DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

k predlogu Komisije za UREDBO Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi posebnih pogojev dostopa in z njimi povezanih pravil za ribolov globokomorskih staležev v severovzhodnem Atlantiku ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 2347/2002 z dne 16. decembra 2002

Uvod

V Uniji je od leta 2002 vzpostavljena posebna ureditev dostopa (Uredba (ES) št. 2347/2002) za ribiška plovila, ki izvajajo globokomorski ribolov, pri čemer jo sestavljajo štirje elementi: omejitev zmogljivosti, zbiranje podatkov, spremljanje napora in nadzor. Ureditev dostopa se redno pregleduje. Pregled se je začel izvajati leta 2007 na podlagi sporočila Komisije. Glavni del posvetovanja je potekal leta 2009 in 2010.

Prenova ureditve dostopa temelji na nekaterih domnevah o procesu reforme skupne ribiške politike (SRP). Zakonodajni predlog, ki prenavlja ureditev dostopa, je načrtovan za prvo polovico leta 2011.

Problem

Globokomorski ribolov v severovzhodnem Atlantiku izvajajo predvsem tradicionalno ladjevje za priobalni ribolov (Portugalska, Španija) in velika plovila z vlečnimi mrežami (Francija, Španija) za velike razdalje. Globokomorski ribolov predstavlja le 1 % iztovorjenih proizvodov z območja severovzhodnega Atlantika.

Za globokomorski ribolov se podrobno upravljanje ribolovnih možnosti (celotni dovoljeni ulov, največji ribolovni napor) uporablja šele od leta 2003. Pred tem je bil razvoj ribolova večinoma neurejen in je kazal znake, značilne za tekmo za ribe („race to fish“), in sicer izčrpavanje staleža. Zaradi velike občutljivosti globokomorskih staležev na ribolov se lahko staleži rib izčrpajo v kratkem času, obnavljajo pa se lahko zelo dolgo ali pa se sploh ne obnovijo. Biološko stanje staležev večinoma ni znano. Nekateri staleži se štejejo za izčrpane; ribolov na splošno ni trajnosten. Ribolovne možnosti se zmanjšujejo.

Problemi se lahko na kratko razvrstijo, kot sledi.

Glavni problemi:

– velika občutljivost teh staležev na ribolov; večina teh staležev se bo ohranila le ob ribolovnem pritisku v daljšem časovnem obdobju, kar je ekonomsko nedonosno;

– ribolov s pridnenimi vlečnimi mrežami uničuje nenadomestljive bentoške habitate (občutljivi morski ekosistemi), ki so glavni viri biotske raznovrstnosti v globokem morju, ali povzroča tveganje za njihovo uničenje. Stopnja povzročene škode ni znana;

– ribolov z vlečnimi mrežami za nekatere globokomorske vrste povzroča srednje do visoke ravni neželenega ulova globokomorskih vrst;

– določanje trajnostne ravni ribolovnega pritiska na podlagi znanstvenega mnenja je zelo težavno.

Pomanjkljivosti trenutne ureditve:

– zadevno ladjevje je preveliko in premalo prilagodljivo (pomanjkanje učinkovitosti, ker ureditev ni dovolj ciljno usmerjena);

– po sprejetju nove uredbe o nadzoru[1] je ureditev deloma nepotrebna, povezava s standardi nadzora pa je nejasna (pomanjkanje skladnosti);

– uporabnost ločenega zbiranja podatkov je za znanstvene svetovalne organe zelo omejena, čeprav predstavlja upravno obremenitev (pomanjkanje učinkovitosti in skladnosti z okvirom za zbiranje podatkov).

Cilji

Splošni cilj

Splošni cilj predloga je zagotovitev trajnostnega izkoriščanja globokomorskih staležev v skladu s konceptom največjega trajnostnega donosa, s čimer se vpliv na okolje čim bolj omeji. Dokler podatki in metoda niso dovolj kakovostni, da bi omogočili upravljanje v skladu z največjim trajnostnim donosom, je treba ribolov upravljati v skladu s previdnostnim pristopom.

Posebni cilji

– Skladnost z znanstvenim mnenjem o previdnostnih ravneh ulova; spodbujanje prihodnjega razvoja upravljanja v skladu z največjim trajnostnim donosom za staleže, o katerih ni dovolj podatkov;

– zmanjšanje vpliva pridnenih orodij na morsko dno, da se zmanjša tveganje za škodo v občutljivih morskih ekosistemih;

– zmanjšanje ravni neželenega ulova;

– zagotovitev zbiranja vseh podatkov, potrebnih za izboljšanje znanstvenega mnenja;

– uporaba pravil zlasti za ribolovne dejavnosti, usmerjene na globokomorske vrste, in prilagodljivost opredelitve ribolovne dejavnosti na razvijajoče se znanstveno mnenje in ravnanje ladjevja;

– zagotovitev skladnosti ureditve dostopa z uredbo o nadzoru;

– uskladitev posebnega zbiranja podatkov s splošnimi standardi in zagotovitev spremljanja.

Možnosti

Pri oblikovanju pobude je bilo upoštevanih pet možnosti. Možnosti ohranitve sedanjega stanja, popolne prepovedi globokomorskega ribolova in ureditve z izključno tehničnimi ukrepi zaradi pomembnih pomanjkljivosti niso bile upoštevane. Ostali sta naslednji možnosti:

Možnost 3 – prepoved orodij, ki so najbolj škodljiva za globokomorski ekosistem

Ribolovna orodja, ki povzročajo glavne ekološke težave, in sicer pridnene vlečne mreže in zabodne mreže[2], so pri globokomorskem ribolovu prepovedana. Tehnična rešitev bi pomenila prepoved teh orodij na ladjevju, ki lahko lovi globokomorske vrste, ali prepoved teh orodij za uporabo na večji globini, kot je določena. Drugi problemi globokomorskega ribolova in ureditve dostopa bi se obravnavali s prilagoditvijo obstoječih pravil: prepove se, da se ribolovne možnosti določijo na ravni, ki presega previdnostni nasvet; omogoči se preskus pravil o največjem trajnostnem donosu; natančno se opredelijo standardi zbiranja podatkov za globokomorski ribolov kot del obstoječega okvira za zbiranje podatkov in Komisiji se omogoči, da zapre ribolovno območje, če podatki niso zbrani; odpravi se ločeno poročanje o naporu; za upravljanje se prilov loči od ciljnega ulova in Komisiji se omogoči natančna uskladitev seznama zadevnih vrst in pragov ulova; odpravijo se nepotrebne določbe o nadzoru in natančno se določijo izboljšani standardi nadzora, ki veljajo v skladu z uredbo o nadzoru (enakovredno z nadzorom večletnih načrtov).

Možnost 4 – dostop, odvisen od mednarodnih standardov upravljanja za ribolov na odprtem morju

Četrta možnost bi vključevala standarde upravljanja, ki jih za pridneni ribolov na odprtem morju pripravi Organizacija ZN za prehrano in kmetijstvo. Glavni novi elementi bi bili: izvajanje presoj vpliva, preden se dovoli pridneni ribolov; opredelitev območja, na katerem dejansko ali verjetno so občutljivi morski ekosistemi; določitev protokolov glede odkritij občutljivih morskih ekosistemov. Za zmanjšanje zavržkov, ki ga navedeni standardi ne obravnavajo, bi morala plovila v skladu z možnostjo 4 bistveno zmanjšati zavržke ali začeti uporabljati obvezno ureditev regionalnega upravljanja napora, pri katerem je treba celoten ulov obdržati na krovu. Drugi problemi se obravnavajo, kot je opisano pod možnostjo 3.

Ocena učinka obdržanih možnosti

Obdržani možnosti sta se primerjali glede na njune rezultate v zvezi s cilji politike, učinkovitostjo in skladnostjo.

Rezultati

Za posebne cilje a), d), e), g) in h) zagotavljata možnosti enako rešitev in se zato štejeta za enakovredni:

a) (skladnost z znanstvenim mnenjem o previdnostnih ravneh ulova; spodbujanje prihodnjega razvoja upravljanja v skladu z največjim trajnostnim donosom za staleže, o katerih ni dovolj podatkov): z urejanjem na podlagi soodločanja, da periodične odločitve o dodelitvi ribolovnih možnosti ne smejo presegati previdnostne ravni ulovov ali ribolovnega napora, določene v znanstvenem mnenju, se zagotovi upoštevanje znanstvenega mnenja o previdnostnem upravljanju. Ker pravilo velja le za previdnostni okvir, omogoča oblikovanje pravil o ulovu, ki znanstveno temeljijo na največjem trajnostnem donosu v prihodnosti, in upoštevanje teh pravil pri periodičnih odločitvah o dodelitvi ribolovnih možnosti.

d) + h) (zagotovitev zbiranja vseh podatkov, potrebnih za izboljšanje znanstvenih mnenj; uskladitev posebnega zbiranja podatkov s splošnimi standardi in zagotovitev spremljanja): z razširitvijo splošnih zahtev za zbiranje podatkov na ribolovno globino, položaj glede na sistem za spremljanje plovil in vnose v ladijski dnevnik za posamezne izvleke se pri dejavnosti globokomorskega ribolova zberejo dodatni podatki, ki so po mnenju znanstvenikov pomembni. S povezovanjem tega zbiranja podatkov in rednega obveščanja (položaj glede na sistem za spremljanje plovil, poročila elektronskih ladijskih dnevnikov) se lahko upravna obremenitev za ribiška podjetja ohranja na najnižji ravni. Z vključitvijo zbiranja podatkov o dejavnosti globokomorskega ribolova v standarde splošnega zbiranja podatkov bo zagotovljeno, da zbrani podatki ustrezajo periodičnim zahtevam glede statistične veljavnosti in jih je mogoče primerjati med državami članicami. Obveznost vzorčenja dejavnosti globokomorskega ribolova v skladu z opredelitvijo specifične dejavnosti je nujna, ker bi se v nasprotnem primeru biološki podatki komercialnega ribolova včasih vključili v širše, bolj razčlenjene dejavnosti. To obveznost je mogoče prenesti v revidirano uredbo o zbiranju podatkov (2012), če bo sprejeta odločitev za vključitev zahtev, specifičnih za ribolovno dejavnost.

e) (uporaba pravil zlasti za ribolovne dejavnosti, usmerjene na globokomorske vrste, in prilagodljivost opredelitve ribolovne dejavnosti na razvijajoče se znanstveno mnenje in ravnanje ladjevja): z opredelitvijo dejavnosti globokomorskega ribolova (10 % globokomorskega ulova na ribolovni dan) se lahko posebna dovoljenja za ribolov delijo v dve kategoriji, in sicer za plovila, ki lovijo globokomorske vrste, in plovila, katerih ulov globokomorskih vrst je omejen le na prilov. Za vsa plovila bi veljala omejitev zmogljivosti plovil pri ribolovu in iztovarjanju v določenih pristaniščih, vendar bi druge obveznosti in pravila glede ureditve dostopa veljali le za plovila, ki lovijo globokomorske vrste, s čimer se odpravi ena od pomanjkljivosti obstoječe ureditve. Komisija bi bila pooblaščena za spremembo ali podrobno določitev seznama globokomorskih vrst in opredelitev ribolovne dejavnosti v skladu z znanstvenim mnenjem in regionalnim ribolovnim vzorcem, s čimer se omogoči razvoj ureditve glede na dejansko stanje ribolova in izboljšanje znanstvenih podatkov.

g) (zagotovitev skladnosti ureditve dostopa z uredbo o nadzoru): nova uredba o nadzoru vsebuje več določb, podobnih določbam obstoječe ureditve dostopa. Uskladitev je možna, če se navedene določbe prenehajo uporabljati. Poleg tega bi se lahko z ureditvijo dostopa okrepil instrument uredbe o nadzoru za zaprtje ribolovnega območja, kadar bistvene določbe ohranitvenega ukrepa niso izpolnjene, pri čemer se določi, da se tudi obveznosti zbiranja podatkov štejejo kot bistveni ohranitveni ukrepi, zlasti v primeru globokomorskih vrst.

Kar zadeva zaščito občutljivih morskih ekosistemov (cilj b), se prepoved pridnenih vlečnih mrež (možnost 3) pri ciljnem ribolovu šteje za učinkovitejšo od izvajanja standardov za ribolov na odprtem morju v zvezi z zaščito občutljivih morskih ekosistemov (predhodna presoja vpliva, protokoli glede odkritij, iskanje nahajališč občutljivih morskih ekosistemov). Pridnene vlečne mreže se pri globokomorskem ribolovu ne bi več uporabljale, ne glede na rezultate ocene tveganja. Na oceno tveganja v skladu z mednarodnimi standardi vpliva pojem „intenzivnosti predhodne prisotnosti“, kar povzroči težave glede izpolnjevanja pogojev[3].

Kar zadeva zmanjšanje neželenega ulova (cilj c), se možnost 3 prav tako šteje za učinkovitejšo. Uporabo škodljivih ribolovnih orodij v ribištvu odpravlja neposredno, medtem ko možnost 4 določa strožje pogoje za uporabo pridnenih orodij. Tako je v okviru možnosti 4 uporaba pridnenih orodij zelo obremenjujoča, zato je v gospodarskem smislu manj privlačna, medtem ko morajo pri možnosti 3 gospodarski subjekti uporabljati manj škodljivo orodje. Dodatna relativna pomanjkljivost možnosti 4 je, da je odvisna od izvajanja in nadzora več dodatnih ukrepov hkrati, medtem ko morajo ribiške uprave zniževati stroške zaradi potrebe po fiskalni disciplini in potrebe po osredotočanju svojega prizadevanja za nadzor na gospodarsko pomembna ribištva. Možnost 3 se prav tako šteje za učinkovitejšo, ker gre za posebej omejevalno politiko v zvezi s tem v ribištvu, kjer so ulovljene vrste posebej občutljive na ribolov. Ekosistemski pristop k upravljanju ribištva, tj. že veljaven koncept v okviru trenutne SRP, se v praksi uporablja za ribolov, ki se izvaja v najbolj občutljivih ekosistemih. V okviru možnosti 4 imajo ravni napora na regionalni ravni glede na pritrdilno znanstveno mnenje o koristnosti upravljanja napora pri globokomorskem ribolovu prednost pred cilji zmanjšanja zavržkov.

V okviru učinkovitejše možnosti se podmožnost, ki uvaja prepoved prek omejenih dovoljenj za ribolov, šteje za učinkovitejšo od podmožnosti, s katero bi bila prepovedana uporaba orodij na določeni globini. Razlogi za to so trije: prvič, pri prostorskem pristopu bi bil potreben nadzor globine, na kateri se orodja uporabljajo, tak instrument nadzora pa se trenutno ne uporablja. Drugič, omejitve globine bi bilo treba določiti glede na znanstveno mnenje o lokalnem pojavu globokomorskih vrst, ker te prebivajo na različnih globinah. Tretjič, območje razširjenosti globokomorskih vrst se prekriva z območjem razširjenosti drugih vrst na spodnjem delu epikontinentalnega pasu, zato bi merilo glede globine omejevalo tudi ribištvo, ki ne spada v ta ukrep. Podmožnost „dovoljenja za ribolov“ pa bi bila povezana s sestavo ulova med potovanjem, pri čemer postanejo informacije o sestavi ulova v prihodnosti zaradi obveznosti pošiljanja informacij iz elektronskih ladijskih dnevnikov zanesljivejše.

Učinkovitost

Kar zadeva učinkovitost, je možnost 3 boljša od možnosti 4. To je zato, ker možnost 3 prepoveduje uporabo škodljivih orodij v tem ribištvu neposredno, medtem ko možnost 4 določa strožje pogoje za uporabo pridnenih orodij. Tako je v okviru možnosti 4 uporaba pridnenih orodij zelo obremenjujoča, zato je v gospodarskem smislu manj privlačna, medtem ko morajo pri možnosti 3 gospodarski subjekti uporabljati manj uničujoče orodje. Dodatna relativna pomanjkljivost možnosti 4 je, da je odvisna od izvajanja in nadzora več dodatnih ukrepov hkrati, medtem ko morajo ribiške uprave zniževati stroške zaradi potrebe po fiskalni disciplini in potrebe po osredotočanju svojega prizadevanja za nadzor na gospodarsko pomembno ribištvo.

V okviru možnosti 3 se podmožnost o prostorski omejitvi šteje za manj učinkovito, ker je pri njej potrebno dodatno prizadevanje za nadzor v zvezi z ribolovno globino, medtem ko nacionalne uprave šele izvajajo novo uredbo o nadzoru, ki jih sama po sebi zelo obremenjuje.

Skladnost

Glede skladnosti ima možnost 3 prednost pred možnostjo 4. Na eni strani je prepoved uporabe škodljivega orodja politika, ki je že razvita. Prepoved zavržkov, ki se pripravlja v okviru reforme SRP, se predvideva s postopno opustitvijo orodij, pri katerih so ugotovljeni zelo veliki zavržki vrst, najbolj občutljivih na ribolov. Ekosistemski pristop k upravljanju ribištva, tj. že veljaven koncept v okviru trenutne SRP, se v praksi uporablja za ribolov, ki se izvaja v najbolj občutljivih ekosistemih. Namerno omejevanje regulativnih podrobnosti je v skladu s pristopom poenostavitve v okviru reforme. Usmeritev reforme SRP v regionalno upravljanje se lahko uporabi tako, da se omogoči prostovoljen prehod na regionalno upravljanje napora za orodja, ki se lahko pri ribolovu še vedno uporabljajo.

Na drugi strani je možnost, ki uvaja standarde za ribolov na odprtem morju, v skladu z obstoječo politiko za zaščito vrst iste kategorije, čeprav v drugih gospodarskih okoliščinah/pri drugi vrsti ladjevja.[4] Negativna ocena temelji na dveh ugotovitvah: 1) v vodah EU so občutljivi morski ekosistemi zaščiteni tudi na podlagi razvoja območij NATURA 2000 v skladu z direktivo o habitatih. Z reformo SRP bo uveden postopek za praktično izvajanje dela teh ohranitvenih ukrepov, povezanega z ribištvom. Ta pristop temelji na zamisli glede oblikovanja pozitivnega seznama edinstvenih skupnosti biotske raznovrstnosti, ki bodo neposredno zaščitene, medtem ko mednarodni koncept temelji na zamisli glede zmanjševanja tveganja in strategijah preprečevanja. Nobeden od njiju ni nezdružljiv, vendar lahko to povzroči dvojno delo. 2) Dodajanje novih upravnih zahtev za ribištvo brez zagotovitve rezultata ni v skladu s pristopom poenostavitve, ki ga določa reforma SRP.

Spremljanje in vrednotenje

Za spremljanje napredka so predlagani kazalniki za naslednja področja politike:

Področje politike || Kazalnik morebitnega napredka || Zbiranje podatkov/ureditev za vrednotenje

Trajnostno določanje ribolovnih možnosti || Število staležev, ki se upravljajo v skladu s previdnostnim nasvetom ICES/STECF. Število staležev, za katere se preskušajo raziskovalna pravila o največjem trajnostnem donosu. || Službe Komisije

Zmanjšanje zavržkov || Trendi glede zavržkov pri dejavnostih globokomorskega ribolova || Tehnična poročila STECF na podlagi zbiranja podatkov v okviru ureditve dostopa in DCF.

Zaščita občutljivih morskih ekosistemov || Dokončanje postopne opustitve pridnenih vlečnih mrež pri globokomorskem ribolovu do konca prehodnega obdobja. Prostorski profil zadevnih plovil s pridnenimi vlečnimi mrežami se preusmeri v plitvejše vode. || Spremljanje dovoljenj držav članic za ribolov, države članice ocenjujejo beleženje sistema za spremljanje plovil in protokole o sestavi ulova za zadevna plovila.

Zbiranje in usmerjanje podatkov je prilagojeno znanstvenim potrebam in usklajeno s splošno politiko zbiranja podatkov. || Zmanjšanje staležev rib, za katere delovna skupina ICES za globokomorske vrste poroča o nerazpoložljivosti podatkov o komercialnem ribolovu. || Mnenje ICES

[1] Uredba (ES) št. 1224/2009.

[2] Glede na visoke stopnje neželenega ulova in izgubljeno ribolovno orodje, v katerega se ribe v globokih vodah še naprej ujemajo, so za zabodne mreže že začeli veljati prehodni tehnični ukrepi, zaradi katerih se ta orodja zdaj v praksi ne uporabljajo za lovljenje globokomorskih vrst.

[3] Glej sporočilo COM(2010) 651, str. 6.

[4] Dolga potovanja na odprtem morju lahko opravljajo le velika, kapitalsko intenzivna plovila, medtem ko v globokih obalnih vodah, kot so na Portugalskem, ribolov izvaja veliko malih plovil.