Bruselj, 07.03.2005

KOM(2005) 76 končno

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Evropska pobuda za rastKoncept zasnove instrumenta za kreditna jamstva EU za projektevseevropskega prometnega omrežja{SEC(2005) 323}

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Evropska pobuda za rastKoncept zasnove instrumenta za kreditna jamstva EU za projekte vseevropskega prometnega omrežja

Kazalo

1. Povzetek 3

2. Popravljeni predlog za jamstveni instrument 4

2.1. Jamstveni instrument EU 4

2.2. Ključni cilji 5

2.3. Poglavitne koristi 5

2.4. Upravičeni projekti 6

2.5. Delitev tveganj 6

2.6. Pravna podlaga 6

2.7. Strošek jamstva za Skupnost 7

2.8. Oblikovanje rezerv in določanje cene 7

2.9. Vpliv na proračun Skupnosti in sklad likvidnih sredstev 8

2.10. Upravljanje 8

3. Končne opombe 9

1. POVZETEK

Službe Komisije so na podlagi zahteve Evropskega sveta z zasedanja decembra 2003 v sodelovanju z Evropsko investicijsko banko (EIB) izvedle tržno preverjanje za proučitev izvedljivosti instrumenta za kreditna jamstva za projekte prometnega omrežja. Tržno preverjanje je predstavljeno v Sporočilu Komisije COM(2005)75 končno.

Posvetovanja s številnimi strokovnjaki iz vse Evropske unije so privedla k nekaterim tehničnim spremembam prvotnih zamisli Komisije iz Sporočila z dne 11. novembra 2003[1] o pobudi za rast.

Splošni cilj jamstvenega instrumenta je povečanje zmogljivosti finančnega vzvoda omejenih javnih sredstev, da se z zagotavljanjem finančne pomoči spodbudijo investicije zasebnega sektorja v prednostne projekte vseevropskega prometnega omrežja.

Instrument bo zagotavljal koristno podporo za posebne oblike javno-zasebnega partnerstva in za posebno obdobje projektnega ciklusa. Instrument bo tako razširil razpon finančnih instrumentov za vseevropsko prometno omrežje. Jamstveni instrument bo popolnoma učinkovit le ob sprejetju predlaganega skupnega proračuna za vseevropsko prometno omrežje v višini 20 milijard EUR. To bo za investitorje znak, da je izgradnja omrežij izvedljiva. Jamstveni instrument bo tako dopolnil evropsko financiranje na podlagi subvencij, vendar ga ne bo nadomestil.

Na podlagi nove zasnove instrumenta bi EU izdajala kreditna jamstva, da bi ublažila tveganja v zvezi s prihodki v začetnih letih projekta. Jamstvo naj bi zlasti v celoti obsegalo likvidnostno rezervo, imenovano „stand-by kreditna linija“, ki bi se uporabila le v primeru, ko projektni denarni tokovi ne bi zadostovali za servisiranje prednostnega dolga. Te stand-by kreditne linije bi pokrivale okoli 10 % celotnega prednostnega dolga (v nekaterih bolj tveganih primerih do 20 %) in običajno ne bi prekoračile 5-letnih rokov dospelosti. Za upravičenost do kreditnega jamstva EU morajo projekti od držav članic ali drugih nacionalnih javnih organov prejeti primerljivo stopnjo finančne podpore v obliki, ki upošteva raznolikost razpoložljivih orodij in ki je primerna za različne nacionalne stvarnosti.

Cena jamstva bi se v skladu s prvotnim predlogom določila z namenom, da se pokrijejo tveganje in stroški upravljanja, povezani z instrumentom.

Ob uporabi sredstev jamstva bi na strani Komisije nastala denarna terjatev, ki bi bila podrejena prednostnemu dolgu, vendar imela prednost pred lastniškim kapitalom. Posojilojemalec bi moral Komisiji odplačati dolžniško-lastniški dolg, takoj ko bi to omogočali prihodki iz naslova projekta.

Financiranje instrumenta se bo izvajalo v okviru nove finančne perspektive pod proračunsko postavko za vseevropska prometna omrežja za obdobje 2007–2013. Ta ukrep je že vključen v finančni okvir predlagane uredbe o vseevropskem prometnem omrežju[2]. Ocena tveganja Komisije, ki temelji na modelu, ki uporablja objavljene podatke bonitetnih agencij, predlaga, da bi proračunska sredstva v višini 1 milijarde EUR lahko podprla okoli 20 milijard EUR prednostnega dolga ob predpostavki, da portfelj sestavljajo transakcije, za katere je bila izdana bonitetna ocena blizu investicijske stopnje. V vsakem primeru bi mehanizem za oblikovanje rezerv in sklad likvidnih sredstev zmanjšala tveganje neposredne uporabe sredstev iz proračuna Skupnosti na zanemarljivo raven.

Za upravljanje instrumenta Komisija načrtuje izbrati mednarodno finančno institucijo in meni, da bi bila skupina EIB ustrezna kandidatka.

Sklepi tega dokumenta zagotavljajo podlago za vzpostavitev instrumenta za kreditna jamstva EU za projekte vseevropskega prometnega omrežja v okviru predloga Komisije za Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi splošnih pravil za dodelitev finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih prometnih in energetskih omrežij ter o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 2236/95[3] („nova finančna uredba o vseevropskem prometnem omrežju“). Čeprav začetek veljavnosti te sheme ni predviden pred letom 2007, bi Komisija in EIB v letu 2005 načrtovali zasnovo pravil izvajanja ter nato začeli izbiranje in ocenjevanje projektov, ki bi bili od leta 2007 vključeni v portfelj.

Namen tega sporočila je postavitev temeljev za nadaljnje razprave, zlasti z organi držav članic glede izvajanja in upravljanja instrumenta ter možnosti za države članice, da zagotovijo primerljivo podporo.

To poročilo je razdeljeno na tri dele. Povzetku sledi del 2, ki predstavlja predlagano zasnovo jamstvenega instrumenta EU, njegove potrebe glede financiranja in oblikovanja rezerv, pa tudi glede upravljanja. Poročilo se zaključi z delom 3. Temu sporočilu je priložen delovni dokument služb Komisije SEC(2005)323.

2. POPRAVLJENI PREDLOG ZA JAMSTVENI INSTRUMENT

Naslednji deli vsebujejo opis popravljene zasnove instrumenta za kreditna jamstva. Zaradi lažjega razumevanja te teme delovni dokument služb Komisije SEC(2005)323 zajema splošen pregled stand-by kreditnih linij in podrobnejše podatke o okvirnih glavnih značilnostih instrumenta.

2.1. Jamstveni instrument EU

Na podlagi nove zasnove bi Skupnost pri projektu javno-zasebnega partnerstva jamčila stand-by kreditno linijo do vnaprej določene zgornje meje, morda pa tudi do nominalne zgornje meje. Jamstvo bi krilo nepričakovane izpade servisiranja dolga zaradi nekaterih posebnih tveganj, ki bi vključevali zlasti prometna tveganja. Jamstvo bi lahko po potrebi tudi krilo tveganja v zvezi z razpoložljivostjo/neizpolnjevanjem obveznosti pod pogojem, da se ta tveganja lahko razumno ocenijo. Glede projektov, ki temeljijo na razpoložljivosti sredstev, lahko jamstvo EU krije le ustrezno omejena tveganja, ki niso povezana z upravljanjem projekta in ki ne bi privedla do moralnega tveganja koncesionarja/subjekta. Stand-by kreditna linija bi glede na bonitetno stopnjo projekta znašala okoli 10 % še neporavnanega prednostnega dolga ob dokončanju projekta, v nekaterih primerih pa se lahko odstotek povzpne do 20 %.

Dolgoročna izpostavljenost Skupnosti ni nujna. Jamstvo bi pokrivalo le prva leta izvajanja projekta, tako imenovano uvajalno obdobje, ki ne bi bilo daljše od 5 let.

To jamstvo bi bilo na razpolago za projekte z bonitetno oceno blizu investicijske stopnje. Zahtevana bonitetna stopnja, povezana s finančno upravičenostjo projektov, bi omejila primere, v katerih bi se uporabila sredstva jamstvenega instrumenta. Ob uporabi sredstev jamstva bi s strani Skupnosti nastala terjatev v višini zagotovljenih sredstev. Prednostni značaj terjatve do posojilojemalca bi bila načeloma podrejena prednostnemu dolgu zato, da se doseže čim večje povečanje bonitete, ki jo zagotavlja EU, vendar pa bi terjatev Skupnosti vsekakor imela prednostni značaj pred vsemi lastniki lastniškega kapitala.

Skupnost bi delila zaskrbljenost tržnih vlagateljev glede pravočasnih odplačil in finančne likvidnosti, vendar pa bi bila Komisija v primerjavi z zasebnim sektorjem bolj „potrpežljiv posojilodajalec“. Terjatev je treba odplačati Skupnosti takoj ob razpoložljivosti prihodkov po izplačilu stroškov poslovanja projektov in servisiranju prednostnega dolga posojilodajalcev. V primeru upravičenosti se lahko odplačilni načrt oblikuje tako, da se razpoložljivi prihodki razporedijo med Skupnostjo in delničarji lastniškega kapitala (delni cash-sweep). Pristop potrpežljivega posojilodajalca omogoča zasebnim investitorjem, da izpolnejo svoje dolgoročne investicijske cilje, po možnosti tako, da sponzorjem projekta omogoči sklenitev ugodnega paketa financiranja v sprejemljivem časovnem obdobju in v primeru težav izvedbo zadovoljivega prestrukturiranja.

Bistveno je, da bi moral jamstveni instrument zagotoviti učinkovito odzivanje na potrebe organizatorjev trga, biti mora torej standardiziran produkt, ki se lahko upošteva v prvih fazah projekta/koncesije/pogajanj o financiranju. V primerih, ko projekt temelji na prihodkih, ki nimajo bistvenega uvajalnega obdobja in/ali je povezan s trajnimi viri prihodka, morda jamstvo EU ne bo potrebno.

Hkrati bi moralo jamstvo biti kar najbolj prožno, da se ga lahko prilagodi potrebam projektov, na primer v primeru zamenjave koncesionarja ali prestrukturiranja dolga. Posledično mora zasnova jamstvenega instrumenta omogočiti upoštevanje razlik med državami in projekti glede na dolžino obdobja izgradnje, uvajalnih obdobij in glede na sektorje (cestni, železniški, pomorski, zračni promet, celinske plovne poti, intermodalne ploščadi).

2.2. Ključni cilji

Splošni cilj jamstvenega instrumenta EU je biti finančni vzvod za omejena javna sredstva in spodbuditi zasebne kapitalske investicije v projekte na področju prometne infrastrukture z zagotavljanjem finančne pomoči projektom evropskega pomena. Ključni cilji instrumenta so:

- olajšanje in pospeševanje dokončanja projektov evropskega pomena;

- spodbujanje udeležbe zasebnega sektorja v teh projektih in novih pristopov za njihovo financiranje;

- zapolnjevanje tržnih vrzeli na področju jamstev;

- izogibanje pretirani izpostavljenosti do proračuna Skupnosti na podlagi zaupanja v tržne mehanizme ob hkratnem doseganju visokih stopenj finančnega vzvoda proračunskih sredstev.

2.3. Poglavitne koristi

Posojilodajalci stand-by kreditnih linij se pogosto skušajo zaščititi pred neustrezno uporabo kreditne linije, na primer pred odložitvijo očitno neizogibne plačilne nesposobnosti. Iz tega razloga posojilodajalci vključujejo klavzule, usmerjene k preprečevanju uporabe sredstev, na primer v primeru pomembnih neugodnih sprememb ali kršitev sprejetih dogovorov o izvajanju storitev. Bonitetne agencije glede teh določb nimajo pozitivnega stališča, saj lahko zavirajo uporabo sredstev, zlasti ko je ta najbolj potrebna. Privlačnost jamstvenega instrumenta EU je v njegovi zmogljivosti, da lahko dejansko zaščiti posojilodajalce stand-by kreditnih linij pred večjim projektnim tveganjem.

Posojilodajalci stand-by kreditnih linij bi te stroške lahko omejili do najmanjše možne mere, saj niso predmet projektnih tveganj in so za regulativne namene upravičeni do ponderiranja brez tveganja, ker je jamstvo EU zagotovljeno za celoten znesek glavnice, obresti in drugih stroškov servisiranja dolga. Posojilna zmogljivost bi prav tako bila načeloma na voljo za povišanje zneska prednostnega dolga, ki bi zato imel koristi od izboljšanja likvidnosti projekta. Ob upoštevanju predpostavke, da obremenitev jamstva EU temelji na tveganju in ne na trgu, ter glede na obseg in frekvenco zneskov črpanja se lahko dosežejo znatna znižanja stroškov financiranja.

Ne smemo spregledati splošnega mnenja, da bi jamstvo EU imelo močan simboličen učinek, ki bi lahko olajšal sklenitev finančnih paketov. Na podlagi stališča Komisije je treba končno poudariti, da bi velik del projektov, za katere bi se uporabila sredstva jamstva EU, po vsej verjetnosti lahko zagotovilo servisiranje terjatve EU v sprejemljivem časovnem okviru. To pomeni, da bi splošen učinek finančnega vzvoda tega instrumenta dejansko lahko bil velik in lahko privedel do učinkovitejše uporabe sredstev EU.

2.4. Upravičeni projekti

Vsi projekti, upravičeni po finančni uredbi o vseevropskem prometnem omrežju, zlasti pa prednostni projekti bi prav tako bili upravičeni do podpore jamstvenega instrumenta. Vendar pa bi prednost imeli čezmejni projekti.

Za pridobitev podpore kreditnega jamstva EU naj bi prednostni dolg projektov načeloma imel bonitetno oceno blizu investicijske stopnje. Ob predložitvi vlog morajo sponzorji dokazati bonitetno oceno prednostnega dolga blizu investicijske stopnje na podlagi splošne gospodarske in finančne upravičenosti projekta. Na podlagi stališča Komisije se ta zahteva uvaja, da se zagotovijo obvladljivost splošnega profila tveganja projekta, omejevanje obsega potreb po oblikovanju rezerv za jamstvo EU in izvedljivost skupnega financiranja jamstvene sheme v okviru proračuna Komisije. S stališča poslovnih posojilodajalcev bi morale te zahteve omogočiti optimalen finančni vzvod in hkrati jamčiti pravočasno servisiranje dolga.

2.5. Delitev tveganj

V skladu s prvotno zasnovo instrumenta morajo projekti za upravičenost do kreditnega jamstva EU od držav članic ali drugih nacionalnih javnih organov prejeti primerljivo stopnjo finančne podpore v obliki, ki upošteva raznolikost razpoložljivih orodij in ki je primerna za različne nacionalne stvarnosti. Čeprav daje trg veliko pomembnost temu, da države članice/nacionalni organi zagotovijo primerljivo finančno podporo projektu v obliki subvencij, jamstev ali podobnega, od držav članic ni treba strogo zahtevati, da sodelujejo pri jamčenju instrumenta. Poleg tega se to lahko izkaže kot nemogoče, saj nekatere države članice ne želijo vzpostaviti posebnega mehanizma za neposredno zagotovitev jamstev ali za zagotovitev jamstev preko drugih javnih subjektov za omejeno število projektov. Zahteva za države članice in regionalne organe bi bila zagotovitev zadostne finančne podpore v kakršni koli obliki, da v primerjavi s Skupnostjo prispevajo k doseganju zahtevane bonitetne stopnje na vsaj enakovreden način.

Delitev tveganj z zasebnim sektorjem je učinkovito orodje, da se financiranju s strani Skupnosti zagotovi finančni vzvod. Projekti bi morali vključiti ustrezno raven zasebne udeležbe v obliki dolga in lastniškega kapitala, seveda odvisno od vrste projekta. Jamstveni instrument EU bi pokrival stand-by kreditne linije, ki so na voljo za omejeno časovno obdobje, tj. za uvajalno fazo, in tako v tem obdobju povečal kreditno kakovost prednostnega dolga. Nasprotno bi prednostni posojilodajalci morali pokriti tveganje v celotnem obdobju dospelosti prednostnega dolga. Delničarji lastniškega kapitala bi še naprej imeli spodbudo za investiranje in ustrezno upravljanje projektov, saj bi bila njihova povratna pričakovanja v primeru uporabe jamstva zagotovljena s strukturiranim odplačilnim načrtom.

2.6. Pravna podlaga

Tretja alinea odstavka 1 člena 155 Pogodbe ES predvideva možnost, da Skupnost zagotovi kreditna jamstva za projekte na področju prometne infrastrukture. Uredba Sveta (ES) št. 2236/95 z dne 18. septembra 1995, kakor je bila spremenjena[4], določa splošna pravila za dodeljevanje finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih omrežij.

Trenutno člen 4(c) te uredbe vključuje le določbe za „prispevke za provizije kreditnih jamstev kreditov Evropskega investicijskega sklada ali drugih finančnih ustanov“. Uredbo 2236/95 je zato treba spremeniti, da se zagotovi pravna podlaga za vrsto inovativnega jamstvenega instrumenta, ki jo obravnava ta dokument.

Posledično je Komisija sprejela predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi splošnih pravil za dodelitev finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih prometnih in energetskih omrežij ter o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 2236/95 za obdobje 2007–2013[5] z vključitvijo možnosti, da Komisija izdaja kreditna jamstva za pokrivanje izpadov financiranja v prvih letih izvajanja projektov na področju vseevropskih prometnih omrežij.

To splošno pravno določbo je treba dopolniti s pravili izvajanja ob upoštevanju predloga Odbora za splošna pravila za dodeljevanje finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih omrežij. Uporaba tega instrumenta bo temeljila na izpolnjevanju splošnih pogojev upravičenosti in meril za izbiro projektov, kakor je določeno v spremenjeni uredbi in pravilih izvajanja, ki jih sprejme Komisija.

2.7. Strošek jamstva za Skupnost

Komisija mora oblikovati kapitalske rezerve za pokrivanje dolgoročnih tveganj v zvezi z jamstvenim instrumentom. Glavni strošek je primerljiv z rezervo za posojilo zasebne banke in predstavlja oceno pričakovanih in nepričakovanih izgub, povezanih z zagotovitvijo izdanih jamstev. Poleg tega bi Komisija morala pooblaščencu za upravljanje plačati provizijo za upravljanje (glej spodaj točko 2.9) ter vse revizijske in pravne stroške v zvezi z možno terjatvijo Skupnosti. Z ustreznim sistemom oblikovanja rezerv in oblikovanjem sklada likvidnih sredstev naj bi se tveganja, da bi prišlo do neposredne in nepričakovane uporabe sredstev, ki jih ima Skupnosti v pasivi, zmanjšala na zanemarljivo raven. Ob zapadlosti neuporabljene stand-by kreditne linije zapade tudi jamstvo.

2.8. Oblikovanje rezerv in določanje cene

Cilj oblikovanja rezerv ni le do najmanjše mere znižati splošno izpostavljenost tveganjem, temveč optimizirati izpostavljenost, tj. prevzeti previdna tveganja, da se v največji možni meri poveča zmogljivost finančnega vzvoda sredstev Skupnosti. Za napovedovanje dolgoročnega stroška jamstvenega instrumenta so potrebne ocene o verjetnosti izgub iz naslova projektov (pričakovane in nepričakovane izgube) in možne korelacije med projekti. Okvir oblikovanja rezerv bi moral zagotoviti, da so zadostna proračunska sredstva namenjena pokrivanju osnovnega tveganja.

Komisija bo uporabila model oblikovanja rezerv, ki je bil interno zasnovan na podlagi razprav z bonitetnimi agencijami in ob uporabi razpoložljivih statističnih podatkov[6] in informacij[7]. Model oblikovanja rezerv je predstavljen v delovnem dokumentu služb Komisije SEC(2005)323. Ta model temelji na predpostavki, da bi bil jamstveni instrument na razpolago za pokrivanje izpadov zaradi prometnega tveganja, vendar bi moral biti prilagojen v primeru razširitve instrumenta na tveganje v zvezi z razpoložljivostjo/neizpolnjevanjem obveznosti. Prav tako vključuje rezervo za potencialno zmanjšanje bonitetne stopnje portfelja. Za namene obvladovanja tveganj je treba določiti omejitve izpostavljenosti za individualne projekte.

Idealno bi moral vsak upravičenec plačati predhodno premijo, ki bi bila obračunana ob podpisu jamstva ali ob začetku veljavnosti jamstva, tj. po bistvenem dokončanju projekta, in bi bila plačljiva v enkratnem znesku ali v obliki letnih premij, ki se izplačajo v preostalem obdobju jamstva.

V primeru uporabe jamstva EU bo upravičenec dolžan Skupnosti izplačati znesek neporavnane glavnice in obresti. Ker je terjatev Skupnosti primerljiva z dolžniško-lastniškim financiranjem, je treba dolžniškemu znesku po uporabi določiti ceno v skladu s tveganjem in ustreznimi stroški upravljanja.

Ustrezni sistem določanja cene bo zahteval nadaljnjo natančno prilagoditev. V vsakem primeru bo oblikovanje cen določeno tako, da bo jamstveni instrument pokrival svoje pričakovane stroške.

2.9. Vpliv na proračun Skupnosti in sklad likvidnih sredstev

Financiranje instrumenta je treba predvideti v okviru nove finančne perspektive, in sicer za obdobje 2007–2013, pod proračunsko postavko za vseevropska prometna omrežja. Proračun Skupnosti bi moral pokrivati zneske, potrebne za poslovanje in upravljanje.

Skupnost bi morala prevzeti nepreklicne jamstvene obveznosti zelo zgodaj kot del sklenitve paketov financiranja za projekte, običajno pred začetkom celotne izgradnje. Proračunska sredstva bi zato morala biti razporejena in plačana v naslednjih letih v skladu s finančno uredbo. Razporejeni znesek bi predstavljal prvo „rezervo“ proti uporabi jamstev. Takšna rezerva ne bi bila predvidena za kritje 100 % nominalne vrednosti neporavnanih kreditnih jamstev (zlasti glavnica z obrestmi) in bi zato na proračunu Skupnosti ostala kot pogojna obveznost. Previdna pravila, ki urejajo oblikovanje rezerv instrumenta (glej točko 2.7 zgoraj), bodo tveganje, da bi nastala nova obremenitev na račun pasive proračuna Skupnosti, ohranila na zanemarljivi ravni. Preostali del obremenitve Skupnosti bo ustrezno upoštevan v proračunu Skupnosti pod proračunsko postavko z zaznamkom „pour mémoire“, kot je trenutno primer jamstva Skupnosti za pooblastilo EIB za kreditne posle s tujino.

Za vzpostavitev učinkovitega in praktičnega plačilnega mehanizma bi morala Komisija oblikovati sklad likvidnih sredstev jamstvenega instrumenta. Sklad likvidnih sredstev bi pokrival stroške upravljanja instrumenta in uporabe jamstev. Sredstva sklada likvidnih sredstev je treba graditi na podlagi projektov s področja prometa in zgoraj navedenega sistema oblikovanja rezerv. Ocenjuje se, da znašajo skupni investicijski stroški za prednostne projekte[8] v razširjeni EU do 140 milijard EUR za obdobje 2007–2013. Ocenjuje se[9], da bi zasebni sektor zagotovil okvirno do 20 % teh stroškov glede financiranja lastniškega kapitala in dolga, tako da bi lahko financiranje zasebnega sektorja znašalo do 28 milijard EUR. Ob predpostavki, da portfelj sestavljajo transakcije, za katere je bila izdana bonitetna ocena blizu investicijske stopnje, lahko razporeditev proračuna v višini 1 milijarde EUR podpira jamstva v višini približno 20 milijard EUR dolga. Okvirna letna razčlenitev proračunskih potreb je predstavljena v Prilogi 3 delovnega dokumenta služb Komisije SEC(2005)323.

Vsa pridobljena odplačila in obresti bi bila dodana k sredstvom instrumenta. Sklad likvidnih sredstev bi lahko imel samostojen značaj in/ali značaj sklada, ki se nenehno obnavlja in tako zmanjšuje dolgoročne potrebe po obveznostih in plačilih iz proračuna Skupnosti, ki bi v nasprotnem primeru bile potrebne za kritje novih operacij. V določeni fazi je treba izvesti proučitev potreb financiranja in sredstva, ki niso potrebna za kritje uporabe jamstva in stroškov upravljanja, se lahko povrnejo v proračun Skupnosti.

2.10. Upravljanje

Za izpolnjevanje načela odgovornega vodenja bi bila za Skupnost najprimernejša rešitev, da vso dejavnost upravljanja jamstva v okviru tega instrumenta zaupa enemu pooblaščencu za upravljanje na podlagi ustreznih dogovorov. Pooblaščenec za upravljanje bi moral temeljito poznati projektno financiranje z ustreznimi sistemi obvladovanja kreditnih tveganj zato, da oceni projektna tveganja in dolgoročno upravlja sistem oblikovanja rezerv in sklada likvidnih sredstev. Prav tako mora imeti interne pravne izkušnje in ustrezno osebje za stike s finančnimi ustanovami, monolinijskimi zavarovatelji, skladi tveganega kapitala, nacionalnimi organi in/ali delničarji. Pooblaščenec za upravljanje bo moral dokazati svoje sposobnosti za sklenitev dolgoročnega pogodbenega razmerja s Komisijo za upravljanje instrumenta (najmanj 15 let). Uporabna doba jamstvenega instrumenta otežuje načrtovanje dodelitve upravljanja zunanjemu, izključno poslovnemu organu.

Po drugi strani pa se upravljanje te vrste finančnega instrumenta izrazito razlikuje od obstoječe prakse upravljanja subvencij, ki naj bi dejansko izključevala uporabo agencije, razen če njeno osebje razpolaga s finančnim znanjem in izkušnjami na področju upravljanja projektov. Najbolj izvedljiva možnost bi bila kot pooblaščenca za upravljanje izbrati mednarodno finančno institucijo, očitni kandidat je skupina EIB.

Pooblaščenec za upravljanje bi bil pooblaščen za opravljanje vseh dejavnosti glede jamstva v skladu z najboljšo bančno prakso v imenu Komisije in na njeno odgovornost. Vendar pa bi bila Komisija odgovorna za spremljanje instrumenta in poročanje proračunskemu organu. Delovni dokument služb Komisije vsebuje dodatne podrobnosti o nalogah pooblaščenca za upravljanje.

Komisija bi sprejela končno odločitev o jamstvu z odobritvijo upravičenosti projektov na podlagi ustreznega mehanizma, dogovorjenega z državami članicami. Komisija bo prav tako redno poročala proračunskim organom na podlagi knjiženja in poročanja pooblaščenca za upravljanje.

3. KONčNE OPOMBE

Jamstveni instrument bo povečal finančno udeležbo zasebnega sektorja pri posebnih vrstah projektov javno-zasebnega partnerstva. Dopolnil bo evropsko financiranje na podlagi subvencij, ne bo pa ga nadomestil.

Izrecni cilj instrumenta je spodbuditi zasebne investicije v prometno infrastrukturo, zlasti z olajševanjem sklenitve finančnih paketov. Sponzorji projektov in banke bodo skušali uporabiti kreditno jamstvo EU zato, da do največje možne mere povečajo bonitetno stopnjo obveznosti prednostnega dolga in da dosežejo ugodnejši skupni finančni paket. Z jamčenjem stand-by kreditnih linij bi EU prevzela večje kreditno tveganje, ker je njena bodoča potencialna terjatev prihodkov iz projekta podrejena terjatvi prednostnih posojilodajalcev. Jamstvo EU ne bi odpravilo tveganja za prednostne posojilodajalce, temveč bi ponujalo obsežnejše kritje servisiranja dolga za prednostne tranše in tako povečalo njihovo bonitetno stopnjo. Cena jamstva EU bi bila določena tako, da bi odražala tveganje EU in stroške upravljanja v zvezi z upravljanjem instrumenta.

Instrument za kreditna jamstva EU bi okrepil finančno upravičenost celotnega projekta, ne da bi Skupnost izpostavil prekomernim kreditnim tveganjem. Pozitivna lastnost jamstvenega instrumenta je, da bi v enem portfelju zajemal številne projekte z različnih geografskih lokacij in različnih velikosti ter lahko tako na evropski ravni dosegel stopnjo diverzifikacije, ki je ne bi bilo mogoče doseči na nacionalni ravni. Komisija meni, da je obstoječi model oblikovanja rezerv dovolj trden za sprejetje načelne odločitve o vzpostavitvi jamstvenega instrumenta. Predpogoj zasnove in delovanja sistema oblikovanja rezerv za jamstveni instrument je razpoložljivost pomembnih statističnih podatkov. Za zbiranje statističnih podatkov v prihodnjih letih je potreben ustrezen sistem spremljanja/ocenjevanja projektnih tveganj. To bi izboljšalo natančno prilagoditev oblikovanja rezerv, da se doseže najboljši možni finančni vzvod proračunskih sredstev Skupnosti.

Obstoječa finančna uredba o vseevropskih prometnih omrežjih ne zagotavlja pravne podlage za to vrsto inovativnega jamstvenega instrumenta. Zato je bil zasnovan predlog za novo finančno uredbo o vseevropskih prometnih omrežjih za obdobje 2007–2013, da se v letu 2007 omogoči vzpostavitev jamstvenega instrumenta. Financiranje instrumenta je predvideno na podlagi predlaganega proračuna za vseevropska prometna omrežja 2007–2013 v višini 20 milijard EUR. Komisija bi v zgodnji fazi pripravila pravila izvajanja. To bi zagotovilo možnost vključitve projektov v portfelj jamstev nemudoma po sprejetju nove finančne uredbe o vseevropskih prometnih omrežjih in tako že od začetka zagotovilo določeno stopnjo diverzifikacije portfelja.

FINANCIAL STATEMENT

LEGISLATIVE FINANCIAL STATEMENT

NAME OF THE PROPOSAL :

EU loan guarantee instrument for TEN-transport projects

ABM / ABB FRAMEWORK

Policy Area(s) concerned and associated Activity/Activities (Activities ABB)

Trans-European networks, 1. Objective : Develop the network and priority projects 2. Objective : Improve the efficiency of the financial aid to the network, 3. Objective : Connect the trans-European networks with neighbouring countries

Inland, air and maritime transport: 3. Objective : to promote a more environmentally friendly transport system

BUDGET LINES

Budget lines (operational lines and related technical and administrative assistance lines (ex- B.A lines)) including headings :

06.0301 (Financial support for projects of common interest in the trans-European transport network)

Duration of the action and of the financial impact:

The operational period of the instrument concerning new commitments covers at least the period 2007-2013.

Budgetary characteristics :

Budget line | Type of expenditure | New | EFTA contribution | Contributions from applicant countries | Heading in financial perspective |

060301 | Non-comp | Diff[10] | NO | NO | NO | No [1 a] |

SUMMARY OF RESOURCES

Financial Resources (indicative amounts)

Important remark: all financial resources in terms of operational expenditure indicated in this financial statement are already included in the financial framework of €20,350 billions of the Commission proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council determining the general rules for the granting of Community financial aid in the field of the trans-European transport networks and energy and amending Council Regulation (EC) n° 2236/95[11].

Summary of indicative commitment appropriations (CA) and indicative payment appropriations (PA)

A precise quantification of the annual budget allocations for the EU Loan Guarantee Instrument is difficult at this stage due to limited availability of projections of eligible projects that are expected to involve private sector participation. A working assumption, consistent with the overall Van Miert objectives, is to consider a flow of private sector debt financing of the order of EUR 3 billion per year in the period 2007-2013, with all the TEN priority projects receiving private support.

Based on the provisioning model, developed by the Commission and EIB services, the table below presents a scenario requiring a total budget allocation of around EUR 1 billion, with a specified annual breakdown. It should be noted that, while the exact amount needed and the timing will vary, front-loading of approximately one third of the total budget in the first year would be needed for the following reasons. Firstly, as the portfolio effect builds up only gradually, the level of provisioning needed for the first project is almost twice as large as the amount needed for the last one. Secondly, as interest accumulates on the early budget allocations, the overall need for budget allocation in the later years is further diminished.

The detailed calculation of the provisioning rates (used in the table below) is presented in Annex 3 ‘technical paper’ of the Commission Staff working paper.

Amounts in EUR million

Private sector lending | Number of projects | Provisioning Calculation | Interest | Budgetary needs |

Operational expenditure[12] |

Commitment Appropriations (CA) | 8.1 | a | 310 | 150 | 120 | 120 | 120 | 200 | 1.020 |

Payment Appropriations (PA) | b | 100 | 150 | 200 | 130 | 120 | 320 | 1.020 |

Administrative expenditure within reference amount[13] |

Technical & administrative assistance (NDA) | 8.2.4 | c | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

TOTAL REFERENCE AMOUNT |

Commitment Appropriations | a+c | 310 | 150 | 120 | 120 | 120 | 200 | 1.020 |

Payment Appropriations | b+c | 100 | 150 | 200 | 130 | 120 | 320 | 1.020 |

Administrative expenditure not included in reference amount[14] |

Human resources and associated expenditure (NDA) | 8.2.5 | d | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,648 | 2,268 |

Administrative costs, other than human resources and associated costs, not included in reference amount (NDA) | 8.2.6 | e | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

Total indicative financial cost of intervention

2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 and later | Total |

TOTAL CA including cost of Human Resources | a+c+d+e | 310,324 | 150,324 | 120,324 | 120,324 | 120,324 | 200,648 | 1.022,268 |

TOTAL PA including cost of Human Resources | b+c+d+e | 100,324 | 150,324 | 200,324 | 130,324 | 120,324 | 200,648 | 1.022,268 |

Human Resources FTE (including officials, temporary and external staff) – see detail under point 8.2.1.

Annual requirements | Year n | n + 1 | n + 2 | n + 3 | n + 4 | n + 5 and later |

Total number of human resources | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 |

At this stage one could estimate that an average of 3 persons of existing Commission staff would be necessary under the condition that the operational management of the instrument is mandated to an operating agent.

Co-financing details

In accordance with the requirements formulated in the final report of the Growth Initiative of November 2003, the market deems it to be very important that Member States/national authorities provide comparable financial support to the project. However, the market and the consulted governments felt that it is not appropriate to enforce a strict requirement for Member States to be co-guarantors in the instrument. Instead the financial commitment may take the form of equity, grants or other types of guarantees. Moreover, a strict co-guarantee requirement might make the implementation of the instrument impossible as some Member States are not willing to set up a specific mechanism to provide guarantees either themselves or through other public entities for a limited number of projects. The requirement on Member States and regional authorities would be the provision of significant financial support in whatever form in order to contribute at least equally with the Community to the achievement of the required creditworthiness. Co-financing modalities cannot be given in this stage. They can only be given on the basis of concrete guarantee applications. However, the eligibility conditions, to be concretised subsequently, will define the rules of co-financing in more detail.

Contingent liability

The Commission has to set aside capital reserves to cover the long-term risk related to the loan guarantee instrument. Analogous to a private banks’ loan reserve, the main cost represents an estimate of expected and unexpected losses associated with the provision of the guarantees issued.

The objective of provisioning is not to minimise the overall risk exposure but to optimise exposure, i.e. to take prudent risks in order to increase the leverage capacity of Community funds as much as possible. Forecasting the long-term cost of the guarantee instrument requires estimates of the loss probabilities of the projects (expected and unexpected losses) and possible correlations between the projects.

The Commission and EIB services have developed a methodology to set provisioning rates, taking into account the diversification obtained through the portfolio effect and consistent with an AAA rating of the guarantee instrument. This model has been developed following discussions with rating agencies and using available statistical data[15] and information[16]. The details of the provisioning model are presented in the Commission staff working document SEC(2005)323. This model also incorporates a buffer for potential downgrading of the creditworthiness of the portfolio.

This provisioning system and the creation of a liquidity fund should reduce the risk of direct and unexpected calls on the Community contingent liability to a negligible level (AAA rating of the guarantee instrument). The residual contingent liability of the Community will be properly taken into account in the Community budget through a ‘pour mémoire’ budget line as is currently the case of the Community Guarantee for the EIB external lending mandate.

Compatibility with Financial Programming

Proposal is compatible with financial programming 2007-2013 as proposed by the Commission (COM (2004) 101 final). Moreover, the guarantee instrument is already foreseen by the Commission Proposal for the new TEN-transport regulation COM(2004)475, which provide for the financial framework.

Financial Impact on revenue

This instrument has no direct impact on the Community budget.

In fact, the instrument will have revenues, such as fees and interests earned on the funds on the trust account, but these amounts will be used for the purposes of the instrument.

The appropriate pricing system will require further fine-tuning. In any case, the pricing will be set in such a way that the guarantee instrument would cover its expected costs. In line with the original Commission proposal from November 2003, the loan guarantee would be priced in order to cover the risk and management costs relating to the instrument. Ideally each beneficiary should pay an up-front premium, which could be charged when the guarantee is signed or when the guarantee becomes effective, i.e. after the substantial completion of the project, and would be payable either as a one-shot payment or as annual premiums to be paid during the remaining life of the guarantee.

Furthermore, if the guarantee were called, the Commission would obtain a financial claim which would rank subordinated to the senior debt but senior to equity. This mezzanine debt would have to be paid back by the borrower to the Commission as and when project revenues permit. As the Community claim is comparable to mezzanine financing, the amount due following the call should be priced according to the risk taken and reflecting management costs.

CHARACTERISTICS AND OBJECTIVES

Need to be met in the short or long term

Council and Parliament have adopted on 29th April 2004 the revised TEN T guidelines which include a list of 30 priority projects. The implementation of these priority projects is estimated at a total cost of € 225 bn, € 140 bn of which in the upcoming period of financial perspectives. Such a substantial investment task cannot be financed by the public sector alone.

Value-added of Community involvement and coherence of the proposal with other financial instruments and possible synergy

In a number of publications, the Commission has underlined the role the private sector should play to achieve those objectives[17]. The guarantee instrument is the major new instrument to attract private capital and will have a strong leverage effect. Once applicable, this will contribute to the achievement of the goal to attract 20% private co-financing to the TENs implementation. Due to the strong public attention related to the new instrument, this impact may already be visible from 2007 on but will be more substantial towards the end of the decade.

The goal of the guarantee instrument is to increase the leverage capacity of limited public resources to stimulate private sector investment in priority TEN-transport (TEN-T) projects by providing credit assistance.

The instrument will provide useful support for specific types of PPPs and for a specific period of the project cycle. It will in so far widen the range of TENs financing instruments. It has also to be underlined that its elaboration and application will not serve as a substitute for Community grant co-financing. On the contrary. It will only achieve full value if the proposed total 20 bn € TENs budget will be adopted. The guarantee instrument will in so far complement European grant financing but not replace it.

Under the new design of the instrument the EU would issue loan guarantees to mitigate revenue risk in the projects’ early years. Specifically, the guarantee would fully cover a liquidity cushion, called “a stand-by credit line”, which would only be drawn upon in cases where project cash-flows are insufficient to service senior debt. These stand-by credit lines would cover around 10% of the total senior debt (in certain more risky cases up to 20%) and would usually not exceed 5 year maturities.

The granting of a community guarantee may lead to synergies with other financing forms for TENs projects, including the investment policy of public investment banks and it may contribute to increase the confidence of financial markets in the feasibility of the TENs (priority) network as a whole.

An important positive feature of the guarantee instrument is that it would comprise a number of projects of different geographic location and size into one portfolio and thus be able to obtain a level of diversification at the European level which would not be possible at a national level.

Objectives, expected results and related indicators of the proposal in the context of the ABM framework

Trans-European networks :

1. Objective : Develop the network and priority projects; output : budget allocation in favour of the 30 priority projects and with special attention to the promotion of privately co-financed projects.

2. Objective : Improve the efficiency of the financial aid to the network; output : implementation of the TENs budget and application of current rules to increase the leverage-effect of the budget. Careful scrutiny of procedures and rules in order to improve the PPP financing possibilities. Preparation of the multiannual programme for the period of the new financial perspectives. Preparation of implementation rules, eligibility criteria and organisational settings for innovative financing instruments including the guarantee instrument.

Inland, air and maritime transport:

Objective : to promote a more environmentally friendly transport system: output : CLWP 2005 Communication on the mid-term state of the implementation of the White paper « European transport policy for 2010 : time to decide CLWP 2005 : Communication on a common transport infrastructure tarification framework, including ports and airports

Method of Implementation (indicative)

ٱX Centralised Management

Xٱ Directly by the Commission, with a view to delegate certain tasks to an international financial institution, preferably the EIB Group

ٱIndirectly by delegation to:

ٱExecutive Agencies

ٱBodies set up by the Communities as referred to in art. 185 of the Financial Regulation

ٱNational public-sector bodies/bodies with public-service mission

ٱ Shared or decentralised management

ٱ With Member states

ٱ With Third countries

ٱ Joint management with international organisations (please specify)

Relevant comments:

The lifetime of the guarantee instrument makes it difficult to envisage a complete outsourcing of management in general and especially an outsourcing to a purely commercial body.

In order to comply with the principle of good governance, the most appropriate course would be for the Community to supervise the application of the instrument and to entrust all its guarantee management activity under this instrument to a single agent. The agent should have an in-depth knowledge of project financing, together with appropriate credit risk management systems in place in order to assess the project risks and to manage the provisioning system and the liquidity fund in the long-term. It should also have in-house legal expertise and the appropriate front office staff to interface with financial institutions, monoline insurers, venture capital funds, national authorities and/or equity providers. The agent will have to demonstrate its ability to enter into a long-term contractual relationship with the Commission for the management of the instrument (minimum 15 years). The most practicable option would be to select an international financial institution as the managing agent, an obvious candidate being the EIB Group.

MONITORING AND EVALUATION

Monitoring system

By Commission Services

Evaluation

Ex-ante evaluation

Following the request of the European Council, the Commission and EIB services carried out a market testing exercise between March and July 2004. For this exercise, the services developed a questionnaire, which was discussed with the market testing participants. Results of this exercise are outlined in the Commission Communication on feasibility report on EU loan guarantee instrument for TEN Transport projects. Furthermore, if the Member States provide a positive opinion on the setting up of this instrument, the Commission could consider carrying out a stakeholders’ consultation in order to obtain the opinion of a larger circle of stakeholders.

Measures taken following an intermediate/ex-post evaluation (lessons learned from similar experiences in the past)

An ex-post evaluation can only be made at a later stage in case this guarantee instrument is implemented.

Terms and frequency of future evaluation

This is a very long term instrument and therefore the first evaluation on its implementation will be carried over in 2010 and thereafter a second evaluation end 2012.

7. Administrative Expenditure

The needs for human and administrative resources shall be covered within the allocation granted to the managing service in the framework of the annual allocation procedure.

7.1 Number and type of human resources

Types of post | Staff to be assigned to management of the action using existing resources (number of posts/FTEs) |

The indicative amount of administrative expenditure relating to the human resources at the Commission services is calculated is follows: € 108.000 per person on average, an average of 3 persons of Commission existing staff under the condition that the operational management of the instrument is mandated to an operating agent:

[1] COM(2003)690 z dne 11. novembra 2003.

[2] COM (2004) 475 konč. – Izkaz stanja, stran 41 angleškega besedila.

[3] COM (2004) 475 konč. z dne 14. julija 2004.

[4] Uredba (ES) št. 807/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o spremembi Uredbe (ES) št. 2236/95 o določitvi splošnih pravil za dodelitev finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih omrežij ; UL L 143, 30.4.2004, stran 46.

[5] COM (2004)475 konč. z dne 14. julija 2004.

[6] Standard & Poor’s, Infrastructure Finance, Traffic Forecasting Risk: Study update 2003, 6. november 2003.

[7] Fitch, A risk assessment model for federal credit, 15. marec 1999.

[8] Prednostni projekti v smislu Priloge III spremembe št. 884/2004/ES k Odločbi Sveta št. 1692/96/ES o smernicah Skupnosti za razvoj vseevropskega prometnega omrežja.

[9] Poročilo Van Miert ugotavlja, da bi zasebni sektor lahko prispeval do 20 % skupnih stroškov projekta s področja prometa, vendar pod določenimi pogoji.

[10] Differentiated appropriations

[11] COM/2004/0475 final (COD 2004/0154) – Financial statement for TEN-T projects, page 41

[12] Expenditure that does not fall under Chapter xx 01 of the Title xx concerned.

[13] Expenditure within article xx 01 04 of Title xx.

[14] Expenditure within chapter xx 01 other than articles xx 01 04 or xx 01 05.

[15] Standard & Poor’s, Infrastructure Finance, Traffic Forecasting Risk: Study update 2003, November 06, 2003.

[16] Fitch, A risk assessment model for federal credit, 15 March 1999.

[17] They include: COM 2003 132 on innovative financing of the trans-European transport networks, the final report of the High level group on the transport trans-European network of June 2003, published on the ‘Europa’ website, the justification and explanation of the amendment of the TEN T guidelines (Decision Nr. 884/2004) and the “exposé des motifs” and the financing rules itself of the proposed TEN financial regulation of July 2004 for the upcoming period of financial perspectives 2007-2013.

[18] Cost of which is NOT covered by the reference amount

[19] Cost of which is NOT covered by the reference amount

[20] Cost of which is included within the reference amount