GLOSAR

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) : eden od strukturnih skladov, katerega cilj je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo, in sicer z odpravo glavnih neravnovesij med regijami, s podporo razvoja in strukturnega prilagajanja regionalnih gospodarstev. Spodbuja tudi čezmejno, nadnacionalno in medregionalno sodelovanje. Intervencije ESRR se izvajajo s programi, ki zajemajo veliko število projektov.

Evropski socialni sklad (ESS) : eden od strukturnih skladov, katerega cilj je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo, in sicer z izboljševanjem možnosti zaposlovanja in delovnih mest, s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti ter številnejših in boljših delovnih mest. Intervencije ESS se izvajajo s programi, ki zajemajo veliko število projektov.

Finančni popravek : postopek zavrnitve zneska odhodkov, ki ga je Komisija že izplačala državi članici, ker je bilo ugotovljeno, da je znesek nepravilen. Kadar države članice same izvedejo takšne popravke, lahko nepravilne zneske nadomestijo z drugimi upravičenimi odhodki. Če država članica ne izvede finančnih popravkov, jih lahko opravi Komisija. V takšnih primerih se nepravilnih odhodkov ne sme nadomestiti z drugimi upravičenimi odhodki, kar privede do neto znižanja prispevka iz strukturnih skladov.

Izjava ob zaključku pomoči : mnenje o veljavnosti končnega zahtevka za plačilo, ki ga zagotovi organ, ki zaključuje pomoč, in končno potrdilo o odhodkih, predloženih za program, sofinanciran iz strukturnih skladov. Pomembne upravljavske in kontrolne slabosti ali velika pogostost napak bi morale privesti do negativnega mnenja. V primeru velike pogostosti nepravilnosti se te okoliščine zabeležijo v mnenju in v njem je ocenjen obseg problema in njegov finančni učinek.

Nepravilni odhodki : odhodki, ki so neupravičeni, ker niso v skladu s pravili EU in/ali nacionalnimi pravili ali ker so navedeni previsoko.

Operativni program in enotni programski dokument, ki se v poročilu imenujeta "programi" : dokumenti, ki so pripravljeni na centralni ali regionalni ravni v državi članice in jih potrdi Komisija. Morali bi biti v obliki skladnega niza prednostnih nalog, ki vključujejo ukrepe. Projekti, ki bodo sofinancirani iz strukturnih skladov, morajo biti v sklopu ukrepa. Okvir podpore Skupnosti (strategija in prednostne naloge za dejavnosti strukturnih skladov in države članice, ki bodo izvedene prek različnih programov) in operativni program je mogoče združiti v "enotni programski dokument". Za vsak program je določen proračun, ki ga po eni strani sestavljajo nacionalna, regionalna in lokalna javna sredstva, po drugi strani pa sofinanciranje iz strukturnih skladov.

Organ upravljanja : organ, ki ga je država članica določila za upravljanje programa. Organ se lahko odloči za prenos nalog na tako imenovana posredniška telesa.

Organ, ki zaključuje pomoč : organ, ki na koncu programskega obdobja izda izjavo ob zaključku pomoči. Lahko je isti organ kot tisti, ki izvaja preglede na drugi stopnji.

Plačilni organ : organ, ki ga je država članica določila za pripravo in predložitev zahtevkov za plačilo in prejemanje plačil od Komisije.

Popravni ukrepi : ukrepi, ki jih zahteva Komisija po ugotovitvi pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih. Ti ukrepi pomenijo izvedbo finančnih popravkov za odhodke, ki so bili že prijavljeni Komisiji, in spremembe, ki naj bi sisteme naredile uspešne.

Poročilo iz člena 13 : letno poročilo, pripravljeno v skladu s členom 13 Uredbe Komisije št. 438/2001, v katerem so razkriti rezultati pregledov na drugi stopnji in ki je poslano Komisiji.

Pregledi na drugi stopnji (pregledi vzorca ali pregledi iz člena 10 uredbe) : pregledi, ki jih izvede organ, neodvisen od organa upravljanja in plačilnega organa v skladu s členom 10 Uredbe Komisije št. 438/2001. Njihov cilj je preveriti uspešnost vzpostavljenih upravljavskih in kontrolnih sistemov in selektivno preveriti izjave o izdatkih z različnih ravni. Ti pregledi so izvedeni na podlagi reprezentativnega vzorca odobrenih projektov. Zajeti morajo vsaj 5 % skupnih upravičenih odhodkov, že prijavljenih Komisiji, in biti enakomerno porazdeljeni po programskem obdobju. O rezultatih teh pregledov se Komisiji poroča v letnih poročilih (poročilih iz člena 13) in so osnova za izjavo ob zaključku pomoči za program. Pregledi na drugi stopnji so del upravljavskih in kontrolnih sistemov.

Pregledi na prvi stopnji (pregledi iz člena 4 uredbe) : postopki, ki jih v skladu s členom 4 Uredbe Komisije št. 438/2001 izvaja organ, zadolžen za upravljanje programa. Cilj je preveriti resničnost prijavljenih odhodkov in zagotoviti skladnost z veljavnimi nacionalnimi pravili in pravili EU. Ta pravila se zlasti nanašajo na upravičenost odhodkov v okviru zadevnega programa, javna naročila in državno pomoč. Pregledi na prvi stopnji so del upravljavskih in kontrolnih sistemov.

Proces zaključevanja : na podlagi izjave ob zaključku pomoči finančna poravnava neporavnanih obveznosti EU za program s plačilom dolgovanega zneska državi članici ali z izdajo opomina. Končna poravnava ne posega v pravico Komisije do poznejšega sprejetja finančnih popravkov.

Programsko obdobje : večletni okvir, v katerem so načrtovani in izvedeni odhodki strukturnih skladov, kot je obdobje 2000–2006.

Stopnja napake : ugotovljeni nepravilni odhodki kot delež skupnih pregledanih odhodkov.

Strukturni skladi : glavni instrument politike Unije v podporo ciljem ekonomske in socialne kohezije iz Pogodbe. Strukturna sklada sta ESRR in ESS.

Upravljavski in kontrolni sistemi : sistemi, vzpostavljeni za upravljanje in kontroliranje pomoči, odobrene iz strukturnih skladov, ki jo upravljajo države članice. Zagotoviti bi morali dobro finančno poslovodenje strukturnih skladov in nuditi ustrezno zagotovilo o točnosti, pravilnosti in upravičenosti izjav o izdatkih, predloženih Komisiji.

POVZETEK

I. Kadar so v upravljavskih in kontrolnih sistemih držav članic ugotovljene večje pomanjkljivosti, je cilj Komisije zagotoviti, da se nepravilnosti iz preteklosti popravijo in sistemi izboljšajo za prihodnost. V ta namen lahko Komisija:

(a) od držav članic zahteva izvedbo finančnih popravkov. Kadar se država članica ne strinja z izvedbo finančnega popravka, ga lahko naloži Komisija;

(b) od držav članic zahteva izvedbo popravnih ukrepov, da so še neprijavljeni odhodki obdelani z uspešnimi sistemi, ki lahko preprečijo ali drugače odkrijejo in popravijo nepravilnosti;

(c) odloži plačila, dokler niso izvedeni ustrezni popravki.

II. Revizija Sodišča je bila izvedena predvsem na osnovi pregleda 40 programov, v katerih so bile ugotovljene večje pomanjkljivosti. Njen namen je bil oceniti, ali je Komisija zadovoljivo obravnavala pomanjkljivosti, ugotovljene v upravljavskih in kontrolnih sistemih držav članic, ter zlasti:

(a) ali je Komisija uvedla ustrezne popravne ukrepe;

(b) ali je Komisija zagotovila njihovo pravočasno izvedbo;

(c) ali je imela Komisija zadostno zagotovilo, da so njeni ukrepi privedli do ustreznih finančnih popravkov za pretekle nepravilnosti in do izboljšav sistemov, ki naj bi preprečile ponovno pojavljanje nepravilnosti.

III. Sodišče je prišlo do splošnih zaključkov:

(a) Komisija, ko so ugotovljene pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih, na splošno uvede ustrezne ukrepe, vendar je proces do izvedbe dolgotrajen;

(b) Komisija je bila pri zagotavljanju pravilne uporabe finančnih popravkov do neke mere uspešna;

(c) Komisija je pridobila različne stopnje zagotovila, da so njeni ukrepi privedli do izboljšav v nacionalnih upravljavskih in kontrolnih sistemih;

(d) organi držav članic so lahko zavrnjene neupravičene odhodke nadomestili z novimi odhodki in imajo rezervo za nadomestitev morebitnih dodatnih finančnih popravkov.

IV. Sodišče priporoča:

(a) naj Komisija pri izvajanju popravnih ukrepov:

- skrajša upravni postopek od ugotovitve pomanjkljivosti do izvedbe popravnih ukrepov;

- nameni večjo prednost svojemu revizijskemu delu v zvezi z revizijskimi organi, da zagotovi, da bodo pripravili trdne stopnje napake, na podlagi katerih bo mogoče uporabiti finančne popravke;

- razpošlje kontrolne sezname, ki imajo vlogo najboljše prakse, ki ji morajo organi držav članicah slediti pri svojih pregledih na prvi stopnji;

- zagotovi, da finančni popravki, izvedeni pred zaključkom, pokrijejo vse odhodke, ki so nastali v okviru pomanjkljivih upravljavskih in kontrolnih sistemov;

(b) naj Komisija, Svet in Evropski parlament glede zamenjave neupravičenih odhodkov:

- pri razpravi o prihodnjih načrtih za kohezijsko porabo ponovno razmislijo, ali bi bilo treba spremeniti ureditve za možnosti zamenjave odhodkov, za katere je bilo ugotovljeno, da so neupravičeni, da se poveča dodana vrednost Evropskih skladov.

UVOD

STRUKTURNI SKLADI

1. Strukturni skladi predstavljajo približno tretjino proračuna EU. V tabeli 1 so prikazana finančna sredstva, ki so bila glavnim skladom dodeljena v programskih obdobjih 2000–2006 in 2007–2013 (stanje na dan 3.1.2012).

2. Odhodke strukturnih skladov skupaj upravljajo Komisija in države članice [1]: države članice pripravijo večletne programe, ki jih oceni in odobri Komisija, nato pa jih izvedejo države članice. Komisija mora zagotoviti, da imajo države članice dobro delujoče upravljavske in kontrolne sisteme, tako da so sredstva EU porabljena učinkovito in pravilno. Končno odgovornost za izvrševanje proračuna EU ima Komisija [2].

TABELA 1

FINANČNA SREDSTVA ZA STRUKTURNE SKLADE

Vir: Podatkovna zbirka Komisije InfoView.

(v milijardah EUR) |

| 2000–2006 | 2007–2013 |

| Skupna dodelitev [9999] | Znesek, izplačan državam članicam | Skupna dodelitev [9999] | Znesek, izplačan državam članicam |

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 |

Evropski socialni sklad (ESS) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 |

3. Upravljavski in kontrolni sistem za obdobje 2000–2006 je prikazan v diagramu in opisan v spodnjih odstavkih. Cilj ureditve za obdobje 2007–2013 je bil okrepitev tega sistema [3]. Kjer obstajajo razlike, ki so za to poročilo pomembne, so omenjene v ustreznem oddelku.

DIAGRAM

UPRAVLJANJE IN KONTROLA PROGRAMA STRUKTURNIH SKLADOV

+++++ TIFF +++++

4. Organ upravljanja za program ali posredniški organi pod njegovo pristojnostjo ocenijo in odobrijo posamezne projekte, ki jih predlagajo nosilci projektov [4]. Redno se mu poroča o odhodkih, nastalih pri izvajanju projekta, odgovoren pa je tudi za izvajanje pregledov na prvi stopnji. Ti so opravljeni zaradi zagotavljanja zakonitosti in pravilnosti odhodkov.

5. Odhodki posameznih nosilcev projektov so nato združeni in poslani plačilnemu organu, ki je odgovoren za potrjevanje izjav o izdatkih, poslanih Komisiji. Plačilni organ mora zagotoviti, da je organ upravljanja ustrezno opravil svoje naloge in da so v izjavi o izdatkih navedeni le zakoniti in pravilni odhodki. Na podlagi te potrjene izjave o izdatkih Komisija izplača znesek sofinanciranja iz strukturnih skladov [5] državam članicam.

6. Organ, ki mora biti neodvisen od organa upravljanja in plačilnega organa, je odgovoren za izvajanje pregledov na drugi stopnji, zasnovanih za preverjanje uspešnosti vzpostavljenih sistemov in izjav o izdatkih, pripravljenih na različnih ravneh. O rezultatih, ki so zlasti proti koncu obdobja 2000–2006 pogosto zajemali stopnje napake pri preverjenih odhodkih, se vsako leto poroča Komisiji v tako imenovanih letnih poročilih iz člena 13 [6].

7. Po programskem obdobju programi vstopijo v proces zaključevanja, v katerem Komisija in države članice opravijo končno poravnavanje računov. Ta proces se začne, ko so Komisiji največ 15 mesecev po koncu programskega obdobja predloženi dokumenti o zaključku programov [7]. Ti dokumenti vsebujejo izjavo ob zaključku pomoči, s katero organ, ki zaključuje pomoč in je lahko hkrati tudi neodvisni organ, predloži mnenje o zakonitosti in pravilnosti odhodkov, zajetih v potrjeno izjavo o končnih izdatkih. Glavni sestavni del tega mnenja je stopnja napake, ugotovljena na ravni programa s pregledi na drugi stopnji, ki jih je v programskem obdobju izvedel neodvisni organ.

POMANJKLJIVOSTI SISTEMOV IN POPRAVNI UKREPI

8. Zahteve, ki veljajo za kontrolne sisteme v državah članicah (kot so organi, ki bodo predlagani, in pregledi, ki jih je treba izvesti), so bile prvič opredeljene sredi programskega obdobja 1994–1999 [8]. Nadalje so bile razvite v uredbah za naslednja programska obdobja.

9. Sistemi so uspešni, če preprečujejo ali drugače odkrivajo in popravljajo nepravilne odhodke. Ključni element sistemov za obdobje 2000–2006 so pregledi na prvi in na drugi stopnji [9]:

(a) preglede na prvi stopnji je treba opraviti pred prijavo odhodkov Komisiji in morajo zajemati izjave o izdatkih, ki jih je predložil nosilec projekta, razen če obstaja utemeljitev za izvedbo pregleda na podlagi vzorca;

(b) pregledi na drugi stopnji morajo zajemati vzpostavljene sisteme in prijavljene odhodke projektov. Preglede projektov je treba izvesti na vzorcu, ki zajema vsaj 5 % odhodkov, že prijavljenih Komisiji, ni pa jih treba izvesti na statistično reprezentativnem vzorcu. O deležu skupnih pregledanih odhodkov, ki ga predstavljajo nepravilni odhodki, ugotovljeni v vzorcu, se poroča kot o stopnji napake.

10. Če so ti pregledi pomanjkljivi, je tveganje prijavljanja in plačevanja nepravilnih odhodkov visoko. To potrjujejo stalno visoke stopnje napake, ki jih je ugotovilo Sodišče pri svojih letnih revizijah za programsko obdobje 2000–2006. Primeri sistemskih pomanjkljivosti in napak so navedeni v okviru 1.

11. Komisija ugotavlja pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih na osnovi revizij, ki jih izvaja sama, revizij Evropskega računskega sodišča ali revizij in pregledov, ki jih opravljajo organi držav članic (kot so razkriti v poročilih iz člena 13). GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter GD za regionalno politiko zagotovita svojo oceno uspešnosti sistemov za vsak odobreni program v svojih letnih poročilih o dejavnostih.

12. Ko so pomanjkljivosti ugotovljene, sta Komisiji na voljo naslednji možnosti [10]:

(a) dokler pomanjkljivosti niso odpravljene, lahko odloži plačila, zatem ko je poslala tako imenovano pismo pred odložitvijo, v katerem od organov države članice zahteva njihove pripombe;

(b) od držav članic lahko zahteva izvedbo popravnih ukrepov. Od vira ugotovitve pomanjkljivosti je odvisno, ali je zahteva Komisije v obliki priporočil v njenih revizijskih poročilih ali pisem, ki se sklicujejo na opažanja v poročilih drugih organov. Dopolnjujejo jih lahko akcijski načrti, o katerih se dogovor sklene ločeno.

OKVIR 1

PRIMERI SISTEMSKIH POMANJKLJIVOSTI IN NAPAK

Nizka pokritost odhodkov s pregledi na prvi stopnji ali njihova nezadovoljiva kakovost povečuje tveganje, da ne bodo odkriti nepravilni odhodki, kot so:

neupravičeni odhodki: če so pri reviziji na primer ugotovljeni prijavljeni odhodki projekta, ki ne leži na upravičenem območju, bo ta nepravilnost pomenila 100-odstotno stopnjo napake, ali;

odhodki, ki niso dejansko nastali ali niso dokumentirani: če so na primer stroški dela prijavljeni za štiri osebe, ki so delale pri projektu, pri reviziji pa je ugotovljeno, da ena od oseb v resnici ni sodelovala pri projektu, bo ta nepravilnost povzročila 25-odstotno stopnjo napake.

13. Cilj Komisije je doseči zakonitost in pravilnost odhodkov ter izboljšati prihodnje upravljanje (glej primere v okviru 2):

(a) glede odhodkov, ki so že nastali in jih je Komisija povrnila: od organov držav članic se zahteva, da ocenijo obseg nepravilnosti in posledično uporabijo finančne popravke. Če država članica privoli v izvedbo popravka, je mogoče sproščena sredstva EU ponovno uporabiti za druge upravičene odhodke v okviru zadevnega programa [11]. Če država članica ne privoli v izvedbo popravka, lahko Komisija finančne popravke izvede sama. Kadar popravek izvede Komisija, zadevna država članica izgubi sredstva EU;

(b) glede odhodkov, ki še niso prijavljeni Komisiji: od organov države članice se zahteva, da upravljavske in kontrolne sisteme spremenijo tako, da bodo uspešni.

OKVIR 2

PRIMERI UKREPOV, KI JIH JE ZA ODPRAVO POMANJKLJIVOSTI ZAHTEVALA KOMISIJA

Komisija je po revizijah, ki jih je opravila v neki državi članici, zahtevala izvedbo akcijskega načrta, ki je zadeval tri programe in se nanašal na javna naročila [12]. Zajemal je naslednja ukrepa:

na podlagi statističnega vzorčenja naknadno preveriti pogodbe o izvedbi javnega naročila, za katere so bili prijavljeni odhodki, in količinsko opredeliti finančni učinek ugotovljenih napak;

spremeniti metodologijo za preverjanje zakonitosti postopkov oddaje javnega naročila in poslati opis Komisiji.

V drugem primeru je Komisija pri reviziji ugotovila, da so bili pregledi na prvi stopnji neustrezni. Od nacionalnih organov je zahtevala:

naj povečajo število postavk odhodkov, ki jih je treba pregledati;

naj zagotovijo, da je bilo pri pregledih na prvi stopnji preverjeno spoštovanje pravil za upravičenost (v uporabljenem kontrolnem seznamu bi moralo biti navedenih dovolj podrobnosti).

14. Ko ima Komisija zadostne in zanesljive dokaze o uspešnem izvajanju zahtevanih ukrepov, lahko ukrepe zaključi in/ali umakne odložitve in znova izvršuje plačila za prejete izjave o izdatkih.

15. Komisija ima zadnjo priložnost za obravnavanje sistemskih pomanjkljivosti med procesom zaključevanja, ki zdaj poteka za programsko obdobje 2000–2006. Izvaja preglede kakovosti, da med drugim pridobi zagotovilo o veljavnosti stopnje napake, predstavljene v izjavi ob zaključku pomoči. Komisija takrat, kadar končna stopnja napake, ki jo je potrdila, presega 2 %, naloži finančne popravke na podlagi ekstrapolacije, kadar pa so stopnje napake pod 2 %, pa se popravijo posamezni nepravilni zneski.

16. Komisija je leta 2008, po letnem poročilu Sodišča za leto 2006, sprejela akcijski načrt [13] za okrepitev svojega nadzora držav članic. Cilj je bil obravnavati visoko stopnjo napake v povračilih za strukturne ukrepe in slabosti v sistemih držav članic. Dve leti pozneje, februarja 2010 [14], je Komisija prišla do zaključka, da so prve revizije programov 2007–2013 kazale pozitivne rezultate in da so številni preventivni ukrepi, sprejeti za zaključevanje programov, vključno s finančnimi popravki, obetali znatno zmanjšanje splošnega tveganja napak ob zaključevanju, kar bi zmanjšalo tveganje izgube za proračun EU [15].

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

17. Pri reviziji je bilo ocenjeno, ali je Komisija uspešno obravnavala pomanjkljivosti, ugotovljene v upravljavskih in kontrolnih sistemih držav članic.

18. Sodišče je obravnavalo naslednja podvprašanja:

(a) Ali je Komisija po ugotovitvi pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih držav članic uvedla ustrezne popravne ukrepe?

(b) Ali so bili popravni ukrepi izvedeni v razumnem času?

(c) Ali je Komisija prišla do sklepa, da so bile pomanjkljivosti odpravljene, na podlagi zadostnega zagotovila?

19. Revizija je bila osredotočena na ukrepe, ki jih je Komisija izvedla za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih večinoma od obdobja 2005–2006, v programih ESRR in ESS iz programskega obdobja 2000–2006.

20. Revizija je temeljila na pregledu:

(a) 210 programov, za katere je Komisija med letoma 2006 in 2008 ugotovila velike pomanjkljivosti (glej tabelo 2), da bi bilo mogoče oceniti, ali je Komisija ukrepala vedno, kot so bile ugotovljene pomanjkljivosti;

(b) naključnega vzorca s 40 programi (glej Prilogo) (23 programov ESRR in 17 programov ESS s skupnim dodeljenim proračunom v višini 43109 milijonov EUR), da bi bilo mogoče oceniti ustreznost izvršenih ukrepov, čas, ki je bil porabljen za njihovo izvajanje, in stopnjo zagotovila, ki ga je imela Komisija, za sprejemanje zaključkov o teh ukrepih. Pri štirih programih iz vzorca so bili izvedeni obiski na kraju samem;

(c) ocene, ki jo je Komisija v svojih letnih poročilih o dejavnostih (glej odstavek 11) izrekla za programsko obdobje 2007–2013, o stopnji zagotovila, ki jo ima o uspešnosti upravljavskih in kontrolnih sistemov programov naslednikov 40 programov v vzorcu.

TABELA 2

POPULACIJA PROGRAMOV

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije.

| ESRR | ESS |

Programi skupaj [8888] | 223 | 212 |

Programi, za katere je Komisija med letoma 2006 in 2008 ugotovila velike pomanjkljivosti | 113 | 97 |

Programi, pri katerih so se Komisija in države članice dogovorile o finančnih popravkih | 110 | 58 |

Programi, za katere je Komisija sprejela odločbo o odložitvi | 27 | 5 |

OPAŽANJA

ALI JE KOMISIJA PO UGOTOVITVI POMANJKLJIVOSTI V UPRAVLJAVSKIH IN KONTROLNIH SISTEMIH DRŽAV ČLANIC UVEDLA USTREZNE POPRAVNE UKREPE?

OZADJE IN REVIZIJSKA MERILA

21. Komisija mora, da bi ustrezno opravila svojo nadzorno vlogo, začeti postopek z organi odgovorne države članice, ko ugotovi velike pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih programa. Cilj tega postopka je opredeliti ustrezne popravne ukrepe, ki jih bodo izvedli organi države članice, da se popravijo že prijavljeni nepravilni odhodki in sistemi postanejo uspešni.

22. Sodišče je ocenilo, ali:

(a) je Komisija ukrepala vedno, ko so bile ugotovljene velike pomanjkljivosti;

(b) so bile vse velike pomanjkljivosti obravnavane z ustreznimi popravnimi ukrepi.

UVAJANJE POPRAVNIH UKREPOV JE BILO SISTEMATIČNO

23. Pregled 210 programov, za katere so bile v obdobju med letoma 2006 in 2008 ugotovljene velike pomanjkljivosti, kaže, da je Komisija ukrepala v vseh primerih.

24. Ko je Komisija oblikovala zahteve na podlagi informacij iz poročil iz člena 13 (večinoma v primeru GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje), so bile po sili razmer oblikovane splošno, saj ni bilo podrobnih informacij o pomanjkljivosti. V večini primerov (približno 75 %) te zahteve na podlagi poročil iz člena 13 niso privedle do finančnih popravkov.

OBRAVNAVANJE UGOTOVLJENIH POMANJKLJIVOSTI JE BILO V 90 % PRIMEROV USTREZNO

25. Pri večini od 40 programov, ki jih je pregledalo Sodišče, so ukrepi Komisije za izboljšanje sistemov v državah članicah obravnavali vse ugotovljene pomanjkljivosti.

26. Kadar je Komisija pri projektih ugotovila napake, ki so bile potencialno sistemske narave [16], je zahtevala uvedbo ukrepov glede drugih odhodkov, za katere je bilo verjetno, da bodo napake vplivale nanje. Poleg tega je Komisija v nekaterih primerih zaradi ugotovitev za enega ali več programov zahtevala ukrepe za druge programe v tej državi članici, čeprav niso bili revidirani. Primer takšne razširitve zahteve po ukrepih je naveden v okviru 3.

27. Pri večini od 40 programov, ki jih je pregledalo Sodišče (90 %), so bili ukrepi, ki jih je zahtevala Komisija, ustrezen odziv na ugotovljene pomanjkljivosti. Primer, ko odziv ni bil celovit, je naveden v okviru 4.

OKVIR 3

PRIMER RAZŠIRITVE ZAHTEVE PO UKREPIH NA PROGRAME, KI NISO BILI REVIDIRANI

Komisija je pri revizijah, izvedenih za dva programa v državi članici (Sardinia in Lazio (Sardinija in Lacij)), ugotovila probleme z uporabo pravil za oddajo javnega naročila. Ker so ti problemi šteli za sistemske, svoje zahteve po izvedbi finančnih popravkov ni omejila le na revidirane projekte. Država članica je morala izvesti pregled reprezentativnega vzorca vseh pogodb, za katere so veljala pravila za oddajo javnega naročila, za vse svoje programe. Finančni popravki so bili izvedeni na podlagi rezultatov tega pregleda.

28. Obseg zahtev Komisije ni bil vedno enak, zlasti glede izvajanja pregledov na prvi stopnji, kot kažejo primeri v okviru 5. Za nekatere programe so organi sicer pregledali 100 % prijavljenih odhodkov, pri drugih pa je ta delež znašal tudi samo 1 %. Ko je pokrit le majhen delež odhodkov, to prinaša višje tveganje, da nepravilni dohodki ne bodo odkriti, kar je treba obravnavati najpozneje ob zaključevanju.

OKVIR 4

PRIMER, V KATEREM ZAHTEVANI UKREPI NISO BILI CELOVITI

Revizija, ki jo je za en program (Galicia (Galicija)) leta 2007 izvedla Komisija, se je nanašala na posredniško telo in šest organov (od 13), na katere je bilo nadalje preneseno upravljanje. Revizija je kljub številnim revizijam sistemov, ki so jih med letoma 2003 in 2005 izvedli organi države članice, pokazala velike pomanjkljivosti. Čeprav je bil zaključek poročila Komisije, da bi moralo posredniško telo nadzirati vse organe, na katere je bilo nadalje preneseno upravljanje, in odbiti vse nepravilne odhodke, so se specifična priporočila nanašala le na tiste od teh organov, ki so bili revidirani. Po znesku sredstev, ki so jih upravljali (približno 80 %), so bili ti organi najpomembnejši. Vseeno pa bi morala Komisija glede na resnost ugotovljenih zadev (pregledi na prvi stopnji niso delovali, prijavljeni so bili neupravičeni odhodki itd.) zahtevati, da organi države članice opravijo nadaljnje delo za zagotavljanje, da podobni problemi ne obstajajo tudi pri nerevidiranih organih.

OKVIR 5

PRIMERI BOLJ IN MANJ STROGIH ZAHTEV ZA PREGLEDE NA PRVI STOPNJI

Komisija je za programe v eni državi članici (kot v Estremaduri (Extremadura)) zahtevala minimalni pregled 25 % odhodkov, ki ga je bilo treba povečati, če je bila ugotovljena pomembna stopnja napake.

Za programe v drugi državi članici je Komisija sprejela navodilo organov države članice, v katerem ni bila določena nobena zahteva o številu projektov, ki bi jih bilo treba pregledati, temveč je bilo navedeno, da bo pri pregledanih projektih v podporni dokumentaciji analiziranih pet stroškovnih postavk iz vsake kategorije stroškov. Pri programu Merseyside je bila na primer pregledana podporna dokumentacija za 1,3 % skupnih prijavljenih odhodkov.

V drugem primeru (Saarland (Posarje)) Komisiji ni uspelo določiti nobene zahteve za te preglede.

ALI SO BILI POPRAVNI UKREPI IZVEDENI V RAZUMNEM ČASU?

OZADJE IN REVIZIJSKA MERILA

29. Obdobje med ugotovitvijo in odpravo pomanjkljivosti bi moralo biti čim krajše, da ne bi bilo nadaljnjega prijavljanja odhodkov, pri katerih je tveganje napake veliko, ali da projekti ne bi zašli v težave zaradi prekinjenih ali odloženih plačil.

30. Dolžina faze izvajanja popravnih ukrepov je odvisna od tega, ali:

(a) države članice upoštevajo roke, ki jih je za posamezne ukrepe določila Komisija;

(b) Komisija izda svoja revizijska poročila (ugotovitev pomanjkljivosti in nadaljnje revizije) v interno določenem roku (za GD za regionalno politiko v treh mesecih po reviziji, za GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje pa v devetih tednih) in se hitro odzove na odgovore organov držav članic (v dveh mesecih).

31. Sodišče je ocenilo:

(a) čas, porabljen za zaključevanje popravnih ukrepov;

(b) kdo je odgovoren za nastale zamude.

IZVEDBA POPRAVNIH UKREPOV JE POVPREČNO TRAJALA 30 MESECEV

32. V pregledanem vzorcu je od ugotovitve pomanjkljivosti do izvedbe vseh popravnih ukrepov v povprečju minilo 30 mesecev [17]. GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje je v povprečju potreboval manj časa (27 mesecev) kot GD za regionalno politiko (32 mesecev). To je odraz razlik v vrsti sofinanciranih projektov in načinu nadaljnjega spremljanja popravnih ukrepov:

(a) reševanje vprašanj, ugotovljenih v okviru ESRR, je običajno daljše kot pri vprašanjih v zvezi z ESS, ker so projekti, upravičeni do sofinanciranja, bolj raznoliki, poleg tega pa je treba preveriti spoštovanje večjega števila pravil [18]. Poleg tega je pri projektih in programih ESRR običajno vpletenih več finančnih sredstev kot pri ESS, zato je večji tudi obseg dodatnega dela, ki ga bo morda treba opraviti za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti;

(b) GD za regionalno politiko je opravil nadaljnje revizije več primerov v vzorcu kot GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (glej odstavek 46). Takšne revizije je treba organizirati, najaviti in sporočiti rezultate o njih, s čimer se, če so bila ugotovljena kakšna vprašanja, začne nova faza dopisovanja. Ta čas je vračunan v izračun porabljenega časa, ki ga je pripravilo Sodišče;

(c) pri 30 % programov, ki jih upravlja GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, pomanjkljivosti niso bile ugotovljene z revizijo tega generalnega direktorata, pač pa iz poročil organov držav članic ali iz revizije Evropskega računskega sodišča. Zato se je čas, ki ga je porabil GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, skrajšal, ker k njemu ni bilo prišteto obdobje od konca revizije, pri kateri so bile ugotovljene pomanjkljivosti, do pošiljanja rezultatov.

33. Izračun časa ne zajema časa, potrebnega za izvedbo finančnih popravkov, ko je bil o njih že sklenjen dogovor. Dogovorjeni finančni popravki so bili v večini primerov izvedeni takoj, ko je bila Komisiji predložena naslednja izjava o izdatkih. Glede približno polovice je to pomenilo, da je bilo treba vse finančne popravke ali del njih izvesti, ko je bila ob zaključku programa predložena končna izjava o izdatkih, saj je bila ta izjava naslednja po vrsti.

34. Komisija je pri izvajanju popravnih ukrepov prišla do pozitivnega zaključka pri 87 % programov, ki jih je pregledalo Sodišče. To je zajemalo programe – približno 8 % primerov – pri katerih so bila kljub zaprtju mape nekatera vprašanja še nerešena. Pri preostalih 13 % programov, pri katerih je ob roku za zaključek proces izvajanja popravnih ukrepov potekal povprečno 35 mesecev, se je Komisija odločila, da bo pomanjkljivosti obravnavala v procesu zaključevanja.

ZA NASTALE ZAMUDE SO BILI V GLAVNEM ODGOVORNI ORGANI DRŽAV ČLANIC, VENDAR JE ZAMUDE POVZROČALA TUDI KOMISIJA…

35. Pri 40 pregledanih programih so bile v 35 % primerov za zamude odgovorne predvsem države članice, v 39 % primerov pa je bila odgovornost skupna. V še 5 % primerov je bila za zamude odgovorna zlasti Komisija. V 21 % primerov je bil odziv obeh strani hiter.

36. Nekateri organi v državah članicah so sprejeli ugotovitev pomanjkljivosti in se strinjali, da bodo uvedli zahtevane ukrepe. Drugi organi so ugotovitvi pomanjkljivosti ugovarjali in so ukrepe začeli šele, ko je postalo jasno, da je Komisija ostala pri svojem stališču (glej okvir 6).

37. Komisija je včasih pozno sporočila rezultate svojih revizij organom držav članic. Pri 16 % revizij, ki jih je Komisija izvedla za 40 programov, je za sporočanje potrebovala približno leto dni, čeprav je rok, ki ga je interno določila Komisija, tri mesece ali devet tednov po reviziji, odvisno od generalnega direktorata (glej odstavek 30(b)).

OKVIR 6

PRIMERI TEŽAV PRI SODELOVANJU MED KOMISIJO IN ORGANI DRŽAV ČLANIC

Komisija je pri svojih revizijah sredi leta 2006 ugotovila več pomanjkljivosti, ki so zadevale več programov (kot v južni in vzhodni regiji (Southern and Eastern Region)) v eni od držav članic (Irska). Pristojni organi v državi članici so prevzeli vodilno vlogo pri akcijskem načrtu in Komisija je težko pridobila zahtevane informacije, včasih pa jih sploh ni mogla pridobiti. Ob zaključku programa popravni ukrepi še vedno niso bili končani.

Pri drugem programu (Sardinia (Sardinija)) so organi države članice ugovarjali popravnim ukrepom, ki jih je zahtevala Komisija. Komisija je v več nadaljnjih pismih vztrajala pri svojem stališču. Organi države članice so šele 20 mesecev po prvi zahtevi sprejeli stališče Komisije o 25 od 33 popravnih ukrepov.

38. Pri 40 pregledanih programih je bilo pismo pred odložitvijo poslano v 60 % primerov, povprečno 16 mesecev po ugotovitvi pomanjkljivosti. Odločba o odložitvi je bila sprejeta v 10 % primerov. In nazadnje, v več primerih Komisija ni več mogla poslati takšnega pisma ali sprejeti odločbe o odložitvi, ker pred procesom zaključevanja ni bilo več nobenih plačil.

39. Zaradi majhnega števila sprejetih odločb o odložitvi v vzorcu ni mogoče priti do zaključka, ali bi take odločbe pospešile proces in v kakšni meri bi to storile.

… ČEPRAV JE KOMISIJA SPREJELA NEKATERE UKREPE ZA SKRAJŠANJE TEGA ČASA

40. Komisija si je v okviru svojega akcijskega načrta iz leta 2008 (glej odstavek 16) prizadevala doseči cilj, da bi od ugotovitve pomanjkljivosti do zaključka postopkov odložitve/finančnih popravkov minilo le 24 mesecev. Vendar je bilo prepozno, da bi ta cilj močneje vplival na povprečni čas, ki je bil v programskem obdobju 2000–2006 potreben za izvedbo popravnih ukrepov.

41. Uredba za obdobje 2007–2013 omogoča prekinitev plačil in odločanje o finančnem popravku brez predhodnih postopkov odložitve. Komisija pričakuje, da bo to organe držav članic spodbudilo k hitremu odzivu na ugotovljene probleme. Omeniti je treba tudi, da bo prekinitev ali odložitev plačila, ker je njen namen preprečiti nepravilna plačila Komisije do izvedbe popravnih ukrepov za ugotovljene pomanjkljivosti, verjetno pozitivno vplivala na letne stopnje napake, o katerih poroča Sodišče.

ALI JE KOMISIJA PRIŠLA DO SKLEPA, DA SO BILE POMANJKLJIVOSTI ODPRAVLJENE, NA PODLAGI ZADOSTNEGA ZAGOTOVILA?

OZADJE IN REVIZIJSKA MERILA

42. Kadar Komisija pride do zaključka, da so bile velike pomanjkljivosti zadovoljivo obravnavane (kot je bilo v primeru 87 % vzorca s 40 pregledanimi programi, glej odstavek 34), bi to moralo temeljiti na trdnih dokazih o izvedenih popravnih ukrepih. Ti ukrepi so bili v obliki:

(a) finančnih popravkov, zahtevanih na podlagi ocene obsega napake v že prijavljenih odhodkih, in

(b) izboljšav v sistemih, da bi postali uspešni pri preprečevanju ali odkrivanju in popravljanju nepravilnih odhodkov.

43. Sodišče je preučilo, ali je Komisija:

(a) imela zadostno zagotovilo o izvedbi ustreznih finančnih popravkov in izboljšanju sistemov zaradi izogibanja podobnim napakam;

(b) ocenila, da v programih naslednikih v programskem obdobju 2007–2013 ni bilo velikih pomanjkljivosti.

KOMISIJA LAHKO PRIDOBI ZAGOTOVILO NA RAZLIČNE NAČINE

44. Komisija ima različne načine za pridobitev zagotovila, da so bili popravni ukrepi zadovoljivo izvedeni. Zagotovilo lahko pridobi z izvedbo nadaljnjih revizij. Lahko se tudi zanaša na izjave/obveze organov držav članic ali pripravi oceno na podlagi podporne dokumentacije, ki jo zagotovijo organi države članice. Podporna dokumentacija lahko vsebuje opis metodologije, uporabljene za izbiro vzorca in za dodatna preverjanja, posodobljene kontrolne sezname in poročila o posameznih izvedenih pregledih. Te metode je mogoče tudi združiti.

45. Ti viri ne dajejo nujno enake stopnje zagotovila. To je razvidno iz dejstva, da je Komisija, ko je z nadaljnjimi revizijami preverjala zanesljivost izjav in rezultate pregledov organov držav članic, po prvi nadaljnji reviziji prišla do pozitivnega zaključka v le 22 % primerov. V vseh drugih primerih je morala Komisija zahtevati nadaljnje popravne ukrepe in v nekaterih primerih je izvedla še dodatne nadaljnje revizije.

46. Komisija se mora ozirati na vire, potrebne za pridobitev dokazov, ki so morebiti zanesljivejši: za nadaljnjo revizijo je potrebnih veliko več človeških virov in časa kot za oceno, ki temelji na podporni dokumentaciji ali izjavah, ki so jih predložile države članice (glej primer v okviru 7). Posledično mora Komisija loviti ravnotežje med stopnjo zagotovila, ki jo želi pridobiti, in stopnjo zaupanja, ki jo na podlagi analize tveganja nameni organom držav članic. Vseeno pa so bile pred sprejetjem zaključka, da so bili popravni ukrepi zadovoljivo izvedeni, opravljene nadaljnje revizije, in sicer za 89 % programov v vzorcu, ki jih je upravljal GD za regionalno politiko, in 47 % teh programov, ki jih je upravljal GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje.

OKVIR 7

PRIMER TVEGANJA, KI NASTANE, ČE JE UGOTOVITEV ZAKLJUČENA NA PODLAGI OBVEZE/IZJAVE ORGANA DRŽAVE ČLANICE

Pri enem programu (East of Scotland (Vzhod Škotske)) je Komisija ugotovila, da poročila iz člena 13 niso zagotovila nobenega zaključka o sistemski – ali nesistemski – naravi napak. Ta točka je bila zaključena leta 2009 na podlagi obveze organov držav članic, da bodo ugotovljena vsa sistemska vprašanja. Vendar v izjavi ob zaključku pomoči ni bilo nobenih informacij o naravi napak, pač pa je bilo navedeno le, da so bile vse ugotovljene sistemske napake uspešno obravnavane. Komisija je leta 2011 naknadno izvedla revizijo ob zaključku, vključno s pregledom obravnave sistemskih vprašanj.

FINANČNI POPRAVKI SO BILI SPREJETI ZA VEČINO PROGRAMOV …

47. Odhodki, ki so bili obdelani s pomanjkljivimi sistemi in prijavljeni Komisiji, so bili v večini primerov popravljeni s finančnimi popravki.

48. Finančni popravki so trojni [19]:

(a) popravki s specifično količinsko opredelitvijo, kjer je obseg napake mogoče ugotoviti na ravni projekta (v nadaljnjem besedilu količinsko opredeljivi popravki);

(b) popravki, ki temeljijo na ekstrapolaciji, se uporabijo, kadar je mogoče ugotoviti populacijo projektov, na katere vpliva določena vrsta (vrste) napak, in je napako mogoče količinsko opredeliti, vendar zaradi velikega števila projektov ni mogoče pregledati celotne populacije;

(c) pavšalni popravki za napake v sistemih ali za projekte, ki niso v skladu s pravili za oddajo javnega naročila, se uporabijo, kadar ni mogoče količinsko opredeliti učinka napake.

49. Popravki, ki temeljijo na ekstrapolaciji, se opravijo tako, da se stopnja napake, ugotovljena pri vzorcu projektov, uporabi za celotno populacijo projektov, na katere vpliva ta pomanjkljivost.

50. Pavšalni popravki za napake v sistemih se opravijo tako, da se za odhodke, obdelane s pomanjkljivimi sistemi, uporabi odstotkovni delež. Običajno se nanašajo na odhodke, ki so bili prijavljeni do takrat, ko so bile sistemske pomanjkljivosti odpravljene. Delež, ki se uporabi, je v skladu s smernicami Komisije odvisen od resnosti pomanjkljivosti.

51. Za 40 pregledanih programov je v tabeli 3 navedeno število programov na vrsto finančnega popravka. Dogovorjeni finančni popravki za sofinanciranje iz strukturnih skladov so približno 650 milijonov EUR, dogovarjanje pa poteka še o nadaljnjih finančnih popravkih. Velik delež finančnih popravkov je bil uveden zaradi kršitev pravil EU za oddajo javnega naročila in nacionalnih pravil za oddajo javnega naročila.

52. Skoraj vse finančne popravke so izvedle države članice. Zato je bilo mogoče sproščeno financiranje EU ponovno uporabiti za druge upravičene odhodke [20] v okviru zadevnega programa, ki jih je treba Komisiji prijaviti pred koncem programskega obdobja (glej opombo 7). Vendar je pri delu odhodkov sedmih programov, ker države članice niso uporabile zahtevanih finančnih popravkov, finančne popravke naložila Komisija. Posledično je država članica ta sredstva izgubila (glej odstavek 13).

TABELA 3

ŠTEVILO PROGRAMOV NA VRSTO FINANČNEGA POPRAVKA

Opomba: Pri istem programu bi se bilo mogoče, odvisno od števila in narave pomanjkljivosti, dogovoriti za različne vrste finančnih popravkov.

Vrsta finančnih popravkov | Število programov |

Regionalna politika | Zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje |

Količinsko opredeljivi popravki | 15 | 13 |

Popravki, ki temeljijo na ekstrapolaciji | 2 | 4 |

Pavšalni popravki

Napake v sistemih | 8 | 3 |

Javna naročila | 13 [6666] | 2 |

… VENDAR JE BILA VISOKA STOPNJA ZAGOTOVILA O TOČNOSTI FINANČNIH POPRAVKOV PRIDOBLJENA V LE 67 % PRIMEROV …

53. Sodišče meni, da Komisija pridobi visoko stopnjo zagotovila o točnosti finančnih popravkov zaradi ugotovljene pomanjkljivosti pod naslednjimi pogoji:

(a) kadar se uporabijo količinsko opredeljivi popravki: ugotovljeni so vsi projekti, na katere vpliva pomanjkljivost, uporabljeni finančni popravek pa je ustrezen za napako, ugotovljeno na podlagi pregleda dobre kakovosti [21], ki so ga izvedli organi države članice;

(b) kadar se uporabi ekstrapoliran popravek: podpopulacija, na katero se nanaša pomanjkljivost, je pravilno ugotovljena [22], vzorec, pregledan zaradi ocene stopnje napake, je reprezentativen in pregledi, ki so jih opravili organi države članice, so kakovostni;

(c) kadar se uporabi pavšalni popravek: uporabljeni delež ustreza smernicam, ki jih je določila Komisija.

54. Na stopnjo zagotovila, ki ga ima Komisija, vpliva tudi vrsta dokazov, ki jih lahko ta pridobi o izpolnjevanju teh pogojev (glej odstavke 44 do 46). Izvedla je nadaljnje revizije za 65 % programov, na katere se nanašajo finančni popravki. Kadar zaključek revizije Komisije ni bil pozitiven, so morali organi države članice opraviti dodatno delo, ki ga je Komisija v tej fazi že zelo jasno določila, ali pa je bil sklenjen dogovor o dodatnih finančnih popravkih. V okviru 8 je naveden primer, ko je bilo treba opraviti dodatno delo.

OKVIR 8

PRIMER, V KATEREM NADALJNJA REVIZIJA NI PRIVEDLA DO POZITIVNEGA ZAKLJUČKA

Pri enem programu (Industry and Enterprise in Czech Republic (Industrija in podjetništvo na Češkem)) so morali odgovorni organi pri prijavljenih odhodkih preveriti nekatera specifična vprašanja (kot je skladnost s pravili za oddajo javnega naročila). Komisija je pri nadaljnji reviziji, s katero je ocenila kakovost opravljenih preverjanj, prišla do zaključka, da pri preverjanjih niso bila ugotovljena številna vprašanja in zanje niso bili predlagani ustrezni finančni popravki. Zato so morali organi ponovno izračunati stopnje napake za pregledane projekte, pri tem pa upoštevati ugotovitve Komisije. To je pomenilo, da so morali znova pregledati vse prvotne preglede in se prepričati, da so zajeli vsa vprašanja, ki prej niso bila pokrita, nato pa izračunati potrebni finančni popravek.

55. Sodišče meni, da je bila pridobljena stopnja zagotovila v 67 % primerov v vzorcu visoka. Pri ostalih primerih (33 %) [23] so stopnjo zagotovila nižale pomanjkljivosti.

56. Ena od pomanjkljivosti je, da ni informacij ali da so na voljo le delne informacije o:

(a) popolnosti izvedenih finančnih popravkov;

(b) utemeljitvi zneska finančnih popravkov na podlagi prvotno ugotov-ljenih pomanjkljivosti. Primer je naveden v okviru 9.

57. Še ena pomanjkljivost je povezana z obsegom dejansko opravljenih pregledov: v nekaterih primerih obseg ni bil zadosten, vendar Komisija temu ni oporekala (glej primere v okviru 10), kar je privedlo do nezanesljivih zaključkov o stopnji napake.

OKVIR 9

PRIMER, V KATEREM INFORMACIJE O UTEMELJITVI IZVEDENIH FINANČNIH POPRAVKOV NISO BILE ZADOSTNE

Pri enem programu (Galicia (Galicija)), pri katerem je posredniško telo preneslo izvajanje ukrepov na razne organe, je Komisija zahtevala finančne popravke za odhodke, prijavljene za organe, kjer so poročila iz člena 13 pokazala visoke stopnje napake. Popravki so bili izvedeni za štiri organe, za enega od teh na podlagi statističnega preverjanja. Vendar Komisija ni imela nobenih informacij za uskladitev zneska popravkov s stopnjami napake, ugotovljenimi pri pregledih na prvi stopnji. O treh drugih organih informacije niso bile prejete ali pa so bile nepopolne. Komisija ni zahtevala dodatnih informacij in je znova začela izvrševati plačila.

… ZAGOTOVILO O USPEŠNEM DELOVANJU UPRAVLJAVSKIH IN KONTROLNIH SISTEMOV PA JE BISTVENO MANJŠE …

58. Sodišče meni, da Komisija pridobi visoko stopnjo zagotovila o uspešnosti upravljavskih in kontrolnih sistemov, če količina in kakovost pregledov na prvi in drugi stopnji organom držav članic omogočata odkritje in popravo nepravilnih odhodkov (glej odstavke 9, 10 in 28). Pregledi na prvi stopnji so bili zaradi slabosti v pravnem okviru za zahteve za preglede na drugi stopnji ključen element upravljavskih in kontrolnih sistemov v obdobju 2000–2006 (glej odstavek 9).

59. Sodišče je ugotovilo, da je v vseh primerih, kjer je stopnjo zagotovila ocenilo kot visoko, Komisija opravila nadaljnje revizije.

OKVIR 10

PRIMER,V KATEREM OBSEG OPREDELITVE ZNESKA NAPAKE, ZATO PA TUDI NE FINANČNI POPRAVKI, NI BIL ZADOSTEN

Pri enem programu (Transport in Italy (Promet v Italiji)) so bile pri reviziji Komisije na podlagi vzorca revidiranih projektov ugotovljene številne potencialne sistemske napake. Zato so morali organi izvesti preiskavo za oceno polnega obsega teh sistemskih napak in posledično uvesti finančne popravke. Preiskava je privedla do finančnega popravka, ki se je nanašal na eno samo vrsto napake. Za druge vrste napak ni bil predlagan noben popravek.

V drugem primeru (Human Resources Development in Poland (Razvoj človeških virov na Poljskem)) je Komisija pri dveh projektih, katerih skupna vrednost je bila približno 214 milijonov EUR in ki ju je upravljal isti organ, ugotovila številne napake v pogodbah o izvedbi javnega naročila, dodeljenih na podlagi specifičnega razpisnega postopka (pospešeni postopek). Uveden je bil finančni popravek v vrednosti približno 25 milijonov EUR. Vendar Komisija ni zahtevala, da bi se pojavljanje različnih vrst napak preverilo tudi v drugih pogodbah, ki jih je upravljal isti organ in ki niso bile dodeljene na podlagi pospešenega postopka.

60. Sodišče je ocenilo, da je v primerih, ko so bile uvedene rešitve za sisteme zadostne, stopnja zagotovila srednja, z izjemo nekaterih vidikov pregledov na prvi in drugi stopnji. V teh primerih se je Komisija zanašala predvsem na izjave organov držav članic (glej primer v okviru 11).

61. Sodišče je ocenilo, da je bila stopnja zagotovila nizka, kadar pomembni vidiki pregledov na prvi stopnji niso bili zadostni. Te pomanjkljivosti so se nanašale predvsem na količino opravljenih pregledov (glej odstavek 28), ki so jih včasih še poslabšale slabosti pri pregledih na drugi stopnji.

62. Komisija je za programe, ki spadajo v kategorijo "nizka", v 64 % primerov opravila nadaljnje revizije. Pri večini teh revizij je bila ocenjena kakovost pregledov na prvi stopnji, ni pa se postavljalo vprašanj o količini teh pregledov.

OKVIR 11

PRIMER, V KATEREM JE KOMISIJA UGOTOVILA POMANJKLJIVOSTI IN JIH OBRAČUNALA NA PODLAGI POROČIL NEODVISNEGA ORGANA

Komisija je zaradi velikih pomanjkljivosti v pregledih na prvi stopnji enega programa (Aquitaine (Akvitanija)) izdala prvo zahtevo za ukrepanje. Organi države članice so uvedli specifično preverjanje vzorca odhodkov, prijavljenih v obdobju 2000–2004. Komisija je prejela poročilo o rezultatih preverjanja, v katerem je bilo navedeno, da stopnja napake znaša 2,12 %. Menila je, da je to stanje zadovoljivo, in ni nadalje ukrepala. Zahtevala ni nobene podporne dokumentacije, kot so izpolnjeni kontrolni seznami, in ni podvomila o razliki med to stopnjo napake in stopnjo napake, ugotovljeno pri pregledih na drugi stopnji, ki je bila veliko višja. Nadaljnja revizija ni bila izvedena. V poročilu ni bila navedena narava napak, zlasti ne, ali so bile sistemske. Glede izboljševanja postopkov od leta 2005 naprej je Komisija od pristojnih organov prejela potrditev, da bodo postopki za odhodke v skladu z uredbami za strukturne sklade.

Komisija je manj kot leto dni po zaključku tega prvega ukrepanja zaradi vztrajno visoke stopnje napake, ki je bila ugotovljena pri pregledih na drugi stopnji in je znašala približno 12 %, izdala drugo zahtevo po ukrepanju. Zahtevala je ugotovitev vzrokov visoke stopnje napake. Zadevni organi so začeli še eno specifično preverjanje. Analizirali so eno sistemsko napako in ugotovili zadevno populacijo, kar bi bilo treba storiti že po prvi zahtevi. S tem dodatnim ukrepanjem bi bilo preostalo stopnjo napake pri pregledih na drugi stopnji mogoče zmanjšati na 4,7 %. Čeprav je to nad pragom 2 % (glej odstavek 15), se je Komisija odločila, da bo s končno rešitvijo teh vprašanj počakala do procesa zaključevanja, ki se je začel oktobra 2010.

63. Kadar ni bila izvedena nobena revizija ali obseg ni bil zadosten, je bil vsaj del popravnih ukrepov zaključen na podlagi podanih izjav/obvez ali podpornih dokumentov, ki so jih zagotovili organi držav članic. Primer je naveden v okviru 12.

64. Sodišče je na podlagi meril, ki so bila določena, pripravilo oceno stopnje zagotovila, ki jo je Komisija pridobila o obdelanih odhodkih z izboljšanimi upravljavskimi in kontrolnimi sistemi. Ta ocena je prikazana v tabeli 4.

TABELA 4

STOPNJA ZAGOTOVILA O USPEŠNEM DELOVANJU UPRAVLJAVSKIH IN KONTROLNIH SISTEMOV, KOT JO JE OCENILO SODIŠČE

Stopnja zagotovila | Delež zadevnih programov [5555] |

Visoka | 28 % |

Srednja | 34 % |

Nizka | 38 % |

OKVIR 12

PRIMER, KO JE BILA UGOTOVITEV ZAKLJUČENA NA PODLAGI OPISA, KI GA JE ZAGOTOVIL ORGAN DRŽAVE ČLANICE

Pri enem programu (Navarre (Navarra)) sta ugotovitev in obračun pomanjkljivosti temeljila na poročilih organov držav članic. Nacionalni organi so obvestili Komisijo, da so bili za razne organe, na katere je bilo preneseno upravljanje, vzpostavljeni novi postopki za več ukrepov, ki jih je upravljal en organ (vendar niso zagotovili podrobnejših informacij, ki bi Komisiji morda omogočile presojo o količini in kakovosti novih pregledov). Za druge ukrepe, ki jih je upravljal isti organ, so bili pripravljeni priročniki, vendar so še vedno obstajali problemi z vsebino pregledov. Toda za druge organe še vedno ni bilo priročnikov in kontrolnih seznamov, ki so ključni elementi za zagotavljanje uspešnosti pregledov. Komisija ni izdala nobene dodatne zahteve.

… ZATO JE TREBA DODATNO ZAGOTOVILO PRIDOBITI S PROCESOM ZAKLJUČEVANJA …

65. Eden od ciljev spremljanja pomanjkljivosti, ki ga izvaja Komisija, je bil izogibanje dolgotrajnemu procesu zaključevanja, ki bi zahteval veliko virov, da bi tekoče programsko obdobje 2007–2013 gladko potekalo. Toda zlasti pri programih, pri katerih pridobljena stopnja zagotovila ni bila visoka, bo morala Komisija v procesu zaključevanja, ki zdaj poteka, pripraviti končno oceno preostalega tveganja napake (glej odstavek 15).

66. Komisija je kot pripravo na proces zaključevanja od leta 2007 izvedla revizije na ravni organov, ki zaključujejo pomoč in so pristojni za programe, za katere se meni, da pomenijo visoko stopnjo tveganja za finančne interese proračuna EU. Vendar je Komisija pomanjkljivosti, ugotovljene med temi revizijami, na podlagi izjav zadevnih organov v glavnem štela za odpravljene (glej primer v okviru 7).

67. Na podlagi pregleda izjav ob zaključku pomoči za tiste programe iz vzorca, za katere je Komisija prišla do pozitivnega zaključka (87 %, glej odstavek 34), je Sodišče prišlo do zaključka:

(a) v 23 % primerov (stanje na koncu junija 2011) bodo informacije iz izjave ob zaključku pomoči privedle do dodatnih finančnih popravkov. To se nanaša predvsem na primere, za katere Sodišče meni, da Komisija ni imela visoke stopnje zagotovila (glej odstavek 55 in tabelo 4);

(b) v 57 % primerov je mnenje in/ali stopnja napake iz izjave ob zaključku pomoči dvomljiva, zlasti ker je stopnja napake v primerjavi s pomanjkljivostmi, ugotovljenimi v programu, prenizka. Poleg tega po oceni Sodišča obstajajo dvomi o reprezentativnosti rezultatov, saj pregledov na drugi stopnji ni bilo treba izvesti na statističnem vzorcu. Po drugi strani pa je treba rezultate teh pregledov uporabiti kot glavni sestavni del ocene potrebe po dodatnih finančnih popravkih.

68. V revidiranem vzorcu so se tudi pojavili primeri (glej okvir 13), ko so bili odhodki, ki so bili prvotno umaknjeni iz izjave o izdatkih, ponovno izkazani v končni izjavi o izdatkih. Obstajali so tudi primeri, ko so bili odhodki za na novo odobrene projekte vključeni tik pred rokom za zaključek. Obstaja tveganje, da ti projekti pod pritiskom za črpanje sredstev EU morda niso bili primerno pregledani.

69. Komisija se lahko na podlagi svoje ocene tveganja pri programih in zaradi ocenjevanja veljavnosti predstavljene stopnje napake odloči, da bo med procesom zaključevanja izvedla revizije. Te revizije se zdaj izvajajo za približno polovico primerov, za katere Sodišče meni, da stopnja zagotovila ni visoka (66 % primerov iz odstavka 55 in 36 % primerov iz tabele 4, kategorija "nizka"). Število revizij se lahko še vedno poveča.

OKVIR 13

PRIMERI PONOVNEGA IZKAZOVANJA NEUPRAVIČENIH ODHODKOV IN POZNE VKLJUČITVE NOVIH PROJEKTOV

Pri enem programu (North East of England (Severovzhodna Anglija)), za katerega so se od marca 2006 do septembra 2007 uporabljali popravni ukrepi, je organ upravljanja v izjavi o končnih izdatkih ponovno izkazal odhodke v znesku 19,3 milijona EUR, ki so bili prej odbiti. V tem primeru se je organ, ki zaključuje pomoč, izkazal za uspešnega in razkril zadevo.

Pri drugem programu (Sardinia (Sardinija)), za katerega so se od septembra 2007 uporabljali popravni ukrepi, ki so ob zaključevanju še potekali, je bil v izjavo ob zaključku pomoči pozno vnesen znesek v višini 80 milijonov EUR. Neodvisni organ ni opravil pregledov na drugi stopnji za nobenega od zadevnih projektov. Komisija je to lahko ugotovila, ker je bilo razkrito v izjavi o končnih izdatkih, ki ne vsebuje končnega mnenja o programu. Vendar bo treba pri ocenjevanju upravičenosti s tem povezanih odhodkov opraviti dodatno delo, da se prepreči tveganje plačil za neupravičene odhodke.

70. V vseh primerih, ko Komisija ne načrtuje revizije ob zaključevanju, bo morala njena končna odločitev o uporabi dodatnih finančnih popravkov temeljiti na informacijah in izjavah, ki jih je organ, ki zaključuje pomoč, zagotovil v izjavi ob zaključku pomoči ali kot rezultat nadaljnjih zahtevkov Komisije. Zato Komisija morda ne bo mogla oceniti verodostojnosti in točnosti zagotovljenih informacij, ki se lahko nanašajo na ključna vprašanja, kot so argumenti [24], ki jih organi predstavijo v utemeljitev znižanja prvotno višje stopnje napake na prag 2 % (glej odstavek 15). Okvir 14 prikazuje izzive, s katerimi se Komisija sooča ob zaključevanju.

OKVIR 14

PRIMER RAZLIČNIH RAZLAG KONČNE STOPNJE NAPAKE ZA PROGRAM

Zaradi revizij, ki jih je opravila Komisija, je bil za več programov v državi članici v drugi polovici leta 2005 dogovorjen akcijski načrt. Poleg nekaterih specifičnih zadev, ki so bile zadostno obravnavane, je bil ključni zahtevani ukrep okrepitev pregledov na prvi stopnji. Posledično so bili pregledi uvedeni in/ali formalizirani in pripravljena so bila ustrezna navodila. Na osnovi tega je Komisija menila, da je bil akcijski načrt uspešno izveden. Vendar ni bilo nobene zahteve o pokritju, ki naj bi ga dosegli pregledi, kot je delež projektov ali odhodkov, ki ga je treba preveriti. Komisija je izvedla nadaljnje revizije za številne programe in ocenila tudi kakovost pregledov na prvi stopnji. Ugotovila ni nobenih velikih pomanjkljivosti.

Zaključek revizije enega od zadevnih programov (Yorkshire and Humberside (Yorkshire in Humberside)), ki jo je izvedlo Sodišče, pa je, da so pregledi na prvi stopnji dosegli le zelo nizko 3-odstotno pokritje. Poleg tega je stopnja napake, ugotovljena pri pregledih na prvi stopnji, veliko nižja od stopnje napake, ugotovljene pri pregledih na drugi stopnji, kar poraja dvom o kakovosti pregledov na prvi stopnji. To pomeni, da se bo treba ob zaključevanju v celoti zanašati na rezultate pregledov na drugi stopnji.

Stopnja napake, ki je predstavljena v izjavi ob zaključku pomoči za celotni program, je 1,959 %. Vendar je revizija Sodišča pokazala, da predstavitev ni statistično pravilna, ker se pri njej ne upošteva dejstvo, da program sestavljajo tri podpopulacije [25]. Zato je bil ob uporabi enakih številčnih podatkov zaključek revizije Sodišča, da je bila stopnja napake 9,3 %. Komisija je s sklicevanjem na pravni okvir sprejela stopnjo napake, kakršna je bila predstavljena v izjavi ob zaključku pomoči.

71. V uredbah za programsko obdobje 2007–2013 so bile, da bi se rešili nekateri problemi iz prejšnjih odstavkov, uvedene nekatere nove določbe:

(a) preglede na drugi stopnji je treba opraviti na podlagi naključno izbranega statističnega vzorca. To bi moralo izboljšati veljavnost stopenj napake, predloženih Komisiji ob zaključevanju;

(b) revizijski organ (primerljiv z neodvisnim organom/organom, ki zaključuje pomoč, v programskem obdobju 2000–2006) mora Komisiji predložiti letna mnenja o tem, ali upravljavski in kontrolni sistemi delujejo uspešno. Zaradi metode statističnega vzorčenja se zanje pričakuje, da so zanesljivejša od poročil iz člena 13, in bodo glavni element, iz katerega bo Komisija pridobila zagotovilo o uspešnosti sistemov.

72. Pravni okvir za programsko obdobje 2007–2013 je bil prav tako spremenjen zlasti z uvedbo poenostavitve, katere namen je znižanje stopenj napake. Organi držav članic lahko zdaj prijavijo režijske odhodke v obliki pavšalnih stopenj ali povprečnin namesto dejanskih stroškov.

… ČEPRAV DODATNI FINANČNI POPRAVKI MORDA NE BODO IMELI NOBENEGA UČINKA, KER PRIJAVLJENI ODHODKI PRESEGAJO DODELJENI PRORAČUN

73. Analiza izjav o končnih izdatkih za 40 pregledanih programov kaže, da so organi držav članic pri 50 % (70 % programov ESRR in 24 % programov ESS) prijavili odhodke, ki presegajo proračun, dodeljen programu [26]. Razpon previsokih prijav je med 1 % in 28 %. To po eni strani pomeni, da so lahko organi držav članic v vseh teh primerih nadomestili celotni znesek finančnih popravkov, dogovorjenih v preteklosti (glej odstavek 51), z na novo prijavljenimi odhodki, in po drugi strani, da imajo organi držav članic rezervo za omogočanje dodatnih finančnih popravkov ob zaključku [27]. Z drugimi besedami, dodatni finančni popravki ne bi privedli do znižanja končnega zneska, ki ga mora plačati Komisija.

ZA USPEŠNOST SISTEMOV V PROGRAMSKEM OBDOBJU 2007–2013 SO POTREBNA DODATNA PRIZADEVANJA

74. Ker je bilo v obdobju med letoma 2006 in 2008 ugotovljenih veliko pomanjkljivosti in ob upoštevanju časa, ki ga zahteva izvajanje popravnih ukrepov (glej odstavek 32), se je pomanjkljivosti pogosto štelo za odpravljene tik pred začetkom procesa zaključevanja. To je pomenilo, da bodo upravljavski in kontrolni sistemi zares izboljšani šele v programskem obdobju 2007–2013.

75. Sisteme za programe naslednike v programskem obdobju 2007–2013 desetih od pregledanih programov je Komisija leta 2010 znova ocenila negativno, kot je razvidno iz letnih poročil o dejavnostih GD za regionalno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje. Zato bo morala Komisija za te programe uvesti nadaljnje popravne ukrepe.

76. Ti letni poročili o dejavnostih tudi kažeta, da so stopnje napake, ki so jih prikazali revizijski organi, presegale 2-odstotni prag (glej odstavek 15) pri 35,6 % programov, ki jih je upravljal GD za regionalno politiko, in 47,4 % programov, ki jih je upravljal GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje [28]. Po oceni uspešnosti sistemov, ki sta jo za obdobje 2007–2013 opravila generalna direktorata sama, je 15,4 % programov, ki jih je upravljal GD za regionalno politiko, in 25,8 % programov, ki jih je upravljal GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, uvrščenih med programe z resnimi pomanjkljivostmi. Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2010 poročalo, da je bila najverjetnejša stopnja napake na področju kohezije, energetike in prometa ocenjena na 7,7 % [29].

77. Opozoriti je treba, da v primerih, ko je Komisija upravljavske in kontrolne sisteme držav članic uspešno privedla na uspešno raven, še vedno ni nobenega zagotovila, da bodo sistemi za programe naslednike enako uspešni. Tako je, ker bi lahko države članice po svoji presoji zamenjale organizacije, sisteme in uslužbence, odgovorne za kontroliranje programov strukturnih skladov, na primer iz proračunskih razlogov. Komisija se je že srečala s številnimi takimi primeri.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

78. Cilj Komisije pri popravnih ukrepih je, da se zagotovi, da bodo za že izvršena nepravilna plačila uporabljeni ustrezni finančni popravki in da bodo upravljavski sistemi izboljšani na način, ki bo zadostno zagotavljal, da bodo prihodnja plačila izvršena v skladu s pravili.

79. Revizija Sodišča je pokazala, da je Komisija po ugotovitvi pomanjkljivosti na splošno ustrezno ukrepala, vendar je bil proces dolgotrajen, in da je pri revidiranih programih pridobila različne stopnje zagotovila, da so njeni popravni ukrepi odpravili pomanjkljivosti v nacionalnih nadzornih in kontrolnih sistemih.

KO SO UGOTOVLJENE POMANJKLJIVOSTI V SISTEMIH DRŽAV ČLANIC, KOMISIJA USTREZNO UKREPA, VENDAR DO IZVEDBE MINE VELIKO ČASA

80. Kadar so bile ugotovljene pomanjkljivosti, je Komisija sistematično uvajala popravne ukrepe. V 90 % primerov je pomanjkljivosti obravnavala ustrezno (glej odstavke 23 do 27).

81. Vendar je izvajanje popravnih ukrepov v povprečju trajalo 30 mesecev. Pomanjkljivosti iz obdobja 2000–2006 so bile večinoma ugotovljene od obdobja 2005–2006, kar je skupaj z dolgotrajnostjo postopka pomenilo, da je bilo treba za približno polovico primerov v vzorcu finančne popravke izvesti ob zaključku. Sedanja politika Komisije je, da je treba popravne ukrepe izvesti v 24 mesecih (glej odstavke 32 do 40).

KOMISIJA JE BILA PRI ZAGOTAVLJANJU PRAVILNE UPORABE FINANČNIH POPRAVKOV DO NEKE MERE USPEŠNA

82. Komisija je v približno dveh tretjinah primerov, ki jih je pregledalo Sodišče, pridobila visoko stopnjo zagotovila, da so bili finančni popravki pravilno uporabljeni. Pri ostalih primerih so stopnjo zagotovila znižale pomanjkljivosti, ki so nastale zaradi pomanjkanja informacij ali zaradi slabosti pri obsegu pregledov, izvedenih zaradi ocenjevanja zneska finančnih popravkov (glej odstavke 44 do 57).

KOMISIJA JE BILA MANJ USPEŠNA PRI PRIDOBIVANJU ZAGOTOVILA, DA SO NJENI UKREPI PRIVEDLI DO IZBOLJŠAV V NACIONALNIH UPRAVLJAVSKIH IN KONTROLNIH SISTEMIH

83. Komisija je pri revidiranih programih (glej Prilogo) pridobila različne stopnje zagotovila, da so bile zaradi njenih popravnih ukrepov odpravljene pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih nekaterih držav članic. Sodišče je za revidirane programe ugotovilo, da je stopnja zagotovila visoka pri 28 % programov, srednja pri 34 % in nizka pri 38 %. Komisija v procesu zaključevanja izvaja nadaljnje delo, toda obravnavati je treba težave, da se pridobi zadostna stopnja zagotovila o zagotovljenih informacijah in zlasti končni stopnji napake, predstavljeni v izjavi ob zaključku pomoči (glej odstavke 28 in 58 do 73).

84. Pri desetih od programov, ki jih je pregledalo Sodišče, je Komisija leta 2010 njihove programe naslednike za obdobje 2007–2013 znova ocenila negativno. Poleg tega so stopnje napake, o katerih so v tekočem obdobju poročali nacionalni revizijski organi, pogosto zelo pomembne (glej odstavke 74 do 77). Komisija bo morala za te programe uvesti nadaljnje popravne ukrepe.

MOŽNE IZBOLJŠAVE

85. Čeprav imajo lahko popravni ukrepi Komisije zelo koristne učinke, so še vedno možne izboljšave, ki bi stabilizirale dobro kakovost sistemov za obdobje 2007–2013. Vendar bo treba pri izboljšavah verjetno misliti na vire, kar bo morala Komisija upoštevati.

PRIPOROČILO 1

Komisija bi morala:

- skrajšati upravni postopek od ugotovitve pomanjkljivosti do izvedbe popravnih ukrepov;

- nameniti večjo prednost svojemu revizijskemu delu v zvezi z revizijskimi organi, da se zagotovi, da bodo pripravili trdne stopnje napake, na podlagi katerih bo mogoče uporabiti finančne popravke;

- razposlati kontrolne sezname, ki imajo vlogo najboljše prakse, ki ji morajo organi držav članicah slediti pri svojih pregledih na prvi stopnji;

- zagotoviti, da finančni popravki, izvedeni pred zaključkom, pokrijejo vse odhodke, ki so nastali v okviru pomanjkljivih upravljavskih in kontrolnih sistemov.

PRI ODLOČITVAH O PRIHODNJI KOHEZIJSKI PORABI BI BILO VREDNO RAZMISLITI O NADOMESTITVI NEUPRAVIČENIH ODHODKOV

86. Organi držav članic so pri polovici programov, ki jih je pregledalo Sodišče, prijavili odhodke, ki presegajo proračun, dodeljen programu. To pomeni, da so lahko zavrnjene neupravičene odhodke nadomestili z novimi odhodki in imajo rezervo za nadomestitev morebitnega dodatnega finančnega popravka (glej odstavek 73).

87. Pravila dovoljujejo takšno nadomestitev odhodkov (glej odstavek 13(a)), ki omogoča uporabo zneskov podpore iz strukturnih skladov, dodeljenih državam članicam, za prizadevanje za programe odhodkov, ki so zasnovani za povečanje ekonomske in socialne kohezije.

88. Vendar se zaradi možnosti držav članic za tako ponovno uporabo podpore iz strukturnih skladov porajajo vprašanja, ki jih je treba upoštevati, zlasti pri odločitvah o prihodnji porabi za kohezijo:

(a) nekatere ugotovljene pomanjkljivosti so sistemske (npr. nepravilna uporaba pravil za oddajo javnega naročila). Brez uspešne obravnave teh pomanjkljivosti obstaja tveganje, da bodo neupravičeni odhodki enega projekta nadomeščeni z neupravičenimi odhodki drugega projekta;

(b) v nekaterih primerih se novi odhodki, ki so nadomestili neupravičene odhodke, nanašajo na projekte, ki so v celoti financirani iz nacionalnih sredstev (financiranje za nazaj). Druga poročila Sodišča so pokazala, da se pri teh projektih pojavlja več napak (glej opombo 20). Poleg tega se pri uporabi financiranja za nazaj kohezijska poraba spremeni v naknadno podporo proračunom držav članic;

(c) popravni ukrepi Komisije pomenijo visoke stroške v virih in upravne stroške. Kadar je treba podporo prerazporediti in ima država članica veliko rezervo resnično skladnih projektov (glej opombo 26), popravni ukrepi Komisije privedejo do dokumentacijskih sprememb (podpora EU se pripiše drugemu sklopu projektov), ne pa tudi do sprememb dejavnosti. Poleg tega z izkazi povezane transakcije, kot je že opozorilo Sodišče [30], zaradi finančnih popravkov niso nič manj nepravilne. Njihova posledica je, da se strošek zavrnjenih nepravilnih transakcij iz proračuna EU prenese v nacionalne proračune.

PRIPOROČILO 2

Komisija, Parlament in Svet bi morali pri razpravi o prihodnjih načrtih za kohezijsko porabo ponovno razmisliti, ali bi bilo treba spremeniti ureditve za možnosti zamenjave odhodkov, za katere je bilo ugotovljeno, da so neupravičeni, da se poveča dodana vrednost Evropskih skladov.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi g. Harald NOACK, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 18. januarja 2012.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] V Komisiji Evropski sklad za regionalni razvoj upravlja Generalni direktorat za regionalno politiko (GD za regionalno politiko), Evropski socialni sklad pa Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje).

[2] Člen 17(1) PEU in člen 317 PDEU.

[9999] Finančna sredstva, ki so na voljo ESRR in ESS v finančnem okviru za ustrezno obdobje. Ta okvir je večletni načrt porabe, ki izraža prednostne naloge politik Unije v finančnem smislu.

[3] Odgovornosti Komisije in držav članic v programskem obdobju 2000–2006 so bile v glavnem opredeljene v Uredbi Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL L 161, 26.6.1999, str. 1) in v Uredbi Komisije (ES) št. 438/2001 z dne 2. marca 2001 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede sistemov upravljanja in nadzora pomoči, dodeljene v okviru Strukturnih skladov (UL L 63, 3.3.2001, str. 21). Odgovornosti za obdobje 2007–2013 so večinoma opredeljene v Uredbi Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL L 210, 31.7.2006, str. 25) in Uredbi Komisije (ES) št. 1828/2006 z dne 8. decembra 2006 o pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter Uredbe (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj (UL L 371, 27.12.2006, str. 1).

[4] Nosilci so lahko javni ali zasebni organi in osebe. Primer nosilca, ki je javni organ: cestna uprava, ki izvaja gradnjo nove avtoceste. Primer nosilca, ki je zasebni organ: zasebno podjetje, ki namerava racionalizirati svoj proizvodni proces z nakupom novih naprav.

[5] Proračun, dodeljen programu, je financiran iz javnih sredstev države članice, zasebnih sredstev in iz strukturnih skladov.

[6] Tako se imenujejo, ker jih zahteva člen 13 Uredbe (ES) št. 438/2001.

[7] Odhodki za večino programov v programskem obdobju 2000–2006 so bili upravičeni od trenutka, ko je Komisija prejela zahtevek za odobritev programa (večinoma 1. 1. 2000), do 30.6.2009. Proces zaključevanja se je začel s predložitvijo dokumentov 15 mesecev po tem roku, torej 30.9.2010, vendar se je za nekatere programe začel prej, ker je bil kot datum konca upravičenosti določen 31.12.2008, za grške programe pa se je začel pozneje, ker je bil njihov rok konca upravičenosti podaljšan do 31.12.2009.

[8] Za programsko obdobje 1994–1999 glej Uredbo Komisije (ES) št. 2064/97 z dne 15. oktobra 1997 o določitvi podrobne ureditve za izvajanje Uredbe Sveta (EGS) št. 4253/88 o finančni kontroli dejavnosti, ki jih sofinancirajo strukturni skladi, s strani držav članic (UL L 290, 23.10.1997, str. 1). Ta uredba je bila razveljavljena z Uredbo (ES) št. 438/2001, ki je veljala za obdobje 2000–2006.

[9] Pregledi, ki so jih opravili plačilni organi (glej odstavek 5) niso šteli za del ključnih elementov, saj so bili le redko take vrste, da bi lahko nadomestili pomanjkljivosti pregledov na prvi in drugi stopnji. Poleg tega so bili le redko predmet obširnih popravnih ukrepov.

[10] Glej člena 38 in 39 Uredbe (ES) št. 1260/1999.

[11] Člen 39(1) Uredbe (ES) št. 1260/1999.

[12] Evropske direktive določajo pravila za pogodbe o izvedbi javnega naročila gradenj, storitev in blaga, če prvotni proračun za te pogodbe presega zgornje meje, določene v direktivah. Sedaj veljavni direktivi Evropskega parlamenta in Sveta (ki sta preneseni v zakonodajo na ravni držav članic) sta Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 1) in Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 114). Za javna naročila, za katera določbe direktiv ne veljajo (proračun ne presega zgornje meje), lahko obstajajo posebne določbe v nacionalni ali regionalni zakonodaji.

[13] "Akcijski načrt za krepitev nadzorne vloge Komisije v okviru deljenega upravljanja strukturnih ukrepov", COM(2008) 97 konč. z dne 19. februarja 2008. Tega akcijskega načrta, ki se nanaša na Komisijo, se ne sme zamešati z obliko popravnih ukrepov, ki se prav tako imenuje "akcijski načrt za odpravo nepravilnosti" in jo zahteva Komisija, izvedejo pa države članice (glej odstavek 12).

[14] "Učinek akcijskega načrta za krepitev nadzorne vloge Komisije v okviru deljenega upravljanja strukturnih ukrepov", COM(2010) 52 konč. z dne 18. februarja 2010.

[15] V letnih računovodskih izkazih Evropske unije za leto 2010 je skupni znesek finančnih popravkov, potrjenih za obdobje 2000–2006, 4165 milijonov EUR za ESRR in 1174 milijonov EUR za ESS. Skupni znesek finančnih popravkov, navedenih za obdobje 1994–1999, je 1758 milijonov EUR za ESRR in 397 milijonov EUR za ESS.

[8888] Ta populacija ne vsebuje programov v okviru Interreg (spodbujanje čezmejnega, nadnacionalnega in medregionalnega sodelovanja), Urban (spodbujanje gospodarske in socialne prenove mest in urbanih sosesk v krizi) in Equal (spodbujanje razvoja človeških virov v okviru enakih možnosti). Isti program lahko vsebuje nekatere ukrepe, ki so financirani iz ESS, in druge, ki so financirani iz ESRR. V takšnih primerih je program tako v stolpcu ESRR kot v stolpcu ESS.

[16] Napaka šteje za sistemsko, če obstaja velika verjetnost, da bi lahko isti problem podobno vplival na druge projekte. V teh primerih je treba ugotoviti obseg te sistemske napake. Primer: nosilec projekta si je napačno razlagal pravilo o upravičenosti. Če je nosilec izvedel več projektov, je morda za vse veljala enaka napačna razlaga, zato so bili morda pri vseh prijavljeni nepravilni odhodki.

[17] Pri izračunu povprečnega pretečenega časa se točka zaključka zadnjih ukrepov šteje kot točka, ko so bile pomanjkljivosti odpravljene. Opozoriti pa je treba, da so bili različni posamezni ukrepi enega programa pogosto zaključeni ob različnih časih.

[18] Pravila, kot so tista, ki se nanašajo na javna naročila in državno pomoč, pogosteje veljajo za projekte, sofinancirane iz ESRR.

[19] Smernice za določanje načel, meril in okvirnih lestvic, ki jih službe Komisije uporabijo pri določanju finančnih popravkov iz člena 39(3) Uredbe (ES) št. 1260/1999, za javna naročila pa dokument COCOF 07/0037/03, končna različica z dne 29. novembra 2007.

[20] Na novo prijavljeni dohodki se lahko nanašajo na nove projekte, ki še niso končani, ali na projekte, ki so že končani in so bili pred vlogo za sofinanciranje EU prvotno financirani iz nacionalnih sredstev. Slednji se imenujejo "financiranje za nazaj". Prakse sprejemanja projektov "za nazaj" se med generalnimi direktorati razlikujejo. Sodišče je ugotovilo, da se je pri teh projektih pojavljalo več napak kot pri projektih, izbranih na običajni način (glej odstavek 6.19 letnega poročila Sodišča za leto 2008).

[6666] Zajetih ni sedem programov, za katere so bili dogovorjeni pavšalni popravki za napake v sistemih in ki so se nanašali predvsem na vprašanja v zvezi z javnimi naročili.

[21] Pregledi, izvedeni na podlagi dosledne uporabe kontrolnih seznamov, ki podrobno zajemajo vsa tveganja.

[22] Na primer:(i)vse pogodbe, za katere se uporabljajo pravila za oddajo javnega naročila, ali(ii)delež odhodkov (kot so upravni odhodki/odhodki za uslužbence) za vse prijavljene projekte.

[23] Opozoriti je treba, da se od organov države članice pri dveh programih v vzorcu ni zahtevalo, naj izvedejo finančne popravke. Zato to ni vključeno v izračun.

[5555] Pri šestih programih izboljšave sistemov niso bile ocenjene, ker so finančni popravki zajemali vse odhodke, prijavljene v programskem obdobju. Učinek popravnih ukrepov za te programe je upoštevan v odstavku 55.

[24] Primeri navedenih argumentov: (i) nekatere napake so navedene kot "neznačilne" ali pa (ii) se o vseh sistemskih napakah poroča, kot da so bile zadovoljivo obravnavane.

[25] Populacijo (skupno število projektov) je mogoče razdeliti z grupiranjem projektov v homogene podpopulacije (sloje).

[26] Države članice imajo lahko sklop projektov, ki je po obsegu večji od finančne dodelitve zadevnemu programu.

[27] Ob izidu tega poročila Komisija še ni sprejela končne odločitve o tem, kateri znesek bo uporabila za finančni popravek: znesek, predviden v proračunu, ali prijavljeni znesek, če ta presega proračun.

[28] Stopnja napake je pri 22,5 % programov, ki jih je upravljal GD za regionalno politiko, znašala od 2 % do 5 %, pri 13,1 % programov pa je presegala 5 %. Stopnja napake je pri 19,0 % programov, ki jih je upravljal GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, znašala od 2 % do 5 %, pri 28,4 % pa je presegala 5 %.

[29] Spodnja meja stopnje napake je 4,7 %, zgornja pa 10,7 %.

[30] Odstavek 1.65 letnega poročila za leto 2005 (UL C 263, 31.10.2006)

--------------------------------------------------

PRILOGA

PROGRAMI, ZAJETI V PREGLED DOKUMENTACIJE

ESRR |

Država | Številka programa | Naziv programa | Dodeljeni proračun (v milijonih EUR) |

Češka | 2003CZ161PO003 | Industry and Enterprise (Industrija in podjetništvo) | 347,8 |

Nemčija | 2000DE162DO003 | Saarland (Posarje) | 293,0 |

Španija | 2000ES161PO004 | Asturias (Asturija) | 1695,4 |

2000ES161PO008 | Ceuta (Ceuta) | 89,4 |

2000ES161PO010 | Extremadura (Estremadura) | 2262,4 |

2000ES162DO006 | Madrid (Madrid) | 781,4 |

Združeno kraljestvo | 1999GB161DO002 | Merseyside (Merseyside) | 2600,3 |

2000GB162DO005 | North East of England (Severovzhodna Anglija) | 1716,6 |

2000GB162DO012 | East of Scotland (Vzhod Škotske) | 661,4 |

Grčija | 2000GR051PO003 | Health and Welfare (Zdravje in dobro počutje) | 220,2 |

2000GR161PO004 | Western Greece (Zahodna Grčija) | 530,0 |

2000GR161PO007 | Epirus (Epir) | 464,7 |

2000GR161PO011 | Ionian Islands (Jonski otoki) | 268,5 |

2000GR161PO016 | Competitiveness (Konkurenčnost) | 2826,2 |

2000GR161PO026 | Culture (Kultura) | 647,6 |

Irska | 2000IE161PO005 | Southern and Eastern Region (Južna in vzhodna regija) | 829,5 |

Italija | 1999IT161PO010 | Sardinia (Sardinija) | 2601,0 |

1999IT161PO005 | Transport (Promet) | 4520,2 |

2000IT162DO009 | Lazio (Lacij) | 884,4 |

Poljska | 2003PL161PO001 | Integrated Regional (Integrirani operativni program za regionalni razvoj) | 3485,3 |

Portugalska | 1999PT161PO008 | Economy (Gospodarstvo) | 4009,3 |

1999PT161PO004 | Information Society (Informacijska družba) | 652,3 |

Slovaška | 2003SK161PO002 | Industry and Services (Industrija in storitve) | 291,0 |

ESS |

Država | Številka programa | Naziv programa | Dodeljeni proračun (v milijonih EUR) |

Belgija | 1999BE053DO002 | Ministère Fédéral de l'Emploi et du Travail (Zvezno ministrstvo za zaposlovanje in delo) | 140,3 |

Španija | 2000ES051PO015 | Entrepreneurial initiative and continuous training (Podjetniške pobude in trajno usposabljanje) | 2279,3 |

2000ES053PO305 | Navarre (Navarra) | 173,4 |

2000ES161PO011 | Galicia (Galicija) | 579,7 |

Francija | 1999FR161DO002 | Nord-Pas-de-Calais (Nord-Pas-de-Calais) | 202,1 |

2000FR162DO003 | Lorraine (Lorena) | 84,5 |

2000FR162DO019 | Picardy (Pikardija) | 66,2 |

2000FR162DO013 | Aquitaine (Akvitanija) | 125,4 |

Združeno kraljestvo | 1999GB161DO002 | Merseyside (Merseyside) | 1032,8 |

1999GB161DO003 | South Yorkshire (južni Yorkshire) | 1043,7 |

2000GB162DO010 | South West of England (Jugozahodna Anglija) | 81,8 |

2000GB162DO003 | Yorkshire and the Humberside (Yorkshire in Humberside) | 142,0 |

Italija | 1999IT161PO007 | Campania (Kampanija) | 1003,5 |

1999IT053PO003 | Piedmont (Piemont) | 1054,2 |

Nizozemska | 1999NL161DO001 | Flevoland (Flevoland) | 71,4 |

Poljska | 2003PL051PO001 | Human Resources Development (Razvoj človeških virov) | 1960,1 |

Slovaška | 2003SK051PO001 | Human Resources Development (Razvoj človeških virov) | 367,2 |

--------------------------------------------------