GLOSAR

Begunec : Državljan tretje države, ki je zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem na podlagi rasne, verske ali narodne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti neki družbeni skupini zunaj države, katere državljan je, in se ne more ali noče vrniti v to državo, ali oseba brez državljanstva, ki je zaradi navedenih razlogov zunaj države, v kateri je pred tem imela običajno prebivališče, in se ne more ali zaradi utemeljenega strahu noče vrniti v to državo.

Cilji SMART : O ciljih SMART govorimo, če so specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni.

Državljani tretjih držav : Državljani držav, ki niso članice Evropske unije (osebe, ki niso državljani EU).

Eurostat : Eurostat je statistični urad Evropske unije, organiziran kot generalni direktorat Evropske komisije.

Evropski sklad za begunce : Evropski sklad za begunce podpira prizadevanja držav članic EU pri sprejemu beguncev in razseljenih oseb ter zagotavljanju dostopa do usklajenih, pravičnih in uspešnih azilnih postopkov.

Evropski sklad za vključevanje : Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav podpira pobude držav članic in EU, ki omogočajo lažje vključevanje priseljencev iz držav, ki niso članice EU, v evropske družbe.

Evropski sklad za vračanje : Evropski sklad za vračanje je namenjen spodbujanju sodelovanja med državami članicami EU in državami vrnitve.

Evropski socialni sklad : Eden od strukturnih skladov EU, uveden zaradi zmanjševanja razlik v blaginji in življenjskem standardu v državah članicah in regijah EU.

Letni program : Delovni program države članice za izvajanje večletnega programa.

Okvirni raziskovalni program : Glavni instrument EU za financiranje raziskav v Evropi. Sedanji 7. okvirni program za raziskave in tehnološki razvoj (OP 7) velja od leta 2007 do leta 2013.

Program SOLID : Splošni program Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov za obdobje 2007–2013, ki ga sestavljajo štirje skladi (Evropski sklad za vključevanje, Evropski sklad za begunce, Sklad za zunanje meje in Evropski sklad za vračanje).

Proračunska obveznost : Pravna proračunska obveznost, kot je sklep o financiranju ali pogodba.

Prosilec za azil : Oseba, ki je zaprosila za status begunca ali subsidiarno zaščito.

Sklad za zunanje meje : Sklad za zunanje meje s podporo za države, ki so močno finančno obremenjene, uvaja finančno solidarnost zaradi izvajanja skupnih standardov za nadzor zunanjih meja EU.

Subsidiarna zaščita : Prosilci, ki ne izpolnjujejo pogojev za status begunca, vendar se ne morejo vrniti v matično državo, ker obstaja utemeljeno tveganje, da bi ob vrnitvi utrpeli resno škodo (mučenje ali nečloveško ali poniževalno ravnanje, smrtna kazen ali usmrtitev, resna in individualna grožnja za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja), so upravičeni do subsidiarne zaščite.

Upravljavski in kontrolni sistem : Sklop postopkov in praktičnih ureditev, ki jih država članica uporablja za sklade SOLID.

POVZETEK

I. Program SOLID Evropske unije podpira dejavnosti, s katerimi se spodbuja vključevanje državljanov tretjih držav v državah članicah EU in krepi solidarnost s prispevanjem h kritju finančnega bremena zaradi upravljanja skupnih zunanjih meja ter izvajanja skupne azilne politike in politike priseljevanja.

II. Cilj revizije Sodišča je bil oceniti, ali Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce, ki sta del programa SOLID, uspešno prispevata k vključevanju državljanov tretjih držav. Za sklada se uporablja deljeno upravljanje, pri katerem sodelujejo Komisija in države članice.

III. Sodišče je ugotovilo, da niti Komisija niti države članice niso mogle oceniti prispevka skladov SOLID k vključevanju državljanov tretjih držav, ker revidirane države članice niso določile ustreznih ciljev in kazalnikov za svoje letne programe. Vmesno poročilo o doseženih rezultatih in o kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvrševanja, ki ga je pripravila Komisija in je temeljilo na poročilih držav članic, ni dalo dovolj informacij za ovrednotenje in usmerjanje skladov. Na ravni posameznih projektov so bili iz vzorca, ki ga je revidiralo Sodišče, razvidni pozitivni rezultati, vendar jih ni bilo mogoče povezati z uspehi na višji ravni, tudi zato ne, ker je bila stopnja izvrševanja za nacionalne letne programe za leti 2007 in 2008 nizka. Poznejši programi še niso bili zaključeni.

IV. Uspešnost skladov je zavirala zasnova programa SOLID, ki je razdrobljena, povzroča bremena in ni ustrezno usklajena z drugimi skladi EU. Delitev financiranja za ciljne skupine, ki imajo podobne potrebe, je povzročila probleme za organe in upravičence, kar je skupaj s kombinacijo več skladov in pripravo letnih programov ter dolgo verigo kontrol, ki jih izvajajo trije organi, privedlo do prevelike administracije, ki je nesorazmerna z velikostjo teh skladov. Premalo skladnosti in komplementarnosti z drugimi skladi EU vodi do prekrivanja, zamujenih priložnosti za sinergijo in tveganja dvojnega financiranja.

V. Odgovorni organi kljub problemom v zasnovi in premajhnemu številu zaposlenih v glavnem opravljajo svoje ključne funkcije, toda program SOLID je zamujal že od začetka zaradi pozno sprejete zakonodaje, zaradi česar so bili programi pozno predloženi, pravil za izvajanje in navodil ni bilo, dokler se niso programi že nekaj časa izvajali, poleg tega pa je prihajalo do nesporazumov glede ustrezne vloge vsakega od treh organov.

VI. Zamude se nadaljujejo, in sicer države članice zamujajo pri predložitvi programov in poročil, Komisija pa pri pregledih in potrjevanju. Poleg tega Komisija ni dovolj zgodaj odkrila slabosti v zasnovi upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic, organ za potrjevanje in revizijski organ v eni od držav članic pa še naprej zelo neuspešno opravljata svoje naloge.

VII. Sodišče priporoča, naj:

(a) zakonodajalec poenostavi ureditve za pripravo programov tako, da bo en nacionalni program zajemal celotno obdobje;

(b) Komisija in države članice pri uvedbi upravljavskih in kontrolnih sistemov ustrezno upoštevajo sorazmernost z zneskom angažiranih sredstev in posledice za svoje vire ter predhodne izkušnje s podobnimi skladi;

(c) Komisija izvede celovito oceno potreb po vključevanju, pri čemer se ne bi smela ozirati na to, ali imajo priseljenci državljanstvo EU ali državljanstvo tretjih držav. Na podlagi te ocene bi bilo treba zasnovati ustrezno strukturo skladov, s katero bi se nehalo ločevanje ciljne populacije na podlagi državljanstva in ki bi bila usmerjena v potrebe končnih upravičencev. Če bi bilo financiranje državljanov tretjih držav določeno kot prednostna naloga, bi bilo zagotovljeno, da bodo deležni potrebne posebne pozornosti;

(d) Komisija več pomena pripiše temu, da bo od držav članic dobila konkretne podrobnosti o zagotavljanju skladnosti in komplementarnosti med skladi EU;

(e) Komisija in države članice vzpostavijo obvezen sistem skupnih kazalnikov, države članice pa določijo ciljne vrednosti za nacionalne programe;

(f) Komisija pred začetkom novih programov vnaprej pripravi ključne smernice in poskrbi, da bodo države članice vzpostavile ustrezne upravljavske in kontrolne sisteme.

UVOD

1. Vključevanje državljanov tretjih držav [1] je politično zelo pomembno za države članice, zato je EU v zadnjem desetletju močno okrepila svojo dejavnost na tem področju. Čeprav vključevanje v EU ni formalno opredeljeno, Skupna osnovna načela politike vključevanja priseljencev v Evropski uniji ta pojem razlagajo kot dinamičen, dvosmeren proces vzajemnega kompromisa med vsemi priseljenci in rezidenti držav članic, ki temelji na spoštovanju temeljnih vrednot Evropske unije [2]. Ta načela kot ključni elementi vključevanja opredeljujejo: zaposlovanje, poznavanje jezika in kulture države gostiteljice, izobrazbo, enakopraven dostop do blaga in storitev ter politično sodelovanje.

2. Integracijska politika se je razvila kot del politike priseljevanja, ki je bila dolgo predvsem v pristojnosti posameznih držav članic, saj je bistvo državne suverenosti. Z začetkom veljavnosti Amsterdamske pogodbe leta 1999 je Evropska unija [3] dobila pristojnosti na področju priseljevanja in se zavezala k razvoju območja svobode, varnosti in pravice. Leta 1999 je Evropski svet v Tampereju sklenil, da mora EU zagotoviti pošteno obravnavo državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic, in pozval k bolj odločni integracijski politiki, da se tem državljanom priznajo pravice in dolžnosti, primerljive s tistimi, ki jih imajo državljani EU.

3. Čeprav integracijska politika ostaja v nacionalni pristojnosti, se države članice zavedajo, da ima lahko neuspeh neke države članice pri razvoju in izvajanju integracijske politike različne neugodne posledice za druge države članice in Evropsko unijo [4]. Poleg tega velja, da je uspešno vključevanje bistveno za gospodarsko in socialno kohezijo v EU ter za uresničevanje celotnega pozitivnega potenciala migracij pri ustvarjanju konkurenčnega in trajnostnega gospodarstva [5].

4. EU k uvedbi usklajenega evropskega okvira za vključevanje državljanov tretjih držav [6] v glavnem prispeva na tri načine. Prvič, razvija zakonodajni/normativni okvir tako, da sprejema pravno zavezujoče in nezavezujoče instrumente za to področje [7]. Drugič, z mrežami in priročniki omogoča izmenjavo dobrih praks med državami članicami [8]. Tretjič, podpira vključevanje s finančnimi instrumenti, zlasti v okviru splošnega programa Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov za obdobje 2007–2013 (program SOLID, glej tabelo).

TABELA

SKLADI PROGRAMA SOLID, 2007–2013

Opomba: Zaradi zaokrožitve se nekateri seštevki ne ujemajo.

Vir: Evropska komisija.

Finančni instrument | Izvajanje | Sredstva EU (v milijonih EUR) |

Evropski sklad za vključevanje | 2007–2013 | 830 |

Evropski sklad za begunce | 2008–2013 | 623 |

Sklad za zunanje meje | 2007–2013 | 1908 |

Evropski sklad za vračanje | 2008–2013 | 681 |

SKUPAJ | | 4043 |

5. Cilj programa SOLID je izboljšati obvladovanje migracijskih tokov na ravni Evropske unije in krepiti solidarnost med državami članicami. Program prispeva h kritju finančnega bremena, ki ga prinaša integrirano upravljanje skupnih zunanjih meja in izvajanje skupne azilne politike in politike priseljevanja. Zajema štiri sklade: Sklad za zunanje meje, Evropski sklad za vračanje, Evropski sklad za begunce in Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav. Slika 1 prikazuje proračunske obveznosti Evropskega sklada za vključevanje za leto 2010 po državah članicah.

SLIKA 1

PRORAČUNSKE OBVEZNOSTI EVROPSKEGA SKLADA ZA VKLJUČEVANJE ZA LETO 2010 PO DRŽAVAH ČLANICAH

+++++ TIFF +++++

Vir: Izračun dodeljenih sredstev Evropskega sklada za vključevanje za leto 2010.

KDO DOBIVA PODPORO EVROPSKEGA SKLADA ZA VKLJUČEVANJE IN EVROPSKEGA SKLADA ZA BEGUNCE?

6. Dva od štirih skladov programa sta namenjena vključevanju. Evropski sklad za vključevanje zagotavlja podporo za države članice tako, da omogoča lažjo socialno, državljansko in kulturno vključevanje državljanov tretjih držav v evropske družbe (glej okvir 1) [9]. V skladu s svojo pravno osnovo je sklad namenjen predvsem ukrepom za vključevanje na novo prispelih državljanov tretjih držav.

7. Evropski sklad za begunce zagotavlja podporo za azilno politiko in je namenjen krepitvi prizadevanj držav članic za sprejem beguncev in razseljenih oseb, vključno z ukrepi za vključevanje (glej okvir 2) [10].

8. V okviru obeh skladov, Evropskega sklada za vključevanje in Evropskega sklada za begunce, se financira 50 % upravičenih stroškov projektov, v posameznih primerih pa do 75 % upravičenih stroškov. Ostanek se financira iz nacionalnih virov.

Projekt Evropskega sklada za vključevanje za državljane tretjih držav, ki ga izvaja Poradna pro integraci (Svetovalni center za vključevanje), Češka

+++++ TIFF +++++

© Poradna pro integraci.

OKVIR 1

CILJI EVROPSKEGA SKLADA ZA VKLJUČEVANJE (ČLEN 3 ODLOČBE O EVROPSKEM SKLADU ZA VKLJUČEVANJE)

Evropski sklad za vključevanje lahko zagotavlja podporo za:

(a) razvoj in uporabo sprejemnih postopkov, ki podpirajo proces vključevanja;

(b) oblikovanje in izvajanje procesa vključevanja na novo prispelih državljanov tretjih držav;

(c) povečanje zmogljivosti držav članic za razvoj, izvajanje, spremljanje in vrednotenje politik in ukrepov vključevanja državljanov tretjih držav;

(d) izmenjavo informacij in najboljših praks ter sodelovanje v državah članicah in med njimi.

OKVIR 2

DEJAVNOSTI VKLJUČEVANJA, UPRAVIČENE DO FINANCIRANJA IZ EVROPSKEGA SKLADA ZA BEGUNCE (ČLEN 3 ODLOČBE O EVROPSKEM SKLADU ZA BEGUNCE)

Iz Evropskega sklada za begunce se lahko med drugim zagotavlja podpora za vključevanje oseb iz člena 6 (begunci, osebe s statusom subsidiarne zaščite, prosilci za azil), katerih bivanje v posamezni državi članici je trajne in stabilne narave.

Mednje spadajo:

(a) svetovanje in pomoč na področjih, kot so nastanitev, sredstva za preživljanje, vključevanje na trg dela, zdravstvena in psihološka oskrba ter socialno varstvo;

(b) ukrepi, ki prejemnikom omogočajo, da se socialno in kulturno prilagodijo družbi države članice in sprejmejo vrednote, vsebovane v Listini o temeljnih pravicah Evropske unije;

(c) ukrepi za spodbujanje trajnega in trajnostnega sodelovanja v civilni družbi in kulturnem življenju;

(d) ukrepi, usmerjeni v izobraževanje, poklicno usposabljanje ali priznavanje kvalifikacij in diplom;

(e) ukrepi, namenjeni spodbujanju samozavesti in samozadostnosti;

(f) ukrepi za spodbujanje smiselnih stikov in konstruktivnega dialoga z družbo, ki jih je sprejela;

(g) ukrepi, ki podpirajo pridobivanje spretnosti, vključno z jezikovnim usposabljanjem;

(h) ukrepi za spodbujanje enakih možnosti dostopa in doseganja enakih rezultatov pri stikih z javnimi institucijami.

9. Evropski sklad za vključevanje je namenjen vključevanju državljanov tretjih držav, tj. oseb, ki niso državljani EU. Leta 2010 je na ozemlju EU živelo 32,5 milijona oseb, ki niso bile državljani države, v kateri so imele prebivališče, kar je 6,5 % vseh prebivalcev EU. Med njimi je bilo 20,2 milijona državljanov tretjih držav (glej sliko 2), ki bi lahko bili upravičeni do sredstev iz Evropskega sklada za vključevanje ali Evropskega sklada za begunce, 12,3 milijona pa je bilo državljanov EU, ki so bivali v državi članici, v kateri nimajo državljanstva [11]. Državljani EU niso upravičeni do sredstev iz Evropskega sklada za vključevanje in Evropskega sklada za begunce, pod nekaterimi pogoji pa lahko sodelujejo v dejavnostih, financiranih iz drugih skladov EU, npr. Evropskega socialnega sklada.

SLIKA 2

TUJI REZIDENTI V EVROPSKI UNIJI LETA 2010

Opomba: Za begunce in prosilce za azil so upoštevani podatki za leto 2009. Zaradi zaokrožitve se nekateri seštevki ne ujemajo.

Vir: Eurostat, Visoki komisariat ZN za begunce.

Prebivalci EU skupaj: 501 milijon | Tuji rezidenti v državah članicah EU – 32,5 milijona |

Državljani tretjih držav – 20,2 milijona | Državljani EU, ki živijo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva 12,3 milijona |

Ciljna skupina Evropskega sklada za vključevanje Ekonomski priseljenci, tuji študentje in raziskovalci ter priseljenci, ki se želijo pridružiti svoji družini: 18,6 milijona | Ciljna skupina Evropskega sklada za begunce Begunci in osebe, upravičene do subsidiarne in začasne zaščite: 1,4 milijona Prosilci za azil: 0,3 milijona |

10. Državljani tretjih držav so različno porazdeljeni po državah članicah, kot prikazuje slika 3.

11. Državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, ki so zaprosili za azil (prosilci za azil) ali ki jim je bil priznan status begunca ali subsidiarne zaščite, niso upravičeni do financiranja iz Evropskega sklada za vključevanje, so pa upravičeni do financiranja iz Evropskega sklada za begunce [12]. Leta 2010 je bilo v EU evidentiranih 258940 prosilcev za azil [13].

SLIKA 3

DRŽAVLJANI TRETJIH DRŽAV KOT ODSTOTEK NACIONALNEGA PREBIVALSTVA IN V ABSOLUTNIH ŠTEVILKAH ZA LETO 2010

+++++ TIFF +++++

Vir: Eurostat in izračun dodeljenih sredstev Evropskega sklada za vključevanje, ki ga je pripravil GD za notranje zadeve.

VLOGE IN ODGOVORNOSTI

12. Določbe o upravljanju in kontroli so enake za vse štiri sklade SOLID. Zanje velja deljeno upravljanje. V skladu s tem načelom so države članice odgovorne za (operativno in finančno) izvajanje financiranih dejavnosti, Komisija pa ostaja odgovorna za splošno izvrševanje proračuna. Komisija za uporabo vsakega sklada sprejme strateške smernice, v katerih je določen programski okvir EU. Vsaka sodelujoča država članica pripravi večletni program in uporabi te smernice glede na svoje potrebe.

13. Večletni programi se izvajajo z letnimi programi. Obojne mora odobriti Komisija. Po koncu posameznega letnega programa države članice predložijo končna poročila.

14. Komisija je dolžna tudi poskrbeti, da države članice uvedejo ustrezne upravljavske in kontrolne sisteme, da so zagotovljene ustrezne informacije o financiranih projektih, obveščanje javnosti in spremljanje po zaključku projektov ter da so dejavnosti skladne in komplementarne z drugimi ustreznimi politikami in pobudami Unije.

15. Komisija spremlja izvajanje držav članic z dokumentarnimi pregledi opisov upravljavskih in kontrolnih sistemov, s prejemanjem poročil o napredku in končnih poročil ter z revizijskimi obiski in obiski zaradi spremljanja v državah članicah.

16. Upravljavske in kontrolne sisteme (glej sliko 5) na ravni držav članic sestavljajo:

(a) odgovorni organ, ki je pristojen za upravljanje in izvajanje večletnega programa, in sicer predlaga Komisiji večletne in letne programe, izbira operacije in preverja upravičenost stroškov, za katere končni upravičenci zahtevajo povračilo [14];

(b) revizijski organ, ki izvaja revizije, da preveri delovanje upravljavskih in kontrolnih sistemov [15];

(c) organ za potrjevanje, ki potrjuje skladnost prijavljenih odhodkov z veljavnimi pravili [16].

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

17. Splošni cilj revizije je bil oceniti, ali program SOLID z Evropskim skladom za vključevanje in Evropskim skladom za begunce uspešno prispeva k vključevanju državljanov tretjih držav, kar je bilo tudi glavno vprašanje, na katerega naj bi revizija odgovorila. Glavno revizijsko vprašanje je bilo razdeljeno na tri podvprašanja:

(a) Ali spremljanje in vrednotenje programa SOLID potrjujeta rezultate, ki jih prinašata sklada iz tega programa?

(b) Ali je zasnova skladov prispevala k njunemu uspešnemu izvajanju?

(c) Ali je upravljanje sistemov za izvajanje integracijskih ukrepov v okviru programa SOLID dobro?

18. Revizija se je osredotočila na upravljavske in kontrolne sisteme Komisije in držav članic za Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce v okviru programa Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov za obdobje 2007–2013. Ocena rezultatov temelji predvsem na letnih programih, ki so bili ob začetku revizije že zaključeni (letna programa za leti 2007 in 2008). Uspešnost integracijskih ukrepov v državah članicah med revizijo ni bila neposredno ocenjena.

19. Revizija je temeljila na:

(a) pregledu dokumentov o pripravi, izvajanju in vrednotenju skladov iz programa SOLID na Komisiji in razgovorih z uradniki Komisije v GD za notranje zadeve ter informativnih razgovorih v GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje;

(b) reviziji izbranih vidikov upravljavskih in kontrolnih sistemov za Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce v petih državah članicah (na Češkem, v Nemčiji, Luksemburgu, na Portugalskem in v Združenem kraljestvu), ki je vključevala razgovore z odgovornimi organi, revizijskimi organi in organi za potrjevanje. Te države članice so bile izbrane na podlagi števila in deleža državljanov tretjih držav, deleža prevzetih proračunskih obveznosti v okviru Evropskega sklada za vključevanje in razvoja zakonodaje o vključevanju, merjenega z MIPEX [17];

(c) obiskih na kraju samem pri 22 zaključenih projektih v izbranih državah članicah iz letnih programov za leto 2007 (Evropski sklad za vključevanje) in leti 2008 in 2009 (Evropski sklad za begunce in Evropski sklad za vključevanje), izbranih v vzorec po presoji (nestatistično vzorčenje) (glej Prilogo);

(d) pregledu zakonodajnih predlogov Komisije za Sklad za migracije in azil ter ustreznih splošnih predpisov za obdobje 2014–2020.

OPAŽANJA

POSAMEZNI PROJEKTI SO BILI USPEŠNI, SPLOŠNEGA PRISPEVKA SKLADOV K VKLJUČEVANJU DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV PA NI BILO MOGOČE MERITI

20. Splošni prispevek skladov k vključevanju državljanov tretjih držav se lahko meri samo kot rezultat na projektni ravni, ker revidirane države članice in Komisija nimajo ustreznega sistema za spremljanje in vrednotenje. Ker v programskih dokumentih ni merljivih kazalnikov in količinsko opredeljenih ožjih ciljev, rezultatov ni bilo mogoče meriti. Vmesno poročilo o doseženih rezultatih in o kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvrševanja sklada [18] je bilo zaradi svojih slabosti le delno koristno za ocenjevanje uspešnosti skladov. Leta 2007 in leta 2008 sta bili stopnji izvrševanja programov nizki, toda revidirani projekti so nedvomno prispevali k vključevanju državljanov tretjih držav.

21. Sodišče je za pet držav članic (glej odstavek 19) pregledalo večletne programe Evropskega sklada za vključevanje in Evropskega sklada za begunce, letne programe za leta 2007, 2008 in 2011 ter končna poročila za zaključene letne programe. Za 22 zaključenih projektov v teh državah so bili opravljeni obiski in revizije na kraju samem (glej Prilogo).

22. Sodišče je preverilo, ali so letni programi vključevali cilje SMART in merljive kazalnike, da bi ovrednotilo uspešnost integracijskih ukrepov, financiranih iz skladov SOLID. Prizadevalo si je ugotoviti, koliko so posamezni projekti in letni programi prispevali k večletnim programom in ali so bili pri poročanju na projektni in programski ravni upoštevani opredeljeni kazalniki in ožji cilji.

23. Zaradi uspešnega usmerjanja programa morajo države članice predložiti ocenjevalna poročila, na podlagi katerih Komisija za Evropski parlament in Svet pripravi vmesno poročilo o doseženih rezultatih ter kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvrševanja skladov.

Projekt Evropskega sklada za vključevanje, ki ga izvaja Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (Združenje za podporo priseljenim delavcem), Luksemburg

+++++ TIFF +++++

© Evropska komisija.

REVIDIRANE DRŽAVE ČLANICE NISO DOLOČILE DOVOLJ KOLIČINSKO OPREDELJENIH OŽJIH CILJEV IN KAZALNIKOV

24. Čeprav bi države članice v letnih programih morale izpolniti rubriko, imenovano Količinsko opredeljeni rezultati, so bili merljivi ožji cilji določeni le za približno polovico ukrepov, pregledanih v letnih programih petih držav članic. Komisija tega ni odkrila niti popravila (glej odstavke 67–69). Poleg tega se je večina opredeljenih ožjih ciljev nanašala le na število projektov ali udeležencev, namesto da bi omogočala tudi merjenje bolj specifičnih vidikov projektov, kot je stopnja uspešnosti pri pridobivanju kvalifikacij.

25. Sodišče se zaveda, da je vključevanje težko meriti, zlasti kadar si prizadevamo meriti vpliv posameznih instrumentov, vendar je Komisija dokazala [19], da je mogoče določiti kazalnike, povezane z izidi in učinki financiranih ukrepov. Primeri kazalnikov, ki so jih uporabljale države članice, so prikazani v okviru 3.

OKVIR 3

PRIMERI KAZALNIKOV, UPORABLJENIH V REVIDIRANIH PROGRAMIH

Dober primer št. 1: merljiv kazalnik izida s ciljno vrednostjo in navedbo začetnega stanja

Cilj ukrepa: razvoj in organizacija izobraževalnih dejavnosti za državljane tretjih držav (jezikovni tečaji, državljanska vzgoja ...)

Kazalnik izida: število in kategorije državljanov tretjih držav, ki so se udeležili tečajev

Ožji cilj: udeležba 300 državljanov tretjih držav (skupaj za obdobje 2007–2013)

Izhodiščni položaj: pred tem ni bilo nobenih tečajev

Dober primer št. 2: merljivi kazalniki učinka za zgornji ukrep

Kazalnik učinka:

- število državljanov tretjih držav, ki so bili zadovoljni z dejavnostmi

- število državljanov tretjih držav, ki so uspešno zaključili dejavnosti

Slab primer: dva kazalnika izida, ki nista jasno določena in bi se lahko prekrivala ter zato nista merljiva

Cilji ukrepa: ureditev prostorov za srečevanje priseljencev in pripadnikov družbe gostiteljice (medkulturne izmenjave, dejavnosti za ozaveščanje)

Kazalnik izida: število in vrsta razprav/obravnavanih tem, opredeljenih kot bolj površinske v nasprotju s temami, opredeljenimi kot bolj osebne

Kazalnik izida: število udeležencev in klasifikacija udeležencev: starši in otroci, mladi in otroci

26. Države članice so v končna poročila pogosto vključile količinsko opredeljene izide, vendar so le malokrat določile ožje cilje, v primerjavi s katerimi bi bilo mogoče ovrednotiti uspešnost. Tudi kadar so bili v teh končnih poročilih projekti zadovoljivo ovrednoteni, to ni vedno celovito prikazovalo napredka pri doseganju letnih in večletnih ciljev.

27. Zaradi teh slabosti pri pripravi programov in poročanju na nacionalni ravni rezultatov ni mogoče jasno oceniti. Niti države članice niti Komisija ne morejo oceniti uspešnosti skladov pri doseganju ciljev. Rezultate je mogoče ugotoviti le na projektni ravni, pa še tam samo, kadar so bili določeni jasni ožji cilji in kazalniki.

VMESNO POROČILO EVROPSKEGA SKLADA ZA VKLJUČEVANJE, KI GA JE PRIPRAVILA KOMISIJA, JE DALO BOLJ MALO INFORMACIJ

28. V skladu z zakonodajo bi morala Komisija vmesno poročilo predložiti Evropskemu parlamentu in Svetu do 31. decembra 2010 [20], predložila pa ga je skoraj leto kasneje, 5. decembra 2011,

(a) ker so države članice končna poročila za letne programe oddale prepozno ali le deloma in

(b) ker so bili terminski plani, določeni v zakonodaji, nerealni.

29. V vmesnem poročilu ni nobenih količinsko opredeljenih rezultatov programov razen podatka o številu projektov, financiranih v posameznih državah članicah, in podatka o tem, koliko držav članic je financiralo projekte za posamezne prioritete. Tabela v poročilu, ki naj bi v skladu z naslovom prikazovala, katere vrste operacij so bile v resnici financirane, ima več slabosti:

(a) temelji samo na načrtih in ne na dejanskem izvajanju;

(b) v njej niso navedeni porabljeni zneski;

(c) vsebuje nekatere netočnosti (npr. Sodišče je med revizijo opazilo projekt za pripravo posameznikov na preselitev v Nemčijo, v tabeli pa ni bilo nobenih tovrstnih dejavnosti).

30. Vzrok za to, da v vmesnem poročilu ni ustreznih količinsko opredeljenih rezultatov, je vsaj deloma neobstoj obveznih skupnih kazalnikov, zaradi katerih bi bili rezultati primerljivi med državami članicami. V pripravah na bližajočo se naknadno oceno Komisija zdaj rešuje problem pomanjkanja primerljivih podatkov tako, da od držav članic zahteva podatke o osnovnih skupnih kazalnikih. Ker pa ti kazalniki niso bili vnaprej določeni in zbrani med izvajanjem, je vrednotenje le deloma veljavno in koristno, proces zbiranja pa je neučinkovit. Komisija je v predlogu za obdobje 2014–2020 predlagala razvoj obveznega sklopa skupnih kazalnikov od začetka programa.

31. V vmesnem poročilu so za ponazoritev vrst izvedenih dejavnosti prikazani primeri projektov, vendar ni navedena njihova reprezentativnost glede na njihovo pogostost ali vrednost.

32. Čeprav naj bi države članice same določile svoje programe glede na ugotovljene potrebe in cilje, sta dve državi članici (Nizozemska in Poljska) navedli, da njuni programi zanju niso bili ustrezni [21]. Poljska je navedla, da so bili programi preozki, Nizozemska pa, da so dodeljena sredstva iz sklada pomenila le majhen delež v nacionalnem proračunu za vključevanje in da se ni zdelo, da bi resnično dodatno prispevala k nacionalnim strategijam. Komisija v poročilu tej navedbi ni oporekala niti je ni kritično ocenila.

33. Te slabosti v vmesnem poročilu pomenijo, da ta le zelo malo prispeva k oceni rezultatov ali usmerjanju skladov.

NIZKA STOPNJA IZVRŠEVANJA V PRVIH DVEH LETIH ZMANJŠUJE USPEŠNOST, KI BI JO SKLADA LAHKO DOSEGLA

34. Slika 4 kaže, da je bila stopnja izvrševanja proračuna [22] Evropskega sklada za vključevanje v državah članicah v letih 2007 in 2008 (edini leti, za kateri so bili v času revizije programi zaključeni) na splošno nizka, čeprav se je od leta 2007 do leta 2008 skupna stopnja izvrševanja za vse države članice povišala s 66 % na 77 % v drugem letu. Podatki kažejo, da so med državami članicami obstajale velike razlike, in sicer leta 2007 od 15 % (Češka) do 100 % (Francija). Pri večini držav članic z zelo nizkimi stopnjami izvrševanja leta 2007 so se te leta 2008 izboljšale, vendar je le ena od njih dosegla več kot 50 %. Čeprav se je stopnja izvrševanja nasploh zvišala, pa se je v sedmih državah od leta 2007 do leta 2008 znižala. Do junija 2012 Komisija od držav članic še ni prejela zahtevkov za povračilo stroškov za šest letnih programov (enega za letni program za leto 2007 od Malte in pet za letne programe za leto 2008 od Grčije, Španije, Malte, Nizozemske in Združenega kraljestva). Rok za oddajo je bil 30. september 2010 (za letne programe za leto 2007) in 31. marec 2011 (za letne programe za leto 2008).

35. Dejavniki, ki so prispeval k tako nizki stopnji črpanja, so prikazani v opažanjih v nadaljevanju (odstavki od 42 do 75). Premajhno izvajanje proračunskih načrtov za letne programe prinaša tveganje, da načrtovani izidi in učinki ne bodo doseženi.

SLIKA 4

IZVRŠEVANJE PRORAČUNA ZA EVROPSKI SKLAD ZA VKLJUČEVANJE

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropska komisija in izračuni Sodišča.

REZULTATI REVIDIRANIH PROJEKTOV SO BILI KLJUB TEMU POZITIVNI, DRŽAVE ČLANICE PA SO MENILE, DA SO BILI SKLADI KORISTNI ZA VKLJUČEVANJE

36. Ker ni bilo količinsko opredeljenih ožjih ciljev in kazalnikov in ker so bile v vmesnem poročilu pomanjkljivosti, je Sodišče lahko dokaze o uspešnosti Evropskega sklada za vključevanje in Evropskega sklada za begunce dobilo samo z obiski projektov.

37. Za 18 od 22 projektov, ki so bili revidirani na kraju samem, je Sodišče menilo, da so prinesli rezultate, ki so pozitivno prispevali k vključevanju državljanov tretjih držav, če so bili del strategije držav članic (glej okvir 4).

OKVIR 4

PRIMERI PROJEKTOV S POZITIVNIMI REZULTATI

V Luksemburgu je Evropski sklad za vključevanje podprl projekt "Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation" (Partnerstva za medkulturno vključevanje: uvedba informacijskih in orientacijskih storitev). Projekt je izvajalo Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés – ASTI (Združenje za podporo priseljenim delavcem), njegov cilj pa je bilo izboljšanje vključevanja državljanov tretjih držav tako, da se jim zagotovi enak dostop do informacij o državljanskih pravicah in dolžnostih. Dejavnosti so vključevale vzpostavitev partnerstev z različnimi združenji, oblikovanje spletne strani (www.bienvenue.lu) in tolmačenje. Evropski sklad za vključevanje je zagotovil 50 % sofinanciranja, kar je za letni program za leto 2009 znašalo 112000 EUR.

V Nemčiji je Evropski sklad za begunce podprl projekt "…und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft – auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" (Ali si vključen? Begunci kot del družbe – na poti k življenju, ki si ga sami izberemo). Triletni projekt, ki ga je izvajala Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Karitas berlinske nadškofije), je za prvo leto prejel 42509 EUR iz letnega programa Evropskega sklada za begunce za leto 2009 (sofinanciranje v višini 50 %). Njegov cilj je bilo izboljšanje pogojev za sprejem prosilcev za azil / beguncev in okrepitev služb in struktur v vzhodnem Brandenburgu. V dejavnostih projekta, kot so bili tečaji nemščine ali medkulturno usposabljanje zaposlenih, je sodelovalo skupaj 683 oseb.

38. Dva projekta od štirih, ki niso dosegli ciljev, sta bila zaključena, potem ko so bili cilji znižani, en inovativen projekt, ki bi lahko bil koristen, pa ni uspel, delno zaradi nerealističnih ožjih ciljev in metodologije, ki jo je v prijavi odobril odgovorni organ (glej okvir 5).

39. Zaradi neustreznega določanja ožjih ciljev na ravni programov, pomanjkanja z njimi povezanih količinsko opredeljenih rezultatov in nezadostnega izvrševanja proračuna ni neposredne povezave med zaključkom posameznih projektov in doseganjem splošnega uspeha.

40. Glede na vmesno poročilo Komisije večina držav članic meni, da Evropski sklad za vključevanje kljub težavam pri izvajanju prinaša dodano vrednost. Kadar so imele države članice slabše razvit okvir za integracijsko politiko, je sklad omogočil zasnovo celovitega okvira za vključevanje. Pri nekaterih državah članicah je zapolnil vrzel v nacionalnih virih ali omogočil razširitev podpore na posebne ciljne skupine. Poleg tega je bilo v vmesnem poročilu ugotovljeno, da se je povečalo sodelovanje med organi v državah članicah in med njimi.

OKVIR 5

PRIMER NEUSPELEGA PROJEKTA

V Združenem kraljestvu je Evropski sklad za begunce podprl neuspešen projekt. Merseyside Fire and Rescue Service (požarnoreševalna služba Merseyside) je pripravila inovativno vlogo za obravnavanje velikih tveganj za požare pri beguncih, kar bi dosegli s kontrolo domov (800 bivališč), delom pri gasilcih, oblikovanjem spletne strani, letaki v več kot 30 jezikih in izobraževanjem stanodajalcev. Prvo leto naj bi projekt prejel nepovratna sredstva iz Evropskega sklada za begunce v višini 21325 EUR. Odgovorni organ več faz kontrole ni opravil. Pokazalo se je, da je bil cilj 800 kontrol bivališč nerealističen, ker je bila begunska populacija veliko manjša, kot se je domnevalo, požarnoreševalna služba pa ni mogla dobiti naslovov ciljne populacije. Odgovorni organ je začel obravnavati nerealistične predpostavke in cilje projekta šele potem, ko je bilo financiranje že odobreno, načrtovani obiski zaradi spremljanja izvajanja projekta pa niso bili pravočasno opravljeni. Poleg tega je odgovorni organ v nasprotju z navodili Komisije zahteval, naj požarnoreševalna služba zbere dokazila o statusu beguncev, kar je še zmanjšalo pripravljenost ciljne populacije, da pristane na kontrole požarnoreševalne službe. Tako je bila financirana kontrola samo 60 bivališč, projekt pa je bil po prvem letu opuščen.

41. Rezultati te ocene so vsaj delno podkrepljeni z dokazi, zbranimi med revizijo Sodišča. Revidirane države članice so poročale, da sta jim sklada omogočila izvajanje dodatnih ali novih dejavnosti vključevanja.

SKLADI BODO VERJETNO LE DELNO USPEŠNI PRI PRISPEVANJU K VKLJUČEVANJU

42. Prejšnji razdelek kaže, da doslej uspešnosti skladov ni bilo mogoče meriti. V naslednjih dveh razdelkih bo razloženo, da možnost za uspešnost skladov omejujejo slabosti v zasnovi in pri izvajanju, zato ni verjetno, da bi bili pri prispevanju k vključevanju državljanov tretjih držav popolnoma uspešni.

43. Sodišče je ocenilo, ali pravna in upravna ureditev skladov SOLID omogočata uspešno upravljanje in razumno raven administracije in nadzora. Preverilo je, ali sta bila proces posvetovanja in ocena učinkov, s katerima so se ugotavljale potrebe držav članic po vključevanju, zadovoljiva in ali je bil pristop koherenten in usklajen z drugimi instrumenti Unije.

Projekt Evropskega sklada za vključevanje, ki ga izvaja Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (interesno združenje Turška skupnost v Nemčiji)

+++++ TIFF +++++

© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

RAZDELITEV INTEGRACIJSKIH UKREPOV MED EVROPSKIM SKLADOM ZA BEGUNCE IN EVROPSKIM SKLADOM ZA VKLJUČEVANJE POVZROČA PRAKTIČNE TEŽAVE

44. V štirih od petih obiskanih držav članic so imeli odgovorni organi (glej okvir 6) in končni upravičenci praktične težave pri ločevanju ciljnih skupin Evropskega sklada za begunce in Evropskega sklada za vključevanje, zlasti v zvezi z integracijskimi ukrepi, ker:

naj bi bile praviloma nekatere dejavnosti namenjene ciljnim skupinam obeh skladov, Evropskega sklada za begunce in Evropskega sklada za vključevanje, saj so njihove potrebe podobne, npr. jezikovni tečaji ali medkulturne dejavnosti;

upravno breme, povezano z razporejanjem stroškov za isto dejavnost (npr. jezikovni tečaj) po različnih skladih (Evropski sklad za begunce in Evropski sklad za vključevanje), odvrača organe držav članic in končne upravičence od priprave dejavnosti, ki bi učinkovito izpolnjevale njihove potrebe.

PRIPRAVA LETNIH PROGRAMOV POVZROČA PREVEČ ADMINISTRACIJE

45. Za štiri sklade SOLID velja sistem priprave letnih programov in poročanja držav članic. Komisija tako vsako leto prejme približno 100 letnih programov za sklade SOLID, ki jih mora pregledati in odobriti. Poleg tega morajo države članice predložiti tudi končno poročilo za vsak zaključen letni program, ki ga mora Komisija potrditi. Vse to prinaša malo ali nič dodane vrednosti, pač pa nalaga organom držav članic in Komisiji preveliko upravno breme. Ob pripravi programa SOLID posledice takega sistema niso bile ustrezno upoštevane.

BOX 6

EVROPSKI SKLAD ZA VKLJUČEVANJE V PRIMERJAVI Z EVROPSKIM SKLADOM ZA BEGUNCE

Za odgovorni organ Združenega kraljestva (ZK) je zahteva po ločevanju različnih kategorij migrantov v popolnem nasprotju s pojmom vključevanja, spoštovanja raznolikosti in kohezije skupnosti. Poleg tega povzroča zmedo, upravljanje in vodenje projektov pa bi bila prezapletena, ker bi bilo treba ločevati in razporejati stroške. Treba bi bilo omogočiti oblikovanje mešanih skupin, ki bi vključevale tudi državljane EU, ker bi to spodbujalo pripravo predlogov za bolj sodelovalne in inovativne projekte, ki bi bili verjetno učinkovitejši pri doseganju integracijskih učinkov.

Češki odgovorni organ je menil, da je ločevanje med Evropskim skladom za begunce in Evropskim skladom za vključevanje v nekaterih primerih umetno, zlasti v zvezi z regionalnimi integracijskimi centri, financiranimi iz Evropskega sklada za vključevanje. Ti centri bi lahko zagotavljali pomoč in usposabljanje za državljane tretjih držav in prosilce za azil / begunce. Po navedbah odgovornega organa morajo podvajati svoje dejavnosti, kar je še posebej neučinkovito pri majhnih ciljnih skupinah.

46. Države članice in Komisija se zdaj zavzemajo, da bi se uporabljali samo večletni programi. Poleg tega je Komisija opozorila, da so nekatere države članice na podlagi programskega ciklusa prišle do nepredvidenih sklepov, kot je prepričanje, da smejo projekti trajati samo tako dolgo kot letni program.

47. V skladu z ugotovitvami te revizije in rezultati javnega posvetovanja Komisija za obdobje 2014–2020 predlaga spremembo sistema, tako da bi za vsak sklad obstajal samo en nacionalni program za celotno proračunsko obdobje. To bi pomenilo, da bi za celotno obdobje za oba sklada, Sklad za migracije in azil ter Sklad za notranjo varnost, imeli manj kot 60 programov.

FINANČNE UREDITVE SO OBREMENJUJOČE

48. Ko države članice porabijo 60 % prvotnega obroka predfinanciranja, so upravičene zaprositi za drugi obrok, vendar zakonodaja ni bila jasna, kar je v državah članicah povzročilo zmedo. Postopki za vlogo za ta drugi obrok in njegovo pridobitev so obremenjujoči in odgovorne organe odvračajo od vlaganja zahtevkov, zato ti zamujajo s plačili, kar končnim upravičencem povzroča likvidnostne težave.

PRI NAČRTOVANJU JE BILA UVEDENA DOLGA VERIGA KONTROL, NEKATERE DRŽAVE ČLANICE PA SO ŠE POVEČALE TO UPRAVNO BREME

49. Pregledi, ki jih izvajajo trije organi (odgovorni organ, organ za potrjevanje in revizijski organ), so se podvajali, namesto da bi se medsebojno dopolnjevali. Res je, da so vzajemni pregledi potrebni za vsak sistem financiranja, toda struktura programa SOLID se zgleduje po modelu strukturnih skladov [23] in povzroča nesorazmerno breme glede na razmeroma nizke vsote (glej odstavek 54). Sedanji sistem izčrpava vire Komisije in držav članic.

50. Čeprav so se organi držav članic, ki jih je revidiralo Sodišče, pritoževali, da je upravna struktura nepotrebno breme za upravljanje sklada, pa sta dve od petih revidiranih držav zadeve še poslabšali, saj sta izvajali nesorazmerno veliko pregledov upravičencev. V Združenem kraljestvu je odgovorni organ vzpostavil sistem natančnega spremljanja, ki vsebuje elemente, ki spodbujajo dobro izvajanje projektov (glej okvir 8), obenem pa uvaja dodatne kontrole, vključno z mesečnim poročanjem, 100-odstotnim preverjanjem, ki ga izvaja odgovorni organ, naknadnimi revizijami, ki jih izvaja revizijski organ, in prevelikimi zahtevami do upravičencev glede dokazovanja upravičenosti sodelujočih v projektih (glej okvir 5). V Nemčiji je moral organ za potrjevanje – deloma zato, ker ni bilo ustreznega sistema za upravljanje podatkov – zbrati informacije o vsakem projektu tako, da je ocenil vsa končna poročila, šele nato je lahko izbral projekte za dodatne preglede.

51. Slabostim, kot so pomanjkanje kazalnikov, enoletno trajanje programov in hierarhija organov držav članic (glej odstavek 70), bi se lahko izognili, če bi pri zasnovi Evropskega sklada za vključevanje in Evropskega sklada za begunce bolj upoštevali izkušnje z upravljanjem strukturnih skladov. Niti države članice niti Komisija niso izkoristile svojih prejšnjih izkušenj s strukturnimi skladi.

PREMALO SKLADNOSTI IN KOMPLEMENTARNOSTI Z DRUGIMI SKLADI EU JE POVZROČILO PREKRIVANJE IN IZGUBO SINERGIJE

52. Za pripravo zakonodajnega predloga je Komisija opravila le delno predhodno oceno [24] potreb v zvezi z vključevanjem v EU in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi o teh potrebah. Oblikovala ni nobene splošne strategije za obravnavanje potreb EU v zvezi z vključevanjem, zato priložnosti za izboljšanje kakovosti predloga niso bile izkoriščene [25].

53. Poleg programa SOLID obstajajo še drugi instrumenti Unije, ki podpirajo podobne dejavnosti, ki bi lahko prispevale k vključevanju državljanov tretjih držav. Med temi so:

(a) Evropski socialni sklad, ki je namenjen preprečevanju brezposelnosti in boju proti njej, razvoju človeških virov in socialnemu vključevanju na trg dela. Iz njega se financirajo programi za vključevanje migrantov ne glede na njihovo državljanstvo, zlasti zaradi povečanja vključenosti migrantov v zaposlovanje in s tem krepitve njihovega vključevanja v družbo;

(b) programi GD za izobraževanje in kulturo: dejavnosti v okviru programa Kultura za obdobje 2007–2013 in programa za državljanstvo za obdobje 2007–2013 lahko vključujejo projekte v zvezi z medkulturnim dialogom, aktivnim državljanstvom itd. Program vseživljenjskega učenja za obdobje 2007–2013 vključuje prednostno nalogo spodbujanja socialne vključenosti in enakosti spolov v izobraževanju in usposabljanju, vključno z vključevanjem migrantov in Romov;

(c) iz okvirnih raziskovalnih programov so se financirale raziskave v zvezi z migrantsko problematiko, s katerimi so razvijali novo znanje, orodja, kazalnike in podatkovne zbirke za podporo evropski migracijski politiki, zlasti za trg dela, socialno skrbstvo, socialno kohezijo in boj proti raznim oblikam diskriminacije.

54. Komisija pri pripravah ni upoštevala programov GD za izobraževanje in kulturo niti okvirnih raziskovalnih programov. Čeprav je v predhodni oceni ugotovila, da Evropski socialni sklad vsebuje ustrezne ukrepe, pa celoten obseg prekrivanja z Evropskim skladom za vključevanje ni bil znan. Na voljo ni posebnih podatkov, na podlagi katerih bi bilo mogoče oceniti, koliko Evropski socialni sklad podpira vključevanje državljanov tretjih držav. Komisija ocenjuje, da je v obdobju 2007–2013 za prednostno nalogo Povečanje vključevanja migrantov v zaposlovanje predvidenih 1,17 milijarde EUR v Evropskem socialnem skladu [26]. Iz Evropskega socialnega sklada se financirajo tudi ukrepi za vključevanje v družbo, ki lahko podpirajo tudi vključevanje migrantov, tako da se vsaj del 9,98 milijarde EUR, predvidenih za te ukrepe, porabi za financiranje vključevanja državljanov tretjih držav [27]. V predhodni oceni za programe SOLID ali za obdobje 2014–2020 Komisija tega ni ugotovila. Financiranje zadev v zvezi z vključevanjem, ki se zagotavlja iz Evropskega socialnega sklada, je torej veliko večje kot financiranje iz Evropskega sklada za vključevanje (830 milijonov EUR za obdobje 2007–2013) in Evropskega sklada za begunce (623 milijonov EUR za obdobje 2008–2013) skupaj.

55. Namen Komisije je bil, da bi Evropski sklad za vključevanje dopolnjeval Evropski socialni sklad tako, da bi podpiral dejavnosti, ki jih zadnji ne bi mogel financirati [28]. Državljani tretjih držav nimajo enakih zakonitih pravic kot državljani EU, kar je bilo uporabljeno kot utemeljitev ločenega obravnavanja v okviru različnih skladov. Revizija pa je pokazala, da bi lahko večino, če ne celo vse ukrepe, financirane iz Evropskega sklada za vključevanje, financirali iz Evropskega socialnega sklada. Ločenost Evropskega socialnega sklada in Evropskega sklada za vključevanje povzroča dodatno birokratsko breme za organe držav članic in upravičence, zlasti ker imata ta sklada različni upravni strukturi (glej sliko 5) in zahteve.

56. Probleme v zasnovi Evropskega sklada za vključevanje še povečuje omejeno delovanje sistemov za zagotavljanje skladnosti in komplementarnosti. Med sprejemanjem programov za Evropski socialni sklad in Evropski sklad za vključevanje Komisija ni dajala dovolj poudarka komplementarnosti obeh skladov. Čeprav se je usklajevanje med GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter GD za notranje zadeve v zadnjih letih izboljšalo, v treh od petih revidiranih držav članic obvezen mehanizem usklajevanja [29] med Evropskim skladom za vključevanje in Evropskim socialnim skladom ni bil vzpostavljen, ni bil ustrezen ali pa je bil vzpostavljen šele pred kratkim kljub zagotavljanju, da je bilo to narejeno že na začetku. Pri ocenjevanju upravljavskih in kontrolnih sistemov Evropskega sklada za vključevanje Komisija tega problema ni odkrila.

57. Ker ni skladnosti v zasnovi in izvajanju, prihaja do velikega prekrivanja med Evropskim skladom za vključevanje in Evropskim socialnim skladom, pri čemer Evropski socialni sklad podpira vključevanje državljanov tretjih držav z veliko večjimi zneski. To prekrivanje povzroča dodatne stroške (npr. stroške za zaposlene) in izgubo mogočih sinergij (glej okvir 7).

58. Novi predlog za obdobje 2014–2020 sicer določa, da so del ciljne skupine za lokalne in regionalne integracijske ukrepe lahko tudi državljani EU iz priseljenskih družin (osebe, ki imajo vsaj enega od staršev, ki je državljan tretje države), vendar ne rešuje problema prekrivanja z Evropskim socialnim skladom.

59. Brez posebne komponente v Evropskem socialnem skladu ali posebnega sklada za vključevanje, utemeljenega na pravnih osnovah za Evropski socialni sklad in Evropski sklad za vključevanje, potreb v zvezi z vključevanjem ni mogoče celovito obravnavati.

OKVIR 7

PORTUGALSKI KLICNI CENTRI IN PRIMERJAVA MED EVROPSKIM SKLADOM ZA VKLJUČEVANJE IN EVROPSKIM SOCIALNIM SKLADOM, KI JO JE OPRAVILA ACIDI

Na Portugalskem lahko samo dve organizaciji zaprosita za financiranje iz Evropskega sklada za vključevanje: Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural (ACIDI) in Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF). ACIDI, ki je javni organ v sestavi ministrstva za notranje zadeve, je pomembnejši od njiju. Odgovoren je za vključevanje priseljencev in manjšin na Portugalskem. Med obiskom Sodišča na ACIDI so njegovi zastopniki povedali, da se financiranje iz Evropskega socialnega sklada in iz Evropskega sklada za vključevanje prekriva. Za obdobje 2008–2011 so prejeli približno 18,2 milijona EUR iz Evropskega socialnega sklada in 7,4 milijona EUR iz Evropskega sklada za vključevanje [30]. Dejavnosti, navedene v operativnem programu Evropskega socialnega sklada, bi se lahko financirale tudi v okviru programa Evropskega sklada za vključevanje. Eden od primerov, ki jih je odkrilo Sodišče, je bilo financiranje dveh podobnih večjezičnih klicnih centrov. Na nacionalnem centru za podporo priseljencem (CNAI) v okviru ACIDI je klicni center za državljane tretjih držav (financiran iz Evropskega socialnega sklada). Ko je SEF zaprosil za klicni center, da bi zagotovil informiranje posebej za državljane tretjih držav, se projekt ACIDI ni upošteval, povpraševanje po storitvah klicnega centra ACIDI pa je po otvoritvi klicnega centra SEF upadlo.

Ker priseljenske organizacije lahko zaprosijo za projekte v okviru Evropskega socialnega sklada in podprojekte ACIDI, se povečuje tveganje, da pristop ne bo usklajen in da bo prišlo do dvojnega financiranja.

ODGOVORNI ORGANI SE ZELO ANGAŽIRAJO, TODA LAHKO SE ZGODI, DA BODO ZAMUDE NA VSEH RAVNEH IN SLABOSTI V UPRAVLJAVSKIH IN KONTROLNIH SISTEMIH ŠE ZMANJŠALE USPEŠNOST PROGRAMOV

60. Za program se uporablja deljeno upravljanje, torej so za uveljavljanje načel dobrega finančnega poslovodenja odgovorne Komisija in države članice.

61. Sodišče je pregledalo tiste vidike sistemov na Komisiji in v državah članicah, ki so neposredno pomembni za uspešnost skladov.

PRIHAJALO JE DO ZAMUD PRI SPREJEMANJU ZAKONODAJE TER PRI BISTVENIH NALOGAH KOMISIJE IN DRŽAV ČLANIC

62. Odločba Sveta in Evropskega parlamenta o ustanovitvi Evropskega sklada za begunce za obdobje 2008–2013 in Odločba Sveta o Evropskem skladu za vključevanje za obdobje 2007–2013 sta bili sprejeti šele 23. maja 2007 oz. 25. junija 2007. Odločbi Komisije o določitvi pravil za izvajanje sta bili sprejeti šele 19. decembra 2007 oz. 5. marca 2008. Načeloma bi morale države članice predložiti letne programe do 1. novembra leta n-1, torej pred začetkom programa. Zaradi poznega sprejetja zakonodaje so bila dovoljena odstopanja in je bilo mogoče letne programe za leti 2007 in 2008 predložiti pozneje [31]. Komisija mora države članice obvestiti, ali je mogoče delovni program odobriti, najpozneje mesec dni po njegovi predložitvi, sklep o financiranju pa sprejeti do 1. marca zadevnega leta.

63. Revizorji so pregledali proces predložitve letnih programov za pet držav članic za leta 2007 [32], 2008 in 2011. Od 25 pregledanih letnih programov za Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce so države članice samo tri predložile pravočasno. Vzrok za zamude v državah članicah naj bi bila velika delovna obremenitev odgovornih organov držav članic, politične spremembe, zaradi katerih je prihajalo do internih reorganizacij, po navedbah Komisije pa tudi priprava prezapletenih programov.

64. Poleg tega Komisija za nobenega od pregledanih primerov ni v mesecu dni obvestila držav članic o tem, ali je mogoče potrditi letne programe, niti ni v roku, določenem v zakonodaji, sprejela sklepov o financiranju. Zamude so bile največje pri letnih programih za leti 2007 in 2008: sklepi o financiranju za program Evropskega sklada za vključevanje za leto 2007 so bili sprejeti sedem mesecev pozneje, kot je določeno v zakonodaji. Pri letnih programih za leto 2011 je to v povprečju trajalo dva meseca dlje za Evropski sklad za vključevanje in en mesec za Evropski sklad za begunce.

ZARADI TEH ZAMUD JE KOMISIJA ZAMUJALA Z NAVODILI ZA DRŽAVE ČLANICE

65. Komisija je izdala vrsto navodil, ki so med drugim obravnavala upravičenost odhodkov in različne vidike upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic. Za večino področij so bila ta navodila za države članice izčrpna in koristna. Poleg tega so revidirane države članice poročale, da je Komisija uspešno odgovarjala na vprašanja.

66. Toda nekatera pomembna navodila so bila izdana pozno, delno zaradi poznega sprejetja zakonodaje; mednje sodijo tudi pravila za izvajanje (glej odstavek 62) in podrobnejši priročnik o upravičenosti, ki je bil prvič izdan julija 2008, kar je v povezavi s čakanjem na sklepe o financiranju povzročilo, da tiste države članice, ki so lahko dodelile nacionalna sredstva za pravočasen začetek projektov, končnih upravičencev niso mogle seznaniti z dogovorjenimi pravili o upravičenosti. Druge države članice so morale prestaviti začetek programov. Oboje je prispevalo k nizkim stopnjam izvrševanja skladov v prvih letih programa (glej odstavek 35).

KOMISIJA NI ODKRILA SLABOSTI V SISTEMIH DRŽAV ČLANIC ZA SPREMLJANJE

67. Pred začetkom programa so morale države članice predložiti opise svojih upravljavskih in kontrolnih sistemov Komisiji v odobritev. Komisija je nato obiskala države članice zaradi kontrole sistemov na kraju samem. Sodišče je pregledalo oceno upravljavskih in kontrolnih sistemov v zvezi s sistemi za spremljanje projektov in programov, ki jo je pripravila Komisija, in jo primerjalo s svojo revizijo sistemov v državah članicah.

68. Komisija je za oceno upravljavskih in kontrolnih sistemov uporabila kontrolni seznam. Sisteme je odobrila v vseh petih državah članicah, v katerih je Sodišče opravilo revizijo, in dala največje mogoče število točk za štiri merila v zvezi s spremljanjem projektov in programov.

69. Njen kontrolni seznam ni vključeval vprašanj, s katerimi bi preverjala, ali so vzpostavljeni sistemi za zbiranje in združevanje podatkov o ključnih operativnih in finančnih kazalnikih. Sodišče je ugotovilo, da so bili sistemi spremljanja v treh od petih revidiranih držav članic neustrezni, v glavnem ker ni bilo ustreznih sistemov za zbiranje podatkov o kazalnikih in ciljih ali ker je bilo opravljenih premalo obiskov za spremljanje projektov. Kljub obiskom Komisije je bil položaj v drugi polovici leta 2011 še vedno enak. Komisija te slabosti ni odkrila deloma zato, ker bistveni elementi niso bili vključeni v kontrolni seznam. To, da je Komisija sprejela opise, v katerih so države članice svoje namene samo prenesle iz zakonodaje, je še poslabšalo položaj. Brez ustrezno delujočega sistema spremljanja ni mogoče ovrednotiti in usmerjati izvajanja programa za obdobje 2007–2013.

SLABOSTI IN NAPAKE PRI ORGANIH ZA POTRJEVANJE IN REVIZIJSKIH ORGANIH SE OHRANJAJO

70. Tako kot strukturni skladi ima tudi program SOLID tridelno strukturo z odgovornim organom (ali organom upravljanja), revizijskim organom in organom za potrjevanje. Razlika je v tem, da je v strukturi programov SOLID organ za potrjevanje na vrhu modela zagotovil (glej sliko 5) in se zanaša na delo revizijskega organa, v že dolgo obstoječih strukturnih skladih pa je obratno, kar je privedlo do nesporazumov v državah članicah glede vloge in dolžnosti organa za potrjevanje oz. revizijskega organa. Komisija tega pri oceni sistemov za spremljanje in kontrolo ni odkrila, navodila pa so bila izdana šele oktobra 2010 [33]. V Nemčiji je pomanjkanje jasnih odnosov med tremi organi povečalo zamude pri poročanju za več mesecev za letna programa za leti 2007 in 2008, kar je privedlo do zamud pri izplačilih končnim upravičencem.

71. Sodišče je med revizijo odkrilo velike pomanjkljivosti pri delu organa za potrjevanje in revizijskega organa na Portugalskem. Zakonodaja za revizijski organ določa, da mora revidirati vzorec vsaj 10 % celotnih upravičenih odhodkov za vsak letni program. Portugalski odgovorni organ sklepa podizvajalske pogodbe za revizije z zasebno pravno osebo, ki zanj opravlja prvostopenjsko kontrolo zahtevkov za povračilo stroškov za projekte. V nasprotju z zakonodajo revizijski organ uporablja poročila tega organa za izpolnitev zahteve po 10-odstotnem vzorcu. Revizijski organ sicer tudi sam izvaja revizije projektov na kraju samem, vendar te ne vključujejo vseh letnih programov in zajemajo manj kot 10 % upravičenih stroškov.

72. Na Portugalskem je bil za organ za potrjevanje izbran Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF). Med revizijo za pripravo izjave o zanesljivosti za leto 2009 je Sodišče odkrilo hude pomanjkljivosti pri potrjevanju, ki ga je SEF opravil za predhodnika Evropskega sklada za begunce III (Evropski sklad za begunce II). Leta 2011 organ za potrjevanje še vedno ni izpolnjeval svojih dolžnosti, sodeč po kakovosti opravljenega dela in zamudah pri potrjevanju. Odgovorni organ je zamujal že pri predložitvi poročil o izvrševanju končnih programov. V času revizije je organ za potrjevanje še poslabšal položaj, ker ni potrdil poročil za Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce za leto 2008 niti poročila o napredku za Evropski sklad za vključevanje za leto 2009. Poleg tega je bil čas obiska na kraju samem dogovorjen na hitro in ni zadoščal za ustrezno izvedbo dela, potrebnega za potrditev. Predložiti niso mogli nobenih dokazov o opravljenem delu; metode vzorčenja, opisane med revizijo Sodišča, so imele napake in ni bilo verjetno, da bi dale zanesljive rezultate. Celo sam revizijski organ je izdal mnenje s pridržki o delu organa za potrjevanje. Položaj ostaja enak in obveznosti skladov v zvezi s kontrolo se ne izpolnjujejo, zaradi česar se povečuje tveganje za dobro finančno poslovodenje, pri končnih upravičencih pa prihaja do likvidnostnih problemov.

SLIKA 5

MODELI ZAGOTOVIL ZA SKLADE

+++++ TIFF +++++

ODGOVORNI ORGANI KLJUB SLABOSTIM V ZASNOVI IN IZVAJANJU V GLAVNEM OPRAVLJAJO SVOJE KLJUČNE FUNKCIJE

73. V zgodnjih fazah programa so imeli odgovorni organi težave zaradi časovne stiske, ki je bila posledica zamud pri sprejemanju zakonodaje (glej odstavek 62). Še vedno jih ovirajo stroge zahteve v zvezi s pripravo programov in poročanjem, ki jih je v treh od petih revidiranih držav članic še povečalo pomanjkanje zaposlenih. V Nemčiji v prvih letih izvajanja programa ni bilo mogoče potrjevati projektov, ker odgovorni organ ni imel dovolj zaposlenih, kar pa je bilo do revizije Sodišča urejeno. Na Češkem zaradi omejitev sredstev ni bilo mogoče izdelati vmesnih poročil in izdajati zahtevkov za vmesna plačila, poleg tega pa še ni bil izdelan vodnik za končne upravičence. Ker je imel portugalski odgovorni organ premalo zaposlenih, je lahko le deloma zagotavljal pomoč za končne upravičence na kraju samem.

74. Odgovorni organi, ki jih je revidiralo Sodišče, so se zelo angažirali in so zadovoljivo opravljali večino osnovnih nalog, potrebnih za upravljanje skladov. Ugotovljeni so bili primeri dobre prakse, ki so veliko prispevali k uspešnosti skladov. Mednje spadajo obiski končnih upravičencev, ki so jih v Združenem kraljestvu opravili pred začetkom projektov (glej okvir 8), ter izboljšave, ki so jih v Nemčiji in Luksemburgu uvedli pri vzpostavljanju sistemov za zbiranje podatkov o kazalnikih za projekte.

OKVIR 8

OBISKI ODGOVORNEGA ORGANA V ZDRUŽENEM KRALJESTVU PRED ZAČETKOM PROJEKTOV

Odgovorni organ Združenega kraljestva od maja 2010 v upravljanje in spremljanje projektov vključuje obiske pred začetkom projektov, s katerimi zagotavlja dodatno podporo in usmerjanje, poleg predprojektnih delavnic, pripravljenih za različne upravičence. Uradniki odgovornega organa obiščejo poslovne prostore izvajalcev projektov, ki so bili izbrani za financiranje iz Evropskega sklada za vključevanje in Evropskega sklada za begunce. Obiski potekajo pred podpisom sporazuma o financiranju in pred izvajanjem ukrepov in so namenjeni informiranju upravičencev o praktičnih vidikih vodenja projektov, preverjanju, ali so vzpostavili sisteme, ki so za to potrebni, ter izboljšanju razumevanja pričakovanj in upravičenosti do financiranja. V središču pozornosti so pričakovani rezultati projekta, da se preveri, ali so cilji in dejavnosti realistični in dosegljivi, ter zagotovi, da bo med izvajanjem zagotovljeno potrebno spremljanje projekta in zbiranje podatkov.

75. V treh od petih držav članic [34] so končni upravičenci dobili premalo pisnih navodil o upravičenosti stroškov. Komisija je pripravila priročnik o upravičenosti z opozorilom v zvezi s pravilno uporabo, v katerem predlaga, naj mu odgovorni organi priložijo dodatno razlago in navodila, vendar so si te države članice razlagale izjavo Komisije o neprevzemanju odgovornosti tako, kot da priročnika nikakor ne smejo posredovati upravičencem in niso pripravile nobenih drugih pisnih navodil.

Projekt Evropskega sklada za begunce v zvezi z namestitvijo v zasebnih najemniških stanovanjih, ki ga izvaja Housing Associations' Charitable Trust (HACT – dobrodelna fundacija stanovanjskih združenj), Združeno kraljestvo

+++++ TIFF +++++

© HACT.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

76. Sodišče je med revizijo preverilo, ali Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce v okviru programa SOLID uspešno prispevata k vključevanju državljanov tretjih držav. Ugotovilo je, da uspešnosti letnih programov ni bilo mogoče meriti, ker ni bilo ustreznih sistemov za spremljanje in vrednotenje. Kljub temu je večina revidiranih projektov dosegla pozitivne rezultate, države članice pa na splošno menijo, da so skladi prinesli dodano vrednost.

77. Uspešnost skladov so zavirali razdrobljena zasnova, premajhna komplementarnost z drugimi skladi EU, zlasti z Evropskim socialnim skladom, ter zaporedne zamude in nekatere slabosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih, zato ni verjetno, da bi bili skladi v celoti uspešni.

78. Zaključki in priporočila v nadaljevanju najprej govorijo o razpoložljivih rezultatih v zvezi s prispevkom skladov k vključevanju, njihovo zasnovo in izvrševanjem. Veliko ugotovitev bi lahko veljalo tudi za druga sklada SOLID, ker so določbe o upravljanju in kontroli podobne.

USPEŠNOSTI EVROPSKEGA SKLADA ZA VKLJUČEVANJE IN EVROPSKEGA SKLADA ZA BEGUNCE NI BILO MOGOČE MERITI

79. Komisija in države članice ne morejo oceniti splošne uspešnosti skladov pri podpiranju vključevanja državljanov tretjih držav, ker države članice niso uvedle uspešnih sistemov za spremljanje in vrednotenje zaradi poročanja o doseganju napredka pri izvajanju programov. Čeprav je Komisija pripravila obširna navodila o kazalnikih, so bile pri štirih od petih revidiranih držav članic opažene velike slabosti pri vključevanju ciljev SMART v programe, vzpostavljanju ustreznih sistemov IT za zbiranje podatkov in/ali poročanju o doseganju ciljev. Njihova sposobnost za spremljanje in usmerjanje programov je bila torej zmanjšana. Komisija ni odkrila in odpravila teh pomanjkljivosti.

80. Informativna vrednost vmesnega poročila Evropskega sklada za vključevanje, ki ga je pripravila Komisija, je manjša, ker ni primerljivih podatkov in ker je bila ocena pozno objavljena. Za zainteresirane strani prinaša zelo skromno oceno rezultatov Evropskega sklada za vključevanje. V pripravah na bližajočo se naknadno oceno Komisija zdaj rešuje problem pomanjkanja primerljivih podatkov tako, da od držav članic zahteva podatke o osnovnih skupnih kazalnikih. Ker pa ti kazalniki niso bili vnaprej določeni in zbrani med izvajanjem, sta mogoča veljavnost in koristnost vrednotenja slabši, proces pa neučinkovit.

PRIPOROČILO 1

Komisija bi morala opredeliti obvezen minimalen sklop skupnih kazalnikov za države članice, s katerimi bi merile izid in učinek svojih programov in ki bi temeljili na določbah iz predloga Komisije za obdobje 2014–2020.

PRIPOROČILO 2

Pred potrditvijo programov bi morala Komisija od držav članic zahtevati, naj določijo kazalnike SMART in vzpostavijo sisteme IT za zbiranje podatkov od vsega začetka.

PRIPOROČILO 3

Kadar je mogoče, bi morale države članice določiti ciljne vrednosti, da bi lahko merile dosežke programov.

PRIPOROČILO 4

Komisija in države članice bi morale izmenjavati dobre prakse v zvezi s spremljanjem in vrednotenjem.

REVIDIRANI PROJEKTI SO V GLAVNEM PRISPEVALI K VKLJUČEVANJU, TODA VSA RAZPOLOŽLJIVA SREDSTVA NISO BILA PORABLJENA

81. Skoraj vsi financirani projekti so dali rezultate, za katere je bilo ugotovljeno, da so v okviru strategij držav članic prispevali k vključevanju državljanov tretjih držav. Skoraj vse države članice EU so v vmesnem poročilu Evropskega sklada za vključevanje omenile, da so skladi prinesli dodano vrednost.

82. Stopnja izvrševanja proračuna Evropskega sklada za vključevanje za letne programe za leti 2007 in 2008 je bila nasploh nizka, čeprav je med državami članicami opaziti velike razlike. Skupna stopnja izvrševanja za sklad se je sicer zvišala s 66 % (2007) na 77 % (2008), vendar je bil sklad v več državah članicah še vedno veliko premalo izkoriščen.

PRIPOROČILO 5

Države članice bi morale sprejeti ukrepe, s katerimi bi zagotovile, da se bodo programi v celoti izvedli. To bi bilo mogoče doseči s povečanjem obsega nacionalnih programov, liberalizacijo nacionalnih pravil, da se zagotovi, da bo financiranje na voljo vsem organizacijam, ki bodo lahko prispevale k integracijski strategiji, ali obširnejšim informiranjem in obveščanjem.

RAZDROBLJENA ZASNOVA SKLADOV POVZROČA NESORAZMERNO IN PREVELIKO UPRAVNO BREME ZA KONČNE UPRAVIČENCE, DRŽAVE ČLANICE IN KOMISIJO

83. Zahteve glede upravljanja in kontrole ter zlasti sistem letnih programov, ureditve v zvezi z drugim obrokom predfinanciranja in struktura s tremi organi so povzročili nesorazmerno veliko breme za države članice in končne upravičence ter Komisijo. Nekatere države članice so z nacionalno zakonodajo in dodatnimi obveznostmi to breme še povečale, kar odvrača končne upravičence in izčrpava vire Komisije in držav članic.

84. Priprava letnih programov zelo obremenjuje vire Komisije in prispeva k zamudam pri njenem delu, Komisija in zakonodajalci pa tega niso ustrezno upoštevali v fazi načrtovanja.

85. Komisija in revidirane države članice niso uporabile izkušenj v zvezi s pripravljanjem programov, ureditvijo plačil in sistemi spremljanja, ki so jih pridobile pri upravljanju strukturnih skladov, da bi se iz njih česa naučile ali predvidele probleme.

PRIPOROČILO 6

Kot je predlagala Komisija za obdobje 2014–2020, bi morala zakonodaja namesto obstoječega sistema letnih programov uvesti sistem enotnih nacionalnih programov, ki bi zajemali celotno obdobje finančnega programiranja.

PRIPOROČILO 7

Zakonodaja bi morala v skladu s predlogom Komisije za obdobje 2014–2020 poenostaviti ureditve plačil, ki jih uporablja Komisija.

PRIPOROČILO 8

Komisija in države članice bi morale pred uvedbo novih zahtev v zvezi z upravljanjem in kontrolo ter pri uvajanju ustreznih sistemov zanju ustrezno upoštevati sorazmernost, posledice za vire in izkušnje z upravljanjem podobnih programov.

PREMALO SKLADNOSTI IN KOMPLEMENTARNOSTI Z DRUGIMI SKLADI EU

86. Potrebe po vključevanju v EU niso bile celovito ocenjene, zato ni celovite strategije za njihovo obravnavanje. Poleg tega Komisija med pripravami ni ugotovila, da že obstajajo ali da se načrtujejo pomembni instrumenti Unije, ki podpirajo podobne dejavnosti.

87. Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce (del, namenjen vključevanju) sta bila pripravljena kot instrumenta, ločena od obstoječega Evropskega socialnega sklada, ki je že bil usmerjen v vključevanje državljanov tretjih držav in EU. Čeprav si je Komisija v fazi zasnove in izvajanja prizadevala za zagotovitev skladnosti in komplementarnosti z Evropskim socialnim skladom, ni bila uspešna. Revidirane države članice ne upoštevajo niti minimalnih zahtev za usklajevanje z Evropskim socialnim skladom, zato prihaja do velikega prekrivanja med Evropskim skladom za vključevanje in Evropskim socialnim skladom, pri čemer Evropski socialni sklad podpira vključevanje državljanov tretjih držav z veliko večjimi zneski. Prekrivanje poleg večjega tveganja dvojnega financiranja povzroča tudi dodatne stroške (npr. stroške za zaposlene) in izgubo mogočih sinergij.

PRIPOROČILO 9

Komisija bi morala izvesti celovito oceno potreb po vključevanju, pri čemer se ne bi smela ozirati na to, ali imajo priseljenci državljanstvo EU ali državljanstvo tretjih držav.

PRIPOROČILO 10

Na podlagi te ocene bi bilo treba zasnovati ustrezno strukturo skladov, s katero bi se nehalo ločevanje ciljne populacije na podlagi državljanstva in ki bi bila usmerjena v potrebe končnih upravičencev. Če bi bilo financiranje državljanov tretjih držav določeno kot prednostna naloga, bi bilo zagotovljeno, da bodo ti deležni potrebne posebne pozornosti.

PRIPOROČILO 11

Komisija bi morala več pomena pripisati pridobivanju konkretnih podrobnosti o sistemih držav članic za zagotavljanje skladnosti in komplementarnosti med skladi EU.

ZAPOREDNE ZAMUDE OVIRAJO IZVAJANJE NA RAVNI DRŽAV ČLANIC IN KOMISIJE

88. Zaradi poznega sprejetja pravne osnove se je izvajanje začelo z zamudo, zlasti izvajanje letnih programov za leti 2007 in 2008, kar je prispevalo k nizki stopnji izvrševanja. Pomanjkanje jasnih zahtev na začetku načrtovanja programov povečuje tveganje, da bodo financirane dejavnosti, ki do tega niso upravičene.

89. Revidirane države članice so letne programe predložile pozno, Komisija pa je pozno potrdila ustrezne sklepe o financiranju. Za države članice, ki niso bile pripravljene dodeliti sredstev pred odobritvijo programov, se je začetek projektov zavlekel, obdobje izvajanja pa skrajšalo.

90. Predvsem zaradi upravnih bremen v državah članicah in na Komisiji še vedno prihaja do zamud pri predložitvi in odobritvi programov in poročil.

Projekt Evropskega sklada za begunce, ki ga izvaja Conselho Português para os Refugiados (CPR – Portugalski svet za begunce)

+++++ TIFF +++++

© Conselho Português para os Refugiados (CPR).

PRIPOROČILO 12

Glede na izkušnje s programskim obdobjem 2007–2013 bi morala biti zakonodaja pripravljena na začetku novega programskega obdobja (2014–2020).

ZAMUDE PRI VZPOSTAVLJANJU USPEŠNIH UPRAVLJAVSKIH IN KONTROLNIH STRUKTUR V DRŽAVAH ČLANICAH

91. Komisija je pripravila vrsto navodil za organe držav članic v zvezi s pomembnimi vidiki upravljavskih in kontrolnih sistemov, vendar ne dovolj zgodaj, zato so države članice zahteve le deloma razumele. Službe Komisije so običajno zadovoljivo odgovorile na spontana vprašanja držav članic.

92. V večini revidiranih držav članic upravljavski in kontrolni sistemi niso bili pripravljeni že na začetku, česar pregledi opisov teh sistemov, ki jih je opravila Komisija, niso pokazali. Kljub začetnim težavam in nezadostnim človeškim virom odgovorni organi dobro upravljajo programe v teh državah članicah.

93. V eni od držav članic organ za potrjevanje in revizijski organ še vedno ne izpolnjujeta svojih nalog, kar ogroža dobro finančno poslovodenje programa SOLID.

PRIPOROČILO 13

Komisija bi morala zagotoviti, da bodo države članice dobile nujna navodila na začetku programskega obdobja.

PRIPOROČILO 14

Komisija bi morala z ustreznimi pregledi, pri katerih bi zahtevala praktičen opis načina izvajanja pravne podlage v državah članicah, zagotoviti, da bodo upravljavski in kontrolni sistemi pripravljeni na začetku programa.

PRIPOROČILO 15

Države članice bi morale zagotoviti potrebne človeške vire za organe za izpolnjevanje njihovih pravnih obveznosti.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Louis GALEA, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 13. novembra 2012.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Državljani držav, ki niso članice Evropske unije (osebe, ki niso državljani EU).

[2] Skupna osnovna načela politike vključevanja priseljencev v Evropski uniji, ki so jih sprejeli Svet in predstavniki vlad držav članic 19. novembra 2004.

[3] Takrat še Evropska skupnost.

[4] Sklepi Sveta o skupnih osnovnih načelih politike vključevanja priseljencev, uvodna izjava 4.

[5] Stockholmski program 2009, Skupni program 2011, Sklepi Sveta o skupnem programu 2011, Strategija EU 2020.

[6] Skupni program za vključevanje – Okvir za vključevanje državljanov tretjih držav v Evropsko unijo, COM(2005) 389 final, 1.9.2005.

[7] Skupna osnovna načela so nezavezujoče smernice.

[8] Mednje spadajo nacionalne kontaktne točke za vključevanje, Evropski forum za vključevanje, priročniki o vključevanju.

[9] Odločba Sveta 2007/435/ES z dne 25. junija 2007 o ustanovitvi Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav za obdobje 2007–2013 v okviru splošnega programa "Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov" (Odločba o Evropskem skladu za vključevanje) (UL L 168, 28.6.2007, str. 18). Odločba Komisije 2008/457/ES z dne 5. marca 2008 o določitvi pravil za izvajanje Odločbe Sveta 2007/435/ES (UL L 167, 27.6.2008, str. 69).

[10] Odločba št. 573/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o ustanovitvi Evropskega sklada za begunce za obdobje 2008–2013 v okviru splošnega programa "Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov" in razveljavitvi Odločbe Sveta 2004/904/ES (Odločba o Evropskem skladu za begunce) (UL L 144, 6.6.2007, str. 1). Odločba Komisije 2008/22/ES z dne 19. decembra 2007 o določitvi pravil za izvajanje Odločbe 573/2007/ES (UL L 7, 10.1.2008, str. 1).

[11] Eurostat, Statistics in Focus 34/2011.

[12] Ciljna skupina Evropskega sklada za begunce so tudi preseljene osebe (osebe, ki so bile premeščene iz tretje države v državo članico EU).

[13] Eurostat, Statistics in Focus 48/2011.

[14] Za Evropski sklad za vključevanje so naloge določene v členu 25 Odločbe 2007/435/ES.

[15] Za Evropski sklad za vključevanje so naloge določene v členu 28 Odločbe 2007/435/ES.

[16] Za Evropski sklad za vključevanje so naloge določene v členu 27 Odločbe 2007/435/ES.

[17] Z MIPEX (Migrant Integration Policy Index, slovensko: indeks politike vključevanja priseljencev) se meri razvoj zakonodaje za vključevanje priseljencev v državah članicah EU in izbranih državah, ki niso članice EU.

[18] Člen 48.3(b) Odločbe o Evropskem skladu za vključevanje omenja "vmesno poročilo o doseženih rezultatih in o kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvrševanja Sklada", ki ga pripravi Komisija in ga v nadaljevanju imenujemo "vmesno poročilo".

[19] Dokument, poslan Odboru SOLID, SOLID/2007/27.

[20] Člen 48 Odločbe 2007/435/ES.

[21] Točka 7.5 vmesnega poročila.

[22] Izračunani stopnji temeljita na znesku, ki so ga zahtevale države članice.

[23] Mnenje Računskega sodišča št. 7/2011 (UL C 47,17.2.2012, str. 1).

[24] Predhodna ocena pomeni ovrednotenje pogojev za uvedbo programa ali ustanovitev institucije.

[25] Predlog za Evropski sklad za vključevanje je bil usmerjen samo v državljane tretjih držav, ki so zakonito bivali v eni od držav članic EU, ker je temeljil na pravni podlagi za politiko priseljevanja.

[26] Evropska komisija, GD za notranje zadeve (2011), Impact assessment study on the Multiannual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs, študija, ki jo je izdelala družba GHK.

[27] The European Social Fund: migrants and minorities, 2010 (http://ec.europa.eu/esf).

[28] COM(2005) 123 final z dne 6. aprila 2005 – Predlog odločbe Sveta o ustanovitvi Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav za obdobje 2007–2013 v okviru splošnega programa "Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov".

[29] Uvodna izjava 12 Odločbe 2007/435/ES.

[30] Vir: Seznam projektov Evropskega socialnega sklada, objavljen na spletni strani ustreznega programa Sklada; podatke o projektih Evropskega sklada za vključevanje je dal odgovorni organ.

[31] Člen 51 Odločbe 2007/435/ES.

[32] Evropski sklad za begunce III se je začel uporabljati leta 2008.

[33] SOLID 2010/15/REV.

[34] Češka, Nemčija, Portugalska.

--------------------------------------------------

PRILOGA

REVIDIRANI PROJEKTI

Država | Končni upravičenec | Naslov projekta | Letni program |

Češka | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Ustanovitev in delovanje centrov za podporo vključevanju tujcev Cilj projekta je bil ustanoviti centre za podporo vključevanju tujcev, ki so zakonito bivali v Plzňu and Pardubicah. Centri bi morali zagotoviti socialno in pravno svetovanje ter tečaje in delovati kot platforma za ustrezne zainteresirane strani. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2007 |

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR – 1. Fáze Metodologija za vrednotenje instrumentov za spremljanje procesa vključevanja državljanov tretjih držav na Češkem – 1. faza Cilj projekta je bil pripraviti metodologijo in sklop ključnih kazalnikov za spremljanje vključevanja državljanov tretjih držav. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2008 |

Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Poklicno svetovanje v občinskem centru InBáze Cilj projekta je bil zagotoviti poklicno svetovanje in prekvalifikacijo za prosilce za azil. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Privajanje beguncev na nove domove Projektne dejavnosti so vključevale zagotavljanje osnovnih informacij, socialnega in pravnega svetovanja ter osebne pomoči za begunce. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Nemčija | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Pobuda za priseljevanje in vključevanje Projekt je zagotavljal svetovanje, informiranje in tečaje nemščine na osnovni stopnji za državljane tretjih držav, ki se selijo v Nemčijo zaradi ponovne združitve družin. Dejavnosti so potekale v Turčiji. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2007 |

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben – Diakonie in der Einwanderungs- gesellschaft Sredi življenja – karitativna dejavnost v priseljenski družbi Projekt je podpiral medkulturno odpiranje socialnih služb v okviru karitativne dejavnosti nemške evangeličanske cerkve. Dejavnosti so vključevale delavnice z zaposlenimi iz različnih regionalnih območij združenja, konference itd. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2007 |

OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin Mladi begunci v Berlinu Izobraževanje za pridobitev kvalifikacij, orientacija in prostočasne dejavnosti za mladoletne begunce brez spremstva. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "…und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft – auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben Ali si vključen? Begunci kot del družbe – na poti k življenju, ki si ga sami izberemo Cilj projekta je bil izboljšati pogoje za sprejem. Projekt je namenjen neposredno prosilcem za azil / beguncem in službam/strukturam v vzhodnem Brandenburgu. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Luksemburg | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation Partnerstva za medkulturno vključevanje: uvedba informacijskih in orientacijskih storitev Projekt je vključeval informacijske in orientacijske storitve za priseljence, dejavnosti, izvedene v sodelovanju z družbo države gostiteljice, in tolmačenje. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Spoznajmo se! Cilj projekta je bil uvesti srečanja med priseljenci in družbo gostiteljico zaradi krepitve odnosov. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d'expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d'intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / A Citoyenneté Égale Izmenjava izkušenj in dobrih praks pri vključevanju državljanov tretjih držav ter njihovo sodelovanje pri oblikovanju in izvajanju integracijske politike / enakopravnega državljanstva Dejavnosti projekta so vključevale zbiranje informacij o priseljenskih društvih in vzpostavitev stikov z njimi. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2008 |

Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble Sodelovanje in izobraževanje za skupno življenje Cilj projekta je bil izboljšati vključevanje prosilcev za azil v luksemburško družbo z jezikovnimi tečaji in tečaji za pridobivanje kvalifikacij ter izvajati dejavnosti in organizirati informativna srečanja. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Form'actif Projekt je bil namenjen mladim prosilcem za azil in beguncem ter povečevanju njihovih možnosti za vključevanje z izboljšanjem jezikovnih in poklicnih spretnosti ter poznavanja luksemburške kulture in načina življenja. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Socialna pomoč in prostočasne dejavnosti v nastanitvenih centrih Projekt je vključeval organizacijo družbenokulturnih dejavnosti in tečajev v nastanitvenih centrih za begunce. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Portugalska | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento Večjezični kontaktni center z avtomatskim integriranim upravljanjem razvrščanja klicev Projekt je vključeval nakup in namestitev opreme za prenos govora prek internetnega protokola (VoIP), usposabljanje in vzdrževanje za klicni center. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2007 |

Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade Občinski projekti za spodbujanje večkulturnosti Projekt je podpiral dejavnosti mestnih oblasti in civilne družbe za spodbujanje lokalnega vključevanja priseljencev. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local Sprejem beguncev in sodelovanje z lokalno skupnostjo Projekt je podpiral prvi sprejem prosilcev za azil, ponovno naseljenih beguncev in mladoletnikov brez spremstva ob prihodu ter njihovo vključevanje v okviru sprejemnega centra. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados Usposabljanje in informiranje o azilu in beguncih Cilj projekta je bil senzibilizirati in informirati družbo države gostiteljice o zadevah v zvezi z begunci, med drugim z elektronskim tečajem usposabljanja in vrsto konferenc za študente in učitelje. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Združeno kraljestvo | Slough Borough Council | Migration Works Uspešna migracija Namen projekta je bil razviti model podpore za državljane tretjih držav z možnostmi za učenje in povezovanje. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2007 |

Bradford College | Bradford welcomes new arrivals Bradford pozdravlja nove priseljence Namen projekta je bil izvesti intenzivne tečaje v angleščini o številnih temah, ki naj bi pomagali pri vključevanju državljanov tretjih držav, npr. učenje jezikov. | Evropski sklad za vključevanje za leto 2008 |

The Housing Associations' Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Projekt socialnih stanovanj in zaposlovanja za begunce Projekt je podpiral begunce tako, da jim je priskrbel usposabljanje in delo ter spodbujal partnerstva med lokalno službo za vključevanje in zaposlovanje beguncev, stanovanjskimi združenji, lokalnimi organi in organizacijami begunske skupnosti. | Evropski sklad za begunce za leto 2008 |

Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees Protipožarno usposabljanje, namestitev in vključevanje za begunce Projekt je vključeval kontrole bivališč, oblikovanje spletne strani, letake ter izobraževanje stanodajalcev v zvezi z vprašanji požarne varnosti in varnimi načini dela. | Evropski sklad za begunce za leto 2009 |

--------------------------------------------------