SL Uradni list Evropske unije C 84/1

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o Zeleni knjigi Komisije o možnostih politike za napredek na področju evropskega pogodbenega prava za potrošnike in podjetja

(COM(2010) 348 konč.)

2011/C 84/01

Poročevalec: g. PEZZINI

Evropska komisija je 1. julija 2010 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Zelena knjiga Komisije o možnostih politike za napredek na področju evropskega pogodbenega prava za potrošnike in podjetja

COM(2010) 348 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela dne 17. decembra 2010.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 468. plenarnem zasedanju 19. in 20. januarja 2011 (seja z dne 19. januarja) s 148 glasovi za, 5 glasovi proti in 8 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) se strinja s Komisijo, da je treba dokončno oblikovati evropski notranji trg tudi z vidika evropskega pogodbenega prava, in priznava pomen dela, ki so ga opravili akademiki na področju skupnega referenčnega okvira, ki ga je treba izkoristiti v praksi.

1.2 Med različnimi možnostmi, ki jih Komisija predlaga, EESO daje prednost mešani rešitvi, ki upošteva zmanjševanje stroškov in pravno varnost ter predvideva:

— „zbirko orodij“, ki jo skupni referenčni okvir ponuja strankam za sklepanje čezmejnih pogodb, ter obenem

— izbirno ureditev, ki prinaša ugodnejšo podlago za stranke; te lahko za čezmejna pogodbena razmerja namesto nacionalnih določb uporabijo „novo napredno izbirno ureditev“, pod pogojem, da je bodisi „zbirka orodij“ bodisi ureditev na voljo v vseh uradnih jezikih Unije ter državljanom in podjetjem zagotavlja pravno varnost na podlagi najnaprednejših oblik zaščite. Takšna ureditev ne bi smela nobeni državi članici preprečiti ohranitve ali sprejetja strožjih ukrepov za zaščito potrošnikov.

1.3 EESO meni, da je treba te cilje uresničevati postopoma, začenši s čezmejnimi pogodbami o prodaji blaga (B2B), ki so zasnovane kot pilotni posli, koristni za preverjanje soobstoja in konkretne uporabe ureditev.

1.4 EESO meni, da bi „zbirka orodij“, ki jo ponuja skupni referenčni okvir, lahko prispevala k skladnosti celotnega evropskega pogodbenega prava, zmanjšanju ovir za trgovanje in spodbujanju konkurence na notranjem trgu.

1.5 Po drugi strani pa bi po mnenju EESO vnos „nove napredne izbirne ureditve“ v korpus evropskega prava in nacionalnih zakonodaj s pomočjo uredbe EU zajel vse primere, omogočil preprosto uporabo in zagotovil pravno varnost vsem pogodbenim strankam, ki bi jo uporabljale za čezmejne trgovinske posle.

1.6 Področja uporabe dveh novih instrumentov – „skupne zbirke orodij“ in „nove napredne izbirne ureditve“ – bi morala ponovno zajeti čezmejne pogodbe o prodaji blaga (B2B). Pravo delovnih pogodb in pogodb na področju socialne varnosti je izključeno iz področja uporabe novih instrumentov.

1.7 Odbor podpira svobodo sklepanja pogodb in pogajanj o pogodbenih pogojih. Za pogodbe med podjetji in potrošniki (Business to Consumer – B2C) in za MSP je poleg pravne varnosti in zaščite potrošnikov treba zagotoviti tudi največjo raven dejanske zaščite.

1.8 Odbor meni, da bi morala Komisija pred morebitno širitvijo teh dveh novih instrumentov na druge oblike čezmejnih pogodb o prodaji blaga in po njihovi večletni dejanski uporabi izvesti oceno vpliva teh instrumentov na notranji trg in ugotoviti njihovo evropsko dodano vrednost z vidika stroškov in prednosti za gospodarske subjekte in potrošnike.

1.9 Za EESO je bistvenega pomena, da Komisija čim prej opredeli ovire, kot so stroški poslovanja in pravna negotovost, ki onemogočajo v celoti izkoristiti ugodnosti in možnosti, ki jih ponuja notranji trg zlasti malim in srednje velikim podjetjem, ki predstavljajo 99 % podjetij v EU, ter potrošnikom.

1.10 EESO poziva Komisijo, da izvede oceno vpliva razpoložljivih sredstev na notranjem trgu ter preuči evropsko dodano vrednost novega pravnega režima z vidika stroškov in ugodnosti, ki jih imajo gospodarski subjekti in potrošniki.

1.11 Odbor Komisijo tudi poziva, da začne takoj izvajati pobude za izobraževanje in obveščanje o novih pravnih instrumentih, ki jih uvaja, in da predstavi tako pravno doktrino kot prakso pravnim strokovnjakom, akademikom, pa tudi končnim uporabnikom novih instrumentov.

1.12 Odbor prosi, da bi ga kot opazovalca v večji meri vključevali v delo skupin strokovnjakov, ki jih ustanavlja Komisija, tako kot je praksa v Evropskem parlamentu, da bi lahko podrobneje analiziral razvoj začetih pobud zlasti na področju skupnega referenčnega okvira evropskega pogodbenega prava in spremljanja rezultatov javnega posvetovanja, ki trenutno poteka.

2. Uvod

2.1 Notranji trg temelji na raznovrstnih pogodbah, za katere velja različno nacionalno pogodbeno pravo. Vendar pa razlike med nacionalnimi pogodbenimi pravi lahko:

— pomenijo dodatne stroške pri transakcijah,

— povzročajo pravno negotovost podjetij,

— zmanjšujejo zaupanje potrošnikov v notranji trg,

— ustvarjajo ovire za trgovanje.

2.1.1 Lizbonska pogodba olajšuje ukrepanje na evropski ravni na področju pravosodnega sodelovanja in civilnega varstva potrošnikov s pomočjo:

— členov 12, 38, 164 in 168 Pogodbe ter člena 169(4), ki zagotavlja prevlado nacionalnih ukrepov, če so ti za potrošnike ugodnejši,

— splošne uporabe metode Skupnosti (1),

— sprejemanja predlogov Komisije s kvalificirano večino,

— krepitve vloge Evropskega parlamenta,

— večjega demokratičnega sodelovanja nacionalnih parlamentov,

— boljšega nadzora zakonitosti, ki ga izvaja Evropsko sodišče.

2.1.2 Da bi olajšala vzajemno priznavanje sodb in odločb Sodišča ter okrepila sodelovanje kriminalistične policije v kazenskih zadevah, lahko Unija sprejme minimalne skupne standarde v skladu s stockholmskim programom Odprta in varna Evropa, ki služi državljanom in jih varuje.

2.1.3 Podjetja in državljani se kljub pravnemu obstoju enotnega trga vsakodnevno soočajo z ovirami za čezmejno dejavnost in se zavedajo, da povezanost omrežij ni zadostna in da izvajanje predpisov o enotnem trgu ni povsod enako.

2.1.4 Za odpravo sedanjih ovir za delovanje notranjega trga bo Komisija (2):

— „nadaljevala izvajanje programa za oblikovanje pametnih predpisov, pri čemer bo med drugim razmislila o pogostejši uporabi uredb kot direktiv,

— sprejela ukrepe, s katerimi bo podjetjem in potrošnikom olajšala ter pocenila sklepanje pogodb s partnerji v drugih državah EU, predvsem z uvedbo usklajenih rešitev za potrošniške pogodbe in standardnih pogodbenih klavzul,

— sprejela ukrepe, s katerimi bo podjetjem in potrošnikom olajšala in pocenila izvrševanje pogodb ter priznavanje sodnih odločb in dokumentov v drugih državah EU.“

2.1.5 Uvedba izbirnega instrumenta pogodbenega prava je tudi eden ključnih ukrepov Evropske digitalne agende, ki jo je Evropska komisija predstavila 19. maja 2010.

2.1.6 Komisija je že leta 2001 začela razpravo o evropskem pogodbenem pravu, v katero je vključila Evropski parlament, Svet in različne vpletene strani: podjetja, pravne strokovnjake, akademike in zveze potrošnikov.

2.1.7 Evropski parlament je sprejel vrsto resolucij o možnostih za uskladitev zasebnega materialnega prava. V letih 1989 in 1994 je Evropski parlament izrazil željo, da bi se začela prizadevanja za pripravo skupnega evropskega zakonika o zasebnem pravu.

2.1.8 Parlament je že poudaril, da je uskladitev nekaterih področij zasebnega prava bistvenega pomena za dokončno oblikovanje notranjega trga in da bi poenotenje pomembnih vej zasebnega prava v obliki evropskega civilnega zakonika bilo najučinkovitejši način za izvedbo takšne uskladitve.

2.1.9 EESO je v enem od mnenj leta 2002 že navedel: „Oblikovanje enotnega in splošnega evropskega pogodbenega prava, na primer v obliki uredbe – kar bi bilo po mnenju Odbora najboljše, ker bi se s tem izognili razlikam – bi lahko zahtevalo dodatne študije in več časa/in bi trajalo dalj časa, moralo pa bi temeljiti na delu, ki so ga že opravile različne prej omenjene komisije in institucije, ter na veljavnih mednarodnih predpisih in praksi.“ (3)

2.1.10 V novejšem mnenju iz leta 2010 pa je EESO poudaril naslednje: „Mreža za ‚skupna načela evropskega pogodbenega prava‘ je nedavno končala osnutek skupnega referenčnega okvira in ga predložila Komisiji. Seveda ti predpisi evropskemu zakonodajalcu služijo kot model, ki ga bo lahko uporabil za uveljavitev neobveznega instrumenta, kot se zavzema evropska komisarka Reding.“ (4)

2.1.11 Poleg tega je EESO poudaril, da osnutek skupnega referenčnega okvira, ki pokriva splošno pogodbeno pravo, ni zamišljen kot izbirni instrument. Vendar pa avtorji osnutka skupnega referenčnega okvira v uvodu poudarjajo, da ga je mogoče uporabiti kot „osnovo za enega ali več neobveznih instrumentov“. Po mnenju EESO „bi lahko predlog uresničili omejeno, tako da se splošne določbe osnutka skupnega referenčnega okvira vnesejo v izbirni instrument, ki velja le za posebna področja pogodbenega prava. Tako bi se izognili zakonodajnim vrzelim, ki bi se nujno pojavile, če bi bile sprejete le določbe, značilne za posebne vrste pogodb“.

3. Nova zelena knjiga EK

3.1 Komisija v Zeleni knjigi predlaga različne ukrepe za večjo usklajenost pogodbenega prava: Strateške možnosti so naslednje:

— objava vzorčnih (nezavezujočih) pogodbenih predpisov na internetu; ti bi se lahko uporabljali na evropskem enotnem trgu,

— „zbirka orodij“ (zavezujoča ali nezavezujoča), ki bi jo imeli na voljo zakonodajalci EU pri sprejemanju novih zakonodajnih aktov; to bi zagotovilo boljše in skladnejše predpise,

— priporočilo o pogodbenem pravu, ki bi države članice spodbudilo k uvedbi evropskega pogodbenega prava v njihove nacionalne pravne sisteme, deloma po vzoru ZDA, kjer je vseh 50 zveznih držav, razen ene, prostovoljno sprejelo enotni trgovinski zakonik,

— izbirno evropsko pogodbeno pravo ali „28. režim“, za katerega se bodo lahko potrošniki in podjetja v okviru pogodbenih razmerij prostovoljno odločali. Izbirni pravni akt bi bil alternativa obstoječim nacionalnim predpisom in bi bil na voljo v vseh jezikih; lahko bi se uporabljal samo za čezmejne pogodbe ali pa se razširil tudi na nacionalne pogodbe; zagotavljati bi moral visoko raven zaščite potrošnikov ter pravno varnost v celotnem življenjskem ciklu pogodbe,

— uskladitev nacionalnih pogodbenih prav s pomočjo direktive EU,

— popolna uskladitev nacionalnih pogodbenih prav s pomočjo uredbe EU,

— uvedba čisto pravega evropskega civilnega zakonika, ki bi nadomestil vsa nacionalna pogodbena prava.

3.2 Evropski parlament je v resoluciji z dne 25. novembra 2009 podprl zamisel o evropskem pogodbenem pravu. Tudi nekdanji komisar za notranji trg in konkurenco Mario MONTI je v Poročilu o notranjem trgu z dne 9. maja 2010 navedel ugodnosti, ki bi jih lahko izbirni „28. režim“ prinesel potrošnikom in podjetjem. (5)

3.3 Komisija je imela 7. septembra 2010 prvo sejo o evropskem pogodbenem pravu, na kateri so sodelovale skupine podjetij, potrošnikov in pravnih strokovnjakov.

3.4 Komisija je ustanovila tudi skupino strokovnjakov, v kateri bo z opazovalci sodeloval tudi Evropski parlament, za preoblikovanje tako imenovanega „osnutka skupnega referenčnega okvira“ (6), ki je prvi osnutek evropskega pogodbenega prava, razvit v zadnjih letih v okviru šestega okvirnega programa EU za raziskave in razvoj.

3.5 Komisija je začela javno posvetovanje o strateškem dokumentu, ki se bo končalo konec januarja 2011.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Enotni trg Evropske unije temelji na pogodbenem pravu. EESO je resnično zaskrbljen, kajti kljub prizadevanjem za dokončno oblikovanje notranjega trga imajo podjetja, zlasti mala in srednje velika, težave s prodajo na tujem, saj morajo v vsaki od 27 držav članic spoštovati drugačno pogodbeno pravo. Samo 8 % potrošnikov preko spleta kupuje v drugih državah članicah.

4.2 Trenutno soobstoj različnih zakonodaj podjetjem povzroča višje stroške poslovanja. Zlasti mala podjetja ne morejo izkoristiti ekonomij obsega na enotnem trgu EU. To občutijo potrošniki, saj se z zmanjševanjem čezmejne prodaje zmanjšuje izbira in višajo cene.

4.3 Poleg tega se 61 % čezmejnih prodaj ne izvede, ker trgovci nočejo dostavljati blaga v državo potrošnika. Te težave povzročajo zlasti pravne ovire ter negotovost glede predpisov, ki se uporabljajo.

4.4 Da bi odpravili nekatere od teh težav in povečali potencial evropskega enotnega trga, bi bilo treba podjetjem, zlasti malim, zagotoviti večjo pravno varnost ter enostavnejše predpise, potrošnikom pa nuditi večjo zaščito.

4.5 EESO meni, da bi Komisija na tem področju morala narediti več in iti dalj od ukrepov pravosodnega sodelovanja na področju civilnih zadev, ki so sicer potrebni, vendar pa za nemoteno delovanje notranjega trga ne zadostujejo.

4.6 Razprava, ki jo je predlagala Komisija, je ustrezna zaradi nabranih izkušenj na enotnem evropskem trgu, kjer je veliko pogodb, ki jih urejajo različna nacionalna prava in ki povzročajo dodatne stroške poslovanja. Ti po novejših študijah znašajo v povprečju 15 tisoč eurov. (7)

4.7 Potrošniki in podjetja, ki želijo izkoristiti ugodnosti enotnega trga, se soočajo z velikimi težavami. Stroški poslovanja (zaradi prilagajanja pogodbenih določb in trgovinskih politik ali prevajanja predpisov) ter pravna negotovost močno ovirata mala in srednja podjetja pri njihovem razmahu na enotnem trgu, preprečujeta pa tudi visoko raven zaščite potrošnikov.

4.8 Skladnost pogodbenega prava, ki bi lahko bilo izbirno pravo (imenovano tudi 28. režim), bi bila izjemno koristna. V različnih dokumentih Komisije in EP se je začela omenjati možnost uporabe t. i. „28. režima“, zlasti v zvezi s pomembnimi zadevami, kjer je pričakovati, da želena popolna uskladitev ne bo enostavna ali je sploh ne bo mogoče doseči.

4.8.1 Razen pobude, ki jo je dal EESO v mnenju na lastno pobudo o evropski zavarovalni pogodbi (8) in ki jo je izvedla projektna skupina za ponovno formuliranje evropskega zavarovalnega pogodbenega prava (Restatement of European Insurance Contract Law) z nedavno objavo dela Načela evropskega zavarovalnega pogodbenega prava (Principles of European Insurance Contract Law – PEICL), je evropski zakonodajalec v le malo primerih uporabil podoben pristop na področju prava družb, intelektualne lastnine in mednarodnega prava.

4.9 Uvedba standardnih pogodbenih pogojev bi lahko koristila vsem pogodbenim strankam pod pogojem, da:

— se uvedejo maksimalna jamstva za zaščito bolj ranljive pogodbene stranke in da je izhodišče za pripravo standardnih določb največja možna raven zaščite,

— se zagotovi aktivna udeležba socialnih partnerjev in vseh predstavnikov civilne družbe, zlasti predstavnikov organizacij potrošnikov in MSP, v pogajanjih o pripravi standardnih pogodbenih določb,

— so pogodbene določbe v skladu z direktivo o nedovoljenih pogojih in direktivo o spoštovanju plačilnih pogojev pri trgovinskih poslih in da se v celoti spoštuje Akt za mala podjetja,

— se kljub vsemu zagotovi pogodbena svoboda, na primer s priporočenimi standardnimi pogodbami,

— dostop do sodišča ni omejen,

— se standardni pogodbeni pogoji nadzorujejo in redno ponovno pregledujejo.

4.10 EESO meni, da bi bilo treba ukrepati postopoma, začenši s trgovinskimi čezmejnimi pogodbami o prodaji blaga, ki so zasnovane kot pilotni posli in na podlagi katerih je mogoče preverjati, kako soobstajajo režimi in ali jih zainteresirane strani dejansko uporabljajo, ter ocenjevati dejanski vpliv.

4.11 Posebej pomembne so naslednje opredelitve materialnega prava:

— pravne osebe,

— „potrošnik“ in „poslovni subjekt“,

— nepošteni pogodbeni pogoji,

— dolžnost predhodnega pogodbenega obveščanja o blagu in storitvah,

— obveznost obveščanja v primeru sklenitve pogodbe s pogodbeno stranko, ki je v neugodnem položaju,

— pravna sredstva v primeru kršitve dolžnosti obveščanja,

— dobava – čas dobave – povezava s prenosom tveganja,

— roki in načini za ocenjevanje skladnosti in hierarhija pravnih sredstev v primeru neskladnosti,

— okoliščine, v katerih je mogoče razdreti pogodbo,

— obveščanje prodajalca o napakah, ki jih kupec odkrije/bi jih kupec moral odkriti,

— pravica do odstopa od pogodbe: področje uporabe; uveljavljanje pravice do odstopa; odpovedni rok in časovne omejitve glede odstopa od pogodbe,

— pojem objektivne odgovornosti,

— uvedba pojmov „izguba dobička“ in „dejanska škoda“,

— odgovornost proizvajalcev in dokazno breme,

— e-trgovanje.

4.12 EESO bi lahko predlagal kombinacijo zakonodajnih in nezakonodajnih ukrepov:

— povečanje skladnosti evropskega pravnega reda na področju pogodbenega prava,

— spodbujanje priprave standardnih pogodbenih pogojev za celotno EU,

— naknadno preverjanje, ali težave, povezane z evropskim pogodbenim pravom, ne zahtevajo posebnih nesektorskih rešitev.

4.13 Po mnenju EESO bi moralo prostovoljno evropsko pogodbeno pravo obstajati vzporedno z nacionalnimi pogodbenimi pravi, zagotavljati standardne pogoje in vsebovati tudi „možnost“ uporabe 28. režima.

4.14 V vsakem primeru se pri izvajanju Rimske konvencije (9) soočamo s številnimi izzivi zaradi pojava novih problematik (kot so „elektronska pogodbena stranka“ in njen vpliv na predpise o pogodbah) in razvoja novih pravnih vprašanj.

4.15 Glede področij uporabe „skupne zbirke orodij“ prostovoljnega evropskega pogodbenega prava in „nove napredne izbirne ureditve“ EESO meni, da je treba začeti s pilotnim projektom na področju trgovanja, omejenim na čezmejne pogodbe o prodaji blaga.

4.16 EESO meni, da je treba zagotoviti večjo skladnost med horizontalnimi in vertikalnimi predpisi ter posebej paziti, da se upošteva potreba po preglednosti, jasnosti in preprostosti, ne le zaradi pravnih strokovnjakov in njihove sposobnosti sprejemanja novih usmeritev, temveč tudi in predvsem zaradi malih podjetij in povprečnih potrošnikov, za katere pravna zapletenost in nepreglednost pomenita večjo porabo denarja in časa.

V Bruslju, 19. januarja 2011 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) Metoda Skupnosti temelji na zamisli, da je splošni javni interes bolje zaščiten, če institucije Skupnosti ob upoštevanju načela subsidiarnosti v celoti odigrajo svojo vlogo v postopku odločanja.

(2) Evropa 2020 - Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast (COM(2010) 2020 konč.).

(3) UL C 241, 7.10.2002, str. 1.

(4) UL C 21, 21.01.2011, str. 26.

(5) UL C 21, 21.01.2011, str. 26.

(6) Skupni referenčni okvir je dolgoročni projekt, katerega cilje je, da bi zakonodajne institucije EU (Komisija, Svet in Parlament) dobile instrument ali navodilo za revizijo obstoječe zakonodaje in pripravo prihodnjega pogodbenega prava. Ta instrument bi lahko vključeval temeljna načela pogodbenega prava, opredelitve ključnih pojmov ter vzorčne določbe. GD za raziskave je v okviru šestega okvirnega programa med letoma 2005 in 2009 na področju humanističnih in družbenih ved financiral mrežo odličnosti za enotna načela evropskega pogodbenega prava (Common Principles of European Contract Law - CoPECL), sestavljeno iz več kot 150 strokovnjakov ter številnih institucij in organizacij iz vseh držav članic, ki delujejo na področju evropskega zasebnega prava. Končni rezultat dela te mreže med letoma 2005 in 2009 je prav osnutek skupnega referenčnega okvira.

(7) http://www.eucast.org.

(8) UL C 157, 28.6.2005, str. 1.

(9) Konvencija o uporabi prava v pogodbenih obligacijskih razmerjih, Rim, 19. junij 1980.