Okrepitev sodelovanja na področju vračanja in ponovnega sprejema v okviru pravične, učinkovite in celovite migracijske politike EU

1.Uvod

V novem paktu o migracijah in azilu je določen celovit pristop k migracijam, ki združuje vsa ustrezna področja politike za vzpostavitev dolgoročnega in trajnostnega sistema za upravljanje migracij in azila v EU. Pravičen in učinkovit sistem mora zagotoviti hitro zaščito in vključevanje tistih, ki potrebujejo mednarodno zaščito, ter hkrati dejansko vračanje in trajno reintegracijo tistih, ki nimajo pravice do prebivanja, v njihovih državah izvora.

Novi pakt poudarja pomen celovitih, uravnoteženih, prilagojenih in vzajemno koristnih migracijskih partnerstev z državami zunaj EU, katerih pomemben element je učinkovit ponovni sprejem. Ta partnerstva bodo upoštevala interese EU in partnerjev ter bodo vključena v splošne odnose EU s tretjimi državami, vključno z drugimi politikami, kot so razvojno sodelovanje, tuje naložbe in trgovina. Cilj teh partnerstev je obravnavati skupne izzive in izkoristiti skupne priložnosti z: izboljšanjem vodenja in upravljanja migracij, vključno z upravljanjem meja ter bojem proti tihotapljenju migrantov in trgovini z ljudmi; podpiranjem beguncev in gostiteljskih skupnosti v partnerskih državah; ustvarjanjem gospodarskih priložnosti in odpravljanjem temeljnih vzrokov nezakonitih migracij; razvojem zakonitih poti ter privabljanjem znanj, spretnosti in talentov v Evropo ter okrepitvijo sodelovanja na področju ponovnega sprejema in reintegracije.

Vzpostavitev skupnega sistema EU za vračanje, ki temelji na boljših, učinkovitih in humanih postopkih vračanja v EU, ter učinkovitejšega sodelovanja z zunanjimi partnerji na področju ponovnega sprejema je eden od temeljnih vidikov celovite in verodostojne migracijske politike EU. V razmerah, ko so politike držav članic tesno povezane, ukrepi, ki jih sprejme ena država članica, pa vplivajo na druge, je potreben nov in trajnosten evropski okvir, ki zagotavlja doslednost, gotovost in jasnost. Novi pakt utira pot skupnemu sistemu EU za vračanje, pri katerem se lahko z doslednim in skladnim pristopom zagotovi uspešno vračanje v okviru splošnih ciljev migracijske in azilne politike EU. Za to so potrebni boljši postopki, ki zmanjšujejo razdrobljenost nacionalnih pristopov, ter tesnejše sodelovanje in večja solidarnost med vsemi državami članicami.

Uspešnost vračanja, ponovnega sprejema in reintegracije je odvisna tudi od enotnega delovanja EU in njenih držav članic v okviru pristopa Ekipe Evropa, uporabe širokega nabora orodij in ustreznih politik ter delovanja na podlagi usklajenega in stalnega dialoga s partnerskimi državami.

Da bi se dosegel konkreten napredek v zvezi s sodelovanjem na področju ponovnega sprejema, je Evropski svet oktobra 2018 pozval k mobilizaciji potrebnih spodbud z uporabo vseh ustreznih politik, instrumentov in orodij EU, vključno z vizumsko politiko. Revidirani vizumski zakonik določa, da Komisija oceni raven sodelovanja s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema in vsako leto poroča Svetu (člen 25a). Kot potrjuje novi pakt, bi postopek rednega ocenjevanja na podlagi vizumskega zakonika sčasoma olajšal strukturiran pristop k sodelovanju s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema in postal pomembno orodje, ki prispeva k uspešnemu izvajanju širših ciljev politike na področju migracij in azila.

Glede na navedeno je Komisija zaključila prvo oceno dejstev v skladu z vizumskim zakonikom, ki je temeljila na kvantitativnih in kvalitativnih podatkih, ki so jih predložile države članice in pridružene schengenske države, ter podatkih o vračanju in nezakonitih prihodih, ki sta jih zbrala Eurostat ter Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex). Ta ocena zagotavlja celovito in podrobno sliko sodelovanja, ki temelji na dokazih, s čimer pomaga opredeliti, kako izboljšati sodelovanje na ciljno usmerjen način. Kot je določeno v vizumskem zakoniku, se ocena predloži Svetu in je prvi korak v postopku, ki vključuje razprave z državami članicami in partnerskimi državami.

V tem sporočilu so predstavljene splošne ugotovitve prve letne ocene sodelovanja partnerskih držav na področju ponovnega sprejema. V njem je tudi opisano, kako namerava Komisija v tesnem sodelovanju z visokim predstavnikom in državami članicami, kadar je to ustrezno v skladu z njihovimi pristojnostmi, graditi na postopku, ki se je začel s to oceno, da bi dodatno obravnavala notranje in zunanje izzive, povezane z vračanjem in ponovnim sprejemom, na povezan, strukturiran in učinkovit način.

V skladu s predlogom Komisije za novo uredbo o upravljanju azila in migracij bi lahko ta ocena prispevala tudi k opredelitvi spodbud na področjih politike, ki ne zadevajo vizumskih obveznosti, za izboljšanje sodelovanja na področju ponovnega sprejema, ob upoštevanju splošnih interesov Unije in njenih odnosov s partnerskimi državami. Do sprejetja navedenega predloga in glede na ključni pomen doseganja konkretnega napredka pri sodelovanju na področju ponovnega sprejema bo Komisija to širšo obravnavo že upoštevala pri nadaljnjih ukrepih na podlagi te prve ocene. Ta ocena je koristna pri razmisleku, kako izboljšati sodelovanje z ustreznimi partnerji na področju ponovnega sprejema, širše gledano pa bi lahko tudi prispevala k temu, kako okrepiti sodelovanje s temi partnerji na področju migracij v okviru celovitega pristopa.

2.Izzivi in ovire – postavitev temeljev za učinkovitejši sistem EU za vračanje in ponovni sprejem

Kljub izboljšanim prizadevanjem za boj proti nezakonitim migracijam in zagotovitev dejanskega vračanja tistih, ki nimajo pravice do prebivanja v Uniji, je treba še veliko storiti. Tesno in vzajemno koristno sodelovanje s partnerskimi državami na različnih področjih v okviru celovitih migracijskih partnerstev bi moralo prispevati k zmanjšanju nezakonitih prihodov. Preveč ljudi se še vedno poda na nevarne in nezakonite poti v Evropo, kar je pogosto posledica težkih socialno-ekonomskih in političnih razmer. Med januarjem in novembrom 2020 je v Evropo nezakonito prispelo več kot 110 000 ljudi. Okrepljeno sodelovanje v boju proti tihotapljenju migrantov ostaja bistvenega pomena.

Veliko migrantov, ki prihajajo brez urejenega statusa, verjetno ne bo deležnih zaščite v EU ali pravice do prebivanja iz drugih razlogov. Leta 2019 je povprečna stopnja ugodno rešenih prošenj, ki so bile vložene prvič, v EU znašala zgolj 30 %. Vračanje oseb, ki nimajo pravice do prebivanja, ostaja izziv. Od tistih, ki jih je treba vrniti, se samo tretjina dejansko vrne, od teh pa se prostovoljno vrne manj kot 30 %. Nezadovoljiva uspešnost pri vračanju in ponovnem sprejemu je posledica številnih izzivov, s katerimi se države članice soočajo pri izvajanju postopkov za odreditev vračanja migrantov brez urejenega statusa in pri sodelovanju s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema.

Zaradi pandemije COVID-19 je delovanje operacij vračanja in ponovnega sprejema postalo še bolj zapleteno. Čeprav so omejitve potovanj še vedno v veljavi po vsem svetu, bi se morali azilni postopki in postopki vračanja nadaljevati, pri čemer bi bilo treba ustrezno upoštevati ukrepe, potrebne za zaščito zdravja povratnikov in skupnosti, ki jih sprejmejo. Zaradi omejitev zaradi COVID-19 so bile prekinjene tudi dejavnosti preselitve, ki pa so se v veliki meri spet začele izvajati.

2.1. Izzivi pri postopkih vračanja v Uniji

Pravni in upravni okviri držav članic za vračanje se zelo razlikujejo, pri čemer so za posamezne nacionalne sisteme značilne tako vrzeli kot tudi dobre prakse. Prepoznavanje in odpravljanje teh vrzeli ter spodbujanje obstoječih dobrih praks je prvi korak k temu, da bi postopki vračanja postali trajnostni, hitri in predvidljivi ter da se zaščitijo in spodbujajo pravice migrantov v skladu s pravom EU in Listino o temeljnih pravicah.

Znatne vrzeli med azilnimi postopki in postopki vračanja, dolgotrajni postopki, med drugim tudi v fazi pritožbe, težave pri preprečevanju pobega, nezadostna sredstva in infrastrukture ter omejene upravne zmogljivosti za nadaljnje ukrepanje v zvezi z odločbami o vrnitvi, vključno z zahtevami po ponovnem sprejemu, ki se naslovijo na tretje države, so med ključnimi ovirami za učinkovito politiko vračanja.

Prizadevanje, da se več migrantov, ki nimajo pravice prebivati v EU, odloči za prostovoljni odhod, je najboljši način za učinkovito vračanje in spodbujanje bolj trajnostnih rešitev. S prostovoljnim vračanjem in učinkovitimi strategijami za reintegracijo se zvišuje stopnja sprejemanja in uspešnosti teh operacij.

Informacije, zbrane med schengenskimi ocenjevanji in iz drugih virov, kot je Evropska migracijska mreža, potrjujejo, da čeprav se države članice na splošno zavzemajo za prostovoljne vrnitve, še vedno obstajajo izzivi pri zagotavljanju zadostne podpore migrantom brez urejenega statusa, ki so se pripravljeni prostovoljno vrniti. To je posledica ozkega področja uporabe obstoječih programov (ki na primer zajemajo le zavrnjene prosilce za azil), omejenega svetovanja pri vračanju in zelo različnih ravni pomoči, ki se zagotavlja povratnikom.

Bistveno je tudi, da ranljive osebe, zlasti mladoletniki brez spremstva in žrtve trgovine z ljudmi, prejmejo posebno, prilagojeno pomoč in zaščito, in sicer tako v EU kot tudi v partnerskih državah. V vseh fazah postopka vračanja je treba učinkovito zagotoviti zaščitne ukrepe, ki jih je EU vzpostavila za zaščito žrtev trgovine z ljudmi in za zagotovitev spoštovanja načela nevračanja, pri tem pa upoštevati potrebe in posebne okoliščine migrantov ter potrebo po iskanju trajnostnih rešitev za njihov položaj. Zlasti za otroke bi bilo treba vzpostaviti konkretne zaščitne ukrepe, da se zagotovi spoštovanje njihovih pravic.