[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 9.11.2007

SEC(2007) 1482

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

spremni dokument zaPredlogUREDBA SVETAo odstopanju od Uredbe (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, glede sheme podpore za bombažPovzetek ocene učinka {COM(2007) 701 konč.} {SEC(2007) 1481}

OPREDELITEV PROBLEMA

Ocena učinka obravnava potrebo najti ustrezno ravnotežje med upoštevanjem protokolov, sklenjenih ob pristopu držav članic proizvajalk bombaža k ES, in prehodom na nevezano podporo, ki jo je uvedla reforma skupne kmetijske politike iz leta 2003.

Protokoli določajo, da Skupnost podpira proizvodnjo bombaža v regijah, kjer je pomemben za kmetijsko gospodarstvo. Sistem podpore bi moral omogočati zadevnim proizvajalcem primeren dohodek in vsebovati pomoč za proizvodnjo.

Prvi režim za bombaž je bil uveden po pristopu Grčije k ES v letu 1980, leta 1986 pa je bil razširjen na Španijo in Portugalsko. Režim je temeljil na „izravnalnem plačilu“ za predelovalce, ki so plačali minimalno ceno kmetom, ki so jim dobavili neodzrnjen bombaž. Pomoč in minimalna cena sta temeljili na razliki med notranjo ciljno ceno in ceno na svetovnem trgu.

Režim je sprožil veliko rast celotnega bombažnega sektorja EU.

Vodilno načelo še trajajočega procesa reforme skupne kmetijske politike je izvesti premik od podpiranja cen in proizvodnje k nevezanemu podpiranju prihodka.

Da bi sektor bombaža bolj uskladili z reformirano skupno kmetijsko politiko, je Svet aprila 2004 sprejel nov režim za bombaž, ki temelji na nevezani pomoči za prihodek in plačilu (na površino), specifičnem za poljščino, ki se oba izplačujeta neposredno kmetom, ki pridelujejo bombaž. Začel je veljati januarja 2006.

Dne 7. septembra 2006 je Evropsko sodišče na podlagi pritožbe Španije razveljavilo reformo.

Ta odločitev sodišča je temeljila na ugotovitvi, da je bilo kršeno načelo sorazmernosti, saj:

- Evropska komisija ni izvedla analize učinka;

- Evropska komisija v postopku vrednotenja in odločanja ni upoštevala stroškov družinskega dela;

- Evropska komisija ni upoštevala učinka novega režima na panogo odzrnjevanja bombaža, ki sicer ni vključena v protokol, je pa neposredno povezana s proizvodnjo bombaža.

Pri oceni učinka se zadnjima dvema točkama posveča posebna pozornost.

CILJI

Novi režim za bombaž bi moral ob upoštevanju teh različnih elementov spodbujati konkurenčen, trajnostno naravnan in tržno usmerjen sektor bombaža, hkrati pa upoštevati obveznosti iz protokola. Njegov cilj bi moral biti zlasti, da zagotovi:

- nadaljevanje kmetijske dejavnosti kot sestavnega dela trajnostnega razvoja regij, v katerih se prideluje bombaž,

- združljivost podpore za proizvajalce bombaža z načeli reformirane skupne kmetijske politike,

- združljivost podpore za proizvajalce bombaža z obveznostmi EU do Svetovne trgovinske organizacije in omejevanje morebitnih negativnih učinkov na države v razvoju,

- stabilnost in nadzor proračuna EU,

- konkurenčnost in tržna naravnanost bombažnega sektorja,

- omejevanje učinka proizvodnje bombaža na okolje,

- poenostavitev režima podpore za proizvajalce bombaža.

MOžNOSTI POLITIKE

Ocenjene so bile tri opcije, ki predstavljajo tri različne možne izbire politike. Vse alternative ali različice spadajo v eno od teh izbirnih „družin“.

Opcija pomoči za proizvodnjo (predreformni scenarij) ponovno vzpostavlja režim, ki je veljal pred reformo iz leta 2004. Določa, da se predelovalcu (odzrnjevalcu) izplača „izravnalno“ plačilo, pod pogojem, da se pridelovalcem bombaža plača določena minimalna cena za neodzrnjen bombaž.

V glavnem nevezana opcija (scenarij reforme iz leta 2004) je podobna režimu, ki velja od 1. januarja 2006.

Prejšnje izravnalno plačilo se razdeli v razmerju 65 %–35 % na nevezano plačilo in na plačilo na površino, ki je specifično za poljščino, obe pa se izplačata neposredno kmetu, ki prideluje bombaž. Preostala sredstva iz proračuna so namenjena ukrepom za razvoj podeželja, kot so prestrukturiranje panoge in trženja v regijah, na katere se nanaša reforma.

Proučuje se učinek različnih ravni vezanih plačil.

Ta opcija vključuje tudi možnost obveznosti žetve in najmanjše dopustne kakovosti.

Popolnoma nevezana opcija ustreza popolni ukinitvi vseh vezanih plačil za bombaž, tudi obstoječega plačila na površino, specifičnega za poljščino.

Pri tej opciji se del prejšnje vezane pomoči nameni za ukrepe za razvoj podeželja v regijah, na katere se nanaša reforma, med drugim za prestrukturiranje panoge, diverzifikacijo in inovacije.

ANALIZA UčINKOV

Gospodarski učinek

Kmetova odločitev o tem, ali naj še naprej goji bombaž, bo odvisna v glavnem od donosnosti bombaža v primerjavi z donosnostjo alternativnih poljščin. Glavni kazalnik donosnosti, ki se uporablja pri tej analizi, je bruto marža.

Opravljena je bila analiza bruto marž za različne metode proizvodnje bombaža in podporne režime (tj. za navedene tri opcije) ter za alternativne poljščine, ki bi jih lahko gojili v zadevnih regijah.

Ker bruto marža ne upošteva stroškov neplačanega dela družinskih članov, je bil ta prvi korak dopolnjen z drugo analizo učinkov treh opcij na prihodek družinske kmetije. Ta upošteva osebne prejemke, ki jih za svoje delo prejmejo družinski člani.

Dostopnost kmetijsko-okoljskih plačil lahko močno vpliva na kmetove odločitve glede tega, katero poljščino bo sejal. Zato je bila upoštevana kmetova udeležba oziroma neudeležba v kmetijsko-okoljskih shemah, čeprav ti niso del režima za bombaž.

Za opcijo 2 je bila pripravljena analiza občutljivosti, ki je proučila učinke različnih ravni vezave pomoči na proizvodnjo bombaža, v primerjavi s stopnjo 35 %, ki jo je Svet določil aprila 2004.

Opcija pomoči za proizvodnjo (Opcija 1)

- Ker je podpora vezana na proizvodnjo, je gojenje bombaža veliko bolj donosno kot gojenje katere koli alternativne poljščine.

- Vsak prehod z bombaža na žita pomeni izgubo prihodka prek 1 500 EUR/ha v Španiji in 700–1 000 EUR/ha v Grčiji.

- Nacionalne zajamčene količine bodo verjetno presežene in pomoč na tono zmanjšana, kar bo prizadelo najbolj ranljive kmete in povečalo skoncentriranje pomoči le na najbolj konkurenčne.

- Velika spodbuda za gojenje bombaža zagotavlja, da se bo v zadevnih regijah to gojenje nadaljevalo.

- Režim vezanih plačil za bombaž je anomalija, saj bodo pomoči za konkurenčne poljščine v prihodnje v glavnem nevezane.

- Ta opcija ne prispeva k reševanju problema prevelikih zmogljivosti odzrnjevalne panoge in upočasnjuje prestrukturiranje. V letih 2003–2005 je v razmerah prejšnjega podobnega režima v Španiji izkoriščenost zmogljivosti bila 41 %, v Grčiji pa 70 %.

Opcija v glavnem nevezane pomoči (Opcija 2)

- Leta 2006 se je v Španiji velikost površine, posejane z bombažem, zmanjšala na raven pred pristopom, pridelek pa se je zmanjšal za približno tretjino. V Grčiji je velikost površine, posejane z bombažem, ostala stabilna, pridelek pa se je zmanjšal le za petino.

- Kjer so na voljo kmetijsko-okoljski programi, ostaja bombaž najbolj donosna poljščina.

- V Španiji je bombaž bolj donosen kot alternativne poljščine kljub temu, da ni kmetijsko-okoljskih plačil. To bi bilo še izrazitejše, če bi odstranili preostala vezana plačila za alternativne poljščine.

- V Grčiji obstaja večja možnost, da se bombaž nadomesti s koruzo in do neke mere s pšenico.

- Za obe državi velja, da ni verjetno, da bi se površine, posejane z bombažem, zmanjšale na raven, veliko manjšo od tiste pred pristopom.

- Kmetje, ki pridelujejo bombaž, lahko izberejo alternativne poljščine, ne da bi izgubili pravice do nevezanih plačil.

- Analiza občutljivosti kaže, da ni treba povečati vezanih plačil na 40 %, da bi ohranili proizvodnjo bombaža na razumni ravni. Lahko pa bi se zelo zmanjšala, če se navedena stopnja zmanjša na 30 % ali 25 %.

- Višjo kakovost bi lahko dosegli, če bi uvedli poleg obveznosti žetve – ki bi nadomestila sedanjo obveznost vzdrževanja do odpiranja semenskih mešičkov – tudi pogoj najmanjše dopustne kakovosti.

- Zaradi učinka na panogo odzrnjevanja v obeh državah bo potrebno večje prestrukturiranje in konsolidacija. Leta 2006 je v Španiji uporaba odzrnjevalnih zmogljivosti padla na 17 %, v Grčiji pa na 56 %. Del odzrnjevalne panoge bo dejavnost opustil, ostali obrati pa bodo morali povečati svojo stopnjo izkoriščanja zmogljivosti, da bi povečali donosnost.

- Dodatni skladi za razvoj podeželja bi lahko podprli prilagajanje v regijah, v katerih se prideluje bombaž, in diverzifikacijo v njih.

Opcija popolnoma nevezane pomoči (Opcija 3)

- V Grčiji bi proizvodnja bombaža verjetno bila omejena na ekstenzivno proizvodnjo na podlagi kmetijsko-okoljskih programov, torej ugodna za okolje.

- V Španiji bi proizvodnja bombaža verjetno povsem prenehala, saj ne bi bila več ekonomsko uspešna.

- Zamenjava bombaža s pšenico bi bila ugodna za okolje, zamenjava bombaža s koruzo pa ne bi prinesla pomembnejših okoljskih koristi in tudi potrebe po vodi bi bile večje.

- Veliko odzrnjevalnih obratov bi se moralo zapreti.

- Čeprav je popolna nevezanost podpore za bombaž v skladu z reformnim procesom skupne kmetijske politike, ne zagotavlja nadaljevanja proizvodnje bombaža v zadevnih regijah. Brez pomoči, specifične za bombaž, ta opcija ne omogoča izpolnjevanja obveznosti iz protokolov.

Vplivi na okolje

Proizvodnja bombaža je povezana z več škodljivimi učinki na okolje.

Količina vode : skoraj vsa površina, na kateri se v EU proizvaja bombaž, se namaka. Bombaž se goji na področjih, v katerih je voda omejen vir.

Kakovost vode : uporabljajo se velike količine pesticidov, herbicidov, zaviralcev rasti rastlin in defoliatorjev, posledice pa so še hujše, če je njihova uporaba povezana z monokulturo.

Tla : velik vnos kemikalij, namakanje in monokultura povzročajo slabšanje kakovosti tal.

Biološka raznovrstnost in habitati : velik vnos kemikalij in monokultura škodljivo vplivata na biološko raznovrstnost, razpoložljivost habitatov in biološko stabilnost.

Velikost teh tveganj je odvisna od kmetovalnih postopkov, od intenzivnosti gojenja bombaža in od občutljivosti konkretnega zemljišča za te vplive.

Primerjava z alternativnimi poljščinami pokaže, da bi prehod na zimska žita, sončnice ali namakane krmne rastline lahko prinesel prednosti za okolje, prehod na koruzo in zelenjavo pa ne bi pomenil nobenega izboljšanja.

Opcija pomoči za proizvodnjo (Opcija 1)

- Ker podpora cen spodbuja intenziviranje, je učinek te opcije na okolje zlasti izrazit.

- Onesnaženje vode velja pri tem kot največji problem, saj se bombaž v glavnem goji na območjih, ki jih Direktiva o nitratih označuje kot ranljiva.

- Navzkrižne skladnosti na posestvih, ki gojijo le bombaž, ni mogoče uveljavljati.

- Kmetijsko-okoljski programi bodo v nekaterih regijah za kmete, ki gojijo bombaž, od zdaj morda bolj privlačni.

Opcija v glavnem nevezane pomoči (Opcija 2)

- V Grčiji se je zaradi počasnega odzivanja na spremembe režima območje, posejano z bombažem, povečalo le malo.

- V Španiji se je območje, posejano z bombažem, zmanjšalo, zmanjšala sta se tudi pridelek in vnos kemikalij. Večja udeležba v kmetijsko-okoljskih shemah.

- Za vezana in nevezana plačila velja navzkrižna skladnost.

Opcija popolnoma nevezane pomoči (Opcija 3)

- V Grčiji bi proizvodnja bombaža verjetno bila omejena na ekstenzivno proizvodnjo na podlagi kmetijsko-okoljskih programov.

- V Španiji bi proizvodnja bombaža verjetno povsem prenehala.

- Zamenjava bombaža s pšenico bi bila koristna za okolje, zamenjava bombaža s koruzo pa ne.

Panoga odzrnjevanja

Panoga ozdrnjevanja ne povzroča posebnih okoljskih problemov.

Družbeni učinek

Grčija ima 79 700 kmetov, ki pridelujejo bombaž, Španija pa približno 9 500.

Ker je gojenje bombaža razmeroma delovno intenzivno, bi prehod na druge poljščine pomenil, da je potrebnih manj ur za obdelavo posameznega hektara. Glede tega bi opcija 3 imela največji učinek.

Leta 2005/06 je panoga odzrnjevanja bombaža zaposlovala približno 3 200 ljudi v Grčiji in 1 350 v Španiji; ena tretjina do ena četrtina jih je zaposlenih sezonsko.

Zaradi prevelikih zmogljivosti je neizogibno, da bi pri vseh opcijah prišlo do izgube nekaterih delovnih mest. Ta izguba bi bila zmerna pri opciji 2, pri opciji 3 bi bila v Španiji izgubljena vsa delovna mesta, v Grčiji pa 2 600.

Učinek na mednarodne odnose

Proizvodnja v EU predstavlja le 2 % svetovne porabe bombaža. Trgovina z bombažem v EU je povsem prosta: ne uporabljajo se nikakršne uvozne dajatve ali količinske omejitve, za izvoz pa se ne izplačujejo nikakršna nadomestila. EU je neto uvoznica bombaža.

Opcija pomoči za proizvodnjo (Opcija 1) : vrnitev na izravnalna plačila bi bila v nasprotju s pogajalskim položajem EU v krogu pogajanj iz Dohe in bi se ocenjevala kot negativna.

Opcija v glavnem nevezane pomoči (Opcija 2) : reforma iz leta 2004 je zmanjšala učinek popačenja trgovine, ki so ga imele subvencije EU za bombaž, in se ocenjuje kot razmeroma pozitivna.

Opcija popolnoma nevezane pomoči (Opcija 3) : režim popolnoma nevezane podpore bi bil v skladu s pogajalskim položajem EU v krogu pogajanj iz Dohe in bi se ocenjeval kot zelo pozitiven.

Učinek na proračun EU

Vse tri opcije so glede poračuna nevtralne v primerjavi s sedanjimi odhodki, ki znašajo približno 800 milijonov EUR.

Opcija pomoči za proizvodnjo (Opcija 1)

Ker ta opcija temelji na izravnalnem plačilu, odvisnem od nihanj svetovnih cen, je pričakovati veliko nihanje odhodkov Skupnosti in dodatne stroške, povezane z nadzorom.

Opcija v glavnem nevezane pomoči (Opcija 2)

Odhodki so veliko bolj stabilni, saj se nevezani del pomoči ne spreminja. Vezano plačilo na površino je omejeno na največjo zajamčeno površino in se zato lahko spreminja le navzdol.

Opcija popolnoma nevezane pomoči (Opcija 3)

Ker se nevezana pomoč ne spreminja, je ta opcija najbolj stabilna in predvidljiva z vidika odhodkov EU.

Učinek na upravne stroške in poenostavitev

Opcija pomoči za proizvodnjo (Opcija 1)

Ker bi morala ta opcija obstajati hkrati z reformiranim režimom skupne kmetijske politike (v glavnem nevezana plačila), bi bila zapletena in obremenjujoča za upravičence in za javne uprave. Zahteva ločene informacijske, nadzorne in kontrolne sisteme. Stroški prilagajanja bi bili visoki za upravo Komisije, nacionalne in regionalne organe ter podjetja, ki bi se morali prilagoditi novemu sistemu.

Opcija v glavnem nevezane pomoči (Opcija 2)

Ta opcija je z upravnega vidika preprosta. Ker je podobna režimu po reformi, bi bili stroški prilagajanja majhni. Za vsa neposredna plačila bi veljala skupna pravila o neposredni podpori, zlasti enotno plačilo na kmetijo.

Opcija popolnoma nevezane pomoči (Opcija 3)

Upravljanje te opcije je enostavnejše. Ker ni nobenega plačila, specifičnega za poljščino, so manjši stroški in tudi tveganja, povezani z nadzorom. Za proizvodnjo bombaža bi veljala skupna pravila za enotno plačilo na kmetijo.

Upravljanje in udeležba

Te tri opcije se ne razlikujejo bistveno med seboj glede na posledice, ki jih imajo za upravljanje in udeležbo, čeprav opciji 2 in 3 obe omogočata kmetijskemu podjetniku več avtonomije.

SKLEP

Če primerjamo različne učinke vseh treh opcij, ugotovimo, da opcija 2 (v glavnem nevezana opcija) najbolje ustreza različnim ciljem reforme. Ustreza zahtevam protokolov in je skladna s cilji reformnega procesa skupne kmetijske politike. Čeprav bi bilo izvedljivo povečati raven vezane pomoči, bi bilo upravno breme preveliko, morebitne prednosti pa majhne. Zaželeno bi bilo vnesti nekaj sprememb glede na sedanji režim, zlasti glede zagotavljanja kakovosti.