POROČILO KOMISIJE SVETU

o določbi o izjemi (člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom)

POVZETEK

Svet je med razpravami o letni prilagoditvi osebnih prejemkov in pokojnin osebja EU v letu 2010 navedel, da se je zaradi najnovejše finančne in gospodarske krize resno in nenadoma poslabšal gospodarski in socialni položaj v EU, in Komisijo pozval, naj mu na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom predloži ustrezne predloge.

Sodišče je v sodbi, izdani 24. novembra 2010 v zadevi C-40/10, poudarilo, da določba o izjemi omogoča upoštevanje posledic poslabšanja gospodarskega in socialnega položaja, ki je hkrati resno in nenadno, kadar ob uporabi „običajne metode“ osebni prejemki uradnikov ne bi bili prilagojeni dovolj hitro. Sodišče je pojasnilo, da je postopek iz člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom edina možnost za upoštevanje gospodarske krize v okviru prilagoditve osebnih prejemkov in za posledično zavrnitev uporabe meril iz člena 3(2) navedene priloge.

S to metodo se na podlagi načela primerljivosti temeljito meri ustrezni gospodarski in socialni položaj v Uniji, kot je izraženo v sklepih držav članic o plačah nacionalnih javnih uslužbencev. Zakonodajalec je skrbno izbral merila, ki jih je treba upoštevati za prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin; uporabiti jih je mogoče med porastom in upadom gospodarske rasti.

Določba o izjemi ni določba o gospodarskem ciklusu: zato jo je treba uporabiti ob izjemnem dogajanju v EU in samo, če ga z metodo ni mogoče meriti. Ne sme pa se uporabiti, ko je gospodarski ciklus v fazi nazadovanja.

Komisija je uporabila 15 kazalcev, da bi ocenila, ali je leta 2011 treba uporabiti določbo o izjemi. Evropska gospodarska napoved, ki jo je GD za gospodarske in finančne zadeve objavil 13. maja 2011, kaže, da EU še vedno postopno okreva.

Poročilo se končuje z ugotovitvijo, da se gospodarski in socialni položaj v Uniji v referenčnem obdobju, ki je trajalo od 1. julija 2010 do sredine maja 2011, ni resno in nenadoma poslabšal, zato ni ustrezno predložiti predloga v skladu členom 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

Vendar se je Komisija 29. junija 2011 seznanila z osnutkom predloga o novi metodi, vključno z morebitnimi spremembami mehanizma določbe o izjemi, da bi bila njegova uporaba pod posebnimi pogoji v prihodnosti avtomatična.

UVOD

Svet je med razpravami o letni prilagoditvi osebnih prejemkov in pokojnin uradnikov in drugih uslužbencev EU za leto 2010 dal naslednjo izjavo:

Svet ugotavlja, da se je zaradi najnovejše finančne in gospodarske krize, ki se je pojavila v EU ter povzročila znatne proračunske prilagoditve in večjo zaposlitveno negotovost v več državah članicah, gospodarski in socialni položaj v EU resno in nenadno poslabšal. Glede na to Svet poziva Komisijo v skladu s členom 241 PDEU, naj na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom in ob upoštevanju objektivnih podatkov, ki jih bo zagotovila Komisija, pravočasno predloži ustrezne predloge, da jih bosta Evropski parlament in Svet lahko preučila in sprejela pred koncem leta 2011.

V skladu s členom 241 PDEU lahko Svet z navadno večino od Komisije zahteva, naj zanj pripravi vse študije, ki so po njegovem mnenju potrebne za doseganje skupnih ciljev, in naj mu predloži ustrezne predloge. Če Komisija ne predloži predloga, mora o razlogih za to obvestiti Svet.

To poročilo je v skladu z zahtevo Sveta in členom 241 PDEU. Zajema obdobje od datuma začetka veljavnosti zadnje letne prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin (1. julija 2010) do takrat, ko so za namene tega poročila na voljo najnovejši podatki (sredine maja 2011).

PRAVNI OKVIR

V skladu s členom 65 Kadrovskih predpisov „ Svet vsako leto pregleda osebne prejemke uradnikov in drugih uslužbencev Skupnosti. Ta pregled se opravi septembra ob upoštevanju skupnega poročila Komisije, ki temelji na skupnem indeksu, ki ga pripravi Statistični urad Evropske unije v soglasju z nacionalnimi statističnimi uradi držav članic; indeks odraža stanje v vsaki od držav Skupnosti na dan 1. julija.

Pri tem pregledu Svet preuči, ali je potrebna prilagoditev osebnih prejemkov kot del ekonomske in socialne politike Unije. Zlasti morajo biti upoštevana vsa povišanja plač v javnih službah in kadrovske potrebe.“

V skladu s členom 65a Kadrovskih predpisov so pravila za izvajanje členov 64 in 65 določena v Prilogi XI.

Člen 3(1) in (2) Priloge XI h Kadrovskim predpisom določa:

1. Na podlagi člena 65(3) Kadrovskih predpisov Svet na predlog Komisije in na podlagi meril iz oddelka 1 te priloge pred koncem vsakega leta sprejme sklep o prilagoditvi osebnih prejemkov in pokojnin z veljavnostjo od 1. julija.

2. Znesek prilagoditve se dobi tako, da se bruseljski mednarodni indeks pomnoži s posebnim kazalcem. Prilagoditev je določena kot enoten linearen odstotek.

Člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom (določba o izjemi) določa:

Če se na podlagi objektivnih podatkov, ki jih v ta namen predloži Komisija, oceni, da se gospodarski in socialni položaj v Uniji resno in nenadoma poslabša, da Komisija ustrezne predloge, o katerih Evropski parlament in Svet odločita v skladu s členom 336 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Odnos med členom 3 Priloge XI in določbo o izjemi je analiziralo Sodišče v sodbi v zadevi Komisija proti Svetu (C-40/10). Sodišče je opozorilo, da določba o izjemi „[...] omogoča, da se v izrednih okoliščinah metoda, določena v členu 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, ne uporabi, ne omogoča pa, da bi se ta metoda spremenila ali razveljavila za naslednja leta“ (točka 74, podčrtovanje dodano).

Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da „[...] ta določba omogoča upoštevanje posledic poslabšanja gospodarskega in socialnega položaja, ki je hkrati resno in nenadno, kadar ob uporabi ,običajne metode‘ osebni prejemki uradnikov ne bi bili prilagojeni dovolj hitro , kot je to ugotovila Komisija v svojem poročilu z dne 27. junija 1994 o uporabljivosti določbe o izjemi (SEC(94) 1027 konč., točka II.3, str. 5 in 6)“ (točka 75, podčrtovanje dodano).

Sodišče je povsem jasno odločilo, da je „[...] edina možnost za upoštevanje gospodarske krize v okviru prilagoditve osebnih prejemkov in za posledično zavrnitev uporabe meril iz člena 3(2) te priloge postopek, ki je določen v členu 10 [Priloge XI h Kadrovskim predpisom] “ (točka 77, podčrtovanje dodano).

Te ugotovitve ne more izpodbiti dejstvo, da je uporaba člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom odvisna od predloga Komisije. Zlasti iz člena 17(2) PEU je razvidno, da je to v skladu z institucionalnim ravnotežjem, določenim s Pogodbama, na podlagi katerih je glede predlogov v zakonodajnih postopkih Komisiji načeloma podeljen monopol.“ (točka 78)

CILJI IN TEMELJNA NAčELA METODE

Komisiji se zdi primerno na kratko povzeti načela, na katerih temelji metoda za prilagoditve plač in pokojnin ter ki so pojasnjena že v Poročilu Komisije o Prilogi XI h Kadrovskim predpisom (COM(2008) 443).

Določbe veljavne metode za prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin se uporabljajo od 1. julija 2004 do 31. decembra 2012 ter so navedene v členu 64, 65 in 65a Kadrovskih predpisov ter v Prilogi XI h Kadrovskim predpisom.

Glavni cilji metode so:

- samodejna prilagoditev plač, da bi se izognili motnjam v delu vseh institucij in agencij Unije, ki bi nastale zaradi letnih pogajanj in morebitnih stavk,

- pregledna, učinkovita in razmeroma enostavna pravila za določanje prilagoditve plač uradnikov in drugih uslužbencev vseh institucij EU.

Da bi zagotovili ustrezno delovanje metode, so bila določena naslednja načela:

- enakost kupne moči med javnimi uslužbenci EU na različnih krajih zaposlitve,

- primerljivost z nacionalnimi uradniki v smislu gibanja kupne moči.

Natančneje je treba preučiti dva vidika metode:

- načelo primerljivosti,

- časovni zamik.

Načelo primerljivosti

V skladu s členom 1(4) Priloge XI se (globalni) posebni kazalec izračuna tako, da se upošteva realna povprečna sprememba neto osebnih prejemkov nacionalnih uradnikov centralne vlade, tj. po upoštevanju inflacije v državi, v kateri delajo. Kot je določeno v členu 3(2) Priloge XI, se nato rast cen življenjskih potrebščin v Bruslju, ki je referenčni kraj, v katerem dela večina uradnikov EU, izmeri z bruseljskim mednarodnim indeksom (BMI). Nazadnje se BMI pomnoži z globalnim posebnim kazalcem, da se izračuna nominalna letna prilagoditev osnovnih plač uradnikov EU, ki je lahko pozitivna ali negativna.

Tako je sprememba kupne moči uradnikov EU v celoti določena z globalnim posebnim kazalcem, ki zagotavlja enakovrednost s spreminjanjem kupne moči nacionalnih uradnikov. To je načelo primerljivosti.

Časovni zamik, ki je del metode

V skladu s členom 1(2) in (4) Priloge XI h Kadrovskim predpisom se v bruseljskem mednarodnem indeksu upoštevajo spremembe življenjskih potrebščin od junija predhodnega leta do junija tekočega leta, Eurostat pa izračuna posebne kazalce, ki kažejo spremembe realnih osebnih prejemkov javnih uslužbencev centralnih vlad vzorčenih držav med 1. julijem predhodnega leta in 1. julijem tekočega leta. V skladu s členom 3(1) Priloge XI h Kadrovskim predpisom Svet pred koncem vsakega leta odloči o prilagoditvi osebnih prejemkov in pokojnin, ki jo predlaga Komisija, z začetkom veljavnosti 1. julija. Zato se letna prilagoditev uporablja z največ enoletno zamudo. Dodatna največ šestmesečna zamuda se pojavi do sprejetja uredbe o prilagoditvi plač, ki jo je treba sprejeti pred 31. decembrom in se nato uporablja za nazaj.

Po mnenju zakonodajalca metoda lahko deluje s tem časovnim zamikom, uradniki in drugo osebje EU pa bodo zmogli prenesti posledice letne inflacije. Zato je v členu 65 določen le en letni rok za prilagoditev osebnih prejemkov. Obstaja pa možnost vmesne prilagoditve osebnih prejemkov, določena v členih od 4 do 8 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, če se življenjski stroški med junijem in decembrom znatno spremenijo.

DOLOčBA O IZJEMI

Ne glede na to je zakonodajalec sprejel določbo o izjemi. Ta določa vrsto pogojev, ki morajo biti izpolnjeni pred kakršnim koli ukrepanjem:

- poslabšanje mora biti resno in nenadno, vplivati mora na gospodarski in socialni položaj na ravni Unije, ocenjeno pa mora biti na podlagi objektivnih podatkov, ki jih zagotovi Komisija;

- poslabšanje mora biti tako, da ga z metodo ne bi bilo mogoče ustrezno upoštevati zaradi njegove izjemne narave, kar zadeva čas in obseg.

Z določbo o izjemi se zahteva, da če obstajajo objektivni razlogi za uporabo določbe o izjemi, mora Komisija predložiti ustrezne predloge, o katerih morata Evropski parlament in Svet odločiti v skladu s členom 336 PDEU.

Pogoji za uporabo določbe o izjemi

Besedilo določbe o izjemi je treba pazljivo preučiti, saj morajo biti za njeno uporabo izpolnjeni vsi pogoji iz člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

Za opis slabšanja gospodarskega in socialnega položaja je uporabljen izraz „poslabšanje“. Ali je bilo poslabšanje gospodarskega in socialnega položaja „resno“ , je treba določiti glede na obseg in trajanje opredeljenih gospodarskih in socialnih učinkov. Ali je bilo poslabšanje gospodarskega in socialnega položaja „nenadno“ , je treba določiti glede na hitrost in predvidljivost gospodarskih in socialnih učinkov. Glede na to je zlasti pomembno razlikovati med običajnimi nihanji gospodarskega ciklusa in nihanji, ki so jih povzročili zunanji dogodki.

Ali so zgornji pogoji izpolnjeni, je treba oceniti z vrsto objektivnih kazalcev, ki zajemajo gospodarsko in socialno področje. Ti kazalci morajo biti v skladu s preostalimi ustreznimi in splošno sprejetimi načeli[1].

- Kazalec mora zajemati bistvo težave ter imeti jasno in sprejeto normativno razlago.

- Kazalec mora biti zanesljiv in statistično preverjen.

- Kazalec mora biti pravočasen in ga mora biti mogoče spremeniti.

- Kazalci morajo biti osredotočeni na EU kot celoto, ne na posamezne države članice.

- Kazalci morajo biti medsebojno usklajeni.

- Sklop kazalcev mora biti kar najbolj pregleden in državljanom EU čim bolj dostopen.

- Kadar je le mogoče, je treba uporabiti obstoječe sklope kazalcev.

V skladu s temi načeli je ustreznih naslednjih 15 kazalcev:

- gospodarska dejavnost: rast BDP, domače povpraševanje, zaloge, neto izvoz, zasebna potrošnja, javna potrošnja, celotne naložbe in inflacija (harmonizirani indeks cen življenjskih potrebščin – HICP) v Uniji,

- javne finance: splošni javnofinančni saldo in javni dolg v Uniji,

- trg dela: skupna zaposlenost, stopnja brezposelnosti in nadomestila zaposlenih v Uniji,

- kazalci zaupanja: kazalec zaupanja v gospodarstvo in pričakovanja glede zaposlenosti v Uniji.

Da bi preverili, ali so merila iz določbe o izjemi trenutno izpolnjena, je potrebna analiza gospodarskega in socialnega položaja za obdobje od julija 2010 do sredine maja 2011 (odvisno od razpoložljivosti ustreznih podatkov ali napovedi), saj je v letni prilagoditvi za leto 2010 že zajeto obdobje do 1. julija 2010. To je v skladu z definicijo „nenadnega“ poslabšanja iz člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom. Vendar pa je predstavljeno daljše obdobje, da se po potrebi zagotovi širši pregled.

Ohranitev načela primerljivosti

S to metodo se na podlagi načela primerljivosti temeljito meri ustrezni gospodarski in socialni položaj v Uniji, kot je izraženo v sklepih držav članic o plačah nacionalnih javnih uslužbencev. Zakonodajalec je skrbno izbral merila, ki jih je treba upoštevati za prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin; uporabiti jih je mogoče med porastom in upadom gospodarske rasti.

Metoda za prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin velja že skoraj 40 let. V tem dolgem obdobju je gospodarstvo EU preživelo obdobja hitre rasti, pa tudi obdobja upada gospodarske rasti.

Načelo primerljivosti z nacionalnimi uradniki, kar zadeva spreminjanje kupne moči, ki je v Kadrovskih predpisih zagotovljeno od leta 1962, je treba ohraniti tudi v obdobju upada gospodarske rasti v Evropski uniji. To je popolnoma v skladu s členom 65, ki določa, da je v letnem pregledu treba zlasti upoštevati vsa povišanja plač v javnih službah.

V primeru nenadnega in resnega poslabšanja, ki ga z metodo ne bi bilo mogoče ustrezno upoštevati zaradi njegove izjemne narave, kar zadeva čas ali obseg, pa je treba uporabiti določbo o izjemi.

Drugačna razlaga bi privedla do neskladnih rezultatov: kljub zmožnosti metode, da ustrezno zajame gospodarsko in socialno dogajanje v EU glede na njun učinek na plače nacionalnih javnih uslužbencev, bi zakonodajalec moral sprejeti izjemne ukrepe, kar zadeva letno prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin javnih uslužbencev EU. Taka razlaga ne bi bila v skladu z ekonomsko in socialno politiko Evropske unije, kakor je določena v členu 65 Kadrovskih predpisov.

Enako velja za časovni zamik, ki je del metode. Referenčno obdobje po definiciji vključuje največ enoletno zamudo pri prilagoditvi plač (čeprav je zamuda v praksi verjetno manjša). Medtem ko bi po mnenju zakonodajalca metoda morala delovati s tem časovnim zamikom, določba o izjemi jasno omogoča njegovo zmanjšanje, če bi države članice sprejele skrajne ukrepe za prilagoditev plač nacionalnih uradnikov, ki bi jih bilo treba za javne uslužbence EU izvesti brez čakanja na naslednjo letno prilagoditev.

Ustrezni ukrepi, kadar bi bili potrebni, bi tako morali biti taki, da bi se v njih upoštevalo izjemno dogajanje, ki z metodo ni bilo ustrezno zajeto. Ti predlogi ne bi smeli presegati izvedbenih pravil iz Priloge XI h Kadrovskim predpisom: za uporabo drugih meril ni objektivnih razlogov, razen spremembe kupne moči javnih služb držav članic, ker bi to omajalo učinke metode in naložilo dodatne ukrepe za osebje EU, ki se za osebje v državah članicah niso uporabili.

Ne nazadnje, določba o izjemi ni določba o gospodarskem ciklusu. Kot je pojasnjeno zgoraj, je zakonodajalec skrbno izbral ekonomska in socialna merila, ki jih je treba upoštevati pri prilagoditvah plač in pokojnin; ta merila je mogoče uporabiti v času gospodarske rasti, pa tudi v obdobju upada gospodarske rasti. Metodo je mogoče enako uporabljati, ko se plače v državah članicah zvišujejo ali znižujejo, povečevanje ali zmanjševanje kupne moči nacionalnih javnih uslužbencev pa se bo neposredno kazalo v plačah in pokojninah javnih uslužbencev EU. Zato je treba določbo o izjemi uporabiti ob izjemnem dogajanju v EU in samo, če ga z metodo ni mogoče meriti. Ne sme pa se uporabiti, ko je EU v gospodarskem ciklu v fazi nazadovanja.

GOSPODARSKI IN SOCIALNI POLOžAJ V EU

Kot pred večino finančnih kriz, je bilo pred zadnjo krizo relativno dolgo obdobje hitre rasti posojil, nizkih premij zaradi tveganj, hitrega zvišanja cen premoženja in predvsem nastanka balonov v nepremičninskem sektorju. Nezmožnost nekaterih bank, da bi svoja naložbena sredstva ovrednotile že poleti 2007, je potrdila sum, da bi se lahko finančna kriza zaradi velike izpostavljenosti bank ameriškim drugorazrednim hipotekarnim posojilom pojavila že nekaj mesecev prej kot leta 2008, ko je resnično izbruhnila.

Javni organi so nastajajočo krizo še kar dojemali kot problem z likvidnostjo, sistematični zlom pa se ni zdel verjeten, dokler se niso zaradi dogodkov septembra 2008 odločno odzvali, da bi hitro umirili finančne trge.

Medtem so ustrezni odzivi makroekonomske politike pomagali omejiti trajanje krize in pripravili vse potrebno za gospodarsko okrevanje.[2]

Za opredelitev, ali je izbrano referenčno obdobje (od 1. julija 2010 do sredine maja 2011) najustreznejše za oceno, ali bi bilo treba uporabiti določbo o izjemi, je treba na kratko oceniti dogajanje pred tem obdobjem.

Predhodno obdobje

Letne prilagoditve v letih 2009 in 2010

Globalni posebni kazalec je za obdobje od julija 2008 do julija 2009 pokazal 2,7-odstotno povečanje kupne moči nacionalnih javnih uslužbencev centralne vlade (glej preglednico 1). Zaradi tega povečanja in bruseljskega mednarodnega indeksa (BMI) (za 0,9 %) je prilagoditvena vrednost za navedeno obdobje znašala 3,7 %, ker je časovni zamik del metode (glej preglednico 2). Zaradi primerljivosti je povečanje kupne moči evropskih uradnikov v obdobju od julija 2009 do julija 2010 enako kot pri nacionalnih uradnikih v predhodnem enoletnem obdobju (2,7-odstotno).

[pic]

V obdobju od julija 2009 do julija 2010 je šest od osmih držav članic, uporabljenih v vzorcu, sprejelo povišanja nominalnih plač (glej preglednico 3). Povprečno so ta pomenila bolj ali manj zamrznitev nominalnih plač (–0,6 % vključno s francoskim popravkom; dejansko –0,3 %[3]). Predvsem zaradi inflacije (1,7-odstotne) je to pomenilo zmanjšanje kupne moči nacionalnih uradnikov (za –2,2 %). To zmanjšanje se je zaradi primerljivosti samodejno pokazalo v pregledu za leto 2010, ko so bili zamrznjeni[4] tudi osebni prejemki evropskih uradnikov (glej preglednico 4).

[pic]

Države članice, ki so sestavljale vzorec, so prilagoditve plač sprejele v obdobju 2007–2010, zato zaradi časovnega zamika, ki je del metode, ni mogoče utemeljeno šteti, da bo verjetno prinesel pretirane rezultate: te prilagoditve so povzročile največ 2,2-odstotno zmanjšanje kupne moči v obdobju od julija 2009 do julija 2010. V istem obdobju so druge države članice, predvsem nove, znižale plače (glej preglednico 5). V celoti bi posebni kazalec za 27 držav članic znašal –2,0 %, kar bi povzročilo celo višjo prilagoditveno vrednost za plače EU. Glede na Eurostatove ocene iz marca 2011 je za obdobje od julija 2010 do julija 2011 predvideno nadaljnje 1,3-odstotno znižanje.

Če bi plače znižale številne države članice, ki predstavljajo znaten delež BDP EU, in bi se ta znižanja zato po definiciji pokazala v globalnem posebnem kazalcu, bi Komisija predložila ustrezne predloge, s katerimi bi se izguba kupne moči prenesla na uradnike EU.

[pic]

Vendar pa se učinek časovnega zamika, ki se je pojavil v tem obdobju, ni zdel pretiran. Njegov obseg je mogoče oceniti z določitvijo razlike med spremembo kupne moči nacionalnih uradnikov in uradnikov EU v zadevnem letu. Ta razlika je za obdobje od julija 2008 do julija 2009 znašala –4,0 %, kar pomeni, da je bila sprememba kupne moči nacionalnih uradnikov 4,0 odstotne točke večja kot sprememba kupne moči uradnikov EU. Kupna moč nacionalnih uradnikov se je v tem obdobju dejansko povečala za 2,7 %, medtem ko se je kupna moč uradnikov EU zmanjšala za 1,3 %. V obdobju od julija 2009 do julija 2010 se je zgodilo skoraj obratno, pri čemer je razlika znašala 4,9 %. V tem obdobju so imeli uradniki EU zaradi primerljivosti koristi zaradi povečanja kupne moči, ki je bilo v predhodnem obdobju odobreno nacionalnim uradnikom (glej preglednico 6).

[pic]

Uporaba metode v letu 2009 je povzročila 3,7-odstotno letno prilagoditev za uradnike EU, ki se je Svetu takrat zdela neprimerna. Vendar pa je bilo to povečanje posledica načela primerljivosti (saj so se plače nacionalnih javnih uslužbencev povišale), učinek časovnega zamika pa je bil sicer pomemben, a še vseeno sprejemljiv in ni bilo verjetno, da bi oviral ustrezno delovanje metode. Zato leta 2009 ni bilo potrebe po uporabi določbe o izjemi.

Odmik od načela primerljivosti

Da se lahko uporabi načelo primerljivosti iz metode za prilagoditev osebnih prejemkov uradnikov EU, se spremlja sprememba plač nacionalnih uradnikov, pri čemer se za določitev razvoja kupne moči plač uradnikov EU uporabi povprečna sprememba njihove kupne moči. Vendar se letna prilagoditev, izračunana s sklicevanjem na zadevno 12-mesečno obdobje, upošteva za prilagoditev plač v javnih službah EU v naslednjem letu. Zato kupna moč uradnikov EU sledi povprečni kupni moči nacionalnih uradnikov v državah članicah, ki sestavljajo reprezentativni vzorec, pri čemer je del metode sistematični časovni zamik (glej graf 1, preglednico 7 in preglednico 8).

[pic]

[pic]

[pic]

Kot pa je Komisija opozorila že leta 2008[5], je kljub temu načelo primerljivosti deloma ovrženo, kar gre lahko na račun uradnikov EU, in to iz dveh razlogov. Čeprav na njihove plače vplivajo spremembe nacionalnih socialnih prispevkov prek posebnega kazalca, se socialni prispevki, ki jih plačujejo uradniki EU, redno neodvisno prilagajajo. Posebna dajatev, ki je dodatni odtegljaj od osebnih prejemkov uradnikov EU, uvaja še en element dvojnega štetja. Za ustrezno primerjavo kupne moči nacionalnih uradnikov in uradnikov EU bi bilo treba upoštevati te postavke (glej graf 2, preglednico 9 in preglednico 10).

[pic]

[pic]

[pic]

Posledično se je skupna kupna moč nacionalnih uradnikov[6] med letoma 2004 in 2010 zmanjšala za 1,8 %, uradnikov EU pa za 4,3 %.

Načelo primerljivosti bi bilo treba ohraniti skozi celotne gospodarskem cikluse. To izhaja iz domneve, da bi države članice sprejele ustrezne ukrepe v zvezi s svojimi nacionalnimi javnimi uslužbenci, ki bi neposredno vplivali na plače uradnikov EU. Kljub temu načelu so se osebni prejemki uradnikov EU od leta 2004 znatno oddaljili od osebnih prejemkov nacionalnih uradnikov, in to na račun javne službe EU.

Ocena gospodarskega in socialnega položaja v EU v referenčnem obdobju

Gospodarsko okrevanje EU že poteka

Recesija se je končala jeseni 2009, s čimer je bila EU pripravljena za okrevanje, ki ga je spodbudilo veliko povečanje v drugem četrtletju leta 2010, ko se je gospodarska dejavnost povečala za 1 % (na medčetrtletni ravni v euroobmočju), večinoma zaradi znova oživljenega izvoza v industriji. Ko se je rast v tretjem in četrtem četrtletju umirila (0,3 %), se je okrevanje EU v drugi polovici leta 2010 upočasnilo, medtem ko je svetovno gospodarstvo preživljalo nestabilno obdobje in so slabe vremenske razmere v Evropi prizadele rast naložb v četrtem četrtletju leta 2010. Na splošno se je BDP za celotno leto 2010 povečal za 1,8 %, in to v euroobmočju in v EU. Spomladanska napoved GD za gospodarske in finančne zadeve potrjuje nadaljnje okrevanje gospodarstva EU.[7] Gospodarska rast v Evropi naj bi se v letih 2011 in 2012 nadaljevala in dosegla približno 1,7 % (euroobmočje) in 1,8 % (EU) (glej graf 3).

[pic]Kazalec zaupanja v gospodarstvo[8] je marca 2009 dosegel najnižjo vrednost po letu 1990 (66,9), nato pa je aprila 2010 presegel svojo povprečno vrednost za obdobje 1990–2010 (po definiciji 100). Od takrat se je do marca 2011 enakomerno zviševal do vrednosti 107,4, aprila in maja 2011 pa se je nekoliko znižal (glej graf 4). To znatno povišanje, opaženo od marca 2009, je predvsem posledica zaupanja v industrijo.[9]

[pic]Sedanje gospodarsko okrevanje je predvsem posledica izvoza, ki je v drugem četrtletju leta 2010 poskočil za 4,4 % (na medčetrtletni ravni), nato pa se je v tretjem oziroma četrtem četrtletju nekoliko umiril na 2,2 % oziroma 1,8 %. K rasti BDP v drugi polovici leta 2010 je prispeval predvsem neto izvoz, medtem ko razvoj na področju naložb ni nasledil izvoza kot glavno gibalo rasti. Zaloge so negativno prispevale k rasti BDP v prvi polovici leta 2010, medtem ko je v zadnjem četrtletju leta 2010 zasebna potrošnja kazala nekaj spodbudnih znakov (glej graf 5).

Javne finance v EU so se v zadnjih letih močno poslabšale. Skupni splošni vladni proračunski primanjkljaj se je povečal z manj kot 1 % BDP leta 2007 na skoraj 7 % BDP leta 2009. Za EU je to pomenilo veliko povečanje deleža dolga glede na BDP. Poslabšanje proračunskega stanja pa ni le posledica cikličnih dejavnikov, ampak se je začelo že veliko pred hudim padcem gospodarske dejavnosti v letih 2008 in 2009. Proračunski rezultat se leta 2010 ne bo še dodatno poslabšal in bi se lahko celo rahlo izboljšal zaradi gospodarske rasti, boljše od pričakovane, in postopnega konca učinka proračunskih spodbud za podporo rasti.

[pic]

Javne finance se začenjajo prilagajati

EU se je hitro in odločno odzvala na upad gospodarske rasti. Poleg posega za stabilizacijo, obnovitev in reformo bančnega sektorja je bil decembra 2008 sprožen evropski načrt za oživitev gospodarstva. Njegov cilj je bil povrniti zaupanje in povečati povpraševanje z usklajeno injekcijo kupne moči v gospodarstvo ter strateškimi vlaganji in ukrepi za podporo podjetniškega sektorja in trga dela. Ti dragi posegi so znatno vplivali na javne finance: delež dolga glede na BDP v štirih največjih evropskih gospodarstvih presega 75 %, kar je veliko nad zgornjo mejo, določeno v Paktu za stabilnost in rast. V celoti gledano je javni dolg v EU dosegel 80,2 % BDP. V obdobju, ki ga zajema napoved (2011–2012), naj bi se še povečal in leta 2012 dosegel 83,3 % BDP (glej graf 6).

[pic]

Glede na to so si vlade že začele prizadevati za proračunske prilagoditve in strukturne reforme javnih financ: več kot pol držav članic si je zastavilo, da bodo v letu 2010 zabeležile manjši splošni javnofinančni primanjkljaj kot v letu 2009; načrtuje se zmanjšanje splošnega javnofinančnega primanjkljaja v EU s 6,4 % BDP leta 2010 na 4,7 % leta 2011 in 3,8 % leta 2012. Vztrajno visoke ravni dolga bi lahko dejansko spodkopale gospodarsko okrevanje, in sicer predvsem na tri načine: z večjimi prihranki gospodinjstev, financiranjem primanjkljaja prek izkrivljajočega obdavčevanja in povišanjem vladnih premij za tveganja. Učinek verodostojnosti bi prav tako lahko izničil negativni učinek konsolidacije, ki ima restriktivni učinek. Predvsem se je treba izogniti ponovitvi vznemirjenja na trgih z državnimi dolžniškimi instrumenti, kot je prevladovalo na začetku leta 2010.

Na splošno se zdi, da gospodarstvo v EU okreva, pri čemer se pripravljajo ukrepi za prilagoditev javnih financ, medtem ko inflacija ostaja v glavnem pod nadzorom[10].

Inflacija ostaja umirjena

Inflacija ostaja umirjena kljub visokim stopnjam dolga: inflacija glede na harmonizirani indeks cen življenjskih potrebščin (HICP) naj bi v EU leta 2010 dosegla povprečno 2,1 % in se leta 2011 povečala na 3,0 %, preden bi se leta 2012 znižala na 2,0 % (glej graf 7).

[pic]

Glede na to v bližnji prihodnosti ni pričakovan scenarij spiralnega povišanja inflacije. Kljub temu se zaradi strahu pred motnjami v preskrbi z nafto, povezanimi z dogodki na Bližnjem vzhodu in v severni Afriki, izvaja pritisk na cene blaga.

Sekundarni učinki povišanj cen blaga na inflacijo bi se pojavili, če tisti, ki določajo cene, in delavci ne bi bili pripravljeni prevzeti celotnega povišanja stroškov. Če bi tisti, ki določajo cene, del stroškov prenesli naprej na proizvodne stroške, delavci pa bi zahtevali višje plače (zaradi višjih računov za energijo), bi se lahko začela inflacijsko-plačna spirala. Tako bi se ohranjal začetni pretres pri cenah blaga. Poleg tega bi ta mehanizem vodil do hkratnega povečanja inflacijskih pričakovanj, kar bi vplivalo na cenovno strategijo podjetij in plačna pogajanja.

Vendar pa za zdaj ne opažamo znakov sekundarnih učinkov v evropskem gospodarstvu, Evropska centralna banka, ki spremlja stanje, pa je pripravljena, da poostri denarno politiko in tako ohrani inflacijo blizu ciljne vrednosti. V resnici so zdaj inflacijska pričakovanja blizu ciljne vrednosti, dogovori o plačah in določanje cen zunaj trgov z živili in energijo pa ne vzbujajo zaskrbljenosti. V najnovejših plačnih pogajanjih v EU ni bilo znakov pretiranih plačnih zahtev.

Verjetnost ponovnega pojava sekundarnih učinkov v naslednjih mesecih ni zelo velika. Položaj, v katerem bi se gospodarstvo EU lahko znašlo v bližnji prihodnosti, se zelo razlikuje od tistega, ki je prevladoval v času naftnih pretresov v 70. letih 20. stoletja, ko se je prvotni udar na cene energije v samo enem letu razširil na osnovno inflacijo. Denarna politika je zdaj bolj verodostojna, v zvezi z delavci je na trgu dela večja prožnost, prodajalci blaga in storitev pa imajo večjo konkurenco. Tudi sedanje mrtvilo v evropskem gospodarstvu bo pomagalo ohranjati inflacijo pod nadzorom.

Položaj na trgu dela se je začel umirjati

Ukinjanje delovnih mest se je končalo v drugem četrtletju leta 2010. Stopnja brezposelnosti v EU je znašala največ 9,6 %, po napovedih pa naj bi se leta 2011 malenkost zmanjšala na 9,5 %, malo več pa leta 2012, ko naj bi dosegla 9,1 % (glej graf 8).

[pic]

Natančneje, trg dela v euroobmočju se je med recesijo glede na prejšnje izkušnje izkazal za presenetljivo trdoživega, zlasti ker je zaradi ukrepov politike, sprejetih med krizo, uspelo ohraniti zaposlenost starejših in žensk. Od začetka leta 2010 je bilo pričakovati povečanje zaposlenosti, zlasti v proizvodnem sektorju, pa tudi v storitvah, pri katerih bo preseženo dolgoročno povprečje (long-term average – LTA) (glej graf 9).

[pic]Zaradi različnega položaja na nacionalnih trgih dela in njihove strukture pa je bilo med gibanji brezposelnosti po državah opaziti velike razlike. Nekatere države so bile še posebno hudo prizadete, pri čemer je v devetih državah članicah stopnja brezposelnosti presegla 10 %.

Nadomestila v javnem sektorju v primerjavi s celotnim gospodarstvom

Po mnenju Komisije bi bilo lahko tudi koristno primerjati položaj zaposlenih v javnem sektorju glede na celotno gospodarstvo v EU. V ta namen lahko preučimo nadomestila zaposlenih, s katerimi se merijo celotni stroški dela za vse zaposlene in so opredeljeni kot bruto plače, vključno z nadurami in bonusi, skupaj z dajatvami v naravi in socialnimi prispevki delodajalcev[11], v javnem sektorju (sektor država[12]) in celotnem gospodarstvu. Opozoriti je treba, da podatki o celotnem gospodarstvu vključujejo tudi podatke za javni sektor. Delež javnega sektorja v celotnem gospodarstvu znaša 22 %.

Na splošno lahko opazimo, da so nadomestila v zasebnem sektorju zelo odvisna od gospodarskih ciklusov: nadomestila zaposlenih v celotnem gospodarstvu so se leta 2007 povečala za 5,3 % in 4,3 % leta 2008, leta 2009, ko je bila finančna kriza na vrhuncu, pa so se zmanjšala za 0,2 %, medtem ko se je BDP zmanjšal za 4,2 % (glej graf 11).

Čeprav nadomestila v javni službi ne sledijo nujno gospodarskim ciklusom, pa se je letno povišanje nadomestil zaposlenih v javnem sektorju leta 2010 zmanjšalo s 3,7 % na 1,2 %. Glede na napovedi GD za gospodarske in finančne zadeve naj bi se ta trend nadaljeval tudi v letih 2011 (0,6 %) in 2012 (1,3 %), medtem ko naj bi se nadomestila v celotnem gospodarstvu leta 2011 verjetno povišala za 2,4 %, leta 2012 pa za 3,2 % (glej graf 10).

Poleg tega je gospodarstvo začelo okrevati leta 2010, kumulativne spremembe nadomestil v celotnem gospodarstvu od leta 2004 pa bodo kmalu presegle kumulativne spremembe nadomestil v javnem sektorju v istem obdobju (glej graf 11): med letoma 2004 in 2010 so se nadomestila v EU v javnem sektorju nominalno povišala za 28 %, v zasebnem sektorju pa za 25 %, predvsem zaradi upada gospodarske rasti. Glede na napovedi GD za gospodarske in finančne zadeve naj bi se do leta 2012 nadomestila v javnem sektorju verjetno povišala za 31 % (glede na leto 2004), v zasebnem sektorju pa za 32 %.

Skupno je kriza v javnem sektorju učinkovala z zamikom in je bila manj daljnosežna kot v zasebnem sektorju. Vendar pa bodo javni uslužbenci v državah članicah in institucijah EU posledice krize čutili dlje, ker bodo v naslednjih letih potrebne znatne omejitve proračunske porabe.

[pic]

[pic]

[pic]

SKLEPNA UGOTOVITEV

Določba o izjemi se ne uporablja ob vsakem zmanjšanju gospodarske dejavnosti. Zakonodajalec je skrbno izbral ekonomska in socialna merila, ki jih je treba upoštevati za prilagoditev plač in pokojnin; uporabiti jih je mogoče med porastom in upadom gospodarske rasti. Metodo je mogoče enako uporabljati, ko se plače v državah članicah zvišujejo ali znižujejo, povečanje ali zmanjšanje kupne moči nacionalnih javnih uslužbencev pa se bo neposredno upoštevalo v plačah in pokojninah javnih uslužbencev EU. Zato je treba določbo o izjemi uporabiti ob izjemnem dogajanju v EU in samo, če ga z metodo ni mogoče meriti. Ne sme pa se uporabiti, ko je EU v gospodarskem ciklu v fazi nazadovanja.

Iz predhodnih ocen in analiz je razvidno, da se gospodarski in socialni položaj v Uniji v referenčnem obdobju, ki je trajalo od 1. julija 2010 do sredine maja 2011, ni resno in nenadoma poslabšal. Poleg tega ni bil opredeljen noben dogodek, ki ga z metodo ni bilo ali ne bi bilo mogoče zajeti. Zato po mnenju Komisije ni ustrezno predložiti predloga v skladu s členom 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

Vendar se je Komisija 29. junija 2011 seznanila z osnutkom predloga o novi metodi, vključno z morebitnimi spremembami mehanizma določbe o izjemi, da bi bila njegova uporaba pod posebnimi pogoji v prihodnosti avtomatična.

[1] Med njimi so večinoma načela, sprejeta za odprto metodo usklajevanja (OMU) o socialni vključenosti in zaščiti. OMU uporabljajo države članice, da z njo podprejo definicijo, izvajanje in oceno svojih socialnih politik ter razvijajo medsebojno sodelovanje. Metoda, ki je orodje za vodenje na podlagi skupnih ciljev in kazalcev, dopolnjuje zakonodajne in finančne instrumente socialne politike. Je del izvajanja postopka usklajevanja socialnih politik, zlasti v okviru lizbonske strategije (in zdaj strategije Evropa 2020).

[2] Vir: Gospodarska kriza v Evropi: vzroki, posledice in odzivi, julij 2009, GD za gospodarske in finančne zadeve .

[3] Vpliv napake v francoskih podatkih v zvezi s prilagoditvijo za leto 2009 je bil upoštevan v prilagoditvi za leto 2010, ker popravek prilagoditve za leto 2009 ni bil mogoč zaradi potrebe po skladnosti s sodbo v zadevi C-40/10.

[4] Rahlo povišanje osnovnih plač za 0,1 %, ki je po upoštevanju povišanja stopnje pokojninskega prispevka in posebne dajatve povzročilo znižanje neto plač.

[5] Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o Prilogi XI h Kadrovskim predpisom, COM(2008) 443 konč., 10. julija 2008.

[6] To je izračunano s seštevanjem medletnih sprememb kupne moči med letoma 2004 in 2010.

[7] V naslednjih razdelkih so podatki za leti 2011 in 2012 iz spomladanske napovedi GD za gospodarske in finančne zadeve iz leta 2011.

[8] Raziskave podjetij in potrošnikov zagotavljajo mesečne ocene in pričakovanja glede različnih značilnosti gospodarske dejavnosti v različnih gospodarskih sektorjih: industriji, storitvah, gradbeništvu in trgovini na drobno, pa tudi glede potrošnikov. Za vsakega od petih sektorjev iz raziskave se določijo „kazalci zaupanja“, da se v enodimenzionalnem indeksu pokažejo celotna opažanja in pričakovanja na ravni posameznega sektorja. Za spremljanje celotne gospodarske dejavnosti se od leta 1985 izračunava širši kazalec zaupanja v gospodarstvo (ESI – Economic Sentiment Indicator) kot tehtana vsota teh petih kazalcev.

[9] Vir: Rezultati raziskav podjetij in potrošnikov, maj 2011, GD za gospodarske in finančne zadeve.

[10] Vir : Evropska gospodarska napoved – pomlad 2011, GD za gospodarske in finančne zadeve.

[11] Posledično se v njih kažejo spremembe stopnje zaposlenosti in spremembe politike pomoči ter stopnja plač.

[12] Javni sektor v tem razdelku pomeni sektor država. Sektor država zajema vse institucionalne enote, ki so drugi netržni proizvajalci, katerih proizvodnja je namenjena individualni in kolektivni potrošnji in se v glavnem financirajo z obveznimi plačili s strani enot, ki pripadajo drugim sektorjem, in/ali vse institucionalne enote, ki se v glavnem ukvarjajo s prerazdeljevanjem nacionalnega dohodka in bogastva. Institucionalne enote vključujejo subjekte sektorja država in nekatere nepridobitne institucije ter neodvisne pokojninske sklade. Sektor država sestavljajo štirje podsektorji: državna uprava, regionalna uprava, lokalna uprava in skladi socialne varnosti.