SL Uradni list Evropske unije C 318/57

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o poročilu de Larosièrjeve skupine (mnenje na lastno pobudo)

2009/C 318/11

Poročevalec: Mr NYBERG

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 23. marca 2009 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

„Poročilo de Larosièrjeve skupine.“

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 11. septembra 2009. Poročevalec je bil g. NYBERG.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 456. plenarnem zasedanju 30. septembra in 1. oktobra 2009 (seja z dne …) s 152 glasovi za, 37 glasovi proti in 15 vzdržanimi glasovi.

1. Povzetek in priporočila

1.1 Finančna in gospodarska kriza ima obseg, kakršnega od tridesetih let prejšnjega stoletja v miru še ni bilo. To mnenje obravnava samo finančno krizo in vprašanje, kaj bi bilo mogoče storiti, da se ne bi več ponovila. To je bila namreč naloga tako imenovane de Larosièrjeve skupine, katere poročilo obravnava Evropski ekonomsko-socialni odbor v tem mnenju. Pomembnost teh vprašanj kaže med drugim to, da je Komisija predstavila več predlogov, npr. o bonitetnih agencijah, o različnih oblikah finančne dejavnosti in o finančnem nadzoru, ki je bil glavna tema skupine.

1.2 Najpomembnejši vzrok za krizo je bila presežna likvidnost, kar je po mnenju de Larosièrjeve skupine delno posledica ekspanzionistične monetarne politike v ZDA in neravnovesij v svetovnem gospodarstvu ter se najbolj očitno kaže v razmerju med ZDA in Kitajsko. Druga možna razlaga je po mnenju EESO ta, da se je vse bolj povečeval dohodek od kapitala namesto od dela. Neenakost porazdelitve dohodka se je povečevala. Povečano premoženje najbogatejših je iskalo naložbene priložnosti. Ko se naložbene možnosti v stvarne premoženjske vrednosti niso v enaki meri povečevale, so se dvigale cene vrednostnih papirjev. De Larosièrjeva skupina v svojem poročilu podaja temeljito obrazložitev „finančnega balona“, vendar bi bila za prihodnje politične odločitve potrebna širša analiza.

1.3 EESO načelno podpira 31 priporočil skupine, vendar bi želel perspektivo razširiti in predstaviti več pripomb in dopolnitev.

1.3.1 De Larosièrjeva skupina predlaga višje zahteve glede lastnega kapitala bank v dobrih časih in nižje v slabih. Ta predlog bi se lahko izkazal za tveganega, saj je ob cikličnih nihanjih gospodarskega položaja težko pripravljati gospodarske napovedi. Obenem pa primer Španije kaže, da sistem s spremenljivimi zahtevami glede lastnega kapitala lahko deluje. Po mnenju EESO je treba zato tak ukrep pred njegovo uresničitvijo pretehtati glede časa izvedbe.

1.3.2 EESO meni, da so višje kapitalske zahteve in večja preglednost zunajbilančnih dejavnosti vsekakor potrebne. Španija je imela najstrožje določbe o zunajbilančnih postavkah, in španske banke je kriza najmanj prizadela.

1.3.3 Izraza „zunajbilančne postavke“ in „kolesje za posebne namene“(„special purpose vehicles“) so v nekaterih primerih zlorabljali. Tvegane premoženjske postavke so izločali iz lastnih bilanc bank, da bi se tako izognili kapitalskim zahtevam in včasih tudi davkom. Glede na to Odbor meni, da so potrebna strožja pravila.

1.3.4 To, da morajo banke tveganje svojih sredstev jasneje izkazovati, bi morala biti po mnenju EESO ena glavnih zahtev pri nadaljnjem delu v zvezi s poročilom. Prav tako kot poročilo EESO meni, da morajo banke in finančna podjetja vedno prevzeti del tveganja, če preprodajajo tvegane vrednostne papirje. Tveganja, povezana s finančnimi produkti, morajo biti jasno razpoznavna. Preglednost finančnih produktov je nepogrešljiva za povrnitev zaupanja v finančni trg. EESO želi v zvezi s tem ponovno opozoriti na Španijo. Finančni sektor ne sme dajati na trg nobenih novih instrumentov, preden jih ne pregleda organ za finančni nadzor. Obravnavati je treba uvedbo teh pregledov. Pri tem je treba odločiti, ali zadoščajo nacionalni pregledi ali pa je potreben skupen nadzorni sistem za celotno EU. Če upoštevamo, kako potekajo čezmejne finančne transakcije, marsikaj govori v prid skupnemu sistemu.

1.3.5 To, kar označujejo kot „vzporedni bančni sistem“, so različne oblike posojil, ki niso regulirane. Te nove oblike financiranja so se lahko razvijale popolnoma neregulirano, ni bilo niti zahtev po rezervah. EESO se strinja, da je treba tudi te oblike financiranja urediti. Tudi za investicijske sklade poročilo zahteva skupna pravila, opredelitev različnih produktov in strožji nadzor. Tudi s tem se EESO lahko samo strinja.

1.3.6 Višje zahteve glede vodenja in nadzora bank so nujne. Po mnenju EESO vloga revizorjev v rešitvah de Larosièrjeve skupine ni bila dovolj poudarjena. Z delujočo revizijo bi bilo širjenje tveganih sredstev zagotovo mogoče zmanjšati. Uprava finančne družbe mora imeti možnost, da se pri vrednotenju sredstev lahko zanese na revizijsko oceno. Vlogo revizorjev in računovodskih metod je treba upoštevati pri reviziji sporazuma Basel II.

1.3.7 Poročilo vsebuje dobra priporočila glede sistemov nagrajevanja („bonusov“): morali bi zajemati več let, ustrezati dejanski uspešnosti in nagrade ne bi smele biti vnaprej zagotovljene. EESO meni, da je treba kratkoročno razmišljanje nadomestiti z dolgoročnim, nagrade pa ne bi smele temeljiti na špekulativnih dejavnostih. Glede na to EESO podpira zamisel o davku na finančne transakcije, pri čemer bi te davčne prihodke lahko namenili za razvojno pomoč. Dodatna zahteva je tudi, da sistemi nagrad ne smejo temeljiti na splošnem razvoju, temveč na tem, da se je bilo mogoče pozitivno odmakniti od nekega splošnega trenda. Poleg tega bi bilo dobro določiti omejitve za te nagrade, da bi preprečili ekscese in nepremišljeno prevzemanje tveganj. S „strategijo umika“ za finančno krizo bi morali zagotoviti povračilo velikih vsot, ki so jih iz državnih proračunov izplačali finančnim institucijam, ne pa jih usmerjati v visoke dobičke in bonuse.

1.4 Nadzor finančnega trga je bila osrednja tema de Larosièrjeve skupine. Tudi po mnenju EESO je nadzor temeljnega pomena za to, da se taka finančna kriza ne bi več ponovila. Za nadzor pa so potrebna pravila. Zato je treba kot enako pomembne jemati predloge za spremenjene, strožje predpise v prvem delu poročila.

1.4.1 De Larosièrjeva skupina meni, da je treba za nadzor finančnega sistema na razširjeni ravni vzpostaviti evropski organ, ki bi lahko opozarjal na finančna tveganja. Predlaga se, da se odgovornost za to prenese na Evropsko centralno banko (ECB) ali ESCB (Evropski sistem centralnih bank). Izvajanje naj bi zaupali svetu, ki bi ga bilo treba še ustanoviti. Zato je načelno smiselno ta svet upravno tehnično vezati na ECB, vendar mora biti vodenje formalno pod nadzorom ESCB. Nadzor se mora vsekakor nanašati na finančne sisteme vseh držav članic, ESCB pa mora izbrati vodstvo tega novega sveta oziroma poslovodnega telesa.

1.4.2 Poročilo predlaga oblikovanje novega nadzornega sistema na mikroravni, v dveh korakih z različnimi nadzornimi organi za banke, investicijske sklade in trge vrednostnih papirjev. V drugem koraku naj bi razvili skupna temeljna pravila za nadzor in odpravili razlike v izvajanju med posameznimi državami. V tej fazi naj bi uskladili tudi možne kazni. EESO ne vidi nobenega razloga, da bi z vsem tem razvojem odlašali, zato izraža zadovoljstvo, da Komisija v svojem sporočilu predlaga, da je treba celoten sistem takoj pripraviti za nadzor na mikroravni.

1.4.3 Nadzorne kolegije z nacionalnimi nadzornimi organi za nadzor bank s čezmejnimi poslovnimi dejavnostmi bi bilo po mnenju EESO težko voditi, če ne bo istočasnega spodbujanja potrebnega usklajevanja. Razlike v določbah za nacionalne nadzorne organe bi sicer v praksi zahtevale, da trije organi prevzamejo delen nadzor.

1.4.4 Upravnih teles teh novih organov naj ne bi sestavljali samo bančniki. V njih bi morali biti sindikati, uporabniki bančnih storitev in tudi EESO kot zastopnik civilne družbe.

1.5 Na svetovni ravni poročilo opozarja na potrebo po krepitvi sporazuma Basel II, mednarodnih računovodskih standardih, globalni ureditvi bonitetnih agencij trga finančnih derivatov, spremembi načinov vodenja v finančnem sektorju in krepitvi vloge Mednarodnega denarnega sklada. Skupina želi izključiti možnost, da se finančne družbe privabljajo s tem, da finančni sektor skorajda ni reguliran. Številni predlogi skupine so bili sprejeti že na vrhu G-20 v Londonu. Forum za finančno stabilnost, ustanovljen leta 1999 za spodbujanje svetovne finančne stabilnosti, se je preoblikoval v Odbor za finančno stabilnost (Financial Stability Board). EESO upa, da bo ta organ omogočil boljši vpogled v svojo dejavnost in da mu bo dodeljenih dovolj virov, znanja in pooblastil za delovanje. Tudi predlog, da se Mednarodnemu denarnemu skladu (MDS) dodeli več sredstev, EESO pozdravlja, vendar je kritičen do zahtev MDS, ker postavljajo pod vprašaj pomembne vidike evropskega socialnega modela. Nenazadnje je tudi zaradi tega pomembno, da EU v MDS nastopa enotno.

1.5.1 V razpravi o finančnem trgu se danes uporablja izraz „preskus izjemnih situacij“(stress test), s katerim je mišljena simulacija tega, kako bi bančni sistem v neki državi prenesel finančne krizne razmere. Glede na sedanjo finančno krizo ni težko ugotoviti, kako pomembni so lahko takšni preskusi. Odločilno je pri tem vprašanje, v kolikšni meri je treba rezultate objavljati. Če bi MDS izvedel tak preskus in ugotovil, da bančni sistem neke države ne bi prenesel krize, bi prav to lahko sprožilo krizo.

2. Uvod

2.1 Finančna in gospodarska kriza ima obseg, kakršnega v miru še ni bilo. V času depresije v tridesetih letih prejšnjega stoletja svetovno gospodarstvo še ni bilo tako prepleteno kot danes. Tedaj so bile najbolj prizadete ZDA in Evropa. Z današnjo krizo pa se sooča ves svet.

2.2 Začetna finančna kriza se je razvila v gospodarsko krizo z recesijo v številnih delih sveta. Verjetna posledica je socialna kriza z visoko stopnjo brezposelnosti. Njen končni obseg bo odvisen od političnih ukrepov, sprejetih za spopadanje s krizo. Obenem je nastala tudi politična kriza, zaradi katere padajo vlade.

2.3 Vendar to mnenje obravnava izključno finančno krizo in možne ukrepe, s katerimi bi se lahko v prihodnosti izognili novi krizi. Glede na splošno krizo je predmet tega mnenja omejen. Tu ne gre za gospodarsko krizo. Prav tako ne za ukrepe za obvladovanje sedanje finančne krize, kot je npr. zagotavljanje javnih sredstev za finančni sektor. Gre izključno za prihodnost, natančneje povedano: za nadzor finančnega sektorja.

2.4 Prav to je bila namreč naloga de Larosièrjeve skupine, katere poročilo obravnava EESO v tem mnenju. Skupina je svojo nalogo razširila. To je bilo potrebno, da bi podali celovito podobo za predstavitev bolj konstruktivnih predlogov.

2.5 Izvor sedanje krize je v finančnem sektorju. Še pred objavo poročila de Larosièrjeve skupine je kriza dosegla tako zaskrbljujoče razsežnosti, da je Evropska komisija podala že več predlogov za spremembo zakonodaje. Najpomembnejši je najbrž predlog, ki zadeva bonitetne agencije. Predložen je bil predlog direktive o nekaterih oblikah finančne dejavnosti. Sporočilo z dne 27. maja obravnava del poročila de Larosièrjeve skupine, ki se nanaša na nadzor finančnega sektorja. Po Prilogi 1 delovnega dokumenta, ki spremlja obvestilo, je med sporočilom in poročilom de Larosièrjeve skupine samo pet razlik. EESO jih obravnava v točkah 6.2.4, 6.3.1 in 6.3.5. Do prihodnjih konkretnih zakonodajnih predlogov se bo EESO opredelil v posebnem mnenju. Čeprav Komisija v svojem sporočilu ne obravnava drugih delov poročila de Larosièrjeve skupine, EESO meni, da so ti deli za prihodnost finančnega sektorja zelo pomembni.

2.6 Poročilo de Larosièrjeve skupine so pripravili bančniki za bančnike, predlogi pa so namenjeni predvsem bančnim strokovnjakom v Komisiji in finančnim ministrom držav članic. EESO podpira 31 priporočil iz poročila skupine, vendar meni, da je treba zorni kot razširiti. Tisti, ki so pravzaprav povzročili finančno krizo, zdaj ne morejo sami prevzeti odgovornosti za odpravljanje sedanjih težav. Uporabniki finančnih storitev so posamezniki in podjetja, ki vlagajo svoje prihranke in najemajo posojila za naložbe. Naloga finančnega trga je, da storitve tem skupinam – tj. civilni družbi – čim bolje služijo. Poleg svoje splošne podpore poročilu želi zato Odbor podati nekatere pripombe in predlagati več dopolnil.

3. Vzroki finančne krize

3.1 Presežna likvidnost v finančnem sektorju centralnih bank ni pripravila k ukrepanju. Pozornost je bila namenjena gibanju cen, ki pa ni ponujalo razloga za zviševanje obrestnih mer. Poceni likvidna sredstva so privedla do naraščajočih cen vrednostnih papirjev. Nobenega dvoma ni, da je bila ob izbruhu krize likvidnost izdatna, in nesporno je tudi, da je zaradi krize upadla na prenizko raven. Nasprotno pa je težko določiti, kje je pri likvidnosti in ponudbi denarja prava sredina. EESO opozarja tudi na dilemo, da se kot kazalca monetarne politike hkrati uporabljata inflacija in neka mera ponudbe denarja. Pri presežni ponudbi denarja bi morala centralna banka zvišati obrestne mere. Če je obenem inflacija nizka, bi moralo to nasprotno voditi v znižanje obrestnih mer. Če se ravnamo po ponudbi denarja, bi morali po mnenju EESO tudi v tako zapletenem položaju upoštevati morebitne učinke na realno gospodarstvo.

3.2 Politična odločitev, da se spodbuja lastništvo stanovanj ne glede na plačilno sposobnost kupcev, nizki stroški posojil in nove mešanice vrednostnih papirjev, ki so jih ponujala finančna podjetja, so privedli do prikritih tveganih posojil (posojil subprime). Ti vrednostni papirji so se razširili po svetovnih finančnih trgih, saj je bila stopnja zasebnega varčevanja v ZDA v letih 2005 in 2006 negativna. To je EESO julija 2008 komentiral z naslednjimi besedami (1): „Nedavna kriza na trgu drugorazrednih hipotek (subprime) v ZDA je pokazala, da lahko nihanje cen nepremičnin v kombinaciji s slabo prakso ocenjevanja tveganja, povezanega s strankami, ki ne zmorejo odplačevati obrokov, ki so nesorazmerni z dejansko vrednostjo nepremičnine pod hipoteko, ustvari finančno krizo, ki lahko destabilizira celotni sistem. Zato bi morali ukrepi EU temeljiti […] na teh izkušnjah.“

3.3 Obenem v nekaterih državah (zlasti na Kitajskem) zaradi trgovinskih neravnovesij kopičijo velikanske trgovinske presežke, ki so bili vloženi v ameriške državne obveznice. Nove zapletene mešanice vrednostnih papirjev (vključno s posojili subprime) so prinesle velike dobičke, in celoten finančni trg je bil usmerjen k vedno višjim donosom. Vse večji obseg vrednostnih papirjev je spodbujal nadaljnje dajanje posojil in povečeval promet na finančnem trgu, ki so ga pravzaprav poganjali „gnili“ vrednostni papirji. Smisel teh novih zapletenih vrednostnih papirjev pa so namesto tega videli v razprševanju tveganja. Rastoč promet na finančnih trgih je navidezno prinašal vedno večje dobičke.

3.4 Tvegana hipotekarna posojila, ki jih v bančnem sistemu skoraj ni bilo mogoče preprodajati, so „zavili“ v nove vrednostne papirje (listinjenje) in tako so jih lahko še naprej preprodajali. To prakso je prekinila in jo potisnila v krizo recesija, ki se je začela leta 2008 z naraščajočo brezposelnostjo v ZDA. Veliko lastnikov stanovanj ni več moglo plačevati svojih obresti. Banke so bile prisiljene razvrednotiti svoje premoženje in ga prodajati. Njegova vrednost je še naprej padala in propadanje se je pospešilo. Zaupanje je splahnelo.

3.5 Poročilo de Larosièrjeve skupine opozarja na številne vidike, ki so k temu prispevali: — Bančni sistem je bil mednarodno reguliran v okviru sporazuma Basel I. S tem so finančna podjetja v praksi spodbudili, da so tveganja izločili iz svojih bilanc. To je bilo delno odpravljeno s sporazumom Basel II. — Eksplozivna rast trgov za nove, zapletene vrednostne papirje, ki so jih prodajali kot „derivate OTC“ („over the counter“ – prek pulta), je imela za posledico, da so tveganja postala nevidna. — Ureditev dejavnosti finančnih podjetij temelji na ocenah tveganja, ki jih pripravljajo bonitetne agencije. — Te so produktom, za katere se je izkazalo, da so praktično ničvredni, izstavljale enako oceno kot državnim obveznicam. Te agencije se financirajo z denarjem finančnih podjetij, katerih vrednostne papirje ocenjujejo! — Vodilni in nadzorniki finančnih podjetij niso spoznali tveganja, ki se je skrivalo v novih, zapletenih finančnih produktih. — Neustrezne ureditve in pomanjkljiv, neusklajen nadzor so šli z roko v roki z močno konkurenco med različnimi finančnimi centri.

3.6 Poročilo de Larosièrjeve skupine prikrito kritizira centralne banke, ki niso nič ukrenile proti močno povečani likvidnosti.

3.7 Vendar želi EESO v svoji analizi narediti še nekaj korakov naprej. Rastoča likvidnost je bila delno povezana z neravnovesji v svetovnem gospodarstvu. Ta se jasno kažejo zlasti v razmerju med ZDA in Kitajsko: na Kitajskem trgovinski presežek in stopnja varčevanja 30 do 40 % dohodka kot rezerva za primer bolezni in starost, v ZDA pa trgovinski primanjkljaj in praktično nobenih prihrankov. Druga možna razlaga, ki se v poročilu de Larosièrjeve skupine ne pojavlja, je, da so se dohodki premaknili od dela proti kapitalu. Porazdelitev dohodka je postala vse bolj neenaka. Tako Mednarodna organizacija dela (ILO) kot OECD sta opozorili, da je treba ta trend zaustaviti.

3.8 Najbogatejši so morali najti možnost za vlaganje svojega vse večjega premoženja. Ker se vrednost realnih možnosti vlaganja ni razvijala v enaki meri, je to poganjalo navzgor cene vrednostnih papirjev. Teh vzrokov današnjega problema ni mogoče odpraviti z novo ureditvijo finančnega trga, temveč so potrebne politične odločitve. Poročilo de Larosièrjeve skupine vsebuje temeljito razlago „finančnega balona“, vendar bi morale prihodnje politične odločitve temeljiti na bolj poglobljeni analizi.

3.9 Opisani finančni scenarij je brez dvoma spodbujal širjenje špekulativnih poslov, ki so komajda še imeli kakšno povezavo z razvojem realnega gospodarstva, na nasprotni strani pa ni bilo nobenih mednarodnih instrumentov davčne in monetarne politike, ki bi lahko to širjenje zavrli. Finančne institucije in mednarodne organizacije niso upoštevali svaril mnogih družbenih gibanj, ki so večkrat zahtevala sprejetje regulativnih ukrepov, med katerimi je najpomembnejši Tobinov davek.

4. Politika in ureditev

4.1 Poročilo ugotavlja, da je kriza posledica odpovedi trga, globalnih neravnovesij, slabe ureditve in nezadostnega nadzora. Vseh teh težav ni mogoče odpraviti z ureditvijo, vendar je dobra ureditev predpogoj. Poročilo navaja, da je treba obravnavati vse težave. Vendar je vprašljivo, ali predlagana ureditev zadošča. Poleg tega je izražen strah, da bi pretirana ureditev lahko zavirala finančne inovacije. EESO pa opozarja, da so prav posojila subprime in t.i. listinjenje takšne finančne inovacije. Zloraba nekaterih od teh inovacij je povzročila sedanje finančne težave. Včasih lahko ureditev tudi prispeva k finančni inovaciji, kot v primeru SEPA (enotnega evropskega plačilnega prostora).

4.2 V poročilu je predlagano boljše usklajevanje med centralnimi bankami in političnimi organi, pristojnimi za ureditev finančnega trga. Centralne banke se morajo v obliki boljšega nadzora finančnega trga bolj posvečati makroekonomskim premislekom. EESO meni, da sta to priporočilo in predlog, da se tudi MDS bolj posveti nadzoru, potrebna predloga.

4.3 Poročilo navaja tudi, da se morata politično urejanje in samourejanje finančnega sektorja medsebojno dopolnjevati. Ker je notranji nadzor odpovedal, se zahteva, da je treba samourejanje nadzorovati. S tem pa se pravzaprav briše meja med političnim urejanjem in samourejanjem.

4.4 V praksi ni nobene takšne meje. S sporazumoma Basel I in Basel II pravila za finančni sektor v praksi določajo banke same. Ali banke in druga finančna podjetja ta pravila upoštevajo, je odvisno od njih samih ali pa – če so ta pravila uvedena v obliki zakonodaje – od države. (Basel II je v EU začel veljati 1.1.2008, v ZDA pa šele 1.4.2010). Poročilo teh organizacijskih in demokratičnih pomanjkljivosti finančnega trga, ki izhajajo iz samoregulacije, ne obravnava kaj prida. Zaradi globaliziranega trga bi moralo biti ena ključnih tem vprašanje, ali imajo politični organi dovolj vpliva.

5. Priporočila de Larosièrjeve skupine

5.1 Postopno povečevanje zahtev o minimalnem lastnem kapitalu bank. Ker v bančni krizi zdaj vlada položaj, v katerem primanjkuje posojil, mora do takšnega povečanja priti kasneje. To je po mnenju EESO nujna zahteva, da se v prihodnje prepreči, da bi banke, ki so v likvidnostnih težavah, podpirali s kapitalom države. EESO se strinja, da mora EU opredeliti zahteve glede lastnega kapitala.

5.2 Različne zahteve glede lastnega kapitala, odvisno od gospodarskega položaja. Poročilo meni, da bi morale biti centralne banke pozorne ne samo na inflacijo, temveč tudi na gibanja na denarnem in posojilnem trgu nasploh. Pri preveliki rasti posojil bi morale biti zato pripravljene na zaostrovanje denarne politike. V ta namen se predlaga, naj bi bile zahteve glede lastnega kapitala bank „v dobrih časih“ višje, v „slabih“ pa nižje. Ta predlog bi se lahko izkazal za tveganega, ker so gospodarske napovedi težavne. Če se zahteve po obdobju „dobrih časov“ in visoki rasti posojil zvišajo, lahko to zvišanje namesto tega poslabša gospodarski padec, ko se dobri časi iztekajo. Obenem primer Španije kaže, da sistem s spremenljivimi zahtevami glede kapitala lahko deluje. Po mnenju EESO je treba zato, preden je sistem mogoče izvesti, skrbno pretehtati težave, povezane z določanjem časa.

5.3 Uvedba strožjih pravil za zunajbilančne postavke v obliki višjih zahtev glede lastnega kapitala in večjo preglednost. Španija je imela najstrožje predpise o zunajbilančnih postavkah, in španske banke je kriza najmanj prizadela.

5.3.1 Če se banke ukvarjajo z zunajbilančnimi transakcijami, je to pogosto povezano z eno od finančnih inovacij, namreč s „kolesjem za posebne namene“(„special purpose vehicles“). Njihov namen je pogosto ta, da tvegane premoženjske postavke izločijo iz lastne bilance banke, da banka sama ni izpostavljena tveganju. Drug razlog je lahko izogibanje davkom. Zaradi zlorab, ki se v zvezi s tem pojavljajo, EESO meni, da so potrebna strožja pravila tako za sistem „zunajbilančnih postavk“ kot tudi za „kolesja za posebne namene“. Pomembno je, da se z ureditvijo prepreči, da bi s takšnimi metodami prikrivali del svojih dejavnosti.

5.4 Tveganost premoženjskih vrednosti bank mora biti jasneje razpoznavna. Po mnenju EESO mora biti to ena od glavnih zahtev, če naj bi Komisija v svojem nadaljnjem delu – v času po poročilu, upajmo – dosegla resnično preglednost premoženjskih vrednosti bank.

5.4.1 Poročilo obravnava listinjenje vrednostnih papirjev, trge derivatov, investicijske sklade in „vzporedni bančni sistem“. EESO se zavzema za celostno rešitev, pri kateri med različnimi predlogi ne ostane nerešena nobena težava, povezana s tveganimi vrednostnimi papirji. Izraz „vzporedni bančni sistem“ označuje različne oblike posojil, ki niso urejene. Poročilo predlaga, naj bi Basel II razširili nanj ter na tvegane sklade (hedge funds), investicijske banke ipd. To bi moralo biti pravzaprav samoumevno in odločitev bi bilo treba sprejeti takoj. Te nove oblike financiranja so se lahko – pogosto zunaj pravega bančnega sistema – razvijale povsem neregulirano, celo zahtev glede rezerv ni bilo. Tudi za investicijske sklade se v poročilu predlagajo skupna pravila, opredelitve različnih produktov in strožji nadzor. Tudi s tem se je mogoče samo strinjati. Banke in finančna podjetja bi morala vedno obdržati del tveganja, če preprodajajo tvegane aktive.

5.5 Evropska komisija je 13. maja pod naslovom Upravitelji alternativnih investicijskih skladov (Alternative Investment Fund Managers) predložila predlog, ki se nanaša na več teh novih instrumentov. EESO bo ta predlog direktive obravnaval pozneje. Že leta 2006 pa je v enem svojih mnenj obravnaval zeleno knjigo o investicijskih skladih (2).

5.6 Kar se tiče računovodskih standardov, se predlaga, naj bi International Accounting Standards Board (IASB) med drugim uvedel pravila za nove zapletene instrumente. Računovodska metoda „mark-to-market“ (dnevno vrednotenje po tekočih tržnih cenah) je krizo še močno poslabšala. Ko se je vrednost papirjev sesula, so bili knjiženi po dnevni vrednosti. V težkem položaju je bila vrednost potisnjena celo daleč pod njihovo dejansko vrednost. Tudi alternativna metoda, namreč vrednotenje produktov na podlagi nakupne cene, v takšnih razmerah ne more delovati. Tu je po mnenju EESO zagotovo še prostor za inovacije.

5.7 Lahko se vprašamo, kakšen smisel ima, če se premoženjske vrednosti preprodajajo s prikritimi tveganji v bančnem sistemu. Morda je treba počistiti instrumente. Bančniki pogosto govorijo o pomembnosti inovacij na finančnem trgu. So šli s tem predaleč? EESO poziva Komisijo, naj prouči obstoječe instrumente, preveri, kako koristni so in kakšna tveganja vsebujejo, ter predlaga, katere naj bi morebiti zavrgli, ali opredeli, kateri naj bi še ostali. Te odgovornosti ni mogoče prepustiti zgolj bančništvu. Komisija mora pripraviti podlago za sklep Evropskega parlamenta in Sveta. Finančni produkti ne smejo biti po nepotrebnem zapleteni. Njihova stopnja tveganja mora biti jasna. Preglednost finančnih produktov je morda najpomembnejši element za obnovo zaupanja v finančni trg.

5.7.1 EESO želi v zvezi s tem ponovno opozoriti na Španijo. Finančni sektor ne sme dajati na trg nobenih novih instrumentov, preden jih ne pregleda organ za finančni nadzor. Pri pregledu Komisije je treba biti pozoren na to, katere razlike obstajajo med instrumenti, ki se uporabljajo v Španiji, in tistimi, ki se uporabljajo v drugih državah EU. Obenem je treba obravnavati splošno uvedbo takšnih pregledov in tudi odločiti, ali zadoščajo nacionalni pregledi ali pa je potreben skupen nadzorni sistem za celotno EU. Če upoštevamo, kako potekajo čezmejne finančne transakcije, marsikaj govori v prid skupnemu sistemu.

5.8 EESO pozdravlja predlog iz poročila, ki se nanaša na upravljanje bank, in sicer, da mora biti za to pristojni organ neodvisen in da mora ustrezni sodelavec zavzemati visok položaj ter da se ne bi smeli preveč zanašati na zunanjo oceno (bonitetne agencije). Predlog za vzpostavitev kriznega upravljanja v finančnih podjetjih je seveda mogoče podpreti. Ključno vprašanje je, ali so lahko priporočila v zvezi s tem še kaj več kot samo priporočila. V kolikšni meri je mogoče z urejanjem posegati v notranjo organizacijo finančnega podjetja? Na tem področju zagotovo ni mogoče priti dlje, kot da mora biti nadzornim organom omogočeno nadzorovati organizacijo in javno objavljati kritike.

5.9 Ko je kriza postala žgoča, so mnoge države članice zaostrile zahtevo EU po varstvu vlog v bankah. Poročilo zdaj priporoča, da se pravila uskladijo tako, da bi bile vse bančne stranke zaščitene enotno in zadostno. Problem bančnih podružnic v drugih državah je treba rešiti, ampak s katerimi sredstvi naj bi krili ta jamstva? EESO se s tem strinja in poziva Komisijo, naj čimprej pripravi predloge za nove določbe EU o bančnih jamstvih.

5.10 Višje zahteve glede bančnega upravljanja in nadzora. Glede na dogajanja ni načina, da bi se tej zahtevi lahko izognili. Tudi v finančnih podjetjih je obstajal etični kodeks. Vendar v nekaterih primerih ne nastaja vtis, da je vplival na dejanska dogajanja. Ko gre za pristojnost posameznikov, pa je morda težko oblikovati konkretne predloge. Nova ureditev in morebitna izločitev nekaterih instrumentov s trga bi utegnili olajšati upravljanje bank. Instrumenti, s katerimi naj bi prikrivali tveganja, upravljanje bank otežujejo. Poleg tega je EESO prepričan, da vloga revizorjev v rešitvah de Larosièrjeve skupine ni bila dovolj poudarjena. Z delujočo revizijo bi bilo zagotovo mogoče zmanjšati širjenje tveganih premoženjskih vrednosti. Vodstvo finančnega podjetja mora imeti možnost, da se pri vrednotenju premoženjskih vrednosti lahko zanese na notranjo revizijo. Vlogo revizorjev in računovodskih metod je treba upoštevati pri reviziji sporazuma Basel II. Prav tako bi bilo zelo pozitivno, če bi nekatere zainteresirane strani vključili v ocenjevanje ukrepov in instrumentov finančnih institucij z vzpostavitvijo ad hoc odborov.

5.10.1 Izplačila nagrad („bonusov“) kot premij za kratkoročne, tvegane kapitalske naložbe so eno pomembnih gibal vedenja upravljavcev bank. Poročilo vsebuje dobra priporočila glede izplačil nagrad: morale bi zajemati več let, ustrezati dejanski uspešnosti in ne bi smele biti vnaprej zagotovljene. EESO meni, da je treba kratkoročno razmišljanje nadomestiti z dolgoročnim, z nagradami, ki ne bi temeljile na špekulativnih dejavnostih. Glede na to EESO podpira zamisel o davku na finančne transakcije, pri čemer bi te davčne prihodke lahko namenili za razvojno pomoč. Dodatna zahteva je, da sistemi nagrad ne smejo temeljiti na splošnem razvoju, temveč na tem, da se je bilo mogoče pozitivno odmakniti od nekega splošnega trenda. Poleg tega bi bilo dobro določiti omejitve za te nagrade, da bi preprečili ekscese in nepremišljeno prevzemanje tveganj.

5.11 Glede bonitetnih agencij se predlaga, naj se Odboru evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje (CESR) podeli pristojnost za izdajanje dovoljenj za poslovanje agencij. Komisija je že predstavila predlog za uredbo o bonitetnih agencijah. EESO je v svojem mnenju ta predlog Komisije podprl (3). V poročilu je zapisano, da je treba proučiti financiranje agencij. S stališča EESO je že zdaj mogoče jasno povedati, da financiranja ne morejo zagotavljati tisti, katerih posojilni instrumenti se ocenjujejo.

6. Nadzor

6.1 Nadzor finančnega trga je bil osrednja tema de Larosièrjeve skupine. Tudi po mnenju EESO je nadzor temeljnega pomena za to, da se taka finančna kriza ne bi več ponovila. Za nadzor pa so potrebna pravila. Zato je treba kot enako pomembne jemati predloge za spremenjene, strožje predpise v prvem delu poročila.

6.2 Evropski sistem za nadzor na makroravni

6.2.1 Poročilo kritizira, da se sedanji nadzor osredotoča na posamezna finančna podjetja. Namesto tega naj bi bilo treba nadzor razširiti na celoten finančni sistem. To nalogo naj bi prenesli na ECB ali ESCB (Evropski sistem centralnih bank). Če mora biti nadzor čezmejen (pri finančnih podjetjih s podružnicami v drugih državah), naj bi predvideli možnost zavezujočega razsodniškega mehanizma.

6.2.2 De Larosièrjeva skupina ugotavlja, da je treba za nadzor finančnega sistema na makroravni uradno zadolžiti evropski organ, ki bi lahko opozarjal na sistemska finančna tveganja. V okviru ECB ali ESCB bi morali to nalogo zaupati posebnemu, neodvisnemu svetu oziroma nadzornemu organu (Evropskemu odboru za sistemska tveganja – European Systemic Risk Board, ESRB). Poleg centralnih bank bi morali biti v njem zastopani trije organi, ki so predlagani za nadzor na mikroravni. EESO ugotavlja, da znanj, potrebnih za nadzor na makroravni, zdaj pravzaprav v združeni obliki nikjer ni. Takšno bazo znanja za podporo temu odboru je treba šele ustvariti. Poročilo de Larosièrjeve skupine poleg tega ugotavlja, da je treba vključiti tudi Komisijo, če se v finančnem sistemu pojavijo globalna tveganja.

6.2.3 EESO pozdravlja dopolnila predlogov iz sporočila Komisije z dne 27. maja, ki sta jih podala Ecofin in Evropski svet, in sicer v tem smislu, da bi moral biti v ESRB zastopan Razširjeni svet ECB in da bi morali nacionalni nadzorni organi imeti status opazovalcev, da bi morala vsaka država imeti en glas in da bi bilo treba morebitna priporočila posredovati prek Ecofina. Tudi Evropski svet je predlagal, naj bi predsednika ESRB imenoval Razširjeni svet ECB. EESO meni, da je to primerno, saj ta organ sestavlja vseh 27 držav članic. Evropski svet priporoča, da bi morali novi evropski nadzorni organi imeti tudi nadzorna pooblastila za bonitetne agencije. Ta predlog, ki je izšel iz razprave o predlogu direktive o bonitetnih agencijah, EESO podpira, vendar opozarja, da ima lahko to nalogo samo eden od teh treh organov.

6.3 Evropski sistem za nadzor na mikroravni

6.3.1 Za vsakodnevni nadzor naj bi okrepili sedanje tri odbore za nadzor bank, zavarovalnic in trgov vrednostnih papirjev, ter jih spremenili v organe. Ureditve na teh treh področjih se tako razlikujejo, da združitev treh odborov v en sam organ za zdaj ne pride v poštev.

6.3.2 Predlaga se, naj bi bil v teh novih organih zastopan samo finančni sektor. Kot že rečeno, EESO meni, da finančni sistem ne zadeva samo tistih, ki neposredno sodelujejo pri finančnih dejavnostih. Tehtni razlogi govorijo za vključitev organizacij delavcev. Obstajajo tudi močni argumenti za to, da naj bi mesto v organih dobili uporabniki storitev, ki jih ponujajo banke, zavarovalnice in sektor vrednostnih papirjev. Tu kaže napraviti primerjavo s tem, kar je Obamova vlada predlagala v ZDA. Tam naj bi ustanovili poseben organ za bančne stranke, ki naj bi spremljal dejavnost. Kot zastopnik civilne družbe bi moral biti seveda k sodelovanju povabljen tudi EESO.

6.3.3 Predlaga se, da bi bilo treba med naloge tega novega organa med drugim vključiti tudi ugotavljanje razlik v državah članicah pri uporabi obstoječe zakonodaje EU. Po mnenju EESO bi bilo logično, da bi Komisija za odpravo teh razlik predlagala ustrezne prilagoditve zakonodaje.

6.3.4 Poročilo zahteva nadzorne organe v državah članicah, ki bi bili pristojni tudi za izrek odvračilnih kazni. S tem se EESO lahko samo strinja. Po mnenju Odbora je zelo pomembno, da bi bili ti organi neodvisni od bank in finančnih podjetij. Komisijo poziva, naj za to predlaga predpise Skupnosti.

6.3.5 De Larosièrjeva skupina želi, da bi bili nacionalni nadzorni organi pristojni za vsakodnevni nadzor, medtem ko naj bi trije novi organi določali standarde in usklajevali delo. Treba je preveriti, ali so nacionalni nadzorni organi dejansko neodvisni. Za finančna podjetja, ki delujejo čezmejno, naj bi uporabili kolegije udeleženih nacionalnih nadzornih organov. Glede na dosedanje izkušnje je bilo celo nujno predlagati obvezno izmenjavo informacij med nacionalnimi nadzornimi organi.

6.3.6 Poročilo predlaga oblikovanje novega nadzornega sistema na mikroravni v dveh korakih. V drugem koraku naj bi razvili skupna temeljna pravila za nadzor in odpravili razlike v izvajanju med posameznimi državami. V tej fazi naj bi uskladili tudi možne kazni. EESO ne vidi nobenega razloga, da bi z vsem tem razvojem odlašali, zato izraža zadovoljstvo, da Komisija v svojem sporočilu predlaga, da je treba celoten sistem takoj pripraviti za nadzor na mikroravni.

6.3.6.1 Po mnenju EESO bi bilo nadzorne kolegije z zadevnimi nacionalnimi nadzornimi organi težko voditi, če ne bo pravočasnega spodbujanja potrebnega usklajevanja. Zaradi zelo velikih razlik v določbah za nacionalne nadzorne organe bi morali nadzor nad finančnimi podjetji, ki delujejo čezmejno, v praksi delno prevzeti trije organi.

6.3.6.2 EESO v celoti podpira poziv Evropskega sveta Evropski komisiji, naj določi, kako bi lahko evropski sistem finančnih nadzornikov imel pomembno vlogo koordinatorja med nadzorniki v kriznih razmerah, ob polnem spoštovanju pristojnosti nacionalnih organov pri ohranjanju finančne stabilnosti in kriznem upravljanju v zvezi z morebitnimi davčnimi posledicami in ob polnem spoštovanju pristojnosti centralnih bank, zlasti za zagotavljanje likvidnostne pomoči v sili.

7. Globalna raven

7.1 De Larosièrjeva skupina opozarja, da so tudi na svetovni ravni ureditev finančnega sektorja, nadzor in krizno upravljanje pomembni in da je za to potreben ustrezen okvir. Skupina se zavzema za krepitev sporazuma Basel II in mednarodnih računovodskih standardov, za svetovno ureditev bonitetnih agencij, drugačne strukture v finančnem sektorju in krepitev vloge Mednarodnega denarnega sklada. Skupina želi izključiti možnost, da finančna podjetja privablja to, da je finančni sektor skoraj povsem brez ureditve. Za banke, ki so dejavne po vsem svetu, so kolegiji organov za nadzor bank še posebej pomembni.

7.2 Izhajati je treba iz ugotovitve, da je težko dosegati spremembe na svetovni ravni. Vendar pa so bili številni predlogi skupine sprejeti že na vrhu G-20 v Londonu. Leta 1999 ustanovljeni Forum za finančno stabilnost se je preoblikoval v Odbor za finančno stabilnost (Financial Stability Board) in razširil svoje članstvo na vse države G-20 ter Španijo in Evropsko komisijo; dobil je razširjena področja odgovornosti in tesnejšo povezavo z MDS. Te spremembe so v celoti v skladu s priporočili de Larosièrjeve skupine. Dosedanji forum ni bil sposoben že zgodaj opozoriti na tveganja finančnega sistema v okviru sedanje krize. EESO upa, da bo ta organ s spremembami omogočal boljši vpogled v njegovo delovanje in da bodo zanj zagotovljeni obsežnejši viri, znanje in pooblastila za ukrepanje. Opozoriti je treba tudi, da velik del tistega, kar je bilo odločeno v Londonu, še vedno čaka na uresničitev.

7.3 V razpravi o finančnem trgu se uporablja izraz „preskus izjemnih situacij“ (stress test), s katerim je mišljena simulacija tega, kako bi bančni sistem v neki državi prenesel finančne krizne razmere. Glede na sedanjo finančno krizo ni težko ugotoviti, kako pomembni so lahko takšni preskusi. Obenem pa se zastavlja vprašanje, v kolikšni meri je treba rezultate objavljati. Če bi MDS izvedel tak preskus in ugotovil, da bančni sistem neke države ne bi prenesel krize, bi prav to lahko sprožilo krizo. Vendar bi morali biti takšni preskusi čimbolj odprti in postanejo lahko pomembno orodje pri nadzoru finančnih sistemov posameznih držav.

7.4 V Londonu so sprejeli tudi predlog, da se Mednarodnemu denarnemu skladu dodeli več sredstev za podporo državam z žgočimi težavami. EESO to pozdravlja, vendar je do zahtev MDS kritičen, ker postavljajo pod vprašaj pomembne vidike evropskega socialnega modela. Nenazadnje je tudi zaradi tega pomembno, da EU v MDS nastopa enotno.

V Bruslju, 30. septembra 2009 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) UL C 27, 3.2.2009, str. 18.

(2) UL C 110, 9.5.2006, str. 19.

(3) UL C 277, 17.11.2009 ECO/243 – Bonitetne agencije (poročevalec: Peter MORGAN).