[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 12.7.2010

COM(2010)370 konč.

BELA KNJIGA

Zavarovalne jamstvene sheme

{ SEC(2010)841 } { SEC(2010)840 }

BELA KNJIGA

Zavarovalne jamstvene sheme

UVOD

Zavarovalne jamstvene sheme zagotavljajo potrošnikom zadnje sredstvo zaščite, kadar zavarovalnice niso sposobne izpolniti svojih pogodbenih obveznosti. Tako ščitijo ljudi pred tveganjem, da zahtevki ne bodo izplačani, če zavarovalnica postane insolventna.

Jamstvene sheme se uporabljajo na drugih področjih sektorja finančnih storitev. Zlasti sistemi zajamčenih vlog in odškodninske sheme za vlagatelje obstajajo v vseh državah članicah EU, minimalni standardi zaščite pa so bili usklajeni na ravni EU z izvajanjem Direktive o sistemih zajamčenih vlog iz leta 1994 in Direktive o odškodninskih sistemih za vlagatelje iz leta 1997[1]. V zavarovalniškem sektorju tak skupen evropski okvir ne obstaja.

Samo 12 od 30 držav EU-EGP ima eno ali več splošnih zavarovalnih jamstvenih shem. To pomeni, da – izraženo v bruto obračunanih premijah – tretjina celotnega zavarovalniškega trga EU-EGP v primeru stečaja zavarovalnice ni krita z nobeno zavarovalno jamstveno shemo. Nezaščitenih je približno 26 % vseh polic življenjskega zavarovanja in 56 % vseh polic neživljenjskega zavarovanja.

Kjer zavarovalne jamstvene sheme obstajajo, se pogosto razlikujejo glede na to, kaj pokrivajo, zaradi česar se ravni zaščite imetnikov polic razlikujejo med državami članicami. Znatne razlike obstajajo tudi pri drugih vidikih oblike zavarovalnih jamstvenih shem, ki vplivajo na obseg zaščite, ter pri operativnih postopkih in ureditvi financiranja.

Pomanjkanje usklajenih ureditev za zavarovalne jamstvene sheme ovira učinkovito in enako zaščito potrošnikov. S tem se lahko zmanjša zaupanje potrošnikov v zadevne trge in nazadnje ogrozi stabilnost trga. Zaradi izkrivljanja čezmejne konkurence je lahko tudi ovirano delovanje notranjega zavarovalniškega trga. Glede na spoznanja, pridobljena v zadnji krizi, bi se lahko z oblikovanjem usklajenih zavarovalnih jamstvenih shem odpravile sedanje pomanjkljivosti.

Ta bela knjiga določa skladen okvir za ukrepe EU za zaščito imetnikov polic in upravičencev na podlagi zavarovalnih jamstvenih shem, da ne bi bilo treba uporabljati sredstev davkoplačevalcev. Zlasti se predlaga uvedba direktive, ki bi zagotovila, da imajo vse države članice zavarovalno jamstveno shemo, ki izpolnjuje določene minimalne zahteve glede zasnove. Dokazano je, da je skladen pristop na ravni EU najboljši način za ustrezno odpravo sedanjih pomanjkljivosti in neenakosti v zaščiti imetnikov polic. V tej beli knjigi se ne bo predlagala uskladitev zavarovalniških produktov. Prav tako zavarovalniški produkti, ki se prodajajo na domačem trgu, ne bodo postavljeni v slabši položaj.

Glavne možnosti, ki so po mnenju Komisije najprimernejše, so povzete in izpostavljene v okvirjih pri različnih točkah v oddelkih 3 in 4. Vse zainteresirane strani, vključno z državami članicami, so vabljene, da pošljejo pripombe in nadaljnje prispevke o konkretnih možnostih do 30. novembra 2010.

Beli knjigi je priložena ocena učinka, ki jo podpirajo celovito metodološko poročilo in druge priloge.

NAMEN IN OBSEG BELE KNJIGE

Zakaj je treba ukrepati na področju zavarovalnih jamstvenih shem?

Spoznanja iz krize

Od zadnje finančne krize se ljudje veliko bolj zavedajo, da v vseh finančnih sektorjih obstajajo sheme za zaščito potrošnikov/jamstvene sheme, ki pa ne zagotavljajo neomejene zaščite. Čeprav zavarovalniški sektor ni bil vzrok krize, se je pokazalo, da ni imun na dogajanja. Nekateri pomembni evropski zavarovatelji so poročali o izredno velikih izgubah in so nujno potrebovali velike vložke novega kapitala[2]. Da bi odpravili sedanje regulativne vrzeli in neskladnosti, ki so posledica neenotnosti zavarovalnih jamstvenih shem, je de Larosièrjeva skupina v končnem poročilu (priporočilo št. 5) priporočila vzpostavitev usklajenih zavarovalnih jamstvenih shem po vsej EU[3].

Isto priporočilo je tudi v preambuli pred kratkim sprejete okvirne direktive Solventnost II[4].

Poleg tega je Komisija v sporočilu z dne 4. marca 2009 „Spodbujanje okrevanja evropskega gospodarstva“ napovedala, da bo do konca leta 2009 preučila ustreznost sedanjih jamstvenih shem v zavarovalniškem sektorju in pripravila ustrezne zakonodajne predloge[5].

23. septembra 2009 je Komisija sprejela predloge treh uredb o vzpostavitvi evropskega sistema finančnih nadzornih organov, vključno z ustanovitvijo treh evropskih nadzornih organov. Komisija pozorno spremlja tekoče razprave med sozakonodajalci o vlogi novega evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine (European Insurance and Occupational Pension Authority – EIOPA)[6], v kateri je bila omenjena tudi uvedba zavarovalne jamstvene sheme na nacionalni ravni in/ali ravni EU.

Solventnost II ne bo popolnoma izključila možnosti insolventnosti

Ne sedanja (Solventnost I) ne prihodnja (Solventnost II) ureditev solventnosti v EU ne more povsem izključiti možnosti, da zavarovalnice postanejo insolventne. Okvirna direktiva Solventnost II, ki se bo začela uporabljati 31. decembra 2012, predvideva gospodarski pristop k solventnosti, ki temelji na tveganju. Zahteva, da imajo zavarovalnice in pozavarovalnice dovolj kapitala, da lahko eno leto pokrivajo svoje obveznosti, v skladu z VaR pri stopnji zaupanja 99,5 %[7]. To bi moralo zagotoviti, da največ en od 200 zavarovateljev na leto razglasi stečaj. Za namene te bele knjige uporabljeni pretekli podatki in ocene modelov kažejo, da verjetnost neizpolnitve obveznosti pri zavarovalnici znaša od 0,1 % v normalnih gospodarskih pogojih do 0,5 % v izrednih pogojih, kot so finančne krize ali posebne težave zavarovatelja v določeni državi EU[8]. Kljub obstoječim zavarovalnim jamstvenim shemam lahko to povzroči prenos izgub na imetnike polic v EU (ali na davkoplačevalce). V izrednih primerih lahko izgube pri policah življenjskega in neživljenjskega zavarovanja v enem letu znašajo tudi 46,5 milijarde EUR. To ustreza približno 4,4 % skupnih bruto obračunanih premij v EU v enem letu. Za ponazoritev tega lahko navedemo podatek, da je med letoma 1996 in 2004 več kot 130 zavarovateljev v EU postalo insolventnih, propad grške zavarovalniške skupine leta 2009 pa je prizadel približno 800 000 imetnikov polic.

Čezmejna zavarovalniška dejavnost v EU se bo verjetno povečala

Čezmejna zavarovalniška dejavnost, tj. zagotavljanje zavarovalniških storitev v drugi državi neposredno ali z ustanovitvijo podružnic, znaša povprečno 4,10 % skupnih bruto obračunanih premij v EU, kar ustreza obsegu premij v višini 42,8 milijarde EUR v letu 2007. Obseg te dejavnosti naj bi se v prihodnosti še povečal. Nekatere velike zavarovalniške skupine na primer razmišljajo, da bi svoja hčerinska podjetja spremenile v podružnice.

Celo v državah članicah, ki razpolagajo z zavarovalnimi jamstvenimi shemami, te sheme vedno ne krijejo čezmejne dejavnosti. Približno 62 % čezmejnih poslov življenjskega zavarovanja in približno 23 % čezmejnih poslov neživljenjskega zavarovanja v Evropski uniji ni zaščitenih z nobeno zavarovalno jamstveno shemo.

Imetniki polic in upravičenci niso dovolj in/ali enako zaščiteni

Razlike med nacionalnimi zavarovalnimi jamstvenimi shemami v EU (poleg tega, da v nekaterih državah članicah takih shem sploh ni) povzročajo nezadostne in neenake ravni zaščite za imetnike zavarovalnih polic. Kjer nacionalne zavarovalne jamstvene sheme obstajajo, se pogosto znatno razlikujejo po svoji strukturi. Tudi pomanjkanje usklajenih ureditev lahko pri čezmejnih zavarovalniških poslih v EU povzroči posebne težave pri zaščiti potrošnikov. Če zavarovalnica, ki posluje čezmejno, propade, so nekateri imetniki polic lahko kriti na podlagi zavarovalne jamstvene sheme, drugi – z enako pogodbo – pa ne ali pa samo v majhnem obsegu[9].

Primeri: Imetnik police, ki prebiva v državi članici, v kateri ne obstaja nobena zavarovalna jamstvena shema, je lahko vseeno zaščiten, če ima njegov zavarovatelj sedež v drugi državi EU, v kateri se zaščita na podlagi zavarovalne jamstvene sheme zagotavlja po načelu „matične države“[10]. Imetnik police, ki prebiva v državi članici, v kateri obstaja zavarovalna jamstvena shema na podlagi načela „matične države“, morda ne bo krit, če ima njegov zavarovatelj sedež v drugi državi EU, v kateri se zaščita na podlagi zavarovalne jamstvene sheme zagotavlja po načelu „države gostiteljice“. Zaščiten pa bo, če je njegovo polico izdala domača zavarovalnica. Če v državi članici, v kateri prebiva imetnik police, obstaja zavarovalna jamstvena shema na podlagi načela države gostiteljice, je vseeno, ali je polico izdal domač ali tuj zavarovatelj, če zavarovalna jamstvena shema v obeh državah zagotavlja enako zaščito. Raven zaščite se lahko razlikuje, če ena ali obe zadevni državi članici določita zgornjo mejo odškodnine, ki se plača. |

Značilnosti sedanjih zavarovalnih jamstvenih shem povzročajo neenake konkurenčne pogoje za zavarovalnice v EU

Soobstoj različnih sistemov zavarovalnih jamstvenih shem (in dejstvo, da nekatere države članice tovrstnih shem sploh nimajo) prav tako vzbuja pomisleke, saj ne zagotavlja enakih konkurenčnih pogojev za domače in tuje zavarovalnice, ki delujejo na istem trgu. Ta problem je lahko posebno velik, če so nekateri zavarovatelji, ki delujejo na istem trgu, vključeni v sistem zavarovalne jamstvene sheme, drugi pa ne, saj se lahko obseg geografskega pokritja na podlagi zavarovalnih jamstvenih shem (kjer obstajajo) razlikuje med zadevnimi matičnimi državami ali državami gostiteljicami.

Primeri: Izkrivljanje konkurence lahko nastane, če se potrošniki raje odločajo za zavarovalne police, ki so krite na podlagi zavarovalne jamstvene sheme (ali za podobne produkte, krite na primer z jamstvom ali odškodninskimi shemami za vlagatelje), kar škoduje zavarovateljem, ki ponujajo nezaščitene zavarovalniške produkte. Zavarovalne jamstvene sheme so povezane z dodatnimi stroški, ki jih na koncu lahko nosijo imetniki polic. Če imajo potrošniki raje cenovno ugodnejše zavarovalniške produkte, lahko pride do izkrivljanja konkurence v škodo zavarovateljem, ki ponujajo zaščitene (in s tem verjetno dražje) zavarovalniške produkte. |

Značilnosti sedanjih zavarovalnih jamstvenih shem vplivajo na stabilnost trga

Stečaji zavarovalnic in posledične izgube za imetnike polic in upravičence lahko povzročijo spremembo obnašanja potrošnikov (na primer kupujejo manj zavarovalniških produktov) ali zmanjšanje zmožnosti gospodarstva za upravljanje tveganja ter tako vplivajo na realno gospodarstvo. Poleg tega se lahko imetniki polic kljub visokim pogodbenim kaznim za predčasno prekinitev zavarovanja na dejanske ali pričakovane izgube odzovejo s odpovedjo svojih polic, kar lahko še poslabša finančno krizo.

Ali obstajajo sprejemljive alternativne možnosti za ukrepe EU na področju zavarovalnih jamstvenih shem?

Kako pomembna je uvedba zavarovalne jamstvene sheme, je odvisno od tveganja stečaja zavarovalnice in možnega vpliva stečajev na potrošnike. Pri tem se odpira vprašanje, kateri alternativni mehanizmi zaščite so na voljo na nacionalni ali evropski ravni za zmanjšanje tega tveganja ali izgub za imetnike polic.

Bonitetna ureditev in upravljanje tveganja

Učinkovito upravljanje tveganja in celovite strukture upravljanja so poleg kapitalskih zahtev in ustreznih nadzornih pooblastil temelji prihodnje ureditve solventnosti. Splošno znano je, da bi bila določitev zahtev glede solventnosti na dovolj visoki ravni, da bi se lahko krile vse nepričakovane izgube, predraga[11].

Prednostna obravnava imetnikov polic v postopku prenehanja zavarovalnice

V skladu s sedanjo zakonodajo EU o prenehanju zavarovalnic lahko države članice v svoji nacionalni zakonodaji v primeru insolventnosti zavarovalnice izberejo eno od dveh možnosti, ki pri likvidaciji zavarovatelja dajeta prednost imetnikom polic pred ostalimi upniki[12]. Vendar se imetnik police, ki je v finančnih težavah, morda ne bo hotel zanesti na postopke prenehanja. Ti so pogosto zapleteni in dolgotrajni, tako da lahko v tem času pri imetnikih polic z neporavnanimi zahtevki pride do velikega pomanjkanja likvidnosti.

Posredovanje vlade v vsakem primeru posebej

Rešitve za vsak primer posebej, kot je naknadno posredovanje vlade, so sicer prožne, vendar pa imajo tudi velike slabosti. Ker se odločitve v takih primerih ne sprejemalo v skladu z vnaprej določenimi pravili, ampak na ad hoc podlagi, se samo pri enotnem ravnanju ne pojavlja vprašanje pravičnosti in preglednosti. Poleg tega se lahko posredovanje v posameznem primeru obravnava kot nepošteno dajanje prednosti velikim podjetjem, kar lahko povzroči „moralni hazard“: to pomeni, da bi lahko podjetja sprejemala tveganja z manj strahu pred posledicami, saj bi drugi plačali za zagotovitev varnostne mreže.

Dodatne informacije in večja preglednost

Druga možnost je zahtevati, da se imetnikom polic da na voljo več informacij, tako da lahko izberejo zavarovalniški produkt, ki je najprimernejši zanje. Pri tem se predpostavlja, da bodo imetniki polic informacije razumeli in da jih bodo znali uporabiti pri sprejemanju odločitev. V resnici je zelo malo verjetno, da bodo imetniki polic razumeli in uporabili vse informacije, zlasti glede čezmejnih zavarovalniških poslov. Poleg tega se z zagotavljanjem dodatnih informacij ne bo rešil problem neenakih konkurenčnih pogojev za zavarovalnice, ki delujejo na istem trgu.

Obseg, ozadje in cilji bele knjige

Obseg in opredelitev pojmov

Ta bela knjiga zadeva vse zavarovalnice, ki se ukvarjajo z življenjskimi in neživljenjskimi zavarovanji, vključno s tistimi, ki ponujajo obe vrsti produktov. Ne zadeva pa pokojninskih skladov v smislu Direktive 2003/41/ES[13] ali pozavarovalnic .

Za namen te bele knjige minimalna uskladitev pomeni, da lahko države članice, če želijo, zagotovijo večjo zaščito, kot je predvidena v zadevni zakonodaji EU.

Ozadje

Ta bela knjiga je bila pripravljena na podlagi dela Komisije od leta 2001 ter po obsežnih posvetovanjih in razpravah z imetniki polic, strokovnjaki iz sektorja in oblikovalci politike v zadnjih dveh letih. Upoštevano je bilo tudi poročilo o zavarovalnih jamstvenih shemah, ki ga je za Komisijo pripravilo svetovalno podjetje Oxera[14] (dokončano konec novembra 2007), in poročilo, ki so ga za Komisijo pripravili zavarovalniški nadzorniki (CEIOPS)[15]. Poleg tega obravnava ponovno izražene pomisleke Evropskega parlamenta[16]. Koraki, predlagani v tej beli knjigi, so podrobno analizirani v priloženi oceni učinka.

Cilji

V beli knjigi so priporočeni zlasti ukrepi za:

Zagotovitev celovite in enotne zaščite imetnikov polic in upravičencev

Glavni cilj prihodnjega okvira EU za zavarovalne jamstvene sheme je zagotoviti ustrezno kritje za imetnike polic in upravičence v primeru insolventnosti zavarovalnic. Ta cilj je tesno povezan s ciljem enake obravnave vseh imetnikov polic in upravičencev ne glede na to, v kateri državi članici prebivajo in ali zavarovanje sklenejo pri domači ali tuji zavarovalnici iz EU.

Preprečitev izkrivljanja konkurence

Cilj usklajenega okvira na ravni EU za zavarovalne jamstvene sheme je tudi ustvariti enake konkurenčne pogoje za vse zavarovalnice in zagotoviti, da bodo domače in tuje zavarovalnice iz EU, ki poslujejo na podlagi svobode opravljanja storitev ali ki nudijo zavarovanje prek svojih podružnic, konkurirale pod enakimi pogoji.

Zmanjšanje negativnih spodbud

Usklajen okvir za zavarovalne jamstvene sheme mora preprečiti, da bi davkoplačevalci na koncu nosili finančno breme zaradi slabega upravljanja zavarovalnic. Zato je potreben pravni okvir, ki ga bodo financirale zavarovalnice same in ki ne bo spodbujal k prevzemanju prevelikega tveganja (moralni hazard). Za dosego tega cilja so potrebni ustrezni ukrepi za zagotovitev, da bodo zadevna sredstva uporabljena samo za natančno določene namene zavarovalnih jamstvenih shem. Glede zaščite na podlagi zavarovalnih jamstvenih shem je malo dokazov, da bi uvedba zaščitnih shem izkrivljala dejavnosti na trgu zaradi napačnih spodbud. Poleg tega tveganje za moralni hazard omejujejo tudi drugi zaščitnimi mehanizmi, kot so nova ureditev solventnosti in ukrepi bonitetnih nadzornikov.

Zagotovitev stroškovne učinkovitosti

Zavarovalne jamstvene sheme morajo biti stroškovno učinkovite. To pomeni zlasti, da je treba pri izvajanju ukrepov EU na tem področju zagotoviti ustrezno ravnovesje med koristmi za imetnike polic in stroški ponujene zaščite. Stroškovno neučinkovite zavarovalne jamstvene sheme bi namreč privedle do višjih stroškov za imetnike polic. V zvezi s tem je treba posebej obravnavati vprašanja, povezana z davkom na dodano vrednost (DDV). Preprečiti je treba, da bi na stroškovno učinkovitost zavarovalnih jamstvenih shem negativno vplivala visoka stopnja prikritega DDV ali obvezno upravljanje upravnih davčnih postopkov, ki bi presegali okvir zavarovalnih jamstvenih shem.

Okrepitev zaupanja potrošnikov in stabilnosti

Cilj ukrepov EU na področju zavarovalnih jamstvenih shem je tudi povečati zaupanje potrošnikov in okrepiti stabilnost notranjega zavarovalniškega trga.

ELEMENTI PREDLAGANEGA PRISTOPA

Vrsta možnih ukrepov EU

Z instrumenti „mehkega prava“, kot so priporočila, sporočila, smernice in kodeksi ravnanja, ki jih ima na voljo EU, se lahko bolj dolgoročno vpliva na prakse držav članic. Vendar je malo verjetno, da bi lahko z njimi v celoti odpravili ugotovljene pomanjkljivosti. Taki instrumenti niso pravno zavezujoči, zato bi države članice ukrepale prostovoljno, pomanjkljivosti sedanje neenotnosti zavarovalnih jamstvenih shem po EU pa so prevelike, da bi čakali na postopno zbliževanje posameznih nacionalnih pristopov. Zato bo treba sprejeti zavezujoč pravni ukrep.

Najustreznejši pravni instrument za uvedbo zavezujočih zahtev je direktiva. Na podlagi člena 288 PDEU se direktiva izvaja posamezno, kar pomeni, da je zavezujoča za državo članico, na katero je naslovljena. Države članice, na katere je naslovljena direktiva, morajo doseči določen cilj, vendar lahko same izberejo oblike in metode za njegovo uresničitev. To se lahko izkaže za koristno, saj so zaradi različnih oblik in področij uporabe nacionalnih shem vprašanja v zvezi z zavarovalnimi jamstvenimi shemami zapletena.

Komisija predlaga enoten in pravno zavezujoč okvir zaščite na podlagi zavarovalnih jamstvenih shem, ki se bo uporabljal za vse imetnike polic in upravičence, in bo zasnovan na podlagi direktive, kakor je opredeljena v členu 288 PDEU. |

Raven centralizacije in vloga zavarovalnih jamstvenih shem

Uvedba zavarovalnih jamstvenih shem v vsaki državi članici je v skladu z obstoječimi nacionalnimi okviri mikrobonitetnega nadzora in bi zato prispevala k preprečevanju moralnega hazarda. Lahko bi vzpostavili tudi sistem za vzajemno finančno pomoč med nacionalnimi zavarovalnimi jamstvenimi shemami. V okviru takega sistema bi vsaka nacionalna shema finančno podprla zavarovalno jamstveno shemo druge države članice, če bi tej primanjkovala sredstva za kritje obveznosti. Da se zagotovi preglednost in predvidljivost stroškov, ki bi jih lahko imele zavarovalne jamstvene sheme, če bi morale prispevati sredstva na podlagi takega sistema, bi bilo treba skleniti dogovor o mehanizmu za zbiranje sredstev, v katerem bi bilo jasno določeno, koliko mora prispevati posamezna zavarovalna jamstvena shema in pod kakšnimi pogoji. Večina težav, ki so posledica različnih nacionalnih pravnih okvirov, pa bi se lahko rešila z uvedbo enotne zavarovalne jamstvene sheme na ravni EU, ki bi zajemala vse police življenjskega in neživljenjskega zavarovanja, ki se prodajajo in kupujejo v Evropski uniji. Vendar trenutno primanjkuje politična podpora tej zamisli. Lahko pa bi se o takšni rešitvi razmislilo pozneje.

Kot zadnja možnost zaščite lahko zavarovalne jamstvene sheme povečajo zaupanje v finančni sektor in tako pozitivno vplivajo na ostalo gospodarstvo. Zavarovalna jamstvena shema, ki bi imela širšo vlogo preprečevanja insolventnosti zavarovalnic, bi lahko zavarovatelja v težavah usmerjala pri reševanju finančnih težav in mu tako pomagala, da posluje naprej. Kakor je navedeno v točki 2.1.7, obstaja vrsta mehanizmov za preprečevanje insolventnosti zavarovalnic in iz dokazov je razvidno, da so v glavnem učinkoviti. Zavarovalno jamstveno shemo bi torej lahko uporabili, če z nobenim drugim zaščitnim mehanizmom ne bi bilo možno preprečiti propada zavarovalnice ali ublažiti njegovih učinkov.

Komisija se zavzema za vzpostavitev zavarovalne jamstvene sheme v vseh državah članicah, in sicer kot mehanizma v skrajnem primeru. |

Geografska pokritost

Bistveno je uskladiti geografsko pokritost na podlagi zavarovalnih jamstvenih shem, da se zagotovi celovita in enotna zaščita imetnikov preko nacionalnih meja. Zavarovalne jamstvene sheme, ki temeljijo na „načelu matične države“, zajemajo ne le police, ki jih prodajajo domači zavarovatelji ampak tudi police, ki jih prodajajo podružnice domačih zavarovateljev s sedežem v drugi državi članici EU. Nasprotno pa zavarovalne jamstvene sheme, ki temeljijo na „načelu države gostiteljice“, zajemajo police, ki jih prodajajo podružnice tujih zavarovateljev. V praksi nekatere nacionalne zavarovalne jamstvene sheme temeljijo na vidikih obeh načel.

Glavna prednost načela matične države je, da je v skladu z „načelom nadzora matične države“, kar olajšuje obravnavo insolventnih zavarovalnic. Nadzorniki matične države so pristojni za bonitetno ureditev, vključno z zahtevami glede solventnosti, in za sprožitev postopka prenehanja. Poleg tega je načelo matične države tudi v skladu s sistemi zajamčenih vlog v bančnem sektorju in s shemo za zaščito vlagateljev v sektorju vrednostnih papirjev.

Struktura, ki bi temeljila na načelu države gostiteljice, pa bi zagotavljala enotno zaščito imetnikov polic v državah članicah ter tako med drugim preprečila možno izkrivljanje konkurence med zavarovatelji, ki delujejo znotraj posamezne države članice. Vendar bi imela takšna struktura velike pomanjkljivosti. Prvič, upravni stroški bi se podvojili, saj bi morali zavarovalci, ki poslujejo preko meja, sodelovati v dveh ali več zavarovalnih jamstvenih shemah. Drugič, ukrepi na področju zavarovalnih jamstvenih shem bi bili lahko v praksi težko izvedljivi, saj organi, ki bi upravljali te sheme, ne bi bili isti kot organi, pristojni za izpeljavo in nadzor postopka prenehanja. Tretjič, zaradi neusklajenosti glede kritja, ki ga zagotavljajo zavarovalne jamstvene sheme, bi lahko struktura, ki bi temeljila na načelu države gostiteljice, povzročila neenotno zaščito imetnikov polic med državami članicami.

Komisija se zavzema za uskladitev geografske pokritosti zavarovalnih jamstvenih shem na podlagi načela „matične države“. |

Zajete police

Propad zavarovatelja, ki prodaja življenjsko zavarovanje, lahko imetnikom polic povzroči hude finančne težave, zlasti tistim, ki so sklenili življenjsko zavarovanje za pripravo na upokojitev. Čeprav lahko imetniki pravic izterjajo del svojih prihrankov, se lahko zgodi, da ne bodo našli zavarovanja s podobnim kritjem, saj so se morda medtem osebne okoliščine spremenile (npr. starost in zdravstveno stanje), premije pa se izračunavajo prav na podlagi teh okoliščin. Zaradi dolgoročnih zavez, ki so neločljivo povezane s proizvodi življenjskega zavarovanja, imetniki polic običajno ne morejo predvideti, kakšna bo finančna stabilnost zavarovalnici ob zapadlosti police.

Za namene te bele knjige police življenjskega zavarovanja vključujejo klasične proizvode za zaščito pred tveganjem ter prihranke in investicijske produkte (npr. zavarovalne police, vezane na enoto investicijskega sklada).

V primeru stečaja zavarovatelja, ki prodaja police neživljenjskega zavarovanja, so povprečne izgube imetnikov polic običajno manjše in so večinoma omejene le na vnaprej plačane premije. Pogodbe so kratkoročne in večina imetnikov pravic lahko preprosto kupi nadomestno polico pri drugi družbi. Vendar pa je možno, da bodo imetniki polic in upravičenci, ki bodo ob ugotovitvi insolventnosti imeli še neplačane terjatve, utrpeli večje izgube, ki lahko presegajo izgube običajnih produktov življenjskega zavarovanja. Nedvomno obstajajo dobri razlogi za to, da bi zaščito, ki jo zagotavljajo zavarovalne jamstvene sheme, omejili na nekatere posebne vrste polic neživljenjskega zavarovanja. Vendar bi se lahko iz praktičnih razlogov in zaradi potrebe po pravičnosti razdelitev kritja, ki ga zagotavljajo zavarovalne jamstvene sheme, na preveliko število podsistemov izkazala za težko izvedljivo.

Komisija je mnenja, da morajo zavarovalne jamstvene sheme zajemati tako police življenjskega zavarovanja kot police neživljenjskega zavarovanja. |

Upravičeni vlagatelji zahtevkov

Zajetje vseh fizičnih in pravnih oseb bi lahko bilo predrago. Za zmanjšanje finančnega bremena, bi bilo upravičenost morda treba omejiti na vlagatelje zahtevkov, ki izpolnjujejo nekatera merila (npr. na mikropodjetja in majhna podjetja). Ta merila bi bilo treba skrbno določiti.

Komisija meni, da bi morale zavarovalne jamstvene sheme zajemati fizične osebe in izbrane pravne osebe. |

Financiranje

Za učinkovito delovanje zavarovalnih jamstvenih shem je ključen ustrezen mehanizem za zbiranje sredstev. Struktura financiranja določa raven zaščite, poleg tega pa lahko tudi pomembno vpliva na stroške sektorja, saj se bodo dajatve, ki jih plačujejo zavarovatelji, verjetno odražale v stroških za imetnike polic. Zato je treba poglobljeno razmisliti o naslednjem:

Časovni okvir financiranja

Pri shemah, ki se financirajo vnaprej, se sredstva zbirajo preventivno za primer stečaja in se po sistemu dajatev za družbe sektorja prenesejo na zavarovalne jamstvene sheme, ki so pristojne za njihovo upravljanje. Glavna prednost je torej takojšnja razpoložljivost sredstev za izplačilo odškodnin vlagateljem zahtevkov v primeru insolventnosti. Poleg tega je shema, ki se financira vnaprej, manj dovzetna za moralni hazard, saj so zavarovalnice, ki se znajdejo v položaju insolventnosti, že vplačale prispevke v zavarovalne jamstvene sheme. Poleg tega je verjetneje, da se s takimi mehanizmi prepreči procikličnost, značilna za sheme, ki se financirajo naknadno. Ta pozitivna značilnost se lahko še okrepi z uvedbo vnaprejšnjih dajatev, ki se odmerijo glede na tveganje insolventnosti družbe, ki vplačuje prispevke v shemo (glej točko 4.6.3).

Seveda so stroški vzpostavitve in izvajanja takšnih shem običajno višji kot pri shemah, ki se financirajo naknadno, saj je treba pri zavarovalnih jamstvenih shemah, ki se financirajo vnaprej, zaposliti strokovnjake za investicije, da upravljajo sredstva ter oblikujejo in izvajajo investicijsko strategijo, ki mora zagotavljati ustrezno ravnovesje med tveganjem in donosom. Poleg tega stalno obstaja tveganje, da zbrana sredstva ne bodo zadostovala za reševanje večje insolventnosti.

Pri shemah, ki se financirajo naknadno , se dajatve začnejo pobirati šele ob ugotovitvi insolventnosti zavarovatelja, ko nastanejo stroški za zavarovalne jamstvene sheme. Zato so stroški vzpostavitve in izvajanja običajno omejeni, zbrana sredstva pa omejena na dejanske stroške, nastale zaradi neizpolnitve obveznosti. Z vidika pravičnosti in sorazmernosti bi lahko zagovarjali mehanizem naknadnega zbiranja sredstev. Tak mehanizem pa je manj odporen proti moralnemu hazardu, saj insolventne zavarovalnice niso vnaprej plačevale prispevkov za zavarovalne jamstvene sheme. Poleg tega bi lahko tak mehanizem oviral hitro izplačilo terjatev imetnikov polic. Sheme, ki se financirajo naknadno, lahko poleg tega povečajo procikličnost, saj je verjetneje, da bodo zavarovatelji insolventni v težkih gospodarskih razmerah.

Ciljna raven

Pomisleki v zvezi z možnim neomejenim obsegom prispevkov za zavarovalne jamstvene sheme se lahko odpravijo z uvedbo zgornjega praga ali brezpogojnih omejitev za letne prispevke. Konkretno se lahko te omejitve izrazijo kot odstotek premije ali prihrankov plačnikov („ciljna raven“) in so povezane z ustreznim prehodnim obdobjem.

Za določitev ustrezne ravni zaščite so službe Komisije preučile različne možnosti, vključno z ravnijo kritja obstoječih zavarovalnih jamstvenih shem. Po prvih ocenah bi bila ciljna raven 1,2 % bruto obračunanih premij. Uporaba te ciljne ravni za na primer 10-letno obdobje bi pomenila letni prispevek v višini 0,12 % bruto obračunanih premij za vsako družbo, ki vplačuje prispevke za shemo[17].

Za zmanjšanje tveganja za pomanjkanje financiranja ob insolventnosti večjega zavarovatelja, bi lahko razmislili o uvedbi dodatnih mehanizmov naknadnega financiranja ali drugih virih financiranja, kot so možnosti zunanjih posojil ali pozavarovanje.

Prispevki

Za določitev skupnega zneska sredstev, ki jih je treba zbrati od družb, ki vplačujejo prispevke v zavarovalne jamstvene sheme, je treba vzpostaviti mehanizem porazdelitve prispevkov. V praksi je prispevek zavarovalnic k obstoječim zavarovalnim jamstvenim shemam v EU sorazmeren z obsegom njihove dejavnosti. To preprečuje izkrivljanje konkurence med majhnimi in velikimi zavarovatelji ter novimi ponudniki zavarovalniških storitev na trgu. Običajno se pri izračunu višine prispevka upoštevajo trije dejavniki: (i) višina premije (bruto ali neto), (ii) obseg tehničnih rezervacij in rezerv ter (iii) število polic. Različni dejavniki imajo različne učinke na obseg prispevkov, ki jih morajo plačevati posamezne družbe.

Ponderiranje tveganja je izračun prispevkov glede na tveganje zavarovatelja ali na stroške, ki bi jih ta predvidoma povzročil za shemo. Prispevki, odmerjeni na podlagi tveganja, se izračunajo z uporabo več kazalnikov, ki odražajo profil tveganja zavarovatelja. Predlagani kazalniki zajemajo ključne razrede, ki se uporabljajo za oceno finančne stabilnosti zavarovatelja, npr. portfelj zavarovanih tveganj, solventnost in kakovost sredstev. Podatki, potrebni za izračun teh kazalnikov, so na voljo na podlagi obstoječih obveznosti poročanja.

Lahko bi uvedli tudi zgornje meje odškodnin in druge olajšave pri prispevkih . To pomeni, da bi po sistemu zavarovalnih jamstvenih shem vlagatelj zahtevkov moral sam kriti del izgube, da se zmanjšajo potrebe po sredstvih za shemo in prepreči moralni hazard pri imetnikih polic. Možne metode so na primer določitev zgornjih mej ali najvišjih zneskov odškodnin, odstotno znižanje terjatev ali franšiz ter določitev spodnjih mej terjatev. Pri katerem koli usklajevanju na ravni EU je treba ohraniti ustrezno ravnovesje med potrebo po enaki ravni najnižjega kritja za vse imetnike polic v vseh državah članicah in potrebo po izogibanju nepotrebnemu poseganju v nacionalne pristojnosti za določanje mej odškodnin in druge olajšave pri prispevkih.

Komisija se zavzema za to, da bi se zavarovalne jamstvene sheme financirale z vnaprejšnjimi prispevki, ki bi jih lahko v primeru pomanjkanja sredstev dopolnili z mehanizmom za naknadno zbiranje sredstev. Prispevek posameznih družb, ki bi sodelovale v takem mehanizmu, bi se izračunal glede na njihov profil tveganja. Treba je določiti ustrezno ciljno raven financiranja ter primerno prehodno obdobje. Komisija je pripravljena, da razmisli o uvedbi usklajenih mej odškodnin in drugih olajšav pri prispevkih pod pogojem, da se zagotovi ustrezno kritje imetnikov polic in upravičencev pri vseh zadevnih vrstah zavarovanj v vseh državah članicah. |

Prenos portfelja in/ali odškodnin

V primeru insolventnosti zavarovalnice lahko zavarovalna jamstvena shema deluje na dva načina. Zagotovi lahko neprekinjen obstoj zavarovalnih polic, tako da jih prenese na solventno zavarovalnico ali jih neposredno prevzame (prenos portfelja). Ta rešitev se uporablja v glavnem za proizvode življenjskega zavarovanja, ki so zaradi dolgoročnosti težko nadomestljivi pod istimi pogoji. Druga možnost je, da zavarovalna jamstvena shema krije le izgube imetnikov polic ali upravičencev (izplačilo odškodnin).

Komisija močno spodbuja prenos portfelja, kadar je to praktično izvedljivo in upravičeno v smislu stroškov in koristi. Vendar je v primeru insolventnosti zavarovalnice na koncu koncev nujno, da se zaščitijo potrošniki. Ko so izčrpana vsa druga sredstva, bi morale zavarovalne jamstvene sheme v vnaprej določenem obdobju zagotavljati vsaj odškodnino za izgube, ki so jih utrpeli imetniki polic in upravičenci.

Komisija meni, da bi morale zavarovalne jamstvene sheme v vnaprej določenem obdobju imetnikom polic in upravičencem zagotavljati vsaj odškodnino za izgube, ki so jih utrpeli zaradi insolventnosti zavarovatelja. |

NASLEDNJI KORAKI

Bela knjiga odpira vrsto vprašanj v zvezi z uvedbo pravno zavezujočega okvira za zavarovalne jamstvene sheme na ravni EU. Možnosti, za katere se zavzema Komisija, so jasno navedene v okvirih oddelkov 3 in 4. Komisija poziva vse zainteresirane strani, da predložijo svoja stališča glede teh možnosti.

Komisija bo skrbno ocenila povratne informacije in jih upoštevala pri pripravi zakonodajnega predloga.

Prispevki se pošljejo na naslov Komisije (MARKT-H2@ec.europa.eu najpozneje do 30. novembra 2010.

[1] Direktiva 1994/19/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 1994 o sistemih zajamčenih vlog, UL L 135, 31.5.1994, str. 5–14; in Direktiva 1997/9/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. marca 1997 o odškodninskih shemah za vlagatelje, UL L 84, 26.3.1997, str. 22–38.

[2] Za podrobnosti glej oddelek 2.2 ocene učinka.

[3] Glej http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf. .

[4] Direktiva 2009/138/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (prenovitev) (v nadaljnjem besedilu: Solventnost II), UL L 355, 17.12.2009, str. 1–155; glej zlasti drugi pododstavek uvodne izjave 141.

[5] Sporočilo spomladanskemu Evropskemu svetu, „Spodbujanje okrevanja evropskega gospodarstva“, COM/2009/0114/konč. z dne 4.3.2009.

[6] Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi Evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine (COM(2009)0502-C7-0168/2009-2009/0143(COD)).

[7] V finančni matematiki in pri upravljanju tveganja je tvegana vrednost (VaR) najpogosteje uporabljeno kvantitativno merilo tveganja izgube pri določenem portfelju sredstev.

[8] Za podrobnejšo analizo glej oddelek 2.2. ocene učinka in zlasti tabelo 22.

[9] Za temeljitejšo analizo možnih posledic za imetnike polic in davkoplačevalce glej oddelek 3.1 ocene učinka.

[10] Za podrobnejšo analizo načela matične države in načela države gostiteljice glej oddelek 4.2.

[11] Glej tudi oddelek 2.1.2 te bele knjige.

[12] Glej člen 10 Direktive 2001/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. marca 2001 o reorganizaciji in prenehanju zavarovalnic, UL L 110, 20.4.2001, str. 28–39.

[13] Direktiva 2003/41/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. junija 2003 o dejavnostih in nadzoru institucij za poklicno pokojninsko zavarovanje, UL L 235, 23.9.2003, str. 10–21.

[14] Za poročilo glej http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/docs/guarantee_schemes_en.pdf.

[15] CEIOPS je odbor evropskih nadzornikov za zavarovanja in poklicne pokojnine. Glej http://www.ceiops.eu/media/files/publications/submissionstotheec/CEIOPS-DOC-18-09%20_Input_to_EC_work_on_IGS-approved_clean_.pdf.

[16] Glej člen 242 direktive Solventnost II. Glej tudi priporočilo Evropskega parlamenta št. 25, ki izhaja iz poročila preiskovalnega odbora za zavarovalnico Equitable Life in v katerem se Komisijo poziva, naj hitro nadaljuje z zakonodajo o zavarovalnih jamstvenih shemah: http://www.europarl.europa.eu/comparl/tempcom/equi/default_en.htm.

[17] Glej zlasti preglednico 51 poročila o oceni učinka. Dobljeni rezultati se nanašajo na vrednosti, izračunane pri 0,1-odstotni verjetnosti insolventnosti in 99-odstotni stopnji zaupanja.