DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 96/53/ES o določitvi največjih dovoljenih mer določenih cestnih vozil v Skupnosti v notranjem in mednarodnem prometu in največjih dovoljenih tež v mednarodnem prometu /* SWD/2013/0109 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 96/53/ES o določitvi največjih dovoljenih mer določenih cestnih vozil v Skupnosti v notranjem in mednarodnem prometu in največjih dovoljenih tež v mednarodnem prometu 1. Opredelitev problema Težka tovorna vozila, ki prevažajo blago in potnike v Evropi, morajo ustrezati določenim predpisom o težah in merah. Direktiva 96/53/ES (v nadaljnjem besedilu: Direktiva) za vsak tip vozila določa največjo dovoljeno dolžino, širino, višino in težo (skupno težo in osno obremenitev). Vozila, ki ustrezajo tem omejitvam, lahko opravljajo dejavnosti mednarodnega[1] prevoza v vseh državah članicah EU. Da nacionalni izvajalci ne bi imeli neupravičenih prednosti pred konkurenčnimi izvajalci iz drugih držav članic, morajo praviloma upoštevati omejitve v zvezi z mednarodnim prevozom. V skladu z načelom subsidiarnosti lahko države članice na podlagi več odstopanj uporabljajo višje omejitve za prevoz znotraj svojih meja. Odstopanja zadevajo največjo dovoljeno višino, največjo dovoljeno težo in možnost uporabe daljših vozil za posebni prevoz, priklopnih vozil ali modularnih med seboj povezanih vozil. Glavna težava, ugotovljena po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi, je, da so omejitve Direktive ena od ovir pri doseganju energetske učinkovitosti cestnega in intermodalnega prevoza. Ker poleg tega prevozniki Direktive ne upoštevajo, je njena učinkovitost omejena. Glavna težava je zato sestavljena iz dveh delov, za katera je bilo ugotovljenih več temeljnih vzrokov: 1. del: Nekatere omejitve glede tež in mer, ki jih določa Direktiva, pomenijo ovire za povečanje energetske učinkovitosti cestnih vozil in za intermodalni prevoz Sedanja zakonodaja, sprejeta v 90. letih prejšnjega stoletja v podporo zakonodaji o odprtju trga mednarodnega cestnega prevoza, odraža razmere v tistem obdobju. Od takrat se je spremenilo več elementov, kar pomeni, da trenutna pravila ne zagotavljajo več ustreznega ravnotežja med različnimi elementi in potrebami na področju energetske učinkovitosti in okolja, ekonomske učinkovitosti, varnosti in infrastrukture. Zlasti zaradi vprašanj v zvezi z energetsko odvisnostjo in podnebnimi spremembami se zdaj več pozornosti namenja energetski učinkovitosti vozil. Razvoj pomorskega prevoza in uporabe zabojnikov vpliva na logistiko in gospodarnost cestnega prevoza. Tehnologija vozil in infrastrukture je napredovala. Skrb za varnost je postala pomembnejša. Poleg tega je verjetno, da zaradi načina, na katerega proizvajalci konstrukcijo svojih vozil prilagajajo povpraševanju (ob upoštevanju predpisov), rezultati ne bodo optimalni. Zato so bili ob podpori zainteresiranih strani določeni naslednji temeljni vzroki: Temeljni vzrok 1: Nekatere največje dovoljene teže in mere preprečujejo tržno uveljavljanje bolj aerodinamičnih, električnih in hibridnih tovornjakov ter zmanjšujejo privlačnost nekaterih avtobusnih storitev. Največje dovoljene mere težkih tovornih vozil, ki jih določa Direktiva, pomenijo težavo zlasti za razvoj aerodinamičnih rešitev za tovornjake, ki bi – z ohranitvijo dolžine standardnih tovornih enot – presegli trenutne omejitve. Poleg tega največje dovoljene teže težkih tovornih vozil, ki jih določa Direktiva, preprečujejo tržno uveljavljanje električnih/hibridnih vozil, ki so težja kot običajna vozila, zato je tudi njihova nosilnost manjša. Podobno morajo avtobusni prevozniki zaradi povečevanja teže varnostne in komfortne opreme v vozilih ter potnikov zmanjševati število potnikov na avtobusih. Temeljni vzrok 2: Nekatere največje dovoljene teže se niso spreminjale v skladu s tehničnim razvojem intermodalnega prevoza in uporabe zabojnikov. Uporaba zabojnikov pomeni priložnost za razvoj intermodalnega/kombiniranega prevoza znotraj EU kot alternative za energijsko manj učinkovite rešitve cestnega prevoza od vrat do vrat. Toda nepopolna standardizacija prevoznih enot preprečuje ta razvoj. Zaradi Direktive je otežen prevoz velikih zabojnikov, ki se uporabljajo v pomorskem prevozu, zlasti 13,7‑metrskih (45 čevljev) zabojnikov, v kopenskemu delu prevozne verige (prevaža se jih lahko samo na podlagi posebnih dovoljenj). 2. del: Neučinkovita uporaba Direktive Med javnim posvetovanjem so zainteresirane strani izpostavile, da je zelo veliko kršitev Direktive povezanih s težo tovornjakov. V močnem konkurenčnem okolju imajo lahko izvajalci, ki delujejo na robu pravil in poskušajo naložiti čim več tovora, znatno konkurenčno prednost v škodo ostalim. Zato so bili ob podpori zainteresiranih strani določeni naslednji temeljni vzroki: Temeljni vzrok 3: Pomanjkanje skupnih in odvračilnih izvršilnih metod Eden od drugih glavnih razlogov za pomanjkljivo izvajanje Direktive je premalo pogost nadzor, zaradi česar imajo morebitni kršitelji občutek, da ne bodo kaznovani. Poleg tega so politika izvrševanja in prakse na področju nadzora v državah članicah premalo učinkovite, glede na to, da je vsako drugo preverjanje izvedeno na vozilih, ki upoštevajo pravila, in je zato nepotrebno. Kar zadeva metode, države članice izvajajo različne oblike preverjanj, od popolnoma ročne izbire vozil za preverjanje do predizbire vozil za ročno preverjanje z uporabo tehničnih možnosti, znatno pa se razlikujejo tudi odstopanja, ki jih dovoljujejo države članice. Kaj bi se zgodilo, če se ne bi nič spremenilo? Emisije CO2 težkih tovornih vozil so leta 2010 predstavljale približno tretjino vseh emisij CO2 v prometnem sektorju v EU. Ker so bili pred kratkim uvedeni ukrepi za zmanjšanje emisij drugih vrst prevoza (npr. emisije novih avtomobilov, sistem za trgovanje z emisijami v letalstvu), se bo ta delež verjetno povečal. Kljub trenutni gospodarski krizi število tonskih kilometrov (tkm) v Evropi narašča in pričakuje se, da bo naraščalo še naprej. V primeru neukrepanja se bo skupna poraba goriva težkih tovornih vozil in avtobusov povečala, s tem pa tudi onesnaženost zraka in emisije CO2. Nadaljevanje dosedanjega načina dela bi pomenilo izgubljeno priložnost za hkratno zmanjšanje zračnega upora in nadaljnje zmanjšanje števila žrtev težkih tovornih vozil: simulacije so pokazale, da bi se z zaokroženimi sprednjimi deli težkih tovornih vozil preprečile prometne nesreče, v katerih bi bili udeleženi pešci, s čimer bi se zmanjšalo tudi število smrtnih žrtev. Na področju intermodalnega prevoza in uporabe zabojnikov bi dodatno administrativno breme v zvezi s 13,7‑metrskimi (45 čevljev) zabojniki za EU pomenilo nevarnost zaostanka za svetovnim razvojem uporabe zabojnikov, dodatni stroški posebnih dovoljenj in odstopanj pa bi onemogočili gospodarsko vzdržnost sektorja intermodalnega prevoza, ki je že zdaj pod precejšnjim pritiskom. Z nadzorom in metodami, ki jih organi pregona trenutno uporabljajo, po poročanjih sodeč ni mogoče učinkovito zagotavljati skladnosti z Direktivo. Zato se bosta verjetno povečala neupoštevanje omejitev glede največje dovoljene teže in izkrivljanje konkurence med prevozniki, kar bi povzročilo poškodovanje infrastrukture in zmanjšanje varnosti v cestnem prometu. 2. Analiza subsidiarnosti Samo z ukrepi držav članic ne bi bilo mogoče uskladiti največjih dovoljenih dolžin in mer po celotni EU. Zaradi cele vrste različnih nacionalnih pravil ne bi bilo mogoče oblikovati resnično celostnega trga cestnega prevoza v EU. Ker se obseg čezmejnega cestnega tovornega prometa povečuje, so skupna pravila in ravni izvrševanja vse bolj nujni za zagotavljanje enakih konkurenčnih pogojev za prevoznike. Različne ravni izvrševanja v posameznih državah članicah EU zagotavljajo prednost nekaterim prevoznikom in ustvarjajo spodbude za prevoznike, da načrtujejo prevoz skozi države, kjer so ravni izvrševanja najnižje. 3. Cilji politike Splošni cilji V skladu s težavami, opisanimi v oddelku 2 zgoraj, sta splošna cilja te pobude dva: · izboljšati energetsko učinkovitost cestnega in intermodalnega prevoza s spremembo nekaterih omejitev glede tež in mer cestnih vozil ter hkrati z ohranjanjem ravnotežja med zahtevami po vzdrževanju infrastrukture, varnosti v cestnem prometu in varstvu okolja; · zagotoviti enake konkurenčne pogoje in tako spodbujati notranji trg za cestni prevoz. Posebni cilji Iz splošnih ciljev je mogoče izpeljati tri posebne cilje (PC). Te cilje je treba doseči, ne da bi se porušilo ravnotežje med zahtevami po vzdrževanju infrastrukture, varnosti v cestnem prometu in varstvu okolja. 1. PC 1: Omogočiti tržno uveljavljanje bolj aerodinamičnih, električnih in hibridnih tovornjakov ter povečati privlačnost nekaterih avtobusnih storitev. 2. PC 2: Spodbuditi razvoj intermodalnega/kombiniranega prevoza. 3. PC 3: Zagotoviti boljše izvrševanje omejitev glede največjih dovoljenih tež in mer po celotni EU. 4. Možnosti politike Za celostno reševanje težave in vseh njenih temeljnih vzrokov ter glede na zajeten seznam ukrepov se predlaga oblikovanje svežnjev politike (SP), ki vključujejo ukrepe za nadaljnje ocenjevanje. Predlaga se oblikovanje treh kumulativnih SP, kar pomeni, da bi SP 2 vseboval ukrepe iz SP 1, SP 3 pa bi vseboval ukrepe iz SP 1 in SP 2. Svežnji politike (glej pregledno tabelo spodaj) so zasnovani tako, da vključujejo ukrepe, katerih intenzivnost se povečuje, da se zagotovita energetska učinkovitost in upoštevanje pravil iz Direktive. Sveženj politike SP 1: Omejena sprememba Ta sveženj temelji na omejenih spremembah Direktive in blagih ukrepih za boljše izvajanje Direktive z minimalnimi spremembami in stroški. Kar zadeva uporabo zabojnikov in intermodalnega prevoza, je v okviru SP 1 predlagana razširitev sedanjih možnosti glede prevoza 13,7-metrskih (45 čevljev) 44-tonskih zabojnikov. V okviru SP 1 sta torej na voljo dve možnosti v zvezi z ukrepoma 6 in 7 glede kombiniranega in intermodalnega prevoza 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov: · pri različici „a“ bi olajšave glede prevoza 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov ostale omejene na področje kombiniranega prevoza (ukrep 6); · na drugi strani je pri različici „b“ predlagana razširitev možnosti glede prevoza 13,7‑metrskih (45 čevljev) 44-tonskih zabojnikov na intermodalni prevoz (ukrep 7) in njihovo vključitev v intermodalne prevozne verige, kar bi omogočilo resnično razširitev uporabe zabojnikov. Sveženj politike SP 2: Obsežnejša sprememba Ta sveženj omogoča večje (v smislu obsega vpliva) spremembe Direktive z novimi ukrepi poleg tistih, ki so predlagani v okviru SP 1. Zaradi dodatnih ukrepov bodo potrebne nekatere prilagoditve v avtomobilski industriji in nacionalnih upravah. Daljnosežni ukrepi ali ukrepi, pri katerih bi bile potrebne obsežne prilagoditve v industriji in upravah, so še vedno izključeni. Sveženj politike SP 3: Bolj zavezujoč regulativni pristop Poleg ukrepov, predstavljenih v okviru SP 1 in SP 2, so predvideni tudi ukrepi za dejavnejše spodbujanje doseganja ciljev spremembe Direktive. V tabeli spodaj sta predstavljena pregled ukrepov, vključenih v svežnje politike, in način obravnave posebnih ciljev na podlagi teh ukrepov: || SP 1 || SP 2 || SP 3 PC 1: Omogočiti tržno uveljavljanje bolj aerodinamičnih, električnih in hibridnih tovornjakov ter povečati privlačnost nekaterih avtobusnih storitev || || || 1. Zadnje zavesice || X || X || X 2. Daljše kabine || || X || X 3. Obvezne zadnje zavesice || || || X 4. Višje omejitve glede teže za električne/hibridne tovornjake || X || X || X 5. Najv. 19,5 t za dvoosne avtobuse || X || X || X PC 2: Spodbuditi razvoj intermodalnega/kombiniranega prevoza || || || 6. Dovoliti vključitev 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov v kombinirani prevoz || X/Ø || X/Ø || X/Ø 7. Dovoliti vključitev 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov v intermodalni prevoz || X/Ø || X/Ø || X/Ø 8. Olajšave za večje zabojnike || || || X PC 3: Zagotoviti boljše izvrševanje omejitev glede največjih dovoljenih tež in mer po celotni EU || || || 9. Smernice o uveljavljanju || X || X || X 10. Skupna kategorizacija kršitev || || X || X 11. Obvezen predizbor vozil za ročna preverjanja || || || X 12. Soodgovornost prevoznika/špediterja || || X || X 13. Standardi glede sistemov za tehtanje v vozilu || || X || X 14. Obvezni sistemi za tehtanje v vozilu || || || X 15. Najnižja raven preverjanj || || || X 5. Ocena učinka Rezultat ocene ustreznih učinkov, ugotovljenih v smernicah Komisije za oceno učinka, za tri svežnje politike je bil naslednji: – Ob upoštevanju možnosti dodajanja aerodinamičnih naprav na zadnjem delu priklopnih vozil in možnosti razvoja težkih vozil z električnim ali hibridnim pogonom bo imel SP 1 pozitiven vpliv na porabo goriva (5 do 10 %) in na onesnaževanje zraka. Z operativnim ciljem, v skladu s katerim bi bilo leta 2030 opremljenih 50 % priklopnih vozil za prevoz na dolge razdalje, bi se po ocenah ogljični odtis zmanjšal približno za 24 milijonov ton na leto. Boljša učinkovitost Direktive zaradi boljšega izvrševanja bo imela zelo pozitivne učinke na konkurenco, delovanje notranjega trga, stroške vzdrževanja cest in število ranjenih oseb v nesrečah zaradi pretežkih vozil. Vpliv ekonomske učinkovitosti na sektor cestnega prevoza bo izboljšan s spodbujanjem uporabe zabojnikov, vendar pa to ne bo imelo nasprotnega učinka na druge načine prevoza, kot je železniški prevoz ali prevoz po celinskih plovnih poteh. Upravni stroški za javni in zasebni sektor bodo nižji zaradi manjšega števila posebnih dovoljenj in racionalizacije ročnih preverjanj, ki jih izvajajo policisti na pretežkih vozilih. SP 1 bo z možnostjo prevoza 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov brez posebnih dovoljenj in upravnih stroškov, povezanih s tem, omogočil tudi razvoj intermodalnega prevoza. – S SP 2 se bo zagotovilo veliko večje zmanjšanje porabe goriva zaradi nove zasnove vlečnih vozil, prihranki goriva na avtocestah pa se bodo približali 15 %. Tako se bo ogljični odtis pri enakem cilju opremljenih vozil kot zgoraj izboljšal za 27 milijonov ton na leto. SP 2 bo pozitivno vplival tudi na varnost v cestnem prometu, in sicer z nekaj 100 smrtnimi žrtvami manj (glej poglavje 5.3.2) na leto zaradi boljše zasnove vlečnih vozil. Bolj učinkovita preverjanja pretežkih vozil z metodami filtriranja bodo imela znaten pozitiven učinek na konkurenco ter na zmanjšanje števila nepotrebnih preverjanj in z njimi povezanih upravnih stroškov. Stroški potrebne opreme za filtriranje bodo zlahka povrnjeni s prihranki pri vzdrževanju cest in pri policijskem osebju, potrebnem za izvajanje preverjanj. SP 2 bo imel enak pozitiven vpliv na razvoj intermodalnega prevoza kot SP 1. – Na drugi strani pa SP 3 ne bo zagotovil pravih dodatnih koristi v primerjavi s SP 2, kar zadeva varčevanje z gorivom in onesnaževanje, in sicer zaradi svojega negativnega vpliva na finančno obremenitev malih in srednje velikih podjetij, če bi aerodinamična oprema postala obvezna. Podobna težava bi se pojavila z obvezno uvedbo naprav za tehtanje na vozilu, tudi če bi se s SP 3 zagotovo izboljšala učinkovitost Direktive: stroški obvezne opreme so trenutno previsoki za mala in srednje velika podjetja. Kar zadeva uporabo zabojnikov, je v okviru SP 3 predlagana uporaba zabojnikov, daljših od 13,7 metra (45 čevljev), vendar pa bi bila prava korist tega ukrepa vprašljiva, če bi bilo treba veliko natančneje preveriti nasproten učinek na varnost v cestnem prometu ter na premik modela na železniški promet in promet po celinskih plovnih poteh. Dodatna vrednost SP 3 v primerjavi s SP 2 je vprašljiva, vendar pa se v SP 3 ohranijo vsi pozitivni vplivi SP 2, kot so opisani zgoraj. 6. Primerjava možnosti Možnosti politike so se primerjale glede na naslednja merila za ocenjevanje: · uspešnost – stopnja doseganja ciljev predloga pri različnih možnostih politike; · učinkovitost – stopnja doseganja ciljev z najnižjimi možnimi stroški; · skladnost – stopnja uspešnega omejevanja kompromisov na gospodarskem, družbenem in okoljskem področju pri različnih možnostih politike. Poleg tega je bila izvedena delna analiza koristi in stroškov, pri kateri so bili ocenjeni ukrepi politik, kjer je bilo to mogoče. Glede na različne stopnje zrelosti in stroškov predlaganih tehnologij se domneva, da bo do leta 2030 75 % težkih tovornih vozil za prevoz na dolge razdalje opremljenih z aerodinamičnimi napravami na zadnjem delu vozila in da bo pri 50 % vseh težkih tovornih vozil uvedena nova zasnova kabine. Avtobusov in podatkov v zvezi s hibridizacijo ni bilo mogoče vključiti v spodnje izračune, ker podatki, potrebni za izračune, niso bili na voljo. || || || || || || || || || Uspešnost || Učinkovitost || Skladnost || Razmerje med koristmi in stroški SP 0 || – || – || – || – SP 1 || srednja || nizki stroški || brez kompromisa || > 1 SP 2 || visoka || nizki stroški || brez kompromisa || > 1 SP 3 || visoka || visoki stroški || visoka stopnja kompromisa || < 1 Zato je mogoče ugotoviti, da bi moral biti SP 2 ob upoštevanju velike verjetnosti za doseganje ciljev ocene učinka pri relativno nizkih stroških in brez nepotrebnih kompromisov med okoljskimi, družbenimi in ekonomskimi učinki prednostna možnost. Ta ugotovitev je podprta z delno analizo koristi in stroškov, izvedeno v tej oceni učinka, ki kaže, da bi bilo pri SP 2 razmerje med koristmi in stroški večje od 1. 7. Spremljanje in ocenjevanje Raven doseganja operativnih ciljev se bo spremljala v letu začetka veljavnosti predlagane zakonodaje in nato redno na podlagi splošne določbe v Direktivi, v skladu s katero morajo države članice Komisiji predložiti ustrezne informacije. Komisija bo ocenjevanje in spremljanje izvajala v rednih časovnih presledkih, ki ne bodo daljši od petih let, in sicer na podlagi treh operativnih ciljev. Komisija bo ugotovitve ocenjevanja in spremljanja sporočila Evropskemu parlamentu in Svetu. Operativni cilji || Spremljanje OC 1: Doseči znaten delež priklopnih vozil, opremljenih z aerodinamičnimi napravami na zadnjem delu vozila, in aerodinamično oblikovanimi kabinami || Komisija bo zbirala statistične dokaze držav članic, proizvajalcev v avtomobilski industriji in združenj prevoznikov o številu priklopnih vozil, opremljenih z aerodinamičnimi napravami OC 2: Doseči znaten delež 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov, vključenih v kombiniran/intermodalni prevoz || Komisija bo zbirala statistične dokaze držav članic, prevoznikov in združenj prevoznikov o uporabi 13,7‑metrskih (45 čevljev) zabojnikov v intermodalnem prevozu OC 3: Povečati učinkovitost preverjanj (število kršitev/število preverjanj). S povečanjem učinkovitosti se bo izboljšala zanesljivost preverjanj, hkrati pa bo do leta 2020 izvedenih 100 000 manj nepotrebnih preverjanj na leto || Spremljanje se bo izvajalo na podlagi statističnih podatkov, ki jih bodo zagotovile države članice, kot je predlagano v ukrepu 10 SP 2. [1] Mednarodni promet se nanaša na čezmejne dejavnosti znotraj in zunaj EU.