SL Uradni list Evropske unije C 162/42

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o neodvisnem ocenjevanju storitev splošnega pomena

(2008/C 162/10)

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 16. februarja 2007 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Neodvisno ocenjevanje storitev splošnega pomena.

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 23. januarja 2008. Poročevalec je bil g. HENCKS.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 422. plenarnem zasedanju 13. in 14. februarja 2008 (seja z dne 14. februarja 2008) s 162 glasovi za, 24 glasovi proti in 11 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Reforma pogodb, ki jo je Evropski svet sprejel na zasedanju 17. in 18. oktobra 2007, odpira nove možnosti na področju storitev splošnega pomena (SSP), saj je v določbe o delovanju Unije vključena klavzula za splošno uporabo o storitvah splošnega gospodarskega pomena (SSGP) (člen 14), ki bo veljala za vse politike Evropske unije, tudi notranji trg in konkurenco. Poleg tega je obema pogodbama priložen protokol o vseh storitvah splošnega pomena, vključno z negospodarskimi storitvami splošnega pomena (NSSP).

1.2 SSP, SSGP in NSSP pomagajo zagotavljati blaginjo vseh državljanov in uresničevanje njihovih temeljnih pravic. Te storitve, ki se opravljajo v splošnem interesu, so odvisne od političnih odločitev, zato sodijo med odgovornosti zakonodajalcev.

1.3 Iz tega dejstva ne izhaja le večja zavezanost Evropske unije in držav članic za zagotavljanje učinkovitih storitev splošnega gospodarskega pomena, ki pomeni predvsem to, da mora biti ocenjevanje izvajanja teh storitev stalen proces, ampak tudi potreba po tem, da institucije odločanja jasno opredelijo pojme, cilje in naloge, ki jih povezujejo z zgoraj navedenimi tremi poimenovanji storitev. Če to ne bo doseženo, ocenjevanje izvajanja državljanom ne bo moglo zagotoviti pravne varnosti, ki jo imajo pravico pričakovati od svojih institucij, tako nacionalnih kot evropskih.

1.4 Namen ocenjevanja je povečati učinkovitost in uspešnost storitev splošnega gospodarskega pomena ter njihovo prilagojenost spreminjajočim se potrebam državljanov in podjetij, hkrati pa javnim oblastem zagotoviti podlago za sprejemanje čim boljših odločitev. Poleg tega bo ocenjevanje bistvenega pomena za ustvarjanje ravnotežja med trgom, splošnimi interesi in med gospodarskimi, socialnimi ter okoljskimi cilji.

1.5 Glede na pomen SSP v boju proti socialni izključenosti ter pri spodbujanju pravičnosti in socialne varnosti, ki sta kot cilja EU navedena v Pogodbi, je bistvenega pomena, da se na ravni držav članic redno ocenjujejo ne le storitve splošnega gospodarskega pomena, ki jih zakonodaja Skupnosti že ureja, temveč tudi negospodarske storitve splošnega pomena (NSSP).

1.6 Ocenjevanje SSP (gospodarskih in negospodarskih) na nacionalni, regionalni in lokalni ravni v državah članicah mora biti neodvisno, vključevati mora več strani in upoštevati različna stališča. Temeljiti mora na obsežnem sklopu meril in pokrivati vse tri stebre lizbonske strategije, izvajati pa ga je treba ob posvetovanju z vsemi zainteresiranimi stranmi.

1.7 Naloga na ravni Skupnosti je določiti postopke za izmenjavo, analiziranje, primerjavo in usklajevanje, pri tem pa ob upoštevanju načela subsidiarnosti spodbuditi neodvisen postopek ocenjevanja, in sicer tako, da se prek dialoga s predstavniki zainteresiranih strani na evropski ravni in na podlagi skupnih kazalnikov opredeli usklajena metodologija ocenjevanja.

1.8 Da bi bilo to ocenjevanje ustrezno in koristno, bi bilo treba ustanoviti usmerjevalni odbor, ki bi deloval popolnoma neodvisno in zastopal več strani. Odbor bi morali sestavljati predstavniki Evropske komisije, Evropskega parlamenta, stalnih predstavništev držav članic pri EU, Odbora regij in Evropskega ekonomsko-socialnega odbora.

2. Sedanje stanje

2.1 Storitve splošnega gospodarskega pomena so – predvsem zaradi njihovega prispevka k socialni in ozemeljski koheziji – v pogodbah uvrščene med splošne vrednote Evropske unije. Spremenjena pogodba, ki jo je Evropski svet sprejel 17. in 18. oktobra 2007, to potrjuje, saj Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije dovoljuje, da s predpisi določita načela in pogoje, ki bodo omogočili, da bodo s storitvami splošnega gospodarskega pomena izpolnjene zastavljene naloge, brez poseganja v pristojnosti držav članic, da zagotavljajo, naročajo in financirajo te storitve, obenem pa pogodba poudarja deljeno odgovornost držav članic in Skupnosti.

2.2 Unija in države članice so torej – v okviru svojih pristojnosti in v mejah področja uporabe spremenjene pogodbe – odgovorne za zagotavljanje in preverjanje, da se takšne storitve izvajajo učinkovito na podlagi načel in pogojev, zlasti gospodarskih in finančnih, ki omogočajo izpolnjevanje zastavljenih nalog.

2.3 Ko se bo torej začela izvajati spremenjena pogodba, bosta morala Evropski parlament in Svet Evropske unije po rednem zakonodajnem postopku ta načela in pogoje opredeliti ter hkrati upoštevati načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.

2.4 Protokol o storitvah splošnega pomena, priložen spremenjenima pogodbama, poudarja „bistveno vlogo in široko diskrecijsko pravico nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena, in sicer čim bolj ustrezno potrebam uporabnikov“ ter „visoko raven kakovosti, varnosti in cenovne dostopnosti, enako obravnavo in spodbujanje splošnega dostopa ter pravic uporabnikov“.

2.5 Protokol je prvo primarno zakonodajno besedilo Skupnosti, ki omenja negospodarske storitve splošnega pomena, in sicer poudarja, da so zagotavljanje, naročanje in organizacija teh storitev v pristojnosti držav članic ter da določbe pogodb nikakor ne vplivajo na te pristojnosti. Tako ostajajo negospodarske storitve splošnega pomena izključene iz pravil o notranjem trgu, konkurenci in državni pomoči, pri tem pa izvajanje nacionalnih pristojnosti še naprej temelji na splošnih načelih zakonodaje Skupnosti.

2.6 Spremenjena pogodba ne opredeljuje niti razlike med gospodarskimi in negospodarskimi storitvami. To pomeni, da se bo treba še naprej zanašati na sodbe Sodišča Evropskih skupnosti; posledica tega bo, da se bo nadaljevala sedanja pravna negotovost. Državljani veliko pričakujejo od Evropske unije. Poskrbeti bi morala za povečanje blaginje, zagotavljanje spoštovanja temeljnih pravic in za to, da njene odločitve ne morejo pripeljati do nazadovanja na nacionalni ravni.

3. Potreba po ocenjevanju storitev splošnega pomena

3.1 Dolžnost zagotavljati učinkovito izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena, določena v členu 14 spremenjene pogodbe, pomeni predvsem, da mora biti ocenjevanje uspešnosti teh storitev stalen proces.

3.2 Po mnenju EESO lahko storitev splošnega gospodarskega pomena ocenimo kot učinkovito, če: — je v skladu z načeli enakosti, univerzalnosti, cenovne in druge dostopnosti, zanesljivosti, stalnosti, kakovosti in uspešnosti, če so hkrati zagotovljene pravice uporabnikov ter če je storitev upravičena z ekonomskega in socialnega vidika; — če so upoštevane posebne potrebe določenih skupin uporabnikov, kot so invalidi, ljudje, ki potrebujejo pomoč, prikrajšane osebe ipd.

3.3 Čeprav spremenjena pogodba izrecno ne omenja ocenjevanja, pa implicitno navaja potrebo po nadzoru, za kar je ocenjevanje primerno sredstvo.

3.4 Države članice ali EU bodo morale na transparenten in nediskriminatoren način v okviru svojih pristojnosti opredeliti in prilagoditi naloge ter cilje storitev splošnega gospodarskega pomena, ob upoštevanju načela sorazmernosti in zagotavljanju, da so storitve v interesu vseh uporabnikov in v njihovo splošno zadovoljstvo.

3.5 Da bi preverili, ali se naloge splošnega pomena izvajajo pravilno in učinkovito ter ali se cilji – različni glede na to, ali gre za storitve splošnega gospodarskega pomena ali negospodarske storitve splošnega pomena, oziroma glede na dejansko naravo storitve – izpolnjujejo ali bodo izpolnjeni, mora pristojna oblast vzpostaviti sistem za ocenjevanje uspešnosti, učinkovitosti in kakovosti storitev, ki bo več kot le javnomnenjske raziskave in ankete.

3.6 Ocenjevanje je torej analiza in sistematično spremljanje pogojev za učinkovito izvajanje posebne naloge splošnega pomena, in sicer z vidika tega, kako se ta naloga izvaja in ali izpolnjuje potrebe potrošnikov, podjetij, državljanov in družbe, ter z vidika ciljev EU, zlasti v zvezi z ekonomsko, socialno in ozemeljsko kohezijo, socialnim tržnim gospodarstvom, lizbonsko strategijo in zagotavljanjem spoštovanja temeljnih pravic.

3.7 Za storitve splošnega gospodarskega pomena je značilno prizadevanje za dosego različnih ravnovesij: — med trgi in splošnim interesom, — med gospodarskimi, socialnimi in okoljskimi cilji, — med uporabniki (posameznimi uporabniki, tudi prikrajšanimi skupinami, podjetji, lokalnimi oblastmi ipd.), ki imajo različne potrebe in interese, — med pristojnostmi držav članic in integracijo Skupnosti.

3.8 Navedena ravnovesja se lahko spreminjajo zaradi gospodarskega in tehnološkega razvoja ter drugačnih potreb in pričakovanj posameznikov ter družbe. Poleg tega odražajo potrebo po doslednosti glede različnih situacij v posameznih državah ter geografskih in sektorskih značilnosti.

3.9 Ocenjevanje izvajanja ni enako regulaciji, vendar je eden od njenih vidikov. Regulativne dejavnosti so lahko boljše, če temeljijo na ustreznem ocenjevanju in ga spodbujajo. Hkrati mora ocenjevanje pokazati primere slabega delovanja in razlike v kakovosti in/ali vrsti storitev med posameznimi državami, s tem pa poudariti prilagajanje spreminjajočim se pričakovanjem, ki so odvisna od potreb in želja uporabnikov in potrošnikov ter sprememb gospodarskih, tehnoloških in socialnih razmer.

4. Katere storitve bi bilo treba ocenjevati?

4.1 Glede na cilje, ki naj bi jih izpolnile storitve splošnega pomena, in pomen teh storitev za izvajanje različnih politik Skupnosti je redno ocenjevanje bistvenega pomena, in sicer ne le ocenjevanje gospodarskih storitev, ki jih pokriva zakonodaja Skupnosti, temveč tudi negospodarskih storitev. Te so del učinkovitega izvajanja temeljnih pravic in temeljijo na načelu solidarnosti in spoštovanju človekovega dostojanstva, ob ustreznem upoštevanju skupnih vrednot, ki so neločljivo povezane z evropskim socialnim modelom.

4.2 Ker protokol, priložen spremenjenima pogodbama, potrjuje, da so negospodarske storitve splošnega pomena v izključni pristojnosti držav članic, jih bo treba ocenjevati zgolj na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni.

4.3 Ker se negospodarske storitve splošnega pomena, ravno tako kot storitve splošnega gospodarskega pomena, nanašajo na celo vrsto ciljev EU (spoštovanje temeljih pravic, povečanje blaginje državljanov, socialna pravičnost, socialna kohezija ipd.) in ker je Evropska unija delno odgovorna za njihovo doseganje, mora vsaj zagotoviti, da države članice te storitve redno ocenjujejo.

5. Pristop institucij EU

5.1 Evropski svet je na zasedanjih v Nici (2000) in Laeknu (2001) dosegel dogovor, da je treba na ravni Skupnosti učinkovito in dinamično ocenjevati učinke konkurence in izvajanje storitev splošnega pomena, hkrati pa ustrezno upoštevati nacionalne, regionalne in lokalne posebnosti ter pristojnosti.

5.2 Poleg tega je bil Evropski svet mnenja, da bi bilo treba to ocenjevanje izvajati v okviru sedanjih struktur, zlasti s horizontalnim ocenjevanjem in sektorskim poročanjem ter cardiffskim poročilom Komisije o gospodarski reformi. Ocenjevanje bi moralo zajeti tržno strukturo in delovanje trga, vključno z vidiki zaposlovanja, gospodarsko in socialno oceno obveznosti javnih služb, mnenje državljanov in potrošnikov o učinkovitosti storitev splošnega pomena ter učinek liberalizacije na te storitve.

5.3 Od leta 2001 dalje Evropska komisija vsako leto (razen leta 2003) izvede horizontalno ocenjevanje mrežnih gospodarskih panog, kot so električna industrija, plin, elektronske komunikacije, poštne storitve, letalski in železniški promet. Ocenjevanje temelji na metodi, opredeljeni v sporočilu Komisije (1). Vendar pa se vse zainteresirane strani ne strinjajo s tem ocenjevanjem, saj gre pri tem po mnenju nekaterih bolj za ocenjevanje politik Skupnosti o mrežnih gospodarskih panogah kot za delovanje teh panog.

5.4 Leta 2003 je Evropska komisija v okviru zelene knjige o storitvah splošnega pomena začela javno posvetovanje, da bi ugotovila, kako bi bilo treba organizirati ocenjevanje, katera merila bi bilo treba uporabiti, kako bi lahko spodbudili državljane k sodelovanju in izboljšali kakovost podatkov. Glavni sklepi tega posvetovanja so bili, da sta nujno potrebna večdimenzionalno ocenjevanje in pregled mehanizmov ocenjevanja. Vendar pa po mnenju Komisije ni bilo soglasja o tem, kdo naj bi izvajal to ocenjevanje.

5.5 Bela knjiga o storitvah splošnega pomena (2) je poudarila proces ocenjevanja, ki ga bo treba v prihodnosti izvesti pred kakršno koli spremembo zakonodajnega okvira Skupnosti, zlasti v zvezi z liberalizacijo storitev.

5.6 V tej beli knjigi je Komisija priznala posebno odgovornost institucij Skupnosti pri ocenjevanju storitev, za katere velja poseben sektorski regulativni okvir Skupnosti. Ocenjevanje se izvaja s pomočjo podatkov, pridobljenih na nacionalni ravni. Komisija ni izključila možnosti, da bi se ocenjevanje na ravni Skupnosti izvajalo tudi na drugih področjih, če se v določenih primerih lahko dokaže, da bi tako ocenjevanje ustvarilo dodano vrednost.

5.7 Na koncu je Komisija pri zunanjem svetovalcu naročila izčrpno poročilo o oceni metod ocenjevanja. Glavni sklepi tega poročila bodo povzeti v novem sporočilu, napovedanem za leto 2008.

5.8 Po trditvah Komisije bodo v okviru te zunanje ocene podana tudi mnenje glede nujnosti ocenjevanja storitev splošnega gospodarskega pomena, ki jih na ravni EU zagotavljajo mrežne gospodarske panoge, priporočila o izboljšanju horizontalnega ocenjevanja in mnenje o tem, ali je smiselno, da takšno horizontalno ocenjevanje izvaja Komisija.

5.9 V sporočilu o storitvah splošnega pomena (3) Komisija meni, „da je za kakovost in preglednost postopka odločanja pomembno redno izvajanje temeljitega ocenjevanja ter razkrivanje metodologije in rezultatov tega ocenjevanja, da se zagotovi kontrola“.

6. Načela in merila ocenjevanja

6.1 V sporočilu COM(2002) 331 se je Komisija zavezala k vključevanju civilne družbe v horizontalno ocenjevanje uspešnosti storitev splošnega pomena, zlasti tako, da vzpostavi stalen mehanizem za spremljanje mnenja državljanov in sprememb tega mnenja ter zagotovi, da bodo posvetovanja o posebnih vprašanjih potekala tudi z zainteresiranimi stranmi, vključno s socialnimi partnerji, in sicer na ad-hoc osnovi.

6.2 Razvoj družbe prinaša vedno večja pričakovanja javnosti, v tem primeru uporabnikov in potrošnikov, ki zahtevajo ne le priznavanje svojih pravic, temveč tudi upoštevanje svojih posebnih okoliščin. Med načinom, kako se izvajajo storitve splošnega pomena, in družbo, ki jih zagotavlja, obstaja tesna povezava.

6.3 Ker nacionalne, regionalne in lokalne javne oblasti za zagotavljanje storitev splošnega pomena uporabljajo različne strukture in statute (javni ali zasebni izvajalci, javno-zasebna partnerstva), je potrebno večdimenzionalno ocenjevanje.

6.4 Poleg tega mora biti ocenjevanje na ravni držav članic pluralistično in vključevati vse zainteresirane strani: organe oblasti, ki so pristojni za opredeljevanje in zagotavljanje storitev splošnega pomena, regulativne organe, operaterje/dobavitelje, ki so odgovorni za izvajanje storitev, ter predstavnike potrošnikov, sindikatov, civilne družbe ipd.

6.5 Poleg tega, da bo moralo ocenjevanje vključevati različne strani, bo moralo biti tudi neodvisno in upoštevati različna stališča, saj vse zainteresirane strani nimajo enakih interesov; ti so si v nekaterih primerih celo nasprotni in so povezani s protislovnimi informacijami in strokovnimi mnenji, ki jih predložijo različne strani.

6.6 Ekonomske in socialne učinkovitosti storitev splošnega pomena, dejavnosti, ki se izvajajo v njihovem okviru, ter rezultatov teh storitev ni mogoče ocenjevati na podlagi enega samega merila (v tem primeru pravil konkurence), temveč je treba uporabiti obsežen sklop meril.

6.7 Kot sta v poročilu, pripravljenem leta 2004 (4) na prošnjo Komisije, poudarila centra CIRIEC in CEEP, je ocenjevanje smiselno le, če se izvaja v povezavi z zastavljenimi cilji in nalogami, ki jih opredeljujejo tri strani (potrošniki, državljani in družba) in sestavljajo naslednji trije elementi: zagotavljanje izvajanja temeljnih pravic ljudi, socialna in ozemeljska kohezija ter opredeljevanje in vodenje javne politike.

6.8 Ocenjevanje bo moralo zajeti tri stebre lizbonske strategije (ekonomski, socialni in okoljski) in hkrati upoštevati notranji trg, konkurenco, varstvo potrošnikov in politike zaposlovanja, pa tudi vse pomembne sektorske politike.

6.9 Ocenjevanje mora torej vključevati več meril, zlasti pa naslednja: — opredelitev pogojev, ki veljajo za obveznosti javnih služb, in ustrezna pooblastila za izvajanje storitev, — učinkovito izvajanje specifikacij ali obveznosti, ki so povezane s splošnimi storitvami ali pa temeljijo na pooblastilu za izvajanje storitev, — cena, kakovost in dostopnost storitve za invalide ter zadovoljstvo uporabnikov, — pozitivni in negativni zunanji dejavniki, — uresničevanje ciljev javne politike, — prilagoditev določb zakonskim omejitvam.

6.10 Postopek bo torej vključeval zagotavljanje informacij in ocenjevanje dejanske prakse ter učinka ukrepov na različne uporabnike, s čimer je mogoče premagati strukturno neravnotežje informacij, ki je značilno za razmerja med operaterji/dobavitelji, regulativnimi organi in potrošniki.

7. Ocenjevanje izvajanja

7.1 Sistem ocenjevanja bo moral temeljiti na periodičnih poročilih, ki jih bodo na nacionalni ali lokalni ravni pripravili organi za ocenjevanje, oblikovani v državah članicah na podlagi zgoraj naštetih načel.

7.2 Naloga na ravni Skupnosti bo določiti postopke za izmenjavo, analiziranje, primerjavo in usklajevanje. Tako bo torej Evropska unija odgovorna za spodbujanje procesa neodvisnega ocenjevanja, ob upoštevanju načela subsidiarnosti ter načel, določenih v protokolu, priloženem spremenjenima pogodbama, in sicer tako, da prek dialoga s predstavniki zainteresiranih strani opredeli usklajeno metodologijo ocenjevanja na evropski ravni, ki bo temeljila na skupnih kazalnikih in načinih izvajanja.

7.3 Da bi bilo to ocenjevanje ustrezno in koristno, bi bilo treba ustanoviti usmerjevalni odbor, ki bi zastopal različne interese vseh zainteresiranih strani (javnih oblasti, socialnih partnerjev, operaterjev, regulativnih organov, uporabnikov – posameznikov in podjetij – ter sindikatov). Na ravni Skupnosti bi ta odbor lahko sestavljali predstavniki Evropske komisije, Evropskega parlamenta, stalnih predstavništev držav članic pri EU, Odbora regij in Evropskega ekonomsko-socialnega odbora.

7.4 Usmerjevalni odbor bi imel naslednje naloge: — priprava metod ocenjevanja, — določanje kazalnikov, — priprava specifikacij za potrebne študije, — naročanje študij na podlagi več strokovnih mnenj, — kritičen pregled poročil, — priprava priporočil, — seznanjanje z rezultati.

7.5 Razprave o poročilih o ocenjevanju z vsemi zainteresiranimi stranmi bi lahko potekale v obliki letne konference o izvajanju storitev splošnega gospodarskega pomena, po zgledu sedanjih konferenc o mrežnih gospodarskih panogah, ki jih v zadnjih nekaj letih organizira Evropski ekonomsko-socialni odbor. Razprave pa bi bile lahko organizirane tudi v povezavi s spomladanskih socialnim vrhom.

V Bruslju, 14. februarja 2008 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Dimitris DIMITRIADIS

(1) COM(2002) 331 konč., 18.6.2002, sporočilo Komisije o metodologiji horizontalnega ocenjevanja storitev splošnega gospodarskega pomena (op. prev.: sporočilo ni prevedeno v slovenščino).

(2) COM(2004) 374 konč., 12.5.2004, sporočilo Komisije: Bela knjiga o storitvah splošnega pomena.

(3) COM(2007) 725 konč., 20.11.2007, sporočilo Komisije in spremni dokument k sporočilu Enotni trg za Evropo 21. stoletja. Storitve splošnega interesa, vključno s socialnimi storitvami splošnega interesa: nova evropska zaveza.

(4) Študija CIRIEC/CEEP: Services of General Economic Interest in Europe: Regulation-Financing-Evaluation Good Practices (Storitve splošnega gospodarskega pomena v Evropi: regulacija, financiranje, ocenjevanje: dobre prakse); http://www.ulg.ac.be/ciriec/intl_en/research/publications/index.htm.

CIRIEC: International Centre of Research and Information on the Public and Co-operative Economy (Mednarodni raziskovalni in informativni center za javno, socialno in zadružno gospodarstvo).

CEEP: European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest (Evropski center za podjetja z javno udeležbo in podjetja splošnega gospodarskega pomena).