POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Prvo poročilo o napredku Rusije pri izvajanju skupnih korakov h kratkoročnim potovanjem brez vizumov za državljane Rusije in EU v okviru dialoga o vizumih med EU in Rusijo

I. Uvodne obrazložitve

Na vrhunskem srečanju med EU in Rusijo v Sankt Peterburgu maja 2003 je bilo dogovorjeno, da bosta strani začeli preučevati pogoje za vzajemno potovanje brez vizumov kot dolgoročno perspektivo, s čimer je bila določena osnova za razprave med Rusijo in EU o odpravi vizumov. Posledično se je spomladi leta 2007 začel dialog o vizumih med EU in Rusijo. Podobno kot dialogi o vizumih z drugimi tretjimi državami in v skladu z zahtevami Uredbe (ES) št. 539/2001 je tudi dialog o vizumih med EU in Rusijo zasnovan na štirih sklopih (varnost dokumentov, vključno z biometričnimi podatki, nezakonito priseljevanje, vključno s ponovnim sprejemom, javni red in varnost ter zunanji odnosi).

Med decembrom 2007 in marcem 2010 je bilo v Moskvi organiziranih šest srečanj strokovnjakov, namenjenih preučitvi stanja zakonodaje EU in Rusije ter izvajanja na vseh področjih v okviru štirih sklopov dialoga o vizumih.

Na podlagi ugotovitev teh srečanj strokovnjakov je Komisija Svetu predlagala, naj se maja 2010 na srečanju Stalnega partnerskega sveta EU-Rusija o sodelovanju na področju svobode, varnosti in pravosodja obe strani dogovorita, da bosta začeli pripravljati dokument o „skupnih korakih k potovanju brez vizumov“, ki bo vključeval tehnična merila in zahteve za brezvizumski režim. Svet je ta pristop sprejel.

Na srečanju Stalnega partnerskega sveta EU-Rusija o sodelovanju na področju svobode, varnosti in pravosodja maja 2010 so torej visoki uradniki dobili nalogo, da se dogovorijo o tem, kako napredovati v fazo praktičnega izvajanja. Na predlog visokih uradnikov, ki so se v letu 2010 večkrat sestali, je Stalni partnerski svet EU-Rusija o sodelovanju na področju svobode, varnosti in pravosodja novembra 2010 uradno odobril metodologijo skupnih korakov in pozval visoke uradnike, naj pripravijo dokument.

Prvi osnutek takšnega seznama je EU poslala Rusiji marca 2011 z namenom, da bi začeli pogajanja. Proces je trajal do konca leta, EU in Rusija pa sta se uradno dogovorili o „skupnih korakih h kratkoročnim potovanjem brez vizumov za državljane Rusije in EU“ na srečanju na vrhu 15. decembra 2011. Tu se je začelo tudi izvajanje teh korakov.

Marca 2012 so se na uvodnem srečanju sestali strokovnjaki iz EU in Rusije. Tu sta obe strani razpravljali in pojasnjevali, kako razumeta posamezne skupne korake in operativne ukrepe, ki jih je treba preučiti, preden se lahko v celoti oceni njihovo pravilno izvajanje.

Rusija in EU sta nato pripravili pisni poročili o stanju izvajanja vseh skupnih korakov. Rusija je pisno poročilo oddala 13. aprila 2012, EU pa 31. maja 2012. Nadaljnje pisne izmenjave in odgovori na dodatna vprašanja, ki sta jih zastavljali obe strani, so se nadaljevali do septembra 2012.

Na podlagi pisnih izmenjav sta obe strani organizirali misije strokovnjakov na terenu. Med septembrom 2012 in julijem 2013 je EU štirikrat (ena misija za posamezni sklop) poslala svoje strokovnjake na misijo v Rusijo (v Moskvo in številne regije). Podobno je Rusija med decembrom 2012 in oktobrom 2013 štirikrat poslala svoje strokovnjake na misijo v EU (skupno je bilo organiziranih 23 obiskov v določene države članice).

Dialog o vizumih med EU in Rusijo temelji na popolni vzajemnosti med obema stranema. Pot do liberalizacije vizumskega režima je odvisna od napredka pri izvajanju skupnih korakov in v postopku ni nikakršnega avtomatizma. Kot je opredeljeno v končnih določbah skupnih korakov, bosta obe strani šele po končanju izvajanja skupnih korakov v skladu s svojimi notranjimi postopki sprejeli odločitev o začetku pogajanj, povezanih s sporazumom o odpravi vizumske obveznosti med EU in Rusijo. Celovito izvajanje sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov in sporazuma o ponovnem sprejemu med EU in Rusijo je zelo pomembno za dialog o vizumih.

Poleg tega bosta pri načrtovanju izvajanja skupnih korakov upoštevana tudi napredek in ocena drugih vprašanj, navedenih v končnih določbah skupnih korakov (povezave med migracijskimi tokovi ter varovanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin; stopnja zavrnjenih vlog za vizume, sprejetih vlog za ponovni sprejem in dejanskih vrnitev; število odločb o vrnitvi, zavrnjenih vstopov na meji ter prijetij državljanov EU, ki nezakonito prebivajo na ozemlju Rusije, in obratno, ter čas prehoda meje med EU in Rusijo).

Komisija Svetu in Evropskemu parlamentu redno poroča o razvoju dogodkov v okviru dialoga o vizumih. Komisija bo ob primernem času pripravila tudi celovito oceno, med drugim možnih migracijskih učinkov, učinkov upravljanja meja in varnostnih učinkov na EU ter na regionalno skladnost prihodnjega brezvizumskega režima med EU in Rusijo.

To je prvo poročilo Komisije o napredku, v katerem opisuje stanje izvajanja skupnih korakov v Rusiji ter postavlja vprašanja in daje priporočila v zvezi z zadevo.

II. Ocena izvajanja skupnih korakov po posameznih sklopih

Sklop 1: Varnost dokumentov, vključno z biometričnimi podatki

Splošna ocena

V zadnjih letih je Rusija na tem področju zelo napredovala. Med drugim je leta 2006 uvedla biometrični potni list ter ga v letih 2010 in 2013 posodobila v skladu s standardi ICAO. Postopki izdelave, izdaje in personalizacije mednarodnih biometričnih potnih listov so precej varni ter izvedeni skladno z ustreznimi praksami in standardi Mednarodne organizacija civilnega letalstva (ICAO). Ukradeni in izgubljeni potni listi se, čeprav ročno, prijavijo v Interpolovo centralizirano zbirko podatkov. Dokumenti o izvoru (vključno z notranjimi potnimi listi, ki so v Rusiji glavni osebni dokumenti) so dovolj zanesljivi za svoj namen, postopki personalizacije in izdajanja pa so skladni z veljavnimi standardi. Programi usposabljanja, vključno z ukrepi proti korupciji, so zagotovljeni, vendar je treba njihovo učinkovitost še analizirati. Opozoriti je treba tudi, da lahko liberalna pravila o spremembi imena ter dejstvo, da ni centralnega registra prebivalstva, ustvarijo pogoje za zlorabe.

Podrobne pripombe

Uvedba biometričnih potnih listov, skladnih s standardi ICAO, na podlagi celostnega in varnega upravljanja identitete, ob upoštevanju dela, opravljenega v okviru ICAO, ter ustreznega varstva osebnih podatkov, in zagotavljanje pristnosti potnih listov ter omogočanje natančnega preverjanja identitete njihovih imetnikov s strani ustreznih organov obeh strani.

Po uvedbi biometričnih potnih listov leta 2006 se od 1. marca 2010 izdaja posodobljena različica, ki je skladna s standardi ICAO in ima izboljšane zaščitne elemente. Od leta 2013 se izdaja tretja generacija biometričnih potnih listov, ki vključujejo tudi podatke o prstnih odtisih. Čeprav povpraševanje po nebiometričnih potnih listih upada, jih je še vedno mogoče dobiti, prenehanje njihovega izdajanja pa ni predvideno.

Glavne pristojnosti za izdelavo in izdajo mednarodnih potnih listov in dokumentov o izvoru imajo: državna tiskarna Goznak; državni matični urad z regionalnimi in lokalnimi uradi (pristojni za izdajanje potrdil o izvoru); Zvezni urad za migracije z regionalnimi in lokalnimi uradi (pristojni za izdajanje mednarodnih potnih listov in ruskih notranjih potnih listov).

Zdajšnja generacija biometričnih potnih listov je dobro zaščitena pred ponarejanjem in je v skladu s standardi ICAO. Postopek izdajanja je zanesljiv in precej varen tako na stopnji preverjanja identitete vložnika, tiskanja in shranjevanja praznih potnih listov ter njihove personalizacije. Varnost podatkov, shranjenih za namen tega postopka, ureja zvezni zakon št. 152-FZ z dne 27. julija 2006 o osebnih podatkih.

Dokumenti o izvoru (tj. notranji potni listi in potrdila o izvoru) so tehnično dobro zaščiteni pred ponarejanjem. Poleg tega je nova vrsta notranjih potnih listov (ki se izdajajo od januarja 2008) opremljena z dodatnimi zaščitnimi elementi, njihova vsebina pa je strojno berljiva v skladu s standardi ICAO. Prazni dokumenti se izdelujejo (na centralni ravni) in shranjujejo na varen in učinkovit način. Personalizacija in izdaja teh dokumentov potekata na regionalni ravni, pri čemer so uporabljeni postopki v skladu z veljavnimi standardi.

Obiskani centralni in lokalni prostori zadevnih organov, ki obravnavajo mednarodne potne liste in dokumente o izvoru, so bili dobro zavarovani. Povsod so se uporabljali upravni varnostni postopki v zvezi z dostopom do dokumentov in njihovim obravnavanjem.

Centralni register prebivalstva ne obstaja. Potrdila o izvoru se obravnavajo na regionalni ravni, pri čemer ima vsaka regija svoja register in elektronsko zbirko podatkov (vsaj v uradih, ki so jih obiskali strokovnjaki iz EU). V dvomih se regije med seboj posvetujejo prek upravnih organov (prek uradnih prošenj, poslanih po pošti). Ruski organi so omenili načrte za vzpostavitev novega centraliziranega elektronskega registra prebivalstva, vendar niso navedli točnih datumov. Stanje na tem področju bi lahko izboljšal portal medsebojnega povezovanja med različnimi zveznimi organi in ministrstvi, kar bi omogočilo elektronsko obravnavo zahtev (menda se že uporablja).

Pravila za spreminjanje imena so videti precej liberalna in ostajajo problematična. Državljanov, ki želijo spremeniti ime, zdaj prav nič ne omejuje pri tem. Ker ni centraliziranega registra prebivalstva, je spremembe imena mogoče izslediti le na regionalni ravni ali z uradno prošnjo drugemu regionalnemu uradu državnega matičnega urada, kar pa zahteva veliko časa in ustvarja pogoje za zlorabe.

Zagotavljanje takojšnjega in sistematičnega prijavljanja izgubljenih in ukradenih potnih listov v Interpolovo zbirko podatkov.

Podatki o izgubljenih in ukradenih mednarodnih potnih listih se shranijo v centralizirano zbirko podatkov Zveznega urada za migracije in se nato sporočijo nacionalnemu centralnemu uradu Interpola (s sedežem na Ministrstvu za notranje zadeve), kjer se vključijo v sistem odjemanja in zagotavljanja („push-pull“) informacij Interpolove zbirke podatkov o ukradenih in izgubljenih potnih listinah. Novi podatki se vsak dan ročno vnašajo v Interpolovo zbirko podatkov.

Ministrstvo za notranje zadeve izvaja razvojni projekt, s katerim želi izboljšati izmenjavo informacij med Zveznim uradom za migracije in nacionalnim centralnim uradom Interpola s ciljem samodejnega nalaganja podatkov o ukradenih in izgubljenih potnih listinah (cilj naj bi bil dosežen do leta 2013).

Rusija izgubljenih in ukradenih notranjih potnih listov ali dokumentov o izvoru do zdaj ni vključevala v Interpolovo zbirko podatkov o ukradenih in izgubljenih potnih listinah, ker jih ni mogoče uporabljati v tujini. Vendar Rusija razmišlja o možnosti, da bi vključila tudi te dokumente.

Vzdrževanje redne izmenjave vzorcev potnih listov in obrazcev za izdajo vizumov, podatkov o ponarejenih dokumentih ter sodelovanja na področju varnosti dokumentov.

Vzorci potnih listov in obrazcev za izdajo vizumov se redno izmenjujejo po diplomatskih poteh Ministrstva za zunanje zadeve. Zvezni urad za migracije prejme vzorce tujih dokumentov od Ministrstva za notranje zadeve in jih pošlje v vednost svojim območnim uradom.

Izvajanje programov usposabljanja glede načinov varovanja dokumentov v skladu s standardi ICAO, med drugim glede uvedbe biometričnih parametrov, ter izmenjava informacij o načinih in možnih znanstvenih raziskavah na tem področju.

Uslužbenci državnega matičnega urada in Zveznega urada za migracije morajo opraviti uvodna usposabljanja, ki jim sledijo redna nadaljnja usposabljanja. Na voljo so tudi programi e-učenja. Konzularni sektor Ministrstva za zunanje zadeve je ustanovil center za usposabljanje, ki ponuja tečaje o postopku izdajanja in zaščitnih elementih biometričnih potnih listov.

Učinkovitost programov usposabljanja se lahko razlikuje glede na velikost določenega urada, njegovo (bolj ali manj) oddaljeno lokacijo in razpoložljiv kader. Uradniki v vseh objektih zadevnih organov, s katerimi so se sestali strokovnjaki iz EU na svojih misijah, so bili dobro seznanjeni z ustreznimi postopki ter s svojimi dolžnostmi in pristojnostmi.

Izvajanje in po potrebi izboljšanje protikorupcijskih ukrepov, vključno z etičnimi normami, namenjenih uradnikom vseh javnih organov, ki se ukvarjajo s celostnim in varnim upravljanjem identitete.

Po navedbah ruskih organov so vprašanja v zvezi z bojem proti korupciji vključena v splošna usposabljanja za zadevno osebje, vsebina v zvezi z bojem proti korupciji pa se posodobi ob vsakem sprejetju nove zakonodaje s tega področja. Vendar strokovnjaki na misiji niso mogli dejansko preveriti vsebine in kakovosti tečajev usposabljanja ter zahtev učnih načrtov (zlasti glede državnega matičnega urada).

Zvezni urad za migracije je v sklopu splošne protikorupcijske politike sprejel kodeks etike in ravnanja javnih uslužbencev (odredba Zveznega urada za migracije z dne 25. februarja 2011), ki velja za vse zaposlene. Nekatere določbe kodeksa so izrecno vključene v pogodbe o delu Zveznega urada za migracije. Poleg tega je Zvezni urad za migracije v boju proti korupciji vzpostavil tudi poti za komunikacijo z državljani (spletno mesto, brezplačna telefonska številka idr.) in uvaja preventivne ukrepe.

Pomembnost protikorupcijskih ukrepov na področju varnosti dokumentov poudarja zlasti dejstvo, da četudi je sistem izdaje dokumentov učinkovit pri preprečevanju ponarejanja, lahko korupcija ustvari več priložnosti za nezakonito pridobivanje izvirnih dokumentov.

Sporne točke in priporočeni ukrepi, ki jih je treba upoštevati v okviru sklopa 1:

Komisija je na podlagi zgornjih ugotovitev izpostavila naslednje sporne točke, ki zahtevajo nadaljnjo razpravo z ruskimi organi:

Pravila, ki v Rusiji urejajo spremembo imena, so precej liberalna in lahko ustvarijo določene pogoje za zlorabe ter preproste spremembe identitete. Teh sprememb ne bi bilo zlahka izslediti, zlasti ne organom tretjih držav, pa tudi državam članicam EU. Poleg tega zaradi pomanjkljivih informacij o vsebini in rezultatih usposabljanj ter zahtevah učnih načrtov uradnikov Zveznega urada za migracije in državnega matičnega urada, predvsem v zvezi s protikorupcijskimi ukrepi, Komisija ni mogla v celoti oceniti napredka na tem področju. Komisija bo z ruskimi organi še naprej izmenjevala informacije v zvezi z nadaljnjim razvojem centraliziranega registra prebivalstva, elektronskega sistema za medsebojno povezovanje zveznih organov in ministrstev ter avtomatiziranega sistema za vnos opozoril v Interpolovo zbirko podatkov o ukradenih in izgubljenih potnih listinah.

Sklop 2: Nezakonito priseljevanje, vključno s ponovnim sprejemom

Splošna ocena

Ruska migracijska politika se je v zadnjih letih zelo spremenila. To je razvidno iz koncepta migracijske politike, sprejetega leta 2012.

Pravzaprav so se ruski organi lotili širšega razmisleka o preseljevanju, v katerega so vključili tudi morebitne pozitivne učinke migracijskih tokov na gospodarski razvoj. Poleg tega so ruski organi potrdili, da zaradi birokracije in neučinkovitosti migracijskih postopkov nemalo zakonitih migrantov postane nezakonitih, ter priznali nujno potrebo po vključevanju migrantov v rusko družbo.

Kar zadeva vizume in zakonite migracijske poti, je Zvezni urad za migracije glavni organ, ki upravlja migracije v Rusiji in zagotavlja skladnost. Uveljavljen je popoln in celovit sistem pravil. Nekatera pravila so še vedno precej zapletena (npr. kvote in delovna dovoljenja).

Zvezni zakon je bil že nekoliko spremenjen, zlasti v zvezi z izvajanjem sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov med EU in Rusijo; izboljšanjem razmer za visoko usposobljene strokovnjake; poenostavitvijo migracijskih postopkov prijave in vizumskih postopkov; ter poenostavitvijo dostopa na trg dela (glede sistema kvot in patentov). Pričakuje se še več sprememb, predvsem glede izboljšave zakonitih migracijskih postopkov tudi za druge skupine migrantov.

Nezakonita migracija je izziv, ki se ga pristojni organi zavedajo. Vse več ukrepov je namenjeno zagotavljanju učinkovite vrnitve nezakonitih migrantov, prijetih na ruskem ozemlju, in splošnemu izvrševanju migracijskih pravil. Ustrezno sodelovanje z Belorusijo (zaradi državne skupnosti in odsotnosti nadzora na mejah) ter tokovi iz držav SND (vključno z ustreznim nadzorom potnih listov) očitno predstavljajo izziv. Postopki vračanja se izvajajo in s številnimi državami izvora se vzpostavlja sodelovanje na tem področju. Sporazum med EU in Rusijo o ponovnem sprejemu deluje zadovoljivo.

Sistem zbiranja informacij in zlasti analizo tveganja za nezakonito migracijo in upravljanje meja je bilo tudi na regionalni ravni težko oceniti. Zbiranje določenih kazalnikov (npr. nezakoniti prehodi meja, zavrnitve vstopa itd.) o novih nezakonitih migracijskih poteh in čezmejnem kriminalu bi lahko povečalo učinkovitost nadzora na mejah, vendar mora biti dostopno lokalnim enotam.

Kar zadeva azil, so upravne strukture in postopki vzpostavljeni, sprejemni centri za prosilce za azil, ki so jih obiskali strokovnjaki EU, pa izpolnjujejo osnovne zahteve ter veljavne standarde. Priporočljivo bi bilo premisliti o tem, da bi se morebitnim prosilcem za azil na mejnih prehodih zagotovilo več informacij, ter o okrepljenem in strukturiranem sodelovanju med Zveznim uradom za migracije in Službo mejne straže (ki deluje v okviru Zvezne varnostne službe). Prav tako bi bilo treba premisliti o pravilih, v skladu s katerimi bi se morali begunci s priznanim statusom in prosilci za azil za dostop do določenih pravic prijaviti in ki bi približala status začasnega azila (subsidiarna zaščita) statusu begunca. Novo azilno pravo naj bi prineslo določene izboljšave na tem področju.

Sistem upravljanja meja in postopki na mejnih prehodih so standardne kakovosti, vendar bi določene izboljšave lahko prispevale k večji učinkovitosti. Oprema na mejnih prehodih se redno izboljšuje. Služba mejne straže je organ strokovnega upravljanja meja in kazenskega pregona, ki ima močno utrjen položaj med organi.

Služba mejne straže je načeloma zavezana k sodelovanju z obmejnimi organi sosednjih držav in agencijo Frontex. Določen napredek je bil dosežen tudi na področju sodelovanja med Službo mejne straže in organi upravljanja meja tretjih držav, tudi z državami članicami EU. To sodelovanje bi bilo treba zdaj poglobiti ter zagotoviti obsežnejšo izmenjavo strukturnih informacij in podatkov.

Kar zadeva sodelovanje z drugimi pomembnimi organi v Rusiji, bi morala Služba mejne straže z dodatnimi prizadevanji zagotoviti konkretnejši obseg sodelovanja, zlasti z Zveznim uradom za migracije in Zvezno carinsko službo.

Zbiranje podatkov se redno izvaja in ustrezni organi imajo tudi analitične enote (vsaj Služba mejne straže in Zvezni urad za migracije). Podatke še vedno zbira vsak organ posebej, zaradi česar je statistika razdrobljena. Analiza tveganja se ne objavlja in tudi če se pripravi, sta njuni celovitost in metodologija vprašljivi.

Po navedbah ruskih organov so programi usposabljanja, tudi tisti o varnosti dokumentov, ki so namenjeni mejni straži, dobro razviti. Vključujejo protikorupcijske ukrepe, obstajajo pa tudi etični kodeksi. Vsebina slednjih strokovnjakom EU ni bila razkrita.

Podrobne pripombe

2.1 Migracijska vprašanja

Sklenitev izvedbenih protokolov med Rusijo in vsemi zadevnimi državami članicami EU k Sporazumu med Rusko federacijo in Evropsko skupnostjo o ponovnem sprejemu z dne 25. maja 2006 ter zagotavljanje učinkovitega izvajanja tega sporazuma.

Sporazum med EU in Rusijo o ponovnem sprejemu je začel veljati 1. junija 2007. Sporazum redno spremljata Komisija v sodelovanju z državami članicami EU (za EU) in Zvezni urad za migracije (za Rusijo). Glavna platforma za razprave o kakršnih koli vprašanjih v zvezi z izvajanjem Sporazuma je Skupni odbor za ponovni sprejem, ki se je do zdaj sestajal dvakrat letno (do zdaj je bilo organizirano 13 sestankov v Moskvi in Bruslju).

Vsi postopki za ponovni sprejem v okviru Sporazuma delujejo. Celotna ocena Sporazuma je zadovoljiva. Vsa tehnična vprašanja se redno obravnavajo na sestankih Skupnega odbora za ponovni sprejem. Glede na dozdajšnje dobro sodelovanje je bilo na zadnjem sestanku Skupnega odbora za ponovni sprejem sklenjeno, da bodo sestanki potekali samo še enkrat letno.

Zvezni urad za migracije je glavni organ na ruski strani, pristojen za izvajanje Sporazuma, in ima posebno enoto za obravnavanje vseh s tem povezanih zadev.

Služba mejne straže je zadolžena za pospešen postopek ponovnega sprejema na mejnih prehodih. Izbrani so bili predstavniki Službe mejne straže, ki so bili imenovani za izvedbo postopka ponovnega sprejema na mejah. Vendar so strokovnjaki EU med sestanki na nekaterih mejnih prehodih opazili, da lokalni predstavniki Službe mejne straže niso v celoti poznali vseh podrobnosti postopka.

Izvedbeni protokoli v okviru Sporazuma (med Rusijo in državami članicami EU) so skoraj sklenjeni. Protokole je podpisalo 23 držav članic EU. Protokol z Grčijo je bil podpisan in bo v kratkem ratificiran. Rusija je sporočila, da je pripravljena za nadaljnja pogajanja s Hrvaško. Na številnih sestankih Skupnega odbora za ponovni sprejem je sporočila, da je pripravljena na pogajanja o protokolu z Združenim kraljestvom. Irske in Danske Sporazum ne zavezuje.

Učinkovito izvajanje Sporazuma med Rusko federacijo in Evropsko skupnostjo o poenostavitvi izdajanja vizumov državljanom Ruske federacije in Evropske unije z dne 25. maja 2006.

Sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov med EU in Rusijo je začel veljati 1. junija 2007 (vzporedno s sporazumom o ponovnem sprejemu). Njegovo izvajanje redno spremljata Komisija v sodelovanju z državami članicami EU (za EU) in Ministrstvo za zunanje zadeve (za Rusijo). Glavna platforma za razprave o kakršnih koli vprašanjih v zvezi z izvajanjem Sporazuma je Skupni odbor za poenostavitev vizumskih postopkov, ki se redno sestaja na zahtevo ene od pogodbenic, kar je običajno vsaj enkrat letno (do zdaj je bilo organizirano 9 sestankov v Moskvi in Bruslju).

Da bi lahko obe pogodbenici v celoti, pravilno in usklajeno izvajali določbe Sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov, je Skupni odbor pripravil in sprejel smernice za izvajanje Sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov. Obe pogodbenici obravnavata Skupni odbor kot platformo za konstruktivno sodelovanje in priložnost za razpravo o vseh tehničnih vprašanjih, ki se pojavijo v okviru uporabe Sporazuma. Sporazum se izvaja zadovoljivo.

Komisija nima podrobnih statističnih podatkov o vizumih, ki jih je Rusija predložila za obdobje 2007–2011. Natančen delež zavrnjenih vlog državljanov EU ni znan, vendar naj bi bil po oceni Rusije zgolj nekje med 0,01–0,02 % (približno 200–300 zavrnjenih vlog letno). Državljanom EU se letno izda približno 1,25 milijona vizumov, od katerih je približno 45 % vizumov za večkratni vstop z daljšo veljavnostjo.

Preden se sprejme končna odločitev o podpisu Sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov, je treba posodobljeni sporazum oceniti na podlagi splošnih odnosov med EU in Rusijo.

Sprememba zgoraj navedenega sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov z namenom še večje poenostavitve zahtev glede vizumov za kratkoročna potovanja.

Besedilo posodobljenega sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov je bilo očiščeno in bo med drugim vsebovalo odločbo o vzajemni odpravi vizumske obveznosti za člane civilnega letalskega osebja ter dovoljenje, da se od podpisa dalje začasno uporablja. To bo odpravilo zdajšnje neuravnoteženo stanje, ko v nobeni državi članici rusko civilno letalsko osebje ne potrebuje vizumov, medtem ko Rusija še vedno zahteva vizume za države članice, s katerimi nima podpisanih dvostranskih sporazumov o odpravi vizumske obveznosti za to skupino oseb (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK).

Eno vprašanje pa ostaja odprto, in sicer odprava vizumske obveznosti za imetnike biometričnih službenih potnih listov, ki jo zahteva Rusija. EU namreč še preverja varnostne ukrepe, ki morajo spremljati odpravo vizumske obveznosti.

Prizadevanja za zagotovitev še bolj poenostavljene in pregledne uporabe pravil o prijavi/vpisu državljanov, ki zakonito prebivajo na ozemlju druge pogodbenice, ter o izdaji dovoljenj za zakonito prebivanje in delo, da se v praksi skrajšajo upravni postopki in zmanjša upravna obremenitev za državljane, ter prizadevanja za redno izmenjavo informacij o zadevnih vizumskih politikah.

Rusija ima vzpostavljen celovit sistem pravnih migracijskih pravil, ki so določena v številnih zveznih zakonih in njihovih spremembah. Zvezni urad za migracije je glavni organ, pristojen za njihovo izvajanje.

Mnogo sprememb je bilo uvedenih na področju vpisa (evidentiranja) tujcev, ki je obvezen v vseh krajih bivanja v Rusiji. Zdaj mora to obveznost izpolniti vsak tujec (ne glede na dolžino bivanja) v sedmih delovnih dneh pri regionalnem uradu Zveznega urada za migracije (prej v treh delovnih dneh). Ta rok je mogoče podaljšati na podlagi dvostranskih sporazumov, kot sta to storila na primer Francija (10 dni) in Kazahstan (30 dni).

Poleg tega lahko državljani tretjih držav, ki prebivajo v državi kot visoko usposobljeni strokovnjaki, in njihovi družinski člani ostanejo v Rusiji do 90 oziroma 30 dni (odvisno od okoliščin) brez evidentiranja migracije.

Postopke evidentiranja migracije mora izvesti pogodbenica gostiteljica (ki je jasno opredeljena z zakonom) v skladu z zahtevami Zveznega urada za migracije. Za turiste mora to urediti hotel ali oseba, ki jih povabi v Rusijo. Državljanu tretje države ni treba, vsaj ne neposredno, priti v stik z Zveznim uradom za migracije. Dokumente, potrebne za vpis (vključno s kopijami potnega lista in migracijske kartice), lahko neposredno ali po pošti predloži pogodbenica gostiteljica.

Prav tako državljani tretjih držav niso več odgovorni za neizpolnjevanje obveznosti evidentiranja migracije, tako da kazenski ukrepi veljajo samo še za pogodbenico gostiteljico (prej so veljali tudi za državljane tretjih držav).

Postopki prijave veljajo za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo v Rusiji daljše obdobje (zaradi dela, študija idr.). Tudi ta postopek je bil deležen določenih izboljšav, zlasti v povezavi z načini predložitve zahtevka. Pri tem je treba opozoriti, da je kljub ugotovitveni naravi postopka zahteve glede dodatne dokumentacije, ki jo mora vložnik predložiti, včasih težko izpolniti (npr. dokazilo o lastništvu premoženja ali izjavo lastnika). Glede na to da so migranti upravičeni do številnih socialnih pravic samo ob veljavni prijavi, bi lahko postopek povzročil dejansko oviro pri dostopu do teh pravic.

Dve glavni vrsti dovoljenj za zakonito prebivanje državljanov tretjih držav sta dovoljenje za začasno prebivanje in dovoljenje za stalno prebivanje.

Državljan tretje države, ki želi v Rusiji pridobiti dovoljenje za začasno prebivanje, mora zanj zaprositi pri ustreznem teritorialnem uradu Zveznega urada za migracije ali pri diplomatskem predstavništvu ali konzularnem uradu Rusije v državi stalnega prebivališča. Če je vloga odobrena, se izda štirimesečni vizum za vstop v Rusijo. Vloga se lahko odda osebno ali v elektronski obliki skupaj z zahtevano dodatno dokumentacijo, vključno s potrdilom, ki potrjuje, da vložnik ni okužen z virusom HIV ali odvisen od drog. Ruski organi imajo šest mesecev časa, da odločijo o vlogi. Razlogi za zavrnitev so jasno opredeljeni z zakonom.

Videti je, da lahko državljani tretjih držav z dovoljenjem za začasno prebivanje v Rusiji delajo izključno v regiji in na delovnem mestu, ki sta navedena v (običajno enoletnem) delovnem dovoljenju. Poleg tega njihova poslovna potovanja po Rusiji, če imajo delovno dovoljenje omejeno na eno regijo, ne smejo biti daljša kot 10 dni. Zdi se, da so ta pravila precej omejevalna.

Dovoljenje za začasno prebivanje je veljavno tri leta in ga je mogoče na zahtevo državljana tretje države obnoviti ob predložitvi enakih dokumentov (vključno z dokumenti, ki zadevajo okuženost z virusom HIV in odvisnostjo od drog), če ta zapusti državo in se vrne v Rusijo. Če državljan tretje države ostane v Rusiji neprekinjeno tri leta, lahko zaprosi tudi za dovoljenje za stalno prebivanje (glej spodaj).

V ruski zakonodaji o delovni migraciji imajo visoko usposobljeni strokovnjaki privilegiran status. Ruski organi so omilili pravila glede zaposlovanja in prebivanja visoko usposobljenih strokovnjakov, da bi jih privabili na ruski trg dela. Za visoko usposobljene strokovnjake ne veljajo pravila o kvotah in so skupaj z družinskimi člani upravičeni do vizumov za večkratni vstop, ki veljajo do izteka njihovih pogodb o delu (do treh let), ter do večkratnih podaljšanj dovoljenj, in sicer vsakič za do tri leta. Če opravljajo delo v dveh regijah ali več, je izdano dovoljenje veljavno tudi v teh regijah. Ob menjavi delodajalca imajo 30 delovnih dni časa, da poiščejo novega. Poleg tega lahko visoko usposobljeni strokovnjaki zaprosijo za dovoljenje za stalno prebivanje, ne da bi morali najprej pridobiti dovoljenje za začasno prebivanje, in so skupaj z družinskimi člani upravičeni do številnih socialno-ekonomskih pravic.

Državljanu tretje države se lahko dovoljenje za stalno prebivanje izda, potem ko je vsaj eno leto preživel v državi na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje. Dovoljenje za prebivanje se izda za obdobje do pet let in ga je mogoče neomejeno obnavljati.

Državljan tretje države mora oddati vlogo pri ustreznem teritorialnem uradu Zveznega urada za migracije vsaj šest mesecev pred potekom dovoljenja za začasno prebivanje. Vlogi mora priložiti ogromno dokumentov, podobno kot pri pridobivanju dovoljenja za začasno prebivanje. Razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja za stalno prebivanje so podobni kot pri dovoljenjih za začasno prebivanje.

Tuji državljani, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje, imajo zelo podoben pravni status kot ruski državljani; med drugim so tako kot oni opravičeni obveznosti glede kvot in delovnih dovoljenj.

Tuji državljani lahko opravljajo delo samo na podlagi delovnega dovoljenja, razen če ne spadajo med izjeme iz zveznega zakona št. 115-FZ iz leta 2001.

Državljan tretje države, ki želi pridobiti delovno dovoljenje, mora zaprositi zanj pri teritorialni službi Zveznega urada za migracije v kraju bivanja ter oddati vlogo in zahtevano dodatno dokumentacijo. Delovno dovoljenje se izda 10 delovnih dni po prejemu vloge. Če naj se delovno dovoljenje odobri v 30 dneh, mora državljan tretje države predložiti medicinsko dokumentacijo (vključno s potrdilom, da ni okužen z virusom HIV, odvisen od drog in nima resnih nalezljivih bolezni), kadar mu grozi prekinitev pogodbe o delu. Zdravstveni testi se lahko opravijo le na določenih (in številčno omejenih) mestih, kar včasih povzroča praktične težave.

Število delovnih dovoljenj, ki se lahko letno izdajo državljanom tretjih držav, je omejeno s kvoto, ki jo določi Ministrstvo za delo in socialno zaščito v sodelovanju z Ministrstvom za zunanje zadeve in drugimi institucijami. Celotni postopek je precej zapleten, zamuden in neprilagodljiv. Kvote se za vsako regijo določajo vnaprej za prihodnje leto na podlagi napovedi, pridobljenih od delodajalcev. Ta pristop lahko povzroča težave in zamude, vprašljiva pa je tudi njegova učinkovitost. Ruski organi se tega očitno zavedajo, saj razmišljajo o reviziji pravil o kvotah.

Poleg sistema kvot in delovnih dovoljenj je tu še „patentni“ sistem, ki je rezerviran za tuje državljane, ki prihajajo v Rusijo v okviru brezvizumskega režima in zlasti iz držav SND (z izjemo Turkmenistana). Patent se izda v 10 delovnih dneh na zahtevo ruskega državljana (gostitelja). Dovoljuje opravljanje dela za osebne, domače ali druge podobne potrebe posameznika na podlagi delavske pogodbe ali pogodbe civilnega prava (za varuške, pomoč v gospodinjstvu idr.). Patent se lahko podeli za obdobje od enega do treh mesecev in podaljša do enega leta. Po tem obdobju se lahko izda nov patent. Število izdanih patentov ni omejeno.

Rusija najprej ni imela politike vključevanja za migrante. Pred kratkim pa je po močnem dotoku državljanov tretjih držav (zlasti iz držav SND) to postala potreba, ki je bila priznana tudi s Konceptom migracijske politike (glej spodaj). Izvajajo se določeni ukrepi, vključno s poučevanjem ruskega jezika, zgodovine in kulturnih tradicij; tečaji, organiziranimi v državah izvora za prihodnje delavce migrante, preden ti odidejo v Rusijo; poklicnim usposabljanjem in poukom o ruskih migracijskih zakonih in ruskem jeziku. Dva poskusna projekta na tem področju sta bila izvedena v Tadžikistanu in Kirgizistanu. Poleg tega je Zvezni urad za migracije menda ustanovil posebno enoto, ki se ukvarja z vključevanjem. Celovita strategija vključevanja še vedno ni popolnoma vzpostavljena.

Vse postopke, povezane z vizumi, urejajo vladni predpisi, ki so tudi v skladu z določbami Sporazuma o poenostavitvi vizumskih postopkov med EU in Rusijo.

Tuj državljan, ki želi pridobiti kateri koli vizum, mora zanj zaprositi pri diplomatskem predstavništvu ali konzularnem uradu Rusije ter predložiti (jasno opredeljene in precej standardne) dokumente, vključno z vabilom. Pri vizumih za dolgoročno bivanje so lahko potrebni še nekateri dodatni dokumenti. Na podlagi predložene dokumentacije se izda vizum v skladu z namenom obiska. Ministrstvo za zunanje zadeve lahko vizum zavrne na podlagi zakonsko določenih razlogov. V tem primeru pojasnilo za zavrnitev ni potrebno.

Neskladnost navedenega namena vstopa z dejanskim namenom velja za kršenje režima vstopa ali prebivanja in se kaznuje (z globo, izgonom in/ali prepovedjo ponovnega vstopa).

Imetniki vizumov morajo po poteku dovoljenega obdobja bivanja, navedenega v vizumu, zapustiti rusko ozemlje. Skupni čas, ki ga tuji državljan preživi v Rusiji na podlagi (poslovnega) vizuma za kratkoročno bivanje za več vstopov, ne sme biti daljši kot 90 dni znotraj posameznega obdobja 180 dni. Vizumi za dolgoročno bivanje se izdajo izrecno za čas, potreben za namen bivanja v Rusiji.

Ruska vizumska politika v veliki meri temelji na posebnih dvostranskih sporazumih. Rusija je sklenila več kot sto sporazumov o kratkoročnih potovanjih brez vizumov (zlasti z Izraelom in Turčijo) ali o poenostavitvi vizumskih postopkov (npr. z EU ali Združenimi državami). Poleg tega brezvizumski režimi veljajo za skoraj vse države SND (razen Turkmenistan). Po informacijah Rusije je mogoče pričakovati sklenitev drugih sporazumov o odpravi vizumov z Japonsko, Južno Korejo in Indijo.

Izmenjava informacij, tudi znotraj dialoga o migraciji med Rusijo in EU, o pravnem okviru ter upravnih strukturah, vključno s pristojnostmi in načini dela, ter o infrastrukturi (vključno s prostori za pridržanje) za učinkovito splošno upravljanje migracij, zlasti za učinkovito oblikovanje metodologije o notranjem odkrivanju in izgonu nezakonitih migrantov, ter zdajšnjih tokovih, statistikah in analizah tveganja nezakonite migracije ter tesno sodelovanje v boju proti kriminalu, povezanem z nezakonito migracijo, in obravnava morebitnih pomanjkljivosti.

Zvezni urad za migracije je izdelal novi koncept migracijske politike (koncept) za obdobje 2012–2025, ki ga je junija 2012 sprejel predsednik Ruske federacije. Koncept je glavni dokument ruske migracijske politike. Cilj koncepta je spodbuditi priseljevanje nekaterih skupin državljanov tretjih držav v Rusijo, zlasti visoko usposobljenih strokovnjakov in velikih vlagateljev, študentov, rojakov in kvalificiranih delavcev (iz držav SND) v skladu s potrebami trga. V tem pogledu opredeljuje ukrepe za spodbujanje migracij, kot so ustvarjanje pogojev za združevanje družin, postopna poenostavitev postopkov za vstop in bivanje za poslovne, delovne (izboljšanje sistema kvot) ter izobraževalne/znanstvene namene, postopki v zvezi s prijavo prebivališča in zdravstvenim varstvom, razvoj krožne migracije itd. Koncept se osredotoča na pozitivne učinke zakonite migracije, ki je predstavljena kot potreben odziv na upadanje prebivalstva. Izvedbeni zakoni se oblikujejo na zvezni ravni. Hkrati koncept poudarja spoštovanje migracijskih pravil s strani državljanov tretjih držav v Rusiji in omejevanje nezakonite migracije.

V Rusiji je večina pristojnosti v zvezi z migracijo v rokah Zveznega urada za migracije. Od leta 2012 naprej odgovarja neposredno ruski vladi, vodja urada pa je bil pred kratkim povišan v zveznega ministra. Zvezni urad za migracije je vodilni zvezni izvršni organ, ki obsega regionalne urade, medregionalne strukture in kontaktne točke v tujini. Zadolžen je za oblikovanje in izvajanje zvezne migracijske politike ter za upravljanje dejavnosti v zvezi z zakonito in nezakonito migracijo.

Drugi akter na področju upravljanja migracij je Služba mejne straže, ki je pristojna za mejne kontrole in varovanje meje. Pri nadzorovanju in upravljanju migracij v skladu s svojimi pristojnostmi sodelujejo tudi druga ministrstva in organi (Ministrstvo za šolstvo in znanost, Ministrstvo za delo in socialno zaščito, Ministrstvo za zunanje zadeve itd.).

Čeprav Zvezni urad za migracije ne izvaja kontrol na mejnem območju, po informacijah ruskih organov sodeluje s Službo mejne straže na podlagi letnega načrta o sodelovanju in regionalnih načrtov. Kljub temu podatku strokovnjaki EU na svoji misiji operativnega sodelovanja med Zveznim uradom za migracije in Službo mejne straže niso mogli potrditi. Zvezni urad za migracije na mejnih prehodih ni prisoten, četudi so vzpostavljene komunikacijske poti med Službo mejne straže in regionalnim uradom Zveznega urada za migracije.

Mednarodno sodelovanje Rusije na področju migracije vključuje predvsem stike med Zveznim uradom za migracije in migracijskimi organi iz držav SND na podlagi sporazuma iz leta 1992, ki vključuje izmenjavo uradnikov za zvezo. Dejavnosti so osredotočene na boj proti nezakoniti migraciji. Operativno-preventivni ukrepi in posebne operacije zoper nezakonito migracijo in trgovino z ljudmi se menda izvajajo tudi v okviru Organizacije pogodbe o kolektivni varnosti in na ruski strani vključujejo Zvezni urad za migracije, Ministrstvo za notranje zadeve, Zvezno varnostno službo in Rosfinmonitoring.

Sodelovanje poteka tudi na področju ponovnega sprejema na podlagi dvostranskih sporazumov. Poleg EU je Rusija med drugim sklenila tovrstne sporazume tudi z Dansko, Islandijo, Norveško, Švico, Kitajsko, Turčijo, Ukrajino, Armenijo, Kazahstanom, Kirgizistanom, Uzbekistanom, Moldavijo, Belorusijo in Vietnamom. Potekajo tudi pogajanja o ponovnem sprejemu, med drugim z Azerbajdžanom, Turkmenistanom, Tadžikistanom, Indijo, Belorusijo, Črno goro, Makedonijo ter Bosno in Hercegovino. Rusija je navedla, da vsi veljavni sporazumi delujejo zadovoljivo.

Leta 2011 je bil vzpostavljen dialog o migraciji med EU in Rusijo in organizirano je bilo že več sestankov o zakoniti in nezakoniti migraciji. Dva sestanka o nezakoniti migraciji in en sestanek o zakoniti migraciji so bili organizirani v Bratislavi, Kaliningradu in Budimpešti (na področju zakonite migracije sta obe strani izmenjali statistične podatke o pomanjkanju delavcev, kvot in vizumov ter dobre prakse glede politik vključevanja; v zvezi z nezakonito migracijo sta izmenjali statistične podatke o vrnitvah). Dialog o migraciji zagotavlja koristno podlago za obravnavo in izmenjavo dobrih praks glede migracijskih politik.

Državna skupnost Rusije in Belorusije ter pomanjkljiv nadzor na mejah med državama zahtevata okrepljene stike in sodelovanje med ustreznimi organi. Državi nimata skupne vizumske politike in pri vstopu v Rusijo ne pomeni, da je dovoljen tudi vstop v Belorusijo in obratno.

Ruska Služba mejne straže in Zvezni urad za migracije menda sodelujeta z beloruskimi organi za migracijo na svojem mejnem območju. Vendar kljub tej trditvi ni videti, da bi obstajali kakšni konkretni načini (zbirke podatkov, izmenjava informacij) navedenega sodelovanja (razen vzajemnega priznavanja migracijskih kartic).

Zvezni urad za migracije ima precej obsežno in podrobno statistiko o vstopih in bivanju zakonitih migrantov v Rusiji (predvsem zaradi vzpostavljene zbirke podatkov o vstopih/izstopih). Nekatere najpomembnejše številke kažejo, da letno v Rusijo vstopi 13–14 milijonov državljanov tretjih držav. Večina (70 %) prihaja pretežno iz držav SND in le 10 % iz EU. Manj kot 5 % tujcev, ki vstopijo, pride za dalj časa.

Zvezni urad za migracije pozna sestavo nezakonitih migracijskih tokov v Rusijo, vendar podrobnejši statistični podatki niso bili predloženi. Po razpoložljivih informacijah je največ nezakonitih migrantov (bilo naj bi jih okoli 4 milijone) pretežno iz držav SND (80 %), in sicer gre za prvotno zakonite migrante, ki potem ostanejo na ozemlju Rusije dlje od obdobja veljavnosti dovoljenja. Kot je videti, Zvezni urad za migracije in Služba mejne straže nimata skupne statistike in vsak organ zbira svoje podatke (prvi o stanju v državi in drugi o prijetjih na meji). To ne prispeva k celovitemu poznavanju nezakonitih migracijskih tokov v Rusiji. Posledično torej noben organ ne pripravlja celovite in strukturirane ocene tveganja ali pa je med misijo zgolj nista predložila strokovnjakom EU.

Pravila o nezakoniti migraciji, ki so jasno zakonsko opredeljena, so bila po informacijah Zveznega urada za migracije ocenjena in so namenjena okrepitvi kazenskih ukrepov zoper organiziranje nezakonite migracije. Odgovornost prevoznikov v primeru prevoza potnikov, ki nimajo potrebnih dovoljenj za vstop v Rusijo, je opredeljena v zakonu o upravnih prekrških. Zvezni urad za migracije sodeluje tudi z železniškimi prevozniki, kar jim omogoča dostop do zbirke osebnih podatkov, na podlagi katerih prepoznavajo osebe s prepovedjo ponovnega vstopa.

Zvezni urad za migracije, ki je pristojen za odkrivanje nezakonite migracije v Rusiji, ni pa organ pregona, po potrebi izvaja kontrole v sodelovanju s policijo in drugimi organi. Zvezni urad za migracije se jasno osredotoča na kontrole na delovnih mestih. Redne kontrole je treba vnaprej načrtovati (leto vnaprej) in napovedati. Za nenapovedane kontrole je potrebno dovoljenje tožilca.

Zbirko podatkov o vstopih/izstopih je Zvezni urad za migracije ustvaril v sodelovanju s Službo mejne straže. V njej se zbirajo podatki o vstopu, izstopu in bivanju državljanov tretjih držav v Rusiji. Poskusno se razvija še en sistem, katerega cilj je elektronsko izpolnjevanje migracijskih kartic, ki jih morajo predložiti vsi državljani tretjih držav, ki vstopajo v Rusijo (razen državljanov Belorusije). Sistem se že uporablja na moskovskih letališčih in naj bi se v prihodnje začel uporabljati tudi na vseh mejnih prehodih (vendar podatki o točnih datumih še niso bili dani).

Osebi, prijeti med nezakonitim bivanjem v Rusiji, se lahko naloži upravna denarna kazen in/ali izda odredba o izgonu. Poleg tega se lahko za takšno osebo izda prepoved ponovnega vstopa, ki lahko pri večkratnih kršiteljih migracijskih pravil velja za neomejen čas. Podatki o osebah s prepovedjo vstopa se vnesejo v posebno zbirko podatkov.

Če je oseba prijeta prvič, je kazen v večini primerov očitno omejena zgolj na upravno denarno kazen (brez odredbe o izgonu). Vendar se zaradi tega oseba znajde v nejasnem položaju, kar zadeva njen status v Rusiji. Poleg tega se prijetim osebam odvzamejo prstni odtisi in njihovi podatki se vnesejo v zbirko podatkov.

Uporabljata se dve vrsti postopkov vračanja, in sicer izgon in deportacija. Pravni okvir in postopek obeh urejata zvezni zakon št. 115 FZ ter odredba Ministrstva za notranje zadeve.

Upravni izgon je lahko prostovoljen ali neprostovoljen in ga odredi sodišče. Izvede ga zvezni urad sodnega izvršitelja ali policija. Deportacija se opravlja pri tujih državljanih, ki ne zapustijo ozemlja Rusije v skladu z zahtevami migracijskih pravil (npr. prekinitev ali preklic dovoljenja ali veljavnosti vizuma, zavrnitev prošnje za azil itd.). Odločitev o deportaciji sprejme vodja teritorialne enote Zveznega urada za migracije ali vodja Zveznega urada za migracije. Zoper obe vrsti odločitev se je mogoče pritožiti v desetih dneh.

Kar zadeva dejansko vrnitev, pride za osebo v poštev ponovni sprejem, če imata Rusija in država izvora vzpostavljen postopek zanj.

Obstajata dve vrsti centrov za pridržanje, in sicer za osebe, ki so izgnane ali deportirane, ali za osebe, katerih vrnitev v državo ureja sporazum o ponovnem sprejemu. Za drugo skupino je pristojen Zvezni urad za migracije. Za prvo skupino je pristojno Ministrstvo za notranje zadeve, od leta 2014 naprej pa tudi Zvezni urad za migracije. Osebe se lahko pridržijo na podlagi sodne odločbe, zoper katero se je mogoče pritožiti v 10 dneh. Zakon o upravnih prekrških ne predvideva najdaljšega obdobja pridržanja.

Nekateri centri za migrante, ki čakajo na ponovni sprejem, so bili zgrajeni s podporo projekta EU AENEAS po sklenitvi sporazuma med EU in Rusijo o ponovnem sprejemu. Centri za nezakonite migrante, čakajoče na ponovni sprejem, ki so jih obiskali strokovnjaki EU (Moskva, Rostov na Donu in Pskov), so v skladu s splošnimi standardi EU.

2.2 Vprašanja, povezana z azilom

· Vzpostavitev jasnih in preglednih azilnih postopkov, učinkovito dostopnih prosilcem za azil.

· Zagotovitev ustreznega statusa, tudi pravic in dolžnosti, za osebe, ki so upravičene do mednarodne zaščite v skladu z obveznostmi pogodbenic po mednarodnem pravu, vključno s Konvencijo o beguncih iz leta 1951 in s Protokolom o statusu beguncev iz leta 1967.

H Konvenciji o beguncih iz leta 1951 in Protokolu iz leta 1967 je Rusija pristopila leta 1993, ko je tudi sprejela prvi zakon o beguncih. Zakon vključuje tudi t. i. začasni azil (subsidiarna zaščita). Zakonodaja se je od takrat že zelo spremenila. Poleg tega je v pripravi popolnoma nov zakon o beguncih, ki bo obravnaval številna nerešena vprašanja.

Načeloma se mora vsaka prošnja za azil predložiti na mejnem prehodu ob vstopu na ozemlje Rusije. V praksi pa se lahko to zahteva tudi po tem, ko oseba že vstopi na ozemlje Rusije, bodisi zakonito ali nezakonito. Prošnje za azil obravnavajo območni uradi Zveznega urada za migracije.

Pri tem je treba opozoriti, da Zvezni urad za migracije na mejnih prehodih ni prisoten. To stanje zahteva tesno sodelovanje med Službo mejne straže in Zveznim uradom za migracije ter ustrezno usposabljanje mejne straže glede mednarodne zaščite. Poleg tega bi morale biti na mejnih prehodih na voljo tudi informacije o ustreznih postopkih.

Strokovnjaki EU so med svojimi obiski na mejnih prehodih opazili, da je morebitnim prosilcem za azil na voljo zelo malo informacij o mednarodni zaščiti in postopkih. Služba mejne straže je pojasnila, da standardno usposabljanje mejne straže zajema tudi mednarodno zaščito. Poleg tega so pri Zveznem uradu za migracije povedali, da za Službo mejne straže organizirajo določena usposabljanja na tem področju. V praksi je videti, da Služba mejne straže in Zvezni urad za migracije sodelujeta zgolj priložnostno. To lahko v določenih razmerah privede do zavrnitve vstopa prosilcu za azil na mejnem prehodu. Eden od ciljev osnutka novega zakona o azilu je vsekakor revizija mejnih postopkov.

Ko je prošnja oddana, je treba njeno dopustnost preveriti v petih dneh. V tem času se prosilcu ne izda noben dokument, kar lahko v nekaterih primerih povzroči nevarnost vračanja. Po informacijah Zveznega urada za migracije se dopustnost zavrne le, če je prosilec v kazenskem postopku; v tem primeru se prošnja za azil obravnava šele po končanem postopku. Za nedopustne se menda razglasita samo 1–2 % zadev. Odločitev o nedopustnosti se lahko sodno izpodbija.

Ko se zadeva prizna za dopustno, uradniki območnih uradov Zveznega urada za migracije podrobno pregledajo prošnjo in opravijo razgovore s prosilci (ti morajo tudi izpolniti posebne vprašalnike). Običajno je zagotovljeno brezplačno tolmačenje, vendar lahko pride do določenih težav pri manj uporabljanih jezikih.

Zvezni urad za migracije pri ocenjevanju prošenj za azil uporablja različne vire, tako svoje kot tudi vire Ministrstva za zunanje zadeve. Informacije menda pridobiva tudi s prošnjami, ki jih redno naslavlja na UNHCR, in od nevladnih organizacij, specializiranih za področje človekovih pravic. Vendar pa ni videti, da bi imel Zvezni urad za migracije vzpostavljen konkreten in strukturiran sistem informacij o državah izvora, ki bi lahko pripomogel k bolj sistematičnemu pristopu ocenjevanja posameznih zadev.

Odločitev v zvezi s prošnjo mora biti sprejeta v treh mesecih (to obdobje se lahko podaljša še za tri mesece).

Zoper zavrnitev prošnje za azil se je mogoče v enem mesecu pritožiti na sodišču. V primeru pritožbe se postopek vračanja začasno ustavi. Ni posebnega odbora za pritožbe ali sodišča, specializiranega za zadeve v zvezi z azilom. Pritožbe se obravnavajo po običajnem sodnem sistemu. Pri Zveznem uradu za migracije so povedali, da organizirajo redna usposabljanja o mednarodni zaščiti za sodnike. Vendar pa ni bilo mogoče ugotoviti niti učinkovitosti omenjenega usposabljanja niti odstotka uspešnih pritožb, saj so zadevni organi zavrnili srečanje s strokovnjaki EU. Nevladni viri kažejo, da sodnih odločitev, ki razveljavljajo upravne odločitve, skorajda ni. Oseba, ki ji prošnjo zavrnejo, mora zapustiti ozemlje Rusije v treh dneh po prejemu obvestila o odločitvi.

Osebam, ki se priznajo za begunce, je status podeljen za nedoločen čas. Tako je od spremembe, uvedene leta 2013; pred tem se je status podeljeval za tri leta in ga je bilo mogoče podaljšati na podlagi nove prošnje in ocene. Ruska zakonodaja ščiti priznane begunce pred vračanjem. Osebam, priznanim za begunce, se izdajo biometrične osebne izkaznice (od julija 2013). Imajo enake socialno-ekonomske pravice kot ruski državljani (vključno s svobodo gibanja, delom, izobraževanjem in zdravstvenim varstvom). Vendar pa je možnost uveljavljanja teh pravic v praksi zelo odvisna od tega, ali je oseba veljavno prijavljena na naslovu v Rusiji, kar je lahko za nekatere (zlasti za osebe, ki prebivajo zunaj sprejemnih centrov) ovira. Dostop do pravic je lahko še bolj zapleten za osebe, ki so upravičene do t. i. začasnega azila (oblika subsidiarne zaščite), saj imajo manj privilegiran status kot begunci (imajo enake pravice kot prosilci za azil in status se jim odobri za eno leto). Osnutek novega zakona o mednarodni zaščiti izenačuje status beguncev in upravičencev do začasnega azila, kar je dobrodošlo.

Kar zadeva pogoje za sprejem prosilcev za azil, Zvezni urad za migracije prosilcem za azil zagotavlja številne sprejemne centre, kjer lahko prebivajo, niso pa k temu prisiljeni. Prosilcem za azil razen teh centrov in če ne želijo bivati v njih, ni na voljo nobena pomoč, kot na primer žepnina ali boni za hrano.

Prosilci za azil so med postopkom zaščiteni pred vračanjem. Lahko delajo in so upravičeni do zdravstvenih storitev ter izobraževanja. Vendar je dostop do teh pravic odvisen od prijave, kar pa je lahko težava za osebe, ki ne bivajo v sprejemnih centrih. Statistično gledano je stopnja priznavanja azila prosilcem razmeroma nizka. V obdobju 2006–2011 je bilo od 13 000 prosilcev samo 7 % (leta 2011 9 %) priznan status begunca. Vendar je bil 40 % prosilcev odobren začasni azil. Prosilci so večinoma prihajali iz Afganistana, Gruzije in zadnje čase tudi iz Sirije.

· Tesno sodelovanje v okviru dialoga o migraciji med Rusijo in EU na področju vprašanj, povezanih z azilom.

14. decembra 2011 je v Moskvi v okviru dialoga o migraciji med Rusijo in EU potekalo obsežno tematsko zasedanje o mednarodni zaščiti. Na zasedanju sta pogodbenici izmenjali informacije, statistične podatke in izkušnje glede vseh vidikov odobravanja azila, vključno z mednarodnim in nacionalnim pravom, ter razpravljali o možnostih za nadaljnji razvoj sodelovanja med Rusijo in EU na tem področju. Naslednji specializirani zasedanji o mednarodni zaščiti naj bi v okviru dialoga o migraciji potekali decembra 2013 v Stockholmu in leta 2014.

Poleg tega so bili v okviru ciljno usmerjene pobude praškega procesa in njenega poskusnega projekta ter v okviru projekta pobude za kakovost v vzhodni Evropi UNHCR – oba podpira Evropski azilni podporni urad (EASO) in financira EU – številni moduli usposabljanja EASO prevedeni v ruščino (Vključevanje, Informacije o državah izvora, Tehnike vodenja razgovorov ter Priprava in odločanje). Rusija je bila povabljena k sodelovanju pri obeh projektih.

· Izmenjava informacij o ustreznih upravnih strukturah, pristojnih za obravnavanje azilnih zadev, vključno s sprejemnimi centri za prosilce za azil, ter reševanje morebitnih pomanjkljivosti.

Zvezni urad za migracije je organ, pristojen za sprejemanje in obravnavanje zahtevkov za mednarodno zaščito. Po informacijah Rusije imajo območni uradi Zveznega urada za migracijo ločene oddelke za begunce, namenjene obravnavi prosilcev za azil, ki jim strokovnjaki Zveznega urada za migracije in UNHCR večkrat letno pripravijo priložnostna usposabljanja.

Zvezni urad za migracije na področju azila redno sodeluje z UNHCR. Na tem področju deluje tudi veliko nevladnih organizacij, ki prav tako sodelujejo z Zveznim uradom za migracije in UNHCR.

Strokovnjaki EU so obiskali dva sprejemna centra za prosilce za azil v mestih Očer in Višni Voločok ter oba ocenili pozitivno, četudi sta na precej oddaljenih območjih. Noben ni bil polno zaseden.

V obeh obiskanih sprejemnih centrih imajo „zdravstveni točki“, kjer sta vedno dežurni najmanj dve medicinski sestri. V enem centru imajo zaposlenega tudi psihologa. V centrih nimajo zaposlenih tolmačev. Če je treba, najamejo zunanje tolmače.

Centri ne zagotavljajo posebnega usposabljanja za osebje, ki obravnava posebne potrebe prosilcev za azil ali beguncev oziroma zlasti ranljivih oseb. Pristojni v obeh centrih so pojasnili, da raje uporabljajo individualni pristop, prilagojen potrebam posameznika.

· Razvoj izčrpne izmenjave informacij o politikah za vključevanje in prilagajanje priznanih beguncev ter oseb, ki jim je priznana mednarodna zaščita, in reševanje morebitnih pomanjkljivosti.

Ni videti, da bi bila oblikovana posebna politika, ki bi urejala vprašanje prilagajanja in vključevanja oseb s priznano mednarodno zaščito v rusko družbo. Vendar v praksi obstajajo nekatere pobude, podobne kot za migrante. Večina je namenjena beguncem, ki se odločijo za bivanje v katerem od državno vodenih sprejemnih centrov. Ostalim, ki ne bivajo v centrih, niso na voljo nikakršni posebni programi ali pomoč pri vključevanju v družbo.

Določeno stopnjo vključevanja omogočajo pravice, ki so zagotovljene beguncem, med drugim pravica do izobraževanja in možnost pridobitve ruskega državljanstva. Begunci imajo uradno pravico, da „povabijo“ tudi svoje družinske člane. Vendar morajo tudi ti opraviti enak postopek priznavanja.

2.3 Vprašanja, povezana z upravljanjem meja

· Optimizacija ustreznega mehanizma delovanja za tesnejše sodelovanje ter intenzivnejšo komunikacijo in izmenjavo informacij med obmejnimi službami Rusije in držav članic EU, zlasti na državnih mejnih prehodih, ter učinkovito izvajanje delovnega načrta med Evropsko agencijo za upravljanje operativnega sodelovanja na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (FRONTEX) ter Službo mejne straže Zvezne varnostne službe Ruske federacije.

Služba mejne straže je začela sodelovati z agencijo Frontex leta 2006, ko je bil podpisan delovni načrt. Od takrat so bili dogovorjeni številni akcijski načrti za postopni razvoj sodelovanja, pri čemer je bil zadnji, izdelan za obdobje 2013–2015, dogovorjen oktobra 2013. To sodelovanje zajema celoten nabor dejavnosti agencije Frontex, s posebnim poudarkom na operacijah in analizi tveganj. Dosežen je bil že določen napredek. Kljub temu je na področju izmenjave informacij in analitičnih dejavnosti še vedno mogoče marsikaj izboljšati, in sicer ne le pri dogovorjeni, opredeljeni ter redni izmenjavi statističnih podatkov, temveč tudi na področju skupnih analiz, kar bi lahko pripomoglo k boljšemu poznavanju stanja glede nezakonite migracije v regiji.

Sodelovanje med Službo mejne straže in obmejnimi organi držav članic EU, ki mejijo na Rusijo, je zadovoljivo ter se izvaja na centralni, regionalni in lokalni ravni. Sodelovanje vključuje tudi vsakodnevne napotitve predstavnikov obmejnih delegacij za neposredne stike. Poleg tega se izmenjujejo dobre prakse in organizirajo skupna usposabljanja. Po drugi strani pa je izmenjava informacij še vedno omejena, zlasti na področju kršenja zelenih meja, na mejnih prehodih pa se pojavljajo ponarejeni dokumenti in vrste.

· Izvedba potrebnih ukrepov za razvoj sodelovanja med Zvezno agencijo Ruske federacije za razvoj infrastrukture na državni meji (Rosgranitsa) ter Evropsko agencijo za upravljanje operativnega sodelovanja na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (FRONTEX).

Agencija Rosgranitsa je vključena v številne večstranske mednarodne forume za sodelovanje. Poleg tega je agencija (znotraj svojih pristojnosti) razvila sodelovanje s sosednjimi državami članicami EU ter v ta namen vzpostavila tudi protokole sodelovanja z latvijskimi in estonskimi organi.

Med misijo strokovnjakov je Rosgranitsa ponovila svojo ponudbo iz leta 2010 glede priprave in podpisa skupnega memoranduma/sporazuma z agencijo Frontex za sodelovanje pri razvoju mejnih prehodov, ki bi temeljilo predvsem na izmenjavi dobrih praks. Medtem se je Rosgranitsa udeležila številnih dogodkov, ki jih je priredila agencija Frontex, zlasti na področju raziskav in razvoja v zvezi s sistemi samodejnega mejnega nadzora, predvidenimi za prihodnost.

· Razporeditev ustreznega osebja, virov, tehnične opreme in infrastrukture na ustrezne dele državne meje ter učinkovito izvajanje postopkov in dobrih praks mejnega nadzora na skupnih državnih mejnih prehodih, da se zagotovi varno okolje za prehajanje mej med EU in Rusko federacijo ob hkratnem preprečevanju čezmejnega kriminala, izboljšanju učinkovitosti nadzora pri prehajanju mej ter poenostavitvi prečkanja skupnih mej in skrajšanju čakalnih dob.

Strokovnjaki EU so v sklopu 2 misije obiskali številne mejne prehode na različnih delih ruske meje, tj. meje s Kazahstanom (Karaozek-Kotjajevka), Ukrajino (Matvejev Kurgan, Kujbišev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotjejevka in Troebortnoe), Belorusijo (zaradi pomanjkanja mejnega nadzora tu ni mejnih prehodov), Latvijo (Terehova-Burački in Zilupe-Sebeža) in Estonijo (Narva-Ivangorod in Kuničina Gora) ter nekatera letališča (Domodedovo, Šeremetjevo, Vnukovo, Rostov na Donu in Astrahan) in pristanišča (Sankt Peterburg in Astrahan).

Rosgranitsa je ruska agencija, pristojna za nakup opreme in razvoj infrastrukture za mejne prehode. Agencija ima v lasti osnovno opremo in infrastrukturo na 372 mednarodnih in 259 lokalnih mejnih prehodih vzdolž celotne ruske meje. Pristojna je tudi za razvoj navedenih mejnih prehodov. Za razvoj objektov in infrastrukture na ruskih mejnih prehodih, ki jih upravlja Rosgranitsa, je namenjen poseben finančni program. Zdaj so na prednostnem mestu za izboljšave: območje mesta Soči, morske meje in mednarodne železniške povezave. Priporočljivo je, da se na prednostni seznam vključi tudi meja EU-Rusija.

O izboljšavah in spremembah infrastrukture na mejnih prehodih odločajo posebni usklajevalni odbori, ustanovljeni za ta namen. Združujejo glavne akterje na mejnih prehodih: agencijo Rosgranitsa, Službo mejne straže in Zvezno carinsko službo.

Očitno je, da so številna prizadevanja namenjena izboljšanju obstoječih mejnih prehodov. Nekateri obiskani mejni prehodi so bili precej novi. Hkrati so bili stari (še vedno delujoči) mejni prehodi na teh mestih zelo zastareli – do teh objektov strokovnjaki EU niso imeli pravega dostopa. Nekateri novi mejni prehodi so tudi že ustrezno opremljeni za izvajanje skupne mejne kontrole (npr. na meji z Ukrajino in Kazahstanom).

Prav tako so prizadevanja usmerjena v skrajševanje čakalnih dob na najbolj obremenjenih mejnih prehodih (zlasti na meji z EU). Rosgranitsa se težave dobro zaveda. Zgrajeno je bilo nekaj terminalov (npr. na mejnem prehodu z Latvijo) za pospeševanje kontrole tovornjakov in izdelani so bili številni drugi projekti, namenjeni povečevanju zmogljivosti drugih mejnih prehodov med Rusijo in državami članicami EU. Izvajajo se tudi podporni ukrepi, na primer postavitev spletnih mest s spletnimi kamerami, ki zagotavljajo podatke o stanju na mejnih prehodih v realnem času. Na tem področju so mogoče postopkovne izboljšave, zlasti kar zadeva zdajšnje strogo ločevanje nalog med Zvezno carinsko službo (ki nadzoruje samo blago) in Službo mejne straže (ki nadzoruje samo osebe) ter zelo formalističen pristop obeh agencij k tem postopkom. Zvezna carinska služba je 12. septembra 2013 uvrstila pošiljke blaga iz ene države članice EU v najvišji profil tveganja, kar je privedlo do 100 % fizičnih kontrol tovornjakov, natovorjenih v tej državi članici. Te dolgotrajne kontrole so vključevale tudi popolno raztovorjenje celotnega vozila, kar je zelo drag in moteč postopek. O tem ukrepu nista bili vnaprej obveščeni niti Komisija niti država članica. Ta postopek je močno podaljšal čakalno dobo na zadevnih mejnih prehodih. Vsi ti mejni prehodi zdaj spet obratujejo normalno. Stanje bo še naprej strogo nadzorovano.

Zakonodaja in prakse v zvezi z mejnimi kontrolami so v skladu z veljavnimi standardi. Postopki so precej enotni po vsej državi. Največja težava je pristop k preverjanju mejnih kontrol oseb. Videti je, da so te kontrole osredotočene predvsem na preverjanje identitete oseb. Skoraj nič pozornosti ni namenjeno namenu obiska, čeprav zakon mejni straži dovoljuje, da potnike izpraša in jim zavrne vstop, če podvomi v njihovo poštenost. Pri kontrolah oseb se ne uporablja profiliranje potnikov, niti na večjih letališčih ne, kjer si zaradi oblike kabin ni mogoče oseb niti vizualno ogledati, preden pridejo do mejne straže.

Oprema na mejnih prehodih je precej standardna. Uradniki, ki opravljajo kontrolo v prvi vrsti, imajo čitalnik potnih listov, računalnik z dostopom vsaj do zbirke podatkov o osebah s prepovedjo vstopa in iskanih osebah ter osnovna sredstva za preverjanje pristnosti dokumentov. To se lahko šteje za zadostno. Kontrolo dokumentov v drugi vrsti so si strokovnjaki EU lahko ogledali le na letališču Šeremetjevo in v pristanišču Sankt Peterburg. Kontrole v drugi vrsti, ki so si jih ogledali, so bile zadostne kakovosti. Za ostala mesta je mogoče sklepati, da kontrole v drugi vrsti ne obstajajo. To stanje potrjuje praksa, po kateri na mejnih prehodih z državami članicami EU kontrole v drugi vrsti izvaja mejna straža EU. To in dejstvo, da ni nikakršne zbirke podatkov o ponarejenih dokumentih in da na mejnih prehodih ni dostopa do nobenih drugih informacij o takšnih dokumentih, lahko negativno vpliva na učinkovitost mejnih kontrol.

Na nekaterih letališčih potekajo priprave za popolnoma samodejni nadzor (t. i. ABC) in nameščeno je tudi že nekaj vrat (vendar še ne delujejo). Mejne kontrole na vlakih in ladjah se izvajajo z mobilno opremo, ki zagotavlja enako kakovost kontrole kot oprema na stacionarnih mejnih prehodih.

Mejni prehodi imajo tudi opremo za kontrolo blaga (rentgenske aparate, tipala itd.), vendar je bila strokovnjakom EU zavrnjena možnost, da jo podrobno ocenijo. Seveda so zaradi carinske unije mejni prehodi s Kazahstanom zasnovani tako, da se osredotočajo zgolj na kontrolo oseb.

Zaradi državne skupnosti z Belorusijo in odsotnosti mejnih kontrol tu ni mejnih prehodov. Zato bi morali organi tesneje sodelovati, česar pa med misijo EU ni bilo opaziti.

Druga posebnost je možnost vstopa državljanov SND v Rusijo samo z notranjimi potnimi listi. To vprašanje je bilo pred kratkim urejeno z uvedbo zahteve, ki naj bi začela veljati leta 2015, in sicer da morajo imeti državljani SND za vstop v Rusijo mednarodni potni list.

Vizumi se ne izdajajo na meji, razen v zelo izrednih razmerah. Ob tem je treba povedati, da lahko predstavniki mejne straže ob izstopu iz Rusije podaljšajo vizum za največ tri dni – to se največkrat zgodi, če nekdo ostane v Rusiji do tri dni po poteku veljavnosti vizuma.

V zvezi z nadzorom zelene in modre meje so bili strokovnjaki EU obveščeni, da se na tem področju uporabljajo ustrezna sredstva in oprema. Več informacij ruski organi niso želeli dati. O tem torej ni mogoče podajati sklepov.

· Izmenjava informacij o ustreznih upravnih strukturah, povezanih z mejami, vzdrževanje sodelovanja med mejnimi službami, organi kazenskega pregona in drugimi pristojnimi organi ter reševanje morebitnih pomanjkljivosti.

Služba mejne straže je organ, pristojen za varovanje vseh kopenskih in morskih zunanjih meja Rusije, ter za mejne kontrole na vseh mejnih prehodih. Organ izvaja dejavnosti na zvezni, regionalni in lokalni ravni/ravni mejnih prehodov. Služba mejne straže je od leta 2003 sestavni del Zvezne varnostne službe, vendar ima svoj proračun. Drug organ, dejaven na področju upravljanja meja, je agencija Rosgranitsa, ki je zadolžena za nakup in upravljanje opreme za mejne prehode. Na vsakem mejnem prehodu je prisotna tudi carinska služba za kontrole blaga.

Zadevni organi so potrdili, da je operativno sodelovanje med ruskimi organi kazenskega pregona, tj. Službo mejne straže, Zveznim uradom za migracije, policijo/Ministrstvom za notranje zadeve in Zvezno carinsko službo, dobro. Menda se izvajajo medinstitucionalni sporazumi ter organizirajo sestanki na centralni, regionalni in lokalni ravni. Te ocene strokovnjaki EU niso mogli preveriti, ker niso imeli vpogleda v noben pisni sporazum ali protokol o sodelovanju. Strogo ločevanje nalog med Službo mejne straže in Zvezno carinsko službo ter praksa, ki jo uporabljata, tega ravno ne potrjujeta.

· Razvoj sistema zbiranja in analize podatkov, ki bo omogočil izvajanje redne analize tveganja za upravljanje meja.

Služba mejne straže (in Zvezni urad za migracije) ima specializirane enote in osebje za zbiranje izčrpnih informacij, statističnih podatkov ter analiz tveganja, povezanih z mejami, in sicer na centralni ter regionalni ravni. Vendar so se pojavili določeni dvomi v zvezi z razširjanjem zbranih informacij znotraj Službe mejne straže (s sedeža mejnim prehodom in obratno). Poleg tega bi bilo treba okrepiti izmenjavo informacij med analitičnimi enotami različnih organov kazenskega pregona. Zdaj vsak od navedenih organov izdeluje lastno statistiko v skladu s svojimi potrebami in kazalniki – posledica tega je na primer neusklajena statistika o nezakoniti migraciji. Povrhu tega statistični urad (Rosstat) nima pristojnosti za zbiranje statističnih podatkov o nezakoniti migraciji.

Služba mejne straže in Zvezni urad za migracije razvijata različne zbirke podatkov, ki pokrivajo glavne potrebe. Vendar bi bilo mogoče pri nekaterih zbirkah podatkov povečati medsebojno povezanost, saj so nekatere dostopne le prek določenih regionalnih podružnic organov ali na podlagi uradne pravne zahteve (npr. vstopni/izstopni sistem, ki ga upravlja Zvezni urad za migracije).

Poleg tega ni bilo mogoče oceniti kakovosti in metodologije analize tveganja. Strokovnjaki EU namreč niso videli nobenega primera analize tveganja, ki naj bi se redno izvajala na mesečni, četrtletni in letni ravni.

Sodelovanje s sosednjimi državami članicami EU pri zbiranju in analizi podatkov se izvaja. Izmenjava informacij v okviru delovnih načrtov med Službo mejne straže in agencijo Frontex je bila opisana zgoraj.

Rusija si prizadeva zbirati podatke o potnikih, ki na njeno ozemlje prihajajo, z njega odhajajo ali skozenj potujejo s katerim koli prevoznim sredstvom (po zraku, morju ali kopnem). Zakonodaja se postopoma uvaja od 1. decembra 2013 in od prevoznikov zahteva zagotavljanje predhodnih podatkov o potnikih. Zdi se, da je namen tega ukrepa bolj povezan z varnostjo kot z nezakonito migracijo. Rusija je potrdila, da je področje uporabe zakonodaje omejeno na predhodne podatke o potnikih. Ustrezna zakonodaja je bila spremenjena. Nameravano zbiranje podatkov o preletih ostaja pomembno vprašanje za EU. Stanje bo strogo nadzorovano.

· Uresničevanje ukrepov za preprečevanje in zatiranje ponarejanja dokumentov ter uporaba teh ukrepov pri prehajanju meja, med drugim z usposabljanjem osebja izvršnih, obmejnih in carinskih organov.

Vsi obiskani mejni prehodi so bili opremljeni z osnovnimi sredstvi za odkrivanje ponarejenih dokumentov. Osebje se za uporabo opreme usposablja na izobraževalnih tečajih, seminarjih in delavnicah.

Vsi predstavniki mejne straže, ki izvajajo kontrolo v prvi vrsti, opravijo usposabljanje s področja varnosti dokumentov v enem od centrov za usposabljanje Službe mejne straže. Poleg tega se zanje vsakih pet let organizirajo izobraževanja za dvig ravni usposobljenosti. Vodje mejnih prehodov so zadolženi za dodatna usposabljanja na kraju samem. Osebje na mejnih prehodih mora enkrat letno opraviti preskus. Osvežitveni tečaji se običajno izvajajo glede na potrebe.

Sumljivi dokumenti se temeljiteje pregledajo med kontrolo v drugi vrsti (če se na zadevnih mejnih prehodih izvaja – glej tudi zgornje opombe o preverjanju dokumentov med kontrolo v drugi vrsti). Predstavniki mejne straže, ki opravljajo kontrolo v drugi vrsti, niso deležni posebnega usposabljanja, vendar so izbrani med osebjem z več izkušnjami.

Na mejnih prehodih nimajo nikakršne zbirke podatkov o ponarejenih dokumentih niti dostopnega kakšnega posebnega gradiva z vzorci ponarejenih dokumentov. Najbolj razširjeno gradivo, ki je na voljo na mejnih prehodih, so vzorci mednarodnih potnih listin z opisom najpomembnejših zaščitnih elementov. Novosti glede ponarejanj se razširjajo v skladu s potrebami (npr. na začetku izmene).

· Izvajanje programov usposabljanja in protikorupcijskih ukrepov, vključno z etičnimi normami, posebno namenjenih uslužbencem struktur, povezanih z državnimi mejami, ter reševanju morebitnih pomanjkljivosti.

Strokovnjaki EU so obiskali akademijo Službe mejne straže in eno od ustanov za usposabljanje uradnikov. Sistem usposabljanja uradnikov je bil ocenjen pozitivno in naj bi bil v skladu z bolonjskim procesom. Akademski pristop in znanstvene raziskave so sestavni del usposabljanja. Protikorupcijski ukrepi in etika spadajo k osnovni izobrazbi vsakega uradnika.

Ustanova organizira tudi dopolnilne tečaje za uradnike Službe mejne straže. Teh tečajev se morajo vsakih pet let udeležiti vsi uradniki, trajajo pa od enega do dveh mesecev. Vendar programi usposabljanja mejnih straž in višjih štabnih vodnikov ekipi misije niso bili predstavljeni.

Protikorupcijski ukrepi in etične norme so menda vključeni v osnovno usposabljanje uradnikov Službe mejne straže. Strokovnjaki EU so izvedeli, da ne Zvezni urad za migracije ne služba mejne straže ne zagotavljata dodatnih tečajev o boju proti korupciji. Strokovnjakom EU ni bil dovoljen vpogled v protikorupcijski zakonik Službe mejne straže. Izvedeli so, da so na mejnih prehodih na voljo različne vrste notranjih in zunanjih kontrol, vključno z vprašalniki za potnike, brezplačnimi telefonskimi številkami in kamerami, namenjenimi odkrivanju in preprečevanju poskusov korupcije.

Sporne točke in priporočeni ukrepi, ki jih je treba upoštevati v okviru sklopa 2:

Komisija je na podlagi zgornjih ugotovitev izpostavila naslednje sporne točke, ki zahtevajo nadaljnjo razpravo z ruskimi organi:

· Pogoji bivanja v okviru dovoljenja za začasno prebivanje in/ali delovnega dovoljenja, zlasti glede dolžine poslovnih potovanj, postopka prijave, sistema kvot, postopka podaljšanja dovoljenj in s tem povezanih zdravstvenih pregledov, so videti po nepotrebnem zapleteni.

· Celovita strategija vključevanja, vključno za osebe z mednarodno zaščito, ni popolnoma vzpostavljena, kar preprečuje učinkovito upravljanje zakonitih migracijskih tokov.

· Pri odločitvah za priznanje statusa mednarodne zaščite ni videti, da bi temeljile na celovitem sistemu informacij držav izvora, na podlagi katerega bi lahko organi dobili zanesljiv vpogled v realno stanje v državah izvora prosilcev. To lahko vpliva na doslednost teh odločitev.

· Odsotnost mejnih kontrol med Rusijo in Belorusijo omogoča prosti pretok med državama (vključno z morebitnim sekundarnim gibanjem oseb, ki nezakonito prebivajo na ozemlju). Da bi zagotovili učinkovito preprečevanje možnih zlorab, je treba vzpostaviti konkretno in strukturirano sodelovanje med Zveznim uradom za migracije/Službo mejne straže ter ustreznimi organi v Belorusiji.

· Učinkovito upravljanje migracij zahteva dobro sodelovanje med organi, ki nadzorujejo mejo (tj. Služba mejne straže), in organi, ki se ukvarjajo s stanjem v državi (Zvezni urad za migracije), npr. z možnim medsebojnim povezovanjem zbirk podatkov, prisotnostjo uradnikov Zveznega urada za migracije na nekaterih mejnih prehodih ter razširjanjem podatkov o azilnih postopkih. To ne zagotavlja le dobrega pregleda nad stanjem (npr. statistični podatki o prijetjih nezakonitih migrantov v državi in na meji), temveč tudi ustrezen dostop do mednarodnih mehanizmov zaščite na meji.

· Zoper prijete osebe, ki nezakonito prebivajo v Rusiji, se v nekaterih primerih ne izda odredba o izgonu, temveč le o plačilu upravne kazni. To bi lahko povzročilo pravne negotovosti, kot je na primer ta, da oseba ne sme ostati v Rusiji, oditi pa tudi ni prisiljena.

· Številni mejni prehodi na meji z EU nimajo zadostnih zmogljivosti za učinkovito obvladovanje pritoka oseb, kar prispeva k dolgi čakalni dobi. Poleg tega je infrastruktura nekaterih mejnih prehodov na meji z državami SND zastarela. To bi lahko rešili z razvojem ustreznih mejnih prehodov in z izboljšanjem postopkov, po katerih različni organi izvajajo kontrole na mejnih prehodih. V zvezi s tem je treba opozoriti tudi, da organi med kontrolo oseb na mejnih prehodih praktično ne uporabljajo profiliranja ali analize tveganja – če bi ju, bi lahko še dodatno izboljšali učinkovitost kontrole.

Za dodatno izboljšanje izvajanja ustreznih skupnih korakov se priporočajo naslednji ukrepi:

· vzpostavitev delovanja pospešenega postopka v okviru sporazuma med EU in Rusijo o ponovnem sprejemu, in sicer z obveščanjem in usposabljanjem mejne straže o njenih nalogah na tem področju;

· sprejetje osnutka novega zakona o azilu, vključno z zajetjem postopka na meji; približevanjem pravic oseb s subsidiarno zaščito pravicam beguncev; dostopom do pravic ne glede na prijavo; izdajo ustreznih dokumentov prosilcem za azil tudi v okviru ugotavljanja dopustnosti;

· glede na veliko število prosilcev za azil v EU, ki prihajajo iz Rusije, organizirati – večinoma v regijah, ki jih to zadeva – obveščevalne kampanje o pravicah in dolžnostih oseb z mednarodno zaščito ali oseb, ki zanjo zaprosijo v EU;

· izboljšanje izmenjave pomembnih, usklajenih, na kazalnikih temelječih in rednih statističnih podatkov ter skupnega analitičnega dela z agencijo Frontex v okviru delovnega načrta, ki ga sprejme Služba mejne straže;

· vzpostavitev kontrole dokumentov v drugi vrsti vsaj na najbolj prometnih mejnih prehodih in mejnim prehodom zagotoviti ustrezno gradivo o možnih tehnikah ponarejanja, da bodo bolje opremljeni za odkrivanje ponarejenih dokumentov.

Zaradi nezadostnih informacij Komisija ni mogla v celoti oceniti napredka v zvezi z naslednjimi vprašanji, ki zadevajo sklop 2:

· strategije nadzora zelene in modre meje (oprema, tehnike itd.);

· vsebine usposabljanja in etičnega kodeksa mejne straže;

· učinkovitost sodnega sistema ugovorov (statistika, usposabljanja itd.);

· poročila o analizi možnega tveganja na področju nezakonite migracije in upravljanja mej;

· vsebina medinstitucionalnih sporazumov med Službo mejne straže in drugimi organi kazenskega pregona o sodelovanju na področju upravljanja mej.

Sklop 3: Javni red, varnost in pravosodno sodelovanje

Splošna ocena

Zadnja leta se Rusija s polno delujočo upravno strukturo in zmogljivostjo organov kazenskega pregona bori proti čezmejnemu kriminalu, terorizmu in korupciji. Vendar ima veliko število organov tudi slabo stran, saj lahko pride do prekrivanja pristojnosti. Pri stikih med zadevnimi organi bi bilo lahko v pomoč tudi medsebojno povezovanje ustreznih zbirk podatkov. Poleg tega je, čeprav je Rusija odprta za mednarodno sodelovanje in je v ta namen na tem področju vzpostavila številne poti, postopek v praksi zelo centraliziran in se izvaja prek sedežev ustreznih organov. To povzroča dolge čakalne dobe pri obravnavi prošenj tretjih držav. Sodelovanje bi se lahko še okrepilo s sklenitvijo delovnega sporazuma z Europolom. Policijsko reformo, ki se je izvajala več let, bi bilo treba še izboljšati, saj nekateri prvotni cilji očitno niso bili doseženi.

Rusija je razvila celovit sistem preprečevanja pranja denarja/financiranja terorizma. Pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Projektna skupina za finančno ukrepanje (FATF), bodo odpravljene s prihodnimi spremembami zakonodaje. Ruski organi izvajajo tudi globalno strategijo za boj proti drogam, s katero želijo zatreti tako dobavo kot povpraševanje. Kar zadeva trgovino z ljudmi, Rusija priznava, da zbrani podatki ne kažejo resnične razširjenosti težave. Čeprav se izvajajo ukrepi za boj proti kazenskim vidikom trgovine z ljudmi, manjka okvir za vsestransko obravnavo žrtev (vključno z zavetišči). Rusija ima tudi celovito strategijo za boj proti terorizmu, ki je v skladu z mednarodno prakso in se jasno osredotoča na nevarnost, ki izvira iz severnokavkaške regije. Vendar pa na zgoraj navedenih področjih ni bilo zadostnih prizadevanj za pripravo analize tveganja, povezane z ustanovitvijo carinske unije (s Kazahstanom in Belorusijo) ter morebitnim brezvizumskim režimom z EU.

Rusija je pred kratkim izvedla številne strateške in zakonodajne ukrepe proti korupciji. Ratificirala je vse glavne mednarodne konvencije, vključno s konvencijami ZN, OECD in Sveta Evrope, zato mora zdaj upoštevati njihove mehanizme spremljanja. Videti je, da je Rusija pripravljena izvesti priporočila, določena med omenjenimi dejavnostmi spremljanja. Vsekakor pa na tem področju še vedno ostaja več težav, med drugim v zvezi s civilno družbo ter neodvisnostjo sodnih in javnih naročil.

Kar zadeva sodno sodelovanje, je Rusija ratificirala obe haaški konvenciji o ugrabitvah otrok in zaščiti otrok. Za izvajanje prve (z manjšimi možnimi popravki) je vse pripravljeno, še vedno pa je odprto vprašanje pristopa Rusije, ki ga morajo v imenu EU sprejeti vse države članice EU. Druga konvencija je začela veljati šele pred kratkim, zato se, kljub temu da je bil osrednji organ že imenovan, izvedbena zakonodaja še pripravlja. Kar zadeva kazenske zadeve, je Rusija sopodpisnica glavnih konvencij Sveta Evrope, kar zagotavlja osnovo za učinkovito sodelovanje. Vendar je pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah (podobno kot na področju kazenskega pregona) izredno centralizirano, kar upočasnjuje odzivnost na različne zahteve. Poleg tega nekatere države članice EU poročajo, da so včasih na odgovor čakale dlje kot šest mesecev ali pa ga sploh niso dobile.

Kar zadeva varstvo podatkov, je Rusija ratificirala konvencijo Sveta Evrope iz leta 1981 in jo izvaja z različnimi zveznimi zakoni ter drugimi izvedbenimi akti. Še vedno pa ni ratificirala dodatnega protokola, poleg tega pa Komisija meni, da imenovani nadzorni organ (Roskomnadzor) ni neodvisen.

Podrobne pripombe

3.1 Boj proti čezmejnemu organiziranemu kriminalu, terorizmu in korupciji

· Upoštevanje ustreznih mednarodnih standardov v boju proti pranju denarja in financiranju terorizma, zlasti učinkovito izpolnjevanje ustreznih priporočil Projektne skupine za finančno ukrepanje.

Rusija je od leta 2001, ko je sprejela svojo prvo zakonodajo, razvila celovit sistem preprečevanja pranja denarja/financiranja terorizma. Glavna pravna podlaga na tem področju je zvezni zakon št. 115-FZ. Poleg tega pridejo tu v poštev tudi nekatere določbe kazenskega zakonika in zakona o upravnih prekrških. Pravni okvir je bil večkrat spremenjen, v glavnem zaradi potreb po usklajevanju z mednarodnimi standardi.

Osrednji organ za to področje je Zvezni urad za finančni nadzor (Rosfinmonitoring), ki ima vlogo ruske finančne obveščevalne enote. Od maja 2012 je neposredno podrejen predsedniku. Rosfinmonitoring je strokoven, dobro opremljen organ z zadostnim številom osebja (na sedežu in v regionalnih uradih).

Rosfinmonitoring upravlja nacionalni mehanizem za usklajevanje v boju proti pranju denarja in sodeluje v nacionalnem mehanizmu za boj proti terorizmu. Poleg tega je urad junija 2013 dobil nalogo, naj oblikuje nacionalno strategijo za preprečevanje pranja denarja, in 5. julija 2013 predstavil akcijski načrt za povečanje preglednosti ter preprečevanje zlorab podjetij in drugih pravnih oseb. Poleg tega bo Rosfinmonitoring leta 2014 izdelal tudi prvo nacionalno oceno ogroženosti na področju preprečevanja pranja denarja/financiranja terorizma. Rosfinmonitoring upravlja tudi Mednarodni center za usposabljanje in metodologijo, ki izvaja ustrezna usposabljanja za 3 000 udeležencev letno. Na voljo so tudi spletni tečaji za samousposabljanje. Kazniva dejanja na področju preprečevanja pranja denarja, ki jih prijavi Rosfinmonitoring, preiskujejo različni organi kazenskega pregona, medtem ko zadeve na področju boja proti financiranju terorizma na podlagi prijave Rosfinmonitoringa preiskuje Zvezna varnostna služba.

Rosfinmonitoring izvaja aktivno mednarodno sodelovanje, zlasti z zagotavljanjem sekretariata Evrazijske skupine in prevzemom predsedovanja Projektni skupini za finančno ukrepanje julija 2013. Leta 2011 je bilo opravljeno 1 200 izmenjav informacij s tujimi finančnimi obveščevalnimi enotami.

Ruski sistem preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma so v zadnjih letih temeljito preučili mednarodni akterji (Projektna skupina za finančno ukrepanje in Svet Evrope/Moneyval). Zaradi odziva na priporočila, ki jih je v svojem zadnjem poročilu, izdanem leta 2012, predložila Projektna skupina za finančno ukrepanje, je Državna duma pripravila predlog zakona s številnimi spremembami nacionalne zakonodaje. Ko bo zakon začel veljati, bo glavno nerešeno vprašanje kazenska odgovornost pravnih oseb, ki je ruska zakonodaja še vedno ne predvideva.

Predstavniki misije so ugotovili občuten napredek v skladu z ocenami drugih mednarodnih akterjev. Po navedbah strokovnjakov EU je ruski institucionalni in pravni okvir večinoma skladen z mednarodnimi standardi. Statistični podatki o dejavnosti, zagotovljeni med misijo EU, so vključeni v „drugo pisno poročilo o tretjem krogu ocenjevanja napredka“, predloženo odboru Moneyval.

V zvezi s financiranjem terorizma ruske oblasti poročajo o vse večji medsebojni povezanosti med terorizmom in organiziranim kriminalom ter o tem, da se sredstva, pridobljena z izsiljevanjem, krajami in ropi, uporabljajo za financiranje terorističnih dejavnosti. Organi se zelo dobro zavedajo tveganj na tem področju.

Sodelovanje med uradom Rosfinmonitoring in Zvezno varnostno službo je vzpostavljeno in učinkovito.

· Povečanje izmenjave informacij in okrepitev sodelovanja med ustreznimi uradi obeh pogodbenic za učinkovit boj proti nedovoljenemu prometu s prepovedanimi drogami, psihotropnimi snovmi in njihovimi predhodnimi sestavinami ter učinkovito izvajanje delovnega načrta med Evropskim centrom za spremljanje drog in zasvojenosti z drogami (EMCDDA) ter ustreznimi organi Ruske federacije.

Strategija državne politike za boj proti drogam, ki jo je izdelala ruska Zvezna služba za nadzor nad drogami, je bila sprejeta leta 2010 in je veljavna do leta 2020. Njene osrednje točke so: zmanjšanje povpraševanja, zmanjšanje ponudbe in mednarodno sodelovanje.

Glavni urad, pristojen za boj proti z drogami povezanem kriminalu, vključno z izvajanjem strategije, je Zvezna služba za nadzor nad drogami. Leta 2007 je bil ustanovljen centralni odbor proti narkotičnim drogam z regionalnimi odbori po vsej Rusiji, namenjen usklajevanju dela in ukrepov na tem področju. Odboru predseduje Zvezna služba za nadzor nad drogami, vključuje pa menda tudi druge organe kazenskega pregona.

Pri zmanjševanju povpraševanja je poudarek na mladih, ki še ne zlorabljajo drog. Na voljo sta zdravljenje in rehabilitacija, vzpostavljeno pa je tudi sodelovanje s šolami, starši in nevladnimi organizacijami. Izvajajo se naložbe za ustanavljanje centrov za zdravljenje, vendar za zdaj ne zadostujejo potrebam (npr. pomanjkanje mest za zdravljenje okužbe z virusom HIV). Zdi se, da se vsak program zdravljenja osredotoča samo na eno bolezen, kar pa ne omogoča celostnega in vsestranskega zdravljenja oseb.

Delo v zvezi s ponudbo izvajajo številni organi kazenskega pregona. Osrednjo vlogo ima Zvezna služba za nadzor nad drogami. Vendar lahko kazenske preiskave opravljajo policija, Zvezna služba za nadzor nad drogami, Zvezna varnostna služba in Preiskovalni odbor (odvisno od okoliščin in dejstev zadeve). Število organov kazenskega pregona (vključno z Zvezno carinsko službo za mejne kontrole) in njihove pristojnosti je treba razločneje opredeliti in razdeliti. To stanje vpliva tudi na učinkovitost mednarodnega sodelovanja. Poleg tega se težava sintetičnih drog in zlasti počasnost pri uvrščanju novih kombinacij drog na seznam prepovedanih snovi obravnavata kot skupna skrb.

Statistike o stanju glede narkotičnih snovi se izdelujejo na podlagi podatkov, zbranih po okrožjih, medtem ko je nacionalni odbor pristojen za splošno izvedbo in predložitev poročil predsedniku. Izdelana pa ni nobena analiza o možnem tveganju za tihotapljenje drog po ustanovitvi carinske unije s Kazahstanom in Belorusijo ter vzpostavitvi morebitnega brezvizumskega režima z EU.

Ključni partnerji v mednarodnem sodelovanju so države osrednje Azije. Drugi pomembni partnerji so še Pakistan, Afganistan, ZDA in države članice EU (vključno na podlagi mednarodnih sporazumov). Rusija je vključena tudi v mednarodne in regionalne forume, kot je skupina Pompidou ali Svet baltskih držav. Glavni tok sodelovanja je centraliziran, zato so pri vseh zahtevah glede sodelovanja potrebni stiki med vodilnimi. To povzroča velike zakasnitve pri prejemanju odgovorov. Čeprav so ruski organi izpostavili nekatere mehanizme neposrednega sodelovanja na tem področju, je treba zdajšnjo prakso okrepiti.

Sodelovanje med Zvezno službo za nadzor nad drogami in centrom EMCDDA se izvaja na podlagi memoranduma o soglasju, podpisanega 26 oktobra 2007. V tem okviru sta EMCDDA in Zvezna služba za nadzor nad drogami vzpostavila stabilno in trajno komunikacijsko pot, ki jima omogoča izmenjavo informacij o različnih zadevah, ki so v skupnem interesu obeh. Zvezna služba za nadzor nad drogami in EMCDDA sta izmenjala tudi povabila za tehnične sestanke in strokovna srečanja. EMCDDA redno prejema zahteve po informacijah o nacionalni zakonodaji in zakonodaji EU v zvezi z drogami.

Sporazum med EU in Rusijo o nadzoru predhodnih sestavin pri prepovedanih drogah je bil podpisan na srečanju na vrhu junija 2013. Sporazum bo začel veljati, ko bosta obe pogodbenici zaključili postopke ratifikacije.

· Izmenjava informacij o strategijah in zakonih za boj proti trgovini z ljudmi, vključno z zaščito žrtev trgovine z ljudmi, v skladu z obveznostmi, ki jih imata pogodbenici v okviru Konvencije Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu in njenega protokola o trgovini z ljudmi, ter reševanje morebitnih pomanjkljivosti.

Prvič so bile določene kazni za trgovino z ljudmi, in sicer v zveznem zakonu št. 162-FZ iz leta 2003, ki spreminja ruski kazenski zakonik. Poleg tega je Rusija leta 2004 ratificirala tudi Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu in njen protokol o trgovini z ljudmi.

Rusija je država izvora, država tranzita in namembna država trgovine z ljudmi. Glavna cilja sta spolno izkoriščanje in izkoriščanje delovne sile. Čeprav uradni (precej osnovni) statistični podatki kažejo, da pomenijo kazniva dejanja trgovine z ljudmi le 0,1 % vseh kaznivih dejanj, je dejanska številka veliko višja (ca. 8 %), kar priznavajo celo organi sami. Glavne regije izvora žrtev so države srednje Azije in Južnega Kavkaza. Posebni statistični podatki o žrtvah trgovine z ljudmi niso bili na voljo.

Organ z glavno pristojnostjo za preiskovanje trgovine z ljudmi je Ministrstvo za notranje zadeve, ki ima specializiran oddelek za to področje. Zvezna varnostna služba obravnava kazniva dejanja, ki vključujejo grožnjo državi in obsežne organizirane dejavnosti z nezakonito migracijo. Preiskovalni odbor pa preiskuje kazniva dejanja, v katera so vpleteni mladoletniki ali uradniki. Čeprav Zvezni urad za migracije ni pristojen za preiskavo teh zadev, je odgovoren za stanje vsakega nezakonitega migranta in mora vsaj priti v stik z žrtvami trgovine z ljudmi. Prekrivanje pristojnosti lahko podobno kot na drugih področjih še vedno povzroča težave tudi tu. Vlada nima organa, ki bi spremljal njene dejavnosti na področju boja proti trgovini z ljudmi in z rednimi ocenami meril njeno učinkovitost. Ministrstvo za notranje zadeve je izdalo načrt za reformo, ki vključuje ustanovitev medresorske komisije proti trgovanju, v katero so vključeni predstavniki državnega tožilstva, Ministrstva za zunanje zadeve, Zveznega urada za migracije, Zvezne varnostne službe, Preiskovalnega odbora in drugih uradov.

Rusija nima posebnega akcijskega načrta v zvezi s trgovino z ljudmi, ki bi celovito reševal ta pojav. Trgovina z ljudmi se še vedno pretežno obravnava z vidika kaznivega dejanja, tj. v obliki boja proti mrežam, ki jo organizirajo. V tem pogledu razen zgoraj omenjene težave prekrivanja pristojnosti ni drugih pripomb. Ob tem pa je treba dodati, da ni nikakršne zakonodaje o zaščiti žrtev trgovine z ljudmi in da se na tem področju očitno uporabljalo le pravila o programu zaščite žrtev in prič kaznivih dejanj. Ta pristop je treba izboljšati glede na posebno stanje žrtev trgovine z ljudmi, ki jih splošni programi ne pokrivajo. Zavetišča za žrtve običajno upravljajo nevladne organizacije ali mednarodne organizacije, npr. Mednarodna organizacija za migracije, Rdeči križ ali cerkve. V določeni meri jih občasno financirajo/podpirajo tudi država (Zvezni urad za migracije) ali občine. Pri pomoči žrtvam ima pomembno vlogo Mednarodna organizacija za migracije, vzpostavljeno pa je tudi sodelovanje z akterji, kot sta Ministrstvo za notranje zadeve in Zvezni urad za migracije. Mednarodna organizacija za migracije zagotavlja tudi zavetišče v Sankt Peterburgu in izvaja regionalne programe v Republiki Kareliji ter drugih regijah. V obiskanem moskovskem zavetišču, ki je pod okriljem Cerkve, je bilo veliko žrtev trgovine z ljudmi iz Vietnama, ki čakajo na vrnitev. Poskrbljeno je bilo za njihove osnovne potrebe, tudi za zdravniško oskrbo. Ob tem je treba opozoriti, da je bilo zavetišče očitno urejeno zelo provizorično. Prizadevati si je treba za bolj strukturne rešitve.

Na podlagi razpoložljivih informacij je bilo ugotovljeno, da v Rusiji ni bilo organizirano nobene nacionalne kampanje za ozaveščanje glede trgovine z ljudmi. Leta 2012 je Ministrstvo za notranje zadeve izdalo in delilo informativne brošure, ki so prebivalce opozarjale na nevarnosti, da postanejo žrtev trgovine z ljudmi. V nekaterih delih države se je Ministrstvo za notranje zadeve povezalo s sveti skupnosti, da je zagotovilo razdelitev letakov na javnih mestih, na primer v izobraževalnih centrih. Ministrstvo za notranje zadeve je v letu 2012 izvajalo redna izobraževanja, namenjena usposabljanju uradnikov za obravnavo primerov trgovanja.

Mednarodno sodelovanje so ruski organi v praksi ocenili za učinkovito, prav tako tudi skupne operacije z Ukrajino, Španijo, Finsko in Uzbekistanom.

· Zagotovitev izmenjave informacij in sodelovanja med ustreznimi organi obeh pogodbenic za učinkovit boj proti terorizmu in trgovini s strelnim orožjem ter drugim hudim mednarodnim kaznivim dejanjem v skladu z veljavnim mednarodnim pravom in zakonodajo pogodbenic.

Rusija ima vzpostavljen precej celovit sistem za boj proti terorizmu, ki temelji na zveznem zakonu št. 35-FZ iz leta 2006 in njegovih naknadnih spremembah. Poleg tega je Rusija pogodbenica vseh pomembnih konvencij ZN in Sveta Evrope, povezanih z bojem proti terorizmu, katerih ratifikacija je zahtevala tudi dodatne spremembe zakonodaje.

Vodilni organ na tem področju je Zvezna varnostna služba, medtem ko politične ukrepe obravnavajo Nacionalni odbor za boj proti terorizmu in njegove regionalne podružnice. Nacionalni odbor za boj proti terorizmu je medresorski organ, ki ga vodi in podpira Zvezna varnostna služba.

Ruska politika o boju proti terorizmu je celovita in v skladu z ustreznimi mednarodnimi praksami (npr. z Globalno strategijo ZN za boj proti terorizmu) ter pokriva tudi področje preprečevanja radikalizacije in obravnavanja žrtev terorizma. Zakonodaja in praktična organizacija se, kot je videti, nenehno razvijata, npr. tristopenjski nacionalni sistem opozarjanja, nova zbirka medresorskih obveščevalnih podatkov s področja preprečevanja terorizma. Vzpostavljen je tudi nacionalni mehanizem za zamrznitev sredstev teroristov na podlagi sodnega naloga.

Ruski organi menijo, da si nevarnost, ki jo pomeni terorizem z izvirom v regiji Severnega Kavkaza, zasluži prednostno obravnavo.

Ruski organi trdijo, da so teroristične grožnje, ki jih ne povzroča verski ekstremizem, sicer prisotne, vendar pod nadzorom, ter do zdaj niso dosegle stopnje, ko bi lahko prerasle v dejanska teroristična dejanja.

Kar zadeva sodelovanje med organi na področju pregona terorizma, je Zvezna varnostna služba hkrati varnostna služba in organ kazenskega pregona, ki je pristojen tudi za preiskovanje kaznivih dejanj v zvezi z bojem proti terorizmu. Vendar so v Preiskovalnem odboru poudarili, da večino preiskav kaznivih dejanj v zvezi s terorizmom izvedejo oni po pripravljalnih delih Zvezne varnostne službe. Ministrstvo za notranje zadeve ima tudi oddelek za boj proti ekstremizmu. Obstajajo pa tudi specializirane in usposobljene protiteroristične enote na centralni in teritorialni ravni državnega tožilstva. Pristojnosti na področju boja proti terorizmu in ekstremizmu naj bi bile zakonsko urejene. Kljub temu se je strokovnjakom EU zdelo, da se praktično delo Ministrstva za notranje zadeve, ki zadeva ekstremizem, prekriva z delom na področju boja proti terorizmu, ki ga v okviru svojih izključnih pristojnosti opravlja Zvezna varnostna služba.

Vidiki boja proti terorizmu se obravnavajo s splošnim in posebnim usposabljanjem za zaposlene v organih kazenskega pregona. Med obiskom akademije za management Ministrstva za notranje zadeve v Domodedovem je bilo ugotovljeno, da ima Rusija na tem področju zadovoljive zmogljivosti.

Ruski organi se zelo dobro zavedajo pomena mednarodnega sodelovanja pri preprečevanju terorizma in boju proti njem. Rusija je dejavno udeležena in ima ključno vlogo v številnih mednarodnih forumih, vključno z Globalnim forumom za boj proti terorizmu, ter sodeluje s koordinatorjem EU za boj proti terorizmu.

Kar zadeva trgovino s strelnim orožjem, so imeli strokovnjaki EU v večini obiskanih uradov občutek, da se s pojavom ne spopadajo najbolj učinkovito. Pravila glede zakonitega posedovanja orožja so v Rusiji menda zelo stroga. Vendar so strokovnjaki EU ocenili, da pristojni ruski organi (vključno z Zvezno carinsko službo) niso dovolj na tekočem z zdajšnjim dogajanjem na področju trgovine s strelnim orožjem (vključno s t. i. tihotapljenjem po kosih). Podobno kot na področju boja proti drogam tudi tu ni izdelane nobene ocene tveganja, ki bi analizirala vpliv morebitnega brezvizumskega režima med EU in Rusijo ter Carinsko unijo na trgovino s strelnim orožjem.

· Izmenjava informacij o strategijah in zakonih za boj proti korupciji in njeno preprečevanje, vključno z javnim sektorjem, ter reševanje morebitnih pomanjkljivosti.

Rusija si v zadnjem času zelo prizadeva izboljšati stanje na področju politike in zakonodaje. Glavni zakonodajni dokument je zvezni zakon o preprečevanju korupcije. Dopolnjujejo ga številne določbe drugih zakonov, med drugim kazenskega zakonika in zakona o upravnih prekrških. Dodatne določbe so opredeljene tudi v mnogih uredbah. Glavna podlaga protikorupcijske politike v Rusiji je nacionalna protikorupcijska strategija iz leta 2010, dopolnjena z nacionalnimi protikorupcijskimi načrti (zdaj za obdobje 2012–2013). Ta okvir (ki med drugim zajema ustrezen upravni okvir, opredelitev korupcije, dostop do informacij, navzkrižje interesov, pravila za prijavo premoženjskega stanja itd.) zagotavlja vsestransko strukturo za boj proti korupciji v Rusiji. Kljub temu so potrebne nadaljnje izboljšave in v teku so tudi še nekatere zakonodajne pobude (npr. nedavna vključitev zaščite za prijavitelje nepravilnosti v rusko zakonodajo).

Poleg tega je Rusija ratificirala vse glavne mednarodne konvencije na tem področju, vključno s konvencijami ZN, OECD in Sveta Evrope. Z ratifikacijo se je Rusija zavezala k izvajanju mehanizmov spremljanja, opredeljenih v navedenih konvencijah. V zvezi s tem je bila do marca 2012 deležna 1. faze ocenjevanja s strani OECD in treh krogov ocenjevanja s strani skupine GRECO. V začetku leta 2013 je bilo izvedeno tudi ocenjevanje v okviru Konvencije Združenih narodov proti korupciji (MKZNPK). Pri vseh teh postopkih so bila dana priporočila, ki jih je treba zdaj v celoti udejanjiti. Rusija si tudi prizadeva upoštevati ustrezna priporočila Projektne skupine za finančno ukrepanje, katere predsedstvo je prevzela poleti 2013.

Dva glavna organa, pristojna za izvajanje protikorupcijskih politik v Rusiji, sta administracija predsednika (na področju politik) in državno tožilstvo (na operativnem področju in področju oblikovanja zakonskih opisov kaznivih dejanj).

Najvišji organ na politični (in delno tudi na izvršilni) ravni je predsedniški svet za boj proti korupciji, ki ga vodi predsednik ter vključuje vodilne vseh ustreznih uradov in ministrstev. Usklajuje dejavnosti, pripravlja predloge za predsednika in spremlja izvajanje protikorupcijske zakonodaje v skladu z nacionalnim protikorupcijskim načrtom. Predsedstvo, ki deluje v okviru predsedniškega sveta za boj proti korupciji in mu predseduje vodja administracije predsednika, je zadolžen za bolj operativne naloge v sodelovanju s specializiranim oddelkom znotraj administracije predsednika. Predsedstvo zlasti preverja prijave premoženjskega stanja, ki jih predložijo visoki uradniki vseh organov, in obravnava primere navzkrižja interesov, ki prav tako zadevajo navedene visoke uradnike.

Državno tožilstvo usklajuje vse izvršne organe pri izvajanju protikorupcijskih zakonov in strategij. Državno tožilstvo ima specializirano enoto na centralni in regionalni ravni, sestavljeno iz posebej usposobljenih tožilcev za obravnavanje primerov korupcije.

Državno tožilstvo se pri preiskavah zanaša na operativno podporo Zvezne varnostne službe in Ministrstva za notranje zadeve. Določena preiskovalna pooblastila v primerih korupcije ima tudi Preiskovalni odbor. Strokovnjaki EU so bili obveščeni, da so specializirane enote za obravnavo primerov korupcije vsaj na centralni ravni ustanovljene tudi v teh uradih, medtem ko so na regionalni ravni za takšne primere zadolženi posebej usposobljeni uradniki. Razdelitev pristojnosti med temi organi je, podobno kot pri organih kazenskega pregona, nejasna. Organi sicer sodelujejo med seboj, vendar pravila in standardi sodelovanja niso preveč jasno začrtani.

Zakon poleg navedenega okvira zahteva, da morajo imeti vsi zvezni organi ustanovljene posebne odbore za notranje preiskave ravnanja svojih uradnikov in navzkrižja interesov. Prav tako morajo vsi ti organi ustanoviti tudi ločeno enoto (znotraj kadrovskega oddelka) za preverjanje prijav premoženjskega stanja svojih uradnikov.

Podobno je bil za državne uradnike pripravljen model kodeksa etike, ki ga je odobrilo predsedstvo predsedniškega sveta za boj proti korupciji. Model se sklicuje na najpomembnejše določbe in na etične norme ravnanja, ki jih mora upoštevati vsak uradnik. Na tej podlagi naj bi vsak urad v Rusiji izoblikoval svoj notranji kodeks ravnanja. Žal strokovnjaki EU niso imeli vpogleda v nobenega od navedenih kodeksov.

Na področju usposabljanja uradnikov najpomembnejših uradov za preprečevanje korupcije je državno tožilstvo razvilo poseben program za svoje uradnike in uradnike drugih organov. Poleg tega morajo tožilci specializiranih protikorupcijskih en