SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o

uporabi Direktive 2009/52/ES z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav

Leta 2013 je bilo odkritih 386 230 državljanov tretjih držav, ki so bili nezakonito prisotni v EU, kar pomeni zmanjšanje v primerjavi z letom 2008, ko jih je bilo odkritih 608 870[1]. To zmanjšanje je deloma mogoče pripisati gospodarski krizi, zaradi katere je bilo v velikem delu Evropske unije (EU) težje najti delo. Vendar pa je ta pojav glede na njegovo naravo težko količinsko opredeliti, saj večina nezakonitih migrantov ostaja neodkritih in možnost zaposlitve ostaja velika spodbuda za nezakonito priseljevanje v EU.

Zaposlovanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je posledica pojava migrantov, ki iščejo boljše življenje in zadostujejo povpraševanju delodajalcev, pripravljenih izkoriščati delavce, ki so voljni sprejeti dela, za katera ni potrebna usposobljenost in so slabo plačana, v delovno intenzivnih sektorjih, kot so gradbeništvo, kmetijstvo, čiščenje ter hotelirstvo / priprava in dostava hrane.

Nezakonito zaposlovanje je škodljivo na več načinov in povzroča pomanjkanje prispevkov za javni proračun v obliki davkov ali prispevkov za socialno varnost ter nadomeščanje delavcev ali zaposlovanje delavcev, ki ne poteka po zakonitih poteh, zaradi česar morajo posamezniki delati v nevarnih pogojih brez zavarovanja.

Direktiva 2009/52/ES[2], ki je bila sprejeta 18. junija 2009, je namenjena zmanjšanju spodbujevalnega dejavnika za iskanje zaposlitve. Direktiva zaostruje sankcije za nezakonito zaposlovanje in izboljšuje mehanizme odkrivanja, hkrati pa določa zaščitne ukrepe za popravo krivic, ki jih utrpijo nezakoniti migranti.

Direktiva je del niza ukrepov, ki jih je EU sprejela za učinkovit boj proti nezakonitemu priseljevanju; drugi ukrepi vključujejo okrepljeno sodelovanje s tretjimi državami[3], celovito upravljanje operativnih meja, učinkovito politiko vračanja[4] in okrepljeno zakonodajo za boj proti trgovini z ljudmi[5]. Direktiva dopolnjuje nedavni razvoj politike na področju zakonitega priseljevanja, pri čemer je direktiva o sezonskih delavcih[6] najnovejši primer odpiranja zakonitih poti EU za migracije nizkokvalificiranih delavcev, navadno v sektorjih, kot sta kmetijstvo in turizem.

Države članice so morale prenesti Direktivo 2009/52/ES v nacionalno zakonodajo do 20. julija 2011[7]. Komisija je začela postopke za ugotavljanje kršitev[8] proti 20 državam članicam[9], ker tega niso storile pravočasno, vendar pa so vsi ti postopki že zaključeni.

V Italiji in Luksemburgu je bilo pred sprejetjem zakonodaje za prenos določeno prehodno obdobje, v katerem so lahko delodajalci prijavili nezakonito prebivajoče migrante, ki so delali za njih. Če so delodajalci plačali denarno kazen in izpolnili določene pogoje, jim je bila omogočena uporaba mehanizmov za legalizacijo.

Vse države članice, ki jih Direktiva zavezuje[10], zdaj prepovedujejo zaposlovanje nezakonitih migrantov in le nekatere dovoljujejo izjemo za tiste migrante, katerih odstranitev je bila odložena[11]. Več držav članic se je odločilo razširiti področje uporabe Direktive[12], tako da se uporablja tudi za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo, vendar jim njihovo dovoljenje za prebivanje ne dovoljuje opravljanja gospodarske dejavnosti.

To sporočilo[13] je odziv na obveznost Komisije, da poroča Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi direktive o sankcijah zoper delodajalce[14]. Zagotavlja pregled finančnih in kazenskih sankcij, ki se lahko naložijo verigi delodajalcev po vsej EU zaradi nezakonitega zaposlovanja (I). Opisuje tudi, kako so bili zaščitni ukrepi za nezakonito zaposlene migrante uzakonjeni v nacionalnih zakonodajah (II). Poleg tega opisuje, kako so države članice prenesle mehanizme, določene v Direktivi, za učinkovito odkrivanje in kaznovanje nezakonitega zaposlovanja, ter podaja oceno poročil držav članic o inšpekcijskih pregledih (III).

I- Sankcije zoper verigo delodajalcev nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav

I.1- Pregled finančnih in kazenskih sankcij, ki veljajo v državah članicah

a- Finančne sankcije (člen 5)

Člen 5 določa, da sankcije za nezakonito zaposlovanje vključujejo denarne sankcije, katerih znesek narašča sorazmerno s številom zaposlenih nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.

V času prenosa samo BE, BG, LU, FI in LV še niso uvedli finančnih sankcij v nacionalno zakonodajo, medtem ko je preostalih 19 držav članic, ki jih zavezuje Direktiva, že predpisalo take sankcije. Vendar pa jih je sedem[15] od takrat spremenilo svojo zakonodajo zaradi spremembe metode izračuna in/ali povečanja zneska denarne kazni.

Le CY, FI, HU, NL in PL uporabljajo možnost iz člena 5(3) za znižanje sankcij, kadar je delodajalec fizična oseba (tj. posameznik), ki zaposluje za svoje zasebne namene, in če ne gre za posebej izkoriščevalske delovne pogoje.

Razen SE in IT, v katerih so povprečni stroški za vrnitev vključeni v denarno kazen, države članice zahtevajo, da delodajalec poleg zneska finančne sankcije plača tudi stroške za vrnitev.

Preglednica 1 o „finančnih sankcijah“ kaže, da države članice glede na metodo izračuna denarne kazni spadajo v dve kategoriji. V 16 državah članicah[16] se znesek denarne kazni povečuje sorazmerno z vsakim zaposlenim nezakonito prebivajočim državljanom tretje države. V teh državah se najmanjši ali fiksni znesek finančne sankcije za nezakonito zaposlenega nezakonitega migranta giblje od 300 EUR v BE do 10 001 EUR v ES. Večina držav članic je določila tudi najvišjo denarno kazen, ki za fizično osebo znaša od 854 EUR na CY do 100 000 EUR v ES. V preostalih osmih državah članicah[17] zakonodaja določa splošni znesek denarne kazni, medtem ko sodnik določi natančen znesek, ki je odvisen od števila vpletenih nezakonitih migrantov. V teh državah se najvišji znesek denarne kazni giblje od 500 EUR v LV do 500 000 EUR v DE.

To kaže, da se zneski denarnih kazni med državami članicami močno razlikujejo in bi lahko vzbudili pomisleke, da raven finančnih sankcij ne odtehta vedno koristi zaposlovanja nezakonitih migrantov. Ker o učinku sankcij ni celovitih empiričnih podatkov, se lahko primerjava z minimalno plačo, poleg drugih dejavnikov[18], uporabi kot podlaga za začetno oceno odvračilnosti in sorazmernosti sankcij.

Največja kazen na nezakonitega zaposlenega migranta je na primer v LU 1,3-kratnik minimalne mesečne plače. V LV, tj. eni od držav, ki so določile splošni znesek denarne kazni, pa je največja denarna kazen 1,7-kratnik minimalne mesečne plače. Te številke so v očitnem nesorazmerju z, na primer, BG, kjer je največja denarna kazen na nezakonitega migranta 24,2-kratnik minimalne mesečne plače, in CZ, kjer je splošni znesek za največjo denarno kazen 584-kratnik minimalne mesečne plače[19] za fizično osebo.

b- Kazenske sankcije (člena 9 in 10)

Člen 9 določa kazenske sankcije za posebej hude primere nezakonitega zaposlovanja, vključno:

(i) s kršitvami, ki se vztrajno ponavljajo;

(ii) z zaposlitvijo znatnega števila nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav;

(iii) z zaposlitvijo v posebej izkoriščevalskih delovnih pogojih;

(iv) s primeri, ko delodajalec ve, da je delavec žrtev trgovine z ljudmi, in

(v) z nezakonito zaposlitvijo mladoletnika.

Pred začetkom veljavnosti Direktive je bila nezakonita zaposlitev nezakonitih migrantov v desetih državah članicah že opredeljena kot posebno kaznivo dejanje[20]. Zato je moralo 14 držav članic[21] v svojo zakonodajo uvesti kazenske sankcije zoper te posebne oblike nezakonite zaposlitve. AT, DE, EL in IT so spremenile obstoječo zakonodajo, da bi podaljšale čas trajanja zapornih kazni ali, v večini primerov, zvišale denarne kazni.

V BE, FI, FR, IT, MT, NL in SE nezakonita zaposlitev pomeni kaznivo dejanje samo po sebi, z okoliščinami iz člena 9(1) ali brez njih. Te okoliščine se navadno obravnavajo kot obteževalni dejavniki.

Preostale države članice nezakonito zaposlovanje na splošno obravnavajo kot kaznivo dejanje v vseh okoliščinah, opisanih v členu 9. Le nekaj držav članic ni posebej kaznovalo nezakonitega zaposlovanja v primerih „posebej izkoriščevalskih delovnih pogojev“[22] in v primerih, ko je „delodajalec vedel, da je delavec žrtev trgovine z ljudmi“[23]. Številne izmed njih so menile, da so te oblike nezakonitega zaposlovanja že vključene v nacionalni zakonodaji, ki obravnava trgovino z ljudmi.

V preglednici 2 so poudarjene velike razlike glede strogosti kazenskih sankcij. V nekaterih državah lahko to zbuja dvome glede odvračilnega učinka kazni. Na primer, LV in AT v določenih okoliščinah, ki so opisane v členu 9(1), kaznujeta nezakonito zaposlovanje z zaporno kaznijo do treh oziroma šest mesecev, medtem ko preostale države članice določajo najvišjo kazen od enega do pet let zapora. V desetih državah članicah je lahko zaporna kazen združena ali nadomeščena z denarno kaznijo, ki lahko za fizično osebo znaša od 600 EUR v BE do 240 000 EUR na PT.

c- Kazenske sankcije za pravne osebe (člena 11 in 12) in drugi ukrepi (člen 7)

V skladu s členom 12(1) vse države članice določajo kazenske sankcije za pravne osebe, ki so na podlagi člena 9 odgovorne za nezakonito zaposlovanje, kot so denarna kazen, likvidacija, omejitev pravic in zaplemba premoženja. Vse države članice (razen BG, EE, FI, HU in NL) so na svoj seznam kazenskih sankcij za pravne osebe vključile tudi ukrepe iz člena 7(1) Direktive.

Člen 7(1) vsebuje seznam dodatnih ukrepov za kaznovanje delodajalcev zaradi nezakonitega zaposlovanja, ki vključujejo:

(i) izgubo pravice do nekaterih ali vseh javnih ugodnosti za obdobje do pet let;

(ii) izključitev iz sodelovanja pri javnih naročilih za obdobje do pet let;

(iii) vračilo nekaterih ali vseh državnih subvencij, dodeljenih delodajalcu v 12 mesecih pred odkritjem nezakonitega zaposlovanja, in

(iv) začasno ali trajno zaprtje obratov, v katerih je bila storjena kršitev.

Vendar pa ti ukrepi, ki imajo lahko močan odvračilni učinek, niso bili v celoti preneseni v nacionalno zakonodajo v vseh državah članicah[24]. Poleg tega so samo AT, CY in SK sprejeli možnost iz člena 12(2), v skladu s katero lahko države članice objavijo seznam delodajalcev, ki so zagrešili kazniva dejanja iz člena 9.

I.2- Odgovornost celotne verige delodajalcev (členi 2(c), 8, 9(2) in 11)

Za zagotovitev učinkovitosti prepovedi nezakonitega zaposlovanja vse države članice uporabljajo široko opredelitev zaposlitve iz člena 2(c), ki zajema vse dejavnosti, ki so ali bi morale biti plačane in se opravljajo za delodajalca ali po njegovih navodilih in/ali pod njegovim nadzorstvom, ne glede na pravno razmerje.

Poleg tega člen 8 zahteva, da je celotna veriga delodajalcev odgovorna za plačilo finančnih sankcij, določenih v členu 5, saj je v nekaterih sektorjih, zlasti tistih, ki jih je prizadel pojav nezakonitega zaposlovanja, razširjeno oddajanje naročil podizvajalcem.

Zakonodaja držav članic (razen EE in LT) v skladu s členom 8(1)(a) določa, da je izvajalec (kadar je delodajalec neposredni podizvajalec) odgovoren za plačilo (poleg ali namesto delodajalca) finančne sankcije, naložene v skladu s členom 5. V skladu s členom 8(2) večina držav članic[25] tudi zagotavlja, da, kadar je delodajalec podizvajalec, so lahko glavni izvajalec in vsi morebitni vmesni podizvajalci, če so vedeli, da je podizvajalec zaposloval nezakonite migrante, odgovorni za plačila denarnih kazni.

Za olajšanje izvrševanja teh določb in za zagotovitev pravne varnosti izvajalcem člen 8(3) zahteva, da izvajalec, ki izpolnjuje obveznosti skrbnega ravnanja, ni odgovoren po členu 8(1) in (2). Vendar pa države članice[26] niso opredelile takega skrbnega ravnanja v svoji nacionalni zakonodaji, ampak se pogosto sklicujejo na splošno določbo pogodbenega/civilnega prava.

Na podlagi člena 9(2) vse države članice zagotavljajo, da se tudi spodbujanje, pomoč in napeljevanje k naklepnemu zaposlovanju nezakonito prebivajočih migrantov kaznuje kot kaznivo dejanje. V skladu s členom 11 zagotavljajo tudi odgovornost pravnih oseb za kazniva dejanja iz člena 9, če jih je v njihovo korist storila katera koli oseba, ki ima vodilni položaj v pravni osebi, ki je delovala bodisi individualno bodisi kot del organa pravne osebe, ali če je bil nadzor pomanjkljiv[27].

Kot rezultat prenosa Direktive so lahko vsi akterji, ki imajo koristi od nezakonitega zaposlovanja, ustrezno kaznovani v večini držav članic. To ni le bistveno za učinkovito spopadanje s tem pojavom, ampak tudi ključno za olajšanje uveljavljanja pravic, ki jih Direktiva podeljuje nezakonitim migrantom.

II- Zaščitni ukrepi v korist nezakonito zaposlenih državljanov tretjih držav

II.1- Neporavnana plačila plač in davkov (člen 6(1) in člen 8)

Države članice so pravilno prenesle člen 6(1)(a), ki določa pravico nezakonitih migrantov do plačila za opravljeno delo, in člen 6(1)(b), ki zavezuje delodajalca k plačilu vseh davkov in prispevkov za socialno varnost, ki bi morali biti plačani, če bi bil državljan tretje države zakonito zaposlen.

Za izračun dolgovanih zneskov člen 6(3) določa domnevo, da je delovno razmerje trajalo vsaj tri mesece, razen če delodajalec ali zaposleni dokaže drugače. Vse države članice, razen EE, ES in RO, so uvedle to domnevo v svojo zakonodajo, NL pa je celo uvedla domnevo, da je delovno razmerje trajalo šest mesecev.

V vseh državah članicah so delodajalci, v skladu s členom 6(1)(c), načeloma dolžni plačati vse stroške za pošiljanje neporavnanih plačil v državo, kamor se je državljan tretje države vrnil ali je bil vrnjen.

Države članice v skladu s členom 8[28] običajno določajo, da so lahko za plačilo neporavnanih plačil in davkov poleg delodajalcev odgovorni tudi neposredni izvajalci in vsi morebitni vmesni podizvajalci.

II.2- Dostop do pravnega varstva in omogočanje pritožb (člen 6(2) do (5) in člen 13)

Za izvrševanje navedenih pravil dostop do pravnega varstva in omogočanje pritožb predstavljata temelj zaščitnih ukrepov Direktive, oblikovanih za popravo krivic, ki jih utrpijo nezakoniti migranti. Vendar pa je to del Direktive, ki bi lahko zbujal pomisleke, saj so rezultat prizadevanj držav članic za prenos pogosto šibki ali neobstoječi mehanizmi za lajšanje uveljavljanja pravic nezakonitih migrantov.

Zelo malo držav članic[29] je izrecno preneslo pravico nezakonito zaposlenih migrantov, da vložijo zahtevek zoper svojega delodajalca za vsa neporavnana plačila, tudi če so se vrnili v tretjo državo ali so bili vrnjeni vanjo[30]. Večina držav članic se zgolj sklicuje na splošne določbe v zvezi s pravico do predložitve zadeve civilnemu ali delovnemu sodišču. Manjše število držav članic[31] uporablja možnost iz člena 6(2)(b) za sprožitev postopkov za izterjavo neporavnanih plačil, ne da bi moral državljan tretje države vložiti zahtevek za izterjavo.

Člen 13(1) zahteva, da države članice vzpostavijo učinkovite mehanizme, prek katerih lahko nezakoniti migranti vložijo pritožbe zoper svoje delodajalce, tudi prek tretjih strani. Člen 13(2) zavezuje države članice, da tretjim stranem, ki imajo zakoniti interes za zagotavljanje skladnosti z Direktivo, zagotovijo možnost sodelovanja v imenu državljana tretje države ali njemu v podporo v katerem koli upravnem ali civilnem postopku z namenom zagovarjanja njegovih pravic. V več državah članicah so sindikati pooblaščeni za vložitev pritožbe v imenu nezakonitih migrantov in za njihovo zastopanje v nacionalnih postopkih[32]. Redkeje imajo to vlogo organizacije migrantskih delavcev[33] in javni organi[34] s preiskovalnimi pooblastili. LU, MT in NL v svoji zakonodaji zaenkrat še niso določile takih tretjih strani.

Le štiri države članice[35] so vzpostavile posebne mehanizme, tako da lahko nezakoniti migranti prejmejo vsa dolgovana plačila, tudi če so se vrnili v tretjo državo ali so bili vrnjeni vanjo (člen 6(4)). Francoski urad za priseljevanje in vključevanje lahko na primer izdaja sklepe o izvršbi, da izterja dolgovani denar v imenu nezakonito zaposlenih migrantov in jim ga nato nakaže. Druge države se sklicujejo na splošne določbe v zvezi z izvrševanjem sodnih odločb.

Direktiva zahteva, da so nezakoniti migranti „sistematično in nepristransko“ obveščeni o svojih pravicah. Številne države članice[36] tega v svoji zakonodaji ne predvidevajo, druge države članice[37] pa se sklicujejo na splošne upravne smernice in na predpise glede obveščanja oseb, zoper katere je uveden upravni postopek. V praksi to lahko pomeni, da se države članice sklicujejo na informacije na določenih spletnih straneh, s katerimi nezakoniti migranti verjetno niso seznanjeni ali nimajo dostopa do njih.

Le manjše število držav članic[38] je izrecno preneslo člena 6(5) in 13(4), ki jih zavezujeta, da državljanom tretjih držav, ki sodelujejo v kazenskem postopku zaradi kršitev iz člena 9(1)(c) in (e), izdajo dovoljenja za prebivanje s časovnimi omejitvami, povezana s trajanjem zadevnih nacionalnih postopkov, ter da določijo pogoje, pod katerimi se lahko trajanje teh dovoljenj podaljša, dokler nezakoniti migrant ne prejme vseh neporavnanih plačil.

Na splošno lahko pomanjkanje posebnih mehanizmov v številnih državah članicah, in sicer mehanizmov za odpravo težav, s katerimi se lahko nezakoniti migranti soočajo pri dostopu do pravnega varstva in uveljavljanju svojih pravic, negativno vpliva na boj proti nezakonitemu zaposlovanju. Spodbujanje vlaganja pritožb zoper delodajalce ima lahko pomembno vlogo v strategijah držav članic za odkrivanje nezakonitega zaposlovanja.

III- Odkrivanje nezakonitega zaposlovanja in izvrševanje njegove prepovedi

III.1- Preventivni ukrepi: dolžnosti delodajalcev (člen 4)

Vse države članice so v nacionalno zakonodajo prenesle preventivne ukrepe iz člena 4, da bi ozaveščale delodajalce in olajšale inšpekcijske preglede. Državljani tretjih držav morajo pred zaposlitvijo imeti in predložiti veljavno dovoljenje za prebivanje ali katero drugo odobritev bivanja. Delodajalci morajo vsaj toliko časa, kolikor traja zaposlitev, hraniti kopijo ali evidenco teh dokumentov za morebitne inšpekcijske preglede in v določenem roku obvestiti zadevne organe o začetku zaposlitve državljana tretje države.

V večini držav članic[39] mora biti ta postopek zaključen nekaj dni pred začetkom zaposlitve ali pred sklenitvijo pogodbe[40] in najpozneje na prvi dan dela[41]. V drugih državah članicah mora biti to obvestilo predloženo v obdobju od nekaj dni[42] do več tednov[43] po začetku zaposlitve. Če delodajalci zaključijo ta postopek, so oproščeni odgovornosti, razen če so vedeli, da je bil predloženi dokument ponarejen[44].

Države članice so le v omejenem obsegu uporabljale možnost uvedbe poenostavljenega postopka obveščanja, kadar je delodajalec fizična oseba in zaposluje za svoje zasebne namene (DE, IT, LU), in/ali oprostitve delodajalcev njihove obveznosti obveščanja, kadar zaposlujejo državljane tretjih držav, ki imajo status rezidenta za daljši čas (AT, CY in EE).

III.2- Inšpekcijski pregledi (člen 14)

Nacionalna zakonodaja v skladu s členom 14 določa obveznost ustreznih nacionalnih organov, da izvajajo inšpekcijske preglede na podlagi ocene tveganja in tako ugotovijo, kateri sektorji so najbolj ogroženi, ter s tem pomagajo izvrševati prepoved zaposlovanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.

Učinkoviti in ustrezni inšpekcijski pregledi so nepogrešljivi v boju proti nezakonitemu zaposlovanju ter pri zagotavljanju, da lahko nezakoniti migranti uveljavljajo svoje pravice. Brez ustreznih inšpekcijskih pregledov lahko vsaka sankcija ostane le teoretična grožnja.

Vendar pa zamude pri posredovanju poročil o inšpekcijskih pregledih Komisiji in vprašanja glede kakovosti nekaterih poročil zbujajo zaskrbljenost. Leta 2012 so samo štiri države članice (DE, FR, LV in SK) poročale o inšpekcijskih pregledih, opravljenih leta 2011. Leta 2013 je samo devet držav članic (FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK in SI) pravočasno predložilo svoja poročila. Zato je Komisija preostalim 15 državam članicam 10. oktobra 2013 poslala opomin pred uvedbo postopka za ugotavljanje kršitev, da bi jih opozorila na njihovo obveznost. Od takrat so vse države članice predložile poročilo.

Na splošno obstajajo možnosti za izboljšanje poročanja. Sporočene informacije so deloma nepopolne, temeljijo na različnih metodah izračuna in opredelitvah in/ali preprosto niso usklajene z zahtevami Direktive glede poročanja. Zato so informacije o rezultatih inšpekcijskih pregledov omejene ter je težko zagotoviti celovit pregled opravljenih inšpekcijskih pregledov in njihovih rezultatov na ravni EU. Komisija je za olajšanje poročanja državam članicam že leta 2010 poslala predlogo za poročanje. Ta je bila pred kratkim posodobljena, zato da bi države članice zagotavljale primerljive podatke in informacije, ki bi morali Komisiji omogočati, da oceni dejansko izvrševanje Direktive.

Da bi bili inšpekcijski pregledi lahko koristen instrument za boj proti nezakonitemu zaposlovanju, je pomembno ugotoviti, kateri sektorji so najbolj ogroženi. Medtem ko več držav članic (CZ, EE, LT, MT in RO) ne pojasnjuje, ali in kako so ugotovile, kateri sektorji so bolj ogroženi, pa poročila drugih držav članic kažejo, da so sektorji, ki jih nezakonito zaposlovanje najbolj ogroža, enaki v večini držav članic: gradbeništvo, kmetijstvo in vrtnarstvo, gospodinjska dela / čiščenje, priprava in dostava hrane ter gostinske storitve.

V preglednici 3 so predstavljene informacije, ki so jih sporočile države članice, o inšpekcijskih pregledih, opravljenih v ogroženih sektorjih. Po potrebi so dopolnjene z uradnimi podatki Eurostata o številu delodajalcev in zaposlenih. Iz preglednice je razvidno, da je malo verjetno, da bi število inšpekcijskih pregledov, opravljenih v nekaterih državah članicah, odvrnilo delodajalce od zaposlovanja nezakonitih migrantov. Na primer, v BG, EE, PL, RO in SE so bili leta 2012 inšpekcijski pregledi opravljeni pri manj kot 1 % vseh delodajalcev, v AT pri 16,98 %, v IT pri 17,33 % in v SI pri 28,93 % delodajalcev[45]. To kaže, da med državami članicami obstajajo velike razlike v prizadevanjih za njihovo izvajanje, in lahko pomeni, da je v nekaterih državah članicah verjetnost, da se bodo delodajalci, ki kršijo zakonodajo, izognili odkrivanju ali pregonu, večja kot v drugih.

IV. Sklepne ugotovitve in naslednji koraki

Po prenosu Direktive 2009/52/ES v nacionalno zakonodajo vse države članice prepovedujejo zaposlovanje nezakonitih migrantov ter kaznujejo njihove delodajalce s finančnimi, upravnimi ali kazenskimi sankcijami. Vendar pa se strogost sankcij, kot je določena z zakonodajo, med državami članicami močno razlikuje. To zbuja zaskrbljenost, ali so lahko sankcije vedno učinkovite, sorazmerne ali odvračilne, zato bo glede tega potrebna podrobnejša ocena.

Nekatere države članice v nacionalno zakonodajo še niso zadovoljivo prenesle zaščitnih elementov Direktive in morajo to še storiti. Možnosti za izboljšave obstajajo na vseh področjih, ki zagotavljajo zaščito nezakonitim migrantom, najsi gre za pravico do vložitve zahtevka zoper delodajalca, učinkovite mehanizme za to ali nekaj tako osnovnega, kot je zagotavljanje sistematičnih in objektivnih informacij nezakonitim migrantom o njihovih pravicah.

Nekatere države članice si bodo verjetno morale močno prizadevati za izboljšanje ne le poročanja o inšpekcijskih pregledih, temveč tudi samega izvajanja inšpekcijskih pregledov in njihovih naporov za določanje prednostnih nalog s sistematičnim ugotavljanjem, kateri sektorji so ogroženi. Na podlagi podatkov, zbranih za leto 2012, se zdi, da je treba še veliko storiti za zagotovitev vzpostavitve ustreznega in učinkovitega sistema inšpekcijskih pregledov. Pomanjkanje takega sistema zbuja resne pomisleke glede učinkovitosti izvrševanja prepovedi nezakonitega zaposlovanja in prizadevanj držav članic za zmanjšanje razlik pri izvrševanju Direktive.

Ker morajo države članice o inšpekcijskih pregledih poročati vsako leto pred 1. julijem, bo Komisija še naprej skrbno spremljala ukrepe, ki jih države članice sprejmejo na tem področju, in po potrebi ukrepala. Za povečanje ozaveščenosti držav članic o teh in drugih možnih težavah, ugotovljenih pri prenosu Direktive, Komisija sodeluje pri dvostranskih izmenjavah z vsemi državami članicami in bo, kjer bo to potrebno, začela izvajati pilotne postopke EU.

Komisija bo zagotovila podporo državam članicam, da bi zagotovila zadovoljivo raven izvrševanja Direktive po vsej EU. Države članice bo na prihodnjih zasedanjih pozvala k razpravi o prenosu Direktive v nacionalno zakonodajo in izvrševanju nekaterih njenih ključnih določb, kot to nenehno počne že od sprejetja Direktive leta 2009. Po potrebi bi se lahko oblikovale tudi smernice o praktičnem izvajanju Direktive, vključno o izvrševanju pravic migrantov.

Komisija trenutno ne predlaga nobenih sprememb Direktive. Po določenem času bo ocenila, ali je nacionalna zakonodaja držav članic za prenos Direktive zadostna za zmanjšanje nezakonitega zaposlovanja ter ali pomeni spodbudo za uporabo zakonitih kanalov priseljevanja v korist migrantov, delodajalcev in držav članic.

Preglednica 1: Finančne sankcije

DČ || F/P oseba (1) || Znesek finančnih sankcij || Člen 5(3)(2) || Primerjava z zakonodajo, ki je veljala pred prenosom

Najnižji || Fiksni || Najvišji

Kazen za vsakega nezakonito zaposlenega nezakonitega migranta

AT || F/P || 1 000/4 000 EUR || || 10 000/50 000 EUR || Ne || →

BE || F/P || 300 EUR || || 3 000 EUR || Ne || Ni predhodne zakonodaje

BG || F || 750/1 500 BGN (383/767 EUR) || || 7 500/15 000 BGN (3 834/7 669 EUR) || Ne || Ni predhodne zakonodaje

P || 3 000/6 000 BGN (1 534/3 068 EUR) || || 30 000/60 000 BGN (15 338/30 677 EUR)

CY || F/P || || || 500/2 000 CYP (854/3 417 EUR) || Da || →

EE || F || || || 1 200 EUR || Ne || →

P || || || 3 200 EUR

EL || F/P || || 5 000/10 000 EUR || || Ne || ↑

ES || F/P || 10 001 EUR || || 100 000 EUR || Ne || ↑

FR || F/P || 6 980 EUR || || 52 350 EUR || Ne || ↑

HU || F/P || || 500 000 HUF (1 630 EUR) || || Da || →

IT || F || 1 950 EUR || || 15 600 EUR || Ne || ↑

LT || F/P || || 3 000/10 000 LTL (869/2 896 EUR) || 10 000/20 000 LTL (2 896/5 792 EUR) || Ne || →

LU || F/P || || 2 500 EUR || || Ne || Ni predhodne zakonodaje

NL || F || || || 11 250 EUR || Da || ↑

P || || || 45 000 EUR

RO || F/P || 3 000 RON (662 EUR) || || 4 000 RON (883 EUR) || Ne || ↑

SE || F/P || || || 22 200/44 400 SEK (2 477/4 954 EUR) || Ne || →

SI || F || 2 000 EUR || || 5 000 EUR || Ne || →

P || 4 000 EUR || || 12 000 EUR

Število nezakonitih migrantov, upoštevano pri določanju denarne kazni

CZ || F || || || 5 000 000 CZK (182 305 EUR) || Ne || ↑

P || 250 000 CZK (9 115 EUR) || || 10 000 000 CZK (364 606 EUR)

DE || F/P || || || 500 000 EUR || Ne || →

FI || F/P || 1 000 EUR || || 30 000 EUR || Da || Ni predhodne zakonodaje

LV || F || 210 EUR || || 500 EUR || Ne || Ni predhodne zakonodaje

MT || F/P || || || 11 646,87 EUR || Ne || →

PL || F/P || 3 000 PLN (720 EUR) || || || Da || →

PT || F/P || 2 000 EUR || || 90 000 EUR || Ne || →

SK || F/P || 2 000 EUR || || 200 000 EUR || Ne || →

* F/P = fizična/pravna oseba ** Člen 5(3) Direktive 2009/52/ES: Države članice lahko določijo nižje denarne sankcije, kadar je delodajalec fizična oseba, ki za svoje zasebne namene zaposluje nezakonito prebivajočega državljana tretje države, in če ne gre za posebej izkoriščevalske delovne pogoje. (Menjalni tečaji (4. 4. 2014): 1 BGN = 0,511281 EUR; 1 CYP = 1,70860 EUR; 1 CZK = 0,0364632 EUR; 1 HUF= 0,00326012 EUR; 1 LTL = 0,289620 EUR; 1 PLN = 0,240083 EUR; 1 ROL = 0,224388 EUR; 1 SEK = 0,111573 EUR)

Preglednica 2: Kazenske sankcije

DČ || Sankcije (čas trajanja zaporne kazni in znesek denarne kazni, kjer je primerno) || Primerjava z zakonodajo, ki je veljala pred prenosom

9(1)a || 9(1)b || 9(1)c || 9(1)d || 9(1)e

AT || Zaporna kazen do 6 mesecev || Zaporna kazen do 6 mesecev ali denarna kazen || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 6 mesecev ali denarna kazen || ↓

BE || Zaporna kazen od 6 mesecev do 3 let in/ali denarna kazen v višini od 600 EUR do 6 000 EUR || Ni predhodne zakonodaje

BG || Zaporna kazen od 1 do 5 let in denarna kazen v višini od 5 000 BGN (2 554 EUR) do 50 000 BGN (25 564 EUR) || Zaporna kazen do 4 let in denarna kazen v višini od 2 000 BGN (1 022 EUR) do 20 000 BGN (10 225 EUR) || Zaporna kazen od 1 do 5 let in denarna kazen v višini od 5 000 BGN (2 554 EUR) do 50 000 BGN (25 564 EUR) || Zaporna kazen do 4 let in denarna kazen v višini od 2 000 BGN (1 022 EUR) do 20 000 BGN (10 225 EUR) || Zaporna kazen od 1 do 5 let in denarna kazen v višini od 5 000 BGN (2 554 EUR) do 50 000 BGN (25 564 EUR) || Ni predhodne zakonodaje

CY || Zaporna kazen do 5 let in/ali denarna kazen, ki ne presega 20 000 EUR || Ni predhodne zakonodaje

CZ || Zaporna kazen od šest mesecev do pet let || - || Zaporna kazen od šest mesecev do pet let || →

DE || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen || Zaporna kazen do 3 let ali denarna kazen (hujši primeri: od 6 mesecev do 5 let) || Zaporna kazen do 3 let ali denarna kazen || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen || ↑

EE || Denarna kazen v višini od 30 do 500 dnevnih zneskov (od 96 EUR do 1 600 EUR) ali zaporna kazen do 3 let || Ni predhodne zakonodaje

EL || Zaporna kazen najmanj 5 mesecev || Zaporna kazen najmanj 6 mesecev || Zaporna kazen najmanj 6 mesecev || ↑

ES || - || Zaporna kazen od 6 mesecev do 6 let in denarna kazen od 6 do 12 mesecev || Zaporna kazen od 2 do 5 let in denarna kazen od 6 do 12 mesecev || - || - || →

FI || Denarna kazen ali zaporna kazen do 1 leta || →

FR || Zaporna kazen do 5 let in denarna kazen v višini do 15 000 EUR || →

HU || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Ni predhodne zakonodaje

DČ || Sankcije (čas trajanja zaporne kazni in znesek denarne kazni, kjer je primerno) || Primerjava z zakonodajo, ki je veljala pred prenosom

9(1)a || 9(1)b || 9(1)c || 9(1)d || 9(1)e

IT || Zaporna kazen od 6 mesecev do 3 let in denarna kazen v višini 5 000 EUR || ↑

Povečanje za od ene tretjine do polovice višine sankcije || || Povečanje za od ene tretjine do polovice višine sankcije

LT || Denarna kazen ali zaporna kazen do 2 let || - || Denarna kazen ali zaporna kazen do 2 let || Ni predhodne zakonodaje

LU || Zaporna kazen od 8 dni do 1 leta in/ali denarna kazen v višini od 2 501 EUR do 20 000 EUR || Ni predhodne zakonodaje

LV || Zaporna kazen do 3 mesecev ali denarna kazen v višini do 100 minimalnih mesečnih plač (32 000 EUR) || Zaporna kazen do 3 mesecev ali delo v splošno korist ali denarna kazen v višini do 100 minimalnih mesečnih plač (32 000 EUR) || Zaporna kazen do 3 mesecev ali denarna kazen v višini do 100 minimalnih mesečnih plač (32 000 EUR) || Ni predhodne zakonodaje

MT || Denarna kazen v višini do 11 646,87 EUR in/ali zaporna kazen do 2 let. || →

NL || Zaporna kazen do 3 let ali denarna kazen v višini do 78 000 EUR || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen v višini do 78 000 EUR || →

PL || Zaporna kazen do 12 mesecev in denarna kazen || Zaporna kazen do 3 let || Zaporna kazen do 12 mesecev in denarna kazen || Ni predhodne zakonodaje

PT || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen do 240 dni (največ 120 000 EUR) || Zaporna kazen do 2 let ali denarna kazen do 480 dni (največ 240 000 EUR) || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Zaporna kazen od 2 do 6 let || Zaporna kazen do 2 let ali denarna kazen do 480 dni (največ 240 000 EUR) || Ni predhodne zakonodaje

RO || - || Zaporna kazen od 1 do 2 let ali denarna kazen || - || Zaporna kazen od 1 do 2 let ali denarna kazen || Zaporna kazen od 1 do 3 let || Ni predhodne zakonodaje

SE || Denarna kazen ali zaporna kazen do 1 leta || Ni predhodne zakonodaje

SI || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 3 let || Ni predhodne zakonodaje

SK || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen od 6 mesecev do 3 let || Ni predhodne zakonodaje

Preglednica 3: Inšpekcijski pregledi, opravljeni leta 2012

DČ || DIREKTIVA 2009/52/ES || Opombe

Inšpekcijski pregledi || Rezultati

Absolutno število || Kot odstotek delodajalcev v vseh sektorjih (v %) || Število inšpekcijskih pregledov, pri katerih je bil odkrit NPDTD* || Število odkritih NPDTD || Delež odkritih NPDTD v skupnem številu delodajalcev v vseh sektorjih (v %)

AT || 32 765 || 16,98 || 2 948 || 4 490 || 0,11 || Vključeni vsi sektorji.

BE || 14 127 || 7,86 || 1 538 || 1 826 || 0,41 || Vključeni vsi sektorji.

BG || 119 || 0,12 || 1 || 1 || 0,00003 || Vključeni vsi sektorji.

CY || 5 736 || 38,5 || / || 1 340 || 0,35 || Vključeni ogroženi sektorji.

CZ || 27 914 || 17,45 || 27 || 46 || 0,00095 || Vključeni vsi sektorji.

DE || 122 577 || 6,91 || / || / || / || Vključeni ogroženi sektorji.

EE || 79 || 0,36 || 0 || 0 || 0 || Vključeni ogroženi sektorji.

EL || 8 704 || 3,35 || 30 || 49 || 0,00138 || Vključeni ogroženi sektorji; podatki za obdobje od 1. avgusta 2012 do 31. decembra 2012.

ES || 53 671 || 6,12 || 5 386 || 5 386 || 0,03145 || Vključeni vsi sektorji.

FI || 1 800 || 1,9 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji.

FR || 1 331 || / || / || 621 || / || Vključeni ogroženi sektorji. Podatki se nanašajo na migrante, ki delajo brez delovnega dovoljenja, brez informacij o njihovem rezidenčnem statusu.

HU || 19 080 || 9,72 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji.

IT || 243 847 || 17,33 || / || 11 499 || 0,05115 || Vključeni vsi sektorji.

LT || 1 453 || 5,38 || / || 0 || 0 || Vključeni vsi sektorji. Podatki za obdobje od 1. avgusta 2012 do 31. decembra 2012.

LV || 2 648 || / || / || 1 || 0,00012 || Vključeni vsi sektorji. Podatki za obdobje od 1. januarja 2012 do 1. maja 2013.

LU || 3 097 || 43,62 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji.

MT || 3 831 || 53,07 || 70 || 88 || 0,05167 || Podatki se nanašajo na migrante, ki delajo brez delovnega dovoljenja. Brez informacij o njihovem rezidenčnem statusu.

NL || 11 181 || / || 776 || 1 123 || / || Vključeni vsi sektorji. Podatki Eurostata o skupnem številu delodajalcev in zaposlenih niso na voljo.

PL || 2 776 || 0,44 || 61 || 133 || 0,00306 || Vključeni vsi sektorji.

PT || 2 305 || 1,09 || / || 10 828 || 0,25 || Vključeni ogroženi sektorji.

RO || 916 || 0,82 || / || 22 || 0,00025 || Vključeni vsi sektorji.

SE || 414 || 0,25 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji.

SI || 9 027 || 28,93 || / || 8 || 0,00088 || Vključeni ogroženi sektorji.

SK || 39 801 || 57,77 || / || 22 || 0,00095 || Vključeni vsi sektorji. Del podatkov ne navaja rezidenčnega statusa.

NPDTD: nezakonito prebivajoči državljan tretje države

[1] Eurostat, 2013, podatki niso na voljo za NL in EL.

[2] Direktiva 2009/52/ES z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 168, 30.6.2009, str. 24 – „direktiva o sankcijah zoper delodajalce“).

[3] Sporočilo o globalnem pristopu k vprašanju migracij in mobilnosti, COM(2011) 734 final, 18. november 2011.

[4] Sporočilo o politiki vračanja EU, COM(2014) 199 final, 28. marec 2013.

[5] Direktiva 2011/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev (UL L 101, 15.4.2011, str. 1).

[6] Direktiva 2014/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta o pogojih za vstop in bivanje državljanov tretjih držav zaradi zaposlitve sezonskih delavcev (UL L 94, 28.3.2014, str. 375).

[7] Člen 17 Direktive 2009/52/ES, op. cit.

[8] Člen 258 (prej 226) Pogodbe o delovanju Evropske unije.

[9] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, FI, FR, EL, HU, IT, LT, LU, MT, NL, PL, PT, RO, SI, in SE.

[10] Direktiva 2009/52/ES zavezuje vse države članice razen Danske, Irske in Združenega kraljestva. Izvajanje Direktive s strani Hrvaške po njenem pristopu je treba še oceniti.

[11] DE, EL, FI, FR, MT, RO in SE (člen 3(3) Direktive 2009/52/ES).

[12] AT, BE, CZ, DE, EE, FR, FI, HU, LT, MT, RO in SE.

[13] Sporočilo temelji na študiji, ki je bila izvedena za Komisijo.

[14] Člen 16 Direktive 2009/52/ES, op. cit.

[15] CZ, EL, ES, FR, IT, NL in RO.

[16] AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, NL, RO, SE in SI.

[17] CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT in SK.

[18] Med druge dejavnike spadata, na primer, primerjava s sankcijami za podobne vrste kaznivih dejanj in natančna opredelitev kaznivega dejanja v zadevni nacionalni zakonodaji. Za oceno učinkovitosti je bila uporabljena zbirka empiričnih podatkov o dejanskih kaznih, ki so bile uporabljene.

[19] Minimalne plače po podatkih Eurostata: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/earnings/main_tables.

[20] AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT in NL.

[21] BE, BG, CY, EE, HU LT, LU, LV, PL, PT, RO, SE, SI in SK.

[22] RO.

[23] CZ, ES in LT.

[24] BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT in EE.

[25] Razen EE in LT.

[26] BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI in SK.

[27] Prenos določb o odgovornosti pravnih oseb (podjetij) v primeru pomanjkljivega nadzora ali preverjanj se je izkazal za problematičnega le v LU.

[28] Razen EE in LT.

[29] BG, CY, EL in SI.

[30] CY, EL, PL in SE.

[31] BE, FR, HU, MT in PL.

[32] AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI in SK.

[33] CZ, FI, HU, LV, in SE.

[34] EL, ES, FI, IT in LT.

[35] BE, EL in FR.

[36] BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI in SK.

[37] BE, FI, HU in RO.

[38] AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI in SK.

[39] Razen FI.

[40] BG, CY, ES, FR, LT, NL in RO.

[41] BE, CZ, EL, IT, LV, MT in PT.

[42] AT, EE, HU, LU, PL in SK.

[43] DE, SE in SI.

[44] Razen BG in IT.

[45] Nekatere države članice so zagotovile informacije o inšpekcijskih pregledih v ogroženih sektorjih, medtem ko so druge zagotovile informacije o inšpekcijskih pregledih v vseh sektorjih; glej preglednico 3 za več informacij.