SL Uradni list Evropske unije C 230/17

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o zmogljivosti letališč v EU

(raziskovalno mnenje na zaprosilo Evropske komisije)

(2015/C 230/03)

Poročevalec: Jacek KRAWCZYK

Evropska komisija je 4. septembra 2014 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za raziskovalno mnenje o naslednji temi:

Zmogljivost letališč v EU (raziskovalno mnenje).

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 11. novembra 2014.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 503. plenarnem zasedanju 10. in 11. decembra 2014 (seja z dne 10. decembra) s 117 glasovi za in 1 vzdržanim glasom.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Problem premajhne zmogljivosti je treba reševati z učinkovitejšim izkoriščanjem obstoječih virov na letališčih v EU. Več intermodalnosti, boljša povezljivost, učinkovitejše izkoriščanje sekundarnih vozlišč in malih letališč, večja letala in optimizacija procesov so primeri ustreznih rešitev. Mednje sodi tudi sprejetje letališkega svežnja ter izvajanje enotnega evropskega neba in programa SESAR. Zmogljivost letališč mora postati dobro razvit steber enotnega evropskega neba.

1.2 Dolgoročno bo treba graditi zmogljivost letališč v smislu infrastrukture, kot so terminali in vzletno-pristajalne steze. Glavni cilj širitve letališč mora biti boljša povezljivost na vzdržni ekonomski osnovi. Vozlišča EU morajo imeti ustrezne možnosti za izpolnjevanje vse večjega povpraševanja. To med drugim pomeni krajše postopke načrtovanja, da se lahko hitro odzovejo na porast povpraševanja.

1.3 Širitev letališč, kjer je upravičena, bi morala biti del uravnoteženega pristopa. Prvič, letališča imajo predvsem pozitiven ekonomski učinek na okolico. EESO meni, da je treba ta pozitiven učinek vsekakor ohraniti. Drugič, okoljska vprašanja je treba obravnavati pregledno. Tretjič, pri širitvi letališč je pomembna tudi javnost. Zato je potrebna javna razprava, v katero so med drugim vključene službe za nadzor zračnega pometa, letališki organi, letalske družbe, regionalni akterji, lokalno prebivalstvo, oblasti itd.

1.4 EESO je prepričan, da je bistvenega pomena, da države članice sprejmejo takojšnje ukrepe načrtovanja in upravljanja uporabe zemljišč. Sicer bodo razvoj letališč omejevale mnoge nepredvidljive in nepotrebne ovire, v nekaterih primerih pa bodo ogrožene tudi obstoječe zmogljivosti letališč.

1.5 Razvijati bi se morala le tista obstoječa regionalna letališča, za katera obstaja jasno povpraševanje za več prometa. Vlade držav članic bi morale ugotoviti probleme, povezane z zmogljivostjo, in opredeliti strategije za njihovo reševanje. Razen v primeru zagotavljanja javnih storitev bi morala EU prenehati s financiranjem razvoja novih regionalnih zmogljivosti na novih lokacijah – brez poseganja v določbe člena 107 Pogodbe o delovanju EU.

1.6 EESO meni, da so nove smernice EU o državni pomoči letališčem in letalskim družbam zelo dragocene, ker prinašajo pravno varnost. Končno se bo na podlagi skupnih meril proučil nadaljnji obstoj nerentabilnih regionalnih letališč.

1.7 Da bi se letališča uspešno lotila problema pomanjkanja zmogljivosti, je nujna dosledna in jasna normativna ureditev, da se zagotovijo potrebne spodbude za dolgoročne naložbe v infrastrukturo.

1.8 Zmogljivost letališč ima tudi politični pomen. EESO je prepričan, da mora EU skupaj z državami članicami in deležniki, vključno s socialnimi partnerji, sprejeti splošno strateško odločitev o tem, katera letališča bodo pomembna za sistem in bi jim bilo treba v prihodnjih letih nameniti pozornost. Za ohranitev konkurenčnosti letalstva EU na globaliziranih trgih je nujno potrebna celostna letalska strategija, ki bo upoštevala ekonomske, okoljske in socialne vidike ter ustvarjanje delovnih mest.

1.9 Oceniti je treba projekte letališke infrastrukture, ki jih je v zadnjih letih sofinancirala EU. EESO pozdravlja, da se je Računsko sodišče EU zavezalo, da bo opravilo to pomembno delo. Sklepi in priporočila tega dela bi se morali obravnavati v javni razpravi.

1.10 EESO meni, da bi Evropska komisija morala poenostaviti in racionalizirati strukture, ki so zadolžene za upravljanje letalstva EU in zlasti letališč v EU. Komisija potrebuje popolne in zanesljive podatke in informacije o delovanju letališč v EU. Ti podatki trenutno niso na voljo. EESO poziva organe upravljanja letališč in javne organe, naj jih zagotovijo.

2. Uvod

2.1 Letališča v EU so zelo dragocena, vendar bo v prihodnjih letih več pomembnih evropskih letališč vse bolj preobremenjenih, medtem ko bodo mnoga še vedno neizkoriščena. Lahko bi trdili, da je zmogljivosti v EU dovolj, vprašanje pa je, ali so te zmogljivosti na pravih mestih.

2.2 Javne razprave o zmogljivosti letališč so v zadnjih letih potekale predvsem o dveh temah: izgubljena zmogljivost centralnih letalskih vozlišč zaradi tekmecev zunaj EU oz. zunaj Evrope, kot so Turčija in države ob Perzijskem zalivu, ter „sindrom Ryanair“, nizkocenovni letalski prevozniki, ki naglo povečajo promet manjših regionalnih letališč, a dolgoročno niso zanesljivi uporabniki. Vendar pa je problem veliko globlji.

2.3 Evropska komisija je leta 2007 objavila sporočilo z naslovom „Akcijski načrt za zmogljivost letališč, učinkovitost in varnost v Evropi“, v katerem je ugotovila vse večji prepad med zmogljivostjo in potrebami številnih vozlišč v EU (1) in predlagala več ukrepov za boljše izkoriščanje obstoječih zmogljivosti. Evropski parlament je leta 2007 v odziv na akcijski načrt Komisije sprejel poročilo na lastno pobudo, v katerem je pozdravil sporočilo Evropske komisije in obravnaval pomen premajhne zmogljivosti letališč.

2.4 Evropska komisija je leta 2011 objavila še eno sporočilo (2) o zmogljivosti v okviru svežnja ukrepov za boljša letališča, v katerem je zmogljivost in kakovost opredelila kot glavna izziva evropskih letališč.

2.5 Eurocontrol je v letih 2004, 2008 in 2013 izvedel študijo z naslovom Challenges of Growth (Izzivi rasti) ter napovedal pomanjkanje zmogljivosti v naslednjih 20 letih.

2.6 Tako množične dejavnosti dokazujejo, da je vprašanje zmogljivosti zelo aktualno. Letalska industrija je že dosegla pomembne rezultate. Na vseh področjih delovanja je bila izvedena optimizacija zmogljivosti in učinkovitosti. Izboljšave so naslednje: — boljše in večje število intermodalnih povezav do letališč in z njih, — reorganizacija internih procesov v celotnem letalskem sistemu, vključno s procesi konsolidacije, in — izvajanje sodelovalnega odločanja na letališčih (A-CDM) na vse večjem številu letališč.

2.6.1 Pobuda enotno evropsko nebo si od leta 2004 prizadeva za boljšo uporabo evropskega zračnega prostora in preprečevanje negativnih posledic njegove razdrobljenosti. Letališča, vključena v enotno evropsko nebo, lahko k ciljem te pobude prispevajo tudi v okviru programa raziskav o upravljanju prometa v enotnem evropskem zračnem prostoru (SESAR). Uspeh pobude je brez letaliških zmogljivosti ogrožen.

2.7 Komisija trenutno z deležniki iz evropske opazovalne skupine za zmogljivost letališč pripravlja podrobne predloge za prihodnjo strategijo za letališča. Ta opazovalna skupina ima tri naloge: (a) Komisiji pomagati pri reševanju problema zmogljivosti in kakovosti letališč; (b) spodbujati izmenjavo izkušenj in primerov dobre prakse v Evropi in širše ter (c) bolje opredeliti problem, njegove učinke in morebitne rešitve, vključno s političnimi rešitvami.

EESO pozdravlja ustanovitev opazovalne skupine in spodbuja nadaljevanje kakovostnega dela, ki ga je že pokazala.

3. Razvoj evropskih letališč v zadnjem desetletju

3.1 Kljub temu, da je v Evropi več kot 450 letališč, evropskim letališčem še vedno grozi pomanjkanje zmogljivosti.

3.2 Evropska sekcija Mednarodnega letališkega sveta (ACI) letališča razvršča tako:

Kategorija letališča po ACI Velikost letališča (v milijonih potnikov na leto) Število evropskih letališč 1 > 25 14 2 10–25 23 3 5–10 34 4 < 5 390

Velik delež prometa poteka prek relativno majhnega števila letališč. To je mogoče pojasniti z različnimi letališkimi modeli. Letališča kategorije 3 in 4 so dokaj majhna in zagotavljajo direktne povezave do končnih destinacij (point-to-point connection), poleg tega pa tudi napajajo promet do večjih letališč in zagotavljajo javne storitve. To pomeni, da so mnoga velika letališča odvisna od malih letališč.

Letališče, ki predstavlja vozlišče, (hub and spokes airport) je „eno samo letališče, na katerem ena ali več letalskih družb nudi celostno mrežo pogostih povezovalnih letov do širokega nabora destinacij“ (vir: AEA, European Airports, Bruselj 1995, str. 23).

3.2.1 V sistemu, ki zagotavlja direktne povezave, potniki od kraja odhoda do destinacije potujejo brez presedanja.

3.2.2 Sistema se dopolnjujeta in imata zgolj različne cilje: vozlišče si prizadeva za čim večjo povezljivost, sistem z direktnimi povezavami pa za čim večjo mobilnost in fleksibilnost.

3.3 EU financira izjemno veliko letaliških infrastrukturnih projektov. EESO meni, da ni dovolj javno dostopnih podatkov o teh naložbah in o njihovi učinkovitosti pri zagotavljanju dodatne povezljivosti in učinkovitosti za potnike.

3.4 Po mnenju EESO so nove smernice EU (3) o državni pomoči letališčem in letalskim družbam zelo dragocene, ker prinašajo pravno varnost. Smernice poleg tega tudi razlikujejo med letališči, ki so na primer potrebna za javne storitve, in letališči, ki niso potrebna, tj. letališča, ki niti niso sposobna pokrivati stroškov delovanja niti niso potrebna za zagotavljanje javnih storitev.

4. Pričakovanja o prihodnji rasti

4.1 V prihodnosti bodo najpomembnejši letalski trgi v azijsko-pacifiški regiji, Latinski Ameriki, Afriki in na Bližnjem vzhodu. Do leta 2032 bo povprečna letna rast tokov potnikov v teh regijah med 6 in 7 %. Povprečna stopnja rasti v Evropi in Severni Ameriki bo približno 3 %.

Poleg tega izjemno veliko zmogljivosti nastaja zunaj EU. Na Kitajskem so zgradili skoraj 80 letališč. V Turčiji, Dubaju in Singapurju trenutno gradijo ogromne platforme, ki bodo lahko sprejele do 160 milijonov potnikov, kar je veliko več kot 96 milijonov potnikov, kolikor jih lahko sprejme trenutno največje letališče na svetu v Atlanti.

4.2 Eurocontrol v zadnjem poročilu o izzivih rasti Challenges of Growth iz leta 2013 ugotavlja, da bo v naslednjih 20-ih letih prišlo do pomanjkanja zmogljivosti. Zaradi premajhne zmogljivosti po vsej verjetnosti leta 2035 ne bo opravljenih 1,9 milijona letov. To predstavlja 12 % povpraševanja. 20 evropskih letališč bo več kot šest ur na dan prenatrpanih, medtem ko so sedaj le tri.

4.2.1 Povečanje zmogljivosti, ki poteka, ne bo enakomerno porazdeljeno po evropskih letališčih. Največjo rast bo beležila vzhodna Evropa, medtem ko se bosta promet znotraj Evrope in delež prometa v severozahodni Evropi zmanjšala. EESO je seznanjen s tem razvojem in meni, da morajo biti evropska letališča kos tem izzivom.

5. Izzivi za rast

5.1 EESO meni, da je nujno treba okrepiti evropsko konkurenčnost in privlačnost Evrope za naložbe v letalski sektor. Letališka zmogljivost je pri tem življenjskega pomena.

5.2 EESO je prepričan, da bi moralo biti enotno evropsko nebo že zdavnaj uresničeno in bi moralo rešiti problem premajhne zmogljivosti. Zgolj zmanjšanje zamud bi neposredno vplivalo na zmogljivost sistema in letališč znotraj tega sistema. EESO se strinja z ACI, da bi morala biti zmogljivost letališč dobro razvit steber enotnega evropskega neba in da bi morali biti cilji za letališke zmogljivosti v skladu s cilji skupnega evropskega neba.

5.3 Eurocontrol v študiji o izzivih rasti predlaga šest ukrepov, ki bi skupaj lahko zmanjšali količino neizpolnjenih potreb leta 2035 za 42 %. To znaša 8 00 000 dodatnih poletov, ki bi jih v tem primeru lahko izvedli, oziroma 50 milijonov potnikov, ki bi jih lahko prepeljali. Ti ukrepi so: — večja letala, — dodatni hitri vlaki, — alternativne lokalne rešitve: letalske družbe bi morale rasti tam, kjer so na voljo zmogljivosti, — večje izkoriščanje manjših letališč, — izvajanje programa SESAR in — povezovanje načrtov letov.

5.3.1 EESO razume, da naj bi te ukrepe izvajali za zmanjšanje neizpolnjenih potreb, vendar meni, da morda ne bodo zadostovali za izpolnitev vseh potreb v prihodnosti. Poleg tega vsi ti ukrepi niso primerni za vsa letališča v EU.

5.4 EESO prav tako meni, da bi sprejetje letališkega svežnja, ki ga je predlagala Komisija, pripomoglo k boljšemu izkoriščanju obstoječih letaliških zmogljivosti. EESO poziva k ambicioznim rezultatom dela, ki poteka v Parlamentu in Svetu, v skladu s predlogi, ki jih je podal v mnenju o letališkem svežnju (4).

5.5 Nenazadnje bi bilo treba problem nezadostne zmogljivosti letališč reševati tudi z izgradnjo novih zmogljivosti ob hkratni optimizaciji obstoječih zmogljivosti. To je težko, ker mnoga letališča niso več sposobna vlagati v dodatne zmogljivosti. Eurocontrol v poročilu Challenges of Growth iz leta 2013 navaja, da so morala nekatera letališča zaradi „pomanjkanja prihodkov, težav pri pridobivanju finančnih sredstev in vse večjega odpora do projektov prometne infrastrukture“ ponovno pretehtati načrte o širitvi.

5.6 EESO močno priporoča, da se izvede ocena pomena dosedanjih naložb EU v letališko infrastrukturo. EESO pozdravlja napoved Računskega sodišča EU, da se bo ukvarjalo s tem vprašanjem, in priporoča, da se ocena izvede na širokem kontrolnem vzorcu.

6. Ovire za širitev letališke infrastrukture

6.1 Letališča se pri načrtovanju širjenja infrastrukture soočajo s številnimi problemi. Te izzive ali ovire je mogoče razdeliti takole: — finančni in ekonomski problemi, — zahteve s področja zakonodaje, vključno z okoljskimi dejavniki, — javnost, npr. vse večji odpor prebivalstva, — politični vidiki.

6.1.1 Letališča so zaradi nedavne gospodarske krize pri naložbah zelo previdna. Na eni strani so večinoma upadli tudi prihodki, na drugi strani pa se soočajo z vse višjimi stroški za varnost in varovanje (stroški poslovanja). Nedavne popravljene odločitve o državni pomoči in nove smernice o državni pomoči otežujejo preživetje manjših letališč. Zagotavljanje financiranja za infrastrukturne projekte je za letališča postal resen problem.

6.1.2 Letališča morajo izpolnjevati številne zakonske zahteve. Upravni postopki so zelo zapleteni, zlasti v zvezi z varnostnimi in okoljskimi vprašanji. EESO nikakor ne zanika pomena okoljskih zahtev. Vendar pa je potreben uravnotežen pristop do teh vprašanj. Evropska komisija je že dosegla dober napredek, na primer z Uredbo (EU) št. 598/2014 o oblikovanju pravil in postopkov glede uvedbe s hrupom povezanih omejitev operacij na letališčih Unije v okviru uravnoteženega pristopa. Evropski letalski sektor je zelo primeren za realizacijo „zelene rasti“. EESO Evropsko komisijo zlasti svari pred izvajanjem rešitev za okoljska vprašanja, ki niso celostne. Odbor poudarja, da so potrebne celostne in globalne rešitve. Glede na to bi bilo koristno, če bi Evropska komisija kot prvi korak naročila obsežen projekt za kartiranje in dokumentacijo obstoječih okoljskih omejitev, ki vplivajo na zmogljivosti evropskih letališč.

6.1.3 Nekoliko novejši problem je javnost in vse večji odpor prebivalcev do infrastrukturnih projektov. Odloženi so bili veliki projekti širitve letaliških vozlišč, nekateri za več kot desetletje: med drugim morebitno tretje pariško letališče ter dodatne vzletno-pristajalne steze v Frankfurtu in Münchnu, medtem ko v Združenem kraljestvu oziroma Londonu poteka razprava o najboljši rešitvi za povečanje zmogljivosti v multimodalnem metropolitanskem okolju.

6.1.4 Odpor javnosti je med drugim zaradi obremenitve s hrupom vse večji. Po drugi strani letališča in letalske družbe ogromno denarja porabijo za ukrepe za ublažitev hrupa. Letališče na Dunaju na primer izvaja protihrupni program, ki zajema 12 000 gospodinjstev. Skupni stroški naj bi po ocenah znašali približno 51 milijonov EUR, od tega naj bi 37 milijonov EUR neposredno prispevalo dunajsko letališče Flughafen Wien AG. Proračun letališč v mestih Liège in Charleroi za odkup oziroma protihrupno izolacijo za 20 816 gospodinjstev znaša 444 milijonov EUR. Letališče London Heathrow je v obdobju 2007–2011 za protihrupne ukrepe porabilo 37 milijonov EUR.

6.1.5 Vlade držav članic bi morale ugotoviti probleme, povezane z zmogljivostjo, in opredeliti strategije za njihovo reševanje. V zvezi s tem obstaja jasna potreba po močnem vodenju na evropski ravni, da se uskladijo te nacionalne strategije o zmogljivostih in zagotovi finančno svetovanje in podpora, kjer je to potrebno. Za evropsko financiranje novih letaliških lokacij bi morala veljati zelo stroga merila. EU bi morala omejiti financiranje teh projektov na tiste, ki so finančno vzdržni ali izpolnjujejo merila javne obveznosti.

6.1.6 EESO želi poudariti, da ima razprava o zmogljivosti tudi politični pomen. EESO je prepričan, da mora EU skupaj z državami članicami in deležniki, vključno s socialnimi partnerji, sprejeti splošno strateško odločitev o tem, katera letališča bodo pomembna za sistem in bi jim bilo treba v prihodnjih letih nameniti pozornost. Treba bi bilo oceniti in po potrebi pregledati uravnoteženost prednostnih nalog EU v zvezi s sistemom vozlišč in sistemom z direktnimi povezavami. Bolj kot kdaj koli potrebujemo celostno evropsko politiko, ki bo upoštevala ekonomske, okoljske in socialne vidike ter ustvarjanje delovnih mest.

6.1.7 Poleg tega se več generalnih direktoratov Komisije ukvarja s sorodnimi zadevami: MOVE, EMPL, COMP, JUST itd. Njihovo področje dejavnosti je odvisno od točno določnega političnega področja in obstaja mnogo povezav z različnimi področji, kot so mednarodni odnosi, državna pomoč, skupno evropsko nebo in multimodalnost. To se do zdaj ni izkazalo za učinkovito pri iskanju celostnega pristopa k letalstvu EU, ki upošteva celo vrednostno verigo in je sedaj nujen. Komisija mora nujno veliko bolje povezati letalstvo in zlasti svoje dejavnosti, povezane z letališči.

6.2 Kot vsak proizvodni proces je fizična zmogljivost letališča podvržena omejitvam, tj. dejavnikom, ki zmanjšujejo dejansko zmogljivost. Dejavniki, ki vplivajo na zmogljivost vzletno-pristajalnih stez: — letalske operacije (različni modeli letal), — vremenske razmere in — infrastruktura.

6.2.1 Poleg tega na vse dejavnike zmogljivosti letališč običajno vplivajo postopki delovanja in predpisi, na primer posebne poti pristajanja in vzletanja ali zahteve v zvezi z uporabo zračnega prostora zaradi omejitve hrupa. Dejanska zmogljivost letališča je običajno veliko manjša od njegove fizične zmogljivosti. „Uravnoteženi pristop“ Mednarodne organizacije civilnega letalstva (ICAO) je najučinkovitejša metoda za obravnavanje hrupa na letališčih in v njihovi okolici ob upoštevanju okoljskih in ekonomskih vidikov.

6.2.2 Evropska komisija pri obravnavi zmogljivosti letališč običajno upošteva le zmogljivost vzletno-pristajalnih stez. Kot je navedeno, je ta pristop nepopoln in EESO poziva Evropsko komisijo, naj pri obravnavi te teme upošteva tudi druge odločilne dejavnike zmogljivosti letališč, kot je zmogljivost zračnega prostora sosednjih letališč. Interakcija med letališči in zračnim prostorom (ali ponudniki navigacijskih storitev) je pri obravnavi premajhne zmogljivosti ključnega pomena. Vendar pa je upravljanje te interakcije v Evropski uniji, pa tudi znotraj nekaterih držav članic, zelo različno.

6.2.3 Bistvenega pomena je, da države članice sprejmejo ukrepe načrtovanja in upravljanja uporabe zemljišč. Za to so pogosto pristojne lokalne in regionalne oblasti, ki bi morale imeti posluh za vlogo letališč v nacionalnih in evropskih mrežah, zlasti na osrednjih vozliščih, kjer je pritisk za uporabo zemljišč v druge namene zelo velik. EU mora doseči soglasje o skupnih načelih v zvezi s tem in zagotoviti dosleden okvir za načrtovanje in predpise, da se odločitve o novi zmogljivosti optimalno uskladijo.

6.3 Civilno letalstvo EU potrebuje povezan skupni trg. Vendar EESO svari, da se vozliščem ne sme dajati prednosti na račun regionalnih letališč. Oboji se dopolnjujejo in bi morali ostati sestavni deli osrednjega in celovitega omrežja, kot navaja politika TEN-T. Zaradi tega sta včasih preobremenjenost in rast med seboj povezani.

6.4 EESO poziva Komisijo, naj zmogljivost evropskega zračnega prostora obravnava tako z vidika mednarodne konkurenčnosti, ki je seveda ključnega pomena, kot tudi nemotenega delovanja notranjega trga EU. Boljše in bolj racionalno izkoriščanje regionalnih zmogljivosti bi lahko pripomoglo k razbremenjevanju zelo prometnih vozlišč. V zvezi s tem je trenutno preizkušanje daljinskega upravljanja kontrolnih stolpov za upravljanje zračnega prometa (npr. na Švedskem) zanimivo kot orodje za znižanje stroškov obratovanja na teh regionalnih letališčih ob hkratnem ohranjanju najvišje ravni varnosti.

6.5 Komisija ima zelo pomembno vlogo. Vendar pa ta vloga ni podrobno opredeljena: namesto samo spremljanja in priganjanja vseh akterjev k večji učinkovitosti, bi Komisija najprej potrebovala popolne in zanesljive podatke in informacije o delovanju letališč v EU. Ti podatki trenutno niso na voljo, ravno tako ni meril za opredelitev „učinkovitega letališča“ ali uradnih podatkov o financiranju letališč s sredstvi EU.

V Bruslju, 10. decembra 2014 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Henri MALOSSE

(1) COM(2006) 819 final, str. 2.

(2) COM(2011) 823 final.

(3) UL C 451, 16.12.2014, str. 123.

(4) UL C 181, 21.6.2012, str. 173.