EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 24.1.2023 COM(2023) 45 final DOKUMENT O POLITIKI Na poti k operativni strategiji za učinkovitejše vračanje



Ta dokument o politiki je prispevek Komisije k razvoju operativne strategije za učinkovitejše vračanje, določene v novem paktu o migracijah in azilu. Temelji na prispevkih in skupnih stališčih, ki so rezultat razprav v mreži na visoki ravni za vračanje pod vodstvom koordinatorja EU za vračanje. Namen dokumenta je tudi prispevati k razpravam v Evropskem parlamentu in Svetu o operacionalizaciji skupnega sistema EU za vračanje. Koordinator EU za vračanje in mreža na visoki ravni za vračanje bosta na tej podlagi kmalu dokončala operativno strategijo, zagotovila njeno izvajanje in redno poročala o tem. Vzpostavitev učinkovitega in skupnega sistema EU za vračanje je osrednji steber dobro delujočih in verodostojnih migracijskih in azilnih sistemov ter celovitega pristopa novega pakta o migracijah in azilu (). Je tudi sestavni del strategije za v celoti delujoče in odporno schengensko območje (), da bi se nadomestila odsotnost nadzora na notranjih mejah, in s tem tudi sestavni del schengenskega političnega cikla in del evropskega integriranega upravljanja meja. Učinkovit in skupen sistem EU za vračanje bi moral delovati tudi odvračalno, da se zmanjšajo nevarne in nedovoljene migracije, prepreči izkoriščanje migrantov z uničenjem poslovnega modela kriminalnih tihotapskih mrež in spodbujajo varne zakonite poti. Za doseganje splošnih ciljev novega pakta je ena njegovih ključnih novosti imenovanje koordinatorja EU za vračanje, ki ob podpori mreže na visoki ravni za vračanje () združuje področja politike EU o vračanju ter spodbuja nemoteno in medsebojno povezano izvajanje postopka vračanja. Novi pakt predvideva, da bo strateški poudarek delu koordinatorja EU za vračanje in mreže na visoki ravni zagotovljen z operativno strategijo za vračanje. Komisija na podlagi poglobljenih razprav, koristnih prispevkov in skupnih stališč, ki izhajajo iz dosedanjih posvetovanj z mrežo na visoki ravni za vračanje, v tem dokumentu o politiki določa temeljne cilje ter štiri konkretna in praktična prednostna področja operativne strategije za odpravo pomanjkljivosti in povečanje medsebojne skladnosti pri izvajanju politike EU o vračanju. V prilogi k temu dokumentu o politiki so določeni posebni ukrepi, ki bi se lahko izvajali na štirih prednostnih področjih. Delo na področju vračanja je v zadnjih nekaj letih precej napredovalo. Pogajanja o reviziji zakonodajnega okvira EU za azil in migracije, tudi na področju vračanja (prenovitev direktive o vračanju (), uredba o azilnih postopkih (), uredba o upravljanju azila in migracij ()), ki trenutno potekajo, bi se morala nadaljevati s polno hitrostjo. Med EU in tretjimi državami je trenutno sklenjenih 24 sporazumov in dogovorov o ponovnem sprejemu, od katerih nekateri dobro delujejo, pri drugih pa je treba pospešiti izvajanje. Mehanizem, vzpostavljen s členom 25a vizumskega zakonika (), je ustvaril formalno povezavo med vizumsko politiko in sodelovanjem na področju ponovnega sprejema. Uredba o Schengenskem informacijskem sistemu () je v veljavi in se bo začela uporabljati marca 2023. Napredek vključuje tudi več struktur in večji poudarek, ki se daje vračanju na nacionalni ravni, okrepljena pooblastila in zmogljivosti Frontexa ter večja prizadevanja za prehod na učinkovit in skupen sistem EU za vračanje. To kaže na pozitivno usmeritev, odločnost in konkretne elemente napredka, na katerih bi morala EU graditi. V procesu razvoja operativne strategije za vračanje je pomembno kritično proučiti, kaj deluje in kaj ne, da bi se učili iz že opravljenega dela in oblikovali operativno strategijo za nadaljnje izvajanje naših skupnih prednostnih nalog politike na področju vračanja. 1.Pozitiven razvoj na področju vračanja Konkretnejše obrise dobiva skupni sistem EU za vračanje, ki združuje močnejše strukture znotraj EU in učinkovitejše sodelovanje s tretjimi državami. Vzporedno s krepitvijo zakonodajnega okvira EU za vračanje so bila vzpostavljena operativna in praktična orodja za boljše sodelovanje, da bi se povečalo število vrnitev iz EU. Zahvaljujoč schengenskemu ocenjevalnemu mehanizmu () so nacionalne zakonodaje in prakse držav članic zdaj bolje usklajene s cilji in zahtevami revidirane direktive o vračanju. Ciljno usmerjena priporočila za posamezne države članice in individualni nadaljnji ukrepi so privedli do vrste izboljšav, ki segajo od učinkovitejših nacionalnih postopkov do okrepljenega varstva temeljnih pravic. Poleg tega so države članice obveščene o dobrih praksah v drugih državah članicah. Na zunanji strani se celovit pristop k migracijam, orisan v novem paktu o migracijah in azilu, osredotoča na vzpostavitev partnerstev s tretjimi državami, ki koristijo vsem stranem, vključno s spodbujanjem boljšega sodelovanja na področju ponovnega sprejema. Novi pakt opredeljuje sodelovanje s tretjimi državami na področju migracij kot sestavni del splošnih odnosov EU. To podpirajo akcijski načrti s prednostnimi državami izvora in tranzita, v katerih so navedeni cilji, podporni ukrepi in predvideni časovni okviri, tudi na področju vračanja. Proces in mehanizem, ki sta vzpostavljena s členom 25a vizumskega zakonika in povezujeta sodelovanje na področju ponovnega sprejema in vizumsko politiko, ter ocena, ki jo vsako leto pripravi Komisija, so ključni za opredelitev konkretnih izzivov za posamezne države in za njihovo reševanje ter delujejo kot katalizator za krepitev dialoga o ponovnem sprejemu s tretjimi državami, v katerih je treba izboljšati sodelovanje. Večje usklajevanje med EU in državami članicami glede skupnih sporočil, tudi v ustreznih skupinah Sveta, in opredeljevanje konkretnih nalog za izboljšanje sodelovanja na področju ponovnega sprejema kažeta svoje učinke. Obstoječi sporazumi in dogovori EU o ponovnem sprejemu olajšujejo praktično sodelovanje. Obravnava zadev na področju ponovnega sprejema v tretjih državah se je zaradi digitalizacije prek sistemov vodenja zadev na tem področju znatno izboljšala.

Frontex ima pomembno vlogo pri podpiranju držav članic v vseh fazah prostovoljnega in prisilnega vračanja, tudi pri reintegraciji. To podpirata novi posebni namestnik izvršnega direktorja za vračanje in oddelek za vračanje. EU s svojo prvo strategijo za prostovoljno vračanje in reintegracijo () spodbuja širšo in boljšo uporabo prostovoljnega vračanja in reintegracije, da bi v okviru doseganja cilja splošnega povečanja vračanja zagotovila humano, učinkovito in trajnostno vračanje oseb, ki nimajo pravice do prebivanja v EU. Izvajanje navedene strategije dobro napreduje: da bi se dodatno podprl skladen pristop, Frontex od aprila 2022 tretjim državam prek skupnih storitev za reintegracijo zagotavlja pakete za reintegracijo, ki so standardizirani na ravni EU; vzpostavljena so ključna orodja za izboljšanje in okrepitev svetovanja pri vračanju (namenska orodja IT, okvir kakovosti za svetovanje, Frontexovi moduli usposabljanja, ki se uporabljajo za usposabljanje svetovalcev stalne enote in tudi za svetovalce iz držav članic). EU še naprej podpira vračanje iz tranzitnih držav, zlasti Turčije, Severne Afrike in Zahodnega Balkana, v države izvora, da bi zmanjšala migracijski pritisk na partnerske države in s pristopom celotne poti obravnavala nedovoljene migracije. V zvezi s tem se delo osredotoča na krepitev zmogljivosti partnerskih držav za vračanje migrantov, ki ne izpolnjujejo pogojev za mednarodno zaščito, in njihovo podporo pri sklepanju sporazumov o ponovnem sprejemu z državami izvora. To dopolnjujejo s strani EU financirane pobude v tretjih državah za okrepitev upravljanja migracij in podporo prostovoljnemu vračanju migrantov brez urejenega statusa iz tranzitnih držav ter individualne in na skupnosti temelječe pobude za reintegracijo. Za merjenje učinkov strategije je sicer še prezgodaj, Frontex pa poroča o trendu približno 58-odstotnega deleža prostovoljnih vrnitev iz EU v zadnjih dveh letih. Dobro usklajevanje na ravni EU in uporaba Frontexove podpore prinašata znatne rezultate. Zahvaljujoč popolnemu usklajevanju vseh nacionalnih akterjev, Komisije, Frontexa in ustreznih delegacij EU v okviru posebej ustanovljene delovne skupine je na primer Ciper glede na število vrnitev, ki jih je podprl Frontex, leta 2022 z vrnitvijo več kot 2 000 državljanov tretjih držav hitro prišel med tri vodilne države članice. Podobno prizadevanja za podporo državam članicam, ki so najbolj prizadete v zvezi z instrumentalizacijo nedovoljenih migracij s strani beloruskega režima, kažejo dodano vrednost, ki jo prinaša usklajeno sodelovanje vseh akterjev. Večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027 znatno krepi finančno podporo na področju migracij za izvajanje novega pakta o migracijah in azilu. Pomembno je, da se financiranje na ravni EU in na ravni držav članic, zlasti v okviru Sklada za azil, migracije in vključevanje, instrumenta za predpristopno pomoč ter Instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa, poleg drugih ciljev uporablja tudi za spodbujanje učinkovitega vračanja in ponovnega sprejema ter trajnostne reintegracije. Nova funkcija Schengenskega informacijskega sistema za razpise ukrepov za osebe, za katere so bile izdane odločbe o vrnitvi, ki bo začela delovati marca 2023, je še en pomemben del skupnega sistema EU za vračanje. Utira pot tesnejšemu sodelovanju, tudi kar zadeva vzajemno priznavanje odločb o vrnitvi, ki jih izdajo države članice, za hitrejši in učinkovitejši postopek vračanja. 2.Izzivi in ovire Politika vračanja je kompleksno področje. Ena pomembnih pomanjkljivosti je pomanjkanje zanesljivih podatkov o tem, kako deluje sistem EU za vračanje. Zato je težko ugotoviti, kako izboljšati njegovo učinkovitost. V vsaki državi članici je treba ob polnem spoštovanju temeljnih pravic, vključno z varstvom osebnih podatkov, racionalizirati in optimizirati postopke, da bi vračanje potekalo hitreje in učinkoviteje. Čeprav je bil dosežen velik napredek, se države članice še vedno soočajo s pomembnimi ozkimi grli in pomanjkanjem usklajevanja med akterji v procesu. Odločbe o prenehanju zakonitega prebivanja ne privedejo vedno do odločbe o vrnitvi, neupoštevanje obdobja za prostovoljno vrnitev pa ne povzroči vedno prisilne vrnitve – osrednji vidik za izboljšanje učinkovitosti je odprava teh vrzeli. Po podatkih Eurostata je bilo od 340 515 odločb o vrnitvi, izdanih leta 2021, 21 % dejansko izvršenih. Poleg tega je le pet držav članic odgovornih za 80 % vrnitev, ki jih podpira Frontex. Ker so države članice večkrat pozvale k okrepitvi Frontexove podpore na področju vračanja, je pomembno, da se podpora, ki jo lahko zagotavlja Frontex, izkoristi v celoti, tudi z zagotovitvijo, da so osebe v postopku vračanja na voljo organom, da se vrnejo z leti, ki jih organizira Frontex. Kot je navedeno v sporočilu Komisije o okrepitvi sodelovanja na področju vračanja in ponovnega sprejema () in kot je bilo ugotovljeno tudi v postopku schengenskega ocenjevanja, se pravni in upravni okviri držav članic za vračanje zelo razlikujejo, pri čemer so za vsak nacionalni sistem značilne tako dobre prakse kot tudi vrzeli. Med ključne ovire za učinkovito politiko vračanja spadajo znatne vrzeli med azilnimi postopki in postopki vračanja, dolgotrajni upravni in sodni postopki, težave pri preprečevanju pobega, nezadostni viri, infrastrukture in omejene upravne zmogljivosti za nadaljnje ukrepanje na podlagi odločb o vrnitvi, med drugim s prošnjami za ponovni sprejem v tretjih državah, saj je število tovrstnih prošenj trenutno zelo majhno v primerjavi z izdanimi odločbami o vrnitvi (16 % leta 2021). Boljša uporaba obstoječega pravnega okvira za vzajemno priznavanje odločb o vrnitvi bi prav tako lahko pospešila postopek vračanja in bi lahko pomenila nadaljnji korak k skupnemu sistemu EU za vračanje. Dodaten izziv je nezadostno sodelovanje držav izvora. Učinkovita in pravočasna identifikacija in izdaja potnih listin pomembno vplivata na vračanje: dolgotrajni in nejasni postopki povečujejo nevarnost pobega in onemogočajo vrnitev. Poleg tega nekatere tretje države zavračajo neprostovoljne vrnitve ali jih omejujejo le na določene kategorije (npr. storilce kaznivih dejanj), ali pa ne priznavajo prošenj za ponovni sprejem, s čimer se v praksi število vrnitev zmanjšuje. Z operativnega vidika je prepoznavanje in odpravljanje takih vrzeli in izzivov ter spodbujanje obstoječih dobrih praks prvi korak k učinkovitejšim in hitrejšim postopkom vračanja. To bo v skladu s pravom EU in Listino o temeljnih pravicah zagotovilo večjo učinkovitost v celotnem procesu in varstvo temeljnih pravic migrantov. Operativna strategija bi morala upoštevati potrebo po izboljšanju nacionalnih postopkov, da bi bili skladni z nacionalnimi prizadevanji in prizadevanji EU za izboljšanje sodelovanja z mednarodnimi partnerji na področju vračanja in ponovnega sprejema.

V duhu pristopa Ekipa Evropa bi bilo treba spodbujati tesno sodelovanje med notranjo in zunanjo politiko, orodji in deležniki. Operativno strategijo bi bilo treba dopolniti z doslednejšimi in skladnejšimi nacionalnimi pristopi ter krepitvijo tesnejšega sodelovanja in solidarnosti med vsemi državami članicami, s čimer bi se dodatno okrepila podpora, ki jo zagotavlja Frontex, in spodbujala njena uporaba v državah članicah. 3.Vodilna načela in cilji operativne strategije Komisija na podlagi kritičnega pregleda, kaj danes deluje in kaj ne, ter posvetovanj s člani mreže na visoki ravni meni, da bi se morala strategija osredotočiti na iskanje doslednega in skladnega pristopa med ravnjo držav članic in ravnjo EU, da bi zagotovili učinkovito vračanje kot del splošnih ciljev celovite migracijske in azilne politike EU. Koordinator EU za vračanje in mreža na visoki ravni si bosta ob Frontexovi podpori in po potrebi v sodelovanju z drugimi institucijami EU prizadevala okrepiti skladnost in prizadevanja držav članic, združiti moči in zagotoviti medsebojno podporo pri odzivanju na neposredne potrebe in ovire ter z operativnimi dejavnostmi podpirati skupna prizadevanja v odnosu do tretjih držav pri izvajanju vračanja. Operativna strategija mora odražati cilje politike EU na področju vračanja (). Strategija mora biti tudi prilagodljivo orodje, ki se bo lahko stalno odzivalo na spremembe prednostnih nalog politike in okoliščin. Ključni cilj operativne strategije bi moral biti izboljšanje delovanja vračanja, tako da: ·se na podlagi ciljev, ki so jih določile države članice, poveča skupno število učinkovitih vrnitev, in sicer z znatnim povečanjem števila vrnitev v tretje države, v katerih ni večjih političnih ovir, ·se vračanje izvaja hitreje, kar podpira celovitost in verodostojnost azilnih sistemov držav članic ter odvrača od nezakonitih prehodov meje, in ·je vračanje trajnostno ter v skladu z evropskimi vrednotami in temeljnimi pravicami. Ta ključni cilj se lahko nadalje razdeli na naslednje operativne cilje: ·racionalizacija in optimizacija postopka vračanja v vsaki državi članici ob polnem spoštovanju temeljnih pravic, vključno z varstvom osebnih podatkov, da bi vračanje potekalo hitreje in učinkoviteje, ·povečanje števila prostovoljnih vrnitev (v absolutnem smislu in kot delež vseh vrnitev) in reintegracije, s čimer se spodbuja bolj trajnostno vračanje v okviru krovnega cilja povečanja vračanja na splošno, ·spodbujanje bolj sodelovalnega in skladnejšega pristopa EU k vračanju med državami članicami, Komisijo in Frontexom v duhu pristopa Ekipa Evropa, pri čemer se upoštevajo splošni odnosi s partnerji iz tretjih držav, ter ·izboljšanje podatkov in z dokazi podprtih statistik o vračanju z oblikovanjem bolj ciljno usmerjene, načrtovane in učinkovite politike vračanja ter skupne operativne zmogljivosti za odzivanje. Za doseganje operativnih ciljev bi bilo potrebno skupno delo držav članic, Komisije in Frontexa, po potrebi v sodelovanju z Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD) in delegacijami EU, v duhu solidarnosti in praktičnega sodelovanja na prednostnih področjih, na katerih so potrebni skupni ukrepi. Operativna strategija bi morala Frontexu dati tudi jasno usmeritev, da konkretno prispeva k doseganju teh ciljev. 4.Štiri prednostna področja za uspešnejše in učinkovitejše vračanje Komisija je na podlagi razprav na prvih dveh sestankih mreže na visoki ravni in dvostranskih posvetovanj z državami članicami opredelila štiri prednostna področja, ki so lahko podlaga za operativno strategijo: