SL Uradni list Evropske unije C 44/90

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o socialni razsežnosti notranjega trga (mnenje na lastno pobudo)

2011/C 44/15

Poročevalec: g. JANSON

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 16. julija 2009 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Socialna razsežnost notranjega trga.

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 5. maja 2010.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 464. plenarnem zasedanju 14. in 15. julija 2010 (seja z dne 14. julija) s 143 glasovi za, 15 glasovi proti in 19 vzdržanimi glasovi.

1. Povzetek

1.1 Socialna razsežnost je poglavitni sestavni del notranjega trga. Ima več vidikov, to mnenje pa med drugim obravnava gospodarske in pravne vidike. Zadnja dogajanja so vzbudila vprašanja o tem, ali je socialna razsežnost zmožna zaščititi delavce. Notranji trg ne more ustrezno delovati brez močne socialne razsežnosti in podpore državljanov.

1.2 EESO izraža trdno prepričanje, da mora EU odigrati pomembno vlogo na socialnem področju, saj socialnih problemov države članice ne morejo rešiti same. Da bi dosegli politično sprejemljivost, solidarnost in skladnost, bi morala EU v svojih politikah dati večji poudarek socialnim vidikom.

1.3 Poleg drugih dejavnikov so tudi nekatera škodljiva dogajanja ogrozila socialno razsežnost. Evropsko gospodarstvo se sooča z najtežjim izzivom zadnjih desetletij. Dopuščena je bila rast finančnih balonov, nadzorni mehanizmi in običajne ocene tveganja pa so se obšli. Posledica tega je bila rast brezposelnosti, položaj na trgu dela in socialne razmere pa se bodo še naprej slabšali. Zato mora EU brezposelnosti še naprej namenjati največjo pozornost. Evropa potrebuje trajnostno rast, visoko stopnjo zaposlenosti in visokokakovostni trg dela, da bo lahko financirala sisteme socialnega varstva.

1.4 V zadnjem desetletju so bili sistemi socialnega varstva predmet reform, katerih cilj so bile učinkovitejše delovne spodbude v sistemih socialnega varstva, da bi povečali vrednost dela in ljudi ponovno vključili na trg dela. Ena izmed posledic pa je bila večja neenakost, kar je zaostrilo socialne probleme. Sistemi zaposlovanja in socialnega varstva so bistvenega pomena za zmanjševanje revščine, brez socialnih prejemkov pa bi se še hitreje in močneje povečevala neenakost in socialni vpliv krize. Poslabšanje finančnega položaja v mnogih državah članicah, ki vodi h konkretni ali potencialni krizi zaradi previsokega javnega dolga, močno obremenjuje sisteme socialnega varstva. Med možnimi rešitvami tega problema so povečanje trajnostne gospodarske dejavnosti, regulacija finančnih trgov ter naložbe v raziskave in izobraževanje.

1.5 Notranji trg je prostor, kjer prihajajo do izraza tako socialna kot tudi druge razsežnosti. Za uspešen notranji trg so potrebni trajnostna gospodarska rast in delovna mesta, ki bodo ustvarili davčne prihodke kot podlago za storitve socialnega varstva. Stopnje brezposelnosti in davčna nesorazmerja kažejo, da lahko še veliko storimo za izboljšanje sedanjega položaja.

1.6 Pravni vidiki socialne razsežnosti so postali vprašljivi, saj so sodbe Evropskega sodišča v štirih primerih (Viking, Laval, Rüffert in Luksemburg) zlasti v političnih in akademskih krogih sprožile burne razprave o možnem strahu pred čedalje večjo nevarnostjo socialnega dampinga. Evropski parlament, strokovni krogi in organizacije (1), ki zastopajo delojemalce, so izrazili zaskrbljenost zaradi teh odločitev. Drugi pa so prepričani, da bodo sodbe Sodišča EU v tovrstnih primerih prispevale k boljšemu delovanju notranjega trga.

1.7 Zato EESO:

meni, da je v kratkoročnem obdobju treba direktivo o napotitvi delavcev na delo izvajati učinkoviteje in predlaga, da se preuči zamisel o ustanovitvi „evropskega socialnega Interpola“, ki bi podpiral dejavnosti inšpektoratov za delo različnih držav članic;

poziva Komisijo, da oceni položaj v EU glede na nedavne sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice;

tudi podpira ukrepe Komisije, s katerimi želi slednja okrepiti socialni dialog, zajemajo pa: — spodbujanje kakovostnejšega socialnega dialoga in evropskega mehanizma za reševanje sporov in poravnave; — nadaljnji razvoj makroekonomskega dialoga za preprečevanje nove finančne krize; — spodbujanje evropskega socialnega modela v mednarodnih odnosih.

Srednjeročno EESO podpira pobudo Komisije, ki pojasnjuje pravne obveznosti za nacionalne organe, podjetja in delavce v okviru izvajanja direktive o napotitvi delavcev ter zagotavlja, da so ta pravila splošno veljavna. EESO meni, da je predlog v poročilu Maria Montija, naj pravica do stavke ne sodi v področje notranjega trga, zanimiv in bi lahko prispeval k rešitvi nekaterih problemov. To pa ne bi smelo izključevati izvedbe delne revizije direktive o napotitvi delavcev na delo, da bi se načelo kraja zaposlitve uporabljalo dosledno. To bi omogočilo pravno ureditev, po kateri morajo za isto delo in isti kraj zaposlitve veljati enaki delovni in plačni pogoji.

Dolgoročno bi si Evropska unija morala prizadevati za okrepitev socialne razsežnosti in izkoristek celotnega potenciala notranjega trga. Lizbonska pogodba in k njej priložena Listina o temeljnih pravicah še nista imeli polnega učinka na ravnovesje med temeljnimi in ekonomskimi pravicami. Pogoj za okrepitev socialne razsežnosti so večje temeljne socialne pravice in stroga prepoved vsakega omejevanja temeljnih pravic, med katere sodijo tudi socialne pravice. Ta cilj bi lahko uresničili s spremembo Pogodbe.

2. Notranji trg in socialna razsežnost

2.1 Leta 1987 je EESO sprejel mnenje (2) o socialnih razsežnostih notranjega trga. EESO je predlagal, naj Evropska skupnost zagotovi nekatere temeljne socialne pravice, povezane s trgom dela. Želel je tudi zagotoviti, da notranji trg, uveden nedolgo pred tem, ne bi vodil v izkrivljanja na trgu, in poudariti, da ima Skupnost tudi socialne cilje. Socialna razsežnost zajema zakonodajo in sporazume na evropski ravni, kar naj bi zagotovilo nekatere temeljne pravice za delojemalce na delovnem mestu. Vendar pa to zahteva tudi sodelovanje za večjo zaposlenost v EU.

2.2 Kot navaja to mnenje, je Evropska komisija objavila nekaj dokumentov, ki so bili izhodišče za razvoj širše in globlje razlage socialne razsežnosti notranjega trga. (3) Komisija je zapisala, da je „socialna razsežnost notranjega trga temeljna sestavina tega projekta, saj ne gre le za krepitev gospodarske rasti in zunanje konkurenčnosti evropskih podjetij, marveč tudi za učinkovitejšo rabo vseh razpoložljivih virov in pravično porazdelitev prednosti, ki izvirajo iz enotnega trga“. (4)

2.3 Leta 1989 je EESO dejavno sodeloval pri opredelitvi vsebine socialne listine, ki je delavcem dala temeljne socialne pravice, ki jih ne sme ogroziti pritisk konkurence ali prizadevanje za večjo konkurenčnost. Po mnenju EESO je za uresničevanje takšnih temeljnih pravic potrebno, da ni neupravičenih omejitev teh pravic.

2.4 Mnenje skuša zajeti nekaj zadnjih najpomembnejših dogajanj, ki vplivajo na možnosti uresničevanja socialne razsežnosti. V zadnjih letih je EESO sprejel več mnenj, ki obravnavajo socialno razsežnost in na katerih deloma temelji to mnenje. (5) Že na samem začetku je jasno, da v socialno-tržnem gospodarstvu notranji trg ne more ustrezno delovati brez močne socialne razsežnosti ali podpore evropskih državljanov. Prednosti dobro delujočega enotnega trga so številne in pomembne za podjetja, delavce, državljane in gospodarstvo nasploh. Vendar iz preambule k pogodbam izhaja, da je bil enotni trg zasnovan kot sredstvo za doseganje blaginje ljudi, in ne kot nekaj, kar bi bilo samo sebi namen.

2.5 Za socialno razsežnost tako obstajajo štirje glavni razlogi:

— prost pretok oseb;

— nekatere socialne pravice, ki bi jih vsaka družba morala varovati in upoštevati v vsakršnih razmerah, so nedeljive; to so pravica do skupinske tožbe, svoboščine v zvezi s sindikalnim delovanjem in kolektivnimi pogajanji in druge pravice, določene v temeljnih konvencijah ILO ter mednorodnih in evropskih konvencijah o socialnih in osebnih pravicah;

— delovanje notranjega trga je treba izboljšati, njegove negativne posledice pa blažiti, da se tako pridobi naklonjenost za politične in gospodarske projekte in se okrepi socialna kohezija;

— socialna politika je tudi ena od poglavitnih sestavin večje konkurenčnosti.

2.6 „Socialna politika“ je v deljeni pristojnosti nacionalne ravni in ravni EU. Večina določb na tem področju se je osredotočila na uvedbo prostega pretoka delavcev in pravico do ustanavljanja v zvezi z notranjim trgom. Kljub temu pa je socialna razsežnost pridobila na pomenu. Poznejše pogodbe so glasovanje z večino razširile na področja, kot so zakonodaja na področju enakih možnosti, obveščanje delavcev in posvetovanje z njimi ter politike za pomoč brezposelnim. Vendar pa zakonodaja ni imela in nima pravne podlage za urejanje vprašanj, kot so plača, pravica do združevanja, pravica do stavke ali izprtja, čeprav se sodbe sodišča ES in zakonodaja EU dotikajo teh vprašanj. Pogodba iz Nice je formalizirala status listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Lizbonska pogodba je formalizirala pravice tudi s tem, ko je Listini temeljnih pravic dodelila pravno zavezujoč značaj.

2.7 Za socialne politike so prvenstveno pristojne države članice. Vendar pa socialne spremembe, ki so posledica razvoja na svetovni in evropski ravni, zadevajo ljudi v državah članicah, zato je potreben usklajen evropski pristop. EU je problem dvojne pristojnosti obravnavala z različnimi metodami. Socialne standarde je skušala obraniti s sprejetjem vrste minimalnih standardov. Druga metoda je odprta metoda koordinacije. Bolje in učinkoviteje bi jo lahko uporabljali s pred kratkim uvedenim pristopom „skupnih načel“ in tako, da se organizirani civilni družbi omogoči sodelovanje pri pripravi ciljev lizbonske strategije ter celo pri pogajanjih o njih na evropski ravni. (6)

2.8 Evropski „pravni red“ na socialnem področju je izjemen: na tem področju je bilo od ustanovitve Evropske unije sprejetih okoli 70 direktiv in uredb. Večina jih je bila sprejetih po letu 1985. EESO izraža trdno prepričanje, da ima EU pomembno vlogo na socialnem področju. Socialnih problemov ne morejo rešiti države članice same. Da bi zagotovili politično sprejemljivost, solidarnost in skladnost, bi morala EU v svojih politikah dati večji poudarek socialnim vidikom, pri tem pa spoštovati načelo subsidiarnosti.

3. Trenutni razvoj

3.1 Razvoj gospodarstva

3.1.1 Evropsko gospodarstvo se sooča z najtežjim izzivom zadnjih desetletij. Od druge polovice leta 2008 (7) svetovno gospodarstvo močno nazaduje, nazadovanje pa se je v večini držav izkazalo za veliko hujše, kot je bilo pričakovati. Ko so gospodarstva končno začela kazati znake okrevanja po finančni krizi, sta jih zdaj začela ogrožati kriza zaradi previsokega javnega dolga in uvajanje drastičnih korektivnih ukrepov.

3.1.2 Brezposelnost se povečuje, kar položaj še poslabšuje. Posledice finančne krize in zahteve posojilodajalcev so vodile v zmanjšanje sredstev iz sistemov socialnega varstva, pokojnin in socialnih transferjev. Zato se bo revščina še povečala, najbolj ranljive skupine pa bodo v še slabšem položaju, kar bo ustvarilo začaran krog. Številna evropska podjetja, ki jih je prizadela kriza, so v sodelovanju z zavodi za zaposlovanje sprejela ukrepe za ohranitev delovne sile, da bi zaposleni tako ostali na delovnih mestih.

3.1.3 Nenadni burni dogodki in njihovo hitro širjenje kažejo na nove pojave v globaliziranem gospodarstvu. Razlogi za to so številni: denarna politika in politika menjalnih tečajev, ki sta povzročili presežno likvidnost, pomanjkljiva ali neobstoječa regulacija nekaterih področij ali akterjev, pehanje za nerealno visokimi dobički v povezavi z nezadostnim razumevanjem ali nezadostno analizo tveganj s strani tržnih akterjev ter nadzornih in regulativnih organov, pretirano financiranje s posojili, nezadostno usklajeni makroekomomski ukrepi ter neustrezne strukturne reforme. (8)

3.1.4 Neizogibno se zastavlja vprašanje, ali je sedanji gospodarski okvir EU z nezadostnim makroekonomskim dialogom prispeval k še hujši krizi. Posledica so bili šibkejši samodejni stabilizatorji, eksplozija kreditov namesto realnih plač, padanje stopenj rasti in manjša verjetnost odkrivanja finančnih balonov. EESO meni, da bi prenos zasebnih dolgov (banke) na javni dolg (države in državljani) pomenil preveliko breme za državljane, zlasti zato, ker poslabšanje javnih financ in omejitve, ki jih postavlja pakt za stabilnost in rast, zastavljajo vprašanje, kako se bodo v prihodnosti financirale naložbe v socialne sisteme, ki so življenjskega pomena.

3.1.5 Najnovejša faza krize razkriva, da so proračunski primanjkljaji v številnih državah članicah nevzdržni. Korektivni ukrepi, potrebni za uravnoteženje javnih financ, bodo pomenili ogromen pritisk na davčne sisteme, socialne politike in programe.

3.1.6 Treba je pripomniti, da Komisija državne subvencije kljub njihovim pomanjkljivostim – tudi s stališča varstva delavcev – proučuje v okviru širše evropske perspektive. Politika konkurence zlasti v odnosu do MSP in državnih subvencij bankam upravičeno upošteva socialno-ekonomski cilj ohranitve enakih konkurenčnih pogojev v Evropi.

3.1.7 EESO je že prej (9) navedel, da so evropski oblikovalci gospodarske politike priznali potrebo po proticiklični makroekonomski politiki, s katero bi dopolnili pretekle gospodarske ukrepe, usmerjene v ponudbo. EESO pozdravlja tudi zavezo k boljši zaščiti najšibkejših pripadnikov družbe in zagotovitvi učinkovitejšega usklajevanja gospodarske politike. Vendar pa je poudaril, da je evropski načrt za oživitev gospodarstva v primerjavi s svežnji, sprejetimi v drugih regijah sveta, razmeroma skromen.

3.2 Razvoj notranjega trga

3.2.1 EESO je v več mnenjih pohvalil vzpostavitev in razvoj notranjega trga. (10) Od notranjega trga, ki obsega vse države članice in države EGP, imajo korist potrošniki, podjetja in delavci, saj zagotavlja enotni ureditveni prostor za prost pretok blaga, kapitala, oseb in storitev.

3.2.2 Komisija je predstavila svoje videnje enotnega trga v prihodnosti. (11) Poudarila je, da enotni trg koristi potrošnikom in podjetjem ter da je spodbudil ustvarjanje delovnih mest, rast, konkurenčnost in inovacije. Po mnenju Komisije so ključna področja za prihodnost:

— potrošniki in podjetja, ki jim enotni trg mora omogočiti boljše rezultate in večje prednosti, da se bodo lahko odzvali na njihova pričakovanja in skrbi;

— spoprijemanje z globalizacijo;

— uveljavljanje prostega pretoka znanja in inovacij kot „pete svoboščine“;

— socialna in okoljska razsežnost, za kateri Komisija obljublja, da bo izboljšala svoje ocene vpliva in tako učinkoviteje napovedovala spremembe na trgu.

Največja slabost notranjega trga je to, da ni bil zmožen spodbujati zaposlovanja in gospodarske dejavnosti z naložbami iz tujine. Zlasti neuspešna sta bila spodbujanje in razvoj tehnologije in raziskav, s čimer bi ustvarili podlago za spremembe v gospodarstvu. Če ta slabost ne bo odpravljena, bo Evropa potisnjena na stranski tir svetovnega gospodarstva.

3.2.3 EESO poziva k boljšemu ravnovesju med socialnim razvojem, ugodnim gospodarskim okoljem in varstvom okolja, saj je to bistvenega pomena za delujoč notranji trg in spodbujanje dolgoročnega trajnostnega razvoja. Kolikor globlje je povezovanje notranjega trga, toliko bolj pomembno postaja doseganje ciljev iz Pogodbe glede zagotavljanja blaginje ljudi, in zato mora biti tudi socialno varstvo, ki ga je treba zagotoviti, toliko boljše. Ob 27 trgih dela z različnimi zakonodajnimi tradicijami mora EU poskrbeti, da predpisi na področju notranje mobilnosti ne bodo oslabili že delujočih sistemov. Treba je sprejeti ukrepe za to, da se bo konkurenca med državami članicami na skupnem trgu usmerila v inovacije in ne bo kontraproduktivna ali celo uničujoča. (12)

3.2.4 Poleg tega se bo Evropa zaradi krize morala soočiti z valom prestrukturiranja podjetij. EESO ugotavlja, da EU trenutno nima skupne strateške vizije o tem, kako se boriti proti negativnim posledicam takšnega prestrukturiranja ali izkoristiti priložnost za povečanje konkurenčnosti podjetij iz EU v svetovnem gospodarstvu. EESO poziva Komisijo, da skupaj s socialnimi partnerji sprejme evropsko stališče, da je treba zaščititi vse prizadete delojemalce. V zvezi s tem EESO pozdravlja pobudo evropskih socialnih partnerjev, da pripravijo študijo o prestrukturiranju v EU in časovni razpored za učinkovito vključevanje podjetij v proces prestrukturiranja.

3.2.5 Po mnenju EESO (13) mora notranji trg, če želi Evropa ohraniti dolgoročno konkurenčnost, zagotoviti trajnostno in dolgoročno rast, torej upoštevati tudi okoljsko razsežnost. Končni cilj je bistveno izboljšati delovanje notranjega trga v okviru socialnega tržnega gospodarstva in zagotoviti spoštovanje temeljnih socialnih pravic. EESO je tudi poudaril, da bi bilo treba – po potrebi in če je to primerno – čim prej sprejeti ustrezne posebne ukrepe za zaščito delavcev, in da niti ekonomske svoboščine niti pravila o konkurenci ne smejo imeti prednosti pred temeljnimi socialnimi pravicami. (14) EESO se hkrati zaveda, da je treba spodbujati odpiranje delovnih mest in podjetništvo ter ustvarjati zdrava in trajnostna gospodarstva držav članic.

3.2.6 Da bi notranji trg lahko odigral svojo vlogo, se je treba spoprijeti z naslednjo pomanjkljivostjo: glede storitev splošnega pomena, ki imajo v sedanji gospodarski krizi pomembno vlogo gospodarskih stabilizatorjev, je treba nameniti večjo pozornost, zagotoviti več pravne varnosti ter razvijati mednarodno razsežnost. Na mednarodni ravni moramo spodbujati svoj socialni model kot dejavnik razvoja ter uveljaviti svojo identiteto organizacije, ki temelji na vzajemni solidarnosti, je dejavna v mednarodnih forumih in si prizadeva za močnejši okvir za globalizacijo. Da bi bila globalizacija pravična, si mora Evropa prizadevati, da bi sporazumi, povezani s trgovino, in drugi mednarodni sporazumi zagotavljali bolj pravično trgovino in globalizacijo.

3.2.7 EESO izraža trdno prepričanje, da bi mobilnost v Evropi morala ostati ena izmed političnih prednostnih nalog EU. EESO je v zvezi s tem države članice, v katerih še vedno veljajo prehodne ureditve za prost pretok oseb, pozval, da izvajajo postopke, ki izvirajo iz pogodb, in odpravijo prehodne ureditve. (15)

3.3 Razvoj sistemov socialnega varstva

3.3.1 Kljub delnemu gospodarskemu izboljšanju se bosta položaj na področju zaposlovanja in socialni položaj še poslabševala, zlasti glede na sedanje ukrepe, namenjene obvladovanju krize zaradi državnega dolga. Po napovedih Komisije se bo stopnja brezposelnosti v prihodnjih dveh letih zvišala do ravni, ki jim nismo bili priča že več desetletij (16).

3.3.2 V državah članicah je bilo sprejetih več ukrepov, ki so prinesli pozitivne učinke pri ohranjanju stopnje zaposlenosti in zaviranju brezposelnosti. Vključujejo spodbujanje naložb, spodbujanje kolektivnih pogajanj in posebni ukrepi na trgu dela, ki jih financirajo javni sistemi zavarovanja za primer brezposelnosti. Nekateri so se pri tem oprli na „notranjo prožnost“, predvsem na različne programe za zmanjšanje števila delovnih ur v kombinaciji z usposabljanjem. V nekaterih državah je tudi zato, ker ni bilo takšnih programov, prišlo do množičnih odpuščanj (17).

3.3.3 Zato mora EU brezposelnosti nameniti prednostno pozornost. Evropa potrebuje visoko stopnjo zaposlenosti, hkrati pa visoko kakovost trga dela. Za visokokakovostno delovno silo, ki je konkurenčna na mednarodni ravni, so potrebni visokokakovostno podjetništvo, pa tudi naložbe v javni in zasebni sektor. Financiranje sistemov socialnega varstva je odvisno od zmogljivosti evropskega trga dela, da vključi čim več delavcev. Evropa se še vedno sooča z ovirami za doseganje polne zaposlenosti. Da bi v prihodnosti ohranili visoko raven zaposlenosti, se vedno več pozornosti namenja prožni varnosti, zaposljivosti, višji produktivnosti, izobraževanju in usposabljanju, saj vsi ti dejavniki lahko prispevajo k vzpostavitvi učinkovitejših trgov dela. Še več, največjo prednost je treba dati ukrepom, ki bodo spodbudili ustvarjanje novih delovnih mest in ustanavljanje podjetij ter ukrepom, ki bodo pospešili trajnostne naložbe iz tujine.

3.3.4 V zadnjem desetletju so bili sistemi socialnega varstva predmet reform, katerih cilj je bil, da bi v teh sistemih ustvarili učinkovitejše spodbude za delo, kar je pomenilo močnejšo naslonitev na gospodarsko filozofijo, usmerjeno k ponudbi, s krčenji socialnih storitev in strožjimi merili za odobravanje. Za take ukrepe velja, da zmanjšujejo brezposelnost. Sistemi socialnega varstva morajo najti srednjo pot med podporo za vrnitev posameznikov na delo in nadomestili za brezposelnost.

3.3.5 Postavlja se vprašanje učinkovitosti takšnih politik. V zadnjih dveh desetletjih so se neenakosti povečevale. Sistemi socialnega varstva so bistvenega pomena za zmanjševanje revščine, saj bi se brez socialnih prejemkov neenakosti in učinki krize povečevale še hitreje in močneje. Obstaja nevarnost, da bo sedanja kriza zaustavila razvoj v smeri večje zaposlenosti in večje socialne kohezije med državami, v Evropi pa okrepila razvoj v smeri večje neenakosti znotraj držav. (18)

3.3.6 Protikrizni ukrepi so v številnih državah članicah dali pozitivne rezultate. Po drugi strani Komisija (19) poroča, da v številnih državah brezposelni ne prejemajo nadomestil. V nekaterih primerih so te podpore slabo usmerjene in dajejo vtis, da so sistemi socialnega varstva neuspešni ne samo pri zagotavljanju zadovoljive varnostne mreže, temveč da se tudi ne posvečajo dovolj tistim, ki bi pomoč najbolj potrebovali. Gre za kakovost in vzdržnost teh sistemov. (20) Glede na učinke gospodarske krize in demografski razvoj obstaja nevarnost, da sistemi socialnega varstva ne bodo več ščitili življenjskega standarda, marveč bodo zgolj določali minimalne standarde. To velja predvsem za nekatere države članice, v katerih upravičenosti že presegajo njihove davčne prihodke. Produktivnost se v državah EU še vedno zvišuje, a tudi revščina. Treba se je vprašati, zakaj se zdi, da ni mogoče zadovoljevati najosnovnejših potreb državljanov in jim zagotavljati dostojno delo. Ena od možnih dolgoročnih rešitev je vezana na rast gospodarstva v javnem in zasebnem sektorju, ki jo poganja razvoj konkurenčnih podjetij.

3.3.7 Sposobnost EU za zagotavljanje ustrezne zaščite pred tveganji in povezovanje gospodarske rasti z družbenim napredkom bo lahko trajna le, če se okrepijo reformna prizadevanja. Treba je doseči skupen napredek pri povečanju stopnje zaposlenosti, rasti produktivnosti, ustreznosti davčnih sistemov in njihove vzdržnosti ter zagotavljanju možnosti, da evropski socialni sistemi nudijo ustrezno zaščito.

3.4 Razvoj na področju sodstva

3.4.1 Sodbe Evropskega sodišča v štirih primerih (Viking, Laval, Rüffert in Luksemburg (21)) so vodile v živahne razprave v političnih in strokovnih krogih in so okrepile – utemeljene in neutemeljene – strahove pred rastočo nevarnostjo socialnega dampinga. Te sodbe so povzročile tudi odzive v evropskih institucijah in med socialnimi partnerji.

3.4.2 Evropski parlament je oktobra 2008 sprejel resolucijo kot odgovor na sodbe Evropskega sodišča (22). Ugotovil je, da svoboda opravljanja storitev nima prednosti pred temeljnimi pravicami, ki jih vsebuje Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, zlasti pa pred pravico sindikatov do pogajanj, sklepanja in uveljavljanja kolektivnih pogodb in sprejemanja kolektivnih ukrepov. Poleg tega je Parlament navedel, da so v sedanji zakonodaji Skupnosti vrzeli in neskladja. To ni bil namen zakonodajalca Skupnosti, saj si je prizadeval za pošteno ravnovesje med svobodo opravljanja storitev in varstvom pravic delavcev.

3.4.3 Strokovna razprava (23) je do sodb kritična. Junija 2009 je več kot sto evropskih pravnikov in znanstvenikov s področja delovnega prava predsednikom držav in vlad poslalo odprto pismo, v katerem so izrazili veliko zaskrbljenost zaradi zmanjševanja temeljnih socialnih pravic ter posledic zadnjih sodb Evropskega sodišča o pravicah delavcev in njihovih organizacij. Izrazili so tudi zaskrbljenost, da so sodbe povzročile resne težave za učinkovito varstvo pravic delavcev. Poudarili so, da temeljnih socialnih pravic ne bi smeli podrediti pravicam na notranjem trgu in konkurenčnemu pravu, ampak bi jih morali v polni meri priznati kot nujne predpogoje za trajnosten gospodarski in socialni razvoj Evropske unije.

3.4.4 Konec marca 2009 so evropski socialni partnerji na zahtevo Evropske komisije in francoskega predsedstva začeli skupaj proučevati sodbe Sodišča Evropskih skupnosti. V ta namen je bila ustanovljena ad hoc skupina, ki je svoje delo osredotočila na omejeno število poglavitnih vprašanj, kot so razmerje med ekonomskimi svoboščinami in socialnimi pravicami, ovire, ki jih je treba odpraviti za izboljšanje prostega pretoka in opravljanje storitev ter ter pogoji, ki jih je treba za to ustvariti, vprašanje preglednosti in pravne varnosti ter spoštovanje raznolikosti nacionalnih sistemov odnosov med delodajalci in delojemalci (24).

3.4.5 EESO ob polnem spoštovanju pravice Sodišča Evropskih skupnosti do razlage obstoječih pravil meni, da so te sodbe zaskrbljujoče iz več razlogov, zato je potrebna analiza in razlaga njihovih posledic.

3.4.5.1 Hierarhija med ekonomskimi svoboščinami in temeljnimi socialnimi pravicami

S sodbama v primerih Viking in Laval je Evropsko sodišče priznalo, da je pravica do kolektivnega ukrepanja temeljna pravica in s tem del prava EU, ob tem pa je poudarilo, da ni nad drugimi področji zakonodaje EU, kot sta svoboda opravljanja storitev ali svoboda ustanavljanja. Poleg tega je Sodišče Evropskih skupnosti za svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja določilo neposredni horizontalni učinek. Evropsko sodišče je poudarilo, da je svoboda delovanja sindikatov dopustna le, „če sledi legitimnemu cilju, ki je združljiv s Pogodbo in ga upravičujejo nujni razlogi v splošnem interesu. Poleg tega mora biti, če je to podano, taka omejitev primerna za uresničitev zadevnega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno za dosego tega cilja“ (25). Tako je priznanje, da je kolektivno ukrepanje temeljna pravica, zgolj načelno, ne pomeni pa dejanske pravice. Poleg tega je Evropsko sodišče menilo, da bi kolektivni ukrepi pomenili omejitev uresničevanja teh svoboščin, in zastavilo vprašanje, ali je to omejitev mogoče upravičiti. To pomeni, da se kolektivni ukrepi presojajo po tem, ali pomenijo omejitev ekonomskih svoboščin. Znanstveniki so poudarili, da je Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) (26) v nedavnih primerih to vprašanje obravnavalo iz obrnjene perspektive, in sicer, kakšne omejitve so sprejemljive na področju temeljnih pravic. Sodbe Sodišča Evropskih skupnosti bi lahko bile vprašljive glede na sodno prakso ESČP.

3.4.5.2 Omejitev temeljnih pravic

Sodišče se je prvič izreklo o mejah kolektivnih ukrepov na nacionalni ravni v nadnacionalnem okviru. Po mnenju EESO je zlasti zaskrbljujoče dejstvo, da je Evropsko sodišče pri tem uvedlo merilo sorazmernosti. Ta preizkus ne postavlja pod vprašaj samo temeljne pravice do kolektivnih ukrepov, marveč tudi krši pravico do stavke. Ob sodbah in odzivih ESČP Odbor poudarja, da je proces razmejitve ekonomskih svoboščin in temeljnih pravic odvisen tudi od prihodnjih sodb in vprašanj, ki jih te zastavljajo.

3.4.5.3 Direktiva o napotitvi delavcev na delo

Cilj direktive o napotitvi delavcev na delo je zagotoviti potrebno uskladitev ter spoštovati nacionalne razlike pri usklajevanju nacionalnih politik za začasno čezmejno napotitev delavcev na delo. Evropsko sodišče je ugotovilo, da so problemi, ki so se pojavili, nastali zaradi pomanjkanja prenosa nekaterih določb direktive o napotitvi delavcev v nacionalno zakonodajo (Laval), nezdružljivosti z nacionalno zakonodajo (Ruffert (27)) ali preširoke razlage direktive o napotitvi delavcev ter nejasnih in neupravičenih nadzornih ukrepov (Luksemburg).

Po besedah Evropskega sodišča direktiva o napotitvi delavcev na delo ne nalaga enake obravnave, zagotavlja pa spoštovanje minimalnih zahtev v odnosu do napotenih delavcev. Zato je to pravzaprav maksimalna in ne minimalna direktiva. Vendar pa sodbe Evropskega sodišča ne preprečujejo uporabe ugodnejših pogojev zaposlovanja za delodajalce. Cilj člena 3(7) direktive o napotitvi delavcev je bil zagotoviti, da uporaba minimalnih pravil v praksi v državi članici gostiteljici ne vodi v poslabšanje delovnih pogojev v primerjavi s pogoji, do katerih je napoteni delavec upravičen v državi izvora. Nekateri so trdili, da se s sodbami odpravlja možnost, da bi na nacionalni ravni – bodisi prek statutarne ureditve bodisi prek kolektivnih pogodb za delavce – v prid delavcev določili višje standarde, ki bi presegali zavezujoča pravila o minimalni zaščiti, določena v direktivi.

To pa nasprotno povzroča izkrivljanje konkurence na nacionalni ravni in na notranjem trgu, saj morajo podjetja posamezne države upoštevati nacionalno zakonodajo ali kolektivne sporazume, konkurenčna podjetja iz drugih držav članic pa lahko upoštevajo le minimalna pravila.

3.4.5.4 Konflikt med različnimi pravnimi sistemi

Druga posledica sodb je konflikt med zakonodajo Skupnosti in mednarodnimi standardi. (28) Poleg tega je mogoče trditi, da obstaja kolizija zakonov s konvencijama ILO št. 87 in št. 98 ter členom 6(4) Evropske socialne listine in sodno prakso zadevnih institucij, kot so ugotovili nadzorni organi ILO (primer BAPA UK).

4. Sklepne ugotovitve

4.1 Zadnja leta ter sedanja kriza so prinesli novo nevarnost večje socialne neenakosti. Poleg tega je EU tudi z lastnimi odločitvami povečala tveganje socialne neenakosti in izkrivljanja konkurence. Gospodarski, socialni in pravni razvoj utegne privesti do položaja, v katerem bo ogrožena socialna razsežnost notranjega trga in v katerem bodo spodkopane temeljne pravice ter osnovne socialne pravice, ki so bile predlagane v mnenju EESO iz leta 1987. Socialni razsežnosti notranjega trga bi zato v prihodnjih letih morali nameniti osrednjo pozornost, toda za izboljšanje gospodarskih vidikov – zaposlovanja, upravičenosti in davčnih prihodkov – bo morala EU odpraviti očitno nezmožnost notranjega trga, da spodbudi rast z visokokakovostnimi delovnimi mesti in podjetji z visokimi standardi ter z drugimi delodajalci.

4.2 Eden izmed najpomembnejših vidikov socialne razsežnosti je zaposlovanje. Zaradi pritiskov na javne finance javni sektor ne more ustvarjati neskončnega števila delovnih mest, zato mora breme ustvarjanja delovnih mest prevzeti zasebni sektor. Države članice morajo ustvariti pogoje, da se ciklus rasti preusmeri v realno gospodarstvo, v katerem bodo potrošniki ustvarjali delovna mesta, podjetja pridobivala stranke, vlagatelji in podjetniki pa ustanavljali podjetja. Pomembno je tudi, da socialne naložbe podpirajo podjetja in ustvarjajo dobro poslovno ozračje. V tem okviru je prispevek socialne ekonomije neprecenljiv.

4.3 EESO je prispeval k napredovanju razprave o izzivih, s katerimi se soočajo evropski socialni modeli ter narava evropskega socialnega modela. (29) Zatrdil je, da „moč evropskega socialnega modela temelji na medsebojnem učinkovanju konkurenčnosti“, solidarnosti in vzajemnega zaupanja.

4.4 Eden izmed načinov reševanja konflikta med notranjim trgom in socialnimi pravicami bi bil vrnitev k načelu „več nacionalne države, manj Evrope“. EESO meni, da potrebujemo prav nasprotno – potrebujemo več Evrope, vendar drugačno. To pa zahteva nov regulativni sistem za ekonomsko in socialno kohezijo v Evropi. Le zares demokratična in socialna Evropa lahko prepreči, da bi se občutek oddaljenosti od evropskega povezovanja med Evropejci vedno bolj širil. Vendar pa mora EU tudi spoštovati različne socialne sisteme v državah članicah. Če evropska sodna praksa in zakonodaja Evropske unije ne bosta upoštevali raznolikosti EU, lahko minimalni standardi postanejo tako nizki, da bi v številnih državah ne bo več mogoče preprečevati socialnega dampinga.

4.5 Zelo pomembna prvina evropske socialne razsežnosti je usklajena in pravičnejša davčna politika na evropski ravni. Da bi se izognili škodljivi davčni konkurenci, EESO podpira prizadevanja za skupno konsolidirano davčno osnovo za pravne osebe. Za delovanje notranjega trga je dolgoročno potrebna. (30) EESO je pozval tudi k večji usklajenosti davčne politike držav članic na ravni EU, zlasti na področjih z mednarodno bolj mobilno davčno osnovo in kjer je največja nevarnost davčne utaje in konkurence na področju davkov med državami članicami. (31) Treba se je boriti proti davčnim utajam, goljufijam in oazam.

4.6 Treba je spomniti tudi na to, da so zaradi delne odprave možnosti urejanja pogojev na trgu dela s kolektivnimi pogodbami trgi dela manj prožni. Kolektivne pogodbe in socialni dialog sta instrumenta koncepta prožne varnosti. (32)

5. Kako zagotoviti učinkovitejše uresničevanje socialne razsežnosti

5.1 Kratkoročno EESO poziva k boljšemu izvajanju direktive o napotitvi delavcev na delo. Učinkovit nadzor pravilnega izvajanja določb o napotitvi delavcev na delo je predpogoj za dosego cilja direktive, ki je preprečevanje socialnega dampinga. Za učinkovit nadzor pogojev, povezanih z izplačevanjem plač, in delovnih pogojev, je potrebno učinkovito nadnacionalno sodelovanje med oblastmi. EESO se zavzema za ustanovitev „evropskega socialnega Interpola“, ki bi bil pristojen za usklajevanje dejavnosti inšpektoratov različnih držav članic na socialnem področju.

5.2 Glede na sodne prakso ESČP na področju temeljnih pravic ESČP meni, da je „Konvencija živ instrument … tako da lahko odseva čedalje višji standard na področju varstva človekovih pravic, to pa zahteva večjo odločnost pri presoji kršitev temeljnih pravic demokratičnih družb“, in da je „omejitve pravic treba razlagati omejevalno“. (33) EESO spodbuja Komisijo, naj oceni položaj v EU glede na zadnje sodbe ESČP.

5.3 Vključitev in sodelovanje delavcev ter njihovih predstavnikov in sindikatov je poglavitna za socialno sprejemljivo upravljanje sprememb na ravni podjetij. (34) EESO je večkrat poudaril pomen socialnega dialoga in krepitve sistemov odnosov med delodajalci in delojemalci na evropski in nacionalni ravni ob spoštovanju raznolikosti takih sistemov v EU. (35) EESO podpira vse ukrepe Komisije, s katerimi ta želi okrepiti socialni dialog in ki zajemajo:

— spodbujanje kakovostnejšega socialnega dialoga in evropskega mehanizma za reševanje sporov in poravnave;

— nadaljnji razvoj makroekonomskega dialoga za preprečevanje nove finančne krize.

5.4 Srednjeročno EESO podpira pobudo Komisije, ki pojasnjuje pravne obveznosti za nacionalne organe, podjetja in delavce v okviru izvajanja direktive o napotitvi delavcev, da se zagotovi splošna veljavnost teh pravil. V tem okviru EESO pozdravlja zavezo predsednika Evropske komisije Barrosa pred Evropskim parlamentom. EESO meni, da je predlog v poročilu Maria Montija, naj pravica do stavke ne sodi v področje notranjega trga, zanimiv in da bi lahko prispeval k rešitvi nekaterih problemov. To pa ne izključuje izvedbe delne revizije direktive o napotitvi delavcev na delo, da bi se načelo kraja zaposlitve uporabljalo dosledno. To bi omogočilo pravno ureditev, po kateri morajo za isto delo in isti kraj zaposlitve veljati enaki delovni in plačni pogoji.

5.5 Dolgoročneje bi si morala Evropska unija prizadevati za okrepitev temeljnih socialnih pravic.

EESO je večkrat pozval k močnejšim evropskim socialnim politikam, zlasti glede na sedanjo krizo. EU mora biti zavezana k politiki polne zaposlenosti, zmanjševanja razlik v dohodkih, izboljšanja socialnih pogojev, krepitve socialne države, odprave socialno nezaščitenih pogojev zaposlovanja ter razširitve pravic delavcev in industrijske demokracije. Lizbonska pogodba in k njej priložena Listina o temeljnih pravicah še nista imeli polnega učinka na ravnovesje med temeljnimi in ekonomskimi pravicami. To bo jasno šele v prihodnje.

Vendar pa okrepitev temeljnih pravic, kamor sodijo tudi socialne pravice, zahteva, da se morebitne omejitve temeljnih pravic obravnavajo zelo restriktivno. Glede na sodno prakso ESČP je treba izhajati najprej iz temeljnih pravic in ne iz gospodarskih svoboščin. Za okrepitev socialne razsežnosti je treba prilagoditi zakonodajo EU, ki se uporablja neposredno (primarno zakonodajo).

V Bruslju, 14. julija 2010 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) Evropska konfederacija sindikatov zastopa 80 milijonov delavcev.

(2) Mnenje EESO z dne 19.11.1987 o socialni razsežnosti notranjega trga, poročevalec: g. Beretta (UL C 356, 31.12.1987, str. 31-33).

(3) Na primer Socialna razsežnost notranjega trga, delovni dokument Komisije (SEC(88) 1148 konč., 14.9.1988) in sporočilo Komisije o akcijskem programu za izvajanje Listine Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev (COM(89) 568 konč., 29.11.1989).

(4) Socialna razsežnost notranjega trga, delovni dokument Komisije (SEC(88) 1148 konč., 14.9.1988).

(5) Mnenja EESO:

z dne 6.7.2006 o socialni koheziji: dati vsebino evropskemu socialnemu modelu, poročevalec:g. EHNMARK (UL C 309, 16.12.2006, str. 119-125).

z dne 9.7.2008 o novem akcijskem programu socialnih ukrepov EU, poročevalec: g. Olsson (UL C 27, 3.2.2009, str. 99–107), in

z dne 4.11.2009 o lizbonski strategiji po letu 2010, glavni poročevalec: g. Greif (UL C 128, 18.5.2010, str. 3–9).

(6) Mnenje EESO z dne 4.12.2008 o učinkovitem upravljanju prenovljene lizbonske strategije, glavna poročevalka: ga. Florio (UL C 175, 28.7.2009, str. 13-19).

(7) Evropska komisija, Gospodarske napovedi, pomlad 2009.

(8) Mnenje EESO z dne 15.1.2009 o evropskem načrtu za oživitev gospodarstva, poročevalec: g. Delapina (UL C 182, 4.8.2009, str. 71–74).

(9) Ibidem.

(10) Mnenje EESO z dne 14.5.2009 o vplivu zakonodajnih ovir v državah članicah na konkurenčnost EU, poročevalec: g. van Iersel (UL C 277, 17.11.2009, str. 6-14).

(11) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Enotni trg za Evropo 21. stoletja (COM(2007) 724 konč.).

(12) Celovito poročilo o izvajanju in prihodnosti lizbonske strategije v obdobju po letu 2010

(13) Mnenje EESO z dne 14.1.2009 o socialni in okoljski razsežnosti notranjega trga, poročevalec: g. Adamczyk (UL C 182, 4.8.2009, str. 1–7).

(14) Mnenje EESO z dne 14.5.2009 o vplivu zakonodajnih ovir v državah članicah na konkurenčnost EU, poročevalec: g. van Iersel. (UL C 277, 17.11.2009, str. 6-14).

(15) Mnenje EESO z dne 25.3.2009 o opredelitvi preostalih ovir za mobilnost na notranjem trgu dela, poročevalka: ga. Drbalová (UL C 228, 22.9.2009, str. 14–23).

(16) Evropska komisija, Gospodarske napovedi, pomlad 2009.

(17) Odgovori na gospodarsko krizo v Evropi na ravni podjetij (Plant-level responses to the economic crisis in Europe), Vera Glassner in Béla Galgóczi, WP, januar 2009, ETUI (Evropski sindikalni inštitut).

(18) Razvoj v smeri večje neenakosti je razviden tudi v državah OECD.

(19) Socialni položaj v Evropski uniji, 2008.

(20) IRES 115.

(21) Viking C-438/05, Laval C-341/05, Rüffert C-346/06, Komisija proti Luksemburgu C-319/06.)

(22) Resolucija Evropskega parlamenta z dne 22. oktobra 2008 o izzivih kolektivnih pogodb v EU (2008/2085(INI)).

(23) http://www.etui.org/en/Headline-issues/Viking-Laval-Rueffert-Luxembourg/2-Articles-in-academic-literature-on-the-judgements.

(24) Poročilo o skupnem delu evropskih socialnih partnerjev v zvezi s sodbami Sodišča Evropskih skupnosti v zadevah Viking, Laval, Ruffert in Luksemburg.

(25) Viking C-438/05 (75).

(26) ESČP, Demir in Baykara proti Turčiji (pritožba št. 34503/97).

(27) V primeru Rüffert je Sodišče presodilo, da je konkurenčna prednost zaradi plačevanja nižjih plač del svobode opravljanja storitev in je zato zaščitena.

(28) Sodba Evropskega sodišča v primeru Rüffert ni upoštevala Konvencije ILO št. 94, zato razlaga povzroča konflikt med različnimi pravnimi sistemi.

(29) Mnenje EESO z dne 6.7.2006 o socialni koheziji: dati vsebino evropskemu socialnemu modelu, poročevalec: g. EHNMARK (UL C 309, 16.12.2006, str. 119-125).

(30) Mnenje EESO z dne 26.9.2007 o usklajevanju sistemov neposrednih davkov držav članic na notranjem trgu, poročevalec: g. Nyberg (UL C 10, 15.1.2008, str. 113–117).

(31) Mnenje EESO z dne 4.11.2009 o lizbonski strategiji po letu 2010, glavni poročevalec: g. Greif (UL C 128, 18.5.2010, str. 3–9).

(32) Mnenje EESO z dne 11.7.2007 o fleksivarnosti (Razsežnost notranje prožnosti – Kolektivna pogajanja in vloga socialnega dialoga kot instrumentov urejanja in preoblikovanja trgov dela), poročevalec g. Janson (UL C 256, 27.10.2007, str. 108-113).

(33) ESČP, Demir in Baykara proti Turčiji (pritožba št. 34503/97).

(34) Mnenje EESO z dne 29.9.2005 o socialnem dialogu in spremembah v industriji; poročevalec: g. Zöhrer (UL C 24, 30.1.2006, str. 90–94).

(35) Mnenje EESO z dne 11.7.2007 o fleksivarnosti (Razsežnost notranje prožnosti – Kolektivna pogajanja in vloga socialnega dialoga kot instrumentov urejanja in preoblikovanja trgov dela), poročevalec g. Janson (UL C 256, 27.10.2007, str. 108-113).