DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k

PREDLOGU UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o vzpostavitvi programa za registrirane potnike

Ta dokument je delovni dokument služb Evropske komisije za informativne namene. Ne predstavlja niti ne napoveduje uradnega stališča Komisije o tem vprašanju.

1. Opredelitev težav

Po najnovejših podatkih, ki so jih predložile države članice, je leta 2009 zunanje meje prešlo 669 milijonov državljanov EU in državljanov tretjih držav, leta 2010 jih je zunanje meje prešlo 675 milijonov, leta 2011 pa 700 milijonov. Število prehodov meje na največjih in najprometnejših mejnih prehodih se veča in se bo še večalo v prihodnosti. Učinkovito in tekoče upravljanje povečanih potniških tokov na zunanjih mejnih prehodih bo izziv za večino držav članic.

Zakonodaja EU zahteva, da se sistematična preverjanja na zunanjih mejah schengenskega območja izvajajo za vse potnike (pri vstopu in izstopu). Temeljitim preverjanjem so običajno podvrženi državljani tretjih držav, minimalnim pa državljani EU in osebe, ki uživajo pravico do prostega gibanja[1]. Vendar je sedaj veljavna pravila za državljane tretjih držav mogoče opisati kot „univerzalna“, saj se ista preverjanja uporabljajo za vse, ne glede na kakršne koli razlike v tveganju med različnimi potniki ali njihovo pogostost potovanja.

Mejna kontrola državljanov EU se lahko na podlagi veljavne zakonodaje opravi avtomatizirano, če imajo navedeni državljani elektronski potni list. Vendar pa za državljane tretjih držav to ni mogoče brez spremembe pravnega okvira in vzpostavitve posebnega programa za poenostavitev prehajanja meje državljanov tretjih držav. 26,5 % potnikov, ki preidejo zunanje meje EU, je državljanov tretjih držav – veliko jih mejo preide večkrat na leto ali celo na teden. Pretočnost mejnih prehodov in zmogljivost obravnavanja potnikov na mejnih prehodih je mogoče precej izboljšati tudi, če se le majhen odstotek pogostih potnikov iz tretjih držav pridruži programu za registrirane potnike (v nadaljnjem besedilu: PRP).

V predhodni oceni učinka, ki spremlja sporočilo o pripravi naslednjih ukrepov pri upravljanju meja v Evropski uniji[2] iz leta 2008, je bila predlagana vzpostavitev programa za registrirane potnike za pogoste in varnostno vnaprej preverjene potnike iz tretjih držav. V sporočilu Komisije, objavljenem leta 2011, so obravnavane različne možnosti in načrti za naprej[3]. V tej oceni učinka so proučene različne možnosti izvajanja, da bi se našel najboljši možen način za izvajanje PRP. Učinki celotnega PRP pa so proučeni na podlagi specifičnih možnosti.

2. Proučitev subsidiarnosti

V skladu s členom 74 ter členom 77(2)(b) in 77(2)(d) Pogodbe o delovanju Evropske unije je Unija pristojna za sprejemanje ukrepov glede kontrole oseb in učinkovitega nadzora prehajanja zunanjih meja.

Jasno je, da je treba ukrepati na evropski ravni. Nobena država članica ni sposobna sama vzpostaviti PRP, ki bo zagotavljal poenostavljeno izvajanje mejne kontrole v vseh schengenskih državah članicah. Odločitev posamezne države članice, da odobri dostop do vseevropskega PRP, bi vplivala na vse schengenske države in zato mora biti dostop urejen na ravni EU. Vsi ukrepi v zvezi z nadzorom meje bi torej morali veljati za celotno schengensko območje brez nadzora na notranjih mejah, ki trenutno vključuje vse države članice, razen Romunije, Bolgarije, Cipra, Združenega kraljestva in Irske, ter štiri druge evropske države (Norveška, Islandija, Švica in Lihtenštajn). Schengenske države so se zavezale k ohranjanju skupnih meja EU in skupnih standardov za nadzor meje. Preverjanja se izvajajo samo na zunanji meji, po prehodu katere lahko potnik svobodno potuje znotraj schengenskega območja. Za notranjo varnost na schengenskem območju je bistveno, da se o vseh zavezujočih pravilih, povezanih z nadzorom meje, odloča na ravni EU.

Zato ciljev ne morejo zadovoljivo doseči države članice same, ampak bodo bolje doseženi na ravni EU.

Dodana vrednost EU

PRP je treba uvesti na vseh zunanjih mejnih prehodih EU in bo zmanjšal število mejnih policistov v vseh schengenskih državah. PRP EU zagotavlja, da bo imela EU skupni pristop k PRP, ki bo temeljil na skupni zakonodaji in s tem zagotavljal, da bodo pravila še naprej enaka na vseh schengenskih mejah. Za potnike iz tretjih držav to pomeni, da jim je PRP na voljo na vseh schengenskih mejnih prehodih, ne da bi jih ločeno varnostno preverjala druga schengenska država. Z drugimi besedami, oseba, ki jo je varnostno preverila ena država članica, lahko poenostavljeno prehaja zunanje meje katere koli druge države članice. Brez skupnih pravil to ne bi bilo mogoče.

3. Cilji pobude EU

Splošna cilja PRP sta:

· poenostaviti prehajanje zunanjih meja EU za državljane tretjih držav,

· ohraniti trenutno raven varnosti.

Posebni cilji so:

· spodbujati dostop do PRP za določene kategorije pogostih, varnostno vnaprej preverjenih državljanov tretjih držav,

· zagotoviti varstvo temeljnih pravic registriranih potnikov, zlasti varstvo njihovih osebnih podatkov,

· preprečiti diskriminacijo med različnimi skupinami potnikov.

Operativna cilja sta:

· skrajšati čas in zmanjšati stroške prehajanja meje za pogoste potnike in povečati zmogljivost pretoka na mejnih prehodih. Mejna kontrola registriranih potnikov povprečno ne bi smela trajati več kot 20 do 40 sekund,

· za 25 % sprostiti sredstva za nadzor meje, ki so bila doslej namenjena preverjanju čezmejnega gibanja pogostih in varnostno vnaprej preverjenih potnikov, ter zagotoviti večjo osredotočenost na preverjanje potnikov, ki pomenijo večje tveganje[4], in/ali poskrbeti za druge potnike.

4. Možnosti politike

Med posvetovanjem z zainteresiranimi stranmi je bilo opredeljenih pet možnosti politike, povezanih z izvajanjem PRP. Za vsako od teh petih možnosti politike so bile opredeljene realne praktične možnosti izvajanja. Kar zadeva možnost politike 1 „vložitev vloge za dostop do PRP“, je najboljša podmožnost tako jasna in očitna, da je bila možnost vložitve vloge na vsakem zunanjem mejnem prehodu in na vsakem konzulatu države članice izbrana brez nadaljnje proučitve. Druge štiri možnosti politike in njihove podmožnosti so naslednje:

4.1. Možnost 2: Shranjevanje podatkov

4.1.1. PRP, ki temelji na podatkih, shranjenih na ločeni varnostni kartici[5] (podmožnost 2a)

4.1.2. PRP, ki temelji na podatkih, shranjenih v centralizirani podatkovni zbirki (podmožnost 2b)

4.1.3. PRP, ki temelji na podatkih, shranjenih na ločeni varnostni kartici, ki se uporablja skupaj z repozitorijem (podmožnost 2c)

4.2. Možnost 3: Merila varnostnega preverjanja

4.2.1 Enaka merila kot za imetnike vizumov za večkratni vstop (na podlagi veljavne zakonodaje EU) (podmožnost 3a)

4.2.2 Temeljitejše varnostno preverjanje z dodatnimi merili (podmožnost 3b)

4.2.3 Zavržena podmožnost: Vključitev tretjih držav v varnostno preverjanje (podmožnost 3c)

4.3. Možnost 4: Avtomatizacija nadzora meje za registrirane potnike

4.3.1. Povsem avtomatiziran nadzor meje (podmožnost 4a)

4.3.2. Polavtomatiziran nadzor meje (podmožnost 4b)

4.4. Možnost 5: Pristojbina za vlogo

4.4.1 Pristojbina 20 EUR (podmožnost 5a)

4.4.2 Brez pristojbine (podmožnost 5b)

5. Ocena učinkov

Razpredelnica 1 – Ocena možnosti politike*)

Možnosti in podmožnosti politike || Poenostaviti prehajanje zunanjih meja EU za državljane tretjih držav || Ohraniti trenutno raven varnosti || Stroški || Varstvo temeljnih pravic

Možnost 0 Izhodišče || 0 || 0 || 0 || 0

Možnost 2 Podatki, shranjeni na varnostni kartici (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√

Podatki, shranjeni v centralizirani podatkovni zbirki (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√

Podatki (enotna identifikacijska številka), shranjeni na varnostni kartici, in podatki (enotni identifikator, biometrični podatki in podatki iz vloge) v centralnem repozitoriju (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√

Možnosti 3 in 4**) Enako varnostno preverjanje kot za imetnike vizumov za večkratni vstop, povsem avtomatizirano prehajanje meje || √√√√ || √ || -√ || 0

Enako varnostno preverjanje kot za imetnike vizumov za večkratni vstop, polavtomatizirano prehajanje meje || √ || √√ || -√ || 0

Temeljitejše varnostno preverjanje, povsem avtomatizirano prehajanje meje || √√√ || √√ || -√√ || -√√

Temeljitejše varnostno preverjanje, polavtomatizirano prehajanje meje || √ || √√√ || -√√√ || -√√

Možnost 5 Pristojbina za vlogo 20/10 EUR (5a) || √√ || - || 0 || -

Brez pristojbine za vlogo (5b) || √√√ || - || -√√√ || -

*) Tri podmožnosti v okviru možnosti politike 1 (vložitev vloge za dostop do PRP) niso vključene v to razpredelnico 1, saj je najboljša izbira že opisana na začetku poglavja 4.

**) Učinki podmožnosti glede možnosti politike 3 in 4 (merila varnostnega preverjanja in avtomatizacija nadzora meje) so neposredno povezani v smislu, da ni mogoče oceniti učinka podmožnosti glede varnostnega preverjanja, ne da bi vedeli, katera je najprimernejša možnost v zvezi z avtomatizacijo, in obratno. Zato so bile razpoložljive štiri podmožnosti (3a, 3b, 4a in 4b) iz teh dveh možnosti politike združene v štiri možne različice, učinek vseh štirih različic pa je ocenjen na integriran način.

6. Primerjava možnosti

Shranjevanje podatkov

Vse tri podmožnosti precej pripomorejo k doseganju opredeljenih ciljev in so predvsem v celoti skladne s politiko EU na področju meja: ravni varnosti in preprečevanja nezakonitega priseljevanja se ne zmanjšata med prehodom meje, medtem ko se povečajo odprtost EU svetu in njena sposobnost za olajšanje čezmejnih stikov med ljudmi ter njena trgovinska in kulturna izmenjava.

Program bi bil prvi na svetu, ki je odprt za vse tretje države in se upravlja po več državah, v tem primeru na celotnem schengenskem območju. V tem okviru se lahko za Evropo reče, da utira pot napredku na tem področju za ostali svet. Podmožnost, ki temelji na varnostni kartici, omogoča preglednost in odpravlja težave v zvezi z varstvom podatkov. Podmožnost, ki temelji na centraliziranem PRP, je varnejša in jo je v praksi lažje izvajati na mejnem prehodu. Slednja možnost se kljub vsemu izravnava s potrebo po razvoju novega centraliziranega sistema, v katerem se lahko iščejo in so na voljo vsi podatki.

Podmožnost, ki temelji na sistemu varnostne kartice in centralnega repozitorija, se lahko obravnava kot hibrid med zgornjima dvema podmožnostima, ki združuje prednosti vsake od njiju. Zmanjšuje uporabo osebnih podatkov v sistemu EU in odpravlja glavne varnostne pomanjkljivosti sistema, ki temelji na varnostni kartici. Vendar pa omogoča najbolj zapleten proces vključevanja v nadzor meje, saj uvaja tako preverjanje na podlagi varnostne kartice kot preverjanje na podlagi centralnega repozitorija.

Merila varnostnega preverjanja in avtomatizacija nadzora meje

Ocena je pokazala, da strožji postopek varnostnega preverjanja nima nobenega dejanskega učinka na varnost pri sami mejni kontroli, pa tudi, da je poenostavitev prehajanja meje s polavtomatiziranim mejnim nadzorom preveč omejena, da bi prinesla dodano vrednost. Poleg tega bi strožji postopek varnostnega preverjanja znatno povečal upravne stroške držav članic in bi znatno vplival na varstvo temeljnih pravic.

Pristojbina za vlogo

Z uvedbo pristojbine v višini 20 EUR bi se nevtralizirali upravni stroški držav članic za obravnavo vlog. To bi bilo tudi v skladu s pristopom, ki je bil izbran za obravnavo vlog za izdajo vizuma. Vendar pa nobena podmožnost pristojbine ne bi bolje zagotavljala, da se v program vključi veliko število potnikov. Slabost te možnosti bi bila ta, da bi bilo treba obravnavati veliko vlog, vloženih neupravičeno.

7. Najprimernejša možnost

Vložitev vloge za dostop do PRP

Za možnost politike 1 je jasno, da bi z omogočanjem potnikom, da izberejo zanje najugodnejši kraj za vložitev vloge, zagotovila večje število udeležencev v programu, kar bi bilo v pomoč državam članicam pri upravljanju potniških tokov na zunanjih mejnih prehodih. Zato je najprimernejša podmožnost vložitve vloge za dostop do PRP na vsakem mejnem prehodu in na vsakem konzulatu držav članic. Stroškovna učinkovitost te podmožnosti je nedvomno najboljša in je popolnoma skladna z obstoječo mejno in vizumsko politiko.

Shranjevanje podatkov

Opredelitev najprimernejše možnosti glede na možnost politike 2 je bolj zapletena, kot je prikazano v poglavju 6. Skupni seštevek vsake podmožnosti glede na možnost politike 2 je skoraj enak, vendar vsaka podmožnost kaže izrazito različne pomanjkljivosti: podmožnost varnostne kartice kaže znatne varnostne težave, podmožnost centralne podatkovne zbirke kaže znatne težave glede varstva temeljnih pravic, podmožnost sistema varnostne kartice in centralnega repozitorija pa znatne težave glede stroškov. Vendar primerjava stroškov in koristi kaže, da bodo tudi večji enkratni stroški in letni operativni stroški podmožnosti sistema varnostne kartice in centralnega repozitorija dolgoročno za države članice v celoti pokriti z gospodarskimi prednostmi PRP. Zato je glede možnosti politike 2 to najprimernejša podmožnost. Ta podmožnost zagotavlja sorazmerno ravnovesje med varnostjo, poenostavitvijo in varstvom podatkov. Podatki, shranjeni v centralnem repozitoriju, bi bili na voljo mejnim policistom samo pri obravnavanju vloge, podaljšanju/preklicu dostopa do RTP, v primeru izgubljene ali ukradene varnostne kartice ali v primeru nastanka kakršnih koli težav v zvezi s poenostavitvijo prehajanja meje registriranih potnikov. Mejni policist bi pri opravljanju mejne kontrole prejel le informacijo o tem, ali ima podatek zadetek ali ne. S to možnostjo je vključena „vgrajena zasebnost“.

Merila varnostnega preverjanja in avtomatizacija

Za možnosti politike 3 in 4 je jasno, da ima skupni učinek kombinacije enakih meril varnostnega preverjanja kot za vizume za večkratni vstop s povsem avtomatiziranim mejnim nadzorom največji učinek za poenostavitev prehajanja meje registriranih potnikov. Poleg tega omogoča uravnotežen pristop k varnosti in varovanju temeljnih pravic. Je tudi najcenejši pristop, ki upošteva stroške, povezane s strožjim postopkom varnostnega preverjanja ter polavtomatiziranim mejnim nadzorom.

Vendar je treba opozoriti, da bo izvajanje povsem avtomatiziranega mejnega nadzora zahtevalo vzporedno pripravo in izvajanje sistema vstopa/izstopa, kar bi omogočilo nadomestitev obveznosti žigosanja z elektronsko registracijo vstopnih in izstopnih datumov vseh potnikov, vključno s tistimi iz PRP.

Pristojbina za vlogo

Za možnost politike 5 je primerno, da se za dostop do PRP plača pristojbina 20/10 EUR, ki bi krila upravne stroške za obravnavanje vlog in bi bila določena na ravni, ki ne bi smela odvračati potencialnih vložnikov.

Skratka, najprimernejša možnost obsega:

· vložitev vlog na konzulatih in mejnih prehodih,

· kombinacijo varnostne kartice in centraliziranega shranjevanja brezimenskih biometričnih podatkov vsakega vložnika in podatkov iz vloge,

· uporabo enakih meril varnostnega preverjanja, kot so trenutno določena v zakonodaji EU za vizume za večkratni vstop,

· omogočanje dostopa registriranim potnikom do postopka povsem avtomatiziranega mejnega nadzora,

· zaračunavanje pristojbine 20 EUR za vložitev vloge za pridobitev statusa registriranega potnika. Manjša pristojbina (10 EUR) pa bi se uvedla, če se vlogo za izdajo vizuma in vlogo za dostop do PRP obravnava hkrati, na podlagi istih dokazil.

Najprimernejša možnost je popolnoma skladna z zadevno zakonodajo o varstvu osebnih podatkov, zlasti z načeli varstva podatkov in zahtevami glede potrebnosti, sorazmernosti, omejitve namena in kakovosti podatkov; treba je tudi vzpostaviti zaščitne ukrepe in mehanizme za učinkovito varstvo temeljnih pravic posameznih potnikov ter zlasti varstvo njihovega zasebnega življenja in osebnih podatkov. Osebje in državljani tretjih držav morajo biti seznanjeni s temi pravicami.

Stroški in finančna podpora

Ocenjeni skupni enkratni stroški najprimernejše možnosti za PRP, ki bi jih Agencija imela za razvoj centraliziranega dela, bi znašali 43 milijonov EUR, razporejeni bi bili na 2–3 leta, letni povprečni stroški za vzdrževanje/dejavnosti pa bi znašali 20 milijonov EUR/leto. Skupni enkratni stroški držav članic za razvoj in vzpostavitev njihove nacionalne infrastrukture bi znašali 164 milijonov EUR, razporejeni bi bili na 2–3 leta, letni povprečni stroški za vzdrževanje/dejavnosti pa bi znašali 81 milijonov EUR/leto. Navedeni stroški vključujejo tudi upravne stroške, razen stroškov za obravnavanje vlog. Stroški avtomatizacije bi močno variirali glede na število nameščenih avtomatiziranih kontrolnih vrat na mejnih prehodih.

Stroški osebja in naložb za vzpostavitev in vzdrževanje PRP bi bili povrnjeni v razumnem roku v obliki zmanjšanega števila osebja in nižje cene na enoto za mejno kontrolo.

Predlog Komisije o večletnem finančnem okviru vključuje predlog v višini 4,6 milijarde EUR za Sklad za notranjo varnost za obdobje 2014–2020. V predlogu je znesek 1,1 milijarde EUR naveden kot okvirni znesek, namenjen za razvoj sistema vstopa/izstopa in PRP, ob predpostavki, da se bodo razvojni stroški pojavili šele od leta 2015 dalje. Poleg tega je izven Sklada za notranjo varnost določen ločen znesek v višini 822 milijonov EUR za upravljanje obstoječih obsežnih informacijskih sistemov (schengenskega informacijskega sistema II, vizumskega informacijskega sistema in sistema EURODAC)[6]. Komisija namerava naloge izvajanja za te sisteme zaupati Agenciji. Zagotavljanje finančne podpore za stroške nacionalnega razvoja bi zagotovilo, da težke gospodarske razmere na nacionalni ravni ne bi ogrozile ali preložile projektov.

Tretje države z izvajanjem PRP ne bi imele nobenih stroškov. Po morebitnem sprejetju PRP bi bile tretje države ustrezno obveščene o poenostavitvi in o tem, da lahko njihovi državljani zaprosijo za dostop do PRP.

8. Nadzor in ocena

Organ za upravljanje (Agencija) zagotovi, da so vzpostavljeni sistemi za nadzor delovanja PRP v skladu z glavnimi cilji politike. Poleg tega Komisija izdela splošno oceno PRP. Ocena učinka prikazuje morebitne kazalnike za spremljanje obsega, v katerem so bili doseženi cilji politike. Glavna vira informacij sta repozitorij PRP in sistemi ABC.

[1] UL L 158, 30.4.2004.

[2] SEC(2008) 154, z dne 13. februarja 2008.

[3] COM(2011) 680 final.

[4] Potnikov, ki se niso odločili pridružiti PRP, se zaradi njihovega nesodelovanja v PRP ne šteje oziroma se jih ne sme šteti za potnike, ki bi pomenili večje tveganje.

[5] V okviru PRP je varnostno kartico mogoče opisati kot fizično napravo, ki je pooblaščenemu uporabniku dana, da izkaže svojo identiteto v elektronski obliki. Varnostna kartica deluje kot elektronski ključek za dostopanje do nečesa, v tem primeru do sistema ABC.

[6] COM(2011) 750 final.