SL Uradni list Evropske unije C 277/37

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o vključevanju civilne družbe v izvajanje akcijskih načrtov evropske sosedske politike v državah južnega Kavkaza: Armeniji, Azerbajdžanu in Gruziji

(2009/C 277/07)

Poročevalec: Andrzej ADAMCZYK

Evropski ekonomsko-socialni odbor je na plenarnem zasedanju 15. in 16. februarja 2007 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Vključevanje civilne družbe v izvajanje akcijskih načrtov evropske sosedske politike v državah južnega Kavkaza: Armeniji, Azerbajdžanu in Gruziji.

Strokovna skupina za zunanje odnose, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 16. aprila 2009. Poročevalec je bil Andrzej ADAMCZYK.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 453. plenarnem zasedanju 13. in 14. maja 2009 (seja z dne 14. maja) s 151 glasovi za, 2 glasovoma proti in 1 vzdržanim glasom.

1. Sklepne ugotovitve

1.1 Južni Kavkaz je etnično, jezikovno, zgodovinsko, versko in politično izredno raznolik. To ob stalnih teritorialnih sporih ter stoletjih tuje nadvlade pomeni, da je za ustanovitev neodvisne države, oblikovanje nacionalne identitete in varovanje neodvisnosti potrebne veliko energije, nenazadnje tudi organizacij civilne družbe.

1.2 Od začetka pogajanj o teh vprašanjih do zdaj niso imeli niti socialni partnerji niti druge organizacije civilne družbe ustrezne vloge pri pripravi ali izvajanju sporazumov o partnerstvu in sodelovanju, ki so začeli veljati leta 1999, ali akcijskih načrtov za obdobje 2007–2011, povezanih z evropsko sosedsko politiko.

1.3 Izvajanje akcijskih načrtov in predvidena pogajanja o pridružitvenih sporazumih kot dvostranskih instrumentih ter večstranska pobuda za vzhodno partnerstvo pomenijo priložnost za vključitev organizirane civilne družbe v dejavnosti, ki so s tem povezane. Vendar je za to potrebno sodelovanje evropskih institucij in držav članic.

1.4 Evropska komisija mora spodbujati vlade držav na južnem Kavkazu, da aktivno sodelujejo s socialnimi partnerji in organizacijami civilne družbe pri izvajanju akcijskih načrtov in sporazumov o partnerstvu in sodelovanju.

1.5 Hkrati morajo evropske institucije poudarjati, da je treba pri pogajanjih o akcijskih načrtih spoštovati človekove pravice in demokratične standarde, pa tudi načela socialnega dialoga in načela civilnega dialoga. Letna poročila o izvajanju akcijskih načrtov morajo vključevati oceno teh vprašanj. To lahko okrepi pomen civilne družbe in neodvisnost njenih organizacij ter pozitivno vpliva na ohranjanje temeljnih pravic delavcev in enakih pravic za ženske.

1.6 Ustanovitev foruma civilne družbe, ki ga predvideva pobuda za vzhodno partnerstvo, lahko izboljša dialog med organizacijami iz držav, vključenih v partnerstvo, in dialog med njimi in oblastmi. Toda prizadevati si je treba za ustrezno zastopanost in neodvisnost organizacij, ki v forumu sodelujejo. EESO bi lahko imel vidnejšo vlogo pri zagotavljanju spoštovanja teh kriterijev in pri delovanju foruma.

1.7 Spodbujati je treba obsežne stike med ljudmi in med organizacijami iz držav v tej regiji in držav članic EU, tudi na dvostranski ravni. V ta namen bi bilo treba olajšati pridobivanje vizumov za prebivalce držav južnega Kavkaza.

1.8 Institucije EU, ki lahko igrajo vlogo pri poskusih reševanja konfliktov med državami na južnem Kavkazu, si morajo prizadevati za vključitev organizacij civilne družbe v mirovni proces, saj bi lahko imele pozitiven učinek na proces sprave.

2. Uvod

2.1 Območje južnega Kavkaza sestavljajo tri države: Armenija, Azerbajdžan in Gruzija. Kljub temu, da to območje ni zelo veliko, je izredno raznoliko glede na etnično pripadnost, jezik, zgodovino, vero in politiko.

2.2 Položaj dodatno zapleta dejstvo, da sta bili dve državi v tej regiji, Armenija in Azerbajdžan, zadnjih 20 let v sporu z Gorskim Karabahom, in da Gruzija dolgo časa ni imela pod nadzorom dveh svojih provinc, Abhazije in Južne Osetije. Stanje je še zapletla nedavna vojna z Rusijo.

2.3 Kljub različnim tradicijam, zgodovini in potem razvoja, države južnega Kavkaza povezuje skupna preteklost članstva v Sovjetski zvezi, ki je na mnogih področjih življenja pustila pomembne sledi, zlasti v gospodarstvu in socialnem življenju.

2.4 Zaradi večetničnosti južnega Kavkaza ter še vedno trajajočih oboroženih spopadov vprašanja krepitve nacionalne identitete, izgradnje države in institucij ter varovanja neodvisnosti ostajajo glavne prednostne naloge v vseh treh državah, tudi za organizacije civilne družbe.

2.5 Politični položaj v regiji zaznamuje resno pomanjkanje demokracije. Med nedavnim obdobjem neodvisnosti, ki je trajalo le dve desetletji, je bilo nekaj državnih prevratov, državljanskih vojn in bolj ali manj uspešnih revolucij. Vlade, ki so si sledile, so poskušale omejiti dejavnosti politične opozicije, nadzorovati medije in vplivati na organizacije civilne družbe, posebej socialne partnerje. Po žametni revoluciji v Gruziji je v državi prišlo do demokratičnih sprememb, čeprav neodvisne organizacije in zunanji opazovalci opozarjajo na mnoge pomanjkljivosti v načinu delovanja gruzijske demokracije.

2.6 Gospodarsko stanje je še vedno zaskrbljujoče. Premalo sodobne infrastrukture, zastarela tehnologija, pomanjkanje domačega kapitala za naložbe, financiranje orožja in vojaških objektov ter propad trga v nekdanjih sovjetskih republikah so glavni vzroki za slabe gospodarske razmere. Azerbajdžan je zaradi zalog nafte in plina v drugačnem položaju. Vendar pa celotno gospodarstvo sloni na enem sektorju in izguba Gorskega Karabaha in regij v soseščini Azerbajdžana pomeni, da problemi gospodarstva v državi ostajajo veliki.

2.7 Tudi socialne razmere so zelo težke. Precejšen del prebivalstva še vedno živi pod pragom revščine, razlike v prihodku bogatih in revnih se dramatično povečujejo, prav tako socialne težave, zlasti med starejšimi in bolnimi. Teh razmer ne izboljšuje visoka stopnja brezposelnosti in veliko število vojnih prebežnikov, posebej v Gruziji in Azerbajdžanu. Poleg tega nekatere ocene kažejo, da do 60 % prihodka v južnem Kavkazu nastane v sivi ekonomiji, kar povzroča resne socialne probleme. To nezavidljivo situacijo še poslabšuje sedanja svetovna gospodarska kriza, temu pa lahko prištejemo še zelo razširjeno korupcijo.

2.8 Zaradi slabih odnosov, ki jih imajo države južnega Kavkaza med sabo in s sosednjimi državami, je tudi geopolitični položaj izredno zapleten. Jasno je, da bo njihovo geografsko odmaknjenost od ostalega sveta težko premagati brez aktivne udeležbe velikih sosed, kot sta Rusija in Turčija. Zato je v njihovem interesu tudi ureditev in izboljšanje odnosov s tema dvema državama. Sodelovanje vseh treh držav južnega Kavkaza z Rusijo in Turčijo v sinergiji Črnega morja, ki je nova večstranska regionalna pobuda za sodelovanje, se lahko v tem pogledu izkaže za zelo koristno.

2.9 Kmetijstvo je eno od potencialnih bogastev držav na južnem Kavkazu. Vendar je zaostalo, uničeno zaradi nerazumnih politik v preteklosti, premalo pa je tudi vlaganj vanj. Zato bi bilo lahko popolno odprtje trgovinskih odnosov med temi tremi državami in njihovim tradicionalnim trgom, Rusijo, dejavnik, ki bi pomenil spodbudo za razvoj kmetijstva.

3. Evropska sosedska politika (ESP) in južni Kavkaz

3.1 Južni Kavkaz v začetku ni bil vključen v evropsko sosedsko politiko (ESP). Šele ko je ta regija pokazala zanimanje za tesnejše stike z Evropo, predvsem pa po žametni revoluciji v Gruziji, so se pokazale nove možnosti za sodelovanje.

3.2 Po dveh letih pogajanj so bili novembra 2006 sprejeti akcijski načrti za te tri države in so podlaga za sodelovanje v obdobju 2007–2011. Prednostne naloge v akcijskih načrtih so za Armenijo, Azerbajdžan in Gruzijo podobne in zajemajo med drugim naslednja področja:

— krepitev pravne države, posebej z reformo pravnega sistema v skladu s standardi Sveta Evrope,

— krepitev demokracije in zagotavljanje spoštovanja človekovih pravic, med drugim s krepitvijo lokalnih oblasti,

— ustvarjanje pogojev za neodvisne medije,

— izboljšanje gospodarskega položaja z ustvarjanjem pogojev za podjetništvo, reformo davčnega sistema in bojem proti korupciji,

— doseganje večje stabilnosti s podporo trajnostnemu gospodarskemu razvoju in socialni koheziji, zmanjševanje območij revščine in ukrepi za zaščito okolja,

— krepitev regionalnega sodelovanja na območju južnega Kavkaza,

— ukrepe za mirno rešitev teritorialnih konfliktov.

3.3 ESP ni nikakor povezana s potencialnim članstvom držav južnega Kavkaza v EU. Vendar pa opredeljuje območja za tesnejše sodelovanje, ki lahko tem državam pomaga, da dosežejo večjo usklajenost s pravnim redom Skupnosti. Potencialno bi lahko to sodelovanje vodilo k njihovi pridružitvi Evropskemu gospodarskemu prostoru, če bi te države to želele.

3.4 Niti socialni partnerji niti druge organizacije civilne družbe do zdaj niso imeli vidnejše vloge pri pogajanjih o načelih sporazumov o partnerstvu in sodelovanju in akcijskih načrtih ali pri njihovem izvajanju, čeprav se položaj razlikuje od države do države in glede na dinamičnost posamezne organizacije. Organizacije, ki so se vključile v proces, so se vključile na lastno pobudo in prej proti volji oblasti kot na njihovo povabilo.

3.5 Izvajanje akcijskih načrtov kot ključnega orodja v dvostranskem pristopu ter nova večstranska pobuda za vzhodno partnerstvo sta priložnost za vključitev organizirane civilne družbe v povezanih dejavnostih. Da bi te organizacije zares lahko sodelovale, so potrebne pobude in spremljanje evropskih institucij ter pomoč partnerskih organizacij v državah članicah EU.

4. Delodajalci

4.1 Organizacije delodajalcev so v treh državah južnega Kavkaza očitno pod močnim vplivom oblasti, tudi zato, ker se velik delež gospodarskih dejavnosti izvaja v državnem sektorju. Razlogi za ta vpliv in način, kako se gospodarske dejavnosti izvajajo, niso v vseh državah enaki.

4.2 Skupna značilnost poslovnih organizacij je bistveno izboljšati pomen trgovinskih in gospodarskih zbornic. Čeprav to niso organizacije delodajalcev v ozkem pomenu besede in čeprav so njihove naloge in področja delovanja širša od zgolj zastopanja podjetja v vlogi socialnega partnerja, njihove tesne vezi z vlado in pogosto kvazi vladni status pomenijo, da so te organizacije zelo avtoritarne, a ne prav samostojne.

Organizacije delodajalcev so šibke, ne dovolj reprezentativne in tesno povezane z državnimi oblastmi, kar ponavadi pomeni, da so odvisne, zato ne morejo v celoti igrati vloge socialnega partnerja v pogajanjih s sindikati, ki so zato prisiljeni razpravljati o številnih zadevah neposredno z vlado, če to hočejo ali ne. Seveda pa se posebne značilnosti organizacij delodajalcev med državami razlikujejo.

4.3.1 Kljub velikemu pritisku tržno usmerjene vlade v Gruziji, ki se zavzema za privatizacijo, velik del industrije nadzoruje vlada, večina privatiziranih podjetij pa je v lasti vlagateljev iz Rusije in Kazahstana. Zaradi tega se vlada še raje vmešava v zadeve delodajalcev in povečuje možnosti za to.

4.3.2 Glavni sektorji armenskega gospodarstva so v rokah vojnih veteranov Gorskega Karabaha, ki predstavljajo privilegirano skupino podjetnikov. Hkrati se ohranjajo medsebojni finančni, poslovni in politični odnosi med podjetniki, poslanci in vladnimi politiki. Zdaj ko se generacija borcev iz Gorskega Karabaha počasi umika in zaradi sodelovanja s sorodnimi organizacijami delodajalcev iz Evrope, bodo podjetniške organizacije v Armeniji morda začele izpolnjevati svojo bolj tradicionalno vlogo socialnega partnerja.

4.3.3 Energetski sektor zavzema 90 % azerbajdžanskega gospodarstva in ostaja pod neposrednim nadzorom predsednika. Ta podrejenost in dejstvo, da poslovno elito v drugih sektorjih gospodarstva sestavljajo v glavnem mladi menedžerji, ki so lojalni državnim oblastem in so se izobraževali in usposabljali v zahodni Evropi in Združenih državah, pomeni, da organizacije delodajalcev vse bolj prevzemajo vlogo socialnega partnerja.

5. Sindikati

5.1 Sindikati v treh državah južnega Kavkaza se med sabo zelo razlikujejo, v glavnem zato, ker delujejo v zelo različnih gospodarskih, socialnih in političnih razmerah. Skupne značilnosti so pomemben upad članstva skozi leta in bolj ali manj uspešni poskusi reforme zastarelih struktur in organizacijskih metod. Kljub več poskusom je bilo nemogoče vzpostaviti pravo alternativo sindikatom, kar v praksi pomeni, da delavce izključno zastopajo tiste organizacije, ki so ob razglasitvi neodvisnosti že obstajale.

Vendar se te organizacije razlikujejo po tem, koliko so neodvisne od državnih oblasti in kako tesni so njihovi odnosi s partnerskimi organizacijami delodajalcev.

5.2.1 Sindikati Gruzije so relativno neodvisni od vlade in predsedniške administracije, s katerima so v sporu. To je zapletena situacija, če upoštevamo obtožbe, da se obnašajo nedomoljubno in da so jim očitali celo sabotaže v času vojne. Vendar se zaradi arogantnosti oblasti in njene nesposobnosti, da bi upoštevala stališča socialnih partnerjev, temu ne da izogniti. Pravice sindikatov in delavcev so bile kršene mnogokrat in nova zakonodaja o delu je bila uvedena brez posvetovanja.

5.2.2 Sindikati v Armeniji, ki so zadnji od sindikatov treh držav, ki so začeli z reformo, zelo redko zavzamejo kritično stališče ali neodvisno stališče do državne oblasti, in se že dolgo, odkar so se osamosvojili od vsesovjetske strukture, niso lotili nobene resne reforme. Razlog za to je bilo vojno stanje in načelo države o politični korektnosti, ki je zahtevala tako podporo oblasti kot domoljubno zavezo. Sprememba v vodstvu konfederacije sindikatov je leta 2007 tej omogočila, da postane bolj dinamična v svojih dejavnostih in bolj neodvisna.

5.2.3 Državni organi v Azerbajdžanu so od trenutka, ko je na oblast prišlo sedanje vodstvo, začeli posvečati precej pozornosti socialnemu dialogu in zagotavljanju socialne usklajenosti. Sindikati, ki to politiko zagovarjajo, želijo doseči čim več za delavce, pri tem pa se izogniti resnim konfliktom in nevarnosti za nacionalno enotnost. To je privedlo do posebnega modela sindikatov, zlasti v najbogatejšem industrijskem sektorju (energetiki) in v sektorju storitev, ki je v lasti države. Sindikati, ki uživajo razmeroma veliko stopnjo neodvisnosti, se aktivno borijo za socialne pravice in blaginjo svojih članov, pri tem pa se trudijo izogibati se neposredni konfrontaciji z vlado; trenutno se to zdi edina mogoča strategija.

6. Nevladne organizacije, ki predstavljajo druge interese

6.1 Nevladne organizacije v južnem Kavkazu lahko na podlagi načina financiranja njihovih dejavnosti razdelimo na tri skupine:

— neodvisne nevladne organizacije, ki dejavnosti financirajo s prispevki članov, storitvami od zunaj ali na podlagi zbranega ali podedovanega bogastva,

— nevladne organizacije, ki jih ustanovi, financira in nadzoruje vlada,

— nevladne organizacije, odvisne od zunanjih, običajno tujih donatorjev.

6.2 Posebna značilnost nevladnih organizacij na južnem Kavkazu je raznolikost ciljev in nalog in njihova pogosto prehodna narava. Nevladne organizacije se pogosto ustanovijo, potem pa izginejo, ko so opravile posebno nalogo ali po tem, ko presahnejo sredstva.

6.3 Pomanjkanje tradicije organizacij civilne družbe, oboroženi spopadi in težave s financiranjem so dejavniki, zaradi katerih je zelo težko ustanoviti zares neodvisno organizacijo.

Po propadu gospodarstva in socialni katastrofi, ki jih je doletela v začetnem obdobju po propadu Sovjetske zveze, se je velik del organizacij civilne družbe osredotočil na boj proti revščini in izboljševanje življenjskih pogojev.

6.4.1 Civilna družba se najbolj dramatično razvija v Gruziji. Ustanovljenih je bilo okrog 100 nevladnih organizacij, ki so jih priznali neodvisni opazovalci in delujejo na področjih, kot so boj proti korupciji in spodbujanje pravne države, človekove pravice in pravice manjšin, medijska svoboda, varstvo okolja in varnost preskrbe z energijo.

6.4.2 V Armeniji so osrednje skupine nevladnih organizacij tiste, ki jih neposredno imenuje vlada ali mednarodne organizacije, z namenom, da bodo opravljale politične analize ali pripravljale strateške dokumente, in tiste, ki izvajajo projekte na področjih, kot so izobraževanje, zdravstveno varstvo ali socialno varstvo. Zanimiv pojav je preobrazba nevladnih organizacij v majhna podjetja, ki po dokončanju projekta ponujajo komercialne storitve.

6.4.3 V Azerbajdžanu so junija 1999 ob pomoči UNDP ustanovili Nacionalni forum nevladnih organizacij, ki ga sestavlja več kot 400 nevladnih organizacij, delno odvisnih od vlade, tujih sponzorjev ali opozicijskih strank, ostale organizacije pa se vzdržujejo same z zaračunavanjem svojih storitev. Vendar pa manjše število organizacij ohranja politično nevtralnost in bodo v prihodnosti lahko imele vidnejšo vlogo pri oblikovanju javnega mnenja.

7. Obeti in priporočila

Izvajanje akcijskih načrtov evropske sosedske politike je priložnost za krepitev socialnega in civilnega dialoga v okviru evropskega sodelovanja z državami južnega Kavkaza.

7.1.1 Evropska komisija mora spodbujati vlade držav na južnem Kavkazu, da se posvetujejo s socialnimi partnerji in drugimi organizacijami civilne družbe v zvezi z akcijskimi načrti in jih vključijo v skupna prizadevanja za izvajanje, spremljanje in ocenjevanje teh načrtov. Niti najboljše prakse neposrednih stikov med predstavniki EU in izbranimi organizacijami tega ne morejo nadomestiti. To bi bilo zelo pomembno tako za izvajanje akcijskih načrtov kot za povečevanje pomena in krepitev vloge civilne družbe.

7.1.2 Med pogajanji o akcijskih načrtih in sporazumih o partnerstvu in sodelovanju mora Evropska komisija nameniti večji poudarek spoštovanju človekovih pravic in demokratičnih standardov ter načela socialnega dialoga in načela civilnega dialoga, vključno s pravico do združevanja in kolektivnih pogajanj. Zaželeno je, da bi v letna poročila o izvajanju akcijskih načrtov vključili poglobljeno oceno teh vprašanj.

7.1.3 Ob sodelovanju z evropskimi institucijami in organizacijami civilne družbe morajo vlade posameznih držav izvajati obsežno informacijsko kampanjo o EU, njenih institucijah in evropskem pravnem redu, pa tudi o sosedski politiki in izvajanju akcijskih načrtov. Za to je treba ustvariti ustrezna orodja in instrumente za financiranje. Eno izmed takšnih orodij je lahko priložnost, da organizacije civilne družbe dobijo majhne evropske dotacije, namenjene posebej za to.

7.2 Pobuda za novo vzhodno partnerstvo bo sveža priložnost za krepitev stikov med organizacijami civilne družbe južnega Kavkaza in Evropsko unijo ter predvsem za krepitev socialnega dialoga na lokalni ravni.

Predlog v okviru pobude za vzhodno partnerstvo, da se ustanovi forum civilne družbe z namenom spodbujanja sodelovanja med organizacijami in omogočanje dialoga med njimi in oblastmi, je dragocena pobuda, vendar bi jo moralo zaradi avtentičnosti dialoga dopolnjevati spremljanje evropskih institucij.

7.3.1 Prizadevati si je treba za demokratično imenovanje predstavnikov v forum in za to, da forum sestavljajo najbolj predstavniške, demokratične in neodvisne organizacije. EESO bi lahko imel vidnejšo vlogo v tem procesu, tako da bi skrbel za spoštovanje teh meril in delovanje foruma.

7.3.2 Če bi forum kot organ vključeval tudi člane iz drugih držav, ki sodelujejo v vzhodnem partnerstvu, bi civilna družba lahko razširila načelo večstranskega sodelovanja in vključila države zunaj območja južnega Kavkaza.

7.4 Vzhodno partnerstvo bi moralo spodbujati uspešne stike med narodi in organizacijami na področjih izobraževanja, znanosti, kulture, boja proti diskriminaciji in nestrpnosti ter vzajemnega spoštovanja narodov. Da bi to dosegli, bilo treba prebivalcem držav južnega Kavkaza olajšati pridobivanje vizumov.

7.5 Evropska sosedska politika in vzhodno partnerstvo omogočata civilni družbi držav južnega Kavkaza ne le vzpostavljanje stikov z institucijami EU, ampak tudi vključevanje v dvostransko sodelovanje s partnerskimi organizacijami. Zelo koristno bi bilo tudi uvesti mehanizem za podporo vzpostavljanju sodelovanja s podobnimi evropskimi organizacijami.

7.6 Eden od velikih problemov držav na južnem Kavkazu so stalni oboroženi spopadi. Poleg nedvomno pomembne vloge institucij EU pri poskusih reševanja teh spopadov, je jasno tudi, da organizacije civilne družbe lahko podpirajo mirovni proces, posebej pri razširjanju informacij med ljudmi v svoji državi. Skupne regionalne pobude so v tem okviru zelo pomembne, prav tako stiki s partnerskimi organizacijami držav, ki se soočajo s konflikti, ki so lahko začetek zapletenega procesa doseganja sprave.