SL Uradni list Evropske unije C 229/122

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu – Evropska vizija za potnike: sporočilo o pravicah potnikov pri vseh vrstah prevoza

(COM(2011) 898 final)

2012/C 229/24

Poročevalec: Raymond HENCKS

Evropska komisija je 19. januarja 2012 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu – Evropska vizija za potnike: sporočilo o pravicah potnikov pri vseh vrstah prevoza

COM(2011) 898 final.

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 10. maja 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 481. plenarnem zasedanju 23. in 24. maja 2012 (seja z dne 23. maja) s 135 glasovi za, 1 glasom proti in 2 vzdržanima glasovoma.

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO močno podpira politiko Unije, katere cilj je vsem potnikom v železniškem, zračnem, pomorskem, rečnem in avtobusnem prometu zagotoviti enotne in primerljive pravice in pogoje pri vseh vrstah skupnega prevoza, ter podpira vse ukrepe, ki so v okviru intermodalnega pristopa predvideni za odpravo ovir, ki državljanom preprečujejo učinkovito uveljavljanje njihovih pravic.

1.2 Odbor meni, da bi bilo treba deset posebnih pravic, opredeljenih v obravnavanem sporočilu, dopolniti še s tremi pravicami, in sicer pravico do varnosti, ki se nanaša tako na tehnično varnost vozil kot tudi na fizično varnost potnikov, pravico do minimalnih standardov kakovosti storitev, udobja in dostopnosti ter pravico do varstva okolja.

1.3 Na podlagi teh 13 pravic bi bilo treba s tem povezane trenutno veljavne zakonodajne določbe predložiti v ponovno obravnavo, da se po potrebi izboljšajo in okrepijo.

1.4 Pri tem je treba posebno pozornost nameniti izboljšanju informacij, ki se zagotavljajo potnikom, pogojem in pravicam invalidov in oseb z omejeno mobilnostjo, izplačilu odškodnine potnikom v primeru motenj v prometu, odpovedi potovanja ali izgube prtljage, natančni opredelitvi elementov končne cene, prenosom prevozne pogodbe, pogojem za vložitev pritožbe in pravnim sredstvom, pa tudi opredelitvi pravic organizacij potnikov, ki lahko najbolje seznanijo državljane z njihovimi pravicami in jim zagotovijo podporo pri uveljavljanju pravic.

1.5 Da se olajša nadzor učinkovitosti storitev prevoza, njihova prilagoditev na spremenjene potrebe in spoštovanje pravic potnikov, EESO predlaga uvedbo neodvisnega ocenjevanja ob upoštevanju načela subsidiarnosti in pripravo usklajene metodologije ocenjevanja na ravni EU na podlagi skupnih kazalnikov ob sodelovanju predstavnikov zadevnih akterjev, zlasti organizacij, ki zastopajo potnike (tudi invalidne potnike in potnike z omejeno mobilnostjo).

1.6 Glede pritožb EESO predlaga, naj vsi prevozniki poleg običajnega načina vlaganja pritožb uporabljajo standarden elektronski naslov za vse pritožbe (pritožbe@…) in naj se določijo najdaljši možni roki za odgovor.

1.7 EESO nenazadnje predlaga, naj se splošneje uporabljajo postopki izvensodnega reševanja sporov, ne da bi pri tem potnikom odvzeli pravico do tega, da nastopijo kot stranka v pravnih postopkih. Poleg tega priporoča, da se možnost uporabe pravnega mehanizma za uveljavljanje kolektivnih odškodnin v EU jasno določi v zakonodajnem besedilu in da se ustrezno opredeli sistem delovanja tega mehanizma.

2. Uvod

2.1 Najprej je treba poudariti, da to sporočilo obravnava pravice potnikov pri vseh vrstah prevoza, ki ga izvajajo zasebni in javni prevozniki, in da prevozi, ki jih izvajajo poklicni prevozniki (taksi, mini-avtobus z manj kot 12 potniki itd.), niso zajeti v področje uporabe določb, ki se preučujejo v nadaljevanju. To je še toliko bolj obžalovanja vredno, ker je v akcijskem načrtu o mobilnosti v mestih (COM(2009) 490 final), ki obravnava tako skupne kot individualne vrste prevoza, ki jih izvajajo poklicni prevozniki, poudarjeno, da je treba posebno pozornost nameniti določitvi cen, kakovosti, dostopnosti za osebe z omejeno mobilnostjo, obveščanju in pravicam potnikov.

2.2 Cilji trajnostnega razvoja Evropske unije so spodbujanje in razvoj skupnega prevoza, da bi se čim bolj zmanjšalo število individualnih prevozov.

2.3 Priznavanje in zagotavljanje pravic potnikov je torej pogoj za razvoj in spodbujanje skupnega prevoza, pri čemer je treba spremeniti ravnovesje med uporabniki in prevozniki.

2.4 Evropska unija se od leta 2001 intenzivno posveča varstvu potnikov in krepitvi njihovih pravic pri različnih vrstah prevoza. V ta namen je postopoma oblikovala zakonodajo s ciljem zagotoviti visoko raven varstva, da bodo uporabniki, tudi invalidni potniki in potniki z omejeno mobilnostjo, v železniškem, zračnem, pomorskem, rečnem in avtobusnem prometu povsod v EU imeli primerljive pravice in pogoje. Vendar pa se bosta uredba za promet po morju in celinskih plovnih poteh ter uredba za avtobusni promet začeli uporabljati šele decembra 2012 oziroma marca 2013.

2.5 Komisija je leta 2010 začela obsežno kampanjo z naslovom Pravice potnika na dlani, ki bo trajala dve leti, in sicer z oblikovanjem spletne strani http://ec.europa.eu/passenger-rights, ki povzema pravice potnikov pri vseh vrstah prevoza in je na voljo v vseh uradnih jezikih EU. Prav tako se na vseh železniških postajah in letališčih držav članic razdeljujejo brezplačne brošure, ki opozarjajo na pravice potnikov, razobešeni pa so bili tudi plakati v zvezi s to tematiko. Komisija je pred kratkim sklenila, da to kampanjo podaljša do leta 2014.

2.6 Za skupni prevoz pa so kljub temu značilne protislovne informacije, pristojnosti in razmere tako z vidika potnikov kot tudi prevoznikov. Težko se je znebiti občutka, da se veliko potnikov še vedno ne zaveda popolnoma svojih pravic ali pa v primeru, da jih potrebujejo, ne vedo, kako pravice uveljaviti ali ustrezno uporabiti. Iz študij in raziskav Komisije je razvidno, da v primeru spora v vrednosti manj kot 1 000 EUR en evropski potrošnik od petih zaradi visokih stroškov ter kompleksnosti in dolgotrajnosti postopkov ne bi vložil odškodninskega zahtevka pred sodiščem.

2.7 Poleg tega po navedbah Komisije nacionalni organi še vedno uporabljajo nacionalno zakonodajo na različne načine, kar ustvarja zmedo pri potnikih in prevoznikih ter povzroča izkrivljanje trga.

2.8 Komisija zato namerava okrepiti izvajanje obstoječih pravil in jih po potrebi izboljšati. V ta namen je Komisija pred kratkim začela javno posvetovanje o morebitnih spremembah predpisov o pravicah letalskih potnikov.

3. Vsebina sporočila

3.1 Sporočilo povzema pravice in načela, ki veljajo za vse vrste skupnega prevoza. Opredeljuje vrzeli, ki se lahko zapolnijo, njen namen pa je odstraniti ovire, ki državljanom preprečujejo učinkovito uveljavljanje njihovih pravic v skladu z zakonodajo EU.

3.2 V sporočilu so navedena tri ključna načela, tj. nediskriminacija, točne, pravočasne in dostopne informacije ter takojšnja in sorazmerna pomoč. Iz tega izhaja naslednjih 10 posebnih pravic, ki v duhu bolj intermodalne vizije veljajo za vse vrste prevoza:

1) pravica do nediskriminacije pri dostopu do prevoza;

2) pravica do mobilnosti: dostopnost in pomoč brez dodatnih stroškov za invalidne potnike in potnike z omejeno mobilnostjo (PRM):

3) pravica do obveščenosti pred nakupom in v različnih fazah potovanja, predvsem v primeru prekinitve;

4) pravica do odpovedi potovanja (povračilo celotnih stroškov vozovnice), kadar potovanje ne poteka v skladu z načrti;

5) pravica do izpolnitve prevozne pogodbe v primeru prekinitve (preusmeritev na drugo progo ali rezervacija druge vozovnice);

6) pravica do pomoči pri veliki zamudi ob odhodu ali na vozliščih;

7) pravica do nadomestila pod določenimi pogoji;

8) pravica do odgovornosti prevoznika za potnike in njihovo prtljago;

9) pravica do hitrega in dostopnega sistema za obravnavo pritožb;

10) pravica do popolne uporabe in učinkovitega izvrševanja zakonodaje EU.

3.3 Čeprav so pogoji in načini uporabe različni ter se razvijajo glede na posebnosti različnih vrst prevoza, pa bo zdaj najpomembnejši cilj zagotoviti enostavno razumljivost teh pravil in utrditi njihovo izvajanje in izvrševanje nadzora pri vseh vrstah prevoza, da se na tem področju zagotovi usklajen pristop.

3.4 Za izboljšanje varstva potnikov prek meja EU bodo vprašanja pravic potnikov obravnavana v dvostranskih in mednarodnih sporazumih.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Pozdraviti je treba, da je Komisija za potnike vzpostavila politiko jamstva glede vseh skupnih ali primerljivih pravic in pogojev za vse vrste skupnega prevoza, kar je v skladu s cilji pogodb na področju varstva potrošnikov (člen 169, Naslov XV Pogodbe o delovanju EU) in s smernicami iz Listine EU o temeljnih pravicah oz. sodne prakse Sodišča Evropske unije.

4.2 EESO sicer odobrava, da sporočilo v enem samem dokumentu strnjeno združuje vsa obstoječa pravila in predpise na področju pravic uporabnikov skupnega prevoza, vendar pa kljub temu obžaluje, da ne vsebuje konkretnih številk glede ugotovljenih ovir.

4.3 EESO podpira vse ukrepe, ki naj bi prispevali k odpravi ovir, ki državljanom preprečujejo učinkovito uveljavljanje njihovih pravic, in pozdravlja ukrepe, ki jih je Komisija predvidela za zagotovitev, da bodo uporabniki v železniškem, zračnem, pomorskem, rečnem in avtobusnem prometu povsod imeli primerljive pravice in pogoje, ne glede na to, katero vrsto prevoza uporabljajo.

4.4 Ena od teh ovir je pogosto zagotavljanje neustreznih, nepopolnih in nerazumljivih informacij o pravicah in obveznostih potnikov pri nakupu vozovnice, pa tudi pred potovanjem in med potovanjem v primeru motenj v prometu.

4.5 Da bi bili vsi potniki natančno seznanjeni s svojimi pravicami, EESO predlaga, da se pri rezervaciji posameznega potovanja ali nakupu vozovnice, z usmeritvijo na ustrezno spletno stran ter z jasnimi, natančnimi, razumljivimi in dostopnimi navedbami na vseh vozovnicah vsem potnikom, tudi invalidnim osebam, pojasni, kje je mogoče najti s tem povezane informacije, in sicer v brošurah, ki se razdeljujejo na prodajnih mestih, ali na internetu. Informacijsko kampanjo za potnike, ki jo je Komisija začela leta 2010, bi bilo treba voditi v tesnem sodelovanju s potrošniškimi organizacijami.

4.6 Poleg tega pa na škodo uporabnikov še vedno obstajajo znatne razlike med posameznimi vrstami prevoza, zlasti v zračnem prometu, glede katerega je EESO v svojem raziskovalnem mnenju na to temo (1) že ugotovil, da so pravice potnikov v zračnem prometu na nekaterih področjih manjše v primerjavi s pravicami v drugih vrstah prevoza, in pozval k:

— določitvi področja uporabe pravice do pomoči;

— boljšemu obveščanju potnikov, tudi med potovanjem;

— razširitvi pravice do obveščenosti tudi na območja za vkrcavanje;

— pojasnitvi pojma „izjemnih okoliščin“;

— izoblikovanju smernic v sodelovanju s predstavniki oseb z omejeno mobilnostjo, na podlagi katerih bi razjasnili opredelitve iz Uredbe št. 1107/2006 o pravicah invalidnih oseb in oseb z omejeno mobilnostjo ter izboljšali njeno izvajanje;

— opredelitvi, kateri elementi sestavljajo končno ceno;

— vzpostavitvi obvezne odškodnine prizadetim potnikom, če letalska družba razglasi bankrot, izvajanju načela „deljene odgovornosti“ za njihovo vrnitev domov z drugimi letalskimi prevozniki in vzpostavitvi sklada, ki bi omogočil odškodnine potnikom;

— zagotovitvi možnosti, da se pogodba o potovanju brezplačno odstopi tretji osebi.

Vse te določbe bi morale veljati tudi za druge vrste prevoza, če zanje še ne obstajajo.

4.7 Deset posebnih pravic, opredeljenih v obravnavanem sporočilu, je ustrezna podlaga, ki lahko potnikom pomaga, da bolje razumejo, kaj lahko zakonito pričakujejo z vidika minimalne kakovosti storitev med potovanjem, prevoznikom pa pomaga k skladnejši in učinkoviti uporabi zakonodaje EU.

4.8 EESO kljub temu meni, da je treba teh deset posebnih pravic dopolniti z naslednjimi tremi pravicami:

1) pravico do varnosti, ki se nanaša tako na tehnično varnost vozil kot tudi na fizično varnost potnikov;

2) pravico do minimalnih standardov kakovosti storitev, udobja in dostopnosti ter vnaprejšnjih informacij, ki jih v primeru prevelikega števila rezervacij (overbooking) zagotovi prevoznik. EESO opozarja, da je Komisija v sporočilu COM(2009) 490 o akcijskem načrtu o mobilnosti v mestih napovedala, da želi regulativni pristop dopolniti s skupnimi kazalniki kakovosti ter tako obvarovati pravice potnikov in oseb z omejeno mobilnostjo;

3) pravico do tega, da prevozniki spoštujejo načela ohranjanja, varstva in izboljšanja kakovosti okolja, kot je omenjeno v Pogodbi.

4.9 Na podlagi teh 13 pravic bi bilo treba s tem povezane trenutno veljavne zakonodajne določbe predložiti v ponovno obravnavo. Pri tem bi bilo treba preučiti in odpraviti znane težave, kot so ovire, ki še vedno obstajajo za invalidne osebe in osebe z omejeno mobilnostjo, nepregledna struktura cene, pomanjkljive ali nerazumljive informacije, nejasna in zapletena pravna sredstva, neustrezne finančne odškodnine, prevelike zamude pri obravnavi pritožb itd.

4.10 Kot Komisija sama priznava v obravnavanem sporočilu, bi z objavo pregledov učinkovitosti prevoznikov in anket o zadovoljstvu potnikov olajšali enotno delo nacionalnih izvršilnih organov pri spremljanju in nadzoru izvrševanja, zato se EESO zavzema za take preglede in meni, da bi morali pri analizi potreb ter pregledu učinkovitosti in spoštovanja pravic potnikov sodelovati predstavniki vseh zainteresiranih strani.

4.11 EESO zato predlaga, da se vzpostavi sistem rednih pregledov in tako poveča učinkovitost prevoznih storitev, pa tudi njihovo prilagajanje v primeru spremembe potreb potnikov, in preveri, ali se spoštujejo pravice potnikov. Na ravni EU bo treba opredeliti načine izmenjave, primerjave in usklajevanja ter spodbuditi uvedbo neodvisnega ocenjevanja ob upoštevanju načela subsidiarnosti in pripravo usklajene metodologije ocenjevanja na ravni EU na podlagi skupnih kazalnikov ob sodelovanju predstavnikov zadevnih akterjev, zlasti organizacij, ki zastopajo potnike (tudi invalidne potnike in potnike z omejeno mobilnostjo).

4.12 EESO odobrava namero Komisije, da se ne bo omejevala zgolj na sektorske ukrepe, kot je to počela do zdaj, ampak bo razvila intermodalni pristop ob upoštevanju potreb po mobilnosti in prevozu uporabnikov ne glede na vrsto prevoza, ki jo uporabijo, pri tem pa zagotovila kontinuiteto takega pristopa. Izkrivljanju konkurence med različnimi vrstami prevoza se bo mogoče izogniti samo z večjo uskladitvijo pravic potnikov.

4.13 V sporočilu se glede večine ugotovljenih pomanjkljivosti in vrzeli predlaga izvedba ocene učinka v okviru pregleda uredbe o zračnem prometu, ki bo predvidela morebitne zavezujoče ukrepe, ali sklenitev prostovoljnih sporazumov med prevozniki. EESO bi želel odločnejši pristop, ki bi prednost namenjal zavezujočim ukrepom.

4.14 EESO obžaluje, da v sporočilu niso omenjene pravice in pristojnosti organizacij, ki zastopajo potnike, vključno z organizacijami, ki zastopajo interese invalidnih oseb in oseb z omejeno mobilnostjo, saj lahko ravno te organizacije najbolje seznanijo državljane z njihovimi pravicami in jim zagotovijo podporo pri uveljavljanju teh pravic.

4.15 Kar zadeva pritožbe, bi bilo treba potnike v razumljivem jeziku seznaniti s sredstvi in kontaktnimi organi za vlaganje pritožb ter pravnimi sredstvi. Odbor predlaga, naj vsi prevozniki uporabljajo standarden elektronski naslov za vse pritožbe (pritožbe@…), hkrati pa bi morala biti na voljo tudi vsa druga sredstva za vlaganje pritožb (poštna pošiljka, vloga na prodajnem mestu itd.). Poleg tega bo treba uvesti zavezujoče najdaljše možne roke za odgovor.

4.16 EESO poziva, naj se sporočilo dopolni s pojasnili glede pravnih sredstev v primeru, ko organi, ki imajo na ravni posameznih držav članic in na ravni EU pristojnost odločanja in uporabe prisile, nočejo upoštevati pritožb potnikov. V nobenem primeru pravica do pritožbe ne sme biti odvisna od plačane cene za prevoz.

4.17 EESO opozarja, da zaradi praktičnih težav pri uveljavljanju pravice do odškodnine, ta pravica pogosto obstaja samo na papirju, zlasti v primeru razpršenih sporov manjših vrednosti. Pomembno je, da je postopek uveljavljanja pravnih sredstev nezapleten in ne povzroča stroškov, kar bi odvračalo pritožnike, zato se EESO zavzema za to, da bi se splošneje uporabljali postopki izvensodnega reševanja sporov, ne da bi pri tem potnikom odvzeli pravico do tega, da postanejo stranka v pravnih postopkih.

4.18 EESO je v svojem mnenju CESE 803/2012 upošteval, da se lahko postopki izvensodnega reševanja sporov odslej uporabljajo za kolektivne spore, kar je prvi korak v smeri oblikovanja pravnega mehanizma za uveljavljanje kolektivnih odškodnin v EU, vendar pa priporoča, da se ta možnost jasno določi v zakonodajnem besedilu in da se ustrezno opredeli sistem delovanja tega mehanizma.

V Bruslju, 23. maja 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) UL C 24, 28.1.2012, str. 125–130.