[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 9.10.2007

SEC(2007) 1273

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k Predlogu za UREDBO SVETA o ustanovitvi Skupnega podjetja za gorivne celice in vodik

POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2007) 571 konč.}{SEC(2007) 1272}

POVZETEK OCENE UČINKA

Uvod

Ta dokument primerja morebitni učinek možnosti politike, ki vključujejo JTI za dejavnosti RTR&P na področju gorivnih celic in vodika po 7OP.

Evropska komisija predlaga JTI za gorivne celice in vodik. JTI bi izvajala predkonkurenčne RTR&P na podlagi Izvedbenega načrta, ki ga je tehnološka platforma za vodik in gorivne celice (HFP) razvila preko skupnega podjetja na podlagi člena 171 Pogodbe ES. JTI bi okrepila Evropski raziskovalni prostor z združevanjem zainteresiranih strani s področij energije in prevoza, javnih ustanov, regulatorjev in uporabniških skupin v skupnem prizadevanju za razvoj tehnologij gorivnih celic in vodika.

Posvetovanje

V okviru priprave predloga za vzpostavitev JTI je Komisija upoštevala mnenja zainteresiranih strani s področja raziskav in industrije. Evropski parlament je maja 2007 institucije EU pozval, naj izboljšajo energetsko učinkovitost in podprejo boljši prodor na trg za čisto in obnovljivo energijo, in sicer z uporabo tehnologij za skladiščenje vodika v gorivnih celicah za prenosne in stacionarne naprave ter za sektor cestnega prometa. Komisija se je posvetovala tudi s HFP, ki je pripravila strateški raziskovalni program, strategijo uporabe in Izvedbeni načrt 2006, ki je glavni referenčni dokument. Posvetovala se je tudi z Zrcalno skupino držav članic HFP. Ta postopek posvetovanja je vključeval več sto zainteresiranih strani in javno spletno posvetovanje. Komisija je tudi organizirala štiri velike konferenčne prireditve in regionalne delavnice. Oceno učinka je pregledal medslužbeni organizacijski odbor. Pri dokončanju ocene učinka je pomagala skupina za medsebojne preglede, sestavljena iz štirih mednarodno priznanih strokovnjakov.

Gorivne celice in vodik

Gorivne celice so zelo tihi in izjemno učinkoviti pretvorniki energije, ki lahko znatno zmanjšajo skupne emisije toplogrednih plinov (TP) in onesnaževal. Gorivo in kisik pretvarjajo neposredno v električno energijo, toploto in vodo ter prispevajo k energetski varnosti, saj lahko delujejo na vodik, zemeljski plin, etanol in metanol. Velik učinek imajo lahko pri različnih uporabah, vključno s prenosnimi napravami in SPTE ter tudi v prevozu, ki je sedaj 98-odstotno odvisen od nafte. Vendar pa so gorivne celice trenutno še predrage, njihovo dolgoročno trajnost in zanesljivost pa je treba še dokazati. Vodik je mogoče uporabiti tudi kot sredstvo za skladiščenje energije – iz presežka električne energije iz obnovljivih virov energije (OVE) je mogoče z elektrolizo proizvesti vodik in tako pospešiti njegovo vključitev v energetski trg.

Opredelitev problema

Čeprav je bilo raziskavam namenjenih že veliko javnih sredstev EU, gorivne celice in vodik pa so že vključeni v 7OP, tehnologije ne bodo komercialno dostopne tako hitro, kot bi želeli, EU pa tvega, da bo še bolj zaostala za svetovnimi konkurenti. Pri tem so pomembni naslednji dejavniki:

- raziskave so pogosto tako zelo zapletene, da jih nobena organizacija ne more izvajati samostojno;

- pomanjkanje dolgoročnega proračunskega načrta in strategije, ki bi industrijo in raziskave vzpodbudila k vlaganju več finančnih sredstev;

- neoptimalna uporaba sredstev, ki povzroča razdrobljeno raziskovalno kritje;

- nezadostna sredstva za integriran program RTR&P;

- evropski sektor gorivnih celic je razpršen po več različnih državah in vrstah organizacij, kar omejuje izmenjavo znanja in izkušenj;

- tehnični preboji, potrebni za zmanjšanje stroškov ter izboljšanje učinkovitosti, materialov, zanesljivosti in trajnosti.

Tehnologije gorivnih celic in vodika se pri vstopu na trg soočajo z ovirami, ki so povezane z velikimi gospodarskimi vlaganji v industrijah, ki jih sprememba mešanice energetskih virov ogroža. Vstop na trg je otežen tudi zaradi pomanjkanja mehanizma za oblikovanje cen za internalizacijo zunanjih stroškov, dolgoročnih naložb, potrebnih za novo generacijo proizvodov in izgradnjo infrastrukture ter zaradi težav pri vzpostavitvi skupnih pravil, kodeksov in standardov za pospeševanje razvoja globalnega trga. Da bi maksimirali koristi prehodnih tehnologij z gorivnimi celicami, ki uporabljajo zemeljski plin, bioplin, metanol in etanol, je potrebna integrirana strategija, če je mogoče v kombinaciji z zajemanjem in skladiščenjem ogljika (CCS) ter raziskovanjem strateških nišnih trgov.

Večji konkurenti izvajajo ambiciozne programe integriranih raziskav in razvoja za lansiranje proizvodov na trg in oblikovanje standardov, ki jih bodo morali izpolnjevati zamudniki na trgu. Po ocenah EU pri predstavitvi vozil na gorivne celice zaostaja za Japonsko in Severno Ameriko za pet let. Ameriški in japonski programi so upravljani v tesnem sodelovanju z zadevnimi industrijami. Ministrstvo ZDA za energijo je razvilo „Hydrogen Posture Plan“, japonsko Ministrstvo za gospodarstvo, trgovino in industrijo (METI) pa zagotavlja podporo za temeljne raziskave. Ameriški in japonski programi imajo dobro razvite postopke za vrednotenje tehnologij, ki jih v razdrobljenem raziskovalnem okolju EU ni.

Tržni neuspeh

Raziskovalno in razvojno znanje souporablja veliko akterjev in če naj trg financira razvoj tega znanja, si morajo razvijalci obetati finančni donos. Ta tržni neuspeh v primeru gorivnih celic in vodika poslabšuje dolgo obdobje, ki je potrebno do uvedbe na trg, kar zmanjšuje zmožnost podjetij, da zagotovijo donose svojih vlaganj. V teh okoliščinah je potrebna javna podpora za spodbujanje razvoja znanja in za pospeševanje dolgoročne vizije in usklajevanja. Prednormativne raziskave, ki jih bo izvedla JTI, lahko obravnavamo tudi kot popravek neuspeha trga javnih dobrin, ki ovira sodelovanje med podjetji pri prednormativnem delu v konkurenčni strukturi. Tehnološki zaostanek lahko nastane zaradi prevladujočega položaja na trgu, ki pomeni neuspeh trga v tem sektorju, v katerem je veliko sredstev vloženih v tehnologije, ki jih gorivne celice in vodik lahko ogrozijo.

Subsidiarnost

Uporablja se načelo subsidiarnosti, ker predlog ni v izključni pristojnosti Evropske skupnosti. Obseg izziva presega zmožnost držav članic. Usklajevanje prizadevanj RTR na ravni EU predstavlja boljšo možnost za uspeh zaradi narave infrastrukture in tehnologij, ki jih je treba razviti, in zaradi potrebe po zadostnih sredstvih. Namen predloga je spodbuditi države članice k zasledovanju nacionalnih pobud v duhu okrepitve Evropskega raziskovalnega prostora in spodbujanja lastnih programov z združevanjem prizadevanj.

Cilji

Splošni cilj je spodbuditi integrirana prizadevanja RTR&P na področju gorivnih celic in vodika, da se zagotovi:

- zanesljivost oskrbe z energijo;

- nove, čistejše oblike energije za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in onesnaževanja zraka;

- energetska učinkovitost in varčevanje z energijo;

- trajnostni razvoj in trajnostni prevoz;

- industrijska konkurenčnost.

Posebni cilji so:

- omogočiti preboj na trg tehnologijam gorivnih celic in vodika in uresničiti znatne javne koristi;

- umestiti EU na vodilni položaj na področju tehnologij gorivnih celic in vodika na svetovni ravni;

- vliti zaupanje industriji, javnim in zasebnim vlagateljem, oblikovalcem politik in drugim zainteresiranim stranem, da bodo začeli dolgoročne programe;

- vzpodbuditi nadaljnja vlaganja v RTR;

- vzpostaviti Evropski raziskovalni prostor s pomočjo tesnega sodelovanja z raziskavami na nacionalnih in regionalnih ravneh – ob upoštevanju subsidiarnosti;

- integrirati RTR&D ter se osredotočiti na doseganje dolgoročnih ciljev v zvezi s stroški, storilnostjo in trajnostjo ter premostiti kritična tehnološka ozka grla;

- spodbujati inovacije in pojav novih vrednostnih verig, vključno z MSP;

- spodbujati temeljne raziskave v industriji, na univerzah in raziskovalnih centrih;

- spodbujati sodelovanje novih držav članic in držav kandidatk;

- izvajati ustrezne socio-tehnološko-ekonomske raziskave;

- izvajati raziskave za podporo predpisom in standardom, namenjenih odstranjevanju ovir za vstop na trg, ter za podporo interoperabilnosti in izvoznim trgom, ob zagotavljanju varnega delovanja in brez oviranja inovacij;

- zagotoviti javnosti zanesljive informacije o varnosti vodika in o koristih za okolje, zanesljivost dobave, stroške energije in zaposlovanje.

Možnosti politike

Možnost „brez ukrepov na ravni EU“, kjer se financiranje RTR na evropski ravni ne bi nadaljevalo, tako da bi ostali le nacionalni in regionalni programi, se ne upošteva, saj so RTR na področju gorivnih celic in vodika vključene v 7OP kot sestavni del prizadevanj za razvoj ključnih tehnologij za prihodnje trajnostne energetske in prometne sisteme.

Druge možnosti so:

Medvladni program raziskav po členu 169

Medvladni pristop lahko pomaga odpraviti razpršenost in razdrobitev ter spodbuja kohezijo med raziskovalci. Komisija se je z zainteresiranimi stranmi posvetovala glede možnosti začetka sodelovanja po členu 169, vendar za njih to ni bila najboljša možnost zaradi počasnejšega odločanja in formalnosti v zvezi z letnim proračunom v vsaki državi članici. Država članica lahko tudi zahteva „pravično vračilo“ svojih vlaganj, postopek „od spodaj navzgor“ pa bi otežil izvajanje strategije pod vodstvom industrije. Dolgoročna strategija za gorivne celice in vodik zahteva pristop na ravni EU, za katerega tovrstni ukrep ni primeren. Ker zainteresirane strani iz industrije ne podpirajo medvladnega pristopa, se ta ne upošteva.

Nespremenjeno stanje: 7OP skupaj z nacionalnimi in regionalnimi prizadevanji ob podpori tehnološke platforme

Ta možnost je Skupnosti dobro služila več kot 20 let. OP je dobro uveljavljen, razumejo ga industrija in raziskovalci, njegova vrednost pa je že bila dokazana; je učinkovit in dobro voden, z jasnimi cilji in pričakovanimi učinki, tradicionalnim poudarkom na znanstveni kakovosti in inovacijah, preizkušenih in preskušanih finančnih strukturah in pravilih za udeležbo, zrelim pristopom do tehničnih in finančnih revizij, odprtimi in preglednimi postopki in upoštevanjem postopka medsebojnega pregleda. Vendar so prizadevanja razdrobljena po različnih temah s težavami usklajevanja. Druga možnost je združiti vse RTR na področju gorivnih celic in vodika v okvir enega direktorata ali agencije, vendar pa industrija ne bi več imela glavne vloge, dodatnost ne bi bila zagotovljena, upravni stroški ES pa se ne bi delili z industrijo v razmerju 50/50.

Ustanovitev JTI kot skupnega podjetja po členu 171

Po obširnem posvetovanju se je ta pristop izkazal kot najboljša možnost, čeprav ima tudi slabe strani. Industrija ima raje ukrep s strateško vodeno smerjo od raziskav preko razvoja in predstavitvenih dejavnosti do uveljavitve na trgu, zaradi vnaprej določenega proračuna pa lahko industrija oblikuje dolgoročne investicijske načrte. To bi industrijo spodbudilo k temu, da začne dolgoročne projekte z organizacijami za temeljne raziskave. Industrija bi ob posvetovanju z raziskovalci in ES prevzela glavno vlogo pri opredelitvi prednostnih nalog programa. Skupno podjetje bi v eni pravni osebi zbralo vsa javna in zasebna sredstva in bi bilo javno-zasebno partnerstvo, temelječe na načelih finančnih uredb Evropskih skupnosti. Ustanovni članici bi bili ES in „industrijska skupina“, ki bi enakovredno prispevali v proračun, delež ES pa bi izhajal iz tem 7OP energija, promet, materiali in okolje.

JTI bi izvajala program predkonkurenčnih RTR&P, vključno z izboljšavo materialov gorivnih celic, ravnotežjem obratov, okoljskim vplivom, integracijo ICE na področju vodika, razvojem skladiščenja vodika in omrežja, vključevanjem prenosa in proizvodnim inženiringom, obnovljivim vodikom, elektrolizo in integracijo s CCS. Izvedbeni načrt HFP poudarja štiri prednostne ukrepe inovacij in uporabe:

- gorivne celice za zgodnje trge

- gorivne celice za soproizvodnjo toplote in električne energije (SPTE)

- trajnostna proizvodnja vodika in oskrba z njim

- vozila na vodik in infrastruktura za ponovno polnjenje

Te ukrepe bi dopolnjevali celovit program vrednotenja tehnologij, analiza življenjskega cikla, prednormativne raziskave v podporo razvoju standardov in integrirane tehnične, socialne in ekonomske ocene. Obstajalo bi tesno sodelovanje z drugimi pobudami, kakršne so Inteligentna energija za Evropo, financiranje EIB za rešitve trajnostne energije in rešitve z nizkimi emisijami ogljika v državah v razvoju ter Evropski tehnološki inštitut, pa tudi z nacionalnimi in regionalnimi dejavnostmi.

Upravljanje

Skupno podjetje bi imelo upravni odbor in izvršnega direktorja, ki bi mu pomagala programska pisarna. Upravni odbor bi bil sestavljen iz šestih članov iz industrijske skupine in šestih članov iz ES. V prihodnosti bi lahko imela v upravnem odboru svoje predstavnike tudi raziskovalna skupnost. Programska pisarna bi bila odgovorna za objavljanje razpisov za zbiranje predlogov, upravljanje znanja in izobraževanje, obveščanje javnosti in dejavnosti razširjanja. Skupina držav članic in Znanstveni odbor bi nadzorovala JTI in zagotavljala usklajevanje z drugimi dejavnostmi ES ter nacionalnimi in regionalnimi ukrepi. ES bi imela pravico veta v zvezi z uporabo njenega prispevka k skupnem podjetju.

Dodatnost

Na Generalni skupščini HFP oktobra 2006 je 48 zainteresiranih strani iz industrije podalo skupno izjavo, v kateri so izrazile pripravljenost, da v naslednjih desetih letih v tehnologije gorivnih celic in vodika vložijo 5 milijard EUR. V Izjavi o obvezi z dne 18. junija 2007 so se člani industrijske skupine zavezali, da se bodo po najboljših močeh potrudili doseči cilj najmanj 3,2 milijarde EUR zasebnih vlaganj med trajanjem 7OP, kar je v primerjavi s 2,6 milijarde EUR brez JTI dodatnih 600 milijonov EUR. Zaupna raziskava zainteresiranih strani iz industrije je ocenila, da bo JTI pospešila prodor na trg za 2 do 5 let. JTI bi imela tudi učinek zgostitve na nacionalna, regionalna in zasebna vlaganja, spodbujala bi multinacionalke k ohranjanju prizadevanj RTR v EU in spodbujanju vhodnih naložb.

Analiza vplivov

Večje prednosti bi prinesla združitev vseh prizadevanj RTR&P v okvir skupnega upravljanja programa, kar bi zagotovilo dosleden pristop. Pozive za zbiranje predlogov je mogoče uskladiti s hitrostjo razvoja v posebnih sektorjih in uspešne raziskave je mogoče vključiti v naslednjo fazo predstavitvenih dejavnosti. Predstavitvene dejavnosti je mogoče načrtovati za posledično izkoriščanje, rezultate pa je mogoče vključiti nazaj v raziskave. Veliki „usmerjevalni projekti“ lahko zaprosijo za posojila Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF). Vendar pa industrijski udeleženci tvegajo izgubo preglednosti in navzkrižje interesov, ko izbirajo med financiranjem predstavitvenih dejavnosti, ki so blizu trga, in dolgoročnimi raziskavami.

Primerjava možnosti

Predvideva se, da bo proračun, namenjen iz 7OP, podoben ne glede na izbrano možnost. Glavna razlika je v tem, da bo proračun JTI vnaprej določen in pod nadzorom skupnega podjetja. Izbira možnosti JTI bi pokazala odločnost pri upoštevanju gorivnih celic in vodika, kar bi raziskovalcem in industriji vlilo zaupanje in vzpodbudilo zasebna vlaganja.

Stabilni režim financiranja, kritična masa ter osredotočen in k cilju usmerjen večletni raziskovalni program so za industrijo in raziskovalce bolj privlačni. Za JTI je značilno edinstveno dvostopenjsko učenje: znanje, pridobljeno z uporabo, se ponovno vključi v raziskave, nove raziskave pa hitro privedejo do predstavitvenih dejavnosti. Učinek dodatnosti bi zagotovil znatno višja sredstva, pospešil razvoj, skrajšal čas do uvedbe na trg in znižal stroške. Učinkovito upravljanje bi ukrepe iz celotnega spektra usmerjalo od temeljnih raziskav do predstavitvenih dejavnosti. JTI bi morala tudi povečati možnosti za mednarodno sodelovanje, in sicer v vlogi evropske osrednje točke. Upravni stroški ES bi bili zmanjšani, saj bi polovico prispevala industrija.

JTI ima več jasnih prednosti pred alternativo 7OP:

- čas do uvedbe na trg se skrajša za 2 do 5 let – poudariti je treba, kako pomembno je biti prvi na novem trgu, skupne naložbe se zmanjšajo, prag dobička se doseže prej, konkurenčni položaj zgodnjih udeležencev na trgu, vključno z MSP, pa je boljši;

- dolgoročna zaveza in jasno opredeljen proračun spodbujata zaupanje javnih in zasebnih vlagateljev;

- dodatnost: načelo sofinanciranja bo vzpodbudilo vsaj 600 milijonov EUR več kot nespremenjeno stanje, kar ustreza skoraj dvainpolkratniku zasebnih naložb v raziskave;

- doseganje ustrezno zgodnejših dobičkov pri izboljšanju energetske učinkovitosti in zanesljivosti dobave ter zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in onesnaževanja.

Nadzor in vrednotenje

Ta ocena učinka v skladu s členom 21(1) izvedbenih pravil finančne uredbe Skupnosti zagotavlja predhodno oceno stroškovne učinkovitosti, tveganj in nadzora za GCV JTI.

Pripravili se bodo pokazatelji uspešnosti za spremljanje napredka JTI in meritev učinka na konkurenčnost EU in raziskave. Za oceno dodatnosti je treba pokazatelje oceniti glede na stanje v letih pred JTI. Komisija bo Svetu predložila letno poročilo o izvajanju o napredku in finančnih sredstvih. Lahko se organizira več odprtih konferenc za medsebojne preglede, katerih namen bi bila izmenjava informacij in usklajevanje dejavnosti med JTI in drugimi ukrepi. Izvršni direktor bo izvajal nadzor in ukrepal, da bo ohrani javno in zasebno financiranje v razmerju 50/50.

Neodvisni strokovnjaki bodo izvedli vmesno oceno JTI in priporočili potrebne prilagoditve programa ter po potrebi preučili izhodno strategijo. Komisija bo rezultate ocene posredovala Svetu. Ob koncu leta 2017 bo Komisija izvedla končno oceno in rezultate predstavila Evropskemu parlamentu in Svetu.