Poročilo vsebuje tudi informacije o sedanjih pobudah in izzivih za prihodnost, kot so izboljšanje sodelovanja med organi držav članic, ki sodelujejo pri izvajanju Uredbe, spodbujanje skupnega razumevanja določb Uredbe v državah članicah, opredelitev dobrih praks za pristojne in carinske organe pri preiskovanju izvora predmetov kulturne dediščine ter preučitev tehničnih, finančnih in pravnih možnosti za uporabo elektronskih sredstev za izdajo izvoznih dovoljenj in nadzor nad njimi, kot je razvoj centraliziranega elektronskega sistema za interakcijo z nacionalnimi sistemi carinjenja ali povezava z njim.

Poročilo temelji na podatkih, ki so jih države članice predložile z izpolnitvijo vprašalnika, ki zajema vse vidike izvajanja sistema izdajanja izvoznih dovoljenj. Zajema obdobje 2014–2017. Podatki iz Priloge se nanašajo na tri vrste izvoznih dovoljenj: standardna dovoljenja, posebna odprta dovoljenja (večkratni začasni izvoz, ki ga izvedejo posamezniki) in splošna odprta dovoljenja (večkratni začasni izvoz, ki ga izvedejo muzeji in podobne institucije).

Preglednica 6: Standardna dovoljenja, ki so jih izdale države članice, v primerjavi z zavrnjenimi standardnimi dovoljenji in odkritimi neskladnimi pošiljkami

Drugi ukrepi, ki so jih države članice opredelile za izboljšanje splošne uspešnosti Uredbe, vključujejo smernice za razumevanje pojmov „dokončno in zakonito nahajanje,“ na podlagi katerih se določi država članica, pristojna za izdajo izvoznega dovoljenja . S tem bi se nepoštenim subjektom preprečilo, da bi predmet kulturne dediščine začasno premestili v drugo država članico zgolj zato, da bi predložili vlogo za izdajo dovoljenja v državi članici, ki ni država članica, ki zadevni predmet opredeljuje in varuje kot nacionalno bogastvo.

Leta 2017 je bila ustanovljena projektna skupina, da bi preučila delovne metode, ki jih v državah članicah uporabljajo pristojni organi (ko prejmejo vloge za izdajo dovoljenja) in carinski organi (ko pregledujejo pošiljke ali preverjajo izvozna dovoljenja) za preiskovanje izvora predmetov kulturne dediščine, ter tako opredelila dobre prakse in oblikovala praktične nasvete za izdajanje dovoljenj in carinske kontrole.

Države članice so navedle, da bi več informacij v zvezi z njihovo zakonodajo o nacionalni dediščini pristojnim organom, odgovornim za izdajo dovoljenj, pomagalo pri učinkovitejšem boju proti nezakoniti trgovini. Kar zadeva učinkovitost carinskih kontrol, je to vselej mogoče izboljšati z zagotovitvijo več človeških in materialnih virov na zunanjih mejah ter opredelitvijo in sprejetjem dobrih praks.

Nazadnje, v skladu z dvema ad hoc ukrepoma Unije, tj. Uredbo Sveta (ES) št. 1210/2003 in Uredbo Sveta (EU) št. 36/2012 , je prepovedana trgovina s predmeti kulturne dediščine z Irakom in Sirijo.

Drug pomemben akt, ki dopolnjuje Uredbo, je nedavno sprejeta Uredba (EU) 2019/880 Evropskega parlamenta in Sveta o vnosu in uvozu predmetov kulturne dediščine . S tem novim instrumentom so določena pravila in pogoji za začasen ali trajen uvoz predmetov kulturne dediščine, ki so bili ustvarjeni ali odkriti v tretjih državah, v Unijo ter pošiljke takih predmetov v tranzitu. Tipologija Uredbe (EU) 2019/880 je zaradi njene zunanjetrgovinske razsežnosti temeljila predvsem na Unescovi konvenciji o ukrepih za prepoved in preprečevanje nedovoljenega uvoza in izvoza kulturnih dobrin ter prenosa lastninske pravice na njih iz leta 1970 .

Sistem, ki je bil na ravni EU uveden z Uredbo, dopolnjuje druge instrumente in pobude, namenjene varstvu kulturnih dobrin. Najpomembnejša med njimi je Direktiva 2014/60/EU o vračanju predmetov kulturne dediščine, ki so bili protipravno odstranjeni z ozemlja države članice . Direktiva omogoča vračilo vsakega predmeta kulturne dediščine, ki ga je država članica opredelila kot nacionalno bogastvo z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo. V ta namen morajo osrednji organi držav članic, pristojni za Direktivo, sodelovati in si izmenjevati informacije v zvezi s protipravno odstranjenimi predmeti kulturne dediščine z uporabo informacijskega sistema za notranji trg (IMI).

To poročilo temelji na podatkih, ki so jih države članice predložile z izpolnitvijo vprašalnika, ki zajema vse vidike izvajanja sistema izdajanja izvoznih dovoljenj, tudi statističnih podatkih o uporabi dovoljenj, ter razpravah v okviru strokovne skupine za carinska vprašanja v zvezi s predmeti kulturne dediščine.

Posodobljeni seznami organov, pooblaščenih za izdajanje izvoznih dovoljenj, in seznam carinskih organov, pooblaščenih za opravljanje izvoznih formalnosti, so objavljeni v Uradnem listu Evropske unije .

Za zagotovitev enotnosti izvoznih dovoljenj, določenih v Uredbi, je bilo treba določiti pravila za sestavljanje, izdajo in uporabo obrazca dovoljenja. V Izvedbeni uredbi (EU) št. 1081/2012 so določene tri vrste izvoznih dovoljenj (standardno dovoljenje, posebno odprto dovoljenje in splošno odprto dovoljenje) in pravila za njihovo uporabo. Nekatere države članice so v nacionalnem pravu morda določile dodatne omejitve za pretok predmetov, opredeljenih kot nacionalna bogastva, vključno z zahtevo za pridobitev dovoljenja.

Glavne kategorije, za katere so bile v obdobju poročanja prejete vloge za izdajo dovoljenja, so bile (v padajočem vrstnem redu): arheološki predmeti (večinoma za razstave); inkunabule, rokopisi in zemljevidi; različni starinski predmeti iz kategorije 15, kot so nakit, glasbeni inštrumenti, pohištvo, stenske ure, orožje, igrače, preproge itd. (večinoma za dokončni izvoz); sledili pa so slike, mozaiki, akvareli, gvaši in kipi.

Večina držav članic, ki so izpolnile vprašalnik, meni, da bi bilo koristno oblikovati enoten pristop v zvezi z vrednotenjem predmetov kulturne dediščine, če bi to bilo mogoče.

Na splošno se šteje, da so starostne meje, določene v Uredbi za nekatere kategorije predmetov kulturne dediščine, ustrezne. Morebitne prihodnje izboljšave teh določb se lahko nanašajo na pojasnitev starostne meje za prevozna sredstva, povišanje nekaterih najnižjih meja s 50 na 70 let in določitev minimalne starosti za kategorijo zbirk, da bi se preprečile nepotrebne carinske kontrole ogromnega števila sodobnih predmetov.

Leta 2013 je podskupina, ki jo je ustanovil odbor iz člena 8 Uredbe, zbrala prevladujoča mnenja o tem, kako bi bilo treba razumeti različne kategorije predmetov kulturne dediščine, in je opredelila glavne razlike med državami članicami glede zgoraj navedenih vprašanj. Zlasti v zvezi z uvrstitvijo liturgičnih ikon je treba opozoriti tudi, da bo zadeva predvidoma rešena s pojasnili, uvedenimi z novo Uredbo (EU) 2019/880 o uvozu predmetov kulturne dediščine (liturgične ikone in kipi so del verskih spomenikov).

Kar zadeva razumevanje točnega obsega kategorij iz Priloge I, so bile ugotovljene težave zlasti z enotnim razumevanjem med državami članicami v zvezi z nekaterimi vrstami predmetov kulturne dediščine, kot so kovanci, pokritostjo zbirk predmetov v primerjavi s posameznimi primerki iz kategorije 13.b, uvrstitvijo liturgičnih ikon med slike ali dele spomenikov , poleg tega pa imajo države članice različna mnenja o tem, ali je seznam nekaterih vrst predmetov v kategoriji 15.a izčrpen ali okviren.

V Uredbi ni opredeljeno, kaj je predmet kulturne dediščine. Namesto tega Priloga I k Uredbi vsebuje seznam 15 kategorij predmetov, ki spadajo na njeno področje uporabe. Za večino navedenih kategorij so določene spodnje meje starosti in vrednosti, pod katerimi izvozno dovoljenje za predmete kulturne dediščine ni potrebno. Na splošno se šteje za rezultat kompromisa na podlagi kategorij iz člena 1 Unescove konvencije iz leta 1970 z dodatkom starostnih meja in vrednostnih pragov. Na splošno velja, da Priloga I zagotavlja ustrezen okvir.

Brez osrednjega elektronskega registracijskega sistema je precej težko preveriti, ali je bil list št. 3 vrnjen, zlasti če so predmeti zapustili ozemlje Unije prek druge države članice. Nekatere države članice so sporočile, da preučujejo načine, kako bi izboljšale te kontrole. Opozoriti je treba, da je v novi uredbi o uvozu predmetov kulturne dediščine določena vzpostavitev centraliziranega elektronskega sistema za upravljanje zahtev glede dokumentacije. Sistem bi lahko bil zasnovan na način, s katerim bi se omogočilo tudi upoštevanje potreb sistema izdajanja izvoznih dovoljenj, vključno s preverjanjem, ali je bil izvoz izveden.

Primeri, ko vlagatelj zavrne predložitev dodatnih informacij o izvoru, ko se od njega zahtevajo, in nato nemudoma umakne vlogo, so redki. V takih primerih večina držav članic zavrne vlogo, obvesti vlagatelja in v primeru suma nezakonitega izvora obvesti tudi ustrezne organe kazenskega pregona.

Le nekaj držav članic je zavrnilo izdajo izvoznega dovoljenja, ker so bili zadevni predmeti kulturne dediščine zajeti z nacionalno zakonodajo, s katero se varuje nacionalno bogastvo z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo v skladu s tretjim pododstavkom člena 2(2). V večini primerov se vloga za izdajo izvoznega dovoljenja zavrne ali jo vlagatelj umakne iz drugih razlogov, kot so: nezadostna dokazila o zakonitem izvoru, neskladnost z veljavnimi pravili, predmet ni pristen ali pa vprašanje, katera država članica je pristojna za izdajo dovoljenja, ni rešeno.

Splošna odprta dovoljenja (člen 13 izvedbene uredbe) se izdajo muzejem in podobnim institucijam za reden začasen izvoz predmetov kulturne dediščine. V obdobju 2014–2017 je bilo izdano 1 501 splošno odprto dovoljenje (glej tudi preglednico 3 v Prilogi za letne podatke). Najdaljše obdobje veljavnosti takih dovoljenj je prav tako pet let. Večina držav članic, ki izdajajo taka dovoljenja, uporablja krajše obdobje. Na splošno je trajanje odvisno od zavarovalnega kritja ali potreb za posojilo ali razstavo.

V skladu z izvedbeno uredbo je najdaljše obdobje veljavnosti posebnih odprtih dovoljenj pet let. Večina držav članic, ki izdajajo taka dovoljenja, uporablja to mejo, vendar obstajajo nekatere izjeme, pri čemer najdaljše trajanje veljavnosti bodisi ni določeno bodisi je krajše (1–3 leta).

4.10 Uporaba elektronskih sistemov

Izvozna dovoljenja se izdajo elektronsko v samo eni državi članici. V več drugih državah članicah je mogoče elektronsko izpolniti in vložiti vlogo (npr. z izpolnitvijo datoteke PDF, ki je odprta za izpolnjevanje, prek spleta), vendar se samo izvozno dovoljenje še vedno podpiše in nato izda v papirni obliki. Sistem, ki temelji na papirnih dokumentih, se uporablja predvsem zaradi omejitev in zahtev, določenih z izvedbeno uredbo za preprečevanje ponarejanja. Nekatere države članice si želijo razviti sistem za elektronsko izdajo dovoljenj in so pripravile načrte za to. Zlasti tri države članice so preučile možnost vzpostavitve skupnega sistema ter vprašanja varstva podatkov in zaupnosti nacionalnih dovoljenj.

Sedemnajst držav članic je navedlo, da bi bil razvoj skupne elektronske podatkovne zbirke ali spletne storitve na ravni EU za izdajanje izvoznih dovoljenj koristen. Tri države članice bi temu nasprotovale, ker želijo še naprej uporabljati svoje podatkovne zbirke (ki zajemajo nacionalna izvozna dovoljenja in izvozna dovoljenja Unije) ali ker menijo, da bi razlike v razlagi določb ovirale sistem, medtem ko dve državi članici nista izrazili stališča glede tega vprašanja. Vsekakor bi bila za prehod na elektronski sistem potrebna sprememba določb izvedbene uredbe, v skladu s katerimi je treba dovoljenje izdati v papirni obliki.

4.11 Kazni in drugi ukrepi

V skladu z Uredbo morajo države članice sprejeti pravila za učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni, ki se uporabljajo za kršitve določb Uredbe. V večini primerov so te kazni upravne in kazenske ter lahko vključujejo naložitev glob in zaporno kazen (v povprečju za največ 2,5 leta).

Nekatere države članice so poleg teh ukrepov sprejele tudi druge ukrepe, kot so zaplemba predmetov kulturne dediščine, ukrepi v zvezi z uvozom predmetov kulturne dediščine iz tretjih držav in predmetov kulturne dediščine, s katerimi trgujejo teroristi ali vojskujoče se strani, zahteva, v skladu s katero morajo trgovci z umetninami voditi inventarje in registre transakcij, ter globe za opustitev obvestila o vrnitvi predmeta kulturne dediščine, izvoženega na podlagi začasnega dovoljenja.

4.12 Sodelovanje med organi

V vseh državah članicah so za kontrolo obstoja in skladnosti izvoznih dovoljenj na meji pristojni predvsem carinski organi. V nekaterih primerih jim pri izvajanju njihovih nalog pomaga policija in/ali druge službe za varovanje meja ali davčne službe.

Čeprav specifični postopki upravnega sodelovanja v Uredbi niso določeni, so bile izmenjave med organi, pristojnimi za izvajanje Uredbe, opredeljene kot sredstvo, potrebno za izboljšanje uspešnosti Uredbe, zlasti v primerih, kadar je za izdajo izvoznega dovoljenja zaprošena država članica, ki ni država članica, katere kulturni dediščini predmet pripada.

Sodelovanje med pristojnimi organi različnih držav članic ni pogosto. Le redki od njih vzpostavijo stik s pristojnimi organi druge države članice, da bi zaprosili za informacije o nacionalni zakonodaji, preverili, ali je predmet določen kot nacionalno bogastvo, pridobili dodatne informacije o njegovem izvoru ali preverili potrdila, izdana v drugi državi članici. Večina pristojnih organov držav članic v obdobju poročanja ni imela stikov s pristojnimi organi drugih držav članic, le nekaj pa jih je imelo 5–20 stikov.

V večini primerov, vendar ne v vseh, je „pristojni organ“, tj. organ, pristojen za izdajanje izvoznih dovoljenj, nacionalno ministrstvo za kulturo. Približno četrtina držav članic, ki so izpolnile vprašalnik, je za to nalogo pooblastila več služb, specializiranih za varstvo nacionalne dediščine, pri čemer se včasih upošteva kategorija, v katero spada zadevni predmet kulturne dediščine, na primer arheološki predmeti, zgodovinski arhivi itd. V dveh državah članicah z zvezno strukturo so te službe decentralizirane. V nekaj državah članicah pri izdajanju izvoznih dovoljenj sodelujejo tudi drugi javni subjekti z ustreznim strokovnim znanjem, kot so narodne knjižnice, narodni muzeji ali njihovi oddelki za okolje.

Kar zadeva sodelovanje med carinskimi in pristojnimi organi v isti državi članici, večina držav članic potrjuje, da je sodelovanje med njihovimi nacionalnimi organi, vključenimi v izvajanje Uredbe, zadostno in učinkovito, medtem ko jih je sedem navedlo, da so še vedno mogoče izboljšave. Precejšnje število držav članic je sporočilo, da so sprejele ukrepe za izboljšanje takega sodelovanja med nacionalnimi organi, kot je podpis memorandumov o soglasju, organiziranje rednih skupnih sestankov ali priprava skupnih referenčnih navodil ali nacionalnih postopkovnih smernic, ki se lahko uporabijo ali so se uporabile tudi pri usposabljanjih za uradnike zadevnih nacionalnih agencij/organov.

Kar zadeva sodelovanje z drugimi nacionalnimi službami ali organi, ima približno polovica držav članic pisne sporazume o sodelovanju z nacionalno policijo, drugimi agencijami za kazenski pregon, tožilci itd.

V nekaterih državah članicah carinski ali pristojni organi sodelujejo tudi z organi tretjih držav ali mednarodnimi organizacijami in organi, ki delujejo na področju boja proti nezakoniti trgovini s predmeti kulturne dediščine, kot so Interpol, Svetovna carinska organizacija (WCO), Europol itd.

Carinski organi šestnajstih držav članic so z drugimi organi ali organizacijami organizirali skupne, ciljno usmerjene ukrepe za boj proti nezakoniti trgovini in/ali so sodelovali pri takih ukrepih, kot sta operaciji Pandora I (izvedena novembra 2016) in Pandora II (izvedena novembra 2017), pri katerih so sodelovali Interpol, Europol, Unesco in WCO, ter skupni operaciji Colosseum in Odysseus, pri katerih so sodelovali regionalni obveščevalni urad za zvezo WCO za zahodno Evropo, Interpol, Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), Generalni direktorat Evropske komisije za obdavčenje in carinsko unijo (TAXUD), Mednarodni muzejski svet, italijansko ministrstvo za kulturno dediščino in italijanska agencija Guardia di Finanza.

Ko carinski organi odkrijejo sumljivo pošiljko, običajno zadržijo predmet in vzpostavijo stik s pristojnim organom, ki v večini primerov skupaj s policijo in tožilcem opravi preiskavo morebitne kršitve zakona. Če je potrjeno, da predmeta kulturne dediščine ni mogoče izvoziti, ga zasežejo (v nekaterih primerih odločitev o tem sprejme pristojni organ države članice).

4.13 Materialni in človeški viri

V večini držav članic se v obdobju poročanja potrebe po osebju in virih za izvajanje Uredbe niso spremenile. Nekaj držav članic potrebuje malo več strokovnjakov s področja kulture za izdajo izvoznih dovoljenj, čeprav je včasih težko oceniti, ali je večja potreba posledica vlog za izvozna dovoljenja Unije ali nacionalna izvozna dovoljenja, medtem ko dve državi članici poročevalki menita, da so njune službe kronično podhranjene.

5.Zaključki in nerešena vprašanja

Na podlagi povratnih informacij držav članic za obdobje 2014–2017 se zdi, da Uredba dobro deluje v smislu doseganja ciljev, poleg tega pa se Uredba obravnava kot pomemben pravni instrument za varstvo kulturne dediščine držav članic.