V členu 5 direktive o zaščiti finančnih interesov je določeno, da morajo države članice določiti kaznivost: (i) napeljevanja h kaznivim dejanjem oziroma pomoči pri storitvi katerih koli od teh dejanj in (ii) poskusa storitve goljufije in poneverbe. V skladu s členoma 6 in 9 direktive o zaščiti finančnih interesov morajo države članice tudi zagotoviti odgovornost pravnih oseb in sankcije zoper njih v primeru katerega koli kaznivega dejanja, ki jih v njihovo korist storijo:

Kazniva dejanja, zajeta s členoma 3 in 4 direktive o zaščiti finančnih interesov (v nadaljnjem besedilu: kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov), so naslednja:

Ker se v direktivi o zaščiti finančnih interesov zahteva, da države članice kot kazniva določijo dejanja, povezana s prihodki in odhodki proračuna Unije, njen prenos ne vpliva le na lastna sredstva EU (carine in DDV), temveč tudi na vsebinske politike, pri katerih se odhodki EU uporabljajo za doseganje ciljev teh politik. Pravilen prenos Direktive torej ni ključnega pomena le za zaščito proračuna Unije, temveč tudi za vse politike EU, za katere se uporabljajo denarna sredstva EU, in je zlasti pomemben v okviru Mehanizma za okrevanje in odpornost.

V direktivi o zaščiti finančnih interesov so določeni minimalni skupni standardi za kazensko pravo držav članic. Namen teh skupnih standardov je zaščititi finančne interese EU z usklajevanjem opredelitev, sankcij in zastaralnih rokov nekaterih kaznivih dejanj, ki vplivajo na te interese. Uskladitev vpliva tudi na obseg preiskav in kazenskih pregonov s strani Evropskega javnega tožilstva (EJT) , ker je stvarna pristojnost EJT opredeljena s sklicevanjem na direktivo o zaščiti finančnih interesov , kot se izvaja z nacionalno zakonodajo.

Direktiva o zaščiti finančnih interesov je bila sprejeta na podlagi člena 83(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in je zato del pravnih instrumentov območja svobode, varnosti in pravice. Je tudi del splošne strategije Komisije za boj proti goljufijam . Poleg tega sta ohranjanje skupnih vrednot EU iz člena 2 PEU ter zaščita finančnih interesov EU močno soodvisna. V skladu z zadnjenavedeno se na primer zahteva, da lahko pravosodni organi neodvisno opravljajo svoje naloge brez vmešavanja izvršilne veje oblasti.

Direktiva (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (v nadaljnjem besedilu: direktiva o zaščiti finančnih interesov) je bila sprejeta 5. julija 2017 . Direktiva o zaščiti finančnih interesov za države članice, ki jih ta direktiva zavezuje , nadomešča Konvencijo o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti iz leta 1995 in priložene protokole (v nadaljnjem besedilu: konvencija o zaščiti finančnih interesov) .

Doslej so bili uradni opomini poslani 17 državam članicam brez poseganja v nadaljnje ukrepe zoper druge države članice po sprejetju prvega poročila o izvajanju: osmim državam članicam decembra 2021 ; še petim državam članicam februarja 2022 in še štirim državam članicam maja 2022. Komisija trenutno ocenjuje že prejete odgovore na uradne opomine v zvezi z morebitnimi nadaljnjimi ukrepi.

Kar zadeva kazenske sankcije za fizične osebe, so bile težave s skladnostjo ugotovljene v četrtini držav članic. Zakonodaja več držav članic vsebuje določbe, ki posameznikom omogočajo, da se izognejo kazenski odgovornosti ali sankcijam, če v različnih fazah pred kazenskim postopkom ali med njim prijavijo kaznivo dejanje ali povrnejo škodo, povzročeno finančnim interesom Unije. Zaradi takih določb bi sankcije lahko bile neučinkovite in bi se preprečila njihova odvračilnost. Spet druge težave s skladnostjo pa se nanašajo na neizpolnjevanje praga sankcij, ki obsega štiri leta, v nacionalnih zakonodajah.

Komisija je v zvezi s členom 9 poudarila, da odgovornost podjetij ne bi smela biti odvisna od pravnomočne obsodbe fizične osebe, kot je to v eni državi članici, saj to ogroža možnost uvedbe „učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih“ sankcij za pravne osebe.

V zvezi z odgovornostjo pravnih oseb in sankcijami zoper njih so se težave s skladnostjo nanašale na:

Kar zadeva kazniva dejanja, so v zvezi z goljufijami opredeljene težave s skladnostjo vključevale ožje področje uporabe nacionalne zakonodaje. Poleg tega je v več državah članicah pri aktivni in pasivni korupciji potreben dodatni vidik, in sicer „kršitev dolžnosti“. Ta dodatni vidik bistveno zožuje področje uporabe opredelitev korupcije iz direktive o zaščiti finančnih interesov, kazenski pregon korupcije pa je odvisen od dokazovanja take kršitve dolžnosti. Kar zadeva poneverbo, so se težave s skladnostjo poleg tega nanašale na ožji prenos tega kaznivega dejanja ali popolno pomanjkanje prenosa.

Rok za prenos direktive o zaščiti finančnih interesov v nacionalno zakonodajo se je iztekel 6. julija 2019. Komisija je morala v skladu s členom 18(1) direktive o zaščiti finančnih interesov Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti prvo poročilo o izvajanju dve leti po roku za prenos. Ustrezno poročilo je bilo sprejeto septembra 2021. V poročilu je bilo ugotovljeno, da so vse države članice prenesle glavne določbe direktive o zaščiti finančnih interesov. Izpostavljena pa je bila tudi potreba po izboljšanju prenosa Direktive, zlasti da se zagotovi skladen prenos opredelitev kaznivih dejanj ter odgovornost pravnih in fizičnih oseb ter sankcije zoper njih. Nazadnje je bilo v poročilu izpostavljeno, da je treba ustrezno prenesti določbe o izvajanju pristojnosti in zastaralnih rokih.

Informacije, pridobljene od držav članic in iz drugih virov za prvo poročilo o prenosu, so bile dopolnjene z dodatnimi zunanjimi raziskavami. Raziskave so vključevale:

Glede na to, da so na voljo le omejene informacije, je težko oceniti ustreznost in učinkovitost določb direktive o zaščiti finančnih interesov ter potrebo po reviziji Direktive na tej podlagi. Komisija države članice poziva, naj pravočasno zberejo in predložijo podatke v skladu z zahtevami iz člena 18(2) direktive o zaščiti finančnih interesov.

Goljufije v zvezi z odhodki pri javnem naročanju so predstavljale 11,2 % preiskav EJT (110 primerov). Goljufije so bile običajno storjene z uporabo ali predložitvijo lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov. Do tovrstne goljufije je večinoma prišlo v gradbeništvu ter pri subvencijah za infrastrukturo za odpadke in odpadno vodo, tehnologiji (zeleni odpadki, recikliranje) in programih za razvoj človeških virov.

V letnem poročilu EJT za leto 2021 so navedeni pomembni, vendar omejeni podatki iz prvih sedmih mesecev operativnih dejavnosti EJT. V poročilu je navedeno, da se je 31,8 % preiskav EJT (313 preiskav) nanašalo na goljufije, ki niso povezane z javnim naročanjem, v obliki uporabe ali predložitve lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, katere posledica je poneverba ali neupravičeno zadržanje sredstev splošnega proračuna Unije ali proračunov, ki jih upravlja Unija ali se upravljajo v njenem imenu. Do tovrstne goljufije je večinoma prišlo pri kmetijskih subvencijah in neposrednih plačilih, programih za razvoj podeželja, pomorstva in ribištva, infrastrukturi, programih za razvoj človeških virov, skladih za okrevanje, povezanih s COVID-19, službah za usposabljanje, gradbeništvu, raziskavah in inovacijah, razvoju lokalne infrastrukture, storitvah oskrbe, vključevanju mladih in nezaposlenih na trg dela, vodni infrastrukturi ter podpori malim in srednjim podjetjem. EJT zlasti v primeru kmetijskih subvencij preiskuje goljufije na podlagi lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav, lažnih izjav glede velikosti obdelovalne zemlje in/ali glav živine („živina, ki ne obstaja“) ter dejavnosti kriminalnih skupin, ki predložijo lažne dokumente za kakršno koli izmišljeno kmetijsko poslovanje.

Nazadnje so informacije v zvezi z izterjanimi zneski in ocenjeno škodo na voljo le v omejenem številu držav članic.

Poleg tega podatki v zvezi s številom začetih kazenskih postopkov, številom opuščenih kazenskih postopkov, številom postopkov, ki so se končali z oprostitvijo, številom postopkov, ki so privedli do obsodbe, in številom postopkov, ki še potekajo, niso enotni v vseh državah članicah.

Poleg tega vsa kazniva dejanja niso zajeta v predloženih statističnih podatkih in so zelo pogosto povezana s širšimi kaznivimi dejanji ter se ne navezujejo na posebna kazniva dejanja, zajeta z direktivo o zaščiti finančnih interesov. Poleg tega se v podatkih držav članic ne razlikuje med kaznivimi dejanji, ki vplivajo na finančne interese EU, in tistimi, ki vplivajo na finančne interese držav članic.

(a) število začetih kazenskih postopkov, število opuščenih kazenskih postopkov, število postopkov, ki so se končali z oprostitvijo, število postopkov, ki so privedli do obsodbe, in število postopkov, ki še potekajo, ter

To poročilo temelji predvsem na informacijah, ki so jih države članice predložile Komisiji v okviru svoje priglasitve nacionalnih ukrepov, s katerimi je prenesena direktiva o zaščiti finančnih interesov, čemur so sledile sistemske izmenjave z državami članicami, tudi v okviru tekočih postopkov za ugotavljanje kršitev.

(b) so določbe glede zastaralnih rokov iz člena 12 dovolj učinkovite in

Poleg tega je v državah članicah z manjšimi gospodarstvi večje število primerov z višino škode, ki ne dosega praga 10 milijonov EUR. To lahko privede do neravnovesja med državami članicami glede števila primerov, za obravnavo katerih je pristojno EJT.

Zaradi praga 10 milijonov EUR veliko goljufivih dejavnosti, ki zadevajo ozemlje dveh ali več držav članic in katerih skupna škoda znaša manj kot 10 milijonov EUR (tj. večina primerov tihotapljenja tobaka in pranja dizelskega goriva), ni zajetih z direktivo o zaščiti finančnih interesov.

Poleg tega pristojni preiskovalni organi na začetni stopnji preiskave pogosto nimajo popolne slike glede narave kriminalne dejavnosti (npr. ali gre za davčni vrtiljak, ki je torej povezan z ozemljem dveh ali več držav članic) in višine zadevne škode. Čakanje, da se doseže prag 10 milijonov EUR, lahko škoduje preiskavi. Nazadnje lahko prag povzroči premajhno jasnost glede tega, ali bi morali primer goljufije na področju DDV prevzeti nacionalni organi ali EJT in ali bi ga bilo treba prenesti na EJT.

Večina držav članic, ki uporablja finančni prag, uporablja skupni pristop v skladu z uvodno izjavo 4 direktive o zaščiti finančnih interesov, pri čemer se upošteva skupna škoda, ki jo je v več državah članicah povzročila ista shema goljufije na področju DDV. Vendar organi v nekaterih državah članicah izračunavajo škodo le ločeno za vsako državo članico.

Vendar Komisija trenutno nima na voljo dovolj informacij in podatkov, da bi lahko sprejela dokončno stališče glede tega vprašanja, ki se bo v prihodnosti ponovno obravnavalo.

2.2 Zastaralni roki (člen 12)

V skladu s členom 12(1) direktive o zaščiti finančnih interesov morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi določi zastaralni rok, v katerem je v zvezi s kaznivimi dejanji iz členov 3, 4 in 5 direktive o zaščiti finančnih interesov po njihovi storitvi na voljo dovolj časa za preiskavo, kazenski pregon, sojenje in sprejetje sodne odločbe, da se navedena kazniva dejanja učinkovito obravnavajo.

Pri kaznivih dejanjih, ki se kaznujejo z najvišjo predpisano sankcijo najmanj štirih let zapora, mora biti zastaralni rok najmanj pet let od storitve kaznivega dejanja (člen 12(2)). Člen 12(3) državam članicam omogoča, da lahko določijo zastaralni rok, ki je krajši od petih let, a ne manj kot tri leta, če se zastaranje v primeru posameznih dejanj lahko pretrga ali začasno preneha teči. Pojem „posamezna dejanja“ omogoča različne razlage. Zato lahko države članice sprejmejo krajše zastaralne roke (v vsakem primeru ne manj kot tri leta) za kazniva dejanja, za katera se v direktivi o zaščiti finančnih interesov zahteva najvišja predpisana sankcija najmanj štirih let zapora, če določi razloge za pretrganje in začasno prenehanje. Direktiva prav tako določa zastaralne roke za izvrševanje sankcij na podlagi obsodbe za kaznivo dejanje iz členov 3, 4 in 5 (člen 12(4)).

Za oceno, ali so določbe o zastaralnih rokih „dovolj učinkovite“, je treba najprej razumeti ta pojem. Na podlagi sodne prakse Sodišča bi bilo mogoče sklepati, da bi moral biti zastaralni rok dovolj dolg, da zagotovi učinkovito in odvračilno izvršitev v primerih, ki se nanašajo na kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov. Poudariti je treba tudi, da morajo zastaralni roki po svoji naravi uravnotežiti učinkovitost ter temeljno pravico do, med drugim, poštenega sojenja. V uvodni izjavi 28 direktive o zaščiti finančnih interesov je to izrecno zapisano, navedeno pa je tudi, da je njen „[n]amen [...] zagotovitev popolnega spoštovanja navedenih pravic in načel in jo je treba temu ustrezno izvajati“. V skladu s členom 18(4) se seveda ne zahteva ocena, ali so same omejitve dovolj učinkovite, pač pa ocena, ali so določbe, povezane z zastaralnimi roki, dovolj učinkovite.

Zato bi se vprašanje, „ali so določbe glede zastaralnih rokov iz člena 12 dovolj učinkovite“, lahko preoblikovalo v „ali so določbe glede zastaralnih rokov iz člena 12 dovolj učinkovite, da zagotovijo ustrezno preiskavo, kazenski pregon, sojenje in sodbo kaznivih dejanj, zajetih v členih 3, 4 in 5 direktive o zaščiti finančnih interesov“. Če bi bil odgovor navedba, da bi bilo zaradi uporabe zastaralnih rokov manj verjetno, da bodo za kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov v nekaterih državah članicah potrebni preiskava, kazenski pregon, sojenje in kazen, v drugih pa ne, bi to lahko pomenilo, da določbe niso dovolj učinkovite.

Vendar so morale države članice prenesti direktivo o zaščiti finančnih interesov le tri leta pred pripravo tega poročila, kar je krajše obdobje od zastaralnih rokov iz člena 12 direktive o zaščiti finančnih interesov. Zato je trenutno težko določiti dejanski učinek določb iz direktive o zaščiti finančnih interesov v zvezi z zastaralnimi roki.

Poleg tega so države članice, kot je bilo navedeno zgoraj, posredovale le omejene statistične podatke v skladu s členom 18(2). Zato trenutno ni mogoče primerjati števila začetih kazenskih postopkov, števila opuščenih kazenskih postopkov, števila postopkov, ki so se končali z oprostitvijo, števila postopkov, ki so privedli do obsodbe, in števila postopkov, ki še potekajo, med državami članicami ali teh ugotovitev povezati s trajanjem zastaralnih rokov v državah članicah.

Zato ta ocena temelji predvsem na pravnem položaju v državah članicah (kot je razvidno iz nacionalnih ukrepov za prenos določb v zvezi z zastaralnimi roki) in praktični situaciji v državah članicah.

V zvezi s tem bi bilo morda zaželeno, da se zastaralni roki podaljšajo zaradi zamudnosti preiskav kaznivih dejanj na področju zaščite finančnih interesov. Odkrivanje nekaterih kaznivih dejanj lahko traja več let, zaradi njihove čezmejne narave pa bodo morda potrebna znatna prizadevanja.

Ker so zastaralni roki iz direktive o zaščiti finančnih interesov v vsakem primeru določeni na spodnji meji zastaralnih rokov na nacionalni ravni za podobna kazniva dejanja, pa je bil učinek direktive o zaščiti finančnih interesov na nacionalni ravni razmeroma majhen.

To ne pomeni, da so zadevne določbe direktive o zaščiti finančnih interesov kot take neučinkovite. Določbe Direktive zagotavljajo vsaj določeno minimalno raven in tako zagotavljajo pravno varnost, saj ščitijo pred naknadnimi skrajšanji zastaralnih rokov v kateri koli državi članici.

2.3.Goljufija pri javnem naročanju (člen 3(2), točka (b))

V členu 3 direktive o zaščiti finančnih interesov je navedeno, da morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da je goljufija, ki škodi finančnim interesom Unije, opredeljena kot kaznivo dejanje, če je storjena naklepno. V ta namen določa štiri kategorije ravnanja, ki predstavlja goljufijo, ki škodi finančnim interesom Unije. Te štiri kategorije se nanašajo na dejanja ali opustitve dejanj v zvezi z:

(I)odhodki, ki niso povezani z javnim naročanjem (člen 3(2), točka (a));

(II)odhodki, povezanimi z javnim naročanjem (člen 3(2), točka (b));