SL Uradni list Evropske unije C 128/80

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu: Območje svobode, varnosti in pravice za državljane

(COM(2009) 262 konč.)

(2010/C 128/14)

Poročevalec: g. PARIZA CASTAÑOS

Soporočevalec: g. PÎRVULESCU

Evropska komisija je 10. junija 2009 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu: Območje svobode, varnosti in pravice za državljane

COM(2009) 262 konč.

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 15. oktobra 2009.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 457. plenarnem zasedanju 4. in 5.novembra 2009 (seja z dne 4. novembra) s 152 glasovi za, brez glasov proti in 1 vzdržanim glasom.

1. Priporočila

1.1 V zadnjih letih sta se varstvo in spodbujanje človekovih pravic manjkrat pojavila na dnevnem redu EU. Prednostna politična naloga je postala varnost držav, ki se obravnava kot nekaj nezdružljivega z razvojem svobode in varstva temeljnih pravic.

1.2 Z ukrepi na področju varnosti in pravosodja je treba zaščititi vrednote svobode. EESO meni, da mora biti izhodišče teh ukrepov varstvo temeljnih pravic, ki jih zagotavljata Evropska konvencija o človekovih pravicah in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.

1.3 Varnostne politike ne smejo ogroziti temeljnih vrednot (človekove pravice in javne svoboščine) ter demokratičnih načel (pravna država), priznanih v vsej EU. Svoboda posameznika se ne sme omejevati za dosego cilja kolektivne in državne varnosti. Nekateri politični predlogi ponavljajo napako iz prejšnjih obdobij, ko so za izboljšanje varnosti žrtvovali svobodo.

1.4 EESO meni, da je treba varstvo temeljnih pravic in svoboščin okrepiti s pomočjo prepoznavne in močne politične avtoritete na evropski ravni, zato podpira predlog predsednika Komisije Barrosa za uvedbo evropskega komisarja za pravosodje, temeljne pravice in državljanske svoboščine. Odbor upa, da bo ta funkcija razpolagala s političnimi instrumenti kot tudi z organizacijskimi in finančnimi sredstvi, potrebnimi za izvajanje tako pomembne naloge.

1.5 Odbor vseeno obžaluje namero, da bi področji priseljevanja in azila postali del notranje varnosti v pristojnosti drugega komisarja. Povezava priseljevanja z varnostjo in njegova ločitev od varstva pravic daje napačen politični signal. Odbor predlaga, da se v mandatu nove Evropske komisije politiki priseljevanja in azila tesno povežeta z varstvom temeljnih pravic kot del istega političnega pristopa.

1.6 Ko bo začela veljati Lizbonska pogodba, bodo politike svobode, varnosti in pravice temeljile na širši pravni osnovi, zato EESO meni, da lahko Evropska unija doseže ambicioznejše cilje od tistih, ki jih je predlagala Komisija.

1.7 EESO priporoča, da se opravi ponovna presoja zakonodaje, ki se nanaša na svobodo gibanja, zaradi česar bi bilo treba Uredbo ES/2252/2004 spremeniti.

2. Območje svobode, varnosti in pravice

2.1 Območje svobode, varnosti in pravice v EU vstopa v odločilno fazo. Svet je od leta 1999 sprejel dva petletna programa: program iz Tampereja (1999–2004) in Haaški program (2004–2009).

2.2 Deset let po zasedanju v Tampereju zastavljeni cilji niso bili doseženi. EU še ni skupno območje svobode, varnosti in pravice. V tem obdobju je bil napredek nezadosten (1) in tudi neenakomeren. Zasedanje Evropskega sveta v Stockholmu je lahko nova priložnost za ponovno oživitev duha iz Tampereja.

2.3 Na področju skupne politike priseljevanja, azila in meja je bil dosežen znaten napredek, z izjemo zakonitega priseljevanja in priseljevanja delovne sile, za kateri velja pravilo soglasja v Svetu.

2.4 Za politike na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah so do zdaj veljali medvladni pristop, visoka stopnja nezaupanja in pravilo soglasja, kar je zelo otežilo proces sprejemanja skupne zakonodaje na evropski ravni.

2.5 Stockholmski program se bo začel izvajati najverjetneje po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, saj se bo večina teh politik takrat sprejemala po rednem postopku v Svetu in zakonodajnem postopku soodločanja v Parlamentu, kar bo EU omogočilo, da opredeli ambicioznejše cilje, čeprav obstoječa pogodba že omogoča razvoj območja svobode, varnosti in pravice, ki ga Evropa potrebuje.

2.6 V procesu pred sprejetjem stockholmskega programa so že nastali številni prispevki, kot so med drugim Evropski pakt o priseljevanju in azilu (2), poročila svetovalne skupine o prihodnosti evropske politike na področju notranjih zadev in pravosodja (3) pa tudi prispevki, ki jih je Evropska komisija prejela med javnim posvetovanjem na temo Svoboda, varnost in pravica: kakšna bo prihodnost? Posvetovanje o prednostnih nalogah za naslednjih pet let, ki je potekalo med septembrom in novembrom 2008 (4).

2.7 Komisija je junija 2009 objavila sporočilo z naslovom Območje svobode, varnosti in pravice za državljane: večja svoboda v varnejšem okolju (5), na katerem temelji to mnenje, v katerem bo EESO predstavil svoje stališče in priporočila v zvezi s stockholmskim procesom.

2.8 EESO prav tako pripravlja mnenje na lastno pobudo (6), v katerem predlaga, naj politike in zakonodaja EU na področju priseljevanja in meja ustrezno upoštevajo človekove pravice ter namenijo osrednjo pozornost svobodi in varnosti vseh ljudi. To mnenje je tudi del prispevka EESO k pripravi stockholmskega programa.

3. Splošne ugotovitve

3.1 Odbor se strinja in podpira načelo, da je prednostna politična naloga stockholmskega programa oblikovanje evropskega območja svobode, varnosti in pravice, ki bo služilo državljanom. Eden najpomembnejših izzivov v naslednjih petih letih, zlasti po potrditvi Lizbonske pogodbe, bo oblikovanje Evrope državljanov, zato bo treba prednostne politike Unije prilagoditi temu cilju. Odbor je pred tremi leti sprejel mnenje na lastno pobudo za izboljšanje prepoznavnosti in učinkovitosti evropskega državljanstva (7). Izboljšati je treba kakovost evropskega državljanstva, da bi to postalo bolj odprto, enakopravno in vključujoče ter da bi preprečevalo vsakršno diskriminacijo.

3.2 Odbor prav tako z zadovoljstvom pozdravlja dejstvo, da je sporočilo poseben poudarek namenilo Evropi, ki temelji na pravicah, saj je varstvo pravic in temeljnih svoboščin, navedenih v Listini temeljnih pravic, bistvena vrednota EU (8).

3.3 Kljub precejšnjemu napredku evropskega sistema varstva temeljnih pravic pa učinkovito spoštovanje teh pravic v EU ni zagotovljeno, zlasti kadar gre za izvajanje in uporabo prava Skupnosti na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Stockholmski program bi moral vključevati jasno, ambiciozno in obsežno strategijo o varstvu in zaščiti temeljnih pravic na območju svobode, varnosti in pravice, ter na vseh ravneh upravljanja zagotoviti trdno in celovito „Evropo, ki temelji na pravicah“.

3.4 V zadnjih letih je dala EU varnosti prednost pred človekovimi pravicami, pravičnostjo in svobodo. Odbor meni, da oblikovanje resničnega območja svobode, varnosti in pravice zahteva ustrezno ravnovesje med vsemi tremi razsežnostmi. Politike na področju varnosti morajo zaščititi vrednote svobode in pravne države. Temelj teh politik mora biti varstvo temeljnih pravic, ki jih zagotavljata Evropska konvencija o človekovih pravicah in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.

3.5 Človekove pravice so univerzalne in nedeljive, zato jih je treba zaščititi in zagotoviti vsakemu posamezniku, ne samo državljanom Unije. Evropa, ki temelji na pravicah in pravu, se ne sme omejiti na državljane držav članic, temveč na vse osebe, ki prebivajo na ozemlju Evropske unije. Drugače posameznikov prostor znotraj območja svobode, varnosti in pravice ne bo skladen z vrednotami in načeli, nediskriminacijo, pravično obravnavo in solidarnostjo, na katerih temelji Evropska unija. Stockholmski program bi moral upoštevati dejstvo, da veliko pravic in svoboščin, predvidenih v mednarodnih in evropskih konvencijah in pogodbah, velja za vse posameznike, ne glede na njihovo narodnost, državljanstvo ali migracijski status.

3.6 Ta program mora temeljiti na programu iz Tampereja iz leta 1999, v katerem je Svet kot eno od vodilnih načel sprejel načelo pravične obravnave in nediskriminacije med evropskimi državljani in državljani tretjih držav, ki bi se lahko utrdilo z novo pogodbo, ki bo zagotovila, da bo Listina EU o temeljnih pravicah pravno zavezujoča, ter omogočila, da bo Unija pristopila k Evropski konvenciji o človekovih pravicah.

3.7 EESO meni, da je po letu 2011 treba okrepiti vlogo agencije EU za temeljne pravice tako, da se poveča njen proračun, da se ji dajo nove pristojnosti na področju ocenjevanja ter da se izboljša njeno sodelovanje z drugimi evropskimi agencijami, kot sta evropski nadzornik za varstvo podatkov ali evropski varuh človekovih pravic. Prav tako je treba povečati neodvisnost agencije od vlad ter zagotoviti udeležbo EESO kot predstavnika civilne družbe.

3.8 EESO podpira petdelno metodo, ki jo Komisija predlaga za uspešno izvedbo stockholmskega programa: 1. ustrezna vključitev politik na področju pravosodja in notranjih zadev v druge politike EU; 2. zmanjšanje razlik med sprejetimi pravili na evropski ravni in njihovo uporabo na nacionalni ravni ter oblikovanje konkretnih ukrepov; 3. povečanje kakovosti evropske zakonodaje in njenega vpliva; 4. boljša uporaba ocen sprejetih instrumentov in ustanovljenih agencij ter 5. dopolnitev te politike z ustreznimi finančnimi instrumenti.

3.9 EESO je institucija, ki bo še naprej zelo dejavno sodelovala pri ocenjevanju kakovosti in dodane vrednosti evropskih politik, njihovega vpliva na temeljne pravice in načelo sorazmernosti kot tudi njihovih etičnih, socialnih in ekonomskih učinkov.

3.10 Odbor lahko zato še naprej sodeluje pri evropski strategiji za pripravo boljše zakonodaje in ocenjevanje kakovosti in dobrega upravljanja evropskega pravosodnega sistema ter uporabe in učinkov predpisov, sprejetih v okviru tega sistema.

3.11 S stockholmskim programom morajo obveznosti Evropske unije v zvezi s cilji in nameni postati ambicioznejše in jasnejše. Odbor priporoča, da se opredeli vrsta ključnih kazalcev in pripravi začetni seznam ciljev, ki jih je treba doseči in na podlagi katerih bo mogoče med izvajanjem programa do zaključka tega procesa izvesti objektivno oceno napredka.

3.12 Odbor podpira sprejete smernic ukrepov, vendar meni, da bi bilo treba prednostne naloge jasneje opredeliti ter jih dopolniti s sprejetjem zavez v zvezi s finančno podporo.

3.13 EESO priznava dragocen prispevek Sveta Evrope v obliki številnih resolucij in priporočil o učinkovitosti in pravilnem izvajanju zakonodaje ter poziva Komisijo, naj vsebino teh dokumentov vključi v prihodnja prizadevanja na področju civilnega in kazenskega prava v Evropski uniji (9).

4. Posebne ugotovitve

4.1 Spodbujanje človekovih pravic: Evropa pravic in pravna država

4.1.1 Splošna deklaracija o človekovih pravicah, ki jo je leta 1948 sprejela generalna skupščina OZN, razglaša univerzalnost skupnega sistema načel in vrednot; Evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP), ki so jo v Rimu leta 1950 podpisale vse države članice, ter Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) sta podlaga in jamstvo za spoštovanje človekovih pravic na celotnem ozemlju EU.

4.1.2 Listina EU o temeljnih pravicah bo vključevala nove pravice, ki niso zajete v EKČP. Listina bo povečala pravno varnost pri varstvu temeljnih pravic posameznikov ter bo veljala za evropske institucije in države članice, zlasti kadar te uporabljajo zakonodajo Skupnosti.

4.1.3 Pravica do prostega gibanja oseb je ena od temeljnih pravic evropskega državljanstva. Odprava kontrol na notranjih mejah ter svoboda gibanja in bivanja na schengenskem območju sta dva izmed najpomembnejših ciljev, doseženih v zadnjih desetih letih evropskega združevanja.

4.1.4 Vendar EESO izraža zaskrbljenost, ker za uveljavljanje te pravice še vedno veljajo številne ovire in omejitve v večjem delu Unije. Odbor meni, da Direktiva 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov, da se prosto gibljejo in prebivajo na ozemlju držav članic, ni bila pravilno prenesena. Komisija (10), Evropski parlament in številna poročila strokovnjakov so prenos označili kot nezadosten, poleg tega pa ni bil izveden v predpisanih rokih (11).

4.1.5 EESO z zadovoljstvom sprejema sporočilo Komisije o smernicah za boljši prenos in uporabo te direktive. Vsa odstopanja in izjeme, ki jih nacionalni organi uporabljajo za temeljno pravico do prostega gibanja oseb, je treba razlagati restriktivno in ob polnem spoštovanju sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti (12). Treba je izboljšati varstvo delovnih in socialnih pravic čezmejnih delavcev, kakor je Odbor predlagal v več mnenjih (13).

4.1.6 V zvezi z boljšim varstvom otrokovih pravic je EESO sprejel več mnenj (14), v katerih je priporočil, naj EU spoštuje mednarodne pogodbe in uvede strategijo, da bi države članice lahko po hitrem postopku uresničile zaveze, ki so jih glede otrokovih pravic sprejele na evropski in mednarodni ravni, zlasti v povezavi s Konvencijo Združenih narodov o otrokovih pravicah.

4.1.7 EESO želi poudariti pomen spoštovanja raznolikosti in varstva ranljivih oseb. Izzivi, povezani z raznolikostjo, vplivajo na različne skupine manjšin (na primer Rome) in številne osebe priseljenskega izvora.

4.1.8 Odbor je pred kratkim sprejel več mnenj za okrepitev zakonodaje proti diskriminaciji (15), v katerih je predlagal izboljšanje instrumentov za boj proti diskriminaciji, rasizmu, nasilju, homofobiji in ksenofobiji. Civilna družba ima lahko ključno vlogo pri zagotavljanju ustrezne uporabe zakonodaje Skupnosti v praksi.

4.1.9 Z začetkom veljavnosti Listine o temeljnih pravicah bo Evropska unija dobila novo pravno podlago za varstvo delovnih in socialnih pravic. Odbor bo v prihodnosti sprejel nove pobude za razvoj evropskih politik, ki krepijo varstvo teh pravic, Evropski komisiji pa predlaga, naj med svoje prednostne naloge vključi delovne in socialne pravice delojemalcev.

4.1.10 EU razvija politike varnosti in nadzora nad mejami, ki temeljijo na uporabi novih tehnologij in sistemov obveščanja. Treba je upoštevati etične in pravne posledice teh politik za varstvo osebnih podatkov in zasebnosti posameznika.

4.1.11 Odbor meni, da bi lahko organizirana civilna družba v tesnem sodelovanju z organi za varstvo podatkov ter varuhi človekovih pravic na nacionalni in evropski ravni sodelovala pri ocenjevanju, s čimer bi zagotovili spoštovanje načel namembnosti, sorazmernosti, zakonitosti, varnosti in zaupnosti.

4.1.12 Pri številnih posvetovanjih z evropsko civilno družbo se je izkazalo, da se na področju svobode gibanja izvajajo nesorazmerni varnostni ukrepi, kot je uporaba biometričnih podatkov in tehnologije za radiofrekvenčno identifikacijo (RFID) za potovalne dokumente. Odbor je v svojem mnenju (16) navedel, da tehnologija RFID „ni dovršena tehnologija“ in da bi lahko ogrožala temeljne svoboščine ljudi.

4.1.13 V stockholmskem programu je treba predvideti, da bo zaradi hitrega razvoja teh tehnologij morda treba sprejeti nove politične in zakonodajne pobude za varstvo temeljnih pravic, povezanih zlasti z varstvom osebnih podatkov. Komisija mora uvesti kampanje obveščanja in ozaveščanja o pravicah do uporabe informacijskih tehnologij in tveganjih, ki so z njo povezana.

4.1.14 Nizka udeležba na zadnjih volitvah v EP je pokazala, da veliko Evropejcev ni zadovoljnih s kakovostjo svojega evropskega državljanstva pa tudi ne z nekaterimi politikami EU. Odbor se strinja s Komisijo, da je treba izboljšati demokratično življenje in dejavno udeležbo evropskih državljanov. Kot odziv na vedno večje pomanjkanje interesa državljanov držav članic za politiko Skupnosti Odbor priporoča, da se sprejme vrsta ukrepov, namenjenih spodbujanju aktivnega evropskega državljanstva. Odbor se strinja, da je treba volitve v Evropski parlament organizirati v tednu 9. maja ter da morajo imeti kandidature, kampanje in programi manj nacionalni in bolj evropski značaj.

4.1.15 EESO meni, da je treba povečati bazo naših demokracij tako, da se vključijo novi državljani, ki bodo imeli enake pravice in obveznosti. Pravice nacionalnega in evropskega državljanstva morajo vključevati vse raznolikosti nacionalnega, etničnega, verskega ali kulturnega izvora, ki so deloma posledica priseljevanja.

4.1.16 EESO je pripravil mnenje na lastno pobudo (17), ki je naslovljeno na Evropsko konvencijo in v skladu s katerim naj se državljanom tretjih držav, ki so pridobili status rezidenta za daljši čas, dodeli evropsko državljanstvo. Odbor institucijam EU priporoča, naj v stockholmskem programu preučijo ta predlog.

4.2 Olajšati življenje državljanov: Evropa kot območje prava in pravice Zagotavljanje prava in pravice v Evropi, ki je odprta v svet

4.2.1 Vzajemno priznavanje sodnih odločb

4.2.1.1 Odbor pozdravlja prizadevanje za vzajemno priznavanje, ki ostaja temeljni kamen oblikovanja evropskega pravosodnega prostora. Ta prostor mora soobstajati s pravno tradicijo vsake posamezne države članice ter okrepiti območje svobode in odgovornosti. Unija mora vzpostaviti skupno bazo predpisov. Po drugi strani morajo za celoten sistem izvajanja tako skupnih predpisov kot tudi nacionalnih zakonodaj veljati pravne omejitve, da se preprečijo vse možnosti zlorabe: predpisi nikakor ne smejo vplivati na svoboščine in človekove pravice, zagotoviti pa morajo varstvo državljanskih in socialnih pravic.

4.2.1.2 Vzajemno priznavanje bi se lahko razširilo tudi na področja, ki še niso urejena s temi predpisi, kot so na primer dedno pravo in oporoke, premoženjsko stanje zakoncev/partnerskih zvez, premoženjsko-pravne posledice prenehanja zakonske zveze kot tudi področja vsakodnevnega življenja državljanov Unije. Vzajemno priznavanje je treba uporabljati za vse oblike civilnega partnerstva, ki so zakonito priznane v državah članicah.

4.2.1.3 V civilnih zadevah je treba odpraviti postopek eksekvature, v skladu s katerim države članice izvršujejo sodbe v civilnih in gospodarskih zadevah, sprejete v drugih državah članicah, ter razširiti vzajemno priznavanje na področja, ki še niso zajeta. V kazenskih zadevah je treba načelo vzajemnega priznavanja uporabljati stalno na vseh stopnjah postopka. Vzajemno priznavanje je treba razširiti tudi na programe za zaščito prič in žrtev kršitev ter na odvzem pravic.

4.2.2 Krepitev medsebojnega zaupanja

4.2.2.1 Za krepitev medsebojnega zaupanja med pravnimi sistemi bi bilo treba spodbuditi in podpreti usposabljanje pravnih strokovnjakov na podlagi priprave skupnih instrumentov. Primerno bi bilo pospešiti in podpreti izmenjavo med sodnimi uradniki tako prek foruma za pravosodje in dejavnosti različnih mrež strokovnjakov kot tudi z uporabo sistema, kot je Erasmus. Za izboljšanje komunikacije in izmenjave dobrih praks je primerno izboljšati delovanje evropskega foruma za pravosodje.

4.2.2.2 Še naprej je treba krepiti medsebojno zaupanje tako, da se čim bolj podprejo, zlasti finančno, programi usposabljanja pravnih strokovnjakov in razvoj strokovnih mrež. Ti ukrepi se morajo izvajati vzporedno z izmenjavo dobrih praks in pripravo inovativnih projektov na področju posodabljanja pravosodnih sistemov.

4.2.3 Poenostavitev dostopa do pravnega varstva: prednostna naloga

4.2.3.1 Ukrepi EU na področju kazenskih zadev za izboljšanje vzajemnega priznavanja sodb se ne smejo osredotočiti izključno na terorizem, organizirani kriminal in napade na finančne interese Unije, temveč morajo obravnavati tudi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Naraščajoča mobilnost državljanov držav članic znotraj meja Unije te državljane izpostavlja diskriminaciji in zlorabam tako v njihovem zasebnem življenju kot tudi na delovnem mestu.

4.2.3.2 Unija bi si morala prizadevati za okrepitev obstoječih ukrepov pravne pomoči, mobilizacijo elektronskih virov (e-pravosodje) (18), kadar je to potrebno, ter zlasti omogočiti, da se državljanom olajša dostop do sodnega prevajanja in tolmačenja. Prav tako bi morala sprejeti ukrepe za poenostavitev formalnosti pri overjanju listin in dokumentov. Poleg tega bo treba povečati podporo žrtvam kršitev, zlasti v primeru čezmejnih transakcij.

4.2.4 Vloga pravnih strokovnjakov pri podpori gospodarski dejavnosti

4.2.4.1 Izboljšati je treba izvrševanje sodnih odločb, zlasti z vzpostavitvijo evropskega sistema za bančno zaplembo. Dejavnosti v okviru oblikovanja skupnega referenčnega okvira na področju pogodbenega prava bi se lahko izkoristile pri prihodnjih zakonodajnih predlogih, pripravile bi se lahko vzorčne pogodbe, prav tako pa bi se lahko uvedli neobvezni evropski sistemi na jasno opredeljenih področjih notranjega trga (t.i. 28. režim). Nadaljevati je treba z usklajevanjem predpisov na področju zavarovalnih polic in prava družb.

4.2.4.2 Evropsko pravosodno območje mora zlasti v času krize podpirati učinkovito gospodarsko dejavnost v okviru notranjega trga pa tudi spodbujati gospodarske subjekte, da prevzamejo odgovornost do družbe in svojih delojemalcev. Z vidika finančne in gospodarske krize je pomembno okrepiti solidarnost med državami, gospodarskimi subjekti in državljani ter spoštovati dostojanstvo in pravice državljanov.

4.2.5 Povečati mednarodno prisotnost Unije na pravosodnem področju

Prednost je treba dati spodbujanju pravne države po vsem svetu ter zlasti v sosednjih državah in tistih, ki imajo z EU skupen ekonomski, socialni in varnostni program, ter močno okrepiti instrumente sodelovanja in pomoči, ki jih Unija uporablja v odnosih s tretjimi državami na področju pravosodja.

4.3 Evropa, ki varuje Ureditveni okvir in načela za odprto Unijo, ki varuje svoje državljane

EESO z zadovoljstvom sprejema pripravo strategije za notranjo varnost Unije, pri čemer mora pri tem procesu sodelovati širok krog zainteresiranih javnih in zasebnih strani (19). Udeležba civilne družbe je jamstvo za to, da bo glavni pristop temeljil na načelih tolerance, dialoga in sodelovanja in ne na izključevanju, strahu in nezaupanju do državljanov drugih držav članic ali tretjih držav. Prav tako bo udeležba civilne družbe zagotovila varstvo temeljnih svoboščin in pravic, ki jih ukrepi nadzora in izvrševanja najbolj ogrožajo, saj lahko ob odsotnosti demokratične civilne družbe pri uporabi teh ukrepov prihaja do diskriminacije in zlorabe. Strategijo na področju notranje varnosti je treba dopolniti z evropsko strategijo za ocenjevanje delovanja evropskih pravosodnih sistemov.

4.3.1 Razvoj instrumentov

4.3.1.1 Policijsko sodelovanje mora vključevati posebno poglavje v zvezi z usposabljanjem in poučevanjem policijskega osebja. Agencija EU za temeljne pravice je ugotovila, da je neizprosno in nasilno vedenje policijskih sil pomemben izvor diskriminacije. Za omejitev teh dejanj je treba sprejeti ukrepe za boj proti tem vedenjem in za ponovno pridobitev zaupanja javnega mnenja v integriteto policijskih sil (20).

4.3.1.2 Tehnoloških sredstev, potrebnih za zagotavljanje notranje varnosti, ni mogoče mobilizirati brez zagotavljanja njihove pregledne in odgovorne uporabe v odnosih do državljanov in civilne družbe.

4.3.2 Učinkovite politike

4.3.2.1 Prednostne naloge na področju čezmejnih kaznivih dejanj morajo zajemati tudi močnejšo pravico do obrambe tako, da se skupna minimalna jamstva razširijo na zaščito domnevne nedolžnosti in pripor v predkazenskem postopku (trajanje pripora in pregled razlogov zanj). Ukrepi za boj proti kaznivim dejanjem morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti. Te pobude je treba pripraviti in podpreti z ustreznimi sredstvi, na primer v okviru akcijskega načrta, ter jih spremljati zlasti v situacijah, ki so se do zdaj izkazale za težavne (obravnava oseb, osumljenih terorističnih dejanj).

4.3.2.1.1 Kar zadeva kontrolo in nadzor meja ter zlasti zaščito ranljivih oseb in skupin, morajo temeljne obveznosti držav članic pri reševanju na morju prevladati nad potrebami kontrole in nadzora na morju.

4.3.2.1.2 Skupni evropski schengenski vizum, ki ga po možnosti izda skupni konzularni organ, lahko zagotovi enako obravnavo prosilcev. Vseeno je primerno, da se domneva o tveganju, povezanem z državljanstvom, postopoma nadomesti z oceno posameznega tveganja, kar bi pomenilo napredek v smeri preprečevanja zlorabe in diskriminacije v odnosih do prosilcev.

4.3.3 Skupni cilji

4.3.3.1 Strategija za notranjo varnost se mora osredotočiti na grožnje, katerim ni bila namenjena zadostna pozornost. Dejavni ukrepi za boj proti sovraštvu, rasizmu, ksenofobiji in antisemitizmu morajo biti jasno opredeljeni kot prednostna naloga. Uporabljeni instrumenti ne smejo biti zasnovani izključno za področje varnosti, temveč jih je treba razširiti tudi v ekonomsko, socialno, kulturno in izobraževalno sfero ter jih uporabljati preventivno.

Strategija za notranjo varnost mora dati prednost preglednosti in boju proti korupciji, saj gre za pojav, ki spodkopava zaupanje državljanov v javne institucije in demokratični proces na nacionalni in evropski ravni.

4.3.3.2 Za zmanjšanje terorističnih groženj mora Unija povečati prizadevanja za spodbujanje evropskih modelov medkulturnega in medverskega dialoga, ki bodo omogočili boj proti izolaciji in radikalizaciji skupnosti, skupin in organizacij znotraj in zunaj Evropske unije. Ukrepi na področju notranje varnosti ne glede na učinkovitost odpravljajo zgolj posledice in ne vzrokov pojava terorizma. Zato je treba začeti vseevropski dialog za določitev teh modelov, tako da jih bo lahko Unija v sodelovanju z državami članicami dejavno spodbujala.

4.4 Dinamična politika priseljevanja

4.4.1 Izvajanje politike priseljevanja na podlagi zastavljenih ciljev v okviru Evropskega pakta o priseljevanju in azilu bo v naslednjih letih ena izmed ključnih prednostnih nalog. Prednostne naloge, ki jih je določila Komisija, vključujejo utrditev globalnega pristopa do priseljevanja.

4.4.2 EU mora izboljšati dialog in sodelovanje z državami izvora. EESO je predlagal (21), naj se na področju zunanje politike spodbudi oblikovanje mednarodnega pravnega okvira za migracije, ki bi temeljil na Splošni deklaraciji o človekovih pravicah, Paktu o državljanskih in političnih pravicah ter Paktu o gospodarskih, socialnih in kulturnih pravicah. Ta mednarodni pravni okvir mora vključevati najpomembnejše konvencije Mednarodne organizacije dela in Mednarodno konvencijo Združenih narodov o varstvu pravic vseh delavcev migrantov in članov njihovih družin, ki je države članice EU še niso ratificirale, čeprav je EESO sprejel mnenje na lastno pobudo (22), v katerem je predlagal njeno ratifikacijo.

4.4.3 Da bi evropska politika priseljevanja lahko prispevala k razvoju držav izvora, je treba sporazume med EU in državami izvora izvajati v pogojih vzajemnega interesa in spoštovanja pravic priseljencev. Odbor meni, da bi morali sporazumi za mobilnost preprečiti beg možganov in ga po potrebi nadomestiti. Da bi krožno priseljevanje pozitivno vplivalo na razvoj, je treba zagotoviti večjo prožnost zakonodaje na področju sprejema in statusa rezidenta za daljši čas, da se pospeši prostovoljna vrnitev, ne da bi priseljenci pri tem izgubili pravico do prebivanja.

4.4.4 Sodelovanje s tretjimi državami ne bi smelo temeljiti izključno na nedovoljenem priseljevanju, vračanju ter nadzoru meja – kljub temu, da so ta vprašanja zelo pomembna – temveč bi morali sporazumi o sodelovanju upoštevati interes vseh strani: interes priseljencev (spoštovanje njihovih temeljnih pravic ter pravična obravnava), interes držav izvora (pozitivni vplivi emigracije na njihov gospodarski in družbeni razvoj) ter interes evropskih družb gostiteljic.

4.4.5 EESO meni, da je ena od šibkih točk globalnega pristopa k priseljevanju prav težava, s katero se sooča Evropska unija pri prehajanju od splošnih političnih razprav k sprejetju konkretnih zakonodajnih pobud, ki temeljijo na metodi Skupnosti ter so skladne s pristojnostmi, predvidenimi v pogodbah.

4.4.6 EESO se ne strinja, da bi morala evropska politika priseljevanja temeljiti na krožnem priseljevanju. Brez dvoma bodo nekateri migracijski projekti začasni in v nekaterih primerih krožnega značaja, vendar izkušnje kažejo, da je velika večina migracijskih projektov stalnih in dolgoročnih, zato velja, da morajo evropske politike in zakonodaja vedno spodbujati spoštovanje človekovih pravic, varnost pravnega statusa priseljencev, integracijo in združitev družine.

4.4.7 EESO je v enem od zadnjih mnenj (23) zavzel stališče, da morata politika priseljevanja in zakonodaja na področju priseljevanja v celoti upoštevati človekove pravice vseh, enakost obravnave in nediskriminacijo.

4.4.8 EESO se ne strinja z uporabo pojma „nezakonito priseljevanje“ ter podpira mnenje drugih evropskih akterjev, kot sta parlamentarna skupščina Sveta Evrope in Evropski parlament, ki dajejo prednost pojmoma „nedovoljeno priseljevanje“ in „priseljenci brez dokumentov“, s ciljem preprečiti vsakršno napačno povezovanje priseljevanja s kriminalom.

4.4.9 Čeprav je prepovedano vstopiti v državo brez dokumentov in potrebnih dovoljenj, te osebe niso storilci kaznivih dejanj. Povezava med nedovoljenim priseljevanjem in kaznivimi dejanji, ki se poudarja v številnih sredstvih komuniciranja in političnih razpravah, ni skladna z realnostjo ter ustvarja strah in ksenofobični odnos med prebivalci države gostiteljice.

4.4.10 EESO se strinja s Komisijo, da je prednostna naloga spremljanje nacionalne uporabe jamstev in pravic iz Direktive o vračanju 2008/115, ki bo začela veljati decembra 2010.

4.4.11 Odbor podpira predlog Komisije, da se v EU oblikujejo „skupni standardi za prevzem odgovornosti za nezakonite priseljence, ki jih ni mogoče odstraniti“; EESO prav tako podpira predlog o ureditvi položaja: „treba bi bilo izboljšati izmenjavo informacij med državami članicami, ter v ta namen oblikovati smernice za izvajanje“. Za ureditev položaja prizadetih oseb je treba upoštevati njihovo socialno vključenost in vključenost na trg dela, kakor je predvideno v Evropskem paktu o priseljevanju in azilu.

4.4.12 S posebnimi ukrepi na evropski ravni bi bilo treba zaščititi mladoletnike brez spremstva, ki so v državo vstopili na nedovoljen način.

4.4.13 Odbor se strinja s stališčem Komisije, da je treba v EU vzpostaviti skupni okvir v obliki prožnega sistema sprejemanja migrantov, ki bo prilagojen potrebam nacionalnih trgov dela. Odbor vseeno meni, da mora evropska zakonodaja preprečiti politike, ki temeljijo izključno na potrebah trga dela v določenih gospodarskih razmerah ali časovnem obdobju in ki obravnavajo priseljence kot delovno silo in ne kot osebo s pravicami, ki potrebuje zaščito in varnost.

4.4.14 Odbor podpira predlog Komisije, da se oblikuje evropska platforma za dialog za izboljšanje upravljanja priseljevanja delavcev, v kateri bi sodelovali delodajalci, sindikati, zavodi držav članic za zaposlovanje, agencije za najemanje delavcev po naročilu in druge zainteresirane strani. EESO bi lahko bila evropska institucija, ki bi na podoben način kot Evropski forum o vključevanju gostila dejavnosti te platforme.

4.4.15 EESO je ob različnih priložnostih poudaril, da bi morala skupna evropska zakonodaja na področju sprejemanja migrantov namesto sektorskih predpisov vključevati globalni in horizontalni zakonodajni okvir (24).

4.4.16 Ne glede na to Komisija trenutno pripravlja različne predloge za sektorske direktive. Evropski svet je pred kratkim sprejel Direktivo o modri karti (25), ki predvideva hiter in prožen sistem sprejemanja samo za tiste priseljene delavce, ki se obravnavajo kot „visokokvalificirani“, in člane njihovih družin, to pa lahko pomeni diskriminacijo med delojemalci, ki so visokokvalificirani, in drugimi delojemalci (za katere bodo veljale posebne direktive). Poleg tega daje direktiva državam članicam preveliko diskrecijsko pravico, da opredelijo in določijo pogoje in pravice, povezane z modro karto.

4.4.17 EESO meni, da je treba sektorski pristop evropske zakonodaje na področju priseljevanja izvajati sočasno s skupnim horizontalnim okvirom pravic (evropski statut), ki zagotavlja spoštovanje in varstvo pravic in svoboščin priseljencev v Evropi, ne glede na poklic, ki ga opravljajo, ter njihov pravni ali upravni status.

4.4.18 Komisija je pripravila predlog okvirne direktive o pravicah priseljencev, ki je Svet do zdaj še ni potrdil. Odbor je pripravil mnenje (26) o tem predlogu direktive in upa, da bo Svet to mnenje pri svojem delu upošteval.

4.4.19 EESO bo analiziral predlog Komisije za sprejetje zakonika o priseljevanju, ki bi zagotovil enoten in primerljiv sklop pravic za priseljence v Evropi, vendar obžaluje, da predlog predpostavlja umik predloga okvirne direktive, zato Odbor prihodnjim predsedstvom Sveta predlaga, naj nadaljujejo prizadevanja, dokler ta direktiva ne bo sprejeta.

V zvezi z združitvijo družin se Odbor strinja s predlogom Komisije, da „bi bilo treba po obsežnem posvetovanju predvideti pregled direktive“.

4.4.20 EESO pričakuje, da bo Komisija kmalu objavila zeleno knjigo, s katero bi spodbudila razpravo o potrebnih spremembah te direktive, saj zaradi minimalističnega značaja Direktive 2003/86 državljani tretjih držav v skladu z nekaterimi nacionalnimi zakonodajami nimajo popolne pravice do združitve z družino, kakor je bilo potrjeno v poročilu Komisije o prenosu direktive na nacionalni ravni (27).

4.4.21 Odbor si močno prizadeva za spodbujanje vključenosti in je pripravil različna mnenja na lastno pobudo, v katerih poziva k izvajanju proaktivnih politik vključevanja v EU, ki bodo usmerjene tako na družbo gostiteljico kot tudi na priseljence. Gre za pozitivni pristop k vključevanju, za razliko od negativnega odnosa nekaterih vlad, ki vključevanje razumejo kot novo oviro za enakost in nov instrument diskriminacije.

4.4.22 Kot je potrdila Komisija, je treba povečati prizadevanja EU, držav članic ter regionalnih in lokalnih oblasti, prav tako pa je potrebna večja udeležba družbe gostiteljice in priseljencev. Nedavno je bil kot rezultat sodelovanja med Evropsko komisijo in EESO ustanovljen Evropski forum o vključevanju, ki je platforma za sodelovanje civilne družbe in organizacij priseljencev pri oblikovanju evropskih politik za spodbujanje vključevanja.

4.4.23 EESO je podprl predlog za oblikovanje metode odprtega usklajevanja za vključevanje in se zavezuje, da bo s pripravo novih mnenj prispeval k njenemu izvajanju. Po mnenju Komisije „bi bilo mogoče razviti skupni mehanizem za usklajevanje, ki bi zagotovil, da bi se ukrepanje držav članic lahko naslonilo na skupni referenčni okvir“, in sicer prek opredelitve dobrih praks, razvoja kazalcev, povezave z drugimi politikami in sodelovanja civilne družbe prek portala in evropskega foruma o vključevanju.

4.4.24 Forum bi lahko prispeval tudi k ocenjevanju praks, razvoju kazalcev ter povezavi vključevanja in drugih politik Unije.

4.5 Azil: skupni in solidarni prostor

4.5.1 Evropa mora biti pripravljena dostojno sprejeti prosilce za azil, za to pa potrebuje zakonodajo, ki bo te osebe ščitila, in večjo solidarnost politike. Številne osebe, ki potrebujejo mednarodno zaščito, prispejo na zunanje meje EU po nezakonitih poteh. Organi morajo zagotoviti, da bodo te osebe lahko vložile prošnjo za azil in da bodo njihove prošnje obravnavane v skladu z mednarodnimi konvencijami ter skupnostno in nacionalno zakonodajo.

4.5.2 Odbor je v zadnjih letih pripravil več mnenj o razvoju skupnega azilnega sistema (28). Pri oblikovanju skupnega evropskega azilnega sistema si je treba prizadevati za visoko raven kakovosti, ne da bi se pri tem znižali mednarodni standardi zaščite. Usklajevanje se v nobenem primeru ne bi smelo izkoriščati za znižanje trenutnih ravni zaščite v državah članicah, temveč bi moralo prispevati k izboljšanju zakonodaje tistih držav članic, v katerih je zaščita nezadostna.

4.5.3 Za vzpostavitev skupnega evropskega azilnega sistema mora usklajevanje zakonodaje potekati hkrati z večjim sodelovanjem med državami članicami. Sodelovanje in solidarnost se bosta povečala z ustanovitvijo Evropskega urada za podporo azilu, ki ga je predlagala Komisija in ga EESO podpira.

4.5.4 Nova zakonodaja mora omogočati dostop prosilcev za azil do trga dela in izobraževanja ter priznati vlogo specializiranih nevladnih organizacij in zagotoviti njihov neoviran dostop do tistih postopkov in mest, ki so povezani z njihovo dejavnostjo.

4.5.5 Postopke iz dublinske uredbe bi bilo treba spremeniti, s čimer bi lahko prosilec za azil izbral državo, v kateri želi vložiti svojo prošnjo, ob upoštevanju humanitarnih vidikov ter družinskih, kulturnih in socialnih vezi.

4.5.6 Na odločitve, ki se sprejemajo v zvezi s prošnjami za azil, se bo mogoče pritožiti, te pritožbe pa bodo morale imeti odložilni učinek v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.

4.5.7 Pridržanje prosilcev za azil in nedovoljenih priseljencev v centrih za pridržanje je še naprej splošna praksa v več državah članicah EU. EESO nasprotuje tej praksi, saj meni, da mora biti pridržanje v teh centrih izreden ukrep.

4.5.8 EESO meni, da je spoštovanje človekovih pravic bistven pogoj za sklepanje sporazumov o ponovnem sprejemu s tretjimi državami, ter nasprotuje temu, da bi EU ali države članice sklepale sporazume o vračanju ali nadzoru nad mejami z državami, ki niso podpisale temeljnih mednarodnopravnih instrumentov za varstvo človekovih pravic.

4.5.9 Odbor meni, da se mora finančna solidarnost znotraj Evrope na področju azila okrepiti, zato je treba povečati sredstva Evropskega sklada za begunce in delovanje sklada prilagoditi.

V Bruslju, 4. novembra 2009 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) Nekdanji podpredsednik Evropske komisije Franco Fratini je potrdil, da je bilo doseženih samo 53 % ciljev.

(2) Evropski pakt o priseljevanju in azilu, Svet Evropske unije, Bruselj, 13440/08, 24. september 2008.

(3) Poročilo svetovalne skupine o prihodnosti politike na področju notranjih zadev (The Future Group), „Freedom, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World“, junij 2008.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.htm.

(5) COM(2009) 262 konč.

(6) Mnenje EESO z dne 4.9.2009 o temi Spoštovanje temeljnih pravic v evropskih politikah in zakonodaji na področju priseljevanja, poročevalec g. Pariza Castańos (glej stran 29 veljavnega Uradnega lista).

(7) (UL C 318, 23.12.2006, str. 163).

(8) (UL C 218, 11.9.2009, str. 60).

(9) Glej „Relevant Council of Europe Resolutions and Recommendations in the field of efficiency and fairness of justice“ (Pomembne resolucije in priporočila Sveta Evrope na področju učinkovitosti in pravičnosti sodstva) (CEPEJ(2003)7 rev., z dne 13. novembra 2003).

(10) COM(2008) 840 konč.

(11) 30. april 2006.

(12) COM(2009) 313 konč.

(13) (UL C 228, 22.9.2009, str. 14) in (UL C 325, 30.12.2006, str. 43).

(14) (UL C 325, 30.12.2006, str. 65).

(15) (UL C 182, 4.8.2009, str. 19) in (UL C 77, 31.3.2009, str. 102).

(16) (UL C 256, 27.10.2007, str. 66).

(17) (UL C 208, 3.9.2003, str. 76).

(18) Mnenje EESO z dne 30.9.2009 o sporočilu Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Za evropsko strategijo na področju e-pravosodja; poročevalec g. Pegado Liz (UL C 318, 23.12.2009, str. 69).

(19) (UL C 318, 23.12.2006, str. 147) in (UL C 211, 19.8.2008, str. 61).

(20) Agencija Evropske unije za temeljne pravice, 2009. The Stockholm Programme: A chance to put fundamental rights protection right in the centre of the European Agenda (Stockholmski program: priložnost za umestitev varstva temeljnih pravic v središče evropske agende), str. 6–7.

(21) (UL C 44, 16.2.2008, str. 91).

(22) (UL C 302, 7.12.2004, str. 49).

(23) (UL C 218, 11.9.2009, str. 69).

(24) (UL C 286, 17.11.2005, str. 20).

(25) Direktiva 2009/50/ES.

(26) (UL C 27, 3.2.2009, str. 114).

(27) COM(2008) 610 konč.

(28) (UL C 204, 9.8.2008, str. 77), (UL C 218, 11.9.2009, str. 78) ter mnenje EESO o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (prenovitev), poročevalka: ga. Le Nouail Marlière (UL C 317, 23.12.2009, str. 110), in mnenje o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev), poročevalka: ga. Le Nouail Marlière (UL C 317, 23.12.2009, str. 115).