DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument PREDLOG SKLEPA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o sodelovanju Unije v programu za raziskave in razvoj, ki ga skupaj izvaja več držav članic ter je namenjen podpori malih in srednjih podjetij, ki se ukvarjajo z raziskavami /* SWD/2013/0243 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument PREDLOG SKLEPA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o sodelovanju Unije v programu za raziskave in razvoj, ki ga skupaj izvaja več držav članic ter je namenjen podpori malih in srednjih podjetij, ki se ukvarjajo z raziskavami Ta povzetek vsebuje najpomembnejše ugotovitve in zaključke iz poročila o oceni učinka, ki je priloženo predlogu Komisije za sklep Evropskega parlamenta in Sveta o skupnem programu Eurostars-2 (v nadaljnjem besedilu: Eurostars) za obdobje 2014−2020. Program Eurostars je bil vzpostavljen leta 2008 in je vključeval vse države članice EU ter šest pridruženih držav. Program podpira mala in srednja podjetja (MSP), ki se ukvarjajo z raziskavami in so vključena v nadnacionalne skupne raziskovalne in razvojne projekte. EU sodeluje v programu v skladu s členom 185 Pogodbe o delovanju Evropske unije (prejšnji člen 169 ES) s skupnim prispevkom 100 milijonov EUR, medtem ko sodelujoče države prispevajo 300 milijonov EUR. Program temelji na pobudi Eureka[1] in sekretariat Eureka je namenska struktura za izvajanje. Junija 2012 je ministrska konferenca Eureka, v kateri so zastopane vse države sedanjega programa Eurostars, sprejela uradno izjavo (budimpeški dokument), v kateri potrjuje zavezanost podpori okrepljene različice sedanjega programa Eurostars za obdobje 2014−2020. Sodelovanje Unije v programu Eurostars je bistvenega pomena za uspešnost programa, zato je EU pozvana, da se vključi v program. Sedanje proračunske napovedi programa Eurostars 2 za prispevke iz sodelujočih držav Eurostars so ocenjene na 861 milijonov EUR. Napovedi v času priprave te ocene učinka temeljijo na obveznostih, prejetih od predstavnikov Eurostars iz 21 držav (kar predstavlja 88 % proračuna), in na ocenah za ostalih 12 držav. 1. Opredelitev problema 1.1. Evropska MSP — opredelitev problema in potrebe po posredovanju na ravni EU Gospodarska rast in odpiranje delovnih mest v Evropi sta bistveno odvisna od rasti inovativnih podjetij. Pomembno je spodbujati gospodarsko rast in odpiranje delovnih mest v EU, tako da več evropskih MSP postane rastočih inovativnih podjetij. V Evropi pa je še vedno precej razdrobljenosti in delitev na področju nacionalnih raziskav in inovacij. Vse večja tehnološka kompleksnost zahteva več strokovnega znanja in izkušenj, ki znotraj nacionalnih meja nista vedno na voljo. Nadnacionalno sodelovanje na področju raziskav in razvoja ima ključno vlogo pri zagotavljanju boljšega dostopa do trgov za MSP prek njihovih nacionalnih meja. Zato imamo utemeljene razloge za posredovanje EU. Pravica EU do ukrepanja na tem področju je določena v členu 185 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Znano je, da javno-javna partnerstva pomembno prispevajo k uresničevanju Evropskega raziskovalnega prostora (ERA), saj prispevajo k poenotenju in časovnemu usklajevanju nacionalnih programov. Sporočilo o programu Obzorje 2020 navaja: „Nadaljevali se bodo tudi partnerski pristopi na podlagi členov 185 in 187 Pogodbe“. 1.2. Spoznanja iz sedanjega programa Eurostars Vmesna ocena programa je bila opravljena leta 2010. Ugotovljeno je bilo, da je: „Eurostars [...] dober program, ki izpolnjuje svoje cilje in dodaja vrednost evropskim MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami.“ Predlaganih je bilo več priporočil, ki bi jih bilo treba za izboljšanje programa in njegovih učinkov izvesti na kratki ali dolgi rok. Evropska komisija je rezultate ocene poslala Evropskemu parlamentu in Svetu aprila 2011. Glede na najnovejše razpoložljive informacije se zdi, da je program Eurostars privlačen za MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami in razvojem, ter da ustvarja znatne pozitivne gospodarske učinke za sodelujoča podjetja v smislu dodatnega prihodka, ustvarjenih delovnih mest in novih proizvodov, postopkov ali storitev na trgu. 1.3. Eurostars-2 v okviru raziskav za MSP in Evropski raziskovalni prostor Od vzpostavitve programa Eurostars leta 2008 politična podpora programom, namenjenim MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami, in instrumentom, ki prispevajo k Evropskemu raziskovalnemu prostoru, narašča. Sporočilo Unija inovacij (2011) poudarja pomen MSP pri ustvarjanju gospodarske rasti in odpiranju delovnih mest ter izrecno omenja, da bi bilo treba še naprej uporabljati partnerstva z agencijami držav članic na temelju izkušenj, pridobljenih s pobudo Eurostars. Komisija je zato v svoj predlog za program Obzorje 2020 vključila podporo za program, namenjen MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami, ki se izvaja na podlagi pobude iz člena 185 Pogodbe o delovanju Evropske unije, temelji na programu Eurostars, katerega ponovno usmerja na podlagi ugotovitev iz vmesne ocene. Program Eurostars bo skupaj z drugimi komplementarnimi pobudami del povezane strategije za podporo MSP v okviru programa Obzorje 2020. Komplementarnost med ostalimi pobudami programa Obzorje 2020 pomeni, da bodo namenjene doseganju istega splošnega cilja, vendar vsaka s svojimi posebnimi lastnostmi in ciljnimi skupinami. MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami in sodelujejo v projektih, ki temeljijo na raziskavah in razvoju, lahko še naprej sodelujejo v bolj tradicionalnih skupnih projektih v okviru programa Obzorje 2020, ki temeljijo na logiki ukrepanja za obravnavanje družbenih izzivov in/ali posebnih osrednjih področjih. MSP, ki sodelujejo v projektih, ki temeljijo na tržnih priložnostih, kažejo visoke stopnje tehnološke zrelosti in so v zadnji fazi inovacijskih dejavnosti, lahko podporo prejmejo iz novega instrumenta za MSP, v kolikor pa za nadaljnjo komercialno uporabo rezultatov svojih projektov potrebujejo lastniški kapital in posojila, pa iz finančnih instrumentov. Eurostars-2 je s svojo posebno usmeritvijo v nadnacionalno sodelovanje MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami na katerem koli področju, strateško umeščen med zgoraj navedene ukrepe. Strateško umeščanje teh različnih instrumentov se lahko ponazori tako: Eurostars-2 dodatno in drugače kot drugi ukrepi prispeva k integraciji in usklajevanju nacionalnih programov. 2. Analiza subsidiarnosti O nadaljevanju programa Eurostars bosta v skladu s členom 185 Pogodbe o delovanju Evropske unije v postopku soodločanja morala znova odločati Evropski parlament in Svet. Program bo spoštoval načelo sorazmernosti, ker bodo države članice odgovorne za izvajanje in vse operativne vidike. Vloga EU je omejena na zagotavljanje spodbud za izboljšano usklajevanje sodelujočih programov ter usklajevanje pravil in predpisov v korist MSP, ki so zainteresirana za nadnacionalne raziskovalne in razvojne dejavnosti, in tudi na zagotavljanje sinergije z drugimi komplementarnimi programi v okviru programa Obzorje 2020. 3. Cilji Splošni cilj pobude je spodbuditi gospodarsko rast in odpiranje delovnih mest s povečanjem konkurenčnosti MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami, z nadnacionalnim sodelovanjem na področju raziskav in razvoja. Za doseganje tega splošnega cilja sta bila postavljena dva posebna cilja. · Spodbujati nadnacionalne raziskave za MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami na katerem koli področju, katerih rezultat so novi ali izboljšani proizvodi, postopki ali storitve, ki jih da sodelujoča MSP na trg. · Prispevati k dokončni vzpostavitvi Evropskega raziskovalnega prostora ter povečati dostopnost in učinkovitost javnega financiranja za MSP, ki se ukvarjajo z raziskavami v Evropi, s poenotenjem, usklajevanjem in časovnim ujemanjem nacionalnih mehanizmov financiranja. Za doseganje zgornjih posebnih ciljev je bilo opredeljenih pet operativnih ciljev (ki tu niso omenjeni). V nadaljevanju je povzetek problemov, splošnega cilja, posebnih ciljev in operativnih ciljev programa Eurostars-2. 4. Možnosti politike Podrobno so bile ocenjene naslednje tri možnosti: Možnost 1 − možnost brez sprememb, tj. nadaljevanje obstoječega skupnega programa Eurostars v naslednjem programskem obdobju (2014−2020) v sedanji obliki, s sedanjimi načini izvajanja in skupnim proračunom. Možnost 2 − ničelna možnost, tj. brez udeležbe EU v programu Eurostars 2. Možnost 3 − možnost okrepljenega partnerstva. Možnost 3 pomeni, da bi sedanji skupni program Eurostars potekal še naprej v naslednjem programskem obdobju kot pobuda iz člena 185 v izboljšani obliki, na podlagi celovitega izvajanja priporočil iz vmesne ocene, z večjim povezovanjem in v razširjenem obsegu. Države članice Eureka, ki so jih močno spodbujale službe Komisije, so začele uvajati izboljšave za skrajšanje časa do sklenitve pogodb, večje poenotenje svojih pravil in postopkov, povečanje vitkosti svojega upravljanja ter povečanje časovnega usklajevanja in povezovanja. Za širitev programa in podporo več raziskovalno intenzivnim MSP s potencialom rasti države članice predvidevajo močno povečanje financiranja programa. Zato ter zaradi spodbujanja in podpore tem izboljšavam bi morala tudi EU ustrezno povečal svoj finančni prispevek. 5. Analiza učinkov 5.1. Učinek na upravno breme in možnosti poenostavitve Načeloma obstaja potencial za poenostavitev v vseh treh možnostih. Vendar poenotenje, usklajevanje in spreminjanje upravnih postopkov zahteva začetne stroške. Nacionalni programi morajo analizirati svoje sisteme in jih po potrebi spremeniti. Spremeniti je treba sedanja pravila, predpise in smernice. Korist za MSP je vidna takoj, korist za uprave pa postopoma in šele čez nekaj časa. Verjetnost in intenzivnost sprememb se povečuje s povečevanjem zaznanih spodbud. V tem smislu se lahko oceni, da se zmanjševanje upravnega bremena in možnosti za poenostavljanje v korist MSP povečujejo od ničelne možnosti do možnosti brez sprememb in so največje v možnosti z okrepljenim partnerstvom. 5.2. Kritična masa Čeprav bi imela možnost brez sprememb enak učinek z vidika kritične mase, pa sta njeno področje in obseg nezadostna. Države članice pobude Eureka so začele povečevati svoje finančne prispevke že v okviru sedanjega programa, vendar manjkajo spodbude za dodatno povečanje učinkovitosti in uspešnosti nacionalnih programov, ker Komisija ni mogla slediti tem dodatnim finančnim sredstvom. Pri ničelni možnosti je doseganje kritične mase manj verjetno, še pomembneje pa je, da EU ne bi mogla dovolj prispevati k povečevanju učinkovitosti in uspešnosti, kot je navedeno zgoraj. Precej bolj kot možnost brez sprememb bi k doseganju kritične mase, ki je potrebna, da program doseže predvidene učinke, prispevala možnost z okrepljenim partnerstvom. Bolj bi spodbudila tudi stopnje uspešnosti za potencialne upravičence. 5.3. Spodbujevalni učinek 5.3.1. Možnost brez sprememb Če bi sodelujoče države pobude Eureka za obdobje 2014−2020 zagotovile enak letni proračun, kot so ga v obdobju 2008−2013, bi se zbralo okrog 300 milijonov EUR nacionalnih sredstev, kar bi v sedemletnem obdobju 2014−2020 znašalo okrog 400 milijonov EUR celotnega proračuna javnega financiranja. Prispevek EU bi znašal 25 % skupnih javnih sredstev, kot je znašal v proračunu prvotnega programa Eurostars 1. V skladu z možnostjo brez sprememb bi bilo na trgu (v treh letih po zaključku vsakega projekta) okrog 1 560 novih ali izboljšanih proizvodov, postopkov ali storitev. To je groba ocena, ker med ravnjo financiranja projekta in rezultati/učinki ni neposredne povezave. 5.3.2. Ničelna možnost Učinek na skupne naložbe v raziskave in razvoj bi bil nižji kot pri možnosti brez sprememb. Zato bi bil možni učinek v smislu gospodarske rasti, delovnih mest in konkurenčnosti skromen ali bi morda celo izostal. 5.3.3. Možnost z okrepljenim partnerstvom Sredi januarja 2013 so države članice Eureka ocenile svoje proračunske ukrepe za obdobje 2014−2020 na 861 milijonov EUR. Če Komisija ohrani svoj sedanji prispevek v višini 25 % skupnega javnega financiranja, bi prispevek EU znašal 287 milijonov EUR[2], skupno javno financiranje za program Eurostars 2 v obdobju 2014−2020 pa bi znašalo 1,147 milijarde EUR. Skupna javna sredstva, vložena v projekte Eurostars, bodo predvidoma spodbudila zasebno financiranje v višini okrog 1,4 milijarde EUR. Skupno financiranje (javno in zasebno) bi preseglo 2,5 milijarde EUR. Učinki možnosti z okrepljenim partnerstvom bi bili v primerjavi z možnostjo brez sprememb višji z dveh vidikov: · Učinki v smislu povečanih naložb v raziskave in razvoj ter v številu delovnih mest in rasti, ustvarjeni v sodelujočih MSP. · Učinki v smislu združevanja sredstev sodelujočih držav Eurostars, znanstvenega, finančnega in upravljavskega povezovanja ter časovnega usklajevanja nacionalnega financiranja in s tem njihovega prispevka k Evropskemu raziskovalnemu območju. Za ponazoritev, če obstaja enaka povezava med financiranjem in učinkom, ki je zdaj značilna za program Eurostars 1, se lahko predvideva, da bodo sodelujoča MSP povečala prihodke za okrog 12 milijard EUR in ustvarila okrog 30 000 novih delovnih mest (10 milijonov EUR povečanega prihodka in 25 novih delovnih mest na vsak milijon EUR javnega financiranja v treh letih po zaključku vsakega projekta). To je tako pri prihodkih kot pri delovnih mestih skoraj trikrat več, kakor v okviru možnost brez sprememb. Poleg tega bi lahko bilo na trgu (tri leta po zaključku vsakega projekta) okrog 4 500 novih ali izboljšanih proizvodov, postopkov ali storitev. 5.4. Učinek na inovacije Na inovacije učinkujejo vse tri možnosti. Večji namenski program, kakršen je opisan v možnosti 3, bi privedel do več inovacij in bi imel večji gospodarski učinek, zlasti glede konkurenčnosti evropskih MSP. 5.5. Gospodarski učinek Možnost 3 bi ustvarila znatne koristi za evropsko gospodarstvo, kot je krepitev evropske industrije na svetovnem trgu, odpiranje novih delovnih mest in prispevek k povečevanju evropskega bruto družbenega proizvoda. Evropski industriji bi konkurenčnost pomagale ohraniti zlasti tehnologije, razvite v okviru programa Eurostars. 5.6. Družbeni učinek Družbeni učinki se nanašajo predvsem na zaposlovanje in trge dela v smislu ustvarjanja visoko kvalificiranih delovnih mest in na povečanje učinkovitosti javne uprave, zlasti z zmanjšanjem upravnega bremena za MSP. Poleg tega znanje in inovativne rešitve, ki so rezultati projektov Eurostars, nedvomno prispevajo k povečevanju družbeno gospodarske blaginje. Ponovno lahko možnost 3 ustvari največji učinek. 6. Primerjava možnosti 6.1. Primerjava možnosti Možnost Merila || Brez ukrepanja (Možnost 1) Izhodišče || Ničelna možnost (Možnost 2) || Okrepljeno partnerstvo (Možnost 3) || Uspešnost || || || || Kritična masa || = || -/= || + || Učinek na MSP || = || -/= || + || Spodbujevalni učinek || = || -/= || + || Učinek na inovacije || = || -/= || + || Gospodarski učinek || = || -/= || + || Družbeni učinek || = || =/- || + || Manjše upravno breme za MSP || = || -/= || + || Najboljša praksa in medsebojno učenje pri nacionalnih programih || = || =/- || + || - || = || + Pomanjkljivost v primerjavi z referenčnim scenarijem || Enak učinek kot referenčni scenarij || Izboljšanje v primerjavi z referenčnim scenarijem 6.2. Najprimernejša možnost Na podlagi te ocene možnost z okrepljenim partnerstvom zagotavlja najboljše možnosti za doseganje opredeljenih ciljev. Poleg tega bi ustvarila zelo pozitivno sinergijo z drugimi programi, ki so namenjeni MSP v okviru programa Obzorje 2020, in bi lahko temeljila na dosežkih in izkušnjah, pridobljenih v programu Eurostars 1. Možnost 3 bi ustvarila višjo stopnjo povezovanja in usklajevanja nacionalnih programov, z jasno dodano koristjo pri zmanjševanju upravnega bremena za MSP zaradi izmenjave najboljših praks in medsebojnega učenja. To bi bili jasni vidiki, vgrajeni v program. Možnost bi prispevala k premagovanju pomanjkljivosti trga, s katerimi se srečujejo MSP pri svojih inovacijah in vstopanju na nove trge ali pri razvoju le-teh. S pospeševanjem uvajanja novih tehnologij na trg bi predkonkurenčne raziskave približala trgu. Poleg tega sedanje gospodarske in finančne razmere povečujejo nujnost naložb v tehnologijo za rast in konkurenčnost. Ta možnost je bila izbrana kot prednostna na podlagi posvetovanj z deležniki. Po sedanji oceni bi prispevek držav članic Eureka za program Eurostars 2 znašal 861 milijonov EUR. Ni presenetljivo, da je spodbujevalni dejavnik za to finančno obveznost, zlasti v sedanjem obdobju nezadostnih javnih sredstev in zmanjševanja različnih izdatkov za raziskave in razvoj v državah članicah, pričakovana podobno ambiciozna pomoč EU. 7. Spremljanje in ocenjevanje Učinek programa Eurostars bi bilo treba spremljati z ocenjevanjem povečanja skupnega prihodka v sodelujočih organizacijah tri leta po zaključku programa. Drugi kazalniki realizacije se nanašajo na odpiranje delovnih mest, uvajanje novih proizvodov, postopkov in storitev na trg ter ustvarjanje znanja. Ker so ti kazalniki osredotočeni predvsem na učinke po zaključku projektov (običajno tri leta pozneje), se bodo sistematično zbirali od začetka. Vmesno oceno programa Eurostars-2 bodo opravili neodvisni strokovnjaki tri leta po začetku programa. Ocena bo zajemala merila, opredeljena v predlogu programa Obzorje 2020, za ocenjevanje potencialnih pobud v skladu s členom 185. Komisija mora zaključke ocene skupaj s svojimi ugotovitvami poslati Evropskemu parlamentu in Svetu. Neodvisna naknadna ocena bo opravljena na koncu sodelovanja EU v programu, najpozneje leta 2023, s pregledom uspešnosti, kakovosti in učinka programa Eurostars in projektov Eurostars. [1] Eureka je evropska medvladna mreža, ki jo je ustanovila Konferenca ministrov 17 držav in članic Komisije Evropskih skupnosti leta 1985 s ciljem podpirati sodelovanje na področju industrijskih raziskav. Mreža trenutno vključuje 40 držav članic in poleg programa Eurostars podpira tudi posamezne projekte, grozde in krovni program. [2] Ker končni proračun držav Eurostars še ni določen, je prispevek EU naveden na podlagi informacij, ki so jih države Eurostars zagotovile januarja 2013.