1. Uvod

Evropski parlament in Svet sta leta 2006 sprejela Uredbo o pravilih za obmejni promet na zunanjih kopenskih mejah držav članic (v nadaljnjem besedilu: uredba o obmejnem prometu)[1], ki za osebe, ki prebivajo na obmejnem območju, dovoljuje odstopanje od splošnih pravil glede mejne kontrole iz Zakonika o schengenskih mejah. Uredba pooblašča države članice za sklepanje dvostranskih sporazumov s sosednjimi tretjimi državami pod pogojem, da so ti sporazumi popolnoma skladni z določbami uredbe.

Komisija je februarja 2011 v drugem poročilu o izvajanju in delovanju režima obmejnega prometa[2] ugotovila, da ta režim bistveno lajša življenje osebam, ki prebivajo blizu zunanjih kopenskih meja, hkrati pa zagotavlja notranjo varnost schengenskega območja.

Komisija je v poročilu tudi navedla, da bi bilo glede na poseben položaj Kaliningrada morda upravičeno spremeniti Uredbo o obmejnem prometu, da bi se izognili ločenosti mesta od najbližjih sosedov in olajšali potovanje za njegove prebivalce. Območje Kaliningrada v Ruski federaciji s skoraj milijonom prebivalcev je zaradi širitve EU leta 2004 postalo edina enklava znotraj ozemlja EU, obdana z dvema državama članicama. Taka sprememba bi omogočila določitev celotnega območja Kaliningrada kot obmejnega območja v dvostranskem sporazumu med državo članico in Rusko federacijo.

Sporazum med EU in Rusko federacijo o poenostavitvi vizumskih postopkov, ki velja od leta 2007, je sicer že znatno izboljšal mobilnost, vendar pa bi moral režim obmejnega prometa zagotavljati dodatne olajšave, zlasti prebivalcem, ki pogosto potujejo po obmejnem območju. Tako obmejnim prebivalcem na primer ne bi bilo treba dokazati, da razpolagajo z zadostnimi sredstvi za preživljanje, dovoljenja bi se lahko izdajala brezplačno, za obmejni promet pa bi se lahko rezervirali ali odprli posebni vozni pasovi in/ali posebni mejni prehodi. Poleg tega bi te olajšave veljale za vse prebivalce območja Kaliningrada, tudi za prebivalce mesta Kaliningrad, medtem ko se nekatere olajšave iz sporazuma med EU in Rusko federacijo o poenostavitvi vizumskih postopkov uporabljajo le za nekatere kategorije oseb.

Glede na ta poseben položaj je bila uvedena izjema od drugega odstavka člena 3 Uredbe (ES) št. 1931/2006, ki omogoča obravnavo celotne Kaliningrajske oblasti kot obmejnega območja.

V obmejno območje je bilo vključeno tudi določeno obmejno območje na poljski strani, da bi se olajšalo in okrepilo sodelovanje med Kaliningrajsko oblastjo na eni strani ter velikimi centri na severu Poljske na drugi.

Ta izjemna razširitev obmejnega območja na območju Kaliningrada ni vplivala na splošno opredelitev obmejnega območja (območje 30/50 km) ali na katera koli druga pravila in pogoje iz Uredbe o obmejnem prometu, ki zagotavljajo varnost celotnega schengenskega območja.

Uredba Sveta 1342/2011/EU z dne 13. decembra 2011[3]3 o spremembi Uredbe 1931/2006/ES je začela veljati januarja 2012. Dvostranski sporazum med Poljsko in Rusko federacijo je začel veljati 27. julija 2012.

Ob sprejetju te uredbe sta Svet in Komisija podala skupno izjavo, ki se glasi (izvleček):

„(...) Posebna pozornost bo namenjena varnostnim ukrepom v zvezi s praktičnim izvajanjem spremenjene uredbe na ozemlju Republike Poljske. Pristojne poljske oblasti bodo zagotovile izvajanje varnostnih ukrepov v skladu s standardi iz uredbe. Komisija bo vsaki dve leti, prvič pa leto dni po začetku veljavnosti te uredbe, Evropskemu parlamentu in Svetu predložila poročilo o izvajanju in delovanju zadevne spremembe ter o dvostranskem sporazumu, sklenjenem v skladu s spremembo, predvsem zato, da bi se ocenil njun učinek na področju varnosti in migracij. (...).“

2. Delovanje režima obmejnega prometa v praksi

To poročilo je bilo sestavljeno na podlagi informacij, ki jih je zagotovila Poljska, ter rezultatov obiska skupne delegacije EU in Rusije na mejnih prehodih Mamonovo II (RF) in Grzechotki (Poljska) julija 2013.

Po mnenju Poljske je izvajanje sporazuma z Rusko federacijo o obmejnem prometu leto po njegovi uveljavitvi zelo pozitivno in ni prišlo do nikakršnih resnih kršitev.

Pred uveljavitvijo novega režima je bila opravljena pomembna informacijska kampanja. V kampanji so bile informacije o obmejnem prometu predstavljene prebivalcem v regiji, zlasti prek združenj prevoznikov, turističnih organizacij in organizatorjev potovanj. Poleg tega so delili brošuro z informacijami v poljščini in ruščini ter jo v elektronski obliki poslali vsem lokalnim organom, katerih področja zajema sporazum o obmejnem prometu. Informativne table z najpomembnejšimi informacijami o režimu obmejnega prometa so bile pripravljene in nameščene na ustrezna mesta, na primer na cestne mejne prehode ter ob državne in lokalne ceste.

Sprejeti so bili številni ukrepi za zagotovitev pravilne uporabe pravic, ki izhajajo iz sporazuma o obmejnem prometu. Gre za poseben modul obmejnega prometa, neposredno povezan z zbirko podatkov urada za tujce, ki je osrednji organ, pristojen za take zadeve na Poljskem. Ta sistem uradnikom mejne policije omogoča nadzor mejnih prehodov, trajanje bivanja imetnikov dovoljenj za obmejni promet in beleženje primerov neizpolnjevanja zahtev sporazuma oziroma katerega koli sklepa ali ukrepa, sprejetega v zvezi z njim.

Prehajanje meja v skladu z režimom obmejnega prometa v svojih sistemih vstopa/izstopa sistematično beležita tako Poljska (razen za lastne državljane) kot Rusija.

2.1. Ukrepi za olajšanje prečkanja meje, ki jih uporablja država članica

2.1.1. Število izdanih dovoljenj

Do 31. januarja 2013 je poljski generalni konzulat v Kaliningradu prejel 29 000 vlog in izdal skoraj 19 000 dovoljenj za prehod meje v okviru sporazuma o obmejnem prometu. V letu 2013 je bila zabeležena precejšnja rast navedenih številk in statistični podatki kažejo, da je bilo od uveljavitve sporazuma do 31. oktobra skupaj prejetih več kot 160 000 vlog in izdanih preko 140000 dovoljenj.

Glavni razlogi, navedeni v vlogah za dovoljenja, so želja po uporabi potrošniških storitev, turizem ter obisk prijateljev in družine.

Pogodbenici učinkovito uporabljata zunanje izvajanje storitev za obdelavo večine vlog za izdajo dovoljenja za obmejni promet.

Zunanji subjekt, izbran na podlagi razpisnega postopka, je ustanovil zajemne centre v Kaliningradu, Černjakovsku in Sovetsku. Približno 90 % vlog prejmejo ti zajemni centri, ostale pa neposredno konzulat. Rusija je zajemna centra, ki ju upravljajo zunanji izvajalci, vzpostavila v Olsztynu in Gdansku. Centra prejmeta dve tretjini vseh vlog za izdajo dovoljenja za obmejni promet na Poljskem. Čakalna doba za vložitev vloge je približno dva tedna.

Do konca januarja 2013 je ruski generalni konzulat v Gdansku prejel 15 500 vlog in poljskim državljanom izdal 14 500 dovoljenj. Ruski organi so do avgusta 2013 skupaj izdali 22 589 dovoljenj.

Poljska obmejna dovoljenja se izdajajo v formatu ID 1 in trenutno ne vsebujejo kontaktnega čipa. Komisija trenutno ocenjuje skladnost vseh obstoječih sporazumov o obmejnem prometu z zahtevami, določenimi v Uredbi Sveta (ES) št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002[4] o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav, vključno z uporabo biometričnih podatkov. V skladu z novim poljskim zakonom o tujcih z dne 12. decembra 2013 bodo biometrični podatki v dovoljenja za obmejni promet zapisani od 1. maja 2014.

2.2. Uporaba dvostranskega sporazuma s strani obmejnih prebivalcev

Odkar sta pogodbenici stranke začeli izdajati dovolilnice za obmejni promet, je bilo zabeleženo stalno naraščanje števila oseb, ki prestopajo mejo na podlagi takih dovoljenj. V letu 2012 je promet oseb prek poljske meje z območja Kaliningrajske oblasti dosegel raven pred vstopom Poljske v schengensko območje, kar se pripisuje tudi izvajanju sporazuma o obmejnem prometu.

2.2.1. Število prehodov

Med julijem 2012 in januarjem 2013 je prek poljsko-ruske meje na Poljsko vstopilo 1,2 milijona nepoljskih državljanov, od tega 43 653 oseb (približno 3,6 %) na podlagi dovoljenj za obmejni promet. Decembra 2012 se je število teh oseb v primerjavi z mesecem poprej povečalo za skoraj 100 %. Januarja 2013 je 8 % vseh nepoljskih potnikov na tem območju mejo prečkalo na podlagi dovoljenja za obmejni promet. Te številke so v letu 2013 skokovito naraščale, tako da je do oktobra na Poljsko na podlagi dovoljenj za obmejni promet vstopilo več kot 400 000 nepoljskih državljanov, kar predstavlja 31 % celotnega prometa na Poljsko prek kopenske meje z Rusijo. Od novembra 2012 do konca januarja 2013 je število prehodov meje poljskih državljanov na podlagi dovoljenj za obmejni promet preseglo 150 000, kar predstavlja približno 31,2 % celotnega prometa poljskih državljanov. Do konca oktobra 2013 je število prehodov že preseglo 350 000.

2.2.2. Primeri zlorabe in preklicanih dovoljenj

Ne Rusija ne Poljska do zdaj nista poročali o resnih kršitvah pravil o bivanju na obmejnih območjih na podlagi dovoljenj za obmejni promet, vključno s primeri, ko bi bila dovoljena dolžina bivanja presežena ali ko bi bili državljani zabeleženi kot storilci oziroma žrtve kaznivih dejanj. Na splošno je Poljska sporočila samo 25 primerov[5] zavrnitve vstopa.

Glede na do zdaj predložene informacije se je od uveljavitve sporazuma pojavilo le 14 primerov. Devet primerov je zadevalo ruske državljane, ki so se nahajali zunaj obmejnega območja, pet primerov pa osebe, ki so presegle dovoljeno dolžino bivanja. Navedenim tujim državljanom so bila dovoljenja razveljavljena, naložene so jim bile denarne kazni, morali so zapustiti ozemlje Poljske in ponoven vstop jim je bil prepovedan za obdobje šestih mesecev. Pred začetkom veljavnosti sporazuma o obmejnem prometu so bližino mejnih prehodov (na ruski strani) zaznamovali incidenti, v katere so bili vpleteni čakajoči na vstop. Takih incidentov od tedaj ni več.

Komisija ni prejela nobenega poročila držav članic ali pritožb drugih zainteresiranih strani glede možnih zlorab sistema.

Razpoložljive informacije kažejo, da se je zaradi sporazuma Poljske in Rusije o obmejnem prometu zmanjšalo število nezakonitih prehodov meje oziroma poskusov takih prehodov prek poljsko-ruske meje.

2.3. Pretok potnikov na meji

Na poljskih mejnih prehodih ob meji z Rusijo ni posebnih voznih pasov, namenjenih le upravičencem do obmejnega prometa.

Poljska trdi, da so čakalne vrste na mejnih prehodih začasnega značaja in povezane z zgoščenim osebnim prometom ob nekaterih urah dneva oziroma tedna. Kljub letošnjemu 80-odstotnemu povečanju števila vozil, za katera je bil opravljen carinski postopek, v 95 % carinskih izmen ni čakalnih vrst in v povprečju mejna kontrola skupaj ne traja dlje kot eno uro. V času prometnih konic na mejnih prehodih kontrola lahko traja približno dve uri. Splošni trend je, da se obseg obmejnega prometa povečuje, povprečni čas, potreben za mejno kontrolo pa se skrajšuje.

Poljska je za posamezne institucije, organe in službe, ki so z njim povezani, organizirala usposabljanje o pravicah in dolžnostih, ki izhajajo iz predpisov o obmejnem prometu. Potekalo je v obliki usposabljanj za policiste iz vseh okrožij zadevnega območja, uradnike Warmińsko-Mazurskiega cestnoprometnega inšpektorata in železničarske policiste. Poljski generalni konzulat v Kaliningradu je organiziral usposabljanje za družbo VFS Global, ki ji je bilo oddano naročilo za sprejemanje vlog in izdajo dovoljenj za obmejni promet.

Sporazum o obmejnem prometu z Rusko federacijo je tudi standarden sestavni del usposabljanj poljskega ministrstva za zunanje zadeve za konzularno osebje.

3. Izračun obdobja bivanja na obmejnem območju

V skladu s sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi C-254/11 (Shomodi), člen 5 Uredbe o obmejnem prometu pomeni, da je imetnik dovoljenja za obmejni promet po vsakem vstopu upravičen na obmejnem območju neprekinjeno prebivati do tri mesece. Poleg tega ta oseba po vsaki prekinitvi prebivanja pridobi novo pravico do enako dolgega, trimesečnega obdobja prebivanja. Člen 4 poljsko-ruskega sporazuma o obmejnem prometu dovoljuje osebi, da na obmejnem območju druge pogodbenice prebiva do 30 dni, „vendar ne dlje kot skupno 90 dni v vsakem 6-mesečnem obdobju od dneva prvega prehoda meje“. Sporazum torej imetnike dovoljenj za obmejni promet omejuje bolj, kot to dovoljuje Uredba.

Med Komisijo in Poljsko potekajo pogovori za zagotovitev, da se bo sporazum uporabljal skladno s sodbo.

4. Sklep

Glede na to, da sporazum velja šele kratko obdobje, je ocena njegovega izvajanja in delovanja trenutno lahko le omejena.

Poročil o zlorabi ni in razpoložljive informacije kažejo, da režim obmejnega prometa v primeru Kaliningrada deluje dobro ter prispeva k povečevanju števila prehodov meje ljudi, ki živijo na obmejnem območju.

Regionalni in lokalni organi na Poljskem trdijo, da se je zaradi izvajanja sporazuma povečalo število ljudi, ki prihajajo na Poljsko po nakupih, zaradi turizma, zdravstvenih storitev in storitev oskrbe, kar je na navedenih področjih pozitivno vplivalo na gospodarstvo.

Delovanje sporazuma tako pozitivno ocenjujeta obe pogodbenici, kar potrjujeta poljsko-ruski medresorski pregled v Gdansku 29. novembra 2012 in izjava skupne misije julija 2013.

Komisija bo še naprej pozorno spremljala izvajanje in delovanje sporazuma. Zato države članice poziva k sodelovanju in opozarja, da je treba vsakršno zlorabo takoj prijaviti.

Medtem Komisija spodbuja Poljsko in Rusko federacijo, naj si še naprej prizadevata za skrajšanje čakalnih dob na meji ter zagotavljata spoštovanje vseh zaščitnih ukrepov sistema v celoti.

[1] Uredba št. 1931/2006 z dne 20. decembra 2006, UL L 405, 30.12.2006, str. 1.

[2] COM(2011) 47 final.

3 UL L 347, 30.12.2011, str. 41.

[4] UL L 157, 15.6.2002, str. 1.

[5] 7 primerov: manjkajoče ali ponarejeno dovoljenje za obmejni promet.

8 primerov: ukrep zavrnitve vstopa v SIS.

10 primerov: presežena dovoljena dolžina bivanja.