Priporočilo MNENJE SVETA v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o konvergenčnem programu Slovenije, 2004-2007

(predlozi ga Komisija)

OBRAZLOITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) st. 1466/97 o krepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik [1] določa, da morajo neudelezene drzave članice, torej tiste, ki niso sprejele enotne valute, Svetu in Komisiji, v skladu s členom 99 Pogodbe, zaradi večstranskega nadzora predloziti konvergenčne programe v rednih intervalih.

[1] UL L 209, 2.8.1997. Vse dokumente, na katere se nanasa to besedilo, lahko najdete na naslednjem spletnem mestu http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

V skladu s členom 9 te Uredbe mora Svet pregledati vsak konvergenčni program na osnovi ocene, ki jo pripravita Komisija in Odbor, ustanovljen s členom 114 Pogodbe (Ekonomski in finančni odbor). Na osnovi priporočila Komisije in po posvetu z Ekonomskim in finančnim odborom mora Svet po pregledu programa podati mnenje. V skladu z Uredbo morajo drzave članice predloziti letno posodobljene konvergenčne programe, ki jih lahko v skladu s temi istimi postopki prav tako pregleda Svet.

Za deset drzav, ki so se 1. maja 2004 pridruzile EU, velja odstopanje in se niso udelezene v enotni valuti. Te drzave so se zavezale, da bodo do 15. maja 2004 predlozile svoje konvergenčne programe, do konca 2004 pa se njihove prve posodobitve.

Konvergenčni program Slovenije za obdobje 2004-2007 je bil predlozen 14. maja 2004. Sluzbe Komisije so izvedle tehnično vrednotenje tega programa in pri tem upostevale rezultate napovedi za pomlad 2004, Kodeks ravnanja [2] ,pa tudi načela, določena v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o krepitvi usklajevanja proračunskih politik [3]. To vrednotenje utemeljuje naslednjo oceno:

[2] Revidirano mnenje Ekonomskega in finančnega odbora o vsebini ter obliki stabilnosti in konvergenčnih programov, ki ga je 10.7.2001 odobril Ekonomsko-finančni Svet.

[3] KOM(2002) 668 končno, 27. 11. 2002.

Slovenija je 14. maja 2004 predlozila svoj prvi konvergenčni program za obdobje 2004-2007. Prizadeva si za zgodnji vstop v ERM II najkasneje do konca leta 2004, da bi na začetku leta 2007 uvedla evro.

Program v večini ustreza podatkovnim zahtevam revidiranega "kodeksa ravnanja o vsebini ter obliki stabilnosti in konvergenčnih programov" [4].

[4] Razmejitev javne uprave ni bila popolnoma uporabljena, računovodstvo obračunavanja pa je potrebno nadalje izboljsati.

Makroekonomski potek dogodkov, ki je temelj konvergenčnega programa, je bil v primerjavi s predpristopnim gospodarskim programom iz leta 2003 popravljen navzdol, toda do leta 2005 ostaja rahlo bolj optimističen od spomladanskih napovedi Komisije za leto 2004. Napovedana rast v letu 2004 se zlasti nahaja na zgornji meji trenutnega razpona napovedovanja. V ostalem programskem obdobju se gibanje rasti - ki se bliza in od leta 2006 rahlo presega potencialno rast 3,7% kot jo ocenjujejo pristojni drzavni organi - zdi verjetno in je na splosno v skladu z napovedmi Komisije. Z napovedanim doseganjem 3,3% v letu 2004 in ustalitev pod 3,0% na koncu leta 2005 inflacijska predvidevanja odrazajo precej ugodna pričakovanja o prihodnjih gibanjih cen, medtem ko imajo sluzbe Komisije previdnejse stalisče o procesu znizevanja inflacije.

Postopno znizevanje inflacije, ki se je začelo v letu 2001, se je pospesilo v drugem delu leta 2003. Letno povečevanje cen zivljenjskih potrebsčin je ob koncu leta doseglo 4,6%, tako da se je letno povprečje iz 7,5% prejsnjega leta znizalo na 5,7%. Znizevanje inflacije se je nadaljevalo v letu 2004; vendar je letna inflacijska stopnja cen zivljenjskih potrebsčin v maju znasala 3,9%, kar je 0,3% odstotne točke več kot mesec prej. Potrebno je okrepiti dolgoročno trajnost znizevanja inflacije, ki je na osnovi 12 mesečnega premičnega povprečja s 4,7% se vedno razmeroma visoka. Dobro usklajevanje gospodarskih politik je ključ do trajnega znizanja inflacije. Zmernost plač in spremembe sistema indeksacije plač so zlasti opredeljene kot bistvene za podpiranje procesa zmanjsevanja inflacije. Nov način prilagajanja plač za leti 2004-2005, ki uvaja v prihodnost usmerjene mehanizme indeksacije - s pričakovano namesto dejanske domače inflacije in prav tako z upostevanjem pričakovanj v zvezi z inflacijo EU ter menjalnim tečajem evro/tolar - bi moral omejiti dviganje plač in zmanjsati njegov inflacijski pritisk. Banka Slovenije je določila stabilnost cen kot njen glavni cilj in izvaja monetarno politiko z zdruzevanjem politike obrestnih mer in upravljanja menjalnega tečaja. Od leta 2003 so se obrestne mere v celoti zmanjsale za 350 baznih točk - kar je vodilo do sedanje realne kratkoročne obrestne mere okoli 2% - medtem ko je stopnja depreciacije menjalnega tečaja v primerjavi z evrom sedaj upočasnjena na priblizno 0,1% na mesec.

Program si prizadeva za doseganje stabilnega uravnotezenega proračunskega stanja brez izrecnega sklicevanja na Pakt za stabilnost in rast. Vendar se z napovedanim primanjkljajem 0,9% BDP v letu 2007 pribliza uravnotezenemu stanju le na koncu programskega obdobja, to pa doseze s postopnim zmanjsevanjem splosnega javnega primanjkljaja. Z izbiro nekoliko počasnejse poti od tiste v predpristopnem gospodarskem programu iz leta 2003, konvergenčni program predvideva zaostalo davčno konsolidacijo, saj prelozi zmanjsevanje primanjkljaja na konec programskega obdobja, pri čemer se prilagajanje večinoma izvaja s pomočjo zmanjsevanja stopnje izdatkov.

Pot konsolidacije se zdi verodostojna, vendar je precej neambiciozna pri določanju proračunskih ciljev. Konvergenčni program ne poda podrobnosti, se posebej pa manjka količinski vpliv načrtovanih proračunskih ukrepov. Toda v primerjavi s predpristopnim gospodarskim programom iz leta 2003 se zdi, da je strategija konsolidacije v veliki meri ostala nespremenjena. Za izboljsanje proračunske prilagodljivosti predvideva prestrukturiranje splosnih javnih izdatkov in prihodkov. Zmanjsanje obvezne proračunske porabe se zdi se posebej nujno za zmoznost izpolnjevanja finančnih obveznosti članstva v EU in Natu, ki ga pristojni organi obravnavajo kot vir dodatnega pritiska na proračun, medtem ko delez obvezne porabe znasa več kot 80% proračuna. Vlada se je obvezala, da bo cilje dosegla s postopnim zmanjsevanjem ciklično prilagojenega primanjkljaja in bo v neugodnih razmerah dopustila delovanje samodejnih stabilizatorjev le v omejenem obsegu (okoli 0,2% BDP, v skladu z zakonom o izvajanju proračuna za leto 2004). Ob upostevanju, da je v obdobju 2004-2005 napovedani proračunski primanjkljaj le rahlo pod 2% BDP, morebiti ne obstaja zadostno zavarovanje pred prekoračitvijo mejnega primanjkljaja 3% BDP, če pristojnim organom ne bo uspelo omejiti delovanja davčnih stabilizatorjev. Ob predpostavki moznih zaostankov v zvezi s slabim gospodarskim razvojem, ki bi bil podoben tistemu iz nedavne preteklosti, bi lahko bil proračunski izid slabsi od pričakovanega.

Bruto javni dolg je razmeroma nizek in bo taksen tudi ostal v celotnem programskem obdobju. V letu 2003 se je stopnja dolga v BDP dvignila na 28,6% BDP. Ob stalnem primarnem primanjkljaju vlada v prvih dveh letih pričakuje nadaljnje povečevanje stopnje dolga, ki bo največ znasala 29,5% BDP v letu 2005. Do leta 2007 se bo stopnja dolga po napovedih vrnila na 28,4% BDP, saj bo nominalna rast BDP predvidoma visja od obrestne mere to pa bo olajsalo stabilizacijo dolga. Pristojni organi nadalje menijo, da sta zrelost in valutna struktura portfelja dolga primerni, saj je dolgoročni profil odplačevanja časovno enakomerno porazdeljen z narasčajočim delezem dolga denominiranem v tolarjih, zunanji dolg pa je pretezno denominiran v evrih.

Program poda kratek pregled vladne agende strukturnih reform, ki se osredotoča na izboljsanje tekmovalnosti gospodarstva s povečanjem deleza izdatkov za raziskave in razvoj v proračunu. Prav tako objavlja nadaljnje ukrepe za vzdrzevanje gospodarske rasti kot na primer spodbujanje nalozb, ki so usmerjene v odpiranje novih delovnih mest, in odstranitev strukturnih togosti na trgu dela. Vendar program ne podaja podrobnosti procesa prestrukturiranja; cilji politik se zdijo precej splosni in jih le izjemoma spremljajo dobro utemeljeni ukrepi. Proračunskih posledic ni mogoče nedvoumno zaznati, saj pri napovedih glavnih davčnih agregatov ni bilo poskusov količinske opredelitve načrtovanih strukturnih reform.

Slovenija se pri doseganju stroskov v zvezi s starajočim se prebivalstvom sooča z nevarnostmi proračunskih neravnotezij. Temeljito izvajanje pokojninske reforme in vzpostavitev stabilnega sistema zdravstvenega varstva skupaj z zagotavljanjem zadostnega primarnega presezka je bistveno za postavitev javnih financ na trajnostno osnovo.

Tabela: Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

>TABELPOSITION>

Na osnovi te ocene je Komisija sprejela prilozeno priporočilo za Mnenje Sveta o konvergenčnem programu Slovenije in ga posreduje Svetu.

Priporočilo MNENJE SVETA v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) st. 1466/97 z dne 7. julija 1997

o konvergenčnem programu Slovenije, 2004-2007

SVET EVROPSKE UNIJE JE -

ob upostevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upostevanju Uredbe Sveta (ES) st. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o krepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik [5], in zlasti njenega člena 9(3),

[5] UL L 209, 2.8.1997 str. 1. Dokumente, na katere se nanasa to besedilo, lahko najdete na naslednjem spletnem mestu http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

ob upostevanju priporočila Komisije,

po posvetu z Ekonomskim in finančnim odborom,

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

Svet je [5. julija 2004] preučil konvergenčni program Slovenije za obdobje 2004-2007. Program v večini ustreza podatkovnim zahtevam revidiranega "kodeksa ravnanja o vsebini ter obliki stabilnosti in konvergenčnih programov".

Proračunska strategija, ki je temelj programa, je namenjena doseganju zdravih javnih financ kot je to opredeljeno z uravnotezenim proračunskim stanjem. Zato program v programskem obdobju predvideva postopno zmanjsanje splosnega javnega primanjkljaja, kar je skladno s sočasnim zmanjsanjem stopnje prihodkov in primarnih izdatkov. Zmanjsanje slednje bo dosezeno z omejevanjem obveznih izdatkov. V skladu s potjo prilagajanja se bo primanjkljaj v naslednjih stirih letih prepolovil in bo v letu 2007 segal nekaj pod 1%. Medtem ko prilagajajo politike v smeri postopnega zmanjsevanja strukturnega primanjkljaja, bodo pristojni organi v primeru neugodnih gospodarskih razmer dopustili delovanje samodejnih davčnih stabilizatorjev, čeprav le v določeni meri.

Za makroekonomski potek dogodkov, ki je temelj programa po letu 2005, se zdi, da odraza verjetne predpostavke o rasti ter napoveduje rast BDP nekoliko nad potencialnim proizvodom. Vseeno pa je rast za leto 2004 predpostavljena nekoliko ugodno. Napoved inflacije v letu 2004 se zdi na spodnji meji trenutnega razpona napovedovanja, vendar je v prihodnosti realistična ob predpostavki, da bodo gospodarske politike se naprej usklajene z namenom trajnega znizevanja inflacije.

Z rahlim povečanjem na 1,9% BDP v letu 2004 in nato s postopnim zmanjsevanjem na 0,9% BDP do leta 2007 bo splosni javni primanjkljaj po napovedih v vsakem letu ostal pod mejno vrednostjo 3% BDP. V programu predstavljeni proračunski cilji niso zadostni za zagotavljanje srednjeročnih ciljev uravnotezenega proračunskega stanja Pakta o stabilnosti in rasti; srednjeročni cilj bi bil priblizan le ob koncu programskega obdobja. Nadalje bi bil lahko proračunski izid slabsi od napovedanega, zlasti ob upostevanju, da bi nevarnosti poslabsanja makroekonomskih razmer - v zvezi z zgoraj poudarjeno optimistično napovedjo rasti za leto 2004 - lahko povzročile prekoračitev stroskovnih okvirov kot v preteklosti. Tako proračunska naravnanost v programu vsaj v začetnih letih programskega obdobja morebiti ne bo omogočala zadostnega zavarovanja pred prekoračitvijo praga 3% primanjkljaja BDP, ki bi bila posledica običajnih makroekonomskih nihanj.

Bruto javni dolg je razmeroma nizek in bo taksen ostal tudi v prihodnosti. Po povečanju na 29,5% BDP do leta 2005 se bo stopnja dolga po pričakovanju znizala na 28,4% BDP v letu 2007. Slovenija se pri doseganju stroskov v zvezi s starajočim se prebivalstvom sooča z nevarnostmi proračunskih neravnotezij. Temeljito izvajanje pokojninske reforme in vzpostavitev stabilnega sistema zdravstvenega varstva skupaj z zagotavljanjem zadostnega primarnega presezka je bistveno za postavitev javnih financ na trajnostno osnovo.

Ključne napovedi iz konvergenčnega programa Slovenije

>TABELPOSITION>