SL Uradni list Evropske unije C 49/26

DRŽAVNE POMOČI – NIZOZEMSKA

(členi 107 do 109 Pogodbe o delovanju Evropske unije)

Državna pomoč MC 10/09 – Nakup skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda ING

(Besedilo velja za EGP)

2011/C 49/12

Komisija je Nizozemsko z dopisom z dne 29. novembra 2010 uradno obvestila o svojem sklepu sui generis glede pomoči MC 10/09.

BESEDILO DOPISA

„I. POSTOPEK (1) Komisija je v odločbi z dne 18. novembra 2009 v zadevi C 10/09 (v nadaljnjem besedilu: ‚odločba v zadevi ING‘ ali ‚odločba z dne 18. novembra 2009‘) (1) v korist družbe ING odobrila kapitalski vložek v višini 10 milijard EUR (temeljni vrednostni papirji prvega reda), dodatno pomoč v višini približno 2 milijard EUR kot posledico spremembe pogojev poplačila za navedene vrednostne papirje, ukrep za varovanje oslabljenih sredstev v zvezi s portfeljem, katerega neporavnani saldo znaša približno 30 milijard EUR, ter likvidnostna jamstva. (2) V tretji alinei uvodne izjave 88 odločbe v zadevi ING je navedena naslednja zaveza Nizozemske v zvezi z nakupom vrednostnih papirjev prvega in drugega reda: ‚Nakup kapitala drugega reda in hibridnih instrumentov prvega reda bo v prihodnje Komisiji predložen v odobritev za vsak primer posebej, in sicer v obdobju treh let od datuma sprejetja te odločbe ali dokler ING Nizozemski v celoti ne poplača temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda (vključno z zadevnimi natečenimi obrestmi kuponov na temeljni kapital prvega reda in provizijami izhodnih premij), odvisno od tega, kaj nastopi prej.‘ (3) Nizozemska je 16. oktobra 2010 Komisiji posredovala dopis ING za odobritev nakupa vrste hibridnih instrumentov, 31. december 2010 pa naj bi bil prvi nakupni datum za skupinski hibridni instrument prvega reda v višini 1,5 milijarde USD z obrestno mero 8,439 %. (4) Komisija je 27. oktobra 2010 obvestila Nizozemsko, da na podlagi odločbe v zadevi ING zaenkrat ne vidi razlogov za odobritev nakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda. Nizozemsko je pozvala, naj predloži posodobljen časovni načrt za poplačilo temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda. (5) Nizozemski organi so 5. novembra 2010 posredovali drugi dopis ING, v katerem je bila Komisija zaprošena, naj sprejme sklep o zahtevi ING za odobritev nakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda. (6) Komisija je 9. novembra 2010 Nizozemski poslala opomin v zvezi s časovnim načrtom za poplačilo temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda. Uradni časovni načrt do zdaj ni bil predložen. (7) 16. novembra 2010 je Nizozemska Komisijo zaprosila za uradno odobritev. 18. novembra 2010 je po elektronski pošti obvestila Komisijo, da podpira zahtevo ING za odobritev nakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda. (8) Nizozemska je Komisijo obvestila, da se zaradi nujnosti izjemoma strinja s tem, da se sklep v zvezi z nakupom skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda sprejme v angleškem jeziku. II. DEJSTVA 1. Opis družbe ING (9) ING sestavljajo ING Groep N.V. (v nadaljnjem besedilu: ING), tj. matična holdinška družba, ki ima 100-odstotni nadzor nad ING Bank N.V. in ING Verzekeringen N.V., ter dve podholdinški družbi, ki nadzorujeta bančne oziroma zavarovalniške odvisne družbe. Od konca leta 2009 je bila bilančna vsota ING 1 164 milijard EUR. (10) Za ponovno vzpostavitev dolgoročne rentabilnosti (med drugim) je ING prejela ukrepe, navedene v točki 1. Komisija je navedene ukrepe potrdila v odločbi v zadevi ING, potem ko je Nizozemska sprejela več zavez. V skladu s temi zavezami mora ING najpozneje do konca leta 2013 odsvojiti celotno ING Verzekeringen N.V. (uvodna izjava 82) in spoštovati določene zaščitne ukrepe v zvezi z ravnanjem, vključno s tem, da pred nakupom hibridnih kapitalskih instrumentov vsak primer predloži Komisiji v odobritev (tretja alinea uvodne izjave 88). Zaščitni ukrepi v zvezi z ravnanjem veljajo tri leta ali dokler ING Nizozemski v celoti ne poplača temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda, odvisno od tega, kaj nastopi prej. (11) V uvodni izjavi 76 odločbe v zadevi ING je opisan časovni načrt za poplačilo temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda po osnovnem scenariju v skladu s finančnimi napovedmi v potrjenem načrtu prestrukturiranja. Poznejše javne izjave družbe ING so vzbudile dvome glede teh načrtov (2). 2. Opis skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda (12) Decembra 2000 je holdinška družba ING izdala skupinski hibridni instrument prvega reda v višini 1,5 milijarde USD s prvim nakupnim datumom 31. decembra 2010. Po tem datumu je nakup možen vsako četrtletje. Instrument ima polletni kupon 8,439 % na leto. Po prvem nakupnem datumu se bo kupon spremenil v četrtletni kupon s trimesečno obrestno mero Libor (3) plus 3,6 % na leto. Za nakup instrumenta mora ING nakup objaviti 30 do 60 dni pred nakupnim datumom. (13) Skupinski hibridni instrument prvega reda, ki ga je izdala holdinška družba ING, je bil z ustreznim instrumentom prvega reda plasiran na stopnji ING Insurance (INGV). Skupinski hibridni instrument prvega reda ne podeljuje glasovalne pravice. (14) Ko se je družba ING 22. julija 2010 prvič obrnila na Komisijo zaradi nakupa hibridnih instrumentov, se je s skupinskim hibridnim instrumentom prvega reda trgovalo po približno 85 % nominalne vrednosti. Ker pa se je nakupni datum približeval in je trg pričakoval, da bo instrument dan v prodajo, je cena narasla na skoraj 100 %. 3. Stališče Nizozemske (15) V elektronskem sporočilu z dne 18. novembra 2010 je Nizozemska utemeljila svojo priglasitev z navedbo namer, ki jih je izrazila ING, v skladu s katerimi je ‚ING v tem trenutku dobro pripravljena, da kmalu v gotovini odplača prvo tranšo temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda‘. Čas tega najavljenega odplačila pa ni bil določen. (16) V podporo nakupu je Nizozemska razložila, da kakršna koli želja po tem, da so vlagatelji v skupinski hibridni instrument prvega reda vključeni v porazdelitev bremena, tako da so pripravljeni sprejeti ceno, ki je bistveno nižja od nominalne vrednosti, glede na trenutno tržno ceno 96–98 centov na dolar ni več realistična in posledično ponudba za odkup ni več ekonomsko izvedljiva. Izplačilo po nominalni vrednosti je zato edina možnost, ki jo ima ING, da lahko črta hibridni instrument iz svojih poslovnih knjig. (17) Če ne bi prišlo do nakupa, bi to pomenilo negativen signal trgu in vodilo k domnevi, da ING (ne glede na razlog) ni sposobna učinkovito upravljati svojega kapitala v skladu s tržnimi običaji in pričakovanji. Zato bi bilo izdajanje takšnih instrumentov za ING v prihodnosti težje. V zvezi s tem se utemeljuje tudi, da bi se, če ne bi prišlo do nakupa, povečali stroški financiranja ING ter zmanjšali njeni dobički in s tem sredstva, ki so na voljo za odkup temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda. (18) Prvi nakupni datum za zadevni skupinski hibridni instrument prvega reda je 31. december 2010, potem pa se bo obrestna mera s sedanjih 8,439 % spremenila v Libor plus 3,6 %. Čeprav bi zaradi trenutno nizkih Libor stopenj to pomenilo nižja plačila obresti za skupinski hibridni instrument prvega reda, ING trdi, da je znižala fiksno obrestno mero 8,439 % na Libor plus 2 %, torej na stopnjo, nižjo od tistega, kar je treba plačati za kupon po prvem nakupnem datumu. Poleg tega se utemeljuje, da so Libor stopnje spremenljive in zato negotove. ING posledično argumentira, da bi se učinki spremembe obrestne mere kazali v tem, kako trg ocenjuje te stroške z uporabo krivulje zamenjave, ter da bi se stroški povečali za 156 bazičnih točk. (19) Medtem ko bi predlagane spremembe iz sporazuma Basel III omejile vrednost skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda za kapitalske namene, zadevnega instrumenta ne bi bilo več mogoče obravnavati kot instrument prvega reda v skladu s prenovljenimi smernicami CEBS za instrumente prvega reda, ki jih morajo nacionalni regulativni organi začeti izvajati do 31. decembra 2010. Navedeno je, da bi obstoječa struktura lahko spadala pod zaščito obstoja (‚grandfathering‘), vendar je pričakovati, da bi bila takšna zaščita dopustna le do 1. januarja 2013. Zato bi bil s to možnostjo skupinski hibridni instrument prvega reda s kapitalskega vidika že odveč, saj ne pomeni kapitalske rezerve na podlagi načela časovne neomejenosti poslovanja. (20) Če ne bi prišlo do nakupa hibridnega instrumenta, bi to pomenilo, da bi povezave med holdingom/skupino ali banko in INGV prek tekočih plačil obresti na trenutne instrumente znotraj skupine še naprej obstajale. Takšne stalne povezave bi ovirale odsvojitev zavarovalnega dela ING. Navedeno je, da bi odsvojitev INGV imela za posledico presežni hibridni kapital prvega reda na ravni skupine/holdinga. III. OCENA (21) V zvezi s pravno podlago tega sklepa je treba opozoriti, da se vprašanje odobritve nakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda postavlja v okviru izvajanja odločbe v zadevi ING. V skladu z zavezami Nizozemske odločba v zadevi ING ne dovoljuje nakupa hibridnih kapitalskih instrumentov brez odobritve Komisije (predhodna prepoved nakupov). Navedena odločba zato ne izključuje odobritve nakupa v poznejši fazi, če se predložijo nova dejstva ali argumenti v podporo nakupu. V tem sklepu je prikazano izvajanje odločbe v zadevi ING. (22) Ta sklep spremljanja je sklep sui generis. Čeprav to ni predvideno v Uredbi (ES) št. 659/1999, je v uvodni izjavi 88 odločbe z dne 18. novembra 2009 določen postopek odobritve, v katerem lahko država članica od Komisije zahteva odobritev nakupa hibridnih instrumentov v zadevi ING. Ker je Nizozemska predložila takšno zahtevo, mora Komisija oceniti, ali se predlagani nakup lahko dovoli. (23) Kar zadeva obseg ocene, je treba vsak nakup hibridnih instrumentov oceniti ob upoštevanju načel iz sporočila o prestrukturiranju (4), ki v točki 22 določa, da mora biti pomoč omejena na najnižjo potrebno, banka in njeni delničarji pa morajo z lastnimi sredstvi prispevati k prestrukturiranju največ, kar zmorejo. Takšna porazdelitev bremena je nujna, da se zagotovi, da bodo rešene banke prevzele primerno odgovornost za posledice svojih preteklih ravnanj in da se ustvarijo ustrezne spodbude za njihovo ravnanje v prihodnosti, hkrati pa prepreči moralno tveganje. (24) Komisija ugotavlja, da izvajanje nakupnih opcij kapitalskih instrumentov prvega in drugega reda pomeni odtok kapitala iz banke v korist imetnikov hibridnih kapitalskih instrumentov ter le-te varuje pred tveganji, povezanimi z njihovo naložbo. Takšen izid bi lahko bil problematičen pred poplačilom državne pomoči, zaradi česar je treba oceniti porazdelitev bremena (5). Prepoved kupovanja lastnih deležev za banke, ki je določena v točki 26 sporočila o prestrukturiranju, je zato treba razumeti tako, da se nanaša na vse kapitalske instrumente bank, vključno s kapitalskimi instrumenti prvega in drugega reda, kolikor navedeni kapitalski instrumenti ne ustrezajo široko opredeljeni zahtevi porazdelitve bremena. (25) Ta zaključek je podlaga za načelno prepoved nakupov z možnostjo odobritve, kakor je določeno v uvodni izjavi 88 odločbe v zadevi ING in potrjeno v uvodni izjavi 138 navedene odločbe, v kateri je Komisija neodobren nakup kapitalskega instrumenta pred sprejetjem odločbe v zadevi ING obravnavala kot oteževalno okoliščino pri analizi obsega ukrepov za omejevanje izkrivljanja konkurence. Navedeni pristop je tudi v skladu z ustaljeno prakso Komisije v zvezi z začasno prepovedjo nakupa kapitalskih instrumentov – če ne obstaja pravna obveznost nakupa teh instrumentov –, ki je bila uporabljena v zadevah Bank of Ireland, Lloyds, RBS in ABN Amro/Fortis (6). (26) Komisija na podlagi predloženih informacij ne vidi razloga, da bi spremenila svojo oceno iz odločbe v zadevi ING in odobrila nakup skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda. Iz spodaj navedenih razlogov Komisija meni, da predlagani nakup ne zagotavlja niti porazdelitve bremena niti zadostnih spodbud za ING glede poplačila temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda. (27) Prvič, Komisija ugotavlja, da ING predvideva nakup skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda po nominalni vrednosti, kar pomeni, da vlagatelji v hibridni instrument ne bodo vključeni v porazdelitev bremena. Ta ocena je podkrepljena v besedilu, ki ga je Nizozemska 5. novembra 2010 predložila Komisiji in v katerem je navedeno, da kakršna koli želja po porazdelitvi bremena glede na trenutno tržno ceno instrumentov ni več realistična. Vendar Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je razlog za dejstvo, da se z instrumenti trguje skoraj po nominalni vrednosti (tj. 100 %), pričakovanje trga, da bodo instrumenti kupljeni, tj. 31. decembra 2010 odkupljeni po 100 %. Trenutna tržna cena skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda zato ne odraža prave vrednosti kapitalskega instrumenta. (28) Stališče Komisije o razdelitvi bremena ni postavljeno pod vprašaj z argumentom, da bi, če ne bi prišlo do nakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda, to pomenilo negativen signal trgu. Komisija v zvezi s tem navaja, da trg pozna koncept porazdelitve bremena, ki ga zahtevajo predpisi EU o državni pomoči. O tem konceptu razpravljajo bonitetne agencije (7) in razumen vlagatelj bi moral biti sposoben razločevati med nenakupom instrumenta zaradi lastne pomanjkljivosti finančne institucije in nenakupom zaradi neodobritve Komisije iz razlogov porazdelitve bremena. Zato Komisija ne sprejme argumenta, da bi nenakup skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda iz navedenih razlogov za ING pomenil dolgoročno bistveno večje stroške financiranja. (29) Poleg tega obseg domnevnega povečanja stroškov financiranja ni tak, da bi vplival na finančno situacijo ING in njeno sposobnost poplačila državi. Večja kapitalska osnova bi dejansko lahko zmanjšala celotne stroške financiranja, saj bi – ceteris paribus – podjetje lahko veljalo za bolj kreditno sposobno. (30) Argument, da bi vlagatelji v primeru nenakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda šteli, da ING ni sposobna upravljati svojega kapitala, ni prepričljiv, saj so se druge velike finančne skupine, kot na primer Deutsche Bank decembra 2008 ali manjša banka Credito Valtellinese aprila 2008, odločile za nenakup hibridnega instrumenta in to ni povzročilo takšnih pomislekov. (31) Tretjič, Komisija ni prejela zadostnih dokazov, da nakup skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda ne vpliva na časovni načrt za poplačilo temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da ni prejela zadostnih odgovorov na zahteve za predložitev dodatnih informacij v zvezi s tem časovnim načrtom (glej točki 4 in 6). Komisija ni prejela odgovora nizozemskih organov, namera poplačila Nizozemski, ki jo je izrazila ING (glej točko 15), pa ni podrobneje določena in ostaja nejasna. (32) Obveznost ING, da zahteva odobritev nakupa hibridnih kapitalskih instrumentov, je zanjo ključna spodbuda za čim hitrejše poplačilo temeljnih vrednostnih papirjev prvega reda in tako zagotavlja, da je pomoč omejena na najmanjšo potrebno. Če bi ING dobila odobritev za nakup hibridnih instrumentov po vrsti (kot je navedeno v točki 3), bi se spodbude za poplačilo državi postopoma bistveno zmanjšale. Ta dejavnik je posebej pomemben, saj Komisija – glede na javne izjave glavnega izvršnega direktorja ING – ni prepričana, ali bo ING upoštevala časovni načrt za poplačilo državnih sredstev, ki je določen v načrtu prestrukturiranja, na zahteve za predložitev informacij v zvezi s tem pa do zdaj ni prejela odgovora. (33) Nadalje se Komisiji ne zdi, da lahko preostali argumenti za odobritev nakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda spremenijo zgornji zaključek. Prvič, kar zadeva spremembo kupona po prvem nakupnem datumu, Komisija ugotavlja, da se bo glede na trenutne Libor stopnje kupon v absolutnem smislu zmanjšal. Argumenti, da zmanjšanje kupona ni pomembno glede na veljavne dogovore ING za zavarovanje pred tveganji v zvezi z obrestno mero, Komisije ne prepričajo, saj se ti dogovori nanašajo na odločitve glede upravljanja sredstev in obveznosti ter ne vplivajo na oceno porazdelitve bremena med zasebnimi imetniki hibridnih kapitalskih instrumentov ING. Obstoj dogovora o zamenjavi (swap), bodisi zaključenega ali tekočega, v sedanjih tržnih razmerah ni pomemben za oceno oportunitetnih stroškov ING zvezi z nakupom. (34) Drugič, kar zadeva regulativne spremembe v zvezi s skupinskim hibridnim instrumentom prvega reda, Komisija priznava argument Nizozemske, da bo instrument najpozneje s 1. januarjem 2013 izgubil pomen z vidika regulatornega kapitala. Ker pa obveznost, ki izhaja iz zaveze Nizozemske, da je pred vsakim nakupom hibridnih instrumentov potrebna odobritev Komisije, preneha najpozneje tri leta po sprejetju odločbe v zadevi ING, bo do nakupa instrumenta lahko prišlo pred navedenim datumom. (35) Glede uvedbe novih smernic CEBS s strani nizozemskega regulativnega organa Komisija najprej ugotavlja, da zaenkrat ni jasno, ali bo skupinski hibridni instrument prvega reda lahko spadal pod zaščito obstoja. Komisija nadalje ugotavlja, da začetek izvajanja novih smernic ni določen. Glede na nejasnosti v zvezi z učinki prihodnje ureditve po mnenju Komisije trenutno ni razloga, da bi se instrument moral šteti za nepotrebnega. (36) Komisija priznava argument, da bi bilo v primeru nenakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda izdajanje takšnih instrumentov za ING v prihodnosti težje, obenem pa meni, da se bo korist izdajanja takšnih instrumentov v prihodnjih letih zmanjšala zaradi regulativnih sprememb, s katerimi se bo končalo priznavanje instrumenta kot instrumenta prvega reda. Zato tega argumenta ne more sprejeti za utemeljitev odobritve predlaganega nakupa. (37) Nadaljnji argument je, da bi nenakup imel za posledico presežni kapital na ravni skupine/holdinga, potem ko bi bil odsvojen zavarovalni del ING (8). Tukaj Komisija ugotavlja, da do takšne odsvojitve še ni prišlo. (38) Komisije ne prepriča niti argument, da bi v primeru nenakupa hibridnega instrumenta povezave med zavarovalnim delom ING, ki ga je treba odsvojiti, in skupino ING še naprej obstajale ter da bi te povezave ovirale odsvojitev ING Insurance. Komisija ugotavlja, da hibridni instrument ne podeljuje glasovalnih pravic. Skupina ING kot imetnik hibridnih instrumentov torej ne more uveljavljati nikakršnega vpliva na ING Insurance. Zato Komisija ne meni, da bi nenakup skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda pomenil kakršno koli takšno povezavo. IV. SKLEPNA UGOTOVITEV (39) Iz zgoraj navedenih razlogov Komisija ne vidi razloga, da bi spremenila prejšnjo oceno iz odločbe z dne 18. novembra 2009, in zato ne odobri nakupa skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda pod navedenimi pogoji. V. SKLEP Nakup skupinskega hibridnega instrumenta prvega reda konec leta 2010 se ne odobri.“

(1) UL L 274, 19.10.2010, str. 139.

(2) Glavni izvršni direktor ING Jan Hommen je v svoji predstavitvi ‚Shaping our Future — Strategic priorities 2010‘ (Oblikovanje naše prihodnosti – strateške prednostne naloge za leto 2010) na dnevu vlagateljev (ING Investor Day) 19. aprila 2010 izjavil (stran 20): ‚Currently no incentive for early repayment until appeal of EC decision is addressed‘ (Trenutno ni nobene spodbude za predčasno poplačilo, dokler ne bo obravnavana pritožba zoper odločitev Evropske komisije). http://www.ing.com/group/showdoc.jsp?docid=445250_EN&htmlid=445263_EN&menopt=ivr|qtr|irs&lang=en&menopt=ivr|qtr|irs&lang=EN

(3) Trimesečna obrestna mera Libor v USD je bila 22. novembra 2010 0,284 %.

(4) UL C 195, 19.8.2009, str. 9.

(5) V zvezi s tem glej sporočilo Komisije za javnost z dne 8. oktobra 2009 o transakcijah s kapitalskimi instrumenti prvega in drugega reda s strani bank, ki so predmet preiskave zaradi pomoči za prestrukturiranje (v angleščini na voljo na: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/441).

(6) Sklep Komisije z dne 15. julija 2010, Bank of Ireland (še ni objavljen), točka 133; sklep Komisije z dne 18. novembra 2009, Lloyds Banking Group (UL C 46, 24.2.2010, str. 2), točka 112; sklep Komisije z dne 14. decembra 2009, RBS (UL C 119, 7.5.2010, str. 1), točka 104. Komisija do sprejetja dokončnega sklepa ni odobrila vrste predlaganih nakupov hibridnega kapitala v zadevi ABN Amro/Fortis v dopisih in elektronskih sporočilih služb Komisije.

(7) Glej na primer: FitchRatings Europe Special Report: Burden sharing and bank hybrid capital within the EU (Porazdelitev bremena in bančni hibridni kapital), 20. avgust 2009.

(8) Celo v primeru, da je zavarovalni del odsvojen in obstaja presežni kapital, Komisija trenutno ni prepričana, da bi morala odobriti nakup, saj bi več kapitala prej okrepilo odpornost skupine kot manj, in to celo v tem primeru, ko se kapital lahko uporabi le v postopku likvidacije, zavaruje pa terjatve nadrejenih upnikov v primeru likvidacije.