SL Uradni list Evropske unije C 181/105

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o novem zakonodajnem okviru – paket poravnave (izvajanje paketa za proizvode)

(COM(2011) 764 final – 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final – 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final – 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final – 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final – 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final – 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final – 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final – 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final – 2011/0357 (COD))

2012/C 181/19

Glavni poročevalec: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Svet in Evropski parlament sta 20. decembra 2011 oziroma 30. novembra 2011 sklenila, da v skladu s členom 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosita za mnenje o naslednjem dokumentu:

Novi zakonodajni okvir – paket poravnave (izvajanje paketa za proizvode)

COM(2011) 764 final – 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final – 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final – 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final – 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final – 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final – 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final – 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final – 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final – 2011/0357 (COD)

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 9. marca 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 479. plenarnem zasedanju 28. in 29. marca 2012 (seja z dne 28. marca) s 115 glasovi za, 4 glasovi proti in 10 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) odobrava predloge Komisije za spremembo desetih direktiv o tehnični uskladitvi paketa za proizvode s prilagoditvijo teh aktov Sklepu št. 768/2008/ES o skupnem okviru za trženje proizvodov (1).

1.2 V prihodnje bi bilo treba natančno določiti, katere kazni in spodnjo mejo za njihovo uporabo bi bilo treba opredeliti v zakonodaji držav članic, saj je v okviru tega sklopa ukrepov edina obveznost nacionalnih organov oblikovati pravila v zvezi s kaznimi za tako vrsto ravnanja, ni pa jih treba razvrstiti po kategorijah ali se ukvarjati z drugimi elementi kazni, saj so ti vidiki opredeljeni na nadnacionalni ravni.

1.3 Komisija, proizvajalci in potrošniki bi morali razmisliti o možnosti vzpostavitve pravega sistema označevanja kakovosti proizvodov, ki bi temeljil na certificiranju v izvedbi tretjih oseb in bi poleg osnovnih standardov v zvezi z varnostjo, določenih v direktivah, zajemal tudi druge vidike. Komisija bi morala upoštevati stališča, ki jih je EESO izrazil v mnenju z dne 13. decembra 2007 o skupnem zakonodajnem okviru (2) glede uskladitve in okrepitve dejavnosti nadzora trga.

1.4 V zvezi s pravnim varstvom trga EU bi morala razviti nov sistem, ki bi opredeljeval poreklo proizvodov in jamčil njihovo sledljivost, s čimer bi se izboljšala obveščenost potrošnikov.

2. Uvod

2.1 Prost pretok blaga je ena od štirih temeljnih svoboščin, na katerih temelji notranji trg in ki je izrecno priznana v Pogodbah (člen 28 in naslednji členi v PDEU); to je povzročilo razširitev sodne prakse Sodišča, ki je bila vključena v pravni red EU.

2.1.1 Leta 1985 je bila sprejeta zakonodajna tehnika „novi pristop“, ki v okviru usklajenih evropskih standardov omejuje zakonodajne zahteve na ključne vidike in natančno ureja bolj tehnične zahteve. Sprejetje tega pristopa je pospešilo postopek usklajevanja in celotnim industrijskim sektorjem omogočilo uveljavljanje prednosti prostega pretoka.

2.1.2 V sekundarni zakonodaji je bilo s Sklepom Sveta 90/683/EGS (3) uvedeno poimenovanje „globalni pristop“. Sklep je pozneje nadomestil Sklep 93/465/EGS (4), v katerem so bili določeni splošne smernice in podrobni postopki za ugotavljanje skladnosti, ki bi jih bilo treba uporabiti v direktivah, ki se nanašajo na „novi pristop“.

2.2 Evropski parlament in Svet sta julija 2008 sprejela nov zakonodajni okvir, da bi s tem izboljšala trženje proizvodov na notranjem trgu: sprejela sta Uredbo (ES) št. 765/2008 (5) o akreditaciji in nadzoru ter Sklep št. 768/2008/ES o skupnem okviru za trženje proizvodov.

2.2.1 Cilj svežnja zakonodajnih ukrepov iz leta 2008 je bil spodbuditi prost pretok varnih proizvodov, s tem pa izboljšati učinkovitost zakonodaje EU o varnosti proizvodov in zaščiti potrošnikov po eni strani ter oblikovati enake konkurenčne pogoje za vse gospodarske subjekte po drugi. V zvezi s prostim pretokom blaga se mora ta novi skupni zakonodajni okvir iz leta 2008 dopolniti z zakonodajo o standardizaciji proizvodov.

2.2.2 Ti pravni instrumenti so mnogo več kot zgolj pregled novega pristopa, saj vzpostavljajo novo zakonodajno okolje za usklajeno področje; to so dodatni dokumenti, ki so med seboj tesno povezani, nanašajo pa se na sektorsko zakonodajo, ki jo podpirajo in dopolnjujejo.

2.3 V Uredbi (ES) št. 765/2008 so vzpostavljena pravila o akreditaciji in nadzoru trga, s katerimi je mogoče proizvode, ki niso usklajeni z zakonodajo, takoj prepoznati in umakniti s trga. Glavni cilj uredbe je zagotoviti prost pretok blaga na usklajenem področju s

— poglobitvijo evropskega sodelovanja, tako da bo akreditacija kot zadnja stopnja nadzora dobrega delovanja zakonodaje Skupnosti učinkovita;

— oblikovanjem okvira za priznanje že delujoče organizacije, Evropskega združenja za akreditacijo (za evropsko sodelovanje na področju akreditacije), da bi s tem zagotovili temeljito ocenjevanje, ki ga izvajajo nacionalni akreditacijski organi;

— okvirom Skupnosti za nadzor trga ter proizvodov, ki vstopajo na trg Unije, s tem pa poskrbeti za tesnejše sodelovanje nacionalnih in carinskih organov, izmenjavo informacij in sodelovanje med nacionalnimi organi v zvezi s proizvodi na trgih več kot ene države članice;

— uporabo enotnih in jasnih pravil v vseh sektorjih, pravno stabilnostjo in usklajenostjo ukrepov ter večjo prožnostjo glede zahtev, ki jih je treba izpolniti pred trženjem proizvodov, in zmanjšanjem stroškov, povezanih z ugotavljanjem skladnosti.

2.4 Sklep št. 768/2008/ES je poseben akt, iz katerega je razvidno, da je moral zakonodajalec EU sprejeti kompromis, na podlagi katerega bo mogoče akt uporabljati kar se da sistematično za vsa zakonodajna besedila v zvezi s proizvodi (predhodna, sedanja in prihodnja) ter tako olajšati njihovo uporabo za vse vpletene strani.

2.4.1 Sklep določa splošni horizontalni okvir za uskladitev zakonodaje o prostem pretoku proizvodov, v katerem je predvideno naslednje:

— usklajene opredelitve, skupne obveznosti za gospodarske subjekte, izbirna merila za organe za ugotavljanje skladnosti, merila za nacionalne priglasitvene organe in pravila za priglasitveni postopek;

— pravila o izbiranju načina ugotavljanja skladnosti ter niz usklajenih postopkov, s katerimi bi se izognili potratnemu podvajanju;

— enotna opredelitev oznake CE (skupaj z ustreznimi določbami o odgovornosti in zaščiti);

— postopek za obveščanje in nadzor trga kot podaljšek sistema iz direktive o varnosti proizvodov;

— usklajene določbe za prihodnji varnostni mehanizem, ki bo dopolnil določbe o nadzoru trga.

2.5 EESO je v svojem mnenju o navedenih dveh predlogih poudaril naslednje:

— poskrbeti je treba za dosledno uporabo načela prostega pretoka blaga, tako da bo mogoče proizvode, ki se zakonito tržijo v eni državi članici, brez težav tržiti na vsem ozemlju EU;

— prost pretok proizvodov je pomembna gonilna sila konkurenčnosti ter gospodarskega in socialnega razvoja enotnega evropskega trga na eni strani; po drugi strani sta okrepitev in posodobitev zahtev v zvezi s trženjem varnih in kakovostnih proizvodov bistvenega pomena za evropske potrošnike, podjetja in državljane.

EESO torej podpira predloge Komisije, obenem pa je v zvezi s tema instrumentoma sprejel vrsto ugotovitev in predlogov.

2.6 Določbe Uredbe (ES) št. 765/2008, ki je začela veljati 1. januarja 2010, se neposredno uporabljajo od tega datuma, nacionalni organi pa jih izvajajo ob usklajevanju s Komisijo.

2.7 Sklep št. 768/2008, naslovljen na institucije Unije, je pravni akt, ki za podjetja, fizične osebe in države članice ni zavezujoč. Uporabljal naj bi se kot horizontalni okvir za določbe, ki so del zakonodaje o tehničnem usklajevanju. Te standardizirane določbe je treba vključiti v vso novo ali revidirano zakonodajo.

3. Ovire za prost pretok blaga

3.1 Cilj obeh instrumentov je rešitev različnih težav, ki so bile ugotovljene v različnih industrijskih sektorjih, na katere se nanaša evropska zakonodaja o tehnični uskladitvi, torej zakonodaja, ki določa enotne zahteve pri trženju proizvodov.

3.2 Predvsem je treba zagotoviti varnost državljanov in zmanjšati število proizvodov na trgu, ki ne izpolnjujejo zahtev zakonodaje EU. Izboljšati je treba tudi kakovost dela organov, ki skrbijo za dokazovanje skladnosti proizvodov in njihovo certificiranje. Novi horizontalni okvir naj bi poleg tega omogočil boljšo skladnost celotne zakonodaje o proizvodih ter poenostavil njeno izvajanje.

3.3 Težave zaradi neupoštevanja veljavnih zahtev

3.3.1 Vse večje število proizvodov na trgu ni v skladu s podrobnimi zahtevami iz direktiv. Nekatera podjetja svoje proizvode preprosto opremijo z oznako skladnosti CE, čeprav ne ustrezajo merilom za tako oznako.

3.3.2 Vsi uvozniki in distributerji ne opravijo vseh potrebnih preverjanj, s katerimi se zagotovi, da tržijo samo proizvode v skladu z zakonodajo. Organi za nadzor trga običajno težko odkrijejo gospodarske subjekte, ki dobavljajo te proizvode, še zlasti če so iz tretjih držav.

3.4 Države članice za uvoznike in distributerje določajo različne obveznosti, s tem pa zagotovijo, da ti preverijo, ali njihovi proizvodi ustrezajo veljavnim standardom. Včasih se od države do države razlikujejo tudi ukrepi nacionalnih organov glede proizvodov, ki niso usklajeni z zakonodajo.

3.5 Težave v zvezi z delovanjem nekaterih akreditiranih organov

3.5.1 Nekatere direktive zahtevajo, da proizvede certificirajo akreditirani organi (organi, ki preizkušajo, preverjajo in certificirajo proizvode). Čeprav večina teh akreditiranih organov svoje delo opravlja vestno in odgovorno, so znani tudi primeri dvomov o njihovi strokovni usposobljenosti in verodostojnosti certifikatov, ki so jih izdali.

3.5.2 Razlike so tudi v metodah in stopnjah natančnosti, s katero države članice ocenjujejo in nadzorujejo strokovno usposobljenost akreditiranih organov. Še zlasti skrb zbujajoča je usposobljenost hčerinskih družb ali podizvajalcev zunaj EU.

3.6 Konkretne nedoslednosti v veljavni zakonodaji

3.6.1 Direktive o prostem pretoku proizvodov se pogosto ravnajo po pristopu, ki temelji na tveganju, in včasih se lahko več direktiv uporablja za isti proizvod. Za proizvajalce to pomeni, da za proizvod veljajo merila iz vseh direktiv.

3.6.2 Hkratna uporaba več direktiv za isti proizvod lahko povzroči težave pri postopku ugotavljanja skladnosti, zlasti če je v direktivah sicer uporabljen isti modul, besedilo pa je v eni direktivi drugačno od besedila v drugi.

4. Predlog Komisije

4.1 Službe Komisije so ob sprejemanju novega okvira julija 2008 preučile zakonodajo o proizvodih in poskušale najti instrumente, ki bi jih bilo treba v prihodnjih letih zaradi posebnosti posameznih sektorjev revidirati, zlasti kar zadeva individualne revizije, ki so bile del delovnega programa Komisije.

4.2 Evropska komisija namerava s tem predlogom posodobiti zakonodajo novega pristopa, ki se uporablja v nekaterih sektorjih, v skladu z novimi standardi, ki so bili določeni v Sklepu št. 768/2008/ES Evropskega parlamenta in Sveta. Zato naj bi sklep uskladili z naslednjimi desetimi direktivami:

— Direktiva 2006/95/ES o uskladitvi zakonodaje držav članic v zvezi z električno opremo, konstruirano za uporabo znotraj določenih napetostnih mej,

— Direktiva 2009/105/ES v zvezi z enostavnimi tlačnimi posodami,

— Direktiva 90/384/EGS o usklajevanju zakonodaje držav članic v zvezi z neavtomatskimi tehtnicami,

— Direktiva 93/15/EGS o usklajevanju določb v zvezi z dajanjem eksplozivov za civilno uporabo v promet in njihovim nadzorom,

— Direktiva 94/9/ES o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z opremo in zaščitnimi sistemi, namenjenimi za uporabo v potencialno eksplozivnih atmosferah,

— Direktiva 95/16/ES o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z dvigali,

— Direktiva 97/23/ES o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi s tlačno opremo,

— Direktiva 2004/22/ES o merilnih instrumentih,

— Direktiva 2004/108/ES o približevanju zakonodaj držav članic v zvezi z elektromagnetno združljivostjo in razveljavitvi Direktive 89/336/EGS,

— Direktiva 2007/23/ES o dajanju pirotehničnih izdelkov v promet.

4.2.1 Glavna skupna značilnost vseh teh direktiv je njihova struktura: podobne opredelitve, bistvene zdravstvene in varnostne zahteve, sklicevanje na usklajene evropske standarde, zahteve, ki jih morajo izpolnjevati proizvajalci, merila za sledljivost in ugotavljanje skladnosti ter varnostni mehanizmi.

4.2.2 Sektorji, ki jih te direktive urejajo, so izjemno pomembni industrijski sektorji, ki se spopadajo z ostro mednarodno konkurenco; poenostavitev in zagotavljanje enakih konkurenčnih pogojev na trgu EU bi jim zato lahko koristili.

4.2.3 Komisija v svojem predlogu sicer priporoča, da se s Sklepom št. 768/2008/ES uskladi sveženj tehničnih direktiv, ki sicer še ni bil predviden za revizijo, vendar pa bi bilo primerno, da bi v zvezi z njim sprejeli določbe o nadzoru trga in drugih medsektorskih vprašanjih, ne da bi se pri tem ukvarjali z izključno sektorskimi vprašanji.

4.2.4 Cilj tega zakonodajnega svežnja je prilagoditev teh direktiv z enim samim ciljem, in sicer da bi vanje naenkrat vključili vse horizontalne določbe sklepa, v okviru poenostavljenega postopka in brez ponovnega preučevanja sektorskih vidikov, s tem pa zagotovili, da bo kar največ sektorjev lahko čim prej izkoristilo ugodnosti, ki izvirajo iz novega zakonodajnega okvira. Vsebino direktiv bi sklepu prilagodili zgolj kar zadeva opredelitve, zahteve glede sledljivosti, obveznosti gospodarskih subjektov, merila in postopke za izbor organov za ugotavljanje skladnosti ter zahteve v zvezi z ugotavljanjem skladnosti.

4.2.5 Komisija se je za čim večjo pravno vrednost akta odločila za zakonodajno tehniko prenovitve: to pomeni „pravni akt, ki se ponovno sprejme, vključuje hkrati bistvene spremembe k prejšnjemu aktu in njegove nespremenjene določbe. Novi pravni akt nadomesti in razveljavi dosedanji akt.“ Prilagoditi pa ga je treba tudi terminologiji in določbam Lizbonske pogodbe.

4.3 Komisija meni, da bi lahko prilagoditev navedenih desetih direktiv povzeli takole:

4.3.1 Ukrepi za reševanje vprašanja neskladnosti: — obveznosti za uvoznike in distributerje, — obveznosti za proizvajalce, — zahteve glede sledljivosti, — reorganizacija postopka zaščitnih klavzul (nadzor trga).

4.3.2 Ukrepi za zagotavljanje kakovosti dela priglašenih organov: — poostritev zahtev glede uradnih obvestil za priglašene organe, — revizija priglasitvenega postopka, — zahteve, ki jih morajo izpolniti priglasitveni organi, — dolžnost obveščanja.

4.3.3 Ukrepi za zagotavljanje večje skladnosti direktiv: — prilagoditev skupnih opredelitev in terminologije, — prilagoditev besedil in postopkov za ugotavljanje skladnosti.

4.3.4 V predlogu pa niso obravnavani vidiki, povezani z uporabo politike EU za standardizacijo, ki bi lahko vplivala na uporabo direktiv, na katere se nanaša; te bo namreč urejala druga zakonodajna pobuda.

5. Splošne ugotovitve

5.1 Odbor pozitivno ocenjuje dejstvo, da je Evropska komisija sprejela predloge za spremembo desetih direktiv o tehnični uskladitvi paketa za proizvode s prilagoditvijo teh aktov Sklepu št. 768/2008/ES (skupni okvir za trženje proizvodov).

5.2 Sklep št. 768/2008/ES je bil sprejet skupaj z Uredbo (ES) št. 765/2008 (o akreditaciji in nadzoru trga). Oba instrumenta določata merila za boljše delovanje notranjega trga z opredelitvijo bolj usklajenega pristopa politike tehničnega usklajevanja, kar zadeva varnost proizvodov, pa tudi učinkovitejšim nadzorom vsega blaga na trgu, ki izvira iz EU ali iz tretjih držav, ter boljšo zaščito potrošnikov na enotnem trgu.

5.2.1 Ker navedeni sklep sam po sebi nima zavezujočega pravnega učinka za tretje osebe (kar pa ne pomeni, da Sodišče Evropske unije ne more preverjati njegove zakonitosti) in ker je poseben akt, v zvezi z katerim je bilo treba sprejeti institucionalni kompromis, bo z uporabo nekaterih njegovih določb v navedenih direktivah mehanizem nadzora trga učinkovitejši, ne da bi bilo treba pri tem spremeniti vsako od teh direktiv.

5.2.2 To bo omogočilo bolj prilagodljiv in enostaven postopek pojasnjevanja pravnih učinkov zadevnih določb, v skladu z zakonodajno tehniko prenovitve in vzporedno s prilagoditvijo svežnja direktiv terminologiji in nekaterim določbam Lizbonske pogodbe.

5.3 Odbor tudi opozarja na prispevek omenjenih zakonodajnih sprememb k uresničevanju drugih pomembnih političnih ciljev EU; med drugim so to večja konkurenčnost evropskih podjetij, bolj zanesljive strategije gospodarskih subjektov v zadevnih sektorjih in zagotavljanje boljše zaščite potrošnikov.

6. Posebne ugotovitve

6.1 Ob upoštevanju posebne zakonodajne tehnike, ki jo je uporabila Komisija, ter dejstva, da se področje uporabe akta nanaša na deljene pristojnosti (delovanje notranjega trga, člen 4(2)(a) PDEU in člen 114 PDEU), je treba opozoriti na več vprašanj v zvezi s terminologijo, uporabljeno v nekaterih določbah Sklepa št. 768/2008/ES, uporabo načela subsidiarnosti ter vlogo organizirane civilne družbe pri izvajanju zakonodajnega svežnja desetih direktiv.

6.2 Besedilo ni dovolj jasno, saj ne razlikuje med izrazom „splošna načela“ (člen 1 sklepa in člen R11 v Prilogi I sklepa) ter izrazom „skupna načela“ (uvodni izjavi 5 in 6 sklepa); niti v besedilu sklepa niti v kateri od direktiv, ki so bile spremenjene z določbami sklepa, namreč ni natančno določeno, kakšen je pomen teh dveh pojmov ali kakšne so razlike med njima (če obstajajo). Uporabljen je tudi izraz „javni interes“ (uvodna izjava 8 sklepa ter členi 3, R31 in R33 v Prilogi I sklepa), ne da bi bilo pojasnjeno, kaj ta izraz pomeni pri uporabi navedenih določb.

Prožnost, ki jo omogoča ta način spremembe direktiv, je sicer dobrodošla, ne bi pa smela ovirati natančne in podrobne opredelitve izrazov, ki vplivajo na njihovo izvajanje.

6.3 Ena od prednosti začetka veljavnosti teh direktiv bodo natančnejši mehanizmi nadzora in doslednejše prijavljanje nepravilnosti ali nezakonitosti iz vrst akterjev na trgu. Kljub temu bi bilo treba natančno opredeliti kazni in spodnjo mejo, pri kateri se uporabijo. Za to bi morale poskrbeti države članice s svojo zakonodajo, saj je v okviru tega sklopa ukrepov edina obveznost nacionalnih organov oblikovati pravila v zvezi s kaznimi za tako vrsto ravnanja (uvodna izjava 24 predloga Komisije COM(2011) 773 final).

6.3.1 Ker države članice na tem področju na zakonodajni in upravni ravni ne uporabljajo enotnega pravnega okvira, obstaja resno tveganje, da pomembnih ciljev ne bo mogoče uresničiti, če ne bodo obveznosti določene bolj natančno na nadnacionalni ravni.

6.3.2 EESO poziva Komisijo, naj reši ta problem, ki vpliva na delovanje notranjega trga, ter predstavi svoje predloge, tako kot za druge politike Skupnosti.

6.4 Zakonodajne spremembe organizacijam potrošnikov ne omogočajo večje ali pomembnejše vloge na področju nadzora, obveščanja ali prijave – za to so običajno pristojni predvsem akterji na trgu, kar je protislovno.

6.5 Mandat za okrepitev horizontalne subsidiarnosti, ki izhaja iz PEU in PDEU, pa tudi načela participativne demokracije in vloge organizirane civilne družbe v EU bo precej težko izvajati z zgolj eno določbo sklepa (uvodna izjava 35), ki organizacijam potrošnikov v zvezi s tem dodeljuje le pasivno vlogo (Komisija jih mora obveščati o kampanjah ozaveščanja o oznaki CE), ta pa bi morala biti izenačena s tisto, ki jo imajo proizvajalci.

6.6 Zdajšnji sistem označevanja ne jamči, da je proizvod šel skozi postopek preverjanja kakovosti in varnosti, kar je krivo za razočaranje potrošnikov. Komisija, proizvajalci in potrošniki bi morali premisliti o možnosti prihodnje vzpostavitve novega sistema označevanja, ki bi opredeljeval poreklo proizvodov in jamčil njihovo sledljivost, s čimer bi se izboljšala obveščenost potrošnikov.

V Bruslju, 28. marca 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) UL L 218, 13.8.2008, str. 82; mnenje EESO: UL C 120, 16.5.2008, str. 1.

(2) UL C 120, 16.5.2008, str. 1.

(3) UL L 380, 31.12.1990, str. 13.

(4) UL L 220, 30.8.1993, str. 23.

(5) UL L 218, 13.8.2008, str. 30; mnenje EESO: UL C 120, 16.5.2008, str. 1.