V metodo dodeljevanja kvot je trenutno zajetih približno 1 100 podjetij, od katerih sta približno dve tretjini imetniki kvot HFC (proizvajalci in/ali uvozniki plina v razsutem stanju), ostala podjetja pa so uvozniki opreme. 78 prvotnih podjetij je vsako leto prejelo kvoto na podlagi svojih dejavnosti, povezanih s HFC, v obdobju 2009–2012. Število novih udeležencev je precej večje in se vsako leto povečuje. Leta 2017 je bilo med podjetji 579 novih udeležencev, kar pomeni 73-odstotno povečanje od leta 2015. Zdi se, da so nekateri od teh novih udeležencev povezani drug z drugim in/ali s prvotnimi udeleženci na trgu.

HFC v EU ne vstopajo le z uvozom plinov v razsutem stanju, ampak jih vsebuje tudi uvožena oprema. Če bi se oprema HFC lahko uvažala brez kakršnih koli omejitev, bi to ogrozilo okoljsko celovitost postopnega zmanjševanja in ne bi bilo pravično do proizvajalcev opreme v EU, ki uporabljajo HFC, kupljene na trgu EU, na katerem se izvaja postopno zmanjševanje. Zato je v uredbi o F-plinih določeno, da je treba od 1. januarja 2017 v sistemu kvot upoštevati HFC, s katerimi so napolnjene oprema za hlajenje in klimatizacijo ter toplotne črpalke, dane na trg. To za uvoznike opreme HFC pomeni, da potrebujejo pooblastila imetnikov kvot za uporabo teh kvot pri uvozu .

·iz rezerve na podlagi letnih izjav podjetij o njihovih potrebah po kvotah. Ta rezerva se do leta 2018 dejansko dodeljuje samo „novim udeležencem“, tj. podjetjem, ki niso sporočila kvot v obdobju 2009–2012. Po letu 2018 bodo novi udeleženci in prvotna podjetja enako upravičeni do kvot iz rezerve.

·„prvotnim“ podjetjem na podlagi „dedovanja“, tj. v obdobju 2015–2017 so letne kvote temeljile na dejavnostih posameznih proizvajalcev in uvoznikov HFC v razsutem stanju v EU v obdobju 2009–2012, kot so bile sporočene v okviru prejšnje Uredbe (ES) št. 842/2006 o določenih fluoriranih toplogrednih plinih. Od leta 2018 in vsaka tri leta zatem se bo izvedel ponovni izračun na podlagi novejših podatkov;

To poročilo temelji na zunanjem tehničnem delu, opravljenem po naročilu Komisije, in obsežnih posvetovanjih z deležniki, vključno s spletno raziskavo prizadetih podjetij in posvetovanji v okviru posvetovalnega foruma, vzpostavljenega v skladu s členom 23 uredbe o F-plinih.

V skladu s tem je v členu 21(5) uredbe o F-plinih Komisija pozvana, naj „objavi poročilo, v katerem oceni metodo dodeljevanja kvot in učinek dodeljevanja brezplačnih kvot ter stroške izvajanja te uredbe v državah članicah in po potrebi morebitnega mednarodnega sporazuma o fluoriranih ogljikovodikih. Komisija na podlagi tega poročila Evropskemu parlamentu in Svetu po potrebi predloži zakonodajni predlog za: (a) spremembo metode dodeljevanja kvot; (b) oblikovanje ustrezne metode za razdelitev morebitnih prihodkov.“

Da bi se v danem letu upoštevala letna omejitev HFC, uredba o F-plinih vzpostavlja sistem kvot. Podjetja od leta 2015 potrebujejo kvoto, da bi lahko zakonito dala na trg HFC v razsutem stanju, pri čemer jim Komisija vsako leto brezplačno dodeli kvote. Pri presoji vpliva za predlog uredbe o F-plinih so se proučile prednosti in pomanjkljivosti različnih možnosti dodeljevanja kvot3, v okviru sozakonodajnega postopka pa so se podrobno obravnavale možnosti brezplačnega dodeljevanja kvot, dodeljevanja kvot za pristojbino in dodeljevanja kvot na dražbi. Takrat se je v določenem obsegu podpiralo izvajanje pristojbin za kvote ali sistema dražb, ker bi ti možnosti med drugim ustvarili prihodek, ki bi se lahko uporabil za povečanje finančnih sredstev večstranskega sklada, če bi se v okviru Montrealskega protokola sklenil sporazum o postopnem zmanjševanju HFC, in ker bi ti možnosti lahko prispevali k učinkovitemu izvajanju. Vendar je bila končna odločitev sprejeta v prid brezplačnega dodeljevanja kvot, pri tem pa sprejet dogovor, da se bodo spremljali delovanje vzpostavljene metode in (morebitni) stroški v državah članicah.

Od sprejetja uredbe o F-plinih leta 2014 mednarodna pogajanja uspešno napredujejo in oktobra 2016 je 197 držav sklenilo sporazum o postopnem zmanjšanju globalne porabe in proizvodnje HFC v okviru Montrealskega protokola (v nadaljnjem besedilu: sprememba iz Kigalija). Ta sporazum je pravno zavezujoč in bo vsem državam članicam pomagal pri izpolnjevanju zavez iz Pariškega sporazuma . Države v razvoju lahko pridobijo podporo prek „večstranskega sklada za izvajanje Montrealskega protokola“ (v nadaljnjem besedilu: večstranski sklad), v katerega prispevajo države članice EU.

S ciklom ponovnega izračuna za dodelitev kvot na podlagi porabe v prejšnjih letih novi udeleženci vsaka tri leta postanejo prvotna podjetja. Novi udeleženci, ki so začeli poslovati leta 2015bodo na primer od leta 2018 prvotna podjetja in bodo prejeli kvoto glede na količine HFC, ki so jih zakonito dali na trg. Hkrati bodo lahko pridobili dodatno kvoto iz rezerve.

Podatki iz naknadnih poročil podjetij so trenutno na voljo le za leto 2015. Glede na te podatke je bilo postopno zmanjševanje leta 2015 preseženo. Skupne sporočene količine so bile za 8 % nižje od dovoljene omejitve. Številna podjetja niso v celoti izkoristila dodeljenih kvot, pri čemer so bili novi udeleženci na splošno manj učinkoviti od prvotnih podjetij. Deležniki so navedli, da so možni razlogi za to (i) nerazumevanje novih pravil, vključno z razliko med kvotami in pooblastili, (ii) zahteva, da se izpolnijo tudi obveznosti iz uredbe REACH, s katerimi nekateri novi udeleženci ob predložitvi zahtevka za kvoto morda niso bili seznanjeni, in (iii) dejstvo, da se je veliko podjetij pripravilo na postopno zmanjševanje, tako da so leta 2014, tik pred začetkom postopnega zmanjševanja, povečala svoj uvoz (torej leta 2015 morda niso več potrebovala celotne kvote). Veliko deležnikov je tudi poudarilo, da so še vedno potrebna prizadevanja vseh strani, da bi vsi udeleženci na trgu, zlasti proizvajalci in uvozniki predhodno polnjene opreme ter novi udeleženci, bolje razumeli svojo vlogo v postopnem zmanjševanju.

Leta 2015 je omejitev kvote preseglo le nekaj podjetij. Komisija je obravnavala primere neizpolnjevanja zahtev, pri čemer so jo podprli organi držav članic, da bi naložila sankcije v skladu z uredbo o F-plinih (od prihodnje kvote podjetja se odšteje dvakratna presežena količina) in zagotovila, da se kazni izvedejo tudi na nacionalni ravni. Neizpolnjevanje zahtev se ugotovi s primerjavo dodeljene kvote in sporočenih vrednosti, ki jih je preveril neodvisni revizor. Poleg tega lahko carinski organi preverijo, ali so uvozniki plinov v razsutem stanju in opreme HFC vpisani v evidenco o HFC ter imajo kvoto ali pooblastila.

b.Prenosi kvot in pooblastila za uporabo kvot

Možnost, da prvotna podjetja prenesejo kvote, ni povzročila velikih sprememb v zvezi z razporeditvijo kvot med podjetji. Prenosi so bili v veliki meri omejeni na nekaj transakcij med večjimi prvotnimi podjetji, delno zaradi prestrukturiranja, in na podjetja, ki so izstopila s trga. Poleg teh navedenih transakcij podjetja niso pokazala velike pripravljenosti za trgovanje s kvotami z drugimi udeleženci na trgu.

Nasprotno se je možnost izdajanja pooblastil za uporabo kvot obsežno uporabljala v letih 2015 in 2016, saj so se številni uvozniki opreme pripravljali na to, da bodo od 1. januarja 2017 izpolnjevali zahtevo glede pooblastil za uvoz opreme za hlajenje in klimatizacijo ter toplotnih črpalk. Leta 2015 in leta 2016 so bili uvozniki opreme pooblaščeni za uporabo 9 % oziroma 12 % celotne kvote. Za primerjavo je glede na poročila podjetij delež HFC v uvoženi opremi za hlajenje in klimatizacijo ter toplotnih črpalkah obsegal 7 % skupne dobave HFC v EU leta 2015. Kljub tem pripravljalnim dejavnostim so nekateri uvozniki opreme v raziskavi izrazili številne pomisleke v zvezi s pravilnim razumevanjem pravil, težavami pri načrtovanju svojega povpraševanja ali iskanju imetnikov kvot, ki bi bili pripravljeni prodati pooblastila, in visokimi cenami pooblastil. V odziv na te pomisleke je bila evidenca o HFC spremenjena, da bi se omogočil prenos pooblastil, tako da lahko podjetje usklajuje pridobivanje pooblastil za skupino uvoznikov. Tuji proizvajalci opreme lahko na primer pridobijo ustrezna pooblastila in jih prenesejo na podjetja, ki uvažajo opremo. Pričakovati je, da bo ta novost olajšala izpolnjevanje zahtev, zlasti uvoznikov majhnih količin, običajno MSP in mikropodjetij. Ta ukrep so odločno podprle organizacije deležnikov. 14

c.Gibanje cen

Sektor, v katerem se uporabljajo HFC, je precej zapleten in vključuje veliko različnih vrst podjetij, in sicer: proizvajalce HFC (na svetovni ravni), proizvajalce različne opreme ali izdelkov (na svetovni ravni), uvoznike opreme ali izdelkov (na ravni EU), distributerje plina v razsutem stanju (na ravni EU), podjetja za namestitev opreme in storitvena podjetja (na ravni EU) ter končne uporabnike različne opreme (na ravni EU). Da bi se spremljal učinek sistema kvot, se na podlagi podatkov, pridobljenih od proizvajalcev hladilnih sredstev, distributerjev plina in proizvajalcev opreme, spremlja gibanje cen za različne vrste HFC in na različnih ravneh vrednostne verige. Čeprav v tej zgodnji fazi postopnega zmanjševanja ni mogoče oblikovati končnih sklepov, je od leta 2014 vseeno opazen splošen trend zviševanja cen. To zvišanje je najbolj opazno pri nabavnih cenah distributerjev plina in nekoliko manj pri cenah storitvenih podjetij, medtem pa (še) ni tako očitno pri plinu, ki ga kupijo proizvajalci opreme s sedežem v EU, najverjetneje zaradi njihovih dolgoročnejših sporazumov s proizvajalci plina. Ugotovljeno zviševanje cen se razlikuje glede na vrste HFC, na splošno pa je večje pri HFC z velikim potencialom globalnega segrevanja. Opozoriti je treba tudi, da se zdi, da so stroški uvoznikov opreme HFC za pridobitev pooblastil, če se pretvorijo v EUR/t ekvivalenta CO2, podobni zvišanju cen za HFC v razsutem stanju na ravni distributerjev.

Ta zvišanja cen so pričakovana in želena posledica ukrepa postopnega zmanjševanja, saj je bil namen tega tržnega ukrepa omejiti dobavo plinov z velikim potencialom globalnega segrevanja, da bi se spodbudile inovacije ter uporaba snovi z manjšim potencialom globalnega segrevanja in alternativ brez HFC. Ker se kvote dodeljujejo brezplačno, bodo hkrati nekateri udeleženci morda imeli koristi od teh zvišanj cen. Nekateri deležniki so opozorili, da je to zagotovilo koristi imetnikom kvot in da bi bilo bolj smiselno namesto tega vzpostaviti sistem, s katerim bi se ustvaril prihodek, ki bi se lahko uporabil za podporo nacionalnega in mednarodnega izvajanja zmanjševanja HFC, in v okviru katerega bi lahko kvote pridobili tudi uvozniki opreme14.

4.Stroški izvajanja uredbe v državah članicah

Uredba o F-plinih v veliki meri temelji na obveznostih, ki so bile uvedene že s predhodno Uredbo (ES) št. 842/2006, zlasti v zvezi s preprečevanjem emisij iz opreme, kar vključuje na primer preverjanja uhajanja in popravila, sheme certificiranja in usposabljanja v državah članicah, označevanje opreme, poročanje in predelavo izrabljene opreme. Pri oceni predhodne Uredbe (ES) št. 842/2006 so bili stroški javnih uprav v državah članicah v zvezi z izvajanjem in uporabo teh ukrepov ocenjeni na 11,4 milijona EUR na leto. Ta znesek vključuje stroške osebja pristojnih organov, ukrepov za ozaveščanje in izvršilnih ukrepov, kot so inšpekcijski pregledi.

Glavna novost uredbe o F-plinih, tj. postopno zmanjševanje HFC, ni bistveno povečala stroškov javnih uprav v državah članicah. Ker je Evropska komisija odgovorna za centralno upravljanje postopnega zmanjševanja, se ti stroški krijejo s sredstvi iz obstoječega večletnega administrativnega proračuna. Evropska komisija med drugim:

·upravlja portal o F-plinih in evidenco o HFC za registracijo podjetij, kvot, prenosov kvot in pooblastil za uporabo kvot;

·upravlja predhodne izjave za kvote, vsaka tri leta ponovno izračuna nove referenčne vrednosti kvot in vsako leto naloži nove kvote;

·nadzira letno naknadno poročanje podjetij v okviru sistema, ki ga upravlja Evropska agencija za okolje;

·na podlagi naknadnih poročil preverja, ali so podjetja upoštevala omejitve kvot, in nalaga kazni v zvezi s kvotami v obliki odbitkov od prihodnjih dodelitev kvot;

·na podlagi naknadnih poročil preverja, ali imajo uvozniki opreme HFC zahtevana pooblastila za uporabo kvot, in

·podjetjem zagotavlja napotke o uporabi portala o F-plinih in evidence o HFC ter o izpolnjevanju obveznosti v zvezi s sistemom kvot.

Stroški držav članic v zvezi s postopnim zmanjševanjem so torej omejeni na zagotavljanje dodatnih smernic deležnikom, zagotavljanje učinkovitih mejnih kontrol, vključno z usposabljanjem carinskih uradnikov, in ukrepanje v primerih neizpolnjevanja obveznosti, vključno z nezakonito trgovino.

Splošneje, stroški industrije v zvezi z izvajanjem ukrepov, ki so že vključeni v predhodno Uredbo (ES) št. 842/2006, so bili prej ocenjeni na približno 1 milijardo EUR za leto 2015, leta 2030 pa naj bi se povečali na 1,5 milijarde EUR. Poleg tega so bili stroški v zvezi s postopnim zmanjševanjem HFC ocenjeni na približno 1,5 milijarde EUR na leto. Vendar je pričakovati, da bodo stroški dejansko nižji. Prvi znesek temelji na predpostavki, da se uporaba HFC ne bo zmanjšala do leta 2030, vendar se bo z uvedbo postopnega zmanjševanja HFC v okviru nove uredbe njihova uporaba bistveno zmanjšala. Drugi znesek je konservativno temeljil le na podatkih, ki so bili na voljo leta 2010, torej ne upošteva novih tehnologij, ki so se pojavile od takrat, in trenda zmanjševanja stroškov podnebju prijaznih tehnologij. Če pa se ta zneska obravnavata na podlagi znatnega zmanjšanja emisij, ki je bilo doseženo, so ukrepi v zvezi z F-plini v primerjavi z morebitnimi ukrepi v drugih sektorjih zelo stroškovno učinkoviti. Na podlagi tehnologij, razpoložljivih leta 2010, so bili povprečni stroški zmanjšanja emisij ocenjeni na 16 EUR/tono ekvivalenta CO23. S povečanjem energijske učinkovitosti se bodo verjetno izravnali dodatni vnaprejšnji stroški naložb.