2008/0244 (COD)

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU v skladu s členom 294(6) Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi s

stališčem Sveta glede sprejetja direktive Evropskega parlamenta in Sveta o standardih za sprejem prosilcev za azil

1. Ozadje

Datum predložitve predloga Evropskemu parlamentu in Svetu (dokument COM(2008) 815 final/2 – 2008/0244 (COD) || 9. december 2008

Datum mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora: || 16. julij 2009

Datum stališča Evropskega parlamenta, prva obravnava: || 7. maj 2009

Datum predložitve spremenjenega predloga: || 6. junij 2011

Predvideni datum sprejetja stališča Sveta: (dokument COM(2011) 320 final – 2008/0244 COD) || 7. junij 2013

2. Cilj predloga Komisije

Predlog spreminja direktivo o pogojih za sprejem iz leta 2003, ki določa minimalne standarde za sprejem prosilcev za azil, ter si prizadeva zagotoviti boljše in bolj usklajene standarde obravnavanja. Zlasti obravnava razloge za pridržanje ter vsebuje obsežen seznam pravil in jamstev. V predlogu so okrepljeni dostop do zaposlitve, gmotne pomoči, zdravstvenega varstva in pravne pomoči, zagotavljanje zastopanja za mladoletnike brez spremstva in prepoznavanje posebnih potreb, olajšana pa je tudi vloga Komisije pri spremljanju izvajanja.

3. Pripombe k stališču Sveta

Po spremenjenem predlogu Komisije iz junija 2011, katerega namen je bil oceniti dotedanji napredek, dosežen pri pogajanjih, je bilo 28. junija 2012 na politični ravni med sozakonodajalcema doseženo skupno stališče. COREPER je 11. julija 2012 soglasno potrdil skupno stališče. 19. septembra 2012 ga je na podlagi orientacijskega glasovanja (51 glasov za, 4 proti in 3 vzdržani) neformalno potrdil tudi odbor LIBE. Predsednik odbora LIBE je 20. septembra predsedstvu Sveta poslal dopis in v njem navedel, da bo članom odbora LIBE in nato plenarni skupščini priporočil, naj skupno stališče sprejmejo brez sprememb, če ga bo brez sprememb sprejel Svet.

Glavne razlike med skupnim stališčem in spremenjenim predlogom Komisije iz leta 2011 so opisane v nadaljevanju.

Opredelitev družinskih članov – člen 2(c)

V predlogu Komisije je razširjena opredelitev družinskih članov, kar zadeva mladoletnike. Opredelitev zdaj zlasti vključuje poročene mladoletne otroke prosilca, mladoletne brate in sestre mladoletnega prosilca ter starše ali drugo odraslo osebo, ki je odgovorna za mladoletnika. V vseh primerih zajema poročene in neporočene mladoletnike.

Skupno stališče ne potrjuje te opredelitve, ampak vsebuje ožjo opredelitev, kot je dogovorjeno v spremenjenem predlogu direktive o zahtevanih pogojih.

Vendar se opredelitev družinskih članov v direktivi o pogojih za sprejem nanaša samo na ureditev nastanitve in zlasti na pravico družinskih članov, da so nastanjeni skupaj. Ker skupno stališče vključuje varovala tudi v drugih določbah, ki zagotavljajo pravice mladoletnikov, naj bodo poročeni ali neporočeni, v zvezi z njihovo nastanitvijo, so cilji predloga Komisije v celoti izpolnjeni.

Prepoznavanje posebnih potreb ranljivih oseb glede sprejema – člen 22, uvodna izjava 14

V skupnem stališču so ohranjeni cilji predloga Komisije v zvezi z obravnavanjem te kategorije prosilcev. Čeprav je bilo besedilo med pogajanji bistveno spremenjeno, je ohranjena obveznost ocene posameznih potreb vseh prosilcev zaradi prepoznavanja ranljivih oseb, ki bi torej lahko potrebovale posebna jamstva glede sprejema.

Namen sprememb, vnesenih v predlog Komisije, je predvsem odpraviti pomisleke, da bi lahko postopek prepoznavanja privedel do nesorazmernih upravnih stroškov in nepotrebnih upravnih postopkov. Spremembe torej pojasnjujejo obseg uporabe postopka prepoznavanja, vendar ga ne omejujejo.

Materialni pogoji za sprejem – člen 17(5), uvodna izjava 20

V skupnem stališču je ohranjena obveznost, vključena v predlog Komisije, naj države članice pri izračunu potrebne višine gmotne pomoči za prosilce za azil uporabijo nacionalno referenčno vrednost. V predlogu Komisije je kot primer take referenčne vrednosti navedena minimalna raven socialne pomoči, zagotovljena državljanom. Ta primer v skupnem stališču ni bil ohranjen zaradi pomislekov, da bi to lahko samodejno privedlo do enakega obravnavanja prosilcev za azil in državljanov v zvezi s tem. Ker je bila ta referenčna vrednost v zadevno določbo vključena zgolj kot primer, njeno črtanje nima učinka na obveznost, določeno v njej.

Zdravstveno varstvo – člen 19

V skupnem stališču je ohranjen cilj predloga Komisije v zvezi z zdravstvenim varstvom, saj zagotavlja boljše standarde zdravstvenega varstva za vse prosilce, vključno z ranljivimi osebami. Zgolj sklicevanje na „posttravmatske stresne motnje“ je nadomeščeno s sklicevanjem na „hude duševne motnje“; ta sprememba ne omejuje obsega te določbe.

Omejitev ali ukinitev materialnih pogojev za sprejem – člen 20, uvodna izjava 21

Skupno stališče je pri tem vprašanju v enem vidiku bolj omejevalno kot predlog Komisije; zlasti ponovno uvaja razlog, ki je vključen v veljavno direktivo in ki dovoljuje omejitev/ukinitev podpore na podlagi vseh razlogov, predvidenih v členu 20 direktive, kadar je bila prošnja za azil neupravičeno vložena prepozno.

Vendar je pri ponovno uvedenem razlogu tudi preoblikovano besedilo, da bi bil manj ambiciozen kot trenutno veljavni razlog. Predvsem dovoljuje samo omejitev podpore in ne popolne ukinitve ter države članice obvezuje, naj najprej „ugotovijo“, da za zamudo ni bilo „utemeljenih razlogov“. V ponovno uvedenem razlogu je navedeno tudi, da je treba v vseh primerih prosilcem zagotoviti „dostojen življenjski standard“. Poleg tega je v skupnem stališču ohranjena obveznost zagotovitve možnosti pritožb zoper odločbo o ukinitvi/omejitvi podpore, skupaj z možnostjo vložitve prošnje za brezplačno pravno pomoč, kot je določeno v predlogu Komisije.

Dostop do trga dela – člen 15, uvodna izjava 19

Skupno stališče je v zvezi z najdaljšim časovnim obdobjem, po katerem se zagotovi dostop do zaposlitve, bolj omejevalno kot predlog Komisije (devet mesecev namesto šestih, kot je predlagala Komisija, in samo če v tem obdobju ni izdana prvostopenjska odločba). Ponovno uvaja tudi možnost izvedbe preskusa trga dela, ki je bila v predlogu Komisije črtana.

Obenem zagotavlja višje standarde varstva kot veljavna direktiva, ki dostop dovoljuje šele po 12 mesecih. Poleg tega je v skupnem stališču ohranjena obveznost iz predloga Komisije, naj države članice zagotovijo, da pogoji za dostop do zaposlitve, ki jih lahko določijo, v praksi niso tako omejevalni, da bi dejansko preprečevali dostop do zaposlitve.

Pridržanje

Opomniti je treba, da veljavna direktiva ne vsebuje pravil o pridržanju, razen nekaj splošnih načel. Zato skupno stališče, v katerem so večinoma ohranjeni cilji predloga Komisije, pomeni veliko dodano vrednost v primerjavi s sedanjimi standardi.

a. Razlogi za pridržanje – člen 8(3)

V skupnem stališču je štirim razlogom za pridržanje, ki jih je predlagala Komisija, dodan še eden. Ta dovoljuje pridržanje prosilca za azil, če lahko nacionalni organi na podlagi objektivnih razlogov, vključno s tem, da je imela oseba možnost za azil zaprositi prej, vendar ni, dokažejo, da je bil njen namen zgolj onemogočiti postopek vrnitve.

V skupnem stališču je ohranjen izčrpen seznam razlogov. Vsebuje tudi vsa splošna jamstva, ki so bila vključena v predlog Komisije (pridržanje se lahko uporabi samo, če je sorazmerno, potrebno, če so bile upoštevane druge možnosti itd.).

b. Jamstva za pridržanje – člen 9

V skupnem stališču so večinoma ohranjena jamstva, ki jih je predlagala Komisija, in sicer dostop do brezplačne pravne pomoči, informacije o razlogih za pridržanje in možnosti za pritožbo. Vendar v njem ni predvidena samodejna sodna presoja odredbe o pridržanju, če jo izdajo upravni organi. Obenem skupno stališče v takih primerih države članice obvezuje, da prosilca vsaj pisno obvestijo o njegovih pravicah do vložitve pritožbe zoper odredbo o pridržanju in da ob vložitvi take pritožbe zagotovijo njeno hitro obravnavo.

c. Pridržanje oseb s posebnimi potrebami glede sprejema – člen 11

Člen 11(1) spremenjenega predloga Komisije, ki državam članicam prepoveduje pridržanje ranljivih oseb, razen če se ugotovi, da se njihovo zdravje, vključno z njihovim duševnim zdravjem, in dobro počutje zaradi pridržanja ne bosta znatno poslabšala, je bil v skupnem stališču črtan. Namesto tega je v njem navedeno, da „nacionalni organi prednostno poskrbijo za zdravje, vključno z duševnim zdravjem, pridržanih prosilcev, ki so ranljive osebe“ ter da države članice zagotovijo redno spremljanje in ustrezno podporo ob upoštevanju njihovega posebnega položaja, vključno z njihovim zdravjem.

Člen 11(1) je treba uporabljati v povezavi s členom 22, ki države članice obvezuje, naj nemudoma ocenijo stanje vseh prosilcev, ki prispejo na njihovo ozemlje, da bi prepoznale njihove posebne potrebe, tudi kar zadeva zdravstveno in psihološko stanje. V tem pogledu lahko člen 22 tudi pomaga zagotoviti, da so cilji člena 11(1) izpolnjeni.

Poleg tega se člen 11 ne nanaša več na obveznost zagotovitve, da se pridržanje uporabi samo, če je ugotovljeno, da je v skladu z načelom največje koristi otroka. Vendar člen 23 direktive določa, da je pri izvajanju določb zakonodaje, ki se nanaša na mladoletnike, primarna skrb držav članic največja korist otroka, kot je določeno tudi v Konvenciji ZN o otrokovih pravicah. V tem pogledu je v direktivi ohranjena obveznost zagotovitve, da se v vseh primerih, vključno s pridržanjem, upošteva načelo največje koristi otroka.

Nazadnje je v skupnem stališču črtano sklicevanje na „posebej“ v besedni zvezi „posebej izjemnih“. Vendar je v besedilu ohranjeno načelo zagotovitve, da se pridržanje mladoletnikov uporabi le izjemoma.

d. Pogoji za pridržanje – člen 10

V skupnem stališču ni ohranjena obveznost, naj se vedno zagotovi, da so pridržani prosilci za azil ločeni od drugih državljanov tretjih držav, kot je predlagala Komisija, ampak samo „kolikor je mogoče“. Vendar pa je zagotovljeno, da v takih primerih za prosilce velja drugačna ureditev kot za državljane tretjih držav in da so lahko še vedno upravičeni do posebnih pogojev za sprejem, določenih v direktivi.

Poleg tega skupno stališče državam članicam dovoljuje, da izjemoma uporabijo nastanitev v zaporu, če to „morajo“, ker „ne morejo“ uporabiti posebnih ustanov za pridržanje; v predlogu Komisije je uporaba zaporov dovoljena samo, če ni več prostora v posebnih ustanovah. Vendar je v skupnem stališču zagotovljeno, da so v takih primerih prosilci pridržani ločeno od navadnih zapornikov.

Preostala jamstva iz predloga Komisije so ohranjena, in sicer dostop do rekreativnih dejavnosti, tudi na prostem, pravica do komuniciranja in obiskov za Visoki komisariat ZN za begunce (UNHCR), nevladne organizacije, družinske člane in pravne svetovalce ter dostop do informacij o delovanju ustanove za pridržanje.

Pritožbe (brezplačna pravna pomoč in zastopanje) – člen 26

Doseženo skupno stališče je od predloga Komisije bolj omejevalno v dveh točkah. Prvič, vključuje drugi razlog za dostop do brezplačne pravne pomoči, ki temelji na Listini o temeljnih pravicah, in sicer kadar je ta „potrebna za zagotovitev učinkovitega dostopa do sodnega varstva“. Drugič, uvaja „preizkus utemeljenosti“ (na podlagi sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice), ki sodiščem omogoča, da zavrnejo dostop do brezplačne pravne pomoči, če menijo, da pritožba nikakor ne more uspeti.

Ob tem sta dodana elementa popolnoma v skladu z razvijajočo se sodno prakso in obstoječimi obveznostmi držav članic v zvezi z učinkovitim dostopom do sodnega varstva. V vseh primerih bo sodišče najprej moralo oceniti stopnjo težavnosti pravnih postopkov in sposobnost posameznika, da jim sledi, ter stopnjo strogosti z njimi povezanih sankcij, da bi odločilo, ali je brezplačna pravna pomoč potrebna. Čeprav je v primeru prosilcev težko dokazati, da taka pomoč ni potrebna (neznanje jezika, nepoznavanje nacionalnih pravnih postopkov itd.), pa lahko obstajajo primeri, v katerih lahko sodišče dostop do pravne pomoči šteje za nesorazmeren (tj. manjše zmanjšanje žepnine, ki ne vpliva na temeljne pravice).

4. Sklepna ugotovitev

Skupno stališče je popolnoma v skladu z glavnim ciljem predlogov Komisije. Prinaša dodano vrednost glede na sedanje standarde obravnavanja in večjo usklajenost pogojev za sprejem prosilcev za azil. Uvaja tudi pravila o pridržanju in dostopu do brezplačne pravne pomoči, vprašanjih, ki ju veljavni pravni akti o azilu ne obravnavajo. Vsebina stališča Sveta je tako v veliki meri v skladu s predlogom Komisije, zato ga Komisija lahko podpre.