POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Izvajanje dveh skupnih političnih izjav glede obrazložitvenih dokumentov o prenosu direktiv s strani držav članic /* COM/2013/0788 final */





POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Izvajanje dveh skupnih političnih izjav glede obrazložitvenih dokumentov o prenosu direktiv s strani držav članic 1. Uvod Evropska unija ne more uresniči svojih političnih ciljev brez učinkovitega izvajanja zakonodaje EU. Čeprav so države članice odgovorne za dosleden in pravočasen prenos direktiv, mora Komisija kot varuh pogodb zagotoviti, da je prenos opravljen. Kot je to večkrat poudarilo Sodišče[1] morajo biti zato informacije, ki jih države članice predložijo Komisiji, jasne in natančne. Zato so države članice in Komisija septembra 2011 izdale skupno politično izjavo o obrazložitvenih dokumentih[2]. V oktobru so Evropski parlament, Svet in Komisija izdali dodatno skupno politično izjavo[3]. Ti dve izjavi vzpostavljata nov okvir, v katerem države članice zagotovijo dodatne informacije o tem, kako so direktive[4] prenesle v svoj pravni red. Druga izjava poziva Komisijo, naj do 1. novembra 2013 pošlje poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu. To poročilo obravnava uporabo izjav v zadnjih dveh letih. 2. Skupne politične izjave Prva izjava ponovno poudarja splošno načelo, da so države članice odgovorne za izvajanje zakonodaje EU, Komisija pa za nadzor njenega izvajanja. Države članice so zato lahko v utemeljenih primerih pozvane, da priložijo obrazložitvene dokumente, ko Komisijo uradno obvestijo o svojih ukrepih za prenos. Namen teh dokumentov je pojasnitev povezave med elementi direktive in ustreznimi deli nacionalnih instrumentov. Ti so lahko v obliki korelacijske tabele ali drugih dokumentov, ki služijo enakemu namenu. Druga izjava potrjuje dogovor med državami članicami in Komisijo o novem okviru ter določa novo standardno uvodno izjavo, ki se vključi v direktive, za katere je bila utemeljena predložitev obrazložitvenih dokumentov[5]. Novi okvir je namenjen izboljšanju kakovosti informacij o prenosu direktiv. Potrebo po predložitvi obrazložitvenih dokumentov ter sorazmernost ustreznega zahtevka s to potrebo se preveri za vsak primer posebej ter se upošteva kompleksnost direktive in njen prenos. Evropski parlament je pozval Komisijo, naj Parlamentu sistematično predloži razloge za svojo odločitev, tj. zahtevati ali ne zahtevati obrazložitvene dokumente za kateri koli spis[6]. 3. Uveljavljanje novega okvira Novi okvir je začel veljati 1. novembra 2011. Vsi novi in tekoči predlogi direktiv v rednem zakonodajnem postopku so od takrat zajeti v novih pravilih. Zaradi doslednosti je Komisija uporabila ta novi okvir tudi za delegirane in izvedbene akte. Komisija je vsem svojim oddelkom izdala notranje smernice za uporabo novih pravil. Navodila vključujejo merila in začasni kontrolni seznam, ki se uporablja za oceno, ali je treba zahtevati obrazložitvene dokumente. Obrazložitveni memorandum bi za vsak nov predlog direktive moral vsebovati razloge, zakaj se zahtevajo obrazložitveni dokumenti, ali zakaj se ne zahtevajo. Na operativni ravni je Komisija: – spremenila predlogo za direktive tako, da se samodejno sproži opozorilo, kadar je treba odločati, ali se zahtevajo obrazložitveni dokumenti; – sprejela informacijsko orodje za sprejemanje obrazložitvenih dokumentov; to še ne pomeni, da je preprečeno sporočanje o ukrepih za prenos, če ti dokumenti niso predloženi, vendar države članice lahko po elektronski poti predložijo korelacijske tabele, če to želijo; – opredelila predloge, ki so bili sprejeti, niso pa vsebovali ustrezne utemeljitve, ali so vsebovali zastarelo formulacijo o korelacijskih tabelah, in naročila ustreznim oddelkom, da te predloge spremenijo v skladu z novo politiko ter Svetu in Parlamentu kot sozakonodajalcema predložijo ustrezne utemeljitve. Če utemeljitev ni bila vključena v predlog, kot je bil sprejet, je bila pozneje posredovana sozakonodajalcema v obliki delovnega dokumenta. Predlogi v obravnavi, ki jih je Komisija sprejela z zavezujočo obveznostjo v zakonodajnem besedilu, da se predloži korelacijska tabela, so bili popravljeni ali bodo popravljeni s predložitvijo dopisa sozakonodajalcema z ustrezno utemeljitvijo. 4. Sedanje stanje Od 1. novembra 2011 je Komisija sprejela 67 predlogov direktiv, za 29 od teh predlogov pa je zahtevala obrazložitvene dokumente. Dne 1. novembra 2011 sta sozakonodajalca obravnavala dodatnih 48 predlogov. V 19 primerih je Komisija zahtevala obrazložitvene dokumente. Od 1. novembra 2011 sta sozakonodajalca sprejela 38 direktiv, pri 15 od teh (glej Prilogo) pa sta ugodila zahtevi Komisije za obrazložitvene dokumente. 5. Izzivi zakonodajnega postopka Čeprav izjave kažejo na to, da zakonodajalec dobro razume politiko obrazložitvenih dokumentov, je med pogajanji o nekaterih nedavnih predlogih prišlo do različnih razlag. Po dolgotrajni razpravi sta se sozakonodajalca v enem primeru na koncu dogovorila za odstopanje, tj. poleg standardne uvodne izjave je bila vključena tudi določba, ki obvezuje države članice, da predložijo podrobnejše informacije o prenosu[7]. V drugem primeru je prišlo do začasne rešitve zunaj obsega političnih izjav, ker vprašanje obrazložitvenih dokumentov ni bilo obravnavano v pravi fazi zakonodajnega postopka. V tem primeru je Komisija namesto standardne uvodne izjave podala svoje stališče v posebnem pismu, naslovljenem na države članice[8]. 6. Sklep Na podlagi novega okvira za obrazložitvene dokumente Komisija zakonodajalcu sistematično predloži utemeljitev, če so zahtevani obrazložitveni dokumenti. Zakonodajalec je izpolnil te zahteve v zvezi z direktivami, ki so bile sprejete. Novega okvira še ni mogoče podrobno oceniti. Čeprav se uporablja od 1. novembra 2011 in je bil prvi predlog s standardno uvodno izjavo sprejet decembra 2011, ga morajo države članice prenesti šele do 25. decembra 2013[9]. Druge države jim bodo sledile v letu 2014. Pred tem pa ne bo mogoče oceniti, kako države članice izpolnjujejo svoje zaveze. Podrobnejša ocena bo zato možna šele potem, ko bo Komisija prejela obrazložitvene dokumente za reprezentativno število direktiv. O tem bo poročala Evropskemu parlamentu in Svetu v svojem letnem poročilu o spremljanju uporabe zakonodaje EU. [1] Sodba Sodišča z dne 16. julija 2009 v zadevi C-427/07, točka 107 in tam citirana sodna praksa. [2] Skupne politične izjave z dne 28. septembra 2011 držav članic in Komisije o obrazložitvenih dokumentih (UL C 369, 17.12.2011, str. 14). [3] Skupne politične izjave z dne 27. oktobra 2011 Evropskega Parlamenta, Sveta in Komisije o obrazložitvenih dokumentih (UL C 369, 17.12.2011, str. 15). [4] Te izjave so sledile dolgim razpravam o obveznih „korelacijskih tabelah“, katere Komisija zahteva v svojih predlogih direktiv od leta 2003. V večini primerov Svet tega zahtevka ni odobril. [5] Uvodna izjava, se glasi: „V skladu s skupno politično izjavo držav članic in Komisije o obrazložitvenih dokumentih z dne 28. septembra 2011 se države članice zavezujejo, da bodo uradnemu obvestilu o ukrepih za prenos v utemeljenih primerih priložile en ali več dokumentov, v katerih bo pojasnjeno razmerje med elementi direktive in ustreznimi deli nacionalnih aktov za prenos. Zakonodajalec meni, da je predložitev takih dokumentov v primeru te direktive upravičena.“ [6] Pismo predsednika Evropskega parlamenta predsedniku Komisije z dne 17.11.2011. [7] Člen 162 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES določa naslednje: „Kadar dokumenti, priloženi uradnemu obvestilu o prenosu določb, ki ga pošljejo države članice, ne zadostujejo, da bi lahko v celoti ocenili usklajenost določb o prenosu z nekaterimi določbami te direktive, lahko Komisija ... od držav članic zahteva, da priskrbijo natančnejše informacije v zvezi s prenosom in izvajanjem ...“. [8] V zakonodajnem postopku o predlogu zakonodajnega okvira za naftne in plinske dejavnosti na morju, (COM (2011) 688) se je pravna oblika spremenila iz uredbe v direktivo, tako da standardna uvodna izjava ni bila vključena. [9] Direktiva 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem sklopu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici.