DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu uredbe Sveta o ustanovitvi skupnega podjetja Shift2Rail /* SWD/2013/0534 final */





KAZALO 1........... Uvod............................................................................................................................. 3 2........... Opredelitev problema................................................................................................... 3 2.1........ Ključni izzivi v železniškem sektorju EU..................................................................... 3 2.2........ Glavne težave, pri katerih je treba ukrepati.................................................................. 3 2.3........ Vzroki težav.................................................................................................................. 4 2.3.1..... Razdrobljenost prizadevanj na področju raziskav in inovacij....................................... 4 2.3.2..... Majhen finančni vzvod naložb v raziskave in razvoj v železniškem sektorju EU......... 4 2.3.3..... Omejeno in neusklajeno sodelovanje deležnikov vzdolž vrednostne verige železniškega sektorja 4 2.3.4..... Visoki stroški, tveganja in časovni roki naložb v raziskave in inovacije....................... 4 2.4........ Deležniki, na katere bo pobuda najbolj vplivala, in ocena potreb ................................ 5 2.5........ Subsidiarnost................................................................................................................ 5 2.5.1..... Pravna podlaga............................................................................................................. 5 2.5.2..... Nujnost in dodana vrednost EU................................................................................... 5 3........... Cilji............................................................................................................................... 5 4........... Možnosti politike.......................................................................................................... 6 5........... Ocenjevanje učinkov..................................................................................................... 6 5.1........ Splošni pristop k oceni učinkov.................................................................................... 6 5.2........ Povzetek učinkov.......................................................................................................... 7 6........... Primerjava možnosti...................................................................................................... 8 6.1.1..... Struktura upravljanja..................................................................................................... 9 6.1.2..... Proračun........................................................................................................................ 9 7........... Spremljanje in ocenjevanje............................................................................................ 9 DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu uredbe Sveta o ustanovitvi skupnega podjetja Shift2Rail 1. Uvod V tem povzetku so predstavljene glavne ugotovitve in zaključki poročila o oceni učinka, priloženega predlogu Komisije za uredbo Sveta o ustanovitvi skupnega podjetja Shift2Rail v okviru programa Obzorje 2020 za usklajen pristop EU k raziskavam in inovacijam v železniškem sektorju za podporo dokončnega oblikovanja enotnega evropskega železniškega območja. Predlog sledi beli knjigi o načrtu za enotni evropski prometni prostor[1], ki poudarja potrebo po oblikovanju enotnega evropskega železniškega območja za dosego bolj konkurenčnega in z viri gospodarnega prometnega sistema ter obravnavo glavnih družbenih izzivov, povezanih s povečevanjem povpraševanja v prometu, preobremenjenostjo, oskrbo z energijo in podnebnimi spremembami. Poleg tega je v sporočilu Komisije „Partnerstvo na področju raziskav in inovacij“ poudarjeno, da lahko javno-zasebna partnerstva (JZP) pomagajo obravnavati takšne izzive in okrepiti konkurenčni položaj Evrope. 2. Opredelitev problema 2.1. Ključni izzivi v železniškem sektorju EU Ambiciozni cilji EU glede podnebnih sprememb, rabe energije in varstva okolja pomenijo, da bo moral železniški sektor v naslednjih desetletjih prevzeti večji delež povpraševanja po prevozu. Vendar pa se evropsko železniško omrežje še vedno težko spopada s prevlado cestnega prometa. Kljub velikim javnim subvencijam ter znatnim naložbam v infrastrukturo in izdelke visoke tehnologije se je modalni delež železniškega tovornega prometa v zadnjem desetletju dejansko zmanjšal, medtem ko je modalni delež železniškega potniškega prometa ostal nespremenjen. Čeprav je evropska dobavna železniška industrija še vedno vodilna v svetu, jo vedno bolj ogrožajo čezmorski dobavitelji, zlasti iz Azije, ki intenzivno vlagajo v raziskave in inovacije. Dolgoročni konkurenčni uspeh evropskih železnic v primerjavi z obema drugima vrstama prevoza in tujimi konkurenti je tako odvisen od stalnih inovacij izdelkov, storitev in postopkov, kar zahteva obsežne in usklajene naložbe v razvoj in inovacije. 2.2. Glavne težave, pri katerih je treba ukrepati Inovacije vzdolž celotne vrednostne verige železniškega sektorja strateško omogočajo dokončno oblikovanje enotnega evropskega železniškega območja in povečujejo konkurenčnost železniškega sektorja. Vendar pa pretekla prizadevanja na področju raziskav in inovacij v železniškem sektorju na ravni EU niso bila dovolj usmerjena k širšemu političnemu cilju dokončnega oblikovanja enotnega evropskega železniškega območja, tržno uveljavljanje ter učinek projektov na področju raziskav in inovacij v železniškem sektorju EU pa sta bila majhna in počasna. 2.3. Vzroki težav Ugotovljeni so bili štirje glavni vzroki teh težav. 2.3.1. Razdrobljenost prizadevanj na področju raziskav in inovacij Poleg razdrobljenosti proračunov za raziskave in inovacije po državah članicah usklajevanje prizadevanj na področju raziskav in inovacij dodatno ovirajo naslednje oblike razdrobljenosti: razdrobljenost železniških ekosistemov z vrsto različnih neusklajenih regionalnih in nacionalnih sistemov, omrežij in tehničnih standardov delovanja. Industrija je morala zato razviti prilagojena sredstva, zasnovana za odpravo edinstvenih omejitev razmeroma majhnih nacionalnih trgov. Ta visoka stopnja prilagajanja izdelkov in pomanjkanje evropske standardizacije ne predstavljata le ovire za enotno evropsko železniško območje, temveč ustvarjata tudi višje proizvodne stroške in nizke operativne marže, ki ne omogočajo obsežnih naložb v špekulativne tehnološke raziskave in omejujejo uveljavljanje inovacij na trgu; razdrobljenost podsistemov železniškega sektorja. Zapleteno medsebojno delovanje podsistemov (proizvajalci infrastrukture, tirnih vozil in opreme za signalizacijo, prevozniki v železniškem prometu in upravljavci infrastrukture) omejuje možnost izboljšave določenega dela sistema ali predlaganja inovativnih rešitev, ki bi vplivale na celoten sistem in se lahko uporabljale na celotnem enotnem evropskem železniškem območju; razdrobljenost vzdolž celotnega življenjskega cikla inovacij. Prizadevanja EU na področju raziskav se osredotočajo predvsem na predkonkurenčne inovacije pri nizkih stopnjah tehnološke pripravljenosti, zato so večji predstavitveni projekti maloštevilni, velik del znanja, ki ga ustvarijo evropski projekti na področju raziskav in inovacij, pa nikoli ne najde poti do trga. 2.3.2. Majhen finančni vzvod naložb v raziskave in razvoj v železniškem sektorju EU Trenutna ureditev raziskav in inovacij v železniškem sektorju EU omejuje neposredni finančni vzvod financiranja EU. Pri železniških projektih je povprečni delež zasebnega financiranja samo 34 %. Razmeroma nizke stopnje sodelovanja zasebnih podjetij pri projektih tudi pomenijo, da se številni projekti osredotočajo na precej nizke stopnje tehnologije, s čimer omejujejo neposredne učinke finančnega vzvoda, povezane z dodatnimi zasebnimi naložbami po zaključku projekta. 2.3.3. Omejeno in neusklajeno sodelovanje deležnikov vzdolž vrednostne verige železniškega sektorja Trenutni pristop „od spodaj navzgor“ k začetku projektov na področju raziskav in inovacij v železniškem sektorju ne omogoča celovitega programskega pristopa in pomeni, da posamezni projekti niso nujno usklajeni med seboj in s splošnimi političnimi cilji EU. Oblikovanje ad hoc konzorcijev pomeni, da ni nujno zastopana celotna vrednostna veriga, ovira pa tudi stalno sodelovanje partnerjev zunaj posameznih projektov, kar zmanjšuje zaupanje med partnerji. 2.3.4. Visoki stroški, tveganja in časovni roki naložb v raziskave in inovacije Splošna tveganja, povezana z inovacijami, so v železniškem sektorju povečana zaradi: · zapletenega medsebojnega delovanja različnih segmentov železniškega sektorja in potrebe po usklajenosti inovacij; · dolgih življenjskih ciklov izdelkov, ki zavirajo hiter razvoj novih železniških tehnologij; · nesorazmerne porazdelitve koristi inovacij med deležniki, kar zmanjšuje spodbude za naložbe v nove tehnologije; · pomanjkanja sinergij z drugimi industrijskimi sektorji, zlasti na področju nastajajočih tehnologij. 2.4. Deležniki, na katere bo pobuda najbolj vplivala, in ocena potreb Predlagana pobuda bo vplivala na vse akterje v železniškem sektorju ter bo pomagala povečati njihovo konkurenčno prednost in znižati stroške. Vpliva lahko tudi na druge industrijske sektorje, vključno z dobavitelji na različnih ravneh dobavne verige in subjekti v gospodarskih podsektorjih, ki uporabljajo blago in storitve iz železniškega sektorja. Pobuda bo s prispevanjem k znižanju stroškov infrastrukture in operativnih stroškov pomagala zmanjšati obseg subvencij, ki jih financirajo nacionalne vlade. To bo z ohranjanjem vodilnega položaja Evrope v železniškem sektorju tudi pomagalo ustvarjati nova visokokakovostna delovna mesta v Evropi. Na potnike in uporabnike storitev v tovornem prometu bo pobuda vplivala posredno, saj se bosta povečala zanesljivost in kakovost storitev. Večja konkurenčnost železniškega sektorja, skupaj s povečano zmogljivostjo, bo železniškemu sektorju pomagala prevzeti večji delež povpraševanja po prevozu, kar bo prispevalo z zmanjšanju obremenjenosti in emisij CO2. Pobuda bo zaradi manjše obremenjenosti s hrupom iz železniškega prometa pozitivno vplivala tudi na zdravje in dobro počutje državljanov. 2.5. Subsidiarnost 2.5.1. Pravna podlaga Pravica EU do ukrepanja na tem področju je določena v členu 187 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki omogoča ustanovitev skupnih podjetij ali kakršne koli druge strukture, potrebne za učinkovito izvajanje raziskovalnih, tehnološkorazvojnih in demonstracijskih programov Unije. 2.5.2. Nujnost in dodana vrednost EU Ravni financiranja raziskav in inovacij v železniškem sektorju so že od nekdaj nizke, pri čemer so naložbe zaradi razlik med nacionalnimi programi razdrobljene in neučinkovite. Združevanje in usklajevanje prizadevanj na področju raziskav in inovacij na ravni EU zagotavljata boljše možnosti za uspeh, in sicer zaradi nadnacionalne narave infrastrukture in tehnologij, ki jih je treba razviti za podporo enotnega evropskega železniškega območja, pa tudi zaradi potrebe po doseganju zadostne količine virov. Ukrepanje na ravni EU bo pomagalo racionalizirati raziskovalne programe in zagotoviti interoperabilnost razvitih sistemov. Ta standardizacija bo odprla širši trg in spodbujala konkurenco. 3. Cilji Splošni cilj je bolje uskladiti prizadevanja na področju raziskav in inovacij v železniškem sektorju EU za podporo dokončnega oblikovanja enotnega evropskega železniškega območja ter pospešiti uveljavljanje inovativnih rešitev na trgu in s tem povečati konkurenčnost železniškega sektorja EU v primerjavi z drugima načinoma prevoza in tujimi konkurenti. Natančneje, pobuda si bo prizadevala za: · spodbujanje usmerjenih, usklajenih in dolgoročnih naložb v raziskave in inovacije v železniškem sektorju EU; · povečanje učinka finančnega vzvoda financiranja raziskav in inovacij v železniškem sektorju EU; · vzpostavitev trajnostnih omrežij in izmenjavo znanja med različnimi deležniki; · zmanjšanje tveganj, povezanih z inovacijami; · povečanje operativne in stroškovne učinkovitosti raziskav in inovacij v železniškem sektorju. 4. Možnosti politike Ker so raziskovalne in inovacijske dejavnosti, ki podpirajo železniško industrijo, predvidene v okviru programa Obzorje 2020, obravnavane možnosti izvajanja raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti v železniškem sektorju vključujejo: · nadaljnjo uporabo modela skupnih raziskav (SR), določenega v 7. okvirnem programu, z vključevanjem izboljšav programa Obzorje 2020, kot so poenostavljeni načini spremljanja in večji poudarek na predstavitvi (osnovna možnost); · vzpostavitev pogodbenega JZP, ki zahteva prilagodljiv pogodbeni sporazum med Komisijo in zasebnimi partnerji za prizadevanje za skupni program na podlagi načrta, ki ga bodo pripravili slednji, s pomočjo standardnih projektov sodelovanja na področju raziskav in inovacij; · vzpostavitev institucionalnega JZP, ki zahteva oblikovanje posebne upravne strukture za usklajevanje raziskav in inovacij v železniškem sektorju, v obliki organa Unije iz člena 187 PDEU, s čimer bo zagotovljen okvir za sodelovanje in sprejemanje skupnih odločitev javnih in zasebnih akterjev; · uskladitev raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti s strani Evropske železniške agencije, ki zahteva spremembo uredbe o ustanovitvi Agencije, da se ji poleg njene vloge regulativnega organa omogoči izvajanje raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti. 5. Ocenjevanje učinkov 5.1. Splošni pristop k oceni učinkov Analiza zajema izključno učinek vrste strukture, vzpostavljene za izvajanje raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti v železniškem sektorju, zato se osredotoča predvsem na naslednje učinke vloženih sredstev: · osredotočenost in usklajenost raziskovalnih prizadevanj; · finančni vzvod financiranja raziskav in inovacij v železniškem sektorju EU; · široko sodelovanje deležnikov in trajnostna omrežja; · zmanjšanje tveganj, povezanih z inovacijami; · operativna in stroškovna učinkovitost. 5.2. Povzetek učinkov V okviru SR bodo spremembe, ki jih predvideva program Obzorje 2020, vodile do enostavnejših in bolj usklajenih pravil sodelovanja, kar bo povečalo dostopnost in privlačnost programa, olajšalo dostop do posebnih strokovnih znanj in uspešnim kandidatom omogočilo hitrejši začetek dela. Več bo poudarka na inovacijah in dejavnostih blizu trga, prehod na dvoletne delovne programe pa bo omogočil večjo kontinuiteto. Vendar pa bodo financirani projekti verjetno ostali na nizkih ravneh tehnološke pripravljenosti, usklajenost projektov pa bodo ovirali individualni razpisi. Sodelovanje na ravni ad hoc projektov bo omejilo možnost vključitve celotne vrednostne verige deležnikov in oblikovanja trajnostnih omrežij sodelovanja. Pomanjkanje jasnega okvira pravic intelektualne lastnine za različne projekte in odsotnost trdne zaveze industrije pomenita, da bodo ravni finančnega vzvoda sredstev EU ostale podobne sedanjim. Pogodbeno JZP bi omogočilo določitev jasnih ciljev, osredotočanje na omejeno število raziskovalnih sektorjev in usklajevanje različnih raziskovalnih tem. Programi dela bi bili usklajeni s potrebami industrije ter bi vključevali podrobne predpise glede intelektualne lastnine in predstavitvenih dejavnosti, koristne za prepričljivo uveljavitev na trgu. Vendar pa bi bile prednostne naloge na področju raziskav in inovacij zaradi pristopa od spodaj navzgor in pomanjkanja dogovorov s Komisijo o soupravljanju manj usmerjene k političnim ciljem EU. Predhodno določene zaveze industrije lahko zagotovijo večje vzvode, vendar to ni zagotovljeno, saj so pravne zaveze omejene na posamezne projekte. Sistem individualnih razpisov bi lahko oviral usklajenost projektov in vključitev akterjev iz celotne vrednostne verige železniškega sektorja. V okviru institucionalnega JZP bi usklajevanje, oblikovanje programov ter izvajanje raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti v železniškem sektorju potekalo v okviru posebne enotne upravne strukture, kar bi zagotavljalo večjo kontinuiteto in manjšo razdrobljenost prizadevanj na področju raziskav in inovacij. Razvoj dolgoročne strategije v tesnem sodelovanju z vsemi akterji na trgu bo zagotovilo, da bodo projekti na področju raziskav in inovacij podpirali konkurenčnost železniškega sektorja, medtem ko bo vodilna vloga Komisije zagotavljala usklajenost načrta raziskav in inovacij s cilji enotnega evropskega železniškega območja. Značilna stabilnost institucionalnega JZP, jasna določitev predpisov glede intelektualne lastnine in trdna zavezanost EU bodo pri javnih in zasebnih partnerjih ustvarili zaupanje ter s tem spodbudili višje ravni naložb. Pravno zavezujoče zaveze industrije za enakovredno dopolnitev sredstev EU s svojimi prispevki bodo zagotovile neposreden učinek finančnega vzvoda, ki bo za najmanj 30 % višji kot pri drugih možnostih. Ker bi se pogoji za sodelovanje lahko upravljali na prilagodljiv in pregleden način, bi institucionalno JZP lahko zagotovilo široko sodelovanje deležnikov in ciljno usmerjen pristop k MSP. Če bi bila Evropska železniška agencija odgovorna za usklajevanje raziskav in inovacij, bi to zagotavljalo, da bo dolgoročna strategija usklajena s političnimi cilji EU, čeprav bi jo lahko zaradi osnovne funkcije Evropske železniške agencije in pomanjkanja komercialnega strokovnega znanja preveč omejilo na vprašanja standardizacije in interoperabilnosti. Obstoj posebne strukture z obsežnim tehničnim strokovnim znanjem in vzpostavljenimi omrežji bi zagotovil trdno vodstvo in usklajenost. Vendar pa bo zaradi odsotnosti formalnih zavez industrije neposredni učinek finančnega vzvoda verjetno razmeroma majhen. Še pomembneje je, da bi kombinacija vloge Evropske železniške agencije kot regulativnega organa ter njene vloge pri usklajevanju in upravljanju raziskav in inovacij lahko povzročila resno navzkrižje interesov. Poleg tega ni gotovo, da bi imela Evropska železniška agencija dovolj sredstev za upravljanje obsežnega proračuna za raziskovalne in inovacijske dejavnosti v železniškem sektorju. V zvezi s stroškovno učinkovitostjo dejstvo, da se industrija zavezuje k plačilu polovice upravnih stroškov, pomeni, da je delovanje institucionalnega JZP kljub nekoliko višjim stroškom za Komisijo dejansko za 17 % do 35 % cenejše od drugih možnosti . 6. Primerjava možnosti V spodnji preglednici je povzeta ocena različnih možnosti politike. Parametri || Osnovna možnost || Pogodbeno JZP || Institucionalno JZP || Evropska železniška agencija Osredotočenost in usklajenost || Dolgoročna strategija || = || + || + || + Pomembnost za EU || = || = || + || = Usklajevanje || = || + || ++ || ++ Finančni vzvod financiranja raziskav in razvoja v železniškem sektorju EU || Neposredni finančni vzvod (zasebno sofinanciranje) || 1,5 || =/+ 1,5 do 2 || ++ vsaj 2 || 1,5 Trdna zavezanost || = || + || ++ || = Široka udeležba in trajnostna omrežja || Zastopanost celotne vrednostne verige || = || = || + || = Trajnostna partnerstva || = || + || ++ || = Zmanjšanje tveganj, povezanih z inovacijami || Pomembnost za industrijo in stopnje tehnološke pripravljenosti || = || ++ || + || – Varstvo intelektualne lastnine || = || + || ++ || – Operativna učinkovitost || Čas vzpostavitve || Brez zamude pri zagonu || – 9–12 mesecev || –– 2 leti, vključno z zakonodajnim postopkom || –– 3 leta, vključno z zakonodajnim postopkom Stopnja uspešnosti || 20 % || + 20–30 % || ++ 30–40 % || = 20 % Povprečen čas do dodelitve || 250 || + 210 || + 160–240 || = 250 Stroškovna učinkovitost || Letni ekvivalent stroškov za Komisijo || 4,7 milijona EUR || + 4,9 milijona EUR || ++ 3,2 milijona EUR || ++/–– 3,8 milijona EUR Ekonomski, družbeni in okoljski učinki || = || + || ++ || = Legenda: = : osnovna možnost ali enako kot v osnovni možnosti + do ++ : nizka do visoka stopnja izboljšanja v primerjavi z osnovno možnostjo – do –– : nizka do visoka stopnja poslabšanja v primerjavi z osnovno možnostjo Na podlagi ocene in rezultatov javnega posvetovanja se zdi možnost institucionalnega JZP najprimernejša možnost za dosego navedenih ciljev, kljub daljšim zamudam, potrebnim za vzpostavitev strukture. 6.1.1. Struktura upravljanja Pri razvoju strukture upravljanja prihodnjega institucionalnega JZP bodo upoštevana naslednja načela: · tesna povezava s politiko EU: EU bi morala ohraniti pomembno vlogo v institucionalnem JZP, da se zagotovi usklajenost raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti s političnimi cilji EU; · široko sodelovanje deležnikov: članstvo bi moralo biti odprto za vse akterje v železniškem sektorju, da se zagotovi sistemski pristop k inovacijam, z integracijo vseh komponent vrednostne verige železniškega sektorja; · strokovno znanje: ustanoviti bi bilo treba znanstvene in svetovalne organe za zagotovitev ustreznega tehničnega strokovnega znanja za institucionalno JZP. Poleg tega mora biti Evropska železniška agencija glede na njeno obsežno strokovno znanje v zvezi z interoperabilnostjo in vključevanjem železniškega sistema vključena v delo institucionalnega JZP. 6.1.2. Proračun Potrebe po raziskavah in inovacijah v železniškem sektorju so glede na trenutno stanje industrije ocenjene na od 800 milijonov EUR do 1 milijarde EUR. EU bi pokrila 50 % teh stroškov, pri čemer bi njen prispevek znašal približno 450 milijonov EUR in bi se črpal iz proračuna za Obzorje 2020. Industrijski partnerji bodo z denarnimi in stvarnimi prispevki prispevali preostalih 50 %. Prav tako bodo 50 % prispevali k vsem upravnim stroškom. Ocenjeno je, da bi prihodnja struktura zahtevala približno 20 zaposlenih za polni delovni čas in da bi upravni stroški znašali približno 3 % odhodkov iz poslovanja. 7. Spremljanje in ocenjevanje Prihodnji sistem spremljanja in ocenjevanja bo zajemal zakonitost in pravilnost transakcij, izvedenih v okviru nove strukture, pa tudi učinkovitost raziskovalnih in inovacijskih dejavnosti za zagotovitev njihovega prispevanja k strateškemu delovnemu programu. To vključuje: · spremljanje in poročanje na ravni projektov in delovnih paketov vsako četrtletje na podlagi nabora zanesljivih ključnih kazalnikov uspešnosti, ki jih določi izvršni direktor in potrdi upravni odbor; · spremljanje in poročanje na ravni programov na podlagi podatkov iz projektov in delovnih paketov ter vključno s spremljanjem kakovosti rezultatov glede na merila za izpolnjevanje; spremljanje vodenja projektov za preverjanje njegove splošne kakovosti in skladnosti s strateškim delovnim programom. Ocenjevanje izvajanja Uredbe, ki ga Komisija opravi vsaka tri leta od začetka dejavnosti institucionalnega JZP in vsaj eno leto pred potekom veljavnosti institucionalnega JZP ter katerega namen je oceniti, ali je partnerstvo v svoji trenutni sestavi smotrno in učinkovito. [1] COM(2011) 0144 final.