SL Uradni list Evropske unije C 451/152

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o Hyoškem akcijskem okviru po letu 2015: Obvladovanje tveganj za doseganje odpornosti

(COM(2014) 216 final)

(2014/C 451/25)

Poročevalec: Giuseppe IULIANO

Evropska komisija je 8. aprila 2014 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Evropske komisije – Hyoški akcijski okvir po letu 2015: Obvladovanje tveganj za doseganje odpornosti

COM(2014) 216 final.

Strokovna skupina za zunanje odnose, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 12. junija 2014.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 500. plenarnem zasedanju 9. in 10. julija 2014 (seja z dne 10. julija) s 103 glasovi za, 1 glasom proti in 1 vzdržanim glasom.

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO meni, da je zelo primerno in potrebno, da EU v zvezi z revizijo hjoškega akcijskega okvira (v nadaljevanju: HAO), ki bo opravljena leta 2015, sprejme stališče na področju zmanjševanja tveganj nesreč. Glede na to, da ta sovpada z drugimi pobudami za obdobje po letu 2015 na področju razvoja ali podnebnih sprememb, je to stališče še toliko bolj pomembno.

1.2 EESO poziva države članice, da Komisiji posredujejo podatke o tveganjih in nesrečah v čim bolj razčlenjeni obliki, da se lahko pripravi bolj poglobljen in natančnejši pregled stanja na tem področju.

1.3 EESO je prepričan, da je treba nameniti več pozornosti dejavnikom, ki so povezani s tveganji, ter globokim razlogom za nesreče. Med dejavniki, ki so povezani s tveganji, so nenačrtovan razvoj mest, krhkost sredstev za preživetje na podeželju in propadanje ekosistemov.

1.4 Velik del človeških in gospodarskih izgub zaradi nesreč je posledica pogostih, vendar manjših nesreč. EESO meni, da mora HAO 2015 nameniti več pozornosti temu „ekstenzivnemu tveganju“, s tem da skuša krepiti tudi odpornost skupnosti, ki so jih te nesreče prizadele.

1.5 EESO meni, da je treba bolj poglobljeno analizirati ekonomski in socialni učinek nesreč ter nameniti več pozornosti vidikom, kot je proizvodna infrastruktura.

1.6 EESO meni, da se mora HAO po letu 2015 nadaljevati v smeri osredotočanja na „mnogotera tveganja“ ter odločneje kot doslej zajeti tudi tveganja antropogenega izvora.

1.7 Upravljanje s tveganji nesreč mora temeljiti na pristopu na podlagi pravic, se osredotočati na potrebe in pravice najbolj ranljivih skupin in oseb ter poudarjati in vključevati enakost med spoloma.

1.8 EESO priporoča spodbujanje upravljanja tveganj na lokalni ravni, tako da se omogoči sodelovanje organizacij civilne družbe na lokalni ravni ter udeležbo skupin, ki so običajno izključene. Odločneje je treba vključiti lokalno upravljanje tveganj.

1.9 Tako na lokalni kot na mednarodni ravni je treba dati priznanje tudi vlogi, ki jo imajo organizacije civilne družbe na področju zmanjševanja tveganj nesreč.

1.10 Podjetniški in zasebni sektor morata igrati pomembno vlogo, tako da vključujeta zmanjšanje tveganja nesreč v celoten proizvodni cikel in prispevata svoje inovacijske zmogljivosti.

1.11 Kljub temu, da HAO 2015 ohranja prostovoljni značaj, mora dati poudarek sistemom prevzemanja odgovornosti in preglednosti dela s pomočjo vrste mednarodno priznanih kazalnikov. Ti kazalniki pa morajo presegati zgolj tehnične vidike in vključevati socialne razsežnosti.

1.12 EESO ceni, da so različne države uvedle mehanizme vzajemne analize, vendar meni, da bi bilo treba v srednjeročnem obdobju napredovati v smeri zahtevnejših sistemov prevzemanja odgovornosti.

1.13 Glede financiranja EESO meni, da je treba določiti priporočeni minimalni odstotek financiranja ukrepov zmanjševanja tveganj nesreč v okviru razvojne in humanitarne politike EU.

2. Obrazložitev

2.1 Sprejetje HAO za „krepitev odpornosti držav in skupnosti na nesreče“ je leta 2005 nedvomno pomenilo prelomnico v pristopu do zmanjševanja tveganj nesreč. Dejstvo, da je HAO sprejelo 168 držav, je dokaz, da je mednarodna skupnost začela drugače dojemati vse bolj zaskrbljujočo realnost.

2.2 Po sprejetju HAO je EU počasi vključevala prvine zmanjševanja in upravljanja tveganj nesreč v številne evropske politike, tako v notranje politike kot v razvojno sodelovanje ali humanitarno pomoč, in dosežen je bil znaten, četudi ne enakomeren napredek.

2.3 Revizija HAO v letu 2015 bo zato priložnost, da EU ponovno pregleda svoje politike na tem področju ter jih prilagodi novim mednarodnim razmeram, da bi sočasno prispevala tudi k mednarodni razpravi o tveganjih nesreč ter načinih za ustreznejše soočanje z razmerami.

2.4 EESO z zanimanjem sprejema sporočilo Evropske komisije „Hyoški akcijski okvir po letu 2015: Obvladovanje tveganj za doseganje odpornosti“, meni, da je v tem trenutku zelo primerno, ter želi sodelovati v razpravi o njem tako, da predstavi predloge sektorjev civilne družbe, ki jo zastopa.

2.5 Od sprejetja HAO leta 2005 so svetovni trendi na področju nesreč potrdili zaskrbljujoča povečanja tveganj, ki države, mednarodne organizacije, organizacije civilne družbe, kakor tudi celotno skupnost silijo k preoblikovanju stališč glede zmanjševanja tveganj nesreč.

2.6 Vsi trenutno razpoložljivi podatki kažejo na vse hujše nesreče, zlati tiste, povezane s hidrometeorološkimi grožnjami, ki jih povzročajo podnebne spremembe, pa tudi na tiste, ki so povezane s pojavi pospešene urbanizacije, neustreznega prostorskega načrtovanja, neprimerne rabe tal in naravnih virov, kakor tudi z vse večjo izpostavljenostjo tem tveganjem.

2.7 Učinek nesreč je seveda od ene do druge regije ali države lahko različen in človeške žrtve ali gospodarske izgube so odvisne od njihove stopnje razvoja. Vendar pa nobena država ali regija na svetu ni varna pred temi tveganji in podatki za zadnja desetletja kažejo, da imajo nesreče močan učinek tudi v razvitih državah ter celo v Evropski uniji.

2.8 Zaradi dejstva, da bodo leta 2015 preoblikovani tudi cilji trajnostnega razvoja in da je pri razpravah o podnebnih spremembah prišlo do določenega napredka, si moramo prizadevati za večjo skladnost stališč, ki bodo sprejeta o teh temah, za katere bi EESO želel dati svoj prispevek.

3. Novi pogledi na okvir in vrste nesreč

3.1 Sporočilo Komisije in predvsem njegovi dve prilogi (1) vsebujejo obsežno analizo groženj in tveganj v svetovnem merilu in zlasti na ravni EU. Zelo natančno so opisane tudi evropske politike, ki vključujejo elemente zmanjševanja tveganj nesreč. EESO zelo ceni prizadevanja Komisije za pridobitev zanesljivih in tehnično oprijemljivih podatkov, ki omogočajo celovit vpogled v nesreče na ozemlju EU ter v politike za soočanje z njimi.

3.2 Vendar pa EESO v zvezi s celovitim pogledom na nesreče v EU obžaluje, da dobiva neposredne podatke samo od šestnajstih držav članic EU ter Norveške. Zato poziva države članice, ki še niso dale svojih razčlenjenih podatkov, naj to čim prej naredijo, da bo mogoče postaviti čim bolj jasno in natančno diagnozo na področju groženj in nesreč v EU.

3.3 Na svetovni ravni opravljene študije v okviru mednarodne strategije za zmanjševanje nesreč (UNISDR) kažejo, da so poleg velikih nesreč, ki so medijsko zelo odmevne, zelo pogoste „majhne nesreče“, ki povzročajo največ smrtnih žrtev in gospodarskih izgub in ki imajo vsakodnevno največji učinek na milijone ljudi ter skupnosti po vsem svetu. EESO meni, da je treba v HAO po letu 2015 nameniti več pozornosti „ekstenzivnemu tveganju“ (2), do katerega prihaja pri teh vrstah dogodkov in ki je v nasprotju z nekdaj prevladujočim pristopom „intenzivnega tveganja“. Poleg tega mora biti pozornost, namenjena tovrstnim majhnim, a zelo pogostim nesrečam, izhodišče za krepitev odpornosti prizadetih skupnosti. EESO meni, da je treba nameniti večjo pozornost lokalnemu učinku tovrstnih nesreč.

3.4 Navkljub številnim študijam o ekonomskih posledicah nesreč se malokdaj analizirajo stroški na področju zaposlovanja, delovnih razmer in dostojnega dela, učinek na podjetnike, proizvodno tkivo itd. EESO meni, da je treba bolj poglobljeno analizirati te vidike ter nameniti več pozornosti vidikom, kot je proizvodna infrastruktura (3).

3.5 Po drugi strani pa razpoložljivi podatki kažejo, da so številne nesreče rezultat skupka groženj in ne le enega dejavnika. Zaradi tega se veča potreba po analizi „mnogoterih groženj“ ter po celovitejšem pristopu do nesreč in njihove kompleksnosti. Pojem „zahtevnih izrednih razmer“, ki se je uporabljal in se še uporablja na področju humanitarne pomoči, lahko uporabimo, da bi se izognili pretirano poenostavljenemu pogledu na vzroke nesreč, ki lahko včasih pripelje tudi do pretirano poenostavljenega odzivanja nanje. Čeprav od sprejetja HAO prevladuje poudarek na „naravnih“ ali „nenamernih antropogenih“ grožnjah, je očitno, da dejavniki, kot so nasilje v marginalnih urbanih razmerah, pomanjkanje upravljanja ter različne vrste konfliktov, med drugimi človeškimi dejavniki, poglabljajo nesreče in bi jih bilo treba vzeti v obzir. EESO meni, da bi HAO 2015 moral te elemente, ki so povezani s konflikti in nasiljem, obravnavati na bolj vseobsegajoč način. Prav tako bi se bilo treba odločneje lotiti problematike nesreč zaradi tehnoloških groženj ali tako imenovanih „trojnih nesreč“ (potres, cunami, jedrska nesreča), kakršna se je zgodila v Fukušimi.

3.6 Prav tako je EESO prepričan, da se je treba bolj posvetiti dejavnikom, ki so povezani s tveganji, ter globokim razlogom za nesreče. Vse analize in revizije HAO kažejo, da je bil pri četrti prednosti nalogi, ki je „zmanjšanje temeljnih dejavnikov tveganja“, dosežen najmanjši napredek (4).

4. Upravljanje tveganj nesreč, osredotočeno na pravice ljudi in zlasti najbolj ranljivih skupin, na lokalni ravni

4.1 Kljub napredku, ki je bil dosežen po sprejetju HAO, pa pristop, ki temelji na pravicah, ni bi v zadostni meri vključen v upravljanje tveganj nesreč. Včasih se je celo zgodilo, da je omenjanje ranljivosti ter različnih pravic različnih skupin še povečalo njihovo ranljivost, ne da bi ob tem priznavali tudi njihove posebne sposobnosti. To se je na primer zgodilo pri pretirano poenostavljenem pogledu na pristop do enakosti med spoloma. EESO meni, da bi moral biti pristop, ki se osredotoča na osebe, njihove pravice, enakopravnost, pravico do zaščite pa tudi do trajnostnega razvoja, vključno z okoljsko trajnostjo, zajet v HAO 2015 kot načelo z več veljave. Vključitev vidika enakosti med spoloma ter poudarek na pravicah in na ranljivih skupinah morata biti del skupka kazalnikov za spremljanje HAO 2015 in mehanizmov za povečanje odgovornosti, ki se uvajajo. Organizacije civilne družbe, ki se posvečajo zaščiti pravic, in še posebej tiste, ki se zavzemajo za pravice žensk ter enakost med spoloma, ter tiste, ki zastopajo najbolj ranljive skupine, bi morale biti večkrat povabljene k sodelovanju na forumih in razpravah o zmanjševanju tveganj nesreč.

4.2 Izkušnje kažejo, da imajo lokalne pobude oziroma pobude z lokalnim pristopom največji učinek na ranljive skupine in jim najbolj koristijo. EESO priporoča spodbujanje upravljanja tveganj na lokalni ravni, tako da se omogoči sodelovanje organizacij civilne družbe na lokalni ravni ter udeležba skupin, ki so običajno izključene. To pa pomeni nadaljevanje v smeri sistemov lokalnega upravljanja tveganja, ki omogoča izvedbo ukrepov in vzpostavitev potrebnih institucionalnih mehanizmov. Financiranje dejavnosti lokalnega upravljanja tveganja bi moralo imeti prednostno mesto v nacionalnih pobudah ter v pobudah, ki jih podpirajo mednarodne organizacije.

4.3 EESO priznava, da se države članice zavezujejo in da se morajo tudi vnaprej zavezati k sprejetju in izvajanju HAO in da bo uspeh ali neuspeh HAO 2015 odvisen od politične volje držav, obenem pa želi poudariti, da je treba povezati vse organizacije na lokalni ravni, občine, občinske uprave, organizacije civilne družbe, nevladne organizacije, akademske ustanove, podjetniški sektor in sindikalne organizacije pri pripravi načrtov za upravljanje tveganj nesreč ali podobnih instrumentov. Sedanja nepovezanost lokalne ravni z drugimi, višjimi upravnimi ravnmi omejuje zmogljivosti za takojšnje ukrepanje prebivalstva, ki ga je grožnja neposredno prizadela. To je še zlasti pomembno v državah v razvoju, v katerih so institucionalne strukture šibke.

4.4 Podjetja in zasebni sektor morajo imeti temeljno vlogo na področju upravljanja tveganj nesreč, ne le s pomočjo javno-zasebnih partnerstev ali družbene odgovornosti podjetij, temveč tudi s prispevanjem svoje inovativnosti in izkušenj ter vključevanjem pojmov odpornosti, blažitve in prilagajanja v celoten proizvodni proces. Komisija navaja zavarovanje, temu pa bi bilo treba dodati jasnejšo navedbo nujnosti, da se zmanjša tveganje in da se lahko začne produktivni razvoj.

4.5 EESO se zaveda posebnosti vsakega primera, obenem pa meni, da je treba povečati obseg sodelovanja organizacij civilne družbe pri upravljanju tveganj nesreč na svetovni in na lokalni ravni, tako v notranjih politikah EU kot tudi pri zunanjem delovanju.

4.6 EESO želi poudariti vlogo izobraževanja, tako formalnega, šolskega, kot tudi neformalnega, kot zelo učinkovitega načina za povečevanje osveščenosti ter izboljšanje učinkovitosti ukrepanja državljanov v primeru nesreč. Organizacije civilne družbe imajo lahko pomembno vlogo pri izpolnjevanju te naloge, ki je zunaj sfere formalnega izobraževanja.

5. Nadaljevanje v smeri okvira za večjo odgovornost ter preglednost ciljev in kazalnikov napredka HAO 2015

5.1 EESO se na splošno strinja s sporočilom Komisije glede „načel novega okvira“ na področju odgovornosti in kazalnikov. Sedanji sistem spremljanja HAO je zelo okrnjen in ni omogočal resnega merjenja napredka. Mnoge države članice EU dejansko niso poslale ustreznih in natančnih podatkov in nimajo trdnih in zanesljivih baz podatkov za to področje. Za javno in politično sposobnost zaznavanja nesreč je na področju zmanjševanja tveganj nesreč treba uvesti predvsem verodostojne mehanizme za zagotavljanje preglednosti in odgovornosti.

5.2 EESO pozdravlja pobude za vzajemno revizijo, ki so jih uvedle nekatere države članice, in meni, da bi jih bilo treba uvesti povsod, ker bi pripomogle k napredku. Za srednje- in dolgoročno obdobje je EESO prepričan, da bi morala biti EU ambicioznejša pri zbiranju podatkov držav članic ter doseči, da bi bili primerljivi in dostopni ne samo za vladne institucije, ampak tudi za civilno družbo, medije, akademski svet, znanstveno skupnost in druge zainteresirane skupine.

5.3 V vsakem primeru bo moral HAO 2015 vzpostaviti sistem skupnih kazalnikov, ki bodo omogočali merjenje napredka in stopnje realizacije, tako v posameznih državah kot pri ostalih akterjih. Ne da bi navajal podrobnosti, EESO pozdravlja prizadevanja organizacij civilne družbe na področju kazalnikov in izraža svoje prepričanje, da ti ne smejo biti povsem tehnične ali celo tehnokratske narave, temveč morajo vključevati socialne prvine ter prvine odpornosti, sodelovanja itd (5).

5.4 Preglednost in odgovornost bosta spodbudili dialog o zmanjševanju tveganja nesreč med različnimi udeleženimi, kot so uradne organizacije, politične institucije, organizacije civilne družbe, zasebni sektor in podjetja, akademske organizacije itd.

6. Skladnost med razvojnimi programi, podnebnimi spremembami in zmanjševanjem tveganja nesreč

6.1 V svetu, v katerem živimo in ki je tako zelo povezan in soodvisen, je paradoksalno, da se pojavljajo težave pri medsebojnem povezovanju mednarodnih programov, namenjenih temam, ki so že po definiciji zelo povezane. Zaradi sovpadanja različnih pobud na področju podnebnih sprememb, razvoja in zmanjševanja tveganj nesreč se leta 2015 odpira priložnost za spodbujanje skladnosti na mednarodni ravni, ki bi jo morala EU izkoristiti. Ta skrb za skladnost ima veliko posledic (konceptualnih, institucionalnih, povezanih s prioritetami itd.), ki bi jih morali obravnavati z vidika prizadetih skupnosti in ob upoštevanju dejstva, da razvoja, podnebnih sprememb in nesreč ni več možno obravnavati ločeno. EESO podpira mednarodna prizadevanja za opredelitev skupnih meril in kazalnikov za cilje trajnostnega razvoja in HAO 2015.

6.2 Zaradi vpliva podnebnih sprememb na večanje pogostosti in resnosti groženj (predvsem hidrometeoroloških), kakor tudi zaradi skupnih ciljev glede zmanjševanja tveganja nesreč in prilagajanja podnebnim spremembam, je treba znatno povečati usklajevanje med strukturami, ki spodbujajo zasnovo in izvedbo vsake od teh disciplin.

6.3 Prihodnji HAO 2015 mora jasneje izražati povezave med nesrečami in razvojem, ki so lahko zelo različne in zapletene. Dobro premišljen razvoj lahko zmanjša tveganje, lahko ga pa tudi poveča, čemur smo bili pogosto priča. Enako zapletene in soodvisne so tudi povezave med podnebnimi spremembami in nesrečami. EESO se strinja, da so pojmi in pristopi, kot je odpornost, lahko koristni pri obravnavi teh vidikov medsebojnega dopolnjevanja.

6.4 Obenem pa želi EESO poudariti, da je treba obravnavati povezavo tradicionalnega zmanjševanja tveganj nesreč z varnostnim programom. Kot smo že omenili, je doslej pri HAO prevladoval pristop osredotočanja na „naravne nesreče“; vendar pa obstajajo tudi druge grožnje in situacije, povezane z nasiljem, konflikti, spori glede virov, zato bi bilo priporočljivo začeti upoštevati tudi to povezavo. Pojem človekove varnosti to stvarnost upošteva in treba bi bilo preučiti njeno koristnost v tem sektorju.

7. Financiranje zmanjševanja tveganja nesreč in zaveze EU

7.1 Pomanjkanje „kulture preprečevanja“ je povzročilo, da EU ne v notranjih politikah ne v zunanjem delovanju ni uvrstila med prednostne naloge zmanjševanja in preprečevanja tveganj nesreč, blažitve nesreč ali priprave nanje. Kot je navedeno že v sporočilu Komisije, so bili sprejeti določeni pionirski programi (DIPECHO (6)), vendar je bil delež njim namenjenih sredstev majhen. EESO meni, da je treba v okviru razvojne in humanitarne politike EU določiti minimalen zaželeni delež financiranja ukrepov za zmanjševanje tveganja nesreč, ki bo v skladu z ravnanjem drugih donatorjev (7). Zato bi morale države članice imeti na voljo mehanizme za finančno spremljanje ukrepov za zmanjševanje tveganja nesreč, ki bi se jih dalo vključiti v razvojne politike in politike humanitarne pomoči.

V Bruslju, 10. julija 2014. Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Henri MALOSSE

(1) Delovna dokumenta služb Komisije: „Overview on natural and man-made disasters risks in the EU“ (Pregled tveganj naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek, v EU), SWD(2014) 134 final; „EU policies contributing to disaster risk management“ (Politike EU za upravljanje tveganj nesreč), SWD(2014) 133 final.

(2) Študije Urada Združenih narodov za zmanjšanje tveganja nesreč (v nadaljnjem besedilu: UNISDR) kažejo, da takšne „ekstenzivne“ nesreče povzročijo 90 % izgub zaradi nesreč na svetovni ravni. (Global Assessment Report. GAR. UNISDR, 2013)

(3) Nedavno se je začelo poglobljeno razmišljati o tej tematiki v okviru ADAPT Italia in The Japan Institute for Labour Policy and Training: „The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters“ (Učinki naravnih in okoljskih nesreč na trg dela). http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) HAO zajema pet prednostnih nalog za ukrepanje, in sicer: 1) Zagotovitev, da je zmanjševanje tveganja nesreč prednostna naloga na nacionalni in lokalni ravni in da obstaja močna institucionalna podlaga za izvajanje; 2) Določanje, ocenjevanje in spremljanje tveganja nesreč ter izboljšanje zgodnjega opozarjanja; 3) Uporaba znanja, inovacij in izobraževanja za izgradnjo kulture varnosti in odpornosti na vseh ravneh; 4) Zmanjšanje temeljnih dejavnikov tveganja; 5) Povečanje pripravljenosti na nesreče za učinkovit odziv na vseh ravneh.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction (Skupno stališče civilne družbe o okviru za zmanjševanje tveganja nesreč po letu 2015). Dokument sledi usmeritvam iz „Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction“ (Elementi, ki jih je treba upoštevati v okviru za zmanjševanje tveganja nesreč po letu 2015) (UNISDR, december 2013).

(6) DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO) je program za zmanjševanje tveganj nesreč, ki ga je leta 1996 začel izvajati generalni direktorat Evropske komisije za humanitarno pomoč in civilno zaščito.

(7) Revizija možnosti financiranja ukrepov za zmanjševanje tveganja nesreč ter predstavitev izkušenj je povzeta na spletni strani: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf