I. Uvod

Razvoj napredne in celovite evropske migracijske politike, ki temelji na solidarnosti in odgovornosti, je temeljni cilj politike Evropske unije[1].

Komisija je 4. maja predstavila sporočilo o migracijah[2]. Namen navedenega sporočila je bil postaviti nedavne in prihodnje predloge politike v okvir, ki upošteva vse relevantne vidike ter EU in njenim državam članicam omogoča upravljanje azila, migracij in mobilnosti državljanov tretjih držav na celovit in dosleden način.

To letno poročilo je predloženo na zahtevo Evropskega sveta ob sprejetju Evropskega pakta o priseljevanju in azilu leta 2008[3], v njem pa so zajeti dogajanje v zvezi z izvajanjem Pakta v letu 2010 in zadevne prednostne naloge stockholmskega programa, sprejetega leta 2009[4], na ravni EU in nacionalni ravni. Poročilo je bilo pripravljeno na podlagi prispevkov držav članic in drugih informacij, zlasti poročil nacionalnih kontaktnih točk Evropske migracijske mreže.

Poročilo povzema in ocenjuje dogajanje na ravni EU in nacionalni ravni[5] ter daje priporočila za prihodnje ukrepanje.

II. Vstop in prebivanje v EU

Ljudje vstopajo v Evropo na različne načine in z različnimi nameni. Način vstopa državljana tretje države v EU bo neposredno vplival na pravice, ki jih ima, zlasti glede dostopa do trga dela. Vendar je treba migrante, ki zakonito prebivajo v EU, ne glede na njihov individualni status vključiti v družbo gostiteljico, kar je skupna odgovornost migranta in družbe, v katero je prišel.

1. Zakonite migracije – zagotovitev zakonite poti v EU

1.1 Demografski izzivi in pomanjkanje delovne sile

Prebivalstvo EU naj bi s skoraj 501 milijona v letu 2010 do leta 2035 naraslo na 520,7 milijona ter se nato do leta 2060 zmanjšalo na 505,7 milijona. Medtem ko so bile leta 2010 za vsako osebo v starosti 65 let ali več delovno sposobne (20–64 let) 3,5 osebe , naj bi to razmerje leta 2060 znašalo 1,7:1.[6]

Migracije so najpomembnejše gibalo razvoja prebivalstva v EU. Leta 2009 so bile neto migracije v EU 857 000 oseb, to pomeni, da so znašale 63 % celotne rasti prebivalstva.

1. januarja 2003 je število državljanov tretjih držav v EU-25 znašalo 16,2 milijona, tj. 3,6 % prebivalstva. Leta 2010 je pregled prebivalstva po državljanstvu v EU-27 pokazal, da je bilo 20,1 milijona oseb državljanov tretje države (4 % celotnega prebivalstva).

Največje skupine državljanov tretjih držav v EU so Turki, Maročani in Albanci.

Leta 2009 je državljanstvo države članice EU pridobilo več kot 770 000 oseb, kar pomeni 9-odstotno rast glede na povprečno število, zabeleženo v obdobju 2004–2008.

Leta 2009 sta bila v EU državljanom tretjih držav izdana dva milijona prvih dovoljenj za prebivanje , tj. 8 % manj kot leto prej. Število dovoljenj, izdanih za plačane dejavnosti, se je zmanjšalo za 28 %, kar gre pripisati učinkom gospodarske krize. Taka dovoljenja so pomenila 24 % skupnega števila dovoljenj, izdanih leta 2009, 27 % dovoljenj je bilo izdanih iz družinskih razlogov, 22 % za študij, 27 % pa iz raznih drugih razlogov (zaščita, prebivališče brez pravice za delo itn.).

Ta tendenca se kaže tudi v toku nakazil (tok iz EU); nakazila delavcev so se leta 2009 v primerjavi z letom 2008 zmanjšala za 4 %[7].

Zgornje številke kažejo, da se EU glede svojega demografskega razvoja srečuje s strukturnim problemom. Kljub skoraj 10-odstotni stopnji brezposelnosti, kar pomeni 23 milijonov ljudi brez zaposlitve, se ugotavlja splošno pomanjkanje usposobljenih delavcev. Iz letnega pregleda rasti za leto 2010[8] izhaja, da je povpraševanje po delovni sili še naprej naraščalo, da pa nekateri delodajalci kljub tej visoki stopnji brezposelnosti za svoja delovna mesta ne morejo najti ljudi s pravimi znanji in spretnostmi. Da bi podprli gospodarsko okrevanje in ohranili sisteme socialnega varstva v Evropi, se mora EU nujno lotiti vprašanja neusklajenosti med ponudbo znanj in spretnosti ter povpraševanjem na trgu dela. To je poudarjeno v strategiji Evropa 2020, zlasti v smernicah za zaposlovanje in vodilnem sporočilu „Program za nova znanja in spretnosti ter delovna mesta“. Strategija Evropa 2020 Evropsko unijo zavezuje k doseganju stopnje zaposlenosti 75 % do leta 2020 ter zagotavljanju boljše usklajenosti med znanji in spretnostmi ljudi, pridobljenimi z izobraževanjem in usposabljanjem, ter dejanskimi potrebami trga dela.

Prvi politični odziv držav članic na izziv pomanjkanja usposobljenih delavcev je predvsem, da izboljšajo zaposljivost svoje domače delovne sile, in sicer z boljšim izobraževanjem in usposabljanjem, zvišanjem stopnje zaposlenosti žensk, starejših delavcev, državljanov s priseljenskim poreklom in državljanov tretjih držav, ki že zakonito prebivajo, ter z dajanjem prednosti državljanom Unije. Vendar ima zaradi obsega neusklajenosti znanj in spretnosti na evropskih trgih dela ter nepovratnih demografskih gibanj[9] dobro organizirana politika zakonitega priseljevanja in vključevanja v skladu s stockholmskim programom, ki jo podpirajo v nadaljevanju navedeni pravni akti EU, osrednjo vlogo pri zagotavljanju dolgoročne konkurenčnosti EU in navsezadnje prihodnosti njenega socialnega modela.

Prispevek priseljencev h gospodarstvu EU je bil občuten. V obdobju 2000–2005 so priseljenci iz tretjih držav v EU pomenili več kot četrtino skupnega povečanja zaposlenosti in 21 % povprečne rasti BDP v EU-15. Ta rastoči delež migrantov v delovni sili je vključeval tako visoko kvalificirana delovna mesta v razvijajočih se gospodarskih sektorjih, kot številna delovna mesta, za katera je bila potrebna kombinacija manj zahtevnih znanj in spretnosti. Učinkovito upravljanje migracij ter spodbujanje dejanske udeležbe in vključevanja velikega števila priseljencev, ki že zakonito prebivajo v EU, v zaposlovanje in našo družbo sta zato ključna za doseganje ciljev zaposlovanja iz strategije Evropa 2020.

V zvezi s tem Komisija trenutno pripravlja več instrumentov za pregled usklajenosti med znanji in spretnostmi ter ponudbo, kot so celovita panorama znanj in spretnosti EU, predvidena v letu 2012, evropski sistem za spremljanje ponudbe delovnih mest, evropski bilten poklicne mobilnosti ter napovedi agencije CEDEFOP glede ponudbe in povpraševanja na področju znanj in spretnosti na daljši rok. Komisija namerava do leta 2012 predstaviti zeleno knjigo, ki bo proučila ta vprašanja.

Bistveno je zagotoviti, da imajo migranti, ko enkrat zakonito prebivajo v EU, nediskriminatoren dostop do trgov dela v skladu s svojimi znanji in spretnostmi ter izkušnjami ter da so lahko polno udeleženi v družbeno-gospodarskem, političnem in kulturnem življenju družbe, v kateri živijo. V zvezi s tem so ukrepi za zagotavljanje priznanja pridobljenih znanj in spretnosti, nediskriminatoren dostop do socialnih služb in služb za zaposlovanje ter dobro usklajevanje med politikama priseljevanja in vključevanja ključni za doseganje ciljev strategije Evropa 2020. Na ravni EU trenutno ni dogovorjene metode za oceno konkretnega pomanjkanja delovne sile/usposobljenih delavcev v državah članicah ter za ugotavljanje, ali imajo delavci iz tretjih držav potrebna znanja in spretnosti za odpravo tega pomanjkanja. Nekatere države članice nimajo vzpostavljenih sistemov, ki bi jim (ali delodajalcem, ki delujejo na njihovem ozemlju) omogočali, da prepoznajo (prihodnje) pomanjkanje usposobljenih delavcev in/ali ocenijo, kako bi to pomanjkanje odpravili z ustrezno usposobljenimi migranti. Medtem ko sta narava in obseg (prihodnjega) pomanjkanja usposobljenih delavcev med državami članicami različna, pa je nujnost obravnave tega pomanjkanja prisotna v vsej EU.

V zvezi z zdravstvom, denimo, namerava Komisija, kot je že napovedala v „Programu za nova znanja in spretnosti ter delovna mesta“[10], do leta 2012 predložiti akcijski načrt za reševanje vprašanja pomanjkanja delavcev v zdravstvu v EU. V okviru skupnega ukrepa za načrtovanje delovne sile, napovedanega v istem sporočilu, bo mogoče ugotavljati pomanjkanje delovne sile/usposobljenih delavcev v zdravstvu v državah članicah. Proučiti je treba vlogo, ki jo lahko ima priseljevanje ustrezno usposobljenih državljanov tretjih držav pri reševanju tega pomanjkanja delovne sile.

Od učinkovitih ukrepov na tem področju bodo imele koristi vse udeležene strani: države članice bodo manj prizadete zaradi pomanjkanja delovne sile, migranti – tako moški kot ženske – bodo lahko v celoti izkoristili potencial svojih znanj in spretnosti ter kvalifikacij, EU pa bo razvila privlačen trg dela za migrante. Komisija je pripravljena, da v celoti podpre prizadevanja držav članic v tem procesu, in bo v ta namen predlagala različna orodja.

- Obstoječo neusklajenost med potrebami trga dela ter ponudbo znanj in spretnosti morajo reševati države članice, ob polni podpori Komisije. Pri kritju teh potreb bi moralo biti osrednjega pomena urejeno priseljevanje ustrezno usposobljenih državljanov tretjih držav.

- Boljše priznavanje znanj in spretnosti ter kvalifikacij iz tretjih držav na ravni EU bi pomenilo, da lahko ljudje pri svojem delu v celoti izkoristijo svoj potencial. Geografsko prožnejši trgi dela bi migrantom omogočili, da lažje zamenjajo delodajalce, ki so lahko v drugi državi članici. Pri tem bi morale biti ohranjene njihove pravice do prebivanja; hkrati bi morala takšna mobilnost voditi do boljše usklajenosti ponudbe in povpraševanja na trgu dela.

- V okviru strategije Evropa 2020 bi morale države članice in EU upoštevati vlogo, ki jo ima lahko priseljevanje pri reševanju pomanjkanja delovne sile in usposobljenih delavcev.

1.2 Pravni okvir EU

Na ravni EU so se države članice šele leta 1999[11] dogovorile za vzpostavitev skupne politike priseljevanja, zaradi česar je to razmeroma novo področje politike. Od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe se odločitve o migracijski politiki sprejemajo po rednem zakonodajnem postopku.

Učinki gospodarske krize so leta 2010 še naprej vplivali na razvoj politike zakonitega priseljevanja. To se je kazalo v zakonodajnem postopku o predlogih EU, ki se je izkazal za težavnega in je prinesel le majhen napredek v razpravah o novih predlogih. Tako je bilo od julija 2010, ko je Komisija predstavila predloga o sezonskih delavcih[12] in osebah, premeščenih znotraj podjetja[13]. Poleg tega je več nacionalnih parlamentov izrazilo mnenje, da načelo subsidiarnosti ni bilo ustrezno upoštevano. Nadaljevale so se razprave o predlogu direktive o „enotnem dovoljenju“ in z zaposlitvijo povezanih pravicah za migrante, vendar Evropski parlament in Svet še nista našla dogovora.

EU potrebuje sistem priseljevanja s prožnimi pravili za sprejem, ob hkratnem zagotavljanju skupnih standardov o pogojih vstopa in prebivanja ter ustreznega varstva pravic migrantov. Dogovor o predlogu o „enotnem dovoljenju“ je zato nujen. Brez njega pravice zakonitih delavcev migrantov ne bodo zagotovljene na ravni EU in sedanji razdrobljeni pristop glede upravnih formalnosti ter poenostavitve se bo nadaljeval. Predloga o sezonskih delavcih in osebah, premeščenih znotraj podjetja, sta za nadaljnje oblikovanje zakonodajnega okvira EU o zakonitem priseljevanju enako nepogrešljiva. Direktiva o osebah, premeščenih znotraj podjetja, bo EU pomagala razviti na znanju temelječe in inovativno gospodarstvo, privabiti naložbe večnacionalnih podjetij in izboljšati konkurenčnost evropskega gospodarstva. Direktiva o sezonskih delavcih bo pomagala v boju proti izkoriščanju zlasti ranljivih skupin migrantov ter bo omogočila vzpostavitev enostavnega in hitrega skupnega okvira za sezonske delavce, ki bodo v EU prišli na začasno delo.

Tudi napredek pri prenosu direktive o „modri karti EU“, ki bi moral biti dokončan do junija 2011, še zdaleč ni zadovoljiv. Do zdaj je le nekaj držav članic Komisijo obvestilo o sprejetih ukrepih za prenos. Modra karta EU uvaja privlačen sveženj ukrepov, kot so enaka obravnava z domačimi delavci, ugodni pogoji za združitev družine in mobilnost znotraj EU, s katerimi bi v EU privabili visokokvalificirane delavce. Komisija je nadaljevala ocenjevanje prenosa obstoječih direktiv (o rezidentih za daljši čas, študentih in raziskovalcih), poročila pa namerava predstaviti pozneje leta 2011. Glede združitve družine so nekatere države članice ugotovile, da obstaja potreba po obravnavi pojava, ki ga vidijo kot zlorabo nacionalnih postopkov za združitev družine, in so zato sprožile zakonodajne spremembe. Komisija bo na podlagi svojega poročila o direktivi o združitvi družine[14] iz leta 2008 do konca leta predstavila zeleno knjigo o združitvi družine.

Za nadaljnji razvoj pravnega okvira za zakonito priseljevanje se Komisiji zdi potrebno, da v ta namen okrepi razpravo z vsemi zainteresiranimi stranmi, vključno s socialnimi partnerji.

- Države članice morajo v celoti in pravočasno do junija 2011 prenesti direktivo o „modri karti EU “.

- V bližnji prihodnosti mora biti sprejet dogovor o osnutku direktive o enotnem dovoljenju . V prihodnjih mesecih mora biti dosežen bistven napredek v razpravi o predlogih o sezonskih delavcih in osebah , premeščenih znotraj podjetja .

- Nadaljevalo se bo ocenjevanje prenosa obstoječih direktiv. To bo omogočilo odkrivanje problemov pri izvajanju in pomagalo izboljšati obstoječo zakonodajo ali ugotoviti potrebo po utrditvi sedanjega pravnega reda.

2. Azil – priznanje mednarodne zaščite in zagotavljanje solidarnosti

Države članice so leta 2009 zabeležile 266 400 prošenj za azil, leta 2010 pa 257 815, kar je za 3 % manj. Medtem ko so Poljska, Italija, Madžarska in Malta leta 2010 v primerjavi z letom 2009 sprejele manj prosilcev za azil, so pomembno povečanje zabeležile Nemčija, Belgija in Švedska. Leta 2010 je bilo največ prosilcev za azil v EU državljanov naslednjih držav: Afganistan (20 580), Rusija (18 500), Srbija (17 715, brez Kosova*[15]), Irak (15 800) in Somalija (14 350). Leta 2010 je status zaščite v EU na prvi stopnji (begunec, subsidiarna zaščita ali humanitarna zaščita) prejelo 55 095 prosilcev za azil. Status zaščite je bil torej priznan v 25 % odločitev, sprejetih v postopkih na prvi stopnji. Leta 2009 je bilo 7 147 beguncev iz tretjih držav ponovno naseljenih v EU. [Do 3. četrtletja] leta 2010 je to število znašalo 3 848. |

Leta 2010 je bil napredek v zakonodajnem postopku na področju azila počasen in težaven. Sozakonodajalca sta se dogovorila o razširitvi področja uporabe direktive o rezidentih za daljši čas na upravičence do mednarodne zaščite in dosegla določen napredek pri dublinski uredbi in uredbi Eurodac ter direktivi o zahtevanih pogojih. Komisija bo za spodbuditev zastalih pogajanj v zvezi z direktivo o pogojih za sprejem in direktivo o azilnih postopkih junija 2011 sprejela spremenjene predloge za ta dva akta.

Pomemben korak je bilo sprejetje uredbe o ustanovitvi Evropskega azilnega podpornega urada (EASO) leta 2010. Komisija si dejavno prizadeva, da bi – za spodbuditev praktičnega sodelovanja – urad EASO lahko začel delovati junija tega leta.

Solidarnost med državami članicami je potrebna kot eden od elementov skupnega evropskega azilnega sistema. Izvajanje pilotnega projekt za preselitev okrog 250 upravičencev do mednarodne zaščite z Malte v deset držav članic se bo podaljšalo prek prvotno načrtovanega obdobja, da bi olajšali preselitev nedavno prispelih migrantov, ki potrebujejo mednarodno zaščito.

Grčija se je po predložitvi akcijskega načrta Evropski komisiji avgusta 2010 lotila celovite prenove svojega sistema azila in migracij ter prejela podporo Evropske komisije, držav članic, Norveške, UNHCR in drugih partnerjev EU. Skupine strokovnjakov za azil, ki jih usklajuje urad EASO, so zdaj na lokaciji. Grčija je leta 2010 že sprejela pomembno novo zakonodajo, ki se izvaja.

Nadaljevala sta se obstoječa regionalna programa zaščite za Tanzanijo in vzhodno Evropo; septembra se je v tesnem sodelovanju z UNHCR začelo izvajanje novega regionalnega programa zaščite v Afriškem rogu; delo je napredovalo tudi pri pripravi še enega regionalnega programa zaščite v severovzhodni Afriki (Egipt, Libija in Tunizija).

Pri tem je enako pomembno vprašanje ponovne naselitve. Pogajanja o oblikovanju skupnega programa EU za ponovno naselitev morajo dati praktične in pozitivne rezultate. Pri uporabi instrumenta ponovne naselitve sta potrebna strateški pristop in politično usmerjanje.

- Pogajanja o vseh zakonodajnih predlogih o azilu morajo biti končana do roka leta 2012.

- Nedavni dogodki v Sredozemlju in potreba po preoblikovanju azilnih sistemov nekaterih držav članic potrjujejo nujnost vzpostavitve skupnega postopka in enotnega statusa na ravni EU . To zahteva boljšo zakonodajo EU, okrepljeno praktično sodelovanje , ki ga usklajuje urad EASO, konkretno večplastno zavezo k solidarnosti in večji vložek v sodelovanje s tretjimi državami .

- Evropski parlament in Svet morata doseči dogovor o skupnem programu EU za ponovno naselitev .

- Pilotni projekt EU in Malte o preselitvi, zakonodajne reforme, ki jih je sprejela Grčija, in tekoča podpora, ki jo je država prejela pri izvajanju svojega akcijskega načrta, so konkretni primeri prepletanja odgovornosti in solidarnosti , potrebnih pri oblikovanju skupnega evropskega azilnega sistema .

3. Vključevanje – ključni element za migrante in družbe, ki so jih sprejele

Leta 2010 so bila vprašanja vključevanja visoko na dnevnem redu politike v Evropi. Evropski voditelji po eni strani vedno bolj priznavajo pomembnost povezanosti med politikama priseljevanja in vključevanja ter potrebnih prizadevanj zakonito prebivajočih migrantov in družb, ki so jih sprejele, da se zagotovi gospodarska, socialna, kulturna in politična udeležba migrantov. Po drugi strani pa odnos nekaterih v Evropi do priseljevanja in vključevanja lahko vodi do diskriminacije in rasizma, čeprav protipriseljenska čustva pogosto nimajo povezave z realnostjo glede migracij in njihovega vpliva na gospodarstvo.

Kljub prizadevanjem se migranti pri svoji udeležbi v evropskih družbah še naprej srečujejo z ovirami. Da bi obravnavali te izzive, so se ministri, pristojni za vključevanje, leta 2010 srečali v Zaragozi in potrdili svojo zavezo k „vključevanju kot gibalu razvoja in socialne kohezije“[16]. Komisija je začela izvajati pilotni projekt, s katerim želi identificirati kazalnike za spremljanje rezultatov politik vključevanja. Razvijati je začela tudi t. i. „evropske module“ v podporo nacionalnim in lokalnim politikam ter praksam na področju vključevanja. Dvakrat se je sestal Evropski forum za vključevanje in nadaljeval se je razvoj evropskega spletišča o vključevanju. Objavljena je bila tretja izdaja Priročnika o vključevanju.

Na nacionalni ravni je večina držav članic razvila nacionalne načrte za vključevanje in/ali ustanovila svetovalne organe za posvetovanje o vprašanjih vključevanja. Nekatere države članice so spremenile svojo zakonodajo in uvedle preskuse za državljane tretjih držav, namenjene ocenjevanju njihovega vključevanja. V nekaterih državah članicah se je s „pogodbo o sprejemu in vključevanju“ nadaljevala formalizacija pravic in obveznosti novo prispelih migrantov. Številne države članice so posebno pozornost namenile potrebi po učenju jezika družbe, ki je migrante sprejela, ter reševanju rastoče brezposelnosti migrantov, in sicer z ukrepi za izboljšanje dostopa do zaposlitve. V večini držav članic se je nadaljeval trend razvoja celovitih strategij in sistemov spremljanja, ki bi omogočili sledenje rezultatom teh strategij.

Potrebna so nadaljnja prizadevanja za okrepitev učinkovitosti vključevanja. EU mora priznati in podpreti prispevek migrantov h gospodarski rasti ter hkrati zagotoviti socialno kohezijo. Samo s postopnim zagotavljanjem učinkovitega socialnega in gospodarskega vključevanja zakonito prebivajočih državljanov tretjih držav lahko EU doseže širše sprejemanje migracij ter obenem spodbuja ključne evropske vrednote. Spodbujati je treba sinergijo med usmerjenimi pobudami v okviru migracijske politike in vrsto horizontalnih pobud, da se zagotovi ustrezen in celovit odziv politike. Najboljši način za doseganje tega cilja je po mnenju Komisije pristop „od spodaj navzgor“, ki temelji na dobro organiziranem upravljanju na lokalni/regionalni ravni. Komisija bo zagotovila spodbude in podporo tem ukrepom. Sporočilo o „evropskem programu za vključevanje državljanov tretjih držav“ ter spremljajoči delovni dokument služb Komisije, ki ju bo Komisija sprejela v kratkem, bosta predstavila njeno vizijo na področju vključevanja.

- EU mora postopno zagotoviti učinkovito socialno in gospodarsko vključevanje zakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, tako moških kot žensk, da bi v celoti uresničili potencial migracij, rasti in kohezije.

- EU lahko združuje prispevek migrantov h gospodarski rasti s socialno kohezijo . Otipljivi rezultati bodo možni le, če bodo države članice vprašanja vključevanja vgradile v vsa zadevna področja politike. Najboljši način za doseganje tega je pristop „od spodaj navzgor“, ki temelji na učinkovitem sistemu upravljanja na lokalni/regionalni ravni.

- V podporo pozitivnemu dojemanju migracij je treba oblikovati proaktivno informacijsko in komunikacijsko strategijo na ravni EU ter nacionalni in lokalni ravni.

III. BOJ PROTI NEZAKONITEMU PRISELJEVANJU ZA LAžJE ZAKONITO PRISELJEVANJE

Leta 2009 je bilo v EU-27 prijetih okoli 570 000 nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (7 % manj kot leta 2008). Države članice so vrnile okoli 253 000 državljanov tretjih držav (4,7 % več kot leta 2008). Leta 2010 je bilo 63 % nezakonitih prehodov meje za vstop v EU (tj. okoli 20 000) odkritih v 3. četrtletju 2010 na grško-turški kopenski meji. |

Učinkoviti ukrepi, namenjeni preprečevanju nezakonitega priseljevanja in zagotavljanju varnih meja, so bistveni sestavni del dosledne in verodostojne politike priseljevanja EU, ki pa mora biti pravična in spoštovane morajo biti človekove pravice.

1. Instrumenti za boj proti nezakonitemu priseljevanju

V zadnjih letih sta bila sprejeta dva ključna pravna akta – direktiva o vračanju (2008/115/ES) in direktiva o sankcijah zoper delodajalce (2009/52/ES). Akta sta zdaj sprejeta, vendar je stanje njunega prenosa daleč od zadovoljivega, zlasti glede direktive o vračanju, pri kateri se je rok za prenos iztekel 24. decembra 2010. Zato je njen popoln in pravočasen prenos bistven. Tiste določbe, ki migrantom neposredno podeljujejo pravice, so lahko in že so predmet sklicevanja v postopkih pred nacionalnimi sodišči ter se neposredno uporabljajo na nacionalni ravni ne glede na to, ali so bile prenesene v nacionalno zakonodajo.

Okrepljen nadzor na mejah in sodelovanje s tretjimi državami, predvsem na podlagi sporazumov o ponovnem sprejemu, sta že dokazala svojo učinkovitost, kot se je pokazalo v nekaterih državah članicah, ki so poročale o njunem odvračilnem učinku in boljšem delovanju dogovorov o vračanju. Vendar je učinkovitost sporazumov o ponovnem sprejemu na ravni EU mogoče še izboljšati, kot je to predstavljeno v sporočilu Komisije o oceni sporazumov EU o ponovnem sprejemu (COM(2011) 76) . Jasno je tudi, da je večje število skupnih letov za vračanje, ki jih je leta 2010 usklajevala agencija Frontex, pomenilo uspeh ter agenciji prineslo dodatno podporo in finančna sredstva. Poleg tega se zdaj izvaja 29 ukrepov za okrepitev varovanja zunanjih meja in boja proti nezakonitemu priseljevanju, ki jih je sprejel Svet. Komisija je v delovnem dokumentu svojih služb[17] o uresničevanju teh 29 ukrepov podrobno poročala o doseženem napredku pri vsakem ukrepu ter v okviru izvajanja globalnega pristopa zlasti poudarila vlogo agencije Frontex, razvoj sistema EUROSUR in tekoči dialog o migracijah z najpomembnejšimi državami izvora in tranzita. Te ukrepe je treba pospešiti in jim dati prednost.

Direktiva o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti žrtev, koordinator EU za boj proti trgovini z ljudmi, ki ga je imenovala Komisija, ter spletišče o boju proti trgovini z ljudmi[18], vzpostavljeno leta 2010, so EU dali nove pristojnosti in načine za boj proti tej sodobni obliki suženjstva. Nedavno sprejeto poročilo o izvajanju Direktive 2004/81/ES[19] o dovoljenju za prebivanje, izdanem žrtvam nedovoljene trgovine z ljudmi, je prav tako pozvalo k njihovi bolj učinkoviti zaščiti, kar bi moralo tudi omogočiti razbitje mrež preprodajalcev.

- Države članice morajo do julija 2011 v celoti prenesti direktivo o sankcijah zoper delodajalce , ki je bistvena za boj proti nezakonitemu priseljevanju in verodostojnost zakonitega priseljevanja.

- Države članice morajo okrepiti ukrepe za boj proti trgovini z ljudmi, vključno s pomočjo žrtvam v okviru Direktive 2004/81/ES, da bi razbili mreže preprodajalcev ter hkrati okrepili pravice žrtev.

- Direktiva o vračanju mora biti v celoti prenesena in se izvajati v državah članicah, ki bi morale še naprej uporabljati možnost v okviru te direktive, da spodbujajo prostovoljne odhode kot zaželeni način vračanja.

- Uporaba skupnih letov za vračanje bi se morala nadaljevati, pri čemer bi v celoti izkoristili Evropski sklad za vračanje in usklajevalne zmogljivosti agencije Frontex ter vključili spremljanje prisilnega vračanja v skladu z direktivo o vračanju.

- Države članice bi morale prepovedi vstopa sistematično vnašati v SIS , da bi bila evropska razsežnost prepovedi vstopa, izdanih v skladu z direktivo o vračanju, v celoti uresničena.

2. Učinkovit nadzor na mejah

Komisija je leta 2010 predlagala uredbo o vzpostavitvi ocenjevalnega mehanizma za preverjanje pravilne uporabe schengenskega pravnega reda. V luči nedavnih izkušenj mora biti njeno sprejetje prednostna naloga, da bi EU lahko bolje uveljavljala enotno uporabo pravil in v nasprotnem primeru sprejemala ustrezne ukrepe. Nadaljeval se je razvoj vizumskega informacijskega sistema (VIS), pri čemer sta bili zaključeni druga in tretja pomembna testna faza od skupaj štirih. Dosežen je bil končen dogovor o tehničnih specifikacijah za povezovanje sistema SIS II z nacionalnimi sistemi. Države članice so nadaljevale pripravo podlage za vzpostavitev sistema EUROSUR v skladu z načrtom. EUROSUR bo postopoma vzpostavil mehanizem, na podlagi katerega lahko organi držav članic, ki izvajajo nadzorovanje meje, sodelujejo in izmenjujejo operativne informacije med seboj in z agencijo Frontex, da bi okrepili nadzor na zunanji meji schengenskega območja, zlasti na južni morski meji in vzhodnih kopenskih mejah, ter zaostrili boj proti nezakonitemu priseljevanju in čezmejnemu kriminalu. EU se je v preteklem letu soočila s kritičnimi situacijami na svojih mejah, ko se je morala spoprijeti z visokim pritokom nezakonitih priseljencev. Ta pojav je bil in še ostaja velika preizkušnja za sposobnost EU, da se hitro in učinkovito odzove, medtem ko so države članice, ki so jih migracijska gibanja najbolj neposredno zadevala, zahtevale pomoč v duhu solidarnosti. Dosežki agencije Frontex so zdaj splošno priznani in obstaja razširjeno soglasje o potrebi po okrepitvi njene vloge za bolj učinkovito delovanje.

Rezultati usklajenega ukrepanja EU pri reševanju kriz, povezanih z mejo, so mešani. Po eni strani so EU in države članice pokazale, da so se sposobne odločno odzvati na konkretne izzive, s katerimi se spoprijema posamezna država članica pri učinkovitem nadzoru svojih zunanjih meja. Prvič so bile uporabljene skupine agencije Frontex za hitro posredovanje na mejah, in sicer na prošnjo Grčije v zvezi s pritiski na njeni kopenski meji s Turčijo. Hitra napotitev skupin agencije Frontex za hitro posredovanje na mejah, ki so jo odločno podprle udeležene države članice, je pripomogla k stabilizaciji položaja in zmanjšanju števila prihodov v primerjavi z rekordnimi številkami v letu 2010. Malta je zaradi razmer v južnem Sredozemlju nedavno zaprosila za napotitev omenjenih skupin.

Po drugi strani pa so izkušnje s temi dogodki pokazale, da morajo tako tesnejše sodelovanje kot enotno uporabo pravnega reda bolje in učinkoviteje zagotavljati vse države članice. Usklajeno preventivno ukrepanje EU v zvezi z državami izvora je še vedno počasno in šibko.

- Evropski parlament in Svet morata čim prej doseči dogovor o predlagani spremembi uredbe o agenciji Frontex , da bi zagotovili ustrezno pravno podlago za krepitev delovanja agencije.

- Vsi schengenski mejni prehodi bi morali biti primerno opremljeni, nadzorovanje meje ustrezno zagotovljeno, mejne straže pa usposobljene za uporabo novih orodij IT, kot to določa Zakonik o schengenskih mejah.

- Sprejeti je treba predlagani schengenski ocenjevalni mehanizem , da bi okrepili zaupanje med državami članicami in institucijami EU v zvezi s pravilno, enotno in dosledno uporabo schengenskega pravnega reda.

- Razmisliti bi bilo treba o izvedljivosti vzpostavitve sistema evropskih mejnih straž.

- V celoti je treba izkoristiti schengensko sodelovanje na lokalni ravni, da bi zagotovili popolnoma usklajen in racionaliziran vizumski postopek, zlasti v korist dobrovernih potnikov.

- Da bi oblikovali popolnoma zanesljiv sistem nadzora meje EU, bi morale države članic nadaljevati pripravo podlage za vzpostavitev sistema EUROSUR ter proučiti primernost vzpostavitve sistema vstopa/izstopa in programa za registrirane potnike .

- Za boljše usklajevanje kontrol na zunanjih mejah EU bo Komisija leta 2012 predstavila predloge za izboljšanje sodelovanja med agencijama Frontex in Europol ter nacionalnimi carinskimi organi in policijo.

IV. MLADOLETNIKI BREZ SPREMSTVA – POSEBEN IZZIV

Mladoletniki brez spremstva si zaslužijo posebno pozornost. Številni od teh otrok so prosilci za azil, ki jih kot take ščiti zakonodaja o azilu, vendar pa so tudi taki, ki na ozemlje EU pridejo nezakonito, in ti so najbolj ranljivi.

Večina držav članic je v zadnjih letih zabeležila porast števila mladoletnikov brez spremstva na svojem ozemlju in povečalo se je spoznanje, da je potrebno ukrepanje na ravni EU. Evropska komisija je kot odziv na to potrebo leta 2010 sprejela Akcijski načrt za mladoletnike brez spremstva (2010–2014)[20], na podlagi katerega je Svet junija sprejel sklepe[21]. V akcijskem načrtu je predstavljen skupen pristop EU, temelječ na načelu koristi otroka, in prepoznanih je več glavnih smeri ukrepanja, kot so preprečevanje, sprejem in iskanje dolgoročnih rešitev. Akcijski načrt tudi ugotavlja, da je za uspešno zaščito mladoletnikov brez spremstva potrebno tesnejše sodelovanje med državami članicami, uradom EASO, institucijami EU in zainteresiranimi stranmi.

Izvajanje akcijskega načrta je v teku. Seminar z naslovom „Otroci brez spremstva: otroci, ki prehajajo zunanje meje EU v želji po zaščiti“, organiziran leta 2010 v okviru belgijskega predsedstva, je privedel do sprejetja celovitega svežnja priporočil, ki so med drugimi vidiki poudarila pomen vzpostavitve postopkov, ki omogočajo hitro identifikacijo mladoletnikov brez spremstva na meji. Po poročilih, ki so jih države članice predložile leta 2010, je bilo število mladoletnikov brez spremstva, ki so prišli na njihovo ozemlje, zelo različno, od nekaj oseb pa do 6 000 oseb. Nekatere države članice so v državah izvora izvedle ciljno usmerjene informacijske kampanje o nevarnostih nezakonitega priseljevanja mladoletnikov brez spremstva. Nekatere države članice so razvile orodja za ocenjevanje starosti mladoletnikov brez spremstva.

- EU in države članice morajo nadaljevati izvajanje akcijskega načrta o mladoletnikih brez spremstva .

V. ZUNANJA RAZSEžNOST MIGRACIJSKE POLITIKE EU – GLOBALNI PRISTOP

Leta 2010 so se obstoječa orodja v okviru globalnega pristopa k migracijam vedno bolj uporabljala globalno, da bi razvili zunanjo razsežnost migracijske politike EU. Zlasti raste zanimanje za partnerstva za mobilnost. Številne države članice so omenile svoje sodelovanje v partnerstvih za mobilnost in pripravljenost na vključevanje v nova tovrstna partnerstva. V okviru teh partnerstev se je nadaljevalo sodelovanje z Republiko Moldavijo, Zelenortskimi otoki in Gruzijo. Razprave o novih partnerstvih za mobilnost so potekale z Armenijo in Gano. Prav tako namerava Komisija v bližnji prihodnosti začeti dialog za sklenitev partnerstev za mobilnost z državami južnega Sredozemlja.

Države članice so nadaljevale dvostransko sodelovanje, hkrati pa so vedno več delovale skupaj v skupnih pobudah na ravni EU. Po reviziji Sporazuma iz Cotonouja se je začel dialog o migracijah z afriškimi, karibskimi in pacifiškimi (AKP) državami. Oktobra 2010 je bil odprt center (AKP) za spremljanje migracij. Na 3. vrhu Afrika-EU novembra v Tripolisu je bil v okviru partnerstva med Afriko in EU na področju migracij, mobilnosti in zaposlovanja sprejet nov akcijski načrt za obdobje 2011–2013. Konec leta 2010 se je začelo delo v zvezi s prihodnjo usmeritvijo praškega procesa (oblikovanje partnerstev za mobilnost). Krepil se je strukturni dialog o migracijah med Evropsko unijo in Latinsko Ameriko. Vzpostavljena je bila platforma EU-ZDA o sodelovanju pri vprašanjih migracij in beguncev, oktobra 2010 pa je v okviru srečanja z Indijo potekal dialog o migracijah. Kar zadeva širitveni proces, je pomembno tesno sodelovanje z državami kandidatkami, da bi njihove politike in prakse na področju migracij in azila uskladili s standardi EU.

Pomen okrepljene zunanje migracijske politike je vedno večji. Lizbonska pogodba in vzpostavitev Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) dajeta nove možnosti in zahtevata razmislek o vlogi globalnega pristopa k migracijam v širšem okviru zunanjih odnosov EU. V zunanji razsežnosti migracijske politike EU se mora izražati tudi proces, na podlagi katerega EU ustvarja pogoje za posodobitev svojih trgov dela v skladu s strategijo Evropa 2020. Globalni pristop k migracijam bi zato moral bolje vključevati strateške cilje Unije na področju migracij, tako zunanje kot notranje.

- V zunanji razsežnosti migracijske politike EU se morajo izražati prednostne naloge trga dela EU in vloga priseljevanja, v skladu s strategijo Evropa 2020 .

- Globalni pristop k migracijam mora postati dolgoročnejši ter bolj uravnotežen in trajnosten okvir politike, da bi uresničili geografske in tematske prednostne naloge EU.

- Države članice, institucije EU in zadevne agencije EU bodo morale tudi učinkoviteje sodelovati, da bi predvideli in preprečili nenadne množične migracijske tokove , in sicer na podlagi zanesljivega mehanizma, temelječega na načelu solidarnosti , ter v sodelovanju s tretjimi državami .

- EU bo svojim partnerskim državam, zlasti tistim iz južnega Sredozemlja, ponudila strukturni dialog o migracijah, mobilnosti in varnosti, da bi vzpostavili s tem povezana partnerstva za mobilnost , ki bodo zajemala pobude na področju zakonitega priseljevanja in poenostavitve vizumskih postopkov.

[1] Stockholmski program z dne 2. decembra 2009, dokument Sveta EU št. 17024/09.

[2] COM(2011) 248/3.

[3] http://register.consilium.europa.eu/pdf/sl/08/st13/st13440.sl08.pdf.

[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:sl:PDF.

[5] Podrobnosti so na voljo v delovnem dokumentu služb Komisije.

[6] Vir vseh podatkov je Eurostat, razen če je navedeno drugače.

[7] Eurostat, statistika na kratko, 40/2010.

[8] Poročilo o rasti, MEMO/11/11, str. 3.

[9] Eurostat, statistika na kratko, 72/2008, „Ageing characterises the demographic perspectives of the European societies“ (Staranje zaznamuje demografske perspektive evropskih družb).

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0682:FIN:sl:PDF.

[11] Sklepi Evropskega sveta iz Tampereja.

[12] COM(2010) 379 konč.

[13] COM(2010) 378 konč.

[14] 2003/86/ES.

[15] * V skladu z Resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov 1244/1999.

[16] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/115346.pdf.

[17] SEC (2010) 1480 konč. z dne 26. novembra 2010.

[18] http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.action.

[19] COM(2010) 493.

[20] COM(2010) 213. Evropska migracijska mreža je izdelala študijo EU o mladoletnikih brez spremstva (http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html).

[21] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/114900.pdf.