Bruselj, 11.1.2006

SEK(2006) 20 končno

Priporočilo

ODLOČBA SVETA

o obstoju čezmernega primanjkljaja v Združenem kraljestvu

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uporabo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem urejata člen 104 Pogodbe in Uredba Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997[1] „o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem“, ki je del Pakta stabilnosti in rasti. Vendar, medtem ko se največ določb uporablja za Združeno kraljestvo na enak način kot za druge države, ki ne sodelujejo v euroobmočju, člen 5 Protokola o zadevnih določbah v zvezi z Združenim kraljestvom navaja, da se obveznost iz člena 104(1) Pogodbe za izogibanje čezmernim javnofinančnim primanjkljajem ne uporablja za Združeno kraljestvo[2], razen v primeru, če država preide v tretjo fazo ekonomske in monetarne unije (EMU). Medtem ko je v drugi fazi EMU, si mora Združeno kraljestvo v skladu s členom 116(4) Pogodbe „prizadevati za izogibanje čezmernim primanjkljajem“.

Potem ko je bil maja 1998 proti Združenemu kraljestvu ukinjen zadnji postopek v zvezi z čezmernim primanjkljajem, se je javnofinančni saldo Združenega kraljestva v proračunskem letu 2003/04[3] pomaknil iz ugodnega presežka v poznih devetdesetih k primanjkljaju 3,2 % BDP. Ta razvoj je bil enakovreden spremembi strukturnega proračunskega salda za približno 4 odstotne točke BDP v obdobju med 1999/00 in 2003/04. Med temi leti se je delež javnofinančnih odhodkov povečal z manj kot 40 % na okoli 43 % BDP. V istem obdobju so se javnofinančne bruto investicije v osnovna sredstva povečale z 1,2 % na 1,6 % BDP; delež bruto javnega dolga se je znižal na 37,6 % BDP v 2002/03 in od takrat naprej narašča. Takšen razvoj je skupaj z razvojem obrestnih mer vodil do padca plačil obresti v tem obdobju z 2,9 % na 2,0 % BDP. Zaradi primanjkljaja za 2003/04, ki je presegel referenčno raven, je Komisija začela postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem in aprila 2004 na podlagi člena 104(3) pripravila poročilo[4]. Vendar zaradi ocene, da je bil presežek primanjkljaja nad pragom 3 % BDP majhen in verjetno začasen, primanjkljaj ni veljal kot presežen.

V skladu s podatki postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki jih je Združeno kraljestvo priglasilo avgusta 2005, je v proračunskem letu 2004/05 javnofinančni primanjkljaj v Združenem kraljestvu dosegel 3,2 % BDP (od aprila do marca)[5],[6] in tako spet presega referenčno vrednost 3 % BDP. Predložene številke primanjkljaja za proračunsko leto 2004/05 so na prvi pogled dokazale, da v Združenem kraljestvu čezmerni primanjkljaj obstaja v smislu Pogodbe in Pakta stabilnosti in rasti.

Komisija je zato sprejela poročilo v skladu s členom 104(3) Pogodbe in ocenila izpolnjevanje zahtev Pogodbe glede na merila, ki zadevajo dolg in primanjkljaj[7]. Poročilo je ugotovilo, da čeprav je v letu 2004/05 primanjkljaj presegel referenčno vrednost Pogodbe 3 % BDP, ji je bil vendar blizu. Presežek nad 3 % BDP referenčne vrednosti ni bil izjemen. Presežek zlasti ni bil posledica izrednega dogodka in uspešnost rasti, ki spremlja kršitev referenčne vrednosti v 2004/05, ni mogoče obravnavati kot resen gospodarski upad. Za rast 3,2 % v letu 2004 je bilo ocenjeno, da je nad zmogljivostjo, enako kot je bila rast v proračunskem letu 2004/05. Ocenjena proizvodna vrzel v letu 2004 je bila pozitivna. Na podlagi začasnih posodobljenih gospodarskih in proračunskih obetov za Združeno kraljestvo in kar zadeva vprašanje začasnosti, je bilo pričakovati, da bo primanjkljaj ostal nad 3 % v letih 2005/06 in 2006/07.

V svojem poročilu je Komisija preučila vse pomembne dejavnike za srednjeročni gospodarski in proračunski položaj, ter ostale, ki so se zdeli pomembni za oceno javnih financ v Združenem kraljestvu. V skladu s Paktom stabilnosti in rasti se lahko upoštevajo pomembni dejavniki pri korakih, ki vodijo k odločbi o obstoju čezmernega primanjkljaja [tako vključujejo mnenje Ekonomsko-finančnega odbora v skladu s členom 104(4), mnenje Komisije v skladu s členom 104(5) in Odločbo Sveta v skladu s členom 104(6)], „če je dvojni pogoj od osnovnega načela, da je – pred upoštevanjem drugih pomembnih dejavnikov – preseganje referenčne vrednosti začasno in da primanjkljaj ostaja blizu referenčni vrednosti – v celoti izpolnjen“. V primeru Združenega kraljestva, čeprav je bil predvideni primanjkljaj za 2004/05 blizu referenčni vrednosti, je bilo v poročilu ugotovljeno, da bo po projekcijah javnofinančni primanjkljaj v proračunskih letih 2005/06 in 2006/07 ostal nad 3 % BDP.

Člen 104(4) Pogodbe navaja, da „Odbor, predviden v členu 114 (tj. Ekonomsko-finančni odbor), pripravi mnenje o poročilu Komisije“. Odbor je predložil svoje mnenje 30. septembra 2005, pri čemer je to mnenje skladno z oceno, ki jo je v svojem poročilu podala Komisija in ugotovila, da bi se lahko čezmerni primanjkljaj obravnaval kot začasen. Odbor je vseeno priporočal, da morajo nadaljnji koraki glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem počakati na dokončanje prihodnjih napovedi Komisije iz jeseni.

V napovedih služb Komisije iz jeseni 2005 je bilo ob predpostavki, da proračunska politika Združenega kraljestva ostaja takšna, kakor je bila napovedana, pričakovati, da bo primanjkljaj narasel na rahlo pod 3½ % BDP v 2005/06 in ostal nad 3 % BDP v 2006/07, kar kaže na postopno izboljšanje na okoli 3 % BDP le v 2007/08. Te projekcije so potrdile oceno Komisije, opravljene v njenem poročilu v skladu s členom 104(3), in mnenje Ekonomsko-finančnega odbora, sprejeto v skladu s členom 104(4), da je bilo pričakovati, da bo primanjkljaj v 2005/06 in 2006/07 ostal nad 3 % BDP in zato ni bil začasen. Na podlagi teh projekcij presežek nad referenčno vrednostjo 3 % BDP zato ni niti izjemen niti začasen, čeprav je primanjkljaj blizu referenčni vrednosti.

Po napovedih služb Komisije iz jeseni je Združeno kraljestvo objavilo proračunske ukrepe v predproračunskem poročilu, ki je bilo predloženo Parlamentu 5. decembra 2005. V čistih številkah, stroški teh ukrepov organov Združenega kraljestva v primerjavi z izhodiščem objavljene politike (kakor je predvideno v napovedih iz jeseni) pomenijo zmanjšanje za skoraj 0,1 odstotnih točk BDP v trenutnem proračunskem letu in za povečanje 0,1 odstotnih točk BDP v 2006/07. Ob upoštevanju teh strukturnih ukrepov ocena Komisije vseeno ostaja, da je pričakovati, da bo do 2006/07 primanjkljaj presegel 3 % BDP, v 2006/07 je primanjkljaj ocenjen na okoli 3,1 % BDP in zato ni začasen.

Zato se, ponovno na podlagi dvojnega pogoja zgoraj, ki ni bil izpolnjen, v primeru Združenega kraljestva drugi pomembni dejavniki za namen mnenja Komisije v skladu s členom 104(5) in za namen Odločbe Sveta v skladu s členom 104(6) ne upoštevajo. Ta analiza kaže na to, da merilo iz Pogodbe, ki zadeva primanjkljaj, ni izpolnjeno. Nasprotno javnofinančni delež dolga ostaja precej pod 60-odstotno referenčno vrednostjo (zabeleženih 40,8 % BDP v proračunskem letu 2004/05), čeprav, glede na navedene dejanske in predvidene primarne primanjkljaje, kaže na trend naraščanja: v napovedih Komisije iz jeseni dosega okoli 44,5 % BDP v 2007/08. Spodnja tabela kaže napovedi služb Komisije iz jeseni za javnofinančni primanjkljaj in deleže dolga Združenega kraljestva na podlagi proračunskega leta.

Združeno kraljestvo: projekcije za javne finance na podlagi proračunskega leta

(v % BDP)

Izid | Projekcije |

2004/05 | 2005/06 | 2006/07 | 2007/08 |

Javnofinančni primanjkljaj | 3,2 | 3,4 | 3,2 | 3,0 |

Bruto javni dolg | 40,8 | 42,7 | 43,7 | 44,5 |

Komisija ob upoštevanju svojega poročila, mnenja Ekonomsko-finančnega odbora, napovedi služb Komisije iz jeseni 2005 ter predproračunskega poročila decembra 2005 Združenega kraljestva meni, da čezmerni primanjkljaj v Združenem kraljestvu obstaja. To mnenje, ki ga je Komisija sprejela 11. januarja 2006, je s tem v skladu s členom 104(5) Pogodbe predloženo Svetu. Komisija priporoča, da Svet v skladu s členom 104(6) sprejme ustrezno odločitev.

Poleg tega Komisija na Svet naslavlja priporočilo za priporočilo Sveta, ki naj se naslovi na Združeno kraljestvo z namenom, da se v skladu s členom 104(7) Pogodbe čezmerni primanjkljaj odpravi. V skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1467/97 mora priporočilo Sveta „določiti skrajni rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja, ki se mora doseči v letu, ki sledi letu ugotovitve obstoja čezmernega primanjkljaja, razen v posebnih okoliščinah. V priporočilu Svet zahteva, da država članica doseže najnižje letno izboljšanje najmanj 0,5 % BDP kot merilo v njenem ciklično prilagojenem saldu brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, da se zagotovi zmanjšanje primanjkljaja v roku, določenem v priporočilu“.

V primeru Združenega kraljestva upoštevanje pomembnih dejavnikov kaže na obstoj posebnih okoliščin, ki upravičujejo odpravo standardnega roka za zmanjšanje primanjkljaja. Medtem ko je zlasti pričakovati, da bi se negativna proizvodna vrzel med 2005 in 2006 povečala na 0,5 odstotne točke, se za proizvodno vrzel v napovedih služb Komisije iz jeseni pričakuje okrepitev na ravni trenda pozno v letu 2005 in doseganje približne rasti na ravni trenda po letu 2006. Ukrepi, objavljeni v predproračunskem poročilu, bistveno ne vplivajo na ta profil rasti, pri čemer je rahla proračunska poostritev iz 2006/07 osredotočena na offshore naftni sektor gospodarstva, za katerega se lahko domneva, da ne vpliva na ukrepe na konvencionalno ciklični način. Ciklično prilagojeni primanjkljaj je bil v napovedih služb Komisije ocenjen, da se med letoma 2005 in 2006 izboljša za 0,3 odstotne točke BDP; to izboljšanje se lahko pričakuje okoli 0,4 odstotne točke BDP po tem, ko se upoštevajo ukrepi v predproračunskem poročilu. Zato se na podlagi objavljenih politik za rast proizvodne vrzeli predvideva, da ostane razumno izrazita v primeru zmernega zmanjšanja ciklično prilagojenega primanjkljaja, vendar z dejanskim primanjkljajem, ki ostaja rahlo nad referenčno vrednostjo. Na tej podlagi bi uporaba letnega izboljšanja merila uspešnosti najmanj 0,5 % BDP zahtevala le nadaljnjo majhno stopnjo prizadevanja proračunske politike.

V skladu s tem v priporočilu, ker celovita uspešnost rasti v Združenem kraljestvu ostaja kar zadovoljiva in je odprava čezmernega primanjkljaja zahtevala le skromno izboljšanje strukturnega javnofinančnega salda, se ta obravnava kot skladen s Paktom stabilnosti in rasti, da je treba zmanjšanje proračuna zaključiti najkasneje do proračunskega leta 2006/07.

Priporočilo

ODLOČBA SVETA

o obstoju čezmernega primanjkljaja v Združenem kraljestvu

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 104(6) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

ob upoštevanju zahteve s strani Združenega kraljestva,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Člen 104 Pogodbe določa postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, da se zagotovi, da se države članice izognejo čezmernim javnofinančnim primanjkljajem ali da zmanjšajo take primanjkljaje, ko do njih pride.

(2) V skladu s točko 5 Protokola o zadevnih določbah v zvezi z Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske se obveznost iz člena 104(1) Pogodbe za izogibanje čezmernim javnofinančnim primanjkljajem ne uporablja za Združeno kraljestvo, razen v primeru, če preide v tretjo fazo ekonomske in monetarne unije[8]. Medtem ko je v drugi fazi ekonomske in monetarne unije, si mora Združeno kraljestvo v skladu s členom 116(4) Pogodbe prizadevati za izogibanje čezmernim primanjkljajem.

(3) Pakt stabilnosti in rasti temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest.

(4) Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz člena 104 Pogodbe, kakor je bilo pojasnjeno z Uredbo Sveta (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[9], ki je del Pakta stabilnosti in rasti, predvideva odločbo o obstoju čezmernega primanjkljaja. Protokol o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priložen k Pogodbi, določa nadaljnje določbe, ki se nanašajo na izvajanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Uredba (ES) št. 3605/93[10] določa podrobna pravila in opredelitve pojmov za uporabo določb omenjenega protokola.

(5) Člen 104(5) Pogodbe zahteva od Komisije, da predloži svoje mnenje Svetu, če meni, da v neki državi članici obstaja čezmerni primanjkljaj ali da bi do njega lahko prišlo. Ob upoštevanju njenega poročila v skladu s členom 104(3) Pogodbe in mnenja Ekonomsko-finančnega odbora v skladu s členom 104(4), napovedi služb Komisije iz jeseni 2005 ter predproračunskega poročila decembra 2005 Združenega kraljestva je Komisija ugotovila, da čezmerni primanjkljaj v Združenem kraljestvu obstaja. Zato je Komisija takšno mnenje naslovila na Svet v zvezi z Združenim kraljestvom dne [11. januarja 2005].

(6) Člen 104(6) Pogodbe navaja, da bi moral Svet pred odločanjem, ali čezmerni primanjkljaj obstaja, in po opravljeni celoviti oceni upoštevati morebitne pripombe zadevne države članice. V primeru Združenega kraljestva ta celovita ocena vodi k naslednjim sklepom.

(7) Potem ko je bil maja 1998 proti Združenemu kraljestvu ukinjen zadnji postopek v zvezi z čezmernim primanjkljajem, se je javnofinančni saldo Združenega kraljestva v proračunskem letu 2003/04[11] pomaknil iz ugodnega presežka v poznih devetdesetih k primanjkljaju 3,2 % BDP. Ta razvoj je bil enakovreden spremembi strukturnega proračunskega salda za približno 4 odstotne točke BDP v obdobju med 1999/00 in 2003/04. Med temi leti se je delež javnofinančnih odhodkov povečal z manj kot 40 % na okoli 43 % BDP. V istem obdobju so se javnofinančne bruto investicije v osnovna sredstva povečale z 1,2 % na 1,6 % BDP; delež bruto javnega dolga se je znižal na 37,6 % BDP v 2002/03, vendar od takrat naprej narašča. Takšen razvoj je skupaj z razvojem obrestnih mer vodil do padca plačil obresti v tem obdobju z 2,9 % na 2,0 % BDP. Zaradi primanjkljaja za 2003/04, ki je presegel referenčno raven, je Komisija začela postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem in aprila 2004 na podlagi člena 104(3) pripravila poročilo[12]. Vendar zaradi ocene, da je bil presežek primanjkljaja nad pragom 3 % BDP majhen in verjetno začasen, primanjkljaj ni veljal kot presežen.

(8) V skladu s podatki postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki jih je Združeno kraljestvo priglasilo avgusta 2005, je v proračunskem letu 2004/05 javnofinančni primanjkljaj ostal pri 3,2 % BDP in tako spet presega, vendar ostaja blizu 3 % BDP referenčne vrednosti. Vendar presežek nad 3 % BDP referenčne vrednosti ni bil izjemen. Presežek zlasti ni bil posledica izrednega dogodka, na katerega organi Združenega kraljestva niso mogli vplivati, niti ne izhaja iz resnega gospodarskega upada. Za rast 3,2 % v letu 2004 je bilo ocenjeno, da je nad zmogljivostjo, enako kot je bila rast v proračunskem letu 2004/05. Proizvodna vrzel v 2004 je ocenjena kot pozitivna. Zato se presežek primanjkljaja nad referenčno vrednostjo ne more obravnavati kot posledica resnega gospodarskega upada. Presežek nad 3 % BDP referenčne vrednosti se na podlagi napovedi služb Komisije iz jeseni 2005 tudi obravnava kot da ni začasen. Ob predpostavki, da je proračunska politika Združenega kraljestva ostala, kakor je bila napovedana, je bilo v teh napovedih pričakovati, da bo primanjkljaj narasel na rahlo pod 3,5 % BDP v 2005/06 in ostal nad 3 % BDP v 2006/07. Na podlagi teh projekcij se presežek nad referenčno vrednostjo ne more obravnavati kot izjemen ali začasen v smislu Pogodbe in Pakta stabilnosti in rasti, čeprav je primanjkljaj blizu referenčni vrednosti. Po napovedih služb Komisije iz jeseni je Združeno kraljestvo objavilo proračunske ukrepe v predproračunskem poročilu, ki je bilo predloženo Parlamentu 5. decembra 2005. V čistih številkah, stroški teh ukrepov organov Združenega kraljestva v primerjavi z izhodiščem objavljene politike (kakor je predvideno v napovedih iz jeseni) pomenijo zmanjšanje za skoraj 0,1 odstotnih točk BDP v trenutnem proračunskem letu in za povečanje 0,1 odstotnih točk BDP v 2006/07. Ob upoštevanju teh strukturnih ukrepov ocena vseeno ostaja, da je pričakovati, da bo v 2006/07 primanjkljaj, ki znaša okoli 3,1 % BDP, presegel 3 % BDP in zato ni začasen. To kaže, da zahteva Pogodbe glede merila, ki zadeva primanjkljaj, ni izpolnjena.

(9) Nasprotno javnofinančni delež dolga ostaja precej pod 60-odstotno referenčno vrednostjo (avgustovski podatki postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem poročajo o razmerju 40,8 % BDP v proračunskem letu 2004/05) čeprav, glede na navedene dejanske in predvidene primarne primanjkljaje, kaže na trend naraščanja: v napovedih Komisije iz jeseni se za delež dolga predvideva, da bo dosegel okoli 44,5 % BDP v 2007/08.

(10) V skladu s členom 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97 se „pomembni dejavniki“ lahko upoštevajo le v Odločbi Sveta o obstoju čezmernega primanjkljaja v skladu s členom 104(6), če je dvojni pogoj – da primanjkljaj ostaja blizu referenčni vrednosti in da je njegov presežek nad referenčno vrednostjo začasen – v celoti izpolnjen. Ta dvojni pogoj ni izpolnjen v primeru Združenega kraljestva. Zato se drugi pomembni dejavniki v tej odločbi ne upoštevajo.

SPREJEL NASLEDNJO ODLOČBO:

Člen 1

Iz celovite ocene sledi, da v Združenem kraljestvu čezmerni primanjkljaj obstaja.

Člen 2

Ta odločba je naslovljena na Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske.

V Bruslju, [… ]

Za Svet

Predsednik

[…]

[1] UL L 209, 2.8.1997, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1056/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 5).

[2] Spletna stran http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/selected/livre340.html.

[3] Priglasitev postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem avgusta 2005, popravljenega navzdol s 3,3 % BDP. Avgustovske podatke Združenega kraljestva je potrdil Eurostat 26. septembra 2005.

[4] Glej spletno stran

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/edp/edprep2004_uk.pdf .

[5] Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem se uporablja za Združeno kraljestvo na podlagi proračunskega leta Združenega kraljestva. Za podatke dejanskega javnofinančnega primanjkljaja v Združenem kraljestvu, ki so navedeni na tem mestu, se uporablja odločba Eurostata z dne 14. julija 2000 o pravilnem knjiženju prejemkov UMTS. Pri objavi svojih javnih finančnih podatkov doma Združeno kraljestvo to odločbo ni uporabilo prehodno, tako da je ravnovesje neto posojila na podlagi Eurostata od 2001 in 2001/02 naprej približno za 0,1 odstotne točke BDP letno nižje, kakor poročajo nacionalni računi Združenega kraljestva.

[6] Vendar je bil dosežen primanjkljaj 2004/05 od avgustovske priglasitve popravljen navzgor. Po predračunskem poročilu decembra 2005 izid znaša 3,3 % BDP.

[7] Spletna stran http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/edp/com_rep_uk.pdf.

[8] Spletna stran http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/selected/livre340.html.

[9] UL L 209, 2.8.1997, str. 6. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1056/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 5).

[10] UL L 332, 31.12.1993, str. 7. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 475/2000 (UL L 58, 3.3.2000, str. 1) in z Uredbo Komisije (ES) št. 351/2002 (UL L 55, 26.2.2002, str. 23).

[11] Priglasitev postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem avgusta 2005, popravljenega navzdol s 3,3 % BDP. Avgustovske podatke Združenega kraljestva je potrdil Eurostat 26. septembra 2005.

[12] Glej spletno stran

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/edp/edprep2004_uk.pdf .