KRATICE IN OKRAJŠAVE

Države AKP : afriške, karibske in pacifiške države

CRIS : Skupni informacijski sistem RELEX

DSD : državni strateški dokument

EAMR : poročilo o upravljanju zunanje pomoči

EISP : evropski instrument sosedstva in partnerstva

ERS : Evropski razvojni sklad

ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje

EuropeAid : Urad za sodelovanje EuropeAid

FLEX : podpora ERS za nihanje zaslužkov od izvoza

ROM : sistem spremljanja, usmerjen k rezultatom

SPSP : podporni program za sektorsko politiko

POVZETEK

I. Evropsko računsko sodišče je izvedlo revizijo, da bi ocenilo, ali se je z veliko dekoncentracijo pristojnosti za upravljanje zunanje pomoči s sedeža Evropske komisije na njene delegacije po vsem svetu dostava pomoči izboljšala. Revizija je bila osredotočena na tri osrednje cilje dekoncentracije: pospešitev dostave pomoči, izboljšanje kakovosti pomoči in okrepitev postopkov finančnega poslovodenja.

II. Revizija je zajela obdobje od zaključka dekoncentracije leta 2004 do leta 2009. Čas izvedbe revizije je zlasti primeren, ker v Evropski uniji zdaj poteka še ena velika reforma, ki ima pomemben vpliv na Komisijino upravljanje zunanje pomoči Evropske unije, to je ustanovitev Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) v skladu z Lizbonsko pogodbo.

III. Sodišče je ugotovilo, da je dekoncentracija prispevala k splošnemu izboljšanju dostave pomoči glede treh posebnih ciljev:

(a) Komisija je pospešila svojo dostavo pomoči, pri čemer zagotavlja večje količine sredstev za nove intervencije pomoči in ta dodatna sredstva porablja dovolj hitro, da ne prihaja do kopičenja neporabljenih sredstev;

(b) obstajajo znaki, da je dekoncentracija prispevala k izboljšanju kakovosti pomoči v smislu boljših rezultatov. Ocene Komisije zlasti nakazujejo, da se je število projektov z nizko uspešnostjo zmanjšalo in da se je tehtnost projektov povečala. Vendar je ocenjevanje kakovosti pomoči težek proces in sedanji sistemi Komisije za to nalogo še niso dovolj razviti;

(c) Komisija je po dekoncentraciji postopoma uvajala pomembne izboljšave v svoje finančno poslovodenje, čeprav nekatere slabosti še niso odpravljene.

IV. Kljub tem izboljšavam je bila pri reviziji ugotovljena vrsta zadev, ki Komisiji preprečujejo uresničitev vseh koristi dekoncentracije:

(a) Komisija še vedno lahko izboljša svoje dodeljevanje in uporabo kadrovskih virov v delegacijah. V zvezi s tem so ključne zadeve, ugotovljene pri reviziji, zajemale pravo ravnovesje med uslužbenci, ki delajo na področju pomoči, in uslužbenci, ki delajo na področju političnih in trgovinskih zadev, profil sposobnosti uslužbencev ter veliko število prostih delovnih mest med pogodbenimi uslužbenci. Število sektorjev, v katerih so delegacije še naprej sodelovale, čeprav so bili sprejeti ukrepi za okrepitev usklajevanja med donatorji, povečuje delovno obremenitev delegacij;

(b) vlogo Evropskega urada za sodelovanje EuropeAid (EuropeAid) pri zagotavljanju podpore delegacijam ovirajo pogoste menjave pogodbenih uslužbencev, ki predstavljajo 40 % njegovih uslužbencev. To otežuje razvoj potrebnega strokovnega znanja, povzroča izgubo institucionalnega spomina in zmanjšuje učinkovitost dejavnosti;

(c) delegacije s tehničnega in finančnega vidika niso zadostno spremljale intervencij pomoči na kraju samem, čeprav je bila povečana možnost takega spremljanja ena od mogočih koristi dekoncentracije. Poročanje delegacij uradu EuropeAid ne zagotavlja zadostnih povratnih informacij o rezultatih ali o kakovosti sistemov finančnega poslovodenja.

V. Na koncu poročila je navedena vrsta priporočil, namenjenih izboljšanju koristi, ki jih Komisiji lahko prinese dekoncentracija.

UVOD

1. Evropska unija je največji donator pomoči na svetu in pomemben delež te pomoči upravlja Evropska komisija, ki je za dejavnosti pomoči po vsem svetu leta 2009 porabila 8440 milijonov EUR [1]. Približno 80 % njene pomoči se izvaja po sistemu dekoncentriranega upravljanja. "Dekoncentracija" zajema prenos nalog in odgovornosti pri upravljanju z dejavnosti sodelovanja, ki jih financira Evropska komisija, s sedeža Evropske komisije na 111 uradov (delegacij) v državah partnericah. Uvedena je bila v obdobju od leta 2002 do leta 2004 za podporo širše reforme, ki se je začela leta 2000, za izboljšanje Komisijinega upravljanja zunanje pomoči. Cilji dekoncentracije in splošnega procesa reforme so namenjeni predvsem pospeševanju izvajanja, izboljšanju kakovosti in zagotavljanju trdnih postopkov.

2. Sodišče je leta 2004 izdalo Posebno poročilo o dekoncentraciji upravljanja zunanje pomoči ES na delegacije Komisije [2]. Poročilo je osredotočeno na dve glavni zadevi, prvič na Komisijino upravljanje procesa dekoncentracije in drugič na to, ali so se z dekoncentracijo upravljanja dosegli postavljeni cilji. Komisijino upravljanje procesa dekoncentracije je v poročilu pozitivno ocenjeno, vendar poročilo vsebuje tudi zaključek, da je bilo leta 2004 še prezgodaj za ocenjevanje tega, ali so bili doseženi načrtovani rezultati dekoncentracije.

3. Glavne značilnosti dekoncentracije, ki se uporablja že več kot pet let, so (glej tudi diagram 1):

(a) delegacije so odgovorne za opredelitev, oblikovanje in izvajanje intervencij pomoči, vključno s fazama sklepanja pogodb in plačil. Vodje delegacij so bili imenovani za odredbodajalce na podlagi prenosa in delegacije imajo operativne in finančne oddelke;

(b) EuropeAid je še naprej odgovoren za dokončno oblikovanje in spreminjanje sklepov in sporazumov o financiranju, medtem ko pripravljalno delo izvajajo delegacije;

(c) EuropeAid podpira delegacije, tako da izvaja preglede kakovosti predlaganih intervencij pomoči na koncu faz opredelitve in oblikovanja ter na zahtevo delegacij zagotavlja stalno podporo za ves čas trajanja vsake intervencije pomoči;

(d) medtem ko so za tehnično in finančno spremljanje ter ocenjevanje posameznih intervencij pomoči odgovorne delegacije, je EuropeAid odgovoren za splošno spremljanje in ocenjevanje izvajanja razvojne pomoči Komisije;

(e) programiranje pomoči – vzpostavitev večletnih strategij sodelovanja z državami partnericami in dodeljevanje virov za njihovo podporo – ni bilo dekoncentrirano. To je ostala odgovornost sedeža Komisije [3], čeprav je vloga delegacij v tem procesu pomembnejša kot pred dekoncentracijo.

4. Po veliki dekoncentraciji odgovornosti s sedeža Komisije na delegacije med letoma 2002 in 2004 je bilo le nekaj manjših prenosov odgovornosti. Kljub temu se je Komisija z drugimi donatorji v skladu z Agendo za ukrepanje iz Akre iz leta 2008 [4] zavezala načelu nadaljnje dekoncentracije odgovornosti s sedeža na svoje urade v državah partnericah, da bi pomoč s tem bolj prilagodila potrebam slednjih.

5. Evropska unija v okviru najpomembnejše reforme upravljanja zunanje pomoči po dekoncentraciji v skladu z Lizbonsko pogodbo ustanavlja novo Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD) [5]. Priprave na uvedbo ESZD so se v času revizije nadaljevale. Delegacije bodo poročale ESZD ter imele močnejšo politično in diplomatsko vlogo kot v preteklosti, hkrati pa bodo še naprej odgovorne za izvajanje razvojne pomoči iz proračuna EU. Vodje delegacij bodo v zvezi s tistim delom svojih odgovornosti, ki se nanaša na razvojno pomoč, kot odredbodajalci na podlagi nadaljnjega prenosa še naprej poročali uradu EuropeAid, medtem ko o svojih drugih funkcijah poročajo ESZD.

DIAGRAM 1

RAZDELITEV ODGOVORNOSTI MED SEDEŽEM IN DELEGACIJAMI V KOMISIJINEM SISTEMU DEKONCENTRIRANEGA UPRAVLJANJA

+++++ TIFF +++++

Vir: Analiza, ki jo je Evropsko računsko sodišče izvedlo na podlagi strateških dokumentov Komisije.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

6. Namen revizije je odgovoriti na splošno vprašanje:

"Ali se je z dekoncentracijo upravljanja zunanje pomoči s sedeža Komisije na njene delegacije izboljšala dostava pomoči?"

To splošno vprašanje je bilo obravnavano s preučevanjem treh bolj konkretnih vprašanj:

(a) Ali je dekoncentracija pospešila dostavo pomoči?

(b) Ali je dekoncentracija izboljšala kakovost pomoči?

(c) Ali so se izvajali okrepljeni postopki finančnega poslovodenja?

7. Revizija je bila osredotočena na obdobje po letu 2004, to je leto, v katerem je bil proces uvajanja dekoncentracije zaključen, in leto prejšnjega poročila Sodišča o dekoncentraciji. Revizija se je izvajala od sredine leta 2009 do sredine leta 2010. Osredotočena je bila na vlogo EuropeAid in delegacij ter ni zajela faze programiranja in vloge GD za razvoj in GD za zunanje odnose [6]. Pri reviziji je bil z dokumentacijskim pregledom in pogovori s ključnimi uslužbenci EuropeAid preučen Komisijin sistem dekoncentriranega upravljanja. Zaradi ocene delovanja sistema na ravni delegacij je bilo v okviru revizije obiskanih tudi pet držav partneric (Kolumbija, Ekvador, Etiopija, Indonezija in Tunizija). Poleg tega je revizija temeljila na opažanjih v zvezi s sistemom dekoncentriranega upravljanja iz letnih in posebnih poročil Sodišča, objavljenih od leta 2004.

8. V prvem delu poročila se preučuje, ali in v kolikšni meri se je dostava pomoči izboljšala. Medtem ko ni mogoče natančno oceniti, v kolikšni meri se izboljšave lahko pripišejo dekoncentraciji, se je pri reviziji poskušalo opredeliti vidike sistema dekoncentriranega upravljanja, ki so zlasti prispevali k izboljšavam.

9. V drugem delu poročila so obravnavani vidiki dekoncentracije, ki so bili pri reviziji opredeljeni kot področja, na katerih mora Komisija okrepiti upravljanje. V zadnjem delu poročila so predstavljena priporočila, kako to storiti. Načrtovana reorganizacija EuropeAid po ustanovitvi ESZD pa je priložnost za njihovo izvedbo.

OPAŽANJA

DEKONCENTRACIJA JE PRISPEVALA K SPLOŠNEMU IZBOLJŠANJU DOSTAVE POMOČI

DEKONCENTRACIJA JE PRISPEVALA K POSPEŠEVANJU DOSTAVE POMOČI, SAJ KOMISIJA LAHKO ZAGOTOVI IN IZPLAČA ČEDALJE VEČ SREDSTEV

10. V 90-ih letih prejšnjega stoletja je Komisija s težavo porabljala svoj proračun za razvojno pomoč, ki se je v tem obdobju več kot podvojil. To je pripeljalo do precejšnjega kopičenja neporabljenih sredstev. Pospešitev dostave pomoči je bila zato ključni cilj dekoncentracije.

11. Pri reviziji je bila za oceno tega, ali je bila dostava pomoči pospešena, preučena uspešnost Komisije pri uporabi ključnih finančnih kazalnikov, ki jih je vzpostavil EuropeAid (glej okvir 1). Ocena v okviru revizije je zajemala tudi vprašanje, ali so kazalniki temeljili na zanesljivih podatkih in skupaj zagotovili celovito podobo hitrosti dostave pomoči. Namen revizije je bil tudi opredeliti dejavnike, ki so vplivali na hitrost dostave pomoči.

OKVIR 1

KLJUČNI KAZALNIKI ZA FINANČNE PODATKE, KI JIH UPORABLJA EUROPEAID

Naslednji kazalniki, povezani s hitrostjo, tvorijo del poročila EuropeAid o kazalnikih, ki je trikrat letno predstavljeno skupini komisarjev za zunanje odnose:

(a) letni znesek sredstev pomoči, za katerega so bile prevzete obveznosti, podpisane pogodbe in ki je bil izplačan;

(b) raven "starih" in "mirujočih" obveznosti. S tem kazalnikom se meri, v kolikšni meri imajo intervencije pomembne zamude. "Stare" obveznosti so tiste, ki so odprte več kot šest let. "Mirujoče" obveznosti so tiste, ki so stare manj kot pet let in pri katerih v zadnjih 24 mesecih ni bilo nobene finančne transakcije;

(c) sklepanje pogodb v okviru sporazumov o financiranju, za katere velja tako imenovano pravilo "D + 3". Ta kazalnik se nanaša tudi na hitrost, s katero se izvajajo intervencije pomoči, osredotočen pa je na tveganje, da bodo intervencije izgubile sredstva, če se pogodbe ne sklenejo v treh letih od podpisa sporazuma o financiranju.

12. Zaključek revizije je bil, da so bile za kazalnike uporabljene zanesljive finančne informacije in da se je dostava pomoči na splošno pospešila. Zaključek revizije o zanesljivosti finančnih informacij v veliki meri temelji na delu, izvedenem v okviru revizij računovodskih izkazov, ki jih je opravilo Sodišče. V naslednjih odstavkih je predstavljena ocena v okviru revizije v zvezi s pospešitvijo.

13. Količina pomoči, ki se izvaja, je bila leta 2009 bistveno višja kot leta 2004. Znesek razvojne pomoči, za katerega so bile prevzete obveznosti, je bil v letu 2009 za 42 % višji kot leta 2004, znesek, za katerega so bile v letu 2009 sklenjene pogodbe, se je v primerjavi z letom 2004 povišal za 45 %, plačila pa so se v istem obdobju povišala za 30 %. Medtem ko so bila pri prevzetih obveznostih, pogodbah in plačilih med omenjenima letoma nihanja (glej diagram 2), gre njihov trend brez dvoma navzgor.

DIAGRAM 2

ZNESEK ZUNANJE POMOČI, ZA KATEREGA SO BILE PREVZETE OBVEZNOSTI, PODPISANE POGODBE IN KI JE BIL IZPLAČAN ZA OBDOBJE 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Vir: Poročila EuropeAid o kazalnikih.

14. Kljub temu, da se količina pomoči veča, je lahko Komisija leta 2009 količino starih obveznosti zmanjšala na raven iz leta 2004. Medtem ko je bil ta znesek v letih od 2006 do 2008 za približno 50 % višji kot leta 2004, je bilo to kopičenje nedokončanih intervencij pomoči leta 2009 odpravljeno. Količina mirujočih obveznosti se je v istem obdobju zmanjšala za skoraj 25 % (glej diagram 3). To kaže, da pri manj novih intervencijah pomoči, za katere so bile prevzete obveznosti, prihaja do večjih zamud.

15. Vendar se je sklepanje pogodb za prevzete obveznosti od leta 2004 malo upočasnilo (glej ključni kazalnik, okvir 1 (c)). Medtem ko za približno 4 % zneska prevzetih obveznosti iz leta 2004 do leta 2007 niso bile sklenjene pogodbe in zato ta znesek ni več mogel biti porabljen, je ta znesek leta 2009 za prevzete obveznosti iz leta 2006 znašal 6 %.

DIAGRAM 3

ZNESEK STARIH IN MIRUJOČIH OBVEZNOSTI V OBDOBJU 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Vir: Poročila EuropeAid o kazalnikih.

16. V zadnjih letnih poročilih Sodišča je v veliki meri potrjeno splošno izboljšanje hitrosti dostave pomoči v primerjavi s stanjem pred dekoncentracijo, ko je bilo Sodišče zlasti kritično v zvezi s kopičenjem neporabljenih sredstev, predvsem v zvezi z ERS.

17. Glavni pomislek Sodišča v zvezi z izčrpnostjo uporabljenih kazalnikov je, da se v veliki meri osredotočajo na hitrost izvrševanja proračuna. Vendar kazalniki za izvrševanje proračuna precenjujejo hitrost dejanskega izvajanja pomoči, medtem ko se drugi kazalniki premalo uporabljajo za spremljanje časa, potrebnega za izvajanje pomoči. To je zlasti pomembno pri nekaterih oblikah pomoči Komisije, pri katerih se sredstva pred končno porabo polagajo na vmesne račune. Na primer:

(a) 45 % razvojne pomoči iz ERS in 25 % iz splošnega proračuna je v državnih strateških dokumentih programirane za izplačilo kot proračunska podpora v obdobju 2007–2013. Čeprav je za Komisijo prenos teh sredstev na zakladniški račun države partnerice končno plačilo, lahko preteče nekaj časa, preden nacionalni organi ta sredstva dejansko v celoti porabijo kot del svojega proračuna. Poleg tega lahko pride do zamud pri izvajanju vsakoletnega proračuna države ali pri izvrševanju sredstev, ki jih je namenila proračunu za investicijske odhodke za financiranje investicijskih projektov;

(b) Komisija v okviru ureditev skupnega upravljanja sredstva čedalje pogosteje prenaša na mednarodne organizacije ali za mednarodne pobude za financiranje programov, ki jih te organizacije potem pogosto izvršujejo prek posrednikov, kot so nevladne organizacije. Komisija financiranje na splošno izvaja v obliki velikih predujmov in lahko traja precej časa, da se ti predujmi v celoti porabijo. V posebnem poročilu Sodišča o pomoči za zdravstvene storitve v Podsaharski Afriki so bili poudarjeni problemi na tem področju v zvezi s Svetovnim skladom za boj proti aidsu, tuberkulozi in malariji [7];

(c) Komisija za veliko projektov, zlasti v afriških, karibskih in pacifiških državah (AKP) [8], izplača predujme za financiranje letnih programov dela držav partneric v okviru decentraliziranega upravljanja. Pri izvajanju in posledično pri izplačilih za te programe lahko pride do zamud.

18. Z dekoncentracijo se je pospeševanje izvajanja pomoči olajšalo v več pogledih. Dejstvo, da so v delegacijah uslužbenci Komisije za finance in pogodbe, pomeni, da lahko tako kot povečano število operativnih uslužbencev tesneje sodelujejo z nacionalnimi upravami, s čimer se preprečujejo in hitreje rešujejo proceduralni problemi. Hitrost, s katero je mogoče rešiti vprašanja, ki se v zvezi s finančnim poslovodenjem pojavljajo znotraj služb Komisije, se je zaradi obstoja oddelkov za finance in pogodbe poleg operativnih oddelkov povečala. Pomembni ukrepi, ki jih je EuropeAid sprejel za racionalizacijo in standardizacijo postopkov, so tudi olajšali finančno poslovodenje v delegacijah.

19. Vendar so bili pri pospeševanju dostave pomoči poleg dekoncentracije pomembni tudi drugi dejavniki. Eden od teh vidikov je Komisijina rastoča uporaba proračunske pomoči, ki je na splošno hitrejši instrument izplačevanja kot tradicionalni projektni pristop. Podobno je bil dejavnik tudi to, da Komisija v večji meri uporablja mednarodne organizacije. Strožje zahteve finančne uredbe iz leta 2002 v zvezi z roki za sklepanje pogodb za pomoč so zagotovile tudi nadaljnje spodbude za hitro dostavo pomoči, da se prepreči razveljavitev pomembnih zneskov. V kolikšni meri so dekoncentracija oziroma ti drugi dejavniki vplivali na pospeševanje dostave ni mogoče količinsko opredeliti.

ČEPRAV NEKATERI KAZALNIKI KAŽEJO NA IZBOLJŠANJE KAKOVOSTI POMOČI, SISTEMI KOMISIJE ZA OCENJEVANJE KAKOVOSTI NE OMOGOČAJO TRDNIH ZAKLJUČKOV

20. Glavni cilj razvojne pomoči Komisije je zmanjševanje revščine. Njen prispevek k temu v smislu izidov in učinka ter njihove dolgoročne trajnosti je končni pokazatelj kakovosti njene pomoči.

21. Pri reviziji je bila za oceno tega, ali je dekoncentracija izboljšala kakovost pomoči, preučena uspešnost Komisije pri uporabi ključnih kazalnikov kakovosti, ki jih je vzpostavil EuropeAid (glej okvir 2). Ocena v okviru revizije je zajemala tudi vprašanje, ali so kazalniki zanesljivi in ali so skupaj zagotovili celovito podobo kakovosti pomoči. Namen revizije je bil tudi opredeliti dejavnike dekoncentracije, ki so vplivali na kakovost dostave pomoči.

22. Med revizijo je bilo ugotovljeno, da nekateri kazalniki Komisije kažejo na izboljšave kakovosti pomoči v smislu rezultatov. Vendar je ocenjevanje kakovosti samo po sebi težka naloga in Sodišče meni, da ima ocenjevalni sistem Komisije pomanjkljivosti tako v zvezi z uporabnostjo podatkov kot s pokritostjo in tehtnostjo kazalnikov.

OKVIR 2

KLJUČNI KAZALNIKI ZA PODATKE O KAKOVOSTI, KI JIH UPORABLJA EUROPEAID

EuropeAid uporablja štiri kazalnike za oceno kakovosti intervencij pomoči:

(a) merjenje kakovosti med izvajanjem: splošna ocena uspešnosti projekta na osnovi točk za pet standardnih ocenjevalnih meril (tehtnost, učinkovitost, uspešnost, učinek in trajnost) [9];

(b) merjenje kakovosti med izvajanjem: podrobna ocena projektov v skladu s petimi standardnimi ocenjevalnimi merili. Ta kazalnik predstavlja delež projektov, ki so ocenjeni kot "zelo dobri" ali "dobri" za vsako merilo;

(c) merjenje kakovosti med pripravo projekta: delež predlogov projektov, za katere se oceni, da jih je treba preoblikovati;

(d) znesek sredstev, za katerega so bile prevzete obveznosti za splošno proračunsko podporo in programe podpore za sektorsko politiko.

23. Glavno orodje, ki ga Komisija uporablja za ocenjevanje splošne kakovosti svojih intervencij, je sistem spremljanja, usmerjen k rezultatom (ROM). Sistem ROM vključuje zunanje opazovalce, ki po pogodbi s Komisijo enkrat ali večkrat obiščejo projekt med njegovim izvajanjem. Opazovalci ocenijo splošno uspešnost projektov, poleg tega pa njihovo uspešnost točkujejo glede na pet standardnih ocenjevalnih meril (glej prva dva kazalnika v okviru 2). Rezultati ROM kažejo, da se je splošna uspešnost projektov od leta 2004 izboljšala, in sicer na podlagi tega, da se je delež neuspešnih projektov stalno manjšal z 11 % leta 2004 na 6 % leta 2009 (glej diagram 4).

DIAGRAM 4

DELEŽ NEUSPEŠNIH PROJEKTOV GLEDE NA OCENE ROM ZA OBDOBJE 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Vir: Poročila EuropeAid o kazalnikih.

24. Ocene ROM kažejo tudi na splošno izboljšanje v zvezi z nekaterimi standardnimi ocenjevalnimi merili (glej diagram 5) [10]:

(a) tehtnost, merilo, pri katerem so projekti dosegli največ točk, se je med letoma 2005 in 2009 povečala z 68 % na 82 %, čeprav je do večine tega povečanja prišlo v letih 2008 in 2009. Tudi učinek se je pomembno povečal, in sicer z 69 % leta 2005 na 78 % leta 2009;

(b) učinkovitost in trajnost sta ostali na ravni iz leta 2005 ali pa sta se le malo izboljšali;

(c) uspešnost je bila leta 2009 ocenjena nižje kot leta 2005, in sicer se je s 65 % zmanjšala na 61 %, s čimer se je obrnil trend stalnega izboljševanja do leta 2008. To zmanjšanje uspešnosti je težko uskladiti z oceno, da se je učinek istih projektov pomembno povečal (glej odstavek 24(a));

(d) pomembne spremembe v točkovanju tehtnosti in uspešnost v letih 2008 in 2009 so vsaj deloma posledica spremembe metodologije za izvajanje ocen ROM. To kaže, da je ocena kakovosti znotraj sistema ROM nujno odvisna od specifične uporabljene metodologije.

DIAGRAM 5

OCENA ROM TEHTNOSTI, UČINKOVITOSTI, USPEŠNOSTI, UČINKA IN TRAJNOSTI PROJEKTOV ZA OBDOBJE 2005–2009

+++++ TIFF +++++

Vir: Poročila EuropeAid o kazalnikih.

25. Vendar obstaja nekaj splošnih dejavnikov, ki omejujejo možnosti uporabe sistema ROM za merjenje izboljšanja splošne uspešnosti dostave pomoči. Ti v veliki meri izhajajo iz dejstva, da ROM prvotno ni bil zasnovan za merjenje splošne uspešnosti portfelja Komisije za pomoč. Namenjen je bil bolj za spremljanje posameznih projektov med njihovim izvajanjem za opredeljevanje pravočasnih popravnih ukrepov, s katerimi se pomaga zagotoviti, da projekti dosegajo načrtovane rezultate. Ključne omejitve, ki zmanjšujejo uporabnost ROM kot kazalnika za celotni portfelj pomoči, so:

(a) ROM v veliki meri vključuje obiske z namenom spremljanja tekočih projektov, zato je njegova zanesljivost odvisna od ocenjevanega merila. Njegova ocena tehtnosti je verjetno zanesljiva, saj se to merilo lahko ocenjuje pred in med izvedbo projekta. Tudi učinkovitost se lahko oceni med izvedbo. Vendar sistem ROM na najpomembnejšem področju rezultatov lahko oceni samo potencialno uspešnost, učinek in trajnost projektov, ne pa njihove dejanske uspešnosti na teh področjih, ki se lahko presoja samo po zaključku projekta;

(b) ROM ni zanesljivo orodje za primerjavo med leti, ker vzorec projektov, izbran za spremljanje v določenem letu, ni določen na statistični podlagi, pač pa na podlagi presoje;

(c) število intervencij pomoči, ki jih ROM lahko pokrije, je omejeno. Metodologija ROM je bila zasnovana za projekte in v veliki meri ostaja osredotočena na to vrsto intervencij. Vendar se samo približno polovica pomoči Komisije še vedno zagotavlja v obliki projektov, saj se veča število novih načinov dostave pomoči, predvsem proračunske podpore, ki je ROM ne pokriva. Komisija zdaj preizkuša metodologijo ROM za programe podpore za sektorsko politiko (SPSP), vključno s sektorsko proračunsko podporo, vendar še nima metodologije ROM za ocenjevanje splošne proračunske podpore.

26. Komisija namerava izvesti približno 10 % svojih ocen ROM po zaključku dejavnosti projekta, da bi rešila problem, da ocene ROM obravnavajo samo potencialno uspešnost, učinek in trajnost, ker se izvajajo med izvedbo intervencije. Vendar se te ocene ne uporabljajo za zagotovitev dodatnega kazalnika kakovosti.

27. Uporaba drugih orodij ni dovolj nadomestila omejitev sistema ROM kot orodja za ocenjevanje kakovosti. Enota za ocenjevanje pomoči na sedežu Komisije prek neodvisnih svetovalcev izvaja številne geografske, sektorske in tematske ocene ter ocene instrumentov. Tudi delegacije najamejo svetovalce za izvajanje podrobnih ocenjevanj posameznih intervencij pomoči. Vendar niti ocene enote za ocenjevanje pomoči na sedežu Komisije niti ocene delegacij niso količinsko opredeljene, zato se ne morejo uporabiti kot element sistema za merjenje kakovosti. Poleg tega uslužbenci delegacij ne ocenjujejo in točkujejo sistematično programov ali projektov po njihovem zaključku (glej tudi odstavek 56).

28. Kazalnik kakovosti, ki ga je EuropeAid vzpostavil za pripravljalno fazo projektov (tretji kazalnik v okviru 2), kaže, da se je delež predlogov projektov, ki so jih predložile delegacije in za katere je EuropeAid ocenil, da jih je treba preoblikovati, preden jih lahko Komisija financira, zmanjšal z 20 % leta 2005 na 15 % leta 2009.

29. Komisija kot kazalnik kakovosti uporablja tudi delež prevzetih obveznosti, dodeljen programom splošne proračunske podpore in programom podpore za sektorsko politiko, ki se večinoma izvajajo prek sektorske proračunske podpore (četrti kazalnik v okviru 2). Predstavljajo namreč mehanizem dostave pomoči, ki je po Pariški deklaraciji iz leta 2005 [11] najprimernejši za spodbujanje ključnih načel za izboljšanje uspešnosti pomoči. Pri tem kazalniku se je po letu 2004 pokazal močan trend rasti v deležu pomoči, usmerjene prek proračunske podpore. Vendar ta kazalnik ne pokaže končne kakovosti pomoči v smislu njenih rezultatov in učinka na zmanjševanje revščine [12].

30. Med revizijo Sodišča je bilo ugotovljeno, da je dekoncentracija prispevala k izboljšanju kakovosti na naslednje načine:

(a) Komisiji je omogočila, da prek delegacij poveča svoje poznavanje in razumevanje okoliščin držav partneric, ter povečala možnosti za dialog z nacionalnimi organi in drugimi lokalnimi zainteresiranimi stranmi, vključno z donatorji, ki imajo zastopstvo v dani državi. To je prispevalo k izboljšanju tehtnosti intervencij Komisije, vključno s krepitvijo občutka lastništva intervencij s strani držav partneric, z boljšim usklajevanjem z drugimi donatorji pa je prispevalo tudi k izboljšanju njihove učinkovitosti;

(b) Komisija z okrepljeno prisotnostjo v teh državah lažje spremlja svoje projekte ter tako lažje opredeli projekte, ki niso dovolj uspešni, in potrebne popravne ukrepe;

(c) mehanizem skupin za podporo kakovosti in tematske podporne enote v EuropeAid so pomembno dopolnili dekoncentrirano upravljanje pomoči, ki ga izvajajo delegacije. Odražajo pomen, ki ga EuropeAid daje vprašanju kakovosti, poleg tega pa so zagotovili podporo delegacijam in nadzor nad njimi v ključnih pripravljalnih fazah projektov in programov, pa tudi pomoč pri kasnejšem izvajanju. Delež pregledanih predlogov projektov se je od dekoncentracije stalno večal in pokriva vse predlagane intervencije pomoči, ki izpolnjujejo pogoje za tak pregled.

31. Vendar mora Komisija s krepitvijo zmogljivosti svojih delegacij in dodatnim izboljšanjem njihovega dialoga in spremljanja, pa tudi podpore, ki jo zagotavlja EuropeAid, še izboljšati kakovost, kot je navedeno v drugem delu poročila. To so potrdile tudi revizije smotrnosti poslovanja, ki jih je Sodišče v zadnjih letih izvedlo v zvezi z razvojno pomočjo (glej Prilogo) in pri katerih se je pokazalo, da je kljub nekaterim izboljšavam še vedno mogoče precej izboljšati uspešnost intervencij pomoči Komisije.

POSTOPKI FINANČNEGA POSLOVODENJA, KI SE IZVAJAJO OD DEKONCENTRACIJE, SO ČEDALJE TRDNEJŠI

32. Ena od velikih pobud dekoncentracije je bil prenos precejšnjega deleža finančnega poslovodenja pomoči s sedeža Komisije na delegacije. Vodje delegacij so bili imenovani za odredbodajalce na podlagi nadaljnjega prenosa in znotraj delegacij so bili ustanovljeni oddelki za finance in pogodbe.

33. Letna poročila Sodišča od leta 2004 so bila pri reviziji uporabljena za oceno tega, v kolikšni meri je Komisija vzpostavila in izvajala trdne postopke finančnega poslovodenja za dekoncentrirano upravljanje pomoči. Ključni cilj teh poročil je oceniti kakovost nadzornih in kontrolnih sistemov Komisije, vključno s stopnjo napake, ki je vplivala na zakonitost in pravilnost prevzetih obveznosti in plačil Komisije.

34. EuropeAid je od leta 2004 dosegel pomemben napredek pri izboljševanju nadzornih in kontrolnih sistemov v zvezi z dekoncentriranim upravljanjem, čeprav so po mnenju Sodišča ti sistemi na splošno še vedno le "delno uspešni". Leta 2008 je Komisija vzpostavila celostno strategijo kontrole in ob njenem izvajanju še naprej uvajala izboljšave.

OKVIR 3

MERILA ZA OCENJEVANJE TRDNOSTI POSTOPKOV FINANČNEGA POSLOVODENJA

Sodišče vsako leto oceni nadzorne in kontrolne sisteme EuropeAid in vseh drugih generalnih direktoratov Komisije. Sistemi so uvrščeni med "uspešne" pri zmanjševanju tveganja napak v transakcijah, "delno uspešne" (kadar obstajajo nekatere slabosti, ki vplivajo na operativno uspešnost) ali "neuspešne" (kadar so slabosti na splošno zelo razširjene in zato v celoti ogrožajo operativno uspešnost).

35. Letna poročila Sodišča od leta 2004 navajajo, da je Komisija napredovala zlasti v zvezi z naslednjimi vidiki nadzornih in kontrolnih sistemov:

(a) Komisija si je močno prizadevala vzpostaviti jasne in usklajene finančne postopke ter organizirati pripravo priročnika s smernicami in usposabljanje za finančne in operativne oddelke delegacij;

(b) ključni element kontrolnega sistema Komisije je uporaba zunanjih revizij za projekte [13]. Sodišče je ugotovilo, da sta se količina in kakovost teh revizij od leta 2004 precej povečali. Poleg tega je Komisija znotraj svojega računalniškega informacijskega sistema za zunanjo pomoč (CRIS [14]) razvila poseben modul, prek katerega lahko delegacije sedežu Komisije v informativne namene in za kasnejšo analizo sporočajo rezultate revizij;

(c) Komisijin okvir za ocenjevanje tveganja se je postopno izboljševal, delno zaradi večje vključenosti delegacij v ta postopek ter zaradi boljše analize poročil, ki so jih izdali oddelek EuropeAid za notranjo revizijo, splošna služba Komisije za notranjo revizijo in pogodbeni zunanji revizorji;

(d) poročila Sodišča so bila pogosto kritična do Komisijinega načina ocenjevanja upravičenosti držav partneric do programov proračunske podpore in izplačil. Vendar je v poročilih navedeno tudi, da so se pri jasnosti okvirov, ki jih uporablja Komisija za ocenjevanje meril za upravičenost, in pri kakovosti dejanskih ocenjevanj za upravičenost, ki jih izvajajo delegacije, stalno dosegale izboljšave.

36. Kljub doseženemu napredku pa Sodišče še naprej odkriva slabosti v nadzornih in kontrolnih sistemih, zlasti na ravni delegacij. Te zadevajo predvsem način, kako delegacije odpravljajo pomanjkljivosti v finančnem poslovodenju in kontrolah ključnih akterjev pri razvojni pomoči EU v državah partnericah. Mednje spadajo nacionalne organizacije, ki izvajajo pomoč, nadzorniki infrastrukturnih projektov in pri ERS službe nacionalnih odredbodajalcev (glej tudi odstavek 57).

37. Slabosti na teh področjih so bile glavni vir napak, ki jih je Sodišče ugotovilo med svojo revizijo zakonitosti in pravilnosti finančnih transakcij Komisije. Za področje politike Komisije, ki zajema razvojno pomoč, financirano iz splošnega proračuna EU, je moralo Sodišče dosledno poročati o pomembni stopnji napake pri plačilih, za katero je ocenilo, da je bila med 2 % in 5 %. Večinoma je to veljalo tudi za ERS, čeprav je Sodišče leta 2009 prišlo do zaključka, da pri plačilih ni bilo pomembnih napak.

38. Ključni vidik prizadevanj Komisije za dodatno izboljšanje njene strategije kontrole in za odpravljanje teh slabosti je ocena stroškov in koristi te strategije. To se je iz več razlogov izkazalo za precejšen izziv. Komisija je imela pri ocenah stroškov, ki jih je pripravila doslej, težave, ker je bilo težko opredeliti, kaj dejansko sestavlja kontrolo, in nato oceniti, koliko časa so uslužbenci porabili za izvajanje teh kontrol.

DEKONCENTRACIJA JE PRISPEVALA K IZBOLJŠANJU DOSTAVE POMOČI, VENDAR NI PRINESLA VSEH MOGOČIH KORISTI, ZLASTI V ZVEZI Z IZBOLJŠANJEM KAKOVOSTI

39. V prvem delu poročila je naveden zaključek, da je dekoncentracija prispevala k izboljšanju dostave pomoči, ugotovljeno pa je tudi, da je treba dostavo pomoči še okrepiti, zlasti v zvezi s kakovostjo pomoči. V tem drugem delu poročila so izpostavljena področja, ki so bila med revizijo opredeljena kot tista, ki jih je treba obravnavati, da bi se bolje uresničile potencialne koristi dekoncentracije.

KOMISIJA ŠE VEDNO LAHKO IZBOLJŠA SVOJE DODELJEVANJE IN UPORABO KADROVSKIH VIROV V DELEGACIJAH

40. Zaradi prenosa velikih novih odgovornosti s sedeža Komisije v okviru dekoncentracije je bilo treba delegacijam za izvajanje te odgovornosti dodeliti ustrezne vire, zlasti kadrovske. Komisija se je zavedala, da je treba precej povečati število uslužbencev v delegacijah, in v obdobju 2001–2005 delegacijam dodelila približno 1500 novih uslužbencev. To je storila s premestitvijo približno 450 uslužbencev iz EuropeAid in zaposlitvijo več kot 1000 pogodbenih uslužbencev [15]. Vendar se je Komisija leta 2007 zavezala, da do leta 2013 ne bo povečala števila uslužbencev, zaradi česar se je še povečala pomembnost najboljšega mogočega dodeljevanja uslužbencev in uporabe obstoječih virov, da se lahko uresničijo vse koristi dekoncentracije.

41. EuropeAid je v svojih nedavnih letnih poročilih o dejavnostih izpostavil tveganja za uspešno dostavo pomoči, ki izhajajo iz njegovega kadrovskega stanja. Tudi Sodišče je že večkrat, zlasti v svojih letnih poročilih, sprožilo vprašanje zadostnosti kadrovskih virov in učinka tega na kakovost in finančno poslovodenje pomoči.

42. V obdobju 2005–2008 se je kadrovska sestava delegacij spremenila, ker je bila večja prednost dana krepitvi politične in trgovinske funkcije delegacij. Vodje delegacij sami so čedalje bolj obremenjeni s političnimi in trgovinskimi zadevami, kar pa se bo z ustanovitvijo ESZD verjetno še stopnjevalo. V okviru velike prerazporeditve leta 2008 je bilo 56 uradniških delovnih mest prenesenih z operativnih oddelkov na politične in trgovinske oddelke, s čimer se je zmanjšala zmogljivost delegacij za upravljanje pomoči. Po tej prerazporeditvi so se delovna mesta za uradnike v oddelkih za ukrepe pomoči nadomestila z nižjimi delovnimi mesti za pogodbene in lokalne uslužbence.

43. Na koncu leta 2009 je bilo približno 20 % uslužbencev delegacij, ki so delali na področju upravljanja pomoči, uradnikov, 30 % je bilo pogodbenih uslužbencev, skoraj 50 % pa lokalnih uslužbencev. Pogodbeni in lokalni uslužbenci imajo dragoceno vlogo pri zagotavljanju strokovnega in lokalnega znanja, čeprav sta imeli ti skupini uslužbencev manj možnosti za usposabljanje, kar je zmanjševalo njihov potencialni prispevek. Na koncu leta 2009 je delež prostih delovnih mest za pogodbene uslužbence v delegacijah znašal 14 % in je bil v osrednji register EuropeAid za spremljanje tveganj evidentiran kot kritično tveganje za leto 2010. Velik delež prostih delovnih mest je bila večinoma posledica težav pri zaposlovanju pogodbenih uslužbencev s primernim strokovnim znanjem, zlasti za delo v revnih državah.

44. Delegacije se soočajo tudi z vprašanjem kadrovske sestave glede usposobljenosti. Še vedno se prilagajajo novim zahtevam v zvezi z usposobljenostjo, ki jih je prinesel Komisijin prehod s tradicionalnega projektnega pristopa k dostavi pomoči na uporabo proračunske podpore, ki zahteva strokovno znanje na področju makroekonomije in upravljanja javnih financ. Čedalje pomembnejša zahteva za vse oblike pomoči, zlasti za programe proračunske podpore, je tudi potrebna usposobljenost za politični dialog. Komisija si je sicer zelo prizadevala za razvoj usposabljanja o novih mehanizmih pomoči za svoje uslužbence, vendar so ti tečaji zelo kratki. V praksi so večinoma namenjeni ozaveščanju uslužbencev o ključnih temah, ne dajo pa jim globokega strokovnega znanja, ki je potrebno za zagotavljanje pomembne dodane vrednosti. Sodišče je med nedavnimi revizijami smotrnosti poslovanja na področjih zdravja in izobraževanja ugotovilo, da je strokovno znanje omejeno tudi na teh bolj tradicionalnih področjih pomoči, kljub temu da so usmerjena v razvojne cilje novega tisočletja in zmanjševanje revščine.

45. EuropeAid je izvedel različne precej podrobne analize delovne obremenitve, ki pa so bile večinoma uporabljene za ocenjevanje posameznih zahtevkov vodij delegacij za dodatne uslužbence in niso prinesle zaključkov o splošni zadostnosti števila uslužbencev v različnih delegacijah. Pri pripravah na ustanovitev ESZD ni bilo nobene ocene niti za določanje optimalnega razmerja med številom delovnih mest na političnem in trgovinskem področju ter delovnih mest za upravljanje pomoči v delegacijah. Podobno tudi Komisija ni napravila pregleda obstoječega strokovnega znanja v delegacijah, da bi uslužbence, ki so opravili specifična usposabljanja in imajo specifične izkušnje, dodelila delegacijam, ki jih lahko najbolje uporabijo.

46. Komisija je sprejela številne ukrepe, da bi omogočila bolj učinkovito upravljanje pomoči z obstoječimi kadrovskimi viri. Prizadevala si je na primer povečati posamezne projekte/programe, ki jih financira, da bi zmanjšala upravno obremenitev, ki jo povzroči upravljanje velikega števila majhnih projektov. Povečana uporaba programov proračunske podpore je olajšala velika izplačila, čeprav so glavna korist proračunske podpore pogosto možnosti za dialog v zvezi s cilji programov, ki jih nudi. Za uspešen dialog je potreben intenziven vložek uslužbencev. Delegacije za programe splošne proračunske podpore, katerih cilji običajno zajemajo makroekonomsko stabilnost, javne finance ter zdravje in izobraževanje, pogosto nimajo virov, ki bi jim omogočili sodelovanje v dialogu na vseh teh področjih.

47. Pristop Komisije, v okviru katerega zahteva, da se financiranje iz njenih državnih strateških dokumentov (DSD) zaradi doseganja večjega učinka usmeri na največ dva osrednja sektorja, ima načeloma tudi to prednost, da zmanjšuje potrebo po raznolikem strokovnem znanju v delegacijah. Po drugi strani pa delegacije običajno poleg teh dveh osrednjih sektorjev upravljajo tudi intervencije pomoči na številnih drugih področjih, zaradi česar so dodatno delovno obremenjene (glej diagram 6):

(a) delegacije v državah AKP morajo upravljati tudi programe splošne proračunske podpore, kadar so države do njih upravičene;

(b) DSD na splošno vsebujejo tudi stranske sektorje za financiranje manjših intervencij zunaj dveh osrednjih sektorjev;

(c) delegacije pogosto sodelujejo pri nadzoru regionalnih projektov;

(d) delegacije morajo izvajati tudi vrsto manjših projektov, ki se financirajo iz horizontalnih tematskih programov [16];

(e) delegacije pogosto sodelujejo tudi pri upravljanju drugih intervencij, ki se financirajo iz drugih specifičnih instrumentov pomoči (glej diagram 6).

DIAGRAM 6

PODROČJA INTERVENCIJ POMOČI TIPIČNE DELEGACIJE

+++++ TIFF +++++

Vir: Analiza, ki jo je Evropsko računsko sodišče izvedlo na podlagi dokumentov Komisije.

48. Stalno sodelovanje pri velikem številu sektorjev intervencij je v nasprotju s kodeksom ravnanja EU o dopolnjevanju in delitvi dela v razvojni politiki iz leta 2007 [17]. Kodeks poziva donatorje EU, naj omejijo svoje dejavno sodelovanje v državi partnerici na največ tri sektorje [18] in prerazporedijo svoje ostale dejavnosti, če je mogoče s sodelovanjem na podlagi prenosa/partnerskimi sporazumi z drugimi donatorji. Poleg tega zagotavlja okvir za uporabo strokovnega znanja vodilnih donatorjev, ki so bili določeni za posamezne sektorje. Komisija je pripravila usmeritveni dokument [19], ki je osnova za kodeks ravnanja, in si prizadeva spodbujati njegovo uporabo. Vendar je treba v zvezi s tem doseči še precejšen napredek, tudi z večjo uporabo skupnega programskega načrtovanja. Jasno je, da zmanjšanje števila sektorjev, pri katerih Komisija dejavno sodeluje, in nadaljnja krepitev usklajevanja z drugimi donatorji, zlasti z drugimi državami članicami EU, lahko pripomoreta h kar najboljši uporabi obstoječih kadrovskih virov.

49. Glede na izzive, s katerimi se delegacije soočajo pri izpolnjevanju svojih odgovornosti na sedanji ravni, in povečano količino upravljane pomoči se zdi, da ni veliko možnosti za nadaljnjo dekoncentracijo odgovornosti, čeprav je Komisija na podlagi Agende za ukrepanje iz Akre temu načeloma naklonjena.

SEDEŽ KOMISIJE IMA KLJUB PRECEJŠNJIM PRIZADEVANJEM EUROPEAID ZGOLJ OMEJENO ZMOGLJIVOST ZA PODPORO DELEGACIJAM PRI IZBOLJŠEVANJU KAKOVOSTI

50. Osrednji element sistema dekoncentriranega upravljanja je, da bi moral EuropeAid zagotavljati strokovno znanje za podporo delegacijam pri izvajanju njihovih odgovornosti. EuropeAid je sprejel pomembne ukrepe, da bi izpolnil to nalogo. Eden od ukrepov je ustanovitev direktorata posebej za kakovost dejavnosti, medtem ko podporo zagotavljajo tudi njegovi geografski direktorati. Mehanizmu skupin za podporo kakovosti, ki pregleduje predlagane intervencije na koncu faz opredelitve in oblikovanja, predsedujejo posamezni direktorji geografskih direktoratov, mehanizem pa vključuje geografske službe in direktorat za kakovost delovanja.

51. Vendar se EuropeAid zaradi pogostih kadrovskih menjav sooča s precejšnjimi težavami pri razvijanju potrebnega strokovnega znanja, ki bi mu omogočilo, da bi lahko primerno opravljal svojo osrednjo podporno nalogo. Do tega prihaja, ker pogodbeni uslužbenci predstavljajo približno 40 % vseh uslužbencev [20] in imajo vsi sklenjene največ triletne in neobnovljive pogodbe, kot zahtevajo kadrovski predpisi. Veliko uslužbencev dejansko odide že pred iztekom treh let, saj si morajo najti novo zaposlitev. Pogoste kadrovske menjave niso trdna osnova za močno funkcijo osrednje podpore, poleg tega pa slabijo institucionalni spomin in učinkovitost delovanja.

DIAGRAM 7

ENOTE ZA TEMATSKO PODPORO DIREKTORATA ZA KAKOVOST DEJAVNOSTI EUROPEAID

+++++ TIFF +++++

Vir: Analiza, ki jo je Evropsko računsko sodišče izvedlo na podlagi dokumentov Komisije.

52. Direktorat za kakovost delovanja ima šest tematskih enot, ki skupaj pokrivajo več kot 20 različnih sektorjev (glej diagram 7). Številni pokriti sektorji tako ne odražajo evropskega soglasja o razvoju, v skladu s katerim bi se morala Komisija osredotočiti na manjše število sektorjev na podlagi analize njihove primerjalne prednosti. Običajno je za vsak sektor zaposlenih od dva do šest uslužbencev, ki zagotavljajo podporo 111 delegacijam EU po vsem svetu. To pomeni, da ima direktorat le omejeno zmogljivost za sodelovanje pri formalnem mehanizmu za pregled podpore kakovosti in za dodatno sprotno podporo delegacijam, če te zanjo izrecno zaprosijo. Majhen proračun, ki je direktoratu na voljo za potovanja v delegacije zaradi zagotavljanja podpore, je nadaljnja ovira direktorata pri izpolnjevanju njegove naloge.

53. EuropeAid si je precej prizadeval za razvoj vrste uporabnih smernic, priročnikov in drugega materiala za drugačen način podpore delegacijam. Glavno področje, kateremu ni bilo namenjene dovolj pozornosti, je bilo usmerjanje v zvezi s političnim dialogom. In to kljub temu, da je politični dialog ključno sredstvo za izboljšanje rezultatov pomoči in da je povečanje možnosti za politični dialog, ki jih Komisija pridobi s tem, velika prednost dekoncentracije. Tako je bilo zlasti v zvezi s smernicami Komisije za splošno proračunsko podporo, kljub posebnim možnostim za politični dialog, ki jih je prinesla proračunska podpora. Smernice Komisije za upravljanje projektnega cikla, ki so bile pripravljene leta 2004, skoraj ne obravnavajo vloge, ki jo politični dialog lahko tudi ima v kontekstu projektnih intervencij. Revizija novega evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva (EISP), ki jo je izvedlo Sodišče, je pokazala tudi na pomanjkanje specifičnih usmeritev za strukturiran dialog z državami partnericami [21].

SPREMLJANJE, POROČANJE IN OCENJEVANJE GLEDE KAKOVOSTI POMOČI IN FINANČNEGA POSLOVODENJA ŠE NISO DOVOLJ RAZVITI

54. Po dekoncentraciji so delegacije odgovorne za tehnično in finančno spremljanje posameznih programov in projektov. Kot je bilo že opaženo (glej odstavek 29), je umestitev operativnih in finančnih oddelkov v posamezne države precej povečala možnosti Komisije za spremljanje, zlasti za obiske projektov na kraju samem, s katerimi želi izboljšati kakovost in finančno poslovodenje svojih intervencij. Ker je sedež Komisije še naprej odgovoren za skupno spremljanje dostave pomoči, je bistvenega pomena, da je vzpostavljen uspešen sistem poročanja delegacij uradu EuropeAid. Pomembno vlogo pri pridobivanju informacij o kakovosti intervencij pomoči za sedež in delegacije ima tudi ocenjevanje, izvedeno po zaključku intervencij pomoči.

55. V praksi delegacije niso v celoti izkoristile prednosti večjih možnosti za spremljanje tehničnega in finančnega izvajanja projektov in programov na kraju samem, ki jih je prinesla dekoncentracija. Pri revizijskih obiskih delegacij, ki jih je izvedlo Sodišče, se je pokazalo, da obiski z namenom spremljanja niso sistematični, ampak se opravljajo bolj na sprotni osnovi, odvisno od časa in proračuna, ki sta na voljo. Uslužbenci operativnih in finančnih oddelkov pogosto dajejo prednost obdelavi dokumentacije v zvezi s pogodbami in plačili, zato se obiski na terenu zanemarjajo. To stanje se še zaostruje zaradi dejstva, da delegacije niso razvile strateških načrtov spremljanja, s katerimi bi zagotovile, da se projekti redno obiskujejo.

56. Komisija v zvezi s spremljanjem kakovosti pomoči na kraju samem v smislu rezultatov v glavnem uporablja sistem ROM. Ta sistem temelji na kratkih revizijskih obiskih, ki jih v državah partnericah izvajajo zunanji svetovalci, da bi projekte obiskali na kraju samem in poročali uslužbencem delegacij, ki so odgovorni za zadevni projekt. Komisija ni vzpostavila sistema, po katerem bi njeni uslužbenci obiskovali projekte med izvajanjem in po njem ter pripravili strukturirana poročila, ki bi bila osredotočena na količinsko opredeljive rezultate. In to kljub temu, da Komisija poudarja pomen k rezultatom usmerjenega pristopa svojih uslužbencev in da uslužbenci delegacij najbolje poznajo intervencije pomoči in okoliščine v posameznih državah.

57. Letna poročila Sodišča glede spremljanja finančnega poslovodenja na kraju samem redno opozarjajo na slabosti finančnega poslovodenja izvajalskih organizacij in na njihove posledične napake v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo. V poročilih so navedene tudi slabosti kontrole infrastrukturnih projektov, ki jo izvajajo nadzorniki gradnje. V obeh primerih se zaradi omejenega števila obiskov z namenom spremljanja na kraju samem, ki jih opravijo uslužbenci delegacij, zlasti uslužbenci finančnih oddelkov, finančno poslovodenje ne spremlja dovolj in popravni ukrepi za odpravljanje slabosti ali napak se izvajajo z zamudo ali pa sploh niso sprejeti.

58. Med to revizijo in nedavno revizijo regionalnega sodelovanja ERS, ki jo je izvedlo Sodišče, so bile ugotovljene posebne slabosti pri tehničnem in finančnem spremljanju na kraju samem, ki ga delegacije izvajajo za tematske (glej odstavek 46) in regionalne projekte [22]. To odraža težave, ki jih imajo delegacije pri izpolnjevanju vseh prednostnih nalog zaradi kadrovskih omejitev. Pri regionalnem sodelovanju pa odraža tudi pomanjkanje jasne opredelitve odgovornosti v delegacijah.

59. Glavno orodje poročanja med delegacijami in EuropeAid, ki ga uporablja Komisija, je poročilo o upravljanju zunanje pomoči (EAMR), ki ga morajo delegacije pripraviti vsakih šest mesecev. V pripravo teh poročil morajo delegacije vložiti precej časa. Vendar ta poročila v veliki meri opisujejo dejavnosti, ki se izvajajo, in probleme, do katerih je prišlo pri izvajanju. Poleg tega se predložene informacije do neke mere prekrivajo z informacijami, ki so na voljo v CRIS. Vsebujejo le malo informacij o dejanskih rezultatih pomoči bodisi v smislu ocen, ki jih izdela delegacija sama, bodisi s poročanjem o rezultatih ocenjevanj, izvedenih po zaključku intervencij, hkrati pa premalo obravnavajo vprašanja finančnega poslovodenja, za katera je kot odredbodajalec na podlagi nadaljnjega prenosa odgovoren vodja delegacije.

60. Ocenjevanja, ki jih je izvedla enota za ocenjevanje pomoči na sedežu Komisije (glej odstavek 27) so delegacijam na voljo na javno dostopni spletni strani EuropeAid. Vendar sedež Komisije ugotovitev ocenjevanj, za katere sklenejo pogodbe delegacije, ne uporablja sistematično, ker ni osrednje podatkovne zbirke za shranjevanje in analizo takih ocenjevanj.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

SPLOŠNI ZAKLJUČKI

61. Dekoncentracija je kot ključni element širše Komisijine reforme upravljanja zunanje pomoči v zadnjem desetletju prispevala k izboljšanju dostave pomoči. Te izboljšave so najočitnejše glede hitrosti dostave in trdnosti postopkov finančnega poslovodenja. Nekateri kazalniki kažejo tudi na izboljšanje kakovosti pomoči, čeprav sistem Komisije za merjenje kakovosti pomoči še ni dovolj razvit, da bi omogočal trdne zaključke.

62. Vendar je bilo med revizijo ugotovljeno tudi, da več pomanjkljivosti v delovanju sistema dekoncentriranega upravljanja preprečuje, da bi se v celoti izkoristile potencialne možnosti dekoncentracije. Delegacije se soočajo s številnimi izzivi, da bi kar najbolje dodelile in izkoristile obstoječe vire, hkrati pa ima EuropeAid težave z zagotavljanjem primerne podpore delegacijam, s katero bi zagotovil visoko kakovost intervencij pomoči, kljub precejšnjim prizadevanjem v zvezi s tem. Komisija ni v celoti izkoristila prednosti večjih možnosti za izboljšanje pomoči z dialogom znotraj posameznih držav in spremljanjem na kraju samem, ki jih je prinesla dekoncentracija.

63. Reorganizacija EuropeAid po ustanovitvi ESZD Komisiji nudi priložnost za reševanje vprašanj, poudarjenih v tem poročilu.

POSEBNI ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

64. Komisija je lahko od uvedbe dekoncentracije zagotovila in izplačala čedalje več pomoči ter se tako izognila tveganju, da bi večje dodelitve pomoči lahko pripeljale do kopičenja neporabljenih sredstev. Vendar lahko preteče nekaj časa med plačilom Komisije in dejansko izvedbo pomoči, temu pa Komisijini trenutni kazalniki ne namenjajo dovolj pozornosti.

PRIPOROČILO 1

Komisija bi morala dopolniti izvrševanje proračuna kot kazalnik hitrosti z drugimi kazalniki, da bi lahko bolje ocenila hitrost dejanskega izvajanja pomoči.

65. Komisija si je že precej prizadevala za izboljšanje kakovosti svoje pomoči in nekateri kazalniki kažejo na doseganje boljših rezultatov. Vendar pa sistemi Komisije za merjenje kakovosti niso zelo trdni in Komisija se za ta namen preveč zanaša na svoj zunanji sistem spremljanja (ROM). Delegacije same ne ocenjujejo uspešnosti svojih intervencij pomoči in ocenjevanje, za katerega sklenejo pogodbe, ni primerno izkoriščeno za ta namen.

PRIPOROČILO 2

Komisija bi morala sprejeti naslednje ukrepe za izboljšanje svojega sistema za merjenje kakovosti svoje zunanje pomoči:

(a) delegacije bi morale ocenjevati uspešnost vseh zaključenih intervencij pomoči;

(b) neodvisna ocenjevanja, za katera Komisija sklene pogodbe, bi morala vsebovati količinsko opredeljene ocene za omogočanje jasnejše ocene uspešnosti intervencij pomoči.

66. EuropeAid je dosegel pomemben napredek pri izboljševanju trdnosti svojih postopkov finančnega poslovodenja, čeprav vse slabosti še niso odpravljene. Od leta 2008 izvaja celostno strategijo kontrole in jo s stalno analizo stroškov in koristi svojih kontrol nadalje izboljšuje.

PRIPOROČILO 3

Komisija bi morala pozorno spremljati izvajanje svoje nove strategije kontrole na ravni EuropeAid in delegacij, da bi pridobila zanesljive in popolne informacije za oceno stroškov in koristi.

67. Komisija se zaradi zaveze, da ne bo povečala števila uslužbencev, sooča s številnimi izzivi, da bi kar najbolje dodelila in uporabila obstoječe kadrovske vire v svojih delegacijah. Med te izzive spadajo kadrovsko ravnovesje med upravljanjem pomoči in drugimi funkcijami, velik delež nezasedenih delovnih mest za pogodbene uslužbence ter potreba po tem, da se njeni uslužbenci usposobijo za upravljanje novih načinov dostave pomoči. Pomoč, ki jo upravljajo posamezne delegacije, še naprej pokriva mnogo področij, čeprav si je Komisija prizadevala za izboljšanje usklajevanja z drugimi donatorji, kar povzroča dodaten pritisk na vire delegacij.

PRIPOROČILO 4

Za reševanje kadrovskega izziva, s katerim se soočajo delegacije EU, bi Komisija morala:

(a) analizirati:

(i) delovno obremenitev znotraj delegacij, da bi prišla do zaključkov o ustreznosti števila uslužbencev v delegacijah;

(ii) kadrovsko ravnovesje med upravljanjem pomoči in drugimi funkcijami v delegacijah;

(iii) strokovno znanje uslužbencev delegacij, da se uslužbence dodeli delegacijam, v katerih se njihovo znanje najbolj potrebuje, in da se opredeli, kakšno znanje je treba še pridobiti;

(b) še naprej si prizadevati za zmanjšanje števila področij intervencij, na katerih dejavno sodeluje, zlasti s tesnejšim usklajevanjem z državami članicami EU;

(c) bolje izkoristiti strokovno znanje držav članic v državah partnericah.

68. EuropeAid si je precej prizadeval za podporo delegacijam pri izboljševanju intervencij pomoči, vendar ga pri tem ovirajo pogoste kadrovske menjave, saj ima 40 % njegovih uslužbencev triletne neobnovljive pogodbe. To otežuje pridobitev in ohranjanje trdne osnove strokovnega znanja in je neučinkovito. EuropeAid je razvil številne smernice za delegacije, čeprav je potrebne še več podpore na ključnem področju političnega dialoga.

PRIPOROČILO 5

Za okrepitev podpore delegacijam:

(a) bi Komisija morala sprejeti ukrepe za zmanjšanje pogostosti kadrovskih menjav v EuropeAid;

(b) bi EuropeAid moral razviti izboljšane smernice za politični dialog.

69. Delegacije niso dovolj izkoristile možnosti za spremljanje intervencij pomoči na kraju samem, ki jih je prinesla dekoncentracija, da bi izboljšale njihovo kakovost in finančno poslovodenje ter poročale o rezultatih. Na splošno so se delegacije, ki poročajo EuropeAid, preveč osredotočile na dejavnosti in podvajajo poročanje CRIS. Sedež Komisije ne izkoristi dovolj zunanjih in neodvisnih ocenjevanj, za katere sklenejo pogodbe delegacije.

PRIPOROČILO 6

Komisija bi morala okrepiti spremljanje, poročanje in ocenjevanje znotraj sistema dekoncentriranega upravljanja, tako da:

(a) zahteva, da delegacije v okviru strategije spremljanja za vsako delegacijo sistematično izvajajo obiske projektov z namenom tehničnega in finančnega spremljanja;

(b) notranji sistem poročanja usmeri bolj na rezultate, ki so jih dosegle intervencije pomoči;

(c) pri ustanavljanju ESZD zagotovi uspešno izvajanje novih zakonskih določb, predlaganih za določitev odgovornosti vodij delegacij kot odredbodajalcev na podlagi nadaljnjega prenosa.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Jan KINŠT, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 1. februarja 2011.

Za Evropsko računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Iz splošnega proračuna EU je bilo porabljenih 5371 milijonov EUR, iz Evropskih razvojnih skladov (ERS) pa 3069 milijonov EUR.

[2] Posebno poročilo št. 10/2004 o dekoncentraciji upravljanja zunanje pomoči ES na delegacije Komisije (UL C 72, 22.3.2005).

[3] GD za razvoj je bil odgovoren za programiranje pomoči v državah AKP, GD za zunanje odnose pa za programiranje pomoči v drugih državah.

[4] Agenda za ukrepanje iz Akre je bila pripravljena na srečanju držav partneric in donatorjev v Akri septembra 2008 kot del pregleda napredka pri izvajanju zavez iz Pariške deklaracije o učinkovitosti pomoči iz leta 2005.

[5] Člen 27(3) Pogodbe o Evropski uniji, kakor je bila spremenjena z Lizbonsko pogodbo.

[6] GD za širitev ni bil zajet v obseg te revizije.

[7] Glej Posebno poročilo št. 10/2008 – Razvojna pomoč ES za zdravstvene storitve v Podsaharski Afriki (odstavka 26 in 27).

[8] Leta 2008 so bile za približno 16 % (300 milijonov EUR) ERS sklenjene pogodbe za izplačilo po tem mehanizmu (glej letno poročilo o dejavnostih AIDCO za leto 2008, Priloga 5).

[9] To so standardna ocenjevalna merila za razvoj, ki jih je priporočil odbor za razvojno pomoč OECD.

[10] Treba je opozoriti, da je bila metodologija ROM leta 2009 spremenjena (glej odstavek 24(d)).

[11] V Pariški deklaraciji iz leta 2005 o učinkovitosti pomoči so občutek lastništva države, usklajevanje, harmonizacija, v rezultate usmerjeno upravljanje in vzajemna odgovornost opredeljeni kot pet ključnih načel za izboljšanje uspešnosti pomoči. Deklaracijo je podpisalo več kot 100 donatorjev in držav partneric, vključno z Evropsko komisijo.

[12] Posebno poročilo št. 11/2010 – Kako je Komisija upravljala splošno proračunsko podporo v državah AKP ter latinskoameriških in azijskih državah, odstavek 83.

[13] Delegacije načeloma sklepajo pogodbe za zunanje revizije na koncu projektov pred izvršitvijo končnega plačila, da se zagotovi, da so bili odhodki projekta zakoniti in pravilni.

[14] Skupni informacijski sistem RELEX.

[15] Leta 2001 so imele delegacije približno 900 zaposlenih, EuropeAid pa približno 1350.

[16] V okviru instrumenta za razvojno sodelovanje je pet tematskih programov: nedržavni akterji in organi lokalnih skupnosti, naložba v ljudi, varna hrana, okolje in trajnostno upravljanje naravnih virov ter migracije in azil.

[17] Kodeks ravnanja EU o dopolnjevanju in delitvi dela v okviru razvojne politike. Zaključki Sveta in predstavnikov vlad držav članic 9558/07, Bruselj, 15.5.2007.

[18] Ti trije sektorji ne vključujejo programov splošne proračunske podpore.

[19] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu "Kodeks ravnanja EU o delitvi dela v razvojni politiki", COM(2007) 72 konč., Bruselj, 28.2.2007.

[20] V nekaterih geografskih direktoratih ta delež dosega celo 50 %, v direktoratu za kakovost delovanja pa znaša 35 %. Za primerjavo, povprečni delež pogodbenih uslužbencev v celotni Komisiji je 15 %.

[21] Glej Posebno poročilo Sodišča št. 13/2010 – Ali se je novi evropski instrument sosedstva in partnerstva na Južnem Kavkazu (Armenija, Azerbajdžan, Gruzija) začel uspešno izvajati in ali prinaša rezultate?

[22] Glej Posebno poročilo št. 18/2009 – Uspešnost podpore ERS za regionalno gospodarsko povezovanje v Vzhodni in Zahodni Afriki, zlasti okvir 2.

--------------------------------------------------

PRILOGA

NEDAVNE REVIZIJE SMOTRNOSTI POSLOVANJA (2007–2010) NA PODROČJU RAZVOJNE POMOČI, KI JIH JE IZVEDLO EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

Posebno poročilo št. 6/2007 o uspešnosti tehnične pomoči pri razvoju zmogljivosti.

Posebno poročilo št. 6/2008 o pomoči Evropske komisije za sanacijo po cunamiju in hurikanu Mitch.

Posebno poročilo št. 9/2008 – Uspešnost podpore EU na področju svobode, varnosti in pravice v Belorusiji, Moldaviji in Ukrajini.

Posebno poročilo št. 10/2008 – Razvojna pomoč ES za zdravstvene storitve v Podsaharski Afriki.

Posebno poročilo št. 4/2009 – Komisijino upravljanje vključenosti nedržavnih akterjev v razvojno sodelovanje ES.

Posebno poročilo št. 15/2009 – Pomoč Evropske unije, ki se izvaja prek organizacij Združenih narodov: odločanje in spremljanje.

Posebno poročilo št. 18/2009 Uspešnost podpore ERS za regionalno gospodarsko povezovanje v Vzhodni in Zahodni Afriki.

Posebno poročilo št. 11/2010 – Kako je Komisija upravljala splošno proračunsko podporo v državah AKP ter latinskoameriških in azijskih državah.

Posebno poročilo št. 12/2010 – Razvojna pomoč EU za osnovno izobraževanje v podsaharski Afriki in južni Aziji.

Posebno poročilo št. 13/2010 – Ali se je novi evropski instrument sosedstva in partnerstva na Južnem Kavkazu (Armenija, Azerbajdžan, Gruzija) začel uspešno izvajati in ali prinaša rezultate?

--------------------------------------------------