Kratice

BiH : Bosna in Hercegovina

CARDS : Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo

GD ELARG : Generalni direktorat za širitev

EAR : Evropska agencija za obnovo

EBOR : Evropska banka za obnovo in razvoj

EIB : Evropska investicijska banka

EU : Evropska unija

EUPOL-Proxima : Policijska misija Evropske unije v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji

PAMECA : Misija Evropske skupnosti za pomoč policiji v Albaniji

Povzetek

I. V strateškem interesu Evropske unije za Zahodni Balkan je vzpostaviti demokracijo, varnost in dolgoročno stabilnost. Balkan sta v preteklosti prizadela negotovost in nasilje. Politične in gospodarske razmere so še vedno občutljive. Zato je sektor pravosodja in notranjih zadev za EU zelo pomemben. Želja po članstvu v EU je prispevala k temu, da je EU postala največja in najvplivnejša zunanja zainteresirana stran v regiji. Komisija je med letoma 2001 in 2006 za projekte s področja pravosodja in notranjih zadev za Zahodni Balkan porabila skoraj 500 milijonov EUR. Cilj njene pomoči je bil, da se države Zahodnega Balkana uskladijo s standardi EU prek primernih upravnih in pravosodnih struktur ter struktur kazenskega pregona.

II. Sodišče je pri reviziji ocenilo:

(a) v kolikšni meri so bile potrebe na področju pravosodja in notranjih zadev pravilno ugotovljene in projekti relevantni za ugotovljene potrebe ter

(b) v kolikšni meri so bili načrtovani izložki pridobljeni ter pričakovani rezultati doseženi in trajnostni.

III. Revizija, ki jo je opravilo Sodišče, je zajela tako naložbene projekte kot projekte za vzpostavljanje institucij na štirih podpodročjih pravosodja in notranjih zadev: azil in migracije, integrirano upravljanje mej, sodstvo ter policija. Sodišče je ugotovilo, da [1]:

(a) je za razliko od preteklih pristopnih programov Komisija dala prednost sektorju pravosodja in notranjih zadev ter se je pomembnih strukturnih reform skušala lotiti bolj zgodaj v širitvenem procesu;

(b) je glede na težavno politično in organizacijsko okolje Komisija projekte s področja pravosodja in notranjih zadev v veliki meri upravljala uspešno, čeprav je Sodišče ugotovilo nekatere pomanjkljivosti, zlasti glede trajnosti rezultatov;

(c) so bile analize potreb včasih neustrezne in ni bilo koordinacije donatorjev;

(d) je naložbena pomoč, ki jo financira Komisija, pomembno in koristno prispevala k nacionalni infrastrukturi in institucijam, čeprav niso vsi naložbeni projekti dosegli povsem zadovoljivih rezultatov in je trajnost ogrožena;

(e) so bili po drugi strani dosežki projektov za vzpostavljanje institucij le delno zadovoljivi in je zanje malo verjetno, da bodo trajnostni. To je bilo posledica nadaljevanja politične šibkosti in nezavezanosti (lastništva) upravičencev, saj večina pobud za reforme ne pride iz regije, temveč od Evropske komisije ali drugih zunanjih zainteresiranih strani;

(f) ni bilo bistvene razlike med uspehom projektov, ki so jih upravljale delegacije, in uspehom projektov pod upravo EAR.

Grafični prikaz 1

Povzetek ugotovitev o revidiranih projektih

+++++ TIFF +++++

IV. Sodišče na podlagi teh opažanj podaja priporočila, ki bi Komisiji lahko pomagala zagotavljati učinkovitejšo in uspešnejšo pomoč. Rezultate projektov bi bilo mogoče izboljšati, če:

(a) bi bila pri snovanju projektov s področja pravosodja in notranjih zadev podpora Skupnosti skladna s cilji letnega programa (na primer, prednost bi bilo treba dati bodočim skupnim mejnim prehodom, saj bi to spodbujalo regionalno sodelovanje);

(b) bi se naložbeni projekti bolje dopolnjevali s projekti za vzpostavljanje institucij;

(c) bi vsi donatorji, ki delujejo na območju, vključno s Komisijo kot glavnim donatorjem, poskrbeli za boljšo medsebojno koordinacijo (na primer, en donator bi lahko financiral ali sofinanciral projekt, ki ga je zasnoval drugi donator);

(d) bi donatorji ponovno razmislili o procesu javnih naročil za opremo. Vedno, ko je to mogoče, bi bilo treba upoštevati možnost večdonatorskih naložbenih skladov, ki bi jih upravljale države prejemnice.

V. Trajnost projektov bi bilo mogoče izboljšati, če:

(a) bi se povečala udeležba upravičencev;

(b) se noben projekt ne bi začel brez načrta za vzdrževanje;

(c) bi Komisija podrobneje spremljala razdelitev ter vrednotila uporabo opreme in infrastrukture, ki ju financira EU;

(d) bi zagotovljeno tehnično pomoč ustrezno dopolnjevala dejavna spodbuda za institucionalne spremembe.

Uvod

1. Širitev služi strateškim interesom EU, povezanim s stabilnostjo in varnostjo ter preprečevanjem konfliktov. Sedanji načrt širitve zajema države Zahodnega Balkana, ki imajo možnost postati članice EU, ko izpolnijo potrebne pogoje.

2. Revizija sektorja pravosodja in notranjih zadev na Zahodnem Balkanu je obravnavala področje, ki je politično zelo pomembno. Sektor pravosodja in notranjih zadev je eno od najpomembnejših področij sodelovanja med Evropsko unijo in državami Zahodnega Balkana, razčleniti pa ga je mogoče na štiri podpodročja: azil in migracije, integrirano upravljanje mej, sodstvo ter policija. Vrednost pogodb, povezanih s pravosodjem in notranjimi zadevami, v okviru Komisijinega programa za Zahodni Balkan (CARDS [2]) v obdobju od leta 2001 do 2006 znaša približno 470 milijonov EUR [3].

3. Pred začetkom revizije so bila ugotovljena naslednja glavna tveganja za dobro finančno poslovodenje:

(a) projekti s področja pravosodja in notranjih zadev se izvajajo v občutljivih političnih in gospodarskih razmerah, zato je možno, da pomoč Komisije ne bo dosegla načrtovanih ciljev politike in ne bo trajnostna;

(b) za uspeh projektov je bistvenega pomena vloga države prejemnice in končnih upravičencev, saj ima Komisija omejene možnosti za krepitev usposobljenosti, strokovnosti in neodvisnosti ustanov za pravosodje in notranje zadeve;

(c) Skupnost je pod pritiskom, da doseže visoke stopnje sklepanja pogodb, zato je možno neupoštevanje proračunskih, postopkovnih in političnih omejitev prejemnikov in upravičencev. To lahko škoduje uspešnosti izložkov, zlasti kadar se skuša izboljšati upravne zmogljivosti;

(d) izkušnje iz preteklosti kažejo, da je izpolnjevanje meril za pravosodje in notranje zadeve pri širitvi med najzapletenejšimi vprašanji, če ne celo najzapletenejše [4].

4. Cilji programov Komisije so bili:

(a) okrepiti pravno državo, človekove pravice in odnose s civilno družbo;

(b) podpreti reformo sodstva in usklajevanje nacionalne zakonodaje z zahtevami EU;

(c) izvesti reformo policije na splošno in predvsem mejne policije ter zagotoviti javni red;

(d) boj proti korupciji, nezakonitim migracijam, organiziranemu kriminalu in terorizmu;

(e) lajšati razvoj, trgovinske odnose in promet;

(f) krepiti institucionalne in operativne zmogljivosti, npr. pri zadevah, povezanih z azilom in migracijami, vizumi in integriranim upravljanjem mej.

5. Pomoč Skupnosti za pravosodje in notranje zadeve se izvaja prek financiranja naložb v infrastrukturo in opremo ali prek projektov za vzpostavljanje institucij. Naložbe so javna naročila gradenj ali blaga. Z vzpostavljanjem institucij prek tehnične pomoči [5] ali tesnega medinstitucionalnega sodelovanja (twinning) [6] se določajo standardi in osnovna pravila za javno službo, npr. zakoni in strategije z ustreznim usposabljanjem.

Obseg revizije in revizijski pristop

6. Evropska unija pomaga državam Zahodnega Balkana predvsem prek posebnih programov in projektne podpore. Namen revizije Sodišča je bil oceniti uspešnost projektov Evropske komisije na področju pravosodja in notranjih zadev za Zahodni Balkan. Revizijsko delo je vključevalo vzorec 33 projektov s področja pravosodja in notranjih zadev, tj. 30 nacionalnih in treh regionalnih projektov, ki so se izvajali v okviru letnih programov v obdobju 2001–2005 [7]. Obe vrsti pomoči, torej naložbe in vzpostavljanje institucij, sta bili v vzorcu enakomerno zastopani. Seznam revidiranih projektov je z njihovimi rezultati in ugotovitvami Sodišča objavljen v Prilogi I. Podrobnosti o revizijski metodologiji in vzorcu so navedene v Prilogi II.

7. Glavni cilj revizije je bil oceniti, v kolikšnem obsegu:

(a) so bile potrebe na področju pravosodja in notranjih zadev pravilno ugotovljene in projekti relevantni za ugotovljene potrebe [8] ter

(b) so bili načrtovani izložki zagotovljeni ter pričakovani rezultati doseženi in trajnostni [9].

8. Komisija je na Zahodnem Balkanu uporabljala dva osnovna upravljavska pristopa: preneseno in posredno centralizirano upravljanje. Pri prenesenem upravljanju so delegacije Komisije v Albaniji, Bosni in Hercegovini ter na Hrvaškem odgovorne za pripravo projektov, sklepanje pogodb ter finančno in tehnično izvajanje. Pri pristopu posrednega centraliziranega upravljanja je Evropska agencija za obnovo (EAR) do konca leta 2008 upravljala programe v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, na Kosovu (v okviru resolucije Varnostnega sveta OZN št. 1244/99), v Črni gori in Srbiji. Sodišče je preučilo, ali obstajajo kakršni koli dokazi, da je bil pri projektih s področja pravosodja in notranjih zadev en upravljavski pristop uspešnejši od drugega [10].

9. Evropska komisija je finančno najpomembnejši donator na Zahodnem Balkanu. Več kot polovica donacij regiji prihaja iz proračuna EU (Priloga III). V tem kontekstu je bilo pri reviziji preučeno, kako je vlada države prejemnice žela koristi, ki izhajajo iz koordinacije donatorjev.

10. Poročilo je oblikovano glede na obliko pomoči, naložbene projekte in projekte za vzpostavljanje institucij, ter preučuje njihove relativne močne in šibke točke. Horizontalna vprašanja, povezana z upravljavskim pristopom in koordinacijo donatorjev, so obravnavana v tretjem oddelku.

Zemljevid Zahodnega Balkana

+++++ TIFF +++++

Opažanja

Naložbena podpora EU je bila večinoma uspešna, vendar je trajnost ogrožena

11. V tem oddelku so najprej obravnavane ustreznost naložbenih projektov in ocene potreb, na katerih so projekti temeljili. V nadaljevanju so predstavljene ugotovitve o doseganju rezultatov in o tem, kako je treba uskladiti prednostne naloge EU in nacionalne prednostne naloge. Nato sledi vprašanje trajnosti, ki je razdeljeno na dva dela: prvega o pomembnosti vzdrževanja in drugega o potrebi po institucionalnih zmogljivostih, ki zadoščajo za zagotavljanje trajnosti.

Zaradi standardov EU in infrastrukture, ki je v slabem stanju, obstaja resnična potreba po naložbah

12. Zaradi večletnega premajhnega vlaganja in geopolitičnih sprememb [11] so za uskladitev infrastrukture s standardi EU potrebne znatne naložbe, ki jih nacionalni proračuni v večini primerov ne morejo pokriti. Naložbene zahteve so posledica dveh glavnih dejavnikov:

(a) Treba je spoštovati standarde EU za povsem nove institucije [12]. Standardi EU na primer zahtevajo poklicno službo za mejni nadzor. To predstavlja izziv, saj so do nedavnega meje nadzirali predvsem vojaški obvezniki [13]. Poleg tega morajo biti nove meje odprte za zakonito gibanje oseb in blaga, hkrati pa biti varne in nadzorovane.

(b) Infrastruktura na področju pravosodja in notranjih zadev je v slabem stanju. Sedanja infrastruktura na Zahodnem Balkanu je slaba in neustrezna. Ko so na primer zunanji ocenjevalci [14]v obdobju 2004–2005 obiskali 38 sodišč v Albaniji, sodnikov običajno niso mogli razlikovati od tožencev ali običajnih občanov ali tožilcev, sodni postopki pa so potekali na hodnikih.

Okvir 1

Primeri strateških in nestrateških naložbenih projektov

Primer 1: Projekt, ki sledi strateškim ciljem

Albanski zaporniški sistem ne ustreza mednarodnim standardom. Zapori in centri za pridržanje pred sojenjem so močno prenapolnjeni. V času revizije je bilo v albanskih ječah 3049 zapornikov, čeprav so imele zmogljivosti le za 1510 ljudi. To pomeni 102-odstotno prenapolnjenost. Zato je gradnjo zapora v kraju Fushë-Krujë, ki bo imel zmogljivosti za 312 zapornikov, mogoče šteti za ključno in ustrezno prednostno nalogo.

Primer 2: Projekt ne sledi letnemu programu

V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji je bil v dokumentaciji o odobrenem projektu za azil dodeljen proračun v višini dveh milijonov EUR za dejavnosti vzpostavljanja institucij, kot je priprava osnutkov zakonodaje, strategij in nacionalnega akcijskega načrta. To ni bilo izvedeno. Namesto tega je bil zgrajen sprejemni center za prosilce za azil.

13. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so naložbeni projekti s področja pravosodja in notranjih zadev v približno 70 % primerov ostali znotraj splošno opredeljenih mej strateških ciljev [15], tj. ustvarjati stabilnost in varnost ter krepiti povezavo z EU. Preostali projekti niso bili skladni ali pa so bili le deloma skladni s cilji letnega programa (okvir 1).

14. Pri reviziji se je pokazalo, da se je pomoč začela izvajati, ne da bi bile opravljene ustrezne študije izvedljivosti, v katerih bi bili opredeljeni obseg in specifikacije projektov. Izvedba študij je zahtevna naloga, saj institucije upravičenke niso imele dobro izoblikovanih nacionalnih strategij ali akcijskih načrtov, v katerih bi bile določene prednostne naloge. Pri 17 revidiranih naložbenih projektih sta obstajali samo dve zelo zadovoljivi študiji, ki sta vnaprej opisali pomembnost izbranega projekta (okvir 2).

Okvir 2

Primer zelo zadovoljive analize potreb

Gradnja dveh prizivnih sodišč v krajih Korça in Vlorë v Albaniji je predstavljala glavni prednostni nalogi v študiji "Osrednji načrt za sodno infrastrukturo" (Master Plan for Judicial Infrastructure). V študiji so bili preučeni stanje in obeti vseh okrožnih in prizivnih sodišč v Albaniji. Osrednji načrt je bil dobro pripravljen in podrobno razdelan.

15. Zaradi slabosti v fazi načrtovanja tako v državi prejemnici kot v nekaterih primerih v Komisiji je prišlo do neučinkovite in neuspešne razdelitve in uporabe opreme, ki jo je financirala EU (okvir 3).

Mešani rezultati pri pomembni kategoriji naložbenih projektov: upravljanju mej in varnosti

16. Na vrhu EU-Zahodni Balkan, ki je junija 2003 potekal v Solunu, je bilo poudarjeno, da je to, da meje niso varne, ena od resničnih preprek za pravno državo in za Unijo predstavlja pomembno prednostno nalogo. Komisija je namenila veliko prizadevanj sektorju integriranega upravljanja mej, ki mu je bil dodeljen velik delež obveznosti iz financiranja za pravosodje in notranje zadeve (37 %). Sektor ima dva sestavna dela – upravljanje mej in varnost mej. Sodišče je revidiralo osem naložbenih projektov integriranega upravljanja mej, vključno z gradnjo več mejnih prehodov. Rezultati teh naložb so bili na splošno zadovoljivejši, kadar so bili kombinirani z ukrepi vzpostavljanja institucij, kot je priprava nacionalnih strategij za integrirano upravljanje mej [16]. Za uspešen sistem upravljanja mej je potrebno ravnovesje med odprtimi, vendar varnimi mejami [17]. To ravnovesje je na primer dosegla Srbija (okvir 4).

Okvir 3

Primeri neučinkovite in neuspešne razdelitve in uporabe opreme, ki jo je financirala EU

V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji so se nekatera motorna kolesa, ki jih je financirala EU in so bila mejni policiji zagotovljena poleti 2005, v prvih 18 mesecih komajda uporabljala, ker vlada policiji ni zagotovila potrebne zaščitne opreme, kot je bilo dogovorjeno. Nekaterih kosov opreme leta 2007 še vedno ni bilo. Vlada je septembra 2008 objavila razpis za dopolnilno opremo in pogodba bi morala biti podpisana v prvem četrtletju leta 2009.

Tudi pri odprtju azilnega centra v isti državi je nastala enoletna zamuda, ker vlada ni zagotovila potrebne opreme.

Računalniki, ki jih je prejela albanska policija, so bili osem mesecev po podpisu pogodbe še vedno v kartonskih škatlah in so čakali, da organi oblasti odločijo o dodelitvi računalnikov končnim upravičencem.

Fotografija 1

Mejni prehod Batrovci na avtocesti med Beogradom in Zagrebom, ki ga je financirala EU, je privedel do velikega skrajšanja čakalnih časov za potnike.

+++++ TIFF +++++

Okvir 4

Primer, kako uporaba sodobne opreme krepi kontrole na mejah, medtem ko se čakalni čas za potnike skrajša

V Srbiji sta novi infrastruktura in oprema na mejnem prehodu Batrovci prinesli napredek v primerjavi s preteklim stanjem (fotografija 1). Po zaslugi projekta se je pretočnost povečala, čakalni časi pa so se skrajšali. Čakalni čas za tovornjake se je z več ur skrajšal na 30 minut. Čakalni časi za potniški promet na vrhuncu sezone so se z 12 ur skrajšali na približno 20 minut.

Mejni prehod je bil oskrbljen tudi s sodobno opremo, da bi lahko pripadniki mejne straže odkrili ponarejene dokumente, celo če gre za dober ponaredek. Napravo za ugotavljanje verodostojnosti dokumentov "docubox" so povprečno uporabili stokrat dnevno, odkar so jo začeli uporabljati, pa so organi oblasti odkrili skoraj po en ponarejen dokument na dan.

17. Varnost sodobnih mej temelji na štirih elementih: mobilnosti, komunikacijah, obveščevalnih informacijah in ognjeni moči. Podpora Komisije je zajemala vse našteto razen orožja. V Skadru v Albaniji je mejna policija obhode na severnih kopenskih mejah seveda lažje izvajala z vozili na štirikolesni pogon, kot jih je prej peš. Nadzor se je izboljšal tudi na kopenski meji med Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in Grčijo ter na pomorski meji med Albanijo in Italijo (glej fotografiji 2 in 3). Število poskusov nezakonitih prestopov meje iz Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije in vanjo se je med letom 2005, ko so bila vozila dostavljena, in letom 2008 znatno zmanjšalo.

18. Čeprav splošna slika ostaja dokaj pozitivna, so bile na tem področju ugotovljene nekatere pomanjkljivosti, ki niso povezane le s pomanjkanjem politične volje in pravnih sredstev v državah prejemnicah (glej odstavke 36 do 39), temveč tudi z določenimi konkretnimi slabostmi pri upravljanju, ki ga izvaja Komisija (okvir 5).

Okvir 5

Primer projekta mejnega prehoda, ki ni bil izveden

Mejni prehod Gorica v Bosni in Hercegovini leži na prometni mednarodni cesti med Mostarjem (BiH) in Splitom (Hrvaška). Hrvaške oblasti so že zgradile svoj mejni prehod, bosanska stran pa ni imela ustrezne infrastrukture. Komisija je javno naročilo gradnje v vrednosti 3 milijonov EUR podpisala, ne da bi preverila, ali je postopek razlastitve zemljišča končan. Zaradi sporov o oceni vrednosti zemljišča se projekt sploh ni začel in pogodba se je decembra 2006 iztekla [18].

Posledično "carinski terminal" na bosanski strani meje vodi zasebni pravni subjekt, ki zadrži 70 % pristojbin za dostop do carinskega terminala (ki znašajo približno 20 EUR na tovornjak). Načrt, da bi to infrastrukturo prevzela vlada, ne obstaja.

19. Po razpadu nekdanje Jugoslavije je v regiji nastalo več kot 5000 kilometrov novih mednarodnih mej. Stroškovno najučinkovitejši način za njihovo nadzorovanje bi bila gradnja skupnih mejnih prehodov. Vendar Komisija projekte mejnih prehodov še naprej financira prek nacionalnih dodelitev, namesto prek regionalne dodelitve. Ta pristop ne podpira razvoja regionalnega sodelovanja.

Fotografija 2

Vsi projekti razen enega so bili revidirani na kraju samem. Na tej fotografiji uslužbenci Sodišča v Gevgeliji, na meji med Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in Grčijo, pregledujejo vozilo na štirikolesni pogon, ki ga je financirala EU.

+++++ TIFF +++++

Fotografija 3

Rezultat okrepljenega nadzora na pomorski meji Albanije. Zaplenjeni gliser, ki so ga združbe organiziranega kriminala uporabljale za tihotapljenje oseb v EU.

+++++ TIFF +++++

Uskladitev prednostnih nalog EU in nacionalnih prednostnih nalog je nujen predpogoj za uspeh

20. Reforme v sektorju pravosodja in notranjih zadev so zelo velika in zapletena naloga, najsi se nanašajo na naložbe ali na vzpostavljanje institucij. Vendar nacionalni proračuni ne zagotavljajo zadostnega financiranja za prednostne naloge na področju pravosodja in notranjih zadev, zlasti v gospodarsko manj razvitih državah Zahodnega Balkana [19].

21. Čeprav je Komisija glavni donator za Zahodni Balkan, sredstva EU ne zadoščajo za pokritje vseh naložbenih potreb. Zato je Komisija običajno financirala pilotne projekte, s katerimi je upravičencu pokazala prednosti posodobljene infrastrukture. Primer tovrstne pomoči je "najsodobnejša" zgradba sodišča v kraju Vlorë, ki jo je financirala EU in je izboljšala preglednost sodstva (okvir 6).

22. Stopnja nacionalnega financiranja se je med zadevnimi državami znatno razlikovala. Pri reviziji je bil odkrit primer, kjer dejansko ni bilo več odvisnosti od donatorjev. V Srbiji so stroški projektov za prenovo sodišč, ki jih je financirala EU, predstavljali približno 5 % skupnega srbskega proračuna za pravosodje in notranje zadeve v letih med 2003 in 2007 (okvir 7).

Okvir 6

Primer naložbe, ki krepi pravno državo

Gradnja prizivnega sodišča v kraju Vlorë v Albaniji

Komisija je v gradnjo prizivnega sodišča v mestu Vlorë v Albaniji vložila 770000 EUR. Kratkoročni rezultat projekta je bil pozitiven. Povprečno število sodnih postopkov, ki so potekali v novi zgradbi v prvem letu delovanja (2007), se je v primerjavi s sodnimi postopki v starih prostorih več kot podvojilo. Poleg tega je prizivno sodišče prvič imelo prave sodne dvorane. To je povečalo preglednost postopkov in na splošno izboljšalo "prisotnost pravice".

Vendar v času revizije ni bilo elektrike iz nacionalnega električnega omrežja in letni proračun za težko nafto za generatorje je bil izčrpan že štiri mesece pred koncem leta. Zato ni bilo mogoče uporabljati računalnikov, kar je zmanjšalo pretok dela in skupno uspešnost naložbe.

Fotografija 4

Novo in varnejšo zgradbo prizivnega sodišča v kraju Vlorë v Albaniji je financirala Evropska unija. Gradnja je bila končana leta 2006.

+++++ TIFF +++++

Okvir 7

Primer zadostnih obveznosti iz nacionalnega proračuna

Prenova največje sodne dvorane v Srbiji

Po umoru srbskega premiera Zorana Đinđića marca 2003 so organi oblasti prijeli veliko število ljudi, ki so bili osumljeni zločinov. Vendar srbski organi oblasti niso imeli primernih prostorov, da bi lahko v zelo odmevnih primerih izvedli sojenja na varen in dostojanstven način. S prenovo, ki je bila financirana iz proračuna EU, je bila okrožnemu sodišču v Beogradu na primer zagotovljena sodobna sodna dvorana. Od otvoritve junija 2006 je v tej sodni dvorani leta 2006 potekalo 35 sojenj, leta 2007 pa 40 sojenj. Večina jih je bila povezana z organiziranim kriminalom na visoki ravni in z vojnimi zločini. Od takrat je srbska vlada namenila precejšnja sredstva za obnovo sodišč po vsej državi.

23. Kadar prednostne naloge EU in nacionalne prednostne naloge niso usklajene, je pomoč posledično neuspešna. S stabilizacijskimi in pridružitvenimi sporazumi na primer Komisija države Zahodnega Balkana obveže k izvajanju določb o ponovnem sprejemu [20]. Vendar se določbe niso izvajale uspešno, ker države prejemnice v nacionalnih proračunih za to niso rezervirale dovolj finančnih sredstev. V Albaniji je na primer pomanjkanje uslužbencev v direktoratu državne policije za meje in migracije ogrozilo sposobnost Albanije za izpolnitev njenih obveznosti iz sporazuma. Celo ko je Komisija financirala nacionalno strategijo za migracije in ponovni sprejem za Albanijo in na sestankih odborov na visoki ravni poudarila pogoje sporazuma, je bil napredek počasen.

Učinek in trajnost naložbenih projektov sta ogrožena

24. Pri šestih od 16 revidiranih naložbenih projektov so obstajale težave, ki so vplivale na trajnost projektov. Čeprav so obiskane države izvedle določeno vzdrževanje nameščenih infrastrukture in opreme, raven vzdrževanja ni zadoščala za zagotavljanje trajnosti naložb. V času revizije upravičencu pred prejemom finančnih sredstev EU ni bilo treba zagotoviti dokazov o ustrezno oblikovanem načrtu vzdrževanja in proračunu zanj.

Okvir 8

Primer infrastrukturnega projekta s pomanjkanjem učinka

Komisija je vložila več kot 3 milijone EUR, da bi mejni prehod Kamensko v Bosni in Hercegovini posodobila na raven mejnega prehoda "prve kategorije", torej prehoda, na katerem lahko v državo vstopajo in jo zapuščajo vse vrste blaga. Toda po končanju tega projekta EU je vlada svojo odločitev spremenila in znižala status mejnega prehoda Kamensko. Zaradi te odločitve tam ni več mogoče prijaviti več vrst blaga (npr. bencina). Promet se je zmanjšal, čeprav je to najpriročnejša cesta za promet med Splitom na Hrvaškem ter osrednjim zahodnim delom in severom Bosne in Hercegovine. Komisija za to spremembo ni vedela.

25. Delegacije niso vedno poznale razmer na terenu, ker se uporaba infrastrukture in opreme ne spremlja. Zato Komisija ni mogla zagotavljati učinka in trajnosti naložbenih projektov (okvir 8).

26. Čeprav pravila za javna naročila omogočajo vključitev poprodajnih storitev v proces javnih naročil, se ta določba ne uporablja dovolj. V Albaniji je delegacija mejno policijo oskrbela z vozili na štirikolesni pogon, čeprav je vedela, da bodo pri vzdrževanju opreme nastopile težave [21]. Ustreznih institucij upravičenk, ki so zadolžene za vzdrževanje, se tudi ne vabi redno, da bi kot člani z glasovalno pravico sodelovale v komisijah za ocenjevanje ponudb, prav tako pa niso bile dovolj vključene v zgodnejše faze razpisnega postopka.

Naložb ne spremljajo potrebne institucionalne zmogljivosti

27. V veliko primerih se je zaradi pomoči EU v opremi ali pri infrastrukturi stanje na terenu izboljšalo. Vendar se samo z naložbami ne bo doseglo skupnih ciljev za ciljno institucijo. Ni na primer dovolj zgraditi sodobnega mejnega prehoda: delovne prakse mejne policije se morajo ustrezno spremeniti.

28. Drugi primeri naložb, ki jih niso spremljale potrebne institucionalne zmogljivosti, so bili revidirani projekti informacijske tehnologije. Celo ko je bila zagotovljena oprema pomembna za delo policije ali sodstva ter je ustrezala sedanjim in bodočim potrebam, potencialne uspešnosti projektov še ni bilo mogoče ustrezno izkoristiti, ker:

(a) je število v mreže povezanih postaj mejne policije in v mreže povezanih zgradb sodišč majhno. V Črni gori so bili na primer medsebojno povezani le trije od 26 mejnih prehodov;

(b) so za trajnost projektov, ki zadevajo informacijsko tehnološke sisteme javnih organov oblasti, potrebni trden zakonodajni okvir in ustrezne varnostne politike, saj se pri tem izmenjujejo zaupni podatki. V času revizije ni imela nobena država zakona o varstvu podatkov, ki bi bil v celoti usklajen s pravnim redom Skupnosti. V primeru Bosne in Hercegovine je bil zakon o varstvu podatkov sprejet leta 2006, vendar ga je še vedno treba posodobiti, da bo usklajen z zahtevami Skupnosti;

(c) ni imel noben od treh revidiranih projektov v zvezi s programsko opremo za informacijsko tehnologijo pisnih navodil za nadzor dostopa. Nadzor dostopa je ključni postopek za kontroliranje in omejevanje dostopa do vsebine računalniškega sistema. Zasnovan bi moral biti tako, da ščiti pred nedovoljenim dostopom ali uporabo.

Potrebe po vzpostavljanju institucij so precejšnje, ampak poraba EU je prinesla le omejene spremembe

29. V tem oddelku so najprej obravnavani razlogi za omejene dosežke pri projektih za vzpostavljanje institucij in pomanjkanje merjenja dosežkov. Dejavniki, ki so ključnega pomena za trajnost, so predstavljeni v naslednjih pododdelkih: stabilnost ključnih uslužbencev in okolje brez korupcije, posebni dejavniki, povezani s projekti usposabljanja, ter lastništvo na ravni upravičencev.

Upravljanje sprememb in vzpostavljanje institucij sta omejena in slabo izmerjena

30. Za projekt s področja pravosodja in notranjih zadev je mogoče trditi, da je potencialno uspešen, če obravnava pripoznane potrebe in slabosti, prinaša pričakovane koristi, je podprt z upravičenčevo zavezanostjo trajnosti ter je del koordinirane strategije za delo pri vzpostavljanju institucij.

31. Rezultati projektov Komisije so izboljšali položaj upravičencev. To je bilo najbolj očitno pri naročilih blaga in gradenj, ampak največji izziv je ostala trajnost projektov za vzpostavljanje institucij.

32. Sodišče je ugotovilo tri glavne razloge za primere, ko projekti vzpostavljanja institucij niso dosegli svojih ciljev:

(a) upravna nestabilnost v regiji, npr. zelo veliko število menjav uslužbencev po volitvah;

(b) usposabljanje je prineslo manj rezultatov, kot se je pričakovalo;

(c) pomanjkanje državnega lastništva reforme.

33. Pri reviziji je bilo ugotovljeno tudi nasprotno, torej da se doseže napredek, če obstaja stabilnost v javni upravi, če je usposabljanje dobro usmerjeno in če je višje vodstvo upravičenca zavezano spremembam. V Albaniji je na primer vlada zavezana, da bo do konca izvedla svoja prizadevanja za odstranitev min, v Bosni in Hercegovini je ustavno sodišče odpravilo zaostanke še nerešenih primerov, povezanih s človekovimi pravicami, sodišče v Sremski Mitrovici v Srbiji pa je postalo zgled sodišča, ki uporablja programsko opremo za upravljanje primerov.

34. Komisija je na tem področju uvedla malo posebnih kazalnikov upravljanja po dejavnostih. V različnih poročilih o dejavnostih Komisija ugotavlja, da je na Zahodnem Balkanu prišlo do napredka na območju svobode, varnosti in pravice, saj so bili sodniki in tožilci deležni usposabljanja, sodelovanje med policijo in tožilci pa se je izboljšalo. Vendar ni jasno, kako Komisija meri učinek teh dejavnosti.

35. Komisija se je pri merjenju uspeha svoje pomoči nekoč osredotočala izključno na stopnje sklepanja pogodb in izplačil. Leta 2002 si je začela prizadevati za trajnostni razvoj zmogljivosti institucij, ki ga je težje izmeriti. Države Zahodnega Balkana se pripravljajo na decentralizirani sistem izvajanja pomoči, kar je pozitivno, saj prenos upravljanja kaže na zadostno raven upravljavskih zmogljivosti. Vendar Komisija merjenja razvoja zmogljivosti še ni v celoti vključila v postopek akreditacije organov oblasti upravičencev [22].

Trajnost vzpostavljanja institucij je ogrožena zaradi menjav ključnih uslužbencev in korupcije

36. Le pri dveh od 15 projektov za vzpostavljanje institucij je bila dosežena zadovoljiva trajnost. Skupna značilnost revidiranih projektov za vzpostavljanje institucij je bil moteč učinek menjav uslužbencev pri upravičencih. Pozitivni rezultati projektov usposabljanja v zvezi z vzpostavljanjem institucij so skoraj vedno razvodeneli zaradi menjave uslužbencev na ključnih položajih (okvir 9).

37. Pri reviziji je bilo ugotovljenih tudi nekaj pozitivnih primerov povečanih zmogljivosti. Te so privedle do izboljšav na operativni ravni (okvir 10). Kljub veliki menjavi uslužbencev so bili zagotovljeni strateški cilji, tj. ohranjanje varnosti in stabilnosti ter vzdrževanje javnega reda. To je bilo doseženo le prek stalne pomoči EU.

Okvir 9

Nestabilno kadrovsko stanje v javni upravi v Albaniji in Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji

V Albaniji so trije od osmih revidiranih projektov s področja pravosodja in notranjih zadev vključevali usposabljanje. Nekateri rezultati so bili pozitivni, toda menjave uslužbencev, na primer na področju migracij, so še naprej ovirale izgradnjo zmogljivosti in upočasnjevale odločanje. Takoj po parlamentarnih volitvah leta 2005 v Albaniji so zamenjali vseh 20 oseb, ki so se v regionalnih zavodih za zaposlovanje ukvarjale z migracijskimi zadevami.

Ugotovljeno je bilo, da je v policiji Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije 30 ključnih vodstvenih položajev. Na 28 od teh položajev je v nekaj mesecih po volitvah leta 2006 prišlo do menjave, kar pomeni 93-odstotno menjavo uslužbencev.

38. Pri reviziji je bilo ugotovljeno premajhno sodelovanje med organi kazenskega pregona, kar vpliva na trajnost projektov. Čeprav sta bila na primer policijska oprema za nadzor in sistem za prstne odtise za bosansko policijo pomembna in bi morala v primerih zločinov omogočiti višje ravni odkrivanja, zaradi premajhnega sodelovanja policije nista bila v celoti izkoriščena [23].

39. Z bojem proti korupciji je mogoče okrepiti integriteto institucij za pravosodje in notranje zadeve. Opaziti je znamenja, da so se razmere v revidiranih državah nekoliko izboljšale, čeprav napredek ni trden. Eden od možnih splošnih kazalnikov uspešnosti porabe EU je indeks zaznavanja korupcije, ki ga objavlja organizacija Transparency International. Priloga IV kaže, da se je ocena (uvrstitev in točke) od leta 2004 nekoliko izboljšala.

Okvir 10

Primeri okrepljene operativne zmogljivosti

V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji so operacijo "Planinska nevihta" iz novembra 2007 načrtovale, izvedle in končale specializirane policijske enote. Med operacijo so odkrili veliko skrivališče orožja, s katerim bi bilo mogoče oborožiti 650 vojakov in ki je vsebovalo tudi protiletalsko orožje. Orožje so našli pri skupini, ki so jo najprej opisali kot "skupino organiziranega kriminala", pozneje pa so jo označili kot teroristično celico. Operacija ni povzročila nobenih civilnih žrtev. Mednarodni opazovalci, s katerimi je govorilo Sodišče, pravijo, da tako velike operacije pred nekaj leti ne bi bilo mogoče izvesti.

Julija 2008 je bilo na sojenju v zvezi z operacijo Planinska nevihta 17 ljudi obsojenih na skupno 192 let zapora. V sodbi je bilo navedeno, da je bil cilj skupine zasejati negotovost med državljane in ogroziti ustavni red države.

EU policiji v Albaniji od leta 1997 pomaga krepiti zmogljivost organov oblasti za kazenski pregon. Pomoč policiji se bo nadaljevala vsaj do leta 2011.

Usposabljanje – več izložkov kot rezultatov

40. Ključni element procesa uvajanja reform in sprememb je zagotovitev usposabljanja javnim uslužbencem (okvir 11). To je bila za Komisijo pomembna prednostna naloga. Na primer, vsi trije regionalni projekti [24], katerih skupni proračun je znašal deset milijonov EUR, so zajemali usposabljanje. Izložki usposabljanja (seminarji, delavnice in konference) so bili uspešno doseženi, toda učinek je bil omejen (okvir 11).

41. Glede na nedavno zgodovino regije je hvalevreden cilj že samo pripraviti javne uslužbence iz različnih držav Zahodnega Balkana do tega, da se pri usposabljanju zberejo za isto mizo. Toda posebni cilji projektov Komisije so bili ambicioznejši, npr. na podlagi splošno sprejetih tehničnih standardov in načel EU razviti regionalne strategije za zadeve, povezane z azilom, migracijami in vizumi.

Okvirht 11

Primeri centrov za pravosodno usposabljanje

Sodišče je revidiralo dva inštituta za pravosodno usposabljanje. Splošni cilj centrov za pravosodno usposabljanje je bil enak, torej postati polnopraven inštitut za usposabljanje, ki deluje v skladu z najboljšimi evropskimi praksami ter sodnikom, tožilcem, uslužbencem sodišč in zagovornikom nudi visokokakovostno in usmerjeno usposabljanje.

V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji se pri ustanavljanju institucije niso upoštevali nasveti izvedencev EU. Ministrstvo ni nobenega mednarodnega strokovnjaka povabilo, da bi sodeloval pri oblikovanju osnutka zakona o centrih za pravosodno usposabljanje, ki so ga donatorji nato močno kritizirali, saj se ni skladal z evropskimi standardi. Poleg tega je bil program začetnega usposabljanja skrajšan s 24 mesecev na 15 mesecev, kar prinaša tveganje, da se zmanjša učinek usposabljanja.

V Srbiji inštitut za usposabljanje sodnikov ni imel usmeritve in jasne pravne podlage. Poleg tega je bila v programu "usposabljanje predavateljev" predlagana uporaba sodobnih metod poučevanja, torej majhne skupine tečajnikov z veliko interakcije. Dejansko se je izvajalo le usposabljanje ex cathedra.

42. Zaradi različnih stopenj razvitosti v posameznih državah je že samo po sebi težavno razviti skupne cilje za regionalne projekte usposabljanja. Stanje na Hrvaškem je bilo običajno boljše kot v drugih državah. Komisija je pravilno menila, da je treba uporabiti regionalno razsežnost in znanje najrazvitejšega nacionalnega sistema dati na razpolago drugim državam prejemnicam. Vendar je Komisija le redko merila, kako je usposabljanje spremenilo politike ali delovne prakse, čeprav je to dober praktični pristop k usklajevanju s standardi EU.

43. Komisija niti potem, ko so jo kritizirali njeni lastni opazovalci, ni vzpostavila nobenega sistema za merjenje uspešnosti projekta regionalnega sodelovanja na področju sodstva [25]. Kazalniki niso omogočali merjenja učinka, saj so bili usmerjeni v dejavnosti in formalistični, ne pa ocenjevalni, npr. število sestankov ali konferenc. Tudi cilji so bili ohlapni in nejasni, npr. okrepitev regionalnega dialoga, lajšanje operativnega sodelovanja. Zato doseganja ciljev ni bilo mogoče izmeriti, saj niso bili neposredno povezani z dejavnostmi.

44. Komisijini projekti usposabljanja tudi na nacionalni ravni niso v celoti dosegli svojih ciljev, ker so se izvajali, ne da bi se jim zavezalo najvišje vodstvo. Omeniti je mogoče dva posebna tečaja usposabljanja v sklopu albanskega policijskega projekta (PAMECA II). "Tečajev strateškega poveljevanja" se je udeležilo 60 policistov srednje ali višje ravni. Ko so usposobljeni policijski vodje skušali teorijo prenesti v prakso, so se soočili z nasprotovanjem nadrejenih. Za poskus preprečevanja potencialnega neučinka je bilo zato treba vzpostaviti "program za vodstvene delavce", v katerega je bilo vključenih 34 policistov na najvišjih položajih. Čeprav se lahko Komisiji za ta popravni ukrep izreče priznanje, pa bi bilo bolje, če bi se pred izvedbo tečaja za srednje vodstvene uslužbence zagotovila zavezanost najvišjega vodstva.

45. Učenje skozi prakso in učenje na kraju samem sta uspešna načina za razvijanje sodobne in učinkovite uprave. Prenos upravnih odgovornosti je mogoče izvesti, če ni prekomerne menjave uslužbencev (okvir 12). Odkar se je osredotočenost programa CARDS z obnove prenesla na reforme, se več uporabljajo projekti tesnega medinstitucionalnega sodelovanja (twinning) z državami članicami in pogodbe o donacijah z mednarodnimi organizacijami.

Okvir 12

Primeri projektov "učenja skozi prakso" v Bosni in Hercegovini

Primer 1: Popoln prenos odgovornosti na upravičenca – Komisija za človekove pravice

Komisija je leta 2004 podpisala pogodbo o donaciji z ustavnim sodiščem Bosne in Hercegovine za vzpostavitev posebnega sodnega organa v sklopu tega sodišča, Komisije za človekove pravice, namenjene odpravljanju zaostankov pri skoraj 9000 nerešenih primerih s področja človekovih pravic [26]. V prvem letu delovanja je Komisija za človekove pravice rešila več kot 3000 primerov. Komisija za človekove pravice je svoje delovanje začela z mednarodnimi uslužbenci, od leta 2005 pa jo sestavljajo le nacionalni uslužbenci. V času projekta so nacionalni uslužbenci vsakodnevno uveljavljali Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in druge mednarodne instrumente. Projekt je bil uspešen, saj je devet od desetih ključnih uslužbencev ostalo na ustavnem sodišču. Do junija 2007 so bili rešeni vsi zaostali primeri. Po mnenju upravičenca je projekt nudil pomemben prispevek k ozaveščenosti v Bosni in Hercegovini o standardih človekovih pravic.

Primer 2: Nepopoln prenos odgovornosti na upravičenca – Senat za vojne zločine

Senat za vojne zločine v BiH je prvi stalni in specializirani organ na državni ravni za obravnavanje hujših kršitev mednarodnega humanitarnega prava ter del strategije za končanje dela Mednarodnega kazenskega sodišča za nekdanjo Jugoslavijo [27]. Osumljencev vojnih zločinov v Bosni in Hercegovini je po ocenah več tisoč. V času revizije je imel prenos od mednarodnih strokovnjakov na nacionalne strokovnjake zamudo. Dejansko število sojenj, ki so potekala, je presegalo napovedi, kar je pozitivno, vendar je delovna obremenitev sodišča močno presegala njegove zmogljivosti. Stanje so še poslabšale menjave mednarodnih sodnikov.

Lokalno lastništvo je ključni dejavnik za uspeh pri izboljševanju pravne države

46. Eden od najpomembnejših strateških ciljev revidiranih projektov je bil krepitev uveljavljanja načela pravne države na Zahodnem Balkanu. Zahodnoevropski koncept pravne države je po svojem bistvu načelo, da ni nihče nad zakonom. Utrditev načela pravne države na Zahodnem Balkanu je bistvenega pomena za stabilnost in varnost v Evropi. Kljub določenemu napredku pa je uveljavljanje načela pravne države na Zahodnem Balkanu še vedno šibko (okvir 13).

47. Komisija je v več svojih poročilih o napredku izrazila nezadovoljstvo s počasnostjo reform. Projektni pristop, ki ga je sprejela, ni brez omejitev. Ni "zdravilo, ki bi pozdravilo vse". Za uspeh projektov Komisije na področju pravosodja in notranjih zadev sta potrebni sprememba pogledov nacionalnih organov oblasti in kontinuiteta vladnih struktur. Ta dejavnika nista neposredno v pristojnosti Komisije in ne gre podcenjevati njunega negativnega učinka, zlasti na vzpostavljanje institucij.

Okvir 13

Koncept pravne države je na Zahodnem Balkanu šibek

"Pravna država" je v regiji šibka, zaupanje v vlado in institucije pa je majhno. Državljani ne zaupajo pravnemu sistemu in menijo, da koristi le določenim statusnim skupinam. Na vprašanje, ali "so nekateri ljudje v tej državi nad zakonom", je bil odstotek pritrdilnih odgovorov v nekaterih državah regije naslednji [28]:

Črna gora: 69 %;

Srbija: 81 %;

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija: 85 %.

Dodati je treba, da so najbolje izobraženi in najbolj politično razgledani ljudje najbolj prepričani, da je družba nepravična in da ljudje niso deležni enakosti pred zakonom.

48. Toda Komisija je potegnila nauke iz preteklih izkušenj. V primerjavi z njenim zgodnejšim predpristopnim programom (Phare) se posvečanje pomembnim strukturnim reformam na področju pravosodja in notranjih zadev zdaj začne na zgodnejši točki širitvenega procesa.

49. Doslej večina pobud za reforme ni prišla iz regije, temveč od Evropske komisije in drugih zunanjih akterjev [29]. Posledica tega je pomanjkanje lastništva, kar oslabi dolgoročne rezultate projektov. Prva resna pobuda v regiji je Svet za regionalno sodelovanje, ki je nastal februarja 2008 kot naslednik Pakta stabilnosti za Jugovzhodno Evropo. Delo Sveta za regionalno sodelovanje bo osredotočeno na šest prednostnih področij. Eno od njih je področje pravosodja in notranjih zadev. Skoraj dve desetletji po razpadu nekdanje strukture varnosti in stabilnosti v Jugovzhodni Evropi skuša ta nova institucija s sedežem v Sarajevu postati prvi tovrstni regionalni forum, in sicer prek okvira, ki je v regionalni lasti, ima regionalno vodstvo ter podpira tudi evropsko integracijo.

Upravljavski pristopi in koordinacija donatorjev

50. V tem oddelku so predstavljeni rezultati revizije v zvezi s horizontalnima vprašanjema, ki zajemata obe vrsti projektov: primerjava med upravljavskima pristopoma, ki ju uporablja Komisija, in koordinacija donatorjev.

Med upravljavskima pristopoma ni bistvene razlike

51. Komisija je na Zahodnem Balkanu uporabljala dva osnovna upravljavska pristopa (glej Prilogo V), in sicer prek Evropske agencije za obnovo (EAR) ali prek delegacij Komisije. Sodišče je analiziralo rezultate, ki jih je pri reviziji pridobilo v zvezi s projekti, da bi ugotovilo, ali obstajajo dokazi, da je bil en upravljavski pristop uspešnejši od drugega.

52. Od 30 projektov na področju pravosodja in notranjih zadev, revidiranih v državah prejemnicah, so jih 18 upravljale delegacije, 12 pa EAR (glej Prilogo I). Medtem ko je bila splošna uspešnost revidiranih projektov mešana, ni bilo bistvene razlike med uspehom projektov, ki so jih upravljale delegacije, in uspehom projektov pod upravo EAR. Ena od prednosti delegacije s prenesenimi pooblastili je tesna povezava med političnim dialogom in letnim procesom načrtovanja programov. Po drugi strani je sedež EAR k dialogu prispeval dodatno strokovno znanje za regijo kot celoto.

Koordinacija donatorjev, ki jo vodijo upravičenci, ni bila okrepljena

53. Komisija se je zavezala, da bo igrala dejavno vlogo pri spodbujanju koordinacije donatorjev na Zahodnem Balkanu. Koordinacija donatorjev je eno od načel pariške deklaracije o učinkovitosti pomoči iz leta 2005 in kodeksa ravnanja EU o delitvi dela. Komisija ta načela podpira. Sodišče je ugotovilo, da je imela Komisija težave pri prenosu koordinacije donatorjev v prakso na terenu.

54. Pravosodje in notranje zadeve predstavljajo sektor, za katerega obstaja skupni interes donatorjev. Na Zahodnem Balkanu so dejavni Komisija, mednarodne finančne institucije, države članice ter donatorji, ki niso iz EU (Priloga VI). Načela, da mora proces koordinacije donatorjev voditi država prejemnica, ni bilo mogoče izvajati, ker je bila zmogljivost držav prejemnic za delovanje še vedno šibka. Poleg tega upravičenci niso prejeli dovolj podpore, da bi okrepili svojo zmogljivost za vodenje koordinacije donatorjev. Celo kadar je upravičenec imel jasno vizijo o tem, kako bi bilo najbolje izvesti rešitev, ki jo je imel za najustreznejšo, se je soočal z nekoordiniranimi donatorskimi dejavnostmi (okvir 14).

55. Nekoordinacija donatorjev ni bila omejena le na naložbene projekte. V primerih vzpostavljanja institucij so upravičenca zmedla priporočila, ki so jih dali različni subjekti EU. Veliko število zelo različnih nasvetov je bilo zlasti očitno v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji. V obdobju 2004–2005 je na področju razvoja policije delovalo pet ločenih subjektov EU (delegacija Komisije, EAR, posebni predstavnik EU, EUPOL-Proxima in nadzorna misija EU). Poleg tega so tam hkrati delovali Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi, mednarodni program pomoči za usposabljanje za kazensko preiskovalne zadeve (ICITAP - policijski projekt, ki ga financirajo ZDA) ter več dvostranskih programov držav članic EU. Ta težava je povzročala škodo zlasti, ko so bili nasveti medsebojno nasprotujoči.

Okvir 14

Primer nekoordinirane večdonatorske naložbene dejavnosti

Eno od načel usklajevanja pomoči zadeva prilagajanje pomoči in nevezano pomoč. Toda zaradi nekoordiniranih večdonatorskih dejavnostih, pri katerih je vsak donator podaril avtomobile, tovornjake in kombije s poreklom iz lastne države, uporablja policija Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije več kot 40 vrst vozil. Zato voznega parka ni mogoče vzdrževati stroškovno učinkovito. Cilj policije je, da bi v prihodnosti uporabljala le 12 vrst vozil.

Zaključki in priporočila

56. Želja po članstvu v EU je prispevala k temu, da je EU postala največja in najvplivnejša zainteresirana stran na Zahodnem Balkanu. Za razliko od pristopnih programov v preteklosti je Komisija dala prednost sektorju pravosodja in notranjih zadev ter se je teh pomembnih strukturnih reform skušala lotiti bolj zgodaj v širitvenem procesu. Projekti s področja pravosodja in notranjih zadev, ki jih upravlja Komisija, se izvajajo v težavnem političnem in organizacijskem okolju. Glede na te razmere je bilo upravljanje Komisije v veliki meri uspešno. Vendar je Sodišče pri reviziji ugotovilo nekatere pomanjkljivosti. Če bi bile odpravljene, bi to lahko še povečalo stopnjo uspeha projektov, zlasti trajnost njihovih rezultatov.

57. Sodišče je prišlo do zaključka, da so bile analize potreb včasih neustrezne in da ni bilo koordinacije donatorjev. Čeprav niso vsi naložbeni projekti dosegli povsem zadovoljivih rezultatov in je trajnost ogrožena, je naložbena pomoč, ki jo financira Komisija, pomembno in koristno prispevala k nacionalni infrastrukturi in institucijam. Po drugi strani je Sodišče ugotovilo, da so bili rezultati projektov za vzpostavljanje institucij le delno zadovoljivi in je zanje malo verjetno, da bodo trajnostni. To je bilo posledica nadaljnje politične šibkosti in nezavezanosti (lastništva) upravičencev, saj večina pobud za reforme ne pride iz regije, temveč od Evropske komisije in drugih zunanjih zainteresiranih strani.

Tabela 1

Glavni zaključki o naložbenih projektih in projektih za vzpostavljanje institucij

Ocena: Z = zadovoljivo, DZ = delno zadovoljivo in NZ = nezadovoljivo;

Z / DZ pomeni, da je ocena med zadovoljivim in delno zadovoljivim.

Revizijsko vprašanje | Potrebe | Izložki projekta | Rezultati |

Vrsta pomoči | Relevantnost | Ocena | | Doseženi | Trajnost |

Naložba | Z | DZ | Z | Z / DZ | Z / DZ |

Vzpostavljanje institucij | Z | Z | Z | DZ | NZ |

58. Medtem ko je bila splošna uspešnost revidiranih projektov mešana, pri upravljavskih pristopih primerjava ni pokazala nobene bistvene razlike med stopnjo uspeha projektov, ki so jih upravljale delegacije, in stopnjo uspeha projektov pod upravo Evropske agencije za obnovo.

Priporočilo 1

Razlogi Komisije za delo v sektorju pravosodja in notranjih zadev na Zahodnem Balkanu so jasni, ampak rezultati projektov bi bili še boljši, če:

(a) bi Komisija pri snovanju projektov na področju pravosodja in notranjih zadev pripisala ustrezno težo ciljem projektov in zagotovila, da se določijo projektni kazalniki učinka, ki temeljijo na dejavnostih;

(b) bi se naložbeni projekti bolje dopolnjevali s projekti za vzpostavljanje institucij;

(c) bi vsi donatorji, ki so dejavni na tem področju, vključno s Komisijo kot glavnim donatorjem, poskrbeli za boljšo medsebojno koordinacijo. Na primer, en donator bi lahko financiral ali sofinanciral projekt, ki ga je zasnoval drugi donator;

(d) bi donatorji ponovno razmislili o procesu javnih naročil za opremo. Kadar koli je mogoče, bi bilo treba upoštevati možnost večdonatorskih naložbenih skladov, čeprav bo še vedno treba natančno spremljati proces javnih naročil organizacij upravičenk.

Priporočilo 2

Trajnost projektov bi se izboljšala, če:

(a) bi se povečala udeležba upravičencev, npr. v procesu javnih naročil;

(b) se noben projekt ne bi začel brez načrta za vzdrževanje;

(c) bi Komisija podrobneje spremljala razdelitev in vrednotila uporabo opreme in infrastrukture, ki ju financira EU, ter po potrebi sprejemala popravne ukrepe;

(d) bi Komisija uporabljala kazalnike učinka za merjenje rezultatov;

(e) bi zagotovljeno tehnično pomoč ustrezno dopolnjevala dejavna spodbuda za institucionalne spremembe.

Priporočilo 3

Regionalni vidik bi bil okrepljen, če bi se infrastrukturni posegi na področju integriranega upravljanja mej zasnovali in upravljali tako, da bi to spodbujalo regionalno sodelovanje. Prednost bi bilo na primer treba dati skupnim mejnim prehodom, financiranim iz dodelitve sredstev za regijo.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 15. in 16. julija 2009.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Povzetek ugotovitev o projektih je v grafičnem prikazu 1.

[2] CARDS je kratica za "pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo", program pa je zajemal obdobje od leta 2000 do 2006.

[3] To je predstavljalo približno 10 % skupnega proračuna CARDS. Večina porabe CARDS se je izvajala v prvih letih programa in je bila namenjena nujnim pokonfliktnim potrebam prebivalcev Zahodnega Balkana.

[4] Kar zadeva zadnjo širitev v letu 2007, morata Bolgarija in Romunija v sektorju pravosodja in notranjih zadev še vedno doseči napredek. EU se je odločila vzpostaviti posebni mehanizem za sodelovanje in preverjanje, da bi najnovejšima državama članicama pomagala razrešiti neodpravljene pomanjkljivosti.

[5] Tehnična pomoč je sredstvo, ki se uporablja pri mnogih raznovrstnih razvojnih projektih in programih, opredeliti pa jo je mogoče kot "strokovnjaki, najeti za prenos znanja in izkušenj ter vzpostavljanje in krepitev institucij". Sklic na Posebno poročilo št. 6/2007 o uspešnosti tehnične pomoči pri razvoju zmogljivosti, ki ga je objavilo Sodišče (UL C 312, 21.12.2007, str. 3).

[6] Tesno medinstitucionalno sodelovanje (twinning) se je začelo leta 1998 v namene pristopne pomoči in zagotavlja okvir za sodelovanje upravnih in poljavnih organizacij z njihovimi ustrezniki v državah članicah.

[7] Letni program, pripravljen za vsako državo, ki prejema podporo Skupnosti, v skladu z določbami uredbe CARDS vsebuje seznam projektov, ki se financirajo, in natančno navedbo zadevnih zneskov. Upravni odbor, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic in mu predseduje Komisija, poda mnenje o letnih odobritvah proračunskih sredstev.

[8] Pri reviziji je bilo ocenjeno, v kakšnem obsegu so bili projekti s področja pravosodja in notranjih zadev glede na obseg in specifikacije potreb upravičeni, ter ali so bili alternativni pristopi preučeni in pravilno analizirani. Poleg tega je bilo ocenjeno, ali so bili cilji v skladu s prednostnimi nalogami, opredeljenimi v strateških dokumentih Komisije in Sveta ter v nacionalnih strateških dokumentih.

[9] Pri reviziji je bilo ocenjeno, v kakšnem obsegu so upravičenci uspešno uporabljali pomoč, ki jo financira EU (na primer opremo, infrastrukturo in usposabljanje), ter ali so bili rezultati projektov finančno in operativno trajnostni.

[10] Ta dodatni del je bil reviziji dodan na zaprosilo Evropskega parlamenta. Sklic na Resolucijo Evropskega parlamenta z dne 22. aprila 2008 s pripombami, ki so sestavni del sklepa o razrešnici glede izvrševanja splošnega proračuna Evropske unije za proračunsko leto 2006, Oddelek III – Komisija.

[11] Zaradi nastanka šestih novih držav po razpadu nekdanje Jugoslavije je v regiji nastalo več kot 5000 kilometrov novih mednarodnih mej, ki jih je treba pravilno nadzirati.

[12] Na primer, mejna policija v Bosni in Hercegovini je najstarejša institucija na ravni države, ki pa v letu 2009 šteje manj kot deset let.

[13] Na primer, v Srbiji je do leta 2007 meje nadzirala vojska.

[14] "Osrednji načrt za sodno strukturo" (Master Plan for Judicial Infrastructure) – študija, ki so jo med januarjem 2004 in aprilom 2005 izvedli zunanji svetovalci.

[15] Sodišče je v svojem Posebnem poročilu št. 5/2007 o upravljanju programa CARDS s strani Komisije (UL C 285, 27.11.2007, str. 1) prišlo do zaključka, da so bile strateške smernice zelo splošne. Zadoščale so za fazo obnove, za zahtevnejše cilje v zvezi z vzpostavljanjem institucij pa ne.

[16] Nacionalna strategija za integrirano upravljanje mej je bila v Albaniji sprejeta novembra 2006, v Bosni in Hercegovini julija 2005, v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji oktobra 2005, v Črni gori februarja 2006 in v Srbiji januarja 2006.

[17] Opomniti je treba, da pravni red ES, schengenski standardi ali carinski zakonik Skupnosti ne zagotavljajo splošnega enotnega vzorca za upravljanje mej. Vendar pa standardi zahtevajo, da je sistem uspešen in prilagojen tveganjem.

[18] Ker Komisija ni mogla izpolniti pogodbe, je pogodbenik vložil zahtevek za povrnitev izgub in škode v vrednosti več kot 550000 EUR, v času revizije pa je potekal postopek prijateljske poravnave.

[19] V Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji se akademija za usposabljanje sodnikov in javnih tožilcev v okviru posebnega zakona delno financira iz državnega proračuna. To ji zagotavlja neodvisnost šolstva. Toda 63 % skupnega financiranja akademije so leta 2008 prispevali mednarodni donatorji. Potreben je bolj uravnotežen finančni okvir, da se zagotovi operativna neodvisnost institucije.

[20] Države Zahodnega Balkana in Evropska unija so sporazum o ponovnem sprejemu podpisale kot del stabilizacijskega in pridružitvenega sporazuma. Ta sporazum določa, da države Zahodnega Balkana in države članice EU sprejmejo vrnitev državljanov, ki so nezakonito vstopili na ozemlje katere koli druge države ali nezakonito bivali na njenem ozemlju, ter sprejmejo nezakonite migrante, ki so državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva in so na ozemlje ene od držav prišli prek ozemlja druge države. Ta sporazum pravzaprav obvezuje države Zahodnega Balkana, da z Evropsko unijo delijo odgovornost za varnost v EU.

[21] Servisi vozila na štirikolesni pogon, ki ga uporablja delegacija, se ne izvajajo v Tirani, temveč vozilo odpeljejo v sosednjo državo.

[22] Prvi korak v procesu decentraliziranega izvajanja je nacionalna akreditacija organov oblasti upravičencev na podlagi ocen zmogljivosti. Naslednji korak je prenos upravljanja s Komisije na državo prejemnico.

[23] Treba je vedeti, da je v Bosni in Hercegovini 13 različnih policij, dve na ravni entitet, 10 na ravni kantonov in avtonomna policija okrožja Brčko.

[24] Zaradi preteklih konfliktov regionalno sodelovanje na Zahodnem Balkanu predstavlja izziv. Zato je bil regionalni program Komisije osredotočen na spodbujanje odnosov med državami Zahodnega Balkana. EU je jasno izrazila, da je regionalno sodelovanje predpogoj za napredek na poti k pristopu. Približno 10 % financiranja iz programa CARDS je bilo namenjenega podpiranju tega cilja in regionalni program je bil vedno osredotočen na pravno državo ter zadeve s področja pravosodja in notranjih zadev.

[25] Komisija je za oceno izvajanja projektov pogodbeno zaposlila zunanje opazovalce.

[26] V Bosni in Hercegovini so glavne oblike kršenja človekovih pravic štiri: enakost pred zakonom, lastninske pravice, pravica do dela in šolanja ter pogrešane osebe, "primeri iz Srebrenice".

[27] Sklic na resolucijo Varnostnega sveta OZN št. 1503.

[28] Glej raziskavo Aline Mungiu-Pippidi: "Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe", 2005.

[29] Sklic na Delević, Milica, "Regional cooperation in the western Balkans" (Regionalno sodelovanje na Zahodnem Balkanu), EU-ISS Chaillot, dokument št. 104, julij 2007.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

REVIDIRANI PROJEKTI CARDS S PODROČJA PRAVOSODJA IN NOTRANJIH ZADEV TER OCENA NJIHOVE USPEŠNOSTI

Revizijska merila za relevantnost: cilji projekta so bili v skladu s prednostnimi nalogami na področju pravosodja in notranjih zadev za državo.

Revizijska merila za oceno potreb: projekti so bili upravičeni in alternativni pristopi preučeni.

Revizijska merila za izložke: končane dejavnosti so proizvedle načrtovane izložke.

Revizijska merila za dosežene rezultate: pomoč, ki jo financira EU, se je uspešno uporabljala.

Revizijska merila za trajnost: rezultati projektov so bili finančno in operativno trajnostni.

N/A: se ne uporablja

| POTREBA | DOSEŽENI IZLOŽKI | REZULTATI |

| RELEVANTNOST | OCENA POTREB | DOSEŽENI | TRAJNOST |

| OPIS PROJEKTA | Letni program CARDS | ZNESEK V EUR (pogodbe) | | KONEC PROJEKTA | UPRAVLJA | Zadovoljivo (Z), Delno zadovoljivo (DZ), Nezadovoljivo (NZ) | Da / Deloma / Ne | Z, DZ, NZ, N/A | Zadovoljiva/ Nezadovoljiva/ N/A |

Naložbe

Albanija | Pisarniška oprema za policijske postaje | 2001 | 419093 | | September 2005 | Delegacija | NZ | NZ | Da | NZ | Nezadovoljiva |

Albanija | Gradnja zapora v kraju Fushë-Krujë | 2001 | 2874708 | | Marec 2007 | Delegacija | Z | NZ | Deloma | DZ | Nezadovoljiva |

Albanija | Prizivni sodišči v krajih Korça in Vlorë | 2003 | 1636375 | | Maj 2006 | Delegacija | Z | Z | Da | Z | Nezadovoljiva |

Albanija | Nadzor mej in upravljanje zelene meje | 2003 | 2127106 | | Februar 2006 | Delegacija | Z | NZ | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Nadzor in gradnja mejnega prehoda Kamensko | 2001 | 3349597 | | Oktober 2005 | Delegacija | Z | Z | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Gradnja mejnega prehoda Gorica | 2002 | 2971834 | | Se ni začel | Delegacija | Z | Z | Ne | N/A | N/A |

Bosna in Hercegovina | Nadzor in sanacija prostorov za sodstvo v BiH | 2002 | 2310367 | | December 2004 | Delegacija | Z | DZ | Da | Z | Zadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Oprema za policijo | 2003 | 1576604 | | Julij 2005 | Delegacija | Z | Z | Da | Z | Zadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Nadzor in gradnja sedeža mejne policije v BiH | 2003 | 2589621 | | Julij 2008 | Delegacija | DZ | DZ | Da | DZ | Zadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Zagotovitev informacijsko tehnološkega telekomunikacijskega sistema | 2003 | 2597772 | | December 2006 | Delegacija | Z | Z | Da | Z | Zadovoljiva |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | Zagotovitev vozil mejni policiji | 2003 | 2799813 | | Junij 2005 | EAR | Z | DZ | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | Gradnja sprejemnega centra za prosilce za azil | 2002 | 1419580 | | November 2006 | EAR | DZ | Z | Da | Z | Zadovoljiva |

Črna gora | Gradnja mejnih prehodov D. Brijeg in S. Polje | 2001 | 3685662 | | Julij 2005 | EAR | DZ | Z | Deloma | DZ | Zadovoljiva |

Črna gora | Informacijsko tehnološka in posebna oprema za mejno policijo | 2003 | 1683038 | | Marec 2005 | EAR | Z | Z | Da | Z | Zadovoljiva |

Srbija | Gradnja in nadzor mejnega prehoda Batrovci | 2002–2003 | 5134209 | | Avgust 2006 | EAR | Z | Z | Deloma | DZ | Zadovoljiva |

Srbija | Prenova in vzdrževanje glavne sodne dvorane v Beogradu | 2003 | 1196963 | | Maj 2005 | EAR | DZ | Z | Da | Z | Zadovoljiva |

Srbija | Dobava mejni policiji | 2003 | 2782209 | | Maj 2005 | EAR | Z | NZ | Da | Z | Zadovoljiva |

| | Skupaj | 41154551 | | | | | | | | |

Vzpostavljanje institucij

Albanija | Nacionalna strategija za migracije | 2001 | 1000000 | | Januar 2005 | Delegacija | Z | Z | Da | NZ | Nezadovoljiva |

Albanija | Albanski program za protiminsko delovanje | 2002 | 2000000 | | Maj 2006 | Delegacija | Z | Z | Da | Z | Zadovoljiva |

Albanija | Predhodni pregled prosilcev za azil in migrantov | 2003 | 2000000 | | Februar 2006 | Delegacija | Z | Z | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Albanija | Pameca II - policijska misija | 2004–2005 | 6314404 | | December 2007 | Delegacija | Z | DZ | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Podpora tožilstvu v BiH | 2002 | 916668 | | Maj 2005 | Delegacija | Z | DZ | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Podpora Komisiji za človekove pravice | 2003 | 645705 | | Marec 2005 | Delegacija | Z | Z | Da | Z | Zadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Podpora visokemu sodnemu in tožilskemu svetu | 2004 | 3120986 | | Januar 2006 | Delegacija | Z | Z | Da | Z | Nezadovoljiva |

Bosna in Hercegovina | Podpora registrskemu uradu za vojne zločine v BiH | 2004 | 3500000 | | Januar 2008 | Delegacija | Z | Z | Da | Z | Nezadovoljiva |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | Inštitut za pravosodno usposabljanje | 2001 | 1188405 | | Oktober 2005 | EAR | Z | Z | Da | Z | Nezadovoljiva |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | Podpora strategiji reforme nacionalne policije | 2001 | 1457533 | | September 2005 | EAR | Z | DZ | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Srbija | Center za pravosodno usposabljanje | 2004 | 2499175 | | Oktober 2007 | EAR | Z | DZ | Deloma | NZ | Nezadovoljiva |

Srbija | Izgradnja zmogljivosti ministrstva za pravosodje | 2004 | 1491029 | | September 2007 | EAR | Z | Z | Deloma | DZ | Nezadovoljiva |

Regionalno | Vzpostavljanje okvira za zadeve, povezane z azilom, migracijami in vizumi, ki je skladen z EU | 2002 | 2922700 | | December 2005 | Sedež GD ELARG | Z | Z | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Regionalno | Podpora in koordinacija strategij integriranega upravljanja mej na Zahodnem Balkanu | 2002–2003 | 1999984 | | Marec 2007 | Sedež GD ELARG | Z | Z | Da | DZ | Nezadovoljiva |

Regionalno | Vzpostavitev neodvisnega, zanesljivega in delujočega sodstva ter krepitev sodelovanja na področju sodstva | 2003 | 5499579 | | April 2007 | Sedež GD ELARG | Z | NZ | Da | DZ | Nezadovoljiva |

| | Skupaj | 36556168 | | | | | | | | |

Naložbe in vzpostavljanje institucij

Srbija | Informacijsko tehnološka podpora administraciji sodišča, upravljanje primerov | 2004 | 3232093 | | November 2005 | EAR | Z | Z | Da | DZ | zadovoljiva |

| | SKUPAJ | 80942812 | | | | | | | | |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

REVIZIJSKA METODOLOGIJA IN VZOREC

1. Revizijsko delo je zajemalo pregled strateških dokumentov in dokumentov načrtovanja, npr. strateških dokumentov držav, večletnih indikativnih programov, dokumentov evropskega partnerstva ter poročil o spremljanju in vrednotenju. Vzorec s 30 projekti iz letnih programov 2001–2005 je bil revidiran v naslednjih državah Zahodnega Balkana: Albanija, Bosna in Hercegovina, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Črna gora in Srbija. Projekte je upravljala Evropska agencija za obnovo ali delegacije Evropske komisije [30]. Revidirani so bili trije dodatni projekti na regionalni ravni, ki jih je upravljal Generalni direktorat za širitev (GD ELARG) v Bruslju.

2. Skupno so bile revidirane pogodbe v vrednosti približno 81 milijonov EUR, kar zajema 17 % obveznosti CARDS iz obdobja 2001–2006 za pravosodje in notranje zadeve. Projekti so bili izbrani glede na naslednja merila: (i) finančna pomembnost, (ii) pokritost vseh podsektorjev pravosodja in notranjih zadev ter (iii) pokritost vseh vrst pogodb, tj. pogodb o donacijah ter javnih naročil storitev, blaga in gradenj. Da bi bilo mogoče podati koristna opažanja o izložkih, rezultatih in trajnosti projektov, je bilo na kraju samem obiskanih 29 od 30 nacionalnih projektov.

TABELA 1: ŠTEVILO UPRAVIČENIH PROJEKTOV PO DRŽAVAH APRILA 2007

Država | Število projektov | Znesek v milijonih EUR |

Albanija | 21 | 38 |

Bosna in Hercegovina | 30 | 48 |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 12 | 15 |

Regionalni program | 6 | 15 |

Srbija in Črna gora | 14 | 21 |

Skupaj | 83 | 137 |

Revidirano | 33 | 81 |

Pokritost | 40 % | 59 % |

3. Revizija je bila osredotočena na zrele, vendar ne prestare projekte, zaradi česar je bila omejena na projekte, ki so se začeli največ 48 mesecev in najmanj 18 mesecev pred začetkom revizije. Pri teh merilih je znesek, za katerega so bile sklenjene pogodbe, v revidiranih državah znašal 137 milijonov EUR, revizijska pokritost pa je zajela 59 % zneska, za katerega so bile sklenjene pogodbe. Razen v primeru enega projekta (projekt mejnega prehoda Gorica v Bosni in Hercegovini), ki se ni nikoli začel, so bili vsi projekti končani. Tako je bilo na voljo dovolj snovi za ugotavljanje in analizo glavnih težav z uspešnostjo.

[30] EAR je na koncu leta 2008 nehala delovati. Imela je operativne centre v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, Črni gori in Srbiji. Delegacije Evropske komisije izvajajo programe v Albaniji ter Bosni in Hercegovini. EAR je imela operativni center tudi na Kosovu in Komisija ima delegacijo na Hrvaškem, vendar ta nista bila revidirana.

--------------------------------------------------

PRILOGA III

SKUPNA POMOČ V DONACIJAH V OBDOBJU 2006–2008, 4240 MILIJONOV EUR PO VIRIH

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

PRILOGA IV

STOPNJA ZAZNANE KORUPCIJE – ZAHODNI BALKAN

Indeks zaznavanja korupcije (IZK) se izračunava za 180 držav. Na 1. mestu je država, kjer je po zaznavanju najmanj korupcije, na 180. pa država, kjer je korupcije po zaznavanju največ.

Točk IZK je mogoče prejeti od 0 do 10 in izražajo stopnjo zaznane korupcije. Čim manj je točk, tem višja je stopnja zaznane korupcije.

Vir: Transparency International (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Uvrstitev | Točke IZK | Uvrstitev | Točke IZK | Uvrstitev | Točke IZK | Uvrstitev | Točke IZK | Uvrstitev | Točke IZK |

Albanija | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Bosna in Hercegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Črna gora | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | N/A | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Srbija | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

--------------------------------------------------

PRILOGA V

UPRAVLJAVSKA STRUKTURA KOMISIJE NA ZAHODNEM BALKANU

CARDS se večinoma izvaja prek dveh od skupno štirih upravljavskih struktur (glej diagram 1):

(a) Delegacije Evropske komisije v Albaniji, Bosni in Hercegovini ter na Hrvaškem upravljajo projekte, od opredeljevanja in oblikovanja do razpisov, sklepanja pogodb, izvajanja in vrednotenja [31].

(b) Evropska agencija za obnovo (EAR) [32], neodvisna agencija EU, upravlja program v Srbiji in Črni gori, vključno s Kosovom, ter v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji. Ustanovljena je bila zaradi potrebe po hitrem in učinkovitem ukrepanju pri reševanju nujnih pokonfliktnih potreb prebivalcev Kosova takoj po krizi v letu 1999.

(c) GD za širitev (pred tem pa EuropeAid) upravlja regionalne programe neposredno s svojega sedeža.

(d) Izvajalske agencije držav upravičenk na decentraliziran način upravljajo razvojne programe lokalnih skupnosti v Albaniji ter del programa CARDS 2002 na Hrvaškem.

Diagram 1: Upravljavska struktura CARDS

+++++ TIFF +++++

[31] Proces dekoncentracije se je v Bosni in Hercegovini začel leta 1998. Uveden je bil, da bi se izboljšala hitrost zunanje pomoči ES, hkrati pa zagotovili trdni finančni postopki.

[32] EAR je bila ustanovljena februarja 2000, njena predhodnica delovna skupina za Kosovo pa je začela delovati že leta 1999. Leta 2001 so se pooblastila agencije razširila na Srbijo in Črno goro, leta 2002 pa na Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo.

--------------------------------------------------

PRILOGA VI

SKUPNE DONACIJE IN POSOJILA V OBDOBJU 2006–2008, 10488 MILIJONOV EUR, PO VIRIH

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------