1. OZADJE

Komisija se zavzema za poenostavitev in izboljšanje izvajanja politik EU. Komisija je 8. februarja 2012, po napovedi v sporočilu z naslovom Proračun za strategijo Evropa 2020[1], sprejela Program poenostavitve za večletni finančni okvir 2014–2020[2]. Cilj programa poenostavitve je bil ugotoviti stanje glede glavnih ukrepov, ki jih je Komisija predlagala za poenostavitev in izboljšanje izvrševanja porabe EU v obdobju naslednjega večletnega finančnega okvira in spremljati napredek do končnega sprejetja zakonodajnih predlogov. V programu sta opredeljena dva temeljna elementa poenostavitve: revizija finančne uredbe[3] ter 57 sektorskih zakonodajnih predlogov, ki so podlaga za programe porabe in instrumente naslednjega večletnega finančnega okvira.

Komisija se je zavezala, da bo skozi celoten zakonodajni postopek redno spremljala napredek pri izvajanju programa poenostavitve, in sicer prek namenskega pregleda stanja (ang. scoreboard), v katerem se beležijo poenostavitveni ukrepi, ki jih je predlagala Komisija, ter tisti, ki jih je predlagal zakonodajni organ. Komisija se je zavezala tudi, da bo ta pregled redno na voljo Evropskemu parlamentu in Svetu. Cilj tega prvega pregleda stanja glede poenostavitve je poročati o napredku pri izvajanju programa poenostavitve skozi celoten zakonodajni postopek, da se zagotovi dobro utemeljeno in pregledno odločanje.

2. SPLOŠNA OCENA

Komisija izraža zadovoljstvo nad znatnim napredkom, doseženim v zvezi s predlogom nove finančne uredbe, ki vključuje številne ukrepe za poenostavitev. Evropski parlament in Svet sta dosegla politični dogovor junija 2012 po obsežnih pogajanjih. Predlog naj bi bil formalno sprejet v prvi obravnavi jeseni 2012, kar bo Komisiji omogočilo, da sprejme pravila za izvajanje finančne uredbe. Nova finančna uredba in njena izvedbena pravila naj bi začela veljati januarja 2013, pomembna izjema pa so zlasti nove določbe, ki se nanašajo na deljeno upravljanje in katerih začetek veljavnosti bo predvidoma odložen do 1. januarja 2014.

Komisija pozdravlja tudi dosežen napredek na področju sektorskih predlogov, vendar ima hkrati tudi resne pomisleke v zvezi z nekaterimi vprašanji, opisanimi v tem sporočilu.

Odgovorni poročevalci in odbori v Evropskem parlamentu so predstavili svoja poročila in stališča o stanju pogajanj glede večine predlogov Komisije, kar je osnova za pogajanja s Svetom. Evropski parlament zaenkrat še ni sprejel nobenih uradnih odločitev o spremembah. Svet je pod vodstvom poljskega in danskega predsedstva opravil obsežno delo. Na podlagi tega je Svet potrdil delni splošni pristop glede nekaterih elementov predlogov Komisije, izpustil pa je zlasti tista vprašanja, ki so neposredno povezana z izidom pogajanj o večletnem finančnem okviru in reviziji finančne uredbe.

Na tej stopnji zakonodajnega postopka je treba opraviti začasno oceno. Delo, opravljeno v Evropskem parlamentu in Svetu, kaže na pozitiven pristop k poenostavitvi, ki se v veliki meri obravnava kot eno ključnih horizontalnih vprašanj naslednjega programskega obdobja. Razen nekaj pomembnih izjem (primer je program Fiscus, opisan v nadaljevanju) so zakonodajni predlogi v obeh institucijah dobili široko politično podporo glede ciljev poenostavitve. Številni ključni elementi poenostavitve so bili potrjeni, uvedeni pa so bili tudi novi elementi.

Po drugi strani je bila pri nekaterih pomembnih vprašanjih poenostavitev vsebinsko oslabljena, ker so bile predlagane rešitve usmerjene na določene geografske regije EU ali namenjene posameznim ukrepom oziroma akterjem, ali pa zaradi postopkovnih zapletov pri odločanju. Če bi bili predlogi sprejeti, bi takšna odstopanja od prvotnih predlogov Komisije znatno zmanjšala področje uporabe in učinek poenostavitve (glej točko 3 in Prilogo).

Evropska komisija ima resne pomisleke glede naslednjih sprememb:

bolj zapleteni postopki odločanja za izvajanje programov, ki bi povzročali velike zamude pri izvajanju programov EU,

preveč podrobno določeni načini izvrševanja proračuna (posebne zgornje meje, fiksni zneski za posamezne ukrepe), ki bi omejili operativno prožnost Komisije, potrebno za nemoteno in učinkovito izvajanje programov,

preveč podrobno določeni načini uporabe finančnih instrumentov na ravni temeljnega akta, ki bi zmanjšali potrebno prožnost za njihovo izvajanje in v nekaterih primerih vplivali na njihovo učinkovitost, zlasti z omejevanjem ponovne uporabe vrnjenih sredstev.

Skupna značilnost teh neželenih sprememb je, da omejujejo operativno prožnost ukrepanja Komisije kot upravljavca proračuna EU. Nasprotno pa je Svet predlagal obsežnejšo poenostavitev na področju deljenega upravljanja v korist uprav držav članic. Natančneje, številna stališča, ki jih je izrazil Svet, denimo v zvezi s predlogom uredbe Komisije o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja ter Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema skupni strateški okvir (v nadaljnjem besedilu: skladi skupnega strateškega okvira)[4], dajejo bolj proste roke državam članicam (npr. enostavnejši postopki za načrtovanje programov in poročanje, prožnejša pravila o upravičenosti ter manj strogi nadzorni in revizijski postopki).

Komisija nasprotuje tistim elementom, ki jih je uvedel Svet, ki: a) bi lahko ogrozili gospodarnost, učinkovitost in uspešnost proračunske porabe in povzročili višje stopnje napak ter b) uvajajo take spremembe v ureditev glede poročanja, da ne omogočajo stalnega spremljanja in pravočasnih upravljavskih odločitev ter vplivajo na zagotovilo Komisije.

To še zlasti velja, kadar se pristojnosti Komisije na področju spremljanja in revizije omejijo na ad hoc način, kar vpliva na njeno zmožnost učinkovitega spremljanja in ocenjevanja porabe sredstev EU in poročanja o njej, hkrati pa Komisija ostaja odgovorna za te dejavnosti, oziroma kadar predlagani revizijski postopki ne zagotavljajo nujno zanesljivih in primerljivih podatkov po državah članicah in tako slabijo zagotovilo na ravni EU (npr. uvedba nestatističnega vzorčenja za kohezijsko politiko).

Poleg tega pristop k poenostavitvi, ki se uporablja v Svetu in v različnih poročilih odborov Evropskega parlamenta, ni vedno dosleden, saj v nekaterih primerih daje prednost sedanjemu stanju pred jasno poenostavitvijo. Svet na primer nasprotuje predlogom Komisije iz horizontalne uredbe na področju skupne kmetijske politike[5], s katerim bi omejili število plačilnih agencij na eno agencijo na državo članico oziroma regijo, in predlogu za obvezno združitev funkcij upravljanja in potrjevanja za primerljive majhne programe v okviru evropskega teritorialnega sodelovanja[6]. Po mnenju Komisije je ta pristop v nasprotju s prizadevanji za dejansko poenostavitev upravnih struktur in postopkov, tako na evropski kot na nacionalni ravni.

Komisija meni, da bodo morale biti institucije posebno pozorne, da v končnih zakonodajnih aktih ne bo nedoslednosti.

Komisija predstavlja ta pregled stanja ob upoštevanju navedenega pomisleka in z namenom, da ostanejo institucije osredotočene na poenostavitev. Sporočilu je priložena kratka konsolidirana razpredelnica, v kateri so povzeti glavni elementi, ki vplivajo na poenostavitev. Podrobne informacije o napredku pri poenostavitvi po posameznih področjih bodo na voljo med razpravami z Evropskim parlamentom in Svetom.

3. RACIONALIZACIJA PROGRAMOV

3.1 Zmanjšanje števila programov

Sozakonodajalca sta pozitivno sprejela predlagano zmanjšanje števila programov (od leta 2014 naj bi jih bilo 22 manj) z vzpostavitvijo združenih programov. Ena od pomembnih izjem je združeni program, ki ga je Komisija predlagala na področju obdavčitve in carine (program „Fiscus“)[7]. Oba zakonodajalca sta zahtevala, da se ta program razdeli in vrne v sedanje stanje, zlasti zaradi ohranjanja posebnih pooblastil ločenih upravnih struktur v državah članicah in odborov Evropskega parlamenta, pristojnih za carino in obdavčitev. .

Komisija je prepričana, da je združevanje ločenih programov v enoten okvir učinkovit način za poenostavitev, ki omogoča sinergije in skupno izvajanje pravil in postopkov.

Komisija zlasti meni, da bi enoten program za carino in obdavčitev okrepil poenostavitev in skladnost zaradi strukturnih podobnosti obeh komponent, hkrati pa ohranil posebnosti carinskih in davčnih elementov. To ne bi koristilo le upravičencem do sredstev EU, ampak bi pomagalo racionalizirati tudi upravne postopke za izvajanje programov EU. Vendar je Komisija zaradi stališč Evropskega parlamenta in Sveta 29. avgusta[8] sprejela dva ločena zakonodajna predloga.

3.2 Izboljšanje skladnosti in jasnosti pravil

- Finančna uredba

Sprememba finančne uredbe vključuje pomembne ukrepe za poenostavitev, ki bodo prinesli neposredne koristi zainteresiranim stranem, saj se bodo uporabljali pri izvajanju vseh programov razen programov v okviru deljenega upravljanja. Glavne prednosti vključujejo krajše plačilne roke, večjo predvidljivost porabe EU prek večletnih programov dela, odpravo obveznosti upravičencev do donacij, da morajo vrniti dohodek od obresti na predhodno financiranje, poenostavljene načine obračunavanja stroškov pri donacijah, ki zmanjšujejo upravno breme za pogodbe in donacije majhne vrednosti, ter elektronsko komuniciranje z upravičenci in organi.

- Sektorska pravila

Komisija pozdravlja prizadevanja Evropskega parlamenta in Sveta za zagotovitev skladnosti med sektorskimi predlogi in spremembo finančne uredbe. Rezultati spremembe finančne uredbe še niso na voljo, medtem pa so bila finančna pravila, vključena v sektorske akte, na splošno potrjena. To je bistveno, saj nova finančna uredba določa strožje zahteve po skladnosti sektorskih predpisov s finančno uredbo (člen 2 finančne uredbe) ter ne dopušča nobenih izjem od skupnih načel in določa, da morajo biti predlogi odstopanj od finančne uredbe (vključno z izvedbenimi pravili) posebej utemeljeni in označeni. Kljub temu Komisija ugotavlja, da se na nekaterih področjih poskuša vključiti v temeljne akte preveč podrobna pravila, ki bodo, če bo akt sprejet, ovirala nemoteno izvajanje in zmanjšala skladnost celotnega zakonodajnega okvira. Komisija je še zlasti zaskrbljena nad namero uvedbe posebnih ali prepodrobnih določb v pravila za sodelovanje in razširjanje, ki se uporabljajo za program „Obzorje 2020“[9] (v nadaljnjem besedilu: pravila za sodelovanje v programu „Obzorje 2020“), in v predlagani program „LIFE“[10], saj je na teh področjih potrebna temeljita poenostavitev in jo je Komisija tudi predlagala.

– Združevanje različnih instrumentov znotraj enotnega okvira

Uvedbo enotnih sektorskih okvirov sta Evropski parlament in Svet na splošno sprejela pozitivno (zlasti v zvezi s skladi skupnega strateškega okvira, horizontalno uredbo o financiranju in spremljanju skupne kmetijske politike, programi „Obzorje 2020“[11], „Erasmus za vse“[12] in „Ustvarjalna Evropa“[13] ter skupnimi izvedbenimi pravili „instrumentov za zunanje ukrepanje“[14]). To usmeritev bi bilo treba ohranjati skozi celoten zakonodajni postopek.

Parlament in Svet sta pozitivno sprejela tudi predlagano uporabo medsektorskih pristopov, ki bodo omogočili poenostavitev pravnega okvira EU (predvsem kar zadeva instrument za povezovanje Evrope[15], ki zagotavlja skladen in pregleden pristop k financiranju projektov EU na področju energetske, prometne in telekomunikacijske infrastrukture). To bi zagotovilo varnost in s tem velik potencial za privabljanje financiranja zasebnega sektorja v večjem obsegu ter omogočilo učenje iz izkušenj in izmenjavo najboljših praks med sektorji, s tem pa tudi večjo učinkovitost in uspešnost financiranja EU v vseh sektorjih.

– Vključevanje prednostnih področij

Komisija pozdravlja zavezanost držav članic in evropskih institucij, da bodo omogočile uresničevanje ciljev strategije Evropa 2020, saj je to v sedanjih gospodarskih razmerah ključno. Predlagano vključevanje prednostnih področij, kot so učinkovita raba virov, podnebne spremembe, okolje ter energetska varnost in učinkovitost, v različne programe je namenjeno spodbujanju sinergij pri uporabi sredstev EU. Ta pristop naj bi zagotovil večjo skladnost, poenostavitev in stroškovno učinkovitost porabe, kar bo koristilo končnim upravičencem (npr. MSP).

Kar zadeva kohezijsko politiko, Komisija ugotavlja široko politično voljo, da se zagotovi večja prožnost predlaganega okvira tematske osredotočenosti (skladi skupnega strateškega okvira). V okviru skupne kmetijske politike pa se države članice zavzemajo za manj strogo vključevanje prednostnih področij in ciljev Unije v načrtovanje programov razvoja podeželja. Razlogi za takšna stališča so razumljivi, saj bi tako lahko bolje upoštevali posebne okoliščine in potrebe držav, vendar je treba opozoriti, da bi lahko pristop „po naročilu“ namesto enotnih in preprostih pravil za vse države članice povzročil razvodenitev porabe EU in bi lahko celo ogrozil osredotočenost na cilje strategije Evropa 2020.

V zvezi s skupno kmetijsko politiko in uredbo o neposrednih plačilih[16] so cilji reforme skupne kmetijske politike, namenjeni „ekologizaciji“, ki so ena glavnih prednostnih nalog skupne kmetijske politike po letu 2013, načeloma prejeli široko podporo evropskih institucij, držav članic in drugih partnerjev. Vendar pa je Svet le delno podprl predloge Komisije za konkretne ukrepe za doseganje ciljev ekologizacije, saj države članice menijo, da so tehnični načini za izvedbo ekologizacije prezapleteni. Nekatere države članice so zahtevale, da se ukrepi za ekologizacijo ponovno opredelijo in da se razširijo odstopanja od treh predlaganih zahtev (diverzifikacija posevkov, trajno travinje in območja z ekološko usmeritvijo), da bi se bolje upoštevale posebne razmere v državah članicah in njihove posebne potrebe. Dansko predsedstvo Sveta in poročevalec Evropskega parlamenta sta predlagala spremembe, katerih cilj je omejitev zahtev za ekologizacijo, na primer s povišanjem pragov in razširitvijo opredelitev. Predlagala sta tudi dodatne možnosti, da bi se kmetije po definiciji štele za ekološke. Poleg tega je več držav članic izrazilo pomisleke v zvezi s predlaganim povečanjem osnove za izračun pomoči v okviru drugega stebra (razvoj podeželja) ter v zvezi z možnostjo uporabe upravnih kazni za neskladnost z zahtevami za ekologizacijo, ki bi presegale „zeleno“ plačilo. V skladu s spremembami, ki jih je predlagal poročevalec Evropskega parlamenta v zvezi s predlogom horizontalne uredbe na področju skupne kmetijske politike, neupoštevanje zahtev v zvezi z ekologizacijo ne bi smelo vplivati na osnovno neposredno plačilo. Tako bi bila ekologizacija za kmete dejansko prostovoljna.

Komisija je še vedno pripravljena razpravljati o morebitnih prilagoditvah njenih tehničnih predlogov, vendar poudarja potrebo po oblikovanju učinkovitega, homogenega in izvedljivega mehanizma za ekologizacijo, ki bo ohranil cilj, da mora biti 30 % neposrednih plačil vezanih na okolju in podnebju prijazne prakse.

3.3 Osredotočenost na jasne prednostne cilje in kazalnike

Cilj Komisije je olajšati oceno učinka ukrepov EU, potem ko so k temu večkrat pozvale države članice in evropske institucije. Glede na omejena javnofinančna sredstva je potreben odgovoren pristop k prednostnim nalogam politik, ki bo omogočal doseganje optimalne dodane vrednosti EU. Komisija je tako predlagala omejeno število jasnih prednostnih ciljev, povezanih z ustreznimi seznami kazalnikov in zastavljenih ciljev ter posebnim okvirom uspešnosti za več politik, ter pripadajoče pozitivne spodbude in preventivne ukrepe, ki naj bi zagotovili, da bodo rezultati doseženi (skladi skupnega strateškega okvira, instrumenti za zunanje ukrepanje).

Ta pristop je prejel široko podporo Evropskega parlamenta in Sveta.

Vendar Komisija poudarja, da v več primerih tudi opredelitev prednostnih ciljev postane manj jasna, če se dodajo novi cilji (na primer program „Zdravje za rast“), kazalniki pa šibkejši, če so manj neposredno vezani na rezultate programa, kar zmanjšuje osredotočenost na rezultate in vidno dodano vrednost proračuna EU (na primer pri programu varstva potrošnikov[17] in programu„COSME“[18] ali pri instrumentih zunanjega ukrepanja). Poleg tega so bili dodani nekateri kazalniki, za katere bi bilo zbiranje podatkov zelo drago, in nekateri cilji so bili postavljeni nerealno visoko.

Komisija ugotavlja tudi nekatere pozitivne elemente mehanizma tematske osredotočenosti v okviru skladov skupnega strateškega okvira, ne strinja pa se z oslabitvijo nekaterih pomembnih elementov v okviru kohezijske politike, kot je predlog Sveta, da bi črtali minimalno dodelitev za Evropski socialni sklad (zlasti glede na to, da se je treba spoprijeti z visokimi stopnjami brezposelnosti in podpirati ljudi), da bi vsebinsko izpraznili poudarek na zmanjšanju revščine in spodbujanju socialne vključenosti ter da bi omogočili financiranje osnovne infrastrukture v bolj razvitih regijah.

Komisija ugotavlja široko politično voljo, da se omogoči večja prožnost predlaganega okvira tematske osredotočenosti (v nadaljnjem besedilu: skladi skupnega strateškega okvira).

Komisija nasprotuje občutni omilitvi zahtev v zvezi s tematsko osredotočenostjo v okviru kohezijske politike, saj bi to lahko resno zmanjšalo uspešnost politike.

Komisija prav tako ugotavlja, da si sozakonodajalca na splošno prizadevata za racionalizacijo in poenostavitev zahtev glede poročanja, ki jih morajo izpolnjevati nacionalni organi (letna poročila o izvajanju, poročila o napredku, zbiranje in pošiljanje finančnih podatkov, datum za predložitev letnih izjav o upravljanju) in ki se uporabljajo pri ocenjevanju uspešnosti. Komisija večinoma podpira ta prizadevanja, da bi zagotovila, da se bistveni podatki o napredku in uspešnosti lahko dajo na voljo brez nepotrebnega odlašanja ter se s tem omogoči spremljanje napredka in podpora upravljavskim odločitvam. Vendar pa Komisija opaža, da se Svet kljub doseženi poenostavitvi nagiba k podaljševanju rokov za predložitev poročil. S tem se uporabnost poročil za potrebe spremljanja in upravljanja zmanjša, saj so podatki že zastareli, ko jih Komisija prejme.

Glede na pomen, ki ga vse institucije pripisujejo izboljšanju merjenja uspešnosti in poročanja v skladu s členom 318 PDEU (finančno poročilo), je ključno, da imajo novi finančni programi zanesljive, usklajene in primerljive mehanizme spremljanja, ocenjevanja in poročanja. Manj strogi cilji, kazalniki ali zahteve za poročanje v posameznih zakonodajnih predlogih lahko ogrozijo kakovost poročanja v skladu s členom 318.

Komisija upa, da bodo ta vprašanja pri pogajanjih z obema vejama zakonodajnega organa ponovno obravnavana ter da bo s konstruktivnim dialogom med institucijami EU mogoče doseči učinkovit in bolj uravnotežen pristop.

O predlagani uvedbi rezerve na podlagi doseženih rezultatov za sklade skupnega strateškega okvira (5 % sredstev, dodeljenih posameznemu skladu skupnega strateškega okvira in državi članici) se je v Svetu veliko razpravljalo, saj so mnoge države članice še vedno skeptične do predlagane ureditve. Vodilni odbor Evropskega parlamenta (REGI) je rezervo na podlagi doseženih rezultatov zavrnil z utemeljitvijo, da bi taka rezerva lahko oblikovalce politik napeljala, da bi določili laže dosegljive cilje in tako zavarovali sredstva. Komisija se s tem ne strinja. Poleg tega ta pristop ni skladen s stališčem Parlamenta in Sveta v zvezi z instrumentom IPA II, pri katerem obe instituciji podpirata uvedbo 5- (ali več) odstotne rezerve na podlagi doseženih rezultatov za nagrajevanje najuspešnejših držav.

Komisija pozdravlja dejstvo, da je Svet priznal potrebo po okrepljeni usmerjenosti v rezultate in se je po uvedbi nekaterih varoval glede odložitve plačil in finančnih popravkov strinjal z določitvijo jasnega okvira uspešnosti za sklade skupnega strateškega okvira. Komisija poudarja, da bi bilo treba okvir uspešnosti določiti na podlagi dialoga med posamezno državo članico in Komisijo ob upoštevanju preteklih izkušenj in tako zagotoviti, da so mejniki in zastavljeni cilji so realni. Komisija meni, da so za podporo na uspešnosti temelječemu pristopu k izvajanju skladov skupnega strateškega okvira potrebne tako pozitivne spodbude kot preventivni ukrepi (možnost odložitve plačil in uporabe finančnih popravkov). Glede predloga za uvedbo makroekonomske pogojenosti za sklade skupnega strateškega okvira so pomisleke izrazile tako nekatere države članice v okviru Sveta kot tudi Evropski parlament.

Komisija meni, da je makroekonomska pogojenost dejansko močan instrument, s katerim lahko kohezijska politika ostane osredotočena na rast in gospodarski razvoj v skladu s cilji strategije Evropa 2020, in da bo povečala učinek odhodkov, če bodo ti tesneje vezani na trdne makroekonomske pogoje v državah članicah prejemnicah.

Komisija opozarja tudi, da bo v celoti upoštevala potrebo po spoštovanju načela sorazmernosti na vseh stopnjah postopka in da predlagani mehanizem temelji bolj na spodbudah kot sankcijah.

Vendar naj bi bila načelna odločitev glede teh dveh vprašanj (rezerva na podlagi doseženih rezultatov in makroekonomska pogojenost) sprejeta v okviru pogajanj o večletnem finančnem okviru in jo bo treba pozneje ustrezno prenesti v uredbo o skladih skupnega strateškega okvira.

3.4 Uporaba poenostavljenih instrumentov odločanja

Pri oblikovanju sektorskih pravil je Komisija predlagala, da se nove zakonodajne določbe določijo z uredbo in ne sklepom. Uredba določa enoten sklop pravic in obveznosti za evropske državljane in tako zagotavlja višjo stopnjo pravne varnosti. Glede tega imata pomisleke tako Evropski parlament kot Svet.

Ob upoštevanju hierarhije predpisov in zaradi poenostavitve zakonodaje EU člen 290 PDEU določa možnost prenosa pooblastil z zakonodajnega organa na Komisijo za sprejemanje delegiranih aktov, ki dopolnjujejo ali spreminjajo nebistvene elemente zakonodajnih aktov. V skladu s členom 291 PDEU je treba sprejeti izvedbene akte, če so potrebni enotni pogoji za izvajanje. Na tej podlagi je Komisija predlagala uporabo delegiranih aktov kot najučinkovitejšega načina za sprejemanje dopolnitev ali sprememb nebistvenih elementov temeljnih aktov, saj zagotavljajo potrebno prožnost, da se lahko upoštevajo operativne potrebe, hkrati pa zagotavljajo ustrezen nadzor s strani obeh vej zakonodajnega organa. Komisija poziva, da se pri izbiri najprimernejše pravne oblike za zadevne določbe uporabi skupni pristop, ki izhaja iz Pogodbe in objektivne narave zadevne zakonodaje.

Komisija je zaskrbljena zaradi različnih stališč Sveta in Evropskega parlamenta glede uporabe delegiranih in izvedbenih aktov ter obe instituciji poziva k bolj uravnoteženemu pristopu do navedenih horizontalnih vprašanj ob polnem spoštovanju Pogodbe in posebnih pooblastil vsake institucije. Komisija poudarja potrebo po: i) omejitvi pravnih določb v temeljnih aktih na bistvene elemente zakonodaje, ii) zagotavljanju najmanjše potrebne prožnosti za prilagajanje na nepredvidene dogodke na podlagi praktičnih izkušenj, iii) izogibanju nepotrebni zapletenosti in mikroupravljanju v postopku odločanja.

Komisija bo še naprej zelo pozorna in bo vztrajala, da je treba:

uporabljati izvedbene akte za sprejemanje letnih delovnih programov in okvirnih programskih dokumentov, ki se nanašajo na instrumente zunanje pomoči,

preprečiti, da se v zakonodajni akt vključijo elementi proračunskega mikroupravljanja, kot so podrobne posebne zgornje meje ali fiksni zneski za posamezne ukrepe,

izogibati se uporabi postopkov v odboru („komitologija“)[19] za posamezne sklepe o izbiri in dodeljevanju donacij.

Delegirani akti, ki jih je načeloma predlagal Evropski parlament, so zelo neprimerni za sprejemanje letnih delovnih programov. Letne delovne programe ureja finančna uredba in jih je treba sprejeti hitro, da se lahko začne faza izvrševanja proračuna in se lahko objavijo razpisi za zbiranje predlogov. Trenutno jih sprejema Komisija, običajno po postopku „komitologije“. Uporaba bolj zapletenega postopka delegiranih aktov bi povzročila neupravičeno dolge zamude pri izvajanju programov, nad čemer se upravičenci pogosto pritožujejo. Obveznost predhodnega posvetovanja z zainteresiranimi stranmi pred sprejetjem letnih delovnih programov, ki so jo v nekaterih primerih predvideli poročevalci v Evropskem parlamentu (npr. za programa „Cosme“ in „Zdravje za rast“), bi izvajanje še dodatno zavlekla. Vendar razlik v pristopu sozakonodajalcev glede uporabe izvedbenih aktov ne bi smeli premoščati z vključitvijo zadevnih določb v temeljni zakonodajni akt, saj bi to zapletlo zakonodajni postopek. S tem bi Komisija izgubila potrebno prožnost pri tekočem upravljanju, izvajanje programov bi se nesorazmerno zavleklo, vsekakor pa bi to poseglo tudi v institucionalno pristojnost Komisije za izvrševanje proračuna.

Nujnost uporabe izvedbenih aktov za sprejemanje okvirnih programskih dokumentov je eden ključnih elementov v okviru instrumentov zunanjega ukrepanja. Programski dokumenti, v katerih so določena prednostna področja ali področja ukrepanja po državah, pričakovani rezultati in okvirne dodelitve sredstev, so izvedbeni sklepi. Pomembno je, da je pri sprejemanju in spreminjanju teh dokumentov omogočeno nezapleteno in pravočasno odločanje. Če bi se ti dokumenti in njihove spremembe sprejemali v obliki delegiranih aktov, kot je predlagal Evropski parlament, bi to izničilo pomembne cilje učinkovitosti, prožnosti in poenostavitve. Nemogoče bi bilo pravočasno prilagajati finančno pomoč (spreminjajočim se) potrebam in zmogljivostim držav upravičenk.

Predlagana uvedba podrobnejših posebnih zgornjih meja ali zneskov finančnih sredstev v temeljni akt bi zapletla in zavlekla finančno poslovodenje.

Določitev zneskov za posamezne cilje in ukrepe, zlasti za programe, ki jih upravlja Komisija, je vrsta „mikroupravljanja“, ki ni prilagojena potrebam tekočega upravljanja proračuna (Svet je to npr. predlagal za programe „instrument za povezovanje Evrope“, „Evropa za državljane“[20] in „Erasmus za vse“, Evropski parlament pa v nekaterih poročilih odborov, npr. o programu za varstvo potrošnikov). Položaj postane še bolj zapleten, če je takšna podrobna razčlenitev proračunskih dodelitev predvidena vsako leto (to je npr. predlagal poročevalec za program „Fiscus“). Podrobna razčlenitev sredstev bi morala biti še naprej navedena v oceni finančnih posledic, ki je priložena zakonodajnemu predlogu, kakor je predlagala Komisija. Podobno bi na praktično izvajanje programov zelo negativno vplivala tudi uporaba ločenih proračunskih vrstic za posamezne cilje, zlasti za manjše programe.

Uporaba „komitologije“ za sprejemanje posameznih sklepov o izbiri in dodelitvi donacij ni primerna. Ti sklepi so zgolj upravni sklepi, ki jih trenutno sprejemajo odredbodajalci Komisije na podlagi prenosa neposredno na podlagi letnih delovnih programov; te pa sprejme kolegij komisarjev po postopku „komitologije“. Poleg tega praksa kaže, da ti sklepi niso sporni. Uporaba „komitologije“ za te sklepe bi bil neučinkovit, pretirano nesorazmeren in birokratski postopek (zlasti za donacije majhne vrednosti) brez dodane vrednosti, ki pa bi ustvaril dodatne upravne stroške. Komisija prav tako opozarja na neprimernost uporabe „komitologije“ za sprejemanje smernic Komisije (na primer za program „Ustvarjalna Evropa“). To ne bi bilo v skladu s Pogodbo, saj člen 291 določa, da se izvedbeni akti uporabljajo, če so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov. Smernice ne morejo zagotavljati enotnih pogojev, saj niso pravno zavezujoče.

4. Poenostavljeni izvedbeni mehanizmi in postopki

4.1 Jasna in skladna pravila o upravičenosti stroškov

Države članice so Komisijo večkrat opozorile, da je potrebna večja prožnost pri dostopu do programov EU ter njihovi uporabi ali izvajanju. Z drugimi besedami, pri deljenem upravljanju države članice dajejo prednost pristopu „po meri“ ali „po naročilu“ pred enotnim pristopom. Podobne zahteve so bile izražene tudi v Evropskem parlamentu, saj to omogoča, da se upoštevajo nacionalne, regionalne, lokalne ali sektorske potrebe. To velja tudi za neposredno centralizirano upravljanje v okviru programa „Obzorje 2020“ (primer: ena od predlaganih sprememb pravil za sodelovanje v programu „Obzorje 2020“ uvaja različne stopnje financiranja glede na vrsto upravičenca in dejavnosti). Komisija poudarja, da bi splošna uporaba takega pristopa znatno zmanjšala prednosti poenostavitve za sodelujoče partnerje na vseh ravneh – nacionalni, lokalni ali ravni končnih uporabnikov.

V tem okviru pravilo glede upravičenosti DDV, dogovorjeno v okviru spremembe finančne uredbe, določa DDV kot upravičen strošek, če v skladu z nacionalnim pravom ni izterljiv in ga je plačal upravičenec, ki ne spada med osebe, ki niso davčni zavezanci v skladu z opredelitvijo iz člena 13(1) Direktive 2006/112/ES.

Komisija je zaskrbljena zaradi zahtev, da bi bilo treba to pravilo uporabljati za vse upravičence in vse programe, zlasti za javne organe, ki so upravičenci velikih infrastrukturnih projektov (instrument za povezovanje Evrope, skladi skupnega strateškega okvira). To bi zmanjšalo učinkovitost proračuna EU, saj bi se znatni zneski proračuna EU porabili za izravnavo nekaterih fiskalnih odločitev držav članic, hkrati pa bi obstajalo tudi tveganje, da bi bilo za ukrepe dodeljenih preveč sredstev.

Zato je Komisija v svojih predlogih za instrument za povezovanje Evrope in uredbe o skupnih določbah predlagala omejitve za upravičenost DDV, o katerih so bili kljub temu izraženi pomisleki.

4.2 Poenostavljene oblike donacij

Svet in Evropski parlament sta v celoti podprla predloge Komisije v zvezi s poenostavljenimi oblikami financiranja in uvedbo poenostavljenega režima za donacije nizkih vrednosti (do 60 000 EUR) v finančno uredbo. Tudi novi režim nagrajevanja, vključno z nagradami za spodbujanje, ki imajo potencialni učinek finančnega vzvoda, je bil končno vključen v finančno uredbo, pod pogojem, da bo proračunski organ ustrezno obveščen o vrednosti nagrad, ki presegajo 1 milijon EUR.

Svet in Evropski parlament sta na splošno podprla predloge Komisije za lažjo uporabo poenostavljenih načinov obračunavanja stroškov pri donacijah v okviru deljenega upravljanja, vendar sta v nekaterih primerih oba povišala zgornje meje in pragove za upravičenost (primeri: pavšalno financiranje za posredne stroške pri skladih skupnega strateškega okvira), uvedene pa so bile tudi nove možnosti za poenostavljen izračun stroškov (primer: standardni izračun stroškov za zaposlene v skladih skupnega strateškega okvira), in sicer brez ustrezne analize vseh ustreznih podatkov ali praktičnih posledic.

Komisija se ne strinja z možnostjo obračunavanja dejanskih stroškov, ki je bila predvidena kot alternativa poenostavljenemu izračunavanju stroškov, saj bi to oslabilo učinek poenostavitve, in vztraja, da je treba obvezno uporabljati izključno poenostavljene oblike donacij (primer: pravila za sodelovanje v programu „Obzorje 2020“, manjše donacije v okviru ESS).

Kar zadeva skupno kmetijsko politiko, je Svet pozitivno sprejel predlagano shemo osnovnega plačila kot pomembno poenostavitev, vendar so bili izraženi nekateri pomisleki glede nemotenega prehoda s sedanjega na prihodnji sistem. Predlaganih je bilo več odstopanj od predlogov Komisije (možnost ohranitve sedanjih pravic do plačila; možnost prehoda z regionalnega na nacionalni model). Komisija proučuje ta vprašanja.

4.3 Poenostavitev postopkov javnega naročanja

Pravila javnega naročanja, ki se uporabljajo za programe EU, so usklajena z ustreznimi direktivami EU o javnih naročilih, ki se uporabljajo v državah članicah. Poenostavitev bo omogočila nekatere izboljšave. Tako se bodo jamstva zahtevala šele po opravljeni oceni tveganja, postopki za javne razpise, katerih vrednost ne presega pragov, določenih v direktivah, pa so bili poenostavljeni.

4.4 Prehod na elektronsko upravljanje

Nova finančna uredba omogoča državam članicam, institucijam EU in njihovim partnerjem, da sprejmejo konkretne ukrepe za prehod na e-upravljanje, saj je razširila možnosti (predložitev vlog za donacije in njihovo upravljanje, vključno z elektronskim podpisovanjem sporazumov o donacijah, e-razpisi) in okrepila cilje na tem področju.

Komisija ne podpira predloga Sveta, da se rok za izvedbo projekta „e-kohezija“ v državah članicah prestavi z 31. decembra 2014 na 31. december 2016 (skladi skupnega strateškega okvira). E-kohezija je pomemben element programa poenostavitve, zato bi taka zamuda zmanjšala koristi e-kohezije v smislu zmanjšanja upravnega bremena za upravičence. Poleg tega je rok, določen za leto 2014, usklajen z digitalno agendo. Enako velja za načrte Sveta, da se črta zahteva za vzpostavitev elektronskega informacijskega sistema za spremljanje in vrednotenje programov razvoja podeželja.

4.5 Sorazmernejši in stroškovno učinkovitejši nadzor

Predlogi Komisije glede revizijskih in nadzornih postopkov vključujejo pristop, ki temelji na tveganju. Komisija ugotavlja splošno zahtevo po večji sorazmernosti na vseh ravneh in težnjo po omejevanju pristojnosti Komisije pri spremljanju in reviziji v okviru deljenega upravljanja (zlasti kmetijska in kohezijska politika).

Komisija nasprotuje omejitvam pri reviziji in nadzoru, ki jih je vnesel Svet, saj bi lahko ogrozile zagotovilo Komisije (primeri: skladi skupnega strateškega okvira, skupna kmetijska politika).

Komisija je takim spremembam svojih predlogov dosledno nasprotovala, saj bi znižale raven zagotovila, ki ga lahko dajo nacionalni organi, in ogrozile napredek, ki je bil dosežen v obdobju prejšnjega večletnega finančnega okvira. Komisija opozarja, da obstaja precejšnje tveganje izgube ugleda za Evropsko unijo kot celoto, če Komisija skupaj z državami članicami in Evropskim parlamentom ne bo mogla sprejeti potrebnih ukrepov za zmanjšanje stopenj napak ter izboljšanje revizijskih in nadzornih mehanizmov.

5. SKLEPNE UGOTOVITVE IN NASLEDNJI KORAKI

Komisija:

– pozdravlja dejstvo, da sta Evropski parlament in Svet v okviru političnega dogovora o spremenjenih pravilih finančne uredbe sprejela precejšen del njenih predlogov za poenostavitev finančnih pravil v korist zainteresiranih strani,

– ugotavlja, da na tej stopnji zakonodajnega postopka v zvezi s predlogi za naslednji večletni finančni okvir delo, opravljeno v Svetu in Evropskem parlamentu, kaže na široko podporo večini Komisijinih predlogov za poenostavitev. Vendar pa je treba obravnavati resne pomisleke Komisije glede nekaterih pomembnih elementov v zvezi s ključnimi vprašanji, ki so bili med razpravami oslabljeni, ker bi lahko to negativno vplivalo na nujno operativno prožnost pri proračunskem upravljanju in finančnem poslovodenju, vključno z ocenjevanjem uspešnosti in poročanjem o njej,

– poudarja, da je treba zagotoviti skladnost med sektorskimi pravili in splošnim okvirom finančne uredbe ter doseči ravnotežje med poenostavitvijo in dobrim finančnim poslovodenjem,

– opozarja, da je poenostavitev skupen izziv in skupna odgovornost vseh institucij in držav članic EU,

– potrjuje svojo odločenost, da bo še naprej zagovarjala svoje predloge za poenostavitev in spremljala napredek v okviru programa poenostavitve, tako da bo odkrivala in opozarjala na kakršne koli ukrepe, uvedene med zakonodajnim postopkom, ki povečujejo upravno breme za upravičence.

Komisija upa, da bo to poročilo o napredku pripomoglo k ponovnemu premisleku o nekaterih spremembah določenih elementov, ki so v njenih predlogih bistveni za poenostavitev, in da se bo ohranil zagon za poenostavitev ter večjo učinkovitost pravil in postopkov za programe porabe. Na ta način bo Unija izpolnila visoka pričakovanja upravičencev in nacionalnih uprav glede temeljite poenostavitve, ne da bi zmanjšala kakovost odhodkov EU. Ko bo pri pogajanjih dosežen napredek, bo Komisija pravočasno objavila posodobljen pregled stanja ob upoštevanju cilja Evropskega sveta, da se dogovor o večletnem finančnem okviru doseže do konca leta 2012.

Priloga

Glavne točke pregleda stanja po področjih

Splošne pripombe || V Svetu in Evropskem parlamentu je bilo opravljeno pomembno delo v zvezi z večino predlogov Komisije za nove programe porabe, oblikovane za novi večletni finančni okvir (2014–2020). Poenostavitev je skupen horizontalni cilj obeh sozakonodajalcev, vendar se njune želje glede konkretnih ukrepov razlikujejo. Svet predlaga večjo poenostavitev zlasti na področjih, na katerih proračun EU upravljajo države članice v sodelovanju s Komisijo (deljeno upravljanje), kot sta kmetijska in kohezijska politika, kar bi nacionalnim upravam zagotovilo večjo prožnost. Komisija podpira dodatne elemente poenostavitve pod pogojem, da ne ogrožajo dobrega finančnega poslovodenja in zmožnosti Komisije, da izvaja svojo nalogo zagotavljanja skladnosti z veljavnim pravnim okvirom. Evropski parlament je pripravljen sprejeti obsežnejšo poenostavitev in z državami članicami deli cilj, da se nacionalnim upravam zagotovi večja prožnost v okviru deljenega upravljanja, vendar mora konkretne parametre še opredeliti. Stališča Sveta in Evropskega parlamenta glede instrumentov odločanja o vprašanjih v zvezi s proračunskim upravljanjem in finančnim poslovodenjem zapletajo zakonodajna besedila, ker instituciji želita v ta besedila vključiti preveč tehničnih podrobnosti; oteženo je tudi sprejemanje povsem tehničnih sklepov, poleg tega pa imata sozakonodajalca različen pristop do prenosa pooblastil na Komisijo (delegirani in izvedbeni akti). Komisija vztraja, da mora za učinkovito finančno poslovodenje ohraniti diskrecijsko pravico glede operativnih pooblastil, kajti le tako bo lahko izpolnila pričakovanja upravičencev glede hitrejšega izvajanja programov in povečanja njihove učinkovitosti z zmanjševanjem birokratskih ovir. Druga vprašanja, pri katerih bi bilo treba poiskati bolj uravnotežen pristop, se nanašajo na (a) povečanje učinka skladov z bolj ciljno usmerjenim in osredotočenim pristopom za izpolnitev strateških ciljev do leta 2020 ter (b) zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja s sorazmernimi in zanesljivimi nadzornimi in revizijskimi metodologijami. Komisija bo s sozakonodajalcema tesno sodelovala, da se pri navedenih prednostnih nalogah doseže sprejemljiv rezultat.

Zmanjšanje števila programov || Skladnost med skupnimi in sektorskimi pravili (Člen 1 uredbe o skupnih določbah) (COM(2011) 615 final) || Stališče Sveta glede uredbe o skladih skupnega strateškega okvira (uredba o skupnih določbah) bi lahko povzročilo uvedbo številnih odstopanj v sektorska pravila. Komisija meni, da morajo biti odstopanja v sektorskih pravilih dovoljena v skupnih pravilih, saj v nasprotnem primeru obstaja tveganje, da bodo v sektorska pravila vključene številne izjeme, kar bi oslabilo načrtovano uskladitev. Komisija v zvezi s tem podpira izjavo Združenega kraljestva, da si je treba prizadevati za boljšo usklajenost pravil o skladih, ki jih zajema skupni strateški okvir.

Program „Fiscus“ (COM(2011) 706 final) || Svet in Evropski parlament sta predlagala, da se združeni program, ki ga je Komisija predlagala za carine in obdavčitev, razdeli. Komisija vztraja, da bi združeni program „Fiscus“ omogočil temeljito poenostavitev, okrepil sinergije in ohranil skladnost načinov izvajanja, hkrati pa ne bi posegal v posebnosti obeh sektorjev. Vendar je Komisija zaradi stališč sozakonodajalcev predložila dva zakonodajna predloga za dva ločena programa.

Enoten sektorski okvir || Skupni strateški okvir (Člen 12 uredbe o skupnih določbah) || Svet in Parlament sta zavrnila uporabo delegiranih aktov za določitev nebistvenih elementov skupnega strateškega okvira; instituciji predlagata, da se ti elementi vključijo v prilogo k zakonodajnemu aktu. Komisija je sprejela ta pristop, vendar vztraja, da mora imeti pooblastila za sprejetje delegiranega akta, s katerim bo prilogo k zakonodajnemu aktu dopolnila z bolj tehničnimi, nebistvenimi elementi skupnega strateškega okvira in za spreminjanje priloge. To je potrebno, da se omogoči določena prožnost pri prilagajanju ustreznih elementov glede na praktične izkušnje.

Skupna pravila za finančne instrumente za zunanje ukrepanje (COM(2011) 842 final) || Svet in poročevalci Evropskega parlamenta želijo v sektorske finančne instrumente za zunanje ukrepanje vključiti del uredbe o skupnih izvedbenih pravilih, ki se uporabljajo za vse finančne instrumente za zunanje ukrepanje. Komisija si bo prizadevala za ohranitev celovitosti enotnega sklopa poenostavljenih izvedbenih pravil v okviru izvedbene uredbe, s čimer bo zagotovila dobro finančno poslovodenje in trden pravni pristop.

Enotna plačilna agencija pri SKP (Člen 7 horizontalne uredbe o SKP) (COM(2011) 625 final/2) || Predsedstvo Sveta predlaga, da se število plačilnih agencij na državo članico omeji na „najmanjše potrebno“. Komisija je predlagala zmanjšanje števila plačilnih agencij na eno agencijo na državo članico ali regijo, da se zagotovi nadaljnja uskladitev in poenostavitev upravljanja skupne kmetijske politike, zlasti z zmanjšanjem upravnega bremena in izboljšanjem revizijske učinkovitosti.

Enotna usklajevalna nacionalna agencija za program „Erasmus za vse“ (Člen 21) (COM(2011) 788 final) || Svet je v svojem delnem splošnem pristopu črtal predlog Komisije, da bi bila v vsaki državi članici samo ena usklajevalna nacionalna agencija; tudi pristojni odbor Evropskega parlamenta ima o tem predlogu pomisleke. Komisija se ne strinja s pristopom odbora EP, po katerem bi se ohranilo sedanje stanje, saj bi to zmanjšalo prožnost uporabe sredstev EU v državah članicah in povzročilo dodatno upravno obremenitev in stroške.

Trije sektorji, združeni v enem instrumentu za povezovanje Evrope (COM(2011) 665 final/2) || Svet je v delnem splošnem pristopu z dne 7. junija 2012 podprl celostni pristop instrumenta za povezovanje Evrope. Parlament, ki se s tem področjem ukvarja v okviru skupnega odbora TRAN-ITRE, temu instrumentu nakazuje široko podporo.

Sinergije/vključevanje || Ekologizacija neposrednih plačil pri SKP (Členi 29–33 uredbe o neposrednih plačilih) (COM(2011) 625 final) || Spremembe, h katerim se nagiba Svet, bi lahko razvodenele predloge Komisije. Svet in poročevalec v Evropskem parlamentu sta namreč predlagala spremembe, katerih cilj je omejitev zahtev za ekologizacijo, na primer s povišanjem pragov in razširitvijo opredelitev. V skladu s spremembami, ki jih je predlagal poročevalec Evropskega parlamenta v zvezi s predlogom horizontalne uredbe na področju skupne kmetijske politike, neupoštevanje zahtev v zvezi z ekologizacijo ne bi smelo vplivati na osnovno neposredno plačilo. Tako bi bila ekologizacija za kmete dejansko prostovoljna. Medtem ko se je o nekaterih prilagoditvah tehničnih predlogov Komisije mogoče pogajati, bi morali mehanizmi za ekologizacijo ostati verodostojni, da se ohrani cilj, v skladu s katerim mora biti 30 % neposrednih plačil vezanih na okolju in podnebju prijazne prakse.

Vključevanje horizontalnih načel (Členi 7, 8, 48 in 87 uredbe o skupnih določbah) || Svet in Parlament podpirata okrepljeno vključevanje horizontalnih načel enake obravnave, nediskriminacije, trajnostnega razvoja in podnebnih sprememb. Vendar bi stališče Sveta, da naj bi imele države članice pooblastila za presojo o relevantnosti vključevanja teh načel v operativne programe, oslabilo njihovo vključevanje.

Jasni (v rezultate usmerjeni)prednostni cilji in kazalniki || Minimalna dodelitev za ESS (Člen 4 uredbe o ESRR (COM(2011) 611 final/2) || Predlog Sveta glede uredbe o skupnih določbah, da bi črtali minimalno dodelitev za Evropski socialni sklad (ESS), bi oslabil osredotočenost na prednostne naloge strategije Evropa 2020 za rast in delovna mesta. Komisija vztraja, da mora imeti ESS predvidljiv proračun, kar zagotavlja minimalni delež pri kohezijski politiki. To je ključno, da se zagotovi potrebna raven naložb v človeške vire za uresničitev ambicioznih ciljev na področju zaposlovanja, zlasti za zmanjšanje visokih stopenj brezposelnosti ter revščine in socialne izključenosti. Odbor za zaposlovanje v Evropskem parlamentu odločno podpira vse zgoraj navedene predloge Komisije.

(Člen 5 uredbe o ESRR) || Svet predlaga, da se financiranje osnovne infrastrukture na področju okolja, prometa in informacijsko-komunikacijskih tehnologij odpre tudi za bolj razvite regije. Komisija meni, da bi uporaba manjših zneskov, ki so na voljo v okviru ESRR, za bolj razvite regije, ki imajo že same dovolj sredstev, prinesla le malo gospodarskih koristi. Ta denar se lahko veliko učinkoviteje porabi za neposredno spodbujanje rasti in delovnih mest v manj razvitih regijah, ki potrebujejo pomoč.

Tematska osredotočenost v ESS (Člen 4 uredbe o ESS) (COM(2011) 607 final/2) || Svet predlaga spremembo mehanizma tematske osredotočenosti Evropskega socialnega sklada („spodbujanje socialne vključenosti in boj proti revščini“). Odstopanje, ki ga je predlagal Svet, bi omogočilo, da bi se zneski iz ESRR upoštevali pri cilju dodelitve 20 % sredstev ESS navedenemu tematskemu cilju, s čimer bi mehanizem tematske osredotočenosti postal irelevanten. Zneski iz ESRR že sami lahko pomenijo 20 % sredstev ESS, zlasti v manj razvitih regijah. Odbor za zaposlovanje v Evropskem parlamentu odločno podpira vse zgoraj navedene predloge Komisije.

Okvir uspešnosti skladov skupnega strateškega okvira (SSO) (Člen 20 in Priloga I k uredbi o skupnih določbah) || Svet je uvedel spremembe, da bi zagotovil večjo prožnost državam članicam in zadostne zaščitne ukrepe za omilitev bojazni zaradi negativnih spodbud (odložitev plačil in finančni popravki). Komisija lahko sprejme navedene spremembe, ne bo pa pristala na črtanje ali omilitev negativnih spodbud, namenjenih odvračanju od slabega izvajanja in postavljanja nerealnih ciljev.

Novi cilji in kazalniki || Gre za horizontalno vprašanje. V številnih predlogih Komisije poročevalci Evropskega parlamenta in v nekaterih primerih Svet predlagajo, da se dodajo številni podrobni cilji in novi kazalniki, ki so manj specifični ali relevantni za zadevno področje, s čimer se zmanjšuje osredotočenost na rezultate.

Erasmus za vse (Členi 4, 5 in 11 COM(2011) 788 final) || V delnem splošnem pristopu Sveta so bili vsi kazalniki črtani. Svet predlaga, da se kazalniki opredelijo v izvedbenem aktu. To ni skladno z drugimi programi. Kazalniki so običajno sestavni del zakonodajnega akta, ali pa bi jih bilo treba opredeliti z delegiranimi akti.

Program „Ustvarjalna Evropa “ (Člen 14 COM(2011) 785 final) || Svet predlaga, da se kazalniki opredelijo v izvedbenem aktu. To ni skladno z drugimi programi. Splošni kazalniki programa kot celote so sestavni del zakonodajnega akta. Zato so osnovni kazalniki opredeljeni v zakonodajnem besedilu, podrobneje pa se lahko določijo v delegiranih aktih.

Program „Zdravje za rast“ (Člena 2 in 7 COM(2011) 709 final) || Cilj programa in kazalniki so precej razširjeni in zato mnogo manj usmerjeni v rezultate, kar pomeni, da niso dovolj neposredno vezani na finančno in operativno zmogljivost programa. Odločitev v splošnem pristopu Sveta, da se stopnja sofinanciranja za t.i. „skupne ukrepe“ držav članic (glej spodaj) na splošno poveča na 80 %, ter hkrati protislovna razširitev zadevnih ciljev bi najverjetneje oslabila učinek programa, saj bi bilo mogoče financirati manj ukrepov.

Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (Člen 6 COM(2011) 804 final) || Svet je dodal nova prednostna področja. Zlasti vključitev sklica na predelavo bi zaradi majhnosti programa v primerjavi z drugimi strukturnimi instrumenti zmanjšala njegovo učinkovitost. Predlog uredbe za Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo bi se moral osredotočiti na ključna področja v sektorjih ribištva in akvakulture.

Prilagodljivi postopki odločanja || Prenos pooblastil na Komisijo je črtan ali omejen || Gre za horizontalna vprašanja, izpostavljena pri številnih spremembah predlogov Komisije, ki sta jih predlagala Svet in Evropski parlament. Svet in v nekaterih primerih Evropski parlament sta predlagala, da se črta ali omeji obseg prenosa pooblastil na Komisijo za sprejemanje delegiranih aktov za nebistvene elemente zakonodajnih aktov. Predlagala sta, naj se ti elementi vključijo v zakonodajni akt. Ta pristop obremenjuje zakonodajna besedila s preveč tehničnih podrobnosti, kar otežuje njihovo berljivost, vpliva na dostopnost za zainteresirane strani in omejuje operativna upravljavska pooblastila, potrebna za zanesljivo in učinkovito finančno upravljanje sredstev EU ali zahteva dolgotrajne postopke odločanja.

Delegirani akti v primerjavi z izvedbenimi akti || Svet je v številnih primerih, zlasti na področjih deljenega upravljanja (skupna kmetijska politika, kohezijska politika, sklad za pomorstvo in ribištvo), predlagal pretvorbo delegiranih aktov v izvedbene akte, da bi okrepil pravico do nadzora s strani držav članic (s postopki komitologije) in omejil nadziranje s strani Evropskega parlamenta. Pri tem se postavljajo vprašanja o področju uporabe in naravi aktov iz členov 290 in 291 Pogodbe (PDEU), ki imajo pomembne institucionalne posledice. Nasprotno Evropski parlament predlaga sistematično pretvorbo izvedbenih aktov v delegirane akte, da bi bil s Svetom v enakovrednem položaju. Takšni predlogi so popolnoma neprimerni za sprejemanje okvirnih programskih dokumentov in letnih delovnih programov, ki jih je treba sprejeti in nato prilagajati po hitrem postopku, da se omogoči pravočasen odziv na spreminjajoče se okoliščine in učinkovito izvajanje programov. Taki delegirani akti ne bi bili v skladu s Pogodbo ter bi močno ovirali operativno izvajanje in podaljšali roke za dodeljevanje in izplačilo sredstev. Prav tako bi bili tudi povsem neprimerni za programske dokumente v okviru instrumentov Relex, o katerih se je treba v večini primerov posvetovati in uskladiti s tretjimi državami upravičenkami. Opozoriti je treba, da so programski dokumenti namenjeni izvajanju in ne pravni ureditvi ustreznih pravnih instrumentov in torej nimajo pravnih značilnosti, ki so potrebne za opredelitev „delegiranega akta“ (tj. določitev splošnih in zavezujočih pravil v okviru pravnega reda EU).

Omejitve proračunskih pooblastil Komisije || Svet in v mnogih primerih tudi Evropski parlament predlagata podrobnejšo razčlenitev proračuna na posebne zgornje meje za različne dejavnosti in/ali ukrepe ter za tehnično pomoč v okviru programov; poleg tega predlagata, da se fiksni zneski določijo na ravni zakonodajnega akta. Takšna stališča omejujejo potrebna operativna pooblastila Komisije za finančno poslovodenje, saj Komisija ne bi imela operativne prožnosti, ki je potrebna za ustrezno tekoče upravljanje proračuna. Ti predlogi so povsem neprimerni za programe manjšega finančnega obsega in nesorazmerno togi za letne delovne programe.

Evropsko teritorialno sodelovanje (Člen 20 COM(2011) 611 final) || Na področju evropskega teritorialnega sodelovanja je Svet je predlagal, da združitev funkcij organa upravljanja in potrjevanja ne bi bila obvezna. Komisija se ni strinjala s tem in je vztrajala, da bi moralo to biti obvezno, da se zagotovijo sorazmerne upravljavske strukture za primerljivo majhne programe v okviru evropskega teritorialnega sodelovanja in da se prepreči tratenje skopih človeških virov v javnem sektorju.

Pravila o upravičenosti || DDV pri infrastrukturnih projektih (Člen 8 uredbe o instrumentu za povezovanje Evrope COM(2011) 665 final) (Člen 59 uredbe o skupnih določbah) (Člen 20 uredbe o programu „LIFE“) (COM(2011) 874 final) || Po dogovoru o finančni uredbi, ki predvideva upravičenost stroškov DDV pod pogojem, da DDV ni izterljiv in ga je plačal upravičenec, ki ne spada med osebe, ki niso davčni zavezanci v smislu člena 13(1) Direktive 2006/112/ES, sta Svet in Evropski parlament izrazila pomisleke glede sektorskih predlogov iz instrumenta za povezovanje Evrope, uredbe o skupnih določbah za sklade skupnega strateškega okvira in programov LIFE, ki izključujejo upravičenost DDV. Komisija meni, da je neupravičenost DDV ustrezna, še zlasti pri infrastrukturnih projektih, in bi jo bilo zato v sektorskih zakonodajnih aktih zadevnega sektorja treba ohraniti. Sicer se bo proračun Evropske unije uporabljal za financiranje nacionalnih proračunov, namesto da bi financiral več projektov, kar bi bilo v nasprotju s cilji in namenom zadevnih instrumentov financiranja.

Tržni ukrepi v okviru Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo (Člen 71 uredbe o ESPR) (COM(2011) 804 final) Enotna stopnja povračila v programu „Obzorje 2020“ (Člena 22 in 24 pravil za sodelovanje) (COM(2011) 810 final) || Svet predlaga črtanje sklicevanja na podporo „neposrednemu trženju ribiških proizvodov s strani malih priobalnih ribičev“ v predlogu Komisije v zvezi z Evropskim skladom za pomorstvo in ribištvo. Evropski parlament je izrazil podporo predlogu Komisije. Komisija se ne strinja s stališčem Sveta, kajti podpora plovilom za mali priobalni ribolov je pomembna, saj imajo pogosto premalo izkušenj, znanja in finančnih sredstev za neposredno trženje. Poročevalec Evropskega parlamenta je izrazil pomisleke glede enotne stopnje povračila za vse dejavnosti projekta, tako Svet kot poročevalec Evropskega parlamenta pa sta izrazila pomisleke glede enotnega pavšalnega financiranja za posredne stroške. Komisija vztraja pri svojih predlogih iz pravil za sodelovanje v programu Obzorje 2020, saj sta ti vprašanji temeljna elementa poenostavljenih pravil financiranja programa Obzorje 2020. Predstavljata prizadevanja Komisije za zmanjšanje upravnega bremena za upravičence in stopnje napak, zagotovitev poenostavljene strategije nadzora in skrajšanje časa za dodelitev sredstev, kar je v interesu upravičencev.

Poenostavljeni načini obračunavanja stroškov || (Člen 58 uredbe o skupnih določbah) || Svet je predlagal novo možnost za poenostavljeno obračunavanje stroškov za zaposlene, in sicer tako, da se letni bruto stroški za zaposlovanje delijo s 1650 urami. Komisija do tega stališča ostaja zadržana, saj ni podprto z ustrezno metodologijo.

Evropski socialni sklad (Člen 14 uredbe o ESS (COM(2011) 607) || V zvezi z Evropskim socialnim skladom je Svet predlagal, da bi se za dejavnosti v vrednosti do 50 000 EUR lahko poleg pavšalnih zneskov in stroškov na enoto uporabljalo tudi pavšalno financiranje. Komisija daje prednost obvezni uporabi pavšalnega financiranja namesto izbirne možnosti, saj bo tako potencial za poenostavitev večji.

Sorazmerni nadzor || (Člen 140 uredbe o skupnih določbah) || Svet je predlagal spremembe, ki omejujejo revizijske dejavnosti Komisije v takem obsegu, da jih ni mogoče sprejeti, saj bi lahko ogrozile zmožnost Komisije za spremljanje porabe proračuna EU in prevzemanje odgovornosti zanjo.

Revizijske metode v skladih skupnega strateškega okvira (Člen 116) || Svet je predlagal, da bi lahko nacionalni revizijski organi pri kohezijski politiki uporabljali nestatistične metode vzorčenja. Komisija tega stališča ni sprejela, saj ne zagotavlja nujno zanesljivih in primerljivih informacij po državah članicah in zato ogroža dajanje zagotovila na ravni EU.

Elektronsko upravljanje || (Člen 112 uredbe o skupnih določbah) || Svet predlaga, da se rok za izvedbo projekta „e-kohezija“ prestavi z leta 2014 na leto 2016, kar pa bi pomenilo dveletno zamudo pri eni od glavnih poenostavitev za upravičence. Komisija take zamude ne more sprejeti.

[1] COM(2011) 500 z dne 29. junija 2011.

[2] COM(2012) 42 final.

[3] COM(2010) 815 final.

[4] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema splošni strateški okvir, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, COM(2011) 615 final.

[5] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike, COM(2011) 628 final.

[6] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1082/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o ustanovitvi evropskega združenja za teritorialno sodelovanje (EZTS), kar zadeva razjasnitev, poenostavitev in izboljšanje ustanavljanja in izvajanja takih združenj, COM(2011) 610 final.

[7] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi akcijskega programa za carino in obdavčitev v Evropski uniji za obdobje 2014–2020 (FISCUS) in razveljavitvi odločb št. 1482/2007/ES ter št. 624/2007/ES, COM(2011) 706 final.

[8] Spremenjeni predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o akcijskem programu za carino v Evropski uniji za obdobje 2014–2020 (Carina 2020) in razveljavitvi Odločbe št. 624/2007/EC, COM(2012) 464 final ter spremenjeni predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o akcijskem programu za obdavčitev v Evropski uniji za obdobje 2014–2020 (Fiscalis 2020) in razveljavitvi Odločbe št. 1482/2007/ES, COM(2012) 465 final.

[9] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pravilih za sodelovanje v okvirnem programu za raziskave in inovacije Obzorje 2020 ter razširjanje njegovih rezultatov (2014–2020), COM(2011) 810 final.

[10] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa za okolje in podnebne ukrepe (LIFE), COM(2011) 874 final.

[11] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okvirnem programu za raziskave in inovacije (2014–2020) Obzorje 2020, COM(2011) 809 final.

[12] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi programa „ERASMUS ZA VSE“ – Program Unije za izobraževanje, usposabljanje, mlade in šport, COM(2011) 788 final.

[13] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi programa Ustvarjalna Evropa, COM(2011) 785 final.

[14] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi skupnih pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za zunanje ukrepanje, COM(2011) 842 final.

[15] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi instrumenta za povezovanje Evrope, COM(2011) 665 final/2.

[16] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi pravil za neposredna plačila kmetom v podpornih shemah v okviru skupne kmetijske politike, COM(2011) 625 final.

[17] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o programu varstva potrošnikov 2014–2020, COM(2011) 707 final.

[18] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi Programa za konkurenčnost podjetij ter mala in srednja podjetja (2014–2020), COM(2011) 834 final.

[19] Uredba (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije.

[20] Predlog uredbe Sveta o uvedbi programa „Evropa za državljane“ za obdobje 2014–2020, COM(2011) 884 final.