POSEBNO POROČILO št. 7/2006

o naložbah v razvoj podeželja: Ali uspešno rešujejo težave podeželskih območij?

z odgovori Komisije

(v skladu z drugim pododstavkom člena 248(4) ES)

(2006/C 2820/01)

KAZALO

Glosar izrazov in kratic

Priloga I – Seznam projektov, revidiranih v državah članicah

Priloga II – Opredelitve podeželskih območij – Merila uspešnosti, uporabljena za revizijo

Priloga III – Primeri rezultatov in učinkov pregledanih projektov

Odgovori Komisije

GLOSAR IZRAZOV IN KRATICIZRAZI Upravičenec Končni prejemnik izplačila EU. Učinek Dolgoročnejše socialno-ekonomske posledice, ki jih je mogoče opaziti še določeno obdobje po izteku posega, ki lahko vplivajo bodisi na neposredne naslovnike posega ali posredne naslovnike, ki so zunaj meja posega, in ki so bodisi zmagovalci bodisi poraženci. NUTS Nomenklatura statističnih teritorialnih enot, skupna klasifikacija EU za regionalne statistične podatke, v kateri je vsaka država članica razdeljena v hierarhijo regij (označenih z NUTS 1, 2, 3 ter LAU 1 in 2) glede na nacionalne upravne enote. Leader Pobuda za pomoč podeželskim akterjem, ki se financira iz strukturnih skladov. Proizvod To, kar se proizvede ali doseže z viri, ki so dodeljeni posegu (npr. kmetijski stroji, ki jih kupi kmet, cesta, zgrajena v vasi). Rezultat Takojšnje spremembe, ki nastanejo za neposredne naslovnike med njihovim sodelovanjem v posegu ali po njegovem izteku (npr. boljši dostop do območja zaradi izgradnje ceste, učinkovitejša proizvodnja na kmetiji). Urbano območje Geografsko območje, ki nima značilnosti podeželskega območja. Območja se uvrščajo med urbana in podeželska na podlagi različnih tipologij, ena od njih na primer temelji na gostoti prebivalstva. KRATICE SKP Skupna kmetijska politika. GD AGRI Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja. EKUJS Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad. ESPON Evropsko omrežje za opazovanje prostorskega razvoja. BDP Bruto domači proizvod. LAU Lokalna upravna enota. LFA Območje z omejenimi možnostmi za kmetovanje. OECD Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj. OP Operativni program. RP Razvoj podeželja. PRP Program razvoja podeželja. SWOT Prednosti, pomanjkljivosti, priložnosti, nevarnosti.

POVZETEK

Podeželska območja se soočajo s pomembnimi izzivi, kot sta odseljevanje prebivalstva in pomanjkanje gospodarskih možnosti. Prispevek EU za razvoj podeželja za obdobje 2000–2006 znaša več kot 60 milijard EUR. Približno 40 % teh sredstev je namenjenih naložbam za razvoj podeželja. Te zajemajo širok razpon projektov, pri katerih si upravljanje in izvajanje delijo Komisija in države članice (glej odstavke 1–10).

Prožnost Uredbe o razvoju podeželja (široko zastavljeni cilji, pomanjkanje prednostnih nalog) in pomanjkanje jasne strategije v programih držav članic sta privedla do razmer, kjer ni jasno, h kateremu cilju so sredstva prispevala. Programi držav članic so v veliki meri osredotočeni na kmetijski sektor in ne upoštevajo dovolj značilnosti geografskega območja, ki prejema podporo (glej odstavke 16–28).

Prav tako ni uspešnih pogojev in izbirnih postopkov, ki bi sredstva usmerjala na geografska območja in upravičence, ki so najbolj potrebni pomoči (glej odstavke 29–34). Pomanjkanje uspešnega usmerjanja prinaša tudi tveganje, da bo prišlo do povečanih učinkov „mrtvih izgub“, ki zmanjšujejo uspešnost pomoči (glej odstavke 35–39).

Vplivov projekta ni bilo mogoče vedno opredeliti, toda kjer je bilo to mogoče, sta bila ključna dejavnika, ki sta zvišala njihovo uspešnost, sinergija z drugimi projekti in njihova umeščenost na podeželska območja (glej odstavke 47–52). Pomanjkljivosti so bile ugotovljene tudi pri izvajanju sistema za spremljanje in ocenjevanje (glej odstavke 53–63).

UVOD

Ozadje

Podeželska območja pokrivajo velik del ozemlja EU in njenega prebivalstva. V primerjavi z urbanimi območji je BDP na prebivalca na podeželskih območjih v povprečju za približno tretjino nižji, gostota prebivalstva približno desetkrat nižja, zaposlenost v kmetijskem sektorju pa približno desetkrat višja. Podeželska območja so na splošno bolj odmaknjena ter imajo manj infrastrukture in osnovnih storitev, hkrati pa se soočajo s pomembnimi izzivi, kot sta odseljevanje prebivalstva in pomanjkanje gospodarskih možnosti.

V tem posebnem poročilu so predstavljene ugotovitve o naslednjih ukrepih iz Uredbe o razvoju podeželja (2) : „naložbe v kmetijska gospodarstva“, „izboljšanje predelave in trženja kmetijskih proizvodov“ ter „spodbujanje prilagajanja in razvoja podeželskih območij“. Ti ukrepi pokrivajo okoli 40 % razpoložljivih sredstev, v njihovem okviru pa je mogoče financirati širok razpon projektov, ki so za namene te revizije poimenovani naložbe v razvoj podeželja. Drugi pomembni ukrepi za razvoj podeželja, kot so kmetijsko-okoljski ukrep, LFA in gozdarstvo, katerih cilj je prav tako reševanje težav podeželskih območij, so bili zajeti v prejšnja poročila (3) .

Opis naložb v razvoj podeželja

Pravna podlaga

Do leta 2000 so bili naložbeni ukrepi del strukturnih skladov, njihovi cilji in pogoji pa so bili opredeljeni v posebnih uredbah. Naložbe v kmetijska gospodarstva ter izboljšanje predelave in trženja kmetijskih proizvodov so bili namenjeni podpori kmetijskega sektorja po vsej EU, medtem ko so bili ukrepi za spodbujanje prilagajanja in razvoja podeželskih območij namenjeni reševanju posebnih težav teh območij.

Z letom 2000 je razvoj podeželja postal „drugi steber SKP“ (4) . To je bilo izvedeno tako, da so bili v eno uredbo združeni naložbeni ukrep in širok razpon drugih ukrepov. Cilji strukturnih skladov so se ohranili, hkrati pa so bili v politiko zajeti tudi cilji SKP. Določenih je bilo nekaj pogojev in od takrat so se vsi ukrepi izvajali po vsej EU. Posledica tega je bila decentralizirana politika, v okviru katere so imele države članice širok razpon možnosti za financiranje nacionalnih ali regionalnih prednostnih nalog.

Cilji

Tabela 1

Cilji za naložbene ukrepe za razvoj podeželja, določeni v Uredbi o razvoju podeželja

so vključeni v ukrepe za spodbujanje razvoja in strukturno prilagoditev regij, ki zaostajajo v razvoju, ter spremljajo ukrepe, ki podpirajo ekonomsko in socialno preobrazbo območij s strukturnimi težavami v zadevnih regijah, ob upoštevanju naslednjega posebnega cilja: da bi Skupnost pospešila svoj vsesplošni skladni razvoj, razvija in izvaja tiste svoje dejavnosti, ki vodijo h krepitvi njene ekonomske in socialne kohezije. Skupnost si še posebno prizadeva zmanjšati neskladje med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalost regij ali otokov z najbolj omejenimi možnostmi, tudi podeželja.

Uredba določa tudi posebne cilje za dva naložbena ukrepa, ki so prav tako navedeni v Tabeli 1. Naložbe v kmetijska gospodarstva prispevajo k izboljšanju kmetijskih dohodkov ter življenjskih, delovnih in proizvodnih pogojev. Naložbe za izboljšanje predelave in trženja kmetijskih proizvodov prispevajo k večji konkurenčnosti in dodajanju vrednosti proizvodom.

Naložbe za spodbujanje prilagajanja in razvoja podeželskih območij so splošno znane po svoji številki v Uredbi – „člen 33“. Ta člen določa, da se podpora odobri za ukrepe, ki so povezani s kmetijskimi dejavnostmi in njihovim preusmerjanjem ter z dejavnostmi na podeželju, ki ne sodijo v področje drugih ukrepov. Nato sledi vrsta alinej (ki jih to poročilo prav tako obravnava kot ukrepe), za katere niso navedene nobene podrobnosti in posebni cilji. Posledično je mogoče v okviru tega ukrepa podpirati širok razpon projektov.

Izvajanje

Upravljanje in izvajanje naložbenih ukrepov za razvoj podeželja si delijo Komisija in države članice. V praksi to pomeni, da države članice v svojih programih opredelijo strategijo in pogoje za upravičenost, odobrijo in preverijo projekte, izplačajo sredstva upravičencem in poročajo Komisiji. Komisijina odgovornost je zagotoviti, da so programi, njihovo izvajanje in poročanje o njih skladni s pravnimi zahtevami.

Potencialni upravičenci (kmetje, podjetja za predelavo in trženje, lokalni organi oblasti) vložijo zahtevek pri izvajalskem organu v zadevni državi članici. Če projekt izpolnjuje zahteve (pogoji za upravičenost, razpoložljiva proračunska sredstva in včasih merila za razvrstitev in izbiro), je odobren, in upravičenec ga lahko začne izvajati. Ko je projekt končan, upravičenec od plačilne agencije države članice zahteva vračilo sredstev. Plačilna agencija v rednih presledkih od Komisije zahteva vračilo za nastale stroške.

Obseg revizije in pristop

Revizijska vprašanja

Kot ključni elementi so bili opredeljeni načrtovanje, izvajanje, doseženi izidi ter spremljanje in ocenjevanje. V Diagramu 1 je pregled teh elementov in povezav med njimi:

Ali so proizvodi, rezultati in učinki pravilno spremljani in ocenjevani?

Ali so bili projekti izvedeni na podeželskih območjih in ali so imeli učinek?

Revizijski pristop

Za obiske na kraju samem so bile v naključnem vzorcu na podlagi svoje velikosti izbrane naslednje države članice in regije. Regije zunaj Cilja 1 (7) : Francija (nacionalni PRP), Nemčija (Spodnja Saška), Italija (Emilija-Romanja), Nizozemska (nacionalni PRP) in Španija (Katalonija). Regije iz Cilja 1: Nemčija (Brandenburg), Italija (Kampanja), Portugalska (Lisboa e Vale do Tejo) in Španija (nacionalni OP). Obiski so bili opravljeni v obdobju junij–oktober 2005.

UGOTOVITVE

Revizijsko vprašanje 1: Ali ima EU jasno strategijo in usklajen pristop na področju politike razvoja podeželja in ali sta v programih držav članic ustrezno opredeljena?

Jasnost strategije

Ugotovitev 1Prožnost Uredbe (široko zastavljeni cilji, pomanjkanje prednostnih nalog) in pomanjkanje jasne strategije v programih držav članic sta privedla do razmer, kjer ni jasno, h kateremu cilju so sredstva prispevala.

Cilj Uredbe o razvoju podeželja je po eni strani prispevati k doseganju ciljev SKP, po drugi pa prispevati k ekonomski in socialni koheziji (glej odstavek 6). Uredba za doseganje teh ciljev opredeljuje vrsto ukrepov. Pri nekaterih so določeni posebni cilji, pri drugih pa ti niso predvideni (glej Tabelo 1). Ti ukrepi so mešanica podpore za izboljšanje konkurenčnosti kmetijstva, izboljšanje okolja in podpore za podeželska območja. Uredba ne določa, kateri ukrep bi moral prispevati h kateremu cilju, niti v kolikšnem obsegu naj bi bili cilji doseženi.

Okvir 1Isti ukrep za različne ciljeEden od ukrepov v španskem programu za izboljšanje kmetijskih struktur na območjih iz Cilja 1 so naložbe v kmetijska gospodarstva. V programu je naveden cilj povečanje kmetijskega dohodka ter izboljšanje življenjskih, delovnih in proizvodnih pogojev. Vendar je bilo med revizijo ugotovljeno, da so se dejansko doseženi cilji razlikovali glede na lokacijo naložbe. Na območjih s produktivnim kmetijstvom ta ukrep prispeva k cilju izboljšanje konkurenčnosti kmetijstva. Toda na gorskih območjih nudi ukrep podporo majhnim in nekonkurenčnim kmetijam, pri čemer je cilj stabiliziranje števila prebivalcev na podeželju. Program tema različnima ciljema ne dodeljuje posebnih ločenih virov. Za različna cilja iz tega ukrepa niso določeni nobeni posebni podcilji, prav tako ni nobenega spremljanja zneskov, porabljenih za vsak posamezni cilj, ali zneskov, porabljenih na različnih vrstah območij.Ukrep upravljanje vodnih virov in arondacija predstavlja 70 % prispevka EKUJS k portugalskemu programu za „Lisboa e Vale do Tejo“. V programu je naveden cilj „razvijanje sodobnega in konkurenčnega kmetijstva kot ključnega elementa za razvoj podeželskih območij“. Vendar je bilo med revizijo ugotovljeno, da ukrep podpira tako posodobitev namakalnih omrežij na rodovitnih območjih kot novih namakalnih omrežij, skupaj z arondacijo in infrastrukturo na območjih s slabo kmetijsko strukturo (zelo majhne parcele, zastareli namakalni sistemi). Ukrep ima dva različna cilja: povečanje konkurenčnosti visoko produktivnih območij in spodbujanje kmetijskih dejavnosti na podeželskih območjih, ki jim grozi opuščanje teh dejavnosti. Program ne določa, kolikšen del ukrepa bo namenjen doseganju enega ali drugega cilja. En sam projekt na gosto naseljenem območju je prejel 29 % celotnega prispevka EKUJS k programu.Nejasni ciljiArondacija se na splošno razume kot zaokrožitev zemljišč za izboljšanje kmetijskih struktur in s tem tudi sposobnosti ekonomskega preživetja gospodarstev. V nizozemskem PRP je ta alinea iz člena 33 finančno najpomembnejši ukrep. Pomanjkanje podrobnega opisa v Uredbi o razvoju podeželja Nizozemski omogoča, da to alineo uporabi kot sredstvo za kupovanje zemljišč s strani države za namene razvoja narave. Iz PRP, ki ga je odobrila Komisija, je razvidno, da bi moralo 87 milijonov EUR iz zneska, dodeljenega za to alineo, prispevati k cilju trajnostno kmetijstvo, 16 milijonov EUR pa k cilju narava in krajina. Vendar je revizija Sodišča pokazala, da je bil v resnici pri 86 % sredstev glavni cilj razvoj narave, pri samo 14 % pa trajnostno kmetijstvo. Takšno stanje je omogoča prožnost Uredbe. Posledica tega je politika, kjer ni jasno, h kateremu cilju so prispevala sredstva.

Usklajen pristop za razvoj podeželja

Ugotovitev 2Programi držav članic so v veliki meri osredotočeni na kmetijski sektor in ne upoštevajo dovolj značilnosti geografskega območja, ki prejema podporo.

Na ravni držav članic sta s splošnimi cilji, opredeljenimi v členih 33, 158 in 160 Pogodbe, priznani dve potrebi. Prva je potreba po odpravljanju strukturnih pomanjkljivosti, zmanjšanju dohodkovnih neenakosti med podeželskimi in urbanimi območji, zmanjšanju nezaposlenosti na podeželju, izboljšanju konkurenčnosti primarnega sektorja in spodbujanju boljših gospodarskih možnosti na podeželskih območjih. Druga pa je potreba po vzdrževanju sposobnosti preživetja podeželskih skupnosti, podpiranju novih dejavnosti in lažjem zagotavljanju storitev na podeželju zaradi ogroženosti, ki jo za sposobnost preživetja in živahnost številnih podeželskih skupnosti povzroča pomanjkanje gospodarskih možnosti. Poleg tega se države članice soočajo s širšim obsegom izzivov, kot so večja ozaveščenost o kakovosti proizvodov, dobro počutje živali, skrb za okolje.

Za obravnavanje teh zelo različnih potreb so bili razviti različni koncepti ozemeljskih pristopov k podeželskim območjem. Ti so osredotočeni na geografsko območje in temeljijo na socialno-ekonomski analizi in strategiji, v kateri so opredeljeni različni vidiki razvoja podeželja v izrecni povezavi z drugimi posegi na območju. Poleg tega so to integrirani pristopi: zajemajo več sektorjev ter sodelovanje vseh akterjev in virov na zadevnem območju. To omogoča kar največje sinergije znotraj enega programa ter med različnimi programi, ki se izvajajo na danem območju.

Obe evropski konferenci o razvoju podeželja, v Corku (1996) in v Salzburgu (2003), sta potrdili pomembnost ozemeljskega pristopa. V Corku je bilo poudarjeno, da mora biti koncept politike razvoja podeželja večdisciplinaren, v izvajanju pa mora biti ta politika večsektorska z jasno ozemeljsko razsežnostjo (10) . V Salzburgu so menili, da mora politika razvoja podeželja služiti potrebam širše družbe na podeželskih območjih in prispevati h koheziji (11) .

Poleg tega so na voljo številne študije o ozemeljskem pristopu k razvoju podeželja, ki prav tako priporočajo ta pristop. Poznani inštituti in raziskovalci, med katerimi sta tudi OECD in ESPON, v svojih študijah sklenejo, da je sektorski pristop manj uspešen od ozemeljskega.

Drugi pristop je tradicionalni pristop, osredotočen na kmetijstvo, ali „sektorski“ pristop, ki se osredotoča samo na en sektor in ne upošteva značilnosti geografskega območja, ki mu je namenjena podpora. Sodišče je ugotovilo, da je v programih držav članic uporabljen predvsem slednji pristop. Vsi ključni elementi programa, kot so specifični cilji, analiza SWOT, opis stanja in ukrepi, so osredotočeni na kmetijski sektor. Programi niso omogočali uspešnega prostorskega ciljnega usmerjanja, ker ni bilo potrebnih elementov ali pa so bili ti nepopolni (12) .

cilj ukrepov, ki uporabljajo pristop po proizvodih kmetijskega sektorja, je podpiranje kmetijskih gospodarstev in predelovalnih podjetij, ki so sposobna gospodarskega preživetja. Ti ukrepi predstavljajo 23 % prispevka EKUJS. Prednost imajo naložbe na območjih, ki so še posebej primerna za proizvodnjo zadevnega kmetijskega proizvoda. Dodatno prednost imajo gorska območja,

ustrezen opis in opredelitev stanja na tem ozemlju. Program ločuje med dvema večjima conama z različnimi težavami: območja z intenzivnim kmetijstvom in „podeželska območja“. Slednja so opredeljena po različnih merilih in imajo povprečno gostoto prebivalstva 127 preb/km2, v primerjavi s 1 239 preb/km2 zunaj teh območij, stopnja zaposlenosti v kmetijstvu pa znaša 22 %, v primerjavi s 6 % v preostalem delu regije,

Okvir 2Elementi delnega ozemeljskega pristopa v programu Italije za KampanjoProgram za Kampanjo vsebuje naslednje elemente ozemeljskega pristopa: — ustrezen opis in opredelitev stanja na tem ozemlju. Program ločuje med dvema večjima conama z različnimi težavami: območja z intenzivnim kmetijstvom in „podeželska območja“. Slednja so opredeljena po različnih merilih in imajo povprečno gostoto prebivalstva 127 preb/km2, v primerjavi s 1 239 preb/km2 zunaj teh območij, stopnja zaposlenosti v kmetijstvu pa znaša 22 %, v primerjavi s 6 % v preostalem delu regije, — cilj ukrepov, ki uporabljajo pristop po proizvodih kmetijskega sektorja, je podpiranje kmetijskih gospodarstev in predelovalnih podjetij, ki so sposobna gospodarskega preživetja. Ti ukrepi predstavljajo 23 % prispevka EKUJS. Prednost imajo naložbe na območjih, ki so še posebej primerna za proizvodnjo zadevnega kmetijskega proizvoda. Dodatno prednost imajo gorska območja, — štirje ukrepi iz člena 33, ki se ukvarjajo s pomanjkanjem osnovnih storitev in spodbujanjem novih dejavnosti, ter predstavljajo 24 % sredstev EKUJS, se izvajajo samo na podeželskih območjih, — prednost imajo projekti, ki se izvajajo na podeželskih območjih, s čimer se rešujejo potrebe teh območij in ustvarjajo sinergije z drugimi naložbami na danem območju.

Zaradi te močne usmerjenosti v kmetijstvo je v nevarnosti doseganje enega od splošnih ciljev Uredbe, zmanjšanje ozemeljskih neravnovesij. Ustrezna kombinacija ozemeljskega in sektorskega pristopa bi to tveganje zmanjšala. Uspešen primer povezovanja sektorskega in ozemeljskega pristopa je bil ugotovljen v Kampanji (Okvir 2). To kaže, da je pri politiki EU za razvoj podeželja mogoče uporabiti ozemeljski pristop.

Ozemeljski pristop ima samo „Leader“, ki je zajet v novi uredbi, medtem ko imajo določeni ukrepi zaradi svoje večsektorske narave nekatere elemente tega pristopa. Vendar so razpoložljiva sredstva omejena (najmanjši odstotek, ki ga je Skupnost določila za Leader, je 5 % za EU-15 in 2,5 % za nove države članice, stopnja za večsektorske ukrepe je 10 %). Ambicioznejši predlogi Komisije so bili zmanjšani (za večsektorske ukrepe s 15 % na 10 %) ali zavrnjeni (v primeru Leader rezerva 3 % proračuna za razvoj podeželja). To kaže, da je v praksi določen odpor do spremembe pristopa s sektorskega na ozemeljskega.

Revizijsko vprašanje 2: Ali projekti, izbrani za financiranje s strani EU, temeljijo na merilih, ki najbolje rešujejo potrebe podeželskih območij?

Pogoji in izbirni postopki

Ugotovitev 3Ni uspešnih pogojev upravičenosti in izbirnih postopkov, ki bi sredstva usmerjali na geografska območja in upravičence, ki so najbolj potrebni pomoči.

Konsolidirana Pogodba in Uredba o razvoju podeželja uporabljata izraza „podeželje“ in „podeželska območja“. Člen 33 ima naslov „Spodbujanje prilagajanja in razvoja podeželskih območij“. Vendar Uredba tega ne opredeljuje, niti ne zahteva, da države članice določijo pogoje, ki bi jih morala izpolnjevati podeželska območja (npr. v svojih programih razvoja podeželja). Sodišče je pri revidiranih programih držav članic ugotovilo, da trije niso vsebovali opredelitve podeželskih območij, da jih je pet vsebovalo tako opredelitev, vendar se ni uporabljala, in da je samo en program (Kampanja) dejansko uporabljal svojo opredelitev podeželskih območij.

Na Spodnjem Saškem je samo pri enem od petih meril, ki se uporabljajo za izbiro vasi za „obnovo vasi“ v regijskem programu, upoštevana podeželskost vasi. Eno od teh meril je finančno stanje občine: skupnost mora biti finančno dovolj sposobna, da dejavnosti izvede hitro in uspešno. To prilagaja ukrep občinam v urbanih območjih, ne pa tistim na podeželskih, saj so slednje običajno finančno šibkejše.

Okvir 3Primeri neuspešne uporabe razvrščanja in izbiranjaSpodaj so navedeni primeri meril, ki niso pomembna pri reševanju potreb podeželskih območij: — V Kataloniji so pri ukrepu predelava in trženje predlaganim projektom točke dodeljene glede na čas, ki je pretekel, odkar je upravičenec prejel nevračljiva sredstva. Cilj tega merila je razširiti pomoč na več upravičencev, ne pa izbrati projekte, ki najbolje rešujejo potrebe podeželskih območij. V Franciji se pri istem ukrepu nobeno od izbirnih meril ne nanaša na lokacijo naložbe. — Na Spodnjem Saškem je samo pri enem od petih meril, ki se uporabljajo za izbiro vasi za „obnovo vasi“ v regijskem programu, upoštevana podeželskost vasi. Eno od teh meril je finančno stanje občine: skupnost mora biti finančno dovolj sposobna, da dejavnosti izvede hitro in uspešno. To prilagaja ukrep občinam v urbanih območjih, ne pa tistim na podeželskih, saj so slednje običajno finančno šibkejše.

Sodišče je med revizijo ugotovilo, da države članice na splošno ne uporabljajo uspešnih postopkov za izbiranje projektov, ki najbolje rešujejo potrebe podeželskih območij. Več držav članic dodeljuje sredstva projektom na podlagi načela „kdor prej pride, prej melje“. V drugih primerih so države članice uvedle postopke za razvrščanje, ki se niso uporabljali ali pa so delno temeljili na nepomembnih merilih. Pri samo enem od devetih pregledanih programov so bili uporabljeni uspešni postopki. Primeri so navedeni v Okvirju 3.

Okvir 4Koncentracija pomoči pri močnejših zasebnih in javnih upravičencihV Emiliji-Romanji se podpirajo samo kmetijska gospodarstva z minimalnim dohodkom na letno delovno enoto v višini okoli 10 000 EUR za območja LFA in okoli 15 000 EUR za ostala območja. 50 % kmetij ima manj kot 5 000 EUR dohodka. To so v glavnem majhne kmetije. 12 % največjih kmetij v regiji (z več kot 20 ha) je počrpalo 41 % nevračljivih sredstev.Alinea „gospodarjenje s kmetijskimi vodnimi viri“ iz člena 33 je finančno najpomembnejši ukrep v španskem programu za izboljšanje kmetijskih struktur v regiji Cilja 1. Večina sredstev tega ukrepa (76 %) je namenjenih posodabljanju obstoječih namakalnih omrežij. Namakana območja zajemajo okoli 12 % skupne površine regij iz Cilja 1 ter so gosteje naseljena in bolj konkurenčna kot nenamakana območja. Ljudje so se naselili na teh območjih, saj so namakana območja v povprečju šestkrat bolj produktivna od nenamakanih. To je privedlo do stanja, ko je večina sredstev koncentriranih na 12 % površine, ki je v najugodnejšem položaju. Le majhen odstotek pomoči (okoli 20 %) je bil namenjen območjem, ki so bila opredeljena kot območja, za katera je značilno odseljevanje prebivalstva (< 38,5 preb/km2).

Med revizijo je bilo prav tako ugotovljeno, da obstaja tveganje, da bodo imeli bolje obveščeni, organizirani in bogatejši upravičenci lažji dostop do sredstev EU. Pri naložbenih ukrepih predlagajo financirane projekte posamezniki in občine, ki morajo sofinancirati del naložbe. Ugotovljeni so bili primeri, kjer je pomoč koncentrirana pri gospodarsko močnejših upravičencih in območjih, ne pa na bolj podeželskih območjih. V okvirjih 3 in 4 so prikazani primeri, kjer so se regionalna neravnovesja povečala, namesto da bi se zmanjšala.

Mrtve izgube

Ugotovitev 4Pomanjkanje uspešnega usmerjanja vodi tudi k tveganju, da bo prišlo do povečanih učinkov „mrtvih izgub“, ki zmanjšujejo uspešnost pomoči.

Mrtve izgube se pojavijo takrat, ko bi do naložbe prišlo tudi brez pomoči. V takšnih primerih bi v vsakem primeru prišlo do vplivov, kot so rast podjetja ali nova delovna mesta. Podpora naložbam je najuspešnejša takrat, ko naložba sicer ne bi bila izvedena in zaželeni vplivi brez te podpore ne bi bili doseženi. Vendar je določeno stopnjo mrtvih izgub mogoče šteti za neizogibno, saj morajo biti upravičenci pripravljeni, da se lotijo naložbenih projektov.

Okvir 5Primeri mrtvih izgubObiskali smo dva kmeta, ki sta prejela pomoč za projekte v okviru ukrepa naložbe v kmetijska gospodarstva v Emiliji-Romanji. Oba kmeta sta izjavila, da bi naložbo vseeno izvedla, tudi če zanjo ne bi prejela javne podpore. Poleg tega sta imela oba kmeta dovolj finančnih virov in sta se odločila za izvedbo dodatnih naložb (ki jih ni sofinancirala EU) v znesku, ki je bil v enem primeru 5-krat višji od podprtega projekta, v drugem pa je znašal polovico podprtega projektaV Kataloniji se do leta 2005 prednostna merila niso uporabljala pri ukrepu za izboljšanje predelave in trženja kmetijskih proizvodov, sofinancirani pa so bili vsi zahtevki, ki so izpolnjevali pogoje. Ker je bilo premalo sredstev, da bi bilo to mogoče izvesti po stopnji javnega sofinanciranja, predvideni v PRP, je bila stopnja močno znižana na povprečno 15 %. To je povečalo verjetnost mrtvih izgub – upravičenci so morali sami financirati 85 %. Pri dveh od treh obiskanih podjetij je bilo iz letnih računovodskih izkazov za leta po dokončanju projekta, ki ga je sofinancirala EU, razvidno, da sta podjetji izvedli dodatne naložbe, ki so bile večje od naložb, ki jih je sofinancirala EU.

Primer tega je stanje pri naložbah v kmetijska gospodarstva v belgijski regiji Flandrija, kjer je skoraj polovica kmetijskih gospodarstev izločenih zaradi pogoja sposobnosti gospodarskega preživetja. Ta pogoj se je izvajal tako, da se je za delavca, zaposlenega s polnim delovnim časom, zahteval dohodek v višini najmanj 21 577 EUR. Ocenjevalci programa so ugotovili, da to izloča gospodarstva, ki potrebujejo podporo in pri katerih so bili učinki mrtvih izgub manjši.

Revizijsko vprašanje 3: Ali so bili projekti izvedeni na podeželskih območjih in ali so imeli učinek?

Lokacija projektov

Ugotovitev 5Pomemben del odhodkov se izvaja na območjih, ki niso pretežno podeželska, na škodo zneskov, ki so na voljo za takšna območja.

ali je bilo območje uvrščeno med podeželska v prejšnjem programskem obdobju ali ne (1994–1999). V tem obdobju so bili ukrepi iz člena 33 na območjih zunaj Cilja 1 izvajani samo na nekaterih območjih, imenovanih „Cilj 5b“, ki so morala izpolnjevati določena merila o podeželskosti in jih je morala odobriti Komisija;

Komisija ima malo informacij o lokaciji rezultatov in učinkov naložb v razvoj podeželja (glej tudi odstavek 61). Sodišče je izbralo reprezentativni vzorec 300 projektov EKUJS in razvrstilo njihovo lokacijo po kategorijah podeželskosti. Za razvrstitev vseh območij na ozemlju EU na urbana in podeželska je uporabilo štiri izmed najboljših razpoložljivih neodvisnih meril uspešnosti, za katera obstajajo podatki. Uporabljena so bila naslednja merila uspešnosti (več podrobnosti je navedenih v Prilogi II):

V Tabeli 2 so navedeni rezultati analize, kako je 300 naložb razvrščenih glede na vsako merilo uspešnosti. Iz tabele je razvidno, da je za regije zunaj Cilja 1, odvisno od uporabljene tipologije, med 29 % (OECD) in 55 % odhodkov na območjih, ki niso podeželska (klasifikacija prejšnjega Cilja 5b). Pri regijah iz Cilja 1 se od 9 % (OECD) do 22 % (nacionalna opredelitev) podpore za razvoj podeželja nahaja na območjih, ki niso podeželska.

Tabela 2

Lokacija naložb v razvoj podeželja v reprezentativnem vzorcu 300 projektov EKUJS

V primerjavi s prejšnjim programskim obdobjem (1994–1999) se je podpora za naložbe v razvoj podeželja, namenjena podeželskim območjem (prejšnji Cilj 5b), zmanjšala za 50 % v absolutnem smislu (približno 1 500 milijonov EUR manj) in za 70 % v relativnem smislu (15) . In to kljub precejšnjemu povečanju proračuna za razvoj podeželja. To kaže, da je šlo za pomanjkanje določanja prednostne obravnave pri podeželskih območjih, ki ga dopušča Uredba, in sicer na škodo sredstev, ki so na voljo za ta območja.

Za teh 300 projektov je bila analizirana tudi gostota prebivalstva. V spodnji tabeli je za vsako od populacij v vzorcu prikazana povprečna gostota prebivalstva na območju, kjer je bila naložba (LAU 2 je „najnižja“ upravna raven, kot so občine, NUTS 3 je večje upravno območje, kot so province). Pri vseh vrstah revidiranih naložbenih ukrepov imajo območja LAU 2 in NUTS 3 v povprečju višjo gostoto prebivalstva, kot je evropsko povprečje, ki znaša 120 oseb na kvadratni kilometer. Številke za regije Cilja 1 je treba primerjati s povprečno gostoto prebivalstva za območja Cilja 1, ki znaša 81 preb/km2.

Tabela 3

Povprečna gostota prebivalstva na lokacijah naložb v razvoj podeželja v reprezentativnem vzorcu 300 projektov EKUJS

Rezultati so zlasti pomembni za regije Cilja 1, ki so na splošno najrevnejša območja EU. Povprečna gostota prebivalstva na lokaciji naložbe je pri regijah Cilja 1 in tistih zunaj njega zelo podobna (glej Tabelo 3). To kaže, da so naložbe koncentrirane v najbogatejših delih regij iz Cilja 1.

Rezultati in učinki projektov, pregledanih na kraju samem

Ugotovitev 6Vplivov projekta ni bilo mogoče vedno opredeliti, toda, kjer je bilo to mogoče, sta bila ključna dejavnika, ki sta zvišala njihovo uspešnost, sinergija z drugimi projekti in umeščenost na podeželska območja.

Kot del analize 31 projektov, pregledanih med obiski v državah članicah, je bilo med revizijo obravnavano vprašanje „Kakšni so bili rezultati projektov in katere so bile ključne spremenljivke, ki so jih določale?“. Fotografije na naslednji strani nudijo vtis o štirih revidiranih projektih. V Prilogi III so podani podrobnejši opisi teh projektov, ki ponazarjajo spodaj navedene točke. Spodaj prikazanih rezultatov ni mogoče ekstrapolirati, ker je bil vzorec izbran na podlagi presoje, hkrati pa je bil njegov cilj zajeti primere dobre prakse.

Točka 1: Vplivov (rezultatov in učinkov) ni mogoče vedno opredeliti

Pri 10 pregledanih projektih so bili ugotovljeni jasni rezultati in učinki. Pri nadaljnjih 15 projektih (16) so bili ugotovljeni dokazi o nekaterih vplivih, čeprav ne o vseh načrtovanih vplivih. Pri preostalih 6 projektih (17) je bilo ugotovljenih malo ali nič vplivov. Teh podatkov države članice na splošno niso zbirale, včasih pa so trdile, da je to naloga ocenjevalcev.

Točka 2: Projekti so uspešnejši, če pride do sinergije

Pri 20 pregledanih projektih so bili ugotovljeni vplivi sinergije. To pomeni, da projekti niso bili izvedeni v izolaciji, ampak so bili povezani z drugimi. Običajno je bilo temu tako, ker so bili projekti del širšega koncepta, kot je na primer lokalna razvojna strategija (npr. za razvoj vasi ali turizma). Pri preostalih 11 projektih (18) ni bilo mogoče ugotoviti vplivov sinergije. Sodišče je ugotovilo, da so imeli izolirani projekti, ki niso imeli nobene povezave z drugimi projekti, manj vpliva in da so bili manj uspešni.

Točka 3: Lokacija in učinek na podeželskih območjih

Pri 19 pregledanih projektih so rezultati in učinki pozitivno prispevali k razvoju podeželskih območij. Vendar pri ostalih 12 projektih Sodišče ni ugotovilo takšnega pozitivnega prispevka: v 6 primerih je ugotovilo malo ali nobenega vpliva (glej odstavek 48), v drugih 6 primerih (20) pa je šlo za mesto ali nepodeželsko območje. To ima precej manjši učinek na razvoj podeželja in zato ne rešuje uspešno težav podeželskih območij.

Revizijsko vprašanje 4: Ali so proizvodi, rezultati in učinki pravilno spremljani in ocenjevani?

Splošni okvir in izvajanje sistema za spremljanje in ocenjevanje

Ugotovitev 7Izvajanje sistema za spremljanje in ocenjevanje s strani Komisije in držav članic ne zagotavlja ustreznih in zanesljivih informacij o proizvodih, rezultatih in učinkih naložb v razvoj podeželja.

Zasnova sistema za spremljanje in ocenjevanje je določena v pravni podlagi in zajema na primer vključitev operativnih ciljev in pričakovanih učinkov PRP, ki so, če je mogoče, količinsko opredeljeni glede na ocene za spremljanje in ocenjevanje.

Izvajajo se tri vrste ocen: predhodna (v fazi načrtovanja programa), vmesna (najpozneje 31. decembra 2003 in posodobljena dve leti pozneje, če je potrebno) in naknadna (do 31. decembra 2008). Komisija je prav tako pogodbeno najela ocenjevalce za pripravo konsolidiranih poročil o informacijah, vsebovanih v naknadnih ocenah držav članic za prejšnje programsko obdobje (ki so bila na voljo v letu 2003) in vmesnih ocenah tekočega obdobja.

Sodišče je analiziralo, kako so Komisija in države članice izvajale sistem za spremljanje in ocenjevanje. Sodišče je ugotovilo, da niti Komisija niti države članice niso ustrezno spremljale in ocenjevale proizvodov, rezultatov in učinkov naložb v razvoj podeželja. To pomeni, da nimajo dovolj informacij za uspešno upravljanje naložbenih ukrepov.

Komisija je zahtevala, da podatki temeljijo na obveznostih in ne na plačilih, zato ni nobene neposredne povezave s plačanimi zneski in posledično s finančnim poročanjem. To prav tako pomeni, da posredovane številke niso dejansko realizirane številke ter da se o proizvodih in rezultatih poroča prezgodaj ali pa so pretirano poudarjeni (npr. ko so projekti razveljavljeni);

kadar so bili podatki posredovani, kazalniki o proizvodih, rezultatih in učinkih v številnih primerih niso bili zanesljivi. Dosežki EU so bili preveč poudarjeni zaradi vključitve nacionalnega sofinanciranja in dvojnega poročanja o rezultatih. Poleg tega so podatki temeljili na načrtovanih številkah ali ocenah in jih na splošno nacionalne uprave niso dejansko preverjale;

tudi kadar so bili kazalniki ustrezno opredeljeni, države članice niso zbirale in poročale podatkov o rezultatih projektov, čeprav bi bilo to možno;

za cilje na ravni projekta in ukrepa, kazalnike in podcilje je bilo ugotovljeno, da so bili v programih držav članic na splošno neustrezno opredeljeni;

Te pomanjkljivosti posledično vplivajo na letna poročila držav članic o napredku, v katerih poročajo o podatkih. Skupni kazalniki iz teh poročil predstavljajo podlago za poročila Komisije „Podatki EU o spremljanju razvoja podeželja – zbirna poročila“, ki jih zahteva Svet za kmetijstvo. Zadnje poročilo, ki se nanaša na leta 2001–2003, je bilo pripravljeno maja 2005, osredotočeno je na finančno izvajanje in nudi malo podatkov o spremljanju proizvodov in rezultatov. Poročilo ni popolno, saj podatki za regije Cilja 1 niso bili na voljo. Ni ga mogoče primerjati z letom 2000, ker je Komisija v letu 2001 spremenila kazalnike, posodobljene številke za leto 2000 pa so le delno na voljo.

Pomanjkljivosti (glej odstavek 58) vplivajo tudi na ocenjevalna poročila. Dodatna težava pri ocenjevanjih je omejena relevantnost „skupnih vprašanj za ocenjevanje“. To je sklop vprašanj, meril in kazalnikov za ocenjevanje, ki jih je razvila Komisija, zahteva pa jih pravna podlaga. Sodišče je med revizijo ugotovilo, da ocenjevalci na glavnino vprašanj ne odgovorijo, ker večina vprašanj, meril in kazalnikov ni relevantnih, kadar pa so, ti podatki niso sporočeni ali pa jih ni mogoče količinsko opredeliti.

Spremljanje in ocenjevanje zagotavljata samo omejene informacije o tem, kje so proizvodi, rezultati in učinki realizirani. Takšne informacije so pomembne za analize, da se lahko rešujejo težave na tistih podeželskih območjih, kjer so potrebe največje. Kot takšne so logični zaključek ciljnega usmerjanja in omogočajo merjenje uspešnosti podpore.

Komisija je kot pristop k dobremu finančnemu poslovodenju mnogo let uporabljala postopke upravljanja po dejavnostih. To na globalni ravni zagotavlja kazalnike o proizvodu in učinku politike razvoja podeželja. Vendar ti kazalniki ne zagotavljajo nobenega vpogleda v to, kaj je bilo financirano in kaj je bilo doseženo. Kazalniki o proizvodu opisujejo pričakovane dejavnosti Komisije in edini relevantni kazalnik učinka za naložbene ukrepe so odhodki za razvoj podeželja kot delež skupnih odhodkov EKUJS.

Način izvajanja sistema za spremljanje in ocenjevanje je privedel do razmer, v katerih poročanje ne zagotavlja zanesljive slike o proizvodih, rezultatih in učinkih naložb v razvoj podeželja. Ni očitno, kaj je bilo financirano (proizvodi), kaj je bilo doseženo (rezultati, učinki) in kako je to prispevalo k reševanju težav, ki jih imajo podeželska območja.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

Sodišče je ugotovilo, da ni bilo ključnih informacij za odgovor na vprašanje, ali naložbeni ukrepi za razvoj podeželja uspešno rešujejo težave podeželskih območij. Tako ni bilo mogoče oceniti, katera sredstva so prispevala k doseganju katerega cilja. Vzrok za to, da te informacije niso na voljo, je delno tudi v tem, da Uredba o razvoju podeželja nudi širok razpon ukrepov, katerih cilji so široko zastavljeni. Poleg tega v programih držav članic niso bile določene jasne strategije za reševanje težav podeželskih območij (glej odstavke 16–18).

V Uredbi ni navedena opredelitev podeželskih območij, niti niso določeni pogoji, ki bi jih morala izpolnjevati. Državam članicam v njihovih programih razvoja podeželja ni treba določiti podeželskih območij. Prav tako ni uspešnih pogojev in izbirnih postopkov, ki bi sredstva usmerjala na geografska območja in upravičence, ki so najbolj potrebni pomoči (glej odstavke 29–34).

Izvajanje sistema za spremljanje in ocenjevanje Komisiji in državam članicam ne zagotavlja dovolj ustreznih in zanesljivih informacij o proizvodih, rezultatih in učinkih (glej odstavke 53–63).

(1) Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL L 270, 21.10.2003, str. 1), člen 10.

(2) Uredba Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL L 160, 26.6.1999, str. 80).

(3) Posebno poročilo št. 3/2005 (UL C 279, 11.11.2005), Posebno poročilo št. 4/2003 (UL C 151, 27.6.2003), Posebno poročilo št. 9/2004 (UL C 67, 18.3.2005).

(4) Prvi steber SKP je podpora, ki se kmetom dodeljuje v obliki neposrednih plačil.

(5) Člen 1 Uredbe (ES) št. 1257/1999.

(6) Členi 4, 25 in 33 Uredbe (ES) št. 1257/1999.

(7) Regije NUTS 2, ki zaostajajo v razvoju, kar je opredeljeno kot BDP na prebivalca, nižji od 75 % povprečja Skupnosti.

(8) Naknadno vrednotenje programov Cilja 5b 1994–1999, avgust 2003; Zbirno poročilo o vmesnih vrednotenjih 2000–2006, februar 2006.

(9) Novo partnerstvo za kohezijo, tretje poročilo o ekonomski in socialni koheziji, februar 2004, str. 29.

(10) Sklepi Evropske konference o razvoju podeželja v Corku, 7.–9. november 1996.

(11) Sklepi druge Evropske konference o razvoju podeželja v Salzburgu, 12.–14. november 2003.

(12) Če je na primer zajet opis težav različnih delov ozemlja, je ta zelo splošen, ne da bi bilo opredeljeno, katero konkretno podeželsko območje se sooča s katero težavo. Poleg tega se opis težav/potreb ne uporablja za prilagajanje ukrepov za razvoj podeželja potrebam različnih območij.

(13) Glasilo Komisije „Kako lahko razvoj podeželja prispeva k zaposlovanju in gospodarski rasti“, 2005.

(14) GD AGRI – seznam – nove perspektive za razvoj podeželja v EU, str. 7.

(15) Vir: Analiza računovodskih podatkov Komisije, ki jo je opravilo Sodišče.

(16) Projekti 1 do 5, 7 do 9, 16, 18, 19, 22, 23, 30, 31 (glej Prilogo I).

(17) Projekti 12, 15, 17, 20, 26 in 27 (glej Prilogo I).

(18) Projekti 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 in 31 (glej Prilogo I).

(19) Projekti 5, 6, 7, 8, 9, 10 in 11 (glej Prilogo I).

(20) Projekti 7, 8, 11, 18, 24 in 25 (glej Prilogo I).

Obnova obstoječih podeželskih cest, izboljšanje dostopa do okoliških kmetij, izboljšanje komunikacije med različnimi deli občine in dostopa do glavnih cest.

Obnova obstoječih podeželskih cest, izboljšanje dostopa do okoliških kmetij, izboljšanje komunikacije med različnimi deli občine in dostopa do glavnih cest.

Zaradi zelo različnih meril, ki jih uporabljajo države članice, različne tipologije, ki so opredeljene kot takšne, niso primerljive. Vendar je ESPON v okviru projekta 1.1.2 uskladil nacionalne klasifikacije, tako da je glede na povprečje države opredelil tri razrede. Rezultat je tipologija relativne podeželskosti v skladu z nacionalnimi opredelitvami v treh razredih: nizka podeželskost (indeks nižji od 90 povprečja države), srednja podeželskost (indeks med 90 in 110) in visoka podeželskost (indeks nad 110).

Osrednja tema končnega poročila projekta ESPON 1.1.2 „Urbano-podeželska razmerja v Evropi“ je, ali je razdelitev na urbano-podeželsko smiselna, kako naj bi bila izvedena in kakšna naj bi bila merila, ter ali bi jo bilo mogoče uporabiti pri oblikovanju politike. V poročilu je razdelana tipologija regij v Evropi v skladu z urbano-podeželskimi značilnostmi. Tipologija ESPON temelji na dveh glavnih razsežnostih, na stopnji urbanega vpliva in stopnji človekovega poseganja. Urbani vpliv je opredeljen v skladu z gostoto prebivalstva in statusom vodilnega urbanega središča v vsaki regiji NUTS 3. Stopnja človekovega poseganja je bila opredeljena z relativnim deležem pokrovnosti tal v skladu z glavnimi razredi pokrovnosti tal, ki jih pozna podatkovna baza CORINE. Glavni razredi so umetne površine, kmetijske površine in preostali tipi pokrovnosti tal. Za namen revizije se prvi razred (tip 1 „velik urbani vpliv, veliko poseganje človeka“) šteje kot urban, razredi 2–5 kot vmesni in razred 6 kot podeželski.

Z datumom uveljavitve Uredbe o razvoju podeželja, 1. januarjem 2000, je bila Uredba (EGS) št. 2052/88 (1) razveljavljena. Slednja v odstavku 5 člena 1 opredeljuje Cilj 5b kot spodbujanje razvoja podeželskih območij. Člen 11 pozneje določa, da se območja, ki so upravičena do pomoči po Cilju 5b izberejo […] zlasti ob upoštevanju njihove stopnje podeželskosti, števila oseb, zaposlenih v kmetijstvu, njihove stopnje gospodarskega in kmetijskega razvoja, njihove obrobnosti in njihove občutljivosti na spremembe v kmetijskem sektorju, zlasti v kontekstu reforme skupne kmetijske politike. Za programsko obdobje 1994–1999 je Komisija v skladu s temi merili odobrila 83 con. Tako je območje, na katerega so se nanašali programi v okviru Cilja 5b, pokrivalo 26 % površine EU in 9 % njenega prebivalstva.

PRILOGA III

PRIMERI REZULTATOV IN UČINKOV PREGLEDANIH PROJEKTOV

Točka 1 – Vplivov ni mogoče vedno opredeliti

V Brandenburgu so v okviru ukrepa iz člena 33, „obnova in razvoj vasi ter varstvo in ohranjanje podeželske dediščine“, postavili 31,5 metra visok jeklen razgledni stolp, ki nudi panoramski razgled na jezero Senftenberger in njegovo okolico (glej tudi Fotografijo 1). Stolp je dodatna zanimivost na tem območju, vendar po mnenju revizorjev ni bistven projekt. Če ne bi bil postavljen, bi bilo število obiskovalcev verjetno v bistvu enako. Nobenega dokaza ni, da ta projekt, ki je stal okoli 380 000 EUR, uspešno razvija podeželsko območje. Vodstveni organi parka so predložili statistične podatke o številu dnevnih obiskovalcev in o številu obiskovalcev, ki prenočijo. Gradnja stolpa ni imela nobenega opaznega vpliva na te številke in v vsakem primeru bi bil lahko kateri koli trend posledica drugih dejavnikov. Tako je rezultate in učinek stolpa zelo težko opredeliti in količinsko ovrednotiti ter je še zgodaj, da bi ocenili srednje- in dolgoročne vplive projekta.

Točka 2 – Projekti so uspešnejši, če pride do sinergije

Primer 1: Sinergija z drugimi instrumenti in cilji, del širše strategije

Projekt je zadeval nakup kmetijskih zemljišč s strani nizozemske države v okviru ukrepa arondacija iz člena 33 (glej tudi Fotografijo 2). Parcele pri tem projektu so v šestdesetih letih za gradbene namene kupile občine, zdaj pa jih je država (s sofinanciranjem EU) odkupila za razvoj narave namesto za urbanizacijo. Na območju so se izvajali tudi drugi projekti, ki jih financira EU, posledica česar je bilo sočasno doseganje dveh glavnih ciljev PRP: razvoj narave in trajnostni razvoj kmetijstva. Poleg tega je območje, na katerem se je nahajal projekt, nudilo možnosti za vodno rekreacijo, hkrati pa se je gradila kolesarska steza med kupljenimi zemljišči in mestom Zaanstad, katere gradnjo je sofinancirala EU. Projekt je bil prav tako umeščen v širšo strategijo nacionalnih in provincialnih načrtov in podrobnih ureditvenih načrtov. To je zlasti pomembno za cilj razvijanje narave, na primer za varstvo vrst, ki zahteva večji poseg, kot je poseg na ravni posameznega projekta.

Primer 2: Sinergija z drugimi projekti in del širše strategije

V okviru ukrepa iz člena 33, „obnova in razvoj vasi ter varstvo in ohranjanje podeželske dediščine“, je bil posodobljen vaški center Kirchwahlingen (Nemčija) (glej tudi Fotografijo 3). To je zajemalo gradnjo parkirišča za cerkvene in druge obiskovalce, preplastitev ceste zaradi odvodnjavanja deževnice in preprečevanja poplavljanja, gradnjo obračališča za tovornjake za dostavo kmetijskih proizvodov, popravilo značilnih ograj in postavitev klopi za prosti čas. To je vodilo k povečanju vrednosti vasi, ki se je odprla za kulturne dogodke in turizem ter celo pritegnila ljudi, da so se vrnili živet v vas. Vključitev tega projekta v obsežnejši načrt obnove vasi je zagotovila, da so pri postopku načrtovanja, skupaj z določanjem prednostne obravnave, sodelovali številni ustrezni lokalni prebivalci, in da so bili za to vas izbrani projekti, ki so najbolj potrebovali pomoč. Projekt sta dopolnila še dva tesno povezana javna projekta in en zasebni projekt, ki so bili prav tako opredeljeni v načrtu obnove vasi. Poleg tega je bil projekt del širšega koncepta načrtov za obnovo (skupno) 15 vasi v treh povezanih lokalnih skupnostih (Samtgemeinde). Zadevna vas je na podeželju, kjer so bile težave z odseljevanjem prebivalstva in kjer je bila infrastruktura relativno šibka. Vas je izgubljala svojo identiteto. Ta dejstva so še okrepila učinek tega projekta.

Točka 3 – Lokacija na nepodeželskih območjih

Eden od projektov, pregledanih za ukrep namakanje v Španiji, ima skupno naložbo v višini 9,9 milijona EUR, ki jo je EKUJS sofinanciral v višini 2,4 milijona EUR. Projekt zadeva namakanje na kmetijskem območju tik ob mestu Castellón de la Plana. Na kmetijskem območju in okoli njega ni nobenih majhnih vasi in kmetje, ki jim je projekt koristil, živijo v Castellónu.

Namakano kmetijsko območje po sredini prečka avtocesta, ki povezuje mesto s pristaniščem, in je dolga približno 5 km. Med kmetijskim območjem in Sredozemskim morjem je v glavnem pozidano območje. Castellón de la Plana ima približno 147 000 prebivalcev, gostota prebivalstva pa je 1 346 preb/km2. Ker je območje rodovitno, je mesto eno od španskih središč za proizvodnjo agrumov. Praqv tako je pomembno trgovsko središče z veliko petrokemično industrijo, proizvodnjo keramičnih ploščic in ribištvom kot glavnimi dejavnostmi.

Castellón de la Plana je eno od 29 španskih mest, ki so prejeli sredstva iz naslova pobude URBAN I, ki jo sofinancira Skupnost. Pobuda Skupnosti URBAN je instrument kohezijske politike EU, namenjen obnovi urbanih območij in sosesk v krizi.

Projekt zajema posodobitev namakalnega omrežja na območju 895 hektarjev, pri čemer so obstoječe betonske akvedukte zamenjali s sistemom črpalk in podzemnih kanalov (glej tudi Fotografijo 4). Glavni rezultati so precejšnje zmanjšanje porabe vode, učinkovitejše kmetijstvo na tem območju, večja količina in boljša kakovost proizvodov in s tem ohranjanje obstoječega kmetijstva s krajšim delovnim časom („consolidar la agricultura a tiempo parcial“).

Rezultati tega projekta prispevajo h konkurenčnosti kmetijstva in k okolju (varčevanje z vodo). Vendar so ti rezultati doseženi na območju, ki se z več vidikov uvršča med najbolj konkurenčne in najbolje umeščene dele območij Cilja 1 v Španiji. Za Castellón de la Plana in kmetijska območja v bližini tega mesta niso značilne težave, ki so tipične za podeželska območja (odseljevanje prebivalstva, visoka stopnja zaposlenosti v kmetijstvu itn.) Na podlagi objektivnih meril teh območij ni mogoče šteti za podeželska. Financiranje takšnih projektov ne prispeva k prilagajanju in razvoju podeželskih območij, niti tega ne spodbuja.