Posebno poročilo Predpristopna pomoč EU 
za krepitev upravne 
zmogljivosti na Zahodnem 
Balkanu: metarevizijaSL 2016  št. 21
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016
Print ISBN 978-92-872-5718-5 ISSN 1831-094X doi:10.2865/65935 QJ-AB-16-022-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-5703-1 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/534953 QJ-AB-16-022-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5681-2 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/154424 QJ-AB-16-022-SL-E
© Evropska unija, 2016
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo slik 1 in 2 je treba zaprositi neposredno imetnika avtorskih pravic.
Predpristopna pomoč 
EU za krepitev upravne 
zmogljivosti na Zahodnem 
Balkanu: metarevizija
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 21
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skla -
dnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge 
tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov 
ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je specializi -
ran za področja zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Revizijo je vodil član Sodišča Istvan Szabolcs Fazakas. Pri reviziji so 
sodelovali ataše v njegovem kabinetu Márton Baranyi, Francis Joret in Sabine Hiernaux-Fritsch, zadolžena za podporo 
in kontrolo kakovosti, vodja naloge Dennis Wernerus ter revizorji Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas 
Haellstroem in Nikolaos Zompolas.
Od leve proti desni:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus,  
T. Haellstroem.

03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice in okrajšave
I–XII  Povzetek
1–9 Uvod
10–14  Obseg revizije in revizijski pristop
15–64  Opažanja
15–40  Del I – Ali je Komisija dobro upravljala instrument za predpristopno pomoč (IPA) na Zahodnem 
Balkanu?
16–19  V obdobju IPA I cilji niso bili vedno specifični in merljivi
20–23  Programi in projekti so temeljili na potrebah, vendar so ocene nekaterih upravičencev vsebovale dokajšnje 
pomanjkljivosti
24–26  Črpanje sredstev IPA je včasih ovirala slaba upravna zmogljivost
27–29  Komisija ni sistematično uveljavljala strogih pogojev
30–37  Komisija je bila pri spremljanju izvajanja v glavnem uspešna, pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi evalvacij 
pa delno uspešna
38–40  Komisija je kljub dokajšnjim pomanjkljivostim pri upravičencih uspešno podpirala usklajevanje donatorjev
41–64  Del II – Ali se je zaradi instrumenta za predpristopno pomoč okrepila upravna zmogljivost na 
Zahodnem Balkanu?
42 Komisija je bila pri zagotavljanju načrtovanih izložkov uspešna
43–58  IPA je bil na področju pravne države in reforme javne uprave le delno trajnosten
59–64  Upravna zmogljivost se je obravnavala v okviru političnega dialoga
04 Kazalo 
65–75  Zaključki in priporočila
 Priloga I — Ključni dogodki za razumevanje odnosov med EU in Zahodnim Balkanom
 Priloga II — Revizijski vzorec nacionalnih projektov IPA I
 Priloga III — Revizijski vzorec regionalnih programov IPA I
 Odgovori Komisije
05
 Kratice  
in okrajšave
BIRN : Balkanska mreža za raziskovalno novinarstvo
ERS : Evropsko računsko sodišče
ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje
ICJ: Meddržavno sodišče
IPA: instrument za predpristopno pomoč (IPA I za obdobje 2007–2013, IPA II za obdobje 2014–2020)
MIPD : dokument večletnega okvirnega načrtovanja
RCC : Svet za regionalno sodelovanje
ReSPA : Regionalna šola za javno upravo
ROM : sistem v rezultate usmerjenega spremljanja
RVSZN : resolucija Varnostnega sveta Združenih narodov
SIGMA : podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja
SPS : stabilizacijsko-pridružitveni sporazum
WBIF : naložbeni okvir za Zahodni Balkan
06
 Povzetek
I
Finančna pomoč EU za Zahodni Balkan v okviru instrumenta za predpristopno pomoč je od leta 2007 do leta 2014 
znašala 5,1  milijarde  EUR. Dodeljena je bila v okviru nacionalnih in regionalnih programov. Približno četrtina 
sredstev za nacionalne programe je bila porabljena za krepitev upravne zmogljivosti na ključnih področjih pravne 
države in reforme javne uprave. Poleg tega je h krepitvi upravne zmogljivosti v šestih zahodnobalkanskih državah, 
ki so bile zakonite in finančne upravičenke instrumenta za predpristopno pomoč, prispeval tudi politični dialog.
II
Ocenili smo, ali je Komisija uspešno upravljala predpristopno pomoč na Zahodnem Balkanu in ali je to okrepilo 
upravno zmogljivost v regiji. V glavnem smo zajeli programsko obdobje 2007–2013, upoštevali pa smo tudi razvoj 
v okviru novega programskega obdobja 2014–2020.
III
Posebna značilnost te metarevizije je, da smo v glavnem ocenili podatke iz naših prejšnjih posebnih poročil in 
evalvacij Komisije. Ocenili smo celoten proces priprave programov v okviru instrumenta za predpristopno pomoč 
(v delu I) ter preučili 52 nacionalnih projektov in tri regionalne programe (v delu II).
IV
Zaključili smo, da je bila predpristopna pomoč EU v glavnem uspešna in da je instrument za predpristopno pomoč 
IPA I kljub precejšnjim pomanjkljivostim, ki so svojstvene za nacionalne organe na Zahodnem Balkanu, deloma okre -
pil upravno zmogljivost v regiji.
V
Če pogledamo upravljanje Komisije, cilji IPA I niso bili vedno specifični in merljivi. Programi in projekti so temeljili na 
potrebah, vendar so ocene nekaterih upravičencev v sektorju pravne države imele dokajšnje pomanjkljivosti. Črpa -
nje finančnih sredstev IPA I je v nekaterih državah ovirala slaba upravna zmogljivost, pri decentraliziranem upravlja -
nju pa stroge zahteve, povezane z upravljanjem sredstev EU.
VI
Komisija v okviru IPA I ni sistematično uveljavljala strogih pogojev in nadalje ukrepala v zvezi z njihovim izpolnjeva -
njem. Kljub nekaterim pomanjkljivostim pri sporočanju podatkov za sistem v rezultate usmerjenega spremljanja je 
bila uspešna pri spremljanju izvajanja projektov IPA, pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi zaključkov in priporočil iz 
evalvacij IPA pa je bila delno uspešna. Kljub dokajšnjim pomanjkljivostim pri upravičencih je lahko podprla usklaje -
vanje donatorjev.
Povzetek 07
VII
V zvezi z upravno zmogljivostjo na Zahodnem Balkanu so bili v okviru IPA izložki, ki so bili načrtovani v pogodbah, 
v glavnem zagotovljeni, podpora instrumenta za uveljavljanje pravne države in reformo javne uprave pa je dala 
delno trajnostne rezultate.
VIII
Pri projektih v zvezi s pravno državo Komisija ni dovolj vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, na ključnih področjih 
pravne države, kot so svoboda medijev, javna tožilstva ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu, pa je bilo 
v okviru IPA I zagotovljenih razmeroma malo finančnih sredstev. Na trajnost projektov so vplivali tudi pomanjka -
nje politične volje upravičencev, da bi reformirali institucije, premajhen proračun in premalo sodelavcev ter slabo 
usklajevanje.
IX
Na področju reforme javne uprave jer Komisiji uspelo, da je veliko izložkov projektov pretvorila v trajnostne rezul -
tate. Lahko pa bi bolj spodbujala upravičence k uporabi IPA kot orodja za učenje v ostalem delu javne uprave, 
čeprav to ni bilo izrecno navedeno kot cilj IPA.
X
Krepitev regionalnega sodelovanja in upravne zmogljivosti v regiji kot celoti je zelo pomembna in jo je Komisija 
spodbujala, zlasti v okviru naložbenega okvira za Zahodni Balkan. Vendar Svet za regionalno sodelovanje v revidi -
ranem obdobju ni imel velikega vpliva na terenu. Prezgodaj je bilo, da bi lahko ugotovili, ali je Regionalna šola za 
javno upravo izboljšala upravno zmogljivost na Zahodnem Balkanu.
XI
Učinek političnega dialoga na Zahodnem Balkanu na uveljavljanje pravne države je bil v več primerih skromen, pri 
reformi javne uprave pa je bilo doseženega nekaj napredka.
XII
V poročilu je več merljivih konkretnih priporočil za izboljšanje določanja ciljev ter zasnove in izvajanja projektov IPA 
na Zahodnem Balkanu in za spodbujanje večje zavezanosti nacionalnih organov šestih zahodnobalkanskih držav 
h krepitvi njihove upravne zmogljivosti.
08
 Uvod
01 
Od pristopa Hrvaške leta 2013 politika širitve EU za Zahodni Balkan vključuje šest 
držav: Albanijo, Bosno in Hercegovino, Kosovo*, nekdanjo jugoslovansko republi -
ko Makedonijo, Črno goro in Srbijo (glej sliko  1).* To poimenovanje ne posega 
v stališča glede statusa ter je 
v skladu z RVSZN 1244 in 
mnenjem Meddržavnega 
sodišča o razglasitvi 
neodvisnosti Kosova.
Politični zemljevid Zahodnega Balkana
*  To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisno -
sti Kosova.
Vir: Evropska komisija.Slika  1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Uvod 
02 
Po gospodarski in politični krizi v 1980-ih letih in vzponu nacionalizma je Jugo -
slavija v 1990-ih letih razpadla po republiških mejah najprej na pet držav, kar je 
v nekaterih med njimi privedlo do oboroženega spopada. Kasneje sta tudi Črna 
gora (2006) in Kosovo (2008) razglasila neodvisnost. Albanija je bila do leta 1991 
popolnoma izolirana diktatura in je morala iz nič ustvariti svojo javno upravo. 
Čeprav so v zgodovini teh šest evropskih držav prizadeli hudi etnični, politični 
in gospodarski konflikti, se vse želijo pridružiti EU. Ta skupni namen jih združuje. 
Vseh šest zahodnobalkanskih držav so kandidatke  ali potencialne kandidatke  
za pridružitev EU (glej tabelo  1 in okvir 1 ).Tabela 1 Okvir  1Status zahodnobalkanskih držav v zvezi s pridružitvijo EU
Status kandidatke (od leta) Napredek pri predpristopnih pogajanjih
Albanija 2014 Pogajanja ne potekajo.
Bosna in Hercegovina potencialna kandidatka Pogajanja ne potekajo.
Kosovo potencialna kandidatka Pogajanja ne potekajo.
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija 2005 Pogajanja ne potekajo.
Črna gora 2010 22 poglavij odprtih, dve zaprti.
Srbija 2012 Dve poglavji odprti.
Vir: Evropska komisija.
Pridružitev EU
V institucijah EU obstoječa načela, politike, zakone, prakso, obveznosti in cilje pogosto imenujejo acquis.  
V pogajanjih o pristopu acquis  sestavlja 35 različnih poglavij, o katerih se pogajata EU in posamezna država 
kandidatka. Na primer, poglavje št. 23 vključuje pravosodje in temeljne pravice, poglavje št. 24 pa svobodo, 
varnost in pravico.
Medvladne konference so organi, ki odločajo o odpiranju in začasnem zapiranju poglavij v skladu s pogajal -
skim okvirom, ki ga potrdi Svet. Črna gora in Srbija sta začeli sodelovati na teh konferencah leta 2012 oziroma 
2014. Svet ni sprejel nobenega sklepa v zvezi s pogajalskim okvirom za pristop za Albanijo in nekdanjo jugo -
slovansko republiko Makedonijo, zato se medvladne konference z njima niso začele. Bosna in Hercegovina ter 
Kosovo, ki sta potencialni kandidatki, nista bili upravičeni do začetka pogajanj za pristop.
10 Uvod 
03 
Cilj EU, da vključi te države v EU, je bil bistvo odnosov med EU in Zahodnim Bal -
kanom od leta 2000 (glej Prilogo I ). Od leta 2007 Komisija tem državam v okviru 
instrumenta za predpristopno pomoč (IPA)1 zagotavlja finančno pomoč. Finančna 
pomoč v okviru IPA I je prikazana na sliki 2 .
04 
V okviru posameznih programov IPA je EU podpirala različne sektorje, kot so 
pravna država2, reforma javne uprave, okolje, promet, razvoj podeželja in družbe -
ni razvoj. Podpirala je tudi čezmejne programe in programe z več upravičenci za 
šest zahodnobalkanskih držav kot regijo.1 Uredba Sveta (ES) 
št. 1085/2006 z dne 
17. julija 2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 210, 
31.7.2006, str. 82) in Uredba 
(EU) št. 231/2014 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
11. marca 2014 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA II) (UL L 77, 
15.3.2014, str. 11).
2 Temeljne pravice, pravosodje 
in notranje zadeve vključno 
z bojem proti korupciji in 
organiziranemu kriminalu.
Dodelitve sredstev za Zahodni Balkan v okviru IPA I (2007–2013)
Opomba:  Odstotki so zaokroženi na cela števila.
Vir: Evropska komisija.Slika  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Srbija
Programi z več udeleženci
Kosovo
Nekdanja jugoslovanska 
republika Makedonija
Bosna in Hercegovina
Albanija
Črna goraDodeljena sredstva v 
milijonih EUR23 %
12 %
12 %11 %
10 %
5 %
11 Uvod 
05 
Namen podpore v okviru IPA za pravno državo v državah upravičenkah je bil pri -
bližati temeljne pravice in acquis  EU širšemu krogu kompliciranih državnih teles, 
kot so ministrstva, agencije, policija in sodstvo. IPA je prispeval tudi k zagotavlja -
nju priprave in sprejetja boljše nacionalne zakonodaje.
06 
Tudi podpora IPA za reformo javne uprave, vključno z upravljanjem javnih financ, 
je bila namenjena kočljivim področjem, kot so zaposlovanje na podlagi kvalifi -
kacij in usposabljanje v zvezi s kakovostjo v javni upravi ter celotni proračunski 
ciklus, vključno s pobiranjem davkov, pripravo proračuna, javnim naročanjem, 
notranjim nadzorom javnih financ, zunanjo revizijo in statistiko.
07 
Poleg tega je Komisija s pripravo regionalnih programov podpirala dejavnosti 
regionalnih organizacij, kot sta bila Svet za regionalno sodelovanje in Regionalna 
šola za javno upravo (ResPA), z naložbenim okvirom za Zahodni Balkan (WBIF) pa 
je podpirala intervencije. Čeprav okrepitev upravne zmogljivosti ni bila glavni cilj 
naložbenega okvira za Zahodni Balkan, je ta prispeval k njej.
08 
V letnih poročilih Komisije o napredku je ovrednoten napredek kandidatk in 
potencialnih kandidatk pri priključevanju v EU. V zvezi z Zahodnim Balkanom 
so v njih omenjene zlasti razširjenost korupcije in organiziranega kriminala ter 
slabosti v zvezi z neodvisnostjo sodnega sistema.3 Komisija spremlja položaj v po -
sameznih državah z obiski zaradi spremljanja in obiski strokovnjakov ter srečanji 
v okviru političnega dialoga.
09 
V političnih smernicah za naslednjo Evropsko komisijo je zapisano, da se pred 
letom 2020 nobena država ne bo pridružila EU.4 Komisija ima priložnost, da zaradi 
tega novega časovnega okvira in zato, ker so zahodnobalkanske države že sedaj 
strateško pomembne partnerke, doseže dolgoročne strateške cilje ter v okviru 
usklajenega procesa in na podlagi usklajenega regionalnega pristopa na pristop 
k EU pripravi ne samo te države, ampak celo regijo.53 Glej poročila o napredku za 
Albanijo, Bosno in 
Hercegovino, Kosovo, 
nekdanjo jugoslovansko 
republiko Makedonijo, Črno 
goro in Srbijo za leta 2012 do 
2015.
4 Uvodna izjava predsednika 
Junckerja na otvoritvenem 
zasedanju Evropskega 
parlamenta 15. julija 2014, 
odstavek 9.
5 Sklepi Sveta o širitvi in 
stabilizacijsko-pridružitvenih 
procesih, 15356/15, 
15. december 2015.
12
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
10 
Naš cilj je bil, da ob upoštevanju ugotovitev prejšnjih posebnih poročil ocenimo, 
ali je Komisija s programom IPA prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v za -
hodnobalkanski regiji. Pri reviziji sta bili obravnavani dve glavni vprašanji:
(a) Ali je Komisija dobro upravljala instrument za predpristopno pomoč na 
Zahodnem Balkanu?
(b) Ali se je zaradi instrumenta za predpristopno pomoč okrepila upravna 
zmogljivost na Zahodnem Balkanu?
11 
Naša revizija je zajemala obdobje 2007–2013 (IPA I), upoštevali pa smo tudi prve 
faze v obdobju 2014–2020 (IPA II). Osredotočili smo se na dva sektorja, ki sta po -
membna za krepitev upravne zmogljivosti na Zahodnem Balkanu:
(a) pravno državo (temeljne pravice, pravosodje in notranje zadeve) s posebnim 
poudarkom na boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu ter
(b) reformo javne uprave, vključno z upravljanjem javnih financ.
12 
Kot je prikazano v  tabeli 2 , smo med projekti na področjih pravne države in 
reforme javne uprave v vrednosti 902 milijona EUR preučili 52 projektov6 v skup -
ni pogodbeni vrednosti 109 milijonov EUR (12 %), med regionalnimi programi 
v vrednosti 1,16 milijarde EUR pa tri7 v skupni pogodbeni vrednosti 330 milijo -
nov EUR (28 %).6 Seznam vseh revidiranih 
projektov je v  Prilogi  II.
7 Seznam teh programov je 
v Prilogi  III.Tabela 2Instrument za predpristopno pomoč (2007–2013) za upravno zmogljivost 
na Zahodnem Balkanu
Programi IPA za upravno zmogljivost v zahodno­
balkanskih državahPogodbeni zneskiRevidirani znesek 
v odstotkihŠtevilo revidiranih 
projektov  / 
programov skupaj revidirano
Nacionalni programi – projekti na področju uveljavljanja 
pravne države485 60 12 % 29
Nacionalni programi – projekti na področju reforme javne 
uprave417 49 12 % 23
VMESNI SEŠTEVEK 902 109 12 % 52
Regionalni programi 1 160 330 28 % 3
SKUPNI SEŠTEVEK 2 062 439 21 %
Opomba:  Zneski v milijonih EUR; odstotki so zaokroženi na cela števila.
Vir: ECA na podlagi podatkov Evropske komisije, 30. junija 2015.
13 Obseg revizije in revizijski pristop  
13 
Pomemben del našega dela je bilo ocenjevanje, kateri rezultati so bili doseženi 
v okviru programov in projektov, kot je določeno v uredbi o določitvi skupnih 
pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za financiranje zunanjega 
delovanja8.
14 
Najprej smo v okviru metarevizije pregledali vrsto posebnih poročil Evropskega 
računskega sodišča in evalvacijskih poročil Komisije v zvezi z zahodnobalkansko 
regijo (glej tabelo  3). Ob upoštevanju obsega metarevizije in pregledanih poročil 
smo nato opredelili revizijske vrzeli, zaradi katerih je bilo potrebnega veliko do -
datnega revizijskega dela, ki je bilo opravljeno med marcem in decembrom 2015. 
To dodatno revizijsko delo je vključevalo dokumentacijski pregled napredka 
Komisije, spremljanja, poročil strokovnjakov in poročil s sestankov ter razgovorov 
s sodelavci Komisije, Evropske službe za zunanje delovanje, delegacij EU, ustreznih 
nacionalnih organov na Zahodnem Balkanu in Sveta za regionalno sodelovanje.8 Uredba (EU) št. 236/2014 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 11. marca 2014 
o določitvi skupnih pravil in 
postopkov za izvajanje 
instrumentov Unije za 
financiranje zunanjega 
delovanja, uvodna izjava 12 
v preambuli in člen 12 (UL L 77, 
15.3.2014, str. 95).Tabela 3Uporabljena prejšnja revizijska in evalvacijska poročila
Viri DokumentPOSEBNA POROČILA EVROPSKEGA 
RAČUNSKEGA SODIŠČA20/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v Črni gori: dosežen je bil napredek, toda na mnogih ključnih področjih so potrebni boljši rezultati
11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: skromen napredek v zahtevnih razmerah
19/2014 – Predpristopna pomoč EU Srbiji
18/2014 – Sistem vrednotenja in sistem v rezultate usmerjenega spremljanja, ki ju uporablja EuropeAid
18/2012 – Pomoč Evropske unije Kosovu za krepitev pravne države
14/2011 – Ali je pomoč EU izboljšala zmogljivosti Hrvaške za upravljanje financiranja po pristopu?
12/2009 – Uspešnost projektov Komisije na področju pravosodja in notranjih zadev za Zahodni Balkan
5/2007 o upravljanju programa CARDS s strani KomisijeEVALVACIJEPodpora IPA za boj proti korupciji ( IPA support for the fight against corruption ), avgust  2015
Poročilo SIGMA o referenčnih merjenjih v zvezi z načeli javne uprave za Albanijo, Bosno in Hercegovino, nekdanjo jugoslovansko republiko 
Makedonijo, Kosovo, Črno goro in Srbijo ( The principles of public administration, SIGMA baseline measurements ), april 2015
Metaevalvacija pomoči IPA ( Meta-evaluation of IPA assistance ), september  2013
Vmesna evalvacija in metaevalvacija pomoči IPA, evalvacija programov z več upravičenci ( IPA – Interim evaluation and meta-evaluation of 
IPA assistance, evaluation of multi-beneficiary programmes ), junij 2013
Tematska evalvacija pravne države, reforme pravosodja ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu na Zahodnem Balkanu ( Rule of 
Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans ), februar 2013
Vir: Evropsko računsko sodišče.
14
 Opažanja
Del I – Ali je Komisija dobro upravljala instrument za 
predpristopno pomoč (IPA) na Zahodnem Balkanu?
15 
Na podlagi naslednjih revizijskih meril smo ocenili, kako je Komisija upravljala 
instrument za predpristopno pomoč v programskem ciklusu instrumenta:
(a) Ali je imel instrument za predpristopno pomoč specifične in merljive cilje?
(b) Ali so programi in projekti temeljili na jasnih potrebah?
(c) Ali je bila pomoč dejansko izplačana (črpanje)?
(d) Ali so se uporabljali strogi pogoji za pomoč (pogojevanje)?
(e) Ali se je izvajanje spremljalo in ali so bili rezultati uspešno ovrednoteni?
(f) Ali je bila pomoč donatorjev uspešno usklajevana?
V obdobju IPA I cilji niso bili vedno specifični in merljivi
16 
V finančni uredbi EU je določeno, da je treba za vse sektorje dejavnosti iz prora -
čuna določiti specifične in merljive cilje.9 V vseh uredbah o IPA10 in dokumentih 
večletnega okvirnega načrtovanja Komisije se omenja pomen pravne države in 
reforme javne uprave na Zahodnem Balkanu.
Cilji v  nacionalnih programih so bili pogosto široko določeni
17 
V obdobju IPA I so bili cilji tako široko določeni, da pogosto niso bili specifični 
niti jih ni bilo mogoče meriti glede na specifične ožje cilje.11 Toda za Črno goro in 
Srbijo, s katerima so se pristopna pogajanja začela leta 2012 oz. 2014, je Komisija 
opredelila jasne in merljive cilje za področje pravne države. Njihovo nedoseganje 
bi lahko ustavilo širitvena pogajanja.129 Uredba (EU, Euratom) 
št. 966/2012 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
25. oktobra 2012 o finančnih 
pravilih, ki se uporabljajo za 
splošni proračun Unije, in 
razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, 
Euratom) št. 1605/2002 
(UL L 298, 26.10.2012, str. 1).
10 Uredba Sveta (ES) 
št. 1085/2006, kot se izvaja 
z Uredbo Komisije (ES) 
št. 718/2007 z dne 
12. junija 2007, in Uredba (EU) 
št. 231/2014, kot se izvaja 
z Izvedbeno uredbo Komisije 
(EU) št. 447/2014 z dne 
2. maja 2014.
11 Analiza evropskih sporazumov 
o partnerstvu, ki jo je izvedlo 
Evropsko računsko sodišče, 
stabilizacijsko-pridružitveni 
sporazumi, GD za sosedstvo in 
širitvena pogajanja, letna 
poročila o dejavnostih (2013, 
2014). V metaevalvaciji pomoči 
v okviru IPA (september 2013, 
str. 20) so omenjeni široki cilji, 
ki niso vedno vsebovali dovolj 
merljivih ožjih ciljev.
12 Načrt upravljanja za leto 2015, 
GD za sosedstvo in širitvena 
pogajanja, str. 4 in 18; 
COM(2012) 600 final z dne 
10. oktobra 2012 „Strategija 
širitve in glavni izzivi 
v obdobju 2012–2013“, str. 4.
15 Opažanja 
18 
Poleg tega je Komisija z letom 2010 preusmerila svoj pristop od podpiranja 
v glavnem posameznih projektov v bolj merljiv sektorski pristop, v okviru katere -
ga so programi in projekti jasno usklajeni s sektorskimi strategijami.13 Načrtovala 
je, da bo med izvajanjem IPA II v celoti uporabljala sektorski pristop.14
Cilji v  regionalnih programih so bili običajno specifični in merljivi
19 
Cilji v regionalnih programih, ki smo jih preučili, so bili običajno specifični in so 
vključevali merljive ožje cilje. Zaradi zgodovinskih konfliktov med zahodnobal -
kanskimi državami so imeli regionalni programi izrazito regionalnointegracijski 
cilj, ki je ustrezal ciljem podpiranja sprave po konfliktih, graditve zaupanja in 
obnove, ki so bili cilji instrumenta za predpristopno pomoč (glej okvir 2 ).15
Programi in projekti so temeljili na potrebah, vendar 
so ocene nekaterih upravičencev vsebovale dokajšnje 
pomanjkljivosti
20 
Med načrtovanjem programov za IPA I je Komisija pripravila dokumente večletne -
ga okvirnega načrtovanja, v katerih so bili opredeljeni ključni sektorji, upravičeni 
do podpore IPA. Nacionalni organi so pripravili svoje ocene potreb, in sicer na 
lastno pobudo ali na pobudo Komisije.13 COM(2011) 666 final z dne 
12. oktobra 2011 „Strategija 
širitve in glavni izzivi 
v obdobju 2011–2012“, str. 20.
14 Instrument za predpristopno 
pomoč (IPA II), večdržavni 
okvirni strateški dokument 
(30. junij 2015) in okvirni 
strateški dokumenti za 
Albanijo in Črno goro 
(18. avgust 2014), nekdanjo 
jugoslovansko republiko 
Makedonijo in Srbijo 
(19. avgust 2014), Kosovo 
(20. avgust 2014) ter Bosno in 
Hercegovino 
(15. december 2014).
15 Uvodna izjava 13 v preambuli 
in člen 2(g) Uredbe Sveta (ES) 
št. 1085/2006.Okvir  2Naložbeni okvir za Zahodni Balkan
Naložbeni okvir za Zahodni Balkan je bil nedvomno namenjen zagotavljanju finančne in tehnične pomoči 
za strateške naložbe. Njegovi cilji so se dali meriti z jasnimi kazalniki (npr. število vlog za projekte, izplačana 
tehnična pomoč, dodeljena finančna sredstva).16
16 https://www.wbif.eu/ .
16 Opažanja 
Ocena potreb na ravni Komisije
21 
Dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja so običajno temeljili na prioritetah, 
opredeljenih v poročilih o napredku in partnerstvih za pristop, in ne na ocenah 
izhodišča držav upravičenk za oceno upravne zmogljivosti v različnih sektorjih 
(npr. sektorju pravne države). V njih ni bila upoštevana dejanska politična volja 
držav za reforme. Na projektni ravni so preučeni projekti nedvomno temeljili na 
potrebah, ki jih je ugotovila Komisija in o katerih se je sporazumela z državami 
upravičenkami.
22 
Pri načrtovanju programov za IPA II so okvirni strateški dokumenti (2014–2020) 
na ravni držav nadomestili dokumente večletnega okvirnega načrtovanja iz IPA I. 
V njih je bilo več pozornosti posvečene zmogljivostim upravičencev za prevzem 
zaveze za sektorsko reformo na politični ravni in za upravljanje finančnih sredstev 
IPA.
Ocena potreb na ravni upravičencev
23 
Vse zahodnobalkanske države so imele celovite nacionalne strategije z oceno 
potreb za reformo sektorja javne uprave, Albanija in Kosovo pa nista imela take 
strategije za uveljavljanje pravne države. V Bosni in Hercegovini je bila strategija 
reforme pravosodja sprejeta zelo pozno (glej okvir 3 ).Okvir  3Strategija reforme pravosodja v  Bosni in Hercegovini v  obdobju 2014–2018
Sprejetje te strategije je bilo del političnega dialoga EU z nacionalnimi organi, zlasti v okviru strukturiranega 
dialoga o pravosodju. Strategija reforme pravosodja je bila sprejeta šele leta 2015, saj se je njeno sprejetje 
zavleklo zaradi političnih razhajanj med državnimi organi v Bosni in Hercegovini. Zlasti Republika Srbska (glej 
sliko  3) je sistematično izpodbijala potrebe, ki jih je Komisija ocenila v okviru IPA. To je spodkopavalo relevan -
tnost ocen potreb na nacionalni ravni, zlasti v zvezi s projekti, namenjenimi krepitvi usklajevanja med dejav -
nostmi boja proti korupciji, policijskimi organi in lokalnimi javnimi oblastmi.
17 Opažanja 
Politični zemljevid Bosne in Hercegovine
Vir: Eurostat.Slika  3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Opažanja 
Črpanje sredstev IPA je včasih ovirala slaba upravna 
zmogljivost
24 
V okviru IPA I je bilo v nekaterih zahodnobalkanskih državah težko izvršiti plači -
la pogodbenih zneskov (glej sliko  4), in sicer v glavnem zaradi slabih upravnih 
zmogljivosti.
Črpanje kot odstotek dodeljenih sredstev, za katera še niso sklenjene pogodbe, 
in kot odstotek pogodbenih zneskov, ki še niso bili plačani, IPA I (2007–2013)
Vir: Izračun Evropskega računskega sodišča na podlagi podatkov Komisije, 31. december 2015.Slika  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Nekdanja jugoslovanska
republika Makedonija
Albanija
Srbija
Bosna in Hercegovina
Kosovo
Črna gora%
Dodeljena sredstva, za katera še 
niso bile sklenjene pogodbe
Sredstva, za katera so bile sklenjene pogodbe, a še niso bila izplačana
19 Opažanja 
25 
Delna razlaga, ki temelji na preučitvi različnih operativnih struktur IPA na Zahod -
nem Balkanu, bi lahko bila, da je bilo tako zato, ker je Komisija velik del upravlja -
nja IPA prenesla na nacionalne organe.17 Kot smo videli v nekdanji jugoslovanski 
republiki Makedoniji in v Srbiji (glej okvir 4 ) ter tudi Albaniji, je bilo zaradi tega 
potrebno neko obdobje učenja in bolj zahtevna struktura upravljanja.1817 S 1. januarjem 2014 je bil izraz 
„decentralizirano upravljanje“ 
nadomeščen z izrazom 
„posredno upravljanje tretjih 
držav“.
18 Med drugimi zahtevami se za 
decentralizirano upravljanje 
zahtevajo akreditacija 
nacionalnega odredbodajalca, 
uvedba operativne strukture 
IPA in revizijskega organa ter 
predhodne kontrole vseh 
decentraliziranih projektov 
IPA, ki jih opravi delegacija EU. 
Glej člene 11 do 31 Uredbe 
Komisije (ES) št. 718/2007 
z dne 12. junija 2007 
o izvajanju Uredbe Sveta (ES) 
št. 1085/2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 170, 
29.6.2007, str. 1).Okvir  4Izkušnje z decentraliziranim upravljanjem v okviru IPA I
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija
Komisija je v skladu s finančno uredbo19 in uredbami o IPA I prenesla upravljanje na državo, vendar v teh 
uredbah ni zahtevano, naj oceni, ali so bili nacionalni organi pripravljeni upravljati toliko sredstev in tako kom -
pleksna sredstva, ki naj bi se decentralizirano upravljala.20 Po decentralizaciji je imela državna uprava težave 
s spoštovanjem rokov in predložitvijo pogodbenih dokumentov ustrezne kakovosti. Velikokrat je to privedlo 
do izgube projektov, zasnovanih za financiranje ključnih reform. Pričakuje se, da se bo to še dogajalo.21
Srbija
V zvezi z ustanovitvijo revizijskega organa in operativnega organa za upravljanje projektov IPA so obstajale 
dolgotrajne in resne slabosti, odkrite pri revizijah, ki jih je izvedla Komisija. Decentralizirano upravljanje ni bilo 
povezano s predhodno celovito oceno upravljanja javnih financ na ravni države,22 ampak je temeljilo samo na 
skladnosti srbskih struktur IPA z zahtevami v zvezi z notranjimi kontrolami, določenimi v finančni uredbi23.
19 Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti 
(UL L 248, 16.9.2002, str. 1), kakor je bila občasno spremenjena.
20 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: 
skromen napredek v zahtevnih razmerah, odstavek 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Prav tam, odstavka 48 in 50.
22 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 19/2014 – Predpristopna pomoč EU Srbiji, odstavek 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni 
proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002.
20 Opažanja 
26 
V okviru IPA II (2014–2020) se večja pozornost posveča izboljševanju sistemov 
upravljanja javnih financ kot celote. Vendar so bili programi IPA II zaradi zamud 
pri sprejemanju novega pravnega okvira in postopkov za IPA sprejeti šele čisto 
na koncu leta 2014. Sklepanje pogodb in plačila so se še dodatno zavlekli zaradi 
ratifikacijskih postopkov držav upravičenk. Zaradi tega je bilo v času revizije še 
prezgodaj za pripombe o pogodbenih in izplačanih zneskih v okviru IPA II.
Komisija ni sistematično uveljavljala strogih pogojev
27 
V zaporednih širitvenih strategijah Komisije se vedno znova omenja izpolnjevanje 
strogih pogojev,24 ne da bi bil izraz izrecno opredeljen. Pogojevanje je načelo, 
v skladu s katerim se na politični ravni, ravni programov ali projektov pred sklepa -
njem pogodb ali plačilom določijo nekateri pogoji. Če upravičenec teh vnaprej 
določenih pogojev ne izpolni, lahko Komisija izvede ukrepe, kot so ustavitev 
plačil za celoten program, zmanjšanje bodoče pomoči ali odpoved projekta.
28 
Na ravni programov je Komisija stroge pogoje uveljavljala le malokrat, pred -
vsem v Bosni in Hercegovini (glej okvir 5 ) in nekdanji jugoslovanski republiki 
Makedoniji.2524 V skladu s širitveno strategijo 
Komisije za leti 2011 in 2012 so 
zavezanost, izpolnjevanje  
pogojev in verodostojnost 
bistvo pristopnega procesa in 
njegovega uspeha (str. 2), 
pogoji pa strogi in zahtevni 
(str. 18 in 23). Izpolnjevanje 
strogih pogojev se omenja 
tudi v širitvenih strategijah 
Komisije za leta 2012 do 2013 
(str. 2, 3, 16 in 22), za leto 2014 
(str. 2 in 19) ter za leto 2015 
(str. 12).
25 Ustavitev plačil, kot je 
predvideno v členu 46 Uredbe 
Komisije (ES) št. 718/2007.Okvir  5Uveljavljanje strogih pogojev na ravni programov – pravosodje v Bosni 
in Hercegovini
Leta 2013 se je proces integracije v Bosni in Hercegovini ustavil. Zdelo se je, da politični predstavniki države 
ne morejo ali nočejo doseči soglasja, ki bi bilo potrebno za napredek pri pridruževanju. Ponazoritev tega je 
nesposobnost ali pomanjkanje politične volje države za izvršitev sodbe Evropskega sodišča za človekove 
pravice.26 Zaradi tega je Komisija uporabila načelo pogojevanja in za leto 2013 zmanjšala sredstva, dodeljena 
v okviru IPA I, za 45 milijonov EUR ter v okviru IPA II uvedla še dodatna zmanjšanja.27 Ko Bosna in Hercegovina 
ni sprejela nove strategije splošne reforme pravosodnega sektorja, ki so jo podprle vse štiri ustavne entitete, 
vključno z Republiko Srbsko (glej zemljevid na sliki 3 ), je Komisija zadržala takratno proračunsko podporo za 
področje pravosodja.
26 V zadevi Sejdić in Finci proti Bosna in Hercegovina (december 2009) je Evropsko sodišče za človekove pravice odločilo, da je Bosna in Hercegovina 
kršila pravice tožnikov, ker jima zaradi njune pripadnosti etničnim manjšinam odreka pravico do kandidiranja na volitvah.
27 Bosni in Hercegovini je bilo tako med letoma 2007 in 2010 dodeljenih 331 milijonov EUR, med letoma 2014 in 2017 pa samo 165 milijonov EUR.
21 Opažanja 
29 
Na ravni projektov Komisija ni sistematično uveljavljala strogih pogojev, kot kaže -
jo primeri v  okviru 6 . Čeprav je Evropsko računsko sodišče leta 2011 priporočilo, 
naj se več pozornosti posveča temu, da bodo predlogi projektov v drugih drža -
vah s predpristopnim statusom dovolj zreli za izvajanje,28 Komisija tega ni vedno 
zagotovila, kar je imelo posledice za smotrnost projektov v več državah.2928 Posebno poročilo št. 14/2011 – 
Ali je pomoč EU izboljšala 
zmogljivosti Hrvaške za 
upravljanje financiranja po 
pristopu?, odstavek 53 ( http://
eca.europa.eu ).
29 Glej evalvacijsko poročilo 
o pravni državi, reformi 
pravosodja ter boju proti 
organiziranemu kriminalu na 
Zahodnem Balkanu, 
februar 2013, str. 240.Okvir  6V okviru IPA I se strogi pogoji niso sistematično uveljavljali
Albanija
Pri sedmih od 15 revidiranih projektov Komisija v fazi sklepanja pogodb in pred izvrševanjem plačil ni določila 
strogih pogojev.30 Tako ni bilo le pri projektih s kompleksnimi cilji (kot je krepitev protikorupcijskih ukrepov), 
ampak tudi pri tistih, ki so si prizadevali za razmeroma premočrtne rezultate, kot je bil projekt izgradnje 
tiranskega sodišča (glej Prilogo II , projekt št. 10). Za ta projekt niso bila pridobljena potrebna dovoljenja, 
dodatne težave pa je povzročil sum nepravilnosti v zvezi z zemljiškim lastništvom. Po pogajanjih s pravosod -
nim ministrstvom, ki so trajala štiri leta in pol, je Komisija projekt preklicala in njemu namenjen del sredstev 
predodelila za financiranje ukrepov, ki niso bili povezani s sektorjem pravne države.
Srbija
Komisija ni posvečala ustrezne pozornosti uveljavljanju pogojev, kar je imelo posledice pri zasnovi projektov 
in je privedlo do pravnih nedoslednosti. To je pogosto ogrozilo nemoteno in pravočasno izvedbo projektov.31 
Po letu 2012 so bili predlogi projektov včasih preloženi na poznejši čas ali je bil zmanjšan njihov obseg zaradi 
manjkajočih dovoljenj ali nepredložitve potrebnih študij izvedljivosti.
30 Glej Prilogo  II, albanski projekti na področju pravne države št. 2, 3, 4, 5, 9 in 10 ter projekt na področju upravljanja javnih financ št. 2.
31 Posebno poročilo št. 19/2014 – Predpristopna pomoč EU Srbiji, okvir 5 ter odstavka 27 in 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Opažanja 
Komisija je bila pri spremljanju izvajanja v glavnem uspešna, 
pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi evalvacij pa delno 
uspešna
30 
Komisija je spremljala sektorske reforme in izvajanje projektov sama in s pomočjo 
šestih delegacij EU na Zahodnem Balkanu. Spremljanje na najvišji ravni je poteka -
lo dvakrat letno na sestankih odbora za spremljanje in bolj pogosto na sestankih 
sektorskih odborov za spremljanje. Delegacije EU so spremljale izvajanje na kraju 
samem.
31 
Komisija je kot del svojega ciklusa evalvacij izvajala sektorske in tematske eval -
vacije. Teh ne bi smeli pomešati z letnimi poročili o napredku držav kandidatk 
in potencialnih kandidatk, ki so uradne politične ocene teh držav, ki jih pripravi 
Komisija.
Komisija je bila pri spremljanju izvajanja v glavnem uspešna
32 
Delegacije EU so uspešno spremljale projekte IPA po sektorjih:
(a) s kontrolami zakonitosti in pravilnosti, ki so temeljile na upravljavskih in infor -
macijskih sistemih;
(b) z usklajevalnimi sestanki s pogodbeniki in organi upravičencev, ki so vključe -
vali obiske na terenu;
(c) z letnimi poročili odredbodajalcev na podlagi nadaljnjega prenosa pooblastil;
(d) s sestanki odbora za spremljanje in sektorskih odborov za spremljanje;
(e) s četrtletnimi internimi tabelami za spremljanje za bolj tvegane projekte.
33 
Komisija je bila pri spremljanju izvajanja IPA in zagotavljanju izložkov uspešna.32 
Poleg prej omenjenih orodij za spremljanje so se v skladu s standardno metodo -
logijo Komisije pripravljala poročila o spremljanju, usmerjenem v rezultate, v ka -
terih so v glavnem sledili rezultatom potekajočih projektov. Vendar pa so se pri 
pristopu po načelu v rezultate usmerjenega spremljanja pokazale tri pomembne 
pomanjkljivosti.32 Revizijska ekipa je v zvezi 
s tem zbrala dokaze od 
delegacij EU v Albaniji, Bosni in 
Hercegovini ter Srbiji.
23 Opažanja 
34 
Prvič, pri dokajšnjem številu projektov IPA, ki smo jih ocenili, je bila vrednost po -
godb nižja od enega milijona EUR. Projekti so bili torej pod pragom, določenim 
za poročila o spremljanju, usmerjenem v rezultate. Zato se v rezultate usmerjeno 
spremljanje ni izvedlo za vse politično delikatne projekte. Drugič, v nobenem od 
ocenjenih poročil ni bilo meritev skladnosti s pogoji. Tretjič, ker ni bilo naknadne -
ga spremljanja projektov, ni bilo mogoče meriti trajnosti projektov.33
Komisija je bila pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi evalvacij 
delno uspešna
35 
Komisija je v zvezi s pravno državo izvedla izčrpno medsektorsko evalvacijo IPA 
na Zahodnem Balkanu ter dve tematski evalvaciji projektov IPA v zvezi s pravno 
državo in bojem proti korupciji.34 V tesnem sodelovanju s Svetom Evrope in Be -
neško komisijo35 je sponzorirala veliko število poročil o obiskih strokovnjakov za 
sodstvo, v katerih je bilo na primer poudarjeno, da še ni bilo uspešnih kazenskih 
obsodb.
36 
Kljub temu Komisija svojih evalvacij in poročil o obiskih strokovnjakov ni izkori -
stila za večjo uporabo pogojevanja. Ni prilagodila kazalnikov iz poročil o sprem -
ljanju, usmerjenem v rezultate, za projekte na področju pravne države, ki so 
v glavnem uporabljali kazalnike izložkov za potekajoče projekte. Dejansko je 
ugotovila, da nadaljnjega ukrepanja v zvezi s projekti na področju pravne države 
v okviru IPA ni bilo.
37 
Komisija v zvezi z reformo javne uprave ni opravila celovite evalvacije podpore 
IPA, bilo pa je opravljenih nekaj evalvacij manjšega števila projektov IPA na tem 
področju.33 Glej evalvacijsko poročilo 
o pravni državi, reformi 
pravosodja ter boju proti 
organiziranemu kriminalu na 
Zahodnem Balkanu 
z naslovom Thematic 
evaluation of the rule of law, 
judicial reform and the fight 
against corruption and 
organised crime in the Western 
Balkans – Lot 3, Final Main 
Report , februar 2013, str. 60.
34 Poročilo o metaevalvaciji 
pomoči IPA in evalvaciji 
programov z več upravičenci, 
september 2013. Glej 
evalvacijsko poročilo o pravni 
državi, reformi pravosodja ter 
boju proti organiziranemu 
kriminalu na Zahodnem 
Balkanu z naslovom Thematic 
evaluation of the rule of law, 
judicial reform and the fight 
against corruption and 
organised crime in the Western 
Balkans – Lot 3, Final Main 
Report , februar 2013, ter 
končno glavno poročilo 
o tematski evalvaciji podpore 
IPA za boj proti korupciji 
z naslovom Thematic 
evaluation on IPA support for 
the fight against corruption , 
avgust 2015
35 Evropska komisija za 
demokracijo skozi pravo ima 
sedež v Benetkah v Italiji. 
Poleg izvajanja drugih 
dejavnosti daje tudi pravne 
nasvete državam članicam 
Sveta Evrope in jim zlasti 
pomaga pri usklajevanju 
njihove zakonodaje 
z evropskimi standardi na 
področju pravne države 
(http://www.venice.coe.int ).
24 Opažanja 
Komisija je kljub dokajšnjim pomanjkljivostim pri 
upravičencih uspešno podpirala usklajevanje donatorjev
38 
Načelo o donatorjih, ki delujejo v skladu s potrebami držav upravičenk, je opre -
deljeno v Pariški deklaraciji o učinkovitosti pomoči iz leta 2005.36 V skladu s tem 
načelom, ki velja tudi za sredstva IPA, bi morala vsaka država upravičenka določiti 
realistične cilje za majhno število sektorjev in se izogibati prekrivanju donator -
ske pomoči. Komisija je uspešno podpirala države upravičenke pri izpolnjevanju 
njihove odgovornosti za vodenje usklajevanja donatorjev na celotnem območju.
Usklajevanje donatorjev na regionalni ravni
39 
Naložbeni okvir za Zahodni Balkan in Svet za regionalno sodelovanje se oba 
financirata iz regionalnih programov IPA. Poleg drugih ciljev je bil njun cilj tudi 
izboljšanje usklajevanja donatorjev med zahodnobalkanskimi državami (glej 
okvir 7 ).36 COM(2007) 72 final z dne 
28. februarja 2007 „Kodeks 
ravnanja EU o delitvi dela 
v razvojni politiki“.Okvir  7Regionalno sodelovanje na Zahodnem Balkanu
Naložbeni okvir za Zahodni Balkan
Pri infrastrukturnih projektih naložbenega okvira za Zahodni Balkan je skupen načrt za pripravo projektov, ki 
so ga predložile vse zahodnobalkanske države decembra 2015, olajšal proces ocenjevanja in izbire projektov.
Svet za regionalno sodelovanje
Eden od ciljev Sveta za regionalno sodelovanje je bil zagotavljanje regionalnega pogleda pri donatorski 
pomoči.37 Razen enega sestanka leta 2015 zahodnobalkanske države Sveta za regionalno sodelovanje niso 
uporabljale za usklajevanje donatorjev.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Glej statut Sveta za regionalno sodelovanje.
25 Opažanja 
Usklajevanje donatorjev na ravni upravičencev
40 
Pri usklajevanju donatorjev je bila Srbija uspešna, nekdanja jugoslovanska repu -
blika Makedonija in Črna gora sta bili delno uspešni, Albanija, Bosna in Hercego -
vina in Kosovo pa so bili neuspešni (glej okvir 8 ). Vzrok za to je bilo pomanjkanje 
vodstvenih in upravnih zmogljivosti v nacionalnih strukturah, odgovornih za 
usklajevanje donatorjev. Pri tem smo opazili, da je Komisija podpirala upravičence 
tako, da je delno zagotovila usklajevanje donatorjev. Okvir  8Neuspešno usklajevanje donatorjev na ravni upravičencev
Albanija
Preučili smo donatorske dejavnosti oddelka za pripravo razvojnih programov, financiranje in tujo pomoč. 
Oddelek ni imel jasne organizacijske strukture, zaposlenih je bilo premalo delavcev in ni imel zbirke podat -
kov o donatorjih. Sektorske delovne skupine na donatorskem področju so bile od leta 2013 neaktivne, toda 
tehnični sekretariat za donatorstvo, ki ga vodi Komisija, je dosegel uspešno dopolnjevanje in delitev dela med 
donatorji. V razgovorih je donatorska skupnost (ZDA, Italija, Francija) delegacijo EU v Tirani v glavnem pohvali -
la za njena prizadevanja.
Kosovo
Konec leta 2011 niso delovali nobeni mehanizmi uspešnega usklajevanja donatorjev. Kljub raznim pobudam 
za usklajevanje donatorjev v različnih sektorjih, ki obstajajo od tega leta, so EU in drugi mednarodni donatorji 
pozivali k aktivnejši vlogi kosovskih institucij pri vodenju usklajevanja donatorjev in nadaljnjem ukrepanju na 
tem področju na tehnični ravni.38 To potrjujejo nedavni interni dokumenti Komisije.
38 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 18/2012 – Pomoč Evropske unije Kosovu za krepitev pravne države, odstavka 82 in 86 
(http://eca.europa.eu ).
26 Opažanja 
Del II  – Ali se je zaradi instrumenta za predpristopno 
pomoč okrepila upravna zmogljivost na Zahodnem 
Balkanu?
41 
Po letu 2007 je bil IPA edini instrument financiranja EU, uveden za krepitev 
upravne zmogljivosti na Zahodnem Balkanu. V sektorjih pravne države in reforme 
javne uprave smo ocenili, ali:
(a) je bila Komisija uspešna pri zagotavljanju načrtovanih izložkov,
(b) ali so bili drugi rezultati IPA poleg izložkov trajnostni,
(c) ali je bila krepitev upravne zmogljivosti ustrezno obravnavana v političnem 
dialogu.
Komisija je bila pri zagotavljanju načrtovanih izložkov 
uspešna
42 
Preučeni projekti v okviru nacionalnih in regionalnih programov so v vseh 
sektorjih zagotovili izložke v skladu s tem, kar je bilo načrtovano v pogodbah.39 
Na primer, zapor v mestu Fier v Albaniji ter sistem IT za Visoki svet za sodstvo in 
tožilstvo v Bosni in Hercegovini sta bila končana pravočasno in v skladu s specifi -
kacijami v pogodbah (glej sliki 1  in 2).39 To opažanje temelji na 
revizijskem vzorcu, ocenjenem 
leta 2015 (glej Prilogo  II). 
Podobno opažanje je 
v metaevalvaciji Komisije, str. 6 
(2013).
27 Opažanja 
Dokončane celice v zaporu, projekt izgradnje zapora v mestu Fier v Albaniji
Projekt IT za Visoki svet za sodstvo in tožilstvo, ki v Sarajevu nadzira sodstvo Bosne 
in HercegovineVir: Evropska komisija (7. vmesno in končno poročilo, str. 33).
© Eriton Hasaj, 2014. © Visoki svet za sodstvo in tožilstvo Bosne in Hercegovine.
Vir: Evropska komisija (končno poročilo o projektu, str. 23).Slika  1 Slika  2

28 Opažanja 
IPA je bil na področju pravne države in reforme javne uprave 
le delno trajnosten
Projekti na področju pravne države so bili delno trajnostni
43 
Komisiji je le deloma uspelo pretvoriti izložke projektov v trajnostne rezultate 
na raznih področjih sektorja pravne države, ki so prejemali podporo IPA (npr. 
kazenski pregon, javno tožilstvo, sodišča, protikorupcijske agencije). 15 od 29 
projektov s področja pravne države v revizijskem vzorcu nacionalnih projektov 
ni dalo trajnostnih rezultatov.40 Vzroki za to so bili pogosto odkriti na ravni držav 
upravičenk, vključevali pa so premajhne proračune in premalo zaposlenih, slabo 
usklajevanje ter pomanjkanje politične volje za reformiranje institucij in izvajanje 
nadaljnjih ukrepov.
44 
Komisija pri teh 15 projektih pred potrditvijo pogodb ni dovolj uveljavljala ustrez -
nih pogojev. V pogodbe IPA bi bil lahko vključen pogoj, da je treba v sektorju 
reforme sodstva uvesti boljše nadzorne ukrepe. Če ti ukrepi ne bi bili uvedeni, bi 
lahko bilo izplačilo letno dodeljenih sredstev IPA do nadaljnjega zadržano.
45 
Na regionalni ravni je strategija Sveta za regionalno sodelovanje za jugovzhodno 
Evropo 2020 poudarjala sodstvo in boj proti korupciji.41 Čeprav je bil Svet za re -
gionalno sodelovanje med revidiranim obdobjem in v zvezi s pravno državo zelo 
odvisen od sredstev IPA,42 nismo opazili bistvenega delovanja te mednarodne 
organizacije zahodnobalkanskih držav.
Učinek IPA na boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu 
je majhen
46 
Od leta 1995 organizacija Transparency International razvršča države glede na 
svetovni indeks zaznave korupcije.43 Višje kot je država uvrščena, višja je raven 
zaznane korupcije. Slika  5 prikazuje razvrstitev šestih zahodnobalkanskih držav 
v zadnjih šestih letih, ki ustrezajo obdobju med izvajanjem IPA I in po njem v teh 
državah.40 Glej Prilogo  II, projekti na 
področju pravne države 
v Albaniji (št. 2, 3, 4, 5, 9 in 10), 
Bosni in Hercegovini (št. 11 in 
14), nekdanji jugoslovanski 
republiki Makedoniji (št. 21 in 
22), Črni gori (št. 23) in Srbiji 
(št. 25, 26, 27 in 28).
41 Strategija za jugovzhodno 
Evropo 2020 ( South East 
Europe 2020 Strategy ), Svet za 
regionalno sodelovanje, str. 31 
do 33.
42 Svet za regionalno 
sodelovanje je za delovanje 
svoje uprave in izvajanje 
projektov odvisen od sredstev 
IPA (14 milijonov EUR 
izplačanih od leta 2007 do 
2013), saj minimalna letna 
članarina v višini 50 000 EUR 
po članici ni krila vseh 
njegovih stroškov.
43 Organizacija Transparency 
International opredeljuje 
korupcijo kot zlorabo moči 
zaradi zasebne koristi. Glej 
http://www.transparency.org/ . 
Kazalnik „obvladovanje 
korupcije“, ki je eden od 
kazalnikov kakovosti vladanja 
Svetovne banke, prikazuje 
primerljivo razvrstitev šestih 
zahodnobalkanskih držav. Glej 
tudi http://info.worldbank.
org/governance/wgi/ .
29 Opažanja 
47 
Leta 2015 sta bila Albanija in Kosovo glede na indeks zaznave korupcije razvršče -
na na 88. oziroma 103. mesto, kar ju uvršča na enako mesto, kot ga imata Egipt in 
Etiopija. Ostale štiri zahodnobalkanske države so bile od leta 2010 do leta 2015 
razvrščene med 60. in 80. mestom.
48 
Letna poročila o napredku, ankete in dve tematski evalvaciji kažejo, da se je 
Komisija zavedala široko razširjenega političnega vmešavanja v delo sodstva na 
Zahodnem Balkanu ter tudi korupcije na visoki ravni in organiziranega kriminala 
(glej okvir 9 ).44 V Črni gori in Srbiji, dveh državah, s katerima je EU začela pogaja -
nja o pristopu, je bila pripravljenost na reformo sodstva večja kot v drugih štirih 
državah.4544 Poročila o napredku 
2012–2015. Evalvacija IPA 
support for the fight against 
corruption , avgust 2015. 
Evalvacija Rule of Law, judicial 
reform and the fight against 
corruption and organised crime 
in the Western Balkans , 
februar 2013.
45 Poročilo o napredku Črne gore 
za leto 2015, str. 14, 15, 18 in 19. 
Poročilo o napredku Srbije za 
leto 2015, str. 11, 13, 14, 17 in 
18.Razvrstitev po indeksu zaznave korupcije za Zahodni Balkan
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi indeksa zaznave korupcije organizacije Transparency International (2010–2015).Slika  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albanija
Bosna in Hercegovina
SrbijaKosovo
Črna goraNekdanja jugoslovanska 
republika Makedonija
30 Opažanja 
49 
Komisija je zaradi spremljanja od vseh držav upravičenk zahtevala tabele z evi -
denco uspešnih preiskav, pregonov in pravnomočnih obsodb v sodnih primerih 
v zvezi s korupcijo na visoki ravni in organiziranim kriminalom. Odvisno od drža -
ve je segalo število primerov korupcije na visoki ravni in organiziranega kriminala 
v teh seznamih od malo (Srbija) do nič (Kosovo), kar kaže pomanjkanje politične 
volje. Okvir  9Politično vmešavanje, korupcija na visoki ravni in organiziran kriminal 
na Zahodnem Balkanu
Albanija
Popolna neodvisnost in odgovornost sodnikov in tožilcev ni bila zagotovljena. Počasno delovanje sodne -
ga sistema in sodbe, ki niso bile vedno izvršene, so vodili do zanemarljivega števila pravnomočnih obsodb, 
s katerimi so bile uspešno razbite kriminalne združbe.46
Bosna in Hercegovina
Politična zaveza ni privedla do uspešnih obsodb.47 Na primer, v anketi Sveta za regionalno sodelovanje 
leta 2015 je v Bosni in Hercegovini 90 % anketirancev izrazilo nestrinjanje s trditvijo, da se njihova vlada 
uspešno bori proti korupciji.
Kosovo
Sporna imenovanja, nejasna pooblastila in stalno pomanjkanje nacionalnih sredstev je spodkopavalo dejavno -
sti ključnih institucij pravne države na Kosovem. Preiskav korupcije na visoki ravni je bilo malo in niso privedle 
do pravnomočnih obsodb. Poleg tega je vpletenost kosovskih državljanov v organizirani kriminal v regiji ogro -
žala regionalno medetnično stabilnost.48
46 Poročilo o napredku Albanije za leto 2015, str. 4 in 51.
47 Poročilo o napredku Bosne in Hercegovine za leto 2015, str. 16.
48 Poročilo o napredku Kosova za leto 2015, str. 12, 15, 16 in 18.
31 Opažanja 
50 
Po navedbah Komisije se je pomanjkanje politične volje pogosto kazalo v neza -
dostnih finančnih in kadrovskih virih, dodeljenih posameznim institucijam, kar 
je omejevalo ambicije in sposobnost črpanja sredstev IPA I. Primera iz okvira  10 
kažeta, da je bil učinek projektov IPA I na boj proti korupciji in organiziranemu 
kriminalu majhen.
Komisija je za ključna področja pravne države porabila malo 
sredstev IPA
51 
Svobodni mediji in močna civilna družba so ključno gonilo za večanje ozaveš -
čenosti javnosti v zvezi s korupcijo in organiziranim kriminalom,50 saj pogosto 
spodbujajo agencije za boj proti korupciji in javna tožilstva k ukrepanju. Ti potem 
neposredno prispevajo k uspešnim preiskavam, pregonom in pravnomočnim 
obsodbam v sodnih primerih v zvezi s korupcijo na visoki ravni in organiziranim 
kriminalom. Na Zahodnem Balkanu so bili na področju pravne države široko raz -
širjeni problemi v zvezi z neodvisnostjo sodstva ter uspešnostjo boja proti korup -
ciji in organiziranemu kriminalu (glej odstavke 46 do 50) v kombinaciji z mnenjem 
Komisije o pomembnosti medijev, civilne družbe, agencij za boj proti korupciji in 
javnih tožilstev zadosten razlog za trajno podporo na teh ključnih področjih.5150 Zbirka pripomočkov za boj 
proti korupciji organizacije 
Transparency International 
z naslovom Corruption fighters’ 
Tool kit: civil society experiences 
and emerging strategies , 2002 
(http://www.transparency.
org/whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Glej na primer Sporočilo 
Komisije Evropskemu 
parlamentu in Svetu Strategija 
širitve in glavni izzivi v obdobju 
2011–2012 , COM(2011) 666 
final, zlasti str. 3, 7, 23, 39, 41, 
45, 54, 58, 60 in 67.Okvir  10Rezultati projektov IPA I v boju proti korupciji
Projekt boja proti korupciji v  Albaniji
Projekt boja proti korupciji v Albaniji je bil namenjen podpiranju albanske vlade pri izvajanju njene proti -
korupcijske strategije (2007–2013). Ne samo, da ni privedel do merljivih ciljev, ampak je bila ogrožena tudi 
njegova trajnost, ker nacionalni koordinator boja proti korupciji ni bil neodvisen in je usklajeval politike na 
nacionalni in lokalni ravni brez ustreznih sredstev in kadrovskih virov.
Državna komisija za preprečevanje korupcije v  nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji
Projekt je bil namenjen izboljšanju dela glavnega organa, odgovornega za preprečevanje korupcije. Vendar se 
ni loteval tega, da državna komisija za preprečevanje korupcije ni mogla uspešno izvajati svojih pooblastil, ker 
ni bilo ustrezne zavezanosti nacionalnih organov na tem področju, njeno višje vodstvo ni bilo neodvisno in ni 
imela dovolj sredstev.49
49 Posebno poročilo št. 11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: skromen napredek v zahtevnih 
razmerah, odstavek 28 in okvir 3 ( http://eca.europa.eu ). Evalvacija IPA support for the fight against corruption , avgust 2015, str. 30 in 120.
32 Opažanja 
52 
Kljub temu je Komisija v okviru IPA I na Zahodnem Balkanu dodelila sorazmer -
no malo sredstev za svobodo medijev in civilno družbo (0,5 % vseh dodeljenih 
sredstev).52 Albaniji na primer niso bila v okviru boja proti korupciji dodeljena 
nobena sredstva za svobodo medijev in civilno družbo, ki se dodeljujejo posa -
meznim državam. Prav tako je Komisija dodelila malo finančnih sredstev za boj 
proti korupciji in organiziranemu kriminalu (2 %) ter podporo delovanju javnega 
tožilstva (1,6 %).
Projekti reforme javne uprave so bili v glavnem trajnostni
53 
Velik izziv je bila izgradnja in ohranjanje upravne zmogljivosti, zlasti zaradi široko 
razširjene korupcije in nenehnega vmešavanja politike v zaposlovanje in karierno 
vodenje v javni upravi. Posledica tega je bila visoka fluktuacija zaposlenih in po -
manjkanje ustrezno usposobljenih delavcev v nacionalnih organih.53 Kljub takim 
razmeram je Komisiji uspelo, da je veliko izložkov projektov pretvorila v trajno -
stne rezultate, ki so bili podprti s sredstvi IPA I (npr. reforma javne uprave, carina, 
javno naročanje, notranji nadzor javnih financ, revizija).
54 
14 od 23 projektov v revizijskem vzorcu nacionalnih projektov je dalo trajnostne 
rezultate.54 Kadar rezultati niso bili trajnostni, je bil vzrok za to nezadosten prora -
čun in premalo zaposlenih, slabo usklajevanje in, kar je bilo najpomembnejše, po -
manjkanje politične volje upravičencev za reformo institucij in nadaljnje ukrepa -
nje po reformi. V nekaterih primerih bi Komisija lahko pred odobritvijo sklenitve 
pogodbe vnaprej določila dodatne pogoje v zvezi z zakonodajo in projektno 
nalogo, vendar tega ni naredila (glej o k vi r  11).52 Analiza Evropskega 
računskega sodišča na podlagi 
podatkov Komisije, julij 2015.
53 Metaevalvacija pomoči IPA 
(Meta-evaluation of IPA 
assistance ), september 2013, 
str. 19. Poročila o napredku 
2012–2015.
54 Glej Prilogo  II, projekti na 
področju reforme javne 
uprave v Albaniji (št. 3, 4 in 5), 
Bosni in Hercegovini (št. 6, 7 in 
9), nekdanji jugoslovanski 
republiki Makedoniji (št. 12 in 
14), Črni gori (št. 17 in 18) in 
Srbiji (št. 20, 21, 22 in 23).Okvir  11IPA in reforma javne uprave
Bosna in Hercegovina
V tej državi so bili proračuni sprejeti pozno, usklajevanje in načrtovanje proračunov pa je ostalo slabo.55 Poleg 
tega so imele entitete in okrožje Brčko na državni ravni vsak svoj proračun in zakone o javni službi in upravi, 
javna uprava pa je bila še vedno razdrobljena, kar je oviralo trajnost vsedržavnega projekta upravnega uskla -
jevanja in projekta statistike javnih financ.
55 Stanje je opisano v poročilu SIGMA o referenčnem merjenju za Bosno in Hercegovino iz leta 2015 (str. 2, 39, 94 in 95).
33 Opažanja 
55 
Na ravni regionalnih programov (glej Prilogo III ) je bil naložbeni okvir za Zahod -
ni Balkan zasnovan kot instrument kombiniranja za infrastrukturne projekte na 
Zahodnem Balkanu.56 Med letoma 2008 in 2014 so bile sklenjene pogodbe za 
posojila za projekte v višini 2,8 milijarde EUR, financiranje, ki ga je zagotovila EU, 
pa je znašalo 305 milijonov EUR.57 Naložbeni okvir za Zahodni Balkan je bil dober 
instrument za izboljšanje usklajevanja donatorjev in zagotavljanje tehnične 
pomoči nacionalnim organom, pristojnim za infrastrukturo (npr. pripravo nabora 
projektov in finančne dokumentacije za projekte), kar je krepilo upravne zmoglji -
vosti upravičencev. Preučili smo značilen projekt naložbenega okvira za Zahodni 
Balkan (glej okvir  12).
56 
Regionalna šola za javno upravo, ki jo upravlja šest zahodnobalkanskih držav, je 
mednarodna organizacija s sedežem v Danilovgradu v Črni gori. V okviru IPA je 
dobila tehnično pomoč, opremo in pohištvo v vrednosti 2,4 milijona EUR in letna 
sredstva v višini 1,2 milijona EUR kot podporo za operativne dejavnosti.5856 Gre za kombiniranje posojil 
finančnih institucij in 
nepovratnih sredstev, ki 
Komisiji omogoča 
multiplikacijo sredstev IPA 
s pritegovanjem posojil 
finančnih institucij. Glej 
Posebno poročilo Evropskega 
računskega sodišča 
št. 16/2014 – Uspešnost 
kombiniranja nepovratnih 
sredstev regionalnih 
naložbenih instrumentov 
s posojili finančnih institucij pri 
podpori zunanjim politikam 
EU (http://eca.europa.eu ).
57 Letna poročila naložbenega 
okvira za Zahodni Balkan 
in njegova poročila 
o spremljanju ( https://www.
wbif.eu/Library ).
58 Na podlagi pogodb, 
podpisanih od leta 2008 do 
leta 2014, Komisija, junij 2015.Okvir  12Projekt jonsko-jadranskega plinovoda
Predmet tega regionalnega projekta v vrednosti 3,5 milijona EUR, ki ga je podpirala Evropska banka za obno -
vo in razvoj, je bila tehnična pomoč za pripravo študije izvedljivosti za povezovalni plinovod od Albanije do 
Hrvaške. Izročljiv izdelek projekta (tehnično poročilo) je bil pravočasno pripravljen. Z njim je albansko mini -
strstvo za energetiko in industrijo dobilo strokovno znanje, ki bo uporabljeno pri pripravi projekta izgradnje 
plinovoda in njegovi bodoči izgradnji.
34 Opažanja 
57 
Njen cilj je bil prispevati k uspešni in profesionalni javni upravi v zahodnobal -
kanskih državah, toda udeležba javnih uslužbencev iz teh držav v usposabljanju, 
ki ga je šola ponujala, je bila majhna,59 kar ni bilo sorazmerno z višino sredstev IPA 
in nacionalnih sredstev, vloženih v šolo v nekaj manj kot desetih letih.60 Komisija 
je pripravila predloge za izboljšanje rezultatov šole, med drugim z zagotovitvijo 
usklajevanja med regionalno in nacionalno pomočjo IPA.61 Čeprav so se ti predlo -
gi v času revizije izvrševali, je bilo prezgodaj, da bi lahko ugotovili, ali je Regional -
na šola za javno upravo dejansko izboljšala upravno zmogljivost na Zahodnem 
Balkanu.
Komisija bi upravičence lahko spodbujala k uporabi IPA kot 
učnega orodja
58 
Ugotovili smo, da je bil pristop Komisije k IPA I omejen v glavnem na strukture 
IPA, vzpostavljene posebej za upravljanje sredstev IPA.62 Komisija bi poleg tega 
lahko aktivno spodbujala nacionalne organe, da bi dobro prakso, razvito v teh 
strukturah IPA, uporabljali kot učno orodje za krepitev drugih delov javne uprave 
zunaj teh struktur,63 čeprav to ni bil eden od ciljev IPA. Vendar tega ni storila, zato 
je ostal prispevek IPA h krepitvi upravne zmogljivosti omejen na organe, ki so bili 
tesno povezani z reformo javne uprave, ki jo je IPA podpirala. V  okviru 13  in okvi -
ru 14  sta prikazana zelo znana primera, v katerih upravičenci niso izkoristili dobre 
prakse, ki bi jo lahko pridobili od IPA.59 Na podlagi povratnih 
informacij, ki so jih albanske 
oblasti poslale Evropskemu 
računskemu sodišču (ju -
nij 2015), Posebno poročilo 
Evropskega računskega sodišča 
št. 11/2016, odstavek 37 (okvir 1). 
Posebno poročilo Evropskega 
računskega sodišča 
št. 20/2016 – Krepitev upravne 
zmogljivosti v Črni gori: 
dosežen je bil napredek, toda 
na mnogih ključnih področjih 
so potrebni boljši rezultati, 
odstavek 19 (okvir 2) ( http://eca.
europa.eu ).
60 Metaevalvacija/evalvacija 
programov z več upravičenci, 
junij 2013, str. 19, 20, 24 in 25.
61 Posebno poročilo Evropskega 
računskega sodišča 
št. 20/2016 – Krepitev upravne 
zmogljivosti v Črni gori: 
dosežen je bil napredek, toda 
na mnogih ključnih področjih 
so potrebni boljši rezultati, 
odstavek 20 ( http://eca.europa.
eu).
62 Komisija je v zvezi s koristjo, ki 
bi jo lahko od IPA imela širša 
javna uprava in ne le strukture 
IPA, v svoji evalvaciji priporočila, 
naj se enote za upravljanje IPA 
vključijo v operativno strukturo 
upravičencev, namesto da so 
samostojni organi. Meta-evalua -
tion of IPA assistance , septem -
ber 2013. To vprašanje je 
leta 2014 omenilo tudi Evropsko 
računsko sodišče v odstavku VI 
Posebnega poročila št. 19/2014.
63 Glej Posebno poročilo 
Evropskega računskega sodišča 
št. 11/2016 – Krepitev upravne 
zmogljivosti v nekdanji 
jugoslovanski republiki 
Makedoniji: skromen napredek 
v zahtevnih razmerah, 
odstavka 55 in 72 ( http://eca.
europa.eu ).Okvir  13Projekt Skopje 2014 v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji
Projekt je bil najavljen leta 2010 kot projekt, ki bo stal 80 milijonov EUR, toda leta 2015 so bili skupni stroški oce -
njeni na 560 milijonov EUR, kar je sedemkrat več. Ta velik urbani projekt postavitve stavb in spomenikov v pre -
stolnici (glej sliko 3) ni prejel sredstev IPA. Zanj se niso uporabljala pravila EU za javno naročanje, proces javnega 
naročanja ni bil pregleden (npr. honorarji so bili izplačani za umetnine, ki niso bile določene pred razpisom), 
v zvezi z domnevnimi nepravilnostmi pri oddaji naročil pa niso bile opravljene zunanje revizije niti preiskave.64
64 Članek o dejanskih stroških projekta Skopje 2014 v časopisu BIRN z naslovom „True cost of Skopje 2014 Revealed“, 27. julij 2015. Članek 
o odgovornosti avtorjev projekta Skopje 2014 v časopisu BIRN z naslovom „Accountability questions dog authors of Skopje 2014“, 
14. avgust 2015. Poročilo o napredku 2014, str. 25. Evalvacija IPA support for the fight against corruption , avgust 2015, str. 40.
35 Opažanja Okvir  14Projekt Žežljev most na reki Donavi v Novem sadu
IPA je v srbski avtonomni pokrajini Vojvodini financirala del stroškov projekta Žežljev most. Novi most bi moral 
biti končan do novembra 2013 in naj bi nadomestil zelo prometen in nevaren železniški most v mestnem 
središču Novega Sada, ki je bil začasen objekt, zgrajen po tem, ko je bil med vojno s Kosovom zbombardiran 
prejšnji most. Zaradi prevelikega upravnega bremena in slabega usklajevanja (npr. prenašanja ključnih nalog 
srbskih organov na zunanje izvajalce, neskladnosti srbskih postopkov z mednarodnimi inženirskimi postopki, 
problemi pri določanju mejnikov za projekt) so se do leta 2015 nabrale velike zamude in srbski organi niso 
zaključili faz projekta, ki niso bile financirane v okviru IPA ( slika  4).Deli projekta Skopje 2014: umetnine v reki Vardar in javne zgradbe na njenem bregu
Vir: Evropsko računsko sodišče.Slika  3

36 Opažanja 
Upravna zmogljivost se je obravnavala v okviru političnega 
dialoga
59 
Dosežki IPA so bili zelo odvisni od napredka, doseženega v političnem dialogu 
v raznih sestavah. Politični dialog je potekal na medvladni ravni ali na ravni skup -
nih parlamentarnih zasedanj. Medvladno raven so sestavljali Svet EU in države 
članice, Evropska služba za zunanje delovanje, Komisija in vlade šestih zahod -
nobalkanskih držav. Na ravni skupnih parlamentarnih zasedanj so se sestajali 
skupni parlamentarni odbori Evropskega parlamenta in parlamenti šestih zahod -
nobalkanskih držav. V  tabeli 4  so na kratko prikazane najpomembnejše strukture 
političnega dialoga.Lokacija bodočega Žežljevega mostu na reki Donavi v Novem Sadu
Vir: Evropsko računsko sodišče.Slika  4

37 Opažanja 
60 
Te strukture dialoga naj bi spodbujale politično voljo za krepitev pravne države, 
spodbujale upravne reforme in dosegle izboljšanje upravljanja javnih financ, 
zlasti v obdobju 2014–2015. Strukture političnega dialoga so vključevale specia -
lizirane delovne skupine, kar je bilo odvisno od političnega statusa posamezne 
države v zvezi s članstvom v EU (potencialna kandidatka, kandidatka ali kandidat -
ka, s katero potekajo pogajanja o posameznih poglavjih).
Učinek političnega dialoga na pravno državo je bil skromen
61 
Komisija je uspešno vzpostavila delovne skupine, zlasti v zvezi z neodvisnostjo 
sodstva, slabostmi v javnih tožilstvih ter korupcijo sodstva in policije. Poleg 
tega sta Črna gora in Srbija, za kateri je Svet odobril začetek pristopnih pogajanj 
(glej  tabelo 4 ), s stabilizacijsko-pridružitvenim procesom, akcijskimi načrti za 
poglavji 23 in 24 ter IPA postali do neke mere pripravljeni na reformo sodstva ter 
boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Tabela 4Strukture dialoga, v  katerem so sodelovale Komisija in zahodnobalkanske države
Politični dialog Začetek
Albanija dialog na visoki ravni o ključnih prioritetah 12. november  2013
Bosna in Hercegovinadialog na visoki ravni o pristopnem procesu 27. junij 2012
strukturiran dialog o  sodstvu 6. junij 2011
Kosovo strukturiran dialog o pravni državi 30. maj 2012
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija dialog na visoki ravni o pristopu 29. marec 2012
Črna gora začetek pristopnih pogajanj 29. junij 2012
Srbija začetek pristopnih pogajanj 21. januar 2014
Vse zahodnobalkanske države stabilizacijsko-pridružitveni sveti več datumov
Vir: Evropsko računsko sodišče.
38 Opažanja 
62 
Kot je prikazano v  okviru 15 , je bil v državah, s katerimi se še niso začela pri -
stopna pogajanja, učinek delovnih skupin, ki so jih sestavljale EU in zahodno -
balkanske države, pri oblikovanju politične volje za spodbujanje uveljavljanja 
pravne države le skromen.
V političnem dialogu o reformi javne uprave je bilo doseženega 
nekaj napredka
63 
Politični dialog o reformi javne uprave je potekal v okviru stabilizacijsko-pri -
dru žitvenih sporazumov. Komisija je v partnerstvu z javnimi upravami v celi 
zahodno  balkanski regiji uspešno vzpostavila posebne skupine za reformo javne 
uprave. Okvir  15Omejitve za politični dialog v zvezi s pravno državo
Bosna in Hercegovina
Politični dialog je bil zaradi političnih in institucionalnih izzivov delno neuspešen. Nekaj napredka je bilo 
doseženega pri vzpostavljanju delujočih in trajnostnih institucij,65 le malo napredka pa pri reformi sodnega 
sistema. Za sodstvo so bile še naprej značilne pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo, političnim vmešavanjem 
in neučinkovitostjo.66
Kosovo
Čeprav je bilo na Kosovem uveljavljanje pravne države najpomembnejša prioriteta,67 je pri napredku v boju 
proti korupciji in organiziranemu kriminalu prihajalo do velikih zastojev, kar je razvidno iz raznih poročil.68 
Doslej je bil politični dialog neuspešen pri obravnavanju razširjenega občutka upravičenosti do kazenske 
imunitete v tej državi, zlasti zaradi pomanjkanja neodvisnosti sodstva, in skromnih rezultatov v boju proti 
korupciji in organiziranemu kriminalu.69
65 Poročilo o napredku 2015, str. 9 in 12.
66 Poročilo o napredku 2015, str. 12, 15, 16 in 17.
67 Dokument večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013 za Kosovo.
68 V poročilu o napredku za leto 2014 je navedeno, da bi bilo treba posebno pozornost posvečati izboljšanju pravne države in krepitvi boja proti 
organiziranemu kriminalu in korupciji.
69 Poročilo o napredku za leto 2015, str. 12, 15, 16 in 18. Spremni dopis k poročilu o napredku za leto 2014.
39 Opažanja 
64 
 Skupine so sistematično obravnavale strateške okvire za reformo javne uprave, 
upravljanje javnih služb in človeških virov, razvoj in usklajevanje politik, zagota -
vljanje storitev za državljane in podjetja, odgovornost javnih uprav ter upravlja -
nje javnih financ. V nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji so bile ustano -
vljene leta 2010, v Albaniji leta 2012, na Kosovem leta 2013, v Črni gori in Srbiji 
leta 2014, v Bosni in Hercegovini pa leta 2015.
40
 Zaključki in priporočila
65 
Naš cilj je bil, da na podlagi ugotovitev iz prejšnjih posebnih poročil, evalvacij 
Komisije in dodatnega revizijskega dela, opravljenega leta 2015, ocenimo, ali je 
Komisija z instrumentom za predpristopno pomoč prispevala h krepitvi upravne 
zmogljivosti v zahodnobalkanski regiji. Naša revizija je zajemala IPA I (obdobje 
2007–2013), upoštevali pa smo tudi prve faze IPA II (obdobje 2014–2020). Osredo -
točili smo se na krepitev pravne države in reformo javne uprave.
66 
Zaključili smo, da je bila predpristopna pomoč EU v glavnem uspešna in da je in -
strument za predpristopno pomoč IPA I kljub precejšnjim pomanjkljivostim, ki so 
svojstvene za nacionalne organe na Zahodnem Balkanu, deloma okrepil upravno 
zmogljivost v regiji.
67 
Če pogledamo upravljanje Komisije, cilji IPA I niso bili vedno specifični in merljivi. 
Programi in projekti so temeljili na potrebah, vendar so ocene nekaterih upra -
vičencev v sektorju pravne države imele dokajšnje pomanjkljivosti (odstavki 16 
do 23).
68 
Črpanje finančnih sredstev IPA I je v nekaterih državah ovirala slaba upravna 
zmogljivost, pri decentraliziranem upravljanju pa stroge zahteve, povezane 
z upravljanjem sredstev EU (odstavki 24 do 26).
Priporočilo  1 
Cilji. Posredno upravljanje
Komisija naj v okviru IPA II določi specifične cilje na podlagi prioritet, razvrščenih 
po pomembnosti, in merljive ožje cilje.
Kadar Komisija ugotovi, da je upravna zmogljivost slaba, naj zaradi poenostavitve 
upravljavskih zahtev selektivno uporablja posredno upravljanje in pri tem upo -
števa količino sredstev ter zapletenost in politično delikatnost projektov, ki naj bi 
se decentralizirali.
41 Zaključki in priporočila 
69 
Komisija v okviru IPA I ni sistematično uveljavljala strogih pogojev in nadalje 
ukrepala v zvezi z njihovim izpolnjevanjem. Kljub nekaterim pomanjkljivostim pri 
sporočanju podatkov za sistem v rezultate usmerjenega spremljanja je bila uspeš -
na pri spremljanju izvajanja projektov IPA, pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi 
zaključkov in priporočil iz evalvacij IPA pa je bila delno uspešna. Kljub dokajšnjim 
pomanjkljivostim pri upravičencih je lahko uspešno podprla usklajevanje dona -
torjev (odstavki 27 do 37).
Priporočilo  2 
Pogoji. Spremljanje. Evalvacija
Komisija naj uveljavlja stroge pogoje na ravni sektorjev, programov in projektov 
ter nadalje ukrepa v zvezi z njimi. Na primer, po potrebi bi lahko uporabila neto 
zmanjšanje bodočih dodelitev sredstev v okviru IPA, zadržala izplačila, odpove -
dala projekte, za katere še niso bile sklenjene pogodbe, in sistematično spremlja -
la skladnost projektov z vnaprej določenimi pogoji. Sistematično naj spremlja 
delikatne programe in projekte ter izvaja zunanje evalvacije intervencij v predno -
stnih sektorjih na Zahodnem Balkanu.
70 
V zvezi z upravno zmogljivostjo na Zahodnem Balkanu so bili v okviru IPA izložki, 
ki so bili načrtovani v pogodbah, v glavnem zagotovljeni, podpora instrumenta 
za uveljavljanje pravne države in reformo javne uprave pa je dala delno trajno -
stne rezultate (odstavki 42 do 57).
71 
Pri projektih v zvezi s pravno državo Komisija ni dovolj vztrajala pri izpolnjeva -
nju pogojev, na ključnih področjih pravne države, kot so svoboda medijev, javna 
tožilstva ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu, pa je bilo v okviru 
IPA I zagotovljenih razmeroma malo finančnih sredstev. Na trajnost projektov so 
vplivali tudi pomanjkanje politične volje upravičencev, da bi reformirali instituci -
je, premajhen proračun in premalo sodelavcev ter slabo usklajevanje (odstavki 43 
do 52).
72 
Na področju reforme javne uprave jer Komisiji uspelo, da je veliko izložkov pro -
jektov pretvorila v trajnostne rezultate. Lahko pa bi bolj spodbujala upravičence 
k uporabi IPA kot orodja za učenje v ostalem delu javne uprave, čeprav to ni bilo 
izrecno navedeno kot cilj IPA (odstavki 53 do 58).
42 Zaključki in priporočila 
Priporočilo  3 
Evidenca uspehov. Viri
Komisija naj v okviru političnega dialoga ter IPA I in IPA II pri državah upravi -
čenkah doseže trdnejšo politično zavezo, tako da bo njihova evidenca uspešnih 
preiskav, pregonov in pravnomočnih obsodb v primerih korupcije na visoki ravni 
in organiziranega kriminala prepričljivejša. Da bi to dosegla, naj od vseh upravi -
čenk zahteva, da še okrepijo te uspehe. To bi bilo treba narediti v okviru politič -
nega dia  loga in bi moralo vplivati na bodoče nacionalne dodelitve sredstev IPA 
ali druge možne vire financiranja EU.
Poleg tega naj Komisija – kadar obstajajo politična zaveza in boljše sposobnosti 
črpanja sredstev – vire bolj ciljno usmerja na tista ključna področja uveljavljanja 
pravne države, na katerih smo opazili veliko potrebo po podpori, in sicer na po -
dročji boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu (s posebnim poudarkom 
na javnih tožilstvih) ter svobode medijev.
73 
Krepitev regionalnega sodelovanja in upravne zmogljivosti v regiji kot celoti je 
zelo pomembna in jo je Komisija spodbujala, zlasti v okviru naložbenega okvira 
za Zahodni Balkan (odstavki 19, 39 in 55).
74 
Toda Svet za regionalno sodelovanje v revidiranem obdobju ni imel velikega 
vpliva na terenu. Prezgodaj je bilo, da bi lahko ugotovili, ali je Regionalna šola za 
javno upravo izboljšala upravno zmogljivost na Zahodnem Balkanu (odstavki 39, 
45 in 57).
Priporočilo  4 
Regionalno sodelovanje
Komisija bi morala v okviru IPA I in IPA II podpirati regionalno sodelovanje. Zlasti 
bi morala zagotoviti, da bi njeni finančni prispevki za Svet za regionalno sodelo -
vanje in Regionalno šolo za javno upravo dali merljive in trajnostne rezultate.
43 Zaključki in priporočila 
75 
Učinek političnega dialoga na Zahodnem Balkanu na uveljavljanje pravne države 
je bil v več primerih skromen, toda pri reformi javne uprave je bilo doseženega 
nekaj napredka (odstavki 59 do 64).
Priporočilo  5 
Politični dialog
Komisija bi morala v okviru IPA uporabljati politični dialog, da bi podprla dosega -
nje rezultatov pri uveljavljanju pravne države in reformi javne uprave.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 12. julija 2016.
 Za Evropsko računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

44
 Priloge
Ključni dogodki za razumevanje odnosov med EU in Zahodnim Balkanom
2000 ο 1. junij: Evropski svet v Santa Maria da Feira ugotovi, da so vse države s stabilizacijsko-pridružitvenimi sporazumi potencialne 
kandidatke za članstvo v EU.
2001 ο 1. april: aretacija predsednika nekdanje Jugoslavije Slobodana Miloševića, obtoženega vojnih zločinov, zlorabe oblasti in korupcije.
 ο 13. avgust: Ohridski okvirni sporazum potrdi mirovni dogovor med vlado nekdanje jugoslovanske republike Makedonije in njeno 
albansko etnično skupnostjo.
2003  ο 20. junij: Evropski svet v Solunu potrdi perspektivo EU za prihodnost Zahodnega Balkana.
2004 ο 22. marec: nekdanja jugoslovanska republika Makedonija zaprosi za članstvo v EU.
 ο 1. april: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo.
2005  ο 16. december: Svet potrdi status nekdanje jugoslovanske republike Makedonije kot države kandidatke.
2006  ο 3. junij: po uspešnem referendumu Črna gora razglasi neodvisnost.
2007 ο 1. januar: veljati začne IPA I.
 ο 26. februar: Meddržavno sodišče v zadevi Bosna in Hercegovina proti Srbiji in Črni gori razsodi, da je bil pokol v Srebrenici genocidno 
dejanje, toženo stranko pa oprosti odgovornosti za pokol.
2008 ο 17. februar: Kosovo razglasi neodvisnost.
 ο 11. julij: na konferenci donatorjev za Kosovo Komisija in države članice EU obljubijo 800 milijonov EUR kot posebno podporo za Kosovo.
 ο 15. december: Črna gora zaprosi za članstvo v EU.
2009 ο 1. april: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z Albanijo.
 ο 24. april: Albanija zaprosi za članstvo v EU.
 ο 22. december: Srbija zaprosi za članstvo v EU.
 ο 22. december: Evropsko sodišče za človekove pravice obsodi Bosno in Hercegovino zaradi kršitve demokratičnih pravic državljanov 
manjšinskih skupnosti.
2010 ο 1. maj: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s Črno goro.
 ο 22. julij: Meddržavno sodišče izda svetovalno mnenje, da z enostransko razglasitvijo neodvisnosti Kosova ni bilo kršeno nobeno veljavno 
pravilo mednarodnega prava.
 ο 17. december: Svet potrdi status Črne gore kot države kandidatke.
2011  ο 26. maj in 20. julij: aretirani so zloglasni srbski vojni zločinci, ki jih je iskalo Mednarodno kazensko sodišče za nekdanjo Jugoslavijo.Priloga I
45 Priloge 
2012 ο 1. marec: Svet potrdi status Srbije kot države kandidatke.
 ο 29. junij: uraden začetek pogajanj o pristopu s Črno goro.
2013 ο 19. april: predsednika vlade Kosova in Srbije podpišeta bruseljski sporazum, s katerim se normalizirajo odnosi med državama.
 ο 1. september: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s Srbijo.
2014 ο 1. januar: veljati začne IPA II.
 ο 21. januar: uraden začetek pogajanj o pristopu s Srbijo.
 ο 27. junij: Svet potrdi status Albanije kot države kandidatke.
 ο 15. julij: izjava bodočega predsednika Komisije, da pred letom 2020 ne bo nobenih novih pristopov.
 ο 28. avgust: sestanek na vrhu o Zahodnem Balkanu v Berlinu.
2015 ο 1. junij: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z Bosno in Hercegovino.
 ο 20. avgust: sestanek na vrhu o Zahodnem Balkanu na Dunaju.
2016 ο 15. februar: Bosna in Hercegovina zaprosi za članstvo v EU.
 ο 30. marec: sestanek na vrhu o Zahodnem Balkanu v mestu Durrës v Albaniji.
 ο 1. april: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s Kosovom.
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije.Priloga I
46 Priloge 
Revizijski vzorec regionalnih programov IPA I
Št. Upravičenec ProjektLeto  
sklepa 
IPAZnesek  
(v EUR)
Pravna država
1
AlbanijaPolice Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA III) (misija Evropske 
skupnosti za pomoč policiji v Albaniji)2007 6 768 790
2 Project against Corruption in Albania (PACA) (projekt boja proti korupciji v Albaniji) 2008 2 000  000
3Support for Anti-Money Laundering and Financial Crime Investigations Structures (podpora struktu -
ram za boj proti pranju denarja in preiskave finančnega kriminala)2009 1 500  000
4Civil Society Facility – Civic Initiatives and Capacity Building (organizacije civilne družbe – civilne 
pobude in izgradnja zmogljivosti)2009 1 500  000
5 Support for Witness Protection (podpora za zaščito prič) 2009 554 199
6Police Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA IV) (misija Evropske 
skupnosti za pomoč policiji v Albaniji)2009 1 000  000
7 EURALIUS III: Technical Assistance for the Justice System (tehnična pomoč za pravosodni sistem) 2009 2 300  000
8 Construction of a new prison in Fier (izgradnja novega zapora v mestu Fier) 2010 9 654 814
9Case management system for the General Prosecutor Office of Albania (sistem za vodenje primerov 
na albanskem splošnem tožilstvu)2010 990  396
10 Construction of the Justice Palace in Tirana (izgradnja sodne palače v Tirani) 2012 0
11
Bosna in 
HercegovinaJoint training of the SIPA Financial Intelligence Unit and Crime Investigation Unit, Prosecutors, finan -
cial regulatory agencies and institutions (skupno usposabljanje finančno-obveščevalne in preiskoval -
ne enote državne agencije za preiskave in zaščito, tožilcev ter finančnih regulatorjev in institucij)2007 392 973
12Financing of War Crime Chamber (State Court)) (financiranje senata za vojne zločine na državnem 
sodišču)2008 2 999  599
13Assistance to the Directorate for coordination of police bodies (pomoč direktoratu za usklajevanje 
policijskih organov)2008 1 200  000
14Strengthening institutional capacities to prevent and combat corruption (krepitev institucionalnih 
zmogljivosti za preprečevanje korupcije in boj proti njej)2009 488  048
15Responsible Journalism's Watching Eye: Anti-corruption and the Media (odgovorno novinarstvo – boj 
proti korupciji in mediji)2009 102 923
16Construction of a High Security State Prison in Sarajevo - Phase II (2. faza izgradnje strogo varovane -
ga državnega zapora v Sarajevu)2010 5 150 000
17 High Judicial and Prosecutorial Council (visoki svet za sodstvo in tožilstvo) 2010 1 000  000
18Twinning assistance to the Directorate for coordination of police bodies (tesna medinstitucionalna 
pomoč direktoratu za usklajevanje policijskih organov)2008 1 200  000
19 Support for law enforcement institutions (podpora institucijam kazenskega pregona) 2010 6 999  999
20Enhancing capacity of parliaments in the context of EU accession (krepitev parlamentarnih zmoglji -
vosti v okviru pristopa k EU)2012 3 499 966
21Nekdanja 
jugoslovanska 
republika 
MakedonijaSupport for the drafting of the follow up strategic documents and corresponding action plans for 
the prevention and repression of corruption and conflict of interest (podpora pri pripravi strateških 
dokumentov in ustreznih akcijskih načrtov za preprečevanje in odpravljanje korupcije in navzkrižja 
interesov ter ukrepanje v zvezi z njimi)2008 165 968
22Exchange of EU best practices in the area of anticorruption monitoring on local level (izmenjava 
najboljših praks na področju spremljanja boja proti korupciji na lokalni ravni)2009 138 500Priloga II
47 Priloge 
Št. Upravičenec ProjektLeto  
sklepa 
IPAZnesek  
(v EUR)
Pravna država
23Črna goraSupport to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan (podpora izvajanju 
protikorupcijske strategije in akcijskega načrta)2012 700 000
24 Corruption in local government – zero tolerance! (brez tolerance za korupcijo v lokalni samoupravi) 2012 190 308
25
SrbijaPolice reform: internal affairs (reforma policije: notranje zadeve) 2007 1 000  000
26Improvement of efficiency and transparency of the judiciary system (courts) (izboljšanje učinkovitosti 
in preglednosti sodnega sistema (sodišča))2007 2 643 064
27 Fight against corruption (boj proti korupciji) 2008 2 147 000
28Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system) (izboljšanje pregledno -
sti in učinkovitosti (tožilci in kazenski sistem))2008 1 891 517
29 Support for civil society (I and II) (podpora civilni družbi (I in II))2007
20081 983 458
SKUPAJ: 60 161 522
Reforma javne uprave
1
AlbanijaSupport for the Albanian Department of Public Administration (DOPA) (podpora albanskemu ministr -
stvu za javno upravo)2008 958 892
2Support for the Albanian public procurement, concessions and public auctions systems (podpora 
albanskim sistemom javnega naročanja, koncesij in javnih dražb)2008 899 076
3 Strengthening the Assembly of Albania (krepitev albanskega parlamenta) 2010 1 454 147
4 Support for the Albanian Customs (podpora albanski carinski upravi) 2011 1 424 496
5Implementation of a modern Financial Management and Control System and Public Financial 
Inspection (izvajanje sodobnega sistema finančnega poslovodenja in kontrole ter inšpekcij javnih 
financ)2012 2 500  000
6
Bosna in 
HercegovinaCapacity building of the Office of the Coordinator for Public Administration Reform (izgradnja zmo -
gljivosti urada za usklajevanje reforme javne uprave)2007 1 824 961
7Development and implementation of a nationwide public internal financial control strategy (priprava 
in izvajanje vsedržavne strategije notranje kontrole javnih financ)2007 1 105 904
8Capacity Building of General Government and Public Finance Statistics (izgradnja zmogljivosti držav -
ne statistike in statistike javnih financ)2009 1 603 790
9 Curricula for transparency and accountability (načrt za preglednost in odgovornost) 2010 445 253
10Support for coordination and Implementation of Public Administration Reform (podpora usklajeva -
nju in izvajanju reforme javne uprave)2011 476 450Priloga II
48 Priloge 
Št. Upravičenec ProjektLeto  
sklepa 
IPAZnesek  
(v EUR)
Reforma javne uprave
11
Nekdanja 
jugoslovanska 
republika 
MakedonijaTechnical assistance for the IPA training and support facility (tehnična pomoč centru IPA za 
usposabljanje)2007 856 280
12Strengthening the capacity of institutions to manage and implement operational programmes 
(krepitev zmogljivosti institucij za vodenje in izvajanje operativnega programa)2008 1 599 710
13 Support for the Public Procurement System (podpora sistemu javnega naročanja) 2008 986 442
14Technical Assistance to the Ministry of Information Society and Administration and Strengthening 
the implementation of the National System for Training Coordination (tehnična pomoč ministrstvu 
za informacijsko družbo in upravo ter krepitev izvajanja nacionalnega sistema za usklajevanje 
usposabljanja)2009 1 095 000
15
Črna goraFurther development and strengthening of the public procurement system (nadaljnji razvoj in 
krepitev sistema javnega naročanja)2009 1 080 017
16Strengthening the management and control systems for EU financial assistance (krepitev uprav -
ljavskih in kontrolnih sistemov za finančno pomoč EU)2009
2010
20132 000  000
17 Strengthening State Audit Institution (krepitev državne revizijske institucije) 2014 751 068
18Audit Quality control in the State Audit Institution (kontrola kakovosti revizij v državni revizijski 
instituciji)2014 250 000
19Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures (krepitev 
upravljanja sredstev EU ter splošnih upravnih postopkov)2014 1 261 500
20
SrbijaMunicipal support programme (program pomoči občinam) 2007 22 501  150
21 Support for the Public Procurement Office (podpora uradu za javno naročanje) 2007 116 650
22Support for the development of Public Internal Financial Control (podpora razvoju notranje kontrole 
javnih financ)2008 2 000  000
23Harmonisation of the Customs Enforcement Division with the standards, organisation and operatio -
nal methodology of EU enforcement agencies (uskladitev oddelka za izvrševanje carinskih predpisov 
s standardi, organizacijo in operativnimi metodami agencij EU za izvrševanje predpisov)2008 1 399 641
SKUPAJ: 48 590  427
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije, 30. junij 2015.Priloga II
49 Priloge 
Revizijski vzorec regionalnih programov IPA I
Št. Programi z  več upravičenci na Zahodnem BalkanuLeta  
sklepa IPAPogodbeni znesek  
(v EUR)
1 Svet za regionalno sodelovanje 2008–2013 18 641 100
2 Naložbeni okvir za Zahodni Balkan 2008–2014 305 000  000
3 Regionalna šola za javno upravo 2010–2013 5 900  000
SKUPAJ: 329 541 100
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije, 30. junij 2015. Pogodbeni zneski so skupni pogodbeni zneski za vse 
projekte v teh programih.Priloga III
50 Odgovori  
Komisije
Povzetek
VIII
Komisija želi poudariti, da je vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, kjer je bilo to primerno in na ustrezni ravni, da bi se 
dosegel kar največji učinek ciljev politike širitve, pogosto v težavnih političnih razmerah.
V zvezi z višino sredstev želi Komisija poudariti, da so bila finančna sredstva, zagotovljena v zadevnih sektorjih, 
ustrezna glede na sorazmerno majhno količino potrebnih velikih naložb in glede na omejitve obstoječe sposobnosti 
črpanja sredstev. Na področjih svobode medijev, civilne družbe ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu 
je potrebno predvsem strokovno svetovanje prek tehnične pomoči, ki je bilo v okviru IPA tudi zagotovljeno, in ne 
velike naložbe.
X
Komisija poudarja, da so države v regiji Svet za regionalno sodelovanje ustanovile predvsem kot forum za sestajanje 
in razpravljanje o skupnih izzivih, ta cilj pa je bil dosežen.
Uvod
09
Komisija želi opozoriti, da je širitveni proces strog, vendar pravičen proces, ki temelji na vzpostavljenih merilih in 
izkušnjah iz preteklosti. Vsaka država članica je ocenjena na podlagi lastnih dosežkov. Trenutni izzivi, s katerimi se 
soočajo države, ki se pripravljajo na pristop, so tako veliki, da nobena od teh držav ne bo pripravljena na pristop 
k EU v času mandata sedanje Komisije, ki se bo iztekel konec leta 2019. Svet je decembra 2015 ponovno poudaril, da 
je širitev še vedno ključna politika EU ter da je EU odločno zavezana evropski perspektivi Zahodnega Balkana.
Opažanja
23
Komisija želi poudariti, da imajo vse države vzpostavljene strategije na področju pravne države. Vendar pa vse 
morda nimajo krovne ali posodobljene strategije v pravosodnem sektorju.
Okvir 4 – Izkušnje z decentraliziranim upravljanjem v okviru IPA I
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija
Komisija želi poudariti, da je bil za zmanjšanje tveganja nadaljnje izgube projektov izboljšan postopek pregleda 
pogodbenih dokumentov, ki je zdaj bolj selektiven pri decentralizaciji sredstev v okviru IPA II. Komisija prav tako 
pozorno spremlja načrte za javno naročanje, ki jih pripravijo nacionalni organi, in svetuje glede prednostne obrav -
nave projektov. Komisija spremlja tudi izvajanje akcijskega načrta za decentraliziran sistem izvajanja, ki so ga pripra -
vili nacionalni organi, da bi obravnavali vprašanja, povezana z izvajanjem IPA.
Odgovori Komisije 51
Okvir 4 – Izkušnje z decentraliziranim upravljanjem v okviru IPA I
Srbija
Namen decentraliziranega sistema izvajanja (DIS) v okviru IPA I je bilo upravljanje sredstev IPA s strani nacionalnih 
organov.
Postopek akreditacije zato ni vključeval celovite ocene upravljanja javnih financ na ravni države, ki je bila vključena 
šele v pravni okvir IPA II.
Treba je opomniti, da je Komisija v primeru Srbije še naprej spremljala strukture DIS s spremljanjem vseh še nereše -
nih vprašanj in sprejetjem morebitnih korektivnih ukrepov. Leta 2015 se je Komisija na primer odločila, da bo zaradi 
trajnih pomanjkljivosti v eni od ključnih struktur (revizijski organ) zadržala prenos pooblastil, glede na to, da sistem 
ni zagotavljal ustrezne uporabe sredstev EU.
28
Komisija želi poudariti, da je vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, kjer je bilo to primerno in na ustrezni ravni, da bi se 
dosegel kar največji učinek ciljev politike širitve, pogosto v težavnih političnih razmerah.
Okvir 6 – V okviru IPA I se strogi pogoji niso sistematično uveljavljali
Srbija
Od načrtovanja programov v okviru IPA za leto 2012 se pogojevanje uporablja ciljno usmerjeno. Pogoji so na merljiv 
način jasno določeni v sektorski/projektni dokumentaciji in se uveljavljajo med izvajanjem. S tem se zagotovi, da 
se financirajo le zreli projekti (ukrepi). Številni projekti so bili med načrtovanjem programov preloženi, če niso bili 
izpolnjeni ključni pogoji. 
36
Komisija se delno strinja z ugotovitvijo. Komisija v okviru svoje splošne politike sistematično spremlja vse ocene, 
zlasti s podrobno razpredelnico priporočil in nadaljnjih ukrepov. Komisija želi tudi poudariti, da sistem v rezultate 
usmerjenega spremljanja temelji na splošnih vprašanjih, ki se lahko uporabljajo za vse države in/ali sektorje. Vendar 
pa se lahko za bolj uravnotežen vpogled uporabi znanje strokovnjakov, ki imajo ustrezne specifične izkušnje.
37
Komisija poudarja, da celovita strateška ocena reforme javne uprave trenutno poteka.
Okvir  7 – Regionalno usklajevanje donatorjev na Zahodnem Balkanu
Svet za regionalno sodelovanje
Komisija želi opozoriti, da je Svet za regionalno sodelovanje organiziral več razprav na regionalni ravni, povezanih 
s sektorji, vključno s sestankom, namenjenim posebej usklajevanju donatorjev. Ti ukrepi so prispevali k zagotavlja -
nju regionalnega pogleda pri donatorski pomoči.
Svet za regionalno sodelovanje je oblikoval podatkovno zbirko donatorjev (SEEDAD). Beta različica je bila dokon -
čana decembra 2015, podatkovna zbirka pa je bila donatorjem predstavljena na sestanku za usklajevanje donator -
jev, ki je potekal marca 2016 ( http://www.rcc.int/seedad/).
Odgovori Komisije 52
40
V postopku usklajevanja donatorjev na strani nacionalnih organov je sicer bilo nekaj pomanjkljivosti, a te po zaslugi 
pomoči Komisije in delegacij EU niso vplivale na pravilno izvrševanje finančne pomoči IPA.
Okvir 8 – Neuspešno usklajevanje donatorjev na ravni upravičencev
Kosovo
Komisija se strinja z opažanjem, da mehanizmi kosovske vlade za usklajevanje donatorjev do konca leta 2011 niso 
v celoti delovali, vendar je treba opozoriti, da je bil od takrat dosežen napredek in da je bila v posvetovanju z dona -
torji pripravljena nova in izboljšana „Uredba o usklajevanju donatorjev“, ki je bila sprejeta junija 2015. Urad EU je 
nacionalnim organom zagotovil tudi pomoč.
43
Komisija ugotavlja, da je za zagotavljanje trajnostnih rezultatov na občutljivem področju pravne države bistvenega 
pomena popolna in stalna politična zavezanost temu cilju pred začetkom projekta, med njegovim izvajanjem in še 
po zaključnem datumu projekta.
44
Komisija želi poudariti, da je prek dialoga politike sistematično spodbujala upravičence, naj politično podprejo 
reforme na področju pravne države. Ta dialog, ki sicer neposredno ne obravnava vprašanj, povezanih s projekti, 
neposredno pomaga zagotavljati, da so politični pogoji izpolnjeni oziroma da se jih obravnava.
Poleg tega Komisija opominja, da je uveljavljanje strogih pogojev na področju pravne države, ne da bi se obenem 
prekomerno omejevala finančna podpora, poseben izziv. Ta zahteva skrbno umerjanje prek dialoga politike, načrto -
vanja programov in izvajanja projektov.
45
Komisija opozarja, da je Svet za regionalno sodelovanje ustanovil delovno skupino za pravosodje s pravosodnimi 
ministrstvi zahodnobalkanskih držav, ki je sprejela regionalni akcijski načrt za pravosodje. Vzpostavila je dve regio -
nalni mreži (mrežo ustanov za izobraževanje v pravosodju in združenje mediatorjev), da bi pripravljali izvajanje 
akcijskega načrta. Svet za regionalno sodelovanje je prav tako sodeloval z Evropskim inštitutom za javno upravo, 
Evropsko mrežo institucij za izobraževanje v pravosodju in Svetom Evrope pri organizaciji seminarjev in pripravi 
materialov za sodnike in tožilce.
49
Komisija želi poudariti, da je za nabor uspešnih primerov potrebna trajna politična zavezanost organov v dolgem 
časovnem obdobju.
Komisija se v primeru Kosova sklicuje na svoje nedavno poročilo o napredku Kosova pri izpolnjevanju zahtev iz 
časovnega načrta za liberalizacijo vizumskega režima, ki vključuje tudi pregled dosežkov v boju proti korupciji in 
organiziranemu kriminalu (COM(2016) 276 final).
Odgovori Komisije 53
Okvir 10 – Rezultati projektov IPA I v boju proti korupciji
Projekt boja proti korupciji v  Albaniji
Komisija se delno ne strinja z opažanjem. Projekt sam po sebi ni izpolnil ciljev, kot je zmanjšanje zaznane ravni 
korupcije ali povečanje števila primerov zasega premoženja, ki so rezultati dolgoročnejše narave. Vendar pa so bili 
doseženi drugi pomembni cilji projekta, ki so pozitivno vplivali na boj proti korupciji v Albaniji. V nedavni tematski 
evalvaciji podpore iz IPA za boj proti korupciji je bilo ugotovljeno, da je projekt „prispeval k preprečevanju korupcije 
v izobraževalnem sektorju“, prav tako pa je bilo ocenjeno, da je pozitivno prispeval k izvajanju priporočil skupine 
GRECO in odbora Moneyval.
52
Komisija želi poudariti, da je s pomočjo iz IPA vseskozi podpirala organizacije civilne družbe v vseh sektorjih, 
tudi na področju demokracije in pravne države, vključno prek programov, pri katerih sodeluje več držav. Izjemno 
pomembno je, da tovrstna podpora upošteva sposobnost črpanja sredstev v civilni družbi.
V zvezi z višino sredstev, ki so bila namenjena drugim navedenim področjem, Komisija poudarja, da so bila finančna 
sredstva ustrezna glede na sorazmerno majhno količino potrebnih velikih naložb in glede na omejitve obstoječe 
sposobnosti črpanja sredstev. V teh sektorjih je potrebno predvsem strokovno svetovanje prek tehnične pomoči, ki 
je bilo v okviru IPA tudi zagotovljeno, in ne velike naložbe, prav tako pa tudi močna politična zavezanost.
58
Komisija opozarja, da so strukture, ki jih omenja Sodišče, „vzpostavljene posebej za upravljanje sredstev IPA“, 
namenjene predvsem decentraliziranemu upravljanju in zato obstajajo le v nekaterih državah. Komisija prav tako 
poudarja, da je pomembno spodbujati nacionalne organe, da izkoristijo dobre prakse takšnih struktur, kadar koli je 
to mogoče.
Komisija opominja, da spodbujanje dobrega upravljanja javnih financ ni omejeno na uporabo IPA I. Nova strategija 
širitve „Najprej temeljne prvine“ iz oktobra 2013 posebno pozornost namenja vsem oblikam ekonomskega upravlja -
nja, vključno z upravljanjem javnih financ in javnih naročil v skladu s standardi EU. To se skrbno spremlja prek 
ustreznih struktur.
Okvir 14 – Projekt Žežljev most v Srbiji
Ocenjeno je bilo, da je večino zamud mogoče pripisati pogodbeniku. Ta vrsta težav je bila nedavno obravnavana 
z boljšimi povezavami med cilji politike in načrtovanjem programa.
61
Komisija opozarja, da lahko politični dialog zgolj spodbuja  reforme, odgovornost za postopek reform pa nosijo 
nacionalni organi.
Odgovori Komisije 54
Okvir 15 – Omejitve za politični dialog v zvezi s pravno državo
Skupni odgovor Komisije na podnaslova „Bosna in Hercegovina“ in „Kosovo“
Komisija poudarja, da je politični dialog z državami Zahodnega Balkana potekal učinkovito in usmerjeno v rezultate 
ter je prinesel napredek, kakor je bilo nakazano v letnih širitvenih svežnjih oziroma poročilih o napredku. Vendar 
zapletenost reform, ocenjenih v okviru te revizije, pomeni, da ta postopek zahteva več časa, zlasti zato, ker Komisija 
daje prednost kakovosti in ne hitrosti. Poleg tega so za hitrost izvedbe reform v zadevnih državah odgovorni nacio -
nalni organi.
Zaključki in priporočila
Priporočilo  1 – Cilji. Posredno upravljanje
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo  2 – Pogoji. Spremljanje. Evalvacija
Komisija sprejema to priporočilo.
71
Komisija želi poudariti, da je vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, kjer je bilo to primerno in na ustrezni ravni, da bi se 
dosegel kar največji učinek ciljev politike širitve, pogosto v težavnih političnih razmerah.
V zvezi z višino sredstev želi Komisija poudariti, da so bila finančna sredstva, zagotovljena v zadevnih sektorjih, 
ustrezna glede na sorazmerno majhno količino potrebnih velikih naložb in glede na omejitve obstoječe sposobnosti 
črpanja sredstev. Na področjih svobode medijev, civilne družbe ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu 
je potrebno predvsem strokovno svetovanje prek tehnične pomoči, ki je bilo v okviru IPA tudi zagotovljeno, in ne 
velike naložbe.
Priporočilo  3 – Zgodovina uspehov. Viri
Komisija sprejema to priporočilo.
74
Komisija poudarja, da so države v regiji Svet za regionalno sodelovanje ustanovile predvsem kot forum za sestajanje 
in razpravljanje o skupnih izzivih, ta cilj pa je bil dosežen.
Priporočilo  4 – Regionalno sodelovanje
Komisija sprejema to priporočilo.
Odgovori Komisije 55
75
Komisija želi pripomniti, da je razlog za ponekod omejen učinek političnega dialoga na uveljavljanje pravne države 
predvsem pomanjkanje politične volje nacionalnih organov.
Priporočilo 5 – Politični dialog
Komisija sprejema to priporočilo.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 10.3.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 6.6.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 12.7. 2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 31.8.2016
Politika EU v zvezi s širitvijo na Zahodnem Balkanu je 
vključevala šest evropskih držav, ki so jih v preteklosti 
prizadeli hudi etnični, politični in gospodarski konflikti in 
ki se želijo pridružiti EU.
Sodišče je ocenilo, ali je Komisija na Zahodnem Balkanu na 
ključnih področjih pravne države in javne uprave uspešno 
upravljala instrument za predpristopno pomoč in ali je to 
resnično okrepilo upravno zmogljivost v regiji. Poleg tega 
je Sodišče preučilo dosežke političnega dialoga med EU in 
zahodnobalkanskimi državami pri krepitvi upravne 
zmogljivosti.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE