OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Ker je Severna Makedonija močno odvisna od uvoza energije, se je zaradi hitrega povišanja cen plina in električne energije v letu 2022 znatno poslabšal njen zunanji saldo. Gospodarstvo je bilo na podlagi trdne ekonomske in monetarne politike ter zavzetega izvajanja reform na dobri poti, da okreva po nazadovanju, ki ga je povzročil COVID-19. Vendar je skokovita rast svetovnih cen hrane in energije začela negativno vplivati na domače povpraševanje in zunanji saldo države. Kljub močnim prilivom nakazil izseljencev sta se trgovinski primanjkljaj in primanjkljaj na tekočem računu države od začetka leta 2022 znatno povečala. Devizne rezerve so se v prvih mesecih leta 2022 zmanjšale, predvsem zaradi naraščajočih uvoznih cen in odplačil zunanjega dolga, vendar so od poletja ustaljene. Medletna rast BDP je v prvi polovici leta 2022 v povprečju še vedno znašala 2,6 %, vendar se je v tretjem četrtletju upočasnila na 2 %. Zaradi velike negotovosti glede gospodarskih posledic ruske vojne agresije proti Ukrajini, naraščajoče inflacije in strožjih pogojev financiranja se bo domače povpraševanje predvidoma dodatno zmanjšalo. Na izvoz vplivajo šibkejše zunanje povpraševanje in stalne motnje v dobavni verigi, zlasti tiste, ki vplivajo na proizvodnjo avtomobilskih sestavnih delov, ki je eden glavnih izvoznih sektorjev v državi.

Zaradi strožjih svetovnih finančnih pogojev, višjih cen energije in nepričakovano velikih izgub domačega proizvajalca električne energije, ki je v državni lasti, je vlada Severne Makedonije 18. oktobra 2022 ponovno zaprosila za makrofinančno pomoč. Komisija je prvotno prošnjo vlade za makrofinančno pomoč, predloženo 19. aprila 2022, začasno odložila, predvsem ker je bilo gospodarstvo še vedno razmeroma odporno in ker so v letu 2022 obstajale nekatere druge možnosti za kritje potreb po zunanjem financiranju. Vlada je že aprila pridobila odobritev Mednarodnega denarnega sklada (MDS) na delovni ravni za 24-mesečno preventivno in likvidnostno linijo v višini do 530 milijonov EUR, Izvršni odbor MDS pa jo je uradno odobril 22. novembra 2022. MDS ocenjuje, da bodo potrebe države po zunanjem financiranju v letu 2023 znašale približno 1,5 milijarde EUR, v njih pa se bodo odražali velik primanjkljaj na tekočem računu in visoka odplačila zunanjega javnega dolga (vključno z euroobveznicami, ki bodo zapadle julija 2023). Zaradi znatnih negotovosti glede razpoložljivosti in stroškov financiranja na zunanjem trgu (ki naj bi pokrilo več kot polovico potreb države po zunanjem financiranju za leto 2023), Komisija zdaj Evropskemu parlamentu in Svetu predlaga, naj se Severni Makedoniji zagotovi makrofinančno posojilo v višini do 100 milijonov EUR. Predlagana pravna podlaga je člen 212 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Predlagana makrofinančna pomoč bi Severni Makedoniji pomagala pokriti del preostalih potreb po zunanjem financiranju v letu 2023, ki so po osnovnem scenariju MDS ocenjene na 800 milijonov EUR. Ukrep bi zmanjšal kratkoročno plačilnobilančno in fiskalno ranljivost njenega gospodarstva ter pokazal, da jo EU podpira pri izboljšanju težavnih razmer. Pri zasnovi in izvajanju bi se upoštevale politične smernice, dogovorjene v skupnih sklepih gospodarskega in finančnega dialoga med EU ter Zahodnim Balkanom in Turčijo z dne 24. maja 2022, ter program, o katerem se je Severna Makedonija dogovorila z MDS.

Posojilo bi se izplačalo v dveh obrokih. Izplačilo vsakega obroka bi bilo odvisno od napredka pri izvajanju več ukrepov politike, o katerih se dogovorijo Komisija in organi in so navedeni v memorandumu o soglasju, ter od zadovoljivih rezultatov pri izvajanju programa MDS. V središču memoranduma o soglasju bodo verjetno reforme politik, ki bodo zadevale fiskalno upravljanje, davčno politiko, upravljanje javnih naložb, javno-zasebna partnerstva, poslovno okolje, preglednost državne pomoči, energijsko učinkovitost, reformo sodstva in zatiranje korupcije. Cilj ukrepov politike bo odpraviti nekatere najpomembnejše pomanjkljivosti gospodarstva Severne Makedonije in njenega sistema ekonomskega upravljanja.

Kot je podrobneje opisano v delovnem dokumentu služb Komisije, priloženem temu predlogu, Komisija tudi na podlagi lastne ocene političnih razmer meni, da so politični in gospodarski pogoji za predlagani ukrep makrofinančne pomoči izpolnjeni.

•Splošno ozadje

Potem ko si je Severna Makedonija že delno opomogla po recesiji, ki jo je povzročila pandemija, so jo močno prizadele posledice ruske vojne agresije proti Ukrajini. BDP se je v letu 2020 zmanjšal za 4,7 %, vendar se je leta 2021 zaradi domačega povpraševanja ponovno povečal za 3,9 %. Nakazila izseljencev so se vrnila na predkrizno raven in povečala razpoložljivi dohodek gospodinjstev. Ukrepi za zajezitev COVID-19 so bili postopoma odpravljeni. Rast se je proti koncu leta 2021 upočasnila, saj se je zunanje povpraševanje zmanjšalo, motnje v svetovnih dobavnih verigah so se povečale, svetovne cene hrane in energije pa so začele hitro naraščati (dodatno zaradi posledic ruske vojne agresije proti Ukrajini leta 2022). Severna Makedonija je Rusiji in Ukrajini neposredno izpostavljena le v manjšem obsegu, vendar lahko njeno gospodarstvo prizadenejo naraščajoče cene surovin. Zaradi vladnih prizadevanj za ublažitev vpliva na gospodinjstva in mala podjetja je fiskalna poraba znatno presegla prvotni proračun. Zaradi strmo rastočih cen hrane in energentov je inflacija jeseni 2022 dosegla skoraj 20 %. BDP se je v prvi polovici leta 2022 povečal za 2,6 %, deloma zaradi povečanja naložb, vendar je bilo to povečanje predvsem posledica povečanja zalog podjetij. Letna rast se je v tretjem četrtletju 2022 upočasnila na 2 %.

Zunanji položaj se je konec leta 2021 začel slabšati, saj so se uvozne cene močno zvišale. Primanjkljaj na tekočem računu je v letu 2021 znašal 3,5 % BDP (enako kot v letu 2020). To je bilo nad povprečjem obdobja 2017–2019, ki znaša 1,5 %. Vendar se je bilanca blagovne menjave od zadnjega četrtletja 2021 stalno slabšala, predvsem zaradi naraščajočih cen energije in velike odvisnosti države od uvoza energije. Gospodarstvo več kot 30 % svojih domačih potreb po energiji krije z uvozom ter plin in nafto v celoti uvaža. Zaradi naglega slabšanja energijske bilance se je drseče povprečje štirih četrtletij primanjkljaja na tekočem računu, ki je v tretjem četrtletju 2021 znašalo 1 % BDP, v tretjem četrtletju 2022 povečalo na 7,3 %. Do povečanja je prišlo kljub znatnemu povečanju zasebnih transferjev (nakazil izseljencev) in presežku storitev, k čemur je pripomoglo okrevanje turizma. Delež zunanjega dolga se je med letoma 2016 in 2019 vsako leto zmanjšal, v letu 2020 pa je poskočil za 7,3 odstotne točke na 80,3 % BDP in se leta 2021 dodatno povečal na 81,4 %, predvsem zaradi nadaljnjega tujega financiranja za potrebe, ki jih je povzročila kriza.

Devizne rezerve so se v prvi polovici leta 2022 močno zmanjšale, predvsem zaradi večjega uvoza energije in odplačila zunanjega dolga. Devizne rezerve so se v prvi polovici leta 2022 zmanjšale za več kot 14 % zaradi povečanega pretvarjanja domačih prihrankov, denominiranih v denarjih, v eure ter povečanja uvoza energije, odplačil zunanjega dolga in nižjega vrednotenja vrednostnih papirjev. Centralna banka je v začetku leta 2022 v obdobju velikega uvoza energije posredovala na deviznem trgu, da bi podprla de facto vezavo menjalnega tečaja na euro. Trgi tujih valut so se poleti nekoliko stabilizirali zaradi znatnih sezonskih prilivov tujih valut, ki so presegli pričakovanja centralne banke, in nejavne prodaje državnih vrednostnih papirjev v višini 250 milijonov EUR, izvedene septembra v Nemčiji. Devizne rezerve so se med julijem in decembrom vsak mesec povečale in dosegle 100 % merila ustreznosti rezerv MDS in zdaj ustrezajo 3,9 meseca uvoza. Vendar se pričakuje, da se bodo rezerve med kurilno sezono, ko se bo uvoz energije povečal, ponovno zmanjšale.

Centralna banka je začela zaostrovati denarno politiko, da bi se zoperstavila naraščajočim inflacijskim pričakovanjem in zaščitila de facto vezani menjalni tečaj. Skupna inflacija se je oktobra 2022 povečala na 19,8 %, kar je posledica velikega prenosa svetovnega šoka cen energentov in hrane, a se je novembra in decembra nekoliko zmanjšala. Od aprila 2022 se je uradna obrestna mera v osmih zaporednih dvigih zvišala za 350 bazičnih točk na 4,75 %, s čimer se je povečal razmik do Evropske centralne banke (ECB). Centralna banka je junija in septembra prilagodila tudi obrestne mere obveznih rezerv, da bi odvrnila od prehoda na vloge v eurih, ki je pomembno prispeval k zmanjšanju rezerv v začetku leta 2022. Ukrepa sta zmanjšala inflacijska pričakovanja in pritiske na devizni tečaj.

Organi so se na zunanje šoke odzvali z znatno fiskalno podporo. Poleg tekočih odhodkov za podporo energetskemu sektorju in ohranjanje subvencioniranih cen električne energije za gospodinjstva so organi Severne Makedonije marca 2022 sprejeli sveženj ukrepov v višini 400 milijonov EUR, nato pa oktobra še enega v višini 350 milijonov EUR, da bi zaščitili gospodinjstva pred naraščajočimi cenami hrane in energije ter pomagali podjetjem pri ohranjanju likvidnosti. Predvsem ker proračun za naložbe v osnovna sredstva ni bil v celoti izvršen, je proračunski primanjkljaj za celo leto 2022 dosegel le 4,3 % BDP, ki ga je napovedala vlada, ter tako ostal pod revidiranim ciljem (5,3 %) in v skladu s prvotnim ciljem vlade. Vlada namerava tudi v letu 2023 še naprej podpirati domačega proizvajalca električne energije, ki ustvarja izgubo, in končne odjemalce, vendar bolj ciljno usmerjeno. Raven dolga sektorja država in javnega dolga (vključno z dolgom podjetij v državni lasti) je ostala zmerna, vendar se je v letih 2020 in 2021 izrazito povečala zaradi visokih proračunskih primanjkljajev in zmanjšanja BDP v letu 2020.

V proračunu za leto 2023, ki ga je Parlament sprejel decembra 2022, je ciljni proračunski primanjkljaj (v primerjavi s prvotnimi načrti iz srednjeročne proračunske strategije iz maja 2022) povišan s 4,2 % na 4,6 % BDP. Hkrati je vlada znižala projekcijo realne rasti BDP za leto 2023 na 2,9 %. Proračun za leto 2023 vsebuje majhen konsolidacijski učinek zaradi umika nekaterih ukrepov fiskalne spodbude in zmanjšanja subvencij za državno elektroenergetsko podjetje. Temelji na več ukrepih fiskalne konsolidacije, zlasti na reformah davčnega sistema za povečanje prihodkov, ki jih je vlada sprejela decembra 2022. V skladu s smernicami politike iz skupnih sklepov iz maja 2022 naj bi se fiskalna podpora, povezana s krizo, natančneje usmerila na ranljive skupine.

Jesenska napoved Komisije predvideva umiritev rasti in nekolikšno zmanjšanje fiskalnega primanjkljaja po letu 2022, vendar so izrazita negativna tveganja. Rast BDP naj bi se v letih 2022 in 2023 upočasnila na 2,3 % oziroma 2,5 %, saj zaradi visoke inflacije slabi domače povpraševanje. Fiskalni primanjkljaj naj bi v letu 2023 ostal visok zaradi stalne potrebe po podpori gospodarstvu med energetsko krizo. Vlada bo zato morda morala svoje načrte za fiskalno konsolidacijo preložiti za še eno leto. Hkrati je vlada zavezana izvajanju svojega programa reform na področju upravljanja javnih financ. Novi sistemski zakon o proračunu, ki ga je parlament sprejel julija 2022, določa zgornjo mejo fiskalnega primanjkljaja (3 % BDP v nekriznih časih) in dolga sektorja država (60 % BDP) ter bo, ko bo začel veljati, srednjeročno utrdil fiskalno politiko. Obeti za rast so lahko ogroženi, če bodo geopolitični izzivi povzročili nadaljnje pretrese v zvezi s cenami energije in hrane, po možnosti v kombinaciji z nadaljnjim zaostrovanjem svetovnih finančnih pogojev in težjim dostopom do kapitala za tržna gospodarstva v razvoju. Po drugi strani bi lahko proces pristopa k EU okrepil reforme ter fiskalno in zunanjo vzdržnost, tudi z nadaljnjo krepitvijo priliva neposrednih tujih naložb.

Potrebe po zunanjem financiranju so v letu 2023 velike, tržne razmere pa ostajajo nestabilne. MDS je ocenil, da bodo potrebe države po zunanjem bruto financiranju v letu 2023 znašale 1,5 milijarde EUR. To vključuje velike potrebe po refinanciranju dolga, ki so predvsem posledica potrebe vlade, da odplača svoje euroobveznice iz leta 2016 v vrednosti 450 milijonov EUR. Na splošno MDS predvideva, da bo vlada na zunanjih trgih zbrala 800 milijonov EUR posojil. To se lahko glede na trenutne geopolitične negotovosti in težavno finančno okolje izkaže za izziv. Severna Makedonija ima kot država dostop do mednarodnih kapitalskih trgov pod že običajno ugodnimi pogoji. Vendar so se zaradi zaostrovanja finančnih pogojev na svetovni ravni razlike v donosu državnih vrednostnih papirjev v zadnjih mesecih močno povečale, načrti za izdajo evroobveznic pa so bili po vsem Zahodnem Balkanu začasno ustavljeni. Glede na navedeno bi predlagana makrofinančna pomoč Severni Makedoniji pomagala zadovoljiti njene preostale potrebe po financiranju.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike