[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23.10.2007

SEC(2007) 1393

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument

Predlog DIREKTIVA SVETA o enotnem postopku obravnavanja vlog za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav, da lahko prebivajo in delajo na ozemlju države članice ter o skupnih pravicah za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici

POVZETEK OCENE UčINKA

{COM(2007) 638 konč.}{SEC(2007) 1408}

1. Uvod

Evropski svet je v sklepih iz Tampereja leta 1999 prvič priznal potrebo po zagotovitvi pravičnega obravnavanja državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic, s priznavanjem pravic tem osebam, ki so primerljive s tistimi, ki jih imajo državljani Unije. Ta dokument je povzetek poročila ocene učinka, ki obravnava možnosti politike za zagotovitev skupnih pravic vsem delavcem iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo in še niso pridobili statusa rezidenta za daljši čas, da se izpolni zgoraj navedena potreba.

Poročilo temelji na posvetovanjih z državami članicami in drugimi zainteresiranimi stranmi. Podatki so bili večinoma zbrani na podlagi posvetovanja, študij primerov in pregleda literature, izvedenega v okviru zunanje študije, ki jo je naročila Komisija. Študija in poročilo sta bila oblikovana na podlagi prispevkov Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti ter medsektorske usmerjevalne skupine, ki jo je sklical Generalni direktorat za pravosodje, svobodo in varnost.

2. Opredelitev problema

2.1 . Ozadje

Načrt politike zakonitega priseljevanja [1] določa časovni načrt in vrsto ukrepov ter zakonodajnih pobud in predlaga naslednje: sprostitev določenih poti zakonitega priseljevanja (visokokvalificirani migranti, sezonski delavci, plačani pripravniki, osebje, premeščeno znotraj podjetja) in splošno direktivo o pravicah delavcev iz tretjih držav. Slednja bo služila kot okvir za posebne direktive. Z drugimi besedami, ni predlagane horizontalne zakonodaje v zvezi s pogoji prebivanja za državljane tretjih držav v delovnem razmerju. Namesto tega bi posebne direktive urejale sprejem določenih kategorij migrantov in horizontalna zakonodaja Skupnosti bi kot podlaga zajemala pravice delavcev iz tretjih držav na ravni EU.

2.2. Vprašanje/problem, ki zahteva ukrepanje – vrzel v pravicah in neučinkoviti nacionalni postopki za sprejem

Vrzel v pravicah

Analiza obstoječega pravnega reda Skupnosti in nacionalnih zakonodaj držav članic ter mednarodnih sporazumov je pokazala, da obstaja razlika med pravicami („vrzel v pravicah“) delavcev iz tretjih držav in pravicami državljanov EU ter rezidentov za daljši čas.

Trenutno je načelo enakega obravnavanja glede delovnih pogojev in pravic do socialnih določb (določb socialne varnosti) delavcem iz tretjih držav zagotovljeno samo z nacionalnimi zakoni in za določene delavce iz tretjih držav z različnimi večstranskimi sporazumi, ki jih je sklenila ES. Nekatere kategorije delavcev iz tretjih držav bodisi zaradi njihovega statusa (tj. za daljši čas) bodisi zaradi njihovega državljanstva (tj. osebe iz držav, ki so podpisale večstranske sporazume z EU in njenimi državami članicami, kot so države Efte in Turčija) lahko na podlagi prava Skupnosti zahtevajo bolj privilegiran položaj. Vendar to ne velja za večino ostalih delavcev iz tretjih držav. Zato se lahko zaradi neobstoja splošne horizontalne zakonodaje Skupnosti pravice delavcev iz tretjih držav znatno razlikujejo glede na njihovo državljanstvo in državo članico, v kateri bivajo. To ustvarja pravno negotovost za delavce iz tretjih držav in jih postavlja v neenak položaj v primerjavi z delavci, katerih pravice so bile izrecno določene. Takšno stanje ne ustreza cilju iz Tampereja, katerega namen je bil državljanom tretjih držav, ki zakonito prebivajo, priznati pravice in obveznosti, primerljive s tistimi, ki jih imajo državljani EU.

Zapleteni in neučinkoviti postopki za sprejem

Analiza kaže, da ima kljub neobstoju zakonodaje Skupnosti več kot polovica držav članic že enoten postopek obravnavanja vlog ali pa se predvideva sprememba njihovega sistema, manjšina držav pa uporablja ločene postopke za pridobitev dovoljenj za prebivanje ali delo. Pokazalo se je, da je v ločenih postopkih čas obravnavanja daljši in da pomenijo večjo upravno obremenitev ter stroške za delodajalca in delavca migranta (kot posledica ločenih postopkov).

2.3. Kdo je vpleten, v kateri državi članici in v kakšnem obsegu? – obseg problema

Težko je določiti, na koga vplivajo vrzel v pravicah in neučinkoviti postopki za sprejem. Državljani tretjih držav, ki zakonito delajo v EU, so zelo heterogena skupina. Na ravni EU ni podatkov o migracijskih tokovih v države članice glede na razloge za migracijo (npr. zaposlovanje, združitev družine)[2]. Zato je bil v raziskavi o evropski delovni sili analiziran položaj zaposlovanja državljanov tretjih držav na trgu dela EU, ki razlikuje delavce na evropskem trgu dela na podlagi državljanstva.

Kratka statistična analiza iz leta 2005 je dokazala, da:

- državljani tretjih držav predstavljajo 3,6 % prebivalstva EU (16 milijonov ljudi);

- jih večina (približno 12 milijonov) živi v 5 državah članicah (Nemčija, Francija, Španija, Združeno kraljestvo in Italija);

- se njihov izvor v posamezni državi članici razlikuje predvsem glede na geografsko bližino in zgodovinske vezi;

- se zdi, da je skupina delavcev iz tretjih držav razdeljena na skupino visokokvalificiranih delavcev in večjo skupino srednje in nizko kvalificiranih delavcev.

3. Cilji

Cilji globalne politike so:

1) najti odgovor na zahtevo, ki je bila prvič izražena v Tampereju, za priznavanje primerljivih pravic z vzpostavitvijo načela enakega obravnavanja za delavce iz tretjih držav po vsej EU;

2) izboljšati delovanje trga dela EU;

3) zaščititi državljane Unije pred nelojalno konkurenco na trgu dela.

Posebni in operativni cilji so:

1) imeti skupno razumevanje na ravni EU skupine delavcev iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v EU, niso pa še pridobili statusa rezidenta za daljši čas;

2) določiti vrsto pravic za delavce iz tretjih držav;

3) zaščititi položaj državljanov EU in rezidentov za daljši čas zoper možne posledice konkurence zaradi poceni in izkoriščene tuje delovne sile;

4) povečati preglednost skupnega trga delovne sile EU za delavce iz tretjih držav.

4. Možnosti politike

Postavlja se vprašanje, v kakšnem obsegu naj bi se izvedlo posredovanje EU. Vrzel v pravicah v državah članicah med delavci iz tretjih držav in drugimi delavci je najbolj izrazita glede dostopa do trga dela, dostopa do socialne varnosti (zlasti nadomestilo za brezposelnost, družinske dajatve in socialna pomoč), možnosti prenosa pokojninskega varčevanja in povračila prejemkov socialne varnosti, dostopa do javnih storitev (dostopa do služb za posredovanje zaposlitev in drugih javnih storitev, vključno z socialnimi stanovanji). Glede zapletenih in neučinkovitih nacionalnih postopkov za sprejem, se postavlja vprašanje, kako stanje izboljšati.

- Možnost 1 – neukrepanje

- Možnost 2 – nezakonodajna možnost: komunikacija, usklajevanje in sodelovanje: sprejetje nove zakonodaje o pravicah delavcev migrantov na splošno ni predvideno. Pravice nekaterih državljanov tretjih držav bodo podrobneje določene v nacionalni zakonodaji, na ravni EU pa obravnavane samo v posebnih direktivah (npr. o visokokvalificiranih delavcih). Pozornost bo namesto tega namenjena dodatnim in podpornim dejavnostim, da se uskladijo zakonodajne prakse držav članic z zbiranjem in izmenjavo znanja in informacij.

- Možnost 3a – zakonodajna možnost v obliki direktive, ki se osredotoča na skupne značilnosti: ta možnost bi zagotovila enako obravnavanje državljanov tretjih držav, ki so že sprejeti na trg dela, na vseh področjih, povezanih z zaposlovanjem, razen socialne varnosti, prenosa prispevkov socialne varnosti in pokojnin ter dostopa do javnih storitev.

- Možnost 3b – zakonodajna možnost enakega obravnavanja v obliki direktive: ta možnost bi zagotovila enako obravnavanje državljanov tretjih držav, ki so že sprejeti na trg dela, na vseh področjih, povezanih z zaposlovanjem, vključno s socialno varnostjo, prenosom prispevkov socialne varnosti in pokojnin ter dostopom do javnih storitev.

- Možnost 4 – dopolnilna zakonodajna možnost v obliki direktive: enoten postopek obravnavanja vlog in enotno dovoljenje za prebivanje/delo: direktiva bi se osredotočila na enoten postopek obravnavanja vlog, ki poenostavlja postopek za priseljence in javne organe, ter enoten dokument, ki omogoča državljanom tretjih držav, da prebivajo in delajo v državah članicah. Te določbe bi lahko temeljile na Uredbi št. 1030/2002 o enotnem dovoljenju za prebivanje, ki državam članicam že omogoča, da dodajo nacionalne pripombe glede dostopa do trga dela. Ta možnost bi lahko obsegala – na podlagi pristopa, ki temelji na pravicah – postopkovne zaščitne ukrepe in jamstva v zvezi s prijavo za enotno dovoljenje.

- Možnost 5 – celovita zakonodajna možnost v obliki direktive, ki ureja dostop do trga dela in zagotavlja tudi enako obravnavanje delavcev iz tretjih držav: direktiva bi uredila dostop delavcev iz tretjih držav do trga dela v državi članici, da se zagotovi primerljivo obravnavanje glede dostopa do zaposlovanja in mobilnosti znotraj te države članice. Za zagotovitev dostopa do trga dela za državljane tretjih držav je treba uskladiti pogoje za dovoljenje za delo (preskus gospodarskih potreb itd.). Ta možnost bi nadalje zagotovila enako obravnavanje kot za svoje državljane – na vseh področjih, naštetih v možnosti 3b.

5. Primerjava možnosti

Šest možnosti politike (3a in 3b sta različni podmožnosti) je bilo primerjanih na podlagi dosežkov globalnih ciljev, ravni upravne obremenitve ter na podlagi njihovih socialnih in ekonomskih učinkov.

Analiza, ali politične možnosti dosegajo globalne cilje, je pokazala, da tri možnosti jasno izstopajo, in sicer zakonodajne možnosti 3b, 4 in 5.

Glede njihovih vplivov v ekonomskem smislu je možnost 4 najučinkovitejša, zlasti zaradi možnega prihranka pri stroških, ki je posledica poenostavitve in standardizacije postopka obravnavanja vlog. Možnosti 3b, 4 in 5 prinašajo številne ekonomske koristi, vendar ne nalagajo finančnih in upravnih stroškov podjetjem in javnim organom. Na drugi strani pa možnosti 3b, 4 in 5 ustvarjajo znatne pozitivne socialne učinke, zlasti glede socialne vključenosti, enakega obravnavanja in dostopa do socialnega varstva ter javnih storitev. Možnost 4 prinaša koristi, povezane zlasti s prekinitvijo začaranega kroga zamud v ločenih postopkih za dovoljenja za prebivanje in delo ter s poenostavitvijo, racionalizacijo in standardizacijo postopkov in zakonodaje.

Pri razvrstitvi možnosti politike glede na učinkovitost pri doseganju globalnih ciljev se možnosti 3b, 5 in 4 (ekonomski in socialni učinki) zdijo najugodnejše. Možnost 3b ima nekatere pomanjkljivosti, kot je verjetno povečanje stroškov, povezano s pravicami delavcev iz tretjih držav.

Možnost 4 je bila z drugimi možnostmi primerjana kot posebna izbira, vendar dejansko dopolnjuje ostale možnosti in jo je mogoče kombinirati z eno od zakonodajnih možnosti.

Glede možnosti sprejetja možnost 5 trenutno ne šteje za politično izvedljivo glede na izkušnje s predlogom Komisije [3] iz leta 2001, ki je bil leta 2006 umaknjen.

6. Najprimernejša možnost

Glede na rezultate primerjave možnosti politike, mora imeti najprimernejša možnost naslednje elemente:

- Široko področje uporabe možnosti 3b, ki zagotavlja enako obravnavanje na vseh področjih, povezanih z zaposlovanjem – vključno z dostopom do socialnega varstva, prenosom pokojnin, dostopom do izobraževanja, poklicnim usposabljanjem, priznavanjem diplom, dostopom do javnih storitev in zlasti pomočjo, ki jo nudijo službe za zaposlovanje[4].

v povezavi z

- možnostjo 4, ki predvideva uvedbo enotnega postopka obravnavanja vlog za enotno dovoljenje za delo/prebivanje in tako povezuje enako obravnavanje z uspešno vlogo za takšno dovoljenje (dejanski sprejem na trg dela države članice).

Zdi se, da ta pristop nudi največji potencial za znatne koristi v praktičnem in političnem smislu.

Ti dve možnosti je zlahka mogoče združiti v eno najprimernejšo možnost, saj obravnavata različna vprašanja in se po naravi dopolnjujeta ter prispevata k večji pravni varnosti in bolje vključeni delovni sili. Glede povezav med tema dvema možnostma – med pravicami priseljencev na eni strani in enotnim postopkom obravnavanja vlog/enotnim dovoljenjem na drugi – je cilj obeh možnosti boljše upravljanje migracij s pravičnim pristopom. Njuni cilji se dopolnjujejo: obe prispevata k izboljšanemu delovanju trga dela. Druga povezava med pravicami in enotnim dovoljenjem je, da so pravice priznane samo tistim osebam, ki zakonito delajo in prebivajo. Razpolaganje z enotnim dovoljenjem dokazuje zakonitost prebivanja in dela. Končno, ne samo možnost 3b ampak tudi enoten postopek obravnavanja vlog v možnosti 4 priznava pravice in varuje migrante z zagotavljanjem učinkovitejšega in preglednejšega postopka za sprejem, s katerim so jim zagotovljena procesna jamstva.

Tudi možnosti 3b in 4 imata nekatere različne učinke na trg dela. V okviru možnosti 3b se lahko zmanjša povpraševanje za zakonito delovno silo iz tretjih držav in poveča neprijavljeno delo, medtem ko možnost 4 zmanjšuje nezakonito in neprijavljeno delo zlasti s prekinitvijo začaranega kroga zamud v ločenih postopkih za dovoljenja za prebivanje in delo z vzpostavitvijo hitrejšega in učinkovitejšega postopka.

6.1 . Prednosti in pomanjkljivosti najprimernejše možnosti

Možnost 3b bi zagotovila doseganje vseh globalnih ciljev in zaščitila ter vključila delavce iz tretjih držav na najboljši in najbolj prožen način. Hkrati pa je nevarnost pristopa enakega obravnavanja, da se bodo – zaradi pomanjkanja pristojnosti Skupnosti za uskladitev – dejanske pravice, priznane v vsaki državi članici, še naprej razlikovale med posameznimi državami članicami (npr. glede trajanja socialnih prejemkov). Druga pomanjkljivost – v zvezi z dostopom do prejemkov socialne varnosti – so stroški širitve osebnega področja uporabe nacionalnih sistemov socialne varnosti v državah članicah, ki delavcem iz tretjih držav še ne priznavajo določenih prejemkov socialne varnosti.

Možnost 4 zagotavlja enoten postopek obravnavanja vlog za izdajo enotnega dovoljenja. Ta bi zagotovilo hitrejše in bolj poenostavljene postopke (krajši čas obravnavanja, manj „birokracije“) za delavce iz tretjih držav in njihove delodajalce ter večjo preglednost in pravno varnost. Poleg tega bi se lahko z enim postopkom namesto dveh različnih dolgoročno zmanjšala upravna obremenitev in stroški za državno upravo, ena „kontaktna pisarna za stranke“ namesto dveh. Nadalje, enotno dovoljenje preprečuje tveganje za nastanek odstopanj med dvema ločenima dovoljenjema in omogoča jasnejši pregled statusa državljanov tretjih držav ter namena prebivanja v državi članici. Hkrati pa je potrebno tesno notranje usklajevanje med upravnimi službami za učinkovito delovanje enotnega postopka obravnavanja vlog. Poleg tega bi v primerih, ko bo treba preoblikovati obstoječi postopek, morda lahko nastali dodatni enkratni stroški za zaposlovanje specializiranega osebja ali usposabljanja obstoječega osebja. Glede oblike je treba poudariti, da mora biti enotno dovoljenje oblikovano na podlagi obstoječe enotne oblike dovoljenj za prebivanje za državljane tretjih držav[5]. To pomeni, da državam članicam ne bo treba uvesti novih dovoljenj na lastne stroške, ampak lahko uporabijo obstoječo enotno obliko, v katero morajo obvezno vključiti vse zadevne informacije glede dostopa do trga dela (obseg, trajanje dostopa itd.)

6.2 . Ocena upravnih stroškov in stroškov izvajanja najprimernejše možnosti

Kvalitativna analiza je pokazala:

- povečanje plačila prejemkov socialne varnosti državljanom tretjih držav in povečanje izdatkov za javne storitve za delavce iz tretjih držav v državah članicah, v katerih enako obravnavanje še ni bilo v celoti priznano, in

- prihranek pri stroških v postopku obravnavanja vlog in izdajanju dovoljenj za prebivanje in delo, ki so povezani z upravnimi stroški (zmanjšanje dela pri obravnavanju vlog in obveščanju prosilcev) ter dodatne davčne prihodke (ker je mogoče delavce iz tretjih držav redno zaposliti v zgodnji fazi).

Kvalitativna analiza je nadalje pokazala, da bi lahko najprimernejša možnost pozitivno vplivala na socialni-ekonomski učinek delavcev iz tretjih držav, in sicer s povečanjem njihovega prispevka k davkom in socialni varnosti, medtem ko bi se njihova uporaba zmanjšala. Zato bi bili lahko stroški za razširitev posebnih pravic na delavce iz tretjih držav nižji na podlagi dodatnih davčnih prihodkov zaradi izboljšanega socialno-ekonomskega učinka delavcev iz tretjih držav.

7. premljanje in ocena

Spremljanje in ocena bi lahko bila urejena v obliki poročil Komisije na podlagi poročil držav članic tri leta po roku za prenos Direktive. V Direktivi se lahko določi obveznost posredovanja korelacijskih tabel za države članice, da lahko dokažejo izvajanje določb Direktive v njihovi nacionalni zakonodaji. V okviru zgoraj navedenega poročanja mora Komisija odločiti, ali je treba predloge za spremembo predložiti, da se doseže boljši odziv na opredeljene cilje.

[1] SEC(2005) 1680.

[2] Glede problema nerazpoložljivosti podatkov je imela samo Nemčija podatke o ciljni skupini delavcev iz tretjih držav, in sicer tistih, ki niso pridobili statusa rezidentov za daljši čas.

[3] COM(2001) 388 predlog za Direktivo Sveta o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav, ki opravljajo plačane dejavnosti in dejavnosti na podlagi samozaposlitve.

[4] Ne priznava pa pravic glede dostopa do trga dela in mobilnosti znotraj EU.

[5] Določena v Uredbi št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002.