[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 6.11.2007

SEC(2007) 1422

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Priloga k Predlog

OKVIRNI SKLEP SVETA

o uporabi evidence podatkov o potnikih (PNR) za namene kazenskega pregona POVZETEK PRESOJE VPLIVA

{COM(2007) 654 konč.}{SEC(2007) 1453}

1. POSTOPKOVNA VPRAŠANJA IN POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI

Evropski svet je v svoji Izjavi o boju proti terorizmu iz marca 2004 Evropsko komisijo pozval, naj predstavi predlog „ za skupni pristop EU do uporabe podatkov o potnikih za namene varnosti meja in letalstva ter druge namene kazenskega pregona“. Evropska politika na tem področju je bila napovedana v Sporočilu Komisije z naslovom „ Posredovanje podatkov iz evidenc podatkov o letalskih potnikih (PNR): globalni pristop EU“ z dne 16. decembra 2003. Evropski svet je večkrat ponovil zahtevo po ukrepanju na evropski ravni v zvezi z evidenco podatkov o potnikih ( Passenger Name Record – PNR).

Službe Komisije so opravile obsežna posvetovanja z ustreznimi zainteresiranimi stranmi, in sicer državami članicami, nacionalnimi organi držav članic za varstvo podatkov, evropskim nadzornikom za varstvo podatkov, Ameriškim združenjem za zračni promet ( Air Transport Association of America ), Mednarodnim združenjem letalskih prevoznikov IACA, Združenjem evropskih letalskih prevoznikov, Evropskim združenjem regionalnih letalskih prevoznikov in Mednarodnim združenjem letalskih prevoznikov IATA.

Na začetku se je razmišljalo o možnosti, naj se vprašanje rešuje s spodbujanjem sodelovanja med državami članicami, vendar je bila ta možnost zavrnjena. Tako sodelovanje bi lahko potekalo kot izmenjava najboljših praks, vendar se šteje, da takšna možnost ne bi dosegla zaželenih ciljev povečanja varnosti in bi bila v končni fazi zelo draga.

2. OPREDELITEV TEŽAVE

Terorizem je trenutno ena izmed največjih groženj za varnost, mir, stabilnost, demokracijo in temeljne pravice, kar so vrednote, na katerih temelji Evropska unija, ter neposredna grožnja za evropske državljane. Grožnja terorizma ni omejena na točno določena geografska območja. V zadnjih letih sta Evropska unija in svet doživela njegovo geografsko širitev, kakršne dotlej nista poznala. Storilci kaznivih dejanj so v celoti izkoristili učinke globalizacije in izkoriščajo vedno več možnosti za potovanje, izmenjavo informacij in komuniciranje za opravljanje svoje dejavnosti. Države članice EU se vse bolj zavedajo potrebe po izboljšanju ravni ozaveščenosti o tej grožnji. Na tej točki se zdi primerno nadaljevati uvedbo zakonodaje o PNR, države članice pa nakazujejo, da obstaja velika potreba po tem, da EU sprejme proaktivne in ne zgolj odzivne ukrepe za učinkovit boj proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem.

Cilj te ocene učinka je oceniti, ali obstaja potreba po predlogu na ravni Evropske unije, ki bi bil usmerjen v oblikovanje skladnega pravnega okvira v zvezi z obveznostjo prevoznikov, da posredujejo podatke PNR ustreznim pristojnim organom za namene preprečevanja terorističnih kaznivih dejanj in organiziranega kriminala ter boja proti njim. Cilj takega ukrepa bi bil prispevati k zbiranju obveščevalnih podatkov o teroristih in storilcih kaznivih dejanj ter opredelitvi vedenjskih vzorcev takih oseb.

Letalski prevozniki so v skladu z Direktivo Sveta 2004/82/ES[1] pristojnim organom držav članic dolžni posredovati predhodne informacije o potnikih ( Advance Passenger Information – API), ki se uporabljajo za boj proti nezakonitemu priseljevanju. Poleg tega lahko ti organi pridobijo informacije, ki jih vsebujejo podatki PNR o potniku mednarodnega leta, iz njegove vozovnice in vstopnega kupona, ki ju mora izpolniti za namene mejne kontrole. Dodatna vrednost predloga je, da lahko pristojni organi držav članic prejmejo podatke v elektronski obliki in precej pred prihodom letala. Organi bodo tako lahko elektronsko obdelali podatke v bistveno krajšem času, kot bi bil potreben za njihovo ročno obdelavo. Od tega imajo koristi organi in potniki, saj se skrajša čas mejne kontrole.

Organi kazenskega pregona lahko uporabljajo podatke PNR na pet načinov:

- vnos podatkov PNR v sisteme opozarjanja, kar omogoča identifikacijo znanih teroristov in storilcev kaznivih dejanj;

- po identifikaciji znanega terorista ali storilca kaznivega dejanja se lahko podatki PNR uporabijo za identifikacijo drugega potnika, ki je povezan z znanim teroristom ali storilcem kaznivega dejanja. To je mogoče narediti s primerjavo podatkov PNR znanega terorista ali storilca kaznivega dejanja s podatki drugih potnikov in identifikacijo tistih potnikov, ki imajo isti naslov, številko kreditne kartice in kontaktne podatke. To je zelo koristno za pridobivanje dokazov s povezovanjem in identifikacijo pred tem nesumljivih potnikov;

- analiza podatkov PNR glede na kombinacijo lastnosti in vedenjskih vzorcev za namene priprave ocene tveganja. Kadar potnik ustreza določeni oceni tveganja, je lahko identificiran kot visoko tvegan potnik;

- primerjava podatkov PNR z obveščevalnimi podatki v zvezi s tveganjem ob določenem času za identifikacijo visoko tveganih potnikov. Če na primer obstajajo obveščevalni podatki, da je potovalna agencija v neki državi povezana s točno določeno teroristično organizacijo ali kriminalno združbo, podatki PNR pomagajo pri identifikaciji potnikov, ki so kupili vozovnice v osumljeni agenciji;

- zagotavljanje obveščevalnih podatkov o potovalnih vzorcih in povezavah po storjenem terorističnem kaznivem dejanju.

Temeljni razlog za identifikacijo neznanih visoko tveganih potnikov je, da omogoča sekundarno pregledovanje ob prihodu in nadaljnje zaslišanje s strani uradnikov za varnost ter v posebnih okoliščinah in skupaj z drugimi informacijami zavrnitev vstopa na ozemlje ciljne države. Hkrati omogoča zmanjšanje mejnih kontrol za vse druge potnike.

Med EU ter Združenimi državami in Kanado je bila sklenjena ureditev za posredovanje podatkov PNR v okviru boja proti terorizmu in nadnacionalnemu organiziranemu kriminalu, ki je omejena na potovanja z letalom. Predvideva se lahko, da bo več tretjih držav zahtevalo posredovanje podatkov PNR od letalskih prevoznikov, ki opravljajo lete iz EU.

Združeno kraljestvo, Francija in Danska so že sprejeli primarno zakonodajo za zajemanje in uporabo podatkov PNR ter zdaj razmišljajo o sekundarni zakonodaji za izvajanje nacionalnih sistemom PNR. Taki nacionalni ukrepi se razlikujejo z več vidikov.

Drugi vidiki te težave vključujejo zadovoljivo varstvo osebnih podatkov PNR in olajšanje mejne kontrole, ki postaja vse večja težava zaradi velikega števila potnikov. Elektronsko zbiranje in uporaba podatkov PNR bosta prispevala k učinkovitejšemu obvladovanju te težave. Možnost izvajanja varnostnih kontrol podatkov PNR potnikov pred prihodom v ciljno državo bo pospešilo pregledovanje potnikov na meji.

Ta težava lahko vpliva na vse državljane v EU, vlade držav članic in letalske prevoznike. Učinki so lahko neposredni, na primer žrtve terorističnega napada, in posredni, na primer učinki na družbo, gospodarstvo in prekinitve pri zagotavljanju nekaterih storitev v primeru napada, ki vpliva na zagotavljanje takih storitev in zasebnost državljanov.

Pravica EU do delovanja na tem področju je opredeljena v naslovu VI Pogodbe o Evropski uniji. Zaradi narave terorističnih groženj in groženj organiziranega kriminala so preiskave, ki jih opravljajo pristojni organi držav članic, v veliki meri odvisne od mednarodnega in čezmejnega sodelovanja. Države članice same ne morejo doseči ustrezne uskladitve pravnih obveznosti na tem področju, vključno z zagotavljanjem usklajenih kategorij podatkov o potnikih, ki bi bile naložene vsem letalskim prevoznikom, ki opravljajo lete v Evropsko unijo ali iz nje. Poleg tega bi ukrepanje na ravni EU pomagalo zagotavljati usklajene določbe o zaščiti zasebnosti, če pa bi bilo državam članicam omogočeno neodvisno sprejemanje predpisov, bi lahko bilo težje doseči uskladitev takih zaščitnih ukrepov.

3. MOŽNOSTI ZA URESNIČEVANJE POLITIKE

Predlagani ukrepi vključujejo zbiranje, obdelavo, izmenjavo in uporabo nekaterih osebnih podatkov o državljanih, ki potujejo v EU in iz nje. Ukrepi kot taki bi lahko posegali v pravico do varstva zasebnega in družinskega življenja ter varstva osebnih podatkov, kot so zaščiteni v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah in Evropski konvenciji o človekovih pravicah. Pravica do zasebnega in družinskega življenje pa ni absolutna, temveč veljajo zanjo izjeme „ zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato, da se prepreči nered ali zločin, da se zavaruje zdravje ali morala ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi“, če je vmešavanje „ določeno z zakonom“ in je „ nujno v demokratični družbi“. Ker je namen predlaganih ukrepov boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu, bi ukrepi jasno spadali v okvir teh izjem.

Ukrep bi spadal pod naslov VI Pogodbe o Evropski uniji. Do priprave te ocene učinka še ni bil sprejet predlog Komisije za Okvirni sklep Sveta o varstvu osebnih podatkov, ki se obdelujejo v okviru policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Zaradi tega mora biti cilj spoštovanje standardov varstva podatkov iz evropskih instrumentov, kot je Konvencija Sveta Evrope št. 108 o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo osebnih podatkov. V praksi bi morale vse države članice že imeti vzpostavljeno nacionalno zakonodajo, ki pokriva obdelavo podatkov s strani organov kazenskega pregona..

Cilji predloga bodo:

- boj proti terorističnim kaznivim dejanjem in organiziranemu kriminalu z uporabo podatkov PNR ter zaščita življenja in telesne celovitosti državljanov, EU kot celote in vsake države članice;

- zagotavljanje pravne varnosti prevoznikom v smislu pravnih zahtev, ki so jim naložene, pri čemer se je treba izogibati izkrivljanju notranjega trga zaradi različnih pravnih zahtev;

- varstvo temeljnih pravic državljanov, zlasti pravice do zasebnosti, ob priznavanju potrebe po širši souporabi ustreznih osebnih podatkov za namene kazenskega pregona;

- razvoj položaja EU na tem področju z namenom zagotavljanja globalnega pristopa k uporabi podatkov o potnikih v boju proti terorističnim kaznivim dejanjem in organiziranemu kriminalu.

Ocena učinka proučuje dve glavni možnosti z več spremenljivkami, in sicer možnost, da se stanje ne spreminja, in možnost predstavitve zakonodajnega predloga.

Možnost zakonodajnega predloga je razdeljena v dve podmožnosti, in sicer z decentraliziranim in centraliziranim zbiranjem podatkov o potovanjih z letalom.

Možnosti so se ocenjevale glede na svoje učinke na varnost v EU, varstvo zasebnosti, stroške prevoznikov, stroške javnih organov, odnose s tretjimi državami, konkurenco na notranjem trgu in koristi za potnike.

V oceni učinka je bilo sklenjeno, da je najprimernejša možnost zakonodajni predlog z decentraliziranim sistemom za obdelavo podatkov. Možnost za uresničevanje politike brez ukrepanja ne zagotavlja nobene dejanske krepitve izboljšanja varnosti v EU. Nasprotno, ob upoštevanju trenutnega razvoja tega področja bi ta možnost po pričakovanjih imela negativne učinke v smislu nastanka upravnih težav zaradi uporabe večjega števila različnih sistemov, večjih stroškov upoštevanja tako različnih sistemov in izkrivljanja konkurence.

Očitna prednost možnosti za uresničevanje politike z zakonodajnim predlogom je krepitev varnosti v obliki zmanjševanja tveganja pojava terorističnih napadov in organiziranega kriminala na območju EU. Poleg tega prinaša dodatne prednosti v obliki preprečevanja izkrivljanja konkurence z nalaganjem istih zahtev vsem prevoznikom, ki opravljajo lete v EU in iz nje. Stroški za prevoznike in upravno organizacijo bi bili v končni fazi precej manjši, kot če bi države članice razvile lastne sisteme. Povečale bi se koristi za potnike, saj bi se skrajšal čas, potreben za mejno kontrolo. Ne nazadnje, ta možnost za uresničevanje politike bi zagotovila uskladitev različnih vidikov sistemov za izmenjavo in uporabo podatkov PNR ter zaščitnih ukrepov, ki se zagotavljajo potnikom za namene varstva njihove pravice do zasebnosti.

Če primerjamo politiko neukrepanja in politiko predstavitve zakonodajnega predloga, ima zakonodajni predlog očitne prednosti.

Če primerjamo obe možnosti za zakonodajni predlog, ima v zvezi s povečanjem varnosti EU možnost decentraliziranega zbiranja podatkov prednosti pred centralizirano možnostjo. Možnost centraliziranega zbiranja podatkov bi vključevala veliko tveganje neuspeha, in sicer na politični ravni, ker ne bi bilo mogoče zagotoviti ustreznega sodelovanja med državami članicami, ter na praktični ravni, ker sistem ne bi deloval in ne bi bil zanesljiv.

4. NAJPRIMERNEJŠA MOŽNOST

Najprimernejša možnost nakazuje, da je nov zakonodajni predlog, ki bi se uporabljal za potovanja z letalom z decentraliziranim zbiranjem podatkov, najboljša možnost za uresničevanje politike. Ta možnost bi zagotavljala boljše načine krepitve varnosti v EU ter hkrati boljše varstvo podatkov in zmanjšanje stroškov za vzpostavitev in delovanje. Opozoriti je treba, da ni gotovo, da je ta možnost končna rešitev težave, vendar je v tem trenutku najbolj izvedljiva rešitev. Je dobro izhodišče in bo pomagala pri zbiranju izkušenj na tem novem področju. Predvideva se, da bo ta predlog ocenjen in po možnosti pozneje razširjen na širše področje uporabe. Državam članicam je treba prepustiti, da področje uporabe takega predloga na tej točki razširijo na druge načine prevoza. Poleg tega je treba zagotoviti, da države članice lahko sklepajo dvostranske ali večstranske sporazume ali ureditve za krepitev ali lajšaje določb takega predloga.

Predlog mora imeti obliko okvirnega sklepa na podlagi naslova VI Pogodbe o Evropski uniji.

Poleg tega ocena učinka proučuje različne druge parametre najprimernejše možnosti. V njej je bilo sklenjeno naslednje:

- področje uporabe predloga glede načinov prevoza: večina strani, ki so sodelovale pri posvetovanjih, se strinja, da mora biti področje uporabe predloga omejeno najprej na zračni promet z možnostjo poznejše razširitve njegovega obsega na druge oblike prevoza. Ta pristop temelji predvsem na dejstvu, da letalski prevozniki že imajo sisteme za zajemanje podatkov PNR in da bi se zato lažje uskladili s predlogom;

- geografsko območje uporabe predloga: večina strani, ki so sodelovale pri posvetovanjih, verjame, da mora biti geografsko območje uporabe predloga omejeno na lete iz tretjih držav v EU in lete iz EU v tretje države. V tej fazi se zdi nesorazmerno razširiti področje uporabe predloga na lete iz ene države članice v drugo državo članico in notranje lete v posamezni državi članici;

- uporaba in namen zbiranja podatkov PNR: zbiranje podatkov PNR je treba uporabljati samo za namene naslova VI, tj. preprečevanje terorističnih kaznivih dejanj in organiziranega kriminala ter boj proti njim;

- obdobje hrambe podatkov: dogovorjeno je bilo, da je treba za učinkovitost sistema podatke hraniti pet let, razen če so bili uporabljeni v preiskavah kaznivih dejanj ali operacijah zbiranja obveščevalnih podatkov;

- organ, ki prejema podatke PNR: večina držav članic podpira zamisel, naj podatke prejema enota za informacije o potnikih, ki bo opredeljena v vsaki državi članici, druge države članice pa podpirajo centralizirano enoto EU, ki bi prejemala podatke od prevoznikov iz vseh držav članic.

- način posredovanja podatkov: vse strani, ki so sodelovale pri posvetovanjih, dajejo prednost metodi posredovanja „push“ v primerjavi z metodo „pull“. Glavna razlika je, da pri metodi „push“ prevoznik posreduje podatke nacionalnemu organu, pri metodi „pull“ pa nacionalni organ pridobi dostop do sistema rezervacij prevoznika in vzame podatke;

- nadaljnje posredovanje podatkov PNR: večina strani, ki so sodelovale pri posvetovanjih, podpira posredovanje podatkov PNR nacionalnim pristojnim organom in pristojnim organom drugih držav članic. Nekatere države članice podpirajo tudi posredovanje podatkov pristojnim organom tretjih držav;

- varnost informacijske tehnologije: za namene varnosti posredovanja podatkov se večina strank strinja, da bi se lahko sprejeli skupni standardi šifriranja za zagotavljanje take varnosti.

Predlagani ukrep bi poleg tega vključeval določbe za svoje spremljanje in ocenjevanje.

[1] UL L 261, 6.8.2004, str. 24.