[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23.10.2007

SEC(2007) 1382

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument

Predlog DIREKTIVA SVETA o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav zaradi zaposlitve za visokokvalificirane delavce Povzetek ocene učinka

{COM(2007) 637 konč.} {SEC(2007) 1403}

1. UVOD

Trgi dela v EU vedno bolj potrebujejo visokokvalificirane delavce: ker v prihodnosti število delavcev iz EU ne bo zadostovalo, bo privabljanje visokokvalificiranih priseljencev vedno bolj pomembno za razvoj EU. Ta dokument je povzetek poročila ocene učinka, ki obravnava možnosti politike za povečanje zmogljivosti EU, da z določitvijo skupnih pravil za vstop in prebivanje te priseljenske delavce privabi in jih učinkovito umesti.

Poročilo temelji na posvetovanjih z državami članicami in drugimi zainteresiranimi stranmi. Podatki so bili večinoma zbrani na podlagi posvetovanja, študij primerov in pregleda literature, izvedenega v okviru zunanje študije, ki jo je naročila Komisija. Študija in poročilo sta bila oblikovana na podlagi prispevkov Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti ter medsektorske usmerjevalne skupine, ki jih je sklical Generalni direktorat za pravosodje, svobodo in varnost.

2. OPREDELITEV PROBLEMA

Glede na demografska gibanja se bo število delovno sposobnega prebivalstva v EU do leta 2050 zmanjšalo za 48 milijonov, stopnja odvisnosti pa naj bi se podvojila in do leta 2050 dosegla 51 %, vsekakor pa ne bodo vse države enako prizadete. Čeprav je prenovljena lizbonska strategija, osredotočena na rast in delovna mesta, začela prinašati rezultate, mnogi od njenih ukrepov zahtevajo čas in naložbe. Za izravnavo demografskega gibanja bi bilo zato lahko v prihodnosti – kot dopolnilni ukrep – potrebno privabiti več priseljencev na vseh ravneh znanja in kvalifikacij. Zlasti čedalje večji pomen na znanju temelječega gospodarstva, strukturne gospodarske spremembe in rast storitvenega sektorja, selitev delovno intenzivne proizvodnje¸ odtok državljanov EU prispevajo k temu, da bosta privlačnost in boljša uporaba visokokvalificiranih virov iz tretjih držav ostala ključna izziva z vidika razvoja EU. Hkrati je treba mobilnost delavcev med poklici (poklicna mobilnost) in čez meje (geografska mobilnost) priznati kot osnovni mehanizem za izboljšanje učinkovitosti na trgu dela, preprečevanje pomanjkanja kvalificiranih delavcev in izravnavo razvojnih neravnovesij v regijah.

Skupni prožen instrument o priseljevanju visokokvalificiranih delavcev (v nadaljnjem besedilu: HSW) – ki zagotavlja privlačne pogoje za vstop in prebivanje ter spodbuja poklicno in geografsko mobilnost, povezano s konkretnimi potrebami trga dela EU – sam ne bi rešil teh trenutnih in prihodnjih izzivov, vendar lahko kot del celovitega paketa ukrepov, ki obravnavajo različna področja ukrepanja, pomeni pomemben prispevek. V tem okviru je bilo v Haaškem programu z dne 4.–5. novembra 2004 jasno navedeno, da „bo zakonito priseljevanje igralo pomembno vlogo pri spodbujanju na znanju temelječega gospodarstva v Evropi in spodbujanju gospodarskega razvoja ter bo tako prispevalo k uresničevanju lizbonske strategije“.

Zakonodajni predlog ne bo vplival na delavce v EU iz EU-12, ki na podlagi prehodnih določb iz Aktov o pristopu iz let 2003 in 2005 še ne uživajo popolne svobode pretoka delavcev, zagotovljene v Pogodbi ES in pravnem redu. Pomembno je dodati, da klavzula preferencialne obravnave v prehodnih določbah pomeni primarno zakonodajo ES in kot taka prevlada nad sekundarno zakonodajo: to pomeni, da države članice izvajajo morebitno prihodnjo direktivo o ekonomskem priseljevanju na način, ki je usklajen s klavzulami pristopnih pogodb med veljavnostjo prehodnih določb, tj. da prednost delavcem iz teh držav članic.

Zakonodajni predlog vsebuje tudi določbe za zagotovitev skladnosti z drugimi politikami ES, predvsem z razvojno politiko. Hkrati bodo sprejeti dodatni ukrepi za obravnavo pomembnih elementov, ki se ne morejo obravnavati v predlogu. Zlasti okrepljene razprave z državami članicami in državami v razvoju – ter morebiti partnerstvo za mobilnost – so ključni za preprečitev, da dejavne politike zaposlovanja poslabšajo položaj držav izvora, ki že trpijo zaradi pomanjkanja človeških virov, zlasti v podsaharski Afriki in karibskih državah.

2.1. Obseg in narava problema

Podjetja EU so soočena s povečanjem stopenj prostih delovnih mest, zlasti za visokokvalificirane delavce. Nedavne in trenutne stopnje ter pogoji zaposlovanja v EU kažejo večjo rast zaposlovanja v sektorjih, ki zahtevajo visokošolsko izobrazbo (3 % na leto v primerjavi z 1 % v drugih sektorjih), spremembo v poklicni strukturi zaposlenega prebivalstva v korist visokokvalificiranih delavcev, ki ne opravljajo fizičnih del, ter za te delavce visoke stopnje zaposlenosti, povezane z nizkimi stopnjami brezposelnosti. Poleg tega se je v primerjavi s HSW iz EU povečal delež zaposlenosti HSW iz tretjih držav: to je mogoče razložiti kot skupni učinek naraščajočega povpraševanja po HSW in visoke stopnje zaposlenosti visokokvalificiranih državljanov iz EU, ki je skoraj dosegel polno zaposlenost. Vendar je delež HSW iz tretjih držav glede na skupno število zaposlenosti še vedno precej nizek, kar pomeni znatno težavo za EU pri privabljanju – in v določenih primerih, vrednotenju – HSW iz tretjih držav: EU (z 1,72 % HSW iz tretjih držav) jasno zaostaja za vsemi drugimi glavnimi državami, ki sprejemajo priseljence, kot so Avstralija (9,9 %), Kanada (7,3 %), ZDA (3,2 %) in Švica (5,3 %).

Obseg problema je težko določiti: trenutno podatki o sprejemu HSW iz tretjih držav v državah članicah niso enotni in ocene se razlikujejo od 34 000 do 74 000 (v 16 državah članicah) na podlagi uporabljene opredelitve. Opredelitev in razpoložljivost podatkov se v državah članicah razlikujeta, odvisno od tega, ali imajo posebne sisteme in kakšni so ti sistemi. Ker bo sprejem HSW še naprej odvisen od dejanskih vrzeli na trgu dela in bodo države članice ohranile polno pristojnost glede obsega priseljencev, sprejetih v EU zaradi zaposlitve, bo število tistih, ki bi lahko imeli koristi od tega predloga, odvisno od več dejavnikov: prihodnjega razvoja gospodarstva EU in zlasti njenih sektorjev, ki zahtevajo visokošolsko izobrazbo, sprejemne zmogljivosti držav članic, izbire glede izobraževanja in poklica državljanov EU itd.

2.2. Trenutni pravni okvir v državah članicah

Vse države članice imajo urejene posebne sisteme, ki zajemajo posebne kategorije visokokvalificiranih državljanov iz tretjih držav, vendar jih samo deset [1] zajema več kot le strokovnjake, umetnike, osebje, premeščeno znotraj podjetja, univerzitetne profesorje itd. Opredelitve ter pogoji za vstop in prebivanje se razlikujejo, čeprav je mogoče opredeliti nekatera skupna stališča, zlasti da vsi sistemi temeljijo na povpraševanju.

Ta različen pristop ima več posledic:

- Neenoten pristop držav članic ne posreduje sporočila, da so HSW iz tretjih držav potrebni za ohranitev gospodarstva in konkurenčnosti EU.

- Velike razlike v opredelitvi in merilih za sprejem HSW jasno omejujejo njihovo mobilnost po celotni EU, ovirajo učinkovito premestitev človeških virov, ki že zakonito prebivajo, in s tem premagovanje regionalnih neravnovesij.

- Z redkimi izjemami se za nobeno državo članico ne zdi, da bi imela postopke za spodbujanje krožne migracije in migracije vračanja HSW iz tretjih držav. Taki sistemi bi lahko pripomogli k čim večjemu povečanju koristi za vse zainteresirane strani, tj. z odzivom na potrebe delovne sile v državah članicah, ter prispevajo, v primeru vrnitve, k razvoju njihovih držav izvora.

- Dolžina in zapletenost postopkov za sprejem bi lahko igrali ključno vlogo pri omejevanju privlačnosti EU.

- Polno socialno in gospodarsko vključevanje HSW je kapital za obdržanje teh delavcev.

3. CILJI

Globalni cilji so:

1. izboljšati zmožnosti EU, da bi privabila in obdržala HSW iz tretjih držav kot enega od pogojev za povečanje prispevka ekonomskega priseljevanja na podlagi vrste politik in ukrepov, katerih cilj je povečanje konkurenčnosti gospodarstva EU in obravnavanje posledic demografskega staranja;

2. učinkovit in hiter odziv na obstoječe in prihodnje zahteve po visokokvalificirani delovni sili ter odprava pomanjkanja kvalificiranih delavcev s povečanjem dotoka in kroženja HSW iz tretjih držav med poklici in državami članicami ter s spodbujanjem njihove učinkovite umestitve in premestitve na trgu dela EU.

Posebni cilji – ki jih je treba uresničiti, ne da bi škodovali državljanom EU – so:

(1) razvoj usklajenega pristopa in skupna politika priseljevanja za HSW iz tretjih držav;

(2) povečanje števila HSW iz tretjih držav, ki se selijo v EU na podlagi pristopa, ki temelji na potrebah;

(3) poenostavitev in uskladitev postopkov za sprejem za HSW iz tretjih držav;

(4) spodbujanje socialnega in gospodarskega vključevanja HSW iz tretjih držav;

(5) spodbujanje mobilnosti znotraj EU, odprava nepotrebnih ovir in dovolitev učinkovitejše umestitve HSW iz tretjih držav v EU.

4. MOžNOSTI POLITIKE

Obravnavane so bile naslednje možnosti:

Možnost A – status quo. Politike priseljevanja držav članic se zelo razlikujejo glede sprejema visokokvalificiranih delavcev. Čeprav so taki delavci vedno bolj potrebni za zapolnitev obstoječih in prihodnjih vrzeli na trgu dela, EU ne uspe, da bi jih privabila. Ker na tem področju ni skupnega ukrepanja, se razmere ne morejo bistveno spremeniti.

Možnost B – uvedba skupne temeljne politike za sprejem visokokvalificiranih delavcev. Predlagan bo minimalni sklop pogojev za vstop, ki bo državam članicam dopuščal precejšnjo samostojnost pri opredelitvi posameznih elementov njihove zakonodaje. Pogoji za prebivanje in zaposlitev ne bodo obravnavani. Ta možnost bi imela pri privabljanju teh delavcev ali pri izboljšanju učinkovitosti trga dela EU le delni učinek: splošen vpliv na makroekonomsko okolje bi bil precej omejen.

Možnost C – poenostavitev sistema sprejema z vzpostavitvijo sistema točk v EU in pospešenega postopka za sprejem, ki omogoča takojšnjo združitev družine, in vzpostavitev baze podatkov, v katero so vključeni kvalificirani delavci in ustrezna delovna mesta (skill-matching database). Ta možnost bi lahko močno spodbujala in olajšala migracijo visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav v EU. Toda če točke niso določene na ravni EU (kar bi bilo lahko v nasprotju s trenutno subsidiarnostjo), bi se priseljenci še naprej soočali z zelo različnimi pogoji za sprejem.

Možnost D – določitev vrste skupnih meril in pospešenega postopka za vstop ter ugodnih pogojev za prebivanje (pravice do dela in prebivanja, takojšnja združitev družine, hitrejša pridobitev statusa rezidenta ES za daljši čas itd.). Učinkovito vključevanje visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav na trg dela in v družbo bi bil najboljši način za čim večje povečanje njihovega prispevka h gospodarski rasti in konkurenčnosti ter bi resnično izboljšalo sposobnost EU za obravnavanje trenutnih in pričakovanih izzivov. Vendar bi bili učinki take politike omejeni na posamezno državo članico.

Možnost E1 – spodbujanje mobilnosti znotraj EU z usklajevanjem nacionalnih prednostnih seznamov ter z oblikovanjem modre karte EU („EU Blue Card“) in baze podatkov za imetnike modre karte. Mobilnost znotraj EU bi bila močna spodbuda za visokokvalificirane delavce iz tretjih držav za vstop na trg dela EU in bi lahko na nekaterih področjih/sektorjih pomembno prispevala k odpravljanju pomanjkanja delovne sile. Nadaljnja orodja bi lahko pripomogla pri usklajevanju ponudbe delovne sile in povpraševanja po njej (tj. baza podatkov za modro karto EU). Ta možnost bi lahko dosegla opazne in pozitivne rezultate na učinkovitost trga dela in makroekonomsko okolje EU.

Možnost E2 – razširiti določbe o mobilnosti znotraj EU iz Direktive 2003/109/ES na visokokvalificirane delavce. Ta možnost vključuje tudi sistem točk iz možnosti C. Vendar bi bila lahko mobilnost znotraj EU v okviru te možnosti bolj omejena kot pri možnosti E1. Zato bi bila lahko celoten pomen in učinkovitost te možnosti bolj omejena.

Možnost F – komunikacija, usklajevanje in sodelovanje. Načrtovani ukrepi bi lahko, do določene stopnje, podprli vzpostavitev osnovne skupne podlage, ki bi olajšala privabljanje visokokvalificiranih delavcev in še bolj njihovo učinkovito umestitev na trgu dela EU. Imelo pa bi omejeno učinkovitost.

5. PRIMERJAVA MOžNOSTI

Tabela 1 – Učinki

Opredelitev HSW in pogoji za sprejem | Sistem sprejema, ki temelji na vrsti skupnih meril (pogodba o zaposlitvi, prag plač, poklicne kvalifikacije). |

Odprta opredelitev (tj. temelji na izpolnjevanju meril) |

Odstopanja za mlade strokovnjake |

Postopki za sprejem | Uvedba pospešenega sistema za sprejem (enoten postopek / enotno dovoljenje, imenovano „modra karta EU“) |

Opredelitev najdaljšega obdobja za obravnavo vlog (30 ali 60 dni) |

Začetna veljavnost dovoljenja: 2 ali 3 leta, obnovljiva v primeru pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. |

Sprejetje nacionalnih zahtev za kategorije na ravni EU (in tudi druge na ravni države članice) |

Pogoji za prebivanje | Mobilnost na trgu dela v državi članici prebivanja po „čakalni dobi“ (tj. dve leti) |

Samodejni odvzem dovoljenja v primeru brezposelnosti samo po določenem obdobju (tj. 3 mesece) |

Seštevanje obdobij prebivanja v različnih državah članicah EU za ohranitev statusa rezidenta ES za daljši čas po 5 letih zakonitega prebivanja v EU |

Dovolitev združitve družine v najkrajšem možnem času |

Enako obravnavanje HSW, kot velja za državljane, kakor je predvideno v Direktivi 2005/71/ES |

Takojšen dostop do trga dela za zakonce |

Določbe, ki bi omogočale krožno migracijo pred in po pridobitvi statusa rezidenta ES za daljši čas |

Mobilnost znotraj EU | Dovolitev mobilnosti znotraj EU po najkrajši „čakalni dobi“ v prvi državi članici (tj. dve leti) pod določenimi pogoji, v prvi vrsti na podlagi ponudbe za zaposlitev v drugi državi članici. Družini bi bilo dovoljeno, da sledi mobilnemu HSW. |

Glavne koristi najprimernejše možnosti

- Skupen usklajen pristop k visokokvalificirani migraciji po EU, da se poenostavi in uskladi sprejem HSW, tudi s spodbujanjem njihove učinkovite umestitve in premestitve (poklicna in geografska mobilnost).

- Pozitivni vplivi na pritegnitev in obdržanje visokokvalificiranih delavcev ter odziv na obstoječe in prihodnje zahteve podjetij po teh delavcih po celotni EU na podlagi pristopa, ki temelji na potrebah.

- Pozitivni kratkoročni in dolgoročni vplivi na celotno konkurenčnost EU.

- Pomembno sporočilo morebitnim visokokvalificiranim priseljencem.

- Zadostna prilagodljivost, prepuščena državam članicam, da prilagodijo sistem svojim potrebam in politikam trga dela.

- Postopno in učinkovito vključevanje HSW in njihovih družin na trg dela in v družbo države članice gostiteljice.

- Podjetja EU bi imela koristi od vedno večje mobilne rezerve HSW.

- Ukrepi za podporo krožne migracije bi se določili na ravni EU.

- Dopolnilni ukrepi, kot je „baza podatkov za modro karto EU“, bi bili lahko orodje za učinkovito izvajanje sistema in podporo pri prilagoditvi ponudbe in povpraševanja na trgu visokokvalificirane delovne sile.

Glavne pomanjkljivosti najprimernejše možnosti

- Ta možnost bi lahko učinkovala na konkurenčen položaj HSW na trgu dela v EU. Vendar, ker se zahteva minimalna plača in ker poklicna in geografska mobilnost nista izvedljivi takoj ali nista brezpogojni, je treba omejiti morebitne negativne učinke. Države članice lahko še naprej uporabljajo nacionalne ukrepe, da preverijo spoštovanje splošnega načela prednostne obravnave v Skupnosti (kot je navedeno v Odločbi Sveta z dne 20. 6. 1994).

- Morebitni negativni vplivi predloga glede držav v razvoju, ki v določenih sektorjih/poklicih trpijo zaradi pomanjkanja človeških virov. Predvideti je treba ukrepe za izravnavo ali morebitno preprečitev takih učinkov.

- Pristop, ki temelji na povpraševanju, ni tako privlačen kot pristop, ki temelji na ponudbi: lahko je dolgoročno omejen, če postane povpraševanje za to kategorijo delavcev pomembno in splošno.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. CZ je leta 2003 začela pilotni projekt o sprejemu visokokvalificiranih delavcev.