SL    SL SL 
SL 1   SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 17.6.2008 
SEC(2008) 2027 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
 
Spremni dokument 
 
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARL AMENTU, SVETU, EVROPSKEMU 
EKONOMSKO-SOCIALNEMU OD BORU IN ODBORU REGIJ 
 
o skupnih na čelih za nadaljnji razvoj skupne po litike priseljevanja: podlaga za nov 
evropski pristop 
 
POVZETEK OCENE U ČINKA 
{COM(2008) 359 kon č.} 
{SEC(2008) 2026} 
SL 2   SL 1. UVOD 
To poročilo je pripravil generalni direktorat za pravosodje, svobodo in varnost na podlagi 
prispevka številnih drugih služb Komisije. Je poenostavljena razli čica ocene u činka, saj 
zajema le opredelitev vprašanja, v kateri se up ošteva obstoje či pravni red Skupnosti, pregled 
glavnih usmeritev (obrazložitveni memorandu m) in vpogled v prihodnjo metodologijo. 
Naslednji ukrepi, s katerimi se izvajajo skupna na čela, bodo predmet popolne ocene u činka. 
Priseljevanje je zapleteno vprašanje in je posta lo eden najvidnejših izzivov, ki jih državam 
članicam EU prinaša globalizacija. Voditelji EU so ob spoznanju, da je potreben nov pristop k 
upravljanju migracij, na Evropske m svetu oktobra 1999 v Tampereju dolo čili elemente za 
skupno politiko EU na podro čju priseljevanja, ki temeljijo na novih dolo čbah, sprejetih v 
okviru Amsterdamske pogodbe. Pristop, dogovorjen le ta 1999 v Tampereju, je bil potrjen s 
Haaškim programom (2004–2009). Decembra 2007 je Evro pski svet zahteval nadaljnji razvoj 
politike in hiter napredek pri uresni čevanju celovite politike EU na podro čju priseljevanja na 
podlagi obnovljenih politi čnih zavez.  
2. TEŽAVE  IN IZZIVI  (OPREDELITEV VPRAŠANJA ) 
2.1. KR ČENJE PREBIVALSTVA EU IN DEMOGRAFSKO STARANJE 
Zaradi razli čnih sprememb demografskih zna čilnosti prebivalstva EU in po umiku generacije 
„baby boom“ s trga dela se bo število delovno sposobnega prebivalstva  v prihodnjih letih 
občutno zmanjšalo. V državah EU 25 se pri čakujejo še enkrat ve čji delež starejšega 
prebivalstva, vse ve čji pritisk na sistem zdravstvenega varstva in dolgotrajne nege, pa tudi 
povečanje odhodkov za pokojnine in upadajo ča letna povpre čna stopnja potencialne rasti 
BDP. Zaradi tega so postale migracije pomem ben dejavnik demografskega razvoja v EU, saj 
so v zadnjih letih vplivnejše od naravnih sprememb. 
2.2. POMANJKANJE DELOVNE SILE IN  USPOSOBLJENIH DELAVCEV 
Številne države članice se že sre čujejo s pomanjkanjem del ovne sile in usposobljenih 
delavcev, ki ga otežuje majhna mobilnost delavcev v celotni EU. Na podlagi nedavnih 
srednjeročnih napovedi bo povpraševanje po mnogih vi sokokvalificiranih delavcih, ki ne 
opravljajo fizi čnega dela, pa tudi po nekaterih nizkokvalif iciranih kategorijah še naprej raslo. 
Ljudje, ki niso državljani EU , že imajo pomembno vlogo pri zadoš čevanju povpraševanja na 
trgu dela, saj je delež delovno sposo bnih migrantov iz tretjih držav obi čajno nekoliko ve čji na 
najvišjih kvalifikac ijskih stopnjah ter ob čutno večji na najnižjih. Za zmanjšanje pomanjkanja 
na trgu dela je zato treba izboljšati uspešnost tr ga dela prebivalcev, ki niso državljani EU, in 
kratkoročno določiti strategije za privabljanje novih delovnih migrantov.  
2.3. NEZADOSTNA VKLJU ČENOST ZAKONITIH PRISELJENCEV  
Učinkovita izmenjava informacij, usklajevanje z organi na vseh stopnjah in zainteresiranimi 
stranmi ter ustrezno upoštevanje vprašanj enakosti spolov in posebnih potreb mladih in otrok 
migrantov so še vedno pomembni izzivi. Zmož nost zbiranja, analiziranja in razširjanja 
informacij v zvezi z vklju čevanjem, pa tudi spremljanje, vrednotenje politik vklju čevanja in 
opredelitev posebnih kazalnikov še ne zadostujejo. V nacionalnih  strategijah je še vedno 
premalo strukturnih pobud, namenjenih kr epitvi sposobnosti prebivalstva gostujo če družbe, da 
se prilagaja na raznolikost, pris eljenci pa so tudi premalo vklju čeni v pripravo integracijskih 
politik. Klju čna vprašanja integracijskih politik so t udi izboljšanje dose žene izobrazbe ljudi, 
ki niso državljani EU, njihova vklju čenost v trg dela ter poznavanje družbe gostiteljice in 
njenega jezika, zagotovitev, da vsi priseljenci razu mejo in spoštujejo vse vrednote in pravice, 
SL 3   SL ki izhajajo iz prava EU in držav članic, in da imajo od njih  koristi, ter spodbujanje 
nediskriminacije in enakih možnosti.  
2.4. STALNI PRITISK NEZAKONITEGA PRISELJEVANJA 
Z varnostnega vidika je nezakonito prise ljevanje lahko povezano s terorizmom, trgovino z 
ljudmi, tihotapljenjem drog in orožja, izkoriš čanjem, suženjskimi delovnimi pogoji in drugimi 
hudimi kaznivimi dejanji. Poleg tega ne zakonitemu priseljeva nju pogosto botrujejo 
humanitarne tragedije, povezane s poskus i vstopa na ozemlje EU s pomo čjo kriminalnih 
združb. Nezakonit vstop, tranzit in bivanje pa  rušijo verodostojnost politik EU in držav članic 
za priseljevanje ter povzro čajo več različnih socialnih stroškov. Nezakonito priseljevanje 
ohranjajo nezados tni ukrepi vra čanja, spodbujajo pa ga kriminalne  združbe, ki se ukvarjajo s 
tihotapljenjem in trgovino, ter možnos t zaposlitve in ur editve statusa.  
2.5. NEZADOSTNO PARTNERS TVO S TRETJIMI DRŽAVAMI 
Evropska unija je v zadnjih desetletjih postala cilj priseljencev iz razli čnih delov sveta, obseg 
teh migracij pa je rasel do prve  polovice tega desetletja. Odlo čitvam za migracijo botrujejo 
ekonomsko utemeljeni argumenti, vendar pa je proces zapleten in odvisen tudi od številnih 
drugih dejavnikov, kot so iskanje boljših  življenjskih razmer, premalo u činkovita država, 
slabo poslovno okolje, ki je posledica korupcije in  nestabilnosti, nestabil ni trgi dela, naravne 
nesreče, konflikti itd. Odpravljanje  temeljnih vzrokov migracije je pomemben del globalnega 
pristopa.  
2.6. NEZADOSTNA PRILAGODITEV UPRAV LJANJA MEJA IN VIZUMSKE 
POLITIKE POTREBAM GLOBALIZIRANEGA SVETA  
Ker je mejni nadzor klju čni sestavni del boja proti nezakonitemu priseljevanju in čezmejnemu 
kriminalu, je treba nujno zagotoviti u činkovit in obsežen mejni nadzor. Za zagotovitev 
učinkovitosti mejnega nadzora sta pomembni zlasti dve podro čji: prepoznavanje oseb, ki 
prekoračijo dovoljeno trajanje bivanj a, in okrepitev nadzora na mejah. Po drugi strani pa 
večina potnikov ne ogroža varnosti in bi mora li imeti možnost, da bi bilo njihovo pre čkanje 
meje enostavno in ne preve č obremenjujo če. Poleg tega pristop nacionalnih vizumov, ki 
omogočajo dostop do celotnega schengenskega obmo čja, ne zagotavlja povsem enake 
obravnave vseh prosilcev niti povsem usklaj ene uporabe meril za varnostne kontrole. V 
številnih državah morajo prosilci morda prepotovati dolge razdalje, da pridejo do 
konzularnega predstavništva države članice. 
2.7. NEZADOSTNO UPRA VLJANJE MIGRACIJ 
Ukrepi na podro čju azila in priseljevanja,  ki jih sprejme ena država članica, bodo verjetno 
vplivali na druge države članice; to je posledica odsotnosti mejnih kontrol na schengenskem 
območju, skupne vizumske politike, tesnih gosp odarskih in socialnih odnosov med državami 
članicami EU ter razvoja skupnih polit ik priseljevanja in azila od za četka veljavnosti 
Amsterdamske pogodbe. Zaradi nadnacionalne nara ve migracijskih vprašanj se je pokazalo, 
da nacionalni ukrepi ne zados tujejo in da je treba ukr epati na ravni EU, npr. dolo čiti skupna 
pravila za vso Evropo, morebitnim migrantom poslati skupno sporo čilo ali se pogajati s 
tretjimi državami. Zato je potreben vzporeden in usklajen razvoj politik azila in priseljevanja 
na nacionalni ravni in na ravni Skupnosti. To so doslej ov irali številni dejavniki, vklju čno s 
pravilom soglasja v Svetu, nizko ravnjo vzajemnega obveš čanja, dejstvom, da ni primerljivih 
statističnih podatkov v Skupnosti, z neenakomerno por azdelitvijo pristojnosti, premalo 
celovitim pristopom k migracijam in slabim i mehanizmi spremljanja in vrednotenja. 
SL 4   SL 3. GLAVNE  POLITIČNE USMERJENOSTI  IN CILJI 
Na podlagi zgoraj opisane analize potr eb in težav ter pravnega in politi čnega okvira EU na 
področju politike priseljevanja in meja bi bilo treba dolo čiti vrsto ciljev za nadaljnji razvoj 
skupne politike. Evropski svet je že oblikoval štev ilne cilje in možnosti politike: na najvišji 
politični ravni so bili dejansko že dolo čeni vsi cilji te politike, razen dveh izjem – vprašanja 
zakonske ureditve in aktivne vklju čenosti socialnih partnerjev ter regionalnih in lokalnih 
organov. 
Komisija je te cilje zbrala  in jih povzela v enajstih na čelih. Vsako od teh na čel bo preneseno v 
konkretne možnosti politike in operativne ukre pe, ti pa bodo pomenili prispevek Komisije k 
pomembni politi čni razpravi, ki bo potekala leta 2009 in bo namenjena dolo čitvi posebnih 
vsebin pravnega okvira, ki bo nasled il Haaški progra m (2009–2014) na podro čju 
priseljevanja. 
1. načelo – jasna pravila  
Oblikovanje jasnih in preglednih pr avil je predpogoj za opredelitev u činkovite in uspešne 
migracijske politike. Migrantom bi bilo zato treba omogo čiti objektivne in jasne informacije o 
različnih obstoje čih pravnih poteh za sprejem v Evropo, jih seznaniti s prihodnjimi pravicami 
in dolžnostmi, vklju čno s spoštovanjem osnovnih vrednot Ev ropske unije, v državah izvora in 
ciljnih državah pa bi morali ime ti konkretne in realne možnosti za izpolnitev zahtev, ki bi jim 
omogočale izdajo vizuma ali dovoljenja za bivanje. Cilj boljše vklju čenosti bo izhajal tudi iz 
razširjenega svežnja pravic državlja nov tretjih držav, ki bi morali imeti čim večje koristi od 
enakih pravic, kot jih imajo državljani EU. 
2. načelo – ekonomske migracije  
Koristi migracij so najve čje, kadar se upoštevajo gospodarske  potrebe družbe gostiteljice, 
seveda pa to ne sme vplivati na oblike migracij, ki nimajo zna čaja delovnih migracij. Kar 
zadeva ekonomske migracije, bi  morali pogoji za sprejem čim bolj temeljiti na oceni potreb – 
k temu bo prispevala bližajo ča se ocena prihodnjih  potreb po spretnostih  v Evropi do leta 
2020 – na profilih priseljencev in zapos lovalnih politikah ter po možnosti vklju čevati 
usposabljanje v državah izvora. To politik o zato spremljajo politike zaposlovanja in 
izobraževanja, katerih namen je izkoristiti obstoje če možnosti in zmanjšati brezposelnost 
državljanov tretjih držav, ki že zakonito prebivajo v EU, treba pa  jo je tudi izvajati ob 
popolnem spoštovanju na čela prednostne obravnave v Skupnosti. 
3. načelo – vklju čevanje  
Vključevanje državljanov tretjih držav je proces vzajemnega prilagajanja družb gostiteljic in 
priseljencev ter je bi stven dejavnik pri uresni čevanju vseh koristi priseljevanja. Pristop 
vključevanja, ki temelji na skupnem programu za vklju čevanje, se že upošte va in bi ga bilo 
treba nadalje okrepiti. Posebni vklju čitveni programi za novince, pr ilagoditev javnih storitev 
posebnostim migrantov, boj proti diskriminaciji,  spodbujanje upravljanj a raznolikosti na 
delovnem mestu in ozaveš čanje vseh zadevnih akterjev spadajo med obveznosti družbe 
gostiteljice. Posebno pozornost bi bilo treba posvetiti vprašanju enakosti med spoloma. 
Razvoj kazalnikov in rednih vrednotenj je tudi nujen pr edpogoj za izboljšanje razmer. 
SL 5   SL 4. načelo – politi čna solidarnost, vzajemno zaupanje,  deljene odgovornosti in izmenjava 
informacij  
Za dosego u činkovitosti in usklajenosti migracijskih poli tik na nacionalni ravni in na ravni EU 
je treba še naprej krepiti usklajevanje med razli čnimi stopnjami pristojnosti. Usklajevanje 
pomeni, da se migracijska politika na ravni držav članic, pa tudi na ravni EU oblikuje in 
izvaja pregledno in v celoti skla dno s pristojnostmi vseh ravni . Zato je treba še naprej 
spodbujati mehanizem sistema vzajemnega obveš čanja, ki je bil vzpostavljen leta 2006, 
izmenjavo informacij in najboljših praks ter tako omogo čiti vzpostavitev vzajemnega 
zaupanja in oblikovanje jasn ih in nedvoumnih sporo čil. 
5. načelo – solidarnost  
Finančna solidarnost je dragoceno orodje, ki  zagotavlja podobno upor abo zakonodaje in 
politik Skupnosti brez na ložitve nesorazmernih nalog posamezni državi členici in s 
spodbujanjem vzajemnega zaupanja s sodelovanj em, razširjanjem najboljših praks in 
večanjem znanja. Izvajanje okvirnega programa, ki  je oblikovan kot prožen instrument, je 
treba izvajati v rednih časovnih presledkih. Skupne odobritve za program v okviru pregleda 
proračuna za leto 2009 in klju č za porazdelitev sredstev med državami članicami bodo 
proučeni po oceni izvajanja, da se omogo či prilagoditev na nove razmere v posameznih 
državah. 
6. načelo – potreba po pristnem pa rtnerstvu s tretjimi državami  
Učinkovito upravljanje migracijskih tokov zahteva pristno partnerstvo s tretjimi državami. To 
pomeni, da mora EU v prihodn jih letih tesneje sodelovati s partnerskimi državami glede 
možnosti za zakonito mobilnost, krepitve zm ogljivosti za upravljanje migracij, boljšega 
usklajevanja med gibanji trga dela in razvojem človeškega kapitala, varstva temeljnih pravic 
in boja proti nezakonitim tokovom. Poleg tega bo ve č virov usmerjenih v skladnost z dobrimi 
delovnimi standardi, EU pa bo še naprej razvija la politike eti čnega zaposlovanja, 
preprečevanja in zmanjševanja bega možganov in zanemarjanja sposobnosti, možnosti za 
krožne migracije, izkoriš čanja razvojnega potenciala nakaz il, olajševanja odpi ranja podjetij za 
povratnike. Potekajo raziskave partnerstev za mobilnost, ki utirajo pot ureditvami za 
upravljanje priseljevanja delav cev, in sicer z izbranimi dolgoro čnimi strateškimi zavezniki.  
7. načelo – okrepiti varnost in olajša ti vstop dobrovernim potnikom  
Trenutno zastavljene dosežke je treba bolj usklajeno razvijati na prej, in sicer s predlaganim 
vizumskim zakonikom in ve čjim sodelovanjem med državami članicami. Samo sistem 
evropskih vizumov za kratkoro čno bivanje bo zagotovil enako obravnavo vseh prosilcev za 
vizum. Prehod na sistem evropski h vizumov bi moral spremljati logi čen in nujen razvoj s 
ciljem upravljanja prošenj za izdajo vizu ma v skupnih evropskih vizumskih centrih. 
Združevanje virov in ekonomije obsega, ki bi se tako dosegli, bi tudi prosilcem zagotavljali 
lahek dostop do uradov, ki bi  te vizume izdajali. 
8. načelo – celovitost schengenskega obmo čja 
Potrebni so razli čni odzivi, vklju čno z ukrepi za razvoj mejnega nadzora in okrepitev 
operativnega usklajevanja med državami članicami v okviru agencije FRONTEX ter uvedbo 
vstopno-izstopnega sistema za beleženje datuma vstopa vsakega državljana tretjih držav na 
schengensko obmo čje in izstopa z njega. Treba je tudi  zagotoviti usklaje nost notranjih in 
zunanjih politik na podro čju upravljanja meja. Potreben je  bolj usklajen pristop k izbiri 
ključnih partnerjev, z jasnejšo op redelitvijo obsežnih daljnoro čnih ciljev. Treba je tudi 
SL 6   SL nenehno izboljševati mehanizme za zagotovitev delitve bremena in vzajemne solidarnosti 
med državami članicami pri upravljanju zunanjih meja EU. 
9. načelo – krepitev boja proti nezakonitemu  zaposlovanju in neprijavljenemu delu  
Pobude na tem podro čju bi se morale nanašati na prepre čevanje, kazni in kazenski pregon ter 
bi morale vklju čevati evropske institucije, države članice in klju čne zainteresirane strani, kot 
so socialni partnerji. Pomemben napredek bo dosežen s sprejetjem predloga direktive o 
sankcijah zoper delodajalce državljanov tr etjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU1. 
Podpirati bi bilo treba pobude za pr ijavljanje dela in si še na prej prizadevati za izvrševanje 
kazni, kar bi pomenilo dodatne nacionalne finan čne in človeške vire, vklju čno z 
vzpostavitvijo specializiranih nadzornih organov,  analizo tveganja, okrepljenim sodelovanjem 
in boljšim vrednotenjem nadzora. Poleg tega  je treba zakonodajo, spremljanje in sisteme 
kazni prilagoditi novim vrstam goljufij, ko t sta sklepanje pogodb s podizvajalci in lažno 
samozaposlovanje. 
10. načelo – boj proti tihotapljenju migrantov in trgovini z ljudmi  
Treba je pregledati nacionalno zakonodajo in  zakonodajo Skupnosti, da bo bolje izražala nove 
kriminalne pojave in da se žrtvam zagotovi ve čja zaščita. Zato bi bilo treba okrepiti obstoje či 
pravni okvir za boj proti omogo čanju nezakonitega vstopa in bivanja ter spolnega izkoriš čanja 
otrok in ga prilagoditi današnjim razmeram. Poleg tega je treba zagotoviti, da države članice 
namenjajo dovolj virov preiskovalnim tehnikam, fina nciranju organizacij ci vilne družbe in na 
splošno vsem ukrepom kazenskega pregona in zaš čite Po drugi strani pa bi bilo treba zaradi 
čezmejne narave teh pojavov pospešiti ukrepanje EU na regionalni in mednarodni ravni, zlasti 
z uporabo mednarodnih instrumentov za boj proti trgovini z ljudmi. 
11. načelo – trajnostne in u činkovite politike vra čanja – zakonska ureditev  
Učinkovita politika ponovnega  sprejema in vra čanja, ki upošteva človekove pravice in 
temeljne svoboš čine zadevne osebe, zahteva boljše operativno sodelovanje med državami 
članicami, ve čjo vlogo agencije FRONTEX pri podpori skupnih operacij vrnitve, okrepljeno 
sodelovanje in partnerstvo s tretjimi državami ter dolo čitev skupnih standardov. Poleg tega 
izkušnje kažejo, da je treba nujno upoštevati ve č kot Odlo čbo Sveta z dne 5. oktobra 2006 o 
vzpostavitvi mehanizma vzajemnega obveš čanja glede ukrepov držav članic na podro čjih 
azila in priseljevanja, zlasti kadar gre za ureditvene ukrepe, ki bi lahko imeli u činek prelivanja 
na druge države članice. 
4. PRIHODNJA  METODOLOGIJA:  BOLJŠE  UPRAVLJANJE  
PRISELJEVANJA 
Priseljevanje je zapleten pojav z ve č obrazi, zato zahteva meša nico ukrepov politik, ki 
zajemajo celo vrsto vprašanj in podro čij: demografske omejitve, gospodarske potrebe, 
socialna pri čakovanja, vpliv na zdravje, trgovi nske obveznosti, razvojne potrebe, 
izobraževalne možnosti, varnostno ra zsežnost itd. Ker velja na tem podro čju politik delitev 
pristojnosti, je treba zelo s podbujati sodelovanje med EU in posameznimi državami, zlasti na 
področju gospodarske, socialne in razvoj ne politike. Zagotoviti je treba pravo časno, pregledno 
in sistemati čno posvetovanje vseh zadevnih zainteres iranih strani o nadaljnjem razvoju 
politik. 
                                                 
1 COM(2007) 249 kon č., 16.5.2007. 
SL 7   SL Vsak nadaljnji razvoj politik bo moral upoštevati razmere na podro čju priseljevanja v 
posamezni državi članici ter podatke o stanju  in tokovih. Zato bi bilo  treba za vsako državo 
članico razviti posebne profile priseljencev ter tako ugotoviti sestavo znanja in spretnosti 
obstoječega priseljenskega prebivalstva ter moreb itne prihodnje potrebe po delovni sili. Na 
podlagi posameznih profilov prisel jencev bi bilo treba dolo čiti večletne smernice in cilje. 
Treba bi bilo tudi zagotoviti mehanizme vre dnotenja in spremljanja,  ki bi oblikovalcem 
politik omogo čali redne povratne informacije. Za izbo ljšanje politik bi bilo treba razviti 
količinsko opredeljene kazalnike in merila  uspešnosti. Razpoložljivost statisti čnih podatkov in 
potrebnih analiti čnih zmogljivosti je klju čni sestavni del oblikovanja vsakega ocenjevalnega 
sistema. Letna poro čila o priseljevanju, ki bi jih pripravljala Komisija, bi morala zagotavljati 
obsežen pregled, analizirati morebi tne potrebe trga dela ter omogo čiti, da Svet izdela politi čno 
oceno in izda politi čna priporo čila.