EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 7.3.2017 COM(2017) 115 final POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Poročilo o naknadnem vrednotenju programa Kazensko pravosodje (2007–2013)



KAZALO 1 UVOD 1.1 CILJ POROČILA 1.2 METODOLOGIJA IN VIRI INFORMACIJ 1.3 PREDSTAVITEV PROGRAMA 2 REZULTATI VREDNOTENJA 2.1 RELEVANTNOST PROGRAMA 2.2 SKLADNOST IN DOPOLNJEVANJE 2.3 USPEŠNOST 2.4 TRAJNOST IN PRENOSLJIVOST 2.5 UČINKOVITOST IN MOŽNOSTI ZA POENOSTAVITEV 2.6 EVROPSKA DODANA VREDNOST 3 UGOTOVITVE

1UVOD 1.1CILJ POROČILA

Sklep o uvedbi programa Kazensko pravosodje (JPEN) zahteva, da Komisija predstavi naknadno vrednotenje, ki zajema obdobje 2007–2013. To naknadno vrednotenje je izvedel neodvisen zunanji izvedenec za ocenjevanje ob pomoči osebja Komisije. To poročilo temelji na navedenem vrednotenju. Poročilo je sestavljeno ob upoštevanju glavnih meril vrednotenja in vprašanj, ki se nanašajo nanje. Ta merila vključujejo relevantnost, skladnost in dopolnjevanje, uspešnost, vpliv in trajnost, učinkovitost in možnosti za poenostavitev ter evropsko dodano vrednost. 1.2METODOLOGIJA IN VIRI INFORMACIJ Končno vrednotenje JPEN temelji na: obsežnem pregledu razpoložljive dokumentacije za 284 donacij za ukrepe in 50 donacij za poslovanje, ki jih je financiral program Kazensko pravosodje 2007–2013; pregledu dokumentacije programa, kot so sklep o ustanovitvi, letni delovni programi ter razpisi za zbiranje predlogov za donacije in javna naročila; pregledu dokumentov o politiki EU, sklepov o ustanovitvi povezanih programov EU itd.; kvantitativni analizi 334 projektov JPEN (donacije za ukrepe in poslovanje); analizi 97 odgovorov prejemnikov donacij na spletno anketo; opisa 33 nadaljnjih razgovorov s koordinatorji projektov/organizacij, ki so prejeli donacije JPEN 2007–2013 in prav tako odgovorili na spletno anketo; razgovorih z uradniki Komisije, ki sodelujejo pri programu. 1.3PREDSTAVITEV PROGRAMA JPEN je bil uveden na podlagi Sklepa Sveta št. 2007/126/PNZ z dne 12. februarja 2007 kot del splošnega programa „Temeljne pravice in pravosodje“. Program se je izvajal sedem let, in sicer od leta 2007 do 2013. Gre za nadaljevanje okvirnega programa policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (AGIS) (2003–2007). JPEN je obravnaval enega izmed štirih ciljev programa Temeljne pravice in pravosodje, tj. potrebo po spodbujanju pravosodnega sodelovanja in oblikovanju dejanskega območja pravice v kazenskih zadevah v skladu z načeli medsebojnega priznavanja. Prav tako je bil zasnovan, da vzpostavi računalniško podprt sistem za izmenjavo podatkov o kazenskih evidencah. V členu 2 tega sklepa se navaja pet splošnih ciljev JPEN: spodbujati pravosodno sodelovanje s ciljem prispevati k oblikovanju dejanskega evropskega območja pravice v kazenskih zadevah, ki bi temeljil na vzajemnem priznavanju in medsebojnem zaupanju; spodbujati skladnost predpisov, ki se uporabljajo v državah članicah, kolikor je to potrebno za izboljšanje pravosodnega sodelovanja; spodbujati odpravljanje obstoječih pravnih ovir za nemoten potek pravosodnega sodelovanja, da bi se okrepilo sodelovanje na področju preiskav in povečala skladnost obstoječih pravosodnih sistemov držav članic z Evropsko unijo za zagotavljanje ustreznih nadaljnjih ukrepov v zvezi s preiskavami organov kazenskega pregona v državah članicah; izboljšati stike in izmenjavo informacij ter najboljših praks med pravosodnimi in upravnimi organi ter pravnimi poklici (pravniki in drugimi strokovnjaki, ki sodelujejo pri delu pravosodja) in pospeševati usposabljanje članov sodstva za krepitev medsebojnega zaupanja;

nadalje izboljšati medsebojno zaupanje za zagotavljanje zaščite pravic žrtev in obtožencev. V členu 3 tega sklepa so navedeni naslednji specifični cilji JPEN: pospeševati pravosodno sodelovanje; izboljšati medsebojno poznavanje pravnih in pravosodnih sistemov držav članic v kazenskih zadevah ter pospeševati in krepiti delovanje mrež, medsebojno sodelovanje, izmenjavo in razširjanje informacij, izkušenj in najboljših praks; zagotoviti zanesljivo izvajanje, pravilno in konkretno uporabo ter vrednotenje instrumentov Unije na področjih pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah; izboljšati obveščanje o pravnih sistemih v državah članicah in dostop do pravnega varstva; spodbujati usposabljanje sodstva, pravnikov in drugih strokovnjakov, ki sodelujejo pri delu pravosodja, na področju prava Unije in Skupnosti; oceniti potrebne splošne pogoje za razvoj medsebojnega zaupanja; razvijati in uporabljati računalniško podprt sistem za izmenjavo podatkov o kazenskih evidencah ter podpirati študije za razvoj drugih oblik izmenjave informacij. Za dosego teh ciljev je program financiral dejavnosti s tremi različnimi vrstami finančne podpore: donacijami za ukrepe, donacijami za poslovanje in javnimi naročili. Donacije za ukrepe so bile dodeljene za posebne nadnacionalne projekte v interesu celotne EU, nacionalne projekte za pripravo ali dopolnitev nadnacionalnih projektov ali ukrepov Unije in nacionalne projekte, ki prispevajo k razvijanju inovativnih metod in/ali tehnologij, ki so prenosljive. Donacije za poslovanje so bile dodeljene nevladnim organizacijam ali drugim subjektom, ki si prizadevajo za cilj v splošnem evropskem interesu na področju kazenskega pravosodja; ali Evropski mreži institucij za izobraževanje v pravosodju (EJTN), natančneje za sofinanciranje izdatkov, povezanih z njenim stalnim delovnim programom izobraževanja v pravosodju. Komisija je sredstva JPEN uporabila tudi za zagotavljanje posebnih, zanjo pomembnih ukrepov. Ti so vključevali študije, raziskave ter oblikovanje in izvajanje posebnih projektov IT za lažjo izmenjavo in razširjanje informacij. Delovni program za leto 2010 je vključeval posebne donacije za ukrepe, namenjene sofinanciranju projektov evropskega E-pravosodja. Leta 2013 je bil objavljen poseben razpis za zbiranje predlogov za financiranje projektov izobraževanja v pravosodju. Namen programa je bil podpreti naslednje ciljne skupine: pravosodne delavce in sodelavce, predstavnike služb za pomoč žrtvam in druge strokovnjake, ki sodelujejo pri delu pravosodja, nacionalne organe ter javnost EU na splošno. Načrtovan skupni proračun za JPEN v obdobju od januarja 2007 do decembra 2013 je znašal 196 milijonov EUR (glej Preglednico 1 1 Načrtovana proračunska razčlenitev za JPEN 2007–2013 ). Donacije za ukrepe Donacije za poslovanje Javna naročila Skupaj Vrednost (€) Vrednost (€) Vrednost (€) Vrednost (€) 2007 22 000 000 5 900 000 1 300 000 29 200 000 2008 18 800 000 6 000 000 5 000 000 29 800 000 2009 14 900 000 8 500 000 7 000 000 30 400 000 2010 17 000 000 5 000 000 4 000 000 26 000 000 2011 14 500 000 6 500 000 6 000 000 26 500 000 2012 13 450 000 7 500 000 6 000 000 26 950 000 2013 15 210 000 7 660 000 4 640 000 27 510 000 Skupaj 114 860 000 49 560 000 31 940 000 196 360 000 Vir: Program JPEN ‒ letni delovni programi (2007–2013)

Večina finančne podpore v okviru proračuna JPEN je bila dodeljena donacijam za ukrepe (64 %). Donacije za poslovanje, namenjene sofinanciranju letnega delovnega programa nevladnih organizacij in izdatkov, povezanih s stalnim delovnim programom EJTN, predstavljajo 20 % skupnega proračuna programa. Preostanek sredstev iz proračuna je bil namenjen javnim naročilom. 1 Kot je bilo navedeno, so bila sredstva JPEN na voljo v obliki donacij za ukrepe, donacij za poslovanje, okvirnih sporazumov o partnerstvu in javnih naročil. Preglednica 1 2 povzema število različnih ukrepov, ki so bili financirani v posameznem letu obdobja izvajanja programa. Razpisi za zbiranje predlogov za donacije za ukrepe in donacije za poslovanje so bili razdeljeni po letih 2011 in 2012. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2012 2013 SKUPAJ Donacije za ukrepe 56 41 32 49 53 - 49 280 Donacije za posebne ukrepe - - 2 - 2 - - 4 Donacije za poslovanje 5 7 13 8 - 10 7 50 SKUPAJ 61 48 47 57 55 10 56 334 Opomba: Ker dokumentacija ni bila na voljo za vse projekte, podatki v preglednici ne ustrezajo številu projektov, ki so bili analizirani za to vrednotenje. Projekte JPEN so primarno vodili nacionalni organi, kot so ministrstva za pravosodje/notranje zadeve (22 % vseh vodilnih organizacij), ki so jim sledili nacionalne nevladne organizacije/platforme/mreže (18 %), evropske mreže/platforme/forumi (17 %) in drugi zavodi za izobraževanje/usposabljanje (10 %). To je v skladu z navedbo iz sklepa o ustanovitvi o tem, katere organizacije imajo dostop do programa. Donacije za ukrepe so bile dodeljene organizacijam, ki so sodelovale v partnerstvu. Sestava partnerstev kaže, da so bili najpogostejši partnerji nevladne organizacije, vključno z nacionalnimi platformami in mrežami, univerzami ter nacionalnimi organi. Takšna partnerstva predstavljajo 19 %, 16 % oziroma 15 % skupnega števila. Sestava partnerstev v sklepu o ustanovitvi ni posebej navedena. Slika 1 1 spodaj prikazuje glavne dejavnosti, ki so predmet donacij JPEN za ukrepe (levo) in poslovanje (desno). Večina projektov, ki so bili financirani z donacijami za ukrepe, je bilo osredotočenih na dejavnosti ozaveščanja, informiranja in razširjanja informacij (22 %), ki so jim sledili analitične dejavnosti (22 %), vzajemno učenje, izmenjava dobrih praks in sodelovanje (21 %) ter dejavnosti usposabljanja (19 %). Glavne dejavnosti, ki so bile izvedene s pomočjo donacij za poslovanje, so bile dejavnosti ozaveščanja, informiranja in razširjanja informacij (18 %), ki so jim sledili podpora ključnim akterjem (17 %), vzajemno učenje, izmenjava dobrih praks in sodelovanje (15 %) ter dejavnosti usposabljanja (15 %). Javna naročila so se osredotočale na tri glavne dejavnosti, kot so študije, organizacija dogodkov in srečanj ter zagotavljanje IT storitev. Za vzdrževanje spletne strani E-pravosodje se je prav tako uporabilo javno naročanje. Javno naročilo storitev se je izvedlo tudi za strokovne storitve v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje za Romunijo in Bolgarijo. 2REZULTATI VREDNOTENJA 2.1RELEVANTNOST PROGRAMA

Relevantnost programa se ocenjuje glede na to, koliko njegovi ukrepi logično naslavljajo njegove cilje ter potrebe širše politike EU in ciljnih skupin. Analiza ciljev in prednostnih nalog programa kaže, da čeprav so bili ti zelo konkretni, dosegljivi in realistični, niso bili merljivi niti (v večini primerov) časovno omejeni. Več podrobnosti je bilo vse pogosteje navedenih v razpisih za zbiranje predlogov kot pričakovanja teh razpisov glede financiranih projektov (v skladu z različnimi prednostnimi nalogami). Cilji večine prednostih področij so bili usklajeni s cilji in politikami EU, zlasti v drugi polovici programa. Relevantnost za te cilje in prednostne naloge širše politike EU so bili ključno izbirno merilo pri vsakem razpisu za donacije za ukrepe in poslovanje. Ocena operativnih ciljev prejemnikov donacij za ukrepe in poslovanje kaže usklajenost med operativnimi cilji projektov in cilji programa. Poleg tega analiza donacij za ukrepe in poslovanje dokazuje, da so bili vsi ukrepi, financirani z donacijami za ukrepe, in večina ukrepov, financiranih z donacijami za poslovanje, jasno usklajeni s prednostnimi nalogami programa. Vrste dejavnosti, ki so bile vključene v program, so bile zelo relevantne tudi za cilje programa v skladu s členom 4 („upravičeni ukrepi“) Sklepa Sveta 2007/126/JHA o JPEN. Veliko število ukrepov, ki so bili izbrani za donacije ali v postopku javnega naročanja v obdobju od 2007 do 2013, spada v naslednje skupine: dejavnosti usposabljanja, predvsem za sodstvo ali pravosodne delavce in sodelavce; vzajemno učenje/izmenjave med organi /organizacijami v državah članicah (npr. v obliki simpozijev, seminarjev in razširjanja dobrih praks); razvoj in/ali namestitev strojne/programske opreme za lažje sodne postopke in dostop do informacij o pravosodju na ravni EU in/ali nacionalni ravni (E-pravosodje); podporne in svetovalne storitve (vključno s spletnimi stranmi za informiranje in svetovanje); raziskovalne in analitične dejavnosti, ki so ocenjevale uporabe prava EU v državah članicah ali orisale nacionalne pravne okvirje za ocenjevanje skladnosti z zakonodajo EU. Takšne dejavnosti so vključevale tudi raziskovalne metode za izvajanje različnih oblik pravice (poravnalna pravica ali alternative priporu) in/ali analizirale ovire pravici v EU. Nekatere so vključevale ocene ovir pri izvajanju prava EU in vzajemnem zaupanju. Poleg tega so bile donacije dodeljene številnim ključnim organizacijam, ki sodelujejo pri spodbujanju skupnega evropskega območja pravice. Donacije so bile na primer dodeljene večjim evropskim mrežam in nevladnim organizacijam, ki se ukvarjajo z usposabljanjem (npr. EJTN), pogojnimi kaznimi (Konfederacija za evropske pogojne kazni – CEP), pravnimi pravicami (Advice on Individual Rights in Europe ‒ AIRE), podporo žrtvam (Victim Support Europe ‒ VSE), zaščito osumljencev in obtožencev (Fair Trials); in restorativno pravičnostjo (Evropski forum za restorativno pravičnost ‒ EFRJ). Ker se je JPEN osredotočil na izboljšanje pravosodnega sodelovanja in vzajemnega zaupanja (in je imel namen podpreti oblikovanje pravosodnega območja celotne EU) je bilo ključnega pomena tudi to, da so v programu sodelovali partnerji in končni upravičenci iz različnih držav članic EU. JPEN je vključeval tudi nacionalne ukrepe (40 od 284 donacij za ukrepe, glej spodaj, 2.6.2 Dodana vrednost za EU in prejemnike donacij ). To so bili ukrepi, ki so bili relevantni za program. 2.1.1Prednostne naloge, določene v razpisih za zbiranje predlogov, in izbrani ukrepi ter njihov pomen za politiko Glavni zakonodajni instrumenti, ki so bili vzpostavljeni in uvedeni v zadevnem obdobju, so bili sestavljeni iz instrumentov, ki so zagotavljali vzajemno priznavanje sodnih odločb držav članic; instrumentov, ki so zagotavljali alternative priporu; instrumentov, ki so podpirali pravno sodelovanje pri zagotavljanju dokazov drugim državam članicam; instrumentov, ki so uvedli določbe o procesnih pravicah; ter instrumente, ki so pomagali žrtvam in zagotavljali njihove pravice. Letne prednostne naloge JPEN odražajo spremembe v politiki EU o kazenskem pravosodju. Komisija je uvedla in spodbujala različne praktične instrumente v podporo glavnim zakonodajnim instrumentom. Cilj je bil izboljšati pravno sodelovanje in vzajemno priznavanje odločb, ter izboljšati dostop javnosti do pravnega varstva. Ti praktični instrumenti so vključevali: evropski portal E-pravosodje ‒ informativno spletno mesto, ki nagovarja javnost, podjetja, sodstvo, pravosodne delavce in sodelavce ter zbira informacije o pravicah, razpoložljivih storitvah in orodjih, ki zadovoljujejo njihove različne potrebe; Evropski informacijski sistem kazenskih evidenc (ECRIS) ‒ računalniški sistem, ki je bil vzpostavljen za doseganje učinkovite izmenjave podatkov o kazenskih obsodbah med državami EU; Evropsko pravosodno mrežo (EJN) ‒ mrežo, ki med državami EU spodbuja pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah; izobraževanje v pravosodju. Od leta 2010 so postale prednostne naloge, kot so opredeljene v razpisih za zbiranje predlogov in delovnih programih, še bolj specifične, merljive, dosegljive, realistične in časovno določene, tako da so bile bolj specifične kot pričakovana vsebina projektov, ki so obravnavali posamezne prednostne naloge. Prav tako so bile bolj odzivne na politiko in zakonodajo. Te izboljšave so bile posledica institucionalnih sprememb Komisije po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, ki je Komisiji podelila večja pooblastila na področju pravosodja in notranjih zadev. Poleg tega se je Generalni direktorat za pravosodje, svobodo in varnost (GD JLS) leta 2010 razdelil na GD za notranje zadeve in GD za pravosodje (JPEN je bil dodeljen GD za pravosodje), pri čemer se je povečala odgovornost obeh generalnih direktoratov.

Cilj ukrepov, ki so bili financirani z donacijami za ukrepe in poslovanje, je bil predvsem podpreti izvajanje obstoječe zakonodaje. Izbrani ukrepi so prav tako neposredno podpirali razvoj nove politike tako, da so pospeševali izmenjavo idej in razpravo o ovirah za pravosodje/sodelovanje med ministrstvi za pravosodje in pravosodnimi/pravnimi strokovnjaki v EU. Od skupaj 334 donacij jih je 16 orisalo in pripravilo politična priporočila. Ker je bil prednostnim območjem razpisov za zbiranje predlogov dodan opis pričakovane vsebine projektov, so bili bolj specifični, kar je prosilcem za donacije pomagalo zagotoviti, da so bili njihovi projekti relevantni za cilje EU. Nadalje, ker so prednostna območja tako tesno sledila ciljem programa in EU, so se tudi izbrani ukrepi z lahkoto osredotočali na te cilje. Skoraj vse organizacije, zaslužne za te rezultate, so bile ključne evropske platforme ali nevladne organizacije, ki so imele vodilno vlogo pri spremljanju specifičnih vidikov kazenskega pravosodja v EU, in sicer Konfederacija za evropske pogojne kazni (CEP), Svet odvetniških združenj Evrope (CCBE), Evropska organizacija za zaporne in prevzgojne zavode (EuroPris), Mednarodna poštena sojenja (FTI), Mednarodni observatorij za pravno varstvo mladoletnih oseb, VSE in Irski svet za državljanske svoboščine. Ker so zgoraj našteti organi mreže, ki imajo pregled nad EU in uveljavljeno strokovno znanje na teh področjih, imajo dobro izhodišče za podajanje političnih priporočil. Storitve, ki so bile nabavljene s sredstvi JPEN, so bile relevantne tudi za program in širše cilje EU, saj so bile predvsem osredotočene na razvoj portala E-pravosodje in njegove module ali pa na oceno učinka in druge študije, ki so podpirale nadaljnji razvoj zakonodaje in politike za vzpostavitev skupnega področja EU za kazensko pravosodje. 2.1.2Relevantnost programa za potrebe ciljnih skupin Skupaj 70 od 97 sodelujočih v spletni anketi je navedlo, da so izvedli potrebna ocenjevanja v podporo zasnovi in razvoju svojih projektov. Vendar je nadaljnja analiza projektne dokumentacije šestnajstih obrazcev za prijavo pokazala, da jih je bilo samo šest razvitih na podlagi ocenjenih potreb. Seveda se ni posebej zahtevalo, da se izvede ocena potreb, podprta z dokazi. Vendar, če bi prosilci za donacije to storili, bi s tem veliko jasneje pokazali relevantnost svojih projektov, izboljšali kakovost svojih študij in zagotovili izhodišče za kasnejše ocenjevanje uspeha projekta. Projekti, ki niso osnovani na oceni potreb, so lahko še vedno relevantni za potrebe ciljnih skupin, vendar brez ocene potreb obstaja tveganje, da bi lahko bili razviti bolj relevantni načini ali metode podpiranja ciljnih skupin. Od 97 sodelujočih v spletni anketi jih je 69 (81,2 %) navedlo, da so prejeli pozitivne povratne informacije od svojih ciljnih skupin o relevantnosti projekta. Eden izmed razlogov za navedene visoke ravni (81 %) pozitivnih povratnih informacij od ciljnih skupin bi lahko bil ta, da je (neke vrste) akter, ki je izvedel projekt, isti kot akter, ki ima od njega koristi. Natančneje, domneva se lahko, da so člani sodstva in pravni strokovnjaki, itd. vložili vlogo za nudenje usposabljanja svojim kolegom poleg tistim iz drugih držav članic ali za gostovanje srečanj s kolegi/strokovnjaki iz drugih držav članic. Podobno so nacionalni organi zaprosili za donacije, ki bi jim pomagale vzpostaviti sisteme kazenskih evidenc, kompatibilne s sistemom ECRIS in/ali drugimi sredstvi E-pravosodja, da bi uskladili svoje pravne sisteme s sistemi drugih držav članic. 2.2SKLADNOST IN DOPOLNJEVANJE 2.2.1Skladnost z drugimi programi EU Člen 12 Sklepa Sveta 2007/126/PNZ o uvedbi JPEN je začrtal možnosti za ustvarjanje sinergije in dopolnjevanja z drugimi finančnimi instrumenti EU, in sicer s programi Civilno pravosodje (JCIV), Preprečevanje kriminala in boj proti njemu (ISEC), Preprečevanje, pripravljenost in obvladovanje posledic terorizma ter drugih tveganj, povezanih z varnostjo (CIPS), Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov (poznan tudi kot „sredstva SOLID“) in Statistični program skupnosti. Drugi instrumenti z možnostjo dopolnjevanja ali prekrivanja z JPEN so vključevali program Daphne III, program Temeljne pravice in državljanstvo (TPD), program vseživljenjskega učenja (LLP), sedmi okvirni program za raziskave in razvoj (FP7) in Obzorje 2020, nov raziskovalni in inovacijski program EU. Ti programi so imeli podobne cilje in teme kot JPEN. Vendar, ker so bili cilji JPEN posebni, se ni bilo težko izogniti prekrivanju z drugimi programi GD za pravosodje, ki so se od njega razlikovali glede: področja prava, ki ga pokriva ‒ JPEN zajema kazensko pravo, JCIV civilno pravo in TDP temeljne pravice; osredotočenosti ‒ vsi so se osredotočali na žrtve, vendar sta programa Preprečevanje uporabe drog in obveščanje (PUDO) in Daphne III obravnavala posebne skupine žrtev ter preprečevanje škode in pomoč po povzročeni škodi. PUDO in Daphne III sta bila prav tako bolj osredotočena na zdravljenje in preprečevanje kot JPEN, ki se je osredotočal na pot žrtev skozi kazenskopravni sistem. ciljnih skupin ali rezultatov ‒ kot v primeru programov ISEC, Daphne III in PUDO. Poleg tega so cilji programov GD CONNECT in FP7 skladni z JPEN, vendar ni nujno, da se z njim prekrivajo. Program PROGRESS in Evropski socialni sklad (ESS) sta prav tako financirala usposabljanje sodstva, vendar je vsak dopolnjeval JPEN: PROGRESS je financiral usposabljanja o enakosti spolov in proti diskriminaciji za sodstvo (kar ne velja za noben drug program za pravosodje), ESS pa je večinoma financiral nacionalna usposabljanja. Nasprotno je bila dodana vrednost usposabljanj, ki jih je financiral JPEN, ta, da so bila skoraj vedno nadnacionalna (saj so udeleženci imeli koristi od učenja o drugih državah članicah in od okrepljenega nadnacionalnega sodelovanja). Preglednica 2 1 spodaj prikazuje možnosti za skladnost in dopolnjevanje ciljev JPEN ter tematska področja izbranih programov financiranja EU.

Pravosodno sodelovanje Spodbujanje skladnosti zakonodaje Izmenjava informacij in najboljših praks (v kazenskem pravosodju) E-pravosodje Usposabljanje sodstva Varstvo pravic žrtev in obtožencev Kazensko pravosodje JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JCIV JCIV JCIV JCIV TDP TDP ISEC ISEC ISEC Daphne III Daphne III GD Connect FP7/ Obzorje 2020 Pri pripravi letnih delovnih programov sta se izboljšala dopolnjevanje in skladnost med programi GD za pravosodje s pomočjo posvetovanja med službami Komisije in njenimi medresorskimi skupinami, pri čemer sta se dopolnjevanje in možno prekrivanje pri načrtovanju programov obravnavala z drugimi GD. Komisija je predstavila letne delovne programe in svoje prednostne naloge Programskemu odboru za države članice, da bi ugotovil morebitne težave pri dopolnjevanju in skladnosti z drugimi nacionalnimi pobudami. 2.2.2Dopolnjevanje na projektni ravni V fazah programskega cikla, ko se projekte izbira, spremlja in o njih poroča, Komisija ni uvedla nobenega mehanizma za izboljšanje dopolnjevanja, razen za izmenjavo virov (tj. portal E-pravosodje) v okviru programa Civilno pravosodje (JCIV). Na projektni ravni so si prejemniki donacij prizadevali za vzpostavitev sinergij s kolegi ali drugimi organizacijami, ki so izvajale projekte, ki jih je financiral JPEN ali drug program EU in/ali s programi, financiranimi prek nacionalnih ali mednarodnih mehanizmov. Skoraj dve tretjini sodelujočih v spletni anketi je navedlo, da so vzpostavili neko obliko sinergije z drugimi projekti v okviru JPEN (29 %), drugimi programi EU (20 %), nacionalnimi programi (20 %) ali mednarodnimi programi (5,5 %). Vendar niso vsi anketiranci navedli primerov sinergij, ki so jih ustvarili, zato ni bilo vedno možno potrditi teh navedenih informacij. Prejemniki donacij so poskušali povečati učinek svojih projektov, ki jih je financiral JPEN, tako da so gradili na ugotovitvah drugih projektov, oblikovali projekt na podlagi dobrih praks, vzpostavljenih v okviru drugih programov, in posredovali rezultate projektov mrežam, vzpostavljenim v okviru drugih projektov. Med njimi je eden izmed prejemnikov navedel, da je rezultate projekta posredoval na sestanku končnih uporabnikov drugega projekta, financiranega v okviru programa GD za raziskave FP7. Drug anketiranec je pojasnil, da je uporabil nekatera orodja, razvita v okviru projekta, ki ga je financiral LLP. Rezultati projektov JPEN so bili prav tako posredovani na konferencah, organiziranih s sredstvi iz drugih programov EU. 2.3USPEŠNOST Progam je uspešen pod pogojem, da mu je uspelo doseči zastavljene cilje. Uspeh JPEN se lahko meri tudi glede na to, v kolikšnem obsegu so posamezni projekti JPEN uspeli doseči svoje cilje. 2.3.1Dosežki programa Na splošno so bili izvedeni ukrepi usmerjeni na cilje programa, zlasti na posebne cilje usposabljanja sodstva in pravosodnega sodelovanja. Obseg, v katerem so bili rezultati projektov doseženi (v primerjavi z načrtovanimi rezultati), je težko oceniti. To pa zato, ker je bila zahteva, da prosilci za donacije opredelijo merljiv cilj za svoje rezultate, uvedene šele proti koncu programa. Na podlagi samoporočanja prejemnikov donacij se zdi, da je bila večina projektov (okoli 70 %) uspešnih pri doseganju svojih zastavljenih izidov, pri čemer je skoraj dvema tretjinama uspelo doseči vse svoje izide in rezultate. Na splošno so donacije za ukrepe in poslovanje JPEN ustvarile izide in pozitivne rezultate, zlasti glede: usposabljanja sodstva, ki je prispevalo k okrepitvi medsebojnega zaupanja, čeprav se njegov obseg ni mogel izmeriti, je pa od njega imelo koristi skoraj 26 000 sodnikov, tožilcev in drugih strokovnjakov v skoraj vseh državah članicah; izboljšanega sodelovanja med sodstvom in ministrstvi za pravosodje držav članic, pri čemer je bilo ustvarjenih skoraj tisoč partnerstev, večinoma dvostranskih; večje skladnosti predpisov (ali boljšega razumevanja razlik) s pomočjo študij, vzajemnega učenja in spodbujanjem dobrih praks za uskladitev predpisov. Z večanjem znanja in spretnosti tistih, ki predpise izvajajo na nacionalni ravni, se je spodbudilo tudi (boljše) izvajanje zakonodaje EU; odpravljanja različnih ovir trenutnemu pravosodnemu sodelovanju z razvijanjem primernih storitev, raziskav, vzajemnega učenja in povezovanja v mreže. Med vrste ovir, ki so se odpravljale, so spadale: pomanjkanje razumevanja in znanja ter komunikacijskih kanalov in platform za sodelovanje, jezikovne razlike, itd.; povečanja zmogljivosti organizacij, ki žrtvam in obtožencem nudijo podporo.

JPEN je znatno vplival na izboljšanje pravosodnega sodelovanja med sodstvom in ministrstvi za pravosodje držav članic, nenazadnje zaradi številnih dvostranskih partnerstev, ki jih je ustvaril. Oblikovanih je bilo vsaj 947 partnerstev, od teh 826 med državami članicami. Med izide in rezultate nadnacionalnih projektov so spadali tudi: izboljšano dvostransko sodelovanje med tožilci držav članic v skupnih preiskovalnih enotah za čezmejne primere; okrepljeno strokovno znanje o obravnavanju državljanov EU, ki so obtoženi kaznivih dejanj v drugi državi članici; skupen dialog o skupnih težavah, tudi z ustanovitvijo delovnih skupin v EU, kot je Svetovalni odbor pravnih strokovnjakov. JPEN je jasno spodbudil pravosodno sodelovanje in skladnost predpisov držav članic in hkrati prispeval k zmanjšanju nekaterih pravnih ovir. Program je spodbujal skladnost predpisov med državami članicami, tako da je: izboljšal poznavanje razlik med zakonodajo/prakso držav članic in opredelil možne rešitve za zmanjšanje teh razlik; spodbujal dobre prakse in večjo usklajenost; izboljšal dialog med tistimi, ki so odgovorni za ohranjanje in spreminjanje pravil kazenskega pravosodja, vključno z ustanovitvijo delovnih skupin med državami članicami za obravnavo in opredelitev rešitev za ovire pri izvajanju zakonodaje EU; spodbujal (boljše) izvajanje zakonodaje EU s tem, da so države članice izboljšale njeno poznavanje in povečale zmogljivosti za njeno izvajanje. Za zmanjšanje jezikovnih ovir je JPEN dostopu do storitev tolmačenja dodelil prednost pri financiranju in podeljeval donacije za jezikovna usposabljanja sodnikov in tožilcev ter vrednotenje jezikovnih storitev v državah članicah. Glede na majhen obseg teh jezikovnih usposabljanj, ni verjetno, da so le-ta imela velik vpliv na zmanjšanje jezikovnih ovir. Vendar je to prispevalo k usposabljanju sodstva in spodbudilo jezikovno usposabljanje pravnih strokovnjakov, kar je prednostna naloga Komisije. Ena izmed ključnih vrst ukrepov, ki so bili financirani (47 donacij in 10 razpisov v skupnem znesku 4,2 milijona EUR), je podpora državam članicam pri spreminjanju njihovega sistema kazenskih evidenc, da so kompatibilne na ravni EU, kar omogoča izmenjavo evidenc preko sistema ECRIS. Čeprav so projektni parterji navedli nekatere izvedbene težave pri vzpostavitvi sistema ECRIS v državah članicah, je bil sistem ECRIS uspešno vzpostavljen letu 2012, kar pomeni, da so bili ukrepi JPEN na tem področju vsaj deloma uspešni. Kolikor so ukrepi JPEN podpirali izboljšavo dialoga in izmenjav med državami članicami ter krepitev pravosodnega sodelovanja, je program izboljšal stike ter izmenjavo informacij in najboljših praks med pravnimi, pravosodnimi in upravnimi organi. Vsaj 187 financiranih ukrepov (od 334) je imelo v svoje projekte vključeno vzajemno učenje, izmenjavo dobrih praks in sodelovanje. Ti ukrepi so prispevali k izmenjavi informacij in krepitvi stikov med nacionalni člani sodstva. Nacionalni organi 21 držav članic so vodili vsaj eno donacijo JPEN, vključno z 15 ministrstvi za pravosodje. Številne od teh donacij so se uporabile za spremembo nacionalnih sistemov kazenskih evidenc, da bi bili bolj kompatibilni z evropskim sistemom (ECRIS). Poleg ukrepov, financiranih z donacijami, so se sredstva JPEN uporabila tudi za sklepanje pogodb o izvedbi javnega naročila s svetovalci, ki so razvili in vzdrževali portal E-pravosodje. Skupaj 93 donacij v vrednosti več kot 44 milijonov EUR (26 % celotnega načrtovanega proračuna za programsko obdobje 2007–2013) je bilo posebej porabljenih za usposabljanje sodstva in pravosodnih delavcev in sodelavcev. Od tega usposabljanja je imelo koristi 25 863 sodnikov, tožilcev in drugih strokovnjakov v celotnem obdobju vrednotenja, torej v povprečju 3 695 upravičencev na leto. Slika 2 1 prikazuje število pravosodnih delavcev in sodelavcev, ki so se udeležili teh usposabljanj v posameznem letu. To vključuje usposabljanja, financirana z donacijami za ukrepe, okvirne sporazume o partnerstvu in donacije za poslovanje v okviru EJTN. Komisija si je zastavila cilje, da bo polovica pravosodnih delavcev in sodelavcev (približno 700 000) deležna usposabljanja do leta 2020. Da bi to dosegli, se mora do leta 2020 vsaj 5 % vseh pravnih strokovnjakov vsake države članice usposabljati vsako leto, ne glede na to, ali je usposabljanje organizirano na lokalni, nacionalni ali evropski ravni in ne glede na to, ali ga organizirajo akterji na lokalni, nacionalni ali EU ravni. Sporočilo Komisije o Evropskem izobraževanju v pravosodju iz leta 2014 je dokazalo, da je bil leta 2013 cilj dosežene za sodnike (glej vrhnji graf na Sliki 2 2 ), medtem ko je bil cilj letnega usposabljanja za tožilce dosežen v 19 državah članicah.

Vir: Evropsko izobraževanje v pravosodju v letu 2014. Podatki vključujejo usposabljanja, ki so jih financirali drugi programi ali agencije EU, kot so programi PROGRESS, Civilno pravosodje ter Temeljne pravice in državljanstvo. Velik delež donacij JPEN je bil dodeljen projektom, ki se neposredno ali posredno osredotočajo na pravice žrtev in obtožencev. Eden izmed glavnih načinov, s katerim je JPEN prispeval k izgradnji medsebojnega zaupanja glede pravic žrtev in obtožencev v EU, je financiranje platform na ravni EU, ki delujejo na teh področjih, in sicer: Mednarodna poštena sojenja, ki si med drugim prizadevajo, da bi „spodbujali in podpirali mednarodno gibanje [mrežo] zagovornikov poštenih sojenj [strokovnjakov za človekove pravice ]“; in Victim Support Europe (VSE), ki je mreža nacionalnih organizacij za podporo žrtvam, ki spodbujajo vzpostavitev in razvoj pravic žrtev in storitev zanje po vsej Evropi. 2.3.2Dosežki projektov Večina projektov (okoli 70 %) je bila uspešnih pri doseganju svojih zastavljenih rezultatov in ciljev projekta. Vendar skoraj tretjina ni bila tako uspešna, saj niso dosegli vseh svojih ciljev (glej Preglednico 2 2 ). Le pri peščici primerov (približno pri 5 % vseh zaključenih projektov) je to bistveno vplivalo na doseganje operativnih ciljev projekta. Čeprav so bile nekatere ovire posledica nepredvidenih zunanjih dejavnikov, jih je nekaj bilo opredeljenih in zmanjšanih kot del strategije ocene tveganja. Povzročitelj težave Število prizadetih projektov Odhod osebja/nezadostno osebje 5 Pomanjkanje časa 21 Nepredvidena (zunanja) ovira 17 Finančne težave/pomanjkanje sredstev 12 Tehnični razlogi (npr. težave z digitalnim sistemom ali delovanjem programske opreme E-pravosodja) 5 Okoliščine, ki bi jih morali prepoznati kot del logičnega modela (npr. pomanjkanje podatkov ali pa prejemniki ne izkoristijo doprinosa, težave s časovno razporeditvijo ali skladnostjo pri razvoju politik, itd.) 15 Zamude Evropske komisije 2 Spremembe logičnega modela 7 Vir: vsa projektna dokumentacija, ki jo je zbral ICF (n = 334) Več kot dve tretjini zaključenih projektov je bilo izvedenih točno tako, kot načrtovano, medtem ko je ena tretjina uvedla vsaj nekaj sprememb načina izvajanja projektov/programov v primerjavi s prvotno zasnovo. 2.4TRAJNOST IN PRENOSLJIVOST Izvedenci za ocenjevanje so analizirali, ali so doseženi rezultati, izidi in učinki projektov trajni in se bodo nadaljevali tudi po zaključku obdobja financiranja projekta. Pri vrednotenju so bile opredeljene tri ravni trajnosti: 1.kratkoročna trajnost, dosežena predvsem z razširjanjem rezultatov projektov; 2.srednjeročna trajnost, ki pomeni nadaljevanje projektnih rezultatov in/ali partnerstev; 3.dolgoročna trajnost, dosežena predvsem s prenosom rezultatov projekta na druga področja, organizacije in države članice z malo ali brez dodatnega financiranja. 2.4.1Nadaljevanje projektnih dejavnosti, rezultati in razširjanje Od skupaj 121 zaključenih projektov, ki so v svojih končnih poročilih predložili nekaj dokazov o trajnosti, jih je 39 (32 %) v končnem poročilu navedlo tudi, da bodo s projektom nadaljevali v celoti, ker jim je uspelo zagotoviti nadaljnje financiranje. Teh 39 projektov je obravnavalo razvoj orodij, kot so sistem ECRIS, službe za podporo žrtvam in programi restorativne pravičnosti ‒ tj. obravnavali so sisteme storitev, ki so bili razviti in ki bi za nadalje izvajanje potrebovali dodatno financiranje. Vendar to ne velja za vse projekte JPEN. Tam, kjer je bila donacija za ukrepe ali delovanje osredotočena na raziskave, financiranje za njegovo nadaljevanje ni bilo nujno potrebno. Podobno bi projekti, osredotočeni na usposabljanje ali vzajemno učenje, potrebovali dodatno financiranje le, če naj bi se usposabljaje razširilo, da bi bili vanj vključeni novi udeleženci. Nadaljnjih 28 projektov je v svojih končnih poročilih navedlo, da se bo projekt deloma nadaljeval, na primer kadar so se nadaljevali vidiki usposabljanja ali kadar so se ugotovitve, ki izhajajo iz projekta, uporabile za razvoj novih projektov ali pa so k njim pripomogle. V teh primerih se lahko domneva, da se je našlo financiranje za nadaljevanje tega dela. Rezultati spletne ankete kažejo, da bi večina upravičencev (71 % ali 61 od 86 anketirancev) za nadaljevanje projekta/dejavnosti potrebovala dodatna sredstva. V nadaljnjih razgovorih je 25 od 33 anketirancev navedlo, da je bilo naknadno financiranje potrebno za nadaljnje vidike projekta, kot so bili usposabljanje in prevajanje, preskušanje razvitih izdelkov ter izvajanje metodologij. Vendar pa je 20 od 33 udeležencev razgovorov prav tako navedlo, da bi se postavke, kot sta dejavnosti razširjanja in ozaveščanje, lahko nadaljevale brez dodatnega financiranja.

Na splošno je bilo Komisijino razširjanje rezultatov projekta omejeno, saj je bilo predvsem od upravičencev odvisno, da rezultate neposredno posredujejo svojim ciljnim skupinam, njeni človeški viri pa so bili namenjeni predvsem finančnemu upravljanju. Objavila je nekatera gradiva za usposabljanje, spremljanje projektnih stroškov in proračunov pa je imelo prednost pred spremljanjem rezultatov. Samo nekateri rezultati projektov usposabljanja so bili objavljeni na portalu e-Pravosodje. Gradiva za usposabljanje so bila na portal e-Pravosodje prenesena le, kadar so bili izdelki celoviti, ustrezni in so zapolnili vsebinsko vrzel (predvsem seminarji Evropskega inštituta za javno upravo (EIPA) ter povezave do spletnih strani EJTN in projekta „Krepitev medsebojnega zaupanja“ ). Razširjanje je Komisija spodbujala in je bilo pogoj pri razpisih za zbiranje predlogov. Razpisi za donacije za ukrepe so spodbujali prosilce za donacije, da predstavijo načrt za razširjanje. Od prosilcev za donacije za poslovanje se ni zahtevalo, da začrtajo strategijo razširjanja. Od 95 sodelujočih v spletni anketi jih je 92 % (87 anketirancev) navedlo, da so imeli jasen načrt za razširjanje rezultatov svojih projektov/dejavnosti. Analiza 12 obrazcev vloge za donacijo za ukrepe, ki zajemajo vsa prednostna območja in vsa leta programa, kaže, da se je kakovost strategij za razširjanje spreminjala. Kvantitativna analiza dokumentacije 334 donacij JPEN kaže, da je vsaj 197 (59 %) vseh prejemnikov donacij izvedlo dejavnosti ozaveščanja ali razširjanja kot del svojih projektov/delovnih programov. Analiza projektnih rezultatov (glej Sliko 2 3 ), navedena v končnih poročilih prejemnikov donacij, kaže, da so bila glavna orodja za razširjanje dogodki, bilteni ali brošure ter drugi rezultati. Nekateri prejemniki donacij so za razširjanje informacij o projektu vzpostavili tudi spletne strani, vendar je bilo med vrednotenjem ugotovljeno, da po zaključku financiranja projekta niso bile vse vzdrževane. Vir: analiza 221 donacij, za katere so bila na voljo končna poročila. Vendar dejstvo, da so bile take dejavnosti uspešne pri pridobivanju pozornosti snovalcev politike in krepitvi stikov med organi različnih držav članic, nakazuje, da je bilo razširjanje vsaj deloma uspešno. Skupaj 44 sodelujočih v spletni anketi je navedlo, da so že uspešno prenesli rezultate na druge države članice. Poleg tega jih je 29 poročalo, da so rezultati projekta/dejavnosti prispevali k političnim dejavnostim ene ali več držav. 2.4.2Nadaljevanje partnerstev po zaključku projekta Iz informacij v končnih poročilih je razvidno, da se je 17 partnerstev, ki so delovala za izvedbo donacij JPEN, deloma ali v celoti nadaljevalo po koncu projekta. Vendar je možno, da je bilo število partnerstev, ki so se nadaljevala, višje, saj je 71 od skupaj 91 sodelujočih v spletni anketi (78 %) navedlo, da se je njihovo partnerstvo že nadaljevalo ali se bo verjetno nadaljevalo po zaključku projekta. Drug dejavnik je bil ta, da so prejemniki donacij, s katerimi so bili opravljeni razgovori in ki so sodelovali v spletni anketi, pozitivno poročali o koristih partnerstev, ki so se oblikovala v okviru JPEN. Podatki nadaljnjih razgovorov s prejemniki donacij kažejo, da so bila nekatera izmed teh partnerstev oblikovana že pred začetkom projekta. Ta predhodna izkušnja partnerstva je olajšala oblikovanje skupin in komunikacijo v njih ter reševanje težav, poleg tega pa je bilo lažje vzpostaviti začetne stike v okviru novega projekta. Podatki niso bili zbrani, ker se partnerstva niso nadaljevala. 2.4.3Možna trajnost in prenosljivost rezultatov Posredovanje rezultatov širši javnosti lahko izboljša njihovo trajnost. Številni rezultati so bili oblikovani za uporabo na ravni EU (tako je bilo na primer izobraževanje v pravosodju EJTN oblikovano za udeležence iz več držav članic, portal E-pravosodje pa za javnosti vseh držav članic). Nekateri izmed tistih, ki niso bili oblikovani za uporabo v celotni EU, so bili vseeno oblikovani kot prenosljivi v druge države članice. Prejemniki donacij so pri končnem poročanju težko izkazali trajnost svojih projektov. Do tega je prišlo, ker so od zaključka projekta do roka za poročanje minili le dva ali trije meseci, kar ni zares dovolj časa, da se pokaže trajnost. Številni projektni partnerji, s katerimi so bili v okviru vrednotenja opravljeni razgovori, so navedli, da so svoje projekte oblikovali okoli jasnih proizvodov ali rezultatov, od katerih so bili ali bi lahko bili številni preneseni v druge države članice. Skupaj 70 od 89 sodelujočih v spletni anketi je prav tako izrazilo stališče, da bi se lahko vsi ali nekateri rezultati uporabili brez kakršnih koli sprememb v več kot eni državi, medtem ko jih je dodatnih 22 navedlo, da bi se rezultati lahko prenesli v več kot eno državo ob manjši spremembi. Več kot dve tretjini (61 anketirancev) je prav tako poročalo, da so rezultati projekta/dejavnosti prispevali k političnim dejavnostim ene ali več držav. Udeleženci razgovorov so prav tako navedli dejavnike, ki bi lahko ovirali popolno prenosljivost rezultata. Mednje spadajo prilagajanje posebnim zakonodajam držav, zahteve po prevajanju, zrelost pravosodnih sistemov drugih držav članic, stopnja prednostne obravnave določene teme na agendi določene države članice ter potreba po posebnem rezultatu projekta (tj. orodju ali metodi usposabljanja). 2.5UČINKOVITOST IN MOŽNOSTI ZA POENOSTAVITEV To poglavje ocenjuje učinkovitost programa glede: zadostnosti in učinkovitosti razpoložljivih finančnih virov; primernosti porabe denarja glede na dosežene pozitivne učinke;

obsega, v katerem je bila dodelitev sredstev različnim orodjem financiranja primerna in zadostna za izvajanje ciljev projekta. To poglavje tudi proučuje, kako učinkovita je Komisija pri upravljanju in ali bi bilo mogoče poenostaviti upravljanje programa. 2.5.1Zadostnost in učinkovitost razpoložljivih finančnih virov Analiza je pokazala, da je bil proračun za doseganje ciljev zadosten, saj so bili cilji programa jasno izraženi in ne preveč ambiciozni. Prejemniki donacij so prav tako poročali, da so bile celotne donacije zadostne za uresničitev ciljev in izboljšanju razmer na njihovih področjih. Primerjava dodeljenih sredstev s (končnimi) porabljenimi sredstvi kaže, da na začetku programa projekti pogosto niso porabili sredstev: obveznosti na razpis so bile sistematično nižje od začetne dodelitve sredstev, čeprav se je to pri kasnejših razpisih deloma izboljšalo (glej Sliko 2 4 ). Do te začetne neusklajenosti je prišlo, ker je bil JPEN nov program, usmerjen na interesno skupino, ki je bila precej neizkušena z vlogami za financiranje. Orodja za financiranje so sledila jasni logiki in so bila na splošno učinkovito uporabljena. 2 3 4 5 6 7 8 Opomba: Številke za financiranje donacij za poslovanje vključujejo tudi okvirne sporazume o partnerstvu in monopole. Številke o dodelitvi sredstev in projektih, ki so bili financirani v letih 2011 in 2012, so bile združene. Manjša poraba od predvidene je izračunana kot razlika med porabljenimi in dodeljenimi sredstvi za vse zaključene projekte. * Vsi projekti niso bili zaključeni (številke o porabi in manjši porabi od predvidene se nanašajo le na zaključene projekte). KE-kazenske evidence, EP-E-pravosodje, EIP-Evropsko izobraževanje v pravosodju. 2.5.2Poraba denarja glede na dosežene učinke

JPEN je zagotovil 131 milijonov EUR za financiranje 334 projektov, večinoma nadnacionalnih, ki predstavljajo več kot 1 200 vodilnih in partnerskih organizacij. Z dodatnimi 21 milijoni EUR je JPEN na koncu financiral 174 izbranih projektov. To je prispevalo tudi k splošnim in posebnim ciljem projekta, na primer s podpiranjem priprave zakonodaje, povezovanjem strokovnjakov, ki so obravnavali določene ovire, in posredovanjem ključnih sporočil. Pričakovani učinek JPEN je bil prispevati k nastanku evropskega območja pravice v kazenskih zadevah, ki bi temeljil na vzajemnem priznavanju in medsebojnem zaupanju. Pričakovani izidi, povezani z krepitvijo pravosodnega sodelovanja: podpora evropskim mrežam, ki si prizadevajo za spodbujanje kazenskega pravosodja EU, nadaljnji razvoj čezmejnega usposabljanja strokovnjakov in krepitev medsebojnega zaupanja za zagotavljanje zaščite pravic žrtev in obtožencev. Čeprav so bili pričakovani učinki zagotovo ambiciozni in zahtevni, so viri JPEN prispevali k širšim ciljem EU o vzpostavitvi območja pravice, saj so dodali finančne tokove za dopolnjevanje različnih drugih sredstev (npr. zakonodaje, politike, agencij EU), res pa je, da ta prispevek težko merimo. Program je prav tako pomagal Komisiji uresničiti več ciljev EU, ki so del evropskega območja pravice. Analiza zaključenih projektov, za katere so bili na voljo podatki, kaže, da so kar pri 73 % zaključenih donacij za ukrepe in poslovanje vidni znaki doseženih izidov in učinkov, medtem ko jih le 16 % ne kaže teh znakov. Čeprav so dokazi, zbrani v okviru vrednotenja, še vedno nezadostni za zaključek, da so bili viri, porabljeni za program, smiselni glede na dosežene izide in učinke, ugotovljeni izidi in učinki zagotovo kažejo, da je bila poraba sredstev z zornega kota dosežkov programa, kot so navedeni v delu, ki obravnava merilo „uspešnosti“, smiselna. 2.5.3Primernost dodelitve sredstev različnim orodjem financiranja Glede na letne delovne programe, so celotna dodeljena proračunska sredstva za izvajanje JPEN 2007–2013 znašala 196 milijonov EUR, v povprečju 28 milijonov EUR na leto. Največji delež sredstev je bil dodeljen donacijam za ukrepe (115 milijonov EUR ali 58 % celotne vrednosti programa), ki so jim sledile donacije za poslovanje (50 milijonov ali 25 %). Javno naročanje je imelo na začetku dodeljenih 32 milijona EUR ali 16 % celotnih sredstev. Če pa obravnavamo zneske, dodeljene z razpisi, je bilo skupaj 123 milijona sredstev dodeljenih donacijam za ukrepe, kar znaša približno 8 milijonov EUR več, kot je bilo prvotno načrtovano v letnih delovnih programih (glej Preglednico 1 1 in Preglednico 1 2 ). Precej nizko število vlog na posamezen razpis in visoka stopnja njihove uspešnosti, zlasti pri prvih razpisih za donacije za ukrepe (67 % za donacije za ukrepe v letu 2007, 87 % za donacije za ukrepe za kazenske evidence-KE v letu 2007, 48 % za donacije za ukrepe v letu 2008 in 77 % donacije za ukrepe za kazenske evidence-KE v letu 2008) ponovno kažeta na precej nizko začetno prepoznavnost programa in možne težave pri privabljanju zainteresiranih strani, da predložijo vloge (glej Sliko 2 5 ). Pri preučevanju stopenj črpanja donacij za ukrepe in poslovanje (tj. plačil kot del obveznosti), se zdi, da so bila dodeljena proračunska sredstva na splošno malenkost višja od sredstev, ki jih je prejemnik donacije lahko uspešno črpal in dodelil. Povprečna stopnja črpanja je bila 76 % za donacije za ukrepe in 80 % za donacije za poslovanje. Pri donacijah za poslovanje je bilo sčasoma opaziti izboljšave, zato se je manjša poraba sredstev od predvidene znižala. Podatki za javna naročila so pokazali, da je bilo porabljenih 21 milijonov EUR od prvotno dodeljenih 32 milijonov EUR. To nakazuje, da so bila razpoložljiva sredstva na splošno zadostna. Poleg tega ob upoštevanju posebnih zainteresiranih strani, na katere je bil usmerjen, obstaja tveganje, da bo za to vrsto financiranja dosežena „polna zmogljivost črpanja“. Za to obstajata dva razloga: precej „omejeno“ število teh zainteresiranih strani (v nasprotju s programi, kot je Daphne III, za katerega je veliko večje povpraševanje, saj je veliko bolj raznolik in usmerjen na večje število zainteresiranih strani); za številne je izvrševanje donacije dodatna dejavnost ob rednih „dnevnih“ dejavnostih. 2.5.4Komisijino upravljanje in možnosti za poenostavitev Na podlagi rezultatov spletne ankete so se zahteve za prosilce, ki so želeli pridobiti sredstva JPEN, zdele na splošno neprimerne, kot je predstavljeno na Sliki 2 6 spodaj. Vir: Anketa o naknadnem vrednotenju petih programov GD za pravosodje 2007–2013. Vprašanje 36: Prosimo, da v zvezi s Komisijinim upravljanjem petih programov, vključno z njenim spremljanjem in vrednotenjem vašega projekta/dejavnosti, podate svoje mnenje o naslednjih trditvah: [izjave v grafu]. Informacije v razpisih za zbiranje predlogov so bile preproste v celotnem obdobju financiranja in so pojasnjevale različne elemente, povezane z vlogo. Vendar je dokumentacija sčasoma postala daljša, deloma zaradi večjih podrobnosti, ki jih zahteva obrazec za prijavo, števila predstavljenih prednostnih nalog in uvedbe informacijskega sistema PRIAMOS leta 2008. Za večino sodelujočih v spletni anketi so bile informacije v razpisih jasne in lahko razumljive (tj. 87 % jih je na zgornji trditvi odgovorilo„se močno strinjam“ in „se strinjam“). Za razpis v letu 2013 so se uporabljala enotna Navodila za prosilce, ki so pokrivala pet programov GD za pravosodje, ISEC in PROGRESS. Enotna navodila so prispevala k poenostavitvi in učinkovitosti predložitve predlogov prosilcev za različne projekte.

V celotnem programskem obdobju se je na obrazcih za vloge od prosilcev zahtevalo, da opišejo projekt tako, da podajo informacije o projektu na splošno, o njegovem izvajanju, finančnemu upravljanju, rezultatih, vrednotenju in razširjanju. Poleg tega se je od prosilcev zahtevalo, da predložijo izpolnjene obrazce o oceni proračuna, analizo o stroških osebja in izjavo o partnerstvu. Od leta 2010 se je od prosilcev zahtevalo tudi, da podajo kazalnike za ocenjevanje rezultatov, dokazila o izkušnjah s programi in več podrobnosti o parterjih in delovnih tokovih. S tem so se povečale možnosti za kakovost projektov, motiviranje prosilcev, da pripravijo bolj strog načrt in oceno stroškov za vsako svojo dejavnost. Za veliko večino anketirancev se zdi, da so bili precej zadovoljni s postopkom prijave (tj. s predložitvijo vloge in glede informacij, podanih v razpisih). Vendar, ko so bili anketiranci vprašani, ali so zaprosili za pomoč osebo s posebnim strokovnim znanjem in poznavanjem postopkov, jih je delno nestrinjanje izrazilo le 45 %. Skupaj 35 % anketirancev je vedelo za organizacijo/projekt/strokovnega delavca, ki se ni prijavil na razpis zaradi zapletenih/težkih zahtev v primerjavi z zgolj 21 % anketirancev, ki so povedali, da za takšno organizacije/projekt/strokovnega delavca niso slišali. Za veliko večino anketirancev (81 od 95 ali 85 %) so bile zahteve za poročanje (za finančne in nefinančne vidike projektov) na splošno primerne. Za približno 79 % sodelujočih v spletni anketi (71 od 90 ali 79 %) so bile Komisijine ureditve spremljanja vsaj deloma dobre in v pomoč med izvajanjem projekta/dejavnosti, medtem ko jih 21 % ni bilo v celoti zadovoljnih (kot razloge so navedli, da so finančna pravila precej zapletena, zato postane finančno poročanje za prejemnike zapleteno, da je proces spremljanja preveč birokratski in da je osebje Komisije včasih podalo različne odgovore med trajanjem projekta). Zahteva, da se predloži poročilo o napredku, je bila uvedena v razpisu 2011–2012. S tem je bilo poročanje učinkovitejše. Končno poročanje je bilo precej enostavno opravilo, ki je obsegalo podroben opis rezultatov projekta, vključno s težavami, na katere so naleteli in uporabljenimi metodami. Na splošno je postalo Komisijino upravljanje sčasoma učinkovitejše zahvaljujoč uvedbi samostojne enote za upravljanje programa, izdaji priročnika za uradnike Komisije in posredno z razširjanjem priročnika za upravljanje projektov z razpisom za leto 2011. Sodelovanje s Komisijo je bilo na splošno pozitivna izkušnja za prejemnike donacij. Zahteve za vlogo za donacijo so sledile podobnemu postopku, kot velja za druge programe, ki jih centralno upravlja Komisija, od razpisa v letu 2010 pa so bile potrebne podrobnejše informacije, kar je koristilo kakovosti vlog in projektov. Spremembe v poročanju so prav tako vzpostavile večjo uravnoteženost med finančno utemeljitvijo na eni strani in vrednotenjem/oceno dejanskih rezultatov in možnih učinkov projektov na drugi. 2.6EVROPSKA DODANA VREDNOST Dodana vrednost EU se nanaša na obseg, v katerem značilnosti EU, ki veljajo za program, prinašajo vrednost zainteresiranih stranem in v katerem ima EU primerjalno prednost pred nacionalnimi in mednarodnimi akterji, ki delujejo na tem področju. Prvič, obravnavamo značilnosti EU, ki veljajo za program, in njegovo geografsko pokritost. To je izhodišče za prepoznavanje dodane vrednosti EU. Dodana vrednost EU se nato analizira glede na rezultate, ki so prinesli vrednost EU in prejemnikom. Vendar še ni bilo mogoče prepoznati in meriti dodane vrednosti EU glede na učinke. JPEN je imel močno nadnacionalno dimenzijo. To potrjujejo cilji programa in vrste ukrepov, ki se štejejo za upravičene, kot je poudarjeno v sklepu Sveta iz leta 2007. Člen 4 sklepa navaja, bo JPEN „zagotovil […] posebne nadnacionalne projekte v interesu Unije, ki sta jih predložili najmanj dve državi članici ali najmanj ena država članica in ena druga država, ki je lahko bodisi država pristopnica bodisi država kandidatka.“ V JPEN je bilo vključenih tudi veliko število platform EU. Upravičeni ukrepi so prav tako vključevali nacionalne ukrepe. 2.6.1Geografska pokritost in sodelovanje držav članic Vse države članice so sodelovale v JPEN. Na splošno je bila geografska pokritost dejavnosti v EU precej dobra. Nekatere države članice so prejele večje število donacij in so sodelovale v večjem številu financiranih partnerstev kot druge. Slika 2 7 spodaj predstavlja geografsko lokacijo organizacij, ki so sodelovale v projektih JPEN na državo članico. Vodilne organizacije so se strnile v štirih državah članicah, in sicer Italiji, Belgiji, Združenem kraljestvu in Nemčiji. Skupaj so te države članice vodile 48 % (161) vseh projektov. Številne mreže/platforme EU so registrirane v Belgiji. Organizacije s sedežem na Hrvaškem niso vodile nobenega projekta. Če upoštevamo partnerske organizacije, je udeležba držav članic bolj enakomerno porazdeljena, saj jih je od vseh držav članic sodelovalo 15, kar vključuje več kot 25 partnerskih organizacij. Čeprav so vodilne organizacije v povprečju razvile višje število partnerstev z organizacijami iz lastnih držav članic kot iz drugih držav članic EU, je bilo kot posledica programa razvitih do 826 nadnacionalnih partnerstev. Povprečno število nadnacionalnih projektov na državo članico je bilo dejansko skoraj 32, pri čemer so organizacije s sedežem v Belgiji, Nemčiji, Italiji, Španiji in Združenem kraljestvu sklenile partnerstva z več kot 100 organizacijami iz drugih držav članic EU. V smislu strukture partnerstev so bile Nemčija, Španija, Združeno kraljestvo, Belgija in Italija tiste države članice, katerih organizacije so sklenile partnerstva z največjim številom organizacij iz različnih držav članic, pri čemer so organizacije iz vsake izmed njih sklenile partnerstva s stanovskimi organizacijami v 21–26 različnih državah EU.

Slika 2 8 spodaj izpostavlja partnersko strukturo za projekte, ki so jih vodile Nemčija, Italija in Združeno kraljestvo, saj so te tri države članice imele najvišje število vodilnih organizacij. Nemške vodilne organizacije so sklenile partnerstva s 26 različnimi članicami EU (poleg Nemčije), medtem ko so organizacije iz Združenega kraljestva sklenile partnerstva s 23, organizacije iz Italije pa z 21 drugimi državami članicami. 2.6.2Dodana vrednost za EU in prejemnike donacij Dodano vrednost EU, ki jo ima program za prejemnike donacij, velja pripisati dejstvu, da jim je zagotovil dostop do financiranja v podporo izvajanju obveznosti v skladu s pravom EU, npr. z usposabljanji, orodji in raziskavami, da se ugotovi, kako bi lahko zmanjšali ovire za izvajanje prava EU, in si prizadeval za potrebno poznavanje dobrih praks, ki bi prejemnikom lahko pomagale pri njihovem delu. Program je prav tako olajšal pravosodno sodelovanje, od česar imajo korist tisti nacionalni organi in člani sodstva, ki bodo morda obravnavali nadnacionalne primere ali primere, ki zadevajo kazenskopravno zakonodajo EU. Program je prav tako podprl vzajemno učenje med državami članicami. Slika 2 9 kaže rezultate spletne ankete, v kateri so podana mnenja prejemnikov donacij o prednostih nadnacionalnega partnerstva v JPEN. Vir: Anketa o naknadnem vrednotenju petih programov GD za pravosodje 2007–2013. N = 59. Vprašanje 29c: Kaj je nadnacionalno partnerstvo prineslo vaši organizaciji? (izberite vse ustrezne odgovore) Nadnacionalna razsežnost JPEN je bila deloma odvisna tudi od dobrega sodelovanja v okviru partnerstev. Posvetovanje je pokazalo, da so bili partnerji na splošno zadovoljni s partnerstvi, izoblikovanimi v okviru projektov JPEN. Anketiranci so bili zlasti zadovoljni z dodelitvijo nalog med partnerji, številom organizacij, ki so sodelovale pri izvajanju projektov, izmenjavo izkušenj in spoznanj ter celotno komunikacijo. Več kot polovica anketirancev (62 %) jih je dejansko navedla, da bi bilo koristno, če bi sodelovalo več organizacij iz drugih držav članic – tako bi se ugodni vplivi vsekakor pomnožili. Od skupaj 282 donacij za ukrepe jih je bilo 40 nacionalnih. Izmed teh jih je bilo 33 osredotočenih na vzpostavitev sistemov kazenskih evidenc, ki bi bili kompatibilni s sistemom ECRIS. Cilj treh projektov je bil zagotoviti inovativne načine obravnavanja vprašanj EU (to so stalna podporna struktura za sodnike, katerih delovno področje vključuje evropske naloge za prijetje, nove metode razlaganja obsodb in kaznivih dejanj EU ter sistem preprečevanja samomorov v zaporih), štirje pa so bili študije, ki so orisale uporabo zakonodaje EU in usposabljanja. Rezultati so bili razširjeni po EU in ji nedvomno koristijo. Končno, predvidevamo lahko, da velik del dejavnosti, razvitih v okviru JPEN, ne bi bil razvit, če programa ne bi bilo, saj je le-ta ustvaril povpraševanje po novih dejavnostih. Organizacije, ki so sodelovale, so se trudile, da bi našle nacionalne priložnosti za financiranje, s katerimi bi ohranile svoje dejavnosti, zlasti po nedavni finančni in gospodarski krizi, ali razvile druge projekte na področju pravosodja. Večina projektov/dejavnosti ni prejela nadaljnjih sredstev iz drugih inštrumentov. Poleg tega je 77 % sodelujočih v spletni anketi navedlo, da projekta/dejavnosti ne bi izvedli brez sredstev EU; le šest ljudi (6 %) je navedlo, da bi se to zgodilo ne glede na prejeta sredstva EU.

3UGOTOVITVE Relevantnost programa Posebni cilji in prednostne naloge programa so bili zelo posebni, dosegljivi in realistični, vendar ne vedno merljivi ali časovno opredeljeni. Ker je bil prednostnim območjem razpisov za zbiranje predlogov dodan opis pričakovane vsebine projektov, so bili bolj specifični, kar je prosilcem za donacije pomagalo zagotoviti, da so bili njihovi projekti relevantni za cilje EU. Nadalje, ker so prednostna območja tako tesno sledila ciljem programa in EU, so se tudi izbrani ukrepi z lahkoto osredotočali na te cilje. Storitve, ki so bile nabavljene s sredstvi JPEN, so bile zelo relevantne tudi za program in širše cilje EU, saj so bile predvsem osredotočene na razvoj orodij E-pravosodja (zlasti portala E-pravosodje in njegovih modulov) ali pa na raziskave, ki so podpirale nadaljnji razvoj zakonodaje in politike. Analiza obrazcev za vloge za donacije in podatkov, zbranih v posvetovanjih s prejemniki donacij, kaže, da številni od njih niso zasnovali projektov na podlagi ocene potreb ali pa niso zagotovili dovolj dokazil, da bi podprli svojo oceno potreb v vlogi za donacijo. To predstavlja tveganje, da bi lahko bili na voljo bolj relevantni ali uporabni pristopi k projektu. Kljub temu poročanje prejemnikov donacij nakazuje, da so se končni upravičenci na projekte odzvali pozitivno, kar kaže, da so šteli ukrepe za relevantne. Vendar tega ni mogoče potrditi brez zbranih neodvisnih mnenj končnih upravičencev. Skladnost in dopolnjevanje Dopolnjevanje JPEN z drugimi programi in posredovanji EU je bilo skoraj v celoti doseženo, čeprav pri nekaterih projektih obstaja tveganje, da se prekrivajo z dejavnostmi drugih posredovanj EU. Skladnost je bila dosežena z mehanizmi, ki jih je Komisija vzpostavila na stopnji oblikovanja programa in oblikovanja razpisov za zbiranje predlogov. V fazah programskega cikla, ko se projekte izbira, spremlja in o njih poroča, Komisija ni uvedla nobenega mehanizma za izboljšanje dopolnjevanja, razen za izmenjavo virov (tj. portal E-pravosodje) v okviru programa Civilno pravosodje (JCIV). Uspešnost Na splošno so dejavnosti izvajanja obravnavale cilje programa, zlasti posebne cilje glede usposabljanja sodstva in pravosodnega sodelovanja. Projekti, v katerih so na stopnji njihovega oblikovanja sodelovali snovalci politike kot svetovalci na informativnih ali drugih sestankih ali pa v okviru usmerjevalnega odbora, so pripomogli k doseganju pričakovanega izida, da snovalci politike uporabijo rezultate projekta za oblikovanje nove politike ali zakonodaje ali pa za prilagoditev obstoječih. Obseg, v katerem so bili rezultati projektov doseženi (v primerjavi z načrtovanimi rezultati), je težko oceniti. Do tega je prišlo, ker je zahtevo, da prosilci za donacije opredelijo merljiv cilj za svoje rezultate, Komisija uvedla šele proti koncu programa in končna poročila za te projekte še niso na voljo. Vendar se na podlagi samoporočanja prejemnikov donacij (v končnih poročilih in na posvetovanjih, izvedenih za to vrednotenje) zdi, da je bila večina projektov (okoli 70 %) uspešnih pri doseganju svojih zastavljenih rezultatov, medtem ko skoraj tretjina ni bila tako uspešna, saj niso dosegli vseh svojih ciljev. Trajnost Na splošno so bila prizadevanja Komisije za razširjanje rezultatov projektov omejena, razen v zvezi z gradivi za usposabljanja, od katerih so bila nekatera objavljena na spletnem mestu E-pravosodje. Komisija se je večinoma zanašala na prejemnike, da bodo rezultate razširjali neposredno svojim ciljnim skupinam, njeni človeški viri pa so bili namenjeni predvsem finančnemu upravljanju. Težko je v celoti oceniti uspešnost dejavnosti razširjanja prejemnikov donacij brez posvetovanja s ciljnimi skupinami; podatki o številu uporabnikov in ciljnih skupinah, podani v zadnjem poročanju, niso celoviti, saj sporočanje teh podatkov v okviru programa ni bilo obvezno. Vendar dejstvo, da so bile dejavnosti uspešne pri pridobivanju pozornosti snovalcev politike in krepitvi stikom med organi različnih držav članic nakazuje, da je bilo razširjanje vsaj deloma uspešno.