Visoka stopnja varstva potrošnikov in nastanek dobro delujočega notranjega trga sta bila delno dosežena. Najuspešnejše določbe Direktive so določbe o pravici do odstopa in pravici do predčasnega odplačila ter določba, ki ureja efektivno obrestno mero. Po drugi strani določbe o oceni kreditne sposobnosti in zbirkah podatkov o kreditih niso popolnoma uspešne. Razlogi za samo delno uspešnost Direktive izhajajo iz same Direktive (na primer iz nenatančnega besedila določenih členov) in zunanjih dejavnikov, kot sta praktična uporaba in izvajanje v državah članicah , ter vidikov trga potrošniških kreditov, ki jih Direktiva ne zajema.

Splošna ugotovitev ocene je, da je Direktiva delno uspešna pri zagotavljanju visokih standardov varstva potrošnikov in spodbujanju razvoja enotnega trga za kredit ter da so njeni cilji glede na regulativno okolje, ki je v EU precej razdrobljeno, še vedno ustrezni.

V tem poročilu so predstavljeni ključni rezultati ocene in spoznanja, pridobljena na podlagi uporabe Direktive v zadnjih desetih letih, vključno z vidiki, ki se zahtevajo v skladu s členom 27(2) Direktive . Temelji na rezultatih dokumenta o celoviti oceni, ki so ga pripravile službe Komisije in je objavljen sočasno s tem poročilom.

Glede na navedeno se je Komisija odločila, da bo izvedla celovito oceno Direktive, in sicer njene uspešnosti, učinkovitosti, skladnosti, ustreznosti in dodane vrednosti EU . Ocena je bila izvedena v skladu z načeli boljšega pravnega urejanja, vključno z odprtim javnim posvetovanjem, ki je potekalo od januarja do aprila 2019, ter drugimi dejavnostmi posvetovanja z deležniki.

V skladu s členom 27(2) Direktive mora Komisija spremljati, kako regulativne možnosti držav članic vplivajo na notranji trg in potrošnike . Poleg tega je Komisija v Akcijskem načrtu o finančnih storitvah za potrošnike iz leta 2017 poudarila pomen (i) globljega in varnejšega enotnega trga za potrošniške kredite ter (ii) boljših ocen kreditne sposobnosti . V mnenju platforme REFIT je Komisija leta 2019 priporočila oceno ustreznosti, uspešnosti in učinkovitosti zahtev glede standardnih informacij, ki se vključijo v oglaševanje.

Direktiva je sprožila obsežne reforme okolja potrošniških kreditov v večini držav članic. Države članice so morale razviti in vzpostaviti popolnoma nov pravni okvir za kreditni trg ali spremeniti obstoječo zakonodajo. Če so bile z Direktivo uvedene usklajene določbe, države članice niso smele ohraniti ali uvesti v nacionalno pravo drugih določb, razen tistih iz Direktive. Vendar je bila državam članicam omogočena diskrecijska prožnost, da uporabijo določene regulativne možnosti pri devetih neobveznih določbah . Poleg tega so v nekaterih določbah Direktive določeni jasni cilji, vendar rezultat, ki ga je treba doseči, ni jasno naveden. Tako je bila državam članicam zagotovljena dodatna diskrecijska pravica pri izvajanju Direktive.

Direktiva je začela veljati junija 2008, države članice pa so jo morale v nacionalno zakonodajo prenesti do 11. junija 2010. Trenutno ne teče noben postopek za ugotavljanje kršitev zoper države članice zaradi neprenosa Direktive .

Namen Direktive ni spodbujati potrošnikov k najemanju več kreditov, temveč jim zagotoviti vse potrebne informacije, da lahko pred najemom kredita razmislijo o ponudbah in jih med seboj primerjajo, in dodeliti pravice, če si premislijo. Zajema potrošniške kredite med 200 EUR in 75 000 EUR, kot so posojila za osebno potrošnjo, prekoračitve in kreditne kartice, ter nezavarovana posojila nad 75 000 EUR, katerih namen je obnova stanovanjskih nepremičnin. Direktiva se ne uporablja za nekatere posebne vrste potrošniških kreditov (npr. nekatere brezobrestne kredite, nekatere pogodbe o nakupu s pridržanim lastništvom).

V zadnjih desetih letih so se postopki odločanja potrošnikov o najemu spremenili, in sicer ne samo kot posledica digitalizacije, temveč tudi zaradi spremembe potrošniških navad. Javno posvetovanje v letu 2019 je pokazalo, da dajejo potrošniki večji poudarek bolj nemotenemu in hitrejšemu postopku pridobitve kredita kot lokaciji ali identiteti dajalca kredita.

Na trgu potrošniških kreditov so se kot posledica inovacij ali prilagoditev iz sektorja podjetniškega financiranja in finančnega svetovanja pojavili novi produkti – na primer kratkoročni kredit z visokimi stroški, revolving kredit ali medsebojno posojanje.

Z digitalizacijo so se na trgu pojavili tudi novi subjekti, ki ponujajo kreditne pogodbe v različnih oblikah, kot so krediti platform ali medsebojno posojanje. Zato se je začela razprava o tem, ali novi subjekti na trgu spadajo in ali bi morali spadati na področje uporabe Direktive ter ali je sedanja opredelitev „dajalca kreditov“ iz Direktive zadostna. Zaradi digitalizacije se je pojavil tudi dvom o ustreznosti veljavnih členov o predpogodbenih informacijah v brezpapirnem okolju, ki se pridobivajo z digitalnimi orodji, kot so mobilni telefoni in tablični računalniki.

Dodana vrednost Direktive je v ustvarjanju visoke ravni varstva potrošnikov po vsej EU in zmanjševanju razdrobljenosti regulativnega okvira EU z uvedbo nekaterih členov za uskladitev (na primer standardizirane oblike informacij), s čimer se povečuje varstvo potrošnikov in zmanjšujejo ovire za zagotavljanje čezmejnih kreditov.

Glavna cilja Direktive, in sicer doseganje višjih standardov varstva potrošnikov in nastanek čezmejnega trga, ostajata ustrezna. Vendar bi Direktiva morda morala zajemati nove nastajajoče navade potrošnikov in spremembe na trgu, ki jih prinaša digitalizacija, da bi se ohranila njena kratkoročna in srednjeročna ustreznost. To ne zahteva spremembe samih ciljev, temveč morda prilagoditev nekaterih določb Direktive.

Direktiva je na splošno skladna z drugo potrošniško politiko in zakonodajo na ravni EU ter ju dopolnjuje. Čeprav ni večjih neskladnosti z drugo zadevno zakonodajo na ravni EU, bi lahko nadaljnje uskladitve ali sinergije s tako zakonodajo pomagale povečati pravno jasnost za potrošnike in dajalce kreditov. En tak primer se nanaša na oceno kreditne sposobnosti in morebitno potrebo, da se Direktiva bolje uskladi z direktivo o stanovanjskih kreditih oziroma Splošno uredbo o varstvu podatkov.

Zaradi začetka veljavnosti Direktive je nastalo več začetnih in tekočih stroškov (na primer stroškov za usposabljanje osebja in začetnih stroškov za vzpostavitev za zasebna podjetja; stroškov spremljanja, izpolnjevanja obveznosti in izvajanja za javne organe). Vendar je glavna ugotovitev, da je najpomembnejša prednost Direktive, in sicer zmanjšanje škode za potrošnike, večja od stroškov.

Druga težava, povezana s preglednostjo, ki se je pojavila v zadnjem desetletju, se nanaša na oglase za potrošniške kredite na televiziji in radiu. Zaradi določb člena 4 Direktive so pomembne informacije prikazane zelo kratek čas ali povedane zelo hitro, zato potrošniški nimajo dovolj časa, da bi jih razumeli in si jih zapomnili. To kaže na praktične težave pri prizadevanjih, da bi sedanji člen 4 Direktive dosledno veljal v vseh vrstah medijev.

Čeprav ni dvoma, da se zdi usklajeni obrazec o standardnih informacijah o evropskem potrošniškem kreditu v obliki preglednice, ki je podrobno določen v Prilogi II k Direktivi, učinkovit v papirnatem okolju, oblika in dolžina obrazca ne ustrezata sodobni mobilni digitalni tehnologiji, ki jo uporabljajo številni potrošniki. Zato namen obrazca o standardnih informacijah o evropskem potrošniškem kreditu, tj. zagotoviti uporabne predpogodbene informacije, povzroči obvezno razkritje informacij, do katerih potrošnik težko dostopa in jih težko razume v spletnem okolju, kar izniči njegov prvotni namen.

Pravna negotovost izhaja tudi iz nenatančnega besedila nekaterih določb Direktive, kot so določbe o standardnih informacijah, ki se vključijo v oglaševanje, predpogodbenih informacijah in oceni kreditne sposobnosti, v katerih so uporabljeni izrazi, kot sta „zadostne informacije“ in „preden“, ki niso podrobneje pojasnjeni.

Večina opredelitev v Direktivi še vedno ustreza sedanjim razmeram na trgu. Vendar je stopnja negotovosti glede novih oblik posojil, ki so se pojavile na spletu, vse višja. Člen 2(2) Direktive takih novih oblik posojil ne omenja izrecno – med izključitvami s področja uporabe (člen 2(2)) na primer ni omenjeno medsebojno posojanje, kar pomeni, da bi ga Direktiva načeloma morala zajemati. Vendar so v opredelitvi „dajalca kredita“ uporabljene besede „v okviru svoje trgovske, poslovne ali poklicne dejavnosti“, kar morda ne ustreza konceptu medsebojnega posojanja.

Poleg tega Direktiva ne zajema celotnega postopka odobritve kredita, katerega številni vidiki so v EU usklajeni samo delno ali sploh niso usklajeni (npr. vsebina zbirk podatkov o kreditih). To je pomembna ovira pri ustvarjanju resničnega notranjega trga za potrošniške kredite.

Izključitve s področja uporabe Direktive, opredeljene v členu 2 Direktive, so obsežne in zajemajo nekatera posojila, ki se pogosto uporabljajo, in posojila, ki v nekaterih okoliščinah dokazano hitreje povzročijo škodo za potrošnika, kot so brezobrestna posojila, posojila, ki temeljijo na pričakovanem dohodku, nakup s pridržanim lastništvom brez obveznosti nakupa ali pogodbe z zastavljalnicami.

V oceni je bilo ugotovljenih več izzivov, ki so se pojavili med uporabo Direktive. Ti so posledica pomanjkljivosti Direktive in trendov v kreditnem okolju ter so delno ovirali doseganje njenih ciljev.

Na splošno deležniki priznavajo, da je imel obrazec o standardnih informacijah o evropskem potrošniškem kreditu pozitiven učinek na varstvo potrošnikov, saj so jim bile informacije zagotovljene v preprosto razumljivi in dobro strukturirani obliki . Poleg tega je raven upoštevanja določbe o predpogodbenih informacijah med dajalci kreditov na splošno visoka.

Direktiva dajalca kredita obvezuje, da potrošniku pravočasno zagotovi informacije, ki jih ta potrebuje, da lahko primerja različne ponudbe in se zavestno odloči, ali bo sklenil kreditno pogodbo, in sicer preden postane zavezan izpolnjevanju kreditne pogodbe ali ponudbe. Take informacije se zagotovijo z obrazcem o standardnih informacijah o evropskem potrošniškem kreditu, ki vključuje ključne podrobnosti, kot so vrsta kredita, efektivna obrestna mera, število in pogostost plačil ter skupni dolgovani znesek.

Efektivna obrestna mera so skupni stroški kredita za potrošnika, izraženi kot letni odstotek skupnega zneska kredita. Čeprav je določba o efektivni obrestni meri obstajala že v prejšnji zakonodaji o potrošniških kreditih, se je z Direktivo popolnoma uskladil izračun efektivne obrestne mere z določitvijo usklajene formule za njen izračun v vseh državah članicah. Direktiva tako določa skupno in primerljivo orodje, ki je zelo učinkovito in ima za potrošnike visoko dodano vrednost .

Potrošniki, potrošniške organizacije, uradniki držav članic in dajalci kreditov soglašajo, da sta pravica do odstopa in pravica do predčasnega odplačila uspešni in na splošno dobro delujeta . Menijo, da potrošnikom ponujata visoko raven varstva, poleg tega pa je tudi raven upoštevanja teh pravic med dajalci kreditov visoka .

Pravica do odstopa in pravica do predčasnega odplačila

Člen 8 Direktive določa „obveznost ocene kreditne sposobnosti potrošnika“ pred odobritvijo kredita potrošniku. Člen določa, da mora dajalec kredita oceniti „potrošnikovo kreditno sposobnost na podlagi zadostnih informacij, ki jih, kjer je to primerno, pridobi od potrošnika, in po potrebi informacij, ki jih pridobi s poizvedbo v ustrezni zbirki podatkov“, ne da bi bili informacije, ki jih je treba preveriti, ali pogoji, pod katerimi lahko dajalec kredita potrošnika šteje za kreditno sposobnega, izrecno opredeljeni. Informacije, ki jih je treba preveriti in postopek odločanja so opredeljeni na ravni držav članic, s čimer je državam članicam dana precejšnja diskrecijska pravica, da nadalje uredijo podrobnosti ocene kreditne sposobnosti.

Večina držav članic je sprejela dodatne določbe o oceni kreditne sposobnosti in dostopu do zbirk podatkov, s čimer je nadalje opredelila, kako je treba izvesti oceno kreditne sposobnosti, in dajalcem kreditov naložila druge obveznosti. Večina držav članic, ki so presegle preprosto obveznost preverjanja solventnosti posojilojemalca, je določila, katere dokumente morajo potrošniki predložiti za oceno njihove kreditne sposobnosti .

Edini vir podatkov, ki ga Direktiva določa za oceno kreditne sposobnosti, so zbirke podatkov o kreditih, ki obstajajo v državah članicah in v katerih so shranjene informacije o obstoječih kreditih potrošnikov in morebitne zamude pri odplačevanju. Člen 9 Direktive, ki se nanaša na dostop do zbirke podatkov, vsaki državi članici nalaga obveznost, naj dajalcem kreditom iz drugih držav članic zagotovi dostop do zbirk podatkov, ki se uporabljajo v zadevni državi članici. Vendar Direktiva ne določa, kako je treba tak dostop zagotoviti, zaradi česar so posamezne države članice določile različne zahteve glede dostopa. Poleg tega se zbirke podatkov o kreditih – in informacije, ki jih vsebujejo – med posameznimi državami članicami razlikujejo, in sicer so javne ali zasebne in vsebujejo pozitivne podatke (tj. podatke o vseh kreditih, ki jih je oseba najela) ali negativne podatke (tj. samo podatke o zamudah pri odplačevanju za najete kredite) ali oboje.

Zaradi razlik v vsebini zbirk podatkov posameznih držav članic dajalec kredita težje opravlja naloge pri čezmejnem poslovanju.

Poleg razlik v načinu uveljavitve splošnih zahtev iz členov 8 in 9 v državah članicah so nekatere države članice dajalcem kreditov naložile vrsto drugih obveznosti v zvezi z oceno kreditne sposobnosti, kot so pravila, ki dajalcem kreditov prepovedujejo prekinitev kreditne pogodbe ali naložitev kazni in stroškov za zapadla plačila, če kreditna sposobnost ni bila pravilno ocenjena.

Posledično so sedanje določbe Direktive privedle do razdrobljenega položaja v zvezi s pravili za oceno kreditne sposobnosti ter interoperabilnostjo zbirk podatkov, kar ovira boljše delovanje notranjega trga za potrošniške kredite.

Izvajanje Direktive

Člen 23 Direktive določa, da države članice sprejmejo pravila glede kazni, ki veljajo v primeru kršitev nacionalnih predpisov za prenos Direktive v nacionalno pravo, in da morajo biti take kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne.

S tem so države članice na splošno določile civilne in upravne sankcije za kršitve nacionalnih predpisov za prenos Direktive v nacionalno pravo, vendar je v nekaterih državah članicah poleg civilnih in upravnih sankcij določena tudi možnost naložitve kazenskih sankcij. Posledično so med vrstami in stopnjam sankcij, ki jih nacionalni organi uporabljajo pri izvajanju Direktive, precejšnje razlike. Medtem ko ima majhna večina držav članic samo en izvršilni organ, odgovoren za skladnost z Direktivo, je veliko število držav članic imenovalo več organov za zagotavljanje pravilnega izvajanja različnih vidikov Direktive; v nekaterih državah članicah je pristojni organ odvisen od vrste dajalca kredita, in sicer od tega, ali je dajalec kredita banka ali ne. Dejstvo, da obstaja več pristojnih organov z različnimi pooblastili glede sankcij in da so pristojni organi odvisni od vrste dajalca kredita, je vplivalo na enake konkurenčne pogoje različnih kategorij dajalcev kreditov in na doslednost izvajanja.

3.Uporaba regulativnih možnosti v državah članicah, ki jih določa Direktiva

Pomanjkljivosti Direktive, izpostavljene zgoraj, so še poslabšali rezultati regulativnih možnosti, ki so jih države članice uporabile v zvezi z nekaterimi elementi Direktive. Medtem ko je Direktiva zahtevala razvoj posebnega usklajenega pravnega okvira za varstvo potrošnikov, ki v številnih državah članicah ob njeni uvedbi ni obstajal, je bila nacionalnim zakonodajalcem omogočena prožnost pri devetih neobveznih določbah, ki državam članicam dajejo možnost, da uporabijo določene regulativne možnosti.

Regulativne možnosti iz člena 27(2) Direktive

V skladu s členom 2(5) Direktive se lahko države članice odločijo, da delno uporabijo Direktivo za kreditne pogodbe, ki jih sklenejo organizacije, ustanovljene v vzajemno korist svojih članov . To prožnost so izkoristile nekatere države članice .

V skladu s členom 2(6) Direktive se lahko države članice odločijo, da bodo uporabile samo nekatere člene Direktive, kadar je potrošnik že v zamudi pri odplačevanju po prvotni kreditni pogodbi in kadar se dajalec kredita in potrošnik dogovorita glede načina odloga plačil ali odplačil. To možnost je uporabila večina držav članic.

V skladu z drugim pododstavkom člena 4(1) Direktive lahko nacionalna zakonodaja določa, da mora biti efektivna obrestna mera vključena v oglase za kreditne pogodbe, v katerih niso navedene obrestne mere ali drugi podatki v zvezi s stroški kredita za potrošnika. Prožnost iz člena 4(1) Direktive je izkoristilo samo omejeno število držav članic .

V skladu s členom 4(2)(c) oziroma členom 10(5)(f) Direktive lahko države članice določijo, da efektivne obrestne mere ni treba vključiti v informacije za potrošnike v fazi oglaševanja oziroma pogodbeni fazi za kreditne pogodbe v obliki možnosti prekoračitve, kadar mora biti kredit odplačan na zahtevo ali v treh mesecih. Možnost iz člena 10(5)(f) je uporabilo precej držav članic , nekaj manj pa jih je uporabilo možnost iz člena 4(2)(c) .

Prožnost iz člena 6(2) Direktive, ki državam članicam dovoljuje, da efektivno obrestno mero izključijo iz predpogodbenih informacij v primeru posebnih kreditnih pogodb iz člena 2(3) (možnost prekoračitve stanja na računu, kadar mora biti kredit odplačan na zahtevo ali v treh mesecih), je izkoristilo več držav članic.

V skladu z drugim pododstavkom člena 10(1) Direktive lahko države članice določijo pravila o veljavnosti sklenitve kreditnih pogodb, če so ta skladna s pravom Evropske unije. Vse države članice so se odločile, da bodo vključile dodatna pravila o veljavnosti sklenitve kreditnih pogodb.

Člen 14(2) Direktive se nanaša na pravico do odstopa pri povezanih kreditnih pogodbah. Določa, da so lahko države članice v primeru, ko je nacionalna zakonodaja v času začetka veljavnosti Direktive že določala, da se sredstva ne morejo dati potrošniku na razpolago pred potekom posebnega roka, izjemoma določile, da se je lahko rok štirinajstih koledarskih dni iz člena 14(1) Direktive za pravico do odstopa na jasno zahtevo potrošnika skrajšal na ta poseben rok. Države članice člena 14(2) Direktive skoraj niso uporabile , saj je njegova uporaba precej specifična.

Člen 16 Direktive se nanaša na potrošnikovo predčasno odplačilo obveznosti po kreditni pogodbi in možnost dajalca kredita, da prejme nadomestilo. Člen 16(4) Direktive določa, da lahko države članice določijo, da so dajalci kreditov upravičeni do nadomestila za predčasno odplačilo samo, če znesek predčasnega odplačila preseže mejno vrednost, določeno v nacionalni zakonodaji (ki ne sme preseči 10 000 EUR v dvanajstmesečnem obdobju (člen 16(4)(a))), in da lahko izjemoma zahtevajo višje nadomestilo, če lahko dokažejo, da izguba presega znesek običajnega nadomestila (člen 16(4)(b)). Veliko število držav članic je dejansko določilo mejno vrednost, nad katero lahko dajalec kredita zahteva nadomestilo (člen 16(4)(a)). V zvezi s členom 16(4)(b) Direktive se je več držav članic odločilo, da v zakonodajo vključijo tudi primer, ko lahko dajalec kredita dokaže, da je utrpel izgubo zaradi predčasnega odplačila, ki presega mejne vrednosti iz člena 16(2) Direktive .