SL Uradni list Evropske unije C 12/69

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 604/2013, kar zadeva določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo vloži mladoletnik brez spremstva in brez družinskega člana, brata ali sestre oziroma drugega sorodnika, ki bi bil zakonito prisoten v državi članici

COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD)

(2015/C 012/11)

Poročevalka: Grace ATTARD

Evropski parlament je 3. julija 2014 sklenil, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 604/2013, kar zadeva določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo vloži mladoletnik brez spremstva in brez družinskega člana, brata ali sestre oziroma drugega sorodnika, ki bi bil zakonito prisoten v državi članici

COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD).

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 30. septembra 2014.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 502. plenarnem zasedanju 15. in 16. oktobra 2014 (seja dne 15. oktobra) s 143 glasovi za in 1 glasom proti.

1. Priporočila in ugotovitve

1.1 EESO podpira predlog za spremembo Uredbe (EU) št. 604/2013, treba pa je obravnavati ovire, kot so med drugim zapletenost upravnih, sodnih in drugih sistemov v državah članicah, pomanjkanje informacij in strah pred prijavo, da bi zagotovili, da noben otrok ne postane žrtev pravne negotovosti ali ostane brez državljanstva.

1.2 EESO močno priporoča, da ima načelo „največje koristi otroka“ prednost pred vsemi nacionalnimi in mednarodnimi zakonodajami.

1.3 EESO ugotavlja, da sedanji predlog ne določa, kdo in kako naj bi opredelil „največjo korist otroka“. Ta opredelitev bi morala biti v skladu s pravili in merili iz mednarodnih konvencij o človekovih pravicah.

1.4 Odbor priporoča, da je osebje, ki obravnava mladoletnike brez spremstva, deležno ustreznega usposabljanja za spoštovanje otrokovih pravic.

1.5 Da bi preprečili navzkrižja interesov in zagotovili usposobljeno osebje, bi moral biti organ, ki bo določal največjo korist otroka, neodvisen in ne bi smel biti povezan z organi, pristojnimi za priseljevanje. To nalogo naj bi po možnosti prevzel nacionalni organ, odgovoren za vprašanja zaščite otrok (1).

1.6 EESO poudarja, da bi morali kot nujno prednostno nalogo obravnavati odpravo pridržanja otrok, bodisi v spremstvu ali brez spremstva in ne glede na to, v kakšnem postopku se nahajajo.

1.7 Otrokom brez spremstva in ločenim otrokom v skladu z obveznostjo nevračanja , ki izhaja iz mednarodnega humanitarnega prava ter prava s področja človekovih pravic in beguncev, v nobenem primeru ne bi smeli zavrniti vstopa v državo.

1.8 EESO predlaga, da bi Komisija morala vzpostaviti enotne postopke ter ustrezne in prožne časovne roke za primere iz členov 4b, 4c in 4d, da bi med državami članicami dosegli dogovore, ki so v največjo korist otroka.

1.9 Izraza „obvestiti“ in „dejanska možnost“ je treba jasno opredeliti in tako zagotoviti, da mladoletniku pri razumevanju posledic celotnega postopka vložitve prošnje za mednarodno zaščito v kateri koli državi članici EU pomagajo ustrezno usposobljeni socialni delavci, neodvisni tolmači in usposobljen zastopnik, ki deluje kot zakoniti skrbnik.

1.10 Po mnenju EESO bi moral biti zakoniti skrbnik usposobljen zastopnik z izkušnjami pri obravnavi mladoletnikov ter s poznavanjem državnega zakona o tujcih in zakonodaje s področja zaščite otrok.

1.11 EESO odločno poziva države članice, naj zagotovijo, da bodo vsi postopki za ugotavljanje starosti temeljili na največji koristi za otroka, njihov glavni cilj pa bo mladoletniku zagotoviti pravice in zaščito, do katerih je upravičen. Postopek bi moral potekati v prisotnosti zakonitega skrbnika.

1.12 EESO močno priporoča, da se v primerih, ko mladoletnik postane polnoleten med postopkom določanja države članice, odgovorne za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito, kot njegova starost uporablja starost na dan, ko je vložil prošnjo.

1.13 Treba je pregledati številne politične programe EU za zaščito neprijavljenih mladoletnih migrantov (2). Ti vključujejo urejanje statusa kot orodje migracijske politike, obveščanje in podpiranje neprijavljenih družin, vzpostavitev podatkovne zbirke dokazil, registriranje rojstev in varstvo podatkov kot tudi pravico do izobraževanja in poklicnega usposabljanja, zdravstvenih storitev in nastanitve.

1.14 EESO meni, da je treba bolj celostno opredeliti„otroke migrante brez spremstva v nezakonitem položaju“, da bi zajeli različne primere, ki so se pojavili v praksi in ki v predlagano uredbo niso vključeni.

1.15 EESO poudarja pomen posvetovanja s strokovnjaki civilne družbe, pravniki in delavci z izkušnjami s področja otrok migrantov ter se veseli sodelovanja s Komisijo v tem procesu.

2. Povzetek predloga Komisije

2.1 Komisija želi s svojim predlogom spremeniti odstavek 4 člena 8 Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (uredbe Dublin III).

2.2 Predlog je bil oblikovan zaradi nedavne sodbe Sodišča Evropske unije (3), ki pojasnjuje, katera država članica je odgovorna za obravnavo prošenj, ki jih vložijo mladoletniki brez spremstva. Z njim se bo izboljšal položaj tistih mladoletnih prosilcev za mednarodno zaščito, ki nimajo družine, bratov in sester ali drugih sorodnikov na ozemlju EU.

2.2.1 Odstavek 4a je kodifikacija sodbe Sodišča v zadevi C-648/11 in določa: „Če mladoletnik brez spremstva nima družinskega člana, brata ali sestre oziroma sorodnika, ki bi bil zakonito prisoten v državi članici, kot je določeno v odstavkih 1 in 2, je odgovorna tista država članica, v kateri je mladoletnik brez spremstva vložil prošnjo za mednarodno zaščito in v kateri je prisoten, če je to v največjo korist mladoletnika“.

2.2.2 Odstavek 4b obravnava položaj, ko je mladoletni prosilec, kot je določen v odstavku 4a, prisoten na ozemlju države članice, ne da bi tam vložil prošnjo. Ta država članica obvesti mladoletnika brez spremstva o pravici do vložitve prošnje in mu zagotovi dejansko možnost, da vloži prošnjo v tej državi članici, razen če to ni v največjo korist mladoletnika.

2.2.3 Mladoletniku sta tako na voljo dve možnosti: da zaprosi za mednarodno zaščito ali da tega ne stori.

2.2.4 V skladu z odstavkom 4c je v slednjem primeru, tj. primeru, ko se mladoletnik ne odloči za vložitev nove prošnje v državi članici, v kateri je prisoten, česar zadeva C-648/11 ne obravnava, mladoletnik premeščen v državo članico, ki obvelja kot najprimernejša z vidika največje koristi mladoletnika. S tem pravilom naj bi zagotovili pravno varnost pri določanju odgovorne države članice, saj bi njegova uporaba omogočila zanesljivost in predvidljivost, postopek pa se ne bi podaljševal po nepotrebnem. Jamstva za mladoletnike, ki jih zagotavlja člen 6 Uredbe 604/2013, veljajo za vse mladoletnike, ki so v postopkih iz te uredbe, pričujoči predlog pa v odstavku 4c uvaja tudi obveznost za zaprošeno državo članico in za državo prosilko, da skupaj ovrednotita največjo korist mladoletnika.

3. Ozadje

3.1 Izzivi, s katerimi se soočajo mladoletniki brez spremstva, so raznoliki in zapleteni, zato so potrebni večstranski, obsežni in celostni pristopi.

3.2 EESO priporoča, da se vsakemu otroku posredujejo njegovi starosti primerne informacije o njegovih pravicah v skladu z ustrezno konvencijo ZN. Tako bi zagotovili, da bodo mladoletniki, zlasti „nevidni“ mladoletniki, za katere nihče ustrezno ne skrbi, znali in zmogli poiskati zaščito.

3.3 Leta 2013 je bilo približno 1 20 000 prosilcev za azil v EU mladoletnih, predstavljali pa so več kot četrtino vseh prosilcev za azil. 12 685 prosilcev za azil je bilo mladoletnikov brez spremstva (4). Delež mladoletnikov brez spremstva, ki so zaprosili za azil v Evropi, se v zadnjih 10 letih ni spreminjal – ti mladoletniki vložijo približno 5 % vseh prošenj za azil v Evropi.

3.4 Status „otrok med selitvijo“ je lahko na različnih stopnjah njihove poti različen, otroci pa se lahko znajdejo v različnih okoliščinah, zaradi katerih so ranljivi (5). Vse te okoliščine ranljivosti je treba obravnavati.

3.5 Potujejo lahko s svojo družino ali samostojno ali z osebami, s katerimi niso v sorodu, ali pa so po vstopu na ozemlje države članice prepuščeni samim sebi. Starši ali skrbniki teh otrok so včasih prav tako neprijavljeni, na primer, če so vstopili nezakonito ali kot družina ostali tudi po prenehanju veljavnosti dovoljenja za prebivanje ali vizuma. Starši ali skrbniki so lahko tudi zakoniti priseljenci, na primer, kadar otroci pridejo v Evropo z namenom združitve s svojo družino, vendar ne sodijo v okvir programov ponovne združitve. Tudi otroci, ki se rodijo v Evropi, so lahko neprijavljeni, če so neprijavljeni njihovi starši. Poleg tega se lahko zgodi, da otroci ostanejo v državi po izgonu spremljevalcev ali skrbnikov.

3.6 Države članice so pravno obvezane zagotoviti, da so sodbe Sodišča Evropske unije, zlasti v zadevi C-648/11 v zvezi z Uredbo št. 604/2013, ter varstvo in merila iz konvencije ZN vključeni v nacionalno zakonodajo, in morajo upoštevati dve krovni načeli konvencije ZN o otrokovih pravicah: (i) načelo nediskriminacije (člen 2) in (ii) največjo korist za otroka (člen 3 – otrokove koristi). Vsakršno politiko ali prakso, ki je v nasprotju z mednarodnim oziroma evropskim pravom, bi bilo treba izpodbijati kot nezakonito ter v primeru kratenja pravic otrok sprožiti postopke za ugotavljanje kršitev.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Predlagana uredba bo zagotovila, da bodo države članice upoštevale splošno pripombo št. 6 h konvenciji Združenih narodov o otrokovih pravicah, ki obravnava ravnanje z otroki brez spremstva in ločenimi otroki zunaj njihovih držav izvora.

4.2 Haaška konvencija iz leta 1996 (6) navaja, da je ne glede na nacionalno zakonodajo starostna meja za otroke ali mladoletnike VEDNO 18 let.

4.3 Temeljna načela v zvezi s pravicami otrok je treba vključiti v oblikovanje, izvajanje in spremljanje zakonov, politik, postopkov in praks, ki se nanašajo na otroke migrante brez spremstva.

4.4 Predlagana zakonodaja bi morala zajeti mladoletnike, katerih prošnja je bila v preteklosti zavrnjena v kateri koli državi članici.

4.5 Osebje, ki se pri svojem delu srečuje z mladoletniki brez spremstva (organi kazenskega pregona, sodni organi, osebe, ki vodijo razgovore, tolmači, socialni in mladinski delavci, zdravstveni delavci, skrbniki, pravni zastopniki, policisti in mejni policisti ter drugi), bi moralo biti ustrezno usposobljeno za spoštovanje otrokovih pravic.

4.6 V skladu s konvencijo Združenih narodov morajo države neprijavljene otroke obravnavati enako kot ostale otroke, brez kakršnega koli razlikovanja. Kljub temu pa v praksi prihaja do trenja med nacionalnimi pravnimi okviri, ki urejajo nadzor nad priseljevanjem, in tistimi, ki urejajo zaščito otrok. EESO poziva države članice, naj zagotovijo, da nacionalni sistemi za zaščito otrok otroke v nezakonitem položaju upoštevajo in ščitijo, kot bi jih morali glede na to, da so najprej in predvsem otroci.

5. Posebne ugotovitve

5.1 EESO je v številnih mnenjih (7) in s sodelovanjem v okviru Evropskega foruma za vključevanje odločno izrazil svoje poglede na politike in prakse v zvezi s temeljnimi pravicami priseljencev z urejenim ali neurejenim statusom.

5.2 Otrokom prijazne sprejemne pogoje je treba v skladu s konvencijo ZN o otrokovih pravicah in drugimi mednarodnimi konvencijami, kot je Konvencija o pravicah invalidov, zagotoviti za vse otroke migrante, vključno s tistimi v nezakonitem položaju, naj bodo prijavljeni ali ne, in sicer tudi v primeru migracij znotraj Evrope.

5.3 Takoj po prihodu otroka brez spremstva/ločenega otroka mu je treba zagotoviti brezplačno pravno pomoč in imenovati usposobljenega in neodvisnega zakonitega skrbnika, ki ga bo podpiral, mu svetoval in ga ščitil, dokler ne bo združen s svojo družino ali napoten v ustrezno oskrbo.

5.4 Čeprav zakonodaja EU priznava pomen zakonitega skrbnika, pa ne opredeljuje njegovih dolžnosti. Zakoniti skrbnik bi moral biti „usposobljen zastopnik“ z izkušnjami pri obravnavi mladoletnikov ter poznavanjem državnega zakona o tujcih in zakonodaje s področja zaščite otrok. Skrbnik bi moral biti pooblaščen, da otroka zastopa v vseh postopkih odločanja, če otrok v to privoli (8). Skrbnik bi moral imeti finančna sredstva, da uporabi dodatno strokovno pomoč, če je to v največjo korist otroka.

5.5 Med določanjem odgovorne države članice bi morali mladoletnikom brez spremstva omogočiti dostop do nastanitve, izobraževanja in poklicnega usposabljanja ter zdravstvenih storitev, tako kot je to zagotovljeno drugim otrokom v jurisdikciji sprejemne države članice, pri tem pa bi morali zlasti upoštevati psihološko stanje otroka.

5.6 Poglede in izkušnje otrok je treba vključiti v oblikovanje politik in akcijske načrte za otroke. Raziskave, ki so se osredotočile na potrebo po izsledkih, v središču katerih je otrok, vključno s pravico otroka do svobodnega izražanja svojega mnenja v vseh zadevah, ki ga zadevajo, so prinesle dragocene dokaze iz prve roke za Akcijski načrt za mladoletnike brez spremstva (2010–2014) (9).

5.7 Izraza „obvestiti“ in „dejanska možnost“ je treba jasno opredeliti in tako zagotoviti, da mladoletniku pri razumevanju posledic celotnega postopka vložitve prošnje za mednarodno zaščito v kateri koli državi članici EU pomagajo ustrezno usposobljeni socialni delavci, neodvisni tolmači in zakoniti skrbnik, in sicer v jeziku, ki ga razume, pri čemer mora mladoletnik po potrebi pisno podati ali zavrniti svoje soglasje.

5.8 V nobeni fazi postopka vložitve prošnje za mednarodno zaščito ne bi smeli mladoletnika pridržati. Mladoletnikom bi s pridržanjem med drugim onemogočili, da uresničijo svojo pravico, da se preselijo v drugo državo članico in tam zaprosijo za zaščito (10).

5.9 Vsaka odločitev, ki je sprejeta v skladu z uredbama Dublin II in III ter zadeva mladoletne prosilce za azil brez spremstva, bi morala upoštevati nedavno sodno prakso Sodišča Evropske unije (11).

5.10 Sporazumi in protokoli z različnimi državami članicami, h katerim poziva predlagana uredba, bi morali biti v skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije.

5.11 EESO se v celoti strinja, da bi morala Komisija po sprejetju te spremenjene uredbe pregledati delegirane akte, določene v uredbi Dublin III in na podlagi člena 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

5.12 Pri obravnavi pravice mladoletnika do ponovne združitve z družino je treba pojasniti izraz „odrasel brat ali sestra“, da bi zagotovili, da lahko ta odgovorno in v skladu z zakonodajo opravlja svoje dolžnosti do mladoletnika.

5.13 EESO priporoča, da države članice zagotovijo potrebno podporo in posebno oskrbo za ranljive otroke, med drugim za otroke s psihološkimi težavami, duševnimi ali telesnimi motnjami oziroma zdravstvenimi težavami, kot tudi za otroke v izrednih razmerah, med drugim za otroke, ki prihajajo z vojnih območij, na katerih so sami ali skupaj z družino doživeli travmatične dogodke, pa tudi za noseče najstnice ali starše, mlajše od 18 let.

5.14 EESO odločno poziva države članice, naj zagotovijo, da bodo vsi postopki za ugotavljanje starosti (i) temeljili na največji koristi za otroka (12), (ii) obvezno potekali v prisotnosti zakonitega skrbnika, (iii) obravnavala pa jih bo skupina neodvisnih strokovnjakov in strokovnjakinj, med katerimi so otroški psihologi, socialni delavci in pravniki. Postopek ugotavljanja in odločitev morata biti točno dokumentirana.

5.15 Dokler se ugotavljanje ne zaključi, bi bilo treba vsako osebo, ki trdi, da je mladoletna, obravnavati kot tako.

5.16 Ugotavljanje starosti je treba opraviti predvsem na podlagi dokumentarnih listin. Špansko sodišče je nedavno razsodilo, da se dokumentacije ne sme izpodbijati.

5.17 Mladoletnika je treba dodobra poučiti o postopku ugotavljanja starosti in njegovih posledicah, pri čemer je treba stališčem mladoletnika dati ustrezno težo glede na njegovo starost in zrelost.

5.18 Če dokumentacije ni, ali v primeru resnih dvomov glede starosti mladoletnika se lahko v skrajnem primeru opravijo zdravniške/telesne preiskave, spoštovati pa je treba otrokovo kulturo, dostojanstvo ter telesno in duševno integriteto, saj so nekateri telesni pregledi lahko posebej stresni, invazivni in travmatični. Če se zdravniške/telesne preiskave izkažejo za potrebne, se zahteva in pridobi zavestna privolitev. Zdravniške/telesne preiskave mora spremljati sociološko-pedagoška ocena, ki jo pripravijo strokovnjaki. Ugotovitve obeh postopkov se seštejejo.

5.19 Na ugotovitve vseh postopkov se je mogoče pritožiti.

5.20 Pravni položaj mladoletnikov brez spremstva, ki postanejo odrasli, je zapleten in se razlikuje med državami članicami. Čeprav direktiva o azilu v zvezi s tem vprašanjem določa postopkovna pravila, je treba določiti pravila o pravicah oseb, ki med postopkom dopolnijo osemnajst let.

5.21 EESO močno priporoča, da se v takšnih primerih starost osebe določi v začetnih stopnjah obravnave prošnje, s čimer se zmanjša nevarnost, da bo mladoletnik na ozemlju ostal nezakonito in „izginil“.

5.22 Odziv držav na vprašanje trgovine z otroki ne sme biti odvisen od priseljenskega statusa otroka ali njegove prošnje za azil, temveč mora upoštevati največjo korist za otroka.

5.23 Otroci migranti v nezakonitem položaju nikoli ne bi smeli biti kazensko preganjani zgolj zaradi svojega priseljenskega statusa ali v primerih, kadar je njihova udeležba pri kaznivem dejanju posledica izkoriščanja.

5.24 Države članice morajo do konca julija 2015 uveljaviti direktivo o azilnih postopkih, ki med drugim vključuje obveznosti držav članic, da že zgodaj opredelijo primere ranljivih otrok brez spremstva.

V Bruslju, 15. oktobra 2014 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Henri MALOSSE

(1) Kot sta španski urad Oficina de Proteccion de Menores in nemška agencija za zaščito otrok.

(2) Dr. Sarah Spencer, COMPAS, Univerza v Oxfordu.

(3) Zadeva C-648/11, MA in drugi proti Secretary of State for the Home Department, Združeno kraljestvo.

(4) Eurostat (2014), Asylum Statistics (statistični podatki o azilu) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Asylum_statistics

(5) Referenčni dokument Evropskega foruma o otrokovih pravicah (2012) http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/background_cps_children_on_the_move_en.pdf

(6) Haaška konvencija iz leta 1996 o pristojnosti, pravu, ki se uporablja, priznavanju, uveljavljanju in sodelovanju glede starševske odgovornosti in ukrepov za varstvo otrok – http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=70

(7) UL C 128/29, 18.5.2010, UL C 48/6, 15.2.2011, UL C 67, 6.3.2014, UL C 317/110, 23.12.2009.

(8) Haaška konvencija iz leta 1996.

(9) FRA (2009) Developing indicators for the protection, respect and promotion of the Rights of the Child in the European Union (Oblikovanje kazalnikov za zaščito, spoštovanje in spodbujanje pravic otroka v Evropski uniji).

(10) Odbor ZN za otrokove pravice, splošna pripomba št. 6 o ravnanju z otroki brez spremstva in ločenimi otroki zunaj njihovih držav izvora CRC/GC/2005/6.

(11) Sodišče Evropske unije, 6. junij 2013, zadeva C-648/11.

(12) ENOC, Evropska mreža varuhov človekovih pravic – www.ombudsnet.org