UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVOR KOMISIJE

UVOD

10.1 To poglavje, ki je osredotočeno na smotrnost poslovanja, je razdeljeno na tri dele. V prvem delu so predstavljena opažanja Sodišča o načrtih upravljanja in letnih poročilih o dejavnostih nekaterih generalnih direktoratov Komisije, v drugem sta obravnavani drugo in tretje poročilo Komisije o oceni (1), v tretjem pa je obravnavanih nekaj glavnih tem iz posebnih poročil Sodišča o smotrnosti poslovanja iz leta 2012 (2) ter izkušnje, ki jih je mogoče pridobiti iz njih. 10.1 Merjenje in poročanje o smotrnosti poslovanja je znotraj Komisije deležno vse večje pozornosti. Poročanje o smotrnosti poslovanja je treba obravnavati kot dejavnost, ki se še razvija. Sporočilo „Zbirno poročilo o dosežkih Komisije pri upravljanju v letu 2012“ (COM(2013) 334 final z dne 5. junija 2013) določa več pobud za dodatno okrepitev upravljanja smotrnosti poslovanja v Komisiji. Ta postopen razvoj kulture smotrnosti poslovanja bo poln učinek dosegel čez več let, kar je delno posledica dejstva, da je treba razviti nova statistična in druga orodja.

10.2 Smotrnost poslovanja se ocenjuje na podlagi načel dobrega finančnega poslovodenja (gospodarnost, učinkovitost in uspešnost) (3). Merjenje smotrnosti poslovanja je ključno v celotnem procesu javnega interveniranja in zajema vložke (finančna, kadrovska, materialna, organizacijska ali regulativna sredstva, potrebna za izvedbo programa), izložke (kaj je bilo narejeno v okviru programa), rezultate (takojšnji vplivi programa na neposredne naslovnike ali prejemnike) in učinke (dolgoročne spremembe v družbi, ki jih je mogoče pripisati ukrepanju EU).

10.3 Na veliko področjih proračuna EU je zakonodajni okvir kompleksen in ni dovolj osredotočen na smotrnost poslovanja. Predlogi novih uredb o splošnem strateškem okviru (SSO) in skupni kmetijski politiki (SKP) za programsko obdobje 2014–2020 naj bi bili sicer osredotočeni na rezultate, vendar še vedno temeljijo na vložkih (usmerjeni so v odhodke), zato so bolj usmerjeni v skladnost poslovanja s predpisi kot v smotrnost poslovanja (4). V zvezi z razvojem podeželja je na primer v uredbi določen raznolik in obsežen sklop ciljev, pričakovani rezultati in učinki ali relevantni kazalniki pa niso vključeni (5). 10.3 Nove uredbe o SKP zagotavljajo pristop, ki je bolj usmerjen v smotrnost poslovanja, tudi v okviru drugega stebra: — osnutek uredbe o EKSRP ne vključuje količinsko opredeljenih ciljev na ravni EU, vendar zahteva, da se vsak program razvoja podeželja sestavi na podlagi doseženih količinsko opredeljenih ciljev, ki so strogo povezani s cilji, navedenimi v uredbi. Kazalniki, ki jih je treba uporabiti za določitev teh ciljev, bodo določeni v izvedbenem aktu, — poleg tega bo za glavne načrtovane izložke veljal okvir smotrnosti poslovanja, kot je predviden v uredbi o skupnih določbah. Ena glavnih značilnosti predlagane uredbe za evropske strukturne in investicijske sklade je usmerjenost v rezultate. Zahtevni in inovativni predlogi vključujejo: — okrepljeno logiko posredovanja, ki povezuje cilje, ki jih določi Unija, z zavezujočimi in natančnimi cilji, ki jih določijo države članice, — prvikrat predhodne pogoje za posamezno intervencijo za izboljšanje učinkovitosti investicij, — močno razširjene makroekonomske pogoje, — prenovljen pristop k ocenjevanju, ki temelji na načrtovanju, obveznosti ocene učinka vsakega dela programa in uporabi novih metod, ter — obvezen okvir smotrnosti poslovanja, vključno z rezervo za smotrnost poslovanja.

10.4 Za velike dele proračuna EU, predvsem za Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in kohezijske sklade (SSO), je najvišja dovoljena raven odhodkov v okviru razdelkov večletnega finančnega okvira (6) razdeljena v letne dodelitve po državah članicah. Kot je Sodišče opozarjalo že v preteklosti, je doseganje dobrih kvalitativnih rezultatov shem, v katerih so sredstva predhodno razdeljena med državami članicami (7) in v katerih je impliciten cilj črpanje teh sredstev, izziv (8). 10.4 Novi programi razvoja podeželja bodo temeljili na doseganju količinsko opredeljenih ciljev (povezanih s cilji, navedenimi v uredbi). Proračunska sredstva za različne ukrepe se bodo dodeljevala v skladu s temi cilji, kar bo zagotovilo doslednost med zastavljenimi cilji in zanje predvidenimi sredstvi. Poleg tega bo Komisija obdržala rezervo za smotrnost poslovanja in jo sprostila šele pozneje v programskem obdobju, ko bodo organi upravljanja lahko pokazali, da so bili programi razvoja podeželja uspešni pri doseganju vnaprej določenih mejnikov. Zato se močno spodbuja vnaprej zastavljeno doseganje ciljev.

Dodeljevanje proračunskih sredstev po državah članicah je potrebno za načrtovanje programov in zlasti za predhodno količinsko opredelitev ciljev, ki sicer ne bi bila možna. Sredstva bi morala biti sorazmerna s potrebami, ki jih je treba obravnavati v različnih državah članicah.

DEL 1 – POROČANJE O DOSEŽKIH POLITIK IZ LETNIH POROČIL O DEJAVNOSTIH SE RAZVIJA, VENDAR JE ŠE VEDNO LE DELOMA UPORABNO

Uvod

10.5 Različni načini upravljanja (9) za izvrševanje proračuna EU in različne vloge generalnih direktoratov pomenijo, da ima Komisija veliko različnih vlog in odgovornosti. To bi morala Komisija med drugim upoštevati, ko v svojih načrtih upravljanja določa cilje glede smotrnosti poslovanja in opredeljuje kazalnike ter o njih poroča v letnih poročilih o dejavnostih. 10.5 Od služb Komisije se je zahtevalo, naj v svojih načrtih upravljanja določijo cilje, njihove pričakovane učinke in rezultate. Ti cilji so običajno povezani z družbenimi problemi, ki se rešujejo na različne načine, vključno s finančnim posredovanjem, sprejemanjem predpisov ali kazenskim pregonom. Obravnavajo se načini za izboljšanje preglednosti, na primer tako, da se v načrtih upravljanja bolje opredelijo odgovornosti Komisije v zvezi z njenimi operativnimi dejavnostmi.

10.6 Sodišče je preučilo zahteve glede poročanja in procese v zvezi z načrti upravljanja in letnimi poročili o dejavnostih, vključno z relevantnimi obstoječimi smernicami, poleg tega pa je pregledalo načrte upravljanja in letna poročila o dejavnostih (del 1) Generalnega direktorata za konkurenco (GD COMP), Generalnega direktorata za mobilnost in promet (GD MOVE) ter Generalnega direktorata za pomorske zadeve in ribištvo (GD MARE) za leto 2012. Sodišče je ocenjevalo zlasti to, ali so bile v letna poročila o dejavnostih vključene uporabne informacije o letnih prispevkih generalnih direktoratov k dosežkom politik (10). Pregled je temeljil na zahtevah iz finančne uredbe, standardih notranjega kontroliranja Komisije in navodilih za pripravo načrtov upravljanja in letnih poročil o dejavnostih, ki sta jih izdala generalni sekretariat Komisije in Generalni direktorat za proračun (GD BUDG).

Poročanje o dosežkih politik je treba izboljšati

10.7 V skladu s finančno uredbo mora Komisija predlogu proračuna (11), ki ga predloži proračunskemu organu, priložiti izjave o dejavnostih. Te izjave o dejavnostih morajo vsebovati cilje SMART (12) (vsaj en cilj za vsako dejavnost) za različne dejavnosti. Te cilje je treba meriti s kazalniki. Cilje in kazalnike mnogo generalnih direktorjev v svojih načrtih poslovanja neposredno uporablja kot cilje.

10.8 Potem morajo generalni direktorji v delu 1 svojih letnih poročil o dejavnostih poročati o doseženih rezultatih in o tem, v kolikšni meri so imeli rezultati načrtovani učinek. Na Komisiji je v vseh načrtih upravljanja skupaj približno 1 000 ciljev in 3 000 kazalnikov (13).

10.9 Pri pregledu načrtov upravljanja in letnih poročil o dejavnostih GD COMP, GD MOVE in GD MARE je Sodišče ugotovilo naslednje glavne zadeve, ki vplivajo na poročanje o letnih dosežkih politik: 10.9 Komisija meni, da je v zadnjih letih zelo napredovala, kar zadeva poročanje o dosežkih politike, in da letna poročila o dejavnostih njenih generalnih direktoratov vsebujejo veliko koristnih informacij o doseženih rezultatih in njihovem učinku na družbo.

(a) cilji, ki so neposredno prevzeti iz dokumentov o politikah ali zakonodajnih dokumentov na visoki ravni, pogosto niso dovolj osredotočeni, da bi bili uporabni za načrte upravljanja ali letna poročila o dejavnostih; (a) Glej odgovor Komisije na odstavek 10.10.

(b) samo osem ciljev od 52 je izpolnjevalo vsa merila SMART; (b) Glej odgovor Komisije na odstavek 10.12.

(c) kazalnike za spremljanje smotrnosti poslovanja je treba izboljšati;

(d) vrednotenja niso bila uporaben vir dokazov za podkrepitev poročanja o dosežkih politik v letnih poročilih o dejavnostih. (d) Različne ocene so bile uporaben vir informacij v podporo dosežkom politik, o katerih se je poročalo v letnih poročilih o dejavnostih. Vendar nekatere ocene niso neposredno namenjene za letno poročilo o dejavnostih, ker na primer ne zajemajo leta, o katerem se poroča v letnem poročilu o dejavnostih, ampak drug časovni okvir.

Cilji, ki so neposredno prevzeti iz dokumentov o politikah ali zakonodajnih dokumentov na visoki ravni, pogosto niso dovolj osredotočeni, da bi bili uporabni za letna poročila o dejavnostih ali načrte upravljanja

10.10 V skladu z navodili Komisije, ki so veljala za pripravo načrtov upravljanja za leto 2012, bi morali generalni direktorati določiti splošne cilje s kazalniki učinka (dolgoročne) in specifične cilje s kazalniki rezultatov (kratko-/srednjeročne). Cilji v načrtih upravljanja in letnih poročilih o dejavnostih so pogosto prevzeti neposredno iz zakonodajnih besedil ali dokumentov o politikah na visoki ravni. Trije preučeni generalni direktorati so kot razlog za ta pristop navedli to, da so ta besedila zavezujoča. Cilji v teh dokumentih naj bi bili sicer zlasti osnova za določanje splošnih ciljev, vendar se razumejo v političnem kontekstu, poleg tega pa pogosto niso dovolj osredotočeni, da bi bili uporabni na ravni generalnih direktoratov (glej na primer okvir 10.1). Poleg tega ni bila jasno vzpostavljena povezava med splošnimi in specifičnimi cilji (GD COMP in GD MARE). Do podobnega zaključka je nedavno prišla služba Komisije za notranjo revizijo, ki je poročala o tem, da za nekatera letna poročila o dejavnostih ni popolnih informacij o povezavi med splošnimi in specifičnimi cilji, opredeljenimi v načrtu upravljanja. 10.10 V skladu z veljavnimi navodili za načrte upravljanja je treba splošne cilje uskladiti s političnimi cilji Komisije, in sicer tako, da se dodatno pojasnijo v načrtih upravljanja. Ta pristop utemeljuje zahteva po zagotovitvi, da bodo službe Komisije spremljale izpolnjevanje političnih ciljev in glavnih prednostnih nalog politik Komisije. Cilji bi se morali osredotočati predvsem na učinke in rezultate, čeprav so ti običajno le deloma posledica ukrepov služb. Ker so cilji ključni za zagotavljanje javne odgovornosti Komisije, se osredotočajo predvsem na učinke in rezultate, čeprav so ti običajno le deloma posledica ukrepov služb ter nanje vplivajo drugi zunanji dejavniki. Komisija bo proučila možnosti sprememb veljavnih navodil za načrte upravljanja, da bi izboljšala prikaz povezave med splošnimi in posebnimi cilji. Glej tudi odgovor Komisije na okvir 10.1.

10.11 V načrtih upravljanja ni jasno navedeno, kako bodo načrtovane dejavnosti na vsaki ravni upravljanja prispevale k doseganju zastavljenih ciljev ob upoštevanju dodeljenih virov in ugotovljenega tveganja. To negativno vpliva na uporabnost poročanja o dosežkih politik v delu 1 letnega poročila o dejavnostih. Ti cilji so sami po sebi morda res pomembni za področje politik, na katerem generalni direktorati delujejo, vendar niso dovolj osredotočeni, da bi bilo mogoče spremljati njihovo doseganje v daljšem obdobju (na primer z mejniki). 10.11 Komisija proučuje načine za izboljšanje prikaza povezav med ukrepi služb ter želenimi rezultati in učinki v načrtih za upravljanje. Komisija meni, da skladnost z merili SMART zadostuje za primerno spremljanje napredka pri doseganju ciljev. Poleg tega je učinke in rezultate pogosto mogoče meriti le z večletnega vidika.

Samo osem ciljev od 52 je izpolnjevalo merila SMART

10.12 Cilji generalnih direktoratov bi morali biti jasno opredeljeni in po potrebi posodobljeni. Ubesedeni bi morali biti tako, da bi bilo mogoče spremljati njihovo doseganje. To pomeni, da bi morali biti SMART. Toda samo osem od 52 preučenih ciljev je izpolnjevalo vsa merila SMART (en primer je v okviru 10.2). Preučeni cilji so bili sicer pomembni za področje politik, na katerem generalni direktorati delujejo, vendar pogosto niso bili dovolj specifični, merljivi ali časovno opredeljeni, da bi jih bilo mogoče spremljati. 10.12 Pri ocenjevanju skladnosti z merili SMART bi bilo treba v celoti proučiti informacije v načrtu upravljanja. Komisija priznava, da bi se moralo poročanje o smotrnosti poslovanja osredotočati na dejanske potrebe deležnikov in biti dovolj prilagodljivo, da bi lahko odražalo različne vrste dejavnosti služb.

Cilj SMART Eden od ciljev GD MOVE je „vzpostavitev osrednjega prometnega omrežja do leta 2030“. Cilj je specifičen, časovno opredeljen in relevanten. Njegova merljivost je zagotovljena s količinskimi opredelitvami v načrtu upravljanja in letnem poročilu o dejavnostih (na primer: pet odpravljenih ozkih grl na osrednjih prometnih omrežjih do leta 2017).

Cilj, ki ni SMART Eden od specifičnih ciljev, ki jih je GD MOVE predstavil v svojem načrtu upravljanja za leto 2012, je „spodbujanje sodobne mobilnosti v mestih“. Ta cilj ni SMART. Ni niti specifičen, saj ne daje nobenih informacij o tem, kaj bi bilo treba spremeniti, niti merljiv ali časovno opredeljen. Cilj, ki ni SMART Cilj v zvezi z mobilnostjo v mestih se bo štel za doseženega, če se bo v forum CIVITAS do leta 2015 včlanilo od 250 do 270 mest. Bralcu so torej na voljo vse potrebne informacije, za cilj pa se v praksi lahko šteje, da je specifičen, merljiv, dosegljiv, relevanten in časovno opredeljen, tj. ustreza merilom SMART.

10.13 Mejniki omogočajo preverjanje tega, ali doseganje dolgoročnega cilja dobro napreduje. Dolgoročne ciljne vrednosti bi morali spremljati srednjeročni ali letni mejniki. GD MARE je v svojem načrtu upravljanja za leto 2012 določil dva mejnika, ki sta bila že dosežena leta 2011. Pri drugih mejnikih, ki jih je uporabil, pa povezava med njimi in doseganjem ciljev, na katere naj bi se nanašali, ni bila očitna. GD MOVE je v svojem načrtu upravljanja za leto 2012 uporabil štiri mejnike za cilje s ciljnimi vrednostmi v prihodnosti (leta 2020 in leta 2050). Toda o eni od teh ciljnih vrednosti, za katero je bil določen mejnik v letu 2012, se ni poročalo v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2012, razlog pa ni bil naveden. 10.13 Mejniki omogočajo le preverjanje tega, v kolikšnem obsegu sprejeti ukrepi prispevajo k doseganju dolgoročnega cilja in ali napredek poteka po načrtih. Kar zadeva GD MOVE, sta bila za kazalnik učinka „delež obnovljive energije v sektorju prometa“ v načrtu upravljanja za leto 2012 določena dolgoročni cilj (za leto 2020) in mejnik za leto 2010. Vendar je bila zakonodaja, na kateri je temeljil mejnik, s 1. januarjem 2012 razveljavljena, zato se o tem kazalniku v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2012 ni več poročalo. Komisija se strinja, da bi bilo v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2012 dobro pojasniti, zakaj je mejnik za leto 2010 vključen v načrt upravljanja za leto 2012, ne pa tudi v letno poročilo o dejavnostih za leto 2012.

Kazalnike za spremljanje smotrnosti poslovanja je treba izboljšati

10.14 Izbira kazalnikov bi morala temeljiti na relevantnosti, merljivosti in razpoložljivosti časovno opredeljenih in zanesljivih podatkov o smotrnosti poslovanja. Ti kazalniki bi morali biti, kolikor je mogoče, določeni v skladu z merili RACER (14). Kazalnike, s katerimi se merijo izložki, na katere imajo generalni direktorati omejen vpliv, bi morali spremljati drugi kazalniki, ki neposredno merijo dejavnosti generalnih direktoratov. 10.14 Kazalniki bi morali ustrezati ciljem, na katere se nanašajo. Če so cilji usmerjeni v učinke ali rezultate, so kazalniki, ki merijo samo neposreden izložek GD, preveč omejevalni, da bi lahko zadostno spremljali napredek pri doseganju navedenih ciljev. Komisija meni, da bi bila uporaba izključno kazalnikov, ki merijo neposreden izložek GD, preveč omejevalna in nezadostna za pokrivanje širokega nabora njegovih dejavnosti.

10.15 Vsi trije generalni direktorati imajo vsaj po en kazalnik smotrnosti poslovanja na cilj, da vodstvo lažje spremlja in vrednoti dosežke ter poroča o njih. Pri preučitvi 15 kazalnikov (po pet za vsak generalni direktorat) se je pokazalo, da jih je osem ustrezno izpolnilo vsa merila RACER. Poleg tega je Sodišče ugotovilo naslednje pomanjkljivosti (glej okvir 10.3): 10.15 Komisija meni, da predstavljeni kazalniki na splošno zagotavljajo uporabne informacije o napredku pri doseganju splošnih ciljev politike Komisije in za spremljanje smotrnosti poslovanja.

(a) kazalniki, na katere generalni direktorati niso mogli vplivati (GD MARE in GD MOVE); (a) Komisija meni, da kazalniki dajejo pomembne informacije za komunikacijo z zunanjimi deležniki ter zagotavljanje splošne usmeritve k političnim pobudam in odločitvam Komisije. Neposreden učinek pobude politike na doseganje cilja se lahko pogosto oceni le srednjeročno ali dolgoročno.

(b) kazalniki brez relevantnih informacij (GD COMP) ali količinsko opredeljenih ciljnih vrednosti (GD MARE in GD COMP) ali kazalniki, pri katerih so bile količinsko opredeljene ciljne vrednosti na voljo, vendar jih ni bilo mogoče meriti (GD MARE); (b) Glej odgovor Komisije na okvir 10.3.

(c) kazalniki s ciljnimi vrednostmi, pri katerih je bila povezava med kazalnikom in ciljno vrednostjo nejasna, ali nesmiselnimi ciljnimi vrednostmi (GD MARE in GD MOVE). (c) Komisija meni, da so predstavljeni kazalniki uporabni. Kljub temu se strinja, da bi morale biti informacije o doseganju ciljev za te posamezne kazalnike podrobneje pojasnjene, in si bo v prihodnje za to prizadevala (glej tudi odgovor na okvir 10.3).

GD MARE – Kazalniki, na katere generalni direktorat nima vpliva Na nekatere kazalnike GD MARE nima vpliva, saj so odvisni od rezultatov mednarodnih trgovinskih pogajanj. GD MARE kot zavrnitev odgovornosti navaja, da zaključek teh pogajanj ni pod njegovim nadzorom. GD MARE – Kazalniki, na katere GD nima vpliva Kazalnik v zvezi z mednarodnimi trgovinskimi pogajanji v okviru ABB (oblikovanje proračuna po dejavnostih) 1102 je pomemben za merjenje napredka pri doseganju zadevnega specifičnega cilja, saj kaže na rezultat dela GD. V skladu z delom 4 veljavnih navodil osrednjih služb glede načrta upravljanja za leto 2012 je bila dodana izjava o neprevzemanju odgovornosti.

GD COMP – Ni relevantnih informacij Specifični cilj „uspešno odkrivanje, sankcioniranje, odvračanje in popravljalni ukrepi v zvezi z najbolj škodljivimi protikonkurenčnimi praksami podjetij, razen kartelov“ se meri z enim kazalnikom rezultatov, in sicer „standardom primerjave za (opazne) koristi za stranke, ki so jih prinesle odločbe Komisije o prepovedi protikonkurenčnih praks razen kartelov in odločbe Komisije o obveznosti podjetij, da izpolnijo dane zaveze“. Ta kazalnik je določen v skladu z metodologijo za izračun, ki jo uporablja GD COMP in je namenjena količinskemu opredeljevanju ocenjenih koristi za potrošnike. Toda GD COMP sam navaja, da ta kazalnik ne meri napredka pri doseganju cilja. Torej je ta cilj brez kazalnika. GD COMP – Ni relevantnih informacij Komisija priznava, da GD COMP trenutno nima kazalnika za svojo dejavnost, povezano s protikonkurenčnimi praksami podjetij, razen kartelov. To je posledica zapletenosti izračuna zaradi razlik med takšnimi primeri v primerjavi z enotnejšo naravo primerov npr. za horizontalne združitve ali kartele, ki zahtevajo manj zapletene izračune, in sredstev, potrebnih za take bolj zapletene izračune (stroškovna učinkovitost).

GD MOVE – Težave pri predstavljanju in razlagi rezultatov Za splošni cilj „modernizacije prometne infrastrukture in pametno financiranje te modernizacije“ je bil eden od kazalnikov, ki jih je določil GD MOVE, „skrajšanje (povprečnega) potovalnega časa pri 30 prednostnih projektih TEN-T zaradi izboljšane infrastrukture, financirane s sredstvi EU“. Ciljna vrednost je bila 20 % krajši povprečni potovalni čas do leta 2020 (v primerjavi z letom 2011). Učinek na populacijo je količinsko opredeljen kot skrajšan potovalni čas. Toda predstavitev zadnjih znanih informacij v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2012 je nejasna. Sedanje stanje za ta kazalnik je predstavljeno tako: „St. Pölten–Dunaj: 40 min; Unterinntal: 15 min; Barcelona–Francija: 1 h 40 min. Ni jasno, ali je to skrajšan povprečni potovalni čas, dosežen leta 2012, ali ciljna vrednost za skrajšanje povprečnega potovalnega časa do leta 2020. Ni informacij o tem, kolikšen delež ciljne vrednosti 20 % je bil dosežen. Poleg tega so predstavljene samo tri vrednosti od 30. Brez dodatnega pojasnila ni mogoče ugotoviti, ali doseganje cilja, ki se spremlja s kazalnikom, dobro poteka. GD MOVE – Kazalnik za skrajšanje potovalnega časa Komisija meni, da je kazalnik za skrajšanje potovalnega časa zelo pomemben in posebej uporaben pri oceni napredka pri doseganju cilja posodobitve prometne infrastrukture. Kljub temu priznava, da bi lahko bil napredek pri doseganju skrajšanja potovalnega časa pri 30 prednostnih projektih TEN-T podrobneje pojasnjen, in si bo v prihodnje za to prizadevala. Na odsekih treh omenjenih prednostnih projektov so bili potovalni časi v letu 2012 skrajšani za 20–60 %, kar je posledica ukrepov, ki jih je sofinancirala EU. Ker bodo do leta 2020 sledile intervencije na nadaljnjih odsekih, Komisija pričakuje, da bodo posamezni cilji izpolnjeni za celotne odseke teh prednostnih projektov in druge prednostne projekte.

Vrednotenja niso bila uporaben vir dokazov za podkrepitev poročanja o dosežkih politik v letnih poročilih o dejavnostih

10.16 V skladu z veljavnimi navodili Komisije bi morala biti vrednotenja in z njimi povezane študije vir informacij o rezultatih in učinku. Vsi trije generalni direktorati so v delu 1 svojih letnih poročil o dejavnostih za leto 2012 vključili nekaj informacij o vrednotenjih, ki pa so bile kratke ali v opombah. Pri preučitvi petih vrednotenj, ki so bila zaključena leta 2012 ali prej, za vsakega od treh preučenih generalnih direktoratov se je pokazalo, da kot vir informacij o rezultatih in učinku niso najbolj uporabna. Do tega je prišlo predvsem zato, ker so bila vrednotenja bolj usmerjena v operativna vprašanja kot v smotrnost poslovanja, ali zaradi dvomov Komisije o kakovosti informacij, ki jih je pridobila od organov držav članic. 10.16 Komisija upošteva ugotovitev Sodišča, da je bil vzorec vrednotenj, ki jih je Sodišče proučilo, usmerjen v operativna vprašanja in ne toliko v smotrnost poslovanja. Komisija se strinja, da bi morala vrednotenja zagotoviti informacije o rezultatih in učinkih, in priznava, da se lahko usmerjenost vrednotenj razlikuje glede na fazo izvajanja vrednotenega programa. Komisija se sklicuje na poročilo o oceni iz člena 318 PDEU, v katerem so rezultati, ki zajemajo vse proračunske postavke večletnega finančnega okvira, predstavljeni tako za operativna vprašanja v zgodnji fazi izvajanja programov kot tudi za učinek, učinkovitost in dodano vrednost EU v poznejši fazi izvajanja programov. Komisija bo namenila več pozornosti vidikom v zvezi s smotrnostjo poslovanja v svojih vrednotenjih in potrebnemu poročanju o tem v letnih poročilih o dejavnostih. Komisija izpostavlja primere vrednotenj, ki že zagotavljajo uporabne informacije o dosežkih politike. Komisija meni, da je v zadnjih letih zelo napredovala, kar zadeva poročanje o dosežkih politike, in da letna poročila o dejavnostih njenih generalnih direktoratov vsebujejo veliko uporabnih informacij o ciljih politike, doseženih rezultatih in njihovem učinku na družbo. Komisija si prizadeva za stabilnejši in skladnejši okvir za spremljanje in vrednotenje smotrnosti poslovanja finančnih programov EU za naslednji večletni finančni okvir ter za poročanje o njej. Poročilo za leto 2012, pripravljeno na podlagi člena 318 PDEU, vsebuje akcijski načrt. Komisija poudarja, da bodo informacije in vrednotenja, ki jih bo lahko vsako leto zagotavljala v svojih letnih poročilih o dejavnostih in splošnih poročilih za naslednji večletni finančni okvir, odvisni predvsem od določb o smotrnosti poslovanja v pravnih aktih, ki jih bosta Parlament in Svet sprejela v podporo novemu sklopu finančnih programov.

Upravljanje smotrnosti poslovanja in poročanje se razvijata in sprejetih je bilo nekaj popravljalnih ukrepov, vendar je še prezgodaj za oceno njihovih rezultatov

10.17 Generalni sekretariat in GD BUDG imata osrednjo vlogo pri zagotavljanju letnih navodil v zvezi s strukturo in vsebino letnih poročil o dejavnostih. Poleg tega sta zadolžena za osrednje zagotavljanje kakovosti (podpora in spremljanje) letnih poročil o dejavnostih, ki jih pripravijo posamezni generalni direktorati. Leta 2012 je proces zagotavljanja kakovosti prvič vključeval tudi razprave o delu 1 osnutkov letnih poročil o dejavnostih vseh generalnih direktoratov med posameznimi generalnimi direktorati ter generalnim sekretariatom in GD BUDG.

10.18 Služba Komisije za notranjo revizijo je pri svoji reviziji procesa v zvezi z letnimi poročili o dejavnostih prišla do zaključka, da je proces osredotočen na zakonitost in pravilnost, medtem ko gospodarnost, učinkovitost in uspešnost dosežkov politik niso dovolj obravnavane. V odziv na to revizijo je Komisija marca 2013 razvila akcijski načrt za obravnavo glavnih ugotovitev vključno s pregledom veljavnih navodil. 10.18 Komisija bo pregledala veljavna navodila za pripravo letnih poročil o dejavnostih. Ta pregled bo zagotovil tudi obravnavo vprašanj gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti dosežkov politike.

10.19 Komisija je v kontekstu pogajanj v zvezi z večletnim finančnim okvirom predlagala skupni okvir za smotrnost poslovanja za Komisijo in nacionalne organe, ki temelji na sprejetih kazalnikih izložkov in rezultatov.

DEL 2 – POROČILO O OCENI FINANC UNIJE GLEDE NA DOSEŽENE REZULTATE

10.20 Komisija je novembra 2012 objavila svoje drugo poročilo, junija 2013 pa svoje tretje poročilo o oceni financ Unije glede na dosežene rezultate (poročilo o oceni) (15). Komisija mora tako poročilo o oceni pripraviti v skladu s Pogodbo, ki prav tako določa, da je to del dokazov, na podlagi katerih Parlament Komisiji vsako leto podeli razrešnico v zvezi s proračunom (16).

10.21 Sodišče je v svojih opažanjih (17) o drugem poročilu o oceni ugotovilo, da je večji obseg v primerjavi s prvim poročilom o oceni izboljšanje, in navedlo, da je v poročilu nekaj informacij o uspešnosti in učinkovitosti programov. Toda v poročilu o oceni ni bilo dovolj relevantnih in zanesljivih dokazov o tem, kaj so politike EU dosegle, zato ni bilo primerno za predvideni namen v postopku podelitve razrešnice. 10.21 Komisija ponovno poudarja, da namerava v okviru razprave z organom, pristojnim za podelitev razrešnice, v prihodnosti poročilo dodatno izboljšati. Poleg tega Komisija potrjuje, da se to lahko doseže le v novem okviru smotrnosti poslovanja, ki bo temeljil na pravni podlagi za naslednji večletni finančni okvir. V veljavnem večletnem finančnem okviru za obdobje 2007–2013 so se kar najbolj upoštevale dosedanje navedbe Sodišča pri pripravi letošnjega poročila o oceni. To poročilo je bilo sprejeto 26. junija 2013.

10.22 Tretje poročilo o oceni je v primerjavi s prvim in drugim nekoliko izboljšano, saj se v njem ne upoštevajo samo poročila o oceni, temveč več virov informacij, kot so na primer posebna poročila Sodišča in priporočila službe Komisije za notranjo revizijo, opredeljena pa so tudi nekatera področja, ki jih je treba izboljšati. Sodišče pozdravlja te spremembe, vendar poročilo o oceni še ni primerno za načrtovano uporabo. 10.22 Komisija pozdravlja pozitiven odziv Sodišča na napredek pri poročilu o oceni. Komisija hkrati meni, da bo poročilo o oceni začelo zagotavljati zadostne, relevantne in zanesljive dokaze o dosežkih politik EU, tako da ga bo Sodišče lahko obravnavalo kot primerno za predvideni namen v postopku podelitve razrešnice, šele v poznejši fazi večletnega finančnega okvira, ko bodo vidni prvi znaki učinkov programov.

10.23 Sodišče ugotavlja, da se je Komisija zavezala, da bo leta 2014 predstavila nov okvir za poročanje o smotrnosti poslovanja, in pozdravlja prizadevanja za krepitev poročanja o smotrnosti poslovanja v službah Komisije. Poleg tega Komisija načrtuje, da bo: (a) izboljšala poročanje o smotrnosti poslovanja v letnih poročilih o dejavnostih svojih generalnih direktoratov; (b) tesneje povezala letne načrte upravljanja in letna poročila o dejavnostih na eni strani ter poročilo o oceni v skladu s členom 318 na drugi; (c) poročilo o oceni sprejela hkrati z zbirnim poročilom. 10.23 Komisija bo na podlagi programov porabe nove generacije v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 svojim službam naročila, naj v svoje načrte upravljanja za leto 2014 vključijo okvir smotrnosti poslovanja. To bo omogočilo poročanje o poslovni smotrnosti v letnih poročilih o dejavnostih, ki bodo objavljena marca 2015. Poleg tega se bo ustvarila tesnejša povezava med letnimi poročili o dejavnostih generalnih direktoratov in poročilom o oceni na podlagi člena 318 PDEU.

10.24 Tretjemu poročilu o oceni je priložen akcijski načrt za razvoj poročila o oceni v skladu s členom 318. Sodišče meni, da je to pozitiven korak, ni pa jasno, kaj bodo ukrepi pomenili v praksi. Zlasti v načrtu niso določene posamezne odgovornosti ali roki za izvedbo navedenih ukrepov. Sodišče bo spremljalo to, kako uspešna bo Komisija pri izvajanju akcijskega načrta in pri doseganju obljubljenih izboljšav glede prihodnjih poročil o oceni, in poročalo o tem. 10.24 Komisija pozdravlja priznanje Sodišča, da je akcijski načrt korak v pravo smer. Komisija izpostavlja navedbo iz letošnjega poročila, da je akcijski načrt še naprej začasen, dokler se ne sprejmejo pravni akti v podporo finančnim programom v naslednjem večletnem finančnem okviru. To pojasnjuje, zakaj niso navedene nobene specifične odgovornosti in roki za zaključek.

DEL 3 – REZULTATI REVIZIJE SMOTRNOSTI POSLOVANJA, KI JO JE IZVEDLO SODIŠČE

Uvod

10.25 Sodišče v posebnih poročilih preverja, ali se pri porabi Evropske unije upoštevajo načela dobrega finančnega poslovodenja (odstavek 10.2). Teme za posebna poročila – specifična področja proračuna ali upravljavske teme – izbira tako, da dosega čim večji učinek, in sicer na podlagi več meril, kot so raven prihodkov ali odhodkov (pomembnost), tveganja za dobro finančno poslovodenje in raven interesa deležnikov. Leta 2012 je Sodišče sprejelo (18) 25 posebnih poročil, ki so našteta v okviru v Prilogi 10.1 .

10.26 Sodišče v tem delu preučuje izkušnje, ki jih je mogoče pridobiti iz njegovih posebnih poročil iz leta 2012. Osredotoča se na tri teme, ki so pomembne za doseganje želenih rezultatov in učinkov programov porabe naslednje generacije: cilji SMART in ustrezni kazalniki za programe, zanesljivi in pravočasni podatki o smotrnosti poslovanja programov ter trajnost projektov, ki jih financira EU.

10.27 Te teme so v različnem obsegu obravnavane tudi v drugih nedavnih objavah Sodišča (19). Kot je Sodišče že opozorilo, mora Komisija zato, da se ugotovi, ali ima poraba Evropske unije želene rezultate in učinek, ponovno razmisliti o svojih sistemih poročanja in odgovornosti za prihodnje programsko obdobje in se osredotočiti ne samo na skladnost s pravili, temveč tudi na doseganje izidov (rezultatov in učinkov). Cilji SMART in ustrezni kazalniki z zanesljivimi in pravočasnimi informacijami so bistveni elementi takega sistema poročanja in odgovornosti. 10.27 Komisija se strinja, da bi bilo treba njene sisteme upravljanja ustrezno prilagoditi, da bi lahko merili dosežke in posledice porabe EU ter da bi morala uvesti primerne sisteme spremljanja in nadzora, ki bi omogočili zbiranje zanesljivih informacij za poročanje o rezultatih. Komisija razvija sistem notranjega upravljanja v okviru prihodnjega večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, pri čemer se še posebej osredotoča na dodano vrednost EU, učinkovitost in uspešnost ter splošne učinke programov porabe na gospodarstvo in družbo. Komisija bo oblikovala novo kulturo smotrnosti poslovanja na podlagi okvirov ciljev, kazalnikov, spremljanja in ocenjevanja, ki jih je določil zakonodajni organ za naslednje programsko obdobje, to pa bo hkrati zagotovilo jasno osnovo za letno poročanje Komisije o smotrnosti poslovanja. Komisija je v svoje predloge za nove programe v okviru večletnega finančnega okvira že vključila več elementov za zagotavljanje boljšega okvira smotrnosti poslovanja, ki bi bil bolj osredotočen na učinkovitost in uspešnost pri doseganju splošnih ciljev različnih finančnih programov. Ta okvir smotrnosti poslovanja bo vplival na obstoječe instrumente notranjega upravljanja.

Cilji SMART in ustrezni kazalniki smotrnosti poslovanja se v programih porabe ne uporabljajo dosledno

10.28 Finančna uredba zahteva, da se doseganje ciljev SMART, določenih za vse sektorje dejavnosti, ki so vključeni v proračun, spremlja s kazalniki smotrnosti poslovanja (20). To bi Komisiji in državam članicam omogočilo ovrednotenje tega, ali so bili opredeljeni cilji doseženi in ali je verjetno, da bodo doseženi načrtovani učinki, ne samo na koncu, temveč tudi v ključnih vmesnih fazah.

10.29 Sodišče je v svojem posebnem poročilu o vključevanju državljanov tretjih držav ugotovilo, da je Komisija dokazala, da je mogoče opredeliti kazalnike za izložke in izide financiranih ukrepov (21). Preučeni organi v državah članicah so morali vključiti količinsko opredeljive izložke. Toda merljive ciljne vrednosti so bili določene samo za približno polovico preučenih ukrepov in večinoma so se nanašale samo na število projektov ali udeležencev namesto na specifične vidike, kot je raven uspešnosti pri pridobivanju kvalifikacij. Sodišče je prišlo do zaključka, da so se pri štirih od petih držav članic pokazale pomembne slabosti v zvezi z vključevanjem ciljev SMART v programe, vzpostavljanjem ustreznih sistemov IT za zbiranje in/ali poročanjem o doseganju ciljnih vrednosti, čeprav je Komisija zagotovila obsežne smernice o kazalnikih. Zato države članice in Komisija niso mogle optimalno spremljati in usmerjati programov. 10.29 Komisija v okviru Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav uporablja več instrumentov za spremljanje nacionalnih programov, kot so redni stiki z državami članicami ter vmesna in zaključna poročila o izvajanju. Poleg tega so države članice predložile nacionalna poročila o oceni za obdobje 2007–2010 na podlagi skupnih kazalnikov, ki jih je določila Komisija in so združljivi s kazalniki držav članic na projektni ravni. Ti skupni kazalniki bi morali zagotoviti pomenljive rezultate na nacionalni in evropski ravni. V predlogu uredbe z dne 15. novembra 2011 o ustanovitvi Sklada za migracije in azil (COM(2011) 751 final) je Komisija predlagala skupne obvezne kazalnike za oceno in učinkovito upravljanje nacionalnih programov. Razprava z udeleženimi državami članicami o teh kazalnikih že poteka, zlasti o tem, da bi morali biti številčno omejeni, odgovarjati merilom „SMART“, biti povezani z dejanskim stanjem in zagotavljati zanesljive podatke.

10.30 Posebno poročilo o reformi trga z vinom je pokazalo, da je vloga spremljanja Komisije, ki bi morala vključevati oceno o doseganju ciljev reforme, kljub natančnim zahtevam po podatkih in temu, da Komisija prejema veliko podatkov iz držav članic o izvajanju različnih ukrepov, omejena zaradi pomanjkanja ključnih kazalnikov smotrnosti poslovanja (22). 10.30 Komisija oceni, ali je reforma vinskega sektorja iz leta 2008 izpolnila svoj cilj, na podlagi naslednjih elementov: 1. redno ocenjevanje razmer na vinskem trgu: (a) na podlagi glavnih kazalnikov iz uredb (ES) št. 555/2008 in (ES) št. 436/2009; 2. redno ocenjevanje izvajanja vinskih politik s strani držav članic, na primer: (a) leta 2012 je bila opravljena študija izvajanja reforme, ki je obširno in podrobno analizirala različne vidike skupne ureditve vinskega trga; (b) kar zadeva nacionalne programe, je GD AGRI v letu 2013 spremenil Uredbo (ES) št. 555/2008 in odobril dvoje smernic, da se pojasni in podrobno opiše, kako je treba te ukrepe izvajati na nacionalni ravni. Te smernice vsebujejo priporočila državam članicam glede glavnih kazalnikov, ki jih je treba uporabiti (npr. merila za izbor, merila za oceno, kazalniki učinka, itd.). Te kazalnike uporablja tudi GD AGRI, ko ocenjuje svoje politike; 3. širše ocene zadev, povezanih z vinskim sektorjem: (a) podatke, zbrane v letu 2012, je GD AGRI uporabil tudi za pripravo osnutka poročila za leto 2012 za Svet in Evropski parlament, in sicer skupaj z drugimi kazalniki, ki so jih zagotovile države članice ter so povezani z nacionalnimi podpornimi programi in programi krčenja; (b) GD AGRI začenja novo oceno konkurenčnosti vin EU, ki bi morala biti zaključena do konca leta 2014. Predlagani razpis določa jasne kazalnike za to prihodnjo oceno; (c) GD AGRI izvaja še eno oceno, in sicer o dodani vrednosti zaščitenih označb porekla in zaščitenih geografskih označb, pri čemer tudi ta določa jasne kazalnike.

10.31 V posebnem poročilu Sodišča o finančnih instrumentih, ki jih sofinancira Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) je poudarjeno, da so standardni instrumenti za spremljanje kohezijske politike, vzpostavljeni za ESRR, neustrezni ali niso prilagojeni finančnim instrumentom. Sodišče je prišlo do zaključka, da so bili sistemi za spremljanje in obveščanje, če so obstajali, slabo opremljeni za obveščanje o dobrem finančnem poslovodenju sredstev in njegovo spremljanje (23). 10.31 S spremembo Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 decembra 2011 je bila za države članice uvedena obveznost uradnega poročanja o finančnih instrumentih. Leta 2012 je na podlagi tega Komisija pripravila zbirno sporočilo, službe Komisije pa so za organe upravljanja pripravile tudi podrobna navodila za poročanje. Poleg tega je Komisija februarja 2012 objavila delovni dokument služb Komisije o finančnih instrumentih v kohezijski politiki, v podporo finančnim instrumentom pa je prek strokovne mreže za vrednotenje izvedla oceno ESRR. Zahteve v zvezi s poročanjem bodo dodatno izoblikovane v prihodnjem programskem obdobju.

Pomanjkljivosti v relevantnosti, zanesljivosti in pravočasnosti podatkov o smotrnosti poslovanja

10.32 Merjenje in ocenjevanje doseganja ciljev je smiselno samo, če temelji na relevantnih, zanesljivih in pravočasnih podatkih. Komisija mora biti pri vzpostavljanju trdnega sistema za upravljanje smotrnosti poslovanja in poročanje posebej pozorna na zanesljivost in pravočasnost podatkov o smotrnosti poslovanja, ki jih ustvari ali dobi od držav članic in tretjih strani. V več posebnih poročilih Sodišča iz leta 2012 so bili navedeni primeri pomanjkljive kakovosti podatkov. Nekateri so povzeti v naslednjih odstavkih. 10.32 Glede na zakonodajne predloge Komisije za naslednje programsko obdobje bi morala biti Komisija za programe v okviru neposrednega upravljanja sposobna zagotoviti pravočasne in zanesljive informacije za poročanje o smotrnosti poslovanja teh programov. Za programe v okviru posrednega upravljanja se mora Komisija glede zagotavljanja zadostnih, pravočasnih, zanesljivih in primerljivih podatkov zanašati na pripravljenost in zmožnost držav članic in tretjih strani. Tega v skladu z veljavnim pravnim okvirom v vseh programih ni mogoče izvesti na sintetičen način. Za programe v okviru deljenega upravljanja je Komisija zakonodajnemu organu predlagala nekaj ključnih zahtev za oblikovanje sistemov za zagotavljanje informacij o rezultatih v okviru prihodnjih uredb po letu 2013. Za upravljanje teh sistemov, katerih namen je zagotoviti celotne in točne informacije o rezultatih, so odgovorne države članice v skladu z delitvijo pristojnosti v okviru deljenega upravljanja.

10.33 Sodišče je pri svoji reviziji o usmerjanju pomoči za posodabljanje kmetijskih gospodarstev ugotovilo, da okvir skupnega spremljanja in vrednotenja, ki je bil mišljen kot orodje za države članice in Komisijo, ni ustvaril relevantnih podatkov, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za spremljanje rezultatov, doseženih s porabljenimi sredstvi. Opredeljeni kazalniki niso omogočili spremljanja napredka pri izpolnjevanju prednostnih nalog EU, podatki niso bili zanesljivi in niso omogočali primerjave med državami članicami (in/ali regijami) (24). V drugem poročilu je Sodišče ugotovilo bistvene slabosti v zvezi s poročanjem držav članic, zato Komisija ni mogla v vseh primerih oceniti, ali je uspešnost držav članic v skladu s ciljnimi vrednostmi EU za odpadke. Komisija je sicer preverila doslednost prejetih podatkov, vendar ni ocenila njihove zanesljivosti (25). 10.33 Komisija meni, da okvir skupnega spremljanja in vrednotenja predstavlja pomemben in povezan niz kazalnikov, ki so ga skupaj pripravile Komisija in države članice, da bi zajel cilje politike. To je prvič, da je bil na ravni EU izveden celovit in zelo zahteven sistem spremljanja in vrednotenja za področje razvoja podeželja. Gre za kombinacijo vseh ukrepov, ki bi jih bilo treba upoštevati pri ocenjevanju, ali so prednostne naloge EU ustrezno obravnavane. Ukrep 121 bi bilo treba oceniti glede na cilj v zvezi s povečanjem konkurenčnosti. Sedanje izkušnje z „učenjem skozi prakso“ kažejo, da je opredelitev kazalnikov rezultatov na tem področju izziv, pri čemer so Komisija, države članice in različni deležniki vložili veliko truda v stalno izboljševanje metodologije, zanesljivosti in primerljivosti. Te izkušnje bodo uporabljene tudi pri pripravi prihodnjega sistema spremljanja in vrednotenja.

10.34 Pomanjkljivosti v sistemih poročanja imajo lahko negativen učinek tudi na zanesljivost podatkov. Pri reviziji skupnega informacijskega sistema RELEX (CRIS), ki ga je Komisija vzpostavila v podporo finančnim in operativnim vidikom upravljanja zunanjih ukrepov, so bili ugotovljeni problemi glede neokrnjenosti podatkov v tem sistemu. Sodišče je odkrilo evidence z manjkajočimi, neveljavnimi ali neažurnimi podatki. To slabi zanesljivost, učinkovitost in uspešnost sistema kot orodja za upravljanje (26). 10.34 Za obravnavo teh pomanjkljivosti že potekajo prizadevanja, vendar pri Posebnem odboru za finančno, gospodarsko in socialno krizo (CRIS) ne manjkajo nobene finančne in/ali druge pomembne informacije. Poleg napredka, ki je bil omenjen v reviziji CRIS glede vprašanj kakovosti podatkov (imenovanje lastnikov podatkov, ustanovitev skupine za kakovost podatkov in upravljanje kakovosti podatkov), so se nedavno začeli izvajati naslednji projekti: — racionalizacija geografskih oznak, — izboljšanje uporabniškega vmesnika CRIS na podlagi analize primerov napak pri kodiranju, — številni ukrepi čiščenja, ki so posledica revizijskih ugotovitev, postopkov spremljanja in poročanja. Navedeni projekti so del na novo opredeljenega glavnega načrta za kakovost podatkov, ki vključuje ukrepe, ki se nanašajo na čiščenje podatkov, izboljšanje informacijskega sistema, spremljanje in nadzor, uporabniško dokumentacijo in usposabljanje.

10.35 Pri reviziji neposredne pomoči za krave dojilje ter ovce in koze se je pokazalo tudi, da je bilo spremljanje kazalnikov smotrnosti poslovanja v večini držav članic slabo, ker ni bilo ad hoc sistema za spremljanje smotrnosti poslovanja, s pomočjo katerega bi bilo mogoče meriti rezultate in izide revidiranih shem, ter zaradi različnega razumevanja pojmov „proizvodnja“ in „preskrba predelovalne industrije“ v posameznih državah članicah. Dodatna omejitev pri spremljanju, ki ga izvaja Komisija, je bilo to, da ni bilo ustreznega orodja, ki bi zagotavljalo globalen pregled nad vrstami pomoči, ki so na voljo iz različnih virov. Poleg tega hitro izvajanje nedavnih reform SKP pogosto ni omogočalo pravočasnega natančnega kvantitativnega ocenjevanja (27). 10.35 Zakonodajalec je menil, da bi bilo mogoče te idejne zasnove bolje opredeliti na nacionalni ravni. Komisija ima celovit pregled nad razmerami po vsej EU glede raznih ukrepov vezane podpore, ki se izvajajo v živalskih sektorjih. Za države članice velja obveznost rednega obveščanja Komisije o številu živali in zneskih, plačanih v okviru tako vezanih plačil za krave dojilje, ovce in koze kot vezanih plačil iz člena 68, pa tudi v okviru dopolnilnih državnih neposrednih plačil, ki se izvajajo v državah članicah, ki so se pridružile EU leta 2004 in 2007. Komisija meni, da so družbeni, gospodarski in okoljski učinki programov bolj stvar vrednotenja kot pa spremljanja. Kar zadeva postopek odločanja o prihodnji reformi, predlogi Komisije temeljijo na oceni učinka, ki izhaja iz širokega nabora virov informacij, količinskih analiz, kakovostnih in količinskih informacij iz literature in javnih posvetovanj, pri čemer so eden od teh virov informacij tudi poročila o oceni. Kar zadeva prihodnost, predlog Komisije za SKP proti letu 2020 predvideva vzpostavitev skupnega okvira spremljanja in ocenjevanja za merjenje smotrnosti poslovanja skupne kmetijske politike, vključno z ukrepi prvega in drugega stebra.

10.36 Pravočasnost podatkov glede smotrnosti poslovanja v poročilih se je izkazala za problem, kar potrjujejo pomanjkljivosti pri zbiranju in evidentiranju podatkov za porabo Evropskega socialnega sklada za starejše delavce, pridobljenih pri spremljanju. Ker ni bilo dostopa do zanesljivih, preverljivih in pravočasnih podatkov o smotrnosti poslovanja ter do ocen različnih ukrepov je bilo sprejemanje zaključkov pri tekočem in prihodnjem odločanju ovirano (28). 10.36 Veljavni regulativni okvir za Evropski socialni sklad določa obveznost zbiranja podatkov na ravni prednostne osi in ne na veliko podrobnejši ravni ciljne skupine. Predlagano raven bi bilo zelo zapleteno izvajati (ker na primer večina projektov dejansko vključuje veliko različnih ciljnih skupin), poleg tega pa bi povzročala veliko breme za države članice in upravičence ter znatne stroške. Informacije o rezultatih in zlasti učinku se lahko pridobijo z ocenjevanjem. Tako se je na primer ocena podpore Evropskega socialnega sklada za vseživljenjsko učenje, ki se je zaključila julija 2012, med drugim osredotočala na starejše delavce. Komisija ocenjuje, da so podatki, ki so na voljo na podlagi takšnih ocen, bistvenega pomena in omogočajo oblikovanje zaključkov glede učinkovitosti intervencij Evropskega socialnega sklada. Komisija kljub temu priznava, da so možne izboljšave. Zato namerava za naslednje programsko obdobje 2014–2020 z novim zakonodajnim svežnjem odpraviti številne pomanjkljivosti, ugotovljene na področju ureditve spremljanja in ocenjevanja.

V več primerih je bila trajnost projektov EU ogrožena

10.37 Javna intervencija bi morala biti trajnostna, kar pomeni, da ne bi smela biti osredotočena samo na kratkoročne izložke, temveč tudi na doseganje rezultatov in učinkov po koncu zunanjega financiranja. Zato bi morala biti trajnost pomemben dejavnik, ki bi ga bilo treba upoštevati pri zasnovi programa in/ali projekta. Glede tega bi bilo treba razmisliti tudi o zadevah, kot so finančna vzdržnost, tehnična trajnost in institucionalna zmogljivost ter o vzajemni odvisnosti teh elementov.

10.38 Leta 2012 je bilo v osmih poročilih ugotovljeno, da je trajnost problem. Pet od teh osmih poročil se je nanašalo na pomoč državam in ozemljem izven EU. Preostala tri poročila so obravnavala trajnost projektov, ki so se financirali po načelu deljenega upravljanja, kar kaže na to, da ta problem ni povezan samo s področjem razvojne pomoči. V šestih od teh osmih poročil pa je bilo ugotovljeno tveganje, da bodo projekti morda ukinjeni, ali da ne bodo več prinašali koristi, ko ne bo več neprekinjenega financiranja (29).

10.39 Pri deljenem upravljanju so organi držav članic v glavnem odgovorni za izbiro projektov, ki so finančno vzdržni. Pri reviziji podpore EU za izvajanje higienske zakonodaje v klavnicah, ki jo je izvedlo Sodišče, se je pokazalo, da je bila trajnost projektov določena kot cilj, saj naj bi se pri financiranih projektih ciljne ravni dejavnosti ohranile vsaj še pet let po naložbi. Toda pri reviziji so se v vseh petih revidiranih državah članicah pokazali tudi primeri, v katerih niso bili doseženi minimalno petletno obdobje dejavnosti ali ciljne ravni dejavnosti. To je zmanjšalo učinek sredstev, uporabljenih za lajšanje skladnosti s higienskimi zahtevami v klavnicah (30). 10.39 Učinek financiranih naložb na izpolnjevanje novih higienskih standardov je bil pregledan v okviru poročil o naknadni oceni posebnih pristopnih programov za kmetijstvo in razvoj podeželja (SAPARD) v osmih državah upravičenkah, ki so se EU pridružile leta 2004. V zbirnem poročilu o teh ocenah so neodvisni ocenjevalci v poglavju 4.2.1 „Izpolnjevanje standardov in pravnega reda EU“ zaključili, da so bili najpomembnejši učinki doseženi na področjih higiene, sanitarnih in veterinarskih razmer ter okolja. Poročilo je bilo objavljeno in je na voljo na naslovu: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm.

10.40 Sodišče je pri svoji reviziji razvojne pomoči za oskrbo s pitno vodo in urejanje osnovnih sanitarnih razmer v državah podsaharske Afrike ugotovilo, da so bili preučeni projekti tehnično trajnostni: spodbujali so uporabo standardne tehnologije in lokalnih materialov. Toda pri večini projektov bodo rezultati in koristi le kratkoročni, če poleg pristojbin ne bo mogoče zagotoviti še drugih prihodkov. Komisija kljub celovitim upravljavskim postopkom ni obravnavala pomembnih vprašanj v zvezi s trajnostjo (31). 10.40 Vprašanja institucionalne trajnosti Komisija rešuje tako, da podpira obsežne dejavnosti krepitve zmogljivosti in usposabljanja, ki združenjem uporabnikov vode in lokalnim organom omogočajo, da imajo v lasti vodne napeljave in jih upravljajo, včasih ob podpori zasebnega sektorja. Komisija deluje tudi na državni ravni, in sicer v okviru programov za reformo sektorja, s čimer podpira razvoj primernih sektorskih politik in institucionalnega okvira, pri čemer so za dolgoročno pomoč lokalnim deležnikom vzpostavljene decentralizirane strukture. Za oblikovanje vodnega sektorja na finančno trajnostni podlagi je potrebno vzpostaviti ustrezno ravnovesje med tarifami, prenosi in davki. Pri večini držav stroškov delovanja ni mogoče kriti le s tarifami. To drži za Evropo, še bolj pa za podsaharske države, kjer so projekti usmerjeni predvsem v najranljivejše skupine, ki imajo zelo omejeno plačilno sposobnost. Zato Komisija podpira razvoj socialnih tarif, hkrati pa prek sektorskega dialoga z državami upravičenkami zagotavlja finančno trajnost celotnega sektorja.

10.41 Sodišče je pri svoji reviziji obnove degradiranih območij ugotovilo, da so imeli preučeni projekti nekaj ključnih značilnosti, ki se štejejo za najboljše prakse za zagotavljanje dolgoročne trajnosti območij in izidov (32). Na primer, nekatera območja so imela strateško lokacijo in so bila oskrbljena s trovrstnim prevoznim omrežjem (cesta, železnica in vodne poti), vsa območja so bila ustrezno oskrbljena s prometno in komunalno infrastrukturo ter infrastrukturo informacijske in komunikacijske tehnologije. 10.41 Komisija pozdravlja analizo Sodišča.

10.42 Tudi kadar so intervencije finančno vzdržne in tehnično trajnostne, je mogoče, da rezultati ne bodo dolgotrajni, če se upravičenci ne bodo zavzeli in dobili občutka lastništva ali če je institucionalna zmogljivost nezadostna.

10.43 EU z instrumentom za predpristopno pomoč ter skupno varnostno in obrambno politiko zagotavlja podporo Kosovu za krepitev pravne države. Politična podpora kosovskih organov je ključni pogoj za trajnost rezultatov. Toda zavezanost nacionalnih organov pravni državi je vprašljiva. Na splošno je trajnost rezultatov, doseženih s pomočjo, ogrožena zaradi pomanjkanja politične volje, šibke finančne zmogljivosti in omejenega vpliva civilne družbe (33). 10.43 Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje se strinjata z oceno Sodišča. Ugotovljene pomanjkljivosti nameravata v skladu s priporočilom Sodišča odpraviti z okrepljenim političnim dialogom, tudi s civilno družbo, pa tudi z boljšim usklajevanjem in časovno uskladitvijo ciljev, instrumentov in ukrepov pomoči v okviru politik EU. To bi moralo prispevati k učinkovitejšim, uspešnejšim in bolj trajnostnim ukrepom EU.

10.44 Podobno se je tudi pri reviziji pomoči Evropske unije turški skupnosti na Cipru pokazalo, da je trajnost ogrožena. Do tega je prišlo zaradi omejene administrativne zmogljivosti, poznega sprejetja relevantnih ukrepov in negotovosti prihodnjega financiranja (34). 10.44 Komisija je vključila ukrepe v programe za leto 2012 in osnutke programov za leto 2013, da bi zagotovila zaključek in trajnost obstoječih projektov. To vključuje nadaljnje usposabljanje in pomoč pri vzpostavitvi operativnih sistemov in sistemov upravljanja ter dodatne naložbe za zagotovitev, da se bo turška ciprska skupnost sposobna spoprijeti s prevzemom in vodenjem novega obrata. Nove naložbe se izvajajo zelo previdno, na nekaterih področjih pa so začasno ustavljene, dokler turška ciprska skupnost ne izvede ukrepov za učinkovitost. Računsko sodišče je odloženo sprejetje ustreznih postopkov in pravnih besedil s strani turške ciprske skupnosti opredelilo kot tveganje za trajnost. V teh primerih Komisija še naprej spodbuja turško ciprsko skupnost k nadaljnjemu delu in ji zagotavlja podporo na ustreznih področjih. Komisija je za obravnavo negotovosti glede prihodnjega financiranja pripravila predlog za večletno perspektivo v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020. To bi moralo pomagati pri zagotavljanju stabilnejše stopnje financiranja za dejavnosti na podlagi uredbe o pomoči.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

Zaključki

10.45 Na mnogih področjih proračuna EU je zakonodajni okvir kompleksen in ni dovolj osredotočen na smotrnost poslovanja. Za predloge novih uredb o splošnem strateškem okviru (SSO) in skupni kmetijski politiki (SKP) za programsko obdobje 2014–2020 obstaja tveganje, da bodo v osnovi še vedno temeljili na vložkih (da bodo ostali usmerjeni v odhodke) in zato usmerjeni bolj v skladnost poslovanja s predpisi kot v smotrnost poslovanja (glej odstavka 10.3 in 10.4). 10.45 Komisija se strinja z mnenjem Sodišča, da je veljavni zakonodajni okvir zapleten in se premalo osredotoča na smotrnost poslovanja. Zato si je po najboljših močeh prizadevala, da bi njeni predlogi za programe nove generacije v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 vključevali stabilen okvir smotrnosti poslovanja na podlagi jasne opredelitve ciljev SMART in ustreznih kazalnikov, ki omogočajo poročanje tako o izložkih kot tudi o rezultatih in učinkih programov porabe. Komisija močno upa, da se bo ta okvir ohranil v zakonodajnem postopku glede dokončnega sprejetja pravne podlage, ki trenutno poteka med Evropskim parlamentom in Svetom. Nove uredbe o SKP vključujejo pomembne nove elemente za zagotovitev pristopa, ki je bolj usmerjen v rezultate (glej odgovor na točko 10.3): — nova neposredna plačila so bila zasnovana tako, da obravnavajo posebne potrebe in cilje (okoljske cilje, mlade kmete, območja z naravnimi omejitvami itd.), — osnutek uredbe o EKSRP zahteva, da se vsak program razvoja podeželja sestavi na podlagi dosežka količinsko opredeljenih ciljev, ki so strogo povezani s cilji, navedenimi v uredbi. Če je očitno, da program razvoja podeželja ni bil uspešen pri doseganju vnaprej določenih mejnikov, se rezerva za smotrnost poslovanja obdrži (glej odgovor na točko 10.4). Kar zadeva predlagane uredbe za evropske strukturne in investicijske sklade, je bila kot glavna značilnost vključena usmerjenost v rezultate. Zahtevni in inovativni predlogi vključujejo: — okrepljeno logiko posredovanja, ki povezuje cilje, ki jih je določila Unija, z zavezujočimi in natančnimi cilji držav članic, — prvikrat predhodne pogoje za posamezno intervencijo za izboljšanje učinkovitosti investicij, pri čemer je to prvič, da so taki pogoji vključeni, — močno razširjene makroekonomske pogoje, — prenovljen pristop k ocenjevanju, ki temelji na načrtovanju, obveznosti ocene učinka vsakega dela programa in uporabi novih metod, ter — obvezen okvir smotrnosti poslovanja, vključno z rezervo za smotrnost poslovanja.

10.46 Komisija je v kontekstu pogajanj v zvezi z večletnim finančnim okvirom predlagala skupni okvir za smotrnost poslovanja za Komisijo in nacionalne organe, ki temelji na dogovorjenih kazalnikih izložkov in rezultatov. Toda pomemben dejavnik za prihodnji uspeh na tem področju je to, ali ga bodo Komisija in države članice uspešno izvajale (glej odstavek 10.19).] 10.46 Komisija ugotavlja, da so pri vseh programih v okviru deljenega upravljanja za izvajanje skupnega okvira smotrnosti poslovanja odgovorne predvsem države članice, ki so odgovorne za vsakdanje upravljanje in spremljanje programov ter poročanje o rezultatih.

10.47 Preučevanje letnih poročil o dejavnostih treh generalnih direktoratov je privedlo do zaključka, da se poročanje o dosežkih politik iz letnih poročil o dejavnostih sicer razvija, vendar je še vedno le deloma uporabno. Sodišče je ugotovilo, da so glavni problem pomanjkljivosti pri ciljih in kazalnikih (glej odstavke 10.9 do 10.16). Opažanja v ustreznih poglavjih prejšnjih dveh letnih poročil Sodišča so podobna letošnjim. 10.47 Komisija meni, da je v zadnjih letih zelo napredovala, kar zadeva poročanje o dosežkih politike, in da zlasti letna poročila o dejavnostih njenih generalnih direktoratov vsebujejo veliko uporabnih informacij o ciljih politike, doseženih rezultatih in njihovem učinku na družbo. Predstavljeni kazalniki na splošno zagotavljajo uporabne informacije o napredku pri doseganju splošnih ciljev politike Komisije in za spremljanje smotrnosti poslovanja.

10.48 Poročilo o oceni v skladu s členom 318 je še vedno treba izpopolniti, saj še ni ustrezno za načrtovano uporabo v postopku razrešnice. Sodišče priznava zavezanost Komisije h krepitvi kulture smotrnosti poslovanja znotraj Komisije in razvoju zanesljivega in trdnega sistema za upravljanje smotrnosti poslovanja in poročanje. V ta namen bo Komisija leta 2014 predstavila nov okvir za poročanje o smotrnosti poslovanja za naslednji večletni finančni okvir. Poleg tega si je Komisija prizadevala za krepitev in racionalizacijo poročanja svojih služb o smotrnosti poslovanja v preostanku sedanjega programskega obdobja (glej odstavke 12.20 do 10.24). 10.48 Komisija priznava, da je priprava poročila dejavnost, ki se še razvija, pri čemer je treba vsako leto veliko pozornosti nameniti možnim izboljšavam za vsako naslednje leto. Vendar dvomi, da lahko poročilo izpolni kakršen koli predviden namen v postopku podelitve razrešnice ter začne zagotavljati zadostne dokaze o tem, kaj so politike EU dosegle, pred poznejšo fazo večletnega finančnega okvira.

10.49 Sodišče je pri svojih revizijah smotrnosti poslovanja, katerih rezultati so bili objavljeni v posebnih poročilih leta 2012, kot v prejšnjih letih ugotovilo slabosti, ki so vplivale na celoten tipični ciklus upravljanja. Na treh specifičnih področjih, ki so bila analizirana letos, je Sodišče ugotovilo slabosti v bistvenih elementih sistema za upravljanje smotrnosti poslovanja in poročanje: cilji SMART in ustrezni kazalniki se v programih porabe ne uporabljajo dosledno, kakovost in pravočasnost podatkov o smotrnosti poslovanja sta pomanjkljivi, trajnost projektov, ki jih financira EU, pa pogosto ni zagotovljena. Te zadeve je pomembno obravnavati zaradi doseganja želenih rezultatov in učinkov s programi porabe naslednje generacije (glej odstavke 10.25 do 10.44).

Priporočila

10.50 V Prilogi 10.2 so prikazani rezultati pregleda, ki ga je Sodišče izvedlo v zvezi z napredkom pri izvajanju priporočil iz letnega poročila za proračunsko leto 2010. V letnem poročilu za leto 2010 (poglavje 8) je predstavilo šest priporočil. Vseh šest je bilo izvedenih v nekaterih pogledih. Ta ocena napredka temelji na: 10.50

(a) nekaterih pozitivnih spremembah v osrednjem usmerjanju in zagotavljanju kakovosti (na primer izboljšana navodila za pripravo načrtov upravljanja za leto 2013 in izboljšano zagotavljanje kakovosti dela 1 letnih poročil o dejavnostih za leto 2012);

(b) preostalih bistvenih pomanjkljivostih v preučenih letnih poročilih o dejavnostih ter (b) Komisija nadaljuje s prizadevanji za izboljšanje letnih poročil o dejavnostih. Cilji teh prizadevanj bodo: — vključiti več elementov upravljanja smotrnosti poslovanja: določanje ciljev, kazalnikov smotrnosti poslovanja in povezanih ciljev na ravni posameznega programa, — zagotoviti podrobnejše poročanje o načinu uporabe finančnih sredstev in človeških virov za doseganje ciljev politike, ki jih je določil Kolegij, ter o načinu, na katerega so te politike ustvarile dodano vrednost EU, — okrepiti notranji postopek medsebojnega pregleda za letna poročila o dejavnostih, vključno z večjo osredotočenostjo na informacije o smotrnosti poslovanja.

(c) slabostih, ugotovljenih v posebnih poročilih Sodišča.

10.51 Sodišče glede na ta pregled ter ugotovitve in zaključke za leto 2012 priporoča: 10.51

— priporočilo 1: Komisija in zakonodajalec naj zagotovita osredotočenost na smotrnost poslovanja v prihodnjem programskem obdobju (2014–2020). Zato je treba v uredbah za posamezne sektorje ali drugače obvezujoče določiti omejeno število dovolj specifičnih ciljev z relevantnimi kazalniki, pričakovanimi rezultati in učinki; Predlogi Komisije za programe v naslednjem večletnem finančnem okviru se osredotočajo na izpolnjevanje ključnih prednostnih nalog politike in na smotrnost poslovanja. Vključevali so elemente izboljšanega okvira smotrnosti poslovanja v obliki določb o ciljih in kazalnikih, ureditvi spremljanja, ocenjevanju in zahtevah v zvezi s poročanjem. Vendar imata v skladu z rednim zakonodajnim postopkom končno odgovornost za sprejetje temeljnih pravnih aktov Svet in Evropski parlament.