Ocena učinka politične pobude o varnosti v letalstvu in možni reviziji Uredbe (ES) št. 216/2008 o skupnih predpisih na področju civilnega letalstva in ustanovitvi Evropske agencije za varnost v letalstvu

A. Nujnost ukrepanja

Zakaj? V čem je težava, ki se obravnava?

Pobuda je splošen pregled evropskega sistema varnosti v letalstvu in Uredbe (ES) št. 216/2008, ki je okvirna uredba EU za varnost v letalstvu. Problem zajema štiri komponente: (1) varnost – sedanji sistem je doslej sicer učinkovito zagotavljal visoko raven varnosti, vendar morda ne bo mogel zagotoviti, da bi se število nesreč še naprej zmanjševalo glede na rast prometa (50-odstotni porast v naslednjih 20 letih); (2) prekomerno urejanje s predpisi – regulativni sistem je obremenjujoč in ustvarja pretirane stroške; (3) nov tržni razvoj – letalski trg in tehnologije so v zadnjem desetletju prerasle regulativni okvir (novi poslovni modeli, nove tehnologije); (4) nadzor – zmožnosti držav članic za učinkovito izvajanje zakonodaje na področju varnosti v letalstvu so zelo različne. Vzroki za težave so: pomanjkanje in neučinkovito izkoriščanje sredstev, vrzeli in neskladnosti v regulativnem sistemu ter ureditev, ki je pretežno predpisujoča in deluje po načelu „eno merilo za vse“. Problemi vplivajo na vse akterje v sistemu varnosti v letalstvu, posredno pa tudi na potnike.

Kaj naj bi ta pobuda po pričakovanjih dosegla?

Cilj pobude je izboljšati učinkovitost evropskega letalskega sistema glede varnosti, varovanja, konkurenčnosti in varstva okolja. Povezana je tudi z novo strategijo Komisije na področju letalstva in Junckerjevimi prednostnimi nalogami, pri katerih gre za skrajšanje upravnih postopkov, poenostavitev postopkov ter spodbujanje gospodarske rasti in inovacij s pomočjo sodobnih regulativnih pristopov, kot je ureditev, ki temelji na tveganju in učinkovitosti. Posebni cilji te pobude so: (1) odstranitev nepotrebnih zahtev in zagotavljanje ureditve, ki bo sorazmerna s povezanimi tveganji; (2) učinkovita integracija in učinkovit nadzor nad novimi tehnologijami in tržnim razvojem; (3) proces upravljanja varnosti, pri katerem bo Unija sodelovala z državami članicami pri skupnem odkrivanju in zmanjševanju tveganj; (4) odstranjevanje vrzeli v regulativnem sistemu in zagotavljanje doslednosti; (5) vzpostavitev sistema združevanja in skupne uporabe sredstev med državami članicami in Evropsko agencijo za varnost v letalstvu (EASA).

Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU?

Letalski prevoz je v veliki meri nadnacionalen, zato je zanj že po naravi potreben regulativni pristop na ravni EU. Države članice se na splošno strinjajo, da so na področju varnosti v letalstvu potrebna skupna pravila, če želimo doseči visoko raven varnosti. Skupna zakonodaja odpravlja potrebo po usklajevanju med regulativnimi sistemi držav članic, zato prispeva k večji varnosti. Skupen evropski sistem varnosti na čelu z Evropsko agencijo za varnost v letalstvu kot regulativnim in izvajalskim organom je mogoče najučinkoviteje spodbujati le na ravni EU. Podobno bo dosežena večja učinkovitost z enotnim evropskim sistemom varnosti v letalstvu, ki bo prispeval k odpravi drage razdrobljenosti.

B. Rešitve

Katere zakonodajne in nezakonodajne možnosti politike so bile upoštevane? Obstaja najprimernejša možnost ali ne? Zakaj?

Ta pobuda zadeva revizijo Uredbe (ES) št. 216/2008, zato je zakonodajne narave. Možnosti politike so bile razvite na treh področjih (brez navedbe osnovne možnosti; najprimernejše možnosti v poševnem tisku): 1. upravljanje in sredstva: 1.2 okrepljeno sodelovanje s sedanjim sistemom; 1.3(a) skupen nadzorni sistem s prostovoljnim prenosom odgovornosti; 1.3(b) skupen nadzorni sistem s prostovoljnim prenosom odgovornosti + nadzorni mehanizem za izredne razmere; 1.4 enoten organ EU za varnost v letalstvu; 2. sorazmernost in varnostna učinkovitost: 2.2 dejavniki za zagotovitev sorazmernega sistema varnosti, ki temelji na učinkovitosti; 2.3 regulativni sistem z dvema ravnema: ena je predpisujoča, druga temelji na učinkovitosti; 2.4 prehod na regulativni sistem, ki bi v celoti temeljil na učinkovitosti; 3.1 vrzeli in neskladnosti – zemeljska oskrba: 3.1(B) industrijski standardi / brez certificiranja; 3.1(C) izvedbena pravila / certificiranje; 3.2 vrzeli in neskladnosti – varovanje: 3.2(B) pravni okvir samo za varnostne vidike zasnove; 3.2(C) usklajen pristop k zadevam, povezanim z varnostjo in varovanjem; 3.3 vrzeli in neskladnosti – okolje: 3.3(B) bistvene zahteve EU za varstvo okolja v zvezi z letalskimi proizvodi. Najprimernejši načrt politike je kombinacija možnosti omejenega posega EU ob vključitvi prostovoljnih elementov.

Kdo podpira katero možnost?

Upravljanje in kakovost sredstev: Podpora držav članic in industrije za prostovoljno skupno uporabo sredstev(MP 1.2 in 1.3(a)). MP 1.3(b) in 1.4: možno nasprotovanje držav članic zaradi obveznih elementov. Sorazmernost in varnostna učinkovitost: MP 2.2 podpora držav članic in industrije; MP 2.3 podpora industrije, toda verjetno nasprotovanje držav članic zaradi zapletene administracije; MP 2.4 najmanj podpore držav članic in industrije. Zemeljska oskrba: splošna podpora držav članic in industrije, razen letalskih prevoznikov. Varovanje: MP 3.2(C) razširitvi pooblastil Evropske agencije za varnost v letalstvu bi morda nasprotovale države članice in industrija. Okolje: MP 3.3(B) brez sprememb področja uporabe, temveč samo pri izvajanju, zato ni sporna.

C. Učinki najprimernejše možnosti

Kakšne so koristi najprimernejše možnosti (če obstajajo, sicer samo glavne)?

Z vidika notranjega trga bo ta možnost pozitivno vplivala na enake konkurenčne pogoje z enotnejšim nadzorom in širšim naborom možnosti za dokazovanje skladnosti, vključno z okrepljeno uporabo industrijskih standardov. Stroški zagotavljanja skladnosti za podjetja se bodo znižali zaradi nadzora na podlagi tveganja ter bolj sorazmerne ureditve in postopkov (npr. poenostavljen leasing za letalske prevoznike, poenostavljeni certifikacijski postopki za lahka letala). Inovacije bo spodbujala bolj sorazmerna ureditev na podlagi učinkovitosti. Pričakovati je, da bo z vidika družbenih vplivov spodbujanje inovacij predvidoma prineslo dodatna delovna mesta na trgu. Varnost v letalstvu naj bi se izboljšala z boljšim nadzorom po vsej EU, evropskim sodelovanjem pri postopkih upravljanja varnosti in odpravo vrzeli pri zemeljski oskrbi in varovanju. Vlivi na okolje bodo majhni, toda pozitivni. Vplive je mogoče količinsko določiti le v omejenem obsegu, saj je cilj navedenih možnosti vzpostaviti regulativni okvir, čigar vpliv pa bi bilo mogoče količinsko določiti šele, ko bi bili na njegovi podlagi sprejeti konkretni ukrepi (npr. izvedbeni predpisi), ali pa so ukrepi prostovoljni in bo vpliv odvisen od njihove uporabe.

Kakšni so stroški najprimernejše možnosti (če obstajajo, sicer samo glavni)?

Glede stroškov za podjetja in nacionalne uprave glej naslednja dva odstavka. Na ravni EU bodo potrebna dodatna prizadevanja EASA pri vzpostavitvi virtualne akademije, centralne zbirke certifikatov in kroga strokovnjakov ter podpori pri oblikovanju pravil/pregledih za zemeljsko oskrbo, varovanje in okolje, vendar je mogoče te stroške deloma pokriti iz obstoječih sredstev ali z dajatvami in pristojbinami. Sredstva pri EASA bi bilo mogoče sprostiti s prenosom omejenega dela pristojbin na zračnih poteh z Eurocontrola na EASA, ta sredstva pa bi se lahko nato uporabljala za obravnavo drugih ukrepov. Pomembnih negativnih družbenih vplivov ali vplivov na okolje ni.

Kakšen bo vpliv na podjetja, MSP ter mikropodjetja?

Na podjetja bo pozitivno vplival bolj sorazmeren regulativni sistem, ki bo temeljil na učinkovitosti, pa tudi večja prilagodljivost glede sredstev za izpolnitev zahtev, več upoštevanja industrijskih standardov, poenostavljeni certifikacijski postopki za lahka letala in posledično nižji stroški zagotavljanja skladnosti. Lažje bo uvajati nove tehnologije. Mala in srednja podjetja od ureditve, ki bo temeljila na učinkovitosti, morda ne bodo imela toliko koristi kot velika podjetja, bolj pa jim bo koristil prehod na nadzor na podlagi tveganja, ki odpravlja nepotrebne preglede. Na letalske prevoznike bo pozitivno vplivala poenostavitev odobritve leasinga in morebitna združitev certifikatov, ki jih bo imela ista družba v več državah članicah. Financiranje ukrepov v zvezi z združevanjem in skupno uporabo sredstev bo nosila industrija po načelu „uporabnik plača“, kar bo morda vplivalo na podjetja v državah članicah, v katerih se nadzor zdaj financira iz splošnih prihodkov od davkov.

Ali bo prišlo do znatnih vplivov na nacionalne proračune in uprave?

Kar zadeva stroške izvajanja, bodo morale države članice, ki še niso uvedle državnih varnostnih programov, te programe uvesti. Nadaljnji stroški bodo nastali zaradi potrebe po dodatnem usposabljanju. Nekatere države članice bodo morale razviti strokovno znanje na področju kibernetske varnosti in zemeljske oskrbe. Kljub temu se bo večina predlaganih ukrepov izvajala prostovoljno, država članica pa jih bo začela izvajati predvsem na podlagi pozitivne analize stroškov in koristi. Po nekaj začetnih stroških vzpostavitve in usposabljanja srednje- in dolgoročno pričakujemo pozitivne vplive na sredstva nacionalnih uprav za letalstvo, saj bo z združevanjem in skupno uporabo sredstev ter prehodom na bolj usmerjen nadzor, ki bo temeljil na tveganju, dosežena večja učinkovitost. Združevanje in skupna uporaba sredstev se bosta financirala iz dajatev in pristojbin po načelu „uporabnik plača“. Pri najprimernejših možnostih za zemeljsko oskrbo in varovanje ni novih zahtev za certificiranje, zato stroški nadzora za države članice predvidoma ne bodo veliki.

Ali bo prišlo do drugih znatnih vplivov?

Vzpostavitev regulativnega sistema, ki daje prednost novim tehnologijam in z bolj sorazmernimi upravnimi postopki sprošča sredstva, bo pozitivno vplivala na konkurenčnost proizvajalcev in letalskih prevoznikov, navsezadnje pa tudi na delovna mesta in gospodarsko rast. Podobno bo vzdrževanje in izboljševanje evropske dosedanje ravni varnosti zaradi sodelovanja pri postopkih upravljanja varnosti, nadzora na podlagi tveganja in odprave varnostnih vrzeli v ureditvi prispevalo k zaščiti potnikov, a tudi (mednarodni) konkurenčnosti.

D. Spremljanje izvajanja

Kdaj bo politika pregledana?