SL Uradni list Evropske unije C 218/14

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o ocenah učinka trajnostnega razvoja in trgovinski politiki Evropske unije

2011/C 218/03

Poročevalka: Evelyne PICHENOT

Evropska komisija je 22. aprila 2010 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednji temi:

Ocene učinka trajnostnega razvoja in trgovinska politika Evropske unije.

Strokovna skupina za zunanje odnose, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 7. aprila 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 471. plenarnem zasedanju 4. in 5. maja 2011 (seja z dne 5 maja) s 161 glasovi za, 3 glasovi proti in 4 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

Za izboljšanje ocen učinka trajnostnega razvoja, povezanega s trgovinsko politiko Evropske unije, EESO Komisiji priporoča takšen pregled tega instrumenta, ki bi bolje odgovarjal na skrbi civilne družbe in globalizacijo. EESO predlaga preoblikovanje ocen učinka trajnostnega razvoja in njihovo vključitev v povezan krog ocenjevanja.

1.1 Zato je po mnenju EESO poglavitno, da vsak trgovinski sporazum vsebuje mehanizem za spremljanje, v katerem bo udeležena civilna družba, kar je edino jamstvo za nadzor sprejetih obvez in za pazljivost glede tveganj in priložnosti ob odpiranju trgovine na področju trajnostnega razvoja. Takšen mehanizem je nujno potreben pri predlaganem dinamičnem pristopu, saj v določenih časovnih rokih omogoča ponovno oceno tveganj in priložnosti, ugotovljenih v začetni študiji.

1.2 Da bi bil instrument skladnejši s cilji trajnostnega razvoja, EESO za ocene učinka trajnostnega razvoja priporoča, da:

— se vključijo v predhodno, sprotno in naknadno oceno,

— se navežejo na predhodno študijo še pred začetkom pogajalskega mandata in se izvedejo pravočasno,

— namenijo prednostno pozornost odkrivanju socialnih in okoljskih tveganj in s tem dopolnijo gospodarsko oceno, ki se v praksi pretežno uporablja za utemeljevanje pripravljenosti EU za sklenitev trgovinskega sporazuma,

— da glede na dokazane skupne učinke liberalizacije na vse stebre trajnostnega razvoja raje posežejo po podrobnejši oceni po posameznih sektorjih ali gospodinjstvih, zlasti v gospodarstvu z velikim neformalnim sektorjem,

— postanejo referenca za javno razpravo v Evropskem parlamentu o „analizi posledic“,

— v spremljevalne ukrepe vključijo druge politike Evropske unije.

1.3 Za večjo ustreznost posredovanih informacij EESO priporoča prilagoditev ocen učinka o trajnostnem razvoju z naslednjimi rešitvami:

— ponovna vzpostavitev ravnotežja med tremi stebri,

— svetovalci morajo izbirati med vrsto različnih, zlasti kvalitativnih metod, ki so na voljo, da bo mogoče proučiti neekonomske vidike obravnavanega trgovinskega sporazuma,

— treba je razviti ekološki pristop (analiza življenjskega cikla, ogljikov odtis, merjenje delovanja ekosistemov),

— ekipa svetovalcev, odgovornih za študijo, bi si morala prizadevati za to, da bi redno vključevala strokovnjake iz partnerske države, s katero je sklenjen trgovinski sporazum,

— k neposrednim in poglobljenim pogovorom je treba povabiti socialne partnerje, strokovnjake za okoljska vprašanja in predstavnike poslovnih krogov,

— upoštevanje učinka na vprašanja, povezana s spolom,

— analiza pogojev za opravljanje pravnih in zdravstvenih poklicev, zlasti njihove neodvisnosti in jamstva fizične integritete, bi morala biti del ocen učinka trajnostnega razvoja.

1.4 Za organizacijo obnovljenega participativnega procesa EESO priporoča, naj:

— študija na vseh stopnjah ostane dostopna vsem zainteresiranim stranem in partnerskim državam, spremlja pa naj jo jedrnato poročilo,

— bo posvetovanje prilagojeno različnim fazam ciklusa in odprto vsem zainteresiranim stranem civilne družbe ter naj mu bodo dodeljena ustrezna finančna sredstva,

— ima EESO še pred ocenami učinka trajnostnega razvoja možnost sodelovanja z mnenjem o določitvi kazalnikov, izbiri organizacij civilne družbe, s katerimi naj bi se posvetovali, in predlogi o načinih posvetovanja,

— se Odbor zaprosi za mnenje o „analizi posledic“, predloženi Evropskemu parlamentu in Svetu,

— se Odbor skupaj z delegacijami EU priznava za pomembnega partnerja pri organizaciji posvetovanj s civilno družbo partnerskih držav in spremljanja,

— EESO deluje kot posrednik, da bi bilo posvetovanje s civilno družbo povezano s prihodnjim izvajanjem mehanizmov spremljanja, določenih v sporazumih,

— instrument naknadnega ocenjevanja upošteva vmesna poročila odbora za spremljanje.

2. Ocene učinka trajnostnega razvoja so potrebne, vendar je nujna prenovitev

2.1 V sporočilu Trgovina, rast in svetovne zadeve (1) Evropska komisija navaja, da želi okrepiti posvetovanje z zainteresiranimi stranmi in civilno družbo, da bi tako bolje ocenila vpliv trgovinskih politik na trajnostni razvoj. EESO se zaveda pionirske vloge GD za trgovino, ki jo je ta opravil z uvedbo ocene učinka trajnostnega razvoja, in pozdravlja dejstvo, da je Komisija ponovno začela z razpravo, s katero naj bi proučila dosežke te metode, pa tudi skušala preseči svoje omejitve in pomanjkljivosti. V tem raziskovalnem mnenju EESO daje predvsem predloge, katerih cilj je večja učinkovitost instrumenta in razjasnitev ciljev. Odgovoriti skuša na vprašanje o družbeni in politični koristi ocen učinka o trajnostnem razvoju.

2.2 Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe je Evropski parlament razširil svoje pristojnosti in je danes na področju trgovinske politike enakopraven Svetu EU. Ob prvi ratifikaciji pogodbe z Južno Korejo po začetku njene veljavnosti marca 2011 so udeležene strani zlasti v panogah v težjem položaju lahko preizkusile pomen te nove pristojnosti, ki jo imajo poslanci. Tako je čedalje bolj nujno uskladiti prejšnjo obliko dialoga s civilno družbo in to institucionalno spremembo.

2.3 EESO z velikim zanimanjem sprejema spremembe instrumenta, ki jih prinaša zgoraj navedeno sporočilo Komisije. Ocena učinka trajnostnega razvoja tako ostaja povezana s posvetovanjem s civilno družbo, zanjo pa velja uradna obveza, da se ta opravi med pogajanji in da se pripravijo ugotovitve v dokumentu o stališču. Dodana je nova faza: Komisija napoveduje, da bo za spremljanje vpliva na trgovinske sporazume opravila njihovo predhodno oceno. Poleg tega je tu še poglavitni korak v politični razpravi po pogajanjih in pred podpisom sporazuma: Komisija uvaja „analizo posledic“, ki bo predložena Parlamentu in Svetu. Odslej ocene učinka trajnostnega razvoja ni mogoče jemati zgolj kot preprosto orodje, omejeno na pogajanja, marveč povezuje celoten krog priprave, izvajanja in spremljanja politik. Predlogi za spremembo ocene, ki jih vsebuje to mnenje, so zato zelo aktualni in imajo velik doseg.

2.4 Ker na večstranski ravni ni bilo pozitivnega zaključka, vključujejo dvostranski ali regionalni sporazumi o prosti trgovini zaradi celovitejšega kroga (predhodnega in naknadnega) ocenjevanja ter vsebine (poglavij o trajnostnem razvoju, ki vključujejo tudi okoljske in socialne obveze) čedalje več elementov bolj „trajnostnega“ upravljanja svetovne trgovine.

2.5 Med GD za trgovino in civilno družbo poteka strukturiran dialog (2), ki zajema srečanja za obveščanje in izmenjavo na različnih stopnjah trgovinskih pogajanj. Odgovarja na zahtevo po posvetovanju z organizacijami civilne družbe na evropski ravni in ravni partnerskih držav pri pripravi ocen učinka trajnostnega razvoja, pri katerih so udeleženi svetovalci. Pri tem obsežnem eksperimentu civilnega dialoga EESO želi v večji meri sodelovati.

2.6 Na sedanji stopnji razvoja ali obnovitve dvostranskih ali regionalnih trgovinskih pogajanj takšna oblika obveščanja/posvetovanja vzbuja upanje, vendar doživlja tudi kritike (3). V samih ocenah učinka trajnostnega razvoja se zaradi široke uporabe matematične simulacije, h kateri sodijo modeli splošnega izračunljivega ravnovesja, namenjeni oceni učinkovitosti makroekonomskih politik in ne njihovega okoljskega in socialnega vpliva, pogosto daje velik poudarek ekonomski oceni. Rezultati modeliranja, predstavljeni v ocenah učinka trajnostnega razvoja, se pogosto skladajo z uvidom, vendar ne vsebujejo kakovostnih informacij za pogajalce in zainteresirane strani, ker ni mogoče ugotoviti večjega ali dovolj ciljnega učinka. Ker podatkov za neformalni sektor ni ali pa so nezanesljivi, je težko izvajati ocene učinka trajnostnega razvoja, zato se ne upoštevajo dovolj morebitne posledice na tem področju.

2.7 Kar zadeva postopek, več študij (4) kaže na omejitve priprave teh ocen učinka in organizacije posvetovanj. Ker pogosto nastopijo prepozno v pogajalskem procesu, ne omogočajo dejanskega vpliva na vsebino in tudi ne seznanitve vpletenih akterjev z najbolj problematičnimi učinki. Za opredelitev in izbiro ključnih akterjev za posvetovanje ni jasnih pravil.

2.8 Glede na to, da so se zaradi posledic finančne in gospodarske krize vrednosti nekaterih socialnih kazalnikov precej spremenile, bi bilo treba dopolniti ali spremeniti prvotno študijo, da bi posodobili podatke in uporabljene scenarije ter povečali pomen predlaganih spremljevalnih ukrepov.

3. Vključitev ocen učinka trajnostnega razvoja v celovit krog ocenjevanja

3.1 Ker se ocene učinka trajnostnega razvoja zaradi prepoznih informacij, ki za pogajanja prinašajo zelo malo novih informacij, nimajo jasnih političnih posledic in ne temeljijo na ustreznih posvetovanjih, niso izkazale zadovoljive, EESO predlaga njihovo prenovitev in večjo dinamičnost. V prvi vrsti je treba ocene učinka o trajnostnem razvoju usmeriti v odkrivanje (okoljskih in socialnih) tveganj ter v oceno in tekoče spremljanje teh tveganj. Dodana vrednost ocen učinka je namreč v zagotavljanju informacij o predvidenih in ugotovljenih tveganjih.

3.2 Ocena je torej hkrati predhodna (predvidena tveganja), sprotna (razvoj tveganj), pa tudi naknadna (ugotovljen učinek). Ocena učinka trajnostnega razvoja s tem postaja bolj dinamična kot kakšna druga metoda ali diagnostično orodje. Ne bi je smeli zasnovati kot statičen instrument, s pomočjo katerega se izračunava aritmetična vrednost treh stebrov, marveč kot proces skupne priprave in delitve ciljnih informacij. Te so zato „signal“ ali opozorilo, s katerim se seznanijo civilna družba in pogajalci, ki imajo nalogo spremljanja.

3.3 Da bi bil proces priprave ocene učinka učinkovit, mora biti del celovitega kroga ocenjevanja politik EU, katerih skupni cilj je trajnostni razvoj.

3.3.1 Zato je potrebna skladnost med tremi stebri, okrepitev okoljske in podnebne perspektive, s socialnega stališča pa tudi izrecno upoštevanje človekovih pravic in dostojnih delovnih pogojev (5).

3.3.2 Potrebna pa je tudi skladnost med predvidenimi politikami in spremljevalnimi ukrepi ter ugotovljenimi tveganji in priložnostmi. Priporočila morajo zajemati širši nabor politik in ukrepov EU (strukturni skladi in posebni programi, razvojna pomoč, sklad za prilagajanje na globalizacijo, evropski instrument za demokracijo in človekove pravice (EIDHR), financiranje EIB). Hkrati pa morajo ti instrumenti pri načrtovanju upoštevati ocene učinka trajnostnega razvoja.

3.3.3 Navsezadnje je treba zagotoviti tudi skladnost med različnimi ocenami Komisije. Zlasti je treba razjasniti povezavo med predhodno oceno učinka pred pogajalskim mandatom in oceno učinka o trajnostnem razvoju. Mandat ocene učinka o trajnostnem razvoju je po potrebi mogoče prilagoditi in spremeniti glede na to, ali je bila pred tem opravljena obsežnejša študija ali pa le skromna in nepopolna študija o socialnih in okoljskih tveganjih.

3.4 Poslanci Evropskega parlamenta, predstavniki držav članic in civilne družbe bi morali biti v celotni proces vključeni veliko bolj, kot so trenutno. „Analiza posledic“ trgovinskega sporazuma, ki jo pripravi Komisija in jo posreduje Evropskemu parlamentu in Svetu, ima strateški pomen v ciklu, če jo institucije upoštevajo, pa je to priložnost za usmeritev civilnega dialoga v ključnem trenutku politične razprave.

3.5 Ocene učinka trajnostnega razvoja bi morale postati splošno razširjene in bi jih bilo treba prilagoditi sedanjim in prihodnjim pogajalskim mandatom o sporazumih o prosti trgovini z našimi strateškimi gospodarskimi partnerji (ZDA, Kitajsko, Rusijo, Japonsko, Indijo in Brazilijo), zajemati pa bi morale vidike, povezane s Protokolom o gospodarskih in socialnih pravicah ZDA in pravicami intelektualne lastnine, zakonodajo o javnih naročilih in o naložbenih sporazumih.

4. Za večjo ustreznost pripravljenih informacij

4.1 Da bi bilo zares mogoče upoštevati morebitne pozitivne ali negativne posledice, je pogajalcem nujno na zgodnji stopnji posredovati izsledke. Treba bi bilo ohraniti dostop do ocen na vseh stopnjah za vse zainteresirane strani in partnerske države. Čeprav je bil čas izvedbe študije skrajšan na devet mesecev, je treba to obdobje organizirati tako, da se bo okrepil posvetovalni proces v partnerskih državah.

4.2 Pri odgovoru na kritike o koristnosti ocen učinka trajnostnega razvoja se je treba odreči splošnemu in kvalitativnemu merjenju skupnih učinkov (gospodarskih, okoljskih in socialnih). Prednost je poleg potrebne ocene gospodarskih priložnosti, ki se sodeč po strukturi večine modelov kažejo kot pozitivne, treba nameniti ugotavljanju posebnih okoljskih in socialnih tveganj ter potencialom na teh področjih. Zaradi njih tečejo omenjena pogajanja takoj po oceni učinka, ki je pred mandatom.

4.3 Oceno okoljskih in socialnih tveganj je treba izvesti ob uporabi čim večjega nabora metod, ki so na voljo, tako kvantitativnih kot tistih kvalitativnih, ki so bile zasnovane prav za proučitev negospodarskega vidika trgovinskih politik, kot so vpliv na vprašanja, povezana s spolom, in prehranska varnost. Veljalo bi razviti še zlasti bolj izrazito ekološki pristop, kot so analiza življenjskega cikla, ogljikov odtis, učinek na biotsko raznovrstnost. Drugi pristop zajema uporabo kvalitativnih metod za oceno socialnih posledic (zaposlovanje in dostojno delo) v izbranih sektorjih.

4.4 Zato bi Komisija pri pripravi javnih razpisov morala iskati pomoč strokovnjakov za socialna in/ali okoljska vprašanja. Odbor močno priporoča, da se po potrebi v večji meri vključijo strokovnjaki iz partnerskih držav in iz Mednarodne organizacije dela, WHO ali FAO, zlasti ko gre za gospodarstva z velikim deležem sive ekonomije. Svetovalci morajo poleg tega izvesti analizo delovnih pogojev v samostojnih pravnih in zdravstvenih poklicih ter tako pripraviti informacijo o pravni zaščiti njihovih interesov in fizične integritete.

4.5 Zlasti v ocenah učinka trajnostnega razvoja, ki bi se nanašale na strateške partnerje, še posebej na področju zaposlovanja ali prestrukturiranja, ne bi smeli zanemariti znotrajevropskih učinkov. Pri tem je tudi za ugotavljanje morebitnih napetosti med socialnimi in okoljskimi cilji z vidika pravičnega prehoda ter zelene in vključujoče rasti vključitev socialnih partnerjev bistvenega pomena. Informacije iz sektorjev je treba redno pridobivati pri posvetovalni komisiji EESO za spremembe v industriji in pri evropskih sektorskih odborih za socialni dialog, ki na svoj dnevni red uvrščajo trgovinsko izmenjavo. Neposredni pogovor s socialnimi partnerji bo izsledkom ocen učinka dal večjo legitimnost.

4.6 Poleg tega bi bilo informacije o prostovoljnih in/ali izpogajanih obvezah na področju socialne odgovornosti večnacionalnih podjetij ter mednarodnih okvirnih sporazumih postopno treba upoštevati pri ocenah učinka trajnostnega razvoja.

4.7 Finančna sredstva in človeški viri, namenjeni krepitvi zmogljivosti partnerskih držav (strokovno znanje – zlasti okoljsko in socialno, mehanizmi posvetovanja) so ključnega pomena za kakovost ocen trajnostnega razvoja in začetek skupin za spremljanje. Usklajevanje med GD za razvoj in sodelovanje in GD za trgovino je treba poglobiti in razvijati v povezavi s programom nove evropske službe za zunanje delovanje.

4.8 Izsledke o učinku sporazuma o prosti trgovini na države, ki niso udeležene v trgovinskem sporazumu, ali na najbolj oddaljene regije bi bilo treba postopno povezati s prispevkom lokalnih strokovnjakov in civilne družbe, da bi lahko ocenili ekološke in socialne posledice spremembe trgovinskih tokov.

4.9 Ta diagnostični pristop, ki je koristen za pogajalce in tudi za prihodnje ocenjevalce, se bo moral odraziti v pregledu praktičnega vodiča za ocene trajnostnega razvoja, ki ga je leta 2006 (6) pripravila Evropska komisija, v pripravo pregleda in njegovo izvajanje pa bodo v veliki meri vključeni strokovnjaki generalnih direktoratov za razvoj in sodelovanje, za zaposlovanje, za okolje, za podnebje ter za zdravje in varstvo potrošnikov.

5. Pregled procesa sodelovanja civilne družbe

5.1 Vrsta priporočil se sklada s pričakovanji sodelujočih, ki so v javnem posvetovanju GD za trgovino leta 2010 izrazili kritično mnenje o novi trgovinski politiki. Tako kot ocene učinka trajnostnega razvoja morajo biti del celovitega kroga ocenjevanja politik, je tudi posvetovanje treba spremeniti, da bo bolj dinamično in prilagojeno različnim fazam v ciklu ter bo temeljilo na dobrih praksah.

5.2 V okviru institucionalnih posvetovanj bi EESO v večji meri lahko sodeloval pri izdelavi posameznih ocen učinka trajnostnega razvoja na zgodnejši stopnji s pripravo mnenja o izbiri socialnih ali okoljskih kazalnikov ali pri določanju spremljevalnih ukrepov ter s predlogi za najustreznejše posvetovalne mehanizme.

5.3 Civilna družba pričakuje, da bo Komisija v „analizi posledic“, predloženi Evropskemu parlamentu, poročala o tem, kako so pogajalci upoštevali ugotovitve v ocenah učinka trajnostnega razvoja, pa tudi sprejete spremembe v nekaterih poglavjih, da bi se tako izognili ugotovljenim nevarnostim.

5.4 Začetno študijo je treba vključiti v mehanizem za spremljanje in zgodnje ocenjevanje (2 do 3 leta), tako da bo ob močni vključenosti civilne družbe mogoče navesti in po potrebi spremeniti ugotovljen učinek ter opredeliti nova tveganja. Spremljanje in ocena se morata osredotočiti na tveganja in njihove spremembe v času ter na učinkovitost spremljevalnih ukrepov.

5.5 EESO ima na voljo mrežo ustaljenih stikov z velikimi sestavnimi deli civilne družbe v tretjih državah. Tako ima lahko pri posvetovanjih vlogo posrednika. V nekaterih pogajalskih fazah je že pridobil izkušnje pri organiziranju dialoga s civilno družbo partnerskih držav.

5.6 Stalne študijske skupine EESO za dialog s civilno družbo tretjih držav so velika prednost pri postavljanju temeljev za odbore za spremljanje sporazumov, v katere so vključeni vsi deli civilne družbe. Te študijske skupine imajo izkušnje z dialogom in obravnavo različnih vidikov pridružitvenih ali partnerskih sporazumov in postajajo idealno mesto za razpravo o doseženih ravnovesjih v trgovinskih sporazumih. Vsak skupni organ ima zaradi svoje geografske podlage strokovno znanje z lokalne ravni o empirični povezavi med mednarodno trgovino in trajnostni razvoj.

5.7 Mehanizem za spremljanje, ki ga vsebuje sporazum Cariforum, je odgovor na potrebo po nadzoru celotnega sporazuma in vključuje nadzor različnih delov civilne družbe nad njegovim izvajanjem. Mehanizem za Južno Korejo omogoča spremljanje področje trajnostnega razvoja v sporazumu. Izvajanje teh spremljevalnih mehanizmov je odločilni vzvod za verodostojnost evropskih obvez na področju trajnostnega razvoja. Od kakovosti ocene učinka trajnostnega razvoja bosta odvisna kasnejša ustreznost spremljanja in zaupanje med stranmi v posvetovalnem procesu. Zato EESO znova izraža zanimanje za ustanovitev odbora za spremljanje v trgovinskih sporazumih.

5.8 EESO podpira partnerski pristop GD za trgovino, po katerem se v vsak sporazum vključi poglavje o trajnostnem razvoju z zavezami na socialnem in okoljskem področju. Ocena učinka trajnostnega razvoja je del te pobude, saj so tako empirično in praktično prikazane priložnosti, ki jih ponuja trgovina na tem področju, ter prehodne določbe in potrebni ukrepi za prilagajanje, izravnavo in ohranjanje, katerih cilj je v skladu z zavezami iz sporazuma odprava ali zmanjšanje socialnih in okoljskih tveganj.

5.9 EESO, ki usklajuje spremljanje mnenja Cariforum, se bo opiral na povezave s civilno družbo, ki so nastale že prej. Razvijal bo tudi partnerstvo z južnokorejsko civilno družbo in nadaljeval nadzor spremljevalnih mehanizmov, ki jih je treba uvesti. Za pregled participativnega procesa je treba uporabiti ugotovitve iz prve naknadne ocene sporazuma s Čilom.

V Bruslju, 5. maja 2011 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 612, 9.11.2010.

(2) Poročilo o dejavnostih GD za trgovino v letu 2010 na področju dialoga s civilno družbo, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/february/tradoc_145785.pdf

(3) Končno poročilo iz leta 2010 o javnem posvetovanju glede nove trgovinske politike Evropske unije; http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/september/tradoc_146556.pdf

(4) Anne Chetaille (2005), Les études d’impact des accords commerciaux sur le développement durable: bilan et perspectives, Gret, Paris.

Ruddy and Hilty (2007), Impact assessment and policy learning in the European Commission, Sciencedirect.

Pascal Gabriel (2008), Problématiques environnementales, emploi et cohésion sociale. Un examen des développements politiques au niveau international, Syndex/GD za zaposlovanje.

Ekins and Voituriez (2009), Trade, Globalisation and Sustainability Impact Assessment, Earthscan, London.

(5) Informativno poročilo: Dostojno delo in trajnostni razvoj v Sredozemlju, EESO, september 2010.

(6) Praktični vodnik o ocenah učinka trajnostnega razvoja, GD za trgovino: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/march/tradoc_127974.pdf