SL

Bruselj, 13.2.2008

SEC(2008) 154

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Priprava naslednjih ukrepov pri upravljanju meja v Evropski uniji

POVZETEK OCENE UČINKA

{COM(2008) 69 konč.}

{SEC(2008) 153}

1. uvod

Ocena učinka o oblikovanju sistema vstopa/izstopa na zunanjih mejah Evropske unije in o olajšanju prehodov čez meje za dobroverne potnike temelji na podatkih, zbranih z intervjuji, kakor tudi s študijami primerov, pilotnimi projekti in pregledom literature. Intervjuji so bili večinoma opravljeni s strokovnjaki glede že obstoječih sistemov v državah članicah. Zbiranje podatkov in velik del posvetovanj s pristojnimi organi v državah članicah so bili opravljeni z dvema zunanjima študijama, ki ju je naročila Komisija decembra 2006 in junija 2007. Zunanji študiji in to poročilo so bili oblikovani na podlagi številnih stikov med Generalnim direktoratom za pravosodje, svobodo in varnost ter pogodbeniki. Medresorski sestanek z drugimi službami, vključno s Pravno službo (SJ) ter generalnimi direktorati za obdavčenje in carinsko unijo (TAXUD), ribištvo in pomorske zadeve (FISH), podjetništvo in industrijo (ENTR) ter za zunanje odnose (RELEX) je potekal novembra 2007. Poleg tega je treba opozoriti, da je bil GD TREN del usmerjevalnega odbora za zunanjo študijo in je bil tako že od samega začetka vključen v postopek.

Ocena učinka je bila spremenjena tako, da upošteva mnenje odbora za oceno učinka z dne 4. in 14. decembra 2007.

2. trenutno stanje in težave

Tokovi potnikov na zunanjih mejah Evropske unije naraščajo in bodo naraščali tudi v prihodnosti. Večina potnikov je tako imenovanih dobrovernih potnikov, ki se jim dovoli vstop v skladu z obstoječimi uredbami in pravili; vendar pa so s prehajanjem ljudi čez meje tesno povezana tudi huda kazniva dejanja: goljufije, povezane s potnimi listinami in lažnim prikazovanjem identitete, tihotapljenje ljudi, trgovina z ljudmi in terorizem. Nezakonito priseljevanje v EU pomeni velik izziv za vsako državo članico.

Zato je treba doseči dva cilja, ki se mogoče zdita nasprotujoča: na eni strani je treba dobrovernemu potniku zagotoviti enostaven prehod čez mejo in po drugi strani je treba zagotoviti notranjo varnost schengenskega območja.

Letno je zabeleženih 300 [1] milijonov prehodov zunanjih mej EU-27 na označenih mejnih prehodih. Ocenjeno je, da 160 milijonov teh prehodov mej opravijo državljani EU, 60 milijonov državljani tretjih držav (DTD), ki ne potrebujejo vizuma, in 80 milijonov DTD, ki potrebujejo vizume.

Ocenjeno je, da je bilo v letu 2006 v EU okoli 8 milijonov nezakonitih priseljencev. Verjetno je, da je več kot polovica nezakonitih priseljencev zakonito vstopilo v EU, vendar so zaradi prekoračitve dovoljenega obdobja bivanja postali nezakoniti priseljenci.

Potni list vsakega DTD mora biti ročno žigosan, ko oseba vstopi in izstopi iz schengenskega območja. Čas, ki ga državljan tretje države preživi na območju držav članic, se izračuna na podlagi teh žigov, ki pa jih je velikokrat težko razlagati, lahko so namreč nečitljivi ali ponarejeni. Točen izračun časa, preživetega na schengenskem območju, na podlagi žigov v potovalnih dokumentih je tako zamuden in težek. Poleg tega za DTD ni nobenega zapisa časa, preživetega na schengenskem območju. Zaradi tega nimamo trenutno nobenih sredstev za določitev, ali je DTD presegel dovoljeno obdobje bivanja, ki bi bila enostavna za upravljanje in zanesljiva; nobenega doslednega zapisa vstopov in izstopov potnikov v schengensko območje in iz njega, ki bi lahko pomagal izboljšati upravljanje mej, varnost in načrtovanje; in nobene možnosti zbiranja informacij o osebah, ki presežejo dovoljeno obdobje bivanja.

V tem kontekstu so glavni znani problemi:

(a) nezakonito priseljevanje,

(b) terorizem in huda kazniva dejanja,

(c) pomanjkanje podatkov,

(d) naraščanje pritiska tokov potnikov in

(e) izzivi ekonomske migracije.

3. cilji politike

Splošni cilji sistema vstopa/izstopa, razvrščeni po prednosti, so:

· zmanjšati nezakonito priseljevanje (predvsem oseb, ki presežejo dovoljeno obdobje bivanja);

· prispevati v boju proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem;

· izboljšati učinkovito upravljanje ekonomske migracije (na primer sezonski delavci).

Splošni cilji programa za registrirane potnike, razvrščeni po prednosti, so:

· olajšati prehod zunanjih mej EU dobrovernim potnikom ter hkrati zagotavljati celovito usklajenost politike EU na področju meja;

· izboljšati učinkovito upravljanje ekonomske migracije (na primer sezonski delavci).

Posebni in operativni politični cilji so bili izdelani za vsakega od zgoraj omenjenih ciljev.

4. možnosti za uresničevanje politike

Določenih je pet različnih možnosti:

Možnost 1: ohranitev sedanjega stanja

Politična možnost ohranitve sedanjega stanja mora odražati pomemben razvoj, ki poteka na številnih področjih, kot je uporaba elektronskih potovalnih dokumentov in popolno izvajanje VIS. Prav tako pa se predvideva tudi bistveno izboljšanje infrastrukture za upravljanje tokov čez mejne prehode.

Možnost 2: sistem vstopa/izstopa

Ta možnost bi vključevala beleženje časa in mesta vstopa in izstopa DTD, ki prehajajo zunanje meje EU. Tako bi se zbrale izboljšane informacije o gibanju DTD čez mejne prehode. Take informacije bi se lahko uporabile za odkrivanje in pregled statusa oseb, ki presežejo dovoljeno obdobje bivanja. Podatki bi bili prav tako koristni za načrtovanje uporabe virov za mejno kontrolo in upravljanje priseljevanja. Ta možnost ima dve podmožnosti; sistem vstopa/izstopa za DTD, ki potrebujejo vizume (2a) in sistem vstopa/izstopa za DTD, ki ne potrebujejo vizumov (2b).

Možnost 3: ukrepi za poenostavitev čezmejnih tokov

Ta možnost ima lahko različne oblike in se uporabi za različne kategorije potnikov. Izbrane so bile tri podmožnosti za oceno v postopku ocene učinka glavnih sprememb, ki se lahko pojavijo. Podmožnost programa za registrirane potnike za DTD (3a) je lahko deloma odgovor na dodatne pritiske in zaplete pri potovanju čez mejo, ki bi jih lahko povzročil sistem vstopa/izstopa. DTD, ki bi se jim podelil status registriranega potnika, bi imeli koristi od hitrejših avtomatiziranih kontrol. Ocena dveh podmožnosti v zvezi z državljani EU kaže na različne pristope v ustanavljanju enotnega sistema na ravni celotne EU (3b) in določitvi minimalnih standardov za razvoj številnih sistemov (3c), prirejenih potrebam določenih mejnih prehodov in skupinam potnikov EU (npr. sheme za registrirane potnike in avtomatizirana mejna kontrola).

Drugi dve možnosti, ki bi uvedli številne obveznosti za migrante za potrditev povratka v matično državo, po možnosti v kombinaciji s sistemom jamstva, sta bili obravnavani, vendar izločeni. Ti dve možnosti sta bili preširoki in preveč zapleteni – v političnem smislu in glede praktičnega izvajanja – da bi se izvršili srednjeročno. V prihodnosti se bosta ti dve alternativi morda spet obravnavali v širšem kontekstu kot del širših razprav o upravljanju ekonomskih migracij in mednarodnem razvoju.

Poleg tega so bile obravnavane številne tehnične možnosti za sistem vstopa/izstopa za DTD, vendar pa se je ocena osredotočila na sistem, ki uporablja razvoj na področju ohranitve sedanjega stanja in predvsem na področju VIS.

5. primerjava možnosti za uresničevanje politike

Možnosti so bile ocenjene glede na splošne, posebne in operativne cilje, kakor tudi glede na druge pomembne kriterije, kot je obstojnost glede na vsebinske spremembe in spremembe politike, ter glede na učinke na temeljne pravice, predvsem pravico do zasebnosti in pravico do varstva podatkov.

Razpredelnici 1 in 2 spodaj kažeta oceno ohranitve sedanjega stanja in primerjalno oceno drugih možnosti in podmožnosti glede na splošne cilje sistema vstopa/izstopa in programa za registrirane potnike.

Razpredelnica 1 – ocena ohranitve sedanjega stanja

Možnost za uresničevanje politike (predvideni učinki ocenjeni od – (negativni prispevek k cilju) do √√√√√ (popolna izpolnitev cilja) |

Cilj, ki ga je treba doseči/obravnavana težava | Možnost št. 1 (ohranitev sedanjega stanja) |

Cilj: zmanjšati nezakonito priseljevanje (predvsem oseb, ki presežejo dovoljeno obdobje bivanja) | √√ |

Cilj: olajšati prehode zunanjih mej EU za dobroverne potnike; zagotavljanje celovite usklajenosti politike EU na področju meja | - |

Cilj: prispevati v boju proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem | √ |

Cilj: izboljšati učinkovito upravljanje ekonomske migracije (na primer sezonski delavci) | √ |

Relativni stroški | Niso na voljo |

Opomba: Ohranitev sedanjega stanja je bila ocenjena glede na trenutno situacijo.

Razpredelnica 2 – Primerjalna ocena drugih možnosti in podmožnosti (2a – 3c)

Primerjalna ocena možnosti in podmožnosti za uresničevanje politike |

Možnosti (predvideni učinki ocenjeni od – (negativni prispevek k cilju) do √√√√√ (popolna izpolnitev cilja) |

Cilj, ki ga je treba doseči/obravnavana težava | Možnost 2a | Možnost 2b | Možnost 3a | Možnost 3b | Možnost 3c |

Cilj: zmanjšati nezakonito priseljevanje (predvsem oseb, ki presežejo dovoljeno obdobje bivanja) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Cilj: olajšati prehode zunanjih mej EU za dobroverne potnike; zagotavljanje celovite usklajenosti politike EU na področju meja | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Cilj: prispevati v boju proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem | 0/√ | √ | - | - | - |

Cilj: izboljšati učinkovito upravljanje ekonomske migracije (na primer sezonski delavci) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Relativni stroški [2] | Nizki | Srednji | Nizko-srednji | Srednji | Nizki |

Najprimernejša možnost | √ | √ | √ | | √ |

Opomba: Izhodiščna situacija, za katero so narejene ocene, predvideva uspešno izvajanje ohranitve sedanjega stanja (razpredelnica 1). Druge možnosti (2a–3c) so bile ocenjene glede na to možnost. Na primer, možnost 2a je za dve kljukici bolj učinkovita (√√=srednji učinek) „za zmanjšanje nezakonitega priseljevanja (predvsem tistih, ki presežejo dovoljeno obdobje bivanja)“ v primerjavi z izhodiščno situacijo.

Opomba: Možnost 2a = Vstop/izstop za DTD, ki potrebujejo vizume; 2b = Vstop/izstop za DTD, ki ne potrebujejo vizumov; 3a = Program za registrirane potnike, dostopen DTD; 3b = Usklajen program za registrirane potnike, dostopen državljanom EU; 3c = Uvedeni so minimalni standardi za sheme za registrirane potnike in avtomatizirani sistem kontrole na mejnih prehodih za državljane EU.

Najprimernejša možnost

Na podlagi ocene so bile te možnosti izbrane kot tiste, ki bodo zagotovile dosego ciljev in za katere lahko realno pričakujemo, da bodo kratkoročno izvajane, ob upoštevanju temeljnih pravic in varstva podatkov.

Najprimernejša možnost je tako kombinacija sistema vstopa/izstopa za vse državljane tretjih držav (podmožnosti 2a in 2b), programa za registrirane potnike za državljane tretjih držav (podmožnost 3a) in minimalnih standardov za sheme za registrirane potnike ter avtomatiziranega sistema kontrole na mejnih prehodih za državljane EU (podmožnost 3c).

Najprimernejša možnost prinaša prednosti in prispeva k doseganju ciljev, čeprav možnost za zmanjšanje terorizma in hudih kaznivih dejanj ni velika. Vendar pa je najprimernejša možnost v veliki meri odvisna od uspeha ohranitve sedanjega stanja.

S tehničnega vidika sistem vstopa/izstopa, VIS in SIS II sledijo različnim ciljem, zato v tej zvezi ne moremo učinkovito uporabljati celovite sinergije, čeprav lahko najdemo tehnične sinergije. Sistem VIS se lahko uporablja za namen sistema vstopa/izstopa za beleženje podatkov o vstopu in izstopu DTD, ki potrebujejo vizum, kot tudi za preverjanje biometričnih identifikatorjev. Za DTD, ki ne potrebujejo vizuma, se zahtevajo vsaj delno ločeni sistemi, ki pa lahko temeljijo na enaki tehnični platformi kot VIS in uporabljajo enak sistem za ujemanje biometričnih podatkov (SUB). To bi omogočalo izkoriščanje sinergij z obstoječimi biometričnimi sistemi, ohranjanje nizkih stroškov in zagotavljanje povezljivosti.

Za program za registrirane potnike bo potrebno ločeno shranjevanje podatkov. Možno je oblikovati enoten centraliziran sistem vstopa/izstopa in podatkovno bazo programa za registrirane potnike; na ta način bi potrebovali le eno novo podatkovno bazo. Komisija bo v začetku leta 2008 predstavila ločen delovni dokument služb Komisije o tehničnih možnostih sistema vstopa/izstopa in programa za registrirane potnike.

V skladu z osnutkom končnega poročila o študiji glede tehnične izvedljivosti sistema vstopa/izstopa so stroški centraliziranega sistema vstopa/izstopa in programa za registrirane potnike ocenjeni na približno 20 milijonov EUR, ki se razporedijo na 2–3 leta, z letnimi stroški vzdrževanja in obratovanja približno 6 milijonov EUR. V vseh državah članicah bi stroški znašali približno 35 milijonov EUR, vendar pa bi lahko prihajalo do velikih odstopanj odvisno od števila izvedenih avtomatiziranih prehodov. Stroški posameznega avtomatiziranega prehoda znašajo približno 35 000 EUR. Sklad za zunanje meje bi lahko države članice podprl pri nakupu potrebne opreme. Tretje države ne bi imele stroškov.

6. spremljanje in ocenjevanje

Ocena učinka opredeljuje možne kazalnike za spremljanje obsega, v kolikšnem so bili doseženi posebni in operativni cilji politike. Glavni vir informacij so podatkovne baze sistema vstopa/izstopa in programov za registrirane potnike.

[1] Lastni izračun podatkovne baze Eurostat o turizmu. Številka je osnovana na ocenah prenočitev v hotelu, nastanitvenem gostinskem obratu ali v zasebnih nastanitvenih zmogljivostih. Ljudje, ki bivajo pri prijateljih in sorodnikih, niso všteti. Prenočitve zabeleži država, v kateri imajo potniki stalno prebivališče.

[2] Stroški tehničnega izvajanja bodo prikazani v ločenem delovnem dokumentu služb Komisije o tehničnih možnostih v začetku leta 2008.

--------------------------------------------------