EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 23.1.2019 COM(2019) 12 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Sheme državljanstva in prebivanja za vlagatelje v Evropski uniji {SWD(2019) 5 final}



POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ 1.Uvod V zadnjih letih je opaziti naraščanje števila shem državljanstva za vlagatelje („zlati potni list“) in shem prebivanja za vlagatelje („zlati vizum“), katerih namen je privabiti naložbe na način, da se vlagateljem podeli državljanstvo zadevne države ali pravica do prebivanja v zadevni državi. Takšne sheme so vzbudile zaskrbljenost zaradi določenih tveganj, ki jih ustvarjajo, zlasti kar zadeva varnost, pranje denarja, davčno utajo in korupcijo. Sheme državljanstva za vlagatelje, v okviru katerih se državljanstvo podeli po manj strogih pogojih, kot veljajo v običajnih ureditvah glede naturalizacije, zlasti brez dejanskega predhodnega prebivanja v zadevni državi, izvajajo tri države članice. Takšne sheme imajo posledice za Evropsko unijo kot celoto, saj ima vsaka oseba, ki ima državljanstvo ene od držav članic, hkrati tudi državljanstvo Unije. Čeprav so to nacionalne sheme, se namenoma tržijo in pogosto izrecno oglašujejo kot način za pridobitev državljanstva Unije, skupaj z vsemi povezanimi pravicami in privilegiji, vključno s pravico do prostega gibanja. Sheme državljanstva za vlagatelje se razlikujejo od shem prebivanja za vlagatelje („zlati vizum“), katerih namen je privabiti naložbe v zameno za pravico do prebivanja v zadevni državi. Sheme prebivanja za vlagatelje obstajajo v dvajsetih državah članicah EU. Vendar so tveganja, ki jih vključujejo take sheme, podobna tistim, ki jih povzročajo sheme državljanstva za vlagatelje. Poleg tega te sheme vplivajo na druge države članice, saj veljavno dovoljenje za prebivanje državljanom tretjih držav podeljuje nekatere pravice do prostega gibanja, zlasti v schengenskem območju. Evropski parlament je v svoji resoluciji z dne 16. januarja 2014 izrazil zaskrbljenost, da se z nacionalnimi shemami, ki vključujejo „neposredno ali posredno neprikrito prodajo“ državljanstva Unije, ogroža sam koncept državljanstva Unije. Komisijo je pozval, naj ob upoštevanju evropskih vrednot ter črke in duha zakonodaje in prakse EU prouči različne nacionalne sheme državljanstva. Komisija je stopila v stik z bolgarskimi, ciprskimi in malteškimi organi za nadaljnje informacije o njihovih shemah. V razpravi, ki je potekala maja 2018, je Evropski parlament obravnaval raznovrstna tveganja, povezana s shemami državljanstva in shemami prebivanja za vlagatelje. Komisija je v svojem Poročilu o državljanstvu iz leta 2017 napovedala poročilo o nacionalnih shemah za podeljevanje državljanstva Unije vlagateljem, v katerem bo opisala svoje ukrepe na tem področju, preučila obstoječe nacionalne zakonodaje in prakse ter podala določene smernice za države članice. V okviru priprave tega poročila je Komisija naročila študijo o zakonodaji in praksi v zvezi s shemami državljanstva in shemami prebivanja v vseh zadevnih državah članicah ter organizirala posvetovanje z državami članicami. To poročilo upošteva tudi druge ustrezne vire, vključno z nedavnimi objavami na to temo. To poročilo zajema sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje ter opredeljuje najbolj problematična področja in tveganja, povezana s podeljevanjem državljanstva Unije ali pravice do prebivanja zgolj na podlagi naložbe. V poročilu so zlasti navedeni možne varnostne vrzeli, ki so lahko posledica podeljevanja državljanstva brez predhodnega prebivanja, ter tveganja za pranje denarja, korupcijo in davčno utajo, ki so povezana z državljanstvom ali prebivanjem na podlagi naložbe. Opisani so tudi izzivi, povezani z upravljanjem in preglednostjo takih shem, in načini, kako bi jih bilo mogoče obravnavati, poročilo pa zagotavlja tudi okvir za izboljšave. Poročilo spremlja delovni dokument služb Komisije, ki vsebuje podrobnejše osnovne informacije o shemah državljanstva in shemah prebivanja za vlagatelje.

2. Sheme državljanstva za vlagatelje v EU 2.1 Ozadje Kakor je navedeno v sodni praksi Sodišča, je državljanstvo vez med državljanom in državo ter „posebno solidarno in lojalno razmerje [države članice] s svojimi državljani kot tudi vzajemnost pravic in dolžnosti, ki so temelj državljanske vezi“ . Državljanstvo države se tradicionalno pridobi po rodu (ius sanguinis) ali z rojstvom na ozemlju zadevne države (ius soli). Države poleg tega omogočajo priseljencem, da z naturalizacijo postanejo njihovi državljani, pri čemer morajo izpolniti nekatere zahteve po integraciji in/ali izkazati dejansko povezanost z državo, kar lahko vključuje zakonsko zvezo z državljanom ali državljanko države. Vse države članice imajo take običajne postopke naturalizacije. Večina držav članic izvaja tudi postopke naturalizacije po prostem preudarku. Države članice lahko v okviru takih postopkov v posameznih primerih tujcu dodelijo državljanstvo na podlagi „nacionalnega interesa“. Razlog za to je lahko njegov izjemni dosežek, na primer na področju kulture, znanosti ali športa. V nekaterih državah članicah EU zakonodaja določa, da se „nacionalni interes“ lahko enači z gospodarskim ali trgovinskim interesom. Postopki naturalizacije po prostem preudarku se lahko v posameznih primerih uporabijo za podelitev državljanstva v zameno za naložbo. Taki postopki naturalizacije po prostem preudarku se izvajajo le za redke posamezne primere in njihova uporaba je omejena. Zato v tem poročilu niso obravnavani. Bolgarija, Ciper in Malta so leta 2005, 2007 oziroma 2013 uvedli širše sheme, katerih cilj je z olajšanjem dostopa do njihovega državljanstva privabiti naložbe državljanov tretjih držav. Te sheme so nova oblika naturalizacije, saj se z njimi sistematično podeljuje državljanstvo zadevne države članice, če se izvede potrebna naložba in izpolnijo nekatera merila. Ker so Bolgarija, Ciper in Malta edine države članice, ki izvajajo sheme državljanstva za vlagatelje, je ta oddelek poročila osredotočen na zakonodajo in prakso teh držav. 2.2 Vrsta in višina potrebne naložbe Cilj shem državljanstva za vlagatelje je privabiti naložbe, pri čemer se v zameno za opredeljeni denarni znesek ponudi državljanstvo. V Bolgariji se v okviru hitre sheme državljanstva za vlagatelje zahteva naložba v skupni vrednosti 1 milijon EUR. Na Cipru je potrebna naložba v vrednosti najmanj 2 milijona EUR, poleg tega mora biti oseba lastnik nepremičnine na Cipru. Na Malti je treba v nacionalni naložbeni sklad vplačati prispevek v višini 650 000 EUR in izvesti naložbo v vrednosti 150 000 EUR, poleg tega pa mora oseba imeti v lasti ali najemu nepremičnino na Malti. Na Cipru in Malti so za družinske člane potrebne dodatne naložbe. V zadevnih treh državah članicah, ki izvajajo sheme državljanstva za vlagatelje, je mogoče opaziti različne naložbene možnosti: kapitalske naložbe, naložbe v nepremičnine, naložbe v državne obveznice in enkratne prispevke v državni proračun. Poleg naložbene zahteve morajo prosilci v okviru postopka za pridobitev državljanstva plačati tudi nepovračljive upravne takse. Ciper in Malta imata precej višje takse kot Bolgarija.

2.3 Prebivanje ali druge potrebne povezave z državo članico V treh zadevnih državah članicah se prosilcem na začetku postopka za pridobitev državljanstva izda dovoljenje za prebivanje. Prosilec že s tem, da ima dovoljenje za prebivanje toliko časa, kot se zahteva, izpolnjuje pogoje za vključitev v shemo. Vendar dejansko prebivanje v smislu redne fizične prisotnosti prosilca, ko ima ta dovoljenje, v daljšem obdobju na ozemlju zadevne države članice ni potrebno. Na Malti mora imeti oseba vsaj 12 mesecev e-dovoljenje za prebivanje, preden se ji lahko izda potrdilo o naturalizaciji. Na Cipru mora imeti prosilec najmanj 6 mesecev dovoljenje za prebivanje, preden se mu lahko izda potrdilo o naturalizaciji. V Bolgariji mora imeti prosilec pet let (običajna shema) ali eno leto (hitra shema) dovoljenje za stalno prebivanje, da lahko zaprosi za bolgarsko državljanstvo. To pomeni, da lahko prosilci pridobijo državljanstvo Bolgarije, Cipra ali Malte – in s tem državljanstvo Unije, – ne da bi kadar koli dejansko prebivali v državi članici. Na Malti mora biti prosilec fizično prisoten, ko mora zagotoviti biometrične podatke za e-dovoljenje za prebivanje in ko mora zapriseči . Zahteva se lahko tudi osebni razgovor s prosilcem. V Bolgariji se zahteva prisotnost prosilca ob predložitvi prošnje za pridobitev državljanstva in na Cipru pri dvigu dovoljenja za prebivanje. V okviru študije so bili preučeni drugi dejavniki poleg fizičnega prebivanja, ki bi lahko utemeljeno ustvarili povezavo med prosilcem za državljanstvo in zadevno državo. V Bolgariji mora prosilec opraviti razgovor za pridobitev državljanstva, ni pa mu treba izpolnjevati pogojev, kot je na primer obvladovanje bolgarskega jezika ali poznavanje bolgarskega javnega življenja. Ciprski organi menijo, da je naložba na Cipru sama po sebi zadostna vez med prosilcem in Ciprom. Opozoriti je treba, da je bilo z ustreznim odlokom ciprskega ministrskega sveta merilo prebivanja, ki je bilo pogoj v okviru običajnega postopka naturalizacije, nadomeščeno z naložbenim merilom. Kandidati za malteško državljanstvo so v zadnji fazi postopka naturalizacije povprašani o njihovih povezavah z Malto. Kandidati so zaprošeni, da predložijo vstopne kupone, iz katerih je razvidna pot na Malto, in morebitna druga dokazila, kot so dokazila o donacijah dobrodelnim organizacijam na Malti, članstvu v lokalnem športnem, kulturnem ali družabnem klubu ali združenju ali potrdilo o plačilu dohodnine malteškemu oddelku za notranje prihodke. Prosilce se tudi spodbuja, naj ustanovijo podjetje na Malti. 2.4 Sheme državljanstva za vlagatelje in pravo EU V skladu s Pogodbama je vsaka oseba, ki postane državljan države članice, tudi državljan Unije . Namen statusa državljana Unije je, da postane temeljni status državljanov držav članic . Odločitev posamezne države članice, da podeli državljanstvo v zameno za naložbo, samodejno daje pravice v zvezi z drugimi državami članicami, zlasti pravico do prostega gibanja, pravico voliti in biti voljen na lokalnih volitvah in volitvah EU, pravico do konzularne zaščite, če ni predstavništva zunaj EU, in pravico dostopa do notranjega trga za opravljanje gospodarskih dejavnosti. Kot glavne privlačne značilnosti takih shem se pogosto oglašujejo prav koristi na podlagi državljanstva Unije, zlasti pravica do prostega gibanja. Ustaljena sodna praksa Sodišče Evropske unije je, da mora posamezna država članica kljub temu, da je opredelitev pogojev za pridobitev ali izgubo državljanstva v njeni pristojnosti, to storiti ob upoštevanju prava Unije. Upoštevanje prava EU pomeni upoštevanje vseh pravil, ki so del pravnega reda Unije, ter zajema upoštevanje norm in običajev mednarodnega prava, saj so take norme in običaji del prava EU. Meddržavno sodišče je v zadevi Nottebohm ugotovilo, da je za priznanje državljanstva, pridobljenega z naturalizacijo, v mednarodnem okolju potrebno, da je podeljeno na podlagi dejanske povezanosti med posameznikom in zadevno državo. „Državljanska vez“ tradicionalno temelji na dejanski povezanosti z ljudmi države (po rodu, poreklu ali zakonski zvezi) ali na dejanski povezanosti z državo, vzpostavljeni z rojstvom v državi ali pomembno dolgim dejanskim predhodnim prebivanjem v državi. Lahko so potrebni še drugi elementi, da se dokaže obstoj dejanske vezi z državo, kot so znanje nacionalnega jezika in/ali poznavanje kulture države in povezave s skupnostjo. Obstoj teh zahtev v ureditvah držav članic glede državljanstva potrjuje, da države članice na splošno štejejo vzpostavljenost dejanske povezave za nujen pogoj pri sprejemu državljanov tretjih držav v svojo družbo kot svojih državljanov. Na takem skupnem razumevanju državljanske vezi temelji tudi strinjanje držav članic, da državljanstvo Unije in pravice, ki jih to vključuje po Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU), samodejno pripadajo vsaki osebi, ki postane njihov državljan. Odobritev naturalizacije le na podlagi denarnega plačila brez kakršnega koli dodatnega pogoja, ki dokazuje obstoj dejanske povezave z državo članico, ki podeli državljanstvo, in/ali njenimi državljani, odstopa od tradicionalnih načinov podeljevanja državljanstva v državah članicah in vpliva na državljanstvo Unije.

Ker je po členu 20 PDEU državljanstvo Unije samodejna posledica državljanstva države članice in ker država članica gostiteljica ne more omejiti pravic naturaliziranih državljanov Unije na podlagi tega, da so pridobili državljanstvo druge države članice brez kakršne koli povezave s to drugo državo članico, mora vsaka država članica poskrbeti, da se državljanstvo ne podeljuje brez dejanske povezave z državo ali njenimi državljani. Komisija se je z malteškimi in ciprskimi organi pogovorila o vključitvi merila dejanskega prebivanja v njihovo zakonodajo, ki ureja sheme državljanstva za vlagatelje. Malta je posledično leta 2014 v svojo zakonodajo uvedla zahtevo po dokazilu o dvanajstmesečnem prebivanju v državi. V praksi se šteje, da je ta zahteva izpolnjena, če prosilec pridobi dovoljenje za prebivanje na Malti, tudi če tam ne prebiva fizično, ter če predloži vstopne kupone in po možnosti dokazila o donacijah dobrodelnim organizacijam na Malti, članstvu v lokalnih športnih klubih ali plačilu dohodnine na Malti. Tudi Ciper je leta 2016 spremenil svojo zakonodajo in od prosilcev v okviru sheme državljanstva za vlagatelje in njihovih družinskih članov zahteva, da imajo dovoljenje za prebivanje. Komisija bo še naprej spremljala skladnost s pravom Unije. 3. Sheme prebivanja za vlagatelje v EU 3.1 Ozadje Nekatere sheme prebivanja za vlagatelje so se začele izvajati že na začetku 21. stoletja, finančna kriza, ki se je začela leta 2007, pa je povzročila, da je več držav članic te sheme sprejelo ali jih znova oživelo. Ta trend se je v zadnjih desetih letih nadaljeval, tako da se danes te sheme izvajajo v 20 državah članicah. Navedene sheme se med seboj zelo razlikujejo, zlasti kar zadeva potrebno naložbo, tako po naravi kot višini. Opaziti je mogoče pet vrst naložbenih možnosti: kapitalske naložbe, naložbe v nepremičnine, naložbe v državne obveznice, donacije ali dotacije za dejavnost, ki prispeva k javnemu dobremu, in enkratne prispevke v državni proračun. Te možnosti se med seboj ne izključujejo, saj nekatere države članice dovoljujejo različne vrste naložb in njihove kombinacije. Kar zadeva višino naložbe, se ta giblje od zelo majhne naložbe (manj kot 100 000 EUR) do zelo velike naložbe (več kot 5 milijonov EUR). Poleg teh so morda potrebne tudi nefinančne naložbe, kot je ustvarjanje delovnih mest ali prispevek h gospodarstvu. Postopki in pogoji, ki so povezani s fizično prisotnostjo v državi članici in ki podeljuje pravico do prebivanja, se zelo razlikujejo.

3.2 Sheme prebivanja za vlagatelje in pravo EU na področju zakonitega priseljevanja Pravo EU ureja pogoje za vstop za posebne kategorije državljanov tretjih držav. Podeljevanje dovoljenj za prebivanje vlagateljem iz tretjih držav trenutno ni urejeno na ravni EU in ga še vedno ureja nacionalno pravo. Kljub temu dovoljenje za prebivanje, podeljeno na podlagi sheme prebivanja za vlagatelje, ki se izvaja v eni državi članici, vpliva tudi na druge države članice. Veljavno dovoljenje za prebivanje državljanu tretje države omogoča 90-dnevno prosto gibanje v schengenskem območju v katerem koli 180-dnevnem obdobju. Poleg tega daje dostop do kratkoročnega bivanja v Bolgariji, na Cipru, Hrvaškem, in v Romuniji, saj te države članice enostransko priznajo dovoljenja za prebivanje. Zato je ključno, da se pred izdajo takega dovoljenja opravijo vsa ustrezna preverjanja, zlasti varnostne kontrole (glej oddelek 4 v nadaljevanju). Poleg tega je mogoč vpliv na pridobitev statusa rezidenta EU za daljši čas, ki se podeli državljanom tretjih držav, ki v državi članici EU zakonito in neprekinjeno prebivajo pet let. Ta status državljanom tretjih držav daje nekatere pravice na podlagi trajanja njihovega prebivanja v državi članici in dejstva, da so zaživeli v zadevni državi članici. Neprekinjena prisotnost v državi gostiteljici je poglavitni vidik in pogoj, na katerem temelji ta status. Nasprotno pa je bilo v študiji ugotovljeno, da se v več državah članicah zahteva po prebivanju v okviru shem prebivanja za vlagatelje ne nanaša na neprekinjeno fizično prebivanje. V nekaterih teh držav zakon izrecno predpisuje le prisotnost vlagateljev zelo kratek čas (na primer sedem dni na leto na Portugalskem ali le na dan vložitve prošnje v Bolgariji, Grčiji in na Malti). Ker je dejansko prebivanje lahko v okviru shem prebivanja za vlagatelje neposredno izključeno ali omejeno ali ker morda sploh ni predpisano v teh nacionalnih zakonih, se zdi, da je dejansko spremljanje pogoja glede prebivanja zapleteno. To pomeni, da so mogoči primeri, v katerih bi ob odsotnosti učinkovitega spremljanja neprekinjenosti prebivanja vlagatelji, za katere bi se štelo, da v državi članici na podlagi nacionalnega dovoljenja prebivajo pet let, lahko pridobili status rezidenta EU za daljši čas in pripadajoče pravice, zlasti pravico do mobilnosti, ne da bi dejansko izpolnjevali pogoj neprekinjenega petletnega prebivanja. To ne bi bilo v skladu z direktivo o rezidentih za daljši čas. Komisija bo spremljala, ali države članice pravilno izvajajo pogoj v zvezi z neprekinjenim prebivanjem v skladu z direktivo. Poleg tega nacionalno dovoljenje za vlagatelje omogoča pravico do združitve družine v skladu z direktivo o združitvi družine, če prosilci izpolnjujejo pogoje. V zvezi s tem je treba omeniti, da se v večini držav članic za družinske člane vlagateljev ne izvaja okrepljeno skrbno preverjanje, kar lahko pomeni varnostna tveganja. 3.3 Povezava med shemami prebivanja za vlagatelje in postopki naturalizacije Sheme prebivanja za vlagatelje lahko vplivajo tudi na pridobitev državljanstva. Dovoljenje za prebivanje, pridobljeno na podlagi naložbe, se lahko v številnih državah članicah uporabi v običajnih postopkih naturalizacije kot dokaz dejanske povezanosti z državo in prosilcu tako ni treba izpolnjevati drugih zahtev. Z drugimi besedami, dovoljenje za prebivanje, pridobljeno z naložbo – in včasih brez zahteve po fizični prisotnosti – lahko omogoči hiter dostop ali povezavo do dovoljenja za stalno prebivanje in nato državljanstva. Tako se lahko v državah članicah, kjer se izvajajo tako sheme državljanstva kot sheme prebivanja za vlagatelje, naložba, potrebna za shemo prebivanja, upošteva pri izpolnjevanju pogojev za vključitev v shemo državljanstva za vlagatelje. 4. Skrb vzbujajoča področja

Državljani tretjih držav lahko v državi članici vlagajo iz zakonitih razlogov, lahko pa vlagajo tudi za nezakonite namene, kot sta izogibanje kazenski preiskavi in pregonu v njihovi matični državi ter zaščita njihovih sredstev pred povezanimi ukrepi za zamrznitev in zaplembo. Zato sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje ustvarjajo vrsto tveganj za države članice in Unijo kot celoto: to so zlasti tveganja za varnost, vključno z možnostjo infiltracije organiziranih kriminalnih združb iz držav zunaj EU, ter tveganje za pranje denarja, korupcijo in davčno utajo. Taka tveganja so še povečana zaradi čezmejnih pravic, povezanih z državljanstvom Unije ali prebivanjem v državi članici. Obstaja tudi zaskrbljenost zaradi pomanjkljive preglednosti in upravljanja teh shem. Sheme državljanstva in sheme prebivanja so prišle pod drobnogled javnosti, ko so se v nekaterih državah članicah v zvezi z njimi pojavili očitki o zlorabi in korupciji. Krepitev preglednosti in vzpostavitev ustreznega upravljanja tveganj, kontrolnih sistemov in mehanizmov nadzora bi lahko kar najbolj omilili nekatere od teh pomislekov. 4.1 Tveganja, ki jih ustvarjajo sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje 4.1.1 Varnost Komisija je v zadnjih letih predstavila različne pobude, katerih cilj je bil okrepiti varnost EU in ustvariti varnostno unijo. Trije glavni centralizirani informacijski sistemi, ki so bili razviti v EU in se uporabljajo za varnostna preverjanja, so (i) schengenski informacijski sistem (SIS) s širokim naborom razpisov ukrepov za osebe in predmete, (ii) vizumski informacijski sistem (VIS) s podatki o vizumih za kratkoročno bivanje in (iii) sistem Eurodac s podatki o prstnih odtisih prosilcev za azil in državljanov tretjih držav, ki so nezakonito prečkali zunanjo mejo. Ti trije sistemi se medsebojno dopolnjujejo in se z izjemo sistema SIS osredotočajo na državljane tretjih držav. Poleg tega se vzpostavljajo novi informacijski sistemi, kot sta sistem vstopa/izstopa (SVI) in evropski sistem za potovalne informacije in odobritve (ETIAS), Komisija pa je predlagala okrepitev sistema VIS in razširitev evropskega informacijskega sistema kazenskih evidenc na državljane tretjih držav (ECRIS-TCN). Komisija je poleg tega predlagala, naj se zagotovi interoperabilnost vseh informacijskih sistemov. Prakse glede shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje lahko ogrozijo ta prizadevanja, saj državljanom tretjih držav omogočajo, da se izognejo nekaterim od teh preverjanj, kar ima posledice za druge države članice in EU kot celoto. Zato je pomembno, da so vse sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje organizirane tako, da se preprečijo takšna tveganja za varnost. Zaradi neobstoja kontrol na notranjih mejah v schengenskem območju je še posebej pomembno zagotoviti, da se izvajajo skupno dogovorjene in ustrezne varnostne preventivne kontrole. Varnost in sheme državljanstva za vlagatelje v državah članicah Študija je pokazala le zelo omejeno zakonodajo ali smernice glede dejanskih praks v zvezi z državljanstvom za vlagatelje. Na Malti se na podlagi policijskih evidenc malteške policije in/ali pristojnih organov v izvorni državi preverijo kazenske evidence glavnega prosilca in njegovih vzdrževanih družinskih članov, starejših od 12 let. Prosilcu v izjemnih okoliščinah ni treba izpolnjevati zahteve, da dokaže nekaznovanost, če pristojni organ meni, da takega potrdila ne bi bilo mogoče pridobiti. Malteški organi preverijo podatkovne zbirke Interpola in Europola v okviru štiristopenjskega postopka skrbnega pregleda, ki zajema: skrbni pregled v zvezi s poznavanjem stranke, ki ga izvedeta zastopnik in malteška Agencija za program za posamezne vlagatelje (glej oddelek o pregledih za preprečevanje pranja denarja spodaj); varnostno preverjanje s strani policijskih organov; preverjanje celovitosti in pravilnosti prošnje ter preverjanje predloženih dokumentov; skrbni pregled, ki ga izvede zunanji izvajalec, pri čemer mora malteška Agencija za program za posamezne vlagatelje predložiti dokaz, da je v zvezi z vsakim zahtevkom za program za posamezne vlagatelje naročila dve poročili pri mednarodnih podjetjih. Malta državljanom nekaterih držav in osebam, za katere veljajo prepovedi potovanja, ki so jih uvedle Združene države Amerike, ne dovoljuje, da zaprosijo za državljanstvo v okviru njene sheme, medtem ko morajo zastopniki o vseh kandidatih, ki so na kakršnem koli drugem seznamu sankcij ali nadzora, poročati malteški Agenciji za program za posamezne vlagatelje.

Na Cipru mora prosilec predložiti poročilo svoje izvorne države in države prebivanja (če sta različni) o kaznovanosti, ki na dan predložitve ne sme biti starejše od 90 dni. Ciprska policija preverja tudi po podatkovnih zbirkah Europola in Interpola. Ime vlagatelja in imena družinskih članov ne smejo biti vključena na seznam oseb, katerih premoženje je zaradi sankcij zamrznjeno v okviru meja Evropske unije. Poleg tega so po novih pravilih, ki so bila uvedena julija 2018, prosilci, ki svoje zahtevke vložijo prek storitvenega ponudnika, dolžni predložiti poročilo o skrbnem preverjanju, izdano iz mednarodno sprejemljive podatkovne zbirke (kot so World-Check, Lexis Diligence, Regulatory DataCorp Inc. itd.). Kadar se pojavijo pomisleki glede nacionalne varnosti, prošnjo dodatno prouči ciprska centralna obveščevalna služba. Ciper ni povezan s schengenskim informacijskim sistemom. V Bolgariji zakonodaja določa, da mora prosilec predložiti potrdilo o nekaznovanosti in dokument, iz katerega je razvidno, da zoper prosilca ne poteka noben kazenski postopek ali da prosilec ne čaka na noben kazenski postopek. Svet za državljanstvo poda mnenje o prošnjah za državljanstvo na podlagi pisne izjave ministrstva za notranje zadeve in državne agencije za nacionalno varnost (SANS). Slednja preveri vse prosilce za bolgarsko državljanstvo (vključno s tistimi, ki zaprosijo na podlagi shem za vlagatelje) v okviru svoje pristojnosti, na primer v zbirkah policijskih obveščevalnih podatkov ali policijskih evidenc. Na voljo niso bile nobene informacije o bolgarski politiki glede oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi EU, niti informacije o tem, ali organi uporabljajo SIS za preverjanje prosilcev. V študiji je bilo izpostavljeno precejšnje število sivih območij v zvezi z varnostnimi preverjanji. Ena težava se nanaša na prosti preudarek držav članic glede prošenj za državljanstvo. Študija pravzaprav kaže, da lahko organi ugodijo prošnjam, tudi če prosilci ne izpolnjujejo nekaterih varnostnih zahtev. Poleg tega prošenj ni treba vložiti osebno temveč jih lahko vložijo zastopniki, kot na primer velja na Malti in Cipru. Poleg tega se države članice trenutno ne posvetujejo o prosilcih za državljanstvo za vlagatelje. V primerjavi s tem obstaja med državami članicami predhodno posvetovanje o varnostnih vidikih za prosilce za vizum za kratkoročno bivanje iz nekaterih tretjih držav. In to kljub dejstvu, da državljanstvo prinaša obsežne pravice, vključno s pravico do prebivanja ter pravico do glasovanja in kandidiranja na evropskih in lokalnih volitvah, ki so podeljene za vse življenje, in ne zgolj pravice do kratkoročnega obiska. Druga težava se nanaša na dejstvo, da pomanjkanje usklajevanja in skupno dogovorjenih meril omogoča „iskanje najugodnejših pogojev“. Prosilec, ki mu je prošnja za državljanstvo zavrnjena na enem ozemlju, lahko znova zaprosi v drugi državi članici. Države članice se trenutno ne obveščajo o zavrnjenih prosilcih niti celo o tistih, ki so bili zavrnjeni, ker predstavljajo tveganje za varnost. Varnost in sheme prebivanja za vlagatelje v EU V nasprotju s postopki, ki se nanašajo na pridobitev državljanstva, po pravu EU obstajajo določene obveznosti glede varnostnih preverjanj, ki jih je treba opraviti pred izdajo vizuma ali dovoljenja za prebivanje tujim vlagateljem, s čimer se zagotovi, da ne pomenijo grožnje za javno politiko in javno varnost, niti za druge države članice. Taka preverjanja temeljijo na schengenskem pravnem redu in so obvezna za tiste države članice, ki jih ta pravni red zavezuje. Zlasti v skladu s členom 25(1) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma mora država članica, ki obravnava izdajo dovoljenja za prebivanje, sistematično opraviti preverjanje v schengenskem informacijskem sistemu (SIS). Kadar država članica obravnava izdajo dovoljenja za prebivanje osebi, za katero je bil razpisan ukrep zavrnitve vstopa, se mora najprej posvetovati z državo članico, ki je ukrep razpisala, in upoštevati njene interese. Čeprav je bilo v študiji ugotovljeno, da je v nacionalnih zakonih zadevnih držav članic preverjanje glede javne politike in javne varnosti v splošnem vključeno kot podlaga za zavrnitev (ali nepodaljšanje) dovoljenja, sta bila ugotovljena tudi pomanjkanje dostopnih informacij in pomembna raven prostega preudarka pri tem, kako države članice obravnavajo pomisleke glede varnosti. Zaradi tega so se pojavili nekateri problematični primeri, kot je poudarjeno tudi v drugih poročilih. V zvezi s tem je Komisija že predlagala nadgradnjo vizumskega informacijskega sistema, ki bo – v povezavi s predlogom uredbe o interoperabilnosti – uvedla obvezna preverjanja v ustreznih varnostnih podatkovnih zbirkah EU in mednarodnih varnostnih podatkovnih zbirkah na zunanjih mejah za vsa izdana dovoljenja za prebivanje in dolgoročne vizume. Shranjene bi bile tudi informacije o vlogah za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki so jih države članice zavrnile iz varnostnih razlogov, in te bi se tako lahko pozneje preverile. Naknadna preverjanja, s katerimi se preveri, ali so pogoji, po katerih je bila podeljena pravica do prebivanja, med veljavnostjo dovoljenja še vedno izpolnjeni, se izvajajo, vendar le v omejenem številu primerov. Zajemajo preverjanje, ali imetnik dovoljenja med veljavnostjo le-tega še vedno izpolnjuje pogoje bivanja (za več podrobnosti glej priložen delovni dokument služb Komisije). Ker pa ni nujno, da obstaja zahteva po dejanskem prebivanju imetnikov dovoljenj v državi gostiteljici (ali pa se prebivanje zahteva le za zelo kratek čas, kakor je navedeno zgoraj), je morda težko preveriti, ali imetniki dovoljenj še vedno izpolnjujejo pogoje za dovoljenje za prebivanje. Komisija bo spremljala, ali države članice sistematično in učinkovito izvajajo vse obvezne obstoječe mejne in varnostne preglede, da bi zagotovile, da sheme prebivanja za vlagatelje ne ogrožajo varnosti drugih držav članic in EU. 4.1.2 Pranje denarja

Glede preverjanja izvora sredstev so vse države članice EU, razen ene, priglasile ukrepe za prenos četrte direktive o preprečevanju pranja denarja . Komisija trenutno izvaja horizontalno preverjanje celovitosti priglašene nacionalne zakonodaje, ki prenaša četrto direktivo o preprečevanju pranja denarja, in izvaja postopke za ugotavljanje kršitev zaradi nesporočanja za tiste države članice, v zvezi s katerimi so bile ugotovljene nekatere pomanjkljivosti pri prenosu. V skladu s to zakonodajo morajo pooblaščeni subjekti (med drugim kreditne in finančne institucije, notarji in odvetniki ter nepremičninski zastopniki) skrbno preverjati stranke. Pooblaščeni subjekti so o sumljivih transakcijah dolžni poročati finančni obveščevalni enoti v svoji državi, strank pa ne smejo obvestiti o poročanju o sumljivih transakcijah. Četrta direktiva o preprečevanju pranju denarja vsebuje tudi posebno dodatno zahtevo za pooblaščene subjekte glede okrepljenega skrbnega preverjanja transakcij s strankami iz tretjih držav z visokim tveganjem. Peta direktiva o preprečevanju pranja denarja, ki je začela veljati 9. julija 2018 in jo morajo države članice prenesti do 10. januarja 2020, uvaja spremembo, ki zahteva okrepljeno skrbno preverjanje strank za državljane tretjih držav, ki zaprosijo za „pravico do prebivanja ali za državljanstvo v državi članici v zameno za prenos kapitala, nakup nepremičnine ali državnih obveznic ali naložbo v gospodarske subjekte v tej državi članici“, in jih opredeljuje kot visoko tveganje. Vendar direktiva te obveznosti določa le v zvezi z gospodarskimi subjekti in ne zajema vladnih organizacij ter agencij, ki po direktivi niso pooblaščeni subjekti. To pomeni, da niso zajeti organi, odgovorni za sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje. Študija je pokazala različne prakse v okviru shem državljanstva za vlagatelje na področju boja proti pranju denarja ter opozorila na številna siva področja. S formalnega vidika organi, vključeni v preverjanja izvora sredstev v shemah za vlagatelje, niso dolžni pristojnim organom držav članic sporočati rezultatov teh preverjanj. Kljub temu v praksi obstaja določeno sodelovanje v zvezi s shemami državljanstva za vlagatelje. Agencija Identity Malta je za namene te študije potrdila, da so v štiristopenjskem procesu skrbnega preverjanja, ki ga uporablja, upoštevane opredelitve in postopki skrbnega preverjanja iz četrte direktive o preprečevanju pranja denarja. Ciprski pravni okvir za sheme državljanstva za vlagatelje se neposredno sklicuje na ciprsko zakonodajo, ki ureja preprečevanje pranja denarja. Ta od služb ciprskih bank za varovanje zakonitosti poslovanja zahteva izvajanje ukrepov skrbnega preverjanja, da se preveri izvor sredstev, uporabljenih v naložbi, in potrdi njegova veljavnost. V Bolgariji izvor sredstev (v skladu z bolgarskim zakonom o ukrepih zoper pranje denarja) preverja bolgarska agencija za naložbe. V tem postopku mora prosilec predložiti izjavo o izvoru sredstev v skladu z zakonom o preprečevanju pranja denarja. Podobno so v državah članicah, ki izvajajo sheme prebivanja za vlagatelje, različne prakse na področju boja proti pranju denarja. Čeprav morajo biti v nekaterih državah članicah vsa plačila opravljena prek njihovih nacionalnih bank, ki morajo kot pooblaščeni subjekti na podlagi četrte direktive o preprečevanju pranja denarja uporabiti ustrezna skrbna preverjanja strank (na Cipru), pa je študij pokazala, da nekatere zakonodaje ne določajo posameznih preverjanj (na Hrvaškem in Portugalskem). Na Madžarskem, kjer je izvajanje sheme trenutno prekinjeno, dejanski prenos denarja na madžarsko ozemlje ni bil obvezen, kar je posledično sredstva izključilo iz preverjanj. V drugih primerih se sredstva preverijo dvakrat, prvič na podlagi dokazov, ki jih predloži izvorna država sredstev, in nato to preverijo še pristojne službe v državi članici (na Irskem). Pristojni organi, ki so odgovorni za ta posebna preverjanja, se razlikujejo: to je lahko nacionalna agencija za naložbe (Bolgarija) ali komisija za preprečevanje pranja denarja (Španija). Ti subjekti so lahko zasebni ali javni in vključujejo neodvisne strokovnjake. Zadevna preverjanja se razlikujejo, saj lahko zajemajo potrjevanje veljavnosti dokumentov v zvezi z denarnimi zneski, uporabljenimi za naložbo, kot so potrdila o bančnih nakazilih, računovodski izkazi, davčna napoved, prodajna ali najemna pogodba iz registrov zemljišč ali nepremičnin, kadar gre za naložbo v nepremičnino, lahko pa so sestavljeni iz omejene izjave pristojnega organa. V skladu z novimi pravili EU o preprečevanju pranja denarja bi morale države članice posebno pozornost nameniti okrepljenemu skrbnemu preverjanju strank v okviru shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje. Zagotoviti bi morale, da se ne zaobidejo pravila EU o preprečevanju pranja denarja. To bi bilo treba zagotoviti, kadar prosilci za državljanstvo za vlagatelje plačajo sredstva, ki se usmerijo prek organov, ki ne izpolnjujejo pogojev za pooblaščene subjekte v skladu s četrto in peto direktivo o preprečevanju pranja denarja. Poleg tega bi morali organi, vključeni v preverjanje izvora sredstev v okviru shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje, svoje ugotovitve vedno sporočiti organom držav članic, ki so pristojni za obravnavo prošenj. Države članice bi lahko v nacionalnih ocenah tveganja, ki jih izvajajo v skladu s pravili EU o preprečevanju pranja denarja, upoštevale tudi potencialna tveganja glede pranje denarja, ki so povezana s shemami državljanstva in shemami prebivanja za vlagatelje, ter sprejele potrebne ukrepe za ublažitev tveganj. Evropska zakonodaja na področju preprečevanja pranja denarja ne ureja primerov neposrednih gotovinskih plačil vladnim organizacijam. Pravila o gotovinskih plačilih trenutno niso usklajena na ravni celotne EU. Države članice lahko zato določijo nekatere omejitve za gotovinska plačila, če so te združljive z drugimi določbami prava EU. 4.1.3 Izogibanje pravilom EU Obstaja tudi možnost, da se status, ki se podeli v okviru shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje, uporabi za izogibanje pravu EU. Zlasti sheme državljanstva za vlagatelje lahko državljanom tretjih držav omogočijo izogibanje nekaterim zahtevam prava EU glede državljanstva. Predpisi EU na primer določajo, da lahko (nacionalni) organi, pristojni za izdajo licenc, podelijo operativno licenco, tj. dovoljenje za opravljanje zračnih prevozov, kadar imajo države članice ali državljani držav članic v lasti več kot 50 % zadevnega podjetja in ga dejansko nadzorujejo. Komisija je od nacionalnih organov, pristojnih za izdajo licenc, prejela eno pritožbo in več poizvedb glede vlagateljev iz tretjih držav, ki so državljanstvo Unije pridobili v državi članici v okviru sheme državljanstva za vlagatelje in nato zaprosili za operativno licenco letalskega prevoznika. 4.1.4 Davčne utaje Drug pomislek je, ali davčne spodbude, izpeljane iz uporabe shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje, spodbujajo povpraševanje po takih shemah . Uporaba teh shem sama po sebi ne pomeni davčne utaje, čeprav lahko posameznikom omogoči, da izkoristijo obstoječe privilegirane davčne predpise. Vendar pa je mogoča zloraba v smislu napačne uporabe ugodnosti in dokumentacije, pridobljenih na podlagi shem. To se lahko razlikuje med shemami, tj. nekatere sheme lahko olajšajo goljufijo in se uporabijo kot instrument za agresivno davčno načrtovanje in davčne utaje.

Študija ni obravnavala davčnih vidikov takih shem. Razprave na ravni EU in mednarodni ravni se osredotočajo na učinek, ki ga imajo lahko take sheme na samodejno izmenjavo podatkov o finančnih računih med davčnimi organi, ki se v EU izvaja na podlagi Direktive Sveta 2014/107/EU (prva sprememba direktive o upravnem sodelovanju), s tretjimi državami pa v okviru skupnega standarda poročanja. Prva sprememba direktive o upravnem sodelovanju in skupni standard poročanja zahtevata, da se zadevne bančne informacije pošljejo v vse jurisdikcije, v katerih ima imetnik računa davčno rezidentstvo. Davčno rezidentstvo se lahko razlikuje od drugih opredelitev rezidentstva za nedavčne namene. Merila za rezidentstvo za davčne namene se lahko precej razlikujejo med posameznimi jurisdikcijami in so običajno povezana s številom dni fizične prisotnosti v jurisdikciji. Nekatere jurisdikcije določajo rezidentstvo posameznika tudi glede na vrsto drugih dejavnikov, kot so državljanstvo, lastništvo stanovanja ali obstoj nastanitvenih, družinskih in finančnih interesov. Zato obstajajo primeri, v katerih se lahko isti posameznik šteje za davčnega rezidenta v več kot eni jurisdikciji. Poleg tega se šteje, da status davčnega rezidenta v novi jurisdikciji ne ukine statusa davčnega rezidenta v drugih državah. Kljub temu lahko dokumentacija, izdana v okviru nekaterih od teh shem, finančnim institucijam zelo oteži pravilno opredelitev zakonitih davčnih prebivališč. V nekaterih primerih se lahko informacije o finančnih računih pošljejo napačni državi in/ali se ne pošljejo pravi državi. Če se na primer informacije pošljejo samo državi, ki izvaja shemo državljanstva ali prebivanja (in v kateri dohodki pogosto niso obdavčeni ali se ne zahteva fizična prisotnost v državi), ne pa pravi državi davčnega rezidentstva, se lahko dohodki izognejo obdavčenju v pravi državi. V državah, v katerih dohodki niso obdavčeni ali v katerih je davčna stopnja zelo nizka, sheme ustvarjajo večje tveganje, da bodo imetniki računov skrivali dokaze glede prave države prebivanja in s tem zagrešili davčno utajo. Sheme tretjih držav zlasti ustvarjajo večje tveganje, da jih bodo državljani Unije namerno uporabili za izogibanje obdavčenju v svoji državi rezidentstva v EU. Finančne institucije EU so lahko slabše seznanjene s shemami, vzpostavljenimi zunaj EU, in čeprav tudi nekatere sheme, ki jih ponujajo države EU, ne obdavčujejo tujih dohodkov, jih je večina usmerjenih v (in omejuje dostop na) rezidente tretjih držav. Obveznosti posrednikov glede obveznega razkrivanja, sprejete s spremembo direktive o upravnem sodelovanju v letu 2018 , od promotorjev shem za izogibanjem davkom in ponudnikov storitev, vključenih v zasnovo ali izvajanje takih shem, zahtevajo, da o vsaki shemi, ki jo tržijo ali vzpostavijo, obvestijo davčne organe. Direktiva zajema posebne določbe, usmerjene v sheme, katerih učinek je lahko izogibanje obveznostim poročanja, določenim v zakonodaji EU o samodejni izmenjavi podatkov o finančnih računih. Direktiva dejansko vključuje obveznost poročanja, ki je usmerjena v sheme ali ureditve, ki ogrožajo postopke skrbnega preverjanja, ki jih finančne institucije uporabljajo za sporočanje informacij davčnim organom, ali izkoriščajo njihove slabosti, kot je identifikacija jurisdikcije, katere rezident je imetnik računa. To velja, kadar imetnik računa pridobi državljanstvo ali pravico do prebivanja v državi, ki ni država dejanskega rezidentstva. Kadar se taka shema trži ali sklene, velja za posrednika, ki opravlja storitev, obveznost poročanja. V skladu s spremembo direktive o upravnem sodelovanju iz leta 2018 se o shemah, sklenjenih od 25. junija 2018, poroča davčnim organom EU, ki si bodo od leta 2020 samodejno izmenjavali te informacije, s čimer si bodo priskrbeli podatke, ki lahko omogočijo zgodnje odkrivanje mogočih zlorab. To velja za sheme, vzpostavljene v EU in tudi v tretjih državah. Za obravnavo tveganj, ki jih predstavljajo sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje, bi morale države članice EU, ki ponujajo takšne sheme, poleg zagotavljanja učinkovitega izvajanja direktive o upravnem sodelovanju uporabiti razpoložljiva orodja v okviru EU za upravno sodelovanje, zlasti spontano izmenjavo informacij z državami članicami rezidentstva, kot je določeno v direktivi o upravnem sodelovanju. Obstoj shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje ter vprašanja, ki jih te sheme odpirajo v smislu obdavčenja, bi bilo treba upoštevati tudi pri delu, ki ga države članice opravljajo v Svetu, na primer pri tekočem delu za reformo kodeksa ravnanja na področju podjetniškega obdavčevanja, katerega cilj je zagotoviti usklajeno ukrepanje na evropski ravni za boj proti škodljivi davčni konkurenci in ki je v okviru sedanjega mandata omejeno na obdavčitev podjetij. Reforma kodeksa je priložnost za razširitev obsega dela na druge vrste škodljivih davčnih praks, vključno s tistimi, ki so namenjene posameznikom. Države članice bi prav tako morale upoštevati možno vlogo shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje pri izogibanju davkom in davčnih utajah ter premisliti, ali bi jih bilo dobro zaradi tveganj, ki jih ustvarjajo , vključiti med merila za uvrstitev na seznam EU. Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) je v okviru dela na področju odkrivanja lukenj v skupnem standardu poročanja, ki je mednarodni ekvivalent direktive o upravnem sodelovanju, analizirala potencial, ki bi ga lahko imele take sheme državljanstva in prebivanja pri izogibanju obveznosti poročanja v skladu s tem standardom ter podledično pri lajšanju davčnih utaj. OECD je zlasti sklenil, da bi bile lahko osebne izkaznice in druga dokumentacija, pridobljena v okviru takih shem, uporabljene za napačno prikazovanje posameznikove jurisdikcije davčnega rezidentstva in bi lahko ogrozile pravilno delovanje postopkov skrbnega preverjanja na podlagi skupnega standarda poročanja. OECD je v zvezi s tem opredelil seznam shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje, ki lahko pomenijo veliko tveganje za uspešno izvajanje skupnega standarda poročanja. Na tem seznamu so sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje na Cipru in Malti. OECD je objavil tudi dodatne informacije in smernice za finančne institucije, namenjene zmanjšanju možnosti za morebitno zlorabo.

OECD je 9. marca 2018 objavil vzorčna pravila Model Mandatory Disclosure Rules for Common Reporting Standard Avoidance Arrangements and Opaque Offshore Structures. Ta vzorčna pravila so podobna tistim iz spremembe direktive o upravnem sodelovanju iz leta 2018, ki se nanašajo na sheme izogibanja in so usmerjena v samodejno izmenjavo informacij o finančnih računih. Kljub temu je treba opozoriti, da ta pravila niso bila potrjena kot minimalni standard. Jurisdikcije jih kot take lahko sprejmejo po svoji izbiri. 4.2 Preglednost in upravljanje Trden regulativni nadzor in preglednost shem državljanstva in shem prebivanja za vlagatelje na nacionalni ravni sta ključna za določitev njihovega učinka. Študija kaže pomanjkanje jasnih informacij o veljavnih postopkih in delovanju shem, vključno s številom in izvorom prosilcev ter tistih, ki pridobijo državljanstvo ali pravico do prebivanja. 4.2.1 Preglednost in upravljanje shem državljanstva za vlagatelje danes Na Malti regulator za shemo državljanstva za vlagatelje objavlja letna poročila, ki so predmet parlamentarnega nadzora. Ciper je 22. maja 2018 napovedal vzpostavitev nadzorne in kontrolne komisije ter uvedbo kodeksa ravnanja za svojo shemo državljanstva za vlagatelje. V Bolgariji ni niti regulatorja niti kodeksa ravnanja. Na Malti mora glavni prosilec prošnjo za državljanstvo za vlagatelje vložiti pri malteški Agenciji za program za posamezne vlagatelje bodisi prek odobrenih zastopnikov bodisi prek koncesionarjev. To so nejavni organi s pomembno vlogo v celotnem postopku za pridobitev državljanstva, ki nastopajo v imenu prosilcev in v njihovem imenu neposredno komunicirajo s pristojnimi organi. V Bolgariji in na Cipru lahko prosilci najamejo svetovalce ali odvetnike, ki jim svetujejo glede prošenj in jih vlagajo v njihovem imenu. Na Cipru se za zastopnike in posrednike, ki se v imenu svojih strank ukvarjajo s prošnjami za državljanstvo, uporablja nov kodeks ravnanja. Cilj kodeksa je spodbuditi visoke etične standarde, poleg tega kodeks določa obveznost, da se prodaja državljanstva ne oglašuje na javnih mestih. Oglasi v zvezi s prodajo „državljanstva EU“ so bili na Cipru pogosti. Glede učinkov novega kodeksa ravnanja bo treba še počakati. Kar zadeva omejitve števila odobrenih prošenj, imata Ciper in Malta zgornjo mejo za število prosilcev, ki so lahko upravičeni do njunih shem državljanstva za vlagatelje. Ciprska vlada se je odločila, da bo z letom 2018 število takih državljanstev omejila na 700 na leto . Na Malti je število uspešnih glavnih prosilcev (brez vzdrževanih družinskih članov) za celotno shemo omejeno na 1 800. Vendar malteški organi posodabljajo zakon in nameravajo po javnem posvetovanju zgornjo mejo povečati za dodatnih 1 800 prosilcev. Bolgarija nima zgornje meje za število tujih vlagateljev, ki lahko zaprosijo za državljanstvo. 4.2.2 Preglednost in upravljanje shem prebivanja za vlagatelje danes Za shemo prebivanja za vlagatelje na Malti v primerjavi z malteško shemo državljanstva za vlagatelje ni regulatorja. Na Cipru ni predvideno, da bi bila nadzorna in kontrolna komisija, katere vzpostavitev je bila napovedana za shemo državljanstva za vlagatelje, odgovorna tudi za dovoljenja za prebivanje. V Bolgariji je edina obveznost, ki jo določa zakonodaja, da direktorat za migracije obvesti bolgarsko agencijo za naložbe o dovoljenjih za stalno prebivanje, izdanih v skladu s shemo. Posebne mehanizme spremljanja in obveznosti poročanja ima zelo malo držav članic. To pomeni, da je v večini primerov nadzor nad shemo prepuščen splošnim mehanizmom spremljanja (če ti obstajajo), kot so parlamentarni nadzor, upravna odgovornost, splošno poročanje vladi o dejavnostih ali zahteve za dostop do dokumentov, ter da ni dodatnih in posebnih mehanizmov skrbnosti.

Omejeno število držav članic se je odločilo, da bo v izvajanje svojih shem prebivanja vključilo zasebne družbe, ki imajo ponekod pomembno vlogo. Prosilci na Cipru se lahko prosto odločijo, da bodo svojo prošnjo vložili prek pooblaščenega zastopnika, katerega vloga je omejena na zagotavljanje pomoči in ponujanje svetovalnih storitev. Na Malti lahko prošnje pri pristojnih organih vložijo registrirani zastopniki ali akreditirane osebe; ti registrirani zastopniki nastopajo v imenu prosilca pri vseh dopisih, prošnjah, vlogah, zahtevah in uradnih obvestilih v skladu s predpisi. Na Madžarskem je parlamentarni odbor za gospodarstvo pooblastil vrsto podjetij za izdajanje obveznic, ki so jih kupovali prosilci, da so pridobili dovoljenje za prebivanje. Le ena družba je prejela pooblastilo za izdajanje obveznic v zadevni tretji državi. 4.2.3 Ukrepi za izboljšanje preglednosti, upravljanja in varnosti Študija je pokazala, da je število letnih poročil še vedno zelo omejeno. Kar zadeva sheme državljanstva za vlagatelje, je preglednost glede prošenj in oseb, ki pridobijo državljanstvo, na splošno pomanjkljiva. V primeru shem prebivanja za vlagatelje ni mogoče opredeliti specifičnega razloga za prebivanje ali izbrano naložbeno možnost, ker statistični podatki niso razčlenjeni. Podatki o številu prejetih prošenj, izvorni državi ter številu podeljenih državljanstev in dovoljenj za prebivanje bi lahko bili objavljeni na koristen način, na primer v obliki letnih poročil. Države članice bi lahko tudi pojasnile in objavile merila za oceno prošenj ter varnostna preverjanja, opravljena v okviru sheme, in zagotovile redno naknadno spremljanje skladnosti s temi merili (zlasti naložbe). Poleg tega je značilnost teh shem uporaba podjetij, ki vladam svetujejo o upravljanju sheme ali proaktivno izvajajo naloge, ki vključujejo izvajanje pooblastil javnega organa pri upravljanju teh shem, hkrati pa svetujejo posameznikom glede njihovih prošenj za shemo. V nobeni od preučenih držav članic, ne glede na to, ali gre za izvajanje sheme državljanstva ali sheme prebivanja, ni mehanizma za obvladovanje tveganja nasprotja interesov, ki bi lahko nastalo v takšnih razmerah. Pomemben je tudi nadzor nad vsemi drugimi posredniki. Glede na pomen državljanstva in pravic do prebivanja bi bilo mogoče pričakovati, da bodo pregled vlog, razgovore in vse druge dejavnosti odločanja ali preverjanja vedno izvajali vladni organi v okviru splošne potrebe po učinkovitem in neodvisnem nadzoru nad shemami in vsemi udeleženimi akterji. Jasni postopki in jasne odgovornosti so skupaj s preglednostjo prek rednega spremljanja in poročanja najboljši način za preprečevanje pomislekov, ki jih sprožajo sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje. V zvezi s shemami državljanstva za vlagatelje bi bilo treba vzpostaviti sistem izmenjave informacij in statističnih podatkov o številu prejetih, odobrenih in zavrnjenih prošenj ter posvetovanje o zavrnjenih prošnjah zaradi varnostnih razlogov, da se zagotovita skladnost praks držav članic in učinkovita izmenjava informacij, tudi glede predhodnega posvetovanja iz varnostnih razlogov. Zato namerava Komisija ustanoviti skupino strokovnjakov iz držav članic, ki bodo preučili posebna tveganja, ki izhajajo iz shem državljanstva za vlagatelje, ter obravnavala vidike preglednosti in dobrega upravljanja v zvezi z izvajanjem shem državljanstva kot tudi shem prebivanja za vlagatelje. Konkretneje bi morala skupina strokovnjakov do konca leta 2019 pripraviti skupni nabor varnostnih preverjanj za sheme državljanstva za vlagatelje, vključno s posebnimi procesi upravljanja tveganj, ki upoštevajo varnostno tveganje, tveganje za pranje denarja, tveganje za davčno utajo in korupcijsko tveganje. 5. Zunanja razsežnost Sheme, po katerih lahko vlagatelji kupijo državljanstvo, vzpostavlja tudi čedalje več tretjih držav, kar ima lahko posledice za EU. 5.1 Države kandidatke in potencialne države kandidatke

Zaradi možnosti, da državljani držav kandidatk v prihodnosti pridobijo državljanstvo Unije, je državljanstvo teh držav vse bolj vabljivo za vlagatelje. To se dogaja že med procesom pristopa, ko države kandidatke in potencialne kandidatke vzpostavljajo tesnejše odnose z EU in lahko za svoje državljane pridobijo pravico do vstopa v schengensko območje brez vizumov za kratkoročno bivanje. Shema državljanstva za vlagatelje se izvaja v Turčiji, medtem ko so se v Črni gori priprave za izvajanje take sheme, o kateri je bila odločitev sprejeta novembra 2018, začele januarja 2019. Da se prepreči, da take sheme povzročijo tveganja, opisana v oddelku 4.1 zgoraj, bodo pogoji glede shem državljanstva za vlagatelje vključeni v proces pristopa k EU (od mnenja o prošnji države za članstvo do zaključka pogajanj). Od zadevnih držav se bo pričakovalo, da imajo vzpostavljene zelo robustne sisteme spremljanja, vključno s sistemi za boj proti možnim varnostnim tveganjem, ki so povezana s takimi shemami, kot so pranje denarja, financiranje terorizma, korupcija in infiltracija organiziranega kriminala. Kar zadeva države kandidatke in potencialne kandidatke, bo Komisija sheme državljanstva za vlagatelje spremljala v okviru procesa pristopa k EU. 5.2 Druge tretje države, katerih državljani lahko vstopijo v EU brez vizuma Sheme državljanstva za vlagatelje, ki jih izvajajo tretje države, so lahko problematične iz več razlogov, če zadevno državljanstvo omogoča brezvizumski vstop v Evropsko unijo za kratkoročno bivanje. Republika Moldavija, katere državljani od leta 2014 uživajo brezvizumski režim za kratkoročno bivanje v EU, je na primer leta 2018 uvedla shemo državljanstva za vlagatelje. Nekatere tretje države ali izvajalci, ki jih podpirajo, izrecno tržijo svoje državljanstvo z argumentom, da zagotavlja brezvizumski dostop do Evropske unije. Vlagatelji, ki jih zanimajo take sheme, so pogosto bogati državljani držav z vizumsko obveznostjo, ki bi take sheme lahko uporabili, da se izognejo rednemu postopku za schengenski vizum in poglobljeni oceni posameznih migracijskih in varnostnih tveganj, ki jih predstavljajo, vključno z možnim izogibanjem ukrepom za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma. Čeprav Evropska unija spoštuje pravico suverenih držav, da odločajo o svojih postopkih naturalizacije, se brezvizumski dostop do Unije ne bi smel uporabljati kot orodje za spodbujanje posameznih naložb v zameno za državljanstvo. Izvajanje takih shem bo ustrezno upoštevano pri ocenjevanju tretjih držav, ki bi se lahko obravnavale za brezvizumski režim z Evropsko unijo. Poleg tega morajo tretje države, ki že imajo brezvizumski status, opravljati varnostno preverjanje in preverjanje ozadja prosilcev v okviru shem državljanstva v skladu z najvišjimi možnimi standardi. Kakršno koli neizvajanje tega bi lahko bilo podlaga za vnovično uvedbo vizumske obveznosti ter začasno ustavitev ali prenehanje sporazumov o odpravi vizumov. Komisija bo spremljala učinek shem državljanstva za vlagatelje, ki jih izvajajo države, katerih državljani so oproščeni vizumske obveznosti, v okviru mehanizma zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti. 6. Zaključki Sheme državljanstva in sheme prebivanja za vlagatelje ustvarjajo tveganja za države članice in Unijo kot celoto, vključno z vidika varnosti, pranja denarja, korupcije, izogibanja pravilom EU in davčne utaje.