Bruselj, 11.1.2005

SEK(2005) 11 končno

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem programu stabilnosti za Nizozemsko, 2004-2007

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1] določa, da morajo sodelujoče države članice, torej tiste, ki so sprejele enotno valuto, Svetu in Komisiji do 1. marca 1999 predložiti programe stabilnosti. V skladu s členom 5 te Uredbe je moral Svet preučiti vse programe stabilnosti na podlagi ocen, ki sta jih pripravila Komisija in Odbor, ustanovljen na podlagi člena 114 Pogodbe (Ekonomsko-finančni odbor). Potem, ko je preučil program, je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje. V skladu z Uredbo morajo države članice predložiti letne posodobitve svojih programov stabilnosti, katere lahko prav tako preuči Svet v skladu z istimi postopki.

Glede na javnofinančni primanjkljaj v višini 3,2 % BDP, zabeležen v letu 2003, je Svet sklenil, da je bil primanjkljaj Nizozemske na dan 2. junija 2004 prevelik, in priporočil, naj se prekomerni primanjkljaj popravi najpozneje do leta 2005. Zlasti je bilo priporočeno, naj bodo korektivni ukrepi, sprejeti do leta 2005, predvsem strukturne narave in naj znašajo vsaj pol odstotne točke BDP. Na svojem zasedanju dne 21. oktobra 2004 je Ekonomsko-finančni svet pregledal ukrepe, ki jih je sprejela Nizozemska, in v skladu z oceno Komisije ugotovil, da so v dani fazi ukrepi videti primerni za zmanjšanje prekomernega primanjkljaja do zahtevanega roka. Komisija in Svet bosta še naprej spremljala sprejete ukrepe. Ocena posodobitve programa stabilnosti je del tega nenehnega nadzora.

Prvi program stabilnosti Nizozemske, ki je obravnaval obdobje 1999-2002, je bil predložen 4. novembra 1998, Svet pa ga je ocenil 1. decembra 1998. Vsako naslednje leto so bile predložene posodobitve, nazadnje 23. novembra 2004. Službe Komisije so opravile tehnično oceno te posodobitve ob upoštevanju rezultatov svojih gospodarskih napovedi, ki so jih pripravile jeseni 2004, in ob upoštevanju kodeksa ravnanja[2], soglasno dogovorjenih metodologij za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih bilanc, priporočil v okvirnih smernicah gospodarske politike za obdobje 2003-2005 ter načel, določenih v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o okrepitvi usklajevanja proračunskih politik, ki ga je odobril Svet[3]. Ocena je naslednja:

- Posodobitev programa stabilnosti Nizozemske leta 2004, ki obravnava obdobje 2004-2007, je bila predložena 23. novembra 2004, potem ko jo je potrdila vlada. Večletne napovedi v posodobitvi so izpeljane predvsem iz proračuna za leto 2005, ki je bil predložen parlamentu dne 21. septembra 2004[4]. Posodobitev v veliki meri ustreza zahtevam po podatkih iz „kodeksa ravnanja v zvezi z vsebino in obliko programov stabilnosti in konvergenčnih programov“. Pokriva vsa zahtevana področja in navaja vse zahtevane obvezne spremenljivke ter večino neobveznih, razen nekaterih podatkov v zvezi s potencialno proizvodnjo.

- Makroekonomski scenarij v posodobitvi je vzet iz nizozemskega urada za analizo ekonomske politike (CPB) ( CPB Netherlands Bureau of Economic Policy Analysis ). Posodobitev predpostavlja postopno okrevanje z 1½-odstotno realno rastjo BDP v letu 2005 in 2½-odstotno od leta 2006 naprej. Za obdobje 2004-2006 so predvidevanja ključnih spremenljivk precej podobna tistim v napovedi, ki so jo jeseni 2004 pripravile službe Komisije. Zadnji razpoložljivi podatki o cenah blaga, menjalnih tečajih in obsegu blagovne menjave pa kažejo, da je makroekonomski scenarij v posodobitvi za leti 2005 in 2006 precej optimističen. Zlasti ugodna je videti predvidena gospodarska rast v letu 2005. Načrtovana rast za leto 2007 je videti izvedljiva glede na ocenjeno stopnjo potencialne rasti in pričakovanja, da se bo negativna proizvodna vrzel ob ponovni rasti postopoma zmanjšala. Stopnje potencialne rasti in proizvodne vrzeli, izpeljane iz makroekonomskega scenarija v posodobitvi z uporabo dogovorjene metodologije, so videti dosegljive. Napovedi inflacije v programu so tudi videti realistične.

- Glavni cilj proračunske strategije v posodobitvi je znižati javnofinančni primanjkljaj pod referenčno vrednost iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, do leta 2005. V ta namen program predvideva, naj se usmerjeno prizadevanje za konsolidacijo osredotoči zlasti na leto 2004 in 2005. Korektivni ukrepi za leto 2005 prispevajo do pol odstotne točke BDP. Posodobitev predvideva, da se bo s skupnim učinkom fiskalne konsolidacije in pričakovanega postopnega ponovnega pozitivnega preobrata gospodarske rasti javnofinančni primanjkljaj zmanjšal s 3,0 % BDP v letu 2004 na 2,6 % BDP v letu 2005, 2,1 % BDP v letu 2006 in 1,9 % BDP v letu 2007. Pričakuje se, da bo ciklično prilagojeni primanjkljaj nižji v zajetem časovnem obdobju in da se bo zmanjšal z 1,6 % BDP v letu 2004 na 1,2 % BDP v letu 2005. Vendar pa ni pričakovati, da se bo ciklično prilagojena bilanca še izboljšala v letu 2006, ampak se bo v letu 2007 še rahlo poslabšala, tako da bo primanjkljaj znašal 1,3 % BDP. Proračunska strategija zahteva uporabo realnih zgornjih mej izdatkov za nadzor rasti izdatkov ter dolgoročnejšega cilja zagotoviti vzdržnost javnih financ, v skladu s strategijo v okviru prejšnje posodobitve. Pričakuje se, da bo delež javnih naložb v obravnavanem obdobju ostal nespremenjen rahlo nad 3 % BDP, v primerjavi s povprečjem EU, ki je leta 2004 znašalo 2,4 % BDP.

- Proračunske napovedi v posodobitvi so videti izvedljive, negotovosti glede predvidevanj pa dokaj umirjene. Nekatera tveganja pri napovedih primanjkljaja izhajajo iz tveganj, povezanih z makroekonomskimi obeti. Poleg tega v posodobitev niso vključeni proračunski stroški socialnega sporazuma, doseženega med vlado in socialnimi partnerji dne 5. novembra 2004, večji primanjkljaj pa lahko povzroči tudi negotovost v zvezi z izvajanjem reform na področju zdravstvenega in pokojninskega sistema. Po drugi strani pa ta tveganja ublažuje pozitivni vpliv višjih cen nafte na prihodke iz prodaje zemeljskega plina ter dejstvo, da so bile predpostavke o davčni intenzivnosti gospodarske dejavnosti, uporabljene v osnovnem scenariju v posodobitvi, pripravljene precej previdno. Ob upoštevanju vseh tveganj za proračunske cilje je videti, da je Nizozemska na pravi poti, da zmanjša svoj prekomerni primanjkljaj do leta 2005, kar je rok, ki ga je določil Svet. Vendar pa pot fiskalne konsolidacije, predvidena po zmanjšanju prekomernega primanjkljaja, ni zastavljena dovolj smelo, saj ne bo zagotovila doseganja srednjeročnega cilja, po katerem naj bi bil v programskem obdobju proračun blizu ravnovesja. Poleg tega je videti, da v tem obdobju (2006-2007) proračunska naravnanost v posodobitvi ne zagotavlja dovolj varnostne rezerve za običajna makroekonomska nihanja, ki presegajo prag 3 % BDP.

- Posodobitev predvideva, da bo delež javnega dolga ostal pod referenčno vrednostjo 60 % BDP in da bo z dobrih 56 % BDP v letu 2004 zrasel na dobrih 58 % BDP v letih od 2005 do 2007, pri čemer bi porast nominalne rasti BDP v veliki meri ublažila učinek vztrajnih primanjkljajev na zviševanje deleža javnega dolga. Posodobitev predvideva, da bo usklajevanje primanjkljaja in javnega dolga nekaj prispevalo k povečanju dolga v obdobju 2005-2007 po prilagoditvah stanj in tokov za zmanjšanje dolga v obdobju 2000-2003 zaradi prihodkov od privatizacije; višina uskladitev pa bi ostala razmeroma omejena na manj kot pol odstotne točke BDP. Te napovedi so precej podobne napovedim služb Komisije jeseni 2004. Tveganja, povezana z javnim dolgom, ustrezajo tistim, ki se nanašajo na napovedi primanjkljaja, in so videti dokaj uravnotežena.

- Posodobitev vsebuje kratek pregled državnega programa strukturne reforme, ki obsega daljnosežno obnovo socialnovarstvenega, pokojninskega in zdravstvenega sistema, in katere namen je izboljšati vzdržnost javnih financ ter povečati stopnjo delovne aktivnosti. Opisan je tudi pozitiven vpliv na zaposlovanje in gospodarsko dejavnost, ki ga ima zmanjšanje upravnega bremena. Na splošno bi morala reforma pomagati izboljšati vzdržnost nizozemskih javnih financ. Vendar pa na nekaterih področjih, kakršna so zdravstvena in pokojninska reforma, obstajajo dvomi glede tega, kako učinkovito bodo predlagani ukrepi vplivali na dejansko vedenje gospodarskih subjektov in s tem zagotovili želene proračunske prihranke. Poleg tega je videti, da bo pozitivni proračunski vpliv strukturnih reform, ki krepijo potencialno rast, moč občutiti predvsem po obdobju, zajetem v posodobitvi, medtem ko nekateri ukrepi, ki spodbujajo neto prihodke v bližnji prihodnosti, morda ne bodo najbolj primerni za izboljševanje strukture gospodarstva, na primer povečanje mejne obremenitve za nizke do srednje dohodke.

- Nizozemska je kljub večjim predvidenim proračunskim stroškom starajočega se prebivalstva v sorazmerno ugodnem položaju kar zadeva dolgoročno vzdržnost javnih financ. Kljub temu, da na področju socialnega, pokojninskega in zdravstvenega varstva potekajo reforme, pa njena sedanja politika vsebuje nekatera tveganja, ki bi lahko ogrozila vzdržnost javnih financ. V programu opisana strategija temelji predvsem na ukrepih, katerih cilj je povečanje stopnje delovne aktivnosti ter obvladovanje izdatkov, povezanih s staranjem prebivalstva. Glede na predvideno povečevanje deleža starejšega prebivalstva so nadaljnje reforme, ki bodo spremenile gibanja izdatkov, povezanih s staranjem prebivalstva, in še povečale stopnjo delovne aktivnosti, ključni dejavnik za zagotavljanje dolgoročnejše stabilnosti.

- Na splošno so ekonomske politike, opisane v posodobitvi, delno skladne s splošnimi smernicami državne gospodarske politike na področju javnih financ. Proračunski okvir z zgornjimi omejitvami izdatkov se upošteva, dobro pa poteka tudi prilagoditev proračuna, ki bo zmanjšala prekomerni primanjkljaj. Pričakovano zmanjšanje objavljenega primanjkljaja leta 2006 in zlasti 2007 pa je dokaj počasno, ciklično prilagojena bilanca pa se ne bo zmanjšala za vsaj 0,5 odstotka BDP vsako leto. Poleg tega se ne pričakuje, da bo v obdobju, ki ga zajema posodobitev, doseženo fiskalno stanje blizu ravnovesja ali njegov presežek.

- Glede na zgoraj navedeno oceno se Nizozemski priporoča, naj sprejme potrebne ukrepe, da zagotovi, da se doseže proračunsko stanje blizu ravnovesja, in da se potem, ko se zmanjša prekomerni primanjkljaj, to tudi ohranja.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realni BDP (spremembe v %) | PS nov. 2004 | 1¼ | 1½ | 2½ | 2½ |

COM | 1,4 | 1,7 | 2,4 | n.a. |

PS okt. 2003 | 1 | 2½ | 2½ | 2½ |

Inflacija po HICP (%) | PS nov. 2004 | 1¼ | 1¼ | 1½ | 1½ |

COM | 1,2 | 1,3 | 1,4 | n.a. |

PS okt. 2003 | 1,5 | 1½ | 1½ | 1½ |

Javnofinančna bilanca (v % BDP) | PS nov. 2004 | -3,0 | -2,6 | -2,1 | -1,9 |

COM | -2,9 | -2,4 | -2,1 | n.a. |

PS okt. 2003 | -2,3 | -1,6 | -0,9 | -0,6 |

Primarna bilanca (v % BDP) | PS nov. 2004 | -0,1 | 0,3 | 0,7 | 0,8 |

COM | 0,0 | ½ | 0,9 | n.a. |

PS okt. 2003 | 0,6 | 1,2 | 1,8 | 2,1 |

Ciklično prilagojena bilanca (v % BDP) | PS nov. 20041 | -1,6 | -1,2 | -1,2 | -1,3 |

COM | -1,4 | -1,0 | -1,0 | n.a. |

PS okt. 20031 | -0,7 | -0,3 | -0,2 | -0,2 |

Bruto državni dolg (v % BDP) | PS nov. 2004 | 56,3 | 58,1 | 58,6 | 58,3 |

COM | 55,7 | 58 | 58,4 | n.a. |

PS okt. 2003 | 54,5 | 53,7 | 53,0 | 52,2 |

1 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov v programu. Viri: Programi stabilnosti (PS); gospodarske napovedi služb Komisije jeseni 2004 (COM); izračuni služb Komisije. Napovedi stopenj rasti v posodobitvi so zaokrožene na najbližjo četrtino odstotne točke. |

Na podlagi ocene je Komisija sprejela priloženo poročilo za Mnenje Sveta o posodobljenem programu stabilnosti Nizozemske in ga pošilja Svetu.

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem programu stabilnosti za Nizozemsko, 2004-2007

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLENJE MNENJE:

1. Dne [18. januarja] 2005 je Svet preučil posodobljeni program stabilnosti Nizozemske, ki obravnava obdobje od 2004 do 2007. Program v veliki meri ustreza zahtevam po podatkih iz spremenjenega „kodeksa ravnanja v zvezi z vsebino in obliko programov stabilnosti in konvergenčnih programov“.

2. Makroekonomski scenarij v programu predvideva, da se bo realna rast BDP povečala z 1 % v letu 2004 na 1½ % v letu 2005 in na 2½ % v povprečju v ostalem programskem obdobju. Videti je, da so predpostavke o rasti v scenariju precej ugodne glede na zadnja gibanja cen blaga, deviznih tečajev in ustreznega obsega blagovne menjave. V programu so videti realistične tudi napovedi glede inflacije.

3. Dne 2. junija 2004 je Svet sklenil, da ima Nizozemska prevelik primanjkljaj in priporočil, naj ga zmanjša do leta 2005. V skladu s tem priporočilom je glavni cilj proračunske strategije v programu zmanjšati javnofinančni primanjkljaj pod referenčno vrednost iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, do leta 2005. V ta namen program opredeljuje usmerjeno prizadevanje za konsolidacijo, osredotočeno na leto 2004 in 2005. Proračunska strategija vključuje tudi uporabo realnih zgornjih mej izdatkov za nadzor rasti izdatkov ter dolgoročnega cilja vzdržnosti javnih financ. Hkrati se nadaljujejo pomembne javne naložbe, zaradi česar je delež javnih naložb v programskem obdobju rahlo nad 3 % BDP v primerjavi s povprečjem EU, ki znaša 2,4 % BDP v letu 2004.

4. Tveganja, ki jih vsebujejo proračunske napovedi v programu, so na splošno videti uravnotežena. Zlasti negativna tveganja, ki izhajajo iz makroekonomskega scenarija in proračunskih izdatkov za socialni sporazum, ki je bil sklenjen 5. novembra 2004 med vlado in socialnimi partnerji, so v veliki meri izravnana s pozitivnimi tveganji, ki jih prinaša višja cena nafte za dohodek iz prodaje zemeljskega plina, ter previdne predpostavke o davčni intenzivnosti gospodarske dejavnosti, ki se izboljšuje. Glede na to oceno tveganja je videti, da stanje proračuna zadostuje za zmanjšanje primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2005, vendar pa ni videti, da bi zagotavljal dovolj rezerve, da bi se preprečila prekoračitev te mejne vrednosti zaradi običajnih makroekonomskih nihanj v naslednjih letih. Videti je tudi, da ne zadostuje, da bi zagotovil doseganje srednjeročnega cilja Pakta stabilnosti in rasti, ki je doseči stanje proračuna blizu ravnovesja v programskem obdobju.

5. Ocenjuje se, da je delež javnega dolga v letu 2004 dosegel 56,3 % BDP, kar je pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež javnega dolga v programskem obdobju povečal za dve odstotni točki.

6. V programu navedena proračunska strategija postavlja Nizozemsko v sorazmerno ugoden položaj kar zadeva dolgoročno vzdržnost javnih financ, kljub pomembnim predvidenim proračunskim stroškom starajočega se prebivalstva. Glede na predvideno povečanje deleža starejšega prebivalstva in v odsotnosti nadaljnje fiskalne konsolidacije, ki bi srednjeročno uravnovesila proračun ali dosegla presežek, bi nadaljnje reforme, ki bi spremenile gibanje izdatkov, povezanih s staranjem prebivalstva, in še povečale stopnje delovne aktivnosti, dolgoročno zmanjšale tveganja za vzdržnost.

7. Gospodarske politike, opisane v programu, so deloma skladne s splošnimi smernicami državne gospodarske politike na področju javnih financ. Proračunski okvir z zgornjimi mejami izdatkov se upošteva, dobro pa poteka tudi prilagoditev proračuna, ki bo zmanjšala prekomerni primanjkljaj. Pričakovano zmanjšanje objavljenega primanjkljaja leta 2006 in zlasti 2007 pa je dokaj počasno, v ciklično prilagojeni bilanci pa ne bo opaziti napredka naproti srednjeročnemu cilju, ki je privesti stanje proračuna na stanje blizu ravnovesja po letu 2005.

* * *

Glede na zgoraj navedeno oceno se priporoča, naj Nizozemska še naprej zagotavlja, da se primanjkljaj zniža pod 3 % BDP do leta 2005 in sprejme potrebne ukrepe, da naknadno doseže proračunsko stanje blizu ravnovesja.

Ključne napovedi posodobljenega programa stabilnosti Nizozemske

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realna rast BDP (%) Inflacija po HICP (%) Javnofinančna bilanca (% BDP) Primarna bilanca (% BDP) Ciklično prilagojena bilanca (% BDP)1 Bruto državni dolg (% BDP) | -0,9 2,2 -3,2 -0,3 -1,9 54,1 | 1¼ 1¼ -3,0 -0,1 -1,6 56,3 | 1½ 1¼ -2,6 0,3 -1,2 58,1 | 2½ 1½ -2,1 0,7 -1,2 58,6 | 2½ 1½ -1,9 0,8 -1,3 58,3 |

1 Izračuni služb Komisije z uporabo soglasno dogovorjene metodologije in podatkov iz programa.

[1] UL L 209, 2.8.1997. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, se nahajajo na spletni strani http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Spremenjeno mnenje Ekonomsko-finančnega odbora o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov, ki ga je podprl Ekonomsko-finančni Svet dne 10. 7. 2001.

[3] KOM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Parlament je sprejel proračun za leto 2005 s številnimi spremembami, ki niso v večji meri vplivale na glavne proračunske agregate.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, se nahajajo na spletni strani http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.