Vsebina

I............ Ozadje. 2

II........... Nujnost ukrepanja. 2

1........... V čem je težava, ki se obravnava?. 2

2........... Kaj naj bi ta pobuda po pričakovanjih dosegla?. 3

3........... Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU?. 3

III......... Rešitve. 3

1........... Katere zakonodajne in nezakonodajne možnosti politike so bile upoštevane? Obstaja najprimernejša možnost ali ne? Zakaj?. 3

2........... Kdo podpira katero možnost?. 4

IV.......... Vplivi možnosti 4

1........... Katere so prednosti glavnih možnosti?. 4

2........... Kakšni so stroški glavnih možnosti?. 4

3........... Kakšen bo vpliv na podjetja, MSP ter mikropodjetja?. 5

4........... Ali bo prišlo do znatnih vplivov na nacionalne proračune in uprave?. 5

5........... Ali bo prišlo do drugih znatnih vplivov?. 5

V........... Primerjava možnosti 6

VI.......... Nadaljnji ukrepi 7

I. Ozadje

V preteklem desetletju so se v ZDA zelo hitro razvijali nekonvencionalni viri plina in nafte. Pojem „nekonvencionalni“ se prvi vrsti nanaša na značilnosti geoloških nahajališč ali skalnih formacij z vsebnostjo ogljikovodikov, ki se razlikujejo od konvencionalnih nahajališč. Te nekonvencionalne formacije so pogosto razpršene na zelo velikih območjih, zanje sta značilni nizka vsebnost energije na volumen kamnine in majhna ali zelo majhna prepustnost. Glavne vrste nekonvencionalnih fosilnih goriv so: plin iz nizkoporoznih kamnin, plin iz skrilavca, metan iz premogovnih ležišč, metanovi hidrati, nafta iz nizkoporoznih kamnin, nafta iz skrilavca, naftni skrilavec in katranski pesek. Videti je, da ima plin iz skrilavca kot nekonvencionalni ogljikovodik največ možnosti za razvoj v Evropi, saj v nekaterih državah članicah že potekajo raziskave.

Rast pridobivanja plina iz skrilavca v ZDA je povzročila znižanje cen domačega plina v ZDA in pozitivne gospodarske vplive na gospodarstvo ZDA. Te spremembe v gospodarstvu ZDA so vplivale tudi na mednarodne energetske trge. Na primer, na globalni ravni so postale dostopne večje zaloge utekočinjenega zemeljskega plina (UZP), kar je posredno vplivalo na cene plina v EU[1], posledično pa se je povečal tudi izvoz premoga v EU.

V zadnjih treh letih v EU številne države članice dodeljujejo ali so že dodelile koncesije in/ali dovoljenja za iskanje/raziskovanje: Danska, Madžarska, Nemčija, Nizozemska, Poljska, Portugalska, Romunija, Španija, Švedska in Združeno kraljestvo[2]. Vendar vsi imetniki dovoljenj niso začeli izvajati konkretnih dejavnosti iskanja ali raziskovanja. Takšne dejavnosti (na stopnji iskanja ali raziskovanja) se trenutno izvajajo ali so bile izvedene na Danskem, v Nemčiji, na Poljskem, v Romuniji, na Švedskem in v Združenem kraljestvu. Za zdaj v Evropi še ne poteka pridobivanje plina iz skrilavca v komercialne namene, čeprav je že bilo izvedenih nekaj pilotnih preskušanj na področju pridobivanja, na primer na Poljskem. Komercialno pridobivanje plina bi se lahko v nekaterih državah članicah (npr. na Poljskem, v Združenem kraljestvu) začelo v obdobju 2015–2017.

II. Nujnost ukrepanja

1. V čem je težava, ki se obravnava?

Številne presoje vplivov in tveganj, povezane z razvojem plina iz skrilavca, izhajajo iz uporabljenih tehnik obsežnega hidravličnega lomljenja v kombinaciji z usmerjenim vrtanjem skozi skalne formacije. Do zdaj so izkušnje s temi tehnikami v EU še zelo omejene. Veljavna zakonodaja v Evropi ni popolnoma pripravljena za reševanje okoljskih vplivov in tveganj, ki pri tem nastajajo (npr. onesnaženje površinskih in podzemnih voda, emisije v zrak, vključno z emisijami toplogrednih plinov). Za omogočanje naložb na tem področju in za zagotavljanje javnosti, da se vplivi in tveganja takšnih dejavnosti preprečujejo ali, če to ni mogoče, vsaj zmanjšujejo ali so ustrezno urejeni, sta nujni pravna jasnost in predvidljivost regulativnega okolja. Pričakovati je, da se bodo te težave brez ukrepov za njihovo reševanje nadaljevale. Deležniki, na katere to najbolj vpliva, so: podjetja, ki želijo vlagati v raziskovanje in črpanje plina iz skrilavca; vodni sektorji, ki želijo zagotoviti kakovost vode; odgovorni organi v državah članicah in državljani EU.

Večina strokovnjakov meni, da so ključni okoljski vplivi in tveganja v zvezi s projekti pridobivanja plina iz skrilavca povezani zlasti z uporabo in onesnaževanjem vode, emisijami v zrak (vključno s hlapnimi organskimi spojinami in metanom – izredno močnim toplogrednim plinom) in vplivi na skupnost (npr. raba tal, biotska raznovrstnost, hrup, promet).

Kot glavni vzroki takšnih vplivov in tveganj so bili ugotovljeni:

- dejavnosti na zelo velikih območjih,

- geološki pogoji (npr. globoki vodonosniki, opuščene vrtine, morebitne motnje, ki so lahko poti onesnaženja ali povzročijo nastajanje potresov),

- kumulativni vplivi večjega števila vrtin,

- uporaba značilno nevarnih kemikalij,

- velika poraba vode, ki se delno ne uporabi ponovno,

- obseg in značilnosti odpadkov,

- uporaba izpuščanja in sežiganja med izvedbo vrtin.

2. Kaj naj bi ta pobuda po pričakovanjih dosegla?

Splošni cilj je zagotoviti, da se razvojni dosežki na področju nekonvencionalnih fosilnih goriv, zlasti plina iz skrilavca, izvajajo ob uveljavljenih ustreznih podnebnih in okoljskih zaščitnih ukrepih in ob največji možni pravni jasnosti in predvidljivosti za odgovorne organe, državljane in nosilce dejavnosti, s čimer se omogoči razvoj sektorja. Prvi posebni cilj je zagotoviti ustrezno prepoznavanje in upravljanje okoljskih vplivov in tveganj, ki nastajajo zaradi tehnik, uporabljenih pri dejavnostih raziskovanja in pridobivanja, tako pri posameznih projektih kot pri kumulativnih razvojnih dosežkih. Drugi posebni cilj je pojasnitev pravnega okvira EU, da bodo lahko naložbe v razvoj na področju plina iz skrilavca po EU potekale v predvidljivem okolju.

3. Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU?

Geološke ocene kažejo, da se območja s plinom iz skrilavca širijo čez meje držav članic. Poleg tega tudi okoljski vplivi in tveganja ne spoštujejo nacionalnih meja: vplivi v eni državi lahko sprožijo ali poslabšajo težave z onesnaževanjem v drugih državah. To zlasti velja za površinske in podzemne vode, kakovost zraka in emisije toplogrednih plinov. Zato so ukrepi na ravni EU upravičeni. Poleg tega pa so ukrepe na ravni EU zahtevali Evropski parlament, Odbor regij, večina anketirancev iz javnega posvetovanja in več držav članic.

III. Rešitve

1. Katere zakonodajne in nezakonodajne možnosti politike so bile upoštevane? Obstaja najprimernejša možnost ali ne? Zakaj?

Poleg osnovne možnosti so bile podrobno analizirane še štiri možnosti.

Možnost A vsebuje priporočilo državam članicam o načinih, kako reševati okoljske vidike raziskovanja in pridobivanja plina iz skrilavca. Zagotavlja tudi smernice za razlago okoljske zakonodaje (na primer na področju voda in odpadkov). Poleg tega nosilce dejavnosti v sektorju spodbuja k prostovoljnim zavezam.

Možnost B predlaga nekatere spremembe veljavne okoljske zakonodaje EU za večjo jasnost pravil, ki se nanašajo na ta sektor (v kombinaciji z elementi iz možnosti A).

Možnost C je okvirna direktiva, ki predlaga vrsto temeljnih ciljev, vključno z razkritjem uporabljenih kemikalij in obravnavanjem kumulativnih vplivov, hkrati pa spremembe veljavne okoljske zakonodaje kot pri možnosti B.

Možnost D je direktiva o določitvi posebnih zahtev, ki zajemajo vsa opredeljena vprašanja.

Nobena od teh možnosti ni bila predlagana kot najprimernejša, saj se lahko različni vplivi med seboj izključujejo: cilj te presoje vpliva je zagotoviti dokaze za politično odločitev.

2. Kdo podpira katero možnost?

Rezultati raziskav Eurobarometra kažejo, da večina državljanov EU podpira usklajene in dosledne pristope na ravni EU. Stališča posameznih anketirancev iz javnega posvetovanja so deljena, ko so odgovori neponderirani. Ko pa so odgovori ponderirani tako, da kažejo prebivalstvo posamezne države (več kot 90 % posameznih odgovorov je iz petih držav), velika večina podpira celovit okvir na ravni EU. Okoljske nevladne organizacije podpirajo regulativni pristop za krepitev okoljskih zaščitnih ukrepov. Naftna in plinska industrija je nagnjena k podpori mehkih ukrepov, vendar bi si lahko predstavljala spremembe veljavne zakonodaje EU. Nekateri izvajalci in storitvena podjetja, ki ne delujejo na področju nafte in plina, so izrazili zanimanje za obsežno in posebno zakonodajo EU. Na podlagi neformalnih znakov bi se ena država članica želela opreti izključno na državne določbe, medtem ko številne države članice razumejo potrebo po ukrepih na ravni EU, ki segajo od smernic za spremembe veljavne zakonodaje EU do samostojnega regulativnega pristopa. Evropski parlament je pozval k uporabi „usklajenih določb glede varovanja zdravja ljudi in okolja“ in poudaril potrebo po vzpostavljanju „najvišjih okoljskih in varnostnih standardov“. Odbor regij je zahteval „jasen in pravno zavezujoč regulativni okvir EU, po možnosti v obliki direktive“.

IV. Vplivi možnosti

1. Katere so prednosti glavnih možnosti?

Vse možnosti od A do D so usmerjene v obvladovanje okoljskih tveganj in vplivov dejavnosti na področju plina iz skrilavca (čeprav v različni meri), zagotavljanje okrepljene pravne varnosti in jasnosti ter obravnavanje javnih vprašanj, kar je glavna prednost te pobude. Vplivi na zdravje, obravnavani v tej pobudi, so neposredni v smislu emisij v zrak in posredni v smislu morebitnega onesnaženja vode s kemikalijami, med katerimi so nekatere priznane kot rakotvorne. Osnovna možnost ne rešuje uspešno okoljskih tveganj in vplivov, niti ne zagotavlja pravne jasnosti in varnosti ter ne rešuje zaskrbljenosti javnosti. Pri možnostih B, C in D narašča učinkovitost reševanja opredeljenih vplivov in tveganj, hkrati pa te možnosti zagotavljajo jasnejši in predvidljivejši regulativni okvir za vlagatelje in prepričevanje javnosti. Možnost A je s svojim nezavezujočim značajem med analiziranimi možnostmi politike najmanj učinkovita. Razjasnitev pravnih zahtev za dejavnosti na področju plina iz skrilavca bi zagotovila varnejše okolje za naložbe in tako omogočila razvojne dosežke na področju plina iz skrilavca. Regulativne možnosti (B, C in D) bi lahko z omogočanjem pridobivanja plina iz skrilavca v EU v omejenem obsegu povzročile znižanje cen plina - ali preprečile njihovo rast - in tako kratko- do srednjeročno koristile gospodarstvu EU. Vendar so vplivi negotovi glede na negotovost v zvezi z ocenjenimi količinami virov plina iz skrilavca v Evropi in glede na številne spremenljivke pri določanju cen plina. Poleg tega bi imele ZDA še vedno konkurenčno prednost v smislu nižjih cen plina. Razvoj v EU na področju plina iz skrilavca bi v najboljšem primeru nadomestil konvencionalne plinske zmogljivosti v upadanju. Sedanje odvisnosti EU od uvoza plina ne bi spremenil, vendar bi lahko morda izboljšal pogajalski položaj EU do zunanjih dobaviteljev energije.

2. Kakšni so stroški glavnih možnosti?

Za nosilce dejavnosti na področju plina iz skrilavca stroški uskladitve za možnosti politike B, C in D, preračunani na leto, znašajo 1,4–1,6 % pričakovanih letnih prihodkov, možnost D (najdražja) pa k absolutnim stroškom dejavnosti dodaja še 8 %. Stroški za nosilce dejavnosti v primeru možnosti A bodo odvisni od tega, ali bodo ti izvajali prostovoljne ukrepe ali ne.

3. Kakšen bo vpliv na podjetja, MSP ter mikropodjetja?

Izvajalci so zaradi ravni potrebnih naložb za izvajanje raziskovanja in pridobivanja plina iz skrilavca običajno velika podjetja. Pričakovati je, da bo vpliv na MSP in mikropodjetja le posreden, in sicer prek večjega števila povezanih dejavnosti (npr. oprema, gostinstvo in prevoz) in če bodo imele dejavnosti EU na področju plina iz skrilavca vpliv na cene energije. Vendar so vplivi negotovi glede na negotovost v zvezi z ocenjenimi količinami virov plina iz skrilavca v Evropi in glede na številne spremenljivke pri določanju cen plina.

4. Ali bo prišlo do znatnih vplivov na nacionalne proračune in uprave?

Možnosti B, C in D predstavljajo različne stopnje sprememb veljavne okoljske zakonodaje; možnost A je ne spreminja. Od nacionalnih uprav se pričakuje, da bi se temu prilagodile. Nekateri elementi sprememb - na primer zagotavljanje integriranega okvira ali zahtev, predlaganih v okviru možnosti C in D - bi lahko pomenili manjše upravno breme v primerjavi s sedanjim. Sicer pa ni pričakovati, da bi rezultati te pobude pomembneje vplivali na javne organe.

5. Ali bo prišlo do drugih znatnih vplivov?

Če bi zaradi izbrane možnosti prišlo do znatnega pridobivanja plina iz skrilavca v EU, so možni vplivi na konkurenčnost, zlasti za energijsko intenzivno industrijo, ki plin ali morebitne stranske produkte uporablja kot osnovno surovino. V tem primeru bi lahko to vplivalo na cene plina v EU in bi se morda delno zmanjšal cenovni razkorak z ZDA na področju plina. Vendar je to negotovo, saj so cene plina odvisne od velike vrste spremenljivk. Tudi ob najboljšem razpletu je pričakovati, da bodo cene plina leta 2035 v EU ostale dvakrat višje kot v ZDA.

Gospodarski vpliv za države članice in regije bo odvisen od več dejavnikov, vključno s perspektivo razvoja plina iz skrilavca, njihovo sedanjo mešanico virov energije in uvozno odvisnostjo, stopnjo razvoja njihove plinske infrastrukture, ravnijo energijske učinkovitosti njihovega gospodarstva in stanjem njihove uprave.

V. Primerjava možnosti

Možnosti || Učinkovitost pri || Gospodarski stroški v EUR (splošne ocene) || Gospodarske koristi || Učinkovitost (uspešnost/stroški) || Družbeni vplivi || Pravočasnost izvajanja || Enostavnost uveljavljanja || Združljivost z ustreznimi cilji EU || Skupen rezultat

zmanjševanju okoljskih vplivov in tveganj || zagotavljanju pravne jasnosti/varnosti || reševanju javnih vprašanj

Osnovna možnost || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

A || + || + || + || od 0 do 595 000 || + || + || 0 || ++++ || n. r. || + || +

B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++

C || ++++ || ++++ || ++++ || od 595 000 do 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++

DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++

VI. Nadaljnji ukrepi

V ustreznem obdobju po začetku veljavnosti najprimernejše možnosti bi Komisija poročala o izvajanju in uspešnosti pobude. Trajanje ustreznega obdobja za poročanje se bo razlikovalo glede na najprimernejšo možnost: v primeru zakonodajnih možnosti bo to obdobje daljše (da ostane dovolj časa za prenos), pri možnostih, ki niso zakonodajne, pa krajše. Da bi se zagotovilo spremljanje izvajanja pobude, se predlaga zbiranje podatkov za številne kazalnike.

[1] Poročilo JRC IET „Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU“ (Nekonvencionalni plin: možni vplivi na energetski trg EU), september 2012.

[2] Dovoljenja, ki sta jih dodelili Bolgarija in Francija, so bila pozneje razveljavljena na podlagi zakonov, ki prepovedujejo hidravlično lomljenje.