UGOTOVITVE SODIŠČA

UVOD

10.1 To poglavje se osredotoča na smotrnost poslovanja. Smotrnost poslovanja se v Evropski uniji ocenjuje na podlagi načel dobrega finančnega poslovodenja (gospodarnost, učinkovitost in uspešnost) (1) in zajema: (a) vložke (finančna, kadrovska, materialna, organizacijska ali zakonska sredstva, potrebna za izvedbo programa); (b) izhodne učinke – kaj je bilo narejeno v okviru programa; (c) rezultate – takojšnje vplive programa na neposredne naslovnike ali prejemnike; (d) vplive – dolgoročne spremembe v družbi, ki jih je vsaj delno mogoče pripisati ukrepanju EU.

10.2 To poglavje je razdeljeno na tri dele. Prvi del obravnava proračunska pravila EU in njihovo načrtovano usmerjenost v smotrnost. Drugi del prikazuje opažanja Sodišča o nekaterih vidikih poročanja Komisije o smotrnosti, vključno z njenim poročanjem Evropskemu parlamentu in Svetu, četrtim finančnim poročilom Unije (2) in letnimi poročili o dejavnostih, ki jih pripravijo generalni direktorji Komisije. V tretjem delu so prikazane nekatere najpomembnejše teme, za katere so bila podlaga posebna poročila Sodišča o smotrnosti poslovanja (3) iz leta 2013 ter spremljanje izvajanja teh priporočil, ki ga opravlja Sodišče.

DEL 1 – OSREDOTOČENOST NA SMOTRNOST POSLOVANJA

10.3 V tem delu poglavja je poleg porabe sredstev v skladu s pravili analizirana osredotočenost na smotrnost v programskem obdobju 2007–2013 in so obravnavane spremembe za programsko obdobje 2014–2020.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Programsko obdobje 2007–2013

10.4 Za velike dele proračuna EU, predvsem za tiste, za katere se uporablja deljeno upravljanje, je najvišja dovoljena raven odhodkov v okviru razdelkov večletnega finančnega okvira razdeljena v letne dodelitve po državah članicah. Komisija meni, da so take dodelitve potrebne za pripravo programov in predhodno količinsko opredelitev ciljnih vrednosti. Toda Sodišče je opazilo, da je težko dobiti dobre kvalitativne rezultate pri programih, pri katerih je črpanje sredstev impliciten in v praksi pogosto glavni cilj držav članic (4)). 10.4 Proračunski organ je menil, da so letne dodelitve po državah članicah pomemben instrument za dosego sporazuma o večletnem finančnem okviru. Zato so bile dodelitve sprejete v pravnih podlagah. Vendar črpanje sredstev ni impliciten cilj, ampak prvi pogoj za doseganje rezultatov.

10.5 Ta težava je omenjena tudi v posebnem poročilu Sodišča o uspešnosti okoljske komponente programa LIFE (5) – okoljskega temelja EU. Sodišče je ugotovilo, da so okvirne nacionalne dodelitve ovirale izbiro najboljših projektov, saj projekti niso bili izbrani samo glede na svoje prednosti, pač pa tudi glede na državo članico izvora. Dodelitve po državah so pomenile, da so najboljši projekti tekmovali med sabo za pridobitev sredstev na nacionalni ravni v državah članicah in ne po Evropi. Posledica tega je bila, da so bili med izbirnim procesom nekateri projekti, ki so dobili sredstva, ocenjeni nižje kot tisti, ki sredstev niso dobili (6)). 10.5 Komisija je v okviru neposrednega upravljanja v novi uredbi LIFE predlagala ukinitev okvirnih nacionalnih dodelitev. V naslednjem programskem obdobju bodo postopoma odpravljene.

10.6 Primeri splošne osredotočenosti na porabo v škodo doseganja rezultatov so bili prikazani v več posebnih poročilih s področja razvoja podeželja, objavljenih leta 2013. Med revizijo okvira skupnega spremljanja in vrednotenja Komisije je bilo ugotovljeno, da se države članice in Komisija osredotočajo na finančno izvrševanje – porabo proračuna – namesto na doseganje rezultatov (7). Pri revizijah podpore za živilskopredelovalno industrijo in ukrepov za doseganje raznolikosti podeželskega gospodarstva so bili odkriti primeri, v katerih so države članice porabile denar za projekte, za katere je bilo v skladu z njihovimi lastnimi izbirnimi sistemi mogoče pričakovati, da bodo malo prispevali k ciljem EU (8). 10.6 Komisija je v svoji nadzorni vlogi v celotnem programskem obdobju 2007–2013 vztrajala, da sta pri izvajanju programov za razvoj podeželja potrebna večja selektivnost in izboljšanje ciljne usmerjenosti. Glede skupnega okvira spremljanja in vrednotenja na področju razvoja podeželja se na letnih srečanjih z državami članicami upoštevajo vsi razpoložljivi podatki in informacije, npr. finančni podatki, podatki o spremljanju, ugotovitve vrednotenj, da se ocenita napredek pri izvajanju programov in morebitna potreba po prilagoditvi njihovih strategij in finančnih dodelitev.

10.7 Drugi element, ki kaže, da se je zakonodajni okvir za obdobje 2007–2013 po navadi osredotočal predvsem na porabo v skladu s pravili, je uporaba finančnih popravkov in izterjav. V letnem poročilu za leto 2012 so navedeni ukrepi, ki jih lahko sprejme Komisija, kadar poraba sredstev EU v okviru deljenega upravljanja ni v skladu s pravili. Odvisno od okoliščin lahko država članica ali končni upravičenec zaradi finančnih popravkov ali izterjav izgubi sredstva (9).

10.8 Če se države članice strinjajo, da odhodki niso v skladu s pravili, lahko na področju kohezije običajno nadomestijo neupravičene projekte. Države članice Komisiji vsako leto sporočijo višino nadomeščenih odhodkov. Vendar pa Komisija ne analizira teh nadomeščenih odhodkov niti ni ocenila njihovega možnega učinka na skupno smotrnost za to politiko. 10.8–10.9 V skladu s pravnim okvirom, ki se uporablja v okviru deljenega upravljanja za obdobje 2007–2013, morajo države članice predložiti samo informacije o znesku nepravilnih odhodkov, ki so jih nadomestile (člen 20(2) Uredbe (ES) št. 1828/2006). Države članice ne pošiljajo informacij, ki bi omogočale povezovanje nadomeščenih zneskov s specifičnimi projekti, ki imajo izhodne učinke in rezultate, saj ni nobene pravne zahteve za to.

10.9 Ti elementi zakonodajnega okvira – finančni popravki in izterjave ter nadomestni projekti – se aktivirajo pri problemih v zvezi s skladnostjo. Za primere, kadar projekti ali programi ne privedejo do pričakovanih vplivov in rezultatov, pa enakovreden proces ne obstaja.

10.10 Na podlagi svojega revizijskega dela je Sodišče ugotovilo, da je bilo v okviru deljenega upravljanja izbiranje projektov, ki je v pristojnosti držav članic, osredotočeno predvsem na potrebo po porabi razpoložljivih sredstev EU, nato na potrebo po skladnosti s pravili in šele nazadnje – in to le deloma – na njihovo pričakovano smotrnost (10). Ker so bili nadomestni projekti izbrani na enak način kot nadomeščeni, se je pri tem uporabljal enak vzorec prioritet. Po mnenju Sodišča bi morali biti skladnost s pravili in smotrnost enakovredni v celotnem projektnem ciklusu. 10.10 Komisija ugotavlja, da so merila za smotrnost vključena v izbirni postopek za vsak projekt, ki bo financiran. Uporaba ponderiranih izbirnih meril bi morala državam članicam omogočiti, da opredelijo projekte, ki bi lahko najbolje prispevali k doseganju rezultatov.

Programsko obdobje 2014-2020

10.11 Kot odgovor na letno poročilo Sodišča za leto 2012 je Komisija navedla, da bo novo programsko obdobje 2014–2020 bolj osredotočeno na smotrnost, in pri tem poudarila pet posebnih vidikov (11):

(a) prenovljen pristop k ocenjevanju, kot je določen v uredbi o skupnih določbah (12). Zaenkrat je še prezgodaj za oceno novih ureditev;

(b) makroekonomske pogoje, ki povezujejo izplačila sredstev EU s pogojem, da države članice spoštujejo zahteve v zvezi z ekonomskim upravljanjem, ki jih določi evropski semester (13). Kadar jih države članice ne spoštujejo, lahko Komisija zadrži plačila do revizije sporazumov o partnerstvu (glej okvir 10.1) ali ustreznih programov (14);

Okvir 10.1 – Sporazumi o partnerstvu V jedru revidiranega okvira, ki ureja izplačila iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov, so sporazumi o partnerstvu med posameznimi državami članicami in Komisijo, ki določajo, kako namerava država članica porabiti razpoložljivo financiranje EU, da bo dosegla svoje cilje, ki so podrobneje opredeljeni, npr. s ciljnimi vrednostmi in mejniki, v operativnih programih na nižjih ravneh (15).

(c) okrepljeno logiko posredovanja, ki povezuje cilje EU s cilji držav članic. Pri pripravi operativnih programov se morajo države članice osredotočiti na želeni rezultat, preden se ukvarjajo s tem, kako ga doseči;

(d) predhodne pogoje, ki naj bi zagotovili, da obstajajo pravi okviri za uspešno uporabo sredstev evropskih strukturnih in investicijskih skladov, kot so ustrezne strategije/načrti (16). Države članice morajo v sporazumih o partnerstvu in operativnih programih dokazati skladnost z ustreznimi predhodnimi pogoji ali načrtovati, da bodo to storile do konca leta 2016. Če tega ne bodo storile, lahko Komisija zadrži plačila;

(e) rezervo za smotrnost poslovanja, obravnavano v nadaljevanju.

10.12 Rezerva za smotrnost poslovanja je glavna spodbuda za to, da države članice ostanejo osredotočene na smotrnost tudi po začetku programov (17). Pričakovana uporaba rezerve za smotrnost poslovanja je pojasnjena v okviru 10.2. 10.12 Rezerva za smotrnost poslovanja je ena glavnih spodbud za države članice, da se osredotočijo na smotrnost. Določitev jasnih kazalnikov v programih in pregledno poročanje na njihovi podlagi sta prav tako pomemben del odgovornosti in bosta spodbudila osredotočenost na smotrnost.

Okvir 10.2 – Rezerva za smotrnost poslovanja

Členi 20 do 22 Uredbe (EU) št. 1303/2013 določajo uporabo rezerve za smotrnost poslovanja. Glavne značilnosti so:

— Na začetku programskega obdobja se Komisija in posamezne države članice v sporazumih o partnerstvu in operativnih programih dogovorijo, katere prioritete v programih bodo podlaga za določitev rezerve za smotrnost poslovanja v višini 6 %.

UGOTOVITVE SODIŠČA

— Leta 2019 bo Komisija skupaj z državami članicami pregledala doseganje programskih mejnikov za izbrane prioritete, kar bo temeljilo na letnih poročilih o izvajanju, ki jih posamezne države članice predložijo tega leta.

— Kadar šteje, da je smotrnost zadovoljiva, Komisija sprosti rezervo v višini 6 %, kadar ne, pa država članica predlaga prerazporeditev rezerve na druge prioritete.

— Če obstajajo dokazi za hudo neizpolnitev zahteve po doseganju mejnikov, lahko Komisija v nekaterih okoliščinah zadrži izplačilo rezerve za smotrnost poslovanja.

10.13 Za obdobje 2007–2013 (18) (vendar ne za Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja) je bila možnost uporabe rezerve za smotrnost poslovanja prenesena na države članice (19). Samo dve državi članici, Poljska in Italija, sta se odločili, da bosta izkoristili to možnost, vendar je bila v obeh primerih osredotočenost na smotrnost majhna ali je sploh ni bilo.

10.14 Večja uspešnost rezerve za smotrnost kot doslej bo odvisna od uspeha Komisije pri, na primer:

(a) pogajanjih o ustreznih ciljnih vrednostih in mejnikih na začetku programskega obdobja. Te ciljne vrednosti je treba določiti ustrezno visoko. Biti morajo dovolj zahtevne, da njihovo doseganje ne bo zgolj formalnost, obenem pa realno dosegljive za države članice; (b) dobivanju pravilnih, zanesljivih in pravočasnih podatkov od držav članic, da bo mogoče ugotoviti, ali so bile ciljne vrednosti dosežene.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

10.15 Toda mejniki, uporabljeni pri rezervi za smotrnost poslovanja, bodo vključevali finančne kazalnike, kazalnike učinka in, samo kadar je ustrezno, kazalnike rezultatov (20). Posebna poročila Sodišča v glavnem niso odkrila bistvenih problemov z izhodnimi učinki. Zdi se, da do težav prihaja na ravni rezultatov/vplivov. V praksi se bodo kazalniki rezultatov za rezervo za smotrnost poslovanja uporabljali samo delno, saj jih namerava Komisija uporabljati samo za Evropski socialni sklad, ker programi, ki se financirajo iz sredstev EU, sami po sebi nimajo dovolj velikega vpliva na doseganje rezultatov in ker lahko preteče precej časa med porabo sredstev in rezultati. Uredba tudi določa, da pri odločanju o zadržanju izplačil rezerve za smotrnost poslovanja ali izreku finančnih popravkov ni mogoče upoštevati kazalnikov rezultatov. Vključitev finančnih kazalnikov kot osnove za izplačila rezerve za smotrnost poslovanja pomeni tveganje, da bo ponovno prišlo do osredotočenosti na črpanje sredstev namesto na smotrnost.

10.16 Nove ureditve so dobrodošle. Uvedba rezerve za smotrnost bo morda spodbudila večjo osredotočenost na rezultate. Vendar pa bo vpliv verjetno samo postranski, ker okvir za obdobje 2014–2020 še vedno ne vsebuje nobenih pravih finančnih spodbud niti sankcij v zvezi z rezultati, doseženimi s sredstvi EU. 10.16 Objava podatkov o smotrnosti poslovanja iz letnih poročil o izvajanju ter zahteve glede vrednotenja (obveznost vsaj ene ocene učinka za vsako prednostno nalogo) so namenjene spodbujanju politične razprave in resnične odgovornosti. Poleg tega bo lahko Komisija, kot je predvideno v regulativnem okviru za obdobje 2014–2020 (člen 22(6) in (7) Uredbe (EU) št. 1303/2013), kaznovala države članice, in sicer v primeru hudega neuspeha, ki bi bil ugotovljen pri pregledu uspešnosti (člen 22(6) Uredbe (EU) št. 1303/2013), in ob zaključku (člen 22(7)).

DEL 2 – POROČANJE KOMISIJE O SMOTRNOSTI POSLOVANJA

10.17 Ta del poglavja zajema tri elemente: okvir za poročanje o smotrnosti poslovanja Komisije, četrto finančno poročilo Unije in poročanje o smotrnosti poslovanja na ravni generalnih direktoratov Komisije.

Poročanje Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu

10.18 Komisija pripravlja celo vrsto publikacij o različnih temah in za različne bralce. Zakonsko se zahteva, da vsako leto poroča o izpolnjevanju svoje obveznosti za izvrševanje proračuna (21) v treh različnih dokumentih (22): 10.18 V skladu s sedanjo prakso ta tri poročila služijo različnim namenom in se medsebojno dopolnjujejo. Zbirno poročilo se osredotoča na dosežke Komisije pri upravljanju, finančno poročilo iz člena 318 na rezultate, ki so jih dosegli programi porabe, poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju pa na proračunske vidike in upravljanje proračuna.

(a) poročilu o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju, ki vključuje opis ciljev, doseženih za tekoče leto v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja (23);

(b) zbirnem poročilu, ki je povzetek letnih poročil o dejavnostih, v katerih se med drugim poroča o dosežkih v okviru različnih politik (24), ter

(c) finančnem poročilu Unije, ki temelji na doseženih rezultatih (25).

10.19 V resnici poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju ter zbirno poročilo za leto 2013 niso vsebovala nobenih ali pa le malo informacij o smotrnosti poslovanja. Zbirno poročilo za leto 2013 sicer vsebuje nekaj splošnih informacij o okviru Komisije za obvladovanje smotrnosti, ni pa poskušalo prikazati nobenih podrobnosti o tem, kaj je bilo tega leta doseženo s proračunom EU. 10.19 Za poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju je v pravilih uporabe finančne uredbe dejansko navedeno, da bi morali biti v njem opisani doseženi cilji. Toda medtem ko Sodišče domneva, da se to nanaša na cilje politike, Komisija meni, da je to povezano s cilji na področju proračunskega upravljanja. Člen 227 pravil uporabe finančne uredbe določa, da mora poročilo vsebovati opis „doseganja ciljev v proračunskem letu v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja“. V poročilu o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju je v skladu s členom 142(2) finančne uredbe v razpredelnicah in v besedilu podrobno predstavljen obseg izvrševanja ter pojasnjeno, kako so bila orodja za upravljanje proračuna, kot so prerazporeditve in spremembe proračuna, uporabljena za doseganje čim višje stopnje izvrševanja in zagotavljanje zadostnih odobritev za prednostne naloge. Tako so v poročilu obravnavani elementi, določeni v finančni uredbi (člen 142(2)) in njenih pravilih uporabe (člen 227), hkrati pa je upoštevana določba iz člena 227 pravil uporabe finančne uredbe, da je poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju ločeno od poročil o izvrševanju proračuna. Kar zadeva zbirno poročilo, Komisija opozarja, da so v njem poleg sklicevanja na okvir Komisije za upravljanje smotrnosti poslovanja zajeti tudi različni vidiki smotrnosti poslovanja, kot je navedeno v odgovoru na odstavek 10.58.

10.20 V skladu z zakonodajo se vsa tri poročila pošljejo Evropskemu parlamentu in Svetu (26). Časovno gledano si Komisija prizadeva objaviti finančno poročilo Unije in zbirno poročilo junija leta n+1, finančna uredba pa določa, da mora biti poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju pripravljeno prej, in sicer do 31. marca leta n+1. Finančno poročilo Unije je namenjeno posebej procesu razrešnice, sicer pa v zakonodaji namen nobenega od teh poročil ni pojasnjen. Če gledamo vsa tri poročila skupaj, prihaja do prekrivanj, ki so posledica zakonodaje, ter do vrzeli in nedoslednosti. 10.20 Komisija meni, da je ta praksa poročanja, kjer ima vsako od teh poročil svojo vlogo in namen, skladna z zakonskimi in operativnimi določbami na različnih ravneh (PDEU, finančna uredba in notranja navodila Komisije). Komisija je upoštevala prejšnje usmeritve iz različnih poročil o razrešnici Evropskega parlamenta in Sveta in letnih poročil Sodišča. Te usmeritve so na primer nakazovale, v kateri smeri naj se razvija poročilo iz člena 318. Komisija zato meni, da v skladu z že prejetimi usmeritvami niso potrebni nobeni nadaljnji pregledi poročevalske prakse.

10.21 Komisija nenehno poudarja, da je dodana vrednost EU ključno merilo za upravičenost porabe, ki se financira iz proračuna EU (27). Pomen tega koncepta sta potrdila Evropski parlament in Svet. Kljub temu pa v nobenem od treh najpomembnejših poročil, objavljenih leta 2013, ni celovitega pregleda rezultatov glede na dodano vrednost EU. To je velika pomanjkljivost pri poročanju. 10.21 Komisija si je pri predlaganju novih programov porabe močno prizadevala, da bi pri vsakem programu napovedala dodano vrednost EU. Če sta imela sozakonodajalca enako stališče, sta sprejela predlagane programe porabe. Komisija bo upravljala te programe in poročala o dodani vrednosti EU, kar je eden od vidikov, ki bodo ocenjeni med naknadnimi vrednotenji. Poročila o teh vrednotenjih so javno dostopna, informacije o dodani vrednosti EU pa vsebuje tudi poročilo iz člena 318.

10.22 Informacije v teh treh poročilih niso dosledno prikazane, kar ne omogoča njihove primerjave. Poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju ter finančno poročilo Unije prikazujeta informacije po razdelkih večletnega finančnega okvira, ustrezen del zbirnega poročila pa je strukturiran po kategorijah iz proračuna EU (proračunskih naslovih). Teh različnih struktur in povezav med njunimi elementi ni lahko uskladiti, zato je praktično nemogoče, da bi bralci ta poročila uporabljali kot dopolnilne vire informacij. 10.22 Kar zadeva različno strukturiranost poročil, Komisija opozarja, da jo je organ za podelitev razrešnice pozval, naj poročilo iz člena 318 strukturira po razdelkih večletnega finančnega okvira. Poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju je strukturirano enako. Zbirno poročilo o upravljavskih dosežkih Komisije je strukturirano po proračunskih naslovih, kar odraža organizacijsko in upravljavsko strukturo Komisije. Ker imajo poročila različne namene, je neizogibno, da informacije zajemajo različne vidike.

Pregled finančnega poročila Unije, objavljenega junija 2014

10.23 Komisija je objavila svoje četrto finančno poročilo junija 2014 (28). Komisija mora tako poročilo pripraviti v skladu s Pogodbo, ki prav tako določa, da je to del dokazov, na podlagi katerih Parlament Komisiji vsako leto podeli razrešnico za proračun (29).

10.24 Četrto finančno poročilo Unije je boljše kot prejšnja, saj poskuša povezati glavne finančne programe, prikazane po razdelkih večletnega finančnega okvira, in razpoložljive informacije o smotrnosti poslovanja, pomembne za strategijo Evropa 2020. Toda kot je omenjeno v samem finančnem poročilu, ni mogoče določiti, kakšen je bil točen prispevek posameznih finančnih programov k doseganju ciljev strategije Evropa 2020. Sodišče se strinja s to oceno in meni, da bi moralo finančno poročilo zbrati vse razpoložljive informacije o napredku pri doseganju ciljev te strategije, da bi bralci imeli boljši pregled doseženih uspehov (30). 10.24 Komisija je zadovoljna, da po mnenju Računskega sodišča četrto finančno poročilo pomeni izboljšanje v primerjavi s prejšnjimi finančnimi poročili, kar zadeva povezavo med glavnimi finančnimi programi in razpoložljivimi informacijami o smotrnosti, ki so povezane s strategijo Evropa 2020. Kot je Komisija že navedla, strategija Evropa 2020 v času sprejetja večletnega finančnega okvira 2007–2013 še ni bila sprejeta in ureditve za spremljanje, vrednotenje in poročanje še niso bile vzpostavljene. To v veliki meri pojasnjuje, zakaj ni bilo mogoče izločiti prispevka posameznih finančnih programov k doseganju ciljev iz te strategije. V okviru novega večletnega finančnega okvira 2014–2020 so cilji strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast postali sestavni del logike posredovanja pri glavnih programih porabe in skladih. To bi moralo olajšati ugotavljanje prispevka programov porabe k doseganju glavnih ciljev Unije in prispevati k prihodnjim izdajam finančnega poročila iz člena 318. Komisija bo proučila, če bi bila glede na to, kako se bo to poročanje razvijalo v prihodnjih letih, primerna prilagoditev strukture poročila iz člena 318, pri čemer bo prav tako ustrezno upoštevala druge obstoječe vrste izčrpnejšega poročanja o strategiji Evropa 2020, kot na primer v okviru evropskega semestra.

10.25 Podatki in informacije v finančnem poročilu se za veliko pomembnih področij nanašajo na izvedene ukrepe in dosežene izhodne učinke namesto rezultate. Kot je Sodišče že poudarilo, bo trajalo še nekaj let, preden bo Komisija sposobna ustrezno poročati o resničnih dosežkih programov porabe za obdobje 2007–2013. Za programsko obdobje 2014–2020 je bil vzpostavljen nov okvir obvladovanja in poročanja o smotrnosti poslovanja (31). Komisija pričakuje, da bo na podlagi tega okvira finančno poročilo za obdobje 2017–2018 lahko vključevalo prve zaključke o smotrnosti programov in informacije o tem, ali so programi ustrezni ali jih je treba prilagoditi. 10.25 Komisija meni, da morajo potrebne ureditve za spremljanje, vrednotenje in poročanje, določene v skladu s pravnimi okviri različnih programov, že nekaj časa delovati, preden je mogoče pričakovati, da bodo informacije o rezultatih podpirale poročanje o dosežkih programov porabe. Poleg tega se morajo finančni programi izvajati dovolj časa, preden se pokažejo učinki financiranih ukrepov ter se lahko začne vrednotenje rezultatov in učinkov. Končna in naknadna vrednotenja za programe iz obdobja 2007–2013 bodo še vedno temeljila na ureditvah za spremljanje, vrednotenje in poročanje, ki so bile določene za te programe. Komisija si bo prizadevala za pridobitev čim več informacij o smotrnosti poslovanja. Programi v obdobju 2014–2020 so veliko bolj osredotočeni na poročanje o smotrnosti in po pričakovanjih bodo vmesna vrednotenja, načrtovana za obdobje 2017–2018, kot navaja Sodišče, vključevala prve zaključke o smotrnosti poslovanja programov in informacije o tem, ali programi napredujejo v skladu z načrti ali pa so potrebne prilagoditve.

UGOTOVITVE SODIŠČA

10.26 Finančnemu poročilu je priložen pregled stanja v zvezi z akcijskim načrtom za pripravo finančnega poročila iz člena 318 PDEU (32). Sodišče bo še naprej spremljalo napredek na tem področju.

Načrtovanje smotrnosti poslovanja in poročanje o njej na ravni generalnih direktoratov

10.27 V tem delu poglavja je najprej nekaj splošnih opažanj o načrtovanju smotrnosti in poročanju o njej na ravni generalnih direktoratov. Nato so prikazane ugotovitve, dobljene pri natančnem preučevanju elementov smotrnosti v načrtih in poročilih treh generalnih direktoratov, ki ga je tako kot za zadnja tri letna poročila opravilo Sodišče (33).

Splošno

10.28 Pomemben vir informacij za tri glavna poročila, obravnavana v odstavkih od 10.18 do 10.22, so letna poročila o dejavnostih, ki jih pripravijo posamezni generalni direktorati (34) in so objavljena do 31. marca leta n+1. Letna poročila o dejavnostih pomenijo konec procesa, ki se začne z izjavami o dejavnostih in načrti upravljanja generalnih direktoratov. Ta proces je podrobneje opisan v okviru 10.3.

Okvir 10.3 – Izjave o dejavnostih in načrti upravljanja Izjave o dejavnostih (ki se bodo od leta 2014 imenovale izjave o programih in bodo imele drugačno strukturo in vsebino) se pripravijo za zunanje uporabnike kot del proračunskega procesa, da se upravičijo zneski, ki jih Komisija zahteva. V teh izjavah so podrobne informacije ne samo o virih, ciljih in kazalnikih, ampak tudi o pričakovanih rezultatih in vrednosti, dodani na ravni EU. Velik del izjav se ponovi čez šest mesecev, ko generalni direktorati pripravijo svoje načrte upravljanja. Načrt upravljanja je ključna sestavina ciklusa strateškega načrtovanja in priprave programov Komisije. Namenjen je vsem službam kot enotno orodje za načrtovanje njihovih dejavnosti. Na podlagi načrtov upravljanja generalni direktorji v svojih letnih poročilih o dejavnostih poročajo Komisiji o opravljanju svojih nalog, in sicer o dejavnostih generalnega direktorata in doseganju ključnih ciljev politike. Letna poročila o dejavnostih so najpomembnejši instrument odgovornosti poslovodstva v Komisiji, ki na njihovi podlagi prevzame odgovornost za upravljanje virov in doseganje ciljev. Komisija jih objavi na svoji spletni strani. Sestavljajo jih štirje deli, od katerih se prvi (o doseganju ciljev), nanaša na smotrnost. Ostali trije deli zajemajo upravljanje virov, oceno uspešnosti sistemov notranje kontrole in izjave poslovodstva o zanesljivosti upravljanja.

10.29 Letno poročilo o dejavnostih vključuje izjavo o zanesljivosti, v kateri generalni direktor med drugim zagotovi, da informacije v poročilu dajejo resničen in pošten prikaz ter da so bili viri, dodeljeni za dejavnosti, namensko porabljeni v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja (35). Po potrebi izjava lahko vsebuje pridržek. Kljub izrecni navedbi dobrega finančnega poslovodenja v finančni uredbi Komisija v praksi omejuje to izjavo o zanesljivosti na dele 2 do 4 poročila, ki obravnavajo v glavnem vprašanji pravilnosti in notranje kontrole (glej tudi okvir 10.4).

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Okvir 10.4 – Odgovornost Komisije za dobro finančno poslovodenje V skladu s Pogodbo mora Komisija pri izvrševanju proračuna upoštevati načela dobrega finančnega poslovodenja (36). V finančni uredbi je opredeljeno, da dobro finančno poslovodenje vključuje načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (člen 30), uspešnost pa je opredeljena kot doseganje določenih ciljev in načrtovanih rezultatov. Sodišče to opredelitev razlaga tako, da vključuje odgovor na vprašanje, ali so bili cilji politik EU doseženi, in to razlago dosledno uporablja. Komisija z izključitvijo dosežkov politik iz izjav v letnih poročilih o dejavnostih tako uporablja ožjo opredelitev dobrega finančnega poslovodenja. Posledica tega je, da ne prevzema odgovornosti za dosežke politik. Okvir 10.4 – Odgovornosti Komisije pri dobrem finančnem poslovodenju Komisija ponavlja, kar je navedla v svojem zadnjem zbirnem poročilu. Vsako letno poročilo o dejavnostih vsebuje tudi podpisano izjavo o zanesljivosti, v kateri generalni direktor ali vodja službe poda zagotovilo, da poročilo daje resnično in pošteno sliko glede zakonitosti in pravilnosti ter dobrega finančnega poslovodenja za vse finančne transakcije v okviru njegove odgovornosti ter da niso bile izpuščene nobene bistvene informacije. Če je potrebno, izjava vsebuje pridržke, povezane z določenimi področji prihodkov in odhodkov. Komisija potrjuje, da bi morale biti izjave o zanesljivosti v letnih poročilih o dejavnostih za ohranjanje njihove skladnosti s finančno odgovornostjo za izvrševanje proračuna EU osredotočene na upravljavske in finančne zadeve v skladu z revizijskimi zahtevami Komisije glede učinkovitosti, uspešnosti in preglednosti njenega upravljanja financ EU. Komisija s sprejetjem zbirnega poročila prevzema skupno odgovornost za upravljanje proračuna EU. To je ločeno vprašanje od ukrepov, ki jih je sprejela Komisija, in jasne zaveze, kot je opisano v zadnjem zbirnem poročilu, za nadaljnjo krepitev poročanja o dosežkih politik v istih letnih poročilih o dejavnostih ter v finančnem poročilu, kot zahteva Pogodba. Ti dosežki politik so rezultat skupnega ukrepanja in odgovornosti s sozakonodajalcema, ki prispevata k načrtovanju programov in jih sprejemata, ter državami članicami, ki imajo pogosto pomembno vlogo pri izvajanju programov. Poleg tega na splošno smotrnost poslovanja programov vplivajo številni drugi gospodarski in družbeni dejavniki, na katere nimajo generalni direktorji prav nobenega vpliva. Komisija namerava nadaljevati sedanjo prakso poročanja v zbirnem poročilu in finančnem poročilu iz člena 318, kar je popolnoma v skladu s pravnimi določbami.

10.30 V skladu s to prakso generalnemu direktorju ni treba dati nobenega zagotovila za poročanje o doseganju ciljev politike v delu 1 letnega poročila o dejavnostih. Izjava o zanesljivosti zato zajema samo tiste omejene vidike smotrnosti, ki se pojavljajo v drugih delih poročila. Nobeden od 17 količinsko opredeljenih pridržkov v vseh letnih poročilih o dejavnostih za leto 2013 ni bil izrečen zaradi smotrnosti (37). V delu 1 vzorca letnih poročil o dejavnostih, ki ga je pregledalo Sodišče za svoji letni poročili za leto 2010 in 2013, sta samo dva pridržka vsebovala nekatere elemente, ki so se nanašali na smotrnost (38). 10.30 Glej odgovor na okvir 10.4.

10.31 Sodišče ugotavlja, da je dodana vrednost EU ustrezno poudarjena v izjavah o dejavnostih, ko se iščejo sredstva, veliko manj pa v letnih poročilih o dejavnostih, ko se opisuje, kaj je bilo doseženo s temi sredstvi. Samo tri letna poročila o dejavnostih od 12, zajetih v preglede Sodišča za leta od 2010 do 2013, so izrecno poročala o dodani vrednosti EU, in sicer letna poročila Generalnega direktorata za regionalno in mestno politiko za leti 2010 in 2011 ter deloma letno poročilo o dejavnostih Generalnega direktorata za zdravje in potrošnike za leto 2013. S tega stališča izjave o dejavnostih dajejo popolnejšo sliko kot letna poročila o dejavnostih.

Načrtovanje smotrnosti poslovanja in poročanje o njej v treh izbranih generalnih direktoratih

10.32 Sodišče je pregledalo izjave o dejavnostih, načrte upravljanja in letna poročila o dejavnostih (del 1) (39) Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, Generalnega direktorata za zdravje in potrošnike ter Urada za infrastrukturo in logistiko (OIL) v Luksemburgu. Sodišče je ocenilo predvsem, ali so bile v letnih poročilih o dejavnostih uporabne informacije o letnih prispevkih generalnih direktoratov k dosežkom politik. Pregled je temeljil na zahtevah iz finančne uredbe, standardih notranjega kontroliranja Komisije in navodilih za pripravo načrtov upravljanja in letnih poročil o dejavnostih, ki sta jih izdala Generalni sekretariat Komisije in Generalni direktorat za proračun.

Cilji generalnih direktoratov niso primerni za upravljanje

10.33 V skladu z navodili Komisije, ki so veljala za pripravo načrtov upravljanja za leto 2013, bi morali generalni direktorati določiti (dolgoročne) splošne cilje s kazalniki vpliva in (kratkoročne/srednjeročne) specifične cilje s kazalniki rezultatov. Generalni direktorji so morali v delu 1 letnih poročil o dejavnostih poročati o doseženih rezultatih in o tem, kolikšen je bil obseg načrtovanega vpliva rezultatov.

10.34 V skladu z opažanji iz prejšnjih let za druge generalne direktorate je Sodišče pri reviziji ugotovilo, da sta Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter Generalni direktorat za zdravje in potrošnike veliko (splošnih in specifičnih) ciljev za načrte upravljanja in letna poročila o dejavnostih neposredno prevzela iz dokumentov o politikah ali zakonodaje, zato so bili na previsoki ravni, da bi bili koristni kot instrumenti za upravljanje (glej okvir 10.5). 10.34 Cilji, kakor so opredeljeni za novo obdobje, omogočajo celovito predstavitev poslanstva, ključnih prednostnih nalog in operativnih sredstev generalnih direktoratov (finančne, zakonske in politične odgovornosti). Veljavna navodila za pripravo načrtov upravljanja zahtevajo, da je treba splošne cilje uskladiti s političnimi cilji Komisije tako, da se jih podrobneje obravnava v načrtih upravljanja. Razlog za ta pristop je v tem, da je treba zagotoviti, da lahko službe Komisije spremljajo uresničevanje političnih ciljev in glavnih političnih prednostnih nalog Komisije. Kjer je mogoče, so določeni tudi specifični cilji s kazalniki rezultatov in izhodnih učinkov, ki prispevajo k uresničevanju političnih ciljev in glavnih političnih prednostnih nalog Komisije.

Okvir 10.5 – Primeri „specifičnih ciljev“, ki niso primerni za upravljanje Generalni direktorat za zdravje in potrošnike: Pri specifičnem cilju krepitve zdravja v starajoči se Evropi vpliva Generalnega direktorata za zdravje in potrošnike ni mogoče meriti. Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje: Eden od specifičnih ciljev tega generalnega direktorata je spodbujanje geografske in profesionalne mobilnosti (vključno z usklajevanjem sistemov socialnega varstva) delavcev v Evropi zaradi premagovanja ovir za prosti pretok in uvedbe resničnega trga dela na evropski ravni. Specifičen prispevek Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje k doseganju tega cilja je težko določiti. Okvir 10.5 – Primeri „specifičnih ciljev“, ki niso primerni za upravljanje Vzročna povezava med dejavnostmi GD SANCO in ciljem „spodbujanje dobrega zdravja v starajoči se Evropi“ je dejansko zapletena, včasih posredna in je ni mogoče količinsko opredeliti. Komisija razvija okvir spremljanja za ocenjevanje napredka s kazalniki, kot so kakovost življenja, vzdržnost zdravstvenih sistemov in inovacije ter nazadnje doseganje cilja glede zdravih let življenja do leta 2020. GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključenost bo proučil možnosti za izboljšanje predstavitve svoje splošne logike posredovanja naslednjim poslancem, da bi bolje poudaril številne dejavnosti, ki prispevajo k takšnemu cilju.

10.35 V skladu s finančno uredbo bi morali biti cilji generalnih direktoratov specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni (cilji SMART) (40). Toda 11 preučenih ciljev (41) od 15 ne izpolnjuje meril za cilje SMART. Preučeni cilji so bili sicer ustrezni za področja delovanja generalnih direktoratov, vendar so bili določeni na tako visoki ravni, da ni jasno, kako bi jih bilo mogoče doseči. Velikokrat s kazalniki za posamezne cilje ni mogoče temeljito meriti vseh vidikov na ustrezni ravni. Do podobnega zaključka je prišla decembra 2013 služba za notranjo revizijo Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, ki je poročala, da cilji niso vedno jasno določeni. 10.35 Komisija pri oblikovanju ciljev vedno upošteva merila SMART. Pri ocenjevanju skladnosti z merili SMART je treba analizirati vse informacije v načrtu upravljanja. Komisija poudarja, da bi se moralo poročanje o smotrnosti osredotočiti na dejanske potrebe deležnikov ter biti dovolj prožno, da bi odražalo različno naravo dejavnosti služb Komisije.

10.36 Urad za infrastrukturo in logistiko (OIL) kot horizontalna služba Komisije ni generalni direktorat, ki bi bil zadolžen za politike ali porabo, ampak zagotavlja interno podporo za druge generalne direktorate. Njegovi glavni cilji so administrativni. Zato Urad pri načrtovanju svojih dejavnosti v načrtu upravljanja in poročanju o njih v letnih poročilih o dejavnostih seveda ne navaja splošnih ciljev in kazalnikov vpliva, ampak vključuje samo specifične cilje s kazalniki rezultatov.

Pri kazalnikih za spremljanje smotrnosti poslovanja težave še niso odpravljene

10.37 Izbira kazalnikov bi morala temeljiti na relevantnosti, merljivosti in razpoložljivosti časovno opredeljenih in zanesljivih podatkov o smotrnosti poslovanja. Kazalniki bi morali čim bolj izpolnjevati merila RACER (42). Kazalnike, s katerimi se merijo izložki, na katere imajo generalni direktorati omejen vpliv, bi morali dopolnjevati drugi kazalniki, ki neposredno merijo dejavnosti generalnih direktoratov.

10.38 Oba generalna direktorata in Urad imajo vsaj po en kazalnik smotrnosti poslovanja za vsak cilj, da vodstvo lažje spremlja in vrednoti dosežke ter o njih poroča. Pri preučitvi 15 kazalnikov (po pet za vsak generalni direktorat) se je pokazalo, da sta samo dva ustrezno izpolnila vsa merila RACER. (43) Poleg tega je Sodišče ugotovilo več pomanjkljivosti (glej okvir 10.6). 10.38 Komisija je temeljito pregledala svoje kazalnike za obdobje 2014–2020 in meni, da predstavljeni kazalniki na splošno zagotavljajo koristne informacije o napredku pri doseganju skupnih ciljev politike Komisije ter za spremljanje smotrnosti.

Okvir 10.6 – Primeri problemov pri kazalnikih Okvir 10.6 – Primeri problemov pri kazalnikih

(a) Kazalniki, na katere generalni direktorati niso mogli vplivati Generalni direktorat za zdravje in potrošnike: Odstotek državljanov EU v starosti 65+, cepljenih proti gripi – kazalnik je določil Svet, za njegovo doseganje pa so v celoti odgovorne države članice. Doseganje tega kazalnika je zato zunaj področja vpliva GD SANCO. (a) Cepljenje proti sezonski gripi je poseben ukrep za javno zdravje, ki je izključno v pristojnosti držav članic. GD SANCO se zaveda, da nima nobenega neposrednega vpliva na napredek tega kazalnika. Vendar je Svet določil cilj za pokritje s cepljenjem na ravni EU, kar lahko spremlja samo Komisija. Zato GD SANCO še naprej spremlja nacionalne ukrepe za dosego ciljev in tako prispeva k doseganju zastavljenih ciljev.

(b) Kazalniki brez ustreznih informacij Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje: Specifični cilj povečanja zaposlovanja in udeležbe na trgu dela se meri z dvema kazalnikoma rezultatov: število državljanov, upravičenih do usposabljanja, zaposlitve ali svetovanja v okviru podpore ESS ter ESS kot odstotek aktivne politike trga dela v EU. S kazalnikoma se spremljajo udeležba ESS in proračunske dodelitve za ESS, vendar nobeden ne daje informacij o namenu tega cilja, ki je povečanje (dostopa do) zaposlovanja. (b) Komisija meni, da so zadevni kazalniki koristni, vendar priznava, da bi bili lahko bolj specifični, kar je bilo obravnavano za obdobje 2014–2020.

(c) Kazalniki, katerih zanesljivost je vprašljiva Generalni direktorat za zdravje in potrošnike: Delež prebivalstva, zaskrbljenega zaradi možnosti varnostnega zapleta pri prejemanju zdravstvene oskrbe – pri zbiranju podatkov se kazalnik zanaša na javnomnenjske raziskave (Eurobarometer). Prva je bila izvedena leta 2009 in šteje za referenčno. Naslednja raziskava je načrtovana za leto 2014. S kazalnikom se meri zaznavanje državljanov. To so lahko zelo koristni posredni dokazi, vendar jih je treba dopolniti z bolj neposrednimi povratnimi informacijami (npr. dejanskim številom varnostnih zapletov). Zaradi subjektivnosti ta kazalnik morda ne kaže zanesljivo, ali se je varnost pacientov izboljšala ali ne. (c) Raziskava Eurobarometra ni zasnovana tako, da bi se uporabljala kot samostojni kazalnik. Analizira se skupaj s številnimi drugimi kazalniki, kot so strukturirani kazalnik o izvajanju ustreznih priporočil Sveta v državah članicah, ki ga spremlja nadomestni kazalnik izhodnega učinka, s katerim se proučuje vpliv sprejetih ukrepov na to, kako državljani zaznavajo verjetnost incidentov, ki vplivajo na varnost pacientov.

(d) Kazalniki, prikazani kot kazalniki rezultatov, ki pa so bili usmerjeni v učinke Urad za infrastrukturo in logistiko: Nekateri kazalniki, ki so sicer opredeljeni kot kazalniki rezultatov, so v resnici kazalniki učinka. Načrt upravljanja za leto 2013 kot kazalnike rezultatov vključuje: dnevno povprečje prodanih obrokov, število uporabnikov centrov za fitnes ali število izdanih okoljskih sporočil. To niso kazalniki rezultatov, ampak predstavljajo število zagotovljenih izdelkov/storitev (učinkov) in ne neposrednih vplivov akcij/dejavnosti na ciljno populacijo. (d) Urad za infrastrukturo in logistiko poroča o dosežkih za vsak posamezni cilj, dodeljen Uradu, predvsem prek kakovostnih elementov, predstavljenih v besedilni obliki. Da bi pravilno odražali dejanske dosežke in hkrati povezovali slednje z osnovnimi procesi in namenjenimi sredstvi, se kazalniki izhodnih učinkov v večini izkažejo za primerne in jih je kot takšne odobril upravni odbor Urada. Kazalniki, izbrani za letno poročilo o dejavnostih, zaradi jasnosti, primerljivosti v času in razpoložljivosti podatkov ne morejo biti omejeni samo na kazalnike učinkov ali rezultatov. V zvezi s tem kazalnike, ki jih je poudarilo Računsko sodišče in bi jih bilo mogoče izboljšati, na splošno dopolnjujejo v rezultate usmerjeni kazalniki (uravnotežene knjige za gostinske storitve, ozaveščenost glede okoljskih vprašanj, kar se kaže prek razširjenega obsega EMAS).

(e) Kazalniki, pri katerih manjkajo ključne informacije za ciljne vrednosti Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje: Za kazalnik število organov upravljanja in posredniških teles, ki sodelujejo v učnih mrežah, ciljno vrednost pomeni zahteva, da vsaj en organ upravljanja ali posredniško telo iz vsake države članice sodeluje v vsaj eni ustrezni nadnacionalni učni mreži. V letnem poročilu o dejavnostih niso navedene stopnje udeležbe za posamezne države članice. (e) Komisija meni, da je predstavljeni kazalnik zelo koristen in relevanten, vendar se kljub temu strinja, da je bilo zelo težko pridobiti informacije o doseganju cilja za ta kazalnik glede na sodelovanje 28 držav članic ter na stotin organov upravljanja in izvajalskih teles. GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključenost si bo prizadeval, da bo v prihodnje bolje.

Nezadostno sodelovanje med generalnimi direktorati

10.39 Glede na navodila za letna poročila o dejavnostih se pričakuje, da bodo generalni direktorati, ki so pristojni za sorodna področja ali ki upravljajo podobne programe, sodelovali med pripravo osnutka letnega poročila o dejavnostih. Pomanjkanje sodelovanja lahko privede do nedoslednosti pri poročanju med generalnimi direktorati (glej okvir 10.7). 10.39 Komisija opozarja, da so se v času priprave letnih poročil o dejavnostih generalni direktorati na povezanih področjih politik vedno tesno usklajevali in sodelovali.

Okvir 10.7 – Primeri nezadostnega sodelovanja med generalnimi direktorati Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter Generalni direktorat za zdravje in potrošnike: Generalni direktorat za zdravje in potrošnike uporablja kazalnik vpliva število ob rojstvu pričakovanih let zdravega življenja v okviru splošnega cilja varovanja in izboljšanja zdravja ljudi. Čeprav s tem kazalnikom spremlja iste podatke kot Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje s kazalnikom vpliva pričakovane dolžine življenja brez nezmožnosti, so ciljne vrednosti in mejniki za oba kazalnika različni, ne da bi obstajal očiten razlog za to razliko. Okvir 10.7 – Primeri nezadostnega sodelovanja med generalnimi direktorati Kazalnik leta zdravega življenja je eden temeljnih evropskih kazalnikov zdravja (ECHI) in je kot tak uporabljen v različnih kontekstih. Da bi se izognili neskladjem, pri pripravi osnovne metodologije tesno sodelujejo GD SANCO, GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključenost in Eurostat. GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključenost ter GD SANCO sta vedno dobro sodelovala pri zdravstvenih kazalnikih, npr. prek evropske ankete o zdravju, kjer sta imela usklajevalne sestanke glede podatkov, ki jih je treba zbrati. Vendar so morda potrebne specifične ciljne vrednosti za posamezne generalne direktorate, da se zajamejo nekateri njihovi specifični vidiki dela.

UGOTOVITVE SODIŠČA

DEL 3 – REZULTATI REVIZIJE SMOTRNOSTI POSLOVANJA, KI JO JE IZVEDLO SODIŠČE

10.40 Ta del poglavja sestavljata dva dela. Prvi del prikazuje nekaj najpomembnejših naukov iz posebnih sporočil Sodišča v letu 2013, drugi pa spremlja izvajanje priporočil iz osmih posebnih poročil Sodišča iz obdobja 2007–2010.

Posebna poročila Sodišča v letu 2013

10.41 Sodišče v posebnih poročilih preverja, ali se pri porabi Evropske unije upoštevajo načela dobrega finančnega poslovodenja (odstavek 10.1). Teme za posebna poročila – posebna področja proračuna ali upravljavske teme – izbira tako, da dosega čim večji učinek, in sicer na podlagi več meril, kot so raven prihodkov ali odhodkov (pomembnost), tveganja za dobro finančno poslovodenje in raven zanimanja deležnikov. Leta 2013 je Sodišče sprejelo (44) 19 posebnih poročil, ki so našteta v Prilogi 10.1 .

10.42 Vsako posebno poročilo pomembno prispeva k zahtevanju odgovornosti za upravljanje sredstev EU od revidirancev in jim pomaga pri doseganju izboljšav v prihodnosti. Posebna poročila zajemajo celoten razpon upravljavskega življenjskega ciklusa od zasnove do ovrednotenja. Prejšnja leta je Sodišče v svojih letnih poročilih prikazalo omejeno število tem iz vseh posebnih poročil za posamezna leta, za katere je menilo, da so posebej pomembne. V letnem poročilu za leto 2011 so te teme vključevale analizo potreb, zasnovo in dodano vrednost EU, za leto 2012 pa cilje in kazalnike, podatke o smotrnosti poslovanja ter trajnost projektov, financiranih s sredstvi EU.

10.43 Za letošnje letno poročilo se je Sodišče odločilo, da bo poudarilo dve zadevi, ki ju je odkrilo v svojih posebnih poročilih v letu 2013 in ki sta zelo pomembni za Komisijo in zakonodajalca s stališča doseganja kar največjega vpliva za naslednjo generacijo programov porabe: dodano vrednost EU in koncept mrtve teže, ki je z njo tesno povezan.

Dodana vrednost EU

10.44 Dodana vrednost EU je vse bolj pomembna s stališča zagotavljanja kar največje smotrnosti poslovanja z omejenimi sredstvi EU (glej tudi odstavek 10.21). Od 19 posebnih poročil, sprejetih leta 2013, jih je sedem obravnavalo vprašanja dodane vrednosti EU in/ali mrtve teže.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

10.45 Dodana vrednost EU je „vrednost, ki izhaja iz posredovanja EU in ki dopolnjuje vrednost, ki bi bila sicer dosežena izključno z ukrepi države članice“ (45). Zagotavljanje dodane vrednosti EU je temeljnega pomena za doseganje dobrega finančnega poslovodenja (46). 10.45 Komisija poudarja, da je mogoče koncept dodane vrednosti EU uporabljati na številnih različnih področjih, na primer v akademskih odzivih na evropski proračun, za opredelitev ciljev in/ali meril za izbiro projektov v posameznih programih EU, v določbah finančne uredbe in pri vrednotenju obstoječih programov, vendar tudi meni, da dodana vrednost političnega projekta presega zgolj sklicevanje na merljive podatke. Komisija tudi poudarja, da je načelo dobrega finančnega poslovodenja določeno v členu 30 finančne uredbe in da je treba doseganje dobrega finančnega poslovodenja meriti na podlagi teh načel.

10.46 Sodišče je med revizijami ugotovilo, da je resnično dodano vrednost EU težko opredeliti, zlasti v okviru deljenega upravljanja, v okviru katerega se porabi večina proračunskih sredstev. Obstaja tveganje, da bi se sredstva EU porabila kot nadomestilo za nacionalna sredstva ter bi se tako nacionalni viri lahko drugače porabili. Ta možnost bi lahko bila privlačna za države članice, v katerih obstaja pritisk na nacionalne proračune. 10.46 Komisija se sklicuje na svoje odgovore na odstavka 10.48 in 10.52, kjer meni, da so sprejeti ukrepi zagotavljali dodano vrednost EU. Komisija je ocenila dodano vrednost EU pri predstavitvi predlogov za nove programe porabe. Če sta imela sozakonodajalca enako stališče, sta sprejela predlagane programe porabe. Komisija bo upravljala te programe in poročala o dodani vrednosti EU, kar je eden od vidikov, ki bodo ocenjeni med naknadnimi vrednotenji. Poročila o teh vrednotenjih so javno dostopna, informacije o dodani vrednosti EU pa vsebuje tudi poročilo iz člena 318.

10.47 Tak primer je prikazan v posebnem poročilu Sodišča o programu LIFE, že omenjenem v odstavku 10.5. Sodišče je ugotovilo, da se z dodeljevanjem sredstev v nacionalnem okviru ter razpisi za financiranje projektov na nacionalni ravni in ne na ravni celotne EU zmanjšuje dodana vrednost EU programa (47). 10.47 Glej odgovor na odstavek 10.5.

10.48 Drug primer je posebno poročilo Sodišča o Evropskem skladu za prilagoditev globalizaciji, v katerem je Sodišče prišlo do zaključka, da je bila tretjina sredstev iz tega vira namenjena delavcem, ki so bili žrtve množičnega odpuščanja, ne da bi bila ustvarjena dodana vrednost EU. To je bil delež sredstev za ukrepe za dohodkovno podporo, ki bi jih države članice vseeno financirale. Po drugi strani pa je bilo v poročilu ugotovljeno, da je bila ustvarjena dodana vrednost EU, kadar se je sklad uporabil za sofinanciranje storitev, ki običajno ne obstajajo v državah članicah, na primer usposabljanje presežnih delavcev (48). 10.48 Komisija opozarja na zaključke poročila o vmesnem vrednotenju v zvezi z dodano vrednostjo EU. V poročilu je bilo ugotovljeno, da je Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji prinesel znatno dodano vrednost in da so neodvisni strokovnjaki ugotovili, da brez podpore Evropskega sklada za prilagoditev globalizaciji ne bi bili doseženi praktično nobeni rezultati. Komisija ugotavlja, da bi bilo treba pomoč, zagotovljeno iz Evropskega sklada za prilagoditev globalizaciji, obravnavati kot financiranje „svežnja“ vzajemno povezanih ukrepov, ki kot celota prispevajo k uspehu financiranih dejavnosti. Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji dejansko zagotavlja podporo delavcem prek različnih oblik pomoči, vključno z nadomestili, ki zagotavljajo, da imajo delavci zadostne dohodke v času trajanja aktivacijskih ukrepov in so zato v položaju, da izkoristijo različne podpirane dejavnosti, kot je usposabljanje.

Mrtve izgube

10.49 Povezan koncept, ki negativno vpliva na dodano vrednost EU, je mrtva teža. V zvezi z nepovratnimi sredstvi EU se nanaša na to, v kolikšnem obsegu bi upravičenec izvedel projekt tudi brez podpore EU. Mrtva teža bi tako zmanjšala ali celo izničila dodano vrednost EU.

10.50 Mrtve teže že same po sebi ni lahko odkriti. Vendar neobstoj dobre analize potreb pogosto kaže, da obstaja tveganje zanjo. Ob nekaterih priložnostih so bili med revizijami Sodišča odkriti projekti, ki so bili potrjeni – ali celo končani – pred odobritvijo financiranja EU, kar kaže, da je prišlo do mrtve teže.

10.51 Na primer, Sodišče je pri reviziji podpore EU za živilskopredelovalno industrijo prišlo do zaključka, da je obstajala velika verjetnost, da bo prišlo do mrtve teže, ker države članice sredstev niso sistematično usmerjale v projekte, za katere je obstajala dokazljiva potreba po javnih podpori (49). Tudi za kmetijstvo je Sodišče ugotovilo, da pri ukrepih, ki jih države članice uporabljajo za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva, obstaja veliko tveganje mrtve teže. Samo ena država članica je od upravičencev zahtevala, da dokažejo potrebo po nepovratnih sredstvih. Enkrat je bila podpora EU dodeljena za projekt, potem ko je bil že končan (50). 10.51 Komisija se strinja s Sodiščem, da je na ravni držav članic potrebno boljše ciljno usmerjanje podpore. Če je naložbena pomoč dobro usmerjena (med drugim z uporabo meril za upravičenost in izbirnih meril, diferenciacije stopenj pomoči) in temelji na jasno opredeljenih vrzelih/potrebah, je tveganje mrtvih izgub in premestitvenega učinka zmanjšano na najmanjše možno. Ciljno usmerjanje naložbene podpore (člen 43 Uredbe (ES) št. 1974/2006) je bilo uvedeno v programskem obdobju 2007–2013 prav zaradi omejevanja učinka mrtvih izgub in premestitvenega učinka, ki so ju pokazala prejšnja vrednotenja. Pravni okvir za novo programsko obdobje zahteva, da se posebne potrebe, povezane s posebnimi pogoji na regionalni ali podregionalni ravni upoštevajo in konkretno obravnavajo prek ustrezno oblikovanih kombinacij ukrepov ali tematskih podprogramov. Poleg tega novi pravni okvir določa, da se za vsako od prednostnih področij prednostnih nalog Unije določijo ustrezni cilji na podlagi skupnih kazalnikov rezultatov in da izbrani ukrepi v zvezi s prednostnimi nalogami Unije temeljijo na premišljeni logiki posredovanja, ki jo podpira predhodno vrednotenje.

10.52 Sodišče je pri svojem preučevanju programa Marco Polo, namenjenega preusmeritvi tovornega prometa s cest, odkrilo še druge primere mrtve teže. Čeprav obstajajo dokazi, da je bila podpora EU koristna za projekte pri omogočanju njihovega začetka, obsega zagotovljenih storitev in hitrejšega donosa naložb, so bile pri reviziji odkriti tudi resni znaki za mrtvo težo: na primer, 13 revidiranih upravičencev je potrdilo, da bi projekte začeli in izvedli tudi brez subvencije EU (51). Podobno je Sodišče zaključilo, da Komisija ni dovolj dobro dokazala, da podpora EU v okviru Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (finančnega instrumenta, zasnovanega za izboljšanje dostopa do dolžniškega financiranja za raziskave) vodi do naložb nad ravnijo, ki bi jo upravičenci dosegli brez te podpore (52). 10.52 Zaradi razlogov, ki jih je navedlo Sodišče (tj. zgodnejši začetek projektov, povečanje obsega storitev in hitrejši donos pri naložbah), Komisija meni, da ima program Marco Polo pri revidiranih projektih jasno dodano vrednost EU. Še pomembneje je, da je pojav mrtvih izgub težko številčno opredeliti, ker je lahko več drugih dejavnikov, ki jih je treba upoštevati, kot so na primer vprašanje trajnosti (vprašanje, ali bi bili projekti trajnostni brez subvencije), množitelj (večji projekti ustvarjajo veliko večjo spremembo načina prevoza), večja verodostojnost in prepoznavnost upravičencev (blagovna znamka projekt EU), koristi, ki jih prinaša sodelovanje med partnerji (prenos znanja, najboljše prakse). V zvezi s Skladom za financiranje na osnovi delitve tveganja Komisija meni, da se je ta instrument izkazal, zlasti v času gospodarskih izzivov. Vmesno vrednotenje Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja je pokazalo tudi dodano vrednost instrumenta, saj poročilo navaja, da je Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja pomagal številnim evropskim raziskovalno intenzivnim podjetjem, da so lahko ohranila dejavnosti raziskav, razvoja in inovacij v obdobju velikih finančnih težav, pomagal je tudi nekaterim najbolj inovativnim podjetjem v Evropi, da so prestrukturirala svoje finančne položaje v času, ko so banke in druge finančne institucije zmanjševale dostop do financiranja za visoko tvegane naložbe (Poročilo o vmesnem vrednotenju Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja iz avgusta 2010, str. 18). Poleg tega je bilo pri drugem vmesnem vrednotenju (junija 2013) ugotovljeno, da je ključna gospodarska vrednost Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja proticiklična narava, ki nosilcem projektov zagotavlja dolgoročno finančno stabilnost za opravljanje dejavnosti raziskav, razvoja in inovacij tudi v času krize.

Spremljanje izvajanja priporočil iz posebnih poročil

10.53 V skladu z mednarodnimi standardi revidiranja je nadaljnje ukrepanje na podlagi revizijskih poročil končna faza ciklusa revizij smotrnosti poslovanja, ki ga sestavljajo načrtovanje, izvajanje in nadaljnje ukrepanje (53). Nadaljnje ukrepanje na podlagi revizijskih poročil o smotrnosti poslovanja je nujen element v ciklusu odgovornosti in pripomore k spodbujanju Komisije k uspešnemu izvajanju priporočil.

10.54 Sodišče je pregledalo, kako je Komisija izvajala priporočila iz vzorca 59 revizijskih priporočil iz osmih posebnih poročil, sprejetih v letih od 2007 do 2010. Sodišče je ugotovilo, da je bilo 79 % od 56 priporočil, ki jih je bilo mogoče preveriti (54), popolnoma ali večinoma izvedenih. Nadaljnjih 12 % priporočil je bilo delno izvedenih, 9 % pa jih je bilo že v začetku zavrnjenih in torej niso bila izvedena (55).

10.55 V okviru lanskega postopka nadaljnjega ukrepanja je Sodišče priporočilo Komisiji, naj izpopolni svoje računalniško orodje za spremljanje statusa revizijskih priporočil in zahtevkov za potrjevanje obračuna. Orodje bi moralo omogočati natančnejše evidentiranje statusa priporočil, ki so bila le delno izvedena. Na podlagi priporočila Sodišča je Komisija predlagala izboljšave, ki naj bi omogočile evidentiranje delno izvedenih priporočil s tem orodjem kasneje leta 2014. 10.55 Komisija je ocenila možnosti za nadaljnji razvoj aplikacije RAD, da bi izboljšala informacije, ki se zagotavljajo za upravljanje. Ponudnik sistema za Komisijo je bil pozvan, da za priporočila predvidi nov status, in sicer „delno izvedeno“.

ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA

Zaključek

10.56 Pri porabi sredstev EU v programskem obdobju 2007–2013 je bil poudarek na črpanju sredstev (potrebi po porabi sredstev) in skladnosti namesto na smotrnosti. Za obdobje 2014–2020 so bile uvedene nove ureditve. Sodišče bo spremljalo njihov učinek pri prihodnjih revizijah smotrnosti poslovanja. Čeprav so nove ureditve dobrodošle in bi uvedba pridržka v zvezi s smotrnostjo lahko spodbudila večje poudarjanje rezultatov, pa bo učinek verjetno obroben, saj v okviru za obdobje 2014–2020 še vedno ni pravih finančnih spodbud niti sankcij v zvezi z rezultati, doseženimi s sredstvi EU (odstavki 10.3 do 10.16). 10.56 Objava podatkov o smotrnosti poslovanja iz letnih poročil o izvajanju ter zahteve glede vrednotenj (obveznost vsaj ene ocene učinka za vsako prednostno nalogo) bodo spodbudile politično razpravo in resnično odgovornost. Poleg tega bo lahko Komisija, kot je predvideno v regulativnem okviru za obdobje 2014–2020 (člen 22(6 in 7) Uredbe (EU) št. 1303/2013), kaznovala države članice, in sicer v primeru hudega neuspeha, ki bi bil ugotovljen pri pregledu uspešnosti (člen 22(6) Uredbe (EU) št. 1303/2013), in ob zaključku (člen 22(7)).

10.57 Po mnenju Sodišča premajhen poudarek na smotrnosti kaže, da obstaja bistvenejši problem. Načelo deljenega upravljanja temelji na zaupanju, da države članice, ki delno financirajo projekte, sredstva EU upravljajo enako skrbno kot svoje vire. Na podlagi svojega revizijskega dela je Sodišče ugotovilo, da je bilo izbiranje projektov osredotočeno predvsem na potrebo po porabi razpoložljivih sredstev EU (porabi ali izgubi), nato na potrebo skladnosti s pravili in šele nazadnje – in to le deloma – na njihovo pričakovano smotrnost. Skladnost s pravili in smotrnost bi morali biti enakovredni v celotnem projektnem ciklusu. To nasprotje med željo po osredotočenosti na rezultate in političnimi zahtevami, s katerim se spopadajo države članice, je temeljna napaka v zasnovi velikega dela proračuna EU. 10.57 Komisija ugotavlja, da so merila za smotrnost vključena v izbirni postopek za vsak projekt, ki bo financiran. Uporaba ponderiranih izbirnih meril bi morala državam članicam omogočiti, da opredelijo projekte, ki bi lahko bolje prispevali k doseganju rezultatov. Komisija želi poudariti, da je poleg financiranja Unije vedno potrebno tudi nacionalno sofinanciranje (javno ali zasebno). Zato je „zaupanje, da države članice, ki delno financirajo projekte, sredstva EU upravljajo enako skrbno kot svoje vire“, upravičeno, saj vsaka „slaba“ poraba prispevka Unije samodejno vpliva tudi na porabo nacionalnega prispevka. Najvišje stopnje sofinanciranja so določene z uredbo o skupnih določbah (člen 120), vendar se lahko spreminjajo (člen 121). Medtem ko je lahko v manj razvitih regijah nacionalno sofinanciranje omejeno na 15 %, pri razvitejših regijah znaša najmanj 50 %. V teh primerih torej obstaja visoko tveganje za nacionalni prispevek, če program „ni skrbno voden“ in se osredotoča na porabo, ne pa na doseganje rezultatov. Poleg tega bi morale predhodne pogojenosti zagotoviti, da so vzpostavljeni ustrezni okvirni pogoji za porabo sredstev. Zato bi tudi v primeru osredotočenosti na porabo (ki vpliva tudi na nacionalni prispevek) predhodne pogojenosti zahtevale, da imajo države članice strateški politični okvir, ki je v skladu z zavezami, sprejetimi na ravni EU, da se zagotovi uspešno in učinkovito doseganje ciljev programa in s tem rezultatov.

10.58 Evropskemu parlamentu in Svetu se o smotrnosti poslovanja poroča v okviru, ki se je razvijal veliko let in ni prilagojen kulturi smotrnosti, ki si jo Komisija prizadeva uvesti. Zakonska obveza Komisije je, da Evropskemu parlamentu in Svetu vsako leto v treh glavnih poročilih poroča o smotrnosti svojega poslovanja. Vendar pa se na smotrnost osredotoča samo finančno poročilo Unije. V poročilu o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju ter zbirnem poročilu ni bilo nobenih ali le malo informacij o smotrnosti. Po mnenju Sodišča je praksa Komisije, da osredotoča svoje poročanje o smotrnosti v finančnem poročilu Unije, smiselna, saj imata drugi dve poročili drug namen (odstavki 10.18 do 10.20). 10.58 Poročanje Evropskemu parlamentu in Svetu se razvija skupaj s kulturo smotrnosti poslovanja, ki jo uresničuje Komisija, pri kateri se upoštevajo stališča Evropskega parlamenta in Računskega sodišča. Kot je bilo že navedeno, je bil s sprejetjem večletnega finančnega okvira 2014–2020 prilagojen tudi okvir poročanja Evropskemu parlamentu in Svetu, tako da je večji poudarek na smotrnosti programov. Kot je navedeno v zbirnem poročilu, je Komisija že sprejela potrebne ukrepe za izboljšanje poročanja o smotrnosti z okrepitvijo okvira za smotrnost programov v večletnem finančnem okviru 2014–2020 (MFF) in z vključitvijo tega okvira za smotrnost v svoje strateško načrtovanje, programiranje in poročanje o dosežkih. Te spremembe bodo prinesle rezultate šele čez čas. Kar zadeva poročila, ki jih omenja Sodišče, vsa tri zajemajo različne vidike smotrnosti, ki se dopolnjujejo, nanašajo pa se na podrobnosti o izvajanju finančnega poslovodenja in proračunskega upravljanja, povzetek upravljavskih dosežkov Komisije in skupno smotrnost finančnih programov EU. Treba je ohraniti jasno ločevanje med temi različnimi, vendar povezanimi vidiki. Komisija pozdravlja navedbo Računskega sodišča, da je sedanja praksa poročanja smiselna, da imajo tri poročila različne namene in da je o smotrnosti finančnih programov najbolje poročati v finančnem poročilu.

10.59 Poleg tega je Sodišče odkrilo vrzeli v tem, kar je zajeto: poročila ne obravnavajo dodane vrednosti EU. Sodišče ugotavlja, da poročanje o dobrem finančnem poslovodenju ni uporabno v nobenem od teh treh poročil (glej odstavke 10.18 do 10.22). 10.59 Komisija meni, da ni nobenih vrzeli v pokritosti. Kot je navedeno v odgovorih na odstavek 10.46, je Komisija ocenila dodano vrednost EU pri predstavitvi predlogov v zvezi z novimi programi porabe. Komisija vključuje informacije o dodani vrednosti EU v poročanje o vrednotenjih v okviru poročila iz člena 318. Poleg tega se Komisija ne strinja z razlago Sodišča, da načelo dobrega finančnega poslovodenja pomeni poročanje o dodani vrednosti EU. Hkrati se za nobenega od treh poročil ne zahteva niti ni tako zasnovano, da bi pokrilo vse tri elemente in s tem zagotovilo celostno poročilo za vse namene dobrega finančnega poslovodenja. Vsako poročilo ima svoj specifičen namen (glej odgovor na odstavek 10.58).

10.60 Četrto finančno poročilo Unije je boljše kot prejšnja, saj poskuša povezati glavne finančne programe, prikazane po razdelkih večletnega finančnega okvira, in razpoložljive informacije o smotrnosti poslovanja, pomembne za strategijo Evropa 2020. Vendar pa na veliko pomembnih področjih informacije in podatki, prikazani v finančnem poročilu Unije, ne ustrezajo svojemu namenu v postopku razrešnice. Sodišče ugotavlja, da bo po pričakovanju Komisije trajalo še nekaj let, preden bo nov okvir za smotrnost poslovanja lahko dal smiselne informacije o smotrnosti poslovanja v zvezi z letnimi dosežki politik. Sodišče bo še naprej spremljalo napredek na tem področju (odstavki 10.23 do 10.26). 10.60 Komisija meni, da v okviru ureditev za spremljanje in vrednotenje, ki se uporabljajo za programe iz obdobja 2007–2013, zadnje poročilo o vrednotenju zagotavlja dragocen prispevek k delu organa za razrešnico za zadevno leto. Struktura in vsebina letošnjega poročila v mnogih vidikih odražata usmeritve, ki jih je dal organ za razrešnico. V poročilu so na primer informacije o napredku pri doseganju ciljev programa navedene ločeno od informacij o operativnih vidikih smotrnosti, kot je ukrepanje Komisije za izvajanje in upravljanje finančnih programov. Razlikuje tudi med notranjimi in zunanjimi politikami EU. Poročilo prav tako vsebuje vse mogoče razpoložljive informacije o smotrnosti pri tem, kako so finančni programi prispevali k strategiji Evropa 2020. Vendar je treba opozoriti, da je kljub dejstvu, da je bilo leto 2013 zadnje leto programskega obdobja 2007–2013, še vedno prezgodaj za celovito oceno rezultatov in učinkov programov, saj so končna in naknadna vrednotenja finančnih programov načrtovana za naslednja štiri leta (2014–2017). Prav tako niso bile ureditve za spremljanje, vrednotenje in poročanje, ki se uporabljajo za programe iz obdobja 2007–2013, osredotočene na smotrnost programov. Informacije o smotrnosti za programe v obdobju 2014–2020 bodo postopoma na voljo v skladu z ureditvami za poročanje in vrednotenje, določenimi v pravnih aktih, ki sta jih sprejela sozakonodajalca, in bodo vključene v poročilo iz člena 318.

10.61 Na podlagi načrtov upravljanja generalni direktorji v svojih letnih poročilih o dejavnostih poročajo Komisiji o opravljanju svojih nalog, dejavnostih generalnega direktorata in doseganju ciljev politike. Letna poročila o dejavnostih vključujejo zagotovilo generalnih direktorjev, med drugim da so bili viri, razporejeni za dejavnosti, opisane v poročilu, porabljeni namensko in v skladu z načeli dobrega finančnega upravljanja. Vendar zagotovilo iz letnih poročil o dejavnostih v praksi izrecno izključuje vprašanja smotrnosti. Zagotovilo in vsi z njim povezani pridržki se omejujejo na vprašanja pravilnosti in notranje kontrole (glej odstavke 10.28 do 10.30 in okvir 10.4). 10.61 Kot je navedeno v odgovoru na okvir 10.4, bo Komisija še naprej poročala na enak način, ki je v skladu s pravnimi določbami. Kot je navedeno v zbirnem poročilu, je izjava o zanesljivosti osredotočena na upravljavske in finančne zadeve, kar je v celoti v skladu s finančno odgovornostjo Komisije za izvrševanje proračuna EU. Komisija s sprejetjem zbirnega poročila prevzema skupno odgovornost za upravljanje proračuna EU. To je ločeno vprašanje od jasne zaveze Komisije, da še okrepi svoje poročanje o dosežkih politik v istih letnih poročilih o dejavnostih ter v finančnem poročilu, kot zahteva Pogodba. Ti dosežki politik so rezultat skupnega ukrepanja in odgovornosti s sozakonodajalcema ter državami članicami, ki imajo pomembno vlogo pri izvajanju programov. Poleg tega na splošno smotrnost poslovanja programov vplivajo številni drugi gospodarski in družbeni dejavniki, na katere nimajo generalni direktorji prav nobenega vpliva.

10.62 Pregled letošnjih letnih poročil o dejavnostih je pokazal, da tako kot prejšnja leta cilji generalnih direktoratov niso primerni za upravljanje, da še naprej obstaja več slabosti pri izbiranju kazalnikov, kar pomeni, da so le delno primerni za spremljanje smotrnosti poslovanja, ter da generalni direktorati premalo sodelujejo pri oblikovanju svojih ciljev in kazalnikov (glej odstavke 10.32 do 10.39). 10.62 Kot je navedeno v zbirnem poročilu za leto 2013, je bila struktura letnih poročil o dejavnostih za leto 2013 precej prenovljena. Veliko truda je bilo vloženega v izboljšanje kazalnikov smotrnosti in poročanje o smotrnosti ter poročanje o gospodarnosti in učinkovitosti v letnih poročilih o dejavnostih. Poleg tega je bilo veliko prizadevanj namenjenih prenovljenim navodilom, da bi se zagotovilo, da poročila vsebujejo samo relevantne zadeve, ter izboljšali jasnost in doslednost med generalnimi direktorati. Poleg tega bodo načrti upravljanja glede poročanja o ciljih in kazalnikih bolj usklajeni z letnimi poročili o dejavnostih.

10.63 Revizije smotrnosti poslovanja, ki jih opravlja Sodišče, še naprej dosegajo svoj dvojni cilj v zvezi z odgovornostjo in izboljšavami. V poročilih iz leta 2013 je med drugim poročalo o primerih, v katerih dodana vrednost EU, ki je bistvena za dobro finančno poslovodenje, ni bila zagotovljena ali je bila zmanjšana. Poseben primer tega, ki je bil večkrat odkrit, je obstoj mrtve teže. V takih primerih bi upravičenci dejavnost nadaljevali tudi brez financiranja EU (odstavki 10.40 do 10.53). 10.63 Komisija se sklicuje na svoja odgovora na odstavka 10.48 in 10.52, kjer meni, da so sprejeti ukrepi zagotavljali dodano vrednost EU. Komisija se poleg tega, kot je navedeno v njenem odgovoru na odstavek 10.45, ne strinja s predlaganimi načeli Sodišča, na katerih temelji koncept dodane vrednosti EU, kot je navedeno v njegovem letnem poročilu za leto 2011.

Priporočila

10.64 V Prilogi 10.2 so prikazani rezultati pregleda, ki ga je Sodišče izvedlo v zvezi z napredkom pri izvajanju priporočil iz prejšnjih letnih poročil. V letnih poročilih za leti 2010 in 2011 je Sodišče predstavilo devet priporočil, od katerih dve nista bili uporabni, ker je bilo prezgodaj, da bi Sodišče ocenilo napredek. Komisija je delno izvedla sedem priporočil.

10.65 Sodišče glede na ta pregled ter ugotovitve in zaključke za leto 2013 priporoča:

— priporočilo 1: Komisija naj pri naslednji reviziji finančne uredbe racionalizira svoj okvir poročanja o smotrnosti poslovanja, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija je pripravljena prilagoditi finančno uredbo, da jo uskladi s sedanjo prakso pri poročanju o smotrnosti. V skladu s sedanjo prakso tri poročila, ki jih navaja Sodišče v odstavku 10.18, služijo različnim namenom in se medsebojno dopolnjujejo. Zbirno poročilo se osredotoča na dosežke Komisije pri upravljanju, finančno poročilo iz člena 318 na rezultate, ki so jih dosegli programi porabe, poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju pa na proračunske vidike in upravljanje proračuna. Komisija meni, da je ta praksa poročanja, kjer ima vsako od teh poročil svojo vlogo in namen, skladna z zakonskimi in operativnimi določbami na različnih ravneh (PDEU, finančna uredba in notranja navodila Komisije).

— priporočilo 2: Komisija naj zagotovi, da bo finančno poročilo Unije vsebovalo povzetek, v katerem bodo zbrane vse razpoložljive informacije o napredku pri doseganju ciljev strategije Evropa 2020, da bodo bralci dobili jasen pregled dosežkov, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija se bo osredotočila na zagotavljanje, da bo poročilo iz člena 318 predstavljalo povzetek, ki bo združeval informacije o napredku pri uresničevanju ciljev strategije Evropa 2020, da se zagotovi jasen pregled dosežkov. Komisija bo proučila, če bi bila glede na to, kako se bo to poročanje razvijalo v prihodnjih letih, primerna prilagoditev strukture poročila iz člena 318, pri čemer bo ustrezno upoštevala druge obstoječe vrste izčrpnejšega poročanja o strategiji Evropa 2020, kot je na primer v okviru evropskega semestra.