POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

VMESNO POROČILO o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

1. Uvod

To vmesno poročilo je tehnično poročilo v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje[1] o pomembnem napredku, ki ga je dosegla Bolgarija v zadnjih šestih mesecih. Osredotoča se na ukrepe, ki so že bili zaključeni ali pa se lahko njihov zaključek pričakuje v kratkem, pa tudi ukrepe, ki jih je treba še sprejeti.

Priporočila iz zadnjega poročila o napredku, ki ga je Komisija sprejela 20. julija 2011, so izhodišče za oceno napredka, doseženega glede na merila, ter za opredelitev preostalih izzivov. Komisija bo poleti 2012 pripravila splošno oceno napredka Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje od pristopa.

2. Reforma pravosodja ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu: povzetek napredka glede na priporočila Komisije

Iz odgovora Bolgarije na priporočila iz zadnjega poročila Komisije je razviden naslednji razvoj dogodkov. Novo specializirano sodišče in tožilstvo za organizirani kriminal sta začela z delom, Komisija za odkrivanje in zaplembo sredstev, pridobljenih s kaznivim dejanjem, je dosegla pomembne rezultate, novo ustanovljena Komisija za ugotavljanje in sankcioniranje navzkrižja interesov pa je sprejela prve odločitve. Poleg tega je Bolgarija uvedla ukrepe za izboljšanje sodne prakse, organizacijo tožilstva ter sodelovanja med sodstvom, policijo in drugimi upravnimi organi. Za naslednje mesece so napovedani nadaljnji ukrepi v okviru reforme pravosodja.

Razvoj dogodkov v zadnjih mesecih v Bolgariji kaže na potrebo po strožjih ukrepih za izvajanje priporočil Komisije na številnih področjih. Zakon o zaplembi premoženjskih koristi, ki ga obravnava parlament, mora biti celovit, podpirati pa ga morajo močne institucije, da bo učinkovit pri preprečevanju organiziranega kriminala in korupcije na visoki ravni. Analiza pomanjkljivosti sodne in preiskovalne prakse pri pomembnih zadevah, povezanih z organiziranim kriminalom in korupcijo, še ni bila opravljena na celovit način. Izvajanje prenovljenega zakona o pravosodnem sistemu, namenjenega uporabi preglednih in objektivnih postopkov za imenovanja na visoke sodne funkcije, napredovanja in ocenjevanja ter zagotavljanje prednosti integriteti, še ni prineslo pričakovanih sprememb. Potrebna je reforma postopka volitev v vrhovni pravosodni svet, da se povečata preglednost in integriteta sveta ter kot pomemben korak k temeljiti reformi pravosodnega sistema. Rezultati na področju sodb in kazni v zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, goljufijami in organiziranim kriminalom v preiskavi ali na sodišču, še niso dovolj prepričljivi za zagotavljanje učinkovitega odvračanja.

Zato so v naslednjih mesecih potrebna nadaljnja prizadevanja, da bodo doseženi prepričljivi rezultati in da se prispeva k oceni o napredku, ki ga je dosegla Bolgarija v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje od svojega pristopa k EU, ki jo bo Komisija predložila poleti 2012. Komisija bo Bolgarijo še naprej podpirala pri teh prizadevanjih.

3. Poročilo o trenutnem stanju

Reforma sodstva

Za uresničevanje reformnih ciljev novega zakona o pravosodnem sistemu je Komisija Bolgariji v svojem zadnjem poročilu v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje priporočila zlasti, da pri imenovanjih in ocenjevanjih spoštuje preglednost, neodvisnost, integriteto in poklicno ustreznost. Poleg tega je Komisija Bolgariji priporočila, da doseže rezultate pri sprejemanju disciplinskih in kazenskih ukrepov v primerih korupcije in zlorab v sodstvu ter zagotovi popoln elektronski dostop do sodb sodišča in strogo naključno dodeljevanje sodnih zadev.

Od zadnjega poročila Komisije je Bolgarija začela izvajati določbe zakona o pravosodnem sistemu v zvezi z reformo imenovanj, napredovanj in ocenjevanj ter krepitvijo začetnih usposabljanj sodnikov ter napredovala pri vzpostavitvi boljšega upravljanja delovne obremenjenosti v sodstvu. V tem obdobju so se začela prva ocenjevanja sodnikov v skladu z novim sistemom, imenovanih pa je bilo več višjih sodnikov. Ustanovljene so bile lokalne komisije za etiko, ki svetujejo glede integritete sodnikov, predlaganih za imenovanje, napredovanje ali ocenjevanje. Začeta je bila študija za racionalizacijo delovne obremenjenosti sodnikov in sprejeta so bila pravila glede izpitov za zaposlitev za nacionalni institut za pravosodje.

Imenovanje in spodbujanje sposobnih sodnikov z visoko integriteto je pomemben del reforme pravosodja. Od lanskega poletja je več imenovanj višjih sodnikov s strani vrhovnega pravosodnega sveta in parlamenta sprožilo pomisleke glede objektivnosti, preglednosti in temeljitosti ocene ustreznosti in integritete kandidatov. Izraženi so bili tudi pomisleki glede postopkov ocenjevanja. Pri naslednjih ocenjevanjih in napredovanjih je treba dokazati sposobnost kandidatov, da se bodo videle razlike in vprašanja integritete v celoti upoštevala.

Rezultati boja proti korupciji v sodstvu so različni. Komisija za etiko vrhovnega pravosodnega sveta in novo ustanovljene lokalne komisije za etiko pri nedavnih imenovanjih in ocenjevanjih še niso mogle ustrezno preverjati integritete. Leta 2011 je sodišče oprostilo šest sodnikov v zadevah, povezanih s korupcijo in zlorabo položaja. V teku so zadeve proti 28 sodnikom in 27 kazenskih postopkov. V 13 zadevah so bile izdane sodbe na prvi ali drugi stopnji, od tega je bilo 10 obsodb (šest s pogojno kaznijo).

Kljub nekaterim primerom dobre prakse se sodbe sodišča še ne objavljajo sistematično, standardi za objavo pa še niso usklajeni. Bolgarija je napovedala, da bo vrhovni pravosodni svet sprejel smernice za odpravljanje pomanjkljivosti pri naključnem dodeljevanju sodnih zadev.

Za izboljšanje upravljanja, odgovornosti in učinkovitosti pravnega sistema je Komisija Bolgariji priporočila, da sprejme nadaljnje ukrepe za temeljito reformo pravosodnega sistema, zlasti s pripravo in izvajanjem predlogov za reformo vrhovnega pravosodnega sveta in tožilstva.

Od zadnjega poročila Komisije je generalni tožilec napovedal pobude za spodbujanje nadaljnje specializacije tožilstva, kot so organizacijski ukrepi, metodološke smernice in programska orodja. Načrtuje se razširitev pooblastil specializiranih skupin, pristojnih za zadeve, povezane z goljufijami v povezavi s sredstvi EU, na kazniva dejanja v zvezi z državnim proračunom, kot je davčna utaja, ter ustanovitev skupnih skupin, ki bodo osredotočene na zadeve, povezane s korupcijo na visoki ravni. Poleg tega je generalni tožilec ustanovil službo za kriminološke preiskave, dostop do registra posebnih preiskovalnih metod pa naj bi se omogočil vsem tožilstvom. Enoten informacijski sistem v tožilstvih, policiji in drugih upravnih organih še ni bil vzpostavljen. Trenutno so v obravnavi obsežnejši predlogi za reformo tožilstva, napovedani pa so bili za začetek leta 2012.

Verodostojnost vrhovnega pravosodnega sveta v zadnjih mesecih zbuja pomisleke. Po odstopu dveh članov sveta v protest proti njegovim ukrepom so nekatera sodišča bojkotirala volitve za njuno nadomestitev v septembru. To je spodbudilo javno razpravo o tem, kako povečati strokovno usposobljenost in odgovornost sveta. To razpravo o reformi ustreznosti in postopkov za volitve v vrhovni pravosodni svet je treba hitro uresničiti, da se lahko reforme uvedejo pred iztekom mandata sedanjega sveta jeseni 2012. Razprave z ustreznimi zainteresiranimi stranmi, ki jih je nedavno začel minister za pravosodje, bi morale zagotoviti osnovo za konkretne predloge. Medtem se lahko sprejmejo konkretni ukrepi za povečanje odgovornosti vrhovnega pravosodnega sveta, na primer zgodnja objava programov, sistematično odprtje plenarnih zasedanj in zasedanj sveta javnosti ali opazovalcem civilne družbe ali predvajanje zasedanj sveta na spletu.

Za boljše rezultate pri zadevah, povezanih z organiziranim kriminalom in korupcijo na visoki ravni, je Komisija Bolgariji zlasti priporočila, naj analizira sodne in preiskovalne prakse, sprejme in izvaja podrobne akcijske načrte in odpravi pomanjkljivosti v sodelovanju z mednarodnimi strokovnjaki in civilno družbo.

Od zadnjega poročila Komisije je bilo sprejetih ali pripravljenih več ukrepov v odgovor na dvome Komisije v zvezi s sodno in preiskovalno prakso. Ti ukrepi vključujejo poročanje o pomanjkljivostih sodne prakse vrhovnega kasacijskega sodišča, pripravo smernic za analizo oprostitev s strani tožilstva ter sporazumi o sodelovanju med policijo in organi upravnega nadzora. Izvedeni so bili številni programi usposabljanja za tožilce in policijske preiskovalce. Poleg tega so bile sprejete spremembe kazenskega zakonika, da se omeji število zahtev na kasacijsko sodišče, ustanovljena pa je bila tudi skupina za ugotavljanje razhajajočih se sodnih praks in podporo razlagalnim dejavnostim vrhovnega kasacijskega sodišča.

Te pobude je treba dopolniti s celovitejšo in bolj sistematično analizo pomanjkljivosti preiskave, pregona in sojenja v zadevah velikega javnega pomena. Z vključitvijo zunanjih in neodvisnih strokovnjakov se bo lahko v okviru sprejetih ukrepov izkoristila najboljša praksa in dokazal napredek z objektivnimi kazalniki.

Boj proti organiziranemu kriminalu

Za povečanje učinkovitosti boja proti organiziranemu kriminalu je Komisija Bolgariji priporočila zlasti, naj ustrezno opredeli pooblastila novega specializiranega sodišča in tožilstva za organizirani kriminal in nadaljuje reformo policije.

Od zadnjega poročila Komisije je bila po pritožbi v pomembni zadevi, povezani z organiziranim kriminalom, izrečena obsodba proti obtožencem, ki so bili na prvi stopnji oproščeni. Pričakuje se pravnomočna obsodba na kasacijskem sodišču. V isti zadevi so se pojavili pomisleki glede neučinkovite zaščite prič. V kazenskem postopku so pomembne zadeve, povezane s hudim in organiziranim kriminalom. Novembra in decembra 2011 sta bili izdani sodbi na prvi stopnji v dveh drugih zadevah, povezanih z organiziranim kriminalom, proti številnim obtožencem. V drugih zadevah, povezanih z organiziranim kriminalom, v zadnjih mesecih ni bilo večjega napredka na sodišču. Potrebne so nadaljnje izboljšave preiskovalne prakse, kar zadeva preiskovalne tehnike in zbiranje dokazov, in sicer z večjim profesionalizmom med policijskim ukrepanjem, krajšimi preiskavami in pravnomočnimi sodbami.

Nova specializirana sodišča za zadeve, povezane z organiziranim kriminalom, na prvi stopnji in pritožbe ter povezana tožilstva so začela delovati v začetku januarja 2012. Medtem ko je ustavno sodišče nedavno izdalo sodbo v zvezi s področjem pristojnosti novo ustanovljenih sodišč, bo treba prek preskusnih primerov podrobno opredeliti pristojnosti pod vodstvom vrhovnega kasacijskega sodišča. To lahko vpliva na delovno obremenjenost in zaposlovanje. Imenovan je bil poseben oddelek 30 policistov na centralni ravni in 20 preiskovalnih policistov po vsej državi v podporo preiskavam specializiranih tožilstev za organizirani kriminal. Vpliv teh struktur na hitro obravnavo zadev, povezanih s hudimi kaznivimi dejanji, je treba še oceniti.

V okviru reforme preiskovalne prakse policije, ki se je začela leta 2010, so v zadnjih mesecih potekala nadaljnja usposabljanja[2]. Bolgarija je naznanila pripravo skupnih metodoloških smernic za policijo, tožilstvo in druge upravne organe v zvezi z odkrivanjem in zamrznitvijo premoženjskih koristi. Potrebna bodo nadaljnja prizadevanja za spodbujanje strokovne prakse, da se dokaže učinek reforme z večjim številom obsodb v skladu z visokimi strokovnimi standardi, pa tudi pravnomočnih odločb sodišča v zadevah, povezanih z organiziranim kriminalom.

Čeprav so donacije policiji omejene na javne organe in podjetja v državni lasti in se sedaj vnašajo v javni register, praksa donacij policiji še vedno zbuja pomisleke glede odgovornosti in finančne preglednosti, zlasti tveganja izogibanja pravilom v zvezi z javnimi naročili.

V podporo boju proti organiziranemu kriminalu in korupciji je Komisija Bolgariji priporočila zlasti, naj sprejme strožjo zakonodajo o zaplembi premoženjskih koristi in izboljša sedanjo prakso zaplembe sredstev, pridobljenih s kaznivim dejanjem.

Leta 2011 je Komisija za odkrivanje in zaplembo sredstev, pridobljenih s kaznivim dejanjem (CEPACA), dosegla pravnomočne sodne odločbe, ki potrjujejo zaplembo sredstev v višini skoraj 5 milijonov EUR. To pomeni precejšnje povečanje v primerjavi s prejšnjimi leti. Komisija se je po imenovanju novega direktorja spomladi 2011 reorganizirala. V nekaterih zadevah je bilo vzpostavljeno tesnejše sodelovanje s tožilstvom, vendar to sodelovanje še ne poteka sistematično. Parlamentu je bil januarja predložen osnutek novega zakona o zaplembi premoženjskih koristi. Osnutek zakona določa režim za zaplembo premoženja brez obsodbe. Zakon se osredotoča na sredstva, povezana z organiziranim kriminalom. Medtem ko je Komisija priporočila tudi, naj se CEPACA pooblasti za proaktivno preverjanje premoženjskih koristi višjih uradnikov in politikov, Bolgarija tega očitno ne upošteva. Osnutek zakona navezuje preiskave CEPACA na predkazenske postopke, ki jih začne tožilstvo, tako da se bo delo lahko pričelo prej kot sedaj, izključuje pa možnost, da bi CEPACA začela preverjanja po uradni dolžnosti na podlagi upravnih kršitev. Prav tako zbuja pomisleke glede operativne neodvisnosti CEPACA. Parlamentarne razprave morajo biti priložnost za okrepitev osnutka, da se zagotovi režim za zaplembo premoženjskih koristi, ki bo celovit po obsegu, dovolj dolgotrajen, da bo učinkovit, ter ga bodo podpirale močne institucije. Pravi učinek tega prihodnjega zakona bo treba oceniti glede na nadaljnje povečanje števila odločb o zaplenjenih sredstvih in neodvisnost CEPACA.

Boj proti korupciji

Za izboljšanje učinkovitosti boja proti korupciji na visoki ravni je Komisija Bolgariji priporočila zlasti, naj vzpostavi omrežje specializiranih tožilcev, sprejme proaktivne preiskovalne strategije in dokaže, da izvaja sankcije za navzkrižje interesov.

Od zadnjega poročila Komisije so bile v zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, izrečene ena pravnomočna kazenska sankcija in dve nepravnomočni kazenski sankciji proti trem poslancem, izrečena pa je bila tudi oprostitev na drugi stopnji v zadevi proti nekdanjemu ministru. Izrečenih je bilo šest nepravnomočnih obsodb proti sedanjim in nekdanjim županom, od tega štiri s pogojno kaznijo. Tožilstvo ni preiskovalo domnevnih goljufij s sredstvi EU, čeprav v drugi državi članici poteka preiskava povezanih zadev na podlagi istih dejstev. V vseh zadevah, povezanih z goljufijami s sredstvi EU, ki so bile predložene sodišču v letu 2011, so kazensko odgovornost nadomestile upravne kazni. Pomembna zadeva, povezana z goljufijo s sredstvi EU, se je po pritožbi zavlekla na sodišču za več kot 18 mesecev. Na nadaljnje ukrepe tožilstva se čaka v številnih zadevah, povezanih s hudimi nepravilnostmi pri upravljanju sredstev EU, ki jih je OLAF posredoval v letih 2010 in 2011.

Komisija za preprečevanje in odkrivanje navzkrižja interesov, vzpostavljena junija 2011, zdaj deluje. Prejela je 146 prijav in izdala 25 odločb, od česar je bilo navzkrižje interesov ugotovljeno v 12 primerih. Njena sposobnost odvračanja bo med drugim odvisna od števila zaključenih zadev, njene sposobnosti, da proaktivno preganja navzkrižje interesov ter da v občutljivih zadevah sprejema pametne in utemeljene odločitve. Učinkoviti ukrepi proti navzkrižju interesov zahtevajo tudi enotno prakso objave izjav v zvezi z navzkrižjem interesov s strani različnih upravnih organov ter poenostavljeno pravno podlago za Komisijo za navzkrižje interesov v zvezi s sankcijami in predpisi o zastaranju.

Generalni tožilec se je zavezal vzpostavitvi omrežij tožilcev, specializiranih za gospodarski in finančni kriminal, do konca leta 2011 in pripravi metodoloških navodil za preiskovanje kompleksnih gospodarskih in finančnih kaznivih dejanj v sodelovanju z mednarodnimi strokovnjaki do aprila 2012. Minister za notranje zadeve in generalni tožilec nameravata pripraviti tudi dodatna skupna navodila za preiskovanje in zbiranje dokazov, sodelovanje z nacionalno agencijo za javne prihodke pa je zdaj uspešnejše. Pripravljajo se tudi mesečna poročila o napredku pri zadevah velikega javnega pomena. Oceniti bo treba, v kakšnem obsegu te spremembe prispevajo k strožjim ukrepom.

Tožilstvo preiskuje obtožbe o nepravilnostih med predsedniškimi in lokalnimi volitvami lanskega oktobra. Odvračilne sankcije za kupovanje glasov in popolna preglednost financiranja političnih strank – v skladu s priporočili GRECO – sta še vedno ključnega pomena za zaupanje javnosti v sposobnost javnih organov za boj proti organiziranemu kriminalu in korupciji[3].

Za učinkovitejše preprečevanje korupcije je Komisija Bolgariji priporočila zlasti, naj dokaže konkretne rezultate s celovitim protikorupcijskim projektom, izboljša sistem prijavljanja in preverjanja premoženjskega stanja javnih uradnikov ter okrepi upravne zmogljivosti na področju javnih naročil.

Horizontalni protikorupcijski projekt („Borkor“), predlagan v začetku leta 2010, je dobil svoje prostore ter stalne uslužbence. Vzpostavljen je svetovalni svet, opredeljeni so bili načini sodelovanja s centralno in lokalno upravo, sprejet je bil seznam nalog in morebitnih zakonodajnih predlogov. Projekt naj bi stekel sredi leta 2012.

Bolgarija je pripravila nova navodila za disciplinske ukrepe v okviru ministrstva za notranje zadeve, decembra pa so bile sprejete spremembe etičnega kodeksa, namenjene preprečevanju korupcije pri uradnikih na ministrstvu za notranje zadeve. Učinek teh ukrepov bo treba dokazati v praksi.

Od zadnjega poročila Komisije ni bilo konkretnega napredka pri nadzornem sistemu prijavljanja premoženjskega stanja višjih uradnikov za odkrivanje in preganjanje neupravičenega bogatenja. V novem kazenskem zakoniku je treba upoštevati nedavna priporočila Konvencije Združenih narodov proti korupciji (MKZNPK) za odpravljanje zakonskih vrzeli pri zaščiti pred korupcijo.

Namen pravnih sprememb iz jeseni 2011 je bila okrepitev predhodnega in naknadnega nadzora v postopkih za javna naročila. Učinek teh ukrepov bo odvisen od ustreznih upravnih zmogljivosti in učinkovite razdelitve pristojnosti med različnimi organi, pristojnimi za področje javnih naročil, in drugimi organi, vključno z organi za izvajanje v okviru strukturnih skladov. Število zaposlenih v pristojnih organih in na področju javnih naročil se je po poročilih povečalo. Učinek teh ukrepov bo treba oceniti glede na njihovo praktično izvajanje.

[1] Odločba Komisije 2006/929/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Bolgarije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu (UL L 354, 14.12.2006, str. 58).

[2] Bolgarija poroča, da se je od junija do novembra 2011 usposabljalo skupaj 1 660 policistov, ki opravljajo preiskovalne funkcije. 1 149 policistov se je udeležilo usposabljanja o preiskovanju korupcije, gospodarskega in organiziranega kriminala ter o finančnih preiskavah.

[3] Končno poročilo OVSE o lokalnih in predsedniških volitvah v Bolgariji je na voljo na: http://www.osce.org/odihr/elections/86893.