SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Vzpostavitev ustreznih odnosov med EU in Evropsko vesoljsko agencijo

Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe se je vzpostavila pristojnost Evropske unije na področju vesolja, brez poseganja v pristojnosti držav članic. Vesolje je postalo instrument za dosego ciljev EU in samostojna politika EU.

Člen 189 Pogodbe o delovanju Evropske unije poziva EU, naj vzpostavi ustrezne odnose z Evropsko vesoljsko agencijo (ESA).

To sporočilo temelji na sporočilu z naslovom „Za vesoljsko strategijo Evropske unije, ki koristi državljanom“, objavljenem aprila 2011[1], v katerem je Komisija predstavila svoje prve zamisli glede razvoja odnosov med EU in ESA.

1. Ozadje

V zadnjem desetletju je Evropska unija postala pomemben akter na področju vesolja. Programi EGNOS, Galileo in GMES ter vesoljske raziskave v okviru sedmega okvirnega programa so postali glavni mejniki evropske vesoljske pokrajine.

Predlogi Komisije v zvezi z vesoljem za naslednji večletni finančni okvir predvidevajo še večje vključevanje Evropske unije na področju vesolja.

Vse večja vloga EU na področju vesolja je zelo povezana z vse tesnejšim odnosom z državami članicami in ESA, ki sta druga dva glavna akterja evropske vesoljske politike. V tem okviru je Komisija ESA zaupala določene pristojnosti pri izvajanju posebnih programov EU na področju vesolja. Kar zadeva evropska globalna satelitska navigacijska sistema (GNSS), je ESA trenutno odgovorna za načrtovanje, razvoj in javna naročila v zvezi s talnimi in vesoljskimi segmenti sistemov, odgovornost za operativno upravljanje v zvezi z izkoriščanjem sistemov pa bo predvidoma zaupana Agenciji za evropski GNSS (GSA)[2]. Tesnejši odnos z ESA bi omogočil nadaljnji razvoj delitve nalog.

ESA je organizacija na svetovnem nivoju, ki je zaslužna za uspeh, ki ga je Evropa dosegla v zadnjih štirih desetletjih. Zaradi dejavnosti, ki jih izvajajo ESA in države članice prek svojih nacionalnih vesoljskih programov, ima Evropa danes močno tehnološko in industrijsko podlago ter je priznana kot zanesljiva partnerica v mednarodnih programih.

EU je v veliki meri odvisna od tehnološke odličnosti ESA in velik del proračuna EU za vesolje je namenjen ESA, tako da je EU danes med največjimi donatorji ESA.

Vendar se kljub novi politiki EU na področju vesolja, naraščajočemu pomenu vesoljskih programov EU in odvisnosti Evropske unije od tehničnega strokovnega znanja ESA še ni razvilo upravljanje vesoljskih zadev na evropski ravni. To sporočilo v skladu z določbo člena 189 opisuje kratkoročne in dolgoročne možnosti za odnose med EU in ESA, da bi se učinkovito sodelovanje nadaljevalo. To sporočilo predstavlja prve zamisli. Nadaljnje predloge bo treba utemeljiti z natančno analizo stroškov in koristi ter oceno učinka.

2. Strukturne ovire v sedanjih odnosih EU/ESA

2.1. Neusklajenost finančnih pravil

Upravljanje sredstev EU s strani ESA je preveč zapleteno, ker imata Evropska unija in ESA različna pravila, ki morajo soobstajati znotraj ESA. Najpomembnejši programi ESA se financirajo predvsem iz prispevkov držav članic. Oddaja industrijskih javnih naročil za navedene programe sledi cilju geografske donosnosti, finančni postopki ESA so v osnovi oblikovani glede na to pravilo. Za izvajanje programov EU mora ESA upoštevati pravila EU in strogo načelo ugotavljanja najugodnejše ponudbe, vključeno v finančno uredbo EU[3]. To povzroča težave, še zlasti kadar se programi financirajo v okviru mešanih sredstev ESA in EU.

2.2. Nesorazmerno članstvo

Trenutno je 17 držav članic EU članic ESA[4]. Članici ESA sta tudi Norveška in Švica, ki nista članici EU. Kanada ima z ESA dvostranski sporazum o sodelovanju. S tem ko se sodelovanje med EU in ESA povečuje, imajo zaradi tega nesorazmerja ter sistema glasovanja, po katerem ima vsaka država članica en glas v Svetu ESA in na podlagi katerega se ključne odločitve v tem organu sprejemajo soglasno, članice ESA, ki niso članice EU, nesorazmeren vpliv na zadeve, ki lahko vplivajo na EU. Poleg tega nesorazmerje otežuje razprave, zlasti glede varnostnih in obrambnih zadev, kot je navedeno v nadaljevanju.

2.3. Nesorazmerje v varnostnih in obrambnih zadevah

Pristojnosti EU v varnostnih in obrambnih zadevah so se s sprejetjem Lizbonske pogodbe in vzpostavitvijo Evropske službe za zunanje delovanje okrepile. Vesoljske zmogljivosti je pogosto mogoče uporabiti za civilne in obrambne namene. Da bi EU prispevala k ciljem skupne varnostne in obrambne politike, mora vzpostaviti vse tesnejše in močnejše povezave ter sinergije med civilno in obrambno razsežnostjo vesolja. Pri teh prizadevanjih je bistveno sodelovanje držav članic in ESA. Vendar odnose med EU in ESA omejuje dejstvo, da so članice ESA tudi države, ki niso članice EU, kar je očiten problem na splošno, še bolj pereč pa na področju varnostnih in obrambnih zadev.

2.4. Odsotnost mehanizmov za usklajevanje politike

Vesoljske dejavnosti ESA nimajo strukturnih povezav in mehanizma za usklajevanje v okviru širšega oblikovanja politike Evropske unije. Tega kljub širokemu področju uporabe ne predvideva niti okvirni sporazum EU/ESA iz leta 2004[5]. O posebnih mehanizmih za usklajevanje in sodelovanje se je treba sporazumeti v zamudnih pogajanjih na ravni programa. Na ravni politike ni formalnega mehanizma, ki bi zagotavljal, da so pobude, sprejete v ESA, skladne s politikami EU. To je zaskrbljujoče zlasti na področju mednarodnih odnosov.

2.5. Pomanjkanje politične odgovornosti za ESA

Na odnose med EU in ESA poleg tega vpliva nesorazmerje glede politične odgovornosti. Ker ESA kot evropska agencija nima formalne povezave z Evropskim parlamentom, nima neposredne povezave z državljani, ki jo sicer imajo vse politike EU.

3. Pot naprej

EU lahko zagotovi politično razsežnost (tudi na mednarodni ravni) in legitimnost ter povezave z drugimi področji politik. Dolgoročno je potrebo po večji operativni učinkovitosti, sorazmerju v obrambnih in varnostnih zadevah, političnem usklajevanju in odgovornosti mogoče doseči samo s približevanjem ESA Evropski uniji.

Komisija meni, da bi bilo za ta dolgoročni cilj treba določiti jasen rok med letoma 2020 in 2025. Komisija bi pred koncem leta 2013 v tesnem sodelovanju z ESA lahko državam članicam predstavila več možnosti za takšno približevanje. Te možnosti bi vključevale: izboljšano sodelovanje pod sedanjimi pogoji, prenos ESA kot medvladne organizacije pod pristojnost Evropske unije (v določeni meri po vzorcu Evropske obrambne agencije) ali preoblikovanje ESA v agencijo EU (po vzorcu obstoječih regulativnih agencij). Komisija bo v tesnem sodelovanju z ESA izvedla podrobno analizo stroškov in koristi ter analizo tveganja v zvezi z različnimi možnostmi, da bi čim bolj povečala sinergije med različnimi akterji, vključno z GSA.

Te možnosti bi ohranile sedanje glavne lastnosti ESA (tj. neobvezni programi, v katerih lahko sodelujejo države članice) ter ji dodale ključne lastnosti EU, na primer odločanje s kvalificirano večino ali odgovornost do Evropskega parlamenta.

V vmesnem času je mogoče zagotoviti dobro delujoče sodelovanje med EU in ESA, ki lahko pomaga pri uresničevanju dolgoročnega cilja približevanja. Sporazumi o prenosu pooblastil, sklenjeni med EU in ESA, so že prispevali k približevanju ESA k EU, najpomembnejši primer tega je Direktorat ESA za navigacijo v okviru programa Galileo.

Komisija je aprila 2011 v svojem sporočilu[6] predlagala, da bi se morala ESA še naprej razvijati v organizacijo, ki bi lahko v eni strukturi vključevala vojaške in tudi civilne programe ter medvladno razsežnost in razsežnost EU. Še naprej bi morala vzpostavljati upravljavske strukture, namenjene izključno programom EU. Tudi struktura članstva bi morala biti prožna, da bi v dogovoru z EU omogočala sodelovanje Švice in Norveške v nekaterih programih.

Na podlagi teh prvih zamisli Komisija predlaga, da bi EU lahko:

– delovala v okviru Sveta EU, kjer bi po potrebi uporabila odprto metodo koordinacije, da se zagotovita skladnost znotraj EU ter skladnost stališč držav članic EU v ESA s politikami EU;

– sistematično uporabila ESA za oblikovanje in razvoj vesoljske infrastrukture EU, dejavnosti obratovanja pa bodo izvajali drugi subjekti, na primer GSA;

– zagotovila enovit pristop v skladu s finančno uredbo EU za prenos odgovornosti za vesoljske programe EU na ESA, da se ESA pripravi na delo v okolju EU, ter za vzpostavitev partnerstva z državami članicami, kadar je to primerno.

ESA pa bi lahko:

– opravila potrebne strukturne prilagoditve (na področju financ in notranjega sprejemanja odločitev) za zagotovitev, da se dejavnosti, ki jih Komisija prenese na ESA, upravljajo v okolju, ki je podobno okolju EU (na primer prek posebnega direktorata, ki upravlja programe EU v ESA);

– opravila potrebne spremembe, ki bi Evropski komisiji omogočile neomejen dostop do pomembnih organov ESA (na primer Sveta ESA in podrejenih organov), da bi Komisija lahko z uporabo obstoječih mehanizmov ESA zagotovila svoj prispevek in usklajenost s politikami EU.

4. Sklepne ugotovitve

Komisija poziva Svet in Evropski parlament, naj zagotovita povratne informacije v zvezi s temi predlogi o odnosu med EU in ESA z dolgoročnim ciljem približevanja ESA Evropski uniji. Na podlagi tega bi Komisija lahko predložila podrobno analizo stroškov in koristi morebitnih možnosti.

[1] COM(2011) 152.

[2] COM(2011) 814.

[3] Uredba (ES, Euratom) št. 1605/2002, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES, Euratom) št. 1081/2010.

[4] Avstrija, Belgija, Češka, Danska, Finska, Francija, Grčija, Irska, Italija, Luksemburg, Nemčija, Nizozemska, Portugalska, Romunija, Španija, Švedska in Združeno kraljestvo. Poljska zaključuje proces ratifikacije, da postane dvajseta država članica ESA.

[5] UL L 261, 6.8.2004, str. 64.

[6] COM(2011) 152.