Posebno poročilo Ustanovitev Evropske 
službe za zunanje 
delovanjeSL 2014  št. 11
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014
ISBN 978-92-872-0596-4
doi:10.2865/19367
© Evropska unija, 2014
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Luxembourg
SL 2014  št. 11
Posebno poročilo Ustanovitev Evropske 
službe za zunanje 
delovanje
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)
02
 Kazalo
Odstavek
I–VI  Povzetek
1–9 Uvod
1–6 Pravna podlaga in ozadje
7–9 Organizacijska sestava
10–12  Obseg revizije in revizijski pristop
13–67  Opažanja
13–22  Ustanovitev ESZD je potekala v naglici in brez ustreznih priprav, ob težavah zaradi prevelikega 
števila omejitev in nejasno opredeljenih nalog
14–18  Vloga ESZD je bila določena pozno in nejasno
19–22  ESZD se je soočala s številnimi političnimi in finančnimi izzivi
23–50  Slabosti pri prednostnem razvrščanju, organizaciji in dodelitvi virov so zmanjšale učinkovitost ESZD
25–28  ESZD oblikovanja krovnega strateškega okvira zunanje politike EU ni obravnavala kot prednostno nalogo, 
prav tako pa ni sprejela notranje strategije
29–34  Zapletena organizacija ESZD ne omogoča pravočasnega sodelovanja med oddelki
35–39  Posebni predstavniki EU niso zadostno vključeni v ESZD
40–44 ESZD se je soočala s težavami pri zaposlovanju prenesenih virov na ključne funkcije
45–50  Postopki zaposlovanja so bili dolgi, dragi in niso v celoti odpravili obstoječih neravnovesij
03 Kazalo
51–67  Usklajevanje ESZD s Komisijo in državami članicami se izboljšuje, vendar še zmeraj ne zadostuje za 
izpolnitev njenega potenciala
52–56  Usklajevanje s Komisijo je bilo delno uspešno
57–61  Nova sestava delegacij EU zahteva več usklajevalnega dela, njeno upravno poslovodenje pa je manj učinkovito
62–64  Države članice in ESZD še niso v celoti izkoristile potenciala za sinergije med svojimi mrežami diplomatskih 
predstavništev
65–67  Potencialne koristi ESZD kot stalnega predsedstva pripravljalnih organov Sveta niso bile v celoti dosežene
68–73  Zaključki in priporočila
 Odgovori ESZD
04
 Povzetek
I
Z Lizbonsko pogodbo je bila uvedena funkcija viso ‑
kega predstavnika za zunanje zadeve in varnostno 
politiko, ki je obenem tudi podpredsednik Evropske 
komisije (v nadaljnjem besedilu: visoki predstavnik/podpredsednik). Visoki predstavnik/podpredsednik skrbi za doslednost zunanje politike EU, pri tej nalogi pa mu pomaga nova diplomatska služba, Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD).
II
ESZD je začela uradno delovati 1. januarja 2011. Sedež ima v Bruslju, obsega pa svetovno mrežo 140 delega ‑
cij, ki zastopajo interese EU.
III
Pri reviziji je bilo preučeno:
 — ali je bila ustanovitev ESZD ustrezno pripravljena;
 — ali so bili viri ESZD prednostno razvrščeni, organi ‑
zirani in dodeljeni na učinkovit način;
 — ali je bilo usklajevanje ESZD s Komisijo in državami članicami uspešno.
IV
Z ustanovitvijo ESZD je EU dobila delujočo zunanje ‑
politično službo s političnimi sektorji in strukturami za krizno upravljanje ter široko mrežo diplomatskih pred ‑
stavništev, v njej pa je uravnoteženo zastopano osebje iz različnih virov. Sodišče je kljub temu ugotovilo, da:
 — je ustanovitev ESZD potekala v naglici in brez ustreznih priprav, ob težavah zaradi prevelikega 
števila omejitev in nejasno opredeljenih nalog; — so slabosti pri prednostnem razvrščanju, organi ‑
zaciji in dodelitvi sredstev zmanjšale učinkovitost ESZD, posebni predstavniki EU pa vanjo niso zado ‑
stno vključeni;
 — se je usklajevanje s Komisijo in državami članicami izboljšalo, vendar še zmeraj ne zadostuje za izpol ‑
nitev potenciala ESZD.
V
To poročilo je rezultat neodvisne ocene ustanovi ‑
tve ESZD. Revizija Sodišča je potekala istočasno kot priprava vmesnega pregleda ESZD. Ugotovitve in 
priporočila Sodišča so na splošno skladni s samooceno ESZD, kar potrjuje potrebo po obravnavanju ugoto ‑
vljenih slabosti.
VI
Poročilo določa številna priporočila za okrepitev dodane vrednosti in učinkovitosti ESZD, kot so podrobna razjasnitev njenih nalog in ciljev, racionali ‑
zacija organizacijske zasnove, poenostavitev pravnega okvira, krepitev strateške vloge in razvoj načrtovanja. Poročilo priporoča tudi pregled postopka imenovanja in delovanja posebnih predstavnikov EU ter postop ‑
kov zaposlovanja ESZD. ESZD naj sodeluje s Komisijo, 
da ublaži vpliv togosti finančne uredbe in kadrovskih 
predpisov na učinkovitost delegacij EU. Na koncu naj si ESZD še naprej prizadeva za spodbujanje izmenjave informacij in kolokacijo (delitev prostorov) z državami članicami ter oceni možnosti za zagotavljanje nekate ‑
rih konzularnih storitev.
05
 Uvod
1 Člen 18 Pogodbe o Evropski 
uniji.
2 Visoki predstavnik za skupno zunanjo in varnostno politiko, komisar, odgovoren za zunanje odnose, in ministrstvo za zunanje zadeve države članice s šestmesečnim predsedstvom.
3 Sklepi Sveta o pregledu delovanja ESZD, seja Sveta za splošne zadeve, 17. 12. 2013.
4 Člen 27(3) Pogodbe o Evropski uniji določa, da morajo ESZD sestavljati uradniki Komisije in 
generalnega sekretariata 
Sveta ter diplomati, ki jih napotijo države članice.
5 Sklep Sveta 2010/427/EU z dne 26. julija 2010 o organizaciji in delovanju Evropske službe za zunanje delovanje (UL L 201, 3.8.2010, str. 30).Pravna podlaga in ozadje
01 
Lizbonska pogodba je uvedla novo 
funkcijo vodje zunanjih zadev EU, viso ‑
kega predstavnika za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki je obenem tudi podpredsednik Evropske komisije (v nadaljnjem besedilu: visoki pred ‑
stavnik/podpredsednik).
1 Visokemu 
predstavniku/podpredsedniku poma ‑
ga nova diplomatska služba, ESZD. 
S temi spremembami je prenehal ve ‑
ljati nekdanji mehanizem „trojke“2, ki je 
zunanjo politiko EU izvajala v preteklih 
dveh desetletjih.
02 
ESZD je bila predvidena kot temelj nove zunanje politike EU, „sodobna in operativna služba za zunanjo politiko, 
usposobljena za spodbujanje vrednot 
in interesov EU, pa tudi zagotavljanje usklajevanja in doslednosti v odnosih EU z ostalim svetom“
3, ki bo združevala 
prizadevanja institucij EU in držav čla ‑
nic. Zato njeno osebje združuje moči 
glavnih deležnikov: Komisije, Sveta in 
držav članic. Raznolikost izvora njene ‑
ga osebja je veljala kot ključen element za uspeh in je bila zato v Lizbonski pogodbi izrecno navedena.
403 
Ob začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe 1. decembra 2009 so države 
članice še vedno proučevale različ ‑
ne možnosti za ustanovitev ESZD. 
Na pred  log visoke predstavnice/
podpredsednice je Svet po posve ‑
tovanju z Evropskim parlamentom 
in po odobritvi Evropske komisije 
sprejel Sklep Sveta z dne 26. julija 2010 
o  organizaciji in delovanju Evropske 
službe za zunanje delovanje
5, ki je 
potrdil njeno samostojnost, opredelil temeljna načela njene organizacijske 
sestave ter določil, katere službe Komi ‑
sije in generalnega sekretariata Sveta 
bodo prenesene na ESZD.
04 
Zaradi svojih posebnih značilnosti je ESZD drugačna od Komisije (nadnacio ‑
nalna institucija) in Sveta (medvladna 
institucija). ESZD deluje kot oddelek 
Komisije ali generalni sekretariat Sveta, odvisno od tega, ali tema spada med pristojnosti EU ali ne. Kadar ESZD delu ‑
je kot oddelek Komisije, ima enake pra ‑
vice in pristojnosti za sodelovanje pri mehanizmih notranjega usklajevanja Komisije kot kateri koli drug oddelek.
06 Uvod
6 Sklepi Sveta o pregledu 
delovanja ESZD, seja Sveta za splošne zadeve, 17. 12. 2013.
7 Mreža, ki jo Komisija začela vzpostavljati pred 50 leti.
8 V skladu s Kadrovskimi predpisi za uradnike in pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti se uradniki EU glede na naravo in pomembnost nalog delijo v dve skupini: administratorji (upravni uslužbenci) in asistenti (strokovno‑tehnični uslužbenci). Administratorji izvajajo upravne, svetovalne, jezikovne in znanstvene naloge, asistenti pa tehnične in pisarniške naloge.
9 Člen 6(9) Sklepa Sveta 2010/427/EU.
10 V delegacijah 46 % (376 administratorskih delovnih mest), na sedežu pa 24 % (559 administratorskih delovnih mest).05 
Sklep Sveta je pozval k vmesnemu 
pregledu ustanovitve ESZD. Ta pre ‑
gled, ki je bil objavljen 29. julija 2013, povzema dosežen napredek in nastale težave, vključuje pa tudi srednjeročna in kratkoročna priporočila za izboljša ‑
nje delovanja ESZD. Svet je 17. decem ‑
bra 2013 sprejel sklepe o pregledu,
6 ki 
so izražali podporo izvajanju kratko ‑
ročnih priporočil in pozvali prihodnje ‑
ga visokega predstavnika/podpredse ‑
dnika, da do konca leta 2015 predloži 
oceno o organizaciji in delovanju ESZD 
in po potrebi pripravi predlog za nov sklep Sveta.
06 
Revizijsko delo Sodišča je potekalo vzporedno z vmesnim pregledom, ki ga je opravila ESZD. Sodišče je sezna ‑
njeno s pregledom in zadevnimi sklepi Sveta ter ugotavlja, da se njegovi za ‑
ključki in priporočila v mnogih točkah skladajo s tema dokumentoma. Glede na to in zlasti zaradi popravljalnih ukrepov, ki bi jih bilo treba sprejeti, pa 
Sodišče podaja neodvisno oceno tega 
novega ključnega evropskega organa.Organizacijska sestava
07 
ESZD je začela uradno delovati 1. janu ‑
arja 2011. Sedež ima v Bruslju, zajema 
pa svetovno mrežo 140 nekdanjih 
delegacij Komisije7, ki so bile na ta dan 
predane ESZD in nadgrajene v delega ‑
cije EU z večjo politično pristojnostjo – zastopati interese Unije.
08 
ESZD je neodvisna pri upravnih zadevah. Osebje je prvotno pridobila izključno s premestitvijo nekaterih od ‑
delkov generalnega sekretariata Sveta in Komisije, postopoma pa je začela zaposlovati diplomate iz držav članic. Sklep Sveta je določil cilj, da bi mora ‑
la biti pri polni zasedenosti delovnih 
mest tretjina administratorjev
8 ESZD 
diplomatov iz držav članic9. Junija  2013 
je imela ESZD 3 392 uslužbencev, od 
tega 1 487 na sedežu in 1 905 v dele ‑
gacijah, diplomati držav članic pa so zasedali 33 % od 935 administratorskih delovnih mest
10.
09 
Proračun ESZD za leto 2014 znaša 519 milijonov EUR in je razdeljen med sedež (41 %) in delegacije (59 %). 
Komisija proračunu delegacij doda 
približno 270 milijonov EUR letno, saj delegacije EU še vedno gostijo veliko število uslužbencev Komisije, od kate ‑
rih večina dela na področju izvrševanja 
operativnega proračuna EU, za katero 
je pristojna Komisija.
07
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
11 Zahtevki za informativna 
sporočila služijo kot pomoč pri pripravi srečanj na visoki ravni. Osebje ESZD nanje odgovarja z različnimi dokumenti (npr. oporne točke za govornike, govori ali informativno gradivo).
12 Bolgarija, Češka, Estonija, Španija, Italija, Ciper, Latvija, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Poljska, Portugalska, Slovaška, Švedska in Združeno kraljestvo.10 
Pri reviziji ustanovitve ESZD je Sodišče 
obravnavalo naslednja tri vprašanja:
(a) Ali je bila ustanovitev ESZD ustre ‑
zno pripravljena?
(b) Ali so bili viri ESZD prednostno 
razvrščeni, organizirani in dodelje ‑
ni na učinkovit način?
(c) Ali je bilo usklajevanje ESZD s Komisijo in državami članicami uspešno?
11 
Revizija je zajemala pripravljalna dela, ki so jih opravile institucije EU in drža ‑
ve članice, ter dejavnosti, ki jih je od 
svoje ustanovitve 1. januarja 2011 do 
decembra 2013 izvedla ESZD.
12 
Sodišče je dokaze za svojo oceno pri ‑
dobilo z različnimi sredstvi:
(a) z analizo dokumentacije in pregle ‑
dom literature;
(b) z vzorcem 30 zahtevkov za in ‑
formativna sporočila11, ki so jih 
med letoma 2011 in 2012 predlo ‑
žili predsednik Sveta, predsednik 
Komisije, visoka predstavnica/pod ‑
predsednica ter drugi komisarji;(c) z vzorcem 30 postopkov zapo ‑
slovanja za administratorje: 15 na sedežu in 15 v delegacijah;
(d) z vzorcem 14 usposabljanj za ose ‑
bje ESZD, ki so bila organizirana od 
let a 2011;
(e) s kvantitativno analizo zaposli ‑
tvenih podatkov ESZD na dan 15. aprila 2013, 10. januarja 2012 in 25. januarja  2011;
(f) z anketo, izvedeno na vzorcu 35 
delegacij EU (vseh 35 delegacij je 
nanjo odgovorilo);
(g) z anketo za države članice, ki jo je izpolnilo 15 držav
12;
(h) z razgovori s predstavniki general ‑
nega sekretariata Sveta in devetih generalnih direktoratov Komisije, da bi pridobili njihova mnenja o sodelovanju z ESZD;
(i) z razgovori z vodstvenimi usluž ‑
benci in osebjem ESZD, s poseb ‑
nimi predstavniki EU za človekove pravice, za južno Sredozemlje in za Kosovo, ter s predstavniki zunanjih ministrstev Belgije, Nemčije, Fran ‑
cije, Luksemburga in Poljske.
08
 Opažanja
13 Irski volivci so junija 2008 
zavrnili Lizbonsko pogodbo, nato pa so jo odobrili na drugem referendumu 2. oktobra 2009.
14 Zadnji krovni strateški dokument EU je še zmeraj evropska varnostna strategija iz leta 2003, ki kljub posodobitvi leta 2008 ne odraža razvoja geopolitičnih dogodkov, ki so preoblikovali svet. Kljub temu se države članice ne strinjajo glede potrebe po novi strategiji, saj nekatere menijo, da so načela iz leta 2003 še vedno tehtna.
15 Člena 2 in 3 Sklepa Sveta 2010/427/EU. Poleg tega člen 9 v okviru pristojnosti visokega predstavnika/podpredsednika za zagotavljanje dosledne politike pri zunanjem delovanju EU priznava ESZD ključno vlogo pri programskem načrtovanju instrumentov Komisije za zunanje delovanje.Ustanovitev ESZD je  
potekala v naglici in  
brez ustreznih priprav,  
ob težavah zaradi  
prevelikega števila  
omejitev in nejasno  
opredeljenih nalog
13 
Ta razdelek (odstavki od 13 do 22) 
odgovarja na prvo vprašanje: Ali je bila ustanovitev ESZD ustrezno pripravlje ‑
na? Poročilo analizira, ali so naloge ESZD jasno opredeljene, številčno omejene, ali jih Komisija in države čla ‑
nice enako razumejo, ter ali ima ESZD potrebna orodja politik in finančna 
orodja za izvajanje svojih nalog.
Vloga ESZD je bila določena 
pozno in nejasno
14 
Zaradi negotovosti v zvezi z ratifikacijo 
Lizbonske pogodbe13 države članice in 
institucije EU pred ustanovitvijo ESZD niso opravile veliko pripravljalnega 
dela. Zato so 1. decembra 2009, ko je 
začela veljati Lizbonska pogodba, dr ‑
žave članice, Komisija in Svet še zmeraj razpravljali o značilnostih prihodnje službe.15 
Pomemben dejavnik pri tej razpravi je bilo dejstvo, da cilji EU niso bili dolo ‑
čeni v krovni strategiji zunanje politike EU, ki bi lahko služila kot vodilo pri pripravljalnem delu.
14
16 
Sklep Sveta zato za ESZD ne določa nobenih ciljev, temveč le navaja njene naloge
15:
(a) pomoč visokemu predstavniku/podpredsedniku pri izvajanju njegovih tristranskih pooblastil: vodenju skupne zunanje in varno ‑
stne politike, predsedovanju Svetu za zunanje zadeve in podpredse ‑
dovanju Komisiji;
(b) pomoč predsedniku Evropskega sveta, predsedniku Komisije in Komisiji sami pri opravljanju nji ‑
hovih nalog na področju zunanjih 
odnosov;
(c) podpora diplomatskim službam 
držav članic, generalnemu sekre ‑
tariatu Sveta in Komisiji ter drugim 
institucijam in organom Unije, 
zlasti Evropskemu parlamentu, in sodelovanje z njimi.
09 Opažanja
16 Notranje politike in ukrepi EU 
imajo lahko pomemben vpliv onstran meja EU, prav tako pa lahko zunanji dogodki vplivajo na notranjo dinamiko EU. Izraz „zunanje razsežnosti notranjih politik“ se na splošno uporablja za razmere, ko imajo zunanji vidiki notranjih politik EU čedalje večjo razsežnost na področju zunanje in varnostne politike. Primer vpliva notranjih politik EU na njeno zunanjo politiko so dvostranski odnosi s Kanado, pri katerih je bila dolgo v ospredju razprava o vplivu, ki ga imajo politike EU na področju podnebnih sprememb na dostop do evropskih trgov za nafto, pridobljeno iz katranskega peska.
17 ESZD je začela delovati med arabsko pomladjo, na predvečer mednarodnega posredovanja v Libiji.
18 Ta odziv je zajemal številne pobude, kot je razvoj nove sosedske politike, ki je bila sprejeta maja 2011, odprtje urada EU v Bengaziju maja 2011 in imenovanje posebnega predstavnika Evropske unije za južno Sredozemlje julija 2011. Delegacija EU v Libiji je bila končno odprta novembra 2011.
19 Celovit pristop EU je celosten pristop k državi ali regiji, ki združuje uporabo tradicionalnih instrumentov (npr. razvojno pomoč) in ukrepe skupne zunanje in varnostne politike (npr. sankcije) za podporo cilju na visoki ravni. Dodana vrednost te kombinacije je bila priznana v preteklosti (npr. po vojnah na Balkanu), vendar je na njeno izvajanje vplivala tedanja raznovrstnost akterjev zunanje politike EU. Skupno sporočilo visoke predstavnice/podpredsednice in Komisije o tej zadevi je bilo objavljeno 11. decembra 2013.17 
Sklep Sveta odraža dogovor med 
državami članicami, Evropskim parla ‑
mentom in Komisijo v času oblikovanja besedila. Obsežnih nalog ne opredeli dodatno, prav tako pa ne navede veli ‑
ko o njihovi vsebini.
18 
Zaradi tega oddelki na ESZD niso bili preneseni na podlagi njihovega priča ‑
kovanega prispevka k doseganju ciljev 
ESZD, temveč na podlagi njihovih de ‑
javnosti in upravnega položaja v Komi ‑
siji ali generalnem sekretariatu Sveta. 
To je zlasti očitno pri zunanji razsežno ‑
sti notranjih politik EU, za katere ESZD od Komisije ni prejela nobenih sred ‑
stev.
16 Natančneje, ESZD je bila ustano ‑
vljena brez oddelkov za obravnavanje svetovnih vprašanj, pomembnih za EU, 
kot so podnebne spremembe in zane ‑
sljivost oskrbe z energijo, saj so bili viri 
za obravnavo teh vprašanj iz nekdanje ‑
ga Generalnega direktorata Komisije za zunanje odnose (GD RELEX) pred ustanovitvijo ESZD preneseni na druge 
oddelke Komisije. To je prispevalo 
k dejanskemu položaju, v katerem ima ESZD praktične težave pri usklajevanju nekaterih ukrepov Komisije z vplivom na zunanjo politiko EU.ESZD se je soočala s števil -
nimi političnimi in finančnimi 
izzivi
19 
Ustanovitev ESZD je potekala v času 
vse večjih nemirov v južnem Sredo ‑
zemlju.17 ESZD se je osredotočila na 
vodenje odziva EU18, to pa je imelo 
prednost pred razvojem zunanjepoli ‑
tičnih pobud, ki so jih države članice in institucije EU dolgo pričakovale, kot so reforma postopkov in struktur skupne 
varnostne in obrambne politike ter 
razvoj celovitega pristopa EU
19.
10 Opažanja
20 Uvodna izjava 15 preambule 
Sklepa Sveta določa, da bi pri „vzpostavitvi ESZD [...] morali upoštevati načelo stroškovne učinkovitosti s ciljem proračunske nevtralnosti“.
21 Upravne naloge, povezane s samostojnostjo ESZD, naloge, ki jih je prej opravljalo šestmesečno predsedstvo (npr. predsedovanje nekaterim delovnim skupinam Sveta) in nove politične dolžnosti delegacij EU (npr. usklajevanje vseh veleposlaništev EU na terenu).20 
V času varčevanja pri proračunu EU in 
nacionalnih proračunih je Svet skle ‑
nil, da je treba pri ustanovitvi ESZD upoštevati načelo proračunske nevtral ‑
nosti.
20 Vendar pa je ustanovitev nove 
institucije sama po sebi draga, zlasti kadar mora nastali organ opravljati 
nove naloge. Svet se je zanjo dejansko 
odločil brez ocene virov, ki bi morala upoštevati nove zahteve
21 in možnosti 
sinergij zaradi združitve struktur Komi ‑
sije in generalnega sekretariata Sveta.
21 
Pogoj proračunske nevtralnosti se je uporabljal dosledno, v novo služ ‑
bo pa so bile prenesene le strukture 
zunanje politike. To je pomenilo, da 
ESZD ni prejela virov za podporne funkcije. Namesto tega sta Komisija in generalni sekretariat Sveta še naprej zagotavljala storitve, od kadrovske ‑
ga upravljanja (kot so zaposlovanje, 
zdravstveni pregledi ali izplačilo plač) 
do upravne podpore (kot so IT, zgrad ‑
be ali infrastruktura sejnih sob). V ta namen je ESZD sklenila sporazume o ravni storitev s Komisijo in general ‑
nim sekreta  riatom Sveta. Kratkoročno 
je bila rešitev pragmatična, vendar 
zagotovljene storitve na splošno niso v celoti ustrezale potrebam ESZD:
(a) ESZD ni imela priložnosti oceniti 
ali spremeniti področja uporabe in 
pravic iz teh sporazumov o ravni 
storitev, ki so bili oblikovani glede na podporo, ki se je zagotavljala pred njeno ustanovitvijo;(b) pri trajanju teh sporazumov niso bile upoštevane potrebe ESZD. Podpora generalnemu sekretariatu 
Sveta za vzdrževanje varovanih 
sistemov, ki se uporabljajo za posredovanje zaupnih informacij, se je na primer končala, preden je bila vzpostavljena alternativna in uspešna rešitev (v skladu z nače ‑
lom proračunske nevtralnosti).
22 
Splošna ocena, ki bi primerjala stroške delovanja ESZD s stroški predhodnih struktur, vključno z državami članica ‑
mi, ni bila opravljena. Verjetno je, da je na tem področju ustanovitev ESZD državam članicam prinesla znatne prihranke. Države članice se lahko na primer opirajo na politično poroča ‑
nje ESZD, saj jim ni treba pripravljati 
lastnih poročil, šestmesečno predsed ‑
stvo ima manjšo delovno obremenitev, 
ko pripravlja seje delovnih skupin Sve ‑
ta in jim predseduje, plače napotenih diplomatov pa zdaj plačuje ESZD.
11 Opažanja
22 EU ima zdaj strateška 
partnerstva sklenjena z desetimi državami: Brazilijo, Kanado, Kitajsko, Indijo, Japonsko, Mehiko, Rusijo, Južno Afriko, Južno Korejo in ZDA. Ta partnerstva je sklenil Svet že dolgo pred ustanovitvijo ESZD.
23 Španija, Italija, Poljska in Švedska so menile, da je potreben širok strateški pristop na področju zunanjih odnosov EU, in sklenile, da bodo financirale pobudo „proces možganskega trusta za evropsko globalno strategijo«, v okviru katere naj bi bil pristop vzpostavljen.
24 Poročilo Evropskega parlamenta o izvajanju skupne varnostne in obrambne politike (A7 ‑0357/2012, 
31. oktober 2012).
25 Polovica držav članic, ki so odgovorile na anketo, je menila, da bi ESZD morala bolj prispevati k razvoju zunanjih politik EU, kot so regionalne strategije.Slabosti pri prednostnem 
razvrščanju, organizaciji in dodelitvi virov so zmanjšale učinkovitost ESZD
23 
Ta razdelek (odstavki od 23 do 50) od ‑
govarja na drugo vprašanje: Ali so bila 
sredstva ESZD prednostno razvrščena, 
organizirana in dodeljena na učinko ‑
vit način? Sodišče je revidiralo vzorec postopkov zaposlovanja, informativnih 
sporočil in usposabljanj ter opravilo kvantitativno analizo zaposlitvenih podatkov.
24 
Na podlagi tega je Sodišče ocenilo strategijo upravljanja, določanje ciljev in načrtovanje, organizacijsko struktu ‑
ro ESZD, vlogo posebnih predstavni ‑
kov EU in upravljanje človeških virov s poudarkom na zaposlovanju, razpo ‑
reditvi osebja in usposabljanju.ESZD oblikovanja krovnega 
strateškega okvira zunanje 
politike EU ni obravnavala 
kot prednostno nalogo, prav tako pa ni sprejela notranje 
strategije
25 
Zaradi hitro spreminjajočih se medna ‑
rodnih razmer je ESZD dajala prednost 
ad hoc  pristopu in ni predlagala krovne 
strategije zunanje politike. ESZD se je prav tako odločila, da ne bo predlagala 
krovnega pristopa k obravnavanju stra ‑
teških partnerstev EU, čeprav so bila 
obstoječa partnerstva
22 vzpostavljena 
že dolgo pred Lizbonsko pogodbo po ad hoc  pristopu in morda nimajo jasne 
povezave s sedanjimi prednostnimi nalogami zunanje politike EU. Neob ‑
stoj krovnega strateškega okvira so kritizirale nekatere države članice
23 in 
Evropski parlament24, ki so pričakovali 
dejavnejšo vlogo ESZD pri razvoju zunanje politike EU
25.
26 
Kadar ni strateških usmeritev, se ESZD pri pripravi odzivov EU posvetuje z in ‑
stitucijami EU in državami članicami. 
Rezultat intenzivnih razprav so strate ‑
gije, oblikovane ad hoc , ki jih nato ura ‑
dno sprejme Komisija in potrdi Svet. Ta 
postopek ne omogoča pravočasnega ukrepanja.
12 Opažanja
26 Trojka predsedstev je bila 
vzpostavljena leta 2007 po sklepu Evropskega sveta, v skladu s katerim so države članice EU razdeljene v skupine treh zaporednih šestmesečnih predsedstev Sveta EU, ki sestavljajo trojko. Njen cilj je doseči kontinuiteto in skladnost pri delu Sveta.
27 Direktorat za krizno upravljanje in načrtovanje (ustanovljen leta 2009), civilne zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij (2007), center EU za analizo obveščevalnih podatkov (2002) in vojaški štab (2001). Ti so bistveni za uporabo civilnih in vojaških instrumentov, ki jih določi Svet v odziv na krizne razmere (npr. začetek vojaške misije za usposabljanje v Maliju februarja 2013 za podporo stabilnosti na območju Sahela).
28 Geografska enota zajema enega ali več uradnikov ESZD, ki obravnavajo isto državo. Te enote so združene v geografske službe.
29 GD RELEX je imel štiri višje vodstvene uslužbence (generalnega direktorja in tri namestnike generalnega direktorja), generalni sekretariat Sveta pa dva višja vodstvena uslužbenca (generalnega direktorja in namestnika generalnega direktorja). ESZD ima 13 višjih vodstvenih uslužbencev.27 
ESZD še ni sprejela notranje strategi ‑
je ali načrta upravljanja. Kljub temu 
je leta 2011 visoka predstavnica/
podpredsednica določila tri začetne prednostne naloge:
(a) ustanovitev ESZD kot delujoče 
institucije;
(b) razvoj desetih obstoječih strate ‑
ških partnerstev EU;
(c) krepitev evropske sosedske politi ‑
ke kot odziv na arabsko pomlad.
To število prednostnih nalog je ome ‑
jeno, toda ESZD je bila tudi dovolj prožna, da se je prilagajala spremi ‑
njajočim se okoliščinam in odigrala 
ključno posredniško vlogo pri dialogu 
med Kosovom in Srbijo ter pogovorih o iranskem jedrskem programu.
28 
ESZD ni določila ciljev ne oblikovala podrobnih meril za ocenjevanje dose ‑
ganja teh prednostnih nalog. Prav tako 
ni razvila celovitega okvira za načrto ‑
vanje, zato vsak oddelek sam odloča, 
kako bo načrtoval svoje dejavnosti. To ovira splošno učinkovitost ESZD, saj naloge in viri niso nujno skladni s cilji 
na visoki ravni. Poleg tega pomanjka ‑
nje celovitega okvira za načrtovanje 
otežuje vključevanje dejavnosti ESZD v širši kontekst letnega delovnega programa Komisije ali 18 ‑mesečnega 
programa trojke predsedstev
26 (ki ga 
pripravi skupina treh šestmesečnih predsedstev in generalni sekretariat 
Sveta).Zapletena organizacija ESZD 
ne omogoča pravočasnega 
sodelovanja med oddelki
29 
Splošna struktura ESZD je zapletena, 
deloma zaradi tega, ker ima za razliko od običajnega ministrstva za zunanje 
zadeve dodatne funkcije, ki so značil ‑
ne za obrambna ministrstva, notranja ministrstva in obveščevalne službe. 
Geografske enote, ki so bile v glavnem 
prevzete z nekdanjega direktorata Ko ‑
misije za zunanje odnose (GD RELEX), 
in strukture za krizno upravljanje, ki so bile prevzete z generalnega se ‑
kretariata Sveta
27, sestavljajo ločena 
dela organizacije, od katerih je slednji odgovoren neposredno visokemu 
predstavniku/podpredsedniku.
30 
Struktura ESZD temelji na piramidalni 
organizacijski zasnovi, ki je bolj zaple ‑
tena od struktur zunanje politike, ki jih 
nadomešča:
(a) geografske enote, osrednja funk ‑
cija ESZD28, imajo več vodstvenih 
ravni kot doslej (glej tabelo );
(b) organizacijskih enot je več in so 
tudi manjše (vodstveni uslužbenci imajo ožji obseg nadzora, zadol ‑
ženi so za približno 20 % manj uslužbencev) ter
(c) ESZD ima dvakrat več višjih vodstvenih uslužbencev kot njeni predhodniki
29.
13 Opažanja
30 Zlasti z oddelkom za krizno 
odzivanje in operativno usklajevanje, direktoratom za varnostno politiko in preprečevanje konfliktov ter do določene mere s sektorjem za svetovna vprašanja in boj proti terorizmu. Revizija je na primer pokazala prekrivanja na področju preprečevanja kriz, načrtovanja kriznega odzivanja, vesoljske politike in reforme varnostnega sektorja.31 
Zgoščena narava ESZD na vodstveni 
ravni je deloma posledica sklepa Sveta, ki je predvidel ustanovitev generalnih 
direktoratov za geografska območja in 
določal, da mora tretjina osebja ESZD prihajati iz držav članic. Ker so večino vodstvenih delovnih mest, prenesenih v ESZD, že zasedali stalni uradniki, je ESZD vzpostavila zgoščeno strukturo na vodstveni ravni, ki omogoča, da ve ‑
liko število vodilnih položajev zasedajo diplomati iz držav članic.32 
Strukture skupne varnostne in obrambne politike, prevzete od ge ‑
neralnega sekretariata Sveta, so bile 
ustvarjene tekom let na podlagi posa ‑
meznih primerov brez krovnega okvira 
in se prekrivajo z drugimi oddelki za krizno upravljanje
30. ESZD je ta vpra ‑
šanja začela obravnavati, vendar je to zapleten proces, ki zahteva soglasno 
podporo držav članic za spremembo 
več sklepov Sveta. Medtem je ESZD uvedla nove mehanizme za spodbuja ‑
nje usklajevanja, kot je odbor za krizno upravljanje in krizna platforma (glej 
okvir 1 ).Tabela  Pregled vodstvenih ravni v ESZD, GD RELEX in generalnem sekretariatu Sveta
Nova struktura Predhodne strukture
ESZD GD RELEX Generalni sekretariat Sveta
(šest ravni) (pet ravni) (pet ravni)
1. visoki predstavnik/podpredsednik 1. komisar
2. izvršni generalni sekretar/operativni direktor – 1. generalni sekretar 
3. namestniki generalnega sekretarja – –
4. izvršni direktorji 2. generalni direktor 2. generalni direktor 
– 3. namestniki generalnega direktorja 3. namestnik generalnega direktorja
5. direktorji 4. direktorji 4. direktorji
6. vodje sektorjev 5. vodje enot 5. vodje enot
Vir: Zaposlitveni podatki ESZD in uradni imenik Evropske unije, 2010.
14 Opažanja
31 Izvršnega generalnega 
sekretarja, operativnega direktorja in dveh namestnikov generalnega sekretarja.
32 Pri vzorcu je postopek potrjevanja potekal povprečno štiri dni in je zajemal do pet potrjevalcev (namestnik vodje sektorja, vodja sektorja, direktor, izvršni direktor in član upravnega odbora), preden je prišel do kabineta, kjer je obstajala možnost, da ga bodo preoblikovali.33 
ESZD ima upravni odbor, ki je sesta ‑
vljen iz štirih njenih najvišjih uradni ‑
kov31. Njegov cilj je zagotoviti, da so 
dejavnosti, ki jih izvaja ESZD, skladne 
in prispevajo k doseganju političnih 
ciljev, ki jih določi visoki predstavnik/
podpredsednik. V skladu z notranjimi postopki ESZD upravni odbor ni kolek ‑
tiven subjekt s točno določeno vlogo in nalogami. Čeprav je upravni odbor 
olajšal usklajevanje med najvišjim 
vodstvom, pa mu v nasprotju s priča ‑
kovanji ni uspelo zmanjšati delovne obremenitve visokega predstavnika/podpredsednika, ki ima še zmeraj 23 neposrednih linij poročanja.34 
Kot pri vsaki diplomatski službi je pra ‑
vočasen dostop do informacij bistve ‑
nega pomena. Pri reviziji je bila ocenje ‑
na uspešnost obstoječih postopkov za izdelavo in razširjanje dveh vrst informacijskih izdelkov:
(a) ESZD zagotavlja podporo pri 
pripravi sestankov, ki jih gostijo predsednik Evropskega sve ‑
ta, predsednik Komisije, visoki predstavnik/podpredsednik in komisarji, tako da se pravočasno odziva na zahtevke za informativna sporočila. Vendar pa lahko priprava odgovorov poteka relativno dolgo, 
zlasti zaradi postopka potrjevanja, 
kar je posledica strukture ESZD
32. 
Poleg tega oddelki redko prejmejo povratne informacije v zvezi z be ‑
sedilom ali končnim izidom sestan ‑
ka, za katerega je bilo pripravljeno informativno sporočilo, zato svoje delo težje izboljšajo;Krizna platforma
Krizna platforma je nov mehanizem usklajevanja, ki naj bi ESZD in Komisiji zagotovil jasne politične in strate ‑
ške usmeritve za upravljanje določene krize. Glede na značilnosti določene krize krizna platforma povezuje strukture kriznega upravljanja, geografske in horizontalne oddelke in ustrezne službe Komisije.
Ko se vzpostavi krizna platforma, izvršni direktor za geografsko območje prenese pristojnost za državo na 
izvršnega direktorja za krizno odzivanje in operativno usklajevanje, ki usklajuje odziv EU. To omejuje število kriz, ki jih lahko EU obravnava hkrati, saj izvršni direktor za krizno odzivanje nima zadostnih virov za upravlja ‑
nje več kot dveh kriz hkrati. Posledično se lahko krizna platforma za posamezno državo prekliče, ko kriza še poteka, odziv EU pa še ni bil oblikovan (npr. v Libiji).Okvir 1
15 Opažanja
33 To je dediščina sistemov 
generalnega sekretariata Sveta, ki so bili oblikovani tako, da so preprečevali mešanje civilnih in vojaških podatkov.
34 Posebni predstavniki so Svetu na razpolago od leta 1996. V začetku je Svet lahko imenoval posebnega predstavnika, kadar je menil, da je to potrebno, po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe pa lahko imenovanje predlaga le visoki predstavnik/podpredsednik.(b) z ustanovitvijo ESZD so postale 
obveščevalne službe in delegacije prvič del iste organizacije, kar je 
povečalo možnosti za združevanje 
političnega poročanja in obve ‑
ščevalnih podatkov za pomoč 
nosilcem odločanja. Kljub temu je razširjanje obveščevalnih izdelkov še vedno omejeno zaradi praktič ‑
nih težav pri izmenjavi zaupnih 
informacij z nekaterimi prejemniki. 
V tem pogledu večina delegacij EU 
ni pripravljena na ravnanje z zau ‑
pnimi dokumenti, mnogi vodje de ‑
legacij še nimajo ustreznih dovo ‑
ljenj za dostop do tajnih podatkov, sistemi, ki se uporabljajo za poli ‑
tično in obveščevalno poročanje pa so še zmeraj nezdružljivi
33. Zato 
sta dostop do tajnih informacij in njihova uporaba v okviru ESZD, zla ‑
sti za delegacije, zelo omejena.
Posebni predstavniki EU niso 
zadostno vključeni v ESZD
35 
Eden od najstarejših instrumentov 
skupne zunanje in varnostne politike je razmeščanje posebnih predstavnikov 
EU za obravnavanje kriz ali posebnih 
nalog v imenu EU.
34 Posebne predstav ‑
nike imenuje Svet za zunanje zadeve na priporočilo visokega predstavnika/
podpredsednika, imajo pa močno pod ‑
poro držav članic.36 
Nekoč so imeli posebni predstavniki 
pomembno vlogo pri usklajevanju zu ‑
nanje politike med Svetom in Komisijo, ki pa je po ustanovitvi ESZD postala odvečna. Glede na njihove posebne naloge obravnavanja regionalnih težav in ad hoc  kriz pa jih ESZD še zmeraj 
šteje kot koristen instrument, Svet pa 
jih ceni kot dragoceno orodje zunanje 
politike. Zato je število posebnih pred ‑
stavnikov po začasnem zmanjšanju (z 12 leta 2010 na 9 leta 2011) ob koncu leta 2013 znašalo 11.
37 
Posebni predstavniki imajo široka pooblastila. To jim omogoča visoko stopnjo prožnosti pri izvrševanju, ven ‑
dar otežuje ocenjevanje njihove uspe ‑
šnosti. Čeprav posebni predstavniki štejejo kot instrument za odzivanje na ad hoc  krize, so imenovani za povpreč ‑
no osem let, kar povzroča tveganje, da 
se bo njihovo število povečalo in da bo 
spodkopana vloga običajnih struktur ESZD.
16 Opažanja
35 Leta 2012 so sredstva skupne 
zunanje in varnostne politike za posebne predstavnike znašala 27 897 500 EUR, kar je 5,7 % vseh odhodkov ESZD za leto 2012. Ta znesek se financira iz operativnih odobrenih proračunskih sredstev za skupno zunanjo in varnostno politiko.
36 Zlasti oddelek civilne zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij, ki je odgovoren za operativno načrtovanje in izvajanje civilnih misij skupne varnostne in obrambne politike.38 
Decembra 2013 je imelo 7 posebnih 
predstavnikov od 11 sedež v Bruslju, 
v kolokaciji z ESZD. Posebni predstav ‑
niki EU so vključeni v strukturo ESZD 
samo, kadar imajo dvojno funkcijo kot vodje delegacij (4 od 11, vsi se nahajajo zunaj EU). Ker ni jasnih postopkov, je način upravljanja usklajevanja z ustre ‑
znimi oddelki ESZD prepuščen presoji posameznih posebnih predstavnikov, kar povečuje tveganje za neskladnost njihovih ukrepov z drugimi ukrepi EU. Le polovica anketiranih vodij delegacij je menilo, da so bili ustrezno obveščeni 
o dejavnostih posebnih predstavnikov.
39 
Posebni predstavniki se financirajo iz 
„operativnega“ proračuna EU v upra ‑
vljanju Komisije, ki ESZD v obdobju 
proračunskih omejitev namenja velike 
dodatne vire izven upravnega prora ‑
čuna ESZD.35 Vendar pa so zato tudi 
izvzeti iz upravnega in vodstvenega okvira, ki je bil vzpostavljen za ESZD, 
zlasti glede vključenosti v kadrovski 
načrt, plač in poročanja, izpolnjevati pa morajo dodatne upravne in finanč ‑
ne obveznosti, kar zmanjšuje njihovo razpoložljivost za oblikovanje politik.ESZD se je soočala s težavami 
pri zaposlovanju prenesenih 
virov na ključne funkcije
40 
ESZD začela delovati z danimi viri in 
službami, osebje pa je bilo preme ‑
ščeno na podlagi njihovega statusa 
na dan 31. decembra 2010. Leta 2011 
je ESZD opravila začetno kadrovsko 
analizo s poudarkom na racionalizaciji 
geografskih enot. Leta 2012 se je zače ‑
la druga kadrovska analiza z bolj am ‑
bicioznimi cilji pri ocenjevanju potreb 
in usklajevanju virov s prednostnimi nalogami zunanje politike EU. Ti analizi 
sta pripomogli, da je ESZD okrepila 
svoje upravne in podporne funkcije, ki ob njeni ustanovitvi niso imele dovolj osebja.
41 
Kljub 18 prerazporeditvam osebja zaposlovanje na političnih sekcijah v delegacijah še ni zaključeno, pa tudi 
novi viri, ki bi prevzeli odgovornosti 
v zvezi s šestmesečnim predsedstvom, niso bili zagotovljeni. Tudi ustrezni oddelki
36 niso prejeli ustreznih novih 
kadrovskih virov za operativno načr ‑
tovanje in izvedbo vrste misij skupne 
varnostne in obrambne politike, ki so 
bile vzpostavljene leta 2012 in 2013, zlasti kot odziv na krize v Libiji, Afri ‑
škem rogu in Sahelu.
17 Opažanja
37 Vodstvene funkcije ni dobilo 
skupaj 35 % vodij delegacij, ki so se vrnili v Bruselj.
38 Skupni stroški postopkov zaposlovanja ESZD niso znani, saj kadrovski oddelek EEAS plača le stroške diplomatov iz držav članic, medtem ko instituciji EU krijeta zadevne stroške za uradnike EU. Zahteva, da morajo delegacije financirati stroške za svoje osebje, kadar ti sodelujejo v postopkih zaposlovanja, je povzročila pritisk tudi na njihove proračune.42 
Poleg področja podnebnih sprememb 
in zanesljivosti oskrbe z energijo je bilo 
pri reviziji ugotovljenih več drugih po ‑
dročij, kjer je bilo pomanjkanje temat ‑
skega strokovnega znanja še posebej 
problematično: gospodarska in finanč ‑
na vprašanja, strokovno znanje na po ‑
dročju skupne varnostne in obrambne 
politike na ravni delegacij, kodeks rav ‑
nanja v vesolju, informacijska varnost, 
migracije, sankcije in odvzem pre ‑
moženjske koristi. Tematske enote so glavni sogovorniki Komisije pri postop ‑
ku posvetovanja med službami, kjer 
ima ESZD ključno priložnost vplivati na 
oblikovanje politik. Zato ESZD zaradi teh pomanjkljivosti težje zagotavlja skladnost politike na področju zunanje razsežnosti notranjih politik.
43 
Strukture za zunanjo politiko general ‑
nega sekretariata Sveta in Komisije so uporabljale različne računalniške apli ‑
kacije. Poleg tega je ustanovitev ESZD prinesla nove zahteve, na primer glede varovanih komunikacijskih omrežij za izmenjavo informacij z delegacijami. Vendar pa ESZD ni mogla zadostiti 
svojih takojšnjih potreb, kot so poso ‑
dobitev in povezovanje aplikacij, po ‑
dedovanih od Komisije in generalnega 
sekretariata, in izboljšanje komunikacij z delegacijami in državami članicami.
44 
ESZD je v veliki meri odvisna od napotenih nacionalnih strokovnjakov, ki niso zajeti v načrt delovnih mest 
(junija 2013 jih je bilo na sedežu in de ‑
legacijah 366). To pomeni, da je več kot polovica osebja ESZD na ravni admini ‑
stratorjev napotenega iz držav članic 
za omejeno obdobje in jih je mogoče odpoklicati, kar pomeni tveganje za 
institucionalni spomin in neprekinjeno 
poslovanje ESZD.Postopki zaposlovanja 
so bili dolgi, dragi in niso 
v celoti odpravili obstoječih 
neravnovesij
45 
ESZD bi morala obnoviti svojo delovno 
silo tako, da bi v dveh letih in pol za ‑
poslila tretjino svojih administratorjev iz držav članic, kar je obveza, ki ni bila postavljena še nobeni drugi instituciji EU. ESZD je ta cilj dosegla.
46 
Izpolnitev tretjinske zahteve z narav ‑
nim odlivom je bila težavna sama po sebi, saj je večina obstoječega osebja 
imela stalno pogodbo. Posledično so 
bile omejene možnosti za napredo ‑
vanje, zato je mnogo osebja zapustilo ESZD, zlasti osebje, ki se jim je iztekel mandat v delegacijah
37. To je povzro ‑
čilo izgubo dragocenih izkušenj in nezadovoljstvo pri osebju.
47 
Postopki zaposlovanja ESZD so dolgotrajni, zlasti pri položajih vodij delegacij, saj se je visoka predstavnica/
podpredsednica odločila za razgovor 
z vsemi kandidati v ožjem izboru, ne glede na velikost delegacije. Postopki so prav tako dragi, saj se mnogo kan ‑
didatov nahaja izven EU, razgovori pa 
potekajo osebno v Bruslju.
38 Zaradi za ‑
sedenega urnika visoke predstavnice/
podpredsednice je težko organizirati 
razgovore veliko vnaprej ali se izogniti 
spremembam v zadnjem trenutku, kar povzroča dodatne stroške, zamude in kritike medijev.
18 Opažanja
39 V letih 2012 in 2013 je bilo 75 in 
39 kandidatov na razgovor povabljenih več kot enkrat. Leta 2013 je imelo deset kandidatov z največjim številom povabil skupaj 37 razgovorov v Bruslju.
40 Januarja 2011 je bilo 28 % administratorjev žensk, 13 % pa državljanov držav članic, ki so se Uniji pridružile v letih 2004  in 2007.48 
Predstavniki držav članic, Komisije in 
generalnega sekretariata Sveta sode ‑
lujejo pri zaposlovanju na občutljiva delovna mesta, zato je lažje doseči, da je postopek glede izvora kandida ‑
tov nepristranski. Vendar pa ESZD ni vzpostavila okvira usposobljenosti za vodstvene uslužbence, ki bi služil kot 
podlaga za ocenjevanje kandidatov iz 
predizbora. Poleg tega se je odločila, da kljub morebitnim prednostim ne bo uporabila ocenjevalnih središč za vodstvena delovna mesta. Ocenjevalna središča bi lahko na primer zmanjšala 
potrebo po razgovorih s kandidati
39, 
zagotovila dodatno pridobivanje 
informacij o usposobljenosti kandida ‑
tov in ugotavljala potrebe na področju usposabljanja in poklicnega razvoja.
49 
Pomembna neravnovesja pri zasto ‑
panosti spolov in geografska nerav ‑
novesja, ki so obstajala že v prejšnjih 
strukturah zunanje politike40, so bila 
septembra 2013 še zmeraj prisotna:
(a) na ravni administratorjev je delalo 
premalo žensk (34 %), še v večji manjšini pa so bile v delegacijah (26 % administratorjev) ali v ka ‑
tegoriji vodstvenih uslužbencev 
(21 %);
(b) samo 14 % vodstvenih uslužben ‑
cev je prihajalo iz držav članic, 
ki so se pridružile Uniji v letih 2004 in 2007, torej manj od 21 %, 
kar bi predstavljalo njihov delež 
med prebivalstvom EU.50 
Uvajalno usposabljanje ni bilo dovolj usmerjeno v obravnavanje potreb 
novega osebja ESZD, saj diplomati iz 
držav članic niso seznanjeni s postopki in prakso Komisije, uradniki EU pa niso dobro usposobljeni za svoje nove di ‑
plomatske funkcije. Septembra 2013 so bile sicer uvedene spremembe uvajal ‑
nega usposabljanja.
19 Opažanja
41 V pregledu delovanja ESZD je 
navedeno, da na žalost ti sestanki niso potekali dovolj pogosto. Predsednik Komisije in visoka predstavnica sta se nedavno strinjala, da bi se morala skupina komisarjev RELEX sestajati bolj redno, predsedoval pa naj bi ji visoki predstavnik.
42 Komisija je okrepila vlogo komisarja za ekonomske in monetarne zadeve, tako da je to funkcijo povzdignila na funkcijo podpredsednika, nosilcu funkcije pa dala na voljo dodatne delovne instrumente.
43 Sestanke delovnih skupin za posamezne države organizira posamezna geografska služba, v povprečju dvakrat do trikrat letno. Pri njih pogosto ne sodelujejo vsi ustrezni udeleženci, kot so tematske enote, strukture skupne varnostne in obrambne politike ali posebni predstavniki EU. Izvršni direktorat ESZD, odgovoren za boj proti terorizmu in razvojna vprašanja, GD za humanitarno 
pomoč in civilno zaščito (ECHO) , GD za razvoj in 
sodelovanje  – EuropeAid in 
posebni predstavniki niso zastopani v odboru za krizno upravljanje. GD za notranje zadeve je edini generalni direktorat Komisije, ki je zastopan v usmerjevalnem odboru za obveščevalne zadeve.Usklajevanje ESZD s Komi -
sijo in državami članicami 
se izboljšuje, vendar še 
zmeraj ne zadostuje za 
izpolnitev njenega 
potenciala
51 
Ta razdelek (odstavki od 51 do 67) 
odgovarja na tretje vprašanje: Ali je bilo usklajevanje ESZD s Komisijo in državami članicami uspešno? Sodišče je uporabilo merila, ki se nanašajo na 
uspešnost mehanizmov usklajevanja 
ESZD s Komisijo in državami članicami, na ravni sedeža in na ravni delegacij.
Usklajevanje s Komisijo je 
bilo delno uspešno
52 
ESZD naj bi prispevala k večji skladno ‑
sti zunanje politike. Ta naloga zahte ‑
va tesno sodelovanje s Komisijo, ki 
v skladu z Lizbonsko pogodbo ohranja 
odgovornost za nekatera področja zunanjih odnosov (kot so razvoj, trgo ‑
vina, širitev, humanitarna pomoč in zunanje razsežnosti notranjih politik).53 
Kot podpredsednik Komisije visoki predstavnik polnopravno sodeluje pri 
odločanju Komisije, vendar se visoka 
predstavnica zaradi narave svojega dela ni mogla udeležiti dveh tretjin sestankov Komisije v letu 2012, vključ ‑
no s tistimi, ki imajo neposreden ali posreden vpliv na zunanjo politiko EU. 
Poleg tega se je izkazalo, da je težko 
organizirati uradne sestanke komisar ‑
jev za zunanje odnose, saj jih je bilo v 29 mesecih le pet, vsem pa je pred ‑
sedoval predsednik Komisije.
41 V zvezi 
s tem je bil pri razjasnitvi konkretnih funkcij/pristojnosti vloge podpredse ‑
dnika, zlasti pri usklajevanju drugih komisarjev, dosežen omejen napredek. To je v nasprotju z dosežki pri opredeli ‑
tvi pristojnosti vloge podpredsednika, ki jo ima komisar za ekonomske in 
monetarne zadeve ter euro, ki je bila 
vzpostavljena oktobra 2011 kot odziv na resnost finančne krize
42.
54 
Na delovni ravni obstajajo različni foru ‑
mi, v katerih ESZD in Komisija usklaju ‑
jeta svoje dejavnosti. Pri reviziji je bilo 
ugotovljeno, da se delovne skupine za 
posamezne države, usmerjevalni od ‑
bor za obveščevalne zadeve in odbor za krizno upravljanje srečujejo manj pogosto, kot je bilo predvideno, in da 
na sestankih ne sodelujejo vse zadev ‑
ne strani.
43 Bolj sistematično usklaje ‑
vanje je potekalo pri tedenskih uskla ‑
jevalnih sestankih med generalnim sekretariatom Komisije in sektorjem za 
usklajevanje politik ter pri sestankih med ESZD in generalnimi direktorati Komisije v okviru pripravljalnega dela delovnih skupin Sveta.
20 Opažanja
55 
ESZD sodeluje pri posvetovanjih med 
službami Komisije, čeprav ima zaradi 
omejenih virov manj vpliva na zunanjo 
razsežnost notranjih politik. Pri skupni zunanji in varnostni politiki, področju v medvladni pristojnosti, visoki pred ‑
stavnik/podpredsednik pri odločanju, ali se posvetovati s Komisijo, oceni, ali 
spada tema pretežno ali izključno v to 
kategorijo. Včasih je to stvar osebne presoje, predlog pa lahko kljub temu vpliva na področja, ki so v pristojnosti Komisije.56 
ESZD in Komisija sta za usklajevanje svojih dejavnosti vzpostavili uradne 
delovne sporazume. Na splošno so 
novi postopki manj prožni in zahtev ‑
nejši od tistih, ki so se uporabljali, ko je bil za zunanje odnose odgovoren GD RELEX, saj je ESZD ločena od Komi ‑
sije. Čeprav je imelo mnogo osebja 
ESZD, ki so nekoč delali za Komisijo, 
še zmeraj dobre mreže stikov, kar je olajšalo usklajevanje, se bodo ti stiki sčasoma verjetno zrahljali. Poleg tega je ustanovitev ESZD kot ločenega subjekta povečala število institucij EU, 
ki se ukvarjajo z enakimi zadevami, 
kar lahko otežuje dogovor o učinkoviti delitvi dela, kot je razvidno iz trenutne ureditve kriznih sob znotraj EU (glej okvir 2 ).
Krizne sobe
Situacijsko spremljanje je stalen pregled in analiza dogodkov, ki se odvijajo po svetu, z uporabo vseh razpolo ‑
žljivih virov, vključno s poročili delegacij EU, obveščevalnimi viri in javnimi mediji. ESZD je ustanovila situacij ‑
sko sobo EU leta 2012 z uporabo obstoječih virov, ki so bili prej razdeljeni na tri ločene oddelke. Čeprav je to 
pozitiven korak k zmanjšanju števila kriznih sob s podobnimi vlogami, je treba na ravni EU še veliko storiti.
Maja 2013 je Komisija ustanovila svoje lastno središče za odzivanje v izrednih razmerah, da bi zagotovila 
bolj usklajeno, hitrejše in učinkovitejše ukrepanje v primeru nesreč v Evropi in drugod po svetu. Poleg tega generalni sekretariat Sveta podpira izvajanje ureditev EU za nujno in krizno usklajevanje (EU‑CCA), ki so bile zasnovane za zagotovitev hitrega in usklajenega odziva medsektorskih politik EU v primerih resnih kriz pod 
vodstvom šestmesečnega predsedstva. Trenutno ni jasne razdelitve odgovornosti med situacijsko sobo EU, 
središčem za odzivanje v izrednih razmerah in strukturami ureditev EU za nujno in krizno usklajevanje, da bi se zmanjšalo očitno tveganje prekrivanja.
Drugi specifični centri imajo še naprej pomembno vlogo pri kriznem odzivanju.
44 Trenutna struktura odpira 
vprašanja glede učinkovitosti in uspešnosti, saj so informacije in odgovornosti razpršene na različne akterje, 
EU pa bo na primer oblikovala skupno poročilo o celoviti oceni nevarnosti in tveganj šele leta 2015.
44 Center za strateško analizo in odzivanje (GD za notranje zadeve), instrument za ukrepanje v izrednih zdravstvenih razmerah (GD za zdravje in 
varstvo potrošnikov), center za nujno pomoč v okviru Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni ter situacijski center agencije Frontex.Okvir 2
21 Opažanja
45 Glede na odgovore vodij 
delegacij na anketo Sodišča jih 46 % porabi 50 % ali več časa za vodstvene/upravne naloge.Nova sestava delegacij EU 
zahteva več usklajevalnega 
dela, njeno upravno poslovo -
denje pa je manj učinkovito
57 
Na ravni delegacij je strogo razliko ‑
vanje med upravnima proračunoma 
ESZD in Komisije povzročilo dodatno 
zapletenost pri pripravi proračuna in stopnjah izvrševanja. V letu 2012 je Komisija na primer financirala upravne stroške v delegacijah prek osmih raz ‑
ličnih generalnih direktoratov in treh 
instrumentov. Ločenost proračunov 
ima negativen vpliv na učinkovitost delegacij, saj je zaradi trenutne sestave potrebnih več virov za upravljanje upravnega proračuna, zaradi omejenih virov in decentraliziranega izvrševanja 
proračuna pa taka sestava predstavlja 
tudi vir tveganja (glej okvir 3 ). ESZD 
je novembra 2013 Komisiji predlagala poenostavitev, ki bi v primeru izvedbe število virov financiranja zmanjšala na 
največ dva.58 
Z velikimi težavami se soočajo tudi 
vodje delegacij pri razporejanju osebja 
k prednostnim nalogam, saj lahko 
osebje Komisije dodelijo k nalogam ESZD samo za 20 % njihovega delov ‑
nega časa. Poleg tega osebje Komisije ne more odobriti odhodkov ESZD. Zato vodje delegacij velik del svoje ‑
ga časa porabijo za upravna in ne za politična vprašanja, kar ovira njihovo uspešnost.
45
59 
Vodje delegacij in referenti na sedežu niso vedno seznanjeni z navodili in po ‑
ročili, poslanimi med sedežem Komi ‑
sije in osebjem Komisije v delegacijah. To ogroža skladnost ukrepov EU.
Omejitve pri finančnih odobritvah
Pristojnosti uslužbencev delegacij za odobritve upravnih odhodkov ESZD in odhodkov iz poslovanja Komisije so strogo omejene. Edina izjema je vodja delegacije, ki dela za ESZD, vendar je Komisija nanj nadalje prene ‑
sla ustrezna pooblastila za odobritev odhodkov iz poslovanja Komisije. To je privedlo do situacij, v katerih za 
izvedbo nekaterih temeljnih korakov pri finančnih transakcijah ni pooblaščen nihče, zlasti v delegacijah, pri 
katerih je edini administrator ESZD vodja delegacije: v primeru njegove odsotnosti ne more upravnih odhod ‑
kov ESZD odobriti nobena druga oseba.Okvir 3
22 Opažanja
46 Na tem področju je Svet 
v svojih sklepih o pregledu delovanja ESZD v celoti podprl nadaljnjo krepitev kolokacije ter souporabe poročil in informacij.60 
ESZD in Komisija usklajujeta upravlja ‑
nje delegacij preko organa EUDEL, 
ki se sestaja na višji in na operativni 
ravni. Istočasno pa ima Komisija tudi poseben forum COMDEL za obravna ‑
vanje zadev, ki so specifične za Komisi ‑
jo. ESZD ne prejme zapisnikov s srečanj foruma COMDEL in ni vključena v po ‑
svetovanje o relevantnih pobudah. Kot primer: Komisija je v letu 2011 izvedla obširno oceno delovne obremenitve delovnih mest Komisije v delegacijah, ki pa ni zajela zadevnih delovnih obre ‑
menitev celotnega osebja delegacij 
(vključno z uslužbenci ESZD) in vseh 
prednostnih nalog EU. Obstoj dveh ločenih teles za obravnavanje zadev, ki se nanašajo na delegacije, otežuje delovne ureditve.
61 
Države članice kljub navedenim teža ‑
vam menijo, da je bilo preoblikovanje nekdanjih delegacij Komisije v delega ‑
cije EU za ESZD velik uspeh.Države članice in ESZD še 
niso v celoti izkoristile poten -
ciala za sinergije med svo -
jimi mrežami diplomatskih 
predstavništev
62 
ESZD je uvedla redna srečanja z di ‑
plomatskimi službami držav članic za 
razprave o vprašanjih skupnega inte ‑
resa. Ti sestanki so bili organizirani na 
različnih ravneh in so ESZD omogočili 
uskladiti širok nabor tem, od političnih 
vprašanj do upravnih zadev, kot sta usposabljanje ali varnost.
63 
Kljub temu pa novi vlogi delegacij EU ni sledilo znatno izkoriščanje sinergij z diplomatskimi službami držav članic, 
večinoma zaradi tega, ker je preteklo 
malo časa, in zaradi premajhne anga ‑
žiranosti samih držav članic. Kolokacija delegacij EU in diplomatskih predstav ‑
ništev držav članic je še vedno zelo omejena, skupno politično poročanje 
pa je izjema. V praksi je pretok infor ‑
macij med delegacijami in veleposlani ‑
štvi držav članic enosmeren, delegacije 
pa prejemajo le malo informacij. Kolo ‑
kacija in skupno politično poročanje sta področji, ki ESZD ponujata dobre 
priložnosti za zagotavljanje dodane 
vrednosti.
46
23 Opažanja
64 
Lizbonska pogodba, na podlagi katere 
so bile ustanovljene delegacije EU, je 
spodbudila pričakovanja, da bodo te 
„Evropske hiše“ zagotavljale konzu ‑
larne storitve, vključno s konzularno zaščito državljanov EU. Vendar pa je treba storiti še veliko, ESZD pa še ni pripravila podrobne analize finančnih 
posledic obravnavanja teh vprašanj, 
zlasti pa izpolnjevanja pričakovanj nekaterih srednje velikih in majhnih držav članic. Države članice o tem vprašanju niso dosegle skupnega stališča, prav tako pa se niso dogovo ‑
rile o uskladitvi pravil in zakonodaje, ki se uporabljajo v kriznih in izrednih razmerah, o usposabljanju osebja in porazdelitvi stroškov.
Potencialne koristi ESZD kot 
stalnega predsedstva pripra -
vljalnih organov Sveta niso 
bile v celoti dosežene
65 
Visoki predstavnik/podpredsednik 
predseduje Svetu za zunanje zadeve, eni od sestav Sveta Evropske unije, in 
imenuje stalna predsedstva nekate ‑
rih njegovih pripravljalnih organov, 
vključno s Političnim in varnostnim odborom. Čeprav je usklajevanje tako olajšano, ESZD pa pridobi pomemben vpliv na celotni cikel zunanje politike, 
obstajajo nekatere pomanjkljivosti, 
kot je ta, da ni pripravljalnega organa za obravnavanje zunanje razsežnosti notranjih politik.66 
Stalna predsedstva so štela kot boljša od nekdanjega modela šestmesečnih 
predsedstev zaradi možnosti dolgoroč ‑
nega načrtovanja in bolj strateškega 
razmišljanja. Vendar pa glede na od ‑
govore držav članic na anketo Sodišča predsedovanje ESZD odborom in delovnim skupinam Sveta ni privedlo 
do bolj strateškega pristopa, kot ga je 
imelo šestmesečno predsedovanje.
67 
Sedanja sestava na splošno še vedno zahteva tesno sodelovanje s šestme ‑
sečnim predsedstvom, ki predseduje 
Svetu za splošne zadeve, odgovorne ‑
mu za ključne teme, kot so pristopna 
pogajanja, Odboru stalnih predstavni ‑
kov in nekaterim relevantnim delov ‑
nim skupinam Sveta, kot je delovna 
skupina za razvoj. To usklajevanje 
je doslej delovalo v praksi, čeprav zaradi slabosti ESZD pri načrtovanju in določanju dnevnega reda ni bilo zelo učinkovito, to pa je privedlo do pozne predložitve dokumentov in kratkega 
časa za obveščanje pred mednarodni ‑
mi vrhi.
24
 Zaključki  
in priporočila
68 
To poročilo je rezultat neodvisne oce ‑
ne ustanovitve ESZD. Revizija Sodišča 
je potekala istočasno kot priprava 
vmesnega pregleda ESZD. Ugotovitve in priporočila Sodišča so na splošno skladne s samooceno ESZD, kar potrju ‑
je potrebo po odpravljanju ugotovlje ‑
nih slabosti.
69 
Z ustanovitvijo ESZD je EU dobila delujočo zunanjepolitično službo s političnimi sektorji in strukturami 
za krizno upravljanje ter široko mrežo 
diplomatskih predstavništev, v njej pa je uravnoteženo zastopano osebje iz različnih virov.
70 
Ustanovitev ESZD je potekala v času finančnih omejitev in vse večjih nemi ‑
rov v bližini meja EU. Ustanovitev ESZD 
je potekala v naglici in brez ustreznih 
priprav, ob težavah zaradi prevelikega števila omejitev in nejasno oprede ‑
ljenih nalog. Skupaj so vsi ti dejavniki prispevali k zelo težkemu okolju za 
začetek delovanja. (Glej odstavke od 13 
do 22.)
71 
Slabosti pri določanju ciljev in načrto ‑
vanju ter organizaciji in dodelitvi virov so prav tako zmanjšale učinkovitost 
ESZD. Vključitev posebnih predstav ‑
nikov EU v delo ESZD še ni zadostna. 
Sodišče je na področju zaposlovanja ugotovilo, da pomembna neravnovesja pri zastopanosti spolov in geografska neravnovesja še niso bila v celoti od ‑
pravljena ter da so postopki zaposlova ‑
nja dragi in dolgotrajni. (Glej odstavke 
od 23 do 50.)72 
Na splošno je bilo usklajevanje med 
ESZD in Komisijo le delno uspešno, 
zlasti zaradi pomanjkanja uspešnih 
mehanizmov usklajevanja na najvišji ravni in togega finančnega in uprav ‑
nega okvira na ravni delegacij, ki vire preusmerja od političnih nalog. Usklajevanje z državami članicami se je 
izboljšalo, čeprav bi ga bilo mogoče še 
nadgraditi, da bi izkoristili sinergije, kot je izmenjava informacij ali kolokacija, okrepili konzularne storitve, vključno s konzularno zaščito državljanov EU, Svetu in njegovim pripravljalnim orga ‑
nom pa zagotovili bolj strateške vloge. (Glej odstavke od 51 do 67.)
73 
Sodišče na podlagi zgoraj navedenih zaključkov priporoča, naj:
(a) ESZD podrobno opredeli svoje 
cilje, naloge in pristojnosti, racio ‑
nalizira svojo organizacijsko za ‑
snovo in poenostavi upravni okvir, v katerem deluje;
(b) ESZD skupaj z državami članicami in Komisijo preuči, ali je treba in ali je izvedljivo, da se pripravi nov krovni strateški okvir EU za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki se 
v odobritev predloži Evropskemu 
svetu;
(c) ESZD razvije celovito načrtovanje, da bi okrepila notranjo skladnost svojih dejavnosti in jih bolje pove ‑
zala z letnim delovnim programom Komisije ter programom trojke šestmesečnih predsedstev;
25 Zaključki in priporočila 
(d) ESZD predlaga Svetu pregled 
obstoječega okvira, ki se upora ‑
blja za posebne predstavnike EU, 
da se zagotovi njihovo nemoteno 
vključevanje v delo ESZD, vključno 
s podrobno opredelitvijo pogojev 
za njihovo imenovanje, značilnosti njihovih pooblastil, mehanizmov za vrednotenje njihove uspešnosti 
ter predlogi za spremembe njiho ‑
vega upravnega položaja, vključno z vidiki zaposlovanja in finančnimi 
vidiki;
(e) ESZD preuči svoje postopke zaposlovanja na podlagi izkušenj, pridobljenih v prvih treh letih, ter 
sprejme okvir usposobljenosti 
za vodstvene uslužbence, okrepi uporabo novih tehnologij za pri ‑
hranke pri stroških, uvede uporabo ocenjevalnih središč pri občutljivih delovnih mestih in je strožja pri 
določitvi delovnih mest, ki v izbir ‑
nem postopku zahtevajo vključitev 
politične ravni;(f) ESZD in Komisija predlagata nov upravni in finančni okvir za upravljanje delegacij EU, da se 
zmanjšata zapletenost in togost, ki 
jo povzročajo sedanje proračunske 
ureditve, ter omogoči prožna upo ‑
raba osebja delegacij v interesu EU;
(g) si ESZD še naprej prizadeva za spodbujanje izmenjave informacij 
in kolokacije z državami članicami 
ter pripravi študijo izvedljivosti za 
zagotavljanje konzularnih storitev, vključno s konzularnim varstvom državljanov EU.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 20. maja 2014.
Za Računsko sodišče
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

26
zunanje politike EU. O tem, kako zagotoviti, da bi 
EU izboljšala svoj pristop do teh ključnih odnosov, se je intenzivno razpravljalo tudi na najvišji politični 
ravni, vključno v Evropskem svetu (septembra 2010) 
in na ministrski ravni (v Svetu za zunanje zadeve 
decembra 2010), zlasti na srečanju formata Gymnich 
septembra 2011, ter ob številnih drugih priložnostih. Zaradi raznolike narave skupine strateških partner ‑
skih držav in njihovih odnosov z EU se že od nekdaj 
priznava, da enak pristop do teh partnerstev morda 
ne bi bil najprimernejši. Glavni poudarek pogovorov 
je bil najprej namenjen strateškim partnerstvom 
z ZDA, Rusijo in Kitajsko, nato pa tudi partnerstvom z Brazilijo, Indijo in Južno Afriko in seveda vsem drugim strateškim partnerjem. Prav tako je treba omeniti, da struktura strateških partnerstev, kar pomeni niz rednih srečanj na različnih ravneh, zlasti 
redno organiziranje srečanj na vrhu, omogoča, da 
države članice sistematično spremljajo ta partner ‑
stva ter njihovo postopno prilagajanje na politične prednostne naloge in razvoj mednarodnih razmer. V tem okviru so zlasti pomembne razprave, ki po srečanjih na vrhu potekajo v okviru Coreper.
Zapletena organizacija ESZD ne 
omogoča pravočasnega sodelovanja med oddelki
32 Okvir 1 – krizna platforma
Vzpostavljena sta bila nova mehanizma za 
spodbujanje usklajevanja, in sicer odbor za krizno upravljanje, ki se ukvarja s horizontalnimi 
vprašanji, in krizna platforma, ki oblikuje odziv 
EU na krizo v smislu vseh pomembnih vidikov (diplomatski, humanitarni in varnostni vidik, krizno upravljanje itd.) z vsemi zadevnimi deležniki ESZD in Komisije (zlasti ECHO in DEVCO). Ko krizna platforma 
začne delovati, VP , izvršilni generalni sekretar ali 
geografski generalni direktor, skupaj z direktorjem za krizno upravljanje, in sicer za operativne vidike krize, skličejo sestanek v zvezi s sprejetjem operativnih sklepov z vsemi akterji, ki sodelujejo pri oblikovanju odziva EU. Kot je navedeno v nedavno 
sprejetem sporočilu o celovitem pristopu, se krizne 
platforme redno organizirajo za vse države v krizi, 
primer za to je odziv EU na krizo v Libiji, ki se je 
končala oktobra 2011.Opažanja
Vloga ESZD je bila določena pozno in 
nejasno
15
Naloga, ki je bila dodeljena ESZD, vključuje pomoč 
visokemu predstavniku (VP) pri izpolnjevanju nje ‑
gove naloge vodenja skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) Unije, vključno s skupno varno ‑
stno in obrambno politiko (SVOP), ki jo izvaja po po oblastilu Sveta, in naloge zagotavljanja usklaje ‑
nega zunanjega delovanja Unije.
Za odločitve o SZVP je potrebno soglasje držav 
članic EU, pri čemer bi ESZD lahko določila krovno strategijo zunanje politike le, če bi države članice EU dale visokemu predstavniku jasna pooblastila za nadaljevanje v tej smeri, kar pa se ni zgodilo. Namesto tega je omejeno število držav članic dalo 
nekaj pobud, kot je na primer projekt „Evropska 
globalna strategija“, ki ga spodbujajo Španija, Italija, Poljska in Švedska, vendar takih pobud preostale države članice, s katerimi je ESZD tesno povezana, ne podpirajo.
Strateški pristop EU še naprej temelji na evropski 
varnostni strategiji, ki je bila sprejeta leta 2003, in poročilu o njenem izvajanju, ki je bilo izdano leta 2008, pri čemer so njegove ugotovitve v mnogo pogledih še vedno veljavne in ustrezajo sedanjim 
razmeram (glej tudi pripombe k odstavku 25).
ESZD se je soočala s številnimi 
političnimi in finančnimi izzivi
21
Kar zadeva generalni sekretariat Sveta, je bil njegov 
vzorec njihovo postopno in hitro odpravljanje.
ESZD oblikovanja krovnega strateškega 
okvira zunanje politike EU ni 
obravnavala kot prednostno nalogo, 
prav tako pa ni sprejela notranje strategije
25
VP/podpredsednica (PP) je od začetka svojega 
mandata večkrat poudarila, da se odnosi s strate ‑
škimi partnerji uvrščajo med prednostne naloge Odgovori  
ESZD
Odgovori ESZD 27
34
S sklicevanjem na alineo (b) velja enako za poročila, 
ki so izdana v okviru civilnih misij SVOP .
Izraženo v številkah, jih ima od 140 vodij delegacij 
dovoljenja za dostop le 70. Dodelitev tega je zaradi sodelovanja državnih služb zamuden proces. Ven ‑
dar pa je ESZD od svoje ustanovitve na tem podro ‑
čju že precej napredovala in se še naprej izboljšuje. 
Cilj je doseči, da ima vsak vodja delegacije varno ‑
stno dovoljenje ustrezne stopnje. Da bi to dosegli, 
bodo ministrstvom za zunanje zadeve predložena obvestila o tem, da naj bi njihovi kandidati že imeli varnostno dovoljenje, če je to mogoče.
V zvezi z zaupnimi podatki so v okviru delegacij, ki 
morajo obravnavati dokumente stopnje tajnosti EU CONFIDENTIAL in višje, vzpostavljeni registri. Regi ‑
strski nadzorni uradniki so usposobljeni in pripra ‑
vljeni za obravnavanje teh zaupnih dokumentov.
V zvezi z zaupnimi sistemi imajo vse delegacije 
možnost pošiljanja in sprejemanja informacij stopnje tajnosti EU RESTRICTED ali nižje, vključno s poročili na tej stopnji. V istem sistemu sta zdru ‑
žena politično poročanje in obveščanje.
S sistemi, ki omogočajo pošiljanje in sprejemanje 
informacij do stopnje tajnosti EU SECRET, je trenu ‑
tno opremljenih 23 delegacij. To število se bo do konca leta 2014 povečalo na 30, pri čemer je cilj do sredine leta 2016 doseči število 60. Tudi tukaj sta 
v sistemu združeni dve vrsti poročanja.
Nazadnje poteka popolna predelava zaupnih infor ‑
macijskih sistemov, in sicer s ciljem preoblikovati 
trenutno še vedno raznolike sisteme v en sistem „uprave ESZD“. Ta naj bi začel delovati leta 2016.Posebni predstavniki EU niso zadostno 
vključeni v ESZD
36
Poleg svoje naloge zagotavljanja doslednosti in 
skladnosti ukrepov Unije posebni predstavniki 
Evropske unije (PPEU) podpirajo delo VP/PP v svo ‑
jih regijah ali na zadevnih tematskih področjih. Ti 
imajo pomembno vlogo pri razvoju močnejše in učinkovitejše skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) EU ter pri prizadevanjih Unije, da ta postane učinkovitejši, bolj dosleden in sposobnejši akter na svetovni ravni. Zagotavljajo dejavno politično priso ‑
tnost EU v ključnih državah in regijah, kjer so „glas“ in „obraz“ EU ter njenih politik.
37
Načeloma PPEU svoje ukrepe usklajujejo z drugimi pomembnimi akterji EU. V členu 12(2) „Usklajevanje“ Sklepa Sveta 2011/426/SZVP z dne 18. julija 2011 
o imenovanju posebnega predstavnika Evropske 
unije za Bosno in Hercegovino je na primer nave ‑
deno naslednje: „V podporo operacijam Unije za krizno upravljanje PPEU skupaj z drugimi akterji Unije na terenu izboljša razširjanje in izmenjavo 
informacij med akterji Unije na območju operacij, 
da bi tako dosegli visoko raven skupnega zavedanja in presoje o razmerah.“
Res pa je, da njihovo vključevanje v strukture 
pomeni izziv.
38
Vendar je v okviru njihovega mandata navedeno naslednje: „[…] PPEU je odgovoren za izvajanje nalog, pri tem pa je podrejen VP . […] PPEU tesno 
sodeluje z Evropsko službo za zunanje delovanje 
(ESZD).“ Te določbe močno zmanjšujejo obseg  „diskrecijske pravice“.
Odgovori ESZD 28
ESZD se je soočala s težavami pri 
zaposlovanju prenesenih virov  
na ključne funkcije
43
Glej pripombo k odstavku 34.
44
ESZD je bila zasnovana tako, da daje prednost 
navzkrižnemu bogatenju med kulturami nacional ‑
nih diplomatskih služb držav članic EU in osebjem evropskih institucij. Že od začetka je bilo načrto ‑
vano, da naj bi napoteno osebje na splošno rotiralo. 
Nacionalni strokovnjaki, napoteni v ESZD, imajo 
priložnost, da se seznanijo z operativnim vidikom evropskih politik in evropskimi strukturami. Ti vidiki nedvomno prinašajo korist zadevnim upravam, ki jim pripadajo.
Postopki zaposlovanja so bili dolgi, 
dragi in niso v celoti odpravili  
obstoječih neravnovesij
47
Razgovori v Bruslju s kandidati za položaje vodje 
delegacije se zdijo nujni, saj gre za zahtevne vod ‑
stvene položaje zunaj sedeža.
Čeprav se včasih zgodi, da je treba zaključne razgo ‑
vore za položaj vodje delegacije, ki potekajo z VP/
PP , zaradi neizogibnih sprememb njenega urnika prestaviti, je narejeno vse, da se zagotovi, da so kan ‑
didati pred odhodom na razgovor vedno obveščeni 
o spremembi datuma in/ali časa razgovora.
48
ESZD je proučila morebitne prednosti uporabe 
ocenjevalnih centrov za vodstvene položaje. Skle ‑
nili smo, da ti niso pomenili optimalne rešitve za 
institucijo, kot je naša, zlasti v začetni fazi in zaradi 
obveznosti hitrega izpolnjevanja kvote diplomatov držav članic.39
Komisija je odgovorna za finančno izvajanje skle ‑
pov Sveta, sprejetih za vsak mandat zadevnih PPEU. 
Večina proračunov PPEU se nanaša na kadrovske in 
logistične odhodke, ki jih je zaradi njihove narave mogoče razumeti kot upravne odhodke, vendar se trenutno zaradi njihovega vira financiranja, in sicer iz proračuna SZVP , upravljajo kot operativni odhodki. Taka ureditev zahteva drugačno vrsto 
postopkov, ki ni optimalna, glavni razlog za nave ‑
deno pa je, da mora vsak PPEU vzpostaviti in upra ‑
vljati lastno pisarno in z zelo malo osebja skrbeti 
za vse upravne, logistične, pogodbene in finančne zadeve ter zagotoviti, da imajo na voljo vse potrebno strokovno znanje in izkušnje za vodenje 
pisarne. Znesek, dodeljen PPEU v okviru proračuna 
SZVP , je leta 2013 znašal 23,5 milijona EUR.
To stanje bi se lahko precej izboljšalo, če bi bilo 
podporno osebje in funkcije združeno na podlagi 
ene od naslednjih možnosti:
 — povezovanje v Evropsko službo za zunanje 
delovanje,
 — povezovanje v skupni storitveni center,
 — ustanovitev posebne podporne celice.
PPEU trenutno za nekatera področja (zlasti finančno in pogodbeno področje, za naročila, pri uporabi okvirnih pogodb za osnovne storitve in opremo) 
prejemajo obsežno podporo iz FPI in tudi iz ESZD. 
ESZD zagotavlja obsežno logistično podporo (pisarne, pisarniško pohištvo, IT ter komunikacijsko opremo in storitve), formalizirano z memorandumi o soglasju. PPEU s sedežem v Bruslju si delijo pro ‑
store z ESZD, PPEU z dvojno funkcijo, kot je vodja 
delegacije, ki so zunaj EU, pa si delijo prostore in 
storitve z delegacijo, ki ji pripadajo.
Vendar pa bi ne glede na izbrano možnost povezo ‑
vanja morali PPEU v prihodnosti še vedno poročati 
o svojih dejavnostih ločeno od ESZD, saj se bodo 
posebne določbe iz Pogodbe zanje uporabljale še 
naprej.
Odgovori ESZD 29
Tedenski sestanki operativnega direktorja ESZD in 
GD DEVCO ter tedenski sestanki kabineta komisarja za širitev in evropsko sosedsko politiko so prav tako 
pomembni primeri. Poleg rednih sestankov so drugi 
mehanizmi usklajevanja prispevali k učinkovitosti 
sodelovanja med ESZD in Komisijo. Pisni sporazumi 
(npr. delovni dogovori med ESZD in Komisijo, glej odstavek 56) in tudi odbori (npr. EUDEL, glej odsta ‑
vek 60) so dobri primeri takih mehanizmov.
56
Situacijski center EU se večinoma ukvarja s političnimi krizami in velikimi naravnimi nesrečami zunaj EU.
Evropsko središče za odzivanje v izrednih razmerah (EERC) se v skladu z zakonodajo EU o humanitarni pomoči in civilni zaščiti ukvarja predvsem z narav ‑
nimi nesrečami zunaj EU in v njej.
ESZD je v pregledu iz leta 2013 za spodbuditev 
sinergije in zmanjšanje prekrivanja predlagala kolo ‑
kacijo EERC in Situacijskega centra EU.
Nova sestava delegacij EU zahteva več 
usklajevalnega dela, njeno upravno poslovodenje pa je manj učinkovito
57
ESZD se v celoti strinja z analizo Sodišča o finančnih 
tokovih delegacij, kar velja tudi za proračun SZVP , zlasti v zvezi z učinkovitim upravljanjem proračuna 
civilnih misij SVOP.
59
Pravilo, ki se uporablja za odnose med sedežem in 
delegacijami ter o katerem sta se dogovorili ESZD in Komisija, je, da morajo biti vsi vodje delegacij obve ‑
ščeni o vseh navodilih, ki prihajajo na delegacije s sedeža, in seznanjeni z vsakim poročanjem svoje delegacije sedežu.49
Ob upoštevanju podatkov iz februarja 2014 drži, da je v kategoriji uslužbenec AD manjši odstotek žensk 
kot moških, vendar pa se je odstotek žensk na vodil ‑
nih položajih povečal na 25,5 %.
Ne glede na podedovano geografsko neravnovesje, 
si je ESZD zelo prizadevala za nabor diplomatov, ki prihajajo iz „novih“ držav članic. Februarja 2014 je 
bilo 29 % diplomatov, ki so na vodstvenem polo ‑
žaju, iz „novih“ držav članic.
V zvezi z ravnovesjem pri zastopanosti spolov in 
geografskim ravnovesjem ostaja stopnja uspešnosti žensk, ki se prijavljajo, višja kot pri moških, vendar je 
težko zbrati dovolj vlog, ki jih predložijo ženske.
V zvezi z geografskim neravnovesjem je to lahko 
odvisno od tega, kateri podatki so bili uporabljeni. V kadrovskem poročilu iz leta 2013 je na ravni AD 
za EU ‑12, kadar velikost teh držav ustreza 20,6 %, 
poudarjeno povečanje s 16,9 % na 18,6 %, tako da 
slednje ni daleč od načrtov in se hitro izboljšuje. Za AST je bilo v enem letu doseženo povečanje s 12,7 % na 16,1 %. Za pogodbene uslužbence so številke nižje.
50
Program za predobjavo seminarjev, katerih namen je pripraviti osebje za prvo delovno mesto v dele ‑
gaciji, je bil dejansko prilagojen potrebam na novo 
imenovanih sodelavcev. Med letnimi seminarji za 
zaposlene v delegacijah so bila sistematično orga ‑
nizirana tudi usposabljanja v zvezi z diplomatskimi nalogami.
Usklajevanje s Komisijo je bilo delno 
uspešno
54
Gotovo si je treba bolj prizadevati, da bi za izboljša ‑
nje usklajevanja s Komisijo in za izboljšanje usklaje ‑
vanja v okviru same ESZD uvedli strukture SVOP .
Odgovori ESZD 30
64
Dejansko je treba opozoriti na to, da konzularna 
zaščita ostaja v nacionalni pristojnosti, zato dele ‑
gacije državljanom EU ne zagotavljajo neposredne pomoči. Delegacije podpirajo države članice pri pospeševanju sodelovanja in jim pomagajo zago ‑
tavljati pomoč državljanom, ki niso zastopani. Navedeno se izvaja v številnih državah. Nedavni primer je Južni Sudan, kjer je delegacija pomagala 
pri lokalnem usklajevanju evakuacije državljanov, ki 
niso bili zastopani (glavna državljanstva nezastopa ‑
nih državljanov so bila: italijansko, belgijsko, finsko, portugalsko, švedsko, irsko, grško in dansko), drugi primeri so Libanon in Filipini, pri čemer navajamo le novejše primere.
Potencialne koristi ESZD kot stalnega 
predsedstva pripravljalnih organov 
Sveta niso bile v celoti dosežene
Skupni odgovor na odstavke 65–67
To je dejansko še nedokončano delo. Vendar pa so 
stabilnost in vse več izkušenj predsedstva, ki so jih doprinesli tisti, ki opravljajo delo, prinesli veliko 
koristi in nadaljnji razvoj njihove vloge, zlasti glede 
tega, kako delovna telesa in odbori sodelujejo s tretjimi osebami prek obiskov v tretjih državah in rednih dialogov predsedstva s tretjimi državami, civilno družbo in drugimi deležniki.
65
Obstaja več delovnih skupin Sveta, ki obravnavajo zunanjo razsežnost notranjih politik, kot so COTER (zunanja razsežnost terorizma), JAIEX (zunanja 
razsežnost pravosodja in politik na področju notra ‑
njih zadev). Vendar tem predseduje šestmesečno 
predsedstvo, in sicer v okviru sektorskih področij, ki jih zadevajo.60
Ta dvojni sistem (COMDEL‑EUDEL) vodi k številnim razpravam o istih vprašanjih, zamudam pri odlo ‑
čanju ter lahko ovira neposredne stike med ESZD in službami Komisije. Vendar pa je bil v zadnjih mesecih format EUDEL prilagojen in se zdaj izvaja na ravni direktorja, ki je primernejša za sprejemanje odločitev. Kljub temu se strinjamo, da bi bilo uskla ‑
jevanje upravljanja delegacij manj zapleteno, če bi 
obstajal le en „forum“, tj. EUDEL.
Države članice in ESZD še niso v celoti 
izkoristile potenciala za sinergije med svojimi mrežami diplomatskih predstavništev
63
Poleg 4 projektov za kolokacijo, ki že obstajajo, je 
bilo od ustanovitve ESZD vzpostavljenih 8 projek ‑
tov za kolokacijo v različnih državah članicah in 7 
v tretjih državah. Drugi projekti za kolokacijo so 
v obravnavi, pri čemer smo prepričani, da se bo ta praksa še nadalje razvijala. Kolokacija se uvršča med prednostne naloge ESZD, ne samo iz praktičnih in ekonomskih razlogov, ampak tudi zaradi njene 
simbolične vrednosti.
V zvezi s souporabo poročil med institucijami EU 
in državami članicami obstaja na ravni sedeža in delegacije bolj sistematičen in standardiziran sistem. ESZD nadaljuje prakso souporabe poročil 
o srečanjih na vrhu, sestankih EU in dvostranskih 
srečanjih, obiskih itd. prek COREU, kot je to predho ‑
dno izvajalo šestmesečno predsedstvo EU. Dele ‑
gacije EU imajo tudi več usklajevalnih sestankov EU na različnih ravneh, kot so na ravni vodij misij, namestnikov vodij misij, ekonomskih in trgovinskih 
zadev, sodelovanja, tiska, obveščanja in kulture itd. 
Delegacije EU in veleposlaništva držav članic EU v tretjih državah redno pripravljajo skupna poročila vodij misij EU. Delegacije redno razširjajo tudi druga poročila, analitične raziskave in ocene ter e‑obve ‑
stila. ESZD dnevno razširja stališča o pomembnih 
dogodkih na področju mednarodnih zadev. To je 
učinkovit način za predstavitev stališča EU v zvezi 
z mednarodnimi političnimi vprašanji ali drugimi 
vprašanji mednarodnega pomena, kot so na primer ekonomska in trgovinska vprašanja, migracije, var ‑
nost itd. Delegacije EU jih navadno redno razširjajo 
na veleposlaništvih držav članic EU v tretjih državah.
Odgovori ESZD 31
Zaključki in priporočila
71
V prvih mesecih po ustanovitvi ESZD je bil pouda ‑
rek v okviru vseh upravnih storitev namenjen racio ‑
nalizaciji procesov, kar je bilo predhodno v celoti ali 
delno izvedeno s podporo služb Komisije (člove ‑
ški viri, IT idr.). Prve pobude v letu 2012 in zlasti v letu 2013 za izboljšanje učinkovitosti pri načrtova ‑
nju in dodeljevanju sredstev so bile preoblikovanje strukture sedeža ESZD, prerazporeditev 20 delovnih mest na ravni AD s sedeža na delegacije in ničelna 
prerazporeditev sredstev delegacij.
Sprejetje sistema ocenjevanja osebja ESZD 
v letu 2012 in naknadni začetek izvajanja prvega ocenjevanja v letu 2013 naj bi postavila temelje za 
obsežnejši in celovitejši pristop k upravljanju za 
doseganje optimalnih rezultatov.
Po pričakovanjih naj bi ta proces postopoma okrepil 
povezavo med rezultati osebja in prednostnimi 
nalogami ESZD, in sicer v korist uspešnosti in učin ‑
kovitosti institucije.
Učinkovitost ESZD se bo dejansko izboljšala 
z natančnejšo uskladitvijo med organizacijskimi cilji in cilji posameznikov.
72
Od leta 2012 potekajo redni delovni sestanki med skupinami za človeške vire ESZD in GD DEVCO, na katerih se obravnava upravljanje delovnih mest 
v delegacijah, kar je pomemben prispevek k izbolj ‑
šanju usklajevanja med ESZD in Komisijo.
Tudi sistemi za človeške vire, kot je SYSPER2, so bili 
preoblikovani za izboljšanje soupravljanja (sistem „Job Context“).66
Za ESZD je značilno, da je večina političnih podro ‑
čij, ki jih pokriva, povezanih z nenačrtovanimi in 
nepredvidljivimi dogodki in potrebo po nujnem 
odzivu na krizo. Dejanske prednosti stalnega pred ‑
sedstva so:
1.  Na voljo je stalen sogovornik za politični dialog in 
posvetovanje s tretjimi državami. Predsednik PVO 
je na primer uspel oživiti zamrli dialog z Združeni ‑
mi državami Amerike, ki jim prej ni ustrezalo, da se 
vsakih šest mesecev srečajo z novim sogovornikom.
2.  Izognili so se temu, da se politične prednostne naloge določijo v skladu s političnimi zahtevami 
za predložitev v obdobju šestih mesecev. Politike, 
kot so strategije na področju pomorske varnosti ali Gvinejskega zaliva, so bile pripravljene postopno in temeljito v veliko daljšem časovnem obdobju ter so zato boljše.
67
Usklajevanje med organi, ki so jim predsedovala tri različna predsedstva (ESZD, šestmesečno pred ‑
sedstvo in predsednik Evropskega sveta) in ki 
delujejo na istem političnem področju, je zaple ‑
tena naloga. Treba je omeniti tudi, da je postopek 
usklajevanja bolj zapleten, kot bi bilo treba, in sicer zaradi dejstva, da se naloge organov Sveta še niso spremenile od Lizbonske pogodbe, kar pomeni, da delitev odgovornosti na ravneh SZVP/zunaj SZVP ne 
pokaže vedno različnih odgovornosti, ki jih imajo 
ESZD, Komisija in Svet.
Odgovori ESZD 32
73 (e) 
ESZD je seznanjena s priporočilom Sodišča in se 
z njim strinja. Vendar pa ponavlja svoje pomisleke 
glede uporabe ocenjevalnih centrov v okviru trenu ‑
tnega stanja politik ESZD v zvezi s človeškimi viri.
73 (f) 
ESZD sprejema to priporočilo, ki naj bi se razširilo 
tako, da bi zajelo tudi upravljanje civilnih misij SVOP . O predlogih se trenutno razpravlja s Komisijo, ESZD 
pa se bo še naprej zavzemala za poenostavitev 
okvira finančnega upravljanja delegacij.
73 (g) 
ESZD sprejema to priporočilo in poudarja, da v zvezi 
s kolokacijo potekajo intenzivni in uspešni stiki z državami članicami EU in drugimi institucijami EU, 
kot je EIB. Da bi razumeli posebne potrebe in priča ‑
kovanja konzularnih služb, so z državami članicami 
potekali dvostranski stiki. Napredek na tem podro ‑
čju je odvisen od sporazuma z državami članicami.73 (a) 
ESZD je seznanjena s priporočilom Sodišča in ga že obravnava v okviru pregleda ESZD.
73 (b) 
ESZD zaradi razlogov, navedenih zgoraj (glej odgovor na odstavek 25), ni prepričana o nujnosti in izvedljivosti novega krovnega strateškega okvira 
zunanje in varnostne politike EU. Vendar pa je 
v prihodnosti pripravljena ponovno proučiti zadevo 
s Svetom in Komisijo.
73 (c) 
ESZD sprejema to priporočilo. Hkrati ESZD poudarja 
dosedanja prizadevanja za zagotavljanje notranje in medinstitucionalne skladnosti ter ponavlja svojo 
namero v zvezi z nadaljnjim napredkom na tem 
področju, in sicer v tesnem sodelovanju z drugimi 
zadevnimi institucijami EU in državami članicami EU.
73 (d) 
ESZD sprejema to priporočilo. Predlogi so bili pred ‑
loženi Svetu in Komisiji ter se bo o njih še naprej razpravljalo.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
•  en izvod: 
na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
•  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije ( http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm), 
pri službi Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:• na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu).
Plačljive naročnine:
•  pri prodajnih zastopnikih Urada za publikacije Evropske unije  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sl.htm).
QJ‑AB‑14‑011‑ SL‑C ISSN 1831‑ 094X
Lizbonska pogodba je uvedla novo funkcijo 
vodje zunanjih zadev EU, visokega predstavnika za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki je obenem tudi podpredsednik Evropske komisije. Visokemu predstavniku pomaga nova diplomatska služba, imenovana Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD). V tem poročilu je 
bilo preučeno, ali je bilo upravljanje ustanovitve 
ESZD uspešno. Sodišče je prišlo do zaključka, 
da je ustanovitev ESZD potekala brez ustreznih 
priprav in da je bila njena učinkovitost okrnjena 
zaradi pomanjkljivosti pri upravljanju z viri. 
Sodišče je ugotovilo tudi, da se usklajevanje 
ESZD s Komisijo in z državami članicami 
izboljšuje, a še zmeraj ni zadostno.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE