1. UVOD

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je bil vzpostavljen ob pristopu Romunije k Evropski uniji leta 2007 , da bi se odpravile pomanjkljivosti na ključnih področjih, kot sta reforma pravosodja ter boj proti korupciji. Od takrat se v poročilih, pripravljenih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, navajajo specifična priporočila, ki dajejo usmeritve v podporo prizadevanjem romunskih organov, z njimi pa se spremlja tudi njihov napredek. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje se uporablja že deset let in Komisija je pripravila oceno s pregledom dosežkov, nerešenih izzivov in preostalih ukrepov, potrebnih za dosego ciljev mehanizma za sodelovanje in preverjanje.

Kot je že večkrat jasno izrazil Svet , se bo mehanizem za sodelovanje in preverjanje prenehal izvajati, ko bodo zadovoljivo izpolnjena vsa štiri merila, ki veljajo za Romunijo. Merila so bila določena v času pristopa in zajemajo vprašanja, ki so ključnega pomena za delovanje držav članic – neodvisnost in učinkovitost pravosodja, integriteto ter boj proti korupciji. Za njihovo izpolnitev bo potrebna kombinacija zakonodajnih in institucionalnih ukrepov. Poleg tega se lahko ti ukrepi v celoti ocenijo samo tako, da se preuči, ali se je njihov nameravani učinek udejanjil v praksi in ali se lahko šteje, da so vključeni v pravni in institucionalni okvir Romunije ter da so nepovratni. Tako se lahko vzpostavi zaupanje med državljani, da odločitve in prakse v Romuniji v celoti spoštujejo načelo pravne države, in ustvari podlaga za medsebojno zaupanje, ki je potrebno za učinkovito izvajanje zakonodaje EU.

V zadnjih desetih letih sta bila reforma pravosodja in boj proti korupciji ključni vprašanji v romunski družbi. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje ima v Romuniji pomembno vlogo kot gonilo reform, pa tudi kot orodje za spremljanje napredka. Ugotovitve Komisije in metodologija mehanizma za sodelovanje in preverjanje so imele stalno podporo v Svetu, v tem procesu pa so s svojimi prispevki sodelovale tudi številne države članice. Sodelovanje je bilo okrepljeno tudi z usmerjeno podporo Romuniji v okviru sredstev EU.

Poročila v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje poleg spremljanja napredka v zadnjih 10 letih od leta 2014 omogočajo tudi oceno, kako se doslednost napredka začenja odražati kot trajnost. Zakonodajni in institucionalni ukrepi so se obrestovali in pokazali rezultate zahvaljujoč predanosti, ki so jo pokazali številni sodniki in tožilci, izvedbenemu delu ministrov za pravosodje in dobremu sodelovanju med romunskimi organi in Komisijo. Velika vključenost civilne družbe je bila prav tako ključnega pomena za spodbujanje reforme pravosodnega sistema in konkretnih ukrepov za odpravo korupcije na vseh ravneh. Obenem poročila v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje še naprej poudarjajo, da ostajajo področja, na katerih je bilo sprejemanje nadaljnjih reform oteženo, pri čemer so se včasih pojavljala tudi nasprotovanja. Temeljna vprašanja, kot je dvom o neodvisnosti pravosodja in veljavnosti sodnih odločb, ter včasih konkretni poskusi za zaustavitev reform so neizbežno upočasnili hitrost napredka pri doseganju ciljev mehanizma za sodelovanje in preverjanje.

To poročilo povzema napredek Romunije od leta 2007. Tako kot v prejšnjih letih je rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z romunskimi institucijami, upoštevala pa je tudi prispevke civilne družbe in drugih zainteresiranih strani, vključno z drugimi državami članicami.

V zvezi s tem je treba pojasniti področje uporabe mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Odločbi o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje določata parametre področja uporabe mehanizma za sodelovanje in preverjanje v zvezi z reformo pravosodja ter bojem proti korupciji. Na podlagi ukrepov, sprejetih znotraj teh parametrov, se bo presojalo, ali so merila izpolnjena. Vendar sta bili hitrost in poglobljenost reforme neizogibno odvisni od širšega družbenega, pravnega in političnega okolja v Romuniji, v katerem se ta posebna vprašanja, ki jih pokriva mehanizem za sodelovanje in preverjanje, lahko razvijajo. Tako so na primer prizadevanja, ki se opravljajo v Romuniji v zadnjih letih za vzpostavitev upravne zmogljivosti, še vedno v teku, kar vpliva na proces reform. Zakonodajna praksa omogoča nenadno uvedbo sprememb prek parlamenta, s čimer se prepreči boljša priprava zakonodaje in posvetovanje, poleg tega pa je na takšni podlagi težje pokazati, da je pravni okvir na področjih, kot je korupcija, trajen. Treba je še okrepiti upoštevanje načel lojalnega sodelovanja med institucijami in načela spoštovanja neodvisnosti pravosodja, kar kažejo napadi proti sodnikom in tožilcem prek romunskih medijev in potreba po močnejših mehanizmih pravnih sredstev. Medtem ko ta vprašanja ne spadajo v okvir mehanizma za sodelovanje in preverjanje, imajo neposreden vpliv na zmožnost izvajanja reform, zlasti pa so Romuniji otežila dokazovanje, da se je reforma trajno ukoreninila.

To širše okolje se je razvilo v pozitivno smer na področju preglednosti. Na mnogih področjih dela v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje so se dogajale opazne spremembe – tudi v zadnjem letu – v smeri kakovostnejših informacij o pravosodnem sistemu in korupciji ter večje odprtosti pri njihovi dostopnosti. Če bi še več različnih romunskih institucij naredilo nadaljnje korake v to smer, bi to utrdilo spremembo v praksi, ki bi bila v pomoč pri dokazovanju napredka. To poročilo torej vsebuje številna priporočila na delovnem področju mehanizma za sodelovanje in preverjanje za večjo intenzivnost poročanja in večjo preglednost. Kratkoročno bi to pomagalo Komisiji, da bi lahko sprejela končne ugotovitve. Po izteku veljavnosti mehanizma za sodelovanje in preverjanje bi se tako podprla tudi trajnost reform, saj bi se okrepila odgovornost.

Nazadnje je treba prav tako poudariti, da posebna narava področja uporabe mehanizma za sodelovanje in preverjanje ne omogoča tudi povezav z drugimi področji politik. Komisija zato meni, da mehanizma za sodelovanje in preverjanje ni primerno povezovati z odločitvami na drugih področjih, kot so dostop do evropskih strukturnih in investicijskih skladov ali vstop v schengensko območje.

To poročilo za opredelitev preostalih ključnih ukrepov za uresničevanje ciljev iz mehanizma za sodelovanje in preverjanje uporablja dolgoročno perspektivo. Dosedanji zagon omogoča preusmeritev na preostale ključne ukrepe, ki jih je treba sprejeti. Ko bodo izvedeni ukrepi, določeni v okviru meril iz tega poročila, se bo štelo, da je zadevno merilo začasno izpolnjeno. Ko bo to veljalo za vsa merila, se bo lahko mehanizem za sodelovanje in preverjanje zaključil. Opisana priporočila se lahko torej štejejo kot zadostna za doseganje tega cilja (razen če bi se zaradi novih dogodkov napredek očitno upočasnil). Komisija meni, da bi to omogočilo tudi pospešitev postopka s strani romunskih organov in EU kot celote. Pri merilih, za katera se šteje, da je bil dosežen bistven napredek, Komisija meni, da bi bilo mogoče z odločnim izvajanjem ter ohranjanjem hitrosti in dosledne usmeritve reform ta merila hitro zaključiti – pri drugih merilih pa bi bilo to bolj zahtevno. Zato namerava Komisija naslednje poročilo pripraviti že konec leta 2017 in je pripravljena zagotoviti dodatno pomoč, da bi pripomogla k okrepitvi nepovratnosti napredka, s čimer bi se mehanizem zaključil.

2. OCENA NAPREDKA GLEDE IZPOLNITVE MERIL OD ZAČETKA IZVAJANJA MEHANIZMA ZA SODELOVANJE IN PREVERJANJE

Poleg preučitve napredka na podlagi priporočil iz poročila v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje iz leta 2016 ta oddelek vsebuje splošno oceno desetih let reform. Najpomembnejši dogodki in rezultati so podrobno opisani v spremnem tehničnem poročilu. Čeprav so merila samostojna, obstajajo med njimi tudi pomembne medsebojne povezave, ki vplivajo na njihovo izpolnitev. Ocena napredka je vključevala analizo strukturnih pogojev (na primer zakonov, institucij in virov), rezultatov in dosežkov ter dejstva, ali je napredek mogoče šteti za nepovraten. Opozoriti je treba tudi, da je od takrat, ko je bil dosežen dogovor o merilih uspešnosti, prišlo do pomembnega napredka pri sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice, mednarodnih standardih in najboljših praksah ter primerjalnih informacijah o nacionalnih pravosodnih sistemih v EU, ki je usmerjal romunske organe pri reformah in pripomogel k objektivnim in primerljivim ukrepom za razvoj romunskega pravosodnega sistema ter boju proti korupciji v okviru štirih meril.

2.1 Sodni postopek

Prvo merilo se je nanašalo na pravosodni sistem in se osredotočalo na vzpostavitev neodvisnega, nepristranskega in učinkovitega sistema, krepitev doslednosti sodnega postopka ter izboljšanje preglednosti in odgovornosti. Na tem področju je bil institucionalni in zakonodajni napredek precejšen. Od leta 2012 se je vrhovni sodni svet uveljavil kot vodja pravosodnega sistema in kazal vse večjo pripravljenost za izpolnjevanje svoje ustavne vloge, zlasti v smislu zaščite neodvisnosti pravosodja, kar je ključna vloga, ki jo bo zdaj moral opravljati nov vrhovni svet, ki je bil izvoljen pred kratkim. Ankete so v letu 2016 še naprej kazale na močno dojemanje neodvisnosti pravosodja v javnosti in na močno zaupanje vanj. Vendar se kot v prejšnjih poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje kaže tudi odziv na ta trend: prišlo je namreč do političnih in medijskih napadov na sodnike in pravosodne institucije. Napadi na nacionalni protikorupcijski direktorat so bili še zlasti intenzivni v letu 2016.

Pri strukturnih reformah na nekaterih področjih, ki so povezana z učinkovitostjo, viri in delovno obremenitvijo, so se bistvene spremembe kazale počasneje, čeprav je kakovost informacij, ki jih je ministrstvo za pravosodje zagotovilo Komisiji v zadnjih letih, pokazala na razvoj informacij o delovanju pravosodnega sistema, ki so zdaj na voljo ministrstvu in vrhovnemu sodnemu svetu. V zadnjih treh letih so ministrstvo za pravosodje, vrhovni sodni svet in pravosodje pokazali svojo pripravljenost in zmogljivost za skupno delo in iskanje rešitev za napredek pri izvajanju reforme. To sta – zlasti zadnji dve vladi – podprli z več sredstvi, dodeljenimi pravosodju. Vendar pri obravnavanju vprašanj, kot je uravnotežena delovna obremenitev znotraj sodišč in med sodišči samimi, na primer kako odpraviti razlike v delovni obremenitvi med velikimi in majhnimi sodišči ter razdelitev nalog med sodniki in sodnimi uradniki, je bil napredek počasen. Na področju zakonodaje pri obravnavi navedenih težav v letu 2016 ni bilo napredka, sami upravljavski ukrepi pa niso bili dovolj za rešitev te težave. Velik napredek je, da so danes vzpostavljena vsa orodja za spremljanje delovanja sodišč in stanja na področju človeških virov, pripravljena pa je tudi celovita strategija za razvoj pravosodja za obdobje 2015–2020.

Za strogost pri postopkih za vstop v sodstvo, pri čemer je potrebno opraviti tudi obvezno usposabljanje pri nacionalnem sodnem inštitutu, se je prav tako izkazalo, da je imelo pomembno vlogo pri utrjevanju strokovnosti in neodvisnosti sodstva. Kar zadeva imenovanje višjih sodnikov in tožilcev, je bilo leto 2016 v zadnjem poročilu v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje določeno kot testno leto. To je veljalo zlasti za imenovanje vodstva tožilcev in njihovih namestnikov. Rezultati so pokazali, da nobeden od imenovanih kandidatov ni vzbujal dvomov glede integritete in strokovnosti ali povzročal polemik znotraj sodstva ali civilne družbe, pri čemer so nekateri od njih že dosegli zelo prepričljive rezultate. Vendar pa uporabljeni postopek ni omogočal, da bi se vzpostavil jasen, odprt in pregleden postopek za izbor vseh kandidatov ter se konsolidiral v stabilen in trajen sistem.

Vrhovni sodni svet je odgovoren tudi za sankcioniranje poklicnih napak in disciplinskih kršitev sodnikov. Za preiskavo takšnih primerov je pristojna pravosodna inšpekcija. Leta 2012 se je pravosodna inšpekcija z obsežno reformo utrdila kot neodvisna in strokovna ustanova. Tako je inšpekcija postala učinkovitejša in vplivnejša, kar ponovno potrjujejo njeni rezultati v letu 2016. Na disciplinske odločbe vrhovnega sodnega sveta se je mogoče pritožiti na vrhovno kasacijsko sodišče in poročilo v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje iz leta 2016 je navedlo, da se zdi, da je veriga odločitev postala predvidljivejša in doslednejša.

Romunija je sprejela in uveljavila nove civilne in kazenske zakonike, da bi posodobila materialno pravo ter izboljšala učinkovitost in doslednost sodnega postopka. Nov civilni zakonik je začel veljati leta 2011, zakonik o civilnem postopku leta 2013 in nova kazenska zakonika leta 2014. Prehod na nova civilna zakonika je bil postopen in se zdaj uporablja za skoraj vse zadeve. Kar zadeva kazenska zakonika, so se vse določbe začele uporabljati s prvim dnem veljavnosti, tako da so bila leta 2014, 2015 in 2016 namenjena zagotovitvi njunega doslednega izvajanja na vseh sodiščih in tožilstvih ter stabilizaciji njunih pravnih določb. Pravosodni sistem kot celota je s prilagoditvijo tej obsežni reformi pokazal svojo strokovnost. Obstajajo dokazi, da so se na podlagi tega skrajšali sodni postopki in da se je povečalo spoštovanje pravice do poštenega sojenja, sodne odločbe pa naj bi bile doslednejše. Te obsežne reforme so skoraj končane. Vendar se je izkazalo, da je dokončanje teh pomembnih reform zakonikov, kakor je bilo priporočeno v poročilu v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje iz leta 2016, težavno in da kaže na stalne pomanjkljivosti. Pri civilnem zakoniku je bilo treba določbe, v katerih je bila zahtevana nova infrastruktura, postopoma odložiti, kar kaže na pomanjkljivosti pri načrtovanju. Pri kazenskih zakonikih je neizogiben proces izpopolnjevanja prek sodb ustavnega sodišča dodatno oteževal nepredvidljiv zakonodajni pristop v parlamentu. Pomembne spremembe kazenskih zakonikov, ki jih je pripravila vlada, da bi določbe uskladila s sodbami ustavnega sodišča, do zaključka zakonodajnih volitev decembra 2016 še niso bile sprejete; medtem pa je bila pozornost usmerjena na spremembe v parlamentu, ki so sprožile polemike zaradi oslabitve pravnega okvira o korupciji, čeprav nato niso bile sprejete. Vlada je 18. januarja 2017 v posvetovanje predložila dva osnutka izrednih odlokov, enega o pomilostitvi in enega, ki spreminja kazenski zakonik in zakonik o kazenskem postopku.