Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Španije za leto 2011 ter mnenje Sveta o dopolnitvi programa stabilnosti Španije za obdobje 2011–2014

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[2],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Evropske komisije, da začne izvajati novo strategijo za delovna mesta in rast, imenovano Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik in bo osredotočena na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje, da se spodbudi potencial Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je 13. julija 2010 sprejel priporočilo o širših smernicah za ekonomske politike držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za zaposlovalne politike držav članic[3], ki skupaj tvorita „integrirane smernice“. Države članice so bile pozvane, naj integrirane smernice upoštevajo v svojih nacionalnih ekonomskih in zaposlovalnih politikah.

(3) Komisija je 12. januarja 2011 sprejela prvi letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek novega cikla gospodarskega upravljanja v EU ter prvega evropskega semestra predhodnega in integriranega usklajevanja politik, ki temelji na strategiji Evropa 2020.

(4) Evropski svet je 25. marca 2011 potrdil prednostne naloge fiskalne konsolidacije in strukturne reforme (v skladu s sklepi Sveta z dne 15. februarja in 7. marca 2011 ter na podlagi letnega pregleda rasti, ki ga je pripravila Komisija). Poudaril je, da je najpomembneje ponovno vzpostaviti trdne javne finance in fiskalno vzdržnost, zmanjšati brezposelnost z reformami na trgu dela ter si poglobljeno prizadevati za povečanje rasti. Od držav članic je zahteval, da te prednostne naloge pretvorijo v konkretne ukrepe ter jih vključijo v svoje programe stabilnosti oziroma konvergenčne programe in nacionalne reformne programe.

(5) Poleg tega je Evropski svet 25. marca 2011 tudi pozval države članice, ki sodelujejo v paktu „euro plus“, naj pravočasno predložijo svoje zaveze, da bodo vključene v njihove programe stabilnosti oziroma konvergenčne programe in nacionalne reformne programe.

(6) Španija je 29. aprila 2011 predložila dopolnitev program stabilnosti za obdobje 2011–2014 in nacionalni reformni program za leto 2011. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevale medsebojne povezave.

(7) Špansko gospodarstvo je kriza močno prizadela in se je v obdobju 2008–2009 močno prilagodilo. Realni BDP se je v obdobju od začetka leta 2008 do konca leta 2010 zmanjšal za 4,3 %, zaposlovanje pa se je zmanjšalo za več kot 10 %. Posledično se je stopnja brezposelnosti na koncu leta 2010 povišala na 20,1 %, kar je najvišja stopnja brezposelnosti v EU. Recesija v Španiji je najbolj prizadela mlade (41,6-odstotna stopnja brezposelnosti) in slabše izobražene delavce (26,4-odstotna stopnja brezposelnosti). Donosnost državnega dolga se je povečala in bančni sistem, zlasti hranilnice, so se znašle pod pritiskom, ko je počil nepremičninski balon in se je gradbeni sektor močno zmanjšal. Absorbiranje velikih makroekonomskih neravnovesij, ki se je okrepilo v obdobju razcveta, se bo še nekaj časa nadaljevalo. Španska vlada se je kot odgovor na te izzive lotila načrta reform, ki zajema fiskalno konsolidacijo, prestrukturiranje hranilnic ter reforme trga dela in proizvodov.

(8) Po oceni dopolnitve programa stabilnosti v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da je makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske napovedi v programu stabilnosti, za leti 2011 in 2012 preveč optimističen. V skladu s programom naj bi se proračunski primanjkljaj do leta 2013 zmanjšal pod referenčno vrednost, ki znaša 3 % BDP, kar je v skladu s priporočili Sveta iz aprila 2009, leta 2014 pa naj bi se nadalje zmanjšal na 2,1 % BDP. Program ne predvideva, da bo v programskem obdobju dosežen srednjeročni cilj, ki ostaja uravnotežen proračun. Ta potek prilagoditve je na splošno primeren. Letno povprečno izboljšanje strukturnega salda znaša v obdobju 2010–2013 v skladu s priporočilom Sveta 1,5 % BDP, leta 2014 pa dodatnega 0,3% BDP. Predvideva se, da se bo razmerje med dolgom in BDP povečalo s 60,1 % BDP leta 2010 na okoli 69 % na koncu programskega obdobja. Pri poteku konsolidacije obstajajo glede temeljnih makroekonomskih predpostavk negativna tveganja, prav tako tudi pri upoštevanju proračunskih ciljev na regionalni ravni. Regije zajemajo velik delež skupnih javnih odhodkov in veliko jih je leta 2010 prekoračilo svoje fiskalne cilje. Vendar se je španska vlada zavezala, da bo sprejela dodatne ukrepe, če se pojavijo odstopanja od proračunskega cilja.

(9) Da bi bila leta 2011 in 2012 dosežena predvidena fiskalna konsolidacija, je treba strogo uporabljati mehanizme za nadzor primanjkljaja in dolga, ki so bili uvedeni za regionalne vlade. Za doseganje proračunskih ciljev, če bo makroekonomski in proračunski razvoj v letih 2011 in 2012 slabši od pričakovanega, bodo potrebni dodatni ukrepi, za katere se je vlada zavezala, da jih bo sprejela. Za leto 2013 so bili opredeljeni nekateri ukrepi, da bi podprli proračunske cilje.

(10) Srednjeročni proračunski okvir v Španiji je bil ključnega pomena za spodbujanje večletnega fiskalnega načrtovanja in kaže na splošno dobre rezultate. Vendar je kriza postavila ta okvir na preizkušnjo ter pokazala potrebo po nadaljnji krepitvi fiskalne stabilnosti in preventivnega vidika fiskalne politike. To bi okrepila uvedba predpisa glede porabe, ki temelji na srednjeročni nominalni rasti BDP. Predpis, ki so ga v programu stabilnosti navedli španski organi, je avtomatsko zavezujoč za centralno in lokalne oblasti. Vlada tudi načrtuje, da si bo prizadevala za soglasje znotraj Sveta za fiskalno in finančno politiko glede uporabe predpisa v avtonomnih skupnostih.

(11) Možen dolgoročen vpliv staranja prebivalstva na španski javni proračun je višji od povprečja v EU. Razlog je predvsem zelo veliko povečanje odhodkov za pokojnine kot deleža BDP, do katerega bo predvidoma prišlo v prihodnjih desetletjih. Dolgoročno bo staranje prebivalstva privedlo do znatnega povečanja števila upokojencev na enega delavca. Če ne bodo izvedene reforme, se bodo odhodki za pokojnine po ocenah povečevali po stopnji, ki je precej nad povprečjem v EU, ter ogrozili vzdržnost javnih financ. Predlog vlade za pokojninsko reformo, ki je bil sprejet v dogovoru s socialnimi partnerji, bo pomagal izboljšati fiskalno vzdržnost in povečati spodbude za udeležbo na trgu dela. Vendar mora reformo odobriti še parlament in se lahko še vedno spremeni.

(12) Španija je odločno ukrepala za okrepitev svojega bančnega sistema, predvsem z zagotavljanjem znatne javne podpore in sprejetjem ukrepov za prestrukturiranje hranilnic, okrepitev solventnosti bank in izboljšanje preglednosti njihovih bilanc stanja. Vendar problemi zaradi vloge lokalnih oblasti pri upravljanju hranilnic še niso v celoti rešeni. Oblika konsolidacije hranilnic prek tako imenovanih „hladnih združitev“ povzroča nekaj negotovosti, kar zadeva učinkovito reorganizacijo in zmanjšanje števila zaposlenih v bankah. Vlada se je zavezala, da bo prestrukturiranje končala do konca septembra 2011.

(13) Reformo trga dela v Španiji, ki trenutno poteka, mora spremljati revizija sedanjega togega sistema kolektivnih pogajanj. Prevlada regionalnih dogovorov in dogovorov znotraj panoge pušča malo manevrskega prostora za pogajanja na ravni podjetij. Avtomatsko podaljšanje kolektivnih pogodb, veljavnost neobnovljivih pogodb in uporaba klavzul o ex-post indeksaciji prispevajo k nespremenljivosti plač in preprečujejo prožnost plač, ki je potrebna za pospešitev gospodarske prilagoditve in ponovno vzpostavitev konkurenčnosti. Vlada je od socialnih partnerjev zahtevala, naj se spomladi 2011 dogovorijo o reformi sistema kolektivnih pogajanj o plačah, in se je zavezala, da bo nato sprejela zakone.

(14) Zaradi zelo visoke brezposelnosti je Španija z zakonom iz septembra 2010 začela reformo trga dela. Namen zakona je zmanjšati dvojnost na trgu dela in brezposelnost mladih, povečati zaposljivost ranljivih skupin ter povečati prožnost na ravni podjetij. Zato je bila februarja 2011 sprejeta reforma aktivnih politik trga dela, ki je vključevala tudi ukrepe za okrepitev svetovalne in vodilne vloge služb za zaposlovanje ter njihovo usklajevanje na nacionalnih in regionalnih ravneh. Na tej stopnji je prezgodaj za ocenjevanje, ali reforma zadostuje za zmanjšanje segmentacije ter brezposelnosti mladih in dolgotrajne brezposelnosti, saj nekateri ukrepi še niso operativni. Vlada se je zavezala, da bo do oktobra 2011 sprejela dodatne ukrepe.

(15) V Španiji so se stroški dela na enoto od poznih 90. let prejšnjega stoletja močno povečali, kar pomeni zmanjšanje cenovne in stroškovne konkurenčnosti. Višja rast plač skupaj z nižjo rastjo produktivnosti kot v euroobmočju sta prispevali k vedno višji inflaciji v Španiji. Zmanjšanje relativno visoke ravni socialnih prispevkov na način, ki ne bi prizadel proračuna, da bi se zmanjšali stroški dela, ki ne spadajo v plačo, bi pripomoglo k povečanju konkurenčnosti. Obdavčitev energije, zlasti davki na gorivo, ostaja npr. v Španiji relativno nizka in bi lahko nadomestila prihodke.

(16) Še zlasti je vzrok za zaskrbljenost visoka raven zgodnjega opuščanja šolanja v Španiji (31,2% leta 2009), saj zmanjšuje velikost usposobljene delovne sile, vpliva na zaposlitvene možnosti zadevnih posameznikov in zmanjšuje potencialno rast. Zakon o trajnostnem gospodarstvu, sprejet 15. februarja 2011, vključuje ukrepe, namenjene povečanju kakovosti in količine človeškega kapitala z izobraževanjem in poklicnim usposabljanjem. Vendar je učinkovitost novih ukrepov za preprečevanje zgodnjih opustitev šolanja in izboljšanje poklicnega usposabljanja vprašljiva in njihova izvedba na vseh ravneh upravljanja se bo morda izkazala za zahtevno.

(17) Španija je napredovala pri izboljšanju pogojev za konkurenco na trgih proizvodov in storitev, saj je začela odpravljati enega od vzrokov za šibko rast produktivnosti. Čeprav prenos direktive o storitvah v špansko zakonodajo dobro napreduje, je treba nadalje odpreti sektor strokovnih storitev. Zakon o trajnostnem gospodarstvu vključuje široko vrsto ukrepov za izboljšanje poslovnega okolja, okrepitev konkurence in spodbujanje okoljske trajnosti. Vendar bo izvedba na vseh ravneh upravljanja morda zahtevna. Zlasti je treba preprečiti prekrivanja med različnimi upravnimi ravnmi, čezmerno regulacijo na več ravneh in zelo različno zakonodajo po regijah.

(18) Španija je v okviru pakta „euro plus“[4] sprejela številne zaveze. Kar zadeva fiskalno področje, se Španija zavezuje, da bo sprejela predpis o odhodkih, da bi okrepila fiskalno vzdržnost in tako vzdržnost javnih financ. Da bi okrepila finančno stabilnost, se je Španija zavezala, da bo pred 30. septembrom zaključila postopek prestrukturiranja finančnega sektorja. Ukrepi glede zaposlovanja zajemajo predvsem izvedbene akte o aktivnih politikah na trgu dela in določbe na področju poklicnega usposabljanja ter obravnavajo neformalno zaposlovanje. Ukrepi glede konkurenčnosti se osredotočajo na reformo sistema kolektivnih pogajanj, regulirane poklice, ustanovitev svetovalnega odbora za konkurenčnost in reformo stečajne zakonodaje. Zgoraj navedene zaveze se nanašajo na vsa štiri področja Pakta. Predstavljajo nadaljevanje programa reform, ki trenutno poteka, in dodajajo zavezujoč časovni okvir za izvedbo nekaterih reform ter zagotavljajo, da se reforme, ki se že izvajajo, izvedejo v celoti. Te zaveze so bile ocenjene in upoštevane v priporočilih.

(19) Komisija je ocenila program stabilnosti in nacionalni reformni program ter zaveze pakta „euro plus“[5]. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije in v prihodnje nacionalne odločitve vključiti EU, Komisija v oceni ni upoštevala le njihovega pomena za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko v Španiji, ampak tudi upoštevanje predpisov in smernic EU. V skladu s tem Komisija meni, da je španska vlada oblikovala načrte za fiskalno konsolidacijo v skladu z zahtevanimi cilji, vendar nekatera negativna tveganja ostajajo. Rast javnih izdatkov bi morala biti pod stopnjo srednjeročne rasti BDP in treba je sprejeti pokojninsko reformo. Nadaljnji ukrepi v obdobju 2011–2012 bi se morali osredotočati na zagotavljanje stabilnosti finančnega sistema (dokončanje prestrukturiranja in konsolidacije hranilnic) in okrepitev domačih virov rasti. To je treba poskušati doseči z odpravljanjem sedanje povečane brezposelnosti, zlasti z reformo kolektivnih pogajanj in nadaljnjim izvajanjem reform, ki trenutno potekajo na trgu dela, ter natančnim spremljanjem in ocenjevanjem učinkovitosti teh reform. Storitveni sektor, stroke in poklice bi bilo treba odpreti večji konkurenci ter zmanjšati upravno breme za podjetja.

(20) Svet je glede na to oceno in ob upoštevanju Priporočila Sveta na podlagi člena 126(7) Pogodbe o delovanju Evropske unije z dne 2. junija 2010 proučil dopolnitev programa stabilnosti Španije za leto 2011, njegovo mnenje[6] pa se zlasti odraža v njegovem priporočilu v točki (1) v nadaljevanju. Ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta z dne 25. marca 2011 je Svet proučil nacionalni reformni program Španije –

PRIPOROČA, naj Španija v obdobju 2011–2012 sprejme naslednje ukrepe:

(1) izvede proračunsko strategijo v letih 2011 in 2012 ter zagotovi doseganje ciljnih primanjkljajev na vseh ravneh upravljanja, vključno s strogo uporabo obstoječih mehanizmov za nadzor primanjkljaja in dolga za regionalne vlade; sprejme nadaljnje ukrepe, če proračunski in gospodarski razvoj ne bosta takšna, kot se pričakuje; izkoristi vsako priložnost, vključno z boljšimi gospodarskimi pogoji, za pospešitev zmanjšanja primanjkljaja; določi konkretne ukrepe, da bi v celoti podprla cilje za leti 2013 in 2014; obdrži rast javnih odhodkov pod stopnjo srednjeročne rasti BDP, tako da, kot je predvideno, v zakon o stabilnosti proračuna na vseh ravneh upravljanja vključi predpis o odhodkih;

(2) kot je načrtovano, sprejme predlagano pokojninsko reformo, da bi zvišala upokojitveno starost in povečala število delovnih let za izračun pokojnin; kot je načrtovano, redno pregleduje dejavnike pokojninskega sistema v skladu s spremembami pričakovane življenjske dobe in razvije nadaljnje ukrepe za dvig dejanske upokojitvene starosti, vključno s vseživljenjskim učenjem za starejše delavce;

(3) okrepi sedanje prestrukturiranje sektorja hranilnic, tako da odpravi preostale pomanjkljivosti v njihovi strukturi upravljanja;

(4) razišče možnosti za znižanje ravni prispevkov za socialno varnost, da bi zmanjšala stroške dela, ki ne spadajo v plačo, na način, ki ne bi vplival na proračun, zlasti s spremembo strukture in stopnje DDV in obdavčitve energije; po posvetovanju s socialnimi partnerji in v skladu z nacionalno prakso sprejme in izvaja reformo postopka kolektivnih pogajanj o plačah in sistema za indeksacijo plač, da bi zagotovila, da rast plač bolje odraža razvoj produktivnosti ter pogoje na lokalni ravni in na ravni podjetij;

(5) do konca leta 2011 oceni vplive reform trga dela iz septembra 2010 in reforme aktivnih politik na trgu dela iz februarja 2011, ki jih po potrebi spremljajo predlogi nadaljnjih reform za zmanjšanje segmentacije na trgu dela in za izboljšanje zaposlitvenih priložnosti za mlade; zagotovi natančno spremljanje učinkovitosti ukrepov, določenih v nacionalnem programu reform, da bi zmanjšala zgodnje opuščanje šolanja, vključno s preventivnimi politikami, ter olajšala prehod k poklicnemu izobraževanju in usposabljanju;

(6) nadalje odpre sektor strokovnih storitev in sprejme načrtovano zakonodajo, da bi preoblikovala regulativni okvir in odstranila sedanje omejitve za konkurenco, učinkovitost in inovacije; izvaja zakon o trajnostnem gospodarstvu, zlasti ukrepe, namenjene izboljšanju poslovnega okolja in okrepitvi konkurence na trgih proizvodov in storitev na vseh ravneh upravljanja; izboljša usklajenost med regionalnimi in nacionalnimi upravami, da bi zmanjšala upravno breme za podjetja.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] UL C …, str. …

[3] Ohranjene za leto 2011 s Sklepom Sveta 2011/308/EU z dne 19. maja 2011.

[4] Več podrobnosti o zavezah v okviru pakta „euro plus“ je na voljo v SEC(2011) 718.

[5] SEC(2011) 718.

[6] Predvideno v členu 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.