DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu PRIPOROČILO SVETA o okviru za kakovost pripravništev /* SWD/2013/0496 final */





1. Uvod V zadnjih dveh desetletjih so pripravništva postala pomembna vstopna točka na trg dela za mlade[1]. Čeprav so vse bolj prisotna stalnica na naših trgih dela, njihovo širjenje spremlja čedalje očitnejša zaskrbljenost zaradi učne vsebine in delovnih pogojev, ki jih nudijo. Da bi bila pripravništva učinkovita pri lajšanju dostopa do zaposlitve, morajo nuditi kakovostno učno vsebino in ustrezne delovne pogoje ter ne bi smela biti poceni nadomestilo za redno zaposlitev. Komisija je po večkratnih pozivih Evropskega parlamenta[2] in Evropskega sveta[3] lansko leto začela posvetovanja s socialnimi partnerji in napovedala, da bo do konca leta 2012 predstavila okvir za kakovost pripravništev[4]. Cilj ocene učinka je prepoznati in analizirati, katere možnosti politike bi lahko povečale delež kakovostnih pripravništev, zlasti z zagotavljanjem standardov najboljše prakse in odvračanjem od ponujanja neprimernih delovnih praks. Ocena učinka izhaja iz analitičnega dokumenta, ki ga je Komisija predstavila decembra 2012 v okviru posvetovanja s socialnimi partnerji[5] o okviru za kakovost pripravništev. Ta vključuje prej nedostopne podatke o številu in kakovosti pripravništev, posreduje nove dokaze, ki povezujejo probleme v zvezi s kakovostjo s slabšimi obeti za zaposlitev zadevnih pripravnikov, in predlaga okvir za kakovost pripravništev, ki učinkovito povečuje možnosti zaposlovanja pripravnikov. Cilj novih predlogov o preglednosti je olajšati mladim, da bodo znali razlikovati med kakovostnimi in neprimernimi pripravništvi. 2. Posvetovanja in stališča deležnikov o glavnih problemih, ki vplivajo na pripravništva Javna posvetovanja Komisija se je posvetovala s številnimi deležniki o problemih, povezanih s pripravništvi, ter možnih rešitvah. Rezultati teh posvetovanj so bili podrobno predstavljeni v navedenem analitičnem dokumentu. V okviru javnih posvetovanj iz leta 2012 so sindikati, NVO, mladinske organizacije, izobraževalne ustanove in večina posameznikov na splošno podprli pobudo Komisije. Medtem ko so organizacije delodajalcev, gospodarske zbornice in države članice pobudo na splošno podprle, so pogosto poudarile, da bi moral okvir ostati dovolj prožen, da bi lahko upošteval raznolikost nacionalnih praks. V zvezi z elementi, ki naj bi bili vključeni v prihodnji okvir za kakovost pripravništev, se je večina sodelujočih strinjala z analizo Komisije (pogodbe o pripravništvu, jasni cilji in vsebina, trajanje delovne prakse, ustrezna socialna varnost/plačilo itd.). Podjetja in nekatere organizacije delodajalcev so zatrjevali, da vprašanja, povezana s plačilom in socialno zaščito, ne sodijo med pristojnosti EU. Posvetovanje s socialnimi partnerji Dvodelno posvetovanje s socialnimi partnerji o pobudi za okvir za kakovost pripravništev je potekalo od oktobra 2012 do februarja 2013. Ker socialni partnerji EU niso začeli pogajanj o možnem sporazumu na podlagi člena 154 PDEU, se je Komisija odločila, da predstavi lastno pobudo in pri tem upošteva mnenja, ki so bila izražena na posvetovanju. V okviru ukrepov za zaposlovanje mladih (junij 2013) evropskih socialnih partnerjev je navedeno, da Komisija namerava pripraviti predlog za priporočilo Sveta o evropskem okviru za kakovost pripravništev. Po posvetovanju z MSP v okviru UEAPME leta 2012 je bila v obdobju od marca do junija 2013 opravljena raziskava o kakovosti pripravništev, ki jih nudijo MSP (z vidika delodajalca), ki naj bi tudi proučila stroške usklajevanja potencialnih ukrepov okvira za kakovost pripravništev. 3. Opredelitev problema 3.1. Regulativni okvir Študija o pripravništvih določa regulativni okvir za pripravništva in poudarja, da se ta v veliki meri razlikuje glede na različne vrste pripravništev in po državah članicah. Francija ima na eni strani predpise, ki urejajo vse oblike pripravništev, medtem ko države, kot sta Bolgarija in Združeno kraljestvo, nimajo nobenega posebnega pravnega okvira za pripravnike. Manj kot polovica držav članic ima določbe o trajanju, plačilu ali socialni zaščiti. V 11 državah članicah še vedno obstajajo pravne in upravne ovire za pripravnike iz drugih držav članic, kar ovira razvoj nadnacionalnih pripravništev. Še vedno ni nobenih mednarodno dogovorjenih standardov o tem, kakšna bi morala biti pripravništva, da bi se lahko štela za kakovostna. 3.2. Opredelitev problema Javno posvetovanje in študija o pripravništvih navajata niz problemov, ki vplivajo na pripravništva v EU. Dve glavni problematični področji za potencialno posredovanje na ravni EU sta: nezadostna učna vsebina in nezadovoljivi delovni pogoji. 1) Na problem učne vsebine se nanašajo pritožbe, da se od pripravnikov zahteva, da opravljajo ponižujoče naloge, namesto da bi se jim zagotovilo smiselno usposabljanje. To pa ni samo etični problem: če preveč pripravništev ne zagotovi potrebnega učenja, lahko pridejo na slab glas, s tem pa se omaje njihova učinkovitost pri zagotavljanju lažjega prehoda mladih od izobraževanja k zaposlitvi. 2) Na problem delovnih pogojev se nanašajo pomisleki na primer o dolgem delavniku, nezavarovanosti pred zdravstvenimi tveganji, tveganji za varnost in tveganji, povezanimi z delom, nejasnosti veljavnih predpisov, enakem obravnavanju itd. V preostalem delu analize so neprimerna pripravništva opredeljena kot pripravništva, ki so nezadovoljiva tako glede učne vsebine kot delovnih pogojev. Poleg navedenih problemov so deležniki poudarili še dejstvo, da veliko število pripravnikov ne dobi plačila ali se jim ponudi samo nadomestilo, s katerim ne morejo pokriti niti osnovnih življenjskih stroškov. S tem se ustvarja problem enakosti dostopa[6]. Dejstvo, da je čedalje večje število pripravništev neplačanih, pa lahko na trgu dela pripelje tudi do tega, da bodo delodajalci plačane delavce nadomestili s pripravniki[7]. Vprašanje, povezano s plačilom ali nadomestilom, se na ravni EU ne bo obravnavalo zaradi subsidiarnosti. Vendar pa bi večja preglednost omogočila učinkovitejše delovanje trga dela. Medtem ko ni bilo podanih pritožb, ki bi se nanašale na majhno število domačih pripravništev, pa je nadnacionalnih pripravništev zelo malo. To je velika zgrešena priložnost za zmanjšanje brezposelnosti mladih s pomočjo mobilnosti, saj bi bila nadnacionalna pripravništva lahko glavni dejavnik zaposlovanja v tujini, ko na lokalnem trgu ni mogoče zapolniti številnih delovnih mest. Kako pogosti so problemi glede kakovosti? Raziskava Eurobarometra o izkušnjah pri pripravništvu je zajela 13 000 prebivalcev EU in Hrvaške. Na podlagi odgovorov je bilo mogoče oceniti ključne elemente kakovosti, ki jih opredeljuje študija o pripravništvih. Raziskava je ugotovila, da je večina pripravništev sicer dosegala ustrezno kakovost, kar pa ni držalo za pomembno manjšino. Zlasti 18 % pripravništev naj ne bi imelo zadostne učne vsebine, medtem ko v eni četrtini primerov delovni pogoji (razen plačila) niso bili primerljivi s pogoji za redno zaposlene v smislu delavnika, pogojev za dopust itd. V celoti je bilo ugotovljeno, da 30 % vseh pripravništev ne izpolnjuje zahtev v smislu učne vsebine ali delovnih pogojev. Pogosto so se pokazale pomanjkljivosti v obeh pogledih[8]. V zvezi s nadnacionalnimi pripravništvi je bilo ugotovljeno, da se samo 9 % vseh pripravništev izvaja v drugi državi. Negotovost glede pogojev v tujini igra pomembno vlogo pri preprečevanju razvoja trga nadnacionalnih pripravništev: po podatkih raziskave Eurobarometra je 38 % anketirancev, ki pripravništva v tujini niso opravljali, vendar bi ga želeli opravljati, navedlo, da je bila glavna ovira pomanjkanje informacij. Ekonometrična analiza rezultatov raziskave Eurobarometra je pokazala, da je precej manj verjetno, da se bodo tisti, ki so opravili neprimerno pripravništvo, pozneje tudi zaposlili. Poleg tega da kakovostna pripravništva pomenijo večjo možnost, da bo ista organizacija pripravniku ponudila pogodbo o zaposlitvi, so z njimi pozneje povezana tudi manjša tveganja brezposelnosti. Podatki so potrdili povezavo med kakovostjo in namero po zaposlitvi. Pripravništva najboljše kakovosti običajno nudijo organizacije gostiteljice, ki želijo zaposliti osebje. To tudi pojasnjuje močno medsebojno zvezo med kakovostjo in plačilom – plačilo pomeni, da je organizacija pripravljena narediti korak več. 3.3. Vzroki problemov Vzroki za obstoj neprimernih pripravništev so povezani s ponudbo in povpraševanjem. Na strani ponudbe je možno, da organizacija gostiteljica nudi neprimerna pripravništva, ker ne ve, kako zagotoviti kakovost (nenamerna nizka kakovost); lahko pa je ponudba neprimernih pripravništev namerna in posledica zavestne strategije za povečanje dobička. Vzroki problema se razlikujejo od primera do primera. V zvezi z nenamerno nizko kakovostjo rezultati preskusa za MSP dosledno kažejo, da številna MSP ne uporabljajo elementov kakovosti, ki so opredeljeni v študiji o pripravništvih, a vendar jih velika večina zatrjuje, da izvajanje teh elementov ne bi bilo problematično. Deleža nenamerno neprimernih pripravništev ni mogoče natančno izmeriti, na podlagi rezultatov preskusa za MSP pa ga je mogoče okvirno uvrstiti med 20 in 35 % vseh pripravništev z nezadostno učno vsebino. Na strani povpraševanja je glavni razlog, da se kandidati prijavljajo za neprimerna pripravništva, pomanjkanje preglednosti (nesorazmernost informacij). Kakovost pripravništva je težko oceniti, preden se začne, ko pa se začne, pripravnik nima več možnosti niti motivacije, da bi se pritožil. Zato je mogoče reči, da je za trg pripravništev značilno ravnovesje, v katerem določen delež predstavljajo neprimerna pripravništva. 4. Pravna podlaga in subsidiarnost Pravna podlaga Pravna podlaga za to pobudo je člen 153 PDEU, v skladu s katerim Unija podpira in dopolnjuje dejavnosti držav članic na področjih, ki med drugim zajemajo delovno okolje, socialno varnost in socialno zaščito delavcev, vključevanje oseb, ki so izključene iz trga dela, ter boj proti socialni izključenosti. Subsidiarnost Kar zadeva ugodnosti standardizacije, bi rešitev na ravni EU prinesla več prednosti: · smernice za kakovost, ki so jih sprejeli ali predlagali različni organi v različnih državah članicah, so zelo podobne. Glavne razlike bi bile v plačilu in obstoju določenih obveznih ali zavezujočih elementov, kot so omejitve zaporednih pripravništev, ki jih prostovoljne listine običajno ne vsebujejo. To pomeni, da ni velike potrebe po prilagoditvi standardov kakovosti lokalnim razmeram; · rešitev na ravni EU bi prinesla ugodnosti v smislu mobilnosti pripravnikov. Mladi bi se lažje odločali za opravljanje pripravništva v drugi državi, če bi si na podlagi sprejetih standardnih praks ali pravil lahko oblikovali jasno predstavo o tem, kaj lahko pričakujejo; · Izkušnje kažejo, da bi bila zaradi problemov pri usklajevanju opredelitev mednarodno sprejetih standardov kakovosti lahko hitrejša, če bi jo usklajevale in podpirale nadnacionalne institucije. EU je za to najprimernejša, saj se zdi, da je spontanega vzpostavljanja mednarodnih standardov kakovosti le malo ali nič. Države članice bi lahko neodvisno sprejemale ukrepe za izboljšanje kakovosti pripravništev. V praksi pa so večkrat pozvale Komisijo k sprejetju OPK (glej na primer sklepe z zadnjih treh zasedanj Evropskega sveta: december 2012, februar 2013 in junij 2013). Zaradi različnih regulativnih okvirov bi bilo koristno določiti skupno opredelitev pojma pripravništva in njegovih minimalnih standardov. To bi pomagalo oblikovati politike in regulativne pristope držav članic. EU bi tako lahko dala državam članicam pravo podporo pri izvajanju smernice za zaposlovanje št. 8 iz strategije Evropa 2020, zlasti pa bi pomagala „vzpostaviti sheme, s katerimi bi mladim, ki so nedavno diplomirali, pomagale najti prvo zaposlitev ali jim omogočile nadaljnje izobraževanje in usposabljanje, vključno s pripravništvom, ter se hitro odzvati, če bi mladi postali brezposelni.“ Tako bi se obravnavala ena ključnih ovir čezmejne mobilnosti, tj. pomanjkanje informacij na področju velike regulativne razdrobljenosti, priporočilo pa bi pomagalo podkrepiti podporo, ki jo zagotavlja program ERASMUS+. 5. Cilji politike Splošna cilja pobude na tem področju sta: (1) izboljšati kakovost pripravništev, da bi se povečal prispevek pripravništev k uspešnim prehodom od izobraževanja k zaposlitvi; (2) zmanjšati neskladja na evropskem trgu dela s podpiranjem razvoja nadnacionalnih pripravništev. Za uresničitev teh splošnih ciljev je določenih nekaj posebnih ciljev: (1) povečati delež kakovostnih pripravništev; (2) odvračati od ponujanja nepoštenih praks in sočasno ohranjati omejitev stroškov usklajevanja za organizacije gostiteljice; (3) okrepiti posredovanje informacij in olajšati dostop do nadnacionalnih pripravništev. Operativna cilja sta: (1) zagotoviti okvir/standarde/smernice, ki jih bodo države članice, organizacije gostiteljice, socialni partnerji ali drugi subjekti lahko uporabljali kot referenčne okvire za ukrepanje, da bi podprli razvoj kakovostnih pripravništev in olajšali dostop do nadnacionalnih pripravništev; (2) zagotoviti učinkovito vključevanje tega okvira/teh standardov ali smernic v instrumente politike EU, zlasti v pobudo za zaposlovanje mladih, evropski semester in finančne programe EU. 6. Skladnost politike in prispevek k ciljem strategije Evropa 2020 Leta 2010 je bilo v okviru vodilne pobude Evropa 2020 „Mladi in mobilnost“ napovedano, da bo Komisija predlagala okvir za kakovost pripravništev. Ta zaveza je bila potrjena s pobudo Priložnosti za mlade iz leta 2011, svežnjem o zaposlovanju in svežnjem za zaposlovanje mladih iz leta 2012. Kakovostna pripravništva so tudi sestavni del jamstva za mlade, zato je njihov razvoj ključni cilj pobude za zaposlovanje mladih v letu 2013. Smernice o pripravništvih zlasti koristijo državam, ki nimajo dovolj izkušenj ali tradicije pri partnerskem sodelovanju s podjetji. Okvir za kakovost pripravništev bi pomagal Komisiji spremljati napredek zgoraj navedenih priporočil in po potrebi podajati državam članicam predloge za nadaljnje ukrepanje. Poleg tega bo standardizirana rešitev EU podprla razširitev portala EURES na vajeništva in pripravništva, kakor je zahteval Evropski svet v sklepih z dne 28.–29. junija 2012. Potrebne so tudi zahteve za kakovost pripravništev, da bi se zagotovila učinkovitost pripravništev, ki so na voljo v okviru jamstva za mlade (glej priporočilo Sveta z dne 22. aprila 2013). 7. Možnosti politike Tabela 1 Pregled možnosti Številka možnosti || Ime || Vrsta || Kratek opis 0 || Izhodiščni scenarij || – || Ni spremembe politike. 1 || Informacijsko spletišče || Informacije || Oblikovanje informacijskega spletišča za pripravnike z vsemi predpisi in oblikami pripravništev po državah članicah. 2 || Prostovoljni znak kakovosti || Informacije || Znak kakovosti pripravništev, ki se v celoti izvaja prostovoljno. 3a || Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev – „osnova“ („osnoven“ okvir za kakovost pripravništev) || Smernica || Pripravnik in organizacija gostiteljica bi morala podpisati sporazum o pripravništvu. Sporazum bi moral vključevati informacije o ciljih, učni vsebini in spremljanju, trajanju, plačilu ali nadomestilu ter določbah o socialni varnosti. 3b || Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev z večjo preglednostjo (okvir za kakovost pripravništev + preglednost) || Smernica || Informacije o plačilu/nadomestilu v obvestilu o prostem mestu + zahteve glede preglednosti v pravilih zaposlovanja za neplačane pripravnike. 4 || Direktiva o okviru za kakovost pripravništev + večja preglednost || Predpis || Enako kot 3b, vendar v obliki direktive. 8. Analiza učinkov 8.1. Možnost 0 – Izhodiščni scenarij Glede na razvoj razmer na terenu je bil za spontano oblikovanje in sprejemanje svetovnih standardov kakovosti ali standardov kakovosti, ki veljajo za EU, dosežen le delni napredek. Pobud držav članic je malo in čeprav je res, da obstaja Evropska listina kakovosti za prakse in vajeništvo, so slednjo sestavile mladinske organizacije pod okriljem evropskega mladinskega foruma, podjetja pa so jo le omejeno sprejela. Zaradi pomanjkanja dodatnih nacionalnih ali širše sprejetih mednarodnih pobud za povečanje kakovosti pripravništev se bo delež neprimernih pripravništev zaradi učinkov krize verjetno še povečal ali pa v najboljšem primeru ostal na isti ravni. 8.2. Možnost 1 – Informacijsko spletišče Možnost 1 vsebuje oblikovanje informacijskega spletišča s popolnimi in podrobnimi informacijami o predpisih v zvezi z vsemi oblikami pripravništev v vsaki državi članici, ki se redno posodabljajo. Spletišče, ki bi se po možnosti oblikovalo v okviru portala EURES, bi vključevalo povezave do ustreznih organov v državah članicah. To orodje obravnava en vidik problema pomanjkanja informacij, tj. pomanjkanje splošnih informacij o veljavni nacionalni ureditvi. Ne posreduje pa nobenih informacij o kakovosti posebnih pripravniških mest niti ne nudi nobenih pravih spodbud za organizacije gostiteljice, da bi se izboljšala kakovost njihovih pripravništev. Vpliv te možnosti na kakovost pripravništev je torej pozitiven, vendar skromen, saj se je pokazalo, da ima večje poznavanje pravic le delen učinek na domača pripravništva. Večji vpliv bi se lahko pokazal pri nadnacionalnih pripravništvih, saj je sicer veliko težje pridobiti informacije, ki se nanašajo na tuje države. V celoti bi se ta ukrep lahko uporabil kot dopolnilo drugim rešitvam in ne kot samostojna možnost. Medtem ko sta učinkovitost (in malo verjetno je, da bo spremenil razmerje med neprimernimi pripravništvi ter kakovostnimi pripravništvi) ter uspešnost te možnosti le delna, je skladna s ciljem mobilnosti. 8.3. Možnost 2 – Prostovoljni znak kakovosti Možnost 2 vsebuje uvedbo znaka kakovosti na ravni EU, ki naj bi potrjeval, da organizacije gostiteljice, ki zanj prostovoljno zaprosijo, upoštevajo določene standarde kakovosti. Merila za podelitev znaka kakovosti bi se lahko precej razlikovala po državah ali sektorjih; po drugi strani pa bi si lahko prizadevali tudi za opredelitev podobnih ali celo identičnih meril za celotno EU. V sodelovanju s socialnimi partnerji bi bilo mogoče razviti načela kakovosti, ki bi določala minimalne standarde za obliko, učno vsebino in delovne pogoje pripravništev. S prostovoljno zavezo k spoštovanju načel bi se organizacije gostiteljice lahko predstavile kot „poštene do pripravnikov“ ali podobno. Znak kakovosti bi prav tako lahko vključeval zavezo zagotavljanja plačila in socialne varnosti. Ta neregulativen pristop se odlikuje po spodbujanju in usmerjanju organizacij gostiteljic s pomočjo merila za standarde kakovosti, hkrati pa breme usklajevanja za organizacije gostiteljice ostaja sprejemljivo zaradi prostovoljnega izvajanja. Ta možnost bi lahko spodbujala tudi nadnacionalna pripravništva. Glavna pomanjkljivost te možnosti je tveganje, da bo za znak kakovosti zaprosilo le malo organizacij, zlasti ker je povpraševanje po pripravništvih večje od ponudbe. Stopnja prevzema znakov kakovosti pri obstoječih primerih je trenutno izredno nizka: v Italiji je za oznako ravni OK zaprosilo samo nekaj deset podjetij, kar pomeni, da je stopnja prevzema 1 od 10 000. Tudi drugod ni drugače, zato se ta možnost kaže kot neučinkovita. Z vidika učinkovitosti bi ta možnost morala pomagati pri razvoju nadnacionalnih pripravništev, vendar je malo verjetno, da bo spremenila razmerje med neprimernimi pripravništvi in kakovostnimi pripravništvi. Po drugi strani je to možnost mogoče šteti za uspešno zaradi sorazmerno nizkih stroškov. 8.4. Možnost 3 – Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev Ta ukrep bi vključeval predlog Komisije za priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev, ki bi ga države članice morale prenesti v nacionalno prakso oziroma nacionalni pravni sistem. Na podlagi priporočila bi države članice morale zagotoviti, da pisni sporazum o partnerstvu postane obvezen, kar v številnih državah članicah še vedno ni. Sporazum bi vključeval niz neposrednih elementov, za katere se je izkazalo, da povečujejo kakovost pripravniške izkušnje, kot so opredelitev učnih ciljev, mentor, delovni pogoji itd. Predlog vsebuje tudi dve podmožnosti: v skladu z možnostjo 3a bi priporočilo Sveta vsebovalo samo „osnovne“ smernice za kakovost. V skladu z možnostjo 3b je vsebina okvira za kakovost pripravništev dopolnjena z dodatnimi zahtevami za preglednost, na podlagi katerih se bodo oblikovale spodbude za kakovostna pripravništva oziroma ukrepi, ki odvračajo od ponujanja neprimernih pripravništev. 8.4.1. Možnost 3a – Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev – „osnovni okvir za kakovost pripravništev“ Okvir za kakovost pripravništev bi od obeh strani zahteval, da skleneta pisni sporazum o pripravništvu. Elementi, ki bi jih bilo treba vključiti, so srednja pot glede na to, kar so različni organi predstavili v nedavnih pobudah. Okvir 1 Ključni elementi kakovosti iz študije o pripravništvih Študija o pripravništvih je proučila razmere v vseh 27 državah članicah EU in za vse oblike pripravništev, da bi opredelila najboljše prakse, pri tem pa izhajala iz načela, da bi morala kakovostna pripravništva pripravnikom zagotoviti praktične spretnosti, ki so prilagojene potrebam trga dela in dopolnjujejo njihovo teoretično znanje, ter tako povečati njihovo zaposljivost. Za kakovostno pripravništvo so značilna številna načela. Ena od temeljnih točk je obvezen sporazum o pripravništvu. Kakovostna pripravništva bi morala temeljiti na sporazumu med pripravnikom in organizacijo gostiteljico (tj. podjetjem, javno agencijo itd.). V zvezi s tem je treba opozoriti, da raziskava Eurobarometra iz leta 2013 o pripravništvih poroča, da je sporazum o pripravništvu podpisalo samo 62 % pripravnikov[9]. Sporazum o pripravništvu bi moral zajemati naslednje elemente, ki so v študiji opredeljeni kot najpomembnejši: • cilji, vsebina in spremljanje: pripravništvo bi moralo pripravnikom zagotoviti praktične spretnosti, ki dopolnjujejo njihovo teoretično znanje. Smernice študije zahtevajo, da je za izvajanje veljavnih izobraževalnih vsebin treba za vsakega pripravnika v organizaciji gostiteljici določiti osebnega mentorja. Vloga mentorja je usmerjati pripravnika skozi dodeljene naloge, spremljati njegov napredek in pojasniti splošne delovne postopke in tehnike. Smernice zahtevajo tudi, da mentor oceni uspešnost pripravnika s kratko končno oceno (1 do 2 strani), ki jo lahko poda tudi v obliki priporočila; • trajanje: pripravništva na odprtem trgu praviloma ne bi smela biti daljša od šestih mesecev. To priporočilo pa ne velja za obvezna poklicna usposabljanja po diplomi (na primer za zdravnike, odvetnike, učitelje ipd.), ki obstajajo v večini držav članic in ki običajno trajajo dlje ter zanje veljajo strožji predpisi[10]; • delovni pogoji: sporazum mora določati delavnik in pravice do dopusta ter pravila v zvezi z bolniškim dopustom; • plačilo/nadomestilo stroškov: če imata od pripravništva v smislu prenosa znanja in učenja vzajemno korist tako organizacija gostiteljica kot pripravnik, je morda ustrezno neplačano pripravništvo. Zato smernica o kakovosti določa le, da je treba v pisnem sporazumu jasno opredeliti, ali je zagotovljeno plačilo oziroma nadomestilo ter kako visoko je; • določbe o socialni varnosti: določbe o socialni varnosti, ki veljajo za pripravnika, morajo biti jasne vsem udeleženim stranem, zlasti pa to velja za zdravstveno zavarovanje in zavarovanje za primer nesreče na delovnem mestu. V večini držav članic socialno zavarovanje študentom zagotavlja država ali njihova izobraževalna ustanova, kar pomeni, da so med opravljanjem pripravništva zavarovani pred zdravstvenimi tveganji in nesrečami. Če pa pripravnik ni več študent, ta položaj ni vedno tako jasen. Če je pripravništvo vključeno v pogodbo o zaposlitvi, morata delodajalec in zaposleni izpolnjevati obveznosti glede zavarovanja, ki so določene v delovnem pravu zadevne države. V nasprotnem primeru je treba v pogodbenem sporazumu opredeliti zavarovanja, ki jih morata plačevati organizacija gostiteljica ali pripravnik. Vir: Študija o pripravništvih, str. 127 (Evropska komisija, 2012) Ta možnost bi povzročila tveganje, da bi nekateri delodajalci v prihodnosti prenehali nuditi pripravniška mesta, če bi spoznali, da tista, ki so jih že nudili, niso dobre kakovosti. Zato bi lahko menili, da bodo določeni elementi okvira za kakovost (npr. opredelitev učne vsebine) povzročili previsoke stroške za pripravništvo. Vendar pa se ta potencialno negativen učinek zaradi svojih obvladljivih stroškov izvajanja zdi bolj teoretičen kot resničen, v vsakem primeru pa ga lahko zmanjša povečanje deleža kakovostnih pripravništev (jasni pogoji glede tega, kaj se pričakuje v smislu kakovosti pripravništva, lahko spodbudijo delodajalce, da izboljšajo svojo ponudbo). Odprto pa ostaja pomembno vprašanje, in sicer učinkovitost vpliva na neprimerna pripravništva zaradi problemov pri izvrševanju. Poleg tega bi regulativne rešitve lahko imele najmanjši učinek v državah članicah s šibkejšimi mehanizmi izvrševanja, to pa bi lahko bile prav tiste države, ki najbolj potrebujejo dobre regulativne rešitve. Na splošno bi okvir za kakovost, potrjen na evropski in nacionalni ravni, po vsej verjetnosti prinesel znatno izboljšanje kakovosti in preglednosti pripravništev na srednji rok. Okvir za kakovost pripravništev je sorazmeren ukrep na ravni EU, ki lahko prispeva k doseganju zastavljenega cilja. V smislu učinkovitosti bi možnost z osnovnim okvirom za kakovost pripravništev lahko pomagala pri razvoju nadnacionalnih pripravništev, vendar ne bo bistveno spremenila razmerja med neprimernimi pripravništvi in kakovostnimi pripravništvi. Kar zadeva učinkovitost, so stroški usklajevanja nizki, sčasoma pa jih ni več. Z vidika usklajenosti je treba navesti, da neusklajeno izvajanje verjetno ne bo prispevalo k cilju mobilnosti. 8.4.2. Možnost 3a — Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev z večjo preglednostjo Ta možnost bi k zgoraj opisanemu okviru za kakovost pripravništev dodala nove zahteve za preglednost. V obvestilih o prostih pripravniških mestih bi bilo treba navesti, ali gre za plačano pripravništvo in kolikšna je višina plačila ali nadomestila. Poleg tega bi morale organizacije gostiteljice, ki nudijo neplačana pripravništva, v času podpisa sporazuma o pripravništvu razkriti informacije o svoji politiki zaposlovanja; zlasti bi morale razkriti število pripravnikov, ki jim je bila ob koncu pripravništva ponujena pogodba o plačani zaposlitvi[11] [12]. Cilj te možnosti je izboljšanje delovanja trga pripravništva z izboljšanjem njegove preglednosti. Organizacije gostiteljice včasih s privlačno zvenečimi pripravništvi privabijo obetavne kandidate, vendar ne želijo razkriti informacij o finančnih pogojih, dokler se postopek že ne približa koncu, ko so kandidati vložili že precej truda v to, da bi bili izbrani, in so psihološko v šibkem položaju, da bi se pogajali ali zavrnili ponudbo, ki vključuje nizko plačilo. Raziskava Eurobarometra je pokazala, da se to dejansko najpogosteje dogaja (46 % v nasprotju z 42 % primerov, v katerih je bilo nadomestilo jasno določeno). Ukrep je preprost, skorajda nima stroškov usklajevanja za legitimna pripravništva in odvrača od ponujanja nepoštenih praks. Pričakuje se, da bo imel viden učinek. Splošna pripravljenost za objavo pogojev za plačilo v obvestilu o prostih mestih bi morala biti visoka, v preskusu za MSP se je pokazalo, da je skoraj 90-odstotna. Pripravljenost za upoštevanje zahteve glede preglednosti v politikah zaposlovanja bo verjetno nižja, saj gre pri tej zahtevi za novost; kljub temu so njeni stroški usklajevanja zanemarljivi. Učinkovitost te možnosti je pozitivno ocenjena, saj se pričakuje, da bo imela vidne učinke. Učinkovita je tudi zato, ker ne vključuje skoraj nobenih stroškov usklajevanja za legitimna pripravništva. 8.5. Možnost 4 – Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev Z vidika vsebine bi bila ta možnost enaka kot možnost 3b, tj. predlog Komisije za okvir za kakovost pripravništev z zahtevami za preglednost, vendar pa bi imel v nasprotju z možnostjo 3b predlog Komisije v skladu s členom 153 2(b) PDEU obliko direktive. Uspešnost direktive se lahko pozitivno oceni, saj bodo njeni učinki verjetno vidni. Podobno bi se pokazala kot učinkovita rešitev, ki ne vključuje skoraj nobenih stroškov usklajevanja za legitimna pripravništva, medtem ko odvrača od ponujanja nepoštenih praks. Z vidika skladnosti bi izvajanje na ravni EU zagotovilo boljšo skladnost s ciljem mobilnosti. Kljub tem prednostim pa se ta možnost zdi manj sorazmerna kot priporočilo Sveta. Odločitev med priporočilom Sveta in direktivo je odvisna od ocene sorazmerne pomembnosti odločitev, prenesenih na najnižjo možno raven, potrebe po uporabi mobilnosti, da bi se možnosti, ki jih nudi enotni trg, v celoti izkoristile in da bi se zmanjšala brezposelnost mladih, ter razmerja med potrebo po hitrem potrjevanju ukrepov in koristnostjo splošnega, sočasnega sprejema po vsej EU. Kar zadeva ravnovesje, ni nobene potrebe po celoviti uskladitvi različnih nacionalnih zakonov o pripravništvu. Priporočilo Sveta je zato ugodnejša možnost, saj se lahko preoblikuje v direktivo pozneje, če bi se pokazalo, da ne zadostuje za ukrepanje na ravni držav članic. 9. Spremljanje Največji izziv spremljanja učinka predvidenih možnosti na razvoj trga pripravništev je pomanjkanje ustreznih statističnih podatkov na področju pripravništev. Na upravni ravni je GD za zaposlovanje že sprejel ukrepe za rešitev tega problema, tako da je v raziskavo Eurostata o delovni sili vključil modul pripravništev. Vendar bi to lahko trajalo tri leta. Vmes bi bilo mogoče organizirati naknadno raziskavo Eurobarometra za namene spremljanja, in sicer v ustreznih presledkih po sprejemu novih predpisov o pripravništvih. Oblika raziskave Eurobarometra o pripravništvih iz leta 2013 je dobra podlaga za prihodnje raziskave za spremljanje, saj vsebuje podrobne informacije o kakovosti pripravništev. Za analizo vpliva na rezultate zaposlovanja pa bi lahko bila potrebna longitudinalna raziskava. O izvedljivosti takšne raziskave se je treba posvetovati z Eurostatom, ko bo modul bolj vpet v raziskavo o delovni sili. Službe Komisije bodo morale spremljati tudi sprejemanje novih predpisov v državah članicah po potrditvi priporočila Sveta ali direktive. Poleg tega bi se pri spremljanju izvajanja priporočila Sveta o pripravništvih lahko uporabljali tudi mehanizmi evropskega semestra za usklajevanje in izvedbeni mehanizmi jamstva za mlade. [1] Po podatkih raziskave Eurobarometra iz leta 2013 (Flash Eurobarometer št. 378) je pripravništvo v primerjavi z vajeništvom opravilo 74 % več anketirancev; ta delež anketirancev je bil tudi za 77 % višji od deleža tistih, ki so opravili študentsko delo ter za 43 % višji od deleža tistih, ki niso imeli niti ene od teh izkušenj. Vir: Pojasnilo Komisije o Eurobarometru, zvezek B, odgovori na V1, str. 1. [2] EP 2009/2221(INI), 6.7.2010. [3] Sklepi Evropskega sveta iz decembra 2012, februarja 2013 in junija 2013. [4] SWD(2012) 407 final, Bruselj 5.12.2012. [5] SWD(2012) 407 final, Bruselj 5.12.2012. [6] Po ugotovitvah komisije za svetovanje o določitvi minimalne plače (LPC) iz Združenega kraljestva v poročilu o Nacionalni minimalni plači (2011) se pripravništvo čedalje pogosteje uveljavlja kot predpogoj za zaposlitev. [7] Komisija za svetovanje o določitvi minimalne plače (LPC) iz Združenega kraljestva v svojem poročilu iz leta 2013 govori o obsežnem neplačevanju minimalne plače za nekaj, kar je mogoče opredeliti kot delo. [8] V zvezi z neplačilom ali nizkim plačilom je bilo ugotovljeno, da polovica pripravnikov ne prejema nobenega plačila, dodatnih 25 % pripravništev pa ne zagotavlja dovolj visokih nadomestil, s katerimi bi bilo mogoče pokriti osnovne življenjske stroške. [9] Flash Eurobarometer št. 378, oddelek 2.1.3, str. 36. [10] Študija iz tega priporočila izključuje tudi tako imenovane „programe pripravništev“, ki so namenjeni kandidatom za zaposlitev na višjih ravneh upravljanja. [11] Zaradi enostavnosti in drugih razlogov to velja samo za imenovanja, ki se zgodijo na isti lokaciji kot pripravništva. [12] Treba je opozoriti, da tudi ta možnost, tako kot vse druge, ne bi veljala za pripravništva, ki jih organizirajo šole, univerze in druge izobraževalne ustanove pred zaključkom šolanja.