DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument K PREDLOGU DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti zaradi izvajanja mednarodnega sporazuma o uporabi enotnega globalnega tržnega ukrepa za emisije iz mednarodnega letalstva od leta 2020 /* SWD/2013/0431 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument K PREDLOGU DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti zaradi izvajanja mednarodnega sporazuma o uporabi enotnega globalnega tržnega ukrepa za emisije iz mednarodnega letalstva od leta 2020 1. Opredelitev problemov 1.1. Nezadostno sprejetje tržnih ukrepov za odziv na veliko povečanje emisij v mednarodnem letalstvu EU si močno prizadeva doseči podnebni cilj, s katerim bi se globalno povečanje povprečne temperature omejilo na manj kot 2 °C nad predindustrijsko raven. Zato je eden od krovnih ciljev sporočila Evropa 2020: nova evropska strategija za delovna mesta in rast zmanjšati emisije toplogrednih plinov za vsaj 20 % v primerjavi z ravnjo iz leta 1990. Omejitev emisij toplogrednih plinov iz letalstva je ključni prispevek v skladu s to zavezo. Svetovne emisije CO2 iz civilnega letalstva po navedbah Mednarodne agencije za atomsko energijo trenutno znašajo približno 2,5 % skupnih emisij CO2. Po napovedih Mednarodne organizacije civilnega letalstva (v nadaljnjem besedilu: organizacija ICAO) se bodo emisije iz mednarodnega letalstva do leta 2036 v primerjavi z letom 2006 povečale med 155 % in 300 %, odvisno od ravni tehnoloških in operativnih izboljšav. Predvideva se, da bo brez primernih nadaljnjih ukrepov delež skupnih emisij CO2 iz mednarodnega letalstva do leta 2050 dosegel vsaj 4 %. Zaradi omejenih možnosti za zmanjšanje emisij iz novih tehnologij in operativnih praks v letalskem sektorju je treba uporabiti tržne ukrepe za zagotovitev, da bo letalstvo prispevalo pravičen delež k svetovnemu zmanjšanju emisij. Letalski sektor lahko s tržnimi ukrepi nadomesti veliko povečanje emisij, tako da financira zmanjšanje emisij v drugih sektorjih, v katerih so stroški zmanjševanja emisij nižji. EU je z vključitvijo letalskih dejavnosti v sistem EU za trgovanje z emisijami (v nadaljnjem besedilu: EU ETS) prevzela krmilo pri izvajanju tržnih ukrepov. Izvajanje EU ETS je kljub pozitivnim vplivom na okolje z nizkimi gospodarskimi stroški naletelo na močno mednarodno nasprotovanje (glej oddelek 1.2.1). Številne države so nasprotovale EU ETS in trdile, da bo zajemal previsok delež mednarodnih emisij ter da EU ni pristojna, da bi operatorje iz tretjih držav obvezala k sodelovanju v EU ETS. Vendar je Sodišče EU te trditve zavrnilo. V prihodnosti pa EU ETS ne bo zadostoval za zaustavitev velikega povečanja emisij na svetovni ravni v letalstvu, in sicer ne glede na mednarodno nasprotovanje, saj je vanj zajetih le približno 50 % emisij iz mednarodnega letalstva. Ker tržnih ukrepov niso izvajale nobene druge regije razen EU, ostaja v svetovnem merilu kljub vzpostavljenemu sistemu EU za trgovanje z emisijami „vrzel“ pri zajetju emisij iz mednarodnega letalstva. Neobstoj političnega sporazuma na svetovni ravni je povod za nezadostno sprejetje tržnih ukrepov in močno nasprotovanje proti EU ETS: do zdaj se ni bilo mogoče niti jasno zavezati k razvoju globalnega tržnega ukrepa v okviru organizacije ICAO niti ni bilo mogoče doseči sporazuma na splošno sprejetih načelih za izvajanje regionalnih tržnih ukrepov, kot je EU ETS. 1.2. Ukrepanje EU v težkem mednarodnem okolju 1.2.1. Vključitev letalstva v sistem EU za trgovanje z emisijami Z Direktivo 2008/101/ES je bila spremenjena Direktiva 2003/87/ES, da bi se v področje uporabe EU ETS vključilo letalstvo: – sodelovanje vseh držav članic Evropskega gospodarskega prostora (EGP), vključno z Islandijo, Norveško in Lihtenštajnom; – zajetje skupnih emisij iz odhodnih letov z letališč v EGP in dohodnih letov na ta letališča (v nadaljnjem besedilu: leti znotraj EGP) ter iz odhodnih letov z letališč v EGP v tretje države ali dohodnih letov na ta letališča iz tretjih držav (v nadaljnjem besedilu: leti zunaj EGP); – zgornja meja emisij pri 95 % povprečnih zgodovinskih emisij iz letalstva v obdobju 2004–2006; – obveznost za operatorje zrakoplovov, naj začnejo leta 2010 poročati o emisijah, in popolna skladnost od leta 2012 dalje, vključno s predajanjem pravic. Vendar je vključitev letov v tretje države in iz teh držav v EU ETS naletela na močno mednarodno nasprotovanje: – Združenje letalskih prevoznikov Amerike („Air Transport Association of America“ – ATA) in večje letalske družbe ZDA so izpodbijale zakonitost EU ETS ter so med drugim trdile, da bi bila uporaba EU ETS pri tistih delih letov, ki potekajo zunaj zračnega prostora držav EGP, v nasprotju z običajnim mednarodnim pravom. Sodišče EU je te trditve zavrnilo in potrdilo, da je EU pristojna za razširitev EU ETS na celotno razdaljo odhodnih letov z letališč EU ali dohodnih letov na ta letališča; – t. i. „koalicija nasprotnikov“, med katerimi so bile med drugim Indija, Kitajska, Rusija in ZDA, je podpisala dve deklaraciji, ki sta nasprotovali EU ETS, v katerih je zatrjevala, da je ta sistem v nasprotju z mednarodnim pravom in se ne bi smel uporabljati za operatorje zrakoplovov, registrirane v njihovih državah; – neskladno z EU ETS so od leta 2011 ravnale kitajske celinske letalske družbe in večina indijskih letalskih družb; – kongres ZDA je leta 2012 sprejel Zakon o prepovedi sistema za trgovanje z emisijami („Zakon Thune“), ki upravi ZDA omogoča, da po javnem posvetovanju izda uredbo, po kateri letalske družbe, registrirane v ZDA, ne bi smele ravnati v skladu z EU ETS. Do zdaj ni bila predlagana nobena taka odredba. 1.2.2. Nedavni razvoj v okviru priprav na skupščino organizacije ICAO v letu 2013 EU je bila zgodovinsko močno usmerjena k multilateralizmu, nenehno si tudi prizadeva za pospešitev dejavnosti organizacije ICAO na področju tržnih ukrepov. EU je za olajšanje pogajanj v okviru priprav na skupščino organizacije ICAO v letu 2013 sprejela Sklep 377/2013/EU o „ustavitvi ure“ („stop the clock“) (v nadaljnjem besedilu: Sklep 377/2013/EU), da se v letu 2012 začasno odloži izvrševanje obveznosti glede skladnosti z EU ETS za lete iz večine tretjih držav in v večino teh držav. To je ustvarilo zagon, da so na skupščini organizacije ICAO v letu 2013 dosegli napredek pri razvoju globalnega tržnega ukrepa ter sporazuma o okviru za nacionalne in regionalne tržne ukrepe (v nadaljnjem besedilu: okvir za tržni ukrep), ki bi se uporabljal do začetka izvajanja globalnega tržnega ukrepa v letu 2020. · Predlog časovnega načrta EU za globalni tržni ukrep Države članice EU so predlagale, da bi morali na skupščini organizacije ICAO v letu 2013 odločati o zavezujočem časovnem načrtu za razvoj globalnega tržnega ukrepa. Na skupščini organizacije ICAO v letu 2016 bi morali dokončati delo v zvezi z oblikovanjem elementov globalnega tržnega ukrepa, ki bi se moral začeti izvajati od leta 2020. Na letni skupščini Mednarodnega združenja letalskih prevoznikov (IATA) 3. junija 2013 so z veliko večino sprejeli resolucijo za tak časovni načrt za globalni tržni ukrep. · Kompromis o geografskem obsegu regionalnega ali nacionalnega tržnega ukrepa Z okvirom za tržni ukrep naj bi se zagotovile smernice za enotno uporabo nacionalnih in regionalnih tržnih ukrepov. Bistveno vprašanje se nanaša na zajetje emisij iz mednarodnega letalstva v okviru nacionalnega ali regionalnega tržnega ukrepa. Mnoge države članice organizacije ICAO so bolj naklonjene temu, da bi se z okvirom za tržni ukrep regionalni tržni ukrep omejil na emisije v zadevni regiji. Preden bi se leta 2020 začel uporabljati globalni tržni ukrep, so države članice EU, v duhu kompromisa in ob visoki ravni prizadevanja za globalni tržni ukrep, izrazile pripravljenost za manjši geografski obseg za regionalne sheme. 1.2.3. Rezultati zasedanja skupščine organizacije ICAO v letu 2013 Na zasedanju skupščine organizacije ICAO je bil sprejet predlagani časovni načrt za globalni tržni ukrep v letu 2020. Toda kompromis ni bil dosežen glede smernic za regionalne tržne ukrepe, ki bi veljali v vmesnem času. Države članice EU so zavrnile, kot že na prejšnjih skupščinah organizacije ICAO, zahtevo drugih držav, da mora regionalni tržni ukrep biti sprejet sporazumno z državami, katerih letalske družbe delujejo v državah, ki izvajajo tržni ukrep. 1.3. Osnovni scenarij: nadaljevanje EU ETS v celotnem obsegu Čeprav imajo operatorji zrakoplovov zaradi EU ETS le majhne stroški in je Sodišče nedvomno potrdilo zakonitost zajetja vseh odhodnih in dohodnih letov, ni mogoče pričakovati konca mednarodnega nasprotovanja, če se bo EU ETS še naprej uporabljal v celotnem obsegu. Če se bo EU ETS od leta 2013 dalje uporabljal v celotnem obsegu, utegne torej ovirati prihodnja pogajanja organizacije ICAO o razvoju in izvajanju tržnih ukrepov. 2. Cilji Splošni cilj, ki je zagotoviti prispevek letalskega sektorja k zmanjšanju vplivov podnebnih sprememb, se od vključitve letalstva v EU ETS ni spremenil. Poleg tega se je EU kot morebiti največja zagovornica mednarodnega ukrepanja osrednje mesto pri oblikovanju politik namenila mednarodnemu sodelovanju in rešitvi na svetovni ravni. Posebni cilji so dvojni: – spodbujanje razvoja globalnega tržnega ukrepa, ki bi zajemal vse emisije iz mednarodnega letalstva, in njegovo izvajanje od leta 2020; – nadaljevanje EU ETS do začetka izvajanja globalnega tržnega ukrepa v letu 2020, da se zajamejo vse emisije iz vseh odhodnih letov iz EGP in dohodnih letov v EGP. Rezultati javnega posvetovanja potrjujejo, da se vsi deležniki, tj. industrija, javni organi in nevladne organizacije, močno strinjajo z uporabo tržnih ukrepov v sektorju letalstva. Po skupščini ICAO v letu 2013 bi bilo treba pri možnostih za spremembe EU ETS doseči naslednje operativne cilje: – ohraniti okoljsko učinkovitost; – ne zmanjšati konkurenčnosti letalskega sektorja; – ohraniti enake konkurenčne pogoje na notranjem trgu za letalstvo; – omejiti dodatne upravne stroške; – zagotoviti skladnost z mednarodnim pravom in nezavezujočimi resolucijami skupščine organizacije ICAO, če so skladne z izjavami EU o takih resolucijah. Deležniki so v javnem posvetovanju kot glavne pomisleke izpostavili okoljsko učinkovitost, nizke upravne stroške in politično sprejemljivost. 3. Možnosti politike EU bo po skupščini organizacije ICAO leta 2013 proučila, ali so pri EU ETS potrebne spremembe, da bi se omogočilo optimalno medsebojno delovanje med EU ETS in rezultati skupščine organizacije ICAO, kot je navedeno v Sklepu 377/2013/EU (glej oddelek 1.2.2). 3.1.1. EU ETS v celotnem obsegu Nadaljnja uporaba EU ETS v celotnem obsegu pomeni, da ostajajo operatorji zrakoplovov odgovorni za vse emisije odhodnih letov iz letališč EGP in dohodnih letov na ta letališča. 3.1.2. Mešana možnost Na podlagi predloga okvira za tržni ukrep, ki so ga pred zasedanjem skupščine organizacije ICAO leta 2013 podpirale glavne države na področju letalstva, toda na skupščini ni bil sprejet, bi moral regionalni tržni ukrep temeljiti na naslednjem geografskem obsegu: – celotnem zajetju emisij iz vseh dohodnih in odhodnih letov znotraj skupine držav ter – deležu emisij iz dohodnih letov v tretje države in odhodnih letov iz tretjih držav zunaj skupine držav glede na skupno razdaljo, prepotovano čez območja, povezana s skupino držav (npr. v EU ETS bi bila za let med Parizom in Pekingom zajeta razdalja nad državami EGP do in od meje s tretjo državo, v tem primeru Rusijo). Če bo EU ETS usklajen s tem obsegom, se bo lahko ohranilo celotno zajetje emisij iz letov znotraj EGP, zajetje emisij iz letov zunaj EGP pa se bo zmanjšalo sorazmerno z razdaljo, prepotovano v EGP (v nadaljnjem besedilu: mešana možnost). Glede razdalj, prepotovanih nad morjem, obstajajo različni pristopi (npr. teritorialno morje, ki sega do 12 navtičnih milj (nm) od obale, ali izključna ekonomska cona, ki sega do 200 nm od obale). 3.1.3. Druge možnosti Poleg mešane možnosti so bile proučene naslednje druge možnosti: – možnost odhodnih letov: zajeti so vsi leti znotraj EGP, toda le odhodni leti v države, ki niso članice EGP. Ta pristop je bil začetni predlog EU za geografski obseg okvira za tržni ukrep, a so ga številne države članice organizacije ICAO zavrnile; – možnost 50/50: večina okoljskih nevladnih organizacij je naklonjena temu, da se za lete zunaj EGP zajetje v EU ETS omeji na 50 % odhodnih in dohodnih letov, kot je bilo razvidno iz javnih posvetovanj. Vendar se o tej možnosti v okviru organizacije ICAO ni nikoli razpravljalo; – s splošno izjemo za lete zunaj EGP (podobno Sklepu 377/2013/EU) bi se zajeli le leti znotraj EGP; – možnost ukrepanja na vrhu: dobavitelji goriva bi s spremembo na sistem ukrepanja na vrhu postali odgovorni subjekt namesto operatorjev zrakoplovov. Ker bi dobavitelji goriva predali pravice v skladu s tem, koliko goriva prodajo na letališčih EGP, bi bilo zajetje emisij pri tej možnosti podobno kot pri možnosti odhodnih letov. Razdeljene ne bodo nobene brezplačne pravice, temveč bodo pravice prodane na dražbi, da dobavitelji goriva ne bi imeli nepričakovanih dobičkov. 4. Ocena učinkov 4.1. Vpliv na okolje Pri mešani in drugih možnostih se zajetje emisij zmanjša za 25 % do 62 % v primerjavi z zajetjem emisij po EU ETS v celotnem obsegu (glej razpredelnico 1). 4.2. Gospodarski učinek 4.2.1. Konkurenčnost Z mešano in drugimi možnostmi, ne pa z možnostjo ukrepanja na vrhu, se v primerjavi z EU ETS v celotnem obsegu izboljša učinkovitost letalskega sektorja v celoti, saj so cene letov zunaj EGP zaradi manjšega zajetja nižje. Z možnostjo ukrepanja na vrhu bi se zaradi ukinitve brezplačnih pravic cene letov znotraj EGP zvišale. 4.2.2. Enaki konkurenčni pogoji za konkurenco Pri vseh možnostih politike se na zadevnih trgih parov mest ohranjajo enaki konkurenčni pogoji, saj se vsi operatorji obravnavajo enako, ne glede na državno pripadnost ali kakršne koli druge značilnosti. Pri mešani možnosti se izogne možnim tveganjem izkrivljanja, ker je zajetje neprekinjenih letov in letov s postankom enako, v primeru da so storitve neprekinjenega leta tudi v konkurenci s storitvami z vmesnim postankom na letalskem vozlišču, ki ni v EGP (npr. na progi med Londonom in Singapurjem z možnim postankom v Dubaju). Vendar je možnost izkrivljanja glede na trenutne cene CO2 pri vseh možnostih zanemarljiva. 4.3. Vpliv na upravno obremenitev in izvedljivost Mešana možnost se lahko izvaja na podlagi sedanjega sistema spremljanja, poročanja in preverjanja. Z upoštevanjem sorazmerno znižanega deleža celotne porabe goriva (o kateri se trenutno poroča za celoten let) bo razvidno manjše zajetje letov zunaj EGP. Pri možnostih odhodnih letov, 50/50 in „ustavitev ure“ kakršne koli spremembe sedanjega sistema spremljanja, poročanja in preverjanja niso potrebne. Precejšnje spremembe bi vključeval prehod na možnost ukrepanja na vrhu, saj bi dobavitelji goriva postali odgovorni subjekti. Pričakovati bi bilo treba precejšnje zamude pri njenem izvajanju. 4.4. Vpliv na skladnost z mednarodnim letalskim pravom in politiko organizacije ICAO Sodišče je zavrnilo trditev, da bi se z EU ETS kršila suverenost drugih držav, in potrdilo pristojnost EU pri uporabi ETS za vse emisije iz dohodnih letov na letališča na ozemlju države članice in odhodnih letov s teh letališč. Vse možnosti so skladne z ustreznimi načeli običajnega mednarodnega prava, Konvencijo o mednarodnem civilnem letalstvu in sporazumi o zračnem prometu, saj se še naprej uporabljajo le za dohodne in odhodne lete ter ne zajemajo preletov. Prednost mešane možnosti v primerjavi z drugimi možnostmi bo v tem, da bo za mednarodno politiko sprejemljivejša, saj bo zajem emisij omejila na EGP. Glede možnosti ukrepanja na vrhu obstaja pravno tveganje, da se bo v skladu s Konvencijo o mednarodnem civilnem letalstvu in sporazumi o zračnem prometu obravnavala kot davek ali dajatev na gorivo. 5. Primerjava možnosti EU bo morala pri izbiri različnih možnosti uskladiti okoljsko učinkovitost, morebitne spremembe ter sistem spremljanja, poročanja in preverjanja možnosti z mednarodnim pravom in (nezavezujočimi) resolucijami skupščine organizacije ICAO. Gospodarski učinki med možnostmi se ne razlikujejo tako bistveno, da bi se spremenilo razmerje med stroški in koristmi. – Pri mešani možnosti je zajetje v primerjavi z EU ETS v celotnem obsegu precej nižje, in sicer od 39- do 47-odstotno (odvisno od opredeljenega obsega 12 ali 200 nm), in zato bi nastalo nekaj stroškov za spremembe v sistemu spremljanja, poročanja in preverjanja. Kar zadeva koristi, so zaradi bolj omejenega zajetja emisij zagotovljeni dodatni argumenti v bran EU ETS proti trditvam o kršitvi suverenosti. Poleg tega se zmanjšajo vsa morebitna izkrivljanja med leti s postankom in neprekinjenimi leti. – Možnosti odhodnih letov in 50/50 v primerjavi z EU ETS v celotnem obsegu zajemata 62 % emisij ter ne spreminjata sistema spremljanja, poročanja in preverjanja. Ker pa zgornji možnosti v resoluciji skupščine organizacije ICAO v letu 2013 ne bosta podprti, ne bosta niti povečali politične sprejemljivosti niti prinesli novih pravnih argumentov v bran EU ETS. – Z možnostjo „ustavitev ure“ se zajame le 25 % emisij, zato ob upoštevanju okoljskih ciljev EU za letalski sektor ne bo uporabna dolgoročna rešitev. Z možnostjo ukrepanja na vrhu je sicer doseženo enako zajetje emisij kot z možnostjo odhodnih letov, a ima prva negativen vpliv na konkurenčnost. Poleg tega bi ta možnost vključevala popolno spremembo sistema spremljanja, poročanja in preverjanja ter tveganje za nove pravne izzive. Razpredelnica 1: Primerjava možnosti || EU ETS v celotnem obsegu || Mešana možnost || Možnost odhodnih letov; možnost 50/50 || Možnost „ustavitev ure“ || Možnost ukrepanja na vrhu Okoljska učinkovitost || 100-odstotna || 39- do 47-odstotna || 62-odstotna || 25-odstotna || 62-odstotna Konkurenčnost || manjši vpliv na stroške in povpraševanje || + || + || + || - Enaki konkurenčni pogoji || brez izkrivljanja glede na trenutne cene CO2 || ++ || = || + || = Obremenitev in točnost spremljanja, poročanja in preverjanja || na podlagi porabe goriva || - || = || = || -- Skladnost z mednarodnim letalskim pravom || zakonitost potrdilo Sodišče || = || = || = || - Mednarodna politična sprejemljivost || močno mednarodno nasprotovanje || ++ || = || ++ || = + pozitiven vpliv v primerjavi z EU ETS v celotnem obsegu - negativen vpliv v primerjavi z EU ETS v celotnem obsegu = nespremenjeno v primerjavi z EU ETS v celotnem obsegu 6. Spremljanje in ocenjevanje Glede na rezultat skupščine organizacije ICAO v letu 2016 bo za zagotovitev prehoda na globalni tržni ukrep v letu 2020 morda treba nadalje prilagoditi EU ETS. Zato se predlaga, da so vse spremembe EU ETS le začasne, Komisija pa naj po skupščini organizacije ICAO v letu 2016 poroča Parlamentu in Svetu o ukrepih za izvajanje globalnega tržnega ukrepa, ki se bo začel uporabljati od leta 2021.