Komisija je sprejela več sporočil, v katerih je opisala metodologijo za določanje zastavljenega cilja, bodisi v obliki „referenčnih ravni“ do leta 2003 bodisi v obliki „okvirnih ciljev zaposlovanja“ od leta 2003 . Komisija je redno poročala o napredku pri doseganju ciljev zaposlovanja in po potrebi sprejela ukrepe za izboljšanje.

Institucije: zadevne institucije so tiste, ki uporabljajo kadrovske predpise. Komisija je vse institucije in decentralizirane agencije pozvala, naj prispevajo podatke. Institucije in agencije, ki so predložile podatke, so obravnavane v posebnem oddelku.

Na splošno velja, da je diskriminacija na podlagi državljanstva prepovedana s Pogodbama, Listino EU o temeljnih pravicah in kadrovskimi predpisi . Hkrati kadrovski predpisi od institucij EU zahtevajo, da uslužbence zaposlujejo z najširšega mogočega geografskega območja (člen 27 KP) . Že iskanje ravnovesja med tema dvema vidikoma daje institucijam možnost, da pri zaposlovanju upoštevajo državljanstvo, tudi pri zapolnjevanju specifičnih delovnih mest, „ko so kvalifikacije posameznih kandidatov bolj ali manj enake“ .

To poročilo obravnava raven zastopanosti državljanov vsake države članice med uslužbenci institucij, za katere veljajo kadrovski predpisi. Predstavljeno je v skladu s tretjim odstavkom člena 27 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: KP) in četrtim pododstavkom prvega odstavka člena 12 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PZDU). Razen če ni izrecno določeno drugače, sklic na člen 27 KP pomeni tudi sklic na člen 12 PZDU.

Za uslužbence iz Združenega kraljestva, ki so spremembo državljanstva prijavili po 29. marcu 2017, se tako še vedno šteje, da so kot prvo državljanstvo ohranili britansko državljanstvo , da se zagotovi uravnotežena zastopanost uslužbencev Komisije, zlasti na srednji in višji vodstveni ravni.

Te spremembe so izredne narave in zato zaslužijo posebno obravnavo.

Da bi se v celoti upoštevalo dejstvo, da je Združeno kraljestvo še naprej država članica, dokler ne izstopi iz Unije, in da bi se to vprašanje obravnavalo brez poseganja v izid tekočih pogajanj, se predlaga ponovni izračun vseh zadevnih številk brez vključitve vrednosti za Združeno kraljestvo. Poročilo vsebuje podroben pregled trenutne zastopanosti britanskih državljanov med uslužbenci Komisije funkcionalne skupine AD (glej Prilogo 7c). Britanski državljani pretežno zasedajo delovna mesta v razredih, višjih od AD9. 1. januarja 2017 jih je bila polovica starejših od 50 let in pol.

1. januarja 2018 je bilo 1 041 uradnikov in začasnih uslužbencev, ki so navedli več kot eno državljanstvo. Podroben pregled prvih in drugih državljanstev je v Prilogi 7d.

Vsak uradnik mora zato ob imenovanju navesti vsaj eno državljanstvo. To državljanstvo se vnese v informacijski sistem kot „prvo državljanstvo“ in ostane nespremenjeno, razen če uradnik zahteva spremembo.

Metodologija za določanje referenčnih ravni in okvirnih ciljev zaposlovanja leta 2003 je veljala za prehodno, pri čemer se je zadnja prehodna faza zaključila leta 2018 po pristopu Hrvaške. Zato so zdaj izpolnjeni pogoji, da se „referenčne ravni“ za države članice določijo na podlagi enotne metodologije.

Zato so analiza in morebitni ukrepi na podlagi drugega odstavka člena 27 KP omejeni na funkcionalno skupino AD.

Poleg tega izvršilne, tehnične, referentske in tajniške naloge običajno opravljajo lokalno zaposleni uslužbenci, ta delovna mesta pa so pogosto manj privlačna za izseljence.

Da bi se zagotovila sorazmernost ukrepov, se bo to poročilo osredotočilo samo na funkcionalno skupino AD. Čeprav se člen 27 KP uporablja za vse uslužbence ne glede na funkcionalno skupino, se za funkcionalni skupini AST in AST-SC dopuščajo večja odstopanja. Dejansko je zahteva po odražanju nacionalne raznolikosti Evropske unije strožja za uradnike z vodstvenimi, konceptualnimi, analitičnimi, jezikovnimi in znanstvenimi nalogami (tj. iz funkcionalne skupine AD) kot za tiste z izvršilnimi in tehničnim nalogami (tj. iz funkcionalne skupine AST) ali referentskimi in tajniškimi nalogami (tj. iz funkcionalne skupine AST-SC).

-da so dopustna omejena odstopanja od referenčnih ravni, in sicer ne samo zato, ker zanje ne velja, da ogrožajo geografsko uravnoteženost, ampak tudi zato, ker so potrebna, da se prepreči tveganje neučinkovitosti.

Veljavne pravne določbe v zvezi z geografsko uravnoteženostjo odražajo dve temeljni zahtevi. Prvič, izbirni in zaposlitveni postopki naj bi bili oblikovani tako, da se prepreči vsaka diskriminacija na podlagi državljanstva. Drugič, uravnotežena geografska zastopanost med uslužbenci je nujna, da Komisija izpolni enega od svojih temeljnih ciljev, tj. da je blizu državljanom in da odraža raznolikost držav članic.

-14 državljanstev je bilo bistveno premalo zastopanih (vseh držav članic, ki so pristopile po letu 2004, in Luksemburga);

Prav tako je treba opozoriti, da razredi AD13–AD14 na splošno niso razredi zaposlovanja (in so zato izvzeti iz analize) ter da so poleg tega ti razredi od začetka veljavnosti revizije kadrovskih predpisov leta 2014 rezervirani za vodstvene in svetovalne funkcije. Število nevodstvenih uslužbencev v tej skupini je dediščina iz preteklosti, večinoma pa gre za državljane držav, ki so bile članice pred letom 2004. Sčasoma se bo to število bistveno zmanjšalo, saj starostna struktura kaže, da se bo večina izmed teh uslužbencev v naslednjih 10–15 letih upokojila. Zato bo prihajajoči upokojitveni val bolj zadeval več državljanstev držav, ki so bile članice pred letom 2004.

Člen 27 KP je prvi člen poglavja o zaposlovanju. V skladu s členom 31 KP se uradniki funkcionalne skupine AD zaposlujejo le v razredih AD5 do AD8 in, kadar je primerno, v razredih AD9, AD10, AD11 ali, v izjemnih primerih, v razredu AD12. V skladu s tem razlikovanjem poročilo ločeno obravnava razrede

Uporaba „referenčnih ravni“ iz oddelka 1.2 za jezikovne službe ne bi bila smiselna niti zaželena. Preglednica v Prilogi 6 prikazuje porazdelitev vseh nevodstvenih uslužbencev funkcionalne skupine AD v jezikovnih službah Komisije (tj. GD za prevajanje in GD za tolmačenje). Iz preglednice je razvidno, da je večina večjih držav članic in držav članic, ki si z drugimi državami članicami „delijo“ uradne jezike, podpovprečno zastopana. Neravnovesja so še bolj očitna ob ločeni obravnavi skupin AD5–AD8 in AD9–AD12, vendar ciljno zaposlovanje na tej podlagi za ta državljanstva ne bi izpolnjevalo nobene od operativnih zahtev.

Zaradi posebne narave in posebnih ciljev jezikovnih služb njihova kadrovska sestava temelji na posebni logiki. Prvič, zahtevano število uslužbencev, ki obvlada ciljni jezik, je predhodno določeno in neodvisno od velikosti zadevne države članice. Drugič, čeprav zaposlovanja v jezikovnih službah ne narekuje državljanstvo ampak znanje jezika, je med tema dvema vidikoma močna povezava. Tretjič, nekateri jeziki so uradni jeziki v več državah članicah. Za vsak zadevni jezik je zato vzorec porazdelitve glede na državljanstvo uslužbencev v jezikovnih službah neprimerljiv s tistim v nejezikovnih službah.

Preglednici v prilogah 8a in 8b kažeta, da razpoložljivost uspešnih kandidatov od leta 2010 ni v skladu z referenčnimi ravnmi. Stanje je še zlasti zaskrbljujoče pri natečajih za specializirane profile AD, kjer je glede na referenčne ravni premalo zastopanih 23 od 27 državljanstev. Samo štiri državljanstva dosegajo referenčno raven: Belgijci, Grki, Italijani in Španci , tj. štiri državljanstva skupine EU-14, ki so zadostna zastopana v razredih AD5–AD8, kot je navedeno v oddelku 2.1.2.

Samo štiri državljanstva iz skupine EU-14 so v razredih AD5–AD8 zadostno zastopana: 2 malo pod referenčno ravnjo (Španci in Italijani) in 2, ki sta dosegli referenčno raven (Belgijci in Grki).

Preslabo zastopanost večine državljanstev držav EU-14 v razredih AD5–AD8 je mogoče vsaj deloma razložiti z vzorci zaposlovanja po letu 2004. Večina delovnih mest, rezerviranih za zaposlovanje državljanov držav članic, ki so pristopile po letu 2004, je bilo v razredih AD5–AD8. Koncentracija zaposlovanja uslužbencev iz novih držav članic v osnovnih razredih je skoraj samodejno povzročila preslabo zastopanost državljanov držav članic, ki so pristopile pred letom 2004.

-v relativnem smislu najbolj primanjkuje Luksemburžanov (ki sploh niso bili zastopani), Švedov in Dancev (ki so dosegli približno 30 % referenčne ravni).

-deset državljanstev (pri vseh gre za države članice, ki so pristopile pred letom 2004) je bistveno premalo zastopanih: Danci, Nemci, Irci, Francozi, Luksemburžani, Nizozemci, Avstrijci, Portugalci, Finci in Švedi;

Razmere se razvijajo v skladu s pričakovanji. Število uslužbencev iz vseh držav, ki so pristopile po letu 2004, zdaj dosega med 50 % in 70 % ciljne ravni. Za državljane držav, ki so pristopile leta 2007 in 2013, je še prezgodaj , da bi zaznali občutno zastopanost v teh razredih. Vendar njihova raven zastopanosti v razredih AD5–AD8 (tj. 200 % in 140 % ciljne ravni, glej Prilogo 7a) daje utemeljeno zagotovilo, da se bo stanje razvijalo po pričakovanjih. Komisija bo še naprej pozorno spremljala razvoj njihove ravni zastopanosti v teh razredih in preverjala, ali še naprej poteka v skladu s trenutnim trendom.

Premajhna zastopanost državljanov držav, ki so pristopile po letu 2004, v razredih AD9–AD12 je do neke mere pričakovana, saj za te razrede ni bilo organiziranih natečajev na podlagi posebnih ukrepov za odstopanje zaradi širitve (razen za vodstvene položaje). Cilj je bil postopno zapolniti vse razrede od spodaj navzgor. Iz tega razloga to zadeva državljane vseh držav, ki so pristopile po letu 2004.

Drugič, kljub temu, da obstaja jasna povezava med ugotovljenimi neravnovesji in vzorci zaposlovanja v zadnjih 10 do 15 letih, se zdi, da se pomemben razlog za neravnovesje skriva v sestavi seznamov EPSO. Takšno neravnovesje ni utemeljeno z objektivnimi razlogi in zlasti ne z odlikami kandidatov.

EPSO je že poskušal spodbuditi državljane iz držav članic s premajhno zastopanostjo, naj sodelujejo na natečajih AD. Vendar se zdi, da ta prizadevanja do sedaj niso prinesla želenih rezultatov, kot kaže porazdelitev kandidatov nedavnih in tekočih natečajev AD (glej Prilogo 8c). Raven udeležbe nemških in francoskih državljanov je za več kot polovico manjša od povprečne. Zvišala se je udeležba Nizozemcev, vendar se je po drugi strani znatno zmanjšala udeležba Švedov in Poljakov.

Brez ukrepanja bo vprašanje nacionalne sestave seznamov EPSO verjetno vplivalo tudi na prihodnjo geografsko uravnoteženost. Če se bo trend zadnjih osmih let nadaljeval tudi v prihodnosti, se trenutna neravnovesja verjetno ne bodo „samodejno“ izravnala, poleg tega pa bodo državljani nekaterih držav premalo zastopani še več generacij : Čehi, Danci, Estonci, Irci, Ciprčani, Latvijci, Litovci, Luksemburžani, Poljaki in Slovenci.

V povprečju so agencije manjše od institucij iz prejšnjega poglavja. Pogosto imajo sedež v drugi državi članici, natančneje v mestih, ki so oddaljena od glavnih sedežev večjih institucij EU. Njihova področja dejavnosti so specializirana. Glede na velikost, področje dejavnosti in lokacijo se med seboj precej razlikujejo. Iz tega razloga so Komisija in agencije menile, da je primerno uporabiti skupen pristop k vprašanju geografske uravnoteženosti.

V večini institucij prihaja do geografskih neravnovesij v sestavi njihovih uslužbencev, v nekaterih primerih so ta neravnovesja znatna. Vendar so vse institucije menile, da so bila ugotovljena (znatna) neravnovesja utemeljena z objektivnimi razlogi. Najpogostejše utemeljitve so bile t. i. učinek „sedeža“ , sestava seznamov EPSO, zmožnost privabljanja uslužbencev iz nekaterih držav članic in relativna velikost jezikovnih služb.

Razen Evropske službe za zunanje delovanje nobena od teh institucij ni uradno sprejela opredelitve geografske uravnoteženosti, neravnovesja ali znatnega neravnovesja. Kljub temu jih večina spremlja geografsko zastopanost uslužbencev in jo primerja bodisi s prebivalstvom zadevne države članice bodisi s sestavljenim kazalnikom Komisije za države, ki so pristopile po letu 2004 (povprečje deleža prebivalstva, števila poslancev Evropskega parlamenta in ponderiranja glasov v Svetu iz časov pred Lizbonsko pogodbo).

Prispevki različnih institucij so povzeti v preglednici v prilogah 9 in 12, zadevne številke pa so prikazane v prilogah 10, 11, 13 in 14.

Uvodna izjava 2 Uredbe št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta navaja, da „je treba zagotoviti okvir za privabljanje, zaposlovanje in ohranjanje visokokvalificiranega in večjezičnega osebja, izbranega na najširšem možnem geografskem območju med državljani držav članic“. Poleg tega je v skladu z uvodno izjavo 5 navedene uredbe „vrednost evropske javne uprave […] v njeni kulturni in jezikovni raznolikosti, ki je mogoča le, če se zagotovi ustrezno ravnotežje glede državljanstva uradnikov“.

Zapolnitev posameznih delovnih mest: člen 7 določa, da „organ za imenovanja, ki ravna izključno v interesu službe in ne glede na nacionalnost, razporedi vsakega uradnika z imenovanjem ali premestitvijo na delovno mesto […]“; člen 27 določa, da „nobeno delovno mesto ni rezervirano za državljane določene države članice“. Sodna praksa je potrdila, da te določbe prepovedujejo, da se posamezna delovna mesta rezervirajo za državljane določene države članice, vendar institucijam ne preprečujejo sprejetja ukrepov za zagotavljanje splošne uravnoteženosti (zlasti ob upoštevanju državljanstva pri zapolnjevanju specifičnih delovnih mest, „ko so kvalifikacije posameznih kandidatov bolj ali manj enake “).

Kadrovski predpisi vsebujejo določbe in prepovedi, ki služijo kot vodilo pri sprejemanju odločitev organa za imenovanja. Splošno pravilo je, da bi se morale vse odločitve organa za imenovanja sprejemati samo glede na interes službe in odlike posameznikov. Glede na obravnavano področje kadrovski predpisi določajo tudi „črni seznam“ meril, ki jih organ za imenovanja ne sme uporabiti. Sklicevanje na državljanstvo je izrecno prepovedano samo v primeru zapolnitve posameznih delovnih mest:

Osnovna predpostavka teh (spremenjenih) določb je, da so „paket“, ponujen potencialnim kandidatom, ter izbirni in zaposlitveni postopki zasnovani tako, da bi morala porazdelitev državljanstev prijavljenih in uspešnih kandidatov ter kandidatov, izbranih za uslužbence institucij (in s tem tudi že zaposlenih uslužbencev), v grobem odražati porazdelitev državljanstev v Uniji, razen če obstaja objektivna utemeljitev, da temu ni tako. Vsako ugotovljeno odstopanje bi zato ob pomanjkanju objektivne utemeljitve moralo veljati za kršitev načela enakosti državljanov, kar bi upravičilo uporabo ustreznih ukrepov za izboljšanje.

Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev EU, zlasti člen 12, vsebujejo podobne določbe, ki se uporabljajo za začasne uslužbence.

Za izvajanje spremenjenega člena 27 kadrovskih predpisov bi običajno vsaka institucija morala:

-opredeliti, kaj pomeni „uravnoteženost“ med državljanstvi;

-opredeliti, kaj pomeni „znatno“ neravnovesje;

-spremljati dejansko stanje za „opazovanje“ uravnoteženosti med državljanstvi;

-po potrebi opredeliti „razloge“ za takšno znatno neravnovesje in ugotoviti, ali obstaja „objektivna utemeljitev“ za neravnovesje;

-po potrebi opredeliti in/ali sprejeti „ustrezne ukrepe za izboljšanje.“

Člen 27 KP prav tako določa, da Komisija po triletnem obdobju, ki se začne s 1. januarjem 2014, poroča Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju drugega odstavka člena 27.



PRILOGA 2: Referenčne ravni za države članice EU-15

Priloga 1

Geografska uravnoteženost pri predhodnih širitvah

Slike v Prilogi 1a

·Izhodišče (1958): geografska uravnoteženost temelji na številu, določenem s pogajanji

V času šestih držav članic je bilo vodilno načelo enakost med velikimi državami članici in celoto manjših držav članic. Teoretični zastavljeni cilji so bili po 25 % za Francijo, Nemčijo, Italijo in Beneluks. Neuradne referenčne vrednosti so se uporabljale prožno in so bile omejene na višje razrede A.

·Prva širitev (1973): geografska uravnoteženost temelji na številu, določenem s pogajanji

Pri procesu širitve leta 1973 je prevladovalo mnenje, da bi moralo imeti Združeno kraljestvo enak delež kot druge tri velike države članice (18 % po prilagoditvi), Danska, Irska in Norveška skupaj pa 10 %. Po tem, ko se je Norveška odločila, da ne pristopi k EU, ni prišlo do posebnih prilagoditev, čeprav je bilo ocenjeno, da bi moral biti skupni delež Danske in Irske približno 7 do 8 %.

·Druga širitev (1981): geografska uravnoteženost temelji na kombinaciji števila, določenega s pogajanji, in objektivnih meril (prebivalstvo in BDP)

Ob pristopu Grčije se je ohranilo načelo enakovredne zastopanosti večjih držav članic in nadpovprečni zastopanosti manjših. Vendar je bil delež Grčije kljub temu, da je bilo v dokumentu „fresco“ (COM(78)190) predlagano, da ima Grčija podoben položaj kot Belgija in Nizozemska, na koncu določen na 4,5 %, kar je nižje kot za Belgijo in Nizozemsko (8,1 %). Pri tem pristopu so se prvič uporabili podatki o številu prebivalstva in vrednosti BDP.

·Tretja širitev (1986): geografska uravnoteženost še naprej temelji na kombinaciji števila, določenega s pogajanji, in objektivnih meril (prebivalstvo in BDP)

Ob pristopu držav Iberskega polotoka leta 1986 so bile dopolnjene neuradne referenčne vrednosti, ki so obstajale samo za razrede A1 do A3. Brez izrecnega sklicevanja na merila je bil delež za Španijo določen na srednjo vrednost med Nizozemsko in veliko državo, za Portugalsko pa na enako raven kot za Grčijo.

·Četrta širitev (1995): geografska uravnoteženost še naprej temelji na kombinaciji števila, določenega s pogajanji, in objektivnih meril (prebivalstvo in BDP)

Sporočilo Komisije SEC 94/844 z dne 17. maja 1994 je določilo referenčne vrednosti za tri nove države članice in opisalo sprejeto metodologijo. Geografska uravnoteženost je bila dosežena na podlagi primerjav relativnega stanja v novih državah članicah glede na njihovo prebivalstvo in gospodarske in socialne podatke znotraj razširjene Unije. Značilnosti Finske so bile primerljive z danskimi, zato je bil določen cilj, da se zaposli podobno število Fincev, kot je bilo ob tistem času zaposlenih Dancev. Značilnosti Avstrije in Švedske so zahtevale 1,5-krat večji delež od danskega, zato so bili zaposlitveni cilji določeni sorazmerno. Ta pristop je prikazan v Prilogi 1b.

·Povzetek: tri glavna do sedaj uporabljena načela

Iz navedenega je v zvezi s tolmačenjem geografske uravnoteženosti s strani Komisije mogoče razbrati troje: