I. Uvod

EU in Ukrajina sta 29. oktobra 2008 začeli dialog o vizumih za proučitev pogojev za potovanje brez vizumov za državljane Ukrajine v schengensko območje. Komisija je 22. novembra 2010 Ukrajini predložila akcijski načrt za liberalizacijo vizumskega režima. V njem je določen niz natančnih meril za Ukrajino v zvezi s štirimi „sklopi“ pomembnih vprašanj, namen načrta pa je sprejetje zakonodajnega, političnega in institucionalnega okvira (faza 1) ter njegovo učinkovito in trajnostno izvajanje (faza 2).

Komisija je o izvajanju akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima redno poročala Evropskemu parlamentu in Svetu. Prvo poročilo o napredku pri izvajanju načrta v Ukrajini je bilo predloženo 16. septembra 2011. Komisija je drugo poročilo o napredku objavila 9. februarja 2012, tretje pa 15. novembra 2013. V slednjem je Komisija predstavila celovito in konsolidirano oceno napredka Ukrajine pri izpolnjevanju meril prve faze v zvezi z vzpostavitvijo zakonodajnega, političnega in institucionalnega okvira. Ocenjevanje je pokazalo, da je Ukrajina dosegla precejšen napredek v okviru vseh štirih sklopov akcijskega načrta, kljub temu pa mora še vedno izpolniti nekatere pomembne zahteve na področju varnosti dokumentov, azila, boja proti korupciji in boja proti diskriminaciji ter varstva podatkov.

Komisija se je zavezala, da bo še naprej tesno sodelovala z ukrajinskimi oblastmi za obravnavo zgoraj navedenih odprtih vprašanj. Temeljni cilj Komisije je obvestiti Evropski parlament in Svet, ko bodo sprejeti vsi ukrepi iz prve faze akcijskega načrta.

To poročilo Komisije je četrto in zadnje poročilo o napredku v zvezi s prvo fazo akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima. Pojasnjuje, kako so bila obravnavana preostala merila v okviru prve faze. Pred tem je 26. marca 2014 potekalo srečanje visokih uradnikov v Kijevu, na katerem so ukrajinske oblasti predstavile nove informacije o svojih prizadevanjih, da bi izpolnile potrebna merila. Od takrat je Ukrajina predložila dodatne informacije o zakonodaji, sprejeti do zaključnega roka 23. maja.

Poleg meril akcijskega načrta se vprašanja v zvezi z reformo pravosodja in urada državnega tožilca spremljajo v okviru drugih dialogov, kot so neformalni pravosodni dialog, ki se je začel februarja 2013, dialog v okviru odbora za sodelovanje, dialog v okviru sveta za sodelovanje, dialog v okviru srečanja na vrhu med EU in Ukrajino ter tudi dialog v okviru izvajanja pridružitvenega načrta. Okvirni datum naslednjega srečanja Pododbora za pravosodje, svobodo in varnost je začetek julija 2014.

II. Ozadje

To poročilo je predstavljeno v času, ko se Ukrajina sooča z izrednimi razmerami. Odločitev o prekinitvi priprav na podpis pridružitvenega sporazuma ter poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini je sprožila množične javne proteste, ki so se končali z imenovanjem nove vlade 27. februarja 2014. Temu je sledila kršitev suverenosti in ozemeljske celovitosti Ukrajine s strani ruskih oboroženih sil in de facto priključitev polotoka Krim.

V sklepih Sveta za zunanje zadeve z dne 20. februarja in 3. marca je EU potrdila svojo zavezo, da se okrepijo stiki med ljudmi v EU in Ukrajini, na primer pod dogovorjenimi pogoji prek procesa liberalizacije vizumskega režima v okviru akcijskega načrta.

Evropski parlament je celo pozval k takojšnji sklenitvi sporazuma o odpravi vizumov[1] med EU in Ukrajino. Komisijo je pozval, da predstavi predlog za vključitev Ukrajine na seznam tretjih držav, katerih državljani ne potrebujejo vizuma.

Evropska komisija se je v svojem svežnju podpore za stabilizacijo Ukrajine, ki ga je predstavila 5. marca[2] pred izredno sejo voditeljev držav in vlad EU, zavezala, da bo podpirala prizadevanja Ukrajine za čim hitrejši napredek na področju liberalizacije vizumskega režima v skladu z dogovorjenimi pogoji v okviru akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima. Čeprav Komisija opozarja, da je napredek v Ukrajini odvisen od tega, kako se bodo novi organi spopadli z najpomembnejšimi odprtimi vprašanji, je navedla, da bo storila vse v njeni moči za čim hitrejšo pomoč Ukrajini pri reševanju nerešenih vprašanj. Ta zaveza je bila ponovno potrjena z nedavno odobrenim evropskim programom reform v Ukrajini, ki navaja, da si bo EU, v sodelovanju z državami članicami, pospešeno prizadevala za napredovanje Ukrajine v drugo fazo akcijskega načrta ter ji pri tem nudila vsestransko podporo v procesu doseganja cilja potovanj brez vizumov.

III. Ocena ukrepov v okviru štirih sklopov akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima

Komisija je v svojem tretjem poročilu s konca leta 2013 sklenila, da je še vedno treba izpolniti nekatere pomembne zahteve iz prve faze ter navedla odprta vprašanja. Nova ukrajinska vlada se je odločila za sistematično obravnavo vseh teh vprašanj bodisi na izvršni ravni s sprejetjem podzakonskih aktov ali ministrskih odredb bodisi na zakonodajni ravni, kadar so bile potrebne spremembe obstoječe zakonodaje ali pa sprejetje novih zakonov.

V okviru sklopa 1 na področju varnosti dokumentov je Komisija zahtevala, da Ukrajina okvirni zakon dopolni z izrecnim sklicem na prstne odtise ter sprejme izvedbene uredbe, s katerimi bo zagotovila pripravljenost zakonodajnega okvira za pravočasno izdajo biometričnih potnih listov.

Na podlagi teh priporočil je ukrajinska vlada pripravila in sprejela potrebne izvedbene uredbe[3] ter se tako pripravila za izdajo biometričnih potnih listov. Vlada je predlagala akcijski načrt za obdobje 2014–2017, ki ga bo v kratkem sprejela in v katerem opredeljuje odgovornosti različnih organov. Ukrajinska vlada prav tako pripravlja končno različico predloga za spremembo okvirnega zakona o registru (zakon o enotnem demografskem registru in osebnih dokumentih), v skladu s katerim bi bil prstni odtis obvezna biometrična značilnost.

V okviru sklopa 2 na področju upravljanja migracij in azila je Komisija zahtevala spremembo zakona o azilu, zlasti razširitev opredelitve dopolnilne zaščite in začasne zaščite, ter zagotovitev brezplačne zdravstvene oskrbe za prosilce za azil.

Ukrajinska vlada je upoštevala navedena priporočila. Ukrajinski parlament (Verkhovna Rada) je 13. maja sprejel zahtevane spremembe zakona o azilu glede obsega dopolnilne zaščite in začasne zaščite. Uvedene so bile dodatne spremembe, ki jih je parlament že sprejel, da bi prosilcem za azil omogočili lažjo zaposlitev z brezplačno pridobitvijo delovnega dovoljenja. Prav tako je bil sprejet podzakonski akt za zagotovitev zdravstvene oskrbe.

Čeprav je zakonodaja v večji meri že sprejeta, si bo treba v fazi izvajanja pospešeno prizadevati za zagotovitev učinkovitega azilnega sistema, zlasti glede postopka za azil in vključevanje beguncev s priznanim statusom.

Glede zahtevanih meril iz sklopa 3 je Komisija v svojem tretjem poročilu poudarila, da je treba nujno obravnavati več vprašanj, ki se nanašajo na preprečevanje korupcije in boj proti njej. Ta vključujejo: krepitev pravil o javnih naročilih, pojasnitev izjem in pravil o preglednosti, zagotavljanje razkritja premoženjskega stanja ter učinkovitih in nepristranskih kontrol prijav premoženjskega stanja, dopolnitev pravil o korupciji v zasebnem sektorju ter krepitev sistema za odpravo imunitete.

Na podlagi tega je vlada pripravila sveženj sprememb, ki jih je parlament sprejel 13. maja. Te spremembe obravnavajo sistem prijave premoženjskega stanja s/z: uvedbo mehanizma zunanjega nadzora, kriminalizacijo vseh elementov podkupovanja (aktivnega in pasivnega), sprejetjem novih pravil o korupciji v zasebnem sektorju za pravne osebe ter dvigom ravni kazni. Poleg tega je bila okrepljena zaščita prijaviteljev nepravilnosti. Na področju javnih naročil je bil sprejet ločen obsežen zakon, ki zajema pravila o preglednosti, oddajo javnih naročil ter obseg naročnikov.

Preostalo odprto vprašanje, ki ga je treba nujno obravnavati — reforma pravil za odpravo imunitete poslancev v parlamentu — je povezano z ustavnimi določbami in se zato obravnava kot del obstoječega procesa ustavne reforme.

V fazi izvajanja bo treba posebno pozornost nameniti zagotovitvi primernega institucionalnega okolja. Ta bi morala vključevati resničen, delujoč in neodvisen nadzor ter usklajeno izvajanje pravil, ki so zdaj v teku in so posledica številnih večjih sprememb v zadnjih dveh letih.

Na področju varstva podatkov je Evropska komisija zahtevala, da Ukrajina dokončno oblikuje svoj zakonodajni in institucionalni okvir. Kot nadaljnji ukrep je ukrajinska vlada uvedla spremembe zakona o varstvu podatkov in zakona o varuhu človekovih pravic, zlasti z namenom vključitve pojma soglasja posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, ter razširitve pristojnosti varuha človekovih pravic na zasebni sektor. Parlament je spremembe sprejel 13. maja.

Glede preostalih zahtev v okviru sklopa 4 je Komisija v svojem tretjem poročilu zahtevala, da si Ukrajina še naprej prizadeva za krepitev zakonodajnega okvira za boj proti diskriminaciji, kot je zagotovitev primerne pravne zaščite pred vsemi oblikami diskriminacije v skladu z evropskimi in mednarodnimi standardi.

Konkretno to pomeni, da mora Ukrajina spremeniti protidiskriminacijsko zakonodajo za zagotovitev zaščite pred diskriminacijo tudi na podlagi spolne usmerjenosti ter okrepiti postopkovna jamstva z uvedbo določb o obratnem dokaznem bremenu, pojasniti, da področje uporabe velja tudi za zasebni sektor, zagotoviti obravnavo vseh vidikov delavskih pravic, pojasniti določbe o razumnih prilagoditvah za invalidne osebe, pojasniti pravice žrtev s posebnim poudarkom na mehanizmih kompenzacij ter razširiti pristojnosti varuha človekovih pravic na zasebni sektor.

Kar zadeva nadaljnje ukrepe, je vlada predlagala spremembe protidiskriminacijske zakonodaje, ki jih je parlament sprejel 20. maja. Te obravnavajo ključna vprašanja, ki jih je izpostavila Komisija, poleg tega pa uvajajo tudi nove vidike: določbe o obratnem dokaznem bremenu so bile vključene v postopek pred sodišči, vendar ne pred varuhom človekovih pravic, pristojnosti varuha človekovih pravic pa so bile razširjene na zasebni sektor. Uveden je bil pojem razumnih prilagoditev. Kar zadeva področje uporabe, ni bil uveden izrecni sklic na spolno usmerjenost kot prepovedani razlog za diskriminacijo. Medtem ko so bile uvedene določbe, ki se nanašajo na pravico do pritožbe pred nacionalnimi sodišči, odškodninske zahtevke in posamično odgovornost storilcev kaznivih dejanj, ter sklici na civilno, upravno in kazensko odgovornost, je še vedno treba pojasniti, kakšne sankcije in kakšno vrsto nadomestila predvidevajo zadevni zakoniki in zakonodaja za dejanja diskriminacije.

V zvezi z zaščito pred diskriminacijo na podlagi spolne usmerjenosti je vlada zaprosila najvišje sodišče[4] za razlago zadevnih določb z namenom potrditve, da je diskriminacija na takšni podlagi prepovedana. Najvišje sodišče je 7. maja podalo razlago, ki izrecno potrjuje, da je spolna usmerjenost v sedanji zakonodaji implicitno opredeljena kot prepovedani razlog za diskriminacijo. S tem mnenjem je vlada seznanila širšo javnost: objavila ga ni zgolj na spletni strani Parlamenta in v Uradnem listu Ukrajine, temveč tudi v enem od ukrajinskih časopisov z največjo naklado. Ukrajinska vlada se je v okviru njene prihodnje reforme delovnega zakonika navsezadnje odkrito zavezala k izrecni prepovedi diskriminacije na podlagi spolne usmerjenosti.

Medtem ko je bila protidiskriminacijska zakonodaja izboljšana, da se zagotovi potrebna pravna podlaga za zagotovitev izvajanja meril na področju boja proti diskriminaciji, bodo v fazi izvajanja potrebna dodatna pravna jamstva, da se zagotovijo zaščita pred vsemi oblikami diskriminacije ter zadostna in učinkovita postopkovna jamstva ter da se kakršno koli odstopanje uporablja v skladu z načeli nujnosti in sorazmernosti v okviru ukrajinskega pravnega sistema.

Poleg določb za zagotovitev zaščite pred diskriminacijo je Komisija v svojem tretjem poročilu poudarila, da bo pozorno spremljala tudi vse nadaljnje dogajanje v zvezi z nesprejetima osnutkoma zakonov št. 0711 (naknadno št. 0945) ter št. 0290. Ta sta predlagala spremembe različnih zakonov in omejitev svobode govora s prepovedjo „propagande homoseksualnosti“. Pri tem je Komisija upoštevala pomisleke, ki jih je v svojem mnenju izrazila Beneška komisija. Ukrajinska vlada je zagotovila, da sta bila ta osnutka zakonov umaknjena iz registra v parlamentu.

V zvezi z izvajanjem posebnih priporočil Sveta Evrope/Evropske komisije proti rasizmu in nestrpnosti (ECRI) pri zaščiti manjšin je Ukrajina maja 1998 ratificirala Okvirno konvencijo za varstvo narodnih manjšin in januarja 2006 Evropsko listino o regionalnih ali manjšinskih jezikih. Leta 2012 je sprejela zakon o načelih državne jezikovne politike, ki ostaja v veljavi. Beneška komisija je v svojem mnenju (št. 651/2011) ocenila, da zakon zagotavlja primerno zaščito regionalnih ali manjšinskih jezikov. Vse spremembe zakonodaje morajo biti v skladu z mednarodnimi zavezami, zlasti s tistimi, ki jih je podal Svet Evrope.

IV. Splošna ocena in naslednji koraki

V skladu z ustaljeno prakso je Komisija ves čas ocenjevala in redno poročala (septembra 2011, februarja 2012 in novembra 2013) o Ukrajini in njenem izpolnjevanju meril v okviru akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima. To je storila na podlagi informacij in zakonodajnih besedil, ki jih je predložila Ukrajina, skupaj z ocenjevalnimi pregledi na kraju samem, ki jih izvajajo strokovnjaki Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje v sodelovanju s strokovnjaki iz držav članic.

Komisija poleg intenzivnega postopka poročanja za akcijski načrt še naprej spremlja tudi napredek Ukrajine na pomembnih področjih v okviru Skupnega odbora EU in Ukrajine za poenostavitev vizumskih postopkov, odbora EU in Ukrajine za ponovni sprejem oseb in skupnega pododbora EU in Ukrajine št. 3. V okviru vsakega od teh odborov velja stanje dialoga in sodelovanje med EU in Ukrajino za napredno. Nekatera od teh vprašanj se spremljajo tudi v okviru drugih dialogov, kot sta dialog v okviru odbora za sodelovanje in dialog v okviru sveta za sodelovanje, ter tudi v okviru izvajanja pridružitvenega načrta.

Sveženj dodatnih zakonodajnih reform, orisanih v tem četrtem poročilu, kaže na znatno prizadevanje nove ukrajinske vlade. Komisija priznava, da sta vsebina in obseg teh reform zadovoljiva, zlasti ob upoštevanju razmer v državi ter notranjih in zunanjih izzivov, s katerimi se trenutno sooča. Komisija tako meni, da je Ukrajina izpolnila merila v okviru prve faze akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima in da se lahko začne ocenjevanje meril v okviru druge faze.

Komisija bo še naprej usklajevala spremljanje zakonodajnega in političnega okvira v poznejših fazah dialoga med EU in Ukrajino. To bo storila, da bi ocenila, ali so potrebne izvedbene uredbe v okviru štirih sklopov akcijskega načrta učinkovito sprejete in se izvajajo. Poleg tega bo Komisija še posebej pozorna na to, ali bo Ukrajina za izvajanje ustreznih zakonodajnih aktov in njihovih izvedbenih predpisov namenila ustrezne in potrebne finančne in človeške vire ter usposabljanje.

Med drugo fazo akcijskega načrta bo Komisija zagotovila tudi tekočo oceno možnih migracijskih in varnostnih učinkov prihodnje liberalizacije vizumskega režima za ukrajinske državljane, ki potujejo v EU. Komisija glede na trenutne izredne razmere v Ukrajini meni, da bi imela izdaja takšne ocene v tem trenutku le omejeno vrednost.

[1] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 27. februarja 2014 o prihodnosti vizumske politike Evropske unije (2014/2586(RSP)).

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm.

[3] Resolucije kabineta ministrov o tehničnem opisu in postopku.

[4] Najvišje specializirano sodišče za civilne in kazenske zadeve.