Posebno poročilo Uporaba proračunske 
podpore za izboljšanje 
mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov 
v podsaharski Afriki SL 2016  št. 35
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017
Print ISBN 978-92-872-6807-5 ISSN 1831-094X doi:10.2865/11706 QJ-AB-16-036-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-6795-5 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/210445 QJ-AB-16-036-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6801-3 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/67814 QJ-AB-16-036-SL-E
© Evropska unija, 2017
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Luxembourg
Uporaba proračunske 
podpore za izboljšanje 
mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov 
v podsaharski Afriki
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 35
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skla ­
dnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge 
tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov 
ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je specializiran 
za porabo na področjih zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Revizijo je vodila članica Evropskega računskega sodišča 
Danièle Lamarque, pri tem pa so ji pomagali atašejka v njenem kabinetu Stéphanie Girard, vodilni upravni uslužbenec na 
področju revizije Alejandro Ballester Gallardo, vodja naloge Piotr Zych ter revizorja Karel Meixner in Helka Nykaenen.
Od leve proti desni:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice
I – VIII Povzetek
1 – 14 Uvod
1 – 2 Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je pomembna za trajnostni razvoj
3 Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je prioriteta za mednarodno razvojno skupnost
4 – 7 EU se je zavezala, da bo podpirala mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov
8 – 14 Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je eden od ključnih izzivov, ki se obravnavajo 
s proračunsko podporo
15 – 18 Obseg revizije in revizijski pristop
19 – 67 Opažanja
19 – 38 Nov pristop Komisije je privedel do zahtev po boljši oceni mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov v partnerskih državah, vendar ocene v praksi še niso bile celovite
20 – 31 Komisija ni opravila v smernicah opisane ocene nekaterih ključnih vidikov mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov
32 – 38 Okvir za obvladovanje tveganj za proračunsko podporo, ki ga uporablja Komisija, ni omogočal celovite 
ocene tveganja, povezanega z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov
39 – 59 Uspešnost pogojev za proračunsko podporo, dialoga o politikah in razvoja zmogljivosti so 
zmanjševale slabosti v zasnovi in zahtevne lokalne razmere
40 – 49 Komisija v večini svojih pogodb o proračunski pomoči ni uporabila posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov; kadar pa jih je uporabila, niso bili vedno relevantni
50 – 57 Usklajevanje dialoga o politikah je bilo na splošno dobro, vendar so uspešnost dialoga kot orodja za 
podporo mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov ovirale slaba strateška osredotočenost in 
zahtevne lokalne razmere
58 – 59 Komponenta razvoja zmogljivosti v pogodbah o proračunski podpori je bila redko usmerjena v mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov
60 – 67 Komisija ni imela ustreznih orodij za zagotavljanje dokazov, da je proračunska podpora EU 
prispevala k izboljšanju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov v partnerskih državah
04 Kazalo 
68 – 76 Zaključki in priporočila
 Priloga I —  Proračunska podpora kot delež skupnih prevzetih obveznosti za dvostransko 
uradno razvojno pomoč
 Priloga II — Države in pogodbe o proračunski podpori, izbrane za revizijo
 Odgovori Komisije in ESZD
05
 Kratice
AKP : skupina afriških, karibskih in pacifiških držav
BDP : bruto domači proizvod
BEPS : erozija davčne osnove in preusmerjanje dobička
BND : bruto nacionalni dohodek
DCI : instrument za financiranje razvojnega sodelovanja
DRM : mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov
EITI : pobuda za preglednost v  ekstraktivni industriji
ERS : evropski razvojni skladi
ESP : evropska sosedska politika
IPA: instrument za predpristopno pomoč
MDS : Mednarodni denarni sklad
OCT : čezmorske države in ozemlja
OECD : Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj
PEFA : program v zvezi z javnimi odhodki in finančno odgovornostjo
PFM : upravljanje javnih financ
RMF : okvir za obvladovanje tveganj
SIDS : male otoške države v razvoju
TADAT : diagnostično orodje za ocenjevanje davčnih uprav
URP : uradna razvojna pomoč
06
 Povzetek
I
Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov se nanaša na pridobivanje državnih prihodkov iz domačih davčnih 
in nedavčnih virov. Izboljšanje mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov v državah v razvoju je bistveni dejav ­
nik njihovega trajnostnega razvoja, zato je postalo prioriteta razvojne politike EU. EU mobilizacijo domačih javno ­
finančnih prihodkov v teh državah podpira z različnimi vrstami pomoči, vključno s proračunsko podporo. Približno 
20 % sredstev EU za razvoj se zagotavlja s proračunsko podporo, podsaharska Afrika pa je največja prejemnica te 
podpore. Izboljšana mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je bila eden od petih ključnih razvojnih izzivov, 
ki jih je Komisija obravnavala v svojem novem pristopu k proračunski podpori, sprejetem leta 2012.
II
S to revizijo je Sodišče preučilo, ali je Komisija uspešno uporabljala pogodbe o proračunski podpori za podporo 
mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov v državah podsaharske Afrike, ki spadajo v nižji in nižji srednji 
prihodkovni razred. Preučilo je zlasti oceno prihodkovnih politik in uprave partnerskih držav, ki jo je pripravila 
Komisija, uporabo pogojevanja proračunske podpore, dialog o politikah ter razvoj zmogljivosti. Preučilo je tudi, ali 
lahko Komisija z razpoložljivimi kazalniki za spremljanje in ocenami dokaže, da prispevki te vrste pomoči izboljšujejo 
mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov.
III
Sodišče je ugotovilo, da je nov pristop Komisije povečal potencial proračunske podpore za okrepitev mobilizacije 
domačih javnofinančnih prihodkov, vendar zaradi slabosti pri izvajanju ta potencial ni bil v celoti izkoriščen. Zato 
je prišlo do zaključka, da Komisija še ni uspešno uporabila pogodb o proračunski podpori za podporo mobilizacije 
domačih javnofinančnih prihodkov.
IV
Komisija je pri zasnovi svojih dejavnosti proračunske podpore premalo upoštevala mobilizacijo domačih javno ­
finančnih prihodkov. Usklajeno z  drugimi donatorji je sicer opravila sistematično oceno prihodkovnih politik in 
uprave partnerskih držav, ki pa ni bila vedno celovita. Ocene posameznih držav so bistvene za zasnovo proračunske 
podpore, saj Komisiji pomagajo ugotoviti ključne zadeve, ki jih je treba obravnavati s pogoji za izplačilo, razvojem 
zmogljivosti in dialogom o politikah, ki se izvajajo poleg financiranja. Vendar revidirane ocene niso zajemale neka ­
terih bistvenih vidikov fiskalne politike in uprave. Poleg tega ključna tveganja, povezana z davčnimi oprostitvami ter 
pobiranjem in transferjem davkov in nedavčnih prihodkov od izkoriščanja naravnih virov, niso bila ocenjena.
07 Povzetek 
V
Komisija je samo v petih od 15 revidiranih pogodb o proračunski podpori kot pogoj za izplačilo sredstev prora ­
čunske podpore določila izvedbo posebnih reform na področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. 
Sodišče je ugotovilo tudi, da ti pogoji niso vedno uspešno spodbujali reform mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov, saj jih je bilo prelahko izpolniti ali pa jih ni bilo mogoče uveljavljati, zaradi česar se je spodbuda za izva ­
janje reform za partnerske države zmanjšala. Na splošno se v vseh vrstah pogodb o proračunski podpori pogoji za 
mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov niso dovolj uporabljali, kar se ne sklada z osrednjo vlogo, ki naj bi jo 
imela mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov.
VI
Dialog o politiki na področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov je bil bolj osredotočen, kadar je bil 
povezan s posebnimi pogoji ali kazalniki, saj je bila za opredelitev, pogajanja in kasnejše spremljanje teh pogojev 
potrebna obsežna razprava s partnerskimi državami. Vendar zaradi težkih razmer v državah dialog o politikah ni 
potekal redno. Komisija ni pripravila strategij za strukturiranje dialoga o  politikah okrog konkretnih zadev, poveza ­
nih z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, kot so določene prioritete, cilji, sogovorniki in datumi.
VII
Proračunska podpora EU je vključevala zelo malo sredstev za zadovoljevanje potreb po zmogljivostih: le 0,2 % 
celotne vrednosti revidiranih pogodb. Pri reviziji se je pokazalo, da ni dovolj ustreznih orodij za oceno tega, koliko je 
proračunska podpora prispevala k splošnemu izboljšanju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
VIII
Sodišče je izreklo več priporočil, ki bodo Komisiji pomagala izboljšati ocene mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov in analizo tveganja, uporabo posebnih pogojev za izplačevanje sredstev za mobilizacijo domačih javno­
finančnih prihodkov, podporo za razvoj zmogljivosti in dialog o politikah, ter priporočil o oceni proračunske pod ­
pore za izboljšanje mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
08
 Uvod
Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je 
pomembna za trajnostni razvoj
01 
Zmanjševanje revščine in trajnostni razvoj sta odvisna od gospodarske rasti in 
vlaganj, pa tudi od zagotavljanja različnih družbenih storitev, kot so izobraževa ­
nje, javna infrastruktura in zdravstveno varstvo. Stroškov teh storitev ne more 
kriti samo razvojna pomoč. Kriti jih je treba iz domačih prihodkov, vključno z dav ­
ki in prihodki od izkoriščanja naravnih virov (na primer pristojbine in dividende 
za izkoriščanje naravnih virov), ki so daleč največji vir financiranja, ki je na voljo 
vladam.1 Povečana mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov zmanjšuje 
odvisnost od razvojne pomoči, vodi k izboljšanju javnega upravljanja, ker davčni 
zavezanci od svojih vlad zahtevajo odgovornost, in je bistvena za konsolidacijo 
države.
02 
Države v razvoju, zlasti tiste z gospodarstvi v nižjem in nižjem srednjem prihod ­
kovnem razredu2, se srečujejo z velikimi izzivi pri mobilizaciji javnofinančnih 
prihodkov. V teh državah delež davkov v razmerju do BDP3 znaša med 10 % in 
20 %, v razvitih državah pa ta delež znaša od 25 % do 40 %.4 Srečujejo se s po ­
sebnimi izzivi, ki vplivajo na izvedljivost pobiranja davkov in drugih prihodkov: 
razširjenost revščine in nepismenosti, težko obdavčljive skupine s  samooskrbnim 
kmetijstvom in neformalni sektor, problematično računovodenje v  zasebnem 
sektorju, pomanjkljiva pravna država in visoka stopnja korupcije ter šibka uprav ­
na zmogljivost.5 Uspešnost nacionalnih davčnih sistemov in prizadevanj za mobi ­
lizacijo domačih javnofinančnih prihodkov lahko dodatno ogrožata ozka davčna 
osnova in neravnovesje med neposrednim in posrednim obdavčenjem, pa tudi 
drage davčne spodbude in odstopanja od davčnih predpisov, zlasti v državah, ki 
so bogate z viri.1 Skupni prihodki države so 
sestavljeni iz davčnih in 
nedavčnih prihodkov ter 
dobička centralne banke. 
Glavne sestavine davčnih 
prihodkov so neposredni 
davki (npr. davek na dohodek), 
posredni davki (npr. DDV), 
trošarine (npr. na tobak) in 
carine. Nedavčni prihodki 
zajemajo pristojbine in 
dividende za izkoriščanje 
naravnih virov (npr. nafta, 
zlato, diamanti). Dobiček 
centralne banke se ustvarja 
predvsem z izdajo bankovcev 
in kovancev za obtok 
v gospodarstvu.
2 Gospodarstva v nizkem 
prihodkovnem razredu so 
tista, katerih BND na 
prebivalca, izračunan po 
metodi Atlasa Svetovne banke , 
ne presega 1 045 USD; 
gospodarstva v srednjem 
prihodkovnem razredu imajo 
BND na prebivalca višji od 
1 045 USD, toda nižji od 
12 736 USD; v gospodarstvih 
v visokem prihodkovnem 
razredu pa BND na prebivalca 
znaša 12 736 USD ali več. 
Ločnica med gospodarstvi 
v nižjem srednjem 
prihodkovnem razredu in 
višjem srednjem 
prihodkovnem razredu je BND 
na prebivalca v višini 
4 125 USD. Glej http://data.
worldbank.org/about/
country ­and ­lending ­groups .
3 Delež davkov v razmerju do 
BDP je delež zbranih davkov 
v bruto domačem proizvodu.
4 Glej OECD, Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices  
(upravljanje, obdavčenje in 
odgovornost: problemi in 
prakse) 2008, str. 21–22.
5 Idem .
09 Uvod 
Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je 
prioriteta za mednarodno razvojno skupnost
03 
O mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov se je v zadnjih 13 letih razprav­
ljalo v  mnogih mednarodnih forumih. Zbiranje domačih javnofinančnih prihod ­
kov z učinkovitimi in uspešnimi davčnimi sistemi je bilo eden od temeljnih ciljev 
iz soglasja iz Monterreyja o financiranju razvoja iz leta 2002.6 Na naslednji kon ­
ferenci v  Dohi7 leta  2008 je bila poudarjena potreba po preglednosti upravljanja 
javnih financ, učinkovitejšem pobiranju davkov, širši davčni osnovi in več ukrepih 
proti davčnim utajam in nezakonitim finančnim tokovom.8 Mobilizacija doma ­
čih javnofinančnih prihodkov je bila poudarjena kot največja prioriteta v okviru 
razvojne agende za obdobje po letu  2015 tudi na konferenci Rio+20 leta  20129 in 
konferenci v  Adis Abebi10 julija  2015.
EU se je zavezala, da bo podpirala mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov
04 
Evropska komisija je leta  2009 objavila sporočilo Spodbujanje dobrega upravlja ­
nja v  davčnih zadevah.11 V dokumentu iz leta 2010, ki je sledil sporočilu, je pred­
lagala načine, na katere bi lahko EU pomagala državam v  razvoju pri razvijanju 
učinkovitih, poštenih in vzdržnih davčnih sistemov in uprav.12 V novem okviru 
razvojne politike, sprejetem v letu 2011,13 so ukrepi EU osredotočeni na osem pod ­
ročij, med drugim na davčno politiko in upravo ter naravne vire.14
05 
Tudi Evropski parlament je leta 2015 poudaril15 pomembnost mobilizacije javno ­
finančnih prihodkov v državah v razvoju in opozoril na izzive, povezane z izogi ­
banjem davkom, davčno utajo in nezakonitimi finančnimi tokovi. Priporočil je 
sklop ukrepov, kot so okrepitev finančne in tehnične pomoči državam v razvoju, 
izboljšanje okvirov regionalnih davčnih uprav ter sprejetje načel za pogajanja 
o davčnih sporazumih.6 Mednarodna konferenca 
o financiranju razvoja , 
Monterrey, Mehika, marec 2002; 
glej http://www.un.org/esa/ffd/
monterrey/MonterreyCon ­
sensus.pdf .
7 Mednarodna konferenca 
o spremljanju financiranja 
razvoja, namenjena pregledu 
izvajanja soglasja iz Monterreyja, 
Doha, Katar, november/
december  2008.
8 Ob priznavanju odgovornosti 
vsake države za njen davčni 
sistem je v deklaraciji s konferen ­
ce poudarjena odgovornost 
mednarodne skupnosti, da 
podpira prizadevanja držav 
v razvoju za krepitev tehnične 
pomoči ter mednarodnega 
sodelovanja in udeležbe pri 
mednarodnih davčnih zadevah, 
tudi na področju dvojnega 
obdavčenja.
9 Konferenca Združenih narodov 
o trajnostnem razvoju, Rio de 
Janeiro, 20. in 22. junij 2012.
10 Na tretji konferenci o financira ­
nju razvoja v Adis Abebi 
julija 2015 so se donatorji 
dogovorili o  davčni pobudi iz 
Adis Abebe, katere namen je 
spodbujati podporo davčnim 
reformam v državah v razvoju in 
ki je posebej usmerjena 
v mednarodna davčna 
vprašanja.
11 COM(2009) 201 final z dne 
28. aprila 2009 – Spodbujanje 
dobrega upravljanja v davčnih 
zadevah.
12 COM(2010) 163 final z dne 
21. aprila 2010 – Obdavčenje in 
razvoj – Sodelovanje z državami 
v razvoju pri spodbujanju 
dobrega upravljanja v davčnih 
zadevah.
13 COM(2011) 637 final z dne 
13. oktobra 2011 – Povečanje 
učinka razvojne politike EU: 
agenda za spremembe.
14 Na področju davčne politike se 
je EU zavezala, da bo še naprej 
spodbujala poštene in 
pregledne nacionalne davčne 
sisteme. Na področju naravnih 
virov se je zavezala, da bo 
povečala podporo za nadzorne 
procese in organe ter še naprej 
podpirala reforme upravljanja, ki 
spodbujajo trajnostno 
izkoriščanje naravnih virov in 
pregledno upravljanje.
10 Uvod 
06 
Politična zaveza EU podpiranju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov 
v državah v razvoju se odraža v pravni podlagi za ERS in instrument za financira ­
nje razvojnega sodelovanja16, ki se financira iz splošnega proračuna EU. Sporazum 
iz Cotonouja,17 ki je sedanji okvir za odnose EU z afriškimi, karibskimi in paci ­
fiškimi državami, v zvezi z ERS vključuje ukrepe sodelovanja, osredotočene na 
izboljšanje in krepitev upravljanja javnih financ in fiskalnega upravljanja. Uredba 
o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja18 za obdob ­
je 2014–2020 EU zavezuje k spodbujanju mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov z okrepitvijo fiskalne politike partnerskih držav zaradi zmanjšanja 
revščine in odvisnosti od pomoči.
07 
Pregled glavnih regionalnih in mednarodnih pobud in načinov financiranja, 
s katerimi Komisija podpira mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov 
v partnerskih državah, je prikazan na sliki 1 .15 Evropski parlament, Poročilo 
o davčnih utajah in izogibanju 
davkom kot izzivih za 
upravljanje, socialno varstvo in 
razvoj v državah v razvoju 
(2015/2058(INI), 2015.
16 Instrument za financiranje 
razvojnega sodelovanja 
zagotavlja pomoč z  (i) 
geografskimi programi 
s partnerskimi državami 
v Latinski Ameriki, Aziji, Srednji 
Aziji, na Bližnjem vzhodu in 
v Južni Afriki za podporo 
ukrepom na različnih 
področjih ter (ii) s tematskimi 
programi.
17 Sporazum, s katerim je bil 
drugič spremenjen Sporazum 
o partnerstvu med članicami 
skupine afriških, karibskih in 
pacifiških držav na eni strani 
ter Evropsko skupnostjo in 
njenimi državami članicami na 
drugi, podpisan v Cotonouju 
dne 23. junija 2000.
18 Člen 3(8)(e) Uredbe (EU) 
št. 233/2014 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
11. marca 2014 o vzpostavitvi 
instrumenta za financiranje 
razvojnega sodelovanja za 
obdobje 2014–2020 (UL L 77, 
15.3.2014, str.  44).
11 Uvod Slika 1Udeležba Komisije pri podpiranju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov 
v podsaharski Afriki
Vir: Evropsko računsko sodišče.Mobilizacija domačih javnoﬁnančnih prihodkov partnerskih državRegionalne pobude
- afriški forum o davčnih upravah African T ax 
Administration Forum (ATAF)
- središče za srečanja in študije vodij davčnih uprav Centre de rencontres et d’études des dirigeants des administrations ﬁscales (CREDAF)
- regionalni centri za tehnično pomoč MDSPodpora EU
- proračunska podpora- projekti
Pobude na področju naravnih virov, usmerjenev tretje države
- pobuda za preglednost v ekstraktivni industriji (EITI)
- tematski skrbniški skladi za upravljanje bogastva naravnih 
virov (MDS)
- program EU za izvrševanje zakonodaje, upravljanje in 
trgovanje na področju gozdov (FLEGT)
- svetovna programska podpora za države, bogate z 
naravnimi viri Extractives Global Programmatic Support (Svetovna banka)Pobude za sodelovanje
- strokovna skupina OZN za mednarodno sodelovanje
v davčnih zadevah
- tematski skrbniški sklad za davčno politiko in upravo (MDS)- program za oceno javnih odhodkov in ﬁnančne odgovorno-
sti (PEFA)
- mednarodni davčni pakt (ITC)- mednarodni dialog o obdavčenju (ITD)- diagnostično orodje za ocenjevanje davčnih uprav (TADAT)- projekt za obravnavanje erozije davčne osnove in 
preusmerjanja dobička (OECD)
- tristranska pobuda za določanje transfernih cen (OECD, 
Svetovna banka, Evropska Komisija)
12 Uvod 
Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je 
eden od ključnih izzivov, ki se obravnavajo 
s proračunsko podporo
08 
Komisija proračunsko podporo opredeljuje kot prenos finančnih sredstev v  držav ­
no blagajno partnerske države, če ta upošteva dogovorjene pogoje za izplačilo. 
Tako prejeta finančna sredstva se vključijo v proračun partnerske države in se 
potem lahko uporabljajo v  skladu z  njenimi pravili za upravljanje javnih financ.19 
Proračunska podpora ima poleg prenosov finančnih sredstev še tri komponente: 
dialog o  politikah s  partnersko državo, oceno smotrnosti na podlagi pogojev 
za izplačilo in razvoj zmogljivosti. S temi tremi komponentami Komisija rešuje 
posebne razvojne izzive (glej okvir 1 ), prenosi finančnih sredstev pa zagotavljajo 
sredstva in spodbudo za vlade partnerskih držav za izvajanje potrebnih reform.
09 
EU velik znesek sredstev za financiranje razvoja zagotavlja s proračunsko pod ­
poro. Zadnji razpoložljivi podatki (glej Prilogo I ) kažejo, da je delež prevzetih 
obveznosti za proračunsko podporo v skupni uradni razvojni pomoči EU med 
letoma 2010 in 2014 znašal med 8,6 % in 18,2 %, medtem ko je bilo povprečje za 
države članice EU v istem obdobju od 1,62 % do 2,77 %. Proračunska podpora 
predstavlja približno 20 % izplačil EU na področju razvojnega sodelovanja.2019 Evropska komisija, Smernice 
za proračunsko podporo, 
september  2012.
20 Evropska komisija, Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results  (proračunska 
podpora: finančno izvajanje, 
ocena tveganja ter izbrani 
rezultati v zvezi z revščino in 
makroekonomskimi zadevami 
in fiskalni rezultati), 2015.
Ključni razvojni izzivi, ki se rešujejo s proračunsko podporo
(1) Spodbujanje človekovih pravic in demokratičnih vrednot;
(2) izboljšanje finančnega upravljanja, makroekonomske stabilnosti, vključujoče rasti ter boja proti korupciji 
in goljufijam;
(3) spodbujanje sektorskih reform in izboljšanje zagotavljanja sektorskih storitev;
(4) konsolidacija države v nestabilnih državah ter obravnavanje specifičnih razvojnih izzivov majhnih otoških 
držav v razvoju ter čezmorskih držav in ozemelj;
(5) izboljšanje mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov in zmanjšanje odvisnosti od pomoči.
Vir: Evropska komisija, Smernice za proračunsko podporo, september 2012.Okvir 1
13 Uvod 
10 
Komisija je leta 2011 objavila sporočilo z naslovom Prihodnji pristop k prora ­
čunski podpori EU za tretje države21, v katerem je pozvala k namenjanju večjega 
poudarka mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov pri načrtovanju prora ­
čunske podpore EU. Svet je nato podprl22 spremenjen pristop. Na podlagi tega 
je Komisija septembra 2012 sprejela nove smernice za proračunsko podporo, ki 
so začele veljati 1. januarja 2013. V skladu s smernicami je mobilizacija domačih 
javnofinančnih prihodkov v  središču trajnostnega financiranja razvoja in eden 
od petih ključnih razvojnih izzivov, ki jih je treba reševati s proračunsko podporo 
(glej okvir 1 ).
11 
Komisija uporablja tri vrste pogodb o proračunski podpori (glej okvir 2 ).21 COM(2011) 638 final z dne 
13. oktobra 2011.
22 Sklepi Sveta o dokumentu 
„Prihodnji pristop 
k proračunski podpori EU za 
tretje države”, 3166. zasedanje 
Sveta za zunanje zadeve, 
Bruselj, 14. maj 2012.Okvir 2Vrste proračunske podpore, ki jo zagotavlja Evropska komisija23
1. Pogodbe o dobrem upravljanju in razvoju
Uporabljajo se za podporo temeljnih vladnih sistemov, odgovornosti in nacionalnih reform. To obliko prora ­
čunske podpore lahko prejmejo le države, za katere se meni, da so zavezane temeljnim vrednotam.24 Takih 
pogodb je skupaj 17 (22 %) od 78 trenutno veljavnih pogodb v podsaharski Afriki.
2. Pogodbe o sektorskih reformah
Ta oblika proračunske podpore je namenjena izboljšanju upravljanja in zagotavljanja storitev v izbranem sek ­
torju. Trenutno veljavne pogodbe o proračunski pomoči v podsaharski Afriki so večinoma pogodbe o sektor ­
skih reformah (44 (56 %) od 78).
3. Pogodbe o podpori za konsolidacijo države
Uporabljajo se za zagotavljanje bistvenih državnih funkcij v državah z nestabilnimi razmerami ali za podporo 
procesov prehoda k demokratičnemu upravljanju. Pogodbe o podpori za konsolidacijo države dosegajo 22 % 
trenutno veljavnih pogodb o proračunski podpori v podsaharski Afriki.
23 Analiza Evropskega računskega sodišča na podlagi podatkov, ki jih je zagotovila Komisija (glej odstavek 13 in tabelo 1 ).
24 Člen 21 Pogodbe o Evropski uniji: „demokracija, pravna država, univerzalnost in nedeljivost človekovih pravic in temeljnih svoboščin, 
spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost in solidarnost ter spoštovanje načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega 
prava”.
14 Uvod 
12 
Partnerske države so upravičene do proračunske podpore, če dokažejo: (i) rele­
vantnost, verodostojnost in zadovoljiv napredek pri izvajanju nacionalnih/sek ­
torskih politik in reform, ki spodbujajo trajnostno rast in zmanjševanje revščine; 
(ii) v stabilnost usmerjeno makroekonomsko politiko; (iii) dovolj pregleden, 
zanesljiv in učinkovit sistem upravljanja javnih financ ter (iv) preglednost prora ­
čuna in pregled nad njim.25 V skladu z novimi smernicami je treba mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov upoštevati pri ocenjevanju makroekonomskih 
meril za upravičenost ter meril za upravičenost, povezanih z  upravljanjem javnih 
financ.
13 
Ob koncu leta 2015 je bilo veljavnih 261 pogodb o proračunski podpori v 88 drža­
vah (glej tabelo 1 ).26 Na splošno je podsaharska Afrika največji upravičenec do 
proračunske podpore (prevzete obveznosti v  višini 6  milijard  EUR).
14 
Pogodbe o proračunski podpori, podpisane po začetku veljavnosti novih smernic 
za proračunsko podporo, so bile aprila 2016 skupaj vredne 4,9 milijarde EUR, od 
katerih je bila 1,7 milijarde EUR namenjena za podsaharsko Afriko. Zaradi posebno ­
sti te vrste pomoči (glej odstavek 8) ni mogoče točno določiti zneska proračunske 
podpore, ki je bil zagotovljen za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov.25 Pogoje za odobritev 
neposredne proračunske 
pomoči za ERS ureja člen 61(2) 
Sporazuma iz Cotonouja, za 
splošni proračun pa skupna 
izvedbena pravila (člen 4(2) 
naslova II) in finančna uredba 
(člen 186 in člen 258 
izvedbenih pravil).
26 Poleg tega so bile konec 
leta 2015 prevzete še tri 
obveznosti v okviru 
instrumenta za predpristopno 
pomoč. Te zaveze v tabeli 1  
niso bile upoštevane, ker 
v letu 2015 pogodbe še niso 
bile veljavne in ni bilo izvršeno 
nobeno izplačilo.Tabela 1Veljavne pogodbe o proračunski podpori ob koncu leta 2015 po regijah
Regija Število državŠtevilo pogodb 
o proračunski 
podporiVrste pogodb o proračunski podpori Prevzete 
obveznosti za 
proračunsko 
podporo 
skupaj  
(v milijonih 
EUR )Pogodbe o 
sektorskih 
reformah1Pogodbe 
o dobrem 
upravljanju in 
razvoju2Pogodbe o 
podpori za 
konsolidacijo 
države
Podsaharska Afrika 32 78 44 17 17 5 948,0
Evropska sosedska politika 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Azija, pacifiške države ter čezmor­
ske države in ozemlja28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Karibske države in Latinska Amerika 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrument za predpristopno pomoč1 1 1 0 0 40,0
Skupaj 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Vključuje sektorsko proračunsko podporo.
2 Vključuje splošno proračunsko podporo.
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki jih je zagotovila Evropska komisija.
15
 Obseg revizije in revizijski 
pristop
15 
Glede na razvojno prioriteto EU, in sicer podporo mobilizaciji domačih javno ­
finančnih prihodkov, in pomembnost proračunske podpore v  tem kontekstu 
si je Sodišče zastavilo revizijsko vprašanje: „Ali je Komisija uspešno uporabljala 
pogodbe o proračunski podpori za podporo mobilizaciji domačih javnofinanč ­
nih prihodkov v  državah v  nižjem in nižjem srednjem prihodkovnem razredu 
v podsaharski Afriki?” Revizija je bila osredotočena na tri glavna področja:
(a) Ali je Komisija usklajeno z  drugimi donatorji ustrezno ocenila prihodkovne 
politike in upravo partnerskih držav?
(b) Ali je Komisija uspešno uporabljala pogojevanje proračunske podpore, dialog 
o politikah in razvoj zmogljivosti za podporo mobilizaciji domačih javno­
finančnih prihodkov?
(c) Ali obstajajo jasni znaki, da je proračunska podpora EU pozitivno prispevala 
k mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov v partnerskih državah?
16 
Revizija je zajela pogodbe o proračunski podpori, podpisane po 1. januarju 2013, 
tj. po začetku veljavnosti novega pristopa k proračunski podpori.27
17 
Med revizijo je bil opravljen analitični pregled 15 pogodb o proračunski pod ­
pori v višini 1,25 milijarde EUR (24,5 % vrednosti vseh pogodb, podpisanih od 
leta 2013) v devetih državah v nižjem in nižjem srednjem prihodkovnem razredu 
v podsaharski Afriki: Zelenortski otoki, Srednjeafriška republika, Mali, Mavretani ­
ja, Mozambik, Niger, Ruanda, Senegal in Sierra Leone (glej Prilogo II ). Sodišče je 
pri teh pogodbah preučilo celovitost in doslednost ocen Komisije v zvezi z refor ­
mami mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, politiko in upravo v teh 
državah ter opredelitvijo in izvajanjem razvoja zmogljivosti v zvezi z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov, dialogom o politikah ter določitvijo posebnih 
pogojev za podporo. Pregledalo je tudi razpoložljive statistične podatke in ocene 
o napredku, ki ga je teh devet držav doseglo na področju mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov.
18 
Revizija je vključevala obiske treh držav, od katerih je vsaka sklenila drugačno 
vrsto pogodbe s Komisijo: Zelenortski otoki (pogodba o dobrem upravljanju 
in razvoju), Ruanda (pogodba o sektorskih reformah) in Sierra Leone (pogodba 
o podpori za konsolidacijo države). Med temi obiski so revizorji opravili pogovore 
z uslužbenci Komisije ter predstavniki nacionalnih organov in drugih donator ­
jev/deležnikov, vključno z  Mednarodnim denarnim skladom, Svetovno banko 
in nacionalnimi revizijskimi uradi. Sestali so se tudi s predstavniki ministrstva 
Združenega kraljestva za mednarodni razvoj v Londonu. Revizija je potekala med 
oktobrom 2015 in aprilom 2016.27 Sodišče ni ocenilo prednosti in 
slabosti proračunske podpore 
v primerjavi z drugimi vrstami 
pomoči.
16
 Opažanja
Okvir za obvladovanje tveganj za proračunsko 
podporo, ki ga uporablja Komisija, ni omogočal 
celovite ocene tveganja, povezanega z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov
19 
Ta del poročila obravnava vprašanje, ali je Komisija analizirala mobilizacijo doma ­
čih javnofinančnih prihodkov, kot je opisano v smernicah, ko je načrtovala svoje 
dejavnosti proračunske podpore. Natančneje, Sodišče je preučilo, ali je Komisija 
usklajeno z  drugimi donatorji ustrezno ocenila prihodkovne politike in uprave 
partnerskih držav ter s  tem povezana tveganja.
Komisija ni opravila v smernicah opisane ocene nekaterih 
ključnih vidikov mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov
20 
Sodišče je analiziralo, ali je treba v skladu s smernicami Komisije izvesti celovito 
oceno stanja v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov v partner ­
skih državah. Potem je preučilo, ali so ocene mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov, ki so na voljo za 15 revidiranih pogodb o proračunski podpori, dejan­
sko zajemale vse vidike, navedene v smernicah.
21 
V skladu z novimi smernicami Komisije o proračunski podpori se pri ocenjevanju 
makroekonomske stabilnosti in meril za upravičenost na področju upravljanja 
javnih financ zahteva preučitev stanja v zvezi z mobilizacijo domačih javno­
finančnih prihodkov v partnerskih državah (glej odstavek 12). Ta ocena mora biti 
celovita, saj jo Komisija uporablja tudi za opredeljevanje in prednostno razvršča ­
nje ključnih izzivov v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov in 
slabosti, ki bi jih bilo treba odpravljati z različnimi komponentami proračunske 
podpore (tj. dialogom o politikah, posebnimi pogoji in razvojem zmogljivosti).
22 
Po mnenju Sodišča je okvir za oceno mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov v smernicah celovit. To je izboljšava predhodnega pristopa, v skladu 
s katerim Komisija pri načrtovanju svojih dejavnosti proračunske podpore ni siste ­
matično preučila mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov v  partnerskih 
državah. V skladu s sedanjimi smernicami mora ocena makroekonomske stabilno ­
sti, ki jo pripravi Komisija, vključevati prizadevanja posamezne države za okre ­
pitev mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, zlasti morebitne fiskalne 
reforme in njihov pričakovani učinek, davčno upravo pa je treba oceniti v okviru 
merila za upravičenost, povezanega z mobilizacijo javnih financ.
17 Opažanja 
28 Okvir PEFA se uporablja za 
ocenjevanje prednosti in 
slabosti upravljanja javnih 
financ ter poročanje o njih. 
Vsebuje 31 kazalnikov 
smotrnosti, ki so razdeljeni na 
94 t. i. dimenzij. V okviru 
vsakega kazalnika in dimenzije 
se smotrnost meri po 
štiristopenjski ordinalni lestvici 
od A do D.
29 TADAT je sredstvo za 
zagotavljanje objektivne in 
standardizirane ocene 
relativnih prednosti in slabosti 
uprave in davčnega sistema 
neke države. Zagovarjajo ga 
mnogi mednarodni razvojni 
partnerji in institucije, vključno 
z Evropsko komisijo, Nemčijo, 
MDS, Japonsko, Nizozemsko, 
Norveško, Švico, Združenim 
kraljestvom in Svetovno 
banko. Pilotne ocene TADAT 
so bile izvedene v  obdobju 
2013–2015 v 17 državah, 
vključno z Mozambikom in 
Ruando iz vzorca Sodišča.
30 Z analizo prizadevanj za 
obdavčitev se zagotovijo 
splošne usmeritve za davčne 
reforme v državah z različnimi 
stopnjami davčne zmogljivosti 
in dejanskih prihodkov.23 
Ocene Komisije so temeljile na različnih diagnostičnih orodjih in poročilih. Veči ­
noma so temeljile na poročilih MDS in Svetovne banke, na katera so se sklicevale. 
V njih je bilo omenjeno ocenjevanje s  točkovanjem PEFA28, poudarjene pa so bile 
glavne prednosti in slabosti sistemov prihodkov iz poročil TADAT29, če so bila na 
voljo. Drugi viri so bili vladni dokumenti, nacionalni statistični podatki in poročila, 
ki so jih izdali nacionalni revizijski uradi. Ugotovitve ocenjevanja so se večinoma 
ujemale z ocenami drugih donatorjev in deležnikov (glej odstavek 56).
Vidiki mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, ki jih je treba 
analizirati v okviru makroekonomske ocene
24 
V ocenah Komisije so opisani najnovejši trendi stopenj prihodkov, napredek pri 
izvajanju fiskalnih reform in sedanje načrtovanje reform (vključno z glavnimi cilji). 
Pozornost je bila namenjena tudi glavnim slabostim, ugotovljenim v  poročilih 
PEFA in MDS.
25 
Ocene vseh revidiranih držav so zato vključevale predstavitev nedavnega razvoja 
stopnje prihodkov (delež davkov v razmerju do BDP) in primerjavo s podobnimi 
državami (običajno sosednje države). Čeprav je delež davkov v razmerju do BDP 
koristen za predstavitev splošnih razmer v državi v zvezi z mobilizacijo doma ­
čih javnofinančnih prihodkov in za primerjavo, je presplošen za kakršno koli 
analizo glavnih izzivov in potreb. Zato je v smernicah Komisije predvidena bolj 
poglobljena analiza, vključno z razčlenitvijo davkov in drugih prihodkov, informa ­
cijami o skupnih stroških in učinku davčnih oprostitev ter z oceno prizadevanj za 
obdavčitev.
26 
Toda Sodišče je ugotovilo, da v praksi v ocenah Komisije v zvezi z mobilizacijo do ­
mačih javnofinančnih prihodkov na splošno ni bilo dovolj informacij o omenjenih 
vidikih, ki so bistveni pri ocenjevanju uspešnosti države glede njene sposobnosti 
za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Prizadevanja za obdavčitev, 
ki kažejo, koliko neka država izkorišča svoj davčni potencial30, niso bila ocenje ­
na za nobeno od revidiranih držav. Davčne spodbude (glej odstavek 38) so bile 
omenjene kot izziv v  štirih revidiranih državah, vendar nobena ocena ni vsebo ­
vala ocene celotnih stroškov in morebitnega učinka davčnih oprostitev. To bi bilo 
v številnih državah v razvoju lahko problematično, saj davčne oprostitve pogosto 
izkrivljajo konkurenčnost, omejujejo davčne prihodke in bi lahko spodbujale ko ­
rupcijo. Sestava in pomembnost različnih vrst davkov in drugih prihodkov, vključ ­
no s prihodki od izkoriščanja naravnih virov, sta bili predstavljeni za samo štiri 
države (Mavretanija, Mozambik, Ruanda in Senegal), razmerje med neposrednimi 
in posrednimi davki pa je bilo navedeno samo za Zelenortske otoke, Srednje­
afriško republiko in Sierro Leone.
18 Opažanja 
27 
Mogoče je, da te informacije v nekaterih državah niso bile vedno na voljo, toda 
v ocenah Komisije ni bilo navedeno, da ni bilo ključnih podatkov o mobilizaciji 
domačih javnofinančnih prihodkov. To, da teh informacij ni, je pomembno, saj 
lahko kaže na šibko zmogljivost partnerskih držav na tem področju, ki bi jo mo ­
rala Komisija nato obravnavati z  različnimi komponentami proračunske podpore 
(glej odstavek  8).
Vidiki mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, ki jih je treba 
analizirati v okviru ocene upravljanja javnih financ
28 
Tudi zmogljivost organov za sistem javnih prihodkov za mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov mora biti zajeta v oceni Komisije. V večini primerov 
je Komisija preučila strukturo uprave ali opisala vladna prizadevanja za okrepi ­
tev davčnih organov. Toda v nobeno oceno ni bila vključena analiza kadrovskih 
in materialnih potreb, ki omejujejo davčne organe, čeprav je to navedeno 
v smernicah.
29 
Korupcija zmanjšuje prihodke države, zato preglednost državnih prihodkov po ­
maga v boju proti korupciji. V vseh ocenah so bili omenjeni obstoječi ali načrto ­
vani ukrepi za boj proti korupciji, v večini revidiranih držav pa so bile analizirane 
tudi splošne zadeve v zvezi s preglednostjo. Sodišče je ugotovilo, da je bila ocena 
dostopa javnosti do informacij o davčni zakonodaji in davčnih spodbudah, ki so 
pomemben vidik preglednosti, opravljena le v Maliju in Mozambiku.
30 
Drug vidik, ki ga v ocenah Komisije pogosto ni, so mednarodne pobude, katerih 
cilj je med drugim povečanje državnih prihodkov z odpravo odtekanja sredstev, 
in sicer davčnih utaj, pranja denarja in drugih oblik finančnega kriminala.31 V ne­
davnih študijah je ocenjeno, da Afrika izgubi več kot 50 milijard USD na leto 
zaradi nezakonitih finančnih tokov.32 Sodišče je ugotovilo, da ocene niso bile sis ­
tematično osredotočene na sodelovanje revidiranih držav v pobudah33, čeprav jih 
EU dejavno podpira. Problematika določanja transfernih cen34, zakonodaja v zvezi 
s tujimi podjetji in zloraba davčnih sporazumov (o čemer se trenutno razpravlja 
v okviru akcijskega načrta BEPS35) niso bile obravnavane. Poleg tega v ocene 
upravljanja javnih financ in makroekonomske ocene ni bilo vključeno sodelova ­
nje predstavnikov partnerskih držav v  mednarodnih razpravah in pogajanjih, za 
katere so potrebna posebna znanja, ki jih v državah v razvoju pogosto ni.31 Na primer EITI, proces 
Kimberley in akcijski načrt 
BEPS OECD/G20.
32 Poročilo skupine na visoki 
ravni o  nezakonitih finančnih 
tokovih iz Afrike z naslovom 
Illicit Financial Flows, Report of 
the High Level Panel on Illicit 
Financial Flows from Africa , 
pripravljeno za skupno 
konferenco ministrov za 
finance, načrtovanje in 
gospodarski razvoj Komisije 
Afriške unije/Ekonomske 
komisije za Afriko.
33 Pobuda EITI je omenjena samo 
v ocenah za Mavretanijo, 
Mozambik in Sierro Leone, 
v oceni za Srednjeafriško 
republiko pa je analizirana 
prekinitev izvajanja pobude 
EITI in procesa Kimberley 
leta 2013.
34 Določanje transfernih cen 
zajema vse vidike cenovnih 
sporazumov med odvisnimi 
(ali povezanimi) pravnimi 
subjekti.
35 Namen akcijskega načrta BEPS 
je reševati zadeve v zvezi 
z erozijo davčne osnove in 
preusmerjanjem dobička ter 
obravnavati opažene 
mednarodne tehnike 
izogibanja davkom v velikih 
večnacionalnih podjetjih.
19 Opažanja 
31 
V tabeli 2  so povzeti ključni vidiki mobilizacije domačih javnofinančnih prihod ­
kov, ki so v smernicah navedeni kot del ocene upravljanja javnih financ in makro ­
ekonomske stabilnosti, poleg tega pa je navedeno, koliko so bili ti vidiki dejansko 
zajeti v  revidirane ocene.Tabela 2Vidiki mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, ki jih je treba analizirati 
v okviru ocene upravljanja javnih financ in makroekonomske stabilnosti
Vidiki mobilizacije domačih javnofinanč -
nih sredstev, ki se zahtevajo v okviru 
ocene upravljanja javnih financVključeno v revidira -
ne ocene?Vidiki mobilizacije domačih javnofinanč -
nih sredstev, ki se zahtevajo v okviru 
ocene makroekonomske stabilnostiVključeno v revidira -
ne ocene?
Glavni kratko ­ in srednjeročni izzivi za sistem 
upravljanja javnih financdafiskalna politika, novi ukrepi, pričakovan učinekda
Protikorupcijski ukrepi
(glej odstavek 29)dadelež davkov (z naravnimi viri in brez)
(glej odstavek 26)da
Ocena finančne in organizacijske zmogljivosti 
vlade za mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov
(glej odstavek 28)večinomaprizadevanja za okrepitev mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov (izboljšanje deleža 
domačih javnofinančnih prihodkov v razmerju 
do odhodkov)
(glej odstavek 24)večinoma
Krepitev davčne uprave
(glej odstavek 28)večinomadavčne spodbude (skupni stroški in učinek 
oprostitev)
(glej odstavek 26)delno
Preglednost in dostop do informacij (države, 
bogate z naravnimi viri)
(glej odstavek 29)delnodavčni sistem – sestava in relevantnost različnih 
davkov
(glej odstavek 26)delno
Mednarodno dogovorjeni davčni standardi in 
pobude
(glej odstavek 30)delnoprizadevanja za obdavčitev1 (ocena)
(glej odstavek 26) ne
Javno dostopne informacije o zakonodaji in 
davčnih spodbudah
(glej odstavek 29)ne
Ocena kadrovskih zmogljivosti za mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov
(glej odstavek 28)ne
1 S prihodki od izkoriščanja naravnih virov in brez njih.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
20 Opažanja 
Okvir za obvladovanje tveganj za proračunsko podporo, 
ki ga uporablja Komisija, ni omogočal celovite ocene 
tveganja, povezanega z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov
32 
Pristop Komisije k  proračunski podpori vključuje okvir obvladovanja tveganja, ki 
je bil posebej zasnovan za ugotavljanje tveganj, povezanih z doseganjem ciljev 
proračunske podpore. Okvir je tudi pomembno orodje za snovanje dejavnosti 
proračunske podpore. Ocene prihodkovnih politik in uprav iz prejšnjega dela 
poročila dopolnjuje z analizo tveganj, povezanih z njimi.
33 
Sodišče je preučilo, ali je bila pomembna vloga, ki jo ima mobilizacija domačih 
javnofinančnih prihodkov v  proračunski podpori, upoštevana v  okviru Komisije 
za obvladovanje tveganj. Analiziralo je, ali so bila v vprašalnik Komisije v zvezi 
s tveganji ustrezno zajeta ključna tveganja, povezana z izboljšanjem mobilizacije 
domačih javnofinančnih prihodkov.
34 
Okvir za obvladovanje tveganj temelji na sklopu vprašanj, razvrščenih pod pet 
naslovov.36 Od 44 vprašanj v vprašalniku o tveganjih se eno (vprašanje 38) nepos ­
redno nanaša na mobilizacijo javnofinančnih prihodkov.37 Čeprav je to vprašanje 
zelo relevantno, saj vključuje odmero in pobiranje davkov ter njihov pravočasen 
prenos v državno zakladnico, so bile ocene tveganj v zvezi s pobiranjem in pravo ­
časnim prenosom davkov, ki jih je pripravila Komisija, pogosto nepopolne.
35 
Glede na navedbe v vprašalniku je treba odgovore na to vprašanje oceniti na 
podlagi kazalnika PEFA PI ­3, s katerim se dejanski domači javnofinančni prihodki 
primerjajo z načrtovanim zneskom. Ta kazalnik sicer omogoča oceno tveganj 
v zvezi s točnostjo napovedi prihodkov, vendar nič ne pove o uspešnosti pri 
pobiranju davkov. Poleg tega vprašalnik ni zahteval preverjanja drugih kazalnikov 
PEFA, kot sta na primer PI ­14 (uspešnost ukrepov za registracijo davčnih zavezan ­
cev in odmero davka) in PI ­15 (uspešnost pri pobiranju davkov), ki se osredotoča ­
ta na tveganja v zvezi z odmero in pobiranjem davkov.36 Politična tveganja, 
makroekonomska tveganja, 
razvojna tveganja, upravljanje 
javnih financ, korupcija in 
goljufija.
37 Vprašanje 38 (pod naslovom 
4.2 Kontrole na področju 
pobiranja davkov in 
izvrševanja proračuna): 
Kakšno je tveganje, da 
dolgovani davki niso ustrezno 
odmerjeni, zbrani in 
pravočasno preneseni 
v državno blagajno?
21 Opažanja 
36 
Zato kazalnika PI ­14 in PI ­15 nista bila upoštevana pri odgovoru na vprašanje 
38 vprašalnika o tveganjih v nobeni od revidiranih držav. Februarja 2015 je bilo 
v oceni Komisije za Mozambik navedeno, da se tveganja, povezana z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov, niso dovolj upoštevala.38 Komisija je že v svo ­
jem poročilu o proračunski podpori iz leta 2013 navedla, da se je v presenetljivo 
malo okvirih za obvladovanje tveganj poročalo o tveganjih v zvezi s pobiranjem 
davkov.39 Le v eni od devetih revidiranih držav (Sierra Leone) je Komisija ocenila, 
da je tveganje v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov visoko.
37 
Poleg tega se vprašanje 38 nanaša na „dolgovane davke”, ne zajema pa tveganja, 
da nedavčni prihodki, kot so pristojbine in dividende za izkoriščanje naravnih 
virov, niso pravilno odmerjeni, pobrani in preneseni v  državno blagajno. V  neka ­
terih revidiranih državah so bili prihodki od izkoriščanja naravnih virov skoraj tako 
visoki kot davčni prihodki. V Mavretaniji so na primer v letu 2012 dosegli 14,9 % 
BDP iz naslova neekstraktivih virov, medtem ko so davčni prihodki dosegli 16,9 % 
t e g a  B D P.40
38 
Drug pomemben dejavnik tveganja, povezan z mobilizacijo javnofinančnih pri ­
hodkov, ki se v sedanjem okviru za obvladovanje tveganj ne upošteva, so obseg 
in vrste davčnih oprostitev. Ti instrumenti, ki vključujejo davčne spodbude, davč ­
ne počitnice, davčne odbitke, znižanja davkov, davka prosta območja itd., vpliva ­
jo na višino prihodkov, ki jih država lahko pobere, hkrati pa vplivajo tudi na izbiro 
gospodarskih dejavnosti in potencial za pritegnitev tujih neposrednih naložb.38 V odgovoru na vprašanje 38 
v mozambiškem okviru za 
obvladovanje tveganj je med 
drugim omenjeno, da PI ­3 ne 
zajema v celoti tveganja 38 (ki 
opozarja tudi na pravilno 
uporabo davčnih prihodkov, 
ne samo pobiranje 
predvidenih zneskov).
39 GD za mednarodno 
sodelovanje in razvoj, Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)  
(proračunska podpora  – 
finančno izvajanje, ocena 
tveganja in izbrani 
makroekonomski in fiskalni 
rezultati držav (pilotno 
poročilo)), 2013, str. 12.
40 Za leto 2013 sta bila deleža 
11,2 % oz. 17,6 %. Vir: IMF 
Country Report No 15/35  
(poročilo MDS o  posameznih 
državah št. 15/35), 
februar  2015.
22 Opažanja 
Uspešnost pogojev za proračunsko podporo, dialoga 
o politikah in razvoja zmogljivosti so zmanjševale 
slabosti v zasnovi in zahtevne lokalne razmere
39 
Proračunska podpora je več kot samo prenos sredstev na zakladniški račun 
države partnerice. Enako pomembne komponente te vrste pomoči so pogoji za 
izplačilo in s tem povezani kazalniki smotrnosti ter dialog o politikah in dejavno ­
sti za razvoj zmogljivosti, ki se izvajajo v okviru pogodb o proračunski podpori. 
V tem delu poročila Sodišče ugotavlja, ali je Komisija uspešno uporabila pogoje 
za izplačevanje, dialog o politikah in razvoj zmogljivosti v okviru ureditev za pod ­
poro mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
Komisija v večini svojih pogodb o proračunski pomoči ni 
uporabila posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov; kadar pa jih je uporabila, niso bili 
vedno relevantni
40 
Pogoji za izplačilo proračunske podpore vključujejo štiri splošne pogoje za upra­
vičenost, ki morajo biti izpolnjeni pred kakršnim koli izplačilom sredstev (glej 
odstavek 12). Čeprav je za dva od teh pogojev (makroekonomska stabilnost in 
upravljanje javnih financ) potrebna ocena napredka partnerske države pri refor ­
mah mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, ta pogoja zajemata področ­
je, ki je veliko širše kot samo mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov.41 
To pomeni, da stanje v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov 
v partnerski državi nima nujno ključne vloge pri odločitvi Komisije za izplačilo 
proračunske podpore, kadar sta splošno makroekonomsko stanje in upravljanje 
javnih financ sicer ocenjena kot zadovoljiva.
41 
Izplačila so lahko povezana tudi z izpolnjevanjem posebnih pogojev. Ti se pogo ­
steje uporabljajo za izplačilo spremenljivih tranš (glej tabelo 3 ) in običajno niso 
prevedeni v  kazalnike smotrnosti in cilje. Zaradi zagotavljanja spodbud za vlade, 
da bi dosegle napredek pri svojem programu reform ali da bi izboljšale svojo 
uspešnost, je znesek, izplačan iz spremenljivih tranš, odvisen od tega, koliko so 
bili cilji doseženi. Zato uporaba posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov zagotavlja neposredno povezavo med izplačili prora ­
čunske podpore in reformami mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.41 Ključni cilji makroekonomske 
ocene so: analizirati glavne 
makroekonomske agregate in 
ugotoviti morebitne vire 
makroekonomske 
nestabilnosti in nestabilnosti 
v zvezi z zadolženostjo; oceniti 
obstoječe makroekonomske 
in fiskalne politike ter njihov 
prispevek h kratko ­ in 
srednjeročni stabilizaciji 
makroekonomskega okvira; 
oceniti prizadevanja za 
okrepitev mobilizacije 
domačih javnofinančnih 
prihodkov ter oceniti 
izpostavljenost zunanjim 
pretresom in prizadevanja za 
okrepitev makroekonomske 
odpornosti. Ocena upravljanja 
javnih financ se osredotoča na 
glavne dosežke pri izvajanju 
reform upravljanja javnih 
financ. Glavno orodje za 
ocenjevanje napredka je PEFA, 
ki vključuje naslednje stebre 
upravljanja javnih financ: 
zanesljivost proračuna; 
preglednost javnih financ; 
upravljanje sredstev in 
obveznosti; fiskalna strategija, 
ki temelji na politikah, in 
priprava proračuna; 
predvidljivost in nadzor pri 
izvrševanju proračuna; 
računovodenje in poročanje; 
zunanji nadzor in revizija.
23 Opažanja 
42 
Da ne bi prišlo do zmanjšanja osredotočenosti politike, je v smernicah Komisije 
določeno, da se lahko za posamezno spremenljivo tranšo uporabi največ osem 
kazalnikov.42 Kazalnike bi bilo treba izbrati izmed kazalnikov, navedenih v okvi ­
ru za ocenjevanje smotrnosti, o katerem so se dogovorili razvojni partnerji in 
partnerske države, ali jih izpeljati iz ustreznih nacionalnih dokumentov o javni 
politiki v sodelovanju z organi, če ni okvira za ocenjevanje smotrnosti. Sodišče je 
ocenilo, koliko so bili za podporo mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov 
uporabljeni pogoji, in, če so bili uporabljeni, ali so bili relevantni in ali so vlade 
spodbudili k izvajanju reform. Sodišče je pregledalo tudi ureditve za preverjanje 
skladnosti s pogoji in poročanje o njej.
Uporaba posebnih pogojev za izplačevanje sredstev za mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov
43 
Komisija je uporabila posebne pogoje za mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov v petih od 15 revidiranih pogodb o proračunski podpori (glej tabelo 4  
in Prilogo II ). Ti pogoji, povezani s  spremenljivimi tranšami, so bili določeni samo 
v pogodbah o podpori za konsolidacijo države, katerih trajanje je omejeno na 
eno ali dve leti. Posebni pogoji so bili torej osredotočeni na kratkoročno izboljša ­
nje mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov v najbolj nestabilnih državah. 
To ni v skladu z izrecnim ciljem Komisije43, da bo poudarek na mobilizaciji doma ­
čih javnofinančnih prihodkov povečala zlasti s  pogodbami o  dobrem upravljanju 
in razvoju.42 Glej smernice za proračunsko 
podporo, str. 48.
43 COM(2011) 638 final, str. 6.Tabela 3Upravičenosti do proračunske podpore in posebni pogoji za izplačilo
Pogoji za upravičenost  
– med trajanjem pogodbe o proračunski pomoči jih je treba 
upoštevatiPlačilo proračun -
ske podporePosebni pogoji
Temeljne vrednote (človekove 
pravice, demokracija in pravna 
država):
Različne zahteve glede na vrsto 
pogodbe o proračunski podpori; 
najstrožje zahteve so v pogodbah 
o proračunski podpori o dobrem 
upravljanju in razvoju.Štiri merila za upravičenost:
1. relevantne in kredibilne javne 
politike in reforme
2. makroekonomska politika, 
usmerjena v stabilnost
3. dovolj pregleden, zanesljiv in 
uspešen sistem upravljanja 
javnih financ
4. preglednost proračuna in nadzor 
nad njimnespremenljiva 
tranšaPosebni pogoji za nespremenljive tranše se uporabljajo 
manj pogosto in pri njih se zahteva izpolnjevanje pogoja/
cilja v celoti.
Primer: oblikovanje okvira za ocenjevanje smotrnosti 
programa gospodarskih in socialnih reform v državi.
spremenljiva tranšaPosebni pogoji za spremenljive tranše prinašajo spod ­
bude za izboljšanje smotrnosti. Če kazalniki niso v celoti 
izpolnjeni, se lahko izvršijo samo delna plačila.
Primer: povečanje deleža srednje velikih in velikih davko -
plačevalcev, ki pravočasno vlagajo davčne napovedi, na vsaj 
60 %.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
24 Opažanja 
44 
Komisija je kot najpogostejši razlog za to, da v svojih pogodbah o proračunski 
podpori ne uporablja pogojev, povezanih z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov, navedla, da mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov zajemajo 
drugi donatorji. Toda Sodišče ni našlo dokazov, da bi ta odločitev temeljila na 
oceni vloge drugih donatorjev na tem področju.
Ustreznost in spodbujevalni učinek posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov
45 
Kadar je Komisija uporabila pogoje za spremenljive tranše, ki so usmerjeni posebej 
v mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, v treh od petih pogodb ni izbrala 
tistih pogojev, ki so za nacionalni kontekst najrelevantnejši. V Sierri Leone, na pri ­
mer (glej okvir 3 ), je Komisija svoje posebne pogoje v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov osredotočila na upravne reforme v  upravi za sistem javnih 
prihodkov, ni pa vključila pogojev, ki bi spodbujali sprejetje nujne nove zakonodaje, 
ki bi imela širši učinek na mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Tabela 4Pogodbe o proračunski podpori s posebnimi pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov1
DržavaZnesek 
proračunske 
podpore, za 
katerega so 
bile prevzete 
obveznosti 
(v milijonih 
EUR)Podpisan 
sporazum 
o financi -
ranjuSpremenljive tranše (v milijonih EUR)Mobilizacija domačih 
javnofinančnih 
sredstev kot pogoj 
2017 2016 2015 2014 2013v milijo -
nih EUR%
Srednjeafriška republika 40 2015ni 
relevantno1 2ni 
relevantnoni 
relevantno3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8ni 
relevantnoni 
relevantnoni 
relevantno16 7, 4  %
Niger 130 2013ni 
relevantnoni 
relevantno3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013ni 
relevantnoni 
relevantnoni 
relevantno1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3ni 
relevantnoni 
relevantnoni 
relevantno5 6,3 %
Skupaj 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 Evropsko računsko sodišče/pregled dokumentacije.
2 Zaradi zaokroženja seštevek posameznih podatkov ne ustreza skupnemu številu.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
25 Opažanja 
Posebni pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov ne 
obravnavajo najrelevantnejših reform
V Sierri Leone (2013–2015) je Komisija uporabila posebne pogoje v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinanč ­
nih prihodkov v zvezi z zmanjšanjem neplačanih davkov, pravočasnejšo vložitvijo davčnih napovedi, javnim 
razkritjem prihodkov od ekstraktivne industrije, predložitvijo predloga zakona o  nacionalnem organu za 
rudnine parlamentu in objavo dovoljenj za rudarjenje in izkoriščanje v  spletni zbirki.
Komisija je v poročilu o proračunski podpori za leto 2013 navedla, da je Sierra Leone ena od držav z največjim 
potencialom za povečanje davčnih prihodkov. Toda razen za odpravo davčnih zaostankov so bili uporabljeni 
pogoji namenjeni izboljšanju upravnih postopkov na davčni upravi in dostopa javnosti do podatkov. Ti pogoji 
sami po sebi ne vplivajo neposredno na povečanje domačih javnofinančnih prihodkov države.
V istem obdobju je bil predlog zakona o prihodkih od ekstraktivnih panog, ki po navedbah Komisije in MDS 
vsebuje reforme politik, ki so bistvene za povečanje domačih javnofinančnih prihodkov od ekstraktivnih 
dejavnosti in izkoriščanja naravnih virov, pripravljen, vendar je že leta čakal na sprejetje v parlamentu. Predlog 
zakona je bil parlamentu predložen leta 2013, vendar februarja 2016 še vedno ni bil sprejet.44 Po navedbah 
MDS45 je predlog zakona o  upravljanju javnih financ obtičal v  parlamentu, zaradi česar je bil izgubljen zagon 
za ustanovitev sklada za prihodke od naravnih virov.
Zamude pri sprejemanju teh zakonov kažejo na to, da bi večja podpora donatorjev pospešila postopke. Tudi 
v oceni proračunske podpore za Sierro Leone v obdobju 2002–2015 je zaključek, da obstajajo tudi dokazi, da 
se je s težkimi odločitvami v zvezi z mobilizacijo javnofinančnih prihodkov odlašalo.
Komisija parlamenta resda ne more prisiliti, da sprejme zakonodajo, vendar tudi ni spodbujala izvajanja neka ­
terih reform iz predlogov zakonov (sklad za prihodke od naravnih virov in enotni zakladniški račun) tako, da 
bi jih določila kot pogoje za izplačilo. V letih 2014 in 2015 je ebola resno ovirala delovanje vlade in donatorjev. 
Toda ti ali podobni pogoji niso bili vključeni niti v najnovejšo pogodbo o proračunski podpori, ki je bila pod­
pisana leta  2015.
44 IMF Country Report No 14/171  (poročilo MDS o posameznih državah št. 14/171), junij 2014; ocena Komisije o makroekonomski upravičenosti za 
sporazum o financiranju št. 37419 ter informacije, prejete od organov in drugih donatorjev/akterjev med revizijskim obiskom.
45 Sporočilo za javnost MDS št. 16/143 z dne 29. marca 2016.Okvir 3
26 Opažanja 
46 
V treh primerih posebni pogoji, ki so bili uporabljeni, niso prinesli pričakovanega 
spodbujevalnega učinka (glej okvir 4 ), ker so bili doseženi že ob podpisu pogod ­
be ali ker jih enostavno ni bilo mogoče izvesti. To pomeni neuspešno uporabo 
posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov.
Primeri posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov 
brez spodbujevalnega učinka
Pogoji, ki so bili izpolnjeni že pred podpisom sporazuma o financiranju
V Srednjeafriški republiki posebni pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov niso bili 
vključeni v drugo pogodbo o proračunski podpori za konsolidacijo države, ki je bila podpisana leta 2015. Po ­
goji za prvo spremenljivo tranšo za leto 2015 (1 milijon EUR), ki se nanašajo na prenos in spremljanje izvajanja 
akcijskih načrtov za mobilizacijo fiskalnih in carinskih prihodkov, so bili izpolnjeni pred podpisom sporazuma 
o financiranju dne 10.  julija  2015.
Podobno so bili v Sierri Leone pogoji za spremenljivo tranšo za leto 2013 izpolnjeni, preden je bil podpisan 
z njimi povezan sporazum o  financiranju.
Zaradi nacionalne zakonodaje pogoj ni mogel biti izpolnjen
V Nigru se je cilj za omejitev davčnih oprostitev za spremenljivo tranšo za leto 2013 izkazal za nemogočega, saj 
nacionalna zakonodaja ne dovoljuje ukrepov, opisanih v  kazalniku.
Pogoji so se nanašali na odpravo oprostitev davka na dobiček in izbris klavzule o priznavanju odhodkov v zve ­
zi z obdavčitvijo rudarskih podjetij.
Za oba pogoja bi bile potrebne spremembe prenosa rudarskega zakonika Zahodnoafriške ekonomske in mo ­
netarne unije, kar pa v tako kratkem času ni bilo izvedljivo (eno leto po podpisu sporazuma o financiranju). Te 
pravne težave niso bile odkrite v fazi priprave pogodbe o proračunski podpori.Okvir 4
27 Opažanja 
Spremljanje pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov
47 
Sporazumi o financiranju, s katerimi se izvaja pet revidiranih pogodb o proračun ­
ski podpori s posebnimi pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov (glej tabelo 4 ), so vsebovali ureditve za spremljanje in oceno tega, 
ali so bili ti pogoji izpolnjeni. Podrobnosti so se med pogodbami razlikovale. 
V štirih primerih so bili pogoji dovolj dobro opredeljeni, da je Komisija lahko 
opravila objektivno oceno upoštevanja teh pogojev v partnerski državi. Pogodba 
s Srednje  afriško republiko pa ni vsebovala ustreznih ureditev, s katerimi bi Komi ­
sija lahko spremljala izpolnjevanje pogojev (glej okvir 5 ).
48 
Komisija je od začetka veljavnosti njenih novih smernic pripravljala letna poro ­
čila o proračunski podpori.46 Cilj je zagotoviti pregled nad izvajanjem pogodb 
EU o proračunski podpori. Sodišče je preučilo, koliko letno poročilo zagotavlja 
relevantne informacije o  mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov. Pilot­
no poročilo iz leta 2013 je vsebovalo le nekaj opisnih elementov v zvezi s tem: 
splošne informacije o državah, ki izvajajo pobudo EITI47 in razmerja prihodkov 
za posamezne države, v katerih se izvajajo pogodbe o proračunski podpori.46 GD za mednarodno 
sodelovanje in razvoj, Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)  
(proračunska podpora  – 
finančno izvajanje, ocena 
tveganja in izbrani 
makroekonomski in fiskalni 
rezultati držav (pilotno 
poročilo)), 2013.
47 Pobuda EITI je svetovni 
standard za spodbujanje 
odprtega in odgovornega 
upravljanja naravnih virov. 
Države izvajajo standard EITI, 
da bi zagotovile popolno 
razkritje davkov in drugih 
plačil naftnih in rudarskih 
družb ter družb za zemeljski 
plin vladam.
Primeri dobrih in slabih praks v zvezi s spremljanjem posebnih pogojev v zvezi 
z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov
V Maliju so bile v drugem programu proračunske podpore za konsolidacijo države glede posebnih pogojev 
v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov določene jasne ureditve za spremljanje. Sporazum 
o financiranju je za vsak kazalnik/podkazalnik vseboval podrobne informacije, kot na primer celovit opis 
kazalnika, izhodišča, cilje in vire za preverjanje, pristojne službe in datum, na katerega naj bili podatki na voljo. 
Pogodbi z Nigrom in Sierro Leone (dve pogodbi) sta vsebovali podobne pozitivne elemente.
V pogodbi o proračunski podpori, sklenjeni s Srednjeafriško republiko leta 2015, se je Komisija dogovorila 
z vlado, da bo preverjala upoštevanje pogojev za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov48 z dopi ­
si o predložitvi dokumentov in poročili o izvajanju akcijskih načrtov dveh generalnih direktoratov. Ker pa 
v sporazumu o financiranju niso bili določeni cilji ali izhodišča za dogovorjene kazalnike, ustrezno spremlja ­
nje ni bilo mogoče, ker ni bilo merila, s katerim bi primerjali dosežke. Natančneje, Komisija ni izrazila zahtev 
glede kakovosti akcijskih načrtov ali tega, kolikšen delež načrtov bi bilo treba izvesti, da bi se kazalniki šteli za 
dosežene.
48 Prva spremenljiva tranša za leto 2015: predložitev akcijskih načrtov za mobilizacijo fiskalnih in carinskih prihodkov v letu 2015 in spremljanje 
njihovega izvajanja. Druga spremenljiva tranša za leto 2015: spremljanje izvajanja akcijskih načrtov za mobilizacijo fiskalnih in carinskih 
prihodkov v letu 2015 in priprava akcijskih načrtov za mobilizacijo fiskalnih in carinskih prihodkov v letu 2016.Okvir 5
28 Opažanja 
49 
Čeprav so kasnejša poročila vsebovala podrobnejše informacije, jih v zvezi 
s pogodbami o proračunski podpori s posebnimi pogoji v zvezi z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov še vedno ni dovolj. Na primer, finančne infor ­
macije o programih, usmerjenih v mobilizacijo domačih javnofinančnih prihod ­
kov, niso zagotovljene. Ustreznost poročanja EU o  njeni podpori mobilizacije 
domačih javnofinančnih prihodkov spodkopava to, da ni posebne obvezne kode 
Odbora za razvojno pomoč49 za davčno politiko in upravo. Zato izčrpne informa­
cije o skup  nem financiranju Komisije za mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov s proračunsko podporo in drugimi vrstami pomoči niso na voljo.
Usklajevanje dialoga o politikah je bilo na splošno dobro, 
vendar so uspešnost dialoga kot orodja za podporo 
mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov ovirale slaba 
strateška osredotočenost in zahtevne lokalne razmere
50 
Komisija meni, da je dialog o politikah bistven element proračunske podpore. 
Uspešen dialog bi moral temeljiti na ocenah upravičenosti in tveganj, opisanih 
v prejšnjem delu tega poročila, upoštevati pa bi bilo treba tudi dialog z drugimi 
donatorji. V smernicah za proračunsko podporo se zahteva strategija nenehnega 
dialoga za ugotavljanje najuspešnejših metod in platform za dialog ter akcijski 
program. V smernicah je določeno tudi, da je treba dialog o politikah osredotočiti 
na davčno politiko, davčno upravo in prihodke, vključno s tistimi od izkoriščanja 
naravnih virov.
51 
Sodišče je ocenilo, ali je Komisija uporabila strategijo za dialog, ki je temeljila na 
njeni oceni izzivov in tveganj v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih pri ­
hodkov, in ali je ta strategija izpolnjevala vse zahteve iz smernic. Preučilo je tudi 
pogostost, ustreznost in uspešnost dialoga ter to, kako se dialog dokumentira in 
usklajuje z  glavnimi akterji na tem področju.
Komisija ni razvila strategij za dialog
52 
Dialog o politikah pogosto poteka v zahtevnih razmerah. Občutek lastništva 
nad reformami na področju javnofinančnih prihodkov in stopnja zavezanosti 
tem reformam se lahko spreminjata, ko na oblast pridejo nove vlade ali ko pride 
do nepričakovanih sprememb. Tudi kadrovske menjave v  delegacijah Komisije 
povzročajo težave v zvezi s stalnostjo dialoga. Zato je strategija za dialog z jasno 
naštetimi cilji nujna za spremljanje napredka in obravnavanje zadev, za katere 
je bilo ugotovljeno, da so bistvene. Takšna strategija bi na primer vključevala 
zadeve, ki jih je treba spremljati v  prihodnjem obdobju, pristojnosti uslužbencev 
delegacij, glavne sogovornike, na katere se je treba obrniti, platforme, na katerih 
je treba zadeve obravnavati, okvirni časovni razpored in pričakovane izide.49 Odbor za razvojno pomoč 
OECD je s svojim sistemom 
poročanja o upnikih razvil 
vrsto kod namena, ki jih 
morajo donatorji uporabljati 
pri sporočanju podatkov 
o svojih pretokih pomoči 
v ustrezno podatkovno zbirko 
OECD, ki se nato lahko 
uporablja za pripravo 
statističnih podatkov 
o pretokih pomoči. Od 
leta 2014 se uporablja 
navidezna koda 15114 za 
prostovoljno poročanje 
o podpori davčne politike in 
davčne uprave.
29 Opažanja 
50 Smernice za proračunsko 
podporo, september 2012, 
str. 42: s strategijo nenehnega 
dialoga bi bilo treba opredeliti 
najuspešnejše metode in 
platforme za dialog ter akcijski 
program.53 
Sodišče je ugotovilo, da Komisija ni razvila strategij za dialog o politikah, v katerih 
bi opredelila posebne zadeve, povezane z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov, ki jih je bilo treba obravnavati.50 To velja tudi za partnerske države, kot 
je Sierra Leone, v kateri je Komisija ugotovila, da mobilizacija domačih javno ­
finančnih prihodkov pomeni veliko tveganje za doseganje ciljev proračunske 
podpore.
54 
Čeprav je Komisija v svojih ocenah v okviru merila za upravičenost, povezanega 
z upravljanjem javnih financ, sporazumih o  financiranju in drugih pripravljalnih 
dokumentih omenila forume, v katerih naj poteka dialog o politikah (npr. skup ­
ni usklajevalni sestanki vlade in donatorjev), so bile zadeve, ki bi jih bilo treba 
obravnavati, predstavljene le na splošno. Ker ni bilo strategij za dialog, je težko 
objektivno oceniti, ali je ta komponenta proračunske podpore uspešno prispeva ­
la k izvajanju reform na področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
55 
Sodišče je ugotovilo, da je bil dialog o politikah v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov bolj osredotočen, kadar je bil povezan s  posebnimi 
pogoji (v Srednjeafriški republiki, Maliju, Nigru in Sierri Leone), saj so bile zara ­
di opredelitve teh pogojev, pogajanj o njih in njihovega kasnejšega spremlja ­
nja potrebne obsežne razprave s  partnerskimi državami. V  ostalih revidiranih 
državah je dialog potekal v mnogo širšem kontekstu, kot je na primer proces 
reforme upravljanja javnih financ, pri katerem je bila mobilizacija domačih 
javnofinančnih prihodkov le eno od številnih področij, o  katerih se je razpravljalo 
(glej odstavek 40). Razprave o reformah upravljanja javnih financ pa niso nujno 
zagotavljale temeljite obravnave mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov 
(glej primer v okviru 6 ).
Dialog o upravljanju javnih financ ni vedno zagotavljal temeljite obravnave 
mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov
V Mozambiku je dialog o politikah potekal v usklajevalni skupini, ki je razpravljala o splošnih zadevah v zve ­
zi z upravljanjem javnih financ. Glede na to, da je upravljanje javnih financ široko področje, je o nekaterih 
posebnih in tehničnih vidikih razpravljalo več podskupin, vključno s podskupino za obdavčitev, ki je posebej 
obravnavala zadeve, povezane z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, kot so fiskalna tveganja in 
prihodki od izkoriščanja naravnih virov.
Ker pogodba o proračunski podpori EU v Mozambiku ni vsebovala posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov za spremenljivo tranšo, Komisija ni sodelovala v podskupini za obdavčitev, 
ki je pozorno spremljala uspešnost države na področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. To 
je seveda zmanjšalo vključenost Komisije v to področje, saj se je na sestankih skupine za upravljanje javnih 
financ, ki se jih je udeleževala Komisija, razpravljalo le o glavnih zaključkih podskupine za obdavčitev.Okvir 6
30 Opažanja 
Dialog je bil na splošno dobro usklajen z razvojnimi partnerji, vendar 
zaradi težavnih razmer v državah ni potekal redno
56 
V partnerskih državah je Komisija tesno sodelovala z  drugimi donatorji proračun ­
ske podpore.51 Donatorji so se sestajali ali med seboj komunicirali52 pred sestanki 
o skupnem načrtovanju ali pregledu, na katerih so predstavili svoja stališča in 
o njih razpravljali ter jih uskladili. Analiza makroekonomskih in fiskalnih razmer, 
glavnih slabosti, napredka pri reformah in uspešnosti prizadevanj vlade, ki jo je 
opravila Komisija, je bila običajno v skladu z ocenami MDS in drugih akterjev, 
prisotnih v  zadevni državi.
57 
V Srednjeafriški republiki, Nigru in Sierri Leone53 dialog o politikah, potreben za 
oceno tega, ali vlada izpolnjuje posebne pogoje v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov, ni potekal redno zaradi težavnih razmer v  teh državah. 
To zmanjšuje potencial te komponente kot orodja za hitro ugotavljanje in obrav ­
navanje nezadovoljivega napredka (glej okvir 7 ).51 V Mavretaniji je bila EU edini 
donator proračunske podpore, 
vendar so vsi donatorji 
razpravljali o  zadevah, 
povezanih z  upravljanjem 
javnih financ, in se usklajevali 
v zvezi z njimi.
52 V Senegalu donatorji za 
komuniciranje uporabljajo 
posebno spletišče.
53 V času te revizije Komisija še ni 
ocenila napredka Malija 
v primerjavi s  posebnimi 
pogoji v zvezi z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih 
prihodkov, saj se ti uporabljajo 
samo za spremenljivi tranši za 
leti 2016 in 2017.
Primeri, v katerih dialog ni potekal redno
V Srednjeafriški republiki ureditve za dialog o politikah, ki so bile vzpostavljene leta 2010, od začetka politične 
krize v letu 2012 ne delujejo. Marca 2014 je bil ustanovljen odbor za spremljanje reforme javnih financ (ki je 
vključevala mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov). Čeprav so donatorji upravne organe večkrat opo ­
zorili na njihove odgovornosti, se je odbor sestal le enkrat, in sicer na koncu leta 2014. Odgovornosti odbora in 
proces dialoga v zvezi s tem, ali vlada upošteva posebna pogoja v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov za spremenljivo tranšo za leto 2015, je moral zato prevzeti odbor za državno zakladnico, čeprav to 
ni bilo v njegovi pristojnosti.
V Sierri Leone dialoga o politikah v obdobju 2014–2015 ni bilo mogoče ohraniti zaradi krize v zvezi z ebolo. 
Poleg tega je bilo z oceno proračunske podpore, zagotovljene državi v obdobju 2002–2015,54 ugotovljeno, da 
reforme uprave za sistem javnih prihodkov niso imele dejavne podpore dialoga in zavezanosti na visoki ravni 
kot nekatera druga področja, na katerih je bil napredek večji (pobuda EITI, Free Health Care Initiative – pobu ­
da za brezplačno zdravstveno varstvo). Na splošno je bila davčna uprava v procesu dialoga o okviru za ocenje ­
vanje smotrnosti premalo poudarjena.
V Nigru kljub večkratnim zahtevam skupnosti donatorjev usklajevalna skupina za proračunsko podporo do 
zdaj še ni delovala zaradi nesoglasja med dvema ministrstvoma o razdelitvi odgovornosti za usklajevanje 
donatorjev. Ni bilo skupnega okvira za spremljanje napredka pri izpolnjevanju pogojev. Komisija je tudi pri ­
znala, da je imela težave pri organizaciji sestankov z vladnimi predstavniki, in poročala o tem, da priporočila 
donatorjev niso bila upoštevana. Vlada in Komisija sta v spremenljivo tranšo za leto 2013 sporazumno vključili 
pogoj v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, za izpolnjevanje katerega bi bili potrebni 
ukrepi, ki jih v skladu z nacionalno zakonodajo ni bilo mogoče izvesti (glej okvir 4 ). V tem primeru v dialogu 
o politikah ta problem ni bil ugotovljen.
54 Neodvisna ocena proračunske podpore Sierri Leone v obdobju 2002–2015 (končno poročilo, april 2016).Okvir 7
31 Opažanja 
Komponenta razvoja zmogljivosti v pogodbah o proračunski 
podpori je bila redko usmerjena v mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov
58 
Upravna zmogljivost je bistven del uspešne mobilizacije javnofinančnih pri ­
hodkov v podsaharski Afriki. Čeprav je razvoj zmogljivosti majhna komponenta 
proračunske podpore v  primerjavi z  drugimi sredstvi, ki jih Komisija uporablja 
za zadovoljevanje potreb po zmogljivostih na področju mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov, so v  smernicah o  proračunski podpori davčne reforme , 
davčna uprava  in upravljanje naravnih virov  opredeljeni kot posebej pomembna 
področja za razvoj zmogljivosti. Sodišče je ocenilo, koliko je Komisija s svojimi 
pogodbami o  proračunski podpori obravnavala potrebe po zmogljivostih na 
področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
59 
Proračunska podpora je bila zagotovljena za razvoj zmogljivosti na širšem pod­
ročju upravljanja javnih financ, ki lahko vključuje tudi neposredno ali posredno 
podporo mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov (glej odstavek 40). 
Z devetimi od 15 revidiranih pogodb v šestih državah (Zelenortski otoki, Srednje­
afriška republika, Mali, Mavretanija, Niger in Sierra Leone) je bilo dodeljenih 
skupaj 60,4 milijona EUR za razvoj zmogljivosti, kar je pomenilo 4,8 % skupnega 
zneska obveznosti, sprejetih za proračunsko podporo. Vendar je Komisija v okviru 
proračunske podpore zelo malo sredstev namenila posebej za razvoj zmogljivosti 
za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Od preučenih pogodb je bila 
le ena usmerjena v razvoj zmogljivosti s podporo v skupni višini 3 milijonov EUR. 
V okviru 8  so podrobnosti o skromni uporabi proračunske podpore za razvoj 
zmogljivosti za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov.
Skromna podpora za razvoj zmogljivosti za mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov
V Srednjeafriški republiki ima mnogo donatorjev programe tehnične pomoči, s katerimi prehodni vladi poma ­
gajo pri obnovi osnovnega delovanja javnih financ. V pogodbo o proračunski podpori št. 37458 so vključeni 
3 milijoni EUR za izvedbo reform, potrebnih za zagotovitev javnofinančnih prihodkov. To bi moral biti eden od 
treh stebrov pogodbe, katerega namen je bil zagotoviti potrebno sinergijo v nestabilnih razmerah v državi. 
Podpora naj bi dopolnjevala druge potekajoče projekte tehnične pomoči na tem področju. Vendar se v praksi 
nikoli ni začela zagotavljati.Okvir 8
32 Opažanja 
Komisija ni imela ustreznih orodij za zagotavljanje 
dokazov, da je proračunska podpora EU prispevala k 
izboljšanju mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov v partnerskih državah
60 
Odkar je leta 2012 začel veljati nov pristop Komisije k proračunski podpori, se je 
izkazalo, da je ta oblika pomoči skupaj z drugimi pobudami EU pomemben in ­
strument, ki pomaga partnerskim državam izboljšati njihovo mobilizacijo doma ­
čih javnofinančnih prihodkov (glej sliko 1 ). V tem delu poročila Sodišče preučuje, 
ali Komisija uporablja kazalnike in tehnike ocenjevanja, ki bi lahko pokazali, ali je 
proračunska podpora dejansko prispevala k  mobilizaciji domačih javnofinančnih 
prihodkov v  revidiranih državah.
61 
Sodišče je ugotovilo, da Komisija uporablja kazalnike učinka na visoki ravni. Ti 
so sicer primerni za spremljanje splošnega napredka pri mobilizaciji domačih 
javnofinančnih prihodkov, vendar nanje lahko vplivajo številni zunanji dejavniki, 
poleg tega pa ne omogočajo evidentiranja izložkov in izidov, ki so bili doseženi 
samo s proračunsko podporo. Zato ne morejo jasno pokazati, ali je proračunska 
podpora pozitivno ali negativno prispevala k mobilizaciji domačih javnofinančnih 
prihodkov v  revidiranih državah.
62 
Standarden kazalnik, ki ga Komisija uporablja za ocenjevanje napredka pri 
mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov, je delež javnofinančnih prihod ­
kov v razmerju do BDP ,55 ki kaže pobrane javnofinančne prihodke v  razmerju 
do gospodarske uspešnosti države. Sodišče je analiziralo, kako se je ta kazalnik 
razvijal v obdobju 2007–2014. Čeprav se je razmerje v tem obdobju v šestih od 
devetih revidiranih držav56 povečalo, vrednosti ne kažejo očitnih sprememb od 
konca leta 2012, ko je začel veljati novi pristop (glej sliko 2 ). Toda vrednosti tega 
kazalnika ni mogoče povezati s proračunsko podporo ali nekim drugim ukrepom 
donatorjev, ker nanjo vpliva mnogo dejavnikov. V  Mavretaniji se je na primer 
kazalnik od leta 2011 do leta 2012 bistveno povečal, večinoma zaradi visokih 
prihodkov od rudarstva zaradi rekordnega izvoza v letu 2011.57 Drugače pa je bilo 
v Srednjeafriški republiki, kjer se je zaradi politične in varnostne krize kazalnik po 
letu 2012 močno zmanjšal. V Mozambiku je bila razlika med letoma 2012 in 2013 
večja kot običajno, ampak predvsem zaradi nepričakovanih kapitalskih dobičkov 
od prodaje koncesij za plin.5855 Ta kazalnik uporabljata tudi 
MDS in Svetovna banka.
56 Za jasnejši pregled je Sodišče 
uporabilo razmerje za 
prihodke brez nepovratnih 
sredstev donatorjev.
57 IMF Country Report No 12/323  
(poročilo MDS o  posameznih 
državah št. 12/323), peti 
pregled 2012.
58 IMF Country Report No 14/148  
(poročilo MDS o  posameznih 
državah št.  14/148), drugi 
pregled 2014.
33 Opažanja 
63 
Niger je bil edina država z  relativno enakomernim pozitivnim trendom po 
letu 2012. Po podatkih MDS je do povečanja v letu 2013 prišlo predvsem zaradi 
izjemnih prihodkov od naftnega sektorja. Razvoj v večini drugih držav pa je bil 
v tem obdobju bolj spremenljiv.Slika 2Spremembe deleža javnofinančnih prihodkov v razmerju do BDP 
v obdobju 2007–2014
Podsaharska AfrikaZelenortski otokiSierra Leone*MavretanijaRuandaSrednjeafriška republika*SenegalMozambikNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Države s kazalniki za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov.
Vir: IMF: Regional Economic Outlook  (MDS: regionalni gospodarski obeti), oktober 2015. Podatki o Mavretaniji iz African Economic Outlook  (gospo ­
darske napovedi za Afriko) za leta 2012, 2014 in 2016 / Evropsko računsko sodišče (izračun).
34 Opažanja 
64 
Drug sklop kazalnikov, ki jih Komisija uporablja za ocenjevanje izboljšav v davč ­
nem sistemu, izhaja iz okvira PEFA. Sodišče je analiziralo smo tri kazalnike PEFA59, 
ki se uporabljajo posebej za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov in 
merijo preglednost, evidentiranje in pobiranje davkov. Ti kazalniki zagotavljajo 
informacije o pomembnih vidikih davčne politike in uprave. Toda za potrebe 
Sodišča imajo nizko informativno vrednost, saj so za obdobje po letu 2012 (ko so 
bile potrjene nove smernice o proračunski podpori) na voljo le za dve državi (Ma ­
vretanija in Sierra Leone). V tabeli 5  je prikazano splošno izboljšanje med prvo in 
drugo oceno PEFA, ki sta bili izvedeni za obdobji 2006–2008 in 2010–2012.60 Raz ­
mere v dveh državah, za kateri so na voljo podatki za obdobje po letu 2012, so:
– V poročilu za Mavretanijo niso omenjene izboljšave za nobenega od treh 
kazalnikov v primerjavi z letom 2008.
– V Sierri Leone se je od leta 2010 bistveno izboljšal samo kazalnik pobiranja 
davkov.Tabela 559 Smernice Komisije, str. 37: 
Komisija uporablja okvir 
merjenja uspešnosti PEFA  – 
upravljanje javnih financ kot 
najprimernejše orodje za 
ocenjevanje kakovosti sistema 
upravljanja javnih financ 
v državi. Z okvirom PEFA – 
upravljanje javnih financ se meri 
operativna uspešnost sistema 
upravljanja javnih financ z  28 
kazalniki, razporejenimi na šest 
glavnih dimenzij, in ocenjuje 
verjeten učinek slabosti pri 
upravljanju javnih financ na treh 
ravneh proračunskih izidov 
upravljanja javnih financ 
v srednjeročnem obdobju. 
Davčna uprava se v okviru PEFA 
obravnava s  štirimi kazalniki, 
s katerimi se ocenjuje 
agregirana realizacija prihodkov 
v primerjavi s prvotno 
odobrenim proračunom (PI ­3), 
preglednost obveznosti in 
odgovornosti davkoplačevalcev 
(PI­13), uspešnost ukrepov za 
registracijo davčnih zavezancev 
in odmero davka (PI ­14) ter 
uspešnost pri pobiranju davkov 
(PI­15).
60 Najnovejše ocene PEFA so bile 
v posameznih državah 
opravljene med letoma 2007 in 
2014.
Gibanje ocen PEFA
Kazalnik PEFA1PI-13 – preglednost obveznosti in 
odgovornosti davkoplačevalcev PI-14 – uspešnost ukrepov za 
registracijo davčnih zavezancev in 
odmero davkaPI-15 – uspešnost pri pobiranju 
davkov
prvo raz -
položljivo 
poročilodrugo 
razpo -
ložljivo 
poročilotretje 
razpo -
ložljivo 
poročiloprvo raz -
položljivo 
poročilodrugo 
razpo -
ložljivo 
poročilotretje 
razpo -
ložljivo 
poročiloprvo raz -
položljivo 
poročilodrugo 
razpo -
ložljivo 
poročilotretje 
razpo -
ložljivo 
poročilo
Zelenortski otoki 2007 ­ B 2007 ­ A 2007 ­ D+
Srednjeafriška republika22008 ­ D+ 2010 ­ C 2008 ­ D+ 2010 ­ C 2008 ­ D+ 2010 ­ D+
Mali22006 ­ C+ 2010 ­ B 2006 ­ C 2010 ­ C+ 2006 ­ C+ 2010 ­ C+
Mavretanija 2008 ­ B 2014 ­ B 2008 ­ C+ 2014 ­ C 2008 ­ D+ 2014 ­ D+
Mozambik 2006 ­ B 2008 ­ B+ 2010 ­ A 2006 ­ C+ 2008 ­ B 2010 ­ A 2006 ­ D+ 2008 ­ D+ 2010 ­ C+
Niger22008 ­ C 2012 ­ C+ 2008 ­ C 2012 ­ C 2008 ­ D+ 2012 ­ D+
Ruanda 2007 ­ A 2010 ­ A 2007 ­ B+ 2010 ­ A 2007 ­ D+ 2010 ­ D+
Senegal 2007 ­ B 2011 ­ B 2007 ­ C+ 2011 ­ B 2007 ­ 2011 ­ D+
Sierra Leone22007 ­ C+ 2010 ­ B 2014 ­ B 2007 ­ C 2010 ­ B 2014 ­ B+ 2007 ­ D+ 2010 ­ D+ 2014 ­ B+
1 Okvir PEFA se uporablja za ocenjevanje prednosti in slabosti upravljanja javnih financ ter poročanje o njih. Vsebuje 31 kazalnikov smotrnosti, 
ki so razdeljeni na 94 t. i. dimenzij. Smotrnost vsakega kazalnika in dimenzije se meri po štiristopenjski ordinalni lestvici od A do D.
2 Države s kazalniki za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
35 Opažanja 
65 
Zgornje ugotovitve kažejo, da posebni kazalniki na visoki ravni za mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov, ki jih uporablja Komisija, ne zagotavljajo 
dovolj relevantnih informacij o relativnem prispevku proračunske podpore k mo ­
bilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov v  revidiranih državah. Te ugotovitve 
so skladne z  drugimi nedavnimi ocenami tega načina zagotavljanja pomoči, ki 
niso mogle dokazati nikakršnega bistvenega pozitivnega ali negativnega vpliva 
na mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Pri oceni danske agencije 
za razvojno sodelovanje DANIDA, objavljeni leta 2014, je bilo pregledanih več 
študij posameznih držav, posebnih ocen in tematskih študij pogodb o proračun ­
ski podpori. Ugotovljeno je bilo, da ni videti, da bi imele dejavnosti proračunske 
podpore kakršen koli bistven vpliv na pobiranje domačih javnofinančnih prihod ­
kov. Podobno je oddelek za oceno politik in dejavnosti nizozemskega ministrstva 
za zunanje zadeve leta 2011 prišel do zaključka, da ni nobenega dokaza, da je 
proračunska podpora pozitivno vplivala na davčne prihodke.61
66 
Tudi ocena proračunske podpore, zagotovljene v  obdobju 2002–2015 v  Sierri Le ­
one, v zvezi z učinkom na mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov ni bila 
dovolj prepričljiva: razmerje do proračunske podpore se zdi kratko malo slabo.62 
V oceni je navedeno tudi, da ni bilo mogoče pokazati vzročne zveze glede odvra ­
čilnih dejavnikov, ki bi lahko bili posledica proračunske podpore za mobilizacijo 
javnofinančnih prihodkov.
67 
Za dokazovanje, da imajo pogodbe o proračunski podpori neposreden vpliv na 
mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, bi bilo treba razviti ustrezna 
orodja za zbiranje podatkov in podrobno oceniti posebna področja davčnega 
sistema, poleg tega pa opraviti primerjavo v daljšem časovnem obdobju in pri­
pisati dosežen napredek posameznim komponentam proračunske podpore. Tako 
orodje je na primer TADAT (glej odstavek 24), ki zagotavlja posebno oceno siste ­
mov, procesov in institucij davčne uprave držav. Toda ta instrument je še vedno 
v pilotni fazi: doslej so bile ocenjene ključne komponente davčnih sistemov za 
17 držav.61 Pregled ocen proračunske 
podpore, DANIDA (2014), in 
pregled proračunske podpore 
za obdobje 2000–2011, 
oddelek za oceno politik in 
dejavnosti nizozemskega 
ministrstva za zunanje zadeve.
62 Neodvisna ocena proračunske 
podpore v Sierri Leone za 
obdobje 2002–2015, str.  73.
36
 Zaključki in priporočila
68 
Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov se nanaša na pridobivanje 
državnih prihodkov iz domačih davčnih in nedavčnih virov. Izboljšanje mobiliza ­
cije domačih javnofinančnih prihodkov v državah v razvoju je bistveni dejavnik 
njihovega trajnostnega razvoja, zato je postalo prioriteta razvojne politike EU. 
EU mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov v teh državah podpira z različ ­
nimi vrstami pomoči, vključno s proračunsko podporo. Približno 20 % sredstev EU 
za razvoj se zagotavlja s proračunsko podporo, podsaharska Afrika pa je največji 
prejemnik. Izboljšana mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je bila eden 
od petih ključnih razvojnih izzivov, ki jih je Komisija obravnavala v svojem novem 
pristopu k  proračunski podpori, sprejetem leta  2012.
69 
S to revizijo je Sodišče preučilo, ali je Komisija uspešno uporabljala pogodbe 
o proračunski podpori za podporo mobilizacije domačih javnofinančnih prihod ­
kov v državah podsaharske Afrike v nizkem ali nižjem srednjem prihodkovnem 
razredu. Ugotovilo je, da je nov pristop Komisije povečal potencial te vrste pomo ­
či za uspešno podporo mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, vendar 
zaradi slabosti pri načrtovanju in izvajanju ta potencial ni bil v celoti izkoriščen. 
Poleg tega se je pri analizi razpoložljivih podatkov in ocen, ki jo je opravilo Sodiš ­
če, pokazalo, da ni dovolj ustreznih orodij za spremljanje, ki bi zagotovila podatke 
za oceno tega, koliko je proračunska podpora prispevala k splošnemu izboljšanju 
mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov v  revidiranih državah. Na podlagi 
teh elementov je Sodišče prišlo do zaključka, da Komisija še ne uporablja uspešno 
pogodb o proračunski podpori za podporo mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov v državah podsaharske Afrike v nizkem ali nižjem srednjem prihodkov ­
nem razredu.
37 Zaključki in priporočila 
70 
Komisija je pri zasnovi svojih dejavnosti proračunske podpore premalo upošte ­
vala mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Nov pristop sicer pomeni 
izboljšanje, saj je prinesel izboljšano oceno mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov v  partnerskih državah in analizo s  tem povezanih tveganj, vendar se 
to v praksi ni vedno celovito izvajalo. Ocene posameznih držav so bistvene za 
zasnovo proračunske podpore, saj Komisiji pomagajo ugotoviti ključne zadeve, 
ki jih je treba obravnavati s pogoji za izplačilo, razvojem zmogljivosti in dialo ­
gom o politikah, ki se izvajajo poleg financiranja. Toda revidirane ocene, ki jih je 
Komisija opravila usklajeno z  drugimi donatorji, niso zajemale bistvenih vidikov 
davčne politike in uprave, opisanih v smernicah Komisije. Poleg tega ključna 
tveganja, povezana z davčnimi oprostitvami ter pobiranjem in prenosom davkov 
in nedavčnih prihodkov od izkoriščanja naravnih virov, niso bila ocenjena (glej 
odstavke 19 do 38).
Priporočilo 1 – Krepitev ocene mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov in analize tveganja
(a) Komisija naj pred odobritvijo novih pogodb o proračunski podpori in izplačil 
proračunske podpore zagotovi, da bodo ocene mobilizacije domačih javno­
finančnih prihodkov izvedene celovito in dosledno. Zlasti naj preveri, ali 
ocene zajemajo vse ustrezne vidike davčne politike in uprave, opisane v nje ­
nih smernicah za proračunsko podporo. Kadar relevantni statistični in drugi 
podatki niso na voljo, naj se tudi to navede v ocenah, saj je to lahko pomemb ­
na informacija o potrebah po zmogljivostih v partnerski državi.
(b) Komisija naj s takojšnjim učinkom dopolni svoj okvir za ocenjevanje tveganj 
tako, da bo vanj vključila tveganja, povezana z nedavčnimi prihodki, in davč ­
ne oprostitve. Vire informacij, ki se uporabljajo pri odgovorih na vprašanje 38 
za oceno tveganja o davčnih prihodkih, naj razširi na kazalnika PEFA PI ­14 
in PI ­15 o odmeri in pobiranju davkov. Pri ocenjevanju mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov bi bilo treba kot vir informacij uporabiti tudi TA ­
DAT, kadar je na voljo.
38 Zaključki in priporočila 
71 
Komisija je samo v petih od 15 revidiranih pogodb o proračunski podpori kot 
pogoj za izplačilo sredstev proračunske podpore določila izvedbo posebnih re ­
form na področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. Čeprav bi bilo 
z delitvijo dela med donatorji mogoče upravičiti to, da v pogodbah o proračun ­
ski podpori ni posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov, Sodišče ni našlo dokazov, da ta odločitev temelji na oceni vključenosti 
drugih donatorjev na tem področju.
72 
Sodišče je ugotovilo tudi, da posebni pogoji niso vedno uspešno spodbujali 
reform mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, saj jih je bilo prelahko 
doseči ali pa jih ni bilo mogoče izvesti, zaradi česar se je spodbuda za izvajanje 
reform za partnerske države zmanjšala. Pogodbe o dobrem upravljanju in razvoju 
niso vsebovale posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov. To ni skladno z navedbo Komisije, da bi moral biti večji poudarek na 
mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov del te vrste proračunske podpore. 
Na splošno se v vseh vrstah pogodb o proračunski podpori pogoji za mobiliza ­
cijo domačih javnofinančnih prihodkov niso dovolj uporabljali, kar se ne sklada 
z osrednjo vlogo, ki naj bi se pripisovala mobilizaciji domačih javnofinančnih 
prihodkov (glej odstavke 39 do 47).
Priporočilo 2 – Krepitev uporabe posebnih pogojev za 
izplačevanje sredstev za mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov
Komisija naj pri prihodnjih pogodbah o proračunski podpori v posebnih pogo ­
jih za izplačevanje sredstev, povezanih s  spremenljivimi tranšami, bolj upošteva 
mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov tako, da:
(a) bo povečala osredotočenost pogodb o dobrem upravljanju in razvoju na mo ­
bilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov s povečanjem uporabe poseb ­
nih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, zlasti 
v državah, v katerih se to področje ne obravnava ustrezno z drugimi oblikami 
pomoči EU in/ali v katerih ga ne obravnavajo drugi razvojni partnerji;
(b) zagotovi, da bodo pogoji za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, 
ki se uporabljajo v spremenljivih tranšah, uspešno spodbujali mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov, dosegljivi in izvršljivi, tako da bo verjet­
nejše, da bodo zagotovili potrebno spodbudo za doseganje napredka pri 
programu reform partnerskih držav.
39 Zaključki in priporočila 
73 
Komisija v  svojih letnih poročilih o  proračunski podpori zagotavlja uporaben 
kvantitativen pregled izvajanja pogodb EU o proračunski podpori. Toda kljub 
temu, da ima mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov v novem pristopu 
k proračunski podpori osrednji pomen, v poročilih ni dovolj informacij o podpori, 
ki jo EU za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov zagotavlja s to vrsto 
pomoči (glej odstavka 48 in 49).
Priporočilo 3 – Krepitev poročanja o uporabi proračunske 
podpore za izboljšanje mobilizacije domačih javnofinančnih 
prihodkov
Od leta 2017 dalje naj Komisija v svojih poročilih o proračunski podpori zagotavlja 
več informacij o uporabi pogodb o proračunski podpori za mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov. Poročila bi zlasti lahko vključevala informacije o šte ­
vilu, vrsti in vrednosti pogodb z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov 
kot posebnim ciljem ter študije primera, ki ponazarjajo prispevek proračunske 
podpore k izboljševanju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov v part­
nerskih državah.
74 
Dialog o politikah na področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov je 
bil bolj usmerjen, kadar je bil povezan s posebnimi pogoji, saj je bila za oprede ­
litev teh pogojev, pogajanja o njih in kasnejše spremljanje teh pogojev potrebna 
obsežna razprava s partnerskimi državami. Toda zaradi zahtevnih lokalnih razmer 
dialog o politikah ni vedno potekal redno, kar je zmanjševalo njegov potencial 
kot orodja za hitro ugotavljanje in obravnavanje nezadovoljivega napredka 
reform, ki se zahtevajo s pogoji. Komisija ni pripravila strategij za strukturiranje 
dialoga o politikah okrog posebnih zadev, povezanih z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov, določenih prioritet, ciljev, sogovornikov in datumov 
(glej odstavke 50 do 57).
Priporočilo 4 – Krepitev komponente dialoga o politikah pri 
mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov
Komisija naj za prihodnje pogodbe o proračunski podpori razvije strategije za 
dialog, ki naj vključujejo jasno navedbo zadev, ki jih je treba obravnavati (vključ ­
no z  mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov), sogovornike, pričakovane 
rezultate/izide in okvirni časovni razpored. Nato naj Komisija oceni, kako dobro 
so bili doseženi cilji njenih strategij za dialog.
40 Zaključki in priporočila 
75 
Upravna zmogljivost je ključni vidik uspešne mobilizacije javnofinančnih pri ­
hodkov v podsaharski Afriki. Proračunska podpora EU je vključevala zelo malo 
sredstev za zadovoljevanje potreb po zmogljivostih: le 0,2 % celotne vrednosti 
revidiranih pogodb so bila sredstva za razvoj zmogljivosti, neposredno ali izrecno 
namenjena mobilizaciji javnofinančnih prihodkov. Poleg tega zadevna partnerska 
država tega zneska ni nikoli uporabila (glej odstavka 58 in 59).
Priporočilo 5 – Krepitev uporabe razvoja zmogljivosti pri 
mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov
Komisija naj za vse obstoječe in prihodnje pogodbe o proračunski podpori s kom ­
ponento razvoja zmogljivosti, namenjeno mobilizaciji domačih javnofinančnih 
prihodkov, poveča ozaveščenost partnerskih držav o razpoložljivosti te podpore 
in olajša njeno uporabo, zlasti za zadovoljevanje potreb po razvoju zmogljivosti, 
ki jih še ne obravnavajo drugi donatorji.
76 
Sedaj ni mogoče vzpostaviti neposredne povezave med proračunsko podporo in 
napredkom pri mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov. Podatki, ki jih ima 
Komisija na voljo za spremljanje napredka pri mobilizaciji domačih javnofinanč ­
nih prihodkov, so podatki o kazalnikih učinka na visoki ravni, na katere lahko vpli ­
vajo številni zunanji dejavniki. Zato ne morejo zajeti izložkov in izidov, ki so bili 
doseženi s proračunsko podporo. Te ugotovitve so skladne z drugimi nedavnimi 
ocenami tega načina zagotavljanja pomoči, ki niso mogle dokazati nikakršnega 
bistvenega pozitivnega ali negativnega vpliva na mobilizacijo domačih javno­
finančnih prihodkov (glej odstavke 60 do 69).
Priporočilo 6 – Krepitev učinka proračunske podpore
Komisija naj si za prihodnje ocene proračunske podpore prizadeva zagotoviti 
jasen zaključek (ki bo temeljil na podrobnejših podatkih) o tem, kako bi lahko 
dejavnosti proračunske podpore prispevale k izboljšanju mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov v  državah upravičenkah. Pri ocenah naj se posebej 
upošteva prispevek posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javno­
finančnih prihodkov.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega račun ­
skega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 13. decembra 2016.
 Za Računsko sodišče
 Klaus ­Heiner LEHNE
 Predsednik

41
 Priloge
Proračunska podpora kot delež skupnih prevzetih obveznosti za dvostransko 
uradno razvojno pomoč
2010 2011 2012 2013 2014
Belgija 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Češka ni relevantno 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Danska 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Nemčija 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Irska 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Grčija 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Španija 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Francija 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Italija 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Luksemburg 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Nizozemska 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Avstrija 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Poljska 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugalska 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Slovenija ni relevantno ni relevantno 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Slovaška 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Finska 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Švedska 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Združeno kraljestvo 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
Institucije EU 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
Povprečje EU 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
Povprečje EU brez institucij 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Vir: http://stats.oecd.org .Priloga I
42 Priloge 
Države in pogodbe o proračunski podpori, izbrane za revizijo1
DržavaZnesek, za 
katerega so 
bile prevzete 
obveznosti
(v EUR )Vrsta pogodbe o 
proračunski podporiSklep 
št.Kazalniki za 
mobilizacijo 
domačih jav -
nofinančnih 
prihodkovMobilizacija domačih 
javnofinančnih prihod -
kov kot pogoj 
(v EUR )Dopolnilna 
podpora v progra -
mu proračunske 
podpore
(v EUR )
1 Zelenortski otoki 34 000 000dobro upravljanje in 
razvoj23892 ne 0 4 500 000
2 Srednjeafriška republika 33 000 000 konsolidacija države 37458 ne 0 3 000 000
3 Srednjeafriška republika 40 000 000 konsolidacija države 38108 da 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 konsolidacija države 24692 ne 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 konsolidacija države 38388 da 16 000 000 4 000 000
6 Mavretanija 46 000 000 konsolidacija države 22576 ne 0 7 300 000
7 Mozambik 200 000 000dobro upravljanje in 
razvoj38077 ne 0 0
8 Niger 141 000 000 konsolidacija države 24422 da 6 000 000 11 000 000
9 Ruanda 40 000 000 sektorske reforme 23259 ne 0 4 000 000
10 Ruanda 30 000 000 sektorske reforme 24780 ne 0 2 000 000
11 Ruanda 4 000 000 sektorske reforme 37416 ne 0 0
12 Senegal 53 500 000 sektorske reforme 24569 ne 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 sektorske reforme 38172 ne 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 konsolidacija države 24389 da 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 konsolidacija države 37419 da 5 000 000 5 000 000
Skupaj 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov v izbranih pogodbah  
Znesek, za katerega so bile 
prevzete obveznosti
(v EUR )%Število 
pogodb%
Pogodbe o proračunski podpori brez pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov532 470 000 42,68 % 10 66,67
Pogodbe o proračunski podpori s pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov715 000 000 57 ,32 % 533,33 %
Vrste izbranih pogodb 
Znesek, za katerega so bile 
prevzete obveznosti
(v EUR )% Število pogodb %
Pogodbe o dobrem upravljanju in razvoju 234 000 000 19 % 2 13 %
Pogodbe o sektorskih reformah 187 550 000 15 % 5 33 %
Pogodbe o podpori za konsolidacijo države 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Tabela Komisije  BS operations commitment and disbursement follow-up in 2014–2015  (spremljanje obveznosti in izplačil za dejavnosti proračunske 
podpore v obdobju 2014–2015), podatki iz CRIS, pregled Evropskega računskega sodišča.
Vir: Evropska komisija, Evropsko računsko sodišče (izračun).Priloga II
43 Odgovori Komisije in ESZD
Povzetek
III
Komisija meni, da je bila mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov ustrezno okrepljena pri oblikovanju in izva ­
janju proračunske podpore. Učinki se pričakujejo v srednjeročnem časovnem okviru približno petih do desetih let.
IV
Ocene, na katere se sklicuje Sodišče, so uporabni koncepti mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, nekateri 
od njih (npr. stroški in učinek davčnih oprostitev, davčni prihodki) pa so na voljo le občasno v raziskovalnih doku ­
mentih in jih nobena institucija ne pripravlja sistematično. V ocenah, opravljenih med pripravo dejavnosti, je treba 
upoštevati razmere v državah, in sicer za pogodbe o podpori za konsolidacijo države, ter razpoložljivost podatkov in 
informacij.
Komisija meni, da je bila mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov namenjena ustrezna pozornost pri zasnovi 
dejavnosti proračunske podpore.
V
Čeprav je v sporočilu in smernicah večji poudarek na mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov (eden od petih 
ključnih razvojnih izzivov, ki jih je treba obravnavati), v njih ni določeno, da mora imeti vsaka dejavnost poseben 
cilj, povezan z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Poudarek na mobilizaciji domačih javnofinančnih 
prihodkov je odvisen od razmer v državah, narave dejavnosti in priložnosti za izboljšanje mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov.
Komisija meni, da se mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov sistematično ocenjuje v vseh pogodbah o pro ­
računski podpori, čeprav to ni kazalnik spremenljive tranše. V okviru dejavnosti proračunske podpore se pozorno 
spremljajo vsi kazalniki v okviru za ocenjevanje smotrnosti, ne le kazalniki spremenljive tranše.
VI
Pri pripravi dialoga o politikah in odločanju o njegovi obliki je treba upoštevati razmere v državah in politično 
občutljivost ter zaupnost nekaterih vidikov.
Uslužbenci delegacije Unije so ohranili dialog o politikah v zelo težkih razmerah v državah v krizi. Rednost in oblika 
dialoga o  politikah sta bila prilagojena razmeram.
VII
V pogodbah o proračunski podpori EU so sistematično obravnavane potrebe po zmogljivostih, podpora pa je 
pogosto vključena v sporazum o financiranju. To dopolnjujejo ločene dejavnosti za razvoj zmogljivosti, ki se finan ­
cirajo prek projektov ali drugih dejavnosti na regionalni ali svetovni ravni. V revidiranem vzorcu je bil samo manjši 
element neposredno namenjen mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov, vendar je zelo velik delež dejavno ­
sti za razvoj zmogljivosti usmerjen v upravljanje javnih financ, ki zajema tudi mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov.
Zagotavljanje dokazov, da je proračunska podpora prispevala k mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov in 
drugim ciljem, je analitično zapleteno vprašanje, ki ga Komisija obravnava v okviru metodologije ocenjevanja prora ­
čunske podpore OECD/Odbora za razvojno pomoč.
Odgovori Komisije in ESZD 44
Uvod
02
Komisija se zaveda, da so države v prvi vrsti same odgovorne za načrtovanje svojih sistemov in politik na področju 
javnofinančnih prihodkov glede na svoje ekonomske in politične razmere ter odločitve. Te odločitve imajo posledice 
za obseg davčne osnove.
Komisija meni, da morajo partnerske države same določiti stopnjo neposrednih in posrednih davkov in ravnovesje 
med njimi, obseg davčne osnove ter razporeditev davčne obremenitve glede na strukturo gospodarstva, možnosti 
ustvarjanja trajnih prihodkov in socialne potrebe države. Komisija se po potrebi vključi prek dialoga o politikah.
03
Ob priznavanju potrebe po mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov za doseganje trajnostnega razvoja je 
prav tako treba priznati, da se davčni sistemi pogosto štejejo za predmet državne suverenosti in so zato politično 
občutljivi.
Okvir 1 – Ključni razvojni izzivi, ki se rešujejo s proračunsko podporo
(5)
Komisija se strinja, da je mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov eden od ključnih razvojnih izzivov, vendar 
v nestabilnih razmerah morda ni vedno neposredna prednostna naloga za politični dialog ali dialog o  politikah. 
Pomembno je določanje zaporedja reform.
Okvir 2 – Vrste proračunske podpore, ki jo zagotavlja Evropska komisija
1. Pogodbe o dobrem upravljanju in razvoju
Šest od 17 navedenih pogodb je pogodb o dobrem upravljanju in razvoju v podsaharski Afriki, sklenjenih v skladu 
z novo politiko. Preostalih 11 pogodb, ki zadevajo dejavnosti splošne proračunske podpore, je bilo sklenjenih pred 
novimi smernicami in se razlikujejo od pogodb o dobrem upravljanju in razvoju.
Opažanja
19
V smernicah so navedeni koristni koncepti mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. Nekateri od teh koncep ­
tov (npr. stroški in učinek davčnih oprostitev, davčni prihodki) se ocenjujejo le občasno v raziskovalnih dokumentih 
in jih nobena institucija ne pripravlja sistematično. V vsaki oceni se upoštevajo razmere in izzivi v državah ter razpo ­
ložljivost podatkov in informacij.
Odgovori Komisije in ESZD 45
20
V smernicah so razložena področja politike, vključno s praktičnimi orodji in akademskimi pojmi, da bi se čim bolj 
razumljivo predstavilo, kaj bi lahko bilo pomembno pri oceni mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. Tako 
oceno pa bo nato treba izvesti ob upoštevanju razmer v državah, izzivov na področju mobilizacije domačih javno ­
finančnih prihodkov ter razpoložljivosti in dostopnosti podatkov in informacij. Ni mišljeno, da se vsi ti akademski 
pojmi uporabljajo sistematično, temveč kadar je to mogoče.
21
Glede pogodb o podpori za konsolidacijo države je treba opozoriti na vsebino odstavka 4.1 Priloge 9, kjer je na 
koncu jasno navedeno, da se „splošna načela za ocenjevanje meril za upravičenost, opisanih v smernicah, upora ­
bljajo tudi za pogodbe o podpori za konsolidacijo države. Vendar se bo pri ocenjevanju upravičenosti in izpolnje ­
vanja splošnih pogojev med izvajanjem poudarek razlikoval, da se omogoči prilagajanje pomanjkljivostim, ki so 
prisotne v  posameznih nestabilnih razmerah.“
V odstavku 4.2 o zasnovi pogodb o podpori za konsolidacijo države pa je navedeno: „Izkušnje kažejo, da učinkovita 
podpora državam v nestabilnih razmerah pomeni vključevanje v zgodnji fazi in pripravljenost za dolgotrajno vklju ­
čenost, upoštevanje načela previdnega določanja zaporedja reform, prilagojenih izboljšavam v  zmogljivosti, pomoč 
organom držav pri doseganju hitrih učinkov za prebivalstvo in v okviru tega procesa gradnjo legitimnosti države. 
Tak pristop pomeni, da je treba upoštevati, kaj lahko nestabilna država ali država v  tranziciji realistično doseže 
v določenem času.“
22
Nekateri od teh konceptov (npr. stroški in učinek davčnih oprostitev, davčni prihodki) se ocenjujejo le občasno 
v razi  skovalnih dokumentih in jih nobena institucija ne pripravlja sistematično. V vsaki oceni je treba upoštevati 
razmere v državah, in sicer pri pripravi pogodbe o podpori za konsolidacijo države, ter razpoložljivost podatkov 
in informacij.
23
TADAT je pomembno orodje za ocenjevanje davčnih uprav, ki je bilo uradno izdano šele konec leta 2015 ter se je 
v letih 2014 in 2015 uporabljalo kot pilotna različica. Komisija je imela dejavno in vodilno vlogo pri načrtovanju tega 
orodja in finančno podpira sekretariat TADAT v  okviru večdonatorskega skrbniškega sklada Mednarodnega denar ­
nega sklada.
25
V smernicah so omenjeni tudi akademskimi pojmi, da bi se čim bolj razumljivo predstavilo, kaj bi lahko bilo 
pomembno pri oceni mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
„[…] informacij o skupnih stroških in učinku davčnih oprostitev ter […] ocen davčnih prihodkov“ so analize, ki jih 
Mednarodni denarni sklad ali katera koli druga organizacija ne izvaja redno niti v državah OECD. V smernicah za 
proračunsko podporo se poziva k izvajanju analiz za države v okviru obstoječih informacij in diagnostike.
Odgovori Komisije in ESZD 46
26
V Prilogi 11 (mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov) smernic o državni pomoči je poudarjeno, da „ne 
obstaja še nobeno posebno orodje za zagotavljanje zanesljivih analiz, s  katerimi bi se ustrezno ocenile davčne poli ­
tike in zmogljivosti davčne uprave. Vendar je mogoče uporabiti več orodij in kazalnikov za vpogled v davčne režime. 
Zlasti za ocenjevanje uspešnosti države glede njene sposobnosti za mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov 
so lahko dobri kazalniki davčna obremenitev, davčni prihodki in davčni sistem.“  
Mednarodni denarni sklad dejansko včasih izvaja navedena ocenjevanja, vendar so zapletena in se običajno opi ­
rajo na precej razvita orodja (ekonometrična metoda, ki se imenuje analiza učinkovite meje). Vendar je ta metoda 
deležna kritike, ker naj bi temeljila na močnih predpostavkah. Za izvedbo take ocene davčnih prihodkov (med 
postopkom se ocenijo drugi povezani kazalniki v povezavi s sklopom ključnih kazalnikov o davčnih upravah) je 
običajno treba poslati misijo strokovnjakov na teren za en ali dva tedna ali kot začetno delo rezidenčnega strokov ­
njaka. Komisija tesno sodeluje z  Mednarodnim denarnim skladom in drugimi mednarodnimi organizacijami, da bi se 
seznanila s  fiskalnimi razmerami v  partnerskih državah. Tako strokovno znanje ima zlasti Mednarodni denarni sklad, 
Komisija pa uporabi podatke, kadar so ti pridobljeni v okviru take raziskovalne študije.
27
Morda ni bilo izrecno navedeno dejstvo, da v nekaterih primerih podatki niso bili na voljo. Vendar je to posredno 
navedeno v analizi razmer v državah in se ne ponovi vsako leto.
28
Sistematična ocena kadrovskih in materialnih potreb davčnih uprav je lahko koristna informacija, če Komisija izvaja 
neposreden in celovit program podpore. Vendar je ta informacija manj pomembna ali dostopna za Komisijo, če tako 
podporo zagotavljajo drugi partnerji.
V Prilogi 11 smernic o proračunski podpori je omenjena koristnost informacij o kadrovskih in materialnih potrebah, 
vendar so v tej prilogi navedene splošne osnovne informacije o mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov in na 
splošno predstavljeni možni instrumenti in koncepti.
29
Boj proti korupciji in goljufijam je glavna skrb proračunske podpore Komisije. Komisija ocenjuje prizadevanja part­
nerskih vlad za izboljšanje upravljanja javnih financ in boj proti korupciji. Okvir za obvladovanje tveganj se uporab ­
lja za strukturirano spremljanje tveganj in ukrepov za blažitev, tudi na področju korupcije in goljufij.
Komisija meni, da se dostop do informacij o davkih ocenjuje v okviru meril za upravičenost v zvezi s preglednostjo 
proračuna in nadzorom nad njim. To vključuje osredotočenost na indeks odprtosti proračuna (Open Budget Index) 
in okvir PEFA (zlasti PI ­10 „Javni dostop do ključnih fiskalnih informacij“). Po potrebi se izvajajo bolj osredotočene 
analize pomembnih vidikov, kot je javna dostopnost informacij o davčni zakonodaji in davčnih spodbudah.
Odgovori Komisije in ESZD 47
30
Komisija podpira države v razvoju pri vprašanjih določanja transfernih cen na svetovni in nacionalni ravni.
Mednarodna ozaveščenost o teh vprašanjih se je postopno večala v zadnjih letih, zlasti od leta 2013 in od predsta ­
vitve celovitega akcijskega načrta G ­20 in OECD za obravnavo erozije davčne osnove in preusmeritev dobička, ki ga 
Komisija podpira na svetovni ravni in je bil potrjen do konca leta 2015. Komisija podpira nadaljnje vključevanje držav 
v razvoju v ta mednarodna pogajanja na visoki ravni in pričakuje se, da se bo okrepilo ustrezno poročanje.
Poleg tega Komisija podpira tudi regionalne mreže za fiskalna vprašanja, tristransko pobudo o  določanju transfernih 
cen ter pobude Mednarodnega denarnega sklada (regionalni center za tehnično pomoč, skrbniški sklad za davčno 
politiko in upravo ter skrbniški sklad za upravljanje bogastva naravnih virov). To so svetovna vprašanja in o njih se 
poroča na tej ravni. Ocene posameznih držav niso osredotočene na primer na podporo davčnemu odboru ZN, kate ­
rega namen je države v razvoju bolj zastopati pri mednarodnih vprašanjih.
33
Okvir za obvladovanje tveganj je orodje notranjega upravljanja, v katerem je povzetih pet kategorij glavnih tveganj, 
opredeljenih v državi, in ki ni namenjen izvajanju poglobljenih in celovitih ocen. Osredotočenost na mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov bo odvisna od razmer v državah in narave dejavnosti.
34
Vprašanja, povezana z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, so v določeni meri zajeta v drugih vpraša ­
njih, zlasti o makroekonomski stabilnosti, zunanjih pretresih ter goljufijah in korupciji, predvsem v vprašanjih 21 
(fiskalna politika), 24 (vzdržnost zadolževanja), 28 (srednjeročni finančni okvir), 33 (letni proračun) in 41 (korupcija) 
vprašalnika o  tveganju.
35
V vprašalniku okvira za obvladovanje tveganj je kot vir informacij navedena tudi ocena upravljanja javnih financ. 
Namen ni bil, da bi analiza temeljila samo na PI ­3. Vendar se Komisija strinja s Sodiščem in zadnja različica okvira za 
obvladovanje tveganj se izrecno sklicuje na druge PI v smernicah o virih informacij.
36
Tveganje v zvezi s pobiranjem davkov v Sierri Leone je bilo ocenjeno kot veliko samo v enem letu, in sicer od konca 
leta 2014 do leta 2015, točno ob koncu krize zaradi ebole. V preteklih in naslednjih letih je bilo tveganje manjše.
38
Okvir za obvladovanje tveganj je osredotočen na ključna medsektorska tveganja za dejavnosti proračunske 
podpore. Stopnja pobiranja javnofinančnih prihodkov ima neposreden učinek na makroekonomsko stabilnost, 
vzdržnost zadolževanja in fiskalne rezerve. To so pomembna področja tveganja, ki so v okviru za obvladovanje tve ­
ganj zajeta v vprašanjih 20, 21, 24 in 26.
Odgovori Komisije in ESZD 48
40
Koncept dinamičnega pristopa, ki ga je leta 2012 podprl tudi Evropski svet, pomeni globalno oceno napredka za 
vsako od meril za upravičenost. To pomeni napredek v sektorju, ne pa nujno v vsakem podsektorju.
Mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov je del analize v okviru splošnih ocen meril za upravičenost (makro­
ekonomska stabilnost in upravljanje javnih financ). Komisija upošteva vprašanja v zvezi z mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov v okviru dialoga o politikah z državo upravičenko in ocene smotrnosti.
42
Glej odgovor na odstavek 40.
Izbira posebnih kazalnikov je povezana s procesom in rezultatom analize/ocene/dialoga z državo upravičenko 
o reformah/prednostnih nalogah/pomenu posameznih elementov.
43
Kar zadeva Niger, je treba opozoriti, da je bila proračunska podpora zagotovljena prek pogodbe o dobrem upravlja ­
nju in razvoju v času, ko so bili oblikovani pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Da bi se 
upoštevalo nenadno poslabšanje varnostnih in splošnih političnih razmer, je bila pogodba o dobrem upravljanju in 
razvoju leta 2015 preoblikovana v pogodbo o podpori za konsolidacijo države.
44
Vsak akcijski dokument vsebuje matriko donatorjev in njihovih ukrepov. Zajema vse zadevne sektorje, ne pa nujno 
tudi podsektorje.
45
Reforme, ki jih je Komisija podprla v Sierri Leone, so bile povezane z zmanjšanjem neplačanih davkov, pravočasnejšo 
vložitvijo davčne napovedi, javnim razkritjem prihodkov iz ekstraktivne industrije, predložitvijo predloga zakona 
o nacionalnem organu za minerale parlamentu in objavo dovoljenj za rudarjenje in izkoriščanje v spletni zbirki. Ti 
ukrepi so imeli velik potencial za izboljšanje mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
Okvir 3 – Posebni pogoji v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov ne 
obravnavajo najrelevantnejših reform
Javna dostopnost podatkov in povečanje preglednosti glede prihodkov od naravnih virov sta se izkazala za enega 
najmočnejših mehanizmov za javno odgovornost in izterjavo prihodkov na podlagi usklajevanja podatkov. Program 
za podporo mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov vključuje takojšnje učinkovite ukrepe ter posredne in 
srednjeročne ukrepe. To vključuje tudi izboljšave upravnih postopkov, s katerimi se izboljša mobilizacija domačih 
javnofinančnih prihodkov.
V zbirnem poročilu o ocenah proračunske podpore (september 2014), ki temelji na ocenah za sedem držav, je 
ugotovljeno, da proračunska podpora ne more „kupiti“ reform. To še toliko bolj velja za razmere, nad katerimi vlada 
nima neposrednega nadzora. Čeprav bi moral dialog o politikah obravnavati ta vprašanja, se vključitev pogojevanja 
s sprejetjem zakonodaje ni izkazala za učinkovit instrument.
Odgovori Komisije in ESZD 49
Zakonodajno podlago za reforme je treba sprejeti pred temi reformami. Prizadevanje za izvajanje navedenih reform 
pred odobritvijo zakonodajne podlage ima lahko nasprotne učinke od želenih. Donatorji ne morejo izsiliti reform, 
lahko pa spremljajo procese, za katere v partnerski državi obstajata zagon in pripravljenost.
V obdobju, zajetem v revizijskem poročilu, je bila zadnja dejavnost proračunske podpore pripravljena na vrhuncu 
krize zaradi ebole in med močnim zmanjšanjem prihodkov od železove rude. Zaradi predvidenega povečanja 
nestabilnosti je narava kazalnikov ostala zelo podobna tistim za prejšnjo dejavnost. Delegacija v okviru sedanjega 
razmisleka o pripravi naslednje proračunske podpore že upošteva dejstvo, da mora biti večdonatorska skupina bolj 
zahtevna glede tekočih reform.
Okvir 4 – Primeri posebnih pogojev v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih 
prihodkov brez spodbujevalnega učinka
Priprava dejavnosti proračunske podpore in sporazumov o financiranju ter pogajanja o njih so lahko včasih dolgo­
trajni. Zato se lahko dejstvo, da je bil kazalnik dosežen v trenutku podpisa, šteje za pozitiven rezultat procesa 
pogajanj in spremljajočega dialoga.
Na žalost pravna težava ni bila ustrezno odkrita v trenutku opredelitve programa, vendar je treba priznati, da je 
prenos rudarskega zakonika Zahodnoafriške ekonomske in monetarne unije zapleteno vprašanje, ki ima lahko težko 
predvidljive posledice. Zato je mogoče posamezne kazalnike smotrnosti spremeniti ali nevtralizirati ob upoštevanju 
veljavnih pravil.
Okvir 5 – Primeri dobrih in slabih praks v zvezi s spremljanjem posebnih pogojev 
v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov
Komisija meni, da razmere v državi niso omogočile več podrobnih podatkov. Zastavljen cilj je bil, da bi vprašanje 
reform, tj. izboljšanje mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov, ostalo v središču dialoga s Srednjeafriško 
republiko.
49
V okviru davčne pobude iz Adis Abebe in v povezavi z Odborom za razvojno pomoč OECD so bila sprejeta uskla ­
jena prizadevanja, da bi se obravnavalo vprašanje poročanja razvojnih partnerjev o podpori mobilizaciji domačih 
javnofinančnih prihodkov. Zato je bila leta 2016 oblikovana oznaka Odbora za razvojno pomoč v zvezi z mobiliza ­
cijo domačih javnofinančnih prihodkov, ki je ločen od upravljanja javnih financ. Prvo poročilo o zavezah in izplači ­
lih v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, osredotočeno na leto 2015, bo pripravljeno v okviru 
davčne pobude iz Adis Abebe. Komisija se je zavezala, da bo zagotovila točne in pravočasne podatke za navedeno 
poročilo v okviru davčne pobude iz Adis Abebe.
52
Pri pripravi dialoga o politikah in odločanju o njegovi obliki je treba upoštevati razmere v državah in politično 
občutljivost ter zaupnost nekaterih vidikov.
53
Komisija meni, da se pripravljajo in izvajajo dobri primeri dialoga o politikah. Na primer, v akcijskih dokumentih so 
opredeljene teme in pričakovani rezultati dialoga o politikah, v dokumentaciji o izplačilih pa so razloženi naslednji 
koraki. Izboljšuje se tudi dokumentiranje dialoga o politikah.
Odgovori Komisije in ESZD 50
54
Dialog o upravljanju javnih financ in makroekonomski stabilnosti zajema pomembna vprašanja na področju davčne 
uprave in davčne politike.
Partnerske vlade in razvojni partnerji v državi sistematično zbirajo in ocenjujejo podatke v zvezi z razvojem davčne 
politike in davčne uprave ter razvojem mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. Na mednarodni ravni se 
zbirajo in ocenjujejo kazalniki na visoki ravni.
Opraviti je treba analizo prispevka o možnih učinkih oblike pomoči na mobilizacijo domačih javnofinančnih prihod ­
kov, ki se običajno in redno izvaja v okviru ocenjevanja.
Okvir 6 – Dialog o upravljanju javnih financ ni vedno zagotavljal temeljite obravnave 
mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov
Komisija meni, da so z davki povezani kazalniki prisotni in bodo še naprej prisotni v okviru za ocenjevanje smotr­
nosti za Mozambik, ki je okvir za spremljanje dejavnosti proračunske podpore. Zato se v tem forumu razpravlja 
o pogoju, povezanem z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov, čeprav to ni kazalnik spremenljive tranše ali 
poseben pogoj, povezan s fiksno tranšo.
V Mozambiku, kjer je na področju upravljanja javnih financ dejavnih približno 15 donatorjev, je delitev dela 
pomembna za doseganje smotrnosti in zagotovitev, da se EU lahko opre na spremljanje in dialog o politikah ime­
novane države članice ter ima od njiju koristi.  
Poleg tega so službe Komisije v Mozambiku seznanjene s trenutnimi razmerami in dejavne v zvezi z vprašanji mobi ­
lizacije domačih javnofinančnih prihodkov. Delegacija EU sodeluje pri poročanjih skrbniškega sklada Mednarodnega 
denarnega sklada za upravljanje bogastva naravnih virov in poročanjih temu skladu ter na sestankih delovne sku ­
pine za ekstraktivno industrijo in skupine za proračunsko analizo, ki so ustrezne skupine za vprašanja mobilizacije 
domačih javnofinančnih prihodkov.
Okvir 7 – Primeri, v katerih dialog ni potekal redno
Primer Srednjeafriške republike je treba obravnavati ob upoštevanju zelo težkih razmer v tistem času. Zaradi poli ­
tične krize je bilo zelo oteženo konstruktivno delo, poleg tega pa je bila večina delegacije evakuirana. Dosežek je bil, 
da so službe Komisije uspele vzpostaviti strukturo dialoga in ohraniti dialog v teh razmerah.
V programskem dokumentu sodelovanja med EU in Sierro Leone v  obdobju 2014–2020 je predviden pomemben 
poudarek na podpori za ustvarjanje prihodkov. Vendar revidirano obdobje v celoti zajema krizo zaradi ebole in 
morda je bil v tem zadnjem obdobju premajhen poudarek na reformah davčne uprave v Sierri Leone. Mogoče je, da 
so v državi, ki rešuje krizo zaradi ebole, reforme davčne uprave manj pomembna prednostna naloga.
Nesoglasje med ministrstvoma, vključenima v proračunsko podporo, se je preneslo v resnično politiko, ki presega 
dialog o politikah. Povezano je bilo z ravnotežjem moči med političnimi strankami in ne s tehničnimi vprašanji. 
Kakovost dialoga o politikah je že boljša in se še naprej izboljšuje, tudi zaradi proračunske podpore.
Okvir 8 – Skromna podpora za razvoj zmogljivosti za mobilizacijo domačih 
javnofinančnih prihodkov
Komisija načrtuje, da bo sklenila pogodbo za komponento razvoja zmogljivosti, kot je načrtovano v sporazumu 
o financiranju št. 37458, s ciljnim datumom 15. februar 2017.
Odgovori Komisije in ESZD 51
Davčne uprave že podpirajo Mednarodni denarni sklad, Svetovna banka in Afriška razvojna banka. Absorpcijska 
sposobnost davčnih uprav zaenkrat preprečuje dodatno pomoč. Podpora Komisije bo usmerjena v  mobilizacijo 
prihodkov prek okrepitve sistemov odgovornosti, ki jih je treba okrepiti. Ta podpora bo izvedena na ravni državne 
blagajne. Na regionalni ravni Konferenca Združenih narodov za trgovino in razvoj (UNCTAD) vzpostavlja carinski 
informacijski sistem SYDONIA Ekonomske in monetarne skupnosti centralne Afrike (CEMAC) tudi za Srednjeafriško 
republiko.
61
Zagotavljanje dokazov, da je proračunska podpora prispevala k mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov in 
drugim ciljem, je analitično zapleteno vprašanje, ki ga je Komisija obravnavala v okviru metodologije ocenjevanja 
držav OECD/Odbora za razvojno pomoč.
62
Komisija se strinja, da vrednosti razmerja med davki in BDP ni mogoče neposredno povezati s proračunsko podporo 
iz razlogov, ki jih navaja Sodišče. Rezultate je mogoče pričakovati v srednjeročnem časovnem okviru približno petih 
do desetih let. Možne dokaze, da je proračunska podpora prispevala k mobilizaciji domačih javnofinančnih prihod ­
kov in drugim ciljem, bi bilo treba analizirati z ustrezno oceno.
65
Ti kazalniki so orodja za spremljanje. Njihov namen ni obveščati o prispevku.
V ocenah so zlasti analizirani učinki dejavnosti proračunske podpore na cilje z vidika razvojnih in sektorskih vplivov. 
Poleg tega so analizirani možni učinki z vidika financiranja proračuna in domačih javnofinančnih prihodkov. Vendar 
večina ocen, ki so trenutno na voljo, zajema obdobje pred uvedbo nove politike, zato ni verjetno, da so v njih opre ­
deljeni učinki te politike.
66
V zbirnem poročilu o ocenah proračunske podpore za sedem držav (2014) je bilo ugotovljeno, da je „ustvarjanje 
domačih javnofinančnih prihodkov skozi celotno oceno naraščalo in da ni bilo znakov, da bi imela proračunska pod ­
pora odvračilne učinke“ (str. 75).
V oceni proračunske podpore v Sierri Leone je Sodišče prav tako jasno navedlo, da so bili: „[…] prek proračunske 
podpore v  Sierri Leone doseženi dejanski in pomembni rezultati:
– prispevek k zagonu procesa rasti in stabilizaciji povojnih varnostnih razmer;
– stabilizacija razmer na področju javnih financ med svetovno finančno krizo leta 2009 ter med krizo zaradi ebole/
železove rude leta 2014 […].“
67
Partnerske vlade in razvojni partnerji v državi sistematično zbirajo in ocenjujejo podatke v zvezi z razvojem davčne 
politike in davčne uprave ter razvojem mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. Na mednarodni ravni se 
zbirajo in ocenjujejo kazalniki na visoki ravni.
Odgovori Komisije in ESZD 52
Predstavitev neposrednih učinkov proračunske podpore na rezultate politike v partnerskih državah je metodološko 
zapleten proces. Metodologija ocenjevanja proračunske podpore OECD/Odbora za razvojno pomoč je trenutno 
edini način (posrednega) ugotavljanja možnih vzročnih povezav med proračunsko podporo in rezultati politike, kot 
je učinek na mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Komisija je dejavno vključena v razvoj te metodologije 
in dejavno spodbuja uporabo tega orodja z vse večjim številom večdonatorskih ocen, ki se od leta 2011 izvajajo pod 
njenim vodstvom.
Zaključki in priporočila
69
Komisija poudarja, da se podpora mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov zagotavlja prek številnih ukrepov 
na različnih ravneh, tj. na svetovni, regionalni in nacionalni ravni. Ti ukrepi dopolnjujejo ukrepe za proračunsko 
podporo, vendar niso bili vključeni v obseg revizije. Možen prispevek nove politike proračunske podpore na splošne 
izboljšave mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov je mogoče pričakovati v srednjeročnem časovnem okviru 
približno petih do desetih let. Komisija bo še naprej izvajala in izboljševala novo politiko proračunske podpore za 
mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov ter poročala o napredku.
70
Komisija meni, da je bila mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov namenjena ustrezna pozornost pri obli ­
kovanju dejavnosti proračunske podpore. Vsaka ocena se izvede ob upoštevanju razmer v državah, izzivov na 
področju mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov ter razpoložljivosti in dostopnosti podatkov in informacij. 
V skladu z mednarodno prakso se nekateri koncepti in vidiki davčne politike in davčne uprave ne analizirajo redno.
Priporočilo 1 – Krepitev ocene mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov in 
analize tveganja
(a)
Komisija sprejema to priporočilo. Mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov bi bilo treba ustrezno oceniti pri 
oblikovanju in izvajanju dejavnosti proračunske podpore. Glede na zaveze iz leta 2015, sprejete v okviru davčne 
pobude iz Adis Abebe, se bo dodatno okrepila podpora mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov. V ocenah 
mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov je treba upoštevati razmere in izzive v državah ter razpoložljivost 
podatkov in informacij.
(b)
Komisija sprejema to priporočilo.
71
Komisija meni, da se delitev dela sistematično analizira v akcijskih dokumentih in njihovem izvajanju.
Konkreten primer je okvir 6, v katerem se Sodišče sklicuje na delitev dela v zvezi z mobilizacijo domačih javno­
finančnih prihodkov in upravljanjem javnih financ v  Mozambiku, ter odgovor Komisije.
Odgovori Komisije in ESZD 53
72
Poudarek na mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov je odvisen od razmer v državah, narave dejavnosti in 
priložnosti za izboljšanje mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov.
Komisija meni, da se ocene v zvezi z mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov uporabljajo v vseh pogodbah 
o proračunski podpori, čeprav to ni kazalnik spremenljive tranše. Na podlagi dejavnosti proračunske podpore se 
pozorno spremljajo vsi kazalniki v okviru za ocenjevanje smotrnosti in ne le kazalniki spremenljive tranše. Razumeti 
je treba, da je okvir za ocenjevanje smotrnosti, vključno s kazalniki, povezanimi z mobilizacijo domačih javnofinanč ­
nih prihodkov, ključni vir za preverjanje uspešnosti vlade. Je glavni element podlage za oceno splošnih pogojev in 
odločanje o sprostitvi proračunske podpore.
Priporočilo 2 – Krepitev uporabe posebnih pogojev za izplačevanje sredstev za 
mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov
(a)
Komisija sprejema to priporočilo.
(b)
Komisija sprejema to priporočilo. Prizadevanja bodo usmerjena v oblikovanje boljših kazalnikov smotrnosti, tudi za 
mobilizacijo domačih javnofinančnih prihodkov. Vendar, kot dokazujejo številne ocene, Komisija meni, da je mogoče 
reforme koristno podpreti šele, ko vlade zanje prevzamejo resnično odgovornost.
Priporočilo 3 – Krepitev poročanja o uporabi proračunske podpore za izboljšanje 
mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov
Komisija sprejema to priporočilo. Več informacij o mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov bo zagotovila 
v prihodnjih letnih poročilih o proračunski podpori ter s poročanjem o izvajanju davčne pobude iz Adis Abebe.
Izvedene bodo študije primera, predvsem v obliki ocen, za boljšo predstavitev prispevka proračunske podpore 
k mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov.
74
Pri pripravi dialoga o politikah in odločanju o njegovi obliki je treba upoštevati razmere v državah in politično 
občutljivost ter zaupnost nekaterih vidikov. Komisija meni, da obstajajo dobri primeri dobro zasnovanega dialoga 
o politikah.
Priporočilo 4 – Krepitev komponente dialoga o politikah pri mobilizaciji domačih 
javnofinančnih prihodkov
Komisija sprejema to priporočilo. V prihodnjo revizijo smernic za proračunsko podporo bodo vključene boljše smer ­
nice za dialog o politikah v okviru proračunske podpore. Rezultati dialoga o politikah so in bodo pomemben del 
vsake ocene. Vendar želi Komisija poudariti politično občutljivost davčne reforme in političnih ciljev, zato meni, da 
se bodo pri razvoju strategij za dialog ščitili tudi njeni interesi.
Odgovori Komisije in ESZD 54
75
Komisija poudarja, da je mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov del makroekonomije (fiskalnih politik) in 
upravljanja javnih financ (zlasti davčne in fiskalne uprave). Podpora za razvoj zmogljivosti v zvezi z mobilizacijo 
domačih javnofinančnih prihodkov je del večjih ukrepov za razvoj zmogljivosti. Poleg tega Komisija meni, da se 
podpora mobilizaciji domačih javnofinančnih prihodkov, vključno z razvojem zmogljivosti, zagotavlja prek številnih 
ukrepov na različnih ravneh.
Priporočilo 5 – Krepitev uporabe razvoja zmogljivosti pri mobilizaciji domačih 
javnofinančnih prihodkov
Komisija sprejema to priporočilo.
76
Partnerske vlade in razvojni partnerji v državi sistematično zbirajo in ocenjujejo podatke v zvezi z razvojem davčne 
politike in davčne uprave ter razvojem mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov. Na mednarodni ravni se 
zbirajo in ocenjujejo kazalniki na visoki ravni.
Predstavitev učinkov proračunske podpore na rezultate politike v partnerskih državah je metodološko zapleten 
proces, ki se izvaja v okviru ocene. Komisija od leta 2011 izvaja vse več večdonatorskih ocen držav.
Priporočilo 6 – Krepitev učinka proračunske podpore
Komisija sprejema to priporočilo. Predstavitev učinkov proračunske podpore na rezultate politike v partnerskih 
državah je metodološko zapleten proces. Metodologija ocenjevanja proračunske podpore in držav OECD/Odbora 
za razvojno pomoč je trenutno edini način ugotavljanja prispevka proračunske podpore k rezultatom politike, 
kot je boljša mobilizacija domačih javnofinančnih prihodkov. Komisija si bo prizadevala pravočasno analizirati to 
vprašanje.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 6.10.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 31.10.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 13.12.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 17.1.2017
Pridobivanje državnih prihodkov iz davčnih ali nedavčnih 
virov je ključni dejavnik trajnostnega razvoja in zato 
prioriteta razvojne politike EU. Komisija je s sprejetjem 
novega pristopa k proračunski podpori leta 2012 povečala 
potencial te vrste pomoči za izboljšanje mobilizacije 
domačih javnofinančnih prihodkov. Sodišče je v tem 
poročilu prišlo do zaključka, da Komisija kljub nedavnim 
izboljšavam še ne uporablja uspešno pogodb 
o proračunski podpori za spodbujanje mobilizacije 
domačih javnofinančnih prihodkov v  revidiranih državah. 
Komisija pri zasnovi in izvajanju svojih dejavnosti 
proračunske podpore ni sistematično upoštevala 
nekaterih bistvenih vidikov davčne politike in uprave, 
število in kakovost pogojev za izplačevanje, uporabljenih 
na tem področju, pa nista bila zadostna. Poleg tega je 
analiza, ki jo je opravilo Sodišče, pokazala slabosti 
v poročanju o uporabi proračunske podpore in njenem 
prispevku k  izboljšanju mobilizacije domačih 
javnofinančnih prihodkov.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE