KAZALO

Povzetek in sklepne ugotovitve...................................................................................................... 3

1........... Uvod.............................................................................................................................. 4

2........... Makroekonomski položaj in morebitna neravnotežja........................................................ 5

2.1........ Makroekonomsko okolje............................................................................................... 5

2.2........ Vzdržnost zunanjega položaja......................................................................................... 7

2.3........ Konkurenčnost in izvozni rezultati.................................................................................. 10

2.4........ Zadolženost zasebnega sektorja.................................................................................... 15

2.5........ Trendi na kapitalskih trgih............................................................................................. 17

3........... Poglobljene analize....................................................................................................... 19

3.1........ Ranljivosti bančnega sektorja........................................................................................ 19

3.2........ Podjetja v državni lasti: glavni vir makroekonomskih neravnotežij in ovira za zasebne naložbe 29

4........... Izzivi politik.................................................................................................................. 40

Reference in viri.......................................................................................................................... 45

Povzetek in sklepne ugotovitve

Komisija je maja 2012 ugotovila, da v Sloveniji obstajajo makroekonomska neravnotežja, zlasti kar zadeva trende v zvezi z razdolževanjem podjetniškega sektorja, stabilnostjo bančnega sistema in v določeni meri tudi zunanjo konkurenčnostjo. Poudarila je potrebo po hitrem in premišljenem odzivu politike za zmanjšanje tveganja, da bi obstoječa neravnotežja postala čezmerna. V poročilu o mehanizmu opozarjanja, objavljenem 28. novembra 2012, je Komisija ob upoštevanju resnih neravnotežij, ugotovljenih v maju, sklenila, da bi bilo koristno povezana tveganja in napredek, dosežen pri odpravljanju neravnotežij, podrobneje preučiti v poglobljeni analizi. Ta poglobljeni pregled tako vsebuje široko zastavljen pregled slovenskega gospodarstva v skladu z okvirom za nadzor, določenim v postopku v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem. Glavne ugotovitve in izsledki iz te analize kažejo, da so se negativni gospodarski trendi in neravnotežja, ugotovljeni v letu 2012, poslabšali. Zlasti:

· Ravni skupnega dolga zasebnega sektorja so pod povprečjem euroobmočja in opozorilnimi pragovi iz preglednice, vendar številna podjetja ostajajo prekomerno zadolžena, kar povzroča nadaljnjo rast slabih posojil. 23,7 % tega segmenta bančnih posojil je zdaj v zaostanku s plačili za 90 dni ali več.

· Slovenski bančni sektor je razmeroma majhen, manjši od polovice povprečja za euroobmočje, vendar se največje domače banke še naprej soočajo z vedno slabšimi kreditnimi portfelji, kar pomeni stalen pritisk na kapitalske rezerve, ki ostajajo majhne v primerjavi z regijo. Verjetno je, da bodo potrebne nadaljnje dokapitalizacije.

· Obseg posojil se manjša, sodelovanje med šibkimi bankami in državo pa se je okrepilo. Nominalni obseg bančnih posojil zasebnemu, nebančnemu sektorju se zmanjšuje po letni stopnji več kot 5 %. Država je dejansko postala glavni vir kapitala in je še vedno velik vir vlog za bančni sektor, čeprav se pri slednjem njena vloga zmanjšuje. Hkrati mora država sama konsolidirati javne finance, donosi na državne obveznice pa ostajajo visoki. V letu 2012 je javni dolg znašal 54 % BDP, do leta 2014 pa naj bi prekoračil prag 60 % BDP.

· Izziv, ki ga predstavlja razdolževanje, zaostruje recesija z dvojnim dnom, napovedi za rast pa so bile popravljene navzdol. Realni BDP je zdaj 8 % pod najvišjo ravnjo, doseženo leta 2008, in te razmere naj bi se nadaljevale do leta 2014. Krčenje gospodarstva ovira izboljšanje bilanc stanja podjetij in novim podjetjem otežuje rast, kar neizogibno vodi do tega, da so banke vse bolj izpostavljene portfeljem slabih naložb iz preteklosti.

· Neto zunanji dolg je razmeroma omejen, v tekočem računu pa je prišlo do presežka. Vendar je to posledica manjšega uvoza zaradi manjše gospodarske aktivnosti in zaposlenosti, obenem pa se trend izgubljanja stroškovne konkurenčnosti ni obrnil. Zmanjšali so se izvozni tržni deleži, izvozni rezultati pa so znatno slabši kot v primerljivih državah.

· Politike za reševanje omejene sposobnosti prilagajanja gospodarstva še niso v celoti razvite. Pomemben pozitiven napredek sta bila sprejetje delne pokojninske reforme v zadnjih tednih leta 2012 in reforma trga dela, sprejeta v začetku marca.

· Zapletena mreža državnega lastništva omejuje prilagajanje in izkrivlja dodeljevanje sredstev, zlasti pri novih naložbah. Prav tako se zdi, da so zaradi nje neposredne tuje naložbe nižje kot v primerljivih državah. Skladi in podjetja pod nadzorom države vplivajo tudi na javne finance zaradi součinkovanja višjih ravni dolgov, potreb po dokapitalizaciji in velikih državnih jamstev.

· Sprejeta je bila okvirna zakonodaja o prestrukturiranju in privatizaciji bank, vendar jo je še treba učinkovito izvesti.

Obdobja politične negotovosti in pravnih ovir za reforme so Sloveniji preprečila ustrezno obravnavo neravnotežij in povečanje njene zmogljivosti prilagajanja, s čimer se je povečala njena ranljivost v času naraščajočih pritiskov na državno financiranje v Evropi.

Celovita reformna strategija, ki bi jo spremljalo prepričljivo izvajanje, bi stabilizirala finančni sektor, sprostila potencial Slovenije za rast in povečala zaposlovanje. Poglobljeni pregled tako obravnava tudi izzive politik, ki izhajajo iz teh razmer, in njihove možne odzive. Obravnava se lahko vrsta elementov:

· verodostojna obnova bančnega sistema z uravnoteženim svežnjem ukrepov in ohranjanje finančne stabilnosti s preudarnim nadzorom ter boljšimi strukturami upravljanja, vključno z morebitno privatizacijo bank v državni lasti;

· bolj premišljeno financiranje neto stanja mednarodnih naložb in rasti prek neposrednih tujih naložb, podprto z izboljšanim poslovnim okoljem;

· trendi na področju stroškovne konkurenčnosti, ki bi podpirali prilagajanje in pomagali preprečevati ponoven pojav zunanjih neravnotežij z nadaljnjim nadzorom nad plačami v javnem sektorju, prilagoditvijo določanja minimalnih plač in sklopom reform trga dela;

· izboljšanje sposobnosti prilagajanja na mikroekonomski ravni, zlasti v povezavi z državnim lastništvom in institucijami na trgu dela.

1. Uvod

Evropska komisija je 28. novembra 2012 v skladu s členom 3 Uredbe (EU) št. 1176/2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij predstavila svoje drugo poročilo o mehanizmu opozarjanja. Mehanizem opozarjanja služi kot instrument za začetno preverjanje, na podlagi katerega se določijo države članice, za katere je potrebna poglobljena analiza pri ugotavljanju neravnotežij ali obstoja tveganja zanje. V skladu s členom 5 Uredbe št. 1176/2011 bi se s temi „poglobljenimi pregledi“ za posamezne države morali preučiti narava, izvor in resnost makroekonomskih trendov v zadevni državi članici, ki pomenijo neravnotežje ali bi lahko do njega privedli. Na podlagi te analize bo Komisija ocenila, ali neravnotežje obstaja, in se odločila glede nadaljnjih ukrepov, ki jih bo priporočila Svetu.

To je drugi poglobljeni pregled za Slovenijo. Prvi poglobljeni pregled je bil objavljen 30. maja 2012, v njem pa je Komisija ugotovila, da v Sloveniji obstajajo resna makroekonomska neravnotežja, zlasti v zvezi s trendi na področju razdolževanja podjetniškega sektorja, stabilnosti bančnega sistema in v določeni meri tudi zunanje konkurenčnosti. Poudarila je potrebo po hitrem in premišljenem odzivu politike za zmanjšanje tveganja, da bi obstoječa neravnotežja postala čezmerna. V poročilu o mehanizmu opozarjanja je Komisija na splošno ugotovila, pri čemer je upoštevala tudi resna neravnotežja, ugotovljena v maju, da bi bilo koristno povezana tveganja in napredek, dosežen pri odpravljanju neravnotežij, podrobneje preučiti v poglobljeni analizi. Ta poglobljeni pregled tako vsebuje široko zastavljen pregled slovenskega gospodarstva v skladu okvirom za nadzor, določenim v postopku v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem.

Glede na navedeno so v oddelku 2 tega poglobljenega pregleda ti trendi obravnavani podrobneje, pri tem pa so zajete tako zunanje kot notranje razsežnosti. Temu sledi pregled s posebnim poudarkom na dopolnjeni oceni bančnega sektorja v oddelku 3.1 in posebnim poudarkom na posebnem položaju državnih podjetij v oddelku 3.2; slednje je vprašanje, ki se vedno znova pojavlja že od predpristopnih pogajanj[1]. V oddelku 4 so obravnavana vprašanja politik.

2. Makroekonomski položaj in morebitna neravnotežja

2.1. Makroekonomsko okolje

V Sloveniji je prišlo do recesije z dvojnim dnom. Realni BDP se je v letu 2012 zmanjšal za 2,3 %, glede na napovedi služb Komisije iz zime 2013 pa se bo v letu 2013 zmanjšal za 2 %. Zato bo BDP okrog 8 odstotnih točk pod najvišjo ravnjo, doseženo leta 2008, in ta vrzel se v obdobju iz napovedi po pričakovanjih ne bo zaprla; ustrezna vrzel za euroobmočje kot celoto znaša približno 1,5 odstotne točke v letu 2012, v letu 2014 pa naj bi se zaprla na nič. Zaradi tega in v nasprotju z večino drugih evropskih gospodarstev je v Sloveniji okrevanje v letih 2010–2011 bilo tako kratkotrajno in skromno, da je realni BDP zdaj padel pod prejšnjo najnižjo vrednost.

Graf 1: Bruto domači proizvod (BDP) in bruto investicije v osnovna sredstva (BIOS) v milijardah EUR po stalnih cenah iz leta 2005 || Graf 2: Javnofinančni primanjkljaj in bruto javni dolg kot % BDP

||

Vir: Eurostat in napovedi služb Komisije iz zime 2013 || Vir: Eurostat in napovedi služb Komisije iz zime 2013

Povpraševanje ostaja šibko, zaposlovanje še vedno upada, finančni položaj podjetij pa se še naprej slabša. Šibko povpraševanje in nezadostni ukrepi kapitalske podpore ostajajo razlog za poslabševanje stanja javnih financ Slovenije. Glede na napovedi služb Komisije iz zime 2013, ki predvidevajo primanjkljaj v višini 5,1 % BDP, čezmerni primanjkljaj verjetno ne bo odpravljen v letu 2013, to je v roku, ki ga je določil Svet. Dolg naj bi do leta 2013 dosegel prag 60 % BDP, tudi če se ne upoštevajo dodatni ukrepi, potrebni za stabilizacijo finančnega sektorja. Zaposlovanje se še vedno zmanjšuje, po napovedih pa naj bi tako tudi ostalo do leta 2014, tj. v obdobju, ki ga zajemajo napovedi služb Komisije iz zime 2013. Mnoga podjetja, zlasti tista, ki so usmerjena na domači trg, le stežka servisirajo dolgove. Prenašanje finančnih težav s podjetij na banke se je okrepilo, kar povzroča nadaljnje izgube iz naslova posojil.

Dostop Slovenije do trgov državnih dolžniških vrednostnih papirjev v letu 2012. Slovenija je obdržala bonitetno oceno naložbenega razreda (Moody’s: Baa2, S&P: A-, Fitch: A-), kljub temu, da je ta bila znižana, v večini leta pa so donosi slovenskih državnih obveznic rasli skupaj z donosi državnih obveznic Italije in Španije. Ponoven dostop do trga se je končno omogočil z večjo izdajo obveznic v ameriškem dolarju oktobra. Kljub temu ranljivosti pri financiranju ostajajo, saj je napredek na področju reform neenakomeren. Zaradi negotovosti glede dejanskega obsega pogojnih fiskalnih obveznosti v bančnem sektorju in morebitnih nadaljnjih znižanj bonitetne ocene[2] bi lahko program refinanciranja Slovenije postal še zahtevnejši v letu 2013, posredne posledice pa bi lahko čutil zlasti bančni sektor.

2.2. Vzdržnost zunanjega položaja

Šibko domače povpraševanje je privedlo do presežka tekočega računa. Končni podatki za leto 2011 kažejo, da je trgovinski presežek vplival na zmanjšanje neto izposojanja. Kljub znatnemu javnofinančnemu primanjkljaju je bil po napovedih služb Komisije iz zime 2013 tekoči račun v letu 2011 v ravnotežju, v letu 2012 pa je zabeležil presežek v višini 2 % BDP. V obdobju, ki ga zajemajo napovedi, naj bi ostal v presežku, tudi ko se bo prilagodil za zelo šibko fazo v ciklu, medtem ko se v skladu z notranjimi ocenami Komisije za tekoči račun Slovenije pričakuje majhen primanjkljaj[3]. Ta trend se lahko pripiše predvsem šibkemu domačemu povpraševanju, prek bilance dohodkov pa imajo pri tem sekundarno vlogo tudi dobički in zaslužki tujih delavcev. Šibko domače povpraševanje od leta 2009 ustvarja vrzel med uvozom in izvozom. Notranje ocene dejansko kažejo, da je Slovenija morda ena od razmeroma majhnega števila držav članic EU, kjer se izboljšanje tekočega računa v prvi vrsti lahko pripiše konjunkturnim dejavnikom[4]. Medtem ko so te ocene sicer odvisne od specifične metodologije izračuna, ki se uporablja, kljub temu kažejo na temeljne strukturne pomanjkljivosti.

Graf 3: Uvoz in izvoz blaga in storitev v milijardah EUR po tekočih cenah

Vir: AMECO in napovedi služb Komisije iz zime 2013

Za razmeroma neškodljivo ravnjo neto stanja mednarodnih naložb se skrivajo pomanjkljivosti. Pretekli podatki o neto stanju mednarodnih naložb so bili popravljeni, tako da je Slovenija v poročilu o mehanizmu opozarjanja ostala nekoliko nad pragom 35 % BDP za neto stanje mednarodnih naložb, kar je še vedno najnižji rezultat med novimi državami članicami. Ker je razlog za to predvsem zelo nizka stopnja neposrednih tujih naložb, je tak rezultat dejansko posledica značilnosti slovenskega poslovnega okolja in zgodovine državnega lastništva. Tako je zaradi strukture zunanjega dolga Slovenije, ki večinoma zajema portfeljske in druge naložbe[5], ta položaj bolj občutljiv na nenadne spremembe v zaupanju vlagateljev, kot bi to lahko sklepali na osnovi ključnih kazalnikov. Potreba po hitrem odplačilu medbančnih posojil domačih bank, ki je prispevala k razdolževanju, ponazarja to ranljivost (glej oddelek 3.1). Analiza iz poglobljenega pregleda za leto 2012 v zvezi s tem ostaja veljavna. Večja uspešnost pri privabljanju neposrednih tujih naložb za financiranje procesa dohitevanja Slovenije bi na začetku pomenila primanjkljaje tekočega računa, dolgoročno pa bolj negativno, vendar tudi bolj vzdržno neto stanje mednarodnih naložb.

Graf 4: Neto posojanje/izposojanje po sektorjih (v % BDP) || Graf 5: Razčlenitev neto posojanja/izposojanja (v % BDP)

||

Vir: EUROSTAT || Vir: EUROSTAT * označuje ocenjeni znesek na osnovi četrtletnih podatkov.

Graf 6: Financiranje neto posojanja/izposojanja (v % BDP) || Graf 7: Neto zunanji dolg in sestava neto stanja mednarodnih naložb (v % BDP)

||

Vir: EUROSTAT * označuje ocenjeni znesek na osnovi četrtletnih podatkov. || Vir: EUROSTAT * označuje ocenjeni znesek na osnovi četrtletnih podatkov.

Ustvarjanje primernega okolja za naložbe, tudi za neposredne tuje naložbe v produktivne sektorje, bi zmanjšalo zunanje ranljivosti s spodbujanjem pozitivnega premika proti lastniškemu kapitalu in manj nestanovitnim dolgovom pri splošnem financiranju Slovenije. Kljub visokokakovostni delovni sili in bližini največjim trgom EU je v Sloveniji delež vhodnih neposrednih tujih naložb v času, ko je nastopila kriza leta 2009, znašal le 31 % v primerjavi z 78 % na Madžarskem in 58 % na Slovaškem. Pri primerjavi indeksa sposobnosti za privabljanje neposrednih tujih naložb z indeksom potenciala za neposredne tuje naložbe je rezultat Slovenije „pod pričakovanji“[6]. To potrjuje, da je med dohitevajočimi gospodarstvi, ki so prejela manj neposrednih tujih naložb, kot bi bilo pričakovati na podlagi ekonomskih determinant. Znatno povečanje neposrednih tujih naložb bi bilo koristno tako za rast kot za vzdržnost zunanjih pozicij. Neposredne tuje naložbe v produktivne dejavnosti bi lahko zagotovile zelo potreben lastniški kapital realnemu sektorju, bankam pa svež kapital in boljše upravljanje s tveganji, kar bi omogočilo ponovno rast kreditiranja v prihodnosti. Neposredne tuje naložbe bi lahko tudi izboljšale korporativno upravljanje in spodbujale uravnotežen tekoči račun, saj bi zagotovile proizvodnjo z višjo stopnjo tehnologije, povečale vključenost v mednarodne dobavne verige in odprle dostop do rastočih trgov ali tržnih niš. Neposredne tuje naložbe so tudi ključno orodje za razpršitev portfelja za majhno in odprto gospodarstvo, kot je Slovenija, saj bi omogočale, da bi tveganja, specifična za državo, prevzemalo večje število vlagateljev, in odprle prostor za razpršitev slovenskih bilanc stanja.

2.3. Konkurenčnost in izvozni rezultati

Konkurenčnost Slovenije se še ni izboljšala. To je v skladu z oceno poglobljenega pregleda iz leta 2012. Rast plač je še vedno nizka, nominalni stroški dela na enoto pa so se znižali, tako da je kazalnik padel pod prag iz preglednice. To se odraža v rahlem padcu vrednosti realnega efektivnega menjalnega tečaja na podlagi stroškov dela na enoto (REER ULC). Vendar pa bodo potrebni vzdržni nominalni stroški dela na enoto in nižja rast cen kot v trgovinskih partnericah Slovenije, da se bodo nadomestile prejšnje izgube stroškovne konkurenčnosti, zlasti iz obdobja 2007–2009. Potrebno izboljšanje bilanc stanja podjetij bi lahko z večjo dobičkonosnostjo absorbiralo tudi začetna znižanja stroškov dela ter tako prispevalo k sektorski porazdelitvi kapitala. Pomanjkanje konkurenčnosti bo oviralo izvoz in predstavljalo negativno spodbudo za neposredne tuje naložbe. Poleg tega je v aktualne predlagane ukrepe vgrajena močna dinamika plač v javnem sektorju in minimalnih plač, ki bi v prihodnjih letih lahko ponovno sprožila neugodne trende. Pritisk na plače se pričakuje, ko bo gospodarstvo ponovno začelo rasti in bodo zaposleni ponovno poskušali zagotoviti razlike v plačah, ki so se zmanjšale leta 2010 po povišanju minimalne plače in njenih naknadnih povišanjih zaradi uskladitve z inflacijo.

Graf 8: Razčlenitev trendov v stroških dela na enoto (ULC) || Graf 9: Trendi v realnih efektivnih menjalnih tečajih (REER)

||

Vir: Eurostat in napovedi službe Komisije iz zime 2013 || Vir: Eurostat in napovedi službe Komisije iz zime 2013

Izboljšanje stroškovne konkurenčnosti, zlasti v smislu stroškov dela, je lahko bistvenega pomena pri preprečevanju ponovnega nastopa zunanjih neravnotežij. Konkurenčni stroški dela bi prispevali k pozitivnim trendom na področju trgovine in tekočega računa ter bi izboljšali privlačnost Slovenije za naložbe. Vlada je leta 2012 zmanjšala nominalne plače v javnem sektorju za približno 3 % v neto zneskih in v letu 2013 načrtuje zmanjšanje stroškov plač za 5 % . Čeprav to samo posredno vpliva na menjalni sektor, je to eden od glavnih vzvodov vlade pri obvladovanju stroškov plač. Trenutno ni predvidena uporaba drugega glavnega vzvoda, ki je na voljo, tj. spremembe prilagoditve minimalne plače (glej okvir 1).

Okvir 1: Minimalna plača v Sloveniji[7] Dvig minimalne plače leta 2010 je prispeval k izgubi cenovne konkurenčnosti, do njega pa je prišlo ob nepravem trenutku glede na vse večjo brezposelnost. V marcu 2010 se je minimalna plača povečala za približno četrtino, s 597 EUR na 734 EUR na mesec. Hkrati se je število prejemnikov minimalne plače več kot podvojilo. Velika diskrecijska prilagoditev v minimalni plači je sovpadla z obdobjem upočasnitve gospodarske rasti in ustavila zaviranje rasti plač[8]. Povečanje minimalne plače je bilo izjemno visoko, ne samo glede na to, kako se je razvijala v zadnjem desetletju, temveč tudi v primerjavi s povprečno letno rastjo inflacije in produktivnosti dela v istem obdobju. Minimalna plača se je dvignila tudi precej nad osnovne plače, izpogajane v nekaterih sektorskih kolektivnih pogodbah, tudi za delovna mesta, ki zahtevajo samo srednjo izobrazbo. Na začetku let 2011, 2012 in 2013 je bila minimalna plača prilagojena za stopnjo inflacije iz prejšnjega leta, kar je privedlo do dodatnega povečanja minimalne plače v višini 6,7 % na 784 EUR na mesec v letu 2013. Slovenija je bila leta 2011 uvrščena med države EU z najdražjimi delavci z minimalno plačo glede na delavce s povprečno plačo, izmerjeno tako v smislu bruto zneskov kot v smislu stroškov dela. Visoka raven minimalne plače je po ocenah imela pomemben negativen učinek na zaposlenost in je upočasnila ponovno rast zaposlovanja[9]. Graf 10: Stroški dela na enoto, nadomestilo na zaposlenega, produktivnost dela in rast v primerjavi s predhodnim letom || Graf 11: Minimalna plača, inflacija in produktivnost dela, rast v primerjavi s predhodnim letom

||

Vir: AMECO || || Vir: Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve

Graf 12: Minimalna plača in število prejemnikov minimalne plače || Graf 13: Stroški delavca z minimalno plačo v primerjavi z delavcem s povprečno plačo, 2011

||

* najnižji znesek, določen v zakonodaji Vir: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj (2012). || Vir: Eurostat (plače v bruto zneskih); službe Komisije; Skupni projekt Evropske komisije in OECD, v katerem se uporabljajo modeli davčnih ugodnosti OECD (stroški dela)

Čeprav je minimalna plača nižja od relativnega praga revščine, je tveganje revščine med zaposlenimi nizko. Neto dohodek delavcev z minimalno plačo ne zadošča za dosego relativnega praga revščine (60 % povprečnega ekvivalentnega razpoložljivega dohodka gospodinjstev); vendar pa je neto dohodek delavcev z minimalno plačo med najvišjimi v EU, če ga primerjamo z dohodkom delavcev s povprečno plačo. Stopnja tveganja revščine zaposlenih oseb je v Sloveniji nizka v primerjavi z drugimi državami članicami EU, vključno z delavci z osnovnošolsko izobrazbo, ki so pogosto slabo plačani. Glavni vzrok revščine je brezposelnost in tako lahko povečanje brezposelnosti zaradi neustrezne višine minimalne plače dejansko poveča splošno stopnjo revščine.

Graf 14: Neto dohodek delavca z minimalno plačo kot % neto dohodka delavca s povprečno plačo, 2011 || Graf 15: Stopnja tveganja revščine zaposlenih, 2010

||

Vir: službe Komisije; Skupni projekt Evropske komisije in OECD, v katerem se uporabljajo modeli davčnih ugodnosti OECD, Eurostat || Vir: Eurostat, službe Komisije

Zakonodaja na področju varstva zaposlitve v Sloveniji je bila med najbolj togimi v EU, kar je morda tudi zmanjšalo privlačnost Slovenije kot lokacije za proizvodnjo in ustvarilo pritisk za povečevanje plač. Pri uporabi kazalnika OECD je Slovenija izstopala s strogo ureditvijo za pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, zlasti v primeru posameznih odpuščanj. Poleg tega rezultati na trgu dela kažejo na segmentacijo trga, predvsem med mladimi, ki je posledica zelo visokega in naraščajočega deleža novo sklenjenih pogodb za določen čas in relativno nizke stopnje prehoda z začasne na stalno zaposlitev.

Graf 16: Zakonodaja za zaščito zaposlitve, posamezna odpuščanja, 2008 || Graf 17: Delež zaposlenih za določen čas v skupnem številu zaposlenih v starosti od 15 do 24 let

||

Opomba: Lestvica od 0 (najmanj stroga) do 6 (najbolj stroga). Učinki reform po letu 2008 niso upoštevani. Vir: OECD, službe Komisije || Vir: Eurostat, službe Komisije

Stroga zakonodaja za zaščito zaposlitve zmanjšuje sposobnost prilagajanja gospodarstva in povzroča segmentacijo trga dela. Toga zakonodaja na področju varstva zaposlitve je morda ovirala potrebno prerazporeditev delovne sile med podjetji in sektorji, med drugim tudi iz podjetij v državni lasti. Ker je ovirala prilagoditev količine vložkov dela, je stroga zaščita zaposlitve padce proizvodnje med recesijo prenesla tudi v nižjo produktivnost dela. Ko se bo povpraševanje po delovni sili vrnilo, bo prednost nasprotno dana rasti plač in ne rasti zaposlovanja. Z zmanjšanjem fluktuacije delovne sile in okrepitvijo moči že zaposlenih pri pogajanjih o plačah je toga zakonodaja na področju varstva zaposlitve verjetno še povečala pritiske na dvig plač v celotnem gospodarskem ciklu. Poleg tega je s tem, ko je povečala dejanske stroške dela, ki jih nosijo delodajalci, zakonodaja na področju varstva zaposlitve verjetno povzročila tudi izgubo cenovne konkurenčnosti in zmanjšanje naložb, vključno z neposrednimi tujimi naložbami.

Slovenija je pred kratkim revidirala zakonodajo na področju varstva zaposlitve, da bi spodbudila ustvarjanje delovnih mest, odpravila segmentacijo in povečala sposobnost prilagajanja gospodarstva. Ključni ukrepi so namenjeni krepitvi spodbud za podjetja, da bi praviloma uporabljala pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. V ta namen so predpisi za pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas postali ohlapnejši, s poenostavitvijo postopkov odpuščanja v primeru individualnih in kolektivnih odpuščanj ter zmanjšanjem stroškov odpuščanja delavcev z daljšim stažem. Na drugi strani se je zaščita pogodb o zaposlitvi za določen čas povečala, da bi se omejile zlorabe. Reforma uvaja tudi začasne/„mini“ zaposlitve za upokojene osebe ter finančno podporo za delodajalce in delojemalce za obdobje odpovednega roka v primeru sporazumnih odpuščanj. Čeprav je reforma usmerjena v pravo smer, morda ni dovolj ambiciozna, da bi pomembno vplivala na trg dela in prožnost delovne sile. Poleg tega bi lahko nove omejitve glede sklepanja pogodb o zaposlitvi za določen čas negativno vplivale na ustvarjanje delovnih mest. Končno, reforma ne obravnava problemov, povezanih z zelo razširjeno uporabo in nezadostno ureditvijo študentskega dela.

Prekomerna regulacija strokovnih storitev škoduje poslovnemu okolju. Slovenija ima več kot 300 reguliranih poklicev (povprečje EU na državo je 200). Slovenija je ena od tistih držav članic, ki razmeroma pogosto nalaga posebne zahteve glede kvalifikacij, ki niso povezane s strokovnimi nazivi (zlasti na področju turizma in varnostnih storitev). Neutemeljene ovire za opravljanje strokovnih storitev, povezane s kvalifikacijami, kot so pridržane dejavnosti, lahko ovirajo konkurenco in povišajo stroške za podjetja in gospodinjstva. Leta 2012 se je začela reforma, ki je predvidevala zakonodajne spremembe za obrtniški, turistični in gradbeni sektor v začetku leta 2103. Tem bi nato sledili drugi sektorji. Hkrati se z namenom izboljšanja splošnega poslovnega okolja poskuša razviti enotna kontaktna točka za spletno izpolnjevanje upravnih postopkov v sektorju storitev, ki naj bi bila popolnoma operacionalna do leta 2015.

Slovenija še ni sprejela načrta za prehod na e-nabavo in je ena od držav članic EU z najmanj razvito infrastrukturo na tem področju. To pomeni, da znatne gospodarske koristi e-nabave (vključno z večjo preglednostjo, hitrejšimi postopki in večjo konkurenco) v Sloveniji trenutno niso v celoti izkoriščene.

Po letih, v katerih Slovenija ni uspela slediti rasti izvoznih tržnih deležev v drugih dohitevajočih gospodarstvih, so negativni trendi na področju stroškov sovpadli z upadanjem izvoznih tržnih deležev. Slovenija zdaj krši prag iz preglednice poročila o mehanizmu opozarjanja s kumulativno triletno izgubo tržnih deležev v višini 6,4 %, predvsem zaradi izgub, nastalih v letu 2010. V navedenem letu država ni uspela proporcionalno izkoristiti ponovnega povečanja svetovne trgovine, minimalna plača pa je močno narasla. Splošni vzorec trgovanja je ostal podoben v letu 2012, z zgodnjimi znaki okrepitve izvoza na trge zunaj EU, ki je prej bil majhen. Skromna rast izvoznih tržnih deležev je napovedana do leta 2014, tj. v obdobju, ki ga zajemajo napovedi služb Komisije iz zime 2013. Učinek slabih izvoznih rezultatov, tudi zaradi izgub v konkurenčnosti, je precejšen, saj je izvoz najpomembnejši element povpraševanja v slovenskem gospodarstvu, ki znaša več kot 75 % BDP. Tudi če bi gospodarske reforme privedle do zgolj majhnih povečanj izvoza, bi lahko imele pomembne pozitivne učinke na ravnotežje tekočega računa, rast in zaposlovanje.

Graf 18: Rast izvoza minus rast globalnega uvoza (v odstotnih točkah) || Graf 19: Rast izvoznega tržnega deleža (v % v primerjavi s predhodnim letom)

||

Vir: Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov UN COMTRADE || Vir: EUROSTAT

Slabi izvozni rezultati odražajo tudi slabosti v nestroškovni konkurenčnosti. Kot je opisano v poglobljenem pregledu iz leta 2012, v slovenski industriji še vedno prevladujejo nizka in srednja tehnologija ter delovno intenzivni izdelki. Obstaja tudi strukturni presežek storitev, ki temelji na turizmu in cestnem prevozu. Dejavniki, ki lahko igrajo vlogo pri nestroškovni konkurenčnosti, so položaj Slovenije v svetovni dobavni verigi ter drugi dejavniki, kot sta trženje izdelkov in kakovost. Ocene GD ECFIN za izvoz in uvoz, razčlenjen po izdelkih, za obdobje 1995–2007 ne kažejo posebnih trendov v Sloveniji v primerjavi z drugimi državami; prišlo ni niti do bistvenega povečanja uspešnosti izvoza na tuje trge niti do bistvenega povečanja deleža domače proizvodnje, ki bi jo resno ogrožal uvoz[10]. To lahko pomeni, da Slovenija ni uspela izkoristiti evropskega povezovanja in potenciala za dohitevanje. Nove ocene GD ECFIN[11] kažejo, da se Slovenija uvršča relativno visoko v EU pri deležu uvoza v izvozu in naložbah, kar je pričakovati od majhne, proizvodno usmerjene države z omejenimi naravnimi viri ter pomembnim sektorjem za polizdelke. To zlasti velja za blago. Glede na položaj Slovenije v dobavni verigi sta stroškovna konkurenčnost in sposobnost prilagajanja ključnega pomena za odzivanje na pretrese na področju povpraševanja.

2.4. Zadolženost zasebnega sektorja

Dolg zasebnega sektorja (v odstotkih BDP) ostaja pod povprečjem euroobmočja, vendar še vedno nesorazmerno prispeva k slabemu stanju in potrebam po prilagoditvi slovenskega gospodarstva. Kot je opisano v poglobljenem pregledu iz leta 2012, so se ravni dolga v obdobju razcveta hitro povečevale, vendar so ostale pod pragom iz preglednice poročila o mehanizmu opozarjanja zaradi nizke izhodiščne ravni ter upočasnitve rasti posojil po letu 2009. Slovenska gospodinjstva so le v manjši meri sodelovala pri hitri rasti kreditiranja. Posojila gospodinjstvom za nakup stanovanjskih nepremičnin so v obdobju 2009–2010 še naprej rasla, kasneje pa so se zmanjšala. Nasprotno pa so bili dolgovi, ki so jih nakopičile nefinančne družbe v samo nekaj letih pred krizo, pogosto nesorazmerni z njihovo sposobnostjo za servisiranje dolga. Komisijine ocene pritiskov za razdolževanje na podlagi sredstev podjetij potrjujejo, da Slovenija spada v skupino držav, v katerih je hitro kopičenje dolga podjetij privedlo do pritiskov za razdolževanje, čeprav stopnje dolga v absolutnem smislu niso tako visoke[12].

Graf 20: Razčlenitev dolga (v % BDP) || Graf 21: Sektorski prispevki k rasti posojil (%) ||

|| ||

Vir: EUROSTAT || ||

Vir: ECB

Slovenija se še naprej sooča s prekomerno zadolženostjo podjetij in bank ter poslabševanjem kakovosti sredstev, ki so ga sprožile recesijske razmere. Medtem ko se ta neravnotežja ne odražajo v preglednici poročila o mehanizmu opozarjanja, saj nobeden od kazalnikov ne presega praga, pa ugotovitve poglobljenega pregleda iz leta 2012 ostajajo aktualne. Negativne posledice recesije leta 2009 še naprej močno obremenjujejo bilance stanja slabo kapitaliziranih bank. Država je morala že večkrat posredovati in dokapitalizirati banke v njeni lasti. Dejstvo, da je gospodarstvo v recesiji z dvojnim dnom, te trende še poslabšuje. V gospodarstvu zato poteka nujen, vendar težaven proces razdolževanja, pri čemer delež posojil nefinančnim družbam iz zasebnega sektorja pada za približno 5 % letno v nominalnih zneskih. Posojila nefinančnim družbam se še naprej zmanjšujejo, saj banke odpisujejo posojila in obsege posojil prilagajajo domači depozitni osnovi. Kljub temu razmerje med dolgom in kapitalom podjetij ostaja visoko in znaša 144 %. Sestavljeni kazalniki Slovenijo uvrščajo med države, v katerih intenzivni pritiski na razdolževanje izhajajo iz dejavnikov ponudbe in povpraševanja po posojilih[13]. Poglobljena analiza v oddelku 3.1 vsebuje posodobljen pregled razmer v bančnem sektorju in stanje na področju odziva politik.

Dostop do posojil slovenskih bank se je za nefinančne družbe poslabšal. Posojila nefinančnim družbam so se v letu 2012 zmanjšala za 10,2 %. Posojila podjetjem (v višini več kot 1 milijon EUR) so v Sloveniji več kot 2 odstotni točki dražja kot v celotnem euroobmočju, ta razlika pa se je ponovno povečala leta 2012. Povpraševanje nefinančnih družb po posojilih je po podatkih Banke Slovenije (rezultati raziskave BS) v zadnjih dveh letih in pol znašalo približno 130 % zneskov novih posojil. Vendar pa isti vir poroča o zmanjšanju povpraševanja kreditno sposobnih subjektov, kar je mogoče povezati s slabimi finančnimi obeti v podjetniškem sektorju. Posojilne pogodbe se ne sklepajo predvsem zaradi strožjih kreditnih standardov bank in zavračanja kreditnih pogojev s strani podjetij. Zaradi tega se nekatere nefinančne družbe zatekajo k izdaji kratkoročnih komercialnih zapisov. Ti služijo kot nadomestilo za dolgoročne podjetniške obveznice in posojila iz tujine, čeprav se je drugi vir financiranja pred kratkim stabiliziral.

2.5. Trendi na kapitalskih trgih

Aktivnost na kapitalskih trgih je še vedno zelo skromna; obveznice ali delnice se izdajajo v majhnem obsegu. Vrednosti na trgu lastniških vrednostnih papirjev ostajajo nizke, likvidnost na Ljubljanski borzi pa je še vedno omejena. Izdaja podjetniških obveznic, s katero so si večja podjetja pomagala po kreditnem krču, se je zmanjšala s 77 milijonov EUR v letu 2009 na nič oktobra 2012.

Graf 22: Slovenski blue chip indeks (SBITOP) || Graf 23: Aktivnost na Ljubljanski borzi

||

Vir: Bloomberg Opomba: Vsa podjetja v indeksu so vsaj deloma v lasti države. || Vir: Banka Slovenije

Cene stanovanjskih nepremičnin, ki so se od začetka krize le malo spremenile, morda sedaj padajo bolj enakomerno. V tretjem četrtletju 2012 so bile cene slovenskih nepremičnin, prilagojene za inflacijo, približno 24 % pod najvišjo ravnjo iz leta 2008. Približno polovica te prilagoditve se lahko pripiše nominalnemu znižanju, preostali del pa inflaciji cen življenjskih potrebščin. Padec cen stanovanjskih nepremičnin, prilagojenih za inflacijo, je zmeren v primerjavi z drugimi novimi državami članicami (npr. -31 % na Madžarskem in Poljskem, -44 % v Estoniji, -64 % v Romuniji). Nominalna prilagoditev je še naprej nestanovitna: padcu v prvem četrtletju je sledilo rahlo nominalno povišanje v drugem. Obseg sklenjenih poslov na trgu stanovanjskih nepremičnin je bil v drugem četrtletju znatno manjši od povprečja za leto 2007, in sicer za 59 % pri novozgrajenih stanovanjskih nepremičninah in za 30 % pri obstoječih. Ta nižja likvidnost trga stanovanjskih nepremičnin bi lahko pomenila, da vsako prilagajanje cen ovirajo institucionalna nesoglasja in nesoglasja pri izvajanju. Do takšnih nesoglasij bi lahko prišlo, kadar se banke odločijo proti prodaji nepremičnin v njihovi lasti po ravnotežnih (market-clearing) cenah, ker bi zaradi tega morale pripoznati znatne izgube.

Graf 24: Trg stanovanjskih nepremičnin in hipotekarnih posojil (stopnje) || Graf 25: Trg stanovanjskih nepremičnin (SN) in hipotekarnih posojil (rast)

||

Vir: EUROSTAT, ECB, OECD || Vir: EUROSTAT, ECB, OECD

Metode za vrednotenje stanovanjskih nepremičnin kažejo na znaten potencial za dodatne prilagoditve[14]. Od četrtega četrtletja 2011 sta bila količnika cena/najemnina in cena/dohodek nad njunim povprečjem iz obdobja 2003–2011 (za 8 % oziroma 7 %). Vendar bi lahko bila dejanska precenjenost višja, saj vzorec za izračun slovenskega dolgoročnega povprečja ne zajema enega polnega cikla. Ustrezna pristranskost je verjetno nad 11 %, aproksimirana s povprečjem količnika cena/najemnina za euroobmočje v obdobju 2003–2011 glede na dolgoročno povprečje v obdobju 1996–2011. Glede na to, da je bila v obdobju pred krizo rast v euroobmočju kot celoti verjetno zmernejša kot v novih državah članicah, bi bila ta ocena konzervativna spodnja meja za pristranskost. Potencial za prilagoditev se odraža tudi v temeljnem modelu relativnih cen stanovanjskih nepremičnin[15]. Glede na napovedi služb Komisije o rasti BDP je trenutni dolgoročni trend za cene stanovanjskih nepremičnin okrog 10 % pod stopnjami iz leta 2011, lahko pa bi še dodatno padel, če se bodo v letu 2013 osnovni dejavniki še naprej poslabševali. Tudi tukaj velja previdnost zaradi kratke zgodovine podatkov, saj je vrzel najverjetneje podcenjena. To ima lahko posledice za vrednosti zavarovanja s premoženjem za posojila in s tem stabilnost bank.

Značilnosti slovenskega trga stanovanjskih nepremičnin, kot je visoka stopnja lastništva, ne pojasnjujejo neprožnost cen stanovanjskih nepremičnin, saj na potencialne kupce verjetno vplivajo omejitve pri kreditiranju. Stopnja lastništva stanovanjskih nepremičnin je nedvomno visoka, saj znaša približno 81 %. Na slovenskem trgu stanovanjskih nepremičnin bi neprožnost cen lahko opozarjala na dejstvo, da se manjši posli na trgu zanašajo na specifične skupine prebivalstva, kot so mlajše osebe, ki prvič kupujejo hišo ali stanovanje, ki so lahko še posebej občutljive za dogodke na kreditnem trgu. Manjša razpoložljivost posojil, skupaj s stanovanjskimi nepremičninami, ki bodo na koncu morale biti dane na trg, zato povečuje možnosti za popravek cen stanovanjskih nepremičnin in ustrezne prilagoditve vrednosti zavarovanj z nepremičninami.

Naložbe v stanovanjske nepremičnine so se znatno zmanjšale, vendar prilagoditev še ni takšna, da bi zmanjšala pritisk na cene teh nepremičnin. Pri trenutnem zmanjšanju naložb za 33 % pod raven iz leta 2007 (realno 40 %) se ne zdi, da popolnoma odraža zmanjšanje poslov z novimi stanovanjskimi nepremičninami (kot je opisano zgoraj). Zato je verjetno, da nekatere novozgrajene stanovanjske nepremičnine zaenkrat niso bile dane na trg zaradi različnih institucionalnih in vedenjskih mehanizmov (npr. strategija investitorjev, odnosi med bankami in posojilojemalci iz gradbenega sektorja). Število gradbenih dovoljenj se je v primerjavi z letom 2007 zmanjšalo za približno 70 %, kar je zelo velik padec. Tak padec mogoče kaže na to, da se trenutno porabljajo „zaloge“ starih dovoljenj in da bo v prihodnjem obdobju prišlo do prilagoditve števila dovoljenj.

3. Poglobljene analize

3.1. Ranljivosti bančnega sektorja

Slovenske banke se soočajo z vse večjimi izzivi. Velike banke v državni lasti in verjetno tudi nekatere druge banke zopet potrebujejo dodaten kapital. Potrebni proces razdolževanja se pospešuje, ker se medbančna posojila odplačujejo, depozitna osnova pa se je zmanjšala[16]. Kreditna kvaliteta se je še poslabšala, kar je privedlo do večjih izgub pri posojilih v času tega pregleda in zaradi odloženega obračunavanja oslabitev tudi v letu 2013. Gospodarske napovedi, ki so bile popravljene navzdol, kažejo na dodatno poslabšanje kreditnih portfeljev tudi v prihodnosti. Nove ocene možnih izgub iz naslova posojil zaradi izrednih situacij kažejo na možne dodatne potrebe po dokapitalizaciji. Rezultat reševanja slabih in dvomljivih naložb še vedno ostaja vprašljiv.

Večkratne in vedno večje potrebe po dokapitalizaciji so koncentrirane v bankah v državni lasti, vendar pa se tudi nekatere manjše domače banke v zasebni lasti soočajo z izzivi. Dodaten kapital bi povečal zaupanje v bančni sektor. Če bi to bilo potrebno zaradi regulativnih razlogov, kar se je večkrat zgodilo tudi v preteklosti (glej okvir 2), bi država dodaten kapital zagotovila vsaj za tri največje banke, ki so v večinski državni lasti[17]. Za trajno povrnitev zaupanja bi banke morale uspešno rešiti težavo problematičnih posojil in dokazati, da imajo ekonomsko izvedljive poslovne načrte, vključno z rešitvijo izzivov glede upravljanja v bankah v državni lasti (za posledice nadaljnjega državnega lastništva treh največjih bank glej oddelek 3.2).

Okvir 2: Dokapitalizacija NLB, NKBM in Abanke Nova Ljubljanska banka (NLB) še naprej ustvarja velike proračunske stroške. Skupina NLB je daleč največja bančna skupina v Sloveniji, katere sredstva so konec leta 2012 znašala približno 23 % vseh sredstev celotnega bančnega sistema (25 % vseh posojil in predujmov nebančnim subjektom), medtem ko je ta delež konec leta 2009 bil 29 %. Skupina NLB se sooča s trajnim upadanjem kakovosti njenega kreditnega portfelja, kar je v letu 2012 že četrto leto zapored privedlo do čiste izgube. Evropski bančni organ (EBA) je leta 2011 ugotovil, da ima skupina NLB nezadostno kapitalsko osnovo. Za izboljšanje stanja je bila priporočena nadaljnja krepitev temeljnega kapitala. Komisija je 2. julija 2012 v skladu s pravili EU o državnih pomočeh začasno odobrila dodatno dokapitalizacijo NLB za dosego finančne stabilnosti. Pogojno zamenljive obveznice (obveznice CoCo) v vrednosti 320 milijonov EUR, neposredne denarne injekcije v višini 63 milijonov EUR iz državnih skladov in prestrukturiranje obstoječih podrejenih instrumentov so omogočili dokapitalizacijo v višini 500 milijonov EUR. To je skupaj z delnim prestrukturiranjem tveganju prilagojene aktive povečalo količnik temeljnega kapitala na 9,5 %, kar je v skladu s priporočilom EBA iz jeseni 2011. Delež države (neposreden in posreden) se je povečal za 5 odstotnih točk na približno 64 %, medtem ko se je delež nekdanjega strateškega vlagatelja KBC zmanjšal na 22 %. Konec leta 2012 je KBC prodala preostale deleže slovenski državi po znatno nižji ceni (manj kot 1 % od tega, kar je plačala leta 2002) v okviru prestrukturiranja v skladu s predpisi za državne pomoči[18]. Izgube, pripoznane od dokapitalizacije, so znižale količnik temeljnega kapitala (brez obveznic CoCo) na manj kot 7 %, zaradi česar je prišlo do pretvorbe[19]. Nadaljnje kapitalske potrebe se lahko pokažejo v procesu prenosa sredstev na Družbo za upravljanje terjatev bank (DUTB, glej spodaj). Agencija Moody’s je 12. marca znižala bonitetno oceno NLB z negativnimi obeti, kot razlog pa je navedla potrebe po kapitalu, pomembne izgube in pričakovanje nadaljnjih izgub v letu 2013. Dokapitalizacija se je izkazala za potrebno tudi za NKBM in Abanko, katerih delnice se trgujejo z nizkim razmerjem med ceno in knjigovodsko vrednostjo. NKBM, druga največja banka v državi, ki je prav tako v večinski lasti države, je aprila 2011 zbrala svež kapital v višini 104 milijonov EUR, kar ji je omogočilo, da je uspešno prestala stresni test EBA poleti 2011. Vendar pa je po izgubah zaradi nadaljnjega poslabšanja kakovosti njene aktive v letu 2012 prišlo do ponovne potrebe po svežem kapitalu. V oktobru je bila izvedena dodatna dokapitalizacija, kar je imelo neto pozitiven učinek v višini 182 milijonov EUR na kapitalski položaj za regulativne namene. Dokapitalizacija pa se je izvedla z različnimi ukrepi, vključno s prodajo odvisnega podjetja (zavarovalnice, glej tudi okvir 3), ponovnim odkupom podrejenih instrumentov, prodajo sredstev, zastavljenih kot zavarovanje, in nadaljnjim zmanjšanjem tveganju prilagojene aktive. S hibridnim posojilom države[20] je količnik temeljnega kapitala dosegel 9 %, s čimer je bila zahteva EBA izpolnjena pred koncem leta 2012. NKBM je 18. marca 2013 napovedala, da bo izvedla pretvorbo tega instrumenta v lastniški kapital pod pogojem, da to odobri nadzorni svet v aprilu[21]. Medtem tudi Abanka, tretja največja banka, ki je prav tako v večinski lasti države[22], išče možnosti za zbiranje novega kapitala. Prvi poskus izdaje novih delnic poleti 2012 je bil neuspešen zaradi nezadostnega zanimanja za visoko ponudbeno ceno. V drugem poskusu decembra je bila ponujena cena precej nižja, vendar banki tudi tokrat ni uspelo pritegniti zadostnega zanimanja vlagateljev. Po teh dveh neuspešnih poskusih je BS Abanki odobrila dodatno podaljšanje roka za zagotovitev zahtevanega kapitala, in sicer do 31. julija 2013. Že dlje časa potekajo tudi pogovori o združitvi z Gorenjsko banko, nekoliko manjšo, vendar bolje kapitalizirano banko v večinski zasebni lasti, v kateri ima država manjšinski delež, ki omogoča blokiranje odločitev. Izvedljivost take združitve bi morali oceniti lastniki obeh bank.

Preusmeritev vstran od medbančnega financiranja v tujini se je nadaljevala, vendar bo zaradi odsotnosti novih nadomestnih virov financiranja potrebno nadaljnje razdolževanje. Po nastopu krize so banke izdajale obveznice, od katerih so nekatere bile krite z državnim jamstvom, in tekmovale za pridobitev večjega števila vlog. Pomoč s strani države in ECB, katere operacije dolgoročnejšega refinanciranja zdaj znašajo 8,5 % bilance stanja v sektorju[23], skupaj s kumulativnim razdolževanjem za približno 10 % v letih 2009–2012, sta bankam omogočila, da so odplačale okrog polovico obveznosti do tujih upnikov. Vendar pa bo ostale nadomestne vire financiranja težko mobilizirati. Banke v večinski tuji lasti, ki so se prej zanašale na financiranje s strani njihovih matičnih podjetij, so okrepile konkurenco za vloge fizičnih oseb[24]. Posledično prihaja do pritiskov na obrestne marže in s tem do tveganj za dobičkonosnost. Poleg tega so se domače vloge skupno gledano začele zmanjševati, saj so v prvih devetih mesecih leta 2012 nominalno padle za 4,8 %[25], kar je nov trend od poglobljenega pregleda iz leta 2012. Ta trend je načeloma opaziti pri bankah v domači lasti. Zaenkrat se to lahko pojasni z enkratnimi dejavniki, predvsem zmanjševanjem vlog države[26], vendar je dogajanje še vedno treba pozorno spremljati, zlasti na ravni posameznih bank. Končno, bilanca stanja razvojne banke SID, ki se je v zadnjih treh letih uporabljala za delno kritje razdolževanja, se je precej razširila. Glede na to, da je malo verjetno, da se bodo možnosti za medbančno financiranje vrnile, in glede na časovne omejitve politike izrednih operacij dolgoročnejšega refinanciranja ECB bodo pritiski na področju financiranja sektor verjetno prisilili v nadaljnje razdolževanje na skupni ravni in morebitno racionalizacijo, tako se bodo po posameznih bankah finančne potrebe bolj uskladile z viri financiranja (zlasti vloge).

Graf 26: Financiranje slovenskega bančnega sektorja

Vir: ECB, izračuni služb Komisije

Kreditna kvaliteta se je od pomladi 2012 še dodatno poslabšala, pri čemer je bilo poslabšanje večinoma skoncentrirano v oslabljenih bilancah stanja bank v državni lasti. Slaba posojila, opredeljena kot zaostanki s plačili, daljši od 90 dni, so konec leta 2009 predstavljala 5,4 % posojil. Do konca leta 2011 so narasla na 11,2 %, do konca leta 2012 pa že na 14,4 %. V podjetniškem segmentu so slaba posojila konec leta 2012 predstavljala 24 % posojil, kar je 18,5 % več kot leto prej. Trendi v zvezi s slabimi posojili so ostali najbolj negativni v velikih bankah v državni lasti. Gradbeni sektor je še vedno najbolj prizadet, odstotek slabih posojil temu sektorju trenutno znaša 61 %, vendar pa ima porast slabih posojil z 11,1 % na 17,4 % v proizvodnem sektorju prav tako pomemben vpliv, saj ta sektor predstavlja več kot četrtino portfelja sektorja nefinančnih družb. Deleži slabih posojil v manjših segmentih, kot so finančne storitve in nepremičninske dejavnosti, se prav tako še naprej povečujejo. Dejansko je trenutno v vseh sektorjih delež slabih posojil večji od 10 %, z izjemo primarnih industrij in komunalnih storitev. Ti deleži so podcenjeni, ker se poročajo v razmerju do skupnih izpostavljenosti[27] namesto v razmerju do skupnih posojil. Poleg tega so bila nekatera posojila, razvrščena kot dobra, formalno prestrukturirana ali reprogramirana, podatki o gospodinjstvih pa niso bili posodobljeni že od konca leta 2011[28].

Graf 27: Slaba posojila kot % bruto posojil || Graf 28: Terjatve, razvrščene kot zapadle in v zaostanku za 90 dni ali več, po sektorjih, v mio EUR ||

|| ||

Opombe: Opredelitve deležev slabih posojil se razlikujejo med bankami ter med letnimi poročili in statističnimi podatki, ki se predložijo Banki Slovenije (ki slaba posojila primerja z razvrščenimi terjatvami, kar je širši pojem kot bruto posojila). Abanka Vipa: iz letnih poročil, 1. polovica 2012 iz polletnega poročila. NLB: iz letnih poročil, 1. polovica 2012 od agencije Fitch. NKBM: iz letnih poročil, 3. četrtletje 2012 iz vmesnega poročila. Banke v večinski tuji lasti: od Banke Slovenije (koncept razvrščenih terjatev). || * Vključeni samostojni podjetniki, vendar druga gospodinjstva še niso na voljo. Vir: poročila Banke Slovenije, izračuni služb Komisije. ||

Poslabšanje kreditne kvalitete je privedlo do nadaljnjega povečevanja izgub. Stroški oslabitev v višini 1 206 milijonov EUR v letu 2011 so povzročili izgubo pred davkom, ki je znašala 539 milijonov EUR. Ta trend se je nadaljeval v letu 2012, ko so po nerevidiranih podatkih stroški oslabitev zrasli za 32%, poganjala pa sta ga NLB z 32-odstotnim in NKBM z 92-odstotnim povečanjem oslabitev. To je leta 2012 privedlo do za več kot 40 % višjih izgub kot leta 2011, kljub enkratnim dejavnikom, ki so povečali prihodke[29]. Kot je omenjeno v poglobljenem pregledu iz leta 2012, se izgube iz naslova posojil pripoznavajo z znatnim zamikom, namreč šele ko pride do zaostankov pri plačilih. Delni vzrok za to so pravila o oblikovanju rezervacij. Glede na to bi povečanje slabih posojil v letu 2012 lahko privedlo do pripoznavanja nadaljnjih izgub v letih 2013 in 2014. Hkrati pa se zdi, da so se možnosti za enkratne dobičke, ki jih lahko ustvarijo banke, v veliki meri že izčrpale po odkupu hibridnih instrumentov po diskontirani ceni v letu 2012.

Graf 29: Poslovni izid bančnega sistema (v mio EUR)

Opomba: Dobiček pred oslabitvami je izračunan kot bruto prihodki minus odhodki iz poslovanja. Bruto dobiček za leto 2012 je večji zaradi enkratnih dobičkov pri odkupu hibridnih instrumentov, zato graf kaže tudi dobiček pred oslabitvami iz naslova čistih prihodkov od obresti (izračunanih kot čisti prihodki od obresti minus odhodki iz poslovanja), s čimer so izločeni ti enkratni učinki.

Vir: poročila Banke Slovenije, izračuni služb Komisije.

Ključno vprašanje za slovenski bančni sistem je, za koliko se bo še poslabšala kreditna kvaliteta in povečale izgube glede na slabše gospodarske razmere. Banke se razdolžujejo z zmanjševanjem novih posojil, kar deloma poganja povpraševanje, zato se vedno bolj zanašajo samo na portfelje naložb iz preteklosti. Poleg tega analiza prehodov med ocenami v bonitetni lestvici na osnovi slovenskega sistema razvrstitve A–E, o kateri je poročala Banka Slovenije (BS), kaže izrazito negativen trend v bonitetnih ocenah posojil v letu do septembra 2012. 15,9 % dvomljivih posojil, tako imenovanih posojil razreda C, je postalo slabih (razred D), pri čemer je bilo znižanj ocen za 22,7 % več kot povišanj. Za slabe terjatve razreda D je bil trend še bolj očiten, saj jih je kar 44,9 % prešlo v razred E, kar je običajno enako odpisu terjatev, znižanja ocen pa so presegala zvišanja za kar 40 %[30]. Kreditna kvaliteta v podjetniškem sektorju se bo izboljšala ali poslabšala, kar je odvisno od ravnotežja učinkov naslednjih dogodkov: (i) avtomatsko zmanjšanje deleža slabih posojil, ko se posojila glavnim žrtvam recesije iz podjetniškega sektorja leta 2009 odpišejo[31] in (ii) nov val zaostankov s plačili zaradi drugega dna recesije. Novi val bi lahko vključeval prej stabilnejša podjetja, ki so že v celoti izkoristila ukrepe za blažitev šokov obdobju 2009–2011 (znižanje stroškov, „popustljivost“ bank in nižje obrestne mere) in lahko zato hitreje zaidejo v težave v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti kot med prejšnjo recesijo[32].

Več novih ocen kaže na možnost prihodnjih izgub. BS in MDS sta aprila 2012 izvedla stresne teste v okviru programa za oceno finančnega sektorja (objavljen je bil šele decembra in zato ni bil pravočasno na voljo za poglobljeni pregled iz leta 2012, MDS 2012a). Te ocene so izpostavile primanjkljaj temeljnega kapitala v višini približno 3,5 % BDP do leta 2013 v osnovnem scenariju in v višini približno 5 % v negativnem scenariju (z manjšimi odstopanji glede na metodologijo). Za podskupino velikih bank v domači lasti je stresni test pri negativnem scenariju ugotovil primanjkljaj v višini približno 4,5 % BDP za dosego praga 9 % navadnega lastniškega temeljnega kapitala, ki ga je EBA določil med dokapitalizacijo leta 2011. Sredi leta 2012 so se ločeno izvedli tudi neodvisni skrbni pregledi poslovanja v treh glavnih bankah v državni lasti, ki predstavljajo večino velikih bank v domači lasti. To je bilo v skladu s priporočilom za državo, da naj pridobi potrditev ocen izgub iz naslova posojil v izjemnih situacijah s strani tretje osebe. Vlada je kasneje v okviru Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank namenila 1 milijardo EUR za dokapitalizacije (okoli 2,75 % BDP). To naj bi ustrezalo potrebam po odpisih, ki so bile opredeljene v poročilih skrbnih pregledov poslovanja, brez dokapitalizacije NLB julija 2012 v višini malo manj kot 1,5 % BDP (glej okvir 2). Odstotek 2,75 % BDP, opredeljen v skrbnih pregledih, in odstotek 4,5 % BDP, ki sta ga določila MDS/BS za velike domače banke, se torej lahko primerjata in videti je, da kažeta na dodatne potrebe po kapitalu v podobnem obsegu. Medtem ko je od priprave teh alternativnih ocen že prišlo do nekaj dokapitalizacij (tudi v NKBM), so bili tudi izhodiščni makroekonomski rezultati in napovedi popravljeni močno navzdol.

Reševanje naložb je osrednjega pomena za bančni sektor. Dejavniki, ki so bili izpostavljeni v poglobljenem pregledu za leto 2012, ostajajo problematični, zlasti obravnava bankrotiranih gradbenih podjetij in holdingov ter povezanih zavarovanj z nepremičninami in lastniškimi deleži, upravljanje posojil v zaostankih in izterjava terjatev, po potrebi s pogosto ne dovolj uspešnimi postopki zaradi insolventnosti. Potem ko so prejšnji poskusi za uskladitev reševanja terjatev in lastniških deležev v bančnih konzorcijih zastali, je vlada izdala predpise za oblikovanje pravnih instrumentov, ki bi omogočili odstranitev problematičnih naložb iz preteklosti iz bančnega sistema[33].

Zakon o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank je začel veljati decembra 2012. Zagotavlja okvir za izdajo vrednostnih papirjev z državnim jamstvom za financiranje prenosa slabih naložb iz preteklosti z bank na Družbo za upravljanje terjatev bank (DUTB) ali na namensko družbo skupaj z dokapitalizacijami, da bi se obravnavale izgube, ki so prišle na dan po prenosu sredstev po dolgoročni ekonomski vrednosti (običajno pod knjižno vrednostjo). V skladu s predpisi o državni pomoči v zvezi z vrednotenjem sredstev bi prenos teh problematičnih sredstev v sklad z državnim jamstvom jasneje opredelil kapitalski primanjkljaj v sodelujočih bankah, ki ga vlada namerava istočasno kriti z dokapitalizacijami z denarnimi sredstvi. Po prenosu teh sredstev bi bila DUTB odgovorna za dejavnosti reševanja naložb do leta 2017, ko bi se sredstva prenesla v Slovenski državni holding (SDH). Cilj DUTB bi bila konsolidacija terjatev in lastniških deležev ter obsežno finančno prestrukturiranje podjetniškega sektorja. Vlada trenutno predvideva financiranje prenosa sredstev z do 4 milijardami EUR obveznic z državnim jamstvom in kritje morebitnih primanjkljajev kapitala z do 1 milijardo EUR denarnih vložkov.

Ustanovitev DUTB (ali ločenih namenskih družb) je v zgodnji fazi, v prihodnosti pa jo čakajo izzivi. Pravilnik, sprejet 13. marca 2013, določa nekatere operativne procese, zlasti v zvezi z načini izbiranja naložb in odobritvijo državnih jamstev. Poleg tega določa metodologijo za določanje dolgoročne ekonomske vrednosti posojil in nekatera merila za sprejemljiva vrednotenja za druge postavke, ki predstavljajo tveganje. Pravilnik vsebuje tudi seznam vrst naložb, ki se lahko prenesejo; poleg standardnih posojil pravilnik konkretno navaja tudi kapitalske deleže in realno premoženje, pridobljeno z izvrševanjem pravic do zavarovanja, kapitalske deleže, ki skupaj s posojili tvorijo poslovno celoto za banko prenosnico, vrsto zunajbilančnih postavk, ki predstavljajo tveganje, in vsa druga sredstva, ki lahko zmanjšajo sposobnost sodelujoče banke za izpolnjevanje zahtev po kapitalski ustreznosti. Veliko število vrst za prenos primernih postavk, ki predstavljajo tveganja, pomeni, da sta ohranjeni precejšnja fleksibilnost in možnost presoje. Izbira sodelujočih bank ter osnova za izbiro med prenosom na DUTB in prenosom na namensko družbo prav tako ostajata predmet upravne presoje. Napovedane so smernice z dodatnimi podrobnostmi, ki se nanašajo na bolj popolno gospodarsko oceno politike, in mogoče je, da bodo politika, njeni stroški in njeni učinki postali jasni šele po izboru in ovrednotenju specifičnih naložb. Nekatera od pomembnih odprtih vprašanj se nanašajo na: (i) naravo naložb, ki se bodo dejansko prenesle (ne le naložb, primernih za prenos), (ii) oslabitve, zaenkrat obračunane za te naložbe, (iii) katere banke bodo sodelovale in kdaj, (iv) število in pogostost načrtovanih prenosov, (v) strukturo dolžniških instrumentov, ki naj bi jih izdala DUTB, in (vi) poslovni načrt DUTB za maksimiranje izterjanih vrednosti in rešitve za upravljanje premoženja.

Kratkoročno lahko DUTB (ali namenska družba) okrepi bilance stanja bank. To naj bi se doseglo s „čiščenjem“ velikega števila tveganih sredstev iz bančnih bilanc stanja, ki bi se nato nadomestila z dolžniškimi instrumenti DUTB, ki bi lahko bili upravičeni do kritja ECB, kar bi zmanjšalo pritiske na financiranje bank[34].

Prenos naložb na DUTB bi tudi jasneje opredelil izgube in s tem izpostavil ter razkril kapitalske primanjkljaje. Vrednost ob prenosu se lahko po pravilniku, ki je bil odobren sredi marca, tudi zmanjša za do 3 % vrednosti naložbe za potrebe kritja upravnih stroškov in stroškov poslovanja DUTB pri upravljanju teh sredstev. Dobički in izgube bank bi v prihodnje še naprej bili okrnjeni, saj bi prišlo do izgube tokov prihodkov, povezanih s prenesenimi naložbami, v zameno za obresti na obveznice DUTB in do morebitnih dodatnih nadomestil za DUTB za potrebe kritja stroškov[35].

V vseh primerih se krog povratnih učinkov med državo in bankami ohranja ali krepi. Banke obdržijo državne obveznice (v vseh primerih), pridobijo sredstva z državnim jamstvom in pogojne terjatve do države (če se uporabita DUTB ali jamstveni sklad za naložbe), medtem ko država poveča svoje velike neposredne in posredne lastniške deleže v sektorju (v vseh primerih). Banke se bodo morale tudi prestrukturirati v skladu s pravili o državni pomoči.

Na srednji ali dolgi rok bi lahko dokapitalizirane banke z očiščenimi (ali zajamčenimi) bilancami stanja postale privlačnejše za morebitne vlagatelje. Privlačnost bank je zelo odvisna od več dejavnikov, kot so pripravljenost vlade za zmanjšanje lastništva pod prag 25 % +1 delnice, ki omogoča blokiranje odločitev, možnosti Slovenije za rast in, bolj splošno, zanimanje vlagateljev za evropske banke. Ali se bodo banke vrnile na pot vzdržnega ustvarjanja dobička, je odvisno tudi od izboljšanega upravljanja, Zakon o ukrepih RS za krepitev stabilnosti bank pa finančnemu ministrstvu podeljuje močne pristojnosti za vplivanje na poslovno načrtovanje bank, ki se bodo odločile za prenos slabih naložb iz preteklosti. Ta pooblastila bi se lahko uporabljala za krepitev bank, vendar je treba preprečiti, da bi se uporabljala za spodbujanje tokov posojil preferiranim kategorijam posojilojemalcev z nezadostno kreditno kvaliteto.

Uspeh faze reševanja bo med drugim odvisen od časa, v katerem bo DUTB postala popolnoma operativna. DUTB bo morala hitro zagotoviti ključne pogoje za poslovanje, vključno z usposobljenim osebjem, razpoložljivostjo načrtov bank za prestrukturiranje, infrastrukturo IT, dokumentacijo o sredstvih in pravnimi prerogativi. Več kot je naložb, bolj kritična bo ta institucionalna podlaga. Praktični vidiki upravljanja potencialno zelo raznolikega portfelja podjetij, ki bo na koncu izbran za prenos, namesto bank še povečujejo zapletenost izziva, s katerim se sooča slovenska DUTB. Sposobnost DUTB doseči prag rentabilnosti bo na koncu odražala realnost transfernih cen, tržne pogoje, učinkovitost DUTB ter kompromis med čim večjim zmanjšanjem izgub za davkoplačevalce in politiko popuščanja, ki podjetjem omogoča nadaljnje poslovanje. Zaradi omejenega obdobja poslovanja DUTB in potencialnega primanjkljaja iztržljivih vrednosti, ki bi bile nižje od dolgoročne ekonomske vrednosti v tem obdobju, se morajo oblikovalci politik odločiti med aktivnim upravljanjem portfelja, tudi za ceno ustvarjanja izgub, ali prenosom obsežnega preostanka slabih naložb iz preteklosti na SDH[36] po petih letih.

Proračunski stroški za dokapitalizacije bi sčasoma lahko presegli 1 milijardo EUR in bodo verjetno povečali primanjkljaj. Milijarda evrov, ki je trenutno predvidena za dokapitalizacije (po potrebi se ta znesek lahko poviša), bo glede na obrazložitveni memorandum prav verjetno v celoti porabljena, saj so potencialni kapitalski primanjkljaji, obravnavani zgoraj, veliki. Za dokapitalizacijo z denarnimi sredstvi bo Slovenija morala zadevne zneske zagotoviti na finančnih trgih. Obveznice z državnim jamstvom, ki bi se uporabile za plačilo prenosov, bodo verjetno prispevale k povečanju dolga, kar je odvisno od odločitve Eurostata. Če DUTB v obdobju, ko bo poslovala, ustvari izgube (ali pride do izgub pri zajamčenih sredstvih v jamstveni shemi za naložbe), bi jamstva prav tako lahko privedla do prihodnjih primanjkljajev.

Ustrezna uporaba novih pooblastil BS za nadzor in reševanje je ključna za stabilizacijo finančnega sistema. Okvir za nadzor bank je bil moderniziran. Spremembe Zakona o bančništvu so začele veljati decembra 2012. Široka pooblastila BS (nadzornika) se prej niso v celoti uporabljala, ker so veljala za nejasna, neučinkovita in premalo verodostojna. Poleg odprave pomanjkljivosti v samem besedilu zakona, ki so oteževale izvajanje, spremembe omogočajo BS, da ukrepa hitreje in svoje ukrepe utemelji bolj dolgoročno. BS je prejela tudi nova pooblastila , imenovana „izredni ukrepi“, vključno s pooblastilom za prenos premoženja banke. Spremembe Zakona o bančništvu, skupaj z zgoraj opisanimi ukrepi za slabe naložbe iz preteklosti, oblikovalcem politike v Sloveniji zagotavljajo nova orodja za posredovanje v bankah, ki se soočajo s težavami.

3.2. Podjetja v državni lasti: glavni vir makroekonomskih neravnotežij in ovira za zasebne naložbe

Državno lastništvo ima pomembno vlogo v slovenskem gospodarstvu in ima številne značilnosti, ki se niso spremenile od obdobja tranzicije v devetdesetih letih. Privatizacija in orodja za prestrukturiranje podjetij, sprejeta v devetdesetih letih prejšnjega stoletja, so privedli do tega, da ima država dominantno vlogo, zlasti v finančnem sektorju. To je še posebej očitno na področju večjih privatizacij in korporativnega upravljanja, kjer Slovenija precej zaostaja za primerljivimi državami. V primerjavi z drugimi državami članicami EU in članicami euroobmočja v srednji in vzhodni Evropi je Slovenija v obdobju 2004–2010 ustvarila približno 75 % manj v prihodkov iz naslova privatizacij. Poleg tega je državni delež v bančnem sektorju zdaj okrog trikrat večji od povprečja te skupine primerljivih držav[37]. Predpristopna poročila Evropske komisije o Sloveniji so že prej izpostavila vlogo teh dejavnikov pri oviranju razvoja in konkurence kot tudi pritokov neposrednih tujih naložb[38]. V tem oddelku je predstavljen poglobljen pregled, ki temelji na javno dostopnih informacijah, z novo analizo segmenta državnih podjetij[39] v slovenskem gospodarstvu, ki upošteva vidik gospodarske uspešnosti in pogojnih fiskalnih obveznosti[40].

Velikost in šibkost sektorja državnih podjetij zavirata gospodarski razvoj in prispevata k obstoječim neravnotežjem. Prevladujoč položaj države in pogosto nepravilno upravljanje državnega premoženja ovirata zasebne domače in tuje naložbe. Navzkrižno lastništvo finančnih institucij in podjetij omejuje sposobnost prilagajanja gospodarstva in upočasnjuje proces prestrukturiranja. Številna državna podjetja, razvrščena znotraj in zunaj računov za sektor država, se soočajo s težavnimi finančnimi pogoji. Pogoji pa se lahko še poslabšajo zaradi pričakovane nadaljnje recesije[41]. V več od teh podjetij prihaja do nabiranja izgub in zmanjševanja vrednosti lastniškega kapitala. Večina podjetij je zelo zadolženih, skupni dolg nebančnih državnih podjetij pa znaša več kot 30 % slovenskega BDP. Dokapitalizacije državnih podjetij v letu 2011 so državni proračun obremenile za skoraj 0,5 milijarde EUR (1,4 % BDP, večji del je pri tem odpadel na bančni sektor), dolg državnih podjetij in skladov, razvrščenih v sektor država, pa znaša 5,4 % BDP na nekonsolidirani osnovi. Slabi rezultati državnih podjetij in zamude pri prestrukturiranju bodo tudi v prihodnje predstavljali fiskalna tveganja v zvezi z nadaljnjimi državnimi dokapitalizacijami in državno zajamčenim dolgom državnih podjetij.

Navzkrižno lastništvo državnih podjetij v nefinančnem sektorju in državnih finančnih institucij povzroča tveganja širjenja negativnih učinkov in preprečuje prilagajanje gospodarstva. Državno lastništvo vključuje zapleteno mrežo pogosto finančno nestabilnih in z dolgovi obremenjenih bank, zavarovalniških skupin in nefinančnih družb, ki so lastnice druga druge. Nekatera od teh podjetij so med gospodarsko in finančno krizo oslabela in tako še prispevajo k povečevanju količine oslabljenih sredstev v bančnem sektorju. Pretvorbe dolga v lastniški kapital, ki so morale biti izvršene v zvezi z neporavnanimi obveznostmi državnih podjetij, krepijo krog povratnih fiskalnih učinkov med bančnim sektorjem in državo. Pogostost teh medsebojnih povezav je razvidna v mreži razmerij država-banka-podjetje, kjer so vzajemna tveganja za državna podjetja odvisna od bank, ki ustvarjajo izgubo, banke pa so izpostavljene državnim podjetjem, ki ustvarjajo izgubo[42]. Poleg tega navzkrižno lastništvo, navzkrižno subvencioniranje in navzkrižne dokapitalizacije podjetij in bank v državni lasti skupaj z vplivom države ter pogosto neoptimalnim korporativnim upravljanjem zmanjšujejo proračunske omejitve in ustvarjajo poslovno okolje, v katerem je običajna razporejevalna funkcija kapitalskih trgov izkrivljena. To ovira razdolževanje bank in zahtevano prestrukturiranje podjetniškega sektorja. Graf 30 ponazarja zapletene navzkrižne povezave pri lastništvu državnih podjetij in finančnih institucij.

Graf 30: Lastniški deleži države (%) – primer Intereurope

Opombe:

Podjetji iz sektorja država (KAD in SOD) sta obrobljeni z neprekinjeno črto.

Izračun lastniških deležev države (navedeni v oklepajih) morda ni povsem izčrpen zaradi zapletenosti strukture lastniških deležev in pomanjkanja javno razpoložljivih podatkov. Glej tudi opombo 40.

Vir: poročilo AUKN iz leta 2011, letna poročila podjetij za leto 2011, izračuni služb Komisije.

Te medsebojne povezave izhajajo iz obdobja tranzicije Slovenije s planskega na tržno gospodarstvo v devetdesetih letih prejšnjega stoletja. Privatizacija je bila v Sloveniji postopna in je bila tako odplačna kot privatizacija z lastniškimi certifikati, njen namen pa je bil začeti razvoj kapitalskih trgov v gospodarstvu (Simoneti, 2001). Razdelitev delnic je potekala v skladu s predvideno končno delitvijo, kot je bila določena v Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij[43] (glej tabelo 1). Vendar pa je splošna naklonjenost „insiderjem“, kar je mogoče pojasniti s poslovno kulturo v tistem času, vnaprej zagotovila močan vpliv menedžerjem in zaposlenim ter lastništvo pustila v rokah zelo razdrobljenih, vendar kolektivno zelo močnih notranjih skupin, ki niso imele velike motivacije za izboljšanje donosnosti in prestrukturiranje podjetij. Cilj sekundarne privatizacije, ki je sledila pozneje, je bil sčasoma konsolidirati lastniške deleže in povečati delež strateških vlagateljev. Vendar pa so zaradi prisotnosti močnih notranjih lastnikov strateški zunanji vlagatelji (tuji in domači) imeli težave pri pridobivanju obvladujočih deležev. Namesto tega je bil poudarek zlasti na notranjih menedžerskih odkupih, podprtih z visokimi ravnmi dolga, ki so ga financirale predvsem banke v državni lasti, in razporeditvi preostalih delnic v državne sklade. Tako niti primarna niti sekundarna privatizacija nista privabili dovolj strateških vlagateljev ali tuje udeležbe, da bi se omogočilo prestrukturiranje podjetij v finančnih težavah med tranzicijo[44].

Tabela 1: Razdelitev privatizacijskih deležev v Sloveniji glede na Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij

Vir: Simoneti et al. (2001).

Prevladujoč položaj države v ključnih sektorjih, kot so finance, energetika in promet, ne spodbuja neposrednih tujih naložb, s čimer upočasnjuje potrebno ponovno notranje uravnoteženje gospodarstva. Vseh 10 družb, vključenih v referenčni borzni indeks Ljubljanske borze SBI TOP, je bolj ali manj v državni lasti ali pod državnim nadzorom, kar lahko ima negativne učinke na manjšinske delničarje. To odvrača od naložb in preprečuje, da bi financiranje z lastniškim kapitalom v celoti izpolnilo svojo vlogo pri razvoju Slovenije. Tržno okolje, ki je odprto za zasebno konkurenco in naložbe, je eden od glavnih predpogojev za tuje neposredne naložbe. Namesto tega se v Sloveniji državno lastništvo in vpliv na tista državna podjetja, ki dosegajo razmeroma dobre rezultate, uporabljata za prerazporejanje sredstev in posredne dokapitalizacije drugih državnih podjetij, ki so v gospodarskih težavah (npr. banke, glej okvira 3 in 4 za nedavne primere). To ovira postopek privatizacije, ki je potreben za povečanje produktivnosti, poglobitev kapitalskih trgov in okrepitev prelivanja tehnologij iz neposrednih tujih naložb. Z manj kot 31 % BDP je delež vhodnih neposrednih tujih naložb v Sloveniji pravzaprav eden od najnižjih v novih državah članicah EU (graf 31 in oddelek 2.2). Bolgariji je na primer uspelo pritegniti trikrat toliko neposrednih tujih naložb kot Sloveniji.

Graf 31: Primerjava vhodnih neposrednih tujih naložb med državami (v % BDP)

Vir: Združeni narodi

Okvir 3: Primer ohranjanja državnega lastništva Nedavne konsolidacije v zavarovalniškem sektorju dajejo vpogled v to, kako se lahko dostop do sredstev uspešnejših državnih podjetij uporabi za prerazporeditev sredstev med državna podjetja, da se posredno dokapitalizirajo problematične banke v državni lasti in ohrani državno lastništvo. NKBM, druga največja banka v Sloveniji, v kateri ima država 51,2-odstotni lastniški delež, je jeseni 2012 poskusila prodati 51-odstotni delež Zavarovalnice Maribor (ZM), da bi dosegla zadostno raven kapitalske ustreznosti. Glede na številna poročila se je več različnih zasebnih vlagateljev, vključno s tujimi, zanimalo za nakup teh delnic ZM. Ena od teh ponudb je bila višja od zmagovalne ponudbe, vendar je bila pogojena s prevzemom vsaj 75-odstotnega deleža ZM, tj. zmanjšanjem javnega lastništva pod prag za manjšino, ki lahko blokira odločitve, kar bi pomenilo da bi pozavarovalnica Sava Re (v 47,1-odstotni državni lasti) prodala del svojega 49-odstotnega deleža[45]. Vendar je Sava Re namesto prodaje svojih delnic prav tako podala ponudbo za odkup deleža NKBM v ZM. Da bi dosegla potrebni znesek, je Sava Re ponudbo oddala skupaj s SOD-om (odškodninskim skladom v 100-odstotni lasti države, ki ga je Slovenija dokapitalizirala leta 2011 in 2013 in je tudi sam eden od lastnikov Save Re). Na koncu je Sava Re kupila 11,8 % ZM za 15 milijonov EUR, SOD pa je porabil 50 milijonov EUR za 39,2-odstotni delež. SOD se namerava umakniti iz lastništva, Sava Re pa bi kupila delež SOD-a po prvi javni ponudbi, načrtovani spomladi 2013[46].

Z vsaj 11-odstotnim deležem skupno zaposlenih imajo državna podjetja pomemben učinek na produktivnost dela in splošno konkurenčnost slovenskega gospodarstva[47]. Če upoštevamo deleže zaposlenih v javnem in zasebnem sektorju (21 % oziroma 68 %), je vsaj eden od osmih zaposlenih v podjetniškem sektorju zaposlen v državnem podjetju.

Graf 32: Zaposleni v zasebnem, javnem in sektorju državnih podjetij, december 2011

Opombe: Zaposleni v državnih podjetjih vključujejo zaposlene v 46 največjih državnih podjetjih, ki so bila do zdaj analizirana, ter v bankah v državni lasti. Uslužbenci javnega sektorja so tisti, ki so zaposleni v javni upravi, zdravstvu in na področju izobraževanja. Zaposleni v zasebnem sektorju so izračunani kot preostali zaposleni (skupno število zaposlenih minus zaposleni v državnih podjetjih in v javnem sektorju).

Vir: Statistični urad Republike Slovenije, poročilo AUKN iz leta 2011, letna poročila podjetij za leto 2011, izračuni služb Komisije.

Številna državna podjetja kopičijo izgube in dolg, zmanjšujejo vrednost lastniškega kapitala in se bodo soočala s tveganji za preživetje, če ne bodo prestrukturirana in dokapitalizirana[48]. Dolg in izgube štirih podjetij, konsolidiranih znotraj računov za sektor država (trije skladi in del Holdinga Slovenske železnice), imajo neposreden negativen učinek na javne finance. Vsa ta štiri državna podjetja so močno zadolžena, bruto dolg vsakega pa je več kot 1 % BDP, z izjemo podjetja DSU, katerega dolg je nižji v absolutnem smislu, vendar več kot dvajsetkrat večji od njegovega čistega dobička v letu 2011. KAD je v letu 2011 imela negativno EBITDA[49] in čisto izgubo zaradi oslabitve podjetij iz njenega portfelja. Holding Slovenske železnice je prav tako moral izkazati izgubo v letu 2011 po daljšem obdobju slabih rezultatov. Te izgube zmanjšujejo lastniški kapital in lahko privedejo do potreb po dokapitalizaciji v prihodnosti. Negativne ali nizke stopnje donosnosti lastniškega kapitala (ROE), ki so jih izkazali KAD, Holding Slovenske železnice in DSU, kažejo na slabe donose iz naslova naložb države.

Približno polovica nebančnih državnih podjetij izven računov za sektor država je po ocenah močno zadolženih. Približno četrtina jih izkazuje negativno EBITDA ter dvomestno negativno ROE. Nekatera je država že dokapitalizirala, zaradi slabih obetov pa jih bo (ponovno) dokapitalizacijo potrebovalo še več. Nadaljnja polovica teh podjetij izkazuje čiste izgube in negativno ROE. Preostanek teh močno zadolženih podjetij izkazuje nizke dobičke in ROE, kar bi lahko kazalo na splošno krčenje stopenj donosnosti v zadevnih sektorjih, verjetno zaradi gospodarske krize, neučinkovito upravljanje osnovnih poslovnih dejavnosti ali z dolgovi obremenjeno kapitalsko strukturo (tj. visoke odhodke za obresti). Nasprotno lahko podjetja z razmeroma visoko ROE poslujejo v okoljih, v katerih učinkovitost na ravni podjetja ni edina determinanta dobičkonosnosti[50]. Poleg tega so lahko nekatera od teh podjetij manj izpostavljena cikličnim trendom.

Pregledane zavarovalnice v državni lasti izkazujejo solidne dobičke in količnike kritja zavarovalniških zahtevkov s prihodki od premij. Kljub temu se lahko dobički v prihodnje umirijo, saj bodo nižji zaradi zavarovalnih zahtevkov v zvezi s poplavami leta 2012. Glede na poročilo AUKN je za slovenski zavarovalniški sektor na splošno značilno zmanjšanje povpraševanja po nekaterih zavarovalnih produktih, zlasti zaradi manjše gospodarske aktivnosti v gradbeništvu in transportu. Poročilo navaja tudi, da finančne naložbe predstavljajo večji delež skupnih sredstev slovenskih zavarovalnic, vendar ne podaja podrobnosti o specifičnih izpostavljenostih. Zaenkrat še ni bila odkrita nobena pomembna neposredna izpostavljenost zavarovalniškega sektorja tveganjem, ki izvirajo iz bančnega sistema (npr. veliki posli kreditne zamenjave in druge izpostavljenosti instrumentom kreditnega zavarovanja). Vendar pa so zavarovalnice izpostavljene tveganjem zaradi zaostritve pogojev na kapitalskih trgih in tesne povezanosti z bančnim sektorjem in drugimi državnimi podjetji.

Dokapitalizacije, unovčena državna jamstva in drugi kapitalski transferji državnim podjetjem, ki ustvarjajo izgubo, so v letu 2011 prispevali 1,4 odstotne točke k proračunskemu primanjkljaju, ki je znašal 6,4 % BDP (tabela 2, graf 33). Ta številka se nanaša kapitalske injekcije, ki povečujejo primanjkljaj, kot je razvidno iz preglednice uradnih obvestil o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz oktobra 2012. Poleg tega ta številka zajema samo neposredne dokapitalizacije, ne pa posrednih (glej okvira 3 in 4). Zato podcenjuje posledice za proračun. Polovica tega zneska (243 milijonov EUR oz. 0,7 odstotne točke) se lahko pripiše prvi dokapitalizaciji NLB, največje bančne skupine v Sloveniji. Preostanek je bil razdeljen med druga državna podjetja, ki ustvarjajo izgube, v obliki manjših kapitalskih injekcij, unovčenih državnih jamstev in drugih zahtevkov, ki so opisani v tabeli 4 (razčlenjeni podatki za manjše transferje niso na voljo). Nekatere dokapitalizacije so se izvedle prek SOD, edinega holdinga znotraj sektorja država, ki je uradno beležil računovodske dobičke v tem obdobju in za leto 2011 izkazoval čisti dobiček v višini 115 milijonov EUR. Ta dobiček je sicer posledica enkratnih postavk, ki so na ravni prihodkov znašale 180 milijonov EUR[51]. Poleg tega je bila SOD leta 2011 dokapitalizirana s 60 milijoni EUR, KAD pa z 90 milijoni EUR. Dodatna dokapitalizacija SOD v višini 20 milijonov EUR je bila izvedena v letu 2013. Dokapitalizacije KAD in SOD niso razvrščene kot enkratni ukrepi, ki povečujejo javnofinančni primanjkljaj, saj sta ta dva sklada konsolidirana v računih za sektor država[52].

Potrebe po dokapitalizacijah, ki povečujejo primanjkljaj, so bile očitno nižje v letu 2012, vendar se lahko povečajo v letu 2013 (tabela 2, graf 33). Za leto 2012 je vlada poročala o eni neposredni kapitalski injekciji v višini 63 milijonov EUR za drugo dokapitalizacijo NLB. Dodatnih 37 milijonov EUR unovčenih državnih jamstev (brez odplačil) je prikazanih v računih za sektor država v preglednici uradnih obvestil o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz oktobra 2012. Znane možne dokapitalizacije v letu 2013 so povezane z bankami. Poleg tega je NLB izdala pogojno zamenljive (CoCo) obveznice v vrednosti približno 320 milijonov EUR, ki jih je vpisala država v letu 2012, njihova pretvorba pa je bila sprožena februarja 2013. Pretvorba hibridnega instrumenta NKBM v vrednosti 100 milijonov EUR, ki ga je vpisala država ob odsotnosti zasebnih interesentov, je po navedbah vodstva banke prav tako bila sprožena v začetku leta 2013. Pretvorba teh instrumentov bo verjetno povečala primanjkljaj (glej tudi okvir 2)[53].

Graf 33: Dokapitalizacije in drugi kapitalski transferji državnim podjetjem, 2011–2013 (do datuma pregleda)*, v % BDP

Vir: Preglednice obvestil o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz oktobra 2012, Ministrstvo za finance, novice, izračuni služb Komisije.

* Za 2013 številka zajema vse transferje, ki se so bili znani do sredine marca, vključno s pretvorbo hibridov NLB in NKBM.

Tabela 2: Dokapitalizacije v obliki državne in nedržavne pomoči ter drugi kapitalski transferji državnim podjetjem, 2011–2013

Vir: Preglednice obvestil o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz oktobra 2012, Ministrstvo za finance, novice. Opombe: Pri dokapitalizaciji NKBM leta 2011 so pomembno sodelovali nepovezani zasebni vlagatelji, ki so pridobili deleže po povsem enakih pogojih kot podjetja, ki jih obvladuje država. Ta znesek zato ni v celoti odražen v skupnem znesku. Obveznice CoCo, izdane leta 2012 za NLB v višini 320 milijonov EUR, so bile pretvorjene februarja 2013. Pretvorba hibridnega instrumenta NKBM je bila napovedana v aprilu in je bila upoštevana pri izračunih.

Okvir 4: Posredne javne dokapitalizacije bank in vpliv navzkrižnega lastništva NKBM, druga največja bančna skupina v Sloveniji, je zaenkrat prejela približno 170 milijonov EUR sredstev v obliki dokapitalizacije s strani državnih podjetij. V letu 2011 je z javnimi ponudbami zbrala 104,3 milijona EUR. Država je pri tem sodelovala posredno s prenosom predkupnih pravic za pridobitev novih deležev v banki na tri podjetja v 100-odstotni državni lasti. Kot imetniki predkupne pravice so ta tri podjetja pridobila nove deleže v NKBM sorazmerno s takratno udeležbo države, torej ravno toliko, da se skupni delež države ni zmanjšal pod začetnih 51 %. Leta 2012 je eno od teh podjetij, Pošta Slovenije, ki ima po sklenitvi zgornjega posla 6,6-odstotni delež v NKBM, pripisalo 5 milijonov EUR pričakovanih izgub padcu vrednosti delnic NKBM[54]. To še stopnjuje finančne pritiske na glavnega ponudnika univerzalnih storitev v sektorju poštnih storitev. Leta 2012, kot je opisano v okviru 3, je NKBM uspelo izboljšati kapitalsko osnovo za 65 milijonov EUR s prodajo njenega odvisnega podjetja, zavarovalnice, državnemu podjetju. Skupaj s hibridnim posojilom v višini 100 milijonov EUR v letu 2013 to pomeni, da je udeležba države v preteklih treh letih znašala približno 218 milijonov EUR.

Kopičenje izgub kaže, da bodo potrebne dodatne dokapitalizacije državnih podjetij in bank tudi po letu 2013. V letu 2011 je tretjina pregledanih državnih podjetij skupaj ustvarila za 415,4 milijona EUR čiste izgube. To ustreza 1,1 % BDP (tabela 3); od tega je bilo 0,4 % BDP konsolidiranih v javnofinančnem primanjkljaju. Znesek naraste na 924,8 milijonov EUR oz 2,5 % BDP (brez neposredne spremembe javnofinančnega primanjkljaja)[55], če se vključijo tri največje bančne skupine (NLB, NKBM in Abanka, obravnavane v oddelku 3.1). Večji del teh izgub je bil ustvarjen v podjetjih zunaj sektorja država. Nenehne izgube lahko po pričakovanjih kapital izčrpajo v obsegu, ki bi zahteval dodatne dokapitalizacije. Nadaljnje dokapitalizacije državnih podjetij in bank bi verjetno bile evidentirane kot enkratni kapitalski transferji, ki povečujejo primanjkljaj[56].

Tabela 3: Pregled ključnih številk za nebančna državna podjetja, 2011

Opombe:

V milijonih EUR (razen, če je drugače navedeno), zaposleni: absolutno število in delež skupno zaposlenih.

Dolg zavarovalnic ni vključen v povzetek zaradi razlik v poslovnih modelih.

Skupne čiste izgube (čisti dobički) so vsota izgub (dobičkov) vseh državnih podjetij, ki ustvarjajo izgubo (dobiček), ki jih in ki jih ne zajema AUKN.

* Skupni seštevek znotraj sektorja država zajema 100 % podjetij, razvrščenih v sektor država, vendar so podatki na voljo samo na nekonsolidirani osnovi, zaradi česar je učinek na javnofinančni primanjkljaj in dolg po konsolidaciji manjši. Poleg tega je vključen celotni Holding Slovenske železnice, čeprav je le del holdinga razvrščen v sektor država, zaradi pomanjkanja podatkov.

Državna podjetja, ki jih zajema AUKN (podskupine podjetij, vključenih v skupni seštevek), po sektorjih:

(i) ENER – sektor energetike (37,1 % knjigovodske vrednosti celotnega portfelja države)

(ii) TRAN – promet, transport in infrastruktura (32,0 % knjigovodske vrednosti celotnega portfelja države)

(iii) CF – kapitalski skladi, podjetja s posebno namembnostjo (12,0 % knjigovodske vrednosti celotnega portfelja države)

(iv) COMM – sektor poštnih in telekomunikacijskih storitev (8,6 % knjigovodske vrednosti celotnega portfelja države)

(v) FIG – sektor finančnih in zavarovalniških skupin (8,5 % knjigovodske vrednosti celotnega portfelja države)

(vi) PI – portfeljske naložbe (1,4 % knjigovodske vrednosti celotnega portfelja države)

** Podjetja s finančnim vzvodom, ki je več kot štirikrat večji od EBITDA, tj. podjetja, ki izkazujejo visoke ravni dolga v primerjavi z njihovo sposobnostjo ustvarjanja denarnih tokov. Nekatera od njih izkazujejo tudi čiste izgube ali celo negativni dobiček iz poslovanja (EBITDA).

Vir: poročilo AUKN iz leta 2011, letna poročila podjetij za leto 2011, izračuni služb Komisije. Za dodatne podrobnosti glej tudi Georgieva in Marco Riquelme (2013).

Skupni dolg nebančnih državnih podjetij znaša vsaj 30 % BDP, pri čemer je večina tega dolga (26 % BDP) skoncentrirana v močno zadolženih podjetjih. Dolg državnih podjetij, konsolidiranih v računih za sektor država, znaša 5,4 % BDP (tabela 3), medtem ko je bruto javni dolg leta 2011 znašal 46,9 % BDP[57]. Dolg državnih podjetij izven računov za sektor država znaša 24,7 % BDP, pri čemer je upravitelj avtocest DARS z 8,1 % BDP odgovoren za največji del. DARS predstavlja razmeroma veliko tveganje za državni proračun, saj so njegovi veliki dolgovi, tako v absolutnem kot relativnem smislu, 100-odstotno državno zajamčeni (tabela 4). Vlada je drugim podjetjem izpostavljena v manjšem obsegu, saj ima v njih manj kot v 50-odstotni lastniški delež.

Pogojne obveznosti v obliki državnih jamstev ustrezajo 25 % BDP, njihovi glavni upravičenci pa so državna podjetja. Ta številka zajema različne vrste državnih jamstev, na primer za financiranje mednarodne trgovine, izgradnjo in obnovo infrastrukture, prestrukturiranju podjetij itd. Ne vključuje pa državnih jamstev za plačila obresti in državnih jamstev zunaj centralne ravni države. Poleg obstoječih pogojnih obveznosti bi predvidena DUTB povečala državna jamstva za nadaljnjih največ 11 % BDP (štiri milijarde EUR). Glavno tveganje v smislu pogojnih obveznosti je povezano s Holdingom Slovenske železnice, ki ustvarja izgubo (in, kot je omenjeno zgoraj, DARS-om).

Graf 34: Javni dolg, dolg nebančnih državnih podjetij in pogojne obveznosti za leto 2011, v % BDP

*RSD: Računi za sektor država. Dolg se poroča na nekonsolidirani osnovi.

Vir: poročilo AUKN iz leta 2011, letna poročila podjetij za leto 2011, izračuni služb Komisije.

Tabela 4: Glavna državna podjetja, ki so upravičenci državnih jamstev, glavnica dolga, 30. junij 2012

Vir: Izračuni Ministrstva za finance, november 2012

Vlada se je odločila za novo strukturo za upravljanje njenih kapitalskih deležev. Zakon o Slovenskem državnem holdingu (SDH) je začel veljati decembra 2012. Cilj SDH je centralizirati upravljanje vseh naložb v lasti Republike Slovenije in državnih skladov. Holding zahteva razvoj razvrstitve naložb, ciljnih deležev v kapitalskih naložbah in načinov prodaje. Razvrstitev je sprejela prejšnja vlada, vendar še ni bila odobrena v parlamentu, kjer je postopek trenutno ustavljen. Kako bo SDH uspešnejši od njegove predhodnice, Agencije za upravljanje kapitalskih naložb (AUKN), na področju privatizacije in učinkovitega upravljanja portfeljev, še ni jasno. Koalicijski sporazum s 13. marca predvideva revizijo strukture in delovanja SDH.

4. Izzivi politik

Na podlagi analize v oddelkih 2 in 3 se za Slovenijo lahko izpostavi vrsta široko zastavljenih izzivov: (i) verodostojna obnova bančnega sistema z uravnoteženim svežnjem ukrepov ter ohranjanje finančne stabilnosti s preudarnim nadzorom in boljšimi strukturami upravljanja; (ii) solidnejše financiranje neto stanja mednarodnih naložb in rast s pomočjo neposrednih tujih naložb, ki jih bo spodbujalo izboljšanje poslovnega okolja; (iii) trendi na področju stroškovne konkurenčnosti, ki bodo podpirali prilagajanje in pomagali preprečevati ponoven pojav zunanjih neravnotežij z nadaljnjim nadzorom nad plačami v javnem sektorju, prilagoditvijo določanja minimalnih plač in sklopom reform trga dela; ter (iv) izboljšanje sposobnosti prilagajanja na mikroekonomski ravni, zlasti v povezavi z državnim lastništvom in institucijami na trgu dela. Ekonomske politike, povezane s temi izzivi, zahtevajo celovit program reform, ki bo imel pozitivne učinke medsebojne krepitve na zaposlovanje, gospodarsko aktivnost, stabilnost finančnega sektorja in zmanjšanje neravnotežij. Ti ukrepi bi morali dopolnjevati ukrepe za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja in zagotoviti dolgoročno vzdržne javne finance.

Izzivi, ki so bili v okviru postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem ugotovljeni v poglobljenem pregledu za leto 2012, in ustrezni odzivi politik so bili upoštevani in vključeni v priporočila za posamezne države, ki so za Slovenijo bila izdana julija 2012. Ocena napredka pri izvajanju teh priporočil bo opravljena v okviru ocene slovenskega nacionalnega reformnega programa ter programa za stabilnost v okviru evropskega semestra. Na podlagi tega ta oddelek obravnava različne možnosti, ki bi lahko prišle v poštev za obravnavanje izzivov, ugotovljenih v tem poglobljenem pregledu.

Bančni sistem in finančna stabilnost

Vlada je od maja 2012 pospešila odziv politik na težave bančnega sektorja, vendar bo učinkovito izvajanje zahtevalo preudarno strategijo in potrpežljivo delo na pomembnih tehničnih podrobnostih. Kot je bilo ocenjeno v oddelku s poglobljenimi analizami, trenutne politike vključujejo vzpostavitev (i) različnih instrumentov, tudi družbe za upravljanje premoženja, da bi se problematične naložbe iz preteklosti izločile iz bilanc stanja bank, (ii) dodatne državne dokapitalizacije, ki jih narekujejo regulativne zahteve, in (iii) posodobitev pravnega okvira za bančništvo in bančni nadzor. Slovenija začenja fazo izvajanja, vendar strateška in tehnična vprašanja ostajajo. Učinkovito izvajanje bo izziv, strokovno znanje pa bo ključnega pomena.

Pri ponovni vzpostavitvi verodostojnosti in stabilizaciji finančnega sektorja bi lahko bila nova, neodvisna in pregledna ocena koristna osnova za celovito strategijo. Strateške prioritete so ponovna vzpostavitev verodostojnosti in zagotovitev dostopa do trgov, izboljšanje upravljanja in dobičkonosnosti bank, določitev ustrezne velikosti in krepitev bilanc stanja bank ter hkratno zmanjšanje proračunskih stroškov in tveganja. Potrebna sta nov pregled kakovosti naložb s strani tretjih oseb ter nov, temeljit stresni test, da se lahko količinsko opredelijo izzivi in zagotovi, da so strategija, vsa proračunska sredstva in izbor instrumentov ustrezni. Te ocene bi v idealnih razmerah morali opraviti mednarodno priznani svetovalci pod vodstvom upravljalnega odbora, sestavljenega iz ustreznih mednarodnih finančnih institucij in slovenskih organov. Pregled kakovosti naložb in stresni test bi morala zajeti celoten bančni sistem (pri čemer bi sistemsko pomembne banke predstavljale absolutni minimum) in bi lahko bila osnova za oceno sposobnosti celotnega sistema za uspešno delovanje. Objava uporabljenih pristopov, skupaj s temeljnimi predpostavkami in glavnimi ugotovitvami, bi lahko pomagala čim bolj povečati verodostojnost. Na podlagi teh ugotovitev bi se s strategijo lahko določilo, kako se lahko proračunska sredstva najbolj učinkovito uporabijo, da bi se oblikoval jasen in količinsko opredeljen načrt. Nova ocena lahko tudi zagotovi informacije o portfeljih slabih naložb iz preteklosti, ki bi lahko bile v pomoč pri izbiri najbolj učinkovitih pravnih sredstev, zlasti če bo potreben mešan pristop zaradi raznolike narave teh portfeljev.

Izboljšane bilance stanja ne zadostujejo za zagotavljanje stabilnosti zadevnih bank; privatizacija bi pripomogla k izboljšanju korporativnega upravljanja teh bank in bi potencialno lahko zagotovila tudi svež kapital[58]. Privatizacija bi lahko pomagala odpraviti očitne pomanjkljivosti pri korporativnem upravljanju in verodostojnosti ter bi zmanjšala implicitne fiskalne obveznosti in prelivanje negativnih učinkov z države na banke (in obratno) v prihodnosti. Prejšnji koalicijski sporazum o ohranitvi manjšine z možnostjo blokiranja odločitev v bankah in zavarovalnicah je bil glavna ovira v tem pogledu, koalicijski sporazum s 13. marca 2013 pa ne omenja privatizacije bank. Kot začasni ukrep v času, ko je trg bančnega lastniškega kapitala še vedno v krizi, je izredno pomembno, da se upravljanje državnih bank znatno izboljša in da se vzpostavi okvir za zagotovitev, da banke poslujejo po tržnih načelih.

Nadaljnja krepitev nadzornega okvira in po potrebi hitra uporaba novih pooblastil za nadzorne ukrepe sta ključnega pomena. Močnejši in aktivnejši nadzornik lahko banke usmerja skozi to zahtevno prihodnje obdobje, ki bo vključevalo obravnavanje slabih naložb iz preteklosti, razdolževanje, utrditev kapitalskih pozicij, izboljšanje upravljanja in notranjih postopkov ter razvoj vzdržnih poslovnih modelov. Stroge zahteve glede oblikovanja rezervacij so bistvenega pomena. Nadzornik z velikim ugledom in močnimi pristojnostmi bo za vlagatelje prav tako pomenil jamstvo za verodostojnost. Preprečil bo tudi ponovitev balona cen premoženja ter nepremišljenega zadolževanja podjetij in bank.

Izboljšanje poslovnega okolja

Napredek politik pri ključnih vprašanjih v zvezi s poslovnim okoljem je še vedno počasen. Na področju reguliranih poklicev bodo v letih 2013 in 2014 pregledani različni sektorji. Potrjena je bila potreba po izboljšanju zakonodaje za postopke zaradi insolventnosti in stečajne upravitelje, zato so zdaj v obravnavi spremembe zakonodaje. Vloga države v gospodarstvu ostaja velika in odvrača neposredne tuje naložbe, kot je opisano v oddelku 3.2 (glej tudi sposobnost prilagajanja spodaj).

Hitra izvedba ambicioznega načrta za zmanjšanje vloge države v gospodarstvu ter izboljšanje upravljanja podjetij bi lahko spodbudila zasebne in tuje naložbe. Reševanje številnih izzivov, opredeljenih v poslovnem okolju v okviru evropskega semestra, kot so togost v zvezi z reguliranimi poklici, problem plačilne nediscipline, neučinkovitost civilnega sodstva, vključno s stečajnimi postopki in izvrševanjem pogodb, ter zapleteni postopki prostorskega načrtovanja, bi prav tako bilo ključno za strategijo za izboljšanje okolja za naložbe.

Stroškovna konkurenčnost

Ukrepi politike za izboljšanje stroškovne konkurenčnosti so zaenkrat bili omejeni. Kot je opisano v oddelku 2.3, je znatno zvišanje minimalne plače leta 2010 zožilo najnižji segment v strukturi porazdelitve plač. Posledica tega je nevarnost, da se bodo pritiski na povečanje plač v sektorskih kolektivnih pogodbah v prihodnosti povečali, da bi se ponovno vzpostavile razlike v plačah. Če se bo ohranila, bo redno samodejno prilagajanje minimalne plače vsako leto po pričakovanjih še povečalo te napetosti. V obsegu, v katerem politika plač v javnem sektorju posredno vpliva na stroškovno konkurenčnost, bo trenutno izpogajano znižanje plač verjetno koristno, vsaj na kratek rok.

Številni ukrepi v zvezi s trgom dela lahko pomagajo obrniti trend izgubljanja stroškovne konkurenčnosti. Ustrezna rast plač, ki bi bila skladna z izboljšanjem stroškovne konkurenčnosti, bi se lahko določila v sodelovanju s socialnimi partnerji. Vlada ima tudi bolj neposredne vzvode vplivanja na trende na področju plač, vključno s plačami v javnem sektorju in minimalnimi plačami. Prilagoditev določanja minimalnih plač se glede na analizo v oddelku 2.3 zdi še posebej potrebna.

Sposobnost prilagajanja

Povečanje sposobnosti Slovenije za gospodarsko prilagajanje je nujna prednostna naloga, da bi se čim bolj zmanjšali stroški krize in položili temelji za prihodnjo rast. Potrebna je prerazporeditev dela in kapitala iz podjetij, ki so se v obdobju razcveta preveč razširila. Kot je opisano v poglobljenem pregledu iz leta 2012, je obseg napačno razporejenih virov v letih pred krizo posledica pretiranega investiranja v nekaterih sektorjih in nepremišljenega posojanja ter investicijskih odločitev bank in podjetij. Proces prilagajanja bo zahteval veliko manj stroškov in bo manj moteč v smislu stečajev in brezposelnosti, če se nesoglasja lahko odstranijo. Obstaja posebno tveganje nefleksibilnosti na trgu dela, ki bi v kombinaciji z razdolževanjem lahko privedla do propada podjetij in s tem do nenadnih izgub delovnih mest v zasebnem sektorju[59]. V tem poglobljenem pregledu analiza sektorja državnih podjetij ponuja dokaze o številnih slabostih obsežne mreže državnega lastništva v Sloveniji. Kar je najpomembneje, ta mreža ogroža porazdeljevalno učinkovitost trgov kapitala in dela ter ustvarja vedno nove potrebe po dokapitalizaciji. Za sredstva uspešnejših državnih podjetij se zdi, da so se v več primerih uporabila za izrinjenje potencialnih tujih vlagateljev.

Slovenija je ustanovila novo holdinško strukturo (SDH) za upravljanje kapitalskih deležev države, ki nadomešča prejšnjo agencijo (AUKN). Prejšnja vlada je sprejela omejen seznam podjetij, ki naj bi se privatizirala. Ta je zdaj v postopku odobritve s strani parlamenta. Uspeh postopka privatizacije in predvidenih izboljšav pri korporativnem upravljanju podjetij, ki so ostala v državni lasti, bo v veliki meri odvisen od politične volje in strokovnosti procesa izvajanja.

Večji umik države iz slovenskega podjetniškega sektorja, skupaj z upravljanjem podjetij, ki ostajajo v državni lasti, po neodvisnem tržnem načelu, bi lahko povečal sposobnost prilagajanja realnega sektorja in omejil fiskalna bremena državnih podjetij. Uspešen zagon privatizacije, ki lahko v trenutnem gospodarskem okolju traja več let in bi v idealnem primeru zajela več podjetij, kot jih je na predvidenem seznamu, bi lahko privedel do znatnega povečanja verodostojnosti bančnega sektorja ter izboljšanj na področju korporativnega upravljanja, fiskalnih stroškov, sposobnosti prilagajanja in neposrednih tujih naložb[60]. Da se bo omogočila predvidena privatizacija, bo verjetno treba zmanjšati javno lastništvo v zadevnih podjetjih vsaj pod prag 25 % + ena delnica, ki še omogoča blokiranje odločitev. Uspeh bo odvisen tudi od učinkovitosti regulativnega okvira in spodbujanja konkurenčnosti v zadevnih sektorjih.

Nedavna reforma trga dela je pomemben prvi korak k zmanjšanju trenj na trgu dela. Delovanje trga dela se bo znatno izboljšalo samo, če bodo reforme dovolj ambiciozne in bodo segmentacijo trga dela obravnavale na način, ki ne bo privedel do novih togih predpisov. Nedavna reforma ne spreminja ureditve za občasno delo študentov (tj. status „študentskega dela“), ki še torej čaka na reformo.

Reference in viri

Abanka, Letno poročilo 2010 in 2011; Polletno poročilo 2012.

Adria Airways, Letno poročilo 2011.

Skupina Aerodrom Ljubljana, Letno poročilo 2011.

AJPES, JOLP – Javna objava letnih poročil , 2013. Na voljo na spletni strani: http://www.ajpes.si/Registers/Annual_Reports/JOLP-Public_posting?id=765

Alta Invest, „NKBM's Zavarovalnica Maribor sell process under way“, 29. oktober 2012.

AUKN, Letno poročilo 2011.

Banka Slovenije, letna poročila o finančni stabilnosti, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 in 2012.

Banka Slovenije, letna poročila o stabilnosti slovenskega bančnega sistema, 2009, 2010, 2011 in 2012.

Banka Slovenije, mesečni bilteni, december 2011, marec 2012 in december 2012.

Banka Slovenije, mesečno poročilo Poslovanje bank v tekočem letu, gibanja na kapitalskem trgu in obrestne mere, izdaje iz avgusta 2009 do februarja 2013.

Börse Express English, „Grawe said to bid for Zavarovalnica Maribor“, 10. oktober 2012.

Brezigar-Masten et al., „Ocena posledic dviga minimalne plače v Sloveniji“, publikacije UMAR, 2010.

Cimos, letno poročilo 2011.

Cuerpo, C., I. Drumond, J. Lendvai, P. Pontuch in R. Raciborski (2013), „Indebtedness, Deleveraging and Macroeconomic Adjustment“, European Economy – Economic Papers, GD ECFIN, Evropska komisija, v pripravi.

DARS, Letno poročilo 2011.

DSU, Letno poročilo 2011.

Tranzicijski in strukturni kazalniki EBRD: http://www.ebrd.com/pages/research/economics/data/macro.shtml

ECFIN (2012a), „Imports and Competitiveness: a first look using descriptive statistics“, opomba za delovno skupino LIME, rokopis, Evropska komisija, Bruselj.

ECFIN (2012b), „Measurement and Determinants of Non-Price Competitiveness“, opomba za delovno skupino LIME, rokopis, Evropska komisija, Bruselj.

Elektro Celje, Letno poročilo 2011.

Elektro Gorenjska, Letno poročilo 2011.

Elektro Ljubljana, Letno poročilo 2011.

Elektro Maribor, Letno poročilo 2011.

Elektro Primorska, Letno poročilo 2011.

ELES (Elektro-Slovenija), Letno poročilo 2011.

Evropska komisija (2000), Regular Report on Slovenia, Progress towards Accession, 8. november 2000.

Evropska komisija (2003), Comprehensive monitoring report on Slovenia’s preparations for membership, 2003.

Evropska komisija (2012), „Assessing the dynamics of house prices in the euro area“, Quarterly report on the euro area, Vol. 11 n. 4.

Evropska komisija (2013), „European Economic Forecast Winter 2013 (Napovedi služb Komisije iz zime 2013)“, EUROPEAN ECONOMY 1|2013; na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee1_en.pdf.

Factor banka, Letno poročilo 2010 in 2011; Polletno poročilo 2012.

Finance, Top 101 – Liga največjih in Top 101 – Liga najuspešnejših, 4. oktober 2012.

Finance, „Neuradno: Grawe za Zavarovalnico Maribor ponuja največ“, 10. oktober 2012.

FriedlNews, „Grawe Bids for Zavarovalnica Maribor“, 10. oktober 2012.

GEN Energija, Letno poročilo 2011.

GEN-I, Letno poročilo 2011.

Geoplin, Letno poročilo 2011.

Georgieva, S., D. Marco Riquelme (2013), „Slovenia: State Ownership Holding Back Development“, Country Focus, GD ECFIN, Evropska komisija, v pripravi.

Gorenjska banka, Letno poročilo 2010 in 2011; Polletn