1.Uvod

Obdavčitev je bistvena za delovanje naše družbe in ključni instrument javne politike na vseh ravneh upravljanja. Je glavni vir prihodkov vlad in je osrednjega pomena za zagotavljanje učinkovitega in stabilnega gospodarstva v pravični in vključujoči družbi. Zato so ukrepi za usklajevanje in približevanje nacionalnih zakonodaj na področju obdavčitve pomembno orodje za politiko na ravni EU v mejah, določenih v Pogodbah, in v skladu z načelom subsidiarnosti. Zato je bila že v Pogodbi o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti iz leta 1957 določena pravna podlaga za te ukrepe, ki so nujen element evropskega povezovanja. Davčna politika EU se je sprva osredotočala predvsem na odpravo ovir za enotni trg in preprečevanje izkrivljanja konkurence. To je privedlo do številnih uspehov, kot je zakonodaja za zmanjšanje dvojnega obdavčevanja za čezmejna podjetja, ki so bila ključnega pomena za oblikovanje notranjega trga.

Zakonodaja na področju obdavčitve je že več let tesno povezana z nacionalno suverenostjo, in sicer zaradi svoje vloge v nacionalnih prihodkih, proračunu in odločitvah politike. Države članice zagovarjajo suverenost, sprejemanje odločitev na podlagi soglasja, ki vključuje možnost nacionalnega veta, pa je zanje način, kako to suverenost zaščititi. Posledično sta Pogodbi obdržali splošno pravilo, da mora Svet soglasno odločiti o predlogih na področju obdavčitve, preden jih je mogoče sprejeti na ravni EU, kar je pogoj, primeren za manjšo Unijo z omejenim povezovanjem, bolj tradicionalnim gospodarstvom in manjšim številom čezmejnih izzivov v primerjavi s sedanjo Unijo.

Novi izzivi, ki so se pojavili v EU in tudi drugje po svetu, so izpostavili omejitve soglasja v davčni politiki na ravni EU in nacionalni ravni. V današnji širši, sodobni in bolj povezani EU popolnoma nacionalen pristop k obdavčitvi ne deluje več, soglasje pa ni niti praktičen niti učinkovit način odločanja. Nacionalni in skupni interesi so med seboj prepleteni. Povečana mobilnost podjetij in državljanov pomeni, da lahko davčne odločitve ene države članice znatno vplivajo na prihodke drugih držav članic in njihovo možnost, da sprejmejo lastne odločitve politike. Globalizacija in digitalizacija sta ustvarili skupne izzive, ki zahtevajo skupne rešitve. Zunanji konkurenčni pritiski, kot je nedavna davčna reforma ZDA, zahtevajo, da države članice med seboj sodelujejo in povečajo konkurenčnost davčnega sistema EU ter tako zaščitijo interese Unije. Usklajeni ukrepi EU na področju obdavčitve so bistveni za zaščito prihodkov držav članic in zagotovitev pravičnega davčnega okolja za vse. Da bi davčna politika EU ustrezala današnjemu hitro spreminjajočemu se okolju, se mora biti sposobna hitro odzvati in prilagoditi. Vendar to ni mogoče, če velja pravilo soglasja. Vprašanja, ki bi se lahko v preteklosti obravnavala več let, bo morda treba rešiti v nekaj mesecih. Obseg današnjih izzivov za države članice pomeni, da ne bi smelo biti možno, da pomembne odločitve blokira ena sama država članica.

Obdavčitev je zadnje področje politike EU, na katerem odločanje temelji izključno na soglasju. Z zaporednimi spremembami Pogodb v zadnjih 30 letih so se postopki odločanja na drugih področjih razvili v odziv na gospodarske, okoljske, družbene in tehnološke spremembe, pri čemer so dosegli jasne rezultate. Standardno pravilo je zdaj glasovanje s kvalificirano večino, med drugim tudi za politike, ki so politično enako občutljive kot obdavčitev. Prehoda s soglasja na glasovanje s kvalificirano večino na drugih področjih politike države članice niso sprejele zlahka. Vendar so ga vseeno sprejele, saj so se zavedale, da EU potrebuje učinkovita orodja za odločanje, da bi se lahko učinkovito odzvala na sodobne izzive in v večji meri izkoristila prednosti enotnega trga ter ekonomske in monetarne unije. Brez te spremembe ne bi bili mogoči nekateri najpomembnejši dosežki evropskega povezovanja v zadnjih desetletjih.

Čeprav je bilo odločanje z glasovanjem s kvalificirano večino za nekatere politike določeno že v izvirnih Pogodbah, se je, kadar je bilo to mogoče, dejansko uporabljalo šele od druge polovice 80. let prejšnjega stoletja. Prehod na glasovanje s kvalificirano večino za večino odločitev v zvezi z enotnim trgom, ki je bil rezultat enotnega evropskega akta iz leta 1986, je bil glavni povod za dokončanje obsežnega projekta, ki je v Skupnosti prinesel novo dinamiko in izjemne rezultate.

Edina preostala izjema ovira napredek pri doseganju ciljev politike EU in dokončanju enotnega trga. Čas je, da se odločanje v zvezi z zakonodajo o obdavčitvi uskladi z odločanjem na drugih, enako pomembnih področjih politike.

Obdavčitev je tudi eno od redkih področij politike, na katerih se odločitve še vedno sprejemajo po posebnem zakonodajnem postopku. Pobude EU na področju obdavčitve že od leta 1958 sprejema Svet na predlog Komisije, Evropski parlament pa ima le posvetovalno vlogo. Izključitev neposredno izvoljenega Evropskega parlamenta iz odločanja na tako pomembnem področju politike, kot je obdavčitev, je v nasprotju z demokratičnimi cilji Unije. S prehodom na redni zakonodajni postopek bi se ta demokratični primanjkljaj odpravil.

Komisija si že od začetka sedanjega mandata prizadeva za pravičnejši in učinkovitejši evropski davčni sistem. Države članice so se dogovorile o vrsti novih naprednih pravil, da bi zaščitile svoja sredstva pred izogibanjem davkom od dohodkov pravnih oseb po vsej EU ter hkrati zagotovile pravičnejše in stabilnejše okolje za podjetja.

Zato je predsednik Juncker v svojem govoru o stanju v Uniji za leti 2017 in 2018 v zvezi z nekaterimi davčnimi zadevami predlagal prehod na glasovanje s kvalificirano večino.

„Ko gre za pomembna vprašanja enotnega trga, želim, da bi se odločitve v Svetu pogosteje in lažje sprejemale s kvalificirano večino – ob enakopravni udeležbi Evropskega parlamenta. Za to nam ni treba spreminjati Pogodb. V veljavnih pogodbah obstajajo tako imenovane „premostitvene klavzule“, ki nam na nekaterih področjih omogočajo glasovanje s kvalificirano večino namesto s soglasjem – če tako soglasno odloči Evropski svet.

Močno zagovarjam tudi prehod na glasovanje s kvalificirano večino pri odločanju o skupni konsolidirani osnovi za davek od dohodkov pravnih oseb, davku na dodano vrednost, pošteni obdavčitvi za digitalno industrijo in obdavčitvi finančnih transakcij.“

V skladu s tem namen tega sporočila ni predlagati spremembo delitve pristojnosti EU na področju obdavčitve ali prehod na sistem usklajenih stopenj dohodnine in davka od odhodkov pravnih oseb po vsej EU. V njem je predlagana le sprememba načina, kako EU izvaja svoje pristojnosti na področju obdavčitve, vključno s časovnim načrtom za dosego tega cilja. Sporočilo bi moralo sprožiti široke politične razprave in služiti kot prispevek za voditelje EU pred naslednjimi evropskimi volitvami. Glede na te razprave in na podlagi prednostnih nalog za prihodnja leta se bo Komisija odločila, katere konkretne predloge je treba sprejeti.

2.Zakaj so potrebne spremembe?

2.1 Boljša davčna politika za močnejši in konkurenčnejši enotni trg

Zaradi soglasja obdavčitev ne more v celoti izkoristiti svojega potenciala za ohranjanje in poglobitev enotnega trga ter za podporo vključujoči rasti v vseh državah. Obdavčitev je osrednjega pomena za vzpostavitev močnega in dinamičnega enotnega trga, ki podpira podjetja, privablja vlagatelje in lahko konkurira najmočnejšim svetovnim trgom. Zaradi svojega vpliva na odločitve podjetij o širitvi, naložbah in zaposlovanju je tudi ključnega pomena za rast in delovna mesta. Poleg tega je ključni element pri zagotavljanju socialne pravičnosti za državljane in enakih konkurenčnih pogojev za podjetja v EU. V nedavni raziskavi Eurobarometer je tri četrtine anketirancev kot prednostno področje ukrepanja EU dejansko navedlo boj proti davčnim zlorabam.

Vendar davčna politika EU kljub pozitivnemu učinku, ki ga lahko ima, ne izkorišča v celoti svojega potenciala. Podjetja in potrošniki na enotnem trgu imajo koristi od skupnega sklopa pravil in standardov brez kakršnih koli omejitev. V okviru evropske monetarne unije je gospodarska dejavnost poenostavljena z enotno valuto. Vendar sta neposredna in posredna obdavčitev (slednja sicer v manjšem obsegu) še vedno razdrobljeni na 28 različnih nacionalnih zakonodaj. Zaradi te razdrobljenosti države članice podjetjem v EU, zlasti malim in srednjim podjetjem (MSP), nalagajo ogromne stroške izpolnjevanja obveznosti, enotni trg pa je manj privlačen za svetovne naložbe.