SL Uradni list Evropske unije C 285/1

POSEBNO POROČILO št. 5/2007

o upravljanju programa CARDS s strani Komisije z odgovori Komisije

(v skladu z drugim pododstavkom člena 248(4) ES)

(2007/C 285/01)

KAZALO

KRATICE

I–VIII POVZETEK

1–7 UVOD

8–10 OBSEG IN PRISTOP REVIZIJE

11–60 OPAŽANJA

11–27 Pomanjkljivosti strateških smernic v postopku načrtovanja programov

11–19 Državni strateški dokumenti so preveč splošni, v večletnih indikativnih programih ni jasno opredeljenih prednostnih nalog, usmerjanje pomoči je premalo uspešno

20 Pomanjkljive strateške smernice povzročajo težave pri izvajanju

21–27 Preusmeritev pomoči iz naložbene podpore v vzpostavljanje institucij

28–41 Učinkovite upravljavske strukture so zagotovile hitro dostavo pomoči, pojavljale pa so se težave z nacionalnimi upravnimi zmogljivostmi

28–37 Upravljavske strukture niso vedno primerne

38–41 Pomoč je bila dostavljena hitro, vendar ob nezadostnem upoštevanju sposobnosti držav prejemnic za njeno črpanje

42–54 Upravljavski pristop Komisije ni spodbujal povečanja odgovornosti držav prejemnic

45–52 Omejene odgovornosti držav prejemnic v fazah določitve projekta in javnega razpisa

53–54 Premajhno lastništvo države pri usklajevanju dajalcev

55–60 Nedosleden pristop pri spremljanju in ocenjevanju

61–70 ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

61 Kako uspešno je Komisija upravljala program CARDS?

62–64 V kolikšni meri so bile strateške smernice za vodenje programov primerne in dosledne?

65–67 V kolikšni meri so bili upravljavski pristopi, ki jih je vzpostavila in uporabljala Komisija, primerni in učinkoviti?

68–69 V kakšnem obsegu so financirani projekti spodbujali lastništvo držav prejemnic?

70 V kolikšni meri je bilo spremljanje in ocenjevanje uspešno pri ugotavljanju pomanjkljivosti in širjenju informacij ter ali je Komisija sprejela pravočasne nadaljnje ukrepe?

Odgovori Komisije

KRATICE ARS Albanski razvojni sklad BiH Bosna in Hercegovina CARDS Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo CFPE Centralna finančna in pogodbena enota GD ELARG Generalni direktorat za širitev GD RELEX Generalni direktorat za zunanje odnose EAR Evropska agencija za obnovo ECPA Policijska misija Evropske komisije za pomoč v Albaniji EU Evropska unija EURALIUS Evropska misija za pomoč albanskemu pravosodnemu sistemu ZRJ Zvezna republika Jugoslavija NJRM Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija IPA Instrument za predpristopno pomoč KFOR Sile za Kosovo, ki jih vodi NATO OVSE Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi ROM Spremljanje, usmerjeno k rezultatom (Result Oriented Monitoring) VRI Vrhovna revizijska institucija ZN Združeni narodi UNMIK Misija Združenih narodov na Kosovu

POVZETEK

I. Glavna cilja programa „Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo“ (programa CARDS) sta okrepiti sodelovanje prejemnikov v stabilizacijsko-pridružitvenem procesu in povečati odgovornost zahodnobalkanskih držav in subjektov v tem procesu. Program CARDS je bil zasnovan za spodbuditev trajnostne in z EU združljive reforme, utrditev stabilnosti in približanje regije Evropski uniji. Programu so bila za obdobje 2000–2006 dodeljena proračunska sredstva v znesku nad 5 000 milijonov EUR (glej odstavke 1 do 7).

II. Sodišče je revidiralo program CARDS, da bi ugotovilo, kako uspešna je bila Komisija pri njegovem upravljanju. Pri tem je ocenilo (glej odstavek 8): (a) ali so bile strateške smernice za vodenje programa primerne in dosledne; (b) ali so bili upravljavski pristopi, ki jih je vzpostavila in uporabljala Komisija, primerni in učinkoviti; (c) ali so projekti, ki so se financirali v okviru programa, spodbujali lastništvo držav prejemnic in (d) ali se je s spremljanjem in ocenjevanjem uspešno ugotavljalo pomanjkljivosti in širilo te ugotovitve ter ali so bili nadaljnji ukrepi Komisije pravočasni.

III. Strateške smernice Komisije so bile zelo splošne. Bile so ustrezne za fazo obnove, za zahtevnejše cilje v zvezi z vzpostavljanjem institucij pa ne. Državni strateški dokumenti niso zagotovili zadovoljive usmeritve, še zlasti zato, ker jih niso pravočasno podprle sektorske strategije. V večletnih indikativnih programih različna področja ukrepanja niso bila prednostno razvrščena niti niso bile določene prednostne naloge v okviru določenega področja. Evropska partnerstva, uvedena leta 2004, se niso uporabila za izboljšanje smernic za izbor ukrepov (glej odstavke 11 do 27).

IV. V preteklosti je imela EU pri pomoči zahodnemu Balkanu težave zaradi soobstoja treh različnih pravnih podlag, počasnega izvajanja programov in pretirane centralizacije. Uredba CARDS je poenotila pravne podlage. Komisija je uspešno zagotavljala tudi hitro dostavljanje pomoči, čeprav včasih na račun zmožnosti držav prejemnic za izkoriščanje pomoči. Komisija je uporabljala štiri različne upravljavske pristope. Glavna pristopa – dekoncentrirane delegacije in Evropska agencija za obnovo (EAR) – sta bila večinoma uspešna in primerna (glej odstavke 28 do 41).

V. Čeprav je Komisija štela lastništvo države prejemnice za prednostno nalogo, pa pri doseganju tega cilja ni imela doslednega pristopa, uporabljeni upravljavski pristopi pa takšnega lastništva niso spodbujali (glej odstavke 42 do 54).

VI. Spremljanje in ocenjevanje sta bila deloma uspešna, vendar obstajajo neskladja med delegacijami in Evropsko agencijo za obnovo. Ker ni bilo na voljo ustreznih projektnih kazalnikov, je bila ogrožena uspešnost spremljanja (glej odstavke 55 do 60).

VII. Sodišče je prišlo do zaključka, da je Komisija z upravljanjem programa CARDS v glavnem uspešno prispevala k stabilizaciji in obnovi v državah prejemnicah. Vendar je bila pri izboljšanju upravnih zmogljivosti pomoč manj uspešna, ker je bila na začetku manj usmerjena v vzpostavljanje institucij in ker države prejemnice niso imele zadostnih sposobnosti za črpanje zagotovljene pomoči (glej odstavke 61 do 70).

VIII. Uredba CARDS je prenehala veljati leta 2006, leta 2007 pa je začel veljati nov instrument za predpristopno pomoč. Sodišče Komisiji priporoča, naj: izboljša svoje strateške smernice; zagotovi, da se pri hitrosti izvajanja v celoti upoštevajo sposobnosti prejemnikov za črpanje pomoči; sprejme uspešno strategijo za zagotovitev lastništva držav prejemnic in razširi najboljšo prakso pri spremljanju in ocenjevanju (glej odstavke 61 do 70).

UVOD

1. CARDS je kratica za „Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo“. V program CARDS (1) so vključene naslednje zahodnobalkanske države: Albanija, Bosna in Hercegovina, Hrvaška, Zvezna republika Jugoslavija (ZRJ) in Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija. Pri pomoči za ZRJ in njeno naslednico Državno skupnost Srbije in Črne gore (2) je bil program CARDS razdeljen na tri letne programe: za Srbijo (3), Kosovo in Črno goro.

2. Program CARDS je sestavni del stabilizacijsko-pridružitvene strategije Evropske unije za zahodni Balkan, ki je nastala kot odziv na vojne v nekdanji Jugoslaviji v 90. letih prejšnjega stoletja. Stabilizacijsko-pridružitvena strategija je zaznamovala konec vojaškega spopada, začetek fizične in gospodarske obnove držav (tj. stabilizacijo) in tesnejše povezovanje z Evropsko unijo (tj. pridružitev). Evropski svet je na svojem zasedanju junija 2000 izrecno nakazal, da bi to povezovanje lahko na koncu pomenilo članstvo v Evropski uniji.

3. V preambuli Uredbe CARDS je opisan glavni cilj pomoči: „Sedanjo pomoč Skupnosti je treba razširiti in preusmeriti, da bo ustrezala političnim ciljem Evropske unije za to regijo in zlasti pospeševala proces stabilizacije in pridruževanja ter okrepila odgovornost držav prejemnic in subjektov v tem procesu.“ V skladu z uredbo je treba posebno pozornost nameniti tudi regionalni razsežnosti pomoči Skupnosti.

4. Stabilizacijsko-pridružitveni proces je progresivno partnerstvo, v katerem EU ponuja splet trgovinskih koncesij (avtonomni trgovinski ukrepi), gospodarske in finančne pomoči (program CARDS) ter pogodbenih razmerij (stabilizacijsko-pridružitveni sporazumi).

5. V obdobju 2000–2006 je znašal skupni proračun programa CARDS več kot 5 000 milijonov EUR in je bil namenjen predvsem naložbeni podpori in vzpostavljanju institucij. Celotno prebivalstvo zahodnobalkanske regije šteje približno 24 milijonov ljudi. Tako pomeni dodelitev programa CARDS letno podporo v znesku 30 EUR na prebivalca, kar kaže na politični pomen, ki ga EU pripisuje tej regiji (4).

6. Glavna področja ukrepanja programa CARDS so: (a) obnova, demokratična stabilizacija, sprava in vrnitev beguncev; (b) institucionalni in zakonodajni razvoj, vključno z uskladitvijo z normami in pristopi Evropske unije, podpora demokracije in pravne države, človekovih pravic, civilne družbe in medijev ter delovanje prostega tržnega gospodarstva; (c) trajnosten gospodarski in socialni razvoj, vključno s strukturno reformo; (d) krepitev tesnejših odnosov in regionalnega sodelovanja znotraj držav in med državami, EU in (tedanjimi) državami kandidatkami iz Srednje Evrope.

7. V Evropski komisiji sta bila za upravljanje programa CARDS do začetka leta 2005 skupno odgovorna Generalni direktorat za zunanje odnose (GD RELEX) in Urad za sodelovanje EuropeAid. GD RELEX je bil pristojen za politične odnose in strateški razvoj, recimo pripravo državnih strateških dokumentov in večletnih indikativnih programov. Urad za sodelovanje EuropeAid je bil pristojen za upravljanje letnih programov. Na začetku leta 2005 je Generalni direktorat za širitev (GD ELARG) prevzel odgovornost za celoten projektni cikel od oblikovanja politike in načrtovanja programov do izvedbe.

OBSEG IN PRISTOP REVIZIJE

8. Namen revizije, ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče, je bil oceniti uspešnost Komisije pri upravljanju programa CARDS. Glavni cilji revizije so bili ugotoviti, v kolikšni meri: (a) so bile strateške smernice za vodenje programa primerne in dosledne; (b) so bili upravljavski pristopi, ki jih je vzpostavila in uporabljala Komisija, primerni in učinkoviti; (c) so projekti, ki so se financirali iz programa, spodbujali lastništvo držav prejemnic; (d) se je s spremljanjem in ocenjevanjem uspešno ugotavljalo pomanjkljivosti in širilo te ugotovitve ter v kolikšni meri so bili nadaljnji ukrepi Komisije pravočasni.

9. Revizijsko delo je vključevalo pregled strateških dokumentov in dokumentov načrtovanja ter smernic in poročil. Pregledan je bil tudi na revizorski presoji temelječ vzorec projektov CARDS (Priloga) iz obdobja 2002–2005.

10. V revizijo je bil zajet tudi pregled ustreznih ocenjevalnih poročil, ki so bila pripravljena v imenu Komisije – vključno z vmesno oceno programa CARDS (5), ki je bila končana junija 2004 – ter nadaljnji ukrepi, ki jih je sprejela Komisija. Sodišče je ugotovilo, da so zagotovili zadostno podlago, da se rezultati uporabijo za potrditev njegovih revizijskih ugotovitev (6).

OPAŽANJA

Pomanjkljivosti strateških smernic v postopku načrtovanja programov

Državni strateški dokumenti so preveč splošni, v večletnih indikativnih programih ni jasno opredeljenih prednostnih nalog, usmerjanje pomoči je premalo uspešno

11. Uredba CARDS zagotavlja pravno podlago za glavne strateške dokumente, ki se uporabljajo za pomoč CARDS. „Pomoč Skupnosti bi morali urejati okvirna strategija ter letni in večletni programi, o katerih da svoje mnenje upravljalni odbor iz te uredbe.“

12. Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri so program CARDS urejale ustrezne strateške smernice ter v kolikšni meri je bil usmerjen v posebne potrebe vključenih držav in bil hkrati v skladu z regulativno določenimi cilji programa in stabilizacijsko-pridružitvenega procesa v širšem pomenu.

13. V skladu z Uredbo CARDS je Komisija opredelila okvirno strategijo za zahodnobalkanske države, z državnimi strateškimi dokumenti za vsako posamezno državo in regionalnim strateškim dokumentom, sestavljenim ob upoštevanju vseh držav prejemnic. V skladu z zahtevami regulativnega okvira je Komisija sestavila dva večletna indikativna programa, enega za vsako državo in enega za regionalni meddržavni program za obdobji 2002–2004 in 2005–2006.

14. Leta 2004, ob koncu prvega obdobja večletnega indikativnega programa, je Evropski svet odobril dokumente o evropskem partnerstvu, ki so vključevali Albanijo, Bosno in Herzegovino, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo ter Srbijo in Črno goro, vključno s Kosovom (7), da bi se okrepil stabilizacijsko-pridružitveni proces (8). Za vsako državo iz regije so se sestavili dokumenti o partnerstvu in opredelila področja ukrepanja ter obveznosti, ki jih morajo izpolniti države partnerice za približanje Evropski uniji. Pomoč EU naj bi se usmerila v prednostne naloge, opredeljene v partnerstvih.

15. Revizija je razkrila pomanjkljivosti strateških smernic za programske mehanizme CARDS. Čeprav so formalno skladne s smernicami Komisije za državne strateške dokumente, so strategije, kot so opisane v teh dokumentih, preveč splošne, da bi se lahko uporabile za načrtovanje programov. Državni strateški dokumenti niso bili posodobljeni tako, da bi odražali pomembne spremembe, kot so dokumenti Sveta o evropskih partnerstvih.

16. V večletnih indikativnih programih niso bili prednostno razvrščeni sektorji niti določene prednostne naloge znotraj njih, kot to zahtevajo smernice Komisije (9), prav tako pa ni bila navedena časovna razporeditev predvidenih ukrepov. Prvo evropsko partnerstvo leta 2004 je Komisiji dalo priložnost, da v večletnem indikativnem programu za obdobje 2005–2006 natančneje usmeri svoje ukrepe (10). Čeprav so večletni indikativni programi za obdobje 2005–2006 vsebovali sklicevanja na prednostne naloge evropskih partnerstev, niso zagotavljali zadovoljivih smernic za izbor ukrepov, ki naj bi se financirali.

17. V skladu z Uredbo CARDS je moral upravni odbor programa CARDS (11) podati mnenje o smernicah za načrtovanje programov CARDS, večletnih indikativnih programih in letnih programih, da bi se izboljšale strateške smernice za načrtovanje programov. Dejansko se ni našlo nobenega dokaza, da je delo odbora prispevalo k izboljšanju kakovosti predlaganih dokumentov.

18. Podrobnih sektorskih analiz, ki bi jih opravila Komisija, in/ali nacionalnih strategij držav prejemnic v glavnem ni bilo ali pa so bile izdelane prepozno, da bi izboljšale strateške smernice. Zato projekti niso bili izbrani na podlagi objektivnih meril, v nekaterih primerih pa so bili izbrani kot odgovor na ad hoc prošnjo upravičencev.

19. Čeprav je bil postopek določitve projektov zapleten, ni vključeval jasne metodologije za izbor najboljših projektov. Pred izbiro projektov se na primer ni opravila analiza stroškov in koristi (12) niti nobena druga primerjalna analiza možnih drugih projektov. Nekateri projekti so bili enostavno nadaljevanje predhodne podpore. Ni bilo smernic, ki bi pomagale določiti, kateri ukrep bi najbolje podprl stabilizacijsko-pridružitveni proces.

Pomanjkljive strateške smernice povzročajo težave pri izvajanju

20. Pri reviziji so bile ugotovljene razlike med načrtovanimi in izvedenimi projekti. Nekateri bistveni projekti se niso izvedli zaradi nasprotovanja države prejemnice, pri nekaterih projektih pa se začetni načrti niso upoštevali (okvir 1). Okvir 1Primeri neizvedenih projektovPrimer 1: Srbska vrhovna revizijska institucija (VRI) ni imela politične podporeŽe leta 2001 je Evropska agencija za obnovo opredelila elemente, potrebne za pomembno institucionalno reformo vlade v Srbiji, vključno s podporo državni blagajni, funkciji notranje revizije in projektu vzpostavitve vrhovne revizijske institucije. VRI ni dobila potrebne podpore srbskega parlamenta in projekt se ni nadaljeval vse do programa za leto 2006.Primer 2: Policijska misija Evropske komisije za pomoč AlbanijiV projektnem predlogu za sektor za pravosodje in notranje zadeve v Albaniji je bilo za programsko leto 2002 predvideno, da bo komponenta policije in javnega reda prispevala k vzpostavitvi pravne države in uveljavitvi delujoče policije, ki bo lahko prispevala k demokratični stabilnosti. Predlog je določil, da se bo projekt izvedel s podporo policijski misiji Evropske komisije za pomoč v Albaniji (ECPA), usposabljanju in s tem povezani naložbeni podpori. Od 8 milijonov EUR, dodeljenih komponenti policije in javnega reda, so bili 4 milijoni EUR predvideni za podporo vzpostavljanju institucij (financiranje misije ECPA), 2,5 milijona EUR za komponento usposabljanja in podpore ter 1,5 milijona EUR za komponento naložb.Projektni predlog se dejansko sploh ni upošteval. Niti euro ni bil porabljen za financiranje misije ECPA. Za omrežje podatkovne komunikacije je bilo porabljenih 4,7 milijona EUR, za opremo za oskrbo z električno energijo 1,9 milijona EUR, 1 milijon EUR pa je bil dodeljen Združenim narodom za podporo programa reforme varnostnega sektorja.

Preusmeritev pomoči iz naložbene podpore v vzpostavljanje institucij

21. Ker so si države prejemnice skušale opomoči po vojni, je bil v prvih letih program CARDS usmerjen bolj v obnovo (prek naložbenih projektov) kot v vzpostavljanje institucij. Z dozorevanjem programa pa je bila potrebna preusmeritev k večjemu vzpostavljanju institucij.

22. Preusmeritev pomoči je bila v interesu organa za razrešnico. Evropski parlament je v svojem poročilu o Evropski agenciji za obnovo, ki je bilo objavljeno maja 2002, menil, da bi Evropska agencija za obnovo morala bistveno povečati pomoč EU za vzpostavljanje institucij v dveh državah (tj. v Zvezni republiki Jugoslaviji in Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji).

23. Sodišče je analiziralo projekte CARDS, da bi določilo in ocenilo delež projektov za vzpostavljanje institucij v primerjavi z naložbenimi projekti (glej grafični prikaz 1).

24. Med letoma 2001 in 2005 je bil poudarek na vzpostavljanju institucij na splošno vse večji. Že od samega začetka je bila osredotočenost na vzpostavljanje institucij bolj izražena v državah, v katerih so pomoč upravljale delegacije (14), kot v državah, v katerih jo je upravljala Evropska agencija za obnovo (15).

25. Pri krepitvi upravnih zmogljivosti države se kot pomemben instrument priznava twinning (16). Twinning se je na zahodnem Balkanu začel počasi, zlasti v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, kjer ga je Evropska agencija za obnovo začela uporabljati šele leta 2005. V svoji oceni twinninga (17) je Evropska agencija za obnovo ugotovila, da je bila podpora s strani vodij programov twinninga iz Agencije včasih omejena in da osebje Agencije za obnovo ni bilo vedno zadovoljivo usposobljeno za uporabo tega instrumenta.

26. Ko so si države zahodnega Balkana opomogle od vojne, se je pri pripravi osnutkov programov in z njimi povezanih projektnih predlogov (18) ter pri projektih v izvajanju upoštevala zahteva Parlamenta, da se več pomoči EU nameni vzpostavljanju institucij, če je potrebno, s preusmeritvijo od naložbene podpore. Vendar so v nekaterih primerih spremembe predvidenih projektov zmanjšale poudarek na vzpostavljanju institucij (glej okvir 2). Okvir 2Preusmeritev projekta za vzpostavljanje institucij – Integrirano upravljanje meja v Nekdanji jugoslovanski republiki MakedonijiLetni program za CARDS 2003 v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji je med drugim predvideval krepitev kontrole na zeleni meji in za to namenil 2,8 milijona EUR. V skladu z letnim programom bi bilo treba na tem področju izvesti več kratkoročnih ukrepov: (1) vzpostaviti namensko mejno stražo, (2) izboljšati postopke zaposlovanja, (3) zagotoviti osnovno usposabljanje in poglobljen tečaj o kontroli meje in (4) dobaviti opremo za odkrivanje ponarejenih ali prenarejenih dokumentov in tehnološko visoko razvito opremo za preiskave vozil, skupaj z ustreznimi orodji usposabljanja.Cilji te pobude so bili dvojni: (1) okrepiti zmogljivosti vladnih mejnih služb za sodelovanje v obstoječem organizacijskem okviru, da se izpolnijo takojšnje zahteve, in (2) razviti novo organizacijsko strukturo za mejno policijo in operativne zmogljivosti v skladu s standardi Evropske unije.Namesto da bi Evropska agencija za obnovo dosledno obravnavala navedene potrebe, cilje in prednostne naloge, je celoten znesek porabila na nakup vozil.

27. Sodišče ni našlo dokazov, da upravni odbor po odobritvi projektov redno spremlja njihov potek. Z drugimi besedami, upravni odbor se po začetku izvajanja projektov ni več zanimal za spremembe pri njih.

Učinkovite upravljavske strukture so zagotovile hitro dostavo pomoči, pojavljale pa so se težave z nacionalnimi upravnimi zmogljivostmi

Upravljavske strukture niso vedno primerne

28. Sodišče je julija 1998 objavilo Posebno poročilo št. 5/98 o obnovi v nekdanji Jugoslaviji (obdobje 1996–1997). Revizija je zajela dve državi: Bosno in Hercegovino ter v manjšem obsegu Hrvaško. Poročilo je kritiziralo, da Komisija kljub jasnim izjavam EU o nameri za nalogo obnove v nekdanji Jugoslaviji ni uspešno dodelila zadostnih človeških virov, niti na svojem sedežu niti na območjih obnove. Sodišče je ugotovilo naslednje: (a) izvrševanje proračunskih sredstev, ki jih je dodelila EU za obnovo, je potekalo počasi, ker ni bilo izvedbenega programa ter zaradi pomanjkanja osebja, pretirane centralizacije na sedežu in institucionalne šibkosti lokalnih organov; (b) leta 1997 je bila stopnja izplačil programa EU za obnovo (29 %) sorazmerno nizka v primerjavi s povprečjem drugih dajalcev (52 %); (c) soobstoj treh ločenih uredb, ki so urejale člene proračuna o financiranju ukrepov obnove, je oviral upravljanje, ki ga je izvajala Komisija.

29. Da bi se odpravile pomanjkljivosti pri dostavi pomoči EU, je Sodišče priporočilo, naj Komisija prenese upravljanje svojih prizadevanj pri pomoči na svoje delegacije in naj se usmeri v manj sektorjev.

30. Ob upoštevanju navedenih pomanjkljivosti je bilo pri sedanji reviziji Sodišča ocenjeno, v kolikšni meri so bile upravljavske strukture programa CARDS učinkovite in ali je bila pomoč dostavljena dovolj hitro.

31. Revizija je razkrila, da se je učinkovitost dejavnosti EU na zahodnem Balkanu po letu 1998 bistveno povečala. Zgodile so se velike spremembe. Prvič, Uredba CARDS je poenotila pravno podlago za podobne dejavnosti. Drugič, uveden je bil postopek dekoncentracije, da bi se povečali hitrost in kakovost zunanje pomoči Evropske komisije (19). Tretjič, Komisija je prenesla del izvajanja pomoči na novo organizacijo, ki je bila ustanovljena posebej v ta namen, na Evropsko agencijo za obnovo. Vsi ti ukrepi so pospešili dostavo pomoči in izboljšali njeno učinkovitost (glej okvir 3). Okvir 3Primer visoke stopnje sklenjenih pogodb v okviru programa CARDSEvropska agencija za obnovo je bila ustanovljena kot odgovor na potrebo po hitrem in učinkovitem obravnavanju nujnih potreb prebivalstva na Kosovu po spopadih v obdobju neposredno po krizi 1999. Sodišče je že v svojih predhodnih revizijah ugotovilo, da so ukrepi Evropske agencije za obnovo na Kosovu neposredno po krizi izpolnili ambiciozne cilje na področju osnovnih storitev. Visoke stopnje sklenjenih pogodb so se na Kosovu ohranile ves čas izvajanja programa CARDS. Novembra 2006 je Evropska agencija za obnovo na Kosovu v imenu Komisije upravljala več kot 1 100 milijonov EUR, pri čemer so bile za približno 91 % tega denarja sklenjene pogodbe, približno 86 % pa ga je bilo izplačanega. Pomoč EU je skupaj z enotami KFOR pomagala normalizirati življenje na Kosovu.

32. Program CARDS se je izvajal s skupno štirimi različnimi metodami in strukturami (glej grafični prikaz 2), od katerih večina ni preveč vzpodbujala sodelovanja držav prejemnic. Namen takšnega pristopa je bil, da bi se zagotovila hitra dostava pomoči, odražal pa je pomanjkljivosti nacionalnih uprav.

33. Glavne značilnosti različnih upravljavskih struktur so: (a) centralizirano upravljanje, ki ga izvaja Generalni direktorat za širitev (pred njim pa EuropeAid): Generalni direktorat za širitev upravlja regionalne programe neposredno s sedeža. Regionalni programi so usmerjeni v krepitev upravnih zmogljivosti, npr. pri carini, boju proti organiziranemu kriminalu in podpori civilni družbi; (b) dekoncentrirano upravljanje: Naloge so bile v Albaniji, Bosni in Hercegovini ter na Hrvaškem prenesene na delegacije Evropske komisije (20). Zaradi dekoncentracije so delegacije postale odgovorne za pripravo projektov, sklenitev pogodb ter finančno in tehnično izvedbo; (c) decentralizirano upravljanje: Komisija je pri tem v Albaniji in na Hrvaškem prenesla izvajanje nekaterih programov na vlado države prejemnice; (d) posredno centralizirano upravljanje: Evropska agencija za obnovo (21), neodvisna agencija EU, upravlja program na Kosovu (22), v Srbiji, Črni gori in Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji. Evropska agencija za obnovo je upravno odgovorna Evropskemu svetu in Evropskemu parlamentu, ni pa odgovorna Evropski komisiji.

34. Sodišče je ugotovilo, da sta dekoncentrirano in posredno centralizirano upravljanje (Evropska agencija za obnovo) zagotovila učinkovito dostavo pomoči, medtem ko so bile pri drugih dveh strukturah ugotovljene pomanjkljivosti (pri centraliziranem in decentraliziranem upravljanju) (23).

35. Tako v delegacijah kot v Evropski agenciji za obnovo je upravljanje projektov hitrejše, ker so zmogljivosti operativnih enot večje ter zato, ker je osebje, pristojno za finančna sredstva in sklepanje pogodb, na voljo na kraju samem. Zaradi povečanja stikov s prejemniki in drugimi zadevnimi stranmi ter boljšega razumevanja lokalnih razmer, tveganj in priložnosti se je uspešnost izboljšala, hkrati pa se je skrajšal čas, potreben za rešitev težav (24).

36. Drugi dve strukturi izvajanja, ki sta v denarnem smislu manj pomembni, sta bili manj uspešni. Centralizirano upravljanje – centralno upravljani regionalni meddržavni program – je imelo več pomanjkljivosti: (a) sredstva, dodeljena za regionalno sodelovanje, so vključevala zelo majhen delež skupnih odhodkov (približno 5 %). Nekatera od njih so se upravljala na nacionalni in ne na regionalni ravni, npr. integrirano upravljanje meja; (b) podobno se je večina programov za vrnitev beguncev, ki imajo že po definiciji čezmejne značilnosti, upravljala ločeno po posameznih državah; (c) medtem ko so bili leta 2003 sprejeti ukrepi za večjo vključevanje držav prejemnic v načrtovanje programov za regionalne dodelitve CARDS, države na splošno niso bile dovolj dobro obveščene o regionalnih projektih.

37. Težave so imele tudi strukture za decentralizirano izvajanje v Albaniji in na Hrvaškem: (a) v Albaniji so se programi, pri katerih je sodeloval Albanski razvojni sklad (ARS), nadaljevali, ne da bi Komisija presodila, ali je ARS sposoben izvajati svoje odgovornosti v skladu z določbami Finančne uredbe, ki se uporablja od leta 2003. Zaradi težav z ARS se je Komisija odločila zelo zmanjšati decentralizirani del albanskega programa CARDS in je pooblastila prenesla na delegacijo; (b) leta 2002 so bili na Hrvaškem sprejeti posebni ukrepi za formalno decentralizacijo. Vendar pa se pri določitvi hitrosti, za katero je EuropeAid menil, da je primerna za decentralizacijo, ni upoštevala delovna stvarnost v hrvaškem ministrstvu za finance. Zato se je postopek decentralizacije med letoma 2003 in 2005 ustavil. Ko se je na začetku leta 2005 program CARDS prenesel z EuropeAid na Generalni direktorat za širitev, je Komisija ponovno ocenila razmere in se februarja 2006 odločila, da ponovno uvede postopek decentralizacije na Hrvaškem (25).

Pomoč je bila dostavljena hitro, vendar ob nezadostnem upoštevanju sposobnosti držav prejemnic za njeno črpanje

38. Evropsko računsko sodišče je v svojih poročilih o zunanjih ukrepih (na primer v Posebnem poročilu št. 6/2006 o okoljskih vidikih razvojnega sodelovanja Komisije (26)) večkrat kritiziralo zamude Komisije pri sklepanju pogodb in izvajanju. V nasprotju s tem so se pogodbe v okviru programa CARDS zelo hitro sklepale (glej grafični prikaz 3) na Kosovu, v Bosni in Hercegovini ter Srbiji, sorazmerno počasi pa v Albaniji in na Hrvaškem zaradi zaostankov predhodnih programov.

39. Zamuda, ki jo je bilo treba nadoknaditi, je v Albaniji pozneje privedla do zelo visoke stopnje podpisovanja pogodb: kar 63 % pogodb CARDS, podpisanih v obdobju med letoma 2001 in 2005, je bilo podpisanih leta 2004, kar je povzročilo sočasno izvajanje velikega števila pogodb in postavilo sposobnost prejemnic za črpanje pomoči pred še večjo preizkušnjo (27) (glej okvir 4). Zamude pri letnem programu za leto 2001 so pomenile, da sta se na Hrvaškem sočasno izvajala dva letna programa. Okvir 4Preobremenjene nacionalne upravne zmogljivosti v AlbanijiZa Albanijo je bilo poleg visoke zgoščenosti projektov v kratkem časovnem obdobju značilno tudi, da je bila večina pomoči usmerjena v sektor za pravosodje in notranje zadeve. Med revizijo je na področju pravosodja in notranjih zadev sočasno potekalo najmanj 48 različnih projektov. Od tega jih je 13 financirala EU, 35 pa drugi dajalci.Pri projektu EURALIUS v Albaniji (Evropska misija za pomoč albanskemu pravosodnemu sistemu) je revizija na primer pokazala, da so bili projekti zelo ambiciozno zasnovani. Treba bi bilo doseči deset posebnih ciljev, pri čemer naj bi hkrati sodelovalo 15 različnih vrst projektnih partnerjev. Pri doseganju vsakega od desetih ciljev so sodelovali številni različni projektni partnerji. Posledično naj bi ministrstvo za pravosodje kot glavni prejemnik obravnavalo 78 različnih predvidenih dejavnosti.

40. Eden od glavnih neželenih stranskih učinkov zelo hitrega sklepanja pogodb, ki ga je spodbujala Komisija, je bil, da prejemniki morda niso mogli v celoti izkoristiti projektov, zato sta bila uspešnost in vpliv projektov zmanjšana.

41. Da se zagotovi uspešnost projektov, je pomoč Skupnosti v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega procesa pogojna, neupoštevanje pogojev pa lahko povzroči, da Komisija sprejme primerne ukrepe. Vendar pa so se nekateri projekti izvedli, čeprav prejemnik ni izpolnil pogojev, zato je bila dodana vrednost manjša od prvotno predvidene. Takšen primer je bila podpora hrvaškemu sodstvu, opisana v okviru 5. Okvir 5Podpora hrvaškemu sodnemu sistemuProjekt twinninga, financiran iz programa za leto 2002, je bil izveden, čeprav na začetku njegovega izvajanja ni bil izpolnjen noben od pogojev, ki so bili opredeljeni v projektnem obrazcu. Eden od pogojev je predvideval obstoj strategije za reformo sodstva. Ker je bil projekt za Komisijo absolutna prednostna naloga, je bil naložen prejemniku. Čeprav je hrvaško ministrstvo za pravosodje sprejelo in potrdilo priporočila, podana prejemniku, ta iz zgoraj navedenih razlogov niso sprožila pomembnejših ukrepov na nobenem področju.

Upravljavski pristop Komisije ni spodbujal povečanja odgovornosti držav prejemnic

42. V preambuli Uredbe CARDS so poleg prispevka k stabilizacijsko-pridružitvenemu procesu opisani tudi drugi glavni cilji pomoči: „Sedanj[a] pomoč Skupnosti [bi morala] … okrepi[ti] odgovornost držav prejemnic in subjektov v tem [stabilizacijsko-pridružitvenem] procesu.“

43. Kot je navedeno v odstavku 31, je bil glavni razlog za vzpostavitev upravljavskih struktur, da se zagotovi hitra dostava pomoči. Slaba stran tega pristopa je manjša vključenost države prejemnice. Ta pristop je bil primeren v fazi obnove, s preusmeritvijo pomoči iz infrastrukturnih projektov v projekte vzpostavljanja institucij pa se je njegova ustreznost zmanjšala.

44. Uredba ne opredeljuje nobenih posebnih odgovornosti držav prejemnic. Čeprav kaže, da obstaja politična volja, da se države čim prej pridružijo Evropski uniji, se zaradi tega upravljavske odgovornosti držav niso povečale. Sodišče ni našlo ničesar, kar bi kazalo, da bi imela Komisija formalno strategijo za upravljanje pomoči – na splošno ali za določeno državo – s katero bi postopno povečevala odgovornost prejemnikov.

Omejene odgovornosti držav prejemnic v fazah določitve projekta in javnega razpisa

45. Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri je Komisijino upravljanje programa CARDS prispevalo k povečanju odgovornosti držav prejemnic v določenih kritičnih fazah upravljanja projektnega cikla, in posledice nezadostnega lastništva.

46. Smernice Komisije za določitev projektov in poznejšo pripravo letnih programov (28) niso spodbujale sodelovanja prejemnikov pri odločanju. V navodilih, ki jih je objavil EuropeAid za načrtovanje programov za leti 2001 in 2002, ni bila določena nobena oblika vključitve prejemnikov. Smernice za letne programe za leti 2003 in 2004 so predvidele vključitev – čeprav omejeno – ker so zahtevale, da se med pripravljalnim delom vzpostavijo začetni stiki s potencialnimi prejemniki in da delegacija ali Evropska agencija za obnovo najmanj dva tedna pred dokončnim oblikovanjem letnega programa upravičencem pošljeta osnutke projektnih predlogov. Revizija je ocenila obseg vključitve prejemnikov z razgovori na kraju samem, v katerih je sodelovalo približno 30 prejemnikov.

47. Sodišče je odkrilo nekaj primerov, zlasti v Bosni in Hercegovini, na Hrvaškem in v Srbiji, v katerih sta Komisija in Agencija skušali povečati lastništvo držav prejemnic (glej okvir 6). Okvir 6Primer dobrih praks pri lastništvuPrimer 1: Krepitev Direkcije za evropske integracije v Bosni in Hercegovini (BiH)Proces odločanja za načrtovanje programov CARDS za leto 2006 je dobra ponazoritev razvoja lastništva in odgovornosti. Komisija je začela graditi zmogljivosti skupaj z državo prejemnico že v letnih programih CARDS za leti 2004 in 2005, na primer z uvedbo delovnih mest visokih uradnikov za načrtovanje programov v resorskih ministrstvih in agencijah BiH ter s podporo Direkciji za evropske integracije. Zaradi teh prizadevanj so za zadnje leto programa CARDS projektne predloge pripravili organi BiH.Primer 2: Projekt Nikola Tesla v SrbijiČeprav pravni okvir Agencije (tj. posredno centralizirano upravljanje) ni najprimernejši za povečanje lastništva države prejemnice, je Agenciji še vedno uspelo najti inovativno rešitev za projekt elektrarne v Srbiji (Nikola Tesla A5).Inovativna značilnost izvajanja projekta je bila uporaba „sporazuma o donaciji“. S tem dogovorom sta bila odgovornost za načrtovanje, vključno z določitvijo tehničnih specifikacij in upravljanjem projekta, zaupana prejemniku, srbskemu javnemu podjetju za električno energijo.Tehnične specifikacije je preveril in odobril pogodbeni nadzornik, postopek javnega razpisa in kontrolo plačil pa je izvedla Agencija. Vse strani, vključno s prejemnikom, so bile zelo zadovoljne s tem dogovorom, zato je mogoče priti do zaključka, da je bilo lastništvo tako popolno, kot se lahko pričakuje v okviru sedanje ureditve.

48. Vendar pa Komisija pri razvoju tako imenovanih projektnih predlogov in pozneje pooblastil v večini primerov ni bila dosledna pri spodbujanju odgovornosti držav prejemnic. Udeležba je bila po državah različna in je temeljila na pobudah, ki so jih delegacije in Evropska agencija za obnovo sprejele glede na zmogljivosti zadevnih držav. Čeprav je Sodišče opazilo vse večji vložek držav prejemnic, je lastništvo ostalo omejeno.

49. Eden od kazalnikov lastništva in zanimanja držav prejemnic je sofinanciranje projektov z nacionalnimi sredstvi. Čeprav smernice programa CARDS spodujajo uporabo nacionalnega sofinanciranja, se je to komaj kaj uporabljalo (29). Svetla izjema, edini projekt med 31 projekti brez donacij, ki so bili revidirani, je projekt hrvaškega zemljiškega katastra, ki je bil precej sofinanciran, usklajevanje dajalcev pa so uspešno vodili hrvaški organi. Podobno je bila visoka tudi zavezanost prejemnikov donacij (30).

50. Eden od načinov za povečanje lastništva držav prejemnic je vključitev nacionalnih organov v odbore za ocenjevanje ponudb. Vendar navodila EuropeAid, ki zavezujejo delegacije in se uporabljajo kot smernice za Evropsko agencijo za obnovo, zahtevajo, da večina članov ocenjevalnih odborov s pravico glasovanja zastopa Komisijo (glej okvir 7). To se razlikuje od mnogih drugih področij zunanjih ukrepov, kjer Komisije v ocenjevalnih odborih ne zastopajo člani s pravico glasovanja, ima pa pravico veta. Okvir 7Sestava odborov za ocenjevanje ponudbSodišče je ocenilo 177 ocenjevalnih odborov iz obdobja 2002–2005. Povprečno 55 % članov s pravico glasovanja je bilo upravljavcev nalog iz operativnih centrov delegacij ali Evropske agencije za obnovo, 13 % članov s pravico glasovanja je bilo neodvisnih zunanjih strokovnjakov. Povprečna zastopanost organizacij prejemnikov je bila 32 %, z izjemo Hrvaške, kjer je odstotek bistveno višji in znaša 52 %, v Bosni in Hercegovini pa je manjši in znaša 24 %.

51. Navodila EuropeAid zahtevajo, da ocenjevalne odbore sestavljajo najmanj štirje predstavniki delegacije Evropske komisije/osebja Evropske agencije za obnovo (tj. predsednik, sekretar in dva ocenjevalca) za enega zunanjega ocenjevalca in dodatna dva predstavnika delegacije Evropske komisije/osebja Evropske agencije za obnovo za vsakega dodatnega ocenjevalca prejemnika. To zahteva preveč človeških virov iz delegacij in preprečuje izboljšanje lastništva države.

52. Ena od ovir za decentralizacijo je bila, da države prejemnice premalo poznajo postopke oddaje javnih naročil Evropske komisije. Na Hrvaškem je delegacija predstavnike nacionalnih organov sistematično vabila, naj se udeležujejo sestankov ocenjevalnih odborov kot opazovalci brez pravice glasovanja. To je bil primer dobre prakse, ki je nacionalnim organom omogočal, da se seznanijo s podrobnimi razpisnimi postopki, vendar se v drugih državah ni sistematično uporabljal. V Albaniji, Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji in Srbiji se je na primer ta praksa uporabila zelo redko.

Premajhno lastništvo države pri usklajevanju dajalcev

53. V skladu s smernicami programa CARDS bi morala biti vsa podpora CARDS usklajena z drugimi dajalci. Usklajevanje dajalcev je še posebej velik izziv na zahodnem Balkanu zaradi velikega števila dajalcev in obstoja dveh načrtov: pristopnega načrta EU in razvojnega načrta Svetovne banke, ZN in nekaterih agencij držav članic EU za zmanjšanje revščine.

54. Pariška deklaracija o učinkovitosti pomoči (31) je potrdila načelo, da bi morale države prejemnice same prevzeti vodilno vlogo pri usklajevanju pomoči na vseh ravneh, medtem ko bi se morali dajalci zavezati, da bodo spoštovali vodstvo držav partneric. V državah programa CARDS revizija ni našla skoraj nobenega dokaza o takšni vodilni vlogi držav prejemnic ali o kakršnih koli ukrepih dajalcev za spodbujanje vodilne vloge držav prejemnic. Edina vidna pobuda je bila v Albaniji (glej okvir 8). Okvir 8Usklajevanje dajalcev v AlbanijiDa bi se izboljšalo usklajevanje dajalcev v Albaniji, so štiri večstranske organizacije (Evropska komisija, OVSE, ZN in Svetovna banka) decembra 2003 vzpostavile mehanizem za sektorsko usklajevanje. Dogovorile so se, da si odgovornost medsebojno razdelijo tako, da bo vsaka odgovorna za eno od štirih tematskih področij. Za upravljanje postopka usklajevanja so ustanovile Tehnični sekretariat za dajalce. To je prispevalo k uspešnejšemu dopolnjevanju in razdelitvi dela. Od dajalcev se pričakuje, da bodo izkoristili svoje ustrezne primerjalne prednosti na sektorski ravni in prenesli pristojnosti za izvajanje programov na določene vodilne dajalce.Skupnost dajalcev je pripomogla k vzpostavitvi integriranega sistema načrtovanja, ki ga je albanska vlada uvedla leta 2005 in ki naj bi državi pomagal voditi svoj razvojni proces. Cilj tega je bil združiti okvire različnih politik v enoten srednjeročen razvojni načrt za leto 2007 in vzpostaviti novo arhitekturo za usklajevanje dajalcev in upravljanje zunanje pomoči.

Nedosleden pristop pri spremljanju in ocenjevanju

55. Delegacije in Evropska agencija za obnovo imajo različne postopke spremljanja: (a) sedež Komisije in delegacije se zatekajo k zunanjim službam za spremljanje, ki uporabljajo standardno metodologijo, imenovano spremljanje, usmerjeno k rezultatom (Result-Oriented Monitoring – ROM). To vključuje uporabo bonitetnega sistema za izvajanje projektov, ne zagotavlja pa formalne evidence nadaljnjega ukrepanja; (b) Evropska agencija za obnovo ima svoje skupine za spremljanje v vseh operativnih centrih in koordinatorja na sedežu. Te skupine uporabljajo sistem ROM že od začetka leta 2005. Nadaljnje ukrepanje se formalno zabeleži v dokumentih o spremljanju.

56. Za uspešno spremljanje je potrebno, da imajo projekti cilje in objektivno preverljive kazalnike, s pomočjo katerih je mogoče ocenjevati. Vendar pa objektivno preverljivi kazalniki niso zagotovljeni, če pa so, niso merljivi ali časovno opredeljeni. V projektu policijske akademije je bil eden od objektivno preverljivih kazalnikov na primer „ustrezno usposabljanje osebja“, pri čemer nista bila določena število predvidenih udeležencev niti učni načrt. Pri drugem projektu so bili določeni kazalniki, kot je na primer „večja operativna zmogljivost“, vendar niso bila določena merila.

57. V skladu z uredbo CARDS je Komisija do konca junija 2004 ocenila program. Po pooblastilih za oceno je bil njen cilj, da Evropski komisiji zagotovi neodvisno in zanesljivo oceno strategije pomoči v okviru programa CARDS in njenega razvoja v širšem okolju politike. Zajela je obdobje 2001–2003 (glej tudi odstavek 10).

58. Da bi se finančno poslovodenje izboljšalo, je bistveni sestavni del ocenjevalnega postopka nadaljnje ukrepanje na podlagi podanih priporočil. Načeloma ima Komisija na voljo leto dni, da poroča o svojih nadaljnjih ukrepih. V tem primeru je Komisija pripravila poročilo več kot dve leti pozneje. Do tega je morda deloma prišlo zato, ker ni bila zadovoljna s kakovostjo nekaterih podanih priporočil.

59. Čeprav ni bilo formalne zahteve, da se ocenijo posamezni projekti ali sektorji, je to primer dobre prakse, saj bi to omogočilo osredotočene rezultate in priporočila. Evropska agencija za obnovo je sistematično opravila ocenjevanja na sektorski in projektni ravni. Izvedene so bile vmesne in naknadne ocene. Povzetki teh ocen so bili objavljeni na spletni strani Evropske agencije za obnovo, kar je pospešilo širjenje ugotovitev. Nasprotno pa so delegacije redko izvedle projektno ali sektorsko ocenjevanje in sestavile le malo poročil, ki jih niso objavile na svojih spletnih straneh.

60. Tudi širjenje rezultatov spremljanja in ocenjevanja se med delegacijami in Evropsko agencijo za obnovo razlikuje. Evropska agencija za obnovo v namen izmenjave izkušenj organizira redna srečanja in delavnice za nosilce projektov in vodje programov iz različnih operativnih centrov. Med državami, kjer program izvajajo delegacije, ni enake ravni širjenja rezultatov. Med delegacijami in osebjem Evropske agencije za obnovo obstaja nekaj stikov, vendar niso sistematični.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

Kako uspešno je Komisija upravljala program CARDS?

61. Sodišče ugotavlja, da je Komisijino upravljanje programa CARDS v glavnem uspešno prispevalo k stabilizaciji in obnovi v državah prejemnicah. Vendar pa je bila pomoč manj uspešna pri izboljšanju upravnih zmogljivosti, ker je bila na začetku manj namenjena vzpostavljanju institucij in ker države prejemnice niso imele zadostnih sposobnosti za črpanje zagotovljene pomoči.

V kolikšni meri so bile strateške smernice za vodenje programov primerne in dosledne?

62. Strateške smernice Komisije so bile zelo splošne in niso bile usmerjene v določena področja. Bile so ustrezne za fazo obnove, za zahtevnejše cilje v zvezi z vzpostavljanjem institucij pa ne.

63. Državni strateški dokumenti so bili oblikovani preveč splošno, zato niso zagotovili dovolj podrobnih usmeritev, zlasti ker jih niso podprle pravočasne sektorske strategije. V večletnih indikativnih programih, na podlagi katerih potekata letno načrtovanje in določitev projektov, niso bila prednostno razvrščena različna področja ukrepanja niti določene prednostne naloge znotraj njih. Zato ni bilo podlage, na kateri bi bilo mogoče izboljšati izbor projektov, kar je imelo za posledico številne neusklajene in osamljene projekte.

64. Na začetku izvajanja programov je bila pomoč usmerjena predvsem v naložbene projekte za obnovo, manj pa v vzpostavljanje institucij. Med potekom programov se je osredotočenost sama po sebi preusmerila v vzpostavljanje institucij, za kar gre trenutno velika večina odhodkov. Sodišče ugotavlja, da je bila že od samega začetka usmeritev v vzpostavljanje institucij bolj izražena v državah, v katerih so pomoč upravljale delegacije, kot v državah, v katerih jo je upravljala Evropska agencija za obnovo. V slednjem primeru je zaradi tega prišlo do zamude pri uvedbi projektov twinninga. Priporočilo 1Strateške smernice za izvajanje novega instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (32) bi morale dovolj pozornosti nameniti posameznim področjem ukrepanja, da se zagotovijo primerna usmeritev pomoči, sistematični pristop do ključnih področij in primerna podlaga za prednostno razvrstitev in izbor projektov.

V kolikšni meri so bili upravljavski pristopi, ki jih je vzpostavila in uporabljala Komisija, primerni in učinkoviti?

65. Upravljavski pristopi, ki jih je uporabljala Komisija, so v glavnem, vendar ne vedno, ustrezali razmeram in potrebam držav prejemnic. Bili so uspešni pri zagotavljanju hitre dostave pomoči, vendar niso dovolj upoštevali potrebe po tem, da se pomoč čim bolje izkoristi.

66. Uporabljali so se štirje različni upravljavski pristopi, da bi se upoštevale razmere v zadevnih državah prejemnicah. Dva od teh pristopov (tj. dekoncentrirane delegacije in Evropska agencija za obnovo), ki sta vključevala večino odhodkov, sta bila v glavnem uspešna in primerna. Druga dva (tj. centralizirano in decentralizirano upravljanje) sta bila manj učinkovita in sta se manj prilagajala posebnim potrebam.

67. Komisija se je uspešno odzvala na prejšnje kritike glede počasnega izvajanja tako, da je zagotovila hitro dostavo pomoči. To je bilo zlasti koristno v fazi obnove. Toda pri vzpostavljanju institucij usmeritev v hitrost ni bila uravnotežena z zadostnim upoštevanjem sposobnosti držav prejemnic, da čim bolj izkoristijo pomoč ali upoštevajo vse predpogoje. Priporočilo 2Komisija mora ohraniti osredotočenost na hitro izvajanje pomoči, dovolj pozornosti pa mora nameniti tudi vidikom uspešnosti, kot je sposobnost prejemnikov, da v celoti črpajo zagotovljeno pomoč (zlasti v okviru projektov za vzpostavljanje institucij).

V kakšnem obsegu so financirani projekti spodbujali lastništvo držav prejemnic?

68. Čeprav je Komisija štela lastništvo države prejemnice za prednostno nalogo, pa za doseganje tega cilja ni imela doslednega pristopa, uporabljeni upravljavski pristopi pa takšnega lastništva niso spodbujali.

69. Države prejemnice so le omejeno sodelovale v fazah določitve projekta in javnega razpisa. Proti koncu izvajanja programa se je vložek držav prejemnic povečal, vendar je lastništvo ostalo omejeno. Čeprav so se države prejemnice zavezale, da bodo usklajevale številne različne dajalce na določenem področju – pomemben kazalnik lastništva – pa se pri reviziji niso našli dokazi, da je prišlo do takšnega usklajevanja. Priporočilo 3Komisija bi morala za program IPA obravnavati pomemben vidik lastništva držav prejemnic s pomočjo posebnih strategij na vseh področjih upravljanja in izvajanja, zlasti pa pri javnih razpisih.

V kolikšni meri je bilo spremljanje in ocenjevanje uspešno pri ugotavljanju pomanjkljivosti in širjenju informacij ter ali je Komisija sprejela pravočasne nadaljnje ukrepe?

70. Spremljanje in ocenjevanje sta bila deloma dobra, vendar je kakovost nihala. Delegacije in Evropska agencija za obnovo so imele različne postopke spremljanja, čeprav so od leta 2005 uporabljale skupno metodologijo. Ker ni bilo na voljo ustreznih projektnih kazalnikov, je bila ogrožena uspešnost spremljanja. Ocena programa CARDS je bila opravljena, kot je bilo predvideno, nadaljnji ukrepi Komisije pa so zamujali. Med delegacijami in Evropsko agencijo za obnovo obstajajo neupravičena neskladja pri intenzivnosti ocen projektov ali sektorjev ter širjenju rezultatov spremljanja in ocenjevanja. Priporočilo 4Prakse spremljanja in ocenjevanja bi bilo treba uskladiti, vključno s tem, da se na delegacije razširi praksa Evropske agencije za obnovo, da ocenjuje posamezne projekte/sektorje ter širi rezultate in pridobljena spoznanja.Komisija bi morala zagotoviti, da nadalje ukrepa takoj po opravljenih ocenah.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju 28. junija 2007. Za Računsko Sodišče Hubert WEBER Predsednik

(1) Uredba Sveta (ES) št. 2666/2000 (UL L 306, 7.12.2000, str. 1).

(2) Februarja 2003 se je ZRJ preoblikovala v državno skupnost dveh republik „Srbije in Črne gore“. Ustavna listina je obema republikama dovoljevala, da po treh letih lahko izvedeta referendum o neodvisnosti. Črna gora je izvedla referendum o neodvisnosti spomladi leta 2006 v skladu z mednarodnimi standardi. Število glasov za prekinitev zveze s Srbijo je preseglo prag 55 odstotkov, kar je Črni gori omogočilo, da je 3. junija 2006 uradno razglasila neodvisnost. Dva dni pozneje je Srbija razglasila, da je država naslednica skupnosti Srbije in Črne gore.

(3) Zato v celotnem poročilu izraz Srbija izključuje pokrajino Kosovo.

(4) Za primerjavo, Uredba TACIS, ki zajema isto obdobje kot CARDS, na prebivalca letno predvideva znesek, nižji od 2 EUR.

(5) Člen 13 Uredbe CARDS določa, da „Komisija najpozneje do 30. junija 2004 predloži Svetu ocenjevalno študijo skupaj s predlogi glede prihodnosti te uredbe in sprememb, ki jih bo treba vključiti vanjo“.

(6) Glavni zaključki ocene pomoči balkanskim državam na podlagi Uredbe CARDS (ES) št. 2666/2000 (pogodba št.: B7-6510/2002/005) so bile:

(a) program CARDS je bil zelo pomemben za zagotavljanje finančne in tehnične podpore stabilizacijsko-pridružitvenemu procesu;

(b) centralizirana značaj in pristop lahko postaneta ovira za lastništvo in uspešnost programa;

(c) ključni izziv je bila uravnotežena podpora za vzpostavljanje institucij in razvojne naložbe;

(d) regionalna razsežnost programa je bila skromna.

(7) Na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 533/2004 z dne 22. marca 2004 (UL L 86, 24.3.2004, str. 1).

(8) Evropsko partnerstvo s Hrvaško je bilo odobreno s Sklepom Sveta 2004/648/ES z dne 13. septembra 2004 (UL L 297, 22.9.2004, str. 19).

(9) Sklicevanje na točko 3.1.4 smernic za izvajanje skupnega okvira za državne strateške dokumente.

(10) Odkar je Hrvaška leta 2004 postala država kandidatka, je bila upravičena do predpristopnih instrumentov. Revizija večletnega indikativnega programa CARDS za obdobje 2005–2006 zato ni bila potrebna.

(11) Upravni odbor programa CARDS sestavljajo predstavniki držav članic, predseduje pa mu Komisija.

(12) Analiza stroškov in koristi omogoča merjenje gospodarske učinkovitosti programa ali projekta in zagotavlja podlago za primerjavo z drugimi možnostmi.

(13) Projekti v vsakem programskem letu n se izvajajo v letu n in naslednjih letih.

(14) Delegacije Evropske komisije izvajajo programe CARDS v Albaniji, Bosni in Hercegovini ter na Hrvaškem.

(15) Evropska agencija za obnovo ima operativne centre v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, na Kosovem, v Črni gori in Srbiji.

(16) Komisija je že maja 1998 uvedla twinning kot glavno orodje predpristopne pomoči za vzpostavljanje institucij. Vrh v Solunu junija 2003 je poudaril pomen twinninga na zahodnem Balkanu.

(17) Sklicevanje na oceno Evropske agencije za obnovo EU/13/040/05 iz novembra 2005.

(18) Projektni predlog je kratek opis (povprečno 4–5 strani), brez posebne določitve pooblastil. Uvodni opis vključuje logiko ukrepa, predvidenega v okviru projekta, ter projektne cilje, rezultate in dejavnosti. V njem se ocenijo projektna tveganja in opredelijo objektivno preverljivi kazalniki ter načini za preverjanje teh kazalnikov.

(19) Zaradi dekoncentracije so prevzele odgovornost za pripravo projekta, sklenitev pogodb ter finančno in tehnično izvedbo delegacije Evropske komisije. Zato se je vloga centralnih služb v Bruslju spremenila iz neposrednega upravljanja projektov v spremljanje in podporo delegacij.

(20) Postopek dekoncentracije se je v Bosni in Hercegovini začel že leta 1998, še preden je Komisija maja 2000 objavila obsežno reformo upravljanja svojega programa zunanje pomoči. Na delegacijo na Hrvaškem so bile naloge prenesene leta 2001, na delegacijo v Albaniji pa leta 2003.

(21) Evropska agencija za obnovo je bila ustanovljena februarja 2000, njena predhodnica Delovna skupina za Kosovo pa je začela delovati leta 1999. Leta 2001 so bila pooblastila agencije razširjena na Srbijo in Črno goro, leta 2002 pa na Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo.

(22) Kosovo je trenutno pod upravo UNMIK, kot jo je opredelila Resolucija Varnostnega sveta Združenih narodov 1244.

(23) Pomanjkljivosti je potrdila tudi vmesna ocena programa CARDS.

(24) Sklicevanje na Posebno poročilo št. 10/2004 o dekoncentraciji upravljanja zunanje pomoči ES na delegacije Komisije (UL C 72, 22.3.2005).

(25) Sklicevanje na člen 2 Odločbe Komisije C(2006) 264 (E/148/2006): Za program CARDS se ta odločba uporablja za več projektov, za katere sta se dogovorili Komisija in Hrvaška v Finančnem sporazumu CARDS iz leta 2003 (podpisan 2. septembra 2003) in v Finančnem sporazumu CARDS iz leta 2004 (podpisan 29. novembra 2004).

(26) UL C 235, 29.9.2006.

(27) Veliko število sklepanja pogodb v Albaniji leta 2004 je vsaj delno posledica misije sedeža Komisije za preverjanje dekoncentracije, ki je bila izvedena decembra 2003. Misija je ugotovila, da je končna potrditev poddelegacije, na katero so bile prenesene naloge, odvisna od tega, ali bo v roku šestih mesecev dosežen ciljni obseg javnih razpisov v znesku 25 milijonov EUR.

(28) Letni programi vsebujejo podroben seznam projektov – tako imenovanih projektnih predlogov – ki naj bi se financirali, in določitev ustreznih zneskov. Od leta 2005 naprej se projektni predlogi povezujejo in združujejo v sektorske predloge. Formalno projektni predlogi niso bili sestavni del sklepa Komisije o financiranju in zato za razliko od sektorskih predlogov niso bili pravno zavezujoči.

(29) Razen pri pogodbah o donaciji, pri katerih je sofinanciranje obvezno. Donacija je neposredno plačilo nekomercialnega značaja, ki ga izvrši Evropska skupnost določenemu prejemniku za izvedbo ukrepa, ki je sestavni del politike EU.

(30) Med revidiranimi projekti sta bila na primer turistično središče v utrdbi v Travniku v Bosni in Hercegovini ter potujoča knjižnica v Zadru na Hrvaškem.

(31) Pariška deklaracija o učinkovitosti pomoči je bila podpisana po forumu na visoki ravni, ki je potekal marca 2005 v Parizu. Med udeleženci so bili Evropska komisija in 91 držav, od katerih sta dve zastopali območje programa CARDS (Albanija ter Srbija in Črna gora).

(32) Uredba Sveta (ES) št. 1085/2006 (UL L 210, 31.7.2006, str. 82).

PRILOGA REVIDIRANI PROJEKTI PROGRAMA CARDS (skupaj 33) Letni program Datum podpisa Sektor EUR ALBANIJA 1 Razvojni sklad lokalnih skupnosti 2002 10/2003 Regionalni razvoj 7 400 000 2 EURALIUS – Evropska misija za pomoč albanskemu pravosodnemu sistemu 2002 05/2005 Sodstvo in policija 4 498 686 3 PAMECA II – Misija Evropske skupnosti za pomoč albanski policiji 2004 12/2004 Sodstvo in policija 3 800 000 4 Pritožbeni sodišči v Korçi in Vlori 2003 05/2005 Sodstvo in policija 1 630 395 5 ASYCUDA II – Tehnična pomoč in usposabljanje 2002 04/2005 Sodstvo in policija 399 815 Skupaj 17 751 366 BOSNA IN HERCEGOVINA 1 Izgradnja mejnega prehoda Karakaj 2001 02/2004 Integrirano upravljanje meja 3 427 967 2 Tehnična pomoč za vzpostavitev enotnega gospodarskega prostora II 2002 04/2003 Gospodarski razvoj 1 939 802 3 Osnovna revizija delovanja in revizija računovodskih izkazov institucij BiH 2001 04/2003 Javna uprava 146 513 4 Usposabljanje državnih tožilcev v BiH o novem zakoniku o kazenskem postopku 2002 04/2003 Sodstvo in policija 146 255 5 Ocena, zasnova in nadzorovanje preprečevanja nezakonitih prestopov meje s Hrvaško 2001 04/2003 Integrirano upravljanje meja 144 900 6 Obnova dela trdnjave v Travniku za izobraževalni turizem (v okviru EU-RED) 2002 12/2004 Regionalni razvoj 57 433 Skupaj 5 862 870 HRVAŠKA 1 Posodobitev nadzora državne meje 2004 05/2005 Integrirano upravljanje meja 5 000 000 2 Podpora reformi zemljiškega katastra in zemljiške knjige 2002 05/2003 Gospodarski razvoj 5 000 000 3 Registracija pomorskega območja 2003 02/2004 Gospodarski razvoj 2 000 000 4 Kmetijski in prehrambeni proizvodi 2002 03/2005 Kmetijstvo 1 749 864 5 Podpora hrvaškemu sodnemu sistemu. Pomoč pri sodni reformi 2002 02/2004 Sodstvo in policija 1 000 000 6 Dobava opreme za kriminalistično obveščevalni sistem 2002 12/2004 Sodstvo in policija 248 944 7 Zadar – Potujoča knjižnica 2002 07/2005 Demokratična stabilizacija 238 630 Skupaj 15 237 438 NEKDANJA JUGOSLOVANSKA REPUBLIKA MAKEDONIJA 1 Lokalna samouprava. Izgradnja lokalnih cest v devetih občinah 2004 11/2004 Regionalni razvoj 3 474 623 2 Dobava vozil za mejno policijo – 1. sklop 2003 10/2004 Integrirano upravljanje meja 2 486 726 3 Razvoj operativnih zmogljivosti za boj proti pranju denarja 2002 09/2004 Sodstvo in policija 700 000 4 Razvoj upravnih zmogljivosti sodišč 2003 09/2004 Sodstvo in policija 148 495 5 Tehnična pomoč v podporo izvajanja integriranega upravljanja meja 2002 11/2004 Integrirano upravljanje meja 55 540 Skupaj 6 865 384 KOSOVO 1 Reforma javne uprave – Občinski razvoj in socialna infrastruktura, tehnična pomoč 2003 12/2004 Gospodarski razvoj 11 200 000 2 Program za pravice in vrnitev manjšin – Program ponovnega vključevanja v občini Prizren (Prizren 615 000 EUR) 2004 08/2004 Begunci in razseljene osebe 5 000 000 3 Institucionalna podpora Ministrstvu za trgovino in industrijo 2003 04/2004 Gospodarski razvoj 2 235 760 Skupaj 18 435 760 SRBIJA 1 Obsežna obnova elektrarne Nikola Tesla enote A5 (Sporazum o donaciji) 2003 12/2003 Energetika 42 721 021 2 Podpora nacionalni strategiji za zaprtje zbirnih centrov v Srbiji 2004 12/2004 Begunci in razseljene osebe 4 443 000 3 Krepitev upravljanja kakovosti, zmogljivosti in infrastrukture v državni skupnosti 2003 12/2003 Reforma javne uprave 3 559 520 4 Pomoč pri vzpostavljanju trga električne energije v Srbiji 2004 01/2005 Energetika 2 723 637 5 Notranja revizija in notranji nadzor javnih financ PIFC, faza 2 2003 04/2005 Reforma javne uprave 1 870 680 6 Pomoč Uradu za evropske integracije 2002 04/2002 Reforma javne uprave 1 500 000 7 Podpora čezmejnih pobud za razseljene osebe s Kosova 2004 08/2004 Begunci in razseljene osebe 449 983 Skupaj 57 267 841 VSE SKUPAJ 121 420 659