Bruselj, 2.2.2005

SEK(2005) 146 končno

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem konvergenčnem programu Slovaške, 2004-2007

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1] določa, da morajo nesodelujoče države članice, torej tiste, ki niso sprejele enotne valute, Svetu in Komisiji predložiti konvergenčne programe. V skladu s členom 9 navedene uredbe mora Svet preučiti vse konvergenčne programe na podlagi ocen, ki sta jih pripravila Komisija in Odbor, ustanovljen na podlagi člena 114 Pogodbe (Ekonomsko-finančni odbor). Potem, ko preuči program, mora Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podati mnenje. V skladu z uredbo morajo države članice predložiti letne posodobitve svojih konvergenčnih programov, katere lahko Svet prav tako preuči v skladu z istimi postopki.

Države članice, ki so se pridružile EU 1. maja 2004, ne sodelujejo v enotni valuti, vendar morajo pravočasno izpolniti konvergenčna merila, vključno z merilom glede vzdržnosti javnih financ, da bi izpolnile pogoje za prevzem evra. Glede na javnofinančni primanjkljaj v višini 3,6% BDP, zabeležen v letu 2003, je Svet sklenil, da je bil primanjkljaj Slovaške na dan 5. julija 2004 previsok, in priporočil, naj se prekomerni primanjkljaj popravi najpozneje do leta 2007 v skladu s konvergenčnim programom maja 2004. Priporočeno je bilo zlasti, naj Slovaška prizadevno izvaja ukrepe, predvidene v navedenem programu, in pospeši fiskalno prilagajanje, če izvajanje strukturnih reform povzroči višjo rast od pričakovane. V Sporočilu z dne 22. decembra 2004 je Komisija zaključila, da je slovaška vlada učinkovito ukrepala v zvezi z ukrepi, predvidenimi za doseganje priporočene stopnje primanjkljaja za leto 2005.

Države članice, ki so se pridružile EU 1. maja 2004, so se obvezale, da bodo predložile svoje konvergenčne programe do 15. maja 2004, njihovo prvo posodobitev pa proti koncu leta 2004. Prvi konvergenčni program Slovaške, ki obravnava obdobje 2004-2007, je bil predložen 14. maja 2004, Svet pa ga je ocenil 5. julija 2004. Slovaška je predložila posodobitev konvergenčnega programa 30. novembra 2004. Službe Komisije so opravile tehnično oceno te posodobitve, ob upoštevanju rezultatov svojih gospodarskih napovedi, ki so jih pripravile jeseni 2004, in ob upoštevanju kodeksa ravnanja[2], soglasno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov, priporočil v okvirnih smernicah gospodarske politike za obdobje 2003-2005 ter načel, določenih v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o okrepitvi usklajevanja proračunskih politik[3]. Ta analiza daje naslednje ocene:

- Slovaška je predložila posodobitev konvergenčnega programa 30. novembra 2004. Posodobitev obsega obdobje od 2004 do 2007, pri čemer dodatno navaja okvirna predvidevanja do leta 2010. Dokument je sprejela vlada. Dokument je skladen s proračunom za leto 2005, ki ga je parlament sprejel dne 9. decembra 2004, in z večletnim okvirnim državnim proračunom 2005-2007, ki ga je parlament upošteval. Program je zelo dobro pripravljen in ustreza zahtevam po podatkih iz spremenjenega „kodeksa ravnanja v zvezi z vsebino in obliko programov stabilnosti in konvergenčnih programov“[4].

- Posodobitev predvideva, da bo realni BDP naraščal povprečno po stopnji 5 % v obdobju od 2004 do 2007, s pričakovano upočasnitvijo na 4½ % v letu 2005 (zaradi upadanja zunanjih prispevkov) in pospešitvijo na skoraj 5½ % v letu 2007 (ko se bodo zunanji prispevki po pričakovanjih ponovno povečali). Predvideno je, da bo brezposelnost le postopoma padala z okoli 18½ % v letu 2004 (glede na raziskavo delovne sile) na 16½ % v letu 2007. Ta gibanja so pričakovana, potrdila pa jih je tudi Komisija v jesenski napovedi leta 2004, ki je zajela obdobje do leta 2006. Hiter padec inflacije na okoli 2½ % v letu 2007 je mogoče pričakovati le, če bodo popolnoma omejeni sekundarni učinki visoke izmerjene inflacije v letu 2004. Posodobitev predvideva, da bo bilanca tekočega računa postala pozitivna leta 2007 (po začasnem poslabšanju, ko bo primanjkljaj znašal skoraj 3 % BDP v letu 2005). Predvidene bilance tekočega računa in načrtovani fiskalni primanjkljaji pomenijo pozitivne zasebne neto prihranke v celotnem obdobju, zajetem v posodobitev.

- Slovaška se je nedavno preusmerila z implicitnih na eksplicitne priporočene stopnje inflacije, vendar je ohranila uravnavano drsenje deviznega tečaja. Posodobitev potrjuje namero organov oblasti, da se Slovaška leta 2009 pridruži območju evra in poudarja, da bo Slovaška verjetno vstopila v ERM2 najpozneje v prvi polovici leta 2006. Leta 2004 je merjena inflacija 7,5 % ponovno kazala zlasti na vpliv prilagoditev reguliranih cen in posrednih davkov. Razpon dolgoročnih obrestnih mer v primerjavi z območjem evra se je gibal okoli 100 baznih točk ali manj. Po nekaj mesecih stabilizacije zaradi znižanja obrestnih mer je začel devizni tečaj spet rasti. Skupaj je krona v letu 2004 pridobila skoraj 6 %.

- Cilj posodobitve je zmanjšati primanjkljaj na referenčno vrednost 3 % BDP v letu 2007, v skladu s priporočilom Sveta iz člena 104(7). Zmanjšanje merjenega in primarnega javnofinančnega primanjkljaja je osredotočeno na konec obdobja: oba naj bi ostala čim bolj stalna na okoli 3,8 % oziroma 1,5 % BDP do leta 2006, njuna načrtovana skupna prilagoditev za 0,8 odstotne točke pa je preložena na leto 2007. Večji del zmanjšanja primanjkljaja poteka v zadnjih dveh letih, tudi brez upoštevanja učinka uvedbe naložbenega pokojninskega stebra na začetku leta 2005 (ocenjenega na 0,4 % BDP v letu 2005 in okoli 1 % BDP v letih 2006 in 2007). V primerjavi s programom maja 2004, v katerem je prilagoditev temeljila na izdatkih, posodobitev načrtuje popravek primanjkljaja z omejevanjem izdatkov in povečanjem prihodkov. Kljub ugodnejšemu makroekonomskemu scenariju posodobitev na splošno potrjuje načrtovano smer prilagoditev iz prejšnjega programa in je zato videti manj ambiciozna. Ne glede na znatne dosežke pretekle konsolidacije in vpliv pokojninske reforme, postaja pospeševanje zmanjševanja primanjkljaja (zlasti v letu 2005) še bolj pomembno vprašanje. Slovaški bi pomagalo pri izvajanju strategije za sprejem evra, izboljšalo fiskalno verodostojnost v smislu ERM2, spodbujalo anticikličnost, lahko pa bi pomagalo tudi pri naraščajočih pritiskih apreciacije. To bi tudi utrlo pot za doseganje strukturnega proračunskega stanja blizu ravnovesja ali v presežku in pomagalo doseči dovolj varnostne rezerve, ki bi preprečila prekoračitev referenčne vrednosti 3 % BDP, ki je določena v Pogodbi kot merilo za primanjkljaj ob običajnih makroekonomskih nihanjih.

- Tveganja v proračunskih napovedih v programu so na splošno videti uravnotežena v celotnem programskem obdobju. Na podlagi danih makroekonomskih predpostavk je videti, da bi lahko obstajalo pozitivno tveganje na strani prihodkov v celotnem obravnavanem obdobju. Negotovosti v zvezi z vplivom pokojninske reforme so uravnotežene. Poraba sredstev EU (in participacij) bo verjetno nižja od porabe, predvidene v proračunu za 2004 do 2006, ker se absorpcijska zmogljivost še razvija. Vendar pa bi lahko v letu 2007 presegla v proračunu predvideni znesek, če bi izvajanje preložene porabe dovolj napredovalo. Nenazadnje pa so parlamentarne volitve, ki so v načrtu za leto 2006, vir negotovosti, zlasti v smislu obsega, v katerem se bo izvajalo nadaljnje omejevanje izdatkov v letu 2007. Slednje bi lahko bilo manjše od trenutno načrtovanega ali pa bi načrte preseglo. Glede na to oceno tveganja je videti, da bo proračunska naravnanost v programu zadostovala za zmanjšanje primanjkljaja na 3 % BDP v letu 2007, ki je zadnje leto v programu, varnostna rezerva pa ni predvidena.

- Program predvideva povečanje zadolženosti v razmerju do BDP v letih med 2004 in 2007 za 2½ odstotne točke na 45½ %. Dinamika zadolženosti v razmerju do BDP kaže na intenzivnejše zmanjševanje primanjkljaja proti koncu obdobja; nanjo veliko manj kakor v preteklosti vplivajo usklajevanja primanjkljaja in javnega dolga ter izredni dejavniki, čeprav bodo predvidena obračunska odstopanja in prihodki od privatizacije ostali pomemben dejavnik do leta 2006.

- Posodobitev je osredotočena na zadnje strukturne reforme, ki izboljšujejo kakovost javnih financ in bodo verjetno pospešile rast, podobno kakor predhodne daljnosežne reforme (vključno z večjimi davčnimi reformami), ki so že potekale leta 2004. Najnovejše reforme so pravzaprav sestavljene iz druge skupine reform sistema zdravstvenega varstva in uvedbe naložbenega pokojninskega stebra, ki veljata od začetka leta 2005.

- Na Slovaškem obstajajo določena tveganja v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ. Ta tveganja so v veliki meri posledica predvidenih proračunskih stroškov starajočega se prebivalstva. Tudi če predpostavimo, da bo načrtovano zmanjšanje primanjkljaja v srednjeročnem obdobju doseženo, dolgoročna vzdržnost ni popolnoma zagotovljena, čeprav že uveljavljeni ali načrtovani ukrepi v okviru strukturne reforme, zlasti reforma pokojninskega in zdravstvenega sistema, dolgoročno prispevajo k doseganju vzdržnosti. Njihova popolna izvedba je poleg doseganja načrtovane proračunske konsolidacije v programskem obdobju eden od ključnih pogojev.

- Na splošno so gospodarske politike, opisane v posodobitvi, skladne s splošnimi smernicami državne gospodarske politike na področju javnih financ. Slovaška je zlasti na dobri poti, da popravi svoj prekomerni primanjkljaj do roka, ki ga je določil Svet.

- Glede na zgoraj navedeno presojo in v skladu s priporočili, ki jih je podal Svet na podlagi člena 104(7), bi bilo primerno, da bi Slovaška (i) izkoristila vsako priložnost za pospešeno zmanjševanje primanjkljaja, vključno s pomočjo uporabe prihodkov, ki so boljši od pričakovanih, in prihrankov na strani izdatkov, zlasti v letu 2005; (ii) določila, da so srednjeročne zgornje meje izdatkov bolj zavezujoče; (iii) pozorno pazila, da sekundarni učinki visoke inflacije v letu 2004 ne bi vplivali na potek konvergence inflacije, ki je predviden v programu.

Na podlagi te ocene je Komisija sprejela priloženo priporočilo za Mnenje Sveta o posodobljenem konvergenčnem programu Slovaške in ga pošilja Svetu.

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem konvergenčnem programu Slovaške, 2004-2007

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLENJE MNENJE:

Dne [17. februarja 2005] je Svet preučil posodobljeni konvergenčni program Slovaške, ki obravnava obdobje od 2004 do 2007. Program ustreza zahtevam po podatkih iz „kodeksa ravnanja v zvezi z vsebino in obliko programov stabilnosti in konvergenčnih programov“.

Makroekonomski scenarij, ki je podlaga za program, predvideva 5-odstotno povprečno realno stopnjo rasti BDP, s pričakovano upočasnitvijo na 4½ % v letu 2005 (zaradi upadanja zunanjih prispevkov) in pospešitvijo na skoraj 5½ % v letu 2007 (ko se bodo zunanji prispevki po pričakovanjih ponovno povečali). Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov je videti, da ta scenarij kaže na uresničljivo predvideno rast. Predvidevanja programa na področju inflacije so videti razmeroma nizka in so utemeljena le, če bodo popolnoma omejeni sekundarni učinki visoke izmerjene inflacije v letu 2004.

Dne 5. julija 2007 je Svet sklenil, da je primanjkljaj Slovaške previsok in priporočil, naj ga zmanjša do leta 2007. Cilj programa je zmanjšati primanjkljaj na referenčno vrednost 3 % BDP v letu 2007, v skladu s priporočilom Sveta iz člena 104(7). Zmanjšanje merjenega in primarnega javnofinančnega primanjkljaja je osredotočeno na konec obdobja: oba naj bi ostala čim bolj stalna na okoli 3,8 % oziroma 1,5 % BDP do leta 2006, njuna načrtovana skupna prilagoditev za 0,8 odstotne točke pa je preložena na leto 2007. Večji del zmanjševanja primanjkljaja poteka v zadnjih dveh letih, tudi brez upoštevanja učinka uvedbe naložbenega pokojninskega stebra leta 2005. V primerjavi s programom maja 2004, v katerem je prilagoditev temeljila na izdatkih, je v posodobitvi načrtovan popravek primanjkljaja z omejevanjem izdatkov in povečanjem prihodkov. Kljub ugodnejšemu makroekonomskemu scenariju posodobitev na splošno potrjuje načrtovano smer prilagoditev iz prejšnjega programa in je zato videti manj ambiciozna. Ne glede na velike dosežke na področju konsolidacije v preteklosti in na učinek pokojninske reforme, bi pospešitev zmanjševanja primanjkljaja, zlasti v letu 2005, pomagala Slovaški pri izvajanju strategije za sprejem evra, izboljšala fiskalno verodostojnost v okviru ERM2, spodbudila anticikličnost, lahko pa bi pomagala tudi pri naraščajočih pritiskih apreciacije. To bi tudi utrlo pot za doseganje strukturnega proračunskega stanja blizu ravnovesja ali v presežku in pomagalo doseči dovolj varnostne rezerve, ki bi preprečila prekoračitev referenčne vrednosti 3 % BDP, ki je določena v Pogodbi kot merilo za primanjkljaj ob običajnih makroekonomskih nihanjih.

Tveganja v proračunskih napovedih v programu so na splošno videti uravnotežena v celotnem programskem obdobju. Na podlagi danih makroekonomskih predpostavk je videti, da bi lahko obstajalo pozitivno tveganje na strani prihodkov v celotnem obravnavanem obdobju. Negotovosti v zvezi z vplivom pokojninske reforme so uravnotežene. Poraba sredstev EU (in participacij) bo verjetno nižja od porabe, predvidene v proračunu za 2004 do 2006, ker se absorpcijska zmogljivost še razvija. Vendar pa bi lahko v letu 2007 presegla v proračunu predviden znesek, če bi izvajanje preložene porabe dovolj napredovalo. Nenazadnje pa so parlamentarne volitve, ki so v načrtu za leto 2006, vir negotovosti, zlasti v smislu obsega, v katerem se bo izvajalo nadaljnje omejevanje izdatkov v letu 2007. Slednje bi lahko bilo manjše ali pa bi preseglo sedanje cilje. Glede na to oceno tveganja je videti, da bo proračunska naravnanost v programu zadostovala za zmanjšanje primanjkljaja na 3 % BDP v letu 2007, ki je zadnje leto v programu, varnostna rezerva pa ni predvidena.

Ocenjuje se, da je delež javnega dolga v letu 2004 dosegel 43,0 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež javnega dolga v programskem obdobju povečal za 2½ odstotne točke.

Na Slovaškem obstajajo določena tveganja v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ. Ta tveganja so v veliki meri posledica predvidenih proračunskih stroškov starajočega se prebivalstva. Sprejeti in načrtovani ukrepi strukturne reforme, zlasti reforme pokojninskega in zdravstvenega sistema, skupaj prispevajo k dolgoročni vzdržnosti. Vendar pa je popolna izvedba teh ukrepov poleg doseganja načrtovane proračunske konsolidacije v programskem obdobju eden od ključnih pogojev.

Gospodarske politike, opisane v posodobitvi, so na splošno skladne s splošnimi smernicami državne gospodarske politike na področju javnih financ. Slovaška je zlasti na dobri poti, da popravi svoj prekomerni primanjkljaj do roka, ki ga je določil Svet.

* * *

Glede na zgoraj navedeno oceno in glede na priporočila Sveta na podlagi člena 104(7), Svet meni, da bi morala Slovaška:

(i) izkoristiti vsako priložnost za pospešeno zmanjševanje primanjkljaja, vključno s pomočjo uporabe prihodkov, ki so boljši od pričakovanih, in prihrankov na strani izdatkov, zlasti v letu 2005;

(ii) določiti, da so srednjeročne zgornje meje izdatkov bolj zavezujoče;

(iii) pozorno paziti, da sekundarni učinki visoke inflacije v letu 2004 ne bi vplivali na potek konvergence inflacije, ki je predviden v programu.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realni BDP (spremembe v %) | KP nov. 2004 | 5,0 | 4,5 | 5,1 | 5,4 |

COM okt. 2004 | 4,9 | 4,5 | 5,2 | n.a. |

KP maj 2004 | 4,1 | 4,3 | 5,0 | 4,7 |

Inflacija po HICP (%) | KP nov. 2004 | 7,8 | 3,3 | 2,8 | 2,5 |

COM okt. 2004 | 7,7 | 3,9 | 3,0 | n.a. |

KP maj 2004 | 8,1 | 4,0 | 2,9 | 2,5 |

Javnofinančna bilanca (v % BDP) 1 | KP nov. 2004 | -3,8 | -3,8 | -3,9 | -3,0 |

COM okt. 2004 | -3,9 | -4,0 | -4,1 | n.a. |

KP maj 2004 | -4,0 | -3,9 | -3,9 | -3,0 |

Primarna bilanca (v % BDP) 1 | KP nov. 2004 | -1,5 | -1,4 | -1,6 | -0,7 |

COM okt. 2004 | -1,6 | -1,6 | -1,8 | n.a. |

KP maj 2004 | -1,4 | -1,1 | -1,2 | -0,4 |

Bruto državni dolg (v % BDP) | KP nov. 2004 | 43,0 | 44,2 | 45,3 | 45,5 |

COM okt. 2004 | 44,2 | 45,2 | 45,9 | n.a. |

KP maj 2004 | 45,1 | 46,4 | 46,1 | 45,5 |

1 Javnofinančna bilanca in primarna bilanca vključujeta zmanjševanje dohodka in s tem, ob predpostavki ceteris paribus, učinek naraščanja primanjkljaja zaradi uvedbe naložbenega pokojninskega sistema leta 2005 (ocenjenega na 0,4 % BDP leta 2005; 1,0 % BDP leta 2006; in 1,1 % BDP leta 2007). Viri: Konvergenčni program (KP); gospodarske napovedi služb Komisije jeseni 2004 (KOM). |

[1] UL L 209, 2.8.1997. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, se nahajajo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Spremenjeno mnenje Ekonomsko-finančnega odbora o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov, ki ga je podprl Ekonomsko-finančni Svet dne 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 konč., 27.11.2002.

[4] Program navaja ne samo zahtevane, ampak z nekaj izjemami tudi neobvezne informacije, navedene v kodeksu. Na ta način zagotavlja širok izbor dodatnih podatkov in olajšuje analizo. Čeprav ne ovirajo analize, pa še naprej obstajajo (relativno majhne) razlike s Statističnim uradom glede deleža izdatkov in prejemkov glede na BDP v letu 2003 in tudi glede uvrstitve elementov državne porabe; zlasti pa socialni transferji v naravi niso navedeni pod posebno kategorijo. Drugi manjkajoči neobvezni podatki so nominalni efektivni devizni tečaji za leti 2006 in 2007. Poleg tega je v delu posodobitve programa primarna državna bilanca izračunana na podlagi neto plačil obresti.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, se nahajajo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.