EVROPSKA KOMISIJA Strasbourg, 14.12.2021 COM(2021) 891 final 2021/0428(COD) Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}



OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM 1.OZADJE PREDLOGA •Razlogi za predlog in njegovi cilji Območje brez nadzora na notranjih mejah (v nadaljnjem besedilu: schengensko območje) je eden največjih dosežkov evropskega povezovanja. Komisija je v sporočilu „Strategija za v celoti delujoče in odporno schengensko območje“ (v nadaljnjem besedilu: schengenska strategija) poudarila, da so temelji schengenskega območja del evropskega DNK. Schengensko območje zajema območje, na katerem se lahko državljani Evropske unije in državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju EU, ter blago in storitve gibljejo brez nadzora na notranjih mejah. Schengensko območje je bistven element območja svobode, varnosti in pravice ter ključni element za delovanje enotnega trga. Njegova ustanovitev je evropski družbi prinesla znatne družbene in gospodarske koristi. Vendar pa ga je v zadnjih letih vrsta kriz in izzivov postavila na preizkušnjo. Begunska kriza brez primere iz leta 2015 je razkrila pomanjkljivosti pri upravljanju zunanjih meja v Uniji in pokazala, da migracijski sistem ni bil dobro zasnovan za soočanje s temi izzivi, zaradi česar je več držav članic ponovno uvedlo nadzor na notranjih mejah. Nadzor na notranjih mejah je bil ponovno uveden tudi v odziv na trajno teroristično grožnjo po pogostih napadih na evropskih tleh. Pandemija COVID-19 je tudi izziv brez primere in močno obremenjuje schengensko območje, številne države članice pa so zaradi nje ponovno uvedle nadzor na notranjih mejah, kar je občasno ogrozilo pravilno delovanje enotnega trga. Vse to je spodkopalo ozračje zaupanja, ki je potrebno za ohranitev območja brez nadzora na notranjih mejah. Zato je Komisija napovedala, da si bo prizadevala za dokončanje nabora orodij, potrebnih za zagotovitev pravilnega delovanja schengenskega območja, s čimer bi ponovno uravnotežili ekosistem pravil ter obnovili in okrepili medsebojno zaupanje med državami članicami. Eden od takih ukrepov za okrepitev in povečanje odpornosti schengenskega območja je nov predlog za spremembo Uredbe (EU) 2016/399 (v nadaljnjem besedilu: zakonik o schengenskih mejah). Ta predlog je ključni rezultat časovnega načrta za novi pakt o migracijah in azilu. Vse rešitve, predlagane v novem paktu o migracijah in azilu, bodo prispevale k učinkovitemu upravljanju migracij, tesnejšemu sodelovanju, delitvi odgovornosti med državami članicami in zavezujočemu solidarnostnemu okviru ter tako okrepile schengensko območje. Dobro delujoče schengensko območje zahteva enotno uporabo pravil na zunanjih in notranjih mejah. Temelji na zaupanju med državami članicami, učinkovitem nadzoru zunanjih meja in alternativnih ukrepih na ozemlju držav članic, da se ob odsotnosti nadzora na notranjih mejah zagotovi visoka raven varnosti na schengenskem območju. Čeprav okvir, določen v zakoniku o schengenskih mejah, zagotavlja orodja za reševanje izzivov, s kakršnimi se soočamo v zadnjih letih, je mogoče izboljšati posebne vidike, zlasti glede zmogljivosti za enotno odzivanje na večje grožnje javnemu zdravju, zmogljivosti za odzivanje na grožnje, ki izhajajo iz instrumentalizacije migrantov, in sredstev za odzivanje na terorizem ali nedovoljena gibanja na ozemlju. Glede na nastajajoče izzive za schengensko območje so potrebne številne ciljno usmerjene spremembe sedanjih pravil iz zakonika o schengenskih mejah v zvezi z zunanjimi in notranjimi mejami ter pristojnostmi, ki se izvajajo na ozemljih držav članic, vendar pa te ne bi smele ogroziti delitve pristojnosti med Unijo in državami članicami. Ta predlog je treba obravnavati v okviru tekočih pobud za izboljšanje splošnega upravljanja schengenskega območja. Komisija bo na podlagi dela schengenskega foruma, ustanovljenega leta 2020, v začetku leta 2022 sprejela „poročilo o stanju schengenske ureditve“, v katerem bo povzela razmere v zvezi z odsotnostjo nadzora na notranjih mejah, rezultate schengenskih ocenjevanj in stanje izvajanja priporočil. Komisija bo v ta poročila vključila „pregled stanja schengenske ureditve“, da bi na medsebojno povezan način ocenila izvajanje schengenskega pravnega reda na različnih področjih politike in bolje podprla države članice pri spopadanju z morebitnimi izzivi. Komisija je predlagala tudi revizijo schengenskega ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma, da bi postal učinkovitejši, strateški in bolje opremljen za soočanje z novimi razmerami in izzivi. Revizija bo povečala tudi zmogljivost mehanizma za spodbujanje političnega dialoga o stanju schengenske ureditve, s poudarkom na področjih, ki bi lahko ogrozila delovanje schengenskega območja kot celote. Zunanje meje Za obstoj schengenskega območja je potrebna visoka stopnja zaupanja v dobro upravljanje zunanjih meja. Na podlagi izkušenj, pridobljenih do konca leta 2021, bi bilo treba okrepiti upravljanje zunanjih meja v zvezi z naslednjima vidikoma: · Izzivi, povezani z zdravjem Kriza zaradi COVID-19 je pokazala, da sedanja pravila ne zadostujejo za odzivanje na krizne razmere, povezane z boleznimi, ki bi lahko prerasla v epidemijo. Globalni značaj COVID-19 je zahteval ad hoc ukrepe na zunanjih mejah, da bi se upočasnilo njegovo širjenje preko meja. Komisija je marca 2020 predlagala usklajeno odločitev o uporabi omejitev potovanj za nenujna potovanja iz tretjih držav na schengensko območje. Na podlagi tega je bilo junija 2020 sprejeto priporočilo Sveta, katerega cilj je olajšati enoten pristop k omejevanju vstopa v Evropsko unijo potnikom iz držav z zelo problematičnimi epidemiološkimi razmerami. Čeprav so se države članice dogovorile o seznamu tretjih držav, za katere bi bilo mogoče odpraviti omejitev nenujnih potovanj, so zgoraj navedeno priporočilo uporabile zelo različno. Le nekaj držav članic je seznam držav uporabilo v celoti, druge pa so se odločile, da bodo omejitve odpravile le za nekatere ali celo za nobeno od držav s seznama. Druge države članice so odpravile omejitve za tretje države, ki sploh niso bile na seznamu, s čimer so spodkopale želeni enotni pristop. Potreben je nov postopek za kodifikacijo dosledne prakse in preprečevanje sedanjih razlik. ·Izzivi, povezani z instrumentalizacijo migrantov Kot je navedeno v sporočilu Komisije o odzivu na državno podprto instrumentalizacijo migrantov na zunanjih mejah EU, v prenovljenem akcijskem načrtu EU za boj proti tihotapljenju migrantov (2021–2025), ki ga je Komisija sprejela 29. septembra 2021, in v predlogu Komisije za uredbo o ukrepih zoper prevoznike, ki omogočajo trgovino z ljudmi ali tihotapljenje migrantov v povezavi z nezakonitim vstopom na ozemlje Evropske unije ali pri tem sodelujejo, je zelo zaskrbljujoč pojav vse večja vloga državnih akterjev pri umetnem ustvarjanju in omogočanju nedovoljenih migracij, saj migracijske toke uporabljajo kot orodja za politične namene za destabilizacijo Evropske unije ali njenih držav članic. Kot je navedeno v sklepih Evropskega sveta iz oktobra 2021, so se EU in države članice zavezale, da se bodo odzvale na to vse večjo vlogo državnih akterjev pri omogočanju nedovoljenih migracij in uporabi ljudi za ustvarjanje pritiska na zunanjih mejah EU. Evropski svet je pozval Komisijo, naj predlaga vse potrebne spremembe pravnega okvira EU za obravnavo vprašanja instrumentalizacije. V ta namen je treba najprej opredeliti, kaj je treba razumeti kot „instrumentalizacijo“. Poleg tega je treba pojasniti, katere ukrepe lahko države članice sprejmejo v skladu z zakonikom o schengenskih mejah, da bi učinkovito zaščitile skupne zunanje meje EU pred instrumentalizacijo migrantov v politične namene. Hkrati Komisija predlaga dodatne ukrepe v okviru pravnega reda na področju azila in vračanja, da bi dodatno pojasnila, kako se države članice lahko odzovejo in bi se morale odzvati v primerih instrumentalizacije ob hkratnem zagotavljanju popolne zaščite pravic migrantov, ki so instrumentalizirani, vključno s pravico do azila in varstva pred nevračanjem. V skladu z zakonikom o schengenskih mejah „Nadzor meje ni samo v interesu države članice, na katere zunanjih mejah se opravlja, temveč tudi v interesu vseh držav članic, ki so odpravile nadzor meje na svojih notranjih mejah. Nadzor meje bi moral pomagati v boju proti nezakonitemu priseljevanju in trgovini z ljudmi in preprečiti katero koli grožnjo notranji varnosti, javnemu redu, javnemu zdravju in mednarodnim odnosom držav članic“. Zato je jasno, da imajo države članice z zunanjimi schengenskimi mejami dvojno odgovornost: do vseh oseb, ki uživajo možnost potovanja, ne da bi bile podvržene nadzoru na notranjih mejah, ter do svojih državljanov in podjetij. Zakonik o schengenskih mejah vsebuje splošna pravila, ki se uporabljajo na mejnih prehodih (člen 5) in za varovanje meje (člen 13), da se državam članicam omogoči uresničevanje zgoraj navedenih ciljev upravljanja meja. Vendar je treba ta pravila okrepiti, da bi priznali odgovornost držav članic v zvezi z zunanjimi schengenskimi mejami in se odzvali na nove izzive, ki jih prinaša pojav instrumentalizacije. Ukrepi na notranjih mejah in znotraj ozemlja

Bistvo schengenskega projekta je, da se na notranjih mejah ne izvaja nadzor, kar vsem osebam, ki zakonito prebivajo v Uniji, omogoča, da v celoti izkoristijo možnost potovanja brez nadzora na notranjih mejah. Na podlagi izkušenj, pridobljenih do jeseni 2021, je treba za ohranitev schengenskega območja pregledati in okrepiti naslednje vidike: ·Odziv na izzive, s katerimi se sooča večina držav članic Čeprav je ponovna uvedba mejnih kontrol lahko legitimen ukrep za obravnavanje resnih groženj notranji varnosti in javnemu redu, zlasti kadar je potreben nujen odziv (npr. teroristični napadi), lahko geografski obseg in trajanje teh mejnih kontrol otežita gibanje oseb in prosti pretok blaga. Čeprav kontrole na notranjih mejah same po sebi ne posegajo v pravico do prostega gibanja, v praksi odsotnost takih kontrol olajšuje gibanje oseb. Učinek ponovne uvedbe mejnih kontrol je bil še posebej opazen na notranjih kopenskih mejah, kar je vplivalo na številne gospodarske in družbene vezi v čezmejnih regijah, saj v teh regijah živi 150 milijonov ljudi, notranje meje schengenskega območja pa vsak dan prečka približno 3,5 milijona ljudi. Leta 2020 so številne ponovne uvedbe mejnih kontrol na notranjih mejah, ki naj bi pomagale zajeziti širjenje COVID-19, pogosto vplivale na lokalne zmogljivosti za zagotavljanje osnovnih storitev na obeh straneh meje. Pomanjkanje usklajevanja nacionalnih ukrepov v odziv na pandemijo COVID-19 je dodatno vplivalo na prometni sektor, saj je omejilo čezmejne prevozne dejavnosti, kar je pogosto povečalo učinke začetnega šoka in prispevalo k motnjam v dobavnih verigah. Potreben je nov postopek za zagotovitev bolj usklajenega pristopa v primeru kriznih razmer, ki vplivajo na večino držav članic, pri čemer je treba v celoti spoštovati suvereno pravico držav članic, da ponovno uvedejo nadzor meje. Komisija bo na podlagi širokega nabora smernic in priporočil, sprejetih za pandemijo COVID-19, kot je sistem „zelenih pasov“, izboljšala tudi načrtovanje ravnanja v nepredvidljivih razmerah za schengensko območje. Zato bo v Praktičnem priročniku za mejne policiste kodificirala ustrezne blažilne ukrepe, ki bo postal samoumevna referenčna točka za mejne policiste v kriznih razmerah. ·Boljša uporaba alternativnih ukrepov Zaradi pandemije COVID-19, migracijske krize iz leta 2015 in povečanega števila terorističnih groženj je schengensko območje v zadnjih letih na preizkušnji. V odgovor na te izzive so se nekatere države članice odločile ponovno uvesti mejne kontrole na nekaterih ali vseh svojih notranjih mejah. Čeprav so bile take odločitve najprej odziv na jasno prepoznavne dogodke in so bile za določeno obdobje podprte s priporočili Sveta, se zdi, da so zdaj postale stalni previdnostni ukrep. Dolgotrajni nadzor na notranjih mejah je razkril omejitve sedanjih orodij, ki so Uniji na voljo za oceno nujnosti in sorazmernosti podaljšanega nadzora. Zato bi bilo treba pravila, ki opredeljujejo nadzor na notranjih mejah kot skrajni ukrep, okrepiti. Podobno je dolgotrajni nadzor na notranjih mejah opozoril na omejeno uporabo alternativnih ukrepov držav članic, ki lahko v številnih primerih zadostujejo za zagotovitev visoke ravni varnosti, ne da bi bilo treba ponovno vzpostaviti nadzor na notranjih mejah. To zadeva zlasti izvajanje policijskih pooblastil. Priporočilo Komisije iz leta 2017 o policijskih kontrolah in čezmejnem policijskem sodelovanju je države članice spodbudilo, naj bolje izkoristijo svoja policijska pooblastila in dajo prednost policijskim kontrolam, preden se odločijo za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. V zadnjih štirih letih je več držav članic okrepilo policijske kontrole na obmejnih območjih zaradi povečanih groženj javnemu redu ali notranji varnosti. Nekateri od teh ukrepov so zgled dobre prakse pri obravnavanju vztrajne in povečane grožnje javnemu redu ali notranji varnosti. Zato se take kontrole lahko izkažejo za enako ali bolj učinkovite kot nadzor na notranjih mejah, zlasti ker so bolj prilagodljive kot statični nadzor meje na določenih mejnih prehodih in jih je mogoče lažje prilagoditi spreminjajočim se tveganjem. Za zagotovitev, da se potencial teh ukrepov v celoti izkoristi, bi morala država članica, ki razmišlja o podaljšanju ponovne uvedbe nadzora meje, najprej oceniti, ali se lahko nadzor meje nadomesti s takimi alternativnimi ukrepi. Poleg tega so izkušnje v zvezi s pandemijo COVID-19 jasno pokazale, da ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah ni potrebna, če se lahko uporabijo druga javna pooblastila, ki običajno niso povezana s policijo (npr. kontrole v zvezi z javnim zdravjem). Zato bi bilo treba pregledati seznam alternativnih ukrepov, ki se ne bi smeli šteti za enakovredne nadzoru na notranjih mejah. Boljše policijsko sodelovanje lahko razširi nabor alternativ nadzoru na notranjih mejah, ki so na voljo državam članicam. V ta namen je Komisija 8. decembra 2021 sprejela zakonodajne predloge za kodeks EU o policijskem sodelovanju. Kodeks bo vzpostavil skladen pravni okvir EU za zagotovitev, da imajo organi kazenskega pregona ustrezen dostop do informacij drugih držav članic, kadar jih potrebujejo za boj proti kaznivim dejanjem in terorizmu. Nazadnje, nadaljevanje nadzora na notranjih mejah v zvezi z nedovoljenim gibanjem upravičuje spremembe, ki državam članicam omogočajo boljše reševanje takih izzivov, ne da bi se bilo treba zateči k nadzoru na notranjih mejah. * Glede na navedeno je nujno treba obravnavati težave, ki vplivajo na zunanje in notranje meje schengenskega območja in ki so povezane z naslednjim: (a)ukrepi na zunanjih mejah za obravnavanje groženj, povezanih z velikimi grožnjami javnemu zdravju, kot so pandemije in primeri instrumentalizacije migrantov; (b)pogoji za ponovno uvedbo mejnih kontrol na notranjih mejah in uporabo vseh drugih ukrepov za zagotovitev dovolj visoke ravni varnosti, ne da bi se bilo treba zateči k nadzoru na notranjih mejah. Specifični cilji in glavni elementi predloga Specifični cilji predloga so: (a)Enotna uporaba ukrepov na zunanjih mejah v primeru grožnji javnemu zdravju Cilj predloga je vzpostaviti nov mehanizem, ki bi moral Svetu omogočiti pravočasno sprejetje zavezujočega instrumenta, s katerimi se v teh okoliščinah določijo začasne omejitve potovanj na zunanjih mejah. Zaradi tega mehanizma se bodo omejitve potovanj uporabljale enotno v vseh državah članicah, dokler v Uniji še vedno obstaja grožnja javnemu zdravju. Predlog na celovit način določa vse potrebne elemente instrumenta, ki ga mora Svet sprejeti z izvedbenim aktom. V skladu s tem bi moral tak instrument določati vse kategorije oseb, ki so izvzete iz omejitev potovanj, tudi v primerih, ko potujejo iz nenujnih razlogov, in/ali na podlagi objektivnih kazalnikov vsa geografska območja ali tretje države, iz katerih lahko veljajo posebni ukrepi za potovanja, npr. omejitve potovanj. Poleg tega bi moral opredeliti vse dodatne pogoje, ki jih morajo potniki izpolnjevati za zagotovitev varnosti potovanja. V skladu z obveznostmi iz prava Unije in mednarodnega prava bi bilo treba državljanom Unije in državljanom tretjih držav, ki so na podlagi sporazumov med Unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter temi tretjimi državami na drugi strani enako upravičeni do prostega gibanja kot državljani Unije, ter njihovim družinskim članom, vedno dovoliti vstop v Unijo. Rezidentom bi bilo treba vedno dovoliti vrnitev v Unijo. Poleg tega bi moral instrument opredeliti minimalni seznam kategorij potnikov, ki se štejejo za potrebne, kar zadeva nujne funkcije ali potrebe in zato ne bi smele biti zajete v ukrepih na podlagi tega instrumenta. Ta seznam bi moral odražati zlasti mednarodne obveznosti Unije in njenih držav članic, da dovolijo potovanje, medtem ko je Svetu prepuščeno, da s posameznimi sklepi po potrebi opredeli dodatne kategorije nujnih potovanj, odvisno od konkretne grožnje. Instrument bi lahko vzpostavil tudi mehanizem zasilne zavore, ki bi omogočal sprejetje ustreznih ukrepov, kadar bi se epidemiološke razmere na enem ali več geografskih območjih močno poslabšale.

(b) Odziv na instrumentalizacijo migrantov na zunanjih mejah Cilj predloga je obravnavati instrumentalizacijo migrantov, kadar akter iz tretje države uporablja ljudi za destabilizacijo Unije ali njenih držav članic. Predlog v členu 2 opredeljuje, kaj je treba razumeti kot „instrumentalizacijo“. Poleg tega bi bilo treba s predlagano spremembo členov 5 in 13 pojasniti, kateri ukrepi so na voljo na mejnih prehodih in v okviru varovanja meje za preprečevanje nezakonitih prehodov meje in odzivanje nanje, kadar se države članice prvega vstopa soočajo s takim pritiskom iz tretje države. Poleg tega je namen novega predloga o izrednih azilnih postopkih in postopkih vračanja zagotoviti skladnost s tem pristopom, in sicer z uvedbo določb, ki državam članicam omogočajo, da sprejmejo ukrepe za upravljanje – na human, urejen in dostojanstven način ter ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in humanitarnih načel – prihoda oseb, ki so bile instrumentalizirane s strani tretje države. (c) Vzpostavitev načrtovanja ravnanja v nepredvidljivih razmerah za schengensko območje v primeru grožnje, ki hkrati prizadene večino držav članic Cilj predloga je vzpostaviti nov mehanizem, ki bo omogočal evropski odziv na težave, s katerimi se hkrati sooča večina držav članic in ki tako ogrožajo splošno delovanje schengenskega območja. Ta novi mehanizem bi moral dopolnjevati obstoječi mehanizem za resne trajne pomanjkljivosti na zunanjih mejah, kot je trenutno določen v členu 29 zakonika o schengenskih mejah. V celoti bi moral spoštovati pravico držav članic, da v primeru neposredne grožnje sprejmejo potrebne ukrepe, in Svetu omogočiti, da na podlagi predloga Komisije odobri ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah v nekaterih ali vseh državah članicah, ki jih je prizadela ugotovljena grožnja, s čimer bi se zagotovil skladen okvir za uporabo nadzora na notranjih mejah s strani držav članic in opredelili ustrezni blažilni ukrepi. Na predlog Komisije se tako dovoljenje lahko podaljša za nadaljnja obdobja do šest mesecev, dokler se ta grožnja nadaljuje. Kadar Komisija meni, da pooblastilo za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah ne bi bilo primerno, bi morala namesto tega sprejeti priporočilo, v katerem bi opredelila ukrepe, ki se za obravnavanje grožnje zdijo primernejši od nadzora na notranjih mejah, ali ukrepe, ki lahko dopolnjujejo nadzor na notranjih mejah. (d)Postopkovni zaščitni ukrepi v primeru enostranskih ponovnih uvedb nadzora na notranjih mejah Da bi nadzor na notranjih mejah ostal skrajni ukrep, predlog pojasnjuje in razširja seznam elementov, ki jih mora država članica oceniti pri odločanju o začasni ponovni uvedbi nadzora meje. Ti elementi bi vključevali ustreznost ukrepa ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah in verjetni vpliv takega ukrepa na gibanje oseb na območju brez nadzora na notranjih mejah in na čezmejne regije. Poleg tega bi morala taka ocena, kadar se država članica odloči podaljšati nadzor na notranjih mejah v odziv na predvidljive grožnje, vključevati tudi oceno ustreznosti in uporabe alternativnih ukrepov, kot so sorazmerne kontrole, ki jih pristojni organi na obmejnem območju izvajajo v okviru zakonitega izvajanja javnih pooblastil, uporaba postopka zavrnitve za državljane tretjih držav, ki prehajajo notranje meje, in policijsko sodelovanje, kot je določeno v pravu Unije. Poleg tega bi morala podaljšanja v zvezi s predvidljivimi grožnjami, daljša od šest mesecev, vključevati tudi oceno tveganja. Od danes lahko Komisija ali katera koli druga država članica kadar koli sprejme mnenje o nujnosti in sorazmernosti ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah. Kadar se notranje kontrole izvajajo skupno 18 mesecev, bo morala Komisija izdati mnenje o njihovi sorazmernosti in nujnosti ter začeti postopek posvetovanja z državami članicami. Da bi se upoštevale izkušnje, da lahko nekatere grožnje trajajo dlje časa, se možnost podaljšanja nadzora meje v teh primerih podaljša na skupno obdobje največ dveh let. Vendar se v predlogu priznava, da lahko države članice vidijo potrebo po ohranitvi nadzora na notranjih mejah tudi po tem časovnem okviru. V takih primerih bi morala zadevna država članica Komisijo obvestiti, v svojem novem obvestilu pa utemeljiti ohranitev nadzora zaradi grožnje, vključno z oceno tveganja in ob upoštevanju mnenja Komisije, izdanega v primeru nadzora meje, ki traja 18 mesecev. V takem primeru Komisija izda nadaljnje mnenje. Da bi se omogočila naknadna analiza dejstev, bi morala za države članice po odpravi nadzora še naprej veljati obveznost predložitve poročila o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji. Če se nadzor meje izvaja dlje kot šest mesecev, bi bilo treba tako poročilo predložiti po dvanajstih mesecih, nato pa vsako leto, dokler se nadzor izvaja. (e)Uporaba blažilnih ukrepov in posebnih zaščitnih ukrepov za čezmejne regije v primerih ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah Predlog določa tudi, da bi bilo treba vedno uporabljati zaščitne ukrepe za omejitev negativnega učinka začasne ponovne uvedbe mejnih kontrol na notranjih mejah, če bi bila ta ponovna uvedba neizogibna, zlasti za omejitev njihovega vpliva na delovanje čezmejnih regij, promet in s tem na enotni trg. Primeri blažilnih ukrepov, ki bi jih bilo treba upoštevati med ponovno uvedbo nadzora meje, so zlasti tisti, ki so navedeni v smernicah in priporočilih, pripravljenih leta 2020 v zvezi s krizo zaradi COVID-19. (f) Povečana uporaba alternativnih ukrepov za obravnavanje ugotovljenih groženj namesto nadzora na notranjih mejah Cilj predloga je na sorazmeren način zagotoviti visoko raven varnosti na schengenskem območju. V ta namen predlog pojasnjuje možnost, v skladu s katero lahko države članice na obmejnih območjih pogosteje uporabljajo kontrole, ki niso nadzor meje na obmejnih območjih. Teh kontrol ne bi smeli izvajati zgolj policijski organi, temveč bi se lahko vanje vključili kateri koli drugi organi, ki so v skladu z nacionalno zakonodajo pristojni za izvajanje javnih pooblastil. V vseh primerih morajo pristojni organi spoštovati obstoječe zaščitne ukrepe, ki jih je Evropsko sodišče razvilo v sodni praksi za izvajanje policijskih pooblastil, zlasti z zagotavljanjem potrebnega okvira za pooblastila, podeljena tem organom za izvajanje kontrol identitete, vključno z usmerjanjem diskrecijske pravice, ki jo imajo ti organi pri praktični uporabi teh pooblastil, za zagotovitev, da te kontrole ne postanejo enakovredne nadzoru meje. Pri zagotavljanju takih smernic bi morale države članice zagotoviti tudi, da se diskrecijska pravica pristojnih organov izvaja ob polnem spoštovanju temeljnih pravic, zlasti prepovedi diskriminacije. Da bi državam članicam zagotovili dodatna sredstva za uporabo alternativnih ukrepov za obravnavanje nedovoljenega gibanja migrantov brez urejenega statusa, predlog uvaja možnost predaje migrantov brez urejenega statusa, če obstajajo jasni znaki, da je oseba, prijeta na notranjih mejah v okviru čezmejnega operativnega policijskega sodelovanja, pravkar prišla iz te druge države članice (na primer evidentiranje v sistem Eurodac s strani druge države članice ali nedavni računi, izdani v drugi državi članici). Glede na pobudo o čezmejnem policijskem sodelovanju, predloženo 8. decembra 2021, bi moral ta novi postopek spodbujati uporabo skupnih patrulj kot orodja, ki omogoča uporabo te poenostavljene predaje oseb, prijetih na notranjih mejah. Predlog predvideva tudi odpravo določbe o mirovanju, ki se trenutno uporablja za obstoječe dvostranske sporazume in dogovore med državami članicami o tem vprašanju, kot je navedeno v členu 6(3) direktive o vračanju, in določitev pogojev, pod katerimi se trenutno lahko migranti brez urejenega statusa predajo, če so bili prijeti zaradi nezakonitega prebivanja v državi članici. Predlog vsebuje ciljno usmerjeno spremembo člena 6(3) direktive o vračanju, ki bi državam članicam omogočila, da vzpostavijo učinkovitejše dvostranske sporazume in dogovore o ponovnem sprejemu, s katerimi bi se lahko odzvale na izzive, povezane z nedovoljenim gibanjem. Sprememba bi od držav članic zahtevala tudi, da Komisijo uradno obvestijo o takih sporazumih in dogovorih. Poleg tega je Komisija na podlagi pregleda obstoječih sporazumov pripravljena pripraviti vzorec dvostranskega sporazuma za glavne klavzule takih sporazumov, da bi države članice podprla pri tej nalogi oblikovanja učinkovitega orodja za upravljanje nedovoljenih gibanj. Predlog odpravlja tudi ovire za širšo uporabo tehnologij za spremljanje in nadzor ter pojasnjuje, da zakonik o schengenskih mejah ne preprečuje uporabe podatkov o potnikih, kot so evidence podatkov o potnikih ali predhodne informacije o potniku na povezavah znotraj schengenskega območja, če bi to dopuščalo pravo, ki se uporablja. •Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike Kot je navedeno zgoraj, je ta pobuda v skladu z ukrepi iz schengenske strategije. Predlog s prenovljenimi obveznostmi poročanja Komisiji v zvezi z delovanjem schengenskega območja prispeva k načelom upravljanja schengenskega območja, da bi okrepil politični dialog, spremljanje in izvrševanje. Zato je sestavni del strukture upravljanja schengenskega območja, kot je določena v schengenski strategiji z dne 2. junija 2021. Ta obveznost poročanja bo v prihodnje izpolnjena z letnim poročilom o stanju schengenske ureditve, ki bo vsebovalo tudi poročilo, ki ga je treba predložiti v skladu s členom 20 uredbe o schengenskem ocenjevalnem mehanizmu. Schengenski ocenjevalni in spremljevalni mehanizem zagotavlja instrument medsebojnega sodelovanja, ki podpira krepitev medsebojnega zaupanja med državami članicami ter zagotavlja pravilno in učinkovito izvajanje schengenskega pravnega okvira. Pomanjkljivosti in neizvajanje v eni državi članici lahko vplivajo na vse države članice in posledično ogrozijo schengensko območje. Zato je treba vzpostaviti mehanizem, ki bo ustrezal svojemu namenu in zagotavljal močnejše in odpornejše schengensko območje. V ta namen je Komisija 2. junija 2021 sprejela reformo schengenskega ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma, o kateri trenutno razpravlja Svet. O poročilu o stanju schengenske ureditve bi bilo treba vsako leto razpravljati na schengenskem forumu, ki ga je Komisija ustanovila za spodbujanje rednega in strukturiranega političnega dialoga med akterji, vključenimi v zagotavljanje pravilnega delovanja schengenskega območja. Te razprave bi morale vključevati ustrezne nacionalne organe na nacionalni in regionalni ravni, da bi spodbudili konkretnejše sodelovanje in večje zaupanje med državami članicami in tako podprli dobro delovanje schengenskega območja. Prvi schengenski forum je potekal 30. novembra 2020, drugi forum pa 17. maja 2021, na njem pa so sodelovali poslanci Evropskega parlamenta in ministri za notranje zadeve.

V skladu s členom 33 zakonika o schengenskih mejah bo poročilo o stanju schengenske ureditve naslovljeno na Evropski parlament in Svet. Ti instituciji bi zato morali na podlagi razprav v okviru schengenskega foruma upoštevati sklepe, ki temeljijo na poročilu. Predlog dopolnjuje pravila o nadzoru na zunanjih mejah kot predpogoj za območje brez nadzora na notranjih mejah. Prispeva k učinkovitemu izvajanju evropskega integriranega upravljanja meja s strani evropske mejne in obalne straže. Predlog se bo odražal tudi v prihodnjem ciklu večletne strateške politike, katerega cilj je določiti strateški okvir za usmerjanje evropskega integriranega upravljanja meja z odpravo vrzeli med varovanjem meja, varnostjo, vračanjem in migracijami ob hkratnem zagotavljanju varstva temeljnih pravic. Kot je bilo napovedano v schengenski strategiji, bo Komisija v začetku leta 2022 sprejela dokument politike, ki bo podlaga za posvetovanje z Evropskim parlamentom in Svetom o evropskem integriranem upravljanju meja. Pričakuje se, da bo novi postopek na zunanji meji, ki se bo uporabljal v primeru nalezljive bolezni s potencialom epidemije, ki jo odkrije Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni ali Komisija prek organa EU za pripravljenost in odzivanje na izredne zdravstvene razmere (HERA), bolje pripravil Unijo na vsako prihodnjo pandemijo in bo kot tak služil enemu od namenov nadzora meje, tj. preprečevanju grožnje javnemu zdravju. Zapolnil bo vrzel, ko bo prenehalo veljati obstoječe Priporočilo Sveta (EU) 2020/912 o začasni omejitvi nenujnih potovanj v EU in morebitni odpravi te omejitve. Priporočilo Sveta 2020/912 je bilo namreč sprejeto kot del usklajenega odziva na pandemijo COVID-19, kar pomeni, da bo prenehalo veljati do sprejetja te uredbe. Novi postopek bi moral v celoti upoštevati postopke, uvedene s prihodnjo uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o resnih čezmejnih grožnjah za zdravje, zlasti v primeru razglasitve izrednih razmer v javnem zdravju, in spremenjeni mandat Evropskega centra za obvladovanje bolezni. Kar zadeva ukrepe za podporo državam članicam pri njihovih prizadevanjih za soočanje z instrumentalizacijo migrantov s strani tretjih držav, predlog temelji na obstoječih pravilih o varovanju meje in nadzoru meje na zunanjih mejah, kot so določena v zakoniku o schengenskih mejah. Predlog je odziv na številne resolucije Evropskega parlamenta in temelji na priporočilih Komisije, sprejetih leta 2017, da bi utrli pot odpravi dolgotrajnega nadzora na notranjih mejah: Priporočilo z dne 12. maja 2017 o sorazmerni uporabi policijskih kontrol in policijskega sodelovanja na schengenskem območju ter Priporočilo z dne 3. oktobra 2017 o izvajanju določb zakonika o schengenskih mejah o začasni ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah schengenskega območja. Predlog nadomešča predlog Komisije za spremembo zakonika o schengenskih mejah, ki ga je Komisija sprejela leta 2017 in ki je umaknjen. Kot je pojasnjeno v schengenski strategiji, pobuda iz leta 2017 kljub temu, da so se deležniki strinjali, da je treba obravnavati vprašanje nadzora na notranjih mejah, ni prejela zadostne podpore, da bi lahko sozakonodajalca uspešno nadaljevala pogajanja, zato bi jo bilo treba umakniti. Sedanji predlog vključuje postopkovne zaščitne ukrepe, ki so bili v pogajanjih leta 2017 deležni splošne podpore, kot je obveznost predložitve ocene tveganja skupaj z uradnim obvestilom o nadzoru na notranjih mejah v primeru predvidljivih groženj. Poleg okrepljenih zaščitnih ukrepov predlog poenostavlja in racionalizira roke, v skladu s katerimi se lahko ponovno uvede ali podaljša nadzor na notranjih mejah. Države članice bodo imele zlasti možnost, da tak nadzor podaljšajo na skupno največ dve leti. Po tem obdobju se lahko nadzor meje izjemoma podaljša, vendar je zanj potrebno novo uradno obvestilo države članice, v katerem se utemelji ohranitev nadzora zaradi grožnje, pri čemer se upošteva mnenje Komisije, izdano po 18 mesecih. Poleg tega sedanji predlog predvideva posredovanje Sveta, kadar grožnja postane resnično evropsko vprašanje, ki hkrati prizadene večino držav članic. Zato vzpostavlja pravo ravnovesje med suvereno pravico držav članic do uvedbe nadzora na notranjih mejah in potrebo po upoštevanju dolgotrajne narave nekaterih groženj na eni strani ter potrebo po zagotovitvi, da se taka ponovna uvedba izvede usklajeno in s pravimi zaščitnimi ukrepi, na drugi strani. •Skladnost z drugimi politikami Unije Predlog za spremembo zakonika o schengenskih mejah je vključen v delovni program Komisije za leto 2021. Predlog ne posega v pravico do prostega gibanja državljanov Unije v smislu člena 20(1) PDEU in državljanov tretjih držav in njihovih družinskih članov, ki imajo v skladu s sporazumi med Unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter temi tretjimi državami na drugi strani pravico do prostega gibanja, enakovredno pravici državljanov Unije. To zadeva tako predlagane ukrepe na zunanjih mejah, v okviru katerih je pravica do vrnitve domov za to kategorijo oseb zagotovljena tudi med omejitvijo nenujnih potovanj v Unijo, kot ukrepe na notranjih mejah, v okviru katerih se okrepi potreba po oceni učinka ukrepov, sprejetih na notranjih mejah, na gibanje oseb na območju brez nadzora na notranjih mejah. Ta predlog nikakor ne vpliva na pravice državljanov EU na podlagi Direktive 2004/38/ES. Predlog prispeva h krepitvi varnosti na schengenskem območju, saj pojasnjuje ukrepe, ki so na voljo državam članicam za zagotovitev visoke ravni varnosti kljub odpravi nadzora na notranjih mejah. Predlog sledi sprejetju svežnja o policijskem sodelovanju 8. decembra 2021, ki ga sestavljajo predlog priporočila Sveta o operativnem policijskem sodelovanju, predlog direktive o izmenjavi informacij med organi kazenskega pregona držav članic in predlog uredbe o avtomatizirani izmenjavi podatkov za policijsko sodelovanje (Prüm II). Cilj teh predlogov je okrepiti dva najpomembnejša vidika policijskega sodelovanja: izmenjavo informacij in operativno policijsko sodelovanje. To bo okrepilo alternativne ukrepe, ki jih imajo na voljo države članice, in s tem omejilo potrebo po ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah. Novi postopek, predlagan za predajo migrantov brez urejenega statusa, prijetih na notranjih mejah v okviru čezmejnega policijskega sodelovanja, in predlagana ciljno usmerjena sprememba člena 6(3) direktive o vračanju sta namenjena ohranjanju območja brez nadzora na notranjih mejah. Predlog kot tak ne posega v direktivo o vračanju in ne vpliva na njeno dvojno naravo, ki jo ima kot instrument za boj proti nezakonitemu priseljevanju ob hkratnem podpiranju pravilnega delovanja območja brez kontrol na notranjih mejah. Ob doslednem spoštovanju temeljnih pravic takih oseb prevlada cilj učinkovite odstranitve migranta brez urejenega statusa s schengenskega območja v tretjo državo, države članice pa bi si morale vedno prizadevati za vračanje takih migrantov brez urejenega statusa v tretjo državo, namesto da bi zadevno osebo predale v drugo državo članico. Poleg tega bo novo odstopanje omogočilo vrnitev migrantov le v državo članico, iz katere je bil odkrit njihov nezakoniti prehod meje. Vsako nadaljnje vračanje v druge države članice bodo še naprej urejali obstoječi in prihodnji dvostranski sporazumi in dogovori med državami članicami. Predlog v celoti spoštuje pravni red na področju azila, kadar predlaga ukrepe na zunanjih mejah, povezane z instrumentalizacijo migrantov, in nov postopek za obravnavanje nedovoljenega gibanja migrantov brez urejenega statusa. Pri uresničevanju ciljev tega novega postopka se bodo države članice lahko oprle na predlog o spremembi uredbe Eurodac in predlog o preverjanju, pri čemer bodo v celoti spoštovale temeljne pravice in posebne zaščitne ukrepe, določene v teh instrumentih. Predlog upošteva prometno politiko EU, zlasti zelene vozne pasove, uvedene za ohranitev dobavnih verig in olajšanje gibanja delavcev v prometu med pandemijo COVID-19. Prihodnji krizni načrt za promet bo vseboval dodatne podrobnosti v zvezi z reševanjem kriznih razmer v prometnem sektorju. 2.PRAVNA PODLAGA, SUBSIDIARNOST IN SORAZMERNOST •Pravna podlaga Predlog temelji na členih 77(2)(b) in (e) in 79(2)(c) PDEU. Predlog spreminja Uredbo (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (zakonik o schengenskih mejah), zlasti naslov II o pravilih, ki se uporabljajo na zunanjih mejah, in naslov III o pravilih, ki se uporabljajo na notranjih mejah. Predlog spreminja tudi Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, kar zadeva odstopanja od obveznosti izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države. •Subsidiarnost (za neizključno pristojnost)

Ukrepi glede območja svobode, varnosti in pravice spadajo k pristojnostim, ki si jih v skladu s členom 4(2) PDEU EU deli z državami članicami. Zato se na podlagi člena 5(3) PEU uporablja načelo subsidiarnosti, v skladu s katerim Unija deluje, le če in kolikor države članice ciljev predlaganih ukrepov ne morejo zadovoljivo doseči na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije. Države članice same ne morejo zadovoljivo doseči ciljev tega predloga, temveč se ti cilji lažje dosežejo na ravni Unije. To pa zato, ker se nanašajo na kontrole oseb na zunanjih mejah, ki so predpogoj za območje brez nadzora na notranjih mejah. Poleg tega celovitost schengenskega območja in potreba po zagotovitvi enotnih pogojev za uveljavljanje pravice do prostega gibanja zahtevata usklajen pristop na celotnem schengenskem območju k ukrepom za krepitev zaupanja na zunanjih mejah, vključno z omejitvami nenujnih potovanj v EU in odzivom organov tretjih držav na instrumentalizacijo migrantov. Odprave kontrol na notranjih mejah zagotavlja Pogodba v členu 77(2)(e) PDEU. Medtem ko države članice ohranijo pravico, da sprejmejo ukrepe za odziv na notranjo varnost in javni red ter tako uveljavljajo pravico iz člena 72 PDEU, tudi če to pomeni ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah, so bila pravila za tako začasno ponovno uvedbo določena v zakoniku o schengenskih mejah, za zagotovitev, da se uporabljajo le pod strogimi pogoji. Zato je za vse spremembe teh pogojev za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah potrebna zakonodaja EU. Cilja vzpostavitve načrta ravnanja v nepredvidljivih razmerah za schengensko območje, vključno s posebnimi ukrepi na notranjih mejah za obravnavanje grožnje, ki hkrati prizadene večino držav članic, in ublažitev negativnih učinkov nadzora meje, kadar so ti postali neizogibni, države članice ne morejo zadovoljivo doseči same, temveč se ta cilj lažje doseže na ravni Unije. Unija zato lahko sprejme predlagane ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti. •Sorazmernost V skladu z načelom sorazmernosti iz člena 5(4) PEU je treba naravo in intenzivnost zadevnega ukrepa prilagoditi ugotovljeni težavi. Vse težave, obravnavane v tej zakonodajni pobudi, tako ali drugače terjajo, da se sprejmejo zakonodajni ukrepi na ravni EU, ki bodo državam članicam omogočili njihovo učinkovito reševanje. Predlagani ukrepi, ki naj bi se uporabljali na zunanjih mejah za obravnavanje grožnje javnemu zdravju, temeljijo na trenutno veljavnem okviru, kot je določen v Priporočilu Sveta (EU) 2020/912. Da bi zagotovili njihovo sorazmernost, predlagani postopek določa okvir, ki omogoča, da se po potrebi določijo pogoji, pod katerimi bi se lahko uvedle omejitve, njihovo področje uporabe in zaščitni ukrepi, zlasti v zvezi z državljani EU in drugimi osebami, ki uživajo pravico do prostega gibanja v skladu s pravom Unije, in/ali državljani tretjih držav, ki opravljajo nujno funkcijo. Predlagani ukrepi v zvezi z instrumentalizacijo migrantov dopolnjujejo obstoječe določbe o kontrolah na mejnih prehodih in varovanju meje. V celoti upoštevajo pristojnosti držav članic v zvezi z upravljanjem meja. V celoti odražajo tudi pristojnosti Evropske agencije za mejno in obalno stražo v zvezi s podporo državam članicam pri njihovi obveznosti varovanja zunanjih meja. Spremembe v zvezi z notranjimi mejami izboljšujejo ravnovesje med kontrolami, ki se lahko izvajajo na obmejnih območjih v okviru izvajanja javnih pooblastil, in ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. Predlagane spremembe pojasnjujejo pogoje, pod katerimi lahko države članice izvajajo kontrole na obmejnih območjih, ne da bi obstajalo tveganje, da bi jih bilo mogoče zamenjati z nadzorom meje. S spremembami se predlaga nov postopek, ki bi se uporabljal za migrante brez urejenega statusa, prijete na območjih notranjih meja, za obravnavanje nedovoljenih gibanj, ne da bi se bilo treba zateči k nadzoru na notranjih mejah. Postopek kot tak bo dopolnjeval obstoječi okvir, ki omogoča odpravo nadzora na notranjih mejah. Uporaba novega postopka je omejena na prijetje na notranjih mejah, kadar so migranti brez urejenega statusa prijeti v okviru čezmejnega operativnega policijskega sodelovanja, zlasti med skupnimi patruljami, saj bodo skupne patrulje zagotovile, da bosta obe vpleteni državi članici imeli enako raven informacij glede prijetja migranta brez urejenega statusa. Predlog ob doslednem spoštovanju načel subsidiarnosti in sorazmernosti dopušča možnost določitve dvostranskega sodelovanja pri zadevah, povezanih z nedovoljenim gibanjem v države članice, ob upoštevanju ciljev politike vračanja EU, kot so določeni v direktivi o vračanju. Predlog odpravlja klavzulo o mirovanju za obstoječe dvostranske sporazume ali dogovore v smislu člena 6(3) direktive o vračanju, da se državam članicam omogoči posodobitev njihove vsebine. Države članice v zvezi s tem ohranijo popolno svobodo, vendar bi morale Komisijo obvestiti o vseh takih novih/spremenjenih sporazumih in dogovorih. Komisija je pripravljena pomagati državam članicam z oblikovanjem vzorčnega dvostranskega sporazuma na podlagi klavzul, ki trenutno veljajo za dobre prakse za obravnavanje nedovoljenih gibanj, in priložitvijo tega sporazuma priročniku o vračanju. Predlog v celoti priznava suvereno pravico držav članic, da ponovno uvedejo nadzor na notranjih mejah, zlasti kadar je potreben nujen odziv, tudi v primeru grožnje, ki ogroža splošno delovanje schengenskega območja, in zato poziva k evropskemu odzivu. Poleg tega krepi zaščitne ukrepe proti diskrecijskim podaljšanjem nadzora na notranjih mejah le zaradi nadaljevanja grožnje, in sicer s povečanjem zahtev glede uradnega obveščanja skozi čas, zlasti v zvezi z ustreznostjo alternativnih ukrepov. Predlog ohranja pristop, da se nadzor na notranjih mejah lahko izvaja le, dokler je to potrebno, tj. odpraviti ga je treba takoj, ko se lahko z drugimi ukrepi odpravi ugotovljena grožnja. V skladu s tem je odgovornost za spoštovanje veljavnih rokov skupna naloga držav članic in Komisije. Države članice bi morale zlasti zagotoviti opis ugotovljenih groženj, ki upravičujejo ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah, in v primeru podaljšanja nadzora meje, namenjenega obravnavanju predvidljive grožnje, predložiti tudi oceno tveganja. Prav tako bi morale za vsak primer posebej oceniti, ali je trajna grožnja še vedno ista grožnja, ki upravičuje podaljšanje nadzora meje, ali pa pomeni novo grožnjo, ki upravičuje novo uradno obvestilo. V primeru ponovne uvedbe in poznejših podaljšanj nadzora meje bi morale države članice biti sposobne zagotoviti analizo, ki dokazuje nujnost in sorazmernost takega nadzora in zlasti primernost nadzora na notranjih mejah za obravnavanje grožnje ter njegov vpliv na gibanje oseb na območju brez nadzora na notranjih mejah ter na delovanje čezmejnih regij. V primeru kakršnega koli podaljšanja v zvezi s predvidljivimi grožnjami bi morala država članica dokazati, da je treba ohraniti nadzor na notranjih mejah, tako da oceni, ali bi bilo cilje takega podaljšanja mogoče doseči z alternativnimi ukrepi. Poleg tega bi morala podaljšanja v zvezi s predvidljivimi grožnjami, daljša od šest mesecev, vključevati tudi oceno tveganja. Komisija in katera koli država članica lahko z mnenjem o nujnosti in sorazmernosti izrazita svoje pomisleke glede uporabe nadzora meje. V primeru nadzora meje, ki presega 18 mesecev, bi moralo biti tako mnenje Komisije obvezno. O ponovni uvedbi nadzora meje se lahko razpravlja v okviru posvetovanj, ki jih Komisija izvede na lastno pobudo ali na zahtevo države članice, da se pojasni pomen nameravane ponovne uvedbe nadzora meje, ustreznost alternativnih ukrepov ter medsebojno sodelovanje v zvezi z nadzorom meje in blažilnimi ukrepi. Kot trenutno velja, bi tako posvetovanje ostalo obvezno, kadar bi Komisija ali država članica izdala mnenje. V primeru groženj z evropsko razsežnostjo Komisija in Svet prevzameta odgovornost, da se nadzor na notranjih mejah ohrani le, dokler je potrebno, ne da bi določili absolutne roke. •Izbira instrumenta Predlog se nanaša na spremembo uredbe in posledično spremembo direktive o vračanju. Ker se glavni elementi predloga nanašajo na obstoječe določbe naslova II zakonika o schengenskih mejah v zvezi z nadzorom na zunanjih mejah in naslova III te uredbe v zvezi z začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah, ne bi bil primeren noben drug instrument, razen uredbe. 3.REZULTATI NAKNADNIH OCEN, POSVETOVANJ Z DELEŽNIKI IN OCEN UČINKA •Naknadne ocene/preverjanja primernosti obstoječe zakonodaje Ni relevantno. •Posvetovanja z deležniki Kot je navedeno v Prilogi 2 k oceni učinka, priloženi temu predlogu, je med novembrom 2020 in februarjem 2021 potekalo posvetovanje z deležniki, ki je vključevalo predvsem ciljne deležnike v okviru schengenskega foruma in tematskih delavnic, razdeljenih glede na zadevno temo in deležnike. Vanj so bile vključene države članice, Evropski parlament, prevozniki in nevladne organizacije. Poleg tega je bilo izvedeno javno posvetovanje. Začelo se je 19. januarja 2021, rok za prispevke pa je bil 16. marec 2021.

Komisija je na svojem spletišču za štiri tedne objavila tudi začetno oceno učinka ter prejela povratne informacije od Francije, Hrvaške, Ukrajine in enega anonimnega pošiljatelja. •Zbiranje in uporaba strokovnih mnenj Predlog temelji na dokazih, zbranih v študiji s strani GD REGIO z naslovom Učinki zaprtja meja zaradi COVID-19 na čezmejne regije – Empirično poročilo za obdobje od marca do junija 2020 (The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions - An empirical report covering the period March to June 2020) in 20 študijah primerov iz obdobja od marca do junija 2020 (20 case studies covering the period March to June 2020). Komisija se je oprla tudi na študije o stroških zunaj schengenskega območja, ki jih je pripravil Evropski parlament, uradna obvestila držav članic v zvezi z začasno ponovno uvedbo kontrol na notranjih mejah in odzive javnosti, izražene v dopisih, poslanih Komisiji. •Ocena učinka Komisija je v skladu s svojo politiko za „boljše pravno urejanje“ izvedla oceno učinka. V oceni učinka so ocenjene tri možnosti politike: Možnost 1 – mehko pravo. Pri tej možnosti so se upoštevali ukrepi mehkega prava, ki temeljijo na izkušnjah, pridobljenih med krizo zaradi COVID-19, in drugi ukrepi za spodbujanje uporabe alternativnih ukrepov namesto mejnih kontrol na notranjih mejah. Zato je ta možnost sledila prejšnjemu pristopu Komisije iz sporočila „Vrnitev k schengenski ureditvi – časovni načrt“ iz leta 2016 in priporočila o sorazmernih policijskih kontrolah in policijskem sodelovanju na schengenskem območju. V okviru te možnosti so bili obravnavani tudi ukrepi mehkega prava za boljše usklajevanje ukrepov na zunanjih mejah v kriznih razmerah. Posebni cilji naj bi bili doseženi s sporočilom o prihodnosti schengenskega območja (t. i. schengenska strategija) in morebitnimi posodobitvami ustreznih priporočil (zlasti priporočila o sorazmernih policijskih kontrolah iz leta 2017). Možnost 2 – mešana možnost (ciljno usmerjena sprememba zakonika o schengenskih mejah v povezavi z mehkim pravom). Namen te možnosti je bil obravnavati kritike državljanov, Evropskega parlamenta in držav članic v zvezi s sedanjimi dolgotrajnimi kontrolami na notranjih mejah. Prav tako je bil njen namen odzvati se na poziv akademskih krogov. Ta možnost naj bi omogočila prosto gibanje oseb na schengenskem območju brez nepotrebnih ovir, in sicer zaradi omejitve primerov ponovne uvedbe mejne kontrole na notranjih mejah. Kar zadeva ukrepe na zunanjih mejah, je bila v okviru te možnosti glede na smernice in priporočila, ki so bila sprejeta v odziv na COVID-19, predlagana priprava „blažilnih ukrepov“, ki bi jih bilo treba upoštevati, kadar je ponovna uvedba mejnih kontrol neizogibna. Poleg tega je ta možnost pomenila sprejetje jasne pravne podlage za uvedbo in odpravo „prepovedi vstopa“ v EU v primeru grožnje javnemu zdravju, da se zagotovi enotnost na zunanjih mejah v primeru grožnje javnemu zdravju. Sedanji predlog vključuje zamisli, razvite v okviru te možnosti. Možnost 3 – mešana možnost 2 (temeljitejša sprememba zakonika o schengenskih mejah v povezavi z elementi mehkega prava). Ta možnost schengensko območje brez meja obravnava kot celovit prostor, ki ga posamezne države članice ne smejo razdrobiti. Zato predlaga, da se opredeljeni izzivi obravnavajo izključno na ravni EU, tako da se določi, da je za vsako odločitev o ponovni uvedbi mejne kontrole na notranjih mejah potrebna predhodna odobritev ene od institucij EU, ali da se odpravi možnost popolne ponovne uvedbe mejnih kontrol na notranjih mejah. Kar zadeva uporabo ukrepov na zunanjih mejah v primeru grožnje javnemu zdravju, se predlagani popravni ukrepi ne bi razlikovali od možnosti 2 (nove omejitve nenujnih potovanj v EU, ki se uporabljajo v primeru grožnje javnemu zdravju). Rezultat ocene učinka: Na podlagi ugotovitev iz poročila o oceni učinka se možnost 2 (mešani pristop) šteje za prednostno možnost. Ta izbira odraža najboljšo kumulativno oceno te možnosti, kar zadeva uspešnost, učinkovitost in sorazmernost. Temelji na izkušnjah iz preteklosti in je hkrati dovolj ambiciozna. Spoštuje stališča držav članic glede vloge mejnih kontrol pri obravnavanju resnih groženj ter hkrati spoštuje tudi legitimna pričakovanja državljanov EU in drugih oseb, ki imajo koristi od odsotnosti mejnih kontrol na notranjih mejah, v zvezi z ohranjanjem schengenskega območja, ki olajšuje gibanje oseb in blaga zaradi neizvajanja nadzora na notranjih mejah. Kar zadeva gospodarske učinke, je verjetno, da bo zlasti novi mehanizem za načrtovanje ravnanja v nepredvidljivih razmerah, ki odziv na krizne razmere, ki prizadenejo več ali vse države članice, prenaša na raven EU in po potrebi krepi uporabo alternativnih ukrepov ter blažilnih ukrepov, olajšal izvajanje gibanja in/ali omejil negativne učinke, ki jih ima nadzor na notranjih mejah na enotni trg. Zato je ta možnost lahko ključna pri omejevanju negativnega gospodarskega učinka mejnih kontrol na notranjih mejah in bi lahko bile gospodarske koristi te možnosti znatne. K temu cilju bi lahko prispevala tudi možnost sprejetja omejitve nenujnih potovanj na ravni EU, ki bi se uporabljala na zunanjih mejah v primeru grožnje javnemu zdravju, saj bi odpravila verjetni razlog za ponovno uvedbo mejnih kontrol na notranjih mejah. Ta možnost zagotavlja tudi pozitivne družbene učinke zaradi načrtovanja ravnanja v nepredvidljivih razmerah za schengensko območje in okrepljenih konceptov „skrajnega ukrepa“, ki naj bi omejili uporabo mejnih kontrol na notranjih mejah. S prednostno možnostjo niso povezani nobeni merljivi vplivi na okolje. Po drugi strani pa lahko ta možnost, relativno gledano, najbolj neposredno vpliva na upravo. To je posledica ohranitve možnosti začasne ponovne uvedbe mejnih kontrol na notranjih mejah in dodajanja novih obveznosti, kot so ocena tveganja, standardizirano uradno obvestilo o ponovni uvedbi mejnih kontrol na notranjih mejah in obveznost rednega poročanja o njih. Ker pa bi morali ukrepi, predlagani v tej možnosti, doseči splošno zmanjšanje uporabe mejnih kontrol, bo dodatno upravno breme predvidoma omejeno. V zvezi s predlaganimi ukrepi za preprečevanje instrumentalizacije migrantov ni bila izvedena nobena posebna analiza, saj je predlog v zvezi s tem namenjen pojasnitvi veljavnih pravil. Komisija je 19. aprila 2021 oceno učinka predložila Odboru za regulativni nadzor. Odbor za regulativni nadzor je podal pozitivno mnenje s pripombami. Te pripombe so se nanašale na (i) pomanjkanje zadostnih dokazov o prednostih in slabostih sedanjih ključnih ukrepov zakonika o schengenskih mejah, (ii) nejasnost opisa možnosti politike in izbire izvajanja ter (iii) nezadostno razvito analizo učinkov. Za obravnavo teh pripomb je Komisija celotno poročilo zlasti dopolnila s številkami in informacijami o stališčih deležnikov, da bi okrepila kvalitativne argumente v zvezi s koristmi odprave nadzora na notranjih mejah. V njem je jasneje opredelila pomanjkljivosti procesa v letu 2020 s schengenskega vidika, v katerem se je enotna ureditev EU za politično odzivanje na krize sprva osredotočala na zdravstvene vidike, šele pozneje pa na vidike, kot je nadzor meje, poudarila, da čeprav je lahko nadzor meja učinkovito orodje, postopno opuščanje povzroča znatne težave, ter bolj podrobno pokazala, da so alternativni ukrepi cenejši od mejnih kontrol, pogosto pa dosežejo enak rezultat. Poleg tega je Komisija okrepila različne predvidene možnosti. Vključene so bile tudi dodatne poglobljene informacije o cilju prejšnjega predloga iz leta 2017, izkušnjah, pridobljenih pri pogajanjih, in novi perspektivi, ki jo je prinesla kriza zaradi COVID-19. Dodatne informacije o tem, kako se priporočila Odbora za regulativni nadzor odražajo v poročilu o oceni učinka, so na voljo Prilogi I, točka 3, k oceni učinka. •Primernost in poenostavitev ureditve V skladu s programom ustreznosti in uspešnosti predpisov Komisije bi si morale vse pobude za spremembo obstoječe zakonodaje EU prizadevati za poenostavitev in učinkovitejše doseganje zastavljenih ciljev politike (tj. zmanjšanje nepotrebnih regulativnih stroškov).

Analiza učinkov kaže, da bi morala prednostna možnost pripomoči k optimizaciji dodeljevanja sredstev v primeru krize in omejitvi stroškov ponovne uvedbe mejnih kontrol na notranjih mejah. Vendar je treba opozoriti, da lahko nova obveznost glede ocene tveganja, nova predloga za obveščanje o ponovni uvedbi in obveznosti poročanja ter nove naloge, povezane z uporabo alternativnih ukrepov, privedejo do tega, da se skupno breme za države članice ne bo zmanjšalo, v nekaterih primerih pa se bo celo povečalo. Za institucije EU bi nastale dodatne obveznosti. To bi zadevalo vzpostavitev zmogljivosti za sprejemanje utemeljenih odločitev na ravni EU o uporabi omejitev nenujnih potovanj v EU na zunanjih mejah, pa tudi za uporabo načrtovanja ravnanja v nepredvidljivih razmerah, če bi bilo to potrebno. Večji učinek na organe in agencije EU se ne pričakuje, čeprav bi lahko instrumentalizacija migrantov brez urejenega statusa privedla do večjega sodelovanja Evropske agencije za mejno in obalno stražo v okviru Uredbe (EU) 2019/1896 (uredbe o evropski mejni in obalni straži), da bi državam članicam pomagala pri reševanju tega izziva. Na splošno bi bili dodatni stroški teh dodatnih nalog omejeni v primerjavi z znatnim pozitivnim učinkom na obvladovanje kriznih razmer, ki ogrožajo splošno delovanje schengenskega območja. •Temeljne pravice Predlagana sprememba upošteva temeljne pravice in načela iz Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zlasti svobodo gibanja in prebivanja (člen 45), pravico do azila (člen 18) in načelo nevračanja (člen 19). Zaščitni ukrepi iz členov 3, 4 in 7 zakonika o schengenskih mejah se še naprej uporabljajo, tudi v zvezi z ukrepi, sprejetimi za soočanje z instrumentalizacijo migrantov s strani tretjih držav. Poleg tega Komisija v zvezi s predlaganimi ukrepi za obravnavanje instrumentalizacije migrantov meni, da morajo države članice spoštovati svobodo izražanja, svobodo medijev in svobodo združevanja organizacij civilne družbe. Namen predlaganih ukrepov je obravnavati težave, ki trenutno vplivajo na naslednje pravice: (i) pravico do družinskega življenja oseb, ki zakonito prebivajo v EU, (ii) pravico do dela, uresničevanja pravice do ustanavljanja in opravljanja storitev v kateri koli državi članici, (iii) pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ter (iv) pravico do zasebnosti in varstva osebnih podatkov. Medtem ko bodo omejitve nenujnih potovanj v EU neizogibno vedno vplivale na nekatere od navedenih pravic, predlagani ukrepi ne bodo povečali teh učinkov, saj odražajo sedanje stanje na podlagi Priporočila Sveta 2020/912 in se zato štejejo za nujne in sorazmerne glede na grožnjo javnemu zdravju. Sedanji dolgotrajni nadzor na notranjih mejah in diskrecijska uporaba nadzora meja kot previdnostnega ukrepa, zlasti na začetku pandemije COVID-19, sta znatno vplivala na zgoraj navedene temeljne pravice. Predlagani ukrepi v zvezi z notranjimi mejami lahko le zmanjšajo ta vpliv. Kar zadeva uporabo alternativnih ukrepov, ki se spodbujajo v predlogu, se v celoti uporabljajo zaščitni ukrepi, ki izhajajo iz sedanjih protidiskriminacijskih določb v skladu z zakonodajo EU in nacionalno zakonodajo, vključno s členom 21 Listine EU o temeljnih pravicah, kot je izrecno izraženo v členu 4 in členu 7(2) zakonika o schengenskih mejah, da se prepreči rasno profiliranje ali druge nezakonite prakse. Schengenska pravila bi lahko k temu prispevala z okrepljenimi ukrepi spremljanja, npr. v okviru schengenskih ocenjevanj. Kar zadeva pravico do zasebnosti in varstva osebnih podatkov, ki bi lahko bila bolj ogrožena v okviru tehnologij za nadzor in spremljanje, za vse predlagane ukrepe veljajo veljavna pravila EU o varstvu podatkov. Nacionalna zakonodaja zagotavlja pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov. V tem smislu vse možnosti zagotavljajo ustrezno raven varstva državljanov in nacionalno zakonodajo, ki zagotavlja pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov s takimi tehnologijami. 4.PRORAČUNSKE POSLEDICE Predlog spremembe ne vpliva na proračun EU. 5.DRUGI ELEMENTI •Načrti za izvedbo ter ureditev spremljanja, ocenjevanja in poročanja Ocena ciljno usmerjene spremembe zakonika o schengenskih mejah v zvezi z odzivanjem na grožnje območju brez nadzora na notranjih mejah bo odvisna od informacij, ki jih bodo poslale države članice. Preglednica 11 v oceni učinka vključuje neizčrpen seznam kvantitativnih kazalnikov, predlaganih za spremljanje doseganja ciljev politike, opredeljenih v tej oceni učinka. Ti kazalniki v praksi odražajo in opredeljujejo uspeh možnosti politike. Ker pa se predlagana možnost nanaša na obravnavanje izrednih razmer, redno merjenje kazalnikov ni mogoče. Poleg tega ta nepredvidljivost preprečuje določanje določenih kvantitativnih ciljev. Spletišče Komisije https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en , prek katerega se javnost obvešča o trenutno veljavnih mejnih kontrolah na notranjih mejah, bo še vedno glavno informacijsko orodje za spremljanje in ocenjevanje razmer na notranjih mejah. Glede na omejitve pravne podlage za ukrepe na notranjih mejah Komisija ne more razviti ločenega orodja za uporabo alternativnih ukrepov, kot so policijske kontrole na obmejnih območjih. Vendar se bodo pogoji uporabe alternativnih ukrepov na notranjih mejah (policijske kontrole/nove tehnologije) spremljali v okviru schengenskega ocenjevalnega mehanizma, vključno z morebitnimi obiski na kraju samem na notranjih mejah in postopki za ugotavljanje kršitev. •Natančnejša pojasnitev posameznih določb predloga Predlog vsebuje štiri določbe. Člen 1 uvaja spremembe zakonika o schengenskih mejah. Člen 2 določa spremembo Direktive 2008/115/ES (direktiva o vračanju), da bi: (i) odražala novi postopek, ki omogoča takojšnjo predajo migrantov brez urejenega statusa, prijetih na notranjih mejah, v okviru čezmejnega operativnega policijskega sodelovanja v sosednjo državo članico, za katerega se predlaga, da se vključi v zakonik o schengenskih mejah; (ii) se črtala klavzula o mirovanju iz člena 6(3) direktive o vračanju in (iii) se določile obveznosti držav članic, da Komisijo obvestijo o vseh takih novih sporazumih/dogovorih in spremembah obstoječih sporazumov/dogovorov. Člen 3 določa obdobje prenosa spremembe direktive o vračanju v nacionalno zakonodajo. Člen 4 določa pogoje za začetek veljavnosti ter učinke uredbe o vračanju.

Člen 1: Spremembe zakonika o schengenskih mejah: Člen 2 zakonika o schengenskih mejah se spremeni zaradi spremembe opredelitve „varovanje meja“ in odraža potrebne opredelitve pojmov, kot so: „instrumentalizacija migrantov“, „nujna potovanja“ in „nenujna potovanja“, ki so prvič uvedeni v zakonik o schengenskih mejah, ter „prometna vozlišča“. Te opredelitve so dodane, da bi bolje odražale odgovornost držav članic na zunanjih mejah za izvajanje varovanja meja, vključno s preventivnimi ukrepi. Člen 5 se spremeni, da se pojasni, katere ukrepe lahko države članice uporabijo na svojih mejnih prehodih, kadar se soočajo z instrumentalizacijo migrantov. Člen 13 se spremeni, da se pojasni, katere ukrepe lahko države članice uporabijo pri opravljanju nalog v zvezi z varovanjem meja na svojih zunanjih mejah v povezavi z instrumentalizacijo migrantov, skupaj s tistim, kar izhaja iz člena 5. Doda se člen 21a, da se ustvari podlaga za enotno uporabo omejitev nenujnih potovanj v Evropsko unijo na zunanjih mejah v primeru bolezni, ki bi lahko prerasla v epidemijo. S to določbo je Svet pooblaščen, da na podlagi predloga Komisije sprejme izvedbeno uredbo v zvezi s tem. Določa vse potrebne parametre za tako odločitev in zagotavlja zaščitne ukrepe v zvezi z državljani EU, rezidenti za daljši čas in osebami, ki opravljajo nujne funkcije. Člen 23 se spremeni, da se pojasni vrsta kontrol, odobrenih na obmejnih območjih. Predlagane spremembe pojasnjujejo, da kontrole, ki se izvajajo na obmejnih območjih z uporabo tehnologij za spremljanje in nadzor, nimajo enakovrednega učinka kot nadzor meje. Podobno bi moralo biti z vidika zakonika o schengenskih mejah dovoljeno tudi preveriti podatke o potnikih, ki potujejo znotraj območja brez nadzora na notranjih mejah, v ustreznih zbirkah podatkov, če je to mogoče v skladu z veljavno zakonodajo. Novi člen 23a določa postopek za predajo migrantov brez urejenega statusa, prijetih na notranjih mejah v okviru čezmejnega operativnega policijskega sodelovanja, v države članice, neposredno iz katerih prihajajo. Dopolnjuje pravila, ki se uporabljajo v skladu z direktivo o vračanju, kot potrebni spremljevalni ukrep za območje brez nadzora na notranjih mejah. Državam članicam omogoča, da predajo osebe, ki nimajo pravice do vstopa ali bivanja, skupaj z obveznostjo sprejema takih oseb, prijetih na notranjih mejah v okviru čezmejnega operativnega policijskega sodelovanja, kot so skupne policijske patrulje, če obstajajo jasni znaki, da je zadevna oseba pravkar prestopila notranjo mejo. Taki znaki so lahko odsotnost veljavnih dokumentov, ki potrjujejo identiteto ali pravico do prebivanja v državi članici, evidence v sistemu Eurodac, ki jo jih vnesle druge države članice, ali novejši računi, izdani v drugi državi članici. Novi člen in nova Priloga XII k zakoniku o schengenskih mejah določata postopek, ki se uporablja v takih primerih. Spremenjeni člen 24 glede na spremembe člena 23 pojasnjuje, da lahko uporaba tehnologij za spremljanje in nadzor na kopenskih mejnih prehodih skupaj z varnostnimi ukrepi upraviči omejitve hitrosti ali druge ovire na cestnih prehodih na notranjih mejah. Člen 25 določa splošni okvir, ki se uporablja za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. V njem so navedeni primeri vrste grožnje, ki lahko privede do enostranske ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah, in okoliščine, v katerih se lahko nadzor na notranjih mejah podaljša. Člen 25a določa postopek, ki se uporablja za enostransko ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah s strani držav članic v odziv na nepredvidljive in predvidljive dogodke. Člen 26 pojasnjuje merila, ki bi jih morale države članice upoštevati in vključiti v naknadno uradno obvestilu o nadzoru na notranjih mejah. V zvezi s tem kot novost dodaja učinek na čezmejne regije. Določba določa različne zahteve za primere, ko se nadzor na notranjih mejah prvič ponovno uvede in kadar se nadzor meje podaljša zaradi predvidljivih groženj, da se upošteva, da se morajo pogoji za ohranitev nadzora na notranjih mejah sčasoma povečati v skladu z načelom sorazmernosti. Ta člen uvaja tudi koncept ukrepov, ki blažijo učinke ponovne uvedbe nadzora meje in bi jih bilo treba ustrezno uporabljati. Člen 27 se nadomesti z novim, ki se nanaša na uradno obvestilo o začasni ponovni uvedbi ali podaljšanju nadzora na notranjih mejah. Določa tudi obveznost predložitve ocene tveganja v primeru podaljšanja nadzora na notranjih mejah v zvezi s predvidljivimi grožnjami. Člen 27a pojasnjuje, kdaj bi bilo treba opraviti posvetovanja med Komisijo in zadevnimi državami članicami ter v katerih okoliščinah se lahko izda ali bi moralo biti izdano mnenje o nujnosti in sorazmernosti nadzora na notranjih mejah. Člen 28 se nadomesti z novo določbo o vzpostavitvi posebnega zaščitnega mehanizma za schengensko območje, kadar resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti hkrati prizadene večino držav članic, kar ogroža splošno delovanje območja brez nadzora na notranjih mejah. Ta določba pooblašča Svet, da na podlagi predloga Komisije sprejme izvedbeni sklep o usklajenem pristopu k resni grožnji, hkrati ugotovljeni v večini držav članic, ki bi nadomestil vse veljavne nacionalne ukrepe. Sklep Sveta je treba na predlog Komisije redno pregledovati, da se sprejeti ukrepi podaljšajo, spremenijo ali odpravijo. Člen 31 se spremeni, da se določijo splošna pravila glede obveščanja Evropskega parlamenta in Sveta, ki se uporabljajo v okviru vseh štirih mehanizmov. Člen 33 se spremeni tako, da obveznost poročanja o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah, da ni neposredno povezana z odpravo takega nadzora. Vsebuje tudi več podrobnosti o elementih, ki jih je treba vključiti v letno poročilo Komisije o delovanju območja brez notranjih meja in sodelovanju z agencijami v zvezi s tem. Spremenjeni člen 39 zakonika o schengenskih mejah dopolnjuje člen 2 predlagane uredbe in določa obveznost držav članic, da Komisijo uradno obvestijo o priglasijo čezmejnih regijah, da se določi obseg morebitnih blažilnih ukrepov, ki jih je treba določiti v izvedbeni uredbi v skladu s členom 28, in o področjih, ki jih je treba upoštevati pri oceni učinka v skladu s členom 26 zakonika o schengenskih mejah. Za boljše upoštevanje interesov čezmejnih regij pri uporabi členov 26 in 28 zakonika o schengenskih mejah novi člen 42b od držav članic zahteva, da Komisijo uradno obvestijo o določenih čezmejnih regijah. 2021/0428 (COD) Predlog

UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja

EVROPSKI PARLAMENT IN SVET EVROPSKE UNIJE STA – ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 77(2)(b) in (e) ter člena 79(2)(c) Pogodbe, ob upoštevanju predloga Evropske komisije, po posredovanju osnutka zakonodajnega akta nacionalnim parlamentom, v skladu z rednim zakonodajnim postopkom, ob upoštevanju naslednjega: (1)V skladu s členom 3(2) Pogodbe o Evropski uniji (PEU) Unija zajema območje svobode, varnosti in pravice brez nadzora na notranjih mejah, na katerem je v povezavi z ustreznimi ukrepi glede nadzora na zunanjih mejah, azila, priseljevanja ter glede preprečevanja kriminala in boja proti njemu zagotovljeno prosto gibanje oseb. (2)V Uredbi (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 (v nadaljnjem besedilu: zakonik o schengenskih mejah) so določena pravila, ki urejajo gibanje oseb na območje brez nadzora na notranjih mejah (v nadaljnjem besedilu: schengensko območje) in z njega ter med državami članicami, ki sodelujejo v schengenskem območju. (3)Schengensko območje se je v zadnjih letih soočilo z izzivi brez primere, ki po svoji naravi niso bili omejeni na ozemlje posamezne države članice. Ti izzivi so poudarili dejstvo, da je ohranjanje javnega reda in varnosti na schengenskem območju skupna odgovornost, ki zahteva skupno in usklajeno ukrepanje med državami članicami in na ravni Unije. Izpostavili so tudi vrzeli v obstoječih pravilih, ki urejajo delovanje schengenskega območja na zunanjih in notranjih mejah, ter potrebo po oblikovanju močnejšega in trdnejšega okvira, ki bo omogočal učinkovitejši odziv na izzive, s katerimi se sooča schengensko območje. (4)Nadzor meja na zunanjih mejah ni le v interesu države članice, na zunanjih mejah katere se opravlja, temveč v interesu vseh držav članic, ki so odpravile nadzor na svojih notranjih mejah, in celotne Unije. Države članice morajo zagotoviti visoke standarde pri upravljanju svojih zunanjih meja, tudi z okrepljenim sodelovanjem med mejnimi policisti, policijo, carino in drugimi ustreznimi organi. Unija zagotavlja dejavno podporo s finančnimi sredstvi, ki kih zagotavljajo agencije, zlasti pa z evropsko mejno in obalno stražo ter z upravljanjem schengenskega ocenjevalnega mehanizma. Pravila, ki se uporabljajo za zunanje meje, je treba okrepiti, da bi se bolje odzvali na nove izzive, ki so se nedavno pojavili na zunanjih mejah. (5)Zaradi pandemije COVID-19 se je okrepila potreba po boljši pripravljenosti Unije za odzivanje na krizne razmere na zunanjih mejah, povezane z boleznimi, ki bi lahko prerasle v epidemijo in ogrozile javno zdravje. Pandemija COVID-19 je pokazala, da so lahko pri grožnjah javnemu zdravju potrebna enotna pravila o omejitvah potovanj državljanov tretjih držav v Evropsko unijo. Če se za obravnavanje takih groženj na zunanjih mejah sprejmejo neskladni in različni ukrepi, to negativno vpliva na delovanje celotnega schengenskega območja ter zmanjšuje predvidljivost za potnike iz tretjih držav in stike z ljudmi iz tretjih držav. Za pripravo schengenskega območja na prihodnje izzive primerljivega obsega, povezane z grožnjami javnemu zdravju, je treba vzpostaviti nov mehanizem, ki bi moral omogočati pravočasno sprejetje in odpravo usklajenih ukrepov na ravni Unije. Novi postopek na zunanji meji bi bilo treba uporabiti v primeru nalezljive bolezni, ki bi lahko prerasla v epidemijo, kar ugotovi Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni ali Komisija. Ta mehanizem bi moral dopolniti postopke, predlagane v predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o resnih čezmejnih grožnjah za zdravjezlasti v primeru razglasitve izrednih razmer v javnem zdravju,in revidirana pooblastila Evropskega centra za obvladovanje bolezni. (6)Mehanizem bi moral predvideti, da Svet na predlog Komisije sprejme uredbo, s katero se določijo omejitve potovanj, vključno z omejitvami vstopa in vsemi drugimi potrebnimi ukrepi za potovanja v Evropsko unijo, ter pogoji, pod katerimi se odpravijo. Glede na politično občutljivo naravo takšnih ukrepov, ki zadevajo pravico do vstopa na ozemlje držav članic, bi bilo treba na Svet prenesti izvedbena pooblastila, da na predlog Komisije sprejme takšno uredbo. (7)Pomembno je, da je v skladu z veljavnimi obveznostmi na podlagi prava Unije in mednarodnega prava državljanom Unije in državljanom tretjih držav, ki so na podlagi sporazumov med Unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter temi tretjimi državami na drugi strani enako upravičeni do prostega gibanja kot državljani Unije, ter njihovim družinskim članom vedno dovoljen vstop v Unijo. Tudi rezidentom Unije bi bilo treba vedno dovoliti vrnitev v Unijo. Akt bi moral vsebovati vse potrebne elemente za zagotovitev, da so omejitve potovanj učinkovite, ciljno usmerjene, nediskriminatorne in sorazmerne glede na spreminjajoče se epidemiološke razmere. Po potrebi bi bilo treba določiti vse kategorije potnikov, katerih potovanje bi bilo treba izvzeti iz omejitev vstopa. Poleg tega ali namesto tega bi bilo treba v aktu določiti vsa geografska območja ali tretje države, iz katerih lahko za potovanje veljajo posebni ukrepi na podlagi objektivne metodologije in meril, ki se uporabljajo zanje in bi morali vključevati zlasti epidemiološke razmere. V aktu bi se lahko določili pogoji, pod katerimi se lahko dovoli potovanje, na primer testiranje, karantena, samoosamitev ali drugi ustrezni ukrepi, kot je obvezna izpolnitev obrazca za lokalizacijo potnika ali drugega orodja za sledenje stikom, pri čemer bi se zlasti upoštevali vsi sistemi Unije, razviti za olajšanje potovanja pod varnimi pogoji, kot so sistemi za preverjanje digitalnih potrdil. Z instrumentom bi se lahko po potrebi vzpostavil tudi mehanizem, ki bi omogočal sprejetje dodatnih ukrepov, če bi se epidemiološke razmere na enem ali več geografskih območjih močno poslabšale. (8)Prav tako je treba okrepiti pravila in zaščitne ukrepe v pravu Unije, da se državam članicam omogoči hitro ukrepanje proti primerom instrumentalizacije migrantov. To instrumentalizacijo je treba razumeti, da se nanaša na primer, ko tretja država sproža nezakonite migracijske tokove v Unijo z dejavnim spodbujanjem ali olajševanjem prihodov državljanov tretjih držav na zunanje meje držav članic, kadar taki ukrepi kažejo na namero, da destabilizira Unijo kot celoto ali posamezno državo članico, ter lahko narava takih ukrepov ogrozi temeljne državne funkcije, vključno z ozemeljsko celovitostjo, vzdrževanjem javnega reda in miru ali varovanjem njene nacionalne varnosti. (9)Instrumentalizacija migrantov se lahko nanaša na primere, ko tretja država dejavno spodbuja ali olajšuje nedovoljeno potovanje državljanov tretjih držav z olajševanjem ali spodbujanjem potovanja na svoje ozemlje, da bi dosegli zunanjo mejo držav članic, lahko pa se nanaša tudi na dejavno spodbujanje ali olajševanje nedovoljenega potovanja državljanov tretjih držav, ki so že v tej tretji državi. Instrumentalizacija migrantov lahko vključuje tudi uvedbo prisilnih ukrepov, katerih namen je preprečiti državljanom tretjih držav, da bi obmejna območja tretje države, ki instrumentalizira državljane tretjih držav, zapustili v kateri koli drugi smeri kot prek države članice. (10)Unija bi morala za podporo državam članicam, ki se soočajo z instrumentalizacijo, uporabiti vsa orodja iz svojega nabora diplomatskih, finančnih in operativnih ukrepov. Pri izbiri sredstev za obravnavanje pojava instrumentalizacije bi bilo treba dati prednost diplomatskim prizadevanjem Unije ali zadevne države članice. Unija lahko to po potrebi dopolni z uvedbo omejevalnih ukrepov. (11)Hkrati pa je poleg teh ukrepov treba dodatno okrepiti sedanja pravila v zvezi z nadzorom zunanjih meja in varovanjem meje. Za dodatno pomoč državi članici, ki se sooča z instrumentalizacijo migrantov, Uredba (EU) XXX/XXX dopolnjuje pravila o nadzoru meje z določitvijo posebnih ukrepov na področju azila in vračanja, pri čemer spoštuje temeljne pravice zadevnih posameznikov, zlasti z zagotavljanjem spoštovanja pravice do azila ter zagotavljanjem potrebne pomoči, ki jo nudijo agencije ZN in druge ustrezne organizacije. (12)V primeru instrumentalizacije bi zadevna država članica morala zlasti imeti možnost, da z zaprtjem nekaterih mejnih prehodov obmejni promet po potrebi omeji na najmanjšo možno mero, hkrati pa zagotavlja dejanski in učinkovit dostop do postopkov mednarodne zaščite. Pri vsaki taki odločitvi bi bilo treba upoštevati, ali je Evropski svet priznal, da se Unija ali ena ali več njenih držav članic sooča z instrumentalizacijo migrantov. Poleg tega bi bilo treba pri vseh takih omejitvah v celoti upoštevati pravice državljanov Unije, državljanov tretjih držav, ki imajo pravico do prostega gibanja na podlagi mednarodnega sporazuma, in državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas v skladu z nacionalnim pravom ali pravom Unije ali so imetniki vizumov za dolgoročno prebivanje, ter njihovih družinskih članov. Poleg tega bi bilo treba take omejitve uporabljati na način, ki zagotavlja spoštovanje obveznosti v zvezi z dostopom do mednarodne zaščite, zlasti načela nevračanja.

(13)Evropska agencija za mejno in obalno stražo pomaga državam članicam pri izvajanju operativnih vidikov upravljanja zunanjih meja, vključno z izmenjavo informacij, zagotavljanjem opreme, razvojem zmogljivosti in usposabljanjem nacionalnih mejnih policistov, ciljno usmerjenimi informacijami in analizo tveganja ter napotitvijo stalne enote. Nova pooblastila Agencije omogočajo znatne priložnosti za podporo dejavnostim nadzora meje, vključno z operacijami preverjanja in vračanja ter začetkom hitrega posredovanja na mejah in/ali posredovanja za vračanje na zahtevo in na ozemlju zadevne države članice gostiteljice. (14)Na podlagi člena 41(1) Uredbe (EU) 2019/1896 mora izvršni direktor Evropske agencije za mejno in obalno stražo priporočiti državi članici, naj zaprosi, da Agencija začne, izvaja ali prilagodi svojo podporo za obravnavanje ugotovljenih groženj in izzivov na zunanjih mejah, kadar so izpolnjeni pogoji iz navedene določbe. Potreba po podpori Agencije se lahko pokaže zlasti v primerih, ko je Evropska agencija za mejno in obalno stražo izvedla posebno oceno ranljivosti v zvezi z instrumentalizacijo migrantov. Na podlagi rezultatov te ocene ranljivosti ali ob dodelitvi kritične stopnje vpliva enemu ali več odsekom zunanje meje in ob upoštevanju ustreznih elementov načrtov za ravnanje v izrednih razmerah države članice, analize tveganja Agencije in analitske plasti evropske slike razmer izvršni direktor v skladu s členom 41(1) Uredbe (EU) 2019/1896 priporoči zadevni državi članici, naj zaprosi, da Agencija začne, izvaja ali prilagodi svojo podporo. Ta pristojnost izvršnega direktorja ne posega v splošno podporo, ki jo Agencija lahko zagotavlja državam članicam. (15)Poleg tega bi morala zadevna država članica v primeru instrumentalizacije migrantov okrepiti nadzor meje, po potrebi tudi z dodatnimi ukrepi za preprečevanje nezakonitih prehodov ter uporabo dodatnih virov in tehničnih sredstev za preprečevanje nedovoljenega prehajanja meje. Takšna tehnična sredstva bi lahko vključevala sodobne tehnologije, vključno z brezpilotnimi zrakoplovi in tipali gibanja, ter mobilne enote. Uporaba takšnih tehničnih sredstev, zlasti tehnologij, ki omogočajo zbiranje osebnih podatkov, mora temeljiti na jasno opredeljenih določbah nacionalnega prava in se izvajati v skladu z njimi. (16)Na Komisijo bi bilo treba prenesti pooblastilo, da kot poseben odziv na instrumentalizacijo migrantov v delegiranih aktih, sprejetih na podlagi te uredbe, določi ustrezne standarde za varovanje meje, zlasti v zvezi z novimi tehnologijami, ki jih lahko uporabljajo države članice, pri čemer naj upošteva vrsto meje (kopenska, morska ali zračna), stopnjo vpliva, ki se vsakemu odseku zunanje meje dodeli v skladu s členom 34 Uredbe (EU) 2019/1896, in druge ustrezne dejavnike. (17)Na območju brez nadzora na notranjih mejah bi bilo treba osebam omogočati prosto in varno gibanje med državami članicami. V zvezi s tem bi bilo treba pojasniti, da prepoved nadzora na notranjih mejah ne posega v pristojnost držav članic, da na svojem ozemlju, vključno na svojih notranjih mejah, izvajajo kontrole za namene, ki niso nadzor meje. Zlasti bi bilo treba pojasniti, da pristojni nacionalni organi, vključno z zdravstvenimi organi ter organi za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj, načeloma še naprej lahko izvajajo kontrole v okviru izvajanja javnih pooblastil, določenih v nacionalnem pravu. (18)Prepoved nadzora na notranjih mejah sicer zajema tudi kontrole z enakim učinkom, vendar se kontrole, ki jih izvajajo pristojni organi, ne bi smele šteti za enakovredne izvajanju mejnih kontrol, kadar njihov cilj ni nadzor meje, kadar temeljijo na splošnih informacijah in izkušnjah pristojnih organov v zvezi z morebitnimi grožnjami javni varnosti ali javnemu redu, vključno kadar so namenjene boju proti nedovoljenemu bivanju ali prebivanju ter čezmejnemu kriminalu, povezanemu z nedovoljenimi migracijami, kadar so načrtovane in se izvajajo na način, ki se jasno razlikuje od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah, in kadar se izvajajo na prometnih vozliščih, kot so pristanišča, železniške ali avtobusne postaje in letališča ali neposredno v vozilih za prevoz potnikov, ter kadar temeljijo na analizi tveganja. (19)Čeprav se nedovoljeni migracijski tokovi sami po sebi ne bi smeli šteti za grožnjo javnemu redu ali notranji varnosti, so zanje lahko potrebni dodatni ukrepi, da se zagotovi delovanje schengenskega območja. (20)Boj proti nezakonitemu prebivanju ali bivanju ter čezmejnemu kriminalu, povezanemu z nedovoljenimi migracijami, kot so trgovina z ljudmi, tihotapljenje migrantov in ponarejanje listin ter druge oblike čezmejnega kriminala, bi lahko zajemal zlasti ukrepe, ki omogočajo preverjanje identitete, državljanstva in rezidenčnega statusa oseb, če so ta preverjanja nesistematična in se izvajajo na podlagi analize tveganja. (21)Uporaba sodobnih tehnologij za nadzor prometnih tokov, zlasti na avtocestah in drugih pomembnih cestah, ki jih določijo države članice, lahko prispeva k obravnavanju groženj javnemu redu ali notranji varnosti. Prepoved nadzora na notranjih mejah se ne bi smela razumeti tako, da preprečuje zakonito izvajanje policijskih ali drugih javnih pooblastil za izvajanje kontrol na območjih notranjih meja. To vključuje kontrole, v okviru katerih se uporabljajo tehnologije za spremljanje in nadzor, ki se na splošno uporabljajo na ozemlju ali ki temeljijo na oceni tveganja za zaščito notranje varnosti. Uporaba takšnih tehnologij za kontrole se zato ne bi smela šteti za enako nadzoru meje. (22)Da bi bile te tehnologije učinkovite, bi bilo treba omogočiti uporabo sorazmernih omejitev hitrosti na cestnih prehodih. (23)Prepoved nadzora na notranjih mejah ne bi smela omejevati izvajanja kontrol, določenih v drugih instrumentih prava Unije. Pravila iz te uredbe zato ne bi smela vplivati na veljavna pravila o preverjanju podatkov o potnikih v ustreznih zbirkah podatkov pred prihodom. (24)Zagotoviti je treba, da bodo kontrole, ki jih izvajajo države članice pri izvajanju nacionalnih pristojnosti, ostale popolnoma skladne z območjem brez nadzora na notranjih mejah. V skladu s sodno prakso Evropskega sodišča se s povečanjem znakov, da imajo kontrole, ki jih izvajajo države članice na svojih obmejnih območjih, enakovreden učinek kot nadzor meje, pri čemer se upoštevajo cilj teh kontrol, njihov ozemeljski obseg in morebitne razlike v primerjavi s kontrolami, ki se izvajajo na preostalem ozemlju zadevne države članice, povečuje potreba po strogih in podrobnih pravilih in omejitvah, ki določajo pogoje, pod katerimi lahko države članice izvajajo svoja policijska pooblastila na obmejnem območju. (25)Sprejeti je treba ukrepe za obravnavanje nedovoljenega gibanja nezakonito bivajočih državljanov tretjih držav na območju brez nadzora na notranjih mejah. Za okrepitev delovanja schengenskega območja bi morale imeti države članice možnost, da sprejmejo dodatne ukrepe za boj proti nedovoljenemu gibanju med državami članicami in nezakonitemu bivanju. Kadar nacionalni organi države članice za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj primejo nezakonito bivajoče državljane tretjih držav na notranjih mejah v okviru čezmejnega operativnega policijskega sodelovanja, bi morali imeti ti organi možnost, da tem osebam zavrnejo pravico do vstopa ali bivanja na svojem ozemlju in jih predajo državi članici, iz katere so vstopile. Država članica, neposredno iz katere je oseba prišla, bi prijete državljane tretjih držav morala sprejeti. (26)Postopek, po katerem lahko država članica preda nezakonito bivajoče državljane tretjih držav državi članici, neposredno iz katere so osebe prišle, bi moral potekati hitro, vendar bi morali zanj veljati zaščitni ukrepi in bi se moral izvajati ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in načela nediskriminacije iz člena 21 Listine, da se prepreči rasno profiliranje. Organi bi morali imeti možnost, da preverijo ustrezne informacije o gibanju zadevnih oseb, ki so organom neposredno na voljo. Take informacije lahko vključujejo objektivne elemente, na podlagi katerih bi organi lahko ugotovili, da je oseba pred kratkim pripotovala iz druge države članice, kot je posedovanje dokumentov, vključno s potrdili ali računi, ki dokazujejo nedavno potovanje iz druge države članice. Državljani tretjih držav, ki so predmet postopka predaje, bi morali prejeti utemeljeno odločitev v pisni obliki. Odločitev bi sicer morala biti takoj izvršljiva, vendar bi bilo treba državljanu tretje države zagotoviti učinkovito pravno sredstvo, da se pritoži zoper odločitev o predaji ali zahteva revizijo te odločitve. To pravno sredstvo ne bi smelo imeti odložilnega učinka. (27)Postopek predaje iz te uredbe ne bi smel vplivati na obstoječo možnost držav članic, da državljane tretjih držav brez urejenega statusa vrnejo v skladu z dvostranskimi sporazumi ali dogovori iz člena 6(3) Direktive 2008/115/ES (v nadaljnjem besedilu: direktiva o vračanju), kadar so take osebe odkrite zunaj okoliša notranjih meja. Za lažjo uporabo teh sporazumov in dopolnitev cilja varovanja območja brez notranjih meja bi bilo treba državam članicam omogočiti, da sklenejo nove sporazume ali dogovore in posodobijo obstoječe. Komisijo bi bilo treba obvestiti o vseh takih spremembah ali posodobitvah novih sporazumov ali dogovorov. Če je država članica sprejela državljana tretje države na podlagi postopka iz te uredbe ali na podlagi dvostranskega sporazuma ali dogovora, bi zadevna država članica v skladu z direktivo o vračanju morala izdati odločbo o vrnitvi. Za zagotovitev skladnosti med novimi postopki iz te uredbe in obstoječimi pravili o vračanju državljanov tretjih držav je potrebna ciljno usmerjena sprememba člena 6(3) direktive o vračanju. (28)V izjemnih primerih je lahko za obravnavanje groženj schengenskemu območju potrebno, da države članice sprejmejo ukrepe na notranjih mejah. Države članice so še naprej pristojne za ugotovitev, ali je treba začasno ponovno uvesti ali podaljšati nadzor na mejah. Na podlagi obstoječih pravil je ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah določena za okoliščine, ko se resna grožnja notranji varnosti ali javnemu redu za določeno obdobje pojavi v eni sami državi članici. Zlasti terorizem in organizirani kriminal, obsežne izredne razmere v javnem zdravju ali obsežni ali odmevni mednarodni dogodki, kot so športni, poslovni ali politični dogodki, lahko predstavljajo resno grožnjo javnemu redu ali notranji varnosti. (29)Poleg tega lahko resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti izhaja tudi iz obsežnega nedovoljenega gibanja migrantov brez urejenega statusa med državami članicami, zaradi česar nastajajo razmere, ki na splošno obremenjujejo vire in zmogljivosti pristojnih nacionalnih služb, tako da druga sredstva, predvidena v tej uredbi, ne zadostujejo za obravnavanje teh prihodov in gibanja. V zvezi s tem bi države članice morale imeti možnost, da se oprejo na objektivna in količinsko opredeljena poročila o nedovoljenem gibanju, kadar so na voljo, zlasti kadar jih pristojne agencije Unije redno pripravljajo v skladu s svojimi pooblastili. Država članica bi morala imeti možnost, da informacije, ki jih zagotovijo agencije, uporabi v oceni tveganja za dokazovanje izjemne narave ugotovljene grožnje, ki izhaja iz nedovoljenega gibanja, in s tem upraviči ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. (30)Medtem ko je ukrepanje na ravni Unije določeno za okoliščine, ko narava grožnje izhaja iz trajnih resnih pomanjkljivosti na zunanjih mejah, na ravni Unije ni mehanizma, ki bi se uporabljal za primere, ko na schengenskem območju resna grožnja notranji varnosti ali javnemu redu prizadene večino držav članic, kar ogroža dobro delovanje schengenskega območja. To vrzel bi bilo treba zapolniti z vzpostavitvijo novega zaščitnega mehanizma za schengensko območje, ki bi omogočal usklajene rešitve za zaščito interesov oseb, ki so upravičene do ugodnosti območja brez nadzora na notranjih mejah, in sicer s čim večjo učinkovitostjo sprejetih ukrepov in čim manjšimi negativnimi stranskimi učinki teh ukrepov. (31)Novi zaščitni mehanizem za schengensko območje bi moral Svetu omogočiti, da na predlog Komisije sprejme sklep o odobritvi ponovne uvedbe ali podaljšanja nadzora na notranjih mejah, kadar to upravičuje posebna grožnja, ugotovljena na podlagi uradnih obvestil posameznih držav članic ali drugih razpoložljivih informacij, zlasti ocene tveganja, ki je potrebna v primeru podaljšanja nadzora na notranjih mejah za več kot šest mesecev. Glede na politično občutljivo naravo takšnega sklepa, ki ureja možnost držav članic, da v posebnih okoliščinah ponovno uvedejo ali podaljšajo nadzor na notranjih mejah, bi bilo treba izvedbena pooblastila za sprejetje sklepa prenesti na Svet, ki odloča na predlog Komisije. (32)Pri ugotavljanju, ali je ponovna uvedba ali podaljšanje nadzora na notranjih mejah s strani držav članic upravičena, bi moral Svet upoštevati, ali so na voljo drugi ukrepi, ki bi lahko zagotovili visoko raven varnosti na ozemlju, kot so okrepljene kontrole na notranjih mejah, ki jih izvajajo pristojni organi. Če se podaljšanje nadzora ne šteje za upravičeno, bi namesto tega Komisija morala priporočiti uporabo drugih ukrepov, ki se zdijo primernejši za obravnavanje ugotovljene grožnje.

(33)Vzpostavitev novega zaščitnega mehanizma schengenskega območja ne bi smela vplivati na pravico držav članic do predhodne uporabe enostranskih ukrepov v skladu z Uredbo, če razmere to zahtevajo. Po sprejetju pa bi ukrep Unije moral postati edina podlaga za usklajen odziv na ugotovljeno grožnjo. (34)Da se zagotovi skladnost z načelom sorazmernosti, bi bilo treba sklep Sveta sprejeti za omejeno obdobje do šest mesecev, ki se lahko podaljša na podlagi rednega pregleda na predlog Komisije, dokler se ta grožnja nadaljuje. Prvotni sklep bi moral vključevati oceno pričakovanega učinka sprejetih ukrepov, vključno z njihovimi negativnimi stranskimi učinki, da se ugotovi, ali je nadzor na notranjih mejah upravičen ali pa bi se lahko namesto tega učinkovito izvajali manj omejevalni ukrepi. Pri nadaljnjih sklepih bi bilo treba upoštevati razvoj ugotovljene grožnje. Države članice bi morale nemudoma uradno obvestiti Komisijo in države članice o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah v skladu s sklepom Sveta. (35)Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah bi morala biti še vedno mogoča tudi, kadar še vedno obstajajo resne pomanjkljivosti pri upravljanju zunanjih meja, ki ogrožajo splošno delovanje območja brez nadzora na notranjih mejah. Obdobja, v katerih so države članice uvedle nadzor meje zaradi nujnosti razmer ali za katera je Svet sklenil, da priporoča ponovno uvedbo nadzora, ker grožnja zadeva znatno število držav članic, se ne bi smela šteti v dveletno obdobje, ki se uporablja za ponovno uvedbo na podlagi resnih pomanjkljivosti na zunanjih mejah. (36)Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah na podlagi enostranskih odločitev držav članic ali na ravni Unije ima resne posledice za delovanje schengenskega območja. Za zagotovitev, da se vsaka odločitev o ponovni uvedbi nadzora meje sprejme le, kadar je to potrebno kot skrajni ukrep, bi morala odločitev o začasni ponovni uvedbi ali podaljšanju nadzora meje temeljiti na skupnih merilih, pri čemer bi moral biti poudarek na nujnosti in sorazmernosti. Načelo sorazmernosti zahteva, da za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah veljajo zaščitni ukrepi, ki se sčasoma okrepijo. (37)Države članice bi morale najprej oceniti ustreznost nadzora na notranjih mejah glede na naravo ugotovljene resne grožnje. V zvezi s tem bi morale države članice posebno pozornost nameniti verjetnemu vplivu nadzora na notranjih mejah na gibanje oseb na območju brez nadzora na notranjih mejah in na delovanje čezmejnih regij ter ga oceniti. Ta ocena bi morala biti del uradnega obvestila, ki ga morajo države članice posredovati Komisiji. V primeru podaljšanja nadzora na notranjih mejah za predvidljive dogodke prek začetnega obdobja šestih mesecev bi morala država članica oceniti tudi ustreznost alternativnih ukrepov za doseganje istih ciljev kot nadzor na notranjih mejah, na primer sorazmernih kontrol, ki se izvajajo pri izvrševanju policijskih ali drugih javnih pooblastil ali v oblikah policijskega sodelovanja, kot so določene v pravu Unije, in možnost uporabe postopka predaje. (38)Da se omejijo škodljive posledice ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah, bi morali vsako odločitev o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah po potrebi spremljati blažilni ukrepi. Ti ukrepi bi morali vključevati ukrepe za zagotovitev nemotenega tranzita blaga, osebja prevoznikov in pomorščakov z vzpostavitvijo „zelenih voznih pasov“. Poleg tega bi države članice za upoštevanje potrebe po zagotovitvi gibanja oseb, katerih dejavnosti so lahko bistvene za ohranjanje dobavne verige ali zagotavljanje bistvenih storitev, morale uporabljati tudi obstoječe smernice o čezmejnih delavcih. Glede na navedeno bi bilo treba pri pravilih za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah upoštevati smernice in priporočila, ki so bila med pandemijo COVID-19 sprejeta kot zanesljiva varnostna mreža za enotni trg za zagotovitev, da jih države članice po potrebi uporabljajo kot blažilne ukrepe med ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. Opredeliti bi bilo treba zlasti ukrepe za zagotovitev neprekinjenega delovanja enotnega trga ter zaščito interesov čezmejnih regij in mest, ki tvorijo eno urbano območje, na primer z dovoljenji ali odstopanji za prebivalce čezmejnih regij. (39)Uradno obvestilo, ki ga predložijo države članice, bi moralo biti odločilno pri ocenjevanju skladnosti z merili in pogoji za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. Za zagotovitev primerljivega nabora informacij bi morala Komisija v izvedbenem aktu sprejeti predlogo za uradno obvestilo o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah. Države članice bi morale imeti pravico, da vse informacije ali dele teh informacij označijo za tajne, kar pa ne sme posegati v delovanje ustreznih in varnih kanalov policijskega sodelovanja. (40)Kadar se nadzor na notranjih mejah kot odziv na predvidljive grožnje podaljša prek prvotnih šest mesecev, bi za zagotovitev, da je nadzor na notranjih mejah resnično skrajni ukrep, ki se uporablja le, dokler je potrebno, in za omogočitev ocene, ali je nujen in sorazmeren za obravnavanje predvidljivih groženj, države članice morale pripraviti oceno tveganja in jo predložiti Komisiji. Države članice morajo zlasti pojasniti obseg in razvoj ugotovljene resne grožnje, vključno s tem, kako dolgo naj bi ugotovljena resna grožnja trajala in kateri odseki notranjih meja bi lahko bili prizadeti, ter svoje ukrepe za uskladitev z drugimi državami članicami, na katere taki ukrepi vplivajo ali bi lahko vplivali. (41) Komisija bi morala imeti pravico, da na podlagi prejetega uradnega obvestila zahteva dodatne informacije, vključno z oceno tveganja ali ukrepi za sodelovanje in uskladitev z državami članicami, ki jih zadeva načrtovano podaljšanje nadzora na notranjih mejah. Kadar uradno obvestilo ne izpolnjuje minimalnih zahtev, bi morala Komisija o uradnem obvestilu razpravljati z zadevno državo članico in zahtevati dodatne informacije ali ponovno predložitev uradnega obvestila. (42)Da bi bili ukrepi, ki vplivajo na potovanja brez nadzora na notranjih mejah, dovolj pregledni, bi morale države članice obvestiti tudi Evropski parlament in Svet o glavnih elementih v zvezi z načrtovano ponovno uvedbo nadzora na mejah. V utemeljenih primerih lahko države članice te informacije označijo za tajne. Komisija bi morala v skladu s členom 33 zakonika o schengenskih mejah Evropskemu parlamentu in Svetu vsako leto predložiti poročilo o delovanju območja brez nadzora na notranjih mejah (v nadaljnjem besedilu: poročilo o stanju schengenske ureditve), v katerem bi morala na podlagi razpoložljivih informacij ustreznih agencij in analize podatkov iz ustreznih informacijskih sistemov posebno pozornost nameniti razmeram v zvezi z nedovoljenim gibanjem državljanov tretjih držav. Poleg tega bi morala oceniti nujnost in sorazmernost ponovne uvedbe nadzora na mejah v obdobju, zajetem v navedenem poročilu. Poročilo o stanju schengenske ureditve zajema tudi obveznosti poročanja, ki izhajajo iz člena 20 schengenskega ocenjevalnega mehanizma. (43)Mehanizem za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah v nujnih razmerah ali za obravnavanje predvidljivih groženj bi moral Komisiji omogočiti, da organizira posvetovanja med državami članicami, tudi na zahtevo katere koli države članice. V ta proces bi morale biti vključene ustrezne agencije Unije, da bi si po potrebi izmenjevale svoje strokovno znanje. V takih posvetovanjih bi bilo treba preučiti načine izvajanja nadzora na notranjih mejah in časovnico tega nadzora, možne blažilne ukrepe ter možnosti za uporabo alternativnih ukrepov. Kadar Komisija ali država članica izda mnenje, v katerem izrazi pomisleke glede ponovne uvedbe nadzora meje, bi morala biti navedena posvetovanja obvezna. (44)Komisija in države članice bi morale še naprej imeti možnost izraziti kakršne koli pomisleke glede nujnosti in sorazmernosti odločitve države članice, da zaradi nujnosti ali za obravnavanje predvidljive grožnje ponovno uvede nadzor na notranjih mejah. Če se nadzor na notranjih mejah ponovno uvede in podaljša za predvidljive grožnje za obdobja, ki skupno presegajo osemnajst mesecev, bi morala Komisija izdati mnenje, v katerem oceni nujnost in sorazmernost takega nadzora na notranjih mejah. Kadar država članica meni, da obstajajo izjemne razmere, ki upravičujejo nadaljnjo potrebo po nadzoru na notranjih mejah za obdobje, daljše od dveh let, bi morala Komisija izdati nadaljnje mnenje. Takšno mnenje ne posega v izvršilne ukrepe, vključno s tožbami glede kršitev, ki jih lahko Komisija kadar koli uvede proti kateri koli državi članici, če ta ne izpolnjuje obveznosti iz prava Unije. Kadar se izda mnenje, bi morala Komisija začeti posvetovanja z zadevnimi državami članicami. (45)Da bi bila mogoča naknadna analiza odločitve o začasni ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah, bi za države članice tudi po odpravi nadzora morala veljati obveznost, da Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji predložijo poročilo o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah. Kadar se nadzor izvaja dlje časa, je treba takšno poročilo predložiti tudi po dvanajstih mesecih in nato vsako leto, če se nadzor izjemoma ohrani, in sicer dokler se nadzor ohranja. V poročilu bi bilo treba zlasti opisati začetno in naknadno oceno nujnosti nadzora na notranjih mejah in spoštovanje meril za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. Komisija bi morala v izvedbenem aktu sprejeti predlogo in jo objaviti na spletu. (46)Pri izvajanju te uredbe države članice z osebami ne ravnajo diskriminatorno na podlagi spola, rasne ali etnične pripadnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti. (47)Pristojni organi uporabljajo svoja pooblastila za izvajanje kontrol na ozemlju in uporabljajo ustrezne postopke ob polnem spoštovanju pravil o varstvu podatkov v skladu s pravom Unije. Za obdelavo osebnih podatkov, ki jo pristojni nacionalni organi izvajajo za namene te uredbe, se na svojih področjih uporabe uporabljata Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta ter Direktiva (EU) 2016/680 Evropskega parlamenta in Sveta. (48)Cilj te uredbe je okrepiti delovanje schengenskega območja. Tega cilja države članice ne morejo doseči same. Zato je potrebna sprememba skupnih pravil na ravni Unije. Unija lahko zato sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe o Evropski uniji. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta uredba ne presega tistega, kar je potrebno za d