[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 8.10.2009

COM(2009) 514 konč.

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2008 {SEC(2009) 1279}

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2008 {SEC(2009) 1279}

KAZALO

POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2008 1

1. Uvod 3

2. Pregled 3

2.1. Ozadje 3

2.2. Makrofinančna pomoč v letu 2008 3

2.3. Opis zadnjih operacij v državah upravičenkah 4

2.3.1. Zahodni Balkan 4

2.3.2. Vzhodne sosedske države 4

2.3.3. Sredozemske države 5

3. Geografska porazdeljenost in vrednotenje makrofinančne pomoči 5

3.1. Geografska porazdeljenost 5

3.2. Vrednotenja 6

3.2.1. Albanija 6

3.2.2. Srbija in Črna gora 6

4. Izboljšanje finančnega poslovodenja v državah upravičenkah: operativne ocene 7

5. Prošnje in prihodnji predlogi Komisije 7

1. Uvod

To poročilo zagotavlja splošen pregled makrofinančne pomoči EU tretjim državam, vključno z zgodovinskim ozadjem, povzetkom operacij v letu 2008, informacijami o zadnjih operacijah v državah kandidatkah, potencialnih državah kandidatkah in sosedskih državah ter statističnimi preglednicami o različnih operacijah, ki so se izvajale od leta 1990.

V to poročilo so vključeni tudi rezultati zadnjih vrednotenj, ki so bila opravljena v letu 2008. Cilj vrednotenj je oceniti učinek makrofinančne pomoči na ustrezne vidike procesa gospodarske stabilizacije in izvajanje strukturnih reform v državah prejemnicah. Napredek v tem smislu izraža tudi, v kakšni meri so bili izpolnjeni ustrezni pogoji gospodarske politike, povezani z makrofinančno pomočjo ES.

Poleg tega je Komisija v zvezi s priporočilom Računskega sodišča iz posebnega poročila iz marca 2002 o izboljševanju finančnega poslovodenja v državah upravičenkah od leta 2004 s pomočjo revizorske hiše izvedla več operativnih ocen finančnih tokov in postopkov, povezanih z makrofinančno pomočjo, v vsaki državi upravičenki. Sklepi teh ocen se ustrezno upoštevajo pri oblikovanju pogojev politike, povezanih z izvajanjem te pomoči.

To poročilo je predloženo v skladu s sklepi Sveta o makrofinančni ali izredni finančni pomoči Skupnosti tretjim državam in temelji na poročilih, predloženih v prejšnjih letih. Podrobnejše poročilo (delovni dokument služb Komisije SEC(2009) ...), ki zagotavlja gospodarske in finančne podatke v zvezi z državami upravičenkami, je objavljeno istočasno.

2. Pregled

2.1. Ozadje

Makrofinančna pomoč podpira prizadevanja držav upravičenk za politične in gospodarske reforme ter se izvaja skupaj s programi podpore Mednarodnega denarnega sklada (MDS) in Svetovne banke. Makrofinančna pomoč vključuje sklop načel, znova potrjenih v sklepih Sveta z dne 8. oktobra 2002, ki poudarjajo izreden značaj te pomoči, njeno vlogo dopolnilnega financiranja k sredstvom, ki jih zagotavljajo mednarodne finančne institucije, in njeno makroekonomsko pogojenost. V tesnem usklajevanju z MDS in Svetovno banko makrofinančna pomoč Skupnosti, prilagojena potrebam posameznih držav, podpira več tretjih držav s splošnim ciljem stabilizirati finančno stanje in vzpostaviti tržno usmerjena gospodarstva.

2.2. Makrofinančna pomoč v letu 2008

Svet ni leta 2008 sprejel nobenega novega sklepa.

Izplačila makrofinančne pomoči so znašala 25 milijonov EUR v obliki donacij za Republiko Moldavijo in 15 milijonov EUR, prav tako v obliki donacij, za Libanon.

2.3. Opis zadnjih operacij v državah upravičenkah

2.3.1. Zahodni Balkan

Kosovo

Edina operacija makrofinančne pomoči na Zahodnem Balkanu, ki se še izvaja, je donacija Kosovu za proračunsko podporo (na podlagi RVSZN 1244/99) v višini do 50 milijonov EUR, ki jo je novembra 2006 odobril Svet (Sklep Sveta 2006/880/ES, UL L 339, 6.12.2006, str. 36). Ker pogoji za izplačilo te pomoči, kot so bili dogovorjeni v Memorandumu o soglasju, podpisanem z organi decembra 2007, niso bili izpolnjeni, v letu 2008 ni bilo mogoče izplačati celotnega zneska 50 milijonov EUR in ta še vedno ni izplačan v celoti. Vendar je Komisija 11. julija 2008 na donatorski konferenci za podporo finančnim potrebam Kosova v obdobju 2008–2011, ki ji je tudi predsedovala, sprejela pogojno zavezo o dodatni makrofinančni pomoči v višini do 100 milijonov EUR, prav tako v obliki donacij za proračunsko pomoč.

Srbija in Črna gora

Svet je 2. oktobra 2008 sprejel Sklep 2008/784/ES o uvedbi ločene obveznosti Črne gore in sorazmernem zmanjšanju obveznosti Srbije v zvezi z dolgoročnimi posojili, ki jih je Skupnost odobrila Državni skupnosti Srbije in Črne gore (nekdanji Zvezni republiki Jugoslaviji) v skladu s sklepoma 2001/549/ES in 2002/882/ES[1], s čimer je Komisijo pooblastil, da z organi Črne gore podpiše ločen sporazum o posojilu. Ta sklep je le posledica neodvisnosti Črne gore od junija 2006 ter sporazuma med Srbijo in Črno goro iz julija 2006 o delitvi zunanjih obveznosti med obe ločeni državi. Ta sklep ne vzpostavlja novih obveznosti za Skupnost in nima proračunskih posledic.

Ko je bil ločeni sporazum s Črno goro o posojilu sprejet in je začel veljati, so bile kratkoročne obveznosti Srbije prilagojene z izmenjavo pisem med Komisijo in Srbijo.

2.3.2. Vzhodne sosedske države

Republika Moldavija

Komisija je leta 2008 zaključila izvajanje programa makrofinančne pomoči v višini 45 milijonov EUR, ki ga je Svet sprejel 16. aprila 2007. Drugi in tretji obrok, tj. 10 in 15 milijonov EUR, sta bila izplačana junija in decembra 2008. Program je bil del finančnega paketa v podporo dogovoru vlade z MDS na podlagi programa pomoči za zmanjševanje revščine in spodbujanje gospodarske rasti, ki je bil sprejet maja 2006 in je prenehal veljati maja 2009.

Gruzija

Programa, sprejetega januarja 2006, katerega donacije znašajo 33,5 milijona EUR, ni bilo mogoče zaključiti. V okviru tega programa je bil leta 2006 izplačan skupni znesek 23 milijonov EUR. Vendar pregleda pogojev za izplačilo tretje in zadnje tranše ni bilo mogoče zaključiti v letu 2008 (kot v letu 2007), ker eden od posebnih pogojev za izplačilo tranše ni bil izpolnjen, in sicer parlament ni sprejel zakona o organizaciji zunanje revizije, kot je bilo predvideno. Zato zadnji obrok ni bil izplačan, program pa se je prenehal izvajati. Poleg tega se je Komisija na donatorski konferenci, ki je oktobra 2008 potekala v Bruslju, zavezala k novemu programu makrofinančne pomoči Gruziji v obliki donacij v višini do 46 milijonov EUR. Pomoč je bila obljubljena v okviru mednarodnega prizadevanja za pomoč Gruziji pri odpravljanju posledic spora z Rusijo avgusta leta 2008.

2.3.3. Sredozemske države

Libanon

Komisija je decembra 2008 na podlagi programa makrofinančne pomoči, odobrenega 10. decembra 2007, izplačala prvi obrok donacije v višini 15 milijonov EUR. Program je sestavljen iz donacije v višini 30 milijonov EUR in posojila v višini 50 milijonov EUR, pri čemer se oba izplačata v dveh obrokih. Prva tranša posojila (25 milijonov EUR) je bila končno izplačana na začetku junija 2009. Druga tranša naj bi se izplačala pred koncem leta 2009, kar je odvisno od izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za to pomoč.

3. Geografska porazdeljenost in vrednotenje makrofinančne pomoči

3.1. Geografska porazdeljenost

Makrofinančna pomoč ES je namenjena podpori makroekonomske stabilizacije držav upravičenk in lajšanju njihovih plačilnobilančnih (in proračunskih) težav. Zelo uporabno vlogo ima tudi pri spodbujanju strukturne reforme. Največji obseg operacij makrofinančne pomoči je bil v državah srednje in vzhodne Evrope sprejet in izplačan v prvih letih prehoda v demokracijo in tržno gospodarstvo.

Število držav, ki jim je Skupnost namenila tako pomoč, se je z leti povečalo, ker se je vedno več sosedskih držav EU znašlo v plačilnobilančnih težavah in se zavezalo programom gospodarske reforme. To je povzročilo spremembe geografsko uravnoteženega dodeljevanja pomoči iz zgodnjih let, ko je bila večina držav upravičenk iz srednje in vzhodne Evrope. Zato se od leta 2000 makrofinančna pomoč zagotavlja izključno Zahodnemu Balkanu (73 % sklepov med letoma 2000 in 2008) in novim neodvisnim državam. Edina izjema je bilo leto 2007, ko je Svet sprejel sklep o programu pomoči za Libanon.

3.2. Vrednotenja

Komisija izvaja program vrednotenja, da bi ocenila učinek makrofinančne pomoči v vsaki državi upravičenki. Analize izvajajo zunanji svetovalci, izbrani na podlagi javnega razpisa, pod nadzorom „usmerjevalnega odbora“. Od leta 2004 je bilo izvedenih skupno sedem vrednotenj. Leta 2008 sta se zaključili dve vrednotenji za Albanijo ter Srbijo in Črno goro, katerih glavne ugotovitve so:

3.2.1. Albanija

Pri vrednotenju je bila ocenjena makrofinančna pomoč, ki jo je Evropska komisija zagotovila Albaniji v obdobju od aprila 2004 do julija 2006. Makrofinančna pomoč je bila sestavljena iz posojila v višini 9 milijonov EUR in donacije v višini 16 milijonov EUR, ki je bila izplačana v dveh tranšah.

Neto učinek na makroekonomsko stabilizacijo je temeljil na neposrednem učinku zaradi povečanja proračunskih sredstev v letih 2006 in 2007 ter posrednem učinku zaradi usmerjanja javnih plač prek bančnega sektorja, kar je omogočilo povečanje kreditne zmogljivosti. Pričakovani skupni učinek na rast BDP v obdobju 2004–2008 naj bi bil med 0,1 in 0,6 %. To spremljata nekoliko višja inflacija in rahlo slabši menjalni tečaj za lek.

Pri vrednotenju je bilo ugotovljeno, da je makrofinančna pomoč zelo omejeno, vendar pozitivno vplivala na srednje- in dolgoročne možnosti zunanje vzdržnosti Albanije. Nekatere pozitivne učinke je mogoče pripisati blagemu neposrednemu vplivu na gospodarsko rast v obdobju 2004–2008. Učinek makrofinančne pomoči na druge vidike zunanje vzdržnosti je bil zanemarljiv.

3.2.2. Srbija in Črna gora

Pri vrednotenju je bila ocenjena makrofinančna pomoč Srbiji in Črni gori v obdobju od novembra 2002 do februarja 2006.

Dodelitev makrofinančne pomoči je omogočila nekoliko bolj ekspanzionistično makroekonomsko politiko, ki je malce izboljšala gospodarsko rast. Vseeno je bil neposreden kratkoročni makroekonomski vpliv pomoči zelo majhen. Razlog za to je bil zlasti razmeroma majhen obseg pomoči. Makrofinančna pomoč bi lahko pomembneje vplivala na srednjeročne makroekonomske možnosti s pospeševanjem strukturnih reform.

Pri vrednotenju je bilo ugotovljeno, da je makrofinančna pomoč pozitivno prispevala k srednje- do dolgoročnim možnostim zunanje vzdržnosti, čeprav je bil verjetno ta neto učinek omejen in posreden. Zdi se, da je glavni kanal, prek katerega je v tem smislu delovala makrofinančna pomoč, izvajanje strukturnih reform in izboljšanje splošnega makroekonomskega upravljanja.

Vrednotenja programov makrofinančne pomoči za Gruzijo in Republiko Moldavijo še vedno potekajo, pri čemer naj bi bila končna poročila na voljo v tretjem četrtletju leta 2009. Poleg tega je bila sprejeta odločitev o izvajanju metavrednotenja, da se oceni globalni vpliv makrofinančne pomoči. Pričakuje se, da bodo prvi rezultati te študije na voljo v drugi polovici leta 2009.

4. Izboljšanje finančnega poslovodenja v državah upravičenkah: operativne ocene

Leta 2008 je bila (na Kosovu) opravljena ena nadaljnja operativna ocena. Med letoma 2004 in 2007 je bilo v državah, ki prejemajo makrofinančno pomoč (Albanija, Armenija, Srbija in Črna gora, Bosna in Hercegovina, Gruzija ter Kosovo), opravljenih sedem operativnih ocen. Delovni program za vsako operativno oceno se pripravi v sodelovanju s svetovalnim podjetjem in vključuje informacije iz razpoložljivih poročil, ki jih izdajo drugi donatorji, ter zlasti ocene javnih izdatkov in finančne odgovornosti. Misije za spremljanje stanja so potekale (v Albaniji, Armeniji, Tadžikistanu, Gruziji in na Kosovu)z namenom ocene izboljšav, uvedenih v nacionalnih upravah po prvih misijah.

Preiskave se na eni strani osredotočajo na neodvisnost centralnih bank in delovanje njihovih računovodskih oddelkov. Na drugi strani preučujejo proračunski postopek, delovanje oddelkov za državno blagajno ter oddelkov za notranjo revizijo, človeške vire in informacijsko tehnologijo na ministrstvih za finance. Preverja se tudi delovanje ustanov za zunanjo revizijo, da se oceni učinkovitost njihovega nadzora.

Sklepi operativnih ocen se sporočijo nacionalnim organom, ki lahko predložijo pripombe k analizi, vključeni v poročila.

V ocenah je bilo na podlagi analiz svetovalca za vsako državo ugotovljeno, da „je okvir za dobro finančno poslovodenje učinkovit“, vendar je svetovalec poudaril potrebo po več izboljšavah. Največje pomanjkljivosti, ugotovljene na ministrstvih za finance, so pomanjkanje enotnega zakladniškega računa, ustreznih računovodskih sistemov in pisnih postopkov ali slaba kakovost postopkov javnih naročil. Pri vsakem ministrstvu je bilo treba okrepiti zmogljivost notranjega nadzora z zaposlovanjem izkušenih revizorjev in izvajanjem posebnih usposabljanj. V nekaterih primerih se zdi, da oddelki za makroekonomske napovedi niso mogli izpolniti svoje vloge, poleg tega ustanove za zunanjo revizijo niso bile dovolj neodvisne.

Da bi izboljšali upravljanje javnih financ v državah upravičenkah, so bila nacionalnim organom predložena priporočila za odpravljanje pomanjkljivosti. Nekatera od teh priporočil se obravnavajo kot predhodni ukrepi, ki jih je treba sprejeti, preden se lahko izvede izplačilo. To velja v primeru krepitve oddelka za notranji nadzor na ministrstvu za finance ali sprejetja navodil, ki vsebujejo minimalne zahteve v zvezi z ločevanjem nalog glede na računovodske, odredbodajalske in plačilne funkcije.

Štiri leta po začetku teh operativnih ocen in kljub zamudam pri izvajanju nekaterih zahtevanih sprememb je Komisija ugotovila dejanske izboljšave na vseh ravneh upravljanja javnih financ v državah upravičenkah.

5. PROšNJE IN PRIHODNJI PREDLOGI KOMISIJE

Zaradi svetovne gospodarske in finančne krize se veliko predpristopnih in sosedskih držav srečuje z upočasnitvijo gospodarske rasti in vedno slabšim proračunskim položajem; v vsaki od teh držav nastaja precejšnja finančna vrzel. MDS je glavna institucija, ki se ukvarja s posledicami gospodarske krize, zlasti ob upoštevanju dejstva, da so se njena sredstva znatno povečala, tudi s precejšnjim prispevkom držav članic Evropske unije. Čeprav bo MDS imel glavno vlogo pri odzivu na krizo v sosedskih državah Evropske unije, financiranje, ki ga zagotavlja, morda vseeno ne bo zadostovalo za kritje potreb teh držav po zunanjem financiranju. V tem smislu bi lahko makrofinančna pomoč EU s svojim prispevkom k zmanjševanju vrzeli na področju zunanjega financiranja in ublažitvi pritiska na devizne rezerve v predpristopnih in sosedskih državah podprla gospodarsko stabilnost in reforme v tej regiji, ki je tesno povezana z EU.

Za makrofinančno pomoč EU je zaprosilo več predpristopnih ali sosedskih držav. Med predpristopnimi državami so v zadnjih mesecih za novo makrofinančno pomoč formalno ali neformalno zaprosile Srbija, Bosna in Hercegovina ter Črna gora. Možnosti za še več prošenj iz držav Zahodnega Balkana ni mogoče izključiti. Kar zadeva sosedske države, so za makrofinančno pomoč zaprosile Gruzija, Ukrajina, Armenija, pred kratkim pa tudi Belorusija in Republika Moldavija. Od držav, ki ne spadajo v neposredno soseščino EU, sta Komisijo za makrofinančno pomoč zaprosili Kirgiška republika in Tadžikistan. Za finančno pomoč EU je zaprosila tudi Islandija, ki jo je svetovna finančna kriza močno prizadela (zlom menjalnega tečaja in razpad bančnega sistema). Komisija preučuje te prošnje in bo v letu 2009 verjetno vložila formalne predloge za nove sklepe o makrofinančni pomoči za več držav prosilk.

[pic]

[pic]

[1] UL L 269, 10.10.2008, str. 8.