VSEBINA

Povzetek. 3

Uvod... 5

1........... Gospodarski razvoj in izzivi 5

1.1........ Nedavna gospodarska gibanja in obeti 5

1.2........ Izzivi 6

2........... Ocena programa politik. 8

2.1........ Fiskalna politika in obdavčitev. 8

2.2........ Finančni sektor 16

2.3........ Strukturni ukrepi za spodbujanje rasti in konkurenčnosti 22

Povzetek

GOSPODARSKI OBETI

Euroobmočje se sooča z dolgotrajnim upadanjem gospodarske dejavnosti in čeprav so se napetosti na trgu zmanjšale, napovedi za rast in zaposlovanje ostajajo slabe, zaznamovale pa ju bodo stalne razlike med državami. BDP se je leta 2012 na splošno zmanjšal za 0,6%. Na podlagi spomladanske gospodarske napovedi Komisije za leto 2013 naj bi se BDP v navedenem letu zmanjšal za 0,4 %, čeprav naj bi do konca tega leta večina držav članic, ki so trenutno v recesiji, spet zabeležila pozitivno četrtletno rast. Če bodo nadaljnja prizadevanja politike preprečila ponovno okrepitev dolžniške krize, se bo gospodarska dejavnost v letu 2014 predvidoma povečala za 1,2 %. Zunanje povpraševanje bo predvidoma še naprej prevladujoče gonilo rasti v letu 2013, medtem ko bo razdolževanje bank, družb in gospodinjstev še naprej bremenilo domače povpraševanje. Brezposelnost v euroobmočju bo leta 2013 dosegla najvišjo vrednost 12,3 %.

Znaten napredek je bil dosežen na področju fiskalne konsolidacije v euroobmočju. Pričakuje se, da se bo nominalni primanjkljaj zmanjšal s 3,7 % BDP za leto 2012 pod 3 % BDP za leto 2013, in sicer prvič po letu 2008. Razmerje med dolgom in BDP pa je leta 2012 še naprej naraščalo in preseglo 90 % BDP, pričakovati pa je, da bo leta 2013 doseglo 95,5 % in se leta 2014 ustalilo pri 96 %.

NAJPOMEMBNEJŠA VPRAŠANJA

Ranljiv bančni sistem in šibka gospodarska dejavnost sta posledici krize, skupaj s strukturnimi in institucionalnimi izzivi, ki so obstajali že pred krizo, pa sta povzročila velike pretrese na finančnih trgih in v posameznih državah članicah. S številnimi ranljivimi državami, ki se soočajo z znatnimi prilagoditvami in potrebujejo zunanje financiranje, je struktura ekonomske in monetarne unije (EMU) na hudi preizkušnji.

Zaradi teh znatnih izzivov so si tako države članice euroobmočja kot tudi institucije EU odločno prizadevale za boj proti krizi, pri izvajanju priporočil za euroobmočje za leto 2012 pa je bil dosežen velik napredek. Države članice, zlasti tiste v izjemni situaciji, so nadaljevale fiskalno konsolidacijo in strukturne reforme, na ravni EU pa se je okrepilo ekonomsko in proračunsko upravljanje. Stalni evropski mehanizem za stabilnost (ESM) se zdaj uporablja za reševanje finančne krize v euroobmočju, enotni nadzorni mehanizem za banke je bil odobren, ECB pa je sprejela nestandardne ukrepe, kot je politika dokončnih denarnih transakcij.

Kljub temu pa je izvajanje posebnih priporočil za posamezne države članice euroobmočja in euroobmočje kot celoto nepopolno, najpomembnejši izziv je namreč še vedno oblikovanje pogojev za večjo rast in nižjo stopnjo brezposelnosti. Za dosego tega je treba zmanjšati zadolženost javnega, bančnega in zasebnega sektorja, in sicer na način, ki bo spodbujal rast, izvajanje reform, ki prispevajo k ponovnemu uravnoteženju, pa je treba pospešiti, in sicer tako v državah s presežkom kot s primanjkljajem.

· Ponovno uravnoteženje: obstajajo dokazi, da ponovno uravnoteženje v euroobmočju že poteka. Izboljšanje neto izvoza ranljivih držav ne povzroča le upada domačega povpraševanja, ampak tudi povečanje njihove konkurenčnosti. Vendar pa zmanjšanje velikih neravnovesij, kot sta visok javni in zasebni dolg ali izguba konkurenčnosti, zahteva čas in trajne reforme, ki imajo kratkoročno lahko negativne posledice za rast. Izziv za države članice euroobmočja, vključno z državami s presežkom, bo zagotavljanje, da te temeljne gospodarske reforme ustvarjajo naložbene in zaposlitvene možnosti za prihodnost.

· Strukturna reforma: Spodbujanje potenciala rasti euroobmočja lahko temelji le na ambicioznem programu reform. Osredotočiti bi se morala na odprtje nekaterih sektorjev večji konkurenci, omogočanje vstopa inovativnim podjetjem ter na znižanje cen za potrošnike. Podjetjem prijazni predpisi, na primer hitri in pošteni stečajni postopki, bi s trga odstranili manj učinkovita podjetja. Reforma delovnega prava, na primer sprememba pogodbenega prava, ki bi mladim olajšala vstop na trg dela, ima prednosti za delodajalce in zaposlene.

· Fiskalna politika: Države članice so leta 2012 izvedle znatno konsolidacijo, skupni proračunski primanjkljaj v euroobmočju pa naj bi se leta 2013 zmanjšal pod 3 % BDP. Zaradi znatnih prizadevanj v zadnjih dveh letih se lahko fiskalna konsolidacija nadaljuje postopoma. Ključno je, da prilagoditev v največji možni meri spodbuja rast. K temu bodo pripomogli kombinacija proračunske porabe in davkov, ki spodbuja rast, boljše fiskalno upravljanje in strukturni ukrepi za povečanje potenciala rasti. Dosledno izvajanje dobro zasnovanih davčnih reform ne izboljša le položaja javnih financ države, temveč pripomore tudi k obnovi kredibilnosti vlad in zmanjšanju celotne tržne negotovosti.

· Finančni sektor: Bančna posojila realnemu gospodarstvu, zlasti MSP, se niso okrepila, poleg tega pa se kljub zmanjšanju napetosti na finančnih trgih ni odpravila razdrobljenost finančnih trgov po nacionalnih mejah. Delež slabih posojil banke se povečuje in skupno razmerje med posojili in vlogami sistemskih bank v euroobmočju ostaja visoko. Izziv je določitev in odprava vseh preostalih področij ranljivosti v bilancah stanja bank, da se obnovi notranji trg in prekine povezava med bankami in državami.

· Ekonomsko upravljanje: Od začetka krize se je okvir za gospodarski, proračunski in strukturni nadzor ter usklajevanje znatno okrepil. Sedanji izziv je, da institucije EU, vključno z Euroskupino, uporabijo izboljšan okvir za spodbujanje držav članic k izvajanju priporočil za posamezne države in upoštevajo močne medsebojne vplive med državami.

Uvod

Posledice svetovne gospodarske in finančne krize v letih 2008/2009 je v euroobmočju še vedno mogoče občutiti. Ranljiv bančni sistem in šibka gospodarska dejavnost sta posledica krize, kar je bilo združeno z dolgoročnimi strukturnimi in institucionalnimi izzivi, ki so edinstveni za euroobmočje in ki so povzročili obdobja hudih pretresov na finančnih trgih in gospodarstvih držav članic. S številnimi ranljivimi državami, ki se soočajo z zelo velikimi prilagoditvenimi potrebami in tudi znatnimi zunanje finančnimi zahtevami, je struktura ekonomske in monetarne unije (EMU) na hudi preizkušnji. Zaradi teh znatnih izzivov so si tako države članice kot tudi institucije EU odločno prizadevale za preprečevanje gospodarskih in finančnih težav, s katerimi se srečuje euroobmočje, ter za reformo in krepitev ureditve upravljanja EMU. Med krizo so se pokazale pomanjkljivosti v prvotni strukturi EMU, ki se obravnavajo z ustreznimi ukrepi na področju finančnega in gospodarskega nadzora. Poleg tega je bila okrepljena institucionalna struktura EMU, saj so bili začasni finančni požarni zidovi, kot sta EFSF in EFSM, zamenjani s stalnim evropskim mehanizmom za stabilnost. Hkrati se je okvir monetarne politike ECB prilagodil posebnim izzivom krize in nudil več podpore finančni stabilnosti, zlasti prek določbe o izredni likvidnostni pomoči in možnosti nakupa ciljnih sredstev. To je prispevalo k znatnemu zmanjšanju odstopajočih tveganj in stabilizaciji finančnih trgov.

Kljub doseženemu jasnemu napredku se euroobmočje še vedno sooča z velikimi ovirami na poti do gospodarskega in finančnega okrevanja Doseganje stabilne in popolne EMU zahteva nadaljnje široko združevanje na finančnem, fiskalnem, gospodarskem in političnem področju, kar je Komisija obravnavala v načrtu za poglobljeno in pravo ekonomsko in monetarno unijo[1]. Priporočila za posamezne države iz leta 2012 za euroobmočje so že opredelila potrebo po doseganju fiskalne vzdržnosti in spodbujanju rasti kot osrednjima izzivoma ter potrebo po ponovni vzpostavitvi zdravega finančnega sektorja in lažji prilagoditvi makroekonomskih neravnotežij. Čeprav je bil od teh priporočil iz leta 2012, namenjenih državam članicam euroobmočja, dosežen velik napredek na poti do utrditve kohezivnosti euroobmočja, so za obravnavo teh vprašanj politike potrebni nadaljnji ukrepi. Letni pregled rasti za leto 2013 je opredelil pet najbolj perečih izzivov za EU kot celoto, ki so tudi prednostne naloge za euroobmočje.

1. Gospodarski razvoj in izzivi

1.1. Nedavna gospodarska gibanja in obeti

Euroobmočje se sooča z dolgotrajnim upadanjem gospodarske dejavnosti. Jasno zmanjševanje odstopajočih tveganj se še vedno krči s sorazmerno skromnimi obeti za rast in zaposlovanje v celotnem euroobmočju. Glede na potrebo po prilagoditvi bilance stanja v javnem in zasebnem sektorju v več državah članicah je pričakovati, da bo gospodarska dejavnost v obdobju napovedi ostala slaba, zaznamovale pa jo bodo stalne razlike med državami.

BDP se je leta 2012 zmanjšal za 0,6%. Glede na predpostavko, da bodo nadaljnja prizadevanja politike preprečila ponovno okrepitev dolžniške krize v euroobmočju in da je napredek na finančnih trgih trajnosten, se pričakuje, da se bo gospodarstvo počasi izvleklo iz recesije. Nedavni rezultati kazalnikov pregleda kažejo razmeroma postopno stabilizacijo v prvi polovici letošnjega leta, začetek okrevanja pa šele v drugi polovici leta 2013. Zaradi močnega učinka negativnega prenosa iz leta 2012 in pričakovani šibki dejavnosti v prvi polovici tega leta se napoveduje, da se bo realni BDP v euroobmočju v letu 2013 zmanjšal za 0,4 %. Do leta 2014 naj bi se realni BDP povečal za 1,2 %, nanj pa bo še vedno vplivala potreba po prilagoditvi bilance stanja v javnem in zasebnem sektorju.

Zaradi okrevanja svetovnega gospodarstva bo zunanje povpraševanje predvidoma še naprej prevladujoče gonilo rasti v letu 2013, medtem ko številne ovire še naprej otežujejo domače povpraševanje. Razdolževanje bank, nefinančnih družb in gospodinjstev je nekoliko napredovalo, vendar se pričakuje, da bo še naprej negativno vplivalo na domače povpraševanje v obdobju napovedi. Povečana negotovost, ki negativno vpliva na porabo in naložbene odločitve, naj bi se postopno zmanjšala. Na podlagi tega se pričakuje postopno povečanje domačega povpraševanja v drugi polovici tega leta.

Medtem ko je bilo euroobmočje kot celota prizadeto zaradi upada gospodarske dejavnosti, se makroekonomske razmere v državah članicah znatno razlikujejo. Ob upoštevanju razlike v stanju na trgih dela in finančnih trgih v nekaterih državah članicah in različnih potreb po fiskalni konsolidaciji ter razdolževanju zasebnega sektorja naj bi se razlike v gospodarski rasti v euroobmočju izravnale le postopoma. Vendar pa se napoveduje, da bo večina držav članic v recesiji ob koncu tega leta znova zabeležila pozitivno četrtletno rast BDP.

1.2. Izzivi

Spodbujanje rasti za izboljšanje vzdržnosti

Potrebna prilagoditev notranjih in zunanjih neravnotežij, ki so se v državah članicah euroobmočja nakopičila v obdobju pred krizo, je v teku, za njihovo odpravo pa bo potreben čas. Odprava velikih neravnotežij na splošno zahteva neprekinjen proces prilagajanja, kar bi lahko imelo negativne posledice za kratkoročno rast, saj ne zajema samo prilagoditve bilanc stanja v različnih sektorjih gospodarstva, ki omejuje povpraševanje, ampak tudi spremembo usmeritve proizvodne strukture k bolj trajnostnim vzorcem specializacije. Kar zadeva notranja neravnotežja, postopek prilagajanja bilance stanja v zasebnem sektorju, ki trenutno poteka v več državah članicah, predstavlja potrebno izboljšanje močne predhodne rasti posojil. Razdolževanje nefinančnega zasebnega sektorja zajema zmanjšanje naložb in povečanje stopenj varčevanja, ki ga spodbuja želja gospodinjstev in družb, da izboljšajo svoje stanje neto sredstev s plačevanjem obstoječih dolgov in/ali povečanjem sredstev. Trenutno stanje je še posebej težavno, ker je v nekaterih državah članicah euroobmočja visoko zadolžen ne le finančni in nefinančni zasebni sektor, temveč tudi javni sektor, kar kaže na to, da je potrebna celovita ocena izzivov razdolževanja v vseh različnih gospodarskih sektorjih. Kar zadeva zunanja neravnotežja, se trenutno izvaja ponovno uravnoteženje položajev tekočih računov držav članic euroobmočja. Vzrok za to je krčenje domačega povpraševanja v ranljivih državah in tudi izboljšanje konkurenčnosti. Čeprav ta gibanja vključujejo tako ciklične kot neciklične komponente, so zadnje v večini držav prevladujoče. Izziv za države članice euroobmočja, vključno v državah s presežkom, bo nadaljnje spodbujanje zunanjih postopkov ponovnega uravnoteženja s krepitvijo sposobnosti prilagajanja njihovih gospodarstev in spodbujanjem potenciala rasti, da se tako podpre prerazporeditev proizvodnih dejavnikov z oblikovanjem naložbenih in zaposlitvenih možnosti.

Izziv okrepitve potenciala rasti euroobmočja zahteva sprejetje ambicioznega programa reform, ki bodo povečale prilagodljivost, produktivnost in konkurenčnost. Glede na trenutno večjo negativno proizvodno vrzel v euroobmočju in bistveno povečanje števila brezposelnih med krizo je tak program ključen za boljšo uporabo proizvodnih virov držav članic ter ublažitev gospodarskih in socialnih razmer, ki jih je povzročilo povečanje brezposelnosti. Ekonomska učinkovitost je povečana, saj bo olajšala prerazporeditev delavcev in kapitala k bolj donosnim in trajnostnim delom gospodarstva ter povečala nacionalni dohodek in potencial rasti. Poleg tega brezposelnost postopoma vpliva tudi na potencial sedanje in prihodnje rasti, zato bi bilo treba odpravo ovir za učinkovito delovanje trgov dela obravnavati kot glavni izziv v sedanjih razmerah. Poleg tega bo za okrepitev dolgoročnega potenciala rasti in konkurenčnosti treba podpreti produktivnost dela, in sicer s kapitalskimi naložbami in ukrepi, ki bodo spodbujali skupno faktorsko produktivnost.

Izboljšanje davčnih položajev na način, ki spodbuja rast

Države članice so leta 2012 izvedle znatno konsolidacijo. Nekatere države članice so že zmanjšale svoje čezmerne primanjkljaje, medtem ko druge napovedujejo, da bodo to storile v bližnji prihodnosti. Delež dolga v euroobmočju kot celoti pa je leta 2012 presegel 90 % BDP. Izziv je tako postopno trajno zmanjševanje razmerja med javnim dolgom in BDP. Ob upoštevanju izhodiščnega položaja vsake države je pomembno nadaljevati diferencirano in rasti prijazno fiskalno konsolidacijo, kot je navedeno v letnem pregledu rasti Komisije[2]. Poudarek bi moral biti na splošno učinkoviti in rasti prijazni kombinaciji prihodkov in odhodkov ob upoštevanju značilnosti posameznih držav. Dosledno izvajanje dobro zasnovanih davčnih reform ne izboljša le položaja javnih financ države, temveč pomaga tudi obnoviti kredibilnost vlade in zmanjšati skupno tržno negotovost. To zlasti drži, če so fiskalni načrti jasno usmerjeni v rast, jasno določeni v večletnem proračunskem okviru in obravnavajo dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Varovanje finančne stabilnosti in izboljšanje toka posojil realnemu gospodarstvu

Izboljšani pogoji financiranja za banke še niso privedli do izboljšanja posojil realnemu gospodarstvu. Še naprej obstajajo znatne razlike med državami članicami, kar zadeva posojilno dejavnost bank in stroške financiranja zasebnega sektorja. Rast posojil trenutno zavirata šibko povpraševanje po posojilih in slaba ponudba. Na strani povpraševanja je izziv povrnitev zaupanja in izboljšanje obremenjenih bilanc stanja v nefinančnem zasebnem sektorju. Na strani ponudbe so visoke obrestne mere povezane z zdravjem bančnega sektorja v bankah z visokim deležem slabih posojil, nizko donosnostjo in/ali šibkimi kapitalskimi pozicijami z visokimi obrestnimi merami za posojila. Sedanje okolje financiranja z nizkimi stroški in stalno visoka razmerja med posojili in vlogami pa kažejo na tveganje, da se banke začnejo izogibati dajanju posojil, kar bi dodatno omejilo ponudbo posojil in ogrozilo zaupanje v celotni sektor. To spodbuja razdrobljenost finančnih trgov po nacionalnih mejah, in sicer zaradi povratnih zank med bankami in državami. Zato je izziv na strani ponudbe odpraviti povratne zanke med bankami in državami ter obnoviti notranji trg v finančnem sektorju. Eden od pomembnih elementov v zvezi s tem je spodbujanje izboljšanja bilanc stanja bank, da se tako olajša urejeno razdolževanje bančnega sektorja in nefinančnega zasebnega sektorja, hkrati pa se ohrani število novih posojil za produktivne namene v realnem gospodarstvu in zlasti za MSP. V ta namen bi bilo treba izboljšati preglednost bilanc stanja banke, vsa preostala ranljiva področja pa bi bilo treba ugotoviti in izboljšati.

Napredek pri uresničevanju učinkovitih ureditev upravljanja v euroobmočju

Začel je veljati nov okvir upravljanja. Od začetka krize se je okvir za gospodarski, proračunski in strukturni nadzor ter usklajevanje znatno okrepil. Sedanji izziv je uporaba izboljšanega okvira upravljanja za okrepitev zavez držav članic glede izvajanja priporočil za posamezne države in zagotovitev usklajene skupne naravnanosti politike, ki odraža močne vplive med državami z eurom.

2. Ocena programa politik

2.1. Fiskalna politika in obdavčitev

Proračunska gibanja in dinamika dolga

V euroobmočju je bil dosežen znaten napredek na področju fiskalne konsolidacije. Strukturni primanjkljaj v euroobmočju se je leta 2012 izboljšal za 1,4 odstotne točke. To ponazarja znatna fiskalna prizadevanja držav članic euroobmočja v tem letu. Prav tako se je izboljšal nominalni primanjkljaj, in sicer za 0,4 odstotne točke, ter se tako zmanjšal na 3,7 % BDP. Glede na spomladansko napoved bi se moral splošni strukturni saldo euroobmočja leta 2013 izboljšati za 0,75 odstotne točke. To bi moralo privesti do nadaljnjega zmanjševanja nominalnega primanjkljaja, ki naj bi prvič od leta 2008 padel pod 3 % BDP in se zmanjšal za več kot polovico od vrhunca v letih 2009/2010, ko je presegel 6 % BDP, in sicer zlasti zaradi fiskalnih spodbud in podpore finančnemu sektorju.

Vendar se je razmerje med javnim dolgom in BDP leta 2012 še naprej povečevalo, saj bodo učinki programov konsolidacije na dolg vidni šele z zamikom. Delež dolga euroobmočja kot celote je leta 2012 presegel 90 % BDP. Na podlagi spomladanske napovedi Komisije se bo dinamika kopičenja dolga letos izrazito upočasnila, delež dolga pa se bo še naprej povečeval in bo leta 2013 dosegel 95,5 % BDP. Brez sprememb v fiskalnih politikah naj bi se delež dolga leta 2014 ustalil pri 96 %. Fiskalni načrti držav članic, kot so predstavljeni v programih za stabilnost, pomenijo podoben dolžniški vzorec kot v napovedi Komisije z nekoliko nižjo stopnjo dolga v letu 2014. Če se načrti iz napovedi dosledno izvedejo, bi se moral delež dolga še naprej zmanjševati in do leta 2016 doseči malo pod 90 % BDP. Višji delež dolga lahko oteži rast zaradi višjih davkov, potrebnih za plačilo obresti, in večjega državnega tveganja, ki vpliva na zasebno tveganje in stroške posojil za zasebne subjekte. Ti dejavniki so relevantnejši, ko je dolg večji. Zato bi morala prizadevanja za konsolidacijo dopolnjevati strukturne reforme za okrepitev potenciala rasti, kar bi omogočilo hitrejše zmanjšanje dolga. Nedavne spremembe Pakta za stabilnost in rast so ustvarile referenčno vrednost za dolg, ki temelji na merilu dolga iz Pogodbe. Ta od držav članic zahteva zmanjšanje dolga tako hitro, da bi zagotovile doseganje praga 60 % BDP vsaj v 20-letnem obdobju. Vendar pa je bilo državam članicam, ki so bile novembra 2011 v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, odobreno triletno prehodno obdobje, v katerem morajo prikazovati zadostno skladnost pri doseganju referenčne vrednosti na koncu prehodnega obdobja[3].

Hitrost konsolidacije v euroobmočju kot celoti v obdobju od 2010 do 2013 in diferenciacija glede na fiskalni manevrski prostor sta bili na splošno ustrezni. V obdobju 2010–2013 naj bi povprečno letno izboljšanje strukturnega salda v euroobmočju doseglo 0,8 % (glej sliko 1). Največja prilagoditev je bila izvedena v državah, ki sodelujejo v programu, in državah, ki se soočajo s tržnimi pritiski, kot so Grčija, Portugalska, Italija in Španija, ali državah z visokimi primanjkljaji v letu 2009, kot sta Slovaška in Francija. V državah članicah z večjim fiskalnim manevrskim prostorom, kot sta Finska in Luksemburg, se strukturni saldo ni izboljšal oziroma le zmerno. Vendar je v številnih državah in zlasti tistih, ki se soočajo z izrazitim fiskalnim zaostrovanjem, osnovna stopnja omejevanja na podlagi politike, potrebna za izboljšanje navedenega strukturnega salda, trenutno višja kot v običajnih okoliščinah. To je mogoče pripisati trenutno preusmerjanje k menjalnim sektorjem, kar pomeni začasno slabo rast davkov in negativne spremembe potencialne rasti. Nasprotno, vendar manj pomembno, diskrecijsko fiskalno prizadevanje trenutno kaže na ohlapnejšo politiko kot na spremembo strukturnega salda v Nemčiji, Luksemburgu, na Malti in Švedskem. Za euroobmočje kot celoto je stopnja omejevanja politike trenutno višja, kot bi lahko sklepali iz strukturnih prizadevanj[4]. Če strukturni saldo pogledamo z dinamičnega vidika, je Evropska komisija predlagala konsolidacijsko strategijo EU, ki temelji na načelu postopne in diferencirane prilagoditve. Državam z velikim dolgom ali z napetostmi na trgu je bilo priporočeno, naj konsolidacijo začnejo leta 2010, druge države pa so jo začele šele leta 2011. Posledično so imele fiskalne politike pomembno vlogo pri podpiranju gospodarstva in preprečevanju finančnega zloma leta 2009. V euroobmočju kot celoti je bila fiskalna naravnanost leta 2010 nevtralna. Leta 2011 se je hitrost konsolidacije povečala na 0,9 % in leta 2012 dosegla najvišjo vrednost 1,4 %. Za leto 2013 Komisija napoveduje upad prizadevanja za skupno konsolidacijo v višini 0,75 %.

Slika 1: Povprečna letna strukturna prizadevanja v obdobju 2009–2013

Vir: Spomladanska napoved Komisije za leto 2013.

Pakt za stabilnost in rast je prožen okvir za usmerjanje diferencirane hitrosti fiskalne prilagoditve, njegove nedavne izboljšave pa bodo dodatno spodbudile te naloge. Medtem ko sta prag nominalnega primanjkljaja v višini 3 % in prag dolga v višini 60 % BDP glavna elementa Pakta za stabilnost in rast v korektivnem delu, je konsolidacijska pot k uresničevanju teh ciljev opredeljena v strukturnem smislu, in sicer ob predvidevanju vpliva poslovnega cikla na nominalni primanjkljaj. Če bi torej precejšnje poslabšanje gospodarskih obetov kljub izvajanju zahtevanih strukturnih prizadevanj vodilo do nedoseganja nominalnega cilja, bi se rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja lahko preložil. V preventivnem delu bi si morale države prizadevati za stalno prilagajanje za doseganje svojih srednjeročnih ciljev z letnim strukturnim izboljšanjem v višini 0,5 % kot referenčni vrednosti, ki se lahko spreminja glede na posebne fiskalne in gospodarske razmere posameznih držav, in temelji na merilih iz Pakta za stabilnost in rast. Njegova pravila omogočajo začasno odstopanje od poteka prilagoditve za doseganje srednjeročnih ciljev zaradi izvajanja večjih strukturnih reform, ki bodo imele neposredne dolgoročne pozitivne proračunske učinke, vključno s spodbujanjem morebitne trajnostne rasti, in ki imajo tako preverljiv vpliv na dolgoročno vzdržnost javnih financ. Določbe Pakta za stabilnost in rasti so služile kot podlaga za koledar konvergence Komisije za doseganje srednjeročnih ciljev. Za boljšo usmeritev držav članic na njihovi poti k doseganju srednjeročnega cilja je bila uvedena referenčna vrednost za odhodke, ki dopolnjuje oceno strukturnega salda in od držav članic zahteva, da rast odhodkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov, ohranijo skladno s srednjeročno stopnjo njihove potencialne rasti[5]. Država članica, ki je presegla srednjeročni cilj, lahko začasno dopusti, da letna rast odhodkov preseže referenčno srednjeročno stopnjo potencialne rasti BDP, dokler ob upoštevanju možnosti znatnih nepričakovanih prihodkov v celotnem programskem obdobju izpolnjuje srednjeročni cilj.

Na podlagi programov za stabilnost se bodo strukturna prizadevanja v euroobmočju dodatno zmanjšala z diferenciacijo konsolidacije, ki temelji na fiskalnem manevrskem prostoru. To pomeni tudi, da naj bi se težave pri konsolidaciji v euroobmočju kot celoti ublažile. Zaradi že izvedenih prizadevanj za konsolidacijo in uspešnih gospodarskih rezultatov so Estonija, Finska, Nemčija in Luksemburg dosegli svoj srednjeročni cilj ali pa je pričakovati da ga bodo dosegli v obdobju napovedi, pri čemer ga je Nemčija dosegla z veliko razliko. Zato ni več potrebe po kratkoročnih ukrepih za konsolidacijo in države s strukturnimi saldi nad svojimi srednjeročnimi cilji lahko dopustijo, da neto odhodki narastejo nad srednjeročno stopnjo morebitne rasti, dokler ohranjajo svoj srednjeročni cilj. Negativni vpliv konsolidacije na rast v teh državah bo izginil. Tudi države članice, ki so zmanjšale svoj čezmerni primanjkljaj, kot sta Italija in Avstrija, bi lahko zagotovile postopnejšo prilagoditev za izpolnjevanje svojih srednjeročnih ciljev v skladu s koledarjem konvergence, ki ga je predlagala Komisija. Ker države v preventivnem delu predstavljalo več kot 40 % BDP euroobmočja, se potrebe po celoviti konsolidaciji v euroobmočju in tudi učinki konsolidacije na rast v euroobmočju zmanjšujejo.

Kljub temu pa v nekaterih državah euroobmočja še vedno obstajajo potrebe po konsolidaciji, saj so številne države še vedno v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, države v preventivnem delu pa morajo doseči napredek za 0,5 %, ki je referenčna vrednost za dosego srednjeročnega cilja. Ta prizadevanja za konsolidacijo bodo bremenila gospodarsko rast, pri čemer bo obseg vplivov odvisen od številnih dejavnikov, kot so sestava konsolidacije, stanje bilance stanja v zasebnem sektorju ali verodostojnost politike. Države članice euroobmočja, ki niso v izjemni situaciji, vendar so še vedno v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem in izpolnjujejo pogoje za podaljšanje roka, bi morale nadaljevati svoja fiskalna prizadevanja v skladu s priporočilom Sveta, naslovljenim nanje, vendar pa morajo več pozornosti nameniti dodatnim ukrepom za okrepitev potenciala rasti in odpravo makroekonomskih neravnovesij. Za številne ranljive države, ki se srečujejo s potrebo razdolževanja tako javnega kot zasebnega sektorja, ima konsolidacija lahko večji kratkoročni učinek na gospodarsko rast, zlasti če so njihovi finančni trgi, trgi dela in proizvodni trgi togi. Te države razdolževanja države ne morejo uravnotežiti z zasebnim razdolževanjem, saj je njihov splošni zunanji položaj pogosto negativen in zahteva znatno prilagoditev države kot celote. To je zagotovo boleče, ne glede na to, kakšna je porazdelitev med javnim in zasebnim razdolževanjem. Te države nimajo drugih možnosti, saj so izgubile dostop do finančnih trgov ali so v nevarnosti, da ga izgubijo.

Sestava javnih financ

Medtem ko bi bilo treba dati prednost konsolidaciji na strani odhodkov, pa bi moral biti poudarek na splošno učinkoviti in rasti prijazni kombinaciji ukrepov na strani prihodkov in odhodkov. Iz analize preteklih konsolidacij je mogoče sklepati, da ima konsolidacija na strani odhodkov več možnosti za uspeh. Prav tako bi lahko glede na razmeroma visoke davčne obremenitve v nekaterih državah članicah euroobmočja dodatno zvišanje davkov negativno vplivalo na prihodnjo rast, zato bi bilo treba obravnavati bolj rasti prijazne načine zbiranja prihodkov, kot je razširitev davčne osnove. Na splošno bi morala biti konsolidacija za omejitev kratkoročnih negativnih učinkov na rast sestavljena iz prave kombinacije rasti prijaznih ukrepov na strani odhodkov ter strani prihodkov, in sicer ob upoštevanju posebnih ekonomskih in fiskalnih značilnosti posameznih držav.

Prizadevanja za konsolidacijo v euroobmočju so bila na splošno uravnotežena med prihodki in odhodki. Med letoma 2009 in 2012 se je delež prihodkov v euroobmočju povečal za 1,3 odstotne točke na 46,2 % BDP, medtem ko se je delež odhodkov zmanjšal za enak znesek in nekoliko pod 50 % BDP, vendar še vedno ni popravil velikega povečanja, zabeleženega leta 2009, in ostaja nad ravnjo iz leta 2008. Pri izvajanju strategije prilagajanja so se države, kot so Irska[6], Grčija, Portugalska in Španija, večinoma zanašale na zmanjšanje odhodkov. Nasprotno, pa je v državah, kot so Francija, Belgija, Italija in Luksemburg, celotna fiskalna konsolidacija temeljila na prihodkih, čeprav je delež prihodkov v teh državah že razmeroma visok.

Zmanjšanje odhodkov je vplivalo tudi na kategorije odhodkov, ki spodbujajo rast. Javne naložbe so bile najbolj prizadeta vrsta odhodkov (glej sliko 2). Čeprav je pri naložbenih projektih najlažje zagotavljati prihranke, je to slabo, saj so naložbe vrsta javnofinančnih odhodkov, ki najbolj spodbujajo rast. V času, ko zasebni sektor ustavlja naložbe, se mu lahko pridruži tudi javni sektor in proračunske prihranke poišče v drugih delih proračuna. Za odpravo te težave je Komisija v Načrtu za poglobljeno in pravo EMU napovedala, da bo proučila dodatne načine iz preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast, ki omogočajo upoštevanje programov naložb. Poleg tega so se od začetka fiskalne prilagoditve leta 2010 zmanjšale plače v javnem sektorju in javna poraba. Obratno pa se je povečal relativni delež socialnih transferjev. Veliko povečanje socialnih prejemkov je bilo povezano z vplivom krize na trg dela in prizadevanji držav članic, da bi omilile njene socialne posledice. Te podatke potrjuje analiza odhodkov po funkcionalnih vrstah, ki kaže znatno povečane državne odhodke za socialno varstvo, kar vsaj delno odraža proticiklično naravo takšnih odhodkov, pri sklepih pa je treba biti previden zaradi kratkoročnosti razpoložljivih podatkov. Odhodki za izobraževanje so se nekoliko povečali, kar je pozitivno glede na povezavo z dolgoročnim potencialom rasti. Na splošno pa je jasno, da so še vedno možnosti za izboljšanje sestave fiskalne prilagoditve na strani odhodkov. V nekaterih primerih sta bila obseg in hitrost prilagajanja odvisna od razvoja na finančnih trgih in poslabšanja stanja likvidnosti države, kar ni pustilo veliko prostora za optimizacijo ukrepov politike. Izboljšave na finančnih trgih bi morale omogočiti več premišljenih odločitev o sestavi proračuna za prihodnje obdobje. V drugih državah članicah pa obstaja tudi potreba po tem, da se ne dopuščajo preproste in začasne rešitve za proračunske prihranke, njihov cilj pa je povečati učinkovitost in uspešnost javne porabe, ob upoštevanju trenutne potrebe po prilagajanju in dolgoročnih izzivov. Primerjava najboljših praks ter ustrezna analiza stroškov in koristi bi bili lahko uporabni tehniki za spodbujanje učinkovitosti javne porabe.

Slika 2 Sprememba celotnih odhodkov glede na ekonomsko (2010–2012) in funkcionalno vrsto (2010–2011), odstotne točke

Vir: službe Komisije.

Večina držav članic euroobmočja je v obdobju 2011–2012 v okviru potreb po znatni fiskalni konsolidaciji povečala obdavčitev na vseh področjih. Obsežni ukrepi na strani prihodkov so bili potrebni v nekaterih državah članicah, kar pomeni povečanje davčne obremenitve tudi za delo in prihodke pravnih oseb, ki bolj negativno vpliva na rast. Povečali so davke na dohodek in premoženje ter posredne davke na potrošnjo. Stopnja dohodnine se je zvišala, v več primerih v obliki splošnih dodatkov ali solidarnostnih prispevkov za osebe z visokimi dohodki. Obstaja tudi težnja k zmernemu zviševanju periodične obdavčitve nepremičnin. Ukrepi, ki vplivajo na davek od dohodkov pravnih oseb, so bolj raznovrstni, kar odraža tudi zelo različne izhodiščne položaje držav v euroobmočju: več držav je zmanjšalo stopnjo davka od dobička pravnih oseb, medtem ko so druge države članice euroobmočja uvedle posebne dajatve in dodatke, zlasti za velika podjetja. Za zmanjšanje negativnih učinkov krize na naložbe zasebnega sektorja so številne države članice uvedle spremembe osnove za davek od dohodkov pravnih oseb, da bi dodatno spodbudile naložbe v raziskave in inovacije ter podjetniško dejavnost. Na področju davkov na potrošnjo so se v mnogih državah članicah povečale stopnja DDV in trošarine na energijo, alkohol ter tobak.

Slika 3: Delež davkov v razmerju do BDP in davčna struktura v državah članicah euroobmočja, 2012 (% BDP)

Vir: službe Komisije.

Deleži neposrednih in posrednih davkov v BDP naj bi se povečali vzporedno, kar kratkoročno ne bo relativno spremenilo celotne davčne strukture (glej sliko 3). Nekatere države so si prizadevale izboljšati svojo davčno strukturo: sprejele so ukrepe za preusmeritev z davkov na delo, vključno s ciljno usmerjenimi znižanji davkov za posebne skupine na trgu dela, kot so delavci z nizkimi dohodki ali prejemniki drugega prihodka v gospodinjstvu, na davke za potrošnjo, okoljske davke ali davke na nepremičnine.

V prihodnosti še vedno ostaja veliko prostora za mnoge države članice euroobmočja, da dodatno izboljšajo strukturo davčnih sistemov. Zlasti Francija, Belgija in Italija imajo možnosti za dodatno zmanjšanje davčne obremenitve dela. Takšne preusmeritve bi bilo treba uvesti v ustreznem zaporedju, da se preprečijo izgube prihodkov v kratkoročnem obdobju. V več državah bi lahko raziskali možnost, da se povečanje davkov na potrošnjo dopolni z bolj izrazito uporabo davkov na nepremičnine in okoljskimi davki, ki manj negativno vplivajo na rast. Davki na nepremičnine bi lahko učinkovito dopolnjevali davke na potrošnjo, in sicer kot način za odpravo davčne obremenitve dela ob upoštevanju morebitnega negativnega učinka davkov na potrošnjo na najrevnejša gospodinjstva in davčne goljufije.

Mnoge države članice imajo možnosti, da svoje davčne sisteme bolj prilagodijo rasti in poberejo dodatne prihodke z razširitvijo davčnih osnov. Zato običajno obstaja možnost za pregled davčnih odhodkov pri dohodnini in davku od dohodka pravnih oseb, in sicer da se poveča splošna učinkovitost davčnega sistema. Zlasti Belgija, Francija, Italija in Španija bi imele koristi od obravnave različnih davčnih odhodkov v svojih davčnih sistemih. Prostor je tudi za izboljšanje učinkovitosti DDV v okviru širše uporabe splošne stopnje in nadaljnjega povečanja znižanih stopenj v približno polovici držav članic euroobmočja.

Nenazadnje bi večina držav članic lahko dodatno izboljšala davčno upravljanje ali/in dodatno zmanjšala svoje davčne ugodnosti. Davčno upravljanje bi bilo treba še naprej izboljševati v približno polovici držav članic euroobmočja. To se nanaša na stalna srednje- do dolgoročna prizadevanja za izboljšanje izpolnjevanja davčnih obveznosti in učinkovitosti davčne uprave. Italija, Malta in Španija bi lahko dodatno okrepile svoja prizadevanja za preprečevanje davčnih goljufij in neprijavljenega dela, medtem ko bi Slovaška lahko imela koristi od dodatnega izboljšanja pobiranja DDV in okrepitve zmogljivosti davčne uprave. Nenazadnje so v nekaterih državah lahko še vedno potrebna nadaljnja prizadevanja za reformo, da bi zmanjšali financiranje nepremičninskih naložb z zadolževanjem in obdavčitev podjetij, za omilitev trenutnih neravnotežij in da bi preprečili nova finančna tveganja v teh sektorjih. Nizozemska lahko še dodatno obravnava davčne ugodnosti pri financiranju stanovanjskih naložb, Malta, Španija, Luksemburg in Francija pa davčne ugodnosti pri obdavčitvi podjetij.

Dolgoročna fiskalna vzdržnost

Obvladovanje trendov dolgoročnih odhodkov, na katere vpliva staranje prebivalstva, je pomemben izziv. Od leta 2009 je bil dosežen velik napredek: Fiskalna prilagoditev mora zagotoviti dolgoročno vzdržnost in se je v euroobmočju kot celoti zmanjšala s 5,8 % leta 2009 na današnjih 2,3 %. Za dosego praga dolga v razmerju do BDP v višini 60 % v euroobmočju do leta 2030 so potrebna dodatna prizadevanja v višini 2 odstotnih točk BDP, in sicer poleg že predvidene fiskalne konsolidacije leta 2014[7]. Če se tega ne doseže, bo javni dolg kot delež BDP do leta 2030 spet začel naraščati, saj bo staranje prebivalstva še močneje vplivalo na proračun, dolg pa bi leta 2030 dosegel skoraj 90 % BDP. Položaj po posameznih državah članicah euroobmočja pa se vseeno precej razlikuje. Tveganja na področju vzdržnosti so še posebej visoka v Belgiji, Španiji, na Malti, na Nizozemskem, na Cipru in v Sloveniji. Če časovno obdobje razširimo do leta 2060, so izzivi za vzdržnost še večji, saj naj bi odhodki za pokojnine iz trenutnih več kot 12 % BDP leta 2060 narasli na 14 %. Poleg tega naj bi se odhodki za zdravstveno varstvo in dolgotrajno oskrbo z 9 % povečali na 12 % leta 2060. Zato dolgoročno izzivi fiskalne vzdržnosti, povezani s staranjem prebivalstva, ostajajo pomembni v večini držav, največjo nevarnost pa predstavljajo v Belgiji, na Cipru, v Luksemburgu, na Malti, na Nizozemskem, v Sloveniji in na Finskem. Grčija in v manjšem obsegu Španija sta izvedli pokojninski reformi, ki spodbujata vzdržnost, poleg tega so jih izvedle tudi druge države, kot sta Italija in Portugalska, kjer se zdi, da so tveganja vzdržnosti dolgoročna in pogojena s popolnim izvajanjem načrtovane ambiciozne fiskalne konsolidacije in ohranjanjem visokega primarnega salda po letu 2014[8]. To kaže napredek, ki so ga države v izjemnih situacijah dosegle za izboljšanje svoje dolgoročne vzdržnosti.

Napredek je bil dosežen z reformami pokojninskih sistemov, manj pa na področju zdravstva. Večina držav članic je prilagodila pokojninske sisteme, da bi izboljšala njihovo vzdržnost ob upoštevanju staranja prebivalstva. Lani so številne države članice euroobmočja izvedle pokojninske reforme, ki imajo dolgoročno pozitiven učinek na proračun, med drugimi Nizozemska in Slovaška, ki sta uvedli samodejno povezavo med pričakovano življenjsko dobo in zakonsko določeno upokojitveno starostjo. Kljub temu si je treba še naprej prizadevati za reforme, ki bodo uskladile upokojitveno starost s pričakovano življenjsko dobo ter omejile dostop do shem predčasnega upokojevanja in ki bodo omogočile daljše delovno življenje, prispevale pa bodo tudi na področju politik zdravstvenega varstva in dolgotrajne oskrbe. Na področju oskrbe je glavni izziv uravnotežiti potrebo po univerzalnem zdravstvenem varstvu in dolgotrajni oskrbi z naraščajočim povpraševanjem, povezanimi s staranjem prebivalstva, tehnološkim razvojem in vse večjimi pričakovanji bolnikov v vseh starostnih kategorijah. Odhodki za javno zdravje in dolgotrajno oskrbo so leta 2010 znašali skoraj 9 % BDP. V zadnjih desetletjih so se znatno povečali, kar zadeva porabo kot delež BDP in kot delež vseh javnofinančnih odhodkov. Ta trend, ki ga dodatno pospešuje staranje prebivalstva, se bo predvidoma nadaljeval tudi v prihodnjih desetletjih. Skupni vpliv demografskih in nedemografskih dejavnikov je pričakovano povečanje javne porabe na področju zdravstvenega varstva in dolgotrajne oskrbe za 2,5 ali celo 3,5 odstotne točke BDP do leta 2060[9]. Na splošno je 70 % pričakovanega povečanja javnih odhodkov zaradi staranja prebivalstva povezanega z zdravstvenim varstvom in dolgotrajno oskrbo (druga področja so pokojnine, izobraževanje in nadomestila za brezposelnost). Kot takšni so trendi na področju zdravstvenega varstva in dolgotrajne oskrbe nenehen izziv za vzdržnost zdravih javnih financ. Zato so potrebne temeljite reforme, ki bodo pripomogle k učinkovitejši porabi omejenih javnih sredstev in zagotavljanju visokokakovostne zdravstvene oskrbe ter izboljšanju stroškovne učinkovitosti javnega zdravstvenega varstva. Večja stroškovna učinkovitost sistemov zdravstvenega varstva lahko zmanjša ali nadalje odloži breme bolezni in invalidnosti ter kot taka pozitivno vpliva na udeležbo na trgu dela.

Fiskalni okviri

Okrepitev fiskalnih okvirov se nadaljuje po celotnem euroobmočju. Medtem ko morajo države članice direktivo o nacionalnih proračunskih okvirih prenesti do konca leta 2013, so se države članice euroobmočja zavezale, da bodo postopek zaključile do konca leta 2012[10]. Kljub znatnemu napredku moramo storiti še veliko. Države članice morajo zagotoviti pravočasne in izčrpne statistične podatke za vse splošne državne podsektorje, medtem ko so določbe o napovedih pogosto premalo pregledne. Nekoliko večji napredek je bil dosežen glede numeričnih fiskalnih pravil: veliko različnih nacionalnih instrumentov je v uporabi ali so v pripravi za podporo nacionalni fiskalni politiki. Poleg same direktive je okvir za okrepljeno upravljanje EU, uveden z drugimi zakonodajnimi besedili „šesterčka“ Pakta za stabilnost in rast, pomagal postaviti vprašanje učinkovitih nacionalnih numeričnih fiskalnih pravil visoko na program reform držav članic. To podpirajo tudi medvladne pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji, ki zahtevajo sprejetje pravil o strukturnem proračunskem saldu, ki vključuje srednjeročni cilj na nacionalni ravni, ščitijo pa ga tudi zanesljivi korektivni mehanizmi. Poleg tega bo nedavni sporazum o zakonodajnem „dvojčku“, posebej namenjenemu državam članicam euroobmočja, še dodatno okrepil nacionalne fiskalne okvire znotraj okrepljenega nadzora proračunskih postopkov. To bo zlasti dalo večjo vlogo neodvisnim fiskalnim institucijam. Delo na področju učinkovitih ureditev usklajevanja za podnacionalne vlade poteka v mnogih državah članicah euroobmočja, pozitivne namene pa je treba pretvoriti v konkretne in izvršljive sporazume, zlasti v decentraliziranih državah, kot sta Španija in Belgija. Prizadevanja za zanesljive fiskalne postopke presegajo večletne perspektive. Čeprav številne države članice poročajo, da se srednjeročni proračunski okviri izvajajo ali pa so načrtovani, so še vedno potrebna prizadevanja za popolno upoštevanje specifikacij iz direktive. Izvajanje učinkovitega srednjeročnega fiskalnega načrta zmanjšuje politično negotovost in povečuje zaupanje.

2.2. Finančni sektor

Večina kazalnikov tveganja v zvezi s finančnimi trgi EU in razmere na trgu so se izboljšali v drugi polovici leta 2012 in v začetku leta 2013, ko je intenzivnost samoizpolnitvenih in negativnih spiral zaupanja upadla zaradi odločnih političnih ukrepov na vseh ravneh. Cene premoženja so se precej izboljšale v večini tržnih segmentov. Vse močnejši trendi rasti premij za tveganja, ki so bili prej opaženi v zvezi z državami in bankami, so se obrnili (glej sliko 4). Upadanje zaznave tveganja državnega in bančnega dolga v euroobmočju se odraža v zmanjšanju donosov obveznic v programu in ranljivih državah članicah ter v njihovih razmikih glede nemške državne obveznice in ustreznih razmikih pri zamenjavi kreditnega tveganja. To zmanjšanje zaznave tveganja je bilo mogoče opaziti na uspešnih dražbah, kjer se je primarno trgovalo z državnimi obveznicami, tako v smislu prejetih ponudb glede na zahtevane zneske in ustvarjenih donosov. Nekatere države članice so uspele izkoristiti trg državnih obveznic z izdajo zelo dolgoročnih obveznic, medtem ko sta Irska in Portugalska uspešno pripravili podlago za popolno vrnitev k tržnemu financiranju. Razmere na trgu so bile dokaj stabilne, odstopajoča tveganja (tail risk) pa so se zmanjšala, saj slabi ekonomski rezultati, negotovost po volitvah v Italiji ter negotovost v zvezi s Ciprom niso obudili napetosti, ki so zaznamovale velik del leta 2012, čeprav so ti dogodki povzročili poslabšanje kazalnikov zaupanja in povečali državne razmike, čeprav se slednji od aprila ponovno zmanjšujejo.

Slika 4 Razmiki desetletnih državnih obveznic v euroobmočju glede na Nemčijo in razmiki obveznic, ki so jih izdale banke

Številne banke EU so se prav tako vrnile k tržnemu financiranju dolga, od jeseni 2012 pa so banke iz ranljivih držav članic lahko izdale precejšnje količine dolžniških vrednostnih papirjev, čeprav je zaradi dogodkov na Cipru izdaja bančnih obveznic skoraj usahnila. Hkrati so se v več ranljivih državah članicah stabilizirali odlivi malih vlog iz bank. Posledično se je precej zmanjšalo izposojanje bank iz centralnih bank v večini držav, ki so se najbolj zanašale na to obliko financiranja, o čemer priča krčenje saldov znotraj Eurosistema (glej sliko 5). Več bank je začelo tudi odkupovati del izposojenih sredstev v času dveh operacij dolgoročnejšega refinanciranja ECB. Vračanje večinoma zagovarjajo banke v osrednjem delu EU, zlasti Nemčija in Francija, vendar svoje prispevajo tudi banke iz ranljivejših držav, zlasti Španija. Upravljanje ponovne absorpcije operacij dolgoročnejšega refinanciranja bo izjemno občutljivo in ga je treba izvesti previdno, zlasti v času, ko se je pritisk na bančni sektor začel umirjati, vendar pogoji še niso normalni in je še vedno prisotno tveganje ponovnih težav s financiranjem.

Slika 5 Saldi znotraj Eurosistema

Pozitivne razmere na trgu je spodbudilo več političnih ukrepov na evropski ravni, ki so v zadnjem letu vplivali na trge. Zaznave glede propada eura so se od zadnje četrtine leta 2012 precej zmanjšale. Kar zadeva monetarno področje, je ECB najavila nov program, ki je namenjen obnovi prenosa dokončnih denarnih transakcij (OMT) monetarne politike septembra 2012. Za OMT bi veljali strogi in učinkoviti pogoji, ki se pripisujejo ustreznemu programu evropskega instrumenta za finančno stabilnost/evropskega mehanizma za stabilnost (EFSF/EMS). JOMT je bil uspešen pri odpravljanju pomislekov trgov glede obstoja tveganja konvertibilnosti eura ter je precej umiril donose državnih obveznic, zlasti v Španiji in Italiji. Na regulativnem področju sta napredek pri gospodarskem in davčnem upravljanju ter sporazum o enotnem nadzornem mehanizmu (SSM) prispevala tudi k zmanjšanju premij za tveganja. SSM mora v celoti delovati do julija 2014, kar bi radikalno spremenilo sistem nadzora v Evropi. SSM bo zagotovil usklajen nadzor s centraliziranim nadzorom samo za najpomembnejše banke in tiste banke, ki prejemajo državno podporo. To bo okrepilo visokokakovosten in nepristranski bančni nadzor v odborih ter prispevalo k večji odpornosti bančnega sistema v srednjeročnem obdobju in odpravi dvomov glede kakovosti sredstev banke. Posledično bo SSM prispeval k ponovni vzpostavitvi zaupanja v bančni sistem in bo oslabil negativno povratno zanko med državami in bankami v euroobmočju. Skupno je bil že dosežen pomemben napredek pri zmanjševanju finančnih tveganj. Z začetkom delovanja stalnega evropskega mehanizma za stabilnost se lahko EU zanese na močne požarne zidove, ki jih je mogoče uvesti, da se preprečijo učinki povratnih zank in prelivanja med državami ter med državami in njihovim finančnim sektorjem.

Vendar se pogoji na trgu še niso normalizirali, prav tako trg ostaja razdrobljen, kar pomeni, da v ranljivih državah ostajajo prevladujoče težave s financiranjem za banke. Za vrnitev k popolni finančni integraciji je ključna ohranitev pozitivnih in ambicioznih prizadevanj za reformo finančnega okvira. Izguba zaupanja vlagateljev, opažena v zadnjih nekaj mesecih, lahko ponovno poveča razdrobljenost finančnih trgov EU. V tem trenutku se nacionalne vlade osredotočajo na domače posledice propada bank in pogosto zanemarjajo čezmejne dejavnike. Euroobmočje za koriščenje prednosti enotnega trga in finančne stabilnosti potrebuje nove nadnacionalne institucije, ki omogočajo čezmejno bančništvo. Možnost neposredne dokapitalizacije bank iz EMS, ki bi morala biti kmalu na voljo, bo prav tako pomembna pri odpravi povezave med bankami in državo, tako v prehodni fazi kot pozneje.

Kriza je pokazala, kako na države v monetarni uniji negativno vplivajo nenadni asimetrični pretresi in zato tudi potencialni ogrožajoči preobrati tokov kapitala, če njihove ekonomske politike niso koordinirane in ni realne konvergence njihovih poslovnih ciklov. Nekatere države, ki so pred priključitvijo monetarni uniji imele razmeroma visoko inflacijo in visoke obrestne mere, so v prvem desetletju monetarne združitve privabile veliko kapitala ter so od začetka krize zabeležile enako obsežen odliv zasebnega kapitala, katerega poln učinek je delno ublažila možnost bank, da dostopajo do financiranja centralnih bank. Da bi preprečili uresničitev podobnih groženj finančni stabilnosti v prihodnosti, bo na strani financ izredno pomembna makrobonitetna politika. CRD4 in uredba o kapitalskih zahtevah že določata številna nova makro orodja, kot so proticiklične kapitalske rezerve (CCB) in rezerve za sistemsko pomembne finančne institucije (SIFI), ki bi lahko preprečile nastanek podobnih razmer v prihodnosti, ECB in ESRB pa morata zagotoviti, da je njihova uporaba usklajena in opravljena na najbolj učinkovit način.

Banke so nadaljevale z izboljšanjem bilanc stanja. Sistemske banke v euroobmočju so prav tako še naprej zmanjševale svoje stopnje finančnih vzvodov s sredstvi, ki so bila v letu 2012 23-krat višja od lastniškega kapitala. Ta stopnja se je od leta 2008 precej zmanjšala, ko so bila sredstva 31-krat višja od lastniškega kapitala bank. To izboljšanje je večinoma posledica povečanja lastniškega kapitala. Sistemske banke v euroobmočju so nadaljevale z izboljševanjem svoje solventnosti z dvigom povprečnega temeljnega kapitala prvega reda z 10 proti 11 % v prvih treh četrtletjih leta 2012. Šibko makroekonomsko okolje in včasih visoke stopnje zadolženosti nefinančnega zasebnega sektorja kažejo, da bi morale banke znotraj euroobmočja ohraniti kapitalske rezerve, ki so jih ustvarile na podlagi načrta EBA za dokapitalizacijo, ter še naprej krepiti svoje rezerve lastniškega kapitala, kjer je to potrebno. Gospodarski obeti bremenijo donosnost bank zaradi povečanja slabih posojil in potreb po rezervacijah. Najboljši način za povečanje kapitala bi bilo zbiranje novega lastniškega kapitala ali zmanjšanje dividend, nagrad za vodilne delavce in odkupov delnic v korist zadržanih dobičkov, da se preprečijo vse nenačrtovane posledice toka kapitala. Za nadaljnjo ponazoritev potrebe po zbiranju lastniškega kapitala je treba omeniti, da se skupna vsota dvomljivih in slabih posojil, ki niso kriti z rezervami, kot odstotek vseh lastnih sredstev, vztrajno povečuje v številnih državah v težavah in v nekaterih drugih državah. V državah, vključenih v program, so temeljite ocene zagotovile visoko raven kapitala v bankah, da se lahko zaključi izboljševanje bilanc stanja. Nekatere od teh ocen so zdaj zastarele in jih bo treba posodobiti, da se upoštevajo najnovejši dogodki v gospodarstvu ter da se prepoznajo preostale šibke točke in okrepi zaupanje v sektor kot celoto.

Splošna hitrost upadanja razmerja med posojili in vlogami v zadnjih letih je razmeroma počasna v primerjavi z slabšanjem bilanc stanja bank, opaženim med prejšnjo bančno krizo. Dejansko skupna vsota vseh sredstev v euroobmočju od začetka krize ni znatno upadla. V tem trenutku je potek mogoče primerjati z Japonsko, kjer je bilo razdolževanje finančnega sektorja od leta 1997 zelo počasno, ker so slaba sredstva predolgo ostala v bilancah stanja bank. To je imelo velik vpliv na v celoti slabe gospodarske rezultate Japonske v zadnjih desetletjih. Skupno razmerje med posojili in vlogami v sistemskih bankah v euroobmočju je junija 2012 še vedno znašalo 120 %. To še vedno pomeni, da se banke v euroobmočju zanašajo na medbančno financiranje in so ranljive, kadar se ti trgi izčrpajo. Medtem ko je povečanje lastniškega kapitala z gospodarskega vidika nedvomno boljši način razdolževanja, saj je tok kapitala v realno gospodarstvo manj prizadet, trenutno počasno prilagajanje sredstev in poceni financiranje kažeta na nevarnost popuščanja pri posojilih. Zato je treba razrešiti pravne in sodne ovire za reševanje slabih posojil. Poleg tega je pomembno, da opravljeni pregledi kakovosti sredstev temeljijo na skupnih opredelitvah in metodologiji z verodostojnimi varovali. Ta pristop lahko izboljša preglednost bilanc stanja bank in tako okrepi zaupanje v sektor kot celoto.

Znotraj euroobmočja kot celote je obseg posojil MFI nefinančnim podjetjem v letu 2012 upadel za 3,8 %, medtem ko so posojila gospodinjstvom ostala stabilna. Obseg posojil državam v težavah je še bolj upadel. Primerjava sprememb v obsegu bančnih posojil in stopnjah bančnih posojil delno razloži prispevek povpraševanja in ponudbe k slabi rasti posojil. V Italiji – zlasti za mala podjetja – in na Portugalskem, razvoj na področju bančnih posojil kaže prevlado pretresov pri ponudbi, medtem ko razmere na Irskem kažejo na prevlado pretresov pri povpraševanju. V Španiji se pojavljajo združeni učinki negativnih pretresov pri povpraševanju in ponudbi. Povpraševanje po posojilih je slabo zaradi makroekonomskega okolja, pritiskov za razdolževanje v nefinančnem zasebnem sektorju in negotovosti, ki otežuje odločitve za naložbe. K temu prispevajo tudi dejavniki ponudbe. Dostop do financiranja je v več državah članicah zlasti težaven za mala in srednja podjetja ter nova podjetja. Po najnovejši raziskavi ECB SAFE se je dostop do bančnih posojil v euroobmočju še dodatno poslabšal, stopnje zavrnitev vlog za bančna posojila pa so narasle na 15 %. Skoraj eno izmed petih podjetij (18 %) je izjavilo, da je njihova glavna težava dostop do financiranja. Kljub precejšnjemu izboljšanju donosov državnih obveznic in zmanjšanju stroškov financiranja za banke v državah v težavah, se obrestne mere malih posojil, ki jih banke zaračunavajo nefinančnim podjetjem in gospodinjstvom, niso bistveno zmanjšale. Podjetjem in gospodinjstvom v nekaterih ranljivih državah se še vedno zaračunavajo precej višje obrestne mere za posojila kot v osrednjih državah (glej sliko 6). To kaže, da je enotni finančni trg za financiranje trenutno precej razdrobljen.

Slika 6 Maloprodajne obrestne mere: Posojila nefinančnim podjetjem z začetno stopnjo fiksacije manj kot eno leto do 1 milijona EUR, v %

Vir: Opombe ECB: A: Izbruh krize; B: Lehman Brothers; C: prvi program za Grčijo; D: okužba držav. Zadnji podatki: januar 2013.

Ker so državni pogoji za financiranje povezani z bančnimi pogoji in obstajajo povratne zanke med državnimi pogoji financiranja in zadevnim zasebnim sektorjem, bi moralo bolje zadržano državno tveganje prek posredovanja bank vplivati na stroške posojil za celotno gospodarstvo. Nedavne analize kažejo, da razlike v posojilnih pogojih nefinančnemu zasebnemu sektorju niso zgolj posledica državnih stroškov financiranja in finančnega vzvoda zasebnega sektorja, ampak tudi značilnosti stanja nacionalnih bančnih sistemov[11]. Kakovost posojilnih portfeljev, donosnost in velikost kapitalskih rezerv nacionalnega bančnega sistema so prispeval k razpršenosti obrestnih mer bančnih posojil na ravni države (glej sliko 7). To kaže, da v tem trenutku višje stopnje posojil morda odražajo potrebo po delni izravnavi trenutnih ali prihodnjih izgub, ki nastanejo zaradi oslabljenih sredstev. Zato bi nadaljnje izboljšave bančnih bilanc stanja (glej zgoraj) morale zagotoviti normalizacijo posojilnih pogojev v državah v težavah. Poleg tega bo treba v kratkem času izvršiti enotni trg.

Slika 7 Povezava med sestavljeno obrestno mero posojil MFI nefinančnemu zasebnemu sektorju in donosi desetletnih državnih obveznic, slabimi posojili, donosi iz premoženja in kapitalom prvega reda

Vir: ECB

Slaba ponudba bančnih posojil je povzročila preusmeritev financiranja na tržno financiranje. V zadnjih 12 mesecih so podjetja v euroobmočju izdala za 117 milijard EUR obveznic, kar je 13,3 % več kot leto prej. V euroobmočju kot celoti znesek izdanih obveznic več kot kompenzira upad neto posojilnih tokov v istem obdobju, ki znaša –70 milijard EUR, potem ko se prilagodi s prodajo in listinjenjem. Ko se povzameta dva vira financiranja, se izkaže, da je skupno financiranje sektorja nefinančnih podjetij v euroobmočju v zadnjih 12 mesecih ostalo pozitivno (+47 milijard EUR). Vendar v nekaterih državah precejšnje zmanjšanje obsega posojil ni bilo izravnano z večjo izdajo obveznic (glej sliko 8). To bi lahko bila posledica šibkega povpraševanja po posojilih in/ali dejstva, da ti trgi obveznic niso dobro razviti. Poleg tega mala in srednja podjetja ali gospodinjstva nimajo neposrednega dostopa do tržnega financiranja.

Slika 8 Prispevek k skupni letni rasti posojil nefinančnih podjetij, januar 2013

Vir: ECB

V tem trenutku, ko obseg posojil v Evropi upada, zlasti v segmentu obveznosti z dolgoročno zapadlostjo in v ranljivejših državah, so države članice povišale vplačani kapital EIB za 10 milijard EUR, kar bi omogočalo povečanje posojil za EU-27 kot celoto za približno 20 milijard EUR za vsako od naslednjih treh let. Letna posojila bodo enakomerno razporejena za strateško infrastrukturo, raziskave, razvoj in inovacije, ukrepanje na področjih podnebnih sprememb ter mala in srednja podjetja. V državah v težavah je EIB razvila partnerstvo z EU, pri čemer se posojila EIB združijo z določeno delitvijo tveganja s proračunom EU. V Grčiji je EIB na primer prvič v zgodovini vzpostavil mehanizem v višini 500 milijonov EUR za financiranje trgovine, da bi podprl letni obseg trgovanja v višini 1,5 milijarde EUR na leto. Na Portugalskem je EIB podpisala inovativno državno jamstvo na podlagi portfeljev, ki zagotavlja proračun za posojila v višini do 6 milijard EUR v naslednjih letih.

Za olajšanje dostopa malih in srednjih podjetij do bančnega in nebančnega financiranja v EU in znotraj euroobmočja so možne številne druge pobude.[12] Te vključujejo razvoj ukrepov za izboljšanje okvira za tvegani kapital, namenske trge za mala in srednja podjetja ter združevanje malih in srednjih podjetij, nove instrumente listinjenja za mala in srednja podjetja, vzpostavitev standardov za kreditno točkovanje malih in srednjih podjetij ter spodbujanje netradicionalnih virov financiranja, kot so lizing, financiranje dobavne verige ali skupinsko financiranje, na ravni EU in na ravni držav članic.

2.3. Strukturni ukrepi za spodbujanje rasti in konkurenčnosti

Razdolževanje in ponovno uravnoteženje

Razdolževanje v nefinančnem zasebnem sektorju je v teku, zlasti v ranljivih državah članicah, kot je prikazano na sliki 9, vendar je treba še veliko storiti. Velik upad finančnih vzvodov podjetij je mogoče opaziti v Španiji, Estoniji, Grčiji, na Malti ter v finančnih vzvodih gospodinjstev na Irskem, v Estoniji, Španiji in na Portugalskem. Po drugi strani je znatna povečanja mogoče opaziti v Franciji, na Finskem in v Belgiji (pri obeh finančnih vzvodih – podjetij in gospodinjstev). Državam, ki se pogosteje soočajo s pritiski kreditnega trga[13], je skupno, da postopek razdolževanja zaznamujejo istočasne motnje kreditnih trgov in gospodarska recesija: negativna rast BDP in negativni neto kreditni tokovi. Če pogledamo v prihodnost, se zdi, da bo dobro kapitaliziran, uspešen in stabilen finančni sistem bistvenega pomena za zmanjšanje vsakršnega širjenja učinkov okužbe z razdolževanja zasebnega sektorja na preostalo gospodarstvo in za zagotavljanje ustreznih kreditov, tako da lahko podjetja in gospodinjstva, ki želijo posojila, ta dobijo po ustrezni ceni. Iskanje dejavnikov rasti je prav tako bistvenega pomena, saj lahko vsaj delno pokrijejo prehodni upad domačega povpraševanja, ki je v ozadju razdolževanja zasebnega sektorja. To je zlasti pomembno v sedanjih okoliščinah, ker ima javni sektor zelo malo manevrskega prostora za oslabitev negativnega vpliva na gospodarsko dejavnost v državah, v katerih je javni sektor zelo zadolžen in za katere se je donos državnih vrednostnih papirjev med krizo zelo povečal.

Slika 9 Razčlemba medletnih sprememb razmerja med dolgom in BDP za države euroobmočja

Ponovno uravnoteženje v euroobmočju napreduje, čeprav je bila večina prilagoditev izvedenih v državah s primanjkljajem (glej na primer Buti in Turrini, 2012[14], in Komisija, 2012[15]). (Glej sliko 10) Hitrejša prilagoditev v državah s primanjkljajem kot v državah s presežkom je pozitivna za ravnotežje med varčevanjem in naložbami v euroobmočju. Ta dosežek je v skladu z oceno strukturnih lastnosti euroobmočja — staranje prebivalstva, visoki dohodki na prebivalca, potreba po fiskalni konsolidaciji in razdolževanju zasebnega sektorja v številnih državah članicah – kar tudi kaže na zmeren presežek za euroobmočje. V državah s primanjkljajem sta razdolževanje zasebnega sektorja in fiskalna konsolidacija povzročila krčenje potrošnje ter naložb in prek tega tudi uvoza, čeprav je večja konkurenčnost tudi pomemben dejavnik za izboljšanje izvoza. Zunanje bilance številnih držav članic s presežkom so se v letu 2011 zmanjševale, vendar so se v letu 2012 spet povišale. Glede na spomladansko napoved pa se pričakuje, da se bodo v prihodnjih letih stabilizirale ali zelo postopno upadale. Lanska rast presežka na tekočem računu je bila morda razlog za učinke „zatočišča“ . Nasprotno pa lahko vračanje zaupanja v tuja finančna sredstva, skupaj z zmanjševanjem negotovosti, prispeva k zmanjšanju presežka s spodbujanjem naložb in potrošnje. Poleg tega bi morali nizke obrestne mere, razmeroma dinamična rast plač in razmeroma trden razvoj trga dela še naprej podpirati naložbe v stanovanjske objekte in zasebno potrošnjo. Kljub temu še vedno ostajata dve glavni ozki grli, ki ovirata bolj simetrično ponovno uravnoteženje. Zasebni sektor v nekaterih državah s presežkom je močno zadolžen, pri čemer trenutno razdolževanje bremeni domače povpraševanje. Poleg tega je v številnih državah s presežkom rast produktivnosti v storitvenem sektorju nizka, ker restriktivni predpisi in slaba konkurenca v storitvenem sektorju zavirajo naložbe in s tem povezano izboljšanje produktivnosti.

Slika 10 Saldo tekočega računa v euroobmočju ter v državah euroobmočja s presežkom in primanjkljajem, tekoči račun v partnerskih državah

||

Vir: službe Komisije || Vir: službe Komisije

Prilagoditev neravnovesij znotraj euroobmočja se zdi trajna, saj prevladujejo neciklične komponente. Prvič, dinamika izvoza v državah s primanjkljajem naj bi se nadaljevala, ko se strukturne reforme in zmanjšanje proizvodnih stroškov postopno preoblikujejo v boljšo konkurenčnost. Drugič, večji del krčenja domačega povpraševanja v ranljivih državah je prav tako neciklične narave. Pred krizo je rast domačega povpraševanja temeljila na prekomernih kreditnih tokovih, nerealnih pričakovanjih glede dohodkov in špekulacijah na kapitalskih trgih. Negativna plat tega razvoja je njegov trajni učinek na potencialno proizvodnjo, saj ranljiva gospodarstva prerazporejajo svoje vire med sektorji.

Trend močne rasti cen nemenjalnih sredstev izpred krize se je po letu 2009 v državah s primanjkljajem ustavil. Cene nemenjalnih sredstev so izgubile dinamiko ali pa so se znižale v primerjavi z izvoznimi cenami. Zmanjšanje domačega povpraševanja in padec cen nemenjalnih sredstev glede na menjalna spodbujata podjetja k preusmeritvi proizvodnih zmogljivosti v izvoz in prispevata k prerazporeditvi delovne sile in kapitala iz nemenjalnega sektorja (kot sta gradbeništvo in javna uprava) v izvozno usmerjene industrijske panoge. Vendar je hitrost medsektorskih prerazporeditev močno odvisna od stopnje domače konkurence in obstoja/odsotnosti ovir za vstop in izstop podjetij v različnih sektorjih. Reforme trga proizvodov (obravnavane spodaj) imajo zato pomembno vlogo pri izboljšanju konkurenčnosti in zagotavljanju ustreznega poslovnega okolja za izvedbo teh prerazporeditev. Poleg tega je razpoložljivost financiranja za produktivne naložbe odločilna za nemoteno prilagoditev v produktivnih strukturah gospodarstva.

Strukturne reforme na proizvodnih in storitvenih trgih

Strukturne reforme na proizvodnih in storitvenih trgih imajo ključno vlogo ne le z določanjem podlage za dolgoročno trajnostno izboljšanje produktivnosti, ampak tudi z ustvarjanjem hitrih pozitivnih učinkov prek več različnih poti. Kot je poudaril OECD (2012)[16], bi lahko pozitivni učinki na zaupanje in blagostanje izhajali iz pričakovanih sprememb v prihodnjih prihodkih, ki bi izhajale iz reform. To bi lahko posledično prek izboljšanega zavarovanja s premoženjem spodbudilo zasebne naložbe in odpravilo finančne omejitve. Pozitiven učinek na razmike obrestnih mer na državni dolg v korist zadolženih držav bi se lahko dosegel tudi, če finančni trgi strukturne reforme dojemajo kot verodostojne. Na splošno je verodostojnost bistvenega pomena za spodbudo teh kratkoročnih učinkov: reforme ne bi smele ostati na papirju, ampak jih je treba hitro in v celoti izvesti. Poleg vpliva na zaupanje strukturne reforme na proizvodnih in storitvenih trgih z izboljšanjem prilagoditve zmogljivosti in prožnosti gospodarstva v celotnem gospodarstvu olajšujejo prenos ukrepov na drugih ključnih področjih, kot so trgi dela. V zvezi s tem je zlasti pomembno, da se določi sveženj reform proizvodnega trga in trga dela, ki se dopolnjujejo. Da bi zmanjšali vpliv prestrukturiranja bilance stanja zasebnega sektorja na gospodarsko dejavnost in finančno stabilnost, je treba poiskati dejavnike rasti, saj lahko ti dejavniki vsaj delno kompenzirajo prehoden upad domačega povpraševanja. Nazadnje, strukturne reforme so posebej pomembne, saj zagotavljajo trajno ponovno uravnoteženje ter tudi blažijo negativne posledice zadolženosti in zagotavljajo prave pogoje za trajnostno gospodarsko rast.

Strukturne reforme, ki spodbujajo konkurenco z nadaljnjim odpiranjem trga, zlasti v storitvenem sektorju in omrežnih panogah, so še posebej pomembne. Da bi povečali rast produktivnosti na ravni podjetij in skupno rast produktivnosti, je treba odpraviti ovire za vstop/izstop, da se izboljša konkurenčnost in se več inovativnim podjetjem dopusti vstop na trg. Okolje, ki v celoti podpira postopek prerazporeditve, bi tako zagotovilo, da so viri usmerjeni v najbolj produktivna in inovativna podjetja ali sektorje, medtem ko najmanj učinkoviti zmanjšajo svojo velikost in nazadnje izstopijo. Nedavni dokazi (Andrews in Cingano, 2012)[17] kažejo, da ta proces ni enakomeren po celotnem euroobmočju, saj prispevek razporejanja delovnih mest po podjetjih k produktivnosti dela v predelovalnih dejavnostih niha med približno –5 % v Grčiji in +70 % na Finskem (v primerjavi z osnovnim scenarijem, kjer se zaposlitev razporeja naključno). V nekaterih državah članicah (zlasti v južni in celinski Evropi) še vedno ostaja veliko prostora za prerazporejanje virov, kar bi izboljšalo produktivnost. Zlasti bi odprava neupravičenih omejitev vstopa v sektorje, kot so trgovina na drobno, zakonsko urejeni poklici, mrežne gospodarske panoge in poslovne storitve, prispevala h krepitvi konkurence in bi olajšala prerazporejanje.

Reforme proizvodnega trga bi s spodbujanjem konkurence in zmanjšanjem prekomernih rent v zaščitenih sektorjih spodbudile povečanje učinkovitosti proizvodnih procesov ter razporejanja virov. Večja konkurenca bi pomenila pritisk na cene in marže. Medtem ko to pospešuje prerazporejanje virov, bo že uveljavljena podjetja spodbudilo k učinkovitejšim proizvodnim postopkom, da bi obranili deleže na trgu in stopnje dobička. Hkrati lahko večja konkurenca spodbuja inovativnost proizvodov in postopkov (če inovativna podjetja lahko pridobijo rente iz inovacij, kar poudarja pomen dobro delujočega sistema pravic intelektualne lastnine) in navsezadnje spodbujajo rast produktivnosti. Koristi učinkovitejše proizvodnje pa se širijo po vsem gospodarstvu. To še posebej velja v storitvenih in omrežnih panogah, katerih proizvodnja večinoma ustvarja vmesne inpute v druge sektorje. Reforme, ki povečujejo produktivnost v navedenih sektorjih, ki so navadno nemenjalni, imajo lahko nato precejšnje učinke prelivanja na produktivnost v menjalnih sektorjih (kot so predelovalne dejavnosti), kar bi koristilo tudi državam s primanjkljajem. Ambiciozno izvajanje direktive o storitvah, ki se je precej različno prenesla v nacionalne zakonodaje, je pomemben element te vrste reform.

V zadnjem letu je več držav članic euroobmočja izvedlo ključne strukturne reforme na proizvodnih in storitvenih trgih. Prizadevanja za reformo so bila precejšnja v državah, ki so v programih finančne pomoči in/ali pod pritiski trga (tj. v ranljivih državah). Sprejeti so bili ukrepi liberalizacije, čeprav v različnem obsegu, v mrežnih industrijah (npr. v Grčiji, Italiji, na Portugalskem in v Španiji) ter v drugih storitvenih sektorjih (npr. v Grčija, na Irskem, v Italiji in na Portugalskem). Reforme v okviru za konkurenco (npr. revizija konkurenčnega prava ter več sredstev za organe, pristojne za konkurenco) so bile izvedene v Avstriji, Belgiji, na Finskem, na Irskem, v Luksemburgu in na Portugalskem. Vendar so na tem področju še vedno potrebna močna prizadevanja za reforme, zlasti za zmanjšanje ovir pri strokovnih storitvah. Avstrija, Belgija, Francija, Nemčija in Slovenija imajo še vedno veliko neizkoriščenega potenciala pri odpiranju dostopa do reguliranih poklicev. Reforme stanovanjskih in najemniških trgov so prav tako v teku, zlasti v Španiji, na Portugalskem in Irskem. Cilj teh reform pa je med drugim zmanjšati spodbude gospodinjstvom za kopičenje dolga in spodbujati mobilnost delovne sile.

Izboljšanje regulativnega okolja, v katerem delujejo podjetja in industrija EU, bi izboljšalo konkurenčnost in sposobnost podjetij za rast in ustvarjanje delovnih mest. Pogoji poslovnega okolja lahko prispevajo k nemotenemu izstopu manj učinkovitih podjetij. Izstop podjetij bi spodbujale podjetjem prijazne stečajne zakonodaje, ki bi imele pravo ravnovesje med zaščito upnikov (cilj je povečati stopnjo izterjav) in zmanjšanjem izstopnih stroškov za podjetnike (omogoča hiter odpis njihovega dolga, da se podjetjem, ki imajo dober poslovni načrt omogoči druga priložnost). V ta namen je bistveno omogočiti zunajsodne poravnave in zagotoviti dovolj časa za dokončanje pravnih postopkov v primeru poslovnega neuspeha. Poleg tega podjetij, ki bi pod običajnimi tržnimi pogoji propadla, ne bi smeli umetno vzdrževati, da se ne zavira potrebna prilagoditev gospodarstva, pri čemer se upošteva socialni učinek takšnega postopka prerazporeditve z dobro oblikovanimi spremljajočimi ukrepi. Izboljšanje poslovnega okolja bi vključevalo tudi sprejetje ukrepov za povečanje učinkovitosti in preglednosti javne uprave prek upravne poenostavitve na vseh ravneh države, s čimer bi se zmanjšalo upravno breme ter sprejeli ukrepi za izboljšanje učinkovitosti civilnega sodstva. Z znižanjem stroškov, časa in negotovosti poslovanja bi ukrepi na teh področjih lahko povečali učinkovitost delovanja podjetij, kar bi se odražalo v nižjih cenah in večji produktivnosti, hkrati pa bi se ustvarili ugodni pogoji za privabljanje naložb in spodbujanje vstopa novih podjetij. Reforme za zmanjšanje upravnega bremena, posodobitev javnih uprav in učinkovitejše civilno sodstvo so bile nedavno sprejete v več državah članicah euroobmočja, in sicer v Grčiji, Italiji, na Portugalskem in v Španiji. Vendar morajo te države nadaljevati svoja prizadevanja, saj so razlike v primerjavi z bolje uvrščenimi državami članicami velike. Reforme na področju javne uprave ter poslovnega okolja se priporočajo tudi v državah, kot so Estonija, Finska, Francija, Slovaška in Slovenija.

Trgi dela

Spremembe stroškov dela večinoma podpirajo ponovno uravnoteženje tekočih računov v euroobmočju. Medtem ko se je rast stroškov dela na enoto (SDE) in nominalnih nadomestil na zaposlenega v državah s presežkom nedavno povečala, so tako SDE in nominalna nadomestila na zaposlenega v državah, za katere so bili značilni visoki primanjkljaji tekočega računa v času krize (glej sliko 11), začela rasti počasneje. V obdobju 2007–2012 je bil padec stroškov dela na enoto v primerjavi s konkurenti (tj. realni efektivni devizni tečaj, deflacioniran s stroški dela na enoto) precejšen v ranljivih državah, kot so Irska, Grčija, Španija in Portugalska, čeprav bi postopek ponovnega uravnoteženja zahteval nadaljnja prizadevanja v Grčiji in v manjši meri na Portugalskem (glej Buti in Turrini 2012[18]). V prihodnosti bodo postopek prilagajanja plač nadalje podprle tekoče reforme, zlasti določanja plač v državah, kot sta Grčija in Španija. V Grčiji je določanje plač na primer postalo bolj decentralizirano, klavzula o ugodnosti za kolektivne pogodbe na ravni podjetij in mehanizem podaljševanja za sektorske kolektivne pogodbe sta bila začasno ukinjena, poleg tega pa imajo delovni sveti na voljo več prostora za sklenitev dogovorov na ravni podjetij. Podobno je tudi v Španiji postalo lažje sklepati pogodbe na ravni podjetja, ki odstopajo od sektorskih pogodb. Kljub temu je treba omeniti tudi, da padca nominalnih nadomestil ni vedno spremljala enako usmerjena sprememba indeksa cen življenjskih potrebščin, bodisi zaradi omejenega prehajanja iz trga dela na proizvodni trg (na primer zaradi premalo konkurenčnih pogojev na proizvodnih trgih) ali rastočih stroškov, ki niso povezani z delom (tj. davkov, stroškov kapitala, energije, glej tudi polje zgoraj), kar je omejevalo morebitno izboljšanje stroškovne konkurenčnosti.

Slika 11 Stroški dela na enoto in nominalno nadomestilo na zaposlene v državah euroobmočja s presežkom/primanjkljajem

Vir: službe Komisije

Razvoj stroškov dela kaže tudi začeten postopek prerazporeditve virov. V ranljivih državah so nominalne plače v nemenjalnih sektorjih nekoliko bolj padle kot tiste v menjalnih sektorjih (npr. Buti in Turrini, 2012; Evropska komisija, 2012). To zagotavlja potrebne pogoje za premik trga dela proti menjalnemu sektorju. Ta prerazporeditev je ključna za trajnostno izboljšanje zunanjih položajev držav, ki so si v preteklih letih nakopičile predvsem negativne neto pozicije naložb. Vendar je treba postopek prerazporeditve delovne sile podpreti z bolj mobilnimi trgi dela. V nekaterih državah so še vedno togi in razdrobljeni trgi dela sami po sebi ovire za postopek prerazporeditve, zlasti glede ponovne zaposlitve delavcev, ki so bili odpuščeni med prilagoditvijo in se danes soočajo z velikimi ovirami pri ponovnem vstopu na trg dela. Reforme, ki spodbujajo prilagajanje trga dela ter zmanjšujejo njegovo razdrobljenost so bile nedavno sprejete ali so v pripravi v številnih državah euroobmočja, za katere so bili značilni manj prilagodljivi regulativni okviri. Prilagodljivost izstopa se je izboljšala v državah, za katere je značilna stroga zakonodaja o zaščiti delavcev. Španija je v letih 2010 in 2011 sprejela reforme glede opredelitve poštenega odpuščanja in višine odpravnin. Italija je z reformo trga dela iz junija 2012 želela izboljšati prilagodljivost izstopa z revizijo pravil o odpuščanju – in sicer z omejitvijo možnosti za ponovno zaposlitev, omejitvijo dolgovanih zapoznelih plač v primerih nepoštenega odpuščanja in pospešitvijo postopkov za reševanje sporov – pri čemer bo bolje urejala prilagodljivost ob vstopu z uvedbo ukrepov za odvračanje od sklepanja začasnih in netipičnih pogodb. Slovenija je odobrila reformo trga dela, ki delodajalcem dovoljuje, da jim ni treba iskati nadomestnih možnosti v primeru odpusta. V Franciji je v pripravi reforma, ki deloma zmanjšuje zaščito za delavce s pogodbami za nedoločen čas ter hkrati zagotavlja varnost po modelu prožne varnosti. Najpomembneje je, da se na trgu dela ohrani zagon za reforme in se izvedejo načrtovane reforme . Poleg tega se temu zagonu lahko doda ambiciozno izvajanje ukrepov, ki olajšujejo prosti pretok delavcev na notranjem trgu.

Obseg popravka relativnih cen menjalnih in nemenjalnih sektorjev je odvisen od stopnje prehajanja od stroškov dela na cene in tako med drugim od stopnje konkurence in tržne moči podjetij v različnih sektorjih. V kolikor se ranljiva gospodarstva v euroobmočju prilagajajo cenam na večini mednarodnih trgov, bo ugotovljeno precejšnje znižanje stroškov dela večinoma pomenilo višje dobičke in marže za podjetja v tem sektorju, učinek na izvozne cene pa je lahko razmeroma šibek. Povečanje marž in tako nepopolno prehajanje podpira postopek ponovnega uravnoteženja, saj spodbuja prerazporeditev virov v menjalne industrije ali s premikom proizvodnih zmogljivosti (na voljo zaradi krčenja domačega povpraševanja). Vendar je za nemenjalni sektor nepopolno prehajanje možen razlog za zaskrbljenost, saj lahko pomeni pomanjkanje konkurence v določenih sektorjih. Znižanje cen nemenjalnih proizvodov kot odgovor na znižanje stroškov dela povečuje gospodarsko učinkovitost. Z zaviranjem učinka zmanjšanja stroškov dela na realni razpoložljivi dohodek zmanjšuje tudi socialne stiske in preprečuje strmejši padec v domačem povpraševanju. Poleg tega padec cen nemenjalnih proizvodov zmanjšuje proizvodne stroške v izvoznih podjetjih in tako prispeva tudi k zunanjemu ponovnemu uravnoteženju gospodarstva.

Slika 12 Dinamika realnih stroškov dela na enoto in brezposelnost

Vir: službe Komisije

Realna rast plač prav tako prispeva k zmanjševanju razlik na področju brezposelnosti. Kriza je zelo neenakomerno vplivala na proizvodnjo in zaposlovanje v državah članicah euroobmočja. Najbolj so bile prizadete države z najhujšim krčenjem domačega povpraševanja, ki je povezano s preobrati tekočih računov. Države z velikimi primanjkljaji tekočega računa na začetku krize imajo zdaj bistveno večjo brezposelnost (npr. Grčija, Španija). Dejstvo, da je dinamika stroškov dela na enoto in plač v tej skupini držav trenutno bolj umirjena, je torej dobra napoved ne le za ponovno uravnoteženje zunanjega položaja, ampak tudi za zmanjševanje razlik na področju brezposelnosti znotraj euroobmočja. Kot je prikazano na sliki 12, je v državah z višjo stopnjo brezposelnosti v letu 2010 rast realnih stroškov dela na enoto počasnejša, kar kaže, da je realna rast plač nižja od rasti produktivnosti dela. Ta proces naj bi pomagal absorbirati velike bazene brezposelnosti, zabeležene v nekaterih državah, čeprav je mogoče podvomiti, da je hitrost prilagajanja realnih plač v skladu z velikostjo izziva v nekaterih državah.

Obstaja tveganje, da brezposelnost postane vse bolj strukturna. Brez učinkovite in hitre absorpcije ciklične brezposelnosti se lahko pojavijo učinki histereze, pri čemer postane brezposelnost zakoreninjena in manj občutljiva na dinamiko plač. Strukturna brezposelnost se je znatno povečala v nekaterih državah euroobmočja. To bi pomenilo izgubo človeškega kapitala in zmanjševanje možnega prispevka dela k rasti v prihodnosti. Obvladovanje tveganja histereze zahteva davčne sisteme in sisteme socialne pomoči ter aktivne politike trga dela, ki zagotavljajo spodbude za brezposelne, da se zaposlijo, ter ustvarjajo učinkovito infrastrukturo za usklajevanje ponudbe in povpraševanja na trgu dela (npr. učinkovite javne zavode za zaposlovanje, primerne možnosti za usposabljanje in prekvalificiranje). Poleg tega lahko uporaba dobro oblikovanih subvencij za delovna mesta podpira povpraševanje po delavcih iz kategorij, ki jih ogroža dolgotrajna brezposelnost ter izključenost s trga dela (npr. mladi ali odpuščeni starejši delavci).

* Spremenljivke iz sklepov Evropskega sveta iz marca 2011.

* * Podatki iz izkaza poslovnega izida za domače srednje in male banke in institucije pod tujim nadzorom v Nemčiji niso na voljo.

*** ISIC Rev. 3 Codes L-P.

**** ISIC Rev. 3 Codes A-K

Viri: Službe Komisije, spomladanska napoved Komisije, Eurostat in ECB

[1] COM(2012) 777 final.

[2] COM(2012) 750 final.

[3] T.j., ko je začela veljati revidirana Uredba (ES) št. 1467/97.

[4] Glej polje I.4 spomladanske napovedi Evropske komisije.

[5] Revidirana Uredba (ES) št. 1466/97.

[6] Na zmanjšanje odhodkov je vplivalo tudi javno posredovanje v finančnem sektorju.

[7] Za natančne podatke glede kazalnika S1 glej poglavje 1.3 poročila o vzdržnosti javnih financ iz leta 2012, European Economy 8|2012 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-8_en.pdf.

[8] Za natančne podatke o kazalniku S2 glej poglavje 1.3 poročila o fiskalne vzdržnosti za leto 2012.

[9] V skladu z referenčnim scenarijem delovne skupine za staranje prebivalstva in scenarijem tveganja delovne skupine za staranje prebivalstva, glej poročilo o staranju prebivalstva iz leta 2012, ki je na voljo na: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/2012-ageing-report_en.htm.

[10] Glej sklepe Evropskega sveta z dne 21. julija 2011.

[11] Evropska komisija (2013), „Drivers of diverging financing across member states“, četrtletno poročilo o euroobmočju, zvezek 12, izdaja 1.

[12] Glej Zeleno knjigo o dolgoročnem financiranju evropskega gospodarstva, COM(2013) 150 final.

[13] Glej „Assessing the private sector deleveraging dynamics“, četrtletno poročilo o euroobmočju, zvezek 12, 1. izdaja, marec 2013.

[14] Buti, M. in A. Turrini (2012), „Slow but steady? External adjustment within the Eurozone starts working“, VoxEU.org, 12. november.

[15] Evropska komisija (2012), „Current Account Surpluses in the EU“, European Economy, 9.

[16] OECD osnutek (2012). Economic Policy Reforms 2012. Going for Growth. Pariz, OECD.

[17] Andrews, D. in F. Cingano (2012), „Public Policy and Resource Allocation: Evidence from Firms in OECD countries“, OECD Economics Department Working Papers, št. 996, OECD, Pariz.

[18] Buti, M. in A. Turrini (2012), „Slow but steady? External adjustment within the Eurozone starts working“, VoxEU.org, 12. november.