DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k BELI KNJIGI Za učinkovitejši nadzor EU nad združitvami /* SWD/2014/0218 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k BELI KNJIGI Za učinkovitejši nadzor EU nad združitvami 1. Uvod 1. Cilj sistema nadzora EU nad združitvami je zagotoviti učinkovito konkurenco na notranjem trgu. Uredba EU o združitvah se je od leta 1989 redno spreminjala zaradi izboljšanja sistema in upoštevanja razvijajočih se praks. Skoraj desetletje po zadnji reformi in po poročilu Komisije iz leta 2009 o oceni delovanja uredbe o združitvah (v nadaljnjem besedilu: poročilo iz leta 2009) Komisija meni, da je primerno razmisliti o možnih nadaljnjih izboljšavah. 2. Komisija je 20. junija 2013 objavila delovni dokument služb Komisije z naslovom „Za učinkovitejši nadzor EU nad združitvami“ (v nadaljnjem besedilu: delovni dokument služb Komisije). Predlaganih je bilo več sprememb uredbe o združitvah, ki so bile osredotočene predvsem na manjšinske deleže in sistem napotitve zadev. Komisija je povratne informacije o predlogih prejela od številnih deležnikov, vključno z državami članicami. Bela knjiga nadalje proučuje predloge ob upoštevanju teh povratnih informacij in poleg tega širše proučuje, kako je nadzor EU nad združitvami deloval v desetih letih od reforme uredbe o združitvah leta 2004, pri tem pa se osredotoča predvsem na razvoj vsebinske presoje združitev, ki jo uporablja Komisija, ter na spodbujanje enakih pogojev, sodelovanja in zbliževanja med Komisijo in nacionalnimi organi za konkurenco na področju nadzora nad združitvami. 2. Pridobitve neobvladujočih manjšinskih deležev 2.1. Opredelitev problema 3. Učinkovita in uspešna politika konkurence zahteva ustrezna orodja, ki so dobro zasnovana za spopadanje z vsemi viri škode konkurenci in potrošnikom. Uredba o združitvah se trenutno uporablja samo za „koncentracije“, to je pridobitve nadzora. Komisija ima izključno pristojnost za pregledovanje takih koncentracij, če dosegajo določene pragove prometa, da bi proučila, ali bi lahko bistveno ovirale učinkovito konkurenco. 4. Izkušnje Komisije, držav članic in tretjih držav ter ekonomske raziskave kažejo, da lahko pridobitev neobvladujočega manjšinskega deleža v nekaterih primerih škoduje konkurenci in potrošnikom. Teorije škode, povezane s takimi pridobitvami, so na splošno podobne teorijam, povezanim s pridobitvami nadzora. Pridobitev manjšinskega deleža namreč lahko: – povzroči horizontalne enostranske učinke zaradi povečanja sposobnosti in spodbude strank za enostransko zvišanje cen ali omejitev proizvodnje (glej npr. zadevo Siemens/VA Tech); – pridobitelju omogoči, da poveča stroške svojih konkurentov in s tem na trgu pridobi konkurenčno prednost; – pridobitelju omogoči, da izkoristi svoj položaj za omejitev konkurenčnih strategij, ki so na voljo ciljnemu podjetju, in s tem oslabi njegovo konkurenčno moč (glej npr. zadevi Ryanair/Aer Lingus in Toshiba/Westinghouse); – poveča sposobnost in spodbudo subjektov na trgu za usklajevanje s ciljem doseganja dobičkov, ki so višji od konkurenčnih (zaradi povečane preglednosti in grožnje povračilnih ukrepov); – povzroči omejevanje dostopa, zlasti dostopa do surovin, saj pridobitelj ne internalizira celotne izgube dobička ciljnega podjetja, ampak le njen del (glej npr. zadevo IPIC/MAN Ferrostaal). 5. Komisija lahko trenutno pregleda samo že obstoječe manjšinske deleže v lasti ene od strank priglašene koncentracije, ki se združujejo. 6. Javno posvetovanje je pokazalo, da se deležniki na splošno strinjajo, da lahko neobvladujoči manjšinski deleži povzročijo škodo konkurenci. Čeprav je veliko deležnikov predlagalo uporabo členov 101 in 102 PDEU za preprečevanje take škode, bi ti orodji zajeli pridobitve manjšinskih deležev samo v omejenih okoliščinah. 7. V Evropski uniji imajo Avstrija, Nemčija in Združeno kraljestvo pristojnost za ukrepanje proti pridobitvam manjšinskih deležev. Enako imajo številne države zunaj EU, kot so Kanada, Združene države Amerike in Japonska, tako pristojnost na podlagi svojih pravil o združitvah. 8. Ob upoštevanju informacij držav članic in podatkovne baze Zephyr se ocenjuje, da bi na podlagi ciljne pristojnosti približno 20–30 pridobitev manjšinskih deležev doseglo letne pragove prometa EU. 2.2. Cilji pobude EU 9. Cilj predloga je povečati učinkovitost nadzora EU nad združitvami s preprečitvijo škode, ki jo konkurenci in potrošnikom povzročijo pridobitve neobvladujočih manjšinskih deležev. Sistem bi moral biti zasnovan tako, da: – zajame samo potencialno problematične primere, – prepreči nepotrebna upravna bremena ter – se ujema z obstoječimi režimi nadzora EU in držav članic nad združitvami. 2.3. Možnosti politike 10. Naslednje možnosti politike so ocenjene glede na osnovni scenarij brez ukrepanja. 11. Možnost 1 – sistem samoocenjevanja: stranke bi lahko pridobitev manjšinskega deleža izvedle brez predhodne odobritve Komisije. Komisija bi lahko transakcijo preiskala na podlagi svojih tržnih informacij in pritožb. Stranke bi lahko prostovoljno predložile priglasitev, da bi dosegle pravno varnost. 12. Možnost 2 – usmerjen sistem priglasitve: obstoječi sistem predhodnega nadzora nad združitvami bi se razširil na potencialno problematične pridobitve neobvladujočih manjšinskih deležev. Pridobitev bi se štela za potencialno problematično, če bi bil pridobljeni delež: – delež v konkurenčnem podjetju ali v vertikalno povezanem podjetju in – bi (i) presegal določeno višjo raven, na primer 20 %, ali (ii) znašal 5 % ali več ter vključeval pravice, kot so zastopstvo v upravnem odboru, pravica do zaustavitve posebnih sklepov in pravice glede informacij. 13. Veljala bi običajna obveznost mirovanja. 14. Možnost 3 – usmerjen sistem preglednosti: stranke bi morale predložiti informativno obvestilo o potencialno problematičnih transakcijah (ob upoštevanju meril iz odstavka 15). Na podlagi informativnega obvestila bi se lahko Komisija odločila, ali bo nadalje preiskala transakcijo, države članice pa bi se odločile, ali bodo zahtevale napotitev. Te odločitve bi bile sprejete v okviru čakalnega roka, na primer 15 delovnih dni. Po tem bi lahko stranke nadaljevale izvajanje transakcije, če bi se Komisija in država članica odločili, da je ne bosta preiskali. Stranke bi lahko prostovoljno predložile popolno priglasitev za zagotovitev pravne varnosti. 15. Spodnja preglednica prikazuje pregled treh možnosti. Pregled možnosti za manjšinske deleže Parameter || Možnost 1 samoocenjevanje || Možnost 2 usmerjen sistem priglasitve || Možnost 3 usmerjen sistem preglednosti Obseg pristojnosti Komisije || (1) vse pridobitve manjšinskih deležev, ki presegajo varni 5-odstotni prag || (2) pridobitev manjšinskega deleža v konkurenčnem ali vertikalno povezanem podjetju, ki presega 20 % ali 5 % s pravicami || (3) pridobitev manjšinskega deleža v konkurenčnem ali vertikalno povezanem podjetju, ki presega 20 % ali 5 % s pravicami Obveznost predložitve popolne priglasitve || ne || da || ne Obveznost predložitve informativnega obvestila || (4) ne || (5) n. r. || (6) da Prostovoljna priglasitev je na voljo || n. r. || n. r. || da Obveznost mirovanja || ne || da || ne Čakalni rok || ne || n. r. || da Obveznost Komisije, da izda odločbo || (7) ne, razen če Komisija začne preiskavo || (8) da || (9) ne, razen če Komisija začne preiskavo Možnost držav članic, da zahtevajo napotitev || (10) da || (11) da || (12) da 2.4. Ocena učinkov in primerjava možnosti 2.4.1. Merila za ocenjevanje 16. Učinki možnosti politike so bili ocenjeni po naslednjih merilih v skladu z zgoraj navedenimi cilji: – preprečevanje škode za konkurenco in potrošnike, – pravna varnost, – upravno breme za podjetja, – stroški javnega izvrševanja, – skladnost s sedanjimi režimi nadzora EU in držav članic nad združitvami ter – dodelitev zadev primernejšemu organu. 2.4.2. Primerjava možnosti 17. Spodnja preglednica prikazuje primerjalni pregled različnih možnosti politike glede na navedena ocenjevalna merila. Primerjava možnosti za manjšinske deleže Merila || Učinek v primerjavi z osnovnim scenarijem (– – – do + + +) Možnost 1 || Možnost 2 || Možnost 3 sistem samoocenjevanja || usmerjen sistem priglasitve || usmerjen sistem preglednosti 1. preprečevanje škode za konkurenco in potrošnike || + || + + + || + + + 2. pravna varnost || + + || + + || + + 3. upravno breme za podjetja || – || – – || – 4. stroški javnega izvrševanja || – – – || – – || – 5. skladnost z obstoječim sistemom nadzora nad združitvami na ravni EU in držav članic ter dodelitev najprimernejšemu organu || – || + + || + 18. Možnost 3 je najprimernejša, saj (i) zajema potencialno problematične primere, (ii) preprečuje nepotrebna upravna bremena ter (iii) se ujema s sedanjimi režimi nadzora EU in držav članic nad združitvami. Medtem ko možnost 3 zajema potencialno problematične transakcije, dopušča, da se transakcije, ki so najverjetneje neškodljive, izvedejo brez pregleda. Poleg tega je upravno breme za podjetja omejeno, saj bi bilo treba Komisiji na prvi stopnji predložiti manj informacij, število primerov v pristojnosti Komisije pa bi bilo omejeno. Poleg tega se možnost 3 ujema s sedanjimi režimi nadzora EU in držav članic nad združitvami, saj informativno obvestilo državam članicam omogoča, da zahtevajo napotitev. Razmislilo bi se lahko tudi o uvedbi tritedenskega čakalnega roka, da se zagotovi, da se države članice s sistemom priglasitve in obveznostjo mirovanja ne bi pred začetkom svojih preiskav znašle pred že izvedenimi transakcijami. 2.5. Analiza subsidiarnosti 19. Veliko pridobitev manjšinskih deležev, ki so jih države članice pregledale v preteklosti, je imelo očitno čezmejno razsežnost, kar pomeni, da bi bila Komisija verjetno primernejši organ za preiskavo teh pridobitev. 3. Napotitve zadev med nacionalnimi organi za konkurenco in Komisijo 3.1. Opredelitev problema 20. V poročilu iz leta 2009 je bilo ugotovljeno, da se veliko število čezmejnih zadev še vedno pregleduje v treh ali več državah članicah in da bi bilo to lahko posledica postopkovne obremenitve, povezane z napotitvijo. 3.1.1. Napotitev zadev držav članic na Komisijo pred priglasitvijo, člen 4(5) 21. Člen 4(5) uredbe o združitvah strankam združitve omogoča, da zahtevajo napotitev zadeve na Komisijo pred priglasitvijo. Stranke morajo najprej predložiti „utemeljeno vlogo“, v kateri zahtevajo napotitev. Če nobena država članica ne nasprotuje napotitvi, Komisija dobi pristojnost za celotni EGP in stranke ji morajo predložiti priglasitev. 22. Izkušnje iz zadnjih 10 let kažejo, da je zahteva po dveh ločenih vlogah obremenjujoča in zamudna, kar je morda podjetja odvračalo od uporabe člena 4(5). 3.1.2. Napotitev zadev držav članic na Komisijo po priglasitvi, člen 22 23. Člen 22 eni ali več državam članicam omogoča, da zahtevajo napotitev zadeve na Komisijo. Če Komisija zahtevi ugodi, prevzame samo pristojnost za ozemlja držav članic, ki so zahtevale (ali podprle) napotitev. To je v nasprotju z načelom „vse na enem mestu“, saj ustvarja mozaik različnih pristojnosti. 3.2. Cilji pobude EU 24. Cilj predloga je povečati učinkovitost in uspešnost evropskega nadzora nad združitvami s poenostavitvijo postopka napotitve zadev. Natančneje, predlog vključuje: – odpravo zahteve po predložitvi utemeljene vloge in priglasitve na podlagi člena 4(5) ter – zagotovitev, da lahko Komisija po napotitvi po členu 22 prouči učinke združitve na celotnem ozemlju EGP. 3.3. Možnosti politike 25. V zvezi s členoma 4(5) in 22 je v nadaljevanju predstavljen samo en predlog spremembe za vsak člen. Deležniki so med javnim posvetovanjem močno podprli oba predloga. 26. Predlog za spremembo člena 4(5) vključuje odpravo zahteve, da stranke predložijo „utemeljeno vlogo“. Stranke bi transakcijo priglasile neposredno Komisiji. Če bi ena ali več pristojnih držav članic nasprotovala napotitvi, bi se Komisija odrekla pristojnosti in države članice bi ostale pristojne. 27. Predlog za spremembo člena 22 vključuje naslednje elemente: – ena ali več pristojnih držav članic bi lahko zahtevala napotitev na Komisijo; – Komisija bi se lahko odločila, ali bo sprejela napotitev, in bi v primeru sprejetja dobila pristojnost za celotni EGP; – če bi ena ali več pristojnih držav članic nasprotovala napotitvi, bi svojo pristojnost obdržale vse države članice. 3.4. Ocena učinka in primerjava možnosti 3.4.1. Merila za ocenjevanje 28. Učinki možnosti politike so bili ocenjeni po naslednjih merilih v skladu z zgoraj navedenimi cilji: – preprečevanje škode za konkurenco in potrošnike, – pravna varnost, – upravno breme za podjetja, – stroški javnega izvrševanja, – skladnost z načeli uredbe o združitvah. 3.4.2. Opredelitev in ocena učinkov posamezne možnosti Spodnja preglednica prikazuje oceno verjetnih pozitivnih in negativnih učinkov predloga v primerjavi z osnovnim scenarijem, ki jo je opravila Komisija. Merila || Učinek v primerjavi z osnovnim scenarijem (– – – do + + +) || Razlaga ocene in najpomembnejši vidiki možnosti politike Napotitev po členu 4(5) 1. preprečevanje škode za konkurenco in potrošnike || + + || Predlog spodbuja uporabo člena 4(5) v primerih, ko je Komisija najprimernejši organ. 2. pravna varnost || + + || Predlog je jasen in natančen. Prihranek časa in stroškov, ki bi ga dosegel predlog, odtehta kakršno koli negotovost zaradi možnosti veta države članice po priglasitvi Komisiji. 3. upravno breme za podjetja || + + + || Odprava dvostopenjskega postopka močno zmanjša upravno breme za podjetja. 4. stroški javnega izvrševanja || + + + || Odprava dvostopenjskega postopka bo zmanjšala stroške javnega izvrševanja. Če se bodo stranke pogosteje odločile, da bodo zahtevale napotitev, bi se lahko povečali stroški. Vendar bi se to povečanje izravnalo z zmanjšanjem delovne obremenitve na nacionalni ravni. 5. združljivost z načeli uredbe o združitvah || + + || Predlog spodbuja uporabo člena 4(5) v primerih, ko je Komisija najprimernejši organ. Poleg tega je v skladu z načelom „vse na enem mestu“, saj bi bila Komisija pristojna za celotno ozemlje EGP. Napotitev po členu 22 || 1. preprečevanje škode za konkurenco in potrošnike || + + || Predlog Komisiji omogoča, da pregleda napotene združitve na celotnem ozemlju EGP. || 2. pravna varnost || + + + || Možnost je jasna in natančna. Omejitev zahtev po napotitvi na pristojne države članice poveča pravno varnost za stranke. || 3. upravno breme za podjetja || + + + || Komisija bi po napotitvi dobila pristojnost za celotni EGP, kar bi preprečilo mozaik različnih pristojnosti. Poleg tega zahteve po napotitvi držav članic, ki niso pristojne, ne bi mogle več sprožiti preiskave. || 4. stroški javnega izvrševanja || + + || Predlog preprečuje vzporedne preiskave različnih organov. Število zadev s čezmejnimi učinki se predvidoma ne bo povečalo, zato se pričakuje, da se delovna obremenitev Komisije prav tako ne bo povečala. || 5. združljivost z načeli uredbe o združitvah || + + + || Komisija bi po napotitvi dobila pristojnost za celotni EGP v skladu z načelom „vse na enem mestu“. || 29. Glede na navedeno se šteje, da bi imeli predlogi pozitivne učinke v primerjavi z osnovnim scenarijem. 3.5. Analiza subsidiarnosti 30. Predlogi spodbujajo nadaljnje upoštevanje načela najprimernejšega organa, ki izhaja iz načela subsidiarnosti. 4. Spremljanje in ocenjevanje 31. Komisija bo še naprej spremljala izvajanje uredbe o združitvah. Odločila se bo, ali bo nadalje ukrepala v smeri zakonodajnega predloga za spremembo uredbe o združitvah na podlagi povratnih informacij o beli knjigi in njenega stalnega dialoga z deležniki.