SL Uradni list Evropske unije C 18/95

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o 25. letnem poročilu Komisije o spremljanju uporabe prava Skupnosti (2007)

COM(2008) 777 konč.

2011/C 18/17

Poročevalec: g. LECHNER

Evropska komisija je 18. novembra 2008 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu

25. letno poročilo Komisije o spremljanju uporabe prava Skupnosti (2007)

COM(2008) 777 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 2. marca 2010.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 462. plenarnem zasedanju 28. in 29. aprila (seja z dne 29. aprila) s 120 glasovi za in 4 glasovi proti.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Nekatere države članice se še vedno srečujejo s težavami pri pripravi predpisov, ki prenašajo določbe direktiv v nacionalno zakonodajo. Te ponujajo pri prenosu v nacionalno zakonodajo različne možnosti: od fakultativnih določb, ki državam članicam pri izbiri ukrepov za prenos v nacionalno zakonodajo puščajo dokaj proste roke, do izrecnih ali normativnih določb. Treba je torej najti pravo ravnotežje med preveč „slepim“ prepisovanjem in preveč svobodnim prevzemanjem določb.

1.2 Odbor podpira glavne cilje Komisije, ki so naslednji:

— obravnavanje problema zelo poznega prenosa direktiv;

— krepitev preventivnih ukrepov, vključno z analizo problemov izvajanja in skladnosti med pripravo ocen učinka;

— boljše zagotavljanje informacij državljanom in podjetjem ter neformalno reševanje njihovih problemov; ter

— prednostno obravnavanje najpomembnejših primerov in tesno sodelovanje z državami članicami za hitrejše odpravljanje kršitev.

1.3 Odbor pozdravlja zagotovila Komisije, da bo prednost še naprej namenjena problemom z obsežnim vplivom na temeljne pravice in prosto gibanje oseb, ter da bodo prednostno obravnavane kršitve, pri katerih so državljani v velikem obsegu ali večkrat zaporedoma neposredno oškodovani ali izpostavljeni resnemu zmanjšanju kakovosti življenja.

1.4 Odbor ob tem predlaga bolj proaktiven pristop, na primer:

— pripravo „lažje prenosljive“ zakonodaje Skupnosti;

— vzpostavitev natančne in redno posodobljene korelacijske tabele od samega začetka;

— omogočanje prenosa v nacionalno zakonodajo s konkretnim sklicevanjem na normativne ali izrecne določbe v direktivi.

1.5 Odbor hkrati opozarja tudi na tista področja, na katerih bi morali načrtovanje, priprava in prenos zakonodaje temeljiti na proaktivnem pristopu; v zvezi s tem ugotavlja, da predpisi in pravila niso vedno edini, prav gotovo pa ne vedno najboljši način za doseganje želenih ciljev.

1.6 Odbor meni, da bi morala Komisija izboljšati upravljanje postopkov za ugotavljanje kršitev, zlasti v zvezi z načinom, kako izvaja pospešeni postopek za ukrepanje v zvezi s poznim prenosom.

1.7 Odbor meni, da drugi mehanizmi za reševanje problemov – kot so SOLVIT, IMI, sistem izmenjave informacij v okviru napotitve delavcev in EU PILOT – ponujajo dobre možnosti za zmanjšanje delovnih obremenitev Komisije pri izvajanju postopkov za ugotavljanje kršitev.

1.8 Odbor meni, da je treba izboljšati način obveščanja civilne družbe in javnosti o različnih pritožbenih mehanizmih na spletnem portalu Europa, ob spoštovanju izjeme zaradi varstva javnega interesa, v skladu z opredelitvami v sodnih odločbah.

1.8.1 Predlaga tudi, da se še poveča količina informacij, ki je na voljo na spletnem portalu, in da se na njem objavljajo odločitve Komisije v zvezi s kršitvami, od prijave pritožbe do zaključka postopka za ugotavljanje kršitve.

1.9 Proučiti je treba tudi mehanizme skupinskih tožb na ravni EU, da bi dopolnili pobude, ki so zdaj v pripravi na področju potrošniškega in konkurenčnega prava in so namenjene okrepitvi samoregulativnih mehanizmov v državah članicah.

1.10 Predlaga, naj Komisija Odboru v prihodnje redno pošilja zaprosila za mnenje o letnem poročilu, da se seznani s stališči organizirane civilne družbe in tako podpre uporabo zakonodaje v EU.

2. Poročilo Komisije (1)

2.1 Komisija ima kot varuhinja Pogodbe pooblastila in odgovornosti, da zagotovi spoštovanje prava Evropske unije oziroma preverja, ali države članice spoštujejo določbe Pogodbe in sekundarno zakonodajo. Pravila, ki izhajajo iz Pogodbe, 10 000 uredb in več kot 1 700 direktiv, veljavnih v 27 državah članicah, tvorijo obsežen korpus zakonodaje. Pri izvajanju zakonodaje se neizogibno pojavlja veliko različnih vprašanj in izzivov. Na nekaterih področjih je izvajanje zakonodaje povezano s posebnimi izzivi.

2.2 Komisija je septembra 2007 sprejela sporočilo „Evropa rezultatov – uporaba prava Skupnosti“ (2), v katerem je zapisala, da se bo „v svojem letnem poročilu osredotočila na strateška vprašanja, oceno veljavne zakonodaje v različnih sektorjih, prednostne naloge in načrtovanje prihodnjega dela“, da bi to „strateškemu medinstitucionalnemu dialogu pripomoglo v obsegu, v katerem pravo Skupnosti dosega svoje cilje, da se ugotovijo nastali problemi in morebitne rešitve“.

2.3 Poročilo poudarja izzive pri uporabi prava in navaja tri glavna prednostna področja ukrepanja pri obravnavi pritožb in kršitev: 1) preprečevanje, 2) informacije in reševanje problemov za državljane in 3) določanje prednostnih nalog. Poleg tega je poudarjen pomen trdnega partnerstva med Komisijo in državami članicami, ki sodelujejo v strokovnih skupinah, da upravljajo uporabo pravnih instrumentov, in proaktivno sodelujejo pri reševanju problemov.

2.4 Sektorska analiza: veliko je pritožb in kršitev na področjih okolja, notranjega trga, obdavčenja in carinske unije, energije, prometa, zaposlovanja, socialnih zadev in enakih možnosti, zdravja in potrošniških zadev ter temeljnih pravic, svobode in varnosti. V nekaterih drugih sektorjih, kot so kmetijstvo, izobraževanje in kultura, skorajda ni zamud pri prenosu direktiv (3).

2.4.1 Leta 2007 so bili zaradi poznega prenosa direktiv uvedeni novi postopki za ugotavljanje kršitev na različnih področjih:

— notranji trg in storitve: 206 postopkov;

— zakonodaja Skupnosti o prostem pretoku blaga: 227 postopkov;

— zdravje in varstvo potrošnikov: več kot 330 postopkov;

— okoljska zakonodaja Skupnosti: 125 postopkov.

2.5 Različni obseg težav, povezanih s prenosom, in z njimi povezane posledice za državljane ponazarjajo naslednji konkretni primeri.

Javna naročila:

— Leta 2007 je bilo obravnavanih 344 primerov kršitev na področju javnih naročil. Od teh je bilo rešenih 142 primerov (41 %); samo 12 (približno 3,5 %) primerov je bilo treba posredovati Sodišču. Približno 200 od teh 344 primerov je bilo povezanih s kršitvami, od katerih je bilo 25 % prednostnih primerov.

— V letu 2007 so bili sproženi postopki za ugotavljanje kršitev zoper 7 od 10 držav članic, ki niso pravočasno sporočile svojih ukrepov za prenos v nacionalno zakonodajo v zvezi s prenosom direktiv o javnih naročilih (4). Do konca navedenega leta so ostale samo še tri države članice – Belgija, Luksemburg in Portugalska –, ki niso sporočile ukrepov za prenos v nacionalno zakonodajo. Trenutno je Luksemburg edina država članica, ki je v postopku za ugotavljanje kršitev (5).

Potrošniške zadeve:

— Rok za prenos direktive o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu (6) je potekel 12. junija 2007. Dotlej 22 držav članic ni pravočasno sporočilo ukrepov za prenos v nacionalno zakonodajo. Zato jim je Komisija poslala uradne opomine. Šest držav članic je zatem sporočilo svoje ukrepe za prenos v nacionalno zakonodajo pred iztekom leta 2007.

— V letu 2007 je Komisija preverila tudi prenos Direktive 93/13/ES o nepoštenih potrošniških pogodbah v nacionalno zakonodajo desetih držav, ki so se pridružile EU maja 2004. V devetih državah članicah je bil ugotovljen obstoj različno resnih težav, na podlagi česar so bili poslani opomini pred uvedbo postopka za ugotavljanje kršitev.

— Pri prenosu v nacionalno zakonodajo je bilo ugotovljenih več možnih problemov v zvezi z direktivo o trženju finančnih storitev potrošnikom na daljavo (7), vendar leta 2007 ni bilo zabeleženih nikakršnih pritožb zaradi nezadovoljstva državljanov z njenim izvajanjem.

2.6 Več podrobnosti o stanju na različnih področjih prava Skupnosti ter seznami in statistični podatki v zvezi s primeri kršitev so na voljo v delovnih dokumentih Komisije, priloženih k poročilu (8).

3. Splošne ugotovitve

3.1 Poročilo in priloženi delovni dokumenti, ki so v nekaterih delih zelo težko razumljivi, kažejo, da se nekatere države članice še vedno srečujejo s težavami pri pripravi predpisov, ki določbe direktiv prenašajo v nacionalno zakonodajo. Čeprav se lahko prenos v nacionalno zakonodajo v teoriji zdi preprost, se v praksi dogaja, da določeni pravni koncepti Skupnosti, ki se zdijo jasni in natančni, nimajo ustreznic v nacionalni pravni terminologiji (9), ali pa da pravni koncept Skupnosti pri določitvi konkretnega pomena ali področja uporabe tega koncepta ne vsebuje sklica na pravo držav članic (10).

3.2 Poleg tega direktive pri prenosu v nacionalno zakonodajo ponujajo različne možnosti: od fakultativnih določb, ki državam članicam pri izbiri ukrepov za prenos v nacionalno zakonodajo puščajo dokaj proste roke, do izrecnih ali normativnih določb, kot so opredelitve, seznami ali preglednice snovi, predmetov ali izdelkov, ki države članice zavezujejo k uveljavitvi „preprostih nacionalnih ukrepov prenosa“ za doseganje skladnosti z določbami direktive.

3.3 Priprava novih določb mora zagotoviti pravno varnost: z drugimi besedami, iz nacionalnega prava je treba odstraniti odvečne ali protislovne določbe. Treba je torej najti pravo ravnotežje med „slepim“ prepisovanjem in preveč svobodnim prevzemanjem določb.

3.4 Prenos pa ni zgolj stvar vpisovanja pravnih konceptov Skupnosti v nacionalno zakonodajo; je tudi konkreten proces. V zvezi s tem je treba omeniti, da bi morale države članice pospešiti svoje procese prenosa v nacionalno zakonodajo že po objavi direktive v Uradnem listu Evropske unije, in sicer tako, da nacionalnim organom, zadolženim za prenos – ki bi lahko imeli in bi morali imeti na voljo redno posodobljeno podatkovno bazo, pripravljeno posebej za ta namen – naložijo, da sodelujejo z oblastmi drugih držav članic v okviru mreže, prek katere lahko izmenjujejo izkušnje in opišejo svoje težave pri prenosu določenih določb v nacionalno zakonodajo.

3.5 Komisija poudarja potrebo po:

— obravnavanju problema zelo poznega prenosa direktiv;

— krepitvi preventivnih ukrepov, vključno z analizo problemov izvajanja in skladnosti med pripravo ocen učinka;

— boljšem zagotavljanju informacij državljanom in podjetjem ter neformalnem reševanju njihovih problemov; ter

— prednostnem obravnavanju najpomembnejših primerov in tesnem sodelovanju z državami članicami za hitrejše odpravljanje kršitev.

3.5.1 V zvezi z zadnjo točko Odbor meni, da je prednostno obravnavanje postopkov za ugotavljanje kršitev dobra zamisel. Poleg tega opozarja, da so v zvezi s tem potrebne politične in ne zgolj tehnične odločitve brez zunanjega nadzora, kontrole ali preglednosti. V zvezi s tem bi se morala Komisija s civilno družbo ustrezno posvetovati o odločitvah, povezanih s prednostno obravnavo kršitev. Kljub temu je Odbor zadovoljen, ker so bila upoštevana nekatera njegova prejšnja priporočila, zlasti v zvezi s posvetovanjem z organizacijami civilne družbe, socialnimi partnerji, izvedenci in strokovnjaki med pripravo procesa prenosa (11).

3.5.2 Odbor pozdravlja zagotovila Komisije, da bo prednost še naprej namenjena problemom z obsežnim vplivom na temeljne pravice in prosto gibanje oseb. Pozdravlja tudi prednostno obravnavo kršitev, pri katerih so državljani močno ali večkrat zaporedoma neposredno oškodovani ali izpostavljeni resnemu zmanjšanju kakovosti življenja.

3.6 Odbor želi izkoristiti to priložnost, da predlaga bolj proaktiven pristop. Meni, da je treba za olajšanje pravilnega prenosa prava ES spoštovati nekaj pravil:

— pripravljati „lažje prenosljivo“ zakonodajo Skupnosti z zagotavljanjem pojmovne skladnosti in relativne stalnosti, ki sta nujni za pravno varnost; leta 2007 so nacionalna sodišča v državah članicah od Evropskega sodišča v 265 primerih zahtevala predhodno odločitev v skladu s členom 234 Pogodbe ES (12);

— vzpostavitev natančne in redno posodobljene korelacijske tabele od samega začetka razprav o osnutkih direktiv (To je že praksa v številnih državah članicah, ki bi jo bilo treba razširiti na vse države članice.);

— omogočanje prenosa v nacionalno zakonodajo s konkretnim sklicevanjem na normativne ali izrecne določbe v direktivi, kot so preglednice v prilogi direktive.

3.7 Ob tem pa Odbor želi opozoriti na tista področja, na katerih bi morali načrtovanje, priprava in prenos zakonodaje temeljiti na proaktivnem pristopu (13); v zvezi s tem ugotavlja, da predpisi in pravila niso vedno edini, prav gotovo pa ne vedno najboljši način za doseganje želenih ciljev. Zakonodajalec včasih najbolje podpre pomembne cilje prav tako, da se vzdrži regulacije in po potrebi spodbuja samoregulacijo ali koregulacijo. V takih primerih temeljna načela subsidiarnosti, sorazmernosti, previdnosti in trajnosti pridobijo nov pomen in razsežnost.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Leta 2007 je bilo 1 196 na novo ugotovljenih kršitev povezanih z nesporočanjem ali poznim sporočanjem nacionalnih ukrepov za prenos direktiv Skupnosti v nacionalno zakonodajo. Dvanajst mesecev je splošno najdaljše referenčno obdobje Komisije (14), ki ga je treba spoštovati za predložitev zadeve Sodišču, da odloča o zadevi ali jo zaključi, tudi če je za to potrebna natančna proučitev. Odbor meni, da bi bilo treba v tovrstnih primerih zahtevati hitrejše delovanje, ki ne terja posebne analize ali vrednotenja. Komisija bi morala izboljšati obravnavanje postopka za ugotavljanje kršitev, zlasti glede načina, kako izvaja pospešeni postopek v primeru poznega prenosa.

4.1.1 Hkrati pa je treba opozoriti, da so bili ukrepi za prenos v nacionalno zakonodajo doslej sporočeni za 99,4 % vseh sprejetih direktiv (do septembra 2009) (15).

4.2 Odbor podpira zamisel o vzpostavitvi mrež in izmenjav informacij med nacionalnimi organi, zadolženimi za prenos predpisov Skupnosti, pod pogojem, da ta sistem ne povzroči dodatnih upravnih obremenitev ali vnese dodatno zmedo v sedanje stanje.

4.3 Odbor meni, da drugi mehanizmi za reševanje problemov, kot so SOLVIT, informacijski sistem notranjega trga (IMI (16), sistem izmenjave informacij v okviru napotitve delavcev (17) in EU PILOT odpirajo dobre možnosti za zmanjšanje delovnih obremenitev Komisije pri izvajanju postopkov za ugotavljanje kršitev pod pogojem, da Komisija še naprej izvaja sistematične in izčrpne ocene skladnosti prenesenih besedil; te ocene morajo temeljiti na oceni tveganja.

4.4 Odbor se strinja, da obstaja potreba po „nenehnem proaktivnem sodelovanju“ med Komisijo in državami članicami, kot je poudarjeno v poročilu Komisije. To sodelovanje bi bilo še bolj učinkovito, če bi bilo uvedeno v zgodnejši fazi in v obliki usposabljanj uradnikov držav članic za prenos zakonodaje ES. Komisija bi lahko pomagala pri ugotavljanju potreb po usposabljanju.

4.5 Odbor meni, da je treba izboljšati način obveščanja civilne družbe in javnosti o različnih pritožbenih mehanizmih na spletnem portalu Europa. Povprečni državljan zdaj težko razbere, v katerih primerih lahko vloži pritožbo pri Komisiji, oziroma ali se lahko zateče k drugim sredstvom, kot so nacionalna pravna sredstva ali posvetovanje z nacionalnim varuhom človekovih pravic (18).

4.6 Odbor pozdravlja novo delovno metodo Komisije (EU PILOT), v skladu s katero bodo zahteve za informacije in pritožbe, ki jih prejme Komisija, neposredno posredovane zadevni državi članici, kadar je pri določeni zadevi potrebna hitra obrazložitev dejanskega ali pravnega stanja v državi članici.

4.7 Proučiti je treba tudi mehanizme skupinskih tožb na ravni EU, da bi dopolnili pobude, ki so zdaj v pripravi na področju potrošniškega in konkurenčnega prava (19) in so namenjene okrepitvi samoregulativnih mehanizmov v državah članicah.

4.8 Komisija je ustanovila spletno stran „Uporaba prava EU“ (20), ki že ponuja pomembne informacije o prenosu zakonodaje Skupnosti, ob spoštovanju izjeme zaradi varstva javnega interesa, v skladu z opredelitvami v sodnih odločbah.

4.8.1 Varstvo javnega interesa je utemeljen razlog za zavrnitev dostopa do uradnih opominov in obrazloženih mnenj v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev ter v zvezi z inšpekcijami, preiskavami in sodnimi postopki (21). Pri tem pa je treba poudariti, da se Komisija ne more sklicevati zgolj na možno uvedbo postopka za ugotavljanje kršitev kot na utemeljitev za varstvo javnega interesa, da zavrne dostop do celotnega obsega dokumentov, navedenih v zahtevi, ki jo vloži državljan (22).

4.9 Poleg tega Odbor meni, da je učinkovita politika odvisna od učinkovitega informacijskega in komunikacijskega sistema ter da bi bilo zato treba razpoložljive informacije objaviti na ustreznih internetnih straneh in objavljati odločitve Komisije v zvezi s kršitvami, od prijave pritožbe do zaključka postopka za ugotavljanje kršitve, vedno v skladu z varovanjem javnega interesa, kot ga opredeljuje sodna praksa.

4.10 Tokrat je Komisija na pobudo Odbora prvič zaprosila Odbor za mnenje o njenem letnem poročilu o spremljanju uporabe prava Skupnosti. Odbor predlaga, naj Komisija Odbor v prihodnje redno zaprosi za mnenje o letnem poročilu, da se seznani s stališči organizirane civilne družbe in tako podpre uporabo zakonodaje v EU.

V Bruslju, 29. aprila 2010 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) COM(2008) 777 konč.; SEC(2008) 2855; točki 1 in 2.

(2) COM(2007) 502 konč., 5.9.2007, glej tudi ustrezno mnenje EESO v UL C 204, 9.8.2008, str. 9.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf

(4) UL L 134, 30.4.2004, str. 1; UL L 134, 30.4.2004, str. 114.

(5) COM(2008) 777 konč., SEC(2008) 2854, 18.11.2009, str. 206.

(6) UL L 149, 11.6.2005, str. 22.

(7) UL L 271, 9.10.2002, str. 16.

(8) COM(2008) 777 konč.; SEC(2008) 2854 in SEC(2008) 2855.

(9) Evropsko sodišče, 26. junij 2003, Komisija proti Francoski republiki, C 233/00 ECR I, str. 6625.

(10) Evropsko sodišče, 19. september 2000, Veliko vojvodstvo Luksemburg proti Berthe, Aloyse in Yvonne Linster, C 287/98, ECR I, str. 6917.

(11) UL C 24 z dne 31.1.2006, str. 39; UL C 24 z dne 31.1.2006, str. 52.

(12) COM(2008) 777 konč.; Priloga VI, str. 1.

(13) UL C 175, 28.7.2009, str. 26.

(14) Komisija je medtem izboljšala oceno presoje vplivov izvedbenih zahtev v revidiranih smernicah Komisije o presoji vplivov, sprejetih leta 2009

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines). Načrtuje tudi sprejetje politične izjave o uporabi člena 260 Pogodbe o delovanju EU v zvezi z izrekanjem finančnih sankcij Evropskega sodišča.

(15) Glej http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_sl.htm

(16) Glej mnenje EESO 1694/2009, 5.11.2009: Tesnejše upravno sodelovanje za uveljavitev prednosti enotnega trga.

(17) Glej UL C 85, 4.4.2008, str. 1.

(18) Glej http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_sl.htm

(19) UL C 128, 18.5.2010, str. 97.

(20) Glej http://ec.europa.eu/community_law/index_sl.htm

(21) Sodba sodišča prve stopnje, 5. marec 1997: WWF UK (World Wide Fund for Nature) proti Komisiji Evropskih skupnosti. Zadeva T-105/95, točka 63 in naslednje.

(22) Sodba sodišča prve stopnje, 11. december 2001, zadeva: T-191/99, David Petrie in drugi proti Komisiji.