[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23.1.2008

SEC(2008) 48

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Podpora zgodnji predstavitvi trajnostne proizvodnje električne energije iz fosilnih goriv POVZETEK OCENE UčINKA

{COM(2008) 13 konč.}{SEC(2008) 47}

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UčINKA

Ocena učinka, predstavljena v tem povzetku, se nanaša na točko 2007/TREN/024 delovnega programa Komisije glede sporočila Komisije o podpori zgodnje predstavitve trajnostne proizvodnje električne energije iz fosilnih goriv.

Ocena učinka temelji na že opravljenem delu, zlasti na oceni učinka, pripravljeni za sporočilo Komisije iz januarja 2007 o „trajnostni proizvodnji električne energije iz fosilnih goriv“[1] in na samem sporočilu, ki je odgovorilo na številna ključna vprašanja:

- premog še naprej ohranja pomembno vlogo pri prihodnji oskrbi z energijo, če bo njegova prihodnja raba v skladu z okoljskimi cilji; tehnologije okoljsko varnega zajemanja in shranjevanja ogljika (CCS) so bile potrjene kot ena izmed možnih rešitev (poleg povečanja učinkovitosti);

- potreben je pravni in regulativni okvir, ki bi bil predpogoj za nadaljnji razvoj CCS v EU in na mednarodni ravni;

- potrebna je zgodnja predstavitev CCS v večjih elektrarnah;

- z znižanjem dodatnih stroškov za CCS (z R&R in predstavitvami) pri proizvodnji električne energije iz premoga ter stabilnim sistemom ETS s predvidljivimi cenami lahko ta tehnologija postane gospodarna okoli leta 2020;

- možnosti za izvoz trajnostnih tehnologij za fosilna goriva iz EU po predstavitvi doma.

V skladu s tem in splošnimi ugotovitvami energetskega programa iz januarja 2007 ter kot je bilo potrjeno spomladi 2007 v sklepih Sveta, ocena učinka kaže na potrebo po široki uporabi CCS v EU od leta 2020.

Analize, ki so bile pripravljene za predlog Komisije za Direktivo o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida [2] so potrdile zlasti naslednje:

- možnost zgodnje zagotovitve pravnega okvira za CCS, ki bo omogočil geološko shranjevanje ter odgovor na vprašanja o izbiri kraja in odgovornosti za uhajanje ter

- vključitev CCS v sedanji sistem EU za trgovanje z emisijami.

Analiza ocene učinka in drugo pripravljalno delo za predloge o ETS po letu 2012 ter načrt SET so izpostavili naslednje:

- CCS je ena izmed strateških energetskih tehnologij, za njeno hitrejšo uveljavitev na trgu pa so potrebni nadaljnji R&R in predstavitve, kar upravičuje javno financiranje R&R ter predstavitev; NB: prednostni cilji[3] evropskih raziskav in razvoja CCS izhajajo neposredno iz rezultatov R&R, opravljenih ob podpori EU, ter znanja in izkušenj, ki jih je pridobila ETP-ZEP[4];

- vlogo ETS kot glavnega tržnega mehanizma po letu 2012, ki spodbuja preprečevanje emisij in uveljavitev CCS v ETS kot upravičeno možnost za zmanjšanje emisij.

Ocena učinka se zato osredotoča na preostala vprašanja: možnosti za usklajene in pravočasne predstavitve tehnologij CCS v Evropi, ki bo zahtevala zlasti:

- do leta 2015 izgradnjo prvega niza predstavitvenih elektrarn, ki bodo uporabljale ključne tehnologije CCS, in njihovo kasnejše obratovanje, kar bo omogočilo praktične sklepe glede izvedljivosti in gospodarnosti CCS pri proizvodnji električne energije do leta 2020;

- spodbujanje trajnostnega vključevanja evropske industrije in dopolnjevanja materialnih zavez z javno finančno podporo, medtem ko bodo predstavitvene elektrarne s CCS v primerjavi z elektrarnami, ki ne proizvajajo električne energije na tak način, krile operativne stroške in dodatne naložbe;

- začetek zgodnjih priprav za širšo uporabo CCS po letu 2020 vzporedno s predstavitvami; to se zlasti nanaša na vprašanja, povezana z nadaljnjimi R&R, in premislek o infrastrukturi za CO2.

Delo Komisije, opravljeno ob pripravi ocene učinka, je podprla zunanja študija podjetja PwC, ki se je osredotočila na oceno ukrepov in možnosti za podporo načrtovanja, gradnje in obratovanja do dvanajst večjih predstavitev tržne proizvodnje električne energije do leta 2015. Ta ocena temelji na deloma zaupnih podatkih o nekaterih napovedanih predstavitvenih projektih, ki bodo izpolnjevali specifikacije za večje predstavitvene elektrarne s CCS. Glavni sklepi študije zagovarjajo možnost, da EU usklajuje in spodbuja trdne zaveze držav članic in interesnih skupin, zelo pa se priporoča tudi objava smernic EU za usklajevanje nacionalnih programov financiranja.

Hkrati je nedavna raziskava Skupnosti, ki je temeljila na informacijah, zbranih iz evropskih uprav, podjetij za električno energijo in energetskih interesnih skupin, predhodno določila 33 večjih predstavitvenih projektov (20 elektrarn bi bilo opremljenih s CCS, ostale pa bi imele opremo za zajemanje), ki so na različnih stopnjah priprave. Seznam teh projektov je priložen poročilu o oceni učinka.

Glavna težava pri predstavitvi CCS so stroški te tehnologije, zaradi katerih njena uporaba pri proizvodnji električne energije še ni gospodarna. Načrti za elektrarne, opremljene s CCS, morajo predvideti višje naložbene in operativne stroške kot za elektrarne z enakimi zmogljivostmi, vendar brez tehnologije CCS[5]. ETS EU je tržno zasnovan mehanizem, ki bi lahko dolgoročno omogočil izravnavo navedenih dodatnih stroškov. Vendar pa zaradi nedavnega nihanja cen CO2 ni zadostne izravnave nadomestil dodatnih stroškov obratov s CCS.

Nadaljnja težava je število konfiguracij tehnologij CCS, ki jih je treba predstaviti, pomanjkanje usklajenosti morebitnih predstavitvenih projektov za CCS in pomanjkanje interakcije s podobnimi prizadevanji izven Evrope ter omejena javna podpora, ki je posledica splošno nizke ozaveščenosti o koristih, ki jih prinaša CCS.

Glavni cilj politike je spodbujanje izgradnje zadostnega števila večjih predstavitvenih elektrarn s CCS do leta 2015. ETP-ZEP ocenjuje, da bo potrebnih od 10 do 12 predstavitvenih elektrarn, da bi vključili vse kombinacije tehnologij zajemanja CO2, krajev shranjevanja in geografskih lokacij. Izgradnja zadostnega števila tovrstnih elektrarn do leta 2015 in njihovo petletno obratovanje sta predpogoja za popolno predstavitev postopkov CCS do leta 2020 iz tehničnega vidika ter z realnimi stroški in drugimi ekonomskimi podatki.

Dodatni cilj je pridobivanje praktičnih izkušenj, ki so del predstavitvenih projektov in dosežkov vzporednih stalnih R&R s ciljem zniževanja stroškov za CCS. Mnogi viri vidijo prihodnje ravnovesje med stroški za CCS in cenami CO2 v obsegu od 25 do 30 EUR na tono CO2 in navajajo, da bi bil ta cilj lahko dosežen okoli leta 2020.

Nujno je treba ukrepati že zdaj, saj je potrebnega veliko časa za pripravo, načrtovanje, pridobivanje dovoljenj in gradnjo večjih predstavitvenih elektrarn s CCS.

Politike, ki podpirajo večje projekte predstavitvenih elektrarn s CCS, morajo zagotoviti tri glavne koristi:

- usklajevati predstavitvene projekte, da bi dosegli usklajen predstavitveni program za CCS v Evropi, ter preskusiti različne kombinacije tehnologij zajemanja CO2, shranjevanja in geografskih lokacij;

- povečati javno ozaveščenost o CCS in omogočiti lažjo interakcijo Evrope s pobudami za CCS v tujin i, tako v drugih razvitih državah z namenom čimprejšnje uvedbe CCS na trg kot v razvijajočih se državah, ki uporabljajo fosilna goriva pri proizvodnji električne energije;

- omogočiti ali olajšati dostop do javne finančne pomoči za dopolnjevanje obveznosti in pobud industrij.

V oceni učinka so izpostavljene tri usmeritve politike :

- Usmeritev politike 0 ne predvideva spremembe politike. Predstavitev bo temeljila zgolj na pobudi industrije, čeprav so lahko v nekaterih državah članicah in na Norveškem na voljo nekatere javne finančne podpore za predstavitvene projekte za CCS.

- Usmeritev politike 1 predvideva vzpostavitev mehanizma, s katerim EU hkrati usklajuje in spodbuja trdne zaveze držav članic in drugih interesnih skupin. Ta mehanizem bo izvajal funkcije usklajevanja projektov, medtem, ko se bo od držav članic, ki električno energijo proizvajajo iz premoga in drugih fosilnih goriv, pričakovalo, da zagotovijo večinski del javne finančne podpore. Zaradi spodbujanja držav članic pri dodeljevanju finančnih sredstev lahko Komisija ugodno obravnava državne pomoči predstavitvenim projektom za CCS (brez poseganja v obveznost držav članic, da jih priglasijo, in da je treba posamezne primere kasneje natančno preučiti).

- Usmeritev politike 2 predvideva ustanovitev skupnega podjetja (SP) v okviru programa Skupnosti za usklajevanje projektov in zagotavljanje javne finančne podpore. V ta namen bi Komisija lahko predlagala znatno povečanje proračuna EU, ki je namenjen čistemu premogu in CCS v okviru FP7, s ciljem sofinanciranja večjih predstavitvenih projektov za CCS ali pa uvedbo posebne proračunske postavke. Po ustanovitvi bi SP povezovalo finančna sredstva EU s predstavitvenimi projekti..

Izvedena je bila natančna analiza učinkov vsake usmeritve politike (glej poročilo o oceni učinka) s sistematičnim preverjanjem učinkov na vsakega od naslednjih kazalnikov uspešnosti:

- število večjih predstavitvenih elektrarn s CCS do leta 2015;

- izboljšanje ekonomske sposobnosti preživetja CCS in tehnološka raznolikost;

- raznovrstnost mešanice energetskih virov in cene električne energije;

- globalno onesnaževanje okolja in zraka;

- ekonomska in socialna dimenzija, mednarodno sodelovanje in R&R.

Glede možnosti za zajemanje CO 2 je bilo pri pripravi scenarija „cilj zmanjšanja toplogrednih plinov za 20%, 20-odstotni delež obnovljivih virov energije, prodaja izključno na dražbi in upoštevanje CCS v ETS“ v okviru priprav direktive o geološkem shranjevanju CO2 ocenjeno, da bo treba v primeru, če bo do leta 2020 CCS v splošnem smislu tržno donosna, do leta 2030 zamenjati 21 GW zmogljivosti elektrarn na premog, opremljenih s CCS; količina zajetega CO2 v EU27 lahko znaša 7 Mt leta 2020 in približno 160 Mt leta 2030, kar pomeni 13% emisij iz proizvodnje energije in pare. Ta priprava je prikazala možne koristi zmanjšanega onesnaževanja zraka.

Rezultati ocene učinka so naslednji:

Usmeritev politike 0 (brez spremembe politike) se bo odražala v omejenem številu večjih predstavitvenih elektrarn s CCS, ki bodo začele obratovati do leta 2015, pri čemer v predstavitvene dejavnosti ne bodo vključene nekatere tehnologije CCS in številne potencialno zainteresirane države članice ter operaterji. Izbrane tehnologije CCS lahko v posebnih okoliščinah, npr. na ugodnih lokacijah in v državah s posebno politiko spodbujanja teh tehnologij (kot v primeru Norveške in morda v primeru VB ali Nizozemske), do leta 2020 postanejo gospodarsko donosne, vendar ne bodo dovolj predstavljene, da bi se lahko široko uporabljale po vsej Evropi.

Možnost za zajemanje CO2, ki je navedena zgoraj, bi ostala ob odločitvi za usmeritev politike 0 pretežno neuresničena. Če bi pritisk za boj proti podnebnim spremembam in razmere na trgu goriv narekovali trajno odvisnost od premoga in bistveno zmanjšanje emisij ogljika, ki so povezane z njegovo uporabo, bi se EU lahko znašla v vlogi uvoznika tehnologij CCS, razvitih na drugih celinah (v ZDA, na Japonskem ali celo na Kitajskem). Druga možnost bi bila uporaba drugih goriv namesto premoga, verjetno v škodo raznolikosti mešanice energetskih virov EU in varnosti oskrbe.

Ob ugodnejših razmerah bi možnost 0 povzročila zgolj zamude pri uvajanju CCS in s tem ogrožala sedanje ambiciozne cilje boja proti podnebnim spremembam. 7-letna zamuda pri globalnem uvajanju CCS bi lahko po ocenah na primer v naslednjih 50 letih pomenila približno 100 Gt emisij CO2, ki bi se jim bilo mogoče izogniti, kar bi povzročilo povečanje atmosferske koncentracije CO2 za 10 ppm. To je glede na prizadevanja za omejitev skupnega povečanja na manj kot 100 ppm nad sedanjo ravnjo[6] pomemben podatek.

Usmeritev politike 1 ( vzpostavitev mehanizma, ki združuje usklajevanje EU in močne države članice ter druge obveznosti interesnih skupin) lahko omogoči učinkovito usklajevanje predstavitvenih projektov in ustvari ugodno okolje za pridobivanje javne finančne podpore.

Komisija lahko hitro izvede del mehanizma tako, da uporabi že obstoječe pravne instrumente EU in sprejete finančne okvire EU. Komisija lahko vzpostavi podporno mrežno strukturo za ustrezne predstavitvene projekte v letu 2008[7]. Posamezni projekti za CCS (ne glede na to, ali sodelujejo v mreži) se bodo morali v osnovi opreti na sredstva držav članic in korporativno financiranje. Ker lahko podpora držav članic vključuje uporabo javnih sredstev, mora Komisija vprašanja, povezana z državno pomočjo, razjasniti na začetnih stopnjah.

Ob močni industriji in obveznostih držav članic se šteje, da lahko do leta 2015 začne obratovati približno dvanajst večjih predstavitvenih elektrarn s CCS. Glede na to, da bodo ti projekti vključevali velik obseg tehnoloških, geografskih in organizacijskih možnosti, se tehnologije CCS do leta 2020 lahko predstavi kot ekonomsko izvedljive in pripravljene za široko uporabo v Evropi in v tretjih državah.

To lahko prinese koristi, povezane z uporabo CCS in pripravljene kot del „cilja zmanjšanja toplogrednih plinov za 20%, 20-odstotni delež obnovljivih virov energije, prodaja izključno na dražbi in upoštevanje CCS v ETS“ (glej zgoraj). Poleg tega bo Evropa postala dobavitelj tovrstnih tehnologij na svetovnih tržiščih ter tako ustvarjala tržne priložnosti za evropska podjetja.

Usmeritev politike 2 (ustanovitev skupnega podjetja – SP) vsebuje najbolj očiten konflikt med prednostmi in pomanjkljivostmi. SP mora izvajati večino funkcij usklajevanja projektov in zagotavljanja finančne pomoči. Zagotovila bi najmočnejši instrument za učinkovito usklajevanje projektov in za zagotovitev, da je bil preskušen celoten nabor možnosti po vsej Evropi.

Vendar pa bi tak mehanizem potreboval znatna finančna sredstva EU, ki enostavno niso na voljo v obstoječih finančnih programih EU. ETP-ZEP ocenjuje, da bi „vodilni program“ te vrste zahteval kapitalizacijo 9–16 milijard eurov. To bi ustrezalo prispevku iz javnih sredstev EU v obsegu 5 milijard eurov ali več.

Samo omejen znesek financiranja EU bi bil lahko na voljo za SP iz proračuna za FP7, ki je zdaj predviden za čisti premog in CCS (v obsegu 100–200 milijonov eurov), vendar s takšnim zneskom ni mogoče financirati obsežnega predstavitvenega programa. Doseganje sporazuma o zagotavljanju znatne finančne podpore za predstavitev CCS bi se lahko izkazalo za dolgotrajno in povzročilo nekajletno zamudo. Zato bo do leta 2015 zgrajenih le nekaj predstavitvenih elektrarn s CCS, tehnologije CSS pa v Evropi ne bodo v celoti predstavljene do leta 2020. Negativni učinki so podobni kot pri možnosti 0, vsaj kratkoročno in srednjeročno. Dolgoročno se v primeru ustanovitve skupnega podjetja lahko uresničijo vse koristi iz možnosti 1.

[1] COM(2006) 843.

[2] Sklicevanje na osnutek direktive in oceno učinka.

[3] Osrednje točke so: povečanje učinkovitosti elektrarn, zmanjšanje izgub učinkovitosti, povezanih z zajemanjem CO2, in zmanjšanje stroškov kapitala (stroški zajemanja na tono CO2 se tako lahko še bolj znižajo); razvoj inovativnih postopkov zajemanja; razvoj novih materialov, vključno z membranami; boljša integracija delov elektrarne ter s tem povečanje razpoložljivosti elektrarne; ocena shranjevanja CO2 v Evropi, varnost shranjevanja in nadzorovanje krajev shranjevanja glede uhajanja ter dolgoročno zagotavljanje trajnega shranjevanja.

[4] Izvajanje R&R s projekti, ki jih podpira EU (FP5, FP6, Carnot, Raziskovalni sklad za premog in jeklo), ter z nacionalnimi in industrijskimi pobudami je tehnologije CCS toliko razvilo, da se zdaj uporabljajo v številnih industrijskih postopkih. Vendar jih bo treba prilagoditi za uporabo v širši proizvodnji električne energije. Evropska tehnološka platforma za elektrarne na fosilna goriva brez emisij (ETP-ZEP) v svojem strateškem raziskovalnem programu ocenjuje, da bo za R&R do leta 2020 potrebna 1 milijarda eurov.

[5] Investicijsko podjetje Climate Change Capital Ldt (CCC) je v zelo obsežni analizi, ki jo je izvedlo poleti 2007, ocenilo obseg stroškov ter pri tem uporabilo več virov. CCC je ugotovilo, da morajo za kritje povečanih stroškov, povezanih s CCS, predstavitveni projekti prejeti začetni kapital v višini 1076–1705 EUR/kW ali pa stalno operativno pomoč v višini 25–67 EUR/t shranjenega CO2. Elektrarna s 400 MW in CCS običajno shrani 2,5 Mt CO2 letno. Za podrobnosti glej oceno učinka.

[6] Vir: 2008 Shell Scenarios to 2050.

[7] Na podlagi dosedanjih posvetovanj Komisija za zdaj meni, da je treba pri izbiri projektov za sodelovanje v mreži upoštevati naslednja merila: (a) najmanjša zmogljivost 300 MWe, z znatno uporabo fosilnih goriv (vendar je dopuščena tudi gorljiva biomasa); pri večnamenskih obratih bi moral znašati delež proizvodnje električne energije v celotni zmogljivosti najmanj 250 MW; (b) vključitev v projektni koncept tehničnih rešitev za vse dele koncepta trajnostnih fosilnih goriv pri proizvodnji električne energije, tj. učinkoviti proizvodnji električne energije (na ravni BAT), zajemanje CO2, njegov transport in podzemno vbrizgavanje za varno dolgoročno shranjevanje; (c) določbe za stopnjo zajemanja in shranjevanja najmanj 85% vsebnosti ogljika v uporabljenih fosilnih gorivih; (d) začetek obratovanja pred koncem leta 2015; (e) predstavitev jasnih obveznosti, ki jih je treba izpolniti v okviru projekta (npr. predstavitev tehnične študije projekta) (f) pripravljenost za izmenjavo informacij o projektu, v skladu z varstvom pravic intelektualne lastnine (IPR).