DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA /* SEC/2012/0056 končno */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Ekonomsko-socialnemu odboru o strategiji Evropske unije za zaščito in dobro počutje živali 2012–2015 1. Okvir politike 1.1. Opredelitev, cilji in področje uporabe Svetovna organizacija za zdravje živali opredeljuje dobro počutje živali kot: „(…) Žival se dobro počuti, če (…) je zdrava, ji je udobno, je dobro prehranjena, varna in lahko izraža svoje naravno vedenje ter če ne trpi zaradi neprijetnih stanj, kot so bolečina, strah in vznemirjenost.“ Cilji, načela in področje uporabe politike Evropske unije (EU) o dobrem počutju živali izhajajo iz člena 13 Pogodbe o delovanju EU. Ta člen ne zagotavlja pravne podlage za zaščito živali. Vendar obvezuje države članice in Unijo, da zagotovijo vključitev zahtev o dobrem počutju živali v okvir nekaterih politik EU. 1.2. Zadevni gospodarski sektorji Kmetijski sektor uporabi približno 2 milijardi ptic in 334 milijonov sesalcev na leto. Približno 12 milijonov živali na leto se uporabi pri raziskavah. Približno 120 milijonov psov in mačk je predvsem hišnih živali. Vrednost živinorejskega sektorja v EU je 149 milijard EUR. Poleg tega je uporaba poskusnih živalih ocenjena na 930 milijonov EUR letno. Število ljudi, ki ravna z živalmi v okviru gospodarske dejavnosti, je ocenjeno na približno 4 milijone, večino pa predstavljajo kmetje. 1.3. Politika EU o dobrem počutju živali Politika EU o dobrem počutju živali je razvila zakonodajna in nezakonodajna orodja. Glavni del zakonodaje EU o dobrem počutju živali se uporablja za živali za proizvodnjo živil (teleta, prašiči, perutnina, prevoz in zakol) in poskusne živali. Nezakonodajna orodja vključujejo financiranje EU za dobro počutje živali prek sklada skupne kmetijske politike za razvoj podeželja in financiranje EU za raziskovalne in mednarodne dejavnosti ter dejavnosti obveščanja in usposabljanja. Komisija je leta 2006 sprejela akcijski načrt Skupnosti za zaščito in dobro počutje živali 2006–2010[1]. Akcijski načrt leta 2006 je bil prvi dokument, ki je različne vidike politike EU o dobrem počutju živali združil v enotno besedilo. 1.4. Sklicevanja in posvetovanja Komisija je decembra 2009 naročila zunanjo oceno politike EU o dobrem počutju živali. Med ocenjevalno fazo in postopkom ocene učinka so bila z zainteresiranimi stranmi opravljena obsežna posvetovanja. Med zainteresiranimi stranmi so bili gospodarski sektorji, ki uporabljajo živali, organizacije za dobro počutje živali in znanstveniki, ki raziskujejo področje dobrega počutja živali. 2. Opredelitev težave 2.1. Težave in dejavniki na področju dobrega počutja živali Dobro počutje nekaterih kategorij živali se vedno ne upošteva v EU: odojkom se na primer odrežejo repi, kastrirajo pa se brez anestezije itd. Svet je opozoril na težave dobrega počutja pri reji in trgovini s psi in mačkami. Na vsako težavo na področju dobrega počutja živali vplivajo posebni dejavniki. Vendar so skupni dejavniki naslednji: 1. Države članice pogosto slabo izvršujejo zakonodajo EU na številnih področjih. Nekatere države članice niso sprejele zadostnih ukrepov za obveščanje zainteresiranih strani, usposabljanje inšpektorjev, izvajanje pregledov in izrekanje kazni. Zato se pomembni akti zakonodaje EU ne izvajajo v celoti in niso zagotovili nameravanih učinkov na dobro počutje živali. Poleg tega boljši standardi dobrega počutja živali včasih zahtevajo dodatne stroške za proizvajalce. V številnih primerih nosilci dejavnosti, ki izpolnjujejo, predvidijo ali celo presežejo pravila EU o dobrem počutju živali, niso nagrajeni z dodatnimi gospodarskimi koristmi. 2. Potrošniki nimajo ustreznih informacij o dobrem počutju živali. Trg proizvodov, na katere vpliva dobro počutje živali, je omejen. Raziskava po celotni EU je pokazala, da je dobro počutje živali pomembno vprašanje za 64 % prebivalstva. Vendar so študije pokazale, da je dobro počutje živali le eden od dejavnikov, ki vplivajo na izbiro potrošnikov. 3. Zainteresirane strani, ki ravnajo z živalmi, ne vedo natančno, kaj dobro počutje živali pomeni. To je vplivalo na oblikovanje modernih metod proizvodnje. Pomanjkanje znanja med nosilci dejavnosti in javnimi organi o alternativnih metodah pogosto zavira spremembe, ki bi omogočile prijaznejše sisteme proizvodnje. 4. Pomanjkanje posebne zakonodaje EU in smernic otežuje zagotavljanje ustreznih pogojev dobrega počutja za nekatere kategorije živali (nekatere rejne vrste ali psi in mačke). 2.2. Osnovni scenarij Strokovnjaki Komisije nadzirajo države članice. Niso pooblaščeni za preglede ali izrekanje kazni podjetjem, temveč za ugotavljanje, ali to izvajajo pristojni organi. Pregledi se izvajajo ob upoštevanju posebne zakonodaje EU, ki se uporablja za rejne živali. Komisija lahko sproži pravni postopek proti državi članici v primeru kršitve. Pobude na področju izvrševanja zahtevajo ogromno človeških virov in le v manjšem obsegu vplivajo na pristojne organe. Zato je trenutna politika EU zmožna obravnavati kritična vprašanja izvrševanja, vendar v omejen obsegu. V zvezi z gospodarskimi vidiki politika EU določa nekatere instrumente za povračilo proizvajalcem za višje proizvodne stroške. Prehodna obdobja se niso izkazala za uspešna. Z izjemo sektorja jajc ni instrumenta EU, ki bi potrošnikom omogočil, da izrazijo svojo izbiro v korist proizvodov, pri proizvodnji katerih je bilo dobro počutje živali bolj upoštevano. EU je razvila pobude za obravnavanje pomanjkanja znanja zainteresiranih strani o dobrem počutju živali. V zakonodajo EU so bile postopoma vključene zahteve o znanju rejcev živali. Vendar takšne zahteve ne veljajo za vse zadevne živali. EU je financirala raziskovalne projekte o dobrem počutju živali v povprečju po 15 milijonov EUR na leto. Vendar je treba okrepiti prizadevanja za razširjanje rezultatov raziskav in jih prenesti v praktične rešitve. Trenutna politika EU ne obravnava številnih vprašanj dobrega počutja živali. EU bi lahko nadaljevala s sprejemanjem posebnih zakonodajnih aktov za vsak primer posebej. Vendar takšen pristop za vsak sektor verjetno ne bo vplival na skupne dejavnike. 2.3. Preskus subsidiarnosti Nekatere država članice vztrajajo na ohranjanju možnosti, da same urejajo politiko dobrega počutja živali. Unija je postopoma sprejela številne zakonodajne akte o dobrem počutju živali, da bi preprečila motnje delovanja notranjega trga zaradi razlik v nacionalnih zakonodajah. Takšen pristop temelji na dejstvu, da raven zahtev o dobrem počutju živali vpliva na konkurenčnost gospodarskih dejavnosti, povezanih z živalmi. Uskladitev zahtev na ravni EU z vzpostavitvijo skupnega sklopa pravil za zadevna podjetja zagotavlja v navedenih primerih dodano vrednost. 3. Cilji Cilji nove strategije za dobro počutje živali so: – cilj 1: izboljšati izvrševanje zakonodaje EU; – cilj 2: zagotoviti odprto in pravično konkurenco za nosilce dejavnosti v EU; – cilj 3: izboljšati znanje in ozaveščenost nosilcev dejavnosti v EU o dobrem počutju živali; – cilj 4: izboljšati skladnost glede dobrega počutja živali za vse živalske vrste. 4. Možnosti Vsaka možnost se osredotoča na enega ali več posebnih ciljev: – možnost 1: povečati stopnjo izpolnjevanja zahtev v državah članicah (neregulativni ukrep EU) Možnost 1 bo vključevala naslednje pobude: – povečanje števila revizijskih obiskov v državah članicah in tretjih državah; – krepitev medvladnega sodelovanja za spodbujanje boljšega izvrševanja; – organizacija delavnic z zainteresiranimi stranmi o posebnih vprašanjih dobrega počutja živali; – priprava smernic EU za vrste, vključene v Evropsko konvencijo o zaščiti rejnih in proizvodnih živali; – povečanje sodelovanja pri pobudi za usposabljanje Boljše usposabljanje za varnejšo hrano. Pri tej možnosti bo zakonodajni okvir EU ostal nespremenjen. Obstoječa pravila bo morda treba posodobiti ali priložnostno sprejeti nova pravila; – možnost 2: sheme prostovoljnega določanja kazalnikov (samoregulativni ukrep) Možnost 2 bo vključevala naslednje pobude: – pravni okvir za sheme določanja kazalnikov za certificiranje trditev o dobrem počutju živali; – obveščevalne akcije za potrošnike; – prednostna obravnava ukrepov EU o dobrem počutju živali na mednarodni ravni. Komisija bo predlagala pravni okvir, ki bo ustvaril tržne možnosti za sheme prostovoljnega certificiranja trditev o dobrem počutju živali. Takšen okvir bo omogočil, da se sheme certificiranja registrirajo na ravni EU. Registracija bo omogočila predhodno določitev kazalnika EU. Pri tej možnosti bo predlagan nov zakonodajni akt, preostala zakonodaja EU pa bo ostala nespremenjena. Obstoječa pravila bo morda treba posodobiti ali priložnostno sprejeti nova pravila; – možnost 3: vzpostavitev evropske mreže referenčnih centrov (posebna zakonodaja EU) Pri tej možnosti bo Komisija predlagala vzpostavitev mreže referenčnih centrov na podlagi modela, ki obstaja za zdravje živali. Ta mreža bi utrdila obstoječa nacionalna raziskovalna sredstva za dobro počutje živali. Namen te mreža ne bo podvajanje vloge Evropske agencije za varnost hrane in dejavnosti Skupnega raziskovalnega središča EU. Vsak center bo imel naslednje naloge: – koordinacija raziskav o temah, pomembnih za EU, na ravni EU in njihovo izvajanje; – zagotavljanje znanstvenega in tehničnega znanja o zakonodaji EU pristojnim organom; – širjenje raziskovalnih ugotovitev in inovacij med zainteresiranimi stranmi EU in mednarodno strokovno skupnostjo; – koordinacija evidentiranja in ocenjevanja dejavnosti poklicnega usposabljanja v zvezi z dobrim počutjem živali na ravni EU; – možnost 4: racionalizacija zahtev o znanju in uporaba kazalnikov o dobrem počutju živali (splošni okvirni zakon) Ta možnost bo vključevala zakonodajni predlog za splošni zakon EU o dobrem počutju živali, ki bo poenostavil zahteve, že sprejete v nekaterih aktih zakonodaje EU, kot so: – zahteve o znanju bodo vključene v enotno in natančneje opredeljeno skupno besedilo; – možnost uporabe kazalnikov o dobrem počutju živali bo vključena kot nadomestna možnost izpolnjevanju zahtev iz zakonodaje. To bo vključevalo nadomestitev Direktive 98/58 (krovna direktiva za vse rejne živali) z novim aktom. Možnost 4 bo omejena na kategorije živali, ki jih trenutno zajemajo posebni zakonodajni akti; – možnost 4+: preučitev možnosti razširitve področja uporabe možnosti 4 Možnost 4+ bo preučila pomen razširitve področja uporabe možnosti 4 na druge živalske vrste, pri katerih se opredelijo težave v zvezi z dobrim počutjem živali. 5. Analiza učinka V vsakem primeru nobena od možnosti ne bo imela negativnega učinka na temeljne pravice in zlasti versko svobodo, ki je zagotovljena v ustreznih zakonodajnih aktih o zaščiti živali pri zakolu ali usmrtitvi. 5.1. Učinki možnosti 1 Pričakuje se, da bo učinek možnost 1 na izboljšanje izvrševanja precej pozitiven (++), vendar bo omejen le na nekatera problematična področja. Pričakuje se, da bo učinek možnosti 1 na zagotavljanje odprte in pravične konkurence za proizvajalce EU pozitiven (+), vendar omejen, ker ne bo prispeval k boljši obveščenosti potrošnikov o izdelkih, pri katerih je bilo dobro počutje živali bolj upoštevano. Delavnice z zainteresiranimi stranmi o posebnih težavah pri izvrševanju so se v preteklosti izkazale kot učinkovite. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 1 na izboljšanje znanja zainteresiranih strani zmerno pozitiven (+). Pričakuje se, da bo učinek možnosti 1 na izboljšanje enotnega zagotavljanja dobrega počutja med živalskimi vrstami nevtralen (0). Pričakuje se, da bo učinek na proračun EU zmerno negativen (–) ali nevtralen (0), če bodo potrebna sredstva prerazporejena iz drugih dejavnosti. Možnost 1 soglasno podpirajo vse zainteresirane strani. 5.2. Učinki možnosti 2 Večje gospodarski koristi možnosti 2 bi lahko spodbudile nosilce dejavnosti k višjim standardom dobrega počutja živali. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 2 na izboljšanje izvrševanja zmerno pozitiven (+). Vzpostavitev sistema kazalnikov po vsej EU za registrirane sheme EU bo povečal možnosti proizvajalcev EU, da dosežejo boljše cene za višje standarde dobrega počutja živali. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 2 na zagotavljanje odprte in pravične konkurence za evropske nosilce dejavnosti zelo pozitiven (+++). Pri možnosti 2 bodo nosilci dejavnosti verjetno postali bolj odgovorni za dobro počutje živali. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 2 na izboljšanje znanja nosilcev dejavnosti zmerno pozitiven (+). Možnost 2 sicer vključuje možnost obravnavanja nekaterih težav glede dobrega počutja živali, ki niso zajete v zakonodaji EU, vendar verjetno ne bo obravnavala najslabših praks. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 2 na izboljšanje enotnega zagotavljanja dobrega počutja med živalskimi vrstami zmerno pozitiven (+). Pri možnosti 2 bi se lahko tudi zabrisalo ločevanje med izvrševanjem zakonodaje in zasebnimi standardi. Vendar je preglednost pomembna za potrošnike, zato je treba ta vidik natančno upoštevati pri morebitnem oblikovanju sistema. Pričakuje se, da bo možnost 2 zahtevala dodatna finančna sredstva, predvsem za promocijo novih kazalnikov med potrošniki in za krepitev mednarodnih dejavnosti. Pričakuje se, da bo učinek možnosti 2 na proračun EU zmerno negativen (–). Možnost 2 je pozitivno sprejela večina zainteresiranih strani. 5.3. Učinki možnosti 3 Možnost 3 bo prispevala k boljšemu izvrševanju z zagotavljanjem tehnične pomoči pristojnim organom in nosilcem dejavnosti. Vendar verjetno ne bo dosegla tistih proizvajalcev, ki najbolj potrebujejo pomoč. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 3 na izboljšanje izvrševanja zmerno pozitiven (+). Pričakuje se, da bo možnost 3 z več naložbami v uporabne raziskave pozitivno vplivala na konkurenčnost proizvajalcev EU. Lahko bi jim pomagala tudi pri pripravi shem certificiranja. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 3 na zagotavljanje odprte in pravične konkurence zmerno do precej pozitiven (+ do ++), odvisno od stopnje razpoložljivega financiranja. Višja raven financiranja raziskovalnih projektov EU prispeva k povečevanju ozaveščenosti zainteresiranih strani o dobrem počutju živali. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 3 na izboljšanje znanja nosilcev dejavnosti precej pozitiven (++). Pričakuje se, da bo učinek možnosti 3 na izboljšanje enotnega zagotavljanja dobrega počutja med živalskimi vrstami nevtralen (0) do zmerno pozitiven (+). Pričakuje se, da bo učinek možnosti 3 na proračun EU zmerno negativen (–). Možnost 3 načeloma podpirajo vse zainteresirane strani, zlasti Evropski parlament. 5.4. Učinki možnosti 4 Pričakuje se, da bodo zahteve o znanju rejcev živali prispevale k boljšemu izvrševanju. Uporaba kazalnikov o dobrem počutju živali za doseganje visoke stopnje izpolnjevanja zahtev bo omogočila prožnost pri izvajanju nekaterih določb in tako olajšala izvrševanje. Zaradi obsežnega področja uporabe tega ukrepa se pričakuje, da bo učinek možnosti 4 na izboljšanje izvrševanja precej pozitiven (++). Možnost 4 bo zahtevala dodatne stroške usposabljanja za nosilce dejavnosti. Vendar bo tudi imela dolgoročni pozitivni učinek na njihovo konkurenčnost. Poleg tega bo možnost 4 omogočila uporabo kazalnikov o dobrem počutju živali, ki bi lahko znižali stroške izpolnjevanja zahtev. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 4 na zagotavljanje odprte in pravične konkurence zmerno negativen (–) do nevtralen (0), odvisno od morebitnih koristi dodatnega usposabljanja in uvedbe kazalnikov v zvezi z živalmi, ki bi povrnili stroške usposabljanja. Zahteve o znanju bodo izboljšale znanje nosilcev dejavnosti. Ker je ukrep obvezen, bo imel precej večji učinek kot možnost 3. Zato se pričakuje, da bo učinek možnosti 4 na izboljšanje znanja nosilcev dejavnosti o dobrem počutju živali zelo pozitiven (+++). Možnost 4 ne bo imela nobenega učinka na izboljšanje enotnega zagotavljanja dobrega počutja med živalskimi vrstami (0). Zainteresirane strani soglasno menijo, da ima izobraževanje delavcev zelo pozitivne in dolgoročne učinke na dobro počutje živali. Zainteresirane strani so neenotne glede uporabe kazalnikov v zvezi z živalmi. Proizvajalci se bojijo čezmernega upravnega bremena, organizacije za dobro počutje živali pa dvomijo, ali bo lahko učinkovito nadomestil predpisane ukrepe. 5.5. Možnost 4+ Pričakuje se, da učinki na cilje 1, 2 in 3 ne bodo znatni, učinek na cilj 4 pa bo zmerno do precej pozitiven (+/++), odvisno od morebitnih nadaljnjih ukrepov, ki jih bodo predlagale študije. 6. Primerjava možnosti Na splošno se možnosti med seboj dopolnjujejo. Možnost 4 zelo učinkovito obravnava pomembne cilje, ker določa obveznosti za vse zadevne nosilce. Vendar hkrati zvišuje stroške izpolnjevanja zahtev, kar lahko vpliva na konkurenčnost. Ne obravnava gospodarskih dejavnikov. Možnosti 2 in 3 skupaj bi bistveno bolje obravnavali ta vidik in bi se med seboj dopolnjevali. Kaže, da je možnost 3 na splošno stroškovno najbolj učinkovita, saj vsebuje dobro mešanico zmernih stroškov in številnih učinkov na glavne dejavnike. 7. Najprimernejša možnost Nobena možnost ne obravnava vseh težav uspešno in učinkovito. Najprimernejša možnost bi zato bila naslednja mešanice politike: 1. preučiti možnost za poenostavitev zakonodajnega okvira EU, ki bo vključeval: – okvir za izboljšanje preglednosti in primernosti informacij potrošnikom o dobrem počutju živali; – vzpostavitev mreže referenčnih centrov; – vključitev zahtev o znanju v enotno besedilo (skupaj s prehodnim obdobje za zmanjšanje stroškov izpolnjevanja zahtev); – možnost uporabe na rezultatih temelječih kazalnikov dobrega počutja živali; 2. razvoj orodij za krepitev izpolnjevanja pravil EU v državah članicah; 3. podpora mednarodnemu sodelovanju; 4. zagotavljanje ustreznih informacij potrošnikom in javnosti; 5. analiza vidikov dobrega počutja živali, ki jih ne zajemajo posebna pravila EU. 8. Spremljanje in vrednotenje Obstajajo že številni elementi, ki bi se lahko izkazali kot učinkovito orodje za spremljanje v prihodnje. V poročilu je opisana vrsta možnih kazalnikov. Primerno bi bilo načrtovati naslednjo oceno ob koncu strategije (2016). [1] COM(2006) 13 konč.