SL Uradni list Evropske unije C 20/1

POSEBNO POROČILO št. 8/2007

o upravnem sodelovanju na področju davka na dodano vrednost z odgovori Komisije

(v skladu z drugim pododstavkom člena 248(4) ES)

(2008/C 20/01)

KAZALO

GLOSAR

I–VII POVZETEK

1–11 UVOD

1–11 Revizijsko ozadje

12–17 REVIZIJSKI PRISTOP IN OBSEG REVIZIJE

18–93 OPAŽANJA

18–49 Izmenjava informacij na zahtevo med državami članicami

19–23 Intenzivnost sodelovanja

24–42 Pravočasnost odgovora

43–49 Kakovost odgovora

50–56 Izmenjava informacij brez predhodne zahteve

57–70 Sistem izmenjave informacij o DDV (VIES)

60–61 Pravočasno zagotavljanje podatkov

62–65 Dostop do podatkov in njihova točnost

66–68 Preverjanje veljavnosti številk DDV s strani trgovcev

69–70 Izboljšave v delovanju VIES (VIES II)

71–77 Instrumenti za spodbujanje večstranskega pristopa pri kontroli

71–72 Prisotnost davčnih uradnikov v drugih državah članicah

73–77 Sočasne in večstranske kontrole

78–83 Komisijina spodbujanje in ocena upravnega sodelovanja

84–93 Druge omejitve glede uspešnega sodelovanja

85–87 Ni skupnih pravil za odvzem identifikacijskih številk za DDV

88–91 Težave pri čezmejnem pregonu

92–93 Nezadostni količinska opredelitev in analiza goljufij v zvezi z DDV

94–112 ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

94–103 Zaključki

104–112 Priporočila

Odgovori Komisije

GLOSAR

Upravno sodelovanje– Izmenjava informacij med državami članicami, s čimer si davčni organi medsebojno pomagajo in sodelujejo s Komisijo v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1798/2003 z dne 7. oktobra 2003 (1), da se zagotovi pravilna uporaba DDV pri dobavah blaga in storitev, pridobitvah blaga znotraj Skupnosti in uvozu blaga. Izmenjave informacij med državami članicami praviloma zajemajo vse informacije, ki jim lahko pomagajo, da se pravilno odmeri DDV, vključno z vsemi informacijami v zvezi s posebnimi primeri. Izmenjave informacij se izvajajo na zahtevo ali brez predhodne zahteve. Uredba temelji na členu 93 ES, ki določa, da Svet na predlog Komisije ter po posvetovanju z Evropskim parlamentom in Ekonomsko-socialnim odborom soglasno sprejme določbe za uskladitev zakonodaje o prometnih davkih v obsegu, v kolikšnem je takšna uskladitev potrebna za vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

Vrtiljačna goljufija– glej neplačujoči gospodarski subjekt.

Skupni sistem davka na dodano vrednost (DDV)– Načelo skupnega sistema DDV pomeni uporabo splošnega davkana potrošnjo blaga in storitev, ki je povsem sorazmeren s ceno blaga in storitev v skladu s predpisi, določenimi v Direktivi Sveta 2006/112/ES z dne 28. novembra 2006 (2). Splošna stopnja DDV, ki jo določijo države članice, mora na primer znašati vsaj 15 %, nižja stopnja pa vsaj 5 %. Prodajalec na vsaki stopnji trgovske verige obračuna DDV od prodaje, upravi pa dolguje ta znesek davka, zmanjšan za DDV, plačan za nakupe, opravljene pri poslovanju. Ta proces se nadaljuje do končnega potrošnika, ki nosi DDV od celotne vrednosti nakupa. DDV, ki ga ob nakupu plača potrošnik, davčnim organom plača prodajalec. Če trgovec opravi dobave blaga znotraj Skupnosti, ima pravico do uveljavljanja vračila vstopnega DDV pri pošiljanju trgovcu v drugi državi članici. DDV, ki ga je treba plačati pri transakciji, nato plača trgovec iz namembne države članice, po stopnji, ki velja v tej državi članici.

Fiscalis– Večletni akcijski program Skupnosti za izboljšanje delovanja davčnih sistemov na notranjem trgu prek komunikacijskih sistemov in sistemov za izmenjavo informacij, večstranskih kontrol, izmenjav uslužbencev, seminarjev in drugih izobraževalnih dejavnosti. Odločba o programu Fiscalis (3) ne zajema le davka na dodano vrednost, ampak tudi trošarine na alkohol, tobačne izdelke in mineralna olja, davke na dohodek in premoženje ter na zavarovalne premije. Finančni okvir za program v obdobju 2003–2007 je bil določen v znesku 67,3 milijona EUR.

Rekapitulacijsko poročilo– Poročilo, ki ga mora predložiti vsak davčni zavezanec, identificiran za namene DDV, ki izvaja dobave znotraj Skupnosti. Rekapitulacijsko poročilo se sestavi za vsako koledarsko četrtletje, v njem pa mora biti navedena skupna vrednost blaga, dobavljenega vsem pridobiteljem v drugih državah članicah, navedenim po identifikacijski številki za DDV.

Neplačujoči gospodarski subjekt– Neplačujoči gospodarski subjekt je trgovec, registriran za namene DDV, ki z morebitnim goljufivim namenom pridobi ali namerava pridobiti blago ali storitve ne da bi plačal DDV, ter to blago in storitve dobavi z DDV, vendar pobranega DDV ne plača nacionalnemu davčnemu organu. Stranke neplačujočega gospodarskega subjekta so lahko dobroverni trgovci, lahko pa so tudi same vpletene v goljufijo. Stranke lahko od davčnega organa zahtevajo povračilo DDV, ki so ga plačale neplačujočemu gospodarskemu subjektu. Če je isto blago vedno znova v obtoku med državami članicami, se to imenuje goljufija v obliki vrtiljaka oziroma vrtiljačna goljufija. Takšne vrste goljufij so lahko zelo dodelane in vključujejo neplačujoče gospodarske subjekte v več državah članicah ter škodijo finančnim interesom vseh zadevnih držav članic.

Davčni zavezanec– Vsaka oseba, ki kjerkoli neodvisno opravlja katero koli gospodarsko dejavnost, ne glede na namen ali rezultat te dejavnosti.

SCAC– V skladu s členom 44 Uredbe Sveta (ES) št. 1798/2003 je Stalni odbor za upravno sodelovanje regulatorni odbor, ki Komisiji pomaga v zadevah, določenih v navedeni uredbi. Sestavljajo ga predstavniki držav članic, predseduje pa mu predstavnik Komisije. Pri sprejemanju mnenj Odbor odloča z večino, kot je določeno v členu 205(2) ES (kvalificirana večina). Običajno se sestane dvakrat letno.

DDV– glej skupni sistem davka na dodano vrednost.

Lastna sredstva iz DDV– V letu 2006 so lastna sredstva iz DDV znašala 17,2 milijarde EUR in tako predstavljala 15,8 % prihodkov Skupnosti. Lastna sredstva iz DDV se izračunajo po usklajeni osnovi za odmero DDV (tj. na osnovi za DDV, popravljeni za vsa posebna odstopanja ali možnosti, ki jih uporabljajo države članice). Zato na plačila lastnih sredstev iz DDV, ki jih države članice prispevajo v proračun EU, različne veljavne stopnje za DDV ali odstopanja ne vplivajo. Izhodišče za izračun lastnih sredstev iz naslova DDV so skupni neto prihodki iz DDV, ki jih vsaka država članica pobere v danem letu. Če je zaradi utaje ali goljufije pobranega manj DDV, to običajno zniža tudi lastna sredstva iz DDV, plačana v proračun Skupnosti, razen če so osnove za odmero, ki se upoštevajo, omejene na 50 % BND, kot velja za nekatere države članice.

Identifikacijska številka za DDV– Individualna številka, dodeljena vsakemu davčnemu zavezancu, ki namerava dobavljati blago ali storitve ali nabavljati blago za poslovne namene. Vsaka številka ima predpono iz dveh črk, po katerih se prepozna zadevna država članica.

VIES– Sistem izmenjave informacij o DDV (VIES) je elektronsko omrežje za posredovanje informacij v zvezi z veljavnostjo identifikacijskih številk za DDV podjetij, registriranih v državah članicah. Poleg tega daje VIES upravam držav članic na voljo tudi informacije v zvezi z dobavami (oproščenimi davkov) znotraj Skupnosti. Informacije v zvezi s podatki o registraciji za DDV zberejo nacionalne uprave in jih vnesejo v nacionalne zbirke podatkov za pregledovanje na daljavo. To se uporablja tudi za dobave znotraj Skupnosti, prijavljene v „rekapitulacijskih poročilih“. Sistem je bil vzpostavljen kot nadomestilo za odpravo carinskih formalnosti in pregledov.

POVZETEK

I. Obsežne utaje davka na dodano vrednost in goljufije izkrivljajo delovanje enotnega trga in vplivajo na finančne interese držav članic ter financiranje proračuna Skupnosti.

II. Leta 2004 je začela veljati nova zakonodaja Skupnosti, da se pospeši in okrepi čezmejno sodelovanje med organi držav članic, v glavnem z uvedbo jasnejših postopkov, izčrpnejše izmenjave informacij in pogostejših neposrednih stikov med lokalnimi davčnimi uradi.

III. Sodišče je z revizijo želelo oceniti, ali so izmenjave informacij med državami članicami pravočasne in uspešne ter ali jih podpirajo veljavni postopki in ustrezne upravne strukture.

IV. Revizija je pokazala, da lahko izmenjave informacij med državami članicami le-tem pomagajo pri pravilni odmeri obdavčitve ter pri preprečevanju in odkrivanju goljufij.

V. Vendar je Sodišče ugotovilo, da: (a) se premalo uporabljajo nove možnosti za okrepitev in pospešitev sodelovanja ter da niso vse države članice vzpostavile ustreznih upravnih struktur in/ali operativnih postopkov za zagotavljanje učinkovitega sodelovanja; (b) polovica izmenjav informacij na zahtevo ni izvedena v rokih, ki jih zahteva zakonodaja, obvestila o poznih odgovorih ali vmesni odgovori pa so redko podani; (c) v vseh državah članicah prihaja do poznih odgovorov, vendar se njihova pogostost med državami članicami precej razlikuje. Včasih obstajajo pomembne razlike med številom zahtevkov, ki naj bi jih po svojih navedbah prejela država članica, in številom zahtevkov, za katere druga država članica trdi, da ji jih je poslala; (d) okvir za izmenjave informacij brez predhodne zahteve ni dobro opredeljen, spontano zagotovljene informacije pa niso vedno sistematično izkoriščene; (e) pozna razpoložljivost in nezanesljivost podatkov v sedanjem Sistemu izmenjave informacij o DDV (VIES) povečuje tveganje, da primeri utaj in goljufij ne bodo odkriti.

VI. Obstaja potreba po intenzivnejšem in hitrejšem sodelovanju, neposrednejših stikih med lokalnimi davčnimi uradi in boljšem spremljanju, da se zagotovi učinkovito nudenje pomoči med državami članicami.

VII. Pomanjkljivosti sistema VIES je treba čim prej odpraviti, na primer s korenitim skrajšanjem rokov za zbiranje in vnos podatkov ter z dodelitvijo širšega neposrednega dostopa do podatkov, da se omogočijo večstranska posvetovanja.

UVOD

Revizijsko ozadje

1. Utaja davka na dodano vrednost (DDV) in goljufije izkrivljajo pošteno konkurenco na enotnem trgu ter zmanjšujejo davčne prihodke držav članic. Kot je poudaril Svet (4), se je treba proti takim goljufijam učinkovito in odločno boriti v interesu poštenih podjetnikov ter proračunov držav članic. Svet se je 28. novembra 2006 strinjal, da bi bilo treba na ravni Skupnosti čim prej vzpostaviti strategijo boja proti davčnim goljufijam, ki bi dopolnjevala nacionalna prizadevanja za boj proti temu pojavu.

2. Utaja DDV in goljufije v zvezi s tem vplivajo tudi na financiranje proračuna Evropske unije, saj morajo zaradi njih države članice prispevati več lastnih sredstev iz naslova bruto nacionalnega dohodka (BND). Lastna sredstva iz BND so namenjena pokrivanju bilance skupnih odhodkov, ki jih druga sredstva ne pokrivajo. Iz tega sledi, da izgube, ki jih povzročijo goljufije v zvezi z DDV, vplivajo na splošno ravnovesje sistema lastnih sredstev, kot ga je določil zakonodajalec Skupnosti (5). Ker se merila za izračunavanje sredstev iz DDV in BND razlikujejo, lahko te izgube vplivajo tudi na stopnjo finančnega bremena držav članic (6), kar je v nasprotju z načelom enakosti.

3. Čeprav niso bile v vseh državah članicah izvedene raziskave o obsegu utaje DDV in goljufij v zvezi z njim, je bilo o tem objavljenih več ocen. Organizacija (International VAT Association) (7) navaja, da se ocene izgub DDV v Evropski uniji gibljejo med 60 in 100 milijardami EUR letno. Davčni urad Njenega veličanstva (HMRC) ocenjuje, da so samo v Združenem kraljestvu v davčnem letu 2005–2006 izgube dohodka iz DDV znašale 18,2 milijarde EUR (8). V Nemčiji je ministrstvo za finance objavilo (9) rezultate študije, po oceni katere so izgube DDV za leto 2005 znašale 17 milijard EUR.

4. Večina utaj DDV je povezana z neprijavljenimi gospodarskimi dejavnostmi („siva ekonomija“). Vendar pomemben delež utaje DDV nastane tudi kot stranski učinek ureditev za DDV, vzpostavljenih ob uvedbi enotnega trga leta 1993. Pri trgovini znotraj Skupnosti je dobavljeno blago oproščeno plačila DDV. Dolgovani DDV se nato plača v državi članici, v katero prispe blago. Takšna ureditev lahko povzroči utajo DDV v državi dobaviteljici ali v namembni državi. Pojavljajo se tri poglavitne vrste utaje: (a) prijava dobav znotraj Skupnosti, medtem ko se blago zadrži za prodajo na domačem trgu brez DDV; (b) ob prihodu v namembno državo članico se dolgovani DDV ne plača; (c) goljufija neplačujočega gospodarskega subjekta (10).

Goljufije so pogosto dodelane in razširjene prek več držav članic, vanje pa so vpletena številna podjetja. Eurojust je marca 2007 (11) na primer poročal o primeru mednarodne vrtiljačne goljufije na področju DDV, katere vrednost je bila ocenjena na 2,1 milijarde EUR, zadevala pa je 18 držav članic. Po navedbah davčnega urada Njenega veličanstva (8) bi lahko samo v Združenem kraljestvu tako imenovani utaji z neplačujočim gospodarskim subjektom znotraj Skupnosti pripisali izgube v višini od 3 in 4,5 milijarde EUR v davčnem letu 2005–2006.

5. Medtem ko se blago prosto giblje prek notranjih meja, pa prav te meje nacionalne davčne organe še vedno v veliki meri ovirajo pri njihovem ukrepanju. Če trgovec blago dobavi znotraj Skupnosti, ima pravico do uveljavljanja vračila vstopnega DDV. Dolgovani DDV nato plača trgovec v namembni državi članici. Zato je potrebno sodelovanje med organi držav članic za izmenjavo informacij, potrebnih za pravilno odmero DDV. Skupni sistem izmenjave informacij med državami članicami ureja Uredba Sveta (ES) št. 1798/2003 z dne 7. oktobra 2003 o upravnem sodelovanju na področju davka na dodano vrednost (1) (v nadaljnjem besedilu „uredba“), ki je začela veljati 1. januarja 2004 in razveljavlja prejšnjo Uredbo (EGS) št. 218/92 (12). Uredba določa pogoje za medsebojno sodelovanje davčnih organov v državah članicah in njihovo sodelovanje s Komisijo. Uredba ne izključuje izčrpnejše medsebojne pomoči na podlagi drugih pravnih aktov, vključno z dvostranskimi ali večstranskimi sporazumi. Če države članice sklenejo dodatne dvostranske sporazume o upravnem sodelovanju, morajo o tem nemudoma obvestiti Komisijo in druge države članice.

6. Ob sprejetju uredbe oktobra 2003 je Svet izjavil (13), da so se ureditve za upravno sodelovanje do takrat premalo uporabljale. Pozval je k intenzivnejši izmenjavi informacij, da bo boj proti goljufijam bolj učinkovit.

7. Uredba predvideva tri vrste izmenjave informacij (glej diagram 1): (a) Izmenjavo informacij prek elektronske zbirke podatkov VIES. Države članice morajo vnesti informacije o številkah DDV, dodeljenih trgovcem, in o dobavah blaga znotraj Skupnosti, ki so jih prijavili ti trgovci. Druge države članice nato lahko poiščejo te informacije v zbirki podatkov in jih preverijo tako, da jih primerjajo z deklaracijami, ki so jih predložili njihovi trgovci. (b) Izmenjavo podrobnejših informacij na posebno zahtevo, na primer, kadar poizvedbe v VIES vzbudijo sum o transakciji in/ali kot posledica analize tveganj. (c) Izmenjavo informacij brez predhodne zahteve, na primer, kadar ima država članica razloge za domnevo, da je bila v drugi državi članici kršena zakonodaja o DDV.

8. Izmenjave informacij po uredbi potekajo v glavnem prek centralnih uradov za zvezo. Vsaka država članica mora imenovati en sam centralni urad za zvezo, katerega glavna odgovornost so stiki z drugimi državami članicami. Poleg tega se pristojnost za neposredno izmenjavo informacij z drugimi državami članicami lahko prenese tudi na druge oddelke ali posamezne uradnike.

9. Uredba nadalje določa pravila o kontrolah, ki se hkrati izvajajo v dveh ali več državah članicah, in davčnim uradnikom omogoča prisotnost v drugih državah članicah, na primer zaradi dostopa do dokumentacije, ki se tam hrani, ali zaradi prisotnosti pri preiskavah v teku.

10. V uredbi je predvidena tudi vloga Komisije pri spodbujanju in ocenjevanju upravnega sodelovanja med državami članicami. Pri tem ji pomaga odbor, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic, to je Stalni odbor za upravno sodelovanje (SCAC).

11. Poleg tega je uredba skupaj z Odločbo št. 2235/2002/ES o programu Fiscalis pravna podlaga za odhodke Skupnosti (14) za razvoj in vzdrževanje elektronskih sistemov za izmenjavo informacij med nacionalnimi upravami, za večstranske kontrole, za seminarje usposabljanja za davčne uradnike in za izmenjavo uradnikov med upravami. Finančni okvir za program Fiscalis je bil za obdobje 2003–2007 določen v obsegu 67,3 milijona EUR.

REVIZIJSKI PRISTOP IN OBSEG REVIZIJE

12. Cilj revizije Sodišča je bil oceniti, ali izmenjave informacij med državami članicami potekajo pravočasno in uspešno ter ali so vzpostavljeni ustrezne upravne strukture in postopki, ki podpirajo upravno sodelovanje. Revizija je zajela: — izmenjavo informacij na zahtevo, — izmenjavo informacij brez predhodne zahteve, — informacije v zbirki podatkov VIES, — orodja za spodbujanje pristopa z večstranskimi kontrolami in — Komisijina spodbujanje in oceno upravnega sodelovanja.

13. V letu 2006 so bili obiskani centralni uradi za zvezo v sedmih državah članicah (15). Pregledan je bil vzorec, sestavljen iz 420 izmenjav informacij na zahtevo, ki so jih v letu 2005 poslale ali prejele te države članice, ocenjeni pa sta bili pravočasnost in kakovost odgovorov. Sama točnost posameznih davčnih odmer ni bila predmet revizije.

14. Revizijski obiski so bili opravljeni v skladu s členom 248(3) Pogodbe, ki določa, da se revizija, če je to potrebno, opravi na kraju samem v prostorih katerega koli organa, ki vodi računovodske evidence prihodkov ali odhodkov v imenu Skupnosti, ter v državah članicah, tudi v prostorih katere koli fizične ali pravne osebe, ki prejema plačila iz proračuna. Vendar nemško ministrstvo za finance ni upoštevalo revizijskega zahtevka Sodišča, in je navedlo, da po njegovem mnenju za tako revizijo ni nobene pravne podlage. Zato opažanja v tem poročilu, ki zadevajo Nemčijo, temeljijo na ugotovitvah iz revizijskih obiskov v drugih državah članicah, informacijah, pridobljenih med revizijskimi obiski na Komisiji, ter na javno dostopnih poročilih.

15. V 23 primerih (16), izbranih iz vzorca, je Sodišče države članice pozvalo, naj zagotovijo podrobnosti o tem, kako so lokalni davčni uradi, ki so podali zahtevke, nadalje ukrepali glede informacij, pridobljenih prek izmenjave.

16. Na Komisiji je bilo preučeno delovanje ustreznih oddelkov, vključno s pregledom upravljanja programa Fiscalis. Pregledano je bilo tudi delovanje Stalnega odbora za upravno sodelovanje.

17. Ob tem so bila uporabljena tudi poročila in delo nacionalnih revizijskih uradov v državah članicah, ki so izvedli podobne revizije. Spremljana so bila tudi vprašanja, izpostavljena v prejšnjih poročilih Sodišča (17).

OPAŽANJA

Izmenjava informacij na zahtevo med državami članicami

18. Člen 5 uredbe predvideva, da države članice izmenjavajo informacije na zahtevo. Praviloma so lahko predmet zahteve vse informacije, ki lahko pomagajo, da se pravilno odmeri DDV, vključno z vsemi informacijami v zvezi s posebnimi primeri. Zaprošeni organ mora pri pridobivanju informacij, za katere je zaprosila davčna uprava v drugi državi članici, ravnati enako, kot če bi informacije pridobival zase.

Intenzivnost sodelovanja

19. Od uveljavitve uredbe 1. januarja 2004 se je število zahtevkov za informacije povečalo za 62 %. Z 18 162 zahtevkov v letu 2003 se je zvišalo na 29 381 zahtevkov v letu 2006.

Večje število izmenjav informacij v glavnem zaradi širitve

20. Vendar je iz analize številk, ki so jih Komisiji (18) predložile države članice, razvidno, da bi to povečanje v glavnem lahko pripisali širitvi (19), saj je bilo v letih 2005 in 2006 število poslanih zahtevkov med državami EU-15 nižje od ravni, dosežene v letu 2004 (glej tabelo 1). Tabela 1 Število zahtevkov za izmenjavo informacij (po navedbah držav članic prosilk) Leto Izmenjani zahtevki med državami EU-15 Zahtevki, ki so jih poslale ali prejele države EU-10 Skupno število zahtevkov 2002 17 059 — 17 059 2003 18 162 — 18 162 2004 21 587 514 22 101 2005 19 649 6 100 25 749 2006 20 533 8 848 29 381 Vir: Statistični podatki držav članic v skladu z Uredbo Komisije (ES) št. 1925/2004, revizijski izračuni. Začasni statistični podatki za leto 2006.

21. V letu 2006 je več kot 3,3 milijona trgovcev z območja EU prijavilo pridobitve iz drugih držav članic. To pomeni, da tudi ob previdni domnevi, da se je v letu 2006 vsaka od 29 381 izmenjav informacij na zahtevo nanašala na drugega trgovca, je bila verjetnost, da bi bili ti predmet take izmenjave, manjša od 0,9 %. V resnici je bila ta verjetnost še manjša, saj so bila številna podjetja predmet več zahtevkov.

Neposredni stik med lokalnimi uradi omejen

22. Pomemben razlog, da sodelovanje ni postalo intenzivnejše, je omejeno izkoriščanje možnosti decentralizacije, ki jo omogoča uredba. Pri sprejemanju uredbe je Svet navedel (20), da do takrat ni bilo dovolj neposrednih stikov med lokalnimi davčnimi uradi, saj praviloma komunicirajo centralni uradi za zvezo, ta centralizacija pa je privedla do premajhne uporabe ureditev za upravno sodelovanje. Svet je sklenil, da je treba sprejeti določbe za neposrednejše stike med službami.

23. Države članice so doslej to možnost uporabljale v omejeni meri. Samo nekaj držav članic (21) je preneslo pristojnosti na območne službe. Če se taka decentralizacija izvaja samo v manjšem številu držav članic, ni tako učinkovita, kot bi lahko bila, saj v večini drugih držav članic ni partnerskih organov za decentralizirano sodelovanje.

Pravočasnost odgovora

Pozni odgovori na polovico zahtevkov

24. Za uspešno sodelovanje so hitri odgovori na zahtevke za informacije bistvenega pomena. Ti omogočajo, da se hitro odkrijejo goljufiva podjetja, goljufom pa se oteži skrivanje njihovih dobičkov od goljufij v zvezi z DDV. Zato uredba države članice zavezuje, da informacije izmenjajo čimprej in najpozneje v treh mesecih po prejemu zahtevka. Če zaprošeni organ te informacije že ima, je rok skrajšan na en mesec.

25. Statistični podatki za leto 2006, ki so jih predložile države članice, kažejo, da na skoraj 50 % zahtevkov ni bilo odgovorjeno v predpisanem roku. V letu 2005 je bila ta številka še višja, saj je bilo 42 % poznih odgovorov.

26. Do poznih odgovorov prihaja v vseh državah članicah, vendar se njihova pogostost med državami članicami precej razlikuje. V letu 2006 sta dve državi članici (22) v skoraj 90 % primerov odgovorili v predpisanem roku, medtem ko je osem držav članic (23) v več kot 50 % primerov odgovorilo pozno (glej tabelo 2). Tabela 2 Pozni odgovori po državah članicah Število prejetih zahtevkov po navedbah držav članic prosilk Pozni odgovori po navedbah držav članic prosilk (po izteku 90-dnevnega roka) % poznih odgovorov 2005 2006 2005 2006 2005 2006 Belgija 1 471 1 610 537 604 36,5 37,5 Češka 409 639 54 347 13,2 54,3 Danska 679 832 282 511 41,5 61,4 Nemčija 6 255 6 929 2 707 3 195 43,3 46,1 Estonija 132 203 16 44 12,1 21,7 Grčija 213 318 103 138 48,4 43,4 Španija 2 837 3 225 1 515 2 028 53,4 62,9 Francija 2 138 2 380 917 1 308 42,9 55,0 Irska 237 319 96 158 40,5 49,5 Italija 2 802 2 963 1 786 1 924 63,7 64,9 Ciper 139 285 40 119 28,8 41,8 Latvija 144 403 13 122 9,0 30,3 Litva 192 166 13 18 6,8 10,8 Luksemburg 456 576 123 306 27,0 53,1 Madžarska 283 537 82 193 29,0 35,9 Malta 12 29 4 12 33,3 41,4 Nizozemska 2 143 2 588 1 171 1 597 54,6 61,7 Avstrija 885 1 092 145 289 16,4 26,5 Poljska 588 772 80 308 13,6 39,9 Portugalska 506 514 288 404 56,9 78,6 Slovenija 96 118 9 15 9,4 12,7 Slovaška 316 509 40 129 12,7 25,3 Finska 179 177 25 44 14,0 24,9 Švedska 395 416 118 109 29,9 26,2 Združeno kraljestvo 2 242 1 781 526 643 23,5 36,1 Skupaj 25 749 29 381 10 690 14 565 41,5 49,6 Vir: Statistični podatki držav članic v skladu z Uredbo (ES) št.1925/2004, revizijski izračuni. Začasni statistični podatki za leto 2006.

27. Pri odgovorih z enomesečnim rokom so statistični podatki pokazali zmanjšanje števila primerov, v katerih je bil ta rok upoštevan, in sicer z 2 154 primerov v letu 2004 na 1 885 primerov v letu 2006. V primerjavi s skupnim številom zahtevkov to pomeni, da se je število zgodnjih odgovorov zmanjšalo z 9,7 % v letu 2004 na 6,4 % v letu 2006.

28. Poleg tega je bilo v določenih obiskanih državah članicah ugotovljeno, da so številni zahtevki ostali odprti vsaj eno leto. V Italiji, na primer, je bilo v času revizijskega obiska Sodišča, maja 2006, neodgovorjenih 182 zahtevkov, prejetih samo v zadnjih štirih mesecih leta 2004. V Združenem kraljestvu je bilo v začetku leta 2006 še vedno odprtih 121 zahtevkov iz let 2003 in 2004.

Malo vmesnih odgovorov

29. Uredba izrecno določa, da kadar zaprošeni organ na zahtevek ne more odgovoriti v roku, nemudoma pisno obvesti organ prosilca o razlogih za to in navede, kdaj meni, da bo lahko odgovoril. Ne glede na to se predhodno obvestilo o verjetnih zamudah le redko pošlje. Uradna obvestila o poznih odgovorih so bila poslana v 3 od 57 primerov brez pravočasnega odgovora, ki jih je preučilo Sodišče.

30. Statistični podatki iz držav članic za leto 2006 kažejo, da so bili organi prosilci v samo 5 % vseh primerov (737 od 14 565 poznih odgovorov) obveščeni o poznih odgovorih. Odsotnost uradnih obvestil državi članici prosilki preprečuje, da bi sprejela alternativne ukrepe, če ve, da na zahtevek ne bo hitrega odgovora.

31. Poleg tega je bilo med revizijo odkritih zelo malo primerov, ko so bile posredovane delne informacije, ki jih je zaprošeni organ že imel, in so bile zato hitro na voljo, temu pa je sledil izčrpnejši odgovor po obiskih davčne kontrole.

Zahtevki lokalnih davčnih uradov niso obravnavani prednostno

32. Revizija je razkrila številne dejavnike, ki negativno vplivajo na pravočasnost odgovorov. Do večine zamud pri odgovorih na zahtevke prihaja na ravni lokalnih davčnih uradov. Mehanizmi, ki bi zagotavljali, da lokalni davčni uradi dajo enako prednost upravnemu sodelovanju kot drugim svojim dejavnostim, niso vedno vzpostavljeni (24). Podobno opažanje je bilo navedeno v poročilu Nacionalnega revizijskega urada Danske (25). Danski carinski in davčni organi so določili ciljne številke za skladnost z roki za obdelavo primerov, vendar v času revizije zahtevki davčnih organov drugih držav niso bili zajeti v te ciljne številke. Po navedbah iz poročila Nacionalnega revizijskega urada Danske o nadaljnjem ukrepanju, je pristojni minister sprejel pobude za obravnavo tega vprašanja.

33. Odkriti so bili tudi številni drugi vzroki, ki imajo negativen vpliv na obravnavanje zahtevkov za informacije. Med temi so bili: države članice pošiljateljice niso ustrezno uporabljale obrazcev zahtevkov za izmenjavo informacij (npr. več zahtevkov v enem standardiziranem obrazcu, prevelika uporaba rubrik za „prosto besedilo“ v teh obrazcih in uporaba neelektronskega sporočanja), težave pri razumevanju tega, kar se dejansko zahteva (npr. zaradi nejasnih informacij, jezikovnih težav ali napak pri uporabi standardiziranih obrazcev), ter dvomi o koristnosti določenih zahtevkov v državah članicah, ki so jih prejele.

Pomanjkljivosti v sistemih spremljanja nekaterih držav članic

34. Zamude lahko povzroča tudi dejstvo, da niso vse države članice vzpostavile ustreznih sistemov za spremljanje in upravljanje pravočasnega odgovarjanja na zahtevke.

35. Pozitivni primeri takšnega upravljanja prejetih zahtevkov so bili ugotovljeni v Luksemburgu, na Poljskem, v Sloveniji in Združenem kraljestvu, kjer so centralni uradi za zvezo določili notranje roke in jih uspešno spremljali.

36. V Italiji, kjer programska oprema, ki jo je v ta namen namestil centralni urad za zvezo, ni bila uspešno uporabljena, so bile odkrite napake pri vnosu in manjkajoči podatki, kar je privedlo do neustreznega upravljanja zahtevkov. V centralnih uradih za zvezo so bili opomniki službam za zvezo programirani samo 10 dni pred iztekom rokov, kar je bilo prepozno za sprejetje potrebnih ukrepov.

37. Čeprav sta tako nizozemski kot francoski centralni urad za zvezo lokalnim davčnim organom določila vmesne roke za odgovore na prejete zahtevke, ni bilo niti v prvem niti v drugem centralnem uradu za zvezo nobenih dokazov o spremljanju teh rokov. Samo ko so bili iz države članice prosilke prejeti opomniki, se je ukrepalo v zvezi z lokalnim davčnim uradom, ki je zamujal z odgovori.

Pomanjkljivosti v organizaciji centralnih uradov za zvezo

38. Sodišče je v nekaterih obiskanih državah članicah z visokim številom poznih odgovorov ugotovilo, da k zamudam prispeva tudi zapletena organizacija, ki povzroča težave pri spremljanju.

39. V Italiji so poleg centralnega urada za zvezo tri službe za zvezo na osrednji ravni države članice, ki imajo enake pristojnosti glede sodelovanja na področju davka na dodano vrednost. Druge države članice se lahko same odločijo, s katero od teh treh služb bodo stopile v stik in pošiljajo zahtevke neposredno izbrani službi. Delovni postopki teh treh služb za zvezo niso usklajeni, med njimi ni dovolj koordinacije, nadzor centralnega urada za zvezo pa je pomanjkljiv. Poleg tega takšna organizacijska struktura ni v skladu z uredbo, ki določa (26), da mora biti službam za zvezo dodeljena posebna ozemeljska pristojnost ali specializirana operativna odgovornost.

40. Nizozemski centralni urad za zvezo zajema dve neodvisni operativni enoti, ena je v Amsterdamu, druga v Almelu, vsaka pa ima svojo upravljavsko strukturo. Sodišče je odkrilo primere, v katerih je trajalo skoraj tri mesece, preden so bili odgovori na zahtevke, ki so jih predložili lokalni davčni uradi, posredovani državam članicam prosilkam. Lokalni davčni uradi so v teh primerih predložili odgovore centralnemu uradu za zvezo v Almelu, ta pa jih je poslal centralnemu uradu za zvezo v Amsterdamu, od koder so bili poslani državam članicam prosilkam.

41. Glede na informacije, dane na voljo drugim državam članicam (27), so bile v Nemčiji naloge centralnega urada za zvezo razdeljene med tri enote osrednjega zveznega davčnega urada, eno s sedežem v Bonnu, drugi dve pa v Saarlouisu. Drugim državam članicam niso bile dane na voljo nobene informacije o tem, kdo vodi centralni urad za zvezo.

42. Težave pri usklajevanju, ki jih povzročajo zapletene organizacijske strukture in pomanjkljivosti v sistemih spremljanja, prispevajo k velikim razhajanjem v statističnih podatkih, ki jih pripravijo različne države članice. V številnih primerih obstajajo pomembne razlike med številom zahtevkov, za katere država članica trdi, da jih je prejela, in številom zahtevkov, za katere druga država članica trdi, da ji jih je poslala (glej tabelo 3). Tabela 3 Razhajanja po državah članicah (2005) Število prejetih zahtevkov Razhajanje % Po navedbi države članice prejemnice Po navedbi države članice prosilke Belgija 1 552 1 471 81 5,5 Češka 371 409 –38 –9,3 Danska 642 679 –37 –5,4 Nemčija 8 295 6 255 2 040 32,6 Estonija 139 132 7 5,3 Grčija 238 213 25 11,7 Španija 2 652 2 837 – 185 –6,5 Francija 2 296 2 138 158 7,4 Irska 259 237 22 9,3 Italija 1 284 2 802 –1 518 –54,2 Ciper 114 139 –25 –18 Latvija 153 144 9 6,3 Litva 180 192 –12 –6,3 Luksemburg 468 456 12 2,6 Madžarska 320 283 37 13,1 Malta 13 12 1 8,3 Nizozemska 2 089 2 143 –54 –2,5 Avstrija 942 885 57 6,4 Poljska 557 588 –31 –5,3 Portugalska 481 506 –25 –4,9 Slovenija 89 96 –7 –7,3 Slovaška 306 316 –10 –3,2 Finska 173 179 –6 –3,4 Švedska 438 395 43 10,9 Združeno kraljestvo 2 241 2 242 –1 0 Skupaj 26 292 25 749 — — VSOTA ABSOLUTNEGA ŠTEVILA RAZHAJANJ 4 441 17,2 Vir: Statistični podatki držav članic v skladu z Uredbo (ES) št. 1925/2004, revizijski izračuni.

Kakovost odgovora

43. Preučitev vzorca zahtevkov in odgovorov je pokazala, da so bile predložene informacije kljub včasih neustrezni predstavitvi izčrpne in podrobne in so nudile odgovore na zastavljena vprašanja. Države članice so v odgovorih na vprašanja Sodišča o spremljanju izbranih izmenjav (glej odstavek 15) potrdile, da so prejeti odgovori v zadevnih primerih omogočili pravilno odmero DDV.

Ocenjevanje kaže, da sodelovanje lahko privede do rezultatov

44. Trenutno ni nobene pravne zahteve za ocenjevanje rezultatov upravnega sodelovanja, vendar je nekaj držav članic to vseeno izvedlo. Iz teh ocen so razvidne koristi upravnega sodelovanja.

45. Čeprav v Franciji finančni učinek sodelovanja ni bil ocenjen, je analiza, ki so jo izvedli pristojni organi, pokazala, da je 34 % odgovorov, prejetih v letu 2005, potrdilo ali razkrilo obstoj goljufije v Franciji ali drugi državi članici.

46. Centralni urad za zvezo v Sloveniji je pripravil oceno 89 zahtevkov za upravno sodelovanje, ki so jih prejeli slovenski organi v letu 2005, in ta je pokazala, da je bil pri 21 zahtevkih zaradi upravnih poizvedb pobran dodaten DDV v vrednosti približno 1,5 milijona EUR.

47. Analiza, ki jo je leta 2006 izvedel poljski centralni urad za zvezo, je pokazala, da je 713 izmenjav informacij na zahtevo privedlo do odkritja 64 primerov goljufij.

48. Vendar je bilo ugotovljeno, da obstajajo določeni pomisleki glede kakovosti izmenjanih informacij pri sumu na neplačujoči gospodarski subjekt. Leta 2005 je Nemčija Stalnemu odboru za upravno sodelovanje poročala, da je od drugih držav članic težko pridobiti dovolj podrobne informacije za uporabo v sodnih postopkih pred nemškimi sodišči. Stalni odbor za upravno sodelovanje je od takrat večkrat razpravljal o zadevi in pripravil dodaten vprašalnik za obravnavanje primerov, kjer so potrebne podrobnejše informacije za sodne postopke v državah članicah. Vendar se države članice doslej niso dogovorile o okoliščinah, v katerih bi se ta vprašalnik uporabljal, niti o zahtevah glede njegove uporabe.

49. Poleg tega ni mehanizma, s katerim bi uporabnik odgovorov na zahtevke za informacije podal povratne informacije o koristnosti prejetih informacij. O morebitnih pomanjkljivostih v odgovoru se ne poroča nazaj in jih zato ni mogoče upoštevati pri obravnavanju nadaljnjih zahtevkov.

Izmenjava informacij brez predhodne zahteve

50. Člen 17 uredbe predvideva izmenjavo informacij med državami članicami brez predhodne zahteve. Ta člen določa, da država članica posreduje informacije kateri koli drugi zadevni državi članici v treh primerih. Prvič, kadar je uspešnost kontrolnega sistema v drugi državi članici nujno odvisna od informacij, ki jih zagotovi matična država članica, drugič, ko obstaja sum kršitve zakonodaje o DDV v drugi državi članici, in tretjič v primerih, ki predstavljajo tveganje izgube davka (zaradi goljufije ali izogibanja) v drugi državi članici. To predstavlja zelo široko obveznost.

51. Vendar člen 18 omejuje obveznost iz člena 17, saj navaja, da se lahko države članice same odločijo, ali bodo izmenjale določene kategorije informacij brez predhodne zahteve.

Možnost pošiljanja informacij brez predhodne zahteve ni dovolj izkoriščena

52. Skupno je bilo opredeljenih pet kategorij s 13 podkategorijami primerov (28), ko se informacije lahko posredujejo prek avtomatične izmenjave (29) ali strukturirane avtomatične izmenjave (30). Te kategorije na primer zajemajo informacije o identifikacijskih številkah za DDV, dodeljenih davčnim zavezancem s sedežem v drugi državi članici, ali o davčnih zavezancih, ki so (potencialni) neplačujoči gospodarski subjekti, vendar njihova identifikacijska številka za DDV ni bila preklicana.

53. Izmenjave informacij kažejo velike razlike pri uporabi teh kategorij s strani držav članic. Nemčija je na primer Komisiji sporočila, da bo sodelovala pri vseh kategorijah, medtem ko je Francija napovedala svoje sodelovanje samo v eni sami podkategoriji. Statistični podatki o teh avtomatičnih izmenjavah informacij brez zahteve, ki so jih sporočile države članice, so slabe kakovosti. Zaradi razhajanj, do katerih prihaja v glavnem zaradi različnih razumevanj, kaj predstavlja dogodek, o katerem se poroča, je iz predloženih podatkov nemogoče izpeljati kakršne koli tehtne zaključke.

54. Člen 19 uredbe določa, da si lahko države članice poleg izmenjav informacij v vnaprej opredeljenih kategorijah spontano posredujejo kakršne koli informacije, ki jim lahko pomagajo pri pravilni odmeri DDV. Primer takega sodelovanja je omrežje European Carousel Network (Eurocanet), ki je začelo delovati na belgijsko pobudo, Komisija pa ga podpira prek Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF). Namen omrežja je pospešiti izmenjavo informacij pri omejenem številu ciljnih podjetij, za katera obstaja sum, da so vpletena v goljufije neplačujočega gospodarskega subjekta. Za to vrsto izmenjave informacij, v kateri niso udeležene vse države članice, Komisija nima dostopa do zbiranja statističnih podatkov.

55. Med revizijo je bilo ugotovljeno, da informacije, posredovane brez predhodne zahteve, niso bile vedno ustrezno uporabljene. Centralni urad za zvezo v Luksemburgu je na primer poročal, da je vedno znova prejemal zahtevke za podatke, ki jih je že spontano predložil državam članicam.

56. Dodatne informacije se pogosto predložijo tudi kot del odgovora na zahtevek za informacije, ko se zagotovijo informacije, ki se jih ni izrecno zahtevalo, vendar se jih obravnava kot koristne, na primer informacije o drugih trgovcih, ki poslujejo s specifičnim podjetjem. Pri reviziji, ki jo je izvedel litovski nacionalni revizijski urad (31), je bilo ugotovljeno, da takšne dodatne informacije, ki so jih v odgovorih na zahtevke za informacije zagotovile druge države članice, niso bile posredovane ustreznim organom.

Sistem izmenjave informacij o DDV (VIES)

57. VIES je skupno računalniško omrežje za večinoma avtomatično izmenjavo podatkov med davčnimi upravami. Prav tako omogoča trgovcem, da dobijo potrdilo o registraciji njihovih trgovskih partnerjev v drugih državah članicah.

58. VIES zagotavlja informacije o registracijskih številkah za DDV, ki jih izdajo države članice, skupaj z datumom izdaje, imenom trgovca, njegovim naslovom in, kjer je ustrezno, datumom prenehanja veljavnosti številke DDV. Možno je preveriti tudi zgodovino določene številke DDV, tj. vse spremembe njenih značilnosti.

59. Poleg tega države članice prek sistema VIES sporočajo drugim državam članicam podrobnosti o vseh dobavah njihovih trgovcev znotraj Skupnosti. To se izvaja na podlagi rekapitulacijskih poročil, ki jih mora vsak dobavitelj znotraj Skupnosti sestaviti za vsako koledarsko četrtletje, v njih pa mora navesti skupno vrednost blaga, dobavljenega vsakemu kupcu v drugih državah članicah. Da bi ugotovile kršitve zakonodaje o DDV, lahko davčne uprave te informacije o dobavah znotraj Skupnosti navzkrižno preverjajo z deklaracijami, ki jih izpolnijo njihovi nacionalni trgovci.

Pravočasno zagotavljanje podatkov

60. Gospodarski subjekti morajo zagotoviti rekapitulacijska poročila o vseh svojih dobavah blaga znotraj Skupnosti strankam, ki imajo identifikacijsko številko za DDV. Ta poročila pokrivajo koledarska četrtletja. V skladu z uredbo je treba te informacije čimprej vnesti v VIES, najpozneje pa v treh mesecih po koledarskem četrtletju, na katerega se nanašajo. To pomeni, da se celo kadar trgovci svoja poročila predložijo pravočasno, lahko zgodi, da so informacije o dobavah znotraj Skupnosti, opravljenih januarja, v sistemu VIES na voljo šele junija, tj. skoraj šest mesecev pozneje.

Uspešnost VIES ovira čas, potreben za zbiranje in posredovanje podatkov

61. Več držav članic že zbira informacije o dobavah znotraj Skupnosti vsak mesec, Stalni odbor za upravno sodelovanje pa je že večkrat razpravljal o skrajšanju rokov za posredovanje informacij. Vendar med državami članicami ni bil dosežen noben dogovor o splošni uporabi krajših rokov za posredovanje.

Dostop do podatkov in njihova točnost

62. Vsaka država članica ima v sistemu VIES dostop samo do transakcij, v katerih sodelujejo njeni trgovci. Tako morajo države članice, da bi odkrile možna omrežja goljufij, vedno, kadar potrebujejo informacije o trgovskih dejavnostih med drugimi državami članicami, zadevnim državam članicam poslati zahtevek za informacije. To pa zahteva čas in dodelitev kadrovskih virov v obeh skupinah držav članic.

63. Člen 22 uredbe zahteva, da države članice zagotovijo, da so njihove zbirke podatkov sprotno posodobljene, popolne in točne. Kot kažejo razprave Stalnega odbora za upravno sodelovanje, med državami članicami trenutno ni skupnega pristopa glede vprašanja, kako zagotoviti kakovost in zanesljivost podatkov v sistemu VIES. Čeprav to zahteva člen 22 uredbe, niso bila opredeljena še nobena merila za ugotavljanje, katere spremembe niso ustrezne, koristne ali bistvene in jih zato ni potrebno opraviti.

64. Težave z zanesljivostjo podatkov je izpostavilo tudi delo, ki so ga opravili nacionalni revizijski uradi. Razhajanja v poročanju so bila na primer ugotovljena pri reviziji, ki sta jo vzporedno izvedla vrhovna revizijska urada Češke in Slovaške (32). Razlike med vrednostmi dobav blaga, ki so jih sporočili iz drugih držav članic, in vrednostmi pridobitev, ki so jih sporočili davčni zavezanci iz Češke ali Slovaške, so med drugim nastale tudi zaradi različnih metod sporočanja podatkov o dobavah znotraj Skupnosti in pridobitvah v posameznih državah članicah. To je na primer zajemalo prijavo dobav znotraj Skupnosti v rekapitulacijskem poročilu dobavitelja, ki se je nanašala na drugo četrtletje, kot pridobitve znotraj Skupnosti v obračunu DDV pridobitelja.

65. V poročilu (33), ki ga je pripravila poljska vrhovna kontrolna zbornica, je bilo opozorjeno na dejstvo, da razpoložljivost rekapitulacijskih poročil o pridobitvah znotraj Skupnosti pomembno izboljša možnost pregledov in olajša odkrivanje poskusov goljufije. Čeprav nekatere države članice pri svojih trgovcih take podatke že zbirajo, je trenutno obvezen samo vnos rekapitulacijskih poročil o dobavah v sistem VIES.

Preverjanje veljavnosti številk DDV s strani trgovcev

66. Člen 27(4) uredbe določa, da lahko dobavitelji pridobijo potrditev veljavnosti identifikacijske številke za DDV za katero koli določeno osebo. Vse države članice imajo svoje sisteme za potrjevanje številk DDV. Zahteve za potrditev se lahko, odvisno od države članice, podajo telefonsko, po telefaksu ali elektronsko na spletni strani.

67. Od leta 2002 je na spletni strani Komisije na voljo orodje „VIES – preverjanje veljavnosti številke DDV“, ki trgovcem omogoča, da po spletu preverijo veljavnost številke DDV. Enajst držav članic pri preverjanju številke omogoča prikaz trgovčevega imena in naslova, medtem ko tri nadaljnje države članice prikažejo samo trgovčevo ime. Preostalih trinajst samo potrdi veljavnost številke DDV brez navedbe kakršnih koli informacij o trgovcu.

68. Navedene informacije niso popolnoma zanesljive zaradi različnih razlag osnovnih pojmov, kot sta začetek in konec dejavnosti, pa tudi zaradi dejstva, da nekatere države članice svoje zbirke podatkov posodabljajo za nazaj. Kjer so bile izvedene take posodobitve za nazaj, davčna uprava težko preveri, ali je bila v času, ko so bile izvršene preverjane transakcije, določena številka DDV prikazana kot veljavna.

Izboljšave v delovanju VIES (VIES II)

69. VIES je bil uveden leta 1992. Leta 2004 je bila sprejeta odločitev, da ga je treba nadgraditi, da bo pripravljen za nove potrebe in da se vgradijo tehnološke izboljšave. Posledica tega bi bil VIES II, pri čemer bi se v obstoječi sistem VIES postopoma dodajali novi elementi.

70. V študiji izvedljivosti za VIES II je bilo navedenih šest razvojnih področij: — izboljšanje zbiranja podatkov za VIES, — izboljšanje splošne kakovosti podatkov za VIES, — vključitev storitev v VIES (B2B) (34), — mehanizem „vse na enem mestu“ (35), — izmenjava obrazcev, — izboljšanje trenutne funkcionalnosti.

Stalni odbor za upravno sodelovanje je študijo izvedljivosti na podlagi obsega in ciljev, ki jih je predlagala Komisija, napovedal med zasedanjem marca 2004. Predvideval je, da se bo sprememba kraja obdavčitve storitev verjetno začela izvajati z januarjem 2007, začetek mehanizma „vse na enem mestu“ pa julija 2006. Zaradi teh predpostavk sta imeli ti dve področji prednost. Ker sta se obe predpostavki izkazali za napačni, dosedanja prizadevanja niso prinesla nobenega pomembnega napredka pri zbiranju in splošni kakovosti podatkov za VIES.

Instrumenti za spodbujanje večstranskega pristopa pri kontroli

Prisotnost davčnih uradnikov v drugih državah članicah

71. Člen 11 uredbe določa pravno podlago za prisotnost imenovanih uradnikov v drugih državah članicah, na primer zaradi dostopa do dokumentacije, ki se tam hrani, ali zaradi prisotnosti pri preiskavah, ki potekajo s trgovci.

72. Te možnosti so se uporabljale v omejenem obsegu (glej tabelo 4). Za leto 2006 je samo šest držav članic poročalo o primerih, ko so bili uradniki prisotni v upravnih uradih v drugih državah članicah (skupno 15 primerov). Samo tri države članice so poročale o primerih, ko so njihovi uradniki sodelovali v upravnih preiskavah v drugih državah članicah (skupno 3 primeri). Tabela 4 Uporaba drugih instrumentov Število prisotnosti v upravnih uradih v drugih državah članicah Število udeležencev v upravnih preiskavah v drugih državah članicah Število organiziranih sočasnih kontrol 2005 2006 2005 2006 2005 2006 Belgija 8 3 0 0 3 5 Češka 0 0 0 0 0 0 Danska n/s 0 n/s 0 0 0 Nemčija 0 5 0 1 7 3 Estonija n/s 0 n/s 0 0 1 Grčija n/s 0 n/s 0 n/s 0 Španija 0 n/s 0 n/s 0 0 Francija 1 0 1 0 4 4 Irska 1 1 1 0 3 2 Italija n/s n/s n/s n/s 0 0 Ciper 0 0 0 0 0 0 Latvija 0 0 0 0 0 0 Litva 0 0 0 0 0 0 Luksemburg n/s 0 n/s 0 0 0 Madžarska 0 0 0 0 0 1 Malta n/s 0 n/s 0 n/s 0 Nizozemska 1 3 3 1 10 1 Avstrija 0 1 0 0 0 4 Poljska 0 0 0 0 0 0 Portugalska 0 0 0 0 0 0 Slovenija 0 0 0 0 0 0 Slovaška 0 0 0 0 0 0 Finska 0 0 0 1 1 0 Švedska 1 2 0 0 0 2 Združeno kraljestvo 7 0 0 0 0 2 Skupaj 19 15 5 3 28 25 Vir: Statistični podatki držav članic v skladu z Uredbo (ES) št. 1925/2004. n/s – Države članice niso sporočile številk. Začasni statistični podatki za leto 2006.

Sočasne in večstranske kontrole

73. Člen 12 uredbe omogoča, da dve ali več držav članic izvedejo sočasne davčne kontrole pri enem ali več gospodarskih subjektih na svojem ozemlju, ki so v skupnem ali dopolnilnem interesu. Uredba določa, da država članica identificira davčnega zavezanca, ki ga namerava predlagati za sočasno kontrolo. Druge zadevne države članice se nato odločijo, ali želijo sodelovati v sočasnih kontrolah.

74. V letu 2006 je bilo poročano o skupno 25 (36) takih sočasnih kontrolah.

75. Sočasne kontrole se lahko izvajajo v obliki večstranskih kontrol, kot določa odločba o programu Fiscalis. Po tej odločbi so na voljo sredstva za potne stroške in dnevnice. Postopek za začetek in izvedbo takih kontrol, ki običajno zajemajo veliko potrebo po usklajevanju, je bil precej poenostavljen in razjasnjen (37).

76. V letu 2005 je 5 različnih držav članic organiziralo skupno 12 takih večstranskih kontrol. Čeprav je bila ta številka višja kot v letih 2001 do 2004 (38), še vedno ne dosega najvišje vrednosti, dosežene leta 2000, ko je bilo izvedenih 16 večstranskih kontrol.

77. Po navedbah nizozemskih organov lahko take kontrole privedejo do uvedbe precejšnjih zneskov dodatnega DDV. Pri eni od treh večstranskih kontrol, ki jih je organizirala Nizozemska, in so bile dokončane v letu 2005, je bil odmerjen dodaten znesek DDV v vrednosti 35 milijonov EUR. Davčna uprava v Luksemburgu je poročala (39) o primeru, kjer je bila posledica večstranske kontrole, ki jo je več kot tri leta izvajala z organi Združenega kraljestva, uspešna onesposobitev mreže, odgovorne za 80 milijonov EUR vredno goljufijo z mobilnimi telefoni.

Komisijina spodbujanje in ocena upravnega sodelovanja

78. Uredba Komisiji določa vlogo podpiranja in spodbujanja upravnega sodelovanja med državami članicami ter skupaj z njimi ocenjevanje tega sodelovanja. Poleg tega mora Komisija združevati izkušnje držav članic, da se izboljša sodelovanje.

79. Komisija je v Stalnem odboru za upravno sodelovanje podala predloge za izboljšanje upravnega sodelovanja. Primeri tega so pobuda Komisije za skrajšanje rokov za pripravo rekapitulacijskih poročil o dobavah znotraj Skupnosti oziroma predlog za zagotovitev več informacij o trgovcih v sistemu VIES. Večina teh predlogov ni bila upoštevana.

80. Komisija je na zahtevo Stalnega odbora za upravno sodelovanje oblikovala poseben obrazec („Trend form“) za spremljanje dogodkov pri dejavnostih goljufij z neplačujočim gospodarskim subjektom. Vendar do zdaj še nobena država članica ni uporabila tega obrazca za zagotovitev informacij. Komisija prav tako ni bila obveščena o vseh dvostranskih sporazumih med državami članicami o zadevah, ki jih zajema uredba.

81. Komisija je v svojem sporočilu iz leta 2006 o potrebi po razvoju usklajene strategije za izboljšanje boja proti davčnim goljufijam (40) izrazila mnenje, da je nastopil čas za uvedbo sistema spremljanja na podlagi merljivih kazalnikov, da bi zagotovili, da je vsaka država članica sposobna nuditi in dejansko nudi učinkovito pomoč drugim državam članicam. Vendar Komisija do zdaj ni podala nobenega konkretnega zakonodajnega predloga za uvedbo takega sistema spremljanja.

82. Poleg tega Komisija tri leta po začetku veljavnosti uredbe še ni ocenila organizacijske strukture za upravno sodelovanje v državah članicah in njene skladnosti z uredbo.

83. V skladu s členom 41(2) uredbe je dostop uslužbencev Komisije do izmenjanih informacij omejen na to, kar je potrebno za vzdrževanje in razvoj komunikacijskega omrežja. Brez dostopa do vsebine izmenjanih operativnih informacij Komisija ne more dobiti lastnih vpogledov, potrebnih za ugotavljanje vzrokov težav, in predlagati rešitev.

Druge omejitve glede uspešnega sodelovanja

84. Med revizijo je bilo ugotovljenih več drugih težav, ki preprečujejo, da bi se morebitne koristi sodelovanja v celoti izkoristile, ali omejujejo možne izboljšave.

Ni skupnih pravil za odvzem identifikacijskih številk za DDV

85. Takojšnji odvzem trgovčeve identifikacijske številke za DDV je pomembno orodje za ustavitev goljufivih dejavnosti in za zaščito poštenih podjetnikov.

86. Iz analize ustrezne zakonodaje Skupnosti (41) je mogoče zaključiti, da trgovci, ki ne izvajajo nobene dejanske poslovne dejavnosti, ampak samo sodelujejo pri transakcijah, ki simulirajo takšno dejavnost za namene goljufije pri DDV, niso upravičeni do identifikacijske številke za DDV.

87. Vendar zakonodaja Skupnosti ne določa postopkov ali pogojev, pod katerimi se mora identifikacijska številka za DDV preklicati, na primer v primerih, ko trgovci opravljajo zakonito gospodarsko dejavnost in so hkrati vpleteni v goljufive dejavnosti. Za take primere veljajo različne nacionalne zakonodaje in prakse.

Težave pri čezmejnem pregonu

88. Sodišče je bilo med svojimi revizijskimi obiski obveščeno, da je v nekaterih državah članicah (42) zelo težko kazensko preganjati osebe, udeležene v goljufivih dejavnostih, na primer v verigah, vzpostavljenih za vrtiljačne goljufije, kjer so ogoljufane samo druge države članice.

89. Državni revizijski urad Združenega kraljestva je poročal (43), da so ga danski davčni organi obvestili o sumu, da so nekatera danska podjetja vpletena v verige dobave z neplačujočim gospodarskim subjektom v Združenem kraljestvu. Vendar na Danskem ni bilo davčne izgube, zato je bilo mogoče izvesti samo omejene kazenske preiskave.

90. Nemško zvezno računsko sodišče je poročalo (44), da z drugimi državami članicami niso bili sklenjeni nobeni vzajemni sporazumi za pregon goljufij v zvezi z DDV znotraj Skupnosti. Po nemški zakonodaji je obstoj takšnih sporazumov predpogoj za preganjanje trgovcev, vpletenih v tovrstne goljufije.

91. Konvencija o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (45) določa, da vsaka država članica v svoji nacionalni zakonodaji zagotovi učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni za boj proti goljufijam in da uspešno sodeluje z drugimi državami članicami. Člen 1 Konvencije določa, da to velja tudi v primerih, kjer ima goljufija za posledico nezakonito zmanjšanje sredstev proračuna EU. Toda po navedbah pojasnjevalnega poročila (46) o Konvenciji, ki ga je sprejel Svet, je bil DDV izvzet iz njenega področja uporabe (47).

Nezadostni količinska opredelitev in analiza goljufij v zvezi z DDV

92. Dokler države članice in Komisija nimajo zanesljivih ocen o pojavljanju goljufij, vključno z informacijami o gospodarskih sektorjih, ki jih to najbolj zadeva, ne morejo uspešno ciljno ukrepati glede preprečevanja goljufij v zvezi z DDV znotraj Skupnosti. Komisija še ni razvila uspešnega skupnega pristopa, kako naj se to doseže.

93. Odbor za stike je v svoji resoluciji o spodbujanju dejavnosti na področju davka na dodano vrednost z dne 12. decembra 2006 (48) pooblastil delovno skupino za pripravo priporočil za enotni model ocenjevanja izgub DDV. Takšen skupni pristop bi državam članicam tudi omogočil, da ugotovijo, ali je bil boj proti goljufijam resnično uspešen, ali pa je bila posledica obravnavanj goljufij v zvezi z DDV samo to, da so se prenesle v druge gospodarske sektorje ali druge države članice.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

Zaključki

94. Upravno sodelovanje med državami članicami na področju DDV kljub novim ureditvam, uvedenim leta 2004, še vedno ni dovolj intenzivno za obvladovanje utaje in goljufij v zvezi z DDV znotraj Skupnosti.

95. Večina držav članic do zdaj ni v celoti izkoristila možnosti, ki jih omogoča zakonodaja Skupnosti, da bi pristojnosti in odgovornost za neposredne stike z davčnimi organi v drugih državah članicah prenesla na svoje lokalne ali regionalne davčne urade (glej odstavke 19 do 23).

96. Na izmenjavo informacij na zahtevo, ki je glavni instrument upravnega sodelovanja med državami članicami, vpliva velik delež poznih odgovorov in pomanjkanje vmesnih odgovorov. Vendar so med državami članicami precejšnje razlike v pogostosti poznih odgovorov (glej odstavke 24 do 31).

97. Večina zamud pri odgovorih na zahtevke nastane, ker jih lokalni davčni uradi ne obravnavajo prednostno. Drugi razlogi, ki tudi prispevajo k zamudam, so pomanjkljivosti v sistemih spremljanja in/ali organizacijski strukturi centralnih uradov za zvezo v nekaterih državah članicah (glej odstavke 32 do 42).

98. Ocenjevanja kažejo, da sodelovanje vodi k rezultatom. Kjer je na zahtevke odgovorjeno v skladu s pravili, ti pogosto omogočijo razkritje ali potrditev obstoja goljufije in lahko povzročijo pobiranje dodatnega DDV. Vendar je nekoliko zaskrbljujoče, da izmenjane informacije o domnevnih neplačujočih gospodarskih subjektih niso vedno dovolj kakovostne, da bi jih bilo mogoče uporabiti kot podlago za uspešen sodni postopek proti goljufom (glej odstavke 43 do 49).

99. Okvir za izmenjavo informacij brez predhodne zahteve ni dobro opredeljen. Za obveščanje drugih držav članic so bile določene splošne obveznosti, vendar je izmenjava v praksi omejena na določene kategorije informacij, o katerih presojajo države članice. Poleg tega spontano zagotovljene informacije niso vedno sistematično izkoriščene (glej odstavke 50 do 56).

100. VIES, sistem izmenjave informacij, ima resne pomanjkljivosti. Njegovo koristnost zmanjšujejo zamude pri zbiranju in vnašanju točnih podatkov ter težave pri popravljanju napačnih podatkov. Sistem vsebuje samo podatke o dobavah znotraj Skupnosti, o pridobitvah znotraj Skupnosti pa ne. To omejuje možnosti za navzkrižne preglede. Čeprav je bila leta 2004 sprejeta odločitev o nadgraditvi sistema, izvajanje novih elementov napreduje počasi (glej odstavke 57 do 70).

101. Razpoložljiva orodja za izvajanje večstranskih kontrol se redko uporabljajo, čeprav Skupnost zagotavlja sredstva prek programa Fiscalis (glej odstavke 71 do 77).

102. Večina predlogov za izboljšanje izmenjave informacij med državami članicami, ki jih je Komisija podala prek Stalnega odbora za upravno sodelovanje, ni bila upoštevana (glej odstavke 78 do 83).

103. Celovito izkoriščanje možnih koristi sodelovanja preprečujejo še številni drugi dejavniki. Med njimi so pomanjkanje skupnih pravil za odvzem številk za DDV, težave pri čezmejnem pregonu in pomanjkljiva orodja za količinsko opredelitev in analizo goljufij v zvezi z DDV (glej odstavke 84 do 93).

Priporočila

104. Za uspešen boj proti goljufijam v zvezi z DDV znotraj Skupnosti morajo države članice dati večjo prednost upravnemu sodelovanju, tako glede izmenjave operativnih informacij kot njihovega administrativnega upravljanja.

105. Kot uspešen način za pospešitev izmenjave informacij bi morale države članice spodbujati neposrednejšo komunikacijo med lokalnimi inšpekcijskimi uslužbenci. To bi hkrati pomagalo povečati intenzivnost sodelovanja in kakovost izmenjanih informacij.

106. Potrebno je učinkovitejše spremljanje izmenjav informacij med državami članicami, da se zagotovi hitro ugotavljanje in reševanje težav in da vsaka država članica zagotovi uspešno pomoč drugim državam članicam. Države članice bi morale izboljšati tudi lastno spremljanje izmenjav informacij.

107. Postopke za izmenjavo informacij brez predhodne zahteve je treba razjasniti. Države članice bi morale sistematično izkoriščati spontano zagotovljene informacije.

108. Za izboljšanje VIES bi bilo treba sprejeti ukrepe, da se (a) korenito skrajšajo roki za zbiranje in vnos podatkov; (b) zagotovi hitro popravljanje netočnih podatkov; (c) izboljša delovanje preverjanja veljavnosti številk za DDV; (d) povečajo možnosti za navzkrižne preglede, na primer z vključitvijo podatkov o pridobitvah znotraj Skupnosti, in (e) da se dodeli širši neposredni dostop do podatkov, da se omogočijo večstranska posvetovanja.

109. Treba bi bilo razmisliti o uvedbi usklajenih pravil za odvzem številk DDV trgovcem, vpletenim v goljufive dejavnosti.

110. Razpolaganje s primerljivimi podatki o utaji DDV znotraj Skupnosti bi pripomoglo k boljši ciljni usmerjenosti sodelovanja med državami članicami. Komisija in države članice bi morale razviti skupen pristop glede količinske opredelitve in analize v zvezi z utajo DDV.

111. Razmisliti je treba o tem, kako v državah članicah izboljšati čezmejni pregon pri goljufijah v zvezi z DDV znotraj Skupnosti, na primer s spremembo sedanje razlage Konvencije o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti s strani Sveta, ki ne zajema prihodkov iz DDV.

112. Glede Komisijinega predloga o dodatni horizontalni uredbi o vzajemni upravni pomoči za zaščito finančnih interesov Skupnosti (49) Sodišče ponavlja svoje priporočilo (50), da bi si Komisija morala prizadevati za predlog poenostavitve in utrditve zakonodaje Skupnosti za boj proti goljufijam, s čimer bi se izognili podvajanjem in prekrivanju ali protislovnim določbam. V okviru tega bi bilo mogoče odpraviti obstoječe pomanjkljivosti v sodelovanju med Komisijo in državami članicami.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 8. novembra 2007. Za Računsko sodišče Hubert WEBER Predsednik

(1) UL L 264, 15.10.2003, str. 1.

(2) UL L 347, 11.12.2006, str. 1.

(3) Odločba št. 2235/2002/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. decembra 2002 o sprejetju programa Skupnosti za boljše delovanje davčnih sistemov na notranjem trgu (Program Fiscalis 2003–2007) (UL L 341, 17.12.2002, str. 1).

(4) Sklepi Sveta za ekonomske in finančne zadeve z dne 5. junija 2007.

(5) Sklep Sveta 2000/597/ES, Euratom z dne 29. septembra 2000 o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti (UL L 253, 7.10.2000, str. 42).

(6) Glej odstavek 10 Mnenja Sodišča št. 4/2005 o predlogu za sklep Sveta o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti in o predlogu uredbe Sveta o izvedbenih ukrepih za popravek proračunskih neravnovesij v skladu s členoma 4 in 5 Sklepa Sveta z dne (…) o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti (UL C 167, 7.7.2005, str. 1).

(7) International VAT Association, Combating VAT fraud in the EU – the way forward, marec 2007.

(8) HM Revenue & Customs, Measuring Indirect Tax Losses – 2006, december 2006.

(9) Monatsbericht des BMF – januar 2006, str. 45.

(10) Glej glosar.

(11) Glej izjavo Eurojusta za tisk z dne 13. marca 2007.

(12) UL L 24, 1.2.1992, str. 1.

(13) Glej uvodni izjavi 12 in 13 uredbe.

(14) Glej splošni proračun Evropske unije za proračunsko leto 2007, oddelek III, poglavje 14 05 – Davčna politika (UL L 77, 16.3.2007, str. 776/777).

(15) Revizijski obiski so bili izvedeni v Franciji, Italiji, Luksemburgu, na Nizozemskem, Poljskem, v Sloveniji in v Združenem kraljestvu.

(16) Nemčija – 4 primeri; Belgija, Francija in Združeno kraljestvo – 3 primeri; Avstrija, Irska in Nizozemska – 2 primera; Finska, Madžarska, Italija in Poljska – 1 primer. Francija in Nemčija doslej nista zagotovili odgovorov na zahtevek Sodišča.

(17) Posebno poročilo št. 9/98 o zaščiti finančnih interesov Evropske unije na področju DDV na trgovino znotraj Skupnosti (UL C 356, 20.11.1998, str. 1) in odstavki 1.45 do 1.55 Letnega poročila za leto 2001 (UL C 295, 28.11.2002, str. 9).

(18) Številke za leto 2006 so še začasne.

(19) Z EU-15 na EU-25 dne 1. maja 2004.

(20) Glej uvodno izjavo 12 uredbe.

(21) Na Finskem in v Franciji je bila ta pristojnost sistematično in v celoti prenesena na regionalne davčne urade.

(22) Litva in Slovenija.

(23) Češka, Danska, Španija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizozemska in Portugalska.

(24) Člen 5(4) uredbe določa, da mora za potrebne informacije, ki jih želi organ prosilec pridobiti od druge države članice, zaprošeni organ ravnati, kakor bi deloval zase.

(25) Poročilo odboru za javne finance o ukrepih za preprečevanje vrtiljačnih goljufij, Nacionalni revizijski urad Danske, september 2006.

(26) Člen 2(3).

(27) Dokument „Kontaktpunkte für die gegenseitige Amtshilfe im Bereich der Umsatzsteuer, Stand: 1. Februar 2007“.

(28) Glej člena 3 in 4 Uredbe Komisije (ES) št. 1925/2004 (UL L 331, 5.11.2004, str. 13).

(29) Sistematično sporočanje vnaprej opredeljenih informacij v vnaprej določenih rednih časovnih presledkih.

(30) Sistematično sporočanje vnaprej opredeljenih informacij, če in ko je ta informacija na voljo.

(31) Public audit report on the cooperation in the field of exchange of information on Value added tax, 30. junij 2006, št. VA-8000-4-13, str. 18.

(32) Glej „Report on the Results of Parallel Audit of Value Added Tax Administration in the Czech Republic and in the Slovak Republic in 2005“.

(33) Information on the Findings of Inspections on Collection by Tax Authorities of State Budget Income Proceeding from Value Added Tax in 2004–2005, vrhovna kontrolna zbornica, junij 2006.

(34) B2B pomeni zagotavljanje storitev med podjetji.

(35) Sistem, po katerem bi lahko trgovec svoje obveznosti glede davka na dodano vrednost (DDV) za dejavnosti v celotni Evropski uniji izpolnil samo v državi članici, v kateri ima sedež.

(36) Ta številka lahko zajema določeno mero dvojnega štetja, saj so bile nekatere kontrole sprožene na skupno pobudo.

(37) Multilateral Control Guide – različica 2004.

(38) Letno število večstranskih kontrol: leta 2001: 8, ki jih je organiziralo 6 držav članic; leta 2002: 5, ki jih je organiziralo 5 držav članic; leta 2003: 3, ki sta jih organizirali 2 državi članici; leta 2004: 7, ki jih je organiziralo 6 držav članic.

(39) Davčna uprava Administration de l'enregistrement et des domaines, poročilo o dejavnostih za leto 2006, str. 20.

(40) COM(2006) 254 konč. z dne 31.5.2006.

(41) Direktiva Sveta 2006/112/ES z dne 28. novembra 2006 o skupnem sistemu davka na dodano vrednost.

(42) Francija in Luksemburg.

(43) Glej odstavek 4.32 v Comptroller and Auditor General's Standard Report z dne 7. julija 2006, objavljeno z letnimi računovodskimi izkazi za 2005–06 davčnega urada Njenega veličanstva.

(44) Zvezno računsko sodišče, Bemerkungen 2002 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, Ziffer 74 („Strafverfolgung bei innergemeinschaftlichem Umsatzsteuerbetrug“).

(45) Konvencija je bila pripravljena leta 1995 na podlagi člena K.3 Pogodbe o ustanovitvi Evropske unije (UL C 316, 27.11.1995, str. 49).

(46) UL C 191, 23.6.1997, str. 1.

(47) Težava je bila opisana že v Posebnem poročilu št. 9/98, odstavki 2.3 do 2.9.

(48) Odbor za stike sestavljajo vodje vrhovnih revizijskih institucij Evropske unije.

(49) COM(2006) 473.

(50) Glej odstavek 36 Mnenja št. 8/2005 o predlogu Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o medsebojni upravni pomoči za zaščito finančnih interesov Skupnosti pred goljufijami in drugimi oblikami nezakonitega ravnanja (UL C 313, 9.12.2005, str. 1).