Uvod

To poročilo zajema najpomembnejše dogajanje v zvezi z izvajanjem predpristopne pomoči leta 2012[1], vključno z razmisleki o prihodnjih perspektivah.

Podrobnosti o posebnih dejavnostih, izvedenih v obdobju poročanja, so na voljo v tehničnem delovnem dokumentu služb Komisije, ki dopolnjuje to poročilo[2] ter v enem dokumentu zajema tako IPA[3] kot prejšnje instrumente za predpristopno obdobje in Zahodni Balkan (tj. PHARE, CARDS[4], predpristopni instrument za Turčijo in prehodni vir).

Letno poročilo za leto 2012 je priložnost za pregled sedanjih uspehov in izkušenj v trenutku, ko se dokončno oblikuje institucionalna ureditev novega instrumenta IPA, ki zajema naslednji večletni finančni okvir. Poročilo na kratko določa politični in gospodarski okvir, v katerega spadajo dejavnosti, ki jih financira EU. Poudarja napredek pri izboljšanju strateškega načrtovanja in programskih dokumentov, ki omogočajo zbirno poročanje o izvajanju projektov, njihovih rezultatih in stalno izboljšanje usklajevanja donatorjev. Na podlagi analize dosedanjih izkušenj, pridobljenih tudi na podlagi vrednotenj in ugotovitev s konference IPA 2012, so oblikovana priporočila za nadaljnje izboljšanje učinka sredstev IPA do leta 2013 in naprej.

1. PREGLED LETA: POLITIČNI IN GOSPODARSKI OKVIR

Države, vključene v proces širitve, so leta 2012 dodatno napredovale na svoji poti v Evropsko unijo. Države kandidatke[5] in potencialne kandidatke[6] so dosegle velik napredek, vključno z napredkom na področju reform, povezanih z EU.

Nadaljeval se je postopek ratifikacije pristopne pogodbe s Hrvaško, ki je postavil temelje za pristop Hrvaške 1. julija 2013. Pristopna pogajanja s Črno goro so se začela junija, pogajanja z Islandijo pa so napredovala. Odnosi s Turčijo so dobili nov zagon s pozitivno agendo, ki jo je Komisija začela izvajati maja 2012. Evropski svet je marca istega leta Srbiji podelil status države kandidatke. Komisija je potrdila, da EU in Kosovo lahko skleneta stabilizacijsko-pridružitveni sporazum. Napredek je bil dosežen v okviru dialoga med Beogradom in Prištino. Na podlagi dialoga na visoki ravni o pristopu z Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo so se organi začeli bolj osredotočati na reforme. V Albaniji je dialog med vlado in opozicijo omogočil, da je država v glavnem odpravila politični zastoj. Začel se je dialog na visoki ravni z Bosno in Hercegovino za pomoč državi pri izpolnjevanju zahtev za pristop k EU, rezultat tega pa je časovni načrt o povezovanju EU.

Glavni izzivi v večini držav ostajajo človekove pravice, dobro upravljanje, pravna država, vključno z bojem proti korupciji in organiziranemu kriminalu, ter upravna zmogljivost. V več državah je bilo treba pogosto prevzeti večjo odgovornost za reforme in zbrati potrebno politično voljo za nadaljnje korake. Tudi krepitev svobode izražanja in neodvisnosti medijev je velik izziv. Pristopni proces so občasno zavirala dvostranska vprašanja.

Rezultati na področju socialnih in gospodarskih reform so bili v državah, vključenih v proces širitve, različni. Turčija in Islandija sta si leta 2012 opomogli. Večina gospodarstev držav Zahodnega Balkana se je po rahlem okrevanju ponovno skrčila zaradi negativnega razvoja dogodkov na področju gospodarstva v EU. Socialne razmere so se znatno poslabšale. Stopnji brezposelnosti in revščine sta še naprej rasli, hkrati pa sta fiskalna konsolidacija in reforma trgov dela ostajali najpomembnejši prednostni nalogi v gospodarstvu. Dobro upravljanje, izvajanje pravne države in upravna zmogljivost so še vedno glavni politični izzivi, ki negativno vplivajo tudi na poslovno okolje.

2. Za učinkovitejše in uspešnejše zagotavljanje pomoči

Za nov instrument za predpristopno pomoč za obdobje 2014–2020

Po obširnih posvetovanjih z zainteresiranimi stranmi in predhodnem vrednotenju prihodnjega instrumenta za predpristopno pomoč, ki je znatno prispevalo k oblikovanju prihodnjega instrumenta, je Komisija 7. decembra 2011 sprejela predlog uredbe IPA II kot del svežnja instrumentov zunanjepolitičnega delovanja. Cilj predloga Komisije je tesnejše navezovanje predpristopne pomoči na prednostne naloge širitvene politike in premik k sektorskemu pristopu.

Leta 2012 je bil predlog uredbe IPA II predmet razprav in pogajanj v Parlamentu in Svetu, v času priprave tega poročila pa so bila ta pogajanja še vedno v teku.

Vzporedno s tem je Komisija začela pripravljati osnutek pravil uporabe IPA in dokumente strateškega načrtovanja, da bi dokončala okvir za načrtovanje in zagotavljanje pomoči IPA II. Začela je študijo o izvajanju sektorskega pristopa in ustanovila ustrezne namenske delovne skupine za obravnavanje različnih razsežnosti načina izvajanja novega instrumenta.

Sektorski pristop

Komisija je leta 2012 nadaljevala s postopnim izvajanjem sektorskega pristopa pri načrtovanju naslednjega finančnega instrumenta za predpristopno pomoč (IPA II) za obdobje 2014–2020.

Odločitev o postopnem premiku k sektorskemu pristopu je bila sprejeta kot nadaljevanje konference IPA iz oktobra 2009 z namenom boljšega doseganja rezultatov, vpliva in dodane vrednosti prek pomoči. Ta načela so postala ključna za vse nove instrumente zunanjepolitičnega delovanja za obdobje 2014–2020.

Premik k sektorskemu pristopu je zlasti pomemben v času, ko je zaradi proračunskih omejitev, s katerimi se soočajo države članice in mednarodne finančne institucije, potrebna še učinkovitejša in bolj trajnostna predpristopna pomoč, pri čemer bo pristop k načrtovanju, ki temelji na strategiji ter potrebah in prednostih držav članic, prispeval k učinkovitejšemu in bolj v rezultate usmerjenemu predpristopnemu procesu. Tak pristop tudi povečuje možnosti za združljivost ob zagotavljanju večje odgovornosti nacionalnih organov za programe, saj sektorski pristop temelji na nacionalnih strategijah. Poleg tega krepi spodbude za različne načine podpore in prispeva k racionalizaciji podpore prek ustrezne delitve dela. Pomen tega novega pristopa je bil potrjen na konferenci zainteresiranih strani IPA v Zagrebu aprila 2011 in s sklepi vrednotenja sedanjega izvajanja IPA.

Ta pristop se odraža z dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja IPA za obdobje 2011–2013, ki so postali bolj ciljno usmerjeni in katerih namen je izboljšati razvrščanje prednostnih nalog in doseči bolj usmerjeno pomoč. Nova metoda načrtovanja za proračunski leti 2012 in 2013, vključno z novimi predlogami za načrtovanje in navodili, je bila uvedena že na koncu leta 2011. Leta 2012 so si vsi nacionalni organi zelo prizadevali, da analizirajo, ali so sektorji, določeni v njihovih dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja, pripravljeni na premik k sektorskemu pristopu. Tako se je leta 2012 prvič poskušal dejansko izvajati sektorski pristop v državah, vključenih v proces širitve, pri čemer je to bil pilotni preskus za večje spremembe, do katerih bo prišlo v okviru IPA II.

Hkrati je Komisija leta 2012 pripravila osnutek smernic o uporabi sektorskega pristopa k predpristopni pomoči, ki bo dokončan leta 2013 in bo prispeval k načrtovanju IPA II. Poleg tega je Komisija leta 2013 organizirala tudi delavnice o sektorskem pristopu v vseh državah upravičenkah IPA, da bi omogočila temeljito razumevanje uporabe sektorskega pristopa k načrtovanju sredstev IPA II.

Sodelovanje s skupnostjo donatorjev v zvezi z učinkovitostjo pomoči

Komisija si je leta 2012 še naprej prizadevala za izpolnjevanje agende usklajevanja donatorjev, vključno s prizadevanji za povečanje učinkovitosti in preglednosti v skladu z zavezami s četrtega foruma na visoki ravni o učinkovitosti pomoči v Busanu novembra 2011, na katerem se je Komisija strinjala s pomembnostjo skupnih načel, kot so zavedanje o prednostnih nalogah, pomembnost rezultatov, preglednost in odgovornost. Poleg tega sta se skupnost donatorjev in Komisija zavezali k izboljšanju kakovosti in učinkovitosti razvojnega sodelovanja, med drugim tudi na podlagi preglednosti pomoči.

Komisija je leta 2012 sprejela nadaljnje ukrepe za zagotovitev usklajevanja financiranja v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) z mednarodnimi standardi o preglednosti pomoči. V skladu z zavezami s konference o partnerstvu za učinkovito razvojno sodelovanje v Busanu leta 2012 bodo ustrezne informacije o uradni razvojni pomoči na voljo javnosti v standardni obliki najpozneje do konca leta 2015. Komisija bo z objavo podatkovnih nizov, ki vsebujejo informacije na ravni organizacije in dejavnosti ter informacije o sedanjih in prihodnjih odhodkih, organom držav članic, državljanom in tretjim državam zagotavljala pravočasne, celovite in v prihodnost usmerjene informacije o virih, ki se zagotavljajo v okviru razvojnega sodelovanja.

Komisija je v skladu s priporočili Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) v okviru medsebojnega pregleda EU, ki ga je leta 2012 izvedel DAC[7], pregledala svoj pristop k oblikovanju programov. Cilj izvajanja sektorskega pristopa, predvidenega v okviru IPA II, je učinkovitejše upravljanje zunanje pomoči ter učinkovitejša, uspešnejša in bolj ciljno usmerjena predpristopna pomoč.

V prihodnosti se v skladu z bolj ciljno usmerjenim pristopom od IPA pričakuje nadaljnji napredek. V zvezi s tem je bila leta 2012 ustanovljena delovna skupina, katere naloga je razvoj okvira za kazalnike, ki se bodo uporabili na ravni državnih strategij za spremljanje, vrednotenje in pregled napredka in uspešnosti.

Komisija usklajuje te procese, da bi zagotovila skladnost predpristopne pomoči z različnimi pobudami Komisije, držav članic EU, mednarodnih finančnih institucij in širše skupnosti donatorjev, izboljšala usklajevanje donatorjev in učinkovitost pomoči ter zagotovila doseganje pričakovanih rezultatov.

3. Kratek pregled izvajanja programov leta 2012

Hrvaška je po podpisu pristopne pogodbe 9. decembra 2011 leta 2012 nadaljevala z izvajanjem ukrepov za nadaljnjo krepitev zmogljivosti za izpolnjevanje obveznosti članstva v EU. Hrvaška je s 1. julijem 2013 postala država članica EU.

Nacionalni program[8] za komponento I, ki je bil sprejet leta 2012, zajema dve proračunski leti, in sicer vključuje dodelitev za pomoč pri prehodu in vzpostavljanje institucij v okviru IPA za leto 2012 in šestmesečno dodelitev za leto 2013 (v skladu s predvidenim pristopom Hrvaške k EU 1. julija 2013). Skupni znesek nacionalnih programov za leti 2012 in 2013 je znašal 46,80 milijona EUR. Izvajanje finančne pomoči EU leta 2012 je spremljalo ta razvoj z zagotavljanjem nadaljnje podpore za dokončanje reform in krepitev zmogljivosti na ključnih področjih, potrebnih za prevzem obveznosti članstva, in sicer na področjih sodstva, temeljnih pravic, pravosodja, svobode in varnosti, ter nadaljevanje prizadevanj za pripravo Hrvaške za upravljanje in izvajanje popristopnih sredstev.

Poleg tega je Hrvaška leta 2012 končala priprave za odpravo predhodnega nadzora nad javnim naročanjem, da bi dosegla popolno decentralizacijo upravljanja in izvajanja finančne pomoči EU pred pristopom.

Leta 2012 je pozitivna agenda dala nov zagon odnosom med EU in Turčijo, saj je po obdobju stagnacije prispevala k nadaljevanju pristopnega procesa na več področjih. Ta agenda se je osredotočala na prizadevanja v zvezi s skupnimi interesi, kot so med drugim:

· usklajevanje s pravnim redom,

· izboljšanje sodelovanja na področju energetike,

· vizumi, mobilnost in migracije,

· trgovinski sporazumi in carinska unija, o kateri se je skupaj s Svetovno banko začela posebna študija za oceno njenega splošnega učinka,

· zunanja politika, vključno s političnimi reformami in ukrepi za boj proti terorizmu,

· znatno povečanje udeležbe v programih Unije.

Leta 2012 je finančna pomoč IPA še naprej podpirala politične prednostne naloge pristopnega procesa, pri čemer je bil poudarek na pravni državi in obravnavanju ključnih reform v zvezi s sodstvom in temeljnimi pravicami v okviru komponente I, skupna vrednost te pomoči pa je istega leta znašala 225,74 milijona EUR.

Pozitiven razvoj je bil opažen tudi pri turških nacionalnih organih in njihovem decentraliziranem upravljanju finančne pomoči. Postopek akreditacije za prenos izvajanja javnih naročil, sklepanja pogodb in finančnega upravljanja z osrednje finančne in pogodbene enote na resorna ministrstva se je uspešno končal za vse operativne strukture v okviru komponent III in IV IPA. Poleg tega je bil prenos upravljanja v okviru komponente V IPA odobren za skoraj dvajset provinc.

Leta 2012 je bil okrepljen dialog s turškimi institucijami o migracijah, azilu in integriranem upravljanju meja. Proučene so bile nadaljnje možnosti podpiranja institucionalne reforme s finančno pomočjo EU. Sklop predlogov projektov za financiranje v okviru IPA so oblikovale in pregledale vse zadevne zainteresirane strani na področju načrtovanja, vključno s posebnimi agencijami ZN. Turški organi, odgovorni za izvajanje programov IPA, so si še naprej prizadevali za izboljšanje sistema upravljanja in nadzora, vendar so na področju načrtovanja in spremljanja IPA še vedno potrebne nadaljnje izboljšave.

Leta 2012 je bila zaključena ratifikacija okvirnega sporazuma o IPA z Islandijo, potem ko je bila sprejeta parlamentarna resolucija, ki je islandsko vlado pooblastila, da odobri okvirni sporazum. Parlamentarna resolucija, ki je bila sprejeta 18. junija 2012, je postavila temelje za izvajanje projektov, načrtovanih v okviru nacionalnih programov IPA za Islandijo.

Po začetku veljavnosti okvirnega sporazuma o IPA so se v drugi polovici leta 2012 začeli izvajati projekti v okviru nacionalnega programa IPA za leto 2011. Program za leto 2011 podpira sedem projektov. Proračun znaša 12 milijonov EUR, pri čemer je bilo zagotovljeno ravnovesje med dvema prednostnima osema iz dokumenta večletnega okvirnega načrtovanja za:

· nadaljnje izboljšanje sposobnosti Islandije za prevzem obveznosti članstva s podpiranjem oblikovanja institucionalne zmogljivosti za prenos in izvajanje pravnega reda ter

· krepitev institucionalne zmogljivosti Islandije v okviru priprav za sodelovanje v strukturnih in drugih skladih EU ter njihovo izvajanje.

Nacionalni program za leto 2012 je bil sprejet 16. julija 2012, njegov cilj pa je podpreti tri projekte s proračunom 12 milijonov EUR. Izvajanje projektov se je delno že začelo. Nacionalni program za leto 2013 je bil sprejet 2. decembra 2012, in sicer v skupni vrednosti 10,8 milijona EUR.

Po parlamentarnih volitvah, ki so potekale 27. aprila 2013, je novoustanovljena vlada začasno prekinila pristopna pogajanja, dokler parlament ne oceni stanja pogajanj in razvoja dogodkov v EU. Proučuje se, kakšne posledice ima to za IPA. Komisija ne načrtuje izvajanja nobenih nadaljnjih projektov v okviru IPA, dokler se islandska vlada ne odloči, ali bo nadaljevala pristopni proces ali ne.

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je s podporo IPA še naprej izvajala reforme, povezane s pristopom, vendar se je leta 2012 soočala z resnimi izzivi glede načrtovanja in izvajanja pomoči EU. Na splošno so bile zmogljivosti nacionalnih ustanov, ki upravljajo IPA, še vedno neenakomerne, kar je prispevalo k ponavljajočim se zamudam pri javnem naročanju ter nizkim stopnjam sklepanja pogodb in izplačevanja.

Nacionalni program IPA za obdobje 2012–2013 predstavlja skupni prispevek EU h komponenti I v višini približno 28 milijonov EUR na leto. Komisija ga je pripravila in sprejela novembra 2012, sestavlja pa ga pet sektorskih kartotek in sedem povezanih projektnih predlogov, ki podpirajo sektorje javne uprave, pravosodja, notranjih zadev, temeljnih pravic, razvoja zasebnega sektorja, kmetijstva, okolja in podnebnih sprememb. Hkrati s tem so bile sprejete nove dodelitve za operativne programe v okviru komponent III, IV in V.

Komisija je namenjala pozornost vprašanju absorpcije razpoložljivih sredstev iz vseh komponent IPA in podpirala prizadevanja organov v zvezi s tem. Zaradi premajhnega števila osebja in nezadostnih upravljavskih zmogljivosti v ključnih institucijah, zlasti tistih, ki izvajajo nadzor, kot sta revizijski organ in nacionalni odredbodajalec, je Komisija (GD za regionalno politiko, GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter GD za kmetijstvo in razvoj podeželja) marca 2012 in nato spet na koncu leta začasno prekinila plačila. Z odločnimi ukrepi vlade so zmogljivosti vseh teh institucij skoraj v celoti dosegle cilje v zvezi z osebjem, predvidene v njihovih ocenah delovne obremenitve za leto 2012.

Potrebe po oblikovanju zmogljivosti in nakopičeni zaostanki še naprej predstavljajo resne težave, pri čemer je treba za pospešitev izvajanja zagotavljati stalna prizadevanja in zaveze na najvišji možni politični ravni.

Leta 2012 je Črna gora uspešno zaključila načrtovanje preostale predpristopne pomoči, dodeljene v zadnjih dveh letih sedanjega finančnega okvira. Nacionalni programi za obdobje 2012–2013 v okviru komponente I (pomoč pri prehodu in vzpostavljanje institucij) so bili še naprej pomemben del financiranja IPA (21,28 milijona EUR) in so še naprej podpirali ključna področja reform v skladu s prejšnjimi programi. Odločitev o začetku pristopnih pogajanj, ki jo je Evropski svet sprejel junija 2012, je izražala in potrdila pomen in učinkovitost izvajanja projektov IPA v okviru komponente I s strani delegacije EU v Črni gori.

V primerjavi s sredstvi v okviru komponent I in II IPA je bila leta 2012 in 2013 večina sredstev namenjenih pripravam za izvajanje kohezijskih in kmetijskih politik EU v sektorjih okolja, prometa, socialnega razvoja, kmetijstva in razvoja podeželja, tj. v okviru komponent III, IV in V. Odkar je bil državi leta 2010 podeljen status kandidatke, so bile namreč ključne naložbe načrtovane s sprejetjem ustreznih operativnih programov za obdobje 2012–2013 v okviru komponent III (22,24 milijona EUR) in IV (5,58 milijona EUR), ne pa komponente V, za katero je bilo sprejetje programa razvoja podeželja v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPARD) preloženo na leto 2013.

Črnogorski organi so skozi celo leto dosegali dober napredek pri pripravah za prenos upravljanja, zlasti s predložitvijo paketa za vložitev vloge za komponenti I in II julija 2012.

Leta 2012 je imela finančna pomoč EU strateško vlogo v Albaniji, pri čemer je bilo za komponenti I in II uporabljenih približno 95 milijonov EUR, namenjenih izboljšanju upravnih zmogljivosti številnih institucij ter spodbujanju socialnega, okoljskega in gospodarskega razvoja.

Tekoči projekti na področjih pravosodja, reforme javne uprave in boja proti korupciji so še dodatno napredovali. Organi kazenskega pregona so s strateško podporo EU povečali svoje zmogljivosti in dosegajo konkretne rezultate na področju boja proti organiziranemu kriminalu. Projekti tehnične pomoči so še naprej podpirali različna resorna ministrstva in državne institucije, zaradi česar je bilo sprejetih veliko ustreznih predpisov za usklajevanje nacionalne zakonodaje s pravnim redom.

Vendar se težave pojavljajo pri izvajanju infrastrukturnih projektov, in sicer predvsem zaradi pomanjkanja usklajevanja med resornimi ministrstvi ter med nacionalnimi in lokalnimi institucijami, kar vpliva na dolgoročno trajnost projektov. Zaradi tega je Komisija za zagotovitev trajnosti projektov zahtevala mehanizem medinstitucionalnega usklajevanja v zvezi z IPA.

Albanija je dosegla znaten napredek pri pripravi za decentralizirano upravljanje sredstev IPA. Nadaljnji usmerjeni ukrepi so še vedno potrebni za zagotovitev, da uvedeni sistem decentraliziranega upravljanja izraža vse zahteve, določene v regulativnem okviru IPA. Vendar bo ob izpolnjenih pogojih mogoče kmalu doseči prenos upravljanja. Glede na to akreditacijo bi morali albanski organi sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev stabilnosti v zvezi s položaji javnih uslužbencev, usposobljenih za upravljanje sredstev IPA.

Leta 2012 je status države kandidatke pridobila tudi Srbija, ki je nadaljevala intenzivne priprave za uvedbo sistema decentraliziranega izvajanja za upravljanje sredstev IPA. Prispevek EU v zvezi s komponento I IPA, dodeljen leta 2012, je znašal 170,60 milijona EUR.

Leta 2012 se je po pozitivni oceni skladnosti, ki jo je opravil neodvisni revizor, nacionalna akreditacija končala, akreditacijski paketi za vse štiri komponente IPA (I, II, III in IV) pa so bili poslani Evropski komisiji.

V tem času je bilo odločeno, da se komponenti III in IV v okviru sedanje finančne perspektive za obdobje 2007–2013 ne bosta odprli. Novembra 2012 so revizorji generalnega direktorata za širitev izvedli prvo revizijo za komponenti I in II. Pričakuje se, da bo prenos upravljanja za navedeni komponenti Srbiji odobren leta 2013.

Leta 2012 je Komisija za Bosno in Hercegovino v okviru komponente I hkrati načrtovala dodelitve IPA za leto 2012 in dodelitve IPA za leto 2013, pri čemer je v okviru nacionalnega programa za leto 2012 dodelila 84,77 milijona EUR. To je bila drugačna praksa kot v prejšnjih letih, ko je Komisija načrtovala en program na leto. Prednost novega pristopa je bila ta, da so načrtovani ukrepi temeljili na dolgoročnem načrtu, kar je zagotavljalo stalnost in ekonomije obsega.

Kljub temeljiti pripravi postopka načrtovanja, ki se je začela s srečanji na politični ravni, je tako kot v prejšnjih letih prihajalo do znatnih zamud pri načrtovanju, ki so bile posledica notranjih težav Bosne in Hercegovine z doseganjem dogovora o opredelitvi in oblikovanju projektov. Komisija je pozvala organe, naj sprejmejo učinkovit mehanizem usklajevanja med državo in obema entitetama, da bi se odpravile te stalne težave.

Kljub težavam pri načrtovanju in izvajanju pomoči IPA so številni projekti dosegli dobre rezultate in viden učinek, zlasti v sektorju notranjih zadev in v zvezi s podporo za gospodarski razvoj. Sistem integriranega upravljanja meja se je znatno izboljšal, podpora za razvoj turističnega sektorja ter podpora za mala in srednje velika podjetja pa sta prispevali k ustvarjanju in zagotavljanju delovnih mest.

Izvajanje pomoči EU Kosovu je preseglo finančne cilje tako v smislu pogodb kot tudi plačil. Priprava letnega programa IPA za leto 2012 za Kosovo se je končala z dodelitvijo 63,2 milijona EUR. Odbor IPA je novembra 2012 pripravil in odobril letni program za leto 2013, ki naj bi bil sprejet v začetku leta 2013.

Sodelovanje Kosova v programu IPA za čezmejno sodelovanje je bilo leta 2012 dobro, pri čemer so bili finančni sporazumi za leto 2011 podpisani za vse tri programe za čezmejno sodelovanje (z Albanijo, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo oziroma Črno goro). Prvi razpis za zbiranje predlogov v okviru programa za čezmejno sodelovanje med Kosovom in Albanijo se je začel junija 2012.

Marca 2012 je bilo organizirano posvetovalno srečanje s civilno družbo, na katerem je vlada organizacijam civilne družbe predstavila predlagane projekte in omogočila razpravo. To je bilo prvič, da je na Kosovu tako posvetovanje potekalo v zgodnji fazi postopka načrtovanja IPA.

Regionalno sodelovanje in programi

Regionalno sodelovanje v jugovzhodni Evropi je v zadnjih letih doseglo pomemben napredek, zlasti na področjih trgovine, statistike, energetike in prometa, sodelovanja pri reformi javne uprave ter civilne zaščite. Večina podpore IPA se upravičenkam zagotavlja prek nacionalnih programov. Vendar je približno 9 % razpoložljivih sredstev dodeljenih prek programov za več upravičenk. Slednji dopolnjujejo nacionalne programe ter krepijo večstranske odnose na Zahodnem Balkanu in v Turčiji na področjih, ki so opredeljena kot ključna za evropsko povezovanje in stabilnost v regiji.

Področja, na katerih so potrebni ukrepi, so obravnavana s programi za več upravičenk le, če obstaja jasna potreba po regionalnem sodelovanju ali horizontalnih ukrepih, na primer za reševanje čezmejnih težav ali povečanje učinkovitosti z oblikovanjem usklajenih pristopov, spodbujanjem obstoječih instrumentov ali omogočanjem mrež strokovnjakov. Leta 2012 je skupna razpoložljiva okvirna dodelitev za komponento I znašala približno 222,06 milijona EUR.

Regionalni projekt v zvezi s spodbujanjem vključujočega izobraževanja je bil poleg temeljnih pravic in ranljivih skupin določen kot ena od prednostnih nalog v sektorju pravosodja in notranjih zadev, medtem ko regionalni projekt v zvezi s povečanjem zaščite prič prispeva h krepitvi boja proti organiziranemu kriminalu in korupciji. Vračanje beguncev in zagotavljanje trajnih rešitev glede nastanitve je obravnavano v regionalnem stanovanjskem programu v okviru sarajevskega procesa, za katerega je EU največja donatorka.

Posebna pozornost je bila namenjena projektom, ki upravičenkam pomagajo prebroditi gospodarsko in finančno krizo ter ohraniti gospodarsko okrevanje z nadaljnjo finančno podporo za prednostne naložbe v infrastrukturo ob tesnem usklajevanju z mednarodnimi finančnimi institucijami. Naložbe v energetsko učinkovitost so usmerjene v doseganje trajnostne gospodarske rasti in spodbujanje strategije Evropa 2020.

V sektorju okolja in podnebnih sprememb je bil izbran regionalni projekt v zvezi z izboljšanjem sodelovanja na področju civilne zaščite na Zahodnem Balkanu in v Turčiji. Za spodbujanje reform in regionalnega sodelovanja na področju izobraževanja se bo v okviru programa IPA za več upravičenk za leto 2012 nadaljevala prejšnja praksa ter zagotavljala podporo za ukrepa 1 in 2 programa Erasmus Mundus, v sektorju socialnega razvoja pa za program Mladi v akciji. V zvezi s podporo za civilno družbo je bilo leta 2012 podpisanih 18 okvirnih sporazumov o sodelovanju, ki zajemajo več kot 170 organizacij iz regije in Evrope iz različnih prednostnih sektorjev, kot so boj proti korupciji, energetika, človekove pravice in varnost, okolje ter naravni viri.

4. OSREDOTOČANJE NA TRAJNOSTNE REFORME JAVNE UPRAVE TER KREPITEV PRAVNE DRŽAVE IN DEMOKRATIČNEGA UPRAVLJANJA

Vse države Zahodnega Balkana se soočajo z velikimi gospodarskimi in finančnimi izzivi. Ministri v procesu sodelovanja v jugovzhodni Evropi (SEECP) so priznali potrebo po zagotavljanju celostne, pametne, trajnostne in vključujoče rasti, podprte z dobrim upravljanjem za rast, ko so novembra 2012 v Tirani sprejeli strategijo za jugovzhodno Evropo za leto 2020 (SEE). To je konstruktiven pristop držav v regiji k sedanjim izzivom v okviru regionalne perspektive.

Dobro javno upravljanje je del meril za politični pristop in vključuje razsežnosti, ki presegajo reformo javne uprave, kot so politična stabilnost in spoštovanje demokratičnih načel, učinkovitost vlade, zanesljivo javno finančno upravljanje ter spoštovanje pravne države. Zato Komisija od vseh držav Zahodnega Balkana pričakuje, da bodo oblikovale smiselne in celovite nacionalne strategije, ki bodo postale prednostna področja za finančno podporo v okviru naslednjega instrumenta za predpristopno pomoč (IPA II).

V zvezi s tem se bistvena pomoč zagotavlja v okviru regionalnega programa OECD/SIGMA (Podpora za izboljšanje upravljanja). Ta program je bil dodatno okrepljen z nedavno odobreno obveznostjo oblikovanja novih nacionalnih ocen in zagotavljanja nacionalnih akcijskih načrtov, da bi se analiziralo, ali in kako se nacionalne reforme učinkovito izvajajo. Cilj, ki presega spremljanje pravnega okvira, je razviti celostni pristop k reformi javne uprave, ki bi moral omogočiti Komisiji bolj usklajeno, učinkovitejšo in bolj trajnostno uporabo razpoložljivih virov ter zagotoviti večjo skladnost političnega dialoga.

Za zagotovitev učinkovitega merjenja uspešnosti v skladu z uredbo IPA II bodo v okviru programa SIGMA opredeljeni tudi standardi za javno upravo, ki bi se uporabili kot referenčna točka za merjenje napredka, poleg tega pa bo ta program zagotovil boljša navodila za politični dialog z državami na visoki ravni o reformi javne uprave.

Delo v okviru programa SIGMA je tesno povezano z regionalno šolo za javno upravo in jo dopolnjuje. V najboljšem primeru bi to lahko prispevalo k razvoju skupnega pristopa k reformi javne uprave v regiji, ki bi pomagal uskladiti prizadevanja in dejavnosti tako na nacionalni ravni kot tudi na ravni donatorjev. Vendar mora regionalna šola za javno upravo vzpostaviti svojo regionalno legitimnost kot platforma za politični dialog na visoki ravni o reformi javne uprave in utrditi priznavanje kakovosti svoje vloge kot izvajalke usposabljanja za višje upravljavce.

Prav zaradi tega potekajo dodatna prizadevanja za utrditev vloge regionalne šole za javno upravo na naslednjih področjih:

i) ozaveščanje o reformi javne uprave v vsaki partnerski državi z zagotavljanjem mreže za medsebojne razprave in preglede;

ii) spodbujanje izmenjave nacionalnih strategij in s tem povezanih izkušenj v zvezi z izboljšanjem javne uprave na vseh ravneh;

iii) izvajanje usposabljanja za krepitev zmogljivosti javnih uslužbencev v državah Zahodnega Balkana s poudarkom na usposabljanju vodij usposabljanja in višjih uslužbencev, da bi se zagotovil največji učinek.

Vendar so države udeleženke tiste, ki morajo zagotoviti, da ima delo regionalne šole za javno upravo učinek, in sicer tako, da zagotavljajo ustrezne nadaljnje ukrepe k pridobljenim izkušnjam, vključno z izkušnjami, pridobljenimi pri pripravi pristopa Hrvaške k EU.

5. TEHNIČNA POMOČ IN IZMENJAVA INFORMACIJ (TAIEX)

Leta 2012 je bila prožnost instrumenta TAIEX dokazana s širokim sklopom dejavnosti. Uporaba srednjeročne tehnične pomoči in niza dogovorjenih kratkoročnih ukrepov je vse večja. Ta pristop se je uporabljal predvsem v sektorjih kmetijstva in varnosti hrane ter za pomoč Islandiji, Kosovu in turški ciprski skupnosti. Instrument TAIEX se je uporabil tudi pri oceni skladnosti zakonodaje Črne gore s pravnim redom EU, kar je ključni del procesa pristopa k EU.

V skladu s trendom, zabeleženim od leta 2005, je leta 2012 instrument TAIEX uporabilo približno 30 000 javnih uslužbencev iz držav upravičenk. Od pomoči TAIEX so imele največ koristi Turčija, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Hrvaška ter Bosna in Hercegovina, pri čemer je število udeležencev iz Turčije znašalo skoraj pet tisoč (4 767), iz vsake od treh držav Zahodnega Balkana pa več kot tri tisoč (3 431, 3 232 oziroma 3 223).

Cilj instrumenta za lokalno upravo je bil povečati ozaveščenost lokalnih in regionalnih organov Zahodnega Balkana. V okviru tega instrumenta je bilo organiziranih 14 dogodkov, od katerih je imelo koristi skoraj 400 predstavnikov lokalnih in regionalnih uprav.

Gonilna sila instrumenta TAIEX temelji na strokovnem znanju in izkušnjah uslužbencev javnih uprav iz držav članic EU. Leta 2012 je svoje znanje in kompetence delilo skoraj 5 000 strokovnjakov, upravičenke pa so jim na splošno namenile odlično oceno. Ta cilj je bil istega leta dosežen pri veliki večini dogodkov, pri čemer je 99 % udeležencev, ki so zagotovili povratne informacije, navedlo, da jim je udeležba na dogodku TAIEX omogočila, da izboljšajo svoje znanje.

Za merjenje učinkovitosti in končnega učinka pomoči TAIEX je bil uveden nov sistem vrednotenja. Šest mesecev po izvedbi dogodka so prosilci pozvani, da zagotovijo sintetične, spletne povratne informacije o posamezni zagotovljeni pomoči.

6. ZAKLJUČEK

Leta 2012 je bil kot sestavni del strategije širitve narejen velik korak na poti k zagotavljanju pomoči za države, vključene v proces širitve, ki je bolj strateška in katere glavni cilj je olajšati pristop. Pravni in strateški okvir načrtovanja, ki ga je Komisija predlagala za zagotavljanje predpristopne pomoči od leta 2014, bo okrepil vezi s političnim spremljanjem in poročanjem, pri čemer bo njegov cilj doseganje konkretnih rezultatov in želenega učinka ter nagrajevanje uspešnosti. To bo prispevalo k nadaljnjemu povečanju dodane vrednosti sredstev EU, ki so dodeljena državam, vključenim v proces širitve, z oblikovanjem močnejših spodbud za preoblikovanje njihovih družb, pravnih sistemov in gospodarstva, in sicer v obojestransko korist Evropske unije ter držav upravičenk IPA in njihovih državljanov.

Stanje izvajanja finančne pomoči IPA po posameznih državah 31. decembra 2012 glede na skupna odobrena sredstva (2007–2012):

V naslednjih tabelah so navedeni zneski vseh dodelitev IPA med letoma 2007 in 2012 v milijonih EUR po upravičenkah in komponentah za države kandidatke in potencialne kandidatke. Upoštevani so prenosi med komponentama I in II leta 2012.

Komponenta I IPA, ki jo je upravljal GD za širitev (31. decembra 2012)[9]:

V mio. EUR || Sredstva || Sklenjene pogodbe || Odstotek || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 242,08 || 205,93 || 85,07 % || 137,85 || 56,94 %

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 202,18 || 131,25 || 64,92 % || 78,69 || 38,92 %

Islandija || 24,00 || 10,04 || 41,83 % || 3,41 || 14,19 %

Črna gora || 152,04 || 106,14 || 69,81 % || 90,43 || 59,48 %

Turčija || 1 390,41 || 1 376,61 || 99,01 % || 772,50 || 55,56 %

Albanija || 430,01 || 299,24 || 69,59 % || 169,72 || 39,47 %

Bosna in Hercegovina || 474,60 || 248,99 || 52,46 % || 159,35 || 33,58 %

Kosovo || 538,30 || 429,91 || 79,87 % || 285,09 || 52,96 %

Srbija || 1028,99 || 760,06 || 73,86 % || 541,33 || 52,61 %

Skupaj || 4 482,61 || 3 568,17 || 79,60 % || 2 238,37 || 49,93 %

Komponenta II IPA, ki jo je upravljal GD za širitev (31. decembra 2012):

V mio. EUR || Sredstva || Sklenjene pogodbe || Odstotek || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 15,02 || 10,32 || 68,71 % || 6,75 || 44,94 %

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 16,22 || 4,13 || 25,46 % || 3,10 || 19,11 %

Črna gora || 18,10 || 9,83 || 54,31 % || 7,11 || 39,28 %

Turčija || 6,93 || 6,93 || 100 % || 1,69 || 24,39 %

Albanija || 21,77 || 8,16 || 37,48 % || 5,76 || 26,46 %

Bosna in Hercegovina || 15,12 || 7,50 || 49,60 % || 5,88 || 38,87 %

Kosovo || 4,80 || 0,17 || 3,47 % || 0,09 || 1,96 %

Srbija || 18,97 || 12,11 || 63,85 % || 9,00 || 47,44 %

Skupaj || 116,93 || 59,15 || 50,59 % || 39,38 || 33,68 %

Komponenta II IPA, ki jo je izvedel GD za regionalno politiko (31. decembra 2012):

V mio. EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Jadran || 205,66 || 59,45 || 28,9 %

Slovenija-Hrvaška || 35,75 || 16,24 || 45,4 %

Madžarska-Hrvaška || 43,90 || 19,85 || 45,2 %

Madžarska-Srbija || 41,96 || 22,96 || 54,7 %

Romunija-Srbija || 44,47 || 18,43 || 41,4 %

Bolgarija-Srbija || 26,26 || 9,15 || 34,8 %

Bolgarija-Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 14,99 || 5,64 || 37,6 %

Bolgarija-Turčija || 22,83 || 7,85 || 34,4 %

Grčija-Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 12,60 || 6,08 || 48,3 %

Grčija-Albanija || 9,47 || 4,62 || 48,8 %

Skupaj || 457,89 || 170,27 || 37,19 %

Komponenta III IPA, ki jo je izvedel GD za regionalno politiko (31. decembra 2012):

V mio. EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 329,68 || 88,64 || 26,9 %

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 199,93 || 48,15 || 24,1 %

Turčija || 1 747,58 || 519,29 || 29,7 %

Črna gora || 22,24 || 0 || 0 %

Skupaj || 2 299,43 || 656,08 || 28,5 %

Komponenta IV IPA, ki jo je izvedel GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (31. decembra 2012):

V mio. EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 85,88 || 35,02 || 41 %

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 33,50 || 10,33 || 31 %

Turčija || 382,9 || 109,48 || 28,6 %

Črna gora || 2,77 || 0 || 0 %

Skupaj || 403,18 || 96,32 || 23,9 %

Komponenta V IPA, ki jo je izvedel GD za kmetijstvo in razvoj podeželja (31. decembra 2012):

V mio. EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 129,90 || 30,08 || 23,16 %

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 63,49 || 11,33 || 17,8 %

Turčija || 650,38 || 81,25 || 12,5 %

Skupaj || 843,77 || 122,66 || 14,5 %

[1] Bolj podrobni upravno-poročevalni vidiki glede teh programov in odhodkov, kot so upravljanje in odgovornost, tveganja in nadzor, zakonitost in pravilnost, stopnje napak ter morebitne posledice za razumno zagotovilo, so na voljo v letnem poročilu GD za širitev o dejavnostih Komisije za leto 2012. Komisija v skladu s svojo obveznostjo, da Svetu in Evropskemu parlamentu predloži podrobne podatke, objavlja letno poročilo o predpristopni pomoči. Prejšnje poročilo je bilo objavljeno leta 2012 za proračunsko leto 2011 in je javno na voljo na povezavi: http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/how-does-it-work/index_en.htm.

[2] Delovni dokument služb Komisije – spremni dokument k dokumentu „Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru – letno poročilo za leto 2012 o finančni pomoči za širitev (IPA, PHARE, CARDS, predpristopni instrument za Turčijo in prehodni vir)“.

[3] Skupni proračun instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) za obdobje 2007–2013 znaša 11,5 milijarde EUR. Upravičenke IPA so Albanija, Bosna in Hercegovina, Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Črna gora, Srbija, Turčija, Islandija (od leta 2011) ter Kosovo*. IPA podpira reforme v državah upravičenkah in njihovo postopno usklajevanje s standardi in politikami Evropske unije ter njenim pravnim redom, da se pripravijo na članstvo v EU.

[4] Program PHARE (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies – Poljska in Madžarska: pomoč za prestrukturiranje njunih gospodarstev), ustanovljen leta 1989, prvotno le za Poljsko in Madžarsko, zdaj zajema deset držav. Pomagal je osmim državam članicam od desetih, ki so pristopile leta 2004: Češki, Estoniji, Madžarski, Latviji, Litvi, Poljski, Slovaški in Sloveniji ter državama, ki sta pristopili leta 2007 (Bolgariji in Romuniji), v obdobju velikega gospodarskega prestrukturiranja in političnih sprememb. Do leta 2000 so bile upravičenke programa PHARE tudi države Zahodnega Balkana (Albanija, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija ter Bosna in Hercegovina). Vendar je od leta 2001 tem državam finančno pomoč zagotavljal program CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stability in the Balkans – pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo na Balkanu). Ta uredba razveljavlja uredbo OBNOVA in spreminja uredbo Phare ter vzpostavlja enoten okvir za pomoč državam jugovzhodne Evrope, in sicer program CARDS (pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo). Instrument za predpristopno pomoč (IPA) ga nadomešča od leta 2007.

* To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244/1999 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

[5] Hrvaška, Islandija, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Črna gora, Srbija in Turčija.

[6] Albanija, Bosna in Hercegovina ter Kosovo.

[7] Odbor za razvojno pomoč, Direktorat za razvojno sodelovanje (DCD-DAC), OECD.

[8] V tem poročilu se številke, navedene v okviru nacionalnih programov, nanašajo na komponento I.

[9] Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija in Turčija imajo koristi od decentraliziranega upravljanja, v okviru katerega je izvajanje dodeljenih sredstev EU poverjeno ministrstvu za finance države upravičenke, ki postane odgovorno za upravljanje veljavnih pogodb in plačil.