DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o napravah na plinasto gorivo /* SWD/2014/0150 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o napravah na plinasto gorivo 1. Opredelitev problema Kljub učinkovitemu delovanju Direktive 2009/142/ES o plinskih napravah (v nadaljnjem besedilu: Direktiva GAD) obstaja široko soglasje, da Direktiva potrebuje nekaj izboljšav. Enako stališče je izrazila tudi večina sodelujočih v javnem posvetovanju (2011–2012). Javno posvetovanje in študija ocene učinka (2012) sta velik poudarek namenila opredelitvi morebitnih konkretnih problemov in njihovih vzrokov. Poglobljena analiza vseh razpoložljivih podatkov in predlaganih sprememb je pokazala, da ni dokazov, ki bi utemeljevali razširitev področja uporabe iz varnostnih razlogov. Glede delovanja notranjega trga niso bile ugotovljene posebne ovire za trgovanje. Zato ni bilo razloga, da bi v področje uporabe vključili nove proizvode. Področja izboljšave ne vključujejo večjih sprememb. Pravni okvir bo ostal nespremenjen, spremembe pa bodo verjetno imele majhne posledice ali pa jih sploh ne bodo imele. Vendar bo treba obravnavati naslednje vidike: Vidik 1: uskladitev Direktive GAD z novim zakonodajnim okvirom (Sklepom št. 768/2008/ES (v nadaljnjem besedilu: Sklep NLF)) Veliko splošnih težav, na katere je opozoril novi zakonodajni okvir, se je pokazalo tudi pri izvajanju Direktive GAD, na primer razlike v kakovosti storitev priglašenih organov in njihovih postopkov ocenjevanja in spremljanja. Tudi pravni okvir velja za zapletenega in nedoslednega. V poročilu o oceni učinka svežnja za uskladitev novega zakonodajnega okvira so že bile podrobno preučene različne možnosti za uveljavitev Sklepa NLF. Ker so možnosti in njihovi učinki povsem enaki tudi za Direktivo GAD, v poročilu o oceni učinka Direktive GAD ti vidiki niso zajeti. Vidik 2: črtanje omejitve temperature na 105oC iz opredelitve področja uporabe Meja je bila prvotno sprejeta, ker je za tveganja zaradi tlaka pri zadevnih proizvodih v večini držav članic v času, ko je bila sprejeta Direktiva GAD, veljala nacionalna zakonodaja. Trenutno so ta tveganja zajeta v harmonizacijski zakonodaji EU, kar pomeni, da ni nevarnosti za neskladje z nacionalno zakonodajo, zato črtanje nima več uporabnega namena. Vidik 3: vključitev trenutno manjkajočih opredelitev Sedanje besedilo opredelitve področja uporabe ni natančno in ga je bilo treba razlagati. Razlog za to je, da je področje uporabe opredeljeno s seznamom proizvodov, ni pa opredelitve njihove uporabe. V preteklosti je bilo veliko truda usmerjenega v razlaganje področja uporabe, ki ne zagotavlja potrebne pravne varnosti in stabilnosti, ki ju zahtevajo deležniki. Vidik 4: nezadostna vsebina sporočila o vrstah plina in ustreznem dovodnem tlaku Za vrste plina in ustrezni dovodni tlak ne velja harmonizacija v okviru Direktive GAD. Da se zagotovi razpoložljivost teh podatkov, pomembnih za varnost in učinkovitost, člen 2(2) določa, da morajo države članice sporočiti vrste plina in ustrezni dovodni tlak, ki se uporabljajo na njihovem ozemlju. Informacije o pogojih dobave plina, ki jih države članice trenutno sporočajo, ne zadostujejo. Ker Direktiva GAD ne opredeljuje, katere parametre bi bilo treba sporočiti, in ne harmonizira oblike sporočil, je treba določiti te parametre in skupno obliko sporočila, da se zagotovi ustreznost in primerljivost informacij. Tako bi se tudi zagotovilo, da bi Direktiva GAD ustrezno obravnavala povečanje uporabe bioplina. Vidik 5: pojasnitev razmerja med Direktivo GAD in zakonodajo EU o energijski učinkovitosti Bistvena zahteva 3.5 o „gospodarni rabi energije“ je zelo splošna, zahteve iz Direktive o okoljsko primerni zasnovi izdelkov in njenih izvedbenih ukrepov pa so zelo podrobne. Prav tako je terminologija, uporabljena v Direktivi GAD, zastarela in jo je treba uskladiti s sodobnejšo, uporabljeno v najnovejši zakonodaji EU na področju energijske učinkovitosti. Ker se zakonodaja EU na področju energijske učinkovitosti hitro razvija in ker bodo v okviru direktive o okoljsko primerni zasnovi izdelkov uvedeni novi izvedbeni ukrepi, ki se bodo nanašali na vse več plinskih naprav, je treba v primerih, ko obstaja bolj specifična zakonodaja, pojasniti izvajanje bistvene zahteve 3.5. Vidik 6: jasnost določb Direktive GAD Glede določb Direktive GAD ni bilo ugotovljenih drugih problemov. Tudi za bistvene zahteve se je izkazalo, da dobro pokrivajo tveganja v zvezi s plinom, ki bi jih lahko povzročile naprave in oprema. Obstaja nekaj obsežnejših varnostnih pomislekov, zlasti v zvezi z zastrupitvijo s CO, ki je glavni vzrok nesreč s smrtnim izidom, povezanih s plinskimi napravami. Zdi se, da je to povezano z zadevami, ki so zunaj področja uporabe Direktive GAD, na primer s pomanjkljivo namestitvijo, slabim vzdrževanjem in nepravilno uporabo naprav. Direktiva GAD trenutno ne določa splošnih načel za konstruiranje, ki jih je treba uporabiti za doseganje varnosti naprav in opreme. Čeprav se šteje, da so ta načela že vključena v sedanje bistvene zahteve, bi bilo bolje, če bi bila vnesena v pravno besedilo, da se prepreči, da bi neodgovorni subjekti na primer uporabljali samo opozorila, namesto da bi konstruirali proizvode, ki bi bili že sami po sebi varni. Uvedba načel vgraditve varnosti bi tudi olajšala nadzor trga. Nujnost javnega posredovanja Ukrepi EU na tem področju temeljijo na členu 114 PDEU. Vidike, obravnavane v tem okviru, že ureja Direktiva GAD. Zakonodaja opredeljenih vprašanj ne obravnava učinkovito. Opravljena študija in ugotovitve o preučenih možnostih so pokazali, da bodo vprašanja ostala nerešena, če direktiva ne bo revidirana. 2. Analiza subsidiarnosti Za ustrezno in učinkovito delovanje notranjega trga so potrebni skupni predpisi za plinske naprave v zvezi z zdravstvenimi in varnostnimi tveganji zaradi uporabe plina ter za njihovo energijsko učinkovitost. Da bi se izognili temu, da bi ukrepi, sprejeti na nacionalni ravni, ovirali prost pretok naprav, je treba vse spremembe področja uporabe, postopkov ali zahtev izvesti na ravni EU. To naj bi izboljšalo tudi pravno jasnost, prispevalo k zmanjšanju stroškov za proizvajalce in zagotovilo skupni evropski okvir za dajanje na trg naprav in opreme. Načelo subsidiarnosti se uporablja tudi za nove določbe o reviziji v zvezi z uskladitvijo s Sklepom NLF. Izkušnje so pokazale, da so ukrepi, sprejeti na nacionalni ravni, povzročili različne pristope znotraj EU, kar ogroža cilje notranjega trga. Z usklajenim delovanjem na ravni EU je mogoče veliko bolje doseči zastavljene cilje, hkrati pa zlasti prispevati k učinkovitejšemu nadzoru trga. 3. Cilji Cilji te pobude so navedeni v razpredelnici 1. Razpredelnica 1: Splošni, posebni in operativni cilji politike SPLOŠNI || POSEBNI || OPERATIVNI bolje zaščititi zdravje in varnost uporabnikov plinskih naprav in opreme ter zagotoviti njihovo ustrezno delovanje || zagotoviti, da so na voljo podatki o varnosti in zmogljivosti, povezani z okvirnimi pogoji || določiti vsebino informacij, ki jih je treba sporočiti o vrstah plina in ustreznem dovodnem tlaku, ki se uporabljajo v državah članicah zagotoviti jasnost zahtev || pojasniti določbe izboljšati poštene konkurenčne pogoje za gospodarske subjekte v sektorju || zagotoviti pravno jasnost glede uporabe posebne zakonodaje EU || uvesti nov splošen člen o posebni zakonodaji EU pojasniti bistveno zahtevo 3.5 o gospodarni rabi energije poenostaviti evropsko regulativno okolje na področju plinskih naprav in opreme || zagotoviti, da je zakonodaja posodobljena || črtati zastarelo izvzetje naprav z običajno temperaturo vode, ki presega 105oC zagotoviti jasnost področja uporabe || pojasniti področje uporabe s sektorskimi opredelitvami 4. Možnosti politike Preučene so bile tri alternativne možnosti politike: (a) „brez ukrepanja“ kot izhodiščna možnost; (b) možnost „mehkega prava“ (nezakonodajna možnost, ki vključuje objavljanje razlag) in (c) možnost „zakonodajnega ukrepa“ (sprememba pravnega besedila). Analiza učinkov možnosti politike je bila opravljena ločeno za vsako od opredeljenih področij izboljšanja. Najprej je bila za vse možnosti politike opravljena ločena kvalitativna analiza. Tej je sledila poglobljena analiza socialnih in gospodarskih učinkov vseh možnosti. 5. Ocena učinkov Vrste učinkov, ki naj bi bili najpomembnejše za revizijo, so navedene v razpredelnici 2. Razpredelnica 2: Najpomembnejše vrste učinkov za revizijo Direktive GAD Predhodni pregled pomembnosti učinkov Vrsta učinka || Pomembnost Gospodarski učinki Delovanje notranjega trga in konkurenca || pomembno Konkurenčnost, trgovina in investicijski tokovi || verjetno pomembno Stroški delovanja in poslovanja/MSP || pomembno Upravno breme za podjetja || pomembno Javni organi || pomembno Inovacije in raziskave || verjetno pomembno Potrošniki in gospodinjstva || pomembno Tretje države in mednarodni odnosi || verjetno pomembno Socialni učinki Zaposlovanje in trgi dela || verjetno pomembno Standardi in pravice, povezani s kakovostjo zaposlitve || verjetno pomembno Javno zdravje in varnost || pomembno Ker spremembe področja uporabe ni mogoče utemeljiti, bo pravni okvir Direktive GAD ostal nespremenjen. Posledično bodo tudi zadevni gospodarski subjekti in drugi deležniki ostali enaki, predlagane spremembe pa so bolj usmerjene na izboljšanje berljivosti in jasnosti področja uporabe, bistvenih zahtev in drugih določb. Ker ni posebnih konkretnih težav, ki bi jih bilo treba rešiti, predlagane spremembe nimajo pomembnih gospodarskih, socialnih ali okoljskih učinkov, razen manjšega učinka pojasnil, ki bodo zelo olajšali uporabo Direktive GAD. Zato ni mogoče izpeljati kvantitativnih podatkov o posameznih učinkih. Pričakovane mejne koristi so bile zato obravnavane sorazmerno z izvedbo kvalitativne ocene, ki omogoča izbiro najprimernejše možnosti. Tako je na primer mogoče oceniti, ali predlagane izboljšujejo varnost in ali učinki možnosti predstavljajo stabilno rešitev za opredeljeno težavo. Kolikor mogoče je bilo ocenjeno, ali izvajanje predlagane spremembe pomeni stroške za proizvajalce in organe. Vendar je treba opozoriti, da učinkov ni bilo mogoče denarno izraziti, saj predlagane spremembe v praksi ne spreminjajo pravnega okvira. Socialni učinki vključujejo izboljšanje zdravja in varnosti monterjev in uporabnikov plinskih naprav. Vendar ima lahko izboljšana pravna jasnost in razpoložljivost podatkov, ki so pomembni za zagotovitev varnih in energijsko učinkovitih proizvodov, majhen pozitiven učinek tudi na zaposlovanje in doseganje ciljev, kot je cilj strategije Evropa 2020 za 20-odstotno povečanje energijske učinkovitosti. Povzetek rezultatov glavnih učinkov ter njihov obseg je predstavljen v razpredelnici 3. Razpredelnica 3: Najpomembnejši učinki revizije Direktive GAD Učinki najprimernejših podmožnosti || Vidik 2 || Vidik 3 || Vidik 4 || Vidik 5 || Vidik 6 Socialni učinek || ni učinkov, razen zagotovitve varnosti proizvodov z običajno temperaturo vode nad 105oC || rahlo zmanjšanje števila neskladnih proizvodov || večja varnost uporabnikov in monterjev || prispevek k doseganju cilja strategije Evropa 2020; zmanjšanje števila neskladnih proizvodov || večja varnost uporabnikov; zmanjšanje števila neskladnih proizvodov Gospodarski učinek || Učinek na stroškovno konkurenčnost || brez učinka || lažja razlaga zaradi jasnejšega področja uporabe || prihranek zaradi tehnične in pravne jasnosti || prihranek zaradi tehnične in pravne jasnosti || jasnejši pravni položaj; lažji nadzor trga Učinek na zmogljivost za inovacije || brez učinka || brez učinka || večja pripravljenost za naložbe v razvoj proizvodov; lažji dostop do trga || lažji razvoj proizvodov || brez učinka Učinek na mednarodno konkurenčnost || brez učinka || brez učinka || brez učinka || boljša mednarodna konkurenčnost zaradi naprednejšega konstruiranja || brez učinka Učinek na MSP || brez učinka || brez učinka || brez učinka || brez učinka || brez učinka 6. Primerjava možnosti Na podlagi rezultatov podrobne ocene možnosti je bila opravljena primerjava, da bi določili, katera možnost prinaša neto koristi. Nato so bili rezultati primerjave vneseni v primerjalno razpredelnico, da bi si lažje predstavljali učinke in izbrali najprimernejše možnosti (razpredelnica 4). Merila, uporabljena pri oceni možnosti, so vključevala uspešnost, učinkovitost in skladnost posamezne možnosti. Razpredelnica 4. Primerjava možnosti politike || Uspešnost || Učinkovitost Stroškovne koristi || Skladnost (ali ta možnost pripomore k boljši ureditvi in Aktu za enotni trg) Področje uporabe — pokritost proizvodov a) Brez ukrepanja || 0 || 0 || 0 || 0 b) Mehko pravo || 0 posebni cilj ni dosežen, ker se ohranja omejitev temperature na 105oC, kar omogoča izogibanje uporabi Direktive GAD || – stroški zaradi vztrajajočih potreb po razlaganju || 0 ni bilo ugotovljenih koristi || 0 brez sprememb, brez prispevka c) Zakonodajni ukrep || ++ posamezni cilji izpolnjeni v celoti; izboljšanje zdravja in varnosti; jasen pravni položaj || 0 ni učinkov, teoretično pa bolj enaki konkurenčni pogoji za proizvajalce || + manjše upravno breme in stroški zaradi pravne jasnosti || ++ možnost z največjim prispevkom; jasen pravni položaj Sektorska terminologija in opredelitve a) 0 || 0 || 0 || 0 b) + posebni cilji delno izpolnjeni, vendar ni dosežena pravna jasnost; pri inovativnih proizvodih bodo nastale nove potrebe po razlagi || – stroški zaradi vztrajajočih potreb po razlaganju od primera do primera || + rahlo zmanjšanje števila neskladnih proizvodov || + majhen prispevek c) ++ posebni cilji v celoti izpolnjeni, saj so področje uporabe in bistvene zahteve pojasnjene; jasen pravni položaj || 0 ni posebnih stroškov; lažje izvajanje zaradi pojasnitve, kar pomeni prihranke || ++ manjše upravno breme zaradi pravne jasnosti; manj neskladnih proizvodov, zato večja varnost || ++ možnost z največjim prispevkom; zagotovljen jasen pravni položaj Sporočila o vrstah plina in ustreznem dovodnem tlaku a) 0 || 0 || 0 || 0 b) – posebni cilji niso izpolnjeni, saj smernice lahko povzročijo slepo zanašanje na podatke, pomembne za varnost, kar pomeni, da se na trg lahko dajo proizvodi, ki niso varno konstruirani; ni jamstev za kakovost podatkov || – stroški, povezani s pogostimi potrebami po posodobitvi smernic; stroški zaradi težav pri pridobivanju ustreznih podatkov || – ne zagotavlja zmanjšana števila neskladnih proizvodov; deležniki so lahko zavedeni, da se lahko zanesejo na zagotovljene podatke || – brez prispevka c) ++ posebni cilji v celoti izpolnjeni; podatki, pomembni za zdravje, varnost in učinkovitost, so na voljo; jasen pravni položaj || ++ prihranki zaradi zanesljivih podatkov; zmanjšanje upravnega bremena; sredstvo za preverjanje združljivosti proizvodov olajša dostop na trg || ++ manj neskladnih proizvodov; manjši stroški zaradi pravne in tehnične jasnosti; lažji razvoj proizvodov || ++ možnost z največjim prispevkom; zagotovljen jasen pravni položaj Gospodarna poraba energije a) 0 || 0 || 0 || 0 b) + posebni cilji delno izpolnjeni; izboljšana jasnosti glede bolj specifične zakonodaje, vendar ostajajo težave pri ugotavljanju, katere predpise bi bilo treba uporabljati || – stroški, povezani z oblikovanjem smernic; stroški proizvajalcev zaradi upravnega bremena pri določanju zakonodaje, ki jo je treba uporabiti || + smernice bi nekoliko olajšale opredeljevanje veljavne zakonodaje; malo manj neskladnih proizvodov || 0 majhen prispevek; nejasen pravni položaj ostaja nespremenjen c) ++ posebni cilji v celoti izpolnjeni, saj bo dosežena skladnost zakonodaje EU; zagotovljena pravna jasnost || + manjše upravno breme; lažje opredeljevanje veljavne zakonodaje; prihranki zaradi preprečitve podvajanja zahtev || ++ manj neskladnih proizvodov; lažji razvoj novih proizvodov zaradi jasnega pravnega položaja || ++ možnost z največjim prispevkom; prispevek k cilju strategije Evropa 2020 za izboljšanje energijske učinkovitosti; večja skladnost zakonodaje EU Zahteve a) 0 || 0 || 0 || 0 b) 0 le majhen učinek, ker niso bile ugotovljene pomanjkljivosti sedanjih zahtev || – manjši stroški v zvezi z oblikovanjem smernic || + rahlo zmanjšanje števila neskladnih proizvodov || + majhen prispevek c) ++ posebni cilji v celoti izpolnjeni; zagotovljena jasnost pravnih zahtev || + ni posebnih stroškov; prihranki pri stroških za nadzor trga || + manjše upravno breme zaradi izboljšane berljivosti zahtev; lažji nadzor trga || + majhen prispevek 7. Spremljanje in ocenjevanje Spremljanje in ocenjevanje učinkovitosti zakonodaje bo temeljilo na povratnih informacijah, prejetih prek različnih mehanizmov sodelovanja, kot sta delovna skupina za plinske naprave in skupina za upravno sodelovanje glede Direktive GAD. Zlasti slednja bo razpravljala o nacionalnih programih za nadzor trga in rezultatih njihovega izvajanja, številu ugotovljenih neskladnih proizvodov, vrstah neskladnosti itd. Države članice bodo pozvane, naj uporabljajo sistem RAPEX, podatkovno zbirko ICSMS in postopek priglasitve zaščitne klavzule. Dodatne povratne informacije je mogoče dobiti prek mehanizmov sodelovanja, ki jih predvideva uredba novega zakonodajnega okvira št. 765/2008. Za spremljanje zmanjševanja števila neskladnih proizvodov se bodo uporabljali različni kazalniki, ki temeljijo na informacijah, ki so jih zagotovili upravni organi. V skladu s politiko „pametne pravne ureditve“ bo Komisija ocenila učinkovitost uredbe o plinskih napravah v roku petih do največ desetih let od začetka njene veljavnosti.