DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

k predlogu sklepa Evropskega parlamenta in Sveta

o odobritvi jamstva EU Evropski investicijski banki za izgube pri financiranju v podporo naložbenim projektom zunaj Unije

Evropska investicijska banka (v nadaljnjem besedilu: EIB) financiranje zunaj EU v podporo zunanjim politikam EU delno izvaja s proračunskim jamstvom EU, dodeljenim na podlagi posameznega večletnega finančnega okvira. EU že več kot 30 let zagotavlja EIB proračunsko jamstvo, za katero veljajo nekatere zgornje meje in drugi pogoji ter ki krije državna in politična tveganja v zvezi z njenimi posojili in jamstvi za posojila, ki se izvajajo zunaj EU v podporo zunanjepolitičnim ciljem EU. To jamstvo se skozi leta odobrava na podlagi vrste sklepov. Celoten obseg in pogoji jamstva EU za kritje zunanjega financiranja EIB so določeni v Sklepu št. 1080/2011/EU (v nadaljnjem besedilu: trenutni sklep). Slednji preneha veljati 31. decembra 2013.

Potreba po proračunskem jamstvu EU temelji na obveznosti EIB iz njenega statuta, v skladu s katero mora banka zagotavljati zadostno varnost za vsa svoja posojila, splošneje pa na potrebi po zagotavljanju kreditne sposobnosti EIB, ne da bi bila pri tem ogrožena njena naloga v zvezi s prispevanjem k uravnoteženemu in nemotenemu razvoju držav članic EU. Jamstvo EU je ključni instrument pri zagotavljanju skladnosti med zelo zadolženo finančno strukturo EIB, znatno višjim tveganjem posojanja tretjim državam, potrebo po preprečevanju znižanja bonitetne ocene AAA banke in hkratnem omejevanju njene potrošnje kapitala. EIB ne plačuje EU za to jamstvo.

Financiranje EIB bi bilo treba opravljati v upravičenih državah (kot je opredeljeno v trenutnem sklepu) v podporo kateremu koli od naslednjih ciljev: (i) razvoj lokalnega zasebnega sektorja, zlasti pomoč MSP; (ii) razvoj socialne in gospodarske infrastrukture, vključno s prometom, energijo, okoljsko infrastrukturo ter informacijsko in komunikacijsko tehnologijo; ter (iii) blažitev podnebnih sprememb in prilagajanje nanje.

Geografsko kritje jamstva EU je razdeljeno na naslednje regije: predpristopno regijo, sosednje in partnerske države, Azijo in Latinsko Ameriko ter Južno Afriko.

V trenutnem sklepu so določeni splošna zgornja meja v višini 27,484 milijarde EUR in sredstva za podnebne spremembe v višini 2 milijard EUR za obdobje 2007–2013. Splošna zgornja meja je razdeljena na regionalne zgornje meje, medtem ko so sredstva za podnebne spremembe globalna in ne vključujejo nobene predhodne dodelitve po regijah.

V členu 16 trenutnega sklepa je določeno, da Komisija predloži nov predlog za naslednji finančni okvir (2014–2020). Poleg tega mora Komisija v skladu s trenutnim sklepom pri pripravi tega predloga proučiti različna vprašanja. Pri tem mora upoštevati proračunski mehanizem, na katerem temelji jamstvo EU, saj to vpliva na nekatere možnosti, ki so analizirane v oceni učinka.

Cilj jamstvenega sklada je zaščititi proračun EU pred posledicami morebitnega neodplačevanja predvsem zunanjega financiranja EIB in drugih zunanjih ukrepov. Jamstveni sklad se financira z enim letnim plačilom iz proračuna EU. Zato mehanizem zagotavljanja sredstev jamstvenega sklada, katerega cilj je ohraniti jamstveni sklad na stopnji 9 % neporavnanih izplačil posojil, dejansko omejuje obseg proračunskega jamstva EU. Na podlagi pričakovanih vzorcev izplačevanja in povrnitve financiranja, zajetega z jamstvenim skladom, bi znesek, predviden v strokovnem prispevku Evropske komisije k pogajanjem o posameznih programih za izvajanje naslednjega večletnega finančnega okvira, ki ga je Komisija poslala 27. marca 2013 (predvideva 1,193 milijarde EUR v finančnem okviru 2014–2020 v trenutnih cenah za zagotavljanje sredstev jamstvenemu skladu), omogočal fiksno zgornjo mejo mandata v višini približno 25 milijard EUR.

S Sklepom št. 1080/2011/EU so bile regionalne zgornje meje v primerjavi s prejšnjim sklepom[1] povišane. Zakonodajalec je v uvodnih izjavah trenutnega sklepa jasno navedel, da so ta povišanja začasna in izredna, da bi se obravnavala arabska pomlad in upoštevala povečana podpora EIB za partnerje EU v okviru krize v obdobju 2009–2010. To kaže na namen zakonodajalca, da ohrani splošno regionalno ravnovesje, ki je bilo doseženo s težavnimi pogajanji leta 2009 in je bilo rezultat občutljivega političnega kompromisa. Zato se predvideva, da bi moralo biti ravnovesje iz leta 2009 podlaga za novi zakonodajni predlog.

1. Opredelitev težave

Okvir, v katerem deluje EIB, se je občutno razvil, pri čemer je bil novi zakonodajni predlog za jamstvo EU v sklopu naslednjega večletnega finančnega okvira pripravljen v precej bolj težavnem okviru kot predlog, ki je veljal pred nekaj leti. Finančna kriza je znatno vplivala zlasti na pogoje financiranja EIB in vključevala morebitna tveganja za njeno bonitetno oceno AAA. Glede na navedeno je bilo v poslovnem načrtu za obdobje 2012–2014, ki je bil sprejet konec leta 2011, predvideno znatno zmanjšanje obsega posojil na ravni pred krizo, zlasti zunanjih posojil. Medtem ko bi nedavno sprejetje povečanja kapitala EIB omogočilo, da se povečajo posojila EIB znotraj EU, to ne bi smelo vplivati na zunanjo dejavnost EIB.

Ta strateški prehod je bil vključen v razmislek o predlogu za novo jamstvo EU skupaj z drugimi elementi, kot so med drugim trenutni gospodarski in finančni okvir, ki vpliva na kakovost portfelja zunanjih posojil, zmogljivost EIB za prevzem tveganj ter razširitev geografskega obsega Evropske banke za obnovo in razvoj (EBRD) na sredozemsko regijo, kjer bi lahko sčasoma dosegla letno poslovno dejavnost v višini do 2,5 milijarde EUR (kar bi bilo več kot skupno združeno financiranje EIB v regiji ob upoštevanju jamstva EU in lastnega tveganja EIB).

V zvezi s tem so v poročilu o oceni učinka poudarjene štiri glavne težave:

· tveganje neoptimalne uporabe jamstva EU;

· nezmožnost EIB, da bi z jamstvom EU financirala vse vrste mikrofinanciranja;

· nezadostna raven financiranja za podnebne ukrepe in težave EIB pri povečanju svojih posojil na tem področju;

· nejasen položaj EIB kot ključnega orodja za zagotavljanje zunanje finančne podpore EU.

2. Analiza subsidiarnosti in utemeljitev ukrepov EU

Predlog je v izključni pristojnosti EU. Načelo subsidiarnosti se zato ne uporablja.

Posebna pravna podlaga za ukrepe EU pri odobritvi jamstva EU EIB za izgube pri posojilih in jamstvih za posojila za projekte zunaj Unije sta člena 209 in 212 Pogodbe o delovanju EU. EIB je ustanovljena v skladu s členom 309 Pogodbe, njen statut pa je določen v protokolu, priloženem Pogodbama.

3. Cilji novega jamstva EU za zunanje financiranje EIB

Splošni cilj dejavnosti EIB zunaj EU v okviru jamstva EU bi morala biti podpora za zunanje politike Unije s financiranjem ustreznih projektov v partnerskih državah na podlagi kombinacije proračunskih sredstev EU (z zagotavljanjem jamstvenega sklada za zunanje ukrepe, ki podpira jamstvo EU) in sredstev EIB.

EIB bi morala s svojim financiranjem zunaj EU v sklopu jamstva EU podpirati gospodarski, socialni in okoljski trajnostni razvoj partnerskih držav EU ter njihovo partnerstvo z EU. Poleg tega mora biti financiranje EIB v sklopu mandata skladno s širšim okvirom regionalne politike Unije.

Drugi posamezni cilji novega mandata bi morali vključevati: (i) boljše izkoriščanje znanja in sredstev EIB ter (ii) izboljšanje uspešnosti jamstva EU ob ohranjanju stabilnega proračunskega kritja.

V zvezi s tem bi morali biti operativni cilji novega jamstva EU:

· osredotočenost geografskega obsega jamstva EU na upravičence, kjer bi njegova uporaba imela najvišjo dodano vrednost (cilj 1);

· izrecna razširitev jamstva EU na vse vrste mikrofinanciranja (cilj 2), da bi se pomagalo najrevnejšim;

· krepitev razsežnosti podnebnih sprememb jamstva EU, da bi se spodbujalo financiranje EIB v tem ključnem sektorju zunanjega delovanja EU (cilj 3);

· povečanje učinka financiranja EIB z boljšim usklajevanjem s politikami EU ter skladnostjo in medsebojnim dopolnjevanjem z instrumenti EU (cilj 4), da bi bil razvoj politik bolje in pravočasno izražen.

4. Možnosti politike

Glede na ugotovljeno težavo ter za doseganje posameznih političnih in operativnih ciljev je Komisija v zvezi s prihodnjim jamstvom EU za zunanje financiranje EIB proučila naslednje možnosti:

Možnost 0: brez novega sklepa – ta možnost ni bila podrobno analizirana.

Možnost 1: brez sprememb (kot je navedeno v Sklepu št. 1080/2011/EU, katerega veljavnost bi bila podaljšana do 31. decembra 2020) – osnovni scenarij.

Možnost 2: sprememba veljavnega jamstva. Ta možnost je bila razvita v skladu s tremi podmožnostmi. Vsaka od treh podmožnosti je bila opredeljena kot jasno izražena kombinacija 4 vrst sprememb, da bi se na podlagi medsebojnega vpliva in prepletanja sprememb vsakega parametra obravnavali 4 operativni cilji. Glavne značilnosti posamezne podmožnosti so predstavljene v spodnji tabeli:

Glavne razlike med ohranjenimi možnostmi politike v primerjavi z osnovno možnostjo politike „brez sprememb“

Odzivi na operativne cilje || Možnost CLOSE || Možnost MICRO || Možnost FOCUS

(i) osredotočanje na države/financiranje z najvišjo dodano vrednostjo || izključitev Azije in Latinske Amerike ter Južne Afrike || brez sprememb || (dinamično) osredotočanje na manj kreditno sposobne upravičence

(ii) zagotavljanje izrecnega jamstva za vse vrste mikrofinanciranja || vse izrecno upravičene vrste mikrofinanciranja, vendar brez poslovnega tveganja za jamstvo EU || predhodno dodeljena sredstva v višini 2 milijard EUR za mikrofinanciranje s celovitim jamstvom EU || brez sprememb

(iii) krepitev razsežnosti podnebnih sprememb || povečanje predhodno dodeljenih sredstev za financiranje na področju blažitve podnebnih sprememb na 4 milijarde EUR || določanje regionalnih ciljev in vključitev predhodno dodeljenih sredstev v splošno zgornjo mejo || cilj v zvezi s skupnim obsegom posojil + spremljanje zmanjševanja emisij toplogrednih plinov

(iv) povečanje učinka/skladnosti politik || priprava letnih strateških dokumentov za posamezne države || posodobitev tehničnih operativnih regionalnih smernic v skladu s postopkom v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem zunanjih finančnih instrumentov EU || posodobitev tehničnih operativnih regionalnih smernic v skladu s postopkom v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem zunanjih finančnih instrumentov EU

Možnost 3: zagotavljanje jamstva drugim finančnim institucijam. Ta možnost ni bila podrobno analizirana.

5. Ocena učinkov

Opozoriti je treba, da ni mogoče zagotoviti povsem kvantitativnih ocen učinkov posamezne možnosti, saj je to odvisno od izvajanja trenutnega sklepa s strani EIB. Regionalne zgornje meje so dejansko zgolj okvirne, saj ne predstavljajo ciljnega obsega. Medtem ko je izvajanje trenutnega sklepa na projektni ravni zelo odvisno od odločitev upravljavskih organov EIB in zmogljivosti upravičencev za prevzem tveganj, bo dejavnost EIB posebej odvisna tudi od opredelitve stabilnih in za banke zanimivih projektov, možnosti kombiniranja nepovratnih sredstev in posojil, stopnje zadolženosti držav upravičenk, analize tveganja, gospodarskega in političnega okvira, kakovosti priprave projektov, zmogljivosti nosilcev projektov itd. Kljub temu je bila izvedena kvalitativna analiza glavnih učinkov posamezne možnosti, ki vključuje sklicevanja na podatke in zneske, kjer jih je bilo mogoče zagotoviti.

Glavni učinki so bili opredeljeni v povezavi z operativnimi in posameznimi cilji novega jamstva EU. Glavni ocenjeni učinki so bili (i) podpiranje prednostnih področij politik EU, vključno s širitvijo, sosedsko politiko, razvojem tretjih držav in političnim učinkom, (ii) skladnost in dopolnjevanje z zunanjimi finančnimi instrumenti EU ter potreba po sofinanciranju, (iii) vpliv izkušenj in znanja EIB, (iv) socialni učinek, pomoč MSP, razvoj lokalnega zasebnega sektorja in mikrofinanciranje v partnerskih državah, (v) podpiranje podnebnih ukrepov EU in vpliv na okolje, (vi) učinek na jamstveni sklad in proračun EU ter (vii) učinek na naravnanost/oceno kreditnega tveganja in sredstva EIB. Opozoriti je treba, da sta najpomembnejši merili verjetno zadnji dve (učinek na jamstveni sklad in proračun EU ter učinek na naravnanost kreditnega tveganja in sredstva EIB), saj dejansko določata meje, v okviru katerih je trenutni sklep mogoče izvajati.

Na podlagi analize je v poročilu podana ocena učinka posamezne možnosti v smislu uspešnosti, učinkovitosti in skladnosti v primerjavi z osnovnim scenarijem. Različne možnosti so bile kvalitativno ocenjene na podlagi kvalitativnih ocen služb Komisije glede verjetnega učinka.

Po mnenju Komisije bi morali biti upravni stroški izvajanja analiziranih možnosti enaki stroškom izvajanja osnovnega scenarija.

V okviru ocene je bilo ugotovljeno, da verjetni skupni učinki možnosti CLOSE in MICRO ne bi bili znatno višji od učinkov v trenutnem stanju. Po drugi strani pa bi imela možnost FOCUS bolj pozitivne učinke, pri čemer je njena ocena boljša od ocen drugih analiziranih možnosti, zlasti v smislu proračunskih posledic ter skladnosti in dopolnjevanja s politikami in instrumenti EU.

|| OSNOVNI SCENARIJ || MOŽNOST CLOSE || MOŽNOST MICRO || MOŽNOST FOCUS

Podpiranje prednostnih področij politik EU, vključno s širitvijo, sosedsko politiko, razvojem tretjih držav in političnim učinkom || 0 || uči.: – usp.: 0 skl.: + || uči.: – usp.: – skl.: + || uči.: + usp.: + skl.: +

Skladnost in dopolnjevanje z zunanjimi finančnimi instrumenti EU ter potreba po sofinanciranju || 0 || uči.: 0 usp.: – skl.: + || uči.: – usp.: – skl.: – || uči.: + usp.: 0 skl.: +

Vpliv izkušenj in znanja EIB || 0 || uči.: – usp.: + skl.: + || uči.: 0 usp.: – skl.: – || uči.: + usp.: + skl.: +

Socialni učinek, pomoč MSP, razvoj lokalnega zasebnega sektorja in mikrofinanciranje v partnerskih državah || 0 || uči.: – usp.: 0 skl.: – || uči.: + usp.: – skl.: 0 || uči.: + usp.: 0 skl.: 0

Podpiranje podnebnih ukrepov EU in vpliv na okolje || 0 || uči.: + usp.: – skl.: 0 || uči.: + usp.: 0 skl.: + || uči.: + usp.: + skl.: +

Učinek na jamstveni sklad in proračun EU || 0 || uči.: – usp.: – skl.: – || uči.: – usp.: – skl.: – || uči.: 0 usp.: 0 skl.: 0

Učinek na naravnanost/oceno kreditnega tveganja in sredstva EIB || 0 || uči.: 0 usp.: + skl.: ni podatkov || uči.: 0 usp.: – skl.: ni podatkov || uči.: 0 usp.: 0 skl.: ni podatkov

Skupni povprečni učinek || 0 || – „+“: 6 „0“: 5 „–“: 9 || – „+“:4 „0“: 4 „–“: 12 || + „+“: 10 „0“: 10 „–“: 0

6. Primerjava možnosti

Na podlagi podanih kvalitativnih ocen je jasno, da je možnost FOCUS najprimernejša. Opozoriti je treba, da v okviru te možnosti cilj 3 ne bi bil dosežen, saj je ocena pokazala, da proračunsko jamstvo EU ni ustrezen instrument za kritje vseh vrst mikrofinanciranja EIB v regijah, ki jih jamstvo EU krije.

Nobena od zainteresiranih strani ni ugovarjala ohranjeni možnosti. Možnost FOCUS je dejansko v skladu z mnenjem, ki ga je izrazila večina posvetovanih zainteresiranih strani. Posvetovane nevladne organizacije, poslanci Evropskega parlamenta, države članice in upravljalni odbor modrih oseb (ki je bil ustanovljen v času vmesnega pregleda trenutnega sklepa) so izpostavili zlasti potrebo po tem, da se pojasni, kdaj je bila dodana vrednost financiranja EIB v sklopu jamstva EU najvišja, in da se poiščejo načini, kako spodbuditi EIB, da bi osredotočila uporabo jamstva na navedene situacije. Posvetovane nevladne organizacije so glede na obstoj številnih drugih udeležencev na področju podvomile v potrebo po razširitvi obsega jamstva EU na vse vrste mikrofinanciranja, medtem ko so nekateri poslanci Evropskega parlamenta zahtevali tako razširitev. Poleg tega so posvetovane nevladne organizacije zahtevale mehanizem, s katerim bi lahko EIB sledila emisijam ogljika, ki so posledica njenega financiranja.

7. Spremljanje in ocenjevanje

Z novim zakonodajnim predlogom bo ureditev spremljanja in ocenjevanja okrepljena v primerjavi s trenutnim stanjem. Ohranjeni in dodatno okrepljeni bodo zlasti kazalniki operativnega spremljanja, ki jih je EIB nedavno razvila (okvir za merjenje rezultatov – REM).

Poleg tega se bo napredek pri doseganju posameznih ciljev spremljal z glavnimi kazalniki, ki zajemajo naslednja področja: i) znesek sklenjenih poslov financiranja glede na regijo, ii) izplačani znesek glede na regijo, iii) napredek pri doseganju uravnotežene porazdelitve dejavnosti glede na državo, iv) razčlenitev dejavnosti glede na različne cilje, v) obseg posojil na področju podnebnih sprememb, financiranja ter učinka na absolutno in relativno zmanjševanje emisij toplogrednih plinov, vi) število projektov, ocenjenih glede na podnebno tveganje, vii) število in znesek financiranj, kombiniranih z nepovratnimi sredstvi EU, ter viii) število in znesek sofinanciranj z drugimi mednarodnimi finančnimi institucijami.

Poleg tega bo na podlagi tristebrne metodologije, ki jo je EIB razvila v sklopu okvira REM, oblikovan podrobnejši niz kazalnikov uspešnosti. Namen okvira REM je prikazati, kako posojila EIB ustvarjajo realizacije, ki omogočajo rezultate in sčasoma prispevajo k učinkom, ki so v skladu s cilji mandata EIB.

Kar zadeva financiranje za projekte, ki spodbujajo podnebne ukrepe, bi bila upravičenost do financiranja na področju podnebnih sprememb pojasnjena glede na dogovorjena merila, ki temeljijo na veljavnih opredelitvah EIB v zvezi s sledenjem odhodkov na področju podnebnih sprememb in jih po potrebi zaostrujejo. EIB bo proučila okrepljene metodologije, tako da bi bili v ocene projektov vključeni izpusti ogljikovega dioksida, izboljšanje odpornosti njenih naložb na podnebne spremembe ter podnebno tveganje. Hkrati bi morala EIB še naprej razvijati metodologije za oceno podnebnega tveganja, da bi povečala odpornost vseh zadevnih financiranj na podnebne spremembe, ter vključiti oblikovanje cen ogljika v gospodarsko analizo stroškov in koristi. Poleg tega bi bilo treba v ustreznih sektorskih politikah izboljšati omejevalna merila upravičenosti za projekte z velikimi emisijami ogljikovega dioksida.

V zakonodajnem aktu bodo tako kot v Sklepu št. 1080/2011/EU predvidena redna poročila. Komisija bo vsako leto predložila Evropskemu parlamentu in Svetu poročilo o izvajanju mandata EIB. To poročilo bo tudi objavljeno na spletnem mestu Komisije.

Vmesna ocena bo izvedena tri leta po začetku mandata.

[1] Sklep št. 633/2009/ES.