[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 13.6.2006

COM(2006) 289 konč.

POROČILO KOMISIJE

„BOLJŠA PRIPRAVA ZAKONODAJE 2005“ v skladu s členom 9 Protokola o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (trinajsto poročilo) {SEC(2006)737}

POROČILO KOMISIJE

„BOLJŠA PRIPRAVA ZAKONODAJE 2005“ v skladu s členom 9 Protokola o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (trinajsto poročilo)

To poročilo je trinajsti letni pregled uporabe načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Zajema tudi napredek pri izboljšanju zakonodajnega okolja v Evropski uniji[1].

1. Boljša pravna ureditev

Izboljšanje zakonodajnega okolja je nujno potrebno za večanje konkurenčnosti, rasti in zaposlovanja ter spodbujanje trajnostnega razvoja in boljše kakovosti življenja evropskih državljanov. Za to izboljšanje so potrebna skupna prizadevanja Evropskega parlamenta, Sveta, Komisije in držav članic.

Glavni cilji in ukrepi za boljšo pravno ureditev institucij EU so določeni v dveh dokumentih: v akcijskem načrtu Komisije za boljšo pravno ureditev, kakor je bila revidiran marca 2005[2], in v Medinstitucionalnem sporazumu o boljši pripravi zakonodaje, ki so ga podpisali Evropski parlament, Svet in Komisija decembra 2003[3].

Interes za izboljšanje pravne ureditve leta 2005 je še naprej naraščal. Na različnih forumih so bile sprožene številne pobude, iz česar je razviden pomen tega vprašanja.

1.1. Ukrepi, ki jih je sprejela Komisija

Leta 2005 si je nova Komisija za svoj osrednji cilj zastavila doseganje močnejše in trajnostne rasti ter ustvarjanje več in boljših delovnih mest. Naznanila je nov začetek lizbonske strategije[4] in poudarila številne ključne ukrepe – uveljavljanje ureditvenih pobud za podjetja, zmanjšanje nepotrebnih stroškov in odstranitev ureditvenih ovir za prilagodljivost in inovacije. Sporočilo iz marca 2005 z naslovom „Boljša pravna ureditev za rast in delovna mesta v Evropski uniji“[5] je te točke še okrepilo.

Od takrat je Komisija v skladu s svojim revidiranim akcijskim načrtom iz marca 2005:

- podprla revidirane smernice ocene učinka[6];

- sprejela Sporočilo o skupni metodologiji EU za presojo administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje[7];

- sprejela Sporočilo o rezultatu pregleda zakonodajnih predlogov v obravnavi[8];

- sprejela Sporočilo o strategiji za poenostavitev zakonodajnega okolja[9];

- ustanovila skupino nacionalnih strokovnjakov s področja pravne ureditve na visoki ravni[10].

Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Leta 2005 se je število posvetovanj močno povečalo in zajema 187 nezakonodajnih sporočil (28 več v primerjavi z letom 2004) in 106 posvetovanj na spletu (11 več) prek spletnega portala „Vaš glas v Evropi“. Na splošno je bila usklajenost z najnižjim standardi za javno posvetovanje dobra[11]. Izkušnje kažejo, da je še mogoče izboljšati povratne informacije o tem, kako so bile opombe upoštevane v predlogu ali zakaj so bile zavrnjene, in (2) zagotavljanje redne objave prejetih opomb.

Ocena učinka

Leta 2005 je Komisija nadalje izboljšala svoj metodološki okvir za oceno možnih učinkov svojih predlogov[12] ter povečala število[13] in kakovost[14] dejanskih ocen učinka svojih najpomembnejših pobud. Posebno pozornost je treba nameniti temu, da se zagotovi proučitev alternativnih možnosti politik zgodaj v njihovem razvojnem ciklu kot del okrepljenega okvira za podporo kakovosti in kontrolo.

Zbiranje in uporaba izvedenskih mnenj

Leta 2005 se je začel izvajati SINAPSE (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe – znanstvene informacije v podporo politikam v Evropi), nov zmogljiv posrednik med izvedenci in oblikovalci politike (EU)[15]. Leta 2005 se je registriralo več kot 300 evropskih in mednarodnih znanstvenih organizacij. To orodje bo prispevalo k nadaljnjemu napredku kakovosti, odprtosti in učinkovitosti zbiranja strokovnega znanja in izkušenj skupaj z načeli in standardi, ki jih je določila Komisija v svojem Sporočilu o zbiranju in uporabi nasvetov zunanjih izvedencev iz leta 2002[16].

Po zavezah, ki jih je julija 2004 predsednik Barroso dal Evropskemu parlamentu, je Komisija naredila pomembne korake za izboljšanje transparentnosti svojih strokovnih skupin. Zlasti od oktobra 2005 register zagotavlja Parlamentu in širši javnosti dostop do standardnih informacij o približno 1200 strokovnih skupinah, ki svetujejo Komisiji[17].

Posodobitev in poenostavitev pravnega reda

Oktobra 2005 je Komisija sprejela novo fazo svoje strategije za poenostavitev obstoječih pravil[18], ki nadaljuje in krepi prvi splošni program poenostavitve, ki se je začel februarja 2003[19]. Nova strategija temelji na prispevku držav članic[20] in interesnih skupin[21], predlagala pa je triletni tekoči program, ki se bo redno posodabljal. Število predlogov za poenostavitev, ki jih bo predstavila Komisija, se bo močno povečalo: tekoči program predvideva razveljavitev, kodifikacijo, ponovno sprejetje ali spremembe 222 pravnih aktov (s pomembnimi posledicami za več kot 1 400 z njimi povezanih aktov).

Ocena administrativnih stroškov

Leta 2005 je Komisija preskusila, potrdila in predstavila metodologijo za oceno administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje EU[22]. Prav tako je sklenila, da je skupen pristop na ravni EU možen in bi nedvomno prispeval dodano vrednost.

Komisija je napovedala, da bo navedeno metodologijo vključila v svoje smernice za oceno učinka in smernice za ocenjevanje[23]. Začela je proučevati, ali bi se skupna metodologija EU lahko uporabila za oceno skupne administrativne obremenitve na sektorski ravni[24]. Prav tako je napovedala, da namerava nadalje izpopolniti metodologijo s pomočjo skupine nacionalnih strokovnjakov za boljšo pravno ureditev na visoki ravni.

Izbira instrumentov

V svojem revidiranem akcijskem načrtu iz leta 2005 je Komisija ponovno poudarila, da je treba več pozornosti nameniti izbiri instrumentov za izpolnitev ciljev Pogodbe in izvajanju politik EU. Oblikovalci politike bi morali vedno proučiti različne zakonodajne in nezakonodajne možnosti za izpolnitev teh ciljev. Komisija je začela z inventuro obstoječih primerov samouprave in souprave EU, da bi povečala ozaveščenost in prispevala k ugodnejšemu okolju za uporabo alternativnih ureditvenih instrumentov. Evropski ekonomsko-socialni odbor in Komisija sta proučila, kako zbrati operativno znanje o samoupravi in soupravi EU, olajšati izmenjavo informacij in določiti najboljše prakse. Odločila sta se za vzpostavitev nove zbirke podatkov leta 2006.

Komisija vztraja pri pristopu, ki upošteva možnosti alternativnih oblik urejanja, vendar tudi priznava, da so pogosto predpisi najpreprostejši način za dosego ciljev EU. To je na primer poudaril Observatorij za enotni trg Evropskega ekonomsko-socialnega odbora.

Spremljanje uporabe zakonodaje Skupnosti

Za uporabo zakonodaje Skupnosti so v glavnem odgovorne nacionalne uprave (in sodišča) v državah članicah. Vloga Komisije je, da zagotovi vesten in ustrezen prenos in uporabo zakonodaje Skupnosti.

Napredek pri spremljanju prenosa in nadzoru skladnosti je odvisen predvsem od dostopnosti standardnih tabel usklajenosti[25], redne uporabe elektronskih obvestil o prenesenih ukrepih, zgodnje določitve možnih težav in tehnične pomoči ter uporabe opomnikov. Leta 2005 so bile nove države članice polno vključene v reden postopek spremljanja. Glede na uradna obvestila o nacionalnih ukrepih za prenos direktiv nove države članice opravljajo svojo nalogo sorazmerno dobro. Napredek glede tabel usklajenosti pa je bil manjši. Komisija je v direktive, ki jih je predlagala, redno vključevala določbo, da morajo države članice takšne tabele predložiti, vendar se Svet s to določbo ni vedno strinjal.

Upravljanje s pritožbami in kršitvami, ki je še en ključni element za zagotavljanje ustrezne uporabe zakonodaje EU, se je izboljšalo na različnih ravneh. Leta 2005 se je povečala tudi uporaba manj formalnih ukrepov.

Pregled in umik predlogov v obravnavi

V revidiranem akcijskem načrtu iz marca 2005 je predviden pregled predlogov v obravnavi glede na njihovo splošno ustreznost in njihov vpliv na konkurenčnost[26]. Predlogi v obravnavi, ki so bili zakonodajalcu posredovani pred 1. januarjem 2004, so bili vsi pregledani (183 predlogov). Ta pobuda je bila novost, saj ni bila le tehnični postopek (tj. reden umik predlogov, ki niso več aktualni).

Septembra 2005 je Komisija napovedala, da namerava umakniti 68 predlogov[27]. Ugotovljeno je bilo, da niso v skladu z lizbonskimi cilji in/ali načeli boljše pravne ureditve, imajo le malo možnosti za sprejetje ali pa so zastarali iz objektivnih razlogov. Potem ko sta Parlament in Svet imela možnost izraziti svoja mnenja in so se njune opombe lahko proučile, je Komisija leta 2006 uradno umaknila svoje predloge z objavo njihovega seznama v Uradnem listu.

1.2. Ukrepi Evropskega parlamenta, Sveta, Odbora regij in Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Leta 2005 je Evropski parlament začel z delom na podlagi različnih poročil ter je proučil različne vidike boljše pravne ureditve, katerih večina naj bi bila sprejeta leta 2006. Svet in njegovo predsedstvo sta prav tako želela nadaljevati s pobudo boljše pravne ureditve[28]. Tudi odbor regij in Evropski ekonomsko-socialni odbor sta aktivno sodelovala pri razpravi o boljši pravni ureditvi.

Na področju ocene učinka je bil razvoj obetaven. Evropski parlament je zaključil svojo prvo oceno učinka glede sprememb predloga Komisije; prav tako je to storil Svet, in sicer v obliki pilotnega projekta. Izziv bo prehod s testne faze na širšo uporabo. Pomembna točka razvoja je bil sporazum o medinstitucionalnem „skupnem pristopu k oceni učinka“ iz novembra 2005, ki določa nekatera temeljna „prometna pravila“ za oceno učinka v celotnem zakonodajnem postopku. „Skupni pristop“ se lahko obravnava kot prvi korak pri oblikovanju skupne metodologije za oceno učinka, predvideno v medinstuticionalnem sporazumu o boljši pravni ureditvi.

Druge institucije morajo narediti več. Komisija na primer želi, da bi se države članice zavezale, da bodo izvedle ocene učinka predlogov, ki jih predložijo za policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah (t.i. tretji steber). Na tem področju imajo tako Komisija kot države članice pravico do pobude. Čeprav Komisija analizira možen učinek svojih predlogov glede „tretjega stebra“, države članice tega ne izvajajo. Njihovi predlogi pogosto tudi ne vključujejo ustreznega obrazloživenega memoranduma.

Dobrodošel korak naprej v razvoju[29] je bila jasna zaveza ministrov v Svetu, da bodo, če bo tako zahtevano, predložili ustrezne informacije, potrebne za oceno administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje EU. Vendar se Svet ni odzval na poziv Evropskega sveta iz marca 2005, naj s Komisijo sklene sporazum o skupni metodologiji[30].

Določbe Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje za poenostavitev in usklajevanje zakonodajnega programiranja so bile izvedene le delno. Niti Parlament niti Svet nista spremenila svojih delovnih metod za sprejetje predlogov o poenostavitvi[31]. Ker je to ključni element za uspeh kakršnega koli programa za poenostavitev, Komisija upa, da bo zakonodajalec hitro nadaljeval s predlogi o poenostavitvi. Boljše usklajevanje letnega zakonodajnega časovnega razporeda treh institucij je oviral nezavezujoč pristop Sveta.

1.3. Ukrepi držav članic

Za regulativno obremenitev evropskih gospodarskih subjektov je v glavnem kriva nacionalna zakonodaja zaradi svoje relativne pomembnosti v primerjavi z zakonodajo EU. Poleg tega imajo države članice pomembno vlogo pri izboljšanju pravne ureditve, saj so odgovorne za izvajanje in, v primeru direktiv, prenos zakonodaje EU na nacionalno raven. Izboljšanje pravne ureditve je torej v veliki meri odvisno od njih.

Komisija je predlagala, naj boljša pravna ureditev postane del nacionalnih „lizbonskih“ programov, in priporočila, da države članice poročajo o svojih tekočih dejavnostih in ukrepih, ki jih nameravajo sprejeti. Ta razsežnost je zajeta v letnem poročilu Komisije o napredku pri rasti in delovnih mestih iz januarja 2006.

Komisija poziva zlasti države članice, ki nimajo strategije za boljšo pravno ureditev, da ocenijo učinek predlagane zakonodaje, se redno posvetujejo z interesnimi skupinami, vzpostavijo program za poenostavitev zakonodaje in razvijejo metodologijo za oceno administrativnih stroškov.

2. UPORABA NAčEL SUBSIDIARNOSTI IN SORAZMERNOSTI

Komisija si je posebej prizadevala, da bi razložila, kako ukrepi, ki jih predlaga, ustrezajo obema načeloma. Uvedba novega sistema za pripravo osnutka obrazložitvenega memoranduma, ki je priložen vsakemu zakonodajnemu predlogu, je omogočila podrobnejšo in redno utemeljitev potrebe po ukrepanju na ravni EU.

Evropski parlament in Svet sta predložila razmeroma malo sprememb, ki bi se nanašale izrecno na subsidiarnost in sorazmernost. Takšno soglasno razlaganje aktov ne preseneča glede na rekordno število[32] posvetovanj, hkrati pa je tudi res, da je velik del predlogov Komisije nastal kot odgovor na pozive s strani Evropskega sveta, Sveta in Evropskega parlamenta. V nekaterih primerih[33] so se pojavila razhajanja, vendar je trem institucijam nazadnje za skoraj vse izmed njih uspelo doseči skupno razlago subsidiarnosti in sorazmernosti.

Odbor regij pri svojih mnenjih v veliki večini ni kritiziral predlogov Komisije na podlagi subsidiarnosti. V enem primeru je Odbor sklenil, da predlog ni bil popolnoma v skladu s tem načelom[34]. Komisija se je odločila, da bo navedeni predlog umaknila.

COSAC[35] pa je organiziral pilotni projekt za preskušanje mehanizma zgodnjega opozarjanja, ki je predviden v ustavni pogodbi, na paketu predlogov, ki jih je Komisija predložila leta 2004. Dvajset nacionalnih parlamentov je menilo, da Komisija v zvezi s subsidiarnostjo ni ustrezno upravičila svojih predlogov. Štirinajst jih je sklenilo, da je vsaj en vidik paketa kršil načelo subsidiarnosti. Z nekaterimi izmed teh kritik se je strinjal tudi Evropski parlament. Vendar so nekatere pripombe temeljile na utemeljitvah, ki niso bile povezane s subsidiarnostjo. Iz tega je razvidno, da je treba doseči enotno razumevanje pomena načela subsidiarnosti ter da mora Komisija obnoviti prizadevanja za jasno in podrobno utemeljitev svojih predlogov na podlagi subsidiarnosti.

V zvezi z naknadnih sodnim nadzorom je bilo načelo subsidiarnosti omenjeno v štirih sodbah in odredbah Sodišča in Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti leta 2005. Z nobeno sodbo ni bilo sklenjeno, da je bilo kršeno načelo subsidiarnosti. Tudi načelo sorazmernosti je bilo analizirano v različnih sodbah, na podlagi katerih je Evropsko sodišče sklenilo, da nekatere obveznosti niso bile nujne za dosego ciljev, zastavljenih v sporni direktivi.

Nenazadnje je o nadaljnjih institucionalnih določbah za spremljanje in nadzor uporabe subsidiarnosti potekala razprava kot del „obdobja premisleka, pojasnitve in razprav“, h kateremu je pozval Evropski svet 16. junija 2005 po negativnih rezultatih francoskega in nizozemskega referenduma glede ustavne pogodbe. Novembra 2005 sta predsedstvo Sveta in Nizozemska skupaj organizirala konferenco z naslovom „delitev oblasti v Evropi“, namenjeno predvsem iskanju načinov za izboljšanje spremljanja in nadzora skladnosti z načelom subsidiarnosti. Razprava je bila osredotočena na možen prispevek nacionalnih parlamentov na podlagi obstoječih pogodb in protokolov. Predsedstvo Sveta bo naslednjo konferenco organiziralo aprila 2006.

[1] To obveznost Komisije, da Evropskemu svetu in Evropskemu parlamentu predstavi letno poročilo o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, je določil Evropski svet v Edinburghu decembra leta 1992. Ta obveznost je bila vključena v protokol, priložen k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES) v okviru sprememb iz Amsterdamske pogodbe leta 1997. Od leta 1995 to poročilo zajema tudi ukrepe za izboljšanje kakovosti in dostopnosti zakonodaje (za prejšnje poročilo glej COM(2005) 98). Nekateri elementi, ki prispevajo k izboljšanju zakonodajnega okolja, so podrobneje pregledani v tretjem poročilu o evropski upravi (2004–2005) (glejhttp://www.europa.eu.int/comm/governance/index_fr.htm).

[2] „Bolje oblikovani predpisi za rast in delovna mesta v Evropski uniji“ COM(2005) 97, marec 2005, kasneje imenovan „akcijski načrt“. Sporočilo posodablja in dopolnjuje akcijski načrt iz leta 2002 („Poenostavitev in izboljšanje zakonodajnega okolja“ COM(2002) 278, 5.6.2002). Akcijski načrt je nadaljevanje Bele knjige o evropski upravi (COM(2001) 727, 25.6.2001).

[3] UL C 321, 31.12.2003, str.1.

[4] COM(2005) 24.

[5] COM(2005) 97.

[6] SEC(2005) 791. Glej http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.

[7] COM(2005) 518.

[8] COM(2005) 462.

[9] COM(2005) 535.

[10] Obe srečanji (novembrsko in decembrsko) sta se osredotočili predvsem na boljšo pravno ureditev in lizbonske nacionalne programe. Skupina ima nalogo, da Komisiji svetuje glede vprašanj boljše pravne ureditve na splošno ter deluje kot učinkovit posrednik med Komisijo in ključnimi vladnimi organi za razvoj boljše pravne ureditve na ravni EU in na nacionalnih ravneh.

[11] Ti standardi so bili uvedeni leta 2003 (COM(2002) 704, 11.12.2002).

[12] Notranje smernice Komisije za oceno učinka so bile revidirane junija 2005. Zaradi večje jasnosti in okrepljenega analitičnega okvira za gospodarske, okoljske in socialne učinke so bile sprejete s širokim odobravanjem.

[13] 77 ocen učinka je bilo izvedenih leta 2005 v primerjavi z 29 leta 2004.

[14] Rezultat neodvisne preiskave, ki se bo začela leta 2006, bodo podrobnejši podatki o splošni kakovosti ocen učinka Komisije in njihovega razvoja.

[15] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[16] COM(2002) 713, 11.12.2002.

[17] Dostop do registra: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[18] COM(2005) 535.

[19] COM(2003) 71.

[20] Vključno s prednostnimi nalogami poenostavitve, ki jih je določil Svet novembra 2004.

[21] Komisija je 1. junija 2005 začela javno posvetovanje na spletu „10 minut za izboljšanje poslovnega okolja“ (http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=EN).

[22] Sporočilo o skupni metodologiji EU za presojo administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje (COM(2005) 518, skupaj z delovnim dokumentom služb Komisije SEC(2005) 1329 Oris predlagane skupne metodologije EU in poročilo o pilotni fazi (apri –september 2005).

[23] V Sporočilu je navedeno, da bosta dejansko izvajanje in uporaba metodologije odvisna od „(a) načela sorazmerne analize (Komisija je odgovorna za presojo stroškov svojih predlogov); (b) razpoložljivost zadostnih, zanesljivih in reprezentativnih podatkov, ki so združljivi s skupno metodologijo EU; in (c) razpoložljivosti ustreznega števila osebja in finančnih sredstev“.

[24] V letnem poročilu o napredku lizbonske strategije, sprejetim januarja 2006, je Komisija to potrdila ter napovedala, da bo začela „večji projekt za merjenje administrativnih stroškov, ki izhajajo iz pravil Skupnosti (ali načina njihovega izvajanja) na specifičnih področjih politik, in pri tem poseben poudarek posvetila MSP.“ (COM(2006) 30, 25.1.2006).

[25] Tabele usklajenosti določajo, kateri nacionalni ukrepi se uporabljajo za prenos določene določbe direktive.

[26] COM(2005) 97.

[27] COM(2005) 462.

[28] Novembra 2005 so predsedstva Združenega kraljestva, Avstrije in Finske predložila dokument za razpravo z naslovom „Spodbuditi boljšo pravno ureditev v Evropi“. Dokument Sveta 15140/05, 29.11.2005.

[29] Zmanjšanje administrativne obremenitve podjetij, Sklepi Sveta za ekonomske in socialne zadeve (8.11.2005) 13678/05.

[30] Sklepi Evropskega sveta z dne 22. in 23. marca 2005.

[31] Rok je bil največ šest mesecev po začetku veljavnosti Sporazuma, tj. konec junija 2004.

[32] Glej Prilogo 2 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

[33] Glej oddelek 3.2 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

[34] Glej oddelek 3.3.1 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

[35] „Odbori za zadeve Skupnosti in evropske zadeve parlamentov Evropske unije (COSAC)“.