SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Na poti k poglobljeni in pravi ekonomski in monetarni uniji Predhodno usklajevanje načrtov za pomembne reforme ekonomske politike

1. Uvod

Izkušnje, pridobljene z nedavno gospodarsko in finančno krizo ter krizo državnega dolga, so privedle do obsežne prenove ekonomskega upravljanja EU ter Ekonomske in monetarne unije (EMU). Zaradi nadzora gospodarske, proračunske in strukturne politike, ki je bil vključen v evropski semester, je EMU postala zanesljivejša, kot je bila na začetku krize, ter bolje pripravljena na prihodnost. Njeno področje delovanja se je razširilo na konkurenčnost ter na notranja in zunanja neravnotežja v okviru novega postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem.

Namen novega okvira upravljanja je pomagati Uniji, da bo iz krize izšla močnejša, in sicer s spodbujanjem konkurenčnosti, produktivnosti, možnosti za rast, socialne kohezije in ekonomske konvergence. To bo pomagalo EU pri notranjem razvoju in tudi okrepilo njeno mednarodno vlogo ključnega akterja v svetovnem gospodarstvu.

Nova struktura gospodarskega nadzora v EU, zlasti v območju evra, zagotavlja razlikovanje med državami članicami glede na njihovo gospodarsko stanje. To se odraža v različnih političnih instrumentih, kot so preventivni nadzor, evropski semester[1], korektivni nadzor[2] in krizni nadzor v državi članici, ki želi dostop do varovalnih mehanizmov.

Komisija meni, da je za dopolnitev tega okvira upravljanja pomembno, da se nacionalni načrti vsake večje reforme ekonomske politike ocenijo in so predmet razprave na ravni EU, preden se sprejmejo končne odločitve na nacionalni ravni. Tako bi bilo tudi zagotovljeno, da države članice elemente glavnih reform, ki se nanašajo na raven EU, vključijo v postopek odločanja na nacionalni ravni. To je t.i. predhodno usklajevanje, ki odraža tudi smisel člena 121(1) Pogodbe[3].

Pojem predhodnega usklajevanja načrtov za pomembne reforme ekonomske politike je bil uveden s Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (PSUU)[4]. Člen 11 PSUU vključuje zavezo o predhodni razpravi in po potrebi usklajevanju vseh načrtov za pomembne reforme ekonomske politike. PSUU predvideva vključitev njene vsebine v pravni okvir Evropske unije najkasneje v petih letih po dnevu začetka njene veljavnosti. Čeprav trenutni okvir gospodarskega nadzora EU vključuje postopek za usklajevanje ekonomskih politik, ne določa predhodne strukturirane razprave in usklajevanja načrtov za pomembne ekonomske reforme, kot je predvideno v členu 11 PSUU. Zaveza k razpravljanju o pomembnih reformah z možnim učinkom prelivanja je bila potrjena tudi v Priporočilu Sveta iz leta 2012 o izvajanju širših smernic ekonomskih politik držav članic, katerih valuta je evro[5].

Komisija je že novembra 2012 oblikovala nekatere zamisli o predhodnem usklajevanju v načrtu za poglobljeno in pravo ekonomsko in monetarno unijo[6]. Na zasedanju Evropskega sveta 13. in 14. decembra 2012 sta bila predsednik Evropskega sveta in predsednik Komisije pozvana, naj se nadaljuje delo na področju usklajevanja nacionalnih reform, socialne razsežnosti EMU, vključno s socialnim dialogom, izvedljivosti in načinov vzajemno sklenjenih pogodbenih dogovorov za konkurenčnost in rast ter solidarnostnih mehanizmov, ki lahko pospešijo prizadevanja držav članic, da sklenejo takšne dogovore[7].

To sporočilo je prispevek k razpravi, ki trenutno poteka med ključnimi zainteresiranimi stranmi o nadaljnjih ukrepih za poglobljeno in pravo ekonomsko in monetarno unijo, zlasti med Evropskim parlamentom, državami članicami in nacionalnimi parlamenti. Osredotoča se na načine, kako izvajati predhodno usklajevanje načrtov za obsežne reforme ekonomske politike v okviru obstoječih pogodb.

2. Opredelitev reform, ki zahtevajo predhodno usklajevanje

Komisija meni, da bi predhodno usklajevanje moralo zadevati le načrte obsežnih nacionalnih ekonomskih reform in bi moralo potekati na začetni stopnji pred sprejetjem ukrepov. Namen predhodnega usklajevanja je zagotoviti, da bi se morebitni učinki prelivanja pomembnih ekonomskih reform iz ene države članice v druge države članice in/ali na območje evra ter širše po EU prav tako upoštevali v postopku odločanja na nacionalni ravni. Način izvajanja reform lahko vpliva na nemoteno delovanje EMU.

Da bi se čim bolj povečali pozitivni učinki prelivanja ter čim bolj zmanjšali negativni, želi Komisija predlagati, da je treba uskladiti ustrezne reforme in pri tem upoštevati naslednje filtre:

· Trgovina in konkurenčnost sta med glavnimi kanali, po katerih se prenašajo učinki prelivanja. Reforme trgov proizvodov, storitev in dela ter nekatere davčne reforme lahko vplivajo na zaposlovanje in rast v državi članici, ki jih izvaja, in s tem tudi na povpraševanje po proizvodih in storitvah iz drugih držav članic. To je zato, ker ima reforma lahko pozitiven ali negativen učinek na cenovno in necenovno konkurenčnost države, ki izvaja reformo.

· Drugi kanal, prek katerega se prenaša prelivanje, so finančni trgi. Nekatere reforme lahko povzročijo prelivanje prek finančnih trgov, kadar povečajo sposobnost države članice, da vzdrži zunanji pritisk in omeji nevarnost okužbe premij za tveganje, če gre za zaskrbljenost v zvezi z vzdržnostjo dolgov.

· Nazadnje pa je treba upoštevati tudi politično ekonomijo. Čeprav je v interesu vsake države članice spodbujanje reform, ki izboljšujejo konkurenčnost, se mora pri njihovem uspešnem izvajanju upoštevati morebitno nasprotovanje na domačih tleh. Usklajevanje reform med državami članicami lahko pomaga pri širjenju pozitivnih učinkov strukturnih reform. Države članice se na primer lahko učijo na politikah drugih držav članic. Primerjalne analize, vzajemno učenje in izmenjava najboljših praks na podlagi posameznih primerov ali horizontalnega pregleda izvedenih reform so lahko koristni, kar se je že pokazalo pri delu številnih odborov Sveta.

Vprašanja za posvetovanje:

· Ali se strinjate, da je treba formalno predhodno usklajevanje pomembnih političnih reform na ravni EU omejiti na ključne reforme?

· Ali se strinjate, da te ključne reforme vključujejo konkurenčnost, zaposlovanje, delovanje trgov blaga in storitev in mrežne dejavnosti, davčne sisteme ter finančno stabilnost in fiskalno vzdržnost? Ali bi bilo treba izključiti katero od teh področij? Ali bi bilo treba vključiti dodatna področja?

· Ali so zgornji filtri ustrezni in ali bi bilo treba uporabiti dodatne?

3. Okvir za predhodno usklajevanje načrtov za pomembne reforme ekonomske politike 3.1. Katere države članice je treba vključiti?

Čeprav obstaja možnost prelivanja med vsemi državami članicami EU, so ti učinki še večji v območju evra zaradi večje soodvisnosti držav članic tega območja. Zato želi Komisija predlagati okvir, ki bi zavezal vse države članice območja evra k sodelovanju pri predhodnem usklajevanju načrtov za pomembne gospodarske reforme. Hkrati je treba poiskati način, kako vključiti tudi druge države članice. To bi tudi odražalo smisel člena 121(1) PDEU, ki zadeva vse države članice EU.

Čeprav Komisija meni, da bodo države članice, za katere velja program makroekonomskega prilagajanja, izvzete iz zahtev poročanja in razprav v okviru predhodnega usklajevanja, saj morajo že izpolnjevati stroge zahteve glede poročanja in spremljanja v okviru programa[8], jim želi omogočiti sodelovanje na prostovoljni osnovi.

Vprašanja za posvetovanje:

· Ali se strinjate, da bi morale vse države članice območja evra predhodno uskladiti pomembne reforme ekonomske politike na ravni EU?

· Če je odgovor ne, zakaj ne? Če ne, katere države članice bi bilo treba vključiti?

· Ali se strinjate, da bi bilo treba poiskati način, kako vključiti države članice, ki niso v območju evra?

· Ali se strinjate, da bi bilo treba izvzeti države članice, ki sodelujejo v programu makroekonomskega prilagajanja? Ali bi morale imeti možnost prostovoljnega sodelovanja?

3.2. Postopek

Komisija proučuje naslednji postopek predhodnega usklajevanja:

· To usklajevanje bo sestavni del evropskega semestra.

· Sodelujoče države članice bodo Komisiji predložile informacije o pomembnih gospodarskih reformah.

· Ker imajo države članice različne nacionalne prakse odločanja pri sprejemanju predlogov reform, se bo natančna časovna razporeditev pošiljanja teh informacij verjetno razlikovala med državami članicami. Vendar bi bilo treba te informacije vedno zagotoviti pravočasno za presojo in razpravo na ravni območja evra ali ravni EU. Razen v nujnih primerih, bi morale države članice za predložitev omenjenih informacij uporabiti obstoječa orodja, kot so nacionalni programi reform.

· Če je treba zaradi nujnosti gospodarskih razmer takoj ukrepati, bi lahko predvideli posebno določbo o nujnosti. Komisija bi na primer lahko hitro izdala odobritev za omejeno obdobje, v katerem bi lahko potekal običajni postopek.

· Čeprav naj bi se od držav članic pričakovalo, da bodo na lastno pobudo predložile informacije o svojih načrtih za pomembne gospodarske reforme v okviru evropskega semestra, jih Komisija ali Svet lahko pozoveta ali zaprosita, da to storijo po potrebi, na primer, ko se pripravljajo novi politični ukrepi po nastopu nove vlade. Pri poročanju o načrtu za pomembno reformo ekonomske politike bi morale države članice Komisiji posredovati podroben kvalitativen opis reform, vključno z oceno glavnih gospodarskih ciljev, ki jih je treba uresničiti, časovnim okvirom in oceno pričakovanih koristi reform ter njihovega učinka na proračun.

· Komisija bi pripravila oceno predloženih načrtov in sprejela mnenje v razumno kratkem času po prejemu informacij, ki jih je poslala država članica. Potrebno bo dovolj časa za ustrezno oceno načrtov, pri tem pa bi bilo treba upoštevati postopek nacionalnega odločanja. Pomembno je zagotoviti, da se ocenjevanje in poznejše razprave na ravni EU lahko ustrezno vključijo v postopek odločanja na nacionalni ravni, ki vključuje nacionalni parlament ali ustrezne zainteresirane strani, kot so socialni partnerji. Ta postopek bi moral dosledno upoštevati nacionalne pristojnosti odločanja, odločitev o načrtu reforme pa bi ostala v izključni pristojnosti države članice.

· Komisija bi ocenila, kakšna je verjetnost, da bodo predlagane reforme izpolnile napovedan namen in prispevale k izboljšanju konkurenčnosti ter zmožnosti prilagajanja te države članice. Komisija bi lahko predlagala spremembe in tako zagotovila, da bodo predlagane reforme izpolnile svoj namen. Glede na morebiten socialni učinek nekaterih gospodarskih reform, bi se ustrezno upoštevala tudi socialna razsežnost[9] reforme. Ocena bi posebej pozorno obravnavala učinek reforme na delovanje območja evra ter morebiten učinek prelivanja na druge države članice. Mnenje Komisije bi tudi upoštevalo morebitne priložene spremljevalne ukrepe, da se čim bolj zmanjšajo morebitne negativne socialne posledice teh reform ter drugi možni negativni kratkoročni učinki.

· Ocena in mnenje Komisije bi se predložila Svetu in Euroskupini. Ustrezne sestave Sveta bi se lahko vključile v postopek razprave načrtov. Svet bi lahko predlagal spremembe k nacionalnemu načrtu reform, če bi se spremembe lahko utemeljile s pričakovanimi učinki na druge države članice in na delovanje EMU. Mnenja Komisije in rezultate razprav v Svetu in Euroskupini bi bilo nato treba upoštevati pri strateškem svetovanju, ki se izda državi članici v okviru evropskega semestra.

· Po potrebi bi Komisija izpostavila reforme ali elemente reform, ki so po njenem mnenju pomembni za druge države članice. Primerjalne analize in vzajemno učenje bi prav tako potekali med delom Sveta in njegovih odborov pri pregledu nacionalnih politik na posameznih političnih področjih.

Vprašanja za posvetovanje:

· Ali se strinjate, da bi morale države članice imeti možnost, ne glede na letni časovni razpored za programe nacionalnih reform, da Komisijo predhodno obvestijo o načrtovanih pomembnih nacionalnih reformah ekonomske politike?

· Ali se strinjate, da bi Komisija morala imeti možnost zahtevati informacije in predlagati spremembe predlaganih ukrepov, ki bi morda vplivali na interese drugih držav članic ali območja evra in EU kot celote?

3.3. Zagotavljanje demokratične legitimnosti

Okvir za predhodno usklajevanje najpomembnejših nacionalnih reform lahko spodbudi izvajanje in izboljšanje oblikovanja reform, zagotovi večjo učinkovitost reform ter zagotovi, da se učinki prelivanja na druge države upoštevajo v nacionalnih postopkih.

Demokratična legitimnost in odgovornost postopka se morata začeti v nacionalnih demokratičnih institucijah. Uvedba novega postopka spoštuje nacionalne pristojnosti odločanja, odločitev o načrtu reform pa ostaja v izključni pristojnosti države članice. Postopek, opisan v oddelku 3.2 zgoraj, je eden od načinov za izpolnitev te zahteve. Predhodno usklajevanje na ravni EU bi bilo treba oblikovati tako, da se olajša postopek reforme v državah članicah in se ustvari dodana vrednost z boljšim načrtovanjem reform. Na ravni EU je mogoče predvideti postopek gospodarskega dialoga, na primer, da pristojni odbor Evropskega parlamenta pozove Komisijo, predsednika Sveta ali predsednika Euroskupine, da se udeleži razprave o mnenju Komisije o načrtih reform neke države članice in o sklepih razprav v Svetu. Pristojni odbor Evropskega parlamenta bi lahko tudi pozval države članice, naj se udeležijo izmenjave mnenj o načrtovanih pomembnih reformah ekonomske politike.

Vprašanja za posvetovanje:

· Kako se postopek sprejemanja odločitev na nacionalni ravni lahko vključi v predhodno usklajevanje?

· Ali se strinjate, da bi moral obstajati postopek za dialog na ravni EU, ki bi vključeval Evropski parlament, Svet in Komisijo?

4. Naslednji koraki

Po tem posvetovanju in drugih razpravah z Evropskim parlamentom in Svetom bo Komisija v letu 2013 pripravila uraden zakonodajni predlog v okviru obstoječih pogodb.

[1] Izvaja se v okviru strategije Evropa 2020 in preventivne veje pakta stabilnosti in rasti ter postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

[2] V okviru korektivnega dela Pakta za stabilnost in rast ter postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

[3] „Države članice obravnavajo svoje ekonomske politike kot zadevo skupnega pomena“.

[4] http://european-council.europa.eu/media/639158/20_-_tscg.sl.12.pdf. Pogodbo so podpisale vse države članice EU, razen Češke in Združenega kraljestva. Pogodba je začela veljati 1. januarja 2013. Do 20. marca 2013 so jo ratificirale vse države članice območja evra razen Belgije, Luksemburga, Malte in Nizozemske. Danska in Romunija sta tudi ratificirali Pogodbo in izrazili namero, da se bosta zavezali njenim fiskalnim in gospodarskim določbam (naslovi III in IV), vključno s členom 11. Za druge podpisnice, ki niso del območja evra, se bodo te določbe uporabljale, ko bodo pogodbo ratificirale in bo začel veljati sklep o odpravi njihovega odstopanja ali izvzetja, ali ko bodo predložile podobno izjavo.

[5] UL C 219, 24.7.2012, str. 95.

[6] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en.pdf

[7] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134353.pdf, par 12.

[8] Države članice, za katere velja program makroekonomskega prilagajanja, morajo že izpolnjevati stroge zahteve glede poročanja in spremljanja v okviru programa – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okrepitvi gospodarskega in proračunskega nadzora v državah članicah euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo – http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0819:FIN:SL:PDF.

[9] Komisija bo predlagala dodato krepitev socialne razsežnosti evropskega semestra brez ustvarjanja novih postopkov.