UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

UVOD

8.1 V tem poglavju so predstavljeni opažanja Sodišča o samooceni, ki jo je Komisija pripravila o smotrnosti svojega poslovanja in predstavila v letnih poročilih o dejavnostih, ki so jih pripravili generalni direktorji Komisije (1) (2), ter glavni rezultati revizij smotrnosti poslovanja za zadnje proračunsko leto, predstavljeni v posebnih poročilih Sodišča (3). 8.1 Komisija v času, ko je večja pozornost namenjena potrebi po dokazovanju dodane vrednosti in učinkom porabe EU, izraža zadovoljstvo ob reviziji informacij o delovni uspešnosti, ki jo je izvedlo Sodišče.

8.2 Smotrnost poslovanja se ocenjuje na podlagi načel dobrega finančnega poslovodenja (gospodarnost, učinkovitost in uspešnost) (4). Njeno merjenje je ključno v celotnem procesu javnih intervencij in zajema vložke (finančna, kadrovska, materialna, organizacijska ali zakonska sredstva, potrebna za izvedbo programa), izložke (kaj je bilo narejeno v okviru programa), rezultate (takojšnji vplivi programa na neposredne naslovnike ali prejemnike) in učinke (dolgoročne spremembe v družbi, ki jih je vsaj delno mogoče pripisati ukrepom EU). 8.2 Ob upoštevanju obsega prispevajočih dejavnikov in tudi skupnih učinkov integriranih programov merjenje učinkov zapletenih politik ni vedno enostavno. Spremljanje zajema tisto, kar se lahko opazuje (in o čemer se lahko poroča med drugim tudi v letnih poročilih o dejavnostih), pri čemer je potrebno tudi vrednotenje, da se določijo učinki zaradi politike.

SAMOOCENA, KI JO JE KOMISIJA PRIPRAVILA O SMOTRNOSTI SVOJEGA POSLOVANJA

Uvod

8.3 Generalni direktorji Komisije določijo cilje smotrnosti poslovanja v letnih načrtih upravljanja generalnega direktorata in nato o dosežkih poročajo v letnih poročilih o dejavnostih.

8.4 Sodišče je ocenilo informacije o smotrnosti poslovanja, navedene v letnih poročilih o dejavnostih, ki so jih pripravili generalni direktorati za kmetijstvo in razvoj podeželja (GD AGRI), za regionalno politiko (GD REGIO) ter za raziskave in inovacije (GD RTD) (5). Prva dva sta odgovorna za dve največji področji odhodkov z deljenim upravljanjem, tretji pa za največje področje odhodkov, ki jih neposredno upravlja Komisija. Sodišče je pozornost usmerilo zlasti na cilje in z njimi povezane kazalnike smotrnosti poslovanja, pri čemer je ocenilo njihovo relevantnost (6), primerljivost (7) in zanesljivost (8). 8.4 Letno poročilo o dejavnostih je le eno od orodij za poročanje o delovni uspešnosti. Komisija je okrepila svojo zmogljivost za vrednotenje, pri čemer so uporabni zaključki predstavljeni in pojasnjeni v ocenjevalnih poročilih (glej odgovor na odstavek 8.23), ki so jih izvedli vsi vključeni akterji, npr. države članice v okviru načinov deljenega upravljanja, zunanji ocenjevalci itd.

Poročanje generalnih direktoratov o dosežkih leta

Kmetijstvo in razvoj podeželja

8.5 GD AGRI je v svojem letnem poročilu o dejavnostih za vsak „splošni cilj“ v tabeli predstavil številčne podatke o trenutnem stanju „kazalnikov učinka“ glede na zastavljene ožje cilje. Poročal je o pozitivnih rezultatih na področju dobrega finančnega poslovodenja. Skliceval se je na novo obveznost držav članic, da ocenijo svoje identifikacijske sisteme za zemljišča, in na možnost, da države članice zaprosijo svoje certifikacijske organe, da po ponovni izvedbi pregledov potrdijo zanesljivost statističnih podatkov o kontrolah. V teh primerih bi Komisija morebitne finančne popravke omejila na stopnjo napake, izpeljane iz ustreznih statističnih podatkov.

8.6 Pri razvoju podeželja je GD AGRI poročal o napredku pri izvajanju 94 programov z izvršenimi 33,9 milijarde EUR od skupnega proračuna 96,2 milijarde EUR, čeprav različno hitro v posameznih državah članicah in po posameznih ukrepih. Ker je bilo leto 2010 na sredini programskega obdobja, je GD AGRI omenil pregled stanja, ki je zagotovil podatke za razmislek o prihodnosti politike razvoja podeželja, vključno z 90 vmesnimi vrednotenji programov za razvoj podeželja, ki so bila Komisiji predložena do konca leta.

8.7 „Specifični cilji“, z njimi povezani „kazalniki rezultatov“ in glavni izložki politike, doseženi za vsako od dejavnosti v okviru proračuna na podlagi dejavnosti (ABB), so bili vključeni v Prilogo 6 letnega poročila o dejavnostih.

Regionalna politika

8.8 Generalni direktor je v letnem poročilu o dejavnostih poročal, da je GD REGIO uspešno izvedel svoje operativne prednostne naloge, določene v njegovem načrtu upravljanja za dano leto, in še naprej dosegal precejšen napredek pri uresničevanju svojih dolgoročnih in večletnih ciljev. Bolj na splošno je GD REGIO poročal, da je kohezijska politika (9) dokazala svojo uspešnost in utrdila dokaze o svoji dodani vrednosti. 8.8 Generalni direktorat za regionalno politiko (GD REGIO) v svojem letnem poročilu o dejavnostih poroča o delovni uspešnosti z več vidikov: izvrševanja proračuna, razvoja politike, operativnega dosežka, povezanega s kakovostjo intervencije in izvajanjem svežnja ukrepov za oživitev gospodarstva, dobrega finančnega poslovodenja itd. Operativne prednostne naloge, določene v načrtu upravljanja, so eden od elementov za ocenjevanje delovne uspešnosti.

8.9 GD REGIO je zagotovil dodatne informacije o kontrolah, vzpostavljenih za zagotavljanje gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Glede izvajanja operativnih programov je na podlagi štirih meril (napredek pri postopkih za izbiranje projektov, priprava in izvajanje velikih projektov, instrumenti finančnega inženiringa: vzpostavljanje in naložbe ter plačila upravičencem) ocenil, da je bilo 73 % zneska, določenega za obdobje 2007–2013, izvršenih zadovoljivo. Poleg tega je predstavil novejše dokaze o dodani vrednosti kohezijske politike, pri čemer se je skliceval na naknadna vrednotenja programov ESRR iz obdobja 2000–2006, zaključke „mreže strokovnjakov za vrednotenje“ o programskem obdobju 2007–2013 in peto poročilo o koheziji (10).

8.10 GD REGIO je najnovejše dogajanje pri izvajanju posameznih programskih obdobij predstavil ločeno za Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Kohezijski sklad, predpristopno pomoč in Solidarnostni sklad Evropske unije ter ustrezne kazalnike smotrnosti poslovanja vključil v Prilogo 7 letnega poročila o dejavnostih.

Raziskave in inovacije

8.11 Generalni direktor je v svojem letnem poročilu o dejavnostih opozoril na cilj Komisije in držav članic, da v Evropi spodbudijo razvoj sistema povezanih vrhunskih raziskav. Predstavljeno stanje kaže, da je znanstvena in tehnološka konkurenčnost EU na splošno ostala močna, saj je predstavljala 23,4 % vseh svetovnih naložb v raziskave, 22 % raziskovalcev, 32,4 % vseh vplivnejših publikacij in 31,3 % vseh patentov. Vendar se je zaradi porasta naložb v raziskave v gospodarstvih v vzponu delež naložb EU v raziskave zmanjšal.

8.12 Glede sedmega okvirnega programa za raziskave in tehnološki razvoj (7. OP), ki je glavni instrument EU za izvajanje in podpiranje raziskovalne politike EU, je GD RTD poročal, da je v letu 2010 zaključil skupno 38 (11) razpisov za zbiranje predlogov in prevzel obveznosti za več kot 5,2 milijarde EUR.

8.13 Vmesno vrednotenje 7. OP v letu 2010 je prišlo do zaključka, da je program prispeval k razvoju evropskega raziskovalnega prostora in njegovega geografskega dosega v čezmejnem sodelovanju, njegovo spodbujanje odličnosti v raziskavah pa je še naprej pozitivno vplivalo na področje raziskav v Evropi.

8.14 V letnem poročilu o dejavnostih so bili predstavljeni tudi glavni dosežki za posamezne dejavnosti, v Prilogi 8 pa cilji in z njimi povezani kazalniki.

Opažanja Sodišča o poročanju generalnih direktoratov

Relevantnost informacij o smotrnosti poslovanja

Skladen niz ciljev, kazalnikov in ožjih ciljev, osredotočenih na uspešnost, potrebna pa je temeljitejša analiza rezultatov

8.15 Preučeni generalni direktorati so v načrtih upravljanja predstavili niz ciljev, kazalnikov in ožjih ciljev, ki so bili v glavnem osredotočeni na uspešnost. Splošni cilji so bili določeni na ravni strateške politike. Njihovo doseganje se je merilo s kazalniki učinka in z njimi povezanimi ožjimi cilji. Specifični cilji, določeni na operativni ravni, so bili povezani s kazalniki rezultatov in ožjimi cilji. 8.15 Komisija meni, da so letna poročila o dejavnostih, ki jih je pregledalo Sodišče, skladna z zahtevami iz člena 60(7) finančne uredbe. Niz ciljev, kazalnikov in ožjih ciljev v načrtu upravljanja je bil oblikovan zaradi osredotočenosti na uspešnost politike ali programa.

8.16 Vendar v letnih poročilih o dejavnostih razlike med ožjimi cilji in doseženimi rezultati niso bile analizirane (GD REGIO, GD RTD) ali pa so bile analizirane le delno (GD AGRI). Tako informacije, predstavljene v letnem poročilu o dejavnostih, niso zadoščale, da bi bilo mogoče razumeti, zakaj neki ožji cilj ni bil dosežen ali pa je bil močno presežen. 8.16 Službe Komisije so v stalnih navodilih pozvane, naj upravičijo kakršno koli razhajanje med doseženimi in načrtovanimi rezultati. Čeprav v nekaterih primerih ni bila predstavljena popolna ocena razlik med ožjimi cilji in doseženimi rezultati, so podatki o trenutnem stanju zagotovljeni letno in jasno kažejo težnjo k doseganju ciljev. Komisija se strinja, da bi se lahko odstopanje dejanskih dosežkov od načrtovanih ožjih ciljev bolje pojasnilo v prihodnjih letnih poročilih o dejavnostih, pri čemer bo v prihodnje posebna pozornost namenjena nadaljnjemu razvijanju analize dosežkov v primerjavi z določenimi cilji.

Zaenkrat v načrtu upravljanja niso predvideni cilji in kazalniki za merjenje gospodarnosti in učinkovitosti

8.17 Generalni direktorati v načrtih upravljanja niso določili ciljev in z njimi povezanih kazalnikov za ocenjevanje gospodarnosti (stroški vložkov) ali učinkovitosti (razmerje med vložki, izložki in rezultati) niti na ravni politike EU niti na ravni odhodkov, ki so pod neposrednim nadzorom generalnega direktorata. Zato v letnem poročilu o dejavnostih ni bilo mogoče oceniti, ali so bili predstavljeni dosežki rezultat gospodarnega in učinkovitega upravljanja virov in ali je bil na tem področju ugotovljen kak napredek. 8.17 Pri izvajanju upravljanja po dejavnostih je Komisija svojim službam kot orodje za prenos dolgoročne strategije Komisije v splošne in specifične cilje izbrala načrt upravljanja. V zvezi s splošnimi cilji so službe v stalnih navodilih pozvane, naj omejijo njihovo število, jih prilagodijo zlasti strategiji EU 2020 in med njimi opredelijo prednostne naloge. Glede specifičnih ciljev je službam naročeno, naj določijo cilje, ki so usklajeni s splošnimi cilji in ki obravnavajo neposredni učinek ukrepov EU na ciljno prebivalstvo. Tako je načrt upravljanja osredotočen na uspešnost politike (stopnjo, do katere so doseženi cilji). Službe Komisije v letnih poročilih o dejavnostih v skladu s členom 60(7) finančne uredbe glede poročanja poročajo o vidikih uspešnosti in učinkovitosti ter gospodarskih vidikih svojih sistemov kontrole. Del 2 letnega poročila o dejavnostih je osredotočen na uspešnost sistema notranje kontrole, medtem ko del 3 vključuje ključne kazalnike zakonitosti in pravilnosti, ki so določeni v obliki „vložkov, izložkov, rezultatov in učinka“.

Na nekaterih področjih ožji cilji niso dovolj količinsko opredeljeni ali specifični

8.18 Štirje od desetih ožjih ciljev za kazalnike učinka za GD AGRI in trije od desetih za GD RTD niso bili količinsko opredeljeni, ampak je bil omenjen le trend. Ni bilo pojasnjeno, na podlagi česa so bili določeni ožji cilji za pet kazalnikov učinka od desetih v GD AGRI ter ožji cilji za štiri od desetih kazalnikov učinka in za vse kazalnike rezultatov za sodelovanje na različnih raziskovalnih področjih v GD RTD. Večina operativnih prednostnih nalog in izložkov za leto 2010, določenih v načrtu upravljanja GD REGIO, ni bila specifičnih ali merljivih (12), čeprav so bili ožji cilji za kazalnike učinka in rezultatov količinsko opredeljeni. 8.18 Stalna navodila Komisije ne zahtevajo, da so vsi kazalniki količinsko opredeljeni ali da pojasnjujejo ožje cilje, saj je načrt upravljanja predvsem orodje za upravljanje. Kazalniki morajo biti merljivi, da lahko spremljajo napredek pri doseganju določenih ciljev; trendi so za ta namen ustrezni. Za GD REGIO imajo splošni in specifični cilji, povezani z dejavnostmi v okviru proračuna na podlagi dejavnosti, obliko „SMART“ in tudi opredelitev izložkov politike je jasna. GD REGIO je uvedel t. i. „operativne prednostne naloge“. Te so namenjene uvedbi načina upravljanja na podlagi pristopa „sistematičnega razmišljanja“, ki je osredotočen na izboljšanje kakovosti. Pri tem je večji poudarek na postopkih in napredku kot na doseganju specifičnih izložkov in ožjih ciljev.

8.19 GD RTD je uporabil podobne kazalnike za sedem različnih dejavnosti proračuna na podlagi dejavnosti, ne da bi konsolidiral njihove rezultate. Skupna ocena je bila zato težavna. V letnem poročilu o dejavnostih GD RTD učinki projektov, financiranih iz okvirnega programa pod njegovo neposredno odgovornostjo, niso bili jasno ločeni od učinkov njegovih ukrepov za usklajevanje prizadevanj držav članic na področju raziskav v okviru skupne in skladne raziskovalne politike EU, na katero ima Komisija le posreden vpliv. 8.19 Čeprav se enaki kazalniki uporabljajo za več dejavnosti, so službe Komisije v stalnih navodilih pozvane, naj predstavijo svoje cilje in kazalnike za dejavnost v okviru proračuna na podlagi dejavnosti ter naj ne konsolidirajo informacij v okviru dejavnosti. Glede na značilnosti intervencije Generalnega direktorata za raziskave in inovacije (GD RTD) je zelo težko ločiti učinke, ker se nanašajo na končne spremembe v družbi EU. Te družbene spremembe so odvisne predvsem od ukrepanja drugih akterjev (držav članic, regij, podjetij itd.).

Na nekaterih področjih niso bili opredeljeni vmesni mejniki pri večletnih ožjih ciljih

8.20 Pri regionalni politiki, raziskavah in delno pri nekaterih delih kmetijstva so generalni direktorati sicer določili cilje in ožje cilje za večletna programska obdobja, niso pa uporabili primernih vmesnih mejnikov. 8.20 Za večletne programe ni vedno smiselno določiti vmesnih mejnikov, ker bodo učinki doseženi samo na nelinearen način na koncu programskega obdobja. Glede na stalna navodila Komisije so mejniki potrebni samo za splošne cilje. Letno poročanje o vložkih, izložkih in rezultatih, tj. spremljanje napredka pri izvajanju programa, omogoča redno ocenjevanje napredka pri doseganju ciljev. Poleg tega na območju razvoja podeželja vmesno vrednotenje programov za razvoj podeželja zagotavlja nadaljnji poglobljen neodvisen kvantitativen in kvalitativen pogled na to, ali se programi približujejo dosegi svojih ciljev, in kakšni popravki bi bili potrebni. Za kazalnike, ki merijo končne cilje politike raziskav in inovacij na ravni EU, in za tiste iz dejavnosti „razvoja ERP“ se podatki običajno posodabljajo letno, vendar z določenim časovnim zamikom dveh ali več let, kar je odvisno od kazalnika. Predlog Sodišča, da se zagotovijo jasnejša pojasnila o tem, ali se šteje, da se bodo cilji dosegli, bi se lahko raziskal v prihodnosti. Glej tudi odgovor na odstavek 8.21.

8.21 Pri večletnih programih je morda običajno, da se napredek dosega razmeroma počasi, tako da se lahko manj kot 10-odstotna izpolnitev cilja po več letih v nekaterih primerih šteje za normalno, medtem ko v drugih pomeni zaostanek. Na področju ESRR, na primer, je bil določen ožji cilj, da bo v obdobju 2007–2013 širokopasovni dostop v šestih državah članicah na voljo dodatnim 10 milijonom prebivalcev. Zadnji znani rezultat je bil 550 000 za obdobje 2007–2009, kar pomeni 5,5 % celotnega ožjega cilja po treh od predvidenih sedmih let. Nikjer ni bilo navedeno, ali je bila ta raven ocenjena kot zadostna za doseganje tega večletnega ožjega cilja. V takšnih primerih bo šele tik pred koncem obdobja mogoče preveriti, ali so generalni direktorati še vedno na pravi poti k doseganju večletnih ciljev. 8.21 Napredek večletnih programov je resnično lahko sorazmerno počasen, in sicer iz dveh razlogov: izvajanje programov vključuje začetno krepitev zmogljivosti in zahtevan učinek je viden šele po več letih. V zvezi s podporo Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) za širokopasovni dostop ožji cilji za obdobje 2007–2013 glede različnih kazalnikov rezultata ne bodo doseženi v sedmih letih, ampak konec obdobja upravičenosti dve leti pozneje. GD REGIO je v svojih ključnih dokumentih, navedenih v letnem poročilu o dejavnostih, poudaril potrebo po tem, da države članice pospešijo doseganje ciljev EU 2020 v zvezi s širokopasovnim dostopom (31). Glej tudi odgovor na točko 8.20.

Opis dosežkov politike je vseboval omejene informacije o rezultatih in učinkih

8.22 Generalni direktorji so v letnih poročilih o dejavnostih poleg kazalnikov smotrnosti poslovanja opisali tudi „dosežke politike“. Besedila so bila osredotočena bolj na izložke (kaj je generalni direktorat naredil, opisi izvedenih ukrepov, njihov namen, zagotovljeni proizvodi) in na vložke (bruto zneski vloženih virov) kot na oceno izidov dejavnosti (rezultati pri neposrednih naslovnikih in/ali učinek programov). 8.22 Ker se letna poročila o dejavnostih pripravljajo letno, se v večletnem obdobju izvajanja politike in/ali programa odredbodajalec na podlagi prenosa v letnem poročilu o dejavnostih pri upravljanju osredotoča na vložke in izložke, ki so v njegovem obsegu upravljanja, ne pa že na dolgoročne rezultate in učinke politik ter programov, ki so lahko znani samo na koncu programa in na katere lahko vplivajo tudi drugi dejavniki zunaj njegovega obsega upravljanja. Glej tudi odgovor na odstavek 8.23.

8.23 Tako je bilo zlasti v primeru GD AGRI, ki je v opisu dosežkov svoje politike komajda omenil izide svojih dejavnosti (13). V primerjavi z njim je GD REGIO zagotovil nekaj več pomembnih informacij o rezultatih in učinkih (kvalitativna ocena izvajanja operativnih programov), v manjšem obsegu pa je to storil tudi GD RTD (predstavitev ključnih rezultatov vmesnega vrednotenja 7. OP). 8.23 Širše ocene vrednotenja se lahko izvedejo na primernejši način s posebnimi ocenjevalnimi poročili, ki jih izvajajo GD in vključujejo več kot enega odredbodajalca na podlagi prenosa. Ker ima oblika letnega poročila o dejavnostih značilnosti poslovnega poročila, ni primerna za vključitev širšega poročanja o rezultatih dejavnosti vrednotenja. Če bi katero od teh vrednotenj vendarle pokazalo, da bi bilo treba politične vidike in/ali vidike upravljanja ponovno proučiti, bi se v zvezi s tem ukrepalo. Samo v takih primerih bi se to nato tudi navedlo v letnem poročilu o dejavnostih (primerjaj s poročanjem na podlagi izjem). V opisu dosežkov politike Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja (GD AGRI) je bila pozornost usmerjena na poročanje o dosežku prednostnih nalog, pri čemer je bilo dodanih nekaj količinskih podatkov in tudi nekaj zadevnih kvalitativnih primerov za ponazoritev takih dosežkov na dejavnost proračuna na podlagi dejavnosti. Vendar so bili podatki predstavljeni ob upoštevanju ciljnega občinstva, tj. širše javnosti, zato so bili prilagojeni za lažje branje, v Prilogi 6 letnega poročila o dejavnostih pa je bila večina informacij o rezultatih delovne uspešnosti.

Primerljivost informacij o smotrnosti poslovanja

V GD AGRI in GD RTD so bili cilji, kazalniki in ožji cilji, opredeljeni v načrtu upravljanja, na splošno uporabljeni tudi pri poročanju

8.24 V GD AGRI in GD RTD so bili cilji, kazalniki in ožji cilji, napovedani v letnem načrtu upravljanja, na splošno uporabljeni tudi pri poročanju o smotrnosti poslovanja v letnem poročilu o dejavnostih. V nekaj primerih (14) pa ni bilo pojasnil o spremembah kazalnikov ali ožjih ciljev, do katerih je prišlo iz različnih razlogov, kot so izbira bolj specifičnega in merljivega kazalnika, nove prednostne naloge politike ali posodobljene informacije. 8.24 GD AGRI meni, da je uporaba kazalnikov in ožjih ciljev v zadnjih letih na splošno precej stabilna. Kot je poudarilo Sodišče, je sprememba kazalnikov in ožjih ciljev izjema, ki je posledica različnih razlogov, kot sta izbira bolj specifičnega in merljivega kazalnika ter/ali posodobljene informacije. V prihodnosti bo posebna pozornost namenjena jasnejšemu utemeljevanju sprememb kazalnikov/revizije ožjih ciljev. Vsi primeri sprememb med cilji, kazalniki in ožjimi cilji v načrtu upravljanja in letnem poročilu o dejavnostih GD RTD so utemeljeni. Vsekakor bi lahko bila ta utemeljitev v prihodnjih letnih poročilih o dejavnostih jasnejša.

V letnem poročilu o dejavnostih za GD REGIO pogosto ni bilo pojasnil o spremembah kazalnikov in ožjih ciljev

8.25 Cilji, napovedani v načrtu upravljanja za leto 2010, so bili uporabljeni tudi za poročanje o smotrnosti poslovanja v letnem poročilu o dejavnostih. Toda ko je GD REGIO želel prikazati razvoj politike in je prilagodil kazalnike in ožje cilje, o tem ni bilo ustreznih pojasnil za naslednjih 14 od 16 preučenih prilagoditev: 8.25 Na splošno so kazalniki in ožji cilji za GD REGIO v zadnjih letih precej stabilni. V letnem poročilu o dejavnostih za leto 2010 se prizadeva za predstavitev razvoja znanih rezultatov, da bi se postopno dosegli večletni ožji cilji. Revizije kazalnikov in ožjih ciljev izražajo neprekinjen napredek pri poročanju o najnovejših informacijah, dostopnih v uradnih dokumentih, in o njihovi uporabi ter so opredeljene v ustreznih opombah s primerno količino informacij. Ta postopek je bil pojasnjen v letnem poročilu o dejavnostih iz leta 2009 (stran 21), v katerem je navedeno, da se bodo osnovni kazalniki postopno uporabljali za spremljanje dosežkov kohezijske politike. Zaradi krize so nekateri programi prilagodili svoje strategije in dodeljevanje proračunskih sredstev po prednostnih nalogah, kar je vplivalo na z njimi povezane ožje cilje, kot je pojasnjeno na strani 7 letnega poročila o dejavnostih. GD REGIO si bo prizadeval za zagotovitev, da bodo takšne spremembe zajete v letnem poročilu o dejavnostih.

— Na ravni sedmih kazalnikov učinka se je en ožji cilj v načrtu upravljanja razlikoval od cilja, navedenega v letnem poročilu o dejavnostih, ne da bi bile razlike pojasnjene.

— Pri kazalnikih rezultatov za ESRR, na primer, je bilo dodanih šest (15) kazalnikov, eden (16) pa je bil opuščen brez pojasnila o razlogih za te spremembe. — Za dejavnost ESRR (zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, zaščita pred poplavami itd.) je bilo dodanih več kazalnikov rezultatov v zvezi z okoljem. Revizija je pozitivna skladno z odstavkom 8.18.

— Šest ožjih ciljev ESRR je bilo spremenjenih brez pojasnila. Mednje sodi dodaten cilj, ki določa, da bo v obdobju 2007–2013 sofinanciranih 170 000 projektov za podporo MSP. Pri petih drugih spremenjenih ciljih za kazalnike (17) za ESRR so bile zajete druge države kot v fazi načrtovanja. Ožji cilj za dodatno prebivalstvo, ki ga oskrbujejo nove/obnovljene naprave za odpadno vodo, je bil na primer v načrtu upravljanja določen v višini 31,5 milijona za 16 držav članic, v letnem poročilu o dejavnostih pa se je spremenil v 12,5 milijona za 13 držav članic. Razlike v poročilu niso bile pojasnjene. — Številčni podatki iz načrta upravljanja se nanašajo na številčne podatke iz časa pogajanj, medtem ko je lahko GD REGIO v letnem poročilu o dejavnostih poročal o ožjih ciljih in dejanskih dosežkih tako, kot se je poročalo v letnih poročilih o dejavnostih iz leta 2009. Na primernih mestih so bile dodane opombe za dodatne informacije in z namenom, da se ohrani obseg iz načrta upravljanja iz leta 2010. Nov ožji cilj glede 170 000 MSP pomeni izboljšanje postopka poročanja, saj prvotno pri oblikovanju načrta upravljanja ni bilo mogoče določiti ožjega cilja. Če na ravni EU ni popolnih kazalnikov, je sprejemljivo, da se predstavijo kazalniki za nekatere države članice samo po navodilih Komisije, kar je proračunski organ v preteklosti že sprejel. V načrtu upravljanja so bili ožji cilji in najnovejši znani rezultati včasih predstavljeni za dve različni skupini držav članic. Da bi se izboljšala primerljivost najnovejših znanih rezultatov in ožjih ciljev, je GD REGIO številčne podatke prilagodil tako, da je uporabil isto skupino držav članic.

Zanesljivost informacij o smotrnosti poslovanja

Pri 17 od 31 kazalnikov je sled vodila do zanesljivega vira informacij

8.26 Sodišče je preučilo vzorec z 31 kazalniki, izbranimi v navedenih treh generalnih direktoratih (18). Pri 17 od njih je bilo informacijam o doseženih rezultatih mogoče slediti do zanesljivega vira. Na splošno so se nanašale na podatke iz zunanjih in priznanih virov za statistične ali notranje vodene podatkovne zbirke, vključno z računovodskimi informacijami. 8.26–8.27 Opomba 19: Kazalnik, ki ga je navedlo Sodišče, se resnično nanaša na „število raziskovalnih infrastruktur svetovnega pomena, ki so bile skupaj ustanovljene na ravni EU“ in bo skladno s tem spremenjen.

Slabosti v kontrolnem sistemu škodijo zanesljivosti na področju regionalne politike in razvoja podeželja

8.27 Od preostalih 14 kazalnikov so osem kazalnikov rezultatov za Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in štiri kazalnike učinka za razvoj podeželja (19) pristojni generalni direktorati konsolidirali na podlagi informacij o izvajanju programov, ki so jih zagotovile države članice. Sposobnost Komisije, da bi zagotovila zanesljivost in primerljivost dobljenih informacij, so ovirale zakonske (glej odstavek 8.28) in praktične omejitve (glej odstavek 8.29). 8.27 Glej odgovor na odstavek 8.29.

8.28 Na področju ESRR ni bilo zakonske zahteve za izvajanje skupnega niza kazalnikov uspešnosti, zato organom upravljanja ni bilo treba uporabljati niza osnovnih kazalnikov za ESRR in Kohezijski sklad, ki jih je Komisija avgusta 2006 določila v Okvirnih smernicah za načine vrednotenja: kazalniki spremljanja in vrednotenja. Posledično je obstajalo visoko tveganje, da podatki, zbrani za osnovne kazalnike in uporabljeni v Prilogi 7 letnega poročila o dejavnostih, morda ne bodo izčrpni ali primerljivi (20). 8.28 Omejitve, ki jih je navedlo Sodišče, se nanašajo na zadeve, ki bi jih bilo treba obravnavati v kontekstu. GD REGIO stalno razvija in izboljšuje načine poročanja o delovni uspešnosti. Presegel je regulativne zahteve, ki jih je določil zakonodajalec, zlasti z uvedbo „osnovnih kazalnikov“. Vendar se GD REGIO v celoti zaveda teh slabosti in si v sodelovanju z državami članicami prizadeva za izboljšanje poročanja o priporočenih splošnih kazalnikih. Prilagoditve bodo uvedene v prihodnjih pravnih podlagah.

8.29 Komisija pri podatkih za ESRR in razvoj podeželja razen preverjanja verjetnosti (21) ni opravila drugih preverjanj zanesljivosti podatkov, ki so jih zagotovili pristojni organi v državah članicah. Informacije, prejete iz elektronskih informacijskih sistemov, ki jih uporabljajo države članice za poročanje Komisiji, so bile združene na ravni programa ali ukrepa. Komisija ni imela neposrednega dostopa do podatkov na ravni projektov, tako da ni mogla izvajati bolj sistematičnih poglobljenih pregledov. 8.29 GD REGIO preverja številčne podatke, ki jih je prejel od držav članic, ter svoje trdno partnerstvo z njimi in regijami uporablja za to, da jih spodbuja in prepričuje, naj predložijo zanesljivejše številčne podatke. Vendar pravne zahteve v zvezi z izbiranjem projektov, določanjem ciljev in podrobnim spremljanjem nalagajo glavne odgovornosti organom upravljanja. V zvezi s spremljanjem tematske rabe finančnih sredstev EU se je na različnih forumih, ki so vključevali nacionalne organe (COCOF, tehnične, letne seje ali nadzorni odbori), razpravljalo o rezultatih poročanja o letnem programu iz leta 2009, na podlagi česar so bili podatki popravljeni. Pregledovanje kakovosti poročanja v tem informacijskem sistemu, ki ga opravlja Komisija, se bo nadaljevalo in bo okrepljeno. V zvezi z razvojem podeželja je Komisija za programsko obdobje 2007–2013 oblikovala skupni okvir spremljanja in vrednotenja. Ta prvič zagotavlja enoten okvir za spremljanje in vrednotenje vseh intervencij za razvoj podeželja na podlagi skupnih kazalnikov. Komisija si je v sodelovanju z državami članicami prizadevala za podrobno določitev kakovosti in zanesljivosti informacij iz tega okvira. V vmesnem vrednotenju programov razvoja podeželja je omenjeno, da v več programih ostajajo težave pri količinskem opredeljevanju učinka kazalnikov. V zvezi s tem potekajo nadaljnja prizadevanja v tesnem sodelovanju z državami članicami tako v povezavi s tekočim programskim obdobjem kakor tudi s pripravami za prihodnost. Glede na navedeno so za zagotavljanje zanesljivih podatkov o spremljanju odgovorne države članice v skladu s porazdelitvijo pristojnosti na podlagi deljenega upravljanja. Glede na veliko število projektov in širok obseg specifičnosti projektov držav članic ni niti izvedljivo niti stroškovno učinkovito, da bi Komisija na ravni projekta preverjala podatke, ki jih predložijo države članice.

POSEBNA POROČILA SODIŠČA O SMOTRNOSTI POSLOVANJA

Uvod

8.30 Sodišče v svojih posebnih poročilih preučuje, ali so bile intervencije EU upravljane v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja. Pri izbiranju tem za pripravo posebnega poročila upošteva pomembnost revidiranega področja, tveganja za dobro finančno poslovodenje, svoje predhodno obravnavanje povezanih tem in druga vrednotenja ter pomembnost teme, se pravi, koliko bodo rezultati revizije pripomogli k izboljšanju uspešnosti, učinkovitosti in/ali gospodarnosti odhodkov EU.

8.31 Posebna poročila, ki jih je leta 2010 sprejelo Sodišče, so:

Posebna poročila, ki jih je Sodišče sprejelo leta 2010 (22) — št. 1/2010 – Ali se poenostavljeni carinski postopki za uvoz uspešno kontrolirajo? — št. 2/2010 – Uspešnost podpornih shem za načrtovalne študije in izgradnjo novih infrastruktur v okviru šestega okvirnega programa za raziskave — št. 3/2010 – Ocene učinka v institucijah EU: ali pomagajo pri odločanju? — št. 4/2010 – Ali je od zasnove in upravljanja programa mobilnosti v okviru programa Leonardo da Vinci mogoče pričakovati dobre rezultate? — št. 5/2010 – Izvajanje pristopa Leader pri razvoju podeželja — št. 6/2010 – Ali je reforma trga sladkorja dosegla svoje glavne cilje? — št. 7/2010 – Revizija postopka potrditve obračunov — št. 8/2010 – Izboljševanje prevozne zmogljivosti na vseevropskih železniških oseh: ali so bile investicije EU v železniško infrastrukturo uspešne? — št. 9/2010 – Ali so sredstva EU iz strukturnih ukrepov za oskrbo z vodo za gospodinjsko uporabo porabljena učinkovito? — št. 10/2010 – Posebni ukrepi za kmetijstvo v najbolj oddaljenih regijah in na manjših egejskih otokih — št. 11/2010 – Kako je Komisija upravljala splošno proračunsko podporo v državah AKP ter latinskoameriških in azijskih državah — št. 12/2010 – Razvojna pomoč EU za osnovno izobraževanje v podsaharski Afriki in južni Aziji — št. 13/2010 – Ali se je novi evropski instrument sosedstva in partnerstva na Južnem Kavkazu (Armenija, Azerbajdžan, Gruzija) začel uspešno izvajati in ali prinaša rezultate? — št. 14/2010 – Komisijino upravljanje sistema veterinarskih pregledov uvoza mesa po reformi higienske zakonodaje leta 2004

8.32 Sodišče je v 14 posebnih poročilih, ki jih je sprejelo v letu 2010, navedlo v nadaljevanju prikazana opažanja o doseženi smotrnosti poslovanja in procesu doseganja rezultatov s porabo sredstev EU, in sicer od začetnega načrtovanja do poročanja o smotrnosti poslovanja.

Opažanja Sodišča o procesu doseganja rezultatov

Strateško načrtovanje

8.33 Sodišče je v več posebnih poročilih (23) poudarilo načela, na katerih temelji dobro načrtovanje: pobude je treba določiti v strateškem kontekstu in jih prednostno razvrstiti, treba je določiti specifične, merljive, dosegljive, ustrezne in časovno opredeljene cilje (cilje SMART) in jih dosledno navajati v različnih načrtovalnih dokumentih, dobra predhodna ocena učinka pa lahko ima pomembno vlogo pri odločanju.

8.34 Sodišče je pri tem ugotovilo neustrezno strateško načrtovanje pri pobudah za razvoj zmogljivosti na področju razvojne pomoči za osnovno izobraževanje (Posebno poročilo št. 12/2010, odstavek 69), nezadostno določanje prednostnega vrstnega reda in oblikovanja ciljev na področju sosedske politike (Posebno poročilo št. 13/2010, odstavek 68), pri pristopu Leader pa pomanjkanje specifičnih in merljivih ciljev, dosegljivih v opredeljenem časovnem roku (Posebno poročilo št. 5/2010, odstavek 26). V svojem poročilu o programu mobilnosti Leonardo da Vinci je Sodišče ugotovilo, da Komisija ni dokončala oblikovanja ciljev SMART in kazalnikov učinka za vrednotenje uspeha programa glede na njegove cilje in zato ni mogla izmeriti, kako so bili cilji programa doseženi po treh letih njegovega izvajanja (Posebno poročilo št. 4/2010, odstavki 48, 50, 61 in 62). 8.34 Strateško načrtovanje pri razvoju zmogljivosti temelji na jasnem interesu partnerske države in vodstva vlade. Pridobljeno znanje in izkušnje na tem področju kažejo, da se brez tega interesa zunanja institucionalna podpora verjetno ne bo uporabila kot temelj za učinkovit razvoj zmogljivosti. V zvezi s programom mobilnosti Leonardo da Vinci je odbor za program vseživljenjskega učenja na svoji seji dne 17. junija 2010 sprejel kazalnike. Komisija bo odboru predložila prvo poročilo o teh kazalnikih v letu 2011. V zvezi s pristopom Leader se Komisija strinja, da bi bilo treba oblikovati cilje za posamezne strategije lokalnega razvoja, ki bi bili čim bolj skladni z merilom SMART. Za pomoč lokalnim akcijskim skupinam pri tej nalogi financiranje razvoja podeželja s podukrepom „pridobivanje veščin“ podpira tako dejavnosti pomoči kot tudi usposabljanja.

8.35 Vendar je Sodišče poročalo tudi o izboljšanjih pri opredeljevanju ciljev na področju proračunske podpore državam v razvoju (Posebno poročilo št. 11/2010, odstavka 56 in 96) in o primeru dobre prakse na področju „boljše zakonodaje“, kjer so ocene učinka učinkovito podpirale odločanje v EU (Posebno poročilo št. 3/2010, odstavek 87). 8.35 Komisija z zadovoljstvom sprejema priznavanje izboljšav pri opredeljevanju ciljev proračunske podpore. Letno poročilo ERS potrjuje tudi pomemben napredek Komisije pri dokazovanju skladnosti z merili upravičenosti, določenimi v Sporazumu iz Cotonouja, in pri uvajanju formalnih ocenjevalnih okvirov za delovno uspešnost vodenja javnih financ.

Ugotavljanje potreb

8.36 Sodišče je v nekaterih svojih opažanjih (24) tudi prikazalo, da je za doseganje dobrih rezultatov pomembno, da se natančno ugotovijo potrebe, ki bi jih moral program zadovoljiti.

8.37 Tako je navedlo, da bi morala opredelitev prednostnih projektov za vseevropske železniške osi upoštevati sedanje in predvidene potrebe (Posebno poročilo št. 8/2010, odstavek 63). 8.37 V zvezi z opredelitvijo prednostnih projektov za vseevropske železniške osi so izkušnje pokazale, da je doseganje dokončnega opisa glavnih vseevropskih železniških osi kljub temu, da je to utemeljena težnja, zelo težko, saj se glede na preseljevanje, trgovinske tokove in geopolitični kontekst stalno spreminjajo. Tako za posamezne projekte kot tudi za mreže so bile izvedene študije za analizo obstoječih in pričakovanih prometnih tokov, vendar dokončnih rezultatov še ni. Zato takšna opredelitev trenutno ni mogoča, pri čemer bi morali prednostni projekti na podlagi najboljših dostopnih dokazov še naprej temeljiti na političnih sporazumih med Svetom in Evropskim parlamentom.

8.38 Prav tako je poudarilo, da se z dobro analizo potreb prepreči določanje ciljev, ki presegajo okvire resnično potrebnega, hkrati pa spodbuja alternativne cenejše rešitve (Posebno poročilo št. 9/2010, odstavek 72).

Povezava med cilji in ukrepi

8.39 Sodišče je v več svojih poročilih (25) poudarilo, da mora biti jasno, kakšna je povezava med zastavljenimi cilji in ukrepi, izbranimi za njihovo doseganje.

8.40 Če ta povezava ni jasno določena, ni verjetno, da bodo izbrani ukrepi zasnovani tako, da bodo lahko dosegli opredeljene cilje (glej Posebno poročilo št. 10/2010, odstavek 34, v zvezi s posebnim primerom manjših egejskih otokov). Na področju „boljše zakonodaje“ je Sodišče opazilo, da poročila o oceni učinkov ne vsebujejo standardizirane predstavitve, kako je mogoče cilje in pričakovane izide predlagane intervencije doseči z načrtovanimi mehanizmi uresničevanja, pri programih odhodkov pa s predvidenim proračunom (Posebno poročilo št. 3/2010, odstavek 60). 8.40 Komisija se strinja, da bi se lahko podporni program za manjše egejske otoke izboljšal, in v zvezi s tem sodeluje z grškimi organi.

Relevantna, zadostna in sorazmerna sredstva

8.41 Sodišče v nekaterih svojih opažanjih (26) poudarja pomembnost izbire ustreznih sredstev za doseganje opredeljenih ciljev.

8.42 Na področju razvojne pomoči za osnovno izobraževanje v podsaharski Afriki je Sodišče opozorilo na težave, ki jih ima Komisija z dodeljevanjem uslužbencev z ustreznimi profili delegacijam, kar slabi njihove zmogljivosti za uspešno upravljanje programov (Posebno poročilo št. 12/2010, odstavek 66). Na drugem področju, v okviru postopka potrjevanja obračunov, je Sodišče navedlo, da bi morali imeti naloženi popravki, če naj bodo resnično učinkoviti, neposredne preventivne ali odvračilne posledice za tiste, ki so odgovorni za nepravilnosti (Posebno poročilo št. 7/2010, odstavek 90). 8.42 Komisija se strinja, da so zadostno kvalificirano strokovno znanje in izkušnje na področju izobraževanja bistveni. Ko je izobraževanje prednostna naloga delegacije, Komisija z ukrepi zagotovi razpoložljivost zadostnega strokovnega znanja in izkušenj, na primer z dodelitvijo odgovornosti državi članici, ki ima ustrezno področno strokovno znanje, v okviru delitve politike zaposlovanja EU ali z zagotavljanjem primernega strokovnega znanja in izkušenj sedeža prek geografskih direktoratov s podporo tematskih enot. Prav tako se načrtuje, da bodo razvite tematske mreže za boljše povezovanje strokovnega znanja in izkušenj tematskih in geografskih direktoratov sedeža z delegacijami. S potrditvijo skladnosti se iz financiranja EU izključijo odhodki, ki niso skladni s pravili EU. To ni mehanizem za izterjavo nepravilnih plačil upravičencem, ki je glede na načelo deljenega upravljanja izključno v pristojnosti držav članic. Kadar so lahko neupravičena plačila upravičencem ugotovljena na podlagi potrditve skladnosti, morajo države članice ukrepati z uvedbo postopkov izterjave proti tem upravičencem. Če izterjave od upravičencev niso potrebne, ker je finančni popravek povezan s pomanjkljivostmi sistemov upravljanja in kontrole države članice, so ti popravki pomemben način za izboljšanje teh sistemov in s tem za preprečevanje ali odkrivanje in izterjavo nepravilnih plačil upravičencem. Poleg tega kmetijska zakonodaja določa izrekanje učinkovitih, odvračilnih in sorazmernih kazni za upravičence, ki so prejeli nepravilna plačila.

Proračunski in časovni okvir

8.43 Sodišče je v svojih poročilih (27) opozorilo na pomembnost načrtovanja v izvedbeni fazi projektov, da se preprečijo previsoka poraba ali zamude.

8.44 Glede tega je pri naložbah EU v železniško infrastrukturo opazilo, da je bilo za manj temeljito in podrobno pripravljene projekte značilno večje tveganje, da bo prišlo do bistvenega povečanja stroškov (Posebno poročilo št. 8/2010, odstavek 46). Sodišče je prav tako ugotovilo, da bi bilo mogoče zamude pri izvajanju projektov za oskrbo gospodinjstev z vodo, ki so jih povzročile dodatne zahteve zaradi presoj vplivov na okolje, težave pri pridobivanju upravnih dovoljenj in netočne ocene ali izračuni, delno preprečiti z boljšim načrtovanjem (Posebno poročilo št. 9/2010, odstavek 51). 8.44 Komisija je večkrat poudarila pomembnost načrtovanja projektov s strani nacionalnih in regionalnih organov v okviru projektov Kohezijskega sklada in velikih projektov iz strukturnih skladov. V okviru programskega obdobja strukturnih skladov 2007–2013 je bil oblikovan instrument za tehnično pomoč JASPERS, namenjen izrecno za podporo boljšega oblikovanja in načrtovanja projektov, zlasti v državah EU 12. Vendar je načrtovanje le eden od elementov, ki vplivajo na previsoko porabo in zamude. Kot je Sodišče ugotovilo tudi v odstavku 45 svojega posebnega poročila o investiciji EU v železniško infrastrukturo, je „v skoraj vseh primerih […] do tega povišanja [stroškov] prišlo zaradi nepredvidljivih dejavnikov, ki so se pokazali v fazi gradnje, kot na primer nepričakovano težki geografski pogoji, okoljevarstvene in varnostne zahteve ter ponudbe izvajalcev, ki so bile dražje od pričakovanih“.

Kontrole in spremljanje smotrnosti poslovanja

8.45 Nekatera opažanja Sodišča (28) so vodstvene delavce spodbudila k izboljšanju sistemov notranje kontrole in spremljanju smotrnosti poslovanja z vzpostavitvijo ustreznih mehanizmov za beleženje informacij in podatkov o doseženih izidih ali o ravni smotrnosti poslovanja.

8.46 Sodišče je na primer opazilo, da so pregledi, ki se izvajajo pri spremljanju intervencij za osnovno izobraževanje v podsaharski Afriki, ki jih financira EU, bolj kot na izide izobraževanja običajno osredotočeni na procese in finančna vprašanja, povezane s posebnimi pogoji za izplačilo (Posebno poročilo št. 12/2010, odstavek 62). Podobno je ugotovilo, da lokalne akcijske skupine, odgovorne za izvajanje programa Leader, niso zbirale podatkov o doseganje ciljev lokalne strategije niti preverjale, ali so bili doseženi (Posebno poročilo št. 5/2010, odstavek 31). 8.46 V zvezi z izobraževanjem je glede programov podpore sektorske politike, ki so financirani s sektorsko proračunsko podporo, napredek pri kazalnikih izida (vpis, dokončanje, napredovanje in v nekaterih primerih učni dosežki) ocenjen v skupnih pregledih z drugimi donatorji, ki jih vodi partnerska država. Kar zadeva dogovore o načinih spremljanja delovne uspešnosti s partnerji, Komisija meni, da dobra kombinacija kazalnikov izida in procesa zagotavlja potrebno celovito sliko napredka države pri izvajanju njene sektorske politike. Komisija je v zvezi s pristopom Leader državam članicam zagotovila dodatne smernice za boljše spremljanje, ocenjevanje in izboljšanje strategij lokalnih akcijskih skupin (LAS) ter njihovih dosežkov. V začetku leta 2011 je v okviru evropske mreže za razvoj podeželja oblikovala tudi ciljno skupino za kakovost lokalnih razvojnih strategij, vključno z vprašanji glede spremljanja in vrednotenja. Rezultati, ki bodo na voljo konec leta, bodo državam članicam in LAS zagotovili dodatna orodja in dobro prakso.

8.47 Sodišče pa je opazilo tudi učinkovite vidike nadzornih in kontrolnih sistemov, kot je vloga preverjanj, ki jih izvaja Urad za prehrano in veterinarstvo, za ohranjanje potrebnega kontrolnega pritiska (Posebno poročilo št. 14/2010, odstavek 67) ali dober pristop pri kontrolah poenostavljenih carinskih postopkov, ki ga je razvila Komisija (Posebno poročilo št. 1/2010, odstavek 81). 8.47 Urad za prehrano in veterinarstvo stalno ocenjuje uspešnost in učinkovitost svoje kontrole za zagotovitev najprimernejše uporabe sredstev.

8.48 V enem od svojih poročil (Posebno poročilo št. 10/2010, odstavek 40) je Sodišče poudarilo uporabnost letne ocene izvajanja programov, pri čemer je navedlo, da je takšna ocena vodstvenim delavcem omogočila uspešno prilagajanje tekočih programov. 8.48 Komisija je oblikovala skupne kazalnike uspešnosti, katerih ocene bodo pripomogle k nadaljnjemu izboljšanju programa POSEI in programov za manjše egejske otoke.

Opažanja Sodišča o dosežkih in poročanju

Doseganje zastavljenih ciljev

8.49 Sodišče je v dveh poročilih prišlo do pozitivnih zaključkov o rezultatih, doseženih z intervencijami, financiranimi iz proračuna EU (posebni poročili št. 8/2010 in 10/2010). Ugotovilo je, da je bila v okviru železniških infrastrukturnih projektov, ki jih je sofinancirala EU, načrtovana infrastruktura zgrajena v skladu s specifikacijo, kar je po zaključku projektov prineslo nove in izboljšane možnosti za železniški promet na ključnih odsekih prednostnih projektov (Posebno poročilo št. 8/2010, odstavek 65). Programi v okviru posebnih ukrepov za kmetijstvo v korist najbolj oddaljenih regij Unije in manjših egejskih otokov so se na splošno izvajali uspešno in tako zadostili potrebam v teh regijah (Posebno poročilo št 10/2010, odstavek 82).

8.50 V drugih posebnih poročilih so predstavljeni bolj mešani rezultati, saj nekateri pomembni cilji niso bili doseženi (posebna poročila št. 6/2010, št. 9/2010, št. 12/2010 in št. 13/2010). Sodišče je ugotovilo, da je težko sočasno doseči nasprotujoče si cilje (Posebno poročilo št. 6/2010, odstavka 93 in 99). Čeprav je poraba za strukturne ukrepe prispevala k izboljšanju oskrbe gospodinjstev s pitno vodo, bi bilo mogoče doseči boljše rezultate z nižjimi stroški za proračun EU (Posebno poročilo št. 9/2010, odstavek 71). 8.50 Cilji reforme trga sladkorja v EU iz leta 2006 so neposredno povezani s cilji skupne kmetijske politike (SKP), ki so zajeti v Pogodbah. Delno različni cilji niso pomanjkljivost reforme, ampak so posledica njenega širokega obsega. Komisija meni, da je reforma sektorja sladkorja povzročila prestrukturiranje sektorja, pri čemer mu je zagotovila dolgoročen okvir politike in bistveno izboljšala njegovo konkurenčnost.

Poročanje o smotrnosti poslovanja

8.51 Sodišče je v svojih poročilih opozorilo (29) na potrebo po ustreznih strukturah za poročanje ter po relevantnih, primerljivih in zanesljivih podatkih, da se lahko oceni ujemanje zastavljenih ciljev z doseženimi rezultati.

8.52 V svojem poročilu o programu mobilnosti Leonardo da Vinci je ugotovilo, da smiselna primerjava rezultatov z načrtovanim delom ni mogoča, ker je letni program dela strukturiran drugače kot letno poročilo o dejavnostih (Posebno poročilo št. 4/2010, odstavek 41). Prav tako je opazilo, da Komisija in države članice niso mogle opredeliti, kako uspešni so bili programi Leader pri doseganju izidov na področju razvoja podeželja, tako v absolutnem smislu kot v povezavi z uspešnostjo drugih metod, ker ni bilo podatkov ali pa so bili ti nezanesljivi (Posebno poročilo št. 5/2010, odstavek 100). 8.52 V zvezi s programom mobilnosti Leonardo da Vinci je mednarodna delovna skupina GD za izobraževanje in kulturo, kot je bilo napovedano v akcijskem načrtu v odgovoru na poročilo Sodišča, v drugem četrtletju leta 2011 revidirala zahteve in obliko letnega poročila nacionalnih agencij. Revidirana oblika poročila je zdaj skladna s strukturo in vsebino delovnega programa nacionalnih agencij, revidiranega za leto 2011. Posledično bo letno poročilo nacionalnih agencij za leto 2011 (ki ga bo Komisija prejela leta 2012) omogočalo smiselno primerjavo rezultatov z načrtovanim izvajanjem. Vmesno vrednotenje programa Leader+ se je izvedlo na zgodnji stopnji izvajanja strategije LAS. Vendar naknadno vrednotenje programa Leader+, ki je bilo končano decembra 2010, zagotavlja koristne informacije o uspešnosti in učinkovitosti intervencij programa Leader. Te informacije bodo koristne za tekoče delo v zvezi z okvirom SKP po letu 2013.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

8.53 Kot je bilo navedeno na začetku tega poglavja, finančna uredba določa, da morajo letna poročila o dejavnostih prikazovati rezultate poslovanja glede na določene cilje, tveganja, povezana s tem poslovanjem, uporabo odobrenih sredstev ter učinkovitost in uspešnost sistema notranjih kontrol (30). Sodišče je ugotovilo, da razlike med načrtovanimi ožjimi cilji in dosežki pogosto niso bile analizirane (glej odstavek 8.16) in da okvir za poročanje o smotrnosti poslovanja ni zajel gospodarnosti in učinkovitosti porabe (glej odstavek 8.17). 8.53 Komisija se strinja, da bi se lahko odstopanje med dejanskimi dosežki in načrtovanimi ožjimi cilji v prihodnjih letnih poročilih o dejavnostih bolje pojasnilo. Glede na člen 60(7) finančne uredbe je treba v letnem poročilu o dejavnostih poročati o učinkovitosti in uspešnosti sistema notranje kontrole, ne pa o učinkovitosti in uspešnosti ukrepov EU. Vsebina letnega poročila o dejavnostih je opredeljena glede na zahteve te določbe. V vsakem primeru so zaradi vrste doslednosti iz nomenklature proračuna na podlagi dejavnosti človeški in finančni viri (kot je prikazano v prilogah 2 in 3), namenjeni vsaki dejavnosti proračuna na podlagi dejavnosti, jasno opredeljeni in se lahko povežejo s kazalniki v ustrezni prilogi, zaradi česar je mogoče oceniti gospodarnost in učinkovitost upravljanja razpoložljivih sredstev.

8.54 Pomanjkanje ustreznih vmesnih mejnikov je oviralo ugotavljanje, ali se dosega napredek pri doseganju večletnih ciljev (glej odstavka 8.20 in 8.21). 8.54 Za večletne programe ni vedno smiselno določiti vmesnih mejnikov, ker bodo učinki doseženi samo na nelinearen način na koncu programskega obdobja. Letno poročanje o vložkih, izložkih in rezultatih, tj. spremljanje napredka pri izvajanju programa, omogoča redno ocenjevanje napredka pri doseganju ciljev.

8.55 Sodišče je opazilo, da so bili cilji, kazalniki in ožji cilji, določeni v načrtih upravljanja, v glavnem uporabljeni tudi za poročanje v letnih poročilih o dejavnostih (glej odstavka 8.24 in 8.25).

8.56 Zakonske in praktične omejitve so slabo vplivale na zanesljivost informacij o načrtovanju in poročanju, ki so jih generalni direktorati pridobili od držav članic v zvezi s programi v okviru deljenega upravljanja (glej odstavke 8.27 do 8.29). 8.56 V zvezi z razvojem podeželja je Komisija za programsko obdobje 2007–2013 oblikovala skupni okvir spremljanja in vrednotenja. Ta prvič zagotavlja enoten okvir za spremljanje in vrednotenje vseh intervencij za razvoj podeželja na podlagi skupnih kazalnikov. Glede na navedeno so za zagotavljanje zanesljivih podatkov o spremljanju odgovorne države članice v skladu s porazdelitvijo pristojnosti v okviru deljenega upravljanja. Glede na veliko število projektov in širok obseg specifičnosti projektov držav članic ni niti izvedljivo niti stroškovno učinkovito, da bi Komisija na ravni projekta preverjala podatke, ki jih predložijo države članice. Glej tudi odgovor na točko 8.29.

8.57 Sodišče je prišlo do zaključka, da je kakovost faze načrtovanja pomembna pri določanju načinov za doseganje želenih rezultatov. Nezadostno ali slabo načrtovanje, vključno s pomanjkanjem ciljev v obliki SMART, lahko povzroči zamude in dodatne stroške ter vpliva na dosežene rezultate (glej odstavke 8.33 do 8.44). 8.57 Komisija se strinja s pomenom faze načrtovanja in potrebo po opiranju na cilje SMART.

8.58 Za odgovornost vodstva je pomembno, da rezultati, o katerih se poroča, ustrezajo ciljem in kazalnikom, določenim v načrtu upravljanja, ter da so vzpostavljeni ustrezni sistemi za spremljanje in kontrolo, da se pridobijo zanesljive informacije za poročanje o rezultatih (glej odstavke 8.45 do 8.48 ter 8.51 in 8.52). 8.58 Komisija se strinja, da je za odgovornost vodstva pomembno, da rezultati, o katerih se poroča, ustrezajo ciljem in kazalnikom, določenim v načrtu upravljanja, ter da bi morali biti vzpostavljeni ustrezni sistemi za spremljanje in kontrolo, da se pridobijo zanesljive informacije za poročanje o rezultatih. Komisija je zavezana k stalnemu izboljševanju svojih sistemov za spremljanje in kontrolo, da zagotovi njihovo primernost in zadostnost pri podajanju potrebne zanesljivosti informacij.

8.59 Sodišče izreka naslednja priporočila: 8.59

— Priporočilo 1: V letnih poročilih o dejavnostih generalnih direktoratov bi bilo treba več pozornosti nameniti smotrnosti poslovanja, zlasti z analiziranjem razlik med načrtovanimi ožjimi cilji in dosežki ter s poročanjem o gospodarnosti in učinkovitosti financiranja EU (glej odstavek 8.53). — Razlike med načrtovanimi ožjimi cilji in dejanskim dosežkom pri zastavljenih ciljih bi se lahko dejansko bolje pojasnile. Vendar načrt upravljanja in letno poročilo o dejavnostih nista namenjena zagotavljanju podrobnih informacij o gospodarnosti in učinkovitosti (glej odgovora na odstavka 8.17 in 8.53). Za programe na področju strukturnih skladov je ocena gospodarnosti in učinkovitosti sheme financiranja močno odvisna od pripravljenosti in sposobnosti držav članic za poročanje o vprašanjih, kot so stroški na enoto ali povezave med izložki in kategorijami odhodkov. Tega v skladu z veljavnim pravnim okvirom v vseh programih ni mogoče izvesti na sintetičen način.

— Priporočilo 2: Službe Komisije bi morale opredeliti ustrezne vmesne mejnike za večletne ožje cilje, tako da bi bilo mogoče ustrezno ocenjevati napredek (glej odstavek 8.54). — Za kazalnike izložka, rezultata in po potrebi učinka bi resnično lahko bili opredeljeni mejniki. Za izložke je mogoče opredeliti mejnike za večletne ožje cilje vsaj na ravni programa. Vendar se to zaradi različnih dejavnikov, ki na to vplivajo, pri kazalnikih rezultatov zdi bolj umetno. Vseeno je Komisija pripravljena vključiti nekaj dodatnih zahtev v prihodnje uredbe, v katerih bi zahtevala predložitev poročil o napredku na novo predlaganih pogodb o partnerstvu, zlasti v zvezi z mejniki, predstavljenimi v okviru delovne uspešnosti.

— Priporočilo 3: Komisija in države članice bi si morale v kontekstu svojih odgovornosti v okviru deljenega upravljanja prizadevati za dogovor o skladnih kazalnikih smotrnosti poslovanja ter zagotoviti zanesljivost informacij o načrtovanih ožjih ciljih in doseženih rezultatih (glej odstavek 8.56). — Komisija ima na podlagi deljenega upravljanja nadzorno vlogo s tem, da si zagotovi skladnost dogovorov glede upravljanja in sistemov kontrole, ter s preverjanjem učinkovitega delovanja sistemov. V tem smislu je Komisija z državami članicami že uvedla takšen postopek. V zvezi z razvojem podeželja je Komisija za programsko obdobje 2007–2013 že oblikovala skupni okvir spremljanja in vrednotenja, ki prvič zagotavlja enoten okvir za spremljanje in vrednotenje vseh intervencij za razvoj podeželja na podlagi skupnih kazalnikov. Komisija namerava tesneje sodelovati z državami članicami, da bi dodatno izboljšala skupni okvir spremljanja in vrednotenja za naslednje programsko obdobje. Prvi seminar o spremljanju in vrednotenju SKP je že načrtovan za september 2011. Za strukturne sklade bo Komisija predlagala dogovor o skupnih kazalnikih izložka za prihodnje uredbe po letu 2013 in dosegla dogovor o metodologiji za opredelitev primernih kazalnikov rezultatov, ki morajo biti prilagojeni okoliščinam. Za preverjanje načrtovanih ožjih ciljev in poročanje o doseženih rezultatih bodo še vedno odgovorne države članice (glej odgovor na priporočilo 6).

— Priporočilo 4: Med načrtovanjem programov porabe EU bi morale Komisija in države članice več pozornosti nameniti opredelitvi ciljev v obliki SMART ter ugotavljanju in blaženju tveganj, do katerih lahko pride med izvajanjem (glej odstavek 8.57). — Komisija si vedno prizadeva za opredeljevanje ciljev SMART ter za namenjanje pozornosti ugotavljanju in zmanjševanju tveganja, ki bi se lahko pojavilo med izvajanjem. Ta prizadevanja bodo v prihodnosti dodatno okrepljena.

— Priporočilo 5: Odgovornost vodstva bi morala zajemati tudi poročanje o rezultatih glede na njihovo ujemanje s pričakovanimi dosežki, navedenimi v načrtu upravljanja, in dosežki, o katerih se poroča v letnem poročilu o dejavnostih (glej odstavek 8.58). — Komisija se strinja, da je za odgovornost vodstva pomembno, da rezultati, o katerih se poroča, ustrezajo ciljem in kazalnikom iz načrta upravljanja, kot že velja za veliko večino le-teh, ter da bi morali biti vzpostavljeni ustrezni sistemi za spremljanje popravnih učinkov in kontrolo, da se pridobijo zanesljive informacije za poročanje o rezultatih. Komisija bi morala ohraniti prožen pristop, da bo lahko v letnem poročilu o dejavnostih prikazala najnovejše podatke, tudi če v načrtu upravljanja ne bodo predvideni. Kljub temu bo predstavila podatke, ki omogočajo primerjavo dveh proračunskih let.