SL

Bruselj, 12.12.2006

SEC(2006) 1648

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k

Predlog

DIREKTIVA SVETA

o ugotavljanju in določanju evropske ključne infrastrukture ter o oceni potrebe za izboljšanju njenega varovanja

POVZETEK OCENE UČINKA

{COM(2006) 787 konč.}

{SEC(2006) 1654}

POVZETEK OCENE UČINKA

Ozadje

Varnost in gospodarsko Evropske unije, pa tudi blaginja državljanov so odvisni od določene infrastrukture in storitev, ki jih te infrastrukture zagotavljajo. Uničenje ali okvara infrastrukture, ki zagotavlja ključne storitve, ima lahko za posledico izgubo življenj, premoženja, propad javnega zaupanja in morale v EU.

Ključno infrastrukturo lahko poškodujejo, uničijo ali pokvarijo različni pojavi, tako človeški kot naravni. Vsakršne motnje ali manipulacije ključne infrastrukture morajo biti čim krajše, čim manj pogoste, čim bolj obvladljive, zemljepisno omejene in kar najmanj škodljive za blaginjo držav članic, njihovih državljanov in Evropske unije.

V čem je težava?

Težava, ki jo je treba obravnavati, so šibke točke ključnih infrastruktur v Evropi in posledično ranljivost storitev, ki jih zagotavljajo. Glavna težava je, da lahko nizka stopnja varovanja ključne infrastrukture v nekaterih državah članicah poveča izpostavljenost nevarnostim v drugih državah članicah.

Kdo je vpleten?

Ta težava lahko vpliva na vse prebivalce Evropske unije, podjetja, vlade držav članic in Evropsko unijo kot celoto. Vplivi so lahko neposredni (npr. žrtve terorističnega napada) kot tudi posredni (npr. motnje pri zagotavljanju določenih storitev zaradi reševanja težav z določeno infrastrukturo).

Zakaj so ukrepi na ravni Skupnosti nujno potrebni?

· Vedno več držav članic pripravlja svoje pristope k varovanju ključne infrastrukture in čakajo, da Komisija predloži splošni Evropski program za varovanje ključne infrastrukture, da bodo lahko upoštevale skupni pristop EU. Zamuda pri sprejetju skupnega okvira bo povečala možnost, da se bodo v državah članicah oblikovali različni, nezdružljivi pristopi k varovanju ključne infrastrukture.

· Šibke točke je treba odpraviti zlasti v primeru čezmejnih učinkov. Tveganje, da bi ena država utrpela škodo, ker druga ni bila sposobna ustrezno varovati infrastrukture na svojem ozemlju, je treba omejiti.

· Omejiti je treba dodatne stroške za podjetja, ki poslujejo v več kot eni državi članici, ki izhajajo iz različnih varnostnih ukrepov.

· Nekatere infrastrukture postajajo vse bolj evropske, kar pomeni, da izključno nacionalen pristop ne zadošča, npr. za energetske vode in prenosna omrežja.

· Za določeno delo v zvezi s podrobnostmi glede izboljšanja varovanja ključne infrastrukture v Evropi (zlasti glede vprašanj, kot je ugotavljanje soodvisnosti) se lahko upravičeno pričakuje, da bo dolgotrajno. Takšno delo je treba začeti čim prej in temeljiti mora na skupnem pristopu.

· Posvetovanja z zainteresiranimi stranmi potekajo od leta 2004 in so vključevala tri seminarje EU o varovanju ključne infrastrukture, sprejetje Zelene knjige, dve neuradni zasedanji kontaktnih točk za varovanje ključne infrastrukture in številna dvostranska zasedanja med predstavniki vlad in zasebnega sektorja.

· Nevarnost kriminala in teroristične grožnje se ne zmanjšujejo in zato obstajajo med državami članicami in Komisijo sinergije ter interes za sodelovanje, da se zagotovi zaščita pred tem.

Cilj

Splošni cilj predlagane politike o varovanju ključne infrastrukture je izboljšati varovanje ključne infrastrukture v EU.

Prednosti in slabosti štirih različnih političnih možnosti

Za dosego zgoraj navedenega cilja je bilo ugotovljenih več različnih političnih možnosti:

1. Neobravnavanje vprašanj varovanja ključne infrastrukture na evropski ravni. V skladu s to možnostjo ne bodo na evropski ravni sprejeti nobeni horizontalni ukrepi.

Možnost „brez spremembe politike“ ne kaže nobenih jasnih prednosti v smislu izboljšanja varovanja ključne infrastrukture v Evropi. Kaže pa številne slabosti, ki izhajajo iz vprašanj konkurence, večjih stroškov za podjetja, nezadostne varnosti. Ta pristop so zavrnile vse države članice, ki se jim na splošno zdi potrebno, da se vprašanje varovanja ključne infrastrukture obravnava z evropskega vidika.

2. Oblikovanje nezavezujočega okvira. V skladu s to možnostjo bi se oblikoval nezavezujoč horizontalni okvir, vendar bi se države članice svobodno odločale, ali ga bodo uporabile.

Možnost „nezavezujočega okvira“ ima jasno prednost oblikovanja okvira, namenjenega krepitvi zaupanja med vsemi zainteresiranimi stranmi. Vendar ta prednost ne more izravnati velikih pomanjkljivostmi, ki izhajajo iz te možnosti, in sicer povišanih stroškov, vprašanj konkurence in povečanega tveganja za varnost. Vprašanje varnosti je ključna težava te možnosti. Nezavezujoč okvir ne bo zagotovil potrebne podlage, da bi vse države članice sprejele zadostne varnostne ukrepe za svoje ključne infrastrukture.

3. Oblikovanje prožnega zakonodajnega okvira. V skladu s to možnostjo bi bili izvedeni številni zavezujoči ukrepi na evropski ravni. Za države članice bi veljale določene splošne obveznosti, vendar bi bil velik poudarek še vedno na izmenjavi najboljših praks, dialogu in krepitvi zaupanja na ravni EU.

Možnost „prožnega zakonodajnega okvira“ zagotavlja najboljše ravnovesje med prednostmi in slabostmi. Ta pristop bi zagotovil varstvo konkurence, nižje stroške za podjetja, ki delujejo v več kot eni državi članici, in povečal bi varnost v Evropski uniji. Zdi se, da te jasne prednosti prevladajo nad slabostmi, povezanimi s stroški. Druga možna slabost te možnosti izhaja iz dejstva, da ustvarja drug zakonodajni okvir v EU. Vendar se zdi ta pristop za varnost upravičen.

4. Popolna uskladitev na ravni EU. V skladu s to možnostjo bi bili na ravni EU predlagani ukrepi za popolno uskladitev glede organizacije vprašanj varovanja ključne infrastrukture v državah članicah kot tudi glede varnostnih zahtev za lastnike/upravljavce ključne infrastrukture.

Možnost „popolne uskladitve“ prinaša več jasnih prednosti in slabosti. Na pozitivni strani bi bila ključna infrastruktura EU varovana na visoki stopnji. Nasprotno pa bi nastali visoki stroški in težko bi bilo krepiti zaupanje med zainteresiranimi stranmi. Končno so to možnost že zavrnile države članice, ki želijo, da EPCIP temelji na njihovih sedanjih dosežkih in jih dopolnjuje. Ta pristop bi lahko bil v nasprotju z načeli subsidiarnosti in sorazmernosti ter bi ga po vsej verjetnosti zavrnile vse države članice.

Analiza štirih zgoraj navedenih štirih političnih možnosti potrjuje, da bi ukrepanje na evropski ravni imelo dodano vrednost in je zares potrebno. Zdi se, da bi možnost 3 nudila največje prednosti.

Vendar ob upoštevanju dejstva, da EPCIP pomeni popolnoma novo politiko in da zato obstaja potreba po postopnem pristopu na področju varovanja ključne infrastrukture, bi bila najboljša izvedljiva možnost sestavljena iz kombinacije možnosti 2 in 3. Splošni okvir EPCIP bi tako bil obravnavan v nezavezujočem instrumentu, medtem ko bi bile nekatere ključne zahteve glede EKI uvedene preko zavezujočih ukrepov.

Učinki priporočenih politik glede zavezujočih in nezavezujočih ukrepov

Potreba po celovitem in skladnem postopnem pristopu za vzpostavitev EPCIP zahteva kombinacijo zavezujočih in nezavezujočih ukrepov.

Za vsakega od ključnih elementov so ocenjeni učinki zavezujočih in nezavezujočih instrumentov [1]. Ker je splošni cilj EPCIP izboljšanje varovanja ključne infrastrukture v EU, se pozitivni učinek na varnost ključnih elementov vrednoti glede na možne stroške.

1. Sodelovanje v strokovnih skupinah za varovanje ključne infrastrukture na ravni EU. Krepitev zaupanja med vsemi zainteresiranimi stranmi, vključenimi v postopek varovanja ključne infrastrukture, je ključna za njen dolgoročni uspeh. Takšne strokovne skupine za varovanje ključne infrastrukture bi imele zelo pozitiven učinek za varnost. Stroški bi bili omejeni, saj bi bile strokovne skupine za varovanje ključne infrastrukture ustanovljene samo po potrebi in brezplačno. Ker bi strokovne skupine na ravni EU delovale na prostovoljni osnovi, bi morale biti del nezavezujočega okvira EPCIP.

2. Uporaba varnega postopka izmenjave informacij o varovanju ključne infrastrukture. Postopek izmenjave informacij o varovanju ključne infrastrukture med zadevnimi zainteresiranimi stranmi zahteva razmerje na podlagi zaupanja. Spodbujanje prostovoljne izmenjave informacij o varovanju ključne infrastrukture ne sme biti izvedeno z zavezujočimi ukrepi, ker bi bili slednji neproduktivni v smislu krepitve zaupanja in olajšanja dialoga. Učinek na varnost bi seveda bil pozitiven. Lahko se pričakuje, da bodo stroški ostali nizki, če bodo ukrepi ostali nezavezujoči in ustrezni za uvedbo določenega „načina razmišljanja“, usmerjenega v varnost.

3. Ugotavljanje in analiza soodvisnosti. Ugotavljanje in analiza soodvisnosti, tako geografske kot sektorske, bo pomemben element izboljšanja varovanja ključne infrastrukture v EU. V zvezi s tem ni mogoče uvesti zavezujočih ukrepov, ker je ugotavljanje soodvisnosti del širšega postopka, ki zahteva sodelovanje in usklajevanje med številnimi zainteresiranimi stranmi. V tem trenutku ni mogoče oceniti stroškov, ker se postopek ugotavljanja soodvisnosti nenehno izvaja. K temu postopku bi lahko prispevalo financiranje s strani EU.

4. Oblikovanje nacionalnih programov za varovanje ključne infrastrukture. Čeprav je jasno, da so za varovanje ključne infrastrukture odgovorni lastniki/upravljavci NKI in države članice, bi bila zagotovitev, da je vprašanje nacionalne ključne infrastrukture v vsaki državi članici ustrezno obravnavano, koristna tudi za Skupnost. Kljub temu, da obstajajo jasne koristi glede varnosti, uvedba zavezujočega pristopa k nacionalnim programom varovanja ključne infrastrukture na začetni stopnji verjetno ne bi bila mogoča. Subsidiarnost in potreba po postopnem pristopu k EPCIP bi lahko upravičili združevanje zavezujočih ukrepov glede vprašanj, povezanih z EKI. Uporaba nezavezujočega pristopa za nacionalne programe varovanja ključne infrastrukture bi lahko bila upravičena. Vendar bi bilo treba ta pristop ponovno oceniti, ko bo nekaj dela v zvezi z vprašanjem EKI že opravljenega.

5. Ugotavljanje nacionalne ključne infrastrukture s strani vsake države članice. Ugotavljanje nacionalne ključne infrastrukture je predpogoj za zagotavljanje ustreznega varovanja te infrastrukture. Uporaba zavezujočega pristopa glede ugotavljanja NKI bi prinesla večje koristi glede varnosti kot pa nezavezujoč pristop. Kljub temu bi lahko bila zaradi subsidiarnosti in potrebe po združevanju vprašanj glede EKI na začetni stopnji uporaba nezavezujočega pristopa pri ugotavljanju NKI upravičena. Ker se izkušnje EU na področju varovanja ključne infrastrukture večajo, bi bilo verjetno treba ta pristop ponovno oceniti.

6. Imenovanje kontaktne točke za varovanje ključne infrastrukture s strani vsake države članice. Vsaka država članica mora določiti kontaktno točko za varovanje ključne infrastrukture, ki bo imela splošni pregled nad dejavnostmi varovanja ključne infrastrukture v državi članici in bo usklajevala varovanje ključne infrastrukture znotraj države članice in z drugimi državami članicami, Svetom ter Komisijo Samo zavezujoč pristop bi zagotovil, da vsaka država članica opravlja potrebne naloge. Nezavezujoči ukrepi bi lahko bili delno uspešni, vendar ne bi na noben način zagotovili, da bi vsaka država članica imenovala kontaktno točko za varovanje ključne infrastrukture. Zato je za določanje kontaktnih točk za varovanje ključne infrastrukture zaželen zavezujoč pristop.

7. Ugotavljanje in določanje evropske ključne infrastrukture. Ugotavljanje in določanje EKI je bistvo EPCIP, saj se lahko varovanje ključne infrastrukture izboljša samo, če se ustrezna infrastruktura ugotovi. Ta postopek mora biti zaključen s pomočjo usklajevanja in je lahko uspešen samo, če je izveden na ravni EU.

Samo zavezujoč pristop k ugotavljanju in določanju EKI lahko zagotovi veliko verjetnost za uspeh v smislu doseganja ciljev EPCIP. Poleg tega bi imel zavezujoč ukrep v zvezi s tem dve pozitivni posledici:

· preglednost – če je ugotavljanje in določanje predmet pravnega postopka, je predmet pregleda držav članic – in mogoče drugih; s tem je zagotovljena najvišja stopnja preglednosti;

· primerljivost – zagotavljanje skupnih postopkov in načinov bo pomenilo, da bo ugotovljena EKI primerljiva in ne bo možnosti za zelo različne razlage s strani držav članic.

Če bi se za ta postopek uporabil nezavezujoč pristop, bi se EU znašla v položaju, v katerem bi bile ugotovljene samo nekatere evropske ključne infrastrukture, ki so pomembne za EU. V interesu celotne EU je, da se takšne šibke točke odpravijo.

8. Izvajanje ocen šibkih točk, groženj in tveganj za EKI. Vsaka država članica mora izvesti oceno tveganja in groženj glede zadevne EKI. Takšne ocene se izvedejo za izboljšanje varovanja EKI. Zaradi vpliva tega ukrepa na celoten postopek krepitve varovanja EKI, bi bila uporaba zavezujočega instrumenta v zvezi s tem upravičena. Če ne bo zagotovljeno izvajanje ustreznih ocen s strani vse držav članic, lastniki/upravljavci EKI ne bodo imeli dovolj informacij glede potencialnih groženj in na ravni EU ne bo mogoče izvesti ocene pomanjkljivosti glede varovanja.

9. Obveznosti v zvezi z evropsko ključno infrastrukturo. Za zagotovitev cilja izboljšanja varovanja EKI je treba proučiti dva ukrepa, ki jih morajo izvesti lastniki/upravljavci EKI: določitev varnostnega uradnika za zvezo in oblikovanje varnostnega načrta upravljavca. Uporaba zavezujočih instrumentov glede teh dveh obveznosti je upravičena, ker sicer ne bi bilo mogoče na noben drug način doseči skladnega pristopa k varovanju EKI po vsej EU. Če bi bili uporabljeni nezavezujoči ukrepi, bi samo določeno število EKI izpolnjevalo pogoje. Nad možnimi povezanimi stroški bi prevladala povečana varnost, kar pomeni večjo stabilnost, predvidljivost in povečanje zaupanja potrošnikov v poslovno okolje, kar bi se odražalo v povečanih poslovnih možnostih in naložbah.

Sklepna ugotovitev

Analiza posebnih učinkov devetih ključnih ukrepov kaže, da bi bila za dosego ciljev EPCIP najprimernejša kombinacija zavezujočih in nezavezujočih ukrepov, hkrati pa bi zagotovila najboljše razmerje med stroški in koristmi. Glede devetih ključnih ukrepov, bi bil za pet ukrepov ustreznejši nezavezujoč okvir, medtem ko bi štirje morali biti obvezni.

(I) Nezavezujoči ukrepi:

a) sodelovanje v strokovnih skupinah za varovanje ključne infrastrukture na ravni EU;

b) uporaba varnega postopka izmenjave informacij o varovanju ključne infrastrukture;

c) ugotavljanje in analiza soodvisnosti;

d) oblikovanje nacionalnih programov za varovanje ključne infrastrukture;

e) ugotavljanje nacionalne ključne infrastrukture.

(II) Zavezujoči ukrepi:

a) imenovanje kontaktnih točk za varovanje ključne infrastrukture;

b) ugotavljanje in določanje evropske ključne infrastrukture;

c) izvajanje ocen šibkih točk, groženj in tveganj za EKI;

d) oblikovanje varnostnih načrtov upravljavca, določitev varnostnega uradnika za zvezo.

Posledično bi predlagano politiko za oblikovanje EPCIP sestavljala:

1. splošen nezavezujoč okvir EPCIP, določen v Sporočilu Komisije;

2. zavezujoč instrument, ki posebej obravnava EKI (Direktiva EKI). Ta instrument bi določil skupni pristop za ugotavljanje in določanje EKI ter oceno potrebe za izboljšanje njihovega varovanja.

[1] Nekateri elementi se lahko zaradi njihove narave obravnavajo z nezavezujočimi ukrepi, na primer vzpostavitev strokovnih skupin. V teh primerih bo ocena omejena na nezavezujoč pristop.

--------------------------------------------------