SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

o zaščiti finančnih interesov Evropske unije s kazenskim pravom in upravnimi preiskavami Celostna politika za zaščito denarja davkoplačevalcev

Zaščita finančnih interesov EU je pomembna politična prioriteta Komisije, katere namen je utrditi in okrepiti zaupanje javnosti ter davkoplačevalcem zagotoviti, da se njihov denar porablja ustrezno. Lizbonska pogodba je precej okrepila orodja, ki so na voljo za ukrepanje na tem področju (členi 85, 86 in 325 Pogodbe o delovanju Evropske unije – v nadaljnjem besedilu: PDEU). Člen 310(6) in člen 325 PDEU zavezujeta EU in države članice k preprečevanju vseh oblik nezakonitih ravnanj, ki škodijo finančnim interesom EU. EU ima vzpostavljen celovit nabor orodij za preprečevanje in odkrivanje zlorab proračuna EU.

To sporočilo je del celovitega pristopa, ki bo vključeval nove strategije Komisije za boj proti goljufijam in korupciji. V sporočilu je začrtana nova usmeritev Komisije za zaščito javnofinančnih sredstev EU pred vsemi oblikami kaznivih dejanj, vključno z goljufijami. Zaščita sredstev EU z učinkovitimi in enakovrednimi pravnimi ukrepi po vsej Uniji mora postati prednostna naloga nacionalnih organov.

Poleg splošnih prizadevanj za določitev specifičnih minimalnih skupnih pravil kazenskega prava je potrebna celovita politika za zaščito finančnih interesov EU s kazenskim pravom in upravnimi preiskavami, ki mora biti dosledna, verodostojna in učinkovita. Le tako bo mogoče preganjati storilce kaznivih dejanj, tudi na področju organiziranega kriminala, in jih privesti pred sodišče, kar bo imelo odvračilni učinek na druge potencialne kršitelje. Poleg tega mora celostna politika upoštevati tudi, da je zaščita denarja davkoplačevalcev pogosto povezana s čezmejnimi zadevami, ki so v pristojnosti več držav članic in je zato potrebno aktivno sodelovanje njihovih različnih upravnih organov in organov pregona.

1. Zakaj je treba ukrepati?

Velika raznolikost pravnih sistemov in praks v EU predstavlja poseben izziv za zaščito finančnih interesov Unije pred goljufijami in drugimi kaznivimi dejanji. Prav je, da se pravila EU za financiranje poenostavljajo[1], vendar pa je treba dodatno okrepiti tudi usposobljenost za boj proti zlorabi sredstev EU. To velja tudi za države, ki želijo postati članice EU.

Proračunska sredstva EU so davkoplačevalski denar, ki mora biti porabljen samo za izvajanje politik, ki jih je odobril zakonodajalec EU. Kljub temu so v letu 2009 države članice prijavile sume goljufij v višini 279,8 milijona EUR v zvezi s sredstvi EU, ki jih upravljajo njihovi organi[2]. Čeprav je ta podatek samo okvirni kazalec finančnega obsega izziva, s katerim se spoprijemamo, pa številka kaže, da je treba prizadevanja za preprečevanje goljufij dopolniti z učinkovitimi in enakovrednimi ukrepi kazenskega prava.

Kljub napredku, doseženemu v zadnjih 15 letih, je raven zaščite finančnih interesov EU s kazenskim pravom po Uniji še vedno precej različna. Za kazenske preiskave goljufij in drugih kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije, je značilen neenoten materialnopravni in procesnopravni okvir – policija, tožilci in sodniki v državah članicah se o tem, ali in kako bodo ukrepali za zaščito proračuna EU, odločajo na podlagi nacionalnih predpisov. Kljub poskusom, da bi na tem področju zagotovili minimalne standarde, se položaj ni opazno spremenil: Konvencijo o zaščiti finančnih interesov EU iz leta 1995 (in z njo povezane pravne akte)[3], ki vsebuje sicer nepopolne določbe o kazenskih sankcijah, v celoti izvaja samo pet držav članic[4].

Kadar koli nastane škoda za finančne interese Unije, so žrtve vsi državljani Unije kot davkoplačevalci, izvajanje politik Unije pa je ogroženo. Zaščita finančnih interesov EU pred goljufijami in korupcijo je ena od prednostnih nalog Komisije, Evropski parlament pa je večkrat opozoril, da bi morala biti učinkovitejša in verodostojnejša[5]. Zlasti je pozval k sprejetju vseh potrebnih ukrepov za ustanovitev Evropskega javnega tožilstva. Svet je izrazil trdno podporo okrepljenemu boju proti goljufijam[6].

Komisija se namerava proaktivno posvetiti temu skupnemu vprašanju. Pri tem bo izhajala iz Lizbonske pogodbe, ki določa jasen okvir za okrepitev delovanja EU na področju kazenskega prava. Komisija je s tem v zvezi že sprejela več pobud[7]. Posebno pozornost bo posvetila komunikacijskim vidikom prihodnjih zakonodajnih pobud zaradi ozaveščanja pravne stroke in po potrebi tudi širše javnosti o tej temi. Prav tako si bo še naprej prizadevala, da bo vsak nadaljnji razvoj politik EU že v izhodišču upošteval potrebo po zaščiti finančnih interesov EU.

2. Izzivi kazenske politike

Komisija je marca 2011 predlagala prenovo Evropskega urada za boj proti goljufijam (urad OLAF), da bi okrepila uspešnost in učinkovitost upravnih preiskav. Izziv so tudi naslednja vprašanja: kako rešiti težave pri pridobivanju točnih podatkov o obsegu goljufij in pregona v državah članicah, kako izboljšati sodelovanje v čezmejnih zadevah in kako povečati učinkovitost sodnih postopkov na področju kazenskega prava.

– Število zadev, v katerih so nacionalni organi zaprosili Eurojust za usklajevanje in svetovanje v zvezi z vsemi hudimi kaznivimi dejanji, se je od ustanovitve tega organa leta 2002 do leta 2009 stalno povečevalo (v tem obdobju se je povečalo z 208 na 1372 zadev)[8]. Glede na pristojnosti, ki jih ima trenutno Eurojust, je to pokazatelj povečevanja števila zadev s čezmejno razsežnostjo.

– V nedavni raziskavi je 60 % vprašanih (državnih tožilcev, specializiranih za finančne interese) menilo, da je evropska razsežnost dejavnik, ki ovira preiskave. Tako je 54 % vprašanih odgovorilo, da včasih omejijo preiskave na nacionalne elemente, 40 % jih meni, da v nacionalnem pravu obstajajo ovire za obravnavanje zadev z evropsko razsežnostjo, 37 % pa se jih je že kdaj odločilo, da v zvezi z določenimi zadevami ne bodo kontaktirali institucije EU, predvsem zato, ker bi bilo to preveč zamudno[9].

3. Nezadostna zaščita pred kaznivimi zlorabami proračuna EU

Od sprejetja bele knjige o reformi Komisije leta 2000[10] se je Komisija še posebej posvetila dobremu finančnemu poslovodenju[11] in okrepila svoje sisteme notranje kontrole za boj proti goljufijam. Pobude so vključevale prenovo kadrovskih predpisov leta 2004 (vključene so bile določbe o navzkrižju interesov in obveznosti prijave morebitnih nezakonitih dejavnosti, vključno z goljufijami in korupcijo, uradu OLAF[12]) ter pregled standardov notranje kontrole in zadevnega okvira leta 2007[13]. Cilj nadzornih struktur, ki so trenutno vzpostavljene, je tako ne le zagotavljati zakonitost in pravilnost transakcij, ampak tudi zmanjševati tveganje goljufij in nepravilnosti.

Slednje vključuje celovit nabor preventivnih instrumentov v zvezi z nadzorom, revizijo in poročanjem, zgodnjim opozarjanjem ter neprepustnostjo za goljufije[14]. Treba pa bi bilo vzpostaviti tudi učinkovitejša orodja za boj proti kaznivim dejanjem v škodo proračuna EU.

Države članice imajo pravno obveznost (člen 325 PDEU in Konvencija o zaščiti finančnih interesov), da preprečujejo nezakonita dejanja, ki škodijo EU, in da goljufije v škodo proračuna EU obravnavajo kot kazniva dejanja, ki jih je treba kaznovati. Trenutno so kazni za goljufije zelo različne, od nizkih denarnih kazni do visokih zapornih kazni. Poleg tega zakonodaje držav članic ne predvidevajo dosledno kazni za korupcijo izvoljenih ali imenovanih funkcionarjev in korupcijo uradnikov[15].

Takšno stanje preprečuje enakovredno zaščito kazenskega prava po vsej EU in zelo verjetno je, da so rezultati v podobnih posameznih zadevah različni glede na veljavne nacionalne kazenske določbe. Poleg tega to lahko daje storilcem možnost, da se odločijo, kje bodo opravljali nezakonito dejavnost, ali da se potem, ko so storili kaznivo dejanje, preselijo drugam, tudi če je bilo dejanje storjeno v eni sami državi članici.

4. Nezadostno pravno ukrepanje za boj proti kaznivim ravnanjem

Glede na obseg povzročene finančne škode si zaščita proračuna EU zasluži pogostejše in temeljitejše preiskave ter pregon s strani kazenskih sodnih organov. Ta naloga pa ni lahka, saj kazniva dejanja v škodo javnofinančnih sredstev EU pogosto vključujejo čezmejne preiskave in postopke v več državah članicah.

V sedanji ureditvi take kazenske preiskave opravljajo državna tožilstva posameznih držav članic v skladu z njihovim nacionalnim kazenskih pravom. Vendar pa se zdi, da pristojni organi držav članic nimajo vedno na razpolago zadostnih pravnih ukrepov in ustreznih delujočih struktur, da bi lahko ustrezno preganjali kazniva dejanja, ki škodijo EU. To velja tudi za države pristopnice.

Zaradi različnih pravnih okvirov držav članic ter posledičnih operativnih in organizacijskih ovir za čezmejne preiskave znotraj EU finančni interesi EU niso v vseh državah članicah EU enakovredno zaščiteni s kazenskim pravom.

Na stopnjo obsodb v zadevah, ki vključujejo kazniva dejanja v škodo proračuna EU, pozitivno vplivajo resnost in utemeljenost zadev, poslanih pravosodnim organom, ter kakovost in ustreznost predloženih dokazov, vendar kljub temu velja omeniti, da po državah članicah ta lahko niha med 14 % in 80 % (povprečje je 41 %)[16].

Nacionalni pravosodni organi ne začnejo vedno kazenske preiskave, kadar jo urad OLAF priporoča. Včasih je težko ugotoviti, kakšni so razlogi za neukrepanje. Poleg tega pa so zadeve, ki vključujejo goljufije v škodo proračuna EU, zelo pogosto predmet hitrega pregleda brez nadaljnjega ukrepanja[17]. Zaradi tega je zaščita s kazenskim pravom po Uniji neenotna.

V določenem številu zadev, ki vključujejo goljufije v škodo proračuna EU, nacionalni kazenskopreiskovalni organi ne začnejo preiskave (pri čemer se sklicujejo na diskrecijske razloge, kot sta odsotnost javnega interesa ali majhen pomen zadeve). Kazenske preiskave, v katerih sodeluje več držav članic, so ponavadi dolgotrajne[18], poleg tega pa zanje veljajo drugačni dokazni standardi, kar zmanjšuje verjetnost obsodbe.

Od leta 2000 so nacionalni organi pregona brez razloga odstopili od pregona v 93 od skupaj 647 zadev, ki jih je preiskoval OLAF. V 178 zadevah so od pregona odstopili na podlagi diskrecijskih razlogov. Čeprav so morda v posameznih zadevah obstajali tehtni razlogi za tako odločitev, pa ta podatek kaže na razmeroma visoko stopnjo odstopov od pregona.

Dolgotrajni kazenski postopki, zlasti tisti, v katerih tožilstvo nazadnje odstopi od pregona, lahko povzročijo tudi znatne zamude pri izreku disciplinskih sankcij, saj je v zadevah, v katere je vpleteno osebje EU, najprej treba počakati na rezultate kazenskega pregona za ista dejanja[19]. Postopek od začetka preiskave urada OLAF do sodbe sodišča običajno traja pet let. Poleg tega se po državah članicah močno razlikujejo tudi pravila o zastaralnih rokih.

5. Razlogi za pomanjkljivosti na tem področju kaznivih dejanj

Deloma so vzrok za pomanjkljivosti različni pravni sistemi in običaji, zaradi katerih se razlikuje tudi sodna praksa v državah članicah. Vendar pa je pomanjkljivosti mogoče pripisati tudi zelo konkretnim vrzelim v kakovosti pravosodja, ki jih Unija lahko premosti:

6. Neenaki pogoji v kazenskem pravu

Zgoraj opisani izzivi razkrivajo pomanjkljivosti v nacionalnih pravnih okvirih za zaščito javnofinančnih sredstev. Pravila EU, ki so že v osnovi omejena z nepopolnim in neustreznim prenosom Konvencije o zaščiti finančnih interesov, imajo skromen učinek. Zato pravosodni organi držav članic za boj proti kaznivim dejanjem v škodo proračuna EU uporabljajo tradicionalna orodja kazenskega prava svoje države. Enako dejansko stanje se torej obravnava na različne načine. To verjetno ni najprimernejši način za obravnavanje zapletenih zadev, ki po svoji naravi presegajo nacionalne okvire in zahtevajo širši odziv.

Analiza ukrepanja pravosodnih organov ene države članice v zadevah, ki jim jih je posredoval urad OLAF, kaže, da je zaščita finančnih interesov EU s kazenskim pravom neenotna. V zadevni državi članici nacionalni organi niso nadalje ukrepali v 73 % zunanjih preiskav, v zvezi z 62 % zadev urada OLAF pa ni bila nikoli uvedena kazenska preiskava.

Kljub preteklim poskusom, da bi pravila EU[20] približali, v zakonodaji držav članic še vedno obstajajo precejšnje razlike:

– V Uniji so velike razlike pri opredelitvah zadevnih kaznivih dejanj, kot sta poneverba ali zloraba položaja, pa tudi pri sankcijah za ta kazniva dejanja in zastaralnih rokih. Vse to povzroča, da v nekaterih državah članicah v posameznih zadevah za izrazito neprimerno ravnanje sploh ni ustreznih kazenskih določb ali pa so te blažje, zato je odvračilni učinek po Uniji neenak.

– Razlikuje se tudi pojem javnega uslužbenca v zvezi s protikorupcijskimi pravili. Tako lahko javni uslužbenci za isto ravnanje v nekaterih državah članicah ostanejo nekaznovani, v drugih pa bi bili zanj obsojeni, kaznovani in ne bi smeli več opravljati javne funkcije.

– Medtem ko lahko v nekaterih državah članicah direktorji podjetij in pravne osebe kazensko odgovarjajo za kazniva dejanja v imenu podjetja, v drugih državah to ne velja. To povzroča t.i. „izbiranje najugodnejšega sodišča“.

Urad OLAF se pogosto srečuje s ponavljajočo se težavo pri opredelitvi navzkrižja interesov[21]. Preiskave kažejo, da lahko v nekaterih državah članicah ponudnik na javnem razpisu sodeluje pri pripravi tega razpisa, ne da bi bilo tako ravnanje kaznivo. Da bi lahko tako ravnanje kaznovali, je treba ponudniku dokazati kaznivo dejanje, npr. korupcijo.

Kljub preteklim prizadevanjem, da bi to razdrobljenost odpravili, so omejitve prejšnjega pravnega okvira Unije, ki je le deloma zajemal kazensko pravo, Uniji oteževale razvoj dovolj verodostojnih pravnih možnosti.

Petnajst let po podpisu Konvencije o zaščiti finančnih interesov nedoslednosti in vrzeli v veljavni kazenski materialni in procesni zakonodaji ovirajo učinkovito ukrepanje za zaščito finančnih interesov, kar je posledica nepopolnega izvajanja Konvencije v državah članicah, zato lahko kazniva dejanja v nekaterih državah članicah ostanejo nekaznovana.

7. Nezadostno sodelovanje med organi

Ker zaščita proračuna EU pogosto vključuje preiskave čezmejnih zadev in izvršbo odločb v tujini, so pomanjkljivosti v mehanizmih sodelovanja jasno vidne:

8. Omejitve v medsebojni pravni pomoči

Zaradi zapletenih postopkov je zadev, v katerih se medsebojna pravna pomoč sploh zahteva, malo. To velja denimo za odvzem premoženjskih koristi, vključno s pravili o zamrznitvi in zaplembi sredstev, ki sta bistvena elementa boja proti goljufijam. Pravosodni organi v državah članicah neradi sprožijo take ukrepe zaradi njihove zapletenosti, dolgotrajnih postopkov, povezanih s pravili o medsebojni pravni pomoči, in negotovosti, ali bodo rezultati odtehtali prizadevanja, zlasti kadar gre za čezmejne zadeve.

Tudi kadar je medsebojna pravna pomoč med upravnimi in pravosodnimi organi držav članic zahtevana, se pogosto ne izvaja dovolj hitro.

V nekaterih zadevah korupcije in goljufij po več letih od prve prijave urada OLAF nacionalnim pravosodnim organom kazenski postopek še vedno ni končan. Razlog za velike zamude je zlasti v dolgotrajnosti postopkov za medsebojno pravno pomoč in pomanjkanju usklajevanja kazenskega pregona na ravni EU.

9. Neuporabljeni dokazi

Nacionalna kazenska sodišča zaradi omejevalnih procesnih pravil, ki vključujejo omejitve pri uporabi v tujini zbranih dokazov, pogosto ne uporabijo izsledkov upravnih preiskav EU. Včasih se taki dokazi ne štejejo za zadostne za začetek kazenskih preiskav.

10. Omejitev pregona na domače zadeve

Kazenski pregon ni zadosten, kadar nacionalni organi nimajo pooblastil za preiskovanje goljufij, ki vključujejo dogodke, osumljence in žrtve, ki niso v pristojnosti posamezne države. To velja tudi za primere, ko je oškodovan proračun EU in ne državni proračun.

Nekateri nacionalni organi se odločijo za kazenski pregon le, kadar so zadevni interesi EU ogroženi izključno na njihovem ozemlju.

V eni od zadev Eurojusta, ki je vključevala več držav članic in držav nečlanic EU, niso suma velike carinske utaje (v vrednosti več kot 1 milijon EUR) kazensko preganjali nacionalni organi nobene od zadevnih držav članic. V neki drugi zadevi na področju carin ni bilo mogoče najti praktične rešitve v zvezi s stališčem pravosodnih organov ene od držav članic in nepripravljenostjo carinskih organov, da bi sodelovali v usklajevalnih dejavnostih urada OLAF. Sodelovanje so zavrnili na podlagi ozke razlage nacionalnih predpisov o sodni pristojnosti.

11. Nezadostna preiskovalna pooblastila

Urad OLAF opravlja upravne preiskave, organ za pravosodno sodelovanje Eurojust pa podpira pravosodne organe držav članic z zagotavljanjem usklajevanja in svetovanja v zvezi s hudimi kaznivimi dejanji, vključno z goljufijami. Oba organa EU bi lahko imela dejavnejšo vlogo pri zaščiti finančnih interesov Unije:

– Trenutno poteka reforma urada OLAF, da bi povečali njegovo učinkovitost in uspešnost. Dodatno naj bi okrepili sposobnost urada, da svoje dejavnosti osredotoči na prednostne zadeve, in ga opremili z ustreznimi pravnimi instrumenti za opravljanje upravnih preiskav. Kljub temu so odzivi po Uniji različni zaradi različnega kazenskega procesnega prava in prakse v državah članicah.

– Eurojust se sooča z omejitvami glede usklajevanja kazenskega pregona, povezanega z zaščito finančnih interesov EU. Reforma leta 2008 ni posodobila nalog in strukture organa v skladu s cilji Lizbonske pogodbe. Trenutno Eurojust ne more niti uvesti kazenskih preiskav niti samostojno sodno preganjati kaznivih dejanj.

12. Novi instrumenti za zaščito finančnih interesov EU, uvedeni z Lizbonsko pogodbo

Lizbonska pogodba daje Uniji okrepljene pristojnosti na področju zaščite finančnih interesov EU in na področju pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Unija je uvedla prve ukrepe s sprejetjem stockholmskega programa[22] ter v okviru delovnega programa Komisije za leto 2011[23]. V okviru Pogodbe o delovanju EU so zagotovljene štiri možnosti za zaščito finančnih interesov EU:

(i) Ukrepi v zvezi s procesnim pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah (člen 82).

(ii) Direktive, ki vsebujejo minimalna pravila kazenskega prava (člen 83).

(iii) Zakonodaja o goljufijah, ki škodijo finančnim interesom Unije (člen 310(6) in člen 325(4)).

(iv) Člen 85 omogoča, da se Eurojustu podelijo preiskovalna pooblastila, člen 86 pa omogoča, da se zaradi boja proti kršitvam, ki škodijo finančnim interesom Unije, iz Eurojusta ustanovi Evropsko javno tožilstvo.

Če izhajamo iz stališča, da je kazensko pravo, vključno z bolje razvitimi opredelitvami kaznivih dejanj in minimalnih pravil o kaznih, potrebno za doseganje legitimnega namena boja proti goljufijam, ki škodijo proračunu EU, je treba upoštevati nekatera temeljna načela.

Prvič, kazensko pravo mora spoštovati temeljne pravice. Listina EU o temeljnih pravicah vsebuje več določb, ki so relevantne za kazenski postopek. To so med drugim določbe o pravici do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča, domnevi nedolžnosti in pravici do obrambe, načelu zakonitosti, varstvu osebnih podatkov in prepovedi ponovnega sojenja za isto kaznivo dejanje. Te določbe so podrobneje opredeljene v zakonodaji (npr. o varstvu podatkov[24]). Učinek nadaljnjih predlogov Komisije na temeljne pravice bo predmet poglobljene ocene[25].

Drugič, glede na različne pristope h kazenskemu pravu v državah članicah bo treba nameniti posebno pozornost dodani vrednosti, ki jo bo za zaščito finančnih interesov EU ustvarilo približevanje na področju kazenskega prava.

Tretjič, opravljen bo razmislek o okrepitvi vloge, ki bi jo pri izboljšanju preiskav in pregona ter pomoči pri preiskavah in pregonu kaznivih dejanj, ki škodijo javnofinančnim sredstvom EU, lahko imeli organi na evropski ravni, tj. urad OLAF, Eurojust in – kot alternativa ali dopolnjujoči organ – morebitno Evropsko javno tožilstvo.

Evropska unija je na razpotju. Ukrepati mora na treh ravneh: na ravni postopkov (4.1), materialnega kazenskega prava (4.2) in institucionalnih vidikov (4.3).

13. Okrepitev kazenskih in upravnih postopkov

Prvi korak bo olajšati delo državnim tožilcem in sodnikom po vsej Uniji pri njihovem boju proti goljufom, tudi kadar so ti v tujini, in sicer z nadgraditvijo obstoječih instrumentov, kot sta Evropska pravosodna mreža v kazenskih zadevah in Evropsko omrežje za izobraževanje pravosodnih organov.

Pri zaščiti finančnih interesov EU je osrednjega pomena odvzem premoženjskih koristi. Strah pred izgubo nezakonito pridobljenega premoženja je pogosto večji od strahu pred kazenskimi sankcijami. Poleg tega pa je edino prav, da se javnofinančna sredstva, izgubljena zaradi kaznivih dejanj, ponovno dajo na voljo za javne ukrepe, ko so najdena. Komisija v skladu s stockholmskim programom[26] pripravlja zakonodajni predlog o odvzemu premoženjskih koristi in zaplembi. Komisija je v okviru pregleda finančne uredbe EU že predlagala, da se terjatve Unije naj ne bi obravnavale na manj ugoden način kot upravičenosti nacionalnih javnih organov v državah članicah, v katerih je bil izveden postopek izterjave[27].

Temelji za izmenjavo informacij med policijskimi in pravosodnimi organi Unije so sicer vzpostavljeni, ni pa še možna širša navzkrižna izmenjava informacij med policijskimi, carinskimi, davčnimi, sodnimi in drugimi pristojnimi organi. Komisija namerava to stanje popraviti z novim predlogom, ki bo nadomestil njen predlog iz leta 2004[28] o medsebojni upravni pomoči za zaščito finančnih interesov.

Enakovredni procesni standardi bi spodbujali medsebojno zaupanje pravosodnih in upravnih organov. To bi bila trdnejša osnova za medsebojno priznavanje dokazov v zvezi z zaščito finančnih interesov EU v državah članicah. Komisija bo pretehtala možnost zakonodajnih ukrepov za zagotovitev dokazne vrednosti preiskovalnih poročil urada OLAF in drugih ukrepov, ki bi lahko olajšali nadnacionalno zbiranje dokazov.

14. Okrepitev materialnega kazenskega prava

Kazensko pravo je temeljni kamen ukrepanja EU za preprečevanje škode, povzročene proračunu EU, in boj proti njej.

Zaradi preostalih vrzeli v Konvenciji o zaščiti finančnih interesov in njenega nepopolnega izvajanja bo pripravljena pobuda o zaščiti finančnih interesov EU, ki bo nadomestila še nesprejeti predlog o zaščiti finančnih interesov s kazenskim pravom[29]. Vsak nadaljnji ukrep mora zagotavljati doslednost in pravičnost pri uporabi kazenskih sankcij, povezanih z goljufijami, ter pri tem upoštevati, na kakšen način je bilo kaznivo dejanje storjeno. V okviru ukrepa je treba v obsegu, primernem za zaščito finančnih interesov EU, predvideti opredelitev dodatnih temeljnih kaznivih dejanj, vključno s poneverbo in zlorabo položaja. Podrobneje bo analizirano tudi približevanje pravil o pristojnosti in zastaralnih rokih z namenom izboljšati rezultate kazenskih preiskav.

Predlog lahko v obsegu, primernem za zaščito finančnih interesov EU, vključuje bolj sistematična pravila v zvezi s pomočjo pri kaznivem dejanju ali napeljevanjem k njemu, ščuvanjem h kaznivemu dejanju, poskusom kaznivega dejanja, kot tudi naklepom in malomarnostjo. Prav tako lahko določi jasnejša pravila o kazenski odgovornosti imenovanih in izvoljenih funkcionarjev ter pravnih oseb v zvezi z zaščito finančnih interesov.

15. Okrepljen institucionalni okvir

Vsi ukrepi EU na področju preprečevanja goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije, in boja proti njim, katerih cilj je zagotoviti učinkovito in enakovredno zaščito v celotni Uniji, zahtevajo presojo, ali ima EU vzpostavljene ustrezne strukture za spoprijemanje z zlorabami, ki ogrožajo finančne interese EU. V ta namen bo v skladu z Lizbonsko pogodbo opravljena temeljita analiza, na kakšne načine je treba okrepiti evropske strukture, da bodo usposobljene za izvajanje kazenskopreiskovalnih ukrepov:

– Zmogljivosti Eurojusta je treba posodobiti in ga po možnosti pooblastiti, da lahko na lastno pobudo uvede kazenske preiskave kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije[30].

– Poleg tega bi lahko specializiran evropski organ pregona, npr. Evropsko javno tožilstvo, prispeval k vzpostavitvi enakih pogojev z dosledno in enotno uporabo skupnih pravil o goljufijah in drugih kaznivih dejanjih v škodo finančnim interesom Unije, ter s preiskavami, pregonom in sojenjem storilcem in sostorilcem kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije[31].

– Trenutno poteka reforma urada OLAF, katere namen je okrepiti učinkovitost in uspešnost izvajanja njegovih nalog. Urad OLAF je zaenkrat edini preiskovalni organ EU, ki mu je zaupana naloga zaščite finančnih interesov EU. Veljalo bi razmisliti, kako bi bilo mogoče vlogo urada OLAF prilagoditi novi institucionalni ureditvi in jasneje opredeliti interakcijo med pravosodnimi in upravnimi postopki.

Naša vizija za leto 2020 : sprejeti potrebne ukrepe kazenskega in upravnega prava za čim večje zmanjšanje števila kaznivih dejanj, ki škodijo proračunu EU

Politika ničelne tolerance do goljufij v škodo EU zahteva vzpostavitev ustreznih instrumentov, ki bodo zagotavljali enakovreden pregon goljufij po vsej Uniji. Unija bi si morala prizadevati za učinkovito, sorazmerno in odvračilno raven zaščite svojih finančnih interesov, za kar so potrebni hitri kazenski postopki in sankcije, kar bo okrepilo odvračilni učinek. Denar davkoplačevalcev je treba po celotni Uniji enakovredno zaščititi z okrepljenim kazenskim pregonom, ki se ne bo ustavil na državnih mejah, in skupnimi minimalnimi pravili kazenskega prava ter tako v celoti izkoristiti možnosti, zagotovljene z Lizbonsko pogodbo.

[1] Poenostavitev je bila opredeljena kot ključna prioriteta pregleda finančne uredbe EU, COM(2010) 815 z dne 22. decembra 2010.

[2] COM(2010) 382, str. 6. Podatek se nanaša na zgodnjo fazo preiskav nepravilnosti, ko je prvič ugotovljen sum kaznivega dejanja. Podatek ne pomeni, da je bila v teh zadevah goljufija dokazana, in tudi ne pomeni, da zadevnega zneska ni mogoče izterjati.

[3] Konvencija z dne 26. julija 1995 (UL C 316, 27.11.1995, str. 49) (goljufije); Prvi protokol (UL C 313, 23.10.1996, str. 2) in Konvencija z dne 26. maja 1997 (UL C 195, 25.6.1997) (korupcija); Protokol z dne 29. novembra 1996 (UL C 151, 20.5.1997, str. 2) (razlaga Sodišča); Drugi protokol z dne 19. junija 1997 (UL C 221, 19.7.1997, str. 12) (pranje denarja).

[4] Prvo poročilo o izvajanju instrumentov za zaščito finančnih interesov – COM(2004) 709; drugo poročilo – COM(2008) 77, ki v prilogi obravnava konkretne težave, na katere so države članice naletele pri izvajanju, na primer velike razlike v obsegu kaznivih dejanj goljufije in korupcije v posameznih zadevah in pomanjkanje upoštevanja posebnosti okvira EU.

[5] Npr. v resoluciji z dne 6. maja 2010, 2009/2167(INI), in resoluciji z dne 6. aprila 2011, 2010/2247(INI), o zaščiti finančnih interesov Skupnosti in boju proti goljufijam.

[6] Glej npr. resolucijo Sveta o celostni politiki EU za boj proti korupciji z dne 14. aprila 2005, sklepe delovne skupine za Evropsko javno tožilstvo, ki jo je ustanovilo špansko predsedstvo (prva polovica leta 2010), in izjavo belgijskega predsedstva (druga polovica leta 2010) o stockholmskem programu.

[7] Glej zlasti Zeleno knjigo o zbiranju dokazov v kazenskih zadevah (COM(2009) 624) in ukrepe v zvezi s procesnimi pravicami, kot sta Direktiva 2010/64/EU z dne 20. oktobra 2010 o pravici do tolmačenja in prevajanja v kazenskih postopkih (UL L 280, 26.10.2010, str. 1) in predlog Direktive o pravici do obveščenosti v kazenskem postopku (COM(2010) 392/3).

[8] Glej letno poročilo urada Eurojust za leto 2009, Priloga, Slika 1, str. 50.

[9] Glej Delovni dokument služb Komisije SEC(2011) 621.

[10] Glej belo knjigo o reformi Komisije, COM(2000) 200.

[11] Glej člen 28 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1).

[12] Kadrovski predpisi – Uredba (EGS) št. 31/62, kakor je bila spremenjena.

[13] Glej sporočilo o pregledu standardov notranje kontrole in zadevnega okvira, SEC(2007) 1341.

[14] Institucionalna orodja v zvezi z nadzorom, revizijo, poročanjem: Uredba (ES) št. 2035/2005 (UL L 345, 28.12.2005), Uredba (ES) št. 1083/2006 (UL L 371, 27.12.2006), Uredba (ES) št. 1198/2006 (UL L 223, 15.8.2006), Uredba (ES, Euratom) št. 1553/89 (UL L 155, 7.6.1989), Uredba (ES, Euratom) št. 1150/2000 (UL L 130, 31.5.2000); v zvezi z zgodnjim opozarjanjem: odločbi Komisije C(2004) 193 in C(2008) 3872; v zvezi z neprepustnostjo za goljufije: Preprečevanje goljufij na podlagi operativnih rezultatov: dinamičen pristop k neprepustnosti za goljufije, COM(2007) 806.

[15] Zakonodaje držav članic ne predvidevajo vedno kazni za korupcijo izvoljenih oseb in poslancev. Glej tudi Delovni dokument služb Komisije SEC(2011) 621 (primerjalne razpredelnice prava v razdelku 3.1).

[16] Glej Delovni dokument služb Komisije SEC(2011) 621, razpredelnici 2.2.a in 2.2.c, ki v nekaterih državah članicah kažeta visoko stopnjo obsodb, v drugih pa izjemno nizko.

[17] Glej Delovni dokument služb Komisije SEC(2011) 621, razpredelnici 2.2.a in 2.2.c, ki prikazujeta delež zadev, poslanih nacionalnim pravosodnim organom, v katerih so ti odstopili od pregona pred sodno obravnavo zadev.

[18] Glej Delovni dokument služb Komisije SEC(2011) 621, razpredelnica 2.2.a: statistični podatki za zadnjih 12 let o zadevah, v katerih še ni bila izdana sodna odločba, v primerjavi s tistimi, v katerih je bila sodna odločba že izdana, kažejo na pomembne razlike med državami članicami.

[19] Člen 25 Priloge IX Kadrovskih predpisov.

[20] Glej npr. predlog Komisije o zaščiti finančnih interesov s kazenskim pravom (COM(2001) 272), kakor je bil spremenjen s COM(2002) 577. To velja kljub obstoječi zakonodaji EU o javnih naročilih, kot je Direktiva 2004/17/ES o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 1).

[21] Prim. Zeleno knjigo o modernizaciji politike EU na področju javnih naročil – COM(2011) 15, oddelek 5.

[22] UL C 115, 4.5.2010, str. 1 (na primer kar zadeva usmeritve na področju finančnih preiskav in izterjavo sredstev, točka 4.4.5).

[23] COM(2010) 623 (na primer strategija boja proti goljufijam in zakonodaja urada OLAF, glej št. 32 Priloge I in št. 81 priloge II).

[24] Direktiva 95/46/ES (za države članice) (UL L 281, 23.11.1995, str. 31) in Uredba (ES) št. 45/2001 (za institucije EU) (UL L 8, 12.1.2001, str. 1).

[25] Glej Strategijo za učinkovito izvajanje Listine o temeljnih pravicah v Evropski uniji, COM(2010) 573.

[26] UL C 115, 4.5.2010, str. 1, oddelek 4.4.5.

[27] COM(2010) 815, člen 79.

[28] COM(2004) 509, kakor je bil spremenjen s COM(2006) 473.

[29] COM(2001) 272, kakor je bil spremenjen s COM(2002) 577.

[30] Člen 85 PDEU.

[31] Člen 86 PDEU.