Končno poročilo pooblaščenca za zaslišanje (1)

Zadeva M.8436 – General Electric Company/LM Wind Power Holding (člen 14(1))

(Besedilo velja za EGP)

(2020/C 24/05)

Uvod in ozadje

1. To poročilo se nanaša na osnutek sklepa (v nadaljnjem besedilu: osnutek sklepa) v skladu s členom 14(1) Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 ( 2 ) (v nadaljnjem besedilu: uredba o združitvah). V osnutku sklepa je ugotovljeno, da je družba General Electric Company (v nadaljnjem besedilu: družba GE) iz malomarnosti predložila netočne podatke v priglasitvi (v nadaljnjem besedilu: prvotni obrazec CO), opravljeni v skladu s členom 4 uredbe o združitvah v okviru zadeve M.8283 – General Electric Company/LM Wind Power Holding (v nadaljnjem besedilu: postopek odobritve).

2. Postopek odobritve se je nanašal na koncentracijo (v nadaljnjem besedilu: koncentracija, ki se pregleduje), s katero je družba GE pridobila izključni nadzor, za namene člena 3(1)(b) uredbe o združitvah, nad družbo LM Wind Power Holding A/S. Koncentracija, ki se pregleduje, je bila priglašena 11. januarja 2017 s prvotnim obrazcem CO.

3. Generalni direktorat Evropske Komisije za konkurenco (v nadaljnjem besedilu: GD za konkurenco) je družbo GE na sestanku 1. februarja 2017 obvestil, da namerava Komisija proučiti možnost, da zoper družbo GE začne preiskavo zaradi kršitve, ker je v prvotnem obrazcu CO predložila netočne ali zavajajoče podatke.

4. Družba GE je 2. februarja 2017 prvotni obrazec CO umaknila in ga nadomestila 13. februarja 2017. Komisija je koncentracijo, ki se pregleduje, odobrila 20. marca 2017.

Obravnavani postopek

5. Komisija je z dopisom z dne 9. marca 2017 družbi GE naznanila, da je začela postopek v obravnavani zadevi (M.8436), ki bi lahko privedel do naložitve globe v skladu s členom 14(1) uredbe o združitvah, ker v prvotnem obrazcu CO ni predložila podatkov, ki bi bili točni in ne bi bili zavajajoči. V tem dopisu so bili navedeni dokumenti, ki bodo vključeni v preiskovalni spis za obravnavano zadevo.

6. Komisija je 6. julija 2017 družbi GE izdala obvestilo o nasprotovanju. Začasni sklep Komisije v obvestilu o nasprotovanju je bil, da je družba GE „v prvotnem obrazcu CO namerno ali vsaj iz malomarnosti predložila netočne ali zavajajoče podatke“ glede svojih razvojnih načrtov za proizvode na morju.

7. Družba GE je 13. julija 2017 dobila dostop do gradiva v preiskovalnem spisu Komisije v obravnavani zadevi, ki ga še ni imela v posesti v okviru postopka odobritve.

8. Začetni rok za pisni odgovor družbe GE na obvestilo o nasprotovanju je bil 31. avgust 2017. GD za konkurenco je ta rok večkrat podaljšal, prvotno zato, da bi lahko skupaj z družbo GE proučili možnost, ki je na voljo v najnovejši praksi odločanja Komisije, da se uporabi postopek, za katerega je značilna nižja globa, ki je odraz poglobljenega sodelovanja.

9. Tak „postopek sodelovanja“ bi zlasti – podobno kot postopek poravnave v skladu s členom 10a Uredbe Komisije (ES) št. 773/2004 ( 3 ) , ki je na voljo v kartelnih zadevah – izražal postopkovno učinkovitost, ki izhaja iz priznanja stranke glede dejstev in odgovornosti, tako da se zniža globa, ki bi jo Komisija sicer lahko naložila ob koncu standardnega postopka (tukaj za uporabo člena 14 uredbe o združitvah). Komisija lahko v pomoč zadevni stranki, ko se svobodno in na podlagi informacij odloča, ali naj izbere tak postopek sodelovanja, razkrije verjetni razpon glob, ki bi se uporabile v postopku sodelovanja.

10. GD za konkurenco se je na nekaterih sestankih leta 2017 z družbo GE pogovarjal o možnosti postopka sodelovanja. Poleg tega je družba GE leta 2017 „brez poseganja“ (v kateri koli odgovor na obvestilo o nasprotovanju) predložila osnutek dokumentov, ki predstavljajo dejstva in olajševalne okoliščine, za katere je menila, da so bili pomembni.

11. Komisija je na sestanku 7. februarja 2018 družbi GE sporočila odstotek znižanja zaradi sodelovanja in ustrezen razpon glob, ki so bile na voljo, če bi se družba GE odločila za postopek sodelovanja. Za namene tega sestanka je kolegij članov Evropske komisije (v nadaljnjem besedilu: kolegij komisarjev ali kolegij) predhodno odobril zadevno znižanje in zadevni razpon glob.

12. Družba GE je 12. marca 2018 zavrnila postopek sodelovanja. Zadeva se je tako nadaljevala po standardnem postopku.

13. Družba GE je pisni odgovor na obvestilo o nasprotovanju poslala do veljavnega podaljšanega roka, tj. 6. aprila 2018. Ta odgovor (v nadaljnjem besedilu: odgovor na obvestilo o nasprotovanju) je oporekal začasnim sklepom Komisije iz obvestila o nasprotovanju. V njem sta bila tudi dva procesna ugovora.

Procesna ugovora v odgovoru na obvestilo o nasprotovanju

Trditev, da je šlo pri skupini, odgovorni za zadevo, za navzkrižje interesov, kar ustvarja (videz) pristranskosti

14. Družba GE navaja, da je v bistvu ista skupina ljudi v GD za konkurenco (v nadaljnjem besedilu: skupina, odgovorna za zadevo) vodila (i) postopek odobritve, (ii) ločen, vendar deloma sočasni postopek nadzora koncentracij v zadevi, ki se nanaša na isti sektor kot postopek odobritve, in (iii) preiskavo, ki je privedla do obvestila o nasprotovanju. Družba GE trdi, da to povzroča navzkrižje interesov, „ki ustvarja vsaj videz pristranskosti s strani Komisije“. Po trditvah družbe GE je razlog za to dejstvo, da je z zadevo družbe GE v obravnavanem postopku neločljivo povezana „kritika, da [s strani skupine, odgovorne za zadevo,] niso bili pravilno uporabljeni podatki“, ki jih je družba GE zagotovila v postopku odobritve in drugih postopkih nadzora koncentracij. Po mnenju družbe GE bi sklep ob upoštevanju te kritike „vključeval to, da se skupina izreče o skrbnosti in primernosti lastnega ravnanja“. Družba GE s tem izraža „zaskrbljenost, da skupina [odgovorna za zadevo] ni nepristranska, kar je v nasprotju z načelom dobrega upravljanja in pomeni odmik od zunanjega videza poštenega postopka odločanja“. Družba GE tudi navaja, da bi bilo po njenem mnenju „izkoriščenje priložnosti za ustno zaslišanje nesmiselno početje“.

15. Komisija mora kot institucija EU spoštovati načelo dobrega upravljanja, določeno v členu 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina). To načelo med drugim pristojni instituciji nalaga obveznost, da skrbno in nepristransko prouči vse upoštevne vidike posamezne zadeve ( 4 ) . Ustrezna pravica, znova potrjena v členu 41(1) Listine, da ima vsakdo pravico do nepristranske obravnave njegovih zadev, po eni strani zajema subjektivno nepristranskost, v smislu da noben uradnik zadevne institucije, ki je odgovoren za zadevo, ne sme biti pristranski ali ne sme imeti osebnih predsodkov, in po drugi strani objektivno pristranskost v smislu, da morajo biti zagotovljena primerna jamstva za izključitev kakršnega koli dvoma glede pristranskosti s strani zadevne institucije ( 5 ) . Iz sodne prakse izhaja, da se subjektivna nepristranskost domneva, dokler se ne dokaže nasprotno ( 6 )

16. Čeprav družba GE namiguje, da sta skupina, odgovorna za zadevo, in posledično tudi Komisija subjektivno pristranski, sama ni predložila nobenega dokaza v podporo tej domnevi. Kar zadeva skupino, odgovorno za zadevo, družba GE v najboljšem primeru zgolj zatrjuje, da obstaja navzkrižje interesov. Tovrstna trditev ni taka, ki bi dokazovala, da skupina, odgovorna za zadevo, ali Komisija v tem postopku ni bila objektivna ( 7 ) . Skladno z zgoraj navedeno sodno prakso je torej mogoče domnevati, da obravnavani postopek ni zaznamovan s subjektivno nepristranskostjo. V vsakem primeru, kot izhaja iz točk 17 do 21 spodaj (zlasti točke 21), tudi če bi družba GE dokazala subjektivno pristranskost enega ali več članov skupine, odgovorne za zadevo, to ne bi zadostovalo kot dokaz, da je bila Komisija kot institucija subjektivno pristranska, kot se zdi, da namiguje družba GE ( 8 )

17. Kar zadeva očitek družbe GE glede objektivne nepristranskosti v obravnavanem postopku, se ne upoštevajo (i) dejstvo, da končne odločitve v tem postopku ne sprejme skupina, odgovorna za zadevo, temveč Komisija kot institucija, ki ukrepa prek kolegija, na koncu postopka, ki poleg skupine, odgovorne za zadevo, vključuje številne druge akterje, ter (ii) s tem povezani sistem notranjega nadzora in ravnotežja v postopku zaradi uporabe člena 14 uredbe o združitvah.

18. Še preden kolegij razpravlja o osnutku sklepa v določeni zadevi v skladu s členom 14 uredbe o združitvah (glej naslednjo točko 21 spodaj), v GD za konkurenco sodelujejo ustrezni akterji, ki niso člani skupine, odgovorne za zadevo: — komisar za konkurenco, ki mu pomagajo člani njegovega kabineta, — višje vodstvo GD za konkurenco, vključno z generalnim direktorjem GD za konkurenco, — ustrezna enota za horizontalno usklajevanje pri GD za konkurenco, — skupina glavnega ekonomista (kadar je to primerno (9)), — pravna služba Komisije (10), — „povezane službe“ pri Komisiji (11), — pooblaščenec za zaslišanje (12) in — Svetovalni odbor za koncentracije (13).

19. Veljavni sistem nadzora in ravnotežja med drugim vključuje pravico naslovnika obvestila o nasprotovanju, da svoje trditve predstavi na ustnem zaslišanju. Namesto da bi to bilo „nesmiselno početje“, kot zatrjuje družba GE, bi bilo ustno zaslišanje o obravnavani zadevi med drugim namenjeno temu, da se popravi vtis družbe GE, razviden iz odgovora na obvestilo o nasprotovanju, da je potek in izid obravnavanega postopka določila izključno ali celo predvsem skupina, odgovorna za zadevo. Na takem zaslišanju bi bila navzoča večina zgoraj navedenih upoštevnih akterjev, če ne celo vsi.

20. Ta sistem vključuje tudi možnost medsebojnega pregleda znotraj Komisije ( 14 ) . GD za konkurenco nima prakse, da bi v konkretnih primerih razkrival organizacijo „skupin za medsebojni pregled“ ( 15 ) . Vendar je v obravnavani zadevi izjemoma vredno razkriti, da je GD za konkurenco v obravnavnem postopku organiziral skupino za medsebojni pregled, v kateri sva sodelovala s pravno službo. To moje razkritje, da je bil organiziran medsebojni pregled, je previdnostni ukrep, katerega namen je izogniti se vsakemu videzu, z vidika družbe GE, pristranskosti Komisije, ki izhaja iz posredne kritike družbe GE, ki se je nanašala na skupino, odgovorno za zadevo, kot je opisano v točki 14 zgoraj.

21. Ob koncu postopka za sprejetje sklepa v skladu s členom 14 uredbe o združitvah se Komisija pri delovanju ravna po načelu kolegialnosti, ki izhaja iz člena 250 PDEU ( 16 ) . To načelo temelji na enakosti članov Komisije pri odločanju in zlasti pomeni, da se odločitve sprejemajo skupaj ( 17 ) . Tako je iz sodne prakse razvidno, da izjave komisarja, pristojnega za vprašanja konkurence, ali člana skupine, odgovorne za zadevo, ki jih je zadevna stranka razumela kot dokaz pristranskosti, same po sebi ne izpodbijajo končne odločitve, ker take odločitve ne sprejme komisar ali zadevni uradnik, temveč kolegij ( 18 )

22. Ob upoštevanju zgoraj navedenega trditve družbe GE glede pristranskosti ne prepričajo.

23. Poleg tega je vredno omeniti – čeprav to ne spada pod podporo zgornji ugotovitvi –, da je predlagana globa v osnutku sklepa precej nižja od spodnje meje razpona glob, ki ga je kolegij odobril za morebitni postopek sodelovanja (glej točko 11 zgoraj).

Trditev, da je kolegij članov to zadevo prejudiciral pred zaslišanjem družbe GE

24. Družba GE meni, da bi ji morala biti dana priložnost, da izrazi svoja stališča, preden je kolegij odobril razpon glob za morebitni postopek sodelovanja, ki ustreza konkretnemu odstotku znižanja globe, kakršna bi sicer lahko bila (glej točko 11 zgoraj). Družba GE navaja, da je kolegij s tem, ko ni najprej prisluhnil njenim trditvam, zlasti glede teže kršitve in olajševalnih okoliščin, „očitno prejudiciral ustrezno raven kazni“.

25. Pri tem očitku ni upoštevano dejstvo, da je kolegij odobril razpon glob le za namene morebitnega sklepa, ki bi bil sprejet v skladu s postopkom sodelovanja, kakor je navedeno v točki 9 zgoraj. Ker o globah odloča kolegij, sam GD za konkurenco takega razpona nikakor ni mogel navesti brez odobritve kolegija. Vendar odobritev kolegija ni vplivala na znesek glob, ki bi lahko bile naložene v skladu s standardnim postopkom za uporabo člena 14 uredbe o združitvah.

26. Družba GE se je na koncu odločila za ta standardni postopek in ne postopek sodelovanja. To je pomenilo, da je razpon glob, ki ga je odobril kolegij, postal brezpredmeten. Dejansko je opustitev možnosti postopka sodelovanja pomenila, da so se zadeve vrnile na začetek v skladu s standardnim postopkom, pri čemer je bilo treba odgovornost še določiti ( 19 ) . Družba GE je lahko tako še vedno v celoti izpodbijala obvestilo o nasprotovanju in je še vedno imela možnost, da v celoti izvrši vse tiste procesne pravice, ki jih povzroči izdaja obvestila o nasprotovanju, zlasti pravico dostopa do spisa in pravico, da na obvestilo o nasprotovanju odgovori pisno in na uradnem ustnem zaslišanju.

27. Kot je razvidno iz člena 41(2)(a) Listine, pravica vsakega, da se izjasni, nastane pred sprejetjem kakršnega koli ukrepa, ki bi negativno vplival na naslovnika tega ukrepa. Družba GE ni bila naslovnik odobritve kolegija. Kar je še pomembneje, ta odobritev ni negativno vplivala na družbo GE. Prav nasprotno, ta odobritev je pozitivno vplivala na družbo GE, ker ji je bila tako ponujena možnost postopka sodelovanja poleg običajne možnosti (ki je ostala nespremenjena), da obvestilo o nasprotovanju izpodbija po standardnem postopku. Tako ni bilo nobene potrebe po tem, da se družbo GE zasliši, preden kolegij odobri razpon glob, saj se je domnevalo, da bo družba GE izbrala odločitev, sprejeto po postopku sodelovanja.

28. Iz teh razlogov odgovor družbe GE, naveden v točki 24 zgoraj, ni prepričljiv.

Sklepne opombe

29. V primerjavi z začasnimi sklepi Komisije iz obvestila o nasprotovanju osnutek sklepa ne vključuje navedbe, da je družba GE v prvotnem obrazcu CO „namerno ali vsaj iz malomarnosti“ predložila netočne ali zavajajoče podatke. Namesto tega osnutek sklepa vključuje ugotovitev, da je družba GE iz malomarnosti predložila netočne podatke. Poleg tega se v osnutku sklepa ne upošteva učinek teh netočnih podatkov na katero koli drugo zadevo, razen na postopek odobritve. Zlasti ob upoštevanju te okoliščine je globa, predlagana v osnutku sklepa, nižja od razpona glob, ki ga je kolegij predhodno odobril za namen morebitnega postopka sodelovanja (glej točko 11 zgoraj).

30. V zvezi s tem postopkom nisem prejel nobenega zahtevka ali pritožbe. V skladu s členom 16 Sklepa 2011/695/EU sem proučil, ali se osnutek sklepa nanaša samo na nasprotovanja, v zvezi s katerimi je imela družba GE priložnost izraziti stališča. Ugotavljam, da je tako. Na splošno menim, da se je v tem postopku spoštovalo učinkovito uveljavljanje procesnih pravic.

V Bruslju, 1. aprila 2019 Wouter WILS

(1) V skladu s členoma 16 in 17 Sklepa 2011/695/EU predsednika Evropske komisije z dne 13. oktobra 2011 o funkciji in mandatu pooblaščenca za zaslišanje v nekaterih postopkih o konkurenci (UL L 275, 20.10.2011, str. 29) (v nadaljnjem besedilu: Sklep 2011/695/EU).

(2) Uredba Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij (UL L 24, 29.1.2004, str. 1).

(3) Uredba Komisije (ES) št. 773/2004 z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 in 82 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL L 123, 27.4.2004, str. 18).

(4) Glej sodbi v zadevah Technische Universität München (C‐269/90, EU:C:1991:438, točka 14) in Teva/Komisija (T‐679/14, EU:T:2018:919, točka 54).

(5) Glej sodbe v zadevah Ziegler/Komisija (C‐439/11 P, EU:C:2013:513, točka 155); ICAP/Komisija (T‐180/15, EU:T:2017:795, točka 272); KF/SatCen (T‐286/15, EU:T:2018:718, točka 176); Teva/Komisiji (T‐679/14, EU:T:2018:919, točka 54) in Servier/Komisija (T‐691/14, EU:T:2018:922, točka 119).

(6) Glej v ta namen sodbi v zadevah Chronopost in La Poste/UFEX in drugi (C‐341/06 P in C‐342/06 P, EU:C:2008:375, točka 54) in IDDE/Parlament (T‐118/17, EU:T:2018:76, točka 27).

(7) Glej po analogiji sodbe v zadevah Volkswagen/Komisija (T‐62/98, EU:T:2000:180, točka 272); Teva/Komisiji (T‐679/14, EU:T:2018:919, točka 58) in Servier/Komisija (T‐691/14, EU:T:2018:922, točka 137).

(8) Glej po analogiji sodbo ABB Asea Brown Boveri/Komisija (T‐31/99, EU:T:2002:77, točka 104).

(9) Glede na vsebino obravnavanega postopka skupina glavnega ekonomista ni bila vključena.

(10) Pravna služba, ki je neodvisna od GD za konkurenco in poroča neposredno predsedniku Komisije, ima pomembno svetovalno in pregledovalno vlogo, ki je namenjena zagotavljanju pravne trdnosti ukrepov in odločitev Komisije. V skladu z notranjimi pravili in prakso Komisije so med obravnavanim postopkom redno potekala posvetovanja s pravno službo.

(11) Glede na obravnavano vsebino se poleg GD za konkurenco posvetuje tudi z drugimi generalnimi direktorati, ki imajo med pripravo osnutka sklepa, ki ga bo obravnaval kolegij, vlogo „povezanih služb“. V obravnavanem postopku je potekalo posvetovanje z Generalnim direktoratom za energetiko (GD ENER) ter Generalnim direktoratom za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja (GD GROW).

(12) Osnovna vloga pooblaščenca za zaslišanje, na katerega se družba GE v obravnavanem postopku ni sklicevala, je, da „varuje učinkovito uveljavljanje procesnih pravic ves čas postopkov o konkurenci pred Komisijo“ (glej člen 1(2) Sklepa 2011/695/EU). S to vlogo je povezana vloga notranjega poročanja in svetovanja znotraj Komisije. Na primer, pooblaščenec za zaslišanje lahko „pristojnemu članu Komisije predloži stališča v vsaki zadevi, ki izhaja iz katerega koli postopka Komisije o konkurenci“ (člen 3(5) Sklepa 2011/695/EU). Taka stališča niso nujno omejena na vprašanja ustreznega postopanja. Člen 3(7) Sklepa 2011/695/EU določa, da če vprašanja glede učinkovitega uveljavljanja procesnih pravic ni mogoče razrešiti z GD za konkurenco, ga je mogoče predložiti pooblaščencu za zaslišanje v neodvisno proučitev. Če pride do ustnega zaslišanja, pooblaščenec za zaslišanje pripravi notranje vmesno poročilo in lahko poleg tega objavi ločeno notranje poročilo o „nadaljnjem poteku in nepristranskosti postopka“ (glej člen 14(1) in (2) Sklepa 2011/695/EU). Skladno s členoma 16 in 17 Sklepa 2011/695/[…]* pooblaščenec za zaslišanje med drugim prouči, ali se osnutek sklepa pred Svetovalnim odborom ali kolegijem nanaša samo na nasprotovanja, v zvezi s katerimi so imele stranke priložnost izraziti svoja stališča. V skladu s členom 3(1) Sklepa 2011/695/EU pooblaščenec za zaslišanje deluje neodvisno.

(13) V skladu s členom 19(3) do (7) uredbo o združitvah.

*Pravilno se glasi: „EU“.

(14) V nekaterih primerih se generalni direktor GD za konkurenco v dogovoru s komisarjem odloči za izvedbo „medsebojnega pregleda“. Ekipa za medsebojni pregled, v kateri je osebje GD za konkurenco, ki ni del skupine, odgovorne za zadevo, podobno pregleda začasno delovno oceno, ki jo je pripravila ta skupina, odgovorna za zadevo. Potem se sestane skupina za medsebojni pregled, ki ji predseduje uradnik za pregled, da se znotraj Komisije odprto pogovorijo o zadevi. Med drugim lahko skupina za medsebojni pregled ugotovi področja, na katerih je potrebno nadaljnje delo, opredeli nasprotovanja, ki bi jih bilo treba opustiti, ali priporoči, naj se zadeva nadalje ne proučuje (glej besedilo z naslovom „Proceedings for the application of Articles 101 and 102 TFEU: Key actors and checks and balances (Postopek za uporabo členov 101 in 102 PDEU: Ključni akterji ter sistem nadzora in ravnotežja)“, ki ga je GD za konkurenco objavil septembra 2011 in je na voljo na spletnem naslovu http://ec.europa.eu/competition/antitrust/key_actors_en.pdf).

(15) Kot je navedeno v sodbi v zadevi Servier/Komisija (T‐691/14, EU:T:2018:922, točka 138).

(16) Sodba v zadevi Servier/Komisija (T‐691/14, EU:T:2018:922, točka 127).

(17) Glej med drugim sodbe v zadevah Vlaamse Televisie […]*/Komisija (T‐266/97, EU:T:1999:144, točka 49); BASF/Komisija (T‐15/02, EU:T:2006:74, točka 611) in Imperial Chemical Industries / Komisija (T‐66/01, EU:T:2010:255, točke 175, 176 in 178).

Pravilno se glasi: „Maatschappij“.

(18) Glej v ta namen sodbi v zadevah Vlaamse Televisie […]*/Komisija (T‐266/97, EU:T:1999:144, točka 49) in ABB Asea Brown Boveri/Komisija (T‐31/99, EU:T:2002:77, točka 104).

*Pravilno se glasi: „Maatschappij“.

(19) Glej po analogiji sodbo v zadevi Timab Industries in CFPR/Komisija (T‐456/10, EU:T:2015:296, točki 104 in 105), potrjeno v pritožbi v zadevi Timab Industries in CFPR/Komisija (C‐411/15 P, EU:C:2017:11, točke 120 do 122).