Glosar

Primerjanje uspešnosti Kvantitativna in kvalitativna primerjava uspešnosti posega z domnevno najboljšim dosežkom na istem področju posegov ali na s tem povezanem področju.

Uspešnost Merilo razmerja med doseženimi vplivi in prvotno zastavljenimi cilji.

Evropski socialni sklad (ESS) Eden od strukturnih skladov, ki podpira ukrepe za preprečevanje brezposelnosti in boj proti njej, ukrepe za razvoj človeških virov in socialno vključenost na trg dela, da bi spodbujal visoko raven zaposlenosti, enakost med moškimi in ženskami, trajnostni razvoj ter ekonomsko in socialno kohezijo.

Vrednotenja Predhodno vrednotenje Ključni del priprave programov. Zanj so odgovorni organi, ki jih določijo države članice. Sestavljata ga predvsem vrednotenje prednosti, slabosti in potenciala zadevne države članice, regije ali sektorja ter ocena skladnosti izbranih strategije in ciljev s posebnimi značilnostmi zadevnih regij ali območij, vključno z demografskimi trendi, in pričakovanega učinka načrtovanih prednostnih nalog dejavnosti.

Vmesno vrednotenje Vrednotenje, ki se izvede sredi programskega obdobja in s katerim se preučijo začetni rezultati pomoči, njihova relevantnost in obseg, v katerem so bili doseženi cilji. Za njegovo izvedbo je v sodelovanju s Komisijo odgovoren organ upravljanja zadevnega programa.

Naknadno vrednotenje Vrednotenje, ki ga najpozneje tri leta po koncu programskega obdobja izvedejo neodvisni strokovnjaki. Zanj je odgovorna Komisija v sodelovanju z državami članicami in organi upravljanja. Vrednotenje zajema uporabo virov, uspešnost in učinkovitost pomoči ter njen učinek. Pri njem se sprejmejo zaključki o politiki ekonomske in socialne kohezije, saj zajame dejavnike, ki prispevajo k uspehu ali neuspehu izvajanja in doseganja rezultatov.

Enakost spolov Koncept, da lahko vsa človeška bitja svobodno razvijajo svoje osebne sposobnosti in svobodno izbirajo, ne da bi jih pri tem omejevala toga delitev vlog po spolu, ter da se različne potrebe žensk in moških enakovredno upoštevajo, vrednotijo in podpirajo.

Kazalniki Kazalnik izložkov Orodje za merjenje fizičnih izložkov (na primer število udeležencev usposabljanja), ki kaže napredek, dosežen pri izvajanju financiranih dejavnosti.

Kazalnik rezultatov Orodje za merjenje neposrednih vplivov na neposredne upravičence financiranih dejavnosti (na primer število udeležencev, ki so pridobili zahtevane kvalifikacije).

Kazalnik učinka Orodje za merjenje dolgoročnejših socialno-ekonomskih posledic financiranih dejavnosti, ki presegajo neposredne vplive na neposredne upravičence (na primer število ljudi, ki imajo 12 mesecev po usposabljanju zaposlitev).

Organ upravljanja Organ, ki ga država članica določi za upravljanje posega (operativni program/enotni programski dokument).

Operativni program in enotni programski dokument, za katera se v poročilu uporablja izraz "programi" Okvir podpore Skupnosti, ki zajema strategijo in prednostne naloge za dejavnost strukturnih skladov in države članice, njihove posebne cilje, prispevek skladov in druga finančna sredstva, se izvaja prek različnih operativnih programov. Operativni program je dokument, ki ga pripravijo na centralni ali regionalni ravni v državi članici in ga odobri Komisija. Dokument je izoblikovan kot skladen niz prednostnih nalog in zajema večletne ukrepe. Projekti, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, morajo biti v obsegu ukrepa. V nekaterih okoliščinah je okvir podpore Skupnosti mogoče izvajati prek samo enega operativnega programa v obliki tako imenovanega "enotnega programskega dokumenta".

Programsko obdobje Večletni okvir, v katerem se načrtujejo in izvršujejo odhodki strukturnih skladov.

Nosilec projekta Posameznik ali organizacija (npr. lokalni organi, združenja, podjetja itd.), ki lahko predlaga projekte in prosi za podporo iz strukturnih skladov.

Razlikovanje po spolu (vertikalno in horizontalno) na trgu dela Razlike med udeležbo moških in žensk v različnih sektorjih (horizontalno razlikovanje) in njihovo zastopanostjo na položajih nosilcev odločanja (vertikalno razlikovanje).

Strukturni skladi Glavni instrument politike Unije, ki podpira cilja ekonomske in socialne kohezije iz Pogodbe.

Poklicno usposabljanje Vsaka oblika izobraževanja, ki pripravlja na pridobitev kvalifikacij za določen akademski ali obrtni poklic ali zaposlitev, ali pa zagotavlja potrebno znanje za tak akademski ali obrtni poklic ali zaposlitev.

Povzetek

I. Eden od ciljev strukturnih skladov je spodbujanje enakih možnosti za moške in ženske na trgu delovne sile. Glavni instrument Skupnosti za spodbujanje takšnih enakih možnosti je Evropski socialni sklad (ESS). V tem poročilu so obravnavane dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk, ki jih je ESS sofinanciral v programskem obdobju 2000–2006. Za dejavnosti za poklicno usposabljanje so bile v tem obdobju namenjene približno 3 milijarde EUR.

II. Revizija, ki jo je opravilo Sodišče, je bila osredotočena na naslednji vprašanji:

(a) ali so bile dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk izbrane glede na jasno analizo prednostnih nalog na trgu dela in

(b) ali so informacije o spremljanju zadoščale, da se ovrednoti, ali so takšne dejavnosti dosegle svoje cilje.

III. Revizija je bila izvedena v Komisiji in petih državah članicah (Nemčija, Španija, Francija, Združeno kraljestvo in Italija), na katere se je skupaj nanašalo 76 % odhodkov na tem področju. Revizijski zaključki, ki so predstavljeni v tem poročilu, temeljijo na preučitvi vzpostavitve programov in vzorca končanih projektov.

IV. Na splošno je bilo glede opredelitve in izbora dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk ugotovljeno, da dejavnosti uposabljanja v revidiranih programih niso bile vzpostavljene kot neposreden odziv na analize zahtev na trgu dela, vzpostavljeni ukrepi pa so pogosto puščali veliko prostora za izvajanje različnih dejavnosti, namesto da bi bili zadostno usmerjeni na specifične ciljne skupine.

V. Poleg tega te analize trga dela niso bile dovolj upoštevane pri merilih za izbor projektov v revidiranih državah članicah, ki prav tako niso zagotavljala, da so imeli izbrani projekti cilje, skladne s splošnimi cilji programa.

VI. Sodišče je priporočilo, da se prihodnji operativni programi vzpostavijo glede na analizo trga dela, vrsta usposabljanja in ciljev pa naj se izbere kot neposredni odgovor na to analizo. Priporočilo je tudi, da se vzpostavi uspešen postopek za izbor projektov, s katerim se odobrijo projekti, ki so najboljši odziv na težave, ugotovljene z analizo.

VII. Glede vrednotenja doseganja ciljev je Sodišče ugotovilo, da informacije o spremljanju takšnega vrednotenja niso omogočale, ker so bili vzpostavljeni kazalniki preozko usmerjeni, cilji pogosto niso bili podani, informacije same pa so bile nezanesljive in necelovite. Zato Sodišče meni, da niti izvajalski organi v državah članicah niti Komisija niso mogli oceniti, v kakšni meri so bili cilji doseženi.

VIII. Sodišče je ugotovilo, da bi morala Komisija še naprej spremljati vzpostavljanje primernih in uresničljivih kazalnikov s strani držav članic ter da bi se morali zbrati zanesljivi podatki, kar bi omogočilo sprejemanje koristnih zaključkov o učinkovitosti in uspešnosti sofinanciranih dejavnosti.

Uvod

Ozadje

1. Člen 2 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti kot eno od temeljnih načel Pogodbe določa spodbujanje enakosti med moškimi in ženskami. Z Uredbo Sveta (EGS) št. 2081/93 [1] je bilo načelo enakih možnosti za moške in ženske na trgu delovne sile razglašeno za cilj Skupnosti, k doseganju katerega bi morali prispevati strukturni ukrepi. Enakost spolov je enakovredna možnost za ženske in moške, da sodelujejo in so zastopani v gospodarstvu, odločanju ter družbenem, kulturnem in civilnem življenju [2]. Komisija letno poroča o stanju enakosti med ženskami in moškimi in razkriva opažene trende na področjih z glavnimi razlikami med spoloma, npr. stopnja zaposlenosti in plače, razlikovanje po spolu v sektorjih in poklicih ter delež zastopanosti žensk v upravi [3]. V diagramu 1 je ponazorjeno postopno spreminjanje razlike v stopnjah zaposlenosti moških in žensk. Medtem ko razlika obstaja v vseh državah članicah, se je v večini držav EU-27 med letoma 2001 in 2007 zmanjšala.

Diagram 1

Absolutna razlika med spoloma pri stopnji zaposlenosti (ženske in moški v starosti 15–64 let) v državah članicah EU v letih 2001 in 2007 (razlika v stopnji zaposlenosti moških in žensk)

+++++ TIFF +++++

Vir: Eurostat, Raziskava o delovni sili v EU (EU Labour Force Survey), letna povprečja, EU-27.

Opomba: Stopnja zaposlenosti moških je bila v vseh državah višja od stopnje zaposlenosti žensk.

2. V tem poročilu se obravnavajo dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk, ki jih je v programskem obdobju 2000–2006 sofinanciral Evropski socialni sklad (ESS). Te dejavnosti so glavno specifično sredstvo, s katerim ESS financira spodbujanje enakih možnosti za moške in ženske na trgu dela [4]. Poleg sofinanciranih ukrepov lahko države članice izvajajo tudi nacionalne ali regionalne programe ali dejavnosti brez sofinanciranja EU.

3. Za programsko obdobje 2000–2006 je bil sprejet dvojni pristop za uporabo sredstev ESS pri doseganju ciljev enakosti. Pri njem so bile posebne dejavnosti združene s tako imenovano "integracijo načela enakosti spolov". To je postopek ocenjevanja posledic, ki jih ima za ženske ali moške vsaka načrtovana dejavnost, vključno z zakonodajo, politikami ali programi na vseh področjih in na vseh ravneh [5].

4. Posebne dejavnosti za izboljšanje dostopa žensk do trga dela in njihove udeležbe na njem vključujejo ukrepe za poklicno usposabljanje, povezane s kariernim razvojem žensk, dostopom žensk do novih možnosti zaposlitve, ustanavljanjem podjetij ter zmanjšanjem vertikalnega in horizontalnega razlikovanja na podlagi spola na trgu dela. Za programsko obdobje 2000–2006 so bile iz ESS namenjene 4 milijarde EUR za "pozitivne ukrepe [pozitivne dejavnosti] za ženske na trgu dela" [6]. Med temi posebnimi dejavnostmi so bile najpomembnejše povezane s poklicnim usposabljanjem, za katerega so bile za EU-25 po oceni namenjene 3 milijarde EUR [7]. Proračun za posebne dejavnosti se je za programsko obdobje 2007–2013 v primerjavi s prejšnjim obdobjem močno zmanjšal, ker je bil večji poudarek namenjen integraciji načela enakosti.

5. V okviru pozitivnih dejavnosti za ženske na trgu dela se je treba odločati, kako bi se najbolje izboljšalo enakost med spoloma na trgu dela. Po eni strani se usposabljanje šteje za uspešno le, če običajno privede do stvarne možnosti za pridobitev zaposlitve, zato pa mora biti usposabljanje, ki so ga ljudje deležni, povezano z obstoječimi razmerami na trgu dela, kot je opazno pomanjkanje določenega znanja. Po drugi strani pa pri ženskah kot potecialnih uslužbenkah obstajajo posebne zahteve, kot so ustrezno varstvo otrok in prožne oblike dela. Takšna vprašanja so pomembna, če naj pozitivne dejavnosti dosežejo cilje izboljšane in povečane udeležbe žensk v delovni sili.

Odgovornosti za izvajanje sofinanciranih dejavnosti

6. V diagramu 2 so poenostavljeno predstavljeni programsko načrtovanje in določeni vidiki izvajalskega procesa dejavnosti, sofinanciranih iz ESS, na področju poklicnega usposabljanja žensk [8].

7. Projekti, sofinancirani iz ESS, se izvajajo prek večletnih programov (ki so lahko v obliki operativnih programov ali enotnih programskih dokumentov). Ti programi vsebujejo ugotovljene prednostne naloge, za vsako od katerih je opredeljenih več ukrepov. Ukrepi lahko vsebujejo dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk.

8. Programe sestavijo države članice po posvetovanju s Komisijo (GD za zaposlovanje), regionalnimi, lokalnimi in drugimi pristojnimi javnimi organi ter gospodarskimi in socialnimi partnerji. Komisija oceni in odobri programe.

9. Ključni del teh priprav, zlasti pri določanju ciljev in dodeljevanju finančnih sredstev za prednostne naloge in ukrepe, je predhodno vrednotenje prednosti, slabosti in potenciala zadevne države članice, regije ali sektorja. Za to so odgovorni organi, ki jih določijo države članice, eden od namenov pa je oceniti primernost izbranih strategije in ciljev glede na konkretne razmere v zadevnih regijah ali na zadevnih področjih.

10. Države članice so odgovorne za izvajanje programov in morajo v sodelovanju s Komisijo zagotoviti, da se sredstva Skupnosti uporabljajo v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja. Komisija ohrani končno odgovornost za izvrševanje proračuna.

Diagram 2

Kaj kdo dela?

+++++ TIFF +++++

11. Posamezne projekte predlagajo nosilci projekta, ki v okviru prejemanja podpore ESS za organiziranje usposabljanja štejejo kot upravičenci, odobrijo pa jih za to določeni nacionalni, regionalni ali lokalni organi. Nosilci morajo pristojnim organom upravljavljanja zagotoviti informacije o spremljanju napredka projekta in doseganju ciljev. Komisiji se letno zagotovijo združeni podatki o spremljanju.

12. Za programsko obdobje 2000–2006 je moral neodvisni ocenjevalec pod odgovornostjo organov upravljanja in v sodelovanju s Komisijo izvesti vmesno vrednotenje vsakega programa. Nekateri pomembni deli vrednotenja so bili:

(a) analiza, ali še vedno velja analiza prednosti, slabosti in potenciala iz predhodnega vrednotenja;

(b) ocena, ali je strategija še vedno relevantna;

(c) ocena količinske opredelitve ciljev;

(d) vrednotenje uspešnosti, učinkovitosti in verjetnega učinka ter

(e) ocena kakovosti izvajanja in ureditev za spremljanje.

13. Pri vmesnem vrednotenju je bilo ugotovljeno, da je analizo učinkovitosti, uspešnosti in verjetnega učinka oviral pozen ali počasen začetek mnogih programov, saj je bilo do sredine leta 2003 na voljo malo izložkov ali rezultatov. Opozorjeno je bilo tudi na težave s sistemi spremljanja, ki niso zagotavljali celovitih ali zanesljivih podatkov [9].

14. Poleg tega se za strukturno pomoč Skupnosti izvaja naknadno vrednotenje porabe sredstev ter uspešnosti in učinkovitosti odobrene pomoči. Pri tem vrednotenju, ki ga pod odgovornostjo Komisije ter v sodelovanju z državami članicami in organi upravljanja izvedejo neodvisni strokovnjaki, je treba med drugim preučiti uspeh ali neuspeh izvajanja, dosežke in rezultate.

Obseg revizije in revizijski pristop

15. Za obdobje 2000–2006 so 75 % izvedenih pozitivnih dejavnosti za ženske na trgu dela predstavljale posebne dejavnosti na področju poklicnega usposabljanja. Cilj revizije, ki jo je izvedlo Sodišče, je bil ugotoviti, v kakšnem obsegu so bile dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk, sofinancirane iz ESS, dobro ciljno usmerjene in ustrezno spremljane. Pri reviziji sta se obravnavali naslednji vprašanji:

(a) ali so bile dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk izbrane glede na jasno analizo prednostnih nalog na trgu dela in

(b) ali so informacije o spremljanju zadoščale za oceno, ali so takšne dejavnosti dosegle svoje cilje.

16. Revizija je bila izvedena v Komisiji in v petih državah članicah (Nemčija, Španija, Francija, Združeno kraljestvo in Italija), ki so bile med največjimi prejemnicami sredstev ESS, razdeljenih v okviru postavke pozitivne dejavnosti za ženske na trgu dela, kar je skupaj predstavljalo 76 % odhodkov EU-25. V vsaki državi članici je bil izbran en program, in sicer glede na relativno pomembnost aktivnosti poklicnega usposabljanja v ukrepu, ki je bila v štirih primerih 75 % ali več. Revidiranih je bilo pet programov: Saška-Anhalt (Nemčija), Andaluzija (Španija), Škotska (Združeno kraljestvo) in Lombardija (Italija), v Franciji pa je bila izbrana regija Ile-de-France [10].

17. Po oceni je 5 programov vsebovalo 490 milijonov EUR namenskega financiranja, kar je 12 % skupne porabe za pozitivne dejavnosti za ženske na trgu dela. V okviru tega zneska je bilo približno 380 milijonov EUR dodeljenih dejavnostim za poklicno usposabljanje.

18. Za revizijo na kraju samem je bilo na podlagi kombinacije finančne pomembnosti in pokritosti različnih vrst projektov, ki se financirajo iz ukrepa, izbranih 8 projektov na državo. Revidirane projekte je mogoče šteti kot značilne za svoj program in za druge programe, ki spadajo med dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk.

19. Pregled izbirnega procesa in analiza informacij o spremljanju sta bila izvedena pri organih, odgovornih za izvajanje programov, in prek revizij projektov na kraju samem.

Opažanja

Je bila izbira dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk primerna?

Ozadje

20. Zaradi določanja prednostnih nalog za programsko obdobje 2000–2006 so morale države članice izvesti predhodna vrednotenja, da bi dokazale primernost strategije, ki so jo izbrale, in upravičile predlagano dodelitev finančnih sredstev. To pomeni, da bi morala opredelitev usposabljanja kot prednostne naloge in ciljev, ki bi jih moralo usposabljanje doseči, temeljiti na potrebah po znanju in usposobljenosti ter drugih zahtevah na trgu dela.

21. Uredba (ES) št. 1260/1999 določa, da mora predhodno vrednotenje oblikovanih načrtov zajemati oceno stanja glede enakosti med ženskami in moškimi, izvajalskih mehanizmov ter pričakovanega učinka strategije in pomoči [11]. Strategija, ki je bila nazadnje izbrana, in iz nje izhajajoče programske prednostne naloge so morale biti skladne z analizo, ki je bila del predhodnega vrednotenja. Komisija je zagotovila podrobne smernice za analizo zaposlovanja in trendov na trgih dela, ki se vključi v predhodno vrednotenje [12].

22. Vzpostaviti je bilo treba ustrezne postopke za izbor projektov in jih dosledno izvajati, da bi se zagotovilo, da so imeli izbrani projekti cilje usposabljanja, ki so bili skladni s splošnimi cilji programa [13].

23. Glede na navedeno je Sodišče preučilo:

(a) ali so zadevni regionalni organi ali organi države članice med vzpostavljanjem programov izvedli analizo različnih trgov dela in ali so bili cilji, povezani s specifičnimi revidiranimi dejavnostmi za poklicno usposabljanje, opredeljeni glede na takšno oceno ter

(b) ali je izbor tako projektov kot udeležencev temeljil na merilih, določenih v skladu s prednostnimi nalogami, opredeljenimi na zadevnem trgu dela, in z opredeljenimi programskimi cilji.

Cilji niso temeljili na analizah

24. V analizah so bile navedene glavne ovire za ženske, ki vstopajo na trg dela, in predstavljene "razlike med spoloma" na več pomembnih področjih, kot so število zaposlenih, stopnje samozaposlitve, zastopanost na položajih nosilcev odločanja in razlikovanje po spolu na trgu dela.

25. Toda z revizijo je bilo kot glavna slabost ugotovljeno, da ni jasne povezave med rezultati analiz in predlaganimi cilji usposabljanja. Ni bilo nobene jasno izoblikovane utemeljitve, zakaj je bila izbrana določena vrsta poklicnega usposabljanja ali zakaj je bilo usposabljanje usmerjeno na določena znanja ali sektorje dejavnosti (glej primere v okviru 1).

26. Ukrepi, ki so bili razviti po procesu analiziranja, so večinoma vsebovali širše dejavnosti, ki so se na splošno nagibale k udeležbi žensk, ne pa osredotočenih dejavnosti, pri katerih bi se upoštevalo, kako bi bilo na konkretnih zadevnih trgih dela mogoče najbolje spodbuditi enakost med spoloma. V treh od petih revidiranih programov je bilo le malo razlike med dejavnostmi usposabljanja, namenjenimi izključno ženskam, in tistimi, ki so bile namenjene tako ženskam kot moškim. Ženskam je bilo preprosto namenjenih več virov v obliki mest na usposabljanjih. Nasprotno je bilo stanje, opisano v okviru 2, primer dobre ciljne usmerjenosti.

Okvir 1

V Lombardiji ni bilo specifične analize o področjih, na katerih so ženske premalo zastopane, čeprav je bil eden od namenov ukrepa zmanjšanje horizontalnega in vertikalnega razlikovanja po spolu.

V francoskem programu so bili omenjeni sektorji, ki zagotavljajo možnosti za zaposlitev, ni pa bil analiziran njihov potencial za ustvarjanje možnosti za zaposlitev žensk. Eden od namenov ukrepa je bil, da se prednost nameni ukrepom usposabljanja s potencialom za razvoj zaposlovanja, ki pa doslej običajno niso zajemali žensk. Vendar ni bilo nobene razprave o tem, katera vrsta ukrepov spada v to kategorijo.

27. Šibko povezavo med analizo trgov dela in nadaljnjimi programskimi cilji bi bilo mogoče deloma nadomestiti na ravni projekta, saj so morali nosilci projekta prikazati, kako se je pri njihovih posameznih projektih upoštevalo značilnosti lokalnih trgov dela. Vendar je bil obseg, v katerem je bila ta nadomestitev možna, odvisen od stopnje informacij, ki je bila na voljo nosilcem (glej okvir 3), in tudi od kakovosti procesa izbora projektov (glej odstavek 29).

28. Tovrstne slabosti, ugotovljene v revidiranih programih in opisane v odstavkih 25 in 26, so bile že dobro znane. V Sporočilu Komisije iz leta 2002 [14], je bilo v okviru strategije za doseganje enakosti spolov navedeno, da v večini programov obstaja pomembna vrzel med analizo in strategijo programskega načrtovanja. V njem je bilo navedeno tudi, da se redko opravijo analize razlik, ki se porajajo iz različnih socialno-ekonomskih razmer žensk in moških, kadar te analize obstajajo, pa strategija za odpravljanje takšnih razlik ni vedno skladna z njimi. Čeprav se je Komisija tega zavedala že na zgodnji stopnji programskega obdobja, pa pri vprašanjih, kot je izbor projektov, ni ukrepala, da bi odpravila znane pomanjkljivosti.

Okvir 2

Program Saška-Anhalt je bil usmerjen na vključevanje posebnih skupin žensk v sheme delovne prakse pri tem programu: dolgotrajno brezposelnih, žensk, starejših od 45 let, ali mater samohranilk, ki so se pred tem udeležile usposabljanja, vendar so bile 3 do 12 mesecev po njem še vedno brezposelne.

Okvir 3

Pri lombardijskem programu so morali nosilci projekta dokazati skladnost med ciljnimi kvalifikacijami in med drugim prednostnimi nalogami, določenimi za regijo. Vendar niti program niti javni razpis nista vsebovala informacij o regionalnih prednostnih nalogah.

Pri izboru projektov se niso dovolj upoštevali niti analize trgov dela niti programski cilji

29. Izbirna merila pri treh od petih revidiranih programov niso zagotavljala zadostne obravnave vprašanj, ki izhajajo iz analize trga dela, prav tako pa niso zagotovila trdne osnove za doseganje programskih ciljev (glej okvir 4). V enem primeru razpisi za zbiranje projektnih predlogov niso bili povezani s specifičnim ukrepom. Namesto tega so bili projekti med pozitivne dejavnosti za ženske na trgu dela zajeti preprosto na podlagi predvidenega deleža ženskih udeleženk usposabljanja. V drugem primeru so izbirna merila sicer izvirala iz glavnih ciljev ukrepa, vendar merilo, s katerim se je vrednotila povezava s prednostnimi nalogami na trgu dela, ni bilo odločilni dejavnik pri odobritvi ali zavrnitvi projektov.

Okvir 4

Pri najpomembnejši dejavnosti, izvedeni v okviru andaluzijskega programa ukrepov za poklicno usposabljanje žensk, je bil eden od ciljev, da bi bilo treba pri tečajih usposabljanja upoštevati razmere na lokalnem trgu dela. Z "ministrsko odredbo" [15] je bilo določenih pet prednostnih izbirnih meril, od katerih so bila tri osredotočena na lokalne razmere. Pri dveh od teh meril – "zaveza o zaposlitvi usposobljene osebe" in "vključitev delovne prakse v podjetjih" – večina projektnih vlog ni zajemala takšnih zavez. Prav tako pogosto niso bili vključeni podatki o tretjem merilu – "stopnja zaposlenosti tistih, ki so se usposabljali na prejšnjih tečajih".

V vmesnem vrednotenju lombardijskega programa je bilo navedeno, da se pri procesu izbora projektov niso zadovoljivo upoštevale dejavnosti usposabljanja, ki so potrebne v sektorjih, v katerih so neravnovesja med spoloma najizrazitejša, in da se ni namenilo dovolj pozornosti različnim oblikam diskriminacije in neenakosti pri dostopu do trga dela.

Čeprav je revidirani ukrep lombardijskega programa namenjen izključno ženskam, podatki kažejo, da je bilo 27 % udeležencev usposabljanja moških.

30. Eden glavnih ciljev ukrepov je bilo večanje vloge žensk v sektorjih, kjer so bile ženske v preteklosti premalo zastopane. Kljub temu je bil pri treh od revidiranih programov poudarek še vedno na področjih s tradicijo zaposlitve žensk, kot so kultura, zdravstvo in čiščenje.

31. Ker ni bilo specifičnih ciljnih skupin, niso bili vedno izbrani tisti kandidati, ki najbolj potrebujejo podporo pri vstopu ali ponovnem vstopu na trg dela, kot kažejo primeri v okviru 5.

Okvir 5

Pri vmesnem vrednotenju lombardijskega programa je bilo ugotovljeno, da je bilo usposabljanje večinoma zagotovljeno ljudem, ki so bili na trgu dela že v "močnem" položaju (npr. visoko izobraženi in/ali mladi, ki so imeli tudi brez nadaljnjega usposabljanja dobre možnosti za zaposlitev).

Pri vmesnem vrednotenju največje dejavnosti andaluzijskega programa, katerega rezultati so bili na voljo leta 2005, je bilo ugotovljeno, da ukrep usposabljanja ni bil prilagojen potrebam žensk z največjimi težavami, saj so bile po eni strani zaradi zahtevane stopnje izobrazbe izločene ženske, ki so obiskovale samo osnovno šolo, po drugi strani pa čas, ko se je izvajalo usposabljanje, ni bil primeren za ženske, ki so morale skrbeti za družino.

Ali je spremljanje omogočilo, da se ovrednoti, ali so dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk dosegle svoje cilje?

Ozadje

32. Izide dejavnosti usposabljanja je težko izmeriti:

(a) ker lahko pri zaposljivosti posameznikov igrajo veliko vlogo številni dejavniki, ki niso povezani z dejavnostmi usposabljanja (npr. spreminjanje ponudbe delovne sile in povpraševanja po njej, ki je posledica splošnih gospodarskih razmer);

(b) ker so dejavnosti, sofinancirane iz ESS, le del širšega področja dejavnosti, ki se izvajajo v državah članicah in vplivajo na zaposlovanje, ter

(c) ker je za nekatere rezultate težko izmeriti, ali dosegajo programske cilje, vendar so koristni za širšo družbo (npr. ponovno učenje prilagajanja delovnim postopkom, vključno s spoštovanjem rokov, povrnitev samozaupanja itd.).

33. Kljub takšnim težavam je vseeno mogoče izmeriti nekatere kratkoročne do srednjeročne dosežke. Možno je določiti kazalnike, povezane s cilji, ki jih je treba doseči, ter ustrezne cilje, ki se določijo s pomočjo meril za primerjanje uspešnosti ali drugih enakovrednih referenčnih točk za izložke, rezultate in učinek. To bi sestavljalo osnovo za vsako nadaljnje spremljanje in vrednotenje ukrepov in dejavnosti ter zato tudi za oceno njihove uspešnosti.

34. Naslednji kazalniki zagotavljajo potrebni minimum za vrednotenje dejavnosti za poklicno usposabljanje [16]:

(a) kazalniki izložkov: število udeleženk, število izvedenih tečajev;

(b) kazalniki rezultatov: število udeležencev, ki končajo tečaj, število udeležencev, ki pridobijo zahtevane kvalifikacije, in

(c) kazalniki učinka: število udeležencev, ki so se udeležili nadaljnjega usposabljanja, število udeležencev, ki so dobili službo in so bili v določenem roku po koncu tečaja še vedno zaposleni (npr. šest ali 12 mesecev).

35. Sodišče je preučilo:

(a) ali so bili za merjenje izložkov, rezultatov in učinka, opisanih v odstavku 34, določeni primerni kazalniki in cilji;

(b) ali so bili podatki o spremljanju teh kazalnikov, ki so jih zbrali organi, ki izvajajo dejavnosti, zanesljivi, in

(c) ali so bili ti cilji doseženi, v kolikor je to mogoče ugotoviti iz razpoložljivih podatkov o spremljanju.

Kazalniki so preozko usmerjeni

36. Medtem ko so bili kazalniki izložkov vzpostavljeni za vse revidirane programe, pa je bilo stanje glede kazalnikov rezultatov in učinka različno. V enem primeru sta obstajali obe vrsti kazalnikov, v drugem pa niso bili vzpostavljeni ne eni ne drugi. V preostalih treh programih so obstajali ali kazalniki rezultatov ali kazalniki učinka, ne pa oboji. Ugotovljeno je bilo naslednje:

(a) stanje zaposlitve v obdobju šest do 12 mesecev po usposabljanju se pri štirih programih ni uporabljalo kot kazalnik na ravni ukrepa, čeprav so bile informacije v nekaterih primerih na voljo na ravni posameznega projekta (glej okvir 6). Poleg tega se niso upoštevala druga vprašanja, kot sta trajanje zaposlitve (tj. kratkoročna ali dolgoročna) in njena raven (v smislu kakovosti in plače).

(b) pri enem od programov razpon kazalnikov ni bil dovolj velik, da bi omogočal izvedbo koristne analize, v drugem primeru pa vrsta vzpostavljenih kazalnikov ni bila primerna za merjenje dosežkov izvedenih dejavnosti usposabljanja (glej okvir 7).

Okvir 6

V Lombardiji so organi za vzorec projektov preučili zaposlitveni status udeležencev usposabljanja 12 mesecev po koncu dejavnosti usposabljanja. Sodišče je to štelo za primer "dobre prakse".

V Andaluziji je bil vzpostavljen kazalnik o uspehu ali neuspehu udeležencev pri iskanju zaposlitve po opravljenem usposabljanju. Vendar so bile ugotovljene nekatere slabosti pri zbiranju podatkov, npr. pri eni od dejavnosti, ki je prejela 35 % skupnih odhodkov za ukrep, so bile relevantne informacije na voljo le za 42 % tečajev usposabljanja v vzorcu.

Okvir 7

V Andaluziji kazalnik "število zaposlitev, pridobljenih v šestih mesecih po dejavnostih" ni ustrezno obravnaval posebnosti sofinanciranih ukrepov. Ker je bilo 40 % odhodkov porabljenih za dejavnosti usmerjanja in predhodnega usposabljanja, bi ustreznejši kazalniki morda obravnavali število tistih, ki so se udeležili nadaljnjega usposabljanja ali se prijavili kot iskalci zaposlitve. Poleg tega je bilo 20 % udeležencev usposabljanja že zaposlenih, zato so njihovi odgovori popačili rezultate tega kazalnika.

Nekateri kazalniki za škotski program so bili oblikovani preohlapno, zato niso bili preveč koristni pri merjenju rezultata dejavnosti usposabljanja, npr. "število žensk/oseb, ki so pridobile delne/polne kvalifikacije". Pri kazalniku je ena uspešno končana enota pouka pri pridobivanju polne kvalifikacije štela kot enakovredna pridobitvi polne kvalifikacije, čeprav učinka pouka na noben način ni mogoče šteti za primerljivega.

Cilji niso bili določeni za vse ukrepe

37. Cilji, ki jih je treba doseči, niso bili določeni za vse revidirane ukrepe [17]: v dveh primerih količinske opredelitve sploh ni bilo, v nekem drugem primeru pa je bil kljub številnim določenim kazalnikom izložkov in rezultatov količinsko opredeljen samo en cilj, "število udeležencev".

38. Pri dveh ukrepih, pri katerih so bili cilji določeni, ni nobenega pojasnila o tem, kako se jih je določalo, v enem primeru pa je bilo cilje po vmesnem vrednotenju treba močno spremeniti (glej okvir 8).

Podatki o spremljanju so nezanesljivi in včasih neceloviti

39. Pri dveh od petih programov je bilo za kazalnike izložkov, ki zadevajo število udeležencev, ugotovljeno, da so nezanesljivi. Pri štirih programih so bili za nezanesljive ugotovljeni tudi kazalniki rezultatov, kot sta število udeležencev, ki končajo usposabljanje, in pridobitev kvalifikacij.

Okvir 8

Količinski cilji za škotski program so bili določeni, kot je prikazano v tabeli spodaj. Sodišče kljub poizvedbam ni prejelo nobenih informacij o tem, kako so bila določena merila za primerjanje uspešnosti ali prvotni in spremenjeni cilji.

Kazalnik | (Prvotni) cilj | (Spremenjeni) cilj | Merila za primerjanje uspešnosti |

Odstotck žensk, ki dobi zaposlitev | 31 % | 5,51 % | 25–40 % |

Odstotck žensk, ki nadaljujejo usposabljanje | 42 % | 17,56 % | 20–30 % |

40. Pri osnovnih podatkih so bile ugotovljene naslednje pomanjkljivosti:

(a) necelovitost, zlasti pri vprašanju, kaj so ljudje, ki so se usposabljali, počeli 6 do 12 mesecev pozneje (glej tudi odstavek 36);

(b) težave pri opredelitvah ali njihovi razlagi, npr. na Škotskem so izjavo o nameri, da se boš udeležil nadaljnjega usposabljanja, sprejeli, kot da bi bilo nadaljnje usposabljanje opravljeno. Prav tako na Škotskem in tudi v Franciji so udeležence, ki so obiskovali večletne tečaje, šteli večkrat, npr. enkrat za vsako leto udeležbe;

(c) neskladja v zagotovljenih podatkih. Npr. na Škotskem so se rezultati raziskave o zaposlitvi ljudi, ki so končali usposabljanje, s sporočenimi rezultati ujemali le pri polovici revidiranih projektov, v letnem poročilu o izvajanju za leto 2006 pa je bilo navedeno, da je bilo svetovanja deležnih 14371 oseb, medtem ko je bilo celotno število zabeleženih udeležencev 11972.

41. Za oblikovanje koristnih zaključkov o dosežkih sofinanciranih projektov je bistveno, da so podatki o spremljanju, ki jih zagotovijo nosilci projektov, zanesljivi in celoviti. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da v večini primerov organ upravljanja in organ, določen za izvajanje pregledov, nista vključila nobenega vrednotenja podatkov o spremljanju, ki so jih zagotovili nosilci.

42. Po drugi strani Komisija, ki prejme letna poročila o izvajanju, ni obravnavala nedoslednosti v teh poročilih in ni podala pripomb na to, da ni kazalnikov učinka (kot je "stanje zaposlitve udeležencev usposabljanja "x" mesecev po usposabljanju"). Poleg tega pri izvajanju svojih revizij na kraju samem ni izvedla pregledov zanesljivosti podatkov o spremljanju [18], čeprav so bile pri vmesnih vrednotenjih za vsak program ugotovljene slabosti pri spremljanju in poročanju.

Ocenjevanje ovira pomanjkanje ciljev, meril za primerjanje uspešnosti in zanesljivih podatkov o rezultatih in učinku

43. Vsako oceno uspešnosti sofinanciranih dejavnosti usposabljanja so oteževali pomanjkanje kazalnikov in ciljev (glej odstavke 36 do 38) ter težave z zanesljivostjo podatkov (glej odstavka 39 in 40).

44. Organi upravljanja so za dva revidirana programa skušali ovrednotiti, ali je bilo usposabljanje pravilno ciljno usmerjeno, tako da so preverili, ali so bile zaposlitve, dobljene po usposabljanju, povezane z vrsto obiskovanega usposabljanja. Zaključki teh analiz so raznoliki. V Lombardiji je 77 % udeležencev, ki so našli delo, potrdilo, da je njihov delodajalec zahteval pridobljena znanja, medtem ko je pri eni od glavnih dejavnosti v Andaluziji le 28 % tistih, ki so dobili delo, menilo, da so njihove zaposlitve povezane s tečaji, ki so jih obiskovali.

Zaključki in priporočila

45. Pri reviziji dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk, ki so bile sofinancirane iz ESS za obdobje 2000–2006, so bile ugotovljene številne slabosti pri vzpostavljanju ukrepov in izboru projektov, ki jih je revidiralo Sodišče. Pomanjkljivo je bilo tudi spremljanje uspešnosti programov.

Izbor dejavnosti za poklicno usposabljanje

46. Glede opredelitve in izbora dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk je Sodišče prišlo do zaključka, da so bile v operativnih programih sicer navedene glavne ovire za ženske, ki vstopajo na trg dela, in predstavljene razlike med spoloma, vendar dejavnosti usposabljanja v revidiranih programih niso bile vzpostavljene kot neposreden odziv na analizo zahtev na trgu dela (glej odstavke 24 do 28).

47. Ukrepi, ki so jih vzpostavile države članice in jih je odobrila Komisija, so pogosto puščali veliko prostora za izvajanje dejavnosti, dejavnosti usposabljanja v okviru teh ukrepov pa niso bile dovolj usmerjene na specifične ciljne skupine (glej odstavke 29 do 31).

48. Namesto tega je bilo pri preučenih programih nosilcem projektov prepuščeno, da zadovoljivo povežejo predlagano usposabljanje z dejanskimi potrebami na trgu dela. Ustrezni organi med procesom izbora projektov niso ustrezno preverili tehtnosti utemeljitev, ki so jih predložili nosilci projektov (glej odstavek 27).

49. Določeni projekti, katerih navedeni cilj je bil spodbujanje zaposlovanja žensk v sektorjih, v katerih so premalo zastopane, so bili še vedno usmerjeni na usposabljanje v tradicionalnih ženskih poklicih (glej odstavek 30). Pri nekaterih revidiranih projektih niso bili nujno izbrani kandidati, ki najbolj potrebujejo podporo pri vstopu na trg dela (glej odstavek 31).

50. Na podlagi navedenega Sodišče priporoča, da:

(a) se prihodnji operativni programi, ki se pripravijo v državah članicah in jih odobri Komisija, vzpostavijo glede na analizo razmer na trgu dela, ki se nanaša tako na vrzeli v znanju na trgu dela, ki jih je treba odpraviti, kot na specifične dejavnosti, ki so potrebne za izboljšanje dostopa žensk na trg dela in udeležbe na njem, vrsta izbranih usposabljanja in ciljev pa je neposredni odgovor na to analizo;

(b) se v državah članicah vzpostavi pravilno zasnovan postopek za izbor projektov in se pravilno izvaja, tako da se odobrijo projekti, ki najbolje rešujejo težave na trgu dela, ugotovljene s prej omenjeno analizo, in tako čim bolj poveča dodana vrednost ukrepov.

Doseganje ciljev

51. Informacije o spremljanju, ki so na voljo za revidirane programe ne omogočajo ovrednotenja, ali so se z dejavnostmi poklicnega usposabljanja za ženske dosegli načrtovani cilji:

(a) ker vzpostavljeni kazalniki niso zajeli dovolj širokega razpona značilnosti, ki jih je treba izmeriti (glej odstavek 36);

(b) ker cilji pogosto niso bili navedeni (glej odstavek 37);

(c) ker so bile informacije o spremljanju nezanesljive ali necelovite in zato niso omogočale sprejemanja zanesljivih splošnih zaključkov (glej odstavka 39 in 40).

52. Posledično niti izvajalski organi v državah članicah niti Komisija ne morejo oceniti, v kakšni meri so bili doseženi cilji, ki naj bi jih dosegli posamezni ukrepi.

53. Sodišče na podlagi navedenega priporoča, da Komisija še naprej spremlja vzpostavljanje primernih in uresničljivih kazalnikov s strani držav članic ter da se v državah članicah zbirajo zanesljivi podatki, kar bo omogočilo sprejemanje koristnih zaključkov o učinkovitosti in uspešnosti sofinanciranih dejavnosti.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 12. novembra 2009.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Uredba Sveta (EGS) št. 2081/93 o spremembi Uredbe (EGS) št. 2052/88 (UL L 193, 31.7.93, str. 5).

[2] Sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij "Na poti k okvirni strategiji Komisije za enakost med spoloma (2001–2005)", COM(2000) 335 konč.

[3] Zadnje poročilo (COM(2008) 10 konč.) Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij je z dne 23.1.2008.

[4] Uredba Sveta (EGS) št. 2084/93 o spremembi Uredbe (EGS) št. 4255/88 (UL L 193, 31.7.1993, str. 39) za programsko obdobje 1994–1999 in zlasti člen 1(1)(d) Uredbe ter Uredba (ES) št. 1784/1999 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 213, 13.8.1999, str. 5) za programsko obdobje 2000–2006 in zlasti člen 2(1)(b) in (e) Uredbe.

[5] Dogovorjeni sklepi Ekonomsko-socialnega odbora (ECOSOC) 1997/2 o integraciji vidika načela enakosti spolov v vse politike in programe sistema Združenih narodov..

[6] O njih se poroča v okviru kode 25 kategorizacije po področjih pomoči, kot je določena v Uredbi Komisije (ES) št. 438/2001 glede sistemov upravljanja in nadzora pomoči, dodeljene v okviru Strukturnih skladov (UL L 63, 3.3.2001, str. 21).

[7] Ni posebne kode za poročanje o odhodkih za dejavnosti za poklicno usposabljanje žensk. Zato je celotni temu namenjeni znesek mogoče le oceniti na podlagi informacij, ki so jih zagotovile revidirane države članice.

[8] Opisani osnovni proces se uporablja pri vseh ukrepih, sofinanciranih iz ESS.

[9] Za več informacij glej Posebno poročilo št. 1/2007 o izvajanju vmesnih postopkov za strukturne sklade v obdobju 2000–2006 (UL C 124, 5.6.2007).

[10] 1)Nemčija: operativni program Saška-Anhalt, Cilj 1 – 1999DE161PO003Izbrana prioriteta 4, ukrep 4.51 (posebni ukrepi za kvalificiranje in vključevanje žensk);2)Španija: operativni program Andaluzija, Cilj 1 – 2000ES161PO003Izbrana prioriteta 45, ukrepa 45.16 (izboljšanje zaposljivosti žensk) in 45.17 (spodbujanje poslovne aktivnosti žensk);3)Francija: enotni programski dokument Francija, Cilj 3 – 1999FR053DO001Izbrana prioriteta 5, ukrep 8/9 (razvijanje dostopa žensk do trga dela in udeležbe na njem, spodbujanje uskladitve zasebnega in poklicnega življenja in profesionalizacija udeležencev);4)Združeno kraljestvo: operativni program Škotska, Cilj 3 – 1999GB053PO002Izbrana prioriteta 5, ukrep 5.1 (odpravljanje neravnovesja med spoloma: spodbujanje pozitivnih dejavnosti);5)Italija: operativni program Lombardija, Cilj 3 – 1999IT053PO010Izbrana prioriteta E, ukrep E1 (spodbujanje dostopa žensk do trga dela in udeležbe na njem).

[11] Člen 41(2)(c) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL L 161, 26.6.1999, str. 1), ki izrecno zahteva vrednotenje stanja glede enakosti med moškimi in ženskami, kar zadeva možnosti na trgu dela in obravnavanje na delu, vključno s specifičnimi omejitvami za vsako skupino, oceno pričakovanega vpliva strategije in pomoči, zlasti na vključevanje žensk in moških na trg dela, na izobraževanje in poklicno usposabljanje, na uveljavljanje žensk v poslu ter na usklajevanje poklicnega in družinskega življenja.

[12] Predhodno vrednotenje posegov strukturnih skladov. Dokument je namenjen nacionalnim, regionalnim ali lokalnim organom, zadolženim za programsko načrtovanje strukturnih posegov Skupnosti v obdobju 2000–2006.

[13] Člen 41(3) Uredbe (ES) št. 1260/1999, ki določa, da se s predhodnim vrednotenjem preveri ustreznost izbirnih meril, zatem ko se je prikazalo usklajenost ukrepov v programu z nameni ustreznih prednostnih nalog.

[14] Sporočilo Komisije o izvajanju integracije načela enakosti v programskih dokumentih strukturnih skladov 2000–2006, COM(2002) 748 konč. z dne 20. decembra 2002.

[15] Ministrska odredba (BOJA št. 146, 19. december 2000, str. 18.647).

[16] Kazalniki so bili opredeljeni na podlagi pregleda, ki ga je Sodišče izvedlo v zvezi z revidiranimi programi, smernicami, ki jih je leta 1999 izdala Evropska komisija ("zbirka MEANS", namenjena izboljšanju metod za vrednotenje strukturnih politik) in specifičnimi "Smernicami za sisteme spremljanja in vrednotenja pomoči ESS v obdobju 2000–2006", ki jih je Komisija izdala leta 1999.

[17] Podoben zaključek je bil že v Posebnem poročilu Računskega sodišča št. 7/2003 o izvajanju programskega načrtovanja pomoči za obdobje 2000 do 2006 v okviru strukturnih skladov (UL C 174, 23.7.2003). V odstavku 89 tega poročila je navedeno, da kazalniki še vedno niso bili dovolj količinsko opredeljeni ali relevantni.

[18] Sodišče je to vprašanje že obravnavalo, zlasti v odstavku 120 Posebnega poročila št. 10/2006 o naknadnih vrednotenjih programov Ciljev 1 in 3 za obdobje 1994–1999 (UL C 302, 12.12.2006): "Za izboljšanje procesa vrednotenja mora Komisija uvesti in učinkovito uporabljati boljše postopke za kontrolo kakovosti, da se težave pri preučenih vrednotenjih ne bodo ponavljale pri prihodnjih naknadnih ocenjevanjih. Takšni postopki bi morali zagotoviti, da: (a) se redno zbirajo relevantni in zanesljivi podatki ter da so ti na voljo v vsaki fazi procesa vrednotenja (…)."

--------------------------------------------------