Posebno poročilo Krepitev   
upravne zmogljivosti   
v nekdanji jugoslovanski 
republiki Makedoniji: 
skromen napredek 
v zahtevnih razmerahSL 2016  št. 11
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016
Print ISBN 978-92-872-4871-8 ISSN 1831-094X doi:10.2865/033410 QJ-AB-16-012-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-4892-3 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/135155 QJ-AB-16-012-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4883-1 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/535389 QJ-AB-16-012-SL-E
© Evropska unija, 2016
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Krepitev  
upravne zmogljivosti 
v nekdanji jugoslovanski 
republiki Makedoniji: 
skromen napredek 
v zahtevnih razmerah
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 11
02
 Revizijska ekipa
V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in 
skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da 
imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, 
prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten 
in ki je specializiran za revidiranje področja zunanjih ukrepov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hans 
Gustaf Wessberg, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Peter Eklund in ataše Emmanuel-Douglas Hellinakis, 
vodja naloge Torielle Perreur-Lloyd ter revizorji Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante in Aurelia Petliza.
Od leve proti desni:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard.

03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice in okrajšave
I–IX  Povzetek
1–13  Uvod
1–5 Pot do pristopa k EU
6–10  Nacionalno ozadje reforme
11–13  Predpristopna finančna pomoč EU
14–21  Obseg revizije in revizijski pristop
22–66  Opažanja
22–44  Del I – Uspešnost prispevka predpristopne finančne pomoči h krepitvi upravne zmogljivosti
23–36  Pri obravnavanju nekaterih bistvenih slabosti upravne zmogljivosti na ključnih področjih predpristopna 
pomoč ni bila uspešna
37–38  Načrtovani izložki so bili večinoma doseženi, vendar niso bili vedno izkoriščeni
39–40  Učinki projektov so bili pogosto skromni in ne vedno trajnostni
41–44  Ovire za napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti
45–55  Del II – Uporaba decentraliziranega upravljanja kot sredstva za gradnjo zmogljivosti
46–49  Država ni bila pripravljena na obseg in kompleksnost sredstev iz IPA, katerih upravljanje je bilo 
decentralizirano
50–51  Komisija je ukrepala, vendar bo verjetno prišlo do dodatnega preklica prevzetih obveznosti
52–55  Decentralizacija upravljanja bi se lahko širše uporabljala kot orodje za gradnjo zmogljivosti v javni upravi
04 Kazalo 
56–66  Del III – Prispevek političnega dialoga h krepitvi upravne zmogljivosti
57–60  Čeprav je bil politični dialog dobro organiziran, ni bistveno prispeval k splošni krepitvi upravne zmogljivosti
61–66  Drugi mehanizmi za dialog so obravnavali potrebo po krepitvi upravne zmogljivosti, niso pa prinesli 
napredka pri odstranjevanju s tem povezanih ovir
67–73  Zaključki in priporočila
 Priloga I –  Ključni datumi v odnosih med EU in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo
 Priloga II – Revidirani projekti
 Odgovori Komisije
05
 Kratice in okrajšave
GD za regionalno in mestno politiko : Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko
GD za sosedstvo in širitvena pogajanja : Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja
IPA: Instrument za predpristopno pomoč
SIGMA : Podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja
06
 Povzetek
I
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je kandidatka za članstvo v EU od leta 2005. Komisija je vsako leto od 
leta 2009 poročala, da država izpolnjuje obvezna politična merila za prehod v naslednjo fazo pristopnega procesa. 
Svet se je strinjal, da država izpolnjuje politična merila, ni pa sprejel odločitve o okviru za odprtje pogajanj. Novem -
bra 2015 je Komisija navedla, da je pripravljena podaljšati svoje priporočilo o odprtju pogajanj z državo o pristopu, 
vendar je kot pogoj postavila razrešitev sedanje politične krize v državi in izvedbo več nujnih prednostnih nalog na 
področju reform.
II
V obdobju 2007–2013 je Komisija v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA I) dodelila 615 milijonov EUR 
kot pomoč državi pri pripravah na pristop. Država je prejemala finančno podporo v okviru večstranskih programov, 
ki zajemajo ves Zahodni Balkan.
III
Sodišče je revidiralo projekte, financirane iz IPA I, v treh velikih sektorjih: reforma javne uprave (12 % skupnih dode -
ljenih sredstev), promet (18 %) in okolje (16 %). Ugotovilo je, da je bil kljub prednosti, ki jo je gradnji zmogljivosti 
namenila Komisija, v revidiranem obdobju dosežen razmeroma skromen napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti 
države. Projekti, ki jih je revidiralo, so v glavnem dosegli načrtovane izložke, vendar ti pogosto niso bili v celoti izko -
riščeni. V nekaterih primerih so imeli projekti skromen učinek in niso bili trajnostni.
IV
Vsi projekti, revidirani v sektorju reforme javne uprave, so zajemali dejavnosti, zasnovane za krepitev upravne 
zmogljivosti, vendar pogosto niso uspešno obravnavali mnogih slabosti. Za nekatera ključna področja, za katera 
je že obstajala trdna zakonodaja (notranji nadzor, razvoj profesionalnega in neodvisnega uradništva), v okviru IPA 
v revidiranem obdobju ni bilo veliko pomoči in pri izvajanju te zakonodaje ni bilo zadostnega napredka. Na drugih 
ključnih področjih (kot sta boj proti korupciji in javno naročanje) projekti IPA niso imeli veliko učinka, ker ni bilo 
dejavne podpore nacionalnih organov.
V
V sektorjih prometa in okolja je le malo revidiranih projektov obravnavalo gradnjo zmogljivosti zaradi uskladitve 
s pravnim redom EU. Čeprav so nekateri skušali okrepiti upravno zmogljivost z učenjem skozi prakso, je dodatna 
preučitev razkrila, da naložbe v infrastrukturo niso zajemale dejavnosti, nedvoumno zasnovanih za neposredno 
podporo temu cilju.
Povzetek 07
VI
Revidirani projekti niso vedno tvorili povezanega, enotnega in usklajenega pristopa h krepitvi upravne zmogljivosti. 
Nekateri projekti niso bili nadaljevanje prejšnje pomoči v istem sektorju ali jim ni sledila ustrezna nadaljnja podpora. 
Med ugotovitvijo potrebe po pomoči in dosego projektnih rezultatov so pogosto minila štiri leta ali več.
VII
Komisija je decentralizirala upravljanje 76 % sredstev, ki so bila iz IPA I dodeljena nacionalni upravi, ter podpirala 
vzpostavitev in delovanje struktur za upravljanje teh sredstev. Zato se je zmogljivost v ustreznih delih javne uprave 
izboljšala. Vendar je Sodišče ugotovilo, da je izkušnja z decentralizacijo upravljanja pomenila priložnost za gradnjo 
zmogljivosti v preostanku javne uprave, ki pa je Komisija v revidiranem obdobju ni izkoristila.
VIII
Mehanizmi za politični dialog so bili ustrezni za podpiranje reforme v državi. Za to, da se splošna upravna zmoglji -
vost v revidiranem obdobju ni bistveno izboljšala, je bila v veliki meri kriva premajhna politična volja nacionalnih 
organov za odpravljanje nekaterih ovir za krepitev upravne zmogljivosti. Poleg tega se je vpliv Komisije pri spodbu -
janju reforme, zlasti na občutljivih področjih, v tem obdobju močno zmanjšal, ker ni bilo okvira, ki ga zagotavljajo 
pogajanja o pristopu.
IX
Sodišče je izreklo več priporočil o podpori za krepitev upravne zmogljivosti.
08
 Uvod
Pot do pristopa k EU
01 
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je leta 2001 kot prva zahodnobal -
kanska država podpisala stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z EU. Leta 2003 je 
Evropska unija (EU) na solunskem vrhu vsem državam Zahodnega Balkana1 ponu -
dila jasno možnost za članstvo v EU, če izpolnijo københavnska merila2 in pogoje 
stabilizacijsko-pridružitvenega procesa3. Leta 2005 je država uradno postala 
polnopravna kandidatka za članstvo v EU.
02 
Do leta 2009 je država uspešno uskladila številne pomembne dele svoje nacio -
nalne zakonodaje z zakonodajo EU. Komisija je ta napredek priznala in priporo -
čila, naj se začnejo uradna pristopna pogajanja. Vendar se pogajanja o članstvu 
ne morejo začeti, dokler se s tem ne strinjajo vlade vseh držav članic EU, in sicer 
s sprejetjem s soglasnega sklepa Sveta EU. Čeprav se je Svet strinjal, da je drža -
va izpolnila politična merila za začetek pristopnih pogajanj, takega sklepa kljub 
priporočilu Komisije iz leta 2009 ni sprejel.
03 
Kljub pozitivnim priporočilom Komisije v vsakem od naslednjih petih let Svet še 
naprej ni ukrepal. Vprašanja, povezana z uradnim imenom države4, in v zadnjem 
času njeni odnosi s sosedi so ovirali sprejetje sklepa. Uradna pot države k pri-  
stopu je blokirana že več kot šest let. Medtem jo je dohitelo in celo prehitelo več 
drugih držav Zahodnega Balkana5.
04 
Leta 2013 se je v državi začelo obdobje politične krize in prišlo je do prekinitve 
domačega političnega dialoga6, ki je razkrila resne pomanjkljivosti pri demokra -
tičnem upravljanju. Leta 2015 so v javnost prišle prestrežene komunikacije, ki so 
kazale na kršitve temeljnih pravic, politizacijo in korupcijo7. Komisija in nekateri 
poslanci Evropskega parlamenta so bili tesno vključeni v omogočanje političnega 
sporazuma za prebroditev te krize.1 Te države so bile takrat 
Albanija, Bosna in 
Hercegovina, Hrvaška, 
nekdanja jugoslovanska 
republika Makedonija ter 
Srbija in Črna gora.
2 Københavnska merila, ki jih je 
junija 1993 določil Evropski 
svet, sestavljajo:  
(a) politična merila;  
(b) gospodarska merila;  
(c) sposobnost za prevzem 
obveznosti članstva.
3 Stabilizacijsko-pridružitveni 
proces je politika EU za 
Zahodni Balkan, vzpostavljena 
s ciljem morebitnega članstva 
v EU. Države Zahodnega 
Balkana sodelujejo 
v progresivnem partnerstvu 
s ciljem stabilizacije regije in 
vzpostavitve območja proste 
trgovine.
4 V zvezi s tem vprašanjem od 
leta 1994 poteka mediacija 
Združenih narodov.
5 Hrvaška je zdaj država članica 
EU. Črna gora, Srbija in 
Albanija so postale države 
kandidatke za članstvo v EU. 
Črna gora in Srbija sta začeli 
pristopna pogajanja.
6 Glavna opozicijska stranka je 
bojkotirala parlament.
7 Glej uvod k Poročilu 
o napredku iz leta 2015, 
(SWD(2015) 212 final z dne 
10. novembra 2015).
09 Uvod 
05 
Leta 2014 je Komisija objavila, da pred letom 2020 ne bo novih držav članic EU8. 
Ta splošna upočasnitev procesa širitve je nastala zaradi potrebe po konsolidaciji 
znotraj EU po nedavnih širitvah in zaradi izzivov v zvezi z integracijo regije, ki 
si še ni opomogla po nasilnem konfliktu v 90-ih letih 20. stoletja. Glej ključne 
datume, prikazane v  Prilogi I .
Nacionalno ozadje reforme
06 
Komisija pomaga nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji pri sprejemanju 
reform in pripravah na članstvo v EU. Proces reform zajema uvajanje in izvajanje 
nacionalne zakonodaje, usklajene z zakonodajo EU. Komisija pomaga pripravljati 
novo zakonodajo in krepiti upravno zmogljivost za njeno izvajanje.
07 
Komisija in drugi deležniki so poročali, da si javna uprava nekdanje jugoslovan -
ske republike Makedonije sicer še naprej prizadeva za povezovanje z EU, vendar 
se je zavezanost reformam pri nacionalnih organih na višjih ravneh zmanjšala.9 
Pogosto primanjkuje volje za nekatere bistvene finančne naložbe, ki so potrebne 
za napredek pri reformi, na primer na področju okoljskih ukrepov. Primanjkuje 
tudi ustreznega političnega vodstva za obravnavo občutljivih področij, kot je boj 
proti korupciji.
08 
Ker ni uradnih pristopnih pogajanj, je Komisija uporabila poglavja, na katerih 
običajno temeljijo pogajanja, kot smernice10 za ocenjevanje letnega napredka 
v državi.11 Čeprav je opozorila na slabosti pri upravni zmogljivosti, je bil do 
leta 2012 njen zaključek, da splošni proces reform v državi dobro poteka. V poro -
čilu iz leta 2013 je opozorila, da se na nekaterih področjih ne dosega napredek, 
na nekaterih pa prihaja do nazadovanja. V poročilu iz leta 2014 je bila ocena bolj 
negativna in je vključevala opozorilo, da Komisija poziva organe k odločnemu 
ukrepanju za obravnavo zaskrbljenosti glede povečane politizacije ter vse večjih 
pomanjkljivosti pri neodvisnosti pravosodja in svobodi izražanja, da bo lahko 
v prihodnjih letih ponovila priporočilo.128 Uvodna izjava predsednika 
Evropske komisije na 
plenarnem zasedanju 
Evropskega parlamenta, 
Strasbourg, 15. julija 2014.
9 Glej Poročilo o napredku iz 
leta 2015: za jamčenje 
neodvisnosti uprave je 
potrebna močna politična 
volja (oddelek 2.2). 
Zmogljivost za uspešno 
obravnavo boja proti korupciji 
zdaj spodkopavata 
pomanjkanje politične volje in 
politično vmešavanje v delo 
ustreznih organov, ki ovira 
njihovo sposobnost za 
proaktivno in neselektivno 
delovanje, zlasti v zadevah na 
visoki ravni (oddelek 2.3). 
Glede poglavja 23: sedanje 
pomanjkanje politične volje za 
obravnavo preostalih izzivov 
na najvišji ravni preprečuje 
sposobni upravi, da bi dosegla 
svojo polno uspešnost.
10 Poglavja pravnega reda EU 
(zdaj jih je 35) so podlaga za 
pristopna pogajanja. Ustrezajo 
različnim področjem pravnega 
reda, na katerih je treba uvesti 
reforme, da se izpolnijo pogoji 
za pristop. 
11 Ne da bi poglavja odprla in 
zaprla, kot bi bilo pri 
običajnem poteku 
pristopnega procesa.
12 Poročilo o napredku nekdanje 
jugoslovanske republike 
Makedonije iz leta 2014, str. 1.
10 Uvod 
09 
V Poročilu o napredku iz leta 2015, objavljenem novembra 2015, je Komisija znova 
priporočila začetek pristopnih pogajanj z nekdanjo jugoslovansko republiko Ma -
kedonijo. Toda pogoj za to pozitivno priporočilo je, da se uspešno izvaja spora -
zum iz Pržina13 in doseže znaten napredek pri izvajanju nujnih prednostnih nalog 
na področju reform.14
10 
V tabeli I  je prikazan naš povzetek slabosti pri upravni zmogljivosti na nekaterih 
ključnih področjih reforme, ki so bile poudarjene v poročilih Komisije o napredku 
iz let 2011–2015.13 Sporazum iz Pržina so 
junija 2015 podpisale glavne 
štiri politične stranke. Z njim je 
bil sklenjen dogovor 
o pogojih, ki jih je treba 
izpolniti, vključno 
s svobodnimi in pravičnimi 
volitvami ter imenovanjem 
posebnega tožilca za 
preiskavo vprašanj, ki so 
povezana s prestrezanjem 
komunikacij ali ki so posledica 
prestrezanja. Glej tudi 
odstavek 65 in Prilogo I .
14 Junija 2015 je Komisija objavila 
nujne prednostne naloge na 
področju reform za nekdanjo 
jugoslovansko republiko 
Makedonijo, sestavljene na 
podlagi ugotovitev skupine 
izkušenih strokovnjakov. 
Vsebujejo seznam nujnih 
prednostnih nalog, ki jih mora 
izpolniti nekdanja 
jugoslovanska republika 
Makedonija na področjih 
pravne države in temeljnih 
pravic, depolitizacije javne 
uprave, svobode izražanja ter 
volilne reforme.
11 Uvod Tabela 1Ocene upravne zmogljivosti v letnih poročilih o napredku (obdobje 2011–2015)  
za revidirana področja
Poglavje Institucije 2011 2012 2013 2014 2015
5 Javno naročanjeministrstvo za gospodarstvo, enota za koncesije in javno-
zasebna partnerstva
državna komisija za pritožbe
14 Prometna politikaceste/državni prometni inšpektorat
organ za varnost v železniškem prometu
zračni promet/agencija za civilno letalstvo
21 Vseevropska omrežja institucije, ki sodelujejo pri gradnji
22Regionalna politika  
in usklajevanje  
strukturnih instrumentovnacionalni sklad, centralna finančna in pogodbena enota ter 
resorna ministrstva
priprava programov
spremljanje in vrednotenje
finančno poslovodenje, nadzor in revizija
23Pravosodje  
in temeljne praviceinstitucije, ki sodelujejo pri izvajanju protikorupcijske politike
sodišča, ki obravnavajo primere na visoki ravni
27Okolje in podnebne 
sprememberegulativni organi (horizontalna zakonodaja)
organi, ki se ukvarjajo s kakovostjo zraka
organi, ki se ukvarjajo z ravnanjem z odpadki
organi, ki se ukvarjajo z izvrševanjem zakonodaje
Upravna zmogljivost je še vedno šibka/skromna in jo je treba znatno/nujno izboljšati.
Upravna zmogljivost se je povečala, vendar so potrebne dodatne izboljšave.
Upravna zmogljivost se je povečala, dodatne izboljšave niso potrebne.
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poročil Evropske komisije o napredku.
12 Uvod 
Predpristopna finančna pomoč EU
11 
EU z instrumentom za predpristopno pomoč (IPA)15 zagotavlja finančno in 
tehnično pomoč državam, ki se pripravljajo za pristop (Zahodnemu Balkanu in 
Turčiji). Instrument IPA I je zajemal obdobje 2007–2013. Iz njega je bilo dodeljenih 
skupaj 10 milijard EUR, od tega 615 milijonov (6 %) za nekdanjo jugoslovansko 
republiko Makedonijo. Sledil mu je IPA II z okvirno dodelitvijo sredstev v skupni 
višini 11,7 milijarde EUR v obdobju 2014–2020, vključno s 664 milijoni EUR (6 %) za 
nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo.
12 
Finančno pomoč, ki jo je država prejela v okviru IPA I, je mogoče predstaviti gle -
de na sedem sektorjev odhodkov, kot je prikazano v  tabeli 2 .15 IPA je bil vzpostavljen 
z Uredbo Sveta (ES) 
št. 1085/2006 z dne 
17. julija 2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 210, 
31.7.2006, str. 82) in Uredbo 
Komisije (ES) št. 718/2007 
z dne 12. junija 2007 
o izvajanju Uredbe Sveta (ES) 
št. 1085/2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 170, 
29.6.2007, str. 1).Tabela 2Pomoč iz IPA za nekdanjo jugoslovansko republiko 
Makedonijo v obdobju 2007–2013 (v milijonih EUR)
Sektor/področje financiranjaSkupna dodeljena sredstva 
po sektorjihOdstotek
Pravosodje in notranje zadeve 64 10 %
Reforma javne uprave 71 12 %
Socialni razvoj 67 11 %
Razvoj zasebnega sektorja 45 7 %
Promet 110 18 %
Okolje 99 16 %
Kmetijstvo in razvoj podeželja 111 18 %
Drugo 48 8 %
SKUPAJ 2007–2013 615 100 %
Vir: Evropska komisija.
13 
Ob začetku IPA I leta 2007 je večino sredstev neposredno upravljala Komisija. 
Toda do leta 2010 je bila izvršena decentralizacija upravljanja za 76 % sredstev, ki 
so bila državi dodeljena iz IPA. V okviru decentraliziranega upravljanja dodeljena 
sredstva upravljajo temu namenjene strukture v okviru javne uprave posamezne 
države, vendar je zanje še vedno odgovorna Komisija, ki zato izvaja preglede 
transakcij.
13
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
14 
Cilj revizije je bil oceniti, ali je predpristopna pomoč EU uspešno prispevala h kre -
pitvi upravne zmogljivosti za izvajanje reform v nekdanji jugoslovanski republiki 
Makedoniji. Sodišče je zato pregledalo finančno in nefinančno pomoč za krepitev 
upravne zmogljivosti v okviru IPA I16.
15 
Pri reviziji so bila obravnavana tri glavna vprašanja:
(a) Ali Komisija zagotavlja, da projekti IPA uspešno prispevajo h krepitvi upravne 
zmogljivosti?
(b) Ali Komisija uspešno uporablja decentraliziran način upravljanja za gradnjo 
zmogljivosti?
(c) Ali nefinančna pomoč Komisije uspešno podpira krepitev upravne 
zmogljivosti?
16 
Sodišče je za revizijo izbralo tri velike sektorje, v katerih je močna upravna 
zmogljivost osrednjega pomena za uspešno izvajanje reform in ki so zajemali 
46 % skupnih dodeljenih sredstev: reforma javne uprave, promet in okolje (glej 
tabelo 2 ). Revizija je vključevala analizo dokumentov in pogovore s predstavni -
ki Komisije in države upravičenke. Sodišče je uporabilo dokaze iz projektnih in 
programskih dokumentov, vrednotenj in ocen IPA I in države ter letna poročila 
Komisije o napredku.
17 
Da bi Sodišče odgovorilo na revizijsko vprašanje (a), o katerem poroča v delu 1 
opažanj, je preučilo vzorec 17 projektov v sektorjih reforme javne uprave, pro -
meta in okolja. Projekti, izbrani v sektorju reforme javne uprave, so zajemali 
dejavnosti na ključnih področjih javnega naročanja, boja proti korupciji, notra -
njega nadzora, gradnje zmogljivosti za decentralizirano upravljanje ter pomoči za 
usposabljanje uslužbencev javne uprave. Cilj projektnih dejavnosti je bil okrepiti 
upravno zmogljivost, na primer s podporo za pripravo strategij, programov, kuri -
kulumov, priročnikov in postopkov, zagotavljanjem svetovanja za krepitev institu -
cij in organov na ključnih področjih reforme ter izvajanjem tečajev usposabljanja.16 Projekti IPA II se v času revizije 
še niso izvajali.
14 Obseg revizije in revizijski pristop  
18 
Pri večini projektov v sektorjih prometa in okolja krepitev upravne zmogljivosti ni 
bila eden od glavnih ciljev. Sodišče je revidiralo tiste projekte, ki so ta cilj zajema -
li, in tiste, ki so kot stranski cilj imeli gradnjo zmogljivosti z učenjem skozi prakso.
19 
Večina projektov, ki jih je pregledalo Sodišče, je bila omejena na posamezno 
državo, toda nekateri, na primer na področju javnega naročanja, so imeli več 
upravičencev in so bili na razpolago vsem državam Zahodnega Balkana. Preučili 
smo tudi prispevek regionalne šole za javno upravo, ki se prav tako financira iz 
programa z več upravičenci. 17 revidiranih projektov je prikazanih v  Prilogi II .
20 
Da bi Sodišče odgovorilo na revizijsko vprašanje (b), o katerem poroča v delu 2 
opažanj, je pregledalo postopke, ki so se uporabljali za ocenjevanje pripravlje -
nosti države na upravljanje decentraliziranega sistema izvajanja za pomoč IPA, 
in preučilo, kako je Komisija uporabljala izkušnje s tem načinom upravljanja za 
krepitev upravne zmogljivosti v državi.
21 
Da bi Sodišče odgovorilo na revizijsko vprašanje (c), o katerem poroča v delu 3 
opažanj, je preučilo nefinančno pomoč in pregledalo mehanizme za politični dia-  
log, vzpostavljene v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma in drugih 
struktur za dialog, kot je pristopni dialog na visoki ravni.
15
 Opažanja
Del I – Uspešnost prispevka predpristopne finančne 
pomoči h krepitvi upravne zmogljivosti
22 
Sodišče je preučilo, ali so projekti IPA uspešno obravnavali krepitev upravne 
zmogljivosti na ključnih področjih reforme javne uprave (javno naročanje, korup -
cija in notranji nadzor) ter v sektorjih prometa in okolja. Za projekte v vzorcu je 
preučilo, ali so bili načrtovani izložki17 doseženi in ali so jih nacionalni organi nato 
uporabljali ter ali so bili učinki18 trajnostni. Preučilo je tudi ovire za napredek pri 
krepitvi upravne zmogljivosti.
Pri obravnavanju nekaterih bistvenih slabosti upravne 
zmogljivosti na ključnih področjih predpristopna pomoč  
ni bila uspešna
Ključna področja reforme javne uprave
23 
Komisija je ocenila, da je zakonodaja o javnem naročanju, ki je začela veljati 
v državi pred letom 2007, dokaj trdna in razmeroma dobro usklajena z zakonoda -
jo EU.19 Toda reforma je nazadovala in vzpostavljena zakonodaja se ni izvajala.20 
Poročilo o napredku iz leta 2015 je opozorilo, da je treba odpraviti neskladnosti 
s pravnim redom EU, vključno z uvrščanjem podjetij na črno listo, pogoji za 
uporabo meril za oddajo naročila, zagotavljanjem uskladitve s pravili EU za javno 
naročanje na področju obrambe in varnosti ter direktivami EU o javnem naroča -
nju iz leta 2014, zlasti z direktivo o koncesijah.21
24 
Komisija je v revidiranem obdobju poudarila, da je preglednost sistema javnega 
naročanja neustrezna ter da primanjkuje zanesljivih podatkov o nepravilnostih.22 
Čeprav so ta področja v poročilih od leta 201123 opredeljena kot področja z viso -
kim tveganjem, revidirani projekti (glej Prilogo II) niso obravnavali teh slabosti.17 Izložek je nekaj, kar se 
proizvede ali doseže z viri, ki 
so bili dodeljeni za 
intervencijo, na primer 
izvedba tečajev usposabljanja 
za gradnjo zmogljivosti. Glej 
Posebno poročilo Evropskega 
računskega sodišča 
št. 21/2015 – Pregled tveganj 
za delovanje EU na področju 
razvoja in sodelovanja, ki so 
povezana s pristopom, 
usmerjenim v rezultate ( http://
eca.europa.eu ).
18 Učinki so dolgoročnejše 
družbeno-ekonomske 
posledice, ki jih je mogoče 
opaziti v nekem obdobju po 
zaključku intervencije, na 
primer izboljšanje upravne 
zmogljivosti. Prav tam.
19 SEC(2007) 1432 final z dne 
6. novembra 2007, Poročilo 
o napredku iz leta 2007, 
str. 28–29.
20 Organizacija za gospodarsko 
sodelovanje in razvoj, P eer 
assistance in public 
procurement, concessions and 
public-private partnerships  
(medsebojna pomoč pri 
javnem naročanju, koncesijah 
in javno-zasebnih 
partnerstvih), končno poročilo, 
oktober 2011, Poročilo 
o napredku iz leta 2015 ter 
SWD(2015) 212 final, str. 35–36.
21 Prav tam.
22 SEC(2009) 1335 final, Poročilo 
o napredku iz leta 2009, str. 35, 
SEC(2010) 1332 final, Poročilo 
o napredku iz leta 2010, str. 14, 
SEC(2011) 1203 final, Poročilo 
o napredku iz leta 2011, str. 14, 
SWD(2012) 332 final, Poročilo 
o napredku iz leta 2012, str. 12, 
COM(2013) 700 final, Poročilo 
o napredku iz leta 2013, str. 11 
in 42, SWD(2014) 303 final, 
Poročilo o napredku iz 
leta 2014, str. 25. Glej tudi 
Thematic evaluation on IPA 
support to the fight against 
corruption  (tematsko 
vrednotenje podpore iz IPA za 
boj proti korupciji) 2014/348-
486/2, str. 74.
23 Poročilo o napredku iz 
leta 2011, str. 14, Poročilo 
o napredku iz leta 2012, str. 12, 
Poročilo o napredku iz 
leta 2013, str. 11 in 42, Poročilo 
o napredku iz leta 2014, str. 25.
16 Opažanja 
25 
Komisija je poročala tudi, da je treba izboljšati učinkovitost sistema javnega na -
ročanja. V okviru revidiranih projektov so se izvajali tečaji usposabljanja, ki so bili 
osredotočeni predvsem na zakonodajo o javnem naročanju in niso dovolj obrav -
navali potrebe po krepitvi zmogljivosti za izvajanje učinkovitega javnega naroča -
nja. Prvi projekt v revidiranem vzorcu (glej Prilogo II ) je podpiral usposabljanje, 
ki ga je izvajal urad za javna naročila kot organ, ki ima glavno odgovornost za 
krepitev zmogljivosti naročnikov. Vendar usposabljanje, ki ga je izvajal urad, ni 
bistveno izboljšalo njihove upravne zmogljivosti.24
26 
Urad za javna naročila je že imel sistem elektronskega javnega naročanja, ki je bil 
vzpostavljen leta 2008. Zaradi izboljšanja splošne učinkovitosti javnega naro -
čanja je projekt 1 zajemal pregled sistema, ni pa zagotovil podpore za njegovo 
izboljšanje.
27 
Komisija in drugi deležniki so dosledno opozarjali na slabosti v boju proti korup -
ciji, ki bi jih bilo treba prednostno obravnavati.25 Nacionalni organi so sprejeli 
politične zaveze za boj proti korupciji, na primer v okviru stabilizacijsko-pridru -
žitvenega sporazuma. Vlada je v svojem programu dela za obdobje 2011–2015 
za državo sprejela zavezo k brezpogojnemu boju proti korupciji. To je privedlo 
do sprejetja državnih programov in s tem povezanih akcijskih načrtov, ki pa niso 
prinesli uspešnega ukrepanja in konkretnih rezultatov. Komisija je uporabila več 
metod boja proti korupciji, toda ker ni bilo uradnih pogajanj o pristopu z nekda -
njo jugoslovansko republiko Makedonijo, ni mogla uporabiti celovitejšega pristo -
pa, ki se običajno določi za posamezno državo kandidatko v njenem pogajalskem 
okviru.26 To je hkrati pomenilo, da Komisija v revidiranem obdobju ni imela dovolj 
jasnega pristopa h gradnji zmogljivosti na tem ključnem področju.
28 
Komisija je uporabila projekte IPA I za obravnavo nekaterih posameznih potreb 
po gradnji zmogljivosti. Sodišče je revidiralo dva projekta v sektorju reforme 
javne uprave, katerih cilj je bil krepitev zmogljivosti in ki sta bila v času revizije 
že izvedena ali sta se izvajala (glej Prilogo II ). Cilj projekta 5 je bil krepiti delo 
državne komisije za preprečevanje korupcije, ki je glavni organ z odgovornostjo 
za preprečevanje korupcije. Toda pri projektu ni bilo obravnavano to, da državna 
komisija za preprečevanje korupcije ni mogla uspešno izvajati svojih pooblastil, 
saj ni bilo ustrezne zavezanosti nacionalnih organov na tem področju. Komisija ni 
bila neodvisna, ker se na primer pri imenovanju in razrešitvi njenih višjih vodstve -
nih uslužbencev ne uporabljajo jasna merila.27 Po navedbah v njenem Poročilu 
o napredku iz leta 2011 tudi nima dovolj virov, saj ima le polovico uslužbencev, ki 
bi jih potrebovala za uspešno opravljanje svojih nalog.2824 Organizacija za gospodarsko 
sodelovanje in razvoj (2013), 
The Former Yugoslav Republic 
of Macedonia Priorities Report 
2013  (poročilo o prednostnih 
nalogah nekdanje 
jugoslovanske republike 
Makedonije), SIGMA Country 
Assessment Reports , 2013/09, 
OECD Publishing , str. 13.
25 Glej na primer L. Grozdanovska 
Dimishkovska, Nations in 
Transition  (narodi v tranziciji), 
str. 424–425, in poročilo 
o človekovih pravicah 
v Makedoniji iz leta 2013, ki ga 
je pripravilo zunanje 
ministrstvo ZDA, str. 17 ( http://
www.state.gov/documents/
organization/220516.pdf ).
26 Zlasti s poročili o pregledu 
usklajenosti zakonodaje in 
s tem povezanimi akcijskimi 
načrti ter merili za odprtje in 
zaprtje pogajalskih poglavij.
27 Glej poročilo Establishing 
Comparative Indicator-based 
Monitoring of Anti-corruption 
Progress in EU candidate, 
potential candidate countries 
and Kosovo  (vzpostavljanje 
primerljivega spremljanja 
napredka pri protikorupciji na 
podlagi kazalnikov v državah 
kandidatkah in potencialnih 
državah kandidatkah za 
članstvo v EU ter na Kosovu), ki 
ga je financirala EU, str. 35. 
V Poročilu Komisije 
o napredku iz leta 2011 je 
navedeno, da so se pojavila 
vprašanja o merilih, ki jih je 
uporabljal parlament pri izbiri 
sedmih novih članov državne 
komisije za preprečevanje 
korupcije, v Poročilu Komisije 
o napredku iz leta 2013 pa je 
navedeno, da je razrešitev 
nekdanjega predsednika 
državne komisije za 
preprečevanje korupcije brez 
jasne pravne podlage 
povzročila zaskrbljenost.
28 Glej tudi tematsko 
vrednotenje podpore iz IPA za 
boj proti korupciji 2014/348-
486/2, Efficient Prevention and 
Fight against Corruption  
(učinkovito preprečevanje 
korupcije in boj proti njej), 
str. 125, v katerem piše, da je 
učinkovitost odvisna od tega, 
ali bo vlada premagala 
dejavnike, kot so pomanjkanje 
neodvisnosti in proračunske 
omejitve državne komisije za 
preprečevanje korupcije ter 
splošno pomanjkanje upravne 
zmogljivosti upravičencev 
projektov.
17 Opažanja 
29 
Ker vlada ni pripravila uspešne strategije za boj proti korupciji, je Komisija pod -
pirala organizacije civilne družbe v vlogi, ki jo lahko odigrajo pri opozarjanju jav -
nosti na sum korupcije. Projekt 6 je zagotavljal podporo pri pomoči za razvoj in 
razširjanje najboljših praks med organizacijami civilne družbe, ki imajo to vlogo. 
Vendar smo ugotovili, da bi bilo mogoče pristop Komisije na tem ključnem po -
dročju izboljšati, kar zadeva krepitev potencialnega prispevka organizacij civilne 
družbe, ki si prizadevajo za povečanje preglednosti in izmenjavo znanja.
30 
S pomočjo, ki se je zagotavljala pred IPA, je Komisija pomagala nacionalnim orga -
nom pri vzpostavitvi dobre zakonodaje o notranjem nadzoru. Ob začetku IPA I je 
bilo ocenjeno, da je zakon o notranjem nadzoru javnih financ dobra podlaga 
za reformo struktur finančnega poslovodenja in nadzora ter notranjega revidi -
ranja.29 V revidiranem obdobju so bili projekti IPA osredotočeni na zmogljivosti 
za finančno poslovodenje in nadzor v operativnih strukturah, vzpostavljenih za 
decentralizirano upravljanje sredstev iz IPA, ne pa tudi na ostali del javne uprave.
31 
Nacionalni organi niso veliko napredovali pri krepitvi upravne zmogljivosti na 
tem področju in niso v celoti izvajali zakona o notranjem nadzoru javnih financ. 
Komisija je na primer v svojem Poročilu o napredku iz leta 2015 opozorila, da ve -
čina enot za notranje revidiranje nima dovolj revizorjev in da revizije sicer izvajajo 
na podlagi strateških in letnih načrtov, vendar pa te ne temeljijo na operativnem 
in sistematičnem tveganju. Poleg tega je delo notranjega revidiranja v glavnem 
osredotočeno na skladnost s predpisi in ne zajema analiz sistemskih slabosti ali 
vidikov stroškovne učinkovitosti, zagotavljanje kakovosti pa mora izboljšati.
32 
Neustrezna zmogljivost enot za notranje revidiranje je oslabila notranji nadzor in 
zmanjšala pozornost, ki jo upravitelji namenjajo ugotovitvam notranjih revizorjev. 
V revidiranem obdobju so poleg Komisije tudi drugi donatorji namenili podporo 
krepitvi znanja in spretnosti notranjih revizorjev. Agencija ZDA za mednarodni 
razvoj je na primer financirala usposabljanje za notranje revizorje v centru odlič -
nosti inštituta za javne finance in računovodstvo (CIPFA) v Sloveniji. Toda zmoglji -
vost za notranje revidiranje in bolj na splošno notranji nadzor ostajata šibka.29 SEC(2008) 2695 final, Poročilo 
o napredku iz leta 2008, str. 59.
18 Opažanja 
33 
Pomembnost močnega notranjega nadzora se je v okviru IPA II povečala, saj 
Komisija sodeluje z državo pri pripravi programa sektorske proračunske podpore 
za upravljanje javnih financ za leto 2016.
Promet in okolje
34 
Glavni cilj dodeljenih sredstev iz IPA za sektorja prometa in okolja (18 % oziroma 
16 % dodeljenih sredstev za obdobje 2007–2013 – glej tabelo 2 ) je bilo izboljšanje 
regionalne infrastrukture. Del teh sredstev je bil namenjen za krepitev zmoglji -
vosti javne uprave za pripravljanje in izvajanje zakonodaje v skladu s pravnim 
redom EU. Za gradnjo zmogljivosti v sektorju prometa je bil porabljen veliko nižji 
delež sredstev (1 %) kot v sektorju okolja (15 %), čeprav so bile slabosti pri zmo -
gljivosti v obeh sektorjih podobne (glej diagram 1 ).Diagram 1Dodeljena sredstva iz IPA po sektorjih (2007–2013) (v milijonih EUR)
Vir: Evropska komisija.0 20 40 60 80 100 120
Projekti za neposredno krepitev zmogljivosti Drugi projektiPravosodje in notranje zadeve
Reforma javne uprave in povezovanje EU
Kmetijstvo in razvoj podeželja
Okolje in podnebni ukrepiKonkurenčnost
Zaposlovanje
PrometProjekti z več upravičenci
Drugo
Čezmejno sodelovalnje
19 Opažanja 
35 
Iz IPA sicer niso bila nobena sredstva dodeljena specifično za gradnjo zmoglji -
vosti operativne strukture za decentralizirano upravljanje30, vendar je bil pri 
sredstvih, dodeljenih iz IPA za sektorja prometa in okolja, stranski cilj učenje skozi 
prakso. Toda le malo dejavnosti v revidiranih projektih 12 do 17 je izrecno zago -
tavljalo tovrstno podporo (glej Prilogo II ). Tako na primer to, da je bila pisarna za 
svetovalce zagotovljena na drugi lokaciji kot pisarne nacionalnih uslužbencev, ki 
so sodelovali pri projektu 15, ni olajševalo prenosa znanja. Projekt 17 je po drugi 
strani primer uspešnega prenosa znanja, saj so lahko uslužbenci javne uprave 
pri pripravi projektne naloge dobro uporabili nasvete v okviru tehnične pomoči 
JASPERS31.
36 
V okviru IPA II je Komisija zmanjšala skupna dodeljena sredstva državi za štiri mi -
lijone EUR, ker so nacionalni organi zavrnili podporo za tehnično pomoč in za 
gradnjo zmogljivosti v sektorju prometa. Ta sredstva so za državo izgubljena, 
toda če se zaveže obravnavati potrebe po gradnji upravne zmogljivosti in izvesti 
horizontalne reforme, bodo morda predodeljena v okviru obstoječega programa.
Načrtovani izložki so bili večinoma doseženi, vendar niso bili 
vedno izkoriščeni
37 
Pred končnimi plačili za projekte IPA, ki so bili zaključeni, Komisija prejme končno 
poročilo vlagatelja zahtevka. Za enajst zaključenih projektov v revidiranem 
vzorcu je naša revizija pokazala, da so bili doseženi vsi načrtovani izložki ali 
večina. Toda pri dvanajstih revidiranih projektih so se nekateri izložki uporabljali 
le deloma ali sploh ne. V  okviru 1  so navedeni primeri projektnih izložkov, ki jih 
nacionalni organi ne uporabljajo.30 Operativna struktura zajema 
naročnika in resorna 
ministrstva.
31 JASPERS je partnerstvo za 
tehnično pomoč med GD za 
regionalno in mestno politiko, 
Evropsko investicijsko banko 
ter Evropsko banko za obnovo 
in razvoj, ki državam 
upravičenkam zagotavlja 
neodvisne nasvete za pripravo 
visokokakovostnih velikih 
projektov.
20 Opažanja 
38 
Včasih izložki niso bili uporabljeni, ker so bile potrebne dodatne naložbe.  
Glej okvir 2 .Okvir 1 Okvir 2Primeri projektnih izložkov, ki jih nacionalni organi ne uporabljajo
Iz projektov 8 in 9 je bila financirana regionalna šola za javno upravo, ki je bila leta 2006 ustanovljena v Črni 
gori zaradi zagotavljanja podpore za gradnjo zmogljivosti v vseh državah Zahodnega Balkana. Za kritje 
dejavnosti te šole Komisija vsako leto plača 1,2 milijona EUR. Vsaka sodelujoča država, med katerimi je tudi 
nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, za tekoče stroške šole letno prispeva 150 000 EUR. Čeprav je 
v upravnem odboru šole nacionalni predstavnik, je Sodišče ugotovilo, da država ni veliko uporabljala tečajev 
usposabljanja, primerjalnih ocen in povezovanja, ki jih zagotavlja šola. Tako je bilo zato, ker se to uslužbencem 
javne uprave v državi ni zdelo pomembno ali tega niso cenili.
Cilj projekta 12 je bila krepitev upravne in operativne zmogljivosti državnega prometnega inšpektorata zaradi 
uveljavljanja zakonodaje o cestnem prometu. Projekt je bil julija 2014 zaključen, toda do revizije, ki je potekala 
devet mesecev pozneje, inšpektorat še ni izkoristil polovice izložkov projekta, na primer strateškega razvojne -
ga načrta ali akcijskega načrta ali projektne naloge, pripravljene za objavo povabil k oddaji ponudb.
V okviru projekta 15 sta bila vzpostavljena dva regionalna organa za ravnanje z odpadki in javni informacijski 
sistem za ravnanje z odpadki. Čeprav je bil projekt končan junija 2012, se informacijski sistem v času revizije ni 
uporabljal.
Dodatne naložbe, potrebne za uporabo izložkov
Cilj projekta 7 je bil izboljšati nacionalni sistem za usklajevanje usposabljanja in izvajanje regulativnega okvira, 
povezanega z upravljanjem javne uprave. Njegov glavni izložek je bil, da so bile v njegovem okviru opravljene 
funkcionalne analize za ugotovitev vrzeli v upravni zmogljivosti. To ima ogromen potencial za zagotavljanje 
informacij za strategijo gradnje zmogljivosti. Toda projekt je bil samo piloten in čeprav je zagotovil smernice 
za nadaljevanje analiz, država brez dodatne finančne podpore morda ne bo končala dela in ga uporabila za 
odpravo vrzeli v zmogljivosti.
V okviru projekta 7 so bili razviti tudi elektronski učni pripomočki kot prilagodljiva metoda za krepitev 
upravne zmogljivosti. A da bi ta izložek dosegel svoj polni potencial, mora postati širše dostopen in vključen 
v splošno strategijo usposabljanja.
V okviru projekta 11 je bila zagotovljena tehnična pomoč za krepitev zmogljivosti operativnih struktur, 
vzpostavljenih za upravljanje sredstev iz IPA v okviru decentraliziranega načina upravljanja. Doseženi izložki 
so zajemali kvalificirane izvajalce usposabljanja, učne načrte in module za usposabljanje, učna gradiva ter 
sklop orodij in knjižnico virov za krepitev zmogljivosti za spremljanje in vrednotenje. Po zaključku projekta so 
nacionalni organi uporabljali kvalificirane izvajalce usposabljanja, vendar le nekaj časa. Če bi jih uporabljali še 
naprej, bi to zahtevalo dodatne naložbe v nacionalne uslužbence in druge vire. Nacionalni organi niso začeli 
uporabljati orodij za spremljanje in vrednotenje, katerih posodabljanje in prenos na splet sta draga.
21 Opažanja 
Učinki projektov so bili pogosto skromni in ne vedno 
trajnostni
39 
11 revidiranih projektov je doseglo skromen učinek, ki pogosto ni bil trajnosten. 
Nekateri od teh projektov niso zajemali ukrepov za svojo lastno trajnost. V drugih 
primerih nacionalni organi niso ukrepali, da bi zagotovili trajnost učinkov. Glej 
okvir 3 .Okvir 3Primeri skromnih in netrajnostnih učinkov
Projekt 5 je pomagal državni komisiji za preprečevanje korupcije pri pripravi dokumentov za podporo strate -
giji za preprečevanje korupcije. To ni veliko vplivalo na boj proti korupciji v državi, saj ni bilo vključeno v širšo 
nacionalno protikorupcijsko strategijo, poleg tega pa državna komisija za preprečevanje korupcije ni bila 
neodvisna in ni imela virov, kar bi ji omogočalo, da bi uspešno spremljala izvajanje svoje strategije v vseh za -
devnih institucijah. Potencialni učinek projekta je bil dodatno oslabljen, ker je trajalo tri leta, dokler ni Komisija 
dela nadaljevala z drugim projektom.
Projekt 6 je bil ciljno usmerjen v zmogljivost organizacij civilne 
družbe za obravnavo korupcije in organiziranega kriminala. Razvoj 
najboljše prakse in povezovanja je bil pozitiven, toda po koncu 
financiranja EU projekt verjetno ne bo trajnosten, ker edina institu -
cija, ki je izrazila zanimanje za zagotavljanje stalne podpore na tem 
področju, nima potrebnih pooblastil in zmogljivosti za nadaljeva -
nje dela.
Projekt 10 je pomagal pri vzpostavljanju centralizirane ustanove za 
usposabljanje in podporo IPA. Ustanova je imela razmeroma malo 
učinka na krepitev upravne zmogljivosti. En razlog za to je, da je le 
malo izvajalcev usposabljanja, ki so bili usposobljeni v okviru pro -
jekta, dejansko vodilo tečaje, kot je bilo predvideno, ker so morali 
še naprej opravljati drugo delo ali niso bili motivirani za prevzem 
naloge, ki jo imajo za dodatno in nehvaležno delo. Ko so prvotne 
pogodbe z izvajalci usposabljanja potekle, nacionalni organi niso 
poskrbeli za nove ureditve, ki bi ustanovi za usposabljanje in pod -
poro zagotovile izvajalce usposabljanja. Niti nacionalni organi niti 
Komisija niso zagotovili finančne podpore za odpravo pomanjkanja 
izvajalcev usposabljanja. Drugi razlog je, da nacionalni organi niso 
formalno centralizirali usposabljanja o IPA v ustanovi za usposab-  
ljanje in podporo, zato veliko usposabljanja še naprej poteka na 
posameznih resornih ministrstvih (glej fotografijo).
 Stavba ustanove za usposabljanje in podporo za IPA, Skopje 
(projekt  10)
Vir: Evropsko računsko sodišče.
22 Opažanja 
40 
Številni revidirani projekti niso dosegli učinka zaradi ovir, ki so nastale zaradi 
neprožne strukture in organizacije javne uprave. Za nekatere projekte, pri katerih 
so sodelovali naročniki, je Sodišče na primer ugotovilo, da pri ministrstvih ni bilo 
dovolj prožnosti, ki bi omogočala izmenjavo uslužbencev in izkušenj. Poleg tega 
upravnim uslužbencem, ki so bili v treh od revidiranih projektov usposobljeni za 
usposabljanje drugih uslužbencev, pogosto ni bil dan čas za vodenje tečajev in za 
usposabljanje drugih uslužbencev niso prejeli nobenega nadomestila. Za več kot 
polovico revidiranih projektov smo ugotovili, da ustrezno usposobljeni uslužben -
ci niso vedno dobili spodbude ali dovoljenja za uporabo pridobljenega znanja 
in spretnosti, pretirano kroženje in velike menjave uslužbencev pa so povzročili 
pomanjkanje kvalificiranih uslužbencev. Okvir 3Projekt 16 je zagotavljal usposabljanje uslužbencem, ki so merili kakovost zraka, ni pa obravnaval glavne ovire 
za povsem delujoč sistem za spremljanje kakovosti zraka, in sicer pomanjkanja zmogljivosti, kar zadeva delujo -
čo opremo. Poleg tega kalibracijski laboratorij, ki je prejemal pomoč v okviru projekta, še ni dobil akreditacije 
niti osebja.
Projekt 17 je zagotovil sredstvo za uveljavljanje načela onesnaževalec plača in okrepil zmogljivost za to uve-
ljavljanje, česar pa nacionalni organi še ne izvajajo. V okviru istega projekta so bile izvedene priprave za uved -
bo tarif zaradi zagotavljanja vzdržnosti čistilnih naprav, vendar država še ni ustanovila regulatornega organa, 
ki bi uveljavljal tarife. Do časa revizije projekt ni imel trajnostnega učinka.
23 Opažanja 
Ovire za napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti
41 
Komisija ni imela splošne strategije za podporo, namenjeno krepitvi upravne 
zmogljivosti v državi, revidirani projekti pa niso vedno tvorili povezanega, enot-  
nega in usklajenega pristopa. Nekateri projekti niso bili nadaljevanje prejšnje po -
moči v istem sektorju in jim ni sledila ustrezna nadaljnja podpora. Pogost razlog 
za to je bil, da mora Komisija zaradi skromnosti razpoložljivih sredstev izbirati 
med širokim naborom politik EU v državi. Poleg tega so bili posamezni projekti 
pogosto zelo ambiciozni in so imeli številne cilje.
42 
Doseganje ciljev pomoči iz IPA je oviralo tudi to, da pomoč ni bila dovolj odzivna, 
prožna in ciljno usmerjena. Učinek revidiranih projektov je bil na primer pogosto 
oslabljen, ker so med ugotovitvijo potrebe po pomoči in dosego rezultatov mini -
la štiri leta ali več. V nekaterih primerih so se pred dosego rezultatov spremenile 
potrebe, deloma zaradi dolgotrajnega procesa mobilizacije sredstev iz IPA, pa 
tudi zato, ker izbrani projekti niso bili vedno dovolj zreli, kar je zmanjšalo učinko -
vitost izvajanja.
43 
V okviru IPA I Komisija ni imela na voljo sredstev, ki bi jih bilo mogoče hitro mobi -
lizirati za obravnavo vprašanj, takrat ko so se ta pojavila. Kako je mogoče sredstva 
tako uporabiti, se je pokazalo med nedavno politično krizo. Komisija je uspešno 
v zelo kratkem času in v izjemnih okoliščinah uporabila sredstva, da je zagotovila 
prožen, ciljno usmerjen in hiter strokovni prispevek za podporo nujnim in občut-  
ljivim prednostnim nalogam politike.
24 Opažanja 
44 
Nadaljnji obstoj ovir za izboljšanje upravne zmogljivosti v državi je pomenil, da 
cilji predpristopne pomoči niso bili vedno doseženi. Pomembno vprašanje je bilo 
pomanjkanje politične volje na visoki ravni in zavezanosti nacionalnih organov 
v zvezi s podporo za projekte IPA. Na politični ravni na primer še vedno obstaja 
upiranje prizadevanjem za razvoj javne uprave, ki bi bila neodvisna, močna in 
reprezentativna (glej okvir 4 ).Okvir 4Upiranje razvoju javne uprave, ki bi bila neodvisna, močna in reprezentativna
S podporo Komisije je država februarja 2015 vzpostavila nov pravni okvir za profesionalno javno upravo. 
Zakonodaja je bila v glavnem usmerjena v zagotavljanje, da bi zaposlovanje javnih uslužbencev temeljilo na 
zaslužnosti in enaki obravnavi. V zakonodaji so sicer še vedno nekatere vrzeli, vendar pomeni velik korak proti 
razvoju močnega, neodvisnega in profesionalnega uradništva. Dva dni pred začetkom veljavnosti zakona je 
parlament sprejel nov zakon o spremembi začasnih delovnih mest v delovna mesta s pogodbo za nedoločen 
čas. Ta zakon je zaobšel načela zaposlovanja na podlagi zaslužnosti in tisočem začasnih uslužbencev omogo -
čil, da so brez javnega natečaja postali stalni uradniki ali javni uslužbenci.
V okviru projekta 7 je bilo usposobljenih 600 upravnih uslužbencev, ki so bili del 2 400 uslužbencev, ki so 
jih nacionalni organi zaposlili izmed pripadnikov manjšin32 po Ohridskem okvirnem sporazumu33 o pravični 
zastopanosti. Ti posamezniki prejemajo plačo, nimajo pa aktivne zaposlitve. Cilj tega usposabljanja je bil po -
večati verjetnost, da bodo udeležencem ponujena delovna mesta. V času revizije je večina uslužbencev, ki so 
se usposabljali v okviru projekta, še vedno prejemala plačo, ni pa bila aktivno zaposlena. Cilj dosege pravične 
zastopanosti v javni upravi ni bil dosežen.
32 Etnični Albanci, Srbi, Turki, Romi itd.
33 Ohridski okvirni sporazum je bil mirovni sporazum, ki so ga 13. avgusta 2001 podpisali vlada in predstavniki skupnosti etničnih Albancev. Z njim 
se je končal oborožen spopad med etnično albansko Osvobodilno narodno vojsko in nacionalnimi varnostnimi silami ter so bili postavljeni 
temelji za izboljšanje pravic etničnih Albancev.
25 Opažanja 
Del II – Uporaba decentraliziranega upravljanja  
kot sredstva za gradnjo zmogljivosti
45 
Sodišče je preučilo uvedbo decentraliziranega upravljanja v okviru IPA I in to, 
kako je Komisija razrešila vprašanja, ki so se pojavila pri uporabi tega načina 
upravljanja. Preučilo je tudi, ali se je s tem, da je Komisija uporabljala decentralizi -
rano upravljanje, okrepila upravna zmogljivost.
Država ni bila pripravljena na obseg in kompleksnost 
sredstev iz IPA, katerih upravljanje je bilo decentralizirano
46 
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je leta 2008 prosila Komisijo, naj 
z decentralizacijo prenese upravljanje sredstev iz IPA na nacionalne organe.34 
Leta 2010 je bila država odgovorna za sklepanje in izvajanje pogodb za 470 mi -
lijonov EUR (76 %) od svojih skupnih finančnih sredstev v okviru IPA I, za kar je 
Komisija izvajala predhodne ali naknadne preglede. Od nacionalnih organov se 
je zahtevalo, da vzpostavijo operativne strukture za upravljanje decentraliziranih 
sredstev iz IPA.
47 
Proces decentralizacije je potekal v skladu z regulativnimi zahtevami. Vendar 
Komisiji ni bilo treba oceniti, ali so bili nacionalni organi pripravljeni na obseg in 
kompleksnost sredstev iz IPA, katerih upravljanje naj bi bilo decentralizirano. Za 
uspešno delovanje decentraliziranega načina upravljanja je potrebna zadostna 
zmogljivost operativnih struktur.
48 
Že kmalu po začetku decentralizacije nacionalni organi niso mogli spoštovati 
rokov za predložitev pogodbene dokumentacije Komisiji v predhodni pregled. 
To se je pogosto zgodilo zato, ker so predložili premalo kakovostne dokumente, 
ki so bili nato vrnjeni. Leta 2014 je bilo tako pri tretjini teh dokumentov. Hitrost 
sklepanja pogodb se je upočasnila. Do konca leta 2014 so zamude privedle do 
preklica prevzetih obveznosti35 za 70 milijonov EUR sredstev v okviru IPA I (11 % 
sredstev IPA, ki so bila dodeljena državi), za 244 milijonov EUR pa obveznosti niso 
bile sprejete (približno 40 % celote). Velikokrat je preklic prevzetih obveznosti po -
menil izgubo projektov, zasnovanih za financiranje ključnih reform. Za leto 2010 
je bilo na primer dodeljenih 33 milijonov EUR, toda preklic 12 od 31 projektov, 
predloženih za financiranje, je pomenil, da je bilo 10 milijonov EUR (33 %) za 
financiranje reforme v državi dejansko izgubljenih.34 Glej člena 11 in 14 Uredbe (ES) 
št. 718/2007.
35 Komisija prekliče sredstva za 
projekt, za katera so bile 
prevzete obveznosti, če niso 
porabljena do roka, ki je bil 
določen. Ta sredstva so za 
zadevni projekt izgubljena.
26 Opažanja 
49 
Komisija je zamude pripisala močno centraliziranemu procesu odločanja, ki 
preprečuje pravočasne odločitve, pomanjkanju materialnih virov in zadostne -
ga števila dovolj kvalificiranih uslužbencev, trditvam o političnem vmešavanju 
v javno naročanje ter slabemu medinstitucionalnemu sodelovanju. Na tovrstne 
slabosti v ostalem delu javne uprave je Komisija opozorila že pred decentrali -
zacijo upravljanja. Če bi Komisija bolj upoštevala že ugotovljene slabosti v javni 
upravi, bi morda prišla do sklepa, da je treba počakati z odločitvijo o decentrali -
zaciji upravljanja ali da je treba decentralizirati manjši delež sredstev IPA, kolikor 
omogočajo omejitve veljavnih uredb.
Komisija je ukrepala, vendar bo verjetno prišlo do dodatnega 
preklica prevzetih obveznosti
50 
Komisija je na podlagi preteklih izkušenj z državami, ki se pripravljajo za pristop, 
za prva leta decentraliziranega upravljanja pričakovala, da bodo obdobje učenja 
in prenosa znanja. Z državo je sodelovala pri obravnavanju vzrokov za zamude 
pri sklepanju in izvajanju pogodb za sredstva iz IPA. Vendar pa je bil za leta 2015, 
2016 in 2017 pričakovan znaten dodaten preklic prevzetih obveznosti za sredstva 
iz IPA I.
51 
Leta 2015 je Komisija sprejela ukrepe za izboljšanje razmer glede sredstev iz IPA I, 
na primer s ponovno centralizacijo upravljanja nekaterih projektov IPA in pospe -
šitvijo postopkov sklepanja pogodb tako, da je zmanjšala število predhodnih 
pregledov. Za IPA II Komisija zdaj ocenjuje optimalno stopnjo decentralizacije in 
načrtuje, da bo bolj selektivna glede tega, katere vrste projektov bo z decentrali -
zacijo prenesla na nacionalne organe.
Decentralizacija upravljanja bi se lahko širše uporabljala  
kot orodje za gradnjo zmogljivosti v javni upravi
52 
Ko je bilo upravljanje leta 2010 decentralizirano, je bil glavni cilj pripraviti državo 
na upravljanje strukturnih in kmetijskih skladov EU v prihodnosti. Zato je bil pou -
darek na vzpostavljanju operativnih struktur za decentralizirano upravljanje in na 
krepitvi zmogljivosti upravnih uslužbencev za vodenje teh struktur.
27 Opažanja 
53 
Poleg Komisije je morala v decentralizirano upravljanje vlagati veliko virov tudi 
država. Za delo v operativnih strukturah je na primer dodelila 436 upravnih 
uslužbencev, za katere so letni stroški plač znašali 4,7 milijona EUR (podatki za 
leto 2014). Komisija in država sta zagotavljali usposabljanje o vzpostavljanju ope -
rativnih struktur ter programskem načrtovanju projektov IPA, sklepanju pogodb 
zanje in njihovem izvajanju.
54 
Decentralizirano upravljanje je okrepilo zmogljivost operativnih struktur. No-  
tranji nadzor je močnejši, operativne odločitve pa se večinoma sprejemajo na 
ustrezni ravni, z manj političnega vmešavanja kot v drugih delih javne uprave. 
Stroge predhodne kontrole delegacije EU so dale dodatno priložnost za učenje 
skozi prakso.36 Operativne strukture so postale centri odličnosti glede upravne 
zmogljivosti.
55 
Krepitev upravne zmogljivosti sicer ni bila zajeta med cilje decentralizacije 
upravljanja, vendar bi lahko Komisija več uporabljala pridobljene izkušnje za 
spodbujanje nacionalnih organov, naj prenašajo znanje v ostali del javne uprave, 
na primer z učenjem skozi prakso, ker se je na operativne strukture za decentra -
lizirano upravljanje gledalo kot na organizacije, ki so vzporedne z ostalim delom 
javne uprave ali od njega celo ločene. Tako operativne strukture na primer niso 
bile vključene v državno strategijo reforme javne uprave za obdobje 2010–2015. 
Sodišče je pri preučevanju vzorca revidiranih projektov ugotovilo le malo pre -
nosa zbranega znanja in izkušenj operativnih struktur v ostali del javne uprave. 
Zato izkušnja z decentralizacijo upravljanja ni bistveno prispevala k splošnemu 
izboljšanju upravne zmogljivosti v državi.36 Predhodne kontrole  
so na tej točki nujni del 
decentraliziranega upravljanja, 
da se zavarujejo finančni 
interesi EU.
28 Opažanja 
Del III – Prispevek političnega dialoga h krepitvi 
upravne zmogljivosti
56 
Sodišče je preučilo, kako so se glavne strukture, ki so bile v okviru stabilizacijsko -
pridružitvenega sporazuma vzpostavljene za politični dialog med Komisijo in 
nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, uporabljale za krepitev upravne 
zmogljivosti. Preučilo je tudi prispevek političnega dialoga zunaj teh formalnih 
struktur in v alternativnih strukturah, ki so bile vzpostavljene v revidiranem 
obdobju, da bi nadomestile okvir za dialog, ki bi ga omogočala pridružitvena 
pogajanja.
Čeprav je bil politični dialog dobro organiziran, ni bistveno 
prispeval k splošni krepitvi upravne zmogljivosti
57 
Glavne strukture za politični dialog so bile vzpostavljene v okviru stabilizacijsko -
pridružitvenega sporazuma, in sicer Stabilizacijsko-pridružitveni svet, Stabilizacij -
sko-pridružitveni odbor, sedem stabilizacijsko-pridružitvenih pododborov in po -
sebna skupina za reformo javne uprave. Predstavniki Komisije in države se v teh 
forumih redno sestajajo zaradi obravnavanja potrebe po napredku pri reformi in 
nezadostne zmogljivosti države.
58 
Na najvišji ravni poteka dialog v Stabilizacijsko-pridružitvenem svetu37, in sicer 
zaradi ocenjevanja napredka proti izpolnjevanju političnih in gospodarskih meril 
za pristop (københavnska merila) in finančnega sodelovanja. V revidiranem ob -
dobju je bila razprava pogosto osredotočena na potrebo po obravnavi še vedno 
prisotnih ovir za krepitev upravne zmogljivosti. Med ključnimi obravnavanimi 
področji so bila:
(a) potreba po izboljšavah politik in njihovem boljšem uveljavljanju, da bi se 
v boju proti korupciji dosegli konkretnejši rezultati;
(b) potreba po spoštovanju in povečanju neodvisnosti javne uprave ter
(c) potreba po uporabi načel preglednosti, zaslužnosti in pravične zastopanosti 
na vseh ravneh v državi.37 Na zasedanjih so prisotni 
visoka predstavnica Unije za 
zunanje zadeve in varnostno 
politiko/podpredsednica 
Komisije (ali njen zastopnik), 
komisar za evropsko sosedsko 
politiko in širitvena pogajanja 
ter ministri ali državni 
sekretarji iz države.
29 Opažanja 
59 
Predstavniki Komisije in države so na letnih sestankih stabilizacijsko-pridružit -
venih pododborov in posebne skupine za reformo javne uprave razpravljali tudi 
o slabostih upravne zmogljivosti. Čeprav so se v revidiranem obdobju razprave 
v vseh stabilizacijsko-pridružitvenih strukturah okrepile, so vprašanja ostala 
enaka.
60 
Čeprav so bile strukture za politični dialog, ki so bile vzpostavljene v okviru sta -
bilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, ustrezne za pristopni proces, dokler je ta 
ostal v pravih tirnicah, pa v revidiranem obdobju niso uspešno prispevale h kre -
pitvi upravne zmogljivosti. Deloma je bilo tako zato, ker v nacionalnih organih 
ni bilo politične volje za doseganje napredka in ker je pomanjkanje formalnega 
napredka proti pristopu zmanjšalo potencialni vpliv, ki bi ga Komisija imela pri 
spodbujanju države h krepitvi upravne zmogljivosti. Za okvir, ki se uporablja 
za pristopna pogajanja, so na primer značilni pregledi usklajenosti zakonodaje 
za vsako področje politik (prihodnje pogajalsko poglavje), s katerimi se ugoto -
vi, kako dobra je pripravljenost države na zadevnem področju. Na podlagi teh 
pregledov lahko Komisija priporoči, da je treba pred odprtjem poglavja za poga -
janja ali njegovim zaprtjem izpolniti določene pogoje (merila za odprtje poglavij, 
vmesna merila in merila za zaprtje poglavij). Ta struktura v nekdanji jugoslovanski 
republiki Makedoniji zaenkrat ne obstaja.
Drugi mehanizmi za dialog so obravnavali potrebo  
po krepitvi upravne zmogljivosti, niso pa prinesli napredka 
pri odstranjevanju s tem povezanih ovir
61 
Komisija je z nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo dosledno vodila dvo -
stranski dialog o specifičnih temah, ki so zanimive za državo. Uslužbenci ministr -
stev in Komisija imajo pogoste stike v zvezi s številnimi vprašanji. To je državi dalo 
možnost za učenje o metodah EU in razumevanje širitvene politike EU. Na neka -
terih občutljivih področjih je bil dosežen napredek. Komisija je državi na primer 
pomagala pripraviti in vzdrževati evidenco dosežkov v zvezi s primeri korupcije. 
To je imelo pozitivni učinek, saj je povečalo količino razpoložljivih informacij o tr -
ditvah o goljufijah, glede katerih nacionalni organi ukrepajo. Vendar pa evidenca 
ne zajema informacij o trditvah, glede katerih ni bilo ukrepanja.
30 Opažanja 
62 
Pristop Komisije k podpori državam, ki se pripravljajo za pristop, se je spremenil 
leta 2014, ko je bil dialog centraliziran v GD za sosedstvo in širitvena pogajanja. 
Na večini področij država ne vodi več dialoga z ustreznimi generalnimi direktorati 
Komisije, pač pa s centri tematskega strokovnega znanja za posamezni sektor, ki 
so bili ustanovljeni kot del reorganizacije GD za sosedstvo in širitvena pogajanja 
leta 2015. Druga sprememba je, da v okviru IPA II decentraliziranega upravljanja 
v sektorjih prometa in okolja ne podpira več GD za regionalno in mestno po -
litiko38. To skrbi tiste dele javne uprave, ki menijo, da so s tem izgubili velik vir 
podpore za krepitev upravne zmogljivosti v državi.
63 
Brez okvira, ki ga zagotavljajo pogajanja o pristopu (glej odstavek 60), je država 
izgubila zagon za reforme na več pomembnih področjih. V odgovor je Komi -
sija raziskala drugačne načine za doseganje napredka pri političnem dialogu. 
Leta 2012 je vzpostavila pristopni dialog za visoki ravni kot most za odprtje 
pogajanj. Dialog je bil osredotočen na cilje, o katerih sta se dogovorila komisar za 
evropsko sosedsko politiko in širitvena pogajanja in predsednik vlade.39 Pristopni 
dialog za visoki ravni je zajemal podobna vprašanja, kot so jih zajemale struk -
ture v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, vključno s potrebo po 
krepitvi upravne zmogljivosti in odpravljanjem ovir za izvedbo reforme. Dialog 
je potekal na visoki politični ravni in na tehnični ravni. Po trditvah o goljufijah pri 
parlamentarnih volitvah leta 2012 je glavna opozicijska stranka več kot dve leti 
bojkotirala parlament. Posledično pristopni dialog za visoki ravni od leta 2013 
do septembra 2015 ni potekal, čeprav je bilo doseženega nekaj napredka glede 
tehničnih vprašanj.
64 
Komisija je kljub neobstoju okvira za dialog leta 2013 navedla, da bo na povabilo 
Evropskega sveta pripravljena začeti pripravljalna dela za postopek „analitičnega 
pregleda pravnega reda EU, ki se začne s poglavji o pravosodju in temeljnih pra -
vicah ter pravici, svobodi in varnosti“40. Svet ni ukrepal na tej podlagi.38 GD za regionalno in mestno 
politiko bo prevzel to vlogo, 
ko bo ocenjeno, da je država 
bliže pristopu.
39 Ciljna področja zajemajo tista, 
ki spadajo v obseg revizije: 
pravna država (vključno 
s protikorupcijsko politiko) in 
temeljne pravice, volilna 
reforma, medetnični odnosi, 
reforma javne uprave 
(vključno z upravljanjem 
človeških virov, upravnimi 
postopki in decentralizacijo) in 
ekonomsko upravljanje 
(vključno z upravljanjem 
javnih financ).
40 COM(2013) 700 final, Širitvena 
strategija in glavni izzivi za 
obdobje 2013–2014.
31 Opažanja 
65 
Potem ko so bili leta 2015 objavljeni posnetki uradnih telefonskih pogovorov, 
pridobljeni s prisluškovanjem, ki so kazali na vpletenost članov vlade v volilne 
goljufije in druge koruptivne dejavnosti, je Komisija spodbujala vrnitev k po -
gajalski mizi, da bi preprečila nadaljnje slabšanje razmer. Leta 2015 je vodila 
intenziven dialog z državo, da bi našla izhod iz sedanje krize v državi. Posledično 
je bil ob posredovanju EU sklenjen sporazum iz Pržina med glavnimi političnimi 
strankami. Komisija je tudi predstavila dokument o nujnih prednostnih nalogah 
na področju reform, namenjen obravnavi sistemskih vprašanj (glej odstavek 9) 
na ključnih področjih, kot so pravna država in pravosodje, depolitizacija javne 
uprave ter svoboda izražanja.
66 
Komisiji njeno udejstvovanje v sedanji krizi daje priložnost za pridobitev vladnih 
zavez glede boja proti dolgotrajnim oviram za krepitev upravne zmogljivosti 
v državi.
32
 Zaključki in priporočila
67 
Sodišče je prišlo do zaključka, da je bil napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti 
na ključnih področjih v revidiranem obdobju razmeroma skromen. Komisija je de -
lovala v zahtevnih razmerah, zato pri mnogih od preučenih projektov ni zadostno 
zagotovila uspešnosti njihovega prispevka h krepitvi upravne zmogljivosti.
68 
Vsi projekti, revidirani v sektorju reforme javne uprave, so zajemali dejavnosti, 
zasnovane za krepitev upravne zmogljivosti, vendar jim ni uspelo zadostno 
obravnavati mnogih slabosti. Za nekatera ključna področja, za katera je že obsta -
jala trdna zakonodaja (na primer notranji nadzor ter razvoj profesionalnega in 
neodvisnega uradništva), v okviru IPA v revidiranem obdobju ni bilo veliko pomo -
či in pri izvajanju te zakonodaje ni bilo bistvenega napredka. Na drugih ključnih 
področjih (kot so boj proti korupciji in postopki javnega naročanja) projekti IPA 
niso imeli veliko učinka, ker ni bilo dejavne podpore nacionalnih organov (glej 
odstavke 23 do 33).
Priporočilo 1  
Konkretna pomoč za prednostne naloge, razvrščene  
po pomembnosti
Komisija naj osredotoči svojo pomoč za krepitev upravne zmogljivosti na predno -
stne naloge, razvrščene po pomembnosti, da bi upoštevala bistvene slabosti na 
ključnih področjih. Primeri področij, za katera je Sodišče med revizijo ugotovilo, 
da jih je treba izboljšati, so:
(i) učinkovitost sistema javnega naročanja, na primer z nadaljnjim razvojem 
sistema elektronskega javnega naročanja;
(ii) preglednost javne porabe, na primer z izboljšanjem dostopnosti in kakovo -
sti podatkov o prijavljenih primerih korupcije, da se omogoči nadzor civilne 
družbe in širše javnosti nad njimi;
(iii) notranji nadzor, na primer z izboljšanjem statusa ter znanja in spretnosti no-  
tranjih revizorjev.
69 
V sektorju okolja in zlasti v sektorju prometa je le malo revidiranih projektov 
obravnavalo gradnjo zmogljivosti zaradi izboljšanja usklajenosti s pravnim re -
dom EU. Nekateri so skušali okrepiti upravno zmogljivost z učenjem skozi prakso, 
vendar niso zajemali dejavnosti, nedvoumno zasnovanih za podporo temu cilju 
(glej odstavke 34 do 36).
33 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 2  
Povečana prizadevanja za krepitev zmogljivosti
V sektorjih prometa in okolja naj Komisija:
(i) poveča prizadevanja za krepitev upravne zmogljivosti za sklepanje pogodb 
za projekte ter njihovo izvajanje in upravljanje, na primer z zagotavljanjem 
prilagojenega usposabljanja za naročnike, boljšim spodbujanjem dejavnosti 
učenja skozi prakso in zagotavljanjem širšega dostopa do JASPERS;
(ii) zagotovi močno zavezanost nacionalnih organov k uskladitvi nacionalne 
zakonodaje z zakonodajo EU ter krepitvi povezave med gradnjo zmogljivosti 
in podporo EU.
70 
Projekti, ki jih je revidiralo Sodišče, so bili v glavnem dobri in dobro upravljani, 
vendar so bili rezultati pogosto doseženi le deloma ali niso bili ustrezno nadalje 
podprti. Večina projektov je dosegla načrtovane izložke, vendar ti pogosto niso 
bili v celoti izkoriščeni. Pogosto so projekti dosegli le skromne učinke in niso bili 
vedno trajnostni. Učinek je bil zmanjšan tudi zato, ker so bili projekti ambiciozni 
in so zajemali širok spekter prednostnih nalog (glej odstavke 37 do 40).
Priporočilo 3  
Izboljšanje nadaljnje podpore za izložke in trajnost učinkov
Komisija naj bolje uporablja instrumente politik za okrepitev zavezanosti nacio -
nalnih organov procesu reform, vključno z dolgotrajnim in dejavnim nadaljnjim 
podpiranjem izložkov in učinkov, nadzorni odbori IPA pa naj to skrbno spremljajo.
71 
Revidirani projekti niso vedno tvorili povezanega, enotnega in usklajenega 
pristopa h krepitvi upravne zmogljivosti. Nekateri projekti niso bili nadaljevanje 
prejšnje pomoči v istem sektorju in jim ni sledila ustrezna nadaljnja podpora. 
Med ugotovitvijo potrebe po pomoči in dosego projektnih rezultatov so pogosto 
minila štiri leta ali več (glej odstavke 41 do 44).
34 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 4  
Bolj ciljno usmerjena pomoč
Projekti IPA naj bodo razporejeni po fazah in del povezanega pristopa. Pri načrto -
vanju projektov naj Komisija:
(i) bolje razvršča prednostne naloge po pomembnosti, in jih razporeja v faze ter 
to upošteva pri programskem načrtovanju in izvajanju sredstev iz IPA;
(ii) uporabi večji del sredstev, dodeljenih iz IPA, za zagotavljanje hitre, prožne in 
ciljno usmerjene podpore nujnim in občutljivim vprašanjem politike in prav -
nega reda EU.
72 
Decentralizirano upravljanje sredstev iz IPA je omogočilo koristen prenos znanja. 
Toda če bi bila decentralizacija postopnejša, bi prišlo do manj zamud in preklicev 
prevzetih obveznosti. Krepitev upravne zmogljivosti sicer ni bila zajeta med cilje 
decentralizacije upravljanja, vendar bi lahko nacionalni organi uspešneje upo -
rabljali pridobljene izkušnje, da bi prispevali k splošnemu izboljšanju upravne 
zmogljivosti v javni upravi (glej odstavke 46 do 55).
Priporočilo 5  
Večja uporaba decentraliziranega upravljanja za krepitev 
zmogljivosti
Komisija naj bolj selektivno uporablja decentraliziran način upravljanja, in sicer 
glede na obseg sredstev ter zapletenost in občutljivost projektov, ki bodo decen -
tralizirani. Ko bodo ugotovljeni primeri dobre prakse v operativnih strukturah, 
vzpostavljenih za decentralizirano upravljanje, naj nacionalne organe spodbuja 
k razširitvi teh praks na druge dele uprave, na primer s podpiranjem delegiranja 
odločanja na ustrezno raven in okrepitvijo sistemov notranjega nadzora.
73 
Mehanizmi za politični dialog so bili ustrezni za podpiranje reforme v državi, ven -
dar v revidiranem obdobju niso bistveno prispevali h krepitvi splošne upravne 
zmogljivosti. Tako je bilo zaradi pomanjkanja politične volje v državi za odpra -
vljanje nekaterih ovir za reformo ter tega, da se je vpliv Komisije pri spodbujanju 
reforme na občutljivih področjih zmanjšal, ker ni bilo okvira, ki ga sicer zagota -
vljajo pogajanja o pristopu. Komisija je bila tudi v letu 2015 še naprej močno pri -
sotna pri posredovanju pri političnem sporazumu za prebroditev politične krize v 
državi, kar Komisiji daje možnost za obnovitev zagona za reforme (glej odstavke 
57 do 66).
35 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 6  
Uporaba političnega dialoga, da se zagotovi zavezanost 
krepitvi upravne zmogljivosti
V razmerah, v katerih ponovno obstaja priložnost, da se okrepi upravna zmoglji -
vost za boljšo izvedbo reforme, naj Komisija uporabi politični dialog, da:
(i) zagotovi trdno zavezanost krepitvi zmogljivosti za boj proti korupciji in iz -
boljša preglednost;
(ii) zahteva, naj država nadalje gradi svojo evidenco dosežkov v zvezi s primeri 
korupcije, da bo postala koristno orodje za ocenjevanje napredka v boju proti 
korupciji;
(iii) poveča osredotočenost na spremljanje rezultatov pri obračanju trenda naza -
dovanja reforme javne uprave, vključno z izvajanjem zakonodaje na področ -
jih, kot sta javno naročanje in zakon o notranjem nadzoru javnih financ;
(iv) doseže dogovor o ciljih in rokih za strukturiran pristop pri odpravljanju ovir 
za krepitev upravne zmogljivosti zaradi izvedbe ključnih področij pravnega 
reda EU.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega 
sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 1. marca 2016.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

36
 Prilogi
Ključni datumi v odnosih med EU in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo
1999 • 26. maj – stabilizacijsko-pridružitveni proces za države jugovzhodne Evrope.
2000 • 24. januar – Svet sprejme pogajalske smernice za stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
2001 • 9. april – podpis stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, prvega v regiji.
2003• 21. junij – EU na solunskem vrhu med EU in državami Zahodnega Balkana ponovno izrazi podporo evropski prihodnosti za države  
Zahodnega Balkana.
2004• 22. marec – država zaprosi za članstvo v EU.
• 1. april – veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
2005 • 16. december – na priporočilo Komisije Svet državi podeli status države kandidatke.
2007 • 30. oktober – podpisana sta okvirni sporazum IPA in sporazum o financiranju za nacionalni program IPA za leto 2007.
2008• 1. januar – veljati začneta sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov in sporazum o ponovnem sprejemu oseb, ki prebivajo brez 
dovoljenja.
2009• 7. oktober – Komisija priporoči prehod v fazo 2 stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma.
• 14. oktober – Komisija priporoči odprtje pogajanj o pristopu.
• 8. december – sklepi Sveta za splošne zadeve. Ni odločitve o prvem priporočilu Komisije glede odprtja pogajanj o pristopu.
• 19. december – odobreno potovanje v schengenske države brez vizumov.
2010• 9. november – Komisija priporoči odprtje pogajanj o pristopu.
• 14. december – sklepi Sveta za splošne zadeve. Ni odločitve o priporočilu Komisije glede odprtja pogajanj o pristopu.
2011• 12. oktober – Komisija priporoči odprtje pogajanj o pristopu.
• 5. december – sklepi Sveta za splošne zadeve. Ni odločitve o priporočilu Komisije glede odprtja pogajanj o pristopu.
2012• 15. marec – komisar Füle sproži pristopni dialog na visoki ravni s Komisijo.
• 7. maj in 17. september – komisar Füle prisostvuje plenarnima zasedanjema v okviru pristopnega dialoga na visoki ravni.
• 10. oktober – Komisija priporoči odprtje pogajanj o pristopu.
• 11. december – sklepi Sveta za splošne zadeve. Ni odločitve o priporočilu Komisije glede odprtja pogajanj o pristopu.
• 24. december – med burno razpravo o proračunu za leto 2014 predsednik parlamenta ukaže, da se iz nacionalnega parlamenta  
odstranijo poslanci opozicije in vsi novinarji. Glavna opozicijska stranka začne bojkotirati parlamentarna zasedanja.
2013• 16. oktober – Komisija priporoči odprtje pogajanj o pristopu.
• 17. december – sklepi Sveta za splošne zadeve. Ni odločitve o pozitivnem priporočilu Komisije.
2014• 8. oktober – Komisija navede, da država še naprej dovolj izpolnjuje merila za članstvo v EU in že šesto leto zapored priporoči odprtje 
pogajanj.
• 16. december – sklepi Sveta za splošne zadeve. Ni odločitve o šestem priporočilu Komisije glede odprtja pogajanj o pristopu.Priloga I
37 Prilogi 
2015• 31. januar – tožilec obtoži glavnega voditelja opozicije, da je s tujo obveščevalno službo koval zaroto, da bi strmoglavil vlado. EU izrazi 
zaskrbljenost zaradi poslabšanja političnega dialoga v državi in pozove k neodvisni in pregledni preiskavi. 
• 10. februar – voditelj opozicije začne objavljati posnetke, pridobljene s telefonskim prisluškovanjem, in trdi, da je vlada nezakonito 
nadzorovala do 20 000 državljanov.
• 18. februar – komisar Hahn obišče Skopje. Tudi on izrazi globoko zaskrbljenost nad poročili o nadzoru več tisoč državljanov in pozove 
k temeljiti preiskavi.
• 21. april – sklepi Sveta za splošne zadeve izrazijo resno zaskrbljenost zaradi slabšanja razmer v državi in pozovejo politične voditelje 
k hitremu obravnavanju problematike.
• 9. in 10. maj – v spopadih v mestu Kumanovo na severu države umre osem policistov in 14 domnevnih članov etnično albanske  
oborožene skupine.
• 2. junij – komisar Hahn se sestane z voditelji štirih glavnih političnih strank, ki podpišejo sporazum iz Pržina.
• 22. in 23. junij – Svet EU (za zunanje zadeve in splošne zadeve) pozove vse vpletene, naj spoštujejo dogovor z 2. junija in izvedejo vsa 
priporočila Komisije.
• 15. julij – dogovor o protokolu za izvajanje sporazuma iz Pržina. Glavni elementi so vrnitev opozicijske stranke v parlament 1. septembra, 
vzpostavitev tehnične vlade 15. januarja in parlamentarne volitve 24. aprila 2016.
• 15. september – imenovanje posebnega tožilca za preiskovanje vprašanj, povezanih s prestrezanjem komunikacij.
• 18. september – komisar Hahn obišče Skopje zaradi plenarnega zasedanja v okviru pristopnega dialoga na visoki ravni.
• 2. oktober – predsednik vlade Gruevski potrdi, da so prednostne naloge države članstvo v EU in Natu ter razrešitev dolgotrajnega spora 
o imenu.
• 5. november – Komisija navede, da je pripravljena podaljšati svoja priporočila o odprtju pogajanj o pristopu pod pogojem, da se politični 
dogovor, sprejet junija in julija, ves čas izvaja ter da se doseže bistveni napredek pri izvajanju nujnih prednostnih nalog na področju 
reform.
Vir: Evropska komisija.Priloga  I
38 Prilogi 
Revidirani projekti
Št. 
projekta
(v 
besedilu)Naziv projektaŠt. 
pogodbeZnesek,  
za katerega je bila 
sklenjena pogodba
(v EUR)
Javno naročanje
1. Support to the Public Procurement System  (podpora sistemu javnega naročanja) 260-590 986 442
2. Support for Improvement in Governance and Management  (podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja)253-091 + 
296-87410 204 081
3 061 225
3.Programme for the  support for improvement in Governance and management  (program Podpore za  
izboljšanje upravljanja in vodenja (SIGMA)), podprogram za krepitev institucionalne zmogljivosti  
v regiji IPA319-423 10 000  000
4.Training in Public Procurement in the WB and Turkey  (usposabljanje na področju javnega naročanja na 
Zahodnem Balkanu in v Turčiji)248-580 3 962 000
Korupcija
5.Support for the drafting of the follow up strategic documents and corresponding action plans for the 
prevention and repression of corruption and conflict of interest  (podpora za pripravo nadaljnjih strateških 
dokumentov in ustreznih akcijskih načrtov za preprečevanje in zatiranje korupcije ter navzkrižja interesov)252-831 165 968
6.Exchange of EU best practices in the area of anticorruption monitoring on local level  (izmenjava najboljših 
praks EU na področju protikorupcijskega spremljanja na lokalni ravni)10-39880 138 500
Pobuda za gradnjo zmogljivosti
7.Technical Assistance to the Ministry of Information Society and Administration and Strengthening the imple -
mentation of the National  System for Training Coordination  (tehnična pomoč ministrstvu za informacijsko 
družbo in upravo ter krepitev izvajanja nacionalnega sistema za usklajevanje usposabljanja)10-14592 1 095 000
8.Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities  (vodenje regionalne šole za javno upravo in organiza -
cija njenih dejavnosti)256-128 2 400  000
9.Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities  (vodenje regionalne šole za javno upravo in organiza -
cija njenih dejavnosti)331-241 3 500  000
10.Technical assistance for the IPA training and support facility for the former Yugoslav Republic of Macedonia 
in the frame of the IPA 2007 Regulation  (tehnična pomoč ustanovi za usposabljanje in podporo IPA za 
nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo v okviru uredbe IPA 2007)240-984 969 000
11.Strengthening the capacity of the institutions to manage and implement the operational programmes  (krepi -
tev zmogljivosti institucij za upravljanje in izvajanje operativnih programov)260-772 1 599 710
Promet
12.Strengthening the administrative and operational capacity of the State transport Inspectorate  (okrepitev 
upravne in operativne zmogljivosti državnega prometnega inšpektorata)09-42802 732 750
13.Supervision of the remaining link along Corridor X to the level of motorway section Demir Kapija–Smokvi -
ca (nadzor preostale prometne povezave ob desetem koridorju do ravni avtocestnega odseka Demir 
Kapija–Smokvica)09-24859/1 8 977 500
14.Preparation of detailed design and tender documentation for construction of new Railway Section Kiche -
vo-Border with Republic of Albania as part of Corridor VIII and tender documentation for supervision of 
construction works done in Beneficiary Country  (priprava podrobne zasnove in razpisne dokumentacije za 
gradnjo novega železniškega odseka med Kičevom in mejo z Republiko Albanijo kot del osmega koridorja 
ter razpisne dokumentacije za nadzor gradbenih del, opravljenih v  državi upravičenki)11-28412/1 7 752 425
Okolje
15.Strengthening the central and local level administrative capacities for implementation and enforcement of 
waste management  legislation  (krepitev upravnih zmogljivosti na osrednji in lokalni ravni za izvajanje in 
uveljavljanje zakonodaje o ravnanju z odpadki)244-793 1 297  150
16.Strengthening the central and local level capacities for environmental management in the area of air quality  
(krepitev zmogljivosti na osrednji in lokalni ravni za ravnanje z okoljem na področju kakovosti zraka)245-323 1 000  000
17.Technical assistance for Development of National Water Tariff Study  (tehnična pomoč za pripravo študije 
o nacionalni tarifi za vodo)10-10139/1 785 000
Vir: Izvleček iz podatkovne zbirke Evropske komisije.Priloga II
39 Odgovori  
Komisije
Povzetek
V
Cilj IPA I, in sicer naložbe v infrastrukturo na področju okolja in prometa, je bil okrepiti upravno zmogljivost prek 
projektov za učenje skozi prakso. To pomeni, da država posredno razvija strokovno znanje o javnih naročilih v teh 
sektorjih v skladu s pravnim okvirom strukturnih skladov.
VI
Komisija priznava, da bi decentralizirani sistem izvajanja lahko upočasnil proces ugotavljanja potreb in doseganja 
rezultatov, ter bi želela poudariti, da je postopek načrtovanja programov finančne pomoči ter izvajanja teh progra -
mov in merjenja rezultatov postopen in zapleten ter na splošno traja več let, ne glede na vrsto projektov ali način 
upravljanja.
VII
Cilj decentraliziranega sistema izvajanja je bil vzpostaviti delujoči sistem za decentralizirano upravljanje sredstev EU. 
Nacionalne organe bi bilo treba spodbuditi, da bi ga kot dobro prakso uporabljali za celotno javno upravo. Nekda -
nja jugoslovanska republika Makedonija trenutno pripravlja celovit program reform upravljanja javnih financ, ki bo 
temeljil na obsežnem diagnosticiranju podsistemov upravljanja javnih financ ter naj bi povečal zmogljivost celotne 
javne uprave na tem področju.
Uvod
12
Komisija se strinja s to predstavitvijo področij izdatkov. Komisija želi zagotoviti naslednje dodatne informacije. 
V skladu z Uredbo IPA I se pomoč načrtuje in izvaja v skladu z naslednjimi komponentami:
1. pomoč pri prehodu in krepitev institucij – komponenta zajema vse sektorje;
2. čezmejno sodelovanje – komponenta zajema sektor teritorialnega sodelovanja;
3. regionalni razvoj – komponenta zajema sektorja okolja in prometa;
4. razvoj človeških virov – komponenta zajema sektor izobraževanja, zaposlovanja in socialnih politik;
5. razvoj podeželja – komponenta zajema sektor kmetijstva.
Za zadnje tri komponente so predvideni podobni projekti kot za strukturne sklade in te komponente so dostopne 
samo državam kandidatkam, ki so akreditirane za decentralizirano upravljanje sredstev.
Odgovori Komisije 40
13
Podpora v okviru IPA I za podobne projekte kot za strukturne sklade, npr. naložbe na področju okolja in prometa, je 
bila za državo pravno na voljo le v okviru decentraliziranega sistema izvajanja. V okviru decentraliziranega upravlja -
nja se dodeljena sredstva v okviru javne uprave države upravljajo z namenskimi strukturami, ki so izrecno akrediti -
rane za ta namen.
Opažanja
27
Komisija v odsotnosti pogajalskega okvira uporablja razpoložljiva orodja za podporo krepitvi zmogljivosti na tem 
področju. Država je leta 2015 sprejela akcijski načrt, ki predvideva konkretne ukrepe z roki, in dodelila pristojnosti 
na številnih prednostnih področjih, vključno z bojem proti korupciji. Komisija redno spremlja napredek pri izva -
janju tega akcijskega načrta in ga obravnava na najvišji ravni. Komisija obravnava to področje v svojem poročilu 
o napredku in nujnih prednostnih nalogah na področju reform. Poleg tega je v skladu z akcijskim načrtom za nujne 
prednostne naloge na področju reform, ki ga pripravi država, posebna pozornost namenjena boju proti korupciji, 
pri katerem so navedeni jasni cilji in roki. Boj proti korupciji je obravnavan tudi v okviru pristopnega dialoga na 
visoki ravni, kjer so prav tako določeni cilji in roki za obravnavo tega vprašanja. Uspešno doseganje vseh zastavlje -
nih ciljev je navsezadnje odvisno od nacionalnih organov, ki morajo v zvezi s tem dokazati potrebno politično voljo.
29
Komisija ima jasen pristop za podporo organizacijam civilne družbe, kot je navedeno v sporočilu Komisije 
(COM(2012) 492 z dne 12. septembra 2012) in „Smernicah za širitev v zvezi s pomočjo EU za civilno družbo v državah 
širitve za obdobje 2014–2020“, in izvaja intenziven dialog z njimi v vseh ključnih sektorjih, vključno z bojem proti 
korupciji. Komisija stalno preučuje nove inovativne načine za podporo organizacijam civilne družbe.
Okvir 2, prva alinea
V zvezi s projektom 7 je država 14. februarja 2014 sprejela zakonodajo, ki predvideva obvezno izvedbo funkcionalne 
analize pred vsako spremembo organigrama. Pomembno je, da nacionalni organi zagotovijo pravilno izvajanje 
zakonodaje.
Okvir 2, tretja alinea
Trenutni pravni okvir v državi ne dopušča, da bi javna uprava plačala dodatna sredstva tistim, ki izvajajo ta 
usposabljanja.
Okvir 3, četrta alinea
Komisija se sicer strinja z opažanjem v zvezi s projektom 16, vendar je treba poudariti, da EU zagotavlja znatno 
tehnično podporo v smislu krepitve zmogljivosti in opreme na tem področju. Vendar je kakovost zraka zelo zaple -
ten problem, ki ne zahteva le vlaganja znatnih finančnih in človeških virov za vzpostavitev verodostojnega sistema, 
ampak tudi redno vzdrževanje in obnovo opreme s strani nacionalnih organov.
Odgovori Komisije 41
EU je dobavila 13 od 17 postaj za spremljanje kakovosti zraka, ki pomenijo temelj nacionalne mreže za nadzor kako -
vosti zraka. Projekt tesnega sodelovanja na področju kakovosti zraka (v okviru instrumenta za predpristopno pomoč 
2012) trenutno pomaga ministrstvu pri pripravi dokumentov za akreditacijo kalibracijskega laboratorija.
Okvir 3, peta alinea
V zvezi s projektom 17 je nacionalni parlament 15. januarja 2016 sprejel „zakon o določanju cen za storitve oskrbe 
z vodo“ (Uradni list št. 07/16, objavljen 18. 1. 2016) in kmalu bo vzpostavljen regulativni organ. To je postopek, ki 
zahteva več časa.
Rok za izvajanje zakonodaje bo septembra 2016, sprejetje nove metodologije tarif za vodo pa je načrtovano za 
konec oktobra 2016. Nova metodologija tarif za vodo se bo začela uporabljati 1. januarja 2018 za občine z več kot 
10 000 prebivalci in 1. januarja 2019 za občine z manj kot 10 000 prebivalci.
41
Komisija je uvedla sektorski pristop, da bi še nadalje okrepila in izboljšala skladnost in usklajevanje v okviru nove 
finančne perspektive IPA II. To bo zagotovilo temeljitejšo obravnavo sektorjev. Zagotovilo bo tudi skladnost pomoči 
ter usklajevanje med zainteresiranimi stranmi in donatorji.
42
Pomoč iz IPA temelji na programu, pri čemer je ugotavljanje potreb, priprava programov finančne pomoči in izvaja -
nje teh programov ter doseganje rezultatov postopen in zapleten postopek, ki traja več let. V okviru IPA II Komisija 
načrtuje svojo pomoč glede na zrelost projektov, da bi se to obdobje skrajšalo. Poleg tega je bila pomoč v okviru  
IPA I v zvezi s strukturnimi skladi obravnavana v postopku akreditacije, ki je bil izveden v obdobju, ko so bili pro -
grami že sprejeti, kar je vplivalo tudi na javna naročila/izvajanje in črpanje teh sredstev.
47
Komisija želi zagotoviti naslednje dodatne informacije. Programi CARDS za obdobje 2005–2006 so se uporabljali 
za podporo na novo zaposlenega osebja v operativnih strukturah ter zagotavljanje potrebnega usposabljanja, da 
ima osebje zahtevano znanje za delovanje v okviru decentraliziranega sistema izvajanja. V naslednjih letih je bila 
zmogljivost operativnih struktur oslabljena zaradi pogostega menjavanja uslužbencev. Komisija je vedno poudarjala 
potrebo po ustrezni politiki zadržanja zaposlenih, pri čemer jo je vključila celo v akcijski načrt decentraliziranega 
sistema izvajanja iz leta 2013. Vlada mora biti v celoti zavezana zagotavljanju zadostnih zmogljivosti v operativnih 
strukturah.
49
Komisija želi zagotoviti naslednje dodatne informacije. V skladu z veljavnima uredbama (ES) št. 1085/2006 in (ES) 
št. 718/2007 je pomoč v zvezi s strukturnimi skladi državi na voljo le v decentralizirani obliki. Komisija je v okviru 
IPA II postala bolj selektivna pri decentraliziranem upravljanju sredstev v državi.
Odgovori Komisije 42
50
Poleg zmanjšanja števila predhodnih pregledov in bolj selektivne decentralizacije sredstev v okviru IPA II Komisija 
pozorno spremlja tudi načrte za naročila, ki so jih pripravili nacionalni organi, in je tudi svetovala državi, naj predno -
stno opredeli projekte, da bi se ublažilo tveganje dodatnih preklicev prevzetih obveznosti. Komisija spremlja izvaja -
nje akcijskega načrta decentraliziranega sistema izvajanja, ki so ga pripravili nacionalni organi za reševanje vprašanj 
o izvajanju IPA.
Zaključki in priporočila
67
Komisija se na splošno strinja s splošnimi zaključki Računskega sodišča, želi pa poudariti, da so bili doseženi številni 
rezultati ter da je pomoč, zagotovljena državi v nekaterih primerih, prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti. Na 
področju javnih naročil je bila pomoč iz IPA na primer temelj za vzpostavitev državne komisije za pritožbe.
Priporočilo 1
Komisija sprejema to priporočilo. Ocena javnih odhodkov in finančne odgovornosti potrjuje, da je treba ta pod -
ročja okrepiti, da se zagotovi dobro delovanje sistema upravljanja javnih financ. Nadaljnja pomoč EU bi morala biti 
v skladu z ukrepi, ki jih je treba opredeliti v programu reform upravljanja javnih financ, ki je trenutno v pripravi.
69
Cilj IPA I, in sicer naložbe v infrastrukturo na področju okolja in prometa, je bil okrepiti upravno zmogljivost prek 
projektov za učenje skozi prakso. To pomeni, da država posredno razvija strokovno znanje o javnih naročilih v teh 
sektorjih v skladu s pravnim okvirom strukturnih skladov.
Priporočilo 2
Komisija sprejema to priporočilo. Poleg tega bo Komisija za državo še naprej zagotavljala usposabljanja in podporo 
pri programu JASPERS.
Priporočilo 3
Komisija sprejema to priporočilo. Komisija trenutno nadaljuje podporo za izložke ter trajnost sektorskih in skupnih 
odborov za spremljanje v okviru IPA. To se bo dodatno okrepilo z vzpostavitvijo okvira uspešnosti v okviru IPA II, 
pri čemer se kazalniki s ciljnimi in izhodiščnimi vrednostmi uvedejo na projektni in programski ravni. Poleg tega 
Komisija pregleduje izvajanje vsakega programa po njegovem zaključku in si pridržuje pravico, da zahteva vračilo 
sredstev, če so odstopanja med pričakovanimi rezultati in porabljenimi sredstvi.
71
Postopek načrtovanja programov finančne pomoči in izvajanja teh programov ter merjenja rezultatov je postopen 
in zapleten. Komisija je v okviru IPA II uvedla sektorski pristop, ki bo zagotovil, da se sektorji temeljiteje obravna -
vajo. Prav tako bo zagotovljena tudi skladnost pomoči ter ustrezno usklajevanje zainteresiranih strani in donatorjev. 
Komisija namenja veliko več pozornosti zrelosti projektov, da bi zmanjšala tveganje vrzeli med načrtovanjem in 
izvajanjem projektov. V ta namen je bila v okviru IPA II uvedena enotna projektna struktura.
Odgovori Komisije 43
Priporočilo 4
Komisija sprejema to priporočilo. Komisija je v okviru IPA II uvedla sektorski pristop, ki zagotavlja, da se sektorji 
podrobneje obravnavajo. Prav tako zagotavlja tudi skladnost pomoči ter ustrezno usklajevanje zainteresiranih strani 
in donatorjev.
Priporočilo 5
Komisija sprejema to priporočilo. Komisija je v okviru IPA II postala bolj selektivna v zvezi z obsegom sredstev in 
zapletenostjo projektov. Decentralizacija temelji na oceni zmogljivosti ustreznih nacionalnih struktur za izvajanje 
projektov.
Priporočilo 6
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo 6 (i)
Nacionalni organi morajo okrepiti upravno zmogljivost ter pokazati odločno politično zavezanost boju proti korup -
ciji in izboljšanju preglednosti, kar je mogoče izmeriti z obstoječimi orodji, kot so poročilo o napredku, pristopni 
dialog na visoki ravni in nujne prednostne naloge na področju reform.
Priporočilo 6 (ii)
Komisija je v zadnjem desetletju državi pomagala pripraviti evidenco dosežkov pri primerih korupcije in bo še  
naprej podpirala državo pri izboljševanju te evidence.
Priporočilo 6 (iv)
V odsotnosti pogajalskega okvira bo Komisija še naprej uporabljala obstoječa orodja, kot so poročilo o napredku, 
pristopni dialog na visoki ravni in nujne prednostne naloge na področju reform, da bi izmerila zmogljivost nacional -
nih organov za izvajanje ključnih področij pravnega reda EU. Tako na primer akcijski načrt, ki so ga pripravili naci -
onalni organi v zvezi z nujnimi prednostnimi nalogami na področju reform, vsebuje cilje in roke za izvajanje pred -
nostnih nalog na ključnih področjih. Poleg tega novi pristop v zvezi z obliko poročila o napredku omogoča boljše 
določanje ciljev za nekatera pilotna poglavja. Vendar bo konkretne in trajne rezultate mogoče doseči le, če bodo 
nacionalni organi pokazali potrebno politično zavezanost za izvajanje teh dejavnosti.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
V tem poročilu je Sodišče preučilo, ali je podpora Komisije 
uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti 
v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji pri 
pripravah države za članstvo v EU. Sodišče je prišlo do 
zaključka, da je bil napredek v revidiranem obdobju 
(2007–2013) razmeroma skromen. Za to sta bili v veliki 
meri krivi premajhna politična volja v državi za 
odpravljanje nekaterih ovir za krepitev upravne 
zmogljivosti in to, da se je vpliv Komisije na ključnih 
področjih močno zmanjšal, ker ni bilo okvira za pogajanja 
o pristopu. Hkrati Sodišče opozarja na pomanjkljivosti pri 
tem, kako je Komisija upravljala revidirane projekte.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE