[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 7.3.2007

SEC(2007) 290 konč.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 9(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o konvergenčnem programu Bolgarije, 2006–2009

(predložila Komisija)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1. Splošno ozadje

Pakt stabilnosti in rasti, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje razmer za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Reforma Pakta iz leta 2005 je potrdila njegovo koristnost pri utrjevanju proračunske discipline, je pa poskusila okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podlago ter zavarovati dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], ki je del Pakta stabilnosti in rasti, določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo programe stabilnosti ali njihove dopolnitve, države članice, ki je še niso sprejele, predložijo konvergenčne programe oziroma njihove dopolnitve).

Bolgarija je v EU vstopila 1. januarja 2007, prvi konvergenčni program pa je predložila 5. januarja. Svet bo v skladu z Uredbo na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje o tem programu (glej okvir z glavnimi točkami ocene).

2. Ozadje ocene programa

Kot ozadje za oceno proračunske strategije v konvergenčnem programu ta oddelek povzema gospodarsko in proračunsko uspešnost zadnjih deset let.

Bolgarija je dosegla visoko stopnjo makroekonomske stabilnosti, ki je podprta z zdravimi javnimi financami. Gospodarska rast je visoka in stabilna, v zadnjih letih se je povečala na okrog 5,5 %, vendar je BDP na prebivalca (v SKM) še vedno nizek, saj je leta 2005 dosegal 32,9 % povprečja EU-25. Bolgarija mora tako še veliko nadoknaditi, kar zanjo predstavlja glavni srednjeročni in dolgoročni izziv. Zaposlenost se enakomerno povečuje, vendar stopnja zaposlenosti ostaja pod povprečjem EU, čeprav se je stopnja brezposelnosti občutno zmanjšala. Neskladja na področju veščin in v zvezi z geografskimi območji ovirajo prožnost trga dela, povečuje pa se zlasti pomanjkanje visoko kvalificiranih delavcev. Izseljevanje in padec rodnosti prispevata k hitremu zmanjševanju in staranju prebivalstva. Povprečna rast produktivnosti dela je bila v obdobju 1996–2005 precej nizka, vendar se je v zadnjem času zaradi vedno večjih tujih in domačih vlaganj povečala na skoraj 4 %. Po vzpostavitvi valutnega odbora leta 1997 se je inflacija do leta 1999 zmanjšala na enomestno število, vendar je proces zmanjševanja inflacije v zadnjih letih stagniral. Velika rast posojil in naraščajoči zunanji primanjkljaj dajeta povod za zaskrbljenost glede makroekonomske stabilnosti, čeprav sta povezana z zelo visokim prilivom neposrednih tujih naložb. Ker je bil javnofinančni proračun od leta 1998 skoraj uravnotežen ali v presežku, je bila dosežena precejšnja proračunska konsolidacija. Delež dolga v razmerju do BDP se je zmanjšal z več kot 100 % na manj kot 30 %. Poleg tega so bili sprejeti nekateri ukrepi za spopadanje z izzivi, ki jih za pokojninski sistem predstavljajo demografske spremembe.

Okvir: glavne točke za oceno Kot določata člen 5(1) (za programe stabilnosti) in člen 9(1) (za konvergenčne programe) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, ocena upošteva naslednje točke: ali so ekonomske predpostavke, na katerih temelji program, verjetne; srednjeročni proračunski cilj, ki ga je predložila država članica, in ali so prilagoditvene poti za njegovo dosego ustrezne; ali ukrepi, sprejeti in/ali predlagani za upoštevanje teh prilagoditvenih poti, zadoščajo za uresničitev srednjeročnega cilja v okviru konjunkturnega cikla; ali so pri oceni prilagoditvenih poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja prizadevanja za usklajevanje večja v času dobrih gospodarskih razmer, medtem ko so lahko prizadevanja v času slabih gospodarskih razmer manjša, in ali si za države članice euroobmočja in MDT II zadevna država članica prizadeva za letno izboljšanje svojega proračunskega stanja, iz katerega so izločeni vplivi konjunkture ter enkratnih in začasnih ukrepov, z 0,5 % BDP kot merilom za dosego srednjeročnega proračunskega cilja; izvajanje večjih strukturnih reform, ki imajo neposredne dolgoročne učinke na prihranek pri izdatkih (vključno s spodbujanjem potencialne rasti) in torej preverljiv učinek na dolgoročno vzdržnost javnih financ (pod pogojem, da se glede referenčne vrednosti 3 % BDP ohrani ustrezna varnostna meja in se pričakuje vrnitev proračunskega stanja v programskem obdobju na srednjeročni proračunski cilj), in sicer pri določanju prilagoditvenih poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki ga še niso dosegle) ali pri odobritvi začasnega odklona od srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki so ga dosegle), pri tem pa se nameni posebna pozornost pokojninskim reformam, ki uvajajo večstebrni sistem, ki vključuje obvezen, v celoti naložbeni pokojninski steber; ali so ekonomske politike zadevne države članice skladne s širšimi smernicami ekonomskih politik. Verjetnost makroekonomskih predpostavk programa se oceni glede na napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 in tudi z uporabo skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov. Skladnost s širšimi smernicami ekonomskih politik se oceni na podlagi širših smernic ekonomskih politik na področju javnih financ, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Pri oceni se preučijo tudi: razvoj deleža dolga in obeti za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki jim je treba posvečati „zadostno pozornost pri nadzoru proračunskih stanj“ v skladu s poročilom Sveta z dne 20. marca 2005 o „Izboljšanju izvajanja Pakta stabilnosti in rasti“. Sporočilo Komisije z dne 12. oktobra 2006 določa pristop k oceni dolgoročne vzdržnosti javnih financ[2]; skladnost s kodeksom ravnanja[3], ki med drugim določa skupno strukturo in vrsto razpredelnic s podatki za programe stabilnosti in konvergenčne programe. |

- Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 9(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o konvergenčnem programu Bolgarije, 2006–2009

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[4] in zlasti člena 9(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Svet je [27. marca 2007] proučil konvergenčni program Bolgarije, ki zajema obdobje od 2006 do 2009.

2. Bolgarija je dosegla visoko stopnjo makroekonomske stabilnosti, ki je podprta z zdravimi javnimi financami. Gospodarska rast je visoka in stabilna, v zadnjih letih se je povečala na okrog 5,5 %, vendar je BDP na prebivalca (v SKM) še vedno nizek, saj je leta 2005 dosegal 32,9 % povprečja EU-25. Bolgarija mora tako še veliko nadoknaditi, kar zanjo predstavlja glavni srednjeročni in dolgoročni izziv. Po ustanovitvi valutnega odbora leta 1997 se je inflacija do leta 1999 zmanjšala na enomestno število, vendar je proces zmanjševanja inflacije v zadnjih letih stagniral, inflacija po CPI pa je v letu 2006 dosegla 7,3 %.

3. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da bo realna rast BDP ostala na visoki ravni in se s 5,9 % v letu 2006 rahlo povečala na povprečno 6,1 % v ostalem programskem obdobju. Glede na trenutno razpoložljive podatke se zdi, da ta scenarij temelji na uresničljivih predpostavkah o rasti. Vendar so velika zunanja neravnovesja srednjeročno še vedno dejavnik tveganja, zlasti ker je bil dejanski zunanji primanjkljaj leta 2006 (16 % BDP) večji od pričakovanega (14,1 % BDP), čeprav je bil primanjkljaj v polni meri pokrit s prilivom neposrednih tujih naložb. Napovedi programa glede inflacije se zdijo realistične.

4. V napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 je javnofinančni presežek v letu 2006 ocenjen na 3,3 % BDP, medtem ko je v predpristopnem ekonomskem programu (PEP) iz decembra 2005 določen cilj uravnoteženega proračuna, v konvergenčnem programu pa napovedan presežek v višini 3,2 % BDP. Proračunski rezultat, ki je veliko boljši od načrtovanega, gre pripisati predvsem dejstvu, da so bili prihodki zaradi previdnih napovedi glede prihodkov v PEP, večje rasti proizvodnje in učinkovitejšega pobiranja prihodkov večji od načrtovanih. V primerjavi z napovedmi PEP so tudi odhodki nižji za 1 % BDP, kar je predvsem posledica nižjih tekočih odhodkov.

5. Cilj srednjeročne proračunske strategije iz konvergenčnega programa je ohranjanje javnofinančnega presežka v območju 0,8–1,5 % BDP, da bi zavarovali makroekonomsko stabilnost in vzdržnost javnih financ. Za leto 2007 se načrtuje veliko milejša davčna politika, pri čemer se bo proračunski presežek s 3,2 % BDP v letu 2006 zmanjšal na 0,8 % BDP. V letih 2008 in 2009 se bo javnofinančni presežek spet povečal in se ustalil na 1,5 % BDP. Ob zmanjšanju odhodkov za obresti za okoli 0,25 % BDP v programskem obdobju se bo primarni presežek po pričakovanjih zmanjšal s 4,5 % BDP leta 2006 na 2,25 % BDP leta 2007, v letih 2008 in 2009 pa bo spet dosegel 2,75 % BDP. Milejša davčna politika v letu 2007 bo izhajala skoraj izključno iz odhodkov. Odhodki se bodo po pričakovanjih povečali za 2,75 % BDP, pri čemer bo v letu 2008 izničen le del teh odhodkov, tj. 0,75 % BDP. Odhodki naj bi se v letu 2007 povečali predvsem zaradi „drugih odhodkov“ (+ 2,5 % BDP) in subvencij (+ 0,5 % BDP). Povečanje „drugih odhodkov“ je posledica prispevkov Bolgarije v sredstva EU (1,25 % BDP), večjih odhodkov za projekte strukturnih skladov EU (0,25 % BDP), kar bo popolnoma pokrito z višjimi prihodki iz dotacij EU, in večjih „drugih tekočih odhodkov“ (1 % BDP). Načrtovana znižanja davka od dohodka pravnih oseb in dohodnine v letu 2007 naj bi se skoraj v celoti pokrila zaradi boljše skladnosti in učinkovitejšega pobiranja davkov. Zato naj bi skupni prihodki ostali skoraj nespremenjeni (v odstotku BDP) skozi programsko obdobje. Iz programa je tudi razvidno, da bo kljub temu, da proračun za leto 2007 napoveduje javnofinančni presežek v višini 0,8 % BDP, pri izvrševanju proračuna ciljni presežek višji, tj. 2 % BDP. Podlaga za to so določbe zakona o proračunu, ki porabo 10 % sedanjih primarnih odhodkov, predvidenih v proračunu, dovoljujejo le v primeru, da se zunanji primanjkljaj ne povečuje še naprej. Proračunski cilji so v primerjavi s predpristopnim ekonomskim programom iz leta 2005 popravljeni precej navzgor, kar odraža precej boljše rezultate na področju prihodkov v letu 2006 od načrtovanih s prenosi v naslednja leta in malce ugodnejše obete glede rasti proizvodnje.

6. Strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni proračunski saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, naj bi se zmanjšal z okoli 3,25 % BDP leta 2006 na 1 % BDP leta 2007, v letih 2008 in 2009 pa naj bi se spet povečal na okoli 2 % BDP. Če bo v letu 2007 pri izvrševanju proračuna dosežen večji nominalni presežek v višini 2 % BDP, kar program določa kot cilj, bo potek prilagoditve bolj tekoč. Srednjeročni cilj za proračunsko stanje iz programa je uravnotežen proračun v strukturnem smislu, ki naj bi se z veliko rezervo ohranjal skozi programsko obdobje. Ker srednjeročni cilj presega najnižje merilo (ocenjen glede na primanjkljaj okoli 1,25 % BDP), bi se moral ob njegovi uresničitvi izpolniti tudi cilj, da se zagotovi varnostna rezerva za preprečitev pojava čezmernega primanjkljaja. Srednjeročni cilj presega tistega, ki ga nakazujeta delež dolga in povprečna dolgoročna potencialna rast proizvodnje.

7. Proračunski rezultat v letu 2007 bi bil lahko boljši od napovedanega, proračunska tveganja za leti 2008 in 2009 pa se na splošno zdijo uravnotežena. Glede na dobre rezultate pri doseganju proračunskih ciljev in določb zakona o proračunu iz leta 2007 o omejevanju izdatkov med izvrševanjem proračuna se zdi višji presežek za leto 2007 realističen, čeprav bi lahko napovedi glede prihodkov za leto 2007 vključevale nekatera negativna tveganja, saj boljša skladnost in učinkovitejše pobiranje davkov mogoče ne bosta povsem kompenzirala izpada prihodkov. Čeprav ni podrobnosti v zvezi s strategijo prilagajanja od leta 2008 naprej, se zdijo proračunski cilji do konca programskega obdobja na splošno uresničljivi, če bo proračunski rezultat v letu 2007 boljši od načrtovanega.

8. Glede na to oceno tveganja se zdi, da proračunska naravnanost v programu kaže na to, da se bo srednjeročni cilj skozi programsko obdobje ohranjal z veliko rezervo. Poleg tega zagotavlja dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja, 3 % BDP, ob običajnih makroekonomskih nihanjih skozi vse programsko obdobje. Naravnanost proračunske politike, ki je razvidna iz programa, bi se lahko v letu 2007 v ugodnih gospodarskih razmerah izkazala za prociklično. To ne bi bilo popolnoma v skladu s Paktom stabilnosti in rasti. Ugodne gospodarske razmere naj bi nastopile zlasti v letu 2007, ko naj bi se strukturni saldo v skladu s programom zmanjšal za okoli 2,25 % BDP, v skladu z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2006 pa za 1,5 % BDP.

9. Ocenjuje se, da je bruto javni dolg v letu 2006 dosegel 25,25 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program napoveduje, da se bo delež dolga v programskem obdobju zmanjšal za 4 odstotne točke.

10. Ker ni dolgoročnih napovedi glede odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, na podlagi skupnih makroekonomskih predpostavk, ki jih pripravljata Odbor za ekonomsko politiko in Komisija, vpliva staranja prebivalstva v Bolgariji ni mogoče oceniti na primerljivi in trdni osnovi, kot to poteka pri drugih državah članicah, za katere so tovrstne napovedi na voljo. Glede na sedanjo demografsko strukturo pa ni mogoče izključiti velikega vpliva staranja prebivalstva na odhodke. Začetno proračunsko stanje z velikim strukturnim presežkom bistveno prispeva k stabilizaciji dolga, tudi če se še ne upošteva dolgoročni vpliv staranja prebivalstva. Ohranjanje visokih primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju bo prispevalo k omejevanju tveganj za vzdržnost javnih financ.

11. Proračunska strategija v programu je delno skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Zlasti naravnanost davčne politike v letu 2007 naj bi bila v ugodnih gospodarskih razmerah prociklična, zaradi česar obstaja nevarnost, da bo že tako velik zunanji primanjkljaj še večji. Poleg tega je bilo kljub temu, da so bili sprejeti ukrepi za izboljšanje dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema, predstavljenih zelo malo konkretnih ukrepov za izboljšanje učinkovitosti javne porabe, zlasti pri izdatkih za zdravstveno varstvo, kjer se stalno pojavljajo problemi v zvezi s spremljanjem in nadzorom odhodkov ter kakovostjo storitev.

12. Kar zadeva zahtevo po podatkih, določeno v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, manjkajo nekateri obvezni in neobvezni podatki[5].

Splošni zaključek je, da je srednjeročni proračunski položaj zdrav in da proračunska strategija predstavlja primer proračunskih politik, izvajanih v skladu s Paktom stabilnosti in rasti. Vendar bi se lahko izkazalo, da načrtovano zmanjšanje proračunskega presežka v času ugodnih gospodarskih razmer v letu 2007 nakazuje na prociklično proračunsko naravnanost in bi lahko prispevalo k obstoječim zunanjim neravnovesjem.

Ob upoštevanju zgornje ocene se Bolgarijo poziva, da:

(i) v letu 2007 doseže višji proračunski presežek, kot se načrtuje sedaj, in da tudi pozneje ohrani močan položaj, da bo spodbujala makroekonomsko stabilnost in omejila visoki zunanji primanjkljaj;

(ii) še izboljša učinkovitost javne porabe, zlasti z reformo sistema zdravstvenega varstva.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi 1

2 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa. |

3 Ciklično prilagojeni saldo (kot v prejšnjih vrsticah) brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. |

4 V programu ni enkratnih in drugih začasnih ukrepov. |

5 V napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 ni enkratnih in drugih začasnih ukrepov. |

6 Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 5,8 %, 6,3 %, 6,4 % in 6,7 % v tem zaporedju v obdobju 2005–2008. |

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU“, 12.10.2006, COM(2006) 574 in Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve pri Evropski komisiji (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union“, European Economy št. 4/2006.

[3] „Posebnosti izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice za obliko in vsebino programov stabilnosti in konvergence “, ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Svet Ecofin.

[4] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Zlasti manjkajo podatki s trga dela o opravljenih urah in nekateri podatki o dolgoročni vzdržnosti.