[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 7.3.2007

SEC(2007) 289 konč.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Španije, 2006–2009

(predložila Komisija)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Splošno ozadje

Pakt stabilnosti in rasti, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje razmer za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Reforma Pakta iz leta 2005 je potrdila njegovo koristnost pri utrjevanju proračunske discipline, je pa poskusila okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podlago ter zavarovati dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], ki je del Pakta stabilnosti in rasti, določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo programe stabilnosti ali njihove dopolnitve, države članice, ki je še niso sprejele, predložijo konvergenčne programe oziroma njihove dopolnitve). Prvi program stabilnosti Španije je bil predložen decembra 1998. V skladu z Uredbo je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje 15. marca 1999. V skladu z istim postopkom Komisija oceni dopolnitve programov stabilnosti in konvergenčnih programov, preuči jih prej navedeni odbor, po potrebi pa jih preuči še Svet.

Ozadje ocene dopolnitve programa

Komisija je preučila najnovejšo dopolnitev programa stabilnosti Španije, predloženo 22. decembra 2006, in sprejela priporočilo za zadevno mnenje Sveta (glej okvir z glavnimi točkami ocene).

Kot ozadje za oceno proračunske strategije v novem programu stabilnosti naslednji odstavki povzemajo:

1. gospodarsko in proračunsko uspešnost zadnjih desetih let,

2. najnovejšo oceno stanja države pri preventivnem delu Pakta stabilnosti in rasti (povzetek mnenja Sveta o predhodni dopolnitvi programa stabilnosti),

3. oceno Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006.

Nedavna ekonomska in proračunska uspešnost

Zdi se, da se gospodarstvo v Španiji nahaja v učinkovitem krogu. Domače povpraševanje, ki ga spodbujata zasebna poraba in investicije v gradnjo, povzroča pospešeno ustvarjanje delovnih mest v stanovanjskem sektorju in sektorju storitev, ki v zameno spet spodbuja domače povpraševanje v smislu zdravih javnih financ in negativnih realnih obrestnih mer. Vendar trajna razlika v inflaciji v euroobmočju skupaj s slabo gospodarsko rastjo slabša zunanji konkurenčni položaj države, katere primerjalne prednosti še vedno temeljijo bolj na nizkih proizvodnih stroških kot pa na proizvodu z visoko tehnološko vsebino. Povečevanje zunanjega primanjkljaja lahko ogrozi srednjeročne možnosti za rast. Poleg tega velika zadolženost gospodinjstev, ki se jih lahko v veliki meri pojasni z visokimi stanovanjskimi naložbami, povečuje ranljivost velikega dela prebivalstva na povišanje obrestnih mer. Ob upoštevanju navedenega so razumne proračunske politike, ki jih izvaja Španija, ustrezne.

Ocena v mnenju Sveta o predhodnem programu

Svet je 14. marca 2006 sprejel mnenje o predhodni dopolnitvi programa stabilnosti, ki zajema obdobje 2005–2008. Svet meni, da je „proračunski položaj na splošno zdrav in proračunska strategija zagotavlja dober zgled proračunskih politik v skladu s Paktom stabilnosti in rasti“. Ohranjanje močnega proračunskega položaja je pomembno zaradi povečanja zunanjih neravnovesij“. Svet je Španijo pozval, naj „izvede predvidene ukrepe glede dolgoročnih proračunskih vplivov staranja prebivalstva“.

Ocena Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006

Poročilo o izvajanju nacionalnega programa reform Španije, ki ga določa prenovljena lizbonska strategija za rast in delovna mesta, je bilo predloženo 15. oktobra 2006. Nacionalni program reform Španije kot ključne izzive ali prednostne naloge opredeljuje: proračunsko stabilnost, strategijo raziskav in razvoja, boljše poslovno okolje, spodbujanje konkurence, razvoj infrastrukture, boljše delovanje trga dela ter boljše izobraževanje in človeški kapital.

Ocena Komisije tega programa (sprejeta kot del letnega poročila o napredku [2] iz decembra 2006) je pokazala, da Španija dobro napreduje pri izvajanju nacionalnega programa reform in obveznosti, sprejetih na spomladanskem zasedanju Sveta 2006. Nadaljnje izvajanje novih zakonov in ukrepov na sedmih ključnih področjih politik je zdaj bistveno za povečanje zaposlovanja in produktivnosti ter napredek na poti do popolne konvergence BDP na prebivalca z EU-25.

Glede na ugotovljene močne in šibke točke se Španiji priporoča, da sprejme ukrepe na področju konkurence, aktivnih politik na trgu dela, vseživljenjskega učenja in izobraževanja.

Okvir: glavne točke za oceno Kot določata člen 5(1) (za programe stabilnosti) in člen 9(1) (za konvergenčne programe) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, ocena upošteva naslednje točke: ali so ekonomske predpostavke, na katerih temelji program, verjetne; srednjeročni proračunski cilj, ki ga je predložila država članica, in ali so postopki prilagajanja za njegovo dosego ustrezni; ali ukrepi, sprejeti in/ali predlagani za upoštevanje teh postopkov prilagajanja, zadoščajo za uresničitev srednjeročnega cilja v okviru konjunkturnega cikla; ali so pri oceni postopkov prilagajanja za dosego srednjeročnega proračunskega cilja prizadevanja za usklajevanje večja v času dobrih gospodarskih razmer, medtem ko so lahko prizadevanja v času slabih gospodarskih razmer manjša, in ali si za države članice euroobmočja in MDT II zadevna država članica prizadeva za letno izboljšanje svojega proračunskega stanja, iz katerega so izločeni vplivi konjunkture ter enkratnih in začasnih ukrepov, z 0,5 % BDP kot merilom za dosego srednjeročnega proračunskega cilja; izvajanje večjih strukturnih reform, ki imajo neposredne dolgoročne učinke na prihranek pri izdatkih (vključno s spodbujanjem potencialne rasti) in torej preverljiv učinek na dolgoročno vzdržnost javnih financ (pod pogojem, da se glede referenčne vrednosti 3 % BDP ohrani ustrezna varnostna rezerva in se pričakuje vrnitev proračunskega stanja v programskem obdobju na srednjeročni proračunski cilj), in sicer pri določanju postopkov prilagajanja za dosego srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki ga še niso dosegle) ali pri odobritvi začasnega odklona od srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki so ga dosegle), pri tem pa se nameni posebna pozornost pokojninskim reformam, ki uvajajo večstebrni sistem, ki vključuje obvezen, v celoti naložbeni pokojninski steber; ali so ekonomske politike zadevne države članice skladne s širšimi smernicami ekonomskih politik. Verjetnost makroekonomskih predpostavk programa se oceni glede na napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 in tudi z uporabo skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov. Skladnost s širšimi smernicami ekonomskih politik se oceni na podlagi širših smernic ekonomskih politik na področju javnih financ, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Pri oceni se preučijo tudi: razvoj deleža dolga in obeti za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki jim je treba posvečati „zadostno pozornost pri nadzoru proračunskih stanj“ v skladu s poročilom Sveta z dne 20. marca 2005 o „Izboljšanju izvajanja Pakta stabilnosti in rasti“. Sporočilo Komisije z dne 12. oktobra 2006 določa pristop k oceni dolgoročne vzdržnosti javnih financ[3]; stopnja integracije z nacionalnim programom reform, ki ga predložijo države članice v skladu z lizbonsko strategijo za rast in delovna mesta. V spremni opombi Evropskemu svetu z dne 7. junija 2005 o širših smernicah ekonomskih politik za obdobje 2005–2008 je Svet Ecofin navedel, da morajo biti nacionalni programi reform skladni s programi stabilnosti in konvergenčnimi programi; skladnost s kodeksom ravnanja[4], ki med drugim določa skupno strukturo in vrsto razpredelnic s podatki za programe stabilnosti in konvergenčne programe. |

- Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Španije, 2006–2009

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

4. Svet je [27. marca 2007] proučil dopolnitev programa stabilnosti Španije, ki obravnava obdobje 2006–2009[6].

5. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da se bo realna rast BDP spustila s 3,8 % v letu 2006 na povprečno 3,3% v ostalem programskem obdobju. Zdi se, da ta scenarij, ocenjen na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov, temelji na uresničljivih predpostavkah o rasti. Videti je, da so v programu tudi napovedi glede inflacije stvarne. Pričakovana razlika v inflaciji v euroobmočju je kljub zniževanju še vedno precejšnja. Kljub dejstvu, da obstaja nekaj kratkoročnih pozitivnih tveganj, pa lahko v tem scenariju pride tudi do nekaterih negativnih tveganj, povezanih z neravnovesji v gospodarstvu; to so vse večja zadolženost gospodinjstev in povečanje primanjkljaja tekočega računa. Poleg tega je zelo verjetno, da bo srednjeročna rast šibkejša, kot je bilo predvideno v programu, zlasti, če se ustavi razširjen razcvet stanovanjske gradnje.

6. Za leto 2006 je bil javnofinančni presežek v jesenski napovedi služb Komisije leta 2006 ocenjen na 1,5 % BDP, v celoti skladen z dopolnitvijo programa stabilnosti, pri čemer je bil v prejšnji dopolnitvi programa stabilnosti cilj določen na 0,9 % BDP. Ta pozitivni rezultat je posledica višjih prihodkov od načrtovanih, ki izvirajo iz obsežnega ustvarjanja delovnih mest in dobrih rezultatov podjetij, za katere se ocenjuje, da so dvignili prihodke iz neposrednih davkov visoko nad nominalno rastjo BDP.

7. Cilji dopolnitve so (i) ohranjanje makroekonomske in proračunske stabilnosti ter (ii) spodbujanje produktivnosti s povečanjem infrastrukture, človeškega in tehnološkega kapitala. Za javnofinančni presežek se načrtuje, da se bo spustil z 1,4 % BDP v letu 2006 na okoli 1 % v letu 2009. Časovni razpored primarnega presežka je podoben, le da bo s 3 % BDP v letu 2006 padel na 2,25 % v letu 2009. Medtem ko se morajo prihodki v programskem obdobju zmanjšati za 0,2 % BDP, se morajo primarni odhodki povečati za okoli 0,5 % BDP, delno izravnani z znižanjem bremena obresti. Predhodna dopolnitev je ob upoštevanju na splošno podobnih makroekonomskih obetov predvidela manjše presežke. Razliko med dopolnitvama je mogoče najti v veliko boljšem rezultatu primanjkljaja za leto 2006 od načrtovanega leto poprej, z ugodnim učinkom prenosa v programskem obdobju.

8. Za strukturni primanjkljaj (tj. ciklično prilagojeni proračunski saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, se načrtuje rahel padec z okoli 1,75 % BDP v letu 2006 na 1,5 % BDP na koncu programskega obdobja. V tem programu stabilnosti, tako kot tudi v predhodni dopolnitvi programa stabilnosti, je srednjeročni cilj za proračunsko stanje uravnotežen proračun v strukturnem smislu, ki se ga s programom načrtuje ohraniti z veliko rezervo v tem programskem obdobju. Ker srednjeročni cilj presega najnižje merilo (primanjkljaj, ocenjen v višini okoli 1,25 % BDP), bi se moral ob njegovi uresničitvi izpolniti tudi cilj zagotovitve varnostne rezerve za preprečitev pojava čezmernega primanjkljaja. Glede ustreznosti je srednjeročni cilj programa v razponu, ki je za države članice euroobmočja in MDT II naveden v Paktu stabilnosti in rasti ter kodeksu ravnanja, in presega tistega, ki je predviden za delež dolga in povprečno potencialno dolgoročno rast.

9. Tveganja za proračunske napovedi v programu so na splošno videti uravnotežena. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji dopolnitev, je uresničljiv, napovedi glede prihodkov pa odražajo previdne predpostavke. Na strani odhodkov obstaja tveganje prekoračitve pri odhodkih (na ravni lokalnih organov), če se potrdijo pretekli trendi v zdravstvenem varstvu in izobraževanju.

10. Glede na to oceno tveganja se zdi, da proračunska naravnanost zadostuje, da se srednjeročni cilj programa ohrani skozi vse programsko obdobje, kakor je predvideno v programu. Prav tako zagotavlja dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja v višini 3 % BDP ob običajnih makroekonomskih nihanjih v posameznem letu. Proračunska naravnanost programa je v skladu s Paktom stabilnosti in rasti.

11. Ocenjuje se, da se je bruto javni dolg v letu 2006 zmanjšal na 40 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež dolga skozi programsko obdobje zmanjšal za nadaljnjih 8 odstotnih točk.

12. Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva v Španiji je dosti večji od povprečja EU, kar je posledica relativno velikega povečanja odhodkov za pokojnine glede na delež BDP v naslednjih desetletjih. Začetni proračunski položaj, boljši od tistega iz leta 2005, prispeva k zmanjševanju napovedanega dolgoročnega proračunskega vpliva staranja prebivalstva, ni pa dovolj, da bi popolnoma pokril bistveni porast odhodkov zaradi staranja prebivalstva. Ohranjanje visokih primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju in nadaljnje izvajanje ukrepov, namenjenih upočasnitvi hitrega povečevanja odhodkov zaradi staranja prebivalstva, bi prispevala k zmanjšanju tveganja glede vzdržnosti javnih financ. Na splošno je Španija izpostavljena srednjemu tveganju, kar zadeva vzdržnost javnih financ.

13. Program stabilnosti vsebuje kvalitativno oceno splošnega učinka poročila o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2006 v okviru srednjeročne davčne strategije. Kljub temu ne zagotavlja nobenih sistematskih informacij glede neposrednih proračunskih stroškov ali prihrankov bistvenih reform, ki so predvidene v nacionalnem programu reform, čeprav proračunske napovedi upoštevajo učinek na javne finance, ki ga imajo vsi ukrepi, navedeni v nacionalnem programu reform. Ukrepi na področju javnih financ, predvideni v programu stabilnosti, se zdijo skladni z ukrepi, ki so predvideni v nacionalnem programu reform. Oba programa zlasti predvidevata postopno povečanje javnih odhodkov za razvoj in raziskave ter naložb v infrastrukturo.

14. Proračunska strategija v programu je na splošno skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008.

15. Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, vsebuje program vse obvezne in večino neobveznih podatkov[7].

Splošni zaključek je, da je srednjeročni proračunski položaj zdrav in da proračunska strategija zagotavlja dober zgled proračunskih politik v skladu s Paktom stabilnosti in rasti. Močan proračunski položaj je pomemben zaradi povečanja zunanjih neravnovesij in obstoječe razlike v inflaciji v euroobmočju.

Ob upoštevanju zgornje ocene in zlasti glede na napovedano povečanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, se Španijo poziva, da izboljša dolgoročno vzdržnost javnih financ z ukrepi, ki bodo omejili nadaljnji vpliv staranja prebivalstva na programe porabe.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij |

1 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa. |

2 Ciklično prilagojeni saldo (kot v prejšnjih vrsticah) brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. |

3Enkratni in drugi začasni ukrepi iz programa. |

4Enkratni in drugi začasni ukrepi iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2006. |

5 Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 3,9 %, 3,8 %, 3,6 % in 3,6% v tem zaporedju v obdobju 2005–2008. 6Deflator zasebne potrošnje namesto HICP. 7V skladu s prvo oceno je bila rast v višini 3,9 % v letu 2006. Vmesna napoved služb Komisije z dne 16. februarja 2007 predvideva, da bo rast v letu 2007 znašala 3,7 %. |

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Sporočilo Komisije spomladanskemu zasedanju Evropskega sveta, „Izvajanje prenovljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta – Leto uresničevanja“, 12.12.2006, COM(2006) 816.

[3] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU“, 12.10.2006, COM(2006) 574 in Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve pri Evropski komisiji (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union“, European Economy, št. 4/2006.

[4] „Posebnosti izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice za obliko in vsebino programov stabilnosti in konvergence“, ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Svet Ecofin.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[6] Dopolnitev je bila predložena tri tedne po roku, določenem v kodeksu ravnanja, tj. 1. decembru.

[7] Ni podatkov o HICP in o javnofinančnih odhodkov po namenu.