija storila napako, ko je zavrnila dostop do zahtevanih dokumentov, ji lahko priporoči, naj odobri popoln ali delen dostop do zadevnih dokumentov. Ta priporočila za institucijo niso pravno zavezujoča. Vendar lahko evropska varuhinja človekovih pravic, če institucija njenih priporočil ne upošteva, zadevo predloži Evropskemu parlamentu v posebnem poročilu. Nazadnje, rahlo povečanje števila pritožb in preiskav predstavlja le zelo majhen delež skupnega števila prošenj za dostop do dokumentov, ki jih je obravnavala Evropska komisija. 6.Pregled sodne prakse V letu 2019 so sodišča EU v okviru različnih sodnih postopkov nadalje razvila že tako obsežno sodno prakso v zvezi z dostopom do dokumentov institucij EU. Ta novoustvarjena sodna praksa je v veliki meri potrdila prakso Evropske komisije na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001 in jo bo nadalje usmerjala. 6.1.Sodišče Sodišče je v letu 2019 izreklo kar pet sodb o pritožbi v zvezi s pravico dostopa javnosti do dokumentov na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001, pri katerih je bila Evropska komisija stranka v postopku, medtem ko je leta 2018 izrekla eno. Sodišče je v okviru teh petih sodb pojasnilo vprašanja, ki zajemajo vse od postopkovnih vidikov do bolj vsebinskih vprašanj, ki izhajajo iz izvajanja Uredbe (ES) št. 1049/2001. 6.1.1.Pojasnila nekaterih materialnopravnih pravil Med petimi sodbami, ki jih Sodišče leta 2019 izreklo v zvezi z izvajanjem Uredbe (ES) št. 1049/2001, sta se dve nanašali na uporabo splošne domneve o zaupnosti v zvezi z dokumenti, ki so del spisov v zvezi z državno pomočjo. Sodišče je potrdilo, da razkritje dokumentov iz upravnega spisa Komisije v postopku pregleda državne pomoči načeloma ogroža varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij v smislu tretje alinee člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001. Institucija lahko uporabi splošno domnevo o zaupnosti že samo na podlagi tega, da so zahtevani dokumenti del upravnega spisa v zvezi z državno pomočjo. Za tako zaščitene dokumente „ne velja obveznost popolnega ali delnega razkritja vsebine“. Ta splošna domneva velja tudi ne glede na (i) število zahtevanih dokumentov, (ii) to, ali je prosilec konkretno opredelil zadevni dokument ali dokumente ali ne, ali (iii) to, ali so ti dokumenti „obstajali pred“ formalnim začetkom zadevne preiskave državne pomoči. Vendar je navedena splošna domneva izpodbojna in ne izključuje možnosti, da je mogoče nekatere od posebnih dokumentov iz spisa Komisije v zvezi z državno pomočjo razkriti. Dokazno breme nosi prosilec, ne glede na to, ali je težko predložiti dokaze, potrebne za njeno izpodbijanje. V zvezi s tem je treba omeniti, da dejstvo, da se zahtevani dokumenti neposredno in konkretno nanašajo na prosilca, ne zadostuje za izpodbitje zadevne splošne domneve. Sodišče je nadalje potrdilo, da tudi za dokumente v zvezi s postopki EU Pilot velja splošna domneva o nerazkritju zaradi njihovih povezav s postopki za ugotavljanje kršitev, ki jih začenjajo, pripravljajo ali preprečujejo. Zgoraj navedene splošne domneve, ki jih priznava Sodišče, ne izključujejo pravice zainteresirane osebe, da dokaže obstoj prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje razkritje zahtevanih dokumentov.

Sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da tak interes ne more biti utemeljen s tem, da bi dokumenti prosilcu omogočili predložitev prepričljivejših razlogov v svoji ničnostni tožbi, pripravo tožbe ali predložitev dokazov v postopkih pred nacionalnimi sodišči, ali da bi mu omogočili uveljavljanje pravice do obrambe v okviru postopka za ugotavljanje kršitev v zvezi z državno pomočjo. Vsak od teh razlogov je torej opredeljen kot zasebni interes. Nazadnje, Sodišče je ponovno poudarilo svojo ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero upravna dejavnost Komisije ne zahteva tako obširnega dostopa do dokumentov kot njena zakonodajna dejavnost. 6.1.2.Pojasnila nekaterih postopkovnih pravil Prvič, Sodišče je priznalo domnevo zakonitosti v zvezi z izjavo institucije, da zahtevani dokumenti ne obstajajo. Sodišče je razsodilo, da taka domneva (i) velja celo za izjavo splošne narave (ki se ne nanaša na konkretne in opredeljene dokumente) in (ii) je ni mogoče izpodbiti zgolj s trditvijo, da bi bilo domnevno pomanjkanje obstoječih dokumentov očitno v nasprotju z ustrezno upravno prakso. Drugič, Sodišče je ponovno poudarilo, da prosilec načeloma ne ohrani interesa za predložitev razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, ki ni bila formalno umaknjena, po razkritju zahtevanih dokumentov, tudi če se je sodni postopek že začel. Če ta interes še vedno obstaja, se predpostavlja, da se lahko ta nezakonitost ponovi v prihodnosti ne glede na posebne okoliščine obravnavane zadeve in je treba o njej presojati in concreto. 6.2.Splošno sodišče Splošno sodišče je v letu 2019 izreklo devet sodb, ki so vključevale Evropsko komisijo, v zvezi s pravico dostopa do dokumentov v skladu z Uredbo (ES) št. 1049/2001. Evropska komisija je bila stranka v postopku v vseh teh zadevah. Med temi devetimi sodbami so bile v štirih zavrnjene ničnostne tožbe proti sklepom Komisije. Natančneje, Splošno sodišče je v dveh od teh sodb potrdilo sklep Evropske komisije in v celoti zavrnilo tožbi, v drugih dveh sodbah pa je razsodilo, da sta tožbi očitno nedopustni. Splošno sodišče je v okviru ostalih petih sodb odredilo odstranitev treh tožb proti Evropski komisiji iz registra po odločitvi prosilcev o umiku pravnega sredstva. Poleg tega je Splošno sodišče v enem primeru odobrilo popravek tožbe, napačno vložene proti Evropski komisiji namesto Izvajalski agenciji za raziskave, v drugem primeru pa je odredilo ustavitev postopka. Splošno sodišče je imelo v okviru te sodne prakse, razvite leta 2019, priložnost pojasniti vprašanja, ki zajemajo vse od postopkovnih vidikov do bolj vsebinskih vprašanj, ki izhajajo iz izvajanja Uredbe (ES) št. 1049/2001. 6.2.1.Pojasnila nekaterih materialnopravnih pravil Leta 2019 so se materialnopravna pojasnila, ki jih je izdalo Splošno sodišče, večinoma vrtela okoli uporabe izjeme, povezane z varstvom namena preiskav, določene v tretji alinei člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001.



§Faza pred priglasitvijo državne pomoči zaščitena na podlagi splošne domneve Prvič, Splošno sodišče je priznalo „razširitev“ uporabe splošne domneve o zaupnosti na dokumente, ki se izmenjajo v fazi postopka v zvezi z državno pomočjo pred priglasitvijo, ker zagotavlja dobro sodelovanje držav članic v duhu vzajemnega zaupanja in s tem ustrezno delovanje morebitne poznejše predhodne preiskave ali celo formalnega postopka preiskave. Splošno sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da razprave pred priglasitvijo potekajo na pobudo držav članic, ki so odvisne v glavnem od razmerja zaupanja, ki ga je z njimi vzpostavila Komisija. Poleg tega pred priglasitvijo ni izdan tak sklep, temveč nezavezujoča ocena, ki izraža le mnenje Komisije, ki se lahko spremeni na podlagi informacij, ki jih institucija pridobi pozneje. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora institucija, kadar svoj sklep utemelji z izjemo glede na pravico do dostopa iz člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001, načeloma zagotoviti pojasnila, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko ogrozil interes, zaščiten s to izjemo. Vendar pa je Splošno sodišče ponovno poudarilo, da kadar ima institucija pravico do uporabe splošne domneve o zaupnosti, ni mogoče zahtevati, da bi bile v obrazložitvi podrobno navedene vse različne upoštevne dejanske in pravne okoliščine. Zadostuje, da obrazložitev jasno in nedvoumno razkrije način sklepanja, ki ga je uporabila institucija, in sicer tako, da se lahko zadevne osebe seznanijo z razlogi za sprejeti ukrep in branijo svoje pravice ter da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Splošno sodišče je poudarilo tudi, da institucija s tem, da uporabi splošno domnevo o zaupnosti za zavrnitev dostopa do dokumentov, izmenjanih v fazi postopka v zvezi z državno pomočjo pred priglasitvijo, ne krši člena 42 niti člena 47 Listine o temeljnih pravicah. Kar zadeva zadnjo določbo je treba omeniti, da se je Splošno sodišče strinjalo z Evropsko komisijo, ko je navedlo, da „je namen Uredbe št. 1049/2001 urediti vprašanja v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov institucij, in ne tistih v zvezi z dokazi, ki jih morajo stranke predložiti v okviru sodnega postopka, pa naj gre za spor pred sodiščem Unije ali pred nacionalnimi sodišči“.





§Zaščita zaprtih spisov v zvezi z državno pomočjo na podlagi splošne domneve o zaupnosti Poleg tega je Splošno sodišče potrdilo, da se domneva o zaupnosti uporablja za spise v zvezi z državno pomočjo, celo za zaprte, kadar je v teku tožba zoper sklep glede vsebine. Splošno sodišče je torej ravnalo v skladu z ustaljeno sodno prakso, ki upošteva dejstvo, da lahko Evropska komisija glede na rezultat sodnega postopka nadaljuje svoje preiskave, da bi morda sprejela nadaljnji sklep. §Prevladujoči javni interes Splošno sodišče je imelo tudi priložnost, da pojasni meje „prevladujočega javnega interesa“ v smislu člena 4 Uredbe (ES) št. 1049/2001. Slednji ima ključno vlogo v okviru Uredbe, saj lahko prevlada nad nekaterimi izjemami, ki upravičujejo zavrnitev odobritve dostopa do zahtevanih dokumentov. Splošno sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da se prosilčeva pravica do obrambe ne more šteti za „prevladujoč javni interes“ v smislu člena 4 Uredbe (ES) št. 1049/2001. Podobno se poseben interes, na katerega se lahko sklicuje oseba, ki zahteva dostop do dokumentov, ki se nanašajo nanjo osebno, ne more šteti za prevladujoči javni interes v smislu člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001, ker je namen te uredbe zagotoviti splošni javnosti pravico dostopa do dokumentov institucij in ne določiti pravila za zaščito posebnega interesa, ki ga ima lahko konkretni posameznik za pridobitev dostopa do njih. 6.2.2.Pojasnila nekaterih postopkovnih pravil Splošno sodišče je leta 2019 obravnavalo tudi več postopkovnih vprašanj v zvezi z ničnostnimi tožbami proti sklepom Evropske komisije, sprejetim v okviru Uredbe (ES) št. 1049/2001. §Zavezujoča narava roka iz člena 263 PDEU Splošno sodišče je v zvezi s postopkovnimi pravili najprej poudarilo obvezujočo naravo dvomesečnega roka iz člena 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije za vložitev ničnostne tožbe proti sklepu institucije. Dvomesečni rok je torej stvar javne politike in ni prepuščen presoji strank v postopku ali sodišča. Rok iz člena 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije je bil določen za zagotovitev pravne jasnosti in varnosti ter za preprečitev diskriminacije ali samovoljne obravnave pri izvajanju sodne oblasti. Odstopanja so mogoča le v primeru obstoja nepredvidljivih okoliščin ali višje sile v smislu člena 45 Statuta Sodišča Evropske unije. V skladu s tem mora biti ničnostna tožba proti potrdilnemu sklepu Evropske komisije, ki ni vložena v dvomesečnem roku iz člena 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ne da bi zanjo veljalo katero od zgoraj navedenih odstopanj, zavrnjena kot očitno nedopustna. §Pravni učinki potrdilnega sklepa Drugič, Splošno sodišče je opozorilo, da je v skladu s členom 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije načeloma mogoče vložiti tožbo le zoper sklep, ki ga je sprejel Generalni sekretariat v imenu Evropske komisije. To stališče je v skladu z ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero zoper začetni odgovor v smislu člena 7(1) Uredbe načeloma ni mogoče vložiti tožbe, razen v izjemnih okoliščinah: kadar vsebuje napako, na primer če prosilec ni obveščen o pravnih sredstvih ali če začetni odgovor pomeni dokončno stališče institucije. Sklep, izdan v potrdilni fazi v skladu s členom 8(1) Uredbe (ES) št. 1049/2001, namreč predstavlja zakonito odločbo, ki povsem nadomesti ex tunc prejšnjo izjavo o stališču iz začetnega odgovora institucije. Zato ima lahko samo ta sklep pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese prosilca, in je zato lahko predmet ničnostne tožbe v skladu s členom 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije. §Posledice dejanskega umika izpodbijanega sklepa Tretjič, Splošno sodišče je potrdilo, da tožba za razglasitev ničnosti sklepa Komisije postane brezpredmetna in o njej ni več treba odločati, če je prosilec pridobil zahtevano informacijo s poznejšim sklepom institucije, s katerim je bil izpodbijani sklep dejansko umaknjen. §Popravek oblikovih napak v ničnostni tožbi

Nazadnje, Splošno sodišče je odobrilo popravek, ki ga je zahteval prosilec, ki je pomotoma vložil tožbo proti Evropski komisiji namesto Izvajalski agenciji za raziskave. Splošno sodišče je v zvezi s tem navedlo, da je mogoče v skladu z ustaljeno sodno prakso oblikovne napake v zvezi s poimenovanjem tožene stranke popraviti po vložitvi tožbe, če je mogoče njeno istovetnost nedvoumno ugotoviti. Zato je Splošno sodišče sprejelo, da se šteje, da je bila stranka, proti kateri je bila vložena ničnostna tožba, Izvajalska agencija za raziskave. V tem primeru je Splošno sodišče menilo, da je bil naslov izpodbijanega sklepa, v katerem je bila kot pošiljateljica z velikimi črkami navedena „Izvajalska agencija za raziskave Evropske komisije“, lahko zavajajoč kar zadeva ločeno pravno osebnost Izvajalske agencije za raziskave. V skladu s tem je bila ničnostna tožba popravljena in razglašena za dopustno proti Izvajalski agenciji za raziskave. 6.3.Sodne zadeve, vložene proti Evropski komisiji leta 2019 V letu 2019 je bilo Splošnemu sodišču predloženih 12 novih zadev na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001, ki vključujejo Komisijo. Med temi zadevami so bile tri že v letu 2019 zavrnjene, umaknjene ali so se nadaljevali proti drugi stranki. Poleg tega sta bili na Sodišču vloženi dve pritožbi zoper sodbe Splošnega sodišča v zadevah, v katerih je bila Evropska komisija stranka v postopku. Obe pritožbi sta bili s sklepoma, izdanima leta 2019, zavrnjeni kot očitno neutemeljeni. Evropska komisija je pozorno spremljala razvoj sodne prakse evropskih sodišč v letu 2019. Institucija je zlasti pozdravila dejstvo, da so evropska sodišča v vseh zgoraj navedenih razsojenih zadevah v letu 2019 potrdila skladnost njene upravne prakse z Uredbo (ES) št. 1049/2001. V vseh osmih zadevah, o katerih sta Sodišče in Splošno sodišče razsodila v letu 2019, so bile namreč ničnostne tožbe proti sklepom Evropske komisije v celoti zavrnjene in je stališče institucije torej prevladalo. Evropska komisija se je dobro seznanila tudi z vsemi zgoraj navedenimi materialnopravnimi in postopkovnimi pojasnili evropskih sodišč v letu 2019 v zvezi z Uredbo (ES) št. 1049/2001. Generalni sekretariat je, tako kot v prejšnjih letih, skupaj s pravno službo redno organiziral seminarje za seznanjanje osebja Evropske komisije z nedavnim razvojem sodne prakse.

Zaključek Leto 2019 je zaznamoval prehod z „Junckerjeve Komisije“ na „Komisijo Ursule von der Leyen“. Ob tem političnem ozadju so preglednost, integriteta in odgovornost, ki so stebri demokracije, leta 2019 ostali najvišje prednostne naloge Evropske komisije. Evropska komisija pozdravlja ta naraščajoči interes splošne javnosti, ki je rezultat njenih dejavnosti. Institucija stalno sprejema nove pobude, namenjene proaktivnemu razvoju preglednosti v njenih postopkih odločanja in vključevanju državljanov. Leta 2019 se je to med drugim pokazalo s tem, da sta sozakonodajalca sprejela predlog Komisije za uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o evropski državljanski pobudi, katere namen je omogočiti večjo udeležbo evropskih državljanov v demokratičnem procesu institucij, pa tudi z izdajo podrobnih in praktičnih smernic o etičnih standardih za člane Komisije, ki so maja sodelovali v kampanji za volitve v Evropski parlament, stalnim proaktivnim objavljanjem dokumentov v zvezi z brexitom ter zavezanostjo institucije ohranjanju tej še nikoli tako visoki stopnji preglednosti v zvezi z izvajanjem sporazuma o izstopu in v celotnih prihodnjih pogajanjih o prihodnosti odnosa med EU in Združenim kraljestvom. Ti ukrepi nadgrajujejo več dobro uveljavljenih orodij in pobud, ki že prispevajo k ohranjanju načela preglednosti, za katero si prizadeva Evropska komisija, kot so portal za preglednost, sistematično objavljanje sestankov komisarjev, predložitev njihovih izjav o interesih, register dokumentov Komisije in drugi registri, EurLex, spletni viri, ki zagotavljajo informacije o priložnostih za pridobitev financiranja EU in o prejemnikih financiranja, portal o javnih posvetovanjih in Portal odprtih podatkov EU itd. Pri tem je imela v letu 2019 pravica do dostopa do dokumentov na zahtevo, kot je določena v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah, Pogodbah Evropske unije in Uredbi (ES) št. 1049/2001, še vedno ključno vlogo pri izvajanju zaveze Evropske komisije glede preglednosti. Evropska komisija ostaja institucija EU, ki obravnava daleč največje število zahtev za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001. Leta 2019 je dosegla največje število zahtev od začetka veljavnosti Uredbe leta 2001, saj je prejela kar 7 445 začetnih prošenj. Večina od teh prošenj se je nanašala na več dokumentov ali kar na celotne spise, nanje pa je bilo podanih več različnih odgovorov. Institucija je odgovorila s kar 8 449 začetnimi odgovori. Po eni strani se institucija zaradi stalno naraščajočega števila prošenj, ki se opaža od leta 2016, in njihove zapletenosti vse pogosteje srečuje z velikim izzivom usklajevanja načela preglednosti z načeloma učinkovitosti in dobrega upravljanja. Po drugi strani pa je to nedvomno privedlo tudi do večjega števila dokumentov, ki so postali dostopni javnosti. Ti izdani dokumenti so dopolnili precejšnjo količino informacij in dokumentov, ki so že bili na voljo prek spletišča Evropske komisije po zaslugi njene politike stalnega povečevanja števila proaktivno objavljenih dokumentov in močne zavezanosti preglednosti. Evropska komisija je 24. septembra 2019 sodelovala na strokovnem seminarju o „Prihodnosti preglednosti EU“, ki ga je organiziralo finsko predsedstvo Sveta Evropske unije ter je bilo namenjeno zagotovitvi nadaljnjega zagona odprtemu, učinkovitemu in neodvisnemu upravljanju v dobi digitalizacije. V okviru te skupne razprave o konkretnih ukrepih za povečanje preglednosti v prihajajočem zakonodajnem obdobju je Evropska komisija pregledala stanje sodne prakse v zvezi z dostopom do dokumentov in proučila, kako je Uredba (ES) št. 1049/2001 prestala preizkus časa.