Sporočilo Komisije

Boljše ocenjevanje porazdelitvenega učinka politik držav članic

Oblikovanje politik na podlagi dokazov je ključno za zagotavljanje uspešnih politik in verodostojnosti ukrepov politike. Ocene učinka zlasti omogočajo sprejemanje ozaveščenih odločitev politike, ocene porazdelitvenega učinka pa pomagajo razumeti, kako bodo verjetno vplivale na različne dele prebivalstva. To je še posebno pomembno, saj si Evropska unija in njene države članice prizadevajo za socialno pravična digitalni in zeleni prehod ter se spopadajo z izzivi, povezanimi z naraščajočimi življenjskimi stroški zaradi ruske vojne agresije v Ukrajini.

Edinstveno socialno tržno gospodarstvo Evrope je temelj njene blaginje. Predsednica Ursula von der Leyen je v svojih političnih usmeritvah poudarila pomen tega, da pri digitalnem in zelenem prehodu ni nihče zapostavljen. Izpostavila je tudi prispevek evropskega stebra socialnih pravic, ki so ga leta 2017 razglasili Evropski parlament, Svet in Komisija in ki določa 20 načel za močno socialno Evropo, ki je pravična in vključujoča ter zagotavlja enake možnosti.

Voditelji in voditeljice EU so na socialnem vrhu v Portu maja 2021 pozdravili cilj, da se do leta 2030 število ljudi, ki trpijo zaradi revščine in socialne izključenosti, zmanjša za vsaj 15 milijonov, kot ga je v skladu z agendo Združenih narodov za trajnostni razvoj do leta 2030 v akcijskem načrtu za evropski steber socialnih pravic predstavila Komisija . Samo eno leto po socialnem vrhu so se države članice EU zavezale k izpolnjevanju nacionalnih ciljev, da bi skupaj dosegli ta cilj. Vzporedno je cilj novih pobud na ravni EU v okviru akcijskega načrta prispevati k zmanjševanju dohodkovnih neenakosti, vključno z direktivo o minimalni plači in predlogom za priporočilo Sveta o sistemih minimalnega dohodka.

Revščina in dohodkovna neenakost sta v EU po mednarodnih standardih razmeroma majhni, revščina in socialna izključenost pa sta se v zadnjem desetletju zmanjšali, čeprav se je dohodkovna neenakost za ljudi z nižjimi dohodki po recesiji v letih 2008–2012 povečala. Ukrepi, ki so jih sprejele EU in nacionalne vlade (vključno s shemami začasne podpore za zaposlovanje in avtomatskimi stabilizatorji), so ublažili socialno-ekonomske posledice krize zaradi COVID-19 in preprečili nadaljnje povečevanje neenakosti. Kljub temu je pandemija nesorazmerno negativno vplivala na ženske in nekatere skupine, kot so mladi, nizko usposobljeni delavci in invalidi.

Čeprav Evropa okreva po pandemiji COVID-19, bi lahko sedanji razvoj dogodkov vplival na socialno kohezijo. Neupravičena in neizzvana ruska invazija na Ukrajino je prinesla veliko gospodarsko negotovost, zlasti glede oskrbe z energijo in cen hrane. Tveganja za visoko inflacijo slabšajo položaj gospodinjstev z nizkimi dohodki in drugih prikrajšanih skupin, negotovost glede dobavne verige pa bi lahko vplivala na zaposlovanje v nekaterih sektorjih.

EU in njene države članice si prizadevajo za ublažitev vpliva vojne na gospodarstvo. Komisija je v načrtu REPowerEU predlagala več možnosti, kako bi Evropa opustila ruska fosilna goriva: varčevanje z energijo, diverzifikacija oskrbe z energijo in pospeševanje uvajanja energije iz obnovljivih virov, ki bodo nadomestili fosilna goriva v gospodinjstvih, industriji in proizvodnji električne energije. Cilj načrta Komisije „Varčujmo s plinom za varno zimo“ je pospešiti postopno opuščanje ruskih fosilnih goriv in zmanjšati povpraševanje po plinu v EU, pri čemer se posebna pozornost namenja ranljivim potrošnikom. Poleg tega je cilj predlogov Komisije za nujno posredovanje na evropskih energijskih trgih spopadanje z nedavnimi skokovitimi rastmi cen ter zmanjšanje njihovega pritiska na gospodinjstva in podjetja po vsej EU. Države članice so sprejele ukrepe za ublažitev vpliva inflacije na gospodinjstva, zlasti na najranljivejša, da bi se odzvale na hitro rast cen hrane in energije.

Tudi podnebne spremembe in digitalizacija naj bi vplivale na porazdelitev dohodka in neenakosti. Zeleni prehod lahko do leta 2030 ustvari do en milijon dodatnih delovnih mest in do dva milijona do leta 2050 ter izboljša kakovost delovnih mest, vendar se lahko njegove posledice na trgu dela razlikujejo glede na sektorje, regije, stopnjo urbanizacije (urbana/podeželska območja), potrebna znanja in spretnosti ali vrste delovnih mest. Evropski zeleni dogovor in sveženj „Pripravljeni na 55“ predstavljata srednjeročni odziv EU na obravnavanje podnebnih sprememb in že od samega začetka v njeno oblikovanje politik vključujeta socialno razsežnost. Da bi države članice dosegle energetske in podnebne cilje EU za leto 2030, so pripravile celovite nacionalne energetske in podnebne načrte, ki jih je treba redno posodabljati. Zavezane so tudi k sprejetju celostne politike za pravičen prehod na podnebno nevtralnost. Priporočilo Sveta o zagotavljanju pravičnega prehoda na podnebno nevtralnost določa konkretne smernice za države članice o tem, kako obravnavati ustrezne zaposlitvene in socialne vidike, povezane s prehodom, vključno z analizo porazdelitvenega učinka ukrepov politike, in pri tem v celoti izkoristiti možnosti za financiranje. Komisija je predstavila tudi svojo vizijo za digitalno preobrazbo Evrope do leta 2030 in predlagala digitalni kompas za digitalno desetletje EU. Osnovne digitalne spretnosti za vse in priložnost za delovno silo, da pridobi specializirane spretnosti na področju informacijske in komunikacijske tehnologije, imajo pomembno vlogo, prav tako sta pomembni preusposabljanje in izpopolnjevanje, da se prepreči povečevanje digitalnega razkoraka med nizko in visoko usposobljenimi delavci.

Nedavne raziskave kažejo, da Evropejce najbolj skrbijo socialne neenakosti (sledijo jim zaposlovanje, okoljska vprašanja in podnebne spremembe), zaskrbljenost, ki se je na ravni EU najbolj povečala, pa je povezana z naraščajočimi cenami/inflacijo in življenjskimi stroški. Že pred pandemijo je več kot 80 % državljanov EU želelo, da njihove nacionalne vlade sprejmejo nadaljnje ukrepe za zmanjšanje dohodkovnih neenakosti . Velika dohodkovna neenakost ima lahko škodljive učinke na gospodarsko rast ter lahko ogrozi socialno kohezijo in model socialnega tržnega gospodarstva ter tako spodkopava evropske vrednote. Dohodkovne neenakosti in pomanjkanje socialne pravičnosti so razlog za vse večjo zaskrbljenost ne samo pri ljudeh, ki jim grozi revščina ali socialna izključenost, ampak tudi pri večini ljudi s srednjimi dohodki.

Da bi zagotovili, da zgoraj opisani dolgoročni trendi in kratkoročni pretresi ne bi stopnjevali obstoječih neenakosti, je treba nujno izboljšati kakovost oblikovanja politik z boljšim ocenjevanjem porazdelitvenega učinka obstoječih in novih politik in reform. Pri njihovem oblikovanju je ključnega pomena, da razumemo njihov vpliv na različne socialno-ekonomske skupine in geografska območja. To je potrebno za boljše ciljno usmerjanje politik in ublažitev njihovih morebitnih škodljivih učinkov, da bi dosegli cilje zmanjšanja revščine do leta 2030 ter zagotovili trajnostna, vključujoča in pravična prehoda.

To sporočilo zagotavlja smernice državam članicam o tem, kako najbolje izvesti ocene porazdelitvenega učinka na dohodke različnih socialno-ekonomskih skupin in jih vključiti v postopke oblikovanja politik. Določa postopek za nadaljnji razvoj obstoječih metodologij skupaj z državami članicami in predstavlja podporo, ki jo lahko Komisija zagotovi državam članicam.

Pojem ocen porazdelitvenega učinka

Ocena učinka je postopek, v katerem se zbirajo dokazi v podporo oblikovanju politike. Ocene porazdelitvenega učinka vključujejo analizo, običajno kvantitativno, za oceno porazdelitvenih učinkov politik (reform, naložb itd.) na dohodek različnih skupin prebivalstva. Ocene porazdelitvenega učinka zagotavljajo koristne informacije in oblikovalcem politik pomagajo pri izbiri med različnimi možnostmi reform. Ocene porazdelitvenega učinka tudi pomagajo pri ugotavljanju potrebe po oblikovanju spremljevalnih ukrepov za zaščito ranljivih skupin pred morebitnimi negativnimi vplivi nekaterih politik in zagotavljajo dragocene informacije za umerjanje navedenih ukrepov.

Tehnike ocene porazdelitvenega učinka se lahko uporabljajo za pridobivanje kvantitativnih ocen vpliva reform davčnega sistema, socialne zaščite in socialne vključenosti ter tudi zagotavljajo kazalnike vpliva reform javnih storitev v naravi. Med pandemijo COVID-19 je bil poudarjen pomen enakega dostopa do storitev v naravi, kot sta zdravstvo in izobraževanje. Spremljanje porazdelitvenih učinkov prejemkov v naravi bi prispevalo k izkoriščanju njihovega potenciala za ublažitev in zmanjševanje revščine, prispeva pa lahko tudi k temu, da bodo ocene porazdelitvenega učinka celovitejše.

Z ocenami porazdelitvenega učinka se lahko pred izvedbo določenih politik in reform kvantificira, kako bodo vplivale na dohodke različnih skupin. Pomagajo lahko tudi podrobno določiti stroške reform (vključno z upoštevanjem različnih možnosti) in oblikovati korektivne ukrepe. Ocene, opravljene po začetku izvajanja ukrepov, prispevajo k vrednotenju ukrepov, ko so na voljo podatki, in kažejo, ali je treba sprejeti nadaljnje ukrepe ali ne oziroma popraviti reforme. Ocene porazdelitvenega učinka se pogosto izvajajo v okviru priprave proračuna, vendar je enako pomembno, da se izvajajo za pripravo reform, ki morda ne vplivajo (neposredno) na javne proračune, vendar bodo verjetno imele večji vpliv na nekatere socialno-ekonomske skupine. Ocene porazdelitvenega učinka bi morale biti, kadar je to primerno, vključene v obširnejše analize, ki zajemajo gospodarske, socialne in okoljske vplive novih pobud politik.

Ocene porazdelitvenega učinka lahko tudi znatno prispevajo k izboljšanju kakovosti javne porabe in fiskalnih politik. Pandemija COVID-19 je obremenila javne finance, zaradi postopne normalizacije denarne politike pa naj bi se povišali stroški zadolževanja držav. Dobro umerjene prerazporeditve odhodkov ali spremembe v prihodkih lahko pomagajo zagotoviti, da so javnofinančni primanjkljaji pod nadzorom, vendar je to lahko vzdržno le, če so porazdelitvene posledice dobro opredeljene in pretehtane. Predstavitev pričakovanega porazdelitvenega učinka ukrepov v osnutkih proračunskih načrtov, ki jih Komisiji predložijo države članice euroobmočja, je že priporočena v Uredbi (EU) št. 473/2013, vendar je redko zagotovljena, prakso pa bi bilo mogoče še izboljšati. V okviru evropskega semestra je v smernicah za zaposlovanje za leto 2022 priporočena uporaba ocen porazdelitvenega učinka za izboljšanje učinkovitosti sistemov socialne zaščite .