[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 11.1.2005

SEK(2005) 16 končno

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem programu Avstrije za stabilnost, 2004–2008

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1] določa, da morajo sodelujoče države članice, torej tiste, ki so sprejele enotno valuto, Svetu in Komisiji predložiti programe za stabilnost pred 1. marcem 1999. V skladu s členom 5 te uredbe je moral Svet proučiti vse programe za stabilnost na podlagi ocen, ki sta jih pripravila Komisija in Odbor, ustanovljen na podlagi člena 114 Pogodbe (Ekonomsko-finančni odbor). Potem ko je proučil program, je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje. V skladu z Uredbo morajo države članice predložiti letne posodobitve svojih programov za stabilnost, ki jih lahko Svet prav tako prouči v skladu z istimi postopki.

Prvi program Avstrije za stabilnost, ki je obravnaval obdobje 1998–2002, je bil predložen 30. novembra 1998, Svet pa ga je ocenil 18. januarja 1999. Posodobitve so bile predložene vsako naslednje leto. Avstrija je zadnjo posodobitev svojega programa za stabilnost predložila 30. novembra 2004. Službe Komisije so izdelale tehnično oceno te posodobitve ob upoštevanju rezultatov svojih gospodarskih napovedi, ki so jih pripravile jeseni 2004, in ob upoštevanju kodeksa ravnanja[2], skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov, priporočil v temeljnih smernicah gospodarske politike za obdobje 2003–2005 ter načel, določenih v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o okrepitvi usklajevanja proračunskih politik[3]. Iz te ocene izhaja naslednje:

- Avstrijski Svet ministrov je 30. novembra 2004 sprejel posodobljeni program Avstrije za stabilnost. Obravnava obdobje od 2004 do 2008 in v veliki meri upošteva popravljeni „kodeks ravnanja o vsebini in obliki programov za stabilnost in konvergenčnih programov“, razen nekaj manjših odstopanj v obrazcu ESR za poročanje. Medtem ko je potek konsolidacije pravno opredeljen v nacionalnem paktu za stabilnost, pa ostaja program nejasen glede posebnih ukrepov, na podlagi katerih bi se lahko v zadnjih dveh programskih letih doseglo znatno konsolidacijo proračuna.

- Makroekonomske napovedi v posodobljenem programu do leta 2006 v veliki meri ustrezajo napovedim Komisije iz jeseni 2004. Predvideno je, da se bo rast povečala z 1,9 % v letu 2004 in ostala na okoli 2½ % v preostalem programskem obdobju. Program zagovarja stališče, da se trenutno okrevanje, katerega vzvod je zlasti izvoz, postopno spreminja v povečano domače povpraševanje. Pozitivni preobrat bo predvidoma pridobil zagon z izrazitimi znižanji davkov, ki se bodo začela v letu 2005, in hkratno okrepitvijo rasti zaposlovanja. V letih 2007 in 2008 naj bi realni BDP predvidoma prehitel stopnjo svoje potencialne rasti, ki je ocenjena na 2 %, in sicer za ¼ odstotne točke oziroma ½ odstotne točke. Kot posledica naj bi se negativna proizvodna vrzel na podlagi izračunov služb Komisije izničila in v letu 2008 sčasoma postala pozitivna. Kratkoročne makroekonomske predpostavke v posodobljenem programu so izvedljive; vendar pa se za leti 2007/2008 predpostavka o rasti BDP, ki naj bi se ohranila nad 2 % letno, zdi precej optimistična, saj bi v navedenem primeru rast presegla potencialno vrednost za štiri zaporedna leta.

- V primerjavi s predhodnim programom so bili proračunski cilji iz posodobljenega programa za vsako programsko leto znižani za okoli ½ % BDP. Cilj doseganja uravnoteženega proračuna je bil tako odložen za eno leto, in sicer na leto 2008. Primanjkljaj naj bi predvidoma narasel z 1,3 % BDP v letu 2004 na 1,9 % BDP v letu 2005 ter se nato v dveh enako obsežnih fazah upadanja najprej počasi spustil na 1,7 % v letu 2006 in nadalje padel na ničlo v letu 2008. Ta krivulja odraža proračunsko strategijo, ki združuje trajno zmanjševanje davčne obremenitve s srednjeročnim doseganjem uravnoteženega proračuna. Po ESR 95 naj bi davčna obremenitev padla s 43 % v letu 2003 na 40 % v letu 2008 in dosegla slednje merilo uspešnosti dve leti pred obdobjem, ki ga je prvotno predvidela vlada.

- Še bolj kot v predhodnem posodobljenem programu se potek proračuna na začetku osredotoča na davčne oprostitve, proti koncu pa na ustrezne omejitve izdatkov. Rast primanjkljaja v letu 2005 zaznamujejo predvsem znatna znižanja davkov, ki se bodo začela 1. januarja. Vendar pa se zdi, da so proračunska tveganja za leti 2005 in 2006 uravnotežena, zlasti ob upoštevanju realističnega makroekonomskega scenarija. Za leti 2007/2008 pa so tveganja negativna, v prvi vrsti zaradi predpostavke, da naj bi rast BDP trajno ostala nad potencialno vrednostjo, in v drugi vrsti, ker je predvideni znatni padec deleža izdatkov v razmerju do BDP v programu v veliki meri še neopredeljen. Srednjeročnega cilja ciklično prilagojenega proračunskega stanja blizu ravnovesja, opredeljenega v posodobljenem programu, morda torej ne bo mogoče doseči v programskem obdobju. Vendar pa se zdi, da zagotavlja zadostne varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja, 3 % BDP, ob običajnih makroekonomskih nihanjih v programskem obdobju.

- Potek konsolidacije do leta 2008 je bil poudarjen v nacionalnem paktu za stabilnost med območnimi organi, ki se bo na podlagi kazenskega sistema izvajal na vseh državnih ravneh. Vendar pa politični ukrepi, predstavljeni v programu, ki so že bili preneseni v zakonodajo, le delno utemeljujejo prizadevanja, da bi se v teh dveh letih učinkovito omejilo izdatke.

- Postavke bruto javnega dolga so bile popravljene navzdol, kar je delno nadomestilo znatne popravke navzgor iz predhodnih let. Glede na to, da so bile postavke v zvezi z BDP zaradi spremenjene statistične metode istočasno popravljene navzgor, se je delež javnega dolga zmanjšal za skoraj 2 odstotni točki na 64,5 % BDP. Medtem ko bi to moralo poenostaviti doseganje 60 % referenčne vrednosti, je bil datum za izpolnitev navedenega cilja odložen za eno leto, in sicer na leto 2008, kot rezultat manjših prizadevanj za znižanje primanjkljaja. Scenarij z višjo rastjo bi rok skrajšal, medtem ko bi ga nižja rast odložila za eno leto. S stopnjo rasti BDP, ki naj bi ostala tako rekoč konstantna skozi celotno programsko obdobje, na dinamiko javnega dolga vplivajo predvsem spremembe v primarnem primanjkljaju. Z namenom pozitivnega tveganja posodobljeni program ne upošteva skupnega potenciala privatizacij v Avstriji. Izpolnitev merila glede javnega dolga v letu 2008 ostaja torej izvedljiva tudi v primeru odstopanj pri uresničenju cilja v zvezi s primanjkljajem.

- Ambiciozno zmanjšanje deleža izdatkov v razmerju do BDP naj bi se predvidoma doseglo na podlagi znatnih znižanj vseh kategorij izdatkov skozi vse programsko obdobje. Dolgoročno se večji del konsolidacije pričakuje iz naslova zmanjševanja odhodkov za socialne transferje. Medtem ko javne naložbe več kot sorazmerno upadajo, se najvišji obseg varčevanja beleži iz naslova zmanjševanja izplačil za socialne transferje. Posodobljeni program je optimističen glede zmanjševanja stroškov iz naslova domnevnih prihodnjih upravnih reform na nižjih državnih ravneh, ki so bile že uspešno izvedene na zvezni ravni.

- Zdi se, da je Avstrija kljub večjim predvidenim proračunskim stroškom starajočega se prebivalstva v sorazmerno ugodnem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Pokojninski reformi iz let 2003 in 2004 naj bi dolgoročno znatno olajšali proračun. Vendar pa del reforme iz leta 2004 odlaga učinek konsolidacije: v nasprotju z ambicioznostjo načrta, da se pokojnine od leta 2030 dalje prilagajajo le na podlagi inflacije in da se realna raven izplačil ohrani konstantna, je bilo varčevanje iz predhodnih obdobij, ki ga je uvedel prvi del reforme iz leta 2003, v določeni meri popravljeno navzdol.

- Gospodarske politike, opisane v programu, so deloma skladne s temeljnimi smernicami državne gospodarske politike na področju javnih financ. Ciklično prilagojeno stanje blizu ravnovesja naj bi Avstrija predvidoma dosegla šele v zadnjem programskem letu, saj znižanje visoke davčne obremenitve in omejitev izdatkov ne bosta izvedena istočasno.

- Glede na zgoraj navedeno oceno se Avstriji priporoča, naj pospeši splošen potek konsolidacije proračuna. Poleg tega bi morala Avstrija natančneje določiti posebne ukrepe, s katerimi bi lahko v zadnjih dveh programskih letih dosegla znatno konsolidacijo proračuna.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realni BDP (spremembe v % ) | PS dec. 2004 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

COM | 1,9 | 2,4 | 2,4 | n.p. | n.p. |

PS nov. 2003 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,4 | n.p. |

Inflacija po HICP (%) | PS dec. 2004 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

COM | 2,1 | 1,8 | 1,4 | n.p. | n.p. |

PS nov. 2003 | 1,2 | 1,5 | 1,7 | 1,8 | n.p. |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | SP dec. 2004 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

COM | -1,3 | -2,0 | -1,7 | n.p. | n.p. |

PS nov. 2003 | -0,7 | -1,5 | -1,1 | -0,4 | n.p. |

Primarni saldo (v % BDP) | PS Dec. 2004 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

COM | 1,7 | 0,9 | 1,2 | n.p. | n.p. |

PS nov. 2003 | 2,8 | 1,9 | 2,2 | 2,8 | n.p. |

Ciklično prilagojen saldo (v % BDP) | PS dec. 20041 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

COM | -1,0 | -1,9 | -1,7 | n.p. | n.p. |

PS nov. 20031 | -0,4 | -1,4 | -1,1 | -0,5 | n.p. |

Bruto javni dolg (v % BDP) | PS dec. 2004 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

COM | 64,0 | 63,9 | 63,4 | n.p. | n.p. |

PS nov. 2003 | 65,8 | 64,1 | 62,3 | 59,9 | n.p. |

Opomba: 1 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa Viri: Program za stabilnost (PS); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2004 (COM); izračuni služb Komisije. |

Na podlagi te ocene je Komisija sprejela priloženo priporočilo za Mnenje Sveta o posodobljenem programu Avstrije za stabilnost in ga pošilja Svetu.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem programu Avstrije za stabilnost, 2004–2008

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[4] in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Dne [18. januarja 2005] je Svet proučil posodobljeni program Avstrije za stabilnost, ki obravnava obdobje 2004–2008. Program v veliki meri ustreza zahtevam po podatkih iz „kodeksa ravnanja o vsebini in obliki programov za stabilnost in konvergenčnih programov“, razen nekaj manjših odstopanj v obrazcu ESR za poročanje.

2. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da se bo realna rast BDP povečala z 1,9 % v letu 2004 in ostala na okoli 2½ % v preostalem programskem obdobju. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov je videti, da so predpostavke o rasti v scenariju za prva leta izvedljive, vendar preveč ugodne za zadnja leta, saj napovedi še naprej presegajo potencialni rezultat za štiri zaporedna leta. Napovedi v programu glede inflacije so realistične.

3. Avstrija namerava do leta 2008 doseči uravnotežen proračun. Primanjkljaj naj bi predvidoma narasel z 1,3 % BDP v letu 2004 na 1,9 % BDP v letu 2005 ter se nato v dveh enako obsežnih fazah upadanja najprej počasi spustil na 1,7 % v letu 2006 in nadalje padel na ničlo v letu 2008. Ta krivulja odraža proračunsko strategijo, ki združuje trajno zmanjševanje davčne obremenitve s srednjeročnim doseganjem uravnoteženega proračuna. Po ESR 95 naj bi davčna obremenitev padla s 43 % v letu 2003 na 40 % v letu 2008. Potek konsolidacije je bil poudarjen v nacionalnem paktu za stabilnost med območnimi organi, ki se bo na podlagi kazenskega sistema izvajal na vseh državnih ravneh.

4. Proračunski rezultat bi lahko bil slabši od napovedanega v programu. Potek proračuna se na začetku osredotoča zlasti na davčne oprostitve, proti koncu pa na ustrezne omejitve izdatkov. Za leti 2005 in 2006, ko gibanje primanjkljaja zaznamujejo predvsem znatna znižanja davkov, ki se bodo začela izvajati 1. januarja 2005, in ob upoštevanju realističnega makroekonomskega scenarija, so tveganja uravnotežena. Za leti 2007/08 pa se zdi, da so tveganja negativna, v prvi vrsti zaradi predpostavke, da naj bi rast BDP ostala nad potencialno vrednostjo, in v drugi vrsti, ker je predvideni znatni padec deleža izdatkov v razmerju do BDP v programu v veliki meri še neopredeljen. Glede na to oceno tveganja proračunska naravnanost v programu morda ne bo zadostovala, da se do leta 2008 doseže srednjeročni cilj ciklično prilagojenega proračunskega stanja blizu ravnovesja iz Pakta za stabilnost in rast. Vendar pa se zdi, da zagotavlja zadostne varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja, 3 % BDP, ob običajnih makroekonomskih nihanjih v programskem obdobju.

5. Ocenjuje se, da je delež javnega dolga v letu 2004 dosegel 64,2 % BDP, kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež javnega dolga v programskem obdobju znižal za 5 odstotnih točk. Gibanje deleža javnega dolga je ob upoštevanju tveganj za zgoraj navedene proračunske cilje lahko manj ugodno v primerjavi z napovedanim. Po drugi strani bi lahko Avstrija to tveganje potencialno nadomestila z obsežnimi privatizacijami.

6. Zdi se, da je Avstrija kljub večjim predvidenim proračunskim stroškom starajočega se prebivalstva v sorazmerno ugodnem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Pokojninski reformi iz let 2003 in 2004 naj bi dolgoročno znatno olajšali proračun. Vendar pa del reforme iz leta 2004 odlaga učinek konsolidacije: v nasprotju z ambicioznostjo načrta, da se pokojnine od leta 2030 dalje prilagajajo le na podlagi inflacije in da se realna raven izplačil ohrani konstantna, je bilo varčevanje iz predhodnih obdobij, ki ga je uvedel prvi del reforme iz leta 2003, v določeni meri popravljeno navzdol.

7. Gospodarske politike, opisane v programu, so deloma skladne s temeljnimi smernicami državne gospodarske politike na področju javnih financ. Ciklično prilagojeno stanje blizu ravnovesja naj bi Avstrija predvidoma dosegla šele v zadnjem programskem letu, saj znižanje visoke davčne obremenitve in omejitev izdatkov ne bosta izvedena istočasno.

***

Glede na zgoraj navedeno oceno se Avstriji priporoča, naj pospeši splošen potek konsolidacije proračuna. Poleg tega bi morala Avstrija natančneje določiti posebne ukrepe, s katerimi bi lahko v zadnjih dveh programskih letih dosegla znatno konsolidacijo proračuna.

Ključne napovedi iz posodobljenega programa Avstrije za stabilnost

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realna rast BDP (%) | 0,8 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

Inflacija po HICP (%) | 1,3 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | -1,1 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

Primarni saldo (v % BDP) | 2,1 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

Ciklično prilagojen saldo (v % BDP)1 | -0,7 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

Bruto javni dolg (v % BDP) | 64,5 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

1 Izračuni služb Komisije za podatke iz programa temeljijo na skupno dogovorjeni metodologiji.

[1] UL L 209, 2.8.1997. Vsi dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Popravljeno mnenje Ekonomsko-finančnega odbora o vsebini in obliki programov za stabilnost in konvergenčnih programov, ki ga je potrdil Ekonomsko-finančni svet dne 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] UL L 209, 2.8.1997. Vsi dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.