[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 18.7.2006

SEC(2006) 976

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Predlog za uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih o pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Evropski skupnosti OCENA UČINKA POVZETEK {COM(2006) 396 final}{SEC(2006) 943}

KAZALO

1. Ozadje in razlogi za ukrepanje 3

2. Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi 4

3. Cilji…. 5

4. Možne rešitve 5

5. Socialni, ekonomski in okoljski učinki predlaganih ukrepov 7

6. Primerjava možnosti 8

1. OZADJE IN RAZLOGI ZA UKREPANJE

23. julija 1992 je bila s sprejetjem treh uredb Sveta – št. 2407/92, 2408/92 in 2409/92 –, poznanih pod imenom „tretji sveženj“, dosežena končna faza liberalizacije zračnega prometa v Skupnosti. Tretji sveženj je sledil „prvemu svežnju“, ki je bil sprejet decembra 1987, in „drugemu svežnju“, ki je bil sprejet junija 1990.

Več kot 10 let po začetku veljavnosti je tretji sveženj pomembno odigral svojo vlogo, saj je omogočal neprimerljiv razpon zračnega prometa v Evropi po dostopnih cenah. Kljub temu uspehu pa večina letalskih družb Skupnosti še naprej trpi zaradi prevelikih zmogljivosti in pretirane razdrobljenosti trga. Poleg tega potniki zaradi pomanjkanja transparentnosti cen ali zaradi diskriminatorne prakse glede kraja bivanja ne uživajo vseh ugodnosti notranjega trga.

Neskladna uporaba tretjega svežnja v državah članicah in dolgotrajne omejitve glede zračnih prevozov v Skupnosti izkrivljajo enake pogoje delovanja letalskih družb in omejujejo konkurenco v nekaterih segmentih notranjega trga.

Problemi, ki izhajajo iz neskladne uporabe uredb tretjega svežnja, se bodo verjetno nadaljevali, če zakonodaja ostane nespremenjena.

- Brez strožjega in bolj usklajenega izvajanja postopkov podelitve in preklica operativnih licenc bomo še naprej priča visoki stopnji propada novih subjektov na trgu in stalnemu tveganju za potnike, da obtičijo na letališču. Brez ukrepanja se prav tako ne bo spremenila trenutna neuravnovešena konkurenca za letalske prevoznike med državami članicami (odsotnost enakih pogojev delovanja). Poleg tega bo zaposlovanje v letalskem sektorju zaradi pogosto negotovega finančnega položaja mnogih novih letalskih družb ostalo nestabilno.

- Čeprav se le omejeno število letalskih prevoznikov poslužuje pogodb o zakupu zrakoplova tretje države, se pričakuje, da bo to število v okviru trenutne zakonodaje naraslo, s tem da varnostni nadzor v takih primerih ni vedno v celoti zagotovljen.

- V okviru liberalizacije zunanjih odnosov v letalstvu – po zgledu sodbe „odprtega zračnega prostora“ – trenutna zakonodaja v kombinaciji z obstoječimi določbami starih dvostranskih sporazumov med državami članicami ustvarja dodatne ovire, in sicer z različnimi praksami v državah članicah, zlasti glede skupnih oznak s prevozniki tretjih držav in določanjem cen na progah šeste svoboščine. Zaradi navedenih razlik državljani ne bodo mogli v celoti koristiti ekonomskih ugodnosti liberalizacije zunanjih odnosov, saj bodo cene in izbira povezav s tretjimi državami odvisne od kraja odhoda v Evropski uniji.

- Nekatere države članice imajo lažji dostop do obveznosti javnih služb od drugih. Poleg tega sta se obseg obveznosti javnih služb in njihova omejevalna narava v zadnjih letih občutno povečala. Zaradi navedenega trenda se bodo državljani, ki potujejo, verjetno vse pogosteje srečevali z monopoli in torej višjimi cenami ter omejeno ponudbo. V primerih, ko je uporaba obveznosti javnih služb nujna, pa trenutna pravila na razpis ne privabijo vedno zadostnega števila ponudnikov.

- Transparentnost cen letalskih vozovnic bo najverjetneje ostala nezadostna zaradi možne negotovosti glede vključevanja vseh davkov in prispevkov v cene letalskih vozovnic ter diskriminatorne prakse do rezidentov različnih držav članic.

2. POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI

Pred pripravo predloga se je odvijalo javno posvetovanje, med katerim naj bi se zbralo kar največ možnih pripomb in predlogov posameznikov in zadevnih subjektov. Pri tem so bili spoštovani minimalni standardi, ki se uporabljajo za posvetovanje z zainteresiranimi stranmi, določeni v Sporočilu Komisije z dne 11. decembra 2002 (COM(2002) 704 konč.).

Med 17. marcem in 30. septembrom 2003 je potekalo odprto spletno posvetovanje. Čeprav je posvetovanje potekalo pred tremi leti, so prispevki tega posvetovanja še zmeraj veljavni, ker se njihov okvir ni veliko spremenil. Posvetovalni dokument, prispevke in povzetek prispevkov najdete na spletni strani:

http://europa.eu.int/yourvoice/index_en.htm,

in na naslovu:

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

Komisija je prejela 56 prispevkov s strani nacionalnih organov, mednarodnih organizacij in organizacij, ki so predstavljale letalske družbe, letališča, ponudnike turističnih storitev ter delodajalcev in uslužbencev v sektorju zračnega prometa.

26. februarja 2004 je bilo v Bruslju posvetovalno srečanje zainteresiranih strani. Prisotne so bile delegacije iz 11 držav članic in 11 organizacij, ki so predstavljale zgoraj navedene zainteresirane strani.

Posvetovanja so potrdila, da temeljita revizija trenutnega pravnega okvira ni potrebna, vendar pa je za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti treba vpeljati številne prilagoditve in podrobnejše opredelitve.

Vsi vprašani so se strinjali s Komisijo, da je tretji sveženj pozitivno vplival na liberalizacijo zračnega prometa. Večina jih je zadovoljnih z obstoječimi uredbami, pod pogojem, da se jih prilagodi in uskladi, kar je mogoče z dodajanjem več podrobnosti v besedila ali oblikovanje smernic. Nekateri izmed njih, zlasti letalski prevozniki, so menili, da revizija ni potrebna oziroma v vsakem primeru ne takojšna. Podprli so posodobitev in poenostavitev besedil ter črtanje določb, ki so bile potrebne leta 1992, sedaj pa so zastarele.

Vse opombe, izražene med posvetovalnim postopkom, so bile v fazi priprave predlagane revizije natančno pregledane. Rezultati posvetovanj so bili vključeni v oceno učinka.

3. CILJI

Z revizijo tretjega svežnja naj bi se povečala učinkovitost trga ter izboljšali varnost zračnih prevozov in zaščita potnikov.

Pregledani so bili ukrepi za:

- zagotavljanje dobrega splošnega finančnega položaja letalskih prevoznikov Skupnosti;

- preprečevanje izkrivljanja konkurence;

- preprečevanje socialnega dumpinga;

- večanje konkurenčnosti in transparentnosti cen; in

- preprečevanje razlikovanj med prevozniki EU na podlagi nacionalnosti.

4. MOžNE REšITVE

Glede na vsebino ugotovljenega problema – neskladna in neuspešna uporaba zakonodaje – ni potrebna temeljita revizija možnosti, izbranih ob sprejemu tretjega svežnja o notranjem trgu letalskega prometa.

Pri reviziji tretjega svežnja bo zato izvedenih vrsto prilagoditev za odpravo ugotovljenih problemov. V oceni učinka je poudarek zlasti na primerjavi možnosti „brez sprememb“ in „spremembe“:

1. Z možnostjo „brez sprememb“ tri uredbe, ki sestavljajo tretji sveženj notranjega trga letalskega prometa, ostanejo nespremenjene (v to možnost spada tudi konsolidacija besedila brez spreminjanja vsebine);

2. Možnost „spremembe“ vključuje niz sprememb tretjega svežnja, s katerimi bi se zagotovila enotna in učinkovita uporaba pravil.

Še ena možnost bi bila tudi ustanovitev organa Skupnosti, ki bi podeljeval licence ali nadziral postopek njihovega podeljevanja. S tem bi bilo zagotovljeno, da so operativne licence dodeljujejo in nadzirajo enako za vse letalske prevoznike Skupnosti. Vendar pa so si bili nacionalni organi med javnim posvetovanjem tako rekoč enotni, da takšna sprememba ni potrebna oziroma je prenagljena. Zaradi tega ta možnost ni nadalje obravnavana v oceni učinka.

Komisija je temeljito preučila ekonomske, socialne in okoljske posledice ukrepov, ki zadevajo naslednja področja:

3. Zahteve glede operativnih licenc:

4. strožje zahteve glede informacij, ki jih morajo predložiti letalski prevozniki;

5. strožji pogoji predložitve in odobritve finančnih obračunov;

6. rednejše preverjanje, ali letalski prevozniki izpolnjujejo zahteve operativne licence, zlasti pri novo nastalih družbah;

7. uvedba jasnejšega postopka za odvzem operativne licence;

8. krepitev pooblastil Skupnosti za odvzem operativne licence.

9. Strožje zahteve glede pogodb o zakupu, zlasti pri zakupu zrakoplova s posadko (wet-leasing).

10. Povezava med notranjim trgom letalskega prometa in letalskimi prevozi do tretjih držav:

11. dostop letalskih prevoznikov izven Skupnosti do prog v Skupnosti samo prek sporazumov, katerih pogodbenica je Skupnost;

12. prosta uporaba skupnih oznak in določanje cen letalskih vozovnic na progah do tretjih držav.

13. Obveznosti javnih služb:

14. jasnejša zakonodaja in natančnejši opis pogojev, ki izhajajo iz obveznosti javnih služb;

15. daljša obdobja koncesije: štiri leta namesto treh (pet let za najbolj obrobne regije);

16. boljše informiranje s strani Komisije o vsebini obveznosti javnih služb.

17. Porazdelitev prometa med letališči:

18. jasnejša opredelitev pojma konurbacija in opustitev pojma letališki sistem;

19. krepitev pooblastil Komisije na tem področju: predhodna odobritev za pravila glede porazdelitve prometa.

20. Transparentnost cen letalskih vozovnic:

21. transparentnost informacij o cenah vozovnic;

22. določbe za zagotovitev nediskriminatornih cen vozovnic ne glede na kraj bivanja;

23. omogočanje določanja cen tržnim silam po splošnih pravilih konkurence.

5. Socialni, ekonomski in okoljski učinki predlaganih ukrepov

V analizi je preučen učinek možnosti „spremembe“ glede na začetni položaj, zlasti kar zadeva:

- splošni učinek na evropsko gospodarstvo,

- socialni učinek,

- okoljski učinek.

V tem oddelku je povzetek glavnih ugotovitev.

Splošni učinek na gospodarstvo

Pričakuje se, da bodo ukrepi povečali konkurenčnost in zmanjšali motnje na trgu, vendar je treba ob prihodnji konsolidaciji trga paziti, da se upoštevajo pravila konkurence in tako preprečijo zlorabe na nekaterih progah.

Letalski prevozniki bodo uživali ugodnosti ustvarjenih enakih pogojev delovanja, čeprav se bodo zaradi strožjih zahtev v zvezi z operativnimi licencami operativni stroški morda nekoliko povečali.

Potrošniki bodo deležni večje stopnje varnosti in zmanjšalo se bo tveganje stečaja letalskega prevoznika. Na splošno bi morala okrepljena konkurenca in večja transparentnost cen voditi v znižanje cen letalskih vozovnic in povečanje ponudbe.

Možnost „spremembe“ predvideva zvišanje določenih upravnih stroškov nacionalnih organov (npr. za nadzor operativnih licenc) in znižanje drugih (npr. za obveznosti javnih služb).

Socialni učinek

Možnost „spremembe“ ima dva večja vpliva na zaposlovanje.

Zaradi strožjega nadzora finančnih pogojev letalskih prevoznikov in strožjih zahtev pri zakupu zrakoplova s posadko bodo zaposlitve v tem sektorju bolj stalne in manj negotove.

Ker bodo nekateri ukrepi povzročili povečanje prometa, se bo stopnja zaposlovanja v sektorju morda povečala, čeprav v omejenem obsegu.

Okoljski učinek

Okoljski učinek možnosti „spremembe“ je omejen in večinoma povezan z možnim povečanjem prometa v primerjavi z možnostjo „brez sprememb“.

Nekoliko zmanjšan učinek na okolje je lahko posledica dejstva, da se na krajših razdaljah, kjer obstajajo dobre železniške povezave, ne bodo uporabile obveznosti javnih služb.

Revizija tretjega svežnja ne vključuje okoljskih ciljev. Treba je spomniti, da je učinek na okolje že bil obravnavan v nekaterih pobudah Komisije[1] v okviru strategije trajnostnega razvoja in Evropskega programa o podnebnih spremembah.

6. PRIMERJAVA MOžNOSTI

V spodnji razpredelnici je povzeto, kako bi možnost „spremembe“ vplivala na posebne cilje:

Posebni cilji | Vpliv možnosti „spremembe“ na posebne cilje | Opombe |

Zagotavljanje dobrega splošnega finančnega položaja letalskih prevoznikov Skupnosti, zmanjševanje tveganja stečaja | ++ | Strožji nadzor nad operativnimi licencami |

Preprečevanje socialnega dumpinga | + | Strožji pogoji pri zakupu zrakoplova s posadko |

Preprečevanje izkrivljanja konkurence | ++ | Skladna uporaba pravil glede operativnih licenc, obveznosti javnih služb, porazdelitve prometa ter letov na podlagi šeste svoboščine |

Večanje konkurenčnosti in transparentnosti cen | ++ | Nediskriminatorni pristop glede na kraj bivanja in objava cen z vsemi vključenimi taksami |

Preprečevanje razlikovanj med prevozniki EU na podlagi nacionalnosti | ++ | Možnost „spremembe“ odpravlja obstoječe omejitve na notranjem trgu (večinoma dostop do prog tretjih držav) |

Zdi se, da možnost „spremembe“ prinaša uravnotežen pristop, ki v primerjavi z možnostjo „brez sprememb“ ponuja jasne ekonomske in socialne prednosti. S spodbujanjem konsolidacije trga in oblikovanjem konkurenčnega okolja med evropskimi letalskimi prevozniki, ki so se sposobni spoprijeti z mednarodno konkurenco, krepi notranji trg. Prispeva tudi k ciljem lizbonske strategije.

S spodbujanjem tržnih sil dosega nižje cene letalskih vozovnic, boljše storitve in večjo varnost, kar pomeni jasne prednosti za potnike.

Zelo omejen negativen okoljski učinek predlaganih ukrepov se lahko kompenzira z drugimi ukrepi, sprejetimi za zmanjšanje okoljskega učinka letalskega prometa.

Zaradi navedenega je Komisija pripravila predlog na podlagi opisane možnosti „spremembe“.

[1] „Zmanjševanje vpliva letalstva na podnebne spremembe“, Sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu Parlamentu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij (COM(2005) 459 z dne 27. septembra 2005).