EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 22.11.2017 COM(2017) 800 final SPOROČILO KOMISIJE Osnutki proračunskih načrtov za leto 2018: celovita ocena



Povzetek V tem sporočilu so povzete ocene Komisije glede osnutkov proračunskih načrtov za leto 2018, ki jih je predložilo osemnajst držav članic, ki so članice euroobmočja (EO–18, kar ne vključuje Grčije, kjer se izvaja program za makroekonomsko prilagoditev v okviru evropskega mehanizma za stabilnost). Avstrija in Nemčija sta predložili načrta ob predpostavki nespremenjenih politik, ker njuni vladi v času predložitve nista imeli polnih proračunskih pristojnosti. Španija je načrt ob predpostavki nespremenjenih politik predložila zaradi zamude v proračunskem postopku. Komisija je v skladu z Uredbo (EU) št. 473/2013 ocenila osnutke proračunskih načrtov držav članic ter splošno proračunsko stanje in fiskalno naravnanost v celotnem euroobmočju. Celovito oceno osnutkov proračunskih načrtov za leto 2018 in skupne fiskalne naravnanosti euroobmočja je mogoče povzeti, kot sledi: 1.Države članice in Komisija so napovedi rasti od pomladi popravile znatno navzgor. Glede na to, da gospodarstvo raste hitreje od svojega potenciala, se skupna proizvodna vrzel v letu 2017 še dodatno manjša in naj bi v letu 2018 po pričakovanjih postala pozitivna. Vendar ima oživitev gospodarstva v euroobmočju nekaj netipičnih značilnosti: umirjena osnovna inflacija in rast plač, ki ne odražata izboljšanja razmer na trgu dela, kot ga prikazujejo standardni kazalniki trga dela, velik presežek na tekočem računu in naložbena vrzel, ki ostaja trdovratna, čeprav se manjša. 2.Načrti držav članic kažejo, da skupni nominalni primanjkljaj zaradi cikličnega izboljšanja razmer še vedno sledi trendu zmanjševanja. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2017 naj bi se primanjkljaj v euroobmočju zmanjšal z 1,6 % BDP v letu 2016 na 1,1 % BDP v letu 2017. Ob izvedbi načrtov držav članic v letu 2018 bi nominalni primanjkljaj v euroobmočju znašal 0,9 % BDP, kar je potrdila tudi napoved Komisije. 3.Ob izvedbi osnutkov proračunskih načrtov bi se po zaslugi cikličnega izboljšanja in še nadalje nizkih obrestnih mer delež dolga v euroobmočju z 88 % BDP v letu 2017 zmanjšal na malo več kot 86 % v letu 2018. Po napovedi Komisije naj Belgija in Italija na prvi pogled ne bi dosegali cilja glede zmanjšanja dolga ne v letu 2017 ne v letu 2018. Enako velja za Francijo, za katero bi v primeru pravočasne in vzdržne odprave čezmernega primanjkljaja od leta 2018 dalje veljalo prehodno pravilo glede dolga. 4.Po manjšem strukturnem izboljšanju v letu 2017 osnutki proračunskih načrtov ustrezajo rahlemu povečanju strukturnega primanjkljaja euroobmočja v letu 2018 za 0,1 % BDP, medtem ko je bilo v najnovejših programih za stabilnost še vedno načrtovano izboljšanje za skupno 0,2 % BDP. Tudi Komisija za euroobmočje v letu 2018 napoveduje povečanje za 0,1 odstotne točke. Vendar se v podatku skrivajo znatne razlike med napovedjo Komisije in osnutki proračunskih načrtov posameznih držav članic. 5.Države članice v zvezi s strukturo fiskalne prilagoditve napovedujejo zmerno znižanje ciklično prilagojenega deleža odhodkov. To gibanje je posledica zmanjšanja odhodkov za obresti (–0,1 % BDP) in dejstva, da je bila rast primarnih odhodkov nekoliko nižja od potencialne rasti. Nepričakovane koristi zaradi nižjih odhodkov za obresti bi bilo treba porabiti za pospešitev zmanjšanja dolga. Javne naložbe naj bi se po enakomernem upadanju v obdobju od 2010 do 2016 po načrtih v letu 2018 rahlo povečale. Delež prihodkov naj bi se po pričakovanjih zmanjšal zaradi ukrepov, zaradi katerih se zmanjšujejo prihodki (–0,1 % BDP), in za –0,2 % BDP nižjih prihodkov od načrtovanih. 6.Fiskalna naravnanost euroobmočja, merjena s spremembo skupnega strukturnega salda, je v letu 2018 na splošno nevtralna. V primerjavi s strukturnim saldom primarni strukturni saldo kaže na nekoliko bolj ekspanzivno naravnanost v letu 2018, saj ne vključuje trenutnega zmanjševanja odhodkov za obresti. Tudi diskrecijski fiskalni napor, kazalnik, ki je blizu merilu rasti odhodkov iz Pakta za stabilnost in rast, v letih 2017 in 2018 nakazuje nekoliko bolj ekspanzivno naravnanost, in sicer tako glede na osnutke proračunskih načrtov kot na podlagi napovedi Komisije. 7.Večinoma nevtralna naravnanost na skupni ravni v euroobmočju se zdi ustrezna glede na sedanje okrevanje gospodarstva, ki ga zaznamujejo nekatere netipične značilnosti, dolgovi, ki so posledica krize, in pričakovano ponovno umerjanje nakupa vrednostnih papirjev s strani ECB. 8.V skupnem stanju pa se skrivajo precejšnje razlike med državami članicami, saj se nekatere soočajo s potrebo po konsolidaciji, druge pa imajo še nekaj fiskalnega manevrskega prostora. Za uravnoteženje ciljev stabilizacije gospodarstva in zagotavljanja dolgoročnejše vzdržnosti javnih financ je zato potreben diferenciran pristop do nacionalnih fiskalnih politik. 9.Na splošno še vedno vladajo velike razlike med stanjem v državah članicah in njihovimi srednjeročnimi cilji. Glede na napoved Komisije je svoj srednjeročni cilj v letu 2017 doseglo (Litva) ali preseglo šest držav članic euroobmočja (Ciper, Nemčija, Luksemburg, Malta in Nizozemska). V vseh naj bi po napovedih to veljalo tudi v letu 2018, pri čemer naj bi nekatere med njimi po napovedih uporabile del svojega fiskalnega manevrskega prostora. Tudi Nemčija naj bi glede na osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik po pričakovanjih uporabila del svojega fiskalnega manevrskega prostora. Irska naj bi po napovedih svoj srednjeročni cilj dosegla v letu 2018, Slovaška pa naj bi dosegla znaten napredek v tej smeri. Hkrati napoved Komisije za nekatere države članice, ki so še vedno močno oddaljene od svojih srednjeročnih ciljev, ne predvideva nobenih večjih izboljšav (Španija, Italija, Portugalska in Slovenija) ali celo pričakuje poslabšanje strukturnega salda (Belgija in Francija). Naštete države, razen Slovenije, so hkrati tudi države članice z najvišjimi deleži dolga. 10.Komisija lahko uveljavlja svojo diskrecijsko pravico pri ocenjevanju odstopanja od zahtevane fiskalne prilagoditve, da se potrebe po stabilizaciji uravnoteži z morebitnimi izzivi na področju trajnosti. Zlasti je Komisija sklenila, da se za Italijo in Slovenijo fiskalna prilagoditev, ki odstopa od zahteve, lahko šteje za ustrezno pod pogojem, da ti državi učinkovito zagotovita tako fiskalno prilagoditev v letu 2018. Vendar se glede na napoved Komisije ne zdi, da bi bila taka prilagoditev uresničena. Oceno Komisije glede načrtov posameznih držav članic lahko povzamemo z naslednjimi ugotovitvami:

Pri nobenem od osnutkov proračunskih načrtov za leto 2018 ni bilo ugotovljeno zelo resno neizpolnjevanje zahtev iz Pakta za stabilnost in rast. Vendar Komisija v več primerih ugotavlja, da načrtovana fiskalna prilagoditev ne zadošča za izpolnitev zahtev iz Pakta oziroma da obstaja tveganje, da te zahteve ne bodo izpolnjene.



Za šestnajst držav, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, velja naslednje:

– osnutki proračunskih načrtov šestih držav (Nemčije, Litve, Latvije, Luksemburga, Finske in Nizozemske) so skladni z zahtevami iz Pakta za leto 2018;

– osnutki proračunskih načrtov petih držav (Estonije, Irske, Cipra, Malte in Slovaške) so večinoma skladni z zahtevami iz Pakta za leto 2018. Pri teh državah bi načrti lahko povzročili določen odklon od srednjeročnega cilja posamezne države ali od prilagoditvene poti za njegovo dosego;

– pri osnutkih proračunskih načrtov petih držav (Belgije, Italije, Avstrije, Portugalske in Slovenije) obstaja tveganje neskladnosti z zahtevami iz Pakta za leto 2018. Osnutki proračunskih načrtov teh držav članic bi lahko povzročili znatno odstopanje od prilagoditvene poti za dosego njihovih srednjeročnih ciljev. V Belgiji in Italiji naj bi poleg tega po napovedih vladala neskladnost z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. Za dve državi, za kateri trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast (tj. sta v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem), velja naslednje:

– osnutek proračunskega načrta Francije, za katero bi od leta 2018 dalje lahko začel veljati preventivni del Pakta, če se pravočasno in vzdržno odpravi čezmerni primanjkljaj, obstaja tveganje neskladnosti z zahtevami iz Pakta za leto 2018, saj Komisija v napovedi iz jeseni 2017 za leto 2018 predvideva znaten odklon od zahtevane prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja in neskladnost z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga;

– osnutek proračunskega načrta Španije je večinoma skladen z zahtevami iz Pakta za leto 2018, saj Komisija v napovedi iz jeseni 2017 predvideva, da bo nominalni primanjkljaj v letu 2018 pod referenčno vrednostjo 3 % BDP, ki jo določa Pogodba, čeprav naj ciljni nominalni primanjkljaj ne bi bil dosežen in je fiskalni napor znatno manjši od priporočene ravni.



1. Uvod Zakonodaja EU določa, da države članice euroobmočja Komisiji do 15. oktobra predložijo osnutke proračunskih načrtov za naslednje leto s ciljem izboljšati usklajevanje nacionalnih fiskalnih politik v ekonomski in monetarni uniji . V načrtih je povzeta vsebina predlogov proračunov, ki so jih vlade predložile nacionalnim parlamentom. Komisija o vsakem načrtu poda mnenje, pri čemer oceni, ali je načrt skladen z obveznostmi države članice v okviru Pakta za stabilnost in rast. Komisija mora podati tudi celovito oceno proračunskega stanja in obetov v euroobmočju kot celoti. Osemnajst držav članic euroobmočja (v nadaljnjem besedilu: EO–18 ali euroobmočje) je moralo Komisiji v skladu z določbami tako imenovanega zakonodajnega dvojčka do 16. oktobra poslati svoje osnutke proračunskih načrtov za leto 2018. Grčiji, v kateri poteka program za makroekonomsko prilagoditev v okviru evropskega mehanizma za stabilnost, načrta ni treba predložiti, saj program že vključuje natančno spremljanje javnih financ. V skladu s smernicami kodeksa ravnanja za zakonodajni dvojček sta Avstrija in Nemčija predložili osnutka proračunskih načrtov ob predpostavki nespremenjenih politik, saj imata po nedavnih volitvah ti državi članici trenutno prehodni vladi brez polnih proračunskih pristojnosti. Pričakuje se, da bosta novi vladi ob nastopu mandata predložili popolna osnutka proračunskih načrtov. Španija je prav tako predložila osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik, saj postopek za odobritev državnega proračuna in proračuna za socialno varnost traja dlje kot običajno. Pričakuje se, da bo popoln osnutek proračunskega načrta predložila takoj, ko bo to mogoče. Komisija spoštuje proračunsko pristojnost držav članic, hkrati pa v mnenjih zagotavlja informirano in z dokazi podprto svetovanje glede politik, zlasti nacionalnim vladam in parlamentom, s čimer omogoča ocenjevanje skladnosti predlogov proračunov s fiskalnimi pravili EU. Zakonodajni dvojček zagotavlja obsežen nabor instrumentov tako za obravnavo ekonomske in proračunske politike kot zadeve skupnega interesa v euroobmočju, kar je tudi namen Pogodbe. Poleg tega je Svet julija 2015 pozval Euroskupino, naj spremlja in usklajuje fiskalne politike držav članic euroobmočja ter skupno fiskalno naravnanost v euroobmočju, da se zagotovi rasti prijazna in diferencirana fiskalna politika . Svet je priporočil, naj države članice euroobmočja, brez poseganja v izpolnjevanje zahtev iz Pakta za stabilnost in rast, „[u]skladijo fiskalne politike za zagotovitev, da bo skupna fiskalna naravnanost euroobmočja v skladu s tveganji za vzdržnost in cikličnimi pogoji“. Novembra 2016 je Komisija predlagala posodobljeno priporočilo o ekonomski politiki euroobmočja, ki so ga voditelji EU potrdili na zasedanju Evropskega sveta 9. in 10. marca 2017, Svet pa ga je sprejel 21. marca 2017. Na tem priporočilu temelji ocena Komisije. V okviru letnega cikla evropskega semestra Komisija skupaj s tem svežnjem predlaga tudi novo priporočilo o gospodarski politiki euroobmočja za obdobje 2018–2019. Svet je julija 2017 sprejel priporočila za posamezne države s poudarkom na tem, kako namerava Komisija obravnavati države članice, za katere matrika kaže na fiskalno prilagoditev v višini 0,5 % BDP ali več. V uvodnih izjavah je bilo zapisano, da bo treba pri oceni osnutka proračunskega načrta za leto 2018 in poznejši oceni proračunskih rezultatov za leto 2018 ustrezno upoštevati cilj doseganja fiskalne naravnanosti, ki prispeva tako h krepitvi trenutnega okrevanja kot tudi k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ države članice. Pri tem je Svet ugotovil, da namerava Komisija izvesti splošno oceno v skladu z Uredbo (ES) št. 1466/97, zlasti glede na ciklično situacijo v državi članici. Namen tega sporočila je dvojen. Prvič, prikazuje splošno sliko proračunske politike na ravni euroobmočja, pri čemer izhaja iz horizontalne ocene osnutkov proračunskih načrtov. Ta ocena odraža horizontalno oceno programov za stabilnost, ki se opravi spomladi, vendar je poudarek bolj na naslednjem letu in ne toliko na srednjeročnih fiskalnih načrtih. Drugič, podaja pregled osnutkov proračunskih načrtov na ravni držav z obrazložitvijo pristopa Komisije k ocenjevanju njihove skladnosti z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Ocena se razlikuje glede na to, ali je država članica v preventivnem ali korektivnem delu Pakta za stabilnost in rast, upošteva pa tudi zahteve Pakta v zvezi z ravnjo in dinamiko javnega dolga.



2. Glavne ugotovitve v zvezi z euroobmočjem Gospodarski obeti glede na načrte držav članic in napoved Komisije Države članice in Komisija so napovedi rasti od pomladi popravile znatno navzgor. Glede na makroekonomske predpostavke iz osnutkov proračunskih načrtov naj bi se skupni realni BDP v euroobmočju (brez Grčije) po pričakovanjih zdaj povečal za 2,2 % v letu 2017 in za 2,0 % v letu 2018. To precej presega obete glede rasti za zadevni leti, na katerih temeljijo najnovejši programi za stabilnost (glej tabelo 1), v katerih je bila njena višina za obe leti 1,7 %. Glede na jesensko napoved Komisije iz leta 2017 naj bi bila stopnja rasti v euroobmočju podobno močna, in sicer 2,2 % v letu 2017 in 2,1 % v letu 2018. Na splošno so ekonomske predpostavke iz osnutkov proračunskih načrtov zelo blizu napovedi Komisije (glej Prilogo IV, tabelo 1). To je lahko povezano tudi z dejstvom, da razen Nemčije in Belgije vse države članice izpolnjujejo zahtevo iz Uredbe (EU) št. 473/2013, da morajo predlog proračuna in implicitno tudi osnutki proračunskih načrtov temeljiti na neodvisno potrjenih ali pripravljenih makroekonomskih napovedih. Glede na to, da gospodarstvo raste hitreje od svojega potenciala, se proizvodna vrzel v letu 2017 še dodatno manjša in naj bi v letu 2018 po pričakovanjih postala pozitivna. Skupna proizvodna vrzel naj bi v letu 2018 postala pozitivna tako glede na napoved Komisije kot glede na načrte. V vseh osnutkih proračunskih načrtov se v letu 2018 predvideva (preračunana) pozitivna, oziroma – za Francijo in Finsko – le rahlo negativna proizvodna vrzel. Tako države članice kot Komisija pričakujejo, da bo skupna inflacija ostala stabilna in pod referenčno stopnjo 2 %. Glede na načrte naj bi skupna inflacija v euroobmočju dosegla 1,5 % v letu 2017 in 1,4 % v letu 2018. Ta napoved je v primerjavi s predpostavkami iz programov za stabilnost v glavnem nespremenjena, enako stopnjo inflacije v euroobmočju pa se predvideva tudi v napovedi Komisije. Inflacija naj bi po pričakovanjih 2 % presegla samo v Estoniji, Latviji in Litvi.

Gospodarski razvoj v euroobmočju se nadaljuje, vendar ga spremljajo nekatere netipične značilnosti. Oživitev gospodarstva v euroobmočju se je okrepila in zajema čedalje več držav, pri čemer zaposlenost stalno raste in se poslovna klima izboljšuje. Vseeno jo zaznamujejo nekatere netipične značilnosti. Natančneje, osnovna inflacija in rast plač ostajata skromni in ne odražata izboljšanja na trgu dela, kot ga prikazujejo standardni kazalniki trga dela. Zlasti se zdi, da je v nekaterih gospodarstvih skromna rast plač stagnacije trga dela, nizkih inflacijskih pričakovanj, ki vplivajo na pogajanja o plačah, in nizke rasti produktivnosti. Nazadnje se zdi, da okrevanje še vedno spodbujajo izredni ugodni dejavniki, kot je na primer spodbujevalna denarna politika ECB. Glede na navedeno bi politike za podporo rasti veljalo ukinjati le postopoma. Komisija je tako napovedala, da namerava izkoristiti svojo diskrecijsko pravico glede na ciklično situacijo v državah članicah (glej okvir 1). Tabela 1: Pregled ekonomskih in javnofinančnih agregatov (EO-18) za leti 2017–2018 Vir: Programi za stabilnost za leto 2017, osnutki proračunskih načrtov za leto 2018, jesenska napoved Evropske komisije iz leta 2017. Fiskalni obeti glede na načrte držav članic in napoved Komisije Skupni nominalni primanjkljaj naj bi po pričakovanjih zaradi cikličnega izboljšanja razmer še naprej sledil trendu zmanjševanja. Glede na napoved Komisije naj bi se primanjkljaj v euroobmočju zmanjšal z 1,6 % BDP v letu 2016 na 1,1 % BDP v letu 2017. V osnutkih proračunskih načrtov se v letu 2017 pričakuje rahlo višji primanjkljaj, in sicer 1,2 %, kar je za 0,15 odstotne točke boljše od cilja programov za stabilnost, ki so jih države članice predložile spomladi 2017, ko so bile predpostavke o rasti precej manj dinamične. Do velikega popravka ciljnega primanjkljaja v letu 2017 navzgor v primerjavi s programom za stabilnost je prišlo le v primeru Slovaške. Ob izvedbi načrtov držav članic v letu 2018 bi nominalni primanjkljaj v euroobmočju znašal 0,9 % BDP. To potrjuje skupni nominalni primanjkljaj, kot izhaja iz programov za stabilnost iz pomladi 2017, kljub rezultatu za leto 2017, ki je boljši od pričakovanega, in znaten popravek obeta rasti v letu 2018 navzgor. To implicitno pomeni, da je bila strukturna prilagoditev v primerjavi z zadnjimi programi za stabilnost nekoliko popravljena navzdol (glej spodaj). Kljub razlikam med načrti in napovedjo Komisije za posamezne države članice (glej Prilogo IV, tabelo 2) je skupni primanjkljaj za leto 2018 iz napovedi Komisije popolnoma v skladu z načrti. Sedem od 18 držav članic v letu 2018 načrtuje presežek nominalnega salda. Med državami članicami, ki imajo primanjkljaj, povečanje nominalnega primanjkljaja načrtujeta samo Latvija in Finska. Nobena država članica v letu 2018 ne načrtuje primanjkljaja, ki bi presegal referenčno vrednost 3 % BDP. Francija načrtuje odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2017, kot je priporočil Svet, medtem ko Španija načrtuje njegovo odpravo do roka, to je leta 2018. Slovaška, Italija, Belgija in Francija načrtujejo znatno večji primanjkljaj, kot je naveden v njihovih programih za stabilnost. Skupni primarni saldo euroobmočja, pridobljen z odstranitvijo odhodkov za obresti iz nominalnega salda, je v presežku. Po načrtih naj bi se še dodatno izboljšal, in sicer z 0,8 % BDP v letu 2017 na 0,9 % BDP v letu 2018. Edine države članice euroobmočja, ki v letu 2018 načrtujejo primarni primanjkljaj, so Francija, Latvija in Finska. V proračunskih načrtih in v napovedi za obdobje 2017–2018, merjeno s spremembo skupnega strukturnega salda, ni tako rekoč nobene fiskalne prilagoditve. Na splošno Komisija v svoji napovedi pričakuje, da bo strukturni saldo euroobmočja leta 2017 ostal stabilen. V (preračunanih) proračunskih načrtih se pričakuje rahlo strukturno izboljšanje v letu 2017, kar je v skladu s programi za stabilnost. Rezultat osnutkov proračunskih načrtov v letu 2018 je rahlo poslabšanje strukturnega salda euroobmočja za 0,1 % BDP, medtem ko se je v zadnjih programih za stabilnost še vedno načrtovalo skupno izboljšanje za 0,2 % BDP (glej Prilogo IV, tabelo 3). Podobno kot velja v načrtih, tudi Komisija za euroobmočje v letu 2018 napoveduje poslabšanje za 0,1 odstotne točke. Vendar se v podatku skrivajo znatne razlike v primerjavi z osnutki proračunskih načrtov posameznih držav članic. Komisija zlasti napoveduje znatno nižje strukturne prilagoditve v Belgiji, Španiji, Franciji, Litvi, na Portugalskem in v Sloveniji (glej spodaj). V celotnem euroobmočju se to izravna s stabilnim strukturnim saldom v Nemčiji v primerjavi z 0,5 % rastjo BDP v osnutku proračunskega načrta Nemčije. Na splošno ostajajo velike razlike med stanjem držav članic v razmerju do njihovih srednjeročnih ciljev (glej Prilogo IV, graf 5). Glede na napoved Komisije je svoj srednjeročni cilj v letu 2017 doseglo (Litva) ali preseglo šest držav članic euroobmočja (Ciper, Nemčija, Luksemburg, Malta in Nizozemska). V vseh naj bi po napovedih to veljalo tudi v letu 2018, pri čemer naj bi nekatere med temi, ki presegajo zastavljene cilje, po napovedih uporabile del svojega fiskalnega manevrskega prostora. Tudi Nemčija naj bi glede na osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik po pričakovanjih uporabila del svojega fiskalnega manevrskega prostora. Med državami članicami, ki še niso dosegle svojega srednjeročnega cilja, naj bi ga Irska dosegla v letu 2018, Slovaška pa naj bi po napovedih dosegla znaten napredek v tej smeri. Po drugi strani za nekatere države članice, ki so še vedno daleč od doseganja svojih srednjeročnih ciljev, Komisija ne napoveduje praktično nobenega izboljšanja (Španija, Italija, Portugalska in Slovenija) ali pa celo pričakuje poslabšanje (Belgija in Francija). Naštete države razen Slovenije so hkrati tudi države članice z najvišjimi deleži dolga (glej spodaj). V (preračunanih) osnutkih proračunskih načrtov se za te države članice načrtujejo večje prilagoditve kot v napovedi, in sicer od 0,0 % BDP za Francijo do 0,5 % BDP za Slovenijo. Tudi Estonija, Avstrija, Finska in Latvija naj bi se še nekoliko bolj oddaljile od doseganja svojega srednjeročnega cilja, pri čemer pa naj bi ostale znotraj ene odstotne točke BDP. Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi napovedi Komisije, je v primerjavi s strukturnim saldom v letih 2017 in 2018 nekoliko bolj ekspanziven. Diskrecijski fiskalni napor je konceptualno blizu merilu rasti odhodkov iz fiskalnega okvira EU in daje vsoto načrtovanih ukrepov na strani prihodkov in gibanja primarnih odhodkov v primerjavi s (srednjeročno) stopnjo potencialne rasti. Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi napovedi, kaže na povečanje v višini skoraj 0,4 % BDP v letu 2017. To je zlasti posledica rasti primarnih odhodkov, ki presega srednjeročno potencialno rast, medtem ko so diskrecijski ukrepi na strani prihodkov v letu 2017 nevtralni. Razlika v primerjavi s spremembo strukturnega salda je deloma posledica dejstva, da se pri diskrecijskem fiskalnem naporu ne upoštevajo dobički od obresti. V letu 2018 diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi načrtov, potrjuje analizo strukturnega salda in kaže na skoraj nevtralno skupno naravnanost načrtov politike. Rast primarnih odhodkov v euroobmočju naj bi nekoliko presegala srednjeročno potencialno rast, diskrecijski ukrepi na strani prihodkov pa so le rahlo ekspanzivni (glej spodaj). Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi napovedi Komisije, znaša 0,25 % BDP, kar kaže na nekoliko bolj ekspanzivno fiskalno naravnanost v letu 2018 (glej Prilogo IV, graf 4). Javni dolg naj bi se po pričakovanjih še naprej zmanjševal po zaslugi cikličnega izboljšanja in še nadalje nizkih obrestnih mer. Dolg sektorja država v euroobmočju, ki je vrh dosegel leta 2014, ko je znašal skoraj 93 % BDP, naj bi se po pričakovanjih zmanjšal z 89,6 % BDP v letu 2016 na tik pod 88 % BDP v letu 2017, in sicer tako glede na napoved Komisije kot glede na načrte držav članic. Rezultat vseh načrtov skupaj je nadaljnje zmanjšanje dolga, in sicer na tik pod 86 % BDP v letu 2018. Zmanjšanje v letu 2018 je posledica učinka „snežene kepe“, ki je zmanjšal dolg, in primarnega presežka, medtem ko načrtovana prilagoditev stanj in tokov prispeva v nasprotni smeri. Po napovedi Komisije bo zmanjšanje deleža dolga nekoliko večje. Vse države članice razen Francije v obdobju 2017–2018 načrtujejo zmanjšanje deleža javnega dolga v BDP (glej Prilogo IV, tabelo 6). V primeru Francije naj bi se dolg stabiliziral malo pod 97 % BDP. Vsem državam članicam koristi prinaša učinek „snežene kepe“, ki znižuje dolg, poleg tega pa imajo načrtovani primarni presežki v večini držav članic učinek zmanjševanja (glej Prilogo IV, graf 6). Na splošno so razlike med osnutki proračunskih načrtov in napovedjo Komisije glede gibanja dolga v letu 2018 razmeroma omejene, razen v primerih Cipra in Slovenije, kjer so načrti bolj optimistični, in Nemčije, kjer je bolj optimistična napoved Komisije. Državi članici z najvišjo stopnjo javnega dolga sta še vedno Italija in Portugalska, v katerih je ta višji od 120 % BDP, medtem ko se v Belgiji, na Cipru, v Franciji in v Španiji giblje okrog 100 % BDP. Za deset držav članic euroobmočja, ki so predložile osnutke proračunskih načrtov, trenutno velja referenčno merilo glede zmanjševanja dolga. Po napovedi Komisije naj Belgija in Italija na prvi pogled v letu 2018 ne bi dosegali tega referenčnega merila. Enako velja za Francijo, za katero bi v primeru pravočasne in vzdržne odprave čezmernega primanjkljaja od leta 2018 dalje veljalo prehodno pravilo glede dolga. Struktura fiskalne prilagoditve Države članice napovedujejo zmerno znižanje ciklično prilagojenega deleža odhodkov, ki se v celoti izravna s podobnim padcem deleža prihodkov. Glede na načrte naj bi se ciklično prilagojeni delež odhodkov po pričakovanjih zmanjšal za 0,25 odstotne točke, in sicer zaradi upada odhodkov za obresti in ker primarni odhodki rastejo nekoliko počasneje od potencialne rasti. Za primerjavo, Komisija v svoji napovedi pričakuje nekoliko bolj dinamično gibanje primarnih odhodkov, kar zagotavlja stabilen ciklično prilagojeni delež odhodkov. Države članice načrtujejo, da bodo izdatki za socialna izplačila in sredstva za zaposlene rastli počasneje od nominalnega BDP, kar naj bi prispevalo k zmanjšanju deleža odhodkov (glej Prilogo IV, graf 8). Po drugi strani naj bi se javne naložbe po enakomernem upadanju v obdobju od 2010 do 2016 v letu 2018 rahlo povečale. Napoved Komisije potrjuje to rahlo ponovno uravnoteženje javnofinančnih odhodkov. Tako po načrtih kot po napovedi Komisije naj bi se odhodki za obresti zmanjšali za 0,1 odstotne točke in v letu 2018 znašali 1,9 % BDP. Na vrhuncu državne dolžniške krize leta 2012 so odhodki za obresti znašali 3,0 % BDP. Vse države članice razen Cipra predvidevajo nadaljnje upadanje implicitne obrestne mere na neodplačani dolg. Implicitna obrestna mera, na kateri temeljijo osnutki proračunskih načrtov, se v povprečju zmanjša z 2,25 % v letu 2017 na 2,15 % v letu 2018, kar je podobno predpostavkam Komisije. Delež prihodkov naj bi se po pričakovanjih zmanjšal zaradi ukrepov, zaradi katerih se zmanjšujejo prihodki, in nižjih prihodkov od načrtovanih. Skupni učinek povečanja primanjkljaja zaradi sporočenih ukrepov na strani prihodkov glede na načrte znaša 0,1 % BDP, države članice pa pričakujejo tudi skoraj 0,2 % BDP nižje prihodke v primerjavi s tem, kar bi bilo mogoče pričakovati glede na obet nominalne rasti (glej Prilogo IV, tabelo 8). Zmanjšanje deleža prihodkov je predvsem posledica zmanjšanja socialnih prispevkov in upada nedavčnih prihodkov. V skladu z načrti naj bi tako neposredni in posredni davki, izraženi v odstotku BDP, ostali nespremenjeni. Napoved Komisije predvideva podoben učinek ukrepov na strani prihodkov in nižjih prihodkov od načrtovanih. Ocena usmeritve fiskalne politike v euroobmočju

Na splošno naj bi fiskalna naravnanost euroobmočja v obdobju 2017–2018 ostala večinoma nevtralna. Po znatni konsolidaciji javnih financ med letoma 2011 in 2013 je bila fiskalna naravnanost v naslednjih letih večinoma nevtralna. Ocenjuje se, da bo tako tudi v letu 2017. Merjeno s spremembo strukturnega salda tako agregatni osnutki proračunskih načrtov držav članic kot tudi napoved Komisije kažejo na nadaljevanje večinoma nevtralne naravnanosti v letu 2018, strukturni saldo pa naj bi se le malo poslabšal. Razvoj strukturnega primarnega salda kaže na nekoliko bolj ekspanzivno naravnanost v letu 2018 (glej Prilogo IV, tabelo 4), saj ne vključuje trenutnega zmanjševanja odhodkov za obresti. To potrjuje tudi diskrecijski fiskalni napor (glej zgoraj), izračunan na podlagi napovedi Komisije (glej Prilogo IV, graf 4). Na splošno se večinoma nevtralna naravnanost na skupni ravni v euroobmočju še vedno zdi ustrezna glede na sedanje okrevanje gospodarstva, ki se krepi, vendar ostaja nepopolno. To je še bolj pomembno v okviru dolgov, ki so posledica krize. Bistvena je vzpostavitev pravega ravnovesja med zagotavljanjem dolgoročne vzdržnosti javnih financ glede na pogoje v posameznih državah in podporo gospodarskemu okrevanju. Dejansko je usmerjenost fiskalnega položaja v obdobju 2017–2018 treba oceniti glede na dvojni cilj dolgoročne vzdržnosti in kratkoročne makroekonomske stabilizacije. Za dolgoročno vzdržnost mora javni dolg postati in ostati vzdržen, pri čemer je treba upoštevati sedanjo raven dolga in napovedane prihodnje odhodke, povezane s staranjem. Čeprav se makroekonomska stabilizacija lahko izrazi v smislu primerno hitrega zmanjševanja proizvodne vrzeli v kratko- do srednjeročnem obdobju, je treba hkrati upoštevati tudi druge gospodarske dejavnike, kot so stopnja inflacije, stagnacija trga dela in potreba po prehodu z zunanjih na domače vire rasti. Graf 1: Realne dolgoročne obrestne mere (v %) in diskrecijski fiskalni napor (v % od potencialnega BDP) v euroobmočju Vir: Napoved Evropske komisije iz jeseni 2017. Opomba: Realna dolgoročna obrestna mera v višini + 1,0 je večinoma v skladu s potencialno rastjo v obdobju, ki ga zajema napoved. Pri fiskalni naravnanosti bi bilo treba ustrezno upoštevati zelo spodbujevalno denarno politiko v okviru nizke inflacije. Denarna politika v euroobmočju je bila v zadnjih letih zelo spodbujevalna. ECB je sprejela več ukrepov za popuščanje denarne politike, vključno s politiko zniževanja obrestnih mer na negativno stopnjo, ciljno usmerjenimi operacijami dolgoročnejšega refinanciranja, programi nakupa vrednostnih papirjev in prihodnjimi usmeritvami denarne politike. Navedeni ukrepi so na splošno zagotovili precejšnjo denarno spodbudo. ECB se je nedavno odločila, da bo ponovno umerila svoj program nakupa vrednostnih papirjev od januarja 2018 naprej, in sicer zaradi vedno izrazitejšega in vsesplošnega gospodarskega razvoja v euroobmočju. Hkrati se je smatralo, da je še vedno potrebna izdatna stopnja denarnih spodbud, saj je bil pritisk na domače cene še vedno omejen, gospodarski obeti in usmeritev inflacije pa so ostali odvisni od nadaljnje podpore s strani denarne politike. Kljub predpostavki, da se bodo ugodni pogoji financiranja nadaljevali, se v zadnjih makroekonomskih projekcijah strokovnjakov ECB za euroobmočje pričakuje, da se bo skupna inflacija krepila počasi in v obdobju 2017–2019 ostala močno pod 2 %. To je večinoma v skladu z zadnjo napovedjo Evropske komisije glede inflacije. Skupno usmeritev denarne in fiskalne politike (t. i. kombinacijo politik) lahko nadomestita razvoj pogojev financiranja (npr. realne dolgoročne obrestne mere) in fiskalni napor (npr. diskrecijski fiskalni napor). Kot je prikazano v grafu 1, so se pogoji financiranja v letih 2011 in 2012 bistveno omilili zaradi posredovanja ECB v odziv na krizo. Pogoji financiranja so bili po letu 2013 vedno milejši, vendar v manjši meri. Čeprav je ECB z ukrepi uspelo znižati nominalne dolgoročne obrestne mere, so se poslabšala tudi dolgoročna inflacijska pričakovanja, ki so se začela izboljševati šele proti koncu leta 2016. Pričakuje se, da se bodo pogoji financiranja v letu 2018 zaostrili, ko naj bi se proizvodna vrzel v euroobmočju končno zaprla. V letu 2018 se pričakuje zvišanje povprečnih realnih dolgoročnih obrestnih mer, saj naj bi pričakovani postopni dvig nominalnih mer pozneje spremljal relativno bolj omejen dvig inflacijskih pričakovanj. Vendar se pričakuje, da bodo pogoji financiranja na splošno ostali zelo spodbudni. Skupna situacija euroobmočja kljub temu skriva precejšnje razlike na nacionalni ravni, saj se nekatere države soočajo s potrebo po konsolidaciji, druge pa imajo nekaj fiskalnega manevrskega prostora (glej grafa 2 in 3). Medtem ko naj bi bile proizvodne vrzeli v večini držav članic v letu 2018 pozitivne, gospodarstvo v več državah članicah še vedno močno stagnira. Po drugi strani se nekatere države članice soočajo z visokimi tveganji za vzdržnost. Na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2017 je bila opravljena ocena tveganj za vzdržnost, pri čemer so se med drugim upoštevale trenutne ravni dolga in primarnega salda, pa tudi pričakovani stroški staranja Zdi se, da se nobena država članica ne sooča s kratkoročnimi tveganji za vzdržnost. Na podlagi analize vzdržnosti dolga ter izračuna kazalnika S1 se zdi, da se Belgija, Španija, Francija, Italija, Portugalska in Finska soočajo z visokimi srednjeročnimi tveganji, za Ciper, Litvo, Avstrijo in Slovenijo pa so srednjeročna tveganja ocenjena kot srednja. Za uravnoteženje ciljev stabilizacije gospodarstva in zagotavljanja dolgoročnejše vzdržnosti javnih financ je zato potreben diferenciran pristop do nacionalnih fiskalnih politik. Vendar je pričakovana fiskalna prilagoditev na podlagi napovedi Komisije za nekatere visoko zadolžene države članice, kot so Italija, Portugalska, Belgija, Španija in Francija, relativno omejena ali celo negativna. Načrti navedenih držav članic so bolj optimistični, vendar zahtevajo dodatne ukrepe, da bi dosegli ciljne napore, kot so jih države članice zastavile v svojih osnutkih proračunskega načrta. V prihodnje bo v državah članicah, ki imajo visok delež javnega dolga v BDP, potreben dodatni fiskalni napor, zlasti v primerih vztrajno zmernih možnosti za rast in rastočih obrestnih mer glede na trenutne zgodovinsko nizke ravni. Graf 2: Fiskalna slika euroobmočja v letu 2018 Opomba: Na podlagi napovedi Evropske komisije iz jeseni 2017. Dobre (slabe) gospodarske razmere se merijo s proizvodno vrzeljo v letu 2018, v % potencialnega BDP, izračunanega na podlagi skupno dogovorjene metodologije. Potrebe po konsolidaciji ali fiskalnem manevrskem prostoru se merijo s kazalnikom Komisije za tveganja za vzdržnost financ S1, v % BDP, na podlagi izračunov iz jesenske napovedi iz leta 2017 in z uporabo leta 2017 kot izhodiščnega leta. Graf 3: Sprememba strukturnega primarnega salda v letu 2018 v osnutkih proračunskih načrtov v primerjavi s potrebami po vzdržnosti in stabilizaciji (v % BDP) Vir: Evropska komisija na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2017 in osnutki proračunskih načrtov. Kako interpretirati ta graf: Merilo vzdržnosti temelji na kazalniku S1, predvideva pa se, da se navedena sprememba strukturnega primarnega salda v višini 25 % do 50 % doseže v letu 2017, kar bolj ali manj ustreza vnaprejšnjim prizadevanjem za konsolidacijo, če je S1 pozitiven. Za države z negativnim S1 to nakazuje manevrski prostor za ekspanzivne politike kot odgovor na morebitne potrebe po stabilizaciji.

Merilo stabilizacije se meri kot sprememba strukturnega primarnega salda, za katerega fiskalna politika za 25 % (kratek moder trak) ali 50 % (dolg moder trak) zmanjša proizvodno vrzel, kar je posledica scenarija nevtralne fiskalne politike v letu 2018. Z drugimi besedami, to zmanjšanje proizvodne vrzeli za 25 % ali 50 % se doseže poleg spontanega zmanjšanja proizvodne vrzeli, napovedanega v napovedi Komisije iz jeseni 2017 (prilagojenega nevtralni fiskalni naravnanosti). Pri tem se predvideva, da ima fiskalna politika vedno proticiklično vlogo, torej da podpira zmanjševanje proizvodne vrzeli ali blaži njeno povečevanje. Če predpostavka nevtralne fiskalne politike pomeni, da je proizvodna vrzel znak sprememb, potem cilj stabilizacije zmanjša proizvodno vrzel za100 %, s čimer prepreči procikličnost. Rdeči križi kažejo načrtovane spremembe strukturnega primarnega salda, ki so jih države članice predstavile v svojih osnutkih proračunskih načrtov za leto 2017 in kot jih je Komisija preračunala z uporabo skupno dogovorjene metodologije za potencialni proizvod. Zelene pike kažejo spremembe strukturnega primarnega salda v skladu z napovedjo Komisije iz pomladi 2017, ki temelji na predpostavki nespremenjenih politik.



3. Pregled osnutkov proračunskih načrtov Mnenje Komisije o osnutkih proračunskih načrtov se osredotoča na izpolnjevanje določb Pakta za stabilnost in rast ter priporočil, ki so bila izdana na tej podlagi. Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, Komisija v mnenjih oceni napredek pri odpravi čezmernega primanjkljaja glede na ciljni nominalni primanjkljaj in strukturni napor. Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, se v mnenjih Komisije ocenita izpolnjevanje srednjeročnega proračunskega cilja za posamezno državo ali napredek pri njegovem doseganju ter izpolnjevanje določb glede dolga, da se preveri, ali so načrti v skladu z zahtevami Pakta za stabilnost in rast in fiskalnimi priporočili za posamezne države v priporočilih Sveta z dne 11. julija 2017. Vse države članice euroobmočja, ki niso v programu za makroekonomsko prilagoditev, so svoje osnutke proračunskih načrtov predložile pravočasno v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 473/2013. V skladu z določbami kodeksa ravnanja za zakonodajni dvojček sta dve državi, Avstrija in Nemčija, predložili osnutka proračunskih načrtov ob predpostavki nespremenjenih politik, saj sta imeli prehodni vladi. Pričakuje se, da bosta novi vladi ob nastopu mandata predložili popolna osnutka proračunskih načrtov. Tudi Španija je predložila osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik, čeprav se vlada ne smatra kot prehodna. Komisija je Španijo z dopisom z dne 27. oktobra 2017 pozvala, naj čim prej predloži posodobljen osnutek proračunskega načrta. Nizozemska vlada v odhodu je predložila osnutek proračunskega načrta do roka, nova vlada pa je predložila dodatek k osnutku proračunskega načrta z dodatnimi informacijami o novih ukrepih. Dodatek ne vsebuje tabel, ki izpolnjujejo zahteve iz kodeksa ravnanja, zato bi organi morali nemudoma predložiti posodobljene tabele. Pri nobenem od osnutkov proračunskih načrtov ni bilo ugotovljeno „zelo resno neizpolnjevanje obveznosti“ iz Pakta za stabilnost in rast, kot je navedeno v členu 7(2) Uredbe (EU) št. 473/2013. Kljub temu nekateri predloženi načrti povzročajo zaskrbljenost. Zato je Komisija 27. oktobra 2017 poslala dopise Belgiji, Franciji, Italiji in Portugalski, v katerih je zaprosila za več informacij in poudarila številne predhodne ugotovitve, povezanih z osnutki proračunskih načrtov. Zadevne države članice so odgovorile konec oktobra. Komisija je informacije iz dopisov upoštevala v svoji oceni proračunskega dogajanja in tveganj. Pri Italiji je razlog za zaskrbljenost delež dolga, ki je višji od 130 % BDP. Boljši makroekonomski in finančni pogoji ponujajo priložnost za pospešitev zmanjševanja javnega dolga. Vendar je potrebnih več informacij o splošni strategiji vlade in konkretnih korakih, načrtovanih za odločno zmanjšanje deleža dolga, ki bi zagotovilo skladnost z merilom glede dolga. Ker so fiskalni obeti v letu 2017 še vedno precej negotovi, Komisija namerava ponovno oceniti skladnost Italije z merilom glede dolga spomladi 2018, in sicer na podlagi podatkov o realizaciji za leto 2017 in končnega proračuna, ki ga bo parlament sprejel decembra 2017. V tabelah 2a in 2b so povzete ocene osnutkov proračunskih načrtov posameznih držav članic iz mnenj Komisije, sprejetih 22. novembra, skupaj z oceno napredka pri fiskalno-strukturnih reformah. Te ocene temeljijo na napovedi Komisije iz jeseni 2017. Za lažjo primerjavo so ocene načrtov povzete v treh splošnih kategorijah, ki imajo različen pomen glede na to, ali je država članica v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ali ne: ·Skladen: glede na napoved Komisije proračunskih načrtov ni treba prilagajati v okviru nacionalnega proračunskega postopka, da bi zagotovili, da bo proračun za leto 2018 skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast. ·Večinoma skladen: glede na napoved Komisije za leto 2018 se pričakuje, da bo osnutek proračunskega načrta večinoma skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast. Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem: napoved Komisije za leto 2018 sicer kaže, da bo bodisi dosežen vmesni ciljni nominalni primanjkljaj bodisi da bo čezmerni primanjkljaj pravočasno odpravljen, a fiskalni napor je opazno pod priporočeno vrednostjo, kar ogroža skladnost s priporočilom v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast: napoved Komisije za leto 2018 predvideva določen odklon od srednjeročnega cilja ali prilagoditvene poti za njegovo dosego, vendar nezadostna prilagoditev ne bi pomenila znatnega odklona od priporočene prilagoditve. Te države članice po oceni dosegajo referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, kjer se to uporablja. ·Tveganje neskladnosti: glede na napoved Komisije za leto 2018 ni mogoče pričakovati, da bo osnutek proračunskega načrta zagotovil skladnost s pravili Pakta za stabilnost in rast. Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem: napoved Komisije za leto 2018 predvideva, da ne bosta dosežena ne priporočeni fiskalni napor ne vmesni ciljni nominalni primanjkljaj ali da čezmerni primanjkljaj ne bo pravočasno odpravljen. Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast: napoved Komisije za leto 2018 kaže na znaten odklon od srednjeročnega cilja ali zahtevane prilagoditvene poti za njegovo dosego in/ali neskladnost z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga, če se slednje uporablja. Nobena država članica ni zahtevala dodatne prožnosti za leto 2018 v skladu s „skupno dogovorjenim stališčem o prožnosti v okviru Pakta za stabilnost in rast“, ki ga je Svet odobril 12. februarja 2016. Svet je leta 2017 odobril prožnost Finski, Latviji in Litvi na podlagi klavzule o strukturnih reformah, Finski pa na podlagi naložbene klavzule. Finski se je prožnost odobrila glede na izvajanje večjih strukturnih reform, ki pozitivno vplivajo na dolgoročno vzdržnost javnih financ, ter glede na nacionalne odhodke za projekte, ki jih EU financira iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Latviji se je prožnost odobrila v povezavi z reformo zdravstva. Litva koristi prožnost zaradi večjih strukturnih reform trga dela in pokojninskega sistema, ki pozitivno vplivajo na dolgoročno vzdržnost javnih financ. Več držav članic je omenilo proračunske posledice povečanega pritoka beguncev in dodatnih varnostnih ukrepov. Določbe členov 5(1) in 6(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 omogočajo začasen odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, da se upoštevajo takšni dodatni odhodki, če sta pritok beguncev in resnost groženj za varnost izredna dogodka in je njun vpliv na javne finance znaten, vzdržnost pa s tem ne bi bila ogrožena. Komisija je obravnavala morebiten začasen odklon za stroške v zvezi z begunci v letih 2015 in 2016 (Belgija, Italija, Avstrija, Slovenija in Finska). Avstriji, Italiji in Sloveniji se je za leto 2017 odobrila predhodna dodatna olajšava za stroške v zvezi z begunci. Čeprav so stroški v zvezi z begunci omenjeni tudi v osnutku proračunskega načrta Italije za leto 2018 in v odgovoru na zahtevo Komisije po pojasnilu glede načrtovanega fiskalnega napora Italije, se dodatna prožnost ni zahtevala. Prožnost za leti 2016 in 2017 se je v zvezi z odhodki v zvezi z varnostjo odobrila Belgiji, Italiji in Avstriji; v osnutkih proračunskih načrtov za leto 2018 se ni zahtevala dodatna prožnost. Komisija bo pripravila končno oceno, v kateri bo vključena tudi ocena upravičenih zneskov, na podlagi zabeleženih podatkov, ki jih bodo organi predložili pomladi 2018. Spomladi 2017 je Komisija okvirno ocenila, da je Italija upravičena do olajšave glede na proračunske posledice preventivnega naložbenega načrta za zaščito državnega ozemlja pred potresnimi nevarnostmi na podlagi klavzule o neobičajnih dogodkih. Ta proračunski učinek je potrjen v osnutku proračunskega načrta za leto 2018. Kljub temu se bo olajšava naknadno ponovno ocenila pomladi 2018 na podlagi zabeleženih podatkov, ki jih bodo predložili italijanski organi, zlasti glede na negotovosti izvajanja naložbenega načrta. Za nekatere države članice (Ciper, Finska, Italija in Slovenija) se zdi, da glede proizvodnih vrzeli za leto 2017, ocenjenih na podlagi splošno dogovorjene metodologije, vlada določena negotovost, kot kaže orodje Komisije za preverjanje verodostojnosti. V takih primerih je Komisija v svoji oceni osnutkov proračunskih načrtov natančno analizirala ocene proizvodne vrzeli z uporabo pristopa omejene presoje, pri čemer je sledila zahtevanim izboljšavam metodologije z neformalnega zasedanja Sveta ECOFIN aprila 2016 v Amsterdamu. Pristop Komisije je ostal enak kot tisti, ki se je uporabil v oceni osnutkov proračunskih načrtov leta 2017 in programov za stabilnost in konvergenčnih programov leta 2017. Komisija pri Cipru in Finski po upoštevanju vseh relevantnih dejavnikov ni ugotovila zadostnih razlogov za odklon od ocen na podlagi skupne metodologije, čeprav je orodje za preverjanje verodostojnosti pokazalo določeno negotovost. Pri Italiji bi pristop omejene presoje privedel do sklepa o negativni proizvodni vrzeli v primerjavi s pozitivno proizvodno vrzeljo, ocenjeno na podlagi skupne metodologije. Za Slovenijo je bilo ugotovljeno, da bi se po verjetnejši oceni Slovenija v letu 2018 bolj približala meji med dobrimi in normalnimi gospodarskimi razmerami. Pri nobeni od obeh držav članic to ne bi vplivalo na zahteve preventivnega dela. Zato ne bi vplivalo na oceno njunih osnutkov proračunskih načrtov. Nazadnje je Komisija predhodno ocenila stopnjo napredka pri izvajanju fiskalno-strukturnih reform iz priporočil Sveta z dne 11. julija 2017. Ocena osnutkov proračunskih načrtov je povzeta v naslednjih petih splošnih kategorijah: brez napredka, omejen napredek, določen napredek, znaten napredek in priporočila se v celoti izvajajo. V poročilih o državi za leto 2018 in v okviru priporočil za posamezne države, ki jih bo Svet sprejel v letu 2018, bo opravljena celovita ocena napredka, doseženega pri izvajanju priporočil za posamezne države v letu 2018.

Okvir 1 – Uporaba diskrecijske pravice med fiskalnim nadzorom jeseni 2017 V uvodnih izjavah priporočil Sveta z dne 11. julija 2017 je bil poudarjen način, na katerega Komisija namerava obravnavati države članice, pri katerih matrika kaže fiskalno prilagoditev v višini 0,5 % BDP ali več. V uvodnih izjavah je navedeno naslednje: „[...] bo treba pri oceni osnutka proračunskega načrta za leto 2018 in poznejši oceni proračunskih rezultatov za leto 2018 ustrezno upoštevati cilj doseganja fiskalne naravnanosti, ki prispeva tako h krepitvi trenutnega okrevanja kot tudi k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ [države članice]. Pri tem Svet ugotavlja, da namerava Komisija izvesti splošno oceno v skladu z Uredbo (ES) št. 1466/97, zlasti glede na ciklično situacijo v [državi članici].“ Komisija lahko uveljavlja diskrecijsko pravico pri obravnavi odstopanj od fiskalne prilagoditve, razvidnih iz matrike. Medtem ko se skladnost še naprej ocenjuje glede na zahteve na podlagi matrike, kot je navedeno v priporočilih, lahko Komisija uveljavi diskrecijsko pravico pri ocenjevanju skladnosti države članice, pri kateri kvantitativni kazalniki opozarjajo na (tveganje) znatnega odklona od zahtevane prilagoditve, s Paktom za stabilnost in rast. Dejansko se lahko v t. i. celoviti oceni sklene, da postopek znatnega odklona ni upravičen niti v primeru, da je presežen prag za znaten odklon v višini 0,5 % BDP glede na zahtevo na podlagi matrike. Pravno podlago predstavljajo posebne določbe člena 6(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, kjer je splošna ocena povezana z natančnimi kvantitativnimi merili, vendar ni omejena nanje, kar omogoča upoštevanje drugih elementov. Diskrecijska pravica je zasnovana kot način za odpravo specifičnih situacij v času netipičnega in nepopolnega okrevanja gospodarstva. Kot je poudarjeno tudi v napovedi Komisije iz jeseni 2017 in oddelku 2 tega sporočila, se okrevanje trenutno krepi, vendar ostaja netipično in nepopolno. Predvsem vztrajno stagnira trg dela, osnovna inflacija ostaja nenavadno šibka, velik presežek na tekočem računu, ki je višji od osnovne ravni, pa kaže vztrajno pomanjkanje domačega povpraševanja. Nenazadnje okrevanje podpira spodbujevalna denarna politika ECB. To je še bolj relevantno v okviru denarne politike, ki se postopno normalizira. Strukturirana in celovita ocena obsežnega sklopa gospodarskih kazalnikov omogoča prepoznavanje primerov, v katerih bi se lahko kot ustrezen ocenil napor, ki ne dosega napora, ki ga zahteva matrika. Za države članice, kjer obstaja znaten odklon od zahtev matrike za leto 2018 (ali tveganje zanj), lahko celovita ocena vključuje metodičen nadzor njihovih potreb po stabilizaciji in vzdržnosti, pri čemer je končni cilj doseganje ustrezne fiskalne naravnanosti na ravni držav članic. To temelji na strukturirani in sistematični analizi obsežnega sklopa gospodarskih kazalnikov, ki naj bi zagotovila predvidljivost in enako obravnavo držav članic. Analiza zajema oceno izzivov glede vzdržnosti in stabilizacije. Temeljita analiza ravni dolga ter kratko- in dolgoročnih izzivov glede vzdržnosti omogoča določanje, ali država članica predstavlja izziv glede vzdržnosti ali ne. Hkrati se potrebe po stabilizaciji ocenijo glede na položaj gospodarstva v gospodarskem ciklu in morebiten obstoj inflacijskih pritiskov. Pokazatelj, ki ga daje proizvodna vrzel na podlagi skupne metodologije, dopolnjujejo zlasti alternativni ukrepi neizkoriščene zmogljivosti gospodarstva. Poleg tega se lahko upoštevajo tudi kazalniki inflacijskih pritiskov. Komisija je sklenila, da se za Italijo in Slovenijo fiskalna prilagoditev, ki odstopa od zahteve, lahko šteje za ustrezno pod pogojem, da ti državi učinkovito zagotovita tako fiskalno prilagoditev v letu 2018. Analiza upošteva naslednje zaporedne utemeljitve. ·V primerih, ko se ugotovijo kratkoročni izzivi glede vzdržnosti javnih financ, diskrecijska pravica ni upravičena. Trenutno nobena država članica ni v tej situaciji. ·Kadar je gospodarsko okrevanje države članice dovolj stabilno, diskrecijska pravica prav tako ni upravičena, kot velja za Belgijo, Francijo in Portugalsko. ·Za države članice, v katerih se okrevanje še vedno zdi krhko ali bi ga preveč restriktivna fiskalna politika lahko ogrozila, kot na primer v Italiji in Sloveniji, se lahko fiskalna prilagoditev, ki odstopa od zahteve, šteje za ustrezno. A če se te države članice soočajo tudi s srednjeročnimi potrebami po vzdržnosti in/ali je njihov delež javnega dolga v BDP višji od 60 %, je pomembna določba, da bi morale zagotoviti razumno fiskalno prilagoditev. Približno bi jo lahko nadomestila tudi polovica zahteve iz matrike. Določitev takšne zgornje meje ustreza potrebi po vzpostavitvi pravega ravnovesja med potrebami držav članic po stabilizaciji in vzdržnosti. Kljub temu se zahteva popolna skladnost s to fiskalno prilagoditvijo. Učinkovito zagotavljanje minimalne fiskalne prilagoditve je ključno zlasti za države članice, ki na prvi pogled ne spoštujejo referenčnega merila glede zmanjšanja dolga in se zato soočajo z možnostjo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.



Tabela 2a: Pregled posameznih mnenj Komisije o osnutkih proračunskih načrtov – države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast Države članice Splošna skladnost osnutka proračunskega načrta s Paktom za stabilnost in rast Napredek pri izvajanju fiskalno-strukturnega dela priporočil za posamezne države iz leta 2017 Splošen sklep o skladnosti v letu 2018 na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2017 Skladnost z zahtevami preventivnega dela Pakta v letih 2017 in 2018 BE* tveganje neskladnosti 2017: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja na podlagi celotnega obdobja 2016–2017, na prvi pogled neskladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga; 2018: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, na prvi pogled neskladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. določen napredek DE*** skladen 2017: srednjeročni cilj presežen; skladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga; 2018: srednjeročni cilj presežen; skladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. omejen napredek EE večinoma skladen 2017: ni odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja. 2018: določen odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja; n. r. IE večinoma skladen 2017: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja na podlagi obdobja 2016–2017 skupaj, skladen s prehodnim pravilom glede dolga; 2018: tveganje določenega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja na podlagi let 2017 in 2018 skupaj, skladen s prehodnim pravilom glede dolga. določen napredek IT** tveganje neskladnosti 2017: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, na prvi pogled neskladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga; 2018: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, na prvi pogled neskladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. določen napredek CY večinoma skladen 2017: tveganje določenega odklona od srednjeročnega cilja; skladen s prehodnim pravilom glede dolga; 2018: tveganje določenega odklona od srednjeročnega cilja, skladen s prehodnim pravilom glede dolga; določen napredek LT skladen 2017: srednjeročni cilj presežen; 2018: srednjeročni cilj presežen. določen napredek LV skladen 2017: ni odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja; 2018: ni odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja. določen napredek LU skladen 2017: srednjeročni cilj presežen; 2018: srednjeročni cilj presežen. omejen napredek MT večinoma skladen 2017: srednjeročni cilj presežen; 2018: tveganje določenega odklona od srednjeročnega cilja. določen napredek NL**** skladen 2017: srednjeročni cilj presežen; 2018: srednjeročni cilj presežen. določen napredek AT*** tveganje neskladnosti 2017: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja na podlagi obdobja 2016–2017 skupaj, skladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga; 2018: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja na podlagi obdobja 2017–2018 skupaj, skladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. določen napredek PT tveganje neskladnosti 2017: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, skladen s prehodnim pravilom glede dolga v okviru dovoljenega letnega odstopanja; 2018: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, skladen s prehodnim pravilom glede dolga v okviru dovoljenega letnega odstopanja. omejen napredek SK večinoma skladen 2017: tveganje določenega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja; 2018: tveganje določenega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja; določen napredek SI tveganje neskladnosti 2017: tveganje določenega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, skladen s prehodnim pravilom glede dolga; 2018: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, skladen s prehodnim pravilom glede dolga. določen napredek FI* skladen 2017: ni odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, skladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga; 2018: ni odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, skladen z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. določen napredek * Komisija je poročilo za državo članico 22. maja 2017 izdala v skladu s členom 126(3) Pogodbe. V poročilu je bilo ugotovljeno, da bi bilo treba po oceni vseh relevantnih dejavnikov merilo dolga šteti za izpolnjeno. ** Komisija je poročilo izdala 22. februarja 2017 v skladu s členom 126(3) Pogodbe, v njem pa je sklenila, da merilo glede dolga na tej stopnji ni izpolnjeno, razen če se do aprila 2017 verodostojno uvedejo dodatni strukturni ukrepi v vrednosti vsaj 0,2 % BDP, za katere se je vlada zavezala, da jih bo sprejela najpozneje do takrat, da bi zmanjšala vrzel do ravni, pri kateri bi bila v letu 2017 (in torej tudi v letu 2016) večinoma skladna s preventivnim delom. Komisija je 22. maja 2017 sklenila, da so bili zahtevani dodatni konsolidacijski ukrepi za leto 2017 sprejeti. *** Prehodna vlada je predložila osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik. **** Osnutek proračunskega načrta, ki ga je predložila vlada v odhodu, se je posodobil z dodatkom nove vlade. Tabela 2b: Pregled posameznih mnenj Komisije o osnutkih proračunskih načrtov – države članice, za katere velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast Države članice Splošna skladnost osnutka proračunskega načrta s Paktom za stabilnost in rast Napredek pri izvajanju fiskalno-strukturnega dela priporočil za posamezne države iz leta 2017 Splošen sklep o skladnosti v letu 2018 na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2017 Skladnost z zahtevami korektivnega dela Pakta v letih 2017 in 2018 (ali preventivnega dela, če je ustrezno) ES večinoma skladen 2017: vmesni nominalni cilj dosežen, fiskalni napor neizpolnjen; napovedan nominalni primanjkljaj za leto 2018 manj kot 3 %, nominalni cilj in fiskalni napor neizpolnjena določen napredek FR* tveganje neskladnosti 2017: napovedan nominalni primanjkljaj manj kot 3 % BDP, nominalni cilj in fiskalni napor neizpolnjena 2018: tveganje znatnega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja, na prvi pogled neskladen s prehodnim pravilom glede dolga. omejen napredek