GLOSAR

Dodana vrednost : v okviru te revizije so to koristi, ki so posledica pristopa Leader, kot so boljše ugotavljanje lokalnih potreb in lokalnih rešitev, večje sodelovanje lokalnih zainteresiranih strani in večje možnosti za inovativnost.

4. os : razvoj podeželja v programskem obdobju 2007–2013 se izvaja v okviru štirih osi, ki predstavljajo skladne svežnje ukrepov. 4. os je pristop Leader.

Mrtve izgube : stanje v primeru, ko bi bil subvencionirani projekt delno ali v celoti izveden brez pomoči donacije.

EU : Evropska unija.

LAS : Lokalna akcijska skupina, ki je lokalno javno-zasebno partnerstvo in je odgovorna za predlaganje lokalne razvojne strategije in izbiranje projektov.

Pristop Leader : metoda za doseganje ciljev politike EU za razvoj podeželja po pristopu od spodaj navzgor namesto po tradicionalnem pristopu od zgoraj navzdol. "Leader" je francoska kratica za "povezave med ukrepi za razvoj podeželja".

Program Leader : dokument za načrtovanje in izvajanje pristopa Leader, ki ga pripravi država članica in odobri Komisija. Prvi programi Leader so se izvajali od leta 1991 do leta 1993, nato jim je sledil Leader II (1994–1999). Ta revizija se nanaša na Leader+ (2000–2006) in 4. os Leader (2007–2013), ki je bila zajeta v programih razvoja podeželja.

Ukrep : shema pomoči za izvajanje politike. Ukrep določa pravila za projekte, ki se lahko financirajo.

Država članica : v okviru te revizije so to organi, zadolženi za upravljanje programov Leader. Države članice v ta namen imenujejo organ upravljanja. Vsaka regija držav članic, kot so Nemčija, Španija in Italija, ima svoj program in svoj organ upravljanja.

Programsko obdobje : večletni okvir za načrtovanje in izvajanje politik EU, kot je razvoj podeželja; sedanje obdobje traja od leta 2007 do leta 2013.

Program razvoja podeželja : dokument za načrtovanje in izvajanje politike EU za razvoj podeželja, ki ga pripravi država članica in odobri Komisija.

Dobro finančno poslovodenje : pošteno in pregledno upravljanje proračuna EU v skladu s finančno uredbo in zlasti z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti.

POVZETEK

I. Leader je metoda za doseganje ciljev politike EU za razvoj podeželja po pristopu od spodaj navzgor namesto po tradicionalnem pristopu od zgoraj navzdol. V primerjavi s tradicionalnimi metodami financiranja predstavlja višje stroške in tveganja zaradi dodatne ravni izvajanja in ker številnim lokalnim partnerstvom (LAS: lokalne akcijske skupine) omogoča nadzor nad proračunom EU.

II. Dodatne stroške in tveganja upravičuje dodana vrednost, ki bi jo morala ustvariti pristop od spodaj navzgor in partnerstvo, in sicer boljše ugotavljanje lokalnih potreb in lokalnih rešitev, večje sodelovanje lokalnih zainteresiranih strani in večje možnosti za inovativnost.

III. Sodišče je preučilo, ali se je pristop Leader izvajal tako, da je bila ustvarjena dodana vrednost, hkrati pa so bila tveganja za dobro finančno poslovodenje kar najbolj zmanjšana. Sodišče je ocenilo uspešnost LAS pri izvajanju programov Leader+ v obdobju 2000–2006, za katere so končni odhodki nastali v letu 2009. Ocenilo je tudi strategije za 4. os, ki so jih pripravile LAS in v katerih so bili navedeni njihovi načrti za izvajanje pristopa Leader v obdobju 2007–2013.

IV. LAS so izvajale pristop Leader tako, da so bile možnosti za dodano vrednost z vidika značilnosti Leader omejene, čeprav je Sodišče našlo nekaj primerov dobre prakse. Pristop od spodaj navzgor je bil omejen v LAS, ki so dale večino donacij organizacijam, ki so njihove članice; potencialna dodana vrednost partnerstva ni bila ustvarjena v LAS, kjer so pri odločanju prevladovali lokalni organi; le malo LAS je lahko pokazalo inovativnost ali povezanost med različnimi deli njihovih strategij ali projektov. LAS se niso osredotočale na doseganje ciljev svojih lokalnih strategij.

V. Sodišče je odkrilo tudi slabosti v dobrem finančnem poslovodenju LAS. Te so zlasti dajale donacije projektom, ne da bi upoštevale učinkovitost. Postopki niso bili vedno pregledni in iz njih ni bilo dovolj razvidno, da so LAS odločale objektivno in brez navzkrižja interesov. Podobne slabosti je Sodišče opazilo že v letnem poročilu za leto 2000.

VI. Komisija in države članice niso bile dovolj zahtevne in so skupaj z LAS v določeni meri odgovorne za omejevanje potencialne dodane vrednosti pristopa Leader. Niso dovolj ukrepale, da bi omejile stroške in tveganja. Deset let po zadnji reviziji pobude Leader, ki jo je izvedlo Sodišče, so še vedno prisotne enake slabosti.

VII. Komisija še ni dokazala uspešnosti ali učinkovitosti odhodkov, dodane vrednosti, ustvarjene z uporabo pristopa Leader, obsega, v katerem so se uresničila znana tveganja, ali dejanskih stroškov izvajanja.

VIII. Sodišče glede na ponavljajoče se slabosti priporoča, da Komisija in države članice podrobno pojasnijo in okrepijo zahteve za zmanjšanje tveganja mrtvih izgub, poskrbijo za objektivne in pravilno dokumentirane postopke za izbiro projektov ter da načelo partnerstva deluje tudi v praksi. Zaradi skladnosti s finančno uredbo so potrebni zanesljivi postopki za preprečevanje vsakršnega tveganja navzkrižja interesov. To zahteva izjave o navzkrižju interesov, neudeležbo pri ocenjevanju in izbiri projektov ter posredovanje primerov, kjer bi lahko prišlo do navzkrižja interesov, organu upravljanja.

IX. Za preostanek obdobja 2007–2013 bi morala Komisija poskrbeti, da države članice zahtevajo od LAS, da določijo merljive cilje, značilne za njihovo lokalno območje, ki se lahko dosežejo s programom Leader. Države članice bi morale od LAS zahtevati, da poročajo o doseganju ciljev iz svojih lokalnih strategij, o ustvarjanju dodane vrednosti s pristopom Leader ter o učinkovitosti odhodkov za donacije in stroškov poslovanja.

X. Spremljanje bi bilo treba ponovno osredotočiti na dodano vrednost pristopa Leader, učinkovitost in uspešnost ter ga dopolniti s podatki iz nadzornih in kontrolnih sistemov, tako da bo imela Komisija dovolj zanesljivih in relevantnih podatkov za poročanje o dodani vrednosti in dobrem finančnem poslovodenju programov Leader.

UVOD

1. Leader je metoda od spodaj navzgor, ki jo EU uporablja za izvajanje politike razvoja podeželja in zajema sedem značilnosti (glej diagram 1). Finančno podporo prejmejo lokalne akcijske skupine (znane kot LAS) za izvajanje strategij lokalnega razvoja, v glavnem z dajanjem donacij za lokalne projekte [1] (glej Prilogo za primere financiranih projektov). LAS so partnerstva članov javnega in zasebnega (ali nepridobitnega) sektorja v majhnih podeželskih skupnostih [2].

DIAGRAM 1

SEDEM KLJUČNIH ZNAČILNOSTI PRISTOPA LEADER

+++++ TIFF +++++

2. Cilji politike in pravni okvir so določeni v uredbah EU. Države članice pripravijo nacionalne ali regionalne programe za izvajanje pristopa Leader, ki jih odobri Komisija. Potencialne LAS pripravijo lokalne strategije v skladu z zahtevami nacionalnih ali regionalnih organov in te organe zaprosijo za financiranje. Države članice so odgovorne za izbiro LAS, izplačevanje pomoči EU in nacionalnega sofinanciranja ter za spremljanje in nadziranje izvajanja. LAS so odgovorne za izbiro projektov, ki bodo financirani. V nekaterih državah članicah LAS izberejo projekte do višine letne finančne dodelitve, pri čemer vloge za donacije obdelajo nacionalni ali regionalni organi, ki donacije tudi izplačajo. Druge države članice dajo LAS odgovornost za celoten proces in jim dodelijo enoletne ali večletne proračune, iz katerih izplačujejo donacije.

3. Prvo obdobje Leader se je začelo leta 1991 kot pobuda Skupnosti, ki sta ji sledila Leader II (1994–1999) in Leader+ (2000–2006) [3]. Čeprav se je obdobje programa Leader+ uradno izteklo leta 2006, se lahko izvajanje projektov in odhodki zanje nadaljujejo do sredine leta 2009. V EU-15 je bilo 893 LAS za Leader+, v novih državah članicah pa 281. Končni prispevek EU za program Leader+ bo znašal okoli 2,1 milijarde EUR.

4. Od leta 2007 je Leader vključen v uredbo o razvoju podeželja [4] kot alternativni pristop za doseganje ciljev treh glavnih osi politike (glej okvir 1).

OKVIR 1

ŠTIRI OSI POLITIKE ZA RAZVOJ PODEŽELJA ZA OBDOBJE 2007–2013

1. os : ukrepi, katerih cilj je izboljšanje konkurenčnosti kmetijstva in gozdarstva s podporo za prestrukturiranje, razvoj in inovacije.

2. os : ukrepi, katerih cilj je izboljšanje okolja in podeželja s podporo za upravljanje z zemljišči.

3. os: : ukrepi, katerih cilj je izboljšanje kakovosti življenja na podeželskih območjih in spodbujanje diverzifikacije gospodarskih dejavnosti.

4. os: : uporaba pristopa Leader za doseganje ciljev 1., 2. in 3. osi.

5. Komisija je večino nacionalnih in regionalnih programov razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 odobrila v letu 2007 in na začetku leta 2008. Do konca leta 2009 so države članice v okviru 4. osi izbrale več kot 2000 LAS. Načrtovana poraba EU za os Leader v tem programskem obdobju znaša približno 5,5 milijarde EUR (glej diagram 2) [5], nacionalno javno sofinanciranje pa še dodatnih 3,4 milijarde EUR.

6. Pristop Leader temelji na predpostavki, da ima dodano vrednost v primerjavi s tradicionalnim izvajanjem od zgoraj navzdol [6]. Pristop od spodaj navzgor in povezovanje različnih sektorjev na lokalni ravni bi morala spodbuditi lokalni potencial. Lokalne skupine bi morale biti v najboljšem položaju, da poiščejo integrirane in inovativne lokalne rešitve za lokalne težave in so lahko bolj odzivne. Sodelovanje pri lokalnem odločanju bi moralo povzročati navdušenje in večjo zavezanost, zato bi bil rezultat lahko boljši in trajnejši lokalni razvoj podeželja [7]. Sodelovanje lokalne skupnosti, doseženo s pristopom od spodaj navzgor, lahko privede tudi do manj oprijemljivih učinkov, kot sta "gradnja zmogljivosti" in "krepitev moči lokalnega prebivalstva" [8] (glej diagram 3).

DIAGRAM 2

SREDSTVA EU, PROGRAMIRANA ZA 4. OS LEADER (2007–2013) PO DRŽAVAH ČLANICAH

+++++ TIFF +++++

7. LAS predstavljajo dodatno izvajalsko raven, ki pomeni določene stroške. Prenos odločanja na lokalna partnerstva prinaša tudi tveganja za dobro finančno poslovodenje s sredstvi EU z vidika poštenosti, preglednosti in javne odgovornosti ter gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Ko je Sodišče nazadnje revidiralo program Leader za pripravo letnega poročila za leto 2000 [9], je odkrilo nekatere resne slabosti v finančnem upravljanju, ki so ga izvajale LAS: te so dodeljevale donacije za nazaj, kar je povzročilo tveganje mrtvih izgub, izbiranje projektov ni bilo dovolj pregledno, potencialna navzkrižja interesov, stroški delovanja so bili visoki, postopki pa dolgotrajni. Komisija je odgovorila, da se tveganj zaveda. Odzvala se je predvsem s spodbujanjem dobre prakse in dobrega finančnega poslovodenja z usmerjanjem in izmenjavo informacij [10].

DIAGRAM 3

VLOGA LAS V IZVAJANJU PRISTOPA LEADER

+++++ TIFF +++++

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

8. Kot je že bilo omenjeno, pomeni pristop Leader dodatne stroške in tveganja v primerjavi s tradicionalnejšimi, bolj centraliziranimi metodami izvajanja politike razvoja podeželja, ima pa tudi potencial za ustvarjanje dodane vrednosti zaradi sedmih značilnosti Leader. Na podlagi tega je Sodišče zastavilo revizijsko vprašanje: Ali se je pristop Leader izvajal tako, da je bila ustvarjena dodana vrednost, hkrati pa so bila tveganja za dobro finančno poslovodenje kar najbolj zmanjšana?

9. Revizija Sodišča je temeljila na:

revizijskih vprašalnikih, ki so jih izpolnile 202 LAS v 23 državah članicah, zajete v naključni vzorec;

pregledu dokumentacije 27 od teh LAS;

reviziji na kraju samem in študijah primera za 13 teh LAS in več kot 60 projektov, ki so bili značilni predstavniki vrste projektov, ki so jih financirale zadevne LAS (glej seznam projektov v Prilogi);

reviziji organov upravljanja 11 zadevnih programov Leader, ki skupaj pomenijo več kot 40 % sredstev EU, predvidenih za programsko obdobje 2007–2013;

reviziji dejavnosti Komisije v zvezi s programom Leader.

LAS so v času revizijskega dela na terenu v prvi polovici leta 2009 pred kratkim dokončale izvajanje svojih strategij za lokalni razvoj Leader+ za obdobje 2000–2006 [11] in države članice so jih izbrale na podlagi njihovih strategij za 4. os, v katerih so določile svoje načrte za izvajanje pristopa Leader v obdobju 2007–2013. LAS razen v Nemčiji in Aragoniji (Španija) še niso začele izvajati svojih strategij za 4. os.

10. Sodišče je pripravilo merila za dobro prakso na podlagi zakonodaje ter dokumentov in objav Komisije [12]. Preučilo je uspešnost izbranih LAS po teh merilih v obdobju Leader+ in po njihovih strategijah za 4. os. Revizija je bila izvedena v prostorih LAS, kar je omogočilo pregled vse ustrezne dokumentacije in razgovore z uslužbenci in člani LAS o kontekstu in uporabljeni strategiji. Izbrani projekti so bili tudi pregledani na kraju samem in opravljeni so bili pogovori z nosilci projektov.

Kadar so bile ugotovljene slabosti ali dobre prakse, so bile ocenjene s tem povezane nacionalne ali regionalne informacije o spremljanju in vrednotenju, postopki in kontrolni sistemi, da bi se ugotovilo, ali so te prakse značilne. Sodišče je ocenilo uspešnost Komisije in držav članic pri upravljanju, spremljanju, vrednotenju in nadziranju pobude Leader na podlagi nacionalnih in regionalnih programov in operativnih pravi l ter rezultatov inšpekcijskih pregledov, poročil o izvajanju in vrednotenja. Revizija je zajela to, kako je Komisija ocenila 4 . os za 11 zadevnih programov razvoja podeželja in kako so države članice izbrale LAS za 4. os.

11. Opažanja so strukturirana v skladu z glavnimi odgovornostmi:

kako LAS izvajajo značilnosti Leader;

dobro finančno poslovodenje LAS;

kako so Komisija in države članice upravljale programe Leader;

spremljanje in vrednotenje, ki so ju izvajale Komisija in države članice.

TABELA 1

IZBRANE LAS IN PRORAČUNI ZA IZVAJANJE NJIHOVIH STRATEGIJ ZA 4. OS

(milijoni EUR) |

Sklic LAS | Država članica (Regija) | Proračun za 4. os za obdobje 2007–2013 [1001] |

DE-BY | Nemčija (Bavarska [1002] | 2,6 |

DE-MV | Nemčija (Mecklenburg-Predpomorjanska) [1002] | 5,4 |

IE | Irska | 14,6 |

EL | Grčija | 6,5 |

ES-A | Španija (Aragonija) | 7,1 |

ES-CM | Španija (Kastilija in Manča) | 3,9 |

FR (PL) | Francija (regija Loire) | 1,5 |

FR (LR) | Francija (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Italija (Toskana) | 7,6 |

HU | Madžarska | 5,9 |

PL (WP) | Poljska (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Poljska (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugalska | 6,0 |

UGOTOVITVE

KAKO LAS IZVAJAJO ZNAČILNOSTI LEADER, DA BI USTVARILE DODANO VREDNOST

LAS SO IZVAJALE PRISTOP LEADER TAKO, DA SO BILE MOŽNOSTI ZA DODANO VREDNOST Z VIDIKA ZNAČILNOSTI LEADER OMEJENE, ČEPRAV JE SODIŠČE NAŠLO PRIMERE DOBRE PRAKSE

PRISTOP OD SPODAJ NAVZGOR

12. Cilj tega pristopa je spodbujati udeležbo v lokalnem razvoju podeželja z vključevanjem lokalne skupnosti, gospodarskih in družbenih interesnih skupin ter predstavnikov javnih in zasebnih ustanov. Lokalna skupnost bi morala sodelovati pri opredeljevanju najpomembnejših lokalnih strategij in izvajanju dejavnosti (projektov), ki so potrebne za doseganje ciljev lokalne strategije.

Vse LAS so dosegle določeno stopnjo sodelovanja lokalne skupnosti, vendar so nekatere večino donacij Leader+ dodelile organizacijam, ki so njihove članice

13. LAS so obvestile lokalno skupnost o možnostih donacij za projekte na različne načine: na javnih srečanjih in dogodkih, z letaki in publikacijami na spletnih straneh LAS in prek članov LAS. Na ta način se LAS niso samo odzivale na obstoječe zahteve za donacije, ampak so tudi spodbujale druge lokalne akterje, da razmislijo o novih naložbah ali drugih projektih. LAS v Toskani (Italija) je imela na primer informacijsko točko v prostorih lokalne trgovinske zbornice. Programi Leader so bili oglaševani tudi v lokalnih medijih in s tablami, nameščenimi na kraju izvajanja projekta. Na Madžarskem je LAS povečevala ozaveščenost o programu Leader s postavitvijo tabel na začetku vsake vasi.

+++++ TIFF +++++

Fotografija 1: Madžarska – obcestni znaki, ki naznanjajo, da je vas sodelovala v programu Leader

14. Vse LAS so imele tudi lokalne urade, kjer je njihovo osebje pomagalo nosilcem projektov pri pripravi vlog za donacijo [13]. Ta "brezplačna svetovalna storitev" je bila pomemben dejavnik pri spodbujanju vlog za donacije, ker bi lahko dolgi in zapleteni postopki sicer odvrnili zlasti neizkušene nosilce majhnih projektov (glej odstavek 70).

15. Čeprav so bili številni projekti neposredne donacije za naložbe, študije ali dogodke, so nekatere LAS tudi proaktivno sodelovale z lokalnimi akterji ter z njimi razpravljale in razvijale bolj strateške projekte vse od oblikovanja prvih idej. V deželi Mecklenburg-Predpomorjanska (Nemčija), na primer, so LAS ustanovile delovne skupine, ki so jih poimenovale "inovativne ekipe", za usmerjanje in podpiranje nosilcev zapletenejših projektov. LAS na Irskem je zaposlila "uradnike za razvijanje projektov", katerih naloga je bila dejavno iskanje in razvijanje idej za projekte, ki bi pripomogli k doseganju strateških ciljev (glej okvir 2).

OKVIR 2

VLOGA URADNIKOV ZA RAZVIJANJE PROJEKTOV V LAS NA IRSKEM

Uradniki za razvijanje projektov so bili odgovorni za analiziranje, ugotavljanje, razvijanje, spodbujanje in promoviranje dejavnosti in pobud. Uradnik za "sektor hrane", na primer, je bil odgovoren za razvijanje in trženje regionalne znamke lokalnih prehrambnih proizvodov, razvijanje pobud za alternativno kmetovanje itn. Uradnik je aktivno pisal blog, organiziral srečanja in dogodke in se jih udeleževal ter spodbujal strokovnjake s področja hrane pri razvoju projektov in jim pri tem pomagal.

16. Vse revidirane LAS so dodelile donacije projektom, katerih nosilci so bile organizacije, ki so bile njihove članice. Pri programu Leader+, ki ga je izvajala LAS na Bavarskem (Nemčija), je sodelovalo samo 12 nosilcev projektov, od katerih jih je bilo šest neposredno povezanih z LAS. V šestih od 11 LAS, ki so bile izbrane pri programu Leader+, so takšne donacije predstavljale od 50 % do več kot 90 % celotnega proračuna (glej diagram 4). To je zmanjšalo donacije, ki so bile na voljo za člane širše skupnosti, saj je omejilo njihove možnosti, da bi sodelovali z izvajanjem projektov.

DIAGRAM 4

DONACIJE, DODELJENE LAS IN ORGANIZACIJAM, KI SO NJIHOVE ČLANICE [14]

+++++ TIFF +++++

17. Vse LAS so v pripravo strategij za 4. os v različnem obsegu vključile lokalno skupnost. LAS v Franciji (Languedoc-Roussillon) in na Bavarskem sta organizirali tematske delavnice v postopku sodelovanja, da bi opredelili prednosti, slabosti, možnosti in nevarnosti (analiza SWOT) lokalnega območja in razpravljali o strategiji. Vse LAS so organizirale javna srečanja, da bi pojasnile program Leader in dobile ideje za projekte, vendar v Toskani, na Irskem, Portugalskem in v regiji Kastilija in Manča (Španija) ni bilo očitno, če in kako je posvetovanje vplivalo na analizo SWOT, ki so jo izvedle LAS, ali na opredelitev ciljev lokalne strategije. Posvetovanje je služilo predvsem spodbujanju in ocenjevanju ravni povpraševanja po različnih ukrepih in zbiranju predlogov projektov.

LOKALNA JAVNO ZASEBNA PARTNERSTVA

18. Ena od ključnih značilnosti pristopa Leader je, da odločitev ne bi smeli sprejemati javni organi, ampak širše lokalno partnerstvo, kjer lokalna vlada sicer sodeluje, vendar nima večine glasov [15]. Sodelovanje skupnosti se lahko okrepi tako, da se vsem lokalnim zainteresiranim stranem omogoči sodelovanje v LAS in da se zagotovi, da so zastopani vsi ključni lokalni akterji.

LAS niso vedno ustvarile uspešnega javno-zasebnega partnerstva

19. LAS na Poljskem in v Aragoniji sta bili združenji s politiko odprtega članstva, pri čemer sta spodbujali vse zainteresirane lokalne prebivalce ali organizacije, da se pridružijo. LAS v Aragoniji, na primer, je imela okoli 500 članov (glej tabelo 2). Nasprotno od tega je imela LAS v Grčiji manj članov, ki so bili povabljeni k pridružitvi, s čimer je potencialno izključila druge lokalne organizacije in prebivalce, ki bi lahko dodatno prispevali k partnerstvu (glej okvir 3).

TABELA 2

ČLANSTVO V LAS ZA LEADER+

+++++ TIFF +++++

OKVIR 3

SESTAVA LAS V GRČIJI

Članstvo v LAS za Leader+ je bilo možno s povabilom, v njem je bilo zastopano majhno število akterjev, njena struktura pa bi lahko javnemu sektorju omogočila, da vpliva na odločanje. Organizirana je bila kot družba s 15 delničarji, 97 % delniškega kapitala pa je bilo v lasti lokalnih občin. Odbor, sestavljen iz devetih predstavnikov glavnih občin (v večini primerov županov), je izbral komisijo, ki je odločala o projektnih vlogah. Komisijo so sestavljali predstavniki treh občin in štirih drugih organizacij: trgovinske zbornice, združenja ekoloških kmetovalcev, ženskega združenja in raziskovalne organizacije.

20. Članstvo vseh revidiranih LAS je zajemalo različne sektorje in skupine, običajno predstavnike lokalnih organov, turističnega in kmetijskega sektorja ter malih podjetij. Vse LAS so imele v organih odločanja tudi članice. Mladi so ključna ciljna skupina politike EU za razvoj podeželja, njihovo sodelovanje pri procesu odločanja pa lahko zagotovi, da se njihove potrebe in možnosti ustrezno upoštevajo ter da se izvajajo ustrezne rešitve. Samo sedem od 13 LAS za 4. os je imelo med svojimi člani predstavnike mladih (v organu odločanja pa samo LAS v Španiji in na Madžarskem). Druge LAS so navedle, da na njihovem območju ni bilo mladinskih organizacij, vendar niso sprejele nobenih posebnih ukrepov, da bi mlade pritegnile v LAS.

21. V vseh LAS je bilo v organu odločanja največ 50 % članov iz javnega sektorja, kot določa uredba. Samo LAS v Franciji so imele notranja pravila, ki so zahtevala "dvojno sklepčnost", po kateri so morali člani iz zasebnega sektorja predstavljati vsaj 50 % glasov na vsakem sestanku, kjer se sprejemajo odločitve (čeprav to pravilo ni bilo vedno upoštevano).

22. Sodišče je odkrilo številne druge primere, kjer načela Leader niso bila dosledno upoštevana. V Franciji (Languedoc-Roussillon) je imel predsednik organa odločanja za Leader+ odločilni glas, kar je dejansko pomenilo, da je imel javni sektor večino. Zasebno članstvo v organu LAS v Franciji (regija Loire) so v veliki meri sestavljala združenja, ki so jih ustanovili lokalni javni organi (glej okvir 4). Ta organ je predlagal projekte svetu lokalnih organov, ki je sprejel končno odločitev o donacijah za projekte.

OKVIR 4

ČLANSTVO V LAS V FRANCIJI (REGIJA LOIRE)

LAS je izvedla notranje vrednotenje, pri katerem je bilo ugotovljeno, da se pri sestavi tega odbora za odločanje pojavlja vprašanje zastopanosti vseh lokalnih akterjev. Skoraj vsi člani iz zasebnega sektorja prihajajo iz regionalnih združenj (združenje občin). Vsakemu od teh združenj predseduje izvoljeni predstavnik (občin). Vendar bi bilo kljub temu, da ta združenja zelo dobro poznajo lokalne težave, koristno vključiti odgovorne iz lokalnih podjetij ali partnerje, ki ne izhajajo iz regije. Po drugi strani nista bili zastopani niti gospodarska niti obrtna zbornica, samo kmetijska zbornica je imela predstavnika v odboru za odločanje.

23. Občasno je LAS na Portugalskem odločala s samo nekaj glasovi predstavnikov lokalnih svetov (glej okvir 5) [16]. V takšnih primerih pri odločanju ni bila ustvarjena potencialna dodana vrednost partnerstva.

OBMOČNE LOKALNE RAZVOJNE STRATEGIJE

24. Pri območnem pristopu bi morale LAS opredeliti in izvajati razvojno strategijo na podlagi stanja, prednosti in slabosti njihovega območja. Da bi ta potencial v celoti izkoristile, bi morale pretvoriti svoje specifične potrebe in možnosti v lokalne cilje ter izvajati svoje strategije tako, da bi se osredotočile na doseganje teh ciljev.

25. Cilji LAS bi morali natančno opredeljevati lokalne rezultate, ki jih nameravajo doseči s svojimi strategijami, s čimer bi zagotovili jasen okvir in smernice za vsakodnevno upravljanje programov ter podlago za upravljanje uspešnosti in javno odgovornost.

OKVIR 5

UDELEŽBA PRI GLASOVANJU V LAS NA PORTUGALSKEM

Organ odločanja LAS so sestavljali predstavniki treh občin (ki so se izmenjavali v funkciji predsednika, podpredsednika in blagajnika), kulturnega združenja, združenja malih podjetij, združenja lokalnega gospodarstva in kmetijskega združenja.

Revizorji Sodišča so preučili zapisnike osmih sestankov, na katerih so bili odobreni izbrani projekti. Na treh sestankih je bilo prisotno enako število predstavnikov občin in ostalih združenj. Na preostalih petih sestankih so imele tri občine večino. LAS je dvakrat izbrala projekte samo z glasovi predstavnikov treh občin.

LAS se niso močno osredotočale na doseganje ciljev (območnih) lokalnih strategij

26. Cilji lokalnih strategij LAS za Leader+ niso bili specifični, merljivi in dosegljivi v določenem časovnem roku. Večina jih je bila tako splošnih, da bi se lahko nanašali na katero koli podeželsko območje (glej primer v okviru 6). Cilji, kot so "preprečevanje zapuščanja podeželja in opuščanja tradicionalnega kmetijstva" (LAS na Portugalskem) bi lahko bili merljivi, vendar v praksi niso bili, saj ni bilo nobenih izhodišč ali ciljev, iz katerih bi bilo razvidno prvotno stanje oziroma stanje, ki ga je treba doseči. Cilji so bili izraženi nedoločno. Primer je "spodbujanje identitete območja z izboljšanjem in promocijo lokalnih storitev in proizvodov" (LAS v Grčiji), ki opisuje, kaj namerava LAS storiti, ne pa stanja, ki si ga prizadeva doseči.

27. LAS se niso močno osredotočale na doseganje ciljev. V Franciji (Languedoc-Roussillon), na primer, je bil osrednji cilj strategije za Leader+ uporaba novih tehnologij za izboljšanje konkurenčnosti podeželja. Ko se je pojavila možnost pridobitve sofinanciranja iz nacionalnega programa za turistične projekte, so LAS dodale nov ukrep odhodkov za financiranje objektov, kot je center za gorsko kolesarjenje.

OKVIR 6

LAS V DEŽELI MECKLENBURG-PREDPOMORJANSKA: PRIMER CILJEV LOKALNE STRATEGIJE

Določeni so bili štirje cilji:

1) izboljšanje privlačnosti območja;

2) povezovanje turističnih regij v mreže;

3) nove storitve in dejavnosti zaposlovanja;

4) izboljšanje regionalne gospodarske strukture z odprtostjo in spodbujanjem novih priložnosti za ustvarjanje delovnih mest.

Vsakemu je sledil oddelek z naslovom "cilj/strategija", v katerem je bilo na splošno opisano stanje in kaj namerava storiti LAS, na primer, "podpiranje pobud za pridobivanje kvalifikacij in usposabljanje za ženske in mlade". V oddelku ni bilo nobenih specifičnih izjav o tem, kaj naj bi se doseglo z izvajanjem strategije. Za strateške cilje niso bila določena nobena izhodišča ali specifični cilji.

28. Cilji lokalne strategije niso bili odločilni dejavnik pri izbiri projektov (glej okvir 7). LAS na Portugalskem, na primer, je načrtovala financiranje turističnih zmogljivosti, "povezanih z močnimi ozemeljskimi temami" iz strategije: stekanje lokalne kulture in rek. LAS je dodelila donacijo centru za gokart za nakup dodatnih gokartov in opreme za merjenje časa brez kakršne koli očitne povezave z ozemeljsko temo.

OKVIR 7

PROJEKT ZA NAKUP PROMETNIH ZNAKOV V LAS NA PORTUGALSKEM

Eden od ciljev te LAS je bil preučitev, razvoj in promocija tematskih turističnih poti. LAS je uporabila proračunska sredstva za ustrezni ukrep za dodelitev donacije občini za nakup prometnih znakov, kot je znak "stop", in za označevanje belih črt na sredini lokalnih cest in na parkiriščih. Na nekaterih prometnih znakih so bile označene smeri do posameznih turističnih zanimivosti, vendar v okviru projekta ni nastala nobena nova tematska turistična pot.

+++++ TIFF +++++

29. LAS v Grčiji, Toskani in Španiji [17] so svoje strategije izvajale v okviru "ukrepov", kot so jih opredelile države članice za razvrščanje podobnih projektov zaradi upravljanja proračuna in poročanja. LAS v Grčiji je imela na primer ukrepe, kot je "naložbena podpora za podjetnike". Ta je bil naprej razdeljen na "projekte s področja podeželskega turizma", "projekte s področja sodobne tehnologije" itn. Vsaka kategorija je bila nadalje razdeljena na "dejavnosti", kot je "zagotavljanje turistične namestitve". To lajša spremljanje in kontroliranje dejavnosti LAS, vendar prinaša tudi tveganje, da LAS izvajajo ukrepe odhodkov (z ocenjevanjem in izbiranjem projektov glede na njihovo upravičenost) ne glede na cilje lokalne strategije.

30. LAS so oglaševale tako, da bi spodbudile pripravo predlogov projektov, ki izpolnjujejo pogoje za upravičenost za dani ukrep, namesto da bi z oglaševanjem pritegnile projekte, ki bi dosegli specifični cilj lokalne strategije. LAS so ocenjevale "skladnost" ali "povezavo" predlogov projektov s strategijo, toda ker so bili cilji tako široko zastavljeni, je bilo praktično nemogoče izločiti upravičen projekt, razen če so bila sredstva, ki so bila na voljo za dodelitev, presežena. Tudi ko so bili cilji za rezultate doseženi, so LAS še naprej dodeljevale donacije [18].

31. Spremljanje in poročanje sta še okrepila osredotočenost na ukrep: LAS so spremljale in analizirale projekte, ki so se izvajali v zvezi z vsakim ukrepom odhodkov, ter o njih poročale, vendar niso zbirale podatkov ali ocenjevale, ali so bili cilji lokalne strategije doseženi.

32. LAS na Irskem je na primer ob koncu programa Leader+ objavila pregled svojih dosežkov. Vseboval je oddelek z naslovom "kaj smo obljubili", v katerem so bili navedeni cilji strategije. Naslednji oddelek je bil "kaj smo uresničili", v njem pa so bili opisani izvedeni projekti. Ti so bili združeni po ukrepih, kot je "projekti usposabljanja". Nič, kar je bilo narejeno ali doseženo, ni bilo opredeljeno glede na cilje strategije. LAS v Franciji in Nemčiji, od katerih se ni zahtevalo, da sledijo nacionalnim ali regionalnim ukrepom, so prav tako poročale o izvedenih projektih, ne pa o doseženih ciljih [19].

33. V času revizije večina LAS še ni vzpostavila svojih meril za izbiro projektov ali sistemov za spremljanje in vrednotenje za programsko obdobje 2007–2013, vendar glede na razpoložljive informacije LAS ne načrtujejo pomembnejših sprememb. Strategije LAS za 4. os prav tako ne vsebujejo specifičnih lokalnih ciljev in vse države članice, razen ene, predpisujejo uporabo skupnih ukrepov (glej odstavek 84).

INOVATIVNI IN VEČSEKTORSKI PRISTOPI

34. Leader je mišljen kot inovativen pristop. LAS bi morale svoje strategije zasnovati in izvajati tako, da bi spodbujale in pospešile razvoj podeželja z inovativnimi odzivi na stare in nove težave podeželja. LAS lahko ustvarijo dodano vrednost z dejavnostmi, ki so drugačne od drugih programov ali dejavnostih lokalnih organov. Projekti, ki sodijo med običajne dejavnosti lokalnih organov ali so upravičeni do sredstev iz drugih programov, naj bi se torej financirali iz programa Leader samo v izjemnih okoliščinah, ki so utemeljeno upravičene zaradi specifične strateške potrebe.

35. Druga značilnost programa Leader, zaradi katere se ta razlikuje od drugih programov, je njegova večsektorska zasnova in izvajanje strategije na podlagi povezovanja med akterji in projekti iz različnih sektorjev lokalnega gospodarstva.

LAS so lahko predložile le malo dokazov o inovativnosti ali povezovanju sektorjev v svojih strategijah ali projektih. Financirale so projekte, ki so se le malo razlikovali od drugih programov EU ali ki so sodili med običajne dejavnosti lokalnih organov

36. Povezovanje akterjev iz različnih sektorjev je potekalo v okviru partnerstva LAS, kot je opisano v odstavkih 18 do 23, v strategijah in projektih LAS pa ga ni bilo v večjem obsegu. Nekatere LAS so lahko pokazale primere povezovanja, na primer na Irskem, kjer je strategija pri trženju lokalnih proizvodov združila proizvajalce, prodajalce na drobno in turistični sektor. Vendar je večina LAS dodelila donacije neodvisnim projektom, ki so spodbujali nosilce pri izvajanju njihovih običajnih dejavnosti (glej Prilogo).

37. Za Leader+ je imela večina LAS jasna merila za ocenjevanje inovativnosti ali pionirske narave predlogov projektov (glej tabelo 3) [20]. Kljub tem merilom so odobrile projekte, ki niso imeli zelo inovativnih lastnosti. V Grčiji, na primer, so bile v vlogah za donacijo opisane inovativne ali pionirske lastnosti načrtovanih naložb v restavracije, gostišča za turiste, kovinarske delavnice, vinarne itn., vendar te lastnosti v praksi niso obstajale (glej okvir 8).

38. V Toskani je LAS objavila razpis za zbiranje predlogov za ukrep "podpora podjetjem za inovacije v procesih in proizvodih". Prejela je predlog pridelovalca jabolk za projekt, katerega glavni del je bil nakup standardnih zabojev za jabolka, ki ga je LAS ocenila kot "inovativno naložbo za zmanjšanje proizvodnih stroškov ter lažje obiranje in pakiranje" na podlagi tega, da je bil "inovativen za podjetje samo". Zaradi takšne uvrstitve je projekt dobil 7 od 10 možnih točk za inovativnost. LAS na Madžarskem je ocenjevala "inovativnost in novost" predlogov projektov in vsem šestim preučenim projektom dodelila najvišje število točk. En projekt se je nanašal na posodobitev zmogljivosti gostišča, vključno z nakupom koles, ki jih bodo lahko uporabljali gostje, kar je bila nova zmogljivost lokalnega območja. To pa ni bilo tako pri projektu za pripravo načrtov za tlakovanje poti do vinogradov nosilca projekta ali pri projektu za okrepitev zidov župnišča zaradi pogrezanja.

TABELA 3

IZBIRANJE INOVATIVNIH PROJEKTOV

+++++ TIFF +++++

1 LAS v Franciji in Nemčiji niso dokumentirale nobenega ocenjevanja projektov glede na izbirna merila. LAS na Irskem so jih, vendar jih niso točkovale.

39. Sodišče je v letnem poročilu za leto 2000 ugotovilo, da so LAS dodelile donacije projektom, ki bi bili lahko financirani iz drugih programov. Komisija je odgovorila, da je pri programu Leader morda primerno financirati določene posamezne projekte, ki bi bili lahko samostojno upravičeni do sredstev iz glavnih programov, kadar so ti projekti bistven dejavnik za uresničitev inovativnega razvojnega programa posamezne lokalne akcijske skupine.

40. Večina donacij je bila namenjenih malim projektom, zaradi česar se Leader razlikuje od ostalih programov EU za financiranje. LAS na Irskem je na primer dodelila donacije od manj kot 1000 do največ 65000 EUR. Vendar je osem od 11 LAS za Leader+ financiralo projekte, katerih stroški so skupaj znašali 200000 EUR ali več (glej seznam projektov v Prilogi). Naložbe v vinarne, oljarne za oljčno olje, projekte obnove vasi itn. bi bile upravičene do sredstev iz drugih programov EU za financiranje. V teh primerih so LAS lahko pokazale, da so bili projekti skladni z njihovo strategijo, vendar glede na pomanjkanje specifičnih lokalnih ciljev (glej odstavek 26) LAS niso mogle dokazati, da so bili projekti bistveni.

OKVIR 8

"PIONIRSKA NARAVA" PROJEKTOV, KI JIH JE ODOBRILA LAS V GRČIJI

V vseh šestih revidiranih projektih zasebnega sektorja je bila pionirska narava predloga v vlogi utemeljena z dejavnostmi povezovanja v mreže. Vse vloge so izpolnili svetovalci. Vendar nosilci projektov, s katerimi so bili opravljeni pogovori, niso sodelovali pri nobenih takšnih dejavnostih. Nosilec projekta kovinarske delavnice, na primer, ni vedel, da so lokalna mala podjetja povezana v mrežo in da je njegov predlog projekta vseboval sodelovanje v njej.

Poleg tega je bil projekt v vlogi za donacijo opisan kot skladen z lokalno strategijo LAS, saj se je nanašal na tradicionalne izdelke iz kovanega železa, ki so pomagali ohranjati tradicijo in značilnosti lokalnih zgradb. V praksi je zadevni vlagatelj izdeloval skoraj samo sodobne izdelke iz aluminija.

41. Poleg tega so možnosti za dodano vrednost pristopa Leader zmanjšane, če Leader deluje samo kot dodatni vir financiranja za običajne dejavnosti lokalnih organov. Čeprav so bile obvezne naloge, kot je izobraževanje, načeloma izključene, so vse LAS dodelile donacije za projekte, katerih nosilci so bili lokalni organi, razen LAS na Irskem (glej okvir 9 in seznam projektov v Prilogi). Nekateri od teh projektov so bili dokončani že pred oddajo vloge za donacijo Leader (glej npr. okvir 10); v tem primeru je donacija služila samo kot dodatek sredstvom lokalnih organov.

OKVIR 9

PRIMERI DONACIJ LEADER+ LOKALNIM ORGANOM

Kastilija in Manča : ena od občin članic LAG je bila nosilka projekta za ograditev otroškega igrišča. Projekt je sestavljala gradnja opečnatega zidu v rustikalnem slogu s kovinsko ograjo na vrhu, kar je stalo 36 000 EUR (od tega 26 500 donacija Leader od EU, 500 EUR pa od nacionalnih in regionalnih organov).

LAS v Grčiji : ena od občin, ki je bila članica LAS, je bila nosilka projekta za obnovo drenažnega sistema in popravilo ulic in pločnikov v mestnem jedru. Financiranje iz Leader+ (211 000 EUR) je pokrilo stroške za majhno površino. Občina je pridobila nacionalno financiranje v skupni višini 1,4 milijona EUR za dokončanje projekta za preostale ulice.

OKVIR 10

PRIMERI DONACIJ DOKONČANIM PROJEKTOM

LAS v Toskani : projekt "storitve za državljane in lokalno območje". LAS je maja 2004 objavila razpis za zbiranje predlogov in na sestanku 12. julija 2004 sklenila dodeliti donacijo v višini 121 470 EUR konzorciju občin (ki je bil član organa odločanja LAS). Sporazum o donaciji je bil podpisan 20. septembra 2004. Projekt, ki se je nanašal na 24-urno javno veterinarsko službo ter informiranje in izdajanje dovoljenj za lov, ribolov in gobarjenje, se je začel februarja 2001, zadnji račun pa je bil izstavljen 5. julija 2004.

LAS v Franciji (regija Loire) : skupina občin (katere predsednik je bil član LAS) je izvedla projekt prehoda na računalniško obdelavo knjižničnih evidenc in njihovo povezovanje v mrežo. V poročilu plačilne agencije o inšpekcijskem pregledu je navedeno, da je bila v času priprave projektne vloge računalniška oprema skoraj popolna, katalogizacija je bila opravljena, uslužbenci pa so opravili usposabljanje za uporabo programske opreme. Ko je LAS izbrala projekt za sofinanciranje, je ostal za plačilo samo še račun v višini 91,20 EUR.

42. V času revizije večina revidiranih LAS še ni začela izvajati 4. osi. Vendar strategije vsebujejo malo posebnih zavez inovativnosti ali ustvarjanju povezovanja med sektorji.

PROJEKTI POVEZOVANJA V MREŽE IN SODELOVANJA

43. Povezovanje v mreže pomeni izmenjavo izkušenj, njegov cilj pa je prenos dobre prakse, razširjanje inovativnosti in učenje na podlagi pridobljenih izkušenj. Projekti sodelovanja, v katerih sodelujejo dve ali več LAS, lahko še dodajo vrednost s kritično maso in dopolnjevanjem, kar omogoča doseganje rezultatov, ki jih LAS ne bi mogla doseči sama.

Vse LAS niso v celoti sodelovale pri projektih povezovanja v mreže in sodelovanja

44. Vse LAS so sodelovale vsaj na sestankih z drugimi LAS v regionalnih ali nacionalnih mrežah, čeprav so se na teh sestankih v veliki meri obravnavala organizacijska vprašanja. LAS na Irskem se je še zlasti dejavno udeleževala seminarjev ter obiskovala in gostila LAS iz drugih držav članic. LAS v deželi Mecklenburg-Predpomorjanska, na Irskem in Portugalskem so za publikacije in podatkovne zbirke EU prispevale primere dobre prakse pri projektih.

45. Vse LAS, razen LAS na Madžarskem, so sodelovale pri projektih sodelovanja. LAS v Franciji, Toskani in Grčiji so se soočale z organizacijskimi težavami, zlasti v zvezi z različnimi postopki, ki se uporabljajo pri različnih regionalnih ali nacionalnih programih Leader. Nekatere financirane dejavnosti so se namesto na skupno izvajanje projekta nanašale na obiske, izmenjave in konference. LAS v regiji Kastilija in Manča je proračun za projekte sodelovanja porabila za plačilo naročnine na regionalno mrežo LAS in za razvoj sistema za upravljanje dokumentacije med pripravo na programsko obdobje 2007–2013. Takšni stroški bi morali biti financirani iz sredstev LAS za stroške poslovanja.

46. Razen v regiji Kastilija in Manča, na Madžarskem in Portugalskem so bile v strategijah LAS za 4. os navedene podrobnosti o načrtovanih projektih sodelovanja. Za načrtovane dejavnosti povezovanja v mreže je bilo malo specifičnih podrobnosti.

DOBRO FINANČNO POSLOVODENJE LAS

LAS NISO USTREZNO UPOŠTEVALE POTREBE PO UČINKOVITOSTI ALI POŠTENIH IN PREGLEDNIH POSTOPKIH

UČINKOVITOST ODHODKOV ZA DONACIJE

47. LAS porabljajo proračun EU z dodeljevanjem donacij za projekte. Zato bi morale poskrbeti, da donacije predstavljajo najučinkovitejšo porabo javnega financiranja [21].

LAS si niso prizadevale doseči kar največje učinkovitosti odhodkov za donacije

48. Eno od tveganj za učinkovitost katerega koli programa donacij je to, da bi nosilec projekta izvedel projekt tudi brez donacije, kar povzroča "mrtve izgube": donacija nima dodatnega učinka. LAS bi torej morale biti v boljšem položaju kot vodje programov od zgoraj navzdol za ocenjevanje tveganj mrtvih izgub zaradi svojega poznavanja lokalnih razmer in stikov z nosilcem projekta pri pripravi vloge za donacijo.

49. Močan kazalnik mrtvih izgub je, če je nosilec projekta že začel izvajati projekt, preden se LAS odloči, ali mu bo dodelila donacijo ali ne. Razen v Nemčiji so vse LAS dodelile donacije takšnim projektom. Zadevni nosilci projektov so bili projekt bodisi pripravljeni izvesti brez pomoči donacije (kar kaže na mrtve izgube) ali pa jim je bila obljubljena donacija, preden so bili končani postopki ocenjevanja projekta in odločanja.

50. Samo LAS na Irskem je imela vzpostavljene postopke za ocenjevanje tveganja mrtvih izgub pri predlogih projektov (čeprav tudi tam opravljeni pregledi niso bili ustrezno dokumentirani). Druge LAS so obravnavale datum začetka projekta kot preprosto vprašanje upravičenosti.

51. Vsaka država članica je uporabljala drugačna pravila za upravičenost. V Grčiji, na Irskem, v Španiji in na Madžarskem so bili projekti upravičeni od datuma oddaje vloge za donacijo. Na Portugalskem so se projekti lahko začeli 90 dni pred oddajo vloge. V Franciji in Toskani so pravila zahtevala samo, da projekt ob datumu oddaje vloge za donacijo ne sme biti končan [22]. LAS so menile, da je bil ta pogoj izpolnjen, če nosilec projekta še ni plačal zadnjega računa za stroške projekta, četudi je bil projekt fizično že končan (glej okvir 10).

52. Poleg tega sta LAS v Franciji in Toskani odkrito dajali prednost že končanim projektom, saj je bilo donacije mogoče odobriti in izplačati v kratkem obdobju, tako da ni bilo tveganja zamud (glej okvir 11). Na ta način so se LAS lahko izognile razveljavitvam, torej postopku, s katerim so nekatere države članice razveljavile neporabljena sredstva v proračunih LAS ob koncu leta.

OKVIR 11

PRIMERA LAS, KI SO DAJALE PREDNOST DOKONČANIM PROJEKTOM

LAS v Toskani : v razpisu LAS za zbiranje predlogov za "obnovo in izboljšanje vasi" so bila določena merila za izbiro projektov, pri čemer je bilo na voljo največ 30 točk. Eno merilo je bilo "pripravljenost" projekta, kjer je bilo možno dodeliti največ 12 točk, če je nosilec projekta lahko zadnja plačila za projekt izvršil v roku 30 dni od datuma oddaje predloga projekta.

LAS v Franciji (Languedoc-Roussillon) : univerzitetno združenje (ki je bilo član LAS) je izvajalo projekt obnove starega arboretuma in njegovega odprtja za javnost, za katerega so končni stroški nastali avgusta 2008. LAS je projekt izbrala 16. septembra 2008 in 1. oktobra podpisala sporazum o donaciji. V zapisniku sestanka LAS je pojasnjeno, da je bilo zaradi porabe preostanka proračuna Leader+ nujno izbrati že dokončane projekte, tako da bodo donacije lahko izplačane do konca oktobra.

53. Dodatno tveganje za učinkovitost je, da si nosilci projektov morda ne prizadevajo izvesti projektov po najnižjih stroških ter hkrati zagotoviti potrebno kakovost. To tveganje se poveča, kadar donacija pokriva visok delež stroškov projekta (nekatere LAS so dodelile donacije v višini 80 % ali celo 100 % stroškov [23]). Obstaja tudi tveganje, da so računi umetno napihnjeni. Samo LAS na Irskem, v Grčiji in Toskani so imele zadovoljive postopke za ocenjevanje razumnosti stroškov pri projektih javnega in zasebnega sektorja.

54. Najučinkovitejša donacija bi bila najmanjši znesek, ki je potreben, da projekt zaživi in da se dosežejo želeni rezultati. Vendar so številne LAS vsem projektom dodelile enak odstotek donacije (do najvišjega upravičenega zneska), ne glede na verjetno donosnost projekta ali razpoložljivost drugih virov financiranja [24].

55. LAS v Franciji (regija Loire) je povečala stopnje donacij ob koncu obdobja Leader+, s čimer je zagotovila, da je v celoti porabila svoj proračun. Zato je bila na primer lokalnemu organu, ki je zaprosil za donacijo v višini 12000 EUR za prehod na računalniško obdelavo knjižničnih evidenc in njihovo povezavo v mrežo, za isti projekt dodeljena donacija v višini več kot 25000 EUR.

POŠTENI IN PREGLEDNI POSTOPKI

56. LAS pri izbiranju projektov prevzamejo obveznosti za javna sredstva, vendar niso demokratično odgovorne. Zato je potrebna visoka stopnja preglednosti in LAS morajo biti sposobne pokazati, da so dosledno upoštevale ustrezne postopke.

Postopki niso dovolj ublažili posebnih tveganj, ki izhajajo iz prenosa odločanja na LAS

57. Samo LAS v deželi Mecklenburg-Predpomorjanska in Franciji (regija Loire) sta na svojih spletnih straneh objavili zapisnike sestankov, na katerih sta izbirali projekte. Vendar so vse LAS objavile sezname ali podrobnosti o nekaterih ali vseh projektih, ki so se izvajali do konca programa.

58. LAS v Nemčiji in Franciji niso imele nobenih uradno dokumentiranih postopkov za ocenjevanje projektov. V zapisnikih organov odločanja so bili v nekaterih primerih kratki povzetki razprav, niso pa bili sistematično navedeni dejavniki, ki so se upoštevali. LAS v Grčiji, na Portugalskem, v Španiji, na Madžarskem in v Toskani so ocenjevale projekte primerjalno, tako da so predloge projektov točkovale glede na standardna merila za izbiro projektov, kar predstavlja dobro prakso, vendar v večini primerov ni bila dokumentirana podlaga za dodelitev točk, obstajale pa so tudi očitne nedoslednosti (glej okvir 12). Nobena LAS ni dovolj dokumentirala ocen projektov in izbirnega procesa, da bi lahko preverili utemeljenost odločitev.

59. Glede na lokalni značaj LAS eno največjih tveganj za učinkovitost, dodano vrednost programov Leader in ugled EU predstavlja navzkrižje interesov, kjer lahko nosilec projekta vpliva na sprejetje odločitve o izbiri projektov v svojo korist. Tveganje je še večje v LAS, ki nimajo preglednih, objektivnih in dobro dokumentiranih postopkov, kot je ponazorjeno zgoraj.

OKVIR 12

OCENJEVANJE UČINKA NA ZAPOSLOVANJE PRI PROJEKTIH LAS NA PORTUGALSKEM

LAS je vsak predlog projekta točkovala, vendar ni nikjer dokumentirala svoje ocene izbirnih meril, kot je "ohranjanje in ustvarjanje delovnih mest". Zato ni mogla pojasniti očitnih nedoslednosti. Predlog projekta "naložbe v obrat za pakiranje medu", na primer, je vseboval odprtje dveh novih delovnih mest. LAS je predlogu dodelila pet točk za merilo zaposlovanja.

Dva druga predloga (pri obeh sta bila nosilca organizaciji, ki sta bili članici LAS) sta prav tako prejela po pet točk. To sta bila "nakup kamkorderja in projektorja za kulturno društvo", kar naj bi prispevalo k ohranitvi enega obstoječega delovnega mesta, in občinski projekt "postavitev prometnih znakov" (glej okvir 7), pri katerem ni bilo ustvarjeno niti ohranjeno nobeno delovno mesto.

60. To tveganje najbolj neposredno nastane takrat, ko je nosilec projekta član organa odločanja v LAS. Tudi v majhnih LAS imajo njihovi člani možnost vplivati na odločitev, ne da bi sploh glasovali. Grški organi so LAS prepovedali dodeljevati donacije uslužbencem ali članom LAS, fizičnim ali pravnim osebam, ki so povezane z njimi, njihovim zakoncem in sorodnikom v prvem kolenu. Nobena druga LAS ni imela takšnih pravil. Pravilo v Grčiji ni veljalo za člane LAS v njihovi funkciji predstavnikov javnih ali nepridobitnih organizacij, čeprav so bile donacije, dodeljene v takšnih primerih, omejene na 25 % proračuna LAS.

61. Vse revidirane LAS so dodelile donacije organizacijam, ki so bile njihove članice (glej odstavke 24 do 33). Te donacije niso bile obravnavane kot izjeme. LAS so imele različna notranja pravila za svoje organe odločanja (glej okvir 13), ki pa niso izpolnjevala zahtev finančne uredbe EU [25]. Zlasti so se v nekaterih LAS nanašala samo na člane, ki so bili neposredni nosilci projekta, in zahtevala samo, da se pri glasovanju vzdržijo.

OKVIR 13

OCENA POSTOPKOV LAS ZA PREPREČEVANJE NAVZKRIŽJA INTERESOV (LEADER+)

Ozadje

Člani organov odločanja LAS ne bi smeli dodeljevati donacij, kadar imajo "skupni interes" z nosilcem projekta v smislu člena 52(2) finančne uredbe.

Skupni interes verjetno obstaja zlasti pri projektih, katerih nosilci so člani upravljavske strukture LAS ali njenega organa odločanja, saj lahko na oceno predloga projekta, ki jo izvede LAS, (tudi nezavedno) vpliva odnos z nosilcem projekta. To ni odvisno od tega, ali je član LAS nosilec projekta kot fizična oseba ali kot predstavnik javne ali zasebne organizacije.

Merila

1. Če je član organa LAS, ki odloča o oceni ali izbiri, v kakršnem koli poklicnem ali osebnem odnosu z nosilcem projekta ali če ima poklicni ali osebni interes v projektu, bi moral podati pisno izjavo, v kateri pojasni naravo odnosa/interesa, ki bi morala biti sestavni del projektne dokumentacije. Prijaviti je treba vsak skupni interes, vključno z družinskimi, čustvenimi, političnimi in ekonomskimi interesi, kot določa finančna uredba.

2. Zadevni član ne bi smel na noben način sodelovati v procesu ocenjevanja ali izbiranja in ne bi smel biti prisoten med razpravo o predlogu projekta. To bi moralo biti dokumentirano v zapisniku.

3. Kjer obstaja skupni interes, bi morala LAS v skladu s finančno uredbo zadevo posredovati organu upravljanja.

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Ugotovitve: | Merilo izpolnjeno | | Merilo ni izpolnjeno | | Merilo ni preizkušeno | |

LAS | Prijava interesov in neudeležba pri glasovanju | Posredovanje organu upravljanja | Opombe |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

DE-BY | | | Pravila o delovanju so določala, da člani LAS z interesom v projektu ne smejo sodelovati v razpravi ali glasovati in da mora biti to dokumentirano. Iz zapisnikov sestankov ni bilo vedno razvidno, kdo je bil prisoten in kdo je glasoval. Organ upravljanja meni, da pravila ne veljajo za predstavnike organizacij javnega sektorja, ki so nosilke projektov. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

DE-MV | | | Pravila LAS so določala, da člani LAS z interesom v projektu ne smejo sodelovati v razpravi ali glasovati. V zapisnikih sestankov takšna neudeležba ni bila dokumentirana. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

IE | | | Pravila LAS so določala, da se njeni člani ne udeležijo sestanka med razpravo o predlogih projektov, v katerih so imeli interes ali če so sodelovali pri predhodni oceni projektov. LAS je vodila tudi evidenco interesov članov in za člane je veljala politika menjavanja. Nacionalna pravila so določala, da je treba o odločitvah o projektih, v katerih je imel uslužbenec ali član LAS interes, obvestiti organ upravljanja pred uradno odobritvijo projekta. Opomba: delovanje tega postopka med to revizijo ni bilo preverjeno. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

EL | | | Člani organa odločanja LAS ali njene upravljavske strukture in njihovi sorodniki v prvem kolenu niso mogli biti nosilci projektov Leader kot fizične ali pravne osebe. Vendar to ni veljalo za člane LAS, ki so zastopali nepridobitne organizacije, in ti člani so lahko glasovali. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

ES-A | | | Pravila LAS so določala, da člani LAS z neposrednim ali posrednim interesom v projektu ne smejo sodelovati v razpravi ali glasovati. Opomba: delovanje tega postopka med to revizijo ni bilo preverjeno. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

ES-CM | | | Pravila LAS so določala, da člani LAS z interesom v projektu ne smejo sodelovati v razpravi ali glasovati, vendar je to veljalo samo za osebne ali ekonomske interese. Iz zapisnikov sestankov ni razvidno, ali so se predstavniki lokalnih organov vzdržali glasovanja o svojih projektih. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

FR (PL) | | | Pravila LAS so določala, da se član, ki je neposredni nosilec projekta, vzdrži glasovanja, ne pa tudi, da zapusti prostor. Zapisniki sestankov organa odločanja kažejo, da je nosilec projekta sodeloval v razpravah in občasno tudi, da je bilo glasovanje soglasno, ne da bi bilo omenjeno, da se je nosilec projekta vzdržal glasovanja. Pravila niso veljala za člane z interesom v projektu, kjer niso bili nosilci projekta. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

FR (LR) | | ] | LAS ni imela nobenih uradnih pravil. Iz zapisnikov je razvidno, da so nosilci projektov občasno sodelovali v razpravah in glasovali. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

IT-TOS | | | LAS kljub zahtevi organa upravljanja ni imela uradnih pravil. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

HU | | | Pravila so veljala samo za člane LAS z osebnim interesom v predlogu projekta, ki so morali prijaviti interes pred sestankom in niso smeli sodelovati v razpravi ali glasovati. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

PT | | | Člani LAS z interesom v predlogu projekta so se morali vzdržati glasovanja, vendar jim ni bilo treba zapustiti prostora in so lahko sodelovali v razpravi. Iz zapisnikov sestankov ni vedno razvidno, ali so se predstavniki lokalnih organov vzdržali glasovanja o svojih projektih. |

62. Dokumentacija o glasovanju ni bila ustrezna v petih od 11 LAS za Leader+, saj iz zapisnikov organov odločanja ni bilo vedno razvidno, kdo je bil prisoten in kdo je glasoval (glej okvir 13). V LAS na Bavarskem, v Toskani in Franciji so bili v zapisnikih navedeni primeri, ko je nosilec projekta sodeloval v razpravah o projektu in glasoval (glej okvir 14).

63. Primeri, opisani v tem poročilu, prikazujejo projekte, ki so bili le malo povezani s cilji strategije, projekte, ki so bili že končani, in projekte, prek katerih so se subvencionirale redne dejavnosti lokalne uprave. Nosilci večine teh projektov so bile organizacije, ki so bile članice LAS (glej okvire 7, 9, 10, 11, 12 in 14). Opažene slabosti kažejo na tveganje, da so morda člani LAS posredno ali neposredno vplivali na odločitve tako, da so bila sredstva iz proračuna EU zaradi tega porabljena neuspešno ali neučinkovito.

OKVIR 14

NEUPOŠTEVANJE PRAVIL O GLASOVANJU V LAS NA BAVARSKEM

Projekt za izgradnjo jezera za plavanje je bil vključen v strategijo LAS s prispevkom iz Leader v višini 150000 EUR.

+++++ TIFF +++++

Dejanski prispevek iz programa Leader je znašal 1,03 milijona EUR, kar je skoraj 50 % celotnega proračuna LAS. Čeprav je bilo v poslovniku LAS določeno, da je kvorum za sprejemanje odločitev šest članov, je bilo iz dokumentacije razvidno, da so pri odločanju o odobritvi tega projekta glasovali samo štirje člani. Imena prisotnih niso bila zabeležena, razen predsednika LAS, ki je bil župan mesta, ki je bilo nosilec projekta. Po pravilih za Leader+ na Bavarskem člani niso smeli razpravljati in glasovati o projektih, v katerih so imeli interes, in to vzdržanje je moralo biti dokumentirano. Bavarski organi so na opažanje Sodišča odgovorili, da je po njihovem mnenju udeležba župana sprejemljiva, ker ni imel osebnega interesa v projektu.

OPERATIVNA UČINKOVITOST

64. LAS imajo stroške poslovanja, ki zajemajo plače uslužbencev, pisarne, potne stroške, oglaševanje itn. Zaradi učinkovitosti bi ti morali biti omejeni in v mejah proračuna, ki ga odobrijo organi upravljanja. Dejstvo, da lokalni uslužbenci v lokalnih pisarnah skrbijo za majhno število projektov, bi moralo LAS tudi omogočati večjo odzivnost, kot bi bilo mogoče pri programu, ki se upravlja na nacionalni ali regionalni ravni. Tako bi se morale vloge za donacije in zahtevki za plačila obravnavati hitreje, birokratskih postopkov pa bi bilo manj.

Upravne zahteve na lokalni ravni so povzročile precejšnje operativne stroške poslovanja, obsežno papirno dokumentacijo in zamude

65. Stroški revidiranih LAS, ki niso povezani s projekti, znašajo od 12 % do 32 % javno financiranih odhodkov v programu Leader+. Stroški, ki so jih LAS načrtovale v proračunih za programsko obdobje 2007–2013, se gibljejo od 6 % do 28 % (glej diagrama 5 in 6).

66. Navedeni podatki vključujejo tudi stroške LAS za "animacijo območja" (spodbujanje lokalnega interesa) [26]. LAS so delo, ki so ga opravili njeni uslužbenci pri spodbujanju predlogov za projekte, na splošno opredelile kot animacijo. Nekatere LAS so kot animacijo štele tudi čas, namenjen pomoči nosilcem projektov pri izpolnjevanju vlog za donacije, in čas, namenjen spremljanju izvajanja projekta in poročanju o njem. Več LAS ni ločevalo stroškov animacije od upravnih in upravljavskih stroškov, druge pa so poljubno razdeljevale delovni čas uslužbencev.

67. Večina LAS je načeloma ostajala v mejah svojih proračunov za stroške poslovanja v okviru Leader+, čeprav so ti zaradi nizkih stopenj izvajanja v LAS, kot je na primer LAS na Madžarskem, predstavljali višji odstotek skupnih odhodkov, kot je bilo prvotno načrtovano. LAS na Irskem je porabila svoj proračun za stroške poslovanja ter za pokritje stroškov uporabila svoj proračun za animacijo in dodatna sredstva, ki jih ji je dodelil organ upravljanja. LAS v regiji Kastilija in Manča je stroške poslovanja pokrivala iz proračuna za sodelovanje (glej odstavke 43 do 46). Druge LAS so morale črpati lastna sredstva.

DIAGRAM 5

STROŠKI, KI NISO POVEZANI S PROJEKTI, V ODSTOTKIH JAVNIH ODHODKOV ZA LEADER+ (VKLJUČNO Z ANIMACIJO)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Stroški animacije | | Stroški poslovanja | | Skupaj |

DIAGRAM 6

STROŠKI, KI NISO POVEZANI S PROJEKTI, V ODSTOTKIH PRORAČUNOV LAS ZA 4. OS

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Stroški animacije | | Stroški poslovanja | | Skupaj |

68. Stroški poslovanja ne predstavljajo nujno neuspešnih odhodkov. LAS na Irskem je imela na primer visoke stroške za animacijo, ker je za razvoj projektov zaposlila 2,5 uslužbenca v ekvivalentu polnega delovnega časa, ki sta bila zelo aktivna pri spodbujanju lokalnega razvoja podeželja (glej odstavek 15).

69. Poleg omenjenih zadev podatkov ni mogoče uporabiti za primerjanje uspešnosti različnih programov zaradi različnih odgovornosti LAS pri obdelavi vlog za donacije za projekte in plačil. LAS na Madžarskem v procesu ni imela več uradne vloge, potem ko je seznam predlaganih projektov poslala organu upravljanja, ki je bil odgovoren za preverjanje upravičenosti, odločitve o donacijah, sporazume o donacijah in vse stopnje spremljanja izvajanja projektov, poročanja in plačil. V nasprotju s tem je bila LAS na Irskem odgovorna za celoten proces od razvoja projekta do preverjanja njegovega izvajanja in izplačevanja donacij.

70. V praksi je bilo izvajanje programa Leader+ preveč birokratsko. Večina LAS je celo za najmanjše projekte zahtevala dolge in podrobno izpolnjene vloge za donacije z več prilogami in podporno dokumentacijo (glej okvir 15), čeprav je treba opozoriti, da so skoraj vse postopke predpisali organi držav članic in ne LAS same. Uslužbenci LAS so nosilcem projektov pomagali v upravnem postopku, vendar je anketa med nosilci projektov pri LAS v Franciji (Languedoc-Roussillon) pokazala, da je celo ob tej pomoči 47 % anketirancev menilo, da je postopek prošnje za donacijo "relativno težaven".

71. Podatki o času, potrebnem za odobritev vlog za donacije in za plačila, niso bili celoviti ali dosledni, vendar kažejo, da je večina LAS za obdelavo spisov potrebovala več mesecev [27]. V nasprotju s tem je LAS na Irskem včasih prejela plačilni zahtevek ter ga še isti dan obdelala in nosilcu projekta izplačala sredstva. Na Madžarskem so zamude nastajale zaradi nepopolnih ali netočnih vlog za odobritev projektov in zahtevkov za plačila, kar kaže, da so bili morda postopki pretirano zapleteni za shemo pomoči, ki je namenjena majhnim lokalnim projektom.

OKVIR 15

PRIMERI PRETIRANO BIROKRATSKIH POSTOPKOV

LAS v Grčiji : potencialni nosilci projektov so morali izpolniti približno 22 strani dolgo vlogo in priložiti 15 podpornih dokumentov, vključno z dokazili o starosti, opravljeni vojaški dolžnosti, potrdilom, da niso javni uradniki, da niso upokojeni zaradi slabega zdravja itn. Nepopolne vloge so bile zavrnjene. Navodila za nosilce projektov za plačilni zahtevek so bila dolga 32 strani.

LAS na Madžarskem : vloga za projekt "župnišče" je imela 60 strani, donacija pa je znašala približno 4 500 EUR. Vloga za drug projekt je bila dolga 126 strani za donacijo v višini približno 5 400 EUR.

+++++ TIFF +++++

LAS je potrebovala sedem mesecev, da je obdelala vloge za projekte in jih predložila regionalni plačilni agenciji, da jih ta preveri in odobri. Pri šestih revidiranih projektnih spisih je med oddajo vloge in podpisom pogodbe preteklo od 11 do 16 mesecev.

KAKO SO KOMISIJA IN DRŽAVE ČLANICE UPRAVLJALE PROGRAME LEADER

KOMISIJA IN DRŽAVE ČLANICE NISO BILE DOVOLJ ZAHTEVNE IN SO SKUPAJ Z LAS V DOLOČENI MERI ODGOVORNE ZA OMEJEVANJE POTENCIALNE DODANE VREDNOSTI PRISTOPA LEADER – NISO DOVOLJ UKREPALE, DA BI OMEJILE STROŠKE IN TVEGANJA

ZAHTEVE KOMISIJE IN DRŽAV ČLANIC ZA LEADER+

72. Dodane vrednosti pristopa Leader ne ustvarjajo Komisija ali države članice, ampak dejavnosti LAS. Za dobro finančno poslovodenje so tako prvenstveno odgovorne LAS, saj odločajo o porabi proračuna EU. Komisija in države članice lahko LAS dajo navodila in bi morale poskrbeti, da so v zakonodaji, pravilih za delovanje in upravljavskih sistemih določeni minimalni zahtevani standardi, s katerimi se oblikujejo prave spodbude, da lahko LAS ustvarijo dodano vrednost in dosežejo dobro finančno poslovodenje, ter preprečijo ovire in prepreke.

Države članice kljub spodbujanju Komisije niso določile ali uveljavile uspešnih minimalnih zahtev za dobro finančno poslovodenje in pristop Leader

73. Tveganja za dobro finančno poslovodenje, opisana v tem poročilu, so dobro znana. Na podobne slabosti je bilo namreč že opozorjeno v letnem poročilu Sodišča za leto 2000: LAS so dodeljevale donacije za nazaj, kar je povzročilo tveganje mrtvih izgub, izbira projektov ni bila dovolj pregledna, možna so bila navzkrižja interesov, stroški delovanja so bili visoki, postopki pa dolgotrajni.

74. Komisija je takrat na opažanja Sodišča odgovorila, da je spodbujala uporabo odprtih in preglednih postopkov, spodbujala LAS, da dodelijo pomoč v višini, ki je primerna glede na okoliščine projekta, z državami članicami odprla vprašanje zamud pri plačilih, pozvala države članice, da omejijo stroške poslovanja za Leader+ na 15 % skupnega proračuna LAS, ter da je izvedbena uredba za strukturne sklade uvedla omejitve, ki naj bi preprečile, da se donacije dodelijo projektom, ki so bili dokončani pred oddajo vloge za dodelitev donacije.

75. Komisija je ustanovila observatorij Leader+ z informacijsko točko, ki je organizirala in promovirala seminarje, izdajala publikacije in vzdrževala podatkovne zbirke. Cilj teh dejavnosti je bil izmenjavanje najboljših praks med LAS ter podpiranje organov upravljanja in nacionalnih ali regionalnih mrež.

76. Zakonodaja je določila malo zahtev za Leader+ na ravni EU, razen splošnih pogojev za upravičenost, zahtev za poročanje in kontrolnih sistemov, ki veljajo za vse odhodke strukturnih skladov. Države članice (ali regije) so vzpostavile svoje ureditve in pravila za delovanje, ki jih je Komisija odobrila na začetku obdobja Leader+.

77. Vsaka država članica je za LAS določila drugačne zahteve (glej okvir 16). Irski organi so na primer od LAS zahtevali, da ocenijo predloge projektov z vidika mrtvih izgub in premestitve, drugi organi upravljanja pa ne. Kjer države članice niso določile zahtev ali kjer jih niso ustrezno spremljale in uveljavile, je bila uspešnost LAS nizka, kot je razvidno iz odstavkov 12 do 71. Razen nekaterih izjem so LAS večinoma samo delale v skladu s postopki, ki so jih vzpostavile države članice. Niso izkoristile vseh prednosti pristopa Leader ali sprejele svojih pravil, da bi samoiniciativno zagotovile dobro finančno poslovodenje.

78. Pravila držav članic so dejansko omogočala slabo finančno poslovodenje, ker so dovoljevala, da se donacije odobrijo projektom, ki so se začeli še preden je LAS sprejela odločitev o vlogi za donacijo. Ta pravila niso zavezovala LAS k dodeljevanju donacij za nazaj, vendar so sporočala, da je to sprejemljivo.

79. Posebna slabost pri izvajanju programa Leader v vseh državah članicah je bila, da države članice niso poskrbele, da bi bile LAS odgovorne za doseganje ciljev svojih lokalnih strategij. Države članice so odobrile strategije LAS za Leader+ s splošnimi, nedoločenimi cilji in od LAS niso zahtevale, da spremljajo in ocenjujejo doseganje ciljev iz svojih strategij, ali da o tem poročajo, ali pa takšnih zahtev niso uveljavile.

OKVIR 16

PRIMERI RAZLIČNIH IZVEDBENIH ZAHTEV

Toskana je določila zahteve, ki jih morajo izpolnjevati ključni lokalni akterji, če želijo biti zastopani v LAS.

Irska je določila pravila, ki naj bi zagotovila pošten in pregleden postopek za imenovanje članov LAS in odločanje o članstvu.

Francoska pravila so od LAS zahtevala, da imajo "dvojno sklepčnost" v organu odločanja, da se zagotovi dejavno partnerstvo.

Organi upravljanja v Grčiji, na Madžarskem in v Toskani so od LAS zahtevali, da vsak projekt točkujejo glede na skupni niz objektivnih meril.

V Grčiji je organ upravljanja donacije, dodeljene organizacijam članicam LAS, omejil na 25 %, zato so morale LAS v izvajanje strategije vključiti širšo lokalno skupnost.

Na Irskem so pravila za delovanje določala, da projekti, ki so upravičeni do pomoči iz drugih shem in programov, na splošno ne bi smeli biti upravičeni do pomoči iz programa Leader.

ZAHTEVE KOMISIJE IN DRŽAV ČLANIC ZA 4. OS

80. Komisija in države članice bi se morale iz izkušenj v prejšnjih programskih obdobjih Leader naučiti, da je treba poskrbeti, da bodo za obdobje 2007–2013 pripravljena ustrezna navodila in zahteve.

Glavna sprememba za obdobje 2007–2013 je, da države članice od LAS večinoma zahtevajo, da izvajajo glavne ukrepe programa razvoja podeželja

81. Pravni okvir za programsko obdobje 2007 2013 je vzpostavljen z uredbami o razvoju podeželja. Tako kot za Leader+ tudi za Leader obstaja malo pravnih zahtev. Uredbe omejujejo stroške poslovanja LAS na 20 %, ki so torej lahko višji kot za Leader+ in jih je mogoče zaobiti tako, da se uvrstijo v postavko animacija, ki pa ni omejena. S prehodom iz uredb o strukturnih skladih v uredbe o razvoju podeželja je uvedena zahteva za preverjanje razumnosti stroškov projektov.

82. Komisija je za države članice izdala smernice za pripravo 4. osi in z odobritvijo programov razvoja podeželja dejansko odobrila tudi nacionalne ali regionalne programe Leader. Od takrat je še naprej zagotavljala podporo, zlasti prek evropske mreže za razvoj podeželja.

83. Države članice v času revizije še niso pripravile dokončnih pravil za delovanje [28], zato jih ni bilo mogoče oceniti. Glede na razpoložljive informacije bodo verjetno še naprej obstajale slabosti, ugotovljene v tem poročilu.

84. LAS se bodo v programskem obdobju 2007–2013 verjetno še manj osredotočale na doseganje ciljev lokalne strategije, saj vsi revidirani organi upravljanja (razen Bavarske) zdaj od LAS zahtevajo, da sledijo skupnemu nizu ukrepov, opredeljenih v programih razvoja podeželja, kar je v nasprotju s smernicami Komisije [29].

85. Nekatere države članice so še dodatno omejile obseg programov Leader na specifične ukrepe, najpogosteje tiste iz 3. osi [30]. To je močno omejilo možnosti LAS, da predlagajo lokalne strategije za ključne cilje 1. in 2. osi iz programov razvoja podeželja, povezane s konkurenčnostjo ter okoljskimi vplivi kmetijstva in gozdarstva (glej okvir 17).

86. Ker so pri vsakem ukrepu opredeljene vrste upravičenih projektov in upravičencev, imajo LAS omejene možnosti za pripravo inovativnih in večsektorskih rešitev, specifičnih za lokalno območje. Vse LAS v vseh državah članicah izvajajo podobne vrste projektov programa razvoja podeželja, saj se v večini primerov ukrepi tega programa prvenstveno izvajajo s tradicionalnimi pristopi od zgoraj navzdol.

OKVIR 17

LAS NA PORTUGALSKEM: UKREPI SO OMEJILI MOŽNOSTI LAS, DA OBRAVNAVA POTREBE LOKALNIH KMETIJSKIH SEKTORJEV

V strategiji LAS je bil določen cilj preprečevanja zapuščanja podeželja in opuščanja tradicionalnega kmetijstva, vendar je za doseganje tega lahko uporabila samo ukrepe 3. osi iz programa razvoja podeželja. To je omejilo možnosti za razvoj lokalnih rešitev za izboljšanje konkurenčnosti vinskega in oljčnega sektorja, čeprav sta zelo pomembna za lokalno podeželsko gospodarstvo. Okoljski ukrepi za reševanje vprašanj biotske raznovrstnosti in podnebnih sprememb v lokalnem kmetijskem sektorju so bili, tako kot gozdarski ukrepi, izključeni iz obsega programov Leader.

IZBIRA LAS ZA IZVAJANJE PROGRAMA LEADER V OBDOBJU 2007–2013

87. Če želijo države članice poskrbeti, da bo program Leader uspešen in ustvaril dodano vrednost, bi morale izbrati samo LAS, ki so kompetentne in imajo visokokakovostne strategije.

Države članice so izbrale LAS s šibkimi strategijami

88. V vseh revidiranih državah članicah je bil proces izbiranja LAS le malo ali pa sploh ne konkurenčen, kljub temu da uredba zahteva konkurenčnost.

89. Večina organov upravljanja je predlagane strategije LAS ocenila in točkovala glede na relevantna merila ter izbrala LAS, ki so dosegle vsaj minimalno zahtevano število točk (običajno 50 %) [31]. Vsi organi upravljanja v vzorcu so sprejeli vsako LAS, ki je oddala veljavno vlogo (razen nekaj izjem, kjer so prejeli dve vlogi za isto območje). Po definiciji je bila raven kompetentnosti in kakovosti strategij tistih LAS, ki so dosegle majhno število točk, nižja od ravni, ki so jo zahtevali organi upravljanja. V eni od francoskih regij, na primer, je organ upravljanja izbral LAS, čeprav so bile njihove vloge ocenjene kot premalo kakovostne (glej okvir 18).

OKVIR 18

KAKO JE ORGAN UPRAVLJANJA V FRANCIJI IZBIRAL LAS

V pogojih razpisa je bilo navedeno, da bo izbirna komisija izbrala od 10 do 12 LAS, vsaki od katerih bo v povprečju dodeljenih 1,5 milijona EUR finančnih sredstev. Prejetih je bilo 18 vlog, od katerih je organ upravljanja za 2 ocenil, da sta dobre kakovosti, za 8, da so srednje kakovosti, in za 8, da niso dovolj dobre kakovosti. Izbranih je bilo vseh 18 LAS, ki so jim bila dodeljena finančna sredstva v povprečju posledično znižana na 1,1 milijona EUR.

90. Revizija je zlasti pokazala, da bile strategije LAS za 4. os slabo pripravljene, brez specifičnih ciljev, brez jasne intervencijske logike in s slabimi ali neobstoječimi ureditvami za spremljanje in vrednotenje. Po oceni strategij LAS je nekaj držav članic zahtevalo izboljšanje ugotovljenih slabosti. Tako so bili LAS za sedemletno obdobje odobreni znatni zneski iz proračuna EU za izvajanje slabih strategij.

KAKO JE KOMISIJA ODOBRILA PROGRAME RAZVOJA PODEŽELJA ZA OBDOBJE 2007–2013

91. Ključni trenutek, v katerem bi Komisija lahko ugotovila, kako države članice izvajajo 4. os, je bila odobritev nacionalnih in regionalnih programov razvoja podeželja. Komisija bi morala poskrbeti, da so v programih določeni potrebni pogoji za ustvarjanje dodane vrednosti pristopa Leader in za preprečevanje znanih tveganj za njeno doseganje.

Komisija pri odobritvi programov razvoja podeželja ni bila zahtevna

92. Programi razvoja podeželja so dokumenti na visoki ravni in le majhen del je namenjen 4. osi. Večina jih je vsebovala malo konkretnih podrobnosti o predvidenem izvajanju pristopa Leader. Države članice so številne ureditve za Leader sprejele šele potem, ko so bili programi že odobreni.

93. Komisija pri odobritvi programov razvoja podeželja ni bila zahtevna, kar je privedlo do stanja, opisanega v odstavkih 80 do 90. Komisija je sprejela programe, ki niso predvidevali konkurenčnega izbiranja LAS (kljub zahtevi iz uredbe), ki so omejevali LAS na izvajanje nacionalno opredeljenih ukrepov (kljub smernicam Komisije, da LAS ne bi smele slediti določenemu nizu ukrepov), ki niso vsebovali nobenih specifičnih načrtov za inovativnost ali sodelovanje med sektorji (kljub navodilom za ocene Komisije, da bi morala imeti inovativnost prednost) in ki niso imeli nobenih načrtov za spremljanje in vrednotenje (kljub zaključkom vmesnega vrednotenja Leader+, da morajo biti ti že od začetka del programov). Komisija ni ocenila ključnih elementov za dodano vrednost pristopa Leader, kot so zahteve držav članic za sestavo in odprtost LAS.

SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE, KI SO JU IZVAJALE KOMISIJA IN DRŽAVE ČLANICE

KOMISIJA IN DRŽAVE ČLANICE NE MOREJO POKAZATI DODANE VREDNOSTI, USTVARJENE Z IZVAJANJEM PRISTOPA LEADER, IN ŠE NISO OVREDNOTILE S TEM POVEZANIH DODATNIH STROŠKOV IN TVEGANJ

SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE USPEŠNOSTI PRISTOPA LEADER

94. Komisija in države članice bi morale uporabljati upravljavske sisteme, preglede LAS, kazalnike spremljanja in letna poročila, da bi spremljale izvajanje, rezultate in učinke programov Leader. To bi bilo treba storiti ne samo zaradi izvajanja pravočasnih popravnih ukrepov, ampak tudi zaradi zagotavljanja zadostnih, zanesljivih in relevantnih dokazov za vrednotenja in za podajo zagotovila o uspešnosti in dodani vrednosti pristopa Leader.

LAS, države članice in Komisija so spremljale izvajanje programov Leader, …

95. Izvajanje programov Leader+ se je zelo dejavno spremljalo. LAS in organi upravljanja so za vsak projekt beležili podrobnosti o dodeljenih donacijah in izvršenih plačilih. Organi upravljanja so zahtevali, da LAS pripravijo letna poročila o izvajanju, v katerih so opisane dejavnosti LAS in zbrani podatki za kazalnike spremljanja. Ti so se v glavnem nanašali na število projektov in zneske donacij, razvrščene po vrstah upravičencev in področjih odhodkov. Organi upravljanja so letno poročilo o izvajanju predložili Komisiji.

96. Vsi organi upravljanja so leta 2003 pripravili vmesno vrednotenje programa Leader+, ki so ga posodobili leta 2005. Komisija je za pripravo sinteznega poročila najela zunanjega izvajalca.

… vendar ni veliko dokazov o uspešnosti programov Leader pri doseganju ciljev razvoja podeželja ali ustvarjanju dodane vrednosti pristopa Leader

97. Ker LAS niso ocenjevale doseganja ciljev lokalne strategije ali poročale o njem, kljub vsem tem dejavnostim ni dokazov o rezultatih odhodkov za Leader in njihovih učinkih na razvoj podeželja. Nobenih informacij ni o tem, ali in koliko so programi Leader zmanjšali zapuščanje podeželja na zadevnih območjih, povečali možnosti za mlade, diverzificirali podeželska gospodarstva itn.

98. Ena delna izjema se je nanašala na delovna mesta, ki so jih ustvarili ali ohranili projekti Leader, za katera je Komisija spodbujala države članice, da jih spremljajo za vse programe strukturnih skladov. Vendar je Sodišče ugotovilo, da so bile uporabljene opredelitve nedosledne in da podatki, ki jih organi upravljanja v večini primerov niso preverjali, niso bili zanesljivi ali verodostojni.

99. Vrednotenja leta 2003 so bila izvedena, preden je večina LAS začela izvajati programe Leader, posodobitve pa, preden so nastali pomembnejši odhodki. Na številna vprašanja vrednotenja ni bilo odgovorov ali pa so odgovori temeljili na mnenjih tistih, ki jim je program koristil.

100. Ker ni bilo podatkov (oziroma so bili nezanesljivi), je težko opredeliti, kako uspešni so bili programi Leader pri doseganju rezultatov na področju razvoja podeželja, tako v absolutnem smislu kot v povezavi z uspešnostjo drugih metod (predvsem glavnih programov).

101. Potencialna dodana vrednost pristopa Leader ni samo v rezultatih in učinkih fizičnih izložkov (projektov, izvedenih z donacijami Leader). Sodelovanje lokalne skupnosti, doseženo s pristopom od spodaj navzgor, lahko privede tudi do manj otipljivih učinkov, kot sta "gradnja zmogljivosti" in "krepitev moči lokalnega prebivalstva". V strateških smernicah za 4. os je navedeno, da bi moral imeti Leader pomembno vlogo v horizontalni prednostni nalogi izboljšanja vodenja.

102. Potencial pristopa Leader za doseganje takšnih učinkov kažejo primeri najboljše prakse v publikacijah informacijske točke, vrednotenjih in različnih študijah. Vendar ni bilo nobenega sistematičnega spremljanja dosežkov LAS na teh področjih ali poročanja o njih, tako da to ostajajo osamljeni primeri. Ker ni zanesljivih in relevantnih dokazov, vrednotenja niso mogla pokazati, kako pogosti in obsežni so takšni učinki.

SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE STROŠKOV IN TVEGANJ

103. Spremljanje in vrednotenje bi morala zagotoviti tudi zanesljive dokaze in ocene o stroških in tveganjih pristopa Leader.

Komisija in države članice niso spremljale ali vrednotile dodatnih s tem povezanih dodatnih stroškov in tveganj

104. Komisija je v zvezi s slabostmi, navedenimi v letnem poročilu Sodišča za leto 2000, odgovorila, da jih je večina značilnih za tveganja, tipična za decentralizirane programe, kot je Leader, ter da se jih Komisija in države članice zavedajo, ko spremljajo programe in preverjajo, ali se pri njihovem izvajanju upošteva načelo dobrega finančnega poslovodenja.

105. Komisija preverja skladnost z uredbami in lahko predlaga finančne popravke. Pregledi, izvedeni v obdobju programa Leader+, so zajemali portugalski in francoski program za leto 2005. Službe Komisije so ugotovile, da ni bilo nobenih uradnih meril za izbiro projektov, da so bili postopki za preprečevanje navzkrižja interesov neustrezni, da so LAS sprejemale odločitve brez upoštevanja "dvojne sklepčnosti" ter da niso imele postopkov za preverjanje razumnosti predlaganih stroškov projektov. Službe Komisije so izdale priporočila za zadevni državi članici, vendar so menile, da ni primerno predlagati finančnih popravkov [32]. Preverile so tudi skladnost donacij, dodeljenih za nazaj, in stopenj donacij z uredbami, vendar niso načele vprašanja mrtvih izgub ali učinkovitosti.

106. Čeprav so pregledi Komisije potrdili tveganja, navedena v letnem poročilu za leto 2000 (in ugotovljena med to revizijo), niso podlaga za ugotavljanje obsega ali učinka teh tveganj v zadevnih državah članicah ali v vsej EU [33].

107. Inšpekcijski pregledi dejavnosti LAS, ki so jih izvedle države članice (in so zajeli vsaj 5 % odhodkov za Leader+), so bili priložnost za preverjanje pojavljanja tveganj za dobro finančno poslovodenje in za poročanje o njih. Vendar razen nekaterih izjem v določenih državah članicah niso zajeli poštenosti in preglednosti postopkov LAS za izbiro projektov, kakovosti in dokumentiranja ocenjevanja predlogov projektov, zapisnikov glasovanja ali pravilnega izvajanja politik za preprečevanje navzkrižja interesov.

108. Države članice niso uporabile svojih upravljavskih sistemov ali poročil LAS o izvajanju za spremljanje poštenosti in preglednosti procesa odločanja v LAS, deleža donacij, dodeljenih članom LAS, učinkovitosti dodeljenih donacij ali učinkovitosti postopkov in stroškov LAS za projekte. V Franciji je organ upravljanja spremljal dejavnosti LAS z opazovanjem njihovih sestankov, vendar je očitno dopuščal prakse, kot so, da člani LAS predstavljajo svoje projekte, da se donacije dodeljujejo projektom za nazaj in da se zvišajo stopnje donacij, da se porabi proračun (glej na primer odstavek 55).

109. V primerih, ko so posamezne LAS postavljale vprašanja nosilcem projektov, razpoložljive informacije kažejo, da so mrtve izgube pomembno tveganje [34]. Vrednotenja na ravni EU ne vsebujejo nobenih informacij o teh izgubah ali o obsegu donacij, dodeljenih za nazaj [35].

110. Podobno vrednotenja glede poštenosti in preglednosti postopkov LAS na primer kažejo, da obstajajo težave v zvezi z objektivnostjo pri izbiranju projektov, vendar ne nudijo nobenih informacij o obsegu ali učinku takšnih slabosti (glej okvir 19).

OKVIR 19

ODLOMEK IZ SINTEZE POROČIL O VMESNEM VREDNOTENJU LEADER+

Neuravnoteženo partnerstvo ali neuravnotežena razmerja moči v LAS lahko privedejo do neustreznega niza izbranih projektov, pogosto v korist ustanove iz javnega sektorja. Sestava LAS je pogosto neuravnotežena, v njej pa prevladuje institucionalni sektor.

Informacije v poročilih (o vrednotenju) in študijah primerov so se večinoma nanašale na vprašanja, kot so birokracija, odnosi med organi upravljanja in LAS, financiranje in premajhna avtonomnost na ravni LAS. Temeljnejša upravljavska vprašanja, kot so strukture, upravljavski sistemi, načrtovanje in nadzor na ravni LAS, v poročilih niso bila omenjena. Odgovori na vprašanja pri vrednotenju se prav tako ne sklicujejo na vlogo [organov odločanja] pri upravljanju programa.

111. Kot je bilo že navedeno v odstavkih 64 do 71, informacije o stroških poslovanja za program Leader niso bile primerljive ali zanesljive, predvsem pa niso bile celovite, saj so v nekaterih državah članicah številne funkcije opravljali organi upravljanja. Poročila o vrednotenjih omenjajo "pretirano birokracijo" programa Leader+ [36], vendar stroški niso ocenjeni. Zato ni mogoče ugotoviti, kako uspešen je pristop Leader.

SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE V OBDOBJU 2007–2013

112. Komisija in države članice bi se morale iz izkušenj v prejšnjih treh programskih obdobjih Leader naučiti, kako zagotoviti učinkovito in uspešno spremljanje in vrednotenje pristopa Leader za obdobje 2007–2013.

4. os se je začela izvajati, ne da bi bili vzpostavljeni ključni elementi sistemov za spremljanje in vrednotenje

113. V sinteznem poročilu o vmesnem vrednotenju programa Leader+ je bilo izrecno priporočilo, da je treba sisteme za spremljanje in vrednotenje izboljšati in poskrbeti, da bodo vzpostavljeni že od začetka programskega obdobja 2007–2013 [37]. Komisija je vzpostavila skupni okvir za spremljanje in vrednotenje programov razvoja podeželja, ki postavlja nekaj specifičnih vprašanj vrednotenja v zvezi z dodano vrednostjo programa Leader ter izboljšanjem vodenja in uspešnosti, vendar je omejil kazalnike spremljanja, značilne za program Leader, na število LAS in prebivalstvo na območjih, kjer se izvaja program Leader. Komisija ima to za temeljni kazalnik za merjenje doseganja cilja vodenja. Skupni okvir za spremljanje in vrednotenje je organom upravljanja omogočil, da razvijejo dodatne kazalnike, vendar tega za Leader ni storil noben od revidiranih organov upravljanja. Poleg tega ni nobena od revidiranih LAS in noben od revidiranih organov upravljanja sprejel ureditev za zbiranje in sporočanje informacij v zvezi s stroški, tveganji, uspešnostjo in dodano vrednostjo pristopa Leader.

114. Komisija je prek Evropske mreže za vrednotenje razvoja podeželja na koncu leta 2009 ustanovila tematsko delovno skupino za program Leader za preučevanje težav, s katerimi se soočajo države članice, vključno z zaskrbljenostjo, da kazalniki skupnega okvira za spremljanje in vrednotenje in ekonomske meritve ne bodo ustrezno zajeli učinkov programa Leader, znatnimi metodološkimi izzivi zaradi lokalnega obsega Leader, velikimi metodološkimi izzivi pri vrednotenju vodenja, udeležbe in zmogljivosti v podeželskih skupnostih ter težavami pri zagotavljanju trdnih statističnih podatkov za vrednotenje koristi programa Leader. Ta skupina je sredi leta 2010 izdala osnutek delovnega dokumenta o zajemu učinkov programa Leader. Vendar je delo te skupine prepozno za vmesna vrednotenja (ki jih je treba končati leta 2010) in možnosti za vrednotenje 4. osi bodo omejene, saj se ustrezne informacije ne zbirajo na ravni LAS ali pa se o njih ne poroča (glej odstavek 113).

IN PRIPOROČILA

LAS SO IZVAJALE PRISTOP LEADER TAKO, DA SO BILE MOŽNOSTI ZA DODANO VREDNOST Z VIDIKA ZNAČILNOSTI LEADER OMEJENE, ČEPRAV JE SODIŠČE NAŠLO PRIMERE DOBRE PRAKSE

115. Revidirane LAS so v obdobju programa Leader+ izvedle približno 1000 projektov, ki so koristili zadevnim lokalnim podjetjem in skupnostim. Vendar gre pri Leaderju za več kot to, saj bi moral z uporabo specifičnega pristopa ustvariti dodano vrednost v primerjavi s tradicionalnimi programi. Če ključne značilnosti pristopa Leader niso v celoti uresničene, ni mogoče doseči njegove potencialne dodane vrednosti.

116. Pristop od spodaj navzgor je bil omejen v LAS, ki so dale večino donacij organizacijam, ki so njihove članice; potencialna dodana vrednost partnerstva ni bila ustvarjena v LAS, kjer so pri odločanju prevladovali lokalni organi; le malo LAS je lahko v svojih strategijah ali projektih pokazalo inovativnost ali sodelovanje med različnimi sektorji. Kljub temu je bilo nekaj primerov, kjer so LAS lokalno skupnost dejansko pritegnile k sodelovanju in sprožile uspešne lokalne projekte prek svojih dejavnosti "animacije".

117. V središču pristopa Leader bi morale biti lokalne strategije, kar bi dalo partnerstvom smisel in omogočilo dodano vrednost prek lokalnih rešitev, prilagojenih za doseganje ciljev razvoja podeželja na lokalni ravni. V praksi so bile strategije skoraj nepomembne in so bile komaj kaj več kot le vloga organu upravljanja za pridobitev financiranja. Nobena LAS ni spremljala svoje uspešnosti pri doseganju svojih strateških ciljev ali poročala o tem.

LAS NISO USTREZNO UPOŠTEVALE POTREBE PO UČINKOVITOSTI ALI POŠTENIH IN PREGLEDNIH POSTOPKIH

118. LAS niso dovolj resno jemale potrebe po preglednosti, po dokumentaciji o ocenjevanju projektov in odločitvah glede izbir ter po postopkih, ki bi preprečevali vsakršno tveganje neposrednega ali posrednega navzkrižja interesov. To ne povečuje samo tveganja, da se odločitve o donacijah sprejemajo brez ustreznega upoštevanja učinkovitosti, ampak predstavlja tudi tveganje za ugled EU. Opažene prakse v nekaterih LAS, kot je ta, da je o donacijah odločala peščica ljudi in da so bile odobrene njihovim organizacijam, bodo verjetno bolj škodovale lokalni upravi, kot pa jo okrepile.

119. LAS niso upoštevale učinkovitosti, zlasti pri dodeljevanju donacij projektom, ki so se že izvajali ali pa so bili celo že končani pred sprejetjem odločitve o donaciji. V nekateri primerih se zdi, da je bil njihov cilj porabiti najvišji možni znesek, namesto doseči najboljše možne rezultate.

120. Stroški izvajanja programa Leader so zaradi dodatne izvajalske ravni precejšnji in znašajo do tretjine proračuna LAS, poleg stroškov, ki jih imajo organi upravljanja in plačilne agencije zaradi obdelovanja, spremljanja in nadzora. Togi postopki, ki so veljali tudi za zelo majhne projekte, in zamude so omejili učinkovitost, čeprav so bili v veliki meri posledica zahtev držav članic.

KOMISIJA IN DRŽAVE ČLANICE NISO BILE DOVOLJ ZAHTEVNE IN SO SKUPAJ Z LAS V DOLOČENI MERI ODGOVORNE ZA OMEJEVANJE POTENCIALNE DODANE VREDNOSTI PRISTOPA LEADER. NISO DOVOLJ UKREPALE, DA BI OMEJILE STROŠKE IN TVEGANJA

121. LAS imajo glavno odgovornost za ustvarjanje dodane vrednosti pristopa Leader in zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja, vendar so tveganja dobro znana. Komisija in države članice si delijo odgovornost za nadziranje uspešnosti LAS in zagotavljanje, da LAS uporabljajo pristop Leader ter redno dosegajo najvišje standarde dobrega finančnega poslovodenja. Slabe uspešnosti pri teh vidikih se ne bi smelo dopuščati niti v državah članicah, ki prvič izvajajo program Leader, saj je bilo v prejšnjih programskih obdobjih pridobljenih dovolj izkušenj.

122. Kljub temu se deset let po zadnji reviziji pobude Leader, ki jo je izvedlo Sodišče, še vedno pojavljajo enake slabosti. Komisija se je na opažanja Sodišča iz njegovega letnega poročila za leto 2000 odzvala s spodbujanjem, smernicami in priporočili za države članice. To se ni izkazalo za uspešno.

PRIPOROČILO 1

Komisija bi morala glede na ponavljajoče se slabosti poskrbeti, da so v zakonodaji dovolj jasno opisani zahtevani standardi, ki morajo biti doseženi v specifičnem primeru pristopa Leader. Nekaj preprostih zahtev na ravni EU lahko nadomesti potrebo po različnih pravilih za delovanje na ravni programov, poenostavi postopke, izboljša doslednost in zagotovi jasne standarde nadzora na naslednjih področjih:

a) izk ljučitev projektov, ki so se začeli pred sprejetjem odločitve o donaciji, da se odpravi glavno tveganje neučinkovitosti (mrtve izgube);

b) LAS projekte izberejo na podlagi ocen, iz katerih sta razvidni utemeljenost in poštenost odločitve z vidika doslednih in relevantnih meril;

c) pravila, ki zagotavljajo, da na sestankih, kjer se izbirajo projekti, v partnerstvih ne prevladujejo lokalni organi.

Poleg tega bi morale države članice poskrbeti, da so v zvezi s slabostmi, navedenimi v tem poročilu, vzpostavljeni uspešni postopki in da se nadzira njihovo pravilno izvajanje.

123. Komisija in države članice so zlasti dopuščale razmere, ko LAS niso imele uspešnih postopkov za preprečevanje navzkrižij interesov. Opažene slabosti kažejo na tveganje, da so člani LAS morda posredno ali neposredno vplivali na odločitve tako, da so bila sredstva iz proračuna EU posledično porabljena neuspešno ali neučinkovito.

PRIPOROČILO 2

Finančna uredba prepoveduje vsakršno dejavnost, ki lahko privede do navzkrižja interesov. Ob upoštevanju tega bi morale Komisija in države članice poskrbeti, da so vzpostavljene uspešne zaščite, in preveriti, ali pravilno delujejo. Člani organov LAS za ocenjevanje projektov ali odločanje s kakršnim koli osebnim, političnim, poklicnim ali poslovnim interesom v predlogu projekta bi morali takšen interes pisno prijaviti. Vzdržati bi se morali vsake razprave, ocenjevanja ali odločitve v zvezi s projektom, o tem pa bi bilo treba v skladu s finančno uredbo obvestiti organ upravljanja.

124. Za Leader je bistveno, da se lokalne rešitve za lokalne probleme opredeljujejo od spodaj navzgor, vendar so vsi revidirani organi upravljanja, razen enega, za obdobje 2007–2013 dejansko uvedli pristop od zgoraj navzdol. Ti organi upravljanja zahtevajo, da LAS izvajajo skupne ukrepe programa razvoja podeželja, kar je v nasprotju s smernicami Komisije. To sicer morda res omogoča lažje nadziranje programa Leader, vendar omejuje možnosti za inovativne lokalne strategije in posledično tudi potencialno dodano vrednost, na kateri je utemeljen pristop Leader [38].

PRIPOROČILO 3

Komisija bi morala skupaj z državami članicami preveriti, ali obstoječi ukrepi omejujejo zmožnosti LAS za oblikovanje in izvajanje inovativnih, večsektorskih lokalnih strategij za doseganje ciljev 1.–3. osi politike razvoja podeželja. Države članice bi morale po potrebi spremeniti svoja pravila, da bi LAS omogočile razvijanje lokalnih rešitev, drugačnih od ukrepov programa razvoja podeželja.

125. Pri deljenem upravljanju ni naloga Komisije, da odobri vse podrobnosti nacionalnih in regionalnih ureditev za izvajanje, vendar bi morala pred odobritvijo programov za obdobje 2007–2013 poskrbeti, da so vzpostavljeni ključni elementi, potrebni za uspeh pristopa Leader (glej v nadaljevanju). Države članice so izbrale LAS s slabimi strategijami. Zaradi tega se proračun EU v obdobju 2007–2013 izvaja manj učinkovito, manj uspešno in z manj potencialne dodane vrednosti, kot bi jo bilo mogoče ustvariti.

PRIPOROČILO 4

Komisija bi morala poskrbeti, da države članice pregledajo strategije LAS za obdobje 2007–2013 in zahtevajo, da LAS določijo merljive cilje, specifične za njihovo lokalno območje, ki se lahko dosežejo s programom Leader v preostalem obdobju. Države članice bi morale nato od LAS zahtevati, da poročajo o doseganju ciljev iz svojih lokalnih strategij, o ustvarjanju dodane vrednosti s pristopom Leader in o učinkovitosti odhodkov za donacije in stroškov poslovanja.

Države članice bi morale dodatno razmisliti, ali bi ta povečana odgovornost za dobro finančno poslovodenje omogočila racionalizacijo obstoječih upravljavskih, nadzornih in kontrolnih sistemov, tako da bi se pri ukrepih zmanjšala potreba po preverjanju izpolnjevanja pogojev za upravičenost.

PRIPOROČILO 5

Komisija bi morala v skladu s svojo odgovornostjo za zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja proračuna EU v prihodnjih programih dovolj podrobno preveriti specifične elemente, ki so bistveni za dodano vrednost, uspešnost in učinkovitost pristopa Leader.

Države članice bi morale v prihodnosti poskrbeti, da LAS odpravijo vse slabosti, ugotovljene v procesu izbiranja, tako da imajo strategije in izvedbene načrte, ki dosegajo najvišje standarde.

KOMISIJA IN DRŽAVE ČLANICE NE MOREJO POKAZATI DODANE VREDNOSTI, USTVARJENE Z IZVAJANJEM PRISTOPA LEADER, IN NISO OVREDNOTILE S TEM POVEZANIH DODATNIH STROŠKOV IN TVEGANJ

126. Sredstva iz proračuna EU za Leader+ so znašala več kot 2 milijardi EUR, za programsko obdobje 2007–2013 pa je predvidenih več kot 5 milijard EUR. Komisija še ni pokazala uspešnosti ali učinkovitosti odhodkov, dodane vrednosti, ustvarjene z uporabo pristopa Leader, obsega, v katerem so se uresničila znana tveganja, ali dejanskih stroškov izvajanja. Države članice niso zbirale in potrjevale potrebnih informacij, tako da ni zadostnih podatkov, na podlagi katerih bi se izvedlo vrednotenje. Ta revizija je pokazala, da dodane vrednosti in dobrega finančnega poslovodenja programa Leader ni mogoče razumeti kot samoumevna.

PRIPOROČILO 6

Komisija bi morala takoj ukrepati, da poskrbi, da lahko poroča o dodani vrednosti in dobrem finančnem poslovodenju programa Leader.

Spremljanje bi moralo biti bolj kot na izvajanje usmerjeno na kazalnike dodane vrednosti pristopa Leader, učinkovitost in uspešnost. Podatke bi bilo treba preveriti pri viru, in sicer vsaj na podlagi vzorca. Glede na obseg in naravo pristopa Leader ter dosedanje težave pri pridobivanju relevantnih, primerljivih in zanesljivih podatkov, bi morala Komisija razmisliti o učinkovitejših in uspešnejših pristopih, kot je podrobno spremljanje statistično veljavnih vzorcev LAS s kazalniki, inšpekcijskimi pregledi in strukturiranimi študijami primerov, pri katerih podatke ustrezno preveri neodvisni ocenjevalec.

Komisija bi morala usklajevati dejavnosti držav članic in s tem poskrbeti, da nadzorni in kontrolni sistemi nudijo zagotovilo o poštenosti in preglednosti postopkov, primerljive podatke o stroških in dopolnjujejo spremljanje uspešnosti in učinkovitosti.

To poročilo je sprejel senat 1, ki ga vodi g. Michel CRETIN, član Računskega Sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 21. julija 2010.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Predsednik

[1] Donacije sofinancirajo EU in javni organi zadevne države članice. V večini primerov je donacija le za del celotnih skupnih stroškov projekta, saj mora h kritju teh stroškov prispevati tudi upravičenec. EU in nacionalni ali regionalni organi sofinancirajo tudi stroške poslovanja LAS.

[2] Podeželske skupnosti z največ 150000 prebivalci.

[3] Nove države članice so lahko izvajale podoben ukrep v svojih operativnih programih razvoja podeželja za obdobje 2004–2006.

[4] Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1).

[5] 4. os (Leader) predstavlja od 5 % do 11 % načrtovanih odhodkov programov razvoja podeželja v državah članicah EU-15 in najmanj 2,5 % pri programih v novih državah članicah.

[6] Pri metodah od zgoraj navzdol nacionalni ali regionalni organi določijo ukrepe odhodkov in merila za izbiro projektov, njihovi uslužbenci pa ocenijo predloge projektov in odločijo o dodelitvi donacij. Nekatere naloge nacionalnih ali regionalnih shem pomoči lahko izvajajo uslužbenci lokalnih uradov.

[7] "Glavna zamisel pristopa Leader je ta, da so … razvojne strategije uspešnejše in učinkovitejše, če o njih odločajo lokalni akterji na lokalni ravni", Fact sheet Evropske komisije o pristopu Leader.

[8] Komisija je v svojem odgovoru na letno poročilo za leto 2000 navedla, da je treba gradnjo zmogljivosti in krepitev moči lokalnega prebivalstva, ki se dosežeta v okviru programa Leader, razumeti kot ustvarjanje dodane vrednosti za podeželsko skupnost.

[9] Letno poročilo za proračunsko leto 2000, odstavki 3.96 do 3.112 (UL C 359, 15.12.2001).

[10] Ta točka je podrobneje obravnavana v odstavkih 72 do 77 in 104 do 106.

[11] LAS na Poljskem so izvajale prehodne programe Leader+, ki niso bili primerljivi s programi drugih držav članic.

[12] Zlasti Komisijino obvestilo za države članice z dne 14. aprila 2000 o določitvi smernic za pobudo Skupnosti za razvoj podeželja (Leader+) (UL C 139, 18.5.2000, str. 5) in členi 61–65 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

[1001] Vključno z nacionalnim ali regionalnim sofinanciranjem.

[1002] Okvirne dodelitve.

[13] V Grčiji so nacionalna pravila preprečevala takšno pomoč od trenutka, ko je bil objavljen uradni razpis za zbiranje predlogov projektov. Vsak od nosilcev projekta, s katerimi so bili opravljeni pogovori, je svetovalcem plačal od 1200 do 3500 EUR za pripravo njegove vloge za donacije.

[14] Vključno z organizacijami, v katerih so imeli člani LAS neposredni interes. Podatki za Aragonijo ne zajemajo donacij posameznim malim podjetjem, kjer je bil nosilec član LAS. Politika članstva v LAS spodbuja sodelovanje skupnosti, zato ne omejuje možnosti sodelovanja (glej odstavek 19).

[15] Člen 62 Uredbe (ES) št. 1698/2005: LAS bi morale zastopati partnerje iz raznih lokalnih socialno-ekonomskih sektorjev zadevnega območja. Na ravni odločanja morajo ekonomski in socialni partnerji ter drugi predstavniki civilne družne, kot so kmetje, kmečke ženske, mladi in njihova združenja, predstavljati vsaj 50 % lokalnega partnerstva.

[16] LAS na Bavarskem je prav tako odobrila predloge projektov z le nekaj prisotnimi člani (glej okvir 14).).

[17] To v manjšem obsegu velja tudi za Irsko.

[18] LAS v Grčiji je na primer po razpisu za zbiranje predlogov projektov za turistične namestitve odobrila donacije za projekte, ki za 20 % presegajo ciljno število novih sob za turiste. Zaradi visokega povpraševanja so LAS objavile še en razpis za zbiranje predlogov projektov za turistično namestitev.

[19] Delna izjema je LAS na Bavarskem, ki je organizirala delavnico, na kateri so razpravljali o tem, ali so bili cilji strategije za Leader+ doseženi.

[20] Ocenjevanje predlogov projektov, ki so ga izvajale LAS, je obravnavano v odstavku 58.

[21] Finančna uredba določa, da mora biti proračun EU porabljen v skladu z načelom učinkovitosti, ki je opredeljena kot najboljše razmerje med uporabljenimi viri in doseženimi rezultati.

[22] Razen za donacije podjetjem, za katera veljajo pravila EU o državni pomoči.

[23] Vključno z nacionalnim sofinanciranjem.

[24] Prednost tega sta preprostost in preglednost, poraba proračunskih sredstev EU pa ni nujno najučinkovitejša.

[25] Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1), člen 52: "1.Vsem finančnim udeležencem in vsem drugim osebam, ki sodelujejo pri izvrševanju, upravljanju, reviziji ali nadzoru proračuna, je prepovedano sprejemati kakršne koli ukrepe za izvrševanje proračuna, ki bi lahko povzročili navzkrižje njihovih interesov z interesi Skupnosti. Če bi nastal tak primer, mora zadevni udeleženec prenehati uporabljati take ukrepe in zadevo prepustiti pristojnemu organu. 2.Navzkrižje interesov obstaja, kadar je ogroženo nepristransko in objektivno izvajanje nalog finančnega udeleženca ali druge osebe iz odstavka 1 zaradi družinskih, čustvenih, političnih ali narodnostnih razlogov, gospodarskega interesa ali kakršnega koli drugega skupnega interesa z upravičencem."

[26] V uredbi opredeljeno kot študije lokalnega območja, informativni in promocijski dogodki itn.

[27] V nekaterih državah članicah so za te postopke odgovorni nacionalni in regionalni organi, kar prav tako prispeva k času, ki je potreben za obravnavo.

[28] Razen organov upravljanja v Nemčiji in Aragoniji.

[29] V smernicah za izvajanje 4. osi, ki jih je izdala Komisija, je navedeno, da je pomembno, da se lahko podpirajo dejavnosti, ki ne sodijo k ukrepom programa razvoja podeželja, da se ohrani inovativen značaj programa Leader.

[30] LAS na Irskem, Portugalskem in Poljskem so bile omejene na izvajanje ukrepov 3. osi (in ukrep "majhni projekti" na Poljskem). LAS v Grčiji so poleg tega lahko izvajale en ukrep 1. osi. LAS v Aragoniji in Toskani so lahko izvajale dva ukrepa 1. osi. LAS v regiji Kastilija in Manča in na Madžarskem so lahko izvajale vse ukrepe programa razvoja podeželja.

[31] Izjema j