SPOROČILO KOMISIJE SVETU

Ocena ukrepov, ki jih je sprejela Španija kot odziv na priporočilo Sveta z dne 10. julija 2012 za odpravo čezmernega javnega primanjkljaja

1. Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem: ozadje

Svet je 27. aprila 2009 v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES) sklenil, da v Španiji obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 104(7) PES in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem izdal priporočilo za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2012.

Svet je 2. decembra 2009 v skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 sklenil, da so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in da je do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance prišlo po sprejetju navedenega priporočila. Posledično je Svet sprejel revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, da bi se čezmerni primanjkljaj na kredibilen in trajnosten način odpravil najpozneje do leta 2013 s sprejetjem ukrepov v srednjeročnem okviru.

Komisija je 15. junija 2010 sklenila, da je Španija sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za znižanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni potrebno.

Svet je 10. julija 2012 v skladu s členom 3(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 sklenil, da so bili sprejeti učinkoviti ukrepi, vendar je do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance prišlo po sprejetju revidiranega priporočila leta 2009. Svet je zato sprejel revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU („revidirano priporočilo o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem“) in Španiji priporočil, naj čezmerni primanjkljaj odpravi najpozneje do leta 2014. Da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta 2014 znižal pod referenčno vrednost 3 % BDP, se je Španiji priporočalo, naj zagotovi izboljšanje strukturnega salda v višini 2,7 % BDP v letu 2012, 2,5 % BDP v letu 2013 in 1,9 % BDP v letu 2014. Na podlagi posodobitve spomladanske napovedi iz leta 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, so cilji za nominalni primanjkljaj, skladni z zahtevanimi izboljšavami strukturnega proračunskega salda, 6,3 % BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za leto 2013 in 2,8 % BDP za leto 2014.

Španskim organom se je tudi priporočalo, naj izvedejo ukrepe, sprejete v proračunu za leto 2012 in v načrtih avtonomnih skupnosti za uravnoteženje, ter do konca julija 2012 sprejmejo napovedani večletni proračunski načrt za obdobje 2013–2014, vključno s srednjeročno proračunsko strategijo, ki v celoti določa strukturne ukrepe, ki so na podlagi posodobitve spomladanske napovedi iz leta 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, potrebni za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2014. Poleg tega se jim je tudi priporočalo, naj v letu 2012 takoj sprejmejo dodatne ukrepe, če bi se pojavila tveganja za proračunske načrte. Španske organe se je tudi prosilo, da strogo uporabljajo nove določbe zakona o stabilnosti proračuna v zvezi s preglednostjo in nadzorom nad izvrševanjem proračuna. Svet je v skladu s priporočili za posamezne države v okviru evropskega semestra Španijo tudi pozval, naj ustanovi neodvisno fiskalno institucijo, ki bi zagotavljala analize in svetovanje ter spremljala fiskalno politiko, strogo izvršuje svoj srednjeročni proračunski okvir ter natančno spremlja izpolnjevanje proračunskih ciljev skozi celo leto na vseh ravneh sektorja države.

2. Ocena sprejetih učinkovitih ukrepov

Ta ocena temelji na jesenski napovedi služb Komisije iz leta 2012. Upošteva ekonomski in proračunski razvoj od 10. julija 2012, ko je bilo izdano zadnje priporočilo Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU.

V skladu z jesensko napovedjo služb Komisije iz leta 2012 naj bi se realni BDP v letih 2012 in 2013 zmanjšal za 1,4 %, nato pa naj bi se v letu 2014 povečal za 0,8 %. V času zadnjega priporočila Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU je bilo pričakovati, da se bo realni BDP zmanjšal za 1,9 % v letu 2012 in za 0,3 % v letu 2013. Ker se je pričakovalo, da bo do ponovne oživitve gospodarstva prišlo prej in da bo ta nekoliko močnejša, je bilo napovedano, da bo rast BDP v letu 2014 dosegla +1,1 %. Vzrok za nekoliko manj negativno napoved glede rasti v letu 2012 je predvsem nekoliko prožnejše domače povpraševanje, saj je bil učinek fiskalne konsolidacije bolj postopen, kot se je pričakovalo v času zadnjega priporočila Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU. Za leti 2013 in 2014 je priporočilo Sveta temeljilo na predpostavki, da se politika ne bo spremenila, medtem ko so službe Komisije v jesenski napovedi iz leta 2012 upoštevale tudi dodatne konsolidacijske ukrepe, vključene v proračunski načrt za obdobje 2013–2014 in proračun za leto 2013.

Glede na jesensko napoved služb Komisije iz leta 2012 naj bi se v letu 2012 javnofinančni primanjkljaj z 9,4 % BDP v letu 2011 (8,9 % BDP brez kapitalskih injekcij bankam leta 2011) zmanjšal na 8,0 % BDP oziroma na 7,0 % BDP, če ne upoštevamo učinka kapitalskih injekcij bankam leta 2012. To je primerljivo s ciljem vlade in revidiranega priporočilo o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki znaša 6,3 % BDP. Kljub napovedanemu odstopanju od cilja bi pričakovano zmanjšanje nominalnega salda temeljilo na bistvenem izboljšanju primarnega salda za približno 2,5 odstotne točke (brez kapitalskih injekcij bankam leta 2012) ob upoštevanju skoraj 1,5-odstotnega skrčenja gospodarstva. Da bi nadomestila verjetno odstopanje od ciljnega primanjkljaja, je Španija v skladu s priporočilom Sveta 13. julija 2012 sprejela dodatne konsolidacijske ukrepe v višini približno 1,25 % BDP. Skupaj s prejšnjimi konsolidacijskimi ukrepi, vključenimi v paket iz decembra 2011, zakon o proračunu za leto 2012 in regionalne načrte za uravnoteženje, so skupni ukrepi, sprejeti za leto 2012, znašali približno 5,25 % BDP. Vendar velik del teh ukrepov (več kot 1,5 % BDP) ni bil trajne narave. Številna povišanja davkov so bila uvedena le začasno ali so bila namenjena pospešitvi plačila davkov. Odprava božičnega dodatka v javnem sektorju je bila omejena le na leto 2012. Močna prizadevanja za konsolidacijo bi delno izničili obsežni izpadi prihodkov, povezani s sestavo rasti, ki bi v manjši meri temeljila na davčnih prihodkih, večjim poslabšanjem na trgu dela, višjimi plačili obresti in večjim številom socialnih transferjev, povezanih s povišanjem pokojnin, ki je bilo sprejeto decembra 2011. Poleg tega obstajajo tako kot v prejšnjih letih znaki, da številne regije ponovno ne bodo dosegle svojih proračunskih ciljev.

Ob izključitvi cikličnih dejavnikov ter enkratnih in drugih začasnih ukrepov službe Komisije v jesenski napovedi iz leta 2012 predvidevajo, da se bo strukturni saldo v letu 2012 izboljšal za 1,2 odstotne točke na –6,3 % BDP, za razliko od izboljšanja strukturnega salda za 2,7 % BDP, ki se zahteva v revidiranem priporočilu o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Glede na popravek navzdol potencialne rasti proizvodnje od zadnjega priporočila Sveta na podlagi člena 126(7), bi bila ocenjena strukturna prizadevanja v letu 2012 višja za okoli 0,1 odstotne točke. Poleg tega so na spremembo strukturnega salda močno vplivali tudi izpadi prihodkov (tj. v zvezi z razvojem BDP s pomočjo standardne elastičnosti prihodkov), ki so znašali približno 1,5 odstotne točke BDP. Ob upoštevanju teh izpadov prihodkov bi se ocenjena strukturna prizadevanja na splošno nadalje povečala za približno 2,75 odstotne točke, kar je skladno s prizadevanji, ki se zahtevajo v priporočilu Sveta.

Za leto 2013 jesenska napoved služb Komisije iz leta 2012 predvideva, da se bo javnofinančni primanjkljaj zmanjšal na 6 % BDP v primerjavi s ciljem 4,5 % BDP, ki ga je določila vlada in je bil določen tudi v revidiranem priporočilu o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Primarni saldo naj bi se izboljšal za 1,8 odstotne točke, brez ukrepov za dokapitalizacijo bank, in sicer v gospodarstvu, ki naj bi se zmanjšalo za 1,4 %. Na podlagi zadnjega priporočila Sveta v skladu s členom 126(7) PDEU je španska vlada avgusta 2012 predložila večletni proračunski načrt za obdobje 2013–2014. Vendar za leto 2013 v načrtu ni bilo določenih veliko novih ukrepov na strani prihodkov v primerjavi s tem, kar je bilo že napovedano v paketu julija 2012. Osnutek zakona o proračunu za leto 2013, predložen septembra, je vseboval nekaj novih ukrepov, ki niso bili prej napovedani (npr. podaljšanje davka od premoženja za eno leto). Proračunski vpliv diskrecijskih ukrepov v letu 2013 naj bi po pričakovanjih znašal skupno približno 1,25 % BDP na strani odhodkov in približno 1 % BDP na strani prihodkov. Pričakovano proračunsko odstopanje v višini 1,5 % BDP v letu 2013 se lahko delno pojasni s slabšim izhodiščnim položajem, prenesenim iz prejšnjega leta. Vendar zakon o proračunu za leto 2013 temelji tudi na optimističnih makroekonomskih predpostavkah, ki napovedujejo, da se bo realni BDP zmanjšal za samo 0,5 %, zaposlenost pa se bo stabilizirala. To pomeni jasno tveganje, da bodo prihodki spet pod pričakovanji in socialni transferji spet prekoračeni. Poleg tega se zdi, da je bilo v osnutku zakona o proračunu podcenjeno povečanje socialnih prejemkov, vključno s pokojninami in nadomestili za brezposelnost. Za regije predstavljajo glavne konsolidacijske ukrepe v letu 2013 znižanja na področju zdravstva in izobraževanja, vključena v proračunski načrt za obdobje 2013–2014. Vendar trenutno ni nobenih razpoložljivih informacij o dejanskem izvajanju teh načrtovanih ukrepov v regionalnih proračunih.

Po jesenskih napovedih služb Komisije iz leta 2012 naj bi se strukturni primanjkljaj dodatno zmanjšal za 2,3 odstotne točke in leta 2013 dosegel 4,0 % BDP, kar je na splošno skladno z zadnjim priporočilom Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU, ki zahteva strukturno izboljšanje v višini 2,5 % BDP. Glede na spremembo ocenjene potencialne rasti proizvodnje med napovedmi, na katerih temeljijo revidirana priporočila o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, in jesensko napovedjo služb Komisije iz leta 2012, bi bila strukturna prizadevanja za okoli 0,1–0,2 odstotne točke višja.

Za leto 2014 jesenska napoved služb Komisije iz leta 2012 predvideva izboljšanje gospodarskih obetov z zopet pozitivno rastjo realnega BDP. To ne bo zadostovalo za nadaljnje zmanjšanje nominalnega primanjkljaja, ki naj bi se po pričakovanjih povečal na 6,4 % BDP v primerjavi s ciljem, ki znaša 2,8 % BDP. Pričakovano odstopanje je poleg baznega učinka predvsem posledica prenehanja začasnih ukrepov, ki so bili sprejeti v preteklih letih, ter dejstva, da načrtovani konsolidacijski ukrepi za leto 2014 v večletnem proračunskem načrtu, ki je bil objavljen avgusta, niso bili dovolj natančno določeni in zato niso mogli biti vključeni v napoved služb Komisije ter da gospodarska rast še naprej ne bo zelo odvisna od davkov, davčni prihodki pa ne bodo v celoti naraščali sorazmerno z nominalnim BDP. Prav tako bi se povečevala tudi plačila obresti zaradi višjega dolga.

Strukturni primanjkljaj naj bi se leta 2014 poslabšal za 1,3 odstotne točke v primerjavi s priporočenim izboljšanjem v višini 1,9 % BDP. Glede na spremembo ocenjene potencialne rasti med napovedmi, na katerih temelji zadnje priporočilo Sveta v skladu s členom 126(7) PDEU, in jesensko napovedjo služb Komisije iz leta 2012, bi bila ocenjena strukturna prizadevanja za leto 2014 za okoli 0,1–0,2 odstotne točke višja. Strukturna prizadevanja so tako za približno 3 odstotne točke nižja od ravni, ki se zahteva v priporočilu Sveta. Prilagoditev za nepričakovano zmanjšanje prihodkov bi verjetno še zmanjšala to razliko, saj nekateri prihodki ne sledijo spremembam rasti, ki jo pomeni rast nominalnega BDP. Vendar glede na to, da je bilo do zdaj določenih zelo malo ali samo nekaj ukrepov za leto 2014, na tej stopnji ni mogoča popolna ocena učinkovitih ukrepov za navedeno leto.

V priporočilu Sveta na podlagi člena 126(7) iz julija 2012 je bila Španija tudi pozvana, naj strogo uporablja nove določbe zakona o stabilnosti proračuna v zvezi s preglednostjo in nadzorom nad izvrševanjem proračuna ter da ustanovi neodvisno fiskalno institucijo, ki bi zagotavljala analize in svetovanje ter spremljala fiskalno politiko in izpolnjevanje proračunskih ciljev na vseh ravneh sektorja države. Glede zakona o stabilnosti proračuna so bile opravljene izboljšave, zlasti glede sporočanja fiskalnih podatkov za regionalne vlade, ki pomenijo napredek pri doseganju večje fiskalne preglednosti. Vendar je treba – glede na izziv uvedbe novih postopkov poročanja v regionalnih upravah – zagotoviti še dobro evidentiranje, kar zadeva kakovost in doslednost pri poročanju. Zelo je zaskrbljujoče, da se izvajanje preventivnega in korektivnega dela zakona o stabilnosti proračuna zdi nezadostno. Do zdaj ni bil sprožen noben uraden mehanizem zgodnjega opozarjanja ali korektiven ukrep, čeprav v številnih avtonomnih skupnostih očitno obstaja nevarnost, da leta 2012 ne bodo dosegle svojih fiskalnih ciljev. Kar zadeva ustanovitev neodvisne fiskalne institucije, je španska vlada 27. septembra sprejela odločitev za ustanovitev takšne institucije. Trenutno se določata njena pristojnost in upravljavska struktura. Institucija bo ustanovljena leta 2013, ko bo sprejet zadevni organski zakon.

3. Sklepne ugotovitve

Po sedanjih informacijah se zdi, da je Španija sprejela učinkovite ukrepe, ki pomenijo ustrezen napredek v smeri odprave čezmernega primanjkljaja leta 2012 in 2013 znotraj meja, ki jih je 10. julija 2012 določil Svet. Španija je zlasti sprejela obsežne konsolidacijske ukrepe, ki leta 2012 znašajo okoli 5,25 % BDP in leta 2013 2,25 % BDP. Glede na spremembe potencialne rasti proizvodnje in izpada prihodka zaradi rasti, ki ni zelo odvisna od davkov, je ocenjeno letno izboljšanje strukturnega salda v skladu s prizadevanji, ki jih za leti 2012 in 2013 zahteva Svet. Vendar se leta 2012 določbe zakona o stabilnosti proračuna glede na predvidene mehanizme zgodnjega opozarjanja in korektivne mehanizme za omejitev odstopanj od proračunskih ciljev avtonomnih skupnosti niso učinkovito izvajale. To bi lahko privedlo do ponovnih proračunskih odstopanj na regionalni ravni. Za leto 2013 obstajajo jasna tveganja za doseganje nominalnih ciljev, ki deloma izvirajo iz optimističnega makroekonomskega scenarija, na katerem temelji zakon o proračunu za leto 2013, in optimističnih napovedi za socialno varnost.

Kar zadeva leto 2014 se zdi, da Španija še ni sprejela zadostnih ukrepov za doseganje zahtevanih strukturnih prizadevanj. V večletnem proračunskem načrtu, ki je bil objavljen avgusta, ni bilo dovolj natančno določenih ukrepov, ki bi podprli priporočen fiskalni napor. Zato je še vedno treba jasno opredeliti dodatne, trajne ukrepe za leto 2014.

Medtem ko so bili za leti 2012 in 2013 sprejeti učinkoviti ukrepi, ukrepi za leto 2014 glede na zgornjo oceno ne izpolnjujejo ciljev revidiranega priporočila o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Glede na to strogo oceno Komisija meni, da trenutno niso potrebni nadaljnji koraki v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Španijo. V skladu s Paktom za stabilnost in rast bo še naprej pozorno spremljala njen proračunski razvoj.

Poleg tega bi glede fiskalnega upravljanja – kljub napredku v zvezi s proračunskim poročanjem na regionalni ravni – doseganje višje stopnje fiskalne preglednosti zahtevalo bolj celovito, dosledno in pravočasno poročanje na konsolidirani ravni javne uprave v skladu z ESR95. Nadaljevati bi bilo tudi treba z ustanovitvijo fiskalnega sveta, kot je načrtovano, in zagotoviti njegovo popolno institucionalno in finančno neodvisnost.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

Realni BDP (sprememba v %) || KOM JN 12 || –3,7 || –0,3 || 0,4 || –1,4 || –1,4 || 0,8

KOM SN 12 || –3,7 || –0,1 || 0,7 || –1,9 || –0,3 || 1,1

PS || –3,7 || –0,1 || 0,7 || –1,7 || 0,2 || 1,8

Proizvodna vrzel1 (v % potencialnega BDP) || KOM JN 12 || –4,2 || –4,8 || –4,2 || –4,6 || –4,8 || –2,7

KOM SN 12 || –4,3 || –4,8 || –4,2 || –5,3 || –4,7 || –2,8

PS || – || – || –3,8 || –4,3 || –3,8 || –2,1

Javnofinančni saldo (v % BDP) || KOM JN 12 || –11,2 || –9,7 || –9,4 || –8,0 || –6,0 || –6,4

KOM SN 12 || –11,2 || –9,3 || –8,9 || –6,3 || –6,1 || –6,4

PS || – || – || –8,5 || –5,3 || –3,0 || –1,1

Primarni saldo (v % BDP) || KOM JN 12 || –7,7 || –7,0 || –5,0 || –2,2 || –2,5 || –2,1

KOM SN 12 || –9,4 || –7,4 || –6,5 || –3,1 || –2,8 || –3,1

PS || – || – || –6,1 || –2,2 || 0,2 || 2,0

Ciklično prilagojeni saldo1 (v % BDP) || KOM JN 12 || –9,4 || –7,6 || –7,6 || –6,0 || –4,0 || –5,3

KOM SN 12 || –9,3 || –7,3 || –6,9 || –4,1 || –4,1 || –5,1

PS || – || – || –6,9 || –3,4 || –1,4 || –0,2

Strukturni saldo2 (v % BDP) || KOM JN 12 || –8,7 || –7,6 || –7,5 || –6,3 || –4,0 || –5,3

KOM SN 12 || –8,7 || –7,3 || –7,0 || –4,3 || –4,1 || –5,1

PS || – || – || –7,3 || –4,4 || –2,2 || –0,2

Bruto javni dolg3 (v % BDP) || KOM JN 12 || 53,9 || –61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

KOM SN 12 || 53,9 || –61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

PS || – || – || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Opombi: 1 Proizvodne vrzeli in ciklično prilagojeni saldi v skladu s programi, kakor so jih znova izračunale službe Komisije na podlagi podatkov v programih. 2 Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 3 Program za pomoč finančnemu sektorju, namenjen dokapitalizaciji bank, ki je bil sprejet 23. julija 2012, še ni imel nobenega učinka na napovedi glede javnega dolga in primanjkljaja za obdobje 2012–2014. Vir : KOM JN 12 =jesenska napoved služb Komisije iz leta 2012; KOM SN 12 = spomladanska napoved služb Komisije iz leta 2012; SP – program stabilnosti iz aprila 2012.