ODGOVORI KOMISIJE NA POSEBNO POROČILO EVROPSKEGA RAČUNSKEGA SODIŠČA „DOSEGANJE GOSPODARNOSTI: OBVLADOVANJE STROŠKOV PROJEKTOV ZA RAZVOJ PODEŽELJA, KI JIH Z NEPOVRATNIMI SREDSTVI FINANCIRA EU“ /* COM/2015/031 final - 2014/ ( ) */





ODGOVORI KOMISIJE NA POSEBNO POROČILO EVROPSKEGA RAČUNSKEGA SODIŠČA „DOSEGANJE GOSPODARNOSTI: OBVLADOVANJE STROŠKOV PROJEKTOV ZA RAZVOJ PODEŽELJA, KI JIH Z NEPOVRATNIMI SREDSTVI FINANCIRA EU“ Povzetek II. Komisija se v celoti zavzema za doseganje večje gospodarnosti in učinkovitosti pri odhodkih za razvoj podeželja, zlasti pri dodeljevanju nepovratnih sredstev za naložbene dejavnosti, namenjene zasebnim in javnim upravičencem (razumnost stroškov). V ta namen je Komisija sprejela tudi bolj aktiven in usklajen pristop z večjim poudarkom na gospodarnosti, za katerega pričakuje, da bo privedel do boljšega finančnega poslovodenja v naslednjem večletnem finančnem okviru, kot je razvidno iz odgovorov v nadaljevanju. III. Komisija izvaja v državah članicah revizije skladnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki plačani v skladu s pravili. Tudi Komisija je pri teh revizijah ugotovila slabosti glede razumnosti stroškov. V zvezi s tem so že bili sprejeti finančni popravki, poteka pa tudi več postopkov potrditve skladnosti, ki bi morali privesti do dodatnih finančnih popravkov. IV. Plačilne agencije morajo izpolnjevati akreditacijska merila iz Priloge I k Uredbi št. 907/2014 (program za obdobje 2014–2020), preden lahko izvršijo kakršna koli plačila. Člen 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 od držav članic zahteva, da med administrativnimi pregledi ocenijo smiselnost načrtovanih stroškov na podlagi ustreznega ocenjevalnega sistema, kot so referenčni stroški, primerjava ponudb ali ocenjevalni odbor. Ta določba se ohrani za obdobje 2014–2020. V. Prvotno se je zdelo, da določbe o ocenjevanju razumnosti predloženih stroškov ne potrebujejo dodatne obrazložitve.[1] Dejansko Komisija v času prenovitve prejšnjega pravnega okvira, ki je potekala spomladi 2010[2], ni bila opozorjena na nobene večje težave glede te točke. V postopku odobritve prenovitve je bilo predstavljeno in obravnavano samo eno vprašanje (ali so najvišji stroški primerna metoda). VI. Odgovor na VI (a)–(d) Komisija je pri svojih revizijah ugotovila podobne slabosti, kot jih je navedlo Sodišče, zato so bili opravljeni finančni popravki za pokritje tveganja za sklad. Nekateri postopki potrditve skladnosti še vedno potekajo in bodo verjetno privedli do dodatnih finančnih popravkov. Akcijski načrti, ki so jih pripravile države članice za zmanjšanje napak pri izvajanju ukrepov za razvoj podeželja, vključujejo boljše metode za ocenjevanje razumnosti stroškov. V programskem obdobju 2014–2020 bi morala okrepljena uporaba standardnih stroškov zmanjšati tveganje napak v zvezi s tem. VIII. Evropska mreža za razvoj podeželja bo razširjala dobre prakse prek tematskih seminarjev in spletnih strani. IX. Komisija se strinja s priporočilom Sodišča, da bi morale imeti države članice že vnaprej vzpostavljen učinkovit in uspešen kontrolni sistem. Prav tako bo spodbujala države članice k uporabi kontrolnih seznamov in meril iz Priloge I, ki jih je pripravilo Sodišče. Do januarja 2015 bo Komisija tudi zagotovila smernice za kontrole in kazni v okviru razvoja podeželja, vključno s posebnim oddelkom o razumnosti stroškov in kontrolnim seznamom za organe upravljanja, ki je priložen posebnemu poročilu. Poleg tega bosta usposabljanje in izmenjava izkušenj del dejavnosti Evropske mreže za razvoj podeželja (ENRD) v obdobju 2014–2020. Uvod 3. Kot je navedlo Sodišče, Komisija v državah članicah izvaja revizije skladnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki plačani v skladu s pravili. Tudi Komisija je pri teh revizijah ugotovila slabosti glede razumnosti stroškov. V zvezi s tem so že bili sprejeti finančni popravki (npr. 19 milijonov EUR za Bolgarijo), poteka pa tudi več postopkov potrditve skladnosti, ki bi morali privesti do dodatnih finančnih popravkov. Komisija je 19. 12. 2013 sprejela smernice za določanje finančnih popravkov, ki jih zaradi neskladnosti s pravili o javnem naročanju naloži Komisija pri odhodkih, ki jih je financirala Unija v okviru deljenega upravljanja. V skladu s temi smernicami se nespoštovanje pravil o javnem naročanju presoja na podlagi načela sorazmernosti. 4. Komisija se strinja, da bi lahko ustvarili dodatne prihranke, in bo upoštevala ugotovitve Sodišča. 5. Za programsko obdobje 2014–2020 bo možnost uporabe standardnih stroškov posplošena in spodbujana. To bi moralo zmanjšati tveganje za sklad, zmanjšalo pa bo tudi upravno obremenitev za države članice. 15. Komisija pri svojih revizijah vedno ocenjuje razumnost stroškov za naložbene ukrepe in spoštovanje postopkov javnega naročanja. Skoraj vse revizije, ki jih je izvedla Komisija, so pokazale slabosti glede razumnosti stroškov. Te slabosti bi morale obravnavati države članic, pri nadaljnjih revizijah pa bi bilo treba preverjati njihovo odpravljanje. Revizijska strategija GD AGRI, ki temelji na sistemih in tveganju, upošteva ugotovitve prejšnjih revizij GD AGRI, Evropskega računskega sodišča, urada OLAF in nacionalnih certifikacijskih organov, da se opredelijo najbolj tvegana področja, na katera bodo osredotočene prihodnje revizije. Poleg tega bo revizijska strategija za obdobje 2014–2020 zagotovila boljšo pokritost vseh odhodkov, na najbolj tveganih področjih pa bodo še naprej potekale intenzivne revizijske dejavnosti. Akcijski načrti za zmanjšanje „stopenj napake“ vključujejo preventivne in popravne ukrepe za odpravljanje slabosti, povezanih z razumnostjo stroškov, če so bile te ugotovljene pri revizijah, ki jih je izvedla Komisija ali Evropsko računsko sodišče. Nova Uredba (EU) št. 1306/2013 o SKP določa, da lahko Komisija zmanjša ali začasno prekine vmesna plačila državam članicam, če kontrolni sistemi niso uspešni ali če popravni ukrepi niso bili izvedeni. Orodje, ki ga bo mogoče hitro uporabiti, je možnost začasne prekinitve vmesnih plačil v primeru pomislekov glede zakonitosti in pravilnosti plačil. Ob upoštevanju navedenega je Komisija prepričana, da bodo pomanjkljivosti prej odkrite in da bo to privedlo do boljšega zmanjševanja tveganj in hitrejšega izvajanja potrebnih popravnih ukrepov. 21. EKSRP se izvaja v okviru deljenega upravljanja. Komisija izvršuje proračun in si deli izvedbene naloge z državami članicami. Slednje morajo sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da se dejavnosti financirajo pravilno in v skladu s pravili EU. Odgovornost sicer v celoti prevzema GD AGRI, vendar je odkrivanje in odpravljanje napak v prvi vrsti naloga držav članic. Komisija izvaja v državah članicah revizije skladnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki plačani v skladu s pravili. Te revizije skladnosti lahko privedejo do finančnih popravkov in seznama priporočil za izboljšanje sistema upravljanja in kontrolnega sistema. Če države članice ne izvajajo predlaganih ukrepov, so lahko predmet začasne prekinitve plačil in finančnih popravkov. 22. Poleg tega ima Komisija zdaj tudi pravico, da začasno prekine plačila pod določenimi pogoji, tj. če obstaja resna pomanjkljivost v uspešnem delovanju sistema upravljanja in nadzora in država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za izboljšanje stanja. 24. Skupni odgovor na odstavke 24 do 28: V zvezi s tem so že bili sprejeti finančni popravki, poteka pa tudi več postopkov potrditve skladnosti, ki bi morali privesti do dodatnih finančnih popravkov. Pri skoraj nobeni reviziji, ki jih je izvedla Komisija, ni bilo mogoče oceniti razumnosti stroškov kot popolnoma zadovoljive. Kadar so bile ugotovljene takšne slabosti, so bila poleg finančnih posledic izdana priporočila. V nekaterih primerih je to privedlo do popravnih ukrepov. V svojem letnem poročilu za leto 2013 je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da so imele države članice dovolj informacij, da bi lahko odkrile in odpravile večino napak na področju razvoja podeželja. Za naložbene ukrepe je Sodišče ugotovilo, da bi lahko države članice odkrile in popravile vse količinsko opredeljive napake v pregledanih transakcijah.[3] Opozoriti je treba, da odpravljanje slabosti, ki jih je ugotovilo Sodišče pri svojih revizijah za pripravo letnih poročilih, spremlja Komisija z revizijami dokumentacije ali revizijami skladnosti ali pa to spremlja certifikacijski organ. 29. Kakor je navedlo Sodišče v odstavku 33 so bili na podlagi analize z organi držav članic organizirani štirje seminarji. Na seminarjih so bila obravnavana vprašanja, povezana z razumnostjo stroškov in javnim naročanjem, ter izmenjane dobre prakse. Države članice izvajajo tudi akcijske načrte za zniževanje stopenj napake, ki v nekaterih primerih vključujejo ukrepe za izboljšanje ocenjevanja razumnosti stroškov. Glede javnega naročanja so bile državam članicam že predstavljene smernice o najpogostejših nepravilnostih pri upravljanju evropskih strukturnih in investicijskih skladov (4. seminar o stopnji napake, oktober 2014). 30. Komisija je za novo programsko obdobje 2014–2020 predlagala možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov (pavšalno financiranje, standardni stroški na enoto, enkratni pavšalni zneski) kot učinkovito sredstvo za zagotavljanje razumnosti stroškov. Uredba (EU) št. 1303/2013 vključuje možnosti za evropske strukturne in investicijske sklade za izračun upravičenih odhodkov pri nepovratnih sredstvih in vračljive pomoči na podlagi dejansko nastalih stroškov, pa tudi na podlagi pavšalnega financiranja, standardnih stroškov na enoto in enkratnih pavšalnih zneskov. Komisija je pripravila smernice za možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, da bi zagotovila tehnične smernice v zvezi s tremi vrstami poenostavljenega obračunavanja stroškov, ki se uporabljajo, in da se izmenjajo najboljše prakse z namenom spodbujanja držav članic k uporabi poenostavljenega obračunavanja stroškov. Vendar pa je v pristojnosti držav članic, da se odločijo, ali bodo uporabljale možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov. Na seminarju o stopnji napake, ki je bil organiziran oktobra 2014, so bile organom upravljanja in plačilnim agencijam vseh držav članic predstavljene smernice za preprečevanje nepravilnosti v postopkih javnega naročanja. Smernice za kontrole in kazni v okviru razvoja podeželja bodo na voljo pred koncem leta 2014. Poleg tega je Komisija 19. 12. 2013 sprejela smernice za določanje finančnih popravkov, ki jih zaradi neskladnosti s pravili o javnem naročanju naloži Komisija pri odhodkih, ki jih je financirala Unija v okviru deljenega upravljanja. Pri oceni vzpostavljenih sistemov kontroliranja je Komisija ugotovila, da se dobro zasnovani kontrolni sistemi niso vedno dobro izvajali v praksi. 32. Akcijski načrti so bili uvedeni po ugotovitvah Računskega sodišča v letnem poročilu za leto 2011. To je bila obsežna naloga za države članice. Komisija je razvila podrobna orodja za izboljšanje kakovosti akcijskih načrtov za odpravo temeljnih vzrokov za napake. Ta so vključevala pripravo smernic o temah, kot so poenostavljeno obračunavanje stroškov, javno naročanje, preverljivost in možnosti kontroliranja ukrepov v načrtih za razvoj podeželja ter organizacijo posebnih strategij za boj proti goljufijam. V zadnji posodobitvi akcijskih načrtov (september 2014) so morale države članice v veliko večjem obsegu upoštevati revizijske ugotovitve Sodišča in Komisije. Dejansko se je 46 % ukrepov, ki so jih predstavile države članice, nanašalo na konkretne revizijske ugotovitve, od katerih jih je bilo 50 % iz poročil Sodišča. Treba je opozoriti, da so bila pooblastila Komisije okrepljena z novo Uredbo (EU) št. 1306/2013 o SKP. Člen 41(2) določa, da se lahko vmesna plačila državi članici začasno prekinejo ali zmanjšajo, če se ugotovi, da ključne sestavine nacionalnega sistema kontrol niso učinkovite ali če niso bili izvedeni potrebni popravni ukrepi. Člen 36(7) določa začasno prekinitev vmesnih plačil kot prvo hitro in odzivno orodje v primeru pomislekov glede zakonitosti in pravilnosti plačil. Poleg tega bo morala vsaka plačilna agencija, za katero so bili v letnem poročilu o dejavnostih GD AGRI izraženi pridržki, takoj ukrepati, da se preprečijo finančni popravki. 33. Komisija poleg tega organizira seminarje na temo boja proti goljufijam za plačilne agencije držav članic (in držav kandidatk). Seminarji so namenjeni izmenjavi informacij o področjih z visokim tveganjem in o tem, kako jih zaznati in preprečiti. Do konca leta 2014 so bili seminarji izvedeni v Avstriji, Belgiji (Flandrija), na Cipru, na Češkem, Danskem, v Estoniji, na Finskem, v Franciji, Nemčiji, Grčiji, Irski, Latviji, na Nizozemskem, Poljskem, Portugalskem, v Romuniji, na Slovaškem, v Sloveniji, Španiji in na Švedskem. Seminarji v ostalih državah članicah so v pripravi. 34. V obdobju 2007–2013 za večino naložbenih ukrepov za razvoj podeželja ni bilo posebne pravne podlage za uporabo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov. V skladu z Uredbo (EU) št. 1303/2013 (člena 67 in 68) lahko vsi evropski strukturni in investicijski skladi izvajajo te možnosti, zato se pričakuje, da bo s pomočjo izboljšanih navodil Komisije v novem programskem obdobju večji delež odhodkov temeljil na možnostih poenostavljenega obračunavanja stroškov. Seveda pa je odločitev o tem, ali želijo uporabljati možnosti poenostavljene obračunavanja stroškov, prepuščena državam članicam. 35. Akcijski načrti so osredotočeni na prepoznavanje in odpravljanje glavnih virov nepravilnosti v odhodkih, vključno s slabostmi pri preverjanju razumnosti stroškov. V delovnem dokumentu služb Komisije, ki ga je Komisija predstavila junija 2013, je bila slaba ocena razumnosti stroškov navedena kot eden glavnih vzrokov za napake (RC10).[4] Od takrat so države članice postopoma prepoznavale pomanjkljivosti na tem področju ter uvajale preventivne in popravne ukrepe. 42. Glej odgovor na odstavek 34. Odgovori 44–49: Sistemi spremljanja in vrednotenja, ki so jih vzpostavile države članice v skladu s Prilogo IV k Uredbi 808/2014 (izvedbeni akt za razvoj podeželja) bi bili lahko uporabno orodje za oceno razumnosti stroškov glede na dosežene in/ali načrtovane izložke, rezultate in učinke. Komisija bo državam članicam priporočila, naj izboljšajo ocenjevanje stroškovne učinkovitosti posameznih projektov in dejavnosti. 52. GD AGRI v skoraj vseh državah članicah organizira posebne delavnice o strategijah za preprečevanje goljufij. Za več podrobnosti glej odgovor na odstavek 33. 54. V obdobju 2014–2020 se bodo dobre prakse na tem področju izmenjavale prek Evropske mreže za razvoj podeželja. 61. Obstajajo različne metodologije, ki se lahko uporabijo za določitev možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, kot je določeno v členu 67(5) Uredbe (EU) št. 1303/2013. Poleg tega v skladu s členom 62(2) Uredbe (EU) št. 1305/2013 organi upravljanja v svoje programe razvoja podeželja vključijo izjavo, v kateri se potrdita ustreznost in natančnost izračunov. To izjavo mora pripraviti funkcionalno neodvisen organ. 62. V skladu s sedanjim pravnim okvirom Komisija ne more zahtevati od držav članic, da posodabljajo ali redno pregledujejo metodologijo za možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, ki so jo vzpostavili organi upravljanja v skladu s členom 67 Uredbe (EU) št. 1303/2013, čeprav Komisija spodbuja, da vzpostavljeni sistemi odražajo razvoj tržnih cen skozi čas. Okvir 7 – Standardni stroški na enoto, ki temeljijo na teoretičnih izračunih, lahko razpoložljive tržne cene ocenijo previsoko, zaradi česar prihaja do prekomernih izplačil Za obdobje 2014–2020 bi moral tak sistem temeljiti na poštenem, pravičnem in preverljivem izračunu, pri katerem se med drugim upoštevajo statistični podatki, pretekli podatki ali običajne prakse stroškovnega računovodstva. Posebej za naložbene ukrepe: Komisija bo spodbujala države članice k rednemu pregledovanju metodologij za možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, da bodo usklajene s tržnimi gibanji. 71. Komisija države članice spodbuja, naj zagotovijo, da vzpostavljeni sistemi odražajo gibanje tržnih cen skozi čas. Skupni odgovor Komisije na odstavka 78 in 79 Sicer lahko obstajajo okoliščine, ko je uporaba dražjega dobavitelja lahko utemeljena, kot to Sodišče opisuje v odstavkih 47 do 52, vendar se Komisija strinja, da manipuliranje ni sprejemljivo. 80. Izjemni primeri so dejansko primeri, kakršni so pogosto predmet preiskav urada OLAF. 81. Izvajanje Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 907/2014 bo pomagalo pri preprečevanju in odkrivanju goljufij. Priloga 1 k tej uredbi določa, da mora plačilna agencija zagotoviti, da usposabljanje osebja vključuje ozaveščanje o goljufijah. V skladu z novo Uredbo (EU) št. 1306/2013, Delegirano uredbo Komisije (EU) št. 907/2014 in Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 908/2014 morajo države članice podrobneje obravnavati goljufije kot tveganje za sklade. Ta tema je tudi izrecno obravnavana v okviru seminarjev o boju proti goljufijam (glej odgovor na odstavek 33). 86. V obdobju 2014–2020 se bodo dobre prakse na tem področju izmenjavale prek Evropske mreže za razvoj podeželja. 90. Člen 48(3) Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 določa, da morajo države članice preveriti zaključene operacije v primerjavi z operacijo, za katero je bila predložena in odobrena vloga za podporo. Ta določba naj bi državam članicam omogočila, da odkrijejo primere, kjer končni izložek ni enak izložku, ki se mu je upravičenec prvotno zavezal. 103. Prvotno se je zdelo, da določbe o ocenjevanju razumnosti predloženih stroškov ne potrebujejo dodatne obrazložitve.[5] Dejansko Komisija v času prenovitve prejšnjega pravnega okvira, ki je potekala spomladi 2010[6], ni bila opozorjena na nobene večje težave glede te točke. V postopku odobritve prenovitve je bilo predstavljeno in obravnavano samo eno vprašanje (ali so najvišji stroški primerna metoda). Komisija je medtem pripravila smernice za možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, da bi zagotovila tehnične smernice v zvezi s tremi vrstami poenostavljenega obračunavanja stroškov, ki se uporabljajo, in da se izmenjajo najboljše prakse z namenom spodbujanja držav članic k uporabi poenostavljenega obračunavanja stroškov. Vendar pa je v pristojnosti držav članic, da se odločijo, ali bodo uporabljale poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov. Na seminarju o stopnji napake, ki je bil organiziran oktobra 2014, so bile organom upravljanja in plačilnim agencijam vseh držav članic predstavljene smernice za preprečevanje nepravilnosti v postopkih javnega naročanja. Smernice za kontrole in kazni v okviru razvoja podeželja bodo na voljo pred koncem leta 2014. Poleg tega je Komisija 19. 12. 2013 sprejela smernice za določanje finančnih popravkov, ki jih zaradi neskladnosti s pravili o javnem naročanju naloži Komisija pri odhodkih, ki jih je financirala Unija v okviru deljenega upravljanja. Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 predlagala možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov (pavšalno financiranje, standardni stroški na enoto, enkratni pavšalni zneski) kot učinkovito sredstvo za zagotavljanje razumnosti stroškov. Uredba (EU) št. 1303/2013 vključuje možnosti za evropske strukturne in investicijske sklade za izračun upravičenih odhodkov pri nepovratnih sredstvih in vračljive pomoči na podlagi dejansko nastalih stroškov, pa tudi na podlagi pavšalnega financiranja, standardnih stroškov na enoto in pavšalnih zneskov. Pri oceni vzpostavljenih sistemov kontroliranja je Komisija ugotovila, da se dobro zasnovani kontrolni sistemi niso vedno dobro izvajali v praksi. 110. Komisija sprejema to priporočilo. Države članice bi morale vnaprej poskrbeti, da imajo vzpostavljene učinkovite kontrolne sisteme. Komisija bo države članice spodbujala k uporabi kontrolnega seznama in meril za organe upravljanja, ki so v prilogi k posebnemu poročilu. Do januarja 2015 bo Komisija tudi zagotovila smernice za kontrole in kazni v okviru razvoja podeželja, vključno s posebnim oddelkom o razumnosti stroškov in kontrolnim seznamom za organe upravljanja, ki je priložen posebnemu poročilu. Poleg tega bosta usposabljanje in izmenjava izkušenj del dejavnosti Evropske mreže za razvoj podeželja (ENRD) v obdobju 2014–2020. 111. Komisija se strinja s tem priporočilom in bo skupaj z državami članicami spremljala izvajanje sprejetih ukrepov. Glede tveganj za smotrnost bo Komisija v okviru rednih srečanj spodbujala države članice k izmenjavi izkušenj in dobrih praks. V zvezi s tveganji za skladnost je GD AGRI marca 2014 sprejel novo večletno revizijsko strategijo za obdobje 2014–2020. Ta revizijska strategija še naprej temelji na tveganju, da pa bi dosegli optimalno pokritost z revizijami, zdaj vsebuje tekoči triletni revizijski program, ki se uporablja od julija 2014. Ta program je podprt z osrednjo analizo tveganja (CRA) in bo vsako leto ponovno pregledan. Finančni popravki, ki izhajajo iz teh revizij, temeljijo na ugotovljenih slabostih pri izvajanju kontrolnih sistemov in oceni finančnega tveganja, ki ga te slabosti pomenijo za proračun EU. Komisija lahko na podlagi svojih revizij tudi opredeli dejanske vire in vzroke ugotovljenih napak in od držav članic zahteva, da pripravijo posebne in ciljno usmerjene popravne ukrepe. [1] Člen 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011. [2] Uredba (ES) št. 1975/2006. [3] Letno poročilo Evropskega računskega sodišča 2013, odstavek 4.8. [4] Delovni dokument služb Komisije o ocenjevanju osnovnih vzrokov napak ter popravnih in preventivnih ukrepih v okviru politike za razvoj podeželja (SWD (2013) 244 final). [5] Člen 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011. [6] Uredba (ES) št. 1975/2006.