1. Opredelitev problema

Narava problema

Emisije toplogrednih plinov cestnega prometa so se v obdobju med letoma 1990 in 2007 povečale za 29 %, potem pa so se začele zmanjševati predvsem zaradi visokih cen nafte, večje učinkovitosti osebnih vozil in počasnejše rasti na področju mobilnosti. Glede na načrt Evropske komisije za prehod na konkurenčno nizkoogljično gospodarstvo do leta 2050[1] in belo knjigo o prometu[2] bi se morale emisije CO2 v prometu na splošno do leta 2050 zmanjšati za približno 60 % glede na raven iz leta 1990.

Emisij CO2 težkih tovornih vozil, ki predstavljajo približno eno četrtino[3] emisij CO2 v cestnem prometu, v nasprotju z emisijami osebnih avtomobilov in kombijev zakonodaja trenutno ne ureja. Zaradi vse večjih količin tovora v EU, razen v obdobju gospodarske krize, so se te emisije povečevale kljub nekaterim izboljšavam na področju učinkovitosti vozil glede porabe goriva in emisij CO2. Ocene kažejo, da so se med letoma 1990 in 2010 emisije CO2 težkih tovornih vozil povečale za približno 36 %[4]. Brez ukrepanja lahko pričakujemo, da bodo emisije CO2 težkih tovornih vozil leta 2050 ostale približno 35 % nad ravnjo iz leta 1990. Zaradi njihove absolutnega obsega, trenda in relativnega deleža je emisije CO2 težkih tovornih vozil treba obravnavati in omejiti.

Meritve emisij CO2 težkih tovornih vozil trenutno ne potekajo na standardiziran način. Trg v tem pogledu ni transparenten, zato se ustvarja ozko grlo, ki ga bo treba obravnavati. Na Japonskem, v ZDA in Kanadi je merjenje in omejevanje emisij CO2 težkih tovornih vozil že zakonsko urejeno, na Kitajskem pa so ukrepi za to v pripravi.

Svet je junija 2007 Komisijo pozval k „razvoju in izvajanju instrumentov politik in ukrepov za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov teh težkih tovornih vozil“[5]. Komisija je v svojem sporočilu iz aprila 2010 o „Evropski strategiji za čista in energetsko učinkovita vozila“[6]. napovedala, da bo predlagala strategijo, ki bo obravnavala porabo goriva in emisije CO2 težkih tovornih vozil.

Kako se bo problem razvijal brez novih ukrepov EU?

Glavni dejavniki emisij CO2 težkih tovornih vozil so (i) skupno povpraševanje po prevoznih storitvah, ki je povezano z gospodarsko dejavnostjo, (ii) razčlenitev po panogah na cestni, železniški, zračni in vodni promet, (iii) uporaba tehnoloških sprememb, ki vplivajo na zmogljivost vozil, (iv) vsebnost ogljika v gorivu in (v) način upravljanja skupin težkih tovornih vozil.

Kot izhodiščni scenarij nespremenjenega stanja na podlagi modela Komisije PRIMES-TREMOVE in ob predpostavki nespremenjene politike je predvideno, da se bo skupna transportna dejavnost v naslednjih 40 letih povečevala[7]. Vendar je pri rezultatih izhodiščnega modela in trendih BDP mogoče opaziti določeno stopnjo razhajanja, saj cestni promet narašča počasneje. Kljub politiki EU, ki spodbuja ogljično manj intenzivne načine prevoza, kot je železniški promet, je mogoče pričakovati, da bo cestni promet ohranil prevladujočo vlogo v potniškem in tovornem prometu znotraj EU z dokaj zmernim prehodom tovornega prometa s ceste na železnico. Kar zadeva težka tovorna vozila, se po dveh desetletjih, namenjenih zmanjševanju emisij onesnaževal za uskladitev z zakonodajo EU od proizvajalcev težkih tovornih vozil pričakuje, da bodo svoja prizadevanja osredotočili na zmanjševanje porabe goriva in emisij CO2. Posledično bi morale emisije CO2 težkih tovornih vozil v veliki meri ostati nespremenjene v obdobju 2010–2050.

Subsidiarnost

Ukrepanje EU je potrebno, da se prepreči nastanek ovir za enotni trg v avtomobilskem sektorju in zaradi nadnacionalne narave podnebnih sprememb. Neukrepanje na evropski ravni bi lahko imelo za posledico niz nacionalnih programov za zmanjšanje emisij CO2 težkih tovornih vozil, kar bi povzročilo razdrobljenost trga in izgube pri ekonomiji obsega.

Potencial za zmanjšanje emisij CO2 težkih tovornih vozil

V študijah, ki sta jih opravili družbi AEA-Ricardo[8] in TIAX[9], so bile ugotovljene možnosti tehničnih izboljšav težkih tovornih vozil, s katerimi bi zmanjšali porabo goriva in emisije CO2. Po navedbah študije družbe TIAX, ki je na splošno potrdila ugotovitve družbe AEA-Ricardo, bi lahko pri novih vozilih od leta 2014 zmanjšali porabo goriva in emisije CO2 za 30–50 %, kar pomeni zmanjšanje emisij skupin težkih tovornih vozil za približno 28 % do leta 2030. Predvsem na podlagi ocen družbe TIAX je študija organizacije CE Delft podala krivulje mejnih stroškov zmanjševanja[10] in ugotovila velik potencial stroškovno učinkovitih tehnologij, kar lahko pomeni zmanjšanje porabe goriva in emisij CO2 pri novih težkih tovornih vozilih v povprečju za 35 %.

Tržne ovire za uvajanje stroškovno učinkovitih tehnologij za varčevanje z gorivom pri težkih tovornih vozilih

Tržne ovire za uvajanje učinkovitejših tehničnih izboljšav za manjšo porabo goriva je težko oceniti zaradi medsebojnega vpliva različnih poslovnih modelov proizvajalcev vozil, proizvajalcev karoserij in priklopnikov, uporabnikov težkih tovornih vozil ter finančnih in lizinških družb. Študija organizacije CE Delft[11] je preučila to vprašanje in ugotovila, da je najbolj očitna tržna ovira za uporabo najbolj energetsko učinkovitih tehnologij nezmožnost prevoznikov, da bi ocenili učinkovitost tehnologij glede prihranka goriva in zmanjšanja emisij CO2 ter glede na to primerjali različne prodajne ponudbe proizvajalcev težkih tovornih vozil. V posebnih okoliščinah so očitne tudi druge ovire. V nekaterih državah na primer omejen dostop do finančnih instrumentov otežuje financiranje posodobitve voznega parka. V nekaterih primerih, vendar ne vseh, je nakup tehnologije ločen od koristi, ki jih prinaša učinkovita tehnologija (tj. ločene spodbude).

2. Cilji

Splošni cilj je prispevati k uresničevanju podnebnih ciljev z zmanjševanjem emisij CO2 v prometnem sektorju težkih tovornih vozil.

Posebni cilji so:

„Učinkovitost:“ učinkovito prispevati k zmanjševanju porabe goriva in emisij CO2 težkih tovornih vozil v EU glede na splošni cilj zmanjševanja emisij toplogrednih plinov v prometu za 60 % do leta 2050 (glede na raven iz leta 1990) in prispevati k zmanjševanju emisij CO2 v celotnem gospodarstvu, ki so pomembne za ocenjevanje instrumentov, ki presegajo sektor težkih tovornih vozil, kot je sistem trgovanja z emisijami.

„Izkoristek“: učinkovito, na stroškovno učinkovit in sorazmeren način, prispevati k zmanjševanju porabe goriva in emisij CO2 v EU.

„Predvidljivost“: zagotoviti industriji, prevoznikom, javnemu sektorju in potrošnikom EU jasen in skladen pogled na politični okvir in pričakovani regulativni razvoj glede emisij CO2 težkih tovornih vozil za lažje sprejemanje odločitev in načrtovanje naložb.

Operativni cilji so:

– spremljanje, sporočanje in preverjanje emisij CO2 novih težkih tovornih vozil po vsej EU in – določitev omejitve ogljika za emisije CO2 prometa težkih tovornih vozil za zmanjšanje emisij.

3. Možnosti politike

Izhodiščni scenarij „nespremenjena politika“

Ta scenarij vključuje sprejeti ali predlagani razvoj, tudi revidirano Direktivo o obdavčitvi energije[12]. Osnovni scenarij zlasti predvideva izvajanje nedavno sprejete zakonodaje o javnih naročilih za cestna vozila, pristojbinah za uporabo cest in spodbudah za uporabo alternativnih goriv.

Možnost 1: izboljšati poznavanje in primerljivost emisij CO2 težkih tovornih vozil ter odgovornost zanje

Pri tej možnosti obstajata dve alternativi: (i) certificiranje in sporočanje porabe goriva in emisij CO2 samo motorja zaradi začetka veljavnosti uredbe Euro VI; ali (ii) certificiranje in sporočanje porabe goriva in emisij CO2 celotnega vozila na novo registriranih težkih tovornih vozil. Za slednje bi moralo začeti delovati simulacijsko orodje za emisije CO2 težkih tovornih vozil VECTO, ki je trenutno v razvoju.

Možnost 2: vključiti emisije CO2 cestnega prometa v sistem EU za trgovanje z emisijami

Sistem trgovanja z emisijami bi bilo treba razširiti na celotni sektor cestnega prometa. Vključitev bi se izvajala višje v prodajni verigi, na ravni dobaviteljev goriva, opredeljenih kot sodelujočih subjektov v sistemu trgovanja z emisijami.

Možnost 3: sprejeti zakonodajo, ki bo določala obvezujoče zgornje meje emisij CO2 težkih tovornih vozil

V skladu z možnostjo 1, ki je predpogoj za možnost 3, bi se takšne zgornje meje lahko uvedle za (i) samo emisije motorja ali (ii) emisije celotnega vozila. Cilj te možnosti je pospešitev uvajanja tehnologij, ki omogočajo znatno zmanjševanje emisij CO2 težkih tovornih vozil.

4. Ocena učinkov

Izhodiščni scenarij „nespremenjena politika“

Izhodiščni scenarij „nespremenjena politika“ je bil ocenjen ob podpori modela Komisije PRIMES-TREMOVE. Ugotovljeno je bilo, da bi brez nadaljnjega ukrepanja emisije CO2 težkih tovornih vozil ostale razmeroma nespremenjene v dolgoročnem obdobju (2030–2050), torej precej nad ravnjo iz leta 1990 (približno za 35 %), kar je nezdružljivo s cilji bele knjige o prometu za zmanjšanje skupnih emisij zaradi prometa za 60 % v primerjavi z izhodiščnimi vrednostmi iz leta 1990.

Možnost 1: izboljšati poznavanje in primerljivost emisij CO2 težkih tovornih vozil ter odgovornost zanje

Možnost 1(i) certificiranja in sporočanja samo emisij motorja sicer omogoča izkoristek, saj zahteva omejeno ukrepanje in vključuje nizke stroške, vendar se ne pričakuje, da bi učinkovito rešila problem emisij CO2 težkih tovornih vozil in jih omejila. Možnost 1(ii) certificiranja in sporočanja emisij CO2 celotnega vozila bi se lahko izvedla šele po dokončanju simulacijskega orodja VECTO, ki je trenutno v razvoju. Ta možnost bo bolj učinkovita od možnosti 1(i), saj bo omogočila celovito poznavanje emisij CO2 novih vozil, kar bo omogočilo uvajanje najbolj energetsko učinkovitih vozil na trg. Na splošno bi ob upoštevanju pričakovanih omejenih stroškov slednja podmožnost ustrezala tudi cilju izkoristka. Obe možnosti sicer prispevata k večji ozaveščenosti in transparentnosti, vendar sami po sebi ne bi bili dovolj, da bi deležnikom zagotovili dolgoročne smernice in predvidljivost zakonodajnega okolja.

Gospodarski, družbeni in okoljski vplivi obeh možnosti so zanemarljivi ali zelo omejeni.

Možnost 2: vključiti emisije CO2 cestnega prometa v sistem EU za trgovanje z emisijami

Vključitev emisij težkih tovornih vozil, skupaj z drugimi emisijah cestnega prometa, v sistem trgovanja z emisijami bi prispevala k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov v vsej EU, saj je učinkovitost doseganja meje glede emisij za vse sektorje, ki jih zajema sistem, precej verjetna. Vendar pa glede na relativne cene ogljika in trošarine na gorivo ter prožnost cen goriva vključevanje emisij težkih tovornih vozil v sistem trgovanja z emisijami ne bi bistveno zmanjšalo porabe goriva. Dodelitev v sektorje sistema trgovanja z emisijami v prizadevanju za zmanjševanje emisij na stroškovno najbolj učinkovit način zagotavlja visoko raven stroškovne učinkovitosti in izkoristka tega instrumenta. Predvidljivost glede skladnosti z mejo za skupno količino emisij bi bila s sistemom trgovanja z emisijami zagotovljena, vendar bi to obenem pomenilo tudi nestabilnost cen. Gospodarski vpliv je v veliki meri odvisen od razvoja cen ogljika. Splošni družbeni vpliv naj bi bil glede na pričakovanja omejen. Okoljski vplivi, ki presegajo doseganje splošnih ciljev glede CO2, bi se nanašali na sektorje, kjer poteka zmanjševanje emisij.

Možnost 3: sprejeti zakonodajo, ki bo določala obvezujoče zgornje meje emisij CO2 težkih tovornih vozil

Možnost 3(i) glede omejitve emisij CO2 samo motorja težkih tovornih vozil bi učinkovito prispevala k omejevanju porabe goriva in emisij CO2, vendar bi potencial za zmanjšanje emisij ostal neizkoriščen. Možnost 3(ii) glede določitve mejnih vrednosti za emisije celotnega vozila (na novo registriranih vozil) bi bolje obravnavala celotni potencial za zmanjševanje emisij in bi bila zato bolj učinkovita. Tako bi v večji meri prispevala k uresničevanju dolgoročnih ciljev bele knjige o prometu. Pri obeh možnostih bi bila za doseganje ciljev potrebna omejena sredstva. Ob predpostavki, da so standardi določeni tako, da stroški izboljšav vozil pomenijo višje cene težkih tovornih vozil, razlika pa se končnim uporabnikom povrne v obliki prihrankov pri porabi goriva, bi možnost 3 na splošno prejela dobro oceno v smislu izkoristka. Obe možnosti bi izboljšali predvidljivost zakonodajnega okolja.

Okvirna količinska ocena gospodarskih in družbenih vplivov kaže, da se obetajo znatne koristi za proizvodno industrijo težkih tovornih vozil zaradi dodane vrednosti njihovih vozil in za prevoznike, ki uporabljajo težka tovorna vozila, zaradi nižje porabe goriva. Podobno bi v smislu okoljske učinkovitosti manjša poraba goriva povzročila nižjo raven emisij drugih onesnaževal.

5. Primerjava možnosti glede na glavne cilje

Možnosti Cilji || Izhodiščni scenarij || Možnost 1: Izboljšati poznavanje in primerljivost emisij CO2 težkih tovornih vozil ter odgovornost zanje || Možnost 2: Vključiti emisije CO2 cestnega prometa v sistem EU za trgovanje z emisijami || Možnost 3: Določiti obvezne omejitve za emisije CO2 na novo registriranih vozil

Učinkovitost pri zmanjšanju porabe goriva in emisij CO2 || - (nizka) || + Zmerno zmanjšanje emisij težkih tovornih vozil || + verjetno (nizka) za težka tovorna vozila, čeprav lahko visoka (+++) za ostalo gospodarstvo v sektorjih z nižjimi mejnimi stroški zmanjševanja emisij || (i) zgornja meja samo emisij motorja: ++ (srednja) (ii) zgornja meja za emisije celotnega vozila +++ (visoka)

Izkoristek || = || + Nizki stroški || + možnost uporabe obstoječe infrastrukture za obdavčitev goriva || (i) zgornja meja samo emisij motorja: +++ (ii) zgornja meja za emisije celotnega vozila ++

Predvidljivost zakonodajnega okolja || Trenutno ni jasne perspektive || + delno izboljšanje, potrebna so dodatna pojasnila || ++ glede ravni emisij (določena meja) - glede stroškov zaradi nepredvidljivosti razvoja cen ogljika || (i) zgornja meja samo emisij motorja: + (ii) zgornja meja za emisije celotnega vozila: ++

6. Sklepne ugotovitve

Ta ocena učinka podpira strategijo Komisije za zmanjšanje porabe goriva in emisij CO2 težkih tovornih vozil v EU. Vsi nadaljnji zakonodajni predlogi bodo predmet podrobnejše ocene učinka.

Možnosti 1(i) o evidentiranju samo emisij motorja in pozneje 3(i) o uvedbi omejitev samo emisij motorja bi prišli v poštev samo, če izvedljivost simulacijskega orodja VECTO ne bi bila potrjena. Vendar je aprila 2013 Skupno raziskovalno središče izdalo poročilo o potrditvi koncepta simulacijskega pristopa orodja VECTO, ki potrjuje sposobnost zagotavljanja točnih in zanesljivih ocen porabe goriva in emisij CO2 težkih tovornih vozil ter da bo prihodnji sistem certificiranja emisij CO2 lahko temeljil na takem simulacijskem orodju. Glede na ta najnovejši pozitivni razvoj dogodkov možnosti 1(i) in 3(i) ne bo več treba obravnavati.

Pričakuje se, da se bo stanje izboljšalo z uspešnim začetkom uporabe orodja VECTO in izvajanjem možnosti 1(ii) glede certificiranja in sporočanja teh emisij.

To so potrebni kratko- in srednjeročni ukrepi, preden je mogoče predvideti bolj ambiciozne ukrepe na srednji in dolgi rok: – omejevanje emisij CO2 težkih tovornih vozil – možnost 3(ii) o uvedbi omejitev emisij – in/ali razmislek o tem, da bi vključili promet težkih tovornih vozil kot celoto v sistem za trgovanje z emisijami, kot predvideva možnost 2. Pri obeh možnostih bi bila potrebna nadaljnja poglobljena analiza v okviru prihodnjih ocen učinka.

7. Spremljanje in vrednotenje

Po dokončanju simulacijskega orodja VECTO in začetku izvajanja možnosti 1 bo Komisija spremljala porabo goriva in emisije CO2 težkih tovornih vozil ter stroške izvajanja. Prav tako bo spremljala razvoj trga in tehnologije. Ti ukrepi spremljanja bodo omogočili poznejše vrednotenje te pobude.

[1] COM/2011/0112 final.

[2] Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu, COM/2011/0144 final.

[3] Ocenjeno na 26.6 % vseh emisij toplogrednih plinov v EU s strani družbe AEA-Ricardo v poročilu „Lot 1“, „Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles“, februar 2011, str. 170. Na voljo na http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf.

[4] Vir: podatkovna baza Odyssee-Mure, na voljo na: http://www.odyssee-mure.eu.

[5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.en07.pdf

[6] COM(2010) 186 final, str. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:SL:PDF.

[7] „Referenčni scenarij 2010“ je bil zaključen v začetku leta 2012.

[8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf

[9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf

[10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf

[11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector

[12] COM(2011) 168/3.