2009/0165 (COD)

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU v skladu s členom 294(6) Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi s

stališčem Sveta o sprejetju predloga direktive Evropskega Parlamenta in Sveta o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite

1. Ozadje

Datum predložitve predloga Evropskemu parlamentu in Svetu (dokumenta COM(2009) 554 final in COM(2011) 319 final – 2009/0165 COD): || 22. 10. 2009; spremenjeni predlog: 6. 6. 2011

Datum mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora: || 28. 4. 2010, 26. 10. 2011

Datum stališča Evropskega parlamenta, prva obravnava: || 6. 4. 2011

Datum sprejetja stališča Sveta: || 7. 6. 2013

2. Cilj predloga Komisije

V stockholmskem programu, ki ga je Evropski svet sprejel na zasedanju 10. in 11. decembra 2009, je bila izražena potreba, da se do leta 2012 vzpostavi „skupno območje zaščite in solidarnosti na podlagi skupnega azilnega postopka ter enotnega statusa oseb, ki uživajo mednarodno zaščito“, kar naj bi temeljilo na „visokih standardih zaščite“ ter „pravičnih in učinkovitih postopkih“. V stockholmskem programu je bilo posebej potrjeno, da je treba osebam, ki potrebujejo mednarodno zaščito, zagotoviti dostop do pravno varnih in učinkovitih azilnih postopkov. V skladu s tem programom bi morala biti raven obravnave glede ureditve postopkov in presoje o statusu enaka za vse posameznike, ne glede na to, v kateri državi članici so vložili prošnjo za azil. Doseči bi bilo treba to, da se podobni primeri obravnavajo enako in da imajo enak izid.

V tem okviru in kot je bilo napovedano v Načrtu politike azila iz leta 2008[1], je bil namen predloga Komisije za spremembo Direktive 2005/85/ES[2] zagotoviti učinkovite in pravične azilne postopke. Predlog zagotavlja popolno spoštovanje temeljnih pravic, k čemur prispeva upoštevanje razvijajoče se sodne prakse Sodišča Evropske unije in Evropskega sodišča za človekove pravice, zlasti kar zadeva pravico do učinkovitega pravnega sredstva. V primerjavi z Direktivo 2005/85/ES so procesna jamstva prilagojena, da omogočajo doslednejšo uporabo postopkovnih načel ter zagotavljajo pravične in učinkovite postopke. Predlog uvaja tudi doslednejše in enostavnejše postopkovne pojme in mehanizme, kar daje organom, pristojnim za presojo o azilu, potrebna postopkovna orodja za preprečevanje zlorab in hitro obravnavanje očitno neutemeljenih prošenj.

3. Pripombe k stališču Sveta

Stališče Sveta odraža kompromis, dosežen na neuradnih tristranskih sestankih med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo, ki jih je omogočila slednja.

Stališče ohranja ključne cilje predloga Komisije in predstavlja bistven napredek od Direktive 2005/85/ES. Komisija sicer obžaluje, da je sprememb malo, vendar kompromis podpira in Parlamentu priporoča, naj ga sprejme.

3.1. „Več na začetku“: izboljšanje kvalitete azilnih postopkov z okrepljenimi procesnimi jamstvi

Stališče Sveta je v soglasju z načelom „več na začetku“ in prinaša trdna jamstva za vse prosilce za azil.

Zagotavlja hiter in preprost dostop do azilnega postopka. Še preden državljan tretje države, ki se nahaja na mejnem prehodu ali v zavodu za pridržanje, izrazi željo po vložitvi prošnje za zaščito, ga mora država članica proaktivno seznaniti z možnostmi, da zaprosi za mednarodno zaščito, kadar koli obstajajo znaki, da bi utegnil želeti vložiti tako prošnjo. Da bi zagotovili dostopnost azilnih postopkov na teh območjih, je treba poskrbeti za osnovno tolmačenje. Čeprav je rok za evidentiranje prošnje za azil (četudi je ta izražena povsem neformalno) daljši od tistega, ki ga predlaga Komisija, je pojasnjeno, da se oseba, čim izrazi željo, da bi zaprosila za mednarodno zaščito, takoj upošteva kot prosilec in je upravičena do zadevnih pravic, ne glede na uradno evidentiranje in vložitev prošnje.

Ob upoštevanju nekaj redakcijskih in siceršnjih manjših popravkov besedilo ohranja bistvene prvine predloga Komisije o večini jamstev za prosilce, med katerimi so načelo enotnega organa za presojo, vsebina osebnega razgovora, zagotavljanje pravnih in postopkovnih podatkov na prvi stopnji, zapisnik osebnega razgovora, brezplačna pravna pomoč v pritožbenem postopku ter izbris vseh določb o mirovanju in odstopanj od osnovnih načel in jamstev.

Za usposabljanje osebja, ki je udeleženo v postopku, Svet postavlja nekoliko višje zahteve, kot jih je v svojem predlogu postavila Komisija. Kompromis Sveta določa, da bi morali organi, ki niso organi za presojo o azilu, a opravljajo osebne razgovore o dopustnosti prošenj, opraviti osnovno usposabljanje na področju azilne problematike.

Ključna prvina načela „več na začetku“, kakršnega je predlagala Komisija, je, da se obravnava prošnje zaključi v splošnem roku šestih mesecev, ki ga je mogoče podaljšati na obdobje dvanajstih mesecev. Ta ključna prvina je ohranjena, a Svet predlaga daljše skrajno obdobje. Vendar pa v primerjavi s predlogom Komisije stališče Sveta bolje opredeljuje možnost preložitve postopka, če so razmere v izvorni državi negotove, tako da ne bi bilo smiselno odločati v običajnih rokih.

3.2. Prosilci s posebnimi postopkovnimi potrebami, vključno z mladoletniki brez spremstva

Čeprav Komisija obžaluje, da je raven jamstev za mladoletnike brez spremstva v stališču Sveta nižja, pristaja na kompromis, saj je tem osebam zagotovljena primerna raven zaščite.

Komisija je predlagala, da se mladoletniki brez spremstva izvzamejo iz postopkov pospešenega obravnavanja, postopkov na mejah in nesamodejnega odložilnega učinka pritožb, ker ti postopkovni mehanizmi bistveno skrajšajo čas, ki je posamezniku na voljo, da utemelji svojo zahtevo, pri čemer je treba upoštevati, da potrebujejo mladoletniki posebno podporo, da lahko v celoti izrazijo potrebo po mednarodni zaščiti. Sami postopki na mejah predvidevajo pridržanje, za slednje pa je Komisija prepričana, da se ga na splošno ne bi smelo uporabljati za mladoletnike brez spremstva. Nesamodejni odložilni učinek bi lahko mladoletniku brez spremstva onemogočil dostop do učinkovitega pravnega sredstva, ki mu ga zagotavlja Listina.

Stališče Sveta sicer dovoljuje uporabo pospešenih postopkov pri mladoletnikih brez spremstva, vendar v zelo omejenem naboru okoliščin. Mednje sodi prosilčevo državljanstvo varne izvorne države, kar je objektivni pokazatelj, da je prošnja verjetno neutemeljena; prav tako je pospešena obravnava naknadne prošnje lahko upravičena v primeru, da je bila predhodna prošnja v celoti proučena; tretji razlog pa je legitimna zaskrbljenost za državno varnost ali javni red.

Države članice lahko postopke na mejah uporabijo iz šestih razlogov. Poleg treh razlogov za pospešeni postopek sta omenjeni še dve vrsti okoliščin, ki se nanašajo na dopustnost (naknadne prošnje in morebitne prošnje, ki so nesprejemljive zaradi koncepta varne tretje države). Naboru teh okoliščin sta dodani še dve vrsti tehtnejših okoliščin, in sicer ko prosilec organe zavaja s predložitvijo lažnih listin ali ko zlonamerno uniči ali odsvoji osebni dokument ali potno listino. Kakor so zastavljeni, ti razlogi za Komisijo ne bi bili sprejemljivi, saj se od mladoletnikov brez spremstva na splošno ne more pričakovati, da bi v celoti razumeli nujnost, da sodelujejo z organi, pristojnimi za presojo o azilu. Vendar pa stališče Sveta predvideva, da se ti razlogi lahko upoštevajo le, če obstajajo resni razlogi za domnevo, da skuša prosilec prikriti relevantne podatke, ki bi verjetno privedli do zavrnilne odločbe, spremljajo pa jih dodatni postopkovni zaščitni ukrepi. Zato je stališče Sveta sprejemljivo, saj dovoljuje obravnavo po postopku na meji le za prošnje, pri katerih obstajajo tehtni objektivni znaki, da je prošnja neutemeljena, ali drugi utemeljeni razlogi (državna varnost ali naknadna prošnja). Poleg tega smejo biti v nasprotju s pospešenimi postopki postopki na meji uporabljeni samo v izjemnih okoliščinah, saj predvidevajo pridržanje, mladoletniki brez spremstva pa smejo biti glede na novo direktivo o pogojih za sprejem pridržani le v izjemnih okoliščinah.

Kar se tiče pravil o pritožbi, je nesamodejni odložilni učinek sicer možen, vendar le ob znatnih dodatnih jamstvih. Posebej je izpostavljeno, da ima prosilec na razpolago vsaj teden dni časa in potrebno pravno pomoč ter tolmačenje, da lahko pripravi prošnjo, da ostane na zadevnem ozemlju. Pomembno je tudi dejstvo, da bo moralo sodišče v okviru take prošnje ponovno dejansko in pravno proučiti zavrnilno odločbo, kar pomeni, da bo proučitev morala doseči višji standard kot zgolj skladnost z načelom o nevračanju. Po mnenju Komisije lahko ti zaščitni ukrepi ob kvalitetni proučitvi na prvi stopnji v primeru očitno neutemeljenih prošenj mladoletnikov brez spremstva zagotovijo učinkovito pravno sredstvo tudi brez popolnega samodejnega odložilnega učinka.

Glede drugih kategorij oseb s posebnimi potrebami predvideva stališče Sveta nedvoumno obveznost, da se pripravi učinkovit identifikacijski mehanizem in zagotovi potrebna podpora v postopku. Poleg tega so osebe, ki zaradi svojih posebnih potreb ne morejo sodelovati v posebnih hitrih postopkih, izključene iz pospešenih postopkov in postopkov na meji ter so deležne dodatnih jamstev v pritožbah v primeru neodložilnega učinka, ki so enaka kot za mladoletnike brez spremstva. V azilnih postopkih se še vedno upošteva spol, tako da se prosilcem na njihovo prošnjo omogoča, da jim tolmačijo in da z njimi opravljajo razgovor osebe istega spola, v presoji o posebnih potrebah pa se upošteva s spolom povezano nasilje. Določbe o posebnih potrebah torej ohranjajo ključne cilje Komisije.

Vprašanje posebnih potreb je tesno povezano z uporabo zdravniških potrdil ali pregledov v azilnem postopku. S tem v zvezi so v stališču Sveta ohranjeni tudi glavni cilji predloga (obveznost države članice, da v primeru, da je to smiselno, zagotovi zdravniški pregled, in možnost, da prosilci za pregled poskrbijo sami). Vendar pa Komisija obžaluje, da je v stališču Sveta istanbulski protokol o prepoznavanju in dokumentiranju znakov mučenja obravnavan kot neobvezujoč, čeprav Unija tretje države spodbuja k sistemski uporabi tega protokola v dokumentiranju primerov mučenja[3].

3.3. Pospešeni postopki in postopki na meji ter učinkovito pravno sredstvo

Uskladitev uporabe pospešenih postopkov in postopkov na meji, ki so dovoljeni v primerih, ki jih določa Direktiva 2005/85/ES, je bil eden ključnih ciljev predloga. Ta cilj je ohranjen, saj stališče Sveta vsebuje izčrpen seznam razlogov za uporabo teh postopkov.

Kompromis k seznamu Komisije prispeva še troje razlogov, in sicer da je prosilec podal nedopustno naknadno prošnjo, da je zavrnil odvzem prstnih odtisov za potrebe sistema Eurodac, in v primeru, da je nezakonito vstopil na ozemlje ali se tam nezakonito zadržuje in nima tehtnega razloga, da se tamkajšnjim organom ni prijavil oziroma da ni vložil prošnje za azil v najkrajšem možnem času glede na okoliščine vstopa v državo.

Prav slednje je novost z najbolj občutnimi posledicami. Kljub temu vsebuje pomembne zaščitne ukrepe, ki prosilcu zagotavljajo primerno zaščito. Prvič, države članice bodo lahko ta pogoj uporabile le v primeru prošenj, ki zlorabljajo postopek. Prosilci, ki lahko utemeljijo, zakaj se organom niso prijavili glede na okoliščine njihovega vstopa v državo (oziroma dokažejo, da s prošnjo ne zlorabljajo postopka), ne bodo obravnavani po pospešenem postopku ali postopku na meji. Drugič, v nasprotju z vsemi drugimi razlogi za pospešeni postopek ali postopek na meji mora država članica, ko to sredstvo uporabi, v fazi pritožbe prosilcu vedno zagotoviti samodejno pravico, da ostane na njenem ozemlju (popolni samodejni odložilni učinek).

Predlog si je, ko je določil načelo samodejnega odložilnega učinka v pritožbi, za katerega bi veljal omejen nabor izjem, prizadeval tudi za okrepitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem. V stališču Sveta je to načelo ohranjeno. Vendar je izjem več: poleg dveh razlogov za pospešitev postopka, ki sta razložena v nadaljevanju, sta seznamu dodana primer implicitnega umika in uporaba koncepta evropske varne tretje države.

Za primer implicitnega umika so dodani relevantni varnostni ukrepi pred fazo pritožbe, še posebej pa je določeno, da oseba lahko zaprosi za ponovno odprtje primera, prošnjo pa je vedno mogoče obravnavati kot naknadno prošnjo. Tudi tveganje, da bi se kršilo načelo nevračanja, je ob uporabi koncepta evropske varne tretje države minimalno, saj so zahteve, da je država obravnavana kot evropska varna tretja država, zelo stroge.

Nadalje je v primeru, da pritožba nima samodejnega odložilnega učinka, mogoče zaprositi za odložilni učinek, osebi pa mora biti dovoljeno, da ostane na zadevnem ozemlju, dokler se ta prošnja obravnava. Zato ni tveganja za vrnitev brez pravnega sredstva.

Poleg vsega tega je v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice Komisija predlagala, naj ima pritožba proti zavrnilni odločbi, sprejeti v postopku na meji, samodejni odložilni učinek. Namesto tega stališče Sveta v pritožbi v postopku na meji predvideva ista jamstva kot za mladoletnike brez spremstva. V očitno neutemeljenih primerih lahko ta jamstva ublažijo negativne posledice nesamodejnega odložilnega učinka. Še posebej ta jamstva razjasnjujejo, da se odstranitev ne sme izvršiti, dokler obravnava prošnje za odložilni učinek ni zaključena (kar je, kot je razloženo zgoraj, splošno načelo, ki se uporablja tudi pri drugih pritožbah, ki ne zadržijo izvršitve), prosilcu vedno zagotavljajo učinkovito pravno in jezikovno podporo, določajo razumno najkrajše obdobje za pripravo prošnje, in, kar je pomembno, z opredelitvijo obsega proučitve prošnje za odložilni učinek zagotavljajo natančnost take proučitve. To bi moralo prosilcem omogočiti, da argumentirajo svoje zahtevke, in s tem zagotoviti spoštovanje temeljnih pravic, kakršno zahteva sodna praksa evropskih sodišč.

3.4. Boj proti zlorabam

Da bi se zagotovila tako zaščita pristnih prosilcev za azil kot učinkovit boj proti ponavljajočim se prošnjam, ki postopek zlorabljajo, je Komisija predlagala, da se državam članicam dovoli, da prosilca odstranijo, ko je podal drugo naknadno (torej tretjo) prošnjo, pod pogojem, da je upoštevano načelo o nevračanju. Svet v svojem stališču podpira cilje predloga, vendar dodaja še en primer, v katerem se prosilcu lahko odreče pravica, da ostane na zadevnem ozemlju, in sicer če je podal nedopustno prvo naknadno prošnjo samo zato, da bi preprečil skorajšnjo vrnitev. Po mnenju Sveta je ta ukrep potreben za obravnavo prosilcev, ki postopek zlorabljajo z naknadnimi prošnjami, podanimi v zadnjem trenutku.

Komisiji se zdijo take določbe sprejemljive, saj ohranjajo osnovne zaščitne ukrepe, podane v predlogu, in sicer ukrepe, ki zagotavljajo, da prosilci, ki podajo pristne naknadne prošnje, z ozemlja niso odstranjeni, ne da bi se njihove prošnje podrobno proučile. Uporaba posebnih pravil o odstopanju za naknadne prošnje ostaja možna le, ko je bila končna odločba o prvi prošnji izrečena, poleg tega pa le potem, ko je bila podana vsaj ena naknadna prošnja, ki je bodisi neutemeljena bodisi v primerjavi s predhodno ne vsebuje novih prvin, kar jasno izkazuje, da se z njo zlorablja postopek. Poleg tega je v stališču Sveta jasno določeno, da se morajo izjeme od pravice ostati v državi uporabljati v skladu z načelom o nevračanju.

Svet v svojem stališču spreminja predlog Komisije tudi glede pravil o implicitnem umiku prošnje ali odstopu od nje. Namen predloga je bil uskladiti pravila, ki se nanašajo na take okoliščine, in zlasti preprečiti tveganje, da se prošnja zavrne, še preden je sploh podrobno proučena. Svet ohranja ta cilj, saj v stališču določa, da se prošnja ne sme zavrniti, ne da bi se podrobno proučila. Komisija obžaluje, da je bila vključena določba, ki v primeru, da se po prekinitvi postopka prosilec spet zglasi organom, dovoljuje le enkratno ponovno odprtje prosilčevega primera. Vendar negativni učinek te določbe v veliki meri blažijo dodatni varnostni ukrepi, ki zagotavljajo, da se prošnja, za katero lahko prosilec dokaže, da je bila obravnavana kot implicitno umaknjena zaradi okoliščin, na katere ni imel vpliva, nikakor ne sme upoštevati kot implicitno umaknjena.

4. Zaključek

Svet v svojem stališču podpira glavne cilje predloga Komisije. S tem, da uvaja jasna, podrobna in obvezna pravila ter da črta odstopanja in klavzule o mirovanju, stališče Sveta bistveno izboljšuje raven usklajenosti procesnih jamstev v azilnih postopkih. Stališče Sveta bo omogočilo lahko dostopne, hitrejše in bolj pravične postopke, ki bodo temeljili na stroškovno učinkovitem konceptu „več na začetku“. Z uvedbo podrobnih pravil na ravni EU stališče Sveta usklajuje uporabo pospešenih postopkov in postopkov na meji ter zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Poleg tega, da omogoča kvalitetnejši in hitrejši azilni postopek, zagotavlja nova orodja za obravnavo ponavljajočih se prošenj, s katerimi se zlorablja postopek. Uvaja trdne določbe o posebnih postopkovnih potrebah, med katerimi so tudi tiste, ki so povezane s spolom. Ob vsem tem predvideva primerno zaščito mladoletnikov brez spremstva, hkrati pa upošteva pomisleke o morebitnih zlorabah postopka.

Vsebina stališča Sveta je tako v veliki meri v skladu s predlogom Komisije, zato ga ta lahko podpre.

[1] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij „Načrt politike azila – celostni pristop k zaščiti v EU“, COM(2008) 360 z dne 17. junija 2008.

[2] Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah, UL L 326, 13.12.2005, str. 13–34.

[3] Smernice za politiko Evropske unije do tretjih držav glede mučenja in drugega okrutnega, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja, dokument Sveta 6129/12 z dne 15. marca 2012.