SL Uradni list Evropske unije C 345/70

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje izvajali pravila konkurence in zagotavljali pravilno delovanje notranjega trga

(COM(2017) 142 final – 2017/0063 (COD))

(2017/C 345/11)

Poročevalec: Juan MENDOZA CASTRO

Zaprosilo Evropski parlament, 26. 4. 2017 Svet, 27. 3. 2017 Pravna podlaga člen 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije Pristojnost strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 5. 7. 2017 Plenarno zasedanje št. 527 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 130/0/2

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO pozdravlja predlog Komisije, ki je po njegovem mnenju nujen ukrep za učinkovito izvajanje Uredbe (ES) št. 1/2003.

1.2 Čeprav so razlike še prisotne, je s prostovoljnim usklajevanjem na podlagi pravil EU prišlo do znatnega zbližanja režimov različnih držav članic.

1.3 S sistemom dodeljevanja zadev v okviru Evropske mreže za konkurenco je treba preprečevati morebitno podvajanje ukrepov različnih držav članic.

1.4 EESO predlaga, da se v prihodnosti razmisli o tem, da se vsebine s področja civilnega in upravnega prava uredijo z uredbo.

1.5 Politika konkurenčnosti mora zagotavljati enake možnosti. EESO opozarja, da morajo imeti nacionalni organi, pristojni za konkurenco (NOK), na razpolago pravna sredstva in instrumente za boj proti skrivnim kartelom, in poudarja, da zlorabe prevladujočega položaja povzročajo resno škodo.

1.6 Spoštovanje temeljnih pravic preiskovanih oseb mora biti združljivo s polnim izvajanjem členov 101 in 102 PDEU.

1.7 EESO izraža zaskrbljenost zaradi trenutnih resnih pomanjkljivosti glede neodvisnosti in virov NOK v številnih državah članicah. Bistveno je, da so NOK resnično neodvisni od oblasti, zato morajo vodilne funkcije zasedati neodvisni strokovnjaki z dokazanimi izkušnjami, osebje pa mora biti stalno in ustrezno strokovno usposobljeno.

1.8 Škodo, ki jo povzroči protikonkurenčno ravnanje, je v mnogih primerih težko ali celo nemogoče popraviti, zato EESO predlaga, da NOK prejmejo pooblastila tudi za izvajanje preventivnih ukrepov.

1.9 EESO je že izjavil, da bi moral znesek kazni„delovati odvračilno in bi se moral v primeru ponovne kršitve povečati“, in se strinja, da so pooblastila izvajalskega organa za sankcioniranje osrednji element politike konkurenčnosti.

1.10 Izkušnje Komisije, ki običajno uporablja ukrepe prizanesljivosti, se lahko štejejo za pozitivne in za obstoj resničnega evropskega konkurenčnega prava je pomembno, da jih NOK uporabljajo enotno. Vendar pa prizanesljivost ne sme preprečiti, da oškodovanci (vključno s potrošniki) prek kolektivnih tožb prejmejo odškodnino za škodo, ki jim je bila povzročena.

1.11 Zaradi nadnacionalnega značaja delovanja NOK je medsebojna pomoč med njimi nepogrešljiva.

1.12 Pri prenosu direktive je treba zadržanje zastaranih rokov uskladiti s splošnimi pravili glede zastaralnih rokov v državah članicah.

1.13 Primerno je, da se NOK prizna pravica sodelovanja v sodnih postopkih, saj odsotnost tega pooblastila v nekaterih državah članicah ovira njihovo učinkovitost.

1.14 EESO poudarja pomen tega, da lahko NOK uporabijo vse vrste dokazov, ne glede na vrsto nosilca, na katerem so shranjeni.

1.15 Ker je javnost večinoma premalo seznanjena s pravili konkurence, so potrebne kampanje obveščanja.

2. Predlog Komisije

2.1 Države članice EU so ključni partnerji Evropske komisije pri izvajanju pravil konkurence Evropske unije. Nacionalni organi, pristojni za konkurenco (NOK) v posameznih državah članicah EU, so z Uredbo Sveta (ES) št. 1/2003 od leta 2004 pooblaščeni za izvajanje pravil konkurence EU skupaj s Komisijo. Komisija in NOK že več kot desetletje izvajajo pravila konkurence EU v tesnem sodelovanju v okviru Evropske mreže za konkurenco, ki je bila leta 2004 izrecno ustanovljena za ta namen.

2.2 Izvajanje pravil konkurence EU, za katero so pristojni Komisija in NOK, je ključni gradnik za vzpostavitev odprtega, konkurenčnega in inovativnega notranjega trga ter bistveni dejavnik za spodbujanje zaposlovanja in rasti v pomembnih sektorjih gospodarstva, zlasti v energetskem, telekomunikacijskem, digitalnem in prometnem sektorju.

2.3 Pravila konkurence EU so ena od temeljnih značilnosti notranjega trga. Če pride do izkrivljanja konkurence, ni mogoče uresničiti celotnega potenciala notranjega trga in ustvariti pravih pogojev za trajnostno gospodarsko rast. Pri razvoju bolj povezanega in pravičnejšega notranjega trga je ključno učinkovito izvajanje pravil na notranjem trgu, da bodo ta pravila dala konkretne rezultate za evropske državljane.

2.4 Pravila konkurence EU se zdaj izvajajo v obsegu, ki ga Komisija nikakor ne bi mogla doseči sama. Komisija običajno preiskuje primere protikonkurenčnega ravnanja in sporazume, ki vplivajo na konkurenco v treh ali več državah članicah, ali pri katerih je koristno, da se določi precedens, ki velja za vso EU. NOK so običajno primerna instanca za ukrepanje pri kršitvah z bistvenim vplivom na konkurenco na ozemlju njihove države, saj imajo ustrezno znanje o tem, kako delujejo trgi v njihovi državi članici. To znanje je neprecenljivo pri izvajanju pravil konkurence.

2.5 Zmožnosti NOK za učinkovitejše izvajanje pravil konkurence EU še niso v celoti izkoriščene. Uredba (ES) št. 1/2003 ne obravnava sredstev in instrumentov, s katerimi naj bi NOK uporabljali pravila konkurence EU, in mnogi med njimi nimajo na voljo vseh sredstev in instrumentov, ki bi jih potrebovali za učinkovito izvajanje členov 101 in 102 PDEU.

2.6 Zaradi vrzeli in omejitev pri orodjih in jamstvih, ki so na voljo NOK, so lahko izidi postopkov za podjetja, ki so udeležena pri teh protikonkurenčnih ravnanjih, zelo različni, in sicer odvisno od države članice, v kateri poslujejo: morda se pravila v skladu s členoma 101 in 102 PDEU za posamezno podjetje sploh ne bodo izvajala ali pa bo njihovo izvajanje neučinkovito, ker na primer ni mogoče pridobiti dokazov za protikonkurenčna ravnanja ali pa ker se lahko podjetje izogne obveznosti plačila globe. Zaradi neenakega izvajanja pravil konkurence EU se izkrivlja konkurenca na notranjem trgu in slabi sistem decentraliziranega izvajanja, ki je bil vzpostavljen z Uredbo (ES) št. 1/2003.

2.7 Zato Komisija meni, da je potreben zakonodajni predlog z dvojnim strateškim ciljem: — namen uporabe pravne podlage iz člena 103 PDEU je usposobiti NOK, da bodo učinkoviteje izvajali načela konkurence EU, tako da se zanje predvidijo potrebna jamstva glede neodvisnosti, virov in pooblastil; — namen uporabe pravne podlage iz člena 114 PDEU je krepitev notranjega trga z odpravo nacionalnih ovir, ki NOK onemogočajo učinkovito uporabo pravil, da bi tako preprečili izkrivljanje konkurence in dosegli bolj enotno uporabo pravil, kar bi koristilo potrošnikom in podjetjem.

2.8 Poleg tega se bodo z okrepljeno zmožnostjo NOK, da si medsebojno učinkovito pomagajo, zagotovili bolj enakovredni konkurenčni pogoji in zaščitilo tesno sodelovanje v okviru Evropske mreže za konkurenco.

3. Splošne ugotovitve

3.1 EESO pozdravlja predlog Komisije, ki je po njegovem mnenju nujen ukrep za učinkovito izvajanje Uredbe (ES) št. 1/2003. Za vzpostavitev evropskega sistema konkurence je treba odpraviti ovire in vrzeli za polno uporabo členov 101 in 102 PDEU, ki trenutno obstajajo v nekaterih državah članicah.

3.2 Decentralizacija izvajanja pravil konkurence, ki izvira iz Uredbe (ES) št. 1/2003, ni povzročila razdrobljenosti izvedbenih pooblastil na področju konkurence, kot smo se bali. Čeprav so razlike še prisotne, je s prostovoljnim usklajevanjem na podlagi pravil EU prišlo do znatnega zbližanja režimov različnih držav članic (1).

3.3 EESO poudarja, da si bo treba zaradi vzporednih pooblastil na ravni EU in držav članic v določenih primerih prizadevati za prilagoditev zakonodaje in nacionalnih institucij. S sistemom dodeljevanja zadev v okviru Evropske mreže za konkurenco je treba v vsakem primeru preprečevati morebitno podvajanje ukrepov v različnih državah članicah.

3.4 Komisija meni, da je direktiva ustrezen instrument, saj spoštuje „pravno tradicijo in institucionalne posebnosti držav članic“. Vseeno je treba za uresničitev cilja, da bi NOK pravila izvajali enotno in dosledno, preseči sedanjo veliko raznolikost, zlasti kar zadeva seznam sankcij (Poglavje V) ter imuniteto in znižanje glob (Poglavje VI). EESO zato predlaga, da se v prihodnosti razmisli o ureditvi vsebin s področja civilnega in upravnega prava z uredbo, pri čemer bi države članice v celoti ohranile avtonomijo, kar zadeva kazensko zakonodajo.

3.5 Politika konkurenčnosti mora zagotavljati enake možnosti. EESO poudarja, da morajo imeti NOK na voljo dovolj pravnih sredstev in instrumentov za boj proti skrivnim kartelom (opredeljenim v členu 2(9) predloga), in opozarja, da zlorabe prevladujočega položaja – večinoma s strani velikih podjetij ali podjetniških združenj – drugim podjetjem (zlasti MSP), potrošnikom in uporabnikom povzročajo resno škodo.

3.6 Države članice morajo razmisliti o izvajanju kampanj obveščanja, saj je javnost večinoma premalo seznanjena s pravili konkurence.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Temeljne pravice

4.1.1 Predlog Komisije omenja splošna načela prava Unije in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (2), zato to jamstvo vključuje pravico podjetij do obrambe, svobodo gospodarske pobude, lastninsko pravico, pravico do dobrega upravljanja in pravico do učinkovitega pravnega sredstva (členi 16, 17, 41 in 47 Listine).

4.1.2 EESO opozarja, da priznavanje širokih pooblastil, ki jih morajo imeti NOK za izvajanje svojih nalog, vključuje vzpostavitev zaščitnih ukrepov in jamstev za pravice preiskovanih oseb ter mora biti združljivo s polnim izvajanjem členov 101 in 102 PDEU. NOK in, če je to ustrezno, nacionalna sodišča morajo zagotoviti izvajanje teh jamstev. V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije je domneva nedolžnosti splošno načelo prava Unije (člen 48(1) Listine), ki ga morajo države članice spoštovati pri izvajanju konkurenčnega prava (3). Evropsko sodišče za človekove pravice pa je potrdilo, da je treba v postopkih v zvezi s konkurenco uporabljati člen 6 Evropske konvencije o človekovih pravicah (pravica do pravičnega sojenja) (4), ter izrazilo mnenje o legitimnosti Komisije (5) in načelu non bis in idem (6) v teh postopkih.

4.2 Neodvisnost in viri

4.2.1 Zagotavljanje neodvisnosti pomeni, da se pooblastila izvajajo „nepristransko ter v interesu učinkovitega in enotnega izvajanja“ pravil (člen 4(1)).

4.2.2 Države članice bi morale zagotoviti, da osebje in člani organa odločanja v okviru NOK izvajajo svoja pooblastila (člen 4(2)): — neodvisno od političnih in drugih zunanjih vplivov; — ne da bi zahtevali ali sprejemali navodila od katerekoli vlade ali drugega javnega ali zasebnega subjekta; — tako da se vzdržijo vsakršnega ravnanja, ki bi bilo nezdružljivo z opravljanjem njihovih nalog; — poleg tega: — se lahko razrešijo samo, če ne izpolnjujejo več pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njihovih nalog, ali če so storili hujšo kršitev po nacionalnem pravu; — bi bilo treba razloge za razrešitev vnaprej določiti v nacionalnem pravu; — se ne smejo razrešiti iz razlogov, povezanih s pravilnim opravljanjem njihovih nalog in izvajanjem njihovih pooblastil.

4.2.3 EESO izraža zaskrbljenost zaradi resnih pomanjkljivosti v zvezi s tem, ki so po navedbah Komisije trenutno prisotne v številnih državah članicah. Ustrezni kadrovski, finančni in tehnični viri (člen 5) so ključni za to, da lahko NOK opravljajo svoje naloge. Neodvisnost pomeni veliko avtonomijo v državni strukturi (7), ki ne izključuje: — sodnega nadzora; — obveščanja parlamenta; — rednih poročil o dejavnostih; — spremljanja dodeljenih proračunskih sredstev.

4.2.4 EESO meni, da je bistveno, da so NOK resnično neodvisni od oblasti. Zato morajo vodilne funkcije zasedati neodvisni strokovnjaki z dokazanimi izkušnjami, osebje pa bi moralo biti stalno in ustrezno strokovno usposobljeno.

4.3 Pooblastila

4.3.1 Pooblastila, ki jih morajo imeti NOK (členi 6 do 11), obsegajo: — nenapovedan pregled poslovnih prostorov s sodnim nalogom ali brez njega, kot predvideva zakonodaja države članice: to vključuje najmanj pravico, da vstopijo v „prostore, na zemljišča in v prevozna sredstva podjetij in podjetniških združenj“, pregledajo poslovne knjige in drugo dokumentacijo, odvzamejo ali pridobijo kopije „ne glede na obliko“, „zapečatijo vse poslovne prostore ter poslovne knjige in dokumentacijo“ ter zaprosijo za pojasnilo. V primeru, da podjetje zavrne upravni ali sodni pregled, „lahko nacionalni organi, pristojni za konkurenco, pridobijo potrebno pomoč policije ali enakovrednega organa pregona“ in „takšna pomoč se lahko pridobi tudi kot previdnostni ukrep“; — nenapovedan pregled drugih prostorov z odobritvijo sodišča, ki se določi, kadar obstaja „utemeljen sum“, da obstajajo elementi, ki bi bili lahko pomembni za dokazovanje resne kršitve členov 101 ali 102 PDEU; — zahtevke za informacije; — odredbo za odpravo ugotovljenih kršitev; — uvedbo začasnih ukrepov, ki se uporabljajo, „kadar obstaja nevarnost resne in nepopravljive škode konkurenci, ter na podlagi ugotovitve kršitve […] na prvi pogled“. Ukrep mora imeti določeno obdobje trajanja, ki se lahko podaljša; — določitev zavezujočega značaja zavez, ki jih ponudijo podjetja.

4.3.2 Škodo, ki jo povzroči protikonkurenčno ravnanje, je v mnogih primerih težko ali celo nemogoče popraviti, zato EESO predlaga, da NOK prejmejo pooblastila tudi za izvajanje preventivnih ukrepov.

4.4 Globe za kršitve in periodične denarne kazni

4.4.1 „Učinkovite, sorazmerne in odvračilne“ globe za kršitve se lahko uporabijo, kadar „naklepno ali iz malomarnosti“ pride do naslednjih dejanj: nepodrejanje pregledu, prelom pečatov, dajanje nekorektnih ali zavajajočih odgovorov in neresničnih informacij ali kršenje začasnih ukrepov. Periodične denarne kazni zajemajo primere opustitve, kot je med drugim nepodreditev pregledu (člena 12 in 15).

4.4.2 Pri globah, ki bi jih morale države članice določati v skladu z običajnimi merili kazenskega prava, bi bilo treba upoštevati „tako težo kot tudi trajanje kršitve“ in najvišji znesek glob se „ne določi na manj kot 10 % […] skupnega svetovnega prometa [podjetja ali podjetniškega združenja] v poslovnem letu pred odločitvijo“ (člena 13(1) in 14). V primerih podjetniških združenj je predvidena drugačna odgovornost za plačilo (13(2)).

4.4.3 Opozoriti je treba, da solidarna razširitev odgovornosti za plačilo glob na vse člane podjetniških združenj ali skupin (člen 13(2)) zapolnjuje vrzel v sedanji zakonodaji (8).

4.4.4 Področje uporabe predloga zajema samo podjetja, ki se jim lahko naložijo upravne sankcije. Ravnanja, ki lahko pomenijo kaznivo dejanje, so v pristojnosti držav članic. Sodišče Evropske unije se je že izreklo o združljivosti upravnih in kazenskih sankcij (9).

4.4.5 EESO je že izjavil, da bi moral znesek kazni „delovati odvračilno in bi se moral v primeru ponovne kršitve povečati“ (10), in se strinja, da so pooblastila izvajalskega organa za sankcioniranje osrednji element politike konkurenčnosti. Poleg tega izraža zaskrbljenost, ker se konkurenčno pravo trenutno ne izvaja v zadostni meri zaradi velikih razlik v zakonodajah in strukturah NOK.

4.5 Imuniteta in znižanje glob (prizanesljivost)

4.5.1 Pristojnost določanja vzrokov in postopkov za priznanje imunitete pred globami ali znižanje glob je dodeljena državam članicam, vendar morajo to izvajati v natančno določenem okviru, ki zajema: — pogoje za imuniteto (člen 16) in znižanje (člen 17); — pogoje za izvajanje takšnih ukrepov (člen 18); — obliko prijave zaradi prizanesljivosti (člen 19); — zaznamek za formalno prošnjo za imuniteto (člen 20); — skrajšane prijave, kadar se hkrati predložijo Komisiji in NOK (člen 21); — zaščito za prosilce za imuniteto (člen 22).

4.5.2 Predlog je obrazložen s tem, da velike razlike med nacionalnimi zakonodajami, ki so ključne za ugotavljanje skrivnih kartelov, in razlike v dejanski učinkovitosti njihovega izvajanja povzročajo pravno negotovost, slabijo spodbude za spoštovanje pravil in vodijo k neučinkoviti politiki konkurence v EU. Poleg tega je navedeno, da države članice ne uporabljajo vzorčnega programa Evropske mreže za konkurenco (11), čigar temeljni vidiki bodo zato vključeni v novo zakonodajo.

4.5.3 Po mnenju EESO je za obstoj resničnega konkurenčnega prava EU pomembno, da NOK ukrepe prizanesljivosti uporabljajo enotno, in izkušnje Komisije, ki običajno uporablja te ukrepe (12), se lahko štejejo za pozitivne. Vendar pa prizanesljivost ne sme preprečiti, da oškodovanci (vključno s potrošniki) prek kolektivnih tožb prejmejo odškodnino za škodo, ki jim je bila povzročena.

4.6 Medsebojna pomoč

4.6.1 Sodelovanje med NOK v skladu z novimi pooblastili, ki jim jih podeljuje predlog, zahteva pomoč v postopkih pregleda (člen 23), zato morajo države članice zagotavljati obvestitve o predhodnih ugovorih (člen 24) in izpolnjevati zahtevke za izvršitev odločitev (člen 25). Pristojnosti na področju sporov so omejene (člen 26).

4.6.2 EESO meni, da je treba zaradi nadnacionalnega značaja politike konkurence te obveznosti nujno naložiti.

4.7 Zadržanje teka zastaralnih rokov za naložitev kazni

4.7.1 Predlog Komisije obravnava dva posebna primera zadržanja teka teh rokov: „za čas trajanja postopka pred nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco, drugih držav članic ali Komisijo v zvezi s kršitvijo, ki se nanaša na isti sporazum, sklep združenja ali usklajeno ravnanje“ (člen 27(1)) in v primeru sodnega postopka (člen 27(2)).

4.7.2 EESO opozarja, da je treba pri prenosu direktive obravnavati morebitno nasprotovanje zakonodaji posamezne države, ki v primeru sodnih postopkov tudi predvideva prekinitev rokov.

4.8 Pravica do sodelovanja NOK v sodnih postopkih

4.8.1 V skladu s predlogom morajo imeti NOK možnost, da so stranka v postopku in neposredno izpodbijajo sredstva pred pravosodnim organom ter morajo biti upravičeni do nastopanja kot tožilec, tožena stranka ali nasprotna stranka v pravosodnem postopku ter da uživajo enake pravice, kot jih imajo druge stranke (člen 28).

4.8.2 EESO ocenjuje, da odsotnost te pravice zdaj otežuje delovanje NOK v nekaterih državah članicah (13), zato jo je treba nujno vzpostaviti, da se zadosti zahtevam, ki jih postavlja politika konkurence EU.

4.9 Dopustnost dokazov pred NOK (14)

4.9.1 EESO poudarja pomen tega, da lahko NOK kot dokaz uporabijo „dokumente, ustne izjave, posnetke in vse druge predmete, ki vsebujejo informacije, ne glede na vrsto nosilca, na katerem so informacije shranjene“ (člen 30).

V Bruslju, 5. julija 2017 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Georges DASSIS

(1) An academic View on the Role and Powers of National Competition Authorities (Akademski pogled na vlogo in pooblastila nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco), Evropski parlament, 2016.

(2) Sodba Karlsson in drugi v zadevi C-292/97, točka 37.

(3) Sodbe v zadevah Eturas, C-74/14, točka 38, E.ON Energie proti Komisiji, C-89/11 P, točka 72, in VEBIC, C-439/08, točka 63.

(4) Zadeva Menarini Diagnostics S.R.L. proti Italiji.

(5) Zadeva C-12/03 P, Komisija proti Tetra Laval (2005).

(6) Zadeva Menarini Diagnostics S.R.L. proti Italiji.

(7) Independence and accountability of competition authorities (Neodvisnost in odgovornost organov, pristojnih za konkurenco), UNCTAD 2008.

(8) Sodba v zadevi Akzo Nobel NV proti Komisiji, C-97/08 P, točki 45 in 77.

(9) Sodba z dne 26. februarja 2013 – zadeva C-617/10 Åkerberg Fransson.

(10) Mnenje o poročilu o politiki konkurence za leto 2014 (UL C 71, 24.2.2016, str. 33).

(11) Obvestilo Komisije o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah (UL C 298, 8.12.2006, str. 17).

(12) Glej Cartel Leniency in EU: Overview (Prizanesljivost do kartelov v EU: pregled), Thompson Reuters. Primeri znižanj in odpustov, ki jih je uporabila Komisija: Riberebro 50 % (UL C 298, 8.12.2006, str. 17); Hitachi 30 % in drugi; Philipps: odpust; Hitachi 50 %; Schenker in drugi 55 %–40 %; DHL, imuniteta (C-428/14, DHL/AGCM); Eberspächer 45 % in Webasto: imuniteta.

(13) Nemški NOK („Bundeskartellamt“) je v odgovoru na vprašalnik Komisije to pomanjkljivost navedel kot enega od razlogov za „močno disfunkcionalen“ sistem.

(14) Omejitve uporabe informacij (člen 29(1)). Komisija sporoča, da se bo besedilo člena morda spremenilo.