DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 1225/2009 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti, in Uredbe Sveta (ES) št. 597/2009 o zaščiti proti subvencioniranemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti /* SWD/2013/0106 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 1225/2009 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti, in Uredbe Sveta (ES) št. 597/2009 o zaščiti proti subvencioniranemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti 1. Uvod V tej oceni učinka je navedeno, kako bi morala Komisija obravnavati različne izzive za njeno politiko trgovinske zaščite, ki ni bila bistveno spremenjena že od leta 1995. Glavni cilj Komisije je poiskati rešitve za uskladitev sistema ter zagotoviti čim večjo učinkovitost in uspešnost instrumentov, ne da bi spremenila obstoječe ravnotežje med različnimi interesi zainteresiranih strani. Na podlagi tega so v oceni učinka obravnavane tri možnosti politike. Trgovinska zaščita je del pravnega reda, ki ga je vzpostavila Svetovna trgovinska organizacija (v nadaljnjem besedilu: STO), in je njenim članom zagotovljena v skladu s členom VI Splošnega sporazuma o tarifah in trgovini iz leta 1994 ter protidampinškim in protisubvencijskim sporazumom STO. Trgovinska zaščita se lahko uporablja le, če so izpolnjeni ustrezni pogoji in je v okviru preiskave ugotovljeno, da je uvoženo blago dampinško ali subvencionirano ter povzroča ali bi lahko povzročilo znatno škodo domači industriji. Uvedeni ukrepi ne smejo presegati ugotovljene stopnje dampinga ali subvencije. Okvir EU poleg minimalnih zahtev STO vključuje dodatne elemente, znane kot „STO+“, tj. pravilo nižje dajatve, ki omogoča uvedbo dajatev, ki so nižje od dejanske stopnje dampinga ali subvencije, in preizkus interesa Unije. Ta preizkus vključuje pregled interesov vseh gospodarskih subjektov v EU pred uvedbo ukrepov. V obdobju 2006/2007 se je začela izvajati reforma v obliki zelene knjige, vendar je bila zaradi pomanjkanja konvergence med zainteresiranimi stranmi neuspešna. Glavni sporni vprašanji sta bili obseg preizkusa interesa Unije in opredelitev industrije Unije. Vendar se je zaradi novih izzivov, ki so se v preteklih letih pojavili v trgovinskem okolju, oktobra 2011 začela izvajati ta nova pobuda. Dokazi za to pobudo temeljijo na lastnih izkušnjah služb Komisij, študiji, ki jo je pripravil zunanji svetovalec, in javnem posvetovanju z zainteresiranimi stranmi, ki je potekalo prek spletnega vprašalnika. Na vprašalnik se je odzvalo 310 zainteresiranih strani, kot so poslovna združenja na evropski in nacionalni ravni, industrija EU, uvozniki in drugi. 2. Opredelitev težave Opredeljena so bila različna področja, na katerih bi bilo treba izboljšati sistem, da bi bolj ustrezal nenehnim spremembam v trgovinskem okolju. (a) Neoptimalna preglednost in predvidljivost Vprašanja preglednosti in predvidljivosti lahko vplivajo na kakovost sprejetih ukrepov in obravnavo zainteresiranih strani. Pomanjkljivo razkritje pred začasno odločitvijo Komisije ter nepreglednost dela protidampinških in protisubvencijskih odborov se zdita v nekaterih primerih problematična. Poleg tega so bile opredeljene tudi nekatere neenakosti pri razširjanju informacij v zvezi z navedenimi odbori. Druga izpostavljena vprašanja so bolj tehnične narave, na primer izbor primerljive države, izračun stopnje škode, analiza interesa Unije, metodologija, ki se uporablja pri pregledih zaradi izteka ukrepa, nezaupne različice pritožb in stališč ali postopki vračila. (b) Povračilni ukrepi proti uporabnikom instrumentov trgovinske zaščite Proizvajalci EU, ki uporabljajo ali nameravajo uporabiti instrumente trgovinske zaščite, se soočajo z vse večjo nevarnostjo neposrednih in posrednih povračilnih ukrepov. Trenutno se proizvajalci EU vse bolj bojijo strategij po načelu „zob za zob“, na katere se nekateri odzovejo tako, da se odločijo, da ne bodo vložili ali podprli pritožbe, da ne sodelujejo ali da se celo umaknejo iz preiskave. Ker veljavni osnovni uredbi ne zahtevata obveznega sodelovanja, Komisija včasih nima zadostnih informacij, da bi nadaljevala preiskavo. Povračilni ukrepi tretjih držav vključujejo vse od protiukrepov v zvezi z enakimi ali različnimi izdelki do osebnega izsiljevanja. (c) Izogibanje ukrepom Zaradi izogibanja je učinkovitost protidampinških in protisubvencijskih ukrepov čedalje bolj ogrožena. Izogibanje med drugim vključuje manjšo spremembo izdelkov ali njihovo napačno uvrstitev, da ne bi bilo treba plačati dajatve. Industrija EU te prakse zelo težko odkrije, ker so zadevne informacije zaupne in niso na voljo v uradnih statističnih podatkih. (d) Subvencioniranje, ki izkrivlja trgovino, in izkrivljanje trga surovin v tretjih državah Do subvencioniranja pride, kadar vlade zagotavljajo finančne prispevke svojim družbam, kar je še hujša oblika nepoštenega trgovanja kot damping. Vendar je protisubvencijskih primerov manj kot protidampinških zaradi dejstva, da je v tretji državi težko odkriti dokaze subvencioniranja, ter učinka pravila nižje dajatve v vzporednih protisubvencijskih in protidampinških primerih. Zato v praksi tretje države pogosto nekaznovano izvajajo subvencioniranje. Izražena je bila tudi zaskrbljenost zaradi strukturnih izkrivljanj trga surovin. Ta izkrivljanja se lahko pojavijo v obliki subvencioniranja (npr. vlada dobavi poceni energijo). Vendar se proti njim pogosto ne da uvesti izravnalnih ukrepov in jih je treba obravnavati v okviru antidampinga, tj. kot različne oblike izvoznih omejitev ali trgovanja surovin po posebnih izmenjavah, ki so pod vplivom države, in do katerih imajo družbe omejen dostop. (e) Kakovost podatkov, ki so na voljo v postopku odločanja Preiskave trgovinske zaščite temeljijo na informacijah zainteresiranih strani, ki morajo izpolniti vprašalnik in dovoliti preiskovalcem Komisije, da preverijo njihove podatke. Zbrane informacije so zaradi težavne in dolgotrajne naloge izpolnjevanja vprašalnikov v sorazmerno kratkih rokih pogosto nepopolne. Mala in srednje velika podjetja (MSP) imajo še več težav pri upoštevanju teh rokov in ne predložijo ustreznih informacij, zaradi česar si lahko službe Komisije ustvarijo napačno mnenje. (f) Dostop MSP do instrumentov trgovinske zaščite Uporaba instrumentov trgovinske zaščite za MSP ni preprosta, saj je zbiranje potrebnih dokazov stroškovno intenzivno in zahteva veliko sredstev. (g) Pomanjkljivosti pregledovanja Pregledi zaradi izteka roka zaenkrat omogočajo le preklic dajatve ali njeno ohranitev na enaki stopnji. Vendar so se v primeru drugega ali tretjega pregleda zaradi izteka ukrepa, ko ukrepi veljajo že 10 let ali več, tržne razmere lahko spremenile, zaradi česar je morda primerna sprememba stopnje dajatev. Drugo vprašanje, ki ga je treba obravnavati, je povrnitev dajatev, pobranih v obdobju pregleda, kadar je v okviru preiskave v zvezi s pregledom ugotovljeno, da bi bilo treba dajatev preklicati. (h) Pregled nekaterih določb v osnovnih uredbah Od zadnje bistvene spremembe osnovnih uredb leta 1995 je bilo izdanih več odločitev o rešitvi sporov v okviru STO in sodb Sodišča, ki morajo biti razvidne v osnovnih uredbah. Poleg tega je treba pojasniti tudi nekatera vprašanja, ki so se pojavila pri izvajanju instrumentov trgovinske zaščite v praksi. (i) Nezadostno upoštevanje vrednostnih verig Trdi se, da instrumenti trgovinske zaščite ne upoštevajo svetovnih vrednostnih verig. Veljavna zakonodaja (v skladu s pravom STO) kot industrijo Unije opredeljuje le družbe, ki dejansko proizvajajo v EU, zaradi česar končni uvozniki niso obravnavani kot „domači proizvajalci (Unije)“. (j) Obdobje od začetka škode do uvedbe ukrepov Obdobje od začetka primera do uvedbe začasnih ukrepov je v EU daljše kot v nekaterih drugih državah, ki uporabljajo instrumente trgovinske zaščite. To dejstvo skupaj z zapletenim zbiranjem potrebnih informacij zelo zmanjšuje odvračilni učinek instrumentov trgovinske zaščite. (k) Trajanje ukrepov trgovinske zaščite Ukrepi trgovinske zaščite običajno veljajo 5 let. Po pregledu zaradi izteka ukrepa jih je mogoče podaljšati za dodatnih 5 let. Število pregledov zaradi izteka ukrepa ni omejeno, zato tudi ni omejeno skupno trajanje ukrepov trgovinske zaščite. Proizvajalci EU podpirajo obstoječo prakso. Vendar se uvozniki pritožujejo nad pomanjkanjem utemeljitve, kar zadeva ukrepe, ki veljajo 10 let ali več. 3. Cilji (1) Splošni cilji: (a) prispevati k svobodni in pravični trgovini po svetu (b) prispevati h gospodarski rasti, koristim za potrošnike in učinkom na trgu dela (c) ponovno vzpostaviti pravične trgovinske pogoje (2) Posebni cilji: (a) ustvariti trgovinsko okolje, v katerem lahko industrije EU (in posledično njihovi delavci) konkurirajo na podlagi svojih dejanskih konkurenčnih prednostih, in zagotoviti, da lahko v celoti izkoristijo instrumente, ki so jim zakonito na voljo, da bi se ponovno vzpostavili enaki konkurenčni pogoji (b) omogočiti uporabnikom in potrošnikom, da imajo koristi od uvoza na podlagi dejanskih konkurenčnih prednosti tujih dobaviteljev (c) povečati zaupanje v sistem trgovinske zaščite EU in ozaveščenost o njem med vsemi zainteresiranimi stranmi, vključno z malimi in srednje velikimi podjetji (d) izboljšati stopnjo sodelovanja vseh zadevnih zainteresiranih strani v postopkih trgovinske zaščite (e) ohraniti obstoječe ravnovesje med interesi proizvajalcev in uvoznikov (3) Operativni cilji: (a) povečati preglednost in predvidljivost (b) preprečevati povračilne ukrepe (c) zagotoviti učinkovitost in izvrševanje (d) spodbujati sodelovanje (e) optimizirati pregledovanje (f) povečati pravno varnost (kodifikacija) 4. Možnosti politike Možnost 1: neukrepanje: prva možnost bi bila, da se trenutno stanje nadaljuje ter da veljavna zakonodaja in praksa ostaneta nespremenjeni. Možnost 2: druga možnost je sestavljena iz posebnega predlaganega posredovanja za vsako posamezno težavo, ki bi bila opredeljena (in izbrana), pri čemer bi se v omejenem številu primerov uporabljale nadomestne rešitve. Možnost 3: tretja možnost je sestavljena iz svežnja prav tistih posebnih posredovanj, obravnavanih v okviru možnosti 2, pri čemer se pričakuje, da bo splošni učinek pozitiven, ravnotežje med interesi proizvajalcev in uporabnikov pa bi ostalo nespremenjeno. 5. Analiza učinka Možnost 1 – neukrepanje: Čeprav je neukrepanje za nekatere zainteresirane strani morda najprimernejša možnost, bi to pomenilo tudi, da bi ugotovljene težave ostale neobravnavane. To bi imelo omejen negativen učinek na gospodarstvo. Posledica neukrepanja bi bila večja upravna obremenitev, kar bi prispevalo k večji delovni obremenitvi za vse zadevne zainteresirane strani. Zaradi pomanjkanja dodatnih navodil glede nekaterih tehničnih vprašanj v zvezi s preiskavo in potrebe po pojasnitvi glede nekaterih pravnih vprašanj bi se lahko povečalo število pravnih težav. Povračilni ukrepi, ki so novejši pojav, ne bi bili obravnavani. Dolgoročno bi lahko neukrepanje imelo tudi omejen negativen učinek na družbo in okolje. Možnost 2 – posebna posredovanja za posamezne opredeljene težave: V okviru možnosti 2 je analiziran učinek vsakega posebnega predlaganega posredovanja za obravnavo posameznih ugotovljenih težav. V omejenem številu primerov so predlagane nadomestne rešitve, katerih učinek je prav tako analiziran za vsak primer posebej. Čeprav je lahko učinek teh posredovanj znaten, kar zadeva posamezne posebne težave, ki se obravnavajo, se pričakuje, da bo splošni učinek možnosti 2 na trgovinske tokove zanemarljiv ter da ne bo nobenega opaznega učinka na družbo in okolje. Možnost 3 – sveženj: Sveženj, ki je predlagan v okviru možnosti 3, med drugim vključuje tritedensko začasno obdobje, v katerem dajatve ne bi bile uvedene. Uvozniki bi imeli na voljo tri tedne, da se prilagodijo, preden bi bile uvedene začasne dajatve. Poleg tega bi bile dajatve, zbrane med preiskavo v zvezi s pregledom zaradi izteka ukrepa, v primeru preklica dajatve povrnjene. Oba predloga bi imela omejen pozitiven učinek na uvoznike. Negativen učinek na proizvajalce Unije bi bil omejen, ker trije tedni ne zadostujejo za veliko dodatnih naročil ali kopičenje velike količine zalog. Kar zadeva povračilo dajatev, se ne pričakujejo negativni učinki na proizvajalce Unije, saj ukrepi veljajo v celotnem obdobju pregleda. Z neuporabo pravila nižje dajatve bi se v primerih subvencioniranja ali strukturnih izkrivljanj trga surovin zvišale dajatve, kar bi lahko vplivalo na stroške uvoznikov in končnih potrošnikov. Hkrati bi te višje dajatve omogočile proizvajalcem Unije, na katere vplivajo nepoštene prakse, nekoliko več manevrskega prostora ter bi vlade tretjih držav in izvoznike odvračale od izkrivljanja trgovine. Možnost 3 predvideva preiskave o začetku po uradni dolžnosti in obveznost sodelovanja proizvajalcev Unije v primerih povračilnih ukrepov. To bi izboljšalo zmožnost proizvajalcev Unije, da zaprosijo za zaščito, in zmanjšalo njihovo izpostavljenost gospodarskim posledicam takih povračilnih ukrepov. Kar zadeva MSP, bi izboljšana služba za pomoč prispevala k boljšemu razumevanju in obravnavanju postopkov trgovinske zaščite. Na splošno se pričakuje, da bo učinek na trgovinske tokove minimalen. Morebitni učinki na družbo in okolje bodo omejeni, vendar pozitivni, kar pomeni, da bi možnost 3 prispevala k omejitvi izgub delovnih mest v EU. 6. Primerjava možnosti Možnost 2: Glede na to, v kolikšnem obsegu možnost 2 obravnava posamezne opredeljene težave, bi izpolnjevala nekatere operativne in delno tudi nekatere posebne cilje. Vendar pa zaradi pomanjkanja skladnosti ne bi znatno prispevala k doseganju splošnih ciljev. Pri takem posameznem pristopu obstaja tudi nevarnost neravnotežja med interesi proizvajalcev in uvoznikov. Možnost 3: Ta možnost v celoti ali delno prispeva k vsem splošnim ciljem. Poleg tega, da gospodarske subjekte odvrača od izkrivljanja trgovine in povračilnih ukrepov, prispeva tudi k ponovni vzpostavitvi enakih konkurenčnih pogojev. Nazadnje ta možnost ohranja ravnotežje med interesi zainteresiranih strani. Možnost 3 torej obravnava vse posebne cilje in znatno prispeva k doseganju vseh splošnih ciljev. 7. Spremljanje in ocena Da bi se ocenila učinek in uspešnost te pobude, so bili oblikovani kazalniki, ki bodo omogočili spremljanje razvoja sistema trgovinske zaščite EU. Predlaga se, da bi bilo leto 2013 uporabljeno kot merilo in da bi se določilo ocenjevalno obdobje, ki bi zajemalo vsaj tri leta po začetku veljavnosti predlaganih sprememb.