2013/0394 (NLE)

Predlog

MNENJE SVETA

o programu ekonomskega partnerstva Francije

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 473/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013[1] o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju, zlasti člena 9(4) Uredbe,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Namen pakta za stabilnost in rast je zagotoviti proračunsko disciplino v celotni Uniji in določiti okvir za preprečevanje in odpravljanje čezmernih javnofinančnih primanjkljajev. Cilj pakta so zdrave javne finance kot sredstvo za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in močno trajnostno rast, podprto s finančno stabilnostjo, s čimer spodbuja uresničevanje ciljev Unije za trajnostno rast in delovna mesta.

(2) Uredba (EU) št. 473/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju vsebuje določbe o okrepljenem spremljanju proračunskih politik v euroobmočju in o zagotavljanju skladnosti nacionalnih proračunov s smernicami o ekonomskih politikah, ki so sprejete v okviru pakta za stabilnost in rast ter evropskega semestra. Ker bi bili zgolj proračunski ukrepi lahko nezadostni za trajno odpravo čezmernega primanjkljaja, so lahko potrebni dodatni ukrepi politike in strukturne reforme.

(3) V členu 9 Uredbe (EU) št. 473/2013 so določene podrobnosti o programih ekonomskega partnerstva, ki jih morajo države članice euroobmočja predložiti v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Načrt ukrepov iz programa ekonomskega partnerstva, ki bodo prispevali k učinkoviti in trajni odpravi čezmernega primanjkljaja, bi moral vsebovati zlasti podrobnosti o glavnih fiskalno-strukturnih reformah, predvsem tistih, ki zadevajo davčni in pokojninski sistem, sistem zdravstvenega varstva in proračunske okvire ter bodo ključne za trajno odpravo čezmernega primanjkljaja.

(4) Svet je 27. aprila 2009 sprejel sklep v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, s katerim je začel postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Francijo. Svet je 21. junija 2013 sprejel revidirano priporočilo v skladu s členom 126(7) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je bil uveden pred začetkom veljavnosti Uredbe (EU) št. 473/2013. Francija je bila v okviru tega pozvana, da do 1. oktobra 2013 predloži program ekonomskega partnerstva.

(5) Francija je 1. oktobra 2013 in s tem v roku, določenem v členu 9(3) in členu 17(2) Uredbe (EU) št. 473/2013, Komisiji in Svetu predložila program ekonomskega partnerstva, v katerem so zlasti opisane fiskalno-strukturne reforme, katerih cilj je zagotovitev učinkovite in trajne odprave čezmernega primanjkljaja. Program ekonomskega partnerstva vključuje ukrepe, namenjene za izvajanje priporočil za posamezno državo, ki jih je Svet naslovil na Francijo 9. julija 2013: (i) zagotovitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ (priporočilo 1) ob poenostavitvi davčnega sistema (priporočilo 5), (ii) obnova konkurenčnosti z ukrepi za zmanjšanje proizvodnih stroškov (priporočilo 2), izboljšanje poslovnega okolja (priporočilo 3) in povečanje konkurenčnosti (priporočilo 4) ter (iii) bolj proti brezposelnosti in neenakosti na trgu dela (priporočilo 6).

(6) Program ekonomskega partnerstva se osredotoča na ukrepe, ki so bili – z zelo redkimi izjemami – že izvedeni ali so v postopku sprejetja. Zagotavlja omejene informacije o vladni strategiji politike za obdobje do leta 2015, ki je rok za odpravo čezmernega primanjkljaja. Francija je sprejela oziroma načrtuje naslednje fiskalno-strukturne reforme: (i) ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja sektorja država, in sicer s prizadevanji za zadržanje rasti odhodkov, (ii) ustanovitev neodvisnega fiskalnega sveta, (iii) reformo pokojninskega sistema, (iv) poenostavitev davčnega sistema in (v) znižanje stroškov dela. Dodatne strukturne reforme v zvezi z rastjo in konkurenčnostjo in torej z neposrednim učinkom na zmanjšanje primanjkljaja vključujejo: (i) podporo inovacijam in izvozni zmogljivosti podjetij, (ii) ukrepe za izboljšanje konkurence in učinkovitosti v mrežnih panogah in v nekaterih reguliranih sektorjih, (iii) reformo trga dela ter (iv) podporo zaposlovanju mladih.

(7) Na področju javnih financ poskuša Francija s sprejetimi ukrepi doseči cilje glede nominalnega primanjkljaja, določene v priporočilu Sveta z dne 21. junija 2013, pri čemer si posebej prizadeva za zadržanje rasti odhodkov, vključno za zdravstvo. V ta namen je ocenila več javnih politik v okviru tekočega pregleda porabe ter je na podlagi rezultatov pripravila specifične predloge, vendar pričakovanih prihrankov še ni sistematično količinsko opredelila. Poleg tega del ukrepov, ki so bili najavljeni doslej, vključuje omejevanje in/ali odpravo oprostitev plačila davkov ali prispevkov za socialno varnost, kar bo dejansko povečalo davčno obremenitev, namesto da bi zmanjšalo odhodke. Na splošno pa bo čas pokazal, v kakšni meri bo pregled porabe dejansko vodil do večjih reform vladnih politik, pokritosti dejavnosti javnega sektorja in načina izvajanja javnih storitev. Vlada je prav tako začela reformo za decentralizacijo, ki je namenjena pojasnitvi odgovornosti lokalnih organov in enot centralne ravni države, da bi povečala učinkovitost odhodkov lokalne vlade. Vendar na tej stopnji ni jasno, ali bo ta postopek dejansko prispeval k racionalizaciji lokalne porabe, prav tako pričakovani prihranki niso količinsko opredeljeni. Razen načrtovanih precejšnjih prihrankov za leto 2014 program ekonomskega partnerstva ponuja le malo informacij o ukrepih za izboljšanje stroškovne učinkovitosti porabe za zdravstvo v srednje- do dolgoročnem obdobju, vključno na področju zdravil, pri čemer se načrtuje povečanje porabe v ta namen.

(8) Upravljanje javnih financ je bilo okrepljeno, zlasti z ustanovitvijo Visokega sveta za javne finance. Kot v pravnem smislu neodvisen organ Visoki svet daje mnenje o makroekonomskem scenariju, ki je podlaga za predloge proračuna in programe stabilnosti, ter o skladnosti letnih fiskalnih ciljev z večletno proračunsko strategijo. V skladu s tem zagotavlja mnenje o programu stabilnosti, ki ga je Francija predložila 30. aprila 2013, ter o osnutku proračunskega načrta.

(9) Načrtovana pokojninska reforma naj bi po pričakovanjih prispevala k dolgoročni vzdržnosti pokojninskega sistema. Ukrepi, sprejeti do leta 2020, se večinoma osredotočajo na prihodke, zlasti s povečanjem prispevkov za socialno varnost tako za zaposlene kot za delodajalce. Svet je sicer tak ukrep odsvetoval. Vlada se je zavezala, da bo v letu 2014 z znižanjem družinskih prispevkov izravnala učinek načrtovane pokojninske reforme na stroške dela. Od leta 2020 naprej se bo obdobje plačevanja prispevkov za polno pokojninsko dobo postopno povečevalo in leta 2035 doseglo 43 let. Načrtovana reforma ne upošteva v celoti priporočila Sveta, saj bodo predvideni ukrepi do leta 2020 le za polovico zmanjšali vrzel pri financiranju pokojninskega sistema. V zvezi s tem država še ni pregledala področja uporabe in posebnih pravil shem za zaposlene v javnem sektorju. Poleg tega bo lahko vrzel pri financiranju pokojninskega sistema do leta 2020 naraščala celo hitreje od pričakovanj, če se izkaže, da je makroekonomski scenarij, ki je osnova za reformo, preveč optimističen, česar glede na trenutni razvoj v gospodarstvu ni mogoče v celoti izključiti. Proračunski stroški načrtovanih ukrepov za boljše upoštevanje zahtevnih dejavnosti so precej negotovi in predstavljajo še eno tveganje za finančne obete pokojninskega sistema.

(10) Država si je nadalje prizadevala za poenostavitev davčnega sistema in povečanje njegove učinkovitosti z nadaljnjimi rezi davčnih odhodkov ter predlogi za povišanje okoljskih davkov. Po drugi strani, poleg ukrepov, ki so že bili sprejeti v letu 2013 in katerih učinek se bo povečal v letu 2014, osnutek proračunskega načrta ne predvideva nobenih dodatnih ukrepov za nadaljnje zmanjšanje ugodne obravnave dolga pri obdavčevanju podjetij. Spremembe osnutka proračunskega načrta, potem ko je bil ta predložen Komisiji in Svetu, bodo dejansko zvišale zakonsko določeno stopnjo davka od dohodka pravnih oseb za velika podjetja, kar je v nasprotju s priporočilom Sveta o znižanju zakonsko določenih stopenj in razširitvi davčne osnove. Medtem ko se bodo stopnje davka na dodano vrednost od januarja 2014 spremenile, kot je bilo odločeno decembra 2012, program ekonomskega partnerstva ne vključuje informacij o ukrepih za nadaljnje približevanje znižanih stopenj standardni stopnji, kot je priporočil Svet. Začasen preklic okoljskega davka na težka tovorna vozila, ki ga je vlada najavila 29. oktobra, se zdi v nasprotju s prizadevanji iz programa ekonomskega partnerstva za povišanje okoljskih davkov.

(11) Pričakovati je mogoče, da bodo ukrepi, ki jih je vlada sprejela v podporo stroškovni konkurenčnosti ublažili povišanje stroškov dela, ki so povezani z ukrepi za konsolidacijo javnih financ, sprejetimi od leta 2010. Predvsem davčna olajšava za konkurenčnost in zaposlovanje, sprejeta decembra 2012, precej zmanjšuje stroške dela za plače pod 2,5-kratni znesek minimalne plače. Poleg obveze za izravnavo učinka načrtovane pokojninske reforme v letu 2014 je vlada najavila prihajajočo reformo financiranja nadomestil za socialno varnost, da bi povečala raznolikost prejemkov in zmanjšala učinek financiranja na stroške dela. Vendar je na tej stopnji na voljo le malo informacij o podrobnostih te reforme.

(12) Program gospodarskega partnerstva postavlja v ospredje številne strukturne reforme, sprejete za povečanje rasti in konkurenčnosti ter za boj proti brezposelnosti. V podporo konkurenčnosti je vlada sprejela ukrepe za olajšanje dostopa do financiranja za inovativne projekte in za podporo izvoznim podjetjem. Francija je začela izvajati spodbude za poenostavitev interakcij med podjetji in administracijo. Poleg tega so v programu ekonomskega partnerstva omenjeni ciljni ukrepi za povečanje konkurence v nekaterih reguliranih sektorjih (npr. notarji, računovodje), vendar ti ukrepi ne upoštevajo v celoti priporočil za posamezno državo, v katerih Svet poziva k ambiciozni reformi v storitvenem sektorju. V programu ekonomskega partnerstva je prav tako predstavljena reforma železniškega sektorja. Medtem ko ta reforma poskuša izboljšati učinkovitost sistema, ne zagotavlja odprtja domačega potniškega prometa konkurenci, k čemur je Svet pozival v priporočilih za posamezno državo. Program ekonomskega partnerstva prav tako predstavlja pomembne ukrepe, sprejete za boj proti brezposelnosti, čeprav je bila večina teh ukrepov že znanih v času priporočila Sveta. Zakon z dne 14. junija 2013 o zagotovitvi delovnih mest, posebni ukrepi za podporo zaposlovanju mladih in starejših delavcev ter napovedane reforme poklicnega izobraževanja in vajeništva so pozitivni ukrepi za izboljšanje delovanje trga dela in s tem povečanje potenciala rasti Francije. Po drugi strani pa so bila pogajanja o nadomestilih za brezposelnost preložena na leto 2014 –

SPREJEL NASLEDNJE MNENJE:

Program ekonomskega partnerstva Francije, ki je bil Komisiji in Svetu predložen 1. oktobra 2013, vsebuje sveženj fiskalno-strukturnih reform, ki je delno ustrezen za podporo učinkoviti in trajni odpravi čezmernega primanjkljaja. Program ekonomskega partnerstva vsebuje obsežen pregled ukrepov, ki so bili sprejeti pred priporočilom Sveta z dne 9. julija. Prav tako vsebuje informacije o dodatnih reformah, sproženih ob predložitvi programa ekonomskega partnerstva. Vendar te ne bodo dovolj za obravnavo neravnotežij javnih financ in strukturnih neravnotežij, država pa je predložila le malo podrobnosti o načrtovanih reformah za nadaljnji odziv na priporočilo. Vladni predlog pokojninske reforme bo zmanjšal primanjkljaj v pokojninskem sistemu, vendar ne dovolj, da bi ga do leta 2020 odpravili, pri čemer se pričakuje, da bodo predvsem sheme za državne uradnike in zaposlene v številnih državnih podjetjih v tem obdobju še vedno beležile precejšen primanjkljaj. Makroekonomski scenarij, ki je podlaga za predlog, pa se zdi preveč optimističen. Pregled tekoče porabe je doslej dal le omejene rezultate. Prihodnost bo pokazala, v kakšni meri bo ustvaril konkretne prihranke. Prav tako je nejasno, ali bo načrtovana reforma za decentralizacijo izboljšala usklajevanje med lokalno, regionalno in nacionalno ravnjo ter zagotovila precejšnje prihranke pri javnih financah. Program ekonomskega partnerstva vsebuje le malo informacij o ukrepih za obravnavo napovedanega srednje do dolgoročnega povišanja javnih odhodkov za zdravstvo. Poleg tega se zdijo nedavne odločitve vlade na področju obdavčevanja v nasprotju s priporočilom Sveta ter ustvarjajo negotovost glede vladne strategije. Nazadnje, ukrepe, ki podpirajo zavezo vlade za zmanjšanje stroškov dela, je treba nadalje specificirati. Če povzamemo, medtem ko so že uzakonjene reforme dobrodošli ukrepi, so potrebna nadaljnja prizadevanja za odpravo neravnotežij javnih financ in strukturnih neravnotežij, da bi država učinkovito podprla trajno odpravo čezmernega primanjkljaja ter dosegla dolgoročno vzdržnost javnih financ. Zato se Francija poziva, naj v prihodnjem nacionalnem programu reform in programu za stabilnost predstavi dodatne podrobnosti o reformnih prizadevanjih za povečanje učinkovitosti javne porabe v vseh podsektorjih centralne vlade ter zlasti za dosego boljšega usklajevanja in dodatnih prihrankov med centralnimi in lokalnimi ravnmi države. Prav tako je potrebna nadaljnja obrazložitev ukrepov za izboljšanje stroškovne učinkovitosti odhodkov za zdravstvo in za preprečitev, da bi napovedani primanjkljaji v pokojninskih shemah za zaposlene v javnem sektorju obremenjevali javnofinančni primanjkljaj. Potrebnih je tudi več informacij o ukrepih, načrtovanih za nadaljnje zmanjšanje stroškov dela, in bolj na splošno o nadaljnjih strukturnih reformah, ki so predvidene za povečanje zmožnosti gospodarstva za prilagajanje in povečanje potencialne rasti. Komisija in Svet bosta spremljala izvajanje reform v okviru evropskega semestra.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 140, 27.5.2013, str. 11.