Predlog za SKLEP SVETA o javni objavi priporočila za zgodnje opozorilo Italiji, da bi se preprečil nastanek čezmernega primanjkljaja (predložena Komisije v skladu s členom 99(4) Pogodbe)

OBRAZLOITVENI MEMORANDUM

Uredbo Sveta (ES) st. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik [1] vključuje sistem zgodnjega opozorila, v skladu s katerim Svet drzavo članico v zgodnji fazi opozori na potrebo po sprejetju ukrepov za popravo proračuna, da bi se preprečil nastanek čezmernega javnofinančnega primanjkljaja. V členu 6(2) Uredbe je določeno, kako se sistem zgodnjega opozorila uporablja pri drzavah, ki so udelezene v enotni valuti. Svet redno spremlja izvajanje programov za stabilnost, zlasti da bi ugotovil dejanski ali pričakovani znatni odmik proračunskega stanja od srednjeročnega cilja proračunskega stanja ali od usmeritev za prilagajanje, po katerih naj bi se to stanje doseglo, kakor je določeno v programu. Če Svet ugotovi znatni odmik, poslje zadevni drzavi članici kot zgodnje opozorilo za preprečitev nastanka preseznega dolga priporočilo, naj sprejme potrebne prilagoditvene ukrepe. To zgodnje opozorilo se poslje v skladu s postopkom člena 99(4) Pogodbe in temelji na priporočilu Komisije.

[1] UL L 209, 2.8.1997.

Pri odločanju, ali sproziti mehanizem zgodnjega opozorila, Komisija [2] prouči naslednje elemente: velikost odmika od zadanega proračunskega cilja, to pomeni, za koliko se proračunsko stanje drzave članice razlikuje od ciljev, določenih v programih za stabilnost ali konvergenco; razlog za odmik od zadanega proračunskega cilja, to pomeni, ali se odmik dejanskega stanja od cilja lahko razlozi izključno s konjunkturnimi dejavniki; tveganje stanja čezmernega primanjkljaja, to pomeni, ali obstaja tveganje prekoračitve referenčne vrednosti 3 % BDP.

[2] KOM(2002) 668 končno, 27.11.2002.

Cilji primanjkljaja in rezultati

Posodobljena različica programa za stabilnost za Italijo iz leta 2002, ki zajema obdobje od 2002 do 2006, je bila Komisiji predlozena 20. novembra 2002. V njej je za leto 2003 napovedan splosni javnofinančni primanjkljaj 1,5 % BDP ob predpostavki realne rasti BDP 2,3 %, za leto 2004 pa splosni javnofinančni primanjkljaj 0,6 % BDP ob predpostavki realne rasti BDP 2,9 %. Program je bil večkrat popravljen (glej spodnji pregled), saj je bil proračunski rezultat za leto 2002 slabsi od pričakovanega, projekcije gospodarske rasti so bile posodobljene in proračunski cilji na novo določeni. V uradni napovedi, predstavljeni skupaj s proračunom septembra 2003, je bila napoved primanjkljaja za leto 2003 določena na 2,5 % BDP ob realni rasti BDP 0,5 %. Ciljni primanjkljaj za leto 2004 je bil določen na 2,2 % BDP ob predpostavki realne rasti BDP 1,9 %. Te stevilke za leti 2003 in 2004 so bile potrjene v posodobljeni različici programa za stabilnost, predlozeni 1. decembra 2003.

>TABELPOSITION>

Zaporedni popravki gospodarske rasti navzdol in proračunskega primanjkljaja navzgor odrazajo vzorec, na katerega je bilo opozorjeno ze v tehničnih presojah posodobljenih različic programov za stabilnost [3], ki so jih opravile sluzbe Komisije, in v mnenjih Sveta o istih programih [4]. Proračunski načrti so vedno znova temeljili na preveč optimističnih predpostavkah o rasti, zlasti glede srednjeročnih obetov rasti. Zaradi tega so bili proračunski rezultati v odstotku BDP slabsi tako nominalno kot prilagojeni za konjunkturne vplive, četudi v tem proračunskem letu niso bili sprejeti nobeni dodatni ekspanzivni diskrecijski ukrepi. Zaporedni popravki realnega BDP so potisnili navzdol raven proizvodnega potenciala [5]. Kar naj bi bilo po uradni projekciji konjunkturno proračunsko poslabsanje, se je izkazalo za strukturno poslabsanje. Tudi če je vsaka napoved rasti ze po naravi sami podvrzena napakam in je večina napovedi podcenila trajanje sedanje konjunkturne upočasnitve, stopnja in vztrajnost optimizma glede uradnih napovedi rasti v Italiji nista skladni s preudarno finančno strategijo.

[3] Presoje posodobljenih programov za stabilnost za leti 2002 in 2003 najdete na:

[4] UL C 26 , 4.2.2003; UL C 51, 26.2.2002; UL C 77, 9.3.2001.

[5] Osnova je metoda za izračun proizvodnega potenciala in proizvodne vrzeli, ki jo je sprejel Svet 12. julija 2002.

Odmik od proračunskega cilja v letu 2003

Po poročanju o javnofinančnem primanjkljaju in stanju javnega dolga 1. marca 2004 (obvestilo v okviru postopka pri čezmernem primanjkljaju) je leta 2003 realna rast BDP znasala 0,3 % in primanjkljaj 2,4 % BDP, kar je za 0,9 odstotne točke več kot izhodisčni ciljni primanjkljaj, in to kljub sprejetju enkratnih ukrepov, katerih vpliv je ocenjen na več kot 2 odstotni točki BDP. Brez enkratnih ukrepov bi primanjkljaj znasal več kot 4,5 % BDP [6].

[6] "Enkratni ukrepi" so ukrepi, ki vodijo do začasnega (in torej popolnoma reverzibilnega) poslabsanja ali izboljsanja proračunskega stanja. Glavna značilnost je znaten, prehoden in ugotovljiv vpliv na javne finance, ki prevlada nad morebitnimi trajnimi učinki ukrepa. Tudi če na primer ni mogoče izključiti, da davčne amnestije trajno razsirijo davčno osnovo in s tem ne pomenijo izključno enkratnih ukrepov, se učinek v letu, v katerem prihodki iż davčne amnestije nastanejo, brez dvoma lahko označi kot začasen.

Vzrok za odmik v letu 2003 v primerjavi s posodobljeno različico programa za stabilnost iz leta 2002 so visji primarni izdatki od načrtovanih v razmerju do BDP v visini 1,7 odstotne točke, vključno z izpadom prejemkov iz prodaje nepremičnin za priblizno 0,4 odstotne točke BDP. [7] Dodatni izpad, ki je posledica preveč optimistične ocene davčne intenzivnosti ekonomske rasti, je bil v celoti kompenziran z nepričakovanimi prejemki od davčne amnestije. V celoti je odmik v primerjavi s posodobljeno različico programa za stabilnost iz leta 2002 v začetnem proračunskem stanju znasal 1,6 % BDP, kar potrjuje trend nazadovanja v začetnem proračunskem stanju po visokih presezkih, zabelezenih v poznih 1990. Zaradi nizjih plačil obresti v primerjavi z uradno predvidenimi v visini 0,7 % BDP je bila skupna proračunska prekoračitev 0,9 % BDP, kakor ze prej navedeno.

[7] Po Evropskem sistemu računov (ESA95) se prodaje nepremičnin zavedejo kot zmanjsanje bruto investicij v osnovna sredstva.

Na podlagi skupno dogovorjene metode za izračun proizvodnega potenciala in proizvodne vrzeli Pomladanska napoved 2004 Komisije ocenjuje primanjkljaj, prilagojen za konjunkturne vplive, v letu 2003 na 1,9 % BDP, kar je izboljsanje za 0,3 odstotne točke v primerjavi s predhodnim letom. Ta rezultat, ki je bil dosezen na podlagi enkratnih ukrepov, kakor je bilo prej navedeno, je ocenjen rahlo nad 2 odstotni točki BDP, od priblizno 1,5 odstotne točke navzgor v letu 2002.

Odmik od proračunskega cilja v letu 2004

Po Pomladanski napovedi 2004 Komisije se pričakuje realna rast BDP za 1,2 % in če ne bo dodatnih ukrepov, se predvideva, da bo splosni javnofinančni primanjkljaj 3,2 % BDP, torej nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe. Kljub upadajoči naravi enkratnih ukrepov v primerjavi z letom 2003, ocenjenih na priblizno eno odstotno točko BDP, so ti ukrepi se vedno pomembni. Brez enkratnih ukrepov bi bil ocenjeni primanjkljaj priblizno 4ź % BDP.

Na podlagi istih napovedi Komisija v letu 2004 pričakuje, da bo primanjkljaj za 1,0 odstotne točko presegel spremenjeni cilj 2,2 % iz posodobljene različice programa za stabilnost iz leta 2003 in za 2,6 odstotne točke ciljni primanjkljaj 0,6 % iz posodobljene različice programa za stabilnost iz leta 2002. Komisija ocenjuje, da se bo proračunski primanjkljaj, prilagojen za konjunkturne vplive, v primerjavi z letom 2003 zvisal z 0,7 odstotne točke na 2,6 % BDP, to je znatno nad ravnijo, ki zagotavlja varnostno stopnjo pred prekoračitvijo referenčne vrednosti 3 % BDP.

Razkorak med primanjkljajem 3,2 % BDP iz Pomladanske napovedi 2004 Komisije in spremenjenim ciljem 2,2 %, uradno določenim v posodobljeni različici programa za stabilnost iz leta 2003, je posledica naslednjih elementov, ki se upostevajo v predhodnem izračunu: (i) slabsi rezultati v letu 2003 (če izključimo prispevek enkratnih ukrepov); (ii) slabsa ekonomska rast v letu 2004; (iii) večje zvisanje nadomestil na zaposlenega v javnem sektorju, ki temeljijo na nedavnih pogodbenih sporazumih; (iv) previdnejsa, vendar se vedno optimistična ocena prodaje nepremičnin v javni lasti; in (v) ANAS (agencija, odgovorna za nalozbe v javno cestno omrezje in njegovo vzdrzevanje) v nasprotju z uradno napovedjo [8] ostaja znotraj splosnega vladnega sektorja. Pomladanska napoved 2004 Komisije vseeno vključuje uradne ocene stevilnih ukrepov na proračun (podaljsanje pogojev davčne amnestije za prenizko napoved nekaterih davčnih obveznosti, amnestija za krsitve urbanističnih pravil in moznosti za poravnavo davkov), ki pa se morda ne bodo uresničili, kakor je načrtovano.

[8] ANAS je bila preoblikovana v delnisko druzbo v letu 2002. V letu 2002 in 2003 sta Istat in Eurostat menila, da ni izpolnjevala zahtev, da bi bila razvrsčena zunaj sektorja javne uprave, to je, da bi prodaja pokrivala vsaj 50 % proizvodnih stroskov (vključno z amortizacijo obstoječih sredstev), kakor izhaja iz Evropskega sistema računov (ESA95).

Počasno nizanje razmerja javnega dolga in BDP

Še vedno visoko razmerje javnega dolga in BDP ostaja velika skrb. V posodobljeni različici programa za stabilnost iz leta 2002 je bilo načrtovano, da se razmerje v obdobju med koncem leta 2001 in koncem leta 2004 zniza za 9,5 odstotka, da bi doseglo 100,4 % BDP. V posodobljeni različici programa za stabilnost iz leta 2003 je bil uradni cilj revidiran na 105 % BDP. Marca 2004 je bil naveden dolg ob koncu leta 2003 106,2 % BDP [9]. Brez izrednih posegov, kot so konverzija dolga s strani Banke Italije v letu 2002 in prodaja vladnih delezev v Enel-u, ENI-ju in Post SpA hkrati s preobrazbo Cassa Depositi e Prestiti (prej javna banka za vloge in posojila) v delnisko druzbo v letu 2003, bi se delez dolga od leta 2001 komaj kaj zmanjsal. V Pomladanski napovedi 2004 Komisije znasa leta 2004 106 % BDP in je dejansko nespremenjen v primerjavi s prejsnjim letom kljub prihodkom od privatizacije v visini 1 % BDP (kakor je določeno v posodobljeni različici programa za stabilnost iz leta 2003).

[9] Poleg rutinskih revizij dolga in BDP je bila od leta 1999 revidirana celota zneskov dolga javne uprave, ki so bili sporočeni 1. marca 2004 z obvestilom v okviru postopka pri čezmernem primanjkljaju, da bi vanj vključili podatke o postnih depozitih (tekoči računi). Zneski so bili znova revidirani, da bi prilagodili nekatere konsolidacijske postavke.

Zmanjsanje dolga je bilo upočasnjeno z: (i) zaporednimi odmiki od zadanega proračunskega cilja, (ii) nizjo nominalno rastjo BDP od predvidene v visini 0,5 % v letu 2002-2003, ki izhaja iz optimističnih predpostavk za realno rast BDP, delno izenačeno z visjimi povečanji deflatorja BDP, kot predvidenim; in (iii) glede prilagoditve toka zalog: potrebo po financiranju, sistematično visjim od primanjkljaja (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - merilo primanjkljaja, ki temelji na denarnih tokovih in vključuje transakcije s finančnimi sredstvi, vendar izključuje izkupiček od privatizacij) v smislu Maastrichta (ki je izračunan po načelu evidentiranja vseh stroskov in prihodkov ter brez finančnih transakcij).

Povezava med "fabbisogno" in primanjkljajem v smislu Maastrichta ni popolnoma jasna. Vzroki odstopanja med dvema agregatoma so: (i) nerazumljivo vztrajna razlika med denarnimi in poslovno-izidnimi računi, ki bi se zaradi narave teh agregatov morala sčasoma izničiti, (ii) finančne transakcije in (iii) statistične prilagoditve. Kumulirani presezek "fabbisogno" nad maastrichtsko določenim primanjkljajem dodaja 8 odstotnih točk BDP na zmanjsanje deleza dolga od 1999.

V prihodnosti bodo različni dejavniki ogrozali dolgoročno vzdrzno stanje javnih financ. Primarni presezek se v zadnjih letih stalno niza in v letu 2003 je dosegel 2,9 % BDP, kar po oceni sluzb Komisije ustreza primarnemu presezku, prilagojenemu za konjunkturne vplive, v visini 3,4 %; pričakovati je, da bosta obe vrednosti upadali tudi v letu 2004 (Pomladanska napoved 2004). Kakor je navedeno v strokovni presoji posodobljene različice programa za stabilnost 2003, ki so jo izvedle sluzbe Komisije, in tudi potrjeno v samem programu, ta raven, glede na vpliv, ki ga ima starajoče se prebivalstvo na proračun, dolgoročno ne zagotavlja vzdrznega stanja javnih financ. [10] Poleg tega počasi izginjajo ugodnosti iz naslova zmanjsanja implicitne obrestne mere za dolgove, povezane z maastrichtskim konvergenčnim procesom: moznosti za ustvarjanje presezka z refinanciranjem starejsih obveznic z visjimi obrestnimi merami z novimi izdajami obveznic z veliko nizjimi obrestnimi merami so ze skoraj izčrpane. Dejansko obstaja nevarnost, da bi se obremenitev proračuna za obresti ponovno začela večati, ker obstaja verjetnost, da bi se trzne obrestne mere povečale z najnizjih vrednosti, ki so bile dosezene v zadnjih letih. Poleg tega bo v prihodnje na zmanjsevanje dolga vplivala tudi nizka stopnja potencialne rasti proizvodnje, za katero ni pričakovati, da bi se znatno povečala, razen če Italija ne pospesi izvajanja strukturnih reform v skladu s cilji načrta, sprejetega v Lizboni. Razlika med denarnimi in poslovno-izidnimi računi je se dodatna ovira za zmanjsanje dolga.

[10] Presoja posodobljene različice programa za stabilnost 2003 za Italijo (2003-2007), ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Ugotovitve

Komisija meni, da Pomladanska napoved 2004 Komisije nakazuje: (1) znatno poslabsanje proračunskega stanja v letu 2004 za eno odstotno točko v primerjavi s ciljnim primanjkljajem, ki je bil opredeljen v posodobljeni različici programa za stabilnost 2003 (2,2 % BDP) in ki je bil v posodobljeni različici programa za stabilnost 2002 povečan s ciljnih 0,6 % BDP; (2) da je mogoče znatni odmik od zastavljenega srednjeročnega cilja, uravnotezenega proračunskega stanja ali proračunskega presezka, utemeljiti predvsem s pojemanjem rasti BDP, ki je bila večkrat podcenjena, kakor je poudarjeno v zaporednih mnenjih Sveta o posodobljenih različicah programa za stabilnost; (3) da razlika nastaja kljub znatnemu prispevku enkratnih ukrepov v visini ene odstotne točke BDP; (4) da bi pričakovani primanjkljaj v letu 2004 v odsotnosti dodatnih popravljalnih ukrepov presegel referenčno vrednost v visini 3 %, določeno v Pogodbi; (5) da ocena proračunskega stanja, prilagojena za konjunkturne vplive, znatno presega 1,5 % BDP, ki zagotavlja varnostno rezervo pred prekoračitvijo referenčne vrednosti v visini 3 % BDP; (6) da se bo odstopanje od zastavljenega srednjeročnega cilja, uravnotezenega proračunskega stanja ali proračunskega presezka, verjetno se povečalo v letu 2005 v skladu z načrtovanim progresivnim opusčanjem enkratnih ukrepov - Komisija predvideva, da bo primanjkljaj na osnovi obstoječe zakonodaje dosegel 4 % BDP poleg ozivitve gospodarstva; in (7) da je zmanjsevanje dolga enako ogrozeno kljub obseznim privatizacijskim načrtom v visini 1,1 % BDP.

V primeru Italije to zahteva uvedbo sistema zgodnjega opozorila.

Glede na zgoraj omenjeno bi morale italijanske oblasti sprejeti dodatne ukrepe, ki bi zagotovili, da javnofinančni primanjkljaj ne preseze referenčne vrednosti 3 % BDP.

Dobro zasnovana prilagoditev, ki bi se izvedla do konca leta in bi bila oblikovana kot prvi korak verodostojnega večletnega programa, bi lahko spodbudila oblikovanje pozitivnega poslovnega zaupanja in tako pripomogla k nadomestitvi kratkoročnih negativnih učinkov na zahtevo. Prilagoditev bi morala temeljiti na precejsnjem zmanjsanju in prestrukturiranju javnih izdatkov, kar bi ustvarilo več moznosti za predvideno zmanjsanje davčne obremenitve, in na pospesenem zmanjsevanju razmerja med dolgom in BDP. Tako bi bile zagotovljene boljse moznosti za dolgoročno potencialno rast.

V letu 2004 bi bilo zato smiselno uvesti dodatne trajne ukrepe v visini najmanj 7 milijard evrov (0,5 % BDP), ki bi v skladu z Pomladansko napovedjo 2004 Komisije zajezili slabsanje proračunskega stanja, prilagojenega za konjunkturne vplive, v letu 2004. Tako bi bila zagotovljena ustrezna rezerva za znizanje proračunskega primanjkljaja pod referenčno vrednost v visini 3 % BDP. Ob tem je treba upostevati morebitna tveganja, da enkratni ukrepi ne bi ustvarili sredstev, kakor je predvideno v Pomladanski napovedi 2004 Komisije, ki v znatni meri odraza uradne projekcije o vplivu prehodnih ukrepov.

V prihodnjih letih bi se morala Italija posvetiti zagotavljanju letne rasti v visini najmanj 0,5 odstotne točke BDP, prilagojeno za konjunkturne vplive, in nadaljevati z ukinjanjem enkratnih ukrepov, kakor je določeno v posodobljeni različici programa za stabilnost 2003. Glede na zgoraj omenjeno in na cilje vlade, da progresivno zniza davčno obremenitev, bo ključnega pomena zajezitev javne porabe v izogib visjim proračunskim primanjkljajem, ki bi bili posledica nekompenziranega znizevanja davkov. Za doseganje največjih srednjeročnih koristi iz naslova konsolidacije proračuna bi se morala vlada posvetiti tudi strukturi in namembnosti javne porabe.

Na podlagi te ocene je Komisija sprejela prilozeno priporočilo za Priporočilo Sveta, ki Italiji posreduje zgodnje opozorilo, in ga Svetu posreduje v odločanje. Komisija ocenjuje, da bi bilo treba v interesu odprtosti in preglednosti opozorilo objaviti javno, zato je sprejela predlog odločbe Sveta v skladu s členom 99(4) Pogodbe.

Predlog ZA SKLEP SVETA o javni objavi priporočila za zgodnje opozorilo Italiji, da bi se preprečil nastanek čezmernega primanjkljaja

SVET EVROPSKE UNIJE JE -

ob upostevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 99(4) Pogodbe,

ob upostevanju predloga Komisije,

ob upostevanju naslednjega:

(1) Dne [....] je Svet sprejel priporočilo za zgodnje opozorilo Italiji, da bi se preprečil nastanek čezmernega primanjkljaja, naslovljeno na italijansko vlado.

(2) Svet meni, da bo javna objava priporočila olajsala nadzor in usklajevanje gospodarskih politik drzav članic in Skupnosti ter bo prispevala k boljsemu razumevanju med gospodarskimi subjekti, kar bo olajsalo izvajanje priporočenih ukrepov -

SKLENIL:

Edini člen

Priporočilo Komisije z dne [....] za zgodnje opozorilo Italiji, da bi se preprečil nastanek čezmernega primanjkljaja, se objavi v Uradnem listu Evropske unije.

V Bruslju, [...]

Za Svet

Predsednik

[...]