DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu Direktive Sveta o spremembi Direktive 2009/71/EURATOM o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov

1. Uvod

Iz jedrske energije se trenutno proizvede skoraj 30 % vse električne energije v EU in dve tretjini električne energije z nizkimi emisijami ogljika. Jedrska varnost je za EU in njene državljane izjemno pomembna. Stroški jedrske nesreče bi lahko bili tako veliki, da bi imeli uničujoče posledice za nacionalna gospodarstva. Zato je za družbo in gospodarstvo bistvenega pomena, da se z uveljavitvijo visokih standardov jedrske varnosti in zagotavljanjem kakovostnega regulativnega nadzora zmanjša nevarnost jedrske nesreče v vsaki državi članici EU. Jedrska nesreča v Fukušimi na Japonskem leta 2011 je po vsem svetu pozornost ponovno preusmerila v ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev visoke ravni jedrske varnosti.

Na podlagi pooblastila, ki ji ga je podelil Evropski svet marca 2011[1], je Evropska komisija (EK), skupaj s Skupino evropskih regulatorjev za jedrsko varnost (ENSREG), začela po vsej EU celovito ocenjevati tveganja in varnost jedrskih elektrarn („stresni testi“). Rezultati so pokazali razlike med sodelujočimi državami glede pristopa k jedrski varnosti in proizvodnih praks[2].

Evropski svet je Komisijo tudi pooblastil, naj pregleda obstoječi pravni in regulativni okvir za varnost jedrskih objektov in predlaga morebitne potrebne izboljšave. V morebitnih zakonodajnih predlogih bi bilo treba upoštevati sklepe iz stresnih testov ter spoznanja iz jedrske nesreče v Fukušimi, pa tudi prispevki iz odprtega javnega posvetovanja in mnenja deležnikov. Posvetovanje je pokazalo, da velika večina podpira krepitev zakonodajnega okvira EU.

V tej oceni učinka so upoštevani navedeni dejavniki in opisani izzivi pri zagotavljanju zadostne ravni jedrske varnosti v EU. V njej so opredeljeni splošni in posebni cilji za boljše preprečevanje in zmanjševanje posledic jedrskih nesreč. Predlaganih in analiziranih je več možnosti politike, ki segajo od ohranitve sedanjega stanja do bolj temeljitih reform. Vsaka od možnosti je bila ocenjena glede na njene predvidene varnostne, gospodarske, okoljske in družbene učinke.

Izbrana je bila možnost, po kateri se obstoječa Direktiva Sveta 2009/71/Euratom o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov[3] („direktiva o jedrski varnosti“) spremeni tako, da se poostrijo obstoječa oziroma uvedejo nova splošna načela in zahteve za jedrsko varnost, ki jih dopolnjujejo harmonizirana Euratomova merila in postopki za jedrsko varnost, s katerimi se preveri njihovo izvajanje na nacionalni ravni. Predpisana je tudi večja neodvisnost regulativnih organov ter preglednost delovanja panoge in regulativnih organov v javnosti. Medtem ko se lahko nekateri temeljni ukrepi iz najprimernejše možnosti izvajajo takoj, je pri drugih potrebno tehnično razvojno delo v obliki prispevkov iz držav članic.

2. Opredelitev problema

Nesreča v jedrski elektrarni (JE) Fukušima-Daiči leta 2011 je povzročila precejšnjo okoljsko, gospodarsko in družbeno škodo ter vzbudila pomisleke glede možnih zdravstvenih učinkov pri prizadetem prebivalstvu na Japonskem. Čeprav sta nesrečo sprožila potres in cunami izjemne jakosti, so preiskave o njenih vzrokih razkrile vrsto predvidljivih dejavnikov, ki so skupaj povzročili katastrofalen izid. Analiza nesreče v Fukušimi je razkrila precejšnje in ponavljajoče se tehnične težave ter vztrajne napake organov podobne tistim, ki so bile ugotovljene v ocenah po jedrskih nesrečah na Otoku treh milj in v Černobilu. Najnovejša jedrska nesreča je znova spodkopala zaupanje javnosti v varnost jedrske energije, še zlasti v času, ko se o uporabi jedrske energije razpravlja kot možnosti za zadostitev globalnemu povpraševanju po energiji na trajnosten način.

EU ima 132 delujočih reaktorjev, ki predstavljajo približno tretjino izmed 437 delujočih energetskih jedrskih reaktorjev na svetu. Številne jedrske elektrarne v EU so bile zgrajene že pred tremi ali štirimi desetletji ter temeljijo na projektih in varnostnih določbah, ki so se od tedaj nenehno posodabljale. Maja 2011 so se začeli izvajati „stresni testi“, da se oceni, ali bi obstoječe varnostne rezerve zadoščale za obvladovanje različnih nepričakovanih dogodkov. Njihovi rezultati so pokazali različne prednosti in slabosti v vseh jedrskih elektrarnah ter jasno potrebo po uvajanju ukrepov za povečanje odpornosti proti več vrstam notranjih in zunanjih nevarnosti v nekaterih objektih. Testi so pokazali tudi velike razlike med nacionalnimi pristopi k ocenjevanju nesreč nad projektno osnovo, zaradi česar je primerno ocenjevanje trenutne ravni varnosti oteženo ali nemogoče. Potresno tveganje na primer ponekod ni bilo upoštevano v prvotnem projektu, temveč je bilo vključeno pozneje in/ali bilo podcenjeno. Pozneje so bili razviti novi pristopi k potresni nevarnosti in ocenjevanju tveganja, vendar nekateri upravljavci niso ponovno ocenili nevarnosti lokacije in potresnih tveganj z novejšimi metodologijami, podatki in merili.

3. Posebna vprašanja, ki jih je treba obravnavati

Na podlagi različnih virov strokovnega znanja, kot so ustrezne pobude Mednarodne agencije za atomsko energijo in Združenja zahodnoevropskih upravnih organov za jedrsko varnost ter spoznanja, pridobljena s stresnimi testi v EU in preiskavami nesreče v Fukušimi, so bila ugotovljena ključna področja za izboljšanje jedrske varnosti. Ta težavna področja se nanašajo na tehnična vprašanja (zlasti izbiro lokacije in projektiranje elektrarn), regulativni nadzor, vidike, povezane z upravljanjem jedrske varnosti (neodvisnost regulativnih organov in preglednost) ter pripravljenost in odzivanje na izredne razmere.

• Tehnična vprašanja • Vprašanja regulativnega nadzora • Vprašanja neodvisnosti regulativnih organov • Vprašanja preglednosti • Vprašanja pripravljenosti in odzivanja na izredne razmere

Med glavnimi ugotovljenimi pomanjkljivostmi so vrzeli v celovitem in preglednem prepoznavanju in obravnavanju ključnih varnostnih vprašanj, neizvajanju pomembnih varnostnih ukrepov in pomanjkanju doslednega pristopa držav članic k ureditvi jedrskih tveganj kljub njihovi čezmejni naravi.

Sedanja Euratomova zakonodaja na področju jedrske varnosti, zlasti Direktiva o jedrski varnosti, določa pravno zavezujoč okvir, ki temelji na mednarodno priznanih splošnih načelih in obveznostih. Vendar je področje uporabe te direktive omejeno na ta splošna načela, njena glavna slabost pa je, da sredstev za reševanje tehničnih varnostnih vprašanj, ki izhajajo iz jedrske nesreče v Fukušimi in ugotovljenih med stresnimi testi, ne določa dovolj podrobno. Poleg tega so njene sedanje določbe na področju neodvisnosti nacionalnih regulativnih organov nezadostne. Nadalje stresni testi kažejo, da bi bilo treba okrepiti sodelovanje in usklajevanje med vsemi stranmi, ki so odgovorne za jedrsko varnost, na primer z medsebojnimi strokovnimi pregledi. Dodatno bi bilo treba izboljšati tudi obstoječe določbe Direktive, ki se nanašajo na preglednost. Poleg tega bi bilo treba obravnavati vprašanje ustrezne pripravljenosti in odzivanja na izredne razmere na lokaciji objekta.

Ne glede na njihovo vlogo pri izboljšanju varnosti jedrskih elektrarn v EU je šibka točka stresnih testov njihova nezavezujoča narava. Kot enkraten ukrep na prostovoljni osnovi ne zagotavljajo, da bodo ugotovljeni ukrepi uresničeni v celoti in redno posodobljeni.

V okviru IAEA so bila razvita in dogovorjena varnostna načela, standardi in mednarodne konvencije[4], ki urejajo jedrsko varnost. Vendar ti varnostni standardi niso pravno zavezujoči, medtem ko so mednarodne konvencije pravno zavezujoče, niso pa izvršljive. Prednost Euratomove zakonodaje je v jasnih in trdnih mehanizmih sankcij, ki zagotavljajo njen ustrezen prenos in izvajanje. Po dogodkih v Fukušimi so države članice IAEA na splošno priznale potrebo po izboljšanju učinkovitosti, upravljanja in izvršljivosti mednarodnega pravnega okvira za jedrsko varnost.

4. Euratomova pristojnost, subsidiarnost in sorazmernost

Vsaka zakonodajna sprememba mora nadgraditi in okrepiti pristop trenutne direktive o jedrski varnosti. Pravna podlaga ostajata člena 31 in 32 pogodbe Euratom.

Cilj morebitne spremembe mora biti dodatna krepitev vloge in neodvisnosti pristojnih regulativnih organov, saj je jasno, da lahko le močni regulativni organi, ki imajo vsa potrebna pooblastila in zajamčeno neodvisnost, nadzirajo jedrske objekte v EU in zagotavljajo njihovo varno obratovanje. Spodbujati bi bilo treba tesno sodelovanje in izmenjavo informacij med regulativnimi organi, pri tem pa upoštevati možne čezmejne vplive jedrske nesreče.

Glede na obsežne posledice jedrske nesreče in zlasti potrebe javnosti po informacijah v takem primeru je za vprašanja v zvezi s preglednostjo bistven pristop na ravni EU. Tako je mogoče zagotoviti pravilno informiranje javnosti o vseh pomembnih zadevah v zvezi z jedrsko varnostjo, ne glede na državne meje, da se zagotovi enotna raven preglednosti in obveščanja po vsej EU.

V Evropi so stresni testi potrdili, da med državami članicami EU ne obstajajo le stalne razlike, ampak tudi znatne vrzeli pri zagotavljanju celovitega in preglednega prepoznavanja in upravljanja ključnih varnostnih vidikov. Poostrena Euratomova zakonodaja bi lahko vključevala nabor tehničnih določb na ravni podrobnosti, ki ustreza okvirnemu pravnemu instrumentu. Te določbe bi morale zagotoviti skupni pristop EU k jedrski varnosti.

Izkušnje iz jedrske nesreče v Fukušimi in dragocena spoznanja, pridobljena s stresnimi testi, so jasno pokazala, da je čvrst in pregleden sistem za spremljanje (vključno z medsebojnimi strokovnimi pregledi) bistven za zagotovitev učinkovitega in stalnega izvajanja kakršnega koli varnostnega režima.

V skladu z načelom sorazmernosti naj predvidena sprememba ne bi presegala tistega, kar je potrebno za doseganje zastavljenih ciljev. Poleg tega bi bilo treba opredeliti prožen in sorazmeren pristop glede ravni uporabe ter pri tem upoštevati različno stanje v državah članicah. Predvideti bi bilo treba mehanizem za razvoj vseevropskih tehničnih meril s posebnim poudarkom na načelu sorazmernosti, v katerem bi bilo v celoti uporabljeno znanje in praktične izkušnje strokovnjakov iz držav članic.

5. Cilji

Splošni cilji

· Zaščita delavcev in prebivalstva pred nevarnostmi ionizirajočega sevanja iz jedrskih objektov, in sicer z doseganjem ustreznih delovnih pogojev, preprečevanjem nesreč in blaženjem njihovih posledic;

· vzdrževanje in spodbujanje nenehnih izboljšav jedrske varnosti ter njene ureditve na ravni Euratoma.

Posebni cilji

· Stalno izboljševanje celotne strukture jedrske varnosti (npr. s poostritvijo obstoječih / uvedbo novih splošnih načel in zahtev za jedrsko varnost);

· stalno izboljševanje posebne strukture jedrske varnosti (npr. z dopolnitvijo omenjenih varnostnih načel in zahtev z Euratomovimi merili za jedrsko varnost);

· stalno izboljševanje metodologij za ocenjevanje jedrske varnosti (npr. s spodbujanjem dosledne in celovite uporabe metod na osnovi tveganja za podporo pri odločanju);

· zagotavljanje sodelovanja in usklajevanja o tehničnih zadevah, vključno z medsebojnimi strokovnimi pregledi, med vsemi stranmi, ki so odgovorne za jedrsko varnost;

· krepitev vloge nacionalnih regulativnih organov;

· krepitev dejanske neodvisnosti nacionalnih regulativnih organov;

· izboljšanje preglednosti na področju jedrske varnosti;

· poostritev ureditve na področju pripravljenosti in odzivanja na izredne razmere na lokaciji objekta.

6. Možnosti politike

MOŽNOST POLITIKE 0

· Veljavna Euratomova okvirna direktiva (Direktiva o jedrski varnosti) ostane nespremenjena.

· Uporabi se obstoječi mehanizem za sodelovanje med ES in državami članicami v okviru ENSREG pri izvajanju ukrepov, ki izhajajo iz stresnih testov.

MOŽNOST POLITIKE 1

· Izvede se zakonodajni ukrep (pravno zavezujoč akt) na ravni Euratoma.

· Direktiva o jedrski varnosti se spremeni tako, da se poostrijo obstoječa splošna načela in zahteve (npr. vloga in neodvisnost nacionalnih regulativnih organov, preglednost) in dodajo nova (npr. pripravljenost in odzivanje na izredne razmere na lokaciji objekta, izbira lokacije, projektiranje in gradnja ter obratovanje jedrskih objektov.

· Uporabi se obstoječi mehanizem za sodelovanje med ES in državami članicami v okviru ENSREG pri izvajanju ukrepov, ki izhajajo iz stresnih testov.

MOŽNOST POLITIKE 2

PODMOŽNOST 2.1

· Izvede se zakonodajni ukrep (kombinacija pravno zavezujočega akta in obrazložitvenih pravno nezavezujočih aktov) na ravni Euratoma.

· Direktiva o jedrski varnosti se spremeni tako, da se poostrijo obstoječa / uvedejo nova splošna načela in zahteve (enako kot pri možnosti politike 1) ter Evropsko komisijo pooblasti, da ta splošna načela in zahteve podpre s pravno nezavezujočimi Euratomovimi merili za jedrsko varnost (priporočila Komisije).

· Razvoj teh Euratomovih meril za jedrsko varnost bi potekal v tesnem sodelovanju s strokovnjaki iz držav članic.

PODMOŽNOST 2.2

· Izvede se zakonodajni ukrep (kombinacija pravno zavezujočega akta in obrazložitvenih pravno zavezujočih aktov) na ravni Euratoma.

· Direktiva o jedrski varnosti se spremeni tako, da se poostrijo obstoječa / uvedejo nova splošna načela in zahteve (enako kot možnost politike 1) ter Evropsko komisijo pooblasti, da določi splošna načela in zahteve s pravno zavezujočimi Euratomovimi merili za jedrsko varnost (uredbe Komisije).

· Razvoj teh meril za jedrsko varnost bi potekal v tesnem sodelovanju med strokovnimi delovnimi skupinami, kot je ENSREG, ter strokovnjaki iz Zahodnoevropskega združenja upravnih organov za jedrsko varnost in držav članic. Sprejeta bi bila po postopku „komitologije“, pri katerem sodelujejo vse države članice.

MOŽNOST POLITIKE 3

· Izvede se zakonodajni ukrep (pravno zavezujoč akt) na ravni Euratoma.

· Ustanovi se regulativna agencija za jedrsko varnost v okviru Euratoma, ki bi pod nadzorom Evropske komisije upravljala in nadalje razvijala Euratomov pravni red na področju jedrske varnosti, sprejet v okviru možnosti politike 2, z naslednjimi nalogami:

-spodbujanje najvišjih skupnih standardov za varno proizvodnjo jedrske energije v EU.

-pomoč Evropski komisiji pri razvoju harmoniziranih tehničnih zahtev / standardov / meril za jedrsko varnost, ki bi bila vključena v predloge nove Euratomove zakonodaje na področju jedrske varnosti; izvajanje inšpekcij za spremljanje pravilnega izvajanja zakonodaje; razvoj Euratomovega sistema certificiranja standardnih projektov za jedrske objekte; priprava enotne vsebine in postopka izdaje dovoljenj, posredovanje v primeru jedrskih nesreč ali nezgod; priprava mnenj in priporočil Komisiji v zvezi z jedrsko varnostjo; zbiranje in analiziranje podatkov z namenom nadaljnjega izboljševanja jedrske varnosti.

7. Ocena učinkov

Tabela 1 – Primerjava možnosti politike z vidika vplivov (povzetek)

Možnost politike || Učinek na varnost || Stroški uskladitve za upravljavce (na reaktorsko enoto) || Stroški zakonodaje in upravno breme za države članice (letno na reaktorsko enoto) || Okoljski učinek || Število zaposlenih v evropskem jedrskem sektorju || Cenovna dostopnost energije

0 || Zelo majhna verjetnost zmanjšanja tveganj || Razpon: ~ 30–200 milijonov EUR || ~ 3 milijone EUR Razpon: ~ 1–4 milijone EUR || Zelo majhna verjetnost zmanjšanja tveganj || ~ 500 000 oseb || Visoka

1 || Samo delno povečanje varnosti || Razpon: ~ 30–200 milijonov EUR || £5 milijonov EUR || Ni znatnega zmanjšanja tveganja || ~ 500 000 + ~ 500 || Visoka

2 || Bistveno povečanje varnosti vsaj pri nekaterih jedrskih elektrarnah v nekaterih državah članicah || ≥ 200 milijonov EUR || £5 milijonov EUR || Bistveno izboljšanje vsaj pri nekaterih jedrskih elektrarnah v nekaterih državah članicah || ~500 000 + ~500 + ~500 || ~Visoka

3 || Bistveno povečanje varnosti vsaj pri nekaterih jedrskih elektrarnah v nekaterih državah članicah || ≥ 200 milijonov EUR || £5 milijonov EUR || Bistveno izboljšanje vsaj pri nekaterih jedrskih elektrarnah v nekaterih državah članicah || ~500 000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~Visoka

8. Primerjava možnosti

Možnost politike 1 bi imela nekaj koristnih učinkov za jedrsko varnost zaradi vključitve dodatnih pravno zavezujočih in izvršljivih predpisov (čeprav samo splošna načela in zahteve). Po drugi strani pa bi možnosti politike 2 in 3 lahko imeli za posledico znatno izboljšanje varnosti jedrskih elektrarn v EU, saj bi se sprejela Euratomova merila za jedrsko varnost, ki bi zagotovila objektivno in preverljivo primerjavo varnosti. Dodatni stroški možnosti politike 2 in 3 v primerjavi z možnostma 0 in 1, ki znašajo vsaj približno 200 milijonov EUR za vsako reaktorsko enoto v naslednjih 5 do 10 letih, so sprejemljivi, zlasti v primerjavi s stroški jedrske nesreče.

Možnost politike 3, ki vključuje več, zahteva znatne spremembe v organizacijski strukturi Komisije in trenutni varnostni strukturi Euratoma. Zaradi velikih sprememb varnostne kulture in strukture v državah članicah, ki bi jih zahtevala, je v tem trenutku ni mogoče obravnavati kot realno možnost, s katero bi lahko na področju jedrske varnosti takoj dosegli koristi.

Pri možnosti politike 2 obe podmožnosti 2.1 in 2.2 v celoti obravnavata cilje iz oddelka 5. Najbolj učinkovit bi bil popolnoma zavezujoč pristop iz podmožnosti 2.2. Vendar pa je prednost podmožnosti 2.1 v tem, da ob zahtevani uveljavitvi teh splošnih načel in zahtev državam članicam omogoča večjo prožnost pri zagotavljanju skladnosti s priporočenimi Euratomovimi merili za jedrsko varnost. Tako bi lahko pridobili izkušnje o načinu uporabe teh meril v praksi in se hitreje odzivali na nove tehnične dosežke. Poleg tega bi postopni pristop tudi omogočil, da se priporočena merila pozneje preoblikujejo v pravno zavezujoča na podlagi pridobljenih izkušenj. Priporočata se torej možnosti politike 2.1 ali 2.2.

[1] Evropski svet EUCO 10/1/11

[2] Poročilo o medsebojnih strokovnih pregledih – stresni testi, opravljeni v evropskih jedrskih elektrarnah, 25. april 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407)

[3] UL L 172, 2.7.2009.

[4] Zlasti Konvencija o jedrski varnosti (INFCIRC/449 z dne 5. julija 1994)