[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 14.2.2007

SEC(2007) 174

DELOVNI DOKUMENT OSEBJA KOMISIJE Spremni dokument k predlogu za

UREDBO EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA, KI DOLOČA ZAHTEVE ZA AKREDITIRANJE IN NADZOR TRGA NA PODROČJU TRŽENJA PROIZVODOV, TER ODLOČITVI EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA O SKUPNEM OKVIRU ZA TRŽENJE PROIZVODOV Povzetek presoje vpliva {COM(2007) 37 konč.} {COM(2007) 53 konč.} {SEC(2007) 173}

1. OZADJE: NOTRANJI TRG ZA BLAGO, USKLAJEVANJE TEHNIčNIH UREDB IN OSNUTEK NOVEGA PRISTOPA

Dokument predstavlja kratek pregled rezultatov presoje vpliva političnih možnosti v zvezi s krepitvijo in poenostavitvijo zakonodaje notranjega trga za blago ter razlaga predlagani pristop.

Prost pretok blaga, osrednji steber enotnega trga, je glavna gonilna sila konkurenčnosti in gospodarske rasti v EU. Usklajevanje tehničnih uredb na ravni EU se je izkazalo za najboljše sredstvo za odstranjevanje tehničnih ovir pri trgovanju. V tem okviru so „direktive Novega pristopa“ (imenovane tudi „direktive o CE-označevanju“) igrale pomembno vlogo pri ustvarjanju notranjega trga za blago.

Novi pristop, ki je bil uveden leta 1985, je revolucionarno spremenil zakonodajo na področju prostega pretoka blaga, saj se je premaknil od tradicionalnega pristopa opisnih določb k „novemu pristopu“, ki je določal samo temeljne zahteve glede varnosti v zvezi z učinkovitim delovanjem in ciljno naravnanostjo. Zakonodaja določa raven zaščite, vendar ne prejudicira izbire tehničnih rešitev, ki so potrebne za dosego te ravni. Omejevanje zakonodaje na nujno potrebne elemente, ki zagotavljajo visoko raven zaščite, je pripeljalo do moderne, prožne in tehnološko nevtralne zakonodaje, ki zagotavlja varne proizvode ter pospešuje inovativnost in konkurenčnost na trgu. Slednje zato predstavlja primer boljše pravne ureditve.

Danes direktive Novega pristopa vključujejo velik del proizvodov, ki se tržijo v EU v več kot 20 industrijskih sektorjih, vključno z elektrotehničnimi proizvodi, stroji, radijsko in telekomunikacijsko opremo, igračami, zdravstvenimi pripomočki, gradbenimi proizvodi in sistemi hitre železnice. Ocenjuje se, da proizvodi, ki jih vključujejo glavni sektorji Novega pristopa, presegajo 1 500 milijard EUR letno.

Medtem ko so tehnično usklajevanje in zlasti direktive Novega pristopa uspešno pripomogli k odstranitvi nekaterih ovir pri trgovanju, v pravnem okviru še vedno obstajajo pomanjkljivosti, ki preprečujejo potrošnikom in podjetjem, da bi v celoti izkoristili prednosti notranjega trga. Obstoječa pravila so pogosto ocenjena kot obremenjujoča, nerazumljiva ali nedosledna. Pojavljajo se tudi težave pri skladnem izvajanju zakonodaje v državah članicah. Podoba in vrednost znaka CE ter interesne skupine izražajo naraščajoče nezaupanje v organe za ugotavljanje skladnosti.

Medtem ko so nekatere izmed teh težav – npr. CE-označevanje – značilne za direktive Novega pristopa, je večina težav povezanih s celotnim okvirom prostega pretoka blaga. Za premostitev teh težav so bile preučene različne politične možnosti v okviru širše perspektive zunaj Novega pristopa, pa tudi ob upoštevanju dejstva, da je povečana uporaba koncepta Novega pristopa del strategije Komisije za poenostavitev področja upravljanja[1].

2. KAKO IZBOLJšATI KAKOVOST DELA ORGANOV ZA UGOTAVLJANJE SKLADNOSTI

Direktive Novega pristopa pogosto določajo, da mora proizvode, preden se dajo v promet, potrditi tretja stranka. Tretje stranke so laboratoriji, inšpekcijski in certifikacijski organi, ki so splošno znani kot organi za ugotavljanje skladnosti ali bolj uradno kot „priglašeni organi“. Ti „priglašeni organi“ imajo pomembno vlogo pri zagotavljanju, da proizvodi izpolnjujejo pravne zahteve in da je njihova uporaba varna, zato jih države članice „priglasijo“ Komisiji.

Države članice so odgovorne za izbiro organov, ki izpolnjujejo potrebna merila za priglasitev, saj jih vsi organi ne izpolnjujejo. Osnovne zahteve so določene v vsaki izmed direktiv in vključujejo usposobljenost, nepristranskost, integriteto itd. Države članice so dolžne zagotoviti, da ti organi ves čas svojega delovanja izpolnjujejo ta merila. Država članica lahko v okviru vsake direktive priglasi poljubno število organov; trenutno pa imamo več kot 1 800 priglašenih organov, ki skrbijo za izvajanje direktiv.

Priglašeni organi so zasebna podjetja ali organizacije, ki ponujajo svoje storitve kot tržno dejavnost in so zato med seboj v konkurenčnem odnosu. To je koristno za njihove stranke, proizvajalce proizvodov. Proizvajalci imajo proste roke pri iskanju najboljše storitve za najnižjo ceno in niso omejeni na koriščenje storitev organa iz svoje države članice, saj lahko koristijo storitve katerega koli organa. Ker je to ugodno za proizvajalce, lahko nekateri priglašeni organi naredijo svoje storitve bolj dostopne, da bi zagotovili konkurenčne cene za pridobivanje ali ohranjanje strank.

Različni priglašeni organi imajo lahko različne pristope pri izvajanju svojega dela, kar pomeni, da lahko dva različna priglašena organa ocenita isti proizvod na popolnoma različen način. Pri tem gre lahko za popolnoma pravnomočno razlago postopkov ocenjevanja, lahko pa je tudi rezultat nepoštene prakse in manj strogega izvajanja dragih postopkov, kar pomeni, da so zahteve za izdajo potrdil veliko manjše. To pomeni tveganje nevarnih proizvodov na trgu in izkrivlja konkurenco v predelovalni industriji.

Koncept „Novega pristopa“ temelji na medsebojnem zaupanju vseh sodelujočih, vključno s priglašenimi organi, in je nujen za zagotavljanje enake ravni pristojnosti in delovanja pod enakimi pogoji vseh priglašenih organov, ne glede na njihov sedež. Ocenjevanje in spremljanje organov je v okviru veljavne zakonodaje odgovornost matične države članice; na žalost pri pristopu ni doslednosti, zahteve glede imenovanja in spremljanja pa se močno razlikujejo. Nekatere države članice imajo strožja merila kot druge (v direktivah so določene samo osnovne zahteve), kar povzroča neenake pogoje delovanja in tveganje, da potrdila ne bodo priznana v drugih državah članicah, zaradi česar se zmanjšuje zaupanje v priglašene organe in celoten sistem. Nekatere države članice organizirajo imenovanje, ocenjevanje in spremljanje priglašenih organov neposredno prek svoje uprave, medtem ko druge uporabljajo pomoč nacionalnih akreditacijskih organov. Akreditiranje je uradni sistem, ki zagotavlja neodvisno in veljavno potrjevanje usposobljenosti, nepristranskosti in integritete organov za ugotavljanje skladnosti ter tako povečuje vrednost in verodostojnost opravljenega dela in izdanih potrdil.

Akreditacijski organi so na evropski ravni povezani v EA (Evropsko združenje za akreditacijo), ki zagotavlja homogenost delovanja. EA omogoča, da vsi nacionalni akreditacijski organi delujejo pod enakimi pogoji, tako da je potrdilo, ki ga izda en organ, primerljivo s tistim, ki ga izda drugi. Zato so akreditacije enako verodostojne ter jim posredni in neposredni uporabniki lahko zaupajo. Dodana vrednost akreditacije je, da predstavlja uradno organizirano shemo, ki zagotavlja doslednost na ravni Skupnosti, vendar se uporaba akreditacije ne zahteva , prav tako pa akreditacija ne prinaša pooblastil.

Obstaja očitna potreba po izboljšanju usklajenosti in primerljivosti imenovanja, delovanja in spremljanja priglašenih organov po vsej Skupnosti, zato je bilo preučenih več možnosti. Ena možnost je bila centralizacija celotnega sistema priglasitve z ustanovitvijo agencije na ravni EU z namenom centraliziranja ocenjevanja usposobljenosti, priglasitve in spremljanja, vendar pa se je ta možnost izkazala za drago, težavno in neizvedljivo. Najboljša možnost je nadgradnja že obstoječega sistema in uvedba elementov, ki bodo ta sistem občutno okrepili ter zagotovili primerljivost po vsej Skupnosti.

Predlagano je nadaljevanje decentraliziranega ocenjevanja usposobljenosti in spremljanja v okviru odgovornosti vsake države članice ter vzpostavitev pravnega okvira za akreditiranje in usklajevanje na ravni EU ter uporaba že obstoječe organizacije EA za namene akreditiranja in usklajevanja. To bo EA zagotovilo javno priznanje in avtoriteto, ki je trenutno nima. Zagotovilo bo tudi, da bodo vse države članice uporabljale akreditiranje kot sredstvo za priglasitev.

Uporaba že obstoječe infrastrukture, kot je EA, pomeni učinkovitejšo rabo virov ter vodi do manjših dodatnih stroškov in zahtev po virih, predstavlja pa tudi prednost razvijanja obstoječega poglobljenega znanja in do sedaj pridobljenih izkušenj. Uspešno kombinira dve vključeni ravni – nacionalno in evropsko. Ta možnost upošteva načelo subsidiarnosti, ker krepi že obstoječe strukture in zato pomeni najboljšo možnost.

Pričakuje se, da bodo v nekaterih državah članicah, še zlasti v Nemčiji, potrebne nekatere spremembe obstoječih akreditacijskih struktur. Vendar te spremembe ne bodo velike, koristi pa bodo večje od stroškov. Ker v državah članicah obstajajo različne organizacijske strukture, je težko oceniti morebitne dodatne stroške. Skupni stroški te možnosti so občutno nižji od stroškov ustanovitve agencije.

3. KAKO IZBOLJšATI TRžNI NADZOR IN IZVAJAN JE NAšE ZAKONODAJE

Zakonodaja lahko doseže svoje cilje samo, če se jo pravilno izvaja. Trenutno se zakonodaja, ki je povezana z nadzorom trga, ne izvaja skladno oz. natančno po vsej Skupnosti. Posledično se na trgu vsako leto pojavi veliko število neskladnih (in potencialno nevarnih) proizvodov.

Na eni strani imajo nacionalni nimajo potrebnih sredstev za učinkovito in dosledno izvajanje tržnega nadzora. Nenehno se soočajo z novimi izzivi, npr. s hitro spreminjajočim se gospodarstvom, novimi proizvodi na trgu in naraščajočim številom proizvodov, uvoženih iz tretjih držav, poleg tega pa se tudi viri niso prilagodili temu razvoju. Povečana internacionalizacija in kompleksnost tržnih transakcij povzročata, da je vedno težje določiti akterje v distribucijski verigi, organi oblasti pa pogosto ne morejo najti prave osebe, na katero bi se lahko obrnili v primeru težav.

Na drugi strani pa način, na katerega je trenutno organiziran tržni nadzor v Evropi, ni primeren za notranji trg brez notranjih meja. Proizvodi prosto krožijo po Skupnosti brez prehajanja prek notranjih nadzornih točk, pristojnosti nacionalnih organov pa so omejene na njihovo območje. Čezmejno sodelovanje je torej nujno za učinkovito sledenje nevarnim proizvodom, prav tako pa tudi nezakonitim proizvajalcem in uvoznikom. Nekateri uspešni mehanizmi sodelovanja, kot je sistem RAPEX, že delujejo, čeprav so omejeni samo na določene dejavnosti, sektorje ali vidike. Zato se informacije ne prenašajo naprej in jih je treba reproducirati v drugi državi članici, pri tem pa se zmanjša učinkovitost tržnega nadzora na ravni Skupnosti. Poleg tega se pogostost nadzorov in strogost nacionalnih organov pri obravnavanju primerov neskladnih proizvodov znatno razlikuje od ene do druge države članice. Z osredotočanjem na trge, kjer je raven nadzora nizka, lahko nezakoniti akterji vstopajo na trg Skupnosti in slabijo učinke prizadevanj držav članic.

Z izkoriščanjem napak lahko nekateri nezakoniti proizvajalci ali uvozniki trajno izrabljajo sistem. To povzroča ogroženost potrošnika zaradi nevarnih proizvodov in ogroža namen zakonodaje – zaščititi državljane; državljani zato dvomijo, da jih je zakonodaja Skupnosti sposobna zaščititi. Hkrati to povzroča, da odgovorni proizvajalci, ki spoštujejo zakone, izgubijo v boju z nelojalno konkurenco, ki ponuja cenejše proizvode zaradi odsotnosti stroškov, ki nastanejo zaradi izpolnjevanja norm. Spoštovanje zakonov tako postane konkurenčna pomanjkljivost, ki resno ogroža zaupanje v pravni okvir.

Za večjo ozaveščenost so bile predlagane informacijske kampanje, informativne brošure in podobne pravno nezavezujoče pobude, vendar pa to ne bi občutno izboljšalo trenutnega stanja. Predlagan je bil poostren nadzor, kot je sistematični pristop priglašenega organa pred dajanjem proizvoda na trg, vendar bi to povzročilo dodatne obremenitve in stroške za proizvajalce, hkrati pa ne bi nujno zagotovilo, da bi vsi proizvajalci izpolnjevali zahteve. Tisti, ki nameravajo kršiti pravila, ne bi upoštevali strožjih pravil. Naj bodo zahteve pred dajanjem proizvoda na trg še tako stroge, je treba vedno izvajati nadzor nad proizvodi, ki krožijo na trgu.

Da bi zagotovili enako raven tržnega nadzora po vsej Skupnosti, je potreben skupni pravni okvir, ki dopušča prožnost organizacije na nacionalni ravni, medtem ko določa posebne najmanjše zahteve za delovanje in organizacijo. Ta okvir, ki se šteje za najboljšo rešitev, predvideva širitev obstoječih mehanizmov sodelovanja, izboljšuje sledljivost proizvodov in pojasnjuje obveznosti vseh gospodarskih subjektov, tj. proizvajalcev, distributerjev, uvoznikov itd.

Cilj predlaganega delovnega okvira je razširitev obstoječih nacionalnih struktur. Stroški sprememb bodo narasli samo v primeru, če obstoječi nacionalni sistem za nadzor trga še ne bo dosegel splošnih standardov. Večje obveznosti informiranja in sodelovanja bodo zahtevale dodatne vire, vendar bo to izničeno s pomembnimi prihranki, nastalimi zaradi učinkovitejšega nadzora in združevanja sredstev.

4. KAKO IZBOLJšATI RAZUMEVANJE ZNAKA CE

Znak CE na proizvodih pomeni, da so bile izpolnjene vse predpisane zahteve. Znak je pravzaprav namenjen izvršnim organom, kar povzroča zmedo. Na žalost številni potrošniki ne razumejo dejanskega pomena in menijo, da gre za oznako porekla ali navedbo, da je določen organ izdelek preskusil in odobril. Zato potrošniki pri nakupu proizvoda niso pozorni na znak CE. Pri večini ljudi dejstvo, da določen izdelek ima znak CE ali ga nima, ne vpliva na njihovo odločitev za nakup. To je nezadovoljivo stanje: prvič, neobveščeni potrošniki lahko kupujejo potencialno nevarne proizvode; drugič, bolje obveščeni in proaktivni potrošniki bi se izogibali proizvodom brez znaka CE, kar bi neizogibno privedlo do višje ravni skladnosti na trgu.

Preučene so bile vse možnosti, pri čemer so bile izključene možnosti za temeljito spremembo pomena znaka CE ali celo njegovo popolno odpravo, saj to ne bi rešilo temeljnega problema in bi privedlo do dodatnih težav. Znak CE je resnična prednost v mednarodni trgovini in krepi konkurenčni položaj evropskih proizvajalcev. Vsaka sprememba pomena znaka CE in nedvomno njegova odprava bi imeli znaten vpliv na ta položaj. Poleg tega bi odprava znaka pomenila, da izvršni organi ne bi več razpolagali z jasno navedbo skladnosti kot do sedaj.

Čeprav znak CE ni jamstvo, kaže na to, da so bile upoštevane vse veljavne zahteve. Medtem ko uradna oseba, pristojna za nadzor trga, nikoli ne more biti prepričana, da je izdelek z znakom CE popolnoma varen, lahko upravičeno domneva, da odsotnost znaka pomeni neskladen in zato potencialno nevaren izdelek. Opustitev znaka CE brez zamenjave z drugo „oznako“ ali jasnim mehanizmom bi nadzornim organom odvzela to enostavno in hitro navedbo skladnosti. To ni niti v interesu izvršnih organov niti potrošnikov.

Zato je uspešna komunikacija najboljši način ozaveščanja potrošnikov, ne da bi pri tem ustvarili nesorazmeren negativen vpliv na industrijo in organe. Prepoznavna informacijska kampanja po vsej Skupnosti, usmerjena k velikemu številu potrošnikov po celotni Evropi, bo izboljšala razumevanje znaka CE. To bo veliko bolj učinkovito kot sprememba pravnega besedila. Bolje obveščeni potrošniki in gospodarski subjekti bodo iskali proizvode z znakom CE in se izogibali proizvodom brez te oznake, kar bo pozitivno vplivalo na konkurenčnost.

Znak CE predstavlja celoten regulativni sistem, na katerem temeljijo direktive „novega pristopa“. Pomanjkljivosti, ki se pogosto pripisujejo znaku CE, kot je pomanjkanje verodostojnosti, so dejansko slabosti sistema, ki je v ozadju znaka CE. Zato je te težave dejansko mogoče rešiti z izboljšanjem tega sistema in ne s spremembo oznake. Povečanje nadzora priglašenih organov in boljši nadzor trga sta dva pomembna koraka v to smer. Drug pomemben element je vrednost znaka CE kot takega . Znak CE bi bilo treba registrirati kot skupno blagovno znamko Skupnosti. To bi zagotovilo organom dodatna sredstva za sprožitev sodnega postopka proti proizvajalcem, ki zlorabljajo znak CE, kar bi znova prispevalo k verodostojnosti znamke.

5. KAKO IZBOLJšATI SKLADNOST PRAVNEGA OKVIRA

Sedanji pravni okvir vsebuje številne nedoslednosti in pravne negotovosti, ki povzročajo težave pri tolmačenju in izvajanju direktiv. Za en izdelek pogosto velja več direktiv, kar včasih povzroča težave, saj se skupni elementi, npr. opredelitve, postopki za dokazovanje skladnosti itd. ne obravnavajo na enak način. Včasih opredelitve ali pravne določbe niso dovolj natančne in puščajo prostor za različna tolmačenja, kar vodi v neskladnosti, pravno negotovost, nepotrebna podvajanja in zmedo.

To negativno vpliva na industrijo, ki je v zapletenem položaju, saj mora spoštovati več različnih pravnih instrumentov in ne samo ene del zakonodaje. Zaradi različnih besedil in pojmov proizvajalci včasih zelo težko razumejo svoje pravne obveznosti, kaj šele, kako jih izvajati. Prisiljeni so iskati pravno pomoč, da bi ravnali v skladu z zakonodajo. Zaradi teh nedoslednosti in pravne negotovosti se tudi nacionalni organi srečujejo s težavami in zapleti pri ustreznem izvajanju in uveljavljanju zakonodaje. Poleg tega lahko to privede do različnih tolmačenj v različnih državah članicah, kar spodkopava prosti pretok blaga v Skupnosti.

Obstoječe nedoslednosti v zakonodaji je mogoče rešiti samo s spremembo obstoječega zakonodajnega okvira. Usklajena sprememba ustreznih členov vsake obstoječe direktive in uredbe bi začasno izboljšala položaj, vendar pa bi bilo za zagotovitev usklajenega pristopa v prihodnosti bolj učinkovito vzpostaviti horizontalni okvir . To bi vključevalo vse splošne elemente zakonodaje o proizvodu, npr. opredelitve, postopke za ugotavljanje skladnosti ter določbe o znaku CE in priglašenih organih. Cilj je zagotoviti skladnost in ne izsiliti rešitev, ki so lahko neustrezne. Zato bi moral okvir delovati kot instrument, ki zagotavlja različne splošne elemente in smernice, kako jih uporabljati v zakonodaji Skupnosti. Zato je treba dejansko prilagoditev posameznih direktiv izvesti ločeno, kar bo omogočilo uporabo elementov instrumenta v razmerah, specifičnih za sektor.

6. SKLEPI:

Ta predlog poudarja učinkovitost in preglednost obstoječih sistemov akreditacije in nadzora trga. To bo izboljšalo verodostojnost znaka CE in spodbudilo prevzemanje pojma „novega pristopa“ v prihodnji zakonodaji. Vzpostavitev horizontalnega okvira za zakonodajo na področju notranjega trga bo vodila v večjo skladnost in je pomemben korak k poenostavitvi zakonodajnega okolja.

Potrošniki, delavci in končni uporabniki bodo imeli koristi od varnejših proizvodov na trgu zaradi poostrenega spremljanja priglašenih organov in izboljšanja sistema za nadzor trga po vsej Skupnosti. Informacijska kampanja bo izboljšala poznavanje znaka CE pri potrošnikih ter preprečila sedanjo zmedo in nerazumevanje. To ne bo vplivalo na cene proizvodov.

Predlog bo pozitivno vplival na konkurenčnost evropskih podjetij. Večja skladnost v postopkih za ugotavljanje skladnosti in okrepljeni ukrepi proti nelojalni konkurenci subjektov, ki pravil ne uporabljajo, bodo pomagali zagotoviti enake pogoje delovanja za evropsko industrijo. Podjetja bodo uživala tudi ugodnosti preglednejšega in skladnejšega pravnega okvira, ki omogoča pravno gotovost, njegovo izvajanje pa je enostavnejše.

Skupni in pregledni pravni okvir na področju akreditacije in nadzora trga bo povečal zaupanje držav članic v politike in uprave drugih držav članic. Medtem ko lahko nekateri predvideni ukrepi povzročijo minimalne dodatne stroške za nacionalne uprave, bo dodana vrednost teh ukrepov v smislu povečane varnosti, zagotavljanja enakih pogojev delovanja za gospodarske subjekte in večje konkurenčnosti evropske industrije enostavno presegla te potencialne stroške.

Na splošno bo ta predlog z odpravo pomanjkljivosti, nedoslednosti in nepotrebnih upravnih postopkov v obstoječem pravnem okviru še naprej spodbujal prosti pretok blaga. Ponovno bo vzpostavil zaupanje vseh zainteresiranih strani, potrošnikov, industrije in držav članic v zakonodajo na področju notranjega trga. Predlog bo temelj za prihodnjo strategijo o politiki notranjega trga.

[1] Obvestilo Komisije „Izvajanje lizbonskega programa Skupnosti: Strategija za poenostavitev na področju upravljanja“ COM (2005)535 končno.