Glosar izrazov in okrajšav

Upravna obremenitev : Upravni in informacijski stroški, ki jih imajo podjetja zaradi izpolnjevanja pravnih obveznosti.

Letna strategija politik (LSP) : V Komisijini letni strategiji politik se v začetku leta n–1 določijo prednostne naloge na področjih politik in ključne pobude za leto n. Hkrati se v njej zanje dodelijo ustrezni finančni in kadrovski viri. Služi kot podlaga za izmenjavo mnenj o Komisijinem programu z Evropskim parlamentom in Svetom.

Soodločanje : Po postopku soodločanja si Svet deli zakonodajno moč z Evropskim parlamentom, vendar lahko obe instituciji ukrepata samo na predlog Komisije (ki ima edina pravico do pobude).

Komitologija : Sistem odborov za nadzor nad delegiranimi akti, ki jih izvršuje Evropska komisija. Odbore sestavljajo predstavniki držav članic in so pooblaščeni za zakonsko urejanje določenih delegiranih vidikov sekundarne zakonodaje, ki jo sprejme Svet in, v postopkih soodločanja, Evropski parlament. Njihovim sestankom predseduje Komisija, ki zagotavlja tudi tajniške storitve.

Zakonodajni in delovni program Komisije (ZDPK) : Komisija v tem dokumentu, ki ga objavi vsako leto novembra, predstavi zakonodajne in druge pobude, ki jih načrtuje za naslednje leto. Program ne vsebuje vseh pobud za dano leto, ampak so v njem opredeljene najpomembnejše pobude na področjih politik. S tem operacionalizira politične prednostne naloge in pobude, določene v letni strategiji politik.

Delovna skupina Sveta (DS) : Delovna skupina za posamezno področje politik na ravni Sveta ministrov, ki jo sestavljajo delegacije vseh držav članic. Pripravlja zakonodajne akte, ki jih bo sprejel zadevni Svet ministrov.

Direktorji in strokovnjaki za boljšo pripravo zakonodaje (DSBZ) : Skupina strokovnjakov, ki jo sestavljajo uradniki, zadolženi za boljšo pripravo zakonodaje v državah članicah EU in drugih evropskih državah. Sestane se dvakrat letno, predseduje pa ji delegacija naslednje predsedujoče države Svetu. Skupina je zadolžena za izmenjavo mnenj in nadaljnje razvijanje obstoječih pobud EU in njenih držav članic za zmanjšanje birokracije in izboljšanje zakonodaje.

Skupina neodvisnih zainteresiranih strani za upravne obremenitve na visoki ravni (t. i. Stoiberjeva skupina) : Ta skupina svetuje Komisiji v zvezi z akcijskim programom za zmanjševanje upravnih obremenitev. Predsednik skupine je dr. Edmund Stoiber, nekdanji bavarski ministrski predsednik. Drugi člani zastopajo pomembne organizacije zainteresiranih strani. Njen mandat se izteče v letu 2010.

IA : Ocena učinka.

Odbor za oceno učinka : Organ v sestavi generalnega sekretariata Komisije, ki oceni kakovost vsakega poročila o oceni učinka in objavi svoje mnenje. Odbor sestavljajo štirje direktorji iz različnih generalnih direktoratov in namestnik generalnega sekretarja Komisije.

Intervencijska logika : Intervencijska logika je konceptualna povezava med vložki intervencije in proizvodnjo njenih izložkov ter posledično njenimi učinki z vidika rezultatov in izidov.

Mandelkernova skupina : Svetovalna skupina na visoki ravni, ki so jo sestavljali zakonodajni strokovnjaki iz držav članic in Evropske komisije. Skupino so novembra 2000 ustanovili ministri držav članic za javno upravo, predsedoval pa ji je Francoz Dieudonné Mandelkern, nekdanji član Conseil d'Etat. Skupina je med drugim leta 2001 predlagala, da Komisija razvije orodje za ocenjevanje socialnih, ekonomskih in okoljskih učinkov predlagane zakonodaje.

Poročevalec : Izraz, s katerim v Evropskem parlamentu poimenujejo poslanca (ali poslance), odgovornega za posamezni predlog ali poročilo. Poslanci, zadolženi za predlog, ki pripadajo drugim političnim skupinam kot uradni poročevalec Evropskega parlamenta, ki je zadolžen za isti predlog, se imenujejo "poročevalci v senci".

Časovni načrt : Kratek dokument s prvim opisom načrtovane pobude Komisije, v katerem so navedeni glavna področja, ki bodo zajeta v oceni učinka, in načrt za izvedbo ocene učinka. Časovni načrti imajo dve vlogi: v njih sta navedena predviden časovni načrt izvedbe predloga in način izvedbe ocene učinka. Časovni načrti se objavijo, ko je sprejet zakonodajni in delovni program Komisije.

Model standardnih stroškov (MSS) : Metoda za ocenjevanje stroškov, ki so nastali zaradi zakonsko določenih obveznosti obveščanja. Z njo se stroški izračunavajo na podlagi povprečnega stroška na enoto zahtevane upravne dejavnosti, ki se pomnoži s skupnim številom dejavnosti med letom.

Prenos : V zakonodaji Evropske unije je to postopek, s katerim države članice v nacionalni zakonodaji uveljavijo direktivo EU, tako da sprejmejo ustrezno izvedbeno zakonodajo.

Povzetek

I. Ocenjevanje učinka je eden od temeljev politike Komisije za boljšo zakonodajo, namenjene izboljšanju in poenostavitvi nove in obstoječe zakonodaje. Njegov namen je prispevati k procesom odločanja s sistematičnim zbiranjem in analiziranjem informacij o načrtovanih intervencijah in ocenjevanjem učinka, ki ga bodo verjetno imele. To bi moralo organom, ki sodelujejo pri zakonodajnem odločanju, zagotoviti podlago za odločanje o najustreznejšem načinu reševanja ugotovljene težave.

II. Med revizijo je bilo analizirano, ali so ocene učinka pomagale pri odločanju v institucijah EU. Zlasti je bilo preučeno, v kolikšnem obsegu:

- je Komisija med oblikovanjem svojih predlogov pripravila ocene učinka in v kolikšnem obsegu sta jih Evropski parlament in Svet uporabljala med zakonodajnim procesom;

- so Komisiji njeni postopki za ocenjevanje učinka ustrezno pomagali pri pripravi njenih pobud in

- je bila vsebina Komisijinih poročil o oceni učinka ustrezna, predstavitev ugotovitev pa prispevala k temu, da so se upoštevale pri odločanju.

III. Preučeno je bilo obdobje 2003–2008, revizija pa je med drugim zajemala mednarodno primerjavo sistemov za ocenjevanje učinka, analizo vzorca Komisijinih ocen učinka, pogovore z ljudmi, ki so izvajali, pregledovali in uporabljali Komisijine ocene učinka, in anketi, ki so ju ti ljudje izpolnili, tako v Komisiji kot zunaj nje. Ugotovitve so bile preučene glede na relevantne medinstitucionalne sporazume, Komisijine smernice in niz dobrih praks, navedenih v smernicah OECD. Med revizijo so z nasveti in podporo revizijskemu delu pomagale tudi skupine strokovnjakov.

IV. Za boljšo pripravo zakonodaje so odgovorne vse institucije EU, ki sodelujejo v zakonodajnem procesu. Revizija je na splošno pokazala, da so ocene učinka, zlasti v zadnjih letih, uspešno pomagale pri odločanju v institucijah EU. Zlasti je bilo ugotovljeno, da je Komisija od leta 2002 vzpostavila celosten sistem za ocenjevanje učinka, ki je postalo sestavni del Komisijine priprave politik, uporabljala pa ga je tudi za boljše pripravljanje svojih pobud. Komisijine ocene učinka se sistematično pošiljajo Evropskemu parlamentu in Svetu v pomoč pri zakonodajnem odločanju, po mnenju uporabnikov v obeh institucijah pa so koristne pri obravnavanju predlogov Komisije. Vendar Komisijine ocene učinka med potekom zakonodajnega postopka niso bile posodobljene, Evropski parlament in Svet pa sta redkokdaj izvedla ocene učinka za svoje spremembe Komisijinih predlogov.

V. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, na katerih področjih je mogoče izboljšati postopke za ocenjevanje učinka, ki jih je uporabljala Komisija, ter vsebine in predstavitve poročil o oceni učinka:

(i) Komisija ni objavila izčrpnega pregleda zakonodajnih pobud zunaj zakonodajnega in delovnega programa Komisije, ki so bile izbrane za oceno učinka, niti ni pojasnila, zakaj so bile določene pobude izbrane, druge pa ne. Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi se je v veliki meri uporabljalo za pridobivanje začetnih informacij, ne pa tudi pri pripravi osnutkov poročil o oceni učinka. V zadnjem času so bile opažene izboljšave pri Komisijini notranji kontroli kakovosti dela, povezanega s pripravo ocene učinka, vendar je bilo ugotovljeno, da bi bilo mogoče bolje določiti čas poseganja odbora za oceno učinka, in

(ii) v Komisijinih poročilih o oceni učinka so bile na splošno dobro opisane zadevne težave in podrobno navedeni zastavljeni cilji. Za te in druge obvezne dele poročil o oceni učinka je bilo ugotovljeno, da so pripravljeni v skladu s smernicami Komisije. Vendar glavnih rezultatov in sporočil iz poročil o oceni učinka ni mogoče vedno zlahka razbrati, učinke različnih političnih možnosti, predstavljenih v poročilu o oceni učinka, pa je včasih težko primerjati. Težave s količinsko in finančno opredelitvijo učinkov izvirajo iz razpoložljivosti podatkov. Kot zadnje je bilo ugotovljeno, da stroški izvajanja in uveljavitve ter potencialna upravna obremenitev predlagane zakonodaje niso bili vedno dovolj analizirani ali količinsko opredeljeni.

VI. Sodišče meni, da bi morala Komisija pri pripravi novih intervencij in pregledovanju obstoječih ustrezno upoštevati načela jasnosti ciljev, poenostavitve, stvarnosti, preglednosti in odgovornosti. Evropski parlament, Svet in Komisija bodo pri pregledu svojih medinstitucionalnih sporazumov o boljši zakonodaji in o skupnem pristopu k presoji vplivov učinka morda želeli razmisliti o ugotovitvah in priporočilih iz tega poročila.

Uvod

Boljša priprava zakonodaje v kontekstu EU

1. Cilja Komisijine politike za boljšo pripravo zakonodaje sta boljša priprava nove zakonodaje in poenostavitev obstoječe [1]. Pobuda za boljšo zakonodajo je nastala kot odgovor na potrebe, izražene na srečanjih Evropskega sveta v Göteborgu in Laekenu leta 2001, z namenom:

- poenostavitve in izboljšanja zakonodajnega okolja Evropske unije in

- preučitve učinkov predlogov z ekonomskega, socialnega in okoljskega vidika.

2. Evropska komisija je od takrat uvedla več ukrepov za boljše pripravljanje intervencij, med katerimi je tudi ocenjevanje učinka (glej okvir 1).

Okvir 1

Instrumenti politike za boljšo pripravo zakonodaje

poenostavljanje obstoječe zakonodaje;

pregledovanje in, kjer je ustrezno, umik predlogov v pripravi;

spremljanje in zmanjševanje upravnih obremenitev;

posvetovanje z zainteresiranimi stranmi [2] in

ocenjevanje učinka.

Ocenjevanje učinka kot orodje za boljšo pripravo zakonodaje

Kaj zajema Komisijin sistem za ocenjevanje učinka

3. Ocene učinka se pripravijo za zakonodajne predloge in druge pobude Komisije. Taka ocena mora biti izvedena za vse glavne zakonodajne in proračunske pobude ter za politične pobude s pomembnim učinkom. Glavne politične pobude so vse tiste, ki so navedene v letni strategiji politik ali pozneje v zakonodajnem in delovnem programu Komisije z nekaterimi jasno opredeljenimi izjemami. Poleg tega se lahko učinek oceni tudi za druge pomembne pobude, odvisno od posameznega primera [3].

4. Komisijin sistem za ocenjevanje učinka se uporablja tudi za obstoječo zakonodajo EU, kadar se pregleduje ali posodablja evropski pravni red, na primer v okviru "tekočega programa poenostavitve". Kot zadnje je bil v letu 2009 obseg Komisijinega sistema za ocenjevanje učinka razširjen tudi na izvedbena pravila (oziroma na "komitološke" sklepe). Ti izvedbeni ukrepi so pomemben vir zakonodaje EU, saj približno 250 komitoloških odborov vsako leto sprejme okoli 2600 takšnih ukrepov. Približno 1000 jih temelji na zakonodaji, ki je bila sprejeta po postopku soodločanja [4].

Komisijin sistem za ocenjevanje učinka pokriva širše področje kot primerljivi nacionalni sistemi

5. Povsem delujoči sistemi za ocenjevanje učinka so vzpostavljeni v le nekaj državah članicah [5]. Poleg tega ima Komisijin sistem za ocenjevanje učinka drugačen in do neke mere širši obseg kot drugi sistemi v državah OECD (glej Prilogo I):

- prvič, v drugih sistemih za ocenjevanje učinka (kot je sistem v ZDA) se obravnavajo samo izvedbena pravila (tj. zakonodajni ukrepi, ki še podrobneje določajo zakonodajo, ki jo je pred tem sprejel kongres; v kontekstu EU so takšni ukrepi primerljivi s "komitološkimi sklepi"), in

- drugič, v nekaterih evropskih državah (kot sta Nizozemska in Nemčija) so njihove analize prihodnje zakonodaje usmerjene na ocenjevanje upravne obremenitve. V primeru Komisije je to samo eden od vidikov, ki se analizirajo pri ocenjevanju učinka.

Vsebina Komisijinih poročil o oceni učinka

6. Od poročil, ki nastanejo po teh ocenah učinka, se pričakuje, da bodo v njih opredeljeni in ocenjeni zadevna težava in zastavljeni cilji, predstavljene glavne možnosti za doseganje cilja politike in analizirani njihovi verjetni ekonomski, okoljski in socialni učinki. Prav tako bi morale biti v njih analizirane potencialne upravne obremenitve, ki izhajajo iz predlaganih možnosti, ocenjene morebitne težave pri izvajanju in uveljavitvi ter podrobno navedene ustrezne ureditve za spremljanje in vrednotenje predlagane intervencije ali programa [6].

Organizacijska odgovornost, postopkovni vidiki in strošek Komisijinega sistema za ocenjevanje učinka

7. Vsak generalni direktorat (GD) Komisije je odgovoren za pripravo svojih ocen učinka v skladu s smernicami Komisije. To gradivo je bilo po prvi različici iz leta 2002 trikrat posodobljeno, nazadnje januarja 2009 [7]. Ocene učinka izvajajo uslužbenci, odgovorni za politično pobudo, pri tem pa jim pomagajo posebne "podporne enote za oceno učinka". Od leta 2007 zagotavlja podporo in kontrolo kakovosti za vse Komisijine ocene učinka odbor za oceno učinka [8].

8. Predhodni osnutek poročila o oceni učinka mora biti priložen predlogu, ko je ta v medsektorski presoji. Končni osnutek poročila o oceni učinka se priloži zakonodajnemu predlogu, ko se ta pošlje kolegiju komisarjev, da ga dokončno sprejme. Končno poročilo o oceni učinka se skupaj s končnim predlogom pošlje tudi Evropskemu parlamentu in Svetu in je na voljo na portalu "Europa" [9].

Medinstitucionalni sporazumi med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo

9. V medinstitucionalnem sporazumu o boljši pripravi zakonodaje iz leta 2003 so se Evropski parlament, Svet in Komisija strinjali, da ocene učinka pozitivno prispevajo k izboljšanju kakovosti zakonodaje Skupnosti, zlasti v zvezi z njenim področjem uporabe in vsebino [10]. Leta 2005 so Evropski parlament, Svet in Komisija podpisali še en medinstitucionalni sporazum, in sicer o "skupnem pristopu k presoji vplivov" [11].

10. Leta 2005 so se Evropski parlament, Svet in Komisija dogovorili, da bodo medinstitucionalni sporazum ponovno preučili do konca leta 2007 [12], vendar ga doslej še niso. Kot pripravo na pregled so Evropski parlament, Svet in Komisija leta 2008 pripravili "poročila o stanju", v katerih so predstavili svoje poglede na "skupni pristop k ocenjevanju učinka" od leta 2005 [13].

11. Evropski parlament je sprejel več resolucij o boljši pripravi zakonodaje in uporabi ocen učinka, v katerih je za slednje na splošno menil, da nudijo koristne informacije med postopkom odločanja EU [14]. Podobno se je Svet v svojih nedavnih sklepih o boljši pripravi zakonodaje zavezal, da bo pri obravnavi zakonodajnih predlogov še naprej uporabljal Komisijina poročila o oceni učinka in priložena mnenja odbora za oceno učinka [15]. Evropski parlament in Svet sta Sodišču sporočila svoje mnenje o temah, obravnavanih v tem poročilu (poročilu sta priloženi pismi predsednikov Evropskega parlamenta in Sveta).

12. V diagramu 1 je pregled vloge, ki jo ima ocenjevanje učinka pri pripravi Komisijinih pobud in zakonodajnih predlogov ter odločanju o njih.

Diagram 1

Vloga, ki jo ima ocenjevanje učinka pri pripravi Komisijinih pobud in zakonodajnih predlogov ter odločanju o njih

+++++ TIFF +++++

Obseg revizije in revizijski pristop

13. Med revizijo je bilo ocenjeno, ali so Komisijine ocene učinka pomagale pri odločanju v institucijah EU. Zlasti je bilo preučeno, v kolikšnem obsegu:

- je Komisija med oblikovanjem svojih predlogov pripravila ocene učinka in v kolikšnem obsegu sta jih Evropski parlament in Svet uporabljala med zakonodajnim procesom;

- so Komisiji njeni postopki za oceno učinka ustrezno pomagali pri pripravi njenih pobud in

- je bila vsebina Komisijinih poročil o oceni učinka ustrezna, predstavitev ugotovitev pa prispevala k temu, da so se upoštevale pri odločanju.

14. Revizija, med katero je bilo preučeno obdobje od leta 2003 do 2008, je med drugim zajemala:

- primerjavo elementov, značilnih za Komisijin sistem, z drugimi sistemi za ocenjevanje učinkov;

- analizo statističnih podatkov o izdelavi ocen učinka in vzorca poročil o oceni učinka (analiza na podlagi kazalnikov v zvezi s petimi generalnimi direktorati; velikost vzorca je ustrezala približno četrtini vseh ocen učinka, izdelanih v revidiranem obdobju) ter

- poizvedbe in anketi pri izvajalcih, pregledovalcih in uporabnikih Komisijinih ocen učinka tako v Komisiji kot zunaj nje.

V Prilogi II je opisana metodologija, ki je bila uporabljena pri reviziji.

15. Ugotovitve so bile preučene glede na relevantne medinstitucionalne sporazume [16], Komisijine smernice [17] in niz dobrih praks, opaženih v smernicah [18] OECD [19]. Sodišče je skupine strokovnjakov, ki se ukvarjajo z ocenami učinka in boljšo pripravo zakonodaje povabilo, da so med revizijo nudili podporo in nasvete.

16. Analiza kakovosti posameznih zakonodajnih aktov ali sam zakonodajni postopek nista bila del te revizije.

Opažanja

Uporaba ocen učinka pri odločanju v Komisiji, Evropskem parlamentu in Svetu

17. Ocene učinka prispevajo k procesom odločanja s sistematičnim zbiranjem in analiziranjem informacij o načrtovanih intervencijah in ocenjevanjem njihovega verjetnega učinka [20]. V zadevnih medinstitucionalnih sporazumih med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo je opredeljeno, da bi morale ocene učinka v prvi vrsti pomagati Komisiji pri razvijanju njenih političnih pobud in pripravi zakonodajnih predlogov. Pozneje, med zakonodajnim postopkom, bi morale ocene učinka, ki jih predstavi Komisija, in, kjer je ustrezno, tiste, ki sta jih pripravila Evropski parlament in Svet, zagotavljati informacije, na podlagi katerih se lahko zakonodajalci odločijo o najustreznejšem načinu reševanja ugotovljene težave.

18. V ta namen je bilo med revizijo preučeno:

- v kolikšnem obsegu je Komisija izvajala ocene učinka za svoje zakonodajne predloge in druge pobude ter ali so se ocene učinka dejavno uporabljale pri razvijanju politik Komisije in pri pripravi njenih zakonodajnih predlogov;

- ali so uporabniki v Evropskem parlamentu in Svetu menili, da so Komisijine ocene učinka koristne v procesu zakonodajnega odločanja, in ali so te ocene vplivale na način razpravljanja o zakonodajnih predlogih v zadevnih odborih in delovnih skupinah in

- v kolikšnem obsegu so zakonodajalci izvajali ocene učinka za svoje vsebinske spremembe ali zaprosili Komisijo, da predstavi posodobljene ocene učinka za te spremembe, in ali so nacionalni organi zagotovili dodatne informacije za zakonodajno odločanje na ravni EU.

Ocene učinka so Komisiji v pomoč pri oblikovanju njenih predlogov

Precejšnje povečanje števila ocen učinka od leta 2003

19. Ocene učinka so imele v revidiranem obdobju močno podporo v institucijah in so se čedalje pogosteje uporabljale za zagotavljanje informacij pri Komisijini pripravi političnih pobud in zakonodajnih predlogov [21]. Komisija je v revidiranem obdobju objavila skupno 404 poročila o oceni učinka. Od leta 2003 se je število letno izvedenih ocen učinka povečalo na 121 poročil v letu 2008 (glej diagram 2).

Diagram 2

Število izvedenih ocen učinka v posameznih letih

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropska komisija.

Komisijin cilj pokritja njenega zakonodajnega in delovnega programa dosežen, …

20. Izbira pobud, za katere bo izvedena ocena učinka, je pomembna odločitev z vidika političnih posledic in potrebnih virov. V revidiranem obdobju je bil glavni pogoj za izbiro to, da je pobuda vključena v zakonodajni in delovni program Komisije, ki vsebuje Komisijine glavne politične pobude, kot so določene v letni strategiji politik (glej okvir 2).

21. Med letoma 2003 in 2008 so bile ocene učinka izvedene za 69 % pobud iz zakonodajnega in delovnega programa Komisije. Od leta 2005 so bile v skladu z merili, ki jih je takrat določila Komisija, ocene učinka izvedene za vse relevantne zadeve v njenem zakonodajnem in delovnem programu, tj. za tiste pobude, za katere je bilo ocenjeno, da bodo imele pomemben učinek.

Okvir 2

Niz pogojev za izbiro pobud, za katere bo izvedena ocena učinka

Leta 2003, v prvem letu izvajanja sistema za ocenjevanje učinka, se je Komisija odločila, da izbere določeno število predlogov, za katere je treba izvesti oceno učinka. Predloge je izbrala glede na to, kako pomembni so za politične prednostne naloge, glede na to, ali so njeni oddelki kratkoročno lahko izvedli oceno učinka, in ob upoštevanju potrebe po ohranjanju ravnovesja med različnimi vrstami predlogov in udeleženostjo veliko različnih oddelkov. V 2004 je bil postopek ocenjevanja učinka prvič povsem vključen v programski cikel, uporaba ocen učinka pa je bila razširjena z nizom predlogov, navedenih v zakonodajnem in delovnem programu Komisije, za katere je bilo presojeno, da bodo imeli pomembne učinke [22]. Od leta 2005 so bile ocene učinka zahtevane za vse pobude, določene v zakonodajnem in delovnem programu Komisije [23], pri čemer so bile nekatere vrste pobud izvzete [24].

... hkrati pa se je okrepil trend, da se ocene učinka izvajajo tudi za pobude, ki niso navedene v zakonodajnem in delovnem programu Komisije

22. Komisija je v skladu s svojimi pravili in na podlagi presoje posameznih primerov izvajala tudi ocene učinka za pobude, ki niso v njenem zakonodajnem in delovnem programu [25]. Te so v letu 2008 predstavljale večino izvedenih ocen učinka (glej diagram 3).

Izvajanje ocen učinka postaja standardna praksa pri pripravi politik Komisije

23. Ocene učinka so v vedno večji meri del kulture oblikovanja politik v Komisiji, ki je v zadnjih nekaj letih nudila obširno usposabljanje o metodologiji za pripravo ocen učinka. Postopek za pripravo ocen učinka je določen v Komisijinih smernicah za oceno učinka, ki jih izdal generalni sekretariat in se uporabljajo v vseh oddelkih in službah. Od leta 2002 je bilo to gradivo trikrat posodobljeno, nazadnje januarja 2009 [26].

Diagram 3

Razčlenitev ocen učinka med letoma 2005 in 2008 – pobude iz zakonodajnega in delovnega programa Komisije in pobude zunaj njega

+++++ TIFF +++++

Vir: Analiza podatkov Komisije, ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče.

24. Od leta 2007 odbor za oceno učinka, ki ga podpira generalni sekretariat Komisije, pregleduje kakovost ocen učinka, ki jih pripravijo generalni direktorati. Poleg tega je bilo v smernicah za oceno učinka pred kratkim določeno, da morajo generalni direktorji prevzeti odgovornost za metodološko zanesljivost dokumentov o oceni učinka, tako da podpišejo osnutek poročila o oceni učinka, ki se predloži odboru za oceno učinka v pregled kakovosti [27]. V smernicah je predpisana tudi uporaba usmerjevalnih skupin za oceno učinka, ki skušajo pri ocenjevanju učinka zagotavljati usklajenost med posameznimi področji politik.

Ocene učinka pomagajo predvsem pri oblikovanju Komisijinih predlogov

25. Med revizijo je bilo ugotovljeno, da Komisija ocen učinka ni uporabljala pri odločanju, ali naj nadaljuje delo s predlogi ali ne. Odločitev o sprožitvi pobude je običajno sprejeta pred dokončnim poročilom o oceni učinka. Komisija ocene učinka uporablja bolj za zbiranje in analiziranje dokazov, ki jih med procesom priprave politike uporablja za izboljšanje svoje predlagane pobude (za primer glej okvir 3).

Okvir 3

Ocena učinka prispeva k izboljšanju predlagane pobude: "Gostovanje I"

V primeru "Gostovanje I" [28]je bila odločitev o zakonski ureditvi z uredbo [29](namesto z direktivo ali brez zakonske ureditve) podprta, vendar se je zakonodajni predlog med postopkom priprave ocene učinka spreminjal. Na drugi stopnji posvetovanj je Komisija kot možnost za reševanje težav na trgu za gostovanje predlagala zakonodajni pristop, imenovan "načelo domačega določanja cen". V oceni učinka, ki je sledila postopku javnega posvetovanja, je Komisija sprejela pogled večine respondentov in nazadnje predlagala alternativni pristop (tj. pristop evropskega domačega trga), ki je predstavljal boljšo rešitev za težave na trgu za gostovanje.

26. Revizija je prav tako pokazala, da se v ocenah učinka, zlasti v zadnjih letih, analizira vedno več različnih možnosti in da so viri usmerjeni v ocenjevanje pobud glede na njihovo pomembnost:

- analiza čedalje širšega razpona različnih možnosti politik: Uslužbenci Komisije, zadolženi za pripravo zakonodajnih predlogov in z njimi povezanih ocen učinka, so poročali, da so morali med pripravo ocen učinka obravnavati več različnih možnosti kot kot pri prejšnjih pripravah političnih pobud. Ugotovljeno je bilo, da se je v revidiranem obdobju število različnih možnosti, predstavljenih v poročilih o oceni učinka, povečalo. Analiza, ki jo je izvedlo Sodišče, je zlasti za ocene učinka, izvedene v letih 2007 in 2008, pokazala, da je Komisija pri pripravi svojih ocen učinka vedno pogosteje analizirala več izvedljivih zakonskih možnosti, in

- prednostno razporejanje virov za zakonodajne predloge in pobude iz zakonodajnega in delovnega programa Komisije: Komisija meni, da je treba analizi najpomembnejših pobud nameniti več virov kot analizi manj pomembnih pobud. V smernicah Komisije se to imenuje načelo sorazmerne analize [30]. Iz ocen, ki jih je zagotovila Komisija, je razvidno, da je več časa namenjenega ocenam učinka, ki se izvajajo za zakonodajne predloge (v primerjavi z nezakonodajnimi pobudami) in so navedene v zakonodajnem in delovnem programu Komisije (v primerjavi s tistimi, ki niso) (glej diagram 4). To kaže, da Komisija usmerja svoje vire v skladu s svojimi vnaprej določenimi prednostnimi nalogami.

Diagram 4

Povprečno število kadrovskih virov pri pripravi poročil o oceni učinka

+++++ TIFF +++++

Opomba: 52 poročil o oceni učinka.

Vir: Analiza podatkov Komisije, ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče (2009).

Ocene učinka se dejavno uporabljajo pri odločanju na ravni kolegija komisarjev

27. Pobude in ocene učinka v Komisiji pripravljajo generalni direktorati pod vodstvom komisarja, ki je odgovoren za zadevno področje politike. Pozneje predloge Komisije sprejme kolegij komisarjev, katerih sklepe običajno pripravijo uslužbenci njihovih kabinetov na svojih tedenskih zasedanjih. Po mnenju uslužbencev iz kabinetov komisarjev, s katerimi so bili opravljeni pogovori, so poročila o oceni učinkov dragocen vir informacij o predlogih, ki jih predložijo drugi komisarji, o ocenah učinka (in z njimi povezanih mnenjih odbora za oceno učinka) pa redno razpravljajo na tedenskih pripravljalnih sestankih.

Po mnenju večine uporabnikov v Evropskem parlamentu in Svetu so poročila Komisije o oceni učinka pomemben vir informacij v procesu zakonodajnega odločanja

Komisijina poročila o oceni učinka se pošljejo Evropskemu parlamentu in Svetu skupaj s politično pobudo

28. Poročila o oceni učinka bi morala biti Evropskemu parlamentu in Svetu na voljo "v celoti in prosto", tako da si lahko zakonodajalci ustvarijo izčrpen pregled nad dokaznimi elementi v poročilu o oceni učinka [31]. V revidiranem obdobju so bila vsa poročila o oceni učinka skupaj z zakonodajnimi predlogi poslana obema institucijama.

Okvir 4

Primer "dobre prakse", ko je bila ocena učinka predstavljena v delovni skupini odbora Evropskega parlamenta, ki je o njej tudi razpravljala

Delovna skupina odbora za notranji trg in varstvo potrošnikov je en sestanek namenila predstavitvi ocene učinka za predlagano direktivo o pravicah potrošnikov [32] in razpravi o njej. Potem ko je predstavnik Komisije na kratko predstavil oceno učinka, je več poslancev podalo pripombe k vsebini poročila o oceni učinka in predlagalo, katerim vidikom naj Komisija posveti dodatno pozornost. Ta primer kaže, da imajo lahko ocene učinka svojo vlogo pri obveščanju zakonodajalcev, razpravljanje o poročilih o oceni učinka s poslanci pa lahko Komisiji nudi relevantne povratne informacije o zakonodajnem predlogu.

Na sestankih odborov Evropskega parlamenta in delovnih skupin Sveta redko razpravljajo o Komisijinih ocenah učinka

29. V Evropskem parlamentu in Svetu je priporočena praksa, da se ob vložitvi predloga vedno razpravlja tudi o Komisijini oceni učinka [33]. Vendar sedanja praksa, opažena tako v Parlamentu kot v Svetu, precej zaostaja za tem priporočenim pristopom:

- V Evropskem parlamentu Komisijina poročila o oceni učinka niso sistematično predstavljena na sestankih odborov niti o njih sistematično ne razpravljajo. Med revizijo je bilo ugotovljeno, da je bila Komisija le v izjemnih primerih povabljena, da predstavi svoje ocene učinka (za primer "dobre prakse" glej okvir 4). Analiza več kot 12000 javnih dokumentov odborov Evropskega parlamenta v mandatu 2004–2009 je pokazala, da se je samo en dokument izrecno skliceval na Komisijino oceno učinka [34], in

- v notranjih smernicah Sveta je predlagana razprava o Komisijinih ocenah učinka na ravni delovnih skupin [35]. Glede na pogovore, opravljene z uradniki Sveta, se o uradni razpravi o oceni učinka in, kjer je primerno, o predstavitvi, ki jo izvede Komisija, odloča za vsak primer posebej (za primer "dobre prakse" glej okvir 5). Analiza javnega registra Sveta za obdobje 2004–2009 je pokazala, da so se samo štirje dokumenti izrecno sklicevali na Komisijino oceno učinka.

Okvir 5

Primera "dobre prakse", ko je o oceni učinka razpravljala delovna skupina Sveta

V revidiranem obdobju sta bili v delovni skupini Sveta predstavljeni dve oceni učinka s področja energetske politike: zakonodajni paket za notranji trg z električno energijo in plinom [36] ter paket izvedbenih ukrepov za cilje EU na področju podnebnih sprememb in energije iz obnovljivih virov za leto 2020 [37]. V obeh primerih je razprava potekala na predlog Komisije. Ni bila omejena na en sestanek delovne skupine, ampak je bila vir informacij za razpravo v Svetu skozi celoten proces zakonodajnega odločanja.

Komisijine ocene učinka nudijo Evropskemu parlamentu in Svetu relevantno in informativno dokumentacijo, ki podpira prejeti predlog

30. Čeprav se uradni dokumenti Evropskega parlamenta in Sveta praktično v nobenem primeru uradno ne sklicujejo na Komisijine ocene učinka, so uporabniki Komisijinih poročil o oceni učinka v obeh institucijah povedali, da po njihovem mnenju poročila zagotavljajo pomembne dodatne informacije v podporo Komisijinemu predlogu (glej diagram 5).

Diagram 5

Anketa v delovnih skupinah Sveta: Vloga Komisijine ocene učinka pri obveščanju med procesom odločanja v Svetu

Vir: Anketa, ki jo je Evropsko računsko sodišče izvedlo v delovnih skupinah Sveta (2009).

| se strinjam | se ne strinjam | ne vem |

Komisijina ocena učinka ima pomembno vlogo pri zagotavljanju informacij za odločanje v Svetu. | 53 % | 35 % | 12 % |

| vedno/ večinoma/ pogosto | redko/ nikoli | ne vem |

Zaradi ocene učinka so odločitve ali stališča delegacij temeljila na boljših informacijah. | 50 % | 42 % | 8 % |

Delegacije dajejo pripombe na vsebino ocene učinka na sestankih delovnih skupin. | 38 % | 55 % | 7 % |

Delegacije prosijo Komisijo za dodatne podrobnosti o njeni oceni. | 35 % | 57 % | 8 % |

Uporabniki menijo, da so ocene učinka pozitivno vplivale na kakovost zakonodaje EU

31. Uporabniki v Evropskem parlamentu in Svetu, s katerimi so bili med revizijo opravljeni pogovori, so na splošno izrazili svojo podporo ocenam učinka. Večina sodelujočih v anketi v delovnih skupinah Sveta (68 %) je menila, da so poročila o oceni učinka, ki so jih pregledali, pozitivno vplivala na kakovost končnega zakonodajnega akta. Ta pozitiven pogled na Komisijin sistem za ocenjevanje učinka je potrdila tudi anketa med nacionalnimi strokovnjaki za boljšo pripravo zakonodaje, ki je bila izvedena na srečanju direktorjev in strokovnjakov za boljšo pripravo zakonodaje junija 2009. Več kot 8 od 10 respondentov (85 %) je ocenjevanje učinka ocenilo kot prispevek k boljši pripravi zakonodaje, ki je cilj EU (glej diagram 6).

Diagram 6

Anketi: Prispevek ocenjevanja učinka k "boljši pripravi zakonodaje"

+++++ TIFF +++++

Opomba: 26/90 odgovorov.

Vir: Anketa Evropskega računskega sodišča v delovnih skupinah Sveta / Anketa Evropskega računskega sodišča med direktorji in strokovnjaki za boljšo zakonodajo (2009).

Interesne skupine in organizacije civilne družbe upoštevajo ocene učinka v svojih prispevkih k razpravi o zakonodajnih predlogih

32. Pregled javnosti nad zakonodajnimi predlogi je za cilj politike za boljšo pripravo zakonodaje izjemno pomemben. Komisijina končna poročila o oceni učinka so javni dokumenti, ki so na spletu na voljo vsem zainteresiranim stranem, potem ko je predlagana z njimi povezana politična pobuda. To je mednarodna dobra praksa (glej Prilogo I).

33. Pogovori z organizacijami zainteresiranih strani, ki zastopajo interesne skupine in civilno družbo [38], so pokazali, da so njihovi predstavniki sistematično upoštevali ocene učinka. Vendar so nekateri navedli, da so dojemali poročila o oceni učinka bolj kot politično utemeljitev Komisijinega predloga kot pa neodvisno oceno njegovih možnih učinkov. Ta kritika je bila bolj izražena pri ocenah učinka, izvedenih v prvih letih delovanja sistema, in je medtem postala manj skrb vzbujajoča.

Za spremembe prvotnega predloga Komisije se običajno ne izvajajo dodatne ocene potencialnih učinkov

Parlament in Svet sta izvedla osem ocen učinka za spremembe Komisijinih predlogov

34. Zaradi institucionalne strukture Evropske unije je zakonodajno odločanje drugačno kot v večini držav članic. Pogodba določa, da sta zakonodajalca Evropski parlament in Svet, vendar ima Komisija edina pravico do dajanja pobud. Z Lizbonsko pogodbo je bil postopek soodločanja razširjen na več področij politike.

35. V praksi zakonodajalec med zakonodajnim postopkom spremeni skoraj vse predloge Komisije (včasih v precejšnjem obsegu). Zato sta se Evropski parlament in Svet dogovorila, da lahko v primerih, ko se uporablja postopek soodločanja, na podlagi skupaj določenih meril in postopkov izvedeta ocene učinka pred sprejetjem katere koli bistvene spremembe, in sicer pri prvi obravnavi ali med spravnim postopkom [39]. Ta zaveza je bila ponovno potrjena v Medinstitucionalnem sporazumu o skupnem pristopu k presoji vplivov leta 2005 [40].

36. Vendar sta Evropski parlament in Svet ta vidik medinstitucionalnega sporazuma le delno izvajala. Med letoma 2005 in 2008 je Evropski parlament sprejel 377 sekundarnih zakonodajnih aktov, Svet pa 1946 [41]. Revizija je pokazala, da je v tem obdobju:

- Evropski parlament izvedel ocene učinka za spremembe za sedem predlogov [42] in

- da je Svet izvedel eno oceno učinka [43].

37. Evropski parlament [44] in Svet [45] sta pred kratkim ponovno potrdila svojo zavezanost izvajanju ocen učinka za svoje vsebinske spremembe. Evropski parlament je vzpostavil pogoje za izvajanje svojih študij ocen učinka z uvedbo okvirne pogodbe za s tem povezane postopke, Svet pa tega še ni storil [46].

Ocene učinka, ki jih izda Komisija, se med zakonodajnim postopkom ne posodabljajo

38. Medinstitucionalna sporazuma določata, da Evropski parlament ali Svet kot zakonodajalca, poleg tega da sama izvedeta oceno učinka, tudi povabita Komisijo, da svojo prvotno oceno učinka posodobi glede na spremembe, ki jih sprejme eden od njiju [47].

39. Posodobitev Komisijinega poročila o oceni učinka bi bila najbolj relevantna pri pomembnih zakonodajnih dokumentih ali v primerih, ko so bile za sprejetje predlagane večje spremembe Komisijinega predloga (na primer v zvezi z intervencijsko logiko ali uporabljenimi instrumenti) [48].

40. Vendar je bilo med revizijo ugotovljeno, da ocene učinka, ki jih je izvedla Komisija, v revidiranem obdobju niso bile posodobljene. To se ni zgodilo niti v primeru "direktive o storitvah", ki so jo v zakonodajnem postopku bistveno spremenili (glej okvir 6).

Okvir 6

Primer Komisijinih predlogov za "direktivo o storitvah na notranjem trgu"

Komisija je s svojim zakonodajnim predlogom želela zmanjšati ovire pri čezmejnem izvajanju storitev v EU. Prvotni predlog Komisije je bil predstavljen marca 2004 [49], z njim povezano poročilo o oceni učinka pa januarja 2004 [50]. Evropski svet je 22. marca 2005 izrazil mnenje, da bi morala Komisija izvesti daljnosežne spremembe svojega prvotnega predloga, da bi se bolje ohranil evropski socialni model. 5. aprila 2006 je Komisija Svetu predstavila spremenjen predlog, ki je vseboval večino sprememb, ki jih je izglasoval Evropski parlament po postopku soodločanja v prvi obravnavi. 29. maja 2006 je Svet odobril spremenjeno besedilo [51]. Vendar ni bila predstavljena nobena posodobljena ocena učinka, ki bi odražala učinke sprememb prvotnega predloga. Spremenjeni predlog sta Evropski parlament in Svet nazadnje sprejela 12. decembra 2006 kot Direktivo 2006/123/ES.

Uporaba nacionalnih ocen učinka med zakonodajnim postopkom v državah članicah: "dobra praksa" Združenega kraljestva

41. Ocene učinka za Komisijine predloge lahko izvedejo tudi nacionalne uprave, ko pripravljajo pogajalska stališča za svoje vlade v Svetu. Vendar je bilo med revizijo ugotovljeno, da si v praksi samo Združeno kraljestvo sistematično prizadeva za uporabo svojega nacionalnega sistema za ocenjevanje učinka v ta namen (glej okvir 7).

Okvir 7

Nacionalne ocene učinka za Komisijine predloge – mednarodna "dobra praksa"

Združeno kraljestvo izvaja nacionalne ocene učinka za pomembne pobude Komisije, da z njimi podpre pogajalsko stališče svojega stalnega predstavništva [52]. Izvaja svoje ocene učinka, pri katerih običajno uporablja podatke, ki se nanašajo na Združeno kraljestvo, in tako predstavlja izziv za analize, podane v Komisijinih ocenah učinka. V Nemčiji je Bundestag (parlament) uvedel zahtevo, da se morajo oceniti posledice predlagane zakonodaje EU, vendar se dejansko to še ne izvaja [53]. Tudi na Poljskem imajo pristojni organi nalogo, da v primeru pomembnega zakonodajnega predloga pripravijo nacionalno oceno učinka, vendar doslej še niso pripravili nobene.

Komisijini postopki za pripravo ocen učinka

42. V Komisijinih postopkih za pripravo ocen učinka je določeno, kako ocene učinka pomagajo pri notranjem odločanju Komisije. Zato je bilo med revizijo preučeno, ali je Komisijin pristop zagotavljal:

- da so za izvedbo ocene učinka izbrane tiste pobude, ki imajo najpomembnejši učinek ali so politično najbolj občutljive;

- posvetovanje z zainteresiranimi stranmi v najpomembnejših fazah postopka priprave ocene učinka in

- pregled kakovosti njenega dela v zvezi z ocenami učinka.

Izbirni postopek in ciljno usmerjanje dela v zvezi z ocenami učinka bi morala biti bolj pregledna

43. Komisija je v svojih smernicah določila merila, po katerih bi morali njeni oddelki (skupaj z generalnim sekretariatom) izbirati pobude za izvedbo ocene učinka. Ocene učinka bi morale biti usmerjene na tiste pobude, ki imajo največji učinek na državljane, podjetja in uprave, ali pa so politično občutljive.

Komisija izbira pobude za izvedbo ocene učinka na podlagi analize posameznih primerov

44. Odločitev o izvedbi ocene učinka temelji na analiziranju posameznih primerov. Komisija ne uporablja količinsko opredeljivih kazalnikov (kot je ocenjen finančni učinek), da bi določila prage, nad katerimi mora biti izvedena ocena učinka. Pristop, pri katerem se upoštevajo takšni pragi, uporabljajo nekatere članice OECD (glej Prilogo I). Pri ocenah učinka, ki se nanašajo na zakonodajne predloge, ki niso v zakonodajnem in delovnem programu Komisije, razlogi za izbiro pobud za analizo niso javno objavljeni.

Komisija pri mesečnem poročanju o zakonodajnih dejavnostih ne omenja dela, načrtovanega v zvezi z ocenami učinka

45. Vsak mesec se Evropskemu parlamentu in Svetu predloži pregled vseh zakonodajnih predlogov, ki jih pripravlja Komisija (poročilo o nadaljnjem načrtovanju), ki se tudi javno objavi na portalu "Europa". Vendar v tem mesečnem poročilu ni navedeno, za katere pobude bo izvedena ocena učinka. To stanje se razlikuje od sistema v ZDA, kjer so takšne pobude jasno označene v katalogu prihodnjih zakonodajnih dejavnosti [54]. Podobno morajo v Združenem kraljestvu vladni oddelki objaviti seznam vseh načrtovanih zakonodajnih predlogov za naslednja tri leta, ki jih morajo spremljati ocene učinka (glej Prilogo I).

46. V revidiranem obdobju so bili časovni načrti, priloženi zakonodajnemu in delovnemu načrtu Komisije, edini dokumenti, v katerih je bilo navedeno, za katere pobude bodo izvedene ocene učinka. Ocene učinka, ki niso bile povezane s pobudami iz zakonodajnega in delovnega programa Komisije (tj. večina ocen učinka v letu 2008), zunaj Komisije pred izvedbo niso bile opažene.

Posvetovanje se široko uporablja kot vir informacij za ocene učinka, ne pa tudi za osnutke poročil

47. Postopek priprave ocen učinka bi moral biti pregleden ter se opirati na strokovno znanje in poglede drugih. Pregled javnosti je učinkovit mehanizem preverjanja, s katerim se zagotovi, da so v ocenah učinka obravnavana najbolj relevantna vprašanja, da vsebujejo vse izvedljive možnosti politike in da nudijo uravnotežen pogled. Posvetovanja Komisiji omogočajo, da zbere mnenja zainteresiranih strani in upošteva različna stališča. Ta posvetovanja bi se morala izvajati po standardih, ki jih je za ta namen sprejela Komisija [55].

48. Komisija se veliko posvetuje z zainteresiranimi stranmi, predloženi prispevki pa so čedalje pogosteje javno objavljeni na portalu "Europa". Med revizijo je bilo ugotovljeno, da so bili minimalni roki za posvetovanje na splošno upoštevani.

49. Posvetovanje o osnutkih poročil o oceni učinka je koristno, saj pripomore k temu, da je analiza celovita, dosledna in točna. Zlasti zagotavlja osnovo za ugotavljanje in količinsko opredeljevanje morebitnih stroškov in koristi, upravnih obremenitev in težav pri izvajanju in uveljavitvi. Vendar je analiza Sodišča pokazala, da se Komisija ni nikoli posvetovala o osnutkih poročil o oceni učinka. Čeprav se je posvetovanje na začetku procesa včasih uporabljalo za ugotavljanje različnih možnosti politike (v 21 % pregledanih primerov ocene učinka), se praktično nikoli ni nanašalo na Komisijino predhodno oceno drugih možnosti politike. V anketi, izvedeni v delovnih skupinah Sveta, je 72 % respondentov dejalo, da bi moral biti pred objavo Komisijinega predloga na voljo vmesni osnutek poročila (glej diagram 7).

50. Sodišče opaža, da v nekaterih državah OECD, kot so Avstralija [56], ZDA [57] in Združeno kraljestvo [58], osnutke poročil o oceni učinka sistematično objavljajo za namene obveščanja in zbiranja pripomb ali o osnutkih predlaganih zakonodajnih aktov razpravljajo z organizacijami zainteresiranih strani (glej Prilogo I).

Diagram 7

Anketa v delovnih skupinah Sveta: vmesno poročilo o oceni učinka bi moralo biti na voljo pred objavo predloga

+++++ TIFF +++++

Opomba: 91 odgovorov.

Vir: Anketa Evropskega računskega sodišča v delovnih skupinah Sveta (2009).

Nedavne izboljšave Komisijinega pregledovanja kakovosti njenih poročil o oceni učinka

Kakovost ocen učinka znotraj Komisije pregleduje odbor za oceno učinka

51. Praktično vse osnutke poročil o oceni učinka od leta 2008 pregleda odbor za oceno učinka. Kontrolira kakovost vseh vidikov, obravnavanih v oceni učinka, in vseh faz procesa, od predhodnega pregleda časovnega načrta naprej. Kadar odbor za oceno učinka meni, da poročilo o oceni učinka ni dovolj kakovostno, lahko zahteva ponovno predložitev. V letu 2008 se je to zgodilo za 43 od 135 primerov. Štiri od teh 43 ponovno predloženih poročil je bilo treba še enkrat pregledati in jih predložiti še tretjič.

52. Po mnenju Komisijinih uslužbencev, s katerimi so bili opravljeni pogovori o poglobljenih študijah primerov, je ustanovitev odbora za oceno učinka kot notranjega organa za pregledovanje kakovosti povzročila pritisk na generalne direktorate, da predstavijo kakovostne osnutke poročil. Prav tako je prispevala k preglednosti sistema, saj so vsa mnenja odbora objavljena na portalu "Europa".

Uspešnost pregleda kakovosti je odvisna od tega, ali je mnenje odbora za oceno učinka pravočasno na voljo

53. Glede na to, da mora iti pobuda Komisije skozi medsektorsko posvetovanje, odločanje komisarjev in prevajanje, ima lahko mnenje odbora za oceno učinka znaten učinek na končno različico zadevne pobude samo, če odbor za oceno učinka svoj pregled opravi dovolj zgodaj med potekom postopka. Priporočila odbora za oceno učinka so v številnih primerih vsebinska in bi pomenila precej dodatnega dela pri oceni učinka in možne spremembe pobude, če bi bila upoštevana. To je v letih 2007 in 2008 predstavljalo izziv, saj je v tretjini analiziranih primerov med končnim mnenjem odbora za oceno učinka in sprejetjem predloga preteklo manj kot 6 tednov. Vseeno so bila priporočila odbora za oceno učinka vsaj do neke mere upoštevana v končnem poročilu o oceni učinka, kot je razvidno iz preučenih poročil tega odbora.

Odbor za oceno učinka nima pristojnosti, da bi lahko zahteval izvedbo ocene učinka, ampak svetuje generalnemu sekretariatu in generalnim direktoratom pri izbiranju pobud za oceno učinka

54. Odbor za oceno učinka nima pristojnosti, da bi od generalnih direktoratov zahteval izvedbo ocene učinka za posamezni predlog (glej Prilogo I). Kljub temu svetuje generalnemu sekretariatu in generalnim direktoratom pri izbiranju pobud, za katere je treba izvesti oceno učinka [59]. Na podlagi tega je generalni sekretariat leta 2008 prvotno ocenil, da je treba izvesti 55 dodatnih ocen učinka. Po posvetovanju z generalnimi direktorati se je strinjal, da je ocena učinka potrebna v 21 primerih.

55. Poleg tega odbor za oceno učinka ne more zadržati izdaje poročila o oceni učinka (in z njim povezanega zakonodajnega predloga): namesto tega lahko v zvezi z obema dokumentoma posreduje generalni sekretariat v fazi medsektorskega posvetovanja. Vendar ni bilo v revidiranem obdobju opaženo nobeno posredovanje, ki bi bilo izrecno povezano s končnim poročilom o oceni učinka.

Vsebina in predstavitev Komisijinih poročil o oceni učinka

56. Rezultati procesa priprave ocen učinka so povzeti v poročilih o oceni učinka, ki bi morala vsebovati informacije, na podlagi katerih se lahko zakonodajalca odločita za najprimernejši način reševanja ugotovljene težave. Zato se od Komisijinih poročil o oceni učinka pričakuje, da bodo nudila izčrpno in primerjalno oceno različnih izvedljivih možnosti politike. Med revizijo je bilo preučeno, ali:

- so bile v poročilih o oceni učinka opisane zadeve, ki jih je treba obravnavati, in ali je bilo pojasnjeno, kako bi se dosegle koristi načrtovane intervencije;

- so bile informacije v poročilih o oceni učinka predstavljene uporabniku prijazno in ali so omogočale primerjanje analiziranih različnih možnosti ter

- so ocene učinka vsebovale informacije, ki so pomembne za oblikovalce politik (kot so informacije o možnih težavah pri izvajanju, vprašanjih uveljavitve in upravnih obremenitvah).

Sodišče v tem kontekstu priznava, da je vsaka analiza možnih prihodnjih učinkov nujno negotova, necelovita in poenostavljena.

Treba je še bolje predstaviti, kako naj bi predlagana intervencija najbolje dosegla načrtovane izide

57. Poročila o oceni učinka bi morala vsebovati opis zadevnih težav, podrobno navedbo relevantnih ciljev politike in predloge ustreznih možnosti za reševanje ugotovljene težave. Poleg tega bi moralo biti v njih ponazorjeno, kako je mogoče doseči načrtovane izide in rezultate s predlaganim mehanizmom uresničevanja.

Poročila o oceni učinka vsebujejo dober opis težave in podrobno navedene cilje politike

58. Od leta 2003 Komisijine smernice določajo, da morajo biti v ocenah učinka opredeljene težave, ki jih je treba rešiti, in vzroki zanje ter določeni z njimi povezani cilji politike. Vsa poročila o oceni učinka, pregledana med analizo Sodišča, so vsebovala oddelke o opredelitvi težave in ciljih politike. Pri poglobljeno preučenih primerih je bila v teh oddelkih zadevna težava pregledno predstavljena, določen pa je bil tudi niz razumnih ciljev politike.

59. To so potrdile poizvedbe pri uporabnikih poročil o oceni učinka v drugih institucijah, državah članicah in organizacijah zainteresiranih strani. Ti uporabniki so poročali, da so jim ti oddelki poročil o oceni učinka pogosto omogočili boljše razumevanje razlogov, zaradi katerih je Komisija pripravila predlog. Po mnenju respondentov so bili ti oddelki najbolj brani deli poročil o oceni učinka. Tudi 84 % respondentov v anketi v delovnih skupinah Sveta se je "strinjalo" ali "zelo strinjalo", da jim je opis težave omogočil boljše razumevanje razmišljanja, ki je pripeljalo do predloga.

Način doseganja pričakovanih koristi se ne ponazori z intervencijsko logiko

60. V nobenem od primerov, ki jih je Sodišče pregledalo med analizo, ni bila v oceni učinka natančno ponazorjena intervencijska logika, na podlagi katere je bila pripravljena pobuda. Posledično poročila o oceni učinka ne vsebujejo standardizirane predstavitve, kako je mogoče cilje in pričakovane izide predlagane intervencije doseči z načrtovanimi mehanizmi uresničevanja in, pri programih odhodkov, s predvidenim proračunom [60].

Analizo učinkov in njeno predstavitev je mogoče še izboljšati

61. Če naj se ocene učinka uporabljajo pri oblikovanju politik, morajo biti zlahka dostopne in razumljive za bralce, ki niso strokovnjaki. Morale bi biti v pomoč pri opredeljevanju politične možnosti in mehanizmov uresničevanja, tako da bi omogočale primerjalno analizo različnih možnosti. To je pogosto mogoče olajšati z zagotavljanjem kvantitativnih in finančnih informacij. V ocenah učinka bi torej moralo biti navedeno, kakšni so stroški in koristi predlogov, kako nastanejo in na koga vplivajo. V skladu s smernicami Komisije bi morali biti vsi učinki, kjer je možno in ustrezno, količinsko in finančno ovrednoteni, in sicer na podlagi robustnih metod in zanesljivih podatkov [61].

Glavnih rezultatov in sporočil poročil o oceni učinka ni mogoče vedno zlahka razbrati

62. Čeprav je pri predstavitvi poročil o oceni učinka upoštevana enotna struktura, določena v smernicah za oceno učinka, ni vedno lahko razbrati njihovih glavnih rezultatov in sporočil. Rezultati ankete, izvedene v okviru revizije, kažejo, da je to v glavnem posledica njihove dolžine, tehnične narave, zapletenosti jezika (glej diagram 8) ter drugih slabosti, opisanih v nadaljevanju.

Diagram 8

Anketa v delovnih skupinah Sveta: Glavne ovire za uspešno uporabo Komisijinih ocen učinka

+++++ TIFF +++++

Opomba: 93 odgovorov.

Vir: Anketa Evropskega računskega sodišča v delovnih skupinah Sveta (2009).

Analiza vseh ekonomskih, socialnih in okoljskih učinkov je izziv

63. Komisija si je sama postavila ambiciozno zahtevo, da se ocenijo vsi pomembni ekonomski, socialni in okoljski učinki ("trije stebri"). Pri mednarodni primerjavi ni bil ugotovljen noben drug sistem, ki bi uporabljal podobno izčrpen pristop (glej Prilogo I).

64. Analiza Sodišča je pokazala, da v praksi Komisijino delo pri pripravi ocene učinka ni bilo sorazmerno porazdeljeno med vse tri stebre ter med stroške in koristi (glej diagram 9). To odraža dejstvo, da pri posamezni pobudi vse vrste učinkov niso enako pomembne. Anketa v delovnih skupinah Sveta je pokazala, da je po mnenju večine respondentov obstajalo ustrezno ravnovesje med ekonomskimi, okoljskimi in socialnimi učinki različnih političnih možnosti (glej diagram 10).

Včasih je težko neposredno primerjati različne možnosti politike

65. Ocena učinka bi morala nuditi osnovo za primerjanje različnih možnosti. Sodišče je z analizo ugotovilo, da je bilo tako v dveh tretjinah preučenih poročil o oceni učinka. Pri preostalih poročilih je bilo težko primerjati različne možnosti, ker ni bilo analize količinsko opredeljenega učinka, ker se metode za primerjanje in predstavitev kvalitativnih dokazov niso dovolj uporabljale in ker različne možnosti niso bile analizirane enako poglobljeno.

66. Prvič, učinki pogosto niso količinsko in finančno opredeljeni, kar bi olajšalo primerjanje možnosti (glej diagram 11). O tem so poročali tudi respondenti v anketi: skoraj polovica (48 %) se jih "ni strinjala" oziroma se "zelo ni strinjala", da je bila dosežena ustrezna količinska in finančna opredelitev stroškov in koristi učinkov različnih političnih možnosti (glej diagram 12). Nekatere države OECD imajo strožje zahteve za količinsko opredeljevanje stroškov in koristi (glej Prilogo I), čeprav ta količinska opredelitev ni vedno dosežena (kot na primer v Združenem kraljestvu [62]).

Diagram 9

Kateri učinki so bili ocenjeni – ekonomski, okoljski ali socialni (izbrani GD, obdobje 2003–08)?

+++++ TIFF +++++

Vir: Analiza Evropskega računskega sodišča na podlagi kazalnikov (2003–2008).

Diagram 10

Anketa v delovnih skupinah Sveta: Ali je v Komisijinih poročilih o oceni učinka ustrezno ravnovesje med ekonomskimi, socialnimi in okoljskimi učinki?

+++++ TIFF +++++

Opomba: 74 odgovorov.

Vir: Anketa Evropskega računskega sodišča v delovnih skupinah Sveta (2009).

Diagram 11

Kateri učinki so bili količinsko ali finančno opredeljeni (izbrani GD, obdobje 2003–08)?

+++++ TIFF +++++

Vir: Analiza Evropskega računskega sodišča na podlagi kazalnikov (2003–2008).

Diagram 12

Anketa v delovnih skupinah Sveta: Ali je v Komisijinih poročilih o oceni učinka ustrezno ravnovesje med količinsko in finančno opredelitvijo stroškov in koristi?

+++++ TIFF +++++

Opomba: 71 odgovorov.

Vir: Anketa Evropskega računskega sodišča v delovnih skupinah Sveta (2009).

67. V primerih, ko sta količinska in finančna opredelitev zahtevni, lahko k primerjavi različnih možnosti pripomore robustna analiza kvalitativnih vidikov. Pri vseh ocenah učinka se izvede tudi kvalitativna primerjava možnosti. Vendar je analiza uporabljenih metod, ki jo je izvedlo Sodišče, pokazala, da je bila "analiza na podlagi več meril" uporabljena v 44 % poročil o oceni učinka, "analiza občutljivosti" v 12 %, "analiza tveganja" pa v 11 %. Vse te tri metode so v smernicah za oceno učinka navedene kot metode za primerjanje učinkov [63].

68. Kot zadnje, enaka poglobljenost analize olajša primerjanje možnosti. Vendar je analiza Sodišča pokazala, da v približno polovici pregledanih primerov različne možnosti niso bile enako poglobljeno analizirane. Precej več informacij je bilo predstavljenih za eno podskupino možnosti in pogosto samo za specifično možnost, ki je bila pozneje ohranjena v predlogu Komisije.

Razpoložljivost podatkov za ocene učinka je še vedno problem

69. Številni izzivi, ki se pojavljajo pri analizi učinkov, izvirajo iz težav, povezanih z razpoložljivostjo podatkov. Glede na pogovore z uslužbenci Komisije je za Komisijo pravočasno zbiranje standardiziranih in primerljivih podatkov poseben problem. K tej težavi prispevajo razlike v razpoložljivosti in zanesljivosti podatkov iz posameznih držav članic, kar ponazarja primer spodaj (glej okvir 8).

Okvir 8

Primer težav s kakovostjo in razpoložljivostjo podatkov

V primeru ocene učinka za "enake možnosti" je v poročilu navedeno, da ni zanesljivih podatkov o diskriminaciji in opozorjeno na dejstvo, da države članice ne zbirajo sistematično podatkov o nekaterih vzrokih diskriminacije [64]. Za ublažitev teh težav je Komisija obstoječe podatke dopolnila z anketami na temo, kako ljudje zaznavajo in doživljajo diskriminacijo.

70. V revidiranem obdobju so se za zbiranje podatkov čedalje bolj uporabljale zunanje študije, kar se spodbuja tudi v posodobljenih smernicah Komisije iz leta 2009 [65]. Po drugi strani je bilo med revizijo ugotovljeno, da se notranji viri, kot sta Komisijino Skupno raziskovalno središče (JRC) ali Eurostat (Komisijin oddelek za statistiko), ne uporabljajo aktivno za ugotavljanje razpoložljivosti specifičnih podatkov v državah članicah za namene priprave ocen učinka in za zagotavljanje takšnih podatkov (na primer v sodelovanju z nacionalnimi statističnimi uradi). V ta namen se ne uporablja niti mreža organov, kot so Odbor regij, Ekonomsko-socialni odbor ali skupina na visoki ravni za boljšo pripravo zakonodaje.

71. Svet za konkurenčnost je v svojih nedavnih sklepih o boljši zakonodaji Komisijo pozval, naj še naprej sodeluje z državami članicami v zgodnji fazi, tj. pri zbiranju podatkov za pripravo ocen učinka, da bo lahko pri nadaljnjih pripravah upoštevala posebnosti držav članic [66].

Informacije o vidikih izvajanja, stroških uveljavitve in upravnih obremenitvah se lahko še izboljšajo

72. Uspešnost intervencije in njeni stroški so odvisni od tega, kako intervencijo izvajajo in uveljavljajo Komisija in nazadnje države članice. Dejstvo, da manjkajo informacije o težavah, ki se pojavljajo pri izvajanju obstoječe zakonodaje, povzroča težave, saj je poznavanje teh vidikov pomembno za preprečevanje podobnih težav po pregledu. Zato bi morali biti v oceni učinka analizirani vidiki izvajanja, prav tako pa bi bilo treba zbrati informacije o prenosu in izvajanju obstoječih zakonodajnih ukrepov. Te informacije se lahko med drugim zagotovijo z naknadnimi vrednotenji obstoječih politik in programov.

Vidiki izvajanja v ocenah učinka niso vedno dovolj analizirani

73. Čeprav so vidiki izvajanja obravnavani v Komisijinih ocenah učinka, je bilo med revizijo ugotovljeno, da ureditvam za izvajanje v njih ni vedno namenjene dovolj pozornosti. Analiza Sodišča kaže, da se samo približno polovica vseh pregledanih poročil vsaj sklicuje na izvedbeni načrt. Ugotovljenih je bilo več primerov, kjer v poročilih o oceni učinka niso bili ustrezno analizirani pomembni vidiki izvajanja. Ko je zakonodajni predlog predložen Evropskemu parlamentu in Svetu, je podrobnejša ocena teh vidikov povzeta v posameznih izvedbenih načrtih. Poleg tega Komisija uporablja korelacijske tabele za spremljanje pravnih aktov, s katerimi so bile v nacionalno zakonodajo prenesene specifične določbe EU.

74. Poizvedbe pri uporabnikih poročil o oceni učinka zunaj Komisije (poslancih Evropskega parlamenta, predstavnikih držav članic ter uradnikih Evropskega parlamenta in Sveta) so pokazale, da so bile posledice prenosa in izvajanja zelo pomembne med procesom zakonodajnega odločanja. To potrjuje tudi delo nacionalnih revizijskih organov v državah članicah [67]. Primer v okviru 9 ponazarja možne posledice neustrezne analize vidikov izvajanja med procesom zakonodajnega odločanja.

Okvir 9

Ocena vidikov izvajanja: ocene učinka za "pravice potrošnikov"

Ocena učinka za "pravice potrošnikov" [68]ni vsebovala robustne analize učinka evropske harmonizacije, ki bi v različnih državah članicah izhajala iz predlagane direktive [69]. V oceni učinka je manjkala predvsem analiza razlik med obstoječimi nacionalnimi zakonodajami in novimi predlaganimi harmoniziranimi pravili zakonodaje o pravicah potrošnikov. To je opazila tudi delovna skupina za zaščito potrošnikov, ki so jo sestavljali poslanci Evropskega parlamenta iz odbora za notranji trg [70]. Zaradi tega se pričakuje, da bo prvotni predlog Komisije med zakonodajnim postopkom bistveno spremenjen, da bodo bolj upoštevane specifične razmere v državah članicah.

75. Uslužbenci Komisije, zadolženi za pripravo ocen učinka, so omenili težave pri ocenjevanju teh specifičnih vidikov za Evropsko unijo, kjer se zakonodaja vključi v 27 pravnih sistemov, izvajajo in uveljavljajo pa jo še številnejši nacionalni in regionalni organi. Prav tako so poudarili, da ni nacionalnih ocen učinka za pobude EU, ki bi predstavljale dragocen vir informacij o potencialnih ovirah za uspešno izvajanje, ki izhajajo iz specifičnih nacionalnih razmer, niti zanesljive ocene potencialnih stroškov uveljavitve zakonodajnega predloga (glej odstavek 41).

Naknadna vrednotenja obstoječih politik in programov se ne izvajajo sistematično na vseh področjih zakonodaje

76. Javno intervencijo (in njen dejanski učinek) bi bilo treba ocenjevati prek stalnega spremljanja in naknadnega vrednotenja zaradi boljše priprave novih intervencij. Da bi se omogočilo učenje in zbiranje povratnih informacij za prihodnje pobude, bi bilo treba pri naknadnih vrednotenjih zbirati relevantne informacije o skladnosti z zakonodajo in uspešnosti pravil v primerjavi z načrtovanimi rezultati, prvotno navedenimi v oceni učinka [71].

77. Bistven element, ki ga mora Komisija upoštevati, kadar predlaga spremembe obstoječe zakonodaje, je razumevanje, kako uspešno je bila zakonodaja EU prenesena v nacionalno zakonodajo in kako uspešno se izvaja. Revizija je pokazala, da so se Komisijina naknadna vrednotenja v revidiranem obdobju ukvarjala s precej drugačnimi vprašanji kot ocene učinka. Analiza pregleda, v katerega je Komisija zajela svoja vrednotenja iz leta 2007 [72], kaže, da so bila pri samo 24 % naknadnih vrednotenj obravnavana vprašanja, povezana s spreminjanjem obstoječe (sektorske ali medsektorske) zakonodaje. Na to dejstvo je opozorila tudi nedavna študija [73].

Stroški uveljavitve in upravnih obremenitev so premalo količinsko ovrednoteni

Stroški uveljavitve

78. Priprava zakonodaje, ki je ni zahtevno uveljaviti, je najučinkovitejši način za preprečevanje pretiranih stroškov uveljavitve [74]. Komisija v poročilih o oceni učinka stroške uveljavitve količinsko ovrednoti v primerih, ko meni, da so relevantni in precejšnji. Sodišče je ugotovilo, da so v praksi stroški uveljavitve v številnih poročilih o oceni učinka sicer omenjeni, vendar so bile količinsko opredeljene ocene takšnih stroškov temeljito analizirane v le nekaj primerih. Pri programih odhodkov EU takšni stroški nastanejo bodisi v Komisiji sami (v primeru neposrednega upravljanja) bodisi v Komisiji in državah članicah (v primeru deljenega ali decentraliziranega upravljanja). Poglobljen pregled ocen učinka, povezanih z dvema glavnima programoma odhodkov EU (tj. ocene učinka za področje kohezije in za 7. okvirni program za RTR (7. OP) [75]), je pokazal, da v njih stroški uveljavitve niso bili podrobno količinsko opredeljeni.

Upravna obremenitev obstoječe zakonodaje: akcijski program za zmanjšanje

79. Marca 2007 so se Komisija ter vodje držav in vlad vseh držav članic v okviru pobude za boljšo pripravo zakonodaje EU dogovorili za zmanjšanje upravnih obremenitev, ki izhajajo iz obstoječe zakonodaje EU, in sicer za 25 % do leta 2012. Komisija je pozneje sprožila sistematično merjenje stroškov obveščanja, ki jih imajo podjetja zaradi zakonodaje EU [76] (glej okvir 10). Avgusta 2007 je bila ustanovljena "skupina neodvisnih zainteresiranih strani na visoki ravni za upravne obremenitve", da bi svetovala Komisiji na tem področju.

Model standardnih stroškov se redko uporablja za količinsko opredelitev potencialnih upravnih obremenitev, ki jih lahko prinese nova zakonodaja

80. Pri ocenah učinka za novo zakonodajo Komisijine smernice predpisujejo uporabo modela standardnih stroškov za količinsko opredelitev upravne obremenitve, kadar se pričakuje, da bo ta precejšnja [77]. Model standardnih stroškov je relativno preprosta in standardizirana metodologija, ki se uporablja v številnih državah (glej Prilogo I), ocena takšnih stroškov pa je manj zapletena kot ugotavljanje vseh ekonomskih, socialnih in okoljskih učinkov.

81. Komisija je razmišljala o oceni upravnih obremenitev pri 35 od 39 poročil o oceni učinka iz leta 2008, ki jih je pregledalo Sodišče. V 14 od teh 35 primerov je bila upravna obremenitev tudi količinsko opredeljena. Vendar je bil v samo štirih primerih uporabljen model standardnih stroškov.

Okvir 10

Akcijski program Komisije za zmanjšanje birokracije

Komisija je oktobra 2009 dokončala svoje merjenje upravnih obremenitev [78], ki jih občutijo podjetja pri izpolnjevanju svojih zakonskih obveznosti do EU v zvezi z zagotavljanjem informacij o svojih proizvodih ali dejavnostih javnim organom ali zasebnikom [79]. V tej študiji je bilo ocenjeno, da so stroški, ki nastanejo zaradi 72 aktov, zajetih v akcijskem programu in njegovih 13 prednostnih področjih, v letu 2005 znašali 123,8 milijarde EUR [80]. Komisija je ugotovila, da obstaja 486 primerov obveznosti obveščanja na ravni EU in več kot 10000 obveznosti na nacionalni ravni, s katerimi so te obveznosti EU prenesene ali se izvajajo (več kot 700 jih presega zakonske zahteve EU). Na podlagi te analize je Komisija poleg meritev, izvedenih pod njeno odgovornostjo, sprožila številne zakonodajne predloge za odpravo ali zmanjšanje upravnih obremenitev: doslej sta Evropski parlament in Svet sprejela 33 aktov (z ocenjenim zmanjšanjem za 5,7 milijarde EUR), ki jih je predlagala Komisija. Predlaganih je še 18 dodatnih ukrepov, ki bi lahko prinesli ocenjeno znižanje v višini 30,7 milijarde EUR.

Zaključki in priporočila

Uporaba ocen učinka pri odločanju v Komisiji, Evropskem parlamentu in Svetu

82. Komisija je od leta 2002 vzpostavila izčrpen sistem za ocenjevanje učinka, ki je z več vidikov, ki jih je pregledalo Sodišče, primer dobre prakse v EU. Sodišče je opazilo tudi izboljšanje Komisijinih ocen učinka v revidiranem obdobju. Ocene učinka so zlasti v zadnjih letih pripomogle k izboljšanju Komisijine sposobnosti za oblikovanje predlogov. Med revizijo so bili odkriti dokazi, da so postopki za oceno učinka postali sestavni del procesa oblikovanja politike in da tisti, ki v Komisiji sprejemajo odločitve, dejavno uporabljajo poročila o oceni učinka.

83. Za kakovost zakonodaje so odgovorne vse tri institucije EU, ki sodelujejo v zakonodajnem procesu. Komisijine ocene učinka se sistematično pošiljajo Evropskemu parlamentu in Svetu, po mnenju uporabnikov v obeh institucijah pa so koristne pri obravnavanju zakonodajnih predlogov Komisije. Vendar se ocene učinka med zakonodajnim postopkom, ko so predlagane spremembe predloga, ne posodabljajo. Ko je prvotni predlog Komisije spremenjen, niti Komisija niti Evropski parlament niti Svet ne analizirajo sistematično učinka teh sprememb. Zato ocenjeni učinki končnega zakonodajnega akta niso znani, če je bil bistveno spremenjen.

Komisijini postopki za pripravo ocen učinka

84. Preglednost zagotavlja verodostojnost in Komisijin pristop k oceni učinka je najboljši tam, kjer nudi takšno preglednost. Primeri tega so objava zakonodajnih in delovnih programov Komisije, časovnih načrtov, celotnih končnih poročil o oceni učinka in od leta 2007 mnenj odbora za oceno učinka. Vendar so v tem poročilu ugotovljene naslednje slabosti postopkov, ki jih Komisija uporablja pri izbiranju pobud, za katere bo izvedena ocena učinka, pri posvetovanju z zainteresiranimi stranmi in pri pregledu kakovosti osnutkov poročil o oceni učinka:

- Komisija ni vnaprej navedla vseh pobud, za katere je nameravala izvesti oceno učinka, pri ocenah učinka, ki so se nanašale na zakonodajne predloge, ki niso v njenem zakonodajnem in delovnem programu, pa ni javno objavila razlogov, na podlagi katerih je izbrala pobude za analizo;

- Komisija se z zainteresiranimi stranmi ni posvetovala o osnutkih poročil o oceni učinka. Posledično niso bile povsem dosežene koristi, ki bi jih imel pregled javnosti pred dokončanjem predloga (tj. zbiranje stališč vseh zadevnih strani v zgodnji fazi in večja sprejetost tako nastalega zakonodajnega predloga), ter

- ugotovljeno je bilo, da odbor za oceno učinka prispeva h kakovosti ocen učinka. Vendar je bil v nekaterih primerih pregled kakovosti izveden prepozno v postopku.

Priporočilo št. 1:

Komisija bi morala okrepiti proces priprave ocen učinka, tako da:

- zagotovi seznam vseh zakonodajnih pobud (vključno s pregledom obstoječe zakonodaje), za katere namerava izvesti oceno učinka. Kadar ocena učinka ni izvedena, bi morala to razumno utemeljiti;

- objavi vmesne dokumente (kot so časovni načrti in osnutek poročila o oceni učinka) z namenom obveščanja in zbiranja pripomb ter

- zagotovi, da odbor za oceno učinka pravočasno opravi pregled kakovosti dela, opravljenega v zvezi s pripravo ocene učinka.

Vsebina in predstavitev Komisijinih poročil o oceni učinka

85. Komisija je sprejela ambiciozen pristop k oceni učinka, saj je njen cilj analizirati vse pomembne ekonomske, socialne in okoljske učinke v eni sami oceni. Poročila o oceni učinka bi morala vsebovati opis zadevne težave, analizo vseh izvedljivih političnih možnosti z vidika stroškov in koristi, oceno zadev, povezanih z izvajanjem in uveljavitvijo, ter oceno upravnih obremenitev, ki izhajajo iz predlagane zakonodaje. Določa tudi okvir za prihodnje spremljanje in vrednotenje. Ta izčrpna ocena je v primerjavi z drugimi sistemi za ocenjevanje učinka razmeroma dobra.

86. Ugotovljeno je bilo, da so bila poročila o oceni učinka na splošno skladna z zahtevami iz Komisijinih smernic. Vendar so bile med revizijo ugotovljene številne slabosti pri vsebini in predstavitvi poročil o oceni učinka:

- glavnih rezultatov in sporočil poročil o oceni učinka ni mogoče vedno zlahka razbrati, vključno s podatkom, kako naj bi intervencija dosegla svoje cilje. Včasih je težko primerjati učinke različnih možnosti politike, predstavljenih v poročilu o oceni učinka;

- težave pri količinskem in finančnem opredeljevanju učinkov so povezane z razpoložljivostjo podatkov. To je področje, na katerem Komisija še ne izkorišča v celoti niti notranjih zmogljivosti niti zmogljivosti držav članic;

- vidiki izvajanja v ocenah učinka niso vedno dovolj analizirani. Naknadna vrednotenja, ki bi lahko zagotovila relevantne informacije o obstoječih politikah in programih za uporabo pri pripravi ocene učinka, pogosto niso na voljo za zakonodajne ukrepe ter

- potencialni stroški uveljavitve in upravna obremenitev, ki izhajajo iz evropske zakonodaje, niso vedno dovolj količinsko opredeljeni. Model standardnih stroškov se redko uporablja za količinsko opredelitev potencialnih upravnih obremenitev.

Priporočilo št. 2:

Komisija bi morala izboljšati predstavitev poročil o oceni učinka in njihovo vsebino:

- s takšno pripravo poročil o oceni učinka, da bi bilo lažje primerjati različne možnosti z vidika njihovih ocenjenih učinkov, tako da bi izboljšala količinsko in finančno opredeljevanje učinkov in predstavitev kvalitativne analize;

- z razvojem strategije, s katero bi izboljšala kakovost razpoložljivih podatkov za pripravo ocen učinka, pri čemer bi upoštevala specifične razmere v posameznih državah članicah;

- z večjim poudarkom na vidikih izvajanja in večjo uporabo naknadnih vrednotenj izvajanja zakonodaje EU kot vira informacij za pripravo ocen učinka ter

- s podrobnejšim analiziranjem stroškov uveljavitve svojih zakonodajnih predlogov in dosledno uporabo modela standardnih stroškov pri količinskem opredeljevanju upravnih obremenitev.

Ocena učinka v institucijah EU: uspešna pomoč pri odločanju

87. Sodišče meni, da bi morala Komisija pri pripravi novih intervencij in pregledovanju obstoječih ustrezno upoštevati načela jasnosti ciljev, poenostavitve, stvarnosti, preglednosti in odgovornosti [81]. Revizija je na splošno pokazala, da je bilo ocenjevanje učinka, zlasti v zadnjih letih, uspešna pomoč pri odločanju v institucijah EU. Evropski parlament, Svet in Komisija bodo morda želeli razmisliti o ugotovitvah in priporočilih iz tega poročila, ko bodo pregledovali medinstitucionalna sporazuma o boljši zakonodaji in o skupnem pristopu k presoji vplivov. To bo priložnost za upoštevanje sprememb, ki jih prinaša Lizbonska pogodba, ki je začela veljati 1. decembra 2009 (kot sta splošna pravica skupine držav članic do dajanja pobud in vloga nacionalnih parlamentov v odločanju na ravni EU).

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 19. maja 2010.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Evropska komisija, White Paper on European Governance, COM(2001) 428 konč.

[2] Sporočilo Komisije, General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM(2002) 704 (v nadaljnjem besedilu: minimalni standardi).

[3] Evropska komisija, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, str. 6.

[4] Glej Evropska komisija, Poročilo Komisije o delu odborov v letu 2006, COM(2007) 842, 2007; Evropski parlament, delovna skupina za parlamentarno reformo, Second Interim Report on Legislative Activities and Inter-Institutional Relations, 21. maj 2008, PE 406.309/CPG/GT (interni dokument Evropskega parlamenta), Del B, poglavje 4, str. 41.

[5] OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, odbor za zakonodajno politiko, poročilo za leto 2009; Evaluating Integrated IAs (EVIA), končno poročilo, marec 2008.

[6] Evropska komisija, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791.

[7] Evropska komisija, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, 15.6.2005, kakor je bilo spremenjeno 15.3.2006; Evropska komisija, Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, 15.1.2009.

[8] Informativna nota predsednika Komisiji, Enhancing quality support and control for Commission IAs, odbor za oceno učinka, 14. november 2006.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm

[10] Inter-Institutional Agreement on better law-making (UL C 321, 31.12.2003), odstavek 28.

[11] Medinstitucionalni sporazum o skupnem pristopu k presoji vplivov (14901/05 JUR, sprejet 29.11.2005).

[12] Medinstitucionalni sporazum o skupnem pristopu k presoji vplivov (14901/05 JUR, sprejet 29.11.2005), odstavek 19.

[13] Evropski parlament: Konferenca predsednikov odborov, ocena učinka: The European Parliament’s Experience – A Stock-Taking Report of the Common Approach to IA. Svet: Nota direktorja generalnega sekretariata, generalni direktorat C, direktorat I, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruselj, 3.11.2008. Komisija: Review of the Inter-Institutional Common Approach to IA (IA) - Implementation of the Common Approach by the Commission. Delovni dokument generalnega sekretariata SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Resolution of 24 March 2004 on the assessment of the impact of Community legislation and the consultation procedures (2003/2079(INI)); Resolucija z dne 10. julija 2005 o zniževanju z zakonodajo predpisanih upravnih stroškov (2005/2140(INI)); Resolucija z dne 16. maja 2006 o izvajanju, posledicah in vplivu veljavne zakonodaje notranjega trga (2004/2224(INI)); Resolucija z dne 16. maja 2006 o boljši pripravi zakonodaje 2004: uporaba načela subsidiarnosti – 12. letno poročilo (2005/2055(INI)); Resolucija z dne 4. septembra 2007 o boljši pripravi zakonodaje 2005: uporaba načel subsidiarnosti in sorazmernosti – 13. letno poročilo (2006/2279(INI)); Resolucija z dne 4. septembra 2007 o reviziji enotnega trga (2007/2024(INI)); Resolucija z dne 4. septembra 2007 o boljši pravni ureditvi v Evropski uniji (2007/2095(INI)); Resolucija z dne 21. oktobra 2008 o boljši pripravi zakonodaje 2006: uporaba načel subsidiarnosti in sorazmernosti – 14. letno poročilo (2008/2045(INI)); Evropski parlament, odbor za pravne zadeve, Poročilo o boljši pravni ureditvi v Evropski uniji (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 konč., 2.7.2007: glej obrazložitev in odstavke 5 do 15, 21, 26, 30, 42 do 43.

[15] Svet Evropske unije, Sklepi Sveta za konkurenčnost o boljši zakonodaji, 17076/09, 4.12.2009, odstavek 6.

[16] Inter-Institutional Agreement on better law-making; medinstitucionalni skupni pristop k presoji vplivov, 2005.

[17] Evropska komisija, Communication on "IA", COM(2002) 276 konč.; Evropska komisija, Communication on "Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission", COM(2002) 704 konč.; informativna nota predsednika Komisiji, Enhancing quality support and control for Commission IAs, odbor za oceno učinka, 14. november 2006; Evropska komisija, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791.

[18] Mandelkernova skupina za boljšo pripravo zakonodaje, končno poročilo, 13. november 2001.

[19] OECD, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, 1997; OECD, APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform: Final Draft, 2005; OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, 2009.

[20] Evropska komisija, Communication from the Commission on IA, COM(2002) 276 konč. z dne 2.6.2002, odstavek 1.2.: Ocena učinka je postopek sistematične analize učinkov, ki jih bo verjetno imela intervencija javnih organov.

[21] José Manuel Barroso – predsednik Evropske komisije: odgovor na program predsedovanja Združenega kraljestva, Evropski parlament – plenarno zasedanje, Bruselj, 23. junij 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union, predavanje v okviru modula Jean Monnet, EUI Firence, 31. marec 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats Parlement Européen, Strasbourg, 4. april 2006; predstavitev delovnega programa Evropske komisije za leto 2007, Evropski parlament, Strasbourg, 14. november 2006; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off, Bruselj, 5. marec 2007; We are all new Europeans now, litovski parlament (seimas), Vilna, 29. marec 2007. 165 Günther Verheugen, konferenca slovenskega predsedstva o boljši pripravi zakonodaje, Ljubljana, 17. april 2008.

[22] Glej letno strategijo politik za leto 2005, COM(2004) 133 konč., 25.2.2004; Zakonodajni in delovni program Komisije za leto 2004, COM(2003) 645 konč., Priloga 2: te pobude so zajemale glavne predloge za določanje politik ter predzakonodajne in zakonodajne predloge.

[23] Evropska komisija, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, 15.6.2005, kakor je bilo spremenjeno 15.3.2006, postopkovna pravila (II.1).

[24] Izvzeti so "zelene knjige", predlogi za posvetovanje s "socialnimi partnerji", redni sklepi in poročila Komisije, predlogi, ki izhajajo iz mednarodnih obveznosti, in ukrepi COM, ki izhajajo iz Komisijinih pooblastil za nadziranje pravilnega izvajanja zakonodaje ES, ter izvršni sklepi Komisijie.

[25] Te pobude (s potencialno pomembnimi učinki, ki se nanašajo na nove ali občutljive zadeve ali pa še posebej vplivajo na zainteresirane strani, in bi zato zanje morala biti izvedena ocena učinka) se določijo potem, ko jih preuči generalni sekretariat s pomočjo odbora za oceno učinka.

[26] Evropska komisija, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, 15.6.2005, kakor je bilo spremenjeno 15.3.2006; Evropska komisija, Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, 15.1.2009.

[27] Evropska komisija, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Govor komisarke Redingove pred skupino evropskih regulatorjev dne 8. februarja 2006.

[30] Evropska komisija, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, poglavje 3, str. 12–16.

[31] Inter-Institutional Agreement on better law-making: zlasti odstavka 25 in 29; Medinstitucionalni sporazum o skupnem pristopu k presoji vplivov (14901/05 JUR, sprejet 29.11.2005), zlasti odstavki 5, 6 in 13.

[32] COM(2008) 614.

[33] Konferenca predsednikov odborov Evropskega parlamenta, IA Handbook, 17. julij 2008; Svet Evropske unije, generalni sekretariat, Obravnava presoj vpliva v Svetu: Okvirne smernice za predsednike delovnih skupin, Luxembourg, 2007.

[34] Evropski parlament, odbor za industrijo, raziskave in energetiko, ITRE(2008)0123_1; 23. januar 2008, sestanek 17:00–18:30; Pismo komisarja Piebalgsa o Komisijinih ocenah učinka, nadaljevanje izmenjave mnenj o energetskem paketu za električno energijo in plin.

[35] Svet Evropske unije, generalni sekretariat, Obravnava presoj vpliva v Svetu: Okvirne smernice za predsednike delovnih skupin, 2007.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 in COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 in COM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambers, European Consumers’ Organisation, European Environmental Bureau, European Federations for Transport and Environment, European Trade Union Federation, Social Forum, World Wide Fund for Nature (WWF).

[39] Inter-Institutional Agreement on better law-making (2003/C 321/01, člen 30).

[40] Medinstitucionalni sporazum o skupnem pristopu k presoji vplivov (14901/05 JUR, sprejet 29.11.2005).

[41] Glej http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en, zadnji ogled 15. junija 2009.

[42] IA: The European Parliament’s Experience – A Stock-Taking Report of the Common Approach to IA, konferenca predsednikov odborov, december 2008 (ocene učinka za spremembe predlogov: 1) prednostne snovi v vodi (februar 2008); 2) nekateri vidiki direktive o delovnem času (julij 2007); 3) "Interoperabilnost železniških sistemov v Skupnosti II" (april 2007); 4) predlagana direktiva o kakovosti zraka (september 2006); 5) nazivne količine predpakiranih proizvodov (november 2005); 6) ocena učinka za cilje recikliranja v okvirni direktivi o odpadkih (maj 2008); 7) Direktiva 2006/66/ES o baterijah in akumulatorjih in o odpadnih baterijah in akumulatorjih in razveljavitvi Direktive 91/157/EGS (november 2005).

[43] Direktiva 2006/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih in razveljavitvi Direktive 91/157/EGS (UL L 266, 26.9.2006, str. 1).

[44] Evropski parlament, Odbor za pravne zadeve, poročevalka Katalin Lévai, Poročilo o boljši pravni ureditvi v EU (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 konč., 2.7.2007: zlasti glej obrazložitev in odstavke 5–15, 21, 26, 30, 42 do 43; Evropski parlament, delovna skupina za parlamentarno reformo, Second Interim Report on Legislative Activities and Inter-Institutional Relations, 21. maj 2008, PE 406.309/CPG/GT (notranji dokument Evropskega parlamenta), del A, odstavek 1.3, str. 13–14).

[45] Generalni sekretariat Sveta, Sklepi Sveta za konkurenčnost o boljši zakonodaji, 9663/09, 13.5.2009, odstavek 13.

[46] Nota direktorja generalnega sekretariata, generalni direktorat C, direktorat I, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruselj, 3.11.2008.

[47] Medinstitucionalni sporazum o skupnem pristopu k presoji vplivov (14901/05 JUR, sprejet 29.11.2005), odstavek 12.

[48] Inter-Institutional Agreement on better law-making (2003/C 321/01): zlasti odstavek 30.

[49] Evropska komisija, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on services in the internal market, COM(2004) 2 konč./3, 5.3.2004.

[50] SEC(2004) 21.

[51] Mnenje Evropskega parlamenta z dne 16. februarja 2006, Skupno stališče Sveta z dne 24. julija 2006 (UL C 270 E, 7.11.2006, str. 1) in Stališče Evropskega parlamenta z dne 15. novembra 2006, Sklep Sveta z dne 11. decembra 2006.

[52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf.

[53] Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union; odstavek I.5.; Bundesgesetzblatt 2006, del I, št. 44, Bonn, 30. september 2006.

[54] Načrtovanje in spremljanje zakonodajnih dejavnosti v ZDA: Vsakih šest mesecev urad za informiranje in zakonodajne zadeve (Office for Information and Regulatory Affairs – OIRA) v predsednikovem uradu za upravljanje in proračun (Office for Management and Budget – OMB) pripravi zakonodajni načrt (Regulatory agenda and plan), kjer združi vse informacije o prihodnjih zakonodajnih dejavnostih iz vseh zveznih agencij ter njihovih pričakovanih glavnih učinkih z vidika stroškov in/ali koristi. V načrtu je navedeno, za katera izvedbena pravila, ki jih predlagajo agencije, bodo izvedene ocene učinka. Načrt je javen dokument.

[55] Evropska Komisija, Communication on "Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission", COM(2002) 704 konč.

[56] Council of Australian governments: Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies, Oktober 2007.

[57] O´Connor Close, C.; Mancini, D. J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/Analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers, št. 3, april 2007.

[58] United Kingdom Cabinet Office, Better Regulation Executive, IA Guidance, London, maj 2007.

[59] Informativna nota predsednika Komisiji, Enhancing quality support and control for Commission IAs, odbor za oceno učinka, 14. november 2006.

[60] Glej tudi Evropsko računsko sodišče: Posebno poročilo št. 9/2007, Ocenjevanje okvirnih programov EU za raziskave in tehnološki razvoj (RTR) – Je mogoče pristop Komisije izboljšati?; Posebno poročilo št. 7/2008, Inteligentna energija 2003–2006; Posebno poročilo št. 2/2009, Program javnega zdravja Evropske unije (2003–07): Uspešen način za izboljšanje zdravja?

[61] Evropska komisija, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791.

[62] National Audit Office, Delivering High Quality IAs, 30.1.2009, str. 14.

[63] Impact assessment guidelines, priloge, (SEC(2005) 791), str. 58–59.

[64] Evropska komisija, IA for the Proposal for a Council Directive on implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of religion or belief, disability, age or sexual orientation, SEC(2008) 2180, str. 11.

[65] Evropska komisija, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, str. 17.

[66] Generalni sekretariat Sveta, Sklepi Sveta za konkurenčnost o boljši zakonodaji, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009, odstavek 18.

[67] Algemene Rekenkamer, European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands, 17. junij 2008.

[68] Evropska komisija, IA on Consumer rights, SEC(2008) 2544.

[69] Evropska komisija, Predlog direktive o pravicah potrošnikov, COM(2008) 614.

[70] V okviru postopkov za zbiranje revizijskih dokazov sta bili preučeni predstavitev Komisijine ocene učinka in razprava, ki ji je sledila, na sestanku delovne skupine za zaščito potrošnikov dne 4. februarja 2009.

[71] Evropska Komisija, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, str. 45 in Evropska komisija, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, str. 48–49.

[72] Evropska komisija, Evaluation in the Commission - Reporting on Results: Annual Evaluation Review 2007 – Conclusions and findings from evaluations in the Commission, COM(2008) 300, maj 2008; prilogi I in II.

[73] Bruegel, Europe’s economic priorities 2010–2015: Memos to the new Commission, uredil André Sapir, 2009, str.17.

[74] Evropska komisija, Evropa rezultatov – uporaba prava Skupnosti; COM(2007) 502, str. 6.

[75] SEC(2005) 430 oziroma SEC(2004) 924.

[76] Evropska komisija: Sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Akcijski program za zmanjševanje upravnih obremenitev v Evropski uniji, COM(2007) 23 konč., 24.1.2007.

[77] Evropska Komisija, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, Priloga 20.

[78] Evropska komisija: Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu: Akcijski program za zmanjševanje upravnih obremenitev v Evropski uniji – Načrti za posamezna področja in ukrepi za leto 2009, COM(2009) 544 konč., 22.10.2009.

[79] Stroški obveščanja zajemajo označevanje, poročanje, registracijo, spremljanje in ocenjevanje, ki so potrebni za zagotavljanje informacij. V nekaterih primerih je treba informacije posredovati javnim organom ali zasebnikom. V drugih morajo biti na voljo samo za inšpekcijske preglede ali za pošiljanje na zahtevo.

[80] Kmetijstvo in kmetijske subvencije, letni računovodski izkazi in pravo gospodarskih družb, kohezijska politika, okolje, finančne storitve, ribištvo, varnost hrane, farmacevtska zakonodaja, javna naročila, statistika, obdavčenje in carine, transport, delovno okolje in delovna razmerja.

[81] Glej odgovor Sodišča na sporočilo Komisije z naslovom "Reforma proračuna v spreminjajoči se Evropi"; Mnenje Evropskega računskega sodišča št. 1/2010 "Izboljševanje finančnega poslovodenja proračuna Evropske unije: tveganja in izzivi".

--------------------------------------------------

PRILOGA I

PRIMERJAVA ELEMENTOV, ZNAČILNIH ZA KOMISIJIN SISTEM, Z DRUGIMI SISTEMI ZA OCENJEVANJE UČINKA

* Viri: OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, odbor za zakonodajno politiko, poročilo za leto 2009; dodatna analiza ERS po državah.

| Evropska komisija | Nemčija (zvezna raven) | Francija |

Obseg sistema za oceno učinka

Zakonodajni predlogi* | vedno | vedno | za pomembnejšo zakonodajo |

Izvedbena pravila* | za pomembnejšo zakonodajo | vedno | v nekaterih primerih |

Druge nezakonodajne pobude | da | ne | ne |

Jasen prag za uporabo ocene učinka pri novih zakonodajnih predlogih* | ne | ne | ne |

Analiza učinkov

Integriran pristop k ekonomskim, socialnim in okoljskim učinkom | da | da | ne |

Stroški: kvantitativna ocena* | v nekaterih primerih | vedno | za pomembnejšo zakonodajo |

Koristi: kvantitativna ocena* | v nekaterih primerih | v nekaterih primerih | za pomembnejšo zakonodajo |

Uporaba modela standardnih stroškov (MSS) za upravne obremenitve* | da | da | da |

Organ za kontrolo kakovosti

Zunaj uprave | ne | da (samo za upravno obremenitev) | ne |

Lahko spodbudi pripravo ocene učinka | ne | ne | ne |

Lahko ustavi zakonodajne predloge* | ne | da | ne |

Objava dela, povezanega z oceno učinka

Seznam prihodnjih ocen učinka | ne | ne | ne |

Vmesni dokumenti o oceni učinka | ne | v nekaterih primerih | ne |

Končna poročila o oceni učinka | vedno | vedno | ne |

Naknadne primerjave dejanskih in napovedanih učinkov zakonodaje* | ne | da | ne |

* Viri: OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, odbor za zakonodajno politiko, poročilo za leto 2009; dodatna analiza ERS po državah.

| Nizozemska | Združeno kraljestvo | ZDA (zvezna raven) |

Obseg sistema za oceno učinka

Zakonodajni predlogi* | za pomembnejšo zakonodajo | vedno | ne |

Izvedbena pravila* | za pomembnejšo zakonodajo | vedno | za pomembnejšo zakonodajo |

Druge nezakonodajne pobude | ne | da | ne |

Jasen prag za uporabo ocene učinka pri novih zakonodajnih predlogih* | ne | da | da |

Analiza učinkov

Integriran pristop k ekonomskim, socialnim in okoljskim učinkom | ne | ne | ne |

Stroški: kvantitativna ocena* | vedno | vedno | za pomembnejšo zakonodajo |

Koristi: kvantitativna ocena* | vedno | vedno | za pomembnejšo zakonodajo |

Uporaba modela standardnih stroškov (MSS) za upravne obremenitve* | da | da | ne |

Organ za kontrolo kakovosti

Zunaj uprave | da (samo za upravno obremenitev) | da (samo za upravno obremenitev) | ne |

Lahko spodbudi pripravo ocene učinka | ne | ne | da |

Lahko ustavi zakonodajne predloge* | ne | da | da |

Objava dela, povezanega z oceno učinka

Seznam prihodnjih ocen učinka | ne | vedno | vedno |

Vmesni dokumenti o oceni učinka | ne | vedno | vedno |

Končna poročila o oceni učinka | v nekaterih primerih | vedno | vedno |

Naknadne primerjave dejanskih in napovedanih učinkov zakonodaje* | ne | da | da |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

Revizijski pristop in metode za zbiranje dokazov

Določitev revizijske teme in načrtovanje revizijskega dela na terenu

1. Evropsko računsko sodišče je novembra 2007 v svojem delovnem načrtu za leto 2008 določilo program za boljšo pripravo zakonodaje in ocene učinka kot relevantno revizijsko temo [82]. Maja in junija 2008 je bila izvedena predhodna študija, s katero je bil določen njen obseg. Revizijsko delo je bilo izvedeno med oktobrom 2008 in julijem 2009 na podlagi posebnega revizijskega memoranduma in načrta za zbiranje dokazov.

Pregled metod za zbiranje dokazov, uporabljenih med revizijo

2. Revizijska ekipa je najprej pregledala relevantne odločitve o politikah, veljavne smernice institucij EU (Komisija, Evropski parlament, Svet), OECD, držav članic in držav zunaj EU (ZDA, Avstralija), prejšnja vrednotenja Komisijinega sistema za ocenjevanje učinka [83], študije in znanstveno literaturo s področja boljše priprave zakonodaje in analize zakonodajnih učinkov [84] ter sodelovala na konferencah na to temo [85].

3. Poleg tega je bilo revizijsko delo sestavljeno iz naslednjih petih delovnih sklopov:

- primerjava Komisijinega sistema za ocenjevanje učinka s sistemi drugje (delovni sklop 1);

- kvantitativna analiza obsega, v katerem so bile za Komisijine pobude v revidiranem obdobju izvedene ocene učinka, in tega kako sta jih med zakonodajnim postopkom uporabljala Evropski parlament in Svet (delovni sklop 2);

- analiza na podlagi kazalnikov, ki je bila opravljena za vzorec poročil o oceni učinka in s katero se je preverilo, ali je Komisija svoje ocene izvajala v skladu s svojimi notranjimi postopki in metodološkimi smernicami, ter poglobljen pregled vzorca poročil o oceni učinka (delovni sklop 3);

- poizvedbe in ankete pri ljudeh, ki so izvajali, pregledovali in uporabljali Komisijine ocene učinka tako v Komisiji kot zunaj nje (delovni sklop 4), in

- anketi, izvedeni med člani delovnih skupin sveta ter direktorji in strokovnjaki za boljšo pripravo zakonodaje (delovni sklop 5).

4. Podrobne informacije o vsebini petih delovnih sklopov so v nadaljevanju.

Delovni sklop 1: Mednarodna primerjava

Značilni vidiki Komisijinega sistema za ocenjevanje učinka so bili primerjani s pristopi, ki jih uporabljajo drugje, na podlagi javno dostopne dokumentacije (kot je dokumentacija OECD [86]), znanstvene literature in primerjalnih študij, ki so jih izvedli organi, odgovorni za boljšo pripravo zakonodaje v državah članicah [87], ali jih je sofinancirala Evropska komisija [88].

Potrditveni dokazi so bili zbrani med obiski v ZDA in sedmih državah članicah EU (Belgija, Nemčija, Francija, Nizozemska, Portugalska, Švedska in Združeno kraljestvo).

Delovni sklop 2: Kvantitativna analiza

Analizirano je bilo, kaj pokriva Komisijin sistem za ocenjevanje učinka kot celota, da se preveri, v kolikšnem obsegu so se ocene učinka uporabljale za Komisijine pobude, objavljene v revidiranem obdobju, in za zadeve, navedene v zakonodajnem in delovnem programu Komisije. V ta namen je bila vzpostavljena in analizirana zbirka podatkov s skoraj 5000 pobudami Komisije.

Revizijska ekipa je na podlagi javno dostopne dokumentacije obeh institucij (kot so dnevni redi sestankov, zapisniki, sklici in resolucije itd.) tudi ocenila, v kolikšnem obsegu sta Evropski parlament in Svet uporabljala Komisijine ocene učinka.

Poleg tega je bila med revizijo izvedena primerjalna analiza obsega in števila ocen učinkov in naknadnih vrednotenj, izvedenih v letu 2008.

Delovni sklop 3: Analiza na podlagi kazalnikov in poglobljen pregled

Analiza na podlagi kazalnikov je bila izvedena za vsa poročila o oceni učinka, ki jih je pripravilo pet generalnih direktoratov: za energetiko in promet (GD TREN) [89]; regionalno politiko (GD REGIO); zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti (GD EMPL); raziskave (GD RTD); informacijsko družbo in medije (GD INFSO). To ustreza 115 (od skupaj 404) poročilom o oceni učinka, objavljenim med letoma 2003 in 2008.

Seznam kazalnikov je bil oblikovan na podlagi smernic Komisije za oceno učinka, pri tem pa so bile upoštevane zahteve, ki so veljale na dan objave poročila o oceni učinka [90]. Pri oblikovanju seznama kazalnikov so bili upoštevani kontrolni seznami, ki jih uporablja National Audit Office (nacionalni revizijski urad) v Združenem kraljestvu pri podobni nalogi, povezani s sistemom za ocenjevanje učinka v Združenem kraljestvu [91], in seznami, ki so bili uporabljeni pri enem od prejšnjih vrednotenj Komisijinega sistema za ocenjevanje učinka [92]. Dodana so bila nadaljnja vprašanja, kot so določeni vidiki, povezani s kontrolo kakovosti, ki jo izvaja odbor za oceno učinka.

Izveden je bil tudi poglobljen pregled, pri katerem se je opazoval celoten cikel od priprave zakonodajnega predloga do spremljanja in vrednotenja politik in programov. V vzorcu niso bili zajeti samo novejši primeri (zlasti za ocenjevanje vloge odbora za oceno učinka), ampak tudi poročila izpred dveh let in več. Vseboval je poročila za predloge s proračunskimi posledicami in tiste brez njih ter ocene učinka, povezane z zakonodajnimi predlogi, ki se neposredno uporabljajo (sklepi, odločbe in uredbe), ter zakonodajnimi predlogi, ki jih morajo države članice prenesti v svojo zakonodajo in poskrbeti za njihovo izvajanje (direktive) [93].

Pregledanih je bilo tudi nekaj dodatnih primerov, ki niso v pristojnosti omenjenih petih generalnih direktoratov, da bi mnenje potrdili s stanjem v Komisiji kot celoti.

Delovni sklop 4: Pogovori

Med revizijo smo opravili pogovore s približno 190 posamezniki, da smo pridobili njihovo mnenje o Komisijinem sistemu za ocenjevanje učinka.

Med njimi so bili pripravljavci (uslužbenci Komisije v enotah, odgovornih za posamezno področje politike, podporne enote za oceno učinka v generalnih direktoratih in generalni sekretariat) in uporabniki v institucijah EU (kot so uslužbenci v kabinetih komisarjev, poslanci Evropskega parlamenta, uslužbenci Evropskega parlamenta in Sveta ter uslužbenci stalnih predstavništev).

Govorili smo tudi s predstavniki mednarodnih in nacionalnih organizacij, ki sodelujejo pri boljši pripravi zakonodaje (kot so OECD in agencije v državah članicah), drugih organov in skupin (kot sta "skupina strokovnjakov na visoki ravni za zakonodajo" in "skupina strokovnjakov na visoki ravni za upravne obremenitve").

Poleg tega so bili opravljeni pogovori s predstavniki organizacij zainteresiranih strani: Business Europe (zveza industrijskih in delodajalskih združenj), Eurochambers (združenje evropskih gospodarskih zbornic), European Consumers’ Organisation (evropska organizacija potrošnikov), European Environmental Bureau (evropski okoljski urad), European Federation for Transport and Environment (evropska zveza za promet in okolje), European Trade Union Federation (evropska zveza sindikatov), Social Forum (socialni forum), World Wide Fund for Nature (svetovni sklad za naravo – WWF).

Delovni sklop 5: Anketi

Med to revizijo sta bili izvedeni dve anketi: prva je bila izvedena maja/junija 2009 med člani sedmih delovnih skupin Sveta, in sicer za socialna vprašanja, informacijsko družbo, energijo, promet (pomorski promet, kopenski promet, intermodalni promet in omrežja), raziskave, strukturne ukrepe in boljšo pripravo zakonodaje, in se je nanašala na njihov pogled na ocene učinka in na to, kako te ocene uporabljajo, druga pa med delegacijami 25 držav članic in Norveške na srečanju direktorjev in strokovnjakov za boljšo pripravo zakonodaje 3.– 5. junija 2009 v Sandhamu (Švedska).

Med celotno revizijo so podporo zagotavljali mednarodni strokovnjaki za pripravo boljše zakonodaje

Svetovalni odbor

5. Novembra 2008 in marca 2009 se je sestal svetovalni odbor strokovnjakov za boljšo pripravo zakonodaje in ocenjevanje učinka, da bi pomagal med celotnim potekom revizije [94]. Strokovnjaki so sodelovali predvsem pri oblikovanju metodologije in pri analizi Sodišča ter s tem, da so potrdili skupno strukturo za predstavitev revizijskih opažanj, zaključkov in priporočil, predstavljenih v tem poročilu.

6. Zlasti so prispevali informacije o podrobni določitvi robustnih revizijskih standardov, na podlagi katerih so pripravljena opažanja v tem poročilu. Ti standardi so bili pripravljeni na podlagi metaanalize dokumentov, ki so jih izdali Mandelkernova skupina [95], OECD [96] in Komisija [97], ter sporazumov, sklenjenih med slednjo ter Evropskim parlamentom in Svetom [98], da bi podrobno določili niz pogojev (ali "dobrih praks"), ki ponazarjajo, kaj je treba pričakovati od uspešnega sistema za ocenjevanje učinka [99].

Tematske skupine

7. Pomemben del te revizije je bil pregled predhodnih revizijskih ugotovitev v nizu moderiranih tematskih skupin 8.– 10. julija 2009 v Luxembourgu, v katerih so sodelovali mednarodni strokovnjaki za boljšo pripravo zakonodaje in ocenjevanje učinka. Te tematske skupine so bile sestavni del revizijskega procesa in so bile zasnovane tako, da so zagotovile forum za kritični pregled predhodnih zaključkov in možnih priporočil Sodišča. Med strokovnjaki so bili predstavniki OECD, Svetovne banke, agencij, zadolženih za ocenjevanje učinka (ali kontrolo kakovosti) v ZDA in več državah članicah EU, nacionalnih revizijskih organov, poleg njih pa tudi akademiki, ocenjevalci sistemov za ocenjevanje učinka in predstavniki "skupine strokovnjakov na visoki ravni za upravne o