UGOTOVITVE SODIŠČA

UVOD

6.1 V tem poglavju so predstavljene ugotovitve Sodišča za podrazdelek večletnega finančnega okvira ekonomska, socialna in teritorialna kohezija. Leta 2017 je Sodišče prvič revidiralo plačila v zvezi z zaključitvijo programskega obdobja 2007–2013 in izvajanjem programskega obdobja 2014–2020 v skladu z novim okvirom kontrol in zagotovil.

6.2 V okviru 6.1 je pregled glavnih dejavnosti in porabe v tem razdelku v letu 2017. Dodatna pojasnila v zvezi z revizijsko populacijo za leto 2017 so v odstavkih 6.16 do 6.19.

Okvir 6.1 – Podrazdelek 1b večletnega finančnega okvira – ekonomska, socialna in teritorialna kohezija – razčlenitev za leto 2017 Plačila za leto skupaj 35,7 – predujmi ( 68 ) -9,0 + obračunana predplačila ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + sklepi o letni zaključitvi računov za programsko obdobje 2014–2020 ( 70 ) 2,5 – plačila za obdobje večletnega finančnega okvira 2014–2020 -20,8 – vmesna plačila za nezaključene operativne programe za programsko obdobje 2007–2013 -0,9 Revidirana populacija skupaj (71) 8,0 Vir: Konsolidirani zaključni račun Evropske unije, informacije Komisije o zaključitvi računov in podatki iz sistemov Komisije.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Kratek opis področja ekonomska, socialna in teritorialna kohezija

Cilji politike in instrumenti porabe

6.3 Poraba v okviru podrazdelka 1b večletnega finančnega okvira – ekonomska, socialna in teritorialna kohezija je osredotočena na zmanjševanje razlik med državami članicami in regijami EU in krepitev konkurenčnosti vseh regij (1). Za izvajanje teh ciljev se uporabljajo naslednji skladi/instrumenti:

— Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), ki je namenjen odpravljanju glavnih regionalnih neravnovesij s finančno podporo za ustvarjanje infrastrukturnih in produktivnih naložb za ustvarjanje delovnih mest, zlasti za podjetja,

— Kohezijski sklad, ki zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja financira okoljske in prometne projekte v državah članicah z bruto nacionalnim proizvodom na prebivalca, ki je nižji od 90 % povprečja EU (2),

— Evropski socialni sklad, katerega cilj je spodbujanje visoke stopnje zaposlenosti ter odpiranja več boljših delovnih mest, vključno z ukrepi v okviru pobude za zaposlovanje mladih (3), ki je usmerjena v regije z visoko stopnjo brezposelnosti mladih,

— drugi manjši instrumenti/skladi, kot sta evropski instrument sosedstva (podpora čezmejnemu sodelovanju ter politične pobude za krepitev vezi med EU in njenimi sosedami) in Sklad za evropsko pomoč najbolj ogroženim (materialna pomoč za izhod iz revščine).

Izvajanje

6.4 Države članice običajno predložijo večletne operativne programe na začetku programskega obdobja za celotno obdobje večletnega finančnega okvira (4). Komisija operativne programe odobri, nato pa si odgovornost za njihovo izvajanje delijo Komisija (5) in države članice. Upravičenci dobijo povračila sredstev od organov držav članic v skladu s pogoji v operativnih programih. EU sofinancira nastale in plačane stroške za upravičene operacije.

Okvir kontrol in zagotovil

Programsko obdobje 2014–2020 (letno sprejetje izkazov)

6.5 Pomemben element novega okvira kontrol in zagotovil za programsko obdobje 2014–2020 (6) je obveznost organov držav članic (7), da za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov) Komisiji predložijo letni sveženj zagotovil (8) za potrjene odhodke za obračunsko leto (9). S tem svežnjem organi potrdijo, da so računovodski izkazi popolni, točni in resnični, da so njihovi sistemi upravljanja in notranjih kontrol za operativni program (ali skupino operativnih programov) uspešni ter da so potrjeni odhodki zakoniti in pravilni.

6.6 Ključni element svežnja zagotovil je letno poročilo o kontrolah, ki ga pripravi revizijski organ. To poročilo razkriva stopnjo preostale napake (10) za posamezni operativni program (ali skupino operativnih programov). Revizijski organ izda revizijsko mnenje o pravilnosti odhodkov (11). Če je stopnja preostale napake pod 2-odstotnim pragom pomembnosti, določenim v uredbi (12), lahko izda samo mnenje brez pridržkov. Pri določevanju te stopnje revizijski organ upošteva vse nepravilnosti, ki jih je odkril pri preučevanju reprezentativnega vzorca operacij, ki se praviloma dobi z uporabo statističnih metod vzorčenja (13). Stopnja odraža tudi vse finančne popravke, uporabljene in zavedene v računih zaradi izravnave teh nepravilnosti.

6.7 Komisija lahko sprejme letne računovodske izkaze, ki so del svežnja zagotovil, in poravna še dolgovane prispevke EU (14), samo če ob upoštevanju revizijskega mnenja revizijskega organa lahko zaključi, da so izkazi popolni, točni in resnični (15). Preden sprejme izkaze, izvede v glavnem administrativne preglede popolnosti in točnosti informacij, ki jih vsebuje prejeti sveženj zagotovil. To pomeni, da Komisija izkaze lahko sprejme, tudi če je stopnja preostale napake višja od praga pomembnosti in je zato revizijski organ izdal mnenje s pridržki ali negativno mnenje o pravilnosti. Vendar lahko v takem primeru tudi ustavi izplačilo ostanka sredstev (vključno s sprostitvijo 10 % zadržanega zneska (16)) in naloži potrebne finančne popravke.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

6.8 Po sprejetju računovodskih izkazov lahko Komisija izvede tudi revizije pravilnosti, da pregleda delo revizijskega organa. Če se pri teh revizijah odkrijejo kake nepravilnosti ali resne pomanjkljivosti, Komisija potem odredi dodatne (neto) finančne popravke (17). Glede na ugotovljena tveganja je po potrebi revizijo mogoče razširiti na odhodke, vključene v prejšnje izkaze, pri tem pa je treba upoštevati regulativne omejitve v zvezi z obdobjem, v katerem morajo dokumenti ostati na razpolago (18). 6.8 Komisija pred sprejetjem računov preveri njihovo popolnost, točnost in verodostojnost na podlagi informacij, vključenih v svežnje zagotovil. Nato za namen potrditve sporočenih stopenj napake in kot podlago za oceno tveganja za revizije pravilnosti oceni tudi informacije, vključno z revizijskimi mnenji v svežnjih zagotovil, v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo ter delovanjem sistemov.

6.9 Komisija (GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje) po svojih revizijah pravilnosti in kontrolnih pregledih potrdi stopnje preostale napake in o njih sprejme zaključke ter nato rezultate objavi v svojih letnih poročilih o dejavnostih za naslednje leto. GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje sta v svojih letnih poročilih o dejavnostih za leto 2016 navedla, da bosta ta proces za izkaze za leto 2015/2016 zaključila do konca leta 2017 (19) in rezultate objavila v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2017. 6.9 Praviloma nameravata GD za regionalno in mestno politiko ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje potrditi stopnje preostale napake ter o njih sprejeti zaključke in o tem poročati v svojih letnih poročilih o dejavnostih. Vendar to ni pravna obveznost in, kot je omenjeno v enotni revizijski strategiji generalnih direktoratov, se lahko revizije pravilnosti izvedejo tudi pozneje. Revizije lahko posledično vodijo k nadaljnji oceni stopenj preostale napake in dodatnim finančnim popravkom, kjer je to ustrezno, tudi po letu, ki sledi sprejetju paketov zagotovil.

Programsko obdobje 2007–2013 (zaključitev operativnih programov)

6.10 Kontrolni pregledi, predvideni pred zaključitvijo operativnih programov za programsko obdobje 2007–2013, so primerljivi s tistimi, ki so predvideni za sprejetje letnega svežnja zagotovil za programsko obdobje 2014–2020. Glavna razlika med njimi je časovni okvir. Revizijski organ pri izreku mnenja o pravilnosti priglašenih odhodkov za celotno programsko obdobje izračuna stopnjo preostale napake. Pri tem upošteva svoje javljene letne stopnje napake in vse finančne popravke, izvršene med programskim obdobjem. Letos Sodišče v letnem poročilu prvič poroča o izvajanju teh ukrepov (20).

Tveganja za pravilnost

6.11 Zaradi spremenjenega okvira kontrol in zagotovil Sodišče ocenjuje tveganja za pravilnost na ravni posameznih operacij (glej odstavek 6.12) in sistemov, zasnovanih za izračun zanesljive stopnje preostale napake (glej odstavke 6.13 do 6.15).

6.12 Stopnja tveganja pri delovanju je pri odhodkih na področju ekonomske, socialne in teritorialne kohezije visoka. Natančneje rečeno, upravičenci lahko priglasijo stroške, ki po pravilih EU in nacionalnih pravilih niso upravičeni, ali pa je pomoč dodeljena upravičencem ali za operacije, ki ne izpolnjujejo zahtev operativnega programa za upravičenost.

6.13 Nov okvir kontrol in zagotovil naj bi zagotovil, da stopnja preostale napake za odhodke, povrnjene iz proračuna EU, ostane pod pragom pomembnosti (2 %). Povezana glavna tveganja veljajo za revizijske organe in Komisijo. 6.13 Okvir kontrol in zagotovil za obdobje 2014–2020 naj bi zagotovil, da stopnja preostale napake za odhodke, povrnjene iz proračuna EU, ostane pod pragom pomembnosti (2 %) za posamezni operativni program.

6.14 Revizijski organi lahko stopnjo preostale napake za neki operativni program (ali skupino operativnih programov) ocenijo prenizko. Do tega lahko pride, ker njihovo revizijsko delo temelji na vzorcu operacij, ki ni reprezentativen, ne upoštevajo mednarodnih standardov revidiranja ali ne odkrijejo napak. Lahko tudi nepravilno izračunajo stopnjo preostale napake ali predlagajo popravke, ki ne zadostujejo za odpravo napak, ki so jih odkrili.

6.15 Če Komisija s svojimi revizijami pravilnosti in kontrolami enega ali več od teh problemov ni odkrila, je lahko poravnala saldo, tudi če so bile dejanske stopnje preostale napake nad 2-odstotnim pragom pomembnosti in zato izkazi niso bili pravilni. 6.15 Če Komisija na podlagi revizij pravilnosti in kontrolnih pregledov ugotovi, da je stopnja preostale napake ob upoštevanju vseh evidentiranih finančnih popravkov nad 2-odstotnim pragom pomembnosti, lahko začne potrebni postopek finančnega popravka, vključno z neto finančnimi popravki v primeru preostalih resnih pomanjkljivosti.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Obseg revizije in revizijski pristop

6.16 Sodišče je letos zaradi spremenjenega okvira kontrol in zagotovil (glej odstavke 6.5 do 6.9) spremenilo svoj revizijski pristop za to področje porabe. Njegov cilj je bil prispevati k skupni izjavi o zanesljivosti, kot je opisano v Prilogi 1.1 , ter oceniti novi okvir kontrol in zagotovil ter njegovo zanesljivost, zato da bi v prihodnosti morda ta pristop več uporabljalo in pri tem ugotovilo, katere dodatne izboljšave so potrebne.

6.17 Leta 2017 je Sodišče revidiralo potrjene odhodke, ki so bili vključeni v sveženj zagotovil za obdobje 2014–2020, in odhodke, povezane s končnimi poročili revizijskih organov o kontrolah, za obdobje 2007–2013. V preteklosti je jemalo vzorce vmesnih in končnih plačil ali poračunanih plačil iz proračuna EU za operativne programe.

6.18 Leto 2017 je bilo prvo leto, v katerem so organi držav članic, pristojni za programe, predložili svežnje zagotovil z odhodki za programsko obdobje 2014–2020, Komisija pa je uporabila svoje postopke za pregled in sprejetje izkazov ter sprejetje zaključkov v zvezi sporočenimi stopnjami napake. Do marca 2017 je Komisija prejela 50 svežnjev zagotovil za izkaze z odhodki za 71 od 419 operativnih programov. Maja 2017 je Komisija sprejela izkaze z odhodki, ki jih je predložilo 17 držav članic (21) in ki so zajemali 70 operativnih programov in odhodke v višini samo 2,5 milijarde EUR (22). To pojasnjuje, zakaj je Sodišče zajelo manj odhodkov kot lani. Poleg tega se je približno 48 % tega zneska nanašalo na operacije, sofinancirane iz Evropskega socialnega sklada / pobude za zaposlovanje mladih. To je primerljivo s celotno dodelitvijo sredstev iz Evropskega socialnega sklada / pobude za zaposlovanje mladih za operativne programe, odobrene za obdobje 2014–2020, v višini 26 %.

6.19 To je bilo tudi prvo leto, v katerem je Komisija poračunala saldo za operativne programe iz programskega obdobja 2007–2013. Leta 2017 je Komisija zaključila 141 operativnih programov (za katere je menila, da je tveganje pri njih nižje) od 440, ki jih je predložilo 18 držav članic (23).

6.20 Za del 1 tega poglavja, ki je osredotočen na pravilnost, je Sodišče preučilo:

(i) vzorec 217 transakcij, ki je bil zasnovan tako, da je statistično reprezentativen za vse vrste porabe v okviru tega razdelka večletnega finančnega okvira. Vzorčilo se je v dveh fazah. Najprej je Sodišče izbralo 22 svežnjev zagotovil/zaključitev (24), ki so vključevali 51 operativnih programov od 211, ki jih je Komisija leta 2017 poravnala iz proračuna EU (25). V okviru teh operativnih programov so revizorji izbrali 217 transakcij, katerih operacije so že revidirali revizijski organi. To delo je v skladu s Prilogo 1.1 prispevalo k splošni izjavi o zanesljivosti;

(ii) delo, ki so ga opravili revizijski organi za potrditev informacij v 22 svežnjih zagotovil/zaključitev, ki so prav tako uporabili vzorec 217 prej omenjenih transakcij;

(iii) delo Komisije pri pregledu in potrditvi svežnjev zagotovil/zaključitev za leto 2017. Sodišče je pregledalo tudi relevantne informacije v letnih poročilih o dejavnostih GD za regionalno in mestno politiko ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje.

V okviru 6.2 je razčlenjen revidirani vzorec po državah članicah, v odstavkih 6.21 do 6.23 pa je več podrobnosti o tem, kako je Sodišče zasnovalo svoj pristop.

Okvir 6.2 – Ekonomska, socialna in teritorialna kohezija – razčlenitev revidiranega vzorca Vir: Evropsko računsko sodišče

UGOTOVITVE SODIŠČA

6.21 Sodišče je za preizkušanje transakcij pregledalo 217 transakcij s seznamov revizijskih organov in dokazila, ki so jih imeli v podkrepitev rezultatov svojega revizijskega dela in revizijskih mnenj. Sodišče je po potrebi ponovno izvedlo (26) revizijsko delo (glej odstavek 6.50).

6.22 Ker je delo revizijskih organov kritičen del okvira zagotovil in kontrol, je Sodišče letos dalo večji poudarek preučevanju ključnih elementov njihovih kontrolnih pregledov, in sicer zato, da bi dobilo zagotovilo o uspešnosti kontrol. Sodišče je pri vsakem od 22 svežnjev zagotovil/zaključitev iz svojega vzorca preučilo revizijsko strategijo revizijskega organa, pristop k vzorčenju, način odkrivanja, kvantifikacije in ekstrapolacije napak ter delo organa v zvezi s točnostjo in zanesljivostjo finančnih popravkov na ravni države članice.

6.23 Preučilo je tudi delo obeh pristojnih generalnih direktoratov pri pregledu in potrditvi letnih izkazov in sklepov o zaključitvi računov in način uporabe rezultatov tega dela v njihovih letnih poročilih o dejavnostih. To je Sodišču pomagalo oceniti, koliko se je Komisija lahko zanesla na pravilnost informacij, ki so jih zagotovile države članice.

6.24 Del 2 tega poglavja je osredotočen na smotrnost. Sodišče je preučilo sisteme za merjenje smotrnosti 113 stvarno dokončanih projektov iz našega vzorca za obe programski obdobji. Ocenilo je tudi, koliko so bile dosežene ciljne vrednosti teh projektov.

DEL 1 – PRAVILNOST TRANSAKCIJ

6.25 Ta del poglavja sestavljajo trije deli. Prvi obravnava preizkušanje letošnjega vzorca 217 transakcij, ki ga je opravilo Sodišče, da bi dobilo vpogled v glavne vire napak in gradivo za splošno izjavo o zanesljivosti. Drugi obravnava oceno dela revizijskih organov, ki jo je izvedlo Sodišče, tretji pa delo Komisije, vključno z letnima poročiloma o dejavnostih dveh pristojnih generalnih direktoratov. Rezultat teh treh delov daje osnovo za zaključek Sodišča o pravilnosti informacij v letnih poročilih o dejavnostih (glej tudi okvir 6.3 ).

Okvir 6.3 – Gradniki pristopa, ki ga uporablja Sodišče Vir: Evropsko računsko sodišče

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Rezultati pregleda transakcij, ki ga je opravilo Sodišče, in ponovna izvedba revizijskega dela

6.26 Pregled rezultatov preizkušanja transakcij je v Prilogi 6.1 . Sodišče je odkrilo in količinsko opredelilo 36 napak, ki jih revizijski organi niso našli. Upoštevalo je tudi 50 napak, ki so jih pred tem že odkrili revizijski organi, in popravke, ki jo jih uporabili organi, pristojni za programe, v skupni vrednosti 101 milijona EUR za obe programski obdobji ter ocenilo, da stopnja napake znaša 3,0 % (27). Ta stopnja velja za plačila za obdobje 2014–2020 in zaključitve iz obdobja 2007–2013 in je nižja od tiste v prejšnjih letih. 6.26 Komisija z zadovoljstvom ugotavlja, da letošnja ocena Računskega sodišča glede stopnje napake za kohezijsko politiko pomeni precejšnje izboljšanje v primerjavi s prejšnjimi leti. Komisija zlasti ugotavlja, da edini program v okviru pobude za MSP, ki je vključen v izkazih za obdobje 2015–2016 in ima zaradi svoje inovativne narave v primerjavi z glavnimi programi poseben regulativni okvir, k tej oceni prispeva 1 odstotno točko. Komisija na podlagi vseh pridobljenih informacij meni, da za veliko večino programov v obračunih za leto 2015/2016 ni več nobenih pomembnih stopenj napake. Komisija bo spremljala posamezne dodatne napake, ki jih je ugotovilo Računsko sodišče, in po potrebi od zadevnih organov, pristojnih za programe, zahtevala dodatne finančne popravke. Komisija ugotavlja še, da se ocenjeni skupni znesek, pri katerem obstaja tveganje ob plačilu za politiko, kot je razkrit v letnih poročilih o dejavnostih GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter GD za regionalno in mestno politiko, nahaja v razponu, ki ga je Računsko sodišče izračunalo za stopnjo napake (glej opombo 27).

6.27 Število odkritih napak in njihov učinek kažeta, da še naprej obstajajo slabosti v zvezi s pravilnostjo odhodkov, ki jih priglasijo organi upravljanja (28). 6.27 Kot je navedeno v odgovoru Komisije na odstavek 6.19 letnega poročila za leto 2016, je Komisija za obdobje 2014–2020 državam članicam zagotovila posodobljene smernice, ki naj bi v kombinaciji z obvezno uporabo poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov prispevale k dodatnemu izboljšanju kakovosti preverjanj upravljanja v prihodnosti.

6.28 Revizijski organi so odkrili več teh napak. Za 217 transakcij iz vzorca Sodišča so poročali o 50 količinsko opredeljivih napakah v svežnjih zagotovil/zaključitev. Te napake so se nanašale na neupravičene stroške (30), javno naročanje (12) in neupravičene udeležence (8). Organi držav članic so za zmanjšanje stopenj preostale napake pod 2-odstotni prag pomembnosti odredili popravke.

6.29 To je bilo prvo leto, ki je zajemalo tako plačila za obdobje 2014–2020 kot tudi zaključitve v zvezi z obdobjem 2007–2013. Število napak, ki jih je odkrilo Sodišče v transakcijah za obdobje 2014–2020, in njihov učinek sta bila večja od tistih v zvezi z zaključitvijo obdobja 2007–2013. Večino so k ocenjeni stopnji napake prispevali finančni instrumenti, ki so jim sledili neupravičeni stroški. 6.29 Komisija poudarja, da je finančni instrument (pobuda za MSP) z zneski, potrjenimi v računovodskih izkazih za obdobje 2015–2016, pomemben del odhodkov za obdobje 2014–2020, priglašenih v teh izkazih. Ta instrument, ki je prispeval k eni tretjini ocenjene stopnje napake, v primerjavi z drugimi glavnimi programi iz Uredbe (EU) št. 1303/2013 zaradi njegove inovativne narave urejajo posebna pravila (glej zlasti odstavka 6.37 in 6.47). Na podlagi člena 42 Uredbe (EU) št. 1303/2013 se upravičenost takih odhodkov dokončno oceni ob zaključku zadevnega programa, do takrat pa bi moral upravitelj sklada popraviti nepravilne transakcije in jih nadomestiti z upravičenimi.

6.30 V okviru 6.4 je prikazana razčlenitev napak, ki jih je odkrilo Sodišče, po kategorijah (pred upoštevanjem finančnih popravkov), v odstavkih 6.31 do 6.43 pa je več informacij o teh napakah.

Okvir 6.4 – Ekonomska, socialna in teritorialna kohezija – razčlenitev napak, ki jih je odkrilo Sodišče Vir: Evropsko računsko sodišče

UGOTOVITVE SODIŠČA

Finančni instrumenti so največ prispevali k ocenjeni stopnji napake za leto 2017

6.31 V okviru deljenega upravljanja imajo finančni instrumenti obliko naložb v lastniški kapital ali navidezni lastniški kapital, posojil ali jamstev. Razlikujejo se od konvencionalnih nepovratnih sredstev, pri katerih gre za povračila sredstev, ki jih upravičenci porabijo za upravičene projekte.

6.32 Države članice lahko prispevajo k uvedbi finančnih instrumentov:

(a) v okviru odgovornosti organa upravljanja na ravni države članice (v obeh obdobjih večletnega finančnega okvira) (29);

(b) na ravni EU (samo za obdobje 2014–2020). Ta kategorija vključuje pobudo za mala in srednja podjetja (30), ki se izvaja kot ločen, poseben operativni program (31).

6.33 Kadar se za financiranje uporabljajo finančni instrumenti, so ob zaključku programov upravičena samo izplačila končnim prejemnikom ter povračila stroškov in provizij upraviteljev skladov, neuporabljene prispevke pa je treba vrniti v proračun EU (32). V naslednjih odstavkih je opisanih nekaj težav zaradi takega pristopa.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Pri dveh od štirih tematskih revizij operativnih programov za obdobje 2007–2013, ki jih je opravilo Sodišče, ob zaključku niso bile odkrite bistvene napake

6.34 Komisija od revizijskih organov zahteva samo, da pri zaključitvi izdajo zagotovilo, da so bili zneski, izplačani končnim prejemnikom, namensko porabljeni (33). Da se to zagotovi, se priporoča, naj revizijski organi za finančne instrumente izvedejo tematske revizije (34). 6.34 in 6.35 Komisija je leta 2011 z revizijskimi organi uskladila metodologijo za revizijo finančnih instrumentov v okviru deljenega upravljanja za programsko obdobje 2007–2013 („Skupni revizijski okvir – instrumenti finančnega inženiringa v okviru strukturnih skladov“). Od takrat je Komisija revizijske organe pozvala k reviziji izvajanja takih instrumentov. Komisija je pri ocenjevanju zaključnih izjav preverila tudi, ali so revizijski organi revidirali izvajanje finančnih instrumentov. Če tega niso storili, je prekinila postopek zaključevanja in zahtevala dodatno revizijsko delo. Komisija bo spremljala primera, ki ju je navedlo Računsko sodišče. Glede primera, za katerega Računsko sodišče ocenjuje, da je finančni učinek napake pomembno vplival na sporočeno stopnjo preostale napake, ki jo je potrdila Komisija, se Komisija sklicuje na svoj odgovor na okvir 6.5 v nadaljevanju.

6.35 Sodišče je ugotovilo, da vsi revizijski organi ne izvajajo sistematično teh revizij. Kadar pa so jih izvedli, delo ni vedno zadoščalo za odkritje pomembnih nepravilnosti. Sodišče je odkrilo količinsko opredeljive napake pri dveh od štirih finančnih instrumentov v svojem vzorcu zaključenih transakcij. V enem od teh dveh primerov je finančni učinek napake pomembno vplival na sporočeno stopnjo preostale napake, ki jo je potrdila Komisija (tj. ta stopnja je presegla 2 %).

Okvir 6.5 – Primer potrjenih neupravičenih posojil za finančni instrument v okviru deljenega upravljanja Sofinanciranje posojil iz Evropskega sklada za regionalni razvoj je treba v glavnem (tj. vsaj 50 % skupne vrednosti posojil) porabiti za pomoč malim in srednjim podjetjem (Uredba (ES) št. 1083/2006). Skoraj 80 % odobrene skupne vrednosti posojil iz finančnih instrumentov, ki jih je Sodišče revidiralo v Španiji, je bilo vloženih v podjetja, ki niso bila mala in srednja. Niti revizijski organ niti Komisija nista odkrila te kršitve osnovne zahteve glede upravičenosti, ki jo je določil zakonodajalec. Okvir 6.5 – Primer potrjenih neupravičenih posojil za finančni instrument v okviru deljenega upravljanja Člen 44 Uredbe (ES) št. 1083/2006 ne preprečuje, da bi se posojila dala tudi velikim podjetjem, če so izpolnjeni vsi drugi pogoji. Ker v tej določbi ni navedena minimalna raven financiranja za MSP, bi se ta člen lahko nanašal tudi na število posameznih posojil (in ne nujno na zneske).

Resne pomanjkljivosti pri izvajanju operativnega programa za obdobje 2014–2020 v okviru pobude za mala in srednja podjetja

6.36 Sodišče je za revizijo preučilo 30 transakcij iz letnih računovodskih izkazov edinega operativnega programa v okviru pobude za mala in srednja podjetja, ki so bili predloženi v letu 2017.

6.37 Na ravni EU je upravitelj sklada za pobudo za mala in srednja podjetja Evropski investicijski sklad. Revizijski organi morajo dati mnenje o zakonitosti in pravilnosti odhodkov, vključenih v izkaze operativnega programa v okviru pobude za mala in srednja podjetja. Vendar nimajo zakonske pravice za izvajanje preverjanj na kraju samem, s katerimi bi pridobili zagotovilo o pravilnosti na ravni finančnih posrednikov (35). Evropski investicijski sklad je z zunanjim revizorjem podpisal pogodbo o „dogovorjenem postopku“ (36), da bi lahko pridobil mnenje o izkazih. Sodišče je ugotovilo, da v pogodbi za operativni program, ki ga je preučilo, ni bilo predvideno delo na ravni finančnih posrednikov, poročilo zunanjega revizorja pa je vsebovalo zavrnitev mnenja, ker ni mogel dati zagotovila. Revizijski organ je kljub temu izdal pozitivno mnenje o pravilnosti izkazov, predloženih Komisiji (37). 6.37 V skladu z dogovorjenim postopkom zunanji revizor ne izda mnenja, ampak revizijske ugotovitve in sklepe uporabi revizijski organ pri izdaji svojega revizijskega mnenja. V ta namen je revizijski organ opravil sistemsko revizijo na ravni organov upravljanja in organov za potrjevanje. V letnem poročilu o kontrolah je jasno opisano, kako je revizijski organ pripravil svoje mnenje. V predlogu Omnibus, ki je bil pripravljen na podlagi političnega dogovora med Svetom in Parlamentom, je obravnavana ta vrzel v zanesljivosti.

6.38 Sodišče je odkrilo tudi pomanjkljivosti, ki so zelo vplivale na upravičenost več naložb finančnih posrednikov (38). Upravičenci v okviru pobude za mala in srednja podjetja so samo podjetja, ki ustrezajo opredelitvi EU za mala in srednja podjetja (39). Vendar finančni posredniki tega statusa niso vedno preverili ali ga niso pravilno preverili. Pri 30 naložbah, ki jih je Sodišče preučilo, so finančni posredniki petim prejemnikom odobrili posojila, ne da bi preverili, ali imajo status malega in srednjega podjetja. Sodišče zato meni, da te naložbe niso upravičene. Druga štiri posojila so bila delno ali v celoti porabljena za neupravičene dejavnosti (npr. za refinanciranje drugih posojil). Te nepravilnosti so predstavljale 1,0 odstotne točke ocenjene stopnje napake, ki jo je izračunalo Sodišče za to poglavje (40).

6.39 Do tega je prišlo zaradi postopkovnih neustreznosti pri finančnih posrednikih, ki niso spoštovali zakonsko zavezujočih meril upravičenosti, opredeljenih v pogodbah, sklenjenih z Evropskim investicijskim skladom. To je resno tveganje za pravilnost za druge operativne programe, ki so odobreni v okviru pobude za mala in srednja podjetja in se upravljajo v podobnih okoliščinah. Kaže tudi, da je treba obstoječe spremljanje, ki ga izvaja Evropski investicijski sklad, še izboljšati. Evropski investicijski sklad se je zato obvezal, da bo izvedel akcijski načrt, da bi povečal zavedanje finančnih posrednikov o tem, da je treba spoštovati merila upravičenosti, in še izpopolnil svoj notranji mehanizem za odkrivanje neupravičenih posojil. Akcijski načrt je namenjen odpravljanju nepravilnosti, ki jih je odkrilo Sodišče, in zmanjševanju preostalih tveganj za pravilnost za operativne programe v okviru pobude za mala in srednja podjetja. 6.39 Pri finančnih instrumentih so kontrole, ki jih izvedejo finančni posredniki, bistven element postopka zagotovil. Komisija je seznanjena s celovitim sklopom ukrepov, ki jih je predlagal Evropski investicijski sklad za obravnavanje teh vprašanj. V sodelovanju z nacionalnimi organi bo pozorno spremljala njihovo izvajanje, tako da bodo odhodki, upravičeni v skladu s členom 39(8) uredbe o skupnih določbah, priglašeni in sprejeti ob zaključku programa v okviru pobude za MSP.

Povračljiv DDV, ki je bi nepravilno potrjen kot upravičeni odhodek

6.40 Davek na dodano vrednost (DDV) je posredni davek na potrošnjo blaga in storitev. Davčni zavezanec, običajno gospodarska družba, samostojni podjetnik ali druga pravna oseba, je dolžan zaračunati DDV za blago ali storitve, ki jih proda, in ga prenakazati nacionalnemu davčnemu organu. Lahko pa zahteva povračilo DDV, ki ga je že plačal za svoje nakupe. To je koncept povračljivosti. Subjekt, ki ni zavezanec za DDV, pa ni dolžan zaračunati DDV in ne more dobiti povrnjenega DDV za svoje nakupe. 6.40 in 6.41 Koncept povračljivosti DDV je treba oceniti v vsakem primeru posebej. Komisija je za organe, pristojne za programe, pripravila smernice in predlagala ukrepe za poenostavitev upravičenosti do DDV za programsko obdobje 2021–2027.

6.41 V skladu s pravili EU so odhodki za DDV upravičeni do sofinanciranja samo, če DDV po nacionalni zakonodaji o DDV ni povračljiv. Ni važno, ali je DDV dejansko vrnjen ali ne. Javni organi so upravičeni do povračila DDV, kadar operater končnim uporabnikom infrastrukture zaračunava provizije z DDV (41).

6.42 Sodišče je odkrilo 10 projektov v petih operativnih programih, pri katerih so organi držav članic povračljiv DDV prijavili kot upravičeni odhodek. V teh primerih so revizijski organi nepravilno razlagali pravila upravičenosti in primerov niso prijavili kot nepravilnost. To je prispevalo 0,3 odstotne točke k ocenjeni stopnji napake. V treh od teh petih operativnih programov je bil finančni učinek napak pomemben za sporočeno stopnjo preostale napake, ki jo je potrdila Komisija (tj. ta stopnja je presegla 2 %). Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2015 osvetlilo polemiko o vključitvi povračljivega DDV v prijave odhodkov, zlasti pri javnih organih (42). V takem primeru se iz sredstev EU organom držav članic DDV povrne kot upravičeni strošek, hkrati pa države članice poberejo DDV po svojem običajnem sistemu obdavčitev. V nekaterih primerih je lahko povračilo EU celo večje od neto dejanskih stroškov brez DDV, nastalih pri projektu. 6.42 Devet od desetih projektov, ki jih je navedlo Računsko sodišče, je povezanih s štirimi operativnimi programi Evropskega socialnega sklada za obdobje 2014–2020 v eni državi članici. Komisija je to težavo ugotovila že v prejšnjih revizijah, vendar se s prilagoditvijo sistema države članice ta težava ni v celoti odpravila. Komisija trenutno tesno sodeluje z upravo zadevne države članice, da bi zagotovila rešitev te zadeve v bližnji prihodnosti z uvedbo poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov ali obveznosti izterjave DDV za končne upravičence. Komisija bo uporabila potrebne finančne popravke.

Okvir 6.6 – Primer sofinanciranja neupravičenih odhodkov za DDV Na Poljskem je organ upravljanja podpisal sporazume o dodelitvi nepovratnih sredstev, da bi pomagal malim podjetjem nabaviti opremo, splošni cilj tega pa je bilo zmanjšanje brezposelnosti. Kadar so prejemniki izjavili, da ne nameravajo zahtevati povračila DDV, je organ upravljanja ocenil, da so bili odhodki za DDV upravičeni do sofinanciranja, kar ni bilo pravilno, saj so bili prejemniki registrirani kot zavezanci za DDV in so bili odhodki za DDV dejansko povračljivi.

Neupravičeni odhodki

6.43 Sodišče je odkrilo bistvene slabosti pri kontrolah upravičenosti sodelujočih v 11 projektih. To je vplivalo zlasti na pobudo za zaposlovanje mladih in zahtevo v zvezi s statusom NEET (43). Našlo je tudi sedem primerov, pri katerih revizijski organi niso odkrili neupravičenih ali previsoko navedenih posrednih stroškov. 6.43 V primerih, kjer so bili odkriti neupravičeni ali previsoki priglašeni posredni stroški, bo Komisija izvajala potrebno spremljanje in po potrebi predlagala ukrepe. Kar zadeva posredne stroške (glej okvir 6.7), je revizijski organ večinoma opredelil težave, ki jih je ugotovilo Računsko sodišče, in je za ta odhodek uporabil 10-odstotni finančni popravek. Komisija bo to problematiko spremljala skupaj z ustreznimi organi in proučila izvedbo kakršnih koli dodatnih finančnih popravkov, ki bi lahko bili potrebni.

Okvir 6.7 – Primer neupravičenih odhodkov – previsoko navedeni posredni stroški Upravičenec, velik raziskovalni inštitut v Nemčiji, ima sedež zunaj območja, ki je upravičeno v okviru operativnega programa. Revidirani projekt je bil financiran iz Evropskega socialnega sklada, izvaja pa ga posebna projektna skupina, ki jo je za to določil upravičenec na upravičenem območju. Stroške projekta sta sestavljala v glavnem neposredna poraba za osebje, material in storitve ter precejšen delež posredne porabe v okviru iste postavke. Posredni stroški so upravičeni, samo če nastanejo na upravičenem območju, so neposredno povezani s projektom in razporejeni na podlagi njihovega prispevka k projektu. Toda Sodišče je ugotovilo, da je bila večina kategorij stroškov, ki so bili razporejeni na projekt kot posredni stroški, v resnici splošni stroški, ki so nastali na sedežu inštituta. Poleg tega je bilo več stroškov, neposredno povezanih s temi kategorijami, zaračunanih neposredno projektu kot dejanski odhodki, ki jih je povzročila projektna skupina na lokaciji projekta. Revizijski organ med svojo revizijo ni mogel pridobiti dovolj dokazov o sestavi posrednih stroškov in je zato naložil 10-odstotni pavšalni popravek posrednih stroškov. Sodišče je ugotovilo, da je bila napaka v resnici večja od 10 %, zato meni, da niso upravičeni nobeni stroški, ki niso neposredno povezani s projektom.

Ocena dela revizijskih organov, ki jo je opravilo Sodišče

6.44 Delo revizijskih organov je bistveni del okvira zagotovil in kontrol za porabo na področju kohezije (glej odstavek 6.22). To je bilo prvo leto, v katerem so revizijski organi uporabili zaključitev za programsko obdobje 2007–2013 in novi okvir kontrol in zagotovil za programsko obdobje 2014–2020. Pregled njihovega dela, ki ga je opravilo Sodišče, je del procesa, ki je namenjen temu, da bi Sodišče v prihodnosti več uporabljalo model zagotovil Komisije. Med letošnjo revizijo je ocenilo delo sedmih od 21 revizijskih organov za obdobje 2014–2020 iz držav članic, ki so leta 2017 predložile svežnje zagotovil z odhodki. Sodišče je našlo več pomanjkljivosti, ki vplivajo na to, koliko se je mogoče zanašati na njihovo delo. 6.44 Komisija pozdravlja revizijski pristop Računskega sodišča, s katerim bi se lahko na splošno zmanjšalo podvajanje in prekrivanje revizijskih dejavnosti za organe, pristojne za programe, in upravičence programov. Komisija tako kot v prejšnjem programskem obdobju še naprej tesno sodeluje s 122 revizijskimi organi, pristojnimi za Evropski sklad za regionalni razvoj/Kohezijski sklad/Evropski socialni sklad/pobudo za zaposlovanje mladih/Sklad za evropsko pomoč najbolj ogroženim, da bi se preprečile morebitne pomanjkljivosti in zagotovili popolnoma zanesljivi rezultati revizije. Poleg tega je v enotni revizijski strategiji Komisije za kohezijsko politiko predvidena močna osredotočenost na ponovno izvedbo revizije rezultatov revizijskih organov, in sicer redno in na podlagi tveganja. Glej tudi skupni odgovor Komisije na odstavka 6.49 in 6.50.

6.45 Za vse svežnje zagotovil/zaključitev, ki jih je preučilo Sodišče, so revizijski organi poročali o stopnji preostale napake pod 2 %. Ker pa so bile odkrite dodatne napake, je bila stopnja, ki jo je Sodišče na novo izračunalo, višja od 2 % za šest od 12 svežnjev zagotovil za obdobje 2014–2020 ter za tri od 10 svežnjev zaključitev za obdobje 2007–2013. 6.45 Ne da bi izpodbijala ugotovljene nepravilnosti, Komisija glede treh programov v eni državi članici ugotavlja, da so dodatne ugotovljene napake, ki so povzročile preostalo stopnjo napake, višjo od 2 %, povezane z napačno razlago upravičenosti do DDV s strani organov vseh držav članic, ne le revizijskega organa. Poleg tega so za program v okviru pobude za MSP ob izdaji poročila revizijskega organa veljale posebne pravne zahteve, ki revizijskemu organu niso omogočale izvedbe revizij na ravni transakcij. Glej tudi odgovor Komisije na odstavka 6.29 in 6.37.

Slabosti pri vzorčenju nekaterih revizijskih organov so vplivale na reprezentativnost vzorcev

6.46 Zaradi velikega števila operacij, sofinanciranih v okviru posameznih operativnih programov, morajo revizijski organi mnenje o upravičenosti odhodkov pripraviti na podlagi vzorčenja. Da se dobijo zanesljivi rezultati, morajo biti vzorci reprezentativni za revidirano populacijo, vzorčenje pa mora praviloma temeljiti na statistično veljavnih metodah (44). Sodišče je kontroliralo metode vzorčenja, ki so jih uporabili revizijski organi, za 22 svežnjev zagotovil/zaključitev, ki jih je preučilo.

6.47 Pri operativnem programu v okviru pobude za mala in srednja podjetja vzorčenje ni bilo uporabljeno, ker niti revizijski organ niti zunanji revizor, s katerim je Evropski investicijski sklad sklenil pogodbo, nista izvedla nobenih revizij na ravni finančnih posrednikov (glej odstavek 6.37). 6.47 V členu 40(3) uredbe o skupnih določbah obstaja jasna regulativna omejitev za revizijski organ glede izvajanja revizij na ravni končnih upravičencev v zvezi s programi v okviru pobude za MSP. Komisija se sklicuje na svoj odgovor na odstavek 6.37.

6.48 Sodišče je odkrilo slabosti, kot so premajhen vzorec, vključitev prevelikega števila nekaterih operacij in napačna uporaba parametrov vzorčenja, v treh od 22 svežnjev, ki jih je preučilo (vse za obdobje 2014–2020). Te slabosti so delno vplivale na reprezentativnost vzorcev in zato tudi na zanesljivost javljenih stopenj preostale napake. 6.48 Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 6.64 in 6.65.

Druge pomanjkljivosti pri delu revizijskih organov

6.49 Zaradi nezadostnih ali neustreznih kontrol se poveča tveganje, da neupravičeni odhodki ne bodo odkriti. Poleg tega morajo revizorji v skladu z mednarodnimi standardi revidiranja (45) dokumentirati preglede in vključiti jasne sklice na vse dokumente, ki so najbolj relevantni za revidirane odhodke. Tako lahko prevzamejo odgovornost za svoje delo, subjekti, ki izvajajo notranje in zunanje preglede, pa lahko sprejmejo zaključke o obsegu in zadostnosti kontrolnih pregledov. 6.49 in 6.50 Revizijski organi morajo biti sposobni dokazati obseg in kakovost opravljenih preverjanj. Vendar je treba pri dokumentiranju revizijskega postopka vzpostaviti ustrezno ravnovesje, ki bo zagotovilo zanesljive in učinkovite upravne postopke. Komisija bo še naprej tesno sodelovala z revizijskimi organi, da bi vprašanja, na katera je opozorilo Računsko sodišče, obravnavala z izmenjavo dobrih praks ter izmenjavo revizijskih orodij in metodologij, vključno s kontrolnimi seznami Komisije. Da bi Komisija zagotovila zanesljivost dela revizijskih organov, je v okviru svoje enotne revizijske strategije za kohezijsko politiko za leti 2018 in 2019 načrtovala 58 revizij skladnosti in 19 misij za ugotavljanje dejstev, ki bodo izvedene na podlagi tveganj. Predvideno je, da se bo 21 od teh revizij skladnosti in osem misij za ugotavljanje dejstev izvedlo leta 2018, rezultati pa bodo na voljo za letna poročila o dejavnostih za leto 2018. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 6.26.

6.50 Sodišče je lahko za 96 transakcij iz vzorca 217 transakcij (44 %) prišlo do zaključkov na podlagi svojega pregleda dela revizijskih organov. Pri delu revizijskih organov je odkrilo pomanjkljivosti v zvezi z obsegom, kakovostjo in dokumentacijo pri 121 transakcijah (56 %), zaradi česar je moralo ponovno izvesti revizijsko delo. Pomanjkljivosti so bile povezane s 17 od 22 svežnjev zagotovil/zaključitev, ki jih je preučilo Sodišče. Mednje spadajo kontrolni seznami, ki niso zajeli vseh potrebnih zadev, ali nepravilne kontrole upravičenosti odhodkov. V zvezi z 80 od teh transakcij (37 % od celote) je moralo Sodišče obiskati upravičenca. Pri 30 od 121 transakcij, ki jih je ponovno revidiralo, je odkrilo količinsko opredeljive napake, ki jih revizijski organ pred tem ni odkril. To je veljalo za 11 svežnjev.

Delo in poročanje Komisije o stopnji preostale napake v njenih letnih poročilih o dejavnostih

6.51 Letna poročila o dejavnostih so glavno orodje Komisije za poročanje o tem, ali ima razumno zagotovilo, da vzpostavljeni kontrolni postopki zagotavljajo zakonitost in pravilnost odhodkov (46). Za področje ekonomske, socialne in teritorialne kohezije navajajo različne stopnje kot merilo odhodkov, pri katerih obstaja tveganje. Te stopnje vključujejo stopnjo preostale napake za obračunsko leto 2015/2016, za katerega je Komisija sprejela izkaze in zaključek v zvezi s pravilnostjo (47). 6.51 Komisija je v letnih poročilih o dejavnostih v zvezi z odhodki v okviru deljenega upravljanja določila različne stopnje za merjenje posebnih tveganj, povezanih z različnimi vrstami plačil v letu poročanja (zaključitev za obdobje 2007–2013 in različna obračunska leta za odhodke za obdobje 2014–2020), ter skupno stopnjo napake za koledarsko leto 2017.

6.52 Sodišče v tem pododdelku preučuje delo Komisije za pridobitev zagotovila, da sistemi držav članic, za katere se uporablja novi okvir kontrol in zagotovil, uspešno delujejo in da je dobljena stopnja preostale napake zanesljiva ocena.

6.53 Opažanja Sodišča se nanašajo na zasnovo okvira zagotovil ter delo, ki ga je Komisija opravila za sprejetje svežnjev, potrjevanje posameznih stopenj preostale napake ter izračun skupne stopnje preostale napake.

Zasnova okvira kontrol in zagotovil za obdobje 2014–2020

Letna poročila o dejavnostih je treba dodatno racionalizirati in prilagoditi novemu okviru kontrol in zagotovil

6.54 Zaradi novega okvira kontrol in zagotovil bo Komisija potrebovala skoraj dve leti po koncu nekega obračunskega obdobja, preden bo lahko prvič poročala o svojih zaključkih o zanesljivosti stopenj preostale napake za dano obračunsko leto, ki jih izračunajo revizijski organi. To obdobje vključuje osem mesecev, ki jih imajo revizijski organi za izvedbo revizijskega dela. Potem Komisija opravi svoje dokumentarne preglede, dodatna potovanja zaradi ugotavljanja dejstev in revizije pravilnosti. V okviru 6.8 je prikazana časovnica za novi okvir. 6.54 Dve leti, na kateri se sklicuje Računsko sodišče, se začneta ob koncu ustreznega obračunskega obdobja in zato vključujeta osem mesecev, ki jih uredba predvideva za revizijske organe, da opravijo svoje revizijsko delo. Komisija namerava naknadno in v skladu s svojo enotno revizijsko strategijo za kohezijsko politiko pravočasno za naslednje letno poročilo o dejavnostih, tj. v 13 mesecih, oceniti svežnje zagotovil, prejete za vsakega od 419 kohezijskih programov. Po takih temeljitih preverjanjih dokumentacije in pregledih na kraju samem, revizijah, ki temeljijo na tveganju, in misijah za ugotavljanje dejstev bo GD v naslednjem letnem poročilu o dejavnostih poročal, ali so po njegovem mnenju predhodno sporočene preostale stopnje napak zanesljive ali pa potekajo nadaljnja preverjanja oz. so ta potrebna. Glej tudi skupni odgovor Komisije na odstavka 6.49 in 6.50.

Okvir 6.8 – Časovnica za novi okvir kontrol in zagotovil Vir: Evropsko računsko sodišče

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

6.55 Prejšnje leto je Sodišče opozorilo na to, da obdobje poročanja, ki ga zajemajo letna poročila o dejavnostih, ni isto kot obdobje, zajeto s svežnji zagotovil držav članic (48). Stopnje preostale napake, o katerih poročajo revizijski organi, veljajo za obračunsko leto. V letnih poročilih o dejavnostih pa generalni direktorji zaradi proračunskega načela enoletnosti ter v skladu z navodili GD za proračun dajejo razumno zagotovilo za koledarsko leto. Zato sta generalna direktorja GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje sklenila, da v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2017 tveganje ocenita na podlagi napovedi začasne stopnje preostale napake za odhodke za koledarsko leto 2017, ki je še nista sprejela in potrdila. 6.55 Komisija se sklicuje na svoj odgovor na odstavek 6.34 letnega poročila Računskega sodišča za leto 2016. Finančna uredba in časovni okvir, določen za zagotovilo za obdobje 2014–2020, omogočata boljše usklajevanje obdobij poročanja, saj je vrzel v primerjavi z obdobjem 2007–2013 zdaj samo šest mesecev namesto enega leta. Generalni direktorati so v skladu s tem prilagodili svoja letna poročila o dejavnostih in način pridobivanja zagotovil za različne vrste izvedenih plačil, ki zajemajo do tri različna obračunska leta programa, kot je opisano v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2016 (oddelek A.1.2). Stopnje preostale napake za obračunsko leto 2016–2017, prejete do 1. marca 2018, so se štele za najboljše in najnovejše ocene za izračun tveganja za odhodke za zadevno leto in za vnos rezervacij za posamezne programe, kjer je to potrebno. Tako je zlasti veljalo za leto 2017 in je bilo povezano z omejenim številom prejetih računov z odhodki ter s tem stopenj napake, sporočenih za obračunsko leto 2015–2016. Poleg tega Komisija poudarja, da so odhodki, priglašeni v prejšnjem koledarskem letu, v času potrditve letnega poročila o dejavnostih pokriti z zadržanjem 10 % vmesnih plačil EU.

6.56 Zahteve za poročanje v letnih poročilih o dejavnostih še niso dovolj prilagojene novemu okviru kontrol in zagotovil. Ker so stopnje preostale napake za obračunsko leto 2015/2016 edine stopnje, za katere je Komisija prejela potrebno zagotovilo od revizijskih organov in na podlagi svojega lastnega dela, bi morale biti po mnenju Sodišča glavni pokazatelj pravilnosti v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2017. Morale bi biti tudi glavna podlaga za izjave generalnih direktoratov o zanesljivosti za posamezna področja. Vendar jih nobeden od generalnih direktoratov ne poudarja dovolj niti jih ne omenja kot ključne kazalnike smotrnosti. 6.56 in 6.57 Generalni direktorati v svojih letnih poročilih o dejavnostih sporočijo ključni kazalnik smotrnosti za pravilnost (KPI 5) v skladu z osrednjimi navodili, da bi se zagotovil skladen in usklajen pristop na vseh proračunskih področjih. V letnih poročilih o dejavnostih za leto 2017, kjer je poseben oddelek namenjen tudi potrditvi sporočenih preostalih stopenj napake za navedeno obračunsko leto, je bilo več pozornosti namenjene preostali stopnji napake v zvezi z izkazi za obdobje 2015–2016 (tudi v opombi h KPI 5 in v povzetku). Komisija je pripravljena razmisliti o tem, kako dodatno izboljšati in poenostaviti svojo predstavitev stopnje napak v prihodnjih letnih poročilih o dejavnostih, ter o tem razpravljati z Računskim sodiščem.

6.57 Poleg tega Komisija v letnih poročilih o dejavnostih za ti programski obdobji predstavlja vsaj 13 različnih stopenj kot merilo odhodkov, pri katerih obstaja tveganje. Tako veliko število stopenj povzroča pomanjkanje jasnosti in morebitno zmedo glede njihove relevantnosti in danega zagotovila.

Predujmi za finančne instrumente se ne bi smeli upoštevati pri izračunu stopnje preostale napake

6.58 Zaradi ureditve za programsko obdobje 2014–2020, s katero se uvaja postopek letnega preverjanja in sprejemanja izkazov, ki je podoben delnemu zaključevanju, naj bi se poenostavilo zaključevanje operativnih programov. To bo uspešno, samo če bodo stopnje preostale napake, ki jih bodo javili revizijski organi, zanesljive in če bodo na voljo informacije, ki se bodo nanašale samo na upravičene odhodke ob zaključitvi (tj. brez predujmov). 6.58 Komisija je dejansko navedla, da je namen letnih izkazov dodatna pravna varnost za države članice v večletnem okviru pri deljenem upravljanju z uvedbo potrditve „letnih svežnjev upravičenih odhodkov“. Tako delno zapiranje po definiciji ne zajema predujmov, izvedenih v okviru finančnih instrumentov ali državne pomoči, ki bi jih bilo treba naknadno preoblikovati v upravičene izdatke v naslednjih obračunskih letih (kumulativno poročanje je zato predvideno v letnih izkazih). Službe Komisije so v letnih poročilih o dejavnostih zagotovile takšne informacije o preostalih stopnjah napake, ki se nanašajo le na upravičene izdatke ob zapiranju (tj. brez predujmov iz finančnih instrumentov). Glej tudi skupni odgovor Komisije na odstavke 6.59 do 6.62 v nadaljevanju.

6.59 Uredba (EU) št. 1303/2013 ne določa načina za izračun stopenj preostale napake. 6.59 do 6.62 V skladu s členom 137 Uredbe (EU) št. 1303/2013 izkazi programa temeljijo na zneskih, prijavljenih Komisiji, vključno s predujmi za finančne instrumente. Revizijski organi predložijo preostale stopnje napake na podlagi odhodkov, vključenih v izkaze. Da bi se konstruktivno upoštevalo priporočilo Računskega sodišča iz leta 2016, so se revizijski organi strinjali, da bodo Komisiji posredovali dodatne podrobne informacije, ki bodo omogočile, da v letnih poročilih o dejavnostih preostale stopnje napake izračuna brez upoštevanja vpliva predujmov, vplačanih v finančne instrumente. Tako bi lahko Komisija izračunala, da je učinek vplačanih predujmov v izkazih za obdobje 2016–2017 za finančne instrumente (in programe v okviru pobude za MSP) za Evropski sklad za regionalni razvoj v povprečju nižji od 0,2 odstotne točke (na podlagi 67 finančnih instrumentov) in 0,02 odstotne točke za Evropski socialni sklad (na podlagi 15 finančnih instrumentih) (glej stran 50 letnega poročila o dejavnostih GD za regionalno in mestno politiko za leto 2017 in stran 58 letnega poročila o dejavnostih GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje za leto 2017). Priporočilo Evropskega računskega sodišča je zato pomagalo izboljšati razkritje informacij za posamezne programe v letnih poročilih o dejavnostih, ne da bi taki predujmi za finančne instrumente do zdaj pokazali pomemben splošni učinek na sporočene stopnje napak.

6.60 Sedanja praksa revizijskih organov, da vključujejo predujme za finančne instrumente v revizijsko populacijo, bo zelo verjetno privedla do prenizko navedenih stopenj preostale napake, ki se sporočijo Komisiji (49).

6.61 V skladu s priporočilom Sodišča v lanskem letnem poročilu (50) Komisija zdaj v letnih poročilih o dejavnostih navaja dodatne stopnje preostale napake, ki ne vključujejo predujmov za finančne instrumente.

6.62 Revizijski organi v prejšnjem programskem obdobju običajno niso izvajali revizijskega dela na ravni finančnih posrednikov. Za obdobje 2014–2020 bodo morali revizijski organi za drugo in naslednje tranše (51) predujmov preveriti, ali so na ravni finančnih posrednikov izpolnjeni pogoji za upravičenost. Delne zaključitve za operativne programe, ki vključujejo finančne instrumente, ni mogoče izvesti, če revizijski organi ne opravijo ustreznega dela na tej ravni.

6.63 Ta problem bo za te programe, pri katerih se bo število finančnih instrumentov zelo povečalo, v prihodnjih letih morda še bolj pereč (52).

Delo Komisije v zvezi z zagotovili v letnih poročilih o dejavnostih

Pri pregledu svežnjev zagotovil niso bile obravnavane slabosti pri vzorčenju

6.64 Delo Sodišča v zvezi z metodologijo revizijskih organov za vzorčenje je pokazalo, da so slabosti v treh od 12 svežnjev zagotovil (25 %), ki jih je preučilo Sodišče, nekoliko vplivale na zanesljivost sporočenih stopenj preostale napake (glej odstavka 6.47 in 6.48). 6.64 in 6.65 Komisija je opredelila nekatere težave, na katere je opozorilo Računsko sodišče, vendar ni menila, da se v teh primerih uporabljajo pogoji iz člena 31 Delegirane uredbe (EU) št. 480/2014. Kar zadeva program v okviru pobude za MSP, se Komisija sklicuje na svoj odgovor na odstavek 6.47.

6.65 Komisija je v skladu s svojimi internimi postopki preverila metodo vzorčenja za vse predložene svežnje, vendar ni načenjala zgoraj omenjenih zadev. Uredba za resne pomanjkljivosti predvideva pavšalne popravke (53).

6.66 V vseh zgoraj omenjenih primerih je Komisija poračunala saldo in sprostila 10 % sredstev, ki so bila pred tem zadržana zaradi varovanja proračuna EU (glej okvir 6.8 ). 6.66 Komisija mora poravnati neporavnani znesek za zadevno obračunsko leto vedno, kadar so izpolnjeni pogoji, predvideni v členu 139(2) uredbe o skupnih določbah. Kadar je treba zaradi tega izvesti plačilo, ga lahko Komisija prekine, če preostalo tveganje ostaja pomembno. Kadar je treba saldo vrniti, mora Komisija nemudoma izterjati znesek v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja.

Zaključek Komisije o pravilnosti odhodkov za obračunsko leto 2015/2016 še ni dokončen

6.67 Komisija se je v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2016 obvezala, da bo poglobljeno oceno pravilnosti izvedla najkasneje devet mesecev po predložitvi svežnjev zagotovil (54). To bi pomenilo, da bo v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2017 sprejela zaključke o stopnjah preostale napake za obračunsko leto 2015/2016. Oba generalna direktorata sta prišla do zaključka, da je bila stopnja preostale napake za obračunsko leto 2015/2016 pod 2-odstotnim pragom pomembnosti. GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ni sprejel končnih zaključkov o nekaterih operativnih programih, za katere še ni prejel zahtevanih zagotovil in za katere je torej moral še izvesti končno oceno. 6.67 Sprejetje zaključkov o veljavnosti sporočenih stopenj napak za vse programe vsako leto ni formalno obvezno, vendar si generalni direktorati jasno prizadevajo za ta cilj, če so vsi pogoji izpolnjeni in omogočajo službam Komisije, da sprejmejo tak zaključek. V enotni revizijski strategiji za kohezijsko politiko je predvideno, da se revizije po potrebi izvajajo do konca regulativnega obdobja, v katerem morajo upravičenci hraniti dokazila. Zato lahko posebne okoliščine (kot pri uvajanju tega prvega leta izvajanja sistema zagotovil) ali upravna učinkovitost povzročijo, da revizije skladnosti Komisije zajemajo več kot eno obračunsko leto, kar bi lahko vplivalo na revizijo predhodno sporočenih stopenj napake.

6.68 Obračunsko leto 2015/2016 je bilo prvo leto, za katero je veljal novi okvir kontrol in zagotovil. Za 50 ustreznih svežnjev zagotovil, predloženih do marca 2017, je GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje izvedel samo dve reviziji skladnosti (55), in sicer od junija 2017 do aprila 2018, ki sta vključevali osem operacij in dva svežnja zagotovil v dveh državah članicah, GD za regionalno in mestno politiko pa nobene. Sodišče je ugotovilo, da so revizijski organi prenizko ocenili stopnje preostale napake, o katerih so poročali Komisiji v šestih od 12 svežnjev zagotovil, ki jih je preučilo Sodišče. Uredba zaradi zaščite proračuna EU Komisiji daje možnost, da do konca obdobja hrambe dokazil izvede dodatne revizije (glej odstavek 6.8). Ta elementa bi lahko pomenila, da se bodo zaradi pomanjkljivosti, najdenih med bodočimi revizijami Komisije, še zvišale stopnje preostale napake za obračunsko leto 2015/2016. Zato stopnje preostale napake, za katere je Komisija sprejela zaključke v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2017, še niso dokončne. 6.68 Komisija ima za zaščito proračuna EU možnost izvajati nadaljnje revizije ob upoštevanju pravne zahteve po razpoložljivosti dokumentov in revizijskih dokazov. Kakršne koli nepravilnosti, ugotovljene pri takih revizijah, je treba ustrezno popraviti, kar bi lahko vplivalo na predhodno potrjene stopnje napake. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 6.9. Leta 2017 sta GD za regionalno in mestno politiko ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje spremljala Računsko sodišče pri precejšnjem številu njegovih revizij. Majhno število svežnjev zagotovil, dejansko predloženih v tem prvem obračunskem letu, z omejenimi prijavljenimi izdatki in s tem omejenimi možnostmi za ponovno izvedbo revizij, ki so jih izvedli revizijski organi, je bilo skupaj z obsegom revizijske pokritosti teh programov s strani Računskega sodišča razlog za odločitev Komisije, da leta 2017 izvede revizijo svojih načrtovanih revizij skladnosti. Namen te odločitve je bil preprečiti podvajanje revizij pri istih programih in upravičencih. Komisija je pri načrtovanju (in poznejšem pregledu) svojega revizijskega dela v letu 2017 z vidika uspešnosti in učinkovitosti upoštevala druge dejavnike, vključno z možnostjo, da se pri prihodnjih revizijah skladnosti pregledajo tri obračunska leta (zaradi upravne učinkovitosti v primeru majhnega števila revizij, ki jih je treba pregledati), in prekrivanje z revizijskim delom GD za regionalno in mestno politiko/GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ob zaključitvi obdobja 2007–2013. Glej tudi skupni odgovor Komisije na odstavka 6.56 in 6.57.

Za kohezijo ni bila izračunana skupna stopnja preostale napake

6.69 V letnih poročilih o dejavnostih Komisije sta za obe programski obdobji navedeni ločeni stopnji preostale napake (56). Komisija pa ni izračunala in navedla skupne stopnje preostale napake, ki bi zajela področje ekonomske, socialne in teritorialne kohezije (podrazdelek 1b večletnega finančnega okvira) za obračunsko leto. 6.69 in 6.70 Kot se zahteva v skladu s finančno uredbo, poročanje Komisije temelji na koledarskem letu. Skupno letno poročilo Komisije o upravljanju in smotrnosti izvrševanja (AMPR) zagotavlja skupno stopnjo preostale napake za kohezijo, migracije in ribištvo na podlagi podatkov in kazalnikov, ki jih je vsak GD poročal v svojih zadevnih letnih poročilih o dejavnostih. Ta pristop se zaradi primerljivosti ni spremenil od letnega poročila o upravljanju in smotrnosti izvrševanja za leto 2015.

6.70 Komisija bi z malo dodatnih prizadevanj lahko vključila te informacije v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU, ki bi bil v pomoč organom za razrešnico. Namesto tega je v tem poročilu navedena kombinirana stopnja napake za koledarsko leto za področje kohezije, migracij in ribištva.

6.71 V okviru 6.9 je povzetek informacij iz letnih poročil o dejavnostih za programsko obdobje 2014–2020.

Okvir 6.9 – Pregled informacij iz letnih poročil o dejavnostih za obdobje 2014–2020 (v milijonih EUR) Dejavnost Sklad Skupni odhodki, potrjeni v svežnju zagotovil Število svežnjev zagotovil (72) Operativni programi (72) Stopnja preostale napake (73) Programsko obdobje 2014–2020 ESRR / Kohezijski sklad 993,7 20 34 0,6 % ESS / pobuda za zaposlovanje mladih (74) 1 443,5 33 49 0,7 % Sklad za evropsko pomoč najbolj ogroženim 144,3 8 8 0,6 % Skupaj brez pobude za MSP (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Vir: Letni poročili o dejavnostih DG REGIO in DG EMPL za leto 2017.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

6.72 Sporočene stopnje preostale napake v letnih poročilih o dejavnostih za obračunsko leto 2015/2016 so pod pragom pomembnosti (57). Vendar rezultati revizije reprezentativnega vzorca operacij, ki so jih revidirali revizijski organi, ki jo je opravilo Sodišče, kažejo, da stopnja napake ostaja pomembna (nad 2 %), stopnje preostale napake, ki so jih Komisija sporočili ti revizijski organi, pa so bile v več primerih še prenizke. 6.72 Komisija je poročala o težavah v zadevnih letnih poročilih o dejavnostih GD za regionalno in mestno politiko ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, na katere je opozorilo Računsko sodišče, ter jih upoštevala v svojih potrjenih stopnjah napake, kjer je bilo to po njenem mnenju mogoče. Komisija bo pri posameznih zadevnih programih, pri katerih sklene, da so bile sporočene preostale stopnje napake podcenjene, izvedla dodatne finančne popravke.

ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA

Zaključek

6.73 Splošni revizijski dokazi kažejo, da je bila stopnja napake pri porabi za področje ekonomska, socialna in teritorialna kohezija pomembna (glej odstavke 6.26 do 6.43). 6.73 Komisija z zadovoljstvom ugotavlja, da letošnja ocena Računskega sodišča glede stopnje napake za kohezijsko politiko pomeni precejšnje izboljšanje v primerjavi s prejšnjimi leti. Komisija zlasti ugotavlja, da edini program v okviru pobude za MSP, ki je vključen v izkazih za obdobje 2015–2016 in ima zaradi svoje inovativne narave v primerjavi z glavnimi programi poseben regulativni okvir, k tej oceni prispeva 1 odstotno točko. Komisija na podlagi vseh pridobljenih informacij meni, da za veliko večino programov v obračunih za leto 2015/2016 ni več nobenih pomembnih stopenj napake.

6.74 Število napak, ki jih je Sodišče odkrilo pri delu več revizijskih organov, zajetih v njegov vzorec, trenutno omejuje zanašanje na njihovo delo (glej odstavke 6.44 do 6.50). 6.74 in 6.75 Komisija je že poročala o nekaterih težavah v zadevnih letnih poročilih o dejavnostih GD za regionalno in mestno politiko ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, na katere je opozorilo Računsko sodišče, ter jih upoštevala v svojih potrjenih stopnjah napake, kjer je bilo to po njenem mnenju mogoče. Generalna direktorata bosta uporabila potrebne dodatne finančne popravke. Komisija bo še naprej tesno sodelovala z revizijskimi organi, da bi obravnavala vprašanja, na katera je opozorilo Računsko sodišče. Poleg tega je v enotni revizijski strategiji Komisije za kohezijo predvidena močna osredotočenost na ponovno preverjanje rezultatov revizijskih organov na podlagi tveganja. Glej tudi odgovore Komisije na odstavka 6.26 in 6.29, skupni odgovor Komisije na odstavka 6.34 in 6.35, odgovore Komisije na odstavka 6.37 in 6.39 ter skupni odgovor Komisije na odstavka 6.49 in 6.50.

6.75 Zaradi teh napak in pomanjkljivosti v delu same Komisije so skupne stopnje preostale napake, navedene za obračunsko leto 2015/2016 v letnih poročilih o dejavnostih Komisije, prenizko ocenjene in se Sodišče trenutno ne more zanašati nanje (glej odstavke 6.51 do 6.72). Zaradi dodatnih napak, ki jih je odkrilo Sodišče, je bila stopnja, ki jo je Sodišče na novo izračunalo, višja od 2 % za šest od 12 svežnjev zagotovil za obdobje 2014–2020 ter za tri od 10 svežnjev zaključitev za obdobje 2007–2013.

6.76 Novi okvir kontrol in zagotovil je bil zasnovan zato, da bi zagotovil, da bodo stopnje preostale napake letno pod 2-odstotnim pragom pomembnosti. Toda revizija Sodišča je pokazala, da so potrebne dodatne izboljšave, zlasti v zvezi z uporabo okvira na ravni revizijskih organov in Komisije. 6.76 Komisija brez poseganja v skupni odgovor na odstavka 6.74 in 6.75 meni tudi, da so nadaljnje izboljšave vedno dobrodošle, ter bo sprejela potrebne ukrepe za nadaljnje izboljšanje okvira zagotovil in poskrbela, da se vse nepravilnosti pravočasno odkrijejo in popravijo. Kar zadeva delo same Komisije, morajo revizijski načrti Komisije upoštevati delo, ki ga načrtuje Računsko sodišče, da bi se zmanjšalo prekrivanje in podvajanje revizij na ravni odgovornih uprav in upravičencev. To je veljalo zlasti za prve izkaze za obdobje 2014–2020 z omejenimi potrjenimi odhodki in s tem omejenimi možnostmi, da se ponovno izvedejo revizije, ki so jih izvedli revizijski organi. Komisija se sklicuje tudi na svoj odgovor na odstavek 6.68.

Priporočila

6.77 V Prilogi 6.2 so prikazane ugotovitve pregleda izvajanja sedmih priporočil, ki jih je Sodišče izreklo v letnem poročilu za leto 2014 (58). Komisija je štiri priporočila izvedla v celoti, dve deloma, enega pa sploh ne. 6.77 Kar zadeva priporočilo 3 iz letnega poročila Računskega sodišča za leto 2014, je Računsko sodišče ugotovilo, da je uporaba poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov omejena na 36 % programskih sredstev za Evropski socialni sklad in na le 2 % za Evropski sklad za regionalni razvoj/Kohezijski sklad. Komisija še naprej spodbuja uporabo poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov v programskem obdobju 2014–2020. V zvezi s tem je Komisija 27. marca 2018 objavila svoje končno poročilo o uporabi poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov pri Evropskem socialnem skladu, Evropskem skladu za regionalni razvoj, Kohezijskem skladu in Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja, ki je pokazalo, da je poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov v obdobju 2014–2017 uporabila velika večina organov upravljanja skladov ESI (73 % oziroma 95 % za programe Evropskega sklada za regionalni razvoj/Kohezijskega sklada oziroma Evropskega socialnega sklada). Kar zadeva projekte, se poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov uporabljajo pri 65 % projektov Evropskega socialnega sklada, 50 % projektov Evropskega sklada za regionalni razvoj in 25 % projektov Kohezijskega sklada. Poleg tega sta s predlogom Omnibus, pripravljenem na podlagi političnega dogovora med Svetom in Parlamentom, razširjena obseg in uporabnost možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov. Kar zadeva priporočilo, za katerega se šteje, da se sploh ni izvedlo, Komisija poudarja, da to priporočilo ni bilo sprejeto in se zato ni izvedlo.

6.78 Sodišče na podlagi tega pregleda ter svojih ugotovitev in zaključkov za leto 2017 priporoča Komisiji, naj:

— priporočilo 1 – zagotovi ustreznost revizijskih ureditev na ravni finančnih posrednikov za finančne instrumente, ki jih upravlja Evropski investicijski sklad. Kadar Evropska investicijska banka / Evropski investicijski sklad uporablja dogovorjene postopke z zunanjimi revizorji, naj Komisija zaradi potrebe po dajanju zagotovil opredeli minimalne pogoje za take pogodbe, zlasti obveznost, da se opravi zadostno revizijsko delo na ravni držav članic. Rok za uresničitev: takoj; Komisija sprejema to priporočilo in meni, da se bo izvedlo z začetkom veljavnosti predloga Omnibus, ki je bil pripravljen na podlagi političnega dogovora med Svetom in Parlamentom, ter novimi določbami o reviziji finančnih instrumentov, ki jih upravlja Evropski investicijski sklad. Poleg tega bodo morale države članice izvesti preverjanja in revizije na ravni finančnih posrednikov, za revizijske organe pa po potrebi na ravni končnih prejemnikov v njihovi pristojnosti.

— priporočilo 2 – predlaga zakonodajne spremembe za finančni okvir po letu 2020, s katerimi bi bilo povračilo DDV javnim organom iz sredstev EU izključeno. Rok za uresničitev: pred sprejetjem zakonodajnega okvira za obdobje po letu 2020; Komisija delno sprejema to priporočilo in je pripravila zakonodajni predlog za finančni okvir za obdobje 2021–2027. Predlog Komisije (COM(2018) 375 final) uvaja preprosto pravilo v zvezi z DDV, neodvisno od zasebnega/javnega statusa upravičencev: za projekte, katerih skupni stroški so nižji od 5 milijonov EUR, se DDV šteje za upravičen strošek, nad tem pragom pa DDV ni upravičen.

— priporočilo 3 – pri svojih revizijah pravilnosti obravnava slabosti, ki jih je Sodišče odkrilo pri svojem preverjanju dela revizijskih organov. Rok za uresničitev: takoj; Komisija sprejema to priporočilo. Službe Komisije bodo v skladu z enotno revizijsko strategijo in dogovorjenim revizijskim načrtom svoje revizijsko delo od leta 2018 naprej osredotočile na preverjanje kakovosti in skladnosti dela revizijskih organov, da bi pridobili popolnoma zanesljiva revizijska mnenja in rezultate.

— priporočilo 4 – obravnava kompleksnost informacij o okviru kontrol in zagotovil za obdobje 2014–2020, predstavljenih v letnih poročilih o dejavnostih GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, tako, da: (i) se osredotoči na odhodke, za katere je bil uporabljen ciklus kontrol, tj. svežnje zagotovil za odhodke pred 30. junijem leta n–1. Komisija bi za to morala prilagoditi svoje poročanje, da bi zagotovila, da ne bo navajala začasnih ocen; (ii) jasno navede, kateri odhodki še niso bili podrobno preučeni (vključno s kontrolami pravilnosti). Navesti bi morala, kateri preventivni ukrepi ščitijo proračun EU in ali ti ukrepi zadostujejo za dajanje zagotovila, ne bi pa smela izračunavati stopnje preostale napake za odhodke, ki še niso bili preučeni; (iii) za vsako obračunsko leto razkrije skupno stopnjo preostale napake za podrazdelek 1b večletnega finančnega okvira. Rok za uresničitev: junij 2019; Komisija delno sprejema to priporočilo. Komisija poudarja, da se letna poročila o dejavnostih zadevnih generalnih direktoratov že jasno osredotočajo na potrditev stopenj napake za programe in račune v zvezi z obračunskimi leti, ki se končajo 30. junija n–1. To se lahko še bolje pojasni v prihodnjih poročilih. V skladu s finančno uredbo se zagotovilo, ki se zahteva od odredbodajalcev v letnih poročilih o dejavnostih, nanaša na vse vrste plačil, izvršenih v letu poročanja n. Generalni direktorati ločeno poročajo o ravni zagotovil, pridobljenih za vsakega od njih. Znesek, pri katerem obstaja tveganje, se zato določi na podlagi ustreznih odhodkov v koledarskem letu. Komisija ponovno poudarja, da je pripravljena razmisliti o tem, kako dodatno izboljšati in poenostaviti svoj sistem za predstavitev stopnje napak v prihodnjih letnih poročilih o dejavnostih, ter o tem razpravljati z Računskim sodiščem.

— priporočilo 5 – zagotovi, da se bodo ureditve revidiranja spremenili v skladu s predlogom Komisije za finančne instrumente v regulativnem okviru za obdobje po letu 2020, tako da se bodo za izračun stopenj preostale napake uporabljala samo dejansko porabljena sredstva na ravni končnih prejemnikov. Rok za uresničitev: pred začetkom izvajanja zakonodajnega okvira za obdobje po letu 2020; Komisija sprejema to priporočilo, če bosta sozakonodajalca sprejela njen predlog za regulativni okvir po letu 2020. Na podlagi tega predloga, sprejetega 29. maja 2018, bo država članica prijavila odhodke finančnih instrumentov na podlagi izplačanih zneskov končnim prejemnikom. Za finančne instrumente se bo izplačal le en predujem v višini 25 %, ki ne bi smel biti del revidirane populacije, opredeljene v regulativnem okviru, s čimer se bodo omejili odhodki, ki se lahko prijavijo pred izvedbo plačila končnim prejemnikom.

— priporočilo 6 – izvaja zadostne kontrole pravilnosti zaradi sprejemanja zaključkov o uspešnosti dela revizijskih organov in pridobivanja razumnega zagotovila o pravilnosti odhodkov najkasneje v letnih poročilih, ki jih objavi v letu po sprejetju izkazov. Rok za uresničitev: takoj. Komisija delno sprejema to priporočilo, ki je v skladu z njeno enotno revizijsko strategijo za zadevne sklade. Cilj Komisije je, da bi lahko vsako leto v zadevnih letnih poročilih o dejavnostih poročala o zanesljivosti preostalih stopenj napake, ki so jih revizijski organi sporočili v svežnjih zagotovil za preteklo leto. Hkrati poudarja, da ima do tri leta časa za izvedbo revizij odhodkov, vključenih v izkaze, da sprejme zaključke o zanesljivosti stopenj napake, ki jih sporočijo revizijski organi, ter potrdi zakonitost in pravilnost potrjenih odhodkov.

UGOTOVITVE SODIŠČA

DEL 2 – OCENA SMOTRNOSTI PROJEKTOV

6.79 Načelo dobrega finančnega poslovodenja pri izvrševanju proračuna EU predvideva osredotočenost ne le na skladnost s predpisi, ampak tudi na doseganje zastavljenih ciljev (59). Zato Sodišče poleg kontrole pravilnosti transakcij ocenjuje tudi smotrnost operacij, ki so povezane s temi transakcijami.

6.80 113 od 217 transakcij, ki jih je letos preučilo Sodišče, je spadalo v operacije, ki so bile v času revizije Sodišča stvarno zaključene (56 za programsko obdobje 2007–2013 in 57 za programsko obdobje 2014–2020). Sodišče je v zvezi s temi operacijami ocenilo:

— kako je bil zasnovan sistem smotrnosti (zlasti to, ali imajo operativni programi kazalnike izložkov in rezultatov, ki ustrezajo njihovim ciljem, in ali cilji izložkov in rezultatov, navedeni v projektni dokumentaciji (60), ustrezajo ciljem operativnega programa za vsako prednostno os),

— kakšna je bila dejanska smotrnost projektov, tj. ali je bilo sporočeno, ali so bile dosežene ciljne vrednosti, določene za posamezne kazalnike, in ali so bili doseženi cilji.

6.81 Sodišče je pri finančnih instrumentih preučili dejansko stopnjo izplačil (znesek, izplačan končnim prejemnikom, kot delež vseh sredstev).

Ocena zasnove sistema smotrnosti

6.82 V predpisih, ki se nanašajo na to področje porabe, je zahtevano, da upravičenci opredelijo izložke in poročajo o njih (61). Države članice imajo tudi možnost opredeliti kazalnike rezultatov, ki rezultate projektov povezujejo z ustreznimi kazalniki za prednostno os operativnega programa. Določitev kazalnikov rezultatov – kadar je mogoče in smiselno – je dobra praksa, ker organom omogoča merjenje točno določenega prispevka projekta k ciljem ustrezne prednostne osi.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

6.83 Pri preučevanju vzorca 113 projektov je Sodišče odkrilo številne slabosti pri tem, kako so organi držav članic zasnovali svoje sisteme za merjenje smotrnosti tako na ravni operativnih programov kot tudi na projektni ravni. Te ugotovitve so povzete v okviru 6.10 . Sodišče je ugotovilo, da je bil sistem za merjenje smotrnosti v glavnem vzpostavljen, vendar je povezoval izložke in rezultate projektov s cilji operativnih programov pri samo 74 od 113 projektov (65 %). V petih od 74 primerov so organi v operativnem programu in/ali dokumentaciji za odobritev projekta izložke narobe razvrstili kot rezultate. 6.83 Z dobro zasnovano intervencijsko logiko, kot je opisana v operativnem programu, se zagotovi, da izidi in rezultati na ravni projekta prispevajo k doseganju pričakovanih rezultatov operativnih programov, pri čemer se upošteva, da nanje vplivajo tudi zunanji dejavniki.

6.84 V 34 primerih organi na projektni ravni niso opredelili kazalnikov rezultatov, v štirih pa sploh niso določili kazalnikov ali ciljnih vrednosti za merjenje smotrnosti na ravni projektov. Še v enem primeru v samem operativnem programu niso bile opredeljene nobene ciljne vrednosti. V teh okoliščinah ni mogoče ugotoviti, ali so ti projekti prispevali k skupnim ciljem programa. Približno tri četrtine od teh 39 primerov se nanašajo na obdobje 2007–2013. 6.84 Ocenjevanje prispevka sofinanciranega posredovanja (ki ga izražajo kazalniki izidov in rezultatov na ravni projektov) za cilje operativnega programa (ki jih izražajo kazalniki rezultatov) je naloga za oceno učinka. Dejansko je bila pri naknadnem vrednotenju Kohezijskega sklada/Evropskega sklada za regionalni razvoj opredeljena premajhna osredotočenost na rezultate. To je bilo obravnavano v zakonodaji, ki ureja programsko obdobje 2014–2020, in sicer s krepitvijo intervencijske logike in osredotočanjem na rezultate.

6.85 Te ugotovitve dopolnjujejo nedavno poročilo Sodišča o izbiranju in spremljanju projektov (62) v programskem obdobju 2014–2020. V poročilu je zaključeno, da v merilih za izbiro projektov v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj in Evropskega socialnega sklada v obdobju 2014–2020 opredelitev količinsko opredeljenih kazalnikov na ravni projektov ni sistematično zahtevana. Tudi če taki kazalniki obstajajo, ni nujno, da ustrezajo kazalnikom operativnega programa. 6.85 Komisija meni, da obstaja razlika med neposrednimi rezultati na ravni financiranih projektov in rezultati, ki jih je treba doseči na ravni operativnega programa (ki jih izražajo kazalniki rezultatov). Na neposredne rezultate vpliva le sofinancirani ukrep, na kazalnike rezultatov pa vplivajo različni zunanji dejavniki, ki so zunaj nadzora organov upravljanja. Z dobro zasnovano intervencijsko logiko se zagotovi, da izidi in neposredni rezultati izbranih projektov prispevajo k doseganju pričakovanih rezultatov operativnega programa.

6.86 Poročilo Sodišča o črpanju sredstev (63) prav tako kaže, da so Komisija in države članice za obdobje 2007–2013 ukrepale v zvezi s počasnim črpanjem sredstev in zagotovitvijo zakonitosti, vendar niso ustrezno upoštevale smotrnosti, zaradi česar je bila osredotočenost na rezultate premajhna. 6.86 Komisija je državam članicam, izpostavljenim tveganju za premajhno črpanje sredstev, predlagala ukrepe, ki so bili v skladu s pravnim okvirom za obdobje 2007–2013, cilji programov in intervencijsko logiko ter prilagojeni posebnim okoliščinam za vsak zadevni program. Zato se je zdelo, da ni bilo potrebe po namenjanju posebne pozornosti rezultatom, ampak samo zagotovilu, da bodo predlagani rezultati dejansko doseženi. Standardna praksa upravljanja programov je, da se pri programih, ki kažejo znake nižje stopnje črpanja sredstev, ukrepi, sprejeti za obravnavanje teh vprašanj, osredotočijo na črpanje sredstev v okviru obstoječih ciljev.

Okvir 6.10 – Ocena zasnove sistema smotrnosti (113 projektov) Vir: Evropsko računsko sodišče

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Pri veliko projektih cilji v zvezi s smotrnostjo niso bili v celoti doseženi

6.87 Sodišče za večino primerov, ki jih je preučilo, ni zaključilo, da so bili vsi cilji v zvezi s smotrnostjo v celoti doseženi. Za 74 projektov, pri katerih so bili določeni kazalniki rezultatov in izložkov, je Sodišče ugotovilo, da so bili ti v celoti doseženi v 26 primerih (35 %) in delno doseženi v 43 primerih (58 %), da jih v dveh primerih (3 %) ni bilo mogoče oceniti ter da v treh primerih (4 %) niso bili doseženi. Eden od projektov, pri katerem kazalniki niso bili doseženi, po opredelitvi v navodilih za zaključevanje, ni deloval (64) 6.87 in 6.88 Opozoriti je treba, da je vzorec Računskega sodišča zajemal mešanico projektov iz obdobij 2007–2013 in 2014–2020, pri čemer sta bila pristop, ki temelji na smotrnosti, ter intervencijska logika programov bistveno spremenjena na podlagi uredbe za obdobje 2014–2020. Sporočeni rezultati zato za zdaj zagotavljajo omejen pregled specifičnih rezultatov za obdobje 2014–2020. Vendar Komisija na splošno ugotavlja, da je 93 % projektov s kazalniki rezultatov in izidov te v celoti ali delno izpolnilo, kar je v skladu z rezultati preteklega leta. Ta številka je dosegla celo 100 % v primerih, ko so bili določeni le kazalniki izidov.

6.88 Za 34 primerov, pri katerih so bili kazalniki izložkov (ne pa tudi kazalniki rezultatov) določeni, je Sodišče ugotovilo, da so bili ti v celoti doseženi v 23 primerih (68 %), delno pa v 11 primerih (32 %) (glej okvir 6.11 ).

6.89 V preostalih petih primerih Sodišče ni moglo oceniti doseganja ciljev v zvezi s smotrnostjo, ker niso bili določeni nobeni kazalniki ali ciljne vrednosti.

Okvir 6.11 – Doseganje ciljev v zvezi s smotrnostjo Vir: Evropsko računsko sodišče

6.90 V obdobju 2014–2020 morajo revizijski organi preučiti zanesljivost podatkov o smotrnosti. Sodišče je ugotovilo, da revizijski organi med svojimi revizijami operacij v glavnem kontrolirajo smotrnost projektov. V 18 od 57 primerov revizijski organi niso mogli pripraviti mnenja o doseganju ciljev, ker projekti še niso bili zaključeni. V 20 drugih primerih so revizijski organi svoja preverjanja omejili na cilje izložkov. 6.90 Komisija z zadovoljstvom ugotavlja, da so revizijski organi ta dodatni element zanesljivosti podatkov o smotrnosti vključili v obseg svojih revizij dejavnosti za obdobje 2014–2020 v skladu s smernicami in priporočili Komisije ter regulativnim okvirom. Ti rezultati so uporabni in dopolnjujejo lastne tematske revizije na tem področju, ki jih izvaja Komisija.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Večina držav članic ni mogla v celoti izkoristiti finančnih instrumentov v okviru deljenega upravljanja

6.91 Države članice morajo letno poročati o dejanskih izplačilih sredstev iz finančnih instrumentov v okviru deljenega upravljanja končnim prejemnikom (65). V okviru 6.12 je prikazano, kako so se uporabljali finančni instrumenti v okviru deljenega upravljanja do konca zadnjega obdobja poročanja (66). Razpoložljive prispevke so v celoti porabile samo štiri države članice, stopnje izplačil pa so se močno razlikovale. Za obdobje 2014–2020 je 16 držav članic poročalo, da do konca leta 2016 niso bila izvršena nobena izplačila končnim prejemnikom (67). 6.91 Kar zadeva obdobje 2014–2020, so bili v večini držav članic sporazumi o financiranju podpisani leta 2016 in celo v drugi polovici leta 2016. Dejstvo, da do konca 2016 niso bila izvršena nobena izplačila končnim prejemnikom, je torej v skladu s časovnim razporedom vzpostavitev teh finančnih instrumentov.

Okvir 6.12 – Kumulativne stopnje izplačil za finančne instrumente Pojasnilo (1) Irska in Luksemburg do konca leta 2016 nista vzpostavila nobenih finančnih instrumentov. Pojasnilo (2) Stopnje izplačil, sporočene Komisiji v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe (ES) št. 1083/2006 in členom 46 Uredbe (EU) št. 1303/2013. Za obdobje 2014–2020 to zajema koledarsko in ne obračunsko leto. Pojasnilo (3) V programskem obdobju 2014–2020 države članice običajno ne morejo zahtevati dodatnih prispevkov v finančne instrumente iz operativnih programov, dokler ne dosežejo neke ravni izplačil končnim prejemnikom. Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij Komisije.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Zaključek