SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Pregled politike nadzora izvoza: zagotavljanje varnosti in konkurenčnosti v spreminjajočem se svetu

1. Uvod

EU je glavna proizvajalka in izvoznica blaga z dvojno rabo ter zato pomemben akter pri nadzoru izvoza za preprečevanje širjenja orožja. Režim EU za nadzor izvoza je bil vzpostavljen v poznih 90-ih letih prejšnjega stoletja in se je v zadnjem desetletju postopoma okrepil, zlasti v okviru strategije EU proti širjenju orožja za množično uničevanje iz decembra 2003. Uredba (ES) št. 428/2009[1] (v nadaljnjem besedilu: Uredba) določa izvajanje mednarodnih obveznosti v okviru Resolucije Varnostnega sveta Združenih narodov (UNSCR) 1540 (2004) ter ustreznih mednarodnih sporazumov in večstranskih režimov za nadzor izvoza. Uredba omogoča prosti pretok blaga z dvojno rabo v EU, razen nekaj izjem, ter določa temeljna načela in skupna pravila za nadzor izvoza, posredovanja, tranzita in prenosa blaga z dvojno rabo.

Člen 25 Uredbe poziva Komisijo, da pregleda njeno izvajanje in predstavi predloge za spremembe. Poleg tega je Svet deset let po sprejetju strategije EU proti širjenju orožja za množično uničevanje (WMD) nedavno pozval k nadaljnjemu izvajanju učinkovite politike EU proti širjenju orožja za množično uničevanje ter pregledu in okrepitvi nadzora izvoza[2]. Kot prvi korak k pripravi pregleda je Komisija objavila zeleno knjigo[3], s katero je začela obsežno javno razpravo o sistemu EU za nadzor izvoza in januarja 2013 objavila delovni dokument služb Komisije[4], v katerem opredeljuje glavna vprašanja, ki jih je je izpostavilo več kot 100 zainteresiranih strani, vključno z njihovimi pogledi o morebitnem razvoju v smeri bolj povezanega režima za nadzor izvoza EU, ki bi zagotavljal varnost in bolj izenačene konkurenčne pogoje. Poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju Uredbe je bilo sprejeto 16. oktobra 2013[5] in je pomenilo drugi korak v postopku pregleda. To sporočilo je namenjeno določitvi usmeritve za nadzor izvoza EU in opredeljuje konkretne možnosti politike za njegovo posodobitev ter prilagajanje hitro spreminjajočim se tehnološkim, gospodarskim in političnim razmeram.

To sporočilo je bilo opredeljeno tudi kot pobuda v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT).

2. Nadzor izvoza v spreminjajočem se varnostnem, tehnološkem in gospodarskem okolju: potreba po pregledu politike za nadzor izvoza

Globalni sistem za preprečevanje širjenja orožja se je od preloma stoletja precej razvil in vzpostavljene so bile robustne ovire proti širjenju orožja. Nadzor izvoza predstavlja ključni instrument v zbirki orodij za preprečevanje širjenja orožja, vendar mora biti v koraku z nastajajočimi nevarnostmi širjenja orožja, hitrim tehnološkim in znanstvenim razvojem ter spremembami v globalni gospodarski dejavnosti, ki prinašajo nove varnostne izzive in učinke na izenačenost konkurenčnih pogojev na svetovni ravni.

2.1. Razvijajoča se in nova tveganja ter grožnje za varnost Vedno več je izzivov, povezanih s širjenjem orožja za množično uničevanje, in njegovo širjenje je še vedno eno največjih tveganj za varnost v EU, zlasti ker vedno večje število držav razvija zmogljivosti, ki povzročajo zaskrbljenost v zvezi s širjenjem orožja. Trgovanje z občutljivim blagom bo zato verjetno tudi v prihodnosti ostalo ključna pot za oskrbovanje skrivnih programov širjenja orožja.

Globalizacija in povečanje dejavnosti nedržavnih akterjev, vključenih v nezakonite programe širjenja orožja, sta imela za posledico združitev transnacionalnih groženj varnosti, pri čemer se nezakonite dejavnosti prepletajo in preprodajalec drog se lahko hkrati ukvarja tudi s terorizmom ali širjenjem orožja. Teroristična grožnja in ranljivost za nekonvencionalne napade še naprej zahtevata posebno pozornost, zlasti zaradi spreminjajočega se profila teroristov in globalne narave terorizma.

Tisti, ki se ukvarjajo s širjenjem orožja, so dinamični in si izmišljajo vedno nove strategije za širjenje orožja, da bi izkoristili ranljivost medsebojno povezanih svetovnih trgovinskih in informacijskih sistemov. Izboljšujejo tehnike, da bi se izognili nadzoru, ter pri tem uporabljajo vedno bolj izpopolnjena podporna omrežja, za katere je značilna prisotnost številnih nedržavnih udeležencev (vključno z nič hudega slutečimi zakonitimi subjekti, kot so dobavitelji, ki ne poznajo nevarnosti širjenja orožja, agencije za financiranje, prevozniki, znanstvene in akademske ustanove), in premeščanje občutljivega blaga po območjih s šibkimi domačimi institucijami in središči za pretovarjanje.

2.2. Hiter tehnološki in znanstveni razvoj Inovacije in širjenje tehnoloških dosežkov igrajo ključno vlogo pri nastajanju novih tveganj širjenja orožja: varnost vlad, vendar tudi podjetij in državljanov ima čedalje večji tehnološki element. Nove tehnologije omogočajo, da sta oblikovanje in izdelava orožja dosegljiva večji skupini oseb, s čimer se pomnoži nevarnost. Poleg tega hitro razširjanje informacijske tehnologije izpostavlja sodobna gospodarstva novim tveganjem zaradi povezav na področju svetovne trgovine in globalnih podatkovnih omrežij – vključno s pojavom posebnih „kibernetskih orodij“ za množični nadzor, spremljanje, sledenje in prestrezanje. Kibernetska varnost je danes ključnega pomena za varnost EU in „kibernetsko širjenje orožja“ je postalo pomembna razsežnost nadzora izvoza.

Izvoz se vse bolj prenaša, ne prevaža. V času računalništva v oblaku je mogoče uporabiti informacijske tokove, ki vsebujejo občutljive tehnologije, za proizvodnjo neomejenih količin občutljivega blaga, kar pomeni velik izziv za nadzor izvoza, zlasti ker pri tem ni mogoče izvajati fizičnega nadzora na mejah in ker podjetja težko zagotavljajo skladnost (npr. glede arhitekture IT, sodelovanja inženiringa, potovanja strokovnjakov itn.). Nadzor izvoza mora zato delovati „na spletu“ v okviru globalno povezanega sveta, v katerem neopredmeteni prenosi tehnologije (ITT)[6] postajajo vse pomembnejši v primerjavi s fizičnim pretokom blaga.

Znanstveno raziskovanje je prineslo izreden napredek v korist družbe, vendar ustvarja tveganje, da bi se raziskovanje zlorabilo, vedno večjo napetost med načelom odprtosti v znanosti in zaskrbljenostjo glede varnosti. V razpravah je bila poudarjena potreba po upoštevanju globalne narave znanosti in prostega pretoka znanstvenih informacij[7], vendar je bilo poudarjeno tudi, da je treba obravnavati tveganje, povezano z morebitno zlorabo znanstvenih raziskav, in zagotoviti neodvisno oceno posledic za varnost.

2.3. Svetovne dobavne verige in enaki konkurenčni pogoji Varnost je postala ključni element za odgovorne dobavne verige. V času, ko trgovinski tokovi postajajo vse bolj zapleteni in ranljivi, ko pomnožitev čezmejnih tokov blaga, naložb, storitev, strokovnega znanja in ljudi v povezavi z mednarodnimi proizvodnimi mrežami prinaša hitrejšo in dematerializirano svetovno trgovino, mora nadzor izvoza zaščititi zakonito trgovino pred tveganji, povezanimi z nezakonitimi posli. Z uporabo posrednikov, slamnatih podjetij ter točk, kjer se blago preusmerjanja in pretovarjanja, so se pomnožili število in vrste akterjev ter dejavnosti, povezanih s prenosi, ki bi lahko pomenili tveganje širjenja orožja. Razvoj spletnih storitev in e-poslovanja dodaja nove izzive, saj mora digitalna trgovina ostati odprta in varna.

Posledica povečanja globalnih vrednostnih verig in širitve mednarodnih proizvodnih zmogljivosti je večja razpoložljivost blaga z dvojno rabo v tujini. Lastništvo in delovanje industrije z dvojno rabo je vedno bolj mednarodno in opaziti je izjemno raznolikost vključenih akterjev. To bistveno vpliva na pojem „dobavitelj“, ki je v jedru nadzora izvoza, in ponazarja potrebo po prožnem nadzoru izvoza, ki se prilagaja spreminjajočim se gospodarskim razmeram.

Spreminja se tudi profil visokotehnoloških industrijskih panog. Zaradi brisanja meja med civilno in obrambno tehnologijo ter industrijskimi osnovami in povečanjem količine blaga z negotovimi lastnostmi za dvojno rabo je vse težje razlikovati med izključno civilnimi prenosi in prenosi z dvojno rabo. Posledično je trgovina z blagom z dvojno rabo v zadnjih letih vztrajno naraščala in danes predstavlja precejšen del zunanje trgovine[8]. Obsežni sektor, ki ga predstavlja, in številnost proizvodov ustvarjata operativne težave zaradi rastočega obsega in raznolikosti vlog.

Nadzor izvoza predstavlja ključni konkurenčni dejavnik, saj evropsko gospodarstvo prehaja na inovativno proizvodnjo z visoko dodano vrednostjo, evropske vrednostne verige pa so sestavni deli svetovnih vrednostnih verig. V takšnih razmerah različne stopnje nadzora v tretjih državah izkrivljajo konkurenco v škodo družb iz EU, ki poslujejo na svetovni ravni. Poleg tega lahko nekaj preostalih različnih nadzornih parametrov in primerov „asimetričnega izvajanja“ nadzora občasno vpliva na dosledno izvajanje nadzora in enake konkurenčne pogoje v EU.

3. Onkraj materialnosti in meja: na poti k integriranemu strateškemu sistemu za nadzor trgovine na podlagi tveganja

S sedanjim režimom EU za nadzor izvoza je EU poskušala najti ravnotežje med varnostjo in trgovino. Sistem na splošno velja za stabilnega in učinkovitega ter zagotavlja trdne pravne in institucionalne temelje. Ne more pa ostati statičen: treba ga je ponovno oceniti in nadgraditi, da se bo spopadel z novimi izzivi in ustvaril sodobne nadzorne zmogljivosti, ki jih EU potrebuje za prihodnje desetletje in naprej. To bi lahko dosegli z novo spodbudo za razvoj integriranega strateškega modela za nadzor trgovine na podlagi tveganja, in sicer na osnovi naslednjih elementov:

Pregled ravnovesja med potrebo po trgovinski ureditvi in zmanjšanjem regulativnih bremen glede na tveganja, da se zagotovi, da je zakonodaja jasna in sorazmerna. Neregulativni ukrepi – smernice, združevanje virov itd. – so lahko predvideni tudi za opremo režima nadzora EU s prožnimi orodji za odziv na nove izzive ter zagotavljanje enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu EU.

Celostni pristop za povečanje usklajenosti vseh „stebrov“ nadzora izvoza (zakonodaja, nadzor pred izdajo dovoljenja, izvajanje, izvrševanje, komuniciranje) z razvojem skupne nadzorne mreže EU, ki bi podpirala večjo osredotočenost na dosledno izvajanje in izvrševanje za manjše izkrivljanje konkurence in izboljšanje varnosti.

Preglednost in sodelovanje z zainteresiranimi stranmi ter izrazitejša vloga zasebnega sektorja bodo ključni za celostni pristop, ki bi subjektom omogoča, da v celoti odigrajo svoje dopolnjujoče se vloge ter s tem optimizirajo uporabo virov in podprejo dejansko skladnost.

Širjenje orožja se izvaja v mednarodnem kontekstu in politika nadzora izvoza mora vključevati mednarodno razsežnost. Razvoj integriranega sistema bi omogočil aktivnejše zunanje delovanje EU, kar bi okrepilo večstranske procese, ki so bistvo globalnega sistema nadzora izvoza, hkrati pa bi zagotovilo podlago za obojestransko koristne odnose s ključnimi partnerji. To bi v zameno okrepilo varnost EU. 3.1. Prednostna naloga 1: Prilagoditev razvijajočemu se varnostnemu okolju in povečanje prispevka EU k mednarodni varnosti

Sistem EU za nadzor izvoza mora ustrezati spreminjajočim se vprašanjem zunanje politike in slediti novim pristopom k varnosti. Vključevati mora varnostne posledice vse večjega števila novih tehnologij in širšega niza blaga z dvojno rabo, da bi se zagotovila njegova miroljubna uporaba. Preseči mora vedno bolj umetno delitev med notranjo in zunanjo varnostjo ter se boriti proti razvijajočim se tveganjem širjenja orožja, ki se širijo čez meje in območja pristojnosti.

· Komisija bo preučila razvoj v smeri pristopa „človekove varnosti“[9], s čimer priznava, da je varnost neločljivo povezana s človekovimi pravicami. To lahko vključuje razvoj v smeri pojma „strateško“ blago, ki ne obravnava izključno in strogo le blaga z možno vojaško končno uporabo in končno uporabo za širjenje orožja za množično uničevanje, ampak širši varnostni pristop. To lahko pomeni tudi pojasnitev meril za nadzor, da se upoštevajo širše varnostne posledice, vključno z možnim učinkom na varnost oseb, na primer s terorizmom ali kršitvami človekovih pravic. Ta pristop bi tudi okrepil skladnost z drugim varnostnim trgovinskim nadzorom in se približal mednarodnim trendom, npr. pogodbi o trgovini z orožjem (ATT)[10] in Protokol ZN o strelnem orožju.

· Komisija bo preučila razvoj pristopa „pametne varnosti“ za prilagoditev spremembam blaga z dvojno rabo in širjenju novih tehnologij ter obravnavala vedno večjo zapletenost mednarodne dobavne verige. To lahko vključuje preučitev naslednjih možnosti:

Razvoj „zmogljivosti tehnološkega odzivanja EU“ za dejavno prispevanje k zelo tehničnim razpravam o kontrolnih seznamih, vendar tudi zagotovitev hitrega odziva na izzive, ki jih prinašajo nove tehnologije (npr. računalništvo v oblaku, aditivne proizvodnje (3-D tiskanje), nanotehnologija), ter odpravo nadzora za blago, ki je postalo zastarelo ali širše dostopno na trgu. Ta mehanizem bi lahko temeljil na obstoječem strokovnem znanju in izkušnjah, ki so na voljo v organih za nadzor izvoza, in na strukturiranem sodelovanju z industrijo. To lahko pomeni tudi pripravo navodil za primere, ko tehnologija pomeni ključen razvoj za poslovno dejavnost, ki predstavlja tveganja in poziva k preglednosti, pravni jasnosti in skupnem pristopu.

Oblikovanje učinkovitega odgovora EU na uporabo kibernetskega prostora za dejavnosti širjenja in pojasnitev nadzora kibernetskih orodij[11]. To lahko pomeni ukrepe EU za spodbujanje večstranskih odločitev o kibernetskih orodjih ali alternativne možnosti, na primer uvedbo avtonomnih seznamov EU ali namenskega univerzalnega mehanizma, ne da bi to oviralo konkurenčnost EU na področju industrije informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT) ter njeno vključevanje v svetovne dobavne verige.

Posodobljeni nadzorni pristopi, ki obravnavajo prepustnost zakonite in nezakonite trgovine, lahko vključujejo možnosti za krepitev pravne podlage in posodobitev nekaterih načinov nadzora, da bi se pokrili vsi vidiki in akterji v verigi nadzora in obravnavale različne uporabe nadzora ter s tem povezane ranljivosti. To lahko vključuje pojasnitev pojmov izvoz in izvoznik, da se zajamejo različne dejavnosti in akterji, ki so vključeni v svetovne dobavne verige, pregled določitve pristojnega organa (zlasti za podjetja, ki niso iz EU), posodobitev nadzora tehnične pomoči, povečanje skladnosti in izvrševanja nadzora posredovanja in tranzita ter uvedbo posebnih pravnih določb za preprečevanje izogibanja ter obravnavo transakcij, ki vključujejo osebe EU, ne glede na njihovo lokacijo. Poleg tega bi možnosti za uvedbo novih načinov nadzora in partnerstva z zasebnim sektorjem lahko prispevali k preusmeritvi poudarka na spremljanje končne uporabe in poenostavitev zakonitega izvoza ter odkrivanje nezakonite trgovine.

· Komisija bi lahko preučila možnosti za spodbujanje posebne strategije za zagotovitev „nematerialnega nadzora“ in obravnavala izziv, ki ga predstavljajo neopredmeteni prenosi tehnologije, vključno s potrebo po pojasnitvi nadzora „raziskav z dvojno rabo“, ob hkratnem izogibanju nepotrebnim oviram za prost pretok znanja in globalno konkurenčnost znanosti in tehnologije EU.

Pojasnitev pravnega okvira za uporabo neopredmetenih prenosov tehnologije lahko vključuje pregled pravnih določb in/ali zagotovitev smernic glede osnovnih pojmov, ki se uporabljajo za elektronske prenose nadzorovane tehnologije. Lahko razmisli tudi o načinih nadzora in uvedbi posebnih orodij za poenostavitev prostega pretoka tehnologije (npr. splošna izvozna dovoljenja EU za raziskave in razvoj znotraj podjetij – EUGEA) ob sočasnem povečanju sledljivosti neopredmetenih prenosov tehnologije in izvrševanju s pristopom, pri katerem je pozornost usmerjena na določbe o nadzoru pred prenosom, npr. registracijo, samorevizijo, in spremljanje po prenosu, npr. revizije skladnosti, ne pa na sam prenos;

Ciljno usmerjeno in usklajeno komuniciranje za akademske raziskovalne skupnosti v celotni EU bi lahko povečalo ozaveščenost o veljavnih pravilih in spodbudilo učinkovito izvajanje s strani znanstvenikov in laboratorijskih delavcev. Lahko bi se predvidele tudi druge možnosti, npr. priprava kodeksa ravnanja za znanstvenike, ki izvajajo raziskave o dvojni rabi. 3.2. Prednostna naloga 2: Spodbujanje zbliževanja nadzora izvoza in enakih konkurenčnih pogojev na svetovni ravni

Kljub vse večjemu mednarodnemu priznavanju nadzora izvoza povzroča izvajanje drugačnih standardov nadzora v tretjih državah izkrivljanje konkurence in šibke člene v svetovni dobavni verigi, ki jih je mogoče izkoristiti za širjenje orožja. Politika EU bi zato morala spodbujati zbliževanje v smeri svetovnega in učinkovitega nadzora svetovnih dobavnih verig, da bi se odpravil izziv, s katerim se sooča industrija, ki mora sočasno upoštevati različne zakonodajo, in podprli enaki konkurenčni pogoji.

Komisija bi lahko razmislila o oblikovanju učinkovitega mehanizma za redno posodabljanje kontrolnih seznamov EU, ki temeljijo na izkušnjah nacionalnih organov, za zagotovitev, da so kontrolni seznami usklajeni s tehnološkim in trgovskim razvojem ter zmanjšujejo izkrivljanje konkurence, povezano z zastarelim nadzorom.

Čeprav je struktura za izdajanje dovoljenj v EU na splošno zadovoljiva, postopki izdaje dovoljenj še naprej vplivajo na konkurenčnost. Komisija bo zato poskušala optimizirati strukturo in postopke za izdajo dovoljenj, da se preprečijo obremenjujoči postopki za izdajo dovoljenj ter zmanjšajo zamude in izkrivljanje konkurence. To bi lahko vključevalo možnosti za:

o uvedbo sistema za redno preverjanje nacionalnih splošnih izvoznih dovoljenj (NGEA) in razprave o njihovem možnem preoblikovanju v splošna izvozna dovoljenja Unije ter njihovo razširitev na celotno EU;

o prehod na odprto izdajo dovoljenj z uvedbo dodatnih splošnih izvoznih dovoljenj EU, pri čemer bi se preverilo ravnovesje med učinkovitim ukrepanjem za preprečevanje širjenja ter zmanjšanjem bremena za organe, ki izdajajo dovoljenja, in izvoznike s sorazmerno ravnijo nadzora, npr.:

§ „pošiljke majhne vrednosti“, da se poenostavi izvoz majhnih količin blaga, ki pomenijo nizko tveganje širjenja;

§ „šifriranje“, da se omogoči izvoz blaga IKT, ki se pogosto uporablja v industrijskih postopkih in deluje v zelo konkurenčnem okolju;

§ „prenose tehnologije znotraj podjetij“ za namene raziskav in razvoja;

§ „prenose znotraj EU“ za blago iz Priloge IV[12], ki bi omogočili takšen nadzor, ki ne bi oviral prostega pretoka blaga in tehnologije znotraj enotnega trga;

§ „velike projekte“, ki bi organom omogočili upoštevanje celotne slike, ne pa samo preučevanja posameznih vlog za dovoljenja, ki so se nakopičile;

o pregled parametrov (namembne države, blago) za obstoječa splošna izvozna dovoljenja EU, da se zagotovi njihova posodobitev, ter usklajevanje nekaterih pogojev in zahtev za izdajo dovoljenj, da se spodbudi dosledno izvajanje v vsej EU, vključno z obdobjem veljavnosti posameznih dovoljenj in zavrnitev. Prav tako se lahko preuči priprava smernic za usklajene prakse izdajanja dovoljenj, vključno z najboljšimi praksami npr. glede časa obdelave.

Komisija bo preučila možnosti za spodbujanje globalnega zbliževanja nadzora izvoza z namenom poenostavitve trgovine z blagom z dvojno rabo. To lahko vključuje ukrepe za spodbujanje usklajene, celostne in enotne zastopanosti EU v režimih kot odraz[13] njene vloge pri preprečevanju širjenja in trgovine. Zajema lahko tudi izvajanje dejavnega zunanjega komuniciranja in sodelovanja za pomoč partnerskim državam pri razvoju usklajenih predpisov ter razvoj dialoga o nadzoru izvoza s ključnimi trgovinskimi partnerji, da bi se preprečile nasprotujoče si zakonodajne zahteve in zmanjšalo upravno breme pri izvozno usmerjenih industrijskih panogah. 3.3. Prednostna naloga 3: Razvoj učinkovitega in konkurenčnega režima EU za nadzor izvoza

Večplastna struktura EU za nadzor izvoza zagotavlja edinstven in prožen sistem, vendar lahko primeri različne uporabe občasno ogrožajo njihovo splošno učinkovitost. Komisija bi morala zato oceniti možnosti za obravnavo „asimetričnega izvajanja“ nadzora, da bi se zmanjšali izkrivljanje konkurence in stroški transakcij, povezani z nadzorom v EU.

· Različne odločitve glede nadzora se pogosto pripisujejo zaznanemu pomanjkanju usklajene politike EU za nadzor izvoza in zlasti različnim ocenam tveganja, na katerih temeljijo odločitve o nadzoru. S pristopom na podlagi tveganja, ki bi temeljil na razvoju skupnega okvira za obvladovanje tveganja, bi se lahko zagotovila večja skladnost pri opredeljevanju močno tveganih transakcij ob sočasnem optimiziranju uporabe virov v celotni EU in zmanjševanju izkrivljanja konkurence zaradi različnih odločitev o nadzoru.

· Univerzalni nadzor[14] ostaja bistveno orodje za preprečevanje uporabe blaga, ki ni na seznamu, za širjenje orožja, vendar je neenotno izvajanje povzročilo zaskrbljenost glede pravne jasnosti, izkrivljanja konkurence ter morebitnih šibkih členov v verigi nadzora. Večje zbliževanje je mogoče doseči z usklajevanjem pojma univerzalnega nadzora in krepitvijo posvetovanj, da se zagotovi njegova uporaba v vsej EU in izboljša doslednost politike zavračanja. To bi se lahko podprlo z redno izmenjavo informacij in oblikovanjem univerzalne zbirke podatkov v EU. Nekatere informacije bi se lahko delile s carino in drugimi agencijami zaradi boljšega izvrševanja ali dale na voljo javnosti. S preglednostjo se lahko podpre skrbno preverjanje s strani subjektov, da se zagotovi varnost dobavne verige.

· Komisija bi lahko ocenila možnosti za kritično ponovno oceno nadzora prenosov znotraj EU, da bi se zmanjšale preostale ovire na enotnem trgu in hkrati ohranil strog nadzor najbolj občutljivega blaga z dvojno rabo. To bi lahko zajemalo pregled Priloge IV, da bi se osredotočili na posodobljen seznam najbolj občutljivega blaga in/ali uvedbo splošnih izvoznih dovoljenj EU za prenose znotraj EU, vključno s prenosi tehnologije. Oblikovali bi se lahko ustrezni pogoji in zahteve, vključno z možnostmi za preverjanje po opravljeni dostavi v EU, kar bi nadomestilo odpravo izdaje dovoljenj pred prenosom ter zagotovili varnost prenosov in razpoložljivost informacij.

3.4. Prednostna naloga 4: Podpora učinkovitega in doslednega izvajanja ter izvrševanja nadzora izvoza

Politika nadzora izvoza se ne bi smela osredotočiti le na določitev pravil za nadzor zakonitega trgovanja, ampak bi morala preučiti tudi možnosti za preprečevanje in prekinitev nedovoljene trgovine. Dosledno izvajanje in izvrševanje po vsej EU je bistveno za obravnavanje tveganja izogibanja nadzornim postopkom, vendar pomanjkanje zanesljivih statističnih in obveščevalnih podatkov za EU še vedno ovira učinkovite politične in operativne odzive. Komisija bo pregledala naslednje možnosti za razvoj bolj integriranega okvira izvajanja in izvrševanja:

· Nadzor izvoza je zahteven v smislu upravnih virov v nadzornih organih, saj je letno vloženih več kot 40 000 vlog. Razvoj mreže EU za nadzor izvoza bi lahko okrepil splošne zmogljivosti sistema in istočasno optimiziral uporabo virov ter ohranil upravne stroške pod nadzorom, in sicer prek naslednjih možnosti:

Povečana strukturirana izmenjava informacij med organi za nadzor izvoza glede podatkov o dovoljenjih in drugih ustreznih informacij (npr. namembni kraji, končni uporabniki, incidenti in kršitve) bi lahko omogočila dostop do ključnih informacij za vse pristojne organe na podlagi jasno opredeljenih potreb, da bi se izognili preveč informacijam. Zavarovano informacijsko infrastrukturo „DUeS“[15] bi lahko razširili tako, da bi podpirala povečano izmenjavo informacij.

Okrepljeno strateško in operativno sodelovanje z organi pregona, npr. carino, bi se lahko doseglo z zagotovitvijo vključevanja prednostnih nalog pri nadzoru izvoza v ustrezne politične cikle[16], izmenjavo informacij prek sistema izmenjave na ravni EU, razvojem skupnih orodij za obvladovanje tveganj in izvajanjem skupnih dejavnosti. Ciljna izmenjava informacij o dejavnostih izvrševanja bi omogočila boljši strateški pregled nad učinkovitostjo nadzora po vsej EU in izmenjavo najboljših praks ter bi se lahko upoštevala pri oblikovanju politik, npr. za odkrivanje nedovoljene trgovine.

Boljša usklajenost med različnimi institucijami EU in državami članicami ter ugotavljanje sinergij med instrumenti nadzora trgovine, povezanimi z varnostjo, na primer z oblikovanjem skupne infrastrukture IT kot skupne platforme za podporo izmenjave informacij po vsej EU, bi lahko povečala splošni učinek ukrepov EU za preprečevanje širjenja orožja. Treba bi bilo zagotoviti tudi skladnost z drugimi tesno povezanimi politikami in predpisi EU, na primer v okviru akcijskega načrta EU o kemični, biološki, radiološki in jedrski varnosti, Uredbe (EU) št. 98/2013 o predhodnih sestavinah za eksplozive in Uredbe (EU) št. 258/2012 o strelnem orožju.

V zadnjem desetletju je prišlo do obsežne gradnje zmogljivosti na področju zadev, povezanih z orožjem za množično uničevanje, vključno s pomembnimi komunikacijskimi programi glede nadzora izvoza, namenjenimi tretjim državam, čeprav so pobude v EU še v začetnih fazah. Razvoj ciljnega vseevropskega programa krepitve zmogljivosti in usposabljanja za zadevne uradnike, vključno s carinami in mejnimi organi, lahko poveča zmogljivost za preprečevanje in odkrivanje čezmejnega trgovanja s strateškim blagom. Verigo nadzora v EU bi lahko okrepilo tudi združevanje strokovnega znanja, na primer z dopolnjevanjem „seznama strokovnjakov“.

· V sodobnih gospodarstvih ima zasebni sektor najbolj temeljno vlogo v verigi nadzora. Zato lahko partnerstva z zasebnim sektorjem močno povečajo varnost in odpornost svetovne dobavne verige. Subjekti imajo dobre možnosti, da odkrijejo nezakonito trgovino in zaščitijo občutljivo tehnologijo, medtem ko neenotno upoštevanje trgovinskih predpisov izkrivlja trgovino in odpira priložnosti za izkoriščanje šibkih točk v dobavnih verigah. Vzpostavitev teh pogojev temelji na boljšem usklajevanju in razumevanju med vladami in zasebnim sektorjem ter bi lahko zajemala različne ukrepe, kot so:

Prizadevanja za skladnost bi bila lahko nagrajena s poenostavljenim nadzorom in hitrimi izvoznimi postopki z določitvijo jasnih standardov za skladnost, ki jih mora upoštevati zasebni sektor, če želi uporabljati poenostavljene mehanizme (npr. splošna izvozna dovoljenja EU, nacionalna splošna izvozna dovoljenja, svetovna dovoljenja) kot pomemben privilegij, ki se odobri zanesljivim izvoznikom. To lahko vključuje pravne zahteve in/ali smernice za subjekte, da opredelijo, obvladajo in ublažijo svoje tveganje izpostavljenosti širjenju orožja s posebej pozornim spremljanjem blaga, ki povzroča veliko zaskrbljenost glede širjenja, in sicer z zahtevami po skrbnih pregledih in razkritju, vključno s poročanjem o sumljivih transakcijah. Stroške za podjetja bi bilo treba zmanjšati in spodbujati samourejanje, standardne zahteve za „notranje programe skladnosti“ (ICP) pa bi lahko podpirale enake konkurenčne pogoje v EU. Skladnost in konkurenčnost se vzajemno krepita, saj skladnost zmanjšuje tveganje nenamerne dobave blaga z dvojno rabo za skrb zbujajoče programe, ki družbe izpostavljajo kaznim in škodijo njihovemu ugledu. Poleg tega bi možnosti za spodbujanje zbliževanja s carinskim programom „pooblaščenih gospodarskih subjektov“ lahko zmanjšale podvajanje nadzora in zagotovile stroškovno učinkovite možnosti za subjekte in uprave.

Preglednost in usklajeno komuniciranje sta lahko ključna ukrepa za zagotavljanje jasnosti glede zahtev, podpore prizadevanjem subjektov za skladnost in izboljšanje njihovih zmogljivosti za izvajanje nadzora, s čimer bi se ustvarili pogoji, v katerih je vsak posamezni element dobavne verige odporen na „okužbo“ z nezakonito trgovino. To bi lahko vključevalo objavljanje poročil in neobčutljivih informacij o nadzoru, vključno s smernicami za spodbujanje dobrih praks pri doseganju skladnosti.

Tudi razvoj skupnih podpornih orodij EU za gospodarske subjekte, npr. standardiziranih orodij IT in elektronskih sistemov za dovoljenja, bi lahko podprl prizadevanja podjetij za skladnost.

· Nadzor izvoza odraža mednarodne zaveze in predstavlja ključno jamstvo za celovitost mednarodne trgovine, zato je bistveno, da se izboljša njegova globalna učinkovitost. Preučile bi se lahko možnosti za sodelovanje pri izvajanju nadzora z zunanjimi partnerji, da se spodbudi varna trgovina s strateškim blagom, npr. z razvojem spremljanja končne uporabe podjetij iz tretjih držav ter medsebojnim priznavanjem ocen.

4. Sklepne ugotovitve

Učinkovit nadzor izvoza, ki zagotavlja varnost z bojem proti nezakoniti trgovini in lajšanjem zakonite trgovine je v interesu gospodarskih subjektov, držav članic in državljanov v EU. Posodobljeni pristop in regulativni okvir EU bosta okrepila varnost in celovitost dobavne verige. To bo zahtevalo bolj sistematično izmenjavo informacij o tveganjih in usklajevanje med organi za izdajo dovoljenj in drugimi organi ter sodelovanje z zasebnim sektorjem in tesnejše mednarodno sodelovanje.

Komisija pred sprejetjem konkretnih pobud za ukrepanje poziva Svet in Evropski parlament, da preučita pristop, predstavljen v tem sporočilu. Vzporedno bo izvedla oceno učinka različnih možnosti pregleda, opisanih v tem sporočilu, da bi opredelila najprimernejše regulativne in neregulativne ukrepe ter jih začela izvajati. Komisija bo v zvezi s programom REFIT ocenila stroške in prednosti, povezane z različnimi možnostmi, zlasti kar zadeva morebitno regulativno poenostavitev in zmanjšanje obremenitve.

_______________

Seznam kratic

ATT || pogodba o trgovini z orožjem (Arms Trade Treaty)

DUeS || elektronski sistem za blago z dvojno rabo (Dual-Use Electronic System)

EU || Evropska unija

EUGEA || splošno izvozno dovoljenje EU (EU General Export Authorisation)

ICP || Notranji program skladnosti (Internal Compliance Programme)

IKT/IT || informacijske (in komunikacijske) tehnologije

ITT || neopredmeteni prenos tehnologije (Intangible Technology Transfer)

NGEA || nacionalno splošno izvozno dovoljenje (National General Export Authorisation)

REFIT || program ustreznosti in uspešnosti predpisov (Regulatory Fitness and Performance Programme)

WMD || orožje za množično uničevanje (Weapons of Mass Destruction)

UNSCR || Resolucija Varnostnega sveta Združenih narodov (United Nations Security Council Resolution)

[1] UL L 134, 29.5.2009, str. 1.

[2] Sklepi Sveta o zagotavljanju nadaljnjega uresničevanja učinkovite politike EU do novih izzivov, ki jih prinaša širjenje orožja za množično uničevanje in njegovih izstrelitvenih sistemov, 21. oktobra 2013.

[3] COM(2011) 393 z dne 30. junija 2011.

[4] SWD(2013) 7 z dne 17. januarja 2013.

[5] COM(2013) 710 z dne 16. oktobra 2013.

[6] Neopredmeteni prenos tehnologije vključuje prenos tehničnih informacij prek elektronskih sredstev ter prenos znanja in spretnosti oseb.

[7] C(2012) 4890 final o dostopu do znanstvenih informacij in njihovem arhiviranju.

[8] Izvoz blaga z dvojno rabo pod nadzorom EU ima po ocenah vrednost približno 2,5 % celotnega izvoza EU. Več informacij o trgovini z blagom z dvojno rabo je na voljo v COM(2103) 710 final.

[9] „Pristop človekove varnosti“ namerava postaviti ljudi v središče politike EU za nadzor izvoza, zlasti s priznavanjem povezav med človekovimi pravicami, mirom in varnostjo.

[10] Cilj pogodbe o trgovini z orožjem je zmanjšanje nezakonite trgovine z orožjem z določitvijo pravil o preglednosti in skupnih etičnih standardov za mednarodno trgovino s konvencionalnim orožjem.

[11] Glej tudi skupno sporočilo Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij „Strategija Evropske unije za kibernetsko varnost: odprt, varen in zanesljiv kibernetski prostor“, JOIN(2013) 1 final, z dne 7. februarja 2013.

[12] V Prilogi IV k Uredbi (ES) št. 428/2009 je navedeno zlasti občutljivo blago z dvojno rabo, za katero se izvaja tudi nadzor prenosov znotraj EU.

[13] Glej npr. splošni dogovor o izjavah EU v večstranskih organizacijah, dok.15901/11, 24. oktober 2011.

[14] Tako imenovani „univerzalni nadzor“ se uporablja za blago z dvojno rabo, ki ni na seznamu, z morebitno vojaško končno uporabo ali končno uporabo za širjenje orožja.

[15] Elektronski sistem za blago z dvojno rabo.

[16] Izrecno v zvezi s carino razvoj nove strategije in akcijskega načrta o obvladovanju tveganj in varnosti dobavne verige, ki ju je Svet zahteval 18. junija 2013, zagotavlja ključno priložnost za preučitev, kako je mogoče najbolje izkoristiti okrepljeni skupni okvir za obvladovanje tveganj pri carinskem nadzoru, da bi se podprlo sodelovanje med carinskimi organi in organi za izdajanje dovoljenj, izvrševanje ter lajšanje trgovanja v prihodnosti.