SPOROČILO KOMISIJE Rezultati vmesnega preverjanja dodatnosti za obdobje 2007–2013 /* COM/2013/0104 final */





SPOROČILO KOMISIJE Rezultati vmesnega preverjanja dodatnosti za obdobje 2007–2013 1. Uvod Dodatnost je temeljno načelo kohezijske politike, njen cilj pa je zagotoviti dodano vrednost te politike. To pomeni, da strukturni skladi EU dopolnjujejo in ne nadomeščajo primerljivih javnih izdatkov držav članic[1]. Če je dejanska povprečna letna raven nacionalnih izdatkov v obdobju 2007–2013 vsaj enaka ravni, ki je bila določena na začetku obdobja, je dodatnost spoštovana. Tako se z dopolnjevanjem nacionalnih naložb z evropskimi zagotovi, da je kohezijska politika dejansko učinkovita. Dodatnost ostaja ključni element predloga Komisije za kohezijsko politiko za obdobje 2014–2020, saj prispeva k ohranitvi naložb za gospodarsko rast. V programskem obdobju 2007–2013 Komisija preverja upoštevanje dodatnosti v konvergenčnih regijah (vključno z regijami, za katere se pomoč postopno ukinja) 20 držav članic[2]. Preverjanje poteka v treh fazah: · predhodno preverjanje, ko se določi raven javnih izdatkov, ki jo je treba ohraniti v konvergenčnih regijah v obdobju 2007–2013 („osnova“)[3]; · vmesno preverjanje, ko se določi raven dejanskih javnih izdatkov v obdobju 2007–2010 in je osnova spremenjena; · naknadno preverjanje, ko se določi dejanska raven izdatkov v obdobju 2011–2013 in se preveri spoštovanje osnove. To sporočilo povzema rezultate vmesnega preverjanja, ki je bilo opravljeno za obdobje 2007–2010. Zlasti zajema obdobje pred gospodarsko in finančno krizo ter prva leta krize, ko je mnogo držav članic začelo izvajati fiskalne spodbude. Večina držav članic se je od takrat preusmerila v fiskalno konsolidacijo, ki bo verjetno pomembno vplivala na javne naložbe in dodatnost v obdobju 2011–2013. Zato bo naknadno preverjanje dejanskih izdatkov verjetno privedlo do nadaljnjih prilagoditev. Iz vmesnega preverjanja so izšle tri glavne ugotovitve: Prvič, skupna raven nacionalnih strukturnih izdatkov v konvergenčnih regijah v obdobju 2007–2010 je bila za 7 % višja od predhodno določene ravni. To je povezano s povečanjem javnih izdatkov v nekaterih državah članicah. Javna poraba, ki je bila višja od pričakovane, je predvsem rezultat proticikličnih prizadevanj nekaterih vlad za ublažitev posledic krize ali močne predkrizne gospodarske rasti v nekaterih državah. Drugič, deset držav članic je zaprosilo Komisijo za zmanjšanje svojih osnov dodatnosti za obdobje 2007–2013. Za večino držav je bila to posledica tekoče ali načrtovane fiskalne konsolidacije, za dve pa popravek predhodne analize (glej točki 2 in 3). Komisija je menila, da so vsi ti zahtevki upravičeni. Tretjič, pri vmesnem preverjanju so se pokazale pomanjkljivosti v sedanji metodi preverjanja dodatnosti. Zato je Komisija predlagala reformo postopka preverjanja v obdobju 2014–2020, da se postopek uskladi z novim ekonomskim upravljanjem Unije[4]. 2. Strukturni izdatki v konvergenčnih regijah v obdobju 2007–2010 Metodološko gledano, je bilo določanje ravni javne porabe za preverjanje dodatnosti v obdobju 2007–2010 zahtevna naloga. Šlo je zbiranje in združevanje ad hoc podatkov o javnih naložbah za vsak sektor posebej, in sicer na lokalni, regionalni in nacionalni ravni. Komisija je preverila njihovo skladnost s trendi javnih naložb, razvidnih iz Eurostatovih statističnih podatkov, zlasti iz Evropskega sistema nacionalnih in regionalnih računov (ESA-95) in Klasifikacije funkcij države (COFOG), ter organizirala vrsto dvostranskih zasedanj z državami članicami, da se preveri sporočena raven izdatkov. Za reševanje teh vprašanj je Komisija predlagala reformo sistema preverjanja za obdobje 2014–2020, kakor je opredeljeno v zaključku. Rezultati vmesnega preverjanja so povzeti v Preglednici 1, ki vsebuje primerjavo odobrene ravni povprečnih letnih strukturnih izdatkov v obdobju 2007–2010 s predhodno dogovorjeno ravnjo. Kljub krizi so bili letni strukturni izdatki v povprečju za 7,3 % višji od prvotne ocene (102 milijard EUR namesto 95 milijard EUR[5]). To pojasnjuje dejstvo, da je bila v konvergenčnih regijah desetih držav članic višina strukturnih izdatkov enaka ali višja od ravni, dogovorjene pri predhodnem preverjanju (Belgija, Bolgarija, Češka, Španija, Francija, Malta, Poljska, Romunija, Slovenija in Slovaška). V šestih državah članicah (Nemčija, Estonija, Latvija, Portugalska, Avstrija in Združeno kraljestvo) je bil primanjkljaj skromen v primerjavi z njihovimi prvotnimi obveznostmi. Dve državi članici nista izpolnili svojih predhodnih obveznosti, in sicer za več kot 10 % (Litva in Madžarska), primanjkljaj dveh drugih držav članic pa je presegal 20 % (Grčija in Italija). Z izjemo Nemčije je bilo hitro poslabšanje makroekonomskega okolja glavni razlog za raven izdatkov, ki je bila v drugih državah članicah nižja od pričakovane. Preglednica 1 – Predhodne referenčne ravni za obdobje 2007–2013 in dejanski odhodki za obdobje 2007–2010 || Povprečna referenčna raven 2007–2013 || Povprečni izdatki 2007–2010 || Razlika BE || 1 128 || 1 246 || 10,5 % BG || 919 || 1 444 || 57,2 % CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9 % DE || 16 504 || 16 452 || -0,3 % EE || 1 316 || 1 275 || -3,1 % GR || 8 661 || 6 719 || -22,4 % ES || 13 973 || 21 367 || 52,9 % FR || 1 815 || 2 271 || 25,1 % IT || 20 613 || 16 194 || -21,4 % LV || 971 || 902 || -7,1 % LT || 755 || 672 || -11,1 % HU || 3 330 || 2 867 || -13,9 % MT || 107 || 170 || 59,3 % AT || 139 || 138 || -0,9 % PL || 7 940 || 12 531 || 57,8 % PT || 3 946 || 3 624 || -8,2 % RO || 4 773 || 5 196 || 8,9 % SI || 957 || 1 121 || 17,1 % SK || 876 || 1 396 || 59,4 % UK || 3 495 || 3 465 || -0,9 % Skupaj || 94 765 || 101 698 || 7,3 % Opomba: letno povprečje v milijonih EUR (cene v letu 2006) Kriza je močno prizadela Grčijo, ki od konca leta 2008 doživlja hudo recesijo. To je privedlo do dveh prilagoditvenih programov ter finančne pomoči držav članic euroobmočja in Mednarodnega denarnega sklada. Razlog za manjšo javno porabo v Italiji je bila preveč ambiciozna predhodna raven. Temeljila je na programu naložb „Fondo per le aree sottoutilizzate“, ki dopolnjuje strukturne sklade EU z nacionalnim stebrom za regionalni razvoj, ki je usmerjen zlasti v regijo Mezzogiorno. Ko se je morala Italija pri odzivu na krizo soočiti z nujno fiskalno konsolidacijo, je bilo treba v obdobju 2008–2009 naložbeni načrt znatno zmanjšati. Glavni osnovni razlog za višje odhodke od pričakovanih v Španiji so bili svežnji ukrepov za oživitev gospodarstva, ki so bili sprejeti leta 2009 za osnovno lokalno infrastrukturo (okoli 7–8 milijard EUR) in trajnostno gospodarstvo (približno 4–5 milijard EUR), da se preprečijo prvi učinki krize. Podobno je na Slovaškem v obdobju 2009–2010 vlada sprejela tri svežnje spodbud v višini približno 1 % BDP za spodbujanje zaposlovanja, pospeševanje raziskav in razvoja ter podporo naložbam v energetsko učinkovitost. V primeru Poljske je kombinacija ukrepov spodbud za razvoj človeških virov in osnovne infrastrukture privedla do strukturne porabe, ki je bila višja od pričakovane. V Bolgariji je bila višja raven izdatkov od pričakovane posledica močne predkrizne gospodarske rasti in znatnega povečanja bruto naložb v osnovna sredstva. 3. Sprememba ciljne ravni strukturne porabe v obdobju 2007–2013 Med vmesnim preverjanjem v skladu z določbami uredbe o strukturnih skladih[6] je deset držav članic (Češka, Nemčija, Estonija, Grčija, Italija, Latvija, Litva, Madžarska, Portugalska in Združeno kraljestvo) zaprosilo Komisijo za nižjo raven javnih izdatkov v obdobju 2007–2013, kot je bilo dogovorjeno predhodno. Komisija je ocenila te zahtevke in se po posvetovanju z državami članicami odločila, da spremeni raven strukturne porabe ob upoštevanju spremenjenih gospodarskih razmer od začetka programskega obdobja. Komisija je oblikovala naslednje tri možnosti za nove referenčne ravni javne porabe: (1) Ohraniti delež BDP, dodeljen javnim naložbam: V skladu s to možnostjo je nova „referenčna raven“, izražena kot delež BDP, enaka tisti, ki je bila določena pri predhodnem preverjanju. Cilj je ohraniti raven javnih naložb v skladu z velikostjo nacionalnega gospodarstva (tj. BDP). To pomeni, da je znižanje „referenčne ravni“ sprejemljivo, če je sorazmerno s upadom gospodarske dejavnosti. (2) Ohraniti nespremenjen delež primarnih javnih prihodkov Druga možnost je določiti novo referenčno raven v sorazmerju s skupnimi primarnimi prihodki. Nova „referenčna raven“ je enaka tisti, ki je bila določena pri predhodnem preverjanju v obliki skupnih primarnih javnofinančnih prihodkov. Cilj je ohraniti raven javnih naložb v sorazmerju s finančnimi sredstvi javnega sektorja. (3) Prevzeti raven javnih izdatkov za obdobje 2000–2006 (2004–2006 za 12 novih držav članic) kot nov referenčni podatek. Ta možnost dovoljuje državam članicam, da določijo novo referenčno raven v skladu z javnimi izdatki v prejšnjem programskem obdobju. Rešuje težave tistih držav članic, ki so bile preveč ambiciozne pri določanju svojih ravni javnih odhodkov za obdobje 2007–2013 na osnovi preveč optimističnih gospodarskih napovedi. Nove referenčne ravni za Češko, Estonijo, Litvo in Madžarsko so skladne z možnostjo (1). Novi referenčni ravni Združenega kraljestva in Latvije pa sta usklajeni z možnostjo (2) oziroma (3). V ostalih štirih državah članicah je bilo pri spremembi referenčne ravni upoštevanih več dodatnih elementov. V Nemčiji se javni izdatki za aktivno politiko trga dela v vzhodnonemških konvergenčnih regijah zmanjšuje hitreje, kot je bilo prvotno načrtovano, v skladu z močnim in nepričakovanih upadom brezposelnosti. Komisija je sprejela to zmanjšanje, ker odhodki trga dela na prebivalca ostajajo nespremenjeni. V primeru Grčije in Portugalske je Komisija zagotovila, da sta novi ravni javne porabe, ki ju je treba ohraniti v obdobju 2007–2013, skladni s političnim pogojevanjem programov gospodarskega prilagajanja v dogovoru z Evropsko komisijo, Evropsko centralno banko in Mednarodnim denarnim skladom. V obeh državah ti programi predvidevajo znatno zmanjšanje javne porabe na področjih, ki so upravičena do podpore strukturnih skladov, vključno z izobraževanjem, usposabljanjem, naložbami v osnovna sredstva in porabo javnih podjetij. Po pričakovanjih se bodo v Grčiji javne naložbe letno skrčile s 3,1 % BDP v obdobju 2007–2010 na 2,2 % v obdobju 2011–2013. V absolutnem smislu to pomeni letno znižanje v višini 2,5 milijarde EUR. Po pričakovanjih se bodo javne naložbe (bruto naložbe v javnofinančna osnovna sredstva) na Portugalskem letno skrčile s 3 % BDP v obdobju 2007–2010 na 2,1 % v obdobju 2011–2013, da se zagotovi skladnost z zahtevami programa gospodarskega prilagajanja. To pomeni letno znižanje za približno 1,8 milijarde EUR. Italijansko gospodarstvo je močno prizadela dolžniška kriza v eurobmočju. Da se prepreči povečanje javnofinančnega dolga, je italijanska vlada v zadnjih letih sprejela pomembne ukrepe za proračunsko konsolidacijo. Vsebujejo načrtovano varčevanje pri resornih odhodkih in zmanjšanje prenosov na podnacionalno raven upravljanja. Slednje je vplivalo tudi na porabo osnovnih sredstev, ki se bo v obdobju 2007–2013 po pričakovanjih zmanjšala z 2,3 % na 1,5 % BDP. Zato so prizadevanja za fiskalno konsolidacijo resno prizadela zmožnost Italije, da ohrani dogovorjeno raven javne porabe v obdobju 2007–2013. Predhodna in nova referenčna raven sta navedeni v Preglednici 2. Spremenjeni znesek pomeni novo ciljno raven za preverjanje spoštovanja dodatnosti. To bo naknadno preverjeno 31. decembra 2016. PREGLEDNICA 2: Nove referenčne ravni, določene na podlagi člena 15(4) || Povprečna referenčna raven 2007–2013 || Nova povprečna referenčna raven 2007–2013 || Razlika BE || 1 128 || 1 128 || 0,0 % BG || 919 || 919 || 0,0 % CZ || 2 549 || 2 271 || -10,9 % DE || 16 504 || 14 562 || -11,8 % EE || 1 316 || 1 276 || -3,0 % GR || 8 661 || 6 125 || -29,3 % ES || 13 973 || 13 973 || 0,0 % FR || 1 815 || 1 815 || 0,0 % IT || 20 613 || 13 860 || -32,8 % LV || 971 || 770 || -20,7 % LT || 755 || 598 || -20,8 % HU || 3 330 || 2 828 || -15,1 % MT || 107 || 107 || 0,0 % AT || 139 || 139 || 0,0 % PL || 7 940 || 7 940 || 0,0 % PT || 3 946 || 2 637 || -33,2 % RO || 4 773 || 4 773 || 0,0 % SI || 957 || 957 || 0,0 % SK || 876 || 876 || 0,0 % UK || 3 465 || 3 072 || -11,3 % Skupaj || 94 765 || 80 624 || -14,9% Opomba: letno povprečje v milijonih EUR (cene v letu 2006) Nova skupna referenčna raven za obdobje 2007–2013 (80,6 milijarde EUR) je za 15 % nižja od tiste, ki je bila določena v fazi predhodnega preverjanja (94,8 milijarde EUR). Največje zmanjšanje je bilo na Portugalskem (-33,2 %), v Italiji (-32,8 %) in Grčiji (-29,3 %), sledita Litva (-20,8 %) in Latvija (-20,7 %). Zato se pričakuje, da se bodo bruto naložbe v osnovna sredstva v EU-27, ki so dosegale 2,7 % BDP v obdobju 2007–2010, v obdobju 2011–2014 zmanjšale na 2,3 % BDP, kar je nižje od predkrizne ravni. Vendar je treba poudariti, da je raven nacionalnih javnih naložb v večini konvergenčnih regij še vedno precej visoka. V obdobju 2007–2013 države članice v svojih konvergenčnih regijah v povprečju letno vložijo skoraj 500 EUR na prebivalca. Letne javne naložbe na prebivalca ostajajo visoke tudi v državah, kjer se je referenčna raven znižala, na primer 959 EUR v vzhodni Nemčiji, 795 EUR v regiji Mezzogiorno, 600 EUR v Grčiji, 351 EUR na Portugalskem in 333 EUR v Latviji. Ponovna vzpostavitev zdravih javnih financ s fiskalno konsolidacijo je pomemben pogoj za ohranitev dolgoročne rasti. Vendar bo to še naprej negativno vplivalo na zmožnost držav članic, da podprejo rast v srednjeročnem obdobju in izpolnijo svoje obveznosti glede dodatnosti. Zato bo naknadno preverjanje za obdobje 2011–2013 verjetno privedlo do nadaljnjih prilagoditev. 4. Zaključek Dodatnost je temelj kohezijske politike in zagotavlja njeno naložbeno naravo. Odkar se je začelo preverjanje dodatnosti, se EU prvič sooča s hudo gospodarsko krizo. Proračunske in fiskalne posledice krize so privedle do popravka navzdol pri ravni javne porabe v konvergenčnih regijah številnih držav članic. Vendar je v obdobju 2007–2010 kljub potrebni fiskalni konsolidacij veliko držav imelo precejšne strukturne izdatke na prebivalca. Kohezijska politika predstavlja znaten delež javnih naložb v številnih državah članicah in ostaja bistvenega pomena za ohranitev trajne ravni naložb za financiranje politike rasti po vsej Evropi. Na podlagi tega poročila bo Komisija leta 2016 naknadno preverila, ali so države članice spoštovale načelo dodatnosti v obdobju 2007–2013. Na tej stopnji bodo analizirane ravni strukturnih izdatkov, vključno za obdobje 2011–2013, ki je bilo obdobje fiskalne konsolidacije in prilagoditve izdatkov za večino držav članic. To lahko zahteva ponovno spremembo ciljev dodatnosti. Pri vmesnem preverjanju dodatnosti so se pokazale številne pomanjkljivosti sedanjega sistema. Rezultati niso v celoti primerljivi med državami članicami. Ad hoc postopek preverjanja zahteva veliko sredstev tako od držav članic kot od Komisije, sistem preverjanja pa ni usklajen z novim ekonomskim upravljanjem EU. Za reševanje tega vprašanja je Komisija predlagala reformo preverjanja dodatnosti v obdobju 2014–2020. Cilj je vzpostaviti neposredno povezavo med dodatnostjo in Paktom za stabilnost in rast, da se razreši kompromis med dodatnostjo in javnim primanjkljajem v preglednem in javnem okviru ter ustvari poenostavljen, primerljiv in manj obremenjujoč sistem preverjanja. Čeprav vse vrste naložb v okviru kohezijske politike niso v celoti zajete (zlasti glede zaposlovanja, izobraževanja, usposabljanja in socialnega vključevanja), je najboljša rešitev, da se za preverjanje teh naložb uporabijo podatki o javnih naložbah (bruto naložbe v osnovna sredstva) programov za stabilnost in konvergenco. Predlagani sistem je pomembno vzpostaviti zato, da se zagotovita učinkovitost in dodana vrednost kohezijske politike v naslednjem programskem obdobju. [1] Za opredelitev primerljivih javnih izdatkov glej: Metodološki dokument Komisije o smernicah za izračun javnih ali primerljivih strukturnih izdatkov za namene dodatnosti, delovni dokument št. 3, december 2006. [2] Glej člen 15 Uredbe (ES) 1083/2006. 20 zadevnih držav članic so Belgija, Bolgarija, Češka, Nemčija, Estonija, Grčija, Španija, Francija, Italija, Latvija, Litva, Madžarska, Malta, Avstrija, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovenija, Slovaška in Združeno kraljestvo. [3] Glej sporočilo Komisije: Poročilo o predhodnem preverjanju dodatnosti v upravičenih regijah po konvergenčnem cilju za obdobje 2007–2013, COM(2009) 112 final. [4] Glej: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_sl.cfm. [5] Podatki o strukturnih izdatkih so izraženi v cenah za leto 2006 v skladu s smernicami delovnega dokumenta št. 3 iz decembra 2006. [6] Člen 15(4) Uredbe Sveta št. 1083/2006.