[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 12.10.2010

COM(2010) 560 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Soočanje z izzivom varnosti pri naftnih in plinskih dejavnostih na morju

{SEC(2010) 1193 konč.}

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Soočanje z izzivom varnosti pri naftnih in plinskih dejavnostih na morju

1. Uvod

Eksplozija na naftni ploščadi Deepwater Horizon, do katere je prišlo 20. aprila 2010 v Mehiškem zalivu, in kasnejše veliko iztekanje iz naftne vrtine na morskem dnu sta povzročila precejšnjo okoljsko, gospodarsko in družbeno škodo[1].

Ker se nekateri deli morja EU intenzivno izkoriščajo za pridobivanje nafte in plina[2] ter ker poteka vse več dejavnosti iskanja nafte in plina, je preprečevanje podobnih katastrof v ključnem interesu EU. Čeprav preiskave o vzrokih nesreče, njenih celotnih učinkih na ekosisteme v Mehiškem zalivu in širše ter raznih odgovornostih s tem v zvezi še niso končane, lahko že pridemo do prvih spoznanj in na njihovi podlagi ukrepamo.

Število naprav na morju v severovzhodnem Atlantiku presega 1 000. Medtem ko število naprav v Črnem morju sicer še ne dosega 10, jih je v sredozemskih vodah EU trenutno že čez 100, malteški in ciprski sektor pa poročata o načrtih za začetek novih iskanj. Tudi v bližnji soseščini EU se ob obalah Alžirije, Hrvaške, Egipta, Izraela, Libije, Tunizije, Turčije in Ukrajine ukvarjajo z iskanjem in pridobivanjem nafte in plina.

Večje naprave na morju na območju Evrope in v okolici

[pic]

Vir: Evropska agencija za okolje

Evropska industrija nafte in plina na morju v preteklosti ni bila izjema glede hudih nesreč, kot sta pokazala primera Piper Alpha in Alexander Kielland v Severnem morju[3]. Zato so v zadnjih letih številne evropske države uvedle strožje varnostne zahteve in regulativne režime. Vendar morajo izkušnje v zvezi s ploščadjo Deepwater Horizon tudi v Evropi privesti do iskrenega razmisleka o tem, ali so sedanji regulativni okviri in prakse ustrezni z vidika varnosti ter ukrepanja v izrednih razmerah in odzivanja nanje.

Tak razmislek je potreben tudi zaradi sprememb v evropski industriji nafte in plina, do katerih prihaja zaradi vedno večjega izčrpavanja „lahkih“ naftnih in plinskih bazenov. Iskanje poteka v vedno bolj zapletenih okoljih, za katera so značilni bazeni pod visokim pritiskom/z visokimi temperaturami, globlja voda in/ali ekstremne podnebne razmere, ki lahko otežujejo nadzor nad podmorskimi napravami in odzivanje na nesreče. Obenem se proizvodne zmogljivosti na naftnih poljih, ki prehajajo v zrelo fazo, starajo in jih večkrat prevzemajo specializirani izvajalci z manjšimi kapitalskimi osnovami.

EU je zaradi ohranjanja zanesljivosti preskrbe z energijo ter delovnih mest in poslovnih priložnosti v evropskem gospodarstvu zainteresirana za ohranitev lastne proizvodnje nafte in plina. Čeprav tveganj pri večini človekovih dejavnosti, vključno z industrijo ogljikovodikov na morju, ni mogoče povsem odpraviti, je treba zagotoviti varnost in neoporečnost dejavnosti ter največjo možno zaščito evropskih državljanov in okolja.

Obseg in resnost nesreče na ploščadi Deepwater Horizon je Komisijo spodbudila k temu, da je že v mesecu maju izdala nujno oceno varnosti dejavnosti iskanja in proizvodnje nafte in plina na morju v evropskih vodah. S pregledom ustrezne evropske zakonodaje in posvetovanji s predstavniki panoge in pristojnimi organi držav članic[4] je Komisija julija[5] opredelila pet glavnih področij, na katerih je za ohranitev varnostnih in okoljskih standardov EU treba ukrepati:

- temeljiti postopki za izdajanje dovoljenj,

- izboljšan nadzor s strani javnih organov,

- zapolnjevanje vrzeli v zadevni zakonodaji,

- okrepljeno odzivanje EU na nesreče ter

- mednarodno sodelovanje pri spodbujanju zmogljivosti za varnost in odzivanje po vsem svetu.

V državah članicah in panogi že obstajajo številne posebne najboljše prakse v zvezi z varnostjo, pripravljenostjo in odzivanjem. Vendar spopadanje s tveganjem za hude nesreče na morju zahteva, da najsodobnejše prakse postanejo pravilo po vsej EU in njenih vodah[6]. Taka enotna visoka stopnja varnosti bo spodbudila popolno zaupanje javnosti in lahko podpre prizadevanja EU za zagotavljanje visoke ravni varnosti, pripravljenosti in odzivanja tudi zunaj evropskih meja, tako na območjih drugih jurisdikcij, kot v mednarodnih vodah.

To je mogoče doseči le z odločnim ukrepanjem javnih organov v Evropi in trdnim partnerstvom med vsemi vključenimi akterji (institucijami EU, državami članicami, panogo, nevladnimi organizacijami in drugimi zainteresiranimi stranmi) v skladu z načeli celostne pomorske politike EU. Evropski parlament je izdal resolucijo o ukrepanju EU v zvezi z naftnimi dejavnostmi na morju, v kateri je Komisijo pozval k predložitvi celostnega pravnega okvira za zagotovitev veljavnosti enotnih visokih varnostnih standardov po vsej EU in tretjih državah, ta okvir pa naj vključuje tudi predloge, ki med drugim obravnavajo preprečevanje nesreč, odzivanje na nesreče in odgovornost[7]. To sporočilo je prvi korak k takemu cilju.

2. Zagotavljanje „najsodobnejših“ praks po vsej Evropi

Izboljšanje varnosti državljanov in varstva okolja se ne smeta zanašati samo na diskrecijsko pobudo in samourejanje panoge. Regulativni režim mora zagotavljati, da panoga izpolnjuje trdna in ambiciozna pravila, ki dovoljujejo samo varno in trajnostno delovanje. Poleg tega mora režim zagotavljati visoko stopnjo preglednosti, ki panogi in javnim organom omogoča, da vsem zainteresiranim stranem prikažejo, da se dejavnosti, ki predstavljajo nevarnost za življenje, okolje in premoženje, ustrezno upravljajo in nadzorujejo.

Medtem ko mednarodni režimi naftnih in plinskih dejavnosti na morju še niso povsem razviti ali pa nimajo učinkovitih izvršilnih mehanizmov, je stanje v Evropi določeno zlasti z določbami nacionalnih zakonodaj posameznih držav članic, saj zakonodaja EU različnih zadevnih vidikov panoge ne ureja, ali pa določa zgolj minimalno uspešnost. Določbe, ki se uporabljajo za dejavnosti na morju, so pogosto razpršene po različnih zakonodajnih ukrepih EU.

Zato se režimi za izdajanje dovoljenj, varnost obratovanja in varovanje okolja med državami članicami razlikujejo. Razumevanje in obvladovanje tveganj za zdravje, varnost in okolje v Evropi je zaradi teh razlik bolj zapleteno, kar podjetjem povečuje stroške. Zlasti pa povzroča tveganje za upočasnitev usklajenega odzivanja na nesreče, ki prizadenejo več držav članic, saj so tehnični standardi, formati podatkov in postopki za odzivanje po Evropi in v istih morskih bazenih različni.

Komisija predlaga prizadevanje v smeri preoblikovanega in skladnejšega pravnega okvira za dejavnosti iskanja in pridobivanja na morju v Evropi, ki zagotavlja uporabo najsodobnejših praks po vsej EU. Evropski državljani in okolje bodo pridobili še višjo raven zaščite, industrija pa koristi zlasti zaradi poenostavitve in vzpostavitve enakovrednih konkurenčnih pogojev. Obstajajo različne možnosti za dosego navedenega; posamezne spremembe različnih obstoječih zakonodajnih aktov, priprava usklajene zakonodaje za dejavnosti na morju ali razvoj instrumentov mehkega prava, ki dopolnjujejo obstoječo zakonodajo. Po mnenju Komisije govorijo zadevna tveganja, potreba po pravni varnosti in načela „boljših predpisov“ v prid enotnemu novemu posebnemu zakonodajnemu aktu o naftnih in plinskih dejavnostih na morju, ob morebitni podpori ukrepov mehkega prava (smernic).

2.1. Ključna vloga odgovornega izdajanja dovoljenj

Izdajanje dovoljenj se izpostavlja kot prvo ključno orodje za zagotavljanje varnosti novih dejavnosti vrtanja v zapletenih okoljih. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) v okviru vzpostavitve in delovanja notranjega trga in v zvezi s potrebo po ohranitvi in izboljšanju okolja določa energetsko politiko Unije[8]. Opozarja tudi, da imajo države članice pravico določiti pogoje za izkoriščanje svojih energetskih virov, svojo izbiro med različnimi viri energije in na splošno strukturo svoje oskrbe z energijo, ne glede na okoljsko politiko Unije[9]. Obstoječa zakonodaja EU o izdajanju dovoljenj[10] obravnava zgolj konkurenčne vidike postopkov za izdajanje dovoljenj, da se subjektom iz vse EU zagotovi enak dostop do nacionalnih razpisov.

Posledično vsaka država članica izdaja dovoljenja ter druga potrebna soglasja za iskanje in pridobivanje virov ogljikovodikov na njenem ozemlju ter v vodah pod njeno jurisdikcijo ter za dodelitev dovoljenj postavlja lastne zahteve. Vseeno pa imajo lahko dovoljenja posameznih držav članic za vrtanje v njihovih morjih precejšen učinek na druge države članice. Okoljska, gospodarska in družbena škoda, ki nastane zaradi večjega izliva nafte, prizadene morska in obalna področja ne glede na državne meje.

Zato je bistvenega pomena, da so postopki za izdajanje dovoljenj kjerkoli v Evropi skladni z nekaterimi osnovnimi skupnimi merili. Treba je revidirati vse nacionalne postopke za izdajanje dovoljenj, da bodo odražali priznane najboljše prakse in vključili vseevropske obveznosti glede varnosti, rezultatov na področju zdravja in okolja, obvladovanja tveganj in neodvisnega preverjanja.

Režim izdajanja dovoljenj mora biti podprt z nedvoumnim režimom odgovornosti, ki mora vključevati ustrezne instrumente finančnega jamstva za kritje večjih nesreč. Obstoječe instrumente finančnega jamstva je treba oceniti v zvezi s finančnimi zgornjimi mejami, mogoče pa jih je koristno dopolniti z drugimi instrumenti za kritje tveganj, kot so skladi, zavarovanja, garancije itd.

- Ključne zahteve za izdajaje dovoljenj za iskanje in pridobivanje ogljikovodikov morajo biti opredeljene na ravni EU. Komisija bo v zvezi s tem pripravila predloge v letu 2011 ter jih podprla z oceno učinkov. Ključne zahteve, ki se bodo ocenjevale, vključujejo:

- predložitev celovite „varnostne analize“ ter s tem povezane zdravstvene in varnostne dokumentacije[11] za vsako dejavnost s podrobno opredeljenimi določbami glede kritičnih dogodkov, vključno s kakršnimi koli hkratnimi dejavnostmi, ki bi lahko povzročile hujše nesreče;

- prikaz tehničnih zmogljivosti bodočih izvajalcev za ustrezno ukrepanje za preprečitev kritičnih dogodkov in odzivanje nanje, ob upoštevanju krajevnih okoliščin za izvajanje dejavnosti in naravo dejavnosti, za katero se zahteva konkretno dovoljenje;

- finančna zmožnost za spopadanje s posledicami nepredvidenih dogodkov, vključno z morebitnim sodelovanjem v ustreznih zavarovalnih shemah ali instrumentih za kritje tveganj.

2.2. Regulativni režim, ki ima za posledico najvišjo varnost izvajanja dejavnosti

Razdrobljenost pravnih okvirov v EU ne zadeva zgolj faze izdajanja dovoljenj, temveč tudi delovanje naprav. Razlike nastajajo, ko države članice v nacionalno zakonodajo prenašajo minimalne zahteve iz direktiv EU o zdravju in varnosti, saj lahko države članice ohranjajo ali uvajajo strožje zaščitne ukrepe od tistih iz minimalnih zahtev. Zato je mogoče, da mora več vrtalnih ploščadi, s katerimi isto podjetje upravlja v vodah različnih držav članic, izpolnjevati različne regulativne zahteve. Poleg očitnih izzivov glede popolnosti varnostnih ukrepov lahko ta zapletenost vodi zlasti k dodatnim stroškom za sektor in ogroža delovanje notranjega trga.

Za zagotavljanje kar največje varnosti in enakovrednih konkurenčnih pogojev za izvajalce iz panoge je treba pripraviti zahteve, ki se za sektor uporabljajo prek določanja ciljev, ali, kjer je primerno, predpisovalno zakonodajo v skladu z enotnimi načeli in na podlagi najsodobnejšega razvoja v sektorju, ter jih dosledno izvrševati. Te zahteve morajo polega finančnih in tehničnih zmogljivosti vključevati tudi glavne poteze za varovanje zdravja in zagotavljanje varnosti delavcev na napravah na morju, zagotavljanje neoporečnosti naprav in visoke ravni varovanja okolja ter za preprečevanje nesreč in odzivanje nanje.

Tudi zdajšnje in ne le prihodnje dejavnosti in naprave morajo stalno ustrezati najvišjim ravnem varnosti in varovanja. Vzdrževanje bi moralo vključevati zahteve za redno posodabljanje naprav v skladu z razvojem tehnologije.

Obstoječa okoljska zakonodaja obravnava številna vprašanja v zvezi z napravami na morju (npr. presoja vplivov na okolje) in nekatere vidike dejavnosti na morju (npr. emisije iz ploščadi). Vendar naprave niso zajete v zakonodaji EU o omejevanju onesnaževanja in nevarnosti večjih nesreč[12], ki obravnava predvsem kopenske naprave in tveganja za večje nesreče na kopnem.

- Komisija bo proučila možnosti za okrepitev okoljske zakonodaje v zvezi z omejevanjem onesnaževanja, inšpekcijskimi pregledi, preprečevanjem nesreč in upravljanjem posameznih naprav. Zakonodajni predlogi bodo bodisi razširili obstoječo zakonodajo na naftne in plinske naprave na morju, bodisi razvili samostojne instrumente za tovrstne dejavnosti.

Minimalne zahteve v zvezi z ohranjanjem zdravja in varnosti delovne sile v dejavnostih pridobivanja nafte in plina z vrtanjem so določene v Okvirni direktivi 89/391/EGS, njej ustreznih posameznih direktivah in posamezni direktivi za sektor, Direktivi 92/91/EGS[13].

- Komisija bo na podlagi popolnega poročila o nesreči ploščadi Deepwater Horizon revidirala zdravstveni in varnostni okvir, vključno s potrebo po spremembah Direktive 92/91/EGS o minimalnih zahtevah za izboljšanje varnosti in zdravja pri delu za delavce v dejavnostih pridobivanja rudnin z vrtanjem, vključno z morebitnimi psihološkimi učinki izoliranih delovnih pogojev na pojavnost človekovih napak.

- Države članice in izvajalci bi morali pregledati ter po potrebi posodobiti „varnostne analize“ varnostne in zdravstvene dokumente. Po opravljenem pregledu bi morale vzpostaviti jasno določen program posodabljanja v primeru, da se pokažejo pomanjkljivosti.

Zakonodaja EU s področja varnosti proizvodov [14] velja na splošno za opremo na naftnih in plinskih zmogljivostih na morju, iz področja uporabe pa izključuje mobilne vrtalne enote na morju (mobile offshore drilling units – MODU)[15] in opremo na njih. Enote MODU štejejo za morska plovila, njihova varnost pa je predmet pravil iz Kodeksa za izdelovanje in opremljanje mobilnih vrtalnih enot na morju („kodeks MODU“), ki ga je sprejela Mednarodna pomorska organizacija (IMO). Vendar ta kodeks ne vsebuje niti zahtev za upravljanje z industrijsko opremo za vrtanje vrtin, niti postopkov za nadzor nad njimi. Poleg tega zadevna zakonodaja EU iz področja uporabe izključuje tudi opremo za nadzor vrtin.

Obstajajo številni nacionalni, evropski in mednarodni tehnični standardi za naftne in plinske dejavnosti na morju, le malo od teh pa predpostavlja skladnost z zakonodajo EU. Nacionalne ureditve se pogosto sklicujejo na tehnične standarde, vendar se uporabljeni standardi med državami članicam razlikujejo.

- Komisija bo preučila upravičenost razširitve področja uporabe zakonodaje EU s področja varnosti proizvodov tako, da bo zajemala opremo, ki je nameščeno in se uporablja na mobilnih enotah na morju. Za to bo v sodelovanju z IMO treba razjasniti prekrivanja s kodeksom MODU.

- Komisija bo v luči izkušenj, pridobljenih iz nesreče ploščadi Deepwater Horizon, v sodelovanju z nacionalnimi organi kritično ocenila sedanje predpise in prakse glede konstrukcije vrtin in nadzora nad njimi. Če se bo ugotovilo, da so trenutni predpisi nezadostni, oziroma se izvajajo preveč neenotno, bo Komisija proučila potrebo po nadaljnjem usklajevanju v tem sektorju z uporabo ustreznih zakonodajnih in/ali nezakonodajnih instrumentov.

- Komisija bo v sodelovanju z nacionalnimi organi in organizacij za standardizacijo CEN, CENELEC, ISO in IEC spodbujala razvoj potrebnih tehničnih standardov.

2.3. Režimi odgovornosti

Jasne določbe glede odgovornosti za čiščenje in končne odgovornosti za vso povzročeno škodo izvajalce odvračajo od podcenjevanja tveganj in popuščanja pri varnostnih ukrepih. Ta učinek odvračanja pomaga omejevati tveganja za okoljsko škodo.

Okoljska in pomorska zakonodaja EU, ki temelji na previdnostnem načelu in načelu onesnaževalec plača, ki sta določena v pogodbah EU[16], vsebuje sistem določb o popravi škode po nesreči. Evropsko sodišče je za primere v povezavi z brodolomi že ugotovilo, da ogljikovodiki, ki so po nesreči izliti v morje, predstavljajo odpadek v smislu zakonodaje EU o odpadkih in prinašajo ustrezno odgovornost izvajalca za škodo, vključno s stroški čiščenja.

Direktiva o okoljski odgovornosti obravnava odgovornost za okoljsko škodo, ki lahko nastane tudi zaradi nesreče ali drugih kritičnih dogodkov pri dejavnostih na morju. Ta zakonodaja mora nedvoumno zagotavljati, da so izvajalci dejavnosti na morju strogo odgovorni ne le za škodo, povzročeno zaščitenim vrstam, naravnim habitatom in vodam, zajetim v Okvirni direktivi o vodah, temveč tudi vsem morskim območjem pod jurisdikcijo držav članic.

- Komisija bo predlagala spremembe Direktive o okoljski odgovornosti, da bo zajemala okoljsko škodo v vseh morskih vodah, kot so določene v Okvirni direktivi o morski strategiji[17].

- Komisija bo ponovno proučila možnost uvedbe zahteve za obvezno finančno jamstvo in bo v ta namen preučila zadostnost dejanskih finančnih zgornjih mej za uveljavljene instrumente finančnega jamstva v luči morebitnih večjih nesreč, ki bi vključevale odgovorne strani z omejenimi finančnimi zmožnostmi.

- V smernicah za razlago Okvirne direktive o odpadkih, ki se pripravljajo, bo eno izmed obravnavanih vprašanj uporaba navedene direktive za primere razlitja nafte.

2.4. Odgovornost panoge

Panoga nosi glavno odgovornost za varnost njenih dejavnosti. Varnost in trajnost njenih dejavnosti morata imeti vidno in nedvoumno prednost pred vsemi drugimi vidiki. To morajo dokazovati naložbe v preprečevanje, odzivanje na nesreče ter zmogljivosti za zajetje in odstranitev razlite nafte. V interesu podjetij je, da se prepričljivo zavežejo najvišjim standardom varnosti in preprečevanja nesreč, saj bo to določilo konkurenčnost njihovega sektorja in obseg prihodnjih potrebnih regulativnih ukrepov.

Ukrepi, ki so bili do zdaj sprejeti v panogi, se razlikujejo od podjetja do podjetja in jih je treba dopolniti s skupnimi pobudami panoge. Prvi takšni ukrepi so bili že napovedani[18]. Vendar mora panoga sprejeti nadaljnje merljive in daljnosežne zaveze, da bo razvijala zmogljivosti in sprejela brezkompromisno kulturo, ki daje na prvo mesto varnost, da se v Evropi in drugod preprečijo prihodnje nesreče.

Panoga in organi so v boju z razlito nafto v Mehiškem zalivu sicer pokazali, da lahko mobilizirajo in učinkovito uporabijo sredstva, vendar pa je čas, ki je bil potreben za zaustavitev iztekanja nafte iz vrtnine in ugotovitev vzrokov, zaskrbljujoč. Panoga bi zato morala, kjer je primerno, v partnerstvu z javnimi organi razvijati nova orodja za ukrepanje v izrednih razmerah, ki jih je mogoče uporabiti za opremo in na lokacijah v vseh morskih okoljih v Evropi.

- Komisija panogo, ki lahko najbolje oceni tehnične zahteve za varno pridobivanje nafte in plina na morju, poziva, naj sodeluje pri določanju potrebnih standardov in predlaga ukrepe za samourejanje.

- Komisija panogo poziva, naj še v letu 2010 dokonča in predloži posamezne akcijske načrte ter skupne časovne načrte za panogo, v katerih bodo opredeljeni časovni okvir, vrsta in vsebina predvidenih ukrepov ter sredstva, potrebna za izvedbo predvidenih ukrepov. Te akcijske in časovne načrte bi morala panoga predložiti regulativnim organom v pregled in bi morali biti, če ne vsebujejo poslovno občutljivih informacij, na voljo javnosti.

- Komisija panogo poziva, naj da pobudo za ustanovitev konzorcija, ki bo razvil in vzpostavil zmogljivosti v Evropi za prvo hitro ukrepanje v primeru nesreč. Konzorcij bi moral razviti orodja za nadzor vrtin v izrednih razmerah.

2.5. Nov model za javni nadzor

Javni organi nosijo glavno odgovornost za določitev pravilnega regulativnega okvira za dejavnosti na morju, pri čemer morajo upoštevati tudi načela pomorskega prostorskega načrtovanja[19]. Z učinkovitim nadzorom, ki zajema komunikacijo, svetovanje, kontrolo in izvrševanje, morajo zagotoviti tudi, da izvajalci dejavnosti v celoti upoštevajo predpise.

To mora biti povezano z dejavnim sodelovanjem s splošno javnostjo in zainteresiranimi stranmi, ki zastopajo gospodarske in družbene interese, ki lahko občutijo posledice. Preglednost odločanja in nadzora ter vključitev v odločanje in nadzor je treba spodbujati v skladu z najboljšo prakso na področju upravljanja morij[20].

Nadzor panoge s strani javnih organov bi moral temeljiti na najboljših v Evropi že obstoječih upravnih praksah, okrepiti pa bi ga bilo mogoče z ukrepi na ravni EU. Tako bi bilo koristno preučiti možnost vključitve inšpekcijskih nalog, ki so podobne inšpekcijskim nalogam na področju pomorskega prometa, v dejavnosti Evropske agencije za pomorsko varnost (European Maritime Safety Agency – EMSA). Če bi bili v zakonodaji EU jasno določeni področje uporabe, standardi za opremo in zahteve v zvezi z varnostjo, bi to lahko spodbujalo učinkovit nadzor in preverjanje spoštovanja predpisov v EU.

- Komisija bo v sodelovanju z organi držav članic določila najsodobnejše prakse, ki jih bodo regulativni in nadzorni organi uporabljali pri izdaji dovoljenj, izvajanju inšpekcijskih pregledov in spremljanju spoštovanja predpisov na področju dejavnosti na morju. Te bodo oblikovane na podlagi obstoječih najboljših praks pristojnih organov držav članic, pri čemer se bo v celoti izkoristil tudi potencial strukturiranega dialoga zainteresiranih strani v berlinskem forumu o fosilnih gorivih, in bodo posredovane vsem jurisdikcijam v EU.

- Komisija bo v sodelovanju z državami članicami izdelala prostovoljni mehanizem svetovanja/poročanja o izdaji dovoljenj za kompleksne dejavnosti na morju, ki bo omogočal širši strokovni nadzor, na primer strokovni pregled pristojnih organov v sosednjih obalnih državah članicah.

- Komisija bo v sodelovanju z državami članicami, panogo in drugimi zainteresiranimi stranmi javnosti zagotovila enostaven dostop do informacij o varnostnih ukrepih, obvladovanju tveganja, kriznih načrtih in statističnih podatkih o ključnih varnostnih kazalnikih za posamezna podjetja, ki se bodo nenehno posodabljale.

- Komisija bo v sodelovanju z državami članicami izdelala okvir za neodvisno ocenjevanje uspešnosti nacionalnih regulativnih organov, zlasti pri opravljanju nadzora.

3. Uporaba načela previdnosti pri izboljšavah

Dokler niso na voljo vsi rezultati preiskave vzrokov nesreče na ploščadi Deepwater Horizon, sta pri tekočih dejavnostih iskanja ali pridobivanja ter novih postopkih načrtovanja in izdajanja dovoljenj potrebni zlasti zadržanost in dodatna previdnost, čeprav prizadevanja panoge za povečanje varnosti dejavnosti že prinašajo vidne rezultate in je bila izvedena kampanja za ustrezno okrepitev regulativnega okvira po Evropi.

Previdnostni ukrepi bi morali ustrezati tveganjem in se izvajati zlasti pri kompleksnih dejavnostih na morju, kjer je zaradi ekstremnih podnebnih pogojev, bazenov pod visokim pritiskom/z visoko temperaturo, globoke vode ali posebno občutljivih naravnih okolij takšna posebna previdnost upravičena. Pri takšnih kompleksnih dejavnostih bi bila začasna prekinitev izdaje dovoljenj primerna. Vsi previdnostni ukrepi morajo ustrezati tveganjem in morajo biti usklajeni na ravni EU.

- Komisija države članice poziva, naj preučijo vse kompleksne dejavnosti iskanja nafte ali plina in zagotovijo enotno uporabo standardov najboljše prakse po vsej EU. Čeprav je odločitev o ustavitvi vrtanja v morsko dno prepuščena presoji držav članic, Komisija države članice ponovno poziva, naj pri izdaji dovoljenj za nove kompleksne dejavnosti iskanja nafte ali plina strogo uporabljajo previdnostni pristop in preučijo, ali je treba začasno prekiniti izdajo takšnih dovoljenj, dokler se evropski varnostni predpisi za dejavnosti na morju ne ocenijo ob upoštevanju nesreče na ploščadi Deepwater Horizon.

4. Okrepitev zmogljivosti EU za posredovanje pri nesrečah na morju

V primeru resne nesreče na morju katere koli države članice morajo biti njene skupine za ukrepanje sposobne zbrati vse razpoložljive zmogljivosti, tudi zmogljivosti panoge[21] in drugih držav članic. EU ima na voljo instrumente za dopolnitev mehanizmov držav članic za ukrepanje in civilno zaščito v izrednih razmerah. Ti na zahtevo v okviru mehanizma Skupnosti na področju civilne zaščite zagotavljajo podporo ter olajšajo usklajevanje in zagotavljanje evropske pomoči. Mehanizem zajema civilno zaščito in onesnaževanje morja. Njegov center za spremljanje in informiranje (Monitoring and Information Centre – MIC), ki ga upravlja Evropska komisija, je na voljo vsak dan 24 ur na dan.

MIC lahko po potrebi hitro mobilizira zmogljivosti agencije EMSA za zajezitev in odstranitev razlite nafte. Čeprav se agencija EMSA osredotoča na onesnaževanje morja z ladij in povezane dejavnosti za pripravljenost na izredne razmere, bi lahko bilo njeno posredovanje koristno tudi pri razlitju nafte iz naftnih objektov na morju, saj razpolaga z zmogljivostmi, kot so plovila za odziv na onesnaževanje in satelitski posnetki, ki so primerne za reševanje problema razlitja nafte vseh vrst. Komisija je zato dala pobudo za spremembo Uredbe o ustanovitvi agencije EMSA[22], da bo lahko agencija EMSA sodelovala pri ukrepanju v primeru onesnaževanja morja iz vseh virov, tudi iz naftnih in plinskih naprav na morju.

Dela potekajo tudi v zvezi z nadaljnjo krepitvijo splošne zmogljivosti EU za preprečevanje nesreč in odzivanje nanje, vključno s pomočjo MIC. Pri teh prizadevanjih je treba najti sinergije z ukrepi, ki jih je za razvoj zmogljivosti za hitro posredovanje pri vrtinah in ukrepanje pri razlitju nafte sprejela panoga.

Učinkovitost in hitrost ukrepanja zaradi izrednega dogodka na morju sta odvisna tudi od tega, ali so takoj na voljo informacije o stanju vodnega stebra in morskega dna med nesrečo. Ti podatki trenutno niso v celoti na voljo na ravni EU ter jih tudi ni mogoče hitro zbrati iz različnih javnih in zasebnih virov, da bi se lahko ustrezno spremljalo potek nesreče.

- Komisija bo leta 2010 predložila sporočilo s ciljem, da se strokovno znanje in viri na lokalnih in nacionalnih ravneh ter ravni EU zberejo v okrepljenem sistemu EU za odzivanje na nesreče. Poudarek sporočila je na zagotavljanju pomoči v prvi fazi izrednega dogodka ter krepitvi instrumentov EU za civilno zaščito in humanitarno pomoč

- Komisija bo preučila načine, kako povečati razpoložljivost zmogljivosti za ukrepanje v izrednih razmerah, in bo na primer zahtevala, da je v vsaki zadevni regiji v EU na voljo oprema za ukrepanje v izrednih razmerah, sodelovala bo s panogo in državami članicami ter izpopolnjevala obstoječe instrumente mehanizma EU za civilno zaščito in agencije EMSA.

- Da bi povečali učinkovitost ukrepanja v izrednih razmerah, Komisija države članice poziva, naj sprejmejo ukrepe, ki jih je Komisija predlagala v pobudi „Znanje o morju 2020“, da se ustvari skladna in odprta arhitektura za izmenjavo informacij o stanju vodnega stebra in morskega dna.

5. Nova partnerstva za varnost dejavnosti na morju tudi zunaj evropskih voda

5.1. Sosedske regionalne pobude kot prvi krog mednarodnih ukrepov

EU mora nameniti posebno pozornost sosednjim morskim območjem, na katerih narašča dejavnost vrtanja v morsko dno ter na katerih bi lahko nesreča s posledičnim razlitjem nafte povzročila okoljsko in gospodarsko škodo v več obalnih državah članicah.

V zvezi s tem je treba spodbujati razmejitev izključnih ekonomskih con in epikontinentalnega pasu v skladu s Konvencijo Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu (UNCLOS).

V Sredozemskem morju velik del morskega prostora sestavlja odprto morje in zato je treba okrepiti sodelovanje med organi obrežnih držav.

EU si mora zato prizadevati, da regulativni okviri in nadzor panoge v jurisdikcijah, ki mejijo na evropske vode, zagotavljajo enako visoke standarde varnosti in zaščite. Dober primer, kakšne koristi lahko prinese regionalno sodelovanje med pristojnimi organi, je Severno morje[23].

Raziskati je treba možnosti regionalnih konvencij. Sem spada ponovni začetek – v tesnem sodelovanju z zadevnimi državami članicami – prizadevanj, da bi začel veljati protokol o boju proti onesnaževanju Sredozemskega morja zaradi dejavnosti na morju[24]. S tem bi lahko že obstoječi Regionalni pomorski center za ukrepanje ob izrednih dogodkih onesnaženja Sredozemskega morja (REMPEC) sodeloval pri dejavnostih preprečevanja izrednih razmer na morju ter dejavnostih za pripravljenost in odzivanje nanje. Okrepilo bi se lahko tudi dvostransko sodelovanje, zlasti z južnimi sredozemskimi državami, v katerih se izvajajo dejavnosti črpanja na morju, in sicer predvsem z akcijskimi načrti in instrumenti v okviru evropske sosedske politike.

Ukrepi s podobnimi cilji[25] bi se morali sprejeti tudi v okviru drugih regionalnih konvencij o morju, kot je OSPAR, Helsinška konvencija ali Bukareška konvencija[26]. Regionalni programi sodelovanja na področju energetike, kot je Inogate, so že osredotočeni na varnost in zanesljivost oskrbe z energijo ter bi jih bilo mogoče nadalje razviti, da bi spodbujali sodelovanje pri dejavnostih na morju. Poleg tega bi bilo treba preučiti možnost obravnavanja varnostnih ukrepov na morju v vodah zadevnih držav v okviru Pogodbe o energetski skupnosti.

Posebno pozornost je treba nameniti tudi Arktiki, in sicer zaradi posebno občutljivega naravnega okolja, neprijaznih podnebnih razmer in velikih neizkoriščenih zalog ogljikovodika. Uvesti bi bilo treba zavezujoča mednarodna pravila ali merila, ki bi med drugim temeljila na smernicah Arktičnega sveta[27]. Za to so nujni stiki z arktičnimi državami.

- Komisija bo okrepila dialoge s sosedami EU o varnosti dejavnosti na morju, da bi se oblikovale nove skupne pobude za vzpostavitev informacijskih kanalov za izredne razmere, izmenjavo informacij o iskanju in pridobivanju, spodbujanje visokih standardov varnosti in preprečevanja ter skupnih izvršilnih ukrepov, kot so inšpekcijski pregledi naprav.

- Komisija bo v sodelovanju z državami članicami in zadevnimi tretjimi državami spodbujala oblikovanje regionalnih forumov/pobud pristojnih nacionalnih organov na območju Sredozemskega, Črnega in Baltskega morja, pri čemer bo izhajala iz dobrih primerov ter znanja in izkušenj foruma organov, pristojnih za dejavnosti v Severnem morju. Preučila bo tudi možnost obravnavanja varnosti dejavnosti na morju v okviru obstoječih dvostranskih in regionalnih instrumentov sodelovanja z državami prosilkami in sosednjimi državami EU.

- Komisija bo tudi spodbujala ukrepe v okviru obstoječih konvencij in protokolov.

5.2. Mednarodna obveznost evropske panoge

Evropska naftna in plinska podjetja vse pogosteje opravljajo dejavnosti na morju zunaj Evrope. Odločilnega pomena je, da se panoga zaveže, da bo vedno uporabljala najsodobnejše varnostne in okoljske prakse ne glede na to, v kateri jurisdikciji deluje, tudi zunaj EU.

Ena od možnosti je uvedba obveznosti za podjetja s sedežem v EU, da pri vseh svojih dejavnostih na morju povsod po svetu uporabljajo enotne varnostne in okoljske politike. V nasprotnem primeru bi lahko regulativni organi izvajalcu dejavnosti odvzeli licence ali druga posebna dovoljenja.

- Komisija panogo in države članice poziva, naj za podjetja s sedežem v EU določijo pregledne in zavezujoče obveznosti, da morajo pri vseh svojih dejavnostih po vsem svetu spoštovati evropske standarde za varnost in preprečevanje nesreč.

5.3. Globalna odgovornost

Čeprav posledice nesreč na morju ne poznajo meja, področje uporabe in izvrševanje mednarodnega prava, ki ureja preprečevanje, načrtovanje za primer izrednih razmer in ukrepanje, nista enotna in popolna[28]. Konvencija o načrtovanju za primer izrednih razmer[29] je na primer osredotočena samo na onesnaževanje z nafto z ladij, ne pa z naprav na morju. Poleg tega ni v nobeni mednarodni konvenciji določena finančna odgovornost za onesnaževanje z nafto in plinom iz naprav na morju.

EU ima dobro izhodišče, da prevzame ključno vlogo v mednarodnih prizadevanjih za okrepitev veljavnih predpisov na mednarodni ravni. V ta namen pa mora tesno sodelovati s svojimi partnerji, predvsem z ZDA in drugimi pomembnimi proizvajalci, kot so Norveška, Rusija in OPEC. Pobude EU bi se morale opirati na mednarodni forum regulativnih organov (IRF), njihov cilj pa bi morala biti širša udeležba[30].

Končni cilj bi moral biti svetovni sistem določanja skupnih ciljev ali meril za varnost in trajnost dejavnosti iskanja in pridobivanja na morju, s katerim bi se dosegla dva cilja: Prvič, spodbujati bi moral sprejetje in izvajanje strogih predpisov o varnosti in preprečevanju nesreč v vseh jurisdikcijah z naftnimi in plinskimi dejavnostmi na morju. Drugič, moral bi usklajevati ukrepe in/ali razviti skupne ukrepe, namenjene upravam, regulativnim organom, organizacijam za standardizacijo, panogi, podjetjem, pristojnim za certifikacijo, in raziskovalnim ustanovam, da bi se konvencija UNCLOS spoštovala v čim večji meri po vsem svetu, torej tudi na območjih zunaj nacionalne pristojnosti.

- Obstoječa partnerstva na področju energetike in dialogi z mednarodnimi partnerji EU se bodo uporabili kot vzvod za začetek svetovne pobude pod vodstvom EU za varnost dejavnosti na morju in za sprejetje dogovora o splošnih pogojih takšnega globalnega ukrepanja. Na ministrskem srečanju EU-OPEC je že bila potrjena pobuda za okroglo mizo o varnosti dejavnosti na morju leta 2011. Komisija bo leta 2011 sklicala takšno srečanje, da se sprejme dogovor o glavnih ciljih ter preučijo cilji in merila za najboljše prakse in svetovne standarde. Poleg tega bo Komisija še naprej prispevala k pobudam na področju dejavnosti na morju v okviru skupine G-20.

6. Sklepi in naslednji koraki

Pregled po nesreči na ploščadi Deepwater Horizon je pokazal, da naftne in plinske dejavnosti na morju v EU delno urejajo različni predpisi s področja zdravstva, varnosti in okolja. Različni predpisi ne morejo zagotoviti ustreznega odziva na tveganja, ki izhajajo iz razvoja naftnih in plinskih dejavnosti panoge na morju. Posledica tega je pravna negotovost v zvezi z obveznostmi in odgovornostmi podjetij, poleg tega pa zato ni mogoče izkoristiti vseh priložnosti, ki jih ponujajo agencije in instrumenti EU.

Čeprav regulativni režimi v nekaterih državah članicah s strogimi zdravstvenimi, varnostnimi in okoljevarstvenimi zahtevami zagotavljajo visoke stopnje preprečevanja nesreč, so potrebni dodatni ukrepi za razširitev najboljših praks po EU, in sicer z najsodobnejšim okvirom na ravni EU, ki pojasnjuje zakonodajo EU in zapolnjuje ugotovljene vrzeli. V interesu EU je, da nemudoma ukrepa in zagotovi, da se pri dejavnostih na morju v evropskih vodah in po svetu brezkompromisno in dosledno izpolnjeni najstrožji standardi varnosti, preprečevanja nesreč in ukrepanja.

Komisija Evropski parlament in Svet poziva, naj podpreta v sporočilu predviden potek ukrepov in izrazita svoja stališča o posameznih predlaganih ukrepih. Komisija bo organizirala nadaljnja posvetovanja z nacionalnimi regulativnimi organi in drugimi zainteresiranimi stranmi o področju uporabe predlaganih pobud, da bi se še pred poletjem 2011 predložili predlogi konkretnih zakonodajnih in/ali nezakonodajnih ukrepov. Pri tem bodo upoštevana vsa pomembna spoznanja iz preiskave nesreče na ploščadi Deepwater Horizon.

[1] V eksploziji in požaru, ki ji je sledil, je življenje izgubilo enajst ljudi. Preden je bilo iztekanje po 85 dneh ustavljeno, je po ocenah v morje izteklo 4,9 milijona sodčkov nafte, pri čemer je bilo prizadetih 350–450 kilometrov obale Združenih držav.

[2] Leta 2009 je proizvodnja nafte in zemeljskega plina v EU in na Norveškem znašala 196 oziroma 269 milijonov ton ekvivalenta nafte. Približno 90 % proizvodnje nafte v EGP in 60 % proizvodnje plina izvira iz virov na morju.

[3] Ploščad Piper Alpha je leta 1988 eksplodirala, pri čemer je življenje izgubilo 167 ljudi, v morje pa je odteklo 670 ton nafte. 123 ljudi je izgubilo življenje, ko se je leta 1980 ploščad Alexander Kielland prevrnila.

[4] Organi javne uprave, ki so v državah članicah vključeni v izdajanje dovoljenj za dejavnosti na morju in nadzor nad njimi.

[5] Izjave komisarjev Oettingerja in Damanakijeve na plenarnem zasedanju EP 7. julija.

[6] Vode pod suverenostjo in v pristojnosti držav članic EU vključujejo vode Sredozemskega, Baltskega in Črnega morja ter severovzhodnega Atlantskega oceana, vključno z vodami, ki obdajajo Azore, Madeiro in Kanarske otoke. Te vključujejo obalne vode, teritorialne vode in izključne ekonomske cone (IEC).

[7] Resolucija o ukrepanju EU v zvezi z iskanjem in črpanjem nafte v Evropi, sprejeta 7. oktobra 2010.

[8] Člen 194 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

[9] Prav tam.

[10] Direktiva 94/22/ES o pogojih za izdajo in uporabo dovoljenj za iskanje, raziskovanje in izkoriščanje ogljikovodikov.

[11] Direktiva 92/91/EGS o minimalnih zahtevah za izboljšanje varnosti in zdravja pri delu za delavce v dejavnostih pridobivanja rudnin z vrtanjem, člen 3.

[12] Direktiva 96/82/ES o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi (Seveso II).

[13] Direktiva Sveta 89/391/EGS o uvajanju ukrepov za spodbujanje izboljšav varnosti in zdravja delavcev pri delu.

[14] Direktiva 2006/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta o strojih in spremembah Direktive 95/16/ES in Direktiva 97/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi s tlačno opremo.

[15] Ploščad Deepwater Horizon je bila uvrščena kot taka enota MODU.

[16] Člen 191(2) PDEU.

[17] Direktiva 2008/56/ES.

[18] V okviru Mednarodnega združenja proizvajalcev nafte in plina je bila ustanovljena delovna skupina, ki bo ocenjevala sedanje prakse in preučila možna izboljšanja. Za razvoj orodij za nujno posredovanje pri vrtini v Mehiškem zalivu je bil ustanovljen industrijski konzorcij.

[19] Pomorsko prostorsko načrtovanje je ključno orodje za upravljanje različnih dejavnosti, ki med seboj konkurirajo za prostor v intenzivno izkoriščanih morskih območjih, z zagotavljanjem njihove dolgoročne stabilnosti in predvidljivosti.

[20] Glej sporočilo Komisije „Smernice za celostni pristop k pomorski politiki: za najboljšo prakso pri celostnem upravljanju morij in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi“ – COM(2008) 395.

[21] Oil Spill Response Ltd (del Global Response Network).

[22] Uredba (ES) št. 1406/2002.

[23] Forum organov, pristojnih za dejavnosti v Severnem morju (North Sea Offshore Authorities Forum – NSOAF).

[24] Protokol o varstvu Sredozemskega morja pred onesnaževanjem zaradi raziskovanja in izkoriščanja epikontinentalnega pasu ter morskega dna in podzemlja.

[25] Glej člen 18 sklepov ministrske konference OSPAR z dne 23. in 24. septembra 2010.

[26] Konvencija o varstvu morskega okolja severovzhodnega Atlantika (OSPAR), Konvencija o varstvu morskega okolja območja Baltiškega morja (Helsinška konvencija), Konvencija o varstvu Črnega morja pred onesnaženjem (Bukareška konvencija).

[27] Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines 2009 (Smernice Arktičnega sveta za izkoriščanje nafte in plina na morju 2009).

[28] UNCLOS predvideva obveznost držav, da zaščitijo morsko okolje pred onesnaževanjem, izdelajo krizne načrte ter sprejmejo zakone in predpise za preprečevanje, zmanjšanje in nadzorovanje onesnaževanja na območjih znotraj in zunaj nacionalne pristojnosti. Vendar ne vsebuje mehanizmov preverjanja skladnosti in izvrševanja; izvajanje je tako odvisno od dobre volje držav in organov, kot so sektorske organizacije in regionalne konvencije o morju. Zato so pri spoštovanju teh obveznosti velike razlike, tudi v evropskih vodah.

[29] Mednarodna konvencija o onesnaženju z nafto (OPRC).

[30] Člani IRF so Brazilija, Kanada, Nizozemska, Nova Zelandija, Norveška, Združeno kraljestvo in Združene države.