Mnenje Evropske centralne banke

z dne 5. septembra 2022

o predlogu uredbe o harmoniziranih pravilih za pravičen dostop do podatkov in njihovo uporabo (akt o podatkih)

(CON/2022/30)

(2022/C 402/05)

Uvod in pravna podlaga

Evropska komisija je 23. februarja 2022 sprejela predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o harmoniziranih pravilih za pravičen dostop do podatkov in njihovo uporabo (akt o podatkih) (1) (v nadaljnjem besedilu: predlagana uredba). Evropska centralna banka (ECB) meni, da predlagana uredba sodi v okvir njene pristojnosti, zato je sklenila uveljaviti svojo pravico iz drugega stavka člena 127(4) in člena 282(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije, da predloži mnenje.

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja iz členov 127(4) in 282(5) Pogodbe, saj predlagana uredba vsebuje določbe, ki vplivajo na naloge ECB v zvezi z opredelitvijo in izvajanjem denarne politike in spodbujanjem nemotenega delovanja plačilnih sistemov v skladu s prvo in četrto alineo člena 127(2) in členom 282(1) Pogodbe ter zbiranjem statističnih podatkov v skladu s členom 5 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljnjem besedilu: Statut ESCB). To mnenje je v skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke sprejel Svet ECB.

1. Splošne pripombe

1.1 Predlagana uredba je pomemben element operacionalizacije evropske strategije za podatke ( 2 ) . Vzpostavitev trdnega pravnega okvira bo olajšala razvoj evropskega podatkovnega gospodarstva. ECB zato pozdravlja predlagano uredbo in uvedbo okvira za dostop do podatkov iz virov v zasebnem sektorju in njihovo uporabo, ki vključuje zahteve glede souporabe podatkov, preglednosti in varovanja zaupnosti.

1.2 ECB pozdravlja namero Komisije, da izvede oceno predlagane uredbe dve leti po datumu začetka njene uporabe ( 3 ) . Ocena bi morala obravnavati učinkovitost in uspešnost tehničnega okvira ter postopkov, vzpostavljenih za uskladitev s predlagano uredbo.

1.3 Predlagana uredba je horizontalna uredba, ki določa osnovna pravila za uporabo v vseh sektorjih in s katero bi se načeloma morala uskladiti vsa bodoča sektorska zakonodaja, vključno z zakonodajo, ki sodi na področje pristojnosti ECB, kot je Direktiva (EU) 2015/2366 Evropskega parlamenta in Sveta ( 4 ) (v nadaljnjem besedilu: direktiva PSD2). Pomembno je upoštevati mnenje ECB o tej horizontalni uredbi, saj bo verjetno vplivala na sektorsko zakonodajo, o kateri bo ECB lahko sprejela dodatna mnenja, ko se bo taka zakonodaja spreminjala.

1.4 Lahko se zgodi, da bo potrebna dodatna zakonodaja, ki bo določala podrobnejša pravila od tistih iz predlagane uredbe, da se ECB omogoči dostop do podatkov, ki jih potrebuje za opravljanje svojih nalog. ECB bo morala morda o taki zakonodaji sprejeti dodatna mnenja.

1.5 Evropska komisija in zakonodajalca Unije morajo oceniti skladnost predlagane uredbe s pravili Unije o varstvu podatkov.

2. Posebne pripombe

2.1 Področje uporabe predlagane uredbe

2.1.1 Cilj predlagane uredbe je urediti in olajšati dostop do podatkov, pridobljenih ali ustvarjenih z uporabo izdelkov ali z njimi povezanih storitev, in uporabo teh podatkov. Pojem „izdelek“ je opredeljen kot opredmetena, premična stvar, tudi kadar je vključena v nepremično stvar, ki pridobiva, ustvarja ali zbira podatke o svoji uporabi ali okolju in ki lahko sporoča podatke preko javno dostopne elektronske komunikacijske storitve ter pri kateri shranjevanje in obdelava podatkov nista glavna funkcija ( 5 ) . Čeprav se zdi, da ta široka opredelitev sledi cilju predlagane uredbe, ki je povečanje vrednosti podatkov za potrošnike, podjetja in družbo ( 6 ) , bi lahko v njen obseg spadale nekatere vrste podatkov, kot so podatki, ki jih ustvari javni sektor. Področje uporabe predlagane uredbe bi bilo treba jasno opredeliti, da se izključijo nekatere vrste podatkov, kot so podatki, ki jih ustvari javni sektor.

2.1.2 V okviru finančnih storitev ECB priporoča, da se pojasni, kateri izdelki bi lahko bili zajeti v opredelitvi iz predlagane uredbe. Finančne storitve ali z njimi povezani izdelki, kot so plačilni računi, plačilne kartice in aplikacije na uporabnikovem pametnem telefonu, bi lahko bili zajeti v opredelitvi pojmov „izdelek“ in „z njim povezana storitev“ iz predlagane uredbe. Poleg tega je v obrazložitvenem memorandumu k predlagani uredbi direktiva PSD2 navedena kot primer sektorske zakonodaje, ki obravnava dostop do podatkov. Direktiva PSD2 obravnava dostop do plačilnih računov, ki so elektronsko dosegljivi. Ni jasno, ali se taki plačilni računi štejejo za izdelke, kot so opredeljeni v predlagani uredbi. ECB želi poudariti kompleksnost in raznolikost primerov iz resničnega življenja na področju plačilnih storitev in instrumentov ter opozoriti, da predlagana uredba na tem področju ne bi smela ustvarjati nepredvidljivih omejitev in zapletov. Na področje uporabe predlagane uredbe bi morali spadati samo izdelki, ki so v posesti uporabnika.

2.2 Standardizacija

2.2.1 Predlagana uredba ne obravnava tehničnega izvajanja pravnega okvira za dostop do podatkov in njihovo uporabo. Analiza prispevkov v okviru javnega posvetovanja o predlagani uredbi je pokazala, da je 69 % anketirancev s področja medpodjetniškega poslovanja, ki so se srečevali z določenimi težavami, poročalo o tehničnih ovirah (formati, pomanjkanje standardov). Eno od spoznanj, pridobljenih z izvajanjem direktive PSD2, ki prav tako pod določenimi pogoji omogoča dostop do nekaterih vrst informacij o plačilnih transakcijah in računih, je, da tehnično izvajanje povzroča zamude pri doseganju ciljev iz direktive PSD2. Da bi odpravili ovire za prehajanje med storitvami obdelave podatkov, bi morala predlagana uredba od evropskih organov za standardizacijo zahtevati, naj pripravijo potrebne standarde in odprte specifikacije za interoperabilnost. Poleg tega predlagana uredba od Komisije zahteva, naj sprejme skupne specifikacije na področjih, na katerih ni harmoniziranih standardov ali na katerih ti niso zadostni, da bi dodatno okrepila interoperabilnost skupnih evropskih podatkovnih prostorov, vmesnikov za aplikacijsko programiranje (API), zamenjave ponudnikov storitev v oblaku in pametnih pogodb. Težavnosti prihodnjega dela in števila let, potrebnih za njegovo dokončanje, ne gre podcenjevati.

2.2.2 Če standardizacija podatkov s predlagano uredbo ne bo dosežena, bo koristnost podatkov v primerih izjemne potrebe morda težko oceniti. Poleg tega nestandardizirani podatki morda ne bi bili uporabni za namene odločanja.

2.3 Dostop ECB do podatkov in njihova uporaba v ECB

2.3.1 Ureditev, v kateri se javnemu sektorju omogoči, da dostopa do podatkov, ki so v zasebni lasti, in jih uporablja za več opredeljenih namenov v javnem interesu, ima precejšnje koristi. Eurosistem pri izvajanju svojih nalog na področju denarne politike vseskozi uporablja uradne statistične podatke, ki jih pripravijo ECB ter članice Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) in evropskega statističnega sistema (ESS), pa tudi neuradne in netradicionalne vire podatkov. Netradicionalni viri podatkov lahko vključujejo visokofrekvenčne kazalnike mobilnosti prebivalstva, ki temeljijo na podatkih operaterjev mobilnih omrežij, ki se lahko na primer uporabijo za preverjanje učinkov omejitev mobilnosti v primeru pandemije ali vojne; indekse cen življenjskih potrebščin, ki temeljijo na podatkih iz podatkovnih baz večjih trgovcev na drobno, ter statistične podatke o potrošnji gospodinjstev ali nacionalnih računih, podprte s podatki o finančnih transakcijah, kot so naročila, računi, provizije pri plačilu s kartico in vknjižbe. Poleg tega se je v zadnjih nekaj letih zaradi digitalizacije in kriznega upravljanja povečala potreba organov odločanja ECB, da pri odločanju uporabljajo nestandardne podatke, zlasti: (1) v izrednih in kriznih razmerah pri opravljanju nalog na področju denarne politike ter (2) v statistične namene, da preverijo kakovost nestandardnih podatkov pred sprejetjem ali spremembo pravnih aktov v zvezi z zbiranjem statističnih informacij ali njihovo uporabnost pred izrednimi ali kriznimi razmerami.

2.3.2 Zato ECB meni, da bi moral biti dostop, omogočen ECB in nacionalnim centralnim bankam, širši, kot je predvideno v predlagani uredbi. Članicam ESCB bi bilo treba omogočiti dostop do podatkov, ki spadajo na področje uporabe predlagane uredbe, in njihovo uporabo, ne le kadar se pojavi izjemna potreba po uporabi podatkov za opravljanje nalog ESCB, ampak tudi za statistične namene, če bi to ECB pomagalo pri zbiranju uradnih statističnih podatkov s pomočjo nacionalnih centralnih bank. To bi nato pomagalo ECB, kadar prispeva k harmonizaciji pravil in običajnih postopkov glede zbiranja, urejanja in razpošiljanja statističnih podatkov s področij v njeni pristojnosti. Omogočanje predložitve zahtev za pridobitev podatkov v statistične namene bi bilo zelo koristno za končne uporabnike, saj bi omogočalo analizo podatkov za ugotavljanje trendov/vzorcev in prihranilo čas pred sprejemanjem uredb ter prispevalo k analizi potreb ESCB po podatkih v izrednih in kriznih razmerah. Ob upoštevanju navedenega je temeljnega pomena, da širši dostop spremljajo zaščitni ukrepi, da se zagotovi dostop do podatkov in njihova uporaba le v obsegu in na ravni podrobnosti, ki sta potrebna za izpolnjevanje zakonsko predpisanih nalog, kot so razvoj, priprava in razširjanje uradne statistike, ter da institucije Unije in organi javnega sektorja uvedejo vse potrebne regulativne, upravne, tehnične in organizacijske ukrepe za zagotovitev varstva podatkov.

2.3.3 Podatke, ki se dajo na voljo za odziv na splošno nevarnost, je treba zagotoviti brezplačno, za podatke, ki se dajo na voljo institucijam, agencijam ali organom Unije in organom javnega sektorja v drugih primerih, pa lahko imetniki podatkov zaračunajo nadomestilo. Nadomestilo ne bi smelo presegati tehničnih in organizacijskih stroškov, ki nastanejo pri zagotavljanju podatkov, tj. stroškov anonimizacije in tehnične prilagoditve brez uporabe razumne marže. Kadar je institucijam Unije zagotovljen dostop do podatkov v zasebni lasti, jim ne bi smeli nastati nerazumni stroški. Ob upoštevanju dejstva, da vsaka zahteva po informacijah služi javnemu interesu, bi bilo treba podatke dati na voljo za ceno, ki ustreza stroškom, in brez uvedbe „razumne marže“, zlasti v primerih, ko se razumna marža zaračuna več kot enkrat za iste podatke, ali kadar lahko zaradi omejenih sredstev uvedba razumne marže v praksi onemogoči pridobitev podatkov.

2.4 Uporaba podatkov, ki jih pridobijo institucije Unije, za statistične namene

2.4.1 Predlagana uredba ( 7 ) organom javnega sektorja in institucijam, agencijam ali organom Unije omogoča dajanje prejetih podatkov v souporabo posameznikom ali organizacijam za namene izvajanja znanstvenih raziskav ali analiz, združljivih z namenom, za katerega so bili podatki zahtevani, ter nacionalnim statističnim uradom in Eurostatu za pripravo uradne statistike. Uvodne izjave predlagane uredbe ( 8 ) to pravico razširjajo s pojasnitvijo, da se lahko izjemna potreba pojavi tudi v zvezi s pravočasno pripravo uradne statistike, če podatki sicer niso na voljo ali če se breme za dajalce statističnih podatkov znatno zmanjša.

2.4.2 Predlagano uredbo bi morali spremeniti ter ECB in drugim članicam ESCB izrecno dovoliti, da podatke, ki jih lahko prejmejo v skladu s predlagano uredbo, uporabijo za pripravo uradne statistike, enako kot je to dovoljeno Eurostatu in drugim članicam ESS. ESCB in ESS tvorita dva stebra evropske statistike, saj v okviru svojih pristojnosti skupaj razvijata, pripravljata in razširjata evropsko statistiko, ter pri pripravi evropske statistike tesno sodelujeta, da bi čim bolj zmanjšala breme poročanja in zagotovila potrebno skladnost ( 9 ) v skladu s statističnimi načeli, vključno z načelom visoke kakovosti rezultatov. Če so Eurostat in druge članice ESS upravičene do uporabe podatkov, prejetih v skladu s predlagano uredbo, za pripravo uradne statistike, bi bilo treba takšno pravico smiselno podeliti tudi ESCB. Poleg tega bi morala predlagana uredba ECB in drugim članicam ESCB omogočiti, da prejmejo informacije, ki so na voljo Eurostatu, kadar je to potrebno za opravljanje nalog ECB, če Eurostat te podatke prejema v statistične namene. V tem okviru bi bilo koristno predlagano uredbo spremeniti z opredelitvijo pojma „uradna statistika“, ki je v predlagani uredbi naveden, ni pa opredeljen.

2.5 Splošna nevarnost

2.5.1 Predlagana uredba ( 10 ) določa, da obstaja izjemna potreba po tem, da organ javnega sektorja ali institucija, agencija ali organ Unije uporabi podatke, ki spadajo na področje uporabe predlagane uredbe, med drugim takrat, kadar: (a) so zahtevani podatki potrebni za odziv na splošno nevarnost ali (b) je zahteva po podatkih časovno in po obsegu omejena ter potrebna za preprečitev splošne nevarnosti ali za pomoč pri okrevanju po njej. „Splošna nevarnost“ je opredeljena kot izjemne razmere, ki negativno vplivajo na prebivalstvo Unije, države članice ali njenega dela in ki bi lahko imele resne in trajne posledice za življenjske razmere ali gospodarsko stabilnost ali bi lahko znatno znižala vrednost gospodarskih sredstev v Uniji ali zadevnih državah članicah. V uvodnih izjavah predlagane uredbe ( 11 ) je pojasnjeno, da lahko to zajema izredne razmere na področju javnega zdravja, nevarnost, ki je posledica degradacije okolja in večjih naravnih nesreč, vključno z nevarnostjo, ki je še hujša zaradi podnebnih sprememb, ter večje nesreče, ki jih povzroči človek, kot so večji kibernetski incidenti.

2.5.2 Možne so tudi izjemne razmere, ki negativno vplivajo na prebivalstvo Unije ali države članice in ki bi lahko imele resne in trajne posledice ne le za gospodarstvo, ampak tudi za finančno stabilnost. Te lahko vključujejo izredne razmere v bančnem sistemu ter na finančnih trgih in v finančnem sistemu na splošno, kot se je nedavno pokazalo ob pandemiji COVID-19 in vojni v Ukrajini. Zato ECB priporoča razširitev opredelitve pojma „splošna nevarnost“ na razmere, ki bi lahko vplivale na stabilnost finančnega sistema v Uniji ali zadevnih državah članicah.

2.6 Interoperabilnost

2.6.1 ECB pozdravlja to, kako je v predlagani uredbi poudarjena in pomembna interoperabilnost ( 12 ) , ter da predlagana uredba Komisiji podeljuje pooblastilo za sprejetje specifikacij za interoperabilnost, da se zagotovi interoperabilnost skupnih evropskih podatkovnih prostorov ( 13 ) . Organi, ki trenutno določajo evropske standarde, bi lahko skupaj s Komisijo ali namesto nje pripravili ali zagotovili usklajene standarde, ki bi se nanašali na bistvene zahteve glede dostopa do podatkov, njihove prenosljivosti in interoperabilnosti, kolikor je to mogoče.

2.6.2 Poleg tega predlagana uredba opredeljuje pojem „interoperabilnost“ ( 14 ) , ne pa „podatkovnega prostora“, ki je naveden v opredelitvi pojma „interoperabilnost“. Podobno predlagana uredba ne določa, kdo so „upravljavci podatkovnih prostorov“ ( 15 ) . Zaradi pravne varnosti bi bilo treba oba pojma jasno opredeliti.

2.7 Dodatne pripombe

V predlagani uredbi je „uporabnik“ opredeljen kot fizična ali pravna osebo, ki ima v lasti, najemu ali zakupu izdelek ali prejme storitev (16). Po razumevanju ECB naj bi pojem „storitev“ v opredelitvi „uporabnika“ zajemal tudi prejem povezane storitve, glede na to, da sicer ni jasno, na kaj se storitev, navedena v opredelitvi, nanaša. ECB ugotavlja, da obstaja neskladnost med opredelitvijo in opisom iz uvodne izjave 20 predlagane uredbe (17), iz katere izhaja, da lahko uporabniki dostopajo do podatkov, ki jih sami ustvarijo. To je sicer v primerih, ko obstaja samo en uporabnik, lahko enostavno, ni pa jasno, kaj se zgodi, če ima več oseb ali subjektov lastništvo nad izdelkom ali so stranke pogodbe o najemu ali zakupu, kot je poudarjeno v isti uvodni izjavi. V takih primerih osebe ali subjekti, ki so lastniki izdelka, morda niso osebe ali subjekti, ki z njegovo uporabo ustvarjajo podatke. V predlagani uredbi bi moralo biti določeno, da lahko v takih primerih osebe ali subjekti, ki so lastniki izdelka, dostopajo do podatkov, ki se ustvarijo z njegovo uporabo.

Kadar ECB priporoča, da se predlagana uredba spremeni, so konkretni predlogi sprememb besedila s pripadajočimi pojasnili navedeni v ločenem tehničnem delovnem dokumentu. Tehnični delovni dokument je dostopen v angleščini na spletišču EUR-Lex.

V Frankfurtu na Majni, 5. septembra 2022 Predsednica ECB Christine LAGARDE

(1) COM(2022) 68 final.

(2) COM(2020) 66 final.

(3) Glej člen 41 predlagane uredbe.

(4) Direktiva (EU) 2015/2366 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o plačilnih storitvah na notranjem trgu, spremembah direktiv 2002/65/ES, 2009/110/ES ter 2013/36/EU in Uredbe (EU) št. 1093/2010 ter razveljavitvi Direktive 2007/64/ES (UL L 337, 23.12.2015, str. 35).

(5) Glej člen 2(2) predlagane uredbe.

(6) Glej uvodno izjavo 1 predlagane uredbe.

(7) Glej člen 21 predlagane uredbe.

(8) Glej uvodno izjavo 58 predlagane uredbe.

(9) Člen 2a Uredbe Sveta (ES) št. 2533/98 z dne 23. novembra 1998 o zbiranju statističnih informacij s strani Evropske centralne banke (UL L 318, 27.11.1998, str. 8) in člen 9 Uredbe (ES) št. 223/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o evropski statistiki ter razveljavitvi Uredbe (ES, Euratom) št. 1101/2008 Evropskega parlamenta in Sveta o prenosu zaupnih podatkov na Statistični urad Evropskih skupnosti, Uredbe Sveta (ES) št. 322/97 o statističnih podatkih Skupnosti in Sklepa Sveta 89/382/EGS, Euratom, o ustanovitvi Odbora za statistične programe Evropskih skupnosti (UL L 87, 31.3.2009, str. 164).

(10) Glej člen 15 predlagane uredbe.

(11) Glej uvodno izjavo 57 predlagane uredbe.

(12) Glej poglavje VIII predlagane uredbe.

(13) Glej člen 28(6) predlagane uredbe.

(14) Glej člen 2, točka 19, predlagane uredbe.

(15) Glej člen 28 predlagane uredbe.

(16) Glej člen 2, točka 5, predlagane uredbe.

(17) Glej uvodno izjavo 20 predlagane uredbe.