SL Uradni list Evropske unije C 109/2

MNENJE EVROPSKE CENTRALNE BANKE

z dne 6. novembra 2013

o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in nekaterih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje bank ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 Evropskega parlamenta in Sveta

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Uvod in pravna podlaga

Evropska centralna banka (ECB) je dne 3. septembra 2013 prejela zahtevo Sveta Evropske unije za mnenje o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in nekaterih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje bank ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 Evropskega parlamenta in Sveta (1) (v nadaljnjem besedilu: predlagana uredba). ECB je dne 14. oktobra 2013 prejela zahtevo Evropskega parlamenta za mnenje o predlagani uredbi.

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja iz členov 127(4) in 282(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj predlagana uredba vsebuje določbe, ki vplivajo na naloge ECB, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih in drugih finančnih institucij, razen zavarovalnic, kakor je navedeno v členu 127(6) Pogodbe, ter določbe, ki vplivajo na prispevek Evropskega sistema centralnih bank k nemotenemu vodenju politik glede stabilnosti finančnega sistema, kakor je navedeno v členu 127(5) Pogodbe. V skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke je to mnenje sprejel Svet ECB.

1. Splošne pripombe

ECB v celoti podpira vzpostavitev enotnega mehanizma za reševanje (EMR), ki bo prispeval h krepitvi strukture in stabilnosti ekonomske in monetarne unije. Ob tej priložnosti ECB tudi ponavlja stališče, ki ga je izrazila v Mnenju z dne 27. novembra 2012 o predlogu uredbe Sveta o prenosu posebnih nalog na Evropsko centralno banko, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, in predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski bančni organ) (CON/2012/96) (2), in sicer, da je EMR nujna dopolnitev enotnega mehanizma nadzora (EMN), da se doseže dobro delovanje unije finančnega trga. Tak mehanizem je zato treba vzpostaviti do takrat, ko bo ECB v celoti prevzela svoje odgovornosti za nadzor. Predlagana uredba vsebuje tri bistvene elemente za učinkovito reševanje, in sicer: (a) enoten sistem, (b) enoten organ in (c) enoten sklad. Predlagana uredba se odziva na sklepe Evropskega sveta z dne 13. in 14. decembra 2012 ter 27. in 28. junija 2013 (3), ki temeljijo na poročilu z naslovom Na poti k pravi ekonomski in monetarni uniji (4).

ECB meni, da so splošna načela, predstavljena v naslednjih odstavkih, ključna za učinkovitost EMR, in pozdravlja dejstvo, da so ta načela v veliki meri upoštevana v predlagani uredbi.

1.1 Področje uporabe EMR bi moralo zajeti vse kreditne institucije s sedežem v državah članicah, ki sodelujejo v EMN.

1.2 V središču EMR bi moral biti močan in neodvisen enotni organ za reševanje z zadostnimi pooblastili za odločanje, da bi lahko sprejemal ukrepe za reševanje v interesu stabilnosti v euroobmočju in stabilnosti celotne Unije. EMR je nujna dopolnitev EMN (5), saj morajo biti ravni odgovornosti in odločanja za reševanje in nadzor usklajene. V tej zvezi ECB soglaša s stališčem Komisije, da je enoten mehanizem ustreznejši za zagotavljanje optimalnih ukrepov za reševanje, vključno z ustrezno delitvijo bremen, kot pa mreža nacionalnih organov za reševanje. Izkazalo se je, da usklajevanje med nacionalnimi sistemi za reševanje ne zadostuje za doseganje pravočasnih in najbolj stroškovno učinkovitih odločitev o reševanju, zlasti v čezmejnem okviru.

1.3 Proces odločanja bi moral omogočati pravočasno in učinkovito sprejemanje odločitev, po potrebi v zelo kratkem času, na primer v nekaj dneh ali po potrebi v nekaj urah. Temeljiti bi moral na ustreznem načrtovanju reševanja.

1.4 Enotni organ za reševanje bi moral imeti ustrezne pooblastila, instrumente in finančne vire za reševanje institucij, kakor je določeno v prihodnji direktivi o sanaciji in reševanju bank.

1.5 Enotni organ za reševanje bi moral imeti dostop do financiranja reševanja prek enotnega sklada za reševanje bank, ki bi se moral financirati s predhodnimi prispevki na podlagi tveganja s strani vseh bank, za katere velja EMR, in po potrebi dopolniti z naknadnimi prispevki. Poleg tega bi moral biti na voljo začasen, fiskalno nevtralen javni varovalni mehanizem, ki bi ga lahko zagotovili v obliki kreditne linije enotnemu skladu za reševanje bank.

1.6 Predvideni okvir za EMR bi moral določiti tesno sodelovanje med funkcijo reševanja EMR in funkcijo nadzora EMN, pri tem pa izpolnjevati in spoštovati njune institucionalne odgovornosti.

EMN in EMR sta bistvena dela celostnega finančnega okvira bančne unije, ki bosta pomagala prekiniti povezavo med bankami in državo v zadevnih državah članicah ter obrniti sedanji proces drobitve finančnega trga.

ECB močno podpira predvideni časovni okvir vzpostavitve EMR. Po tem časovnem okviru bi EMR začel veljati do sredine leta 2014, popolnoma operativen pa bi postal do 1. januarja 2015. Ta časovni okvir upošteva, da je EMR ključen element bančne unije.

2. Posebne pripombe

2.1 Pravna podlaga

Komisija predlaga kot podlago predlagane uredbe člen 114 Pogodbe, ki dovoljuje sprejetje ukrepov za približevanje nacionalnih določb, katerih cilj je vzpostavitev in delovanje notranjega trga. ECB je seznanjena s presojo predlagane pravne podlage, ki poteka v drugih institucijah Unije, in je pozorna na dane predloge sprememb predlagane uredbe, ki bi zagotovile, da bi bil člen 114 možna pravna podlaga za doseganje cilja predlagane uredbe, ki je, da se ohrani celovitost in izboljša delovanje notranjega trga prek enotne uporabe enotnega sklopa pravil za reševanje s strani organa Unije in dostopa do enotnega sklada za reševanje bank.

2.2 Upravljanje in odgovornost enotnega odbora za reševanje

ECB v splošnem pozdravlja predlagani okvir upravljanja, zlasti to, da nobena stran, posebej nacionalni organi za reševanje, ne bo imela pravice veta pri odločanju enotnega odbora za reševanje (v nadaljnjem besedilu: odbor za reševanje). Medtem ko pooblastilo za končno odločitev o dejanskem reševanju kreditne institucije ostaja v rokah Komisije, bo imel odbor za reševanje široka in neodvisna pooblastila za pripravo načrtov reševanja (6) in programov reševanja (7) ter za zahtevanje njihovega izvajanja. Izredno pomembno je, da zmožnost odločanja in načini glasovanja v EMR zagotovijo učinkovito in pravočasno sprejemanje odločitev, zlasti v obdobjih krize. Odgovornosti organov, ki sodelujejo v postopku reševanja, bi bilo treba natančneje opredeliti v izogib morebitnemu podvajanju ali prekrivanju pooblastil. Kar zadeva pooblastila odbora za reševanje, bi se s popolnejšim opisom načina izvajanja teh pooblastil izboljšala skladnost z doktrino Meroni (8), kolikor je potrebno, s ciljem, da se hkrati zagotovi dovolj prožnosti za obravnavo vsakega posameznega primera reševanja. Končno, predlagana uredba mora zagotoviti, da se lahko vsaka odločitev Komisije o dejanskem reševanju sprejme tako hitro, kot je treba (9).

ECB pozdravlja predlagani okvir glede odgovornosti odbora za reševanje, ki je skladen z institucionalnim okvirom Unije. Sporazum med Evropskim parlamentom in odborom za reševanje o praktičnih načinih izvajanja demokratične odgovornosti in nadzora (10) bi moral spoštovati zaupnost v skladu s predpisi Unije in nacionalnimi predpisi, zlasti v zvezi z nadzorniškimi informacijami, ki jih odbor za reševanje pridobi od ECB in nacionalnih pristojnih organov.

2.3 Sodelovanje med organi za reševanje in nadzornimi organi

ECB pozdravlja predvideno tesno sodelovanje med nadzornimi organi in organi za reševanje (11). Kar zadeva ECB, bi morale naloge in odgovornosti, določene v predlagani uredbi, upoštevati naloge, ki jih na ECB prenašajo Pogodba, Statut Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (“Statut ESCB”) in zlasti Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (12) (“uredba o EMN”), ter ne bi smele presegati teh nalog. ECB ugotavlja, da predlagana uredba nanjo ne prenaša novih nalog in odgovornosti, določa pa tesno sodelovanje in izmenjavo informacij (13). ECB priporoča, da se zaradi jasnosti navedbe nalog in odgovornosti ECB v predlagani uredbi sklicujejo, kjer je to ustrezno, na naloge in odgovornosti ECB, kakor so nanjo prenesene z uredbo o EMN (14).

ECB tudi ugotavlja, da predlagana uredba določa, da v primeru, kadar ECB povabi predstavnika odbora za reševanje k sodelovanju v Nadzornem odboru ECB, odbor za reševanje imenuje svojega predstavnika. Uredba o EMN pa določa, da lahko Nadzorni odbor ECB potem, ko bo ustanovljen odbor za reševanje, povabi predsednika evropskega organa za reševanje, da se udeleži sestankov Nadzornega odbora (15) kot opazovalec. Da se zagotovi popolna skladnost, je treba predlagano uredbo ustrezno spremeniti (16).

Ključno je, da se ohrani ločitev vlog in odgovornosti organov za reševanje in nadzornih organov takrat, ko se še ne predvideva kriza, v prvi fazi krize, ko lahko nadzornik uporabi ukrepe zgodnjega posredovanja v zvezi s kreditno institucijo, in takrat, ko se ocenjujejo pogoji za reševanje in odpis kapitalskih instrumentov.

Prvič, v fazi zgodnjega posredovanja je za ravnanje ali sprejetje ukrepov izključno odgovoren nadzornik. Kadar se uporabijo ukrepi zgodnjega posredovanja, je pomembno, da nadzornik brez neupravičenega odlašanja obvesti organ za reševanje. Vendar pa predlagana dolžnost ECB (ali nacionalnih nadzornih organov), da se posvetuje z organi za reševanje, preden sprejme dodatne ukrepe zgodnjega posredovanja, ni skladna s potrebo po sprejetju takojšnjih in učinkovitih ukrepov zgodnjega posredovanja v integriranem sistemu izključne odgovornosti za nadzor. Zato bi bilo treba od ECB ali nacionalnega nadzornega organa zahtevati samo to, da o takih ukrepih čimprej obvesti organe za reševanje (17). Poleg tega bi moral odbor za reševanje v fazi zgodnjega posredovanja opravljati notranje pripravljalne dejavnosti na tak način, da se izogne ogrožanju zaupanja na trgu in morebitnemu prispevanju k poslabšanju položaja zadevne institucije. Zato bi moral dejavnosti, kot so zahtevanje informacij in inšpekcijski pregledi na kraju samem, primarno opravljati nadzornik, ki bi v skladu z direktivo o sanaciji in reševanju bank vse potrebne informacije za pripravo reševanja institucije posredoval organu za reševanje (18). Neusklajenim preiskovalnim dejavnostim in inšpekcijskim pregledom na kraju samem s strani organa za reševanje bi se bilo treba izogniti, ker lahko skrhajo zaupanje (19).

Drugič, kar zadeva oceno pogojev za začetek reševanja, ECB ugotavlja, da predlagana uredba priznava, da je nadzornik v najboljšem položaju, da oceni, ali kreditna institucija propada ali bo verjetno propadla ter ali ni nobene razumne možnosti, da bi v razumnem času kakršen koli alternativen ukrep zasebnega sektorja ali nadzorni ukrep preprečil njen propad (20). ECB meni, da bi bilo treba izključno odgovornost za oceno teh dveh meril dodeliti ustreznemu nadzornemu organu, tj. ECB ali nacionalnim pristojnim organom, v skladu z razdelitvijo pristojnosti, ki jo določa uredba o EMN. Tako bo zagotovljena jasna dodelitev odgovornosti v interesu takojšnjega in učinkovitega ukrepa za reševanje (21). Predlagana uredba bi morala določati, da lahko Komisija odloči o vključitvi institucije v reševanje samo na podlagi take nadzorniške ocene (22). Ta bo tako nujni, a ne zadosten predpogoj za vključitev institucije v reševanje.

Tretjič, nadzornik je tudi v najboljšem položaju, da oceni, ali subjekt ali skupina ne bo več sposobna uspešno poslovati brez odpisa ali pretvorbe kapitala, oziroma ali potrebuje izredno javno podporo. Ta ocena sposobnosti uspešnega poslovanja se bo izvedla pred ali hkrati z oceno glede tega, ali banka izpolnjuje pogoje za reševanje, in bo tako opravljena pred začetkom reševanja. Zato bi morala predlagana uredba odgovornost za to oceno jasno dodeliti nadzorniku, ta nadzorniška ocena pa bi morala biti nujni predpogoj za odpis ali pretvorbo kapitalskih instrumentov (23).

Poleg tega bi zato, da se zagotovijo ustrezne zavore in ravnotežje, odbor za reševanje in Komisija morala imeti možnost, da kadar koli zahtevata oceno nadzornika (ECB ali pristojnega nacionalnega organa), če banka propada ali bo verjetno propadla ali se šteje, da ne bo več sposobna uspešno poslovati brez odpisa kapitala. S tem se bo preprečila morebitna nadzorniška neaktivnost v primeru, kadar organ za reševanje meni, da je treba ukrepati (24).

Končno, predlagana uredba določa, da ECB in nacionalni nadzorni organi odboru za reševanje in Komisiji zagotovijo vse informacije, potrebne za opravljanje njunih nalog. Izmenjava informacij je pomemben predpogoj, da lahko nadzor in reševanje učinkovito delujeta. Tako bi bilo treba pojasniti, da so vse dolžnosti v zvezi z zagotavljanjem informacij vzajemne. Zlasti bi moral biti nadzornik ob prvi priložnosti obveščen o vseh načrtovanih in izvedenih ukrepih v postopku reševanja, kar bi mu omogočilo predvideti možne vplive na finančno stabilnost in na to opozoriti organ za reševanje (25).

2.4 Sodelovanje ECB v odboru za reševanje in splošna vključenost centralnih bank

ECB izpostavlja, da uvodna izjava 19 predlagane uredbe, ki omenja „predstavnike“ Komisije in ECB, ni skladna z ostalim besedilom predlagane uredbe, po katerem nekatere člane odbora za reševanje imenujeta Komisija in ECB. Natančneje, člen 39 predlagane uredbe določa, da je odbor za reševanje sestavljen med drugim iz člana, ki ga imenuje ECB za mandat, ki traja pet let in ni obnovljiv. V skladu s členom 43 predlagane uredbe morajo člani odbora za reševanje delovati neodvisno in objektivno v interesu Unije kot celote ter ne smejo zahtevati ali prejemati navodil od institucij ali organov Unije, katere koli vlade države članice ali drugega javnega ali zasebnega organa. V skladu s členoma 45 in 49 predlagane uredbe član, ki ga imenuje ECB, sodeluje z glasovalno pravico tako na plenarnih sejah kot tudi na izvršnih sejah odbora za reševanje.

Da bi natančneje upoštevali razliko med vlogo ECB v skladu z uredbo o EMN in njeno vlogo sodelujoče v odboru za reševanje v skladu s predlagano uredbo ter da bi ohranili ločitev institucionalnih odgovornosti med funkcijama nadzora in reševanja v Uniji, ECB priporoča, naj ima ECB odprto vabilo za sodelovanje v vlogi opazovalca na vseh (plenarnih in izvršnih) zasedanjih odbora za reševanje (26).

Glede na pomembno vlogo in strokovno znanje centralnih bank v zvezi s finančno stabilnostjo ter njihove makrobonitetne odgovornosti bi morale nacionalne centralne banke – ki po nacionalnem pravu ne delujejo kot organi za reševanje – imeti pravico, da se udeležijo zasedanj odbora kot opazovalci, in bi morale biti poleg ECB vključene v ocenjevanje sistemskega vpliva ukrepov za reševanje (27).

2.5 Ocena rešljivosti ter minimalne zahteve za lastna sredstva in upravičene obveznosti

ECB pozdravlja dejstvo, da predlagana uredba določa, da bo odbor za reševanje ocenil rešljivost katerega koli subjekta iz člena 2 po posvetovanju s pristojnim organom, vključno z ECB (28). V zvezi s samo oceno zadošča posvetovanje z nadzornikom, ukrepe za odpravo ovir za rešljivost pa bi bilo treba določiti skupaj in izvesti v sodelovanju z nadzornikom. To bi se ujemalo s pomembno udeležbo nadzornikov pri pripravi načrtov reševanja (29). Ta ocena ne bi smela predvidevati finančne pomoči enotnega sklada za reševanje bank, z izjemo zagotavljanja začasne likvidnosti. Predvidevanje podpore solventnosti s strani sklada ne bi bilo skladno s splošnim načelom, da so delničarji in upniki posamezne institucije ali skupine prvi v vrsti za kritje izgub pri reševanju (30). Enotni sklad za reševanje bank zagotovi vire samo, če ne zadošča financiranje reševanja s strani delničarjev in upnikov. Zato bi morala ocena rešljivosti institucije ali skupine zagotoviti, da znotraj same institucije ali skupine obstaja zmožnost kritja izgub, ki zadostuje za verodostojno strategijo reševanja (31).

ECB meni, da so minimalne zahteve za lastna sredstva in upravičene obveznosti ključen element pri zagotavljanju rešljivosti in ustrezne zmožnosti kritja izgub. V tej zvezi bi moral imeti pristojni organ večjo vlogo pri določanju minimalnih zahtev za lastna sredstva in upravičene obveznosti, glede na to, da lahko te neposredno vplivajo na poslovanje banke kot delujočega podjetja in so zato pomembne za pristojni organ. Odbor za reševanje bi moral zato zahteve za lastna sredstva in upravičene obveznosti določiti „v sodelovanju“ s pristojnim organom (32). Kar zadeva splošne določbe, ki urejajo minimalne zahteve za lastna sredstva in upravičene obveznosti, ECB razume, da bo predlagana uredba zagotovila popolno skladnost s prihodnjo direktivo o sanaciji in reševanju bank ter se tako tudi sklicevala na merila za upravičenost obveznosti, ki so upravičene za potrebe minimalnih zahtev za lastna sredstva in upravičene obveznosti (33).

2.6 Reševanje z zasebnimi sredstvi

Predlagana uredba določa, da se določbe o reševanju z zasebnimi sredstvi uporabljajo od 1. januarja 2018. To pomeni, da bo med letoma 2015 in 2018 EMR morda moral reševati banke brez tega instrumenta za reševanje. Toda če se bodo pri reševanju uporabila javna sredstva ali sredstva enotnega sklada za reševanje bank, bodo nova pravila o državni pomoči (34) zahtevala obvezno reševanje z zasebnimi sredstvi v obliki kapitala in podrejenega dolga. Ne glede na to bo prišlo do negotovosti glede tega, ali se za reševanje z zasebnimi sredstvi lahko uporabi nadrejeni nezavarovani dolg, saj se bodo lahko države članice same odločale, ali naj predčasno uvedejo okvir za reševanje z zasebnimi sredstvi.

Glede na to ECB podpira uvedbo instrumenta reševanja z zasebnimi sredstvi prej kot leta 2018. Ocenjuje se, da je možnost reševanja z zasebnimi sredstvi v veliki meri že upoštevana pri cenah, tako da se pričakuje, da bo vpliv na financiranje zelo majhen. Poleg tega bi z uveljavitvijo instrumenta reševanja z zasebnimi sredstvi prispevali k pravni varnosti, skladnosti in predvidljivosti ter se tako izognili ad hoc rešitvam (35).

Zdi se, da določba o prednosti terjatev v primeru insolventnosti, ki določa vrstni red kritja izgub pri reševanju z zasebnimi sredstvi (36), ni enaka določbam v prihodnji direktivi o sanaciji in reševanju bank. Zato bi bilo treba v odvisnosti od končnega besedila, ki ga bo sprejel zakonodajalec Unije, zagotoviti skladnost. Zlasti bi morale krite vloge imeti prednost pred vsemi, upravičene vloge fizičnih oseb ter malih in srednje velikih podjetij pa bi morale imeti prednost pred drugimi nadrejenimi nezavarovanimi terjatvami. V tej zvezi bi morala biti tudi vloga sistemov zajamčenih vlog pri reševanju popolnoma usklajena s prihodnjo direktivo o sanaciji in reševanju bank, tako da bo določen vstop sistemov zajamčenih vlog v pravice in obveznosti imetnikov kritih vlog (37).

2.7 Enotni sklad za reševanje bank

ECB pozdravlja, da bo EMR vključeval enotni sklad za reševanje bank, ki bo financiran s predhodnimi prispevki na podlagi tveganja s strani institucij, ki se nahajajo v državah članicah, ki sodelujejo v EMR. Tak nadzor nad skupnim skladom za reševanje je bistven element EMR, da se zagotovi ustrezno financiranje reševanja brez uporabe javnih sredstev. Odboru za reševanje bo omogočil sprejemanje hitrih ukrepov, ne da bi bile potrebne dolge razprave o delitvi bremen pri čezmejnih bankah, in tako zagotovil optimalno in stroškovno najbolj učinkovito strategijo reševanja na evropski ravni. Z združevanjem sredstev bo lahko enotni sklad za reševanje bank učinkoviteje ščitil davkoplačevalce kot v primeru nacionalnih ureditev ter tako prekinil škodljive povezave med bankami in njihovimi državami.

Predlagana uredba določa za enotni sklad za reševanje bank ciljno raven vsaj 1 % kritih vlog. ECB meni, da krite vloge niso najprimernejše merilo, glede na to, da ne odražajo v celoti možnih stroškov financiranja pri reševanju. Obseg kritih vlog je lahko stabilen, medtem ko se skupne obveznosti znatno povečajo, lahko pa se poveča, medtem ko skupne obveznosti ostanejo stabilne. V obeh primerih možna izpostavljenost sklada za reševanje ne bi bila ustrezno odražena. Upoštevati bi bilo treba tudi dejstvo, da so krite vloge že zavarovane prek sistema zajamčenih vlog, saj bi ta prispeval k financiranju reševanja, če (prednostne) krite vloge utrpijo izgubo. To merilo bi bilo zato treba dopolniti z referenčno vrednostjo glede na skupne obveznosti, ki bi jo moral odbor za reševanje ustrezno umeriti, pri tem pa bi bilo treba ohraniti 1 % kritih vlog kot najnižjo raven (38).

2.8 Varovalni mehanizmi

ECB pozdravlja predlog za vzpostavitev dodatnih varovalnih mehanizmov, ki bi jih lahko aktivirali v izjemnih okoliščinah, kadar predhodni prispevki v enotni sklad za reševanje bank ne bi zadoščali in naknadni prispevki ne bi bili takoj dostopni za kritje stroškov sklada, in sicer v obliki pridobitve posojil ali drugih oblik podpore od finančnih institucij ali drugih tretjih oseb. Taki varovalni mehanizmi bi povečali odpornost EMR proti zelo hudim gospodarskim in finančnim pretresom ter s tem okrepili njegovo zmožnost preprečevanja sistemskih kriz. ECB tudi podpira zahtevo, da vse financiranje s strani varovalnih mehanizmov povrne finančni sektor in ga ne krijejo fiskalni organi. Ta zahteva varuje enega od glavnih razlogov za ustanovitev EMR, in sicer, da se banke rešuje, ne da bi pri tem davkoplačevalci utrpeli trajne stroške. Kar zadeva te elemente, je predlagana uredba v celoti skladna s sklepi Evropskega sveta z dne 13. in 14. decembra 2012 ter 27. in 28. junija 2013 (39), ki temeljijo na poročilu z naslovom Na poti k pravi ekonomski in monetarni uniji.

Hkrati ECB ugotavlja, da predlagana uredba ni jasna glede predvidene zasnove dodatnih varovalnih mehanizmov. Zlasti predlagana uredba ob tem, ko določa možnost pridobitve posojil od tretjih oseb (40), ne pojasni, ali bi dodatni varovalni mehanizmi vključevali tudi začasen dostop do javnih sredstev ali pa bi uporabljali samo posojila od zasebnega sektorja. Ker je v predlaganem členu 6(4) izrecno pojasnjeno, da države članice niso zavezane odobriti takega dostopa, kaže, da bi se tak dostop lahko odobril samo na prostovoljni podlagi. ECB meni, da bi bil dostop do fiskalnih virov, ob upoštevanju načela fiskalne nevtralnosti, bistven element varovalnih mehanizmov EMR. Razlog za to je, da bodo zasebni viri financiranja zlasti na začetku delovanja EMR morda omejeni in lahko v primeru silovitih pretresov na finančnem trgu začasno usahnejo. ECB razume, da Komisija ni vključila obveznosti sodelujočih držav članic, da odobrijo dostop do javnih sredstev, ker bi to omejilo fiskalno suverenost držav članic, v katero ni mogoče poseči na pravni podlagi predlagane uredbe. Glede na to je za ECB pomembno, da sodelujoče države članice zagotovijo skupen in trden javni varovalni mehanizem, ki bo na voljo, ko bo predlagana uredba začela veljati (41).

Ta javni varovalni mehanizem bi lahko vključeval kreditno linijo, ki bi EMR je omogočala dostop do skupnih fiskalnih virov sodelujočih držav članic. Zaradi spoštovanja načela fiskalne nevtralnosti bi bilo treba kreditno linijo v primeru, da se uporabi, v celoti povrniti. Pomembno bi bilo skrbno umeriti obdobje za povrnitev teh sredstev s strani finančnega sektorja, da bi se izognili prekomerno procikličnim dajatvam. Taka kreditna linija bi bila popolnoma skladna z določbami sklepov Evropskega sveta iz decembra 2012 (42) in podobnimi okviri za reševanje v drugih državah, na primer s kreditno linijo, ki jo zakladnica ZDA zagotavlja zvezni agenciji za zavarovanje vlog Federal Deposit Insurance Corporation.

2.9 Razmerje z okvirom za državno pomoč

ECB ugotavlja, da je predlagana uredba zasnovana tako, da se ohranijo pristojnosti Komisije na področju državne pomoči v vseh primerih reševanja, ki vključujejo podporo, ki izpolnjuje pogoje za državno pomoč. To bo doseženo z vodenjem postopka v zvezi z državno pomočjo vzporedno s postopkom reševanja (43). Vendar pa je namen predlagane uredbe tudi to, da se v primerih, ki vključujejo podporo enotnega sklada za reševanje bank, vzporedno s postopkom reševanja po analogiji izvede nadzor nad državno pomočjo (44).

ECB priznava, da se je okvir za državno pomoč izkazal kot bistven pri opredeljevanju skupnih parametrov za nacionalno javno podporo v okviru reševanja bank v vsej Uniji. Vendar pa ECB meni, da bi bilo treba skrbno oceniti vpliv uporabe nadzora nad državno pomočjo in vpliv tega na reševanje, ki ga izvaja EMR. Ko bo EMR popolnoma operativen, se bodo odločitve o reševanju sprejemale na ravni Unije, tako pa se bodo ohranjali enaki konkurenčni pogoji in se ne bo izkrivljal enotni trg (45). Glede na to vzporedno ocenjevanje po postopku v zvezi z državno pomočjo ne bi smelo zadrževati, podvajati ali ovirati postopka reševanja. Cilj, da se ohrani notranji trg ter ne izkrivlja konkurenca med sodelujočimi državami članicami in nesodelujočimi državami članicami, je mogoče doseči v postopku reševanja. Vključitev vidikov državne pomoči v postopek reševanja bi lahko predvideli zlasti glede na to, da je Komisija pooblaščena za končno odločitev. V vsakem primeru bi moralo biti pri uporabi predlagane uredbe zagotovljeno, da nadzor nad državno pomočjo ne bo povzročil neupravičenih zamud niti oviral doseganja ciljev reševanja, zlasti glede na potrebo po varovanju finančne stabilnosti (46). Zaradi jasnosti in pravne varnosti bi bilo koristno, če bi Komisija v predlagani uredbi jasno določila, katera pravila okvira za državno pomoč in kateri postopek se bodo uporabljali po analogiji, ter po potrebi na ustrezen način dodatno pojasnila podrobnosti glede njihove uporabe.

Končno, v prihodnosti bi bilo morda treba podrobneje analizirati uporabo pravil o državni pomoči po analogiji ter medsebojni vpliv vidikov državne pomoči in vidikov finančne stabilnosti v okviru reševanja (47).

2.10 Sodna presoja odločitev o reševanju

Predlagana uredba ne vsebuje določb o sodnem nadzoru in z njim povezanih zadevah v zvezi z odločitvami o reševanju. ECB razume, da bodo (a) odločitve odbora za reševanje/Komisije o reševanju (48) in odločitve Komisije v zvezi s skladnostjo s pravili o državni pomoči na eni strani ter (b) ukrepi za reševanje, ki jih sprejmejo nacionalni organi za reševanje in s katerimi se izvaja program reševanja v skladu z navedenimi odločitvami in pravili o državni pomoči, na drugi strani še naprej predmet sodne presoje s strani Sodišča Evropske unije oziroma nacionalnih sodišč. ECB izpostavlja, da bi moral skupek pravnih sredstev pred Sodiščem v skladu s Pogodbo in predlagano uredbo ter pred nacionalnimi sodišči v skladu z domačimi predpisi sodelujočih držav članic zagotavljati pravice do sodnega varstva fizičnim in pravnim osebam, ki jih prizadenejo odločitve EMR.

Zaradi pravne jasnosti bi bilo koristno, če bi uredba določala, da ne posega v pristojnost nacionalnih sodišč, da preizkusijo dejanja in opustitve nacionalnih organov za reševanje in drugih pristojnih organov pri izvajanju odločitev odbora za reševanje, sprejetih v postopku reševanja v skladu s členom 16. Poleg tega bi se lahko preučila možnost uvedbe določb, ki bi izključile ali vsaj omejile možnost razveljavitve odločitev odbora za reševanje, zlasti odločitev po členu 26(2) predlagane uredbe, v skladu z določbami direktive o sanaciji in reševanju bank glede pravice do pritožbe in izključitve drugih dejanj. Zadevne določbe bi morali skrbno uravnotežiti, da bi zagotovili skladnost z jamstvi premoženjskih pravic iz Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in Evropske konvencije o človekovih pravicah.

Končno, da se poveča preglednost glede razpoložljivih pravnih sredstev v okviru EMR, bi bilo priporočljivo, da se orišeta domet in vsebina pravice strank, ki jih prizadenejo ukrepi za reševanje v okviru EMR, do sodne presoje, in sicer na primer tako, da se določi, da je treba pri sodni presoji dejanj in opustitev nacionalnih organov za reševanje v celoti upoštevati, da so v skladu s členom 16(8) predlagane uredbe nacionalni organi zavezani sprejeti vse potrebne ukrepe za izvedbo odločitev odbora za reševanje, in da so te odločitve predmet sodne presoje s strani Sodišča Evropske unije. To bi lahko naredili v obrazložitvenem memorandumu k predlagani uredbi ali v ločenem dokumentu.

2.11 Terminologija

ECB pozdravlja cilj Komisije, da zagotovi, da bo predlagana uredba skladna s prihodnjo direktivo o sanaciji in reševanju bank, s čimer bi se morala zagotoviti tudi skladnost uporabljenih opredelitev pojmov. Treba bi bilo ohraniti opredelitve pojmov iz direktive o sanaciji in reševanju bank, razen če obstajajo objektivni razlogi za njihovo drugačno ureditev ali opustitev v predlagani uredbi (49). V tej zvezi bi bilo treba v predlagani uredbi uporabiti dosleden pristop pri sklicevanju na nadzorni organ, na primer s sklicevanjem na „pristojni organ“ ter pojasnilom, da to vključuje ECB v vlogi nadzornika in nacionalne nadzorne organe.

2.12 Države članice, ki so vzpostavile tesno sodelovanje

ECB priporoča, da se v predlagano uredbo vnese določba, ki bo obravnavala postopke reševanja, ki še niso bili zaključeni, v primeru, da bi država članica, ki je vzpostavila tesno sodelovanje (50) in zanjo samodejno velja predlagana uredba, to sodelovanje prekinila.

V Frankfurtu na Majni, 6. novembra 2013 Predsednik ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2013) 520 final.

(2) UL C 30, 1.2.2013, str. 6. Vsa mnenja ECB so objavljena na spletni strani ECB na naslovu www.ecb.europa.eu.

(3) Dostopno na spletni strani Evropskega sveta na naslovu www.consilium.europa.eu.

(4) Predstavljeno med zasedanjem Evropskega sveta decembra 2012 in dostopno na spletni strani Evropskega sveta na naslovu www.consilium.europa.eu.

(5) Glej tudi Mnenje Evropske centralne banke z dne 29. novembra 2012 o predlogu direktive o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij (CON/2012/99) (UL C 39, 12.2.2013, str. 1).

(6) Glej člen 7 predlagane uredbe.

(7) Glej člen 20 predlagane uredbe.

(8) Sodba z dne 13. junija 1958 v zadevi Meroni proti Visoki oblasti (9/56, Recueil, str. 133), sodba z dne 14. maja 1981 v zadevi Romano proti INAMI (98/80, Recueil, str. 1241) in sodba z dne 12. julija 2005 v združenih zadevah C-154/04 in C-155/04, Alliance for natural health in drugi (ZOdl., str. I-6451).

(9) Glej na primer pripombe k členu 16 predlagane uredbe, ki so navedene v nadaljevanju in pri predlagani spremembi besedila v spremembi 6.

(10) Člen 41(8) predlagane uredbe.

(11) Glej poglavje 4 (Sodelovanje) predlagane uredbe.

(12) UL L 287, 29.10.2013, str. 63. Glej zlasti člena 3(3) in 27(2) uredbe o EMN.

(13) Člen 27(2) in (3) predlagane uredbe.

(14) Glej na primer predlagane spremembe besedila v spremembah 2, 5, 8 in 10.

(15) Glej člen 26(11) in uvodno izjavo 70 uredbe o EMN.

(16) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 12.

(17) Člen 11(4) predlagane uredbe je tako treba ustrezno spremeniti. Glej zadevno predlagano spremembo besedila v spremembi 5.

(18) Člen 23(1)(ec) splošnega pristopa v zvezi s predlogom direktive o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi direktiv Sveta 77/91/EGS, 82/891/ES, 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES in 2011/35/ES ter Uredbe (EU) št. 1093/2010, o katerem so se dogovorili finančni ministri držav članic na zasedanju Sveta ECOFIN 27. junija 2013 [2012/0150 (COD)-11148/1/13 Rev 1].

(19) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 14.

(20) V uvodni izjavi 16 predlagane uredbe je navedeno: „ECB je kot nadzornik znotraj EMN v najboljšem položaju, da oceni, ali kreditna institucija propada ali bo verjetno propadla ter ali ni nobene razumne možnosti, da bi v razumnem času kakršen koli alternativen ukrep zasebnega sektorja ali nadzorni ukrep preprečil njen propad“.

(21) To je bilo poudarjeno tudi v Mnenju CON/2012/99, odstavek 2.1.

(22) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 6.

(23) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 8.

(24) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 8.

(25) Glej predlagane spremembe besedila v spremembah 11, 12 in 13.

(26) Glej predlagane spremembe besedila v spremembah 15, 16 in 17.

(27) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 15.

(28) To je skladno z dokumentom Odbora za finančno stabilnost (FSB) Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions (Ključne lastnosti ureditev za učinkovito reševanje finančnih institucij), oktober 2011, ki je dostopen na spletni strani FSB na naslovu www.financialstabilityboard.org. Glej Prilogo II in oddelek 10.

(29) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 3.

(30) Glej člen 13(1) predlagane uredbe.

(31) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 7.

(32) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 4.

(33) Glej npr. predlagani člen 39(2) direktive o sanaciji in reševanju bank, ki določa pogoje, pod katerimi se obveznost šteje za upravičeno obveznost.

(34) Glej Sporočilo Komisije z dne 30. julija 2013 o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. avgusta 2013 dalje (UL C 216, 30.7.2013, str. 1).

(35) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 22.

(36) Ob upoštevanju seznama izvzetij, ki se lahko uporabijo v izjemnih okoliščinah. Glej člen 24(5) predlagane uredbe.

(37) Člena 15 in 73 predlagane uredbe bi se zato morala sklicevati na člena 98a in 99 prihodnje direktive o sanaciji in reševanju bank.

(38) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 19.

(39) Dostopno na spletni strani Evropskega sveta na naslovu www.consilium.europa.eu.

(40) V tej zvezi ECB izpostavlja, da v skladu s prepovedjo denarnega financiranja centralna banka ne sme financirati sklada za reševanje. Glej na primer konvergenčno poročilo ECB iz leta 2013, str. 28.

(41) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 20.

(42) V sklepih Evropskega sveta z dne 13. in 14. decembra 2012 je navedeno: „(…) Enotni reševalni mehanizem bi moral temeljiti na prispevkih finančnega sektorja ter vključevati ustrezno in učinkovito skupno varovalno ureditev. Ta varovalna ureditev bi morala biti srednjeročno davčno nevtralna z zagotavljanjem, da se državna podpora povrne na podlagi naknadnih dajatev finančnega sektorja.“ ECB se zaveda, da se take kreditne linije ne more vzpostaviti zgolj s predlagano uredbo in se je treba zanesti na obveznost odbora za reševanje, da tako kreditno linijo dejavno pridobi, pod pogojem, da so vzpostavljeni finančni mehanizmi za odobritev dostopa do nje.

(43) Glej odstavek 4.1.3 obrazložitvenega memoranduma k predlagani uredbi (v nadaljnjem besedilu: obrazložitveni memorandum) in zadnji stavek člena 16(8) predlagane uredbe.

(44) Glej člen 16(10) predlagane uredbe in odstavek 1.2 obrazložitvenega memoranduma.

(45) Glej zlasti uvodne izjave 7, 9 in 13 predlagane uredbe.

(46) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 6.

(47) Glej predlagano spremembo besedila v spremembi 21.

(48) Glej člen 16 predlagane uredbe, tudi ob upoštevanju člena 78 glede nepogodbene odgovornosti odbora za reševanje.

(49) Glej na primer člen 3(13) predlagane uredbe, ki opredeljuje pojem „skupina“. Ta se razlikuje od opredelitve tega pojma v členu 2(4) splošnega pristopa v zvezi s predlogom direktive o vzpostavitvi okvira za sanacijo in reševanje bank, ki propadajo, z dne 27. junija 2013.

(50) Kakor je opredeljeno v uredbi o EMN.