SL Uradni list Evropske unije C 277/117

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o bonitetnih agencijah

(COM(2008) 704 konč. – 2008/0217 (COD))

(2009/C 277/25)

Poročevalec: g. MORGAN

Svet je 1. decembra 2008 sklenil, da v skladu s členom 95 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega Parlamenta in Sveta o bonitetnih agencijah

COM(2008) 704 konč. - 2008/0217 (COD).

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 1. aprila 2009. Poročevalec je bil g. MORGAN.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 453. plenarnem zasedanju 13. in 14. maja 2009 (seja z dne 13. maja) s 157 glasovi za, 4 glasovi proti in 5 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Okvir za to mnenje je najhujša mirnodobna gospodarska kriza v zadnjih osemdesetih letih. Kriza hudo ogroža interese delodajalcev, delojemalcev in drugih skupin, ki jih zastopa EESO, ter interese civilne družbe na splošno. Podjetja propadajo, zaposlenost se zmanjšuje, vse pogostejši so rubeži nepremičnin, pokojnine so ogrožene, državljanski nemiri se širijo, vlade padajo. Temeljni vzrok za to krizo je poslovanje nereguliranih bonitetnih agencij. Vloga bonitetnih agencij je ključnega pomena za delovanje finančnega sistema in kot taka ne sme ostati nenadzorovana. Samoregulacija je povsem odpovedala, poslovanje sektorja bonitetnega ocenjevanja pa se je izkazalo za sramotno. EESO v celoti podpira načrt za regulacijo in registracijo bonitetnih agencij.

1.2 Dejavnost bonitetnega ocenjevanja je iz zgodovinskih razlogov svetovni oligopol, sestavljen iz treh glavnih bonitetnih agencij, znanih pod imeni Fitch, Moody’s in S&P. Čeprav so te agencije registrirane v ZDA, so glavni ponudniki storitev bonitetnega ocenjevanja tudi v Evropski uniji. Od leta 2007 se morajo ameriške bonitetne agencije registrirati pri Komisiji za vrednostne papirje (SEC). V EU registracija zaenkrat ni obvezna. Registracija pa je seveda predpogoj za regulacijo.

1.3 Od začetka leta 2007 sta se nerednost plačevanja in število sodnih razglasitev zapadlosti hipotekarnih posojil z velikim tveganjem v ZDA izrazito povečala in s tem povzročila pretrese na trgu vrednostnih papirjev, zavarovanih z nepremičninskimi hipotekami (residential mortgage-backed securities, RMBS), ki so bili zavarovani s tovrstnimi posojili, in trgu zadolžnic, zavarovanih z dolžniškimi vrednostnimi papirji (collateralised debt obligations, CDO), vezanih na te vrednostne papirje. Ker se je uspešnost teh vrednostnih papirjev na borzi še naprej slabšala, so tri bonitetne agencije, ki so najbolj aktivne pri ocenjevanju teh instrumentov, v veliki meri znižale njihove bonitetne ocene. Slaba uspešnost bonitetnih agencij pri ocenjevanju teh strukturiranih finančnih produktov je sprožila vprašanja glede natančnosti njihovih bonitetnih ocen na sploh in glede neoporečnosti procesa bonitetnega ocenjevanja kot celote.

1.4 Komisija je leta 2006 določila svoj zakonodajni pristop k bonitetnim agencijam in izjavila, da bo zelo pozorno spremljala dogajanje na tem področju. Oktobra 2007 so finančni ministri EU sprejeli vrsto sklepov glede krize, ki so vključevali predlog za oceno vloge bonitetnih agencij in za odpravo vseh zadevnih pomanjkljivosti. Komisija je po obsežnem posvetovanju in z upoštevanjem dejavnosti v drugih državah predložila obravnavani osnutek uredbe.

1.5 Predlog opredeljuje štiri splošne cilje:

— prvič, zagotoviti, da se bonitetne agencije izogibajo nasprotjem interesov v bonitetnem postopku ali da jih vsaj ustrezno obvladujejo;

— drugič, izboljšati kakovost metodologij, ki jih uporabljajo bonitetne agencije, in kakovost bonitetnih ocen;

— tretjič, povečati preglednost z določitvijo obveznosti razkrivanja za bonitetne agencije;

— četrtič, zagotoviti učinkovit registracijski in nadzorni okvir, ki preprečuje regulatorno arbitražo med pravnimi redi držav članic EU.

1.6 Od takrat, ko je Komisija objavila svoje zakonodajne predloge, je svoje poročilo objavila tudi Larosièrova skupina. V zvezi z bonitetnimi agencijami je podala naslednja priporočila:

— znotraj EU je treba okrepiti Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje (CESR) za registracijo in nadzor bonitetnih agencij;

— opraviti je treba temeljit pregled poslovnega modela bonitetnih agencij, njegovega financiranja in možnosti za ločitev dejavnosti bonitetnega ocenjevanja od svetovalnih dejavnosti;

— uporabo bonitetnih ocen v finančnih predpisih je treba sčasoma znatno zmanjšati;

— bonitetno ocenjevanje strukturiranih produktov je treba preoblikovati z uvedbo posebnih oznak za tovrstne produkte.

Ta priporočila so obravnavana v ustreznih poglavjih tega mnenja.

Poleg tega je skupina opozorila, da „je ključnega pomena, da te zakonodajne spremembe gredo z roko v roki z okrepitvijo potrebne skrbnosti in preudarnostjo vlagateljev ter z izboljšanim nadzorom“. EESO se izrecno strinja s tem nasvetom.

1.7 Tudi COREPER je obravnaval zakonodajne predloge Komisije. EESO podpira predlog za uveljavitev bonitetnih ocen, oblikovanih v tretjih državah.

1.8 EESO tudi na splošno podpira predloge Komisije. Bonitetne agencije so odigrale ključno vlogo pri razvoju in izgradnji verodostojnosti strukturiranih produktov, za katere se je izkazalo, da so toksični in da so uničili na stotine milijard dolarjev vredna sredstva. Določbe predloga uredbe so minimum, kar je potrebno v danih okoliščinah. EESO nadalje meni, da predlagana pravila ne bodo po nepotrebnem obremenjevala dobro vodenih bonitetnih agencij.

1.9 Bonitetne agencije uživajo privilegiran položaj v sektorju finančnih storitev, ker regulirani subjekti v tem sektorju morajo imeti vrednostne papirje, uvrščene v naložbene razrede. Oblasti na obeh straneh Atlantika priznavajo zelo malo bonitetnih agencij za regulativne namene. EESO spodbuja Komisijo, da nov proces registracije izkoristi, da dejavnosti bonitetnega ocenjevanja odpre za nove bonitetne agencije, predvsem s spodbujanjem vzpostavitve neodvisne evropske agencije, in finančne predpise preoblikuje tako, da za regulativne namene prizna bonitetne ocene katere koli bonitetne agencije, registrirane v EU. Novim bonitetnim agencijam se ne bo lahko uveljaviti in pridobiti verodostojnost. Kljub temu pa vzpon podjetja Fitch, ki ga financira francoska holdinška družba, v preteklem desetletju kaže, da je tak prodor mogoč.

1.10 Regulacija finančnih storitev je glavno gonilo oligopola bonitetnih agencij zaradi opiranja na bonitetne ocene v zvezi s kapitalskimi rezervami. EESO poziva zakonodajne organe EU, da se izognejo nepotrebnemu opiranju na bonitetne ocene, zlasti v luči nedavnih izkušenj, ki so pokazale, da so bile nekatere bonitetne ocene povsem neuporabne. To je tudi v skladu s priporočilom Larosièrove skupine, da je treba uporabo bonitetnih ocen v finančnih predpisih sčasoma znatno zmanjšati.

1.11 V skladu s tem EESO Komisijo poziva, da obravnava tudi vprašanje izjav o omejitvi odgovornosti bonitetnih agencij. Ker izjave o omejitvi odgovornosti pogosto povsem odvzamejo vrednost bonitetnim ocenam, slednje dejansko niso zadovoljiva podlaga za določanje regulatornega kapitala. Potrebni so ukrepi, ki bodo bonitetne agencije prisilili, da prevzemajo odgovornost za svoje bonitetne ocene. Z iskrenimi napakami se je možno sprijazniti, ne pa tudi z opustitvijo potrebne skrbnosti pri poslovanju.

1.12 EESO ne nasprotuje predlogu, da mora imeti bonitetna agencija status pravne osebe, registrirane v Skupnosti, in da je zakonodajalec njena matična država članica. Komisija je predstavila svoje argumente proti prenosu regulacije in nadzora na centralizirani organ. Čeprav je to v nasprotju s predlogom Larosièrove skupine. EESO ne zavrača vnaprej zamisli o vzpostavitvi novega nadzornega organa na ravni EU, če bi se izkazalo, da določbe o sodelovanju med državami članicami ne zadoščajo.

1.13 EESO z zadovoljstvom ugotavlja, da ima predlog uredbe dovolj ostrine. Nadzorni ukrepi, ki so na voljo pristojnim organom, med drugim vključujejo razveljavitev registracije in uvedbo kazenskega postopka. Treba je predvideti kazni za primere grobih poklicnih napak in pomanjkanje potrebne skrbnosti. Kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Uveljavljati jih je treba dosledno v vseh državah članicah. EESO meni, da bi to področje moral usklajevati Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje (CESR).

1.14 Z organizacijskega vidika obstaja precejšnja odvisnost od vloge neodvisnih neizvršnih direktorjev. EESO meni, da bi bilo treba za vsa imenovanja neizvršnih direktorjev obvezno pridobiti predhodno odobritev od pristojnega organa. V predlaganem sistemu je taka odobritev nepogrešljiva.

1.15 EESO poziva pristojne organe držav članic, da v okviru svojega organizacijskega nadzora pozorno spremljajo povezavo med dejavnostjo bonitetnega ocenjevanja in pričakovanji delničarjev. Poslovni model bonitetnih agencij ni mogoče zlahka prilagoditi miselnosti javnega podjetja. Posebno pozornost je treba nameniti strukturi nagrajevanja uspešnosti izvršnih kadrov. Larosièrova skupina je izrazila enako željo in pozvala k nadaljnji proučitvi poslovnega modela bonitetnih agencij. EESO podpira te zamisli.

1.16 EESO pozdravlja določbe člena 7. Objava metodologij bo jasno pokazala, ali so bile bonitetne ocene oblikovane prek bližnjic ali po ovinkih. Poleg tega je bonitetna agencija odslej dolžna preveriti svoje vire informacij in zagotoviti, da so dovolj zanesljive za oblikovanje bonitetne ocene. Enako pomembno je dejstvo, da bi lahko predpisi v zvezi s spreminjajočimi se metodologijami in predpostavkami, če bi bili uveljavljeni, razkrili napake pri ocenjevanju RMBS, veliko prej kot leta 2007.

1.17 V zvezi z razkrivanjem je EESO zelo zadovoljen, da bo EU v primeru strukturiranih produktov šla dlje od ZDA, saj bo zahtevala, da se morebitni vlagatelji na tak ali drugačen način obvestijo o potencialno toksičnih lastnostih teh produktov. Larosièrova skupina predlaga uporabo ločenega sistema označevanja. EESO podpira ta predlog.

1.18 Ugovori na ločeno serijo ocenjevalnih simbolov za strukturne produkte izpostavljajo predvsem na verjetnost, da bodo po številnih znižanjih bonitetnih ocen obveznice, ki nosijo ločeno oznako, zaznane kot nižjerazredne naložbe. EESO meni, da to sploh ne bi bilo slabo, dokler se ponovno ne vzpostavi verodostojnost teh obveznic.

1.19 Različne vrste splošnega razkrivanja za zakonodajne in tržne namene se zdijo primerne, z dvema zadržkoma. EESO želi, da bi bila določba uredbe EU v zvezi s polletnim razkrivanjem stopenj neplačil precej konkretna, in da CESR ponovno pregleda pravilo, ki se nanaša na razkrivanje imen strank, ki ustvarijo 5 % vseh dohodkov.

1.20 Na obeh straneh Atlantika je bila izražena zaskrbljenost nad možnostjo, da bi lahko zakonodajna sistema ZDA in EU vsebovala predpise, ki bi bili v nasprotju drug z drugim. Pojavil se je celo predlog o oblikovanju enega samega svetovnega sistema. EESO je zadovoljen s predlaganim sistemom EU, za katerega ne pričakuje, da bo v navzkrižju s sistemom ZDA. V okoliščinah, ko se morajo podjetja privajati na različne standarde v različnih sistemih, je ustrezno oblikovanje politik, prilagojenih „najvišjemu skupnemu dejavniku“. Ni razlogov, zakaj tak pristop ne bi obveljal tudi v tem primeru.

2. Uvod

2.1 RMBS izda organizator, najpogosteje investicijska banka, ki sveženj hipotekarnih posojil, običajno sestavljenih iz na tisoče ločenih posojil, zapakira v sklad. Sklad nato izda vrednostne papirje, zavarovane s svežnjem. Sklad uporabi prejemke od vrednostnih papirjev za nakup svežnja posojil. Vsota mesečnih obresti in vplačil glavnic v svežnju iz posameznih hipotekarnih posojil se nato uporabi za izplačilo mesečnih obresti in glavnic vlagateljem v RMBS. Za preoblikovanje teh svežnjev sumljivih visokotveganih posojil v produkte z oceno AAA se uporabljajo trije načini: (i) RMBS se razdelijo na tranše, ki ponujajo hierarhijo varnosti in donosa, (ii) presežno zavarovanje s premoženjem, s čimer vrednost svežnja hipotek preseže vrednost RMBS (iii) dodatni razpon, s čimer znesek zapadlih hipotekarnih obresti iz svežnja preseže znesek zapadlih obresti RMBS. K temu lahko dodamo prevladujočo predpostavko, da bodo cene nepremičnin še naprej rasle.

2.2 CDO je konceptualno podoben instrument, z razliko, da se za zavarovanje namesto nepremičninskih hipotek uporabijo dolžniški vrednostni papirji. Uporaba svežnjev RMBS in CDO se je povečala s 43,3 % v letu 2003 na 71,3 % v letu 2006, s čimer je bila dejansko na eni hiši iz kart zgrajena druga. Ameriška komisija za vrednostne papirje (SEC) je odkrila interno elektronsko sporočilo neke bonitetne agencije, v katerem je bil trg CDO opisan kot „pošast“. „Upajmo, da bomo premožni in upokojeni, še preden se zruši ta hiša iz kart“.

2.3 Ključni korak pri ustvarjanju in naknadno prodaji visokotveganih RMBS ali CDO je določitev bonitetne ocene za vsako tranšo, ki jo izda sklad. Avgusta 2007 je Komisija za vrednostne papirje SEC uvedla preiskavo o vlogi bonitetnih agencij pri nastanku krize. Žarišče preiskave je bil način, kako so bonitetne agencije ocenjevale RMBS in CDO. Glavna področja, ki so bila podvržena pregledu, so bila naslednja:

a) procesi ocenjevanja, postopek in prakse, vključno z modeli, metodologijami, predpostavkami, merili in protokoli;

b) ustrezen obseg razkrivanja zgoraj navedenih postavk;

c) ali so kreditne agencije dejansko ravnale v skladu s svojimi lastnimi postopki;

d) učinkovitost postopkov za ugotavljanje nasprotja interesov;

e) ali so nasprotja interesov na neprimeren način vplivala na bonitetne ocene.

2.4 Splošne ugotovitve so bile naslednje:

a) od leta 2002 sta se močno povečala število in zapletenost RMBS in CDO; nekatere bonitetne agencije so imele težave pri obvladovanju rasti zlasti CDO, kar je posledično vplivalo na celovitost procesa bonitetnega ocenjevanja;

b) pomembni vidiki procesa bonitetnega ocenjevanja, kot so merila za ocenjevanje bonitete, niso bili vedno razkriti; opravljene so bile „zunajmodelne“ prilagoditve brez kakršne koli dokumentirane utemeljitve;

c) nobena agencija ni dokumentirala postopkov za ocenjevanje bonitete RMBS in CDO, niti ni imela posebnih procesov in postopkov za ugotavljanje ali odpravljanje napak v svojih modelih ali metodologijah;

d) bonitetne agencije so začele uvajati nove prakse za pregledovanje bonitetnih informacij, ki so jim jih dostavljali izdajatelji, vendar predhodno od njih ni nihče zahteval, da preverijo informacije, vsebovane v portfeljih RMBS, nobena od agencij pa tudi ni zahtevala, da izdajatelji s temi portfelji ravnajo s potrebno skrbnostjo;

e) bonitetne agencije niso vedno dokumentirale pomembnih korakov v procesu bonitetnega ocenjevanja – vključno z utemeljitvami odstopanj od svojih modelov in pri ukrepih in sklepih odbora za bonitetno ocenjevanje – niti niso vedno dokumentirale navzočnosti pomembnih udeležencev v odborih za bonitetno ocenjevanje;

f) zdi se, da so bili procesi nadzora tekočih bonitetnih ocen, ki jih uporabljajo bonitetne agencije, manj robustni kot procesi, uporabljeni za začetne bonitetne ocene; pomanjkanje virov je vplivalo na pravočasnost nadzorne dejavnosti, nadzor, ki se je izvajal, je bil slabo dokumentiran, ugotovljeno pa je bilo tudi pomanjkanje pisnih postopkov;

g) ugotovljene so bile težave pri obvladovanju nasprotij interesov in njihovem vplivanju na proces bonitetnega ocenjevanja; ključnim udeležencem v procesu bonitetnega ocenjevanja je bilo dovoljeno, da sodelujejo v razpravah o provizijah;

h) procesi notranje revizije so se močno razlikovali; samo za eno od treh agencij je bilo ugotovljeno, da ima ustrezne mehanizme za nadzor skladnosti.

2.5 Poslovni model tega sektorja vsebuje notranje nasprotje, ker izdajatelj dolga plača za bonitetno oceno, vendar se nasprotje poslabša v primeru strukturiranih produktov, ker (i) je organizator oblikovalec posla, kar daje prilagodljivost načinu, kako je lahko ta strukturiran, da se optimizirajo bonitetne ocene, pri čemer organizator lahko izbere bonitetno agencijo, ki bo izdaji vrednostnih papirjev dodelila ugodno bonitetno oceno in (ii) obstaja velika koncentracija organizatorjev.

2.6 V vzorcu 642 poslov z RMBS, je 12 organizatorjev izvedlo več kot 80 % poslov; v vzorcu 368 CDO je 11 organizatorjev izvedlo 80 % poslov; 12 od 13 največjih odkupnikov primarne izdaje RMBS je bilo hkrati tudi 12 največjih odkupnikov CDO. Videti je, da je kombinacija vpliva organizatorja na izbiro bonitetne agencije in visoke koncentracije organizatorjev s tovrstnim vplivom okrepila nasprotja interesov, ki so vgrajena v modelu nadomestil po načelu „izdajatelj plača“.

2.7 Odbor SEC je objavil svoje ugotovitve julija 2008, potem ko je zakonodajne predloge že predložil v posvetovanje. V ZDA so bili novi predpisi objavljeni 3. decembra 2008. Evropska komisija je objavila svoj predlog uredbe (COM(2008) 704 konč.), na katerega se sklicuje tudi to mnenje, 12. novembra 2008.

2.8 Preiskava ni bila omejena zgolj na zakonodajne organe. Financial Times je 18. oktobra 2008 objavil opis vloge agencije Moody’s v krizi trga visokotveganih hipotekarnih posojil, ki jo Moody’s ni zanikal. Nekatera razmišljanja, vsebovana v tem članku, so na voljo v točkah 2.9 do 2.12.

2.9 Agencija Moody’s je šla na borzo leta 2000. Uvrstitvi na borzo so sledile zelo nagle spremembe. Izvedena je bila nenadna koncentracija dobička. Vodstvo je dobilo možnost ugodnega nakupa delnic. Celotno težišče poslovanja se je nagnilo v drugo smer. Agencija Moody’s se je uvrstila na vrh lestvice podjetij z najvišjimi dobički v indeksu S&P 500. To uvrstitev je ohranila pet let zapored. Njene delnice so v prvih štirih letih trgovanja zrasle za 500 %, in to v času, ko je bil preostali del trga v upadu. Dobički agencije Moody’s so zrasli za 900 % v enem desetletju.

2.10 Na začetku tisočletja je bilo skoraj nemogoče, da bi CDO od agencije Moody’s prejele oceno trojnega A, če je bilo zavarovanje sestavljeno izključno iz hipotek. Agencija je od nekdaj uporabljala točkovanje „raznovrstnosti“, ki je vrednostnim papirjem s homogenim zavarovanjem preprečevalo, da prejmejo najvišjo bonitetno oceno. Agencija Moody’s je posledično izgubila tržni delež, ker se preostala dva tekmeca nista držala podobnega pravila preudarnosti. Agencija Moody’s je to svoje pravilo umaknila leta 2004 in njen tržni delež je poletel v nebo.

2.11 Leta 2006 je agencija Moody’s začela ocenjevati posebne izvedene finančne instrumente (angl. constant proportion debt obligations, CPDO). Dodelila jim je oceno AAA. Agencija Fitch, ki ni bila povabljena k ocenjevanju CPDO, je izjavila, da se ti papirji v njenih modelih uvrščajo komaj kaj nad papirji z visokim tveganjem. Po poročanju virov so bile CPDO najdonosnejši instrument, s katerim je Moody’s kdajkoli posloval. Leta 2007 je bila odkrita napaka v računalniških kodah za simulacijo uspešnosti CPDO. Izkazalo se je, da je bil ta produkt precenjen za kar štiri ocene. Napaka ni bila razkrita vlagateljem ali strankam. Koda je bila popravljena tako, da je temu instrumentu zopet dodelila oceno AAA. Naknadno, ko je Financial Times razkril napako, je bil uveden notranji disciplinski postopek.

2.12 Do sredine leta 2007 je trg stanovanjskih nepremičnin ZDA zabredel v precejšnje težave. Takrat se je Moody’s začel zavedati, da so bili njegovi modeli neustrezni. Avgusta 2007 je začel nižati ocene hipotekarno zavarovanih obveznic in začeli so se pretresi. V zadnjih nekaj mesecih leta 2007 je Moody’s znižal ocene večjemu številu vrednostnih papirjev kot v prejšnjih 19 letih. Moody’s vztraja, da nikakor ni mogel predvideti izbruha kreditne krize, pri čemer pa ni posodobil svojih osnovnih statističnih predpostavk o hipotekarnem trgu ZDA že od leta 2002. Njegovi zaposleni so obravnavali to vprašanje leta 2006, vendar podjetje ni imelo na voljo dovolj sredstev za izvedbo potrebnega pregleda in ponovne presoje.

2.13 Dejanski dokazi, ki jih ima komisija SEC, in pisni dokazi, ki jih je predložil Financial Times, kažejo da je treba uvesti veliko sprememb, če želimo, da bodo bonitetne agencije izpolnjevale svojo vlogo in dosegale standarde, ki se od njih pričakujejo.

3. Kratka vsebina predloga uredbe

Registracijski in nadzorni okvir

3.1 Člen 2 navaja, da se uredba uporablja za bonitetne ocene za regulativne namene, člen 4 pa pravi, da lahko finančne institucije uporabljajo samo bonitetne ocene, ki jih izdajo bonitetne agencije, ustanovljene v Skupnosti in registrirane v skladu s to uredbo.

3.2 Člen 12 določa, da bonitetna agencija lahko zaprosi za registracijo, s katero zagotovi, da se lahko njene bonitetne ocene uporabljajo za regulativne namene, če je ta bonitetna agencija pravna oseba s sedežem v Skupnosti. Pristojni organ matične države članice registrira bonitetno agencijo, če ta izpolnjuje pogoje za izdajo bonitetnih ocen, določene v tej uredbi. Registracija je veljavna na celotnem ozemlju Skupnosti.

3.3 Vlogo za registracijo se vloži pri CESR (Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje), ki jo posreduje pristojnemu organu matične države članice (člen 13), ki preveri, ali je vloga popolna (člen 14), in sprejme odločitev o registraciji ali odločitve o zavrnitvi, pred katero se posvetuje s CESR (člen 15). Predlog vsebuje tudi določbe o razveljavitvi registracije, če bonitetna agencija ne izpolnjuje več pogojev, pod katerimi je bila registrirana (člen 17). Bonitetne agencije morajo vložiti vlogo za registracijo najpozneje šest mesecev po začetku veljavnosti te uredbe (člen 35).

3.4 Člen 20 opisuje dolžnosti pristojnih organov. Pristojni organi ne smejo posegati v vsebino bonitetnih ocen. Imajo pa pooblastila, da:

— zahtevajo dostop do vseh dokumentov v kakršni koli obliki in prejmejo ali si priskrbijo njihovo kopijo;

— zahtevajo informacije od katere koli osebe ter osebo po potrebi pozovejo in izprašajo, da pridobijo informacije;

— opravljajo inšpekcijske preglede na kraju samem s predhodno najavo ali brez nje;

— zahtevajo zapise o telefonskem in podatkovnem prometu.

3.5 Člen 21 določa nadzorne ukrepe, ki so na voljo pristojnim organom. Ti vključujejo razveljavitev registracije, odreditev začasne prepovedi izdaje bonitetnih ocen, odreditev preklica uporabe bonitetnih ocen, izdajo javnih obvestil, kadar bonitetna agencija krši obveznosti, in uvedbo kazenskega postopka.

3.6 Členi 22 do 28 vsebujejo določbe o sodelovanju med pristojnimi organi, katerega cilj je omogočiti učinkovitost registracije in nadzora na celotnem notranjem trgu. Člen 29 in člen 30 opredeljujeta sodelovanje s tretjimi državami.

3.7 Člen 31 se nanaša na kazni, ki jih lahko odredijo pristojni organi. Navaja, da je treba predvideti kazni vsaj za primere grobih poklicnih napak in pomanjkanja skrbnosti dobrega gospodarja. Kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.

Neodvisnost in izogibanje nasprotjem interesov

3.8 Člen 5(1) določa, da bonitetna agencija poskrbi, da na izdajo bonitetne ocene ne vpliva nobeno obstoječe ali potencialno nasprotje interesov. Oddelek A (Organizacijske zahteve) in oddelek B (Operativne zahteve) priloge 1 uredbe določata obvezno preverjanje in usklajevanje.

3.9 Z organizacijskega vidika odgovornost nosi nadzorni svet. Višje vodstvo bonitetne agencije mora biti uživati ugled. Imeti mora vsaj tri neizvršne člane, ki so neodvisni. Njihovo plačilo ni povezano s poslovnimi rezultati bonitetne agencije. Njihov mandat je fiksno določen in ne sme presegati petih let. Mandata ni mogoče obnoviti, obstajajo pa tudi omejitve glede njihove razrešitve med mandatom. Vsi člani upravnega odbora ali nadzornega sveta morajo imeti strokovno znanje na ustreznem področju, najmanj en neodvisni član pa mora imeti poglobljeno znanje strukturiranih kreditnih trgov.

3.10 Neodvisni člani so posebej odgovorni, da spremljajo razvoj politike in procesa bonitetnega ocenjevanja ter da preprečujejo nasprotja interesov. Politike in postopki morajo biti usklajeni z uredbo. Mnenja neodvisnih direktorjev, ki jih ti pripravijo o teh zadevah, se v rednih časovnih presledkih posredujejo odboru in pristojnemu organu, kadar koli jih ta zahteva. Za učinkovito delovanje neodvisnih direktorjev morajo biti ustrezno vzpostavljeni sistemi bonitetnega ocenjevanja, podprti z mehanizmi notranjega nadzora in podvrženi neodvisnemu pregledu.

3.11 Z operativnega vidika bonitetna agencija opredeljuje in odpravlja ali – kadar je to primerno – obvladuje in razkriva vsa dejanska ali potencialna nasprotja interesov. Določena so nasprotja interesov, ki se nanašajo tako na fizične kot na pravne osebe. Tako na primer bonitetna agencija ne zagotavlja svetovalnih storitev ocenjevanemu subjektu ali kateri koli povezani tretji strani glede podjetniške ali pravne strukture, sredstev, obveznosti ali dejavnosti ocenjevanega subjekta ali katere koli povezane tretje strani. Bonitetna agencija podobno poskrbi, da analitiki ne dajejo uradnih ali neuradnih predlogov ali priporočil v zvezi z zasnovo strukturiranih finančnih instrumentov, za katere se pričakuje, da bo bonitetna agencija zanje izdala bonitetno oceno.

3.12 Bonitetna agencija hrani evidence in revizijske sledi vseh svojih dejavnosti, vključno z evidencami komercialnih ali tehničnih dogovorov med bonitetno agencijo in ocenjevanim subjektom. Te evidence se hranijo, pri čemer se poskrbi, da so na voljo pristojnim organom na njihovo zahtevo.

Zaposleni

3.13 Člen 6 zahteva, da bonitetna agencija poskrbi, da imajo zaposleni, ki so neposredno vključeni v bonitetni postopek, ustrezno znanje in izkušnje, da jim ni dovoljeno sodelovati v komercialnih pogajanjih z ocenjevanimi subjekti, da ne smejo delati z ocenjevanim subjektom manj kot dve leti ali več kot štiri leta, in da njihovi osebni prejemki niso odvisni od višine prihodka, ki ga bonitetna agencija prejme od ocenjevanih subjektov.

3.14 Oddelek C priloge 1 našteva še več pravil, ki se nanašajo na zaposlene. Ta pravila analitikom in drugim povezanim strankam prepovedujejo, da sodelujejo pri nakupu, prodaji ali sklepanju poslov v zvezi s katerim koli finančnim instrumentom katerega koli ocenjevanega subjekta, ali da sprejemajo darila ali usluge od takega ocenjevanega subjekta. Druge določbe se nanašajo na zaupnost in varovanje informacij.

3.15 Dve določbi se nanašata na naknadno zaposlitev analitika s strani subjekta, v katerega bonitetno ocenjevanje je bil vključen. Nadaljnja določba pravi, da če se analitik naknadno pridruži ocenjevanemu subjektu, bonitetna agencija pregleda vse ustrezno delo tega analitika, opravljeno v zadnjih 2 letih pred njegovim odhodom.

Ocenjevalne metodologije

3.16 Člen 7 zahteva, da bonitetna agencija javno razkriva metodologije, modele in ključne ocenjevalne predpostavke, ki jih uporablja v bonitetnem postopku. Bonitetna agencija sprejme vse potrebne ukrepe, da so informacije, ki jih uporablja pri dodeljevanju bonitetnih ocen, dovolj kakovostne in da so viri teh informacij zanesljivi.

3.17 Bonitetna agencija po potrebi spremlja in revidira svoje bonitetne ocene. Kadar se ocenjevalne metodologije, modeli ali ključne ocenjevalne predpostavke spremenijo, bonitetna agencija nemudoma razkrije verjetni obseg bonitetnih ocen, na katere bodo spremembe vplivale, revidira bonitetne ocene, na katere so spremembe vplivale, in ustrezno znova določi vse bonitetne ocene.

Razkrivanje in predstavitev bonitetnih ocen

3.18 Člen 8 predvideva, da bonitetna agencija neselektivno in pravočasno razkrije vse bonitetne ocene in vse odločitve glede preklica bonitetnih ocen.

3.19 Oddelek D priloge I zahteva, da se razkrije naslednje:

— ali je bila bonitetna ocena razkrita ocenjevanemu subjektu in, če je bila, ali je bila spremenjena po tem razkritju in pred njenim razširjanjem;

— glavna metodologija ali različica metodologije, ki je bila uporabljena pri določanju bonitetne ocene;

— pomen vsake bonitetne kategorije;

— datum, ko je bila ta prvič izdana za razširjanje, in datum, ko je bila zadnjič posodobljena.

Poleg tega bonitetna agencija poskrbi, da so jasno in vidno navedene vse značilnosti in omejitve bonitetne ocene, zlasti v zvezi s kakovostjo razpoložljivih informacij in njihovim preverjanjem.

3.20 V primeru pomanjkanja zanesljivih podatkov ali zapletenosti strukture nove vrste instrumenta ali nezadovoljive kakovosti razpoložljivih informacij ali ko se zaradi njih pojavljajo resni dvomi o tem, ali lahko bonitetna agencija zagotovi verodostojno bonitetno oceno, bonitetna agencija ne izda bonitetne ocene oziroma prekliče obstoječo bonitetno oceno.

3.21 Kadar bonitetna agencija napove bonitetno oceno, pojasni ključne elemente, na katerih temelji bonitetna ocena. Zlasti kadar oceni strukturiran finančni instrument, bonitetna agencija v bonitetni oceni navede informacije o analizi izgub in denarnih tokov, ki jo je izvedla.

3.22 Bonitetna agencija navede, katero raven ocenjevanja je uporabila v zvezi s postopki poglobljenega pregledovanja dokumentacije (due diligence) na ravni sredstev (kot je register hipotek z visokim tveganjem). Če se je pri tem opirala na ocenjevanje, ki ga je opravila tretja stran, navede, kako rezultat takega ocenjevanja vpliva na bonitetno oceno.

3.23 Člen 8 se ukvarja tudi z zadevo, da bonitetne ocene za strukturirane finančne instrumente niso primerljive z bonitetnimi ocenami za konvencionalne dolžniške instrumente. Temu ustrezno mora bonitetna agencija bodisi uvesti različne simbole, pri čemer ne sme uporabljati znane abecede, ali priložiti podrobno obrazložitev drugačne ocenjevalne metodologije za te instrumente in načina, kako se značilnosti tveganja razlikujejo od konvencionalnih instrumentov.

Splošno razkrivanje in razkrivanje v rednih časovnih presledkih

3.24 Razkrivanje, ki se zahteva v členih 9 in 10, je podrobneje opredeljeno v oddelku E priloge 1. Bonitetna agencija v celoti in javno razkrije ter takoj posodobi informacije o zadevah. Konkretno se razkrivanje nanaša na najpomembnejše zakonodajne vidike, kot so nasprotja interesov, politika razkrivanja, ureditve glede plačil, ocenjevalne metodologije, modeli in ključne predpostavke, spremembe politik in postopkov itd.

3.25 Razkrivanje v rednih časovnih presledkih zajema polletno sporočanje podatkov o preteklih stopnjah neplačil in letno sporočanje podatkov o strankah.

3.26 Poleg tega se zahteva tudi letno poročilo o preglednosti. To vključuje podrobne informacije o pravni strukturi in lastništvu bonitetne agencije, opis notranjega sistema za nadzor kakovosti, statistične podatke o dodelitvi osebja, opis politike bonitetne agencije glede vodenja evidenc o bonitetnih ocenah, rezultat letnega notranjega pregleda izpolnjevanja obveznosti v zvezi z neodvisnostjo, opis politike izmenjavanja vodstvenega osebja in analitikov, finančne informacije o prihodkih agencije in izkaz o upravljanju.

4. Stališče EESO

4.1 Bonitetne agencije uživajo privilegiran položaj v sektorju finančnih storitev, ker regulirani subjekti v tem sektorju morajo imeti vrednostne papirje, uvrščene v naložbene razrede. Oblasti na obeh straneh Atlantika priznavajo zelo malo bonitetnih agencij za regulativne namene. EESO spodbuja Komisijo, da nov proces registracije izkoristi, da dejavnosti bonitetnega ocenjevanja odpre za nove bonitetne agencije, predvsem s spodbujanjem vzpostavitve neodvisne evropske agencije, in finančne predpise preoblikuje tako, da za regulativne namene prizna bonitetne ocene katere koli bonitetne agencije, registrirane v EU.

4.2 Regulacija finančnih storitev je glavno gonilo oligopola bonitetnih agencij zaradi opiranja na bonitetne ocene v zvezi s kapitalskimi rezervami. EESO poziva regulativne organe EU, da se izognejo nepotrebnemu opiranju na bonitetne ocene, zlasti v luči nedavnih izkušenj, ko se je izkazalo, da so bile nekatere bonitetne ocene povsem neuporabne.

4.3 V skladu s tem EESO Komisijo poziva, da obravnava tudi vprašanje izjav o omejitvi odgovornosti bonitetnih agencij. Te običajno navajajo, da „naj se uporabniki tukaj vsebovanih informacij pri odločanju o naložbah ne bi smeli opirati na kakršno koli tukaj vsebovano bonitetno oceno ali mnenje“. Izjava, da so bonitetne ocene zgolj mnenje in da se nanje ni mogoče zanesti, se norčuje iz koncepta regulatornega kapitala, kar je pokazala tudi trenutna kriza. Nova uredba bi morala od bonitetnih agencij zahtevati, da stojijo za svojimi bonitetnimi ocenami.

4.4 EESO podpira tudi predlog, da mora imeti bonitetna agencija status pravne osebe, registrirane v Skupnosti, in da je zakonodajalec njena matična država članica. EESO ne zavrača vnaprej zamisli o vzpostavitvi novega nadzornega organa na ravni EU, če bi se izkazalo, da določbe o sodelovanju med državami članicami ne zadoščajo.

4.5 EESO je vesel, da ima predlog uredbe dovolj ostrine, kot je opredeljeno v členih 21 in 31. (odstavka 3.5 in 3.7 zgoraj). Pomanjkanje takih sankcij je bilo ena glavnih kritik primerljivih predpisov v ZDA. Pomembno je, da se kazni uveljavljajo z enako zavzetostjo v vseh državah članicah. EESO meni, da bi to področje moral usklajevati CESR.

4.6 Predlagani organizacijski in operativni predpisi so dobro zasnovani. Zahteva po imenovanju treh neodvisnih neizvršnih direktorjev je v skladu s kodeksom o upravljanju podjetij, sprejetem v Veliki Britaniji in drugod. Pri tem bo obstajala precejšnja odvisnost od vloge neodvisnih neizvršnih direktorjev. Uspeh organizacijskih pravil bo odvisen od njihovega ravnanja in uspešnosti delovanja. EESO meni, da bi bilo treba za vsa imenovanja neizvršnih direktorjev pridobiti prehodno odobritev od pristojnega organa. V predlaganem sistemu je taka odobritev nepogrešljiva.

4.7 Fitch je v 80-odstotni lasti podjetja Fimalac SA, ki pa je v 73-odstotni lasti podjetja Marc de Lacharriere. S&P je del skupine podjetij McGraw Hill. Moody’s je bil do leta 2000 sestavni del skupine Dun and Bradstreet. Dokazi, ki jih je prinesla preiskava časopisa Financial Times, kažejo, da so pregovorno profesionalnost agencije Moody’s po letu 2000 ogrozile zahteve, povezane z dogajanjem na borzi. EESO poziva pristojne organe držav članic, da v okviru svojega organizacijskega nadzora pozorno spremljajo povezavo med dejavnostjo bonitetnega ocenjevanja in pričakovanji delničarjev. Posebno pozornost je treba nameniti strukturi nagrajevanja za uspešnosti izvršnih kadrov.

4.8 Operativno gledano so prepovedi, določene v odstavku 3.11, ključne za nadzor in preprečevanje najpomembnejšega vidika nasprotij interesov, ki so bila ugotovljena. Bonitetna agencija ne bo smela več ocenjevati posla, v zvezi s katerim je zagotavljala svetovalne storitve.

4.9 Tudi namen pravil, ki se nanašajo na zaposlene, je preprečiti nasprotja interesov. Podobno kot v primeru zunanjih revizorjev, je časovni okvir, znotraj katerega je lahko analitik povezan s stranko, omejen, čeprav bi lahko to omejitev s štirih podaljšali na pet let. Podobno kot velja za revizorje in vse segmente sektorja finančnih storitev, analitike ne smejo imeti interesov, povezanih z delnicami in vrednostnimi papirji strank. EESO je vesel, da bodo bonitetne agencije odslej morale spoštovati ta pravila preudarnega poslovanja.

4.10 EESO zelo podpira določbe člena 7. Ta bo odpravil zelo očitne zlorabe, ugotovljene med preiskavo komisije SEC. Objava metodologij bo jasno pokazala, ali so bile bonitetne ocene oblikovane prek bližnjic ali po ovinkih. Poleg tega je bonitetna agencija odslej dolžna preveriti svoje vire informacij in zagotoviti, da so dovolj zanesljive za oblikovanje bonitetne ocene. Enako pomembno je dejstvo, da bi lahko predpisi v zvezi s spreminjajočimi se metodologijami in predpostavkami, če bi bili uveljavljeni, razkrili napake pri bonitetnem ocenjevanju veliko prej kot leta 2007. EESO predlaga, da se pozorno spremlja skladnost s členom 7, določbe tega člena pa po potrebi okrepi.

4.11 Člen 8 zapira zanko z zahtevo po razkritju načina, kako naj bonitetna agencija v posameznih poslih uporablja pravila, določena v členu 7. V zvezi z razkrivanjem je EESO izjemno zadovoljen, da bo EU v primeru strukturiranih produktov šla dlje od ZDA, saj bo zahtevala, da se na tak ali drugačen način izpostavijo potencialno toksične lastnosti teh produktov.

4.12 Ugovori na ločeno serijo ocenjevalnih simbolov za strukturne produkte izpostavljajo predvsem verjetnost, da bodo po številnih znižanjih ocen obveznice, ki nosijo ločeno oznako, zaznane kot nižjerazredne naložbe. EESO meni, da to sploh ne bi bilo slabo, dokler se ponovno ne vzpostavi verodostojnost teh obveznic.

4.13 Odbor COREPER je izpostavil dejstvo, da se predlog uredbe ne ukvarja z bonitetnimi ocenami, oblikovanimi v tretjih državah. EESO podpira predlog odbora COREPER, da se dovoli uporaba takih bonitetnih ocen za regulativne namene v EU, če jih je potrdila bonitetna agencija, ki je že registrirana v EU, pod pogojem da:

— sta ti dve agenciji del iste skupine,

— agencija, ki ni iz EU, izpolnjuje obveznosti, podobne predpisom, ki veljajo v EU,

— obstaja objektivni razlog za izdajo bonitetne ocene tretje države,

— je vzpostavljeno sodelovanje med ustreznimi pristojnimi organi.

4.14 Različne vrste razkrivanja tako za regulativne namene kot za obveščanje trga se zdijo primerne, morda z izjemo dveh pridržkov.

— stopnje neplačil so pomembne, ker so merilo (pomanjkanja) kakovosti ocenjevalne dejavnosti posamezne bonitetne agencije. V ZDA so zahteve konkretne: bonitetna agencija mora objaviti statistične podatke o uspešnosti za obdobje enega, treh in desetih let v vsaki bonitetni kategoriji, da se jasno ugotovi, kako uspešno so njihove bonitetne ocene napovedale neplačila. EESO želi, da bi določbe uredbe to temo obravnavale precej konkretno.

— uredba vsebuje tudi zahtevo, da je treba razkriti imena strank, od katerih bonitetna agencija prejema več kot 5 % svojih letnih prihodkov. Ta omejitev je morda prenizka. EESO zato poziva CESR, da jo dodatno obravnava.