1. Splošni okvir

Leta 2010 je strategija Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast[1] izpostavila pomen posodobljenega in trajnostnega evropskega prometnega sistema ter poudarila potrebo po osredotočenju na mestno razsežnost prometa. Leta 2011 je bela knjiga o prometu[2] navedla možnost vzpostavitve evropskega okvira za podporo načrtov za mobilnost v mestih.

2. Opredelitev problema

Mnoga evropska mesta se kljub obstoječim politikam in zakonodaji EU, ki obravnavajo posamezna področja politike, ki vplivajo na mobilnost v mestih, varnost v cestnem prometu, podnebne spremembe, kakovost zraka in hrup, ter zadevnim ukrepom v državah članicah še vedno soočajo s skupnimi izzivi. Spopadajo se z zastoji in težavami z dostopnostjo, neprekinjeno mobilnostjo v TEN-T, prometnimi nesrečami na cestah v mestih, onesnaževanjem zraka, emisijami CO2 in hrupom.

Glavni opredeljeni problem je, da so cilji EU, ki so ključni za konkurenčni in trajni prometni sistem, tj. neprekinjena mobilnost v TEN-T, večja varnost v cestnem prometu, zmanjšanje emisij CO2 in hrupa ter boljša kakovost zraka, ogroženi zaradi razvoja prometa na mestnih območjih. To posledično negativno vpliva na dobro počutje državljanov in uspešnost podjetij na mestnih območjih.

Glavni vzrok tega problema je povezan s tem, da so predpisi na mestni ravni neuspešni in da tržni mehanizmi sami ne morejo obravnavati te situacije. Dejstvo, da so predpisi neuspešni, je povezano s tem, da veliko lokalnih organov zaradi pomanjkanja celovitega pristopa k mobilnosti v mestih ni uspešnih pri izvajanju svojih ukrepov. Posamezna področja politike obravnavajo ločeno, pri čemer ne iščejo vedno morebitnih sinergij ali konfliktov med njimi.

3. Analiza subsidiarnosti

Pravica EU, da deluje na področju prometa, je določena v členih 90 in 91 PDEU, ki vsebuje določbe o skupni prometni politiki, ter členih 170 in 171 PDEU naslova XVI o vseevropskih omrežjih.

Potreba po ukrepanju na ravni EU v zvezi z mobilnostjo v mestih je povezana z dejstvom, da so sistemi mestnega prometa sestavni deli evropskega prometnega sistema in posledično zadevajo tudi skupno prometno politiko. Mestna razsežnost TEN-T se ne sme zanemariti, saj se večina prevoza blaga in oseb začne in konča v mestu.

Ukrepi EU na področju mobilnosti v mestih lahko prinesejo dodano vrednost z zagotavljanjem bolj usklajenega okvira politike za evropska mesta, in sicer za njihovo celostno načrtovanje mobilnosti, s čimer bi bili njihovi ukrepi učinkovitejši. EU lahko da jasno politično sporočilo, ki bi ga bilo treba prenesti v močnejšo politično voljo na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. EU bi lahko omogočila tudi večje rezultate in povečala prizadevanja na področjih, kot so širjenje informacij in znanja, večanje baze znanja, krepitev zmogljivosti, praktično svetovanje in podpora organom, mreženje, raziskave in izmenjava najboljših praks na področju spodbujanja celostnih pristopov k mobilnosti v mestih.

Ta pobuda v veliki meri upošteva lokalne razmere in mestom ne nalaga samovoljno posebnih ukrepov. Osredotočala se bo na zagotavljanje podpore nacionalnim organom z okvirom o celostnem pristopu k mobilnosti v mestih ter pri tem spoštovala subsidiarnost in različne organizacijske strukture na lokalni ravni.

4. Cilji

Splošni cilj je izkoristiti celoten potencial mestnih območij za prispevanje k bolj konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu.

Posebni cilj je zagotoviti, da mestna območja EU uporabljajo celostni pristop k mobilnosti v mestih.

Operativna cilja sta:

· mestnim območjem EU najpozneje do leta 2020 zagotoviti okvir politike, ki zajema vsa vprašanja politike, potrebna za zagotavljanje celostnega pristopa k mobilnosti v mestih;

· mestnim območjem EU najpozneje do leta 2020 zagotoviti okvir upravljanja, ki zajema vse postopke in procese, potrebne za zagotavljanje celostnega pristopa k mobilnosti v mestih.

5. Možnosti politike

Javno posvetovanje, srečanja s strokovnjaki in deležniki, neodvisna raziskava, izkušnje iz preteklih pobud in lastna analiza so službam Komisije omogočile, da opredelijo sklop možnosti politike, s katerimi bi se lahko dosegel ključni cilj, opredeljen v beli knjigi EU o prometu.

5.1. Možnost 0B: scenarij običajnega poslovanja

EU bi podpirala pristop od spodaj navzgor (scenarij običajnega poslovanja) in tako spodbujala celostno načrtovanje mobilnosti v mestih. Komisija bi še naprej izvajala tekoče dejavnosti.

Pri tem pristopu bi Komisija s svojimi dejavnostmi še naprej spodbujala prevzemanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih, pri čemer bi se osredotočala na obsežen okvir politike in minimalni okvir upravljanja.

5.2. Možnost 1B: nezavezujoča priporočila za načrte za trajnostno mobilnost v mestih

EU bi s priporočili na temo načrtov za trajnostno mobilnost v mestih poskušala okrepiti njihovo prostovoljno oblikovanje in izvajanje s strani pristojnih organov v državah članicah. Priporočila bi države članice spodbudila, da oblikujejo nacionalne okvire politike, s katerimi bi na svojih mestnih območjih spodbudile oblikovanje in izvajanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih.

5.3. Možnost 2A: obvezno oblikovanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih za mestna območja, ki jih določijo države članice

EU bi določila, da morajo pristojni organi v državah članicah obvezno oblikovati in izvajati načrte za trajnostno mobilnost v mestih za določene razrede mestnih območij. Pri možnosti 2A bi morale države članice same določiti mestna območja (npr. na podlagi števila prebivalcev), za katera menijo, da je obvezno oblikovanje in izvajanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih nujno za izpolnitev cilja te pobude.

Ta obvezni okvir na ravni EU bi moral imeti obliko pravnega instrumenta. Da bi se upoštevalo načelo subsidiarnosti in različne situacije v mestih in državah članicah, bi bila v tem primeru primeren instrument direktiva in ne uredba.

5.4. Možnost 3A: obvezno oblikovanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih za mestna območja, ki jih določi EU (minimalni okvir politike in upravljanja)

EU bi določila, da morajo pristojni organi v državah članicah obvezno oblikovati in izvajati načrte za trajnostno mobilnost v mestih za določene razrede mestnih območij. Pri možnosti 3A bi se na ravni EU določila mestna območja, za katera je treba oblikovati in izvajati načrte za trajnostno mobilnost v mestih (npr. na podlagi števila prebivalcev).

Ta obvezni pristop bi zajemal le minimalne zahteve tako za okvir politike kot tudi za okvir upravljanja, kot je opisano v točki 5.1.3 zgoraj. Iz enakih razlogov kot pri možnosti 2A bi se tudi možnost 3A izvajala v obliki direktive.

5.5. Shematski pregled obdržanih možnosti politike in izvajanja

Tabela 4 Obdržane možnosti politike

(Za vse možnosti je okvir upravljanja minimalen) || A Okvir politike MINIMALNI || B Okvir politike OBSEŽEN

0) Običajno poslovanje: raziskave in razvoj, financiranje, najboljše prakse, kampanje, lokalna krepitev zmogljivosti || n. r. || možnost 0B

1) Nezavezujoča priporočila za načrte za trajnostno mobilnost v mestih || n. r. || možnost 1B

Obvezno oblikovanje in izvajanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih: || ||

2) Države članice morajo same določiti mestna območja (npr. na podlagi števila prebivalcev), za katera je treba oblikovati in izvajati načrte za trajnostno mobilnost v mestih || možnost 2A || n. r.

3) Na ravni EU se določijo mestna območja, za katera je treba oblikovati in izvajati načrte za trajnostno mobilnost v mestih (npr. na podlagi števila prebivalcev) || možnost 3A || n. r.

6. Ocena učinka

6.1. Vpliv možnosti politike na uporabo načrtov za trajnostno mobilnost v mestih

V primerjavi s scenarijem običajnega poslovanja se predvideva, da se bo z obveznim pristopom (možnosti 2A in 3A) dosegla veliko večja uporaba načrtov za trajnostno mobilnost v mestih v celoti. Pri prostovoljnem pristopu (možnost 1B) bi se uporaba načrtov za trajnostno mobilnost v mestih zmerno povečala, odvisna pa bi bila od lokalnih razmer in obstoječih pobud. V okviru obveznega pristopa se lahko upravičeno trdi, da bi možnost 3A zagotovila malce širšo uporabo načrtov za trajnostno mobilnost v mestih kot možnost 2A. Razlog za to je, da bi opredelitev EU za mesta, ki morajo izvajati načrte za trajnostno mobilnost v mestih, verjetneje zajemala več mest, saj bi bila tesneje povezana z doseganjem ključnega cilja bele knjige EU o prometu, tj. doseganjem bolj konkurenčnega in z viri gospodarnega prometnega sistema.

6.2. Povezava med uporabo načrtov za trajnostno mobilnost v mestih ter gospodarskimi, socialnimi in okoljskimi učinki te pobude

Lahko se predvideva, da bodo morebitni okoljski/socialni/gospodarski učinki večji, če bo načrte za trajnostno mobilnost v mestih v celoti izvajalo več mest. Zato bo v naslednjih odstavkih ocene učinka obrazložena trditev, da bodo imele možnosti 0B, 1B, 2A in 3A vedno večji vpliv na morebitne gospodarske/okoljske in socialne učinke.

6.3. Glavni gospodarski učinki

6.3.1. Zastoji in prosto gibanje oseb in blaga

Osebe in podjetja živijo oziroma so locirana na mestnih območjih zato, da lažje dostopajo do delovnih mest, storitev in virov. Zastoji zmanjšujejo to dostopnost ter s tem tudi privlačnost in poslovne priložnosti, ki jih ponuja lokacija. Če bi se oblikovali in izvajali načrti za trajnostno mobilnost v mestih, bi bili zastoji manjši. Trajanje potovanja bi postalo bolj predvidljivo in izgubljenih bi bilo manj ur na potnika oziroma ur na tono tovora, s čimer bi gospodinjstva, javni sektor in podjetja prihranili čas in stroške.

6.3.2. Omrežje TEN-T

Ker je promet v mestih tesno povezan s prometom na mestnih cestnih obročih in obvoznicah, bodo načrti za trajnostno mobilnost v mestih vplivali tudi na sosedno prometno omrežje. Zmanjševanje zastojev v prometu z načrti za trajnostno mobilnost v mestih na mestnih območjih bo pozitivno vplivalo na logistiko TEN-T, saj se bodo izboljšali dostop do avtocest, povezave z glavnimi prometnimi vozlišči v mestnih območjih (pristanišči, letališči) in splošna organizacija mestne logistike.

6.3.3. Prehod na druge oblike prevoza

Uvedba načrtov za trajnostno mobilnost v mestih bo pozitivno vplivala na prehod na druge oblike prevoza, saj spodbujajo hojo in kolesarjenje ter uporabo javnega prevoza.

6.3.4. Raziskave in inovacije, gospodarski razvoj in konkurenčnost industrije EU

Z oblikovanjem okvira za načrte za trajnostno mobilnost v mestih na ravni EU bi si Evropa lahko zagotovila vodilni položaj glede strokovnega znanja o celostnem načrtovanju mobilnosti v mestih in bi tako lahko okrepila konkurenčni položaj industrije EU. Poleg tega lahko okvir za načrte za trajnostno mobilnost v mestih prinese dodatne pozitivne rezultate za konkurenčnost industrije EU, saj je eden glavnih ciljev načrtov za trajnostno mobilnost v mestih izboljšati učinkovitost in stroškovno učinkovitost prevoza oseb in blaga.

6.3.5. Mala in srednje velika podjetja

Pričakuje se, da bo skupni učinek načrtov za trajnostno mobilnost v mestih na MSP pozitiven, saj bi se stroški poslovanja v mestih, povezani zlasti z zastoji, zmanjšali. Tudi če je nemogoče količinsko opredeliti skupni učinek načrtov za trajnostno mobilnost v mestih na MSP, bi bile koristi večje od stroškov, saj bi se zastoji zmanjšali, dostopnost in privlačnost mest, ki izvajajo načrte za trajnostno mobilnost v mestih, pa bi se povečali.

6.3.6. Proračunske posledice

Upravni stroški

Upravni stroški za oblikovanje in izvajanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih bi bili večji od stroškov tradicionalnih prometnih in infrastrukturnih načrtov, kar bi vplivalo na lokalne, regionalne in nacionalne organe. Izvajanje načrtov za trajnostno mobilnost v mestih bi lahko pomenilo dodatno upravno breme, npr. dodatna dovoljenja za ponudnike logističnih storitev za vstopanje na območja z omejenim dostopom v določenem mestu.

Prihranki pri stroških

Po drugi strani bodo lokalni, regionalni in nacionalni organi prihranili pri stroških zaradi oblikovanja in izvajanja bolj usklajene, učinkovitejše in uspešnejše kombinacije ukrepov v okviru načrtov za trajnostno mobilnost v mestih. Rezultati prvega kroga načrtov za lokalni prevoz v Združenem kraljestvu kažejo, da bodo koristi celostnih prometnih shem najverjetneje veliko večje od stroškov in bodo zato „najugodnejša možnost“.

6.4. Glavni družbeni učinki

6.4.1. Varnost v cestnem prometu

S sprejetjem ukrepov v okviru načrta za trajnostno mobilnost v mestih z namenom povečanja varnosti v cestnem prometu se bodo zmanjšali visoki stroški za družbo in posameznike, ki jih povzročijo prometne nesreče. Zmanjševanje števila smrtnih primerov in primerov hudih poškodb je stroškovno učinkovita naložba, saj stroški nespremenjenega stanja v EU za hude prometne nesreče sedaj skupaj znašajo približno 2 % BDP EU[3].

6.4.2. Zdravje

Izvajanje načrta za trajnostno mobilnost v mestih in njegovih ukrepov, kot je določitev območij z omejenim dostopom, bo vplivalo na emisije onesnaževal zraka. Ker bi bila kakovost zraka boljša, bi zaradi onesnaženosti zraka trpelo manj ljudi z dihalnimi boleznimi in šibkim srcem, s čimer bi se zmanjšali zdravstveni stroški. S sprejemanjem ukrepov v okviru načrta za trajnostno mobilnost v mestih, kot so omejitve hitrosti ali ukrepi za izolacijo, bi zmanjšali izpostavljenost hrupu, kar bi zmanjšalo zdravstvene stroške, saj izpostavljenost hrupu povečuje tveganje bolezni srca in ožilja. Poleg tega bodo ukrepi, ki spodbujajo prehod na druge oblike prevoza, kot sta hoja in kolesarjenje, prispevali k bolj aktivnemu načinu življenja in zmanjšalo se bo število oseb s prekomerno težo.

6.4.3. Zaposlovanje in socialna vključenost

S sprejetjem ukrepov v okviru načrta za trajnostno mobilnost v mestih, in sicer za izboljšanje dostopnosti do gospodarskih središč z naložbami, bi se izboljšala socialna vključenost državljanov, ki živijo v predmestjih, saj bi se jim zagotovil boljši dostop do javnega prevoza, s čimer bi se potencialne destinacije za gospodarske dejavnosti približale njihovim domovom. Prav tako se bo izboljšala socialna vključenost državljanov, ki nimajo avtomobila, saj se jim bodo zagotovili alternativni načini prevoza. Z zagotavljanjem dostopa do storitev in priložnosti se bo izboljšala kakovost življenja ljudi.

6.5. Glavni okoljski učinki

6.5.1. Kakovost zraka

Izvajanje načrta za trajnostno mobilnost v mestih in njegovih ukrepov, npr. vzpostavitev območij z omejenim dostopom, bo vplivalo na emisije onesnaževal zraka. Zaradi boljše kakovosti zraka se bodo zmanjšali okoljska škoda in zdravstveni stroški.

6.5.2. Poraba energije in emisije toplogrednih plinov v prometu, vključno z morebitnimi teritorialnimi učinki

Zaradi izvajanja načrta za trajnostno mobilnost v mestih in njegovih ukrepov, kot je spodbujanje nemotoriziranih načinov prevoza, alternativ uporabi avtomobila in dobrega dostopa do javnega prevoza, bi se najverjetneje zmanjšali (rast) poraba(-e) energije in emisije CO2. Skupno raziskovalno središče je izvedlo oceno učinka na ravni EU, pri čemer se je osredotočilo na teritorialno razsežnost. Ob upoštevanju vseh morebitnih ukrepov politike v okviru načrta za trajnostno mobilnost v mestih je ocena pokazala, da se glede na napovedi, ki temeljijo na sedanjih trendih in politikah, emisije CO2 do leta 2030 na ravni EU potencialno lahko zmanjšajo za 7–8,8 %.

7. Primerjava možnosti

7.1. Uspešnost

V primerjavi z osnovnim scenarijem (možnost 0B) bi vse druge možnosti politike učinkovitejše pomagale izkoristiti potencial mestnih območij za prispevanje k bolj konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu, saj spodbujajo uporabo načrtov za trajnostno mobilnost v mestih. Vendar bi bili učinki obveznih možnosti politike (2A in 3A) večji kot pri možnosti 1B, ki bi uvedla nezavezujoča priporočila za načrte za trajnostno mobilnost v mestih, saj se predpostavlja, da bosta spodbudili večjo uporabo načrtov za trajnostno mobilnost v mestih kot slednja možnost.

7.2. Učinkovitost

Vse možnosti politike so učinkovite, saj so ugodne z vidika ravnovesja med stroški in rezultati. Razlika med minimalnimi (možnosti 2A in 3A) ali obsežnimi zahtevami (možnost 1B) za okvir politike za načrt za trajnostno mobilnost v mestih ne bo bistveno vplivala na to ravnovesje. Pri prostovoljnem pristopu pa lahko mesta svobodneje izberejo ustrezen okvir, zato deležniki trdijo, da bi bilo upravno breme, ki izhaja iz morda odvečnih pravnih zahtev, manjše, učinkovitost pa bi ostala enaka. Zato bi bila možnost politike 1B verjetno učinkovitejša kot možnosti politike 2A in 3A.

7.3. Usklajenost

Vse možnosti so v skladu z obsežnimi cilji politike EU. Vse možnosti politike dosegajo neto pozitivne gospodarske, socialne in okoljske koristi. Poleg tega bosta možnosti politike 2A in 3A zagotovili usklajen okvir za načrte za trajnostno mobilnost v mestih, saj bodo nekatera mesta morala izvajati referenčni okvir za načrt za trajnostno mobilnost v mestih. Pri možnosti 1B je ta referenčni okvir za načrt za trajnostno mobilnost v mestih le smernica in mestom ne bo treba izvajati vseh njegovih sestavnih delov. Čeprav so vse možnosti politike usklajene, se zato lahko zaključi, da sta možnosti politike 2A in 3A malce bolj usklajeni kot možnost politike 1B.

7.4. Podpora deležnikov

Deležniki, ki so se odzvali na javno posvetovanje, v večji meri podpirajo podporne ukrepe EU v zvezi z možnostjo 0. Vendar se le 29 % registriranih deležnikov, ki so se odzvali na javno posvetovanje, strinja z obveznim okvirjem za načrte za trajnostno mobilnost v mestih, ki naj bi jih izvajala mesta EU (možnosti 2 in 3). Podpora nezakonodajnemu pristopu je bila izražena tudi na posvetovalnih srečanjih z deležniki in člani Odbora regij.

8. Najbolj priljubljena možnost

Na podlagi analize učinkov in primerjave možnosti se lahko sklene, da je najbolj priljubljena možnost politike možnost 1B (nezavezujoča priporočila za načrte za trajnostno mobilnost v mestih z obsežnimi zahtevami za okvir politike). Ta možnost namreč dosega najboljše skupne rezultate v zvezi z uspešnostjo, učinkovitostjo, usklajenostjo in podporo deležnikov. Prednosti nezavezujočih priporočil v primerjavi s pravnim pristopom je več. Mestom se lahko zagotovijo podrobnejše smernice, ki zagotavljajo večjo prožnost in uspešnost. Poleg tega bo sprejetje s strani vseh kategorij deležnikov verjetno večje v okviru prostovoljne možnosti. Zaradi velike raznolikosti pristopov k mobilnosti v mestih na ravni držav članic in trenutne omejene razpoložljivosti primerljivih podatkov in statistike so nezavezujoča priporočila o oblikovanju in izvajanju načrtov za trajnostno mobilnost v mestih zdaj torej najboljša možnost za nadaljevanje.

9. Spremljanje in ocenjevanje

Službe Komisije bodo spremljale izvajanje in uspešnost te pobude s svežnjem instrumentov, vključno s prihodnjo Evropsko platformo za načrte za trajnostno mobilnost v mestih. Do leta 2020 bodo ocenile uporabo celostnih pristopov k mobilnosti v mestih Evropske unije. Na podlagi navedenega bodo ocenile, ali so potrebni nadaljnji ukrepi.

[1] COM(2010) 2020 final.

[2] COM(2011) 144.

[3] SZO (2004), „Svetovno poročilo o preprečevanju poškodb v cestnem prometu“.