OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Gruzija se še naprej sooča s šibkimi zunanjimi dejavniki, kar je z manjšim izvozom in nakazili prispevalo k razmeroma skromni rasti BDP leta 2016, ki je znašala 2,7 % (v primerjavi z 2,9 % leta 2015 in 4,6 % leta 2014). Rast BDP, ki jo podpirajo potrošnja in naložbe, naj bi se leta 2017 predvidoma postopoma povečevala do 3,5 %. Pričakuje se tudi, da se bosta regionalna in svetovna rast leta 2017 povečali, vendar bosta ostali odvisni od negativnih tveganj geopolitične nestabilnosti, protekcionizma in nestanovitnih finančnih trgov.

Fiskalni primanjkljaj Gruzije ostaja velik (4,1 % BDP leta 2016, po pričakovanjih Mednarodnega denarnega sklada (MDS) bo enak tudi leta 2017). Delež javnega dolga v BDP se je povečal s 35,6 % leta 2014 na 44,6 % leta 2016, predvsem zaradi dejstva, da je približno 80 % javnega dolga izraženega v tuji valuti in da je nacionalna valuta (gruzijski lari (GEL)) v tem obdobju strmo padla. Poleg tega plačilnobilančni položaj Gruzije ostaja ranljiv zaradi zelo velikega primanjkljaja na tekočem računu (12,4 % BDP leta 2016) in velikega zunanjega dolga (111,8 % BDP leta 2016). Devizne rezerve Gruzije so bile v absolutnem smislu na splošno stabilne od leta 2011 in so konec leta 2016 znašale skupaj 2,8 milijarde USD, vendar so se potrebe po rezervah povečevale glede na sestavljeni kazalnik MDS. Zato so rezerve sedaj pod stopnjo, ki naj bi bila po ocenah MDS zadostna. Poleg tega se Gruzija še naprej prilagaja zahtevam poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini z EU, ki skupaj z možnostmi vključuje tudi stroške prilagoditve.

V zvezi s tem sta se Gruzija in MDS 12. aprila 2017 dogovorila o triletni (2017–2020) ureditvi v okviru instrumenta za povečanje financiranja (EFF). EFF predstavlja 100 % kvote Gruzije pri MDS(210,4 milijona SDR ali približno 285 milijonov USD). Cilj programa EFF je podpreti program gospodarskih reform, ki bo Gruziji pomagal zmanjšati gospodarsko ranljivost in spodbuditi večjo in bolj vključujočo gospodarsko rast.

Poleg tega je vlada Gruzije 16. junija 2017 Evropsko unijo zaprosila za makrofinančno pomoč. Glede na to zahtevo in gospodarske razmere v državi Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu na podlagi člena 212(2) PDEU predloži predlog za makrofinančno pomoč Gruziji. Predlog se nanaša na znesek v višini do 45 milijonov EUR, od katerih je 35 milijonov EUR v obliki posojil, 10 milijonov EUR pa v obliki nepovratnih sredstev.

Predlagani nov ukrep makrofinančne pomoči je tretji po vojaškem spopadu Gruzije z Rusijo avgusta 2008. Oktobra 2008 je EU na mednarodni donatorski konferenci v Bruslju obljubila dva ukrepa makrofinančne pomoči, vsakega v višini 46 milijonov EUR. Prvi od teh ukrepov (46 milijonov EUR, v celoti v obliki nepovratnih sredstev) je bil izveden v obdobju 2009–2010, drugi (tudi 46 milijonov EUR, polovica v obliki nepovratnih sredstev in polovica v obliki posojil) pa v obdobju 2015–2017. Zadnja tranša makrofinančne pomoči za obdobje 2015–2017 je bila izplačana maja 2017.

Predlagana makrofinančna pomoč bo Gruziji pomagala pokriti del potreb po zunanjem financiranju za obdobje 2017–2020, ki so ocenjene na 752 milijonov USD (671 milijona EUR). S tem ukrepom se bo zmanjšala kratkoročna ranljivost gospodarstva v zvezi s plačilno bilanco in proračunom. Njegovo načrtovanje in izvajanje bo usklajeno s programi za prilagoditev in reforme, o katerih se Gruzija dogovarja z MDS in Svetovno banko, ter reformami, dogovorjenimi v okviru dejavnosti proračunske podpore EU ter poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini.

Kot je podrobneje opisano v delovnem dokumentu služb Komisije, priloženem temu predlogu, Komisija na podlagi ocene o političnih razmerah, ki jo je opravila Evropska služba za zunanje delovanje (ESDZ), meni, da so politični in gospodarski pogoji za predlagani ukrep makrofinančne pomoči izpolnjeni.

•Splošno ozadje

Makroekonomske napovedi za Gruzijo še vedno kažejo ranljivosti. Tekoča fiskalna konsolidacija bi lahko oslabila domače povpraševanje in zmanjšala gospodarsko rast v Gruziji. Poleg tega se gruzijsko gospodarstvo srečuje z večjimi tveganji zaradi negotovih regionalnih in svetovnih gospodarskih napovedi, zunanjih neravnovesij (zlasti velikega in še vedno rastočega primanjkljaja na tekočem računu in znatnega zunanjega dolga) in zaradi mednarodnih rezerv, ki so pod ustrezno ravnjo.

Upočasnitev gospodarske rasti v regiji in dejstvo, da se je vrednost valute glavnih trgovinskih partnerjev od konca leta 2014 zelo zmanjšala, so negativno vplivale na gruzijski izvoz in nakazila. To je pripomoglo k upočasnitvi gospodarske rasti, ki je leta 2016 padla na 2,7 %, potem ko je leta 2015 znašala 2,9 %, leta 2014 pa 4,6 %. Rast BDP v Gruziji leta 2016 so omogočile predvsem naložbe, medtem ko je zasebna potrošnja ostala skromna zaradi manjšega razpoložljivega dohodka, ki je bil posledica povečanja vrednosti obveznosti gospodinjstev za odplačila v domači valuti, vezanih na posojila v ameriških dolarjih, zaradi znatne amortizacije vrednosti gruzijskega larija. Predvidoma naj bi se rast BDP ob podpori potrošnje in naložb leta 2017 postopoma povečevala do 3,5 %, leta 2020 pa do 5,0 % (zaključek nedavno sprejetega dogovora z MDS).

Menjalni tečaj (povprečje USD/GEL glede na obdobje) se je gibal od 1,77 leta 2014 do 2,27 leta 2016, kar pomeni približno 22 % devalvacije gruzijskega larija. Učinki te nestanovitnosti so se povečali zaradi še vedno visoke dolarizacije gruzijskega gospodarstva, saj je bilo leta 2016 70 % vlog in 65 % posojil izraženih v ameriških dolarjih.

Kljub zniževanju stopnje brezposelnosti v Gruziji (11,8 % ob koncu leta 2016) od leta 2009 (16,9 %), še vedno ostaja pomemben izziv. Čeprav so bile v novih rastočih sektorjih, zlasti v sektorju turizma in drugih storitev, oblikovane zaposlitvene možnosti, je raven brezposelnosti še vedno visoka zaradi izzivov, povezanih z neusklajenostjo v znanju in spretnostih, ter velikih razlik med regijami. Poleg tega Gruzija nima sistema nadomestil za brezposelnost.

Gruzijski primanjkljaj na tekočem računu v zunanjem sektorju se je leta 2016 dodatno poslabšal, in sicer na 12,4 % BDP (z 12,0 % BDP leta 2015 in 10,6 % leta 2014), in, kot je bilo navedeno, ostaja glavni vir ranljivosti. Kljub upočasnitvi gospodarske rasti se je primanjkljaj na tekočem računu v obdobju 2014–2016 povečal, saj je šibek izvoz več kot odtehtal šibko domače povpraševanje po uvozu, kar je povzročilo velik primanjkljaj v trgovini z blagom. Primanjkljaj na tekočem računu naj bi se po napovedih programa MDS leta 2017 še poslabšal, in sicer na 12,9 %, leta 2020 pa nekoliko zmanjšal, in sicer na 11 %. Zelo velik primanjkljaj na tekočem računu povzroča zlasti primanjkljaj v trgovini z blagom, ki se le delno izravnava s presežkom v trgovini s storitvami in transferji iz tujine, vključno z nakazili.

Čeprav se je primanjkljaj na tekočem računu pretežno financiral s prilivi neposrednih tujih naložb, naj bi se te nekoliko znižale, in sicer z 11 % BDP leta 2016 na 10,3 % BDP leta 2017, in ostale na podobni ravni do leta 2020. Poleg tega so finančni prilivi, ki ustvarjajo dolg, prav tako prispevali k financiranju primanjkljaja na tekočem računu. Zato se je zunanji dolg Gruzije, ki se je v obdobju 2008–2014 gibal okoli 80 % BDP, v naslednjih letih močno povečal, in sicer na 111,8 % BDP ob koncu leta 2016. Zunanji dolg naj bi se predvidoma še povečal, in sicer na 120,2 % leta 2020. Ker je večina zunanjega dolga izražena v ameriških dolarjih, je pomembno vlogo pri tem povečanju igrala amortizacija larija.

Nacionalna banka Gruzije (NBG) se je na splošno izogibala večjim posegom na devizne trge in omogočala amortizacijo larija. To je omogočilo, da so bruto mednarodne rezerve na splošno ostale stabilne in so konec februarja 2017 znašale skupno 2,7 milijarde USD (kar približno ustreza vrednosti treh mesecev uvoza naslednjega leta). Cilj nedavno sprejetega programa MDS je 54-odstotno povečanje rezerv, in sicer z 2,8 milijarde USD ob koncu leta 2016 na 4,2 milijarde USD leta 2020 (kar približno ustreza vrednosti štirimesečnega uvoza).

Povprečna inflacija glede na obdobje (indeks cen življenjskih potrebščin (CPI)) se je leta 2016 upočasnila na 2,1 %, v primerjavi s 4,0 % leta 2015. Indeks cen življenjskih potrebščin naj bi se leta 2017 predvidoma povečal na 5,7 %, kar je v skladu s povišanjem trošarin, ki so začela veljati januarja 2017, leta 2018 pa naj bi se zmanjšal na 3,0 % in ostal na podobni ravni kot leta 2019 in 2020.