POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU v skladu s členom 18 Uredbe (EU) št. 98/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2013 o trženju in uporabi predhodnih sestavin za eksplozive, v katerem se preuči možnost prenosa ustreznih določb o amonijevem nitratu iz Uredbe (ES) št. 1907/2006 /* COM/2015/0122 final */





1. UVOD Člen 18(2) Uredbe (EU) št. 98/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2013 o trženju in uporabi predhodnih sestavin za eksplozive[1] navaja naslednje: „Komisija do 2. marca 2015 predloži poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu, v katerem preuči možnost prenosa ustreznih določb o amonijevem nitratu iz Uredbe (ES) št. 1907/2006 v to uredbo.“ Amonijev nitrat (CAS RN 6484-52-2) je kemična snov, ki se v Evropski uniji veliko uporablja kot gnojilo. Deluje lahko kot oksidant in eksplodira, kadar se zmeša z nekaterimi drugimi kemikalijami. Zato za gnojila iz amonijevega nitrata z visoko vsebnostjo dušika veljajo tehnične zahteve[2]. Zaradi navedenih lastnosti je prihajalo do zlorab gnojil iz amonijevega nitrata za nezakonito proizvodnjo eksplozivov. Za zaščito pred takimi zlorabami je dostop širše javnosti do amonijevega nitrata kot snovi ali v zmeseh omejen in nadzorovan. Določbe o amonijevem nitratu trenutno vsebujeta Uredba (ES) št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (uredba REACH)[3] ter Uredba (EU) št. 98/2013 o trženju in uporabi predhodnih sestavin za eksplozive (uredba o predhodnih sestavinah za eksplozive). Uredba REACH omejuje dobavo amonijevega nitrata kot snovi (ali v zmeseh, ki vsebujejo 16 masnih % ali več dušika v obliki amonijevega nitrata) na nadaljnje uporabnike in distributerje z dovoljenjem v skladu z Direktivo Sveta 93/15/EGS, kmete in poklicne uporabnike. Uredba o predhodnih sestavinah za eksplozive določa vključitev dobave amonijevega nitrata v mehanizem prijave sumljivih transakcij, državam članicam pa z zaščitno klavzulo omogoča tudi vzpostavitev dodatnih omejitev, če za to obstajajo utemeljeni razlogi. Cilj uredbe o predhodnih sestavinah za eksplozive je povečati javno varnost, tako da se oteži nezakonita proizvodnja eksplozivov, medtem ko se uredba REACH osredotoča predvsem na zagotovitev varne uporabe snovi na podlagi njihovih intrinzičnih lastnosti in na uravnoteženje prostega pretoka kemikalij na notranjem trgu ob visoki ravni varovanja zdravja ljudi in okolja pred tveganji, ki jih predstavljajo kemikalije. Komisija zato meni, da določbe o amonijevem nitratu sodijo v uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive. V tem poročilu so predstavljene ugotovitve Komisije po preučitvi izvedljivosti prenosa določb iz uredbe REACH v uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive. 2. OZADJE 2.1. Vključitev amonijevega nitrata v uredbo REACH Vnos 58 v Prilogi XVII k uredbi REACH prepoveduje dobavo amonijevega nitrata v koncentracijah, ki presegajo določeno mejno vrednost, širši javnosti. Ta omejitev je bila v uredbo REACH prenesena iz Direktive 76/769/EGS[4], ki je bila z uredbo REACH razveljavljena z učinkom od 1. junija 2009. Vnos v Prilogi XVII se glasi: „58. Amonijev nitrat (AN) Št. CAS 6484-52-2 Št. ES 229-347-8 1. Se ne daje prvič v promet po 27. juniju 2010 kot snov ali v zmeseh, ki vsebujejo več kot 28 masnih % dušika v obliki amonijevega nitrata, za uporabo kot trdno, enostavno ali sestavljeno gnojilo, razen če je gnojilo v skladu z določbami za gnojila iz amonijevega nitrata z visoko vsebnostjo dušika iz Priloge III k Uredbi (ES) št. 2003/2003 Evropskega parlamenta in Sveta (*). 2. Se ne daje v promet po 27. juniju 2010 kot snov ali v zmeseh, ki vsebujejo 16 masnih % ali več dušika v obliki amonijevega nitrata, razen za prodajo: (a) nadaljnjim uporabnikom in distributerjem, vključno s fizičnimi ali pravnimi osebami, ki imajo licenco ali dovoljenje v skladu z Direktivo Sveta 93/15/EGS (**); (b) kmetom za uporabo pri kmetijskih dejavnostih, s polnim ali skrajšanim delovnim časom, in ne nujno v razmerju s površino zemlje. V tem podstavku: (i) ‚kmet‘ pomeni fizična ali pravna oseba oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je združenju in njenim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katere kmetijsko gospodarstvo se nahaja na ozemlju Skupnosti, kot je navedeno v členu 299 Pogodbe, in ki opravlja kmetijsko dejavnost; (ii) ‚kmetijska dejavnost‘ pomeni proizvodnja, vzreja ali gojenje kmetijskih proizvodov, vključno z žetvijo, molžo, rejo živali in kmetijsko rejo živali ali ohranjanje zemljišča po dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih, kakor je določeno v členu 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 (***); (c) fizičnim ali pravnim osebam, ki opravljajo poklicne dejavnosti, kot so vrtnarstvo, vzgajanje rastlin v rastlinjakih, vzdrževanje parkov, vrtov ali športnih površin, gozdarstvo in druge podobne dejavnosti. 3. Za omejitve iz odstavka 2 pa lahko države članice zaradi socialno-ekonomskih razlogov do 1. julija 2014 uporabijo omejitev za do 20 masnih % dušika v obliki amonijevega nitrata za snovi in zmesi, dane v promet na njihovem ozemlju. O tem obvestijo Komisijo in druge države članice. ______________ (*) UL L 304, 21.11.2003, str. 1. (**) UL L 121, 15.5.1993, str. 20. (***) UL L 270, 21.10.2003, str. 1.“ Priloga XVII k uredbi REACH ne določa ureditev dovoljenj ali evidentiranja. V skladu z uredbo REACH je dobava amonijevega nitrata kot snovi ali v zmeseh, ki vsebujejo 16 masnih % ali več dušika v obliki amonijevega nitrata, širši javnosti prepovedana. 2.2. Vključitev amonijevega nitrata v uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive Komisija je leta 2010 v predlogu uredbe o trženju in uporabi predhodnih sestavin za eksplozive[5] podala naslednje priporočilo: „Zaradi poenostavitve bi morale biti veljavne določbe v zvezi z amonijevim nitratom del te uredbe, odstavka 2 in 3 točke 58 Priloge XVII k Uredbi (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) pa bi bilo treba črtati.“ Cilj je bil, da se omejitve glede amonijevega nitrata prenesejo iz uredbe REACH v uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive. Zato je bil amonijev nitrat (CAS RN 6484-52-2) vključen v predlagano Prilogo I z mejno vrednostjo 16 masnih % dušika v obliki amonijevega nitrata. V predlogu so bili iz omejitev glede amonijevega nitrata in zmesi, ki to snov vsebujejo, izrecno izvzeti kmetje. Z vključitvijo amonijevega nitrata v predlagano uredbo bi za to snov samodejno začel veljati mehanizem prijave sumljivih transakcij, medtem ko uredba REACH takšnega mehanizma ne določa. Vendar pa bi predlagani prenos pomenil, da bi države članice v primeru vzpostavitve ureditev dovoljenj ali evidentiranja lahko dobavljale kemikalijo širši javnosti. Zato bi bil predlagani prenos lahko morebiti manj strog od popolne prepovedi dobave širši javnosti v skladu z uredbo REACH. Delovna skupina Sveta za tehnično usklajevanje (nevarne snovi) predlaganega prenosa ni odobrila. Nekatere države članice so podprle utemeljitev Komisije, druge pa so menile, da bi prenos oslabil varnost, saj bi se s tem zrahljale obstoječe omejitve glede amonijevega nitrata. Zato je bil naknadno predlagan prenos določb z enako stopnjo omejitve, kot velja v uredbi REACH. Ta možnost bi pomenila vzpostavitev tretje ureditve v predlagani uredbi izključno za amonijev nitrat, saj bi bila ta snov izvzeta iz pravil glede dovoljenj in evidentiranja. Prav tako bi bilo treba dodati poseben člen o amonijevem nitratu (ki bi vseboval odstavka 2 in 3 točke 58 Priloge XVII) in amonijev nitrat vključiti v Prilogo II, da se zagotovi prijava sumljivih transakcij. Delovna skupina Sveta se je med januarjem in oktobrom 2011 desetkrat sestala, da bi preučila predlog Komisije, in sklenila, da se določb iz uredbe REACH ne bi smelo spremeniti, temveč bi jih bilo treba dopolniti z zahtevo po prijavi sumljivih transakcij v skladu s predlagano uredbo. Kljub temu je delovna skupina upoštevala, da je več držav članic podprlo prenos, in zato predlagala, naj Komisija naknadno ponovno preuči to vprašanje in po potrebi pripravi zakonodajni predlog. V okviru priprave na prvi „neuradni trialog“ (razprave med Komisijo, Evropskim parlamentom in Svetom) je Svet zato predlagal naslednje spremembe predloga Komisije: - spremembo uvodne izjave tako, da se črta prenos določb o amonijevem nitratu; - vključitev amonijevega nitrata v Prilogo II in - uvedbo določbe, ki od Komisije zahteva zgodnji pregled izvedljivosti prenosa določb. Stališče Evropskega parlamenta na prvi obravnavi, kot je bilo uvrščeno na plenarno zasedanje dne 11. septembra 2011[6], se je ujemalo s stališčem Sveta. Komisija se je nato strinjala z ohranitvijo besedila glede amonijevega nitrata, kot ga je predlagal Svet. Uredba o predhodnih sestavinah za eksplozive je bila sprejeta 15. januarja 2013 z naslednjo uvodno izjavo: „(24) V skladu s Prilogo XVII k Uredbi (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH)(1) je splošnim uporabnikom prepovedana dobava amonijevega nitrata, ki bi se lahko zlahka zlorabil kot predhodna sestavina za eksplozive. Vendar je dobava amonijevega nitrata nekaterim poklicnim uporabnikom, zlasti kmetom, dovoljena. Zato bi morala ta dobava biti vključena v mehanizem prijave sumljivih transakcij, vzpostavljenim s to uredbo, saj v Uredbi (ES) št. 1907/2006 ni nobene enakovredne zahteve.“ Amonijev nitrat (CAS RN 6484-52-2) [pri katerem masna koncentracija dušika glede na amonijev nitrat znaša 16 % ali več] je bil vključen v Prilogo II z naslovom „Prijavijo se sumljive transakcije z naslednjimi snovmi v samostojni obliki ali v zmeseh ali v snoveh“. Poleg tega je v členu 18(2) zahtevana preučitev možnosti prenosa ustreznih določb o amonijevem nitratu iz Uredbe (ES) št. 1907/2006 v Uredbo (EU) št. 98/2013 do 2. marca 2015. 3. POSVETOVANJA Z DRŽAVAMI ČLANICAMI Stalni odbor izvedencev za predhodne sestavine, v katerem so zastopane vse države članice EU, je imel od samega začetka vodilno vlogo pri pripravi predloga in oceni ukrepov za obvladovanje tveganj glede amonijevega nitrata. Ta strokovna skupina je bila ustanovljena na podlagi priporočil iz akcijskega načrta EU iz leta 2008 za okrepitev varovanja eksplozivov, ki so zahtevala omejitev prodaje gnojil iz amonijevega nitrata širši javnosti. Stalni odbor izvedencev za predhodne sestavine je leta 2008 opravil pripravljalno delo za vključitev amonijevega nitrata v Direktivo 76/769/EGS (ki je bila leta 2009 razveljavljena z uredbo REACH), ker ni bilo uredbe, ki bi izrecno omejevala snovi, ki ogrožajo javno varnost. Navedeni odbor je pozneje izvedel tudi pripravljalno delo za uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive. Komisija je članom zadevnega odbora 27. maja 2014 poslala vprašalnik in jih pozvala, naj ga posredujejo organom, pristojnim za izvajanje uredbe o predhodnih sestavinah za eksplozive. Vprašanje številka 23 glede člena 18 se je glasilo: „Ali bi vaša država članica podprla prenos ustreznih določb o amonijevem nitratu iz Uredbe (ES) št. 1907/2006 v to uredbo?“ Skupaj 19 organov od 30 sodelujočih v anketi[7] je odgovorilo na vprašalnik ter zlasti na vprašanje številka 23. Odgovori so pokazali, da se stališča držav članic še vedno zelo razlikujejo. Vendar so vprašani opozorili, da bi si pred sprejetjem dokončnega stališča želeli nadaljnjo razpravo in osnutek zakonodajnega predloga. O odgovorih na vprašalnik je potekala razprava na zasedanju stalnega odbora izvedencev za predhodne sestavine 8. oktobra 2014, vendar glede tega vprašanja soglasje ni bilo doseženo. Komisija je vprašanje prenosa sprožila tudi na 16. srečanju pristojnih organov za REACH in CLP[8] (CARACAL) 10. novembra 2014. Na obeh srečanjih in po njih so bile države članice pozvane, naj izrazijo svoja usklajena stališča. Mnenja so se še vedno razhajala, nekatere države članice pa so bile neodločene. Po posvetovanjih z državami članicami je Komisija upoštevala glavne argumente za in proti glede prenosa ustreznih določb o amonijevem nitratu iz uredbe REACH v uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive: - Države članice, ki prenos podpirajo, so mnenja, da omejitve glede amonijevega nitrata neposredno zadevajo javno varnost, samo posredno pa varovanje zdravja ljudi. V uredbo REACH so bile vključene samodejno, saj takrat drugo ustrezno regulativno orodje ni bilo na voljo. Zdaj obstaja zakonodaja po meri, zato bi se s prenosom uskladila in poenostavila zakonodaja EU v skladu s Komisijinim načelom „boljše zakonodaje“. Eden od argumentov je bil tudi, da ohranitev določb o amonijevem nitratu v uredbi REACH povzroča zmedo za podjetja zaradi različne vrste povezanih tveganj. - Države članice, ki prenosu nasprotujejo, so mnenja, da bi ta zmanjšal varnost v zvezi z amonijevim nitratom, saj bi pristojnim nacionalnim organom lahko omogočil dajanje snovi na voljo širši javnosti prek ureditev dovoljenj ali evidentiranja, do vzpostavitve katerih so upravičeni v skladu z Uredbo (EU) št. 98/2013. Med posvetovanjem ni bila omenjena možnost vzpostavitve tretje ureditve za amonijev nitrat v okviru uredbe o predhodnih sestavinah za eksplozive. Poleg tega ni bilo govora o pravni izvedljivosti prenosa ali kakršnih koli čezmernih stroških, ki bi lahko iz njega izhajali. 4. POVZETEK IN SKLEPNE UGOTOVITVE Akcijski načrt EU za okrepitev varovanja eksplozivov je leta 2008 zahteval omejitev prodaje gnojil iz amonijevega nitrata širši javnosti. Tako obstaja splošno soglasje, da trženje in uporaba amonijevega nitrata zbujata resne pomisleke glede varnosti. Komisija glede na to, da tveganje zadeva javno varnost, meni, da je za omejitve glede amonijevega nitrata primernejša uredba o predhodnih sestavinah za eksplozive, zato podpira prenos ustreznih določb iz uredbe REACH, kot je bilo prvotno predvideno v predlogu iz leta 2010. Glavni cilj uredbe REACH je še naprej zaščita javnega zdravja in zdravja delavcev, uredba pa se ne nanaša na javno varnost. S prenosom amonijevega nitrata v uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive bi varnostne pomisleke v zvezi z amonijevim nitratom še naprej urejala Uredba (ES) št. 2003/2003 o gnojilih. Vendar glede na to, da o tem vprašanju še vedno ni dal soglasja eden od sozakonodajalcev, tj. Svet, tako v smislu zaželenosti prenosa samega kot tudi njegove natančne oblike (tj. ali bi bil amonijev nitrat samo prenesen v Prilogo I ali pa bi bila potrebna posebna ureditev), zakonodajni predlog za prenos določb verjetno ne bi zbral dovolj podpore v Svetu. Poleg tega Komisija ugotavlja, da so pristojni organi v državah članicah imeli malo časa za pridobitev ustreznih izkušenj z izvajanjem uredbe o predhodnih sestavinah za eksplozive, saj je začela veljati šele 2. septembra 2014. Zato je smiselno, da bodo države članice morda želele pozneje preučiti stroške in koristi prenosa. Zato Komisija trenutno ne namerava predlagati zakonodaje za prenos ustreznih določb o amonijevem nitratu iz Uredbe (ES) št. 1907/2006 v Uredbo (EU) št. 98/2013. Namesto tega bo možnost in natančno vrsto takega prenosa ponovno preučila v okviru širšega pregleda, načrtovanega za leto 2017, in sicer v skladu s členom 18(1) uredbe o predhodnih sestavinah za eksplozive. [1] UL L 39, 9.2.2013, str. 1. [2] Glej Prilogi III in IV k Uredbi (ES) št. 2003/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o gnojilih (UL L 304, 21.11.2003, str. 1), v katerih so podrobno navedene lastnosti in omejitve enostavnih gnojil iz amonijevega nitrata z visoko vsebnostjo dušika, opisani preskusi odpornosti na eksplozivnost in navedene metode preverjanja ustreznosti in druge zahteve v zvezi s sledljivostjo in pakiranjem. [3] UL L 396, 30.12.2006, str. 1. [4] UL L 262, 27.9.1976, str. 201–203), razveljavljena z uredbo REACH dne 31.5.2009. [5] COM(2010) 473 final. [6] Poročilo: Jan Mulder (A7-0269/2012), Poročilo o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o trženju in uporabi predhodnih sestavin za eksplozive (COM(2010) 0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve. [7] Združeno kraljestvo je imenovalo ločena organa za Veliko Britanijo in Severno Irsko; Norveška prav tako izvaja uredbo o predhodnih sestavinah za eksplozive. [8] Uredba (ES) št. 1272/2008 o razvrščanju, označevanju in pakiranju snovi ter zmesi.