[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 21.6.2006

SEC(2006) 786 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

Ocena ukrepov, ki jih je Portugalska sprejela kot odgovor na Priporočilo Sveta z dne 20. septembra 2005 z namenom, da odpravi čezmerni javnofinančni primanjkljaj

1. Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za portugalsko

V 90. letih je Portugalska uspešno izboljševala svoj proračunski položaj. V razmerah razbohotene gospodarske rasti od sredine desetletja je javnofinančni primanjkljaj postopno zdrsnil pod 3 % BDP, javni dolg pa se je vztrajno zniževal in se proti koncu 90. let približal 50 % BDP.

Vendar se je z letom 2000 gospodarski in fiskalni položaj Portugalske začel slabšati. Stopnja gospodarske rasti je občutno upadla zaradi neugodnih cikličnih pogojev in trajnejše strukturne šibkosti gospodarstva. Tako upočasnjeno gospodarsko rast je spremljalo hitro strukturno poslabšanje javnih financ, tako da je leta 2001 javnofinančni primanjkljaj presegel 4 % BDP. Svet je 5. novembra 2002 sklenil, da čezmerni primanjkljaj obstaja[1], in v skladu s členom 104(7) Pogodbe na Portugalsko naslovil priporočilo za odpravo teh razmer najpozneje do leta 2003[2]. V naslednjem letu je bila fiskalna politika zaostrena in javnofinančni primanjkljaj se je zmanjšal na tik pod 3 % BDP, čeprav predvsem zaradi obsežnih enkratnih ukrepov. Svet je maja 2004 ocenil, da je Portugalska ravnala v skladu z njegovim priporočilom, in sklenil, da bo razveljavil svojo odločbo iz novembra 2002 in s tem zaključil postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem[3]. Svet je pri odločitvi o razveljavitvi odločbe iz leta 2002 upošteval zavezanost portugalskih oblasti, da bodo izvajali potrebne ukrepe, s katerimi naj bi primanjkljaj v letu 2004 in po njem ohranili pod referenčno vrednostjo.

Kljub tem konsolidacijskim prizadevanjem so javne finance ostale skrajno nestabilne, načrti za ohranitev primanjkljaja pod referenčno vrednostjo v višini 3 % BDP pa so še vedno temeljili na obsežnih enkratnih ukrepih.

Portugalska je junija 2005 – po splošnih volitvah spomladi leta 2005 in sestavi nove vlade – predložila dopolnitev svojega programa stabilnosti, v katerem je naznanila spremembo fiskalne strategije in razkrila načrte za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja pod 3 % BDP v letu 2008. Primanjkljaj naj bi ostal nad 3 % BDP v letih od 2005 do 2007, predvsem zaradi ukinitve uporabe enkratnih ukrepov in ponovnega ocenjevanja rasti državnih izdatkov. V tem obdobju naj bi javni dolg presegal 60 % BDP in še naprej naraščal do leta 2007. Svet je 20. septembra 2005 na podlagi ustreznega priporočila Komisije[4] sklenil, da na Portugalskem obstaja čezmerni primanjkljaj, in v skladu s členom 104(7) Pogodbe na Portugalsko naslovil priporočilo, da v srednjeročnem obdobju verodostojno in trajno zmanjša primanjkljaj pod 3 % BDP najpozneje do leta 2008[5].

Svet je Portugalski določil rok 19. marec 2006 za sprejetje učinkovitih ukrepov za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja. Svet je zlasti zahteval, da mora Portugalska: „z odločnim izvajanjem napovedanih korektivnih ukrepov omejiti poslabšanje fiskalnega položaja v letu 2005“; „temeljito izvesti potrebne ukrepe, da zagotovi trajno in opazno znižanje ciklično prilagojenega primanjkljaja, brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer v letu 2006 glede na leto 2005 doseže znatno znižanje v višini 1,5 % BDP, nato pa v naslednjih dveh letih vsako leto uresniči nadaljnje občutno znižanje za najmanj ¾ % BDP“ in „hitro izvede reforme za omejitev in znižanje odhodkov v prihodnjih letih; izkoristiti vse priložnosti, da pospeši zmanjševanje proračunskega primanjkljaja, in biti pripravljena za sprejetje morebitnih dodatnih ukrepov, nujnih za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2008“. Hkrati je Portugalsko pozval, da „razmisli o ambicioznejših korektivnih ukrepih, če se izkaže, da je to potrebno za zagotovitev izpolnjevanja ciljev, določenih za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja“ . Poleg tega je zahteval, da morajo portugalski organi „zagotoviti vztrajno zmanjševanje delež bruto javnega dolga in zadovoljivo hitro približevanje referenčni vrednosti tako, da zagotovijo, da gibanja dolga sledijo napredku, doseženemu pri zmanjševanju primanjkljaja, da se izogibajo finančnim transakcijam, ki povečujejo dolg, in da skrbno preučijo možne vplive večjih z javnimi sredstvi financiranih projektov na dolg, vključno s projekti, ki se izvajajo v partnerskem sodelovanju z zasebnim sektorjem“. Svet je portugalske organe tudi pozval, da „ še naprej izboljšujejo zbiranje in obdelavo javnofinančnih podatkov“. Nazadnje so bili portugalski organi pozvani, da „v srednjeročnem obdobju zagotovijo stabilno proračunsko konsolidacijo v smeri javnofinančne uravnoteženosti ali javnofinančnega presežka, z zmanjšanjem ciklično prilagojenega primanjkljaja ter brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov za najmanj 0,5 % BDP na leto v obdobju po odpravljenem čezmernem primanjkljaju“.

V skladu s členom 9(3) Uredbe Sveta 1467/97, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta 1056/2005[6], ki navaja, da po izteku roka za državo članico, da sprejme ukrepe na podlagi priporočila iz člena 104(7) Pogodbe, „Komisija obvesti Svet o tem, ali meni, da so sprejeti ukrepi – pod pogojem da se ti v celoti izvedejo ter da gospodarski razvoj poteka po napovedih – zadostni za zagotovitev ustreznega napredka pri zmanjšanju čezmernega primanjkljaja v rokih, ki jih je določil Svet“ , to sporočilo ocenjuje ukrepe, ki jih je Portugalska sprejela kot odgovor na priporočilo Sveta.

2. Ukrepi, ki jih je Portugalska sprejela kot odgovor na priporočilo Sveta

2.1 Javnofinančni proračunski saldo in reforma odhodkov

Proračunski saldo leta 2005

Cilj proračunskega zakona za leto 2005, sprejetega decembra 2004, je bil javnofinančni primanjkljaj v višini 2,8 % BDP leta 2005 na podlagi realne rasti BDP, načrtovane v višini 2,4 %. Proračun za leto 2005 je za dosego cilja med drugim predvideval izvajanje enkratnih ukrepov v višini 1,4 % BDP. Po splošnih volitvah spomladi leta 2005 in izvolitvi nove vlade je bil ta cilj popravljen na 6,2 % BDP, kakor je opisano v dopolnitvi portugalskega programa stabilnosti iz junija 2005 in potrjeno v dopolnilnem proračunu, ki ga je parlament sprejel julija 2005. Revizija programa je bila posledica ponovne ocene rasti javnofinančnih odhodkov in sprejetja nove fiskalne strategije, ki je kot enega od ključnih sestavin vključevala ukinitev uporabe obsežnih enkratnih ukrepov. V popravljenem ciljnem primanjkljaju je že bil upoštevan sveženj korektivnih ukrepov v višini okoli 0,6 % BDP, sprejet sredi leta 2005, od katerih sta bila najobsežnejša ukrepa povečanje splošne stopnje DDV z 19 % na 21 % in zamrznitev avtomatičnega napredovanja državnih uslužbencev. Cilj dopolnitve programa stabilnosti iz decembra 2005 je bil javnofinančni primanjkljaj v višini 6,0 % BDP[7].

Proračunski saldo leta 2006

Portugalski parlament je dne 30. novembra 2005 potrdil proračunski zakon za leto 2006, z zastavljenim javnofinančnim primanjkljajem v višini 4,6 % BDP. Proračun je zasnovan na fiskalni strategiji, predstavljeni v dopolnitvi programa stabilnosti iz junija 2005, uresničitev zaželenega primanjkljaja pa temelji na vrsti korektivnih ukrepov tako na strani odhodkov kakor tudi na strani prihodkov. Na fiskalnem področju je v proračunu za leto 2006 predvideno zmanjšanje javnofinančnega strukturnega salda (tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) za 1,6 % BDP.

V letu 2006 večina ciljne fiskalne konsolidacije izhaja iz dodatnih davčnih prihodkov. Delež davkov v razmerju do BDP naj bi se povečal za približno eno odstotno točko v primerjavi z izidom leta 2005. Ti dodatni prihodki izhajajo iz zvišanja DDV, uveljavljenega julija 2005, in zvišanj davkov na naftne in tobačne izdelke. Proračunski zakon iz leta 2006 je tudi uvedel dodatni dohodninski razred z višjo mejno davčno stopnjo za letne dohodke nad 60.000 EUR, medtem ko so bile davčne olajšave za upokojence znižane. Prihodki naj bi se povečali tudi z omejitvami davčnih ugodnosti – nekatere so bile uresničene s proračunom za leto 2005 – in izboljšanim pobiranjem prihodkov. Najnižja davčna osnova za socialne prispevke samozaposlenih oseb se je leta 2005 prav tako zvišala z enkratnika na 1,5-kratnik minimalne plače.

Na strani odhodkov si proračunski zakon prizadeva realno stabilizirati tekoče odhodke z omejitvami po različnih področjih in podsektorjih javne uprave. Primera pomembnih ukrepov, ki jih je uzakonil proračunski zakon, sta zamrznitev nominalnih transferjev z institucionalnih enot centralne ravni države na institucionalne enote regionalne in lokalne ravni države, ki tudi ne morejo več povečati svoje zadolženosti glede na ravni s konca leta 2005, in obveznost institucionalnih enot lokalne ravni države, da odhodke za osebje ohranijo na njihovi nominalni ravni iz leta 2005. Hkrati so bila uzakonjena strožja pravila zaposlovanja, kot sta zgolj delna nadomestitev (povprečno samo 50 %) delavcev, ki zapustijo državno službo v osrednji javni upravi[8], in obveznost, da zaposlovanje državnih uslužbencev odobri finančni minister. Hkrati je bila razširjena začasna zamrznitev avtomatičnih napredovanj, ki je bila uveljavljena sredi leta 2005. Skupaj je glede na proračun delež primarnih odhodkov v BDP znižan za 0,5 odstotne točke glede na leto 2005. Za nadziranje izvrševanja proračuna tako, da bi preprečili odstopanja od ciljev, so v vsakem ministrstvu od preteklega februarja zaposleni finančni nadzorniki, proračun za leto 2006 pa vključuje mehanizme poročanja o odhodkih za državne podsektorje, katerih neupoštevanje se lahko kaznuje.

Poleg korektivnih ukrepov, ki so bili uveljavljeni s samim proračunskim zakonom iz leta 2006, se od sredine leta 2005 (glej tabelo 1) uvajajo strukturni ukrepi za trajnejše omejevanje in zmanjševanje odhodkov, ki bodo v prihodnjih letih vplivali na zmanjševanje primanjkljaja in podpirali srednjeročno fiskalno konsolidacijo, pri čemer so bili nekateri izmed njih uvedeni pred priporočilom Sveta iz septembra 2005 na podlagi člena 104(7) Pogodbe. Predvsem so bile uvedene spremembe v sistemih starostnega pokojninskega zavarovanja: ukinitev sistema starostnega pokojninskega zavarovanja za državne uradnike in njegova vključitev v (manj radodaren) sistem splošnega pokojninskega zavarovanja sta bili pospešeni s postopnimi zvišanji zakonske upokojitvene starosti in obdobij upravičenosti od leta 2006 do leta 2015 ter s spremembo formule prejemkov; poleg tega so se zaostrila pravila upokojitve za nekatere kategorije državnih uslužbencev, zlasti v zvezi z upravičenostjo do pokojnine za krajše delovne dobe; navsezadnje so bili v sistemu splošnega pokojninskega zavarovanja uvedeni tudi manj ugodni pogoji za predčasno upokojitev. Ukrepi za zmanjševanje odhodkov so bili uvedeni tudi na področju zdravstva. Zlasti so bile avgusta leta 2005 znižana povračila stroškov za zdravila; pravila posebnih sistemov zdravstvene pomoči za nekatere skupine državnih uslužbencev so bila zaostrena; uvedena je bila revizija sporazumov za nakup storitev s strani državne zdravstvene službe od zasebnih dobaviteljev; pozno leta 2005 pa je bilo več javnih bolnišnic preoblikovanih v družbe v državni lasti z večjo stopnjo podjetniške avtonomije. Poteka tudi reorganizacija zdravstvenih služb, pri čemer bo vrsta služb ukinjena.

Da bi ocenili združljivost velikih projektov javnih naložb s cilji fiskalne konsolidacije, je bil leta 2005 sprejet okvir za medresorsko spremljanje finančnih vplivov investicijskih projektov, ki presegajo prag 250 milijonov EUR (okoli 0,2 % BDP).

Tabela 1: Proračunski vpliv glavnih sprememb politike

glede na program stabilnosti iz decembra 2005

Kumulativne vrednosti, % BDP, cene 2005 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Ukrepi za povečanje prihodkov |

Davek na dohodek in premoženje | 0.1 | 0.4 | 0.5 | 0.6 | 0.6 |

DDV | 0.4 | 0.8 | 0.8 | 0.8 | 0.8 |

Davek na naftne proizvode | - | 0.1 | 0.3 | 0.4 | 0.4 |

Trošarine na tobak | - | 0.1 | 0.2 | 0.3 | 0.4 |

Socialni prispevki | 0.1 | 0.2 | 0.3 | 0.3 | 0.3 |

Skupni prihodki | 0.6 | 1.6 | 2.1 | 2.3 | 2.4 |

Ukrepi za zmanjšanje odhodkov |

Reforma javne uprave (vključno z osebjem) | 0.1 | 0.3 | 0.7 | 1.1 | 1.4 |

Socialna varnost in zdravstvo |

Zaposleni v zasebnem sektorju | - | 0.1 | 0.2 | 0.2 | 0.2 |

Državni uslužbenci | - | 0.2 | 0.3 | 0.5 | 0.6 |

Plačilo zdravil | - | 0.1 | 0.1 | 0.1 | 0.1 |

Skupni stroški | 0.1 | 0.6 | 1.3 | 1.8 | 2.3 |

Skupni vpliv na javnofinančni saldo | 0.6 | 2.3 | 3.3 | 4.1 | 4.7 |

Opomba: možno je, da se vsota zneskov zaradi zaokroževanja ne izide Vir: Program stabilnosti iz decembra 2005 (PS); izračuni služb Komisije |

Proračunski saldo leta 2007 in po njem

Glede na dopolnitev programa stabilnosti iz decembra 2005 si Portugalska prizadeva doseči javnofinančni primanjkljaj v višini 3,7 % BDP za leto 2007, do leta 2008 pa ga namerava spustiti pod 3 % BDP. Prav tako predvideva nadaljevanje fiskalne konsolidacije v naslednjih letih, da bi dosegla srednjeročni cilj strukturno uravnoteženega proračuna, kakor je določeno v Paktu stabilnosti in rasti.

V letih 2007–2009 naj bi fiskalna konsolidacija vse bolj slonela na omejevanju primarnih odhodkov, skupaj s postopno upadajočimi, a še vedno pozitivnimi, prispevki iz davčnih prihodkov (glej tabelo 1). Slednji bodo doseženi z nadaljnjimi letnimi zvišanji davkov na naftne in tobačne izdelke. Omejevanje porabe v teh letih bo izhajalo iz korektivnih ukrepov v zgoraj opisanih zdravstvenih in pokojninskih sistemih. Poleg tega bodo doseženi prihranki na področju javne uprave kot skupen rezultat reforme osrednje uprave, uvedbe novih poklicnih in plačilnih razredov z januarjem 2007 in povečanja prerazporeditev osebja v državni upravi glede na potrebe, v okviru izboljšav kadrovskega upravljanja. Glede na napovedi portugalskih organov bodo ti ukrepi sprejeti v letu 2006, kmalu zatem pa tudi izvedeni [9].

2.2 Javni dolg

Javni dolg je konec leta 2005 znašal 63,9 % BDP, dopolnitev portugalskega programa stabilnosti iz decembra 2005 pa predvideva, da se bo delež dolga v razmerju do BDP leta 2006 in 2007 še dodatno povečal. Na splošno to kaže na nadaljevanje trenda naraščanja, ki se opaža že od leta 2001 in je zakoreninjen v visokih primarnih primanjkljajih, nizki nominalni rasti BDP in obsežnih popravkih salda, ki povečujejo dolg. Delež dolga naj bi dosegel vrhunec leta 2007 z nekoliko nad 69 % BDP, zatem pa upadel zaradi vrnitve na primarne proračunske presežke, pospešitve nominalne rasti BDP in ukinitve popravljanja salda, ki povečuje dolg. K slednjemu bodo pripomogli prihodki od privatizacije, ki bodo leta 2006 znašali 1,1 % BDP in približno ½ % BDP leta 2007 in leta 2008. Vpliv finančnih transakcij, ki povečujejo dolg (brez prihodkov od privatizacije), je bil leta 2005 1,2 % BDP in naj bi bil leta 2006 glede na dopolnitev portugalskega programa stabilnosti okoli ½ % BDP in se dodatno znižal na okoli ¼ % BDP v letih 2007–2008, predvidoma v povezavi z zmanjšanjem dokapitalizacije podjetjih v državni lasti. Poleg tega naj bi se vpliv razlike med primanjkljajem na podlagi izvršenih plačil in primanjkljajem na podlagi nastanka poslovnega dogodka na dolg zmanjšal z okoli 1 % BDP leta 2006 (po 0,7 % BDP leta 2005) na manj kot ¼ % BDP v letih 2007–2009.

2.3 Zbiranje in obdelava javnofinančnih podatkov

Portugalska je nedavno sprejela ukrepe v zvezi z zbiranjem in obdelavo javnofinančnih podatkov. Januarja 2006 so nacionalni statistični inštitut (INE), Ministrstvo za finance in Banco de Portugal podpisali protokol, da bi pojasnili odgovornosti različnih institucij pri zbiranju statistike o javnih financah in pospešili medsebojno sodelovanje. Kot podporo zbiranja javnofinančnih podatkov proračun za leto 2006 predvideva kazni za zamude pri sporočanju podatkov o porabi državnih podsektorjev in podatkovno bazo o zaposlenih v javni upravi. Hkrati so finančni nadzorniki, ki so zaposleni v vsakem ministrstvu, odgovorni za konsolidacijo informacij in izboljšanje kakovosti finančnih informacij ter preglednosti računovodstva.

3. OCENA UKREPOV, KI JIH JE SPREJELA PORTUGALSKA KOT ODGOVOR NA PRIPOROčILO SVETA

Ocena skladnosti zgornjih ukrepov s priporočilom Sveta na podlagi člena 104(7) je opravljena na podlagi gospodarske napovedi služb Komisije iz pomladi 2006, proračunskega zakona za leto 2006 in dopolnitve portugalskega programa stabilnosti iz decembra 2005.

Na podlagi realne rasti BDP v višini 0,3 % leta 2005 makroekonomski scenarij, ki je podlaga dopolnitve programa stabilnosti, predvideva, da se bo rast BDP povečala na 1,1 % leta 2006, 1,8 % leta 2007, 2,4 % leta 2008 in končno na 3 % leta 2009. Ta scenarij je konzervativnejši od scenarija, ki je bil podlaga priporočila Sveta iz septembra 2005 v skladu s členom 104(7). Glede na nadaljnje slabenje gospodarskih obetov napoved služb Komisije iz pomladi 2006 predvideva stopnje rasti BDP v višini 0,9 % za leto 2006 in 1,1 % za leto 2007.

3.1 Javnofinančni proračunski saldo in reforma odhodkov

Proračunski saldo leta 2005

Priporočilo Sveta na podlagi člena 104(7) je zahtevalo ukrotitev poslabšanja fiskalnega položaja v letu 2005 z odločnim izvajanjem napovedanih korektivnih ukrepov. In dejansko so 1. aprila portugalski organi poročali o javnofinančnem primanjkljaju v višini 6,0 % BDP za leto 2005 – kar je manj kot ciljni primanjkljaj v višini 6,2 % BDP, ki je bil določen v dopolnitvi portugalskega programa stabilnosti iz junija 2005 in ki ga je Svet implicitno uporabil v svojem priporočilu na podlagi člena 104(7), in v skladu s ciljem 6,0 % BDP, predstavljenim v dopolnitvi programa stabilnosti iz decembra 2005[10]. Ciljni primanjkljaj je bil izpolnjen kljub višjim odhodkom od načrtovanih, ker je bil v celoti izravnan z višjimi prihodki[11].

Proračunski saldo leta 2006

Polno izvajanje proračuna za leto 2006 bi bilo v skladu z 1,5 % izboljšanja BDP v strukturnem javnofinančnem saldu (tj. sprememba ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), ki ga je Svet zahteval za leto 2006, ob predpostavki, da rast BDP poteka na splošno v skladu z načrti.

Na podlagi konzervativne ocene ukrepov, ki so bili napovedani v proračunu za leto 2006 in v dopolnitvi programa stabilnosti iz decembra leta 2005 z dovolj podrobnimi podatki za njihovo pravilno oceno, so službe Komisije iz pomladi 2006 v svoji gospodarski napovedi predvidele primanjkljaj v višini 5 % BDP za leto 2006, kar je višje od uradnega ciljnega primanjkljaja 4,6 % BDP. Glede na izračune Komisije bi zmanjšanje strukturnega primanjkljaja med letoma 2005 in 2006, navedeno v gospodarski napovedi služb Komisije iz pomladi 2006, na nekoliko več kot 1 % BDP še vedno zaostajalo za minimumom, ki ga je priporočil Svet.

Razlika med napovedjo Komisije in uradnim ciljnim primanjkljajem je posledica vrste negotovosti v zvezi s proračunskim izidom za leto 2006 glede različnih ukrepov, namenjenih omejitvi odhodkov, pri čemer učinkovitost mehanizmov za uveljavitev nadzora odhodkov tudi še ni bila preizkušena[12]. Res je, da predhodni podatki o izvrševanju proračuna na podlagi plačil za prvi del leta 2006 kažejo, da so bili proračunski načrti na splošno upoštevani v prvih nekaj mesecih leta 2006, zlasti za državni podsektor. Vendar pa negotovosti ostajajo, zlasti glede tega, ali bo mogoče doseči celotno načrtovano omejitev odhodkov, predvsem kar zadeva odhodke za druge socialne transferje, kot so v tisti naravi, katerih izid leta 2005 je bil nad napovedjo, ki je bila podlaga za proračunske načrte za leto 2006[13], ter zdravstvene odhodke in odhodke institucionalnih enot regionalne in lokalne ravni države. Poleg tega lahko pri drugih ukrepih, namenjenih omejitvi odhodkov, traja dlje, kot je bilo pričakovati, preden postanejo učinkoviti. Odstopanja pri odhodkih na zgoraj navedenih področjih po možnosti skupaj z drugimi manjšimi odstopanji bi lahko povzročila primanjkljaj bližje 5 % BDP kot uradnemu cilju 4,6 % BDP. Hkrati je na strani prihodkov mogoče, da bi se, čeprav bi se lahko uresničila nekatera negativna tveganja za gospodarsko dejavnost, lahko izboljšanje pri pobiranju davkov, zabeleženo leta 2004 in 2005, nadaljevalo v tekočem letu. Predhodni podatki kažejo, da to morda dejansko drži, na primer, pri socialnih prispevkih.

Tabela 2: Proračunski saldi in dolg

V % BDP | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Proračunski saldo leta 2007 in v obdobju po tem letu

Če domnevamo, da se bodo vsi načrti iz dopolnitve portugalskega programa stabilnosti iz decembra 2005 udejanjili, bi uresničitev cilja primanjkljaja za leto 2007 v višini 3,7 % BDP pomenila zmanjšanje ciklično prilagojenega primanjkljaja brez enkratnih in začasnih ukrepov za okoli ¾ BDP (glej tabelo 2). Z nadaljnjimi prizadevanji na fiskalnem področju v višini okoli ¾ % BDP bi leta 2008 dosegli primanjkljaj pod 3 % BDP, kar bi bilo v skladu s priporočilom Sveta. Po letu 2008 je ritem prilagajanja srednjeročnemu cilju, navedenemu v programu, v skladu z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda v višini 0,5 % BDP, kot ga zahteva Svet, čeprav srednjeročni cilj ne bo dosežen do leta 2009.

Na podlagi običajne predpostavke o nespreminjanju politike gospodarska napoved služb Komisije iz pomladi 2006 predvideva javnofinančni primanjkljaj v višini 4,9 % BDP v letu 2007 na podlagi stopnje rasti BDP v višini 1,1 %. To pomeni, da se bo fiskalna konsolidacija skoraj ustavila zaradi nezmanjšanega pritiska navzgor na odhodke. Vendar to predvidevanje vključuje možnost (i) šibkejše gospodarske rasti, kot je pričakovana, in (ii) dejstva, da čeprav je bila napovedana vrsta ukrepov za nadzor odhodkov, zlasti na področju javne uprave, ti še vedno čakajo zakonodajo v prihodnjih mesecih tega leta[14]. Na primer na podlagi dopolnitve programa stabilnosti iz decembra 2005 bi morale spremembe državne organizaciji vladanja ustvariti prihranek v višini okoli ½ % BDP v letu 2007 v primerjavi z letom 2006[15]. Na splošno je doseganje ciljnega primanjkljaja odvisno od polnega izvajanja ukrepov iz programa stabilnosti, ki jih bo treba ustrezno okrepiti ali dopolniti z dodatnimi ukrepi, če bi se pojavile kakršne koli pomanjkljivosti.

3.2 Javni dolg

Načrtovano zmanjšanje deleža dolga v razmerju do BDP po letu 2007 bi prav tako bilo, če bo doseženo, v skladu s priporočili Sveta v tem smislu, da naj bi razvoj dolga izražal napredek pri zmanjševanju primanjkljaja in zmanjšanje finančnih transakcij, ki povečujejo dolg. Glede na gospodarsko napoved služb Komisije iz pomladi 2006 naj bi delež javnega dolga znašal 68,4 % BDP leta 2006 in 70,6 % BDP leta 2007. Obstajajo precejšnje negotovosti glede poti zmanjševanja dolga, saj je ta odvisna od doseganja ambicioznih ciljev zmanjševanja primanjkljaja, uresničitve velikih privatizacijskih načrtov in učinkovitega zmanjšanja finančnih transakcij, ki povečujejo dolg – zlasti dokapitalizacij nefinančnih družb v lasti države – kar bi pomenilo ločitev od nedavne preteklosti. Negativna tveganja za profil rasti BDP povečujejo negotovost.

3.3 Zbiranje in obdelava javnofinančnih podatkov

Kakovost javnofinančnih podatkov se je izboljšala. Zlasti se je povečal obseg razpoložljivosti medletnih obračunov na podlagi plačil za različne podsektorje države v širšem smislu. Eurostat je 24. aprila 2006 po poročilu z dne 1. aprila o javnofinančnem primanjkljaju in višini dolga umaknil svoje pridržke glede portugalskih podatkov[16]. Vseeno so popravki številk javnofinančnega primanjkljaja od sredine leta 2005 – delno zaradi prizadevanj za izboljšanje kakovosti statističnih podatkov – razmeroma veliki[17]; Poleg tega ti popravki, ki se v glavnem nanašajo na odhodke, še vedno kažejo na pomanjkljivosti pri zbiranju podatkov, zlati v zvezi z odhodki, ki čakajo na plačilo.

4. Sklepne ugotovitve

Po sedanjih podatkih se zdi, da je Portugalska sprejela ukrepe, ki so ustrezen napredek v smeri zmanjšanja čezmernega primanjkljaja v rokih, ki jih je določil Svet. Portugalska je zlasti:

- dosegla izid javnofinančnega primanjkljaja v letu 2005 v skladu z načrti;

- sredi leta 2005 sprejela obsežen sveženj korektivnih ukrepov, tudi v proračunskem zakonu za leto 2006, ki bi, če bi se v celoti in učinkovito izvedli, leta 2006 dosegli zmanjšanje ciklično prilagojenega primanjkljaja brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, kar je v skladu s priporočilom Sveta;

- določila cilj nominalnega javnofinančnega primanjkljaja pod 3 % za leto 2008 in načrtuje, da bo postopno zmanjšala ciklično prilagojeni primanjkljaj za leti 2007–2008 brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov v skladu s priporočilom Sveta;

- izvedla ali uvedla vrsto trajnih ukrepov za omejitev in zmanjšanje odhodkov in je ohranila napovedane fiskalne cilje kljub previdnejši ponovni oceni predvidevanj rasti BDP;

- načrtuje, da bo od leta 2008 zagotovila stalno zniževanje deleža bruto javnega dolga s predvideno vrnitvijo na primarne presežke, pritokom velikih prihodkov od privatizacije in zmanjšanjem finančnih transakcij, ki povečujejo dolg;

- izboljšala kakovost javnofinančnih podatkov.

Vendar pa sta zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2008 in zmanjšanje deleža dolga izpostavljena precejšnjim tveganjem in negotovostim. Zlasti, kot poudarja napoved služb Komisije iz pomladi 2006, lahko omejitev odhodkov leta 2006 in doseganje ciljev primanjkljaja za leto 2007 in v obdobju po tem letu zelo odvisno od hitrega prenosa vseh napovedanih korektivnih ukrepov v zakonodajo in njihovega učinkovitega izvajanja. Če ukrepi niso v celoti izvedeni ali se izkažejo za neučinkovite ali se uresničijo negativna tveganja za načrtovani gospodarski scenarij, bi bila potrebna nadaljnja korektivna prizadevanja za dosego fiskalnih ciljev, v skladu s priporočilom Sveta.

Natančno izvajanje proračuna za leto 2006 in strog proračun za leto 2007 popolnoma v skladu s priporočilom Sveta bosta ključna za dosledno zmanjševanje čezmernega primanjkljaja.

Glede na zgornjo oceno Komisija meni, da trenutno niso potrebni nadaljnji koraki v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem Portugalske. Komisija bo še naprej natančno spremljala proračunski razvoj na Portugalskem v skladu s Pogodbo in Paktom stabilnosti in rasti, zlasti glede na občutljiv položaj javnih financ.

[1] UL L 322, 27.11.2002, str. 30.

[2]

[3] UL L 47, 18.2.2005, str. 24.

[4] UL L 274, 20.10.2005, str. 91.

[5]

[6] UL L 209 z dne 2.8.1997 oziroma UL L 174 z dne 7.7.2005.

[7] V primerjavi s programom stabilnosti iz junija 2005 so bili nominalni javnofinančni saldi „avtomatično“ popravljeni navzdol za okoli ¼ odsotne točke BDP povsem zaradi velikega popravka serij BDP navzgor v okviru revizije izhodiščnega leta narodnogospodarske bilance, opravljene v mnogih državah članicah EU, za okoli 4½ %, izvedene avgusta leta 2005. Cilji iz decembra 2005 so bili ustrezno popravljeni. Nadaljnja revizija BDP marca 2006 je privedla do popravka navzgor za približno 1˝ %. Navedena revizija je bila opravljena zaradi spremenjene računovodske obravnave FISIM.

[8] Dne 3. maja 2006 je bilo zaposlovanje na centralni ravni države za preostanek leta znova prepolovljeno.

[9] Poleg tega so preteklega aprila portugalski organi predložili parlamentu načela za reformo splošnega sistema pokojninskega zavarovanja. Podroben zakonodajni predlog, ki bi kazal, kako bodo predvidene spremembe uresničene, še ni pripravljen.

[10] Glej opombo 7.

[11] Podatki za skupno porabo, prikazani v predhodni narodnogospodarski bilanci za leto 2005, kažejo, da je bila poraba presežena za približno 2 %, kar vodi do deleža skupne porabe v BDP, ki je okoli ˝ odstotne točke višji od načrtov v dopolnitvi programa stabilnosti iz decembra 2005. Vendar gre del tega povečanja pripisati enkratnemu prispevku, izplačanemu EU, v višini okoli 0,15 % BDP po popravku portugalskega BNP navzgor avgusta leta 2005.

[12] Treba je dodati, da je odvajanje dela prejemkov DDV v sistem pokojninskega zavarovanja državnih uradnikov (CGA) od julija 2005 (1 % od 21 % splošne davčne stopnje) povzročilo zmanjšanje socialnih prispevkov, ki jih država plačuje v CGA. Brez tega odvajanja bi bilo razmerje javnofinančnih odhodkov in tudi prihodkov višje za skoraj 0,1 % BDP leta 2005 in približno 0,3 % BDP leta 2006 (zaradi česar ne bi imelo vpliva na splošni javnofinančni saldo).

[13] Poleg tega očitne spremembe razmer na področju upokojevanja od napovedi sprememb pravil upokojitve, zlasti povečanje števila prošenj za upokojitev, povečujejo negotovost.

[14] Na podlagi običajne predpostavke o nespreminjanju politike ukrepi, ki so bili navedeni, vendar ne dovolj podrobno predstavljeni, da bi bili pravilno ocenjeni, niso bili vključeni v napoved služb Komisije.

[15] Program stabilnosti ne spregovori, kakšen bi bil vzorec rasti odhodkov, če se politika ne bi spremenila.

[16] Izjava za tisk Eurostata št. 48/2006

[17] Pri poročanju septembra 2005 so bili podatki za leti 2002 in 2004 popravljeni navzgor za približno 0,2 % BDP na leto, da upoštevajo odhodke za nazaj, ki niso bili vključeni v predhodnem poročanju. Pri poročanju aprila 2006 je bil primanjkljaj iz leta 2004 dodatno popravljen za približno ¼ % BDP na 3,2 % BDP, predvsem na podlagi popolnejših informacij lokalnih organov in prerazvrstitve dolgov kot investicijskih odhodkov. Vpliv na delež primanjkljaja v BDP ob teh popravkih je bil pravzaprav rahlo manjši, kot je bilo navedeno, upoštevajoč popravek podatkov o primanjkljaju navzgor v okviru serije BDP (glej opombo 7).