P6_TA(2004)0022

Prihodnost območja svobode, varnosti in pravice

Priporočilo Evropskega parlamenta Svetu in Evropskemu svetu o prihodnosti območja svobode, varnosti in pravice ter o pogojih za krepitev njegove legitimnosti in učinkovitosti (2004/2175(INI))

Evropski parlament,

- ob upoštevanju priporočila Svetu in Evropskemu svetu, ki ga predlaga baronica Sarah Ludford v imenu skupine ALDE o prihodnjem območju svobode, varnosti in pravice ter o pogojih za krepitev njegove legitimnosti in učinkovitosti (B6-0006/2004),

- ob upoštevanju členov 114(3) in 94 svojega Poslovnika,

- ob upoštevanju poročila Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (A6-0010/2004);

A. je bil obveščen, da namerava Evropski svet 5. novembra 2004 opredeliti prednosti območja svobode, varnosti in pravice (OSVP) za naslednja leta,

B. se je seznanil z bistvenim napredkom, vendar tudi s številnimi zamudami Evropske unije pri izvajanju OSVP, predvidenega s členom 2 Pogodbe EU,

C. z obžalovanjem ugotavlja, da je bil napredek na področju azilne politike in priseljevanja vse do sedaj omejen zgolj na dejavnosti preprečevanja nezakonitega priseljevanja, ne pa tudi na prizadevanja vzpodbuditi vključitev zakonitih priseljencev v družbo,

D. ker begunska taborišča izven Unije ne bi smela biti upoštevana, saj vsebujejo jasno nevarnost, da bodo temeljne pravice kršene,

E. je prepričan, da je treba pri prihodnjem razvoju OSVP upoštevati:

- obstoj mednarodne teroristične grožnje po 11. septembru 2001, ki je Evropsko unijo zlasti prizadela ob atentatih v Madridu 11. marca 2004,

- razširitev na 10 novih držav članic, na temelju katere je Unija postala demokracija z več kot 450 milijonov prebivalcev,

- začetek veljavnosti Pogodbe iz Nice 1. februarja 2003, s katero sta se odločanje s kvalificirano večino in postopek soodločanja razširila na nekatere pomembne ukrepe politike azila in priseljevanja ter pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah,

- podpis osnutka ustavne pogodbe [1] 29. oktobra 2004, ki Listino o temeljnih pravicah vključuje pod Naslov II Pogodbe, posplošuje uporabo soodločanja za zakonodajne postopke in širi nadzor Sodišča nad ukrepi OSVP, ki so bili prej izvzeti iz nadzora, ter posameznikom daje pravico do tožb ali postopkov pred evropskimi sodišči,

- da terorizem predstavlja glavni problem, zaradi katerega sta in bosta prizadeta sožitje in varnost Evropejcev; to dejstvo je bistven razlog za naše prepričanje, da mora območje svobode, varnosti in pravice postati simbol in oporna točka za dodano vrednost, ki jo Evropska unija prispeva v boju proti temu zlu,

- pomanjkanje skupnega načrta o načinih reševanja problemov, povezanih z varnostjo Evropejcev,

- da terorizem ni bil upoštevan kot glavni problem, zaradi katerega sta prizadeta sožitje in varnost Evropejcev,

F. izraža veliko zaskrbljenost zaradi nedoslednosti držav članic in institucij pri izvajanju OSVP, na katere opozarja delo Konvencije, številni sklepi Evropskega sveta in periodična poročila Komisije,

G. ker je treba te nedoslednosti nemudoma popraviti s primernimi reformami, ki se sprejmejo v okviru veljavnih Pogodb, pa tudi v luči političnih ciljev, navedenih v osnutku ustavne pogodbe, ki bo podpisan pred zasedanjem Evropskega sveta,

H. ker mora po členu 29 Pogodbe EU Unija "zagotoviti visoko stopnjo varstva na območju svobode, varnosti in pravice", vendar je bil njen odziv v tem smislu prej navidezen kot dejanski zaradi:

- pravila soglasja, ki zelo otežuje sprejemanje zavezujočih sklepov,

- izključnih pristojnosti, v katerih se pogosto zrcalijo interesi različnih združenj,

- pomanjkanja jasne porazdelitve vlog med Unijo in njenimi državami članicami, tako znotraj različnih politik (priseljevanje, pravosodno sodelovanje, varovanje podatkov) kot med državami samimi (popolnoma ali delno vključenih v sodelovanje v okviru Schengena),

- pomanjkanja verodostojnih in strukturiranih postopkov spremljanja,

- pomanjkanja zanesljivih varnostnih ukrepov za primer krize ali zavrnitve sodelovanja,

I. ker je:

- izvedba OSVP neločljivo povezana s politiko varovanja in pospeševanja temeljnih ter državljanskih pravic znotraj Unije in

- načelo vzajemnega priznavanja neločljivo povezano z minimalnim usklajevanjem, ki naj bi ustvarilo medsebojno zaupanje,

J. ob upoštevanju sprememb, ki jih bodo prinesle določbe nove ustave, s katero se bosta širše uporabljala postopek soodločanja in sprejemanja odločitev s kvalificirano večino vsakič, ko veljavna pogodba to pravno omogoča,

K. z obžalovanjem ugotavlja, da so v zadnjih petih letih nekatere države članice v okviru Sveta nasprotovale opredelitvi varnostnih standardov v zvezi z državljanskimi in osebnimi pravicami ter da so odsotnost teh standardov pogosto navajali (včasih celo te države članice same) kot vzrok, zaradi katerega je bilo preprečeno vzajemno priznavanje,

L. je prepričan, da pragmatične rešitve, kot jih predlagajo nekatere države članice, ne bodo pripomogle k reševanju resničnih težav, izvirajočih iz razvoja OSVP, če ne pride do jasnega soglasja o skupnih temeljnih načelih, kot nam to dokazuje dejstvo, da ni nikakršnega resnega napredka glede vprašanja varovanja podatkov,

M. izraža veliko zaskrbljenost zaradi dejstva, da ne razpolagamo s pravimi ukrepi za boj proti teroristični grožnji in z ustreznim odzivom na ogroženost svoboščin državljanov, ter je prepričan, da "je pojmu nacionalne varnosti in javnega reda treba dodati evropsko dimenzijo, da bodo države članice ogroženost nacionalne varnosti ali javnega reda v vsaki drugi državi članici obravnavale, kot da gre za grožnjo zoper njihovo nacionalno varnost ali javni red" [2],

N. se zaveda svoje izjemne odgovornosti pri varovanju pravic in varnosti evropskih državljanov ter obžaluje pomanjkanje preglednosti in demokracije pri instrumentih načrtovanja in odločanja znotraj OSVP, zaradi česar so Evropski parlament in nacionalni parlamenti pogosto postavljeni pred dejstvo;

1. priporoča Evropskemu svetu in Svetu, naj pri opredelitvi prihodnosti OSVP upoštevata tri zahteve splošnega pomena:

a) krepitev legitimnosti OSVP:

- s sklepom, v skladu z duhom Ustave in že sprejetih sporazumov o izvajanju Pogodbe iz Nice, o prehodu k postopku soodločanja s Parlamentom, o odločanju s kvalificirano večino v okviru Sveta in o razširitvi pristojnosti Sodišča na problematiko OSVP, v prvi vrsti za ukrepe s področja priseljevanja (člen 67 Pogodbe EU) in za ukrepe v zvezi z bojem proti terorizmu in mednarodnemu kriminalu (člen 42 Pogodbe EU),

- z izvajanjem nadzora nad tem, da institucije Unije na področju svobode, demokracije in pravne države sledijo enako zahtevnim merilom, kot jih pričakujejo od držav članic,

- s takojšnjim izvajanjem načela preglednosti zakonodajnih razprav v Svetu kot tudi ukrepov, sprejetih s strani EU in prenesenih v nacionalno zakonodajo (s spremembo v tem smislu Uredbe (ES) št. 1049/2001 [3] in poslovnikov Sveta in Komisije),

- s predvidenim upoštevanjem načela sistematičnega posvetovanja s Parlamentom o vseh mednarodnih sporazumih Unije s področja pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah in sodelovanja policije kot tudi o vseh osnutkih skupnih stališč, ki bi se nanašali na OSVP, pri čemer je posvetovanje še posebej pomembno, ker tovrstna besedila niso predložena nacionalnim parlamentom,

- s polnopravnim in časovno ustreznim sodelovanjem Evropskega parlamenta in nacionalnih parlamentov pri opredelitvi in posodabljanju zakonodajnega in operativnega načrtovanja v zvezi z OSVP (člen III-258 osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo);

b) spodbujanje temeljnih pravic in svoboščin z drugimi politikami, ki se nanašajo na OSVP, in posledično:

- v prihodnjem akcijskem načrtu upoštevati ne le politike, opredeljene v Tampereju, ki spadajo v pristojnost Sveta za pravosodje in notranje zadeve, ampak tudi vse druge politike, ki po veljavnih pogodbah zadevajo temeljne pravice, državljanstvo, zaščito manjšin, boj proti diskriminaciji, spodbujanje preglednosti in varovanje podatkov,

- širiti znanje o pravicah, izvirajočih iz evropskega državljanstva, v soglasju z državami članicami s ciljem, da se noben evropski državljan ne počuti kot tujec v drugih državah Unije,

- sistematično urediti usposabljanje na področju evropskega prava za sodnike, odvetnike, policijske uradnike, pristojne za nadzor spoštovanja načel pravne države, kar naj pomeni, da je vsak nacionalni sodnik ali vsak nacionalni policist hkrati tudi evropski sodnik oziroma evropski policist,

- zahtevati hitro ustanovitev Evropske agencije za temeljne pravice, ki bo sodelovala z vsemi evropskimi in nacionalnimi institucijami ter bo zadolžena za sistematično presojo veljavnih politik s področja temeljnih pravic v Uniji, pri čemer se upošteva tudi člen 7 Pogodbe EU; za Agencijo bodo veljala načela, postopki in nadzor, ki veljajo za agencije Skupnosti,

- zahtevati hitro ustanovitev Evropskega urada za pomoč žrtvam terorizma s strani Komisije, ki bi bil oporna točka in bi omogočil stik na evropski ravni za državljane, katerih temeljne pravice so kršene zaradi grožnje terorizma, ki preti Evropi in svetu,

- z novimi zakonodajnimi predlogi ponovno vzpostaviti ravnovesje med varnostnimi zahtevami in spoštovanjem temeljnih pravic;

- zahtevati predhodno preverjanje spoštovanja temeljnih pravic (kot so bile določene z Listino o temeljnih pravicah Evropske unije) za vsak zakonodajni akt Unije ali Skupnosti,

- z namenom okrepitve medsebojnega zaupanja spodbujati kulturo spoštovanja temeljnih pravic v Evropski uniji z uporabo trajnega dialoga med najvišjimi sodnimi instancami, javnimi upravami in drugimi osebami, ki delujejo na področju sodne prakse, ter razvoj mrež za izmenjavo podatkov ter za posvetovanja med sodniki, upravnimi službami in preiskovalci,

- okrepiti pojem državljanstva Unije in zagotoviti prost pretok državljanov Unije ter članov njihovih družin kot tudi njihovih registriranih partnerjev, ne glede na njihov spol,

- zagotoviti skupno raven varstva temeljnih pravic v vsej Uniji, skupaj s pospeševanjem vzajemnega priznavanja in boljšega pravosodnega sodelovanja med državami članicami, kot tudi sprejetje skupnih minimalnih standardov za nekatere vidike postopkovnega prava;

c) zagotovitev verodostojnosti tako na ravni Unije kot na ravni odzivov držav članic: to pomeni, da bodo morale smernice, sprejete 5. novembra 2004, za vsak cilj predvideti realen časovni rok, oblikovanje skupine za spremljanje (sestavljene iz predstavnikov Evropskega parlamenta in nacionalnih parlamentov) in dovolj visoko zadane cilje, kot so:

- uvedba sistematičnega proučevanja vprašanj s področja notranje varnosti Unije (glej projekt PASR- 2004), zlasti kot sredstvo za preprečevanje hudih nesreč, ki bi jih povzročile naravne katastrofe ali teroristični napadi,

- oblikovanje jedra operativnih določb na evropski ravni s področja pravosodnega in policijskega sodelovanja s tem, da bi s sklepi in okvirnimi sklepi povzeli vsebino konvencij s teh področij, ki jih je večina držav članic že podpisala, a jih do 31. decembra 2004 še ni ratificirala,

- okrepitev vloge Komisije na ravni Unije pri operativnih dejavnostih, vključno z dejavnostmi, ki so trenutno v pristojnosti koordinatorja za boj proti terorizmu, s čimer se zagotovijo pogoji za funkcionalno povezanost koordinatorja in Komisije ter dejanski parlamentarni nadzor nad njegovimi dejavnostmi; v vsakem primeru bo treba revidirati status koordinatorja, ki trenutno sodeluje z visokim predstavnikom za SZVP, in sicer takoj, ko bo le-ta prepustil svoje mesto ministru za zunanje zadeve Evropske unije oz. podpredsedniku Komisije,

- razvoj skladne celote informacijskih mrež, ki bodo spoštovale določbe o varstvu podatkov ter omogočale stalno povezanost med nacionalnimi upravami, pristojnimi za nadzor varnosti (npr. preoblikovanje SIS II), pravosodno sodelovanje (npr. povezava med nacionalnimi kazenskimi registri) ali zagotovitev prostega pretoka oseb, vključno z državljani tretjih držav (glej projekt VIS),

- preoblikovanje Europola v evropsko agencijo, ki bo delovala skladno z načeli, postopki in načini nadzora, ki veljajo za druge agencije Skupnosti, s sprejetjem sklepa na podlagi člena 30 Pogodbe EU,

- vključitev vseh določb s področja pravosodnega in policijskega sodelovanja v sklepe in okvirne sklepe, in sicer določb iz konvencij, ki so jih države članice podpisale, a še ne ratificirale,

- opredelitev načinov pridobivanja, obdelave in nadzora zaupnih podatkov, vključno s parlamentarnim in pravosodnim nadzorom,

- razpoznava temeljnih področij, ki jih mora nasloviti EU, kot so azil, priseljevanje ali terorizem, ob upoštevanju dejstva, da obstajajo skupni notranji problemi in da je mogoča zunanja politika, pri čemer mora takšna razpoznava slediti skupnemu cilju s Komisijo ter Svetom za pravosodje in notranje zadeve,

- sprejetje standardov za varovanje podatkov in ustanovitev skupnega organa za varstvo podatkov, ki bi na evropski ravni združil za to pristojne nacionalne organe,

- podreditev izvršnih organov Unije demokratičnemu nadzoru Parlamenta na področju zbiranja in obdelave zaupnih podatkov, in sicer na podoben način, kot ga uporablja večina držav članic;

2. priporoči Evropskemu svetu in Svetu naslednje specifične cilje, ki naj bodo uresničeni v naslednjih petih letih:

a) v zvezi s politiko priseljevanja: opredelitev skladnega zakonodajnega okvira za dosego šestih ciljev:

- vzpostaviti dosledno politiko priseljevanja, da bi tako razvili zakonite migracijske poti, s katerimi bi lahko znatno zmanjšali težnje nezakonitega priseljevanja,

- poudariti nove demografske in gospodarske izzive, s katerimi se trenutno sooča Unija, seveda ob upoštevanju zmogljivosti za sprejem, ki jih imajo države članice,

- priznati, da priseljenci niso zgolj vir začasne delovne sile, ki služi kot sredstvo proti neskladnostim na trgu dela, ampak upoštevati njihov dolgoročni prispevek k naši družbi;

- sprejeti ustrezne ukrepe in priskrbeti ustrezna finančna sredstva za podporo družbenega, kulturnega in političnega vključevanja priseljencev v novo okolje,

- v sklepe in okvirne sklepe vključiti vse določbe Mednarodne konvencije o varstvu pravic vseh delavcev migrantov in njihovih družinskih članov, kakor jo je 18. decembra 1990 sprejela Generalna skupščina Združenih narodov;

- vzpostaviti skladen okvir mednarodnega sodelovanja z izvornimi državami;

b) v zvezi s politiko na področju boja proti nezakonitemu priseljevanju: opredelitev ustreznega zakonodajnega okvira za doseganje naslednjih treh ciljev:

- poenotenje pojma nezakonitega priseljevanja med državami članicami kot ključni element skupnega pristopa,

- vzpostavitev skupne politike boja proti nezakonitemu priseljevanju in preprečevanja dela na črno s kaznovanjem trgovcev z ljudmi,

- vzpostavitev skupne politike boja proti vsem oblikam trgovine z ljudmi;

c) v zvezi s politiko vračanja: s postopkom soodločanja je treba v skladu s sprejetimi obveznosti iz Izjave št. 5 o členu 67 Pogodbe o ES in ob upoštevanju določb Ženevske konvencije opredeliti politiko vračanja, in sicer sporazumno z izvornimi oziroma ciljnimi državami, z namenom zagotavljanja skupnih standardov za zaščito vračajočih se oseb ter zadolžiti države članice za zaščito dostojanstva in psihične integritete izgnanih oseb v okviru operacij vračanja;

d) v zvezi s politiko azila: opredeliti enoten status in skupen postopek v okviru azilne politike, kot je bilo predvideno v Tampereju in potrjeno z osnutkom ustavne pogodbe, pri čemer je treba okrepiti ukrepe za zaščito beguncev ali oseb, ki potrebujejo humanitarno pomoč, ter zagotoviti popolno uveljavljanje njihovih osebnih in socialnih pravic, še posebej tistih, ki se nanašajo na zdravstvo, izobraževanje in delo; opozarja tudi, da pravni okvir, ki ga morajo spoštovati Unija in njene države članice v korist teh oseb, ne sme biti postavljen pod vprašaj z mednarodnimi sporazumi, bodisi da so izpogajani s strani Unije in/ali njenih držav članic; v okviru te politike graditi na izkušnjah centra Sangatte in upoštevati pomisleke, ki so jih izrazile organizacije za zaščito pravic priseljencev, zlasti Mednarodno združenje lig za človekove pravice, ki so Unijo pozvale, naj se ne odreče odgovornostim, ki jih ima po Ženevski konvenciji, in naj ne tvega ustvarjanja pogojev za pravne praznine do ljudi, ki spadajo med najbolj zapostavljene na planetu;

e) v zvezi s pravosodnim sodelovanjem spodbujati vzajemno priznavanje, kar vključuje sprejetje ukrepov za razvoj vzajemnega zaupanja med pravosodnimi organi in državljani kakor tudi med samimi pravosodnimi organi;

- za pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah: sprejetje ukrepov za usklajevanje družinskega prava, pravnih okvirjev za dedovanje in za druga pravna področja, za katera trenutno veljajo minimalna pravila, vzpostavljena s Haaško konferenco o mednarodnem zasebnem pravu;

- za pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah: sprejetje ukrepov, ki opredeljujejo ključne elemente kaznivih dejanj iz člena 2 Okvirnega sklepa 2002/584/PNZ [4] o Evropskem pripornem nalogu in postopkih predaje med državami članicami, in sprejetje ukrepov, ki opredeljujejo minimalno varstvo za obtožence in zapornike. Na istem področju je treba dati tudi nov zagon Eurojustu, da se oblikuje Evropsko javno tožilstvo, katerega pristojnosti bi presegle zgolj zaščito finančnih interesov Unije;

f) priprava natančne in javne ocene izvajanja akcijskega načrta za boj proti terorizmu pred koncem leta 2005, v primerjavi z ustreznimi nacionalnimi in mednarodnimi načrti, ob upoštevanju spoštovanja svoboščin posameznika;

g) priprava natančne in javne ocene praktičnih posledic specifičnih predpisov, ki veljajo v nekaterih državah članicah, in njihove postopne vključitve v sistem skupnega prava;

h) vzpostavitev celostnega sistema upravljanja zunanjih meja, na osnovi katerega bo lahko potekalo sodelovanje med Evropsko agencijo in službami držav članic za nadzor oseb in blaga;

3. čestita nizozemskemu predsedstvu za njegovo prizadevanje za sprejetje sklepa o uporabi kvalificirane večine in postopka soodločanja za vse ukrepe iz naslova IV Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, najpozneje do 1. aprila 2005, ter poziva Evropski svet, naj ta predlog podpre;

4. naroča svojemu predsedniku, naj to priporočilo posreduje Svetu in Evropskemu svetu ter v vednost Komisiji, vladam in parlamentom držav članic.

[1] Navedki iz te resolucije se nanašajo na dokument CIG/87/04.

[2] Predlog nizozemskega predsedstva, dokument št. 11122/04, točka 4.2.

[3] UL L 145, 31.5.2001, str. 43.

[4] UL L 190, 18.7.2002, str. 1.

--------------------------------------------------