[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 19.9.2007

SEC(2007) 1180

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k

zakonodajni paket o notranjem trgu z električno energijo in plinom Povzetek ocene učinka

{COM(2007) 528 konč.}{COM(2007) 529 konč.}{COM(2007) 530 konč.}{COM(2007) 531 konč.}{COM(2007) 532 konč.}{SEC(2007) 1179}

Ocena učinka za zakonodajni paket o notranjem trgu z električno energijo in plinom

Komisija je 10. januarja 2007 Evropskemu parlamentu in Svetu predložila Sporočilo „Energetska politika za Evropo“. V dokumentu je navedeno, da so imeli potrošniki in podjetja izgubo zaradi neučinkovitega in dragega trga s plinom in električno energijo. Komisija je dejala, da bo posameznih primerih še naprej ukrepala v skladu s pravili o konkurenci in izboljšala sedanji okvir.

Postopkovna vprašanja in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi, to je z regulatorji, upravljavci prenosnega omrežja, združenji podjetij za distribucijo električne energije in plina, neodvisnimi združenji proizvajalcev, združenji potrošnikov, združenji industrijskih uporabnikov energije, trgovci in novimi ponudniki, sindikati ter nevladnimi organizacijami, je potekalo v začetku leta 2007. Informacije je zagotovilo 150 zainteresiranih strani.

Opredelitev težav in izhodiščni scenarij

Vprašanja, ki jih je treba rešiti, so: koncentracija na trgu in tržna moč, vertikalno zapiranje, pomanjkanje povezovanja trga, pomanjkanje preglednosti, mehanizmi za oblikovanje cen, prodajni trgi plina, izravnalni trgi in trg z utekočinjenim zemeljskim plinom. Veliko jih je povezanih z obstojem navpično integriranih podjetij in nezadostnimi pooblastili veliko regulatorjev. Nacionalna energetska omrežja med seboj ne sodelujejo dovolj.

Čeprav so ukrepi, ki so bili do zdaj sprejeti za reševanje teh težav, imeli pozitiven učinek, so se izkazali za nezadostne. Evropski svet in Evropski parlament sta pozvala Komisijo, da predlaga nove zakonodajne ukrepe za izboljšanje delovanja notranjega trga z električno energijo in plinom.

Cilji

Evropski parlament in Svet sta leta 2007 ponovno opozorila, da je evropska energetska politika nujna, vključno z vzpostavitvijo notranjega trga z električno energijo in plinom. Predlagani ukrepi želijo prispevati k temu cilju. Delujoč notranji energetski trg bo pomagal pri uresničevanju ciljev Lizbonske strategije v zvezi s konkurenčnostjo evropskega gospodarstva in trajnostjo. Obstaja tudi povezava z drugimi politikami, kot sta pregled sistema trgovanja z emisijami in zmanjšanje emisij CO2. Komisija mora zagotoviti, da imajo od procesa liberalizacije korist vsi državljani EU. V skupni strategiji bodo imeli pomembno vlogo tudi sekundarni cilji.

Izboljšanje konkurence prek boljše ureditve, ločevanja in zmanjševanja nesimetričnih informacij

Obstoj različnih ravni ločevanja v različnih državah članicah izkrivlja konkurenco med udeleženci na trgu. Navpično integrirana podjetja za proizvodnjo in distribucijo električne energije in plina so večinoma ohranila prevladujoč položaj na svojih nacionalnih trgih. Zaradi tega veliko držav članic ohranja strog nadzor nad cenami električne energije in plina za končne uporabnike, kar pomeni resno omejitev konkurence in dolgoročno ne koristi potrošnikom.

Povečanje varnosti oskrbe z okrepitvijo pobud za učinkovite naložbe v zmogljivosti za prenos in distribucijo

Usklajevanje naložb med upravljavci prenosnih omrežij

Varnost oskrbe in dialog o energiji z našimi glavnimi dobavitelji plina

Spodbujanje tehnološkega razvoja

Izboljšanje varstva potrošnikov in preprečevanje pomanjkanja energije

Boljši konkurenčni pogoji in varnost oskrbe koristijo vsem potrošnikom. Vse možnosti v zvezi s tem prispevajo k varstvu potrošnikov.

možnosti POLITIKE IN ANALIZA VPLIVOV

- Ločevanje upravljavcev prenosnih omrežij

Običajno bi se oprli na sedanjo zakonodajo, vključno s pravnim in funkcionalnim ločevanjem upravljavcev prenosnih omrežij. Za nadaljnje ločevanje dejavnosti prenosa sta se obravnavali dve možnosti. Z ločevanjem lastništva bi imel upravljavec prenosnega omrežja v lasti prenosna sredstva, upravljal bi omrežje ter bil v neodvisni lasti. Z neodvisnim upravljavcem omrežja bi prenosno mrežo upravljala in razvijala tretja stran, popolnoma neodvisna od navpično integriranih podjetij. Na marčevskem zasedanju Evropskega sveta je bila predstavljena druga možnost, to je „regulirano ločevanje“, ki regulatorjem zagotavlja še več pristojnosti.

V skladu z izhodiščnim scenarijem bodo večje pomanjkljivosti sedanjih zahtev ločevanja, ki so navedene v Sporočilu Komisije, še vedno obstajale. Gospodarska analiza je pokazala, da popolno ločevanje spodbuja naložbe, zmanjšuje koncentracijo na trgu in znižuje cene. Nobenega dokaza ni, da obstaja negativen vpliv na bonitetne stopnje, borzne tečaje družb ali zunanje dobavitelje. Običajno obstaja manj empiričnih dokazov v zvezi z delovanjem neodvisnega upravljavca omrežja. Ta možnost ne vpliva negativno na parametre zadevnih podjetij, kot so bonitetne stopnje in borzni tečaji.

- Okrepitev nacionalnih energetskih regulatorjev z namenom uskladitve pristojnosti

Sedanji okvir je razširil pristojnosti nacionalnih energetskih regulatorjev v vsaki državi članici in pozval k oblikovanju organov s posebnimi pristojnostmi. Komisija je obravnavala tudi razširitev predhodnih pristojnosti regulatorjev na več področjih.

Običajno bi to zmanjšalo verodostojnost regulatorjev, ki glede na večino zainteresiranih strani nimajo zadostnih pristojnosti, da bi lahko opravljali svojo vlogo. Večje pristojnosti bi lahko odpravile izkrivljanje trga, ki izhaja iz bolj konkurenčnih energetskih trgov. Stroški javnega sektorja za regulacijo bi se lahko nekoliko zvišali.

- Sodelovanje med energetskimi regulatorji EU

Trenutno regulatorji sodelujejo prek Skupine evropskih regulatorjev za električno energijo in plin (ERGEG), ustanovljene s Sklepom Komisije novembra 2003. Čeprav se je notranji trg z električno energijo znatno razvil, vrzel regulatorjev ostaja pri čezmejnih vprašanjih. Možnosti za rešitev tega zastoja vključujejo postopen razvoj sedanjega pristopa, Evropske mreže neodvisnih regulatorjev (ERGEG+) in novega organa na ravni EU.

Ocena zahtevanih nalog pripelje do zaključka, da se vrzel regulatorjev lahko reši edino z ustanovitvijo regulativne agencije, ki lahko sprejema posamezne odločitve, pravno zavezujoče za tretje strani. V zvezi s tem je vendarle težko oceniti gospodarski vpliv. Spreminjanje regulativne strukture bi povzročilo, da bi se osrednji stroški regulacije zvišali, medtem ko bi se regulativni stroški v državah članicah znižali.

- Usklajevanje upravljavcev prenosnega omrežja

Obstoječa združenja upravljavcev prenosnih omrežij (Evropski upravljavci prenosnih omrežij – ETSO in Prenos plina v Evropi – GTE) so prostovoljna. Večja stopnja usklajevanja med upravljavci prenosnih omrežij bi zahtevala nov pravni okvir. Možnost, ki jih je pregledala Komisija, je povezavam ETSO in GTE zagotoviti nove in bolj formalizirane naloge na evropski ravni. Poudarek bi lahko bil na dveh področjih pristojnosti, to je na skupnem načrtovanju naložb in oblikovanju usklajenih tehničnih pravil.

Glavni elementi okrepljenega sodelovanja med upravljavci prenosnih omrežij so razvoj trga in tehničnih kod, usklajevanje upravljanja omrežja in skupno načrtovanje naložb. Proizvodnja ter prenos plina in električne energije bi lahko potekala veliko bolj v skladu s temeljnimi gospodarskimi in okoljskimi razmerami, s čimer bi se povečala skupna učinkovitost sektorja. Koristno bi bilo priznanje institucionalne vloge sedanjim združenjem upravljavcev prenosnih omrežij (možnost „ETSO+\GTE+“).

- Večja preglednost

Učinkoviti veleprodajni trgi potrebujejo zanesljivo oblikovanje cen in razpoložljivost zadostnih tržnih informacij za udeležence na trgu. Ena od možnosti bi bila uvedba obvezujočih smernic za preglednost ali izboljšanje zahtev za preglednost v zvezi s plinom. Povečati bi bilo treba preglednost v zvezi z omrežnimi informacijami, informacijami o ravnovesju med ponudbo in povpraševanjem na trgu ter o trgovanju. Uradni nasvet ERGEG iz leta 2006 bi lahko bil izhodišče. Glede preglednosti ima sedanji regulativni okvir omejen obseg.

Sedanje zahteve o preglednosti zadevajo predvsem zmogljivost omrežja. Večja preglednost bi povečala učinkovitost dobavnih verig ob zelo nizkih stroških. Trgovanja z blagom drugi pravni instrumenti zdaj ne zajemajo in ga verjetno ne bodo niti v bližnji prihodnosti. Električna energija in plin sta glavna proizvoda in se razlikujeta od drugega blaga. Uporabno in smiselno bi bilo razviti pravila trgovanja za fizične in prihodnje trge s plinom in električno energijo, ki upoštevajo posebnosti teh sektorjev.

- Predhodno liberalizirane dolgoročne pogodbe za prenos plina

Sedanji okvir je povzročil nekoliko zmede. Ena od možnosti bi bila, da se določbe zbrišejo ali spremenijo, da se pojasni, da zakonodaja velja tudi za take pogodbe, vendar lahko to povzroči dvom o veljavnosti predhodno liberaliziranih pogodb za uvoz plina v EU.

Komisija je sklenila, da se direktiva v zvezi s tem vprašanjem ne sme spremeniti. Jasno je, da so vse pogodbe, ki so bile sklenjene pred začetkom veljavnosti Direktive 2003/55/ES, še vedno veljavne, če so v skladu z zakonodajo o konkurenci, ter da za te pogodbe prav tako veljajo določbe sedanjega okvira.

- Večje ločevanje upravljavcev distribucijskih omrežij, vključno z več regulativnimi pregledi in pregledi meje 100 000

Obstaja možnost ločevanja lastništva za tiste upravljavce distribucijskih omrežij, ki imajo enako pravno ureditev kot upravljavci prenosnih omrežij. Druga možnost bi bila uporaba smernic Skupnosti za izboljšano delovanje upravljavcev distribucijskih omrežij v zvezi z ločevanjem upravljanja.

Komisija je obravnavala okrepitev obveznega ločevanja za upravljavce distribucijskih omrežij ter uvedbo obvezne uporabe pravnega in funkcionalnega ločevanja za vse upravljavce distribucijskih omrežij. Glede na analizo stroškov in koristi se ta rešitev ne zdi primerna.

- Skladiščenje plina

Konkurenca v sektorju plina je omejena z dostopnostjo do objektov za skladiščenje. Leta 2004 je bil sklenjen dogovor o prostovoljnih smernicah, vendar se ne spoštujejo popolnoma. Morda bi bili potrebni ukrepi, ki bi vzpostavili ravnovesje med potrebo po učinkovitem dostopu in ohranjanjem spodbud za razvoj novih objektov za skladiščenje. To bi vključevalo tudi poseben regulativni okvir.

Izvajanje pravnega in funkcionalnega ločevanja objektov za skladiščenje plina in objektov za skladiščenje utekočinjenega zemeljskega plina ter razvoj smernic sta ugodna v smislu stroškov in koristi. Zahteve po boljšem dostopu do objektov za skladiščenje se bodo morda morale razširiti tudi na terminale za utekočinjen zemeljski plin.

- Uvedba zahtev za strateško skladiščenje plina

Po krizah v zvezi z dobavo plina v letih 2006 in 2007 je Komisija preučila, ali je treba že vzpostavljen mehanizem okrepiti. Obravnavale so se tri možnosti: uvedba neobveznih strateških zalog za podjetja, izboljšanje obstoječega mehanizma in vzpostavitev solidarnostnega mehanizma na regionalni ravni med državami članicami.

Uvedba obveznega skladiščenja plina povečuje splošno varnost evropske oskrbe s plinom, vendar ima tudi negativne posledice. Glede na zapletenost vprašanja bo Komisija kmalu začela izvajati študijo o strateškem skladiščenju plina.

- Okvir za nove naložbe v plinsko infrastrukturo

Povečanje varnosti oskrbe in zagotavljanje konkurenčnega trga s plinom sta dva cilja, ki ju mora EU uresničiti. Izkazalo se je, da je sedanjo možnost izključitve večjih novih infrastruktur iz reguliranega dostopa tretjih strani včasih težko izvajati. Druga možnost je izboljšanje postopka in pojasnitev meril za odobritev izvzetja.

Zaradi izhodiščnega scenarija bi se povečale nacionalne razlike pri načinu obravnavanja zahtev za izvzetje za nove infrastrukturne projekte. Z določitvijo in pojasnitvijo zakonodajnega okvira s posebnimi smernicami bi se zmanjšalo tveganje za večje razlike in pripomoglo pri obravnavanju čezmejnih zahtev za izvzetje. Priporočljivo bi bilo, da se novi Agenciji za usklajevanje energetskih regulatorjev dodeli naloga obravnavanja zahtev za izvzetje za plinovode, ki prečkajo več kot eno državo članico.

- Varstvo potrošnikov in preprečevanje pomanjkanja energije

Sedanje direktive zahtevajo varnostne ukrepe za zaščito potrošnikov in vključujejo načelo univerzalne storitve za električno energijo. Poleg ukrepov, povezanih z boljšim delovanjem upravljavcev distribucijskih omrežij, sta se obravnavali še dve možnosti: dodatni novi zakonodajni ukrepi ali „mehko pravo“ (listina odjemalcev energije).

Obvezno zagotavljanje informacij bo verjetno prispevalo k varstvu potrošnikov, izpodbojnosti trga in nižjim cenam energije. Razpoložljivost podatkov za potrošnike bi pozitivno vplivala na vse stroške in prihranek energije. Stroški nameščanja takih naprav bi bili v primerjavi z možnimi koristmi nizki.

- Nadzor nad naložbami tretjih držav v omrežja EU

Komisija je preučila ukrepe za nadzor nad naložbami podjetij iz tretjih držav v omrežja za plin in električno energijo. Učinkovito ločevanje upravljavcev prenosnih omrežij bi se lahko ogrozilo zaradi podjetij iz tretjih držav, ki so dejavna pri dobavi in upravljanju omrežja, ločevanje lastništva pa bi, bolj na splošno, sprožilo prodajo evropskih omrežij. Službe so preučile tudi, ali so potrebna dodatna regulativna pravila ali pravila o lastništvu.

Naložbe v omrežja za plin in električno energijo v EU so dobrodošle, naložbe tretjih držav pa se lahko obravnavajo kot koristne. Če sodelovanje podjetij iz tretjih držav ogrozi učinkovito ločevanje upravljavcev prenosnih omrežij ali če naložbe ne nastanejo iz gospodarskih razlogov, je to lahko v nasprotju s konkurenčnim učinkom ločevanja in ogrozi varnost oskrbe. Mogoča sta dva pristopa: omejitev lastništva za podjetja iz tretjih držav v omrežjih EU ali regulativni pristop, pri katerem se neodvisnost kandidata za upravljavca prenosnih omrežij nadzoruje na nacionalni in/ali evropski ravni.

- Analiza makroekonomskih vplivov

Ekonometrične simulacije makroekonomskih vplivov pri nadaljnji liberalizaciji energetskega trga kažejo na pozitiven vpliv predlaganih možnosti na cene in BDP. Zaradi izboljšanja učinkovitosti v sektorjih električne energije in plina se cene energije nižajo, kar posledično vpliva na preostalo gospodarstvo.

- Analiza zaposlovanja in socialnih vplivov

Neposreden socialni vpliv vseh predlaganih ukrepov v smislu zaposlovanja v energetskem sektorju bo verjetno zelo omejen. Večina podjetij v sektorju je že v postopku prestrukturiranja, da bi se spopadla z liberalizacijo ne glede na uvedbo nadaljnjega ločevanja in izboljšanje regulacije.

V nekaterih državah članicah možno pomanjkanje energije povzroča skrb. Nadaljnja liberalizacija energetskih trgov bi morala biti pozitivna, saj se pričakuje znižanje cen električne energije in plina.

- Analiza okoljskih vplivov

Glavni cilji predlaganih regulativnih sprememb so gospodarski, vendar ni mogoče izključiti posledic na okoljsko učinkovitost energetskega sistema in evropskega gospodarstva kot celote. Pričakuje se, da bo predvidena okrepljena konkurenca odpravila dobiček, ki izhaja iz pomanjkanja konkurenčnosti na notranjem trgu z električno energijo. Posledično bi lahko bil vpliv na ceno električne energije, ki ga uvaja sistem trgovanja z emisijami EU, večji ter bi potrošnikom zagotavljal jasnejši in manj izkrivljen cenovni signal za ogljik prek cen električne energije.

Zaključek: Primerjava možnosti

- Nadaljnje ločevanje upravljavcev prenosnih omrežij: Ločevanje lastništva med prenosnimi omrežji in interesi proizvodnje/dobave (popolno ločevanje lastništva) ponuja najboljše zagotovilo glede konkurence. Možnost neodvisnega upravljavca omrežja je nadomestna rešitev, če bi bila združena s strožjo regulacijo o spremljanju delovanja prenosnega omrežja.

- Povečevanje vloge in usklajevanja regulatorjev: Sedanje stanje ni ustrezna izbira. Večja pristojnost in neodvisnost regulatorjev bi zelo koristili konkurenčnosti, saj bi zagotovili enake konkurenčne pogoje za podjetja v Evropi. V zvezi z delovanjem trga so stroški v primerjavi s pričakovanim dobičkom zelo omejeni. Pomanjkanje usklajevanja med regulatorji bi se lahko rešilo z ustanovitvijo agencije Skupnosti.

- Usklajevanje med upravljavci prenosnih omrežij: Usklajevanje med upravljavci prenosnih omrežij se lahko doseže prek možnosti „ETSO+/GIE+“.

- Večja preglednost veleprodajnih trgov: Zelo koristen bi bil enoten pristop za večjo preglednost, ki bi temeljil na vrsti vseevropskih standardov o razkritju podatkov za plin in električno energijo in bi ga udeleženci na trgu podprli.

- Ukrepi za regulacijo dolgoročnih pogodb za plin: Analiza stroškov in koristi o nadaljnjih ukrepih za dolgoročne pogodbe za plin ni zagotovila dokončnih ugotovitev.

- Dostop do objektov za skladiščenje plina: Preučiti je treba možne koristi, ki jih je mogoče pričakovati od ustvarjanja strateških zalog za plin na ravni EU. Zainteresirane strani take ukrepe podpirajo le delno.

- Spremembe okvira za naložbe v infrastrukture za uvoz plina: Sedanji okvir je treba spremeniti. Ukrepi EU imajo na tej stopnji jasno dodano vrednost, da se ustvarijo ugodne razmere za naložbe.

- Ločevanje upravljavcev distribucijskih omrežij: Dobiček od nadaljnjega ločevanja na tej stopnji ni bistveno višji od stroškov. Ker je v veliko državah članicah še pred kratkim potekalo ločevanje upravljavcev distribucijskih omrežij, ne bi bilo primerno, da se zdaj uvede ločevanje lastništva.

- Varstvo potrošnikov: Energetska listina bi zagotovila primerno stopnjo zaščite na ravni EU, zlasti pred pomanjkanjem energije.

- Nadzor nad naložbami tretjih držav v omrežja EU: Regulativni ukrepi bi lahko zagotovili, da se upošteva pomembnost omrežij za plin in električno energijo EU in da podjetja EU iz tretjih držav spoštujejo zahteve o ločevanju.