SL Uradni list Evropske unije C 277/81

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Sveta o obveznosti držav članic glede vzdrževanja minimalnih zalog surove nafte in/ali naftnih derivatov

(COM(2008) 775 konč. –2008/0220 (CNS))

(2009/C 277/16)

Poročevalec: g. CEDRONE

Svet je 10. decembra 2008 sklenil, da v skladu s členoma 100 in 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Sveta o obveznosti držav članic glede vzdrževanja minimalnih zalog surove nafte in/ali naftnih derivatov

COM(2008) 775 konč. - 2008/0220 (CNS).

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 15. aprila 2009. Poročevalec je bil g. CEDRONE.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 453. plenarnem zasedanju 13. in 14. maja 2009 (seja z dne 13. maja) s 182 glasovi za, 3 glasovi proti in 8 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepne ugotovitve

1.1 EESO meni, da je poleg drugih prednosti dobra stran predloga poenostavitev obstoječe zakonodaje na tem področju, tako da bo sedanje tri ukrepe nadomestil samo en. Poleg tega predlog poenostavlja upravne postopke držav članic, tako da prilagaja način izračunavanja obveznosti skladiščenja načinu Mednarodne agencije za energijo – MAE (dejansko prilagoditev ni zelo obsežna).

1.2 Predlog upošteva in pravilno uporablja načelo subsidiarnosti za javno dobrino; notranji trg mora v primeru svetovne krize zagotoviti možnost prostega kupovanja vseh zalog, danih v promet vsem državam, ki kupujejo, ne glede na članstvo v Mednarodni agenciji za energijo.

1.3 Navsezadnje bi bilo v sedanjih razmerah usklajevanje najboljši način za ohranitev visoke ravni varnosti oskrbe s surovo nafto v Evropski uniji in dokončno sprejetje skupnih zahtev.

1.4 Predlog olajšuje sprejetje hitrejših in učinkovitejših ukrepov v primeru krize in hkrati upošteva dosedanji odnos med sistemi EU in MAE ter dejanske potrebe, ki se lahko pojavijo v primeru motenj.

1.5 EESO meni, da je za čim večjo samozadostnost EU na energetskem področju potrebna globalna strategija.

1.6 Predlog je korak naprej v tej smeri, a ni dovolj ambiciozen za uresničitev želenega cilja.

1.7 EESO meni, da glavno vprašanje ni toliko povezano z lastništvom zalog, ki bi lahko vsaj za nekatere države članice EU pomenilo velike finančne posledice, temveč z njihovim nadzorom, ki mora biti izjemno strog, javen in po možnosti voden na evropski ravni.

1.8 Zato imajo tudi podjetja lahko posebne in varnostne zaloge, pod pogojem, da nadzor ostane v pristojnosti držav članic ali, celo bolje, v evropski pristojnosti. Samo če bi se ta nadzor izkazal za neučinkovitega, bi bilo v skladu s predlogom potrebno, da so posebne zaloge v državni lasti.

1.9 EESO verjame, da je obveznost vzdrževanja zalog, ki ustrezajo sedemdesetdnevni porabi, primernejša od obveznosti vzdrževanja zalog, ki ustrezajo devetdesetdnevnemu neto uvozu.

1.10 Lahko bi si tudi prizadevali za cilj pretvorbe dela komercialnih zalog v varnostne zaloge. Za zagotovitev resnične solidarnosti med evropskimi državami bi lahko za primer krize uvedli načelo hitrega ustvarjanja zalog; lahko bi na primer preučili in prilagodili pravilo „uporabi ali izgubi“, ki se že uporablja na evropskem energetskem trgu.

1.11 EESO poziva Komisijo, naj oceni možnost uvedbe enotnega davka (trošarine) na zaloge nafte v različnih državah.

2. Predlogi

2.1 EESO poziva k tehtnejšim ukrepom Komisije glede zalog nafte, zlasti na področju usklajevanja in nadzora. Podobni ukrepi so potrebni na področju zalog zemeljskega plina.

2.2 To pomeni, da mora EU pri prizadevanjih za dokončanje enotnega energetskega trga prevzeti večjo vlogo.

2.3 Vsaka država članica bi morala od podjetij zahtevati, da vzdržujejo zadostno količino zalog za spopadanje z vsakršno krizo.

2.4 Zato mora Komisija nadzorovati razmere na ravni Skupnosti; kadar posamezna država članica krši pravila, je treba od nje zahtevati, da za kazen ustvari posebne zaloge v državni lasti. V vsakem primeru mora biti financiranje teh zalog čim bolj pregledno.

2.5 Bolj zaželeno je upravljanje pretežno zasebnih zalog, ki ga na državni ravni lahko dopolnjuje obnovljivi sklad (ta državno priznanim podjetjem olajša dajanje zalog v promet, hkrati pa preprečuje preveliko izgubo denarja), vendar mora upravljanje strogo nadzorovati ustrezen javni organ.

2.6 Toda EESO meni, da je vključenost EU temeljnega pomena, da se zagotovijo enotni pogoji delovanja za vse države članice in posledično spoštuje obveznost ustvarjanja, vzdrževanja in zagotavljanja zalog, če se pojavi potreba v eni ali več državah članicah.

2.7 Treba je ustanoviti usklajevalni odbor ali agencijo z resnično pristojnostjo za ukrepanje, ali pa, še bolje, uporabiti Agencijo za sodelovanje energetskih regulatorjev.

2.8 EESO poziva Komisijo, naj Evropskemu parlamentu predloži letno poročilo o stanju zalog.

3. Uvod

3.1 V zadnjih letih, zlasti nedavno, se je povečalo tveganje za motnje pri oskrbi z energijo. Zato so se na trg dajale zaloge surove nafte. V zadnjih štiridesetih letih je bilo po svetu več dejanskih prekinitev oskrbe in uporaba zalog, ki so jih imele različne države, je pomagala nadzorovano lajšati te težave. Odkar ima Evropa enoten skupen trg za naftne derivate lahko vsakršne motnje pri oskrbi podobno vplivajo na vsako državo in primerno ter koristno za Evropo je, da se za primer morebitnih prihodnjih motenj določijo usklajena pravila za vzdrževanje zalog surove nafte in upravljanje njihovega dajanja na trg.

3.2 Zato sta v Evropski uniji in posameznih državah članicah potrebni večja varnost oskrbe in iskanje boljših, učinkovitejših sistemov za spopadanje z morebitno motnjo oskrbe.

3.3 Evropa je imela zakonodajo, ki je od držav članic zahtevala vzdrževanje minimalnih zalog surove nafte več dni, kar je temeljilo na splošnem priporočilu MAE za trajno vzdrževanje devetdesetdnevne zaloge. Marca 2007 pa je Svet ob pregledovanju vprašanj energetske varnosti prosil za revizijo mehanizmov EU za zalogo surove nafte in se posebej skliceval na razpoložljivost surove nafte v primeru krize ter poudaril komplementarnost z mehanizmom kriznega odzivanja Mednarodne agencije za energijo.

3.4 To je celo bolj nujno zaradi pomanjkljivosti v sedanjem sistemu, saj bi te v primeru potrebe lahko preprečile ustrezno oskrbo, kar bi imelo resne posledice za gospodarstvo.

3.5 Ker je surova nafta še vedno glavni vir energije v EU, je treba zagotoviti večjo zanesljivost sistema in upoštevati, da energetski sektor še vedno NE deluje kot enoten trg; še več, ni nobenih usklajenih postopkov odzivanja in nobene povezave med sistemi EU in MAE.

3.6 V praksi v EU vsakdo počne, kar si želi; veliko je različnih sistemov in praks, kar med drugim lahko privede tudi do izkrivljanja konkurence med gospodarskimi subjekti.

4. Kratka vsebina predloga

4.1 Pred pripravo predloga direktive je Komisija opravila veliko posvetovanj in na podlagi prispevkov strokovnjakov pripravila oceno učinka.

4.2 V oceni učinka so bile obravnavane štiri možnosti:

— možnost 0: brez sprememb sedanjega stanja, kar je popolnoma nezadovoljivo;

— možnost 1: okrepitev mehanizmov nadzora in usklajevanja v okviru obstoječega sistema, kar sedanje zakonodaje ne spreminja; tako da bi še vedno ostale iste pomanjkljivosti kot zdaj, kakšnih znatnih izboljšav pa ne bi bilo;

— možnost 2: vzpostavitev centraliziranega sistema EU z obveznimi devetdesetdnevnimi varnostnimi zalogami v javni lasti, ločenimi od komercialnih zalog; to bi zagotovilo večjo zmogljivost pri spopadanju z motnjo oskrbe, a z višjimi stroški;

— možnost 3: oblikovanje posebnih varnostnih zalog Evropske unije v okviru revidirane različice sedanjega sistema; ta možnost bi zagotovila razpoložljivost dodatnih zalog, če bi bilo to potrebno, in se zato zdi najbolj primerna rešitev.

4.3 Predlog Komisije temelji na možnosti 3. Vendar pa se od držav članic zahteva zgolj, da vzdržujejo varnostne zaloge, ki ustrezajo devetdesetdnevnemu uvozu in sedemdesetdnevni porabi. Od njih se ne zahteva vzdrževanje posebnih zalog, razen če si jih želijo vzdrževati prostovoljno. Uvedena so pravila za strožji nadzor, vsaka država članica pa mora tudi sestaviti letno poročilo, ki opredeljuje kraj in lastništvo varnostnih zalog.

4.4 Načrtovano je, da se splošne obveznosti skladiščenja bolj uskladijo z zahtevami MAE.

4.5 Države članice bodo imele več manevrskega prostora za opredelitev posebnih pravil za izvajanje obveznosti glede vzdrževanja zalog in lahko bodo pooblastila za upravljanje zalog prenesla na drugo državo članico.

4.6 Predlog določa pravila in postopke, ki jih je treba spoštovati, kadar ukrepanje vodi MAE (dejanska mednarodna odločitev o dajanju zalog v promet). EU bo usklajevala prispevke držav članic, ki niso članice MAE.

4.7 Komisija lahko po treh letih predlaga, da mora biti del varnostnih zalog vsake države članice obvezno v lasti vlade ali agencije.

5. Splošne ugotovitve

EESO se strinja s Komisijo, da je možnost 3 iz ocene učinka najprimernejša, saj je zanjo potrebnih manj naložb kot za možnost 2, ki se zdaj, zlasti v stroškovnem smislu, zdi pretirana; dejansko ob upoštevanju raziskave, na katero se sklicujejo spremni dokumenti predloga, meni, da je ustvarjanje posebnih zalog – zalog naftnih derivatov v lasti držav članic – lahko neskladno s potrebo po vzdrževanju varnostnih in komercialnih zalog skupaj, morda celo v istih rezervoarjih.

5.1.1 S tehničnega vidika se zdi to najboljša možnost, ne glede na nujno potrebo po stalni razpoložljivosti varnostnih zalog, shranjenih skupaj s komercialnimi zalogami. V vsakem primeru je treba upoštevati tako socialne kot tudi okoljske posledice vseh navedenih ukrepov.

5.2 EESO podpira cilj predloga – odpravo morebitnih motenj pri oskrbi s surovo nafto in/ali naftnimi derivati.

5.3 Kakor navaja Komisija, so razpoložljive zaloge najboljši način za odpravljanje najhujših posledic vsakršnih motenj na trgu z nafto (čeprav se ne bi smelo spregledati trenutne ključne vloge trga s plinom, ki ga predlog ne obravnava).

5.4 EESO ne podpira predloga o fizičnem ločevanju varnostnih in komercialnih zalog. Te zaloge se lahko hranijo v istih obratih ali rezervoarjih.

EESO meni, da je treba slediti drugim trem strategijam, na katere se sklicuje Komisija in po katerih se od leta 1974 ravna Mednarodna agencija za energijo, ter jih okrepiti.

5.5.1 Domačo proizvodnjo je treba povečati. (Nekatere države članice tega ne počnejo ter si prizadevajo ohraniti strateške podtalne zaloge ali pa ohraniti višje cene surove nafte.)

5.5.2 Pri uporabi energije je treba v večjem obsegu uporabljati alternativne tehnologije, zlasti s širjenjem možnosti za uporabo primarnih goriv pri proizvodnji električne energije; to je mogoče doseči tako, da se, kjer je to tehnično, okoljsko in finančno izvedljivo, kurilno olje nadomesti zlasti z zemeljskim plinom, premogom (možnosti za „čisto“ uporabo premoga se zdijo obetavne) in jedrskim gorivom (tudi v tem primeru proizvedenim s tehnologijami zadnje generacije).

Porabo je treba zmanjšati, vendar bolj kot pri ogrevanju v gospodinjstvih ali v kemični industriji predvsem v sektorju prevoza z zasebnimi vozili, v okviru globalne strategije za spodbujanje javnega prevoza.

5.5.3.1 Poleg tega, da bi bila lahko v Evropi oskrba z energijo kmalu otežena (čeprav nevarnost izbruha krize, ki se je napovedovala lansko poletje, trenutno ne grozi neposredno), to strategijo upravičuje tudi dejstvo, da je sektor prevoza z zasebnimi vozili z mnogih vidikov (zlasti okoljskega) dosegel stopnjo, na kateri je treba pozorno razmisliti o možnih načinih ponovne vzpostavitve ravnovesja.

6. Posebne ugotovitve

6.1 Predlog mora jasneje ločevati med posebnimi (člen 9) in varnostnimi zalogami (člen 3) ter navesti, ali je razlika med kategorijama zgolj v obveznosti držav članic do njihovega vzdrževanja in ali drugačna opredelitev vključuje tudi vrsto naftnih derivatov, katerih zaloge se hranijo, pri čemer se ima vsaka država članica možnost odločiti, ali bo uvedla obveznost v zalog drugih naftnih derivatov, ki v tem primeru ne bi bile varnostne zaloge. Razlogi za vključitev nekaterih naftnih derivatov ali značilnosti nafte na seznam zalog ter izključitev drugih niso jasni.

6.2 Kraj (člen 3), na katerem morajo biti vzdrževane varnostne zaloge, glede na uporabo izraza „na ozemlju Skupnosti“ ni ustrezno opredeljen. Poleg tega bi bilo ustrezneje opredeliti geografske in podnebne pogoje za hrambo zalog ter povezave s TEN-T, če se bodo v prihodnosti nanašali tudi na surovo nafto, da se po potrebi zagotovi ustrezno razpoložljivost zalog za vse države članice. Bilo bi primerno, da odgovornost za vzdrževanje zalog prevzame več različnih držav članic, morda celo z rotacijo.

6.3 Vsebina člena 5 bi morala biti jasnejša, saj je besedilo v sedanji obliki dvoumno. Protislovna se zdita zlasti odstavek 1 in 2. Člen 5(1) od držav članic zahteva, da na svojem nacionalnem ozemlju trajno zagotavljajo fizično dostopnost in razpoložljivost varnostnih ter posebnih zalog, medtem ko se v odstavku 2 zdi, da se države članice brez enotnega dogovora lahko same odločijo o namembnosti in dajanju zalog v promet.

6.4 Morda bi bilo pri določanju pogojev, na podlagi katerih se dodeli skladiščenje zalog (člen 7(4)), pametno določiti enotne zahteve, ki bi jih moral upoštevati vsak osrednji organ za skladiščenje.

6.5 Naloge, dodeljene koordinacijski skupini (člen 18), so pretežno skromne, saj je njen prispevek omejen na analizo razmer v Skupnosti (čeprav je v Skupnosti za nadzor odgovorna Komisija) v zvezi z varnostjo oskrbe s surovo nafto ter na olajševanje usklajevanja in uporabe ukrepov na tem področju. Skupini je treba zagotoviti daljnosežnejšo vlogo, na primer preverjanje in nadzor zalog in postopkov (morda celo v vlogi prave agencije).

6.6 „Potrebni“ ukrepi, ki jih morajo v primeru velike motnje pri oskrbi sprejeti države članice (člen 21), niso jasno opredeljeni. Primerno bi bilo, da se vnaprej določi odstotek surove nafte in naftnih derivatov, ki ga mora dati v promet posamezna država članica, ali za koliko je treba zmanjšati porabo v vsaki državi članici; kar bi moralo biti po možnosti v skladu ali vsaj sorazmerno s količino razpoložljivih ali porabljenih zalog. Glede na to, da so zaloge namenjene zagotavljanju vzajemne podpore v Evropski uniji, bi morale biti oblike vzajemne pomoči in kompenzacija med državami članicami v primeru motnje ravno tako bolje opredeljene, zlasti obveznosti držav proizvajalk EU. Poleg tega bi morala biti evropska javnost obveščena o takšnih ključnih vprašanjih, da se jim približa EU.

6.7 EESO verjame, da oskrba v primeru motnje ne bi smela biti omejena na sektor javnega potniškega prevoza ali prevoz blaga; treba je zagotoviti oskrbo z ogrevanjem za splošno javnost, zlasti za javne službe, kot so šole in bolnišnice. Zagotoviti je treba tudi oskrbo za petrokemično industrijo.

6.8 Da bi zagotovili usklajenost postopkov (člen 21(3)), določenih v Sporazumu MAE, lahko države, ki so članice tako Evropske skupnosti kot tudi MAE, svoje posebne zaloge (če se vzdržujejo) in varnostne zaloge uporabijo za izpolnitev mednarodnih obveznosti. Toda v tem primeru se lahko zgodi, da ukrepajo samo države, ki so članice tako EU kot tudi MAE. Da bi se temu izognili, bi bilo morda bolje, da se od vseh držav članic zahteva vzdrževanje posebnih zalog ali uporabo že vzdrževanih zalog, ki bi morale biti v skladu z načelom subsidiarnosti na voljo zgolj Komisiji in bi jih upravljala koordinacijska skupina.

6.9 Ni popolnoma jasno, za koga veljajo kazni, določene v členu 22; če veljajo zgolj za podjetja, bi bilo prav, da države članice določijo višino kazni in so odgovorne za njihovo pobiranje. Če pa bodo tudi države članice lahko kaznovane z denarnimi kaznimi, je te treba določiti in urejati na ravni Skupnosti.

6.10 Ustanovitev posebnega odbora (člen 24) za pomoč Komisiji bi bila nesmiselna, razen če gre za odbor ali koordinacijsko skupino, ki je že predvidena. Poleg tega člen 24 ne opredeljuje odgovornosti odbora, pravil za izbiranje njegovih članov, še manj pa predvidenega števila članov, kot tudi ne navaja pravil o financiranju odbora. Predlog ne opredeljuje jasno razlike med „službami Komisije“, ki opravljajo nadzor (člen 19), „koordinacijsko skupino“ (člen 19) in „odborom“ (člen 24). EESO to obžaluje, ker meni, da to ne prispeva k preglednosti in demokratičnosti.