SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU - Območje svobode, varnosti in pravice: ocena programa Tampere in prihodnje usmeritve {SEC(2004)680 et SEC(2004)693}

KAZALO

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU - Območje svobode, varnosti in pravice: ocena programa Tampere in prihodnje usmeritve {SEC(2004)680 et SEC(2004)693}

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Območje svobode, varnosti in pravice: ocena programa Tampere in prihodnje usmeritve

1. Pet let za oblikovanje območja svobode, varnosti in pravice

1.1. Pomembni dosezki v zahtevnem okolju

1.2. Prenovljen okvir

2. Katere prednostne naloge za prihodnost območja svobode, varnosti in pravice

2.1. Vzpostavitev učinkovitejsega varovanja oseb pri uresničevanju njihovih temeljnih pravic

2.2. Spodbujanje pobude o evropskem drzavljanstvu

2.3. Razvoj integriranega sistema upravljanja meja in vizumske politike

2.4. Spodbujanje pristne skupne politike upravljanja migracijskih tokov

2.5. Razvoj pravične skupne evropske azilne politike

2.6. Vzpostavitev evropskega pravosodnega območja, ki spostuje tradicije in sodne sisteme drzav članic ter tesno zdruzuje strokovnjake

2.7. Oblikovanje pravosodnega območja v civilnih in gospodarskih zadevah, ki bo pospesilo sodelovanje in dostop do pravice

2.8. Spodbujanje skladne kazenske politike

2.9. Okrepitev učinkovitosti policijskih in carinskih ukrepov

2.10. Okrepitev ukrepov na področju preprečevanja in boja proti terorizmu in posebnim oblikam kriminala

2.11. Okrepitev ukrepov na področju preprečevanja kriminala

2.12. Razvoj multidisciplinarne dejavnosti za boj proti drogam

2.13. Razvoj odločnega zunanjega delovanja

3. Sklepi

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU - Območje svobode, varnosti in pravice: ocena programa Tampere in prihodnje usmeritve

1. Pet let za oblikovanje območja svobode, varnosti in pravice

Postopno uvajanje območja svobode, varnosti in pravice je z Amsterdamsko pogodbo postalo nov cilj Evropske unije. Evropski svet je oktobra 1999 v Tampereju ta cilj uvrstil na vrh političnih nalog Unije in določil zelo velikopotezni program. V tem programu so podrobneje opisane politične usmeritve in konkretni cilji s predvidenim časovnim razporedom izvajanja. Komisija je na zahtevo Evropskega sveta pripravila preglednico rezultatov, da se vsakih sest mesecev preveri dosezen napredek. [1]

[1] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu ťPreglednica rezultatov za preučitev dosezenega napredka pri oblikovanju območja svobode, varnosti in pravice v Evropski unijiŤ je bilo predstavljeno vsakih sest mesecev od Evropskega sveta v Tampereju. Referenčni dokumenti so: KOM (2000)167 končno, 24.3.2000; KOM (2000) 782 končno, 30.11.2000; KOM (2001) 278 končno, 23.5.2001; KOM (2001) 628 končno, 30.10.2001; KOM (2002) 261 končno, 30.5.2002; KOM (2002) 738 končno, 16.12.2002; KOM (2003) 291 končno, 22.5.2003; KOM (2003) 812 končno, 30.12.2003.

Ob koncu tega petletnega obdobja je danes ob tem zadnjem polletnem srečanju primerno predstaviti skupno oceno in očrtati prihodnje prednostne naloge [2].

[2] Delovni dokument sluzb Komisije ťObmočje svobode, varnosti in pravice: ocena programa Tampere in prihodnje usmeritveŤ SEC(2004)693 vključuje posebno oceno po sektorjih. Delovni dokument sluzb Komisije SEC(2004)680 vsebuje seznam glavnih zakonodajnih predlogov, ki so bili sprejeti v okviru programa Tampere (ťScoreboardŤ).

Komisija v zvezi s tem odpira javni posvet ter zainteresirane stranke in drzavljane vabi, da ji najpozneje do 31. avgusta 2004 posljejo svoje pripombe glede novega programa na naslednji naslov: DG JAI javno posvetovanje "prihodnost pravosodja in notranjih zadev", Evropska komisija, LX 46, 1049 Bruselj, .

1.1. Pomembni dosezki v zahtevnem okolju

- Bistven napredek je bil dosezen na večini področij, ki se nanasajo na pravosodje in notranje zadeve;

V primerjavi z letom 1999 je napredek, ki je bil dosezen do danes, nesporen in očiten. Komisija je po svoji strani predstavila glavne predloge, predvidene v Tampereju.

- Evropsko javno mnenje z naklonjenostjo gleda na razvoj ukrepov na evropski ravni na področju pravosodja in notranjih zadev;

Javne raziskave (Evrobarometri) kazejo, da je visok delez drzavljanov popolnoma za sodelovanje in skupno ukrepanje na evropski ravni [3]. Zlasti drzavljani novih drzav članic imajo visoka pričakovanja glede varnosti v Evropski uniji. [4]

[3] Zadnja raziskava Evrobarometra, ki je bila opravljena decembra 2003, potrjuje rezultate prejsnjih Evrobarometrov. Evropski drzavljani so dokazano naklonjeni skupni politiki na področju azila in priseljevanja. 56 odstotkov jih priznava gospodarske potrebe priseljencev in 66 odstotkov si jih zeli, da bi le-ti uzivali enake pravice. Hkrati jih je 80 odstotkov naklonjenih okrepljenim kontrolam oseb iz tretjih drzav na zunanjih mejah. Devet drzavljanov od desetih priporoča pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah, zlasti druzinskih, in enake pravic do obrambe v vseh drzavah članicah. V zvezi s čezmejnim kriminalom se drzavljani zavedajo, da se drzave članice same ne morejo spopasti s to tezavo. Rezultati raziskave kazejo, da jih 71 odstotkov meni, da so skupne odločitve in aktivnosti najboljsi način za preprečevanje kriminala in boj proti njemu v vsej Evropski uniji.

[4] Po rezultatih Evrobarometra se drzavljani novih drzav članic se bolj bojijo korupcije, drog, organiziranega kriminala in pranja denarja.

- Vprasanja pravosodja in notranjih zadev so danes zanesljivo med prednostnimi politikami Unije;

Evropski svet se redno ukvarja s temi vprasanji in obseznost dela znotraj evropskih ustanov potrjuje njihov ključni pomen. Poleg tega se vedno večji pomen teh zadev izraza v sporočilu Komisije o novih finančnih perspektivah, ki uvaja novo posebno postavko "evropsko drzavljanstvo", katere osrednji element je vzpostavitev območja svobode, varnosti in pravice. [5]

[5] KOM (2004) 101 z dne 10.2.2004.

- Znotraj splosnega okvira Tampere je Evropski svet opredelil posebne prednostne naloge kot odgovor na nevarne in nepričakovane dogodke;

Unija je dokazala, da je sposobna učinkovito in hitro ukrepati, kadar razmere to zahtevajo. Ta občutljivost na krizne razmere, kot so tragični dogodki 11. septembra 2001 in 11. marca 2004, je lahko bila včasih povod za kritike o neuravnotezenem napredku, s prevelikim poudarkom na varnosti. Čeprav lahko ta občutek ustreza nekaterim poročilom medijev, evropska povezava na teh področjih dejansko temelji na strogem pojmovanju varovanja temeljnih pravic in Komisija je vedno skrbela, da je zagotovila ravnotezje med svobodo, varnostjo in pravico. Poleg tega mora Unija zagotoviti visjo raven varnosti, da se bodo lahko svobosčine v celoti uresničevale.

- Omejitve postopka odločanja in sedanjega institucionalnega okvira so ovirale učinkovito, hitro in pregledno izvajanje nekaterih političnih obveznosti;

Kljub voluntarizmu, ki je zapisan med sklepnimi ugotovitvami iz Tampereja, na evropski ravni ni bilo vedno mozno doseči soglasja za sprejem nekaterih občutljivih ukrepov v zvezi s politikami, ki ostajajo v osrčju nacionalne neodvisnosti.

Pravne in institucionalne omejitve sedanjih pogodb, v katerih soglasje v Svetu v veliki meri ostaja pravilo, delno pojasnjujejo te tezave. Drzave članice se včasih z zadrzki odločajo za sodelovanje v tem novem evropskem okviru, kadar so ogrozeni njihovi interesi. Poleg tega je pravica do pobude, ki si jo delijo drzave članice, včasih privedla do tega, da so nacionalni interesi imeli večjo tezo od prednostnih nalog iz Tampereja. Sicer so bile sedanje omejitve vloge Evropskega parlamenta kot sozakonodajalca predmet kritik, kar zadeva stopnjo preglednosti sistema odločanja.

Ko so instrumenti enkrat sprejeti, so institucionalne omejitve glede dejanskih moznosti nadzora nad izvajanjem politik s strani nacionalnih organov zaradi zmanjsane vloge Sodisča Evropskih skupnosti in omejenih pristojnosti Komisije na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah dejanska ovira za zagotovitev, da bi bili sprejeti instrumenti in odločitve učinkoviti.

Poleg tega ukrepi Unije ne bi bili učinkoviti, če v drzavah članicah ne bi bilo odločne politične volje, da se evropskim odločitvam zagotovi dejansko učinkovitost. Dolznost praktikov drzav članic je, da po svojih najboljsih zmoznostih izrabijo moznosti sodelovanja, ki jim jih ponuja evropsko povezovanje.

Na koncu je treba poudariti, da so zabelezeni uspehi veliki. Vendar je bila raven začetnih hotenj omejena z institucionalnimi omejitvami, včasih pa tudi z nezadostnim političnim soglasjem. Politika majhnih korakov je bila edina moznost za napredek. Vzpostavitev območja svobode, varnosti in pravice je za Komisijo pomenila stratesko prednostno nalogo, ki je bila uresničena tudi s prispevkom več politik Unije.

1.2. Prenovljen okvir

V novih okolisčinah bosta institucionalni napredek, predviden na področju pravosodja in notranjih zadev v okviru medvladne konference, in zlasti prehod na kvalificirano večino v razsirjeni Uniji omogočala večjo hitrost dokončanja del.

Zato bo treba moznosti, ki jih ponujata Amsterdamska pogodba in Pogodba iz Nice, izkoristiti v celoti.

Poleg nekaterih novih določb, ki so ze avtomatično začele veljati 1. februarja 2003 ali 1. maja 2004, je treba prav tako spomniti, da člen 67(2) PES predvideva, da Svet od 1. maja 2004 dalje odloča o prehodu na postopek soodločanja na vseh področjih, ki jih ureja naslov IV, ali na nekaterih izmed njih. [6] Uporaba te določbe takoj po 1. maju bi bila tako upravičena.

[6] Deklaracija st. 5 v zvezi s členom 67 PES, ki je prilozena Pogodbi iz Nice, zagotavlja pomoč za razlago tega člena in vsebuje natančno politično zavezanost, da bodo ukrepi, predvideni v členu 62(3) in 63(3) b) o prostem pretoku drzavljanov tretjih drzav za največ tri mesece in nezakonitem priseljevanju ter bivanju, vključno z vrnitvijo v matično drzavo, takoj po 1. maju 2004 presli na postopek soodločanja.

Širitev bo prav tako povzročila občutno povečanje stevila drzavljanov, ki bodo zeleli izkoristiti prednosti zivljenja in gibanja v območju svobode, varnosti in pravice. Sprejetje visokih skupnih standardov na področju varnosti in pravice lahko samo prispeva k izboljsanju splosne ravni varnosti na vsaki točki ozemlja.

Širitev ustvarja tudi posebne izzive za nekatere politike, kot so okrepitev zunanjih meja, uvedba druge generacije schengenskega informacijskega sistema in splosneje priprava novih drzav članic, da v celoti sodelujejo v schengenskem pravnem redu, da se odpravijo kontrole na notranjih mejah. V zvezi s tem je treba poudariti, da bo Unija pravkar zagotovila potrebna sredstva za okrepitev zunanjih meja novih drzav članic, kot je schengenski vir. Da bi zagotovili polnopravno sodelovanje novih drzav članic v schengenskem pravnem redu in čim hitrejso odpravo kontrol na notranjih mejah, je treba uvesti informacijski sistem SIS II ter v najkrajsem moznem času opraviti postopek vrednotenja, ki je predviden v pravnem redu. Podobno je v razsirjeni Evropi na področju pravosodja se bolj poudarjena nujnost sprejetja ukrepov, namenjenih povečanju medsebojnega zaupanja, da se utrdi načelo vzajemnega priznavanja.

Glede na pričakovan razvoj na področju upravljanja zunanjih meja bo prav tako treba najti resitve, ki bodo zagotavljale, da trenutna spremenljiva geometrija na področju schengenskega pravnega reda ne bi negativno vplivala na dobro sodelovanje med drzavami članicami, ki uporabljajo celotni pravni red.

2. Katere prednostne naloge za prihodnost območja svobode, varnosti in pravice

Uresničitev prve faze območja svobode, varnosti in pravice je omogočila pomemben, konkreten napredek. Vendar se vedno niso bili dosezeni vsi cilji, ki so bili zastavljeni v Tampereju. V pričakovanju rezultatov z medvladne konference bo vir tezav sedanji institucionalni okvir. V zvezi s tem in za vmesno obdobje bi moznosti, ki jih ponuja pogodba iz Nice, lahko imele spodbuden učinek. Poleg tega bi bilo treba predvideti uporabo določbe člena 67(2) PES.

Večina tekočih aktivnosti logično izhaja iz programa Tampere ter se tako umesča med ta program in prihodnje prednostne naloge. elja tega sporočila je, da bi postavili temelje za izdelavo prihodnjega programa ukrepov, v katerem bodo opredeljene prednostne naloge na področju pravosodja in notranjih zadev za obdobje 2004-2009. To sporočilo bo lahko postavilo tudi temelje za razpravo z drzavljani.

Za izdelavo prihodnjega programa je treba na ravni Unije upostevati več elementov. To najprej pomeni ukrepe, ki izhajajo iz programa Tampere, in sicer zlasti:

- delo, ki se poteka, in ze opredeljene, dolgoročne ukrepe;

- stopnjo dejanskega izvrsevanja sprejetih instrumentov in njegovo oceno. Komisija je v tem pogledu zaposlena z izvajanjem ocenjevanja prve generacije besedil. Pomembno je, da bo prihodnji program spremljal postopek ocenitve uvedbe in izvajanja pravnega reda, sprejetega po Tampereju, za zagotovitev, da novi predlogi učinkovito dopolnjujejo obstoječe instrumente.

Drugič, v prihodnje bi bilo primerno zagotoviti zadostna institucionalna sredstva in ustrezna finančna sredstva za dosego novih ciljev. Kar zadeva osnutek Ustavne pogodbe, je po mnenju Komisije eden od njenih najpomembnejsih vidikov ta, da odpravlja sestavljenost Unije iz "stebrov" in metodo Skupnosti razsirja na celotno območje svobode, varnosti in pravice. [7] Kar zadeva finančni vidik, je Komisija predlagala izdatno povečanje sredstev, ki so za območje svobode, varnosti in pravice na voljo v okviru postavke "evropsko drzavljanstvo". Na tem mestu je treba pripomniti, da zamisli, ki jih je predlagala sedanja Komisija, v ničemer ne izključujejo predlogov, ki bodo postavljeni v okviru finančnih perspektiv, niti prihodnjih medinstitucionalnih razprav.

[7] KOM (2003) 548 končno, 17.9.2003.

Prav tako bo pomembno spostovati zastavljene prednostne naloge, da bi se izognili preveliki razdrobitvi skupne aktivnosti. Te prednostne naloge bodo morale upostevati svetovna vprasanja, pred katerimi se bo znasla Unija, in sicer zlasti: razlike v gospodarski razvitosti med regijami po svetu; politično nestabilnost v nekaterih območjih ali drzavah; demografski razvoj prebivalstva Evrope; pričakovanja drzavljanov glede njihovih pravic in varnosti.

2.1. Vzpostavitev učinkovitejsega varovanja oseb pri uresničevanju njihovih temeljnih pravic

Evropsko povezovanje sloni na skupnih vrednotah, kot so temeljne pravice, spostovanje pravne drzave in demokratične ustanove. Te morajo biti podlaga vsem ukrepom Unije.

Vključitev Listine v Ustavno pogodbo in pristop k Evropski konvenciji za zasčito človekovih pravic in temeljnih svobosčin bosta pomenila, da bo Unija skupaj s svojimi ustanovami sodno zavezana zagotoviti, da se bodo na vseh področjih v njeni pristojnosti temeljne pravice ne samo spostovale, ampak tudi aktivno uveljavile. Predstavniki drzav članic, ki so se sestali v okviru Evropskega sveta, so decembra 2003 poudarili pomembnost zbiranja in analiziranja podatkov o človekovih pravicah, da bi se na tem področju opredelila politika Unije. Odločili so, da se Evropskemu centru za monitoring rasizma in ksenofobije razsiri pooblastilo in tako ustanovi Evropska agencija za temeljne pravice. Komisija namerava leta 2004 predstaviti sporočilo na to temo. Posebno pooblastilo bo opredeljeno na podlagi rezultatov razprave, ki bo sledila.

Ukrepi, ki so bili sprejeti za zasčito demokracije in pravne drzave v Evropi pred vsemi oblikami kriminala in terorizmom, morajo spostovati temeljne pravice oseb, pravice do prostega pretoka, spostovanje zasebnega zivljenja in pravila v zvezi z zasčito osebnih podatkov.

Preučiti bo treba nujnost za vzpostavitev skupnega in enotnega okvira, ki bi na eni strani uposteval posebnosti in zahteve v zvezi z zasčito javnega reda in javne varnosti ter bojem proti kriminalu ter na drugi strani zahteve, da se ponudi visja raven zasčite zasebnega zivljenja. Prav tako bo treba vključiti vidik racionalizacije skupnih organov nadzora, ki na ravni Evropske unije ze obstajajo za zagotavljanje javnega reda, ob sočasnem upostevanju pristojnosti neodvisnega organa nadzora, ustanovljenega v skladu s členom 286 PES. Pri opredelitvi in vzpostavitvi pravil si bo treba prizadevati tudi za povezavo aktivnosti Unije z aktivnostmi nacionalnih organov ter za razvoj partnerstva z zasebnim sektorjem in nevladnimi organizacijami.

2.2. Spodbujanje pobude o evropskem drzavljanstvu

Utrditev evropskega drzavljanstva bo morala biti pomembno načelo nase dejavnosti. Osnutek Ustavne pogodbe predvideva moznost, da bi lahko določeno stevilo drzavljanov predstavilo predlog, s katerim bi Komisijo pozvali, naj izvrsi določbo iz Ustave.

Spodbuditi je treba demokratično udelezbo na volitvah v Evropski parlament [8]. Številni drzavljani Unije se pritozujejo nad izgubo pravice do udelezbe na nekaterih nacionalnih volitvah [9] v svoji domovini, ki se ne izravna s pridobitvijo take pravice v gostujoči drzavi članici. Potreben bo premislek na evropski in nacionalni ravni.

[8] Z vidika priprav na volitve v Evropski parlament bi si bilo dobro postaviti vprasanje glede moznosti ohranitve mehanizma izmenjave podatkov med drzavami članicami, s katerim bi se izognili moznosti dvojnega sodelovanja pri glasovanju, in glede moznosti, da se zatečemo k formulam, ki bolj ustrezajo cilju.

[9] V skladu s Pogodbo ES lahko evropski drzavljani na občinskih in evropskih volitvah teoretično sodelujejo samo v drzavah članicah, v katerih bivajo.

Pravica do prostega gibanja, ki jo drzavljani Unije, vključno z delavci, ze uzivajo, mora biti v celoti zagotovljena tako, da drzave članice pozorno spremljajo uporabo nedavne direktive, ki ureja to področje. S tem se bo tudi lazje preverjalo, ali so dopolnilni ukrepi se vedno potrebni.

2.3. Razvoj integriranega sistema upravljanja meja in vizumske politike

V kratkoročnem in srednjeročnem obdobju se bo posebna pozornost posvetila vzpostavitvi razmer, ki bodo omogočale odpravo kontrol na notranjih mejah novih drzav članic.

Vzpostavitev integriranega sistema za upravljanje zunanjih meja je predvidena v osnutku Ustavne pogodbe. Po Evropskem svetu v Sevilli in Solunu je ze prislo do večjega napredka za njegovo uresničitev.Aktivnosti se bodo morale nadaljevati tako na zakonodajni kot na operativni in finančni ravni.

V tem okviru bo treba zagotoviti nemoteno delovanje Agencije za zunanje meje. Okrepiti bo treba razvoj usklajevalnih mehanizmov in ga dopolniti z dolgoročnim ciljem ustanovitve evropskega zbora mejne straze, ki bo pomagal pri delovanju nacionalnih mejnih straz. [10] Da bo Agencija opravila svojo nalogo, bo morala sodelovati z drugimi sluzbami, zadolzenimi za nadzor zunanjih meja, zlasti s carino. Zato bi bilo treba redno preverjati mozne sinergije med delom Agencije in delom carin ter sluzb, ki delujejo na mejah.

[10] Sodelovanje in usklajevanje med drugim zlasti pomenita zagotovitev skupne opreme, posebnega usposabljanja in sposobnosti analize tveganja.

To politiko Unije in njeno izvajanje bo moralo urejati načelo solidarnosti in pravične razdelitve odgovornosti med drzave članice, tudi na finančni ravni. Praktična uporaba tega načela bi morala pripeljati do sprostitve znatnih sredstev.

Vizumska politika bo morala odgovoriti na svetovne zahteve v zvezi z varnostjo dokumentov in omogočiti boljse sodelovanje na konzularni ravni. Nadaljevati bo treba začeto delo za uvedbo biometričnih podatkov v potne listine in osebne dokumente, zlasti v potne liste.

Zagotoviti bo treba, da bosta vizumski informacijski sistem (VIS) in novi schengenski informacijski sistem (SIS II) učinkovito vzpostavljena in da se bodo izkoristile vse njune zmoznosti.

Nenazadnje bo treba bolje sodelovati s sosednjimi in zlasti mejnimi drzavami skladno z novo sosedsko politiko Evropske unije.

2.4. Spodbujanje pristne skupne politike upravljanja migracijskih tokov

Realen pristop, ki bo uposteval gospodarske in demografske potrebe, bo moral omogočati zakonit sprejem priseljencev v Unijo v skladu s skladno politiko, ki spostuje pravično obravnavo drzavljanov tretjih drzav. Jasno je, da bo v tem okviru treba zagotoviti pravico drzav članic, da v okviru skupnega vidika določijo dejansko stevilo drzavljanov iz tretjih drzav, ki bodo lahko vstopili na njihovo ozemlje za namene zaposlitve ali samozaposlitve. Upostevati bi bilo treba interese matičnih drzav.

Spodbujati in nadaljevati bo treba politiko vključevanja drzavljanov tretjih drzav. V tem pogledu bo morala Unija uvesti ustrezne ukrepe, da bo podprla ukrepe drzav članic.

Verodostojnost skupnega pozitivnega in odprtega pristopa na področju priseljevanja bo v veliki meri odvisna od sposobnosti Evropske unije, da nadzoruje nezakonito priseljevanje. Okrepljen boj proti trgovini z ljudmi kakor tudi razvoj prave politike na področju vračanja in ponovnega sprejema bosta olajsana s prihodnjo Ustavno pogodbo. Tako kot drugje bo tudi tukaj učinkovitost ukrepov v veliki meri odvisna od močne solidarnosti.

2.5. Razvoj pravične skupne evropske azilne politike

Boljse ravnovesje med prizadevanji drzav članic pri sprejemu beguncev in razseljenih oseb bo dosezeno z uporabo načela solidarnosti. Uvesti bo treba pristop, ki bo temeljil na partnerstvu in sodelovanju s tretjimi matičnimi in tranzitnimi drzavami, drzavami prvega azila ter namembnimi drzavami.

Glavni cilj skupnega evropskega sistema azila bo določiti enoten status azila in dodatne zasčite, skupni postopek za dodelitev in odvzem tega statusa ter skupni sistem začasne zasčite.

Hkrati bo treba vzpostaviti integriran pristop, ki bo vključeval učinkovite postopke upravnega odločanja na področju vračanja, programov ponovne vključitve in vstopnih postopkov, s katerimi se zavračajo neutemeljene prosnje in se bori proti mrezam trgovin z ljudmi. Ta pristop je se toliko bolj pomemben, saj so zrtve zlorabe sistema pogosto resnični begunci.

2.6. Vzpostavitev evropskega pravosodnega območja, ki spostuje tradicije in sodne sisteme drzav članic ter tesno zdruzuje strokovnjake

Cilj niti posledica razvoja evropskega pravosodnega območja ni izpodbijanje pravnih in sodnih tradicij drzav članic. Ta pristop, ki temelji na načelu sorazmernosti in subsidiarnosti, je potrjen z osnutkom Ustavne pogodbe. Načelo vzajemnega priznavanja je bilo postavljeno v osrčje evropskega povezovanja na tem področju.

Vzajemno priznavanje tako zahteva skupno podlago deljenih načel in minimalnih normativov, da se zlasti okrepi medsebojno zaupanje. Da se bo zagotovila učinkovitost evropske pravosodne politike, bo se naprej treba izvajati intenzivno akcijo med strokovnjaki.

2.7. Oblikovanje pravosodnega območja v civilnih in gospodarskih zadevah, ki bo pospesilo sodelovanje in dostop do pravice

Razvoj pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah bo v vsakdanje zivljenje drzavljanov in podjetij se naprej prinasal jasne izboljsave, saj jim bo omogočal, da svoje pravice uveljavijo na ravni Unije.

Ena od prvih prednostnih nalog bi bila nadaljevanje in poglobitev dela, predvidenega s programom vzajemnega priznavanja. Prizadevanja bo treba posvetiti predvsem področjem, na katerih se ne obstajajo pravila Skupnosti glede vzajemnega priznavanja (na primer, premozenjske posledice ločitve poročenih in neporočenih parov ali dedovanja in oporoke). Poleg tega bi se lahko izkazalo, da so potrebni novi instrumenti glede vzajemnega priznavanja, ki niso vključeni v prvotni program. Olajsano priznavanje različnih vrst dokumentov bo vedno bolj razsirjeno. Na nekaterih področjih, kot je na primer dedovanje, so praktične tezave drzavljanov pogosto bolj povezane s to vrsto vprasanj kot s tradicionalno tezavo priznavanja sodnih odločb. Poleg tega bi bilo mogoče primerno omogočiti vzajemno priznavanje na novih področjih, kot so na primer civilni status oseb, druzinska ali civilna razmerja med fizičnimi osebami (partnerstvo) ali očetovstvo.

Drugo pomembno področje zadeva izvrsevanje sodnih odločb. Samo s hitrimi in učinkovitimi postopki izvrsevanja bodo lahko drzavljani in podjetja dejansko uresničevali svoje pravice. Poglobitev vzajemnega priznavanja je odvisna od večjega medsebojnega zaupanja med drzavami članicami, vključno s sprejetjem nekaterih minimalnih proceduralnih standardov.

Pozornost bo treba posvetiti tudi dejanskemu in učinkovitemu izvajanju sprejete zakonodaje Skupnosti. Za dosego tega cilja bo treba vloziti ustrezna sredstva in zlasti razviti dejavnosti evropske pravosodne mreze v civilnih zadevah.

Kar zadeva stvarno pravo, se Komisija ze ukvarja s pripravo skupnega referenčnega okvira, ki bo zagotovil večjo skladnost pravnega reda Evropskih skupnosti in izboljsal njegovo kakovost na področju evropskega pogodbenega prava. [11] Delo naj bi se končalo leta 2008.

[11] Ta skupni referenčni okvir bi lahko dolgoročno sluzil kot podlaga za mozni instrument pogodbenega prava, ki bi ga lahko stranke svobodno izbrale kot zakonodajo, ki velja za njihovo pogodbo, in tako zagotovile večjo pravno varnost drzavljanom pri njihovih čezmejnih transakcijah.

Da bi odgovorili na te ambiciozne izzive na področju pravosodnega sodelovanja v civilnih in gospodarskih zadevah, bo treba imeti na voljo ustrezna pravna sredstva. Le-te bo zagotovila Ustavna pogodba. Vendar bi se bilo vseeno dobro izogniti polozaju, da bi se v vsaki drzavi članici oblikovali dve različni pravni ureditvi, ena, ki bi se nanasala na spore s čezmejnimi posledicami, in druga, ki bi se nanasala zgolj na notranje spore. [12]

[12] Dolgoročno bi lahko taka dvojnost postala neskladna s ciljem enotnega območja pravice za vse in bi lahko sprozila vprasanja diskriminacije; poleg tega bi lahko otezila zakonodajo na račun preglednosti, ki jo drzavljani, praktiki in podjetja potrebujejo.

2.8. Spodbujanje skladne kazenske politike

Unija bi se morala na kazenskem področju posvetiti stirim prednostnim nalogam:

Nadaljevanje vzajemnega priznavanja: Kot na civilnem področju mora načelo vzajemnega priznavanja se naprej biti temelj pravosodnega sodelovanja.

Na področju medsebojne pomoči bi moral enotni instrument, ki bo temeljil zlasti na vzajemnem priznavanju, postopoma nadomestiti celotni trenutni sistem medsebojne pravosodne pomoči, se zlasti za vsa vprasanja v zvezi s pridobitvijo dokaza. Ta napredek bodo morali spremljati ukrepi za razdelitev sodnih pristojnosti, da se bodo preprečili in razresili spori o pristojnosti.

Na področju izvrsevanja kazenskih odločb je treba opraviti se veliko dela. Opredeliti bo treba ureditev za izvrsevanje kazni v eni drzavi članici, ki je bila izrečena v drugi drzavi članici, poleg pogojev za medsebojno obvesčanje o izrečenih sodbah prek evropskega registra obsodb in izgubljenih pravic ("evropska kazenska evidenca") ter njihovo upostevanje v drugih drzavah članicah, da bi se bodisi izognili novi sodbi (vprasanje ne bis in idem) bodisi prilagodili izrečeno kazen (vprasanje ponovitve kaznivega dejanja).

Okrepitev medsebojnega zaupanja, da se vsem evropskim drzavljanom zagotovi kakovosten pravosodni sistem, ki temelji na skupnih vrednotah: da se zagotovi medsebojno zaupanje med nacionalnimi pravosodnimi organi, bi se stevilni ukrepi morali nanasati zlasti na: opredelitev temeljnih jamstev, pogoje sprejemljivosti dokazov in ukrepov za okrepljeno zasčito zrtev. Z izboljsanjem usposabljanja ljudi, ki delajo na področju pravosodja, in delom na področju ocenjevanja pravosodnih sistemov se bo se poglobilo medsebojno zaupanje.

Zagotovitev, da bo Unija imela skladno kazensko politiko, s katero se bo učinkovito borila proti tezjim kaznivim dejanjem v vseh oblikah:poglobiti bo treba začete ukrepe za opredelitev in določitev spodnjih meja za nekatera kazniva dejanja. Področje priblizevanja zakonodaj bo potrebno se dodatno poglobiti.Zelo pomembno bo zagotoviti institucionalne mehanizme, ki bodo omogočali nadzor in zagotavljanje ustreznega izvajanja instrumentov Unije. [13]

[13] Osnutek Ustavne pogodbe z vključitvijo pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah v okvir Skupnosti odpravlja posebne instrumente, ki so značilni za ťtretji steberŤ, in jih nadomesča z evropskimi zakoni in okvirnimi zakoni, obnavlja popolni sodni nadzor in Komisiji vrača polno vlogo skrbnika pogodb.

Nova pogodba bi morala zagotavljati moznost zgraditve skladne kazenske politike, da bi bila kos posebnim pojavom kaznivih dejanj ali da bi bila podaljsek obstoječe politike Skupnosti. [14]

[14] Osnutek Ustavne pogodbe predvideva, da enotna pravna podlaga ureja priblizevanje definicij kaznivih dejanj in kazni, ne glede na zadevne politike.

Postavitev Eurojusta v sredisče evropske kazenske politike: Kot to navaja Ustavna pogodba, morajo biti naloge Eurojusta podpiranje in krepitev usklajevanja ter sodelovanja med nacionalnimi organi, pristojnimi za sodne pregone v zvezi s tezkimi kaznivi dejanji, ki prizadenejo več drzav članic. Eurojust bi pod nadzorom Sodisča Evropskih skupnosti lahko usmerjal kazenske ukrepe proti kaznivim dejanjem, ki ogrozajo dejavnosti in politike Unije.

Iz Eurojusta se bo lahko razvilo evropsko javno tozilstvo, pristojno zlasti za kazniva dejanja, ki skodujejo finančnim interesom Unije.

Ti velikopotezni cilji se bodo lahko dosegli samo, če bo Evropa na kazenskem področju imela institucionalni in pravni okvir, ki bo prilagojen temu, kar naj bi prinesla razsirjena Evropa. Ponovna uvedba pravila soglasja za določbe, za katere je osnutek Ustavne pogodbe predvidel kvalificirano večino na področju sodelovanja v kazenskih zadevah, bi pomenila korak nazaj, ki bi lahko negativno vplival na sposobnost Unije, da se spoprime z izzivi boja proti organiziranemu kriminalu in terorizmu.

2.9. Okrepitev učinkovitosti policijskih in carinskih ukrepov

Komisija je ugotovila, da bi za poglobitev policijskega in carinskega sodelovanja v Evropski uniji, treba hkrati sprejeti ukrepe na treh ravneh: operativni ravni, ravni odločanja in zakonodajni ravni. [15]

[15] Sporočilo ťOkrepljeno policijsko in carinsko sodelovanje v Evropski unijiŤ.

Izkusnje so pokazale, da je treba z boljso uporabo ze obstoječih instrumentov in mehanizmov sodelovanja okrepiti operativne zmogljivosti sodelovanja med represivnimi organi drzav članic. Na evropski ravni je treba zlasti premisliti glede oskrbe Europola z informacijami in okrepitve njegove vloge.

Da bi dokazali dejansko zavezanost v boju proti organiziranemu kriminalu in zlasti proti terorizmu, je nedvomno treba nadaljevati dvostransko sodelovanje med drzavami članicami, hkrati pa razviti večstranske izmenjave. Te izmenjave morajo vključevati tudi obvesčevalne sluzbe.

Poleg tega je treba s spodbujanjem kvalificirane večine poenostaviti mehanizme sprejemanja odločitev na tem področju. To je predvideno v osnutku Ustavne pogodbe, razen ukrepov v zvezi z operativnim sodelovanjem.

Ena od glavnih novosti osnutka Ustavne pogodbe se nanasa na ustanovitev stalnega odbora v okviru Sveta, pristojnega za spodbujanje in poglabljanje operativnega sodelovanja na področju notranje varnosti. S tega vidika bi se lahko vloga delovne skupine načelnikov policije pregledala, ozivila in razvila glede na njeno privilegirano vlogo na področju operativnega sodelovanja.Vključiti bo treba prav tako vse druge akterje, ki delujejo na tem področju, in se zlasti Europol.

Prav tako bo treba biti pozoren, da se spodbuja skladnost med operativnimi in zakonodajnimi vidiki delovanja Evropske unije. In zdi se nujno, da se:

* vzpostavi pravni okvir za boljso izmenjavo podatkov med represivnimi sluzbami drzav članic in za nadzor dostopa teh sluzb do različnih virov informacij,

* razmisli glede pravnega okvira Europola, s katerim bi le-ta dejansko postal operativen in se preoblikoval v agencijo Evropske unije, ki bi se financirala iz proračuna Skupnosti.Za to večjo učinkovitost bo potreben boljsi demokratični in sodni nadzor.

* Največjo pozornost bo treba posvetiti tudi usposabljanju policistov. CEPOL bo moral zagotavljati evropsko razseznost programov na nacionalnih institutih za usposabljanje in spodbujati medsebojno sodelovanje teh institutov.

Da bi zagotovili učinkovitost sprejetih ukrepov, osnutek Ustavne pogodbe omogoča vzpostavitev postopkov za ocenitev izvajanja te politike. Razmisliti bo treba na primer o moznosti oblikovanja "dogovorov glede učinkovitosti" med glavnimi zadevnimi organi.

Poleg tega bo prav tako treba posvetiti pozornost povečanju mednarodnega sodelovanja z vsemi zadevnimi akterji, kot je na primer Interpol.

Kar podrobneje zadeva carinsko sodelovanje, ostajata prednostni nalogi ratifikacija in učinkovito izvajanje Konvencije "Neapelj II" in Konvencije o carinskem informacijskem sistemu (SID) s strani vseh drzav članic. Na splosno je pomembno, da se izvede delovni program o strategiji za carinsko sodelovanje, ki se trenutno nanasa na naslov VI Pogodbe o Evropski uniji, ki ga je 30. marca 2004 sprejel Svet za pravosodje in notranje zadeve [16].

[16] Strategija in pripadajoči delovni program odgovarjata na Resolucijo Sveta z dne 2. 10. 2003 o strategiji za carinsko sodelovanje (UL C 247 z dne 15. 10. 2003).

2.10. Okrepitev ukrepov na področju preprečevanja in boja proti terorizmu in posebnim oblikam kriminala

Preprečevanje terorizma in boj proti njemu bosta na zalost se vedno med prednostnimi nalogami. Izvesti bo treba glavne naloge, določene na Evropskem svetu 25. in 26. marca 2004.

Na evropski ravni je ključnega pomena, da se oblikuje okvir za nadzor nad nevarnostmi, ki jih tezja kazniva dejanja in terorizem pomenijo za druzbo. Da bi Unija učinkovito uskladila in izmenjala strateske ter operativne podatke, bo morala uvesti nov sistem za izmenjavo podatkov - center za izmenjavo podatkov - kot ga je Komisija predlagala na Evropskem svetu 25. in 26. marca 2004, v katerega bi morala biti v celoti vključena Europol in Eurojust.

Prav tako bi bilo treba spodbujati nacionalne sisteme za izmenjavo podatkov na področju kazenskih zadev. Na ravni Unije bo treba zasnovati obvesčevalno politiko v preventivne in represivne namene.Te ukrepe mora spremljati zakonodajna pobuda o obdelavi in zasčiti osebnih podatkov, ki jih uporabljajo policijske sluzbe.

V okviru Evropske varnostne strategije bo treba uvesti ukrepe, določene na Evropskem svetu 25. in 26. marca, in razviti multidisciplinaren pristop, ki bo zagotavljal skladno stičisče med notranjim in zunanjim vidikom različnih politik Unije.

Poleg tega bosta nujna nadzor in podpora ustreznega izvajanja obstoječih zakonodajnih instrumentov. Razvile pa bi se lahko tudi nove pobude. Ob spostovanju temeljnih pravic in varovanja podatkov se bo lahko raziskala moznost novih obseznih informacijskih sistemov, da bi se s tem zlasti prispevalo k boju proti terorizmu.

V celoti je treba izrabiti obstoječe pravne moznosti, kot so skupne preiskovalne skupine, in delo Europola, se posebej na področju analiziranja podatkov.

Da bi boj proti terorizmu bil v celoti učinkovit, ga je treba obravnavati skupaj z drugimi oblikami kriminala, zlasti z organiziranim kriminalom. Širsi pristop je nujen za uspesnejsi boj proti tem pojavom, se posebej z bojem proti vsem oblikam financiranja terorizma. Potrebni sta večja preglednost in sledljivost finančnih transakcij, pri čemer boj proti finančnemu kriminalu ostaja prednostna naloga.

Boj proti tezjim oblikam kaznivih dejanj prav tako prečka dve poti, ki zahtevata vključenost Unije:

- Prvič, cilj razvoja javno-zasebnega partnerstva bi moral biti zdruzitev strokovnega znanja, sredstev in informacij zasebnih sektorjev in policijskih sluzb za učinkovitejsi boj, na primer proti ponarejanju, piratstvu, kibernetskemu kriminalu in korupciji.

- Drugič, treba bi bilo izboljsati statistično delo in zbiranje podatkov o razvoju kaznivih dejanj in občutku drzavljanov glede stopnje varnosti, zlasti prek strukturiranega in rednega sistema za zbiranje usklajenih podatkov.

V zvezi s trgovino z ljudmi, in zlasti z zenskami in otroci, bo treba se naprej zdruzevati preventivne in represivne ukrepe.

2.11. Okrepitev ukrepov na področju preprečevanja kriminala

V zvezi s preprečevanjem kriminala si je treba prizadevati, da bi bili blago in storitve bolj zasčitene pred kriminalom. Sestavni del teh prizadevanj bi moralo biti preverjanje ustreznosti zakonodaje v delu, ki zadeva kazniva dejanja.

V zvezi s preprečevanjem splosnega kriminala je treba dati prednost petim področjem: bolj natančni opredelitvi prednostnih oblik kriminala; pregledu dobrih praks; enotni metodologiji za izvedbo in oceno praktičnih dejanj, ki dopusča standardizirano primerjavo med drzavami; boljsemu spremljanju in vrednotenju ter bolj primerljivim statističnim podatkom. Preprečevanje kriminala se mora nadaljevati in mora biti podprto s finančnim instrumentom.

2.12. Razvoj multidisciplinarne dejavnosti za boj proti drogam

Treba je dati prednost zmanjsevanju povprasevanja. Povezava med zunanjim vidikom boja proti trgovini s prepovedanimi drogami ter pravosodno in notranjo politiko mora biti tesnejsa.

Čas je za spremembe na tem področju, ki temeljijo na izkusnjah, pridobljenih na podlagi Akcijskega načrta 2000-2004. Politika boja proti drogam si mora prizadevati, da javnosti predstavi praktične odgovore.

2.13. Razvoj odločnega zunanjega delovanja

Ocena dosezkov po Tampereju in začetno razmisljanje o prihodnjih prednostnih nalogah pokazeta, da mora zunanje delovanje Unije upostevati vidik pravosodja in notranje politike in da mora biti splosno delovanje Unije bolje usklajeno. Za zagotovitev, da Unija nastopa enoglasno, ne da bi bile s tem ogrozene nase skupne prednostne naloge, je nujno, da drzave članice podprejo dejavnost Unije in v svojih dvostranskih odnosih bolj upostevajo načelo solidarnosti in discipline.

3. Sklepi

Po Evropskem svetu v Tampereju je bilo opravljenega mnogo dela, čeprav je treba storiti se mnogo, da bi lahko dokončno oblikovali območje svobode, varnosti in pravice. V hitro spreminjajočem se svetu se zelje drzavljanov po popolni svobodi gibanja in dejanj ter njihove legitimne zahteve za dosledno upostevanje temeljnih pravic zdruzujejo z velikimi zahtevami po zivljenju v okolju, ki omogoča njihovo varnost. Za uresničitev teh pričakovanj postajata v razsirjeni Evropski uniji bistveni vprasanji končnega sprejetja Ustavne pogodbe in čimprejsnji začetek njene veljavnosti.

Podobno bo nova pogodba izpolnila bistvene zahteve po preglednosti in demokratičnem nadzoru tako zaradi tega, ker je treba razsiriti vlogo Evropskega parlamenta kot sozakonodajalca, kakor zaradi povečane vloge nacionalnih parlamentov. Slednji bodo zlasti pozorni na načelo subsidiarnosti in bodo lahko učinkovito odigrali vlogo pri oceni dejavnosti Europola in Eurojusta. Poleg tega bodo zaradi sistematične obvesčenosti o delu na evropski ravni to sposobni prenesti v svoje nacionalno parlamentarno delovanje.

Delovanje Unije se mora nadaljevati in postati uporabno v drugem evropskem programu za območje svobode, varnosti in pravice, s podrobno opredeljenimi prednostnimi nalogami in natančnim časovnim razporedom. Metoda dela iz Tampereja je dobra in jo je treba ohraniti. Komisija se lahko ze obveze, da bo v prihodnosti nadaljevala svoje delo prek redne preglednice rezultatov.

Poleg tega Komisija namerava predloziti dodatno sporočilo v zvezi z novim finančnim načrtom. Prihodnji finančni instrumenti bodo predstavljali večji skupni delez in bodo dopolnjevali sedanje in prihodnje pravne instrumente predvsem s krepitvijo operativnega vidika politik na področju svobode, varnosti in pravice.

Evropski svet mora ohraniti svojo osnovno usmerjevalno vlogo pri opredelitvi strateskih smernic in načrtovanju prihodnjega delovanja v zvezi s pravosodjem in notranjimi zadevami. Ta vloga se bo morala oblikovati zlasti takrat, ko bo nov program predlozen v sprejetje in nato v vmesni pregled. Prihodnji program mora omogočiti jamstvo za vse ugodnosti, izhajajoče iz novega območja, ki ga zavzema razsirjena Unija. V drugi polovici leta 2004 bo pomembno doseči politično soglasje o tem programu s Parlamentom in Svetom.

O temah, ki pokrivajo temeljna vprasanja za naso druzbo in imajo neposreden vpliv na vsakdanje zivljenje drzavljanov, mora potekati javna razprava. Vzpostavitev območja svobode, varnosti in pravice je pomemben politični cilj in eden od najpomembnejsih izzivov, s katerimi se bomo morali druzno spopasti. Unija mora se naprej kazati enako stopnjo vneme in odločenosti, kakor ju je pokazala pri dokončnem oblikovanju notranjega trga.