SL    SL SL 
 
SL 1   SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 kon č. 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
Spremni dokument  
 
Predlog 
 
DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 
 
o minimalnih standardih glede postopkov v državah članicah za priznanje ali odvzem 
mednarodne zaš čite 
  
Povzetek ocene u činka 
  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376}  
 
SL 2   SL 1. OPREDELITEV PROBLEMA  
Kljub ukrepom, sprejetim v prvi fazi skupnega  evropskega azilnega sistema (SEAS), imajo 
prosilci za azil še vedno zelo razli čne možnosti, da bodo dobili mednarodno zaš čito, odvisno 
od tega, kje v Evropski uniji so  njihove prošnje obravnavane. Ve čina prispevkov 
zainteresiranih strani, ki so se odzvale na zel eno knjigo, je izpostavila  resne pomanjkljivosti 
Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 (v nadaljnjem besedilu:  direktiva o 
azilnem postopku ali direktiva ), ki lahko povzro čijo vrzeli v zaš čiti in vodijo v tveganje 
vračanja.  
Večina določb direktive je neobveznih in dovoljuje državam članicam, da nadaljujejo svoje 
obstoječe postopke. Rezultat so ne doslednosti v EU in negot ovost prosilcev, zaradi česar 
težko govorimo o skupnem azilnem sistemu. Kot pri ča azilna statistika , so dvoumnosti in 
možnosti odstopanj povzro čile velika razhajanja v uporabi direktive o zahtevanih pogojih.  Naj 
navedemo samo nekaj primerov: 
• odstotek vseh pozitivnih odlo čitev po posameznih državah članicah se je leta 2007 gibal od 
52,2 % v Luksemburgu in 27,5 % v Nem čiji, do 0,8 % v Gr čiji; 
• v obdobju 2005 −2007 so se stopnje odobritev za pros ilce iste narodnosti v razli čnih 
državah članicah zelo razlikovale: na primer , za prosilce za azil iz Rusije (ve činoma 
čečenskega porekla) od 63 % v Avst riji do 0 % na Slovaškem. 
Ocena učinka se osredoto ča na vprašanja, ki so se izkazala za najbolj sporna in za katera 
obstaja verjetnost, da bodo botrovala razli čnim odzivom v državah članicah ter zahtevala 
dodatne finan čne naložbe, in sicer: 
• ovire pri vložitvi prošenj za mednarodno zaš čito; 
• možnost upravnih napak; 
• razhajanja v pojmovanju postopkov; 
• pomisleki glede u činkovitosti in kakovos ti sprejemanja odlo čitev. 
2. DODANA VREDNOST UKREPANJA EU IN SPOŠTOVANJE NA ČELA SUBSIDIARNOSTI  
Sklepi iz Tampereja dolo čajo, da bi moral SEAS kratkoro čno vključevati skupne standarde 
za pravične in učinkovite azilne postopke , dolgoročno pa pravila Skupnosti, ki bodo 
pripeljala do skupnega azilnega postopka v ES. Haaški program je kot cilj druge faze SEAS 
določil oblikovanje skupnega azilneg a postopka v vsej Uniji.  
Razvoj SEAS je postal pr ednostna naloga EU iz ve č razlogov. Nekatere države članice na 
primer prejmejo mnogo ve čje število prošenj za mednarodno zaš čito kot druge. Skoraj ena 
petina prošenj je ponavljajo čih se prošenj. Za prosilce za azil so nekatere države članice 
očitno bolj „privla čne“ kot druge. Belgija, Nem čija, Francija, Švedska in Združeno Kraljestvo 
so na primer leta 2006 prejele ve č kot 3 000 takih ve čkrat vloženih prošenj,  medtem ko sta jih 
Ciper in Portugalska prej ela manj kot 100. Nekaterim osebam, ki potrebujejo zaš čito, ta ni 
dodeljena. 
 
SL 3   SL Razlog za ta razhaj anja je neenotna uporaba postopkov za obravnavo prošenj. To je privedlo 
do nadaljevanja azilne „loterije“ in posledi čno do sekundarnih gibanj prosilcev za azil med 
državami članicami, kar spodkopava utemeljenost Dublinske uredbe, ki temelji na 
predpostavki, da imajo prosilci dostop do zaš čite pod enakimi pogoji v vseh državah članicah. 
Direktiva sega v srce SEAS, saj povezuje in  podpira vse azilne instrumente, zato njene 
morebitne pomanjkljivosti negativno vplivajo na uporabo drugih pravil Skupnosti. 
Ukrepanje EU je torej potrebno , da bi dosegli višje in bolj usklajene standarde na osnovi 
obstoječih minimalnih standar dov glede azilnih postopkov.  
3. CILJI POLITIKE  
Splošni cilj: 
doseči višje standarde zaš čite po vsej EU za osebe, ki potrebujejo mednarodno zaš čito. 
Posebni cilji:  (1) zagotoviti dostopnost azilnih postopkov; 
(2) izboljšati pravi čnost postopkov; 
(3) zagotoviti usklajeno uporabo skupni h postopkovnih instrumentov; 
(4) izboljšati kakovost in u činkovitost postopkov; 
(5) izboljšati dostop do u činkovitega pravnega sredstva;  
(6) zagotoviti skladnost med razli čnimi azilnimi instrumenti EU. 
4. M
OŽNOSTI POLITIKE  
Zaradi raznolikosti  problemov ni mogo če opredeliti ene same vseobsegajo če možnosti 
politike. Zato ocena u činka predlaga lo čene možnosti za vsakega od ciljev politike. Za vsako 
od teh možnosti politike so opisane dve ali tr i zakonodajne podmožnosti. Na podro čju 
postopkovne azilne zakonodaje lahk o le zakonodajni ukrepi zagotovi jo sistemske in trajne 
učinke na kakovost in u činkovitost postopkov obravnave. Podmožnosti so skoraj vedno 
kumulativne. Spremljajo jih predvidene prakti čne dejavnosti sodelovanja. Da bi dolo čili 
elemente prednostne možnosti politike, ta ocena u činka analizira vse podmožnosti osnovnega 
scenarija z vidika uspešnosti, u činkovitosti in skladnosti, pa tudi sorazmernosti in družbenih 
učinkov ter u činkov na temeljne pravice. 
Glede na stopnjo kompleksnosti predlaganih možnosti je ta pov zetek omejen na opis glavnih 
elementov, ki sestavljajo prednostno možnost. 
i. Ohranitev obstoje čega stanja 
Obstoječi zakonodajni okvir bi ostal nespremenjen. Sp remljanje Komisije bi prispevalo k 
večji skladnosti s sedanjimi standa rdi. Sodbe in ugotovitve Sodiš ča Evropskih skupnosti in 
Evropskega sodiš ča za človekove pravice, ki na primer poudarjajo na čelo podrobnega 
 
SL 4   SL obravnavanja prošenj, bi lahko zmanjšale samovolj nost pri uporabi direktiv e. Vendar bi bil ta 
razvoj ad hoc  in ne sistemske narave. Neenotni azilni postopki, kot jih dovoljuje direktiva, bi 
se nadaljevali, vendar bi se morda zmanjšali s prakti čnim sodelovanjem, zlasti če bi Evropski 
urad za podporo azilu razvil programe uspos abljanja ali po potrebi zagotovil posebno 
strokovno podporo v okviru  nabora strokovnjakov. 
ii. Zagotovitev dostopnosti azilnih postopkov  
− imenovanje pristojnih organov, od govornih za evidentiranje prošenj;  
− zagotovitev jasnih navodil policiji, mejni str aži in ostalim organo m, na katere se bodo 
najverjetneje obrnili tisti, ki žel ijo vložiti prošnjo za mednarodno zaš čito, glede obravnavanja 
takih primerov, vklju čno z obveznostjo posredovanja prošnje pristojnemu organu;  
− uvedba obveznosti, da se dejanskim prosilcem za azil na mejnih prehodih dajo na voljo 
informacije o postopkih za vložitev prošnj e ter storitve svetovanja in tolma čenja; 
− določitev obveznosti za države članice, da prošnje eviden tirajo v razumnem roku; 
− revizija razlogov za nedopustnost prošnje in zagotovitev ureditve, ki prosilcu omogo ča, da 
sporoči svoje mnenje glede razlogov in informacij,  na podlagi katerih nameravajo organi 
utemeljiti svojo odlo čitev; 
− izbris pojma evropske varne tretje države. 
iii. Izboljšanje postopkovnih jamstev  
− odprava odstopanj od osnovnih na čel in jamstev ter zagotovitev brezpla čne pravne pomo či 
mladoletnikom brez spremstva in drugim prosilcem za azil, ki nimajo finan čnih sredstev za 
postopke na prvi stopnji; 
− zagotovitev, da se pogodbe o izro čanju ne uporabljajo za vrn itev prosilca za azil v njegovo 
izvorno državo; 
− podelitev pravice prosilcu za azil, da dostopa do poro čila o osebnem razgovoru in predloži 
pripombe nanj, preden se sprejme odlo čitev glede njegove prošnje; 
− zagotovitev, da osebni razgovor poteka v jeziku, v katerem se pr osilec lahko sporazumeva 
in primerno predstavi elemente svoje prošnje. 
IV. Zagotovitev ve čje enakopravnosti pri dostopu do zaš čite za osebe s posebnimi 
potrebami 
− uvedba pojma prosilcev s posebnimi potrebami; 
− določitev pravice otroka, da vl oži prošnjo za mednarodno zaš čito, izbris sedanje možnosti, 
da se predstavnik ne imenuje, če je mladoletnik brez spre mstva star 16 let ali ve č; 
− opredelitev kvalifikacij skrbnika in dolo čitev pravice skrbnika, da  zaprosi za azil v imenu 
mladoletnika brez spremstva; 
 
SL 5   SL − zahteva, da države članice zaupno obvestijo vsako odraslo osebo o njeni pravici, da lahko 
vloži ločeno prošnjo za mednarodno zaš čito, in zagotovijo nepreskr bljenim odraslim osebam 
možnost, da predstavijo svoje posebne okoliš čine osebju organa za presojo; 
− opredelitev vloge zd ravstveno-pravnih poro čil za dokumentiranje simptomov mu čenja in 
postopkov za njihovo pridobite v, zagotovitev potrebnega časa žrtvam mu čenja, da se 
pripravijo na osebni razgovor o svoji prošnji, ter uvedba zaht eve po upoštevanju razlike med 
spoloma in starosti pri razgovoru s prosilcem; 
− razjasnitev, da je treba pri uporabi direkt ive upoštevati vprašanja  spola in mednarodne 
obveznosti glede pravic  otroka ter žrtve mu čenja, osebe z duševnimi motnjami in 
mladoletnike brez spremstva izvzeti iz post opkov pospešenega obravnava nja, ki so osnovani 
na pojmu o čitno neutemeljenih prošenj; 
− izvzetje mladoletnikov brez spremstva iz pos topkov na meji in postopkov, ki se nanašajo na 
varne tretje države; 
− vključitev vprašanj, povezanih s spolom, travmo  in starostjo, v programe usposabljanja 
osebja, ki deluje na podro čju azila.  
v. Usklajevanje postopkov pospešenega obravnavanja 
− uvedba omejenega in iz črpnega seznama razlogov za za četek postopkov pospešenega 
obravnavanja, ki so osnovani na pojmu o čitno neutemeljenih prošenj, ob pridržanju pravice 
države članice, da nameni prednost drugim zahtevam; 
− zahteva za države članice, da vodijo osebne razgovore, in dolo čitev, da bi moral imeti organ 
za presojo na voljo potreben čas za podrobno prou čitev prošnje.  
vi. Razjasnitev pojma varne izvorne države  
− izbris opredelitve minimalnega skupnega sezn ama varnih izvornih držav in odstopanj od 
vsebinskih zahtev za nacionalno ozna čitev tretjih držav kot varnih izvornih držav; 
− zagotovitev rednega spremljanja razm er v tretjih državah, ki so ozna čene kot varne.  
vii. Izboljšanje dostopa do u činkovitega pravnega sredstva  
− razjasnitev, da bi morala presoja vklju čevati tako dejstva kot pravna vprašanja vsaj v 
postopkih pred sodiš čem prve stopnje in bi morala temeljit i na retroaktivni oceni potrebe po 
zaščiti; 
− določitev samodejnega odložilnega u činka pravnega sredstva zoper prvostopenjske odlo čbe 
na podlagi omejenih izjem. V slednjem primeru lahko sodiš če odobri za časne ukrepe za vsak 
primer posebej; 
− določitev neomejene pravice sodiš č do prejema gradiva, ki služi kot osnova za odlo čbo 
organa za presojo; 
− določitev razumnih časovnih rokov za vložitev pritožb e zoper prvostopenjske odlo čbe.  
 
SL 6   SL viii. Izboljšanje skladnosti med razli čnimi azilnimi instrumenti EU  
− določitev ključnih elementov enotnega aziln ega postopka v direktivi; 
− razširitev dolo čb direktive glede odvzema status a begunca na primere odvzema 
subsidiarne zaš čite; 
− poudarek, da direktiva zajema osebe, za ka tere velja dublinski postopek, in da se 
pojem implicitnega umika prošnje ne nanaša na osebe, premeš čene v pristojno državo članico 
v skladu z Dublinsko uredbo. 
ix. Pove čanje učinkovitosti in kakovo sti sprejemanja odlo čitev 
− zmanjšanje sedanjih odstopanj od na čela enotnega orga na za presojo; 
− zagotovitev, da je organu za presojo na voljo zadostno število usposobljenega osebja; 
− uvedba minimalnih zahtev za vsebino razgovora; 
− dolo čitev minimalnih zahtev za vsebino programov usposabljanja; 
− združitev postopka za obravnavo na knadnih prošenj s postopkom ugotavljanja 
dopustnosti; 
− zahteva za države članice, da upoštevajo naknadno predložene navedbe pred kon čno 
odločitvijo glede zadeve; 
− dolo čitev razumnega roka za sprejem prvostopenjskih odlo čb o vsebini zadeve.  
5. OCENA U ČINKOV  
Vsaka od podmožnosti v razli čnih stopnjah vpliva na naslednja podro čja.  
• Povečan dostop do zaš čite in pravnega varstva , saj se bodo možnosti za upravne napake v 
azilnih postopkih bistveno zmanjšale zara di izboljšanih postopkovnih varovalk, ve čje 
usklajenosti med azilnimi instrumenti in pove čane kakovosti sprejemanja odlo čitev; 
• Povečan dostop do socialnega varstva , saj bodo imele osebe, ki zaprosijo za azil, ve čje 
možnosti dostopa do azilnih postopkov in, kjer je to primerno, pridobitve zaš čite, vključno 
s potrebnim socialnim in zdravstvenim vars tvom. Enako velja za boljše javno zdravje; 
• Večja enakopravnost/nediskriminacija:  predvsem dolo čbe, ki spodbujajo dejansko 
enakopravnost v azilnih postopkih (posebna jamstva za ženske in ranljive prosilce), 
določbe glede dostopa do u činkovitega pravnega sredst va in izboljšana postopkovna 
jamstva so klju čne sestavine prednostne možnosti, ki bodo pove čale enakopravnost in 
nediskriminacijo; 
• Dobro vodenje:  bi bilo znotraj države članice bolje doseženo z uvedbo enotnega organa za 
presojo in zagotovitvijo potrebnih spretnosti in znanja za osebje.  
 
SL 7   SL Določanje stroškov sprememb za SEAS  je še posebej težavno. Zaš čita se dodeli za vsak 
primer posebej  na osnovi kompleksne analize, ki je vezana na vsebino in je odvisna od 
številnih pravnih in dejanskih okoliš čin. Podatki, zakaj so bile v dolo čenem obdobju nekatere 
prošnje sprejete in druge zavrnje ne, ne obstajajo. Velikosti in prof ila azilnih tokov se iz leta v 
leto ne da predvideti. Razpoložljivi kazalniki glede glavnih elementov prednostne možnosti so 
sledeči: 
Deset držav članic, na katere bi potenci alno vplivale predvidene dolo čbe glede osebnih 
razgovorov, so v letu 2008 sprejele skupaj 111 650 prosilcev. Če se dostopnost razgovorov 
izboljša za 5 %, bo predlagana dolo čba vplivala na najmanj 5 582 prosilcev, za katere je na 
leto potrebnih okrog 266 149,76 EUR1. Pet držav članic, ki bi čutile vpliv predvidenih 
ukrepov glede lažjega dostopa do postopkov na mo rski meji, so v letu 2008 sprejele 56 985 
prosilcev. Dolo čbe o brezpla čni pravni pomo či v prvostopenjskih postopkih bi vplivale na 
vsaj 11 držav članic, ki so v letu 2008 sprejele 1 25 255 prosilcev. Do 48 400 oseb (20 % vseh 
prosilcev) bi lahko potrebovalo pr edvidene ukrepe glede žrtev mu čenja. Okrog 45 140 oseb bi 
lahko imelo korist od boljšega dostopa do u činkovitega pravnega sredstva v 8 državah 
članicah. Skupni pri čakovani upravni stroški prednostne mo žnosti so ocenjeni na 2 875 555 
EUR. 
Veliko stroškov bi lahko v veliki meri izravnali dobi čki na dolgi rok . Potencialni prihranki 
bi lahko bili posledica zmanjšanih sekundarnih gibanj in izboljšane u činkovitosti 
prvostopenjskih postopkov. S storitvami, strokovni m znanjem in pregledi, ki so zagotovljeni 
že v začetni fazi, bi morala prednostna možnost zmanjšati pogostost pritožb, kar bi omogo čilo 
upravne in finan čne prihranke. Obstajajo kazalci , da pritožbe lahko podvojijo stroške 
obravnave prošnje za azil, pri čemer je bilo v letu 2007 po ocen ah vloženih 110 846 pritožb. 
To dodatno vklju čuje znižanje stroškov, povezanih s storitvami sprejema. Povpre čno lahko 1 
leto sprejemanja prosilcev za az il stane 11 000 EUR na osebo, pri čemer je predvideno 
trajanje prvostopenjskih postopkov 6 mesecev in  pritožbeni postopki pogosto trajajo vsaj 
1 leto.  
Nacionalni ukrepi za izvajanje standardov predloga so upravi čeni za sofinanciranje iz 
Evropskega sklada za begunce po 50- ali 75-odstotni stopnji. 
6. PRIMERJAVA MOŽNOSTI  
Prednostna možnost omogo ča določitev temeljnih postopkovnih na čel, varoval in pojmov v 
pravu Skupnosti. Z uskladitvijo postopkovnih ureditev bi lahko prednostna možnost 
zagotovila dostop do zaš čite pod enakimi pogoji po vsej Uniji in  boljšo razdelitev „bremena“, 
ki ga nosijo države članice. Prav tako je ta možnost pomemben korak k doseganju cilja EU 
glede zagotovitve spoštova nja pravice do azila, na čela nevračanja in na splošno temeljnih 
pravic.  
Prednostna možnost bo po pri čakovanjih izboljšala u činkovitost in kakovost postopkov na 
podlagi storitev, svetovanja in strokovnega  znanja, ki so zagotovljeni že v za četni fazi, in bo 
spodbujala države članice, da v razumnem roku sprejmejo ustrezno utemeljene odlo čitve v 
prvostopenjskih postopkih. To  bi moralo (i) državam članicam omogo čiti, da pri mešanih 
prihodih hitreje razlo čijo med prosilci za azil in drugimi mi granti, (ii) izboljšati utemeljenost 
negativnih odlo čb v prvostopenjskih postopkih; (iii) azilnemu osebju omogo čiti lažje 
                                                           
1 Ocene temeljijo na povpre čni urni postavki stroškov dela azilnih uradnikov (23,84 EUR).  
 
SL 8   SL prepoznavanje primerov neutemelje nih prošenj in prošenj, ki vklju čujejo zlorabo, ter (iv) 
podpreti prizadevanja držav članic, da neuspešne prosilce za az il odstranijo s svojega ozemlja.  
7. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE  
Spremljanje in ocenjevanje bo zagot ovljeno v obliki ocenjevalnega poro čila Komisije, ki se 
pripravi vsakih pet let. Redni  sestanki strokovnjakov se bodo na daljevali zaradi razpravljanja 
o problemih pri izvajanju in izmenjavi najboljših praks med državami članicami. Evropski 
urad za podporo azilu bo bistvenega pomena pri zbiranju najnovejših informacij o izvajanju 
direktive v državah članicah.