SL Uradni list Evropske unije C 195/1

MNENJE št. 4/2011

o Zeleni knjigi Komisije o modernizaciji politike na področju javnih naročil

(v skladu s členom 287(4) PDEU)

2011/C 195/01

Sodišče odobrava priložnost, da kot zunanji revizor proračuna Evropske unije in kot javna institucija, ki oddaja javna naročila, prispeva k javni razpravi, za katero je bila podlaga Zelena knjige Komisije o modernizaciji politike EU na področju javnih naročil.

Po izkušnjah Sodišča, pridobljenih pri revizijah javnega naročanja, je mogoče sklepati, da so ponavljajoči se problemi kršitev povezani z nezadostnim izpolnjevanjem obstoječih pravil in da je še vedno precej možnosti za izboljšave pri izvajanju.

Sodišče ugotavlja, da ima zelena knjiga ambiciozne cilje, ki so zelo številni in si včasih nasprotujejo. Zaradi te številnosti je potrebna selekcija, ki mora biti utemeljena in pri kateri je treba upoštevati, da vse večji stroški in kompleksnost lahko privedejo do dodatnih tveganj za stroškovno učinkovitost in skladnost z zakonodajo.

Sodišče ugotavlja, da bi bilo mogoče nekatere stvari izboljšati, zato da bi zmanjšali upravno breme za naročnike in podjetja, vendar tega ne bi smeli narediti na račun ključnih načel enake dostopnosti, poštene konkurence in učinkovite uporabe javnih sredstev. Nekatere zakonske luknje in nejasna ali dvoumna področja v sedanjem pravnem okviru prinašajo tveganje za pravno varnost vseh subjektov ter neoporečnost postopkov, zaradi česar bo morda treba jasneje opredeliti pravila.

RAČUNSKO SODIŠČE EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 287(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Zelene knjige Komisije o modernizaciji politike EU na področju javnih naročil (1),

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Komisija je na podlagi zelene knjige uvedla široko javno posvetovanje o modernizaciji politike Evropske unije na področju javnih naročil, namenjeno uskladitvi te politike s sporočilom Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast (2).

(2) Po izkušnjah Sodišča, pridobljenih pri revizijah javnega naročanja, je mogoče sklepati, da so ponavljajoči se problemi kršitev (3), posledica katerih so pomembne napake, ki vplivajo na zakonitost in pravilnost transakcij, povezani z nezadostnim izpolnjevanjem obstoječih pravil in da je še vedno precej možnosti za izboljšave pri izvajanju.

(3) Sodišče odobrava priložnost, da kot zunanji revizor proračuna Evropske unije in kot javna institucija, ki oddaja javna naročila, prispeva k razpravi in sodeluje s svojimi izkušnjami –

SPREJELO NASLEDNJE MNENJE:

Določanje jasnih in realističnih ciljev

1. Sodišče ugotavlja, da je v strategiji Evropa 2020 navedeno, da bi morali z javnimi naročili (a) izboljšati okvirne pogoje za razvoj podjetniških inovacij s polno uporabo politik na strani povpraševanja; (b) podpirati prehod v nizkoogljično gospodarstvo, v katerem se viri izkoriščajo gospodarno, npr. s spodbujanjem širše uporabe zelenega javnega naročanja, in (c) izboljšati poslovno okolje, še zlasti za inovativna mala in srednje velika podjetja. Poleg tega strategija Evropa 2020 poudarja, da mora politika javnega naročanja zagotoviti najučinkovitejšo porabo javnih sredstev in da mora biti trg javnih naročil odprt po vsej EU. Sodišče tudi ugotavlja, da zelena knjiga te cilje dopolnjuje ali pojasnjuje, ko navaja, da bi predpisi na področju javnih naročil morali: (a) povečati učinkovitost javne porabe, ker bi razvijali kar najostrejšo konkurenco in racionalizirali postopke javnega naročanja s ciljno usmerjenimi poenostavitvenimi ukrepi, ki ustrezajo potrebam naročnikov; (b) omogočiti subjektom, za katere se pravila uporabljajo, da bolje izkoristijo javno naročanje za podporo skupnih družbenih ciljev, kot so varstvo okolja, spodbujanje inovativnosti in socialne vključenosti ter zagotavljanje kar najboljših pogojev za visokokakovostne javne storitve; (c) preprečevati korupcijo in favoriziranje ter se boriti proti njima; (d) obravnavati vprašanje, kako bi bilo mogoče izboljšati dostop evropskih podjetij do trgov tretjih držav, ter (e) bolje zagotoviti pravno varnost za naročnike in podjetja.

2. Sodišče opaža, da se Komisija zaveda možnosti nasprotij med različnimi cilji, ki jih zelena knjiga določa za reformo, in dejstva, da se ti različni cilji lahko „pretvorijo v možnosti politike, ki lahko kažejo v različne smeri, zato bo pozneje potrebna utemeljena odločitev“. Sodišče meni, da je ta pripomba Komisije izredno pomembna za uspeh začetega procesa. Meni tudi, da je bistveno, da Komisija najprej jasno in razločno opredeli svoje cilje, jih nato dobro ubesedi ali po možnosti celo razvrsti po prednostnem vrstnem redu. V zvezi s tem Sodišče ugotavlja, da bi lahko uvedba novih ciljev v politiko EU na področju javnih naročil, kakršni so določeni v strategiji Evropa 2020, povečala kompleksnost pravnega okvira in tako povzročila dodatne težave pri doseganju drugih ciljev, ki jih določa reforma, kot je zagotavljanje boljše pravne varnosti za naročnike in podjetja.

3. Sodišče poudarja, da bi lahko imeli načini za doseganje teh ciljev nezaželene posledice za doseganje nekaterih drugih ciljev, čeprav so za nekatere izmed ciljev primerni. Pri tem je treba omeniti, da bi lahko imela posplošitev postopkov s pogajanji, predvidena v zeleni knjigi, ki je sicer primerno sredstvo za prispevanje k odpiranju trgov in večanje učinkovitosti postopkov, negativne posledice za cilj preprečevanja goljufij in korupcije, ker bi povečala diskrecijsko pravico naročnikov. Tudi porasta skupnega javnega naročanja, katerega cilj je predvsem prihranek časa in stroškov, ki jih imajo naročniki z organizacijo več postopkov za oddajo javnega naročila, ni lahko uskladiti s predlaganim ukrepom delitve javnih naročil na več sklopov zaradi lažjega dostopa malih in srednje velikih podjetij do javnih naročil.

4. Zakonodajni ukrepi za doseganje enega od zastavljenih ciljev bi lahko imeli nezaželene posledice za doseganje nekaterih drugih ciljev. Sodišče v zvezi s tem poudarja, da ni dovolj opredeliti tveganja, povezana z uvedbo novega zakonodajnega ukrepa, in opredeliti načine za njihovo zmanjšanje. Tveganja je treba tudi oceniti glede na njihovo resnost in verjetnost, da bo do njih prišlo, če pa so sredstva za njihovo zmanjšanje nesorazmerna, je treba preučiti alternativne rešitve.

5. Sodišče ni pristojno za preverjanje ciljev politike, ki si jih Komisija prizadeva doseči z začetim procesom reforme. Vendar pa opozarja, da ti cilji, ne glede na to, kakšni so, ne bi smeli vplivati na temeljne cilje pravnega okvira za javna naročila, tj. upoštevanje načel nediskriminacije, enake obravnave in preglednosti ter doseganje čim boljših rezultatov pri javnem naročanju za naročnike in davkoplačevalce ob čim manjših vložkih časa in javnih sredstev. Pri tem Sodišče pripisuje precejšen pomen doseganju cilja pravne varnosti, ki predpostavlja stabilnost pravnega okvira, s katerim se urejajo javna naročila. Zato meni, da bi morale biti vse reforme, ki naj bi se uvedle, utemeljene z nujnimi potrebami, ki bi jih upravičevale.

6. Čeprav Sodišče ni pristojno, da bi se izreklo o tem, v kolikšni meri naj bi se postopki javnega naročanja bolje uporabljali za podporo drugih politik in družbenih ciljev (kot so varstvo okolja, energetska učinkovitost in boj proti podnebnim spremembam ter spodbujanje inovativnosti in socialne vključenosti), meni, da bi lahko uvedba dodatnih pogojev za zakonitost postopka javnega naročanja povečala stroške in kompleksnost ter tako povzročila dodatna tveganja za stroškovno učinkovitost in skladnost z zakonodajo. Poleg tega Sodišče ugotavlja, da sedanja pravila, vključno s pojmom „ekonomsko najugodnejše ponudbe“, zagotavljajo nekaj manevrskega prostora za uporabo kvalitativnih dolgoročnih elementov (npr. življenjskega ciklusa in obratovalnih stroškov) in se lahko uporabijo za zmanjšanje učinka, ki ga ima merilo cene, ne da bi odpravila potrebo po sprejemanju odločitev na podlagi razmerja med ceno in kakovostjo.

7. Sodišče se strinja, da se lahko posveča posebna pozornost dostopu malih in srednje velikih podjetij do javnih naročil. Opazilo je splošno nizko raven njihovega odzivanja na postopke za oddajo javnih naročil in omejeno evropsko pokritost. Velika ovira za njihovo uspešno sodelovanje so nezadovoljiv dostop do informacij in upravni stroški. Srednje velika podjetja bi lahko k sodelovanju spodbudili z usposabljanjem in informiranjem ali uvedbo regionalnih služb za pomoč. Vendar Sodišče ni naklonjeno temu, da bi bil uspešni ponudnik zavezan oddati del glavne pogodbe podizvajalcu, ker bi bile pravne in praktične težave takih določb večje od njihovih prednosti.

Razjasnitev pravnega okvira in zmanjševanje upravnega bremena

8. Sodišče meni, da je treba nekatere zamisli in temeljne pojme izpopolniti, da bi se izboljšala pravna varnost naročnikov in podjetij. S popolnejšim in podrobnejšim okvirom je mogoče poenostaviti pravila ter obenem povečati njihovo jasnost.

9. Sodišče meni, da bi moral novi pravni okvir vključevati „pravila“, ki izhajajo iz pravne prakse EU, saj že veliko predlogov iz zelene knjige temelji na sodbah Sodišča EU ali Sodišča za uslužbence Evropske unije. Prav tako meni, da naročniki potrebujejo natančne usmeritve, ki bodo temeljile na vsem lahko dostopnih pravilih. Vendar je pred vključitvijo kakršnega koli novega „pravila“ za javna naročila, ki temelji na pravni praksi Sodišča EU, v zakonodajo treba izvesti analizo, ki jo opravi Komisija.

10. Sodišče ugotavlja, da področje uporabe sedanjih direktiv vpliva na pravno varnost vseh strani, zlasti kadar zasebna podjetja prejemajo javna sredstva. Pomembno se mu zdi, da se v prihodnjih pravilih EU o javnih naročilih razjasni področje njihove uporabe in se izogne zabrisani razmejitvi med javnimi naročili in subvencijami. Podobno bi bilo zaželeno, da se razjasni, za koga veljajo pravila javnega naročanja, ter opredeli področje sodelovanja javnih subjektov z javnimi subjekti in merila zanj. Poleg tega bi se lahko pregledale razlike v zakonodaji (npr. med pogodbami za gradnjo, dobavo in storitve), omejitve (storitve A in B) ali izločitve, kadar se štejejo za nepotrebne.

11. Sodišče meni, da je sedanji niz postopkovnih možnosti, določen v direktivah, nasploh zadovoljiv. Pomembno se je izogniti kakršnim koli postopkom, ki bi vodili do diskriminacije in manjše preglednosti ali ki bi spodkopavali načelo poštene in uspešne konkurence. V zvezi s tem hitri postopki ter morebitna posplošena uporaba postopka s pogajanji nedvomno povzročajo velika tveganja, za obvladovanje katerih bi bila potrebna nesorazmerna prizadevanja. Po drugi strani pa je pri izbiri postopka javnega naročanja pomembno upoštevati strukturo ponudbe in značilnosti trga. Tako uporaba odprtega postopka morda ni primerna, kadar je konkurenca iz raznih vzrokov (tehnične specifikacije, izključne pravice, potrebni sporazumi, struktura trgov za nekatero blago, položaj na lokalnem trgu itd.) dejansko zmanjšana.

12. Po mnenju Sodišča zelena knjiga upravičeno opozarja na nekaj zakonskih lukenj v pravnem okviru, ki bi lahko pomenile tveganje za pravno varnost, zlasti v fazi izvajanja pogodb. Sodišče tudi meni, da bi bilo treba v pravni okvir EU vnesti pojasnila, ki bi temeljila na sodni praksi Sodišča EU, da se uredi vprašanje „bistvenih sprememb“ veljavne pogodbe ter sprememb v zvezi z izvajalcem in prekinitvami pogodb. Kadar je v takih primerih treba izvesti nov postopek za oddajo javnega naročila, ni nobenega zagotovila, da bo ta fleksibilnejši. Poleg tega bi morala pravila za oddajo javnega naročila naročnikom omogočati, da do neke mere omejijo možnost oddaje naročila podizvajalcem, da se izognejo pravnim in praktičnim težavam, do katerih bi lahko prišlo, kadar velik del pogodbe ali celo pogodbo izvajajo podizvajalci.

13. Sodišče meni, da bi imeli od zmanjševanja upravnega bremena z ukrepi, kot so predložitev ali preverjanje dokazil samo za kandidate na ožjem seznamu, samostojne izjave ponudnikov (na njihovo odgovornost) ali sorazmerna dokazila o finančni sposobnosti, korist gospodarski subjekti (zlasti mala in srednje velika podjetja) in naročniki. Drugi ukrepi za zmanjšanje upravnega bremena in učinkovitejše zadovoljevanje potreb naročnikov bi lahko vključevali poenostavljeno nabavo „komercialnega blaga in storitev“ po najnižji ceni, večjo fleksibilnost pri preverjanju meril za izbiro in oddajo naročila, spodbujanje uporabe že razpoložljivih postopkov (centralni nabavni organi, okvirni sporazumi), zlasti za majhne naročnike, ali razvoj fleksibilnejših orodij, kot je – pri naročilih pod mejnimi vrednostmi – postopek s pogajanji, povezan z referenčno vrednostjo. Vendar bi preveč fleksibilnosti v postopkih lahko privedlo do tveganja, da pride do zlorabe in diskriminacije.

14. V zvezi z neoporečnostjo postopkov se Sodišče zelo dobro zaveda, da so javna naročila tvegano področje, na katerem lahko v vseh fazah pride do napačnega ravnanja in prakse, kot so navzkrižje interesov, favoriziranje, goljufije in korupcija, ki izkrivljajo pošteno konkurenco in odvračajo ponudnike. Za zmanjšanje teh tveganj so potrebna skupna prizadevanja na ravni EU in držav članic. Razjasnitev nekaterih opredelitev (npr. „ navzkrižje interesov“, „kršenje poklicnih pravil“) na ravni EU ter uvedba ukrepov za preprečevanje, odkrivanje in odvračanje napačne prakse (usposabljanje, samostojne izjave ponudnikov, kodeks ravnanja, avtomatske sankcije, varstvo tistih, ki opozorijo na nepravilnosti, izmenjava informacij o izločitvi nepoštenih ponudnikov med državami članicami itd.) bi lahko veliko prispevali k enakovrednemu položaju na področju javnih naročil po vsej Evropi.

To mnenje je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju 26. maja 2011. Za Računsko sodišče Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsednik

(1) COM(2011) 15 konč. z dne 27. januarja 2011.

(2) COM(2010) 2020 konč. z dne 3. marca 2010 in sklepi Sveta z dne 17. junija 2010, del I.

(3) Te kršitve med drugim vključujejo neizpolnjevanje zahteve po ustreznem objavljanju in preglednosti, dodeljevanje naročil brez konkurenčnih ponudb, čeprav to ni izredno nujno, uporaba nezakonitih meril za izbiro ali dodelitev naročila, kršitev načela o enaki obravnavi (s pogajanji z enim izmed ponudnikov med postopkom razpisa), neposredna oddaja dodatnih gradenj ali storitev, ki presegajo mejne vrednosti iz direktiv.