SL Uradni list Evropske unije C 465/1

MNENJE št. 2/2016

(v skladu s členom 287(4) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU))

o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi uredb (EU) št. 1316/2013 in (EU) 2015/1017 ter priloženi oceni Komisije v skladu s členom 18(2) Uredbe (EU) 2015/1017

EFSI: predlog za podaljšanje trajanja in širitev je prezgoden

(2016/C 465/01)

KAZALO

Odstavek Stran I. UVOD 1-5 3 Obseg in časovna umestitev mnenja Sodišča 1-5 3 Predlog 2 3 Ocena jamstva 3 4 Mnenje Sodišča 4-5 4 II. OPAŽANJA SODIŠČA O GLAVNIH PREDLAGANIH SPREMEMBAH 6-80 4 Dokazi, na katerih temelji predlog, so skromni 6-36 4 Za predlog povečanja proračunskega jamstva EU je prezgodaj 6-17 4 Pri predlogu in oceni jamstva se ne upoštevajo načela boljše priprave zakonodaje 18-27 8 Predlagano oblikovanje rezervacij jamstvenega sklada je v skladu s posodobljeno oceno pričakovanih izgub 28-36 9 Obstaja tveganje, da se bo glede učinka EFSI pretiravalo 37-51 10 Široka opredelitev dodatnosti v predlogu 37-46 10 Izračun multiplikacijskega učinka temelji na predpostavki, da brez EFSI ne bi bilo naložb 47-51 13 Več vidikov upravljanja in preglednosti EFSI bi bilo mogoče pojasniti in izboljšati 52-80 14 Določbe o izključenih dejavnostih in nekooperativnih jurisdikcijah 53 14 Ugotovljena je bila potreba po ukrepanju zaradi geografskih neravnovesij in sektorske koncentracije 54-60 14 Pojasnitev uporabe pravil o državni pomoči za projekte, ki združujejo financiranje iz EFSI in strukturnih skladov 61-62 15 Ugotovljena je bila potreba po jasnejšem in bolj racionaliziranem upravljanju 63-73 15 Izbor operacij EFSI bi moral biti preglednejši 74-80 17 PRILOGA I: UPRAVLJAVSKA STRUKTURA EFSI 18 PRILOGA II: KRATICE IN VIRI 20

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o Evropski uniji (PEU) in zlasti členov 13(2) in 17(1),

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in zlasti členov 172 in 173, tretjega pododstavka člena 175, člena 182(1), člena 287(4), členov 317 do 319 in člena 322(1),

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (PESAE) in zlasti člena 106a,

ob upoštevanju predloga uredbe (1) Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi uredb (EU) št. 1316/2013 (2) in (EU) 2015/1017 (3) v zvezi s podaljšanjem trajanja Evropskega sklada za strateške naložbe ter uvedbo tehničnih izboljšav za ta sklad in Evropsko svetovalno vozlišče za naložbe ter priložene ocene Komisije (4),

ob upoštevanju Uredbe (EU) 2015/1017 in zlasti člena 18(2),

ob upoštevanju Mnenja št. 4/2015 (5);

ob upoštevanju zahteve Evropskega parlamenta z dne 19. oktobra 2016 –

SPREJELO NASLEDNJE MNENJE:

I. UVOD

Obseg in časovna umestitev mnenja Sodišča

1. Komisija je 14. septembra 2016 predložila zakonodajni predlog (v nadaljnjem besedilu: predlog) o spremembi uredbe o EFSI, s katerim želi podaljšati trajanje EFSI in povečati proračunsko jamstvo EU za Evropsko investicijsko banko (EIB) (glej odstavek 2). Predlog spremlja ocena uporabe jamstva EU in delovanja jamstvenega sklada, ki jo je pripravila Komisija (v nadaljnjem besedilu: ocena jamstva) (6). Ocena je bila izdana tri mesece pred rokom (7). Zato smo se odločili izdati skupno mnenje o predlogu in oceni jamstva.

Predlog

2. Komisija predlaga: — povečanje proračunskega jamstva EU s 16 milijard EUR na 26 milijard EUR (člen 1(7) predloga) in prispevka iz lastnih sredstev EIB za EFSI s petih milijard EUR na 7,5 milijarde EUR (člen 1(1) predloga), — podaljšanje naložbenega obdobja od julija 2019 do 31. decembra 2020 in obdobja, v katerem je mogoče podpisati pogodbe, od junija 2020 do 31. decembra 2022 (člen 1(5) predloga), — povečanje naložbenega cilja na 500 milijard EUR (uvodna izjava 13 in oddelek 1 Priloge k predlogu), — zmanjšanje ciljne stopnje za oblikovanje rezervacij jamstvenega sklada s 50 % na 35 % skupnih obveznosti jamstva EU (člen 1(8) predloga) in razširitev kritja jamstva EU, tako da bo zajemalo nihanja valut (člen 1(7) predloga), — spremembo opredelitve dodatnosti (člen 1(2) predloga) in prilagoditev vloge Evropskega svetovalnega vozlišča za naložbe (člen 1(9) predloga), — določitev cilja, v skladu s katerim se 40 % financiranja iz EFSI nameni za projekte z elementi, povezanimi s podnebnimi ukrepi, in izločitev financiranja avtocest (razen pri čezmejnih projektih v kohezijskih državah (8)) (člen 1(5) predloga), — izrecno vključitev področij kmetijstva, ribištva in ribogojstva med področja, upravičena do podpore iz EFSI (člen 1(5) predloga), — povečanje preglednosti in okrepitev davčnih določb (člen 1(12) predloga), — prenos 500 milijonov EUR iz finančnih instrumentov v okviru instrumenta za povezovanje Evrope za oblikovanje rezervacij jamstvenega sklada (člen 2 predloga) in — črtanje člena 18(7), ki določa, da se prihodnost EFSI določi na osnovi neodvisne ocene, ki se do 5. julija 2018 predloži Evropskemu parlamentu in Svetu (člen 1(10) predloga).

Ocena jamstva

3. Člen 18(2) uredbe o EFSI zahteva, da Komisija oceni „uporabo jamstva EU in delovanje Jamstvenega sklada“. Komisija opredeljuje predmet te ocene kot način uporabe jamstva EU v okviru različnih dejavnosti, ki jih podpira EFSI (9). (Ocena jamstva ne zajema dodatnosti in upravičenosti (10) operacij, zajamčenih z EFSI, saj to v skladu s členom 18(1) uredbe o EFSI pokriva ocena EIB (11), ki jo omenjamo v nadaljevanju.)

Mnenje Sodišča

4. To mnenje je osredotočeno na: — skromnost dokazov, na katerih temelji predlog (odstavki 6 do 36), — možnost pretiravanja v zvezi z učinkom EFSI (odstavki 37 do 51) in — ureditve za upravljanje in preglednost (odstavki 52 do 80).

5. Naše mnenje ne temelji na postopkih, ki jih uporabljamo za posebna poročila. Posebno poročilo o smotrnosti delovanja EFSI nameravamo objaviti v prvi polovici leta 2018.

II. OPAŽANJA SODIŠČA O GLAVNIH PREDLAGANIH SPREMEMBAH

Dokazi, na katerih temelji predlog, so skromni

Za predlog povečanja proračunskega jamstva EU je prezgodaj

Merila

6. Čas objave predloga smo preučili glede na zahteve, določene v uredbi o EFSI, razpoložljivost informacij o smotrnosti delovanja EFSI in dosedanje izvajanje EFSI.

7. Člen 18(6) in 18(7) uredbe o EFSI določa, da je treba predlog za spremembo uredbe o EFSI predložiti do 5. julija 2018, in zahteva, da mora ta predlog spremljati neodvisna ocena, ki potrjuje, da EFSI „dosega svoje cilje in da je nadaljnje izvajanje sistema za podporo naložbam upravičeno“. Sozakonodajalca sta določila ta rok, da bi zagotovila, da bo mogoče oceno opraviti takrat, ko bo preteklo dovolj časa, da bo mogoče opredeliti in izmeriti začetne izide in učinek EFSI (12).

Uredba o EFSI se spreminja prej, kot je bilo načrtovano

8. Komisija je podaljšanje trajanja (13) in povečanje financiranja za EFSI (14) predlagala 14. septembra 2016, kar je skoraj dve leti pred rokom iz uredbe o EFSI. Čeprav je obdržala zahtevo po neodvisni oceni iz člena 18(6), predlaga, da se črta določba o tem, da bi moralo prihodnje nadaljevanje, spreminjanje ali ukinitev EFSI (15) temeljiti na rezultatih take neodvisne ocene (glej odstavek 27).

Podpora za finančne instrumente iz proračuna EU naj bi se početverila

9. EFSI je del močno povečanega sklopa finančnih instrumentov za novo programsko obdobje. Komisija predlaga povečanje jamstva EU za 10 milijard EUR (s 16 milijard EUR na 26 milijard EUR) (16). To je samo po sebi več od skupnega prispevka EU za finančne instrumente v okviru deljenega, posrednega in neposrednega upravljanja v programskem obdobju 2007–2013 (glej tabelo 1). Tabela 1 Finančni instrumenti, ki prejemajo proračunsko podporo EU (v milijardah EUR) Programsko obdobje 2007–2013 (*1) Programsko obdobje 2014–2020 ESRR, ESS (17) in razvoj podeželja (18) za obdobje 2007–2013 / skladi ESI za obdobje 2014–2020 12,3 21 Pobuda za MSP 0 8,5 Finančni instrumenti v okviru posrednega upravljanja (19) 3,8 (20) 5,8 (*2) EFSI (*3) – največje mogoče proračunsko jamstvo EU, od tega: 0 26 — oblikovanje rezervacij jamstvenega sklada 8,7 — nekrita obveznost sedanjega in prihodnjih proračunov EU 17,3 Skupaj 16,1 61,3

10. Ugotovili smo, da so bili v programskem obdobju 2007–2013 finančni instrumenti v okviru deljenega upravljanja prekapitalizirani ter da so pri njih obstajale težave z obvladovanjem stroškov/pristojbin, privabljanjem zasebnega kapitala in ponovno uporabo finančne podpore (21). Kljub temu Komisija v svojih načrtih predvideva, da bo v programskem obdobju 2014–2020 iz petih evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladi ESI) za finančne instrumente dodeljenih približno 21 milijard EUR (22).

11. Za ESRR in EKSRP je v programskem obdobju 2014–2020 na voljo nov inovativen finančni instrument (pobuda za MSP (23)). Vrsta financiranja (24), ki jo za sklade ESI zagotavlja pobuda za MSP, je podobna financiranju, ki ga zagotavlja EFSI v okviru sklopa za MSP (25). Čeprav je bila pobuda za MSP vzpostavljena v okviru regionalnega razvoja in je EFSI namenjen celotnemu ozemlju EU, sta oba instrumenta namenjena isti skupini MSP.

Dosedanja uporaba EFSI kaže, da še vedno ostajajo velike naložbene zmogljivosti

12. Za dosego prvotnega cilja v višini 315 milijard EUR bo morala EIB v treh letih financirati dodatne projekte v vrednosti približno 60,8 milijarde EUR.

13. Po navedbah EIB (26) je bilo stanje dne 30. junija 2016 naslednje (glej diagram 1): — sredstva za financiranje podpisanih operacij EFSI so znašala 10,5 milijarde EUR (skupne mobilizirane naložbe so bile ocenjene na približno 66 milijard EUR, kar je približno 21 % ciljne vrednosti), — v okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije (27) so bile podpisane operacije v vrednosti 4,72 milijarde EUR, kar ustreza samo 9 % ciljne vrednosti (28), — podpisane operacije v sklopu za MSP (29) so znašale 5,7 milijarde EUR (ocenjene mobilizirane naložbe pa so že dosegle 58 % ciljne vrednosti), — mobilizirana zasebna finančna sredstva so znašala 44,7 milijarde EUR (30). Diagram 1 Pregled portfelja EFSI na dan 30. junija 2016 Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov EIB na dan 30. junija 2016.

14. Na splošno sedanji znesek jamstva EFSI zadošča za nadaljnje financiranje dejavnosti v naslednjih dveh letih. Izjema so dolžniške operacije v okviru sklopa za MSP (31). V zvezi z njimi sta se Komisija in EIB odločili, da bosta zahtevke za financiranje iz obstoječih finančnih instrumentov krili v okviru jamstvene sheme za posojila programa COSME in jamstva InnovFin za MSP (InnovFin SMEG), ki je del Obzorja 2020.

15. Komisija in skupina EIB sta že sprejeli več ukrepov v zvezi s tveganjem, da bo dolžniški portfelj v okviru sklopa za MSP ostal brez sredstev za financiranje (32), in sicer: — usmerjevalni odbor EFSI je s predodelitvijo 500 milijonov EUR iz sklopa za infrastrukturo in inovacije povečal mejo za sklop za MSP z 2,5 milijarde EUR na 3 milijarde EUR (33) — glede dolžniškega portfelja v okviru sklopa za MSP sta se Komisija in EIB dogovorili, da bodo letni prispevki EU, ko bodo na voljo, uporabljeni za sprostitev jamstva EU za instrumente jamstvene sheme za posojila programa COSME in za InnovFin SMEG ter za njegovo pretvorbo v jamstvo za izpostavljenost tveganju druge izgube ali vmesne tranše, — razširitev uporabe jamstva EU na jamstveni instrument EaSI (34) in instrument listinjenja.

16. Komisija predlaga podaljšanje naložbenega obdobja za leto dni in pol (od julija 2019 do decembra 2020) (35) in povečanje ciljnega obsega naložb na 500 milijard EUR (36). Pogodbe bi se lahko podpisale dve leti po naložbenem obdobju (tj. do decembra 2022), v skladu z zdaj veljavno uredbo o EFSI pa se lahko podpišejo eno leto po njem. Toda EIB v svoji oceni ugotavlja, da od odobritve do podpisa operacij EFSI mine približno 90 dni (37).

Zaključki

17. Komisija je predložila predlog za podaljšanje trajanja EFSI že leto dni po vzpostavitvi sklada. Razen pri sklopu za MSP je le malo dokazov, da je predlagano povečanje jamstva EU upravičeno. Komisija ni raziskala drugih možnosti, kot je npr. dodatna prerazporeditev jamstva EU med obema sklopoma ali povečanje jamstva EU samo za sklop za MSP. Podatki in ocene EIB kažejo, da sedanje jamstvo zadošča za dodatno obdobje delovanja sklopa za infrastrukturo in inovacije, v katerem bi bilo mogoče končati pregled smotrnosti delovanja in dodane vrednosti EFSI, kot sta določila sozakonodajalca. To bi lahko pripomoglo tudi k zmanjšanju razdrobljenosti in prekrivanj med EFSI in drugimi finančnimi instrumenti ter omogočilo boljše osredotočanje na prednostne naloge EU. Predlagano dodatno obdobje za podpisovanje operacij (dve leti) ni v skladu s sedanjo prakso.

Pri predlogu in oceni jamstva se ne upoštevajo načela boljše priprave zakonodaje

Merila

18. Boljša priprava zakonodaje (38) je prednostna naloga EU. V ta namen bi morala Komisija temeljito oceniti, kakšen bo učinek zakonodaje, ki jo pripravlja, vključno z bistvenimi spremembami med zakonodajnim postopkom, da se bodo politične odločitve sprejele na podlagi izčrpnih informacij in dokazov (39). Za pobude Komisije, za katere je verjetno, da bodo imele velik gospodarski, okoljski in socialni učinek, vključno s spremembami obstoječih pravnih aktov ali sporočili o politiki, je treba pripraviti ocene učinka (40).

19. Ovrednotiti je treba vse pomembne gospodarske, socialne in okoljske učinke posredovanj EU (s posebnim poudarkom na tistih, ki so bili ugotovljeni pri prejšnjih ocenah učinka) (41). Poleg tega člena 30 in 140 finančne uredbe zahtevata predhodne ocene za programe porabe in finančne instrumente. Smernice za boljšo pripravo zakonodaje tudi določajo, da bi bilo treba za ocene uporabljati jasno opredeljeno in zanesljivo metodologijo, katere namen je priti do nepristranskih ugotovitev. Ocene morajo zajeti vsaj uspešnost, učinkovitost, ustreznost, skladnost in dodano vrednost EU. Če jih ne zajemajo, je treba vzroke za to pojasniti v načrtu ocenjevanja.

Predlogu ni priložena ocena učinka

20. Sporočilo Komisije z dne 1. junija 2016 (42) in obrazložitveni memorandum k predlogu zagotavljata nekaj informacij o sedanji uporabi EFSI in se opirata na rezultate posvetovanja med deležniki (43) in notranjih ocen, vendar ti dokumenti niso izčrpna in natančna ocena učinka, ki bi temeljila na dokazih, kot je predvideno v smernicah za boljšo pripravo zakonodaje.

21. Poleg tega Komisija ob vzpostavitvi EFSI leta 2015 ni opravila ocene učinka ali predhodne ocene, kot vzrok za to pa je navedla, da se z vzpostavitvijo mudi. Kot je Sodišče ugotovilo v svojem Mnenju št. 4/2015 (44), je EFSI štel kot izjema od zahteve iz finančne uredbe, čeprav proračun EU zagotavlja večino financiranja za jamstveni sklad in bo proračunsko jamstvo za EIB ustvarilo velike pogojne obveznosti za ta proračun.

22. Posledično za EFSI še vedno ni ocene in analize vzrokov za naložbeno vrzel in potreb trga, načina, kako bi jih bilo najbolje obravnavati, ter dopolnjevanj EFSI z drugimi programi in finančnimi instrumenti, financiranimi iz proračuna EU, in načina, kako bi se bilo mogoče najlažje izogniti nezaželenim prekrivanjem.

Ocene Komisije in EIB niso pregled smotrnosti delovanja EFSI in njegove dodane vrednosti

23. Komisija predlogu priloži (glej odstavek 7) notranjo oceno uporabe jamstva EU in delovanja jamstvenega sklada, kar je posledica zahteve po ločenem poročanju iz uredbe o EFSI (45). To je relevantno za spremembo, ki je predlagana za stopnjo oblikovanja rezervacij za jamstveni sklad (glej odstavek 34), za druge dele predloga pa ne.

24. Septembra 2016 je poleg Komisije oceno delovanja EFSI izdala tudi EIB (kot zahteva člen 18(1) uredbe o EFSI). Ocena EIB obravnava, ali je EFSI zasnovan in deluje na način, ki omogoča doseganje njegovih pričakovanih učinkov, vendar ne vključuje konkretne ocene izidov in učinka EFSI. Zajema osnovni portfelj operacij EFSI (vključno z dodatnostjo in upravičenostjo), ureditve za upravljanje in organizacijske strukture ter ustrezne projektne postopke in smernice (46). EIB navaja, da je še prezgodaj, da bi bilo v oceni mogoče dokončno presoditi, kakšna je smotrnost delovanja EFSI (47).

25. Komisija se je v obrazložitvenem memorandumu k predlogu (48) tudi zavezala, da bo novembra 2016 zagotovila neodvisno oceno uporabe uredbe o EFSI. Neodvisna ocena bo zajemala tudi delovanje EFSI, uporabo jamstva EU in Evropsko svetovalno vozlišče za naložbe. Opirala se bo na rezultate notranjih ocen Komisije in EIB.

Zaključki

26. Predlog je bil predložen brez izčrpne ocene učinka (že drugič) in prezgodaj, da bi bilo mogoče izmeriti gospodarski, socialni in okoljski učinek EFSI ter sprejeti zaključek o tem, ali EFSI dosega svoje cilje. Informacije bi zlasti morale zajemati: — obstoječe finančne instrumente (ter ciljne sektorje in upravičence), — prekrivanja med instrumenti in EFSI, — uskladitev s cilji politik EU, — možnosti za zmanjšanje razdrobljenosti instrumentov, — obvladovanje tveganja (in poročanje o pogojnih obveznostih za proračun EU).

27. Pri oceni jamstva niso bila upoštevana načela boljše priprave zakonodaje. V nobeni od treh zgoraj omenjenih ocen niso ocenjeni izidi in učinek EFSI, saj je preteklo premalo časa, da bi jih bilo mogoče ugotoviti in/ali izmeriti (glej tudi odstavek 8) (49). Zaradi časa priprave je za merjenje učinka EFSI na voljo le malo makroekonomskih kazalnikov ali sploh noben. Sprašujemo se o upravičenosti črtanja določbe, v skladu s katero so nadaljevanje, spreminjanje ali ukinitev EFSI odvisni od rezultatov neodvisne ocene (glej odstavek 8).

Predlagano oblikovanje rezervacij jamstvenega sklada je v skladu s posodobljeno oceno pričakovanih izgub

Jamstveni sklad

28. Da bi zagotovila „likvidnostno rezervo [, iz katere] se izvrši plačilo EIB v primeru unovčitve jamstva EU (50)“, sta zakonodajalca EU vzpostavila jamstveni sklad (51). V veljavni uredbi o EFSI je ciljni znesek jamstvenega sklada določen na 50 % skupnih obveznosti jamstva EU (8 milijard EUR). V obrazložitvenem memorandumu k prvotnemu predlogu (52) Komisija pojasnjuje, da je bila ta ciljna stopnja določena na podlagi izkušenj„v zvezi z vrsto naložb, ki naj bi jih podpiral EFSI“.

Učinek na proračun EU

29. Za dosego 50-odstotnega cilja za oblikovanje rezervacij je bilo treba načrtovano porabo nepovratnih sredstev v okviru instrumenta za povezovanje Evrope v obdobju 2014–2022 zmanjšati za 2,8 milijarde EUR, za Obzorje 2020 pa za 2,2 milijarde EUR ter uporabiti 3 milijarde EUR iz nerazporejenih razlik v okviru zgornje meje odhodkov večletnega finančnega okvira.

30. Ta sklad bo v obdobju do leta 2022 financiran s plačili iz proračuna EU. Decembra 2015 je Komisija za vplačila v sklad prevzela obveznosti v višini 1,4 milijarde EUR (53). Do dne 30. junija 2016 je Komisija v jamstveni sklad že vplačala 380 milijonov EUR (od 500 milijonov EUR plačil, načrtovanih za leto 2016), ki so bili naloženi v obveznice. Unovčitev iz sklada ni bilo (54).

31. Če izplačila dosežejo ciljno raven, bo EFSI poleg tega za proračun EU povzročil nekrito potencialno obveznost v višini približno osmih milijard EUR (poleg osmih milijard EUR, ki jih krije jamstveni sklad).

Pričakovana izguba in potrebe po oblikovanju rezervacij

32. Komisija predlaga prilagoditev ciljne stopnje jamstvenega sklada EU s 50 % na 35 % skupnih obveznosti jamstva EU (55). Ta zaključek utemeljuje v svoji oceni jamstva.

33. Komisija je na podlagi 39 operacij v okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije, ki jih je EIB podpisala do 30. junija 2016, in podatkov iz preteklosti o instrumentih v okviru izboljšav sklopa za MSP ter predlaganih sprememb dolžniškega podsklopa za MSP (glej odstavek 15) izračunala povprečno stopnjo oblikovanja rezervacij v višini 33,4 % (56). Komisija je oceno, ki jo je pripravila za izračune pričakovanih izgub za različne portfelje, osnovala na predpostavkah, ki jih je ocenila kot „zadržane“.

34. Znižanje ciljne stopnje za 15 odstotnih točk je prilagoditev, ki bo čim bolj zmanjšala tveganje, da bi znesek v jamstvenem skladu presegal izgube, ki jih krije jamstveni sklad. Vendar pa bo to tudi povečalo tveganje, da bo znesek v jamstvenem skladu premajhen in bo treba dodatno črpati iz proračuna. Komisija je pojasnila predpostavke, na katerih temelji njen predlog.

Zaključki

35. Vzpostavitev EFSI in jamstvenega sklada s ciljno stopnjo v višini 50 % je zmanjšala prilagodljivost proračuna v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020, ker je zmanjšala nerazporejene razlike v okviru zgornje meje odhodkov večletnega finančnega okvira. Poleg tega sta se zmanjšala načrtovana proračuna za Obzorje 2020 in instrument za povezovanje Evrope. Prezgodaj je še za oceno oportunitetnih stroškov teh znižanj, dogovorjenih v letu 2015, saj Komisija še ne more oceniti učinka EFSI, Obzorja 2020 ali instrumenta za povezovanje Evrope. [Če bi Komisija za prvotni predlog uporabila enake predpostavke, kot jih je uporabila zdaj za spremenjeni predlog, bi bil učinek financiranja jamstvenega sklada iz proračuna EU v zadnjih dveh letih nižji.]

36. S predlaganimi spremembami bo skupna potencialna obveznost za proračun EU dosegla 26 milijard EUR (od katerih naj bi približno devet milijard EUR kril jamstveni sklad). Potencialne obveznosti bodo obstajale v celotni življenjski dobi naložbenega portfelja.

Obstaja tveganje, da se bo glede učinka EFSI pretiravalo

Široka opredelitev dodatnosti v predlogu

Merila

37. Dodatnost je opredeljena v členu 5(1) uredbe o EFSI (glej okvir 1). Okvir 1: Dodatnost – člen 5(1) uredbe o EFSI s predlaganimi spremembami (v poševnem tisku) V tej uredbi „dodatnost“ pomeni podporo s strani EFSI operacijam, ki odpravljajo nedelovanje trga ali neoptimalne naložbene okoliščine in ki jih v obdobju, v katerem se lahko uporabi jamstvo EU, ne bi bilo mogoče izvesti v okviru EIB, EIF ali drugih obstoječih finančnih instrumentov Unije brez podpore EFSI, ali ne v enaki meri. Projekti, ki jih podpira EFSI, imajo običajno višji profil tveganja kot projekti, podprti z običajnimi operacijami EIB, portfelj EFSI pa ima na splošno višji profil tveganja kot portfelj naložb, ki ga podpira EIB v okviru svoje običajne naložbene politike pred začetkom veljavnosti te uredbe. Projekti, ki jih podpira EFSI, ob prizadevanju ustvarjati delovna mesta in trajnostno rast veljajo kot projekti, ki zagotavljajo dodatnost, če njihovo tveganje ustreza tveganju posebnih dejavnosti EIB iz člena 16 Statuta EIB in smernic EIB za kreditno tveganje. Za boljše obravnavanje nedelovanja trga ali neoptimalnih naložbenih okoliščin imajo posebne dejavnosti EIB, ki prejmejo podporo EFSI, ponavadi značilnosti, kot so podrejenost, sodelovanje pri instrumentih delitve tveganja, čezmejne značilnosti in izpostavljenost posebnim tveganjem, ali druge opredeljive vidike, podrobneje opisane v Prilogi II. EFSI lahko podpira tudi projekte EIB, ki imajo nižje tveganje, kot je minimalno tveganje v okviru posebnih dejavnosti EIB, če je uporaba jamstva EU potrebna za zagotovitev dodatnosti, kakor je opredeljena v prvem pododstavku tega odstavka. Prav tako se šteje, da zagotavljajo dodatnost projekti ob podpori EFSI, ki obsegajo fizične infrastrukture za povezovanje dveh ali več držav članic ali razširitev fizične infrastrukture oziroma storitve, povezane s fizično infrastrukturo iz ene države članice v eno ali več držav članic.

Učinek na skupino EIB

38. EIB pričakuje (57), da bo v obdobju izvajanja EFSI ohranila obseg posojil, dosežen po povečanju kapitala leta 2013 (58) (glej diagram 2). EFSI bo močno vplival na posebne dejavnosti EIB (59), katerih vrednost naj bi se po pričakovanjih povečala s 6,4 milijarde EUR v letu 2015 (60) na 16–20 milijard EUR za posamezno leto (od tega operacije v vrednosti približno 2,5 milijarde EUR letno na lastno tveganje EIB) (61). Diagram 2 Pretekli in napovedani obsegi posojil skupine EIB Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poslovnih načrtov EIB za obdobji 2015–2017 in 2016–2018.

39. V členu 5(1) je navedeno, da projekti, ki jih podpira EFSI, „veljajo kot projekti, ki zagotavljajo dodatnost, če njihovo tveganje ustreza tveganju posebnih dejavnosti EIB“. Na tej podlagi EIB meni, da so njene posebne dejavnosti, ki jih podpira EFSI, dejansko dodatne (62), ne da bi bilo treba dokazati, da (i) obravnavajo nedelovanje trga ali neoptimalne naložbene okoliščine in (ii) jih v zadevnem obdobju v okviru EIB, Evropskega investicijskega sklada ali obstoječih finančnih instrumentov Unije ne bi bilo mogoče izvesti brez podpore EFSI (ali ne v enaki meri). V skladu s členom 5(1) lahko EFSI podpira tudi projekte z nižjim profilom tveganja (npr. tradicionalna/običajna posojila EIB namesto posebnih dejavnosti). V tem primeru morajo projekti izpolnjevati te zahteve glede dodatnosti.

40. EIB opredeljuje operacije kot posebne dejavnosti na podlagi več elementov, kot so kreditna sposobnost posojilojemalca, vrednost zagotovljenih jamstev, trajanje posojila, zapletenost struktur financiranja in operacije v zvezi z lastniškim kapitalom. Vse operacije EFSI, ki so bile podpisane v okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije do 30. junija 2016, imajo status posebnih dejavnosti. EIB tudi meni, da so vse operacije v okviru sklopa za MSP skladne z opredelitvijo posebnih dejavnosti v smernicah EIB za kreditno tveganje.

41. EIB v svojem poročilu o oceni ugotavlja, da morda obstajajo situacije, v katerih profil tveganja operacij ne odraža dodatnosti, torej bi bilo mogoče razmisliti o drugih strukturah (vključno z manj tveganimi). V poročilu pa je navedeno tudi, da EIB za svoje posebne dejavnosti v praksi upošteva celovitejša merila za dodatnost, kar presega zahtevo iz uredbe o EFSI (63).

Predlog Komisije o opredelitvi dodatnosti

42. Komisija v členu 5 uredbe o EFSI in Prilogi II k tej uredbi predlaga pojasnilo za elemente, ki bi privedli do tega, da bi EIB neko operacijo označila za posebno dejavnost in da bi naložbeni odbor objavil utemeljitve odločitev o odobritvi uporabe jamstva EU s poudarkom na skladnosti z merilom dodatnosti (64).

43. Komisija tudi predlaga, naj čezmejni projekti že po svoji opredelitvi štejejo za dodatne (65).

Zaključki in priporočila

44. To, da EIB šteje status posebnih dejavnosti kot dejansko enakovreden dodatnosti, skupaj s pritiskom, da se doseže naložbeni cilj, povzroča tveganje, da bo nastala spodbuda za uporabo nepotrebno zapletenih struktur financiranja ali določitev profila tveganja, ki se ne ujema z dejansko tveganostjo operacije. To zadevo bomo preučili med revizijskim delom za posebno poročilo, ki ga bomo pripravili.

45. Opredelitev dodatnosti še zapleta uvedba sklica na „fizične infrastrukture za povezovanje dveh ali več držav članic ali razširitev fizične infrastrukture oziroma storitve, povezane s fizično infrastrukturo iz ene države članice v eno ali več držav članic“.

46. Sodišče predlaga: — naj bo jasno navedeno, da bi morali vsi projekti, ki jih podpira EFSI, izpolnjevati merila dodatnosti iz prvega odstavka opredelitve dodatnosti (glej okvir 1) in da bi bilo treba osnovo za to oceno dokumentirati, — naj opredelitev dodatnosti ostane preprosta in splošna, tako da v njej ne bo sklicev na posebne primere, kot je fizična infrastruktura.

Izračun multiplikacijskega učinka temelji na predpostavki, da brez EFSI ne bi bilo naložb

Merila

47. Določanje zneskov, ki se mobilizirajo z javnimi naložbami, je zahtevna naloga. Odbor za razvojno pomoč OECD je sicer predlagal metodologijo (66), ki naj bi izolirala prispevek javnih naložb pri mobilizaciji dodatnih sredstev. Ključni elementi so povzeti v nadaljevanju: — pri jamstvu za posojilo, s katerim se financira projekt, se šteje, da je znesek, ki je bil mobiliziran, zgolj zajamčeno posojilo; dodatno financiranje se ne šteje za posledico finančnega vzvoda jamstva; — pri sindiciranih posojilih se mobilizirani znesek pripiše javnemu vlagatelju in organizatorju sindiciranega posojila na sorazmerni osnovi. Povedano drugače: prizna se prispevek organizatorja, namesto da bi se štelo, da je bil celotni znesek mobiliziran zaradi javnega vlagatelja; — za naložbe v lastniški kapital se med zneske, ki jih je mobiliziral javni vlagatelj, ne štejejo nobene predhodne naložbe. Če je vključenih več javnih vlagateljev, se zneski, mobilizirani iz zasebnega sektorja, pripišejo vsakemu od teh vlagateljev na sorazmerni osnovi.

Ocena naložb, ki so bile mobilizirane z EFSI

48. Obseg dodatnih sredstev, ki so bila mobilizirana z EFSI, se izračuna na podlagi multiplikacijske metodologije EFSI (67) usmerjevalnega odbora. Njen osrednji element so naložbeni stroški projekta (PIC). Za naložbena posojila in neposredne naložbe v kapital se PIC izmeri v prvi vrsti kot skupni stroški projekta, kakor so opredeljeni v posojilni pogodbi EIB v skladu z običajno metodologijo EIB, ki tudi po nekaterih prilagoditvah upošteva celotno financiranje, ki je bilo projektu na voljo v istem obdobju kot EFSI. Če pa se financiranje EIB/EFSI nanaša samo na del projekta, so stroški naložbe enaki tistemu delu projekta, na katerega se nanaša financiranje.

49. Podobna opredelitev finančnega vzvoda in pristop k ocenjevanju multiplikacijskega učinka se uporablja za finančne instrumente, ki se financirajo iz proračuna EU. V finančni uredbi je od leta 2013 finančni vzvod pri instrumentih, ki se centralno upravljajo, opredeljen kot „[…] [znesek] financiranja upravičenih končnih prejemnikov, [deljen] z zneskom prispevka Unije“ (68). Sodišče je v svojem posebnem poročilu št. 19/2016 ugotovilo, da je kazalnik pri izračunu dodatnih naložb, ki so bile mobilizirane s finančnimi instrumenti, lahko previsoko ocenjen, saj vsi viri financiranja, ki jih privabi projekt, ne izhajajo iz prispevka EU (69).

Zaključki in priporočila

50. Obstaja tveganje, da je multiplikacijski učinek EFSI previsoko ocenjen, zlasti v primeru investicijskih projektov, h katerim so vlagatelji pristopili že pred začetkom izvajanja EFSI, ali projektov, ki so del nacionalnih programov, ki so takrat že obstajali ali so bili napovedani.

51. Sodišče predlaga: — naj se multiplikacijska metodologija EFSI uskladi z metodologijo, ki jo predlaga OECD, in sicer tudi zato, da se zajamejo primeri, opisani v odstavku 50; — naj se metodologija razvije še naprej, da bodo zajete tudi strukture financiranja in produkti, ki še niso obstajali, ko je bila pripravljena sedanja metodologija; — naj se z uporabo nove metodologije pripravi ključni kazalnik uspešnosti za EFSI, ki bo prikazoval privabljeni zasebni kapital.

Več vidikov upravljanja in preglednosti EFSI bi bilo mogoče pojasniti in izboljšati

52. V tem razdelku so pojasnjena naša mnenja o več predlogih Komisije za krepitev pravnega okvira, upravljanja in preglednosti EFSI.

Določbe o izključenih dejavnostih in nekooperativnih jurisdikcijah

53. Podpiramo predlog Komisije za vključitev določbe o izogibanju davkom (70) kot sredstvu za izboljšanje ključnega vidika pravnega okvira. Menimo, da je ta določba skladna z našim priporočilom iz posebnega poročila št. 19/2016.

Ugotovljena je bila potreba po ukrepanju v zvezi z geografskimi neravnovesji in sektorsko koncentracijo

Merila

54. EFSI nima geografskih ali sektorskih kvot, podpora projektom pa se prilagaja povpraševanju. Kljub vsemu pa naložbene smernice EFSI zahtevajo, da se prepreči prekomerna sektorska in geografska koncentracija (71) in da se v strateški usmeritvi EFSI določijo mejne vrednosti za takšne koncentracije (72). Geografska in sektorska koncentracija, razčlenjeni glede na obseg sklenjenih operacij, podprtih z jamstvom EU, sta dva od ključnih kazalnikov spremljanja za EFSI (73).

Uporaba EFSI doslej

55. EIB v svojem poročilu o oceni (74) ugotavlja geografska neravnovesja (75) in sektorske koncentracije (76) v portfelju za infrastrukturo in inovacije. Financiranje v sklopu infrastrukture in inovacij je skoncentrirano (63 %) v treh državah članicah (77). V sklopu za MSP niso določene zgornje meje koncentracije, vendar štiri države članice (78) predstavljajo 44 % financiranja.

56. Poročilo o oceni EIB (79) in druge nedavne študije (80) kot možne razloge navajajo osredotočanje na hitro dodeljevanje EFSI in doseganje naložbenega cilja 315 milijard EUR, zaradi česar EIB raje daje prednost projektom, ki so primerni za financiranje s posojili in potekajo v državah z razvitimi finančnimi trgi, ki imajo zmogljivosti za uporabo finančnih instrumentov in za strukturiranje projektov z visokim tveganjem.

57. Komisija predlaga tudi (81), da se na novo opredeli vloga Evropskega svetovalnega vozlišča za naložbe v zvezi s pripravo projektov, osredotočanjem na projekte na področju podnebnih ukrepov in njegovim prispevkom k doseganju sektorske in geografske razpršenosti ter zagotavljanjem podpore pri svetovanju na lokalni ravni.

58. Predlog Komisije navaja, da so področja kmetijstva, ribištva in ribogojstva upravičena do podpore EFSI (82). Vendar so lahko projekti, primerni za financiranje v okviru EFSI, upravičeni tudi do podpore v okviru EKSRP. Sodišče je v svojem posebnem poročilu št. 5/2015 o finančnih instrumentih na področju razvoja podeželja zaključilo, da so bili finančni instrumenti, ki so na voljo v okviru EKSRP, doslej prekomerno kapitalizirani in neuspešni.

Zaključki

59. Odobravamo predlog Komisije, da ukrepa v zvezi z neravnovesji pri uporabi sredstev. Evropsko svetovalno vozlišče za naložbe mora imeti ključno vlogo pri obravnavanju geografskega in sektorskega neravnovesja, vendar je za oblikovanje mnenja o njegovi uspešnosti, tako v splošnem in kot v zvezi z navedenim, še prezgodaj.

60. Na podlagi izkušenj in zaradi obstoja alternativnih virov financiranja Sodišče meni, da je dodana vrednost financiranja EFSI za projekte v sektorjih kmetijstva, ribištva in ribogojstva vprašljiva.

Pojasnitev uporabe pravil o državni pomoči za projekte, ki združujejo financiranje iz EFSI in strukturnih skladov

61. Sredstva, ki jih z izvajanjem uredbe o EFSI neposredno dodeli EIB, niso državna pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU, Komisiji pa financiranja EFSI ni treba potrditi v okviru pravil o državni pomoči (83). Vendar so projekti, ki se financirajo iz EFSI, lahko upravičeni tudi do sofinanciranja držav članic EU, tudi s skladi ESI (84); kadar to sofinanciranje ni dodeljeno pod tržnimi pogoji, je državna pomoč, ki jo mora na podlagi svojega okvira za državne pomoči odobriti Komisija (85).

62. Predlagamo, naj se pojasni, kako se operacije EFSI, ki se sofinancirajo iz sredstev pod nadzorom držav članic, vključno z skladi ESI, obravnavajo pri oceni skladnosti s pravili o državni pomoči.

Ugotovljena je bila potreba po jasnejšem in bolj racionaliziranem upravljanju

Merila

63. Za uspešno delovanje EFSI je bistvenega pomena, da so vzpostavljene racionalizirane ureditve upravljanja, v okviru katerih so jasno opredeljene vloge in odgovornosti Komisije in EIB ter oseb, ki jih imenujeta, v postopku odločanja v okviru EFSI, ustrezne določbe pa morajo zagotavljati neodvisnost in preprečevanje navzkrižij interesov.

Ureditve upravljanja EFSI

64. Upravljavska struktura EFSI (86) zajema: usmerjevalni odbor, naložbeni odbor, izvršnega direktorja in njegovega namestnika (glej Prilogo I). Dopolnjuje organizacijo in upravljanje projektnih ciklov EIB in ne bi smela posegati v postopek sprejemanja odločitev skupine EIB (87).

Usmerjevalni odbor

65. Usmerjevalni odbor EFSI je bil uradno ustanovljen julija 2015. V oceni EIB je poudarjeno, da so trije od štirih članov usmerjevalnega odbora EFSI tudi člani sveta direktorjev EIB ali Evropskega investicijskega sklada in da v tej funkciji sodelujejo pri odobritvi strategij in projektov EIB ali Evropskega investicijskega sklada, vključno s projekti EFSI (88).

66. Navedeno je tudi, da bi bilo mogoče izboljšati poročanje, odgovornost in splošno sodelovanje med izvršnim direktorjem (89) in usmerjevalnim odborom (90).

Naložbeni odbor

67. Usmerjevalni odbor je zaključil izbor članov naložbenega odbora decembra 2015, ta pa je začel delovati januarja 2016. V prehodnem obdobju med julijem 2015 in januarjem 2016 je Komisija izpolnjevala obveznosti naložbenega odbora in odobrila, da se instrumenti Evropskega investicijskega sklada in projekti, ki jih je odobril Svet direktorjev EIB, vključijo v zajamčeni portfelj EFSI. Neodvisnost in odsotnost navzkrižja interesov sta ključni zahtevi za člane naložbenega odbora (91).

68. V projektnem ciklu naložbeni odbor posreduje med upravnim odborom EIB in odobritvijo operacije s strani Sveta EIB, da bi odobril podporo jamstva EU za operacije EIB. V ta namen naložbeni odbor uporablja preglednico kazalnikov (92), ki jo za vsak projekt pripravijo službe EIB (glej odstavka 78 in 79).

69. EIB dvakrat letno Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji predloži seznam vseh odločitev naložbenega odbora o zavrnitvi uporabe jamstva EU in pri tem upošteva stroge zahteve glede zaupnosti (93). Komisija in skupina EIB sta 30. junija 2016 potrdili, da ni bilo nobene zavrnitve. Kljub temu so bile v sklopu za infrastrukturo in inovacije tri operacije preklicane (ena po podpisu), v sklopu za MSP pa je bila ena operacija opuščena.

Zaključki

70. Sodišče odobrava predlog Komisije za okrepitev določb (94) v zvezi z obveščanjem o navzkrižju interesov za člane naložbenega odbora.

71. Ugotavljamo tudi, da je v oceni EIB poudarjeno, da je treba vloge in pristojnosti upravljavskih teles EFSI nadalje pojasniti in racionalizirati, saj so preveč zapletene.

72. Trenutno imata Komisija in EIB vsaka več različnih vlog v zvezi z EFSI, obe pa imata še številne druge pristojnosti. Komisija upravlja jamstveni sklad in je zastopana v usmerjevalnem odboru EFSI, ki je odgovoren za določanje strateških smernic za EFSI ter za izbiro in imenovanje naložbenega odbora. Je tudi članica sveta direktorjev EIB, zato se je treba z njo posvetovati, preden EIB odobri kakršno koli operacijo financiranja in naložbeno operacijo (95). EIB je zastopana v usmerjevalnem odboru EFSI, odgovorna pa je tudi za upravljanje in izvajanje operacij EFSI.

73. Zaradi teh zapletenih medsebojnih odnosov med Komisijo in EIB ter njihovimi imenovanimi osebami v postopku odločanja EFSI je pri zagotavljanju odgovornosti težko ugotoviti, kdo je proračunskemu in zakonodajnemu organu EU dokončno odgovoren za uspešnost in obvladovanje tveganja v EFSI, ter opredeliti morebitna navzkrižja interesov med vlogami in pristojnostmi v okviru EFSI in izven njega.

Izbor operacij EFSI bi moral biti preglednejši

Merila

74. Bistveno je, da izbor operacij EFSI poteka – in je tako tudi prikazan – neodvisno, odprto in pregledno, tudi zato, da se dokaže izpolnjevanje merila dodatnosti pri izvedenih naložbah.

75. Evropski parlament je poudaril (96), da mora EFSI delovati uspešno, povsem pregledno in pošteno v skladu z merili svojega mandata in uredbe, ter priporočil, naj operacije EFSI v tesnem sodelovanju pregledujeta Parlament in Evropsko računsko sodišče. Vztrajal je tudi, da je treba doseči najvišjo stopnjo preglednosti in institucionalne odgovornosti z zagotavljanjem proaktivnega javnega razkritja izčrpnih in zanesljivih proračunskih informacij ter dostopa do finančnih podatkov o projektih, ki jih financira EIB.

Preglednost delovanja usmerjevalnega in naložbenega odbora

76. Člen 7 uredbe o EFSI določa, da mora usmerjevalni odbor EFSI razkriti zapisnike svojih sestankov, naložbeni odbor pa mora javno objaviti in omogočiti dostop do odločitev o odobritvi uporabe jamstev EU. Odločitve se objavijo (97).

77. Objavljene odločitve naložbenega odbora vsebujejo le osnoven opis operacije EFSI, ki je bila odobrena. V njih ni pojasnjen razlog za odobritev jamstva EU ali izpolnjevanje merila dodatnosti oziroma dodane vrednosti EU za posamezno operacijo.

78. V uredbi o EFSI je določeno, da „naložbeni odbor na podlagi preglednice […] zagotovi neodvisno in pregledno oceno morebitne uporabe jamstva EU“ (98).

79. Preglednice odobrenih operacij se ne objavljajo, EIB pa je objavljala le osnovne (včasih zastarele) informacije o operacijah EFSI. Zato se pojavljajo težave v zvezi z odgovornostjo in preglednostjo.

Zaključki

80. Sodišče odobrava predloge: — naj bodo v odločitvah naložbenega odbora EFSI navedeni razlogi za dodelitev podpore v okviru jamstva EU s posebnim poudarkom na izpolnjevanju merila dodatnosti (99); — naj se preglednice operacij EFSI v okviru jamstva EU (100) objavijo takoj po podpisu.

To mnenje je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu dne 11. novembra 2016. Za Računsko sodišče Klaus-Heiner LEHNE Predsednik

(1) COM(2016) 597 final z dne 14. septembra 2016.

(2) Uredba (EU) št. 1316/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope, spremembi Uredbe (EU) št. 913/2010 in razveljavitvi uredb (ES) št. 680/2007 in (ES) št. 67/2010 (UL L 348, 20.12.2013, str. 129).

(3) Uredba (EU) 2015/1017 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2015 o Evropskem skladu za strateške naložbe, Evropskem svetovalnem vozlišču za naložbe in Evropskem portalu naložbenih projektov ter o spremembi uredb (EU) št. 1291/2013 in (EU) št. 1316/2013 – Evropski sklad za strateške naložbe (UL L 169, 1.7.2015, str. 1) (uredba o EFSI).

(4) SWD(2016) 297 final/2 z dne 22. septembra 2016 in SWD(2016) 298 final z dne 14. septembra 2016.

(5) UL C 121, 15.4.2015, str. 1.

(6) SWD(2016) 297 final/2.

(7) Člen 18(2) uredbe o EFSI zahteva, da Komisija pripravi oceno jamstva in jo do 5. januarja 2017 skupaj z mnenjem Računskega sodišča predloži Evropskemu parlamentu in Svetu.

(8) Izvedbena direktiva Komisije 2014/99/EU (UL L 50, 20.2.2014, str. 22).

(9) Opomba 10 v SWD(2016) 297 final/2, str. 7.

(10) Člena 5 in 6 uredbe o EFSI.

(11) EIB, Evaluation of the functioning of the European Fund of Strategic Investments (EFSI) (ocena delovanja Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI)), september 2016 (v nadaljnjem besedilu: ocena EIB).

(12) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm.

(13) Člen 1(5) predloga, ki spreminja člen 9(3) uredbe o EFSI.

(14) Člen 1(1), ki spreminja člen 4(2) uredbe o EFSI, in člen 1(7) predloga, ki spreminja člen 11(1) uredbe o EFSI.

(15) Člen 1(10) predloga, s katerim se črta člen 18(7) uredbe o EFSI.

(16) Člen 1(7) predloga, ki spreminja člen 11(1) uredbe o EFSI.

(*1) Na podlagi najnovejših razpoložljivih poročil o izvajanju.

(*2) Na podlagi predloga, da se 500 milijonov EUR iz finančnih instrumentov v okviru instrumenta za povezovanje Evrope prenese za oblikovanje rezervacij jamstvenega sklada EFSI in 1,15 milijarde EUR za nepovratna sredstva (SWD(2016) 299 final z dne 14. septembra 2016, str. 23).

(*3) Na podlagi predlagane spremembe uredbe o EFSI.

(17) Za finančne instrumente v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Evropskega socialnega sklada (ESS) je ustrezni skupni prispevek EU, izplačan do 31. decembra 2015, znašal 11,6 milijarde EUR. Od tega so končni upravičenci prejeli samo 8,5 milijarde EUR (73 %). Ti zneski ustrezajo devetletnemu obdobju izvajanja (2007–2015) (EGESIF_16-0011-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006 (povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, ki so jih sporočili organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006) (UL L 210, 31.7.2006, str. 25–78), str. 66).

(18) Posebno poročilo št. 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(19) Po naši oceni okvirni proračun za finančne instrumente v okviru posrednega upravljanja za programsko obdobje 2014–2020 znaša 7,4 milijarde EUR (letno poročilo za proračunsko leto 2015, slika 2.10 (UL C 375, 13.10.2016)).

(20) Na dan 31. decembra 2014 je skupni prispevek EU za programsko obdobje 2007–2013 za finančne instrumente v okviru posrednega upravljanja znašal skoraj 3,8 milijarde EUR (brez mehanizmov kombiniranja) (COM(2015) 565 final z dne 13. novembra 2015, str. 4).

(21) Posebno poročilo št. 19/2016 in Posebno poročilo št. 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(22) SWD(2016) 299 final z dne 14. septembra 2016, str. 24.

(23) Dodelitev sredstev za ta instrument iz prispevka ESRR in EKSRP na ravni EU lahko znaša do 8,5 milijarde EUR (člen 39 uredbe o skupnih določbah).

(24) Instrument lahko zagotovi neomejena jamstva za dolžniške portfelje ali financira operacije z listinjenjem samo za MSP.

(25) InnovFin SMEG (jamstveni sklad za MSP v okviru Obzorja 2020), ki je deležen izboljšav za EFSI v okviru sklopa za MSP, je eden od nosilcev tveganja v okviru pobude za MSP.

(26) Ocena EIB, tabela 2, str. 5.

(27) V okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije je bila uporaba jamstva EU omejena na 13,5 milijarde EUR (11 milijard EUR kot tranšo prve izgube za dolžniški podportfelj in 2,5 milijarde EUR za operacije v zvezi z lastniškim kapitalom) in 2,5 milijarde EUR iz lastnih sredstev EIB za naložbe na enakovredni osnovi (pari-passu) v operacijah lastniškega kapitala.

(28) Poleg tega je EIB v polletnem poročilu o delovanju EFSI na dan poročanja 30. junija 2016 ocenjevala, da bo naložbeni odbor odobril uporabo jamstva EU za financiranje operacij v dodatni vrednosti 14,5 milijarde EUR do 30. junija 2017.

(29) V okviru sklopa za MSP je bilo 1,25 milijarde EUR iz jamstva EU dodeljenih za izboljšave jamstvenih operacij v okviru jamstvene sheme za posojila programa COSME (jamstvena shema za posojila programa za konkurenčnost malih in srednjih podjetij) in InnovFin SMEG ter 1,25 milijarde EUR za portfelj lastniškega kapitala. Jamstvo v višini 1,25 milijarde EUR za portfelj lastniškega kapitala v okviru sklopa za MSP se bo začelo uporabljati v drugi polovici leta 2016 za novi produkt lastniškega kapitala, razvit v okviru sklopa za MSP. Poleg tega je EIB iz lastnih sredstev namenila 2,5 milijarde EUR za mandat v zvezi z viri tveganega kapitala Evropskega investicijskega sklada.

(30) Polletno poročilo o delovanju EFSI na dan poročanja 30. junija 2016.

(31) Komisija ocenjuje, da bo Evropski investicijski sklad jamstvo EU, dodeljeno dolžniškemu portfelju v okviru sklopa za MSP, porabil do konca leta 2017 (SWD(2016) 297 final/2, str. 17).

(32) 1,25 milijarde EUR iz jamstva EU je bilo prvotno dodeljenih za izboljšave jamstvene sheme za posojila programa COSME in jamstva InnovFin za MSP.

(33) Člen 7(3) spremenjenega in prenovljenega sporazuma o upravljanju Evropskega sklada za strateške naložbe in dodelitvi jamstva EU (v izvirniku: Amendment and Restatement Agreement on the Management of the European Fund for Strategic Investments and on the granting of the EU guarantee) (v nadaljnjem besedilu: spremenjeni sporazum o EFSI).

(34) Program EU za zaposlovanje in socialne inovacije.

(35) Člen 1(5) predloga, ki spreminja člen 9(3) uredbe o EFSI.

(36) Oddelek 1 Priloge k predlogu, ki spreminja oddelek 2 Priloge II k uredbi o EFSI.

(37) Ocena EIB, slika 9, str. 30.

(38) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Boljše pravno urejanje za boljše rezultate – agenda EU (COM(2015) 215 final z dne 19. maja 2015).

(39) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4988_sl.htm.

(40) V primeru sporočil o politiki je zahteva po izvedbi ocene učinka (in poglobljenost analize) odvisna predvsem od načrtovane stopnje ambicioznosti in zavezanosti ter od tega, do kakšne mere zavezuje Komisijo. Zelo verjetno je, da bo ocena učinka potrebna za sporočila, ki na primer najavljajo ambiciozne zaveze (recimo desetletno strategijo za dosego nekaterih okoljskih ciljev), saj bodo učinki takšne zaveze verjetno veliki in okvirno ugotovljivi že v tej splošni fazi oblikovanja politike (http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_5_en.htm).

(41) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/ug_chap6_en.htm.

(42) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Evropa spet vlaga – Pregled izvajanja naložbenega načrta za Evropo (COM(2016) 359 final z dne 1. junija 2016).

(43) Usmerjevalni odbor EFSI je prvo posvetovanje deležnikov organiziral 7. septembra 2016, udeležencev pa je bilo več kot 30 (civilna družba, možganski trusti, združenja iz zasebnega in bančnega sektorja). Organizirane so bile okrogle mize, ki so zajemale področja, kot je izvajanje EFSI v okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije ter sklopa za MSP ali strateške usmeritve EFSI.

(44) Mnenje št. 4/2015, odstavek 10.

(45) Člen 18(2) uredbe o EFSI.

(46) Ocena EIB, oddelek 1.3, str. 3.

(47) Povzetek ocene EIB.

(48) COM(2016) 597 final z dne 14. septembra 2016, str. 6.

(49) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm.

(50) Člen 12 uredbe o EFSI.

(51) Komisija je 21. januarja 2016 sprejela Sklep C(2016)165, s katerim je odobrila smernice za upravljanje sredstev jamstvenega sklada.

(52) COM(2015) 10 final z dne 13. januarja 2015, str. 5.

(53) Ta znesek je bil prerazporejen iz proračunskih vrstic za instrument za povezovanje Evrope (790 milijonov EUR), Obzorje 2020 (70 milijonov EUR) in ITER (490 milijonov EUR).

(54) SWD(2016) 297 final/2, str. 17.

(55) Člen 1(8) predloga, ki spreminja člen 12(5) uredbe o EFSI.

(56) SWD(2016) 297 final/2, tabela 4, str. 19.

(57) Poslovni načrt EIB za obdobje 2015–2017.

(58) Države članice so 31. decembra 2012 odobrile povečanje vplačanega kapitala za 10 milijard EUR, da bi EIB omogočile zagotoviti do 60 milijard EUR dodatnih dolgoročnih posojil za ekonomsko izvedljive projekte. V obdobju 2013–2015 se je obseg posojil EIB zaradi povečanja kapitala z 51 milijard EUR v letu 2012 zvišal na več kot 70 milijard EUR za posamezno leto.

(59) Posebne dejavnosti so opredeljene v členu 16 statuta EIB in v smernicah EIB za kreditno tveganje. Zajemajo (i) operacije posojil in jamstev z oceno posojil D- ali manj ter (ii) operacije lastniškega kapitala in operacije v zvezi z lastniškim kapitalom.

Posebne dejavnosti vključujejo operacije na lastno tveganje EIB (višje tveganje) in operacije, ki jih krije ureditev za zmanjševanje kreditnega tveganja portfelja (delitev tveganja) za obstoječe instrumente (npr. Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja, instrument za povezovanje Evrope itd.) in EFSI.

(60) Finančno poročilo EIB za leto 2015, str. 10.

(61) Poslovni načrt EIB za obdobje 2016–2018, str. 14.

(62) Ocena EIB, str. 23.

(63) Ocena EIB, str. 16.

(64) Člen 1(4) predloga, ki spreminja člen 7(12) uredbe o EFSI.

(65) Člen 1(2) predloga, ki spreminja člen 5(1) uredbe o EFSI.

(66) OECD, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions (metodologije za merjenje zneskov, mobiliziranih iz zasebnega sektorja z uradnimi ukrepi za financiranje razvoja), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. februar 2015.

(67) Izračun na podlagi multiplikacijske metodologije EFSI, 26. oktobra 2015 (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_eif_efsi_multiplier_methodology_calculation_en.pdf).

(68) Člen 223 pravil uporabe finančne uredbe.

(69) Posebno poročilo št. 19/2016, odstavek 70.

(70) Člen 1(12) predloga, ki spreminja člen 22(1) uredbe o EFSI.

(71) Priloga II k uredbi o EFSI, oddelek 8.

(72) Strateške usmeritve EFSI z dne 15. decembra 2015 določajo v okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije zgornjo mejo geografske koncentracije na 45 % v katerih koli treh državah članicah in okvirno zgornjo mejo sektorske koncentracije na 30 % v naložbenem obdobju. (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

(73) Dodatek II Priloge k spremenjenemu sporazumu o EFSI.

(74) Ocena EIB, oddelek 2.2 in. 2.3.

(75) 92 % financiranja EFSI je skoncentriranega v EU-15, le 8 % pa v EU-13.

(76) 46 % financiranja EFSI se dodeli za energetski sektor, 19 % pa za prometni sektor.

(77) Združeno kraljestvo (29 % ali 1 369 milijonov EUR), Italija (24 % ali 1 152 milijonov EUR) in Španija (10 % ali 470 milijonov EUR).

(78) Italija (15 % ali 903 milijonov EUR), Francija (11 % ali 623 milijonov EUR), Nemčija (10 % ali 586 milijonov EUR) in Združeno kraljestvo (8 % ali 488 milijonov EUR).

(79) Ocena EIB, oddelek 2.2, str. 7.

(80) Rubio, E., Investment in Europe: making the best of the Juncker plan, Delors Institute, Paris, Berlin, 2016, str. 49-50.

(81) Člen 1(9) predloga, ki spreminja člen 14 uredbe o EFSI.

(82) Člen 1(5) predloga, ki spreminja člen 9 uredbe o EFSI.

(83) Informativno gradivo Evropske komisije: Naložbeni načrt za Evropo – vprašanja in odgovori z dne 20. julija 2015.

(84) Glej Posebno poročilo št. 24/2016 (http://eca.europa.eu).

(85) ABER, FIBER in GBER (glej glosar, Priloga II).

(86) Člen 7 uredbe o EFSI.

(87) Uvodna izjava 29 uredbe o EFSI.

(88) Ocena EIB, str. 26–27.

(89) Ki predseduje naložbenemu odboru.

(90) Ocena EIB, str. 26.

(91) Člen 7(9) uredbe o EFSI in člen 5(12) spremenjenega sporazuma o EFSI.

(92) Delegirana uredba Komisije (EU) 2015/1558 z dne 22. julija 2015 o dopolnitvi Uredbe (EU) 2015/2017 Evropskega parlamenta in Sveta s preglednico kazalnikov za uporabo jamstva EU (UL L 244 19.9.2015, str. 20).

(93) Člen 7(12) uredbe o EFSI.

(94) Člen 1(4) predloga, ki spreminja člen 7 uredbe o EFSI.

(95) Člen 19 statuta EIB.

(96) Resolucija Evropskega parlamenta z dne 28. aprila 2016 o Evropski investicijski banki (EIB) – letno poročilo 2014 (2015/2127(INI)).

(97) http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-steering-board/minutes.htm;

http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-investment-committee/decisions.htm.

(98) Priloga II k uredbi o EFSI, oddelek 5.

(99) Člen 1(4) predloga, ki spreminja člen 7(12) uredbe o EFSI.

(100) Člen 1(14) predloga, ki spreminja člen 7 uredbe o EFSI.

PRILOGA I UPRAVLJAVSKA STRUKTURA EFSI USMERJEVALNI ODBOR Člen 7(3) uredbe o EFSI in člen 4 sporazuma o EFSI — Ima štiri člane: tri imenuje Komisija, enega pa EIB. Predsednik usmerjevalnega odbora je izvoljen izmed predstavnikov Komisije. — Usmerjevalni odbor sprejema odločitve soglasno, pri čemer za sklepčnost zadoščata dva člana Komisije in član EIB. — Usmerjevalni odbor EFSI strateško vodi uporabo jamstev EU, vključno z dodeljevanjem jamstev EU, operativnimi politikami in postopki ter profilom tveganja EFSI. — V skladu s členom 4 sporazuma o EFSI usmerjevalni odbor EFSI določa tudi okvirne zgornje meje sektorske in geografske koncentracije, daje navodila glede dodelitve operacij, prilagaja mešanico projektov glede na sektorje in države, redno pregleduje napredek pri izvajanju EFSI ter letno operativno in finančno poročanje o operacijah, imenuje člane naložbenega odbora EFSI, izbere kandidata za mesti izvršnega direktorja in njegovega namestnika, sprejema odločitve o obsegu tranše prve izgube portfelja, določa politike in pravila, ki veljajo za operacije z naložbenimi platformami, nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in skladi, odloči o udeležbi tretjih oseb v EFSI, skupaj z izvršnim direktorjem po posvetovanju z naložbenim odborom odobri produkte v sklopu MSP in opravlja druge naloge, določene v sporazumu o EFSI. NALOŽBENI ODBOR Členi 7(7) do 7(12) in 9(5) uredbe o EFSI in člen 5 sporazuma o EFSI — Naložbeni odbor sestavlja osem neodvisnih strokovnjakov in izvršni direktor. Neodvisni strokovnjaki morajo imeti obsežne relevantne tržne izkušnje s strukturiranjem projektov in projektnim financiranjem ter strokovno znanje na mikro- in makroekonomskem področju. — Strokovnjaki morajo imeti izkušnje z naložbami na enem ali več naslednjih področjih: raziskave, razvoj in inovacije; prometna infrastruktura in inovativne tehnologije za promet; energetska infrastruktura, energetska učinkovitost in obnovljivi viri energije; infrastruktura na področju informacijskih in komunikacijskih tehnologij; varstvo in upravljanje okolja (podnebni ukrepi so bili dodani z novim predlogom); izobraževanje in usposabljanje; zdravje in zdravila; MSP; sektor kulturnih in ustvarjalnih dejavnosti; mobilnost v mestih; socialna infrastruktura ter socialno in solidarnostno gospodarstvo; (kmetijstvo, ribištvo in ribogojstvo so bili dodani v novem predlogu EFSI). — Pri sestavi naložbenega odbora se upošteva tudi uravnotežena zastopanost spolov. — Strokovnjake imenuje usmerjevalni odbor EFSI za določen čas enega leta z možnostjo ponovnega imenovanja do največ šestih let. — Naložbenemu odboru predseduje izvršni direktor. — Odbor sprejema odločitve o uporabi jamstva EU z navadno večino svojih članov, ki imajo vsak po en glas, vključno z izvršnim direktorjem. — Naložbeni odbor se posvetuje tudi o novih produktih za MSP. — Odobritev naložbenega odbora je potrebna za to, da EIB uporabi jamstvo EU za podporo naložbenim platformam ali investicijskim skladom ter nacionalnim spodbujevalnim bankam ali institucijam, ki vlagajo v operacije, skladne z zahtevami uredbe EFSI (upravičeni nosilci). Naložbeni odbor oceni skladnost takšnih nosilcev in njihovih specifičnih instrumentov s politikami, ki jih je določil usmerjevalni odbor, in si lahko pridrži pravico za odobritev novih projektov, ki se predložijo. IZVRŠNI DIREKTOR Člen 7(5) uredbe o EFSI in člen 6 sporazuma o EFSI — Izvršni direktor, ki mu pomaga njegov namestnik in je odgovoren usmerjevalnemu odboru EFSI, je odgovoren za tekoče vodenje EFSI ter pripravo in vodenje sestankov naložbenega odbora. — Skupaj z usmerjevalnim odborom EFSI in po posvetovanju z naložbenim odborom je odgovoren tudi za odobritev novih produktov v okviru Evropskega investicijskega sklada. — Poleg tega je odgovoren za zunanje komuniciranje in je uradni govorec EFSI pri dialogu s političnimi organi in javnostjo.