GLOSAR

AGP : Program za rast kmetijstva

Agri : Kmetijstvo

AKP : Afriške, karibske in pacifiške države

CAADP : Celostni razvojni program za afriško kmetijstvo

CBT : Zdravljenje na ravni skupnosti

CSP : Državni strateški dokumenti (Country Strategy Papers)

ČDO : Čezmorske države in ozemlja

DCI : Instrument za razvojno sodelovanje

DEVCO : Generalni direktorat za razvoj in sodelovanje – EuropeAid

DPRPR : Decentralizirani program za zmanjšanje revščine na podeželju

ECHO : Generalni direktorat za humanitarno pomoč in civilno zaščito

EDPRS : Strategija za gospodarski razvoj in zmanjšanje revščine

ERS : Evropski razvojni sklad

FAO : Organizacija za prehrano in kmetijstvo

FIDP : Program za diverzifikacijo dohodkov kmetij

FISP : Program za subvencioniranje kmetijskih vložkov

FS : Zanesljivost preskrbe s hrano

FSBL : Proračunska vrstica za zanesljivo preskrbo s hrano

FSTP : Tematski program za zanesljivo preskrbo s hrano

GBS : Splošna proračunska podpora

GHI : Svetovni indeks lakote

HIV/AIDS : Virus človeške imunske pomanjkljivosti/sindrom pridobljene imunske pomanjkljivosti

IFPRI : Mednarodni raziskovalni inštitut za prehransko politiko

INFSSS : Integriran sistem za nadzor prehrane in zanesljivosti preskrbe s hrano

LRRD : Povezovanje pomoči, obnove in razvoja

MDG : Razvojni cilj tisočletja

MDG1 : Razvojni cilj tisočletja 1 (odprava skrajne revščine in lakote)

MDG4 : Razvojni cilj tisočletja 4 (zmanjšanje umrljivosti otrok)

MDG5 : Razvojni cilj tisočletja 5 (izboljšanje zdravja mater)

NIP : Nacionalni okvirni program

NVO : Nevladne organizacije

ODA : Uradna razvojna pomoč

OECD : Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

PASDEP : Načrt pospešenega trajnega razvoja za odpravo revščine

ROM : Sistem spremljanja, usmerjen k rezultatom (Results-Oriented Monitoring)

RP : Razvoj podeželja

SBS : Program sektorske proračunske podpore

SNNPR : Regija južnih narodov, narodnosti in ljudstev (Southern Nations, Nationalities and People’s Region)

SPTA : Strateški načrt za preoblikovanje kmetijstva

ZN : Združeni narodi

POVZETEK

I. Zanesljiva preskrba s hrano predstavlja veliko težavo v podsaharski Afriki, kjer 30 % prebivalstva trpi zaradi lakote.

II. Sodišče je preučilo, ali je razvojna pomoč Evropske unije (EU) za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki uspešna, ali razvojna pomoč EU za zanesljivo preskrbo s hrano ustreza potrebam in prednostnim nalogam držav in ali so posredovanja EU uspešna. Sodišče se je pri reviziji osredotočilo na neposredno razvojno podporo EU za tri razsežnosti zanesljive preskrbe s hrano, tj. razpoložljivost hrane, dostop do hrane in izkoristek hrane (prehrano). Ni pa preučevalo, ali je zanesljiva preskrba s hrano vključena v vsa zadevna področja sodelovanja EU, kot so zdravstvo, izobraževanje ali voda in sanitarije.

III. Sodišče ugotavlja, da je razvojna pomoč EU za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki večinoma uspešna in pomembno prispeva k doseganju zanesljive preskrbe s hrano. Kljub temu pa je stanje na številnih področjih mogoče bistveno izboljšati.

IV. V državah, kjer je zanesljiva preskrba s hrano del strategije sodelovanja v okviru ERS, razvojna pomoč EU v veliki meri ustreza potrebam in prednostnim nalogam. Komisija se je s svojo razvojno pomočjo osredotočila na države z najvišjim številom podhranjenih prebivalcev. Vendar pa Komisija ni v zadostni meri upoštevala možnosti uporabe podpore EU v drugih državah, ki so ravno tako prizadete zaradi dolgotrajne nezanesljive preskrbe s hrano in so neuspešne ali zaostajajo pri doseganju razvojnega cilja tisočletja 1 (odprava skrajne revščine in lakote – MDG1).

V. Evropski razvojni sklad (ERS) in tematski program za zanesljivo preskrbo s hrano (FSTP) se med seboj dopolnjujeta. Instrument za hrano, ki je bil oblikovan kot odziv na krizo zaradi visokih cen hrane v obdobju 2007–2008, ni bil zasnovan za obravnavanje dolgoročne nestanovitnosti cen hrane.

VI. Pomoč EU ustrezno izpolnjuje potrebe in prednostne naloge držav na področju razpoložljivosti in dostopa do hrane. Kljub temu pa Komisija prehrani ni namenila dovolj velikega poudarka in bi lahko države v večji meri spodbudila k zgodnejšemu oblikovanju ustreznih prehranskih politik in programov. Komisija je pred kratkim sprejela številne pobude za odpravo te težave.

VII. Posredovanja EU so večinoma uspešna. So dobro zasnovana, temeljijo na dobrem poznavanju potreb in prednostnih nalog ter zajemajo tesen dialog z vladami partnerskih držav in širokim krogom zainteresiranih strani. Kljub temu pa pogosto nimajo dovolj jasno zastavljenih ciljev. Poleg tega so včasih pretirano ambiciozna, predvsem v zvezi s projekti nevladnih organizacij (NVO). Posredovanja so namenjena doseganju dolgotrajnih rezultatov, in sicer z omogočanjem lokalnemu prebivalstvu, da se spopade s temeljnimi vzroki za nezanesljivo preskrbo s hrano, predvsem s povečevanjem kmetijske proizvodnje in spodbujanjem dejavnosti, ki ustvarjajo dohodek.

VIII. Posredovanja v večini primerov izboljšujejo razpoložljivost in dostop do hrane za upravičence. Prispevajo tudi k povečevanju in diverzifikaciji kmetijske proizvodnje in dohodkov ter podpirajo programe varnostnih mrež za najbolj ranljivo prebivalstvo. Polovica posredovanj ima razumne možnosti za doseganje trajnostnih rezultatov, pri drugi polovici pa so ti rezultati manj gotovi. Obsežni vladni programi za kmetijstvo in socialne transferje so finančno nevzdržni in v veliki meri odvisni od stalne podpore donatorjev.

IX. Sodišče izreka naslednja priporočila za izboljšanje uspešnosti razvojne pomoči EU za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki:

(a) Za potrebe programskega obdobja po letu 2013 bi morali Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje izvesti strukturirano oceno stanja na področju zanesljive preskrbe s hrano v vsaki državi in sistematično preučiti možnost uporabe podpore EU na tem področju.

(b) Komisija bi morala, po možnosti z drugimi razvojnimi partnerji, preučiti izvedljivost stalnega instrumenta za financiranje nujnih in dopolnilnih ukrepov, ki bi utegnil biti potreben za spopadanje s posledicami morebitnih bodočih kriz, povezanih s hrano, v državah v razvoju.

(c) Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje bi morali prehrani posvetiti dovolj veliko pozornost, ko opredeljujeta strategijo sodelovanja, določata in oblikujeta posredovanja ter izvajata dialog o politikah s partnerskimi vladami, zlasti v okviru programov proračunske podpore.

(d) Komisija bi morala določiti cilje posredovanj, ki bodo dovolj natančno opredeljeni in ki jih bo s kazalniki uspešnosti mogoče izmeriti. Zagotoviti bi morala tudi, da bo z boljšo oceno tveganj in predpostavk glede uspešnega izvajanja posredovanj te cilje mogoče doseči.

(e) Komisija bi morala v večji meri podpreti finančno vzdržnost programov za kmetijstvo in socialne transferje. Pri tem bi morala:

(i) večji poudarek nameniti razvoju uspešnih storitev za svetovanje o kmetijstvu na terenu, infrastrukture, ki se uporablja po spravilu pridelka, in posojil za razvoj podeželja;

(ii) zagotoviti, da bodo programi za socialne transferje zagotavljali ustrezno podporo pri razvoju zmogljivosti upravičencev za ustvarjanje dohodka.

UVOD

OPREDELITEV ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO

1. Zanesljiva preskrba s hrano je opredeljena kot stanje, v katerem imajo vsi ljudje vedno zagotovljen fizični, socialni in ekonomski dostop do zadostne količine varnih in hranljivih živil za zadovoljitev svojih prehranskih potreb in želja za aktivno in zdravo življenje [1]. Zanesljiva preskrba s hrano običajno vsebuje tri ločene razsežnosti, ki jih je treba v določenem časovnem obdobju zagotoviti istočasno in na stabilen način:

(a) razpoložljivost hrane na nacionalni in regionalni ravni;

(b) fizični in ekonomski dostop do hrane na ravni gospodinjstev, in

(c) prehrana, tj. izkoristek hrane pri posamezniku.

TRDOVRATNA NEZANESLJIVOST PRESKRBE S HRANO V PODSAHARSKI AFRIKI

2. Zanesljiva preskrba s hrano že dolgo časa predstavlja svetovni problem, saj po ocenah ena milijarda ljudi po vsem svetu trpi zaradi lakote [2] (glej diagram 1). To število je v zgodnjih devetdesetih letih prejšnjega stoletja upadlo in je sredi devetdesetih let znašalo malce več kot 800 milijonov. V preteklem desetletju se je skupno število ponovno večalo, predvsem po nenadnem strmem zvišanju cen hrane po svetu v letih 2007 in 2008 ter po poznejši gospodarski krizi v letih 2008 in 2009.

DIAGRAM 1

ŠTEVILO PREBIVALCEV, KI TRPIJO ZARADI LAKOTE

+++++ TIFF +++++

Vir: Organizacija za prehrano in kmetijstvo.

3. Ta problem ostaja posebej resen in trdovraten v južni Aziji in podsaharski Afriki. Največje število prebivalstva, ki trpi zaradi lakote, živi v južni Aziji, kjer pa je bil, zlasti v devetdesetih letih 20. stoletja, vseeno dosežen določen napredek. Možnosti nadaljnjega napredka so največje v podsaharski Afriki, kjer je število prebivalcev, ki trpijo zaradi lakote, višje kot leta 1990 in je v letu 2010 znašalo 239 milijonov, tj. 30 % celotnega prebivalstva (glej zemljevid v Prilogi I).

4. Septembra 2011 je bil Afriški rog po dveh zaporednih slabih deževnih dobah priča najhujši suši v zadnjih 60 letih, ki je privedla do hude krize zaradi pomanjkanja hrane, pri čemer je lakoto že mogoče zaznati v nekaterih delih Kenije in Somalije. Kombinacija naglega povečanja cen hrane, prekomerne umrljivosti živine, spopadov in omejenega dostopa humanitarne pomoči je poslabšala stanje na področju zanesljive preskrbe s hrano za več kot 12 milijonov prebivalcev ter povečala podhranjenost in stopnjo umrljivosti med otroki.

DIAGRAM 2

PODHRANJENOST OTROK, MLAJŠIH OD PET LET, V PODSAHARSKI AFRIKI: RAZŠIRJENOST PRENIZKE TELESNE TEŽE

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Organizacije za prehrano in kmetijstvo.

5. Podsaharska Afrika se je znašla v razmerah, ki jih zaznamuje dolgotrajno visoka stopnja kronične podhranjenosti, zlasti med otroki (glej diagram 2 [3]). Glede na zadnje raziskave Organizacije za prehrano in kmetijstvo (FAO) v povprečju 47 % otrok, mlajših od pet let, trpi zaradi kronične podhranjenosti (zaostajanje v rasti [4]), 30 % otrok ima prenizko telesno težo [5], 9 % pa jih trpi zaradi akutne beljakovinske podhranjenosti (hiranje [6]), ki je povezana z visoko stopnjo umrljivosti. Podhranjenost prizadene tudi odrasle, saj jo v povprečju trpi 12 % žensk. Podhranjenost ima najhujše posledice v času nosečnosti in v prvih dveh letih življenja. Njeni učinki na telesni in kognitivni razvoj so nepopravljivi, predstavlja pa tudi glavni razlog za umrljivost mater in otrok ter bolezni pri otrocih, mlajših od pet let.

6. Priloge II do IV predstavljajo pregled stanja na področju zanesljive preskrbe s hrano v Etiopiji, Malaviju in Ruandi, ki jih je Sodišče obiskalo med svojo revizijo (glej odstavek 16).

GLAVNI DEJAVNIKI NEZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO

7. K nezanesljivi preskrbi s hrano prispevajo številni dejavniki, ki so hkrati tudi razlogi za revščino in pomanjkanje razvoja:

(a) Nizka kmetijska produktivnost: v podsaharski Afriki od 70 % do 80 % prebivalstva živi na podeželju in se preživlja s samooskrbnim kmetijstvom [7]. Produktivnost se na letni ravni povečuje za zgolj 1 do 2 %, kar ne dosega niti letne rasti prebivalstva, ki znaša 2,2 % [8]. Med glavne razloge sodijo majhna kmetijska gospodarstva, pretirana odvisnost kmetijstva od dežja in neustrezen dostop do proizvodnih vložkov (semena, gnojila, pesticidi).

(b) Nizka stopnja naložb in vse manjši delež pomoči donatorjev, namenjene kmetijstvu in razvoju podeželja: države v razvoju kmetijstvu in razvoju podeželja v povprečju namenijo 5 % svojega državnega proračuna, tj. veliko manj od ciljnega 10-odstotnega deleža, določenega v deklaraciji iz Maputa (glej odstavek 9) [9]. V podsaharski Afriki so ta sektor zanemarili tudi donatorji, saj je kmetijstvo leta 2009 prejelo zgolj 8 % uradne razvojne pomoči, namenjene posameznim sektorjem, v primerjavi s 16 % leta 1996 (glej diagram 3).

(c) Nizka kupna moč: zaradi pomanjkanja delovnih mest in priložnosti za ustvarjanje dohodka ter odsotnosti mehanizmov za socialne transferje revno prebivalstvo pogosto nima sredstev za nakup hrane.

(d) Neustrezna infrastruktura za skladiščenje, predelavo in distribucijo: ti dejavniki onemogočajo fizični dostop do hrane na ravni gospodinjstev.

(e) Nezadosten vnos hrane in neustrezne prehranske prakse: tovrstni dejavniki prispevajo k podhranjenosti. Povezani so s pomanjkljivo izobrazbo o ustreznem prehranjevanju ali nezadostno raznolikostjo prehranskih virov, neustrezno zdravstveno oskrbo, neustreznim dostopom do pitne vode in sanitarij ali z nepismenostjo pri ženskah.

(f) Dejavniki, na katere posamezne države v razvoju v veliki meri ne morejo vplivati:

(i) žrtve naravnih nesreč in nesreč, ki jih je povzročil človek, so pogosto prisiljene zapustiti svoje domove ter kmetije in se soočajo ne le z nevarnostjo lakote, ampak tudi dejanskega stradanja;

(ii) povezave med finančnimi trgi in špekulacijami na kmetijskih terminskih trgih, pa tudi razvoj biogoriv, prispevajo k pomanjkanju hrane in povišanju cen hrane. Vključujejo tudi nakupe velikih obdelovalnih površin v podsaharski Afriki s strani tujih podjetij in vlad [10], ki ne zagotavljajo nujno spoštovanja afriških nacionalnih interesov.

DIAGRAM 3

LETNE PREVZETE OBVEZNOSTI ZA URADNO RAZVOJNO POMOČ (ODA) V PODSAHARSKI AFRIKI: SPLOŠNA GIBANJA IN DELEŽI, NAMENJENI KMETIJSTVU

+++++ TIFF +++++

Vir: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD).

MEDNARODNI PROGRAMI IN PROGRAMI EU ZA ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO

8. Novembra leta 1996 sta bila na svetovnem vrhu o hrani v Rimu sprejeta deklaracija in akcijski načrt o zanesljivosti preskrbe s hrano. Sodelujoči so se zavezali k stalnim prizadevanjem za izkoreninjenje lakote v vseh državah, za podcilj pa so si postavili, da bodo število podhranjenega prebivalstva prepolovili najkasneje do leta 2015. Osrednja vloga, ki jo ima zanesljiva preskrba s hrano v programu razvojnega sodelovanja, je bila priznana v razvojnem cilju tisočletja 1 (MDG 1), ki ga je septembra 2000 sprejela Generalna skupščina Združenih narodov [11].

9. Na drugi redni skupščini Afriške unije, ki je potekala julija 2003, so voditelji afriških držav in vlad potrdili deklaracijo iz Maputa o kmetijstvu in zanesljivi preskrbi s hrano v Afriki. V njej so se zavezali h krepitvi razvoja kmetijstva in z njim povezanih dejavnosti, ki imajo dodano vrednost, razvoja podeželja in zanesljive preskrbe s hrano na nacionalni in regionalni ravni ter se dogovorili, da bodo kmetijstvu do leta 2008 namenili 10 % svojih nacionalnih proračunov. Celostni razvojni program za afriško kmetijstvo (CAADP) je namenjen odpravi lakote in zmanjšanju revščine s pomočjo kmetijstva ter določa podcilj letne rasti kmetijstva v višini 6 %.

10. Evropsko soglasje o razvoju iz decembra 2005 [12] (v nadaljevanju "Evropsko soglasje") kmetijstvo, razvoj podeželja in zanesljivo preskrbo s hrano izpostavlja kot področja, na katera se bo osredotočila razvojna pomoč EU. Na področju kmetijstva so posebej izpostavljeni dostop do virov (zemljišč, vode, financiranja), konkurenčnost na regionalnih in mednarodnih trgih ter obvladovanje tveganj, pa tudi globalne kmetijske raziskave. Na področju zanesljive preskrbe s hrano pa je poudarek na preprečevanju, varnostnih mrežah, izboljšanju dostopa do virov, kakovosti prehrane in razvoju zmogljivosti.

11. Marca 2010 je Komisija objavila sporočilo Svetu in Evropskemu parlamentu o okviru politike EU za pomoč državam v razvoju pri reševanju vprašanja zanesljive preskrbe s hrano [13]. Zaradi neenakomernega in nezadostnega napredka pri doseganju zanesljive preskrbe s hrano in MDG1 je sporočilo namenjeno vzpostavitvi celovitega pristopa EU in njenih držav članic k boju proti lakoti in podhranjenosti v svetu. Prizadeva si za:

(a) pospešitev rasti kmetijstva z osredotočenostjo na ekološko učinkovito intenzifikacijo kmetijstva za male kmete in zlasti ženske;

(b) izboljšan dostop do hrane prek zaposlovanja in dejavnosti, ki ustvarjajo dohodek;

(c) oblikovanje prehranskih politik in strategij ter vzpostavitev mehanizmov za usklajevanje med sektorji kmetijstva, zdravstva, izobraževanja in socialne zaščite, ter

(d) izboljšano preprečevanje kriz in krizno upravljanje, predvsem z vzpostavitvijo tesnih povezav med humanitarnimi in razvojnimi akterji ter uspešnimi nacionalnimi ali regionalnimi sistemi za zgodnje opozarjanje.

12. V podsaharski Afriki je Komisija od leta 1996 uporabljala štiri glavne instrumente za financiranje posredovanj na področju zanesljive preskrbe s hrano (glej diagram 4):

DIAGRAM 4

PREGLED VIROV FINANCIRANJA EU ZA ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO V PODSAHARSKI AFRIKI (OBDOBJA PREVZETIH OBVEZNOSTI)

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

(a) ERS [14] kot geografski instrument predstavlja osnovni okvir za sodelovanje s posameznimi podsaharskimi državami. Neposredna podpora za zanesljivo preskrbo s hrano je dodeljena tistim državam, v katerih so zanesljiva preskrba s hrano, kmetijstvo ali razvoj podeželja določeni kot osrednji sektor za sodelovanje v okviru državnega strateškega dokumenta (CSP) [15] in nacionalnega okvirnega programa (NIP). Financiranje se lahko, čeprav v bolj omejenem obsegu, zagotovi tudi za stranska področja podpore iz ERS ali v okviru t. i. "sredstev B", ki so namenjena nepredvidenim potrebam;

(b) tri tematske instrumente, ki so se financirali iz splošnega proračuna Evropske unije (v nadaljevanju "splošni proračun"):

(i) v obdobju od leta 1996 do 2006 je bila vzpostavljena proračunska vrstica za zanesljivo preskrbo s hrano (FSBL) [16] za financiranje treh glavnih oblik posredovanj na ravni države:

- pomoči v hrani, kjer so dejavnosti večinoma kratkoročne narave;

- dolgoročne finančne ali tehnične pomoči v podporo zanesljivi preskrbi s hrano (npr. oskrba s semeni, orodjem in drugimi vložki, ki so nujno potrebni za pridelavo pridelkov, namenjenih prehrani);

- sistemov za zgodnje opozarjanje in sistemov za skladiščenje;

+++++ TIFF +++++

(ii) FTSP, ki v skladu z instrumentom za razvojno sodelovanje (DCI) [17] pokriva obdobje od leta 2007 do 2013. Glavna značilnost tega instrumenta je poudarjanje regionalnih, celinskih in mednarodnih ravni za spodbujanje raziskav in tehnologije za kmetijstvo ter trajnostno upravljanje naravnih virov in ekosistemov, krepitev povezav med sistemi za obveščanje/zgodnje opozarjanje o zanesljivi preskrbi s hrano in razvojem uspešnih strategij za odzivanje nanjo ter izkoriščanje možnosti za celinske in regionalne pristope k zanesljivi preskrbi s hrano. Ta instrument se lahko v določenih okoliščinah uporabi tudi za posredovanje na ravni posamezne države;

(iii) instrument za hrano, [18] ki je bil decembra 2008 vzpostavljen za zagotavljanje hitrega odziva na krizo, ki so jo povzročile nestanovitne cene hrane v državah v razvoju. Glavni cilji instrumenta za hrano so bili povečanje kmetijske proizvodnje, blažitev negativnih učinkov naraščanja cen hrane na lokalno prebivalstvo ter krepitev proizvodnih zmogljivosti in upravljanja kmetijskega sektorja za povečanje trajnostnega učinka posredovanj. Ta instrument zagotavlja podporo za izboljšanje dostopa do kmetijskih vložkov in storitev ter ukrepe varnostnih mrež.

13. Kot prikazuje spodnji diagram 5, so finančne dodelitve za zanesljivo preskrbo s hrano podsaharski Afriki v obdobju od leta 2002 do 2010 v okviru štirih instrumentov, omenjenih v odstavku 12, znašale 3177 milijonov EUR.

DIAGRAM 5

POMOČ EU ZA ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO V PODSAHARSKI AFRIKI OD LETA 2002 DO LETA 2010

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

14. Sodišče je z revizijo skušalo oceniti uspešnost razvojne pomoči EU za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki, saj ta predstavlja regijo, kjer je nezanesljiva preskrba s hrano še posebej pereča (glej odstavke 4 do 6). Sodišče se je pri reviziji osredotočilo na dve ključni vprašanji:

(a) Ali razvojna pomoč EU za zanesljivo preskrbo s hrano ustreza potrebam in prednostnim nalogam držav?

(b) Ali so posredovanja EU uspešna?

15. Sodišče se je pri reviziji osredotočilo na neposredno razvojno podporo EU za tri razsežnosti zanesljive preskrbe s hrano, tj. razpoložljivost hrane, dostop do hrane in izkoristek hrane (prehrano), v obdobju od leta 2002 do 2010. Osredotočilo se je tudi na posredovanja, ki so na ravni držav prejela podporo iz štirih geografskih in tematskih instrumentov, omenjenih v odstavku 12. Sodišče pa v reviziji ni preučilo:

(a) ali je bila zanesljiva preskrba s hrano vključena v posredovanja v drugih sektorjih (kot so zdravstvo, izobraževanje, voda in sanitarije, mir in stabilnost ali trgovina);

(b) posredovanj na regionalni, celinski in mednarodni ravni, ter

(c) nujne in humanitarne pomoči.

16. Revizija je potekala med majem 2010 in aprilom 2011. Vključevala je:

(a) pregled političnih dokumentov in razgovore v prostorih Komisije v Bruslju;

(b) pregled zasnove in izvajanja FSTP in instrumenta za hrano [19];

(c) obiske v treh državah, za katere so bili zanesljiva preskrba s hrano, kmetijstvo in/ali razvoj podeželja določeni kot osrednji sektor tako v devetem kot tudi v desetem ERS: Etiopiji, Malaviju in Ruandi. Med temi obiski so revizorji Sodišča opravili razgovore z osebjem delegacij EU, predstavniki nacionalnih organov, drugimi donatorji, nevladnimi organizacijami in upravičenci. Pregledali so tudi 22 posredovanj, da bi ocenili, do kakšne mere ta ustrezajo potrebam in prednostnim nalogam upravičencev ter ali so dosegla oziroma kakšna je verjetnost, da bodo dosegla svoje cilje; posredovanjem so bile točke dodeljene v skladu z metodologijo spremljanja, usmerjeno k rezultatom (ROM), ki jo je sprejela Komisija (glej Prilogo V);

(d) pregled dokumentacije v zvezi s strategijami sodelovanja EU na področju zanesljive preskrbe s hrano v še treh državah, za katere so bili zanesljiva preskrba s hrano, kmetijstvo in/ali razvoj podeželja določeni kot osrednji sektor tako v devetem kot tudi v desetem ERS: Burundiju, Eritreji in Nigru;

(e) pregled podpore EU za zanesljivo preskrbo s hrano v desetih državah, ki se ravno tako spopadajo z dolgotrajno nezanesljivo preskrbo s hrano, vendar tako v devetem kot tudi v desetem ERS zanesljiva preskrba s hrano, kmetijstvo in/ali razvoj podeželja niso bili določeni kot osrednji sektor: Bocvani, Kamerunu, Demokratični republiki Kongo, Gambiji, Lesotu, Liberiji, Maliju, Svaziju, Tanzaniji in Zambiji.

17. Tabela 1 prikazuje zneske razvojne pomoči EU za zanesljivo preskrbo s hrano, ki so bili v obdobju od leta 2002 do 2010 financirani iz štirih instrumentov, omenjenih v odstavku 12, v 16 državah, zajetih v revizijski vzorec.

+++++ TIFF +++++

TABELA 1

RAZVOJNA POMOČ EU ZA ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO V OBDOBJU OD LETA 2002 DO 2010 V 16 DRŽAVAH, ZAJETIH V REVIZIJSKI VZOREC

Vir: Evropsko računsko sodišče.

(v milijonih EUR) |

Država | 9. ERS | 10. ERS | FSBL | Instrument za hrano | FSTP | Druge proračunske vrstice | Skupaj |

Države, v katerih je bila zanesljiva preskrba s hrano podprta v okviru osrednjega sektorja za 9. in 10. ERS

Etiopija | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malavi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | – | 223,8 |

Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | – | 4,9 | 138,8 |

Ruanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | – | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Eritreja | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Države, v katerih zanesljiva preskrba s hrano ni bila podprta v okviru osrednjega sektorja za 9. in 10. ERS

DR Kongo | 34,7 | – | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Zambija | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | – | 64,9 |

Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Liberija | – | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tanzanija | 8,0 | 5,0 | – | 31,7 | – | – | 44,6 |

Kamerun | 10,4 | 18,7 | – | 2,5 | – | 1,3 | 32,9 |

Svazi | 25,7 | 0,9 | – | – | – | 3,0 | 29,6 |

Gambija | – | 2,6 | – | 5,5 | – | – | 8,1 |

Lesoto | 2,0 | – | – | 5,4 | – | – | 7,4 |

Bocvana | 4,0 | – | – | – | – | – | 4,0 |

SKUPAJ | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

OPAŽANJA

RAZVOJNA POMOČ EU ZA ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO JE POMEMBNA, VENDAR MORA SLEDITI CELOVITEJŠEMU PRISTOPU

18. Ta oddelek obravnava vprašanje, ali razvojna pomoč EU za zanesljivo preskrbo s hrano ustreza potrebam in prednostnim nalogam držav. Sodišče je preučilo, ali:

(a) strategije sodelovanja v okviru ERS upoštevajo stanje na področju zanesljive preskrbe s hrano v zadevnih državah;

(b) Komisija uporablja FSTP in instrument za hrano na način, ki dopolnjuje ERS, ter

(c) posredovanja EU ustrezajo potrebam in prednostnim nalogam držav.

KOMISIJA SE JE SICER OSREDOTOČILA NA USTREZNE DRŽAVE, VENDAR PRI PRIPRAVI STRATEGIJ SODELOVANJA V OKVIRU EVROPSKEGA RAZVOJNEGA SKLADA ZA DRUGE DRŽAVE, KI SE SOOČAJO Z NEZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO, ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO NI UPOŠTEVALA V ZADOSTNI MERI

19. Spodnja tabela 2 prikazuje stanje na področju lakote in doseganje MDG1 v državah podsaharske Afrike. Izpostavlja tudi tiste države, v katerih je bila neposredna razvojna pomoč za zanesljivo preskrbo s hrano zagotovljena znotraj osrednjih sektorjev zanesljive preskrbe s hrano, kmetijstva in/ali razvoja podeželja v devetem in desetem ERS.

20. V obdobju od leta 1996 do 2006 je FSBL predstavljala glavni instrument Komisije za zagotavljanje pomoči EU za zanesljivo preskrbo s hrano, pri čemer je bilo približno 80 % finančnih sredstev v FSBL dodeljenih v okviru sporazumov o financiranju, sklenjenih z nacionalnimi vladami [20]. Obenem pa so nekatere države, ki so prejemale finančna sredstva iz FSBL, zanesljivo preskrbo s hrano ali drugo s tem povezano področje ravno tako določile kot osrednji sektor v svojih državnih strateških dokumentih in tako prejele precej finančnih sredstev iz ERS.

TABELA 2

OSREDNJI SEKTORJI SODELOVANJA EU V OKVIRU DEVETEGA IN DESETEGA ERS, POVEZANI Z ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO, IN STANJE NA PODROČJU ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO V PODSAHARSKI AFRIKI

Država | Število podhranjenih | Stanje glede GHI 2010 | Trend za MDG 1 | Osrednji sektor 9. ERS | Osrednji sektor 10. ERS |

v milijonih | v % |

DR Kongo | 41,9 | 69 | izredno zaskrbljujoče | neuspešno | Agri | – |

Etiopija | 31,6 | 41 | zaskrbljujoče | uspešno | FS | RP-FS |

Tanzanija | 13,7 | 34 | zaskrbljujoče | neuspešno | – | – |

Kenija | 11,2 | 31 | resno | zamuda | RP | Agri-RP |

Nigerija | 9,2 | 6 | resno | dosežen | – | – |

Sudan | 8,8 | 22 | zaskrbljujoče | uspešno | FS | – |

Mozambik | 8,1 | 38 | zaskrbljujoče | uspešno | FS – Agri | Agri – RP |

Angola | 7,1 | 41 | zaskrbljujoče | uspešno | FS | RP |

Uganda | 6,1 | 21 | resno | neuspešno | RP | RP |

Zambija | 5,2 | 43 | zaskrbljujoče | neuspešno | – | – |

Burundi | 4,7 | 62 | izredno zaskrbljujoče | neuspešno | RP | Rehab – RP |

Madagaskar | 4,5 | 25 | zaskrbljujoče | neuspešno | RP | RP – Agri –FS |

Kamerun | 3,9 | 21 | resno | uspešno | – | – |

Malavi | 3,9 | 28 | resno | uspešno | RP | Agri – FS |

Čad | 3,8 | 37 | izredno zaskrbljujoče | uspešno | – | – |

Zimbabve | 3,7 | 30 | zaskrbljujoče | zamuda | – | – |

Ruanda | 3,1 | 34 | zaskrbljujoče | zamuda | RP | RP |

Eritreja | 3,0 | 64 | izredno zaskrbljujoče | zamuda | – | FS |

Slonokoščena obala | 2,8 | 14 | resno | zamuda | RP | – |

Niger | 2,7 | 20 | zaskrbljujoče | uspešno | RP –FS | RP |

Senegal | 2,0 | 17 | resno | zamuda | – | – |

Togo | 1,8 | 30 | zaskrbljujoče | uspešno | – | – |

Sierra Leone | 1,8 | 35 | zaskrbljujoče | zamuda | – | – |

Centralnoafriška rep. | 1,7 | 40 | zaskrbljujoče | zamuda | – | – |

Gvineja | 1,6 | 17 | resno | zamuda | – | – |

| | | | | | |

| Narašča/se slabša/neuspešno | FS: zanesljivost preskrbe s hrano |

| Upada/se izboljšuje | Agri: kmetijstvo |

| Ne narašča | RP: razvoj podeželja |

| | | | | GHI: svetovni indeks lakote |

| | | | | Rehab: obnova |

TABELA 2

OSREDNJI SEKTORJI SODELOVANJA EU V OKVIRU DEVETEGA IN DESETEGA ERS, POVEZANI Z ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO, IN STANJE NA PODROČJU ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO V PODSAHARSKI AFRIKI

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov iz poročila "The State of Food Insecurity in the World 2010" (stanje na področju nezanesljive preskrbe s hrano leta 2010). Svetovni indeks lakote 2010 in "Progress on MDG 1" (napredek pri doseganju razvojnega cilja tisočletja 1) organizacije FAO ter državni strateški dokumenti za deveti in deseti ERS. http://www.fao.org/fileadmin/tempzamudas/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

Država | Število podhranjenih | Stanje glede GHI 2010 | Trend za MDG 1 | Osrednji sektor 9. ERS | Osrednji sektor 10. ERS |

v milijonih | v % |

Mali | 1,5 | 12 | resno | dosežen | – | – |

Gana | 1,2 | 5 | resno | dosežen | RP | – |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | zaskrbljujoče | uspešno | FS | – |

Liberija | 1,2 | 33 | zaskrbljujoče | neuspešno | – | – |

Benin | 1,0 | 12 | resno | uspešno | – | – |

Bocvana | 0,5 | 25 | resno | neuspešno | – | – |

Kongo | 0,5 | 15 | resno | dosežen | – | – |

Namibija | 0,4 | 19 | resno | uspešno | RP | RP |

Lesoto | 0,3 | 14 | resno | zamuda | – | – |

Gambija | 0,3 | 19 | resno | neuspešno | RP | – |

Svazi | 0,2 | 18 | resno | neuspešno | – | – |

Mavretanija | 0,2 | 7 | resno | uspešno | – | – |

Mauritius | 0,1 | 5 | zmerno | uspešno | – | – |

Zelenortski otoki | ni podatka | ni podatka | ni podatka | – | – |

Komori | ni podatka | zaskrbljujoče | ni podatka | – | – |

Džibuti | ni podatka | zaskrbljujoče | ni podatka | – | – |

Ekvatorialna Gvineja | ni podatka | ni podatka | ni podatka | – | – |

Gvineja Bissau | ni podatka | zaskrbljujoče | ni podatka | – | – |

Sao Tome in Princ. | ni podatka | ni podatka | ni podatka | – | – |

Sejšeli | ni podatka | ni podatka | ni podatka | – | – |

Somalija | ni podatka | ni podatka | ni podatka | – | – |

Južna Afrika | ni podatka | ni podatka | ni podatka | – | – |

| | | | | | |

| Narašča/se slabša/neuspešno | FS: zanesljivost preskrbe s hrano |

| Upada/se izboljšuje | Agri: kmetijstvo |

| Ne narašča | RP: razvoj podeželja |

| | | | | GHI: svetovni indeks lakote |

| | | | | Rehab: obnova |

21. Od leta 2007 se uporablja pristop, ki zahteva, da se financiranje EU za zanesljivo preskrbo s hrano na ravni države namenja iz geografskih instrumentov, tj. iz ERS v primeru držav podsaharske Afrike. Od držav se pričakuje, da bodo svoje politike za zanesljivo preskrbo s hrano združile v splošne nacionalne razvojne načrte, Komisija pa si prizadeva, da bi svojo strategijo za odzivanje usmerila na nacionalno raven z uporabo enotnega dokumenta za načrtovanje, tj. državnega strateškega dokumenta, ne pa z naborom razdrobljenih instrumentov. Ta pristop odraža priporočilo iz Posebnega poročila Sodišča št. 2/2003 o izvajanju politike varne preskrbe s hrano v državah v razvoju, ki se financira iz splošnega proračuna Evropske unije [21].

22. Kot prikazuje tabela 2, je bila zanesljiva preskrba s hrano dosledno del strategije sodelovanja v okviru ERS v 11 državah tako v devetem kot tudi v desetem ERS. Takšen poudarek je pomemben, saj so te države med tistimi z najvišjim številom podhranjenih prebivalcev, večina pa jih beleži "zaskrbljujočo" ali "izredno zaskrbljujočo" oceno na lestvici svetovnega indeksa lakote [22]. Približno polovica teh držav je tudi neuspešnih pri doseganju MDG1 ali pa z njegovim doseganjem zaostaja.

23. Vendar pa ta tabela tudi prikazuje, da so bili zanesljiva preskrba s hrano, kmetijstvo in razvoj podeželja kot osrednji sektorji v desetem ERS (12 držav) določeni manj pogosto kot v devetem ERS (17 držav). Takšen razvoj se ne sklada s kritičnim stanjem v zvezi z doseganjem MDG1, ki spada med razvojne cilje tisočletja, katerih uresničevanje je najbolj neuspešno, in z večjo prednostno obravnavo, ki naj bi jo bil ERS namenil zanesljivi preskrbi s hrano, ko je bila sprejeta odločitev, da se bo podpora v okviru FSBL odmaknila od nacionalne ravni.

24. V številnih državah, kot so Demokratična republika Kongo, Sudan, Čad, Zimbabve, Sierra Leone in Liberija, se je podpora EU za zanesljivo preskrbo s hrano v glavnem dodeljevala prek FSTP. Za te države velja, da so se znašle v dolgotrajni krizi, FSTP pa je namenjen spodbujanju procesa "povezovanja pomoči, obnove in razvoja" (LRRD) oziroma posredovanju v državah, v katerih geografski instrument zaradi izjemnih okoliščin ne deluje tako, kot bi moral (glej odstavka 29 in 30).

25. Kljub temu pa so številne druge države, ki se sicer niso znašle v takšnem položaju, vendar se ravno tako soočajo z dolgotrajno nezanesljivo preskrbo s hrano in so neuspešne ali zamujajo pri doseganju MDG1, na tem področju prejele le malo razvojne pomoči EU ali pa je sploh niso prejele. To na primer velja za Tanzanijo, Zambijo, Bocvano, Lesoto, Gambijo in Svazi. Delitev dela z drugimi razvojnimi partnerji ne more predstavljati dovolj trdnega argumenta, saj je splošno znano [23], da kmetijstvo in prehrana nista deležna zadostne pozornosti in financiranja donatorske skupnosti.

26. Sodišče priznava, da Komisija nima izključne odgovornosti za oblikovanje strategije sodelovanja v okviru ERS in izbiranje posredovanj, ki jih je treba izvesti v sodelovanju s partnersko državo ter z usklajevanjem in dopolnjevanjem z drugimi razvojnimi partnerji. Kljub temu pa ugotavlja, da Komisija pri pripravi strategije sodelovanja v okviru ERS v državah iz odstavka 25, zlasti v okviru desetega ERS, zanesljivi preskrbi s hrano ni posvetila dovolj pozornosti. Kot je navedeno že v Posebnem poročilu št. 2/2003 (odstavek 90), Sodišče meni, da bi morali državni strateški dokumenti izrecno vključevati tudi pojem zanesljive preskrbe s hrano. To pa ne velja za državne strateške dokumente prej omenjenih držav, ki ne vsebujejo ustrezne ocene stanja na področju nezanesljive preskrbe s hrano, vzrokov za takšno stanje in potreb držav v zvezi z vsemi tremi razsežnostmi zanesljive preskrbe s hrano (glej okvir 1).

OKVIR 1

NEUSTREZNE OCENE ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO V VEČINI DRŽAVNIH STRATEŠKIH DOKUMENTOV

Dva (Zambija in Demokratična republika Kongo) od desetih pregledanih državnih strateških dokumentov ne omenjata zaskrbljujočih oziroma izredno zaskrbljujočih razmer v zadevnih državah glede nezanesljive preskrbe s hrano. Vloga kmetijstva za preživetje na podeželju je izpostavljena v številnih državnih strateških dokumentih, vendar ti ne vzpostavljajo povezave z zanesljivo preskrbo s hrano, da bi tako opredelili ključna strateška vprašanja v zvezi s težavami glede razpoložljivosti hrane, možnostmi, ki jih imajo gospodinjstva za zadovoljitev osnovnih prehranskih potreb, in učinkom nezadostne pridelave pridelkov, namenjenih prehrani, na stanje prehranjenosti. Vsi državni strateški dokumenti sicer vsebujejo poglavje, namenjeno analizi revščine, vendar zgolj dva (Lesoto in Mali) ocenjujeta tudi učinek revščine na dostop do hrane. Na področju prehrane je podatek o številu podhranjenih otrok, mlajših od pet let, na voljo le v treh državnih strateških dokumentih (Mali, Tanzanija in Zambija). Potrebe in prednostne naloge, povezane z zanesljivo preskrbo s hrano, so le redko omenjene, zgolj dva državna strateška dokumenta (Liberija in Mali) pa opisujeta ukrepe, ki so potrebni za izboljšanje zanesljive preskrbe s hrano na nacionalni ravni.

27. Na zasedanju Generalne skupščine ZN na visoki ravni, ki je potekalo septembra 2010, je predsednik Barroso naznanil, da je EU sprožila pobudo o razvojnih ciljih tisočletja v višini ene milijarde EUR, ki se financira iz nedodeljenih rezerv ERS, namenjena pa je spodbujanju napredka v državah AKP na področju tistih MDG, pri katerih je bil zabeležen najmanjši napredek, vključno z MDG1 [24]. Ponovno poudarjanje zanesljive preskrbe s hrano je sicer ustrezno, vendar pa dokazuje, da so možnosti za izrazitejšo prednostno obravnavo obstajale že v obdobju programskega načrtovanja desetega ERS.

+++++ TIFF +++++

TEMATSKI PROGRAM ZA ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO SE DOBRO DOPOLNJUJE Z EVROPSKIM RAZVOJNIM SKLADOM, VENDAR OBSTAJAJO OMEJITVE PRI ZASNOVI INSTRUMENTA ZA HRANO ZARADI STALNE NESTANOVITNOSTI CEN HRANE

TEMATSKI PROGRAM ZA ZANESLJIVO PRESKRBO S HRANO (FSTP)

28. FSTP je imel bolj omejen obseg uporabe kot prejšnja FSBL, ki je namenjena izboljšanju skladnosti med instrumenti zunanje pomoči EU, zlasti pa dopolnjevanju z ERS. Glavna značilnost novega pristopa, uporabljenega pri FSTP, je njegovo osredotočenje na regionalne, celinske in mednarodne ravni.

29. FSTP se je na ravni posamezne države v glavnem uporabljal za spodbujanje procesa "povezovanja pomoči, obnove in razvoja" v državah z namenom dopolnjevanja operacij humanitarne pomoči in civilne zaščite (ECHO) in zagotavljanja povezave s prihodnjimi razvojnimi posredovanji (npr. v Sudanu in Sierri Leoneju). Ta program zagotavlja prožnejši vir financiranja kot državni strateški dokumenti v okviru ERS, ki jih zaznamuje dolg programski okvir in običajno omejene možnosti za revizijo strategije pri postopku vmesnega pregleda.

30. FSTP se uporablja tudi za posredovanje v državah, ki se ravno tako soočajo s posebnimi oblikami nezanesljive preskrbe s hrano, v katerih pa je dejstvo, da ERS zaradi političnih okoliščin ne deluje tako, kot bi moral, onemogočilo oblikovanje državnih strateških dokumentov (npr. v Somaliji in Zimbabveju) ali pa kjer nacionalne vlade v praksi nimajo nadzora nad svojim celotnim ozemljem (npr. v Demokratični republiki Kongo).

31. V večletnem okvirnem programu [25] za obdobje od leta 2011 do 2013 je FSTP prevzel novo dopolnilno vlogo na ravni posamezne države. Uporablja se za zagotavljanje dodatnega financiranja v nekaterih državah, ki se soočajo z dolgotrajno nezanesljivo preskrbo s hrano, v katerih pa zanesljiva preskrba s hrano v okviru desetega ERS nima vloge osrednjega sektorja. Komisija je zdaj tem državam pripravljena dodeliti finančna sredstva iz FSTP, če vlade politiko zanesljive preskrbe s hrano obravnavajo kot prednostno nalogo in če obstaja verjetnost, da bo ta določena kot prednostna naloga za sodelovanje z EU v naslednjem programskem obdobju, ki se začne leta 2014. Takšen pristop odraža dejstvo, da so bila zanesljiva preskrba s hrano in/ali z njo povezana področja v desetem ERS kot osrednji sektorji izbrana manj pogosto, kot je bilo mogoče pričakovati po zaključku FSBL (glej odstavka 23 in 25).

INSTRUMENT ZA HRANO

32. Instrument za hrano naj bi omogočal hiter odziv na krizo, ki so jo v letih 2007 in 2008 povzročile nestanovitne cene hrane v državah v razvoju. Glede na obsežno pripravljalno delo, ki ga je morala opraviti Komisija, in medinstitucionalne postopke, ki jih je bilo treba izvesti za vzpostavitev instrumenta, predstavlja oblikovanje instrumenta za hrano v desetih mesecih upoštevanja vreden dosežek Komisije [26]. Po drugi strani pa se v razmerah mednarodne krize v obdobju desetih mesecev lahko veliko spremeni in cene hrane so se v drugi polovici leta 2008, preden se je instrument za hrano pričel izvajati, dejansko znatno znižale (glej diagram 6).

33. Poleg tega je bil instrument za hrano programiran le za kratko časovno obdobje (od leta 2008 do 2010), čeprav je bilo ugotovljeno: "Iz podatkov glede perspektive za trge s hrano je mogoče sklepati, da bi se večje nihanje cen hrane lahko nadaljevalo tudi v prihodnjih letih" [27]. Res so cene hrane, čeprav so v drugi polovici leta 2008 drastično upadle, od takrat spet vztrajno rasle in v prvih mesecih leta 2011 dosegle nove rekordne vrednosti (glej diagram 6). Zaradi tega je vprašljivo, ali je bil "enkraten" ad hoc odziv na povišanje cen hrane ustrezen za spopadanje z naraščajočimi cenami hrane, ki verjetno niso predstavljale kratkoročnega pretresa, ampak so del izrazitega in dolgoročnega gibanja navzgor.

DIAGRAM 6

INDEKS CEN HRANE ZA OBDOBJE 2002–2011

+++++ TIFF +++++

Vir: Mesečni indeksi realnih cen hrane FAO za obdobje od januarja 2002 do septembra 2011.

34. Čeprav je bil instrument za hrano namenjen dopolnjevanju instrumentov razvojne politike EU predvsem z obravnavanjem obdobja med nujno pomočjo in srednje- do dolgoročnim razvojnim sodelovanjem [28], pa se to v časovnem okviru, določenem za instrument za hrano, ne odraža. Posredovanja bi se namreč morala začeti v obdobju od leta 2009 do leta 2010. Zaradi tega je na področju razvojnega sodelovanja EU nastala vrzel najmanj dveh let do naslednjega programskega obdobja za dolgoročnejše razvojno sodelovanje v okviru državnih strateških dokumentov znotraj ERS. Daljše obdobje izvajanja bi bilo glede na cilje instrumenta za hrano ustreznejše.

POSREDOVANJA EU USTREZAJO POTREBAM IN PREDNOSTNIM NALOGAM ZADEVNIH DRŽAV, VENDAR JE VPRAŠANJE PREHRANE ZANEMARJENO

35. Sodišče je preučilo, ali so v šestih pregledanih državah, za katere so bili zanesljiva preskrba s hrano, kmetijstvo in/ali razvoj podeželja določeni kot osrednji sektor v okviru sodelovanja z EU tako v devetem kot tudi v desetem ERS [29], posredovanja EU:

(a) skladna s potrebami in prednostnimi nalogami držav v zvezi s tremi razsežnostmi zanesljive preskrbe s hrano in

(b) namenjena najbolj ranljivim skupinam. Ustreznost 22 pregledanih posredovanj je bila ocenjena v skladu z metodologijo spremljanja, usmerjeno k rezultatom (ROM), ki jo je sprejela Komisija (glej Prilogo V). Ocene so predstavljene v Prilogi VI.

TRI RAZSEŽNOSTI ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO

36. Posredovanja, ki se financirajo iz ERS in iz splošnega proračuna, v vseh šestih državah ustrezajo potrebam in prednostnim nalogam, opredeljenim v nacionalnih strategijah za zmanjšanje revščine in sektorskih strategijah za zanesljivo preskrbo s hrano. Na splošno je bil največji poudarek namenjen razpoložljivosti hrane in dostopu do nje. Manj pozornosti pa je bila deležna prehrana.

RAZPOLOŽLJIVOST HRANE

37. Posredovanja na področju razpoložljivosti hrane so namenjena podpiranju nacionalnih prizadevanj za povečanje pridelave pridelkov, namenjenih za prehrano, z višanjem produktivnosti, predvsem z večjo in boljšo rabo nujnih kmetijskih vložkov (v glavnem boljših semen in gnojil), kmetijsko diverzifikacijo, manjšimi namakalnimi shemami, trajnostnim upravljanjem naravnih virov (npr. vode) in izboljšanim dostopom do posojil za razvoj podeželja in storitev za svetovanje o kmetijstvu na terenu. V Etiopiji, Malaviju in Nigru je bila podpora na voljo tudi za nacionalne mehanizme za preprečevanje kriz in krizno upravljanje (glej okvir 2).

38. Strategije sodelovanja v okviru devetega in desetega ERS ne obravnavajo razpoložljivosti hrane v Etiopiji, čeprav državni strateški dokumenti navajajo, da je povečanje kmetijske produktivnosti in proizvodnje eden izmed stebrov vladne politike za zanesljivo preskrbo s hrano in načrta pospešenega trajnostnega razvoja za odpravo revščine (PASDEP), ki sta namenjena doseganju dolgoročne zanesljive preskrbe s hrano in gospodarske rasti. Poleg tega program za rast kmetijstva (AGP), ki se sooča s pomembno vrzeljo v financiranju, podpira le malo donatorjev. Komisija je v okviru FSBL in instrumenta za hrano financirala nekatere projekte nevladnih organizacij, vendar ti predstavljajo kratkoročne in manj obsežne odzive, ki niso sorazmerni s potrebami države.

OKVIR 2

RAZPOLOŽLJIVOST HRANE

Strateške prednostne naloge Malavija so spodbujanje kmetijske proizvodnje z diverzifikacijo kmetijstva na kulture, ki so odpornejše na sušo, manjšimi namakalnimi shemami in boljšim delovanjem Nacionalne agencije za živilske rezerve. EU in drugi razvojni partnerji podpirajo program za subvencioniranje kmetijskih vložkov (FISP), ki je najobsežnejši vladni program v državi in ima približno 10-odstotni delež v nacionalnem proračunu. FISP malim in samooskrbnim kmetom, ki predstavljajo 90 % prebivalstva, zagotavlja subvencionirana gnojila in izboljšana koruzna semena. To je prispevalo k večji pridelavi koruze in k temu, da je ta država v zadnjih štirih letih pridelala dovolj koruze za lastne potrebe.

DOSTOP DO HRANE

39. Tovrstna posredovanja so namenjena izboljšanju ekonomskega, fizičnega in socialnega dostopa do hrane. Običajno podpirajo razvoj kmetijskih in nekmetijskih dejavnosti za ustvarjanje dohodka, razvoj združenj kmetov in izboljšanje podeželske infrastrukture, predvsem cest in tržnih zmogljivosti. Komisija podpira tudi posredovanja varnostnih mrež, kot so programi javnih del, ki gospodinjstvom, ki imajo majhna kmetijska zemljišča ali pa zemljišč nimajo, nudijo priložnosti za ustvarjanje dohodka. V primeru najbolj ranljivih gospodinjstev, katerih člani niso sposobni delati, pa Komisija podpira programe za socialne transferje, ki zagotavljajo denarne transferje, za katere se ne plačujejo prispevki (npr. v Etiopiji in Ruandi) (glej okvir 3).

PREHRANA

40. V strategijah sodelovanja in posredovanjih v okviru devetega in desetega ERS vprašanja prehrane ni obravnavala nobena od šestih pregledanih držav. To je še posebej zaskrbljujoče v Etiopiji, Eritreji, Malaviju in Nigru, v katerih je zanesljiva preskrba s hrano osrednji sektor za sodelovanje z EU [30] in kjer napredka ni mogoče doseči, dokler ustrezna pozornost ni namenjena vsem trem razsežnostim zanesljive preskrbe s hrano.

OKVIR 3

DOSTOP DO HRANE

Program varnostne mreže za proizvodnjo (PSNP) v Etiopiji zagotavlja predvidljive in stalne transferje v gotovini in hrani za 8,3 milijona upravičencev na območjih, ki se spopadajo z dolgotrajnim pomanjkanjem hrane, da bi izboljšal njihov dostop do hrane in zmanjšal odvisnost te države od nujne pomoči v hrani. Do transferjev so upravičene le osebe, ki delajo v programih javnih del, medtem ko ranljivim skupinam ni treba izpolnjevati nikakršnih pogojev. V obdobju od leta 2005 do 2014 bo strošek PSNP znašal 3600 milijonov USD, ki jih bodo večinoma prispevali razvojni partnerji.

V Ruandi izvajanje strategije socialne zaščite podpira program sektorske proračunske podpore za socialno zaščito, ki se financira iz desetega ERS. Eden od ciljev te strategije je vzpostavitev sistema denarnih transferjev, za katere se ne plačujejo prispevki, ki bodo (a) vsem starejšim ljudem in njihovim gospodinjstvom zagotovili minimalni zajamčeni dohodek; (b) zagotovili nujno finančno pomoč najbolj ranljivim družinam, ki ne prejemajo podpore iz drugih programov denarnih transferjev; (c) vladi omogočili hitro in učinkovito odzivanje na izredne razmere.

41. Poleg tega se je razen v Malaviju in Nigru le nekaj posredovanj financiralo v sklopu tematskih programov. Nezadostna pozornost, namenjena prehrani in njenemu financiranju, ni nova značilnost zunanje pomoči EU. To vprašanje je bilo izpostavljeno že julija 2004 ob vrednotenju FSBL [31] in septembra 2009 ob vmesnem pregledu FSTP [32]. To je zaradi škodljivih učinkov podhranjenosti (glej odstavek 5) še posebej zaskrbljujoče.

42. Vlade v teh šestih državah, ki so politike in programe na tem področju začele oblikovati šele v obdobju od leta 2007 do 2009 [33], boja proti podhranjenosti niso obravnavale dovolj prednostno. Komisija si ni dejavno prizadevala, da bi te države že v zgodnejši fazi spodbudila k oblikovanju takšnih politik in programov ter povečala priložnosti za pridobitev podpore EU. Državni strateški dokumenti v okviru devetega in desetega ERS so na področju ocene kronične podhranjenosti na splošno precej šibki; nekateri to težavo sicer omenjajo, vendar ne analizirajo vzrokov, potreb in prednostnih nalog, ki bi jih bilo treba obravnavati.

43. Poleg tega Komisija svojega dialoga o politikah z vladami partnerskih držav ni izkoristila za obravnavo vprašanja podhranjenosti. To bi bilo verjetno težje doseči v določenih državah, kjer lakota in podhranjenost predstavljata politično zelo občutljivi področji in katerih vlade pogosto zavračajo možnost sodelovanja z razvojnimi partnerji pri teh vprašanjih (npr. v Eritreji in Nigru). Kljub temu pa bi bilo to mogoče doseči v državah, kjer je dialog o politikah uspešen, predvsem tam, kjer so bili vzpostavljeni ustrezni okviri za dialog v zvezi s programi proračunske podpore (npr. v Ruandi).

44. Komisija je pred kratkim sprejela številne pobude za boljše reševanje vprašanja prehrane. Marca 2010 je sprejela sporočilo, ki vzpostavlja celovit pristop k obravnavi zanesljive preskrbe s hrano (glej odstavek 11). Ta izpostavlja lestvico podhranjenosti in kot prednostno nalogo za podporo EU določa oblikovanje prehranskih politik in strategij ter vzpostavitev mehanizmov za usklajevanje med sektorji kmetijstva, zdravstva, izobraževanja in socialne zaščite. Komisija je za svoje osebje pripravila tudi navodila za vključevanje prehrane pri programskem načrtovanju pomoči in oblikovanju posredovanj [34], leta 2010 pa je ustanovila še ekipo strokovnjakov za tehnično pomoč, ki zagotavlja nasvete.

45. V primerih, ko je Komisija podprla prehrano, se je pomoč dodeljevala prek sistema ZN ali pa v večini primerov prek projektov nevladnih organizacij. Cilji projektov se nanašajo na preprečevanje in odkrivanje podhranjenosti na ravni gospodinjstev in na ravni skupnosti. Projekti zajemajo dejavnosti, kot so izobraževanja o pomenu raznolike prehrane, kuharski tečaji, skupne kuhinje in zeliščni vrtovi, šolski vrtovi, izvajanje meritev pri otrocih in centri za dopolnilno hranjenje v skupnostih. Nekateri projekti obravnavajo zdravljenje podhranjenosti bodisi prek pristopa zdravljenja na ravni skupnosti (CBT) [35] ali v okviru zdravstvenih storitev. Drugi projekti pa se osredotočajo na odpravo podhranjenosti v mestih z uporabo inovativnih pristopov, kot sta biološko intenzivno vrtnarjenje in proizvodnja mleka v manjšem obsegu (glej okvir 4).

CILJNO USMERJENA OBRAVNAVA NAJBOLJ RANLJIVIH SKUPIN

46. V državah, kjer je večina prebivalstva odvisna od samooskrbnega kmetijstva in se sooča z nezanesljivo preskrbo s hrano, predstavlja ciljno usmerjanje na tiste, ki podporo najbolj potrebujejo, velik izziv. Države v razvoju pogosto nimajo zanesljivih demografskih in finančnih informacij o posameznih gospodinjstvih, pesti pa jih tudi pomanjkanje upravne zmogljivosti za izvajanje postopkov ciljnega usmerjanja. Obstaja tudi tveganje, da bo ciljno usmerjanje vladnih programov temeljilo na merilih, ki niso povezana z revščino. Osebe, ki pomoč najbolj potrebujejo, bi bile tako lahko izločene iz dejavnosti na ravni skupnosti zaradi razlogov, kot so nizek status v skupnosti ali oddaljenost njihovih domov.

OKVIR 4

PREHRANA

"Okolju prijazno zdravje – vrtnarjenje na domu za povečanje proizvodnje hrane v ranljivih gospodinjstvih" (Green health – back yard gardening to increase food production among vulnerable households) je projekt NVO, ki se financira iz instrumenta za hrano na podeželskem območju okrožja Zomba v Malaviju. Projekt skuša zajeti 5000 ranljivih oseb z virusom človeške imunske pomanjkljivosti/sindromom pridobljene imunske pomanjkljivosti (HIV/AIDS), ki v primeru prenizkega vnosa hrane še posebej trpijo. Cilj projekta je spodbuditi vrtnarjenje na domu, s čimer bi povečali proizvodnjo hrane pri sodelujočih ter izboljšali njihovo stanje prehranjenosti in zdravje nasploh. Dejavnosti vključujejo usposabljanje na področju enostavnih, cenovno dostopnih in trajnostnih sistemov za povečanje proizvodnje hrane, upravljanje z vodnimi viri in zagotavljanje vrtnarskih vložkov. Na področju prehrane projekt zagotavlja usposabljanje o gojenju hranilne zelenjave, sadja, dreves in zelišč, ki krepijo imunski sistem. Vzorčni vrtovi in kuharski tečaji prispevajo k spodbujanju rabe novih kultur in spoznavanju novih načinov za uporabo starih kultur.

47. Ob upoštevanju teh omejitev Sodišče ugotavlja, da so mehanizmi za ciljno usmerjanje v treh državah, ki jih je obiskalo v sklopu revizije (Etiopija, Malavi in Ruanda), večinoma uspešni (glej okvir 5). Posredovanja Komisije se osredotočajo na regije in segmente prebivalstva, kjer je nezanesljiva preskrba s hrano še posebej pereča. Kmetijska posredovanja so dobro ciljno usmerjena na revne male kmete, ki imajo voljo in možnosti za povečanje in diverzifikacijo svoje proizvodnje; kljub temu pa včasih vsebujejo neustrezne ocene o tehničnih in finančnih zmogljivostih upravičencev za opravljanje načrtovanih kmetijsko-poslovnih dejavnosti. Varnostne mreže, programi socialne zaščite in posredovanja, povezana s prehrano, so namenjeni izpolnjevanju potreb najrevnejših in najbolj ranljivih skupin, npr. žensk, sirot, gospodinjstev, ki jih vodijo otroci, obrobnih skupnosti ter gospodinjstev, katerih člani so okuženi z virusom HIV/AIDS ali ki so kako drugače prizadeta zaradi te bolezni.

POSREDOVANJA EU SO VEČINOMA USPEŠNA, VENDAR PA SE POGOSTO PORAJA VPRAŠANJE TRAJNOSTI

48. To poglavje obravnava vprašanje, ali so v treh obiskanih državah (i) posredovanja EU dobro zasnovana; (ii) ali so njihovi načrtovani rezultati doseženi; (iii) ali so rezultati trajnostni oziroma obstaja verjetnost, da bodo trajnostni. Zasnova, rezultati in trajnostna narava 22 pregledanih posredovanj je bila ocenjena v skladu z metodologijo spremljanja, usmerjeno k rezultatom (ROM), ki jo je sprejela Komisija (glej Prilogo V). Ocene so predstavljene v Prilogi VI.

OKVIR 5

CILJNO USMERJANJE POSREDOVANJ

Vlada v Ruandi se močno zavzema za zmanjšanje revščine in je svoja prizadevanja leta 2007 okrepila s sprejetjem strategije za gospodarski razvoj in zmanjšanje revščine (EDPRS). Ciljno usmerjena obravnava upravičencev v okviru decentraliziranega programa za zmanjšanje revščine na podeželju (DPRPR), financiranega iz devetega ERS, sledi pristopu na ravni skupnosti ("Ubudehe"), ki temelji na tradicionalnem ruandskem sistemu solidarnosti. Gre za kolektivni proces na ravni posamezne vasi, ki se uporablja za razvrščanje gospodinjstev na lestvico sedmih stopenj revščine in za določanje gospodinjstev, ki bodo pri dodeljevanju podpore deležna prednostne obravnave. Vlada ta pristop sedaj uporablja za svoje programe socialne zaščite.

POSREDOVANJA EU SO NA SPLOŠNO DOBRO ZASNOVANA, ČEPRAV POGOSTO VSEBUJEJO PREMALO JASNE ALI PRETIRANO AMBICIOZNE CILJE

49. Skoraj vsa pregledana posredovanja temeljijo na dobrem poznavanju stanja, glavnih vzrokov za dolgotrajno pomanjkanje hrane in podhranjenost, najbolj prizadetih in ranljivih območij in segmentov prebivalstva ter glavnih potreb in prednostnih nalog, ki jih je treba obravnavati:

(a) vladna posredovanja so zasnovana v tesnem sodelovanju zadevnih ministrstev in delegacije EU ter v nekaterih primerih tudi drugih donatorjev;

(b) dolgotrajne izkušnje NVO na terenu so bistvenega pomena za zasnovo njihovih posredovanj, ki upoštevajo pristop, ki izrazito temelji na sodelovanju in povpraševanju in vključuje širok nabor zainteresiranih strani, kot so decentralizirani vladni uradi, lokalni organi in lokalne skupnosti;

(c) v večini primerov se organizirajo delavnice za ocenjevanje potreb ter za razpravljanje o predvidenih dejavnostih, vlogah in odgovornostih glavnih partnerjev ter časovnem načrtu in ureditvah izvajanja in za njihovo pojasnjevanje.

50. Programi splošne proračunske podpore (GBS) in sektorske proračunske podpore (SBS), ki se uporabljajo v Ruandi, temeljijo na dobri oceni vladne makroekonomske politike, programu reform upravljanja javnih financ ter sektorskih politikah in strategijah za področje kmetijstva in socialne zaščite. Kar zadeva program GBS v Malaviju, ki se financira iz instrumenta za hrano, je ta podprt z dobro analizo dodatnih proračunskih stroškov, ki so nastali zaradi višjih cen gnojil, vendar pa ne vsebuje nikakršne analize stanja na področju zanesljive preskrbe s hrano.

51. Kakovost ciljev, ki so bili zastavljeni v fazi snovanja posredovanj, je precej raznolika. Cilji pogosto niso skladni z merili SMART [36] in so le redko merljivi, predvsem zaradi neobstoja kazalnikov uspešnosti, ki bi določali podcilje in/ali začetno stanje in na podlagi katerih bi lahko merili napredek. To ovira ocenjevanje doseganja teh ciljev. Kljub temu pa se v nekaterih primerih opredelitev ciljev med začetno fazo izvajanja izboljša.

52. Poleg tega so cilji včasih pretirano ambiciozni, predvsem v primeru projektov NVO, ki imajo skromne proračune in precej kratko obdobje izvajanja. To še posebej velja za projekte NVO, financirane iz instrumenta za hrano: NVO so za izvedbo imele približno 20 mesecev časa, v praksi pa se je to obdobje skrajšalo na približno 15 mesecev, saj so v prvih nekaj mesecih potekala javna naročila in druge pripravljalne dejavnosti. Posredovanja v nekaterih primerih temeljijo na nerazumnih predpostavkah o pogojih, ki so potrebni za uspešno izvedbo, npr. o institucionalnih in upravljavskih zmogljivostih nacionalnih ali lokalnih organov, kakovosti podeželske infrastrukture ali razpoložljivosti ustreznega osebja (npr. strokovnjakov za prehrano in osebja za pospeševanje kmetijstva).

53. Programi proračunske podpore v Malaviju in Ruandi se sklicujejo na cilje nacionalnih strategij za zmanjšanje revščine ter sektorskih politik in programov. Ne navajajo pa, kako nameravajo prispevati k doseganju vladnih ciljev. Sodišče je v svojem Posebnem poročilu št. 11/2010 [37] priporočilo, naj Komisija izboljša opredelitev ciljev v programih GBS.

54. Kazalniki uspešnosti, ki se uporabljajo za programe proračunske podpore v Ruandi, so specifični, merljivi, dosegljivi in časovno opredeljeni. Poleg tega so tudi ustrezni, vendar prihaja do podvajanja med različnimi programi proračunske podpore, saj se vsi osredotočajo na en sam program v strateškem načrtu za preoblikovanje kmetijstva (SPTA), znotraj katerega je bil dosežen pomemben napredek. Nobeden izmed kazalnikov pa ni povezan z drugimi vladnimi programi za kmetijstvo, ki pri doseganju napredka zaostajajo, predvsem na področju institucionalnega razvoja ter infrastrukture za skladiščenje, predelavo in distribucijo. Tovrstno nezadostno dopolnjevanje med programi proračunske podpore ne predstavlja uspešnega pristopa k dialogu o politikah.

55. Sredstva znotraj programa GBS v Malaviju naj bi se dodeljevala v obliki ene same nespremenljive tranše brez kakršnih koli pogojev/kazalnikov, povezanih z uspešnostjo, ali zahtev za dialog o politikah, povezanih z zanesljivo preskrbo s hrano. To zmanjšuje morebitne koristi, ki izhajajo iz zagotavljanja pomoči prek proračunske podpore namesto prek financiranja specifičnih projektov.

56. Vprašanje trajnosti je dobro vključeno v zasnovo posredovanj. Posredovanja so namenjena doseganju dolgotrajnih rezultatov, in sicer omogočanju lokalnemu prebivalstvu, da se lahko spopade s temeljnimi vzroki za nezanesljivo preskrbo s hrano, predvsem s povečevanjem kmetijske proizvodnje in spodbujanjem dejavnosti, ki ustvarjajo dohodek. Posredovanja so usklajena z nacionalnimi ali lokalnimi razvojnimi načrti in, kot je navedeno v odstavku 49, vključujejo zadevne zainteresirane strani v vseh fazah izvajanja ter jih tako spodbujajo k prevzemanju odgovornosti. Večina posredovanj predvideva izhodno strategijo s sredstvi in odgovornostjo za nadaljevanje dejavnosti, ko se te formalno prenesejo na lokalne strukture (glej okvir 6).

OKVIR 6

ZASNOVA POSREDOVANJ

DOBRA PRAKSA

Zasnova programa za diverzifikacijo dohodkov kmetij (FIDP) je usmerjena k omogočanju skupnostim, da izboljšajo stanje na področju zanesljive preskrbe s hrano na trajnosten način. Pristop, uporabljen v FIDP, spodbuja njegovo trajnostno naravo:

vlada v Malaviju je prevzela veliko odgovornosti za projekt, ki se izvaja prek decentralizirane strukture te države;

FIDP temelji na povpraševanju, kar skupnosti spodbuja k prevzemanju odgovornosti in jih omogoča krepitev njihovega položaja. Zagotavlja začetne vložke in najboljše prakse kmetom, ki so prej dokazali, da so se sposobni povezati v združenja, in ki so pripravljeni prevzeti nove dejavnosti za diverzifikacijo svojega dohodka;

krepitev zmogljivosti je zagotovljena na različnih ravneh (na ravni okrožij, svetovalcev za kmetijstvo na terenu, že usposobljenih kmetov, ministrstev in univerz), FIDP pa se za usposabljanje in nudenje podpore drugim kmetom zanaša na vodilne kmete.

SLABA PRAKSA

"Spodbujanje kmetijstva v mestih" (Promoting urban agriculture) je projekt, ki je namenjen izboljšanju stanja prehranjenosti in zdravstvenega stanja oseb, ki trpijo zaradi HIV/AIDS, v Adis Abebi. Pripravili so ga NVO in lokalni partnerji z zelo dobrim poznavanjem kmetijskih dejavnosti v mestih. Projekt je temeljil na razumnih predpostavkah glede stanja zanesljive preskrbe s hrano. Kljub temu pa so bila nekatera tveganja, kot je težavno pridobivanje kmetijskih vložkov in zemljišč od lokalnih organov, podcenjena. Vprašanje zemljišč se je v fazi izvajanja izkazalo kot velika ovira, zaradi katere je bilo treba pri projektu opustiti ali znatno zmanjšati nekatere dejavnosti, kot je izgradnja treh centrov za pridelavo zelenjave, namenjenih združenjem obolelih s HIV, ki so bili ciljna skupina projekta.

POSREDOVANJA EU DOSEGAJO VEČINO PRIČAKOVANIH REZULTATOV

57. Sodišče ne more oceniti, do kakšne mere so programi proračunske podpore EU v Malaviju in Ruandi prispevali k rezultatom vladnih programov, saj na to vplivajo raznoliki in zapleteni dejavniki, zaenkrat pa tudi še ni nobene uveljavljene metodologije za vrednotenje [38]. Zato v Prilogi VI ti programi niso ocenjeni. Kljub temu pa so v teh državah, ki so močno odvisne od pomoči, programi proračunske podpore EU zagotavljali ključno financiranje nacionalnih programov za kmetijstvo in socialno zaščito.

58. Pregledana posredovanja so večinoma uspešna pri izboljševanju razpoložljivosti hrane za upravičence: v Malaviju in Ruandi uspešno podpirajo vladne programe za subvencioniranje kmetijskih vložkov in prizadevanja za razširjanje novih in okoljsko trajnostnih kmetijskih praks, prispevajo pa tudi k bistvenemu povečanju in diverzifikaciji kmetijske proizvodnje ter dohodkov.

59. Delovno intenzivni programi javnih del za izgradnjo in vzdrževanje podeželske infrastrukture (večinoma podeželskih cest in trgov ter varstva tal in vode) v vseh treh državah zagotavljajo vir dohodka za revno prebivalstvo in izboljšujejo distribucijo hrane znotraj držav. V Etiopiji tovrstni programi zagotavljajo bolj predvidljivo obliko dohodka za upravičence in zmanjšujejo njihovo odvisnost od nujne pomoči v hrani. Brezpogojni denarni transferji v okviru posredovanj varnostnih mrež izboljšujejo možnosti preživetja za najbolj ranljive skupine in njihove možnosti dostopa do hrane.

60. Večji dostop do bolj razpoložljivih in raznolikih virov hrane je predpogoj za boljšo prehranjenost. Poleg tega so bila – čeprav v nezadostnem številu (glej odstavke 40 do 44) – posredovanja, ki se osredotočajo na prehrano, uspešna pri povečanju ozaveščenosti mater in oseb, ki skrbijo za otroke, o vzrokih za podhranjenost in zagotavljanju znanja za boljše varstvo otrok in prakse hranjenja. V Etiopiji so vsedržavne kampanje zdravniških pregledov omogočile odkrivanje in zdravljenje primerov hude akutne podhranjenosti pri otrocih, mlajših od pet let.

61. Glavni dejavniki, ki negativno vplivajo na uspešnost posredovanj, so bili:

(a) slabosti pri zasnovi projektov, predvsem pretirano ambiciozni cilji, nerazumne predpostavke ali ad hoc projektne strukture, ki pri izvajanju dejavnosti niso vključevale lokalnih ustanov;

(b) omejeno zanimanje vlad za določene dejavnosti, npr. podporo za prehranjevanje, in

(c) zamude, ki so onemogočile izvedbo vseh načrtovanih dejavnosti (glej okvir 7).

OKVIR 7

REZULTATI POSREDOVANJ

DOBRA PRAKSA

V Ruandi je decentralizirani program za zmanjšanje revščine na podeželju (DPRPR) dosegel uspehe po vsej državi. Številni projekti, ki se financirajo iz DPRPR, kot so vzpostavitev horizontalnih teras, distribucija semen, gnojil in živine ter izgradnja cest, mostov in trgov, so prispevali k povečanju razpoložljivosti in raznolikosti hrane. Dejavnosti, namenjene ustvarjanju dohodka, so prispevale tudi k večji dostopnosti hrane. Pri neodvisnem vrednotenju projekta je bilo ugotovljeno, da 96 % upravičencev meni, da so bili ob zaključku projekta manj revni kot prej, le 10 % upravičencev pa se še vedno sooča s težavami pri zagotavljanju hrane za svoje družine, medtem ko je ta delež pred pričetkom projekta znašal 97 %. DPRPR je pomembno vplival na spremembo miselnosti na podeželskih območjih. Kmetje so z uspešno izvedbo svojih projektov postali bolj samozavestni in so na lastno pobudo oblikovali nove projekte, kot so posojila za razvoj podeželja, strokovno usposabljanje in izgradnja hiš za najbolj ranljive osebe, ki jih DPRPR ni niti predvidel niti financiral.

SLABA PRAKSA

Zaradi neustrezne zasnove projekta in ker vlada ni prevzela dovolj odgovornosti, je bil trajnostni program prehranske rehabilitacije (Sustainable Nutrition Rehabilitation Programme) v Malaviju neuspešen pri krepitvi zmogljivosti enot za prehransko rehabilitacijo za nadaljnje izvajanje celovitega sistema za nadzor prehrane in zanesljive preskrbe s hrano (INFSSS). Projekt je delno dosegel svoje načrtovane rezultate: v času trajanja projekta so bili objavljeni mesečni bilteni, čeprav s 7–8 mesečno zamudo, podatke o podhranjenih otrocih pa so zbrali le pri polovici kontrolnih točk. Kmalu po zaključku projekta se podatki niso več zbirali, INFSSS pa je prenehal delovati.

TRAJNOST DOSEŽENIH REZULTATOV JE POGOSTO VPRAŠLJIVA

62. Obeti za doseganje trajnosti so dobri pri polovici posredovanj, vendar pa je pri preostali polovici manj zagotovil glede trajnostne narave rezultatov. Na splošno so vlade, ki so jasno pokazale pripravljenost za izvajanje programov po zaključku posredovanja EU, pa tudi upravičenci, ki so bili priča pozitivnim spremembam pri svojem viru preživljanja in stanju na področju zanesljive preskrbe s hrano in ki so pridobili sposobnost in motivacijo za nadaljevanje in razvoj svojih dejavnosti, v veliki meri prevzeli odgovornost.

63. Obsežni vladni programi za kmetijstvo in socialne transferje predstavljajo veliko proračunsko breme za te države [39], njihovo financiranje pa je odvisno od nadaljnje visoke podpore donatorjev. Neustrezen dostop do uspešnih storitev svetovanja za kmetijstvo na terenu, zmogljivosti, potrebnih po spravilu pridelka (skladiščenje, predelava in trženje), ter posojil za razvoj podeželja še naprej ovira številne kmete, ki želijo razširiti svoje dejavnosti in doseči gospodarsko trajnost. Dokler si kmetje nakupa kmetijskih vložkov po tržnih cenah ne bodo mogli privoščiti, bodo vlade težko razmišljale o možnosti postopnega zmanjšanja trenutno visokih subvencij (npr. 50 % v Ruandi), s čimer bi bili stroški takšnih programov obvladljivi. Neustrezna podpora za spodbujanje proizvodnih zmogljivosti upravičencev je eden od razlogov za nizke stopnje izstopa in posledično visokih stroškov nekaterih programov socialne zaščite (glej okvir 8).

+++++ TIFF +++++

64. Obdobje izvajanja projektov NVO je včasih prekratko, da bi upravičencem zagotovili pridobitev zmogljivosti za uporabo na novo uvedenih kmetijskih in prehranjevalnih praks. Poleg tega vlade ali lokalne ustanove pogosto izkazujejo omejeno pripravljenost ali sposobnost za prevzem dejavnosti ali zagotavljanje podpore po izteku projekta.

OKVIR 8

TRAJNOST REZULTATOV

DOBRA PRAKSA

Program "izboljšana proizvodnja hrane za gospodinjstva in trg na območjih Arba Minch Zuria Woreda in Chencha Woreda v regiji južnih narodov, narodnosti in ljudstev (SNNPR)" (Improved food production for home and market in Arba Minch Zuria Woreda and Chencha Woreda) v Etiopiji ima zelo dobre možnosti za doseganje trajnosti, saj zajema:

(a) participativno projektno zasnovo, ki ciljno skupino lokalnih kmetijskih gospodinjstev in lokalnih vladnih upravičencev spodbuja k prevzemu odgovornosti. Potrebe se določajo na lokalni ravni, sporazum o izvajanju pa je podpisan z regionalnimi organi;

(b) jasno opredeljeno izhodno strategijo z naborom specifičnih dejavnosti za prenos projektnih praks in izložkov;

(c) neke vrste samoproizvodno shemo na osnovi obnovljivega sklada, ki ni odvisna od prihodnjega financiranja in ki bo kmetom pomagala pri dostopu do vložkov na cenovno ugodnejši način, in

(d) institucionalno podporo, ki je zagotovljena od samega začetka projekta, ter dejavnosti za krepitev zmogljivosti, namenjene lokalnim vladnim uradom in okrožnim in območnim tehničnim uradom za potrebe zveze zadrug in posameznih kmetov.

SLABA PRAKSA

Etiopska vlada in skupnosti so izkazale visoko raven prevzema odgovornosti za program varnostne mreže za proizvodnjo, vendar pa finančna vzdržnost predstavlja veliko težavo. Zaradi nerealnih ciljev in neustrezne dopolnilne podpore, namenjene ustvarjanju dohodkov, je program do leta 2010 zaključilo, kar pomeni, da zaslužijo za preživetje in niso več odvisni od podpore iz programa, le 6 % upravičencev. Del programa, namenjen povečanju sredstev v gospodinjstvih (Household Asset Building), je bil za naslednjo fazo ponovno zasnovan, vendar nima zadostnih finančnih virov.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

65. Sodišče ugotavlja, da je razvojna pomoč EU za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki večinoma uspešna.

66. Razvojna pomoč EU pomembno prispeva k napredku partnerskih držav pri doseganju zanesljive preskrbe s hrano:

(a) EU je pomemben mednarodni akter na področju zanesljive preskrbe s hrano v precejšnjem številu držav podsaharske Afrike in zagotavlja uspešno podporo za razpoložljivost hrane in dostop do nje;

(b) razvojna pomoč EU v veliki meri ustreza potrebam in prednostnim nalogam držav, dopolnjevanje med ERS in FSTP pa je dobro;

(c) instrument za hrano je bil vzpostavljen v razumno kratkem času in predstavlja pomembno dodatno zavezo EU o izboljšanju zanesljive preskrbe s hrano v državah v razvoju;

(d) posredovanja EU so večinoma dobro zasnovana, dosegajo glavnino načrtovanih rezultatov, polovica posredovanj pa ima razumne možnosti za doseganje trajnih rezultatov.

67. Kljub temu pa je stanje na številnih področjih mogoče bistveno izboljšati:

(a) glede na obseg nezanesljive preskrbe s hrano v tej regiji in glede na splošno znano dejstvo, da donatorska skupnost kmetijstva in prehrane ne financira zadostno, Komisija ni v dovolj visoki meri upoštevala možnosti uporabe podpore EU v drugih državah, ki se ravno tako spopadajo z dolgotrajno nezanesljivo preskrbo s hrano in so neuspešne pri doseganju MDG1 ali z njegovim doseganjem zamujajo;

(b) Komisija prehrani ni namenila ustrezne prednostne obravnave in bi države lahko v večji meri spodbudila k zgodnejšemu oblikovanju ustreznih prehranskih politik in programov;

(c) instrument za hrano ni bil zasnovan za obravnavanje dolgoročne nestanovitnosti cen hrane in ne zagotavlja načrtovanega dopolnjevanja z ERS;

(d) cilji posredovanj pogosto niso dovolj jasni in so včasih pretirano ambiciozni;

(e) kljub temu, da so vlade in upravičenci v veliki meri prevzeli odgovornost, so obsežni vladni programi za kmetijstvo in socialne transferje finančno nevzdržni in odvisni od velike stalne podpore donatorjev.

68. Sodišče izreka naslednja priporočila za izboljšanje uspešnosti razvojne pomoči EU za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki:

PRIPOROČILO 1

Za potrebe programskega obdobja po letu 2013 bi morali Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje izvesti strukturirano oceno stanja na področju zanesljive preskrbe s hrano v vsaki državi in sistematično preučiti možnost uporabe podpore EU na tem področju.

PRIPOROČILO 2

Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje bi morali, po možnosti z drugimi razvojnimi partnerji, preučiti izvedljivost stalnega instrumenta za financiranje nujnih in dopolnilnih ukrepov, ki bi utegnil biti potreben za spopadanje s posledicami morebitnih bodočih kriz, povezanih s hrano, v državah v razvoju.

PRIPOROČILO 3

Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje bi morali pri opredeljevanju strategije sodelovanja, določanju in oblikovanju posredovanj ter pri izvajanju dialoga o politikah s partnerskimi vladami večjo pozornost posvetiti prehrani, zlasti v okviru programov proračunske podpore.

PRIPOROČILO 4

Komisija bi morala določiti cilje posredovanj, ki bodo dovolj natančno opredeljeni in ki jih bo s kazalniki uspešnosti mogoče izmeriti. Zagotoviti bi morala tudi, da bo z boljšo oceno tveganj in predpostavk glede uspešnega izvajanja posredovanj te cilje mogoče doseči.

PRIPOROČILO 5

Komisija bi morala v večji meri podpreti finančno vzdržnost programov za kmetijstvo in socialne transferje. Pri tem bi morala:

(a) večji poudarek nameniti razvoju uspešnih storitev za svetovanje o kmetijstvu na terenu, infrastrukture, ki se uporablja po spravilu pridelka, in posojil za razvoj podeželja;

(b) zagotoviti, da bodo programi za socialne transferje zagotavljali ustrezno podporo pri razvoju zmogljivosti upravičencev za ustvarjanje dohodka.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 10. januarja 2012.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Rimska deklaracija o zanesljivosti preskrbe s hrano v svetu (Rome Declaration on World Food Security) in akcijski načrt s svetovnega vrha o hrani (World Food Summit Plan of Action). Organizacija za prehrano in kmetijstvo (FAO), 1996.

[2] Podhranjenost ali dolgotrajna lakota zaznamuje ljudi, pri katerih vnos hrane ponavadi zagotavlja manj od minimalnih zahtev po energiji. Povprečne minimalne zahteve po energiji na osebo znašajo približno 1800 kcal dnevno. Natančne zahteve so odvisne od starosti osebe, njene velikosti, nosečnosti in dojenja (vir: FAO, glej www.fao.org/hunger/en).

[3] Podatki se nanašajo na zadnje leto raziskave za vsako državo.

[4] Zaostajanje v rasti: višina glede na starost je enota linearne rasti in kot taka prikazuje dolgoročne učinke podhranjenosti, ki niso odvisni od sezonskih sprememb.

[5] Prenizka telesna teža: teža glede na starost združuje podatke zaostajanja v rasti in hiranja. Otroci imajo lahko prenizko telesno težo zaradi zaostajanja v rasti, hiranja ali kombinacije obeh dejavnikov.

[6] Hiranje: višina glede na težo je pokazatelj trenutnega stanja prehranjenosti otroka in odraža nedavni vnos hrane in/ali pojav bolezni. Hudo hiranje je pogosto povezano z akutnim pomanjkanjem hrane.

[7] Vir: Svetovna banka in FAO.

[8] Vir: Sklad Združenih narodov za prebivalstvo.

[9] Nekatere države, kot sta Malavi in Etiopija, dosegajo ali presegajo ta podcilj.

[10] Glede na podatke organizacije FAO je bilo med letom 2004 in začetkom leta 2009 od lokalnih uporabnikov na tuje vlagatelje prenesenih najmanj 2,5 milijona hektarjev zemljišč v zgolj petih afriških državah (Etiopiji, Gani, Madagaskarju, Maliju in Sudanu).

[11] MDG 1 kot kazalnike za spremljanje napredka določa razširjenost prenizke telesne teže med otroki, mlajšimi od pet let, in delež prebivalstva, ki ne dosega minimalne ravni vnosa energije s hrano. Zanesljiva preskrba s hrano ima pomembno vlogo tudi v MDG 4 (zmanjšanje stopnje umrljivosti otrok, mlajših od pet let, za dve tretjini v letih od 1990 do 2015) in MDG 5 (zmanjšanje stopnje umrljivosti mater za tri četrtine v letih od 1990 do 2015).

[12] Skupna izjava Sveta in predstavnikov vlad držav članic v okviru Sveta ter Evropskega parlamenta in Komisije o razvojni politiki Evropske unije: "Evropsko soglasje" (UL C 46, 24.2.2006, str. 1).

[13] COM(2010) 127 konč. z dne 31. marca 2010.

[14] ERS je glavni instrument za zagotavljanje pomoči EU za razvoj afriških, karibskih in pacifiških (AKP) držav ter čezmorskih držav in ozemelj (ČDO). Financirajo ga države članice. Za dodatne podrobnosti glede posebnih značilnosti ERS glej odstavke 2 do 8 v letnem poročilu Računskega sodišča o Evropskih razvojnih skladih za leto 2010 (UL C 326, 10.11.2011, str. 251).

[15] Državni strateški dokument, ki ga pripravijo zadevne države AKP ali ČDO in EU, je sprejet za vsako programsko obdobje ERS in vsebuje splošne usmeritve za sodelovanje. Državni strateški dokument vključuje pregled stanja države in strategijo EU za ukrepanje na podlagi določitve osrednjih in stranskih sektorjev, pri čemer osrednji sektorji predstavljajo prednostna področja, ki jim je namenjena pomoč.

[16] Uredba Sveta (ES) št. 1292/96 z dne 27. junija 1996 o politiki pomoči v hrani in upravljanju pomoči v hrani ter o posebnih aktivnostih v podporo varnosti preskrbe s hrano (UL L 166, 5.7.1996, str. 1).

[17] Uredba (ES) št. 1905/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja (UL L 378, 27.12.2006, str. 41).

[18] Uredba (ES) št. 1337/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o ustanovitvi instrumenta za hitro odzivanje na hitro naraščajoče cene hrane v državah v razvoju (UL L 354, 31.12.2008, str. 1).

[19] V zvezi s FSBL glej Posebno poročilo Sodišča št. 2/2003 o izvajanju politike varne preskrbe s hrano v državah v razvoju, ki se financira iz splošnega proračuna Evropske unije (UL C 93, 17.4.2003, str. 1).

[20] Priloga III k tematskemu strateškemu dokumentu in večletnemu okvirnemu programu za obdobje 2007–2010 (Evropska komisija, dokument C/2007/1924, 4. maj 2007). Preostali delež finančnih sredstev se je dodeljeval prek NVO (15 %) in mednarodnih organizacij (5 %).

[21] UL C 93, 17.4.2003, str. 1.

[22] Svetovni indeks lakote (GHI) je večdimenzionalno statistično orodje, ki ga je za opisovanje stanja v posamezni državi razvil Mednarodni raziskovalni inštitut za prehransko politiko (IFPRI). Združuje tri enako ponderirane kazalnike: (i) delež podhranjenih prebivalcev, izražen v odstotkih prebivalstva; (ii) pojavnost otrok, mlajših od pet let, s prenizko telesno težo; (iii) stopnjo umrljivosti otrok, mlajših od pet let. Uporablja se za ocenjevanje držav na lestvici s 100 točkami, pri čemer ocena 0 predstavlja najboljši rezultat ("ni lakote"), ocena 100 pa najslabši rezultat, čeprav ti dve skrajni oceni v praksi nista nikoli doseženi. Ocene, nižje od 5,0, odražajo nizko raven lakote, ocene med 5,0 in 9,9 odražajo zmerno lakoto, ocene med 10,0 in 19,9 nakazujejo resne težave, ocene med 20,0 in 29,0 so zaskrbljujoče, ocene, višje od 30,0 pa zelo zaskrbljujoče.

[23] Predvsem od Svetovne banke, FAO, Mednarodnega sklada za razvoj kmetijstva, pa tudi od Komisije, ki navaja, da je padec deleža kmetijstva v javni razvojni pomoči in na lestvici prednostnih nalog držav v razvoju prispeval k poslabšanju stanja (Zanesljiva preskrba s hrano: razumevanje in soočanje z izzivom revščine (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty), str. 5, oktober 2009).

[24] Takšno financiranje je namenjeno državam, katerih zavezanost je največja in ki najbolj potrebujejo pomoč. Pobudo o MDG sestavljata dva dela: prvi, v višini 300 milijonov EUR, je namenjen "uspešnim" državam in je odvisen od izida vmesnega pregleda državnih strateških dokumentov v okviru desetega ERS, drugi, v višini 700 milijonov EUR, pa je odprt za vse države v okviru ERS.

[25] Evropska komisija, dokument C/2010/9263, 21.12.2010.

[26] Na podlagi sporočila Komisije z dne 20. maja 2008 z naslovom "Reševanje vprašanja naraščajočih cen hrane – Smernice za ukrepanje EU" (COM(2008) 321 konč. z dne 20. maja 2008) in resolucije Evropskega parlamenta z dne 22. maja 2008 o rasti cen živil v EU in državah v razvoju (P6_TA(2008)0229) je bila 16. decembra 2008 sprejeta Uredba (ES) št. 1337/2008. 30. marca 2009 je Komisija sprejela odločbo o izvajanju instrumenta za hrano.

[27] Uvodna izjava (1) Uredbe (ES) št. 1337/2008.

[28] Uvodna izjava (2) in člen 1.1 Uredbe (ES) št. 1337/2008.

[29] Burundi, Eritreja, Etiopija, Malavi, Niger in Ruanda.

[30] V Burundiju in Ruandi je osrednji sektor razvoj podeželja.

[31] Tematsko vrednotenje politike pomoči v hrani in upravljanja pomoči v hrani ter posebnih aktivnosti v podporo zanesljivi preskrbi s hrano, julij 2004.

[32] Tematski program za zanesljivo preskrbo s hrano, vmesni pregled (2007–2009), končno poročilo, september 2009.

[33] Malavi in Etiopija sta svoji strategiji za prehrano sprejela leta 2007 oziroma 2008. V Ruandi je bil leta 2009 vzpostavljen nacionalni program za nujno odpravo podhranjenosti in ustanovljena projektna skupina za prehrano. Niger ima od leta 2007 nacionalni načrt za ukrepanje ob nepredvidljivih dogodkih, ki se nanaša na preprečevanje kriz, povezanih z zanesljivo preskrbo s hrano, in prehrano. V Burundiju je bila na pobudo Svetovnega programa za prehrano pred kratkim ustanovljena delovna skupina, katere namen je vzpostaviti nacionalni forum o zanesljivi preskrbi s hrano in prehrani. V Eritreji nacionalna strategija za zanesljivo preskrbo s hrano iz leta 2004 problematiko podhranjenosti sicer priznava, vendar se osredotoča na dostop do hrane in njeno razpoložljivost.

[34] Dopis o okviru "Izboljšanja prispevka ES k odpravi podhranjenosti mater in otrok ter njenih vzrokov", januar 2009.

[35] Pristop CBT je v skupni izjavi Svetovne zdravstvene organizacije, Svetovnega programa za prehrano, Stalnega odbora Združenih narodov za prehrano in Sklada Združenih narodov za otroke o obravnavi hude akutne podhranjenosti na ravni skupnosti obrazložen takole: veliko število otrok s hudo akutno podhranjenostjo se lahko namesto v zdravstvenih ustanovah ali terapevtskih centrih za hranjenje zdravi v lastnih skupnostih. Pristop na ravni skupnosti vključuje pravočasno odkrivanje hude akutne podhranjenosti v skupnosti in zagotavljanje zdravljenja z vnaprej pripravljenimi terapevtskimi živili ali drugimi živili, bogatimi s hranili, ki za osebe brez zdravstvenih zapletov poteka na domu.

[36] Specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni cilji.

[37] Priporočili 1(c) in 1(d) Posebnega poročila št. 11/2010 – Kako je Komisija upravljala splošno proračunsko podporo v državah AKP ter latinskoameriških in azijskih državah.

[38] Odstavka 86 in 87 Posebnega poročila št. 11/2010.

[39] V Malaviju je program za subvencioniranje kmetijskih vložkov obsegal 10 % državnega proračuna za leto 2009 in 71 % proračuna za kmetijstvo.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

STANJE NA PODROČJU ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO V PODSAHARSKI AFRIKI IN JUŽNI AZIJI

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Opomba: Za svetovni indeks lakote za leto 2010 so podatki o deležu podhranjenih za obdobje 2004–06, podatki za otroke s prenizko telesno težo so za zadnje leto v obdobju 2003–08, za katerega so podatki na voljo, podatki o umrljivosti otrok pa so za leto 2008.

Meje in imena, prikazane na tem zemljevidu, ter uporabljene oznake ne pomenijo uradne odobritve ali potrditve Mednarodnega raziskovalnega inštituta za prehransko politiko glede njegovih partnerjev in prispevajočih subjektov.

Vir: Prilagojeno in povzeto z dovoljenjem Mednarodnega raziskovalnega inštituta za prehransko politiko (www.ifpri.org). Ta zemljevid temelji na podatkih Organizacije Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo, Sklada Združenih narodov za otroke, MEASURE DHS (Demographic and Health Surveys) in Svetovne zdravstvene organizacije. Poročilo, iz katerega je ta zemljevid, najdete na spletni strani http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index.

--------------------------------------------------

PRILOGA II

PREGLED STANJA NA PODROČJU ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO V ETIOPIJI

Nezanesljiva preskrba s hrano je v Etiopiji trdovraten problem. Kljub stalni podpori donatorske skupnosti v zadnjih 20 letih se je število ljudi, ki potrebujejo pomoč v hrani, s 6,7 milijona leta 1994 povečalo na 12,6 milijona leta 2010 [1]. Glavni razlogi nezanesljive preskrbe s hrano so hitra rast prebivalstva (za povprečno dva milijona na leto), ki skupaj z zanašanjem na male kmetije in kmetije, odvisne od padavin, povzročijo netrajnostni pritisk na zemljišča [2] in erozijo prsti. Posledično se zmanjšata kmetijska produktivnost in pridelek. K nezanesljivi preskrbi s hrano pomembno prispeva tudi negotovo lastništvo zemlje s strani kmetov. Zemljišča so namreč v državni lasti, kmetje pa imajo na njih zgolj pravico do uporabe, zato neradi najemajo posojila za proizvodne naložbe, hkrati pa jih najamejo veliko težje. Zaradi neučinkovitosti domačih trgov in pomanjkljive prometne infrastrukture cene hrane naraščajo, kar še bolj ovira dostop do nje. Poleg tega je otežena tudi fizična distribucija z območij s presežkom proizvodnje na območja, ki proizvedejo premalo, zato se potreba po uvozu hrane še poveča.

Čeprav se je domača kmetijska proizvodnja v zadnjih petih letih povečala [3], je Etiopija še vedno odvisna od komercialnega uvoza hrane in pomoči v hrani. Uvožena pomoč v hrani je na primer v prejšnjem desetletju v povprečju znašala 700000 ton [4]. Vseeno pa zaradi velikega odstopanja (do 40 %) [4] med podatki o nacionalni pridelavi poljščin, ki jih objavljata ministrstvo za kmetijstvo in osrednji statistični urad, ni zanesljivih podatkov o pomanjkanju hrane v državi.

V Etiopiji, kjer naj bi po ocenah zdaj živelo 77,5 milijona prebivalcev, je kmetijstvo za 85 % glavni vir preživljanja. Kmetijska panoga prispeva 45 % bruto domačega proizvoda (BDP), zato je za zmanjšanje revščine njen razvoj bistvenega pomena. Etiopska vlada že vse od svoje prve celovite strategije za kmetijski sektor [5] podpira kmetijsko proizvodnjo in produktivnost kot glavni način, kako zagotoviti zadostno oskrbo s hrano in spodbuditi gospodarsko rast.

Zanesljiva preskrba s hrano je prednostna naloga v nacionalnih strategijah za zmanjševanje revščine. Dokument o trajnostnem razvoju in zmanjševanju revščine (Sustainable Development and Poverty Reduction Paper, PRSP) za obdobje 2002–2005 je priznal potrebo po večji razpoložljivosti hrane in boljšem dostopu do nje. Načrt pospešenega trajnostnega razvoja za odpravo revščine (PASDEP) za obdobje 2005–2010, ki mu je sledil, je znotraj politike razvoja kmetijstva obravnaval tudi politiko zanesljive preskrbe s hrano. To prednostno nalogo ohranja tudi sedanja strategija zmanjševanja revščine za obdobje 2010–2015, poimenovana načrt rasti in preobrazbe (Growth and Transformation Plan).

Cilj prve politike zanesljive preskrbe s hrano, sprejete leta 2001, je bil povečati razpoložljivost hrane, izboljšati dostop do nje ter izboljšati odzivnost v nujnih primerih. Poudarjala je namero vlade, da se namesto pomoči v hrani preide na bolj predvidljivo podporo, usmerjeno v razvoj. Leta 2003 so se v okviru združbe vlade in donatorjev za zanesljivo preskrbo s hrano dogovorili o zasnovi programa varnostne mreže za proizvodnjo (PSNP). Iz tega vira je od leta 2005 prejelo pogojna ali brezpogojna nakazila denarnih sredstev in/ali hrano približno 8 milijonov ljudi, ki bi sicer potrebovali pomoč v hrani prek nujnih pozivov. Njegov cilj je izboljšati dostop do hrane, hkrati pa ohraniti proizvodna sredstva ogroženih gospodinjstev.

Politika zanesljive preskrbe s hrano se izvaja prek programov zanesljive preskrbe s hrano (FSP), ki so doslej zajeli obdobji 2005–2010 in 2010–2014. Programi imajo štiri stebre: (i) varnostna mreža za proizvodnjo, (ii) prostovoljne selitve prebivalstva, (iii) program pridobivanja sredstev v gospodinjstvih in (iv) dopolnilni naložbeni program za podeželsko infrastrukturo.

Kazalniki, povezani z razvojnimi cilji tisočletja, na področju prehrane zaostajajo [6]. Prva nacionalna strategija za prehrano je bila sprejeta leta 2008, izvaja pa jo ministrstvo za zdravje prek nacionalnega programa za prehrano za obdobje 2008–2013. Njen cilj je zmanjšati raven podhranjenosti v Etiopiji, zlasti med otroki do petega leta starosti ter nosečnicami in doječimi materami.

[1] Etiopska agencija za preprečevanje katastrof in pripravljenost nanje (Ethiopia’s Disaster Prevention and Preparedness Agency), časovna serija podatkov iz leta 2010.

[2] Po podatkih delegacije EU več kot tretjina gospodinjstev obdeluje manj kakor 0,5 hektarja.

[3] Komisija v osnutku vmesnega pregleda 10. državnega strateškega dokumenta iz leta 2009 ugotavlja, da je proizvodnja žit z 10 milijonov ton po suši leta 2004 narasla na več kot 16 milijonov ton v letih 2007 in 2008.

[4] Evropska komisija, državni strateški dokumenti v okviru 10. ERS, diagnostična študija o kmetijskem razvoju in zanesljivi preskrbi s hrano (10th EDF CSP diagnosis study on Rural Development and Food Security).

[5] Strategija industrializacije na podlagi razvoja kmetijstva (Agriculture Development-Led Industrialisation Strategy), 1993.

[6] Poročila ministrstva za finance in gospodarski razvoj o napredku načrta pospešenega trajnostnega razvoja za odpravo revščine iz let 2007 in 2009 – matrika 1 kažejo, da je kazalnik razširjenosti prenizke telesne teže med otroki do pet let približno 40 %, razvojni cilji tisočletja pa si prizadevajo za 30 %.

--------------------------------------------------

PRILOGA III

PREGLED STANJA NA PODROČJU ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO V MALAVIJU

Kmetijstvo ima prevladujoč položaj v malavijskem gospodarstvu, saj ustvari 35 % BDP in zaposluje kar 85 % delovne sile, večinoma malih in samooskrbnih kmetov. Glavna poljščina, ki jo pridelujejo za prehrano, je koruza, s katero je posejanih 75 % obdelovalnih zemljišč, tobak pa je najpomembnejši pridelek za trg. Malo kmetijstvo ima torej ključno vlogo v gospodarskem razvoju države, toda zaradi nizke produktivnosti je razvoj upočasnjen, kar je tudi glavni razlog revščine in nezanesljive preskrbe s hrano.

Nizka produktivnost v kmetijstvu je posledica več strukturnih omejitev, in sicer: (i) gostote prebivalstva (najvišje v Afriki), ki v povezavi z majhno površino [1] kmetijskih gospodarstev, odvisnih od padavin, povzroča degradacijo tal; (ii) pomanjkanja posojil za razvoj podeželja, kar malim kmetom onemogoča dostop do proizvodnih sredstev, kot so zemljišča in vložki; (iii) težavnega dostopa do trga in nezadostne infrastrukture, ki zvišujeta stroške transakcij in cene hrane; (iv) omejenega števila zaposlitev zunaj kmetij, kar prebivalstvo usmerja v okoljsko netrajnostne strategije preživetja (tj. izsekavanje).

Dostopni podatki kažejo, da 70 odstotkom malavijskih gospodinjstev od tri do štiri mesece pred naslednjo žetvijo [2] zmanjka hrane, ki so jo pridelala. Nezanesljiva preskrba s hrano v Malaviju je pogojena tudi s težavami pri dostopu do hrane. Leta 2005 je 22 % prebivalstva živelo v skrajni revščini, kar pomeni, da si vsak peti Malavijec ni mogel privoščiti minimalne osnovne prehrane [3]. Glavna razloga kronične podhranjenosti sta nedostopnost hrane in neuravnotežena prehrana, v kateri močno prevladuje koruza. Ta prispeva kar od 60 % do 70 % zaužitih kalorij, posledično pa 43 % otrok do petega leta starosti zaostaja v rasti, 22 % jih ima premajhno težo, 5 % pa jih trpi zaradi akutne podhranjenosti [4].

Malavijska strategija za rast in razvoj (MGDS) za obdobje 2006–2011 med prednostne naloge uvršča kmetijstvo in zanesljivo preskrbo s hrano ter preprečevanje in nadziranje motenj zaradi slabe prehrane. Vladni cilj na področju zanesljive preskrbe s hrano je odprava lakote v državi. Srednjeročni pričakovani izid je, da bo vsem Malavijcem na voljo zadostna količina hrane primerne kakovosti in po dostopnih cenah. Strategije za dosego tega izida slonijo na povečani produktivnosti v kmetijstvu, delujočih trgih kmetijskih pridelkov, zmanjšanju odvisnosti od pomoči v hrani, uspešnih sistemih zgodnjega opozarjanja, dejavnostih, ki ustvarjajo dohodek, usklajevanju pomoči v hrani in uvoza ter gradnji silosov za izboljšanje skladiščnih zmogljivosti. Te strategije so bile nadalje razvite v več načrtih delovanja znotraj politike zanesljive preskrbe s hrano iz leta 2006.

Tudi iz prednostnih usmeritev v državnem proračunu je razvidno, da se je vlada zavezala izboljšati zanesljivost preskrbe s hrano. Leta 2009 je bilo kmetijstvu namenjenih 14 % proračunskih sredstev, večina (71 %) programu subvencij za kmetijske vložke (FISP) [5], ki je začel delovati leta 2005 in je najobširnejši program v državi. Vključen je v nacionalno strategijo varnostnih mrež (NSNS) [6] ter malim in samooskrbnim kmetom ponuja gnojila po subvencioniranih cenah in izboljšana semena koruze. Kot posledica tega se je v zadnjih štirih letih ob obilici padavin povečala proizvodnja koruze, tako da je pokrila vse potrebe v državi. [7]

V nacionalni prehranski politiki in strategiji, sprejeti leta 2007, [8] je malavijska vlada priznala, da se je temu vprašanju doslej namenjalo premalo pozornosti. Cilj te politike je izboljšati odziv na podhranjenost z usmeritvijo na naslednja tri področja: (i) do leta 2012 preprečiti in nadzorovati najpogostejše motnje zaradi slabe prehrane med ženskami, moškimi, dečki in deklicami v Malaviju; (ii) izboljšati dostop do pravočasnih in uspešnih ukrepov pri najpogostejših motnjah zaradi slabe prehrane; (iii) zagotoviti okolje, ki bo omogočilo uspešno izvajanje prehranskih storitev in programov.

[1] Po podatkih programa zanesljive preskrbe s hrano agencije USAID za obdobje 2008–2014 tri četrtine kmetov obdeluje manj kot hektar, 40 % gospodarstev pa je manjših od pol hektara.

[2] Ekonomsko združenje Malavija in ministrstvo za kmetijstvo: "Can Malawi reverse the growing chronic and acute food and nutrition insecurity?" (Lahko Malavi preobrne vse bolj kronično in akutno nezanesljivost preskrbe s hrano?). Poročilo o konceptu za regionalno konferenco o zanesljivi preskrbi s hrano in varnosti prehrane, 19.– 21. junij 2006.

[3] Integrirana raziskava gospodinjstev v Malaviju, 2004/2005.

[4] Delovna skupina ZN na visoki ravni za svetovno krizo zaradi nezanesljive preskrbe s hrano, poročilo o državi, 23. februar– 4. marec 2010.

[5] FISP financirajo malavijska vlada (komponenta gnojila), Komisija, DfID (ministrstvo Združenega kraljestva za mednarodni razvoj), Irska in Norveška (komponenta semena).

[6] Strategija je bila sprejeta leta 2002 in ima štiri osnovne komponente: program javnih del, program ciljnih vložkov, program ciljne prehrane in program neposrednih transferjev.

[7] Delovna skupina ZN na visoki ravni za svetovno krizo zaradi nezanesljive preskrbe s hrano, poročilo o državi, 23. februar– 4. marec 2010. Obseg samooskrbe je določen na 2,3 milijona ton.

[8] Nacionalna prehranska politika in strateški načrt, 2007–2012.

--------------------------------------------------

PRILOGA IV

PREGLED STANJA NA PODROČJU ZANESLJIVE PRESKRBE S HRANO V RUANDI

Ruando je genocid leta 1994 močno prizadel. Po obdobju rehabilitacije je država sprejela pomembne ukrepe na poti k okrevanju. Njene prednostne naloge so zapisane v Viziji Ruande za leto 2020 (Rwanda Vision 2020), ki je bila izdana julija 2000 po dveletnem nacionalnem posvetovanju.

V kmetijskem sektorju, ki ustvari 42 % BDP, je zaposlenih 80 % prebivalcev, večinoma v samooskrbnem kmetijstvu. Cilj Vizije za leto 2020 je preobraziti državo iz samooskrbnega kmetijskega gospodarstva v družbo znanja, in sicer na podlagi pomoči revnim v boju proti lakoti in revščini. Prvi ruandski strateški dokument za zmanjševanje revščine (PRSP) za obdobje 2002–2005 je bil usmerjen v obnovo in rehabilitacijo. Kljub nagli in trajni gospodarski rasti je bil v tem prehodnem obdobju dosežen le omejen napredek pri zmanjševanju revščine in neenakosti. Zato so v drugi strategiji za gospodarski razvoj in zmanjševanje revščine (EDPRS), ki zajema obdobje 2008–2012, preoblikovali prednostne naloge. Ena od prednostnih nalog na področju kmetijstva je razvoj strategije zanesljive preskrbe s hrano.

Kljub močni politični volji in zavidljivim rezultatom je položaj glede nezanesljive preskrbe s hrano še vedno nič kaj obetaven, saj se je Ruanda leta 2010 uvrščala na 64. mesto med 84 državami na svetovnem indeksu lakote. V državi primanjkuje hrane [1] in prebivalstvo se spopada s hudo nezanesljivo preskrbo s hrano, saj je 40 % ljudi podhranjenih. Ruanda najbrž ne bo dosegla podciljev razvojnega cilja tisočletja 1, ki se nanaša na revščino in lakoto. Kazalnik revščine za razvojni cilj tisočletja (odstotek prebivalstva pod državnim pragom revščine) se je znižal s 60,4 % (izhodiščna raven leta 2000) na 56,9 % leta 2006 in doseganje podcilja za leto 2015 v višini 30,2 % je težavno. Podobno je kazalnik podhranjenosti otrok v okviru razvojnega cilja tisočletja 1 (delež otrok do petega leta starosti s premajhno telesno težo) leta 2006 znašal 22,5 %, kar je bolje od izhodiščne ravni leta 2000 (24,5 %), vendar zaostaja pri doseganju podcilja za leto 2015 (14,5 %).

Razpoložljivost hrane se je od leta 2006 zelo izboljšala, predvsem zaradi boljšega pridelka glavnih poljščin ter ugodnih podnebnih razmer. V skladu z Vizijo za leto 2020 sta bila poleg strategij za zmanjševanje revščine sprejeta strateška načrta za preobrazbo kmetijstva (SPTA I in II), skupaj s programom intenziviranja poljščin (CIP), ključnim programom za povečanje kmetijske proizvodnje pridelkov za prehranske namene z velikim potencialom ter zagotavljanje zanesljive preskrbe s hrano in samozadostnosti. Razpoložljivost hrane se je na splošno izboljšala, še vedno pa zbuja skrb proizvodnja ključnih poljščin, ki zagotavljajo zanesljivo preskrbo s hrano. Pridelek več glavnih poljščin (koruze, riža in pšenice) se je sicer povečal, vendar proizvodnja več drugih poljščin, ki so ključne za zanesljivo preskrbo s hrano (sladkega krompirja, fižola, banan, kasave in sirka), od leta 2000 upada.

Dostop do hrane ostaja izziv. Hitrost izboljšav pri stopnji revščine in neenakosti ni sledila hitri gospodarski rasti v Ruandi: delež prebivalstva, ki živi pod nacionalnim pragom revščine, se je le rahlo zmanjšal – s 60,4 % leta 2000 na 56,9 % leta 2006, pri čemer je skrajna revščina upadla samo z 41,3 % na 36,9 %. Vse višje cene hrane [2] v povezavi s hudo revščino onemogočajo dostop do hrane najbolj ogroženim posameznikom, zlasti tistim, ki imajo zelo malo obdelovalne zemlje ali pa je sploh nimajo. Največja izziva sta dostop do maloštevilnih možnosti za plačano delo in dostop do zemlje, ki postaja čedalje težji zaradi vse večjega demografskega pritiska. V ta namen vlada poskusno uvaja program Umurenge v okviru Vizije za leto 2020 (VUP), vodilno pobudo EDPRS, na dveh najrevnejših območjih v vsakem okrožju. Gre za decentraliziran integriran program razvoja podeželja, ki naj bi pospešil zmanjševanje skrajne revščine s ciljnim usmerjanjem na posameznike, ki so najbolj potrebni pomoči. Izvaja se na tri načine: (i) z javnimi deli, ki so načrtovana prek pristopov sodelovanja na ravni skupnosti; (ii) s svežnji posojil za zadruge ter mala in srednja podjetja za spodbujanje podjetništva in priložnosti za zaposlitev zunaj kmetij; (iii) z neposredno podporo za ljudi, ki niso zmožni sodelovati pri javnih delih, in tiste, ki nimajo zadostnih proizvodnih zmogljivosti, da bi bili upravičeni do posojilnih svežnjev. Vlada je sklenila program razširiti na vso državo s strategijo socialnega varstva, sprejeto januarja 2011.

Ruanda se spopada z vztrajno visoko stopnjo kronične podhranjenosti, zlasti med otroki. Po podatkih ruandske demografske in zdravstvene študije iz leta 2005 45 % otrok do petega leta starosti trpi za kronično podhranjenostjo (zaostajanje v rasti [3]), 22 % jih nima zadostne telesne teže [4], 4 % otrok pa trpi za akutnim pomanjkanjem beljakovin (hiranje [5]), ki je povezano z visoko umrljivostjo. Podhranjenost prizadene tudi odrasle: podhranjenih je 6,5 % žensk, pri čemer je v južni pokrajini z najvišjo 8,8-odstotno stopnjo podhranjenih žensk 4 % resno podhranjenih [6]. Podhranjenost prispeva do 50 % k obolevnosti in umrljivosti dojenčkov in otrok [7].

Kot izhaja iz nacionalne prehranske politike, sprejete leta 2007, so med temeljnimi razlogi za podhranjenost v Ruandi tudi neustrezna institucionalna podpora za prehranska posredovanja, pomanjkanje lastništva in nadzora nad družinskim premoženjem ter nizka stopnja pismenosti, zlasti med ženskami. Na območjih, ki proizvajajo veliko hrane in kjer se pridelki pogosto prodajajo, da tako prispevajo k prihodkom gospodinjstva, je podhranjenost posledica neuravnotežene ali enolične prehrane, pa tudi praks neprimernega shranjevanja hrane, zaradi česar prihaja do pomanjkanja v obdobjih med dvema žetvama. Nacionalna prehranska politika poudarja večsektorsko razsežnost prehrane ter njen pomen pri gospodarski rasti in doseganju razvojnih ciljev tisočletja v državi. Priznava, da tako vlada kot razvojni partnerji (z izjemo Unicefa) prehrani namenjajo premalo finančne podpore (0,5 % državnega proračuna) in politične pozornosti. Leta 2009, potem ko je ruandski predsednik prehrano uvrstil med prednostna področja v državi, je bil vzpostavljen nacionalni program za nujne ukrepe