[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 7.2.2007

SEC(2007) 137 konč.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Luksemburga, 2006–2009

(predložila Komisija)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

SPLOšNO OZADJE

Pakt stabilnosti in rasti, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje razmer za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Reforma Pakta iz leta 2005 je potrdila njegovo koristnost pri utrjevanju proračunske discipline, je pa poskusila okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podlago ter zavarovati dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], ki je del Pakta stabilnosti in rasti, določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo programe stabilnosti ali njihove dopolnitve, države članice, ki je še niso sprejele, predložijo konvergenčne programe oziroma njihove dopolnitve). Prvi program stabilnosti Luksemburga je bil predložen februarja 1999. V skladu z Uredbo je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko–finančnim odborom podal mnenje 15. marca 1999. V skladu z istim postopkom Komisija oceni dopolnitve programov stabilnosti in konvergenčnih programov, preuči jih prej navedeni odbor, po potrebi pa jih preuči še Svet.

OZADJE OCENE NOVEGA PROGRAMA

Komisija je preučila najnovejšo dopolnitev programa stabilnosti Luksemburga, predloženo 24. novembra 2006, in sprejela priporočilo za zadevno mnenje Sveta (glej okvir z glavnimi točkami ocene).

Kot ozadje za oceno proračunske strategije v novem programu stabilnosti naslednji odstavki povzemajo:

1. gospodarsko in proračunsko uspešnost zadnjih desetih let,

2. najnovejšo oceno stanja države pri preventivnem delu Pakta stabilnosti in rasti (povzetek mnenja Sveta o predhodni dopolnitvi programa stabilnosti) in

3. oceno Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006.

Nedavna ekonomska in proračunska uspešnost

Makroekonomska uspešnost Luksemburga je bila v zadnjih 25 letih presenetljiva tako glede rezultatov kot glede rasti zaposlovanja. Čeprav je Luksemburg v zadnjih letih izkusil primanjkljaj, pa stanje javnih financ ostaja trdno, z zelo nizkim javnofinančnim dolgom in znatnimi rezervami, ki jih ima javni sektor. Kljub velikemu ustvarjanju delovnih mest je položaj na trgu delu manj ugoden, kot se zdi na prvi pogled. Brezposelnost, ki je še zmeraj zelo nizka, se od leta 2002 povečuje in rezidenti se soočajo z močno konkurenco nerezidentov. Poleg tega ostaja stopnja zaposlenosti starejših rezidentov med najnižjimi v EU, čeprav se je v zadnjih letih povečala. Breme za javne finance zaradi teh nezaposlenih in novih upokojencev se je doslej zlahka reševalo, ker so prihodki zelo visoki, toda kljub vsemu pa tega ne gre podcenjevati. Poleg tega je večje zvišanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva v naslednjih desetletjih, vir zaskrbljenosti glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

Ocena v mnenju Sveta o predhodnem programu

Svet je 14. februarja 2006 sprejel mnenje o predhodni dopolnitvi programa stabilnosti, ki zajema obdobje 2005–2008. Svet je menil, da „ medtem ko je celotna strategija zmanjšanja primanjkljaja z omejevanjem odhodkov, kot je predstavljena v programu, ustrezna, bi bilo za luksemburške oblasti ustrezno, da povečajo prizadevanja za proračunsko prilagoditev v letu 2006 ter opredelijo in izvedejo potrebne ukrepe za leti 2007 in 2008 ter izboljšajo dolgoročno vzdržnost, zlasti z omejevanjem povečanja javnih odhodkov, in sicer z reformami pokojninskega sistema .“

Ocena Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006

Poročilo o izvajanju nacionalnega programa reform Luksemburga, ki ga določa prenovljena lizbonska strategija za rast in delovna mesta, je bilo predloženo 27. oktobra 2006. Nacionalni program reform Luksemburga kot ključne izzive opredeljuje: visokokakovostni sistem izobraževanja in učenja, gospodarstvo, integrirano v evropski in mednarodni okvir, vabljivo gospodarsko okolje, stabilni makroekonomski okvir ter spoštovanje načel trajnostnega razvoja.

Ocena Komisije tega programa (sprejeta kot del letnega poročila o napredku iz decembra 2006[2]) je pokazala, da Luksemburg zelo dobro napreduje pri izvajanju nacionalnega programa reform in ukrepov, sprejetih na spomladanskem zasedanju Sveta 2006, toda še zmeraj je mogoče izboljšati slabosti, ki so bile opredeljene leta 2005. Makroekonomski ukrepi, ki so bili sprejeti, omogočajo utrditev javnih financ in nižjo inflacijo. Na mikroekonomskem področju se sedaj izvaja obetaven niz ukrepov. Vendar so za vzpostavitev sistema za spremljanje in oceno letnega napredka potrebna večja prizadevanja, prav tako je treba uvesti številne ukrepe, npr. za pomoč novoustanovljenim podjetjem in MSP. Kljub spodbudnim reformam na področju zaposlovanja, pa ni najavljenih nobenih novih spodbud za dvig ravni zaposlenosti starejših delavcev, prav tako pa je treba pripraviti bistvene reforme za izboljšanje izobraževalnega sistema.

Okvir: glavne točke za oceno Kot določata člen 5(1) (za programe stabilnosti) in člen 9(1) (za konvergenčne programe) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, ocena upošteva naslednje točke: ali so ekonomske predpostavke, na katerih temelji program, verjetne; srednjeročni proračunski cilj, ki ga je predložila država članica, in ali so prilagoditvene poti za njegovo dosego ustrezne; ali ukrepi, sprejeti in/ali predlagani za upoštevanje teh prilagoditvenih poti, zadoščajo za uresničitev srednjeročnega cilja v okviru konjunkturnega cikla; ali so pri oceni postopkov prilagajanja za dosego srednjeročnega proračunskega cilja prizadevanja za usklajevanje večja v času dobrih gospodarskih razmer, medtem ko so lahko prizadevanja v času slabih gospodarskih razmer manjša, in ali si za države članice euroobmočja in MDT II zadevna država članica prizadeva za letno izboljšanje svojega proračunskega stanja, iz katerega so izločeni vplivi konjunkture ter enkratnih in začasnih ukrepov, z 0,5 % BDP kot merilom za dosego srednjeročnega proračunskega cilja; izvajanje večjih strukturnih reform, ki imajo neposredne dolgoročne učinke na prihranek pri izdatkih (vključno s spodbujanjem potencialne rasti) in torej preverljiv učinek na dolgoročno vzdržnost javnih financ (pod pogojem, da se glede referenčne vrednosti 3 % BDP ohrani ustrezna varnostna rezerva in se pričakuje vrnitev proračunskega stanja v programskem obdobju na srednjeročni proračunski cilj), in sicer pri določanju postopkov prilagajanja za dosego srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki ga še niso dosegle) ali pri odobritvi začasnega odklona od srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki so ga dosegle), pri tem pa se nameni posebna pozornost pokojninskim reformam, ki uvajajo večstebrni sistem, ki vključuje obvezen, v celoti naložbeni pokojninski steber; ali so ekonomske politike zadevne države članice skladne s širšimi smernicami ekonomskih politik. Verjetnost makroekonomskih predpostavk programa se oceni glede na napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 in tudi z uporabo skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov. Skladnost s širšimi smernicami ekonomskih politik se oceni na podlagi širših smernic ekonomskih politik na področju javnih financ, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Pri oceni se preučijo tudi: razvoj deleža dolga in obeti za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki jim je treba posvečati „zadostno pozornost pri nadzoru proračunskih stanj“ v skladu s poročilom Sveta z dne 20. marca 2005 o „Izboljšanju izvajanja Pakta stabilnosti in rasti“. Sporočilo Komisije z dne 12. oktobra 2006 določa pristop k oceni dolgoročne vzdržnosti javnih financ[3]; stopnja integracije z nacionalnim programom reform, ki ga predložijo države članice v skladu z lizbonsko strategijo za rast in delovna mesta. V spremni opombi Evropskemu svetu z dne 7. junija 2005 o širših smernicah ekonomskih politik za obdobje 2005–2008 je Svet Ecofin navedel, da morajo biti nacionalni programi reform skladni s programi stabilnosti in konvergenčnimi programi; skladnost s kodeksom ravnanja[4], ki med drugim določa skupno strukturo in vrsto razpredelnic s podatki za programe stabilnosti in konvergenčne programe. |

- Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Luksemburga, 2006–2009

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

4. Dne [27. februarja 2007] je Svet proučil dopolnitev programa stabilnosti Luksemburga, ki obravnava obdobje od 2006 do 2009.

5. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da se bo realna rast BDP spustila s 5,5 % v letu 2006 na povprečno 4,3 % v ostalem programskem obdobju. Zdi se, da ta scenarij, ocenjen na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov, temelji na uresničljivih predpostavkah o rasti. Videti je, da so v programu tudi napovedi glede inflacije stvarne.

6. Za leto 2006 je bil javnofinančni primanjkljaj v jesenski napovedi služb Komisije leta 2006 ocenjen na 1,0 % BDP, pri čemer je bil cilj iz predhodne dopolnitve programa stabilnosti 1,8 % BDP. To je deloma posledica popravka primanjkljaja za leto 2005 navzdol, tj. z 2,3 % BDP v prejšnjem programu na 1,0 % glede na najnovejše podatke. Doseženi primanjkljaj za leto 2006 bi lahko prav tako bil boljši od predvidenega v novem programu (1,5 % BDP), saj so davčni prihodki verjetno podcenjeni.

7. Glavni cilj srednjeročne proračunske strategije v programu je spet doseči uravnoteženo stanje v programskem obdobju. To se bo doseglo s postopnim izboljšanjem javnofinančnega salda z ocenjenega primanjkljaja 1,5 % BDP na manjši presežek v letu 2009 (0,1 % BDP). Zmanjšanje primarnega salda bi se zgodilo vzporedno z zmanjšanjem efektivnega primanjkljaja. Prilagoditev se opira na zmanjšanje deleža odhodkov, ki znaša 3,8 odstotne točke BDP, kar bi več kot kompenziralo zmanjšanje ravni prihodkov za 2,1 odstotne točke BDP. Ta strategija je podobna tisti iz programa 2005, ki je ob večinoma podobnih makroekonomskih izgledih napovedala primanjkljaj, ki bo največji leta 2005 in ne 2006 ter precej uravnoteženo stanje, ki naj bi se doseglo 2008 in ne 2009.

8. V programskem obdobju se za strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni proračunski saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, načrtuje znižanje primanjkljaja s približno 1,25 % BDP v letu 2006 na okrog 1% na koncu programskega obdobja. Tako kot v prejšnji dopolnitvi programa stabilnosti je tudi v tem programu kot srednjeročni cilj za proračunsko stanje določen strukturni primanjkljaj 0,8 % BDP. S programom se želi srednjeročni cilj doseči do leta 2007, kar je eno leto prej kot v prejšnji posodobitvi. Ker srednjeročni cilj (rahlo) presega najnižje merilo (primanjkljaj, ocenjen v višini okoli 1% BDP), bi se moral ob uresnićitvi sredjeročnega cilja izpolniti cilj zagotovitve varnostne rezerve za preprečitev pojava čezmernega primanjkljaja. Srednjeročni cilj programa se nahaja v obsegu, določenem za države članice euroobmočja in MDT II v Paktu stabilnosti in rasti ter kodeksu ravnanja ter ustrezno odraža delež dolga in dolgoročno povprečno rast.

9. Proračunski rezultati bi lahko bili boljši od načrtovanih v programu. Zlasti napovedi glede davkov so posebej za leto 2007 precej previdne. Proračunski rezultati za Luksemburg so bili v zadnjih letih pogosto boljši od napovedanih, večinoma zaradi bistveno višjih prihodkov, kot so bili načrtovani.

10. Glede na to oceno tveganja je mogoče, da bo proračunska naravnanost v programu zadostna za zagotovitev, da se bo do leta 2007 dosegel srednjeročni cilj, kot je predviden v programu. Prav tako se zdi, da zagotavlja dovolj varnostne rezerve, da se od leta 2007 prepreči prekoračitev praga primanjkljaja v višini 3 % BDP ob običajnih makroekonomskih nihanjih. Ritem prilagoditve za dosego srednjeročnega cilja, ki ga zajema program, je popolnoma v skladu s Paktom stabilnosti in rasti, ki določa, da mora za države članice v euroobmočju in MDT II kot merilo veljati letno izboljšanje strukturnega salda za 0,5 % BDP in da mora biti prilagoditev višja v času ugodnih gospodarskih razmer ter bi lahko bila nižja v času slabih gospodarskih razmer. Po izpolnitvi srednjeročnega cilja je naravnanost proračunske politike, ki jo vsebuje program, skladna s Paktom stabilnosti in rasti.

11. Ocenjuje se, da je bruto javni dolg v letu 2006 dosegel 7,5% BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program napoveduje, da se bo delež dolga do konca programskega obdobja rahlo povečal na 8,5 % BDP.

12. Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva v Luksemburgu je med največjimi v EU, nanj vpliva znatno povečanje odhodkov za pokojnine, za 7,5 odstotne točke BDP, in povečanje skupnih javnih odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, za 8,25 odstotne točke BDP od leta 2004 do 2050 (v primerjavi s povprečnim povečanjem v EU med 2,25 in 3,5 odstotne točke BDP). Sedanji delež dolga je zelo nizek in sistem socialnega varstva si je nabral znatna sredstva. Toda čeprav sedanji obseg teh sredstev (ocenjen na približno 25 % BDP) znatno prispeva k vzdržnosti javnih financ, pa ne bo dovolj za izravnavo učinka na delež dolga dolgoročno zaradi znatnega povečanja odhodkov v zvezi s staranjem prebivalstva. Medtem ko bo ohranjanje trdnega proračunskega stanja pomagalo blažiti del stroškov staranja prebivalstva, kot to priznavajo oblasti, pa so vseeno potrebne nekatere spremembe pokojninskega sistema, da se omeji nadaljnje povečanje javnih odhodkov in zmanjšajo tveganja v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ. Na splošno je Luksemburg izpostavljen srednjemu tveganju, kar zadeva vzdržnost javnih financ.

13. Program stabilnosti vsebuje kvalitativno oceno splošnega učinka poročila o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2006 v okviru srednjeročne davčne strategije. Poleg tega zagotavlja nekatere sistematske informacije glede neposrednih proračunskih stroškov ali prihrankov bistvenih reform, ki so predvidene v nacionalnem programu reform, proračunske napovedi upoštevajo učinek na javne finance, ki ga imajo vsi ukrepi, navedeni v nacionalnem programu reform. Ukrepi na področju javnih financ, predvideni v programu stabilnosti, se zdijo skladni z ukrepi, ki so predvideni v nacionalnem programu reform. Zlasti namera vlade, potrjena s programom, da ohranja visoko raven javnih naložb, govori o tem, da so krepitev raziskav in razvoja, spodbujanje trajnostne uporabe virov in izboljšanje železniških povezav s sosednjimi državami med poglavitnimi nalogami nacionalnega programa reform.

14. Proračunska strategija v programu je delno skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Zlasti še niso bile do danes sprejete nobene bistvene pokojninske reforme.

15. Kar zadeva zahtevo po podatkih, določeno v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, vsebuje program nekatere pomanjkljivosti glede obveznih in neobveznih podatkov[6]. Poleg tega se razlikuje na več pomembnih točkah od strukturnega modela, ki ga določa kodeks ravnanja[7].

Splošni zaključek je, da v okviru dobrih možnosti za rast program hitro napreduje v smeri srednjeročnega cilja, ki bi moral biti dosežen po letu 2007, in predvideva nadaljnje zmanjšanje primanjkljaja. Vendar so ukrepi, pred kratkim sprejeti za zmanjšanje odhodkov, le začasne narave (tj. do 2009).

Ob upoštevanju zgornje ocene in glede na napovedano povečanje odhodkov v zvezi s staranjem prebivalstva, se Luksemburg poziva, da izboljša dolgoročno vzdržnost javnih financ z izvajanjem strukturnih reform (zlasti na področju pokojnin).

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Realni BDP (spremembe v %) | PS nov. 2006 | 4,0 | 5,5 | 4,0 | 5,0 | 4,0 |

COM nov. 2006 | 4,0 | 5,5 | 4,5 | 4,2 | ni podatkov |

PS nov. 2005 | 4,0 | 4,4 | 4,9 | 4,9 | ni podatkov |

Inflacija po HICP(%) | PS nov. 2006 | 3,8 | 2,9 | 1,4 | 2,0 | 2,0 |

COM nov. 2006 | 3,8 | 3,2 | 2,2 | 1,8 | ni podatkov |

PS nov. 2005 | 3,7 | 2,6 | 2,0 | 1,8 | ni podatkov |

Proizvodna vrzel (v % potencialnega BDP) | PS nov. 20061 | -1,6 | -0,3 | -0,8 | -0,5 | -1,6 |

COM nov. 2006 5 | -2,2 | -0,9 | -0,7 | -0,9 | ni podatkov |

PS nov. 20051 | -1,7 | -1,3 | -0,7 | -0,6 | ni podatkov |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | PS nov. 2006 | -1,0 | -1,5 | -0,9 | -0,4 | 0,1 |

COM nov. 2006 | -1,0 | -1,0 | -0,5 | -0,3 | ni podatkov |

PS nov. 2005 | -2,3 | -1,8 | -1,0 | -0,2 | ni podatkov |

Primarni saldo (v % BDP) | PS nov. 2006 | -0,8 | -1,3 | -0,8 | -0,2 | 0,3 |

COM nov. 2006 | -0,8 | -0,8 | -0,3 | -0,1 | ni podatkov |

PS nov. 2005 | -2,1 | -1,7 | -0,7 | 0,1 | ni podatkov |

Ciklično prilagojeni saldo (v % BDP) | PS nov. 20061 | -0,2 | -1,3 | -0,5 | -0,1 | 0.9 |

COM nov. 2006 | 0,0 | -1,1 | -0,2 | 0,1 | ni podatkov |

PS nov. 20051 | -1,5 | -1,2 | -0,6 | 0,1 | ni podatkov |

Strukturni saldo 2 (v % BDP) | PS nov. 20063 | -0,2 | -1,3 | -0,5 | -0,1 | 0,9 |

COM nov. 2006 4 | 0,0 | -1,1 | -0,2 | 0,1 | ni podatkov |

PS nov. 2005 | -1,5 | -1,2 | -0,6 | 0,1 | ni podatkov |

Bruto javni dolg (v % BDP) | PS nov. 2006 | 6,1 | 7,5 | 8,2 | 8,5 | 8,5 |

COM nov. 2006 | 6,0 | 7,4 | 7,3 | 7,1 | ni podatkov |

PS nov. 2005 | 6,4 | 9,6 | 9,9 | 10,2 | ni podatkov |

Opombe: 1 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa. 2 Ciklično prilagojeni saldo (kot v prejšnjih vrsticah) brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 3 V programu ni enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 4 V napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 ni enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 5Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 4,1%, 4,1%, 4,4% in 4,7% za posamezna leta v obdobju 2005–2008. Vir: Program stabilnosti (PS); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 (COM); izračuni služb Komisije. |

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Sporočilo Komisije spomladanskemu zasedanju Evropskega sveta, „Izvajanje prenovljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta – Leto uresničevanja“, 12.12.2006, COM(2006) 816.

[3] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU“, 12.10.2006, COM(2006) 574 in Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve pri Evropski komisiji (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union“, European Economy, št. 4/2006.

[4] „Posebnosti izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice za obliko in vsebino programov stabilnosti in konvergence “, ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Svet Ecofin.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Zlasti manjkajo podatki o sektorskih saldih (razen za javno upravo).

[7] Manjka poglavje o institucionalnih značilnostih javnih financ.