OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

Razlogi za predlog in njegovi cilji

Pred desetletjem je gospodarstva Evropske unije (EU) prizadela najhujša finančna in gospodarska kriza doslej. Čeprav se kriza ni začela v euroobmočju, je razkrila nekatere njegove institucionalne pomanjkljivosti. EU si je v odgovor nanjo prizadevala za okrepitev ureditev ekonomskega upravljanja za Unijo in euroobmočje, zlasti s pomočjo zakonodajnih svežnjev, znanih kot „zakonodajni šesterček“ (pet uredb in direktiva, sprejete v letu 2011) in „zakonodajni dvojček“ (dve uredbi, sprejeti leta 2013). Svežnja sta pomagala zagotoviti tesnejši nadzor nad nacionalnimi proračuni, vzpostaviti trdnejše fiskalne okvire in nameniti več pozornosti ravnem dolga.

Vendar se je pri prizadevanjih za odpravo temeljnih vzrokov krize pokazalo, da je treba fiskalni okvir na ravni EU, ki temelji na pravilih, dopolniti z zavezujočimi določbami na nacionalni ravni, da se spodbujajo preudarne proračunske politike v vseh državah članicah, navedene določbe pa naj bi delovale tudi kot trajen mehanizem proti nastanku čezmernih primanjkljajev.

V okviru tega je bila preučena uporaba prava Unije, ki bi podprla takšna nacionalna pravila. Komisija se je takrat odločno zavzemala za nadaljnje reforme ekonomskega upravljanja v skladu z metodo Skupnosti. Vendar se Evropski svet na zasedanju decembra 2011 ni uspel dogovoriti o predlaganih korakih. V odziv na to so države članice, ki so se želele skupaj zavezati sprejetju takih nacionalnih pravil, to nadaljevale na medvladni osnovi, kar je privedlo do sklenitve Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (PSUU) kot vmesne rešitve do čim hitrejše vključitve njenih določb v Pogodbi.

PSUU je 2. marca 2012 podpisalo 25 pogodbenic (vse države članice razen Češke in Združenega kraljestva), veljati pa je začela 1. januarja 2013. Najpomembnejši del PSUU je naslov III, v katerem je določen tako imenovani „fiskalni dogovor“. Njegova glavna določba je obveznost pogodbenic, da z zavezujočimi in trajnimi nacionalnimi predpisi, po možnosti ustavnimi, uveljavijo pravilo o uravnoteženem proračunu v ciklično prilagojenem smislu. Pravilo odraža zahtevo, ki je osrednji del preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast, to je doseganje srednjeročnega proračunskega cilja. Fiskalni dogovor zavezuje 22 pogodbenic (vse države članice euroobmočja, prostovoljno pa so se pridružile še Bolgarija, Danska in Romunija). Drugi deli PSUU so namenjeni krepitvi usklajevanja in upravljanja ekonomskih politik v euroobmočju.

Medvladni pristop, uporabljen za sprejetje PSUU, so vse zainteresirane strani vedno razumele kot sredstvo za takojšnje ukrepanje, ko je Evropski svet na vrhuncu ekonomske krize blokiral napredek. Zato so se pogodbenice strinjale, da bodo v največ petih letih od datuma začetka veljavnosti PSUU, to je do 1. januarja 2018, poskusile doseči vključitev temeljnih določb PSUU v zakonodajo Unije.

Ta politični dogovor je zapisan v členu 16 PSUU, ki določa: „V največ petih letih od datuma začetka veljavnosti te pogodbe se na podlagi ocene izkušenj z njenim izvajanjem sprejmejo potrebni ukrepi za vključitev vsebine te pogodbe v pravni okvir Evropske unije v skladu z določbami Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije.“

Komisija je opozorila na ta dogovor v razmisleku o poglobitvi ekonomske in monetarne unije iz maja 2017 in omenila možnost vključitve fiskalnega dogovora v pravni okviru EU v obdobju 2017–2019. Poleg tega je predsednik Jean-Claude Juncker v svojem govoru o stanju v Uniji leta 2017 in priloženem pismu o nameri med drugim predlagal vključitev vsebine PSUU v zakonodajo EU ob upoštevanju ustrezne prožnosti, ki je del Pakta za stabilnost in rast in jo je Komisija opredelila od januarja 2015.

Tudi Evropski parlament je večkrat pozval, naj se vsebina PSUU prenese pod okrilje Pogodb, in sicer z utemeljitvijo, da mora biti upravljanje prave ekonomske in monetarne unije (EMU) umeščeno v institucionalni okvir Unije, če naj bo resnično legitimno in demokratično.

Čeprav je bil fiskalni dogovor sprejet kot vmesna rešitev v času hude krize, je njegovo osnovno načelo še vedno popolnoma veljavno – spodbujanje odgovorne politike z izogibanjem čezmernim primanjkljajem je v interesu EU in euroobmočja. Ta predlog je del širšega in ambicioznejšega svežnja pobud za reformo EMU, ki ga je Komisija predstavila 6. decembra 2017. Ob priznavanju posebnega pomena za dokončanje EMU je predloga odziv na voljo, ki so jo izrazile pogodbenice PSUU, pozive Evropskega parlamenta za vključitev okvir Unije ter na poziv k enotnosti, učinkovitosti in demokratični odgovornosti, ki ga je izrazil predsednik Juncker v svojem govoru o stanju v Uniji septembra 2017.

Predlagana direktiva krepi fiskalno odgovornost in srednjeročno proračunsko usmeritev v državah članicah in si tako skupaj z že obstoječimi določbami Pakta za stabilnost in rast prizadeva doseči osnovni cilj fiskalnega dogovora, to je približevanje preudarnim ravnem javnega dolga. Za zmanjšanje še vedno prisotnih visokih ravni javnega dolga bo namreč potrebnega še nekaj časa. Zato je še vedno nujno potreben nadaljnji napredek, in sicer tako kratkoročno kot dolgoročno.

Napredek pri približevanju preudarnim ravnem dolga zahteva, da letne proračunske odločitve sledijo stabilni usmerjenosti v doseganje in ohranjanje srednjeročnega proračunskega cilja. Proračunski načrt mora biti določen v smislu politik, ki so pod nadzorom vlade, in ob upoštevanju gospodarskih razmer. Vendar pogoste spremembe načrta spodkopavajo verodostojnost in uspešnost kakršne koli strategije za zmanjšanje dolga. Takšna stabilna srednjeročna usmerjenost proračunskih politik se še ni v celoti uresničila, delno tudi zaradi izjemnih gospodarskih okoliščin, ki so prevladovale v času uveljavitve fiskalnega dogovora. Ker pa se gospodarski pogoji normalizirajo, je prišel čas, da se uresniči in okrepi, tako da se bodo lahko vse države članice uspešno približevale dogovorjenim ciljem.

Kot je priporočeno tudi v razmisleku o EMU, morata EMU in njeno dokončanje ostati odprta za vse države članice. Kar je zasnovano za euroobmočje, bi moralo biti hkrati zasnovano tudi za tiste države članice – in v sodelovanju z njimi – ki naj bi v bližnji prihodnosti prevzele euro. To je ključnega pomena za dobro delovanje enotne valute. Zato bi se morala predlagana direktiva uporabljati tako za države članice, katerih valuta je euro, kot za druge države članice, ki želijo sodelovati.

Člen 3 (ki je del fiskalnega dogovora) je daleč najbolj materialna določba PSUU z vidika EMU, saj je njen namen odgovoriti na potrebo po ohranjanju zdravih in vzdržnih javnih financ ter preprečevanju nastanka čezmernega javnofinančnega primanjkljaja in dolga. V členu 3(1) so se pogodbenice zavezale, da bodo imele uravnoteženo letno proračunsko stanje ali presežek, s spodnjo mejo strukturnega primanjkljaja na ravni 0,5 % BDP, ki lahko znaša 1,0 % BDP za države članice, ki imajo raven dolga občutno nižjo od 60 % BDP in nizka tveganja za dolgoročno vzdržnost javnih financ. To pravilo o uravnoteženem proračunu mora biti opremljeno s popravljalnim mehanizmom, ki se v primeru znatnega odklona samodejno sproži. V skladu s členom 3(2) morajo pogodbenice ta pravila prenesti v nacionalni pravni sistem. Druge določbe PSUU so bile že vključene v pravo EU (zlasti z „zakonodajnim dvojčkom“ za euroobmočje) ali bi zahtevale spremembe Pogodb ali pa niso primerne za vključitev iz različnih razlogov (npr. nekatere ponavljajo določbe zakonodaje EU). Posledično je „vsebina“, predlagana za vključitev v pravni okvir Unije, zgoščena v členu 3 PSUU.

Utemeljitev za vključitev te „vsebine“ PSUU v fiskalni okvir EU je večplastna. Kot del skupnega okvira ekonomskega upravljanja EU bi v primerjavi s sedanjo medvladno ureditvijo poenostavila pravni okvir ter zagotovila učinkovitejše in bolj sistematično spremljanje izvajanja in uveljavljanja fiskalnih pravil na ravni EU in na nacionalni ravni. Zmanjšala bi se morebitna tveganja podvajanj in nasprotujočih si ukrepov, ki so povezana s soobstojem medvladnih ureditev in mehanizmov, ki jih predvideva pravo Unije. Konsolidiran okvir, ki ga ureja pravo EU, bi tudi olajšal dosleden in usklajen razvoj fiskalnih pravil EU in nacionalnih fiskalnih pravil v okviru širšega procesa poglabljanja EMU. Predvsem bi vključitev vseh med krizo vzpostavljenih medvladnih instrumentov okrepila demokratično odgovornost in legitimnost po vsej Uniji, kar je bilo poudarjeno že v poročilu petih predsednikov o dokončanju evropske ekonomske in monetarne unije.

Predlagana direktiva temelji na ugotovitvi, da fiskalnega okvira EU ni mogoče učinkovito uveljavljati, če se uporabi samo pristop od zgoraj navzdol. Zaradi posebne decentralizirane narave sprejemanja fiskalnih politik na ravni EU in splošne potrebe po ponotranjenju fiskalnih pravil na nacionalni ravni je bistveno, da se cilji okvira EMU za proračunsko usklajevanje odražajo tudi v fiskalnih okvirih držav članic. Medtem ko je Direktiva Sveta (EU) št. 2011/85 že določila minimalne značilnosti za nacionalne fiskalne okvire, so pogodbenice v PSUU okrepile temelj za odgovorne fiskalne politike, in sicer tako, da so si določile obveznost, da uvedejo pravila za uravnotežen proračun z „[nacionalnimi] določbami zavezujoče in trajne narave, po možnosti ustavna ali s kakšnim drugim zagotovilom, da bodo v celoti spoštovana in upoštevana v vseh nacionalnih proračunskih procesih“.

V istem smislu je v tem predlogu za države članice določena obveznost, da morajo vzpostaviti okvir z zavezujočimi in trajnimi numeričnimi fiskalnimi pravili, ki so sicer skladna s fiskalnimi pravili, določenimi v okviru Unije, lahko pa zajemajo posebnosti, značilne za zadevno državo članico. Ta okvir bi moral okrepiti njihovo odgovorno vodenje fiskalne politike in spodbujati spoštovanje proračunskih obveznosti, ki izhajajo iz Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). Zagotoviti bi moral približevanje javnega dolga preudarnim ravnem (torej referenčni vrednosti iz Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbama), zlasti z utrditvijo srednjeročnega cilja v smislu strukturnega salda, ki je zavezujoč za nacionalne proračunske organe pri njihovih letnih odločitvah. Ta ciljno usmerjen pristop odraža cilj, ki je skupen vsem nacionalnim proračunskim pravilom in mehanizmom ter fiskalnemu okviru EU, to je zagotavljanje vzdržnosti javnih financ. Srednjeročno je njegov namen zagotoviti močnejšo osnovo za preudarne proračunske politike, saj ima večina fiskalnih ukrepov proračunske posledice, ki močno presegajo letni proračunski cikel. V istem smislu bi bilo treba v srednjeročni fiskalni perspektivi ustrezno upoštevati izvajanje večjih strukturnih reform s preverljivim pozitivnim učinkom na dolgoročno vzdržnost javnih financ.