MNENJE EVROPSKE CENTRALNE BANKE

z dne 24. marca 2022

o predlogu sprememb Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede zahtev za kreditno tveganje, tveganje prilagoditve kreditnega vrednotenja, operativno tveganje, tržno tveganje in izstopni prag

(CON/2022/11)

(2022/C 233/02)

Uvod in pravna podlaga

Evropska centralna banka (ECB) je 20. januarja in 21. januarja 2022 prejela zahtevi Evropskega parlamenta oziroma Sveta Evropske unije za mnenje o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 575/2013 glede zahtev za kreditno tveganje, tveganje prilagoditve kreditnega vrednotenja, operativno tveganje, tržno tveganje in izstopni prag (1) (v nadaljnjem besedilu: predlagane spremembe uredbe o kapitalskih zahtevah).

ECB ugotavlja, da so predlagane spremembe uredbe o kapitalskih zahtevah tesno povezane z drugim predlogom, v zvezi s katerim je ECB prejela zahtevo za posvetovanje, tj. s predlogom direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2013/36/EU v zvezi z nadzorniškimi pooblastili, sankcijami, podružnicami iz tretjih držav in okoljskimi, socialnimi in upravljavskimi tveganji ter o spremembi Direktive 2014/59/EU (2) (v nadaljnjem besedilu: predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah).

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja iz členov 127(4) in 282(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj predlagane spremembe uredbe o kapitalskih zahtevah vsebujejo določbe, ki vplivajo na naloge ECB v zvezi z bonitetnim nadzorom kreditnih institucij v skladu s členom 127(6) Pogodbe in na prispevek Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) k nemotenemu vodenju politik glede stabilnosti finančnega sistema, kakor je navedeno v členu 127(5) Pogodbe. V skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke je to mnenje sprejel Svet ECB.

Splošne pripombe

ECB pozdravlja predloga Komisije, s katerima se v EU uvajajo še neizvedene reforme Basel III (3), krepijo enotna pravila EU in izboljšuje bonitetni okvir za kreditne institucije na različnih področjih.

ECB poudarja pomen pravočasnega, celovitega in doslednega dokončanja izvedbe reform Basel III v EU. S temi reformami se odpravljajo ključne pomanjkljivosti sedanjega okvira, ki so bile v preteklih analizah evropskih in mednarodnih organov ugotovljene tudi v zvezi z evropskimi bankami, zato so te reforme bistvene za zagotovitev trdnosti evropskega bančnega sektorja.

Za hitro odpravo teh pomanjkljivosti je pomembna pravočasna izvedba reform Basel III. ECB zato spodbuja zakonodajna organa Unije, naj zakonodajni postopek zaključita hitro in brez neupravičeno dolgih obdobij za izvedbo. To je pomembno za zagotavljanje, da bodo banke lahko vzdržale prihodnje krize.

Za ECB je prav tako pomembno, da je standardi Basel III izvedejo v celoti. V zvezi s tem ECB pozdravlja dejstvo, da predlog Komisije zajema vse elemente, ki jih je pripravil Baselski odbor za bančni nadzor in o katerih se je decembra 2017 dogovorila skupina guvernerjev centralnih bank in vodij nadzornih organov.

Nazadnje, ECB je močno naklonjena dosledni izvedbi reform Basel III. To je pomembno za finančno stabilnost in mednarodno verodostojnost EU. Z dosledno izvedbo teh reform se poudari zavezanost EU mednarodnemu finančnemu sodelovanju ter tako podpre delovanje svetovnega finančnega sistema in zaupanje v banke EU. Dosledno izvajanje hkrati zagotavlja najboljše možno jamstvo za stabilen bančni sistem, zaradi predlaganih odstopanj in izvedbenih odločitev pa bi v bančnem sektorju ostala določena nezadostno obravnavana tveganja. Kakor je pojasnjeno v nadaljevanju, ta tveganja izhajajo predvsem iz predlagane bonitetne obravnave izpostavljenosti iz naslova nepremičnin, kreditnega tveganja zaradi neocenjenih podjetij, kreditnega tveganja nasprotne stranke, izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov in operativnega tveganja.

V oddelkih v nadaljevanju so podrobno navedena stališča o glavnih elementih predloga in preostalih tveganjih, ki bi lahko bila nezadostno obravnavana, če bi se EU odločila odstopati od standardov Basel III.

Pomembno je tudi, da bonitetni okvir še naprej ustreza svojemu namenu, tako da zapolni ugotovljene vrzeli in sledi inovacijam. Novi opredelitvi ključnih pojmov družba za pomožne storitve in finančna institucija, ki ju predlaga Komisija, sta dobrodošli, saj pojasnjujeta meje regulativnega okvira. ECB pozdravlja tudi pooblastilo Komisiji, da poroča o novem predlogu glede bonitetne obravnave kriptosredstev.

ECB se prav tako strinja s stališčem Komisije iz obrazložitvenega memoranduma predloga, da ni potrebe po podelitvi dodatnih nadzornih pooblastil pristojnim organom za uvajanje omejitev razdelitev s strani kreditnih institucij v izjemnih okoliščinah resnih gospodarskih motenj. Hkrati ECB ugotavlja, da kreditne institucije v obdobjih takih gospodarskih in finančnih težav morda ne bodo pripravljene uporabiti svojih kapitalskih blažilnikov (4). ECB meni, da bi bilo treba v prihodnje dodatno razmisliti o odpravi dejavnikov, ki odvračajo od uporabe kapitalskih blažilnikov.

1. Uvedba izstopnega praga

1.1 Izstopni prag je pomemben element reform Basel III. Zmanjšuje neupravičeno variabilnost tveganju prilagojenih sredstev med institucijami, s čimer krepi enake konkurenčne pogoje in bonitetni okvir. ECB močno pozdravlja dejstvo, da se je Komisija pri izvedbi izstopnega praga odločila za t. i. pristop enotnega niza, pri katerem imajo banke na voljo le en način merjenja svojih tveganju prilagojenih sredstev ( 5 )

1.2 Vendar ECB ugotavlja, da predlog vključuje tudi precej prehodnih ureditev, ki na nekaterih konkretnih področjih vodijo do nižjih uteži tveganja od tistih, predvidenih v baselskih standardih, in sicer pri (i) izpostavljenostih iz naslova stanovanjskih nepremičnin z nizkimi preteklimi izgubami, (ii) izpostavljenostih do neocenjenih podjetij in (iii) umerjanju kreditnega tveganja nasprotne stranke v zvezi z izpostavljenostmi iz naslova izvedenih finančnih instrumentov. ECB meni, da ta odstopanja od standardov Basel III z vidika skrbnega in varnega poslovanja in finančne stabilnosti niso upravičena ter da zaradi njih lahko določena tveganja ne bodo obravnavana.

1.3 Več pomislekov vzbuja zlasti prehodna obravnava izpostavljenosti iz naslova stanovanjskih nepremičnin. Prehodna ureditev bi oslabila varovalni mehanizem izstopnega praga v zvezi s kreditiranjem stanovanjskih nepremičnin, torej področjem, ki lahko ogrozi finančno stabilnost, kakor je razvidno iz nedavnih poročil ESRB ( 6 ) in ECB ( 7 ) . Zadolženost gospodinjstev in precenjenost stanovanjskih nepremičnin naraščata v več državah članicah EU, zaradi česar se povečuje srednjeročna ranljivost in zaskrbljenost zaradi nepremičninskega balona, ki ga poganja zadolževanje. Zato bi se lahko pri nekaterih bankah zgodilo, da bi bil njihov kapital nesorazmeren možnim izgubam, ki bi nastale zaradi uresničitve teh tveganj. Prehodna ureditev lahko povzroči tudi nadaljnjo razdrobljenost na bančnem trgu EU, ker bi glede na izvedbo v državah članicah za institucije lahko veljale različne kapitalske zahteve za podobna tveganja. Glede na te pomisleke ECB meni, da stanovanjske nepremičnine ne bi smelo biti take ugodnejše obravnave. Če se ta mehanizem ohrani, bi moral biti resnično začasen in omejen.

1.4 ECB je zaskrbljena tudi zaradi prehodnih določb v zvezi z neocenjenimi podjetji. V skladu z baselskimi standardi imajo posojila takim podjetjem višjo utež tveganja, kar odraža večjo negotovost glede njihove dejanske tveganosti. Znižanje uteži tveganja na podlagi bankinih lastnih ocen tveganja slabi namen izstopnega praga – tj. zaščita pred podcenjevanjem tveganj z lastnimi modeli institucij –, saj bi se lahko institucije pri pripisovanju nižje uteži tveganja podjetjem zanašale na lastne ocene verjetnosti neplačila. Komisija predlaga pogojevanje uporabe 65-odstotne uteži tveganja z ocenjeno verjetnostjo neplačila v obdobju enega leta, ki bi lahko bila celo 0,5-odstotna. Po mnenju ECB je to preširoko, saj bi lahko zajemalo podjetja s povišanim profilom tveganja. Glede na tveganja v zvezi s tem ECB meni, da take izjeme za neocenjena podjetja ne bi smelo biti. Če se ta mehanizem ohrani, bi moral biti resnično začasen in omejen. Nazadnje, ECB v celoti podpira prizadevanja za srednje- do dolgoročno povečanje pokritosti z bonitetnimi ocenami med evropskimi podjetji, s čimer bi se lahko dodatno pomembno prispevalo k projektu unije kapitalskih trgov.

1.5 ECB opozarja, da se obravnava kreditnega tveganja nasprotne stranke v zvezi z izpostavljenostmi iz naslova izvedenih finančnih instrumentov v okviru izstopnega praga niti začasno niti trajno ne bi smela spremeniti. ECB je zaskrbljena, da bi lahko zaradi spremembe umerjanja standardiziranega pristopa za merjenje izpostavljenosti kreditnemu tveganju nasprotne stranke ostala nekatera bonitetna tveganja nepokrita, znesek izpostavljenosti za kreditno tveganje nasprotne stranke pa bi bil podcenjen.

1.6 Glede ravni, na kateri se izstopni prag uporablja, Komisija predlaga, da se uporabi na najvišji ravni konsolidacije. Znotraj bančnih skupin je to povezano z mehanizmom prerazporeditve vpliva na najvišjo raven konsolidacije med nadrejeno osebo in podrejenimi družbami ( 8 ) . Ta mehanizem bančnim skupinam v EU, ki jih zavezuje izstopni prag, omogoča učinkovitejše dodeljevanje kapitala znotraj skupine, kot če bi to izvajale posamično, hkrati pa še vedno odraža tveganost prisotnosti skupine v posamezni državi članici. Vendar lahko uvedba posebnih zahtev glede izstopnega praga na subkonsolidirani ravni v državi članici še vedno spodbudi bančne skupine, da svoje dejavnosti zaradi kar največjega zmanjšanja učinka izstopnega praga na posamezne dele skupine reorganizirajo na načine, ki bi lahko bili neusklajeni z uveljavljenimi organizacijskimi strukturami ali zanesljivim upravljanjem tveganja. Poleg tega bi bilo s tem več kapitala zamrznjenega na lokalni ravni, kar bi bilo v nasprotju s ciljem omogočanja prostega pretoka kapitala znotraj evropskih bančnih skupin, ki je pomemben pogoj za finančno integracijo. Ena od drugih možnosti bi bila uporaba izstopnega praga na najvišji konsolidirani ravni v EU in na subkonsolidirani ravni v državah članicah brez distribucijskega mehanizma. S tem bi se glede na predlog Komisije že poenostavil okvir za banke in zagotovila ustrezna raven kapitala v vsaki državi članici, čeprav bi bil kapital vezan tudi na tej subkonsolidirani ravni. Še ena od drugih možnosti bi bila uporaba izstopnega praga samo na najvišji ravni konsolidacije v povezavi z obveznostjo, da banke in pristojni organi zagotovijo ustrezno raven kapitala samostojnih subjektov ( 9 ) . Ta pristop ne bi bil zgolj enostavnejši in bi zmanjšal razdrobljenost evropskega bančnega sektorja, temveč bi tudi ustrezno odražal dejstvo, da je bil izstopni prag umerjen tako, da bi se neupravičena variabilnost tveganju prilagojenih sredstev zmanjšala na ravni bančne skupine in ne na ravni posameznega subjekta. Po mnenju ECB je ta zadnji pristop boljši.

1.7 Nazadnje ECB ugotavlja, da predlog direktive o kapitalskih zahtevah vključuje določbe o medsebojnem vplivanju izstopnega praga, nadzorniških zahtev in makrobonitetnih kapitalskih blažilnikov. Ta vprašanja bodo obravnavana v ločenem mnenju o predlaganih spremembah direktive o kapitalskih zahtevah ( 10 )

2. Okvir za kreditno tveganje – standardizirani pristop

2.1 ECB pozdravlja predloge za uporabo novega standardiziranega pristopa za kreditno tveganje, saj bodo zaradi tega institucije, ki se ne zanašajo na notranje modele, bolj odporne, njihove kapitalske zahteve pa bolj občutljive na tveganja. Vendar ECB z zaskrbljenostjo ugotavlja, da predlog vsebuje tudi več novih odstopanj od standardov Basel III, zlasti glede (i) izpostavljenosti iz naslova posebnih kreditnih aranžmajev, (ii) izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov, (iii) izpostavljenosti na drobno in (iv) metodologije za vrednotenje zavarovanja s premoženjem pri izpostavljenostih, zavarovanih z nepremičninami. Poleg tega so bila ohranjena nekatera obstoječa odstopanja (npr. za mala in srednja podjetja (MSP) ter infrastrukturo), ki bi jih morala sozakonodajalca znova oceniti. ECB meni, da lahko ta odstopanja v celoti zmanjšajo doslednost in varnost novega standardiziranega pristopa, nekatera tveganja pa pustijo nepokrita. Zato bi lahko banke ostale brez zadostnega razpoložljivega kapitala, če bi se tveganja v teh tržnih segmentih uresničila. Natančneje, okvir Basel III je bil umerjen tako, da odraža tveganost izpostavljenosti iz naslova posebnih kreditnih aranžmajev, vsakršna sprememba, kakršna je uvedba nove kategorije za financiranje visokokakovostnih fizičnih sredstev ali spremembe meril za financiranje visokokakovostnih projektov, pa bi lahko povzročila nepokritost določenih tveganj, zlasti v predoperativni fazi projektov, in tako zmanjšala zaščito bank. Poleg tega standardizirane uteži tveganja ne bi smele temeljiti zgolj na presoji institucij brez odobritve modela glede tega, ali bi lahko financiranje fizičnih sredstev izpolnjevalo merila glede „visoke kakovosti“, podobno kot pri pristopu razporejanja na podlagi notranjih bonitetnih ocen.

2.2 Izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov so same po sebi bolj tvegane, ker so ob neplačilu po definiciji podrejene vsem drugim terjatvam. Predlogi Basel III to odražajo z zahtevo po višjih kapitalskih zahtevah za izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov. ECB je zato zaskrbljena zaradi odstopanj od tega zanesljivega načela na več področjih, ki bi lahko banke izpostavila večjim bilančnim tveganjem. To velja zlasti za (i) izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov do drugih članov iste skupine, vključno z deleži v subjektih finančnega sektorja, v zvezi s katerimi je bankam dovoljeno, da jih ne odbijejo od kapitala, (ii) institucionalne sheme za zaščito vlog in (iii) dolgoročne izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov, ki trajajo že šest let ali več, ki prav tako vplivajo na ustreznost uteži tveganja na konsolidirani ravni. S tem se ne bi samo ohranile obstoječe zelo nizke uteži tveganja, ki ne odražajo tveganosti, ki je neločljivo povezana z izpostavljenostmi iz naslova lastniških instrumentov, temveč bi se tudi podaljšala odsotnost sorazmerne sposobnosti pokrivanja izgub znotraj skupine. ECB tudi meni, da (iv) bi bilo treba za izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov v okviru zakonodajnih programov uporabiti nižjo utež tveganja, če ob tem velja baselska zahteva glede naložbenih omejitev ( 11 ) , kar se lahko upošteva tudi pri celoviti oceni teh programov. Poleg tega (v) prehodna določba, ki se uporablja za izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov v okviru pristopa na podlagi notranjih bonitetnih ocen, ustvarja neupravičene koristi, saj lahko banke uporabijo uteži tveganja, ki niso zgolj nižje od tistih, ki se uporabljajo trenutno, ampak so v prehodnem obdobju celo nižje od tistih, ki bodo zahtevane na koncu. ECB zato predlaga, da se prepreči to prehodno izredno zmanjšanje kapitalskih zahtev za izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov institucij z dovoljenjem za pristop na podlagi notranjih bonitetnih ocen pod raven, ki bo v prihodnosti trajno zahtevana ( 12 )

2.3 ECB meni, da bi morala nižja utež tveganja za izpostavljenosti na drobno veljati samo za fizične osebe s skupnimi izpostavljenostmi, manjšimi od 1 milijona EUR, kar bi bilo treba določiti glede na sredstva, ki jih stranke že dolgujejo, pa tudi neizkoriščene kreditne linije. Poleg tega ne bi smeli dodatno odlagati potrebnega popravka kapitalskih zahtev za brezpogojno preklicne kreditne linije.

2.4 Komisija predlaga tudi nekatere spremembe metodologij za prevrednotenje nepremičnin, ki niso skladne z baselskimi standardi. Po mnenju ECB bi bilo treba vsako tako prevrednotenje izvesti na trdni podlagi, da se ustrezno upoštevajo spremembe pri vrednotenju zavarovanja z nepremičninami. Vrednotenje nepremičnin z uporabo statističnih metod (namesto usposobljenega neodvisnega cenilca) bi lahko dajalo netočen občutek varnosti. To bi lahko povzročilo strukturno precenjenost dejanske vrednosti ne le pri posameznih nepremičninah, temveč za celotni portfelj, ki je predmet prevrednotenja, zaradi česar bi se zmanjšala odpornost bank na pregrevanje nepremičninskih trgov. Poleg tega bi se lahko banke zaradi rasti vrednosti nepremičnin na podlagi povprečnih preteklih vrednosti nepremišljeno še naprej zanašale na rast vrednosti nepremičnin, ki pa ni nujno vzdržna. To se na primer precej jasno kaže v trenutnih razmerah naraščajoče precenjenosti. Te spremembe bi prispevale k neželenim učinkom prehodnega mehanizma v zvezi z nizkotveganim hipotekarnim kreditiranjem v okviru izstopnega praga (kot navedeno v odstavku 1.3) in bi lahko še povečale ranljivost bank na nepremičninskih trgih.

2.5 Okvir Basel III je ponovno umeril obravnavo posebnosti MSP in naložb v infrastrukturo z uporabo uteži tveganja, ki so empirično umerjene na podlagi podatkov iz različnih institucij. ECB zato meni, da bi morala EU to spremenjeno umerjanje upoštevati.

3. Operativno tveganje

3.1 ECB pozdravlja odločitev Komisije o uvedbi novega standardiziranega pristopa za operativno tveganje v skladu z okvirom Basel III, katerega cilj je povečati primerljivost in enostavnost izračuna kapitalskih zahtev.

3.2 Čeprav ECB priznava, da okvir Basel III omogoča, da se pri izračunu kapitalskih zahtev za operativno tveganje pretekle izgube ne upoštevajo, pa obžaluje, da se Komisija ni odločila za upoštevanje teh izgub. ECB meni, da bi upoštevanje preteklih izgub določene institucije pomenilo večjo občutljivost kapitalskih zahtev na tveganja in kritje izgub, s čimer bi se upoštevale razlike v profilih tveganja institucij na zelo občutljivih področjih, kot so tveganje nepravilnega ravnanja, pranje denarja ali kibernetski incidenti, institucije pa bi bile bolj spodbujene z izboljšanju upravljanja operativnega tveganja. ECB se zato zavzema za tako izvedbo, pri kateri bi se notranji multiplikator izgub določil na podlagi preteklih izgub institucije, uveden pa bi bil postopoma.

3.3 ECB ugotavlja, da morajo nadzorniki pri določanju profila tveganja in kapitalskih zahtev v okviru procesa nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja (SREP) že zdaj upoštevati kakovost upravljanja tveganji, vključno s preteklimi izgubami. V zvezi s tem bi bilo treba uporabnost predlagane ozke obveznosti nadzornikov, da vsaj vsaka tri leta pregledajo kakovost zbranih podatkov institucij o preteklih izgubah, oceniti glede na končno uporabo teh podatkov o preteklih izgubah v tem okviru, tudi glede na to, da je kakovost podatkov le eden od številnih ključnih dejavnikov za upravljanje operativnega tveganja.

4. Tržno tveganje

4.1 ECB je v svojem mnenju z dne 8. novembra 2017 o spremembah okvira Unije za kapitalske zahteve za kreditne institucije in investicijska podjetja ( 13 ) ( 14 ) pozvala k dovolj dolgi fazi za izvedbo baselskih standardov za tržno tveganje, ki izhaja iz temeljnega pregleda trgovalne knjige, tudi glede na nadaljnje spremembe baselskih standardov. Ker so pravila, dogovorjena na mednarodni ravni, zdaj dokončno oblikovana, ECB pozdravlja predlog Komisije, da se obstoječa zahteva glede poročanja spremeni v kapitalske zahteve.

4.2 ECB ugotavlja, da predlog Komisiji omogoča, da spremeni umerjanje kapitalskih zahtev v skladu z novim okvirom za tržno tveganje in da uvedbo tega okvira odloži še za dve leti. To bi lahko omogočilo zmanjšanje kapitalskih zahtev in torej odstopanje od standardov Basel III. ECB se zavzema za omejitev teh pooblastil iz sedanjega predloga. Po mnenju ECB je pomembno enotno izvajanje teh standardov na mednarodni ravni, zato poziva k dosledni uvedbi teh mednarodno dogovorjenih standardov do leta 2025. To bi bilo pomembno za zagotovitev jasnosti za institucije in trdnosti enotnih pravil EU ob hkratni preprečitvi negativnih posledic za notranje izvedbene načrte institucij ter postopek uporabe in odobritve notranjih modelov. Ne glede na navedeno bi veljalo razmisliti o tem, da bi Komisija leta 2025 predložila poročilo o izvajanju temeljnega pregleda trgovalne knjige v drugih jurisdikcijah, na podlagi katerega bi lahko zakonodajalca Unije pripravila morebitne nadaljnje ukrepe za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev na svetovni ravni.

4.3 ECB pozdravlja jasnost predloga Komisije glede najmanjše pogostosti v okviru pristopa vpogleda, kadar so v notranje modele vključeni kolektivni naložbeni podjemi. Hkrati je ECB zaskrbljena, da zaradi takšne obravnave nekatera tveganja ne bi bila vključena v notranji model, zato predlaga, da se doda ločena zahteva glede opredelitve, merjenja in spremljanja ustreznih tveganj, če se ne uporablja pristop vsakodnevnega vpogleda.

5. Tveganje za prilagoditev kreditnega vrednotenja

5.1 ECB z zaskrbljenostjo ugotavlja, da predlog Komisije ne posega v obstoječe izjeme, ki jih je sprejela Unija, in opozarja, da so bile te izjeme v prejšnjem programu Baselskega odbora za oceno regulativne doslednosti iz leta 2014 ( 15 ) ocenjene kot pomembna neskladnost. ECB meni, da te izjeme z bonitetnega vidika niso upravičene in da so institucije zaradi njih izpostavljene nekritim tveganjem pri poslih z izvedenimi finančnimi instrumenti z izvzetimi nasprotnimi strankami ( 16 )

5.2 ECB kljub temu priznava prizadevanja Komisije za reševanje vprašanj, ki izhajajo iz odprtih varovanj pred tveganjem za prilagoditve kreditnega vrednotenja nasprotnih strank, ki so v EU izvzete, tako da institucijam omogoča, da te nasprotne stranke prostovoljno vključijo v svoje regulativne prilagoditve kreditnega vrednotenja ( 17 ) , in tako, da je za nasprotne stranke, ki so v EU izvzete, določila nove zahteve glede poročanja. Čeprav bi slednje utegnilo pripomoči k spodbujanju boljših praks institucij glede upravljanja tveganj, pa ne bo izboljšalo njihovega bonitetnega položaja niti spodbudilo tržne discipline. V ta namen bi bilo treba uvesti zahtevo po razkritju. Če bi se zakonodajna organa Unije odločila za ohranitev obstoječih izjem, bi ti predlogi pomagali nekoliko ublažiti negativne posledice takih izjem, bistveno pa ne bi zmanjšali tveganj, ki jih te izpostavljenosti pomenijo za bančne bilance stanja.

6. Pristop na podlagi notranjih bonitetnih ocen (IRB)

6.1 ECB pozdravlja predlagane spremembe pristopa IRB za kreditno tveganje v skladu s končnim svežnjem Basel III ( 18 ) , saj so potrebne zaradi ohranjanja občutljivosti na tveganja in bistvenega zmanjšanja možnosti za neupravičeno variabilnost zneska tveganju prilagojenih izpostavljenosti (RWEA). ECB podpira predlog, da se ne dovoli (i) uporaba naprednega pristopa IRB („A-IRB“) za izpostavljenosti do velikih podjetij, do kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter do finančnih institucij, ki se obravnavajo kot podjetja, ter (ii) uporaba pristopa IRB za izpostavljenosti iz naslova lastniških instrumentov. ECB prav tako podpira uvedbo minimalnih vrednosti za parametre tveganja, s čimer se bo zagotovila minimalna raven konservativnosti parametrov modela, obenem pa zmanjšala neupravičena variabilnost RWEA.

6.2 ECB podpira tudi dodatna pojasnila in izboljšave v zvezi z oceno verjetnosti neplačila ter oceno izgube ob neplačilu in kreditnih konverzijskih faktorjev.

6.3 Kljub temu želi ECB opozoriti na nekatere nedoslednosti v predlogu, ki bi lahko ovirale nasploh pravilno izvajanje zahtev. ECB zaradi zmanjšanja tveganja napačne razlage zlasti priporoča, da se v različnih členih spremenjene uredbe o kapitalskih zahtevah dodatno uskladijo pojmi, ki se uporabljajo za določitev velikosti poslovnih dolžnikov, na primer „promet“, „prihodki“ in „prodaja“ ( 19 )

6.4 Zagotoviti je treba tudi skladnost med opredelitvijo neplačila ter ocenjevanjem in izvajanjem parametrov tveganja. Natančneje, ECB želi v zvezi z izvajanjem pristopa IRB na ravni kategorije izpostavljenosti, kot se uvaja s spremenjenim členom 148, poudariti, da ta sprememba pri izpostavljenostih na drobno omogoča uporabo pristopa IRB za vsaj eno od kategorij izpostavljenosti iz novih točk (d)(i), (d)(ii), d(iii) in (d)(iv) člena 147(2). Hkrati ECB pri izpostavljenostih na drobno ugotavlja, da obstoječi člen 178(1) institucijam omogoča, da opredelitev neplačila uporabljajo na ravni posamezne izpostavljenosti in ne v povezavi s skupnimi obveznostmi kreditojemalca. V zvezi s tem ECB priporoča, da se – kadar je opredelitev neplačila za izpostavljenosti na drobno opredeljena na ravni dolžnika – možnost uporabe pristopa IRB omeji bodisi za vse kategorije izpostavljenosti iz točk (d)(i), (d)(ii), d(iii) in (d)(iv) člena 147(2) bodisi za nobeno od njih, brez poseganja v možnost, da se pod pogoji iz člena 150 zahteva stalno izvzetje.

6.5 Poleg tega ECB v zvezi z novimi zahtevami za ocene verjetnosti neplačila meni, da bi s podrobnejšo opredelitvijo časovnega okvira za bonitetno razvrščanje, kakor je predlagano v končnih standardih Basel III, zagotovili ustrezno razlikovanje tveganj kljub neugodnim gospodarskim razmeram in večjo primerljivost tveganju prilagojenih sredstev med institucijami. V predlogu se uvajajo tudi nekatere razlike med zahtevami za ocene verjetnosti neplačila pri izpostavljenostih na drobno in zahtevami za ocene verjetnosti neplačila pri izpostavljenostih do podjetij in institucij, kar lahko ovira pravilno razlago s strani institucij. V zvezi s tem ECB priporoča dodatno poenostavitev zahtev pri teh vrstah izpostavljenosti.

7. Razkritja v okviru tretjega stebra in poročanje

7.1 ECB pozdravlja cilj novega integriranega središča v upravljanju Evropskega bančnega organa (EBA) za razkritja kreditnih institucij v okviru tretjega stebra, in sicer, da se razbremenijo institucije in vsem deležnikom olajša uporaba informacij iz tretjega stebra. Nadzornikom bi koristilo centralizirano središče za razkritja, saj bi jim olajšalo njihovo vlogo pri zagotavljanju kakovosti informacij iz tretjega stebra. Vendar ECB ugotavlja, da je v predlogu pristop h kvantitativnim javnim razkritjem za majhne in nekompleksne institucije ter večje institucije različen. Organ EBA bo pri majhnih in nekompleksnih institucijah uporabil nadzorniško poročanje za pripravo ustreznega kvantitativnega javnega razkritja na podlagi vnaprej določenega vzporejanja. Pri večjih institucijah bo treba za razkritja vzpostaviti nov postopek poročanja, kar bo privedlo do dvojnega poročanja podatkovnih točk, saj se zahteve po podatkih iz tretjega stebra prekrivajo z nadzorniškim poročanjem. Organ EBA bo nato te nove predloge prejel „v elektronski obliki“ in jih bo moral objaviti še isti dan, ko jih bo prejel. Po mnenju ECB bi se lahko pristop h kvantitativnim razkritjem pri majhnih in nekompleksnih institucijah uporabljal za vse institucije, ne glede na velikost in kompleksnost, da bi se zmanjšalo breme poročanja vseh institucij. ECB ugotavlja tudi, da časovni okvir, v katerem mora organ EBA informacije iz tretjega stebra objaviti v centraliziranem središču, ne omogoča uskladitve nadzorniškega poročanja in informacij o razkritjih iz tretjega stebra, kar bi lahko privedlo do dodatne delovne obremenitve za nadzornike ter zmede za vlagatelje in druge uporabnike informacij iz tretjega stebra. Po isti logiki politika ponovne predložitve organu EBA iz spremenjenega člena 434a zaradi doslednosti ne bi smela biti omejena na javna razkritja, ampak bi morala zajemati tudi nadzorniško poročanje.

7.2 Poleg tega kvalitativnih razkritij in nekaterih kvantitativnih razkritij ( 20 ) ni mogoče izluščiti iz nadzorniškega poročanja na podlagi vnaprej določenega vzporejanja. To vprašanje zadeva tako majhne in nekompleksne institucije kot tudi druge institucije. Zato bi bilo treba postopek za predložitev takih razkritij organu EBA pojasniti. ECB zaradi nestrukturiranosti kvalitativnih informacij prav tako pričakuje, da bo lahko imel organ EBA težave pri njihovem združevanju in primerjanju.

7.3 ECB ugotavlja, da predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah predvidevajo spremembo člena 106 direktive o kapitalskih zahtevah, s katero se pristojnim organom podeli pooblastilo, da od institucij, ki niso majhne in nekompleksne institucije, zahtevajo, naj informacije za razkritje predložijo organu EBA, da jih ta objavi na svojem centraliziranem spletnem mestu. Ta sprememba direktive o kapitalskih zahtevah bi bila odveč, če bi besedilo uredbe o kapitalskih zahtevah spremenili tako, kot se predlaga v odstavku 7.1.

8. Okoljska, socialna in upravljavska tveganja

8.1 Boljša vključitev okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj v bonitetni okvir je ključna za povečanje odpornosti bančnega sektorja. ECB bo predloge v zvezi z okoljskimi, socialnimi in upravljavskimi tveganji celovito komentirala v mnenju o predlaganih spremembah direktive o kapitalskih zahtevah ( 21 ) . Posebej v zvezi s predlaganimi spremembami uredbe o kapitalskih zahtevah pa ECB pozdravlja predlog Komisije za uvedbo harmoniziranih opredelitev okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj ter ceni izraženo namero po uskladitvi opredelitev s tistimi, ki jih je predlagal organ EBA v poročilu o upravljanju in nadzoru okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj za kreditne institucije in investicijska podjetja ( 22 ) . Vendar ECB ugotavlja, da se besedilo predlaganih opredelitev nekoliko razlikuje od besedila, ki ga uporablja organ EBA. Opredelitve organa EBA so širše in zajemajo vse negativne posledice, ne samo izgube. Zato bolj natančno odražajo naravo okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj, ki se med drugim izražajo prek strateškega tveganja in tveganja ugleda. Ta tveganja lahko na primer povzročijo manjši obseg poslovanja ter vplivajo na vzdržnost in sposobnost preživetja institucije. Zato ECB predlaga izboljšanje besedila opredelitev, da bodo bolj usklajene s tistimi, ki jih je predlagal organ EBA.

8.2 ECB pozdravlja predlog za spremembo člena 430, ki od institucij zahteva, da pristojnim organom poročajo o svoji izpostavljenosti okoljskim, socialnim in upravljavskim tveganjem. Ker se s poročanjem ustreznih kvalitativnih in kvantitativnih informacij o okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganjih olajša nadzor nad temi tveganji, ECB poziva zakonodajna organa Unije in organ EBA, naj zagotovijo čimprejšnji začetek izvajanja predlagane zahteve glede poročanja. ECB ugotavlja, da bo za tako poročanje veljalo načelo sorazmernosti, kakor je določeno v uvodni izjavi 40 predlaganih sprememb uredbe o kapitalskih zahtevah.

8.3 ECB se strinja z uvodno izjavo 40 predlaganih sprememb uredbe o kapitalskih zahtevah, v kateri je navedeno, da izpostavljenost okoljskim, socialnim in upravljavskim tveganjem ni nujno sorazmerna z velikostjo in kompleksnostjo institucije. Zato je nujno, da trgi in nadzorniki pridobijo ustrezne podatke od vseh subjektov, izpostavljenih tem tveganjem, ne glede na njihovo velikost. Zato ECB odločno podpira predlog, da se zahteve glede razkritja okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj iz člena 449a uporabljajo za vse institucije. ECB podpira predlog Komisije, da se pogostnost in podrobnost zahtev glede razkritja zaradi ustreznega upoštevanja načela sorazmernosti prilagodita velikosti in kompleksnosti institucij. ECB ugotavlja, da je pomembno zagotoviti ustrezno usklajenost zahtev za institucije glede razkritja okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj ter drugih pobud na področju razkritij (npr. direktiva glede poročanja podjetij o trajnostnosti), saj bi morale take pobude institucijam omogočiti, da bolje ocenijo svoja tveganja in izpolnijo svoje obveznosti glede razkritja.

8.4 ECB odločno podpira tudi predlog za skrajšanje roka, do katerega mora organ EBA v skladu s členom 501c predložiti poročilo o bonitetni obravnavi izpostavljenosti, na katere vplivajo okoljski in/ali socialni dejavniki. ECB to delo odločno podpira in meni, da bi hitrejša predložitev tega poročila dodatno pripomogla k prispevku EU pri mednarodni politični razpravi o teh vprašanjih. Kadar ECB priporoča, da se predlagane spremembe uredbe o kapitalskih zahtevah spremenijo, je konkretni predlog sprememb besedila s pripadajočimi pojasnili naveden v ločenem tehničnem delovnem dokumentu. Tehnični delovni dokument je dostopen v angleščini na spletni strani EUR-Lex.

V Frankfurtu na Majni, 24. marca 2022 Predsednica ECB Christine LAGARDE

(1) COM (2021) 664 final.

(2) COM (2021) 663 final.

(3) Reforme Basel III – znane tudi kot standardi Basel III – so standardi, ki jih je sprejel Baselski odbor za bančni nadzor (BCBS). Konsolidirani standardi so dostopni na spletni strani Banke za mednarodne poravnave na naslovu www.bis.org

(4) Glej Mnenje Evropske centralne banke CON/2020/16 z dne 20. maja 2020 o spremembah bonitetnega okvira Unije zaradi pandemije COVID-19 (UL C 180, 29.5.2020, str. 4). Vsa mnenja ECB so objavljena na spletni strani EUR-Lex.

(5) Dodatne informacije o pristopu „enotnega niza“ za kapitalske zahteve, ki temeljijo na tveganju, so na voljo v odgovorih na vprašanja, ki jih je pripravila Komisija.

(6) Evropski odbor za sistemska tveganja, Vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries (ranljivosti v sektorjih stanovanjskih nepremičnin v državah EGP), februar 2022.

(7) Evropska centralna banka, Financial Stability Review, november 2021 (pregled finančne stabilnosti).

(8) Glej obrazložitveni memorandum Komisije.

(9) V skladu s SCO 10 baselskih standardov.

(10) Glej predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2013/36/EU v zvezi z nadzorniškimi pooblastili, sankcijami, podružnicami iz tretjih držav in okoljskimi, socialnimi in upravljavskimi tveganji ter o spremembi Direktive 2014/59/EU.

(11) Glej CRE 20.59 baselskih načel.

(12) Določbe iz točk (iii) in (v) vplivajo tudi na kapitalske zahteve finančnih konglomeratov pod vodstvom bank, in sicer zaradi tako imenovanega danskega kompromisa, v skladu s katerim se lahko za bančne deleže v kapitalskih instrumentih, ki jih izdajo zavarovalnice iz istega finančnega konglomerata, uporabi utež tveganja in se ne odbijejo.

(13) Glej opombo 1 pri SCO30.5.

(14) Mnenje Evropske centralne banke CON/2017/46 z dne 8. novembra 2017 o spremembah okvira Unije za kapitalske zahteve za kreditne institucije in investicijska podjetja (UL C 34, 31.1.2018, str. 5).

(15) Baselski odbor za bančni nadzor (2014), Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) - Assessment of Basel III regulations - European Union, dostopno na spletni strani Banke za mednarodne poravnave na naslovu www.bis.org

(16) To je poudaril tudi Evropski bančni organ (2019) v dokumentu Policy advice on the Basel III reforms on credit valuation adjustment (CVA) and market risk, Recommendation CVA2: CVA exemptions, str. 9, dostopno na spletni strani EBA na naslovu www.eba.europa.eu

(17) Glej obrazložitveni memorandum Komisije.

(18) Glej zlasti Basel III: Finalising post-crisis reforms (bis.org).

(19) V točki 5a člena 142(1) je na primer pri opredelitvi „velikega podjetja“ uporabljeno merilo „prodaja“, v novem členu 5(8) pa je pri opredelitvi „malega in srednjega podjetja“ uporabljeno merilo „promet“.

(20) Na primer v zvezi z okoljskimi, socialnimi in upravljavskimi razkritji in razkritji glede obrestnega tveganja v bančni knjigi.

(21) Glej opombo 10 zgoraj.

(22) Evropski bančni organ (2021), EBA Report on management and supervision of ESG risks for credit institutions and investment firms (EBA/REP/2021/18), dostopno na spletni strani organa EBA na naslovu www.eba.europa.eu