SL Uradni list Evropske unije C 31/36

Mnenje Odbora regij o Zeleni knjigi o pristopu Skupnosti k upravljanju ekonomskih migracij

(2006/C 31/09)

ODBOR REGIJ JE

ob upoštevanju zelene knjige Evropske komisije o pristopu Evropske unije k upravljanju ekonomskih migracij (KOM(2004)811 končno),

ob upoštevanju sklepa Komisije, da se v skladu s členom 265(1) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti posvetuje z OR,

ob upoštevanju sklepa svojega predsednika z dne 22. februarja, da komisijo za ekonomsko in socialno politiko zadolži za pripravo mnenja na to temo,

ob upoštevanju sklepov z zasedanj Evropskega sveta v Tampereju l. 1999, v Nici in Lizboni l. 2000, v Sevilji l. 2002,

ob upoštevanju svojega mnenja o spremenjenem predlogu direktive Sveta o pravici družinske združitve (OR 243/2002 končno) (1),

ob upoštevanju svojega mnenja o sporočilih Komisije o skupni politiki na področju nezakonitega priseljevanja (KOM(2001) 672 končno) in odprti metodi usklajevanja politike Skupnosti na področju priseljevanja (KOM(2001) 387 končno) z dne 16. maja 2002 (OR 93/2002 končno) (2),

ob upoštevanju svojih mnenj o politiki Skupnosti na področju priseljevanja in skupnega azilnega postopka (OR 90/2001 končno) (3) in o predlogu za direktivo Sveta o najnižjih zagotovljenih standardih na področju sprejema prosilcev azila v državah članicah (OR 214/2001končno) (4),

ob upoštevanju svojega mnenja o predlogu za direktivo Sveta o statusu državljanov tretjih držav, rezidentov daljšega obdobja (OR 213/2001končno) (5),

ob upoštevanju svojih mnenj o predlogu za direktivo Sveta o pogojih za vstop in bivanje državljanov tretjih držav z namenom plačane zaposlitve ali samozaposlitve (OR 386/2001 rev. 1) in predlogu za direktivo o pogojih za vstop in bivanje državljanov tretjih držav z namenom študija, poklicnega usposabljanja ali prostovoljnega dela (KOM(2002) 548 končno) (OR 2/2003 končno) (6),

ob upoštevanju sporočila Komisije o vključevanju politike priseljevanja v odnose Evropske unije s tretjimi državami (KOM(2002)703 končno),

ob upoštevanju svojega mnenja o poročilu Komisije, pripravljenem na prošnjo Evropskega sveta v Stockholmu: povečati udeležbo na trgu dela in spodbujanje aktivnega staranja (KOM(2002) 9 končno) (R 94/2002 končno) (7),

ob upoštevanju mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o priseljevanju, vključevanju in vlogi organizirane civilne družbe (EESO 365/2002 končno) (8),

ob upoštevanju člena 13 Pogodbe PES ter direktive Sveta 2000/78/ES o enakem obravnavanju na področju zaposlovanja in delovnih pogojev in direktive Sveta 2000/43/ES o enakem obravnavanju oseb ne glede na rasno ali etnično pripadnost,

ob upoštevanju poročila Sveta Evrope z julija 2000 o različnosti in koheziji: novi izzivi za vključevanje priseljencev in manjšin,

ob upoštevanju dokumenta Komisije o poglobljeni oceni vpliva sporočila o priseljevanju, vključevanju in zaposlovanju (KOM(2003) 336 končno) SEC(2003) 694,

ob upoštevanju svojega mnenja o sporočilu Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in OR o priseljevanju, vključevanju in zaposlovanju (OR 223/2003 končno) (9),

ob upoštevanju sporočila Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o območju svobode, varnosti in pravice: rezultati programa iz Tampereja in nove smernice (KOM(2004) 401 končno),

ob upoštevanju Konvencije ZN o varstvu pravic vseh delavcev migrantov in članov njihovih družin;

ob upoštevanju svojega osnutka mnenja (OR 82/2005 rev. 1), ki ga je komisija za ekonomsko in socialno politiko sprejela 3. maja 2005 (poročevalec: Alvaro Ancisi, ravenski mestni svetnik (IT –EPP),

ob upoštevanju naslednjega:

1. Široko zastavljena ekonomska migracija ni rešitev niti za problem staranja prebivalstva ali upadanja natalitete niti ni pravi odgovor na zahteve trga delovne sile. Namesto obsežnega priseljevanja delavcev migrantov je treba bolje črpati iz domačega potenciala delovne sile in omogočiti priseljevanje visoko usposobljenih delavcev migrantov ter delavcev migrantov v nekaterih, jasno opredeljenih panogah; kljub temu pa bodo trajnejši migracijski tokovi postali zmeraj bolj nujni za zadovoljitev potreb evropskega trga dela in gospodarske konkurenčnosti evropskih podjetij;

2. je ena izmed ključnih točk haaškega programa, nove agende EU za nadaljnji razvoj politik na področju priseljevanja in azila, sprejete leta 2004, zakonito priseljevanje in boj proti nezakonitemu delu in četudi je stopnja priseljevanja v pristojnosti posameznih držav, se Komisijo poziva, da do konca leta 2005 pripravi načrt za politiko zakonitega priseljevanja;

3. je cilj zelene knjige sprožiti predzakonodajno posvetovalno fazo, ki bo vključevala institucije EU, države članice in civilno družbo in katere namen je ugotoviti, katera bi bila najustreznejša oblika ureditve na ravni Skupnosti glede vstopa ekonomskih migrantov in kakšno dodano vrednost sprejetja skupnega okvira se lahko pričakuje;

4. nova ustavna pogodba povečuje pristojnosti EU (člen III-267) in predvideva, da Unija oblikuje skupno politiko priseljevanja, katere cilj je zagotovitev učinkovitega upravljanja migracijskih tokov, pravično obravnavo državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, in boj proti nezakonitemu priseljevanju in trgovini z belim blagom ter da se z evropsko zakonodajo določijo pogoji vstopa in bivanja ter pravila, ki jim morajo slediti države članice pri izdaji vizumov in dovoljenj za bivanje;

5. nova ustavna pogodba predvideva tudi, da se lahko z evropskimi zakoni ali okvirnimi zakoni določijo ukrepi, „s katerimi se omogočijo spodbude in podpora dejavnostim držav članic zaradi pospeševanja vključevanja državljanov tretjih držav z zakonitim bivanjem“. Pri tem je izključeno kakršno koli usklajevanje predpisov držav članic. OR poudarja pristojnost držav članic pri ureditvi vstopa državljanov tretjih držav na trg dela —

na 60. plenarnem zasedanju 6. in 7. julija 2005 (seja z dne 7. julija 2005) s soglasjem sprejel naslednje mnenje:

1. Ugotovitve Odbora regij

Odbor regij

glede nekaterih glavnih vprašanj, o katerih zelena knjiga odpira razpravo:

Stopnja uskladitve, ki naj bi jo prinesla prihodnja zakonodaja Skupnosti

1.1 ugotavlja, da je namen oblikovanja migracijske politike med drugim prinesti kratkoročni in srednjeročni gospodarski odgovor na demografsko upadanje v Evropi ter vzpostaviti območje svobode, varnosti in pravice za vse državljane, kar so prednostni cilji Odbora regij;

1.2 poudarja, da obstaja jasna povezava med težavo, s katero migranti za ekonomske migracije uporabljajo pravne poti, pomanjkanjem uskladitve med politikami držav članic na tem področju in ravnmi ilegalne migracije;

1.3 poudarja medsebojno odvisnost gospodarske politike, politike dela in socialne politike kot eno izmed značilnosti evropskega socialnega modela, ki temelji na kakovosti dela, posodobitvi gospodarskih struktur in močni socialni koheziji;

1.4 vendar ugotavlja, da medtem ko se nekatere regije soočajo z upadom prebivalstva in trpijo pomanjkanje delovne sile, v drugih regijah prebivalstvo narašča, kar povzroča težave na področju lokalne ponudbe storitev in stanovanj;

1.5 meni, da bi moral prihodnji zakonodajni okvir Skupnosti oblikovati vsestranski okvir, ki bi zajemal vse migrante v EU, pri čemer bi bilo mogoče najprej izbrati sektorski pristop, osredotočen na specifične skupine delavcev migrantov (sezonski delavci, delavci s posebnimi kvalifikacijami, delavci, preseljeni znotraj podjetja, izvajalci storitev itd.); zato podpira minimalno možnost, ki jo Komisija predlaga v zeleni knjigi, tj. vzpostavitev skupnega okvira najnižjih standardov za ureditev vstopa državljanov tretjih držav, ki se želijo zaposliti ali začeti samozaposlitveno dejavnost; obžaluje, da Svet ni odobril predloga za direktivo o pogojih vstopa in bivanja državljanov tretjih držav za namen plačane zaposlitve in samozaposlitvenih gospodarskih dejavnost (10), ki ga je OR pozdravil v mnenju 386/2001 z dne 13. marca 2002;

1.6 meni tudi, da bi lahko bili sprejeti skupni pospešeni postopki s sporazumom med več državami v primeru pomanjkanja specifičnih kvalifikacij; vsaka država članica, ki izvaja take postopke mora biti obvezana, da o njih vnaprej obvesti druge države članice in jih z njimi uskladi.

Postopek sprejema delavcev migrantov, dovoljenja za bivanje in delovna dovoljenja

1.7 poudarja, kako pomembno je oblikovati tako politiko na področju vizumov in dovoljenj za bivanje in delo, ki bo poenostavila vstop delavcev migrantov. Zato predlaga, da države članice zagotovijo enotni nacionalni postopek, ki bo z enim samim administrativnim aktom omogočil izdajo kombiniranega dokumenta za bivanje in delo, da bi se poenostavila in uskladila različna pravila, ki sedaj veljajo v državah članicah;

1.8 poudarja načelo spodbujanja mobilnosti migrantov daljšega obdobja, ki že pripadajo trgu dela Skupnosti (CdR 337/2004 rev. 1);

1.9 ker Direktiva Sveta 2003/109/CE migrantom daljšega obdobja priznava pravice mobilnosti že od leta 2006, poudarja, da je treba preučiti tudi možnost sprejetja najnižjih skupnih standardov, ki bi delavcem migrantom brez statusa dolgega bivanja v državi članici olajšali mobilnost znotraj EU, ko bo za države članice, ki so v EU vstopile leta 2004 veljal prosti pretok delavcev, na primer s predvidenjem izstavitve dovoljenja za bivanje, namenjenega iskanju zaposlitve, ki bi bodočemu delavcu omogočilo dostop do prostih delovnih mest; poleg tega bi bilo zaželeno uvesti osnovno izobrazbo v državah izvora, ki niso del EU, saj je lahko bistvena v nekaterih panogah, ter sprejeti najmanjša skupna pravila o certificiranju poklicnih kvalifikacij, ki jih je delavec migrant pridobil pred ali po vstopu v državo članico, kjer je vstopil v EU;

1.10 meni, da mora biti načeloma pogoj za sprejetje posameznega delavca določeno prosto delovno mesto. Toda v specifičnih sektorjih na trgu dela, kot so mala podjetja, kmetijstvo, obrtna industrija, pomoč v gospodinjstvu ali nega oseb, ki potrebujejo pomoč, kjer je težje širiti informacije o prostem delovnem mestu v državi izvora ali zagotoviti administrativni potek, bi zakonodaja Skupnosti za pravni vstop migrantov lahko predvidela začasno dovoljenje za bivanje med iskanjem dela, ki bi veljalo določeno obdobje in bi ga urejala vsaka država članica. Prihodnja zakonodaja mora preučiti tudi možnosti spremembe delodajalca in sektorja zaposlitve ter pri tem določiti najdaljše možno obdobje brezposelnosti za delavca migranta za obdobje do izteka dovoljenja za bivanje, namenjenega iskanju zaposlitve, po izteku katerega se mora delavec migrant vrniti v državo izvora. Vendar pa bi tako ostri pogoji številne priseljence spodbujali, da bi se še naprej zatekali k tihotapcem. Zato je treba predvideti določeno mero prožnosti, ki bo po eni strani migrantom dajala upanje in jih odvračala od mafijskih organizacij, po drugi strani pa državam članicam omogočala sprejemanje državljanov tretjih držav na podlagi potreb po delovni sili. V vsaki prihodnji zakonodaji, ki bo določala najdaljša obdobja brezposelnosti, po izteku katerih se bo delavec migrant moral vrniti v svojo državo, je treba upoštevati stopnjo integracije delavca, zlasti prisotnost njegovih družinskih članov, šolanje otrok, obdobje bivanja in število let zaposlenosti pred nastopom brezposelnosti;

1.11 ugotavlja, da se v zakonodaji Skupnosti lahko predvidijo oblike sprejema, npr. zelena karta, ki bodo prožnejše od „posamezne ocene“, in ki so namenjene kritju začasnih ali dolgoročnih potreb po delovni sili šele potem ko bo sprejet informacijski sistem, ki bo omogočil objavo in iskanje delovnih mest na evropski ravni, in potem ko bodo določena najnižja skupna pravila glede izbora delavcev migrantov, kandidatov za sprejem;

1.12 meni, da vprašanje možnosti kombiniranega delovnega dovoljenja in dovoljenja za bivanje ne sme biti urejeno na evropski ravni, pač pa v pristojnosti posameznih držav članic v skladu z načelom subsidiarnosti.

Pravice, spremljevalni ukrepi in sodelovanje s tretjimi državami

1.13 ugotavlja, da je tujim državljanom s statusom delavca migranta treba zagotoviti temeljne državljanske in socialne pravice s pomočjo ustrezne zakonodaje na ravni Skupnosti;

1.14 ponovno poudarja potrebo po omejitvi bega možganov iz tretjih držav in pomoči tretjim državam z namenom, da bi se migracije omejile na uravnoteženo in potrebam ustrezno raven tako za državo sprejema kot državo izvora (CdR 223/2003): strategije, namenjene zmanjšanju revščine, izboljšanju življenjskih in delovnih pogojev, ustvarjanju delovnih mest in razvoju usposabljanja v državah izvora migrantov dolgoročno pomagajo normalizirati migracijske tokove;

1.15 meni, da bi v okviru ukrepov sodelovanja morali podpreti ukrepe za spodbujanje usposabljanja, poklicno kvalifikacijo in najemanje delavcev v državi izvora ter da bi bilo koristno skleniti dvostranske ali večstranske sporazume z mejnimi in bližnjimi državami ter državami z močnejšimi tokovi priseljevanja, da se določijo preference glede sprejema.

Prednostna vloga lokalnih in regionalnih skupnosti

1.16 poudarja, da sta regionalna in lokalna razsežnost temeljni pri ekonomskih migracijah zaradi vpliva, ki ga imajo le-te na lokalni trg dela in na storitve, ki so v lokalni pristojnosti (socialne storitve, izobraževanje, stanovanje, …); to okoliščino je treba upoštevati, ko gre za potrditev sredstev EU za integracijo migrantov v prav teh lokalnih in regionalnih organih;

1.17 poudarja temeljno vlogo lokalnih skupnosti pri zagotavljanju varnosti in socialne kohezije, bistvenih vidikov politike na področju ekonomskih migracij;

1.18 zato ugotavlja, da je treba v opredelitvi vrste in obsega migrantske delovne sile upoštevati ne le nacionalne potrebe temveč tudi predloge lokalnih in regionalnih organov;

1.19 meni, da lahko lokalne in regionalne skupnosti odigrajo ključno vlogo pri socialnem vključevanju, kulturnem in jezikovnem izobraževanju, pridobivanju in certificiranju poklicnih kvalifikacij delavcev migrantov, kot tudi z udeležbo v procesih sodelovanja s tretjimi državami, katerih namen je usposabljanje delavcev migrantov.

2. Priporočila Odbora regij

Odbor regij

2.1 ob upoštevanju določb prihodnje ustavne pogodbe poudarja tesno povezanost med politikami priseljevanja in politikami za zaposlovanje (člen 137 g) naslova VIII PES in zato meni, da bi moralo biti obvezno posvetovanje z Odborom regij o določbah, ki bodo posledica zelene knjige;

2.2 poziva vse države članice, da ratificirajo Konvencijo ZN o varstvu pravic vseh delavcev migrantov in članov njihovih družin;

2.3 meni, da se lahko na evropski ravni bolje spopademo s težavami glede priseljevanja in trga dela, vendar pa je treba posebno pozornost nameniti opredelitvi pogojev vstopa in bivanja, ki ne smejo biti v nasprotju s pravico držav, da določijo obseg vstopov, in da ta pravica ne bo negativno vplivala na druge države članice. Preveč omejevalni pogoji državam članicam namreč ne bi omogočili, da sprejmejo določeno število priseljencev, kar bi lahko imelo pomembne posledice za njihovo gospodarsko konkurenčnost, tako na nacionalni kot na regionalni ravni. Zato priporoča, da se v povezavi s prihodnjo zakonodajo o merilih vstopa opravi natančna analiza združljivosti z različnimi razmerami na nacionalni, regionalni in lokalni ravni;

2.4 ob upoštevanju na eni strani dejstva, da lahko skupna pravila prinesejo dodano vrednost, in na drugi strani dejstva, da so številni vidiki nacionalnih politik čeznacionalne narave in da imajo nacionalne politike ene države vplive na drugo državo, priporoča, da se dodana vrednost prihodnje evropske zakonodaje vnaprej dokaže in da se preučijo tisti vidiki, ki se jih zato, ker niso čeznacionalne narave, lahko učinkoviteje ureja na nacionalni ravni;

2.5 ob upoštevanju dejstva, da Komisija v zeleni knjigi (predzakonodajno posvetovanje) ne določa vrste zakonodajnega instrumenta prihodnje zakonodaje, meni, da je primernejši instrument direktiva, ki bo nudila smernice za nacionalne politike, bo spoštovala avtonomijo vsake države pri odločanju o določenih specifičnih vidikih in priznavanju regionalnih in lokalnih posebnosti, poleg tega pa določila smernice za pogoje vstopa in bivanja, tako da politika ene države ne bo negativno vplivala na druge države članice. Direktiva bo torej državam članicam zagotovila zadostno mero prožnosti, med drugim, da bodo lahko poskrbele za posebne regionalne in lokalne značilnosti;

2.6 meni tudi, da bi se za določitev socialnih in državljanskih pravic lahko predvidela možnost predpisov;

2.7 priporoča, da se izvede čim širše predzakonodajno posvetovanje, ki bo zajemalo regionalne in lokalne organe oblasti, saj slednjim Komisija sama priznava bistveno vlogo v politikah priseljevanja;

2.8 ob upoštevanju dejstva, da se nejasno omenja potrebo po upoštevanju regionalnih in lokalnih vidikov (str. 8 zelene knjige), jo poziva, da v prihodnji zakonodaji odločneje prizna vlogo regionalnih in lokalnih oblasti pri določanju sektorjev trga dela, v katerih je potrebna priseljena delovna sila. Med drugim ponovno poudarja po programu za izmenjavo dobrih praks na področju izvajanja politik priseljevanja in predlaga, da Evropska unija podpre ustanovitev regionalnih kontaktnih točk za podjetja, ki se zanimajo za priseljeno delovno silo, da bi se lahko soočili z zmanjšanjem delovne sile in spodbudili gospodarski razvoj. Meni, da je koristno izvesti posebno oceno regionalne in lokalne razsežnosti politike na področju ekonomskih migracij ter ekonomskega in socialnega vpliva predlaganih ukrepov na lokalno in regionalno raven ter tem področjem nameniti potrebno finančno pomoč. OR bi moral uporabiti različne instrumente (študije, raziskave, zaslišanja, konference, vprašalniki) za izvedbo analize vpliva prihodnjih določb v luči boljše ureditve in uskladitve imigracijske in integracijske politike;

2.9 ker Komisija vztraja, da je treba s prihodnjimi ukrepi čim bolj zmanjšati upravno breme držav članic in tretjih držav, vendar pa neposredno ne omenja vprašanja stroškov, čeprav je očitno, da bodo številni ukrepi povzročili stroške, meni, da je potrebna ocena finančnih in administrativnih posledic za regionalne in lokalne skupnosti zaradi izvajanja prihodnjih ukrepov. Ker so nekateri programi te vrste zelo dragi, je treba oceniti njihove posledice. Programe morajo financirati države članice in EU, ne da bi pri tem posegali v pristojnost lokalne ravni za določitev vsebin in izvajanje posameznih programov.

V Bruslju, 7. julija 2005 Predsednik Odbora regij Peter STRAUB

(1) UL C 73 z dne 26.3.2003, str. 16.

(2) UL C 278 z dne 14.11.2002, str. 44.

(3) UL C 19 z dne 22.1.2002, str. 20.

(4) UL C 107 z dne 3.5.2002, str. 85.

(5) UL C 19 z dne 22.1.2002, str. 18.

(6) UL C 244 z dne 10.10.2003, str. 5.

(7) UL C 287 z dne 22.11.2002, str. 1.

(8) UL C 125 z dne 27.5.2002, str. 112.

(9) UL C 109 z dne 30.4.2004, str. 46.

(10) UL C 192 z dne 12.08.2002, str. 20.