[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 24.1.2007

SEC(2007) 75

DELOVNI DOKUMENT OSEBJA KOMISIJE

Na poti k reformi skupnih ureditev trga za sveže in predelano sadje in zelenjavo Povzetek analize učinkov {COM(2007) 17 konč.}{SEC(2007) 74}

DELOVNI DOKUMENT OSEBJA KOMISIJE

Na poti k reformi skupnih ureditev trga za sveže in predelano sadje in zelenjavo

DEJSTVA IN šTEVILKE: RAZLOGI ZA REFORMO

Sektor in njegovo okolje

Od 9,7 milijona kmetijskih gospodarstev v 25 državah članicah Evropske unije (EU) jih 1,4 milijona proizvaja sadje in zelenjavo. Ta sektor obdeluje 3 % obdelovalnih površin in proizvaja 17 % vrednosti kmetijske proizvodnje v EU.

Sektor se spopada s pritiskom visoko koncentriranih verig trgovcev na drobno in vedno večjo konkurenco proizvodov iz tretjih držav.

Zaradi pokvarljivosti proizvodov ter proizvodnje in porabe, ki sta občutljivi na podnebne razmere, so krize v tem sektorju pogoste.

Proizvodnja sadja in zelenjave vpliva na okolje zaradi količine vode, energije (rastlinjaki), pesticidov in umetnih gnojil, ki se uporabljajo, ter odpadkov, ki jih ustvarja.

V primerjavi s priporočeno dnevno količino zaužitega sadja in zelenjave (400 g) je poraba v EU nizka, predvsem pri otrocih. Poraba bi lahko bila večja.

Skupne ureditve trga in razvijajoča se skupna kmetijska politika (SKP)

Sektor sadja in zelenjave prejme okrog 3,1 % skupnega kmetijskega proračuna (skoraj 1,5 milijarde EUR v letu 2005).

Od leta 1996 so organizacije proizvajalcev (PO) temelj za podporo sektorja sadja in zelenjave ter ključni element pri združevanju ponudbe za ponovno uravnoteženje prehranjevalne verige; v letu 2004 so tržile skoraj 34 % celotne proizvodnje.

EU odobri pomoč organizacijam proizvajalcev, ki izvajajo operativne programe, katerih polovico financira organizacija proizvajalcev, polovico pa EU (do meje 4,1 % vrednosti tržene proizvodnje organizacije proizvajalcev). Ti ukrepi vključujejo izboljševanje kakovosti, tržne dejavnosti, promocijske kampanje, razvoj ekološke ali integrirane in okolju prijazne proizvodnje.

Skupna ureditev trga za predelano sadje in zelenjavo predvideva pomoči za predelan paradižnik, agrume, hruške, breskve, suhe fige, suho grozdje in suhe slive iz „oranžne škatle“ Svetovne trgovinske organizacije, ki se odobrijo samo proizvajalcem, ki so člani organizacij proizvajalcev.

Evropsko računsko sodišče v svojem posebnem poročilu „Uspešna rast? Uspešnost podpore Evropske unije za organizacije proizvajalcev“[1] priporoča, da bi postale organizacije proizvajalcev preprostejše in učinkovitejše z boljšim opredeljevanjem in ocenjevanjem ciljev, ter predlaga uskladitev pravil sheme s pravili razvoja podeželja.

Reforma iz leta 2003, ki je uvedla nevezano pomoč za kmete (shema enotnega plačila), je izključila površine s sadjem in zelenjavo (ter krompirjem razen za škrob) iz sistema, razen pri nekaterih oblikah uporabe, ki so jih izbrale nekatere države članice.

Druga nevezana pomoč, shema enotnega plačila na površino, ki se uporablja v osmih novih državah članicah, zahteva, da se plačila odobrijo za vsa področja s sadjem in zelenjavo.

Trenutni položaj se torej zelo razlikuje med državami članicami.

CILJI REFORME

Cilji reforme so:

- okrepiti tržno usmerjenost in konkurenčnost sektorja,

- zmanjšati nihanja prihodkov kmetov,

- prispevati k bolje uravnoteženi verigi trženja sadja in zelenjave,

- učinkoviteje upoštevati raznolikost sektorja,

- izboljšati zmožnost proizvajalcev, da obvladujejo krize,

- zmanjšati pritisk na okolje,

- spodbujati večjo porabo sadja in zelenjave,

- zagotoviti usklajenost s predpisi Svetovne trgovinske organizacije ter z razvojno in sosedsko politiko,

- povečati predvidljivost in nadzor nad javno porabo,

- poenostaviti upravljanje in izboljšati nadzor.

SCENARIJI IN TEMELJNE MOžNOSTI

Cilj reforme je poenostaviti in čim bolj uskladiti skupno ureditev trga za sveže sadje in zelenjavo s spremenjeno skupno kmetijsko politiko. Predlagana reforma zlasti odpravlja vso podporo, vezano na proizvode, vključuje sadje in zelenjavo v shemo enotnega plačila (vključno s pravili navzkrižne skladnosti), upošteva naše mednarodne obveznosti in povečuje predvidljivost proračuna. Naslednji elementi bi bili vključeni v vse možnosti reforme:

- svobodno kmetovanje, ki je posledica nevezanosti in s tem povezane navzkrižne skladnosti;

- dodelitev pravice do plačila iz sheme enotnega plačila pridelovalcem sadja in zelenjave s strani držav članic v skladu s objektivnimi in nediskriminatornimi merili;

- ukinitev pomoči za predelavo in prenos tako prihranjenih sredstev v sistem nacionalnih enotnih plačil;

- ukrepi za povečanje količine zaužitega sadja in zelenjave, predvsem pri otrocih in najstnikih;

- ukinitev nadomestil EU za umik in izvoz.

Ocenjeni sta bili dve možni reformi, ki temeljita na tej skupni podlagi.

1. Možnost prenosa , ki pomeni skoraj popolno odpravo skupnih ureditev trga in prenos prispevka EU organizacijam proizvajalcev na drugi steber in na nacionalne okvire za shemo enotnega plačila ali na posamezne nacionalne okvire. V drugih sektorjih bi se podpora za modernizacijo in organizacijo sektorja dodelila v okviru politike razvoja podeželja. Organizacije proizvajalcev bi opravljale samo umike.

2. Možnost PO+ , ki je usmerjena k temu, da bi postale organizacije proizvajalcev učinkovitejše in privlačnejše v skladu s ciljem reforme, ki je večja konkurenčnost tega sektorja. Pravni okvir bi bil poenostavljen in prožnejši, njegovo področje uporabe pa bi se razširilo z novimi ukrepi za obvladovanje kriznih razmer, višjo stopnjo financiranja EU v novih državah članicah in regijah, kjer je združevanje ponudbe slabo, z najmanj 20 % operativnih skladov, namenjenimi okoljskim ukrepom, izboljšanim spremljanjem in učinkovitostjo organizacij proizvajalcev ter možnostjo, da države članice oblikujejo nacionalne strategije. Veliko sprememb je v skladu s priporočili, ki jih je Evropsko računsko sodišče navedlo v posebnem poročilu „Uspešna rast? Uspešnost podpore Evropske unije za organizacije proizvajalcev“.

Poleg teh možnosti je bil pregledan referenčni „scenarij nespremenjenega stanja“.

UčINEK REFORME

Ocena učinka je vključevala obsežna javna posvetovanja. Večina organizacij, ki so se odzvale, želi nadaljnjo podporo za organizacije proizvajalcev. Poleg tega velja, da je nujno potrebna boljša promocija porabe sadja in zelenjave. Na področju nevezanosti se mnenja razlikujejo glede na zadevni proizvod. Nekateri menijo, da je to ustrezen odziv na sedanje težave z upravljanjem in razlike pri obravnavi.

Količinska opredelitev učinka različnih možnih reform je bila omejena zaradi velike raznolikosti sektorja, nepopolnosti ali neprimerljivosti obstoječih podatkov in zaradi tega, ker ni orodij za modeliranje, ki bi lahko predstavila predvidene spremembe. V teh okoliščinah je analiza učinka morala v osnovi ostati kakovostna, pri čemer so se upoštevali politični in gospodarski cilji reforme.

Kar zadeva možnost prenosa , je bilo opredeljenih več težav: težava z vključevanjem novih operacij na tej stopnji načrtovanja razvoja podeželja, obvezno nacionalno sofinanciranje in trenutno neenakomerna porazdelitev podpore (ki odraža neenakomerno združevanje ponudbe prek organizacij proizvajalcev) med državami članicami, ki bi trajala še naprej. Zaradi tega je bila ta možnost zavrnjena.

Obdržala se je možnost reforme PO+ , ki naj bi prispevala k doseganju opredeljenih ciljev. Učinki predlagane reforme so opisani v nadaljevanju.

Gospodarski učinek

1. Obdelovalne površine: zemljišča, na katerih se pridelujeta sadje in zelenjava (ter jedilni krompir) postanejo upravičena do sheme enotnega plačila, enako kot pri enotnem plačilu na površino, kar bi moralo novim proizvajalcem sadja in zelenjave omogočiti, da razvijajo svoje dejavnosti.

Nevezanost pomoči za sadje in zelenjavo, namenjene predelavi, bo omogočila prilagajanje proizvodnje glede na razmere na trgu, tako da se bo mogoče preusmeriti na druge pridelke. Tudi proizvajalcem, ki niso člani organizacij proizvajalcev, bo omogočila razvoj takšne proizvodnje.

2. Preskrba s surovinami za predelovalno industrijo: za paradižnik sedanji sistem pomoči ne zagotavlja stabilne preskrbe. Na podlagi analize, opravljene na podlagi podatkov Mreže računovodskih podatkov s kmetij, ni mogoče sklepati, da bi zaradi nevezanosti sektor za predelavo paradižnikov zapustilo večje število proizvajalcev. Ocene tudi kažejo, da bi razširitev nevezanosti na industrijski paradižnik pripomogla k ponovni vzpostavitvi enakih konkurenčnih pogojev za pridelke v sektorju sadja in zelenjave. Ni videti, da bi pri drugih proizvodih, namenjenih predelavi, zaradi nevezanosti nastalo tveganje, da se bo preskrba predelovalne industrije znatno zmanjšala.

3. Cene, izplačane proizvajalcem, in dohodek proizvajalcev: pomembnejša vloga organizacij proizvajalcev bi morala zagotoviti večjo uravnoteženost med različnimi akterji v tem sektorju in bolj uravnoteženo porazdelitev dodane vrednosti. Učinek na prodajne možnosti za proizvode Skupnosti in na cene, izplačane proizvajalcem, bi moral biti pozitiven, ne da bi se zaradi tega zvišale cene za porabnike.

Decentralizirano obvladovanje kriznih razmer, ki ga izvajajo organizacije proizvajalcev, bi moralo prispevati k takemu rezultatu, zlasti zaradi možnosti, da se ukrepi natančno prilagodijo.

Pozitivno vlogo bodo imeli tudi drugi elementi: dejavniki predvidenega znižanja stroškov proizvodnje in splošno povečanje produktivnosti zaradi svobodne izbire, ki jo bodo imeli proizvajalci.

Pomoči za oranžno škatlo dolgoročno niso trajnostne. Nevezanost bo prispevala k zagotavljanju večje stabilnosti dohodka proizvajalcev.

4. Konkurenčnost: spodbujanje članstva v organizacijah proizvajalcev s povečevanjem deleža financiranja EU v novih državah članicah in v regijah z nizko ravnijo organizacij, bi moralo povečati privlačnost organizacij proizvajalcev in povzročiti povečanje združevanja ponudbe, zlasti svežih proizvodov. Zaradi tega bi morali ti proizvodi postati bolj konkurenčni, položaj proizvajalcev pri spoprijemanju z verigami trgovcev na drobno in diskontov pa bi se moral izboljšati.

Zaradi ukinitve nadzora, povezanega z izplačilom pomoči za predelavo, bi se morali zmanjšati stroški upravljanja in izboljšati konkurenčnost sektorja.

Ukinitev izvoznih nadomestil ne bi smela imeti bistvenega učinka na izvoz EU.

5. Poraba: kar zadeva porabo, bi moralo predlagano povečanje finančnega prispevka EU za promocijske dejavnosti, katerih cilj je povečati porabo sadja in zelenjave pri otrocih, prispevati k boljši in bolj uravnoteženi prehrani ter bolj zdravim prehranskim navadam.

Z razvojem organizacij proizvajalcev bi se morala izboljšati kakovost proizvodov v tem sektorju.

6. Proračunska predvidljivost: s prenosom zneskov za predelano sadje in zelenjavo v okvir enotnih plačil se zaključi sedanja proračunska negotovost na področju podpor EU v sektorju sadja in zelenjave, kar zadeva približno polovico izdatkov. Izkušnje iz preteklih let kažejo, da se izdatki organizacij proizvajalcev višajo povprečno za 50 milijonov EUR na leto. Reforme v letih 2000 in 2003 so prispevale k povečevanju privlačnosti organizacij proizvajalcev in zato k nadaljevanju tega trenda. Cilj reforme je še naprej povečevati privlačnost organizacij proizvajalcev. Razvoj novih organizacij proizvajalcev je postopen, zato se ne pričakuje bistveno povečanje izdatkov, ampak nadaljevanje sedanjega trenda. Zato je za predlagano krepitev organizacij proizvajalcev očitno potrebnih nekaj dodatnih finančnih sredstev, kot bi jih bilo, če bi stanje ostalo nespremenjeno. Vendar bo to povečanje ostalo v mejah, saj se temeljna pravila ne bodo spremenila (delež EU pri financiranju operativnih programov organizacij proizvajalcev je omejen na 50 ali 60 %, odvisno od posameznih pogojev, in ne more biti višji od 4,1 % vrednosti tržene proizvodnje). Domneva se, da bodo skupne proračunske posledice večinoma nevtralne zaradi predlagane ukinitve izvoznih nadomestil in umikov s trga.

Regionalni učinek

Učinek nevezanosti se zelo razlikuje ne samo med posameznimi proizvodi in proizvajalci, ampak tudi med regijami. Cene, ki jih proizvajalcem izplača industrija, se med regijami razlikujejo. Zaradi tega je težko priti do dokončnih ugotovitev. Treba je opozoriti, da so regije, v katerih se nahaja predelovalna industrija, večinoma konvergenčne regije.

Poleg učinka predlaganih zakonodajnih sprememb so na proizvodno strukturo že vplivali vedno večja koncentracija kupcev/trgovcev, poraba, ki ne narašča, povečevanje uvoza, težave na izvoznih trgih in krepitev položaja določenih proizvajalcev na trgu.

Izboljšano združevanje ponudbe v novih državah članicah in v nekaterih drugih regijah bi pripomoglo k ohranitvi proizvodnje na teh območjih, ker bi omogočilo tudi bolj trajnostno proizvodnjo sadja in zelenjave.

Družbeni učinek

Nevezanost bo zagotavljala del dohodka proizvajalcem sadja in zelenjave, ki izkoriščajo shemo enotnega plačila. Tako bo prispevala k socialni stabilnosti zadevnih regij, saj bo omogočila, da se bodo ohranjale proizvodne in prodajne dejavnosti sektorja, kar bo vplivalo tudi na zaposlovanje.

Nevezanost podpore proizvajalcem sadja in zelenjave bi morala omogočiti manj intenzivne načine proizvodnje in bolj trajnostno proizvodnjo, ki temelji na tržnih signalih, predvsem kar zadeva sadje in zelenjavo, namenjeno predelavi. Na splošno je težko oceniti neto učinek na zaposlovanje, vendar naj bi bil učinek pozitiven zaradi bolj konkurenčnega sektorja, ki bo posledica reforme.

Nadaljnje 100-odstotno financiranje EU za umike sadja in zelenjave s trga, ki se brezplačno razdeli najbolj ogroženim osebam v EU, je ukrep z očitnim pozitivnim družbenim učinkom.

Vpliv na okolje

Obvezna uporaba pravil navzkrižne skladnosti za vse pridelovalce sadja in zelenjave, ki prejemajo plačila v okviru sheme enotnega plačila, predlaganih najmanj 20 % izdatkov za okoljske ukrepe v vseh organizacijah pridelovalcev in povišanje deleža sofinanciranja Skupnosti na 60 % za operativne sklade za ekološko proizvodnjo v okviru organizacij pridelovalcev – vse to bo pozitivno vplivalo na okolje.

Predlog, naj države članice oblikujejo nacionalno strategijo za organizacije proizvajalcev, ki se bo osredotočila na boljše načrtovanje izdatkov za učinkovitejšo shemo, bo imel pozitiven učinek, kar zadeva okoljske ukrepe, ki bodo del te nacionalne strategije.

Razvoj organizacij proizvajalcev in izboljševanje finančnega položaja proizvajalcev se morata odražati v večjem prizadevanju pri naložbah, koristnih za okolje, in v izboljševanju kakovosti.

Na splošno se pričakuje, da bo sektor sadja in zelenjave povečal svoj prispevek k zaščiti in ohranjanju okolja ter da bodo učinki opravljenih ukrepov bolje izmerjeni in ocenjeni.

Poenostavitev

Ukinitev pomoči za predelavo in izvoznih nadomestil je upravna poenostavitev.

V prizadevanju za večjo privlačnost organizacij proizvajalcev reforma predlaga poenostavitev in večjo prožnost.

Oblikovanje nacionalnih strategij bi moralo pomeniti resnično poenostavitev za organizirane proizvajalce.

Komisija je trdno odločena, da bo poenostavila tržne standarde. Vendar morajo obstajati skupna pravila, da se zagotovi nemoteno delovanje enotnega trga in spoštovanje mednarodnih obveznosti EU. Komisija išče najboljši način za napredek, pri čemer bi se upoštevali vsi ti elementi.

Poenostavljanje omogoča lažje izvajanje ukrepov in ustrezno spremljanje.

POVZETEK PREDNOSTI IN SLABOSTI

Izbrana možnost združuje izboljšave in poenostavitev, ki bi morale omogočiti boljšo tržno usmerjenost tega sektorja. Prispevala bo k večji uravnoteženosti tržnih moči, oblikovanja cen in tudi prihodkov proizvajalcev. Z novimi orodji za obvladovanje kriznih razmer bo predlagana reforma pripomogla k manjšemu nihanju prihodkov kmetov. Dosežena bo tudi boljša usklajenost z obveznostmi Svetovne trgovinske organizacije in z mednarodnimi obveznostmi EU. Proizvajalci sadja in zelenjave, ki želijo prejemati podporo EU, bodo morali varovati okolje zaradi navzkrižne skladnosti in zaradi tega, ker bodo morale organizacije proizvajalcev najmanj 20 % izdatkov nameniti za okoljske ukrepe. Poseben poudarek bo na spodbujanju porabe sadja in zelenjave pri mlajši generaciji. Ta reforma do neke mere zagotavlja večjo proračunsko predvidljivost z nevezanostjo obstoječe podpore za predelano sadje in zelenjavo ter vključitvijo ustreznih zneskov v okvir enotnega plačila. Končno, poenostavitev in večja preglednost sta bili cilj celotnega postopka priprave osnutka reforme, kar pomeni bolj razumljivo, zgoščeno in jasno zakonodajo, katere uporaba bi morala biti lažja.

Edina pomanjkljivost predlagane reforme, ki jo je opredelila predelovalna industrija, zadeva možno pomanjkanje preskrbe s surovinami zaradi nevezanosti podpore. Opravljene ocene in analize ne potrjujejo takega izida.

NADALJNJE SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE

Ocenjevanje organizacij proizvajalcev, načrtovano za leto 2009 v okviru rednih ocen skupne kmetijske politike, bo omogočilo ponovno preverjanje posebne javne podpore združevanju ponudbe na trgu sadja in zelenjave. Komisija bo najpozneje do 31. decembra 2013 Evropskemu parlamentu in Svetu predložila tudi poročilo o izvajanju zakonodaje glede organizacij proizvajalcev, operativnih skladov in operativnih programov.

SKLEP

Analiza učinkov kaže, da možnost „PO+“ združuje največ prednosti. Zagotavlja:

- vključevanje proizvajalcev in površin s sadjem in zelenjavo (ter jedilnim krompirjem) v shemo enotnega plačila,

- ohranjanje organizacij proizvajalcev in povečanje njihove privlačnosti.

Doseči je treba naslednje cilje:

- boljšo konkurenčnost,

- združevanje ponudbe,

- stabilnost prihodkov kmetov,

- zagotavljanje obvladovanja kriznih razmer,

- večjo porabo,

- ohranjanje okolja,

- večjo skladnost s predpisi Svetovne trgovinske organizacije,

- proračunsko predvidljivost in

- poenostavitev.

[1] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 8/2006: „Uspešna rast? Uspešnost podpore Evropske unije za operativne programe proizvajalcev sadja in zelenjave“, ki ga je Sodišče sprejelo 28. junija 2006.