SL Uradni list Evropske unije C 67/16

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o bolj vključujočem in priseljencem odprtem državljanstvu (mnenje na lastno pobudo)

2014/C 67/04

Poročevalec: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 14. februarja 2013 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Bolj vključujoče in priseljencem odprto državljanstvo

(mnenje na lastno pobudo).

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 3. oktobra 2013.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 493. plenarnem zasedanju 16. in 17. oktobra 2013 (seja z dne 16. oktobra) s 176 glasovi za, 10 glasovi proti in 14 vzdržanimi glasovi.

1. Priporočila in predlogi

1.1 EESO ugotavlja, da je EU v zadnjih desetih letih naredila veliko za zagotavljanje enakosti pravic, svoboščin in jamstev, povezanih s statusom evropskega državljanstva, tako da je okrepila merilo stalnega prebivališča v razmerju do merila nacionalnosti. Evropsko državljanstvo se razvija v smeri državljanstva na podlagi prebivališča, ki je povezano z Listino EU o temeljnih pravicah ter vrednotami in načeli Pogodbe (PDEU).

1.2 EESO meni, da je zdaj čas za oceno in analizo nedokončanih nalog in obstoječih ovir za zagotavljanje evropskega državljanstva, ki bo bolj vključujoče, participativno in civilno ter odprto za vse osebe, ki imajo v EU stalno prebivališče.

1.3 Evropejci se moramo v 21. stoletju soočati s pomembnim izzivom: razširiti podlago naših demokracij z vključitvijo novih državljanov, ki imajo enake pravice in obveznosti, zaradi česar mora pravica do državljanstva držav članic in evropskega državljanstva vključevati vse osebe priseljenskega porekla, ki prispevajo k veliki nacionalni, etnični, verski in kulturni raznolikosti. Odbor meni, da so evropske demokracije svobodne in odprte družbe in da morajo temeljiti na vključevanju vseh državljanov, ne glede na njihovo poreklo in referenčni okvir.

1.4 EESO predlaga, da se spodbudi razmislek o tem, ali sedanje zakonodajne in politične podlage, na katerih temelji evropska politika priseljevanja, državljanstva in vključevanja, zadoščajo za današnje evropske družbe, ki so vse bolj pluralne in izjemno raznolike.

1.5 Gospodarska kriza je s političnega dnevnega reda umaknila varstvo temeljnih pravic, vključevanje in boj proti diskriminaciji. EESO opozarja na tveganje porasta nestrpnosti, rasizma in ksenofobije v odnosu do priseljencev in manjšin. Politiki, družbeni voditelji in mediji morajo ravnati odgovorno in postati pomemben družbeni in politični zgled, da bi preprečili takšna ravnanja, institucije EU pa morajo ukrepati odločno pri zaščiti temeljnih pravic.

1.6 Odbor želi poslati jasno sporočilo tistim, ki na podlagi izključujočega nacionalizma opredeljujejo nacionalno in evropsko identiteto na način, ki milijonom oseb zaradi njihovega nacionalnega porekla zanika državljansko pravico, zaradi česar je njihov pravni status šibek. Kakovost evropske demokracije je treba izboljšati tako, da se razširi dostop do državljanstva držav članic in evropskega državljanstva.

Priporočila državam članicam

1.7 Glede na to, da so številne države članice sprejele omejujočo zakonodajo, kar zadeva dostop do državljanstva, EESO priporoča, da se sprejmejo bolj prožna zakonodaja in upravni postopki, da bodo lahko državljani tretjih držav, ki imajo status rezidenta za daljši čas (1), imeli dostop do državljanstva.

1.8 Odbor poziva države članice, naj podpišejo sporazume z matičnimi državami priseljencev, da bi slednji lahko pridobili dvojno državljanstvo.

1.9 Države članice morajo podpisati in ratificirati Evropsko konvencijo o državljanstvu iz leta 1997 in Konvencijo o sodelovanju tujcev v javnem življenju na lokalni ravni iz leta 1992 ter v svojih politikah pridobitve in izgube državljanstva spoštovati načela sorazmernosti, učinkovitega pravnega sredstva in nediskriminacije.

1.10 EESO opozarja na ovire, ki so jih uvedle različne države članice na področju političnih pravic, kot so volilna pravica, pravica združevanja, pravica do politične udeležbe, ter državam članicam priporoča, da spremenijo svojo zakonodajo in tako državljanom tretjih držav s stalnim prebivališčem zagotovijo politične pravice.

Predlog reforme Pogodbe

1.11 EESO Evropski uniji predlaga, naj v prihodnosti ob uvedbi novega procesa reforme Pogodbe (PDEU) spremeni člen 20, da bodo lahko državljani Unije postale tudi osebe, ki so državljani tretjih držav in v EU prebivajo stalno ter imajo status rezidenta za daljši čas.

1.12 Pri dodeljevanju državljanstva Unije je treba upoštevati merilo stalnega prebivališča oseb. Kot je EESO navedel v predhodnem mnenju (2), je v evropskem pravu stalno prebivališče že merilo za dodelitev različnih ekonomskih, socialnih, kulturnih in državljanskih pravic in svoboščin državljanom tretjih držav. Številne od teh pravic so po naravi podobne evropski državljanski pravici. Vendar so trenutno izključene nekatere politične pravice, kot je volilna pravica. EESO želi znova poudariti, da "mora biti zakonito stalno prebivališče prav tako način za pridobitev državljanstva Evropske unije" (3).

Predlog evropskim institucijam

1.13 Listina EU o temeljnih pravicah je zavezujoča in pomeni nov okvir za evropske politike priseljevanja, vključevanja in državljanstva. Komisija mora analizirati, kako Listina vpliva na status in pravice državljanov tretjih držav, da bi uvedla nove pobude, s katerimi bi zakonodajo o priseljevanju prilagodila jamstvom iz Listine.

1.14 Listina določa splošne temelje novega koncepta civilnega državljanstva (sklop skupnih temeljnih pravic in obveznosti) za državljane tretjih držav. Odbor meni, da bi moral biti razvoj tega civilnega državljanstva ena od prednostnih nalog novega političnega programa, ki bo nasledil stockholmski program od leta 2014.

1.15 EU mora sprejeti Zakonik o priseljevanju, ki bo zagotovil večjo preglednost in pravno jasnost glede pravic in svoboščin državljanov tretjih držav, ki prebivajo v EU. Odbor meni, da mora evropska zakonodaja o priseljevanju zagotoviti enako obravnavo in načelo nediskriminacije.

1.16 Komisija mora analizirati težave v praksi držav članic, kar zadeva varstvo temeljnih pravic državljanov tretjih držav, zlasti v zvezi s socialnimi pravicami, mobilnostjo in dostopom do učinkovitega pravnega sredstva.

1.17 Komisija mora preučiti ovire, ki jih uvajajo nekatere države članice pri uresničevanju statusa rezidentov za daljši čas in uporabi modre karte (4), ter na učinkovit način dokončati postopke za ugotavljanje kršitev proti tistim državam članicam, ki ne spoštujejo zakonodaje Unije.

1.18 Komisija mora v okviru programa za vključevanje izvesti oceno postopkov in ovir v državah članicah, kar zadeva pridobitev in izgubo državljanstva, ter njihov vpliv na državljanstvo Unije.

1.19 Odbor poziva Evropsko komisijo, naj pripravi poročilo o stanju razprav v EU, kar zadeva Konvencijo Združenih narodov o zaščiti delavcev migrantov in njihovih družin (5). Komisija mora zagotoviti pogoje za njeno ratifikacijo.

2. Evropsko državljanstvo

2.1 Leto 2013 je bilo razglašeno za "Evropsko leto državljanstva". Državljanstvo Unije je eden od najučinkovitejših instrumentov za ustvarjanje skupne identitete vseh Evropejcev. Odbor meni, da je še kako aktualna politična filozofija, na kateri EU temelji že od vsega začetka, in sicer izjava Jeana Monneta: "Ne povezujemo držav, temveč združujemo ljudi".

2.2 Evropsko državljanstvo ni koncept brez vsebine, ampak predstavlja konkreten pravni in politični status, ki ga sestavljajo pravice in svoboščine. Demokracija, svoboda, pravna država, enakost in človekove pravice so v skladu s členom 2 Pogodbe o Evropski uniji temeljne vrednote Unije.

2.3 EESO meni, da je treba v sedanjih težkih časih, ko v Evropi vlada resna gospodarska, socialna in politična kriza, uvesti inovativne strategije za spodbujanje bolj odprtega in vključujočega državljanstva ter povečati zaupanje vseh ljudi, ki prebivajo v Evropski uniji.

2.4 Evropska komisija je objavila drugo poročilo o evropskem državljanstvu Evropski državljani: vaše pravice, vaša prihodnost, v katerem analizira nekatere obstoječe ovire in težave. EESO pozdravlja poročilo Komisije, vendar opozarja na pomanjkanje političnih ukrepov v zvezi z državljani tretjih držav, ki imajo podobne evropske pravice in svoboščine, vendar nimajo polnega državljanstva.

2.5 Odbor uvaja številne pobude za spodbujanje bolj aktivnega evropskega državljanstva, vendar opozarja na resen problem, ko so številni mladi priseljenskega porekla druge ali tretje generacije žrtev diskriminacije in izključevanja, ki znatno zmanjšujeta občutek pripadnosti družbi, ki jih obravnava kot "drugorazredne državljane".

3. Evropski program za vključevanje: sodelovanje priseljencev v demokratičnem procesu

3.1 EESO je že pred 10 leti predlagal, da mora biti vključevanje temeljni del skupne politike priseljevanja, ter pozval k uvedbi evropskega programa. Svet je leta 2004 potrdil skupna temeljna načela vključevanja, med drugim naslednje: "Z nacionalnimi državljani enakopraven in nediskriminatoren dostop priseljencev do institucij ter javnega in zasebnega blaga in storitev je bistveni pogoj za boljše vključevanje". Ter "Udeležba priseljencev v demokratičnem procesu in pri oblikovanju politik ter ukrepov vključevanja, zlasti na lokalni ravni, pospešuje njihovo vključevanje".

3.2 Evropska komisija v sodelovanju z EESO razvija evropski program za vključevanje ter spodbuja številne dejavnosti za podporo državam članicam. EESO in Komisija sta ustanovila Evropski forum za vključevanje (6), da se olajša sodelovanje priseljencev in organizacij civilne družbe.

3.3 Odbor je k programu za vključevanje prispeval s pripravo različnih mnenj (7).

3.4 Forum je preučil pomen, ki ga ima za vključevanje sodelovanje priseljencev v demokratičnem procesu, ter izrazil stališče, da tiste države članice, ki spodbujajo dostop priseljencev do državljanskih pravic, povečujejo vključenost. EESO zato državam članicam priporoča, naj v okviru svojih nacionalnih zakonodaj sprejemajo bolj prožno zakonodajo, da bodo lahko državljani tretjih držav, ki imajo status rezidenta za daljši čas, imeli dostop do državljanstva.

3.5 Odbor pozdravlja vključujočo vlogo sindikatov, organizacij delodajalcev in nevladnih organizacij, ki lajšajo sodelovanje priseljencev v demokratičnem življenju svojih organizacij. Civilna družba je usmerjena v državljane tretjih držav, da bi le-ti postali aktivni člani organizacij.

3.6 Vključevanje je dvosmerni družbeni proces vzajemnega prilagajanja med priseljenci in družbo gostiteljico, ki ga je treba podpirati prek dobrega upravljanja v Evropski uniji ter na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Skupni evropski pristop ima veliko dodano vrednost, saj povezuje vključevanje z vrednotami in načeli Pogodbe, z enakostjo obravnave in nediskriminacijo, z Listino EU o temeljnih pravicah, z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah ter strategijo Evropa 2020.

3.7 Evropska zakonodaja o priseljevanju mora zagotoviti enako obravnavo in načelo nediskriminacije. V zvezi s tem je primerno, da se navede vprašanje pravic ter možnosti na jezikovnem in kulturnem področju. Odbor meni, da je zelo pozitivno, da je Komisija predložila direktivo (8) za lažje uresničevanje pravic, podeljenih delavcem v okviru prostega gibanja.

3.8 Vendar je EESO predlagal, da se vse osebe s prebivališčem v EU obravnavajo pravično, ne glede na njihov migracijski status ali nacionalnost, zaradi česar je treba preseči nekatere omejitve, ki so zdaj povezane s statusom državljanstva Unije.

4. Nacionalnost, prebivališče in državljanstvo Evropske unije

4.1 Odbor želi dopolniti razmišljanje o naravi evropskega državljanstva, kar zadeva državljane tretjih držav, ki zakonito in stalno prebivajo v EU. Vrniti se je treba k pristopu, ki je bil prvotno vzpostavljen s sklepi z zasedanja Sveta v Tampereju (9). Pravična in enaka obravnava evropskih državljanov in državljanov tretjih držav, ki je bila določena v sklepih iz Tampereja (10), je še vedno ena od političnih prednostnih nalog, saj v 14 letih razvoja skupne politike priseljevanja cilji niso bili doseženi.

4.2 Države članice podelijo državljanstvo na podlagi lastne zakonodaje, saj Pogodba trenutno ne zagotavlja EU nobene pristojnosti za usklajevanje zakonodaj, zaradi česar je to vprašanje nacionalne suverenosti.

4.3 Vendar v vseh državah članicah organizacije priseljencev, sindikati in nevladne organizacije razvijajo pobude in organizirajo razprave, da bi skrajšale roke ter povečale prožnost postopkov naturalizacije in dostopa do državljanstva za priseljence ter olajšale vključevanje, ob upoštevanju, da družba in država, ki zavračata enako obravnavo ter pravice do sodelovanja številnih oseb, ki stalno prebivajo v EU, nista vključujoči.

4.4 Koncept evropskega državljanstva je trdno zasidran v Pogodbah, pravu Unije ter Listini o temeljnih pravicah. V Pogodbi (PDEU) ter zlasti njenem členu 20 je navedeno: "Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomešča". Državljanstvo ter njegova pridobitev in izguba, kakor je opredeljeno v posameznih nacionalnih zakonodajah, je tako "univerzalni ključ" za dostop do državljanstva EU (11).

4.5 Vse od vzpostavitve evropskega državljanstva z Maastrichtsko pogodbo leta 1992 je bila tesna povezava med statusom evropskega državljanstva ter državljanstvom držav članic predmet številnih razprav in kritik. Navedena povezava načeloma pomeni formalno zanikanje državljanstva Unije državljanom tretjih držav z zakonitim prebivališčem v EU, zaradi česar so bile te osebe "nevidne" v evropskih razpravah o državljanstvu ter pri sodelovanju v politiki in demokratičnem življenju.

4.6 Omejena razlaga državljanstva Unije trdi, da obstaja določena homogena in jasno prepoznavna skupina oseb, imenovanih evropski državljani, ter druga skupina oseb, opredeljenih kot državljani tretjih držav, ki ne veljajo za državljane Evrope.

4.7 Vendar kdo so ti evropski "državljani"? Ali je primerno, da se področje uporabe državljanstva Unije omeji na osebe, ki imajo državljanstvo države članice? Ali imajo državljani tretjih držav že nekatere pravice in svoboščine, ki so podobne tistim, ki jih imajo evropski državljani, ter z njimi primerljive? Katere so sedanje omejitve in izzivi, povezani z državljanstvom Unije? Kakšna je v tem kontekstu vloga političnega sodelovanja in volilne pravice? Zakaj so številni mladi priseljenskega porekla še vedno "drugorazredni državljani"? Če udeležba priseljencev v demokratičnem procesu olajša njihovo vključevanje, zakaj so potem iz tega procesa izključeni?

4.8 Do danes so države članice posredno odločale o tem, kdo je ali kdo ni državljan Unije. To je treba spremeniti, da bi državljanstvo Unije postalo središče evropskega vključevanja.

5. Evropsko "civilno" državljanstvo

5.1 Listina EU o temeljnih pravicah določa splošne temelje novega koncepta civilnega, vključujočega in participativnega državljanstva, ki ga je po mnenju Odbora treba razviti.

5.2 Komisija je navedla, da je lahko Listina EU o temeljnih pravicah referenca za razvoj koncepta "civilnega državljanstva" za državljane tretjih držav (s sklopom skupnih temeljnih pravic in obveznosti).

5.3 Listina EU o temeljnih pravicah je zavezujoča in ima pravno veljavnost, podobno Pogodbam. Listina je preoblikovala in utrdila sestavne dele statusa državljanstva Unije. Njeno področje uporabe vključuje tako evropske državljane kot tudi državljane tretjih držav. Naslov V zajema "pravice državljanov", vendar v tem naslovu člen 41 (temeljna pravica do dobrega upravljanja ali uprave) in člen 45(2) (temeljna pravica do prostega gibanja in prebivanja) vključujeta tudi državljane tretjih držav.

5.4 EESO ugotavlja, da se preostale določbe Listine uporabljajo za vse osebe ne glede na njihovo nacionalnost. Listina omejuje diskrecijsko pravico držav članic glede vprašanj, povezanih z varnostjo bivanja, ponovno združitvijo družine, izgonom ter tudi pridobitvijo in izgubo državljanstva. Eden od temeljnih vidikov je poglavje VI o pravosodju, ki vključuje pravico do učinkovitega sodstva in učinkovitega pravnega sredstva v primeru, ko so bile kršene nekatere temeljne in državljanske pravice.

5.5 EESO meni, da lahko ima kombinacija državljanstva Unije in Listine znatne učinke pri razširitvi obsega statusa evropskega državljanstva. Eden od glavnih še nerešenih izzivov je zagotoviti dostop do učinkovitega pravnega sredstva za državljane tretjih držav, katerih pravice in temeljne svoboščine so države članice in njihovi organi na področju evropskega prava kršili ali v zvezi z njimi uporabili izjeme (12).

5.6 V času priprav Evropske konvencije je EESO sprejel resolucijo, v kateri je predlagal naslednje:"… Izboljšati je treba politike vključevanja priseljencev. Odbor Konvencijo poziva, naj preuči možnost dodelitve državljanstva Unije državljanom tretjih držav, ki imajo status rezidenta za daljši čas…" (13).

5.7 Komisija je v sporočilu o politiki Skupnosti o priseljevanju (14) določila cilj oblikovati evropski zakonodajni okvir za sprejem in prebivanje državljanov tretjih držav ter enotni pravni status, ki bo temeljil na načelu dodelitve pravic in obveznosti, kot veljajo za evropske državljane, ki pa se bodo razlikovale glede na trajanje bivanja.

5.8 Omogočiti izseljencem, da pridobijo državljanstvo po preteku minimalnega obdobja 5 let, je lahko zadostno jamstvo, da se številni od njih uspešno uveljavijo v družbi, ali prvi korak k pridobitvi državljanstva države članice.

5.9 EESO je v mnenju o dostopu do državljanstva Evropske unije navedel, da obsežen pojem evropskega državljanstva ustreza pojmu, ki ga je Evropska komisija sprejela pod imenom "civilno državljanstvo".

5.10 Odbor se je tudi strinjal, da bi bilo treba "civilno državljanstvo" na evropski ravni razumeti kot "participativno in vključujoče državljanstvo" za vse osebe s stalnim prebivališčem na ozemlju Unije, pri katerem je eno od osrednjih vodil načelo enakosti vseh oseb pred zakonom. EESO je v mnenju o dostopu do državljanstva Evropske unije že opozoril, da bo na ta način dosežena "zaveza k pravični obravnavi za spodbujanje in olajšanje civilnega vključevanja državljanov tretjih držav, ki stalno in zakonito prebivajo v eni od držav članic Evropske unije (enakost pred zakonom)", poleg tega pa se bo mogoče soočiti s sedanjo diskriminacijo državljanov tretjih držav.

6. Po desetih letih obstajajo težave, ki jih je treba rešiti

6.1 V zadnjih desetih letih je Evropa uvedla politike, sprejela zakone in izrekla sodbe, ki so zelo pomembni tako za državljanstvo Unije kot tudi za status državljanov tretjih držav. Ti procesi so pomenili postopno širjenje pravic, svoboščin in jamstev evropskega državljanstva na podlagi stalnega prebivališča. Vendar EESO meni, da ta razširitev ni popolna, saj vključuje preveč omejitev.

6.2 Eden od najpomembnejših ukrepov na zakonodajnem področju je bilo sprejetje Direktive o državljanstvu 2004/38, ki je v enem samem pravnem instrumentu uskladila prej razpršen in razdrobljen evropski zakonodajni okvir o prostem gibanju in bivanju. EU je bila zlasti dejavna pri priznavanju pravic in protidiskriminacijskih določb za državljane tretjih držav, ki so družinski člani evropskih državljanov. Direktiva tem družinskim članom, ki so državljani tretjih držav, izrecno priznava različne pravice in svoboščine, ki so zelo podobne tistim, ki so dodeljene evropskim državljanom.

6.2.1 EESO se strinja s Komisijo, da je eden od glavnih izzivov zagotoviti vsem osebam v njihovem vsakodnevnem življenju dostop do pravic iz direktive, pri čemer je treba odpraviti nekatere slabe nacionalne prakse ter zagotoviti učinkovita pravna sredstva za tiste, katerih državljanske svoboščine so bile kršene.

6.2.2 Medtem ko te "državljanske pravice" izhajajo neposredno iz družinskih razmerij, pa je dostop do njih mogoč šele takrat, ko evropski državljani in njihove družine uveljavijo pravico do prostega gibanja ali se preselijo v drugo državo članico. Mobilnost znotraj Evrope je še vedno eden od pogojev, da se v okviru evropskega državljanstva zagotovi zaščita družinskih članov (15). Direktiva navedenim družinskim članom prav tako priznava pravico do stalnega prebivališča po petletnem obdobju stalnega bivanja.

6.2.3 Vendar EESO meni, da nacionalni organi še vedno ohranjajo zakonodaje in prakse, ki ovirajo prosto gibanje in bivanje družinskih članov evropskih državljanov. Prav tako obstajajo primeri nasprotne diskriminacije, katere žrtve so tujci, ki so družinski člani evropskih državljanov, in te težave je treba odpraviti (16).

6.3 Sodišče Evropske unije je bilo zelo dejavno in je imelo pozitivno vlogo pri zaščiti in proaktivni razlagi zakonodajnih osnutkov/predpisov in individualnih pravic v okviru evropskega državljanstva (17). Sodišče Evropske unije je potrdilo, da naj bi evropsko državljanstvo postalo temeljni statut evropskih državljanov (18).

6.3.1 EESO pozdravlja sodno prakso, ki je rezultat delovanja sodišča v Luksemburgu na področju državljanstva, in opozarja, da se je s sprejetjem direktive upošteval večji del sodne prakse Sodišča Evropske unije, saj so v njej zbrane najpomembnejše sodbe v zvezi z vprašanji, povezanimi s prostim gibanjem in evropskim državljanstvom, ki so bile izrečene do leta 2004.

6.3.2 Sodišče Evropske unije je razvilo tudi obsežno sodno prakso na področju splošnih načel evropskega prava (19), kot sta načeli sorazmernosti in nediskriminacije, ki morajo veljati za vse osebe ne glede na njihovo nacionalnost ali migracijski status, ki jih zadevajo ukrepi ali pravo Unije. Sodna praksa je zajela tudi pristojnosti držav članic na področju pridobitve in izgube državljanstva ter njunih posledic za evropsko državljanstvo in z njim povezane pravice.

6.3.3 Sodišče je večkrat poudarilo, da morajo države članice pri izvajanju svojih pristojnosti na področju državljanstva posebno pozornost nameniti posledicam svojih zakonodaj in odločitev v okviru evropskega prava na področju državljanstva in prostega gibanja, zlasti polnemu uveljavljanju pravic in svoboščin, ki izhajajo iz državljanstva Unije (20).

6.4 Od leta 2003 je v veljavi sveženj evropskega prava na področju priseljevanja, ki vsebuje pravne instrumente, povezane s pogoji vstopa in bivanja državljanov tretjih držav, ki zagotavljajo pravice in jamstva, od katerih so nekateri podobni tistim, ki se zagotavljajo v okviru evropskega državljanstva. Z Direktivo 2003/109 (21) o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, je bil vzpostavljen enotni pravni status za državljane tretjih držav, ki zakonito in neprekinjeno bivajo na ozemlju določene države članice za dobo petih let.

6.4.1 EESO poudarja, da je bil namen direktive približati statusa evropskih državljanov in državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, ter zagotoviti varnost njihovega bivanja v Uniji. Vendar enotni status še ne zagotavlja enakosti in polnega državljanstva teh oseb, temveč pomeni "navidezno enakost" ali "navidezno tretjerazredno državljanstvo", za katero veljajo številni pogoji (22). Kakor je Evropska komisija opozorila v poročilu o uporabi direktive (23), člen 11 direktive sicer predvideva "navidezno enako obravnavo" rezidentov za daljši čas in državljanov, vendar obstaja resno pomanjkanje informacij o načinu njegove uporabe, kar ustvarja težave pri njegovem dejanskem izvajanju v praksi.

6.4.2 Poleg tega je v direktivi kot eden od vidikov njene dodane vrednosti predvidena možnost "prostega gibanja" ali premika v drugo državo članico ter pridobitve "navidezno enakopravne" obravnave. Vključitev razsežnosti mobilnosti znotraj Evrope ali prostega gibanja nas spominja na enak model državljanstva Unije, ki mu sledi evropsko pravo na področju državljanstva pri spodbujanju mobilnosti znotraj Evrope.

6.5 Druge direktive, ki spadajo v evropsko pravo na področju priseljevanja, prav tako vključujejo pristop in razsežnost "mobilnosti znotraj Evrope", ki je podobna tisti, ki velja za status rezidentov za daljši čas, da bi se povečala privlačnost evropskih trgov dela, kot je Direktiva 2009/50 o modri karti za visoko kvalificirane priseljence.

6.6 Vendar EESO meni, da zaradi pomanjkljivega izvajanja direktiv v nekaterih državah članicah pogojev in meril, ki se uporabljajo za državljane tretjih držav in njihove družinske člane za bivanje in delo v državi članici, ki ni država članica, ki jim je izdala evropsko dovoljenje, še zdaleč ni mogoče primerjati s svobodo čezmejnega gibanja evropskih državljanov.

6.7 Poleg tega razdrobljenost in sektorska narava zakonodajnega okvira na področju zakonitega priseljevanja ne spodbujata enake obravnave in enotnega okvira pravic za državljane tretjih držav, ki bivajo in želijo uveljaviti pravico do prostega gibanja v EU (24).

7. Dialog z matičnimi državami

7.1 Odbor je v drugih mnenjih predlagal, da je treba izboljšati politični in socialni dialog z matičnimi državami priseljencev, ki prihajajo v Evropo. EESO pozdravlja podpis različnih sporazumov.

7.2 Ta dialog mora vključevati tudi državljanske pravice. Odbor meni, da so sporazumi med državami, ki omogočajo dvojno državljanstvo, zelo pozitivni, saj lahko imajo tako državljani tretjih držav državljanske, socialne in politične pravice.

7.3 Vendar nekatere države članice politične pravice pogojujejo z vzajemnostjo. Odbor opozarja, da gre sicer za pozitiven instrument, vendar v nekaterih primerih pomeni omejitev pravic oseb, kadar se matične države ne strinjajo z merilom vzajemnosti.

7.4 EESO želi, da bi si zunanja politika EU močno prizadevala za globalno upravljanje mednarodnih migracij v okviru Združenih narodov na podlagi – poleg drugih mednarodnih pravnih izvedbenih instrumentov – Splošne deklaracije o človekovih pravicah, Mednarodne konvencije OZN o varstvu pravic vseh delavcev migrantov in članov njihovih družin (Odbor je EU predlagal (25), naj jo ratificira), Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah, Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah ter konvencij Mednarodne organizacije dela (MOD).

V Bruslju, 16. oktobra 2013 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Henri MALOSSE

(1) Direktiva 2003/109.

(2) UL C 208, 3.9.2003, str. 76.

(3) UL C 208, 3.9.2003, str. 76, točka 4.3.

(4) Direktiva 2009/50.

(5) Generalna skupščina ZN z dne 18.12.1990.

(6) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm.

(7) UL C 318, 29.10.2011, str. 69–75; UL C 48, 15.2.2011, str. 6–13; UL C 354, 28.12.2010, str. 16–22; UL C 347, 18.12.2010, str. 19–27; UL C 128, 18.5.2010, str. 29–35; UL C 27, 3.2.2009, str. 95–98; UL C 318, 23.12.2006, str. 128-136; UL C 125, 27.5.2002, str. 112-122.

(8) COM(2013) 236 final.

(9) Evropski svet iz Tampereja, sklepi predsedstva, 15. in 16. oktober 1999.

(10) V točki 18 je navedeno:

"Evropska unija mora zagotoviti pošteno obravnavo državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic. Bolj aktivna politika vključevanja bi morala biti namenjena dodeljevanju pravic in obveznosti, ki so primerljive tistim, ki jih imajo državljani EU, prav tako pa bi morala okrepiti nediskriminacijo v ekonomskem, socialnem in kulturnem življenju ter razviti ukrepe proti rasizmu in ksenofobiji."

V točki 21 sklepov je bila določena naslednja prednostna naloga:

"Pravni položaj državljanov tretjih držav bi bilo treba približati pravnemu položaju državljanov držav članic. Cilj Evropskega sveta je, da se državljanom tretjih držav, ki so zakonito in dlje časa prebivali v državi članici, zagotovi možnost, da pridobijo državljanstvo države članice, v kateri prebivajo."

(11) De Groot, G.R. (1998), The relationship between the nationality legislation of the Member States of the European Union and European Citizenship, poglavje VI, v M. La Torre (ed.), European Citizenship: An Institutional Challenge, The Hague: Kluwer International Law.

(12) S. Carrera, M. De Somer in B. Petkova (2012), The Court of Justice of the European Union as a Fundamental Rights Tribunal: Challenges for the Effective Delivery of Fundamental Rights in the Area of Freedom, Security and Justice, CEPS Policy Brief, Center za evropske politične študije, Bruselj.

(13) UL C 61, 14.3.2003, str. 170, točka 2.11.

(14) COM(2000) 757 final.

(15) Guild, E. (2004), The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law, The Hague: Kluwer Law International, European Law Library.

(16) Letno evropsko poročilo o prostem gibanju delavcev v Evropi 2010–2011, K. Groenendijk in dr., januar 2012, Evropska komisija, GD za zaposlovanje. Glej http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=475&langId=en.

(17) Kostakopoulou, T. (2007), "European Citizenship: Writing the Future", European Law Journal, Special Issue on EU Citizenship, Vol. 13, št. 5, str. 623–646.

(18) C-184/99, Grzelczyk.

(19) De Groot, G.R. (2005), "Towards a European Nationality Law", en H. Schneider (ed.), Migration, Integration and Citizenship: A Challenge for Europe’s Future, Vol. I, str. 13–53.

(20) Glej zadeve: C-369/90, Micheletti, C-192/99, Kaur ali C-135/08, Rottmann. Glej J. Shaw (ed) (2012), Has the European Court of Justice Challenged Member States Sovereignty in Nationality Law?, EUI Working Paper RSCAS 2011/62, EUDO Citizenship Observatory, Firence.

(21) Za analizo direktive in vzrokov za njen nastanek glej S. Carrera (2009), In Search of the Perfect Citizen? The intersection between integration, immigration and nationality in the EU, Martinus Nijhoff Publishers: Leiden.

(22) Glej člen 11 direktive. Groenendijk, K. (2006), "The Legal Integration of Potential Citizens: Denizens in the EU in the final years before the implementation of the 2003 directive on long-term resident third country nationals", v R. Bauböck, E. Ersboll, K. Groenendijk in H. Waldrauch (eds), Acquisition and Loss of Nationality, Volume I: Comparative Analyses: Policies and Trends in 15 European Countries, Amsterdam: Amsterdam University Press, str. 385–410.

(23) COM(2011) 585: Poročilo o uporabi Direktive 2003/109.

(24) S. Carrera in dr. (2011), Labour Immigration Policy in the EU: A Renewed Agenda for Europe 2020, CEPS Policy Brief, Center za evropske politične študije, Bruselj.

(25) UL C 302 z dne 7.12.2004, str. 49.