Ozadje

Gospodarska gibanja in politike v Grčiji se spremljajo v okviru evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik in v okviru okrepljenega nadzora v skladu z Uredbo (EU) št. 472/2013( ). Uvedba okrepljenega nadzora za Grčijo( ) priznava dejstvo, da mora Grčija v srednjeročnem obdobju še naprej sprejemati ukrepe za obravnavo vzrokov ali možnih vzrokov gospodarskih in finančnih težav, hkrati pa izvajati strukturne reforme, ki bodo pripomogle k trdni in trajnostni gospodarski rasti.

Okrepljeni nadzor zagotavlja celovit okvir za spremljanje gospodarskih gibanj in izvajanje politik, potrebnih za zagotovitev trajnostnega okrevanja gospodarstva. Zagotavlja redno ocenjevanje nedavnih gospodarskih in finančnih gibanj v Grčiji ter spremljanje stanja pogojev financiranja države in posodobitve analize vzdržnosti dolga. Okrepljeni nadzor je tudi podlaga za ocenjevanje splošne zaveze, ki jo je Grčija 22. junija 2018 dala Euroskupini glede nadaljevanja in dokončanja reform, sprejetih v okviru programa Evropskega mehanizma za stabilnost (EMS) za makroekonomsko prilagoditev, in glede zagotovitve zaščite ciljev pomembnih reform, sprejetih v okviru programov finančne pomoči. Grčija je te zaveze ponovila v izjavi Euroskupine z dne 5. aprila 2019( ). V tem okviru okrepljeni nadzor zagotavlja podlago za spremljanje izvajanja posebnih zavez za dokončanje ključnih strukturnih reform, ki so se začele v okviru programa, na šestih ključnih področjih v dogovorjenih rokih do sredine leta 2022, in sicer so to (i) fiskalne in fiskalno-strukturne politike, (ii) socialna pomoč, (iii) finančna stabilnost, (iv) trg dela in proizvodni trgi, (v) privatizacija in (vi) posodobitev javne uprave( ). Petnajst specifičnih zavez ima rok do sredine leta 2019 in v tem poročilu je ocenjen napredek pri njihovem izvajanju.

To je tretje poročilo o okrepljenem nadzoru za Grčijo. Objavljeno je skupaj z oceno grškega programa stabilnosti in priporočilom Komisije za priporočila za Grčijo v okviru evropskega semestra. To poročilo temelji na ugotovitvah misije v Atenah, ki ga je med 6. in 8. majem 2019 izvedla Komisija v povezavi z ECB( ). MDS je sodeloval v okviru svojega cikla nadzora po členu IV za leto 2019, EMS pa v okviru svojega sistema zgodnjega opozarjanja in v skladu z memorandumom o soglasju z dne 27. aprila 2018 o delovnih odnosih med Evropsko komisijo in EMS.

Euroskupina je 22. junija 2018 sklenila, da bi moral sveženj ukrepov za odpis dolga Grčiji vključevati spodbude za zagotovitev odločnega in stalnega izvajanja reformnih ukrepov, dogovorjenih v programu. V ta namen bo Grčiji na voljo izvajanje nekaterih dogovorjenih dolžniških ukrepov pod pogojem, da izpolni svoje zaveze o neprekinjenosti in dokončanju reform (na podlagi pozitivnih poročil v okviru okrepljenega nadzora), in sicer v polletnih tranšah do sredine leta 2022. Po srečanju Euroskupine 5. aprila 2019 je bila sproščena prva tranša s politikami pogojenih dolžniških ukrepov, pri čemer je bila upoštevana ocena izvajanja zavez Grčije do konca leta 2018 v posodobljenem poročilu o okrepljenem nadzoru, ki ga je Komisija sprejela 3. aprila 2019( ).

Gospodarski obeti

Po pričakovanjih se bo okrevanje grškega gospodarstva nadaljevalo tudi v letu 2019. Po letni stopnji rasti v višini 1,9 % v letu 2018 naj bi realna rast BDP v letih 2019 in 2020 dosegla 2,2 %, predvsem na podlagi domačega povpraševanja. Zasebna potrošnja stalno prispeva k okrevanju gospodarstva in naj bi bila uspešna tudi v letu 2019. Javna poraba lahko letos podpira rast v skladu s proračunskimi načrti, čeprav dosedanja evidenca prenizke porabe v Grčiji pomeni negativno tveganje. Enako velja za javne naložbe, medtem ko ponovno povečanje stanovanjskih naložb kaže, da je stanovanjski trg na poti normalizacije kljub oviram, ki so posledica še vedno upadajoče ponudbe bančnih posojil v tem tržnem segmentu. Visoka izvozna učinkovitost je bila v letu 2018 ključna gonilna sila rasti, vendar naj bi se leta 2019 umirila zaradi upočasnitve zunanjega okolja. Vendar se bo izvoz blaga in storitev po napovedih še povečal, in sicer za skoraj 5 % v letu 2019 in skoraj 4 % v letu 2020 v realnem smislu.

Trg dela kaže dodatno izboljšanje, čeprav se je zmanjševanje brezposelnosti oktobra 2018 ustavilo pri 18,6 % in se gibalo okoli te stopnje do februarja 2019. Zaposlenost je februarja še vedno kazala medletno rast v višini 2,4 %, čeprav odraža prejšnje povečanje zaposlenosti ne pa nedavnega izboljšanja. Predvideno je podrobno spremljanje, da se oceni učinek nedavnega povišanja minimalne plače in odprave minimalne plače na hitrost okrevanja na trgu dela. Inflacija naj bi v letu 2019 ostala zmerna in naj bi se povečala šele po letu 2020, ko se bo zaprla proizvodna vrzel.

V napovedi kratkoročno in srednjeročno prevladujejo negativna tveganja. Napoved je močno odvisna od tehničnih predpostavk v zvezi s polnim izvrševanjem zgornjih mej proračuna za naložbe in običajno porabo. Ranljivosti v bančnem sektorju in naraščajoči stroški za plače bi lahko pomenili nadaljnje izzive pri okrevanju domačega povpraševanja in zlasti naložb. V primeru poslabšanja zunanjega okolja, ki bi bilo večje od pričakovanega, ali v primeru večjega prenosa v Grčijo bi se lahko okrevanje izkazalo za počasnejše.

Fiskalne politike in obeti

Grčija je presegla dogovorjeni ciljni primarni presežek v višini 3,5 % BDP v letu 2018, predvsem zaradi nadaljnje premajhne porabe, zlasti za javne naložbe. Nominalni saldo sektorja država je tretje leto zapored zabeležil presežek (1,1 % BDP), medtem ko je primarni presežek, ki se spremlja pod okrepljenim nadzorom, dosegel 4,3 % BDP, kar je precej nad ciljem. Primarni presežek bi bil še večji, vendar je novi fiskalni manevrski prostor organom omogočil, da so na podlagi odločbe Sodišča poravnali nepredvidene obveznosti in gospodinjstvom ob koncu leta 2018 plačali socialne prejemke, ki so vezani na premoženjsko stanje. Prenizka poraba na strani odhodkov je večinoma posledica določitve zgornjih mej proračuna na ravni, ki je nad dejansko zmogljivostjo proračunskih enot za porabo sredstev, in izpostavlja potrebo po pravilni oceni stanja porabe pri velikih projektih ter realističnih ocenah stroškov novih politik. Ta vprašanja se pojavljajo že več let. Evropske institucije podpirajo organe pri obravnavi razlogov za sistematično premajhno porabo, da bi se izboljšala proračunska praksa in v celoti izkoristila sredstva, ki so na voljo za javne naložbe iz virov EU in nacionalnih virov za podporo rasti.

Pomladanska napoved Komisije iz leta 2019, ki je bila objavljena pred sprejetjem novih fiskalnih ukrepov 15. maja 2019, je pokazala, da bo primarni presežek v letu 2019 dosegel 3,6 % BDP, kar je precej nižje (za 0,5 % BDP), kot so napovedali grški organi v programu stabilnosti. Razlika v napovedih je predvsem posledica ugodnejšega makroekonomskega scenarija organov in njihovega pristopa k razporejanju proračuna za javne naložbe med subjekte zunaj in znotraj sektorja država. Natančneje, to vključuje prerazporeditev dela odhodkov, predhodno predvidenih za naložbe, v nepovratna sredstva podjetjem v državni lasti, ne da bi prejemniki nepovratna sredstva uporabili za dodatno porabo. Ta računovodska operacija ima učinek izboljšanja salda v napovedi organov (0,3 % BDP v letu 2019 in 0,2 % BDP v letu 2020). Ker ni ustreznih informacij o naravi ali posameznih prejemnikih dodatnih nepovratnih sredstev, se ta prerazporeditev odhodkov ne odraža v napovedih evropskih institucij. V nasprotju s tem pa fiskalne projekcije, ki so jih pripravile evropske institucije, predpostavljajo porabo sredstev do zgornjih mej v skladu z običajno prakso.

Grški organi so v svojem programu stabilnosti napovedali, da ne nameravajo izvesti predhodno uzakonjenega svežnja o davčnih olajšavah na dohodek, ki naj bi začel veljati januarja 2020. To pomeni, da se ne bodo nadaljevali ukrepi, ki razširjajo davčno osnovo in ustvarjajo fiskalni manevrski prostor v višini 1 % BDP za reforme davčnega sistema, ki spodbujajo rast.

Organi so 15. maja 2019, tj. po predložitvi programa stabilnosti, sprejeli sveženj trajnih fiskalnih ukrepov, katerih proračunski strošek bo po ocenah evropskih institucij v letu 2019 in po njem znašal več kot 1 % BDP. Ukrepi vključujejo nove sheme obročnega odplačevanja za davčne dolgove in prispevke za socialno varnost in občine, znižanja izbranih stopenj DDV, uvedbo 13. pokojnine in razveljavitev predhodne reforme družinskih pokojnin. Napovedi evropskih institucij kažejo, da sprejetje fiskalnih ukrepov 15. maja 2019 pomeni tveganje za doseganje dogovorjenega ciljnega primarnega presežka v višini 3,5 % BDP v letu 2019 in pozneje. Obseg učinka bo odvisen od izkoriščenosti novih shem obročnega odplačevanja in njihovega učinka na obstoječe sheme. Poleg tega in v skladu z oceno grškega programa stabilnosti ukrepi sprožajo tudi pomisleke glede doseganja srednjeročnega proračunskega cilja v strukturnem smislu v letu 2020. Ponovna ocena skladnosti z zahtevami preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast bo izvedena jeseni 2019, vključno s spremembo veljavne referenčne vrednosti za rast neto odhodkov v letu 2020.

Kakovost fiskalnih ukrepov, sprejetih 15. maja 2019, je zaskrbljujoča glede na to, da je cilj doseči rasti prijaznejše javne finance in usmeriti večji delež socialne porabe v skupine, ki se soočajo z največjo stopnjo revščine. Trajanje novih shem obročnega odplačevanja je na primer zelo dolgo (120 mesečnih plačil), sheme pa vsebujejo le omejene določbe za oceno plačilne sposobnosti; opozoriti je treba, da je ključna reforma, sprejeta leta 2013, nadomestila vse prejšnje sheme poravnave z eno samo „osnovno“ shemo, dostopno na podlagi strogih meril za upravičenost. Nižje stopnje DDV za živilske proizvode, restavracije in gostinske storitve ter oskrbo z električno energijo in plinom so v nasprotju s pomembnim ukrepom, sprejetim julija 2015, hkrati pa se ohranja zelo visoka standardna stopnja v višini 24 %, kar še povečuje vrzel pri pobiranju DDV, ki je že tako druga najvišja v EU. Poleg tega uvedba stalne 13. pokojnine in delna sprostitev meril upravičenosti za družinske pokojnine delno spreminjata ukrepe, sprejete leta 2012 oziroma 2016. Te reforme bodo povečale javno porabo za pokojnine, ki je kot delež BDP že zdaj najvišja v EU, in so v nasprotju z ukrepi, sprejetimi v proračunu za leto 2019, ki namenjajo večji delež porabe socialnim prejemkom in nadomestilom za mlade in delovno sposobno prebivalstvo, ki se soočajo z veliko večjimi tveganji revščine. Na splošno so sprejeti ukrepi za pokojnine in DDV usmerjeni na potrošnjo in bodo absorbirali znaten del fiskalnega manevrskega prostora, ki je bil v zakonodaji, sprejeti leta 2017, predviden za znižanje davčnih stopenj na področju obdavčitve dela in dohodkov pravnih oseb zaradi spodbujanja rasti.

Grški organi so napovedali, da nameravajo letos jeseni sprejeti sveženj dodatnih ekspanzivnih fiskalnih ukrepov za leto 2020. Ti vključujejo znižanje davčnih stopenj ter uvedbo vrste oprostitev in davčnih odhodkov ali subvencij. Organi so predložili le delno oceno fiskalnega učinka teh ukrepov v skupnem obsegu 1,2 milijarde EUR ali 0,6 % BDP. Trenutno so te napovedi še vedno izjave o prihodnjem namenu politike, ocena kakovosti ukrepov in njihovega učinka na doseganje dogovorjenih fiskalnih ciljev pa bi se izvedla samo, če bodo dejansko predloženi podrobni predlogi.

Grški organi so tudi napovedali, da nameravajo ponovno preučiti sporazum, dosežen z evropskimi partnerji junija 2018, glede ciljnih vrednosti letnega primarnega presežka v višini 3,5 % BDP do leta 2022. Organi v zvezi s tem razmišljajo o prenosu dela denarnih rezerv, nastalih v okviru fiskalnega presežka v obdobju 2016–2018, na depozitni račun. Vsak predlog, ki spreminja sporazum, dosežen z evropskimi partnerji junija 2018, bi bilo treba obravnavati v Euroskupini v okviru posodobljene analize vzdržnosti dolga.

Grške javne finance se še naprej soočajo s pomembnimi fiskalnimi tveganji v zvezi s tekočimi sodnimi zadevami in morebitnim povečevanjem števila izjem pri enotni plačni lestvici. Od objave drugega poročila o okrepljenem nadzoru niso na voljo nobene nove informacije o nerešenih zadevah in sodba državnega sveta o ustavnosti ukinitve sezonskih regresov še ni objavljena. Poleg tega so se že začela pojavljati tveganja za integriteto enotne plačne mase in so še naprej zaskrbljujoča. Večinoma izhajajo iz sklepa o izvzetju nekaterih uradnikov na ministrstvu za finance iz enotne plačne lestvice oktobra 2018, sklep pa je bil od takrat razširjen tudi na druge javne subjekte. Čeprav so stroški tega ukrepa razmeroma omejeni, povečujejo verjetnost pravnih sporov, sproženih s strani drugih skupin javnih uslužbencev, in/ali nadaljnje diskrecijske razširitve. Vzpostavitev enotne plačne lestvice je bila ena od ključnih reform, izvedenih v okviru programov finančne pomoči. Če bi sodbe sodišč razveljavile ključne strukturne elemente reform, dogovorjenih v okviru programa, bi bilo treba ponavljajoče se fiskalne posledice takšnih sodb v veliki meri obravnavati z ukrepi znotraj istega področja politike.

Fiskalne strukturne politike