DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

spremni dokument

k sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu Akcijski načrt za okrepljeni boj proti davčnim goljufijam in davčnim utajam Priporočilo Komisije glede ukrepov, namenjenih spodbujanju tretjih držav k uporabi minimalnih standardov dobrega upravljanja v davčnih zadevah Priporočilo Komisije o agresivnem davčnem načrtovanju

KAZALO

1........... Uvod.............................................................................................................................. 4

2........... Postopkovna vprašanja in posvetovanja z zainteresiranimi stranmi.................................... 5

3........... Okvir politike, opredelitev problema in subsidiarnost....................................................... 5

4........... Cilji................................................................................................................................ 8

5........... Možne politike................................................................................................................ 9

6........... Analiza učinkov možnih politik....................................................................................... 10

7........... Primerjava glavnih možnih politik................................................................................... 10

8........... Najprimernejše možnosti............................................................................................... 11

9........... Spremljanje in ocenjevanje............................................................................................ 11

1. Uvod

Skupni cilj nacionalnih davčnih sistemov držav članic EU je učinkovitost in poštenost, tj. zbrati zadostne prihodke na pošten način v skladu z demokratičnimi odločitvami posamezne države. Ta cilj pa ogrožajo davčne goljufije, davčne utaje in agresivno davčno načrtovanje, ki so pogosto povezani z davčnimi oazami.

Znesek nepobranih davkov je težko oceniti, v skladu s študijo, ki obravnava ZDA, pa bi izguba prihodkov zaradi prenosa dobička ameriških multinacionalk v davčne oaze lahko znašala tudi 60 milijard USD, davčne utaje s strani posameznikov pa bi lahko pomenile izgubo prihodkov v višini do 50 milijard USD letno[1]. Za EU ni na voljo ocen, vendar se lahko na podlagi podobne količine tujih neposrednih naložb v davčnih oazah tako v ZDA kot tudi v EU pričakuje, da je izguba davčnih prihodkov primerljive velikosti.

V oceni učinka so sorazmerno z vsakim zadevnim problemom analizirani ukrepi za reševanje teh problemov, ki bi jih bilo treba proučiti. Njen namen je Komisiji pomagati pri izboru in odločitvi glede najboljših možnih politik.

Strokovni izrazi, ki so uporabljeni v tem dokumentu, so navedeni v obširnem glosarju v prilogi 14 k poročilu o oceni učinka (glej COM(2012) 351[2], razen če je navedeno drugače).

Davčna goljufija je oblika namerne utaje davkov, ki se splošno kaznuje v skladu s kazenskim pravom.

Davčna utaja na splošno zajema nezakonite ureditve, pri katerih se davčna obveznost skrije ali ignorira, tj. davkoplačevalec plača manj davka, kot ga je zakonsko obvezan plačati, tako da davčnim organom ne razkrije vseh dohodkov ali informacij.

Davčne oaze, ki se včasih imenujejo tudi „nesodelujoče jurisdikcije“, so običajno jurisdikcije, ki lahko svoje javne storitve financirajo brez davkov od dohodka oziroma zgolj z nominalnimi davki od dohodka ter se promovirajo kot kraji, ki jih lahko nerezidenti uporabijo, da se izognejo plačilu davkov v državi, katere rezidenti so. Izogibanje plačilu davkov je težko opredeliti, običajno pa se uporablja za ureditev zadev davkoplačevalca, katere namen je zmanjšati njegovo davčno odgovornost in ki je, čeprav je lahko popolnoma zakonita, običajno v nasprotju z namenom zakona, ki naj bi ga spoštovala. (Glosar davčnih strokovnih izrazov OECD)

2. Postopkovna vprašanja in posvetovanja z zainteresiranimi stranmi

Oceno učinka je pregledal odbor za oceno učinka. Med letom 2012 je potekal obsežen program posvetovanj in raziskav. Ta je vključeval uradno javno posvetovanje o dvojnem neobdavčevanju ter obsežno zbiranje podatkov o defenzivnih davčnih ukrepih v vzorčni državi članici v zvezi z davčnimi oazami in agresivnim davčnim načrtovanjem ter analizo teh podatkov, ki jo je izvedlo podjetje PWC. Na voljo so bili le omejeni količinski podatki. Količinsko opredeljene koristi nekaterih posebnih ukrepov na Danskem, v Franciji, Nemčiji in na Nizozemskem so na primer znašale od 13 milijonov EUR do 1 500 milijonov EUR na leto. Nekatere države članice lahko zberejo davčne prihodke s sprejetjem posebnih zaščitnih ukrepov, čeprav se konkretne vrste ukrepov razlikujejo.

Za razpravo o perečih vprašanjih so bili skupaj z upravami in podjetji držav članic, nevladnimi organizacijami in zainteresiranimi stranmi iz visokega šolstva organizirani seminarji v okviru programa Fiscalis. Glavni sklepi so vključevali splošno podporo za a) ukrepe za izboljšanje obstoječih instrumentov za sodelovanje in razvoj samodejne izmenjave informacij ter b) usklajen pristop EU, vključno z jasno opredeljenimi ključnimi koncepti, čeprav bi nekatere države članice raje sprejele nacionalne ukrepe, nekateri udeleženci pa so poudarili, da se upravna obremenitev ne sme povečati niti se ne sme okrniti konkurenca. Nadaljnji količinski podatki niso bili predloženi.

Skupina za davčno politiko in Delovna skupina Sveta na visoki ravni sta nedavno prav tako razpravljali o davčnih utajah in davčnih goljufijah ter se strinjali, da je poostreno ukrepanje ena izmed ključnih prednostnih nalog. Ukrepi morajo biti sorazmerni in davkoplačevalcem ne smejo povzročiti višjih stroškov.

3. Okvir politike, opredelitev problema in subsidiarnost

Davčne utaje in izogibanje plačilu davkov so se pojavili ob globalizaciji gospodarstva. Zaradi sedanje gospodarske krize in proračunskih omejitev je treba preprečiti vsakršno izgubo davčnih prihodkov kot tudi priložnosti za zlorabe, davčni sistemi pa morajo biti čim bolj učinkoviti, da bi lahko zagotovili vzdržne davčne prihodke in podprli visoko raven spoštovanja davčnih predpisov na podlagi poštenih davčnih sistemov, ki se pravično izvajajo.

3.1. Opredelitev problema

Davčne goljufije in davčne utaje države članice omejujejo pri izvajanju politik in odpirajo vprašanja glede poštenosti davkoplačevalcev, ki spoštujejo davčne predpise, in tistih, ki jih ne.

V EU je treba obravnavati tri probleme:

– nezadostno pobiranje davkov v državah članicah, povezano z nizkim spoštovanjem davčnih predpisov in nezadostno upravno zmogljivostjo;

– premalo učinkovito čezmejno upravno sodelovanje, ki ga omejujejo težave pri opredeljevanju davkoplačevalcev v samodejni izmenjavi informacij kot tudi pri doseganju soglasja v Svetu o zapolnitvi zakonskih vrzeli v direktivi o prihrankih;

– kakovost davčne zakonodaje in njena primernost glede na namen zaradi nezadostne uporabe obstoječih pravnih instrumentov.

V mednarodnem kontekstu je učinkovitost davčnih sistemov držav članic ovirana na tri načine:

– zaradi nenamernih vrzeli v zakonodaji ene države in razhajanj z davčnimi sistemi drugih držav, kar pri čezmejnih primerih vodi v dvojno neobdavčenje. To na notranjem trgu EU pomeni konkurenčno prednost za nekatere davkoplačevalce in ima lahko negativne posledice za države članice, ki imajo zato manjše davčne osnove. Ta problem je mogoče rešiti s spremembo nacionalne zakonodaje in konvencijami o dvojnem obdavčevanju;

– zaradi davkoplačevalcev, ki izkoriščajo navedene vrzeli in razhajanja v zakonodaji (agresivno davčno načrtovanje). Pri davčnem načrtovanju se vse pogosteje uporabljajo vse bolj kompleksne strukture, ki se oblikujejo v več jurisdikcijah in zaradi katerih se obdavčljivi dobički prenesejo v države z ugodnejšimi davčnimi režimi. Države članice zaradi čezmejne razsežnosti mnogih struktur in vse večje mobilnosti kapitala in oseb na notranjem trgu ta problem težko rešujejo same;

– zaradi drugih jurisdikcij, ki dejavno ali pasivno omogočajo zmanjševanje davčnih osnov drugih držav. To lahko vključuje sheme agresivnega davčnega načrtovanja, posebne davčne režime, ki nerezidentom zagotavljajo nizko raven obdavčitve ali omogočajo nizko splošno raven obdavčitve skupaj z nenaklonjenostjo sodelovanju z davčnimi upravami drugih držav. Davčne oaze davkoplačevalcem drugih držav omogočajo, da davčno osnovo premestijo v državo z nizko obdavčitvijo in to prikrijejo državi prebivališča (s pomočjo ovir za identifikacijo upravičenega lastništva in bančne tajnosti).

Čeprav natančen znesek izgub davčnih prihodkov ni znan, na splošno velja, da takšne izgube znašajo milijarde eurov. Nekatere države včasih skušajo podati oceno izgub davčnih prihodkov in strokovnjaki v visokem šolstvu uporabljajo različne metode, da bi jih lahko količinsko opredelili. Pri tem so včasih združeni davčne utaje in izogibanje plačilu davkov, neposredni in posredni davki, lahko so vključeni podatki iz držav, ki niso članice EU, za oceno davčnih izgub pa so lahko uporabljeni približki, kot je velikost sive ekonomije. Poleg tega se nekateri izrazi, npr. davčna utaja in izogibanje plačilu davkov ter davčne oaze, uporabljajo na različne načine. Vendar pa je iz enega primera razvidno, da moramo problem rešiti kar se da hitro. Samo Združeno kraljestvo je nedavno ocenilo, da so prihodki zaradi izogibanja plačilu davkov letno nižji za več milijard funtov[3].

Države članice zaradi mednarodne razsežnosti tega pojava le težko ščitijo svoje davčne sisteme, saj je mogoče nacionalne ukrepe za preprečevanje zlorab zlahka obiti z uporabo kompleksnih davčnih struktur in davčnih oaz ali preusmeritvijo skozi drugo državo članico z nižjo ravnijo zaščite.

Kljub različnim prizadevanjem na nacionalni ravni, da bi tretje države uporabljale minimalne standarde dobrega upravljanja v davčnih zadevah (preglednost, izmenjava informacij in poštena davčna konkurenca), številne tretje države še vedno niso pripravljene sodelovati. Obstoječi vzvodi so zato le omejeno učinkoviti.

3.2. Koga to zadeva

To zadeva države članice EU zaradi vpliva na proračunska sredstva in potrebe po sprejetju popravnih ukrepov (upravnih, regulativnih ali zunanjepolitičnih).

Zadeva tudi davkoplačevalce, saj so politike na zadevnem področju pomembne za zagotavljanje poštene obravnave vseh. Davkoplačevalce zadevajo tudi popravni ukrepi držav članic. Zadnje smernice za uporabo enega samega zakonodajnega akta Združenega kraljestva proti izogibanju plačilu davkov obsegajo na primer 115 strani. Če bi jih upoštevale vse države članice, bi se skupina podjetij morala spopasti z znatno večjo kompleksnostjo. Poleg tega je bilo s študijo, ki jo je izvedlo podjetje PWC, v štirinajstih državah članicah opredeljenih 165 različnih ukrepov za preprečevanje zlorab.

Ni pa znakov, da bi bila mala in srednje velika podjetja resneje prizadeta kot večja podjetja, saj je verjetneje, da so v dejavnost s čezmejno razsežnostjo vključena večja podjetja. Državljani so kot upravičenci socialne države posredno prizadeti zaradi manjših proračunskih sredstev za javne storitve in socialne storitve.

Vpletene so tudi tretje države, in sicer kot davčne oaze, ki neupravičeno privabljajo prihodke držav članic, ali kot partnerske države, katerih tokove zadevajo predpisi držav članic o preprečevanju zlorab. Kadar so ukrepi usmerjeni na določene države (na črnem ali sivem seznamu), so države članice Evropske unije le slabo usklajene ali sploh niso usklajene.

3.3. Verjeten razvoj problema (izhodiščni scenarij)

Če ne bodo sprejeti nobeni ukrepi, bodo države članice še naprej imele težave pri zbiranju prihodkov in bodo morda morale zvišati davke, da bi lahko zagotovile prihodke.

Trije problemi v zvezi z davčnimi goljufijami in davčnimi utajami, pri katerih je bilo ugotovljeno, da je nujno potrebno odločno ukrepanje, bodo ostali nerešeni.

Dosežen ne bo nikakršen napredek, niti glede tretjih držav, ki ne izpolnjujejo minimalnih standardov dobrega upravljanja v davčnih zadevah, zlasti davčnih oaz, niti glede agresivnega davčnega načrtovanja. Verjetno se bodo države članice EU na probleme odzvale s sprejetjem posameznih nacionalnih ukrepov, ki bodo le omejeno učinkoviti. Poleg tega je le malo znakov, da bi države članice spontano organizirale pobude na dvostranski ali večstranski ravni za skupno reševanje problemov. Za druge mednarodne pobude (npr. s strani OECD) je malo verjetno, da bi obravnavale specifične težave, s katerimi se spopada EU.

3.4. Subsidiarnost

Države članice težko same učinkovito ščitijo svoje davčne sisteme, ker so razdrobljeni nacionalni protiukrepi omejeno učinkoviti v boju proti kompleksnim mednarodnim shemam izogibanja plačilu davkov. Poleg tega bi lahko države članice takšne ukrepe posamezno izvrševale tako, da bi to oviralo običajna poslovna vlaganja in ustvarjalo dodatne davčne ovire.

Zato imajo nacionalni ukrepi (ali odsotnost ukrepov) neposreden vpliv na delovanje notranjega trga, saj lahko izkrivijo konkurenco med podjetji EU, kot tudi na sposobnost držav članic, da izpolnijo zaveze iz Pakta za stabilnost in rast[4].

Zato je za dosego ciljev primernejše ukrepanje na ravni Unije.

4. Cilji

Splošni cilj je na podlagi pristopa Unije zagotoviti ustrezno delovanje notranjega trga, boljšo zaščito davčnih sistemov držav članic pred zlorabami in vrzelmi v zakonodaji, zlasti pred čezmejnimi mednarodnimi davčnimi goljufijami in izogibanjem plačilu davkov. Takšne prakse zmanjšujejo davčne prihodke držav članic.

Iz tega splošnega cilja se lahko izpeljejo naslednji posebni cilji:

· glede čezmejnih davčnih goljufij in davčnih utaj pri neposrednem in posrednem obdavčevanju:

· (cilj 1) okrepiti davčno sodelovanje, davčno upravljanje, izvrševanje davčnih predpisov in pobiranje davkov pri čezmejnih operacijah med davčnimi organi držav članic;

· glede jurisdikcij, ki ne izpolnjujejo minimalnih standardov dobrega upravljanja, zlasti davčnih oaz, in agresivnega davčnega načrtovanja:

· (cilj 2) zapolnitev vrzeli v zakonodaji in preprečitev možnosti za zlorabo sistemov držav članic za neposredno obdavčevanje (nacionalna zakonodaja in konvencije o dvojnem obdavčevanju), kar bi prispevalo k reševanju vprašanj dvojnega neobdavčevanja in agresivnega davčnega načrtovanja;

· (cilj 3) izboljšanje učinkovitosti ukrepov, sprejetih na nacionalni ravni proti mednarodnemu izogibanju plačilu davkov, kar bi prispevalo k reševanju vprašanj agresivnega davčnega načrtovanja;

· (cilj 4) v okviru EU izboljšanje vzvoda, ki ga imajo države članice pri tretjih državah na področju davkov, kar bi prispevalo k reševanju vprašanj jurisdikcij, ki ne izpolnjujejo minimalnih standardov dobrega upravljanja.

Operativni cilj je zagotoviti in povečati prihodke držav članic. Zaradi različnih davčnih sistemov in gospodarskih struktur držav članic bi bilo treba proučiti možnost, da se doseganje tega cilja spremlja pri vsaki državi članici posebej.

Navedeni cilji so skladni z drugimi politikami. Temeljijo na obstoječi politiki dobrega upravljanja na davčnem področju in zahtevi Evropskega sveta iz marca 2012 po okrepljenem boju proti davčnim goljufijam in davčnim utajam. V širšem kontekstu so skladni z dosedanjimi prizadevanji, da bi preprečili pranje denarja in financiranje terorističnih dejavnosti, ki so potekala na ravni EU in v okviru Projektne skupine za finančno ukrepanje, ter z raziskavo o letni rasti za leto 2012 in njenimi priporočili državam članicam, naj razširijo davčne osnove in izboljšajo pobiranje davkov.

5. Možne politike

V naslednji preglednici so povzete možne politike, ki so bile opredeljene za dosego ciljev.

Izhodiščni scenarij

Brez sprememb v EU.

(cilj 1) Okrepiti davčno sodelovanje, davčno upravljanje, izvrševanje davčnih predpisov in pobiranje davkov pri čezmejnih operacijah med davčnimi organi držav članic

– možnost A1: Predstavitev akcijskega načrta, vključno z navedbo prednostnih specifičnih ukrepov.

(cilj 2) Zapolnitev vrzeli v zakonodaji in preprečitev možnosti za zlorabo sistemov držav članic za neposredno obdavčevanje (nacionalna zakonodaja in konvencije o dvojnem obdavčevanju)

– možnost B1: Obravnava vrzeli v nacionalnih zakonodajah v razpravah v okviru Skupine za kodeks ravnanja na področju obdavčenja podjetij. Ker Skupina za kodeks ravnanja na področju obdavčenja podjetij že razpravlja o tem problemu, velja, da se ta možnost že izvaja. – možnost B2: Priporočilo za preprečevanje dvojnega neobdavčevanja v konvencijah o dvojnem obdavčevanju.

(cilj 3) Izboljšanje učinkovitosti ukrepov, sprejetih na nacionalni ravni proti mednarodnemu izogibanju plačilu davkov

– možnost C1: Priporočilo o sprejetju splošnega predpisa o preprečevanju zlorab, ki bo učinkovit in skladen z zakonodajo EU, kot standarda.

(cilj 4) V okviru EU izboljšanje vzvoda, ki bi ga države članice lahko imele, da bi tretje države prepričale, da izvajajo dobro upravljanje v davčnih zadevah

– možnost D1: Oblikovanje opredelitve EU tretjih držav, ki ne izpolnjujejo minimalnih standardov dobrega upravljanja v davčnih zadevah, na podlagi načel, priznanih na tem področju. – možnost D2: Sveženj ukrepov, ki se uporabljajo glede na to, ali zadevne tretje države izpolnjujejo opredeljene minimalne standarde.

6. Analiza učinkov možnih politik

V naslednji preglednici je povzeta analiza učinkov (– – – pomeni najmanjši in + + + največji učinek).

Pričakovani učinek

|| Izhodiščni scenarij Verjetnost nadaljnjega obstoja ali poslabšanja || A1 || B2 || C1 || D1 || D2

Uspešnost pri doseganju ciljev politike || – – – || + + || + + + || + + || + + + || + + +

Temeljne pravice/štiri svoboščine || – – || – || + || +/+ + || + || =

Gospodarski učinek || – – – || + + || + + || + + + || + + + || + + +

Socialni učinek || – – || + + + || = || = || + + || + +

Učinek na davkoplačevalce/davčne uprave || – – – || + +/+ + + || + + || + + + || + + || + + +

Učinek na proračun EU || = || – – || = || = || = || =

Učinek na druge strani || = || = || = || = || – || –

7. Primerjava glavnih možnih politik

V naslednji preglednici je povzeta primerjalna analiza možnih politik (– – – pomeni najslabšo in + + + najboljšo možno politiko).

Primerjava možnih politik

|| Izhodiščni scenarij (brez ukrepanja na ravni EU) || A1 || B1 Ni ocenjeno. || B2 || C1 || D1 || D2

Spodbuda, da države članice poostrijo svoje predpise. || = || +++ || || Se ne uporablja. || Se ne uporablja. || Se ne uporablja. || Se ne uporablja.

Uspešnost || – – – || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++

Sorazmernost || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Učinkovitost || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++

Prilagodljivost || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Sklep || || Najprimernejša možnost || || Najprimernejša možnost || Najprimernejša možnost || Najprimernejša možnost || Najprimernejša možnost

8. Najprimernejše možnosti

Glede na uspešnost, sorazmernost in prožnost je najprimernejša možnost za dosego cilja 1, tj. okrepiti davčno sodelovanje, davčno upravljanje, izvrševanje davčnih predpisov in pobiranje davkov pri čezmejnih operacijah med davčnimi organi držav članic, predložitev akcijskega načrta s prednostnimi ukrepi. Odločitev za ohranitev nespremenjenega stanja bi bila povezana z visokimi tveganji.

Najprimernejša možnost za ravnanje s tretjimi državami, ki ne izpolnjujejo minimalnih standardov dobrega upravljanja v davčnih zadevah, kot tudi za obravnavo agresivnega davčnega načrtovanja tokov je na podlagi zgornjih preglednic kombinacija možnosti politike B2, C1, D1 in D2. To je podrobnejši niz ukrepov, s katerimi bi lahko kratkoročno dosegli nagel napredek.

9. Spremljanje in ocenjevanje

Ker ni zanesljivih količinskih podatkov za izhodiščni scenarij za spremljanje in ocenjevanje napredka, bi morala Komisija pripraviti redna poročila o izvajanju akcijskega načrta in priporočenih ukrepov.

[1] J. G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion (Davčne oaze: izogibanje plačilu davkov in davčne utaje). Poročilo CSR za ameriški kongres.

[2] COM(2012) 351 final.

[3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes (Odkrivanje shem izogibanja plačilu davkov), julij 2012, http://www.hmrc.gov.uk/.

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_sl.htm