Posebno poročilo Policijska misija EU  
v Afganistanu: 
mešani rezultatiSL 2015  št. 07
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015
Tiskana izdaja ISBN 978-92-872-2530-6 ISSN 1831-094X doi:10.2865/912933 QJ-AB-15-007-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-2521-4 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/863845 QJ-AB-15-007-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2484-2 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/07883 QJ-AB-15-007-SL-E
© Evropska unija, 2015
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali reprodukcijo slike 1 je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnika avtorske pravice.
Printed in Luxembourg
Policijska misija EU  
v Afganistanu: 
mešani rezultati
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2015  št. 07
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in sklad-  
nosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge 
tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov 
ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten 
in ki je specializiran za področja porabe za zunanje ukrepe. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hans  
Gustaf Wessberg, pri njej pa so sodelovali vodji enote Sabine Hiernaux -Fritsch in Fabrice Mercade, vodja kabineta g.   
Wessberga Peter Eklund, vodja ekipe Nikolaos Zompolas in ataše kabineta g. Wessberga Emmanuel -Douglas Hellinakis.
Od leve proti desni:  vodja enote F. Mercade, član Evropskega računskega sodišča 
H. G. Wessberg, vodja enote S. Hiernaux -Fritsch, vodja kabineta g. Wessberga 
P . Eklund, vodja ekipe N. Zompolas in ataše kabineta g. Wessberga E.-D. Hellinakis.

03
 Kazalo
Odstavek
 Glosar in kratice
I–X Povzetek
1–6 Uvod
7–9 Obseg revizije in revizijski pristop
10–76  Opažanja
10–21  Ustrezen mandat, vendar problematičen začetek
11–14  Oblikovanje EUPOL
15–21  Težave pri razmestitvi
22–30  Težave pri usklajevanju mednarodnih prizadevanj
23–27  Prizadevanja na evropski ravni, vendar brez celovitega evropskega pristopa
28–30  EUPOL ima kljub svojim prizadevanjem omejene možnosti za vplivanje na glavne akterje
31–41  Podporne funkcije in usmerjanje s sedeža so se sčasoma izboljšali
32–36  Zmogljivosti za načrtovanje in poročanje so se izboljšale, vendar še vedno obstajajo pomanjkljivosti
37–41  Usmerjanje in podporne funkcije sedeža: slabosti se obravnavajo
42–65  Učinek EUPOL: lokalni uspeh, vendar splošni pomisleki glede trajnosti
43–45  Pri dveh od treh linij operacij so bile izboljšave opaznejše
46–60 EUPOL je bil večinoma uspešen pri dejavnostih, povezanih z usposabljanjem, manj pa pri mentorstvu in 
svetovanju; projekti niso veliko prispevali k ciljem misije
61–65  Predpogoji za trajnost dosedanjih dosežkov še niso vzpostavljeni
66–76  Zapuščina EUPOL: postopno ukinjanje – kaj je na vrsti zdaj?
67–71  Načrtovanje izhodne strategije dobro napreduje, toda potrebno je dodatno delo
72–76  Likvidacija: potreben je usklajen in strukturiran pristop
04 Kazalo
77–88  Zaključki in priporočila
 Priloga I – Časovnica EUPOL
 Priloga II – Obveznosti in plačila EUPOL po proračunskih obdobjih
 Priloga III – Pregledani projektni spisi in spisi o mentorski dejavnosti EUPOL
 Priloga IV – Terenski uradi EUPOL od leta 2007 do leta 2014
 Odgovori Komisije in ESZD
05
 Glosar in kratice
Civcom : Odbor za civilne vidike kriznega upravljanja je svetovalni organ, ki ga je ustanovil Svet. Odbor zagotavlja 
informacije, oblikuje priporočila in svetuje Političnemu in varnostnemu odboru glede civilnih vidikov kriznega 
upravljanja.
CMPD : Direktorat za krizno upravljanje in načrtovanje je oddelek ESZD, ki ima primarno odgovornost za politično 
in strateško načrtovanje na področju SVOP . Zadolžen je za izvajanje strateškega in vnaprejšnjega načrtovanja novih 
misij SVOP in izvajanje strateških pregledov obstoječih misij SVOP .
Conops : Koncept operacij je dokument o načrtovanju, ki prenaša politično namero v vodenje in usmerjanje tako, da 
je v njem navedeno, kateri ukrepi so potrebni za izvedbo misije.
CPCC : Civilna zmogljivost za načrtovanje in izvajanje operacij je oddelek ESZD, ki podpira civilnega poveljnika 
operacije (ki je hkrati direktor civilne zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij) pri izvajanju njegovih 
odgovornosti v zvezi z operativnim načrtovanjem in izvajanjem civilnih misij SVOP .
EGF : Evropske žandarske sile.
ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje.
FPI: Služba za instrumente zunanje politike je oddelek Komisije, ki je neposredno odgovoren visokemu predstavniku 
Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko. Služba med drugim upravlja odhodke za ukrepe, izvedene v okviru 
skupne zunanje in varnostne politike, vključno s civilnimi misijami SVOP , in instrumenta za stabilnost.
GPPT : Projektna skupina nemške policije v Afganistanu ( German Police Project Team ).
IPCB : Mednarodni odbor za usklajevanje policije v Afganistanu.
ISAF : Mednarodne varnostne sile za pomoč, del skupnih mednarodnih prizadevanj v skladu z mandatom 
Varnostnega sveta Združenih narodov. Prizadevale so si za zagotovitev razmer, ki bi afganistanski vladi omogočile 
izvajanje njenih pristojnosti po vsej državi.
LOTFA : Skrbniški sklad za javni red in mir v Afganistanu.
Mentorstvo : Strukturiran prenos znanja med mentorjem in mentorirancem, ki naj bi v idealnih razmerah temeljil 
na zaupanju in medsebojnem spoštovanju. Cilj prenosa je doseganje posameznih in/ali organizacijskih sprememb 
v skladu s strategijo in/ali načrtom, določenim na različnih ravneh – na strateški, operativni in taktični ( vir: priročnik 
EUPOL za mentorstvo, april 2013).
MIP : Izvedbeni načrt misije.
Nato : Organizacija Severnoatlantske pogodbe.
NTM‑A : Natova misija usposabljanja v Afganistanu.
OPLAN : Načrt delovanja je dokument, v katerem so natančneje opredeljene operativne podrobnosti, potrebne za 
doseganje ciljev, določenih v konceptu operacij.
PPEU : Posebni predstavnik Evropske unije.
PVO : Politični in varnostni odbor. PVO v skladu s členom 38 Pogodbe o Evropski uniji v okviru odgovornosti Sveta in 
visokega predstavnika izvaja politični nadzor in strateško vodi operacije za krizno upravljanje.
Sedež : Službe ESZD in Komisije v Bruslju.
06 Glosar in kratice
Spremljanje : Opazovanje, ocenjevanje in poročanje o smotrnosti zadevnih institucij in njihovih uslužbencev ( vir: 
priročnik EUPOL za mentorstvo, april 2013).
Svetovanje : Kratkoročni prenos znanja/podpore skupini, namenjen opredelitvi rešitev za posamezne težave in 
razvoju projektov v določenem roku ( vir: priročnik EUPOL za mentorstvo, april 2013).
SVOP : Skupna varnostna in obrambna politika. Prej je bila znana pod imenom evropska varnostna in obrambna 
politika (EVOP). SVOP je postala z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe. 
Tashkeel : Dokument/struktura/sistem s podrobnim opisom vseh kadrovskih mest in ravni.
07
 Povzetek
I
Po padcu talibanskega režima so se Evropska unija 
(EU) in njene države članice zavezale, da bodo podpi -
rale afganistansko vlado pri vzpostavljanju trdnejšega 
okvira pravne države v Afganistanu. Policijska misija 
EU v Afganistanu (EUPOL) je civilna misija, ki je bila 
ustanovljena leta 2007 v okviru skupne varnostne in 
obrambne politike (SVOP) EU. Njen namen je prispe -
vati k vzpostavitvi trajnostne in uspešne civilne poli -
cije, za katero bi imel lastno odgovornost Afganistan.
II
Sodišče je ocenilo, ali je bila EUPOL Afghanistan uspe -
šna pri izvajanju svojega mandata. Revizija je bila osre -
dotočena na to, ali je bila EUPOL dobro načrtovana 
in dobro usklajena, ali je dobila ustrezno operativno 
podporo in usmerjanje, ali je prispevala k napredku 
afganistanske nacionalne policije ter ali je bilo njeno 
postopno ukinjanje ustrezno pripravljeno. Revizija 
je zajela obdobje od vzpostavitve EUPOL do konca 
leta 2014, s posebnim poudarkom na njenih dejavno -
stih po letu 2012.
III
EU je uspelo ustanoviti evropsko civilno policijsko 
misijo v Afganistanu v še posebno nevarnih in težkih 
razmerah. Po težavnem začetku je EUPOL pri drugih 
akterjih postopoma pridobila ugled zaradi svojega 
strokovnega znanja in bistvenega prispevka k tekoči 
reformi sektorja policije.
IV
Sodišče je ugotovilo, da je bila EUPOL Afghanistan 
delno uspešna pri izvajanju svojega mandata. Izbolj -
šave so bile opaznejše pri dveh od treh glavnih linij 
operacij EUPOL. Sodišče je preučilo tudi rezultate 
EUPOL glede na vrsto dejavnosti in ugotovilo, da 
je bila EUPOL v veliki meri uspešna pri dejavnostih, 
povezanih z usposabljanjem, manj pa pri mentorstvu 
in svetovanju. Projekti so omejeno prispevali k ciljem 
misije, kar je deloma morda mogoče pojasniti z zuna -
njimi dejavniki, vendar je nekatere pomanjkljivosti 
mogoče pripisati neposredno EUPOL.
08 Povzetek
V
V zvezi z načrtovanjem EUPOL je bila pred sklepom 
Sveta o vzpostavitvi misije opravljena temeljita analiza 
afganistanskih potreb. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, 
da cilji EUPOL dajejo dodano vrednost z osredotoča -
njem na usposabljanje na strateški ravni in svetovanje 
na področju policijskega dela, kar je preko dela drugih 
mednarodnih akterjev povezano s širšo problematiko 
pravne države. Vendar pa je bila razmestitev EUPOL 
zapletena in zelo dolgo je trajalo, da je misija dobila 
določeno število uslužbencev, predvsem zaradi težav -
nih operativnih razmer ter težav z zaposlovanjem in 
logistiko.
VI
Kar zadeva usklajevanje, EUPOL ni uspelo združiti vseh 
evropskih akterjev v enoten evropski okvir za izboljša -
nje policijskega dela v Afganistanu, vendar pa je okre -
pila sodelovanje z državami članicami EU na terenu 
in se resnično trudila za spodbujanje mednarodnega 
sodelovanja.
VII
Glede podpore in usmerjanja, ki ju je nudil sedež, je 
Sodišče ugotovilo, da so države članice EU in ESZD 
redno prilagajale mandat EUPOL v skladu s spremi -
njajočimi se prednostnimi nalogami in razmerami na 
terenu. Poročanje EUPOL izpolnjuje osnovne zahteve 
glede odgovornosti, vendar ostaja večinoma opisno 
in premalo osredotočeno na dosežene rezultate in 
dodano vrednost. Podpora s sedeža je bila na splošno 
ustrezna in koristna, toda usmerjanje bi moralo biti 
podrobnejše, da bi zadostilo specifičnim operativnim 
potrebam misije. Potekajo prizadevanja za izboljšanje 
usmerjanja ter na podlagi stroškov in koristi se preu -
čuje možnost dodatne centralizacije nekaterih funkcij.VIII
Glede doseženih rezultatov in njihove trajnosti je 
EUPOL pomagala afganistanski nacionalni policiji pri -
dobiti zaupanje javnosti, tako da je podpirala izvajanje 
osnovnih načel civilnega policijskega dela. Kljub temu 
so v sektorjih policije in pravosodja še naprej sistem -
ske slabosti. Dolgoročna trajnost izidov EUPOL in afga -
nistanskega sektorja policijskega dela je ogrožena, saj 
bo močno odvisna od pripravljenosti afganistanskih 
organov, da prevzamejo lastno odgovornost v zvezi 
z izidi, varnostnimi razmerami ter financiranjem, ki ga 
zagotavljajo EU in drugi mednarodni deležniki.
IX
Glede postopnega ukinjanja sta EUPOL in Evropska 
služba za zunanje delovanje (ESZD) pripravili načrt 
za dokončanje dejavnosti EUPOL do konca leta 2016, 
vendar je še nekaj pomislekov o tem, kako lahko EU 
gradi na dosežkih EUPOL in ali bo mogoče pri prodaji 
sredstev misije pridobiti najvišjo mogočo vrednost.
X
Priporočila Sodišča veljajo za misijo EUPOL v Afganis -
tanu, nanašajo pa se tudi na vzpostavljanje, razmesti -
tev in splošne vidike izboljšanja pripravljalnih ukrepov 
in podpornih funkcij za prihodnje misije SVOP . Vklju -
čujejo tudi praktične ukrepe za izboljšanje uspešnosti 
vsake vrste dejavnosti, ukrepe za izboljšanje trajnosti 
izidov misij SVOP in pripravo splošne strategije za 
zmanjševanje tveganj, povezanih z zmanjševanjem in 
zaključevanjem misij ter prodajo sredstev misij.
09
 Uvod
01 
Po padcu talibanskega režima 
leta 2001 so afganistanski predstavniki 
sodelovali na pogovorih v okviru ZN, 
ki so potekali v Bonnu, zaradi odlo -
čanja o načrtu za upravljanje države. 
Ti pogovori so privedli do Bonnske -
ga sporazuma1, s katerim je bila za 
vodenje države ustanovljena začasna 
oblast v Afganistanu in ki je pozval 
k razmestitvi mednarodnih vojaških sil2 
za pomoč začasni oblasti pri ohranja -
nju varnosti v Kabulu in njegovi okolici 
(glej Prilogo I ).
02 
Na srečanju mednarodnih donatorjev 
v okviru konference G83, ki je apri -
la 2002 potekala v Ženevi, je bil na 
podlagi okvira vodilnih držav sprejet 
reformni program, ki naj bi obravna -
val zlasti varnostna vprašanja. V tem 
okviru je bil varnostni sektor razdeljen 
na pet stebrov, za nadzor in podporo 
reformam v sklopu posameznega steb -
ra pa je bilo določenih pet vodilnih 
držav. Te so bile Nemčija (pristojna za 
policijsko delo), Japonska (razorožitev, 
demilitarizacija in ponovno vključe -
vanje), Italija (pravosodje), Združeno 
kraljestvo (boj proti drogam) in ZDA 
(vojska). V zvezi s tem je aprila 2002 
začel delovati urad projektne skupine 
nemške policije (GPPT). Okvir naj bi 
zagotovil delitev bremena, vendar ni 
bilo mehanizma, ki bi zagotovil celovit 
in usklajen pristop pri prizadevanjih 
mednarodne skupnosti za reformo 
varnostnega sektorja.03 
Do leta 2005 je bil pristop na podlagi 
koncepta vodilnih držav oslabljen in 
ISAF je v mednarodni skupnosti prev -
zel dejansko vodilno vlogo pri razvoju 
varnostnega sektorja v Afganistanu. EU 
in njene države članice so se v skupni 
deklaraciji4 zavezale, da bodo podpira -
le afganistansko vlado pri vzpostavlja -
nju močnejšega okvira pravne države 
v Afganistanu (glej sliko 1 ).1 Sporazum o začasni ureditvi 
v Afganistanu do ponovne 
vzpostavitve stalnih vladnih 
organov, Bonn, 5. decembra 
2001.
2 V odgovor na ta poziv je bila 
z resolucijo Varnostnega sveta 
ZN št. 1386 z dne 
20. decembra 2001 odobrena 
vzpostavitev Mednarodnih 
varnostnih sil za pomoč (ISAF). 
Leta 2011 je 25 držav članic EU 
v ISAF razmestilo približno 
33 000 vojakov.
3 Skupina G8 je ime foruma vlad 
osmih vodilnih razvitih 
gospodarstev (Kanade, 
Francije, Nemčije, Italije, 
Japonske, Rusije, Združenega 
kraljestva in Združenih držav 
Amerike) in Evropske komisije.
4 Skupna izjava EU „Zaveza 
novemu partnerstvu med EU 
in Afganistanom”, 
16. november 2005.
10 Uvod
Zemljevid AfganistanaSlika 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionGlavno mesto države
Glavno mesto pokrajineMesto, vasLetališča
Mednarodna meja
Pokrajinska meja
Glavna cestaStranska cesta
Železnica
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
Meje in imena ter oznake, prikazani na tem zemljevidu,
ne pomenijo, da jih Združeni narodi uradno potrjujejoali sprejemajo.
Črtkana črta približno prikazuje nadzorno črto v Jamuju
in Kašmirju, o kateri sta se dogovorila Indija in Pakistan.
Strani še nista dosegli dogovora o končnem statusu
Jamuja in Kašmirja.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Uvod
04 
Afganistanski dogovor iz leta 2006, 
ki je nastal na londonski konferenci 
januarja 2006, je zagotovil nov okvir 
za sodelovanje med izvoljeno vlado Af -
ganistana in mednarodno skupnostjo. 
V tem kontekstu je bila jeseni leta 2006 
izvedena skupna ocenjevalna misija 
EU, da bi se ocenile afganistanske 
potrebe v sektorju pravne države. 
Novembra 2006 ji je sledila misija za ugotavljanje dejstev, v okviru kate -
re je bil oblikovan predlog o skupni 
intervenciji EU na podlagi strateškega 
pristopa k vzpostavljanju delujoče 
nacionalne policije s pristojnostmi za 
celotno državo. Ta predlog je podprla 
afganistanska vlada, ki je 16. maja 2007 
poslala dopis, s katerim je EU povabila 
k vzpostavitvi policijske misije (glej 
okvir 1 ).
5 Skupni ukrep Sveta 2007/369/
SZVP z dne 30. maja 2007 
o ustanovitvi policijske misije 
Evropske unije v Afganistanu 
(EUPOL Afghanistan) (UL L 139, 
31.5.2007, str. 33).Misije SVOP
Skupna varnostna in obrambna politika (SVOP) omogoča, da EU prevzame vodilno vlogo pri operacijah za 
ohranjanje miru, preprečevanju konfliktov in krepitvi mednarodne varnosti. Je del celovitega pristopa EU 
h kriznemu upravljanju, opira pa se na civilna in vojaška sredstva.
Misije SVOP so dveh vrst: civilne misije, financirane iz proračuna za skupno zunanjo in varnostno politiko 
(SZVP), in vojaške misije, ki jih financirajo države članice. Civilne misije SVOP se razlikujejo po področju (polici -
ja, spremljanje, reforma pravosodnega ali varnostnega sektorja), naravi (misije z izvršilnimi pooblastili ali brez 
njih) in velikosti.
Na koncu leta 2014 je EU razmestila skupno 32 misij SVOP . Od tega jih je bilo 16 končanih in zaključenih, 16 pa 
jih je še potekalo (11 civilnih misij in pet vojaških).Okvir 1
05 
Svet je 30. maja 2007 sklenil5 ustanoviti 
policijsko misijo EU v Afganistanu  
(EUPOL). EUPOL naj bi nadaljevala 
prizadevanja urada projektne skupine 
nemške policije in skušala uskladiti 
pristope in prizadevanja različnih 
partnerjev, ki sodelujejo pri reformi 
policije. Cilj je bil prispevati k vzposta -
vitvi trajnostne in uspešne ureditve 
policijskega dela, za katero bi imel 
lastno odgovornost Afganistan in ki 
naj bi zagotovila ustrezno interakcijo 
s širšim kazenskopravnim sistemom 
(glej okvir 2 ).
12 Uvod
06 
Skupni stroški EUPOL za obdobje 
od maja 2007 do decembra 2014 so 
znašali približno 400 milijonov EUR. 
Skoraj tretjina tega zneska6 je bila na -
menjena stroškom za varnost (glej tudi 
Prilogo II ).6 Ta številčni podatek vključuje 
vse prevzete obveznosti do 
konca leta 2014, zato ne 
odraža najnovejše prevzete 
obveznosti v višini 
57,75 milijona EUR za leto 2015 
(Sklep Sveta 2014/922/SZVP 
z dne 17. decembra 2014 
o spremembi in podaljšanju 
Sklepa 2010/279/SZVP 
o policijski misiji Evropske 
unije v Afganistanu (EUPOL 
AFGHANISTAN) (UL L 363, 
18.12.2014, str. 152)). Svet je 
odobril deset sklepov 
o financiranju (in podaljšanj 
sklepov o financiranju) v višini 
392,4 milijona EUR prevzetih 
obveznosti in 
346,2 milijona EUR s tem 
povezanih plačil. Stroški za 
uslužbence (napotene, 
mednarodne pogodbene in 
približno 200 lokalnih) 
predstavljajo približno 43 % 
proračuna EUPOL, varnost 
osebja in prostorov pa 28 %.EUPOL
EUPOL, ki je začela delovati 15. junija 2007, je civilna misija SVOP . Podpira reformna prizadevanja afganistanske 
vlade za vzpostavitev izboljšane civilne policije, ki bi delovala v okvirih pravne države in spoštovanja človeko -
vih pravic.
Civilni poveljnik operacije, ki je hkrati direktor civilne zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij, izvaja 
funkcijo poveljevanja in nadzora EUPOL na strateški ravni pod političnim nadzorom in strateškim vodenjem 
Političnega in varnostnega odbora. Vodja misije izvaja operativni nadzor nad EUPOL in zagotavlja dnevno 
upravljanje.
Dejavnosti EUPOL Afghanistan izvajajo predvsem policija in strokovnjaki za pravno državo, napoteni iz držav 
članic EU, pa tudi pogodbeno zaposleni mednarodni strokovnjaki in lokalni uslužbenci. Delo misije poteka 
z usposabljanjem in mentorstvom, svetovanjem višjemu vodstvu ustreznih afganistanskih institucij (ministr -
stvo za notranje zadeve, afganistanska nacionalna policija, ministrstvo za pravosodje in urad generalnega 
državnega pravobranilca) in njegovim spremljanjem. Izvedla je tudi več projektov.
EUPOL Afghanistan izvaja svoj mandat v okviru treh linij operacij:
 οlinija operacij 1: spodbujanje institucionalne reforme ministrstva za notranje zadeve,
 οlinija operacij 2: profesionalizacija nacionalne policije,
 οlinija operacij 3: povezovanje nacionalne policije s širšim pravosodnim sistemom.
V času revizije na koncu leta 2014 so operacije EUPOL potekale v Kabulu, Heratu in Mazar -e Šarifu.Okvir 2
13
 Obseg revizije in revizijski 
pristop
07 
Sodišče je ocenilo, ali je bila EUPOL 
Afghanistan uspešna pri izvajanju svo -
jega mandata. Revizija je bila osredo -
točena na naslednja vprašanja:
(a) Ali je bila EUPOL dobro načrtovana 
in vzpostavljena?
(b) Ali je bila EUPOL dobro usklajena 
z državami članicami, drugimi 
mednarodnimi deležniki in afgani -
stanskimi organi?
(c) Ali je EUPOL glede na svoj mandat 
dobila ustrezno operativno podpo -
ro in usmerjanje?
(d) Ali je EUPOL prispevala k napredku 
afganistanske nacionalne policije 
in ali je verjetno, da bodo rezultati 
trajnostni?
(e) Ali je bilo postopno ukinjanje  
EUPOL ustrezno pripravljeno?
08 
Revizija je zajela obdobje od vzpo -
stavitve EUPOL leta 2007 do kon -
ca leta 2014. Osredotočena je bila 
predvsem na dejavnosti EUPOL po 
letu 2012.
09 
Revizija je bila izvedena med julijem in 
decembrom 2014. Sodišče je dokaze 
za svojo oceno pridobilo z različnimi 
sredstvi:
(a) analizo dokumentacije in pregle -
dom literature;(b) obiskom na kraju samem v Kabulu 
septembra 2014 zaradi preučitve 
dokazil, pregleda postopkov in 
sistemov EUPOL ter pogovorov 
z nacionalnimi policisti, uslužbenci 
ministrstev za notranje zadeve 
in pravosodje, uslužbenci EUPOL 
(vključno z vodji usposabljanj in 
mentorji), posebnim predstav -
nikom EU (PPEU) v Afganistanu, 
uslužbenci delegacije EU v Kabulu, 
osebjem ISAF in Nata, Mednaro -
dnim odborom za usklajevanje 
policije v Afganistanu (IPCB), 
uslužbenci Programa Združenih 
narodov za razvoj (UNDP) v Kabulu 
in uslužbenci šestih predstavni -
štev EU v Afganistanu7;
(c) pogovori s ključnimi uslužbenci 
civilne zmogljivosti za načrtovanje 
in izvajanje operacij, direktorata za 
krizno upravljanje in načrtovanje, 
Službe za instrumente zunanje 
politike (FPI) ter z referenti za 
geografsko regijo v ESZD in na 
Komisiji; potekali so tudi pogovori 
s predstavniki petih držav članic8, 
ki sodelujejo v Odboru za civilne 
vidike kriznega upravljanja  
(Civcom), ter uslužbenci Nata;
(d) pregledom vzorca šestih dejav -
nosti spremljanja, mentorstva in 
svetovanja ter enajstih projektov, 
ki so bili načrtovani in izvedeni 
med letoma 2011 in 2014 (glej 
Prilogo III ).7 Predstavništva (veleposlaniki 
ali vodje misij) Francije, 
Nemčije, Italije, Nizozemske, 
Švedske in Združenega 
kraljestva.
8 Predstavniki Nemčije, Italije, 
Nizozemske in Združenega 
kraljestva ter predsednik 
Civcom.
14
 Opažanja
Ustrezen mandat, vendar 
problematičen začetek
10 
Sodišče je preučilo, ali je bila pred 
vzpostavitvijo in razmestitvijo EUPOL 
opravljena izčrpna ocena afganistan -
skih potreb. Ocenilo je tudi, ali je bila namenjena potrebna pozornost opera -
tivnim izzivom pri razmestitvi EUPOL.
Oblikovanje EUPOL
11 
Pred sklepom Sveta o vzpostavitvi 
EUPOL je potekala skupna ocenjevalna 
misija EU, ki je med drugim priporočila, 
naj EU premisli o tem, da bi s policijsko misijo dodatno prispevala k podpori 
afganistanski policiji. To je potrdila 
tudi nato izvedena misija za ugotav -
ljanje dejstev9 na koncu leta 2006, ki 
je predlagala, da bi lahko EU zagoto -
vila dodano vrednost s prispevanjem 
k civilni policijski misiji s povezavami 
s širšim področjem pravne države.9 Svet Evropske unije, poročilo 
o misiji za ugotavljanje dejstev 
o možni misiji EVOP 
v Afganistanu, 18. decembra 
2006.Fotografija 1Pisarne EUPOL
Vir: Evropsko računsko sodišče.
15 Opažanja
12 
Misiji sta izvedli veliki in raznoliki ekipi 
strokovnjakov za področji policijskega 
dela in pravne države. Pripravljalno 
delo pred začetkom misije je zagotovi -
lo, da so bili cilji EUPOL usklajeni s pre -
dnostnimi nalogami, določenimi v af -
ganistanskem dogovoru iz leta 2006, 
in varnostnim stebrom afganistanske 
nacionalne razvojne strategije za 
obdobje 2008–2013. Zaradi razmer 
na terenu je bila varnost bistvenega 
pomena za ustvarjanje pogojev za 
stabilnost, gospodarsko rast in zmanj -
ševanje revščine.
13 
Prednost je bila namenjena pristopu 
krepitve dosežkov urada projektne 
skupine nemške policije, ki je bil na 
terenu že dobro uveljavljen, z zago-  
tavljanjem okrepljene in skladne 
evropske prisotnosti v varnostnem 
sektorju, zlasti pri civilnem policijskem 
delu. Nemška policijska misija je bila 
uspešna pri usposabljanju višje hierar -
hije – z zagotavljanjem strateških nas -
vetov ministrstvu za notranje zadeve 
in nacionalni policiji ter izboljševanjem 
sodelovanja z mednarodnimi akterji 
namesto usposabljanja nacionalnih 
policistov. Afganistanski in medna -
rodni akterji so pozdravili EUPOL, saj 
je zagotovila element, ki je do takrat 
manjkal v tekočih mednarodnih priza -
devanjih kot celoti.14 
Vendar pa se je EUPOL pri izvajanju 
svojega mandata soočala z zahtev -
no nalogo zaradi skoraj popolnega 
pomanjkanja delujoče policije. Druga 
bistvena vprašanja so zajemala stopnje 
nepismenosti, ki so bile med policij -
skimi uslužbenci do 80-odstotne, kar 
pomeni, da mnogi policisti niso mogli 
obravnavati dokazov ali brati in pisati 
poročil. Dodatni izziv za uspešno iz -
vedbo mandata EUPOL je bila razširje -
nost korupcije v institucijah kazenske -
ga pregona in pravosodnih institucijah.
Težave pri razmestitvi
15 
EU je uspelo vzpostaviti civilno policij -
sko misijo v zelo težavnem in sovraž -
nem okolju. Toda ko je bila EUPOL ju -
nija 2007, samo dva meseca po sklepu 
Sveta o njeni ustanovitvi, ustanovljena, 
zaradi težavnih operativnih razmer še 
zdaleč ni bila pripravljena za delova -
nje. V Kabulu je takrat imela samo štiri 
uslužbence, ki niso imeli dostopa do 
spleta in niso imeli vozil. Dejansko so 
bili uslužbenci EUPOL večinoma napo -
teni policisti, ki so bili na hitro preu -
smerjeni iz misij posameznih držav 
članic EU10. Le malo jih je prejelo navo -
dila o tem, kako se bo nova „evropska” 
misija razlikovala od njihovih prejšnjih 
dvostranskih ureditev.
16 
Proces razmestitve so dodatno ovirale 
težave z vodstvom, ki so resno vplivale 
na operacije v prvi fazi: v prvih 18 me -
secih se je trikrat zamenjal vodja  
EUPOL. Tudi logistične težave, pove -
zane z javnimi naročili opreme ali iska -
njem nastanitve za uslužbence EUPOL, 
so bile velika praktična vprašanja, ki so 
dodatno upočasnila operacije.10 Centre for European Reform, 
Policy Brief , april 2010.
16 Opažanja
17 
Naslednji dejavnik je bila nepripravlje -
nost držav članic za napotitev osebja 
v misijo, deloma zaradi težav pri zago -
nu EUPOL (glej tudi odstavek 25). Po 
načrtih naj bi bila misija v celoti opera -
tivna in prisotna v Kabulu in nekaterih 
pokrajinah pred koncem marca 2008, 
vendar to ni bilo doseženo. Njen 
odobreni kadrovski načrt, ki je zajemal 
200 mednarodnih uslužbencev, je bil 
izpolnjen šele februarja 2009, skoraj 
dve leti po začetku intervencije EU.18 
Čeprav je Svet že leta 2008 priznal, da 
bi bilo treba prvotno število uslužben -
cev EUPOL podvojiti na 400, EUPOL do 
konca leta 2010 še vedno ni dosegla 
praga 300 uslužbencev (75 % načrto -
vanih zmogljivosti). Najvišje število 
uslužbencev, 350, je dosegla šele 
januarja 2012, nato pa se je število spet 
zmanjšalo (glej sliko 2 ).Slika 2Skupno število mednarodnih (napotenih in pogodbeno 
zaposlenih) uslužbencev in uslužbencev, napotenih iz držav članic 
EU, v EUPOL dne 31. decembra vsakega leta od 2007 do 2014
Vir: ESZD (civilna zmogljivost za načrtovanje in izvajanje operacij).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Število napotenih uslužbencev (iz držav članic EU)Skupno število mednarodnih (napotenih in 
pogodbeno zaposlenih) uslužbencev   2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Opažanja
19 
Obstaja več razlogov, zakaj misija ni 
dosegla načrtovane zmogljivosti:
(a) EUPOL je imela zaradi varnostnih 
razmer v Afganistanu težave pri 
iskanju prostovoljcev;
(b) EUPOL so pri zaposlovanju napote -
nih (in v manjšem obsegu pogod -
beno zaposlenih) strokovnjakov 
konkurirale druge misije SVOP; 
s tega vidika je bil Afganistan 
manj privlačna možnost. EUPOL je 
morala tekmovati tudi z drugimi 
mednarodnimi misijami, kot so Na -
tova misija usposabljanja v Afgani -
stanu (NTM -A) in misije Združenih 
narodov;
(c) nekatera delovna mesta za napo -
tene uslužbence, kot so tista, ki 
zahtevajo poznavanje projekt-  
ne analize in poročanja, pravno 
strokovno znanje ali znanje v zvezi 
s pravno državo, je bilo zaradi 
majhnega števila kandidatov težko 
zapolniti;
(d) zaradi narave nalog EUPOL so bili 
za nekatera delovna mesta potreb-  
ni strokovnjaki z izkušnjami iz 
nacionalnih ministrstev; najtežje 
je bilo zapolniti delovna mesta za 
mentorje policistov, napotene na 
ministrstvo za notranje zadeve.
20 
EUPOL ima mandat za obravnavanje 
reforme policije na centralni, regional -
ni in pokrajinski ravni. Vendar je bila 
razmestitev v pokrajine problematična, 
zlasti zaradi neustreznih varnostnih 
razmer, logističnih izzivov ter pomanj -
kanja ustrezne nastanitve.21 
V takšnem okviru je EUPOL leta 2008 
razmestila terenske urade v 11 po -
krajin11 (glej Prilogo IV ) in leta 2009 
to število povečala na 16. EUPOL se 
ni mogla razmestiti po posameznih 
pokrajinah v Afganistanu, kot je bilo 
načrtovano, ker ZDA in Turčija z njo 
niso podpisale tehničnih sporazumov 
za pokrajine, v katerih so bile prisotne. 
Poleg tega večina terenskih uradov ni 
imela dovolj zaposlenih in le v dveh 
(v Heratu in Mazar -e Šarifu) je bilo ves 
čas zaposlenih več kot deset oseb. To 
je potrdila interna ocena ESZD, ki jo je 
leta 2011 pripravila civilna zmogljivost 
za načrtovanje in izvajanje operacij12. 
Zaključek ocene je bil, da je bila izved -
ba misije v pokrajinah do takrat dokaj 
slaba, njen učinek pa zanemarljiv. 
Zaradi dejanskega zaključka delovanja 
evropskih ekip za pokrajinsko obnovo 
v afganistanskih pokrajinah je bilo tre -
ba nazadnje močno zmanjšati število 
terenskih uradov EUPOL. Do leta 2013 
se je njihovo število, če se ne upošteva 
Kabula, zmanjšalo na samo dva.11 Od skupno 34 pokrajin.
12 Civilna zmogljivost za 
načrtovanje in izvajanje 
operacij 13077/11, poročilo 
o operativni oceni EUPOL 
Afghanistan, 11. oktober 2011.
18 Opažanja
Težave pri usklajevanju 
mednarodnih prizadevanj
22 
Sodišče je preučilo, ali je bila EUPOL 
dobro usklajena z drugimi prizadevanji 
EU, drugimi mednarodnimi deležniki in 
afganistanskimi organi.
Prizadevanja na evropski 
ravni, vendar brez celovitega 
evropskega pristopa
23 
V poročilu misije za ugotavljanje 
dejstev je bilo navedeno, da je bistveni 
dejavnik za uspeh misije to, da zago -
tovi enoten okvir za države članice 
s spodbujanjem „evropskega glasu” 
pri reformi policije v Afganistanu. 
V skupnem ukrepu Sveta o ustanovitvi 
EUPOL13 je bilo podobno navedeno, da 
bi misija morala po potrebi poskrbeti 
za usklajevanje, lajšanje in zagotavlja -
nje svetovanja v zvezi s projekti, ki jih 
izvajajo države članice in tretje države 
pod njihovo odgovornostjo. To se je 
izkazalo kot težavno predvsem iz razlo -
gov, ki so navedeni v nadaljevanju.
24 
Prvič, usklajevanje med EUPOL, poseb -
nim predstavnikom EU in delegacijo EU 
je bilo v začetku zelo šibko, čeprav so 
bile od leta 2010 s spremenjenim man -
datom dodatno razjasnjene njihove 
vloge in odgovornosti. Dodan je bil 
dodaten sklic na odgovornost vodje 
misije, ki „se […] usklajuje z drugimi 
akterji Unije na terenu […] [in mu po -
sebni predstavnik EU daje] smernice za 
lokalno politično delovanje.” Usklaje -
vanje znotraj EU se je dodatno izbolj -
šalo, ko je bila leta 2011 ustanovljena ESZD. Ta je zagotovila strukturiran 
usklajevalni mehanizem in povzročila 
nastanek mesta „ambasadorja z dvoj -
no nalogo” (hkrati posebni predstavnik 
EU in vodja delegacije EU).
25 
Drugi izziv je bilo dejstvo, da so države 
članice EU hkrati s tem, da so napotile 
uslužbence v EUPOL, še naprej izvajale 
svoje lastne ukrepe. Države članice so 
imele v sektorjih policije, kazenskega 
pregona in pravne države v Afgani -
stanu svoje prednostne dejavnosti. 
Pridružitev EUPOL namesto ohranjanja 
dvostranskih prizadevanj so včasih ra -
zumele kot izgubo nacionalnega vpliva 
in prepoznavnosti na terenu.
26 
EUPOL si je skozi čas močno prizadeva -
la, da bi svoje dejavnosti pri posame -
znih projektih usklajevala z državami 
članicami EU. Eden od primerov je bilo 
tesno sodelovanje med EUPOL in pro -
jektno skupino nemške policije.
27 
Nekatere države članice14 so sodelovale 
tudi pri vzporednih skupnih evropskih 
prizadevanjih, kot so evropske žandar -
ske sile (EGF)15. Države članice EU z žan -
darmerijskim modelom so torej imele 
več skupnega s pristopom evropskih 
žandarskih sil ali Natove misije uspo -
sabljanja v Afganistanu16 kot s civilnim 
policijskim delom, za katerega si je 
prizadevala EUPOL. Nekatere države 
članice EU, s predstavniki katerih so 
bili opravljeni pogovori, so menile, da 
je žandarmerijski model usposabljanja 
primernejši za afganistanske razmere 
na terenu.13 V Skupnem ukrepu 
o ustanovitvi EUPOL je 
določeno: „Svet in Komisija 
v skladu s svojimi 
pristojnostmi zagotovita 
usklajenost izvajanja tega 
skupnega ukrepa z drugimi 
zunanjepolitičnimi 
dejavnostmi Skupnosti 
v skladu s členom 3 Pogodbe. 
Svet in Komisija sodelujeta v ta 
namen.”
14 Francija, Italija, Nizozemska, 
Portugalska, Poljska in Španija.
15 Evropske žandarske sile 
(EUROGENDFOR) so 
večnacionalna policija, ki 
vključuje samo elemente 
policijskih sil z vojaškim 
statusom. Osredotočale so se 
predvsem na usposabljanje in 
svetovanje. Čeprav so bili 
njihovi strokovnjaki del 
nacionalnih misij, so svoje 
naloge opravljali v okviru 
strukture poveljevanja Natove 
misije usposabljanja 
v Afganistanu. Razmestitev 
v misijo evropskih žandarskih 
sil je maja 2011 dosegla 
največje število uslužbencev, 
približno 400, vse od takrat pa 
upada.
16 Natova misija usposabljanja 
v Afganistanu je izvedla 
obsežno pobudo za 
usposabljanje policije, ki je bila 
posebej prilagojena 
varnostnim razmeram na 
terenu. Na koncu leta 2011 je 
v Afganistanu upravljala 
23 krajev, na katerih je 
potekalo usposabljanje, 
s 778 izvajalci usposabljanja in 
2 825 pogodbenimi izvajalci, 
ki so zagotavljali podporne 
storitve.
19 Opažanja
EUPOL ima kljub svojim 
prizadevanjem omejene 
možnosti za vplivanje na 
glavne akterje
28 
Pri cilju EUPOL za izboljšanje poveza -
nosti in usklajevanja med mednarod-  
nimi akterji je misijo njena majhnost 
omejevala pri prevzemanju vodstva na 
tem področju. V primerjavi z Natovo 
misijo usposabljanja v Afganistanu je 
bila EUPOL manjši akter. Težko je kaj 
dosti vplivala na ta pomemben med -
narodni subjekt.
29 
Še en negativen dejavnik je bilo pre -
cej neuspešno delo Mednarodnega 
odbora za usklajevanje policije v Af -
ganistanu 17. V zadnjih trinajstih letih 
je pri podpori razvoju afganistanske 
policije sodelovalo več kot 37 različnih 
mednarodnih donatorjev. Večina je 
prispevala za Natovo misijo usposa -
bljanja v Afganistanu, EUPOL ali za 
obe. Zaradi zagotovitve skladnosti je 
bil leta 2007 ustanovljen Mednarodni 
odbor za usklajevanje policije v Afga -
nistanu, ki naj bi deloval kot osrednji 
organ za usklajevanje prizadevanj, 
povezanih s policijo. Čeprav je EUPOL 
zagotovila Mednarodnemu odboru za 
usklajevanje policije v Afganistanu ve -
like zmogljivosti in upravno podporo, 
je ta dosegel zelo omejene rezultate 
v smislu spodbujanja sodelovanja med 
člani mednarodne skupnosti. Medna -
rodni deležniki niso želeli, da bi se jih 
usklajevalo, in so Mednarodni odbor 
za usklajevanje policije v Afganistanu 
dojemali kot ambiciozno prizadevanje 
za to, da bi EU prevzela vodilno vlogo 
v sektorju policijskega dela. Poleg tega 
so bili nezadostni rezultati Mednaro -
dnega odbora za usklajevanje policije 
v Afganistanu vsekakor povezani 
s slabo zasnovanimi procesi, ki so ude -
leženim stranem povzročili dodatno 
breme, niso pa prinesli veliko količin -
sko opredeljivih izidov.30 
Sodišče je ugotovilo, da se je sodelova -
nje s subjekti, ki jih je ustanovil Nato, 
postopno izboljševalo. Oprijemljivi 
rezultati tega sodelovanja zajemajo 
varnostne ureditve za uslužbence 
EUPOL in sporazum o skupni ustanovi -
tvi odbora za poklicno usposabljanje, 
namenjenega razvoju in akreditaciji 
programov za usposabljanje policistov.
Podporne funkcije  
in usmerjanje s sedeža  
so se sčasoma izboljšali
31 
Sodišče je preučilo, ali so države člani -
ce EU in ESZD uvedle ustrezne prilago -
ditve mandata EUPOL v operativni fazi, 
ali poročanje EUPOL pošteno navaja 
njene dosežke ter kakšne podpore in 
usmerjanja je bila deležna.
Zmogljivosti za načrtovanje 
in poročanje so se izboljšale, 
vendar še vedno obstajajo 
pomanjkljivosti
32 
Sodišče je ugotovilo, da so države 
članice EU in ESZD pokazale dokajšnjo 
prožnost pri prilagajanju mandata 
EUPOL v skladu s spreminjajočimi se 
prednostnimi nalogami in razmerami 
na terenu.17 EUPOL je veliko prispevala 
k Mednarodnemu odboru za 
usklajevanje policije 
v Afganistanu, na primer tako, 
da je zagotavljala delovanje 
njegovega sekretariata. 
Mednarodni odbor za 
usklajevanje policije 
v Afganistanu je bil 
ustanovljen leta 2007, da bi 
deloval kot glavni mednarodni 
organ za usklajevanje 
mednarodnih organizacij, 
katerih delovanje je povezano 
s policijo.
20 Opažanja
33 
Odkar je Svet leta 2007 odobril prvi 
načrt delovanja (OPLAN), so bili ključni 
dokumenti načrtovanja štirikrat 
spremenjeni:
(a) leta 2008 je bila sprememba po-  
trebna zaradi nove zaveze Sveta, 
da bo podvojil število (na 400) 
mednarodnih strokovnjakov, dode -
ljenih misiji;
(b) sprememba leta 2010 je bila pred -
vsem posledica nove določitve 
pomembnosti prednostnih nalog, 
za katero se je odločil novi afgani -
stanski notranji minister, in posle -
dične zahteve, poslane EUPOL, kar 
je privedlo k delni uskladitvi osre -
dotočenosti misije s prednostnimi 
nalogami ministrstva18;
(c) glavno gonilo spremembe 
leta 2013 je bila zaveza mednaro -
dne skupnosti, da bo podpirala 
močne protikorupcijske ukrepe in 
okrepila pravno državo. Spremem -
ba je zajemala velik poudarek na 
profesionalizaciji afganistanske 
policije v skladu z dokumentom 
Ten‑Year Vision19;
(d) zadnja sprememba julija 2014 je 
bila predlagana, da bi bilo mogo -
če pripraviti potrebne operativne 
podrobnosti za postopno ukinjanje 
EUPOL do konca leta 2016 v skladu 
s Sklepom Sveta z dne 23. junija 
2014.
34 
EUPOL pri operativnem načrtovanju 
svojih dejavnosti prenaša strateške ci -
lje, ki so jih v načrtih delovanja določi -
le države članice EU, v izvedbeni načrt 
misije (MIP), v katerem so navedene 
posebne naloge za vsak cilj, mejniki za 
vsako nalogo in objektivno preverljivi 
kazalniki za vsak mejnik.35 
Sodišče je ugotovilo, da so pred letom 
2013 izvedbeni načrti misije vsebova -
li preveč mejnikov (do 600), zato jih 
vodstvo misije ni moglo uporabljati za 
njeno učinkovito usmerjanje. Sodišče 
je analiziralo najnovejše izvedbene 
načrte misije (za leti 2013 in 2014) in 
ugotovilo velike izboljšave v primerja -
vi s starejšimi načrti, vključno z zlasti 
dodajanjem informacij o ozadju dejav -
nosti, jasnejšimi povezavami med cilji, 
nalogami in mejniki ter navzkrižnimi 
sklicevanji med podobnimi dejav -
nostmi. Poleg tega kazalniki rezultatov 
niso dovolj temeljili na temeljiti oceni 
potreb ali niso bili dovolj povezani 
z operativnimi mejniki EUPOL. Nekateri 
kazalniki so bili osredotočeni na izlož -
ke namesto na izide20.
36 
Sodišče je ugotovilo, da sta se po -
stopno izboljševali tudi točnost in 
poštenost poročanja EUPOL, vendar 
EUPOL do konca leta 2014 še vedno ni 
pripravil enotne in izčrpne preglednice 
za spremljanje, s katero bi povezoval 
mejnike in s tem povezane dejavnosti 
ter sledil napredku in popravljalnim 
ukrepom21.18 Poudarek je bil zlasti 
namenjen razvoju 
obveščevalnih in kazensko 
preiskovalnih zmogljivosti.
19 Ten‑Year Vision  je dokument, ki 
ga je pripravilo afganistansko 
ministrstvo za notranje 
zadeve. V njem so določeni 
strateški ožji cilji, opisano pa je 
tudi želeno stanje 
afganistanske policije 
v desetih letih.
20 Izložki so blago in storitve, ki 
nastanejo pri dejavnosti ali 
projektu, izidi pa so koristi za 
ciljno skupino, ki so posledica 
izložkov dejavnosti ali 
projekta.
21 Vendar druge misije SVOP zdaj 
uporabljajo to orodje.
21 Opažanja
22 Za proračunske vidike, ki se 
nanašajo na izvajanje misij.
23 Sklep Sveta 2012/698/SZVP 
z dne 13. novembra 2012 
o postavitvi skladišča civilnih 
misij za krizno upravljanje 
(UL L 314, 14.11.2012, str. 25) 
zaradi hitre razmestitve 
opreme obstoječim in 
prihodnjim misijam za krizno 
upravljanje, krepitve 
zmogljivosti, zlasti 
s prizadevanjem, da se 
zagotovi hiter in stalen dostop 
do glavnih sredstev.Usmerjevanje in podporne 
funkcije sedeža: slabosti  
se obravnavajo
37 
ESZD in Komisija22 sta zadolženi za 
pripravo usmerjanja za misije SVOP . 
To usmerjanje bi moralo biti dovolj 
izčrpno in podrobno, da bi pomagalo 
misijam pri izvajanju njihovega manda -
ta in zagotavljalo, da lahko osebje, ki 
ima malo predhodnih izkušenj s po -
stopki misij, uspešno dela.
38 
Čeprav je ESZD pripravila približno 
50 konceptualnih dokumentov in 
smernic, pomembnih za dejavnosti 
EUPOL, so uslužbenci EUPOL v Kabulu 
izrazili pomisleke, da dokumentacija 
sicer zagotavlja osnovna navodila 
(opredelitve in teoretični vidiki), za 
praktične namene pa ni posebno ko -
ristna. Smernica o izvajanju referenč -
nih meritev na primer ne obravnava 
podrobno, kako ravnati v vsaki fazi, 
npr. kako izvesti pravilno oceno potreb 
ali analizo stanja. Prav tako ne vsebuje 
primerov ali predlog, ki bi olajšali izva -
janje predlagane metodologije.39 
Zlasti zanimiv je priročnik EUPOL za 
mentorstvo. Čeprav je mentorstvo ena 
od ključnih dejavnosti EUPOL, je mo -
rala misija pripraviti lastni priročnik za 
mentorstvo. Vendar je bilo to storjeno 
šele aprila 2013 v obliki zbirke obstoje -
čih konceptov, metodologij in najbolj -
ših praks, ki so prilagojene dejanskemu 
stanju, s katerim se soočajo mentorji 
EUPOL. ESZD je priročnik pozneje upo -
rabila za pripravo podrobne smernice 
za mentorstvo, ki je bila poslana vsem 
misijam SVOP .
40 
Ker misija ni imela standardiziranega 
usmerjanja SVOP , je morala sama raz -
viti smernice in postopke, namesto da 
bi se osredotočala na svoje temeljne 
dejavnosti. ESZD si zdaj prizadeva za 
odpravo teh pomanjkljivosti.
41 
ESZD in Komisija razmišljata tudi 
o možnosti, da bi dosegli večjo učin -
kovitost s centralizacijo podpornih 
nalog v okviru enotnega skupnega 
storitvenega centra. Ukvarjata se tudi 
z zamislijo o razvoju centraliziranih in 
integriranih sistemov za upravljanje 
informacij na področjih človeških virov, 
informacijske tehnologije in logistike, 
ki bi zajemali vse misije SVOP . Pričaku -
jejo se tudi odločitve o tem, ali bi v tak 
sistem zajeli skladišče civilnih misij za 
krizno upravljanje, ki je bilo postavlje -
no leta 201223. To bi lahko izboljšalo 
upravljanje sredstev obstoječih civilnih 
misij.
22 Opažanja
Učinek EUPOL: lokalni 
uspeh, vendar splošni 
pomisleki glede trajnosti
42 
Sodišče je preučilo, ali je EUPOL prispe -
vala k napredku nacionalne policije, 
ministrstva za notranje zadeve in 
izbranih kazenskopravnih institucij 
v okviru vsake od linij operacij, ali so 
dejavnosti spremljanja, mentorstva, 
usposabljanja in svetovanja dosegle 
načrtovane rezultate24 in v kakšni meri 
bodo ti rezultati trajnostni.
Pri dveh od treh linij operacij 
so bile izboljšave opaznejše
43 
Izboljšave so bile opaznejše pri prvih 
dveh od treh linij operacij EUPOL. Pri 
liniji operacij 1 (spodbujanje institucio -
nalne reforme ministrstva za notranje 
zadeve) je nacionalna policija dosegla 
bistven napredek k razvoju civilnega 
policijskega dela, vendar še vedno 
ostaja močno vojaška organizacija. 
Ministrstvo za notranje zadeve je sicer 
pripravilo številne izjave o notranji 
politiki, vendar so se do zdaj le redko 
izvajale po vsej državi. Vzpostavilo je 
in vzdržuje elektronsko podatkovno 
zbirko za upravljanje svojih številnih 
človeških virov ( Tashkeel ), vendar ima 
omejene zmogljivosti za popolno izko -
riščanje tega orodja, prožnost pri načr -
tovanju razmestitve pa bi bilo mogoče 
še izboljšati. Primanjkuje profesional -
nih javnih uslužbencev z ustreznimi 
upravnimi izkušnjami. Kljub podpori EUPOL se je pred nedavnim izkazalo, 
da v ministrstvu za notranje zadeve 
obstajajo vprašanja na področju ena -
kosti spolov in človekovih pravic. Na 
primer delež žensk v nacionalni policiji 
še vedno znaša le 2 %. Korupcija znot -
raj ministrstva in policije je še vedno 
velik problem, ki negativno vpliva na 
zaupanje javnosti.
44 
V zvezi z linijo operacij 2 (profesiona -
lizacija nacionalne policije) je bilo na 
osnovni ravni na nekaterih področjih 
delno uvedeno v skupnost usmerjeno 
policijsko delo, koncept, ki temelji na 
tem, da policija ustvarja vezi z drža -
vljani in tesno sodeluje z njimi. Kon -
cept je na splošno sprejet kot želeni 
vzorec za prihodnje policijsko delo 
v Afganistanu. Tudi policijsko delo na 
podlagi obveščevalnih podatkov je 
bilo sprejeto kot uspešno orodje za 
profesionalizacijo nacionalne poli -
cije, vendar se ne uporablja po vsej 
državi. Preučitev podatkov o kaznivih 
dejanjih kaže, da imajo preiskovalci 
afganistanske kriminalistične policije 
omejeno zmogljivost za preiskova -
nje in odkrivanje kaznivih dejanj. 
Tehnične zmogljivosti in vodstvene 
sposobnosti v oddelku za preiskova -
nje kaznivih dejanj ostajajo premalo 
razvite, predvsem zaradi premajhne 
izmenjave informacij in neustreznega 
usposabljanja. Odnosi med policisti 
in tožilci so pogosto šibki in neuspe -
šni. Mednarodna skupnost spodbuja 
nacionalno policijo in generalnega 
državnega pravobranilca k institucio -
nalnemu in operativnemu sodelovanju 
in ju pri tem podpira. Na splošno se je 24 Merila, uporabljena pri oceni, 
temeljijo na kazalnikih EUPOL 
za izvedbo mandata in, kolikor 
je mogoče, na obstoječi anketi 
tretje strani o tem, kako 
javnost zaznava afganistansko 
nacionalno policijo.
23 Opažanja
raven sodelovanja izboljšala, toda šte -
vilo primerov, ki jih policija posreduje 
generalnemu državnemu pravobranil -
cu, ostaja nizko. Policija je dokazala, 
da zmore profesionalno izvajati velike 
operacije (zagotovitev varnega okolja 
za izvedbo nedavnih volitev je bila 
izjemen dosežek), vendar je še vedno 
potrebna pomoč pri vsakodnevnem 
policijskem delu, zlasti pri učinkovitosti 
odzivanja. Obstoj nacionalnih policij -
skih klicnih centrov, povezanih z ope -
rativnimi centri, se na splošno priznava 
kot pomemben mejnik na poti k izbolj -
šanju poveljevanja in nadzora v okviru 
policije. Zmogljivosti za usposabljanje 
so ocenjene kot uspešne, vendar na 
tem področju ostaja še veliko izzivov, 
vključno z vzpostavitvijo akademij, ki 
so od pred kratkim izključno v afgani -
stanskem upravljanju, kot specializira -
nih centrov odličnosti.
45 
Linija operacij 3 (povezovanje nacio -
nalne policije z reformo pravosodnega 
sektorja) je bila področje, na katerem 
je EUPOL najtežje pokazala rezultate. 
Vendar je pri tem treba upoštevati, da 
je bila podpora mednarodne skupnosti 
omejena. Čeprav se je splošna zmoglji -
vost ministrstva za pravosodje in urada 
generalnega državnega pravobranilca 
povečala, njun institucionalni razvoj 
ovirajo varnostne razmere in napadi 
uporniških skupin25, pomanjkanje pro -
fesionalnosti, neustrezno usposobljeni 
tožilci in korupcija. Sodelovanje med 
policijo in tožilci ostaja omejeno, na 
institucionalni in individualni ravni pa 
ostajajo številni izzivi in vrzeli, pred -
vsem v zvezi s pregonom korupcije 
med visokimi uradniki. V Afganistanu 
je še vedno težko zaščititi in uveljavljati 
pravice obtožencev in osumljencev. Pri pripravi, sprejemanju in uveljavljanju 
kazenske zakonodaje je bilo doseže -
nega nekaj napredka, vendar še vedno 
niso izpolnjene osnovne mednarodne 
zahteve na področjih pravne drža -
ve, boja proti korupciji in človekovih 
pravic.
EUPOL je bil večinoma 
uspešen pri dejavnostih, 
povezanih z usposabljanjem, 
manj pa pri mentorstvu  
in svetovanju; projekti  
niso veliko prispevali  
k ciljem misije
46 
Prispevek EUPOL k usposabljanju po -
licistov je večplasten. EUPOL je razvila 
pristop usposabljanja za izvajalce 
usposabljanj in izvedla tečaje usposa -
bljanja za nacionalno policijo, hkrati 
pa je bila mentor za področje usposa -
bljanja afganistanskemu ministrstvu 
za notranje zadeve in vodstvu nacio -
nalne policije. In nazadnje, ustanovila 
je akademijo za policijsko osebje26, ki 
je stalen namensko zgrajen objekt za 
usposabljanje, ter pripravila programe 
za usposabljanje.25 Leta 2012 je bilo ubitih 
57 tožilcev.
26 Akademija za policijsko osebje 
in akademija za obvladovanje 
kriminala.
24 Opažanja
47 
Konec leta 2008 je EUPOL začela 
krepiti komponento usposabljanja in 
jo razvijati v temelj svoje dejavnosti. 
Do konca leta 2014 je razvila in izvedla 
približno 1 400 tečajev usposabljanja 
za približno 31 000 tečajnikov. Sodišče 
je pri obisku Kabula pridobilo dokaze, 
da so dejavnosti EUPOL, povezane 
z usposabljanjem, prispevale k profe -
sionalizaciji nacionalne policije. Tečaji 
so bili ustrezni in so obravnavali velike 
izobraževalne vrzeli. EUPOL se je ciljno 
usmerila na višje policijske uradnike, 
ki jih drugi mednarodni organi niso 
pokrivali, in z vključitvijo elementov 
civilnega policijskega dela v usposa -
bljanje šefov nacionalne policije zago -
tovila dejansko dodano vrednost EU. 
Poleg tega je pristop usposabljanja za 
izvajalce usposabljanj spodbujal lastno 
odgovornost Afganistana in izboljšal 
trajnost dejavnosti usposabljanja.48 
Ustanovitev akademije za policijsko 
osebje je bila mejnik pri prenosu 
sistema policijskega izobraževanja 
na afganistansko vodstvo. Leta 2010 
je EUPOL, usklajeno z Natovo misijo 
usposabljanja v Afganistanu in projek -
tno skupino nemške policije, začela 
pogovore z ministrstvom za notra -
nje zadeve o konceptu akademije za 
policijsko osebje. Vsi udeleženi so se 
strinjali, da je treba vzpostaviti akade -
mijo za policijsko osebje kot platformo 
za izvedbo nadaljnjega usposabljanja 
policistov na strateški, operativni in 
taktični ravni. Po opravljeni študiji 
izvedljivosti je EU avgusta 2010 pre -
dlagala usklajen ukrep, pri katerem bi 
(a) EUPOL v skladu s svojim mandatom 
pripravila programe za usposabljanje 
in tečaje za novo akademijo ter  
(b) delegacija EU in služba za instru -
mente zunanje politike financirali 
objekte za usposabljanje in zagotovili 
projektno upravljanje v okviru uredbe 
o instrumentu za stabilnost27. Projekt 
se je izvajal kot nujen in akademija je 
bila končana januarja 2014 s končnimi 
stroški v višini 7,3 milijona EUR.27 Uredba (ES) št. 1717/2006 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 15. novembra 2006 
o vzpostavitvi instrumenta za 
stabilnost (UL L 327, 
24.11.2006, str. 1).Fotografija 2EUPOL in afganistanska policija
Vir: EUPOL.

25 Opažanja
49 
Glede programov za usposabljanje so 
bili izvajalci usposabljanja iz nacional -
ne policije zavezani delu z obstoječimi 
programi in njihovemu nadaljnjemu 
razvoju. Vendar pa so nekateri izvajalci 
usposabljanj opozorili, da bi morali biti 
programi bolje prilagojeni afganistan -
skim razmeram in vsebovati teme, kot 
so islamsko pravo in lokalni običaji, 
ter praktične primere iz vsakdanjega 
življenja v Afganistanu. Nekateri vodje 
usposabljanj so tudi priznali, da so iz -
pustili nekatere zadeve, kot so korupci -
ja, človekove pravice in enakost spolov, 
ki so jih opisali kot „nepotrebne” ali 
„občutljive”.50 
EUPOL ni opravila celovitega vred -
notenja rezultatov, pridobljenih 
z dejavnostmi mentorstva in svetova -
nja. Vendar so bili pri reviziji najdeni 
dokazi, da je EUPOL z mentorstvom 
in svetovanjem prispevala k izbolj -
šanju poklicnih spretnosti in znanja 
posameznikov, zaposlenih v ustreznih 
afganistanskih institucijah (nacionalna 
policija, ministrstvo za notranje zadeve 
in ministrstvo za pravosodje). Ugotov-  
ljeno je bilo, da je EUPOL z nekaterimi 
izjemami pokrivala položaje na afga -
nistanskih ministrstvih in v nacionalni 
policiji skladno in ustrezno z manda -
tom misije.
51 
V okviru 3  so primeri značilnih dejav -
nosti mentorstva, svetovanja in sprem-  
ljanja, ki jih je izvajala EUPOL.
Primeri dejavnosti mentorstva, svetovanja in spremljanja
Primer 1 – Svetovanje EUPOL na ministrstvu za pravosodje
V okviru linije operacij 3 (povezovanje nacionalne policije s širšim pravosodnim sistemom) je strokovnjak  
EUPOL zagotovil podporo vodji enote za kazensko pravo v zakonodajnem oddelku afganistanskega ministr -
stva za pravosodje, da bi izboljšali zmogljivosti in dosegli rezultate na naslednjih področjih:
 οpriprava zakonodaje;
 οpodpora vlogi mentoriranca v sekretariatu za boj proti kaznivim dejanjem ugrabitve in trgovine z ljudmi;
 οanaliza potreb mentorirančevega oddelka ter organizacija usposabljanj in delavnic;
 οpredstavitve mednarodnih zakonov in študij s primerjavami s tujimi pravnimi sistemi.
Primer 2 – Mentorstvo EUPOL na akademiji za policijsko osebje
Vodstvu akademije za policijsko osebje, ki zagotavlja in razvija usposabljanje za afganistansko nacionalno 
policijo, še vedno zelo primanjkuje vodstvenih spretnosti in znanja. V času revizije, ki jo je izvedlo Sodišče, je 
uslužbenec EUPOL svetoval in bil mentor poveljniku akademije za policijsko osebje zaradi izboljšanja strate -
ških vodstvenih in načrtovalnih spretnosti in znanja.Okvir 3
26 Opažanja
52 
Vendar pa so obstajale tudi bistvene 
pomanjkljivosti. Izbor položajev, za 
katere je potekalo mentorstvo, ni bil 
ustrezno dokumentiran v mentorskih 
spisih. Pri reviziji ni bilo v nobenem 
od šestih pregledanih spisov najdeno 
strukturirano pojasnilo z navedbo 
razlogov za izbiro določenega men -
toriranca. Zato je težko s kakršno koli 
gotovostjo ugotoviti, ali je EUPOL cilj -
no usmeril mentorstvo, spremljanje in 
svetovanje na najbolj ustrezne položa -
je. Izvedena tudi ni bila analiza zazna -
nih vrzeli v afganistanskih zmogljivo -
stih niti ni bil nato pripravljen načrt za 
obravnavo specifičnih slabosti.
53 
Doseganje oprijemljivih rezultatov pri 
mentorstvu in svetovanju je zapleten 
in dolgotrajen proces, na katerega 
vplivajo tudi zunanji dejavniki, kot so 
težke varnostne razmere, pogoste me -
njave afganistanskih uradnikov in rota -
cija mentorjev EUPOL28 (glej okvir 4 ).54 
EUPOL kljub redni rotaciji svojih 
mentorjev ni sistematično vzpostavila 
jasnih in doslednih postopkov predaje, 
da bi zagotovila gladek potek dejav -
nosti ter izogibanje vrzelim in odda -
ljevanjem od teme, ki bi lahko ogrozili 
odnose pri mentorstvu. Sodišče je 
ugotovilo, da je bila predaja močno 
odvisna od posameznega mentorja in 
da sta jo pogosto ovirala pozen prihod 
novega mentorja in postopkovna 
nedoslednost.
Značilni izzivi, s katerimi so se srečevali svetovalci EUPOL
Primer 1 – Rotacija nacionalnih uslužbencev
Eden od ključnih ciljev EUPOL je spodbujanje afganistanskih prizadevanj za izboljšanje tehnik in postopkov 
kazenskih preiskav. Vendar so revizorji Sodišča ugotovili, da je trajna prizadevanja resno ogrožalo hitro menja -
vanje uslužbencev oddelka za preiskovanje kaznivih dejanj na ministrstvu za notranje zadeve. V času revizije, 
ki jo je izvedlo Sodišče, je bilo 15 mentorirancev EUPOL v hitrem zaporedju zamenjanih iz različnih razlogov, 
med drugim zaradi politično motiviranih menjav uslužbencev.
Drug primer je mentorstvo, zagotovljeno policijskemu okrožju 4 v Kabulu v okviru projekta Phoenix. Projekt je 
eno od vodilnih prizadevanj EUPOL, ki spodbuja afganistansko sprejemanje načel in praks civilnega policijske -
ga dela. V tem policijskem okrožju je bil poveljujoči častnik v letu in pol petkrat zamenjan.
Primer 2 – Ohranjanje skladnosti tem mentorstva in svetovanja s cilji misije
Revizija je potrdila težave, s katerimi se soočajo mentorji EUPOL, ko skušajo potek ur, v katerih opravljajo men -
torstvo, ohraniti skladen s cilji izvedbenega načrta misije. Čeprav so bili cilji ustrezno navedeni v posameznih 
načrtih mentorstva, se je pri urah, v katerih se je opravljalo mentorstvo, pogosto zašlo s teme zaradi delovne 
obremenitve mentoriranca, njegovih osebnih težav, prošenj za storitve ali usluge, pritožb zaradi različnih 
zadev ali preprosto pomanjkanja interesa ali časa.Okvir 428 Po statističnih podatkih EUPOL 
je povprečni čas razmestitve 
mentorja EUPOL v obdobju 
2008–2013 trajal 12,5 meseca.
27 Opažanja
Primera projektnih dejavnosti
Primer 1
Za obravnavo problema, da nacionalna policija pogosto krši pravice otrok in slabo ravna z njimi, je EUPOL 
sprožila pripravo paketa usposabljanja o pravicah otrok in policijskem delu, ki sta ga sestavljala brošura in izo -
braževalni video. Cilj paketa je bil vključiti osnovna načela človekovih pravic s praktičnimi primeri spoštovanja 
in zaščite otrok v usposabljanje uslužbencev nacionalne policije po vsej državi. Brošura je bila objavljena v da -
rijskem in paštunskem jeziku (90 000 izvodov) ter v angleškem in darijskem jeziku (10 000 izvodov). Enourni 
video je temeljil na štirih zgodbah v Afganistanu. Skupni strošek je znašal 100 000 EUR.
Primer 2
EUPOL je januarja 2014 organizirala konferenco in delavnice o policijskem delu na podlagi obveščevalnih 
podatkov. Dejavnost je bila namenjena vodstvenim uslužbencem okrožnih policijskih uradov v mestu Kabul. 
Obravnavane teme so bile izbrane zaradi ozaveščanja in vključevanja strategij policijskega dela na podlagi 
obveščevalnih podatkov v vsakodnevno policijsko prakso. Proračun za to dejavnost je znašal 12 000 EUR.Okvir 555 
Podrobno beleženje ur, v katerih se 
opravlja mentorstvo, v dnevnike je 
eno od glavnih orodij za zagotavljanje 
odgovornosti in merjenje uspešnosti 
dejavnosti spremljanja, mentorstva in 
svetovanja. Pri reviziji je bilo ugotovlje -
no, da so mentorji EUPOL sistematično 
beležili v dnevnike, vendar nedosle -
dno. Poleg tega dnevniki niso bili orga -
nizirani glede na časovno opredeljene 
mejnike, kar bi omogočalo resnično 
merjenje napredka.
56 
V zvezi s tem priročnik EUPOL za men -
torstvo, uveden aprila 2013, vsebuje 
določbe, ki lahko s pravilno uporabo 
privedejo do povečanja preglednosti, 
odgovornosti in doslednosti. Vendar 
pa je bilo v času revizije še prezgodaj, 
da bi lahko zaznali resničen napredek 
pri ocenah potreb in izboru mentori -
rancev, poročanju o napredku, spre -
mljanju, predajah ali vrednotenju.57 
Pri projektih, ki jih je izvajal EUPOL, je 
večinoma šlo za majhne dobavne po -
godbe in pogodbe o obnovi, konferen -
ce in delavnice. Sodišče je ugotovilo, 
da je bila večina preučenih projektov 
sicer na splošno usklajena z manda -
tom misije in načeloma koristna zanj, 
vendar je bila običajna praksa, da so 
posamezni mentorji EUPOL predlagali 
projekte na določenem interesnem 
področju, ne da bi uporabili pristop 
sistematične ocene potreb.
58 
Toda posamezni projekti so k ciljem 
misije prispevali le v manjšem obsegu. 
EUPOL je pri načrtovanju projektov na -
menila premalo pozornosti potrebi po 
celovitem pristopu, v okviru katerega 
bi projekti z močno povezavo s posa -
meznimi mejniki iz izvedbenega načrta 
misije prispevali k doseganju ciljev 
misije. Poleg tega EUPOL ni razvila 
projektov na podlagi logičnega okvira, 
ki bi omogočal enostavno ugotavljanje 
ožjih ciljev, ciljev, dejavnosti, izložkov, 
izidov in učinkov (glej okvir 5 ).
28 Opažanja
59 
Izvedba projektov je trpela zaradi 
notranjih dejavnikov, zlasti razdroblje -
nosti, okornih postopkov oddaje javne -
ga naročila, pomanjkanja strokovnega 
znanja o projektnem upravljanju, 
netočnih tehničnih specifikacij in hitre 
rotacije osebja EUPOL. Tudi zunanji de -
javniki, kot so nezanesljivost pogodbe -
nikov, nestabilne razmere na trgu ter 
nestanovitne lokalne in varnostne raz -
mere, so močno škodovali uspešnosti 
projektov. Posledično so bile v obdob -
ju od leta 2011 do leta 2014 stopnje 
izvrševanja proračuna nizke (približno 
43 %) in veliko javnih naročil je bilo 
preklicanih zaradi netočnih tehničnih 
specifikacij. EUPOL je vsako leto izved -
la povprečno 45 projektov s proračuni 
v višini približno 40 000 EUR. Civilna 
zmogljivost za načrtovanje in izvajanje 
operacij in EUPOL sta pred kratkim 
preučili številne projekte in v njih 
poiskali izkušnje za prihodnost, kar je 
privedlo do metodoloških izboljšav29.
60 
Civilna zmogljivost za načrtovanje in 
izvajanje operacij je zaradi poeno -
stavitve javnih naročil odobrila, da 
se od 29. januarja 2013 uporabljajo 
prožni postopki. To omogoča, da se 
kot standarden uporablja postopek 
s pogajanji s samo eno ponudbo30. 
Zaradi spremembe se je močno pove -
čal odstotkovni delež postopkov, pri 
katerih je bila podpisana pogodba, 
saj se je z 61 % v letu 2012 povečal na 
74 % v letu 2013. Vseeno pa analiza 
statističnih podatkov o javnih naročilih 
kaže, da je odstotkovni delež preklica -
nih postopkov ostal na 24 %, predvsem 
zaradi primerov, ko ni bila prejeta no -
bena ponudba, ko so ponujeni zneski 
presegali proračun ali ponudbe niso 
bile tehnično ustrezne.Predpogoji za trajnost 
dosedanjih dosežkov  
še niso vzpostavljeni
61 
Nacionalna policija je v obdobju, ki ga 
je zajela revizija, dosegla očiten napre -
dek. Del tega napredka je nedvomno 
mogoče pripisati EUPOL, ki je ena od 
glavnih mednarodnih organizacij na 
terenu. Vendar pa je bilo s strateškim 
pregledom31, ki ga je opravila sama 
ESZD, ugotovljeno, da so v sektorjih 
policije in pravosodja še vedno priso -
tne sistemske slabosti, vključno z ne -
ustreznim institucionalnim razvojem, 
delno neuspešnim pravnim okvirom 
in omejeno zmogljivostjo posameznih 
uslužbencev. Politični vpliv, korupcija 
in neizogibna osredotočenost poli -
cijskega dela na boj proti uporniškim 
skupinam zaradi izboljšanja slabih 
splošnih varnostnih razmer še naprej 
ovirajo nadaljnji institucionalni razvoj 
kazenskopravnega sektorja kot celote. 
To lahko vpliva na trajnost do zdaj 
doseženega napredka.
62 
Proračun Afganistana za leto 2014 je 
znašal približno 7,6 milijarde USD, od 
tega pa naj bi bilo približno 4,8 mili -
jarde USD, torej približno 60 % celote, 
zagotovljene z nepovratnimi sredstvi 
donatorjev. Odobrena velikost afga -
nistanske vojske in policije je 352 000 
uslužbencev. Za zmanjšanje stroškov 
vzdrževanja teh sil namerava Nato do 
leta 2017 število zmanjšati na 228 500, 
če bodo to dovoljevale varnostne raz -
mere. Vendar pa analitiki32 menijo, da 
bosta v verjetnih varnostnih razmerah 
v obdobju 2015–2018 afganistanska 
vojska in policija potrebovali skupne 
varnostne sile s približno 373 000 člani 
osebja.29 Ker so bile metodološke 
spremembe uvedene šele 
pred razmeroma kratkim 
časom, Sodišče še ne more 
oceniti njihove uspešnosti.
30 Sodišče je v svojem Posebnem 
poročilu št. 18/2012 – Pomoč 
Evropske unije Kosovu za 
krepitev pravne države 
priporočilo, naj ESZD in 
Komisija pregledata postopke 
oddaje javnega naročila, da se 
zagotovi, da ustrezajo 
operativnim potrebam misije 
SVOP ( http://eca.europa.eu ).
31 ESZD, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan , 13. december 
2013.
32 Centre of Naval Analyses, 
Independent Assessment of the 
Afghan National Security 
Forces , Washington, 
januar 2014.
29 Opažanja
63 
Po navedbah ESZD33 86 % proračuna 
ministrstva za notranje zadeve in na-  
cionalne policije zagotavljajo medna -
rodni donatorji, zato je trajnost v sek -
torju policijskega dela močno odvisna 
od podpore mednarodne skupnosti.
64 
Za dejavnosti usposabljanja je mogo -
če pričakovati, da bodo srednjeročno 
trajnostne, če se lokalne razmere ne 
bodo močno poslabšale. EUPOL si je 
zelo prizadevala, da bi afganistansko 
vodstvo čedalje bolj pritegovala v raz-  
voj tečajev usposabljanja in upravlja -
nje policijskih akademij. Zato EUPOL 
sicer še vedno sodeluje pri spremljanju 
usposabljanja v akademijah, vendar so 
afganistanski organi v veliki meri prev -
zeli načrtovanje, izvajanje in nadaljnje 
spremljanje dejavnosti usposabljanja. 
Kljub temu pa je trajnost usposablja -
nja večinoma odvisna od tega, ali 
bodo afganistanski organi še naprej 
razvijali dejansko lastno odgovornost. 
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da bo 
dolgoročna trajnost dejavnosti policij -
skih akademij ogrožena, če ne bosta 
okrepljeni upravna zmogljivost in 
finančna avtonomija akademij. Čeprav 
je ministrstvo za notranje zadeve 
podpisalo memorandum o soglasju, 
s katerim je privolilo, da bo nosilo 
operativne stroške delovanja obeh 
akademij34, pa se obotavlja pri dode -
litvi zadostnih finančnih sredstev, kar 
povzroča težave pri obravnavi logistič -
nih zadev in tekočih stroškov.65 
Trajnost izidov, ki jih EUPOL dosega 
z dejavnostmi mentorstva in projek -
ti, je močno odvisna tudi od lastne 
odgovornosti Afganistana, razvoja 
sinergij med različnimi dejavnostmi 
ter nazadnje od prizadevanj v zvezi 
z nadaljnjim spremljanjem in vrednote -
njem. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da 
ta vprašanja niso bila dovolj vključena 
v načrte mentorstva ali sistematično 
obravnavana v zgodnjih fazah načrto -
vanja dejavnosti.
Zapuščina EUPOL: 
postopno ukinjanje  –  
kaj je na vrsti zdaj?
66 
Sodišče je preučilo, ali sta ESZD in 
Komisija ustrezno pripravili postopno 
ukinjanje EUPOL v skladu s celovitim 
načrtom, v katerem je, prvič, upošte -
vana splošna strategija EU in drugih 
akterjev/donatorjev ter so, drugič, 
obravnavana vprašanja, povezana 
z likvidacijo sredstev.33 ESZD, Revised Concept of 
Operations for EUPOL 
Afghanistan , junij 2014.
34 Akademiji za policijsko osebje 
in obvladovanje kriminala.
30 Opažanja
Načrtovanje izhodne 
strategije dobro napreduje, 
toda potrebno je dodatno 
delo
67 
ESZD in Komisija sta junija 2013 pripra -
vili skupni delovni dokument služb35, 
v katerem sta predstavili dejavnosti EU 
in preostale s tem povezane izzive, pa 
tudi številne možnosti za podporo EU 
po letu 2014, o katerih je treba premis -
liti. Decembra 2013 je ESZD izdala stra -
teški pregled36, ki je bil v bistvu sinteza 
samoocene, ki jo je novembra 2013 
izvedla EUPOL37. Misija je ocenila, da 
je za povprečno stopnjo izvajanja 
objektivno preverljivih kazalnikov do 
konca leta 2014 mogoče pričakovati, 
da bo znašala 60 %38. Glede napredka 
nacionalne policije je bil zaključek oce -
ne, da bi bilo mogoče nekatere naloge, 
ki se izvajajo v okviru treh linij opera -
cij EUPOL, prenesti na afganistanske 
organe, zlasti dejavnosti, povezane 
z usposabljanjem, toda večino nalog bi 
morali prevzeti in na njih graditi organi 
EU ali drugi akterji.
68 
Junija 2014 se je Svet odločil39, da bo 
podaljšal mandat EUPOL do konca 
leta 2016. Poleg tega je ponovil, da 
je EU zavezana celovitemu pristopu, 
vključno z izvedbenim načrtom, ki bi 
mu morale slediti institucije in države 
članice EU.69 
V tem okviru sta 23. junija 2014 vodja 
delegacije EU v Kabulu (hkrati posebni 
predstavnik EU v Afganistanu) in vodja 
EUPOL pripravila skupen dokument40 
o krepitvi urada posebnega predstav -
nika EU, da bi se gradilo na dosežkih 
EUPOL v sektorjih pravosodja in prav -
ne države. V dokumentu so bila opre -
deljena področja, na katerih bi lahko 
po izteku mandata EUPOL deloval urad 
posebnega predstavnika EU. Glavni 
predlog se je nanašal na imenovanja 
na funkcije v uradu velikega števila 
mednarodnih in nacionalnih strokov -
njakov z zadolžitvami, omejenimi na 
raven strateškega/političnega dialoga.
70 
Vzporedno sta ESZD in Komisija 
v večletnem okvirnem programu za 
obdobje 2014–2020 predlagali, naj 
bosta policijsko delo in pravna država 
eden od štirih ključnih sektorjev. Pri 
reviziji sta se jasno pokazala glavna 
pomisleka v zvezi s tem dokumentom 
načrtovanja. Prvič, v večletnem okvir -
nem programu je pravilno navedeno, 
da lahko EU gradi na podlagi, ki jo je 
v sektorju vzpostavila misija SVOP (EU -
POL), vendar predlagani kazalniki re -
zultatov niso povezani z izidi EUPOL na 
področju civilnega policijskega dela, 
pač pa nanje vplivajo predvsem zuna -
nji dejavniki (kot so varnostne razmere 
in vojaški spopadi). Kazalnik „število 
mrtvih v oboroženih spopadih  – civilne 
žrtve” je na primer zelo splošen način 
za merjenje pričakovanega rezultata, ki 
je krepitev zmogljivosti afganistanske 
policije za vzdrževanje in ohranjanje 
varnosti v Afganistanu. Mogoče bi 
bilo trditi, da so smrti v oboroženih 
spopadih tudi vsakodnevna posledica 
večinoma vojaških operacij, ki se bodo 
v Afganistanu morda dogajale tudi 
v prihodnje, zato te smrti niso točen 
kazalnik zmogljivosti nacionalne polici -
je za civilno policijsko delo.35 ESZD, EU action to support 
efforts in strengthening civilian 
policing and rule of law post 
2014 , 14. junij 2013.
36 ESZD, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan , 13. december 
2013.
37 EUPOL, CMPD tasking paper , 
11. november 2013.
38 Po navedbah v dokumentu se 
na koncu leta 2014 za stopnjo 
izvajanja pri ciljih in nalogah 
pričakuje, da bo povprečno 
znašala 60 % in da se bo gibala 
med 31 % in 85 %.
39 Svet Evropske unije, Sklepi 
Sveta o Afganistanu, 23. junij 
2014. Mandat EUPOL je bil 
uradno podaljšan 
17. decembra 2014 s Sklepom 
Sveta 2014/922/SZVP.
40 Reinforcement of the EU Special 
Representative Office with 
a view of building upon EUPOL 
Afghanistan achievements in 
the sectors of Justice and rule of 
law, 23. junij 2014.
31 Opažanja
71 
Drugič, ESZD ima načeloma omejene 
možnosti za financiranje razvojne 
pomoči v Afganistanu v prihajajočem 
obdobju. Po eni strani za Afganistan 
zaenkrat ni mogoče uporabiti instru -
menta proračunske podpore. Po drugi 
strani ESZD meni, da pristop, ki temelji 
na projektih, ni optimalen zaradi 
težav pri pridobivanju upravičencev 
in velikega upravnega bremena, ki 
nastane z upravljanjem projektov. 
Zato namerava ESZD v sektorju pravne 
države v Afganistanu nameniti pred -
nost uporabi instrumenta skrbniških 
skladov, zlasti LOTFA41. Uporaba LOTFA 
kot glavnega sredstva financiranja af -
ganistanskega sektorja pravne države 
pa bi imela dve pomanjkljivosti, ki ju je 
treba upoštevati: (a) LOTFA so v prete -
klosti zaradi nepravilnega upravljanja 
sredstev in premajhne preglednosti 
močno kritizirali vsi donatorji, tudi 
EU, ki se je odločila začasno ustaviti 
svoja plačila skladu, ter (b) LOTFA je 
imela do zdaj zelo omejene izkušnje 
z vzpostavljanjem zmogljivosti v sek -
torju. Čeprav je leta 2011 faza IV LOTFA 
zajela steber razvoja zmogljivosti na 
področju civilnega policijskega dela, 
se je skrbniški sklad ves čas svojega 
obstoja uporabljal skoraj izključno kot 
mehanizem za izplačilo plač. Leta 2013 
je bil na primer od proračuna v viši -
ni 524 milijonov USD znesek v višini 
506 milijonov USD namenjen policij -
skim plačam. Dejansko je bilo manj 
kot 3,5 % namenjenega vzpostavljanju 
zmogljivosti in drugim projektom. Celo 
če se bo v prihodnosti delež proračuna 
LOTFA, ki je namenjen vzpostavlja -
nju zmogljivosti, povečal, je sklad še 
vedno strukturiran okrog kritja tekočih 
stroškov nacionalne policije, ne pa 
vzpostavljanja zmogljivosti.Likvidacija: potreben je 
usklajen in strukturiran 
pristop
72 
ESZD in Komisija sta razvili postopek 
in smernice za zaključevanje operacij 
SZVP . V skladu s temi smernicami mora 
EUPOL predložiti načrte zaključevanja 
v odobritev Komisiji šele tri mesece 
pred odobrenim koncem operacij. Tako 
pozna predložitev teh dokumentov 
je tvegana. Obdobje od leta 2014 do 
konca leta 2016 bo zelo pomembno iz 
dveh razlogov. Prvič, misija se bo v le -
tih 2015 in 2016 močno zmanjšala. Kot 
je opozorila tudi služba Evropske Komi -
sije za notranjo revizijo42, zmanjševanje 
misije zaradi postopnega ukinjanja 
pomeni večje tveganje za kontrolno 
okolje, predvsem zaradi zmanjšanja 
števila uslužbencev, ki zasedajo glavne 
kontrolne funkcije, izgube motivacije 
uslužbencev, izgube strokovnega zna -
nja in pritiska, da se preostali proračun 
za javna naročila porabi pred koncem 
mandata. Drugič, vrednost zadevnih 
sredstev je znatna. Zato je pomembno, 
da se EUPOL pri načrtovanju likvidacije 
ustrezno usklajuje in da se načrtovanje 
začne dovolj zgodaj43.41 LOTFA je skrbniški sklad, ki ga 
je leta 2002 ustanovil UNDP. 
Skoraj izključno se je 
uporabljal kot mehanizem  
za usklajevanje prispevkov 
donatorjev za plačevanje 
osebnih prejemkov 
afganistanske nacionalne 
policije.
42 Revizijsko poročilo službe  
za notranjo revizijo o Službi  
za instrumente zunanje 
politike – kontrolna strategija, 
24. 7. 2014.
43 EUPOL je že septembra 2013 
dobila odobritev Službe za 
instrumente zunanje politike, 
da lahko proda dva rabljena 
električna generatorja. Poleg 
tega je podarila šest vozil 
delegaciji EU in dve uradu 
Generalnega direktorata za 
humanitarno pomoč in civilno 
zaščito v Afganistanu.
32 Opažanja
44 19 avtomobilov je bilo 
kupljenih leta 2006, eden 
leta 2007, 124 leta 2008 in 
10 leta 2012.73 
EUPOL uporablja računovodenje na 
podlagi plačil; njegova sredstva, oce -
njena na podlagi nakupne cene, skupaj 
znašajo 49,6 milijona EUR. Po vrednosti 
so najpomembnejša sredstva oklepna 
vozila (25,2 milijona EUR) ter informa -
cijsko tehnološka in varnostna oprema 
(15,4 milijona EUR), ki jim sledijo stavbe 
v kompleksu EUPOL (4,8 milijona EUR). 
Navedena vrednost tovrstnih sredstev 
(avtomobili, informacijska tehnologija 
itd.) po nakupnih cenah seveda ne 
odraža njihove dejanske vrednosti.
74 
Po podatkih v popisu inventarja EUPOL 
je v Afganistanu 14644 oklepnih vozil, 
od katerih so bila samo nekatera 
v uporabi. Povprečna prevožena razda -
lja teh vozil je bila 22 700 km. V popi -
su inventarja EUPOL je samo sedem 
vozil uvrščenih med „nedelujoča”, 11 
pa med „rabljena”. Ostala so uvršče -
na v kategorijo „v dobrem stanju” ali 
„nova”.
75 
EUPOL je odgovorna za to, da razišče 
možnosti za prenos vozil na organe EU 
ali ambasade držav članic ali podaritev 
vozil drugim mednarodnim organiza -
cijam, razmeščenim v Afganistanu. Od -
govorna je tudi za izvedbo potrebnih 
upravnih postopkov za izvoz sredstev, 
ki jih ni mogoče prenesti znotraj Af -
ganistana. Zato je bistveno, da civilna 
zmogljivost za načrtovanje in izvajanje 
operacij tesno – in veliko pred koncem 
mandata – sodeluje z misijo, da zago -
tovi, da bo odtujitev sredstev gladko 
potekala in da sredstva ne ostanejo na 
zalogi na način, ki vključuje tveganja.76 
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da se 
ustrezna oddelka EU (civilna zmoglji -
vost za načrtovanje in izvajanje opera -
cij ter Služba za instrumente zunanje 
politike) sicer medsebojno usklajujeta, 
nista pa se dogovorila o skupnih, 
proaktivnih in celovitih pravilih, v ka -
terih bi bile jasno določene vloge in 
odgovornosti.
33
 Zaključki in priporočila
77 
EU je uspelo ustanoviti evropsko civil -
no policijsko misijo v Afganistanu v še 
posebno nevarnih in težkih razmerah. 
Po težavnem začetku je EUPOL pri 
drugih akterjih postopoma pridobila 
ugled zaradi svojega strokovnega 
znanja in bistvenega prispevka k tekoči 
reformi policijskega sektorja.
78 
Sodišče je ugotovilo, da je bila EUPOL 
delno uspešna pri izvajanju svojega 
mandata. Izboljšave so bile opaznejše 
pri dveh od treh glavnih linij operacij 
EUPOL. Glede na vrsto dejavnosti je 
bila EUPOL v veliki meri uspešna pri 
usposabljanju, manj pa pri mentorstvu 
in svetovanju. Projekti so omejeno 
prispevali k ciljem misije, kar je deloma 
morda mogoče pojasniti z zunanjimi 
dejavniki, vendar je nekatere pomanj -
kljivosti mogoče pripisati neposredno 
EUPOL.
79 
Na področju načrtovanja je bila pred 
določitvijo mandata EUPOL opravljena 
temeljita ocena afganistanskih potreb. 
Cilji so bili usklajeni z afganistanskim 
dogovorom iz leta 2006 in prednostni -
mi nalogami, določenimi v afganistan -
ski nacionalni razvojni strategiji.80 
Mandat, ki je bil zagotavljanje storitev 
strateškega svetovanja višjim ravnem 
policijske hierarhije na področju poli -
cijskega dela v povezavi s širšo pro -
blematiko pravne države, je zagotovil 
dodano vrednost EU, saj je ponudil ele -
ment, ki je do takrat manjkal v tekočih 
mednarodnih prizadevanjih. Vendar pa 
se je EUPOL pri izvajanju svojega man -
data soočala z zahtevno nalogo zaradi 
skoraj popolnega pomanjkanja delujo -
če policije, visokih stopenj nepismeno -
sti in močno razširjene korupcije.
81 
Pri razmestitvi misije so se pojavile 
težave in EUPOL so ovirale omejitve, 
povezane z zaposlovanjem in logisti -
ko. Države članice so težko zagotovile 
dovolj kvalificiranih uslužbencev, kar je 
privedlo do resnih zamud pri dosega -
nju zahtevane operativne moči. Enako 
zapletena je bila tudi razmestitev 
v pokrajinah, predvsem zaradi logi -
stičnih vprašanj in negotovosti. EUPOL 
v večino pokrajin ni mogla razmestiti 
dovolj uslužbencev, da bi zagotovila 
pravilno izvedbo svojega mandata 
(glej odstavke 11 do 21).
Priporočilo 1
ESZD naj sodeluje z državami članicami 
zaradi zagotovitve, da bodo prihodnje 
misije SVOP deležne dovolj logistič -
nih, tehničnih in človeških virov za 
delovanje, ki bo blizu polne odobrene 
zmogljivosti.
34 Zaključki in priporočila
82 
Kar zadeva usklajevanje, EUPOL ni 
uspelo združiti vseh evropskih akterjev 
v enoten evropski okvir za izboljšanje 
policijskega dela v Afganistanu. Poleg 
tega so ji konkurirale druge evropske 
dvostranske misije ter druga evropska 
in mednarodna prizadevanja, kot so 
evropske žandarske sile. Vendar pa je 
EUPOL izvedla velika prizadevanja in 
pomembno pripomogla k spodbujanju 
sodelovanja z državami članicami EU 
ter se resnično trudila za spodbujanje 
širšega mednarodnega sodelovanja.
83 
Usklajevanje med različnimi organi 
EU je bilo v začetku slabo. Vseeno 
pa sta strategija Sveta iz leta 2011 in 
ustanovitev ESZD utrli pot izboljšane -
mu usklajevanju držav članic, ESZD, 
Komisije, posebnega predstavnika EU 
v Afganistanu, delegacije EU v Kabulu 
in EUPOL.
84 
Razmeroma omejena financiranje in 
število uslužbencev EUPOL sta pome -
nila, da se je EUPOL posebno v zgo -
dnjih fazah misije težko uveljavljala 
med glavnimi akterji, kot je Natova 
misija usposabljanja v Afganistanu. 
Mednarodni akterji niso želeli, da bi jih 
usklajeval Mednarodni odbor za uskla -
jevanje policije v Afganistanu, ki ga je 
podpirala EUPOL. Zato je bil ta odbor 
dokaj neuspešen pri izboljševanju 
usklajevanja in nadzora v policijskem 
sektorju. Kljub temu pa se je v zadnjih 
nekaj letih usklajevanje z glavnimi 
mednarodnimi akterji močno izboljša -
lo (glej odstavke 23 do 30).85 
Za operativno podporo in usmerjanje 
s sedeža je Sodišče ugotovilo, da so 
države članice EU in ESZD pokazale 
dokajšnjo prožnost pri predlaganju 
sprememb mandata EUPOL in nje -
govemu prilagajanju spreminjajo -
čim se razmeram in potrebam. Pred 
letom 2013 ureditve za operativno 
načrtovanje in kazalniki niso bili pov -
sem primerni za učinkovito usmer -
janje misije, od leta 2013 pa so bila 
ta vprašanja obširno obravnavana. 
Poročanje EUPOL izpolnjuje osnovne 
zahteve glede odgovornosti, čeprav 
bi bilo kazalnike rezultatov mogoče še 
izpopolniti. Usmerjanje s sedeža se je 
sčasoma izboljšalo. ESZD in Komisija 
preučujeta načine za centralizacijo ne -
katerih podpornih funkcij z vzpostavi -
tvijo enotnega skupnega storitvenega 
centra, skladiščem SVOP za vse tekoče 
misije in centralizirano funkcijo IT (glej 
odstavke 32 do 41).
35 Zaključki in priporočila
Priporočilo 2
ESZD in Komisija naj razvijeta podpor -
ne funkcije za pomoč pri hitrem, učin -
kovitem in doslednem razmeščanju 
misij SVOP . Ukrepi naj zajemajo:
(a) usposabljanje o postopkih in poli -
tikah EU, ki bi se ga pred razmesti -
tvijo udeležili vsi uslužbenci;
(b) izčrpne smernice za operativne 
naloge (kot so ocene potreb, na -
črtovanje in spremljanje nalog ter 
poročanje) in smernice za upravna 
področja (kot so informacijska 
tehnologija, upravljanje financ 
in sredstev ter človeški viri), pri 
katerih so čim bolje uporabljene 
izkušnje, pridobljene s prejšnjimi 
misijami;
(c) vzpostavitev – na podlagi stroškov 
in koristi  – enotnega skupnega 
storitvenega centra za vse misije 
SVOP in kar najboljša uporaba skla -
dišča SVOP pri upravljanju sredstev 
tekočih misij.
86 
Glede doseženih rezultatov in njihovih 
možnosti za trajnost je bilo pri reviziji 
ugotovljeno, da je nacionalna policija 
napredovala pri pridobivanju zaupanja 
javnosti, toda sistemske slabosti so še 
vedno prisotne. Izboljšave so bile opa -
znejše pri prvih dveh od treh linij ope -
racij EUPOL: liniji operacij 1 (spodbuja -
nje institucionalne reforme ministrstva 
za notranje zadeve) in liniji operacij 2 
(profesionalizacija nacionalne policije). 
Linija operacij 3 (povezovanje nacio-  
nalne policije s širšim pravosodnim 
sistemom) je bila področje z največjimi 
izzivi in na njem je bilo doseženega 
najmanj napredka. Sodišče je preučilo 
tudi rezultate EUPOL glede na vrsto dejavnosti in ugotovilo, da je bila 
EUPOL v veliki meri uspešna pri dejav -
nostih, povezanih z usposabljanjem, 
manj pa pri mentorstvu in svetovanju. 
Pri projektih se ni upoštevala struktu -
ra logičnega okvira in niso bili dovolj 
povezani z drugimi dejavnostmi, da 
bi nastale sinergije (glej odstavke 43 
do 60).
Priporočilo 3
ESZD in misije SVOP naj sodelujejo za -
radi dodatnega izboljšanja uspešnosti 
vsake dejavnosti:
Usposabljanje
(a) Pristop usposabljanja za izvajal -
ce usposabljanj, ki je preverjeno 
uspešen, naj bo prednostni pristop 
k usposabljanju v težavnih razme -
rah, ki zagotavlja lastno odgovor -
nost in trajnost;
(b) programi za usposabljanje naj ob 
hkratnem spoštovanju vrednot EU 
bolj upoštevajo lokalno kulturo, 
običaje in religijo ter vsebujejo 
praktične primere iz vsakdanjega 
življenja v državi.
Spremljanje/mentorstvo/svetovanje
(c) Misija naj redno opravlja sistema -
tično in celovito vrednotenje rezul -
tatov, pridobljenih z dejavnostmi 
mentorstva in svetovanja;
(d) proces izbora mentorirancev 
naj temelji na oceni potreb, ki je 
ustrezno dokumentirana v mentor -
skih spisih. Mentorski dnevniki naj 
bodo standardizirani, organizirani 
glede na časovno opredeljene 
mejnike, mentorji pa naj jih redno 
izpolnjujejo;
36 Zaključki in priporočila
(e) glede na redno rotacijo napotenih 
uslužbencev naj se vzpostavijo 
jasni in dosledni postopki preda -
je, da se zagotovita gladek potek 
dejavnosti ter izogibanje vrzelim in 
oddaljevanjem od teme, ki bi lahko 
ogrozili odnose pri mentorstvu.
Projekti
(f) Misije SVOP naj pri načrtovanju 
projektov zagotovijo, da bodo 
sledili logičnemu okviru, ustvarjali 
sinergije z dejavnostmi mentorstva 
in z močno povezavo s posamezni -
mi mejniki iz izvedbenega načrta 
misije prispevali k doseganju ciljev 
misije.
87 
Trajnost v varnostnem sektorju v Afga -
nistanu je odvisna od podpore medna -
rodne skupnosti in se sooča z velikimi 
izzivi. Predpogoji za trajnostno policijo 
še niso vzpostavljeni. Dolgoročna 
trajnost izidov, ki jih EUPOL dosega 
z usposabljanjem in mentorstvom, 
je torej ogrožena (glej odstavke 61 
do 65).
Priporočilo 4
Zaradi izboljšanja trajnosti izidov mi -
sije SVOP naj ESZD zagotovi, da bodo 
vidiki trajnosti vključeni v operativno 
načrtovanje vseh dejavnosti misije 
s sistematičnim ocenjevanjem lokalnih 
potreb in zmogljivosti za trajnostne 
izide.88 
EUPOL je pripravila celovit načrt za 
postopno ukinjanje svojih dejavnosti 
do konca leta 2016, vendar obstajajo 
pomisleki glede tega, ali bodo uredi -
tve v večletnem okvirnem programu 
za obdobje 2014–2020 EU omogočile, 
da bi po letu 2016 gradila na dosežkih 
EUPOL. Ustrezna oddelka EU se medse -
bojno usklajujeta, nista pa se dogovo -
rila o skupnih in celovitih pravilih, v ka -
terih bi bile jasno določene vloge in 
odgovornosti. Glede na znatno skupno 
vrednost zadevnih sredstev sedež ne 
usklajuje dovolj postopkov ali jih ne 
usklajuje proaktivno (glej odstavke 67 
do 76).
Priporočilo 5
Zaradi zagotovitve, da bosta postop-  
no ukinjanje misij SVOP in likvidacija 
s tem povezanih sredstev potekala 
gladko, naj:
(a) ESZD in Komisija pripravita skupno 
in celovito strategijo, ki oprede -
ljuje vloge in odgovornosti pri 
zmanjševanju in zaključevanju 
misij SVOP . Strategija bi zagotovila 
zadostno podporo misiji s sedeža 
in poudarila ukrepe za zmanjševa -
nje specifičnih tveganj, ki so pove -
zana s procesom zmanjševanja in 
zaključevanja;
(b) ESZD in Komisija že veliko pred 
koncem mandata tesno sodelu -
jeta z misijami SVOP , da sredstva 
ne ostanejo na zalogi na način, ki 
vključuje finančna tveganja.
37 Zaključki in priporočila
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član  
Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 19. maja 2015.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

38
 Priloge
Časovnica EUPOLPriloga I
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Maj 2007 –  
Prvi načrt 
delovanja 
(OPLAN) 
EUPOL.Oktober  2008 – 
Spremenjeni 
OPLAN.
Maj 2008 – Evropski svet se odloči podvojiti ciljno število 
strokovnjakov, ki delujejo v EUPOL, na 400. 
2008 – Afganistanska nacionalna razvojna strategija
(za obdobje 2008–2013) je prvi afganistanski petletni 
strateški razvojni načrt. Strategija temelji na varnosti, 
upravljanju in gospodarskem razvoju.Maj 2007 – Evropski svet ustanovi misijo skupne varnostne in obrambne politike v Afganistanu (EUPOL).
Maj 2007 – Razširitev afganistanske nacionalne policije na 82 000 zaposlenih.Februar 2006 – Z afganistanskim dogovorom (londonska konferenca leta 2006)
se afganistanska vlada zaveže, da bo dosegla referenčna merila na različnih področjih, kot je razvoj poklicne nacionalne vojske do konca leta 2010.
2006 – Afganistanska nacionalna policija doseže cilj 62 000 zaposlenih.Oktober 2006 – Skupna ocenjevalna misija EU, v kateri sodeluje 23 evropskih 
uradnikov in specialistov za pravno državo.
December 2006 – V Afganistan je poslana misija EU za ugotavljanje dejstev, da bi 
ugotovila potrebe na področjih policijskega dela in pravne države.November 2005 – EU in njene 
države članice se v skupni izjavi 
EU zavežejo, da bodo podpirale 
močnejši okvir za vzpostavitev 
pravne države v Afganistanu.Oktober 2003 – Varnostni svet ZN odobri razširitev misije ISAF na ves 
Afganistan.September 2001 – 19 članov Al Kaide izvede niz usklajenih samomorilskih napadov v Združenih državah. Skupno je ubitih 2 996 ljudi.
December 2001 – Z Bonnskim sporazumom je ustanovljena začasna oblast 
v Afganistanu in predvidena pomoč Mednarodnih varnostnih sil za pomoč (ISAF) v prehodnem obdobju.
April 2002 – Na konferenci G8 v Ženevi je sprejet okvir vodilnih držav za varnostni sektor – Nemčija ustanovi urad projektne skupine nemške policije v Kabulu za svetovanje afganistan-ski nacionalni policiji in njeno usposabljanje.
39 Priloge
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Januar 2015 – Začetek operacije Resolute Support.
2015–2016 – ESZD naj bi pregledal večletni okvirni program za obdobje 2014–2020. December 2016 – 
Konec mandata EUPOL.December 2015 – EUPOL preneha izvajati dejavnosti v okviru linije operacij II.Julij 2014 – Končna različica spremenjenega OPLAN. 
Junij 2014 – Evropski svet se zaveže podaljšanju mandata EUPOL do konca leta 2016. Odobri tudi celovito strategijo EU za Afganistan za obdobje 2014–2016.
September 2014 – Ašraf Gani prevzame funkcijo kot novi predsednik Afganistana. Na tem 
mestu nasledi Hamida Karzaja.
September 2014 – Afganistan podpiše dvostranski varnostni sporazum z ZDA. Podpiše tudi 
sporazum o Natovi misiji Resolute Support. V okviru teh sporazumov sme v Afganistanu po31. decembru 2014 ostati  9 800 ameriških in vsaj 2 000 Natovih vojakov, da bi podpirali razvoj afganistanskih varnostnih sil in institucij.
Oktober 2014 – Evropska komisija odobri večletni okvirni program za Afganistan za obdobje 
2014–2020, ki bo zagotovil novo razvojno ﬁnanciranje v višini 1,4 milijarde EUR za sedemletno obdobje.
Oktober 2014 – NTM-A preneha delovati.December 2014 – Misija 48 držav pod vodstvom Nata (ISAF) se umakne.April 2013 – Dokument Ten-Year Vision afganistanskega ministrstva za notranje 
zadeve, v katerem je opisano želeno stanje afganistanske nacionalne policijev desetih letih.
Junij 2013 – ESZD pripravi skupni delovni dokument služb o celovitem ukrepanju 
EU pri krepitvi civilnega policijskega dela in pravne države po letu 2014.
V dokumentu so predstavljene tudi glavne možnosti za izhodno strategijo EUPOL.
December 2013 – ESZD pripravi strateški pregled EUPOL Afghanistan.Maj 2010 – Spremenjeni OPLAN.Januar 2013 – Razširitev afganistanske nacionalne 
policije na 157 000 zaposlenih.
Januar 2013 – Spremenjeni OPLAN.Maj 2012 – Izjava z vrha v Chicagu potrdi zavezanost Nata podpori afganistanskim 
nacionalnim varnostnim silam po zmanjšanju mednarodnih vojaških sil leta 2014.
Julij 2012 – Na konferenci v Tokiu je uveden okvir vzajemne odgovornosti, po katerem sta Afganistan in mednarodna skupnost odgovorna za enakomerno ﬁnanciranjev zameno za močnejše protikorupcijske ukrepe in napredek pravne države.December 2011 – Bonnska konferenca pozove k razpravi o afganistan-skem „desetletju preobrazbe“ (2015–2024).Januar 2010 – Afganistanska vlada in mednarodna skupnost se na londonski konferenci zavežeta protikorupcijskim ukrepom in prenosu odgovornosti za varnost z ISAF na afganistanske sile.
November 2010 – Nato na vrhu v Lizboni najavi umik mednarodnih sil iz Afganistana do konca leta 2014.November 2009 – Nato vzpostavi misijo usposabljanja v Afganistanu (NTM-A), katere cilj je zagotoviti osnovno 
varnostno usposabljanje za policijske uslužbence in mentorstvo afganistanski nacionalni policiji.
40 Priloge
Obveznosti in plačila EUPOL po proračunskih obdobjihPriloga IIProračunsko obdobje Obveznosti
(v EUR)Plačila dne 31. 12. 2014
(v EUR)Stopnja izvrševanja
Junij  2007–november  2008 43 600  000 43 099 416 99 %
December  2008–maj  2010 81 400  000 71 056 597 87 %
Junij  2010–julij  2011 54 600  000 49 274  871 90 %
Avgust  2011–julij  2012 60 500  000 51 918 127 86 %
Avgust  2012–maj  2013 56 870 000 46 179 558 81 %
Junij  2013–december  2014 95 433 790 84 645 305 89 %
Skupaj 392 403 790 346 173 874 88 %
Vir: EUPOL.
41 Priloge Priloga IIIPregledani projektni spisi in spisi o mentorski dejavnosti EUPOL
Projekti
1 Support to Community Policing (podpora v  skupnost usmerjenemu policijskemu delu)  – POL-14
2 Project Phoenix Kabul (projekt Phoenix Kabul)  – 1.3.0.0
3 Provision of surveillance system in Kabul Police HQ (zagotovitev sistema nadzora na sedežu kabulske 
policije) – POL-13
4 Restructuring the Surveillance unit (prestrukturiranje enote za nadzor) –POL-8
5 A self -sustainable Tashkeel database (samozadostna podatkovna zbirka Tashkeel) – 1.2.2.0_26
6 ILP Conference (konferenca o policijskem delu na podlagi obveščevalnih podatkov) – 2.1.2.0
7 Anti -corruption symposium (protikorupcijski simpozij) – ROL-6
8 Coordination of Police and Prosecutor Project (projekt usklajevanja med policijo in tožilcem) – CoPP
9 Children’s Rights Booklet (brošura o pravicah otrok) – ROL-1
10 Rights of Children and Juveniles in Criminal Investigation (pravice otrok in mladostnikov v kazenski preiskavi) – 
PC -09
11 Increase of Police Women in ANP (povečanje števila policistk v afganistanski nacionalni policiji) – POL 6
Mentorstvo
12 MO3 – Head of Criminal Investigations Department, Ministry of the Interior (vodja oddelka za 
preiskovanje kaznivih dejanj na ministrstvu za notranje zadeve)
13 MO1, MO2 – Commander of the Police Staff Training College (poveljnik akademije za policijsko 
osebje)
14 MO4 – Deputy Minister of Administration of the Ministry of the Interior (namestnik ministra za 
upravo na ministrstvu za notranje zadeve)
15 MO4 – Director of Anti -Corruption Unit (ACU) within the Attorney General’s Office (direktor protiko -
rupcijske enote na uradu generalnega državnega pravobranilca)
16 MO5 – Head of Criminal Law Division at the Legislative Department of the Afghan Ministry of 
Justice (vodja enote za kazensko pravo v zakonodajnem oddelku afganistanskega ministrstva za 
pravosodje)
17 MO6 – Head of Human Rights, Gender & Children Rights Department (vodja oddelka za človekove 
pravice, pravice spolov in pravice otrok)
42 Priloge Priloga IVTerenski uradi EUPOL od leta 2007 do leta 2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Terenski urad z manj kot 10 uslužbenci (stanje 31. decembra)
Terenski urad z več kot 10 uslužbenci (stanje 31. decembra)
Sedež EUPOL v Kabulu
Vir: EUROSTAT.
43
ESZD v tesnem sodelovanju s Komisijo, ki je odgo -
vorna za finančno upravljanje, in EUPOL sta ocenje -
vala, kako zagotoviti največji izkoristek sredstev misije 
EUPOL v skladu s finančno uredbo.
Opažanja
16
Kar zadeva težave z vodstvom, je bil vodja misije res 
trikrat zamenjan, vendar je šlo za izjemne in nesrečne 
okoliščine.
28
ESZD meni, da je bil mandat misije EUPOL omejen 
na določena področja (civilna policija, reforma MNZ, 
kazensko pravosodje), zato misija ni imela mandata 
za splošno vodenje (usklajevanje) celotne podpore za 
reformo/krepitev MNZ/ANP . Drugi akterji, na primer 
Natova misija za usposabljanje v Afganistanu (NTM -A), 
so tudi imeli vso pravico zagotavljati podporo afga -
nistanskim organom v okviru svojih mandatov. 
Mednarodni odbor za usklajevanje policije (IPCB) je 
bil ustanovljen za usklajevanje splošne mednarodne 
podpore afganistanski nacionalni policiji in ministr -
stvu za notranje zadeve. Misija je v okviru pristojnosti 
svojega mandata zelo dobro usklajevala svoje dejav -
nosti z Natovo misijo za usposabljanje v Afganistanu in 
drugimi mednarodnimi akterji.
36
Misija EUPOL je razvila in uporablja mehanizem 
spremljanja, da bi sledila napredku in se po potrebi 
odločila za popravljalne ukrepe, kjer je to potrebno.
40
Smernice skupne varnostne in obrambne politike 
(SVOP) se imenujejo „smernice za horizontalna 
vprašanja“. ESZD si po opredelitvi teh pomanjkljivosti 
dejavno prizadeva, da bi za misije SVOP zagotovila 
jasnejše horizontalne smernice na področjih, kjer se 
šteje, da so potrebne.Povzetek
IV
Začetni okvir pravosodnih institucij in mednarodne 
podpore je bil zelo šibek in omejen (v primerjavi 
s podporo, ki je bila zagotovljena za afganistansko 
nacionalno policijo (ANP) in ministrstvo za notranje 
zadeve (MNZ)).
Neposredno usposabljanje se je zagotavljalo pred -
vsem v prvih letih mandata misije, prav tako podpora 
za usposabljanje inštruktorjev, ki se je v zadnjih letih 
precej zmanjšala. EUPOL zdaj že nekaj let svoj mandat 
izvaja predvsem tako, da zagotavlja nasvete in men -
torstvo za svoje afganistanske enote.
ESZD meni, da projekti, ki jih upravlja projektna enota 
misije, zdaj resnično predstavljajo pomembno dopol -
nilno orodje, ki lahko pomaga doseči misiji njene cilje 
v primerjavi z nezadostno usklajenostjo v prvih letih 
obstoja projektne enote.
VI
Misija EUPOL je močno podpirala vzpostavitev in 
delovanje mednarodnih struktur usklajevanja, kot je 
Mednarodni odbor za usklajevanje policije. Vendar 
v njen mandat ni bila zajeta združitev vseh akterjev EU 
v en evropski okvir.
VII
Sistem poročanja misije EUPOL je bil v zadnjih letih 
izpopolnjen, saj se je iz bolj opisnega sistema razvil 
v analitični sistem. Misija ima od leta 2013 objektivno 
preverljive kazalnike za svoj napredek in napredek 
v Afganistanu. 
IX & X
Načrti misije EUPOL za postopno opuščanje so bili 
razviti v tolikšni meri, kot je trenutno mogoče, ter so 
upoštevali pričakovan napredek v Afganistanu, med -
narodne akterje/obstoj mehanizmov in razvoj.Odgovori Komisije in ESZD
Odgovori Komisije in ESZD 44
52
Misija je po svojem načrtu delovanja in sporazumno 
s svojimi afganistanskimi enotami dosegla napotitev/
uporabo svetovalcev/mentorjev. Analiza vrzeli v zmo -
gljivosti v Afganistanu je temeljila na načrtu delova -
nja (ta pa je temeljil na razpravah z afganistanskimi 
organi).
53
Eden od najtežjih problemov je doseči oprijemljiv 
napredek/učinek v zvezi s strateškimi vprašanji, kot so 
razvoj in upravljanje človeških virov ANP ali vključe -
vanje človekovih pravic v ANP (vprašanja, ki običajno 
zahtevajo podporo na podlagi mentorstva/svetova -
nja). Mogoče je omeniti tudi druge zunanje dejavnike, 
na primer ponovno opredeljevanje prednostnih nalog 
na afganistanski strani.
58
Uporaba projektnih enot je razmeroma nova zna -
čilnost civilne SVOP . Iz različnih razlogov nimajo vse 
misije projektnih enot,čeprav so za civilne misije SVOP 
veljale za zelo uporabno zmogljivost pri doseganju 
njihovih ciljev. Civilne misije SVOP zato niso imele 
na voljo veliko referenc, ko so bile vzpostavljene 
prve projektne enote v okviru njihove strukture. To 
je veljalo tudi za misijo EUPOL v Afganistanu. Zato 
je bilo upravljanje svoje projektne enote za misijo 
učni proces. Zdaj je projektna enota v misiji dobro 
vzpostavljena ter je zagotovljeno usklajevanje z dru -
gimi komponentami misije in notranjimi postopki, da 
se zagotovi polna skladnost predlaganih projektov 
s cilji misije. Projekte v projektni enoti potrdijo države 
članice EU (RELEX) v okviru letne razprave o proračunu 
misije. 
59
Celo pred uvedbo prilagodljivih postopkov oddaje 
javnega naročila se je Služba za instrumente zuna -
nje politike (FPI) strinjala z večino zahtev misije za 
izvajanje poenostavljenih postopkov oddaje javnega 
naročila (postopek s pogajanji za eno samo ponudbo) 
v primerih, ko bi normalni postopki oddaje javnega 
naročila bili neuspešni zaradi težkih razmer na lokal -
nem trgu, ali za nujne nakupe blaga in storitev. 45
Kazensko pravosodje je res že od nekdaj šibek sek -
tor, ki prejema manj mednarodne podpore kot 
afganistanska nacionalna policija ali ministrstvo za 
notranje zadeve. Primeri dosežkov misije EUPOL so 
razvoj politik in zakonodaje, ki upoštevajo človekove 
pravice (npr. kazenski zakonik, zakonik o kazenskem 
postopku), ter uvedba usposabljanja za sodelovanje 
policije in tožilcev, ki se že izvaja v okviru celotne 
lastne odgovornosti Afganistana.
48
Vzpostavitev akademije za policijsko osebje je dober 
primer uporabe celovitega pristopa v zunanji politiki 
EU (skladnost, usklajevanje in dopolnjevanje).
Misija EUPOL podpira afganistanske institucije za 
usposabljanje, ki so obravnavale vprašanja, kot je 
razvoj učnih načrtov usposabljanja, ter podpira 
upravljanje in organizacijo akademije za policijsko 
osebje ter akademije za upravljanje kriminala, vključno 
s povezavami s politikami/organizacijo človeških virov 
ANP , kot tudi poveljevanje za splošno usposabljanje na 
glavnem sedežu ANP .
Akademija za policijsko osebje in akademija za 
upravljanje kriminala sta dobro uveljavljeni v okviru 
strukture poveljevanja za splošno usposabljanje ter sta 
postali izjemno učinkoviti in samostojni izobraževalni 
ustanovi, na katerih je od konca leta 2010 diplomiralo 
več kot 13 000 študentov afganistanske nacionalne 
policije.
50
Proces vrednotenja/ocenjevanja misije EUPOL se je 
izboljšal po uvedbi tako imenovanih vmesnih ocen 
(ki so se po uvedbi revidiranega načrta delovanja na 
začetku leta 2015 preimenovale v četrtletne ocene) ter 
mesečnih ocen na začetku leta 2014.
Odgovori Komisije in ESZD 45
EU na tem področju tesno sodeluje s širšo mednaro -
dno skupnostjo. V skladu z novim dogovorom (New 
Deal) za ukrepanje v nestabilnih državah, Komisija 
in ESZD menita, da je pristop, ki temelji na projektih, 
neoptimalen v smislu učinkovitosti pomoči. V ustre -
znem času bo morda mogoče uporabiti proračunsko 
podporo, ki bo zajela tudi podporo pravni državi, če 
bodo izpolnjeni ustrezni pogoji in če bo to mogoče 
glede na tveganja v zvezi s politiko in upravljanjem.
72
ESZD in Komisija se zavedata vprašanj, ki jih je pos -
tavilo Sodišče v zvezi z zmanjšanjem in časom, ki je 
potreben za pripravo na likvidacijo sredstev in ukinitev 
misije, ter skrbno sledita postopku zmanjšanja. Pred 
zmanjšanjem se bo pripravilo proračun na obdobje, ko 
se bo izvajalo zmanjšanje, kar velja tudi za fazo likvi -
dacije. Uradni načrt zmanjšanja ali ukinitve trenutno 
ni predložen, o glavnih elementih, zlasti tistih s finanč -
nim učinkom, pa se razpravlja in dogovarja z misijo 
med pripravo proračuna.
ESZD in Komisija načrtujeta pripravo smernic za 
zmanjšanje. 
73
Misije so pooblaščeni subjekti, ki izvajajo naloge 
v okviru posrednega upravljanja, zato ob upoštevanju, 
da to ne kaže dejanske vrednosti sredstev, Komisija 
ne zahteva od misij, da poročajo o tej vrednosti, 
ampak samo o nabavljeni opremi in spremembah 
v inventarju.
74
Komisija trenutno izvaja postopek prenosa in odstra -
njevanja odvečnih oklepnih vozil. 13 oklepnih vozil bo 
prenesenih v misijo SVOP v Kijevu v Ukrajini.
V prihodnje bi bilo mogoče pospešiti prenos odvečnih 
oklepnih vozil, če bi se razširila vloga skladišča SVOP , 
da bi vključevala logistiko, povezano s prevzemom, 
prenovitvijo in prerazporeditvijo odvečnih oklepnih 
vozil (in druge opreme).60
Uvedba splošne uporabe prilagodljivih postopkov 
je poenostavila in pospešila uporabo postopkov 
s pogajanji za eno samo pogodbo, saj misiji ni bilo več 
treba pridobiti predhodnega dovoljenja službe FPI za 
izvedbo takih postopkov.
70
Komisija želi izpostaviti, da bi v zvezi s kakršnim koli 
posegom na področju podpore afganistanski policiji, ki 
naj se financiral iz instrumenta za financiranje razvoj -
nega sodelovanja, bilo treba prikazati, da je pomoč 
povsem v skladu z DAC (sledi opredelitvi Odbora za 
razvojno pomoč (DAC) Organizacije za gospodarsko 
sodelovanje in razvoj (OECD)) in z uredbo o instru -
mentu za financiranje razvojnega sodelovanja, v kateri 
so opredeljene nekatere omejitve v zvezi z vrsto dejav -
nosti, ki naj bi se financirale in izvajale.
V trenutnem političnem okviru so kazalniki v zvezi 
z varnostjo še vedno najpomembnejši za našo 
podporo afganistanski nacionalni policiji (ANP) 
v skladu z instrumentom za financiranje razvojnega 
sodelovanja.
Za zagotavljanje trajne varnosti v Afganistanu sta 
v enaki meri odgovorni afganistanska nacionalna 
policija (ANP) in afganistanska nacionalna vojska. To 
ostaja eden najpomembnejših ciljev sodelovanja EU, 
kot tudi prispevki za vzdrževanje in razvoj ANP . Poleg 
tega to ostaja predpogoj, da bi afganistanski organi 
bolj okrepili razvoj zmogljivosti civilne policije.
Kar zadeva izboljšano zmogljivost ANP kot civilne 
policijske sile pod civilnim nadzorom (v času trajanja 
večletnega okvirnega programa za obdobje 2014–
2020), je bil v večletnem okvirnem programu predla -
gan drugi, ločeni nabor dveh kazalnikov, ki sta pove -
zana s statističnimi podatki ministrstva za notranje 
zadeve o spolu in deležem stroškov za varnost v okviru 
nacionalnega proračuna (vključno s podatki o plačah). 
71
Kar zadeva načine izvajanja za podporo pravni državi 
in uporabo skrbniškega sklada za javni red in mir 
(LOFTA) za prispevke v okviru instrumenta za financi -
ranje razvojnega sodelovanja, želita Komisija in ESZD 
poudarili, da je uporaba skrbniškega sklada za javni 
red in mir, ki ga upravljajo ZN, trenutno prednostna 
možnost, če bo v trenutnem procesu revizije dosežen 
dogovor o potrebnih izboljšavah.
Odgovori Komisije in ESZD 46
Priporočilo 2(a)
ESZD in Komisija sprejmeta to priporočilo. To že velja 
za nekatere vidike misije pred njenim začetkom. ESZD 
trenutno obravnava nadaljnje delo v zvezi s tem vpra -
šanjem. Vendar je treba obravnavati nekatere pravne 
in finančne vidike, saj so lahko stroški za usposabljanje 
pred začetkom misije upravičeni v okviru proračuna 
skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) samo 
za člane osebja, ki so že člani misije. V nasprotnem 
primeru naj bi država, ki napoti člane osebja, zanje 
plačala, ni pa možnosti plačevanja članov osebja, ki so 
bili najeti, vendar jih misija še ni pogodbeno zaposlila.
Priporočilo 2(b)
ESZD in Komisija sprejmeta to priporočilo. To že velja 
za nekatere od teh subjektov. ESZD opravlja nadaljnje 
delo v zvezi z dodatnimi subjekti.
Poleg tega so pridobljene izkušnje temeljni del izvaja -
nja operacij, ki jih vodi civilna zmogljivost za načrtova -
nje in izvajanje operacij (CPCC.) Izmenjajo se z dru -
gimi službami ESZD, Komisijo in državami članicami, 
njihova dodana vrednost pa se je že pokazala v okviru 
izboljšanja misij.
Kar zadeva obstoječe upravne smernice, ESZD in 
Komisija nadaljujeta vsakodnevno delo, da bi te pos -
tale bolj uporabne in obravnavale konkretne potrebe 
misij na terenu.
Načrtovani skupni storitveni center (enota za podporo 
misiji) bo pod nadzorom ESZD in Komisije pripravil 
celovite smernice za upravljanje finančnih sredstev, 
računovodstva in sredstev. 
Priporočilo 2(c)
ESZD in Komisija sprejmeta to priporočilo.
Po zaključeni analizi stroškov in koristi leta 2013 in raz -
pravah, ki so potekale v delovni skupini RELEX, se zdaj 
pričakuje odločitev o vzpostavitvi skupnega storitve -
nega centra za podporo civilnim misijam SVOP .76
Ena od bistvenih nalog načrtovanega skupnega 
storitvenega centra (platforma za podporo misiji) bo 
priprava celovitih pravil in smernic.
Zaključki in priporočila
78
Mentorstvo, svetovanje in usposabljanje – vse to so 
metode/orodja za izvajanje posebnih ciljev. Ocenje -
vanje dosežkov misije EUPOL na podlagi ločevanja 
med dejavnostmi „usposabljanja“ in „mentorstva/
svetovanja“ v zadnji fazi misije ni najbolj ustrezno. Vsa 
ta različna orodja se največkrat uporabljajo vzporedno 
pri podpori lokalnih enot. V zadnjih letih misije sta bila 
za zagotavljanje te podpore uporabljena predvsem 
mentorstvo in svetovanje; v manjši meri je bilo upo-  
rabljeno tudi usposabljanje (zlasti neposredno usposa -
bljanje), v zadnjih letih pa sploh ne. Večina napredka 
v okviru operativnih dejavnosti (Lines of Operation) 
LO1, LO2 in LO3 v zadnjih letih je bilo doseženega 
samo na podlagi mentorstva in svetovanja misije 
EUPOL.
Čeprav so bili projekti (ki jih je izvedla projektna enota 
misije) včasih omejeni po velikosti/obsegu, so bili 
pomembno orodje, ki je omogočilo druge dejavnosti 
misije. 
Priporočilo 1
ESZD sprejema to priporočilo. Prispevki držav članic 
močno vplivajo na izvajanje in kontinuiteto misije, saj 
trenutni sistem temelji predvsem na oblikovanju sil, ki 
ga zagotavljajo države članice.
ESZD v zvezi s tem meni, da bi se lahko proučili načini, 
kako omogočiti večjo prilagodljivost pri oglaševanju 
delovnih mest, zlasti za napoteno/pogodbeno osebje.
82
Po mnenju ESZD ni šlo za to, da so države članice 
EU pričakovale od misije EUPOL, da bo z vzpostavi -
tvijo misije EUPOL v Afganistanu združila vse akterje 
EU v en sam evropski okvir. Vendar je misija EUPOL 
močno podpirala vzpostavitev in delovanje mednaro -
dnih struktur usklajevanja, kot je Mednarodni odbor 
za usklajevanje policije.
Odgovori Komisije in ESZD 47
Priporočilo 3(b)
ESZD sprejema to priporočilo.
ESZD meni, da so učni načrti, ki jih je razvila misija 
EUPOL, upoštevali lokalno kulturno v največji možni 
meri. V nekaterih primerih pa so lokalne enote nerade 
uporabile nekatere (vidike) učnih načrtov, ki so bili 
pripravljeni s podporo misije. Vendar so bili ti (vidiki) 
učnih načrtov s stališča misije/EU upravičeno obrav -
navani kot bistveni, saj zajemajo ključne vrednote EU, 
povezane s človekovimi pravicami, korupcijo itd.
Priporočilo 3(c)
ESZD sprejema to priporočilo. Tako ocenjevanje zdaj 
izvaja misija.
Priporočilo 3(d)
ESZD sprejema to priporočilo. Taka ocena je bila za 
misijo EUPOL izvedena v okviru zadnje revizije man -
data misije. Mentorski dnevniki so postali standardizi -
rani in bolje strukturirani, misija pa jih je posodabljala.
Priporočilo 3(e)
ESZD in Komisija sprejmeta to priporočilo. Proučili se 
bodo tudi načini, kako omogočiti okrepljene možnosti 
za obdobja primopredaje prihajajočega in odhajajo -
čega osebja.
Priporočilo 3(f)
ESZD sprejema to priporočilo. Projekti misije EUPOL, 
ki se izvajajo v okviru projektne enote, so zdaj v celoti 
vključeni v načrt izvajanja misije in sledijo strožjemu 
notranjemu postopku misije, kar omogoča usklajenost 
z operativnimi dejavnostmi misije.V prihodnje bi bilo mogoče pospešiti upravljanje 
sredstev trenutnih misij, če bi se razširila vloga skla -
dišča SVOP , da bi zajela logistiko, povezano s prev -
zemom, prenovitvijo in prerazporeditvijo odvečne 
opreme. Trenutno se proučuje delovanje in vloga 
skladišča SVOP , ena od možnih rešitev pa je razširjena 
vloga, ki bi zajela vodenje celotne logistike za skladi -
ščenje in/ali prerazporeditev odvečne opreme iz misij, 
ki se zmanjšujejo ali ukinjajo.
86
Kar zadeva rezultate misije v okviru operativne 
dejavnosti 3 (LO3), ESZD meni, da je mogoče opaziti 
tudi izboljšave. O rezultatih in učinku mandata misije 
EUPOL se lahko sodi samo v okviru afganistanskega 
napredka na tistih področjih, ki so zajeta v mandat 
misije.
Kar zadeva oceno rezultatov/dosežkov misije glede na 
„vrsto dejavnosti“ (spremljanje, usmerjanje in svetova -
nje (MMA) ter „usposabljanje“), glej odgovor ESZD na 
odstavek 78.
Kar zadeve projekte, ki so se izvajali v okviru projek -
tne enote, so res bile opredeljene pomanjkljivosti 
v zgodnjih letih mandata misije, zdaj pa so vzpostav -
ljeni bolj strukturirani mehanizmi, ki omogočajo 
doslednejšo usklajenost projektov z načrtovanimi 
dejavnostmi in cilji misije.
Priporočilo 3(a)
ESZD sprejema to priporočilo.
Pristop usposabljanja inštruktorjev je ustrezen v neka -
terih primerih (da se ustvari začetna lokalna zmoglji -
vost za usposabljanje), vendar ga je treba obravnavati 
kot en sam (začetni) element zahtevanega pristopa 
pri podpori lokalnih organov, da vzpostavijo/profesi -
onalizirajo lastno zmogljivost za usposabljanje. Samo 
podpora na podlagi svetovanja in mentorstva v zvezi 
z bolj strukturiranimi vidiki gradnje zmogljivosti za 
usposabljanje (po vzoru misije EUPOL) bi lahko imela 
trajnostni učinek.
Odgovori Komisije in ESZD 48
Priporočilo 4
ESZD sprejema to priporočilo.
ESZD meni, da so vidiki v zvezi s trajnostjo že vključeni 
v operativno načrtovanje dejavnosti misije, saj je cilj 
vseh dejavnosti misije okrepitev zmogljivosti lokalnih 
enot do te ravni, da bodo te enote „dovolj dobre“ za 
nadaljevanje lastnega razvoja na trajnosten način.
Če se na podlagi ocene misije zaključi, da lokalne 
zmogljivosti ne bodo dovolj močne, ko se zaključuje 
mandat misije, bo misija v skladu s svojim načrtom 
delovanja dejavno sodelovala z drugimi (mednaro -
dnimi/lokalnimi) akterji, da bi opredelila nekaj od teh, 
ki bi lahko po potrebi zagotovili podporo lokalnim 
enotam za nadaljnje ukrepanje na podlagi dosežkov 
misije.
Priporočilo 5(a)
ESZD in Komisija sprejmeta to priporočilo. Kot sta 
to že storili za pretekle misije, sta ESZD in Komisija 
tesno sodelovali z misijo EUPOL dve leti, tj. veliko pred 
koncem mandata, da bi čim ustrezneje pripravili fazo 
likvidacije ter upoštevali izzive in zapletenost afganis -
tanskih razmer.
Komisija in ESZD skupaj načrtujeta pripravo smernic za 
racionalizacijo misij.
Kar zadeva ukinitev misij, je Komisija že izdala navodila 
o ukinjanju misij. 
Priporočilo 5(b)
ESZD in Komisija sprejmeta to priporočilo. Glej tudi 
odgovor na priporočilo 5(a).
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Pri oceni EUPOL Afghanistan, ki je civilna misija skupne 
varnostne in obrambne politike (SVOP), je Sodišče 
ugotovilo, da je bila EUPOL delno uspešna pri izvajanju 
svojega mandata. To je deloma morda mogoče pojasniti 
z zunanjimi dejavniki, vendar je nekatere pomanjkljivosti 
mogoče pripisati neposredno EUPOL.
Sodišče izreka več priporočil, ki se ne nanašajo le na 
EUPOL Afghanistan, pač pa tudi na druge misije SVOP , da bi 
se tako izboljšala njihova uspešnost in trajnost doseženih 
rezultatov.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE