Povzetek

To poročilo zajema glaven strateški in operativen razvoj v letu 2010 v zvezi z izvajanjem predpristopne pomoči, vključno z razmisleki o prihodnjih perspektivah. Podrobnosti o dejavnostih, izvedenih v obdobju poročanja, so na voljo v delovnem dokumentu tehničnih služb, priloženem k temu poročilu[1]. Letos ta prvič v enem dokumentu zajema tako IPA[2] kot predhodne instrumente za predpristopno obdobje in Zahodni Balkan (tj. PHARE, CARDS, predpristopni instrument za Turčijo in prehodni vir)[3].

Ker je letno poročilo izdano na sredi obdobja finančnih perspektiv 2007–2013, je to priložnost, da se spomnimo preteklih uspehov in pridobljenih izkušenj ter pogledamo naprej v prihodnost. Ta del poročila kratko opisuje politično in ekonomsko ozadje, v katerem so se izvajale dejavnosti, ki jih je financirala EU. Zajema ključne dogodke leta in napredek, dosežen pri izboljšanju strateškega načrtovanja in programskih dokumentov. Vsebuje povzetke poročil o izvajanju in rezultatih projektov ter o usklajevanju donatorjev. Predstavljene so prednostne naloge za izboljšanje vpliva sredstev IPA. S pomočjo analize dosedanjih izkušenj na podlagi vrednotenj in ugotovitev s konference IPA 2010 so oblikovana priporočila za nadaljnje izboljšanje učinka sredstev IPA do leta 2013 in naprej.

***

PREGLED LETA: POLITIčNO IN EKONOMSKO OZADJE

V prejšnjem desetletju so se na Zahodnem Balkanu zgodile velike spremembe, saj se je regija približala vključitvi v EU. Kljub temu pa je gospodarska kriza leta 2010 to regijo zelo prizadela. Države kandidatke[4] in potencialne kandidatke[5] so se soočile z izzivi visoke brezposelnosti, visoke stopnje revščine, manjših kapitalskih naložb, večjih javnih primanjkljajev in neenakomerne rasti. Kot odziv na to so države širitve uporabile podporo IPA za uvedbo reform, povezanih z EU, za boljše poslovno okolje in tako pripomogle k obnovi in trajnostni rasti. Najšibkejše države v regiji so najbolj občutile vpliv krize. Finančno pomoč IPA so uporabile za izboljšanje razmer najranljivejših skupin prebivalstva, tudi za socialno in ekonomsko vključevanje Romov. Države kandidatke in potencialne kandidatke so začele politike strategije „Evropa 2020“[6] v zvezi s trajnostnim razvojem ter pametno in vključujočo rast prenašati v svoje nacionalne politične prednostne naloge in ukrepe na regionalni ravni.

Kljub težavnemu ekonomskemu ozadju so v letu 2010 številne države širitve dosegle pomemben napredek na poti k vključevanju v EU:

- Hrvaška je v zadnjih fazah pristopa k EU,

- Črni Gori in Islandiji je bil podeljen status kandidatk, Islandija pa je tudi začela pristopna pogajanja,

- Srbija je predložila prošnjo za članstvo v EU,

- pravica do vstopa v schengensko območje brez vizuma se je razširila na Albanijo ter Bosno in Hercegovino.

K UčINKOVITEJšEMU IN USPEšNEJšEMU ZAGOTAVLJANJU POMOčI: TESNEJšA POVEZAVA POMOčI S PREDNOSTNIMI NALOGAMI šIRITVENE POLITIKE IN SEKTORSKIM PRISTOPOM

Postopen premik k sektorskemu pristopu

Po odločitvi leta 2009, da se z večinoma projektnega pristopa v okviru komponente I preide na splošnejši pristop na osnovi politike ali na sektorski pristop k predpristopni pomoči[7] je Komisija leta 2010 izvedla izobraževanje o učinkovitosti pomoči in sektorskem pristopu za operativno osebje na sedežu EU in v delegacijah EU. Komisija je marca 2011 v Sarajevu organizirala tudi vključujočo in poglobljeno mednarodno delavnico o sektorskih pristopih v okviru širitve EU. Ti dogodki so bili posvečeni potrebi po izmenjavi praktičnih izkušenj z razvojem sektorskih načrtov, povezavi sektorskih pristopov s cilji EU na področju povezovanja, izboljšanju samoodgovornosti držav, vodenju upravljanja sektorskih pristopov in vzpostavitvi okvira za ocenjevanje uspešnosti za vrednotenje rezultatov.

V okviru delavnice v soorganizaciji Komisije ter Bosne in Hercegovine so bili mogoči pogovori v praktičnih delovnih srečanjih med upravičenimi izvajalci, uslužbenci EU in drugimi donatorji. Srečanja so pokazala, da bi sektorski pristopi lahko olajšali sodelovanje med donatorji in upravičenci, po možnosti pod vodstvom nacionalnih organov. Ker bi bile zainteresirane strani osredotočene na učinek skupnih prizadevanj, bi se bilo mogoče izogniti tveganju podvajanja in izboljšati na rezultatih temelječe upravljanje. Sektorski pristopi bi morali omogočiti boljše prepoznavanje kratko- in dolgoročnih prednostnih nalog ter prepoznavanje priprave kratko- in srednjeročnih ukrepov za izpolnjevanje potreb po izgradnji zmogljivosti, tehnični pomoči, naložbah itd.

S pomočjo delavnic je bilo ugotovljeno, da je povezovanje EU glavno vodilo strategij nacionalnih sektorjev ter da so bili nekateri od teh „gradnikov“ za sektorske pristope – na primer organ za usklajevanje donatorjev v središču vlade, politični okvir za povezavo nacionalnih strategij in prednostnih nalog povezovanja EU ter programski okvir, povezan s proračunskim postopkom – vzpostavljeni v veliko državah upravičenkah. Kljub temu je obstajala potreba po stalni pomoči za pripravo nacionalnih sektorskih strategij ter za njihovo operativno pripravo.

Izzivi in pridobljene izkušnje iz sarajevske delavnice so opisani v dokumentu " Implementing sector approaches in the context of EU Enlargement: A "How To" Note" [8], ki zagotavlja praktična navodila o izvajanju sektorskega pristopa, namenjen pa je uslužbencem Komisije, uradnikom nacionalnih vlad in drugim donatorjem, dejavnim v predpristopnih državah.

Pregled dokumentov večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013

Dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja, pripravljeni leta 2010 za določitev strategije za finančno predpristopno pomoč, so prvič vključevali premik k sektorskemu pristopu. Določenih je bilo devet referenčnih sektorjev kot najpomembnejših področij za proces integracije EU, in sicer: i) reforma javne uprave; ii) pravosodje in notranje zadeve; iii) razvoj zasebnega sektorja; iv) promet; v) energija; vi) okolje in podnebne spremembe; vii) socialni razvoj; viii) kmetijstvo in razvoj podeželja ter ix) podpora in druge dejavnosti. Od teh je bilo v posameznih dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja izbrano manjše število prednostnih sektorjev.

Podeljevanje prednosti izbranim sektorjem v okviru pomoči IPA je bila zahtevna naloga, zlasti kadar so se države upravičenke pri približevanju članstvu EU soočale z veliko različnimi težavami. Kljub temu so države upravičenke na delavnici v Sarajevu in sestankih z nacionalnimi koordinatorji za IPA, ki so septembra 2010 potekali v Črni Gori za pripravo na konferenco IPA 2010, ta premik podprle.

Komisija je postopek oblikovanja vodila v posvetovanju z lokalnimi zainteresiranimi stranmi, državami članicami EU in drugimi donatorji. Sektorji za posredovanje so bili določeni v dialogu z državami upravičenkami na podlagi potreb, izraženih v nacionalnih razvojnih načrtih ter nacionalnih in sektorskih strategijah, v skladu s prednostnimi nalogami iz strategije širitve in poročil o napredku[9] ter ob upoštevanju dopolnjevanja s preteklimi ali tekočimi ukrepi EU, drugih donatorjev in mednarodnih finančnih institucij.

Sektorji, povezani s političnimi merili, predvsem pravosodje in notranje zadeve ter reforma javne uprave, so bili izbrani v vseh dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja, s čimer sta bili potrjeni njihova pomembnost in prednost. V skladu s priporočili strategije širitve za leto 2010 so dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja potrdili, da se bodo ukrepi za obravnavo temeljnih pravic ljudi, ki pripadajo manjšinam in ranljivim skupinam, odražali v vseh dejavnostih, načrtovanih v okviru IPA, zlasti kar zadeva javne storitve, zakonodajne zadeve in socialno-ekonomski razvoj.

Poseben dokument večletnega okvirnega načrtovanja za čezmejno sodelovanje je določal načrte za ponovno vzpostavitev nekdanjih stikov med obmejnimi regijami, ki so bili prekinjeni zaradi sporov v regiji, saj bodo bistvenega pomena za prihodnje sodelovanje in boljše sosedske odnose. Dokument večletnega okvirnega načrtovanja z več upravičenci je dal prednost podpori za sklenitev postopka sprave na Zahodnem Balkanu. Hkrati je poudaril podporo za izboljšanje sodelovanja v regiji v boju proti organiziranem kriminalu in korupciji ter da bi upravičenci IPA vzpostavili močne javne uprave, predvsem z ustanovitvijo Regionalne šole za javno upravo – glej okvir v nadaljevanju.

Regionalna šola za javno upravo

Odprtje Regionalne šole za javno upravo v Danilovgradu v Črni Gori novembra 2010 omogoča javnim uslužbencem iz uprav Zahodnega Balkana, da se usposabljajo v skladu z načeli evropskega upravnega prostora in izboljšajo regionalno sodelovanje na področju reforme javne uprave.

Prostore Regionalne šole za javno upravo so zagotovili črnogorski organi v Danilovgradu leta 2009, leta 2010 pa je opremo in pohištvo priskrbela EU. Cilj druge faze projekta, ki se je začela med prvim sestankom upravnega odbora 23. in 24. septembra 2010, je zaposliti in usposobiti uslužbence Regionalne šole za javno upravo, da bodo izvajali izobraževanja in dogodke mreženja za uradnike uprav partnerjev Regionalne šole za javno upravo, ter izboljšati prepoznavnost šole in njenih dejavnosti.

V več dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja je bila izražena potreba po pomoči IPA za podporo okrevanja po gospodarski krizi. Poleg tega je bilo v dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja poudarjeno, da politika širitve podpira tudi strategijo Evropa 2020, ki državam upravičenkam nudi pomemben navdih za reforme. Vse države upravičenke so bile pozvane, naj upoštevajo prednostne naloge strategije Evropa 2020 in jih prilagodijo svojim nacionalnim potrebam. Drugi pomembni sektorji, izbrani v dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja, so bili družbeni razvoj, okolje in sprememba podnebja, kmetijski razvoj in razvoj podeželja ter energija in promet.

Dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja so predvideli, da se lahko iz IPA financirajo ukrepi, ki niso določeni za posamezen sektor, na primer določanje in priprava programa za projekt ali sektor, ukrepi, povezani s pravnim redom Unije, ki jih je treba sprejeti/izvesti v skladu z določenim časovnim razporedom, udeležba v programih in agencijah EU, do katerih je država upravičena, ter podporni ukrepi za izvajanje, spremljanje, ocenjevanje in revizijo programov IPA.

Odzivnost programa IPA v letu 2010 na prednostne naloge, določene v poročilih o napredku prek dokumentov večletnega okvirnega načrtovanja, kaže, da je to neločljiv del strategije širitve, ne pa osamljen instrument. Program IPA nudi strateški okvir in določa zaporedne stopnje od političnega spremljanja rednih poročil in partnerskih dokumentov do načrtovanja in izdelave programov finančne pomoči.

Sodelovanje s skupnostjo donatorjev v zvezi z uspešnostjo pomoči

V letu 2010 je Komisija koordinirala ukrepe in odzive na dve mednarodni raziskavi donatorjev, ki sta se začeli konec leta. Prva raziskava, v katero so bile vključene Albanija, Srbija in Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, se je nanašala na izvajanje pospešene pobude EU o delitvi dela. Namen druge raziskave je bil pripraviti raziskavo o uspešnosti pomoči OECD DAC za leto 2011[10], vključevala pa je Kosovo[11], Bosno in Hercegovino ter Albanijo. Zagotavljanje kar največje učinkovitosti pomoči je še posebej pomembno na Kosovu, ki je eden od največjih prejemnikov pomoči na svetu[12] in hkrati tudi najrevnejše območje v Evropi, njegov bruto nacionalni dohodek na prebivalca in kazalniki na področjih kot sta zdravje in izobrazba pa so precej pod povprečjem regije[13]. Organi na Kosovu so si torej kot prednostno nalogo zadali povečanje učinka zunanje pomoči.

Prvi kazalniki iz druge raziskave (ki naj bi bila zaključena leta 2011) kažejo, da je treba storiti več za okrepitev skupnih ukrepov – skupnih misij, skupnega analitskega dela in skupnega tehničnega sodelovanja. Prizadevanja v teh splošnejših pobudah za učinkovitost pomoči lahko zagotovijo zelo koristno podlago za izboljšanje ukrepov na terenu v skladu s priznano mednarodno dobro prakso in ob upoštevanju posebnih značilnosti instrumenta IPA, ki pripravlja tudi operativne strukture, skladne s prihodnjo udeležbo v notranjih politikah EU.

Od leta 2005 je bilo „Evropsko soglasje o razvoju“[14] okvirni dokument EU za razvoj sodelovanja, predstavljanje skupne vizije EU o razvoju, njegovih ciljih, vrednotah in načelih. Soglasje poudarja dvojno vlogo Komisije, tj. njeno dodano vrednost za predstavljanje skupnih interesov vseh držav članic in njeno vlogo donatorja (upravljanje sredstev EU in Evropskega razvojnega sklada). IPA je eden od številnih finančnih instrumentov, s katerimi se izvaja razvojna politika EU.

Komisija priznava, da obstajajo različne razvojne potrebe v državah širitve in da mora biti IPA usmerjen v priprave na pristop za upravičence, ki so zelo različni v smislu svojega socialno-ekonomskega razvoja in na različnih stopnjah pristopa. V letu 2010 je Komisija igrala vlogo koordinatorja v podporo programu širitve EU ter spodbujala skladnost in dopolnjevanje med različnimi akterji EU, ki so še naprej nudili dvostransko podporo Zahodnemu Balkanu in Turčiji.

Glede na učinke svetovne gospodarske krize je zelo pomembno, da se financiranje iz IPA ter druge subvencije in posojila še bolje uskladijo, da se spodbudi obnova v državah širitve. Uvedba sektorskega pristopa v letu 2010 je bila pomemben korak pri zagotavljanju dopolnjevanja.

Poleg tega se skupnost donatorjev spreminja zaradi stalnega pritiska na nacionalne proračune: tam, kjer se države članice umikajo z območja, jih večina raje podpira proces integracije EU posredno prek proračuna EU in IPA, ob priznavanju sorazmerne prednosti EU. Svetovna banka in druge mednarodne finančne organizacije so prav tako povezale svoje strategije in financiranje s prednostnimi nalogami EU v regiji. Kmalu potem, ko je bil Črni Gori odobren status kandidatke, je Svetovna banka v svojem načrtu državne strategije za obdobje 2011–2014 potrdila, da „se pričakuje, da se bo prisotnost EU še okrepila, ter je zato nujno, da banka in drugi donatorji bolj sistematično uskladijo svoje programe z EU in pristopnim programom EU“[15].

V letu 2011 se bo nadaljevalo delo za vplivanje na odločitve med različnimi vrstami podpore, ki jih nudijo različni donatorji, in pomoč za njeno racionalizacijo s primerno delitvijo dela. Sredstva IPA bodo prav tako še naprej usmerjena prek večstranskih agencij, če imajo te agencije jasno dodano vrednost in če je poskrbljeno za ustrezno odgovornost, dobro finančno poslovodenje in prepoznavnost EU. Sektorski pristop pomaga razčistiti odgovornost vlade v razmerju do donatorjev in njenih državljanov ter odgovornosti donatorjev in tako kar najbolje izkoristiti zunanje vire. Jasnejši cilji, izmerljivi kazalniki, skupaj z upravičenci postavljeni v okvir ocene uspešnosti za sektor, bodo pomagali zagotoviti, da se lahko napredek količinsko opredeli, redno spremljanje pa pomaga zagotoviti, da se lahko v primeru, ko program ne dosega svojih ciljev, sprejmejo ukrepi, da se usmeri nazaj na pravo pot.

Konferenca IPA v letu 2010

Konferenca IPA v letu 2010, ki sta jo organizirali Komisija in Svetovna banka, je potekala 6. in 7. decembra 2010. Udeležilo se je je približno 350 udeležencev, vključno s predstavniki držav članic EU in drugih donatorjev, Evropske banke za obnovo in razvoj, Evropske investicijske banke ter Razvojne banke Sveta Evrope. Na konferenci so razpravljali o težavah, s katerimi se po krizi srečujejo države kandidatke in potencialne kandidatke, ter ugotavljali, kako bi lahko globlja partnerstva med EU, Svetovno banko in evropskimi finančnimi institucijami pomagala pri reševanju teh izzivov. Razpravljali so tudi o oceni potreb upravičencev za izpolnitev pristopnih meril in potrebnih pogojev za makroekonomsko stabilnost in trajnostno rast.

Konferenca je potrdila pomembnost naložb in okrepljenih partnerstev, zlasti z mednarodnimi finančnimi institucijami, za podporo držav upravičenk za sodelovanje v skupni viziji Evropa 2020 o pametni, trajnostni in vključujoči rasti. Dopolnjevanje, ujemanje in učinek finančnega vzvodja pomoči IPA in podpore mednarodnih finančnih institucij, naložbe in prenos znanja bi lahko okrepili učinek predpristopnega financiranja. Naložbeni okvir za Zahodni Balkan je štel za dober primer združenih subvencij, posojil in strokovnega znanja iz EU, mednarodnih finančnih institucij ter dvostranskih donatorjev za projekte prednostnih naložb.

Naložbeni okvir za Zahodni Balkan Izboljšanje učinka predpristopnega financiranja

Naložbeni okvir za Zahodni Balkan se osredotoča na ključne sektorje gospodarstev Zahodnega Balkana, vključno z energijo, okoljem, prometom, socialno infrastrukturo in razvojem zasebnega sektorja. Njegov cilj je racionalizirati sodelovanje in povečati zmogljivost financiranja za naložbe, ki prispevajo k socialno-ekonomskemu razvoju in procesu pristopa na Zahodnem Balkanu.

Podpora se nudi nacionalnim prednostnim nalogam, katerih cilj je napredek v pristopu k EU. Nacionalni koordinatorji za IPA v vsaki državi upravičenki določajo nacionalne prednostne naloge po posvetovanju z ustreznimi ministrstvi. Posvetovanje s Komisijo zagotavlja, da so načrtovani projekti usklajeni z nacionalnimi strategijami in prilagojeni politiki EU.

Združevanje virov se uporablja za dosego največje možne vrednosti iz prispevanih donacij. Če je primerno, se prispevki naložbenega okvira za Zahodni Balkan združijo s trenutnim financiranjem IPA za optimiziranje izvedljivosti projektov, racionalizacijo priprave projektov ter prihodnje možnosti posojil. V letu 2010 je EU zapolnila vrzel v financiranju projektov z naložbeno pomočjo za sofinanciranje 12 projektov.

V okviru priprav na naslednji večletni finančni okvir po letu 2013 je bila Konferenca IPA leta 2010 priložnost za začetek posvetovanja zainteresiranih strani o prihodnosti predpristopne pomoči[16].

Na konferenci je bilo ugotovljeno, da bi lahko večja samoodgovornost upravičencev v povezavi z večjo fleksibilnostjo instrumenta IPA izboljšala učinek in učinkovitost predpristopne pomoči. Priznano je bilo, da obstaja možnost za poenostavitev ali zmanjšanje upravnih bremen, povezanih s prenosom upravnih pooblastil. To področje za izboljšanje bo bolj proučeno leta 2011 ob razvoju ocene učinka instrumenta za obdobje po širitvi leta 2013. Potrebna so tudi prizadevanja v državah širitve v obdobju 2011–2013, kakor je predvideno v ustreznih dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja, da se zagotovi večja skladnost in dopolnjevanje med podporo, ki jo nudijo različne komponente IPA.

Na konferenci so bila ugotovljena številna druga področja in dejavnosti za izboljšanje učinkovitosti v sedanjem okviru pomoči IPA. Predlogi za pripravo prihodnjega predpristopnega instrumenta, navedeni v sklepih predsednika[17], so, da bi moral naslednji instrument:

- ostati osredotočen na podporo, ki daje jasno perspektivo za izpolnitev pristopnih zahtev EU in pravnega reda Unije,

- biti prilagojen strategiji Evropa 2020 in nuditi jasno perspektivo za dolgoročno načrtovanje ter spodbujati smiselno pripravo realističnih in za banke privlačnih naložbenih projektov,

- izboljšati zmogljivost za absorpcijo predpristopnih sredstev ter strukturnih sredstev, ki bodo postala na voljo po pristopu, ob iskanju načina za zmanjšanje vrzeli v količini teh sredstev,

- zagotavljati trajnost in stalno izboljševanje upravne zmogljivosti, vključno na ravni strateškega načrtovanja,

- razmisliti o širši in bolj strateški uporabi podpore sektorskega proračuna in večletnih programov,

- ustvariti ugodne razmere za posojila mednarodnih finančnih institucij in za pritegnitev zasebnega kapitala,

- razviti merila za uspešne strategije pomoči IPA, ki bodo optimizirale dopolnjevanje, ujemanje in učinek finančnega vzvodja instrumenta IPA za podporo mednarodnih finančnih institucij, naložbe in prenos znanja,

- omogočiti inovativne naložbe in okrepljena partnerstva, zlasti z mednarodnimi finančnimi institucijami, ki lahko nudijo podporo za države upravičenke, da sodelujejo pri skupni viziji pametne, trajne in vključujoče rasti.

Posvetovanja z upravičenci IPA, državami članicami, mednarodnimi finančnimi institucijami in civilno družbo o prihodnji predpristopni pomoči po letu 2013 so se v letu 2011 nadaljevala.

Na „ sestanku za specialiste o čezmejnem sodelovanju IPA med državami Zahodnega Balkana “ je 7. decembra sodelovalo približno 200 udeležencev iz Zahodnega Balkana, držav članic EU in institucij EU. Na sestanku so potrdili pozitivne rezultate programov čezmejnega sodelovanja v regiji, vključno v zvezi s postopkom sprave, pregledali pomembne dogodke in dosežke v obdobju 2007–2010 ter razpravljali o možnostih za prihodnost. Na sestanku se je začela tudi razprava z zainteresiranimi stranmi o čezmejnem sodelovanju v okviru IPA po letu 2013 na Zahodnem Balkanu. Udeleženci so poudarili svojo vsestransko zadovoljstvo s programi čezmejnega sodelovanja, zlasti s pozitivnim učinkom na lokalno prebivalstvo (ponovna vzpostavitev in utrditev stikov s sosednjimi skupnostmi, izvajanje projektov, ki združujejo ljudi z obeh strani meje, priprava na strukturne sklade itd.). Visoka raven povpraševanja na strani upravičencev podpira povečanje sredstev za čezmejno sodelovanje. Oblikovalo se je soglasje v zvezi s potrebo po poenostavitvi izvedbenih pravil, tako da bi jih dodatno harmonizirali s pravili strukturnih skladov EU.

KRATEK PREGLED IZVAJANJA IN ZAKLJUčEVANJA PROGRAMOV V LETU 2010

Načini in struktura izvajanja, sklepanje pogodb in izplačila

V večini držav upravičenk je bila uspešnost v smislu sklepanja pogodb in izplačevanja pomoči v letu 2010 precej večja kot v prejšnjih letih. Dosežen je bil napredek v zvezi s pripravo na decentralizirano upravljanje pomoči IPA, z nekaterimi razlikami med državami kandidatkami in potencialnimi kandidatkami.

Dosežki v Albaniji so se v letu 2010 izjemno izboljšali in nadaljujejo pozitiven trend, ki se je začel že leta 2009. Sklenjene so bile pogodbe za več kot 92 milijonov EUR, napredek pa je dosežen v zvezi z načrtovanjem, stopnjami izplačil ter izvajanjem infrastrukture in projekti za izgradnjo institucij. Toda izvajanje projekta še vedno ostaja izziv zaradi deloma šibke upravne zmogljivosti v resornih ministrstvih ter birokratskih ovir, na primer manjkajočih gradbenih dovoljenj. V letu 2010 je Albanija že obnovila prizadevanja za vzpostavitev potrebnih struktur in izgradnjo zmogljivosti, potrebnih za decentralizirano upravljanje pomoči IPA. Dosežen je bil precejšen napredek, zlasti v zvezi s ključno strukturo, potrebno za komponenti I in V. Komisija je nadaljevala priprave za druge komponente IPA. Albanski organi so začeli oblikovati okvir strateške skladnosti za komponenti III in IV, pogovori o dokumentu pa so se začeli jeseni. Napredovala je tudi razprava v zvezi z albanskim osnutkom programa za kmetijstvo in razvoj podeželja.

Bosni in Hercegovini je uspelo do konca leta poročanja skleniti pogodbe za več kot 70 milijonov EUR s povečanjem za več kot 100 odstotkov v primerjavi z letom 2009, medtem ko je raven izplačil znašala 83,31 milijona EUR – trikrat toliko kot leta 2009. Aprila 2010 je Bosna in Hercegovina imenovala pristojnega uradnika za akreditacije, nacionalnega odredbodajalca in nacionalnega koordinatorja za IPA. Predstavniki države in podjetij niso mogli doseči soglasja o strukturah za podporo decentraliziranega izvajanja IPA in za pripravo na komponente IPA III, IV in V. Komisija je uporabila drugačne upravljalske pristope za uspešno in učinkovito izvajanje pomoči v državi, tako da je večino pomoči upravljala prek skupnega in posrednega centralnega upravljanja.

V letu 2010 so bile na Hrvaškem posamezne zamude glede sklepanja pogodb in izvajanja pomoči v okviru komponent III in V. Razlog za to so bile zamude pri prenosu decentraliziranega upravljanja, novoustanovljenih organov, ki so povečevali pritisk na izvedbeni sistem ter zapletenosti nekaterih večjih pogodb za infrastrukturo. Dosežki IPA v okviru komponent I in IV so bili dobri. Skupaj s podporo instrumentov SIGMA in TAIEX se je izvajalo 21 projektov tesnega institucionalnega povezovanja na področjih reforme javne uprave in pravne države. Dosežen je bil precejšen napredek pri pripravi akreditacij za decentralizirano upravljanje brez predhodnih pregledov, kakor kaže upad števila zavrnjenih dokumentov, predloženih delegaciji EU v predhodni pregled. Poleg tega je država sprejela polno odgovornost za vmesno ocenjevanje pomoči v okviru komponente I, medtem ko je avgusta 2010 Komisija prenesla upravljanje programov čezmejnega sodelovanja na hrvaško agencijo za regionalni razvoj. Leto 2010 je bilo tudi prvo leto dejanskega izvajanja programa v okviru komponente V: Hrvaška je upravljavska pooblastila brez predhodnih pregledov Komisije za prve ukrepe prejela novembra 2009.

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je dodatno izboljšala načrtovanje in decembra 2010 pridobila akreditacijo za decentralizirano upravljanje pomoči v okviru komponente I. Izvajanje programov se je pospešilo, prevzete so bile obveznosti za 35 milijonov EUR in 88 pogodb je bilo finaliziranih. Država je sprejela bistvene zakonodajne ukrepe za okrepitev struktur, akreditiranih za upravljanje sredstev IPA, v okviru komponent I, IV in V pa so bile izvedene precejšnje izboljšave. Novembra je bil podpis neposrednih nepovratnih sredstev državni agenciji za zaposlovanje pomemben mejnik za neposredno izvajanje operativnega programa za razvoj človeških virov . Začelo se je decentralizirano izvajanje treh ukrepov komponente V. Napredek v okviru komponent II in III pa je bil omejen. Razlog za to so bile težave v zvezi z usklajevanjem med sosednjimi organi oziroma nezadostno kakovostjo tehničnih projektov v pripravi.

Pristopna pogajanja za Islandijo so se začela junija 2010. Med letom je potekalo večje število dogodkov TAIEX, jeseni pa so se začele priprave za dokumente večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013 in nacionalni program za leto 2011. Islandija je izjema med državami kandidatkami zaradi stopnje prilagoditve države zakonodaji EU, ker je podpisnica Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, in njene stopnje gospodarskega in družbenega razvoja. Zato je bilo dogovorjeno, da bo prejela pomoč IPA izključno v okviru komponente I, ki jo upravlja Komisija. Islandski organi so pokazali visoko stopnjo samoodgovornosti in prizadevanja v zvezi s pomočjo IPA. Med letom je bil v okviru ministrstva za zunanje zadeve imenovan nacionalni koordinator IPA.

Pomembni mejniki za Kosovo so vključevali prvo odobritev programov čezmejnega sodelovanja z Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in Albanijo. Izvajanje projektov se je začelo na številnih različnih področjih, vključno z regionalnim gospodarskim razvojem, energetsko učinkovitostjo, reformo pravosodja in spravo. Izvajanje na Kosovem je potekalo izključno v okviru centraliziranega upravljanja Evropske komisije, saj je bilo Kosovo še vedno na zgodnji stopnji razvoja decentraliziranega upravljanja. Lokalni organi so kljub temu izkazali pomembna prizadevanja za povečanje samoodgovornosti, zlasti pri oblikovanju letnih programov, Komisija pa je ta proces podprla.

Črna Gora je pokazala pozitivne trende v izvajanju projektov in pogodb IPA v primerjavi z letom 2009. Podpisanih je bilo več kot 200 pogodb (leta 2009 jih je bilo podpisanih 66), končanih pa je bilo tudi 81 pogodb v skupni vrednosti 9 milijonov EUR. Z namenom decentralizacije upravljanja sredstev EU je Črna Gora leta 2010 zaključila stopnjo 1 in prešla na stopnjo 2 (odpravljanje pomanjkljivosti) kar zadeva komponenti I in II, v zvezi z drugimi komponentami pa je ostala na stopnji 0. Pet projektov IPA je bilo posvečenih pripravi sistemov za decentralizirano upravljanje. V letu 2010 je viden napredek pri krepitvi zmogljivosti nacionalnega odredbodajalca, nacionalnega sklada, Centralne finančne in pogodbene enote ter odredbodajalca programa. V okviru državne revizijske institucije kot začasne gostiteljice do konca leta 2011 je bil uradno ustanovljen organ za revizijo. Po spremembah v vladi konec leta 2010 sta bila imenovana nova nacionalni koordinator za IPA in pristojni uradnik za akreditacije.

V Srbiji so se konec leta izvajali projekti v vrednosti 606 milijonov EUR, kar za 43 odstotkov presega dosežke iz leta 2009. Poročila o zunanjem spremljanju povprečne dosežke tekočih projektov ocenjujejo kot „dobre“, izvajanje programov leta 2009 in 2010 pa kot „pravočasno“. V letu 2010 je Srbija napredovala k decentraliziranemu upravljanju pomoči IPA in dosegla stopnjo 2 (odpravljanje pomanjkljivosti) za komponente I do IV. S podporo projektov tesnega institucionalnega povezovanja je začela vzpostavljati strukture, potrebne za prihodnje upravljanje sredstev v okviru komponente V.

V Turčiji so se nadaljevale zamude v izvajanju, vendar so bili v letu 2010 v Turčijo iz EU izplačani precejšnji zneski sredstev IPA, kar je zagotovilo dobro absorpcijo sredstev. Poleg tega je bilo med letom zaključenih veliko pomembnih projektov, izvajanje projektov IPA na področjih, kot so izobraževanje, podjetništvo in socialno vključevanje, pa je začelo kazati pomembne rezultate. Z več ključnimi reformami se je izboljšalo načrtovanje, upravljanje in spremljanje sredstev EU. Dosežen je bil napredek pri pridobivanju akreditacij ministrstva za okolje in gozdarstvo za javna naročila, sklepanje pogodb in naloge finančnega poslovodenja za okoljski operativni program v okviru komponente III. Za komponento V je začel julija 2010 veljati sektorski sporazum s posebnimi pravili izvajanja, ki zagotavlja pravno podlago za izvajanje pomoči za razvoj podeželja. Nadalje je bil dosežen pomemben napredek v zvezi s predložitvijo akreditacijskega paketa, po katerem bi lahko Komisija začela pripravljalni postopek za prenos upravljanja. Kljub temu je treba odpraviti kritične pomanjkljivosti v zvezi z ravnmi zaposlovanja in upravnimi zmogljivostmi, preden se bo lahko decentralizirano izvajanje štelo za polno delujoče.

K rezultatom usmerjen okvir

Gospodarska in proračunska kriza zahteva večje osredotočanje na zagotavljanje pomoči z jasnimi in izmerljivimi cilji, da bo mogoče slediti rezultatom in pokazati, da se denar davkoplačevalcev EU učinkovito porablja. Boljši opis vidnih učinkov za državljane Zahodnega Balkana in Turčije bo prav tako izboljšal prepoznavnost pomoči IPA ter dodatnih posojil in jamstev, ki jih ta pomoč lahko prispeva.

K rezultatom usmerjeno načrtovanje se zanaša na jasno prepoznavanje ter dogovore o ciljih in izmerljivih kazalnikih v povezavi z obsežnimi postopki za spremljanje napredka. Različne kritike, delavnice in konferenca IPA 2010 so poudarile potrebo po nadaljnjem razvoju strateškega in k rezultatom usmerjenega načrtovanja, osredotočenega na sektorske pristope, izgradnji zmogljivosti za postavljanje specifičnih, merljivih, dosegljivih, realističnih in časovno omejenih (SMART) ciljev in povezanih kazalnikov ter po razvoju ustreznih okvirov spremljanja napredka, vključno z razvojem osnovne statistike in podatkov, ki se že zahteva za programe komponent III do V. V letu 2010 so bili sprejeti ukrepi za dosego teh ciljev: sistemi so že vedno bolj usmerjeni k rezultatom, kar se bo v letu 2011 še izboljšalo z okrepljenimi ureditvami spremljanja.

Veliko število projektov, končanih v letu 2010, je prineslo vidne izide in rezultate v različnih sektorjih v državah kandidatkah ter potencialnih kandidatkah. Rezultate strukturnih, kmetijskih in infrastrukturnih naložb je lažje izmeriti kot rezultate na področjih, povezanih s postopkom reforme in izgradnjo institucij. V drugem primeru je težje določiti izmerljive kazalnike. Kljub temu so bili rezultati in izidi uresničeni prek številnih dejavnosti tehnične pomoči in tesnega institucionalnega povezovanja s podporo upravičencev pri izvajanju potrebnih prilagoditev za skladnost s pravnim redom in standardi EU.

Primeri v državah kandidatkah

Na Hrvaškem je bila pomoč IPA oblikovana za odzivanje na strategijo širitve in razrešitev preostalih potreb Hrvaške v zvezi z obveznostmi za članstvo v EU. V okviru pomoči za tranzicijo in izgradnjo institucij je bila zagotovljena podpora projektu za razvoj učinkovitega pravnega okvira, prilagojenega zahtevam EU, in pomoč hrvaškemu parlamentu pri pripravah na pristop k EU, ki sta jo izvajala hrvaški parlament in madžarska narodna skupščina ob pomoči drugih držav članic. Instrument SIGMA je zagotovil pomoč in analitično podporo za številne zakonodajne pakete, vključno z nacionalno strategijo za preprečevanje goljufij in protikorupcijskim zakonom. Prispeval je tudi k operativnemu programu za razvoj upravnih zmogljivosti. Razvili so tudi prostorski informacijski sistem in ga dali na voljo širši javnosti prek interneta. Vse zbirke zemljiške knjige so bile digitalizirane in organizirane v skupno podatkovno bazo, zaradi česar je postal hrvaški nepremičninski trg precej učinkovitejši. V letu 2010 je bil v okviru pomembnega projekta za izboljšavo pomorske varnosti razvit sistem za spremljanje in upravljanje v pomorskem prometu. Zgrajeni so bili trije operacijski centri in deset radarjev za pokritje vsega vzhodnega Jadranskega morja ter zagotovitev višjih ravni navigacijske varnosti in preprečevanja onesnaženja. Konkretni ukrepi za izboljšanje gospodarske rasti na Hrvaškem so zajemali precejšnjo podporo za mala in srednja podjetja (v nadaljnjem besedilu: MSP). Dodeljenih je bilo štiriindvajset subvencij za izvozno usmerjena MSP za povečanje količine izvoza, konkurenčnosti in produktivnosti zasebnega sektorja. V okviru različnih programov za čezmejno sodelovanje med Hrvaško ter Bosno in Hercegovino, Črno Goro in Srbijo je bilo dodeljenih 30 subvencij za financiranje projektov na področju okoljske zaščite, naravne in kulturne dediščine, gospodarskega razvoja in socialne kohezije v skupni vrednosti 4 milijone EUR. Dosežki na področju teh strateških ciljev bodo prinesli koristi za celotno EU.

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je zelo napredovala v smeri profesionalizacije svoje javne uprave. Več kot 3 000 zaposlenih se je usposabljalo v delavnicah in na študijskih obiskih. Dejavnosti, financirane v okviru IPA, so državi pomagale izvajati nacionalni sistem za koordinacijo usposabljanj in povečale praktično znanje uradnikov na prednostnih področjih, kot so na primer javna naročila, finančno poslovodenje in nepravilnosti. Rezultat teh posegov je boljša zmogljivost v okviru centralnega finančnega in pogodbenega oddelka ter nacionalnega sklada. Toda v letu 2010 so bili pripravljalni ukrepi na programe vseživljenjskega učenja in mladih v akciji začasno prekinjeni zaradi nepravilnosti in resnih pomanjkljivosti finančnega poslovodenja in nadzornega sistema v državi za izvajanje teh programov. Osredotočenost na institucionalne reforme, izboljšanje javnofinančnega poslovodenja, izgradnja zmogljivosti v javnem sektorju ter trajnost upravnih zmogljivosti, potrebnih za integracijo, EU bodo prav tako prispevali h konkurenčnosti Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije in podprle gospodarsko obnovo. Dosežen je bil tudi napredek pri prilagoditvah nacionalne zakonodaje pravnemu redu EU na področjih carin, okolja in kazenskih postopkov. V letu 2010 je bila izvedena obsežna ocena carinske zakonodaje, z analizo pomanjkljivosti pa so se opredelile reforme, potrebne za izpolnitev potreb carinskega zakonika Skupnosti in povezanih predpisov. Tehnična pomoč za oblikovanje osnutkov zakonov na področju varstva okolja je privedla do otipljivih rezultatov. Direktive EU so bile ob sprejetju zakonov o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter zaščiti proti hrupu v okolju v celoti prenesene v nacionalno zakonodajo. Projekt tesnega institucionalnega povezovanja, ki se je začel leta 2009, je leta 2010 prispeval k uspešnemu sprejetju novega zakona o kazenskem postopku.

Na Islandiji se izvajanje prvega letnega programa IPA leta 2010 še ni začelo zaradi čakanja na finalizacijo okvirnega sporazuma med Islandijo in EU, vendar pa so v tem letu potekale ocenjevalne misije instrumenta TAIEX v zvezi z izbranimi pristopnimi poglavji za določitev pomanjkljivosti in potreb države za prilagoditev standardom EU in podporo pripravam na pristop. Kratki in usmerjeni dogodki v okviru instrumenta TAIEX za islandske organe so uspešno dvignili raven seznanjenosti z zelo posebnimi vidiki zahtev pravnega reda, na primer v zvezi s kratkoročnimi poslovnimi statistikami in finančnimi izkazi, ter z institucionalnimi zahtevami za upravljanje strukturnih skladov.

V Črni Gori je bil zaključen infrastrukturni projekt, financiran v okviru IPA, za izgradnjo dela glavne cestne obvoznice v glavnem mestu Podgorici. Rezultati so bili takojšnji, saj se je izboljšal pretok prometa, s tem pa se je Črna Gora bolje vključila v turistična omrežja in prilagodila varnostne cestne ukrepe standardom EU ter prispevala k izboljšanju gospodarske rasti. Na področju pravice, svobode in varnosti so bili zaključeni projekti tesnega institucionalnega povezovanja za okrepitev sodelovanja med agencijami v boju proti organiziranemu kriminalu, vzpostavljena pa sta bila nadzorni sistem za boj proti organiziranemu kriminalu in podatkovna baza za boj proti pranju denarja. Praktična podpora prek sistema subvencij za nastanitev, sistemov ustvarjanja dohodka in specializiranih usposabljanj je neposredno pomagala več kot 2 100 beguncem in razseljenim osebam v Črni Gori. To je prispevalo k cilju nacionalne strategije, da bi poiskali trajne rešitve za probleme teh ranljivih skupin. Rezultat podpore IPA je bilo tudi sprejetje številnih zakonov in povezanih pobud za izgradnjo zmogljivosti na prednostnih področjih, kot so izobraževanje, pravosodni sistem za obravnavo mladoletnikov, okolje in gospodarski razvoj. Prizadevanja Črne Gore za vključitev v širši evropski razvoj izobraževanja so bila podprta s sprejetjem novega nacionalnega okvira kvalifikacij. Okvir za učinkovito izvajanje ciljev politike pravosodne obravnave mladoletnikov je bil okrepljen s pripravo nove zakonodaje o varovanju pravic mladoletnikov in izgradnjo zmogljivosti za osebje, ki se ukvarja s pravosodno obravnavo mladoletnikov. Tehnična pomoč za pripravo ustrezne zakonodaje in akcijski načrt o energetiki in energijski učinkovitosti sta pomenila, da lahko Črna Gora izvaja zaveze v okviru Pogodbe o ustanovitvi Energetske skupnosti. Več kot 780 zaposlenih v javni upravi se je usposabljalo o javnih naročilih in oblikovan je bil nov zakon o javnih naročilih. Prihodnje možnosti za trajnostni gospodarski razvoj so se izboljšale prek projekta tesnega institucionalnega povezovanja za okrepitev regulativne in nadzorne zmogljivosti finančnih regulatorjev. Čeprav se je samoodgovornost povečala, ker so bili končni upravičenci vključeni v pripravo projektov IPA, sta bila izvajanje in zmogljivost absorpcije včasih ovirani zaradi majhnosti in šibkosti javne uprave in zaposlenih, ki so se ukvarjali z vprašanji, povezanimi z IPA.

Pomoč EU Turčiji je prinesla pomembne rezultate na več področjih, naštetih med prednostno osjo intervencij v poročilih o strategiji širitve in napredku, zlasti na področjih temeljnih človekovih pravic, enakosti spolov in socialnega vključevanja. Zagotovljena sta bila 2 milijona EUR za podporo lokalnih centrov za ženske, da bi pripomogli k zmanjšanju neenakosti med spoloma ter zvišali družbeni, gospodarski in politični status žensk v najslabše razvitih regijah Turčije. Kohezija civilne družbe je bila obravnavana v projektu „ Dialog med EU in Turčijo o civilni družbi – kulturni mostovi “. Umetniški in kulturni dogodki v 18 državah so uspešno promovirali kulturno izmenjavo in pomagali pri odpravljanju predsodkov, ki obstajajo v turških in evropskih družbah. Ta cilj se je izvajal z nadaljevanjem programa štipendij Jean Monnet: ta program, ki se je v Turčiji začel leta 1989, je mladim Turkom omogočil podiplomsko izobraževanje v EU in več kot 1 100 javnim uslužbencem, novim diplomantom in zaposlenim v zasebnem sektorju omogočil pridobitev novega znanja in spretnosti, povezanih s pristopom k EU. Aprila 2010 se je končal pomemben projekt za podporo trga dela. Ta projekt je 11 000 nezaposlenim ženskam in mladim iz 25 mest pomagal pri iskanju zaposlitve z zagotavljanjem priložnosti za poklicno usposabljanje in kakovostne svetovalne službe. Poleg tega je bila malim in srednjim podjetjem prek programov I in II za posojila malim podjetjem zagotovljena podpora v obliki dolgoročnih naložb za vzpostavitev razmer za trajnostne zaposlitvene možnosti. MSP sestavljajo 99 odstotkov vseh podjetij v Turčiji in so podporni steber gospodarstva, kljub temu pa je dostop do posojil težek. Po statističnih podatkih, zbranih od bank, ki dajejo posojila, je bilo do konca leta 2010 v 49 turških provincah ustvarjenih 11 291 novih delovnih mest zavarovanih pa 34 346 že obstoječih delovnih mest. Program za posojila malim podjetjem bo do leta 2012 še naprej zagotavljal trdno podporo za naložbe in zaposlovanje prek posojil in obratnega kapitala.

Primeri v potencialnih državah kandidatkah

V Albaniji je bilo v letu 2010 sklenjenih 80 pogodb v okviru programa pomoči Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo (CARDS). Doseženi so bili konkretni rezultati na številnih prednostnih področjih, vključno s pravosodjem, notranjimi zadevami in varovanjem temeljnih pravic. Posledica projekta za podporo reforme javne uprave je bilo več osnutkov zakonov za posodobitev pravnega okvira in odredba predsednika ministrskega sveta o upravljanju javnih uradnikov v resorskih ministrstvih in v ministrskem svetu. To je bila podlaga za vzpostavitev jasnih pravil, pregled postopkov in okrepitev upravljavskih zmogljivosti albanskega oddelka za javno upravo. Projekt za pripravo albanskih organov na decentralizirano upravljanje sredstev EU je privedel do pomembnega napredka pri vzpostavljanju operativnih struktur in sistemov za nadzor upravljanja. S pripravo seznamov volivcev v okviru vzpostavitve nacionalnega registra naslovov in nacionalne rojstne matične knjige so bili doseženi pozitivni rezultati v zvezi z varovanjem temeljnih pravic. Policijski strokovnjaki iz različnih držav članic so nudili podporo za reformo albanske državne policije. S svojimi posegi so pripomogli k razumevanju in zmogljivostim za obravnavo zapornikov in pripornikov v skladu s standardi EU. Podpora za izvajanje nacionalne okoljske strategije je Albanijo približala ustreznemu prenosu okoljskega pravnega reda. To je koristno za Albanijo in njene sosede na Zahodnem Balkanu, dodano vrednost pa ima tudi za državljane EU, saj bo lažje omejevati morebitne okoljske nesreče z vplivom na sosednje države EU, tveganja pa bodo manjša.

V letu 2010 so se zaključili skoraj vsi programi CARDS v Bosni in Hercegovini . Pomoč IPA se je nadaljevala z usmeritvijo na reformo javne uprave s krepitvijo pravne države in pomočjo za obnovo po svetovni gospodarski krizi. Na ravni občin je bil uspešno izveden projekt za izboljšanje preglednosti med lokalno vlado in organizacijami civilne družbe. Vzpostavljeni so bili pregledni mehanizmi za izplačevanje občinskih sredstev organizacijam civilne družbe, povečali pa so se tudi stiki in sodelovanje med organi in organizacijami civilne družbe. Izvedenih je bilo 67 podprojektov z usmeritvijo na zmanjšanje revščine, socialno vključevanje, enakost spolov, človekove pravice, okolje ter izboljšanje položaja manjšin in ranljivih skupin. Svet Evrope je izvedel skupen projekt za učinkovito upravljanje zaporov. Več kot 420 zaposlenih v zaporih je bilo usposobljenih za upravljanje pripora zapornikov v skladu s standardi EU, 12 zaposlenih je bilo usposobljenih za mentorje, sprejeti so bili pravni okviri in okrepljeno je bilo sodelovanje med zaposlenimi v zaporih in uradniki ministrstva, kar je pomembna prednost v razmerah upravne in politične razdrobitve. Centralni banki je bila namenjena tehnična pomoč za približevanje uskladitvi s standardi centralnega bančništva EU. Rešitve komunikacije prek informacijske tehnologije, priporočene v okviru projekta, so centralni banki omogočile, da je izboljšala pripravo statističnih podatkov in informacij za nosilce odločitev in ekonomsko analizo proračunske stabilnosti.

Na Kosovu je zaščita manjšin in ranljivih skupin resna težava, ki jo je nujno treba rešiti. Projekti, financirani v okviru IPA, so na tem področju v letu 2010 dosegli napredek. Romsko taborišče Česmin Lug se je zaprlo in 130 begunskih družin iz manjšinskih skupnosti se je lahko vrnilo na Kosovo, dodeljen pa jim je bil tudi obsežen sveženj pomoči in poklicnega usposabljanja, namenjen zagotavljanju njihove ponovne naselitve in ponovnega vključevanja. Na področju pravosodja je bila s projektom preverjanja in ponovnega imenovanja sodnikov ter tožilcev pregledana primernost vseh prijavljenih za stalna imenovanja na sodniško ali tožilsko mesto, s čimer je bilo omogočeno imenovanje dobro kvalificiranih zaposlenih na več pomembnih položajih v sodstvu. 60 odstotkov imenovanih je prvič zasedalo tak položaj, kar pomeni veliko prenovo sodstva in tožilstva na Kosovu. Podpora za mejno policijo in policijo na razmejitvenih črtah je ponudila prilagojeno usposabljanje več kot 750 policistom za izboljšanje njihove sposobnosti preprečevanja nezakonitih prečkanj meje in tihotapljenja, boljšega usklajevanja s sosednimi državami in približevanja standardom EU za pravno državo. Pilotni projekt o energetski učinkovitosti – ki je pomembna prednostna naloga strategije EU za vso regijo Zahodnega Balkana – je pripomogla k zmanjšanju porabe energije in povpraševanja po njej. Po vzpostavitvi pravnega okvira in nacionalnega načrta o energetski učinkovitosti je IPA pomagal pri izvedbi načrta. Predstavitveni projekti v šolah in bolnišnicah so povečali ozaveščenost javnosti. Zagotovljena je bila pomoč lokalnim vladam za izboljšanje zmogljivosti ocenjevanja porabe energije in izvajanje postopkov energetskih pregledov. Obstoj pravnega in regulativnega okvira je spodbudil mednarodne finančne institucije, da so namenile sredstva za zasebni in javni sektor kot naložbe v energetsko učinkovitost. Evropska banka za obnovo in razvoj je na primer zagotovila majhna posojila za spodbujanje energetske učinkovitosti v MSP.

Iz Srbije so poročali o dobrih rezultatih na področju zaščite pripadnikov manjšin ali ranljivih skupin. Projekt nepovratnih sredstev za begunce in notranje razseljene osebe je zagotovil nastanitev in podporo dejavnostim za ustvarjanje dohodka ter posledično izboljšal kakovost življenja približno 600 ranljivih družin. IPA je pomagal tudi javni agenciji za akreditacijo zdravstvenih ustanov pri zagotavljanju varnejšega, pravičnejšega in v uspešnost usmerjenega zdravstvenega sistema v skladu s sistemi EU. Regionalna infrastruktura je prejela podporo prek infrastrukturnih projektov za oskrbo z vodo, odpadne vode in obdelavo trdnih odpadkov. Projekt za izgradnjo novega mosta Žeželj v Novem Sadu s povezano povezovalno infrastrukturo bo pozitivno vplival tudi na sosednje države in širšo Evropo, saj se Novi Sad nahaja na mednarodnem „koridorju X“, ki je glavna prometna povezava med srednjo in jugovzhodno Evropo. Posebni posegi v zvezi z izpolnjevanjem zahtev pravnega reda so vključevali celovito prilagoditev Srbije zakonodaji EU o zaščiti zraka, kar je odprlo vrata pripravljalnim delom za razvoj tovarn za čistejši zrak na občinski ravni. Pripravljeni so bili ortofoto digitalni zemljevidi celotne države in izvedena je bila prva nacionalna kampanja za oralno cepljenje lisic proti steklini, ki je prispevala k splošnim prizadevanjem EU za izkoreninjenje stekline in prašičje kuge.

DODATNE IZKUšNJE ZA PRIHODNOST

V letu 2010 je Komisija zaključila številne pomembne ocene, povezane s predpristopno pomočjo[18]:

- vmesno metaoceno IPA,

- oceno udeležbe zainteresiranih strani v načrtovanju in izvajanju predpristopne pomoči za Turčijo,

- oceno relativnih stroškov in koristi tesnega institucionalnega povezovanja in tehnične pomoči,

- vmesno oceno čezmejnih programov med državami kandidatkami in potencialnimi državami kandidatkami.

Metaocena IPA

Metaocena IPA je bila osredotočena zlasti na strateški okvir (na dokumente večletnega okvirnega načrtovanja) in na logičnost načrtovanja, večinoma v okviru komponente I. Ocenila je, kako je načrtovana pomoč, ter njeno relevantnost, učinkovitost, učinek ter trajnost.

Zaključek ocene je bil, da dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja zagotavljajo usmeritev in osredotočenost k postopkom načrtovanja za vse komponente IPA ter da pomenijo izboljšanje v primerjavi z enakimi dokumenti za načrtovanja prejšnjih predpristopnih pomoči. Donatorji v upravičenkah IPA so priznali vodilno vlogo EU in so v različnih merah uporabili dokumente večletnega okvirnega načrtovanje za usmeritve svojih lastnih programov. Z oceno je bilo ugotovljeno, da mehanizmi za usklajevanje in harmonizacijo pomoči dobro delujejo. Finančne potrebe držav upravičenk, zlasti za infrastrukturo, so jasno presegle razpoložljiva sredstva IPA (in drugih donatorjev). Zato je ključni izziv za pomoč IPA podpirati učinkovito uporabo vseh donatorskih finančnih tokov in imeti učinek finančnega vzvodja za druge finančne vire. Ocena je poročala o dobrih primerih uporabe IPA kot finančnega vzvodja za financiranje drugih donatorjev ali mednarodnih finančnih institucij, zlasti za infrastrukturne projekte.

O nekaterih vprašanjih o učinkovitosti v smislu pravočasnega izvajanja so poročali v prvem letu IPA leta 2007, vendar se je od takrat hitrost sklepanja pogodb in izvajanja pospešila. Kakovost ciljev in kazalnikov tako v dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja kot v dokumentih načrtovanja na nižji ravni (letnih nacionalnih programih in projektnih polah) se je v obdobju 2007–2009 izboljšala. Ugotovilo se je, da so bili projekti na splošno relevantni. Skupno je bil učinek v smislu takojšnjih rezultatov pomoči IPA, npr. število usposobljenih ljudi, zagotovljen. Toda rezultati na ravni učinka, tj. glede koristi, ki bodo posledica usposabljanj, so bili manj jasni. Ugotovljeno je bilo, da je bila učinkovitost IPA najmočnejša na področjih, povezanih s pravnim redom, nekatera horizontalna področja, na primer reforma javne uprave, pa so pomenila še poseben izziv.

Priporočene so bile dodatne izboljšave, tudi okrepljena vloga držav upravičenk v celotnem postopku priprav projekta in postopku izbire. Ključen dejavnik doseganja učinka in trajnosti sta bili samoodgovornost upravičencev za program reform in zmogljivost njihovih uprav. Ob upoštevanju tega so ocenjevalci poročali o posameznih tveganjih glede učinka in trajnosti v zvezi z zadostnim številom zaposlenih in ohranjanjem usposobljenega osebja.

Usmeritev pomoči na bolj omejeno število sektorjev bi lahko povečala učinkovitost in prihodnje učinke. S sprejetjem večletnega oziroma sektorskega pristopa v okviru komponente I (kar se že uporablja v drugih komponentah IPA) bi se verjetno olajšali določanje prednosti in zaporednih stopenj pomoči, usklajevanje donatorjev in izboljšanje samoodgovornosti upravičencev za pomoč. Priporočena je bila postopna uvedba sektorskega pristopa ob upoštevanju zmogljivosti upravičencev za upravljanje izvajanja.

Ocena udeležbe zainteresiranih strani pri načrtovanju in izvajanju predpristopne pomoči za Turčijo

V tej oceni je bila ocenjena udeležba zainteresiranih strani pri načrtovanju in izvajanju komponente I IPA. Priporočila je načine za njeno poglobitev, da bi se s tem izboljšala uspešnost finančne pomoči.

Udeležba zainteresiranih strani je bila načeloma splošno sprejeta, interes za okrepitev in razširitev udeležbe zainteresiranih strani pri načrtovanju pa se je povečal. V načrtovanje in izvajanje IPA so bili vključeni razvojni partnerji in organizacije EU, ki jih sestavljajo zainteresirane strani (13%), vladne institucije (46 %) ter organizacije civilne družbe (41 %). Zunanje zainteresirane strani so bile vključene v izmenjavo informacij in postopke posvetovanja, ne pa toliko kot partnerji pri odločanju. Rezultat tega sta bila omejena samoodgovornost in občutek zavezanosti postopku z njihove strani.

Z oceno je bilo ugotovljeno, da je razvoj sektorskih strategij pomemben korak za okrepitev učinkovite udeležbe zainteresiranih strani, vendar pa je potrebna dolgoročnejša perspektiva. Priprava in pregled dokumentov večletnega okvirnega načrtovanja sta ponudila omejen obseg širše vključitve zainteresiranih strani. Poziv razvojnim partnerjem in organizacijam civilne družbe k pisnim pripombam o osnutku dokumentov večletnega okvirnega načrtovanja v obdobju 2007–2009 ni spodbudil zadostne ravni pogovorov. Ugotovljeno je bilo, da je postopek priprave letnega nacionalnega programa v okviru komponente I glavno ozko grlo za vključitev zainteresiranih strani ter da je prispevek zunanjih zainteresiranih strani na tej stopnji omejen. Od različnih mehanizmov zagotavljanja po ugotovitvah sheme nepovratnih sredstev nudijo največji obseg udeležbe zainteresiranih strani, na primer s končnimi upravičenci.

Priporočilo ocene je, da bi morala biti ocena zainteresiranih strani neločljiv del razvoja sektorskih strategij. To bi pripomoglo k določanju relevantnih akterjev na določenem področju, njihove pristojnosti in pričakovane prispevke k doseganju dolgoročnih strateških ciljev. Od upravičenih institucij, zadolženih za usklajevanje finančne pomoči, bi se zahtevalo trdno vodstvo v zvezi s tem za zagotovitev operativne podpore in vodenja v celotni upravi upravičencev.

Ocena relativnih stroškov in koristi tesnega institucionalnega povezovanja in tehnične pomoči

Ta ocena je primerjala dva instrumenta zagotavljanja pomoči, ki se pogosto uporabljata pri izvajanju programov IPA: tesno institucionalno povezovanje in tehnično pomoč. Proučena so bila obdobja IPA 2007–2008, PHARE 2005–2006, CARDS 2005–2006 in instrument predpristopne pomoči za Turčijo 2005–2006.

Z oceno je bilo ugotovljeno, da je v praksi izbira med tehnično pomočjo ali tesnim institucionalnim povezovanjem temeljila na treh merilih: naravi naloge (tesno institucionalno povezovanje večinoma za področja, povezana s pravnim redom), zrelosti upravičene institucije in zmogljivostjo upravičene organizacije. Končen izbor instrumenta je bil pravilno izveden z dialogom med delegacijami EU, GD za širitev in nacionalnim koordinatorjem za IPA. Čeprav se je na splošno ugotovilo, da so bili upravičenci dobro opremljeni za sprejemanje ozaveščene izbire v zvezi z instrumentom, je več upravičencev navedlo, da imajo še vedno težave pri primerni izbiri med tehnično pomočjo in tesnim institucionalnim povezovanjem. Kot del te ocene je bil predložen skupek meril za pomoč pri odločanju, kdaj uporabiti tesno institucionalno povezovanje in kdaj tehnično pomoč.

Projekti tehnične pomoči so bili precej pogostejši kot projekti tesnega institucionalnega povezovanja in so zahtevali več finančnih virov (približno štirikrat več), vendar se je delež projektov tesnega institucionalnega povezovanja sčasoma povečal in je bil večji v državah kandidatkah kot potencialnih kandidatkah. Nobenih pomembnih razlik ni bilo ugotovljenih v uspehu projektov tesnega institucionalnega povezovanja v primerjavi s projekti tehnične pomoči. Toda tesno institucionalno povezovanje je bilo za mnoge bolj zaželena možnost zaradi vidnih koristi, predvsem zaradi vzpostavitve trajnega odnosa s primerljivo organizacijo v državi članici EU ter spremembe delovne kulture. Kar zadeva stroške na enoto, je bilo po ugotovitvah tesno institucionalno povezovanje 23 odstotkov cenejše kot tehnična pomoč. Toda instrument tehnične pomoči je bil po mnenju upravičencev bolj fleksibilen in lažje ga je bilo nadzorovati.

Čeprav je bilo na podlagi ocene ugotovljeno, da vse zainteresirane strani zelo cenijo tesno institucionalno povezovanje, sta bili izpostavljeni dve vprašanji glede delovanja instrumenta: dolgo obdobje, ki pogosto ločuje oceno pomanjkljivosti in izvajanje projekta ter pomanjkanje fleksibilnosti nekaterih trenutnih postopkov izvajanja, ki bi bila koristna za prilagoditev pomoči situaciji na terenu.

Vmesna ocena čezmejnih programov med državami kandidatkami in potencialnimi kandidatkami

Prvo poročilo v okviru te ocene je bilo osredotočeno na načrtovanje, strukture upravljanja in postopke. Drugi del se bo zaključil leta 2011 in bo osredotočen na izvajanje programa.

V poročilu je bilo ugotovljeno, da so ocena potreb, strategija in cilji programov čezmejnega sodelovanja na splošno skladni. Toda prihodnje učinke programov bi lahko izboljšali s povečanjem ozaveščenosti zainteresiranih strani o vlogi čezmejnega sodelovanja kot predhodnika strukturnih skladov ter z zagotavljanjem, da so bile lokalne in regionalne uprave v celoti zastopane v skupnih odborih za spremljanje.

Mnenja zainteresiranih strani so nakazovala, da so programi čezmejnega sodelovanja zagotavljali rezultate v smislu izboljšanih sosedskih odnosov in ponovne vzpostavitve stikov izpred sporov. Postopek dodelitve nepovratnih sredstev je bil na splošno dobro dokumentiran in veliko število vloženih vlog za nepovratna sredstva izkazuje jasen interes za programe. Toda tematska in presečna vprašanja niso bila vedno dobro obravnavana in po ugotovitvah so bili postopki okorni ter zamudni.

V poročilu je bilo priporočeno, da bi se morala okrepiti socialno-ekonomska analiza z bolj posodobljeno statistično bazo, boljšo pojasnitvijo uporabljenih meril ter boljšo uskladitvijo s statističnimi območji. V poročilu je bilo prav tako priporočeno, da bi morali biti v prihodnje končni osnutki programov na voljo (na internetu ali kako drugače) za širše javno posvetovanje. Nazadnje je bilo priporočeno, da bi bilo treba paket za vložitev vloge ter postopek ocenjevanja racionalizirati in poenostaviti.

SKLEPI ZA PRETEKLOST IN PRIHODNOST: PREDPRISTOPNA POMOč PO LETU 2013

Leto 2010 je bilo uspešno leto za IPA, ki se je stalno izboljševal v smislu strateške usmeritve in boljšega učinka. V poročilu je prikazano, kako je predpristopno financiranje pomagalo pri izgradnji stabilnih institucij, krepitvi demokratičnih procesov in pravne države, človekovih pravic ter spoštovanja in zaščite manjšin. Podpora IPA je pripomogla k ustvarjanju razmer za boljše delovanje tržnih gospodarstev in podpirala razvoj bolje usposobljene in lažje zaposljive delovne sile v času gospodarskih težav. Spodbujal je regionalno sodelovanje, prispeval k trajnostnemu razvoju in vključujoči rasti, poleg tega pa je začel graditi ozaveščenost o ključnem izzivu podnebnih sprememb. Države kandidatke so bile tudi bolje pripravljene na prevzem obveznosti članstva v EU. To se je zlasti nanašalo na pripravo izvajanja prihodnjih strukturnih politik in skladov ter politik in skladov za razvoj podeželja. Na voljo ni bila le podpora za vzpostavljanje socialnih, okoljskih in gospodarskih infrastruktur ter konkurenčno kmetijstvo in varno in higienično pripravo hrane, temveč so se še naprej uspešno gradile učinkovite in uspešne izvedbene strukture ter sistemi za popristopna sredstva.

Tesnejše partnerstvo z Zahodnim Balkanom in Turčijo, ki ga je označila predpristopna pomoč, je prav tako zagotovilo koristi za države članice EU, na primer zanesljivejšo oskrbo z energijo ter varen in higieničen uvoz hrane, več varnosti na zunanjih mejah EU in boljše obete za upravljanje globalnih izzivov, kot so boj proti podnebnim spremembam in onesnaženju.

Proces širitve je ustvaril priložnosti za EU glede udejstvovanja v splošnejših strateških ukrepih. V ta namen in za zagotovitev skladnosti politik se je začela politika širitve tesno usklajevati s strategijo Evropa 2020. Tako politika širitve ustvarja koristi za EU, države kandidatke in potencialne kandidatke pa dosežejo strateške cilje za gospodarsko obnovo in trajnostno rast.

Uvedba sektorskega pristopa v dokumente večletnega okvirnega načrtovanja za 2011–2013 bo privedla do zmanjšanja števila intervencijskih področij v vseh državah širitve, boljše določanje prednostnih nalog in boljšo osredotočenost na rezultate. Prav tako je pomagala državam članicam, da so več pozornosti namenile izvedljivosti, dopolnjevanju in skladnosti posegov, ki so se financirali iz IPA, z drugimi nacionalnimi sektorskimi načrti in strategijami, ter pripomogla k podpori drugih donatorjev za te načrte. Leta 2011 in pozneje bo treba storiti še več, da se zagotovi celovitejša samoodgovornost na ravni držav in se pravilno določijo ter obravnavajo potrebe po izgradnji zmogljivosti v državah upravičenkah, s katerimi se bodo do potankosti izkoristile dobre strani sektorskega pristopa. Na področjih, ki regijo izpostavljajo spremenljivim svetovnim izzivom, na primer podnebnim spremembam, dokument večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013 priznava, da je treba prizadevanja okrepiti na nacionalni in regionalni ravni, da se države pripravijo na prilagoditev vplivom podnebnih sprememb ter njihovo ublažitev. Komisija si bo čim bolj prizadevala za uporabo načel prilagajanja ter delitve dela in upravljanja za razvojne rezultate.

EU je prav tako proučila, kako bi lahko tesnejša partnerstva med EU ter evropskimi in mednarodnimi institucijami pomagala pri izpolnjevanju potreb upravičencev prek okrepljenega partnerstva in novih mehanizmov financiranja, kakršno je ujemanje.

V letu 2010 se je povečala samoodgovornost upravičencev IPA, kakor je bilo prikazano z okrepljenim vodenjem usklajevanja donatorjev in prek izvajanja ocen svojih lastnih potreb za pripravo na pristop k EU ter za dosego širših razvojnih ciljev, makroekonomske stabilnosti in trajnostne rasti v pripravah na Konferenco IPA 2010. Poleg tega so si upravičenci, zlasti nacionalni koordinatorji za IPA in organi, odgovorni za evropsko povezovanje, tudi zavzeto prizadevali za podporo in razvoj pristopov za izboljšanje izmere uspešnosti ter da bi svojim državljanom prikazali učinke sredstev IPA.

Verjetnost prihodnjega članstva v EU ostaja najmočnejša spodbuda za reforme in preoblikovanje družb v državah širitve. Učinkovita in dobro usmerjena uporaba sredstev IPA skupaj z njegovo zmožnostjo za pritegnitev drugih sredstev mednarodnih finančnih institucij bi morala prispevati k hitrejšemu napredku pri širitvenem procesu.

Nazadnje se je v letu 2010 začelo javno posvetovanje o možnostih za dodatno izboljšavo instrumenta IPA v okviru naslednjega večletnega finančnega okvira EU, da bi lahko kar najbolje vplival na napredek na Zahodnem Balkanu v Turčiji in na Islandiji, kar bi prav tako prineslo koristi za EU in njene države članice.

[1] Delovni dokument služb Komisije – referenčni dokument – spremni dokument k dokumentu „Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru – letno poročilo za 2010 o finančni pomoči za širitev (IPA, PHARE, CARDS, predpristopni instrument za Turčijo in prehodni vir)“.

[2] Skupni proračun instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) za obdobje 2007–2013 znaša 11,5 milijarde EUR. Upravičenke IPA so Albanija, Bosna in Hercegovina, Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Črna Gora, Srbija, Turčija, Islandija (od leta 2011) ter Kosovo v okviru Resolucije Varnostnega sveta OZN št. 1244/99. IPA podpira reforme v državah upravičenkah in njihovo postopno usklajevanje s standardi in politikami Evropske unije ter njenim pravnim redom, da bi jih pripravil na članstvo v EU.

[3] Del I delovnega dokumenta služb zajema IPA in predhodno finančno pomoč sedanji regiji širitve, tj. Islandiji, Zahodnemu Balkanu in Turčiji. Del II zajema pred- in popristopno pomoč državam članicam, ki so se pridružile EU leta 2004 in 2007, ki je še leta 2010 vedno potekala ali se je zaključevala.

[4] Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Islandija, Črna Gora in Turčija.

[5] Albanija, Bosna in Hercegovina, Srbija in Kosovo v okviru Resolucije Varnostnega sveta OZN 1244/99.

[6] Glej: http://ec.europa.eu/europe2020/index_sl.htm

[7] Glej Letno poročilo 2009 o izvajanju instrumenta za predpristopno pomoč (IPA, COM(2010) 687 konč. z dne 25. novembra 2010, oddelek 1.2, stran 3).

[8] Na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[9] Strategija širitve za leto 2010 je poudarila nekatera skupna področja, na katerih bi morale države članice utrditi reforme. Te so vključevale reformo javne uprave in pravosodja v zvezi z bojem proti organiziranemu kriminalu in korupciji ter v zvezi s svobodo izražanja in svobodo medijev. Poročilo o napredku je poudarilo, da morajo zadevne stranke v duhu dobrososedskih odnosov in ob upoštevanju splošnih interesov EU rešiti številne dvostranske zadeve. Regionalno sodelovanje je bilo prav tako poudarjeno kot bistven element stabilizacijsko-pridružitvenega procesa.

[10] Vsaki dve leti Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) izvede raziskavo o okolju za zagotavljanje pomoči v državah v razvoju po svetu. Raziskava temelji na petih ključnih načelih, ki se jim je 100 donatorjev in držav v razvoju zavezalo s Pariško deklaracijo o učinkovitosti pomoči. Ta načela so: 1. samoodgovornost : države v razvoju določijo svoje lasne strategije za zmanjšanje revščine, izboljšanje svojih institucij in boj proti korupciji; 2 . prilagajanje : države donatorke se tem ciljem prilagodijo in uporabljajo lokalne sisteme; 3. usklajevanje: države donatorke koordinirajo, poenostavljajo postopke in si izmenjujejo informacije, da preprečijo podvajanje; 4. rezultati : države v razvoju in donatorji se osredotočijo na rezultate razvoja in ti rezultati se izmerijo; 5. vzajemna odgovornost: donatorji in partnerske države so odgovorni za razvojne rezultate.

[11] V skladu z resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov 1244/1999.

[12] Uradna razvojna pomoč na prebivalca in kot odstotek bruto nacionalnega dohodka v nekaj izbranih državah za leto 2009.

% BNP | USD na prebivalca |

Afganistan | 45,7 (2008) | 203,7 |

Albanija | 3 | 113,4 |

Demokratična republika Kongo | 23,9 | 35,6 |

Bosna in Hercegovina | 2,4 | 110,2 |

Etiopija | 13,4 | 46,1 |

Kosovo | 14 | 436,5 |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 2,2 | 94,7 |

Uganda | 11,4 | 54,6 |

Vir: Kazalci svetovnega razvoja 2010, Svetovna banka

[13] Vir: Poročilo razvojnega programa Združenih narodov o človekovem razvoju na Kosovu iz leta 2010.

[14] UL C 46, 24.2.2006

[15] http://siteresources.worldbank.org/INTMONTENEGRO/Resources/110127-MNE-CPS-SECBO.pdf

[16] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/20110912_final_report.pdf

[17] Dokumenti s konference so na voljo na naslednji povezavi: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[18] http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm