EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 27.9.2017 COM(2017) 570 final SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o ohranitvi in okrepitvi schengenskega območja



1. Uvod Schengensko območje je največje območje prostega gibanja na svetu. Več kot 400 milijonom državljanov EU in obiskovalcem omogoča, da se v njem prosto gibajo, prav tako pa zagotavlja neoviran pretok blaga in storitev. Schengensko območje je eden največjih dosežkov evropskega povezovanja in Komisija je popolnoma zavezana varovanju in ohranjanju prostega gibanja oseb znotraj tega območja. Neizvajanje nadzora na notranjih mejah je bistvo schengenskega območja. Čezmejne grožnje, ki vplivajo na javni red ali notranjo varnost območja brez nadzora na notranjih mejah, pomenijo zadeve skupnega interesa. Neizvajanje nadzora na notranjih mejah na schengenskem območju so vedno spremljali ukrepi na področju zunanjih meja, vizumske politike, schengenskega informacijskega sistema, varstva podatkov, policijskega sodelovanja, pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah in boja proti prepovedanim drogam. Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah se na območju, kjer se osebe lahko prosto gibljejo, uporablja le izjemoma. Odločitev za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah bi morala biti ukrep, ki se uporabi le v skrajnem primeru, in sicer za določeno časovno obdobje ter v obsegu, v katerem je nadzor potreben in sorazmeren glede na ugotovljeno resno grožnjo javnemu redu ali notranji varnosti. Schengensko območje se je od svoje zasnove dalje soočalo z različnimi vrstami izzivov in groženj. Moč schengenskega območja je tudi v prilagajanju na podlagi pridobljenih spoznanj. Zakonik o schengenskih mejah je bil v preteklosti ob več priložnostih spremenjen, da bi še naprej ustrezal svojemu namenu. Pritiski zaradi obsežnega neregularnega migracijskega toka in množenja terorističnih napadov v različnih državah članicah so opozorili na pomanjkljivosti v zasnovi schengenskega območja, zaradi katerih so bili potrebni nadaljnji ukrepi. Komisija je sprejela ključne ukrepe za njihovo odpravo, kot je na primer časovni načrt „Vrnitev k schengenski ureditvi“. Na področju upravljanja meja in varnosti meja na evropskih skupnih zunanjih mejah je to pomenilo hiter prehod k skupni odgovornosti in upravljanju ukrepov ter je vključevalo zlasti ustanovitev nove Evropske agencije za mejno in obalno stražo ter uvedbo sistematičnih kontrol v ustreznih podatkovnih zbirkah za vse osebe, ki prečkajo zunanje meje. Opazen napredek je bil dosežen na področju boja proti terorizmu s prizadevanji za učinkovito in pravo varnostno unijo. Revidiran schengenski ocenjevalni mehanizem, ki se izvaja od leta 2014, je postal pomembno orodje za opredelitev pomanjkljivosti, vključno s tistimi v zasnovi schengenskega območja. Zdaj je pravi čas, da se ocenijo rezultati ukrepov, ki jih je sprejela Evropska unija, da se odpravijo izzivi, s katerimi se schengensko območje sooča že dve leti. Sporočilo Komisije Izvajanje evropske agende o migracijah, ki je bilo sprejeto 27. septembra, po eni strani upošteva glavne dosežke in pomanjkljivosti pri izvajanju Evropske agende o migracijah ter po drugi strani opredeljuje ključne prednostne ukrepe, ki jih je treba sprejeti za učinkovitejšo, pravičnejšo in stabilnejšo evropsko azilno in migracijsko politiko. Sedanje sporočilo oblikuje zaključke na podlagi izvajanja časovnega načrta „Vrnitev k schengenski ureditvi“ ter predlaga naslednje ukrepe za krepitev schengenskega območja, vključno s sprejetjem priporočila o boljši uporabi veljavnih pravil in predloga za posodobitev zakonika o schengenskih mejah glede na aktualne izzive, s katerimi se Evropa sooča. Poleg tega okrepljeno schengensko območje prav tako prispeva k okrepljenemu varnostnemu sodelovanju in vzajemnemu zaupanju širokega kroga držav članic. Kot je pozval predsednik Juncker v svojem govoru o stanju v Uniji leta 2017 moramo schengensko območje prostega gibanja takoj odpreti tudi za Bolgarijo in Romunijo, ki jima bo takoj, ko bo izpolnjevala vsa merila, sledila Hrvaška, , če želimo okrepiti varovanje zunanjih meja. 2. Stanje na schengenskem območju Na območju brez nadzora na notranjih mejah, se odločitev o začasni ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah lahko sprejeme le v izjemnih okoliščinah, da se zagotovi odziv na razmere, ki resno vplivajo na javni red ali notranjo varnost tega območja ali njegovih delov ali ene ali več držav članic. Na splošno uporaba začasne ponovne uvedbe nadzora na mejah kaže, da države članice uporabljajo ta ukrep na odgovoren način. Simulacija stroškov opustitve schengenske ureditve jasno kaže, da takšna odločitev vedno predstavlja visoke stroške za gospodarstvo . Množični prihod in sekundarno migracijsko gibanje iz smeri vzhodnosredozemske poti Leto 2015 je bilo priča največjim migracijskim tokovom v smeri Evropske unije, kar je povzročilo sekundarna gibanja neregistriranih migrantov brez urejenega statusa. V teh razmerah je več izpostavljenih držav članic v skladu s schengenskimi pravili ponovno uvedlo začasen nadzor na notranjih mejah. Ker so sekundarna gibanja migrantov brez urejenega statusa povzročila trajno ogroženost javnega reda ali notranje varnosti v več državah članicah, je Komisija prvič začela poseben postopek iz člena 29 zakonika o schengenskih mejah. To je bil eden od ukrepov, ki ga je Komisija predvidela v svojem časovnem načrtu za vrnitev k normalnemu delovanju schengenskega območja, predstavljenem v sporočilu z dne 4. marca 2016. Postopek iz člena 29 se lahko uporabi v izrednih okoliščinah, kadar pomanjkljivosti pri upravljanju zunanjih meja, ugotovljene v okviru schengenskega ocenjevanja, ogrožajo delovanje celotnega schengenskega območja. Svet je 12. maja 2016 na podlagi predloga Komisije petim državam članicam, ki so jih sekundarna gibanja v smeri iz Grčije najbolj prizadela, priporočil, naj ponovno uvedejo nadzor mej na določenih delih notranjih meja. Kljub postopnemu izboljšanju razmer so se pritiski na pet zadevnih držav članic nadaljevali in upravičili nadaljnja podaljšanja nadzora na notranjih mejah. Svet je 11. maja 2017 tem petim državam članicam v skladu z navedenim postopkom tretjič in zadnjič odobril podaljšanje tega nadzora do 11. novembra 2017. Ta nadzor na notranjih mejah je bil odobren pod strogimi pogoji: nadzor na mejah je bil ponovno uveden samo na določenih delih notranjih meja, ki so jih prizadela sekundarna gibanja v smeri iz Grčije. Drugič, pet zadevnih schengenskih držav se je zavezalo, da bodo vsak mesec Komisiji predložile poročila o opravljenem nadzoru na mejah in rezultatih tega nadzora. Ta poročila so Komisiji omogočila, da pozorno spremlja razmere in preveri, ali se je nadzor izvajal znotraj omejitev, ki jih je določil Svet. Z vsakim nadaljnjim podaljšanjem prvotnega priporočila z dne 12. maja 2016 je Svet opozoril na pravilo, da je nadzor na mejah ukrep, ki naj se uporabi le v skrajnem primeru, namesto tega pa bi morale države članice za odzivanje na resne grožnje javnemu redu ali notranji varnosti dati prednost alternativnim ukrepom, kot so poostrene policijske kontrole na mejnem območju. .

Najnovejša poročila iz schengenskih držav v okviru tretjega in zadnjega podaljšanja potrjujejo stalni trend, ki kaže, da so se od začetka migracijske krize razmere na splošno zelo izboljšale. Doslej se je število dnevnih prihodov na grške otoke znatno zmanjšalo, naknadno sekundarno gibanje v smeri iz Grčije v druge države članice pa je omejeno. Navedeno se predvsem odraža v upadu prošenj za azil, predloženih na notranjih mejah zadevnih držav članic, ter nizkem številu zavrnitev vstopa v teh državah članicah. To je rezultat skupnih prizadevanj Komisije, držav članic, agencij in drugih akterjev, kot sta Mednarodna organizacija za migracije (IOM) ali Komisija Združenih narodov za človekove pravice (UNCHR), ki sodelujejo pri obvladovanju izzivov. Povečano število terorističnih groženj Teroristični napadi, ki so bili izvedeni v sedmih državah članicah v preteklih dveh letih, so še dodatno obremenili schengensko območje. Zlasti Francija se je od januarja 2015 na svojih tleh soočila z mnogimi terorističnimi napadi. Zaradi povečane ogroženosti in več terorističnih napadov v kombinaciji z organizacijo več mednarodnih dogodkov je Francija uvedla nadzor na vseh notranjih mejah, ki ga izvaja od novembra 2015 dalje v skladu z ustreznimi določbami zakonika o schengenskih mejah. Ukrepi za obravnavo tega izziva so bili sprejeti tako na nacionalni ravni kot tudi na ravni EU, vendar so teroristične grožnje še vedno prisotne. 3. Ukrepi za krepitev schengenskega območja Medtem ko se je schengensko območje soočalo s temi izzivi ključnega pomena, ki so brez primere, so si EU in države članice skupaj prizadevale za sprejetje ukrepov, ki bi okrepili zunanje meje ter zagotovili varnost in javni red, da se zavaruje schengensko območje prostega gibanja. Končni cilj je še vedno vrnitev k normalnemu delovanju schengenskega območja. V okviru varnostne unije se izvaja tudi vrsta ukrepov, ki prispevajo k varnosti znotraj schengenskega območja. Ta celovit pristop je bistvenega pomena pri obravnavi sedanjih in prihodnjih groženj in izzivov v vseh oblikah, ki bi lahko ogrozili delovanje schengenskega območja. a) Ukrepi na zunanjih mejah Okrepljeno upravljanje zunanjih meja z orodji na podlagi nove uredbe o evropski mejni in obalni straži Nova evropska mejna in obalna straža je okrepila zmogljivosti v smislu spremljanja migracijskih tokov v smeri Evropske unije in znotraj nje ter v smislu analize tveganja. Z novim pravnim okvirom so bili uvedeni novi viri in orodja, ki bodo pripomogli k večji odpornosti upravljanja zunanjih meja EU na nove izzive. To zlasti drži v primeru obveznih ocen ranljivosti ter ustreznih priporočil v zvezi z nadaljnjimi ukrepi. Te ocene ranljivosti na podlagi dokazov so usmerjene k rezultatom, in sicer lahko privedejo k operativnim priporočilom za države članice o določitvi konkretnih ukrepov za odpravo ugotovljenih ranljivosti znotraj opredeljenega časovnega okvira. Državam članicam in Komisiji prav tako pomagajo pri izboljšanju ciljnega usmerjanja sredstev iz ustreznih skladov EU, zlasti Sklada za notranjo varnost, ter v primeru kakršne koli zahteve po dodatnem financiranju za nujne primere. Ključnega pomena za ohranitev ustreznega delovanja schengenskega območja je popolno izvajanje teh priporočil s strani držav članic. Vzpostavitev nabora za hitri odziv in nabora opreme za hitri odziv (nabora za hitri odziv) zagotavlja, da so v 10 delovnih dneh na voljo človeški viri in oprema za operativno podporo, če to zahteva katera koli država članica, ki se sooča z razmerami na zunanjih mejah, ki zahtevajo nujno ukrepanje. Okrepljena pooblastila Evropske agencije za mejno in obalno stražo vključujejo tudi možnost posredovanja v izrednih razmerah na zahtevo države članice ali na podlagi sklepa Sveta, če država članica ne more ali ne želi ukrepati. Pooblastila agencije so okrepljena tudi pri pomoči in nadaljnjem razvoju operativnega sodelovanja med državami članicami na področju vračanja. Operativni so trije novi nabori nadzornikov za prisilno vrnitev, spremljevalcev pri prisilni vrnitvi in specialistov za vrnitev, ki jih je mogoče po novem mobilizirati z oblikovanjem evropskih intervencijskih skupin za vračanje, pri čemer te skupine zagotavljajo operativno podporo za namene povečanja zmogljivosti držav članic. Kar zadeva spremljanje razmer in analizo tveganja, agencija zdaj lahko pripravi analizo tveganja, v kateri so zajeti ustrezni vidiki, ki vplivajo na celovito upravljanje evropskih zunanjih meja, vključno s tveganji, ki lahko prizadenejo delovanje ali varnost schengenskega območja prostega gibanja na njegovih zunanjih mejah. Vsa ta nova operativna orodja prispevajo k zmanjšanju tveganja množičnih nedovoljenih prihodov in tudi sekundarnih gibanj znotraj schengenskega območja, s čimer postopoma krepijo potrebo po odpravi trenutnega začasnega nadzora na notranjih mejah. Žariščne točke

Evropska komisija je razvila pristop žariščnih točk v sklopu takojšnjega ukrepanja za pomoč državam članicam na prvi črti, ki se soočajo z nesorazmernimi migracijskimi pritiski na zunanjih mejah EU. Evropski azilni podporni urad (EASO), Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex), Agencija EU za policijsko sodelovanje (Europol) ter Agencija za pravosodno sodelovanje (Eurojust) bodo na terenu sodelovali z organi držav članic na prvi črti, da bi jim pomagali pri izpolnjevanju njihovih obveznosti na podlagi prava EU ter pri hitrem poteku identifikacije, registracije in odvzema prstnih odtisov prispelih migrantov brez urejenega statusa. Pristop žariščnih točk prispeva tudi k izvajanju začasnega mehanizma premestitev. Italija in Grčija sta državi članici, v katerih se trenutno izvaja pristop žariščnih točk. Tudi druge države članice so lahko na zahtevo upravičene do tega pristopa. Komisija bo na podlagi spoznanj, ki so bila doslej pridobljena pri izvajanju pristopa žariščnih točk, pozno jeseni predstavila smernice o pripravah v zvezi z žariščnimi točkami in njihovo vzpostavitvijo v državah članicah. Okrepljeni nadzor na zunanjih mejah v odziv na teroristične grožnje Komisija je za namene okrepitve zunanjih meja po izrecnem pozivu Sveta k uspešnejši identifikaciji in prijetju tujih terorističnih bojevnikov predlagala spremembo zakonika o schengenskih mejah, ki uvaja sistematične kontrole v ustreznih podatkovnih zbirkah za vse osebe, ki prečkajo zunanje meje. Odkar je 7. aprila 2017 začela veljati nova zakonodaja, se ista pravila o preverjanju v ustreznih podatkovnih zbirkah uporabljajo za vse potnike, vključno z državljani EU in osebami, ki v skladu s pravom Unije uživajo pravico do prostega gibanja, ob upoštevanju nekaterih morebitnih odstopanj v upravičenih primerih. Z novimi pravili je bila okrepljena uporaba podatkovnih zbirk, kot so schengenski informacijski sistem ali podatkovne zbirke Interpola. Posledica uvedbe sistematičnih kontrol je, da se je po informacijah, ki so jih predložile države članice, splošno število zadetkov v schengenskem informacijskem sistemu povečalo, potovanja na vojna območja in z njih pa so očitno postala težje izvedljiva. EU je z vsemi zgoraj navedenimi sprejetimi ukrepi in pobudami na zunanjih mejah po novem bolje opremljena za preprečevanje in upravljanje morebitnih kriznih razmer ter zagotavljanje višje stopnje varnosti za svoje državljane. Trdnejši in pametnejši informacijski sistemi za meje in varnost Schengenski informacijski sistem je največji sistem za izmenjavo informacij, ki podpira nadzor na zunanjih mejah ter sodelovanje na področju kazenskega pregona na schengenskem območju. Komisija je decembra 2016 predložila tri predloge za nadaljnjo krepitev operativne uspešnosti in učinkovitosti schengenskega informacijskega sistema ter krepitev splošne varnosti v Evropi. S predlogi so bile uvedene tehnične in operativne izboljšave v schengenskem informacijskem sistemu, da se zagotovi trajna učinkovita izmenjava informacij med uradniki organov kazenskega pregona in mejnimi policisti po Evropi. Ti ukrepi se zlasti osredotočajo na zagotavljanje boljših orodij za spoprijemanje s terorizmom ter izboljšanje učinkovitega vračanja državljanov tretjih držav, ki nimajo pravice do zadrževanja na schengenskem območju. Še ena pomembna izboljšava je uvedba avtomatizirane identifikacije prstnih odtisov (AFIS) v schengenskem informacijskem sistemu, ki bo v pomoč pri zanesljivejši identifikaciji oseb, ki vstopajo na schengensko območje. Projekt je trenutno v teku (za njegovo izvedbo zakonodajne spremembe niso potrebne), avtomatizirana identifikacija prstnih odtisov pa bo začela delovati februarja 2018. Komisija je leta 2016 predlagala tudi nadaljnja predloga za izboljšanje varnosti in upravljanje meja, in sicer predloga o dveh novih obsežnih IT sistemih, tj. o sistemu vstopa/izstopa ter o evropskem sistemu za potovalne informacije in odobritve. Namen sistema vstopa/izstopa je posodobitev upravljanja zunanjih meja z izboljšanjem kakovosti in učinkovitosti nadzora ter odkrivanja ponaredb listin in identitetnih prevar. Sistem se bo uporabljal za vse državljane tretjih držav, ki jim bo dovoljeno kratkoročno bivanje na schengenskem območju, ko bodo prečkali zunanje evropske meje. Sistem vstopa/izstopa bo olajšal prehod meje dobrovernim potnikom, odkrivanje tujcev, ki prekoračijo dovoljen čas prebivanja, ter identificiranje nedokumentiranih oseb na schengenskem območju. Stranski cilj sistema vstopa/izstopa je krepiti notranjo varnost ter boj proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem. Politični sporazum o vzpostavitvi sistema vstopa/izstopa sta Svet in Evropski parlament dosegla julija 2017. Evropski sistem za potovalne informacije in odobritve bo od državljanov držav, katerih državljani so oproščeni vizumske obveznosti, zahteval, da pridobijo odobritev potovanja pred svojim prihodom na schengensko območje. Tako bo mogoče ugotoviti identiteto oseb, ki bi lahko pomenile tveganje z vidika neregularnih migracij ali varnosti, še preden bodo prispele na mejo, kar bo bistveno povečalo varnost zunanjih meja. Potniki bi namreč dobili zanesljive zgodnje informacije glede odobritve vstopa na schengensko območje, kar bo znatno zmanjšalo število zavrnitev vstopa. Komisija načrtuje čim prejšnjo predložitev predloga za nadaljnjo krepitev interoperabilnosti med zgoraj navedenima sistemoma ter sistemom Eurodac, vizumskim informacijskim sistemom, evropskim informacijskim sistemom kazenskih evidenc in podatki Europola. Cilj tega predloga bo zagotovitev hitrega in neoviranega dostopa končnim uporabnikom, da bodo lahko dostopali do vseh informacij, ki jih potrebujejo za opravljanje svojih nalog, s posebnim poudarkom na dostopu uradnikov organov kazenskega pregona do informacijskih sistemov, ki niso povezani s kazenskim pregonom, ter zagotavljanje rešitev za odkrivanje lažnega prikazovanja identitete in boj proti njemu. b) Ukrepi na schengenskem območju

Uporaba sorazmernih policijskih kontrol in čezmejnega policijskega sodelovanja za povečanje varnosti na schengenskem območju Kot je poudarjeno v členu 25 zakonika o schengenskih mejah, rešitev v smislu ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah, da se odpravijo resne grožnje za notranjo varnost ali javni red, ne bi smela biti na prvem mestu, zlasti ne zdaj, ko so bili sprejeti ključni ukrepi za krepitev zunanjih meja. Komisija je v priporočilu z dne 12. maja 2017 izrazila svoja stališča o tem, kako lahko države članice uporabljajo policijska pooblastila v skladu z nacionalno zakonodajo in izvajajo policijske kontrole na celotnem ozemlju, in če je to potrebno in upravičeno, tudi na mejnem območju. Priporočilo je spodbudilo države članice, da na učinkovitejši način uporabijo pooblastila v zvezi s policijskimi kontrolami na svojem ozemlju in čezmejno policijsko sodelovanje. Države članice so bile prav tako pozvane, da ocenijo, ali okrepljene policijske kontrole ne bi dosegle enakih rezultatov kot začasni nadzor na notranjih mejah, preden se tak nadzor uvede ali podaljša. S tega vidika je navedeno priporočilo temeljilo na priporočilih v zvezi s členom 29 zakonika o schengenskih mejah , v okviru katerih se je od držav članic izrecno zahtevalo, naj najprej preučijo možnosti v sklopu policijskih kontrol, preden se odločijo o nadaljnjih podaljšanjih nadzora na notranjih mejah. Države članice so priporočilo sprejele z naklonjenostjo, vendar so poudarile obseg in intenzivnost trenutnih izzivov. Mnoge države članice so navedle, da uporaba policijskih kontrol in čezmejno operativno sodelovanje ne moreta kratkoročno nadomestiti ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah, tak nadzor lahko le dopolnita. Komisija v odziv na te pomisleke in v pomoč državam članicam pri pravočasnem izvajanju priporočila tesno sodeluje z organi držav članic, da bi obravnavala izzive v zvezi z izvajanjem priporočila v praksi, vključno z zagotovitvijo finančne podpore in izmenjavo dobrih praks. Komisija si bo skupaj s Svetom še naprej prizadevala za izboljšanje sodelovanja med državami članicami na tem področju z namenom ustvarjanja okolja, kjer se bodo v prvi vrsti izvajale učinkovite policijske kontrole namesto nadzora na notranjih mejah, kadar bo to potrebno za obravnavo resnih groženj javnemu redu ali notranji varnosti. Drugi ukrepi za krepitev čezmejnega policijskega sodelovanja in sodelovanja organov kazenskega pregona Komisija je sprejela tudi ukrepe za nadaljnjo krepitev policijskega sodelovanja kot ključnega orodja za skupni odziv na čezmejne grožnje, ki vplivajo na javno politiko ali notranjo varnost tega območja, s čimer si bo prizadevala za učinkovito in pravo varnostno unijo. Učinkovita izmenjava informacij je ključni element v boju proti grožnjam kriminala. Izmenjava informacij se je bistveno povečala, države članice pa veliko pogosteje uporabljajo podatkovne zbirke, kot je schengenski informacijski sistem. Leta 2016 je bila sprejeta direktiva EU o evidenci podatkov o potnikih, ki so bistvenega pomena pri identifikaciji zelo nevarnih potnikov, ki jih organi pregona prej niso poznali. Organi kazenskega pregona bodo z zbiranjem, izmenjavo in analizo podatkov o potnikih lahko bolje obravnavali čezmejna kazniva dejanja. Uredba o Europolu, ki krepi pooblastila Europola, je začela veljati maja 2017, pri čemer so bila z njo tej agenciji zagotovljena orodja, s katerimi bo postala učinkovitejša, uspešnejša in odgovornejša. Agenciji so bila namenjena tudi dodatna sredstva. Na podlagi tega je bilo nadalje okrepljeno tudi operativno sodelovanje. Cilj tako imenovanega cikla politik EU je zagotoviti učinkovito sodelovanje med organi kazenskega pregona držav članic, institucijami EU in agencijami EU, kar bi moralo privesti do skladnega in zanesljivega operativnega ukrepanja, usmerjenega v najbolj pereče grožnje kriminala, s katerimi se srečuje EU. Nedavno so bile sprejete nove prednostne naloge za obdobje 2018–2021. Izvajale se bodo od leta 2018 naprej prek letnih operativnih akcijskih načrtov. Da bi izboljšala čezmejno sodelovanje na področju kazenskega pregona, je Komisija letos organizirala dve delavnici, namenjeni praktičnemu izvajanju čezmejnega zasledovanja in uporabi čezmejnih orodij za sodelovanje v državah, kjer je bil nadzor notranjih meja ponovno uveden. Komisija načrtuje nadgradnjo nekaterih ugotovitev, do katerih je prišla v okviru teh dveh delavnic z mnogimi nadaljnjimi namenskimi podpornimi ukrepi. Močna kontrola kakovosti na schengenskem območju z novim schengenskim ocenjevalnim mehanizmom

Čeprav so bili izvedeni dodatni ukrepi in pobude za nadaljnjo zaščito in ohranitev našega območja prostega gibanja, se nadaljuje pozorno spremljanje obveznosti in odgovornosti držav članic v skladu s schengenskimi pravili. To se opravlja prek ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda, kakor je bil revidiran z Uredbo (EU) št. 1053/2013. Vsako leto se oceni pet do šest držav članic glede na njihovo uporabo schengenskega pravnega reda na področju upravljanja zunanje meje, vizumske politike, schengenskega informacijskega sistema, varstva podatkov, policijskega sodelovanja in vračanja. Ta vrednotenja na kraju samem se izvedejo na podlagi večletnega programa za obdobje 2014–2019, kar omogoča, da se do konca cikla ovrednotijo vse schengenske države. Schengenski ocenjevalni mehanizem, ki velja od novembra 2014, določa jasnejša postopkovna pravila za poročila, priporočila in nadaljnje ukrepe v zvezi z ugotovljenimi pomanjkljivostmi (vključno s pozornim spremljanjem izvajanja priporočil in z njimi povezanih nadaljnjih ukrepov) ter nenapovedane obiske. Rezultat obiskov na kraju samem, ki jih izvedejo skupine za ocenjevanje, sestavljene iz strokovnjakov Komisije in držav članic ter opazovalca iz ustreznih agencij, so strnjena ocenjevalna poročila z ugotovitvami, ki se razvrščajo v kategorije „izpolnjuje zahteve“, „izpolnjuje zahteve, vendar je potrebno izboljšanje“ in „ne izpolnjuje zahtev“ glede na določbe schengenskega pravnega reda, ter priporočila za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. Izvajanje priporočil se pozorno spremlja na podlagi akcijskega načrta za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih v ocenjevalnem poročilu, in poročil o nadaljnjih ukrepih, ki jih predloži ocenjena država članica. Poleg tega je mogoče organizirati ponovne obiske glede na resnost ugotovljenih pomanjkljivosti. Odkar je bila izvedena reforma schengenskega ocenjevalnega mehanizma, so ekipe na kraju samem v večini primerov opazile, da so zahteve glede na bistvene določbe schengenskega pravnega okvira na splošno izpolnjene. Ne glede na to so bile ugotovljene mnoge specifične in nekatere medsektorske pomanjkljivosti na vseh področjih politike, ki jih je bilo treba odpraviti, da bi se zagotovili visoki enotni standardi pri uporabi schengenskega pravnega reda v praksi in ohranila visoka raven medsebojnega zaupanja med tistimi državami članicami, ki predstavljajo del območja brez mejnega nadzora na notranjih mejah. Navedeni mehanizem je privedel do bistvenih izboljšanj pri izvajanju schengenskega pravnega reda v državah članicah in je že pokazal svojo dodano vrednost pri zagotavljanju učinkovitega delovanja schengenskega območja: usklajena uvedba nadzora na izbranih delih notranjih meja v skladu s členom 29 zakonika o schengenskih mejah je bila rezultat nenapovedanega schengenskega ocenjevalnega obiska, ki je bil izveden v Grčiji ob koncu leta 2015. Ta mehanizem je omogočil identifikacijo resnih pomanjkljivosti pri upravljanju zunanjih meja v Grčiji in njihovo hitro odpravo, medtem ko so akcijski načrt in mesečna poročila o nadaljnjih ukrepih, ki jih je Grčija naknadno predložila, pokazala ukrepe, ki jih je Grčija sprejela, da bi povečala varnost na zunanjih mejah Evrope. „Redno“ ocenjevanje upravljanja grških zunanjih meja, opravljeno leta 2016, je potrdilo napredek, ki so ga dosegli grški organi. Schengensko ocenjevanje je prav tako privedlo do konkretnih izboljšav pri izvajanju schengenskega pravnega red v ocenjenih državah članicah. Primeri vključujejo: izboljšano izvajanje schengenskega informacijskega sistema, pripravo nacionalnih strategij za celovito upravljanje meja s strani držav članic ali povečanje števila osebja na specifičnih mejnih prehodih, da se izboljša upravljanje zunanjih meja. Vse te izkušnje kažejo pomen zagotavljanja popolnega izvajanja schengenskega ocenjevalnega mehanizma na celotnem schengenskem območju. Vse države članice bi morale z delom nadaljevati na podlagi spoznanj, pridobljenih iz schengenskih ocenjevanj, in sprejeti ustrezne ukrepe za zagotovitev uspešne in učinkovite uporabe schengenskega pravnega reda v svojih državah. Schengenski mehanizem nadzora kakovosti je sistem, ki se nenehno razvija. Ocene ranljivosti, ki jih vsako leto izvaja Evropska agencija za mejno in obalno stražo, zdaj dopolnjujejo schengenski ocenjevalni mehanizem in skupaj z njim sestavljajo dovršen schengenski sistem nadzora kakovosti. Krepitev sinergij in tesno sodelovanje pri pripravi ocen ranljivosti in schengenskih ocenjevanj bosta prinesla pomembne izboljšave, saj bodo v prihodnje schengenska ocenjevanja lahko uporabila in vsebovala tudi glavne ugotovitve ocen ranljivosti, in zagotavljala, da se bodo priporočila na podlagi obeh mehanizmov vzajemno dopolnjevala. V zvezi s tem bosta Komisija in Evropska agencija za mejno in obalno stražo ohranjali tesne stike, da bi zagotovili najvišjo stopnjo varnosti na zunanjih mejah. Nazadnje, ključna je močnejša povezava med schengenskim sistemom nadzora kakovosti in uporabo sredstev EU. V skladu s členom 12 Uredbe (EU) št. 514/2014 zadevna država članica skupaj s Komisijo in Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo preuči, kako v svojem nacionalnem programu v okviru Sklada za notranjo varnost obravnavati ugotovitve, vključno s pomanjkljivostmi, ki so bile ugotovljene med schengenskimi ocenjevanji. Močan in odporen schengenski okvir Schengenska pravila vsebujejo določeno stopnjo prožnosti in so zato že omogočila obravnavo hujših in nekoliko bolj obvladljivih kriznih razmer. Schengenski okvir pravil se je že uspešno uporabil za zaščito širšega delovanja schengenskega sistema. V preteklih desetih letih se je izkazalo, da v veliki večini primerov veljavne določbe zakonika o schengenskih mejah o začasni ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah, vključno z določenimi obdobji, zadostujejo za spoprijemanje z ugotovljenimi resnimi grožnjami. Med letoma 2006 (datum sprejetja zakonika o schengenskih mejah) in 2015 je bil začasen nadzor na mejah ponovno uveden šestintridesetkrat, vendar je bil zelo redko podaljšan in se je ponavadi izvajal samo za nekaj dni ali tednov. Poseben postopek v primeru izrednih okoliščin iz člena 29 zakonika o schengenskih mejah, ki je bil prvič uporabljen po migracijski krizi, je poleg tega pokazal, da schengenski pravni okvir vsebuje orodja za spoprijemanje s tem izzivom. Čeprav so zadevne države članice uporabile usklajen pristop za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah v skladu s členom 29, to ni posegalo v možnost za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah, ki jo imajo na voljo v primeru dodatne resne grožnje javnemu redu ali notranji varnosti. Veljavne določbe zakonika o schengenskih mejah prepovedujejo podaljšanje ponovno uvedenega nadzora na notranjih mejah, ki bi preseglo dva meseca (v skladu s členom 28 v primerih, ki zahtevajo takojšnje ukrepanje) ali šest mesecev (v skladu s členom 25 v primerih predvidljivih dogodkov). Opozoriti bi bilo treba tudi, da se v skladu s schengenskimi pravili nadzor na notranjih mejah uporablja samo kot skrajni ukrep. Države članice bi morale namesto uvedbe nadzora mej za odpravo opredeljene grožnje najprej preučiti uporabo alternativnih ukrepov, kot so policijske kontrole. Države članice se lahko po prosti presoji odločijo, kako izvajati policijske kontrole na notranjih obmejnih območjih pod pogojem, da kontrole nimajo učinka, ki bi bil enakovreden nadzoru mej. Samo v primerih, ko alternativni ukrepi, kot so policijske kontrole, niso zadostni za odpravo grožnje, se lahko države članice odločijo za začasni nadzor na notranjih mejah.

4. Prilagoditve schengenskega območja na sedanje in prihodnje izzive Moč orodij schengenskega pravnega okvira, kakor so podrobno opisana zgoraj, je omogočila zaustavitev tokov migrantov z neurejenim statusom v EU in sekundarna gibanja, ki so bila vir hude zaskrbljenosti mnogih držav članic in državljanov. Grožnje, s katerimi se mora soočati schengensko območje, se prav tako nenehno razvijajo. Nedavni teroristični napadi v več državah članicah kažejo, da mora biti Evropska unija močnejša in ustrezno opremljena v boju proti terorizmu, pri čemer se mora opreti na doseženi napredek. Za ohranitev učinkovitosti prizadevanj EU za krepitev varnosti in schengenskega območja je ključnega pomena, da schengenska pravila ob upoštevanju novih dogodkov še naprej ustrezajo svojemu namenu in da ta pravila spoštujejo vse zadevne države članice. Predlog za spremembo zakonika o schengenskih mejah Izkazalo se je, da pravila, ki urejajo začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah, v večini primerov zadostujejo. Vendar pa so se v preteklih letih pojavili novi varnostni izzivi, ki se razvijajo, kakor so pokazali ponavljajoči se teroristični napadi. Komisija je ugotovila, da je treba ta pravila posodobiti. Odgovornost držav članic je, da izberejo najprimernejše ukrepe za obravnavo ugotovljenih groženj ter zavarujejo javni red in notranjo varnost. Kadar so grožnje vsem prizadevanjem navkljub še vedno prisotne, je v ta namen upravičeno, da se ob uvedbi izboljšanih postopkovnih jamstev prilagodijo veljavna obdobja z namenom omejitve nadzora na notranjih mejah na to, kar je nujno potrebno, da se ohrani območje brez nadzora na notranjih mejah. V ta namen je Komisija danes predložila predlog o pregledu veljavnih pravil, ki urejajo splošni okvir za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah v skladu s členoma 25 in 27 zakonika o schengenskih mejah. Predlog spreminja splošna obdobja za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah v primeru predvidljivih dogodkov. Ker obseg in trajanje začasne ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah ne bi smela presegati tega, kar je nujno potrebno glede na resnost grožnje, Komisija nadzira dejansko trajanje takega nadzora in lahko v zvezi s tem poda svoje mnenje. V primeru pomislekov v zvezi z nujnostjo ali sorazmernostjo ponovno uvedenega nadzora mej ali v primerih, ko se nadzor na notranjih mejah izvaja več kot šest mesecev, bo Komisija vedno podala mnenje. Kakršna koli ponovna uvedba ali podaljšanje nadzora meja bosta predmet podrobne ocene tveganja, ki bo prav tako vsebovala podrobno poročilo o usklajevanju, ki bo potekalo z zadevnimi državami članicami. Komisija bo oceno tveganja po potrebi poslala agencijam, ki imajo na razpolago strokovno znanje, da ocenijo informacije, ki so jih predložile države članice, zlasti Evropski agenciji za mejno in obalno stražo ter Europolu. S tem predlogom je uvedena tudi možnost izjemnega podaljšanja nadzora na notranjih mejah, če bo ista grožnja obstajala tudi po enem letu, vendar samo v primeru, ko je resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti dovolj konkretna in ustreza sorazmernim izrednim naionalnim ukrepom, kot je izredno stanje. Kakršno koli nadaljnje podaljšanje na tej podlagi je omejeno na dve leti. Glede na izredni značaj takega nadaljnjega podaljšanja bi morala Komisija o njem izdati mnenje, ki bi mu sledilo priporočilo Sveta, v katerem bi bili po potrebi določeni pogoji za sodelovanje zadevnih držav članic in bi bilo predpogoj za kakršno koli podaljšanje. S predlogom je poudarjeno načelo, da mora biti ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah skrajni ukrep. Zahteva po predložitvi ocene tveganja, ki kaže, da je načrtovana ponovna uvedba ali podaljšanje nadzora mej skrajni ukrep, bi morala nadalje spodbujati države članice, da preučijo uporabo alternativnih ukrepov, kot so okrepljeni policijski ukrepi. Izboljšano izvajanje določb iz zakonika o schengenskih mejah v zvezi z začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah Ni izključeno, da se bodo schengenske države članice pred sprejetjem ciljno usmerjenih sprememb zakonika o schengenskih mejah, kakor so opisane zgoraj, poskušale sklicevati na veljavna pravila v zvezi z začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah v okviru zakonika o schengenskih mejah.