[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 7.3.2007

SEC(2007) 292 konč.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 9(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o konvergenčnem programu Romunije, 2006–2009

(predložila Komisija)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1. Splošno ozadje

Pakt stabilnosti in rasti, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje razmer za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Reforma Pakta iz leta 2005 je potrdila njegovo koristnost pri utrjevanju proračunske discipline, je pa poskusila okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podlago ter zavarovati dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], ki je del Pakta stabilnosti in rasti, določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo programe stabilnosti ali njihove dopolnitve, države članice, ki je še niso sprejele, predložijo konvergenčne programe oziroma njihove dopolnitve).

Romunija je v Evropsko unijo vstopila 1. januarja 2007, prvi konvergenčni program pa je predložila 25. januarja 2007. Svet bo v skladu z Uredbo na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje o tem programu (glej okvir z glavnimi točkami ocene).

2. Ozadje ocene programa

Kot ozadje za oceno proračunske strategije v novem konvergenčnem programu ta oddelek povzema gospodarsko in proračunsko uspešnost zadnjih deset let.

Romunija je imela v zadnjih petih letih visoko gospodarsko rast, BDP na prebivalca (v SKM) pa je še vedno nizek; v letu 2005 je znašal 34 % povprečja EU-25. Romunija mora tako še veliko nadoknaditi, kar zanjo predstavlja glavni srednjeročni in dolgoročni izziv. V obdobju 2001–2005 se je makroekonomska stabilnost izboljšala, kar je razvidno iz hitrega in trajnega zmanjšanja inflacije ter konsolidacije javnih financ. Naložbe so se povečale, okrepilo pa jih je tudi precejšnje povečanje neto prilivov neposrednih tujih naložb, kar je prispevalo k temu, da se je proizvodnja preusmerila v bolj tehnološko intenzivne sektorje. Industrijska proizvodnja in izvoz sta se preusmerila k proizvodom z večjo dodano vrednostjo, tako da se kljub povečanju stroškov dela na enoto ohranja zunanja konkurenca. Precejšnje izboljšanje gospodarske dejavnosti je imelo za posledico le majhno povečanje stopnje zaposlenosti, ki je precej nizka, in sicer 58 %. Hkrati se Romunija sooča s stalnim izseljevanjem in staranjem prebivalstva. Uvedba enotne davčne stopnje za dohodnino januarja 2005 je prispevala k zmanjšanju črnega trga delovne sile, ki pa je še vseeno zelo obsežen.

Okvir: glavne točke za oceno Kot določata člen 5(1) (za programe stabilnosti) in člen 9(1) (za konvergenčne programe) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, ocena upošteva naslednje točke: ali so ekonomske predpostavke, na katerih temelji program, verjetne; srednjeročni proračunski cilj, ki ga je predložila država članica, in ali so prilagoditvene poti za njegovo dosego ustrezne; ali ukrepi, sprejeti in/ali predlagani za upoštevanje teh prilagoditvenih poti, zadoščajo za uresničitev srednjeročnega cilja v okviru konjunkturnega cikla; ali so pri oceni prilagoditvenih poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja prizadevanja za usklajevanje večja v času dobrih gospodarskih razmer, medtem ko so lahko prizadevanja v času slabih gospodarskih razmer manjša, in ali si za države članice euroobmočja in MDT II zadevna država članica prizadeva za letno izboljšanje svojega proračunskega stanja, iz katerega so izločeni vplivi konjunkture ter enkratnih in začasnih ukrepov, z 0,5 % BDP kot merilom za dosego srednjeročnega proračunskega cilja; izvajanje večjih strukturnih reform, ki imajo neposredne dolgoročne učinke na prihranek pri izdatkih (vključno s spodbujanjem potencialne rasti) in torej preverljiv učinek na dolgoročno vzdržnost javnih financ (pod pogojem, da se glede referenčne vrednosti 3 % BDP ohrani ustrezna varnostna meja in se pričakuje vrnitev proračunskega stanja v programskem obdobju na srednjeročni proračunski cilj), in sicer pri določanju prilagoditvenih poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki ga še niso dosegle) ali pri odobritvi začasnega odklona od srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki so ga dosegle), pri tem pa se nameni posebna pozornost pokojninskim reformam, ki uvajajo večstebrni sistem, ki vključuje obvezen, v celoti naložbeni pokojninski steber; ali so ekonomske politike zadevne države članice skladne s širšimi smernicami ekonomskih politik. Verjetnost makroekonomskih predpostavk programa se oceni glede na napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 in tudi z uporabo skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov. Skladnost s širšimi smernicami ekonomskih politik se oceni na podlagi širših smernic ekonomskih politik na področju javnih financ, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Pri oceni se preučijo tudi: razvoj deleža dolga in obeti za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki jim je treba posvečati „zadostno pozornost pri nadzoru proračunskih stanj“ v skladu s poročilom Sveta z dne 20. marca 2005 o „Izboljšanju izvajanja Pakta stabilnosti in rasti“. Sporočilo Komisije z dne 12. oktobra 2006 določa pristop k oceni dolgoročne vzdržnosti javnih financ[2]; skladnost s kodeksom ravnanja[3], ki med drugim določa skupno strukturo in vrsto razpredelnic s podatki za programe stabilnosti in konvergenčne programe. |

- Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 9(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o konvergenčnem programu Romunije, 2006–2009

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[4] in zlasti člena 9(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Svet je [27. marca 2007] proučil konvergenčni program Romunije, ki zajema obdobje od 2006 do 2009.

2. Romunija je imela v zadnjih petih letih visoko gospodarsko rast, BDP na prebivalca (v SKM) pa je še vedno nizek; v letu 2005 je znašal 34 % povprečja EU-25. Romunija mora tako še veliko nadoknaditi, kar zanjo predstavlja glavni srednjeročni in dolgoročni izziv. V obdobju 2001–2005 se je makroekonomska stabilnost izboljšala, kar je razvidno iz hitrega in trajnega zmanjšanja inflacije ter konsolidacije javnih financ. Povprečna stopnje inflacije je v letu 2006 znašala 6,6 %.

3. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da bo realna rast BDP postopoma upadla, in sicer s stopnje, ki je precej nad potencialno stopnjo 8 %, v letu 2006 na 5,9 % v letu 2009. Glede na trenutno razpoložljive podatke se zdi, da ta scenarij temelji na uresničljivih predpostavkah o rasti. Napovedi programa glede inflacije se zdijo nekoliko nizke, saj predvidevajo trajno upadanje rasti posojil in zasebne porabe, do česar pa mogoče ne bo prišlo. Za razliko od programa napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 za leti 2007 in 2008 predvidevajo nadaljnje povečanje zunanjega primanjkljaja, ker se uvoz zaradi velike zasebne porabe in naložb še naprej povečuje hitreje od izvoza.

4. V napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 je javnofinančni primanjkljaj za leto 2006 ocenjen na 1,4 % BDP, pri čemer ciljni primanjkljaj v predpristopnem ekonomskem programu iz decembra 2005 znaša 0,7 % BDP. Konvergenčni program ocenjuje primanjkljaj v višini 2,3 % BDP, vendar je iz predhodnih podatkov razvidno, da bo rezultat celo slabši. To odstopanje od prvotnih ciljnih vrednosti je posledica precejšnjih dodatnih odhodkov, zlasti trenutne porabe, ki je deloma posledica prerazporeditve neporabljenih odhodkov za naložbe. Ti odhodki več kot izravnajo rast dohodkov, ki je večja od pričakovane.

5. Glavni cilj programa je proračunska konsolidacija, da bi dosegli srednjeročni cilj strukturnega primanjkljaja (ciklično prilagojeni proračunski saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) v višini 0,9 % BDP leta 2011, tj. po koncu programskega obdobja. Program si prizadeva za majhno zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja z 2,3 % BDP v letu 2006 na 2 % BDP v letu 2009, po povečanju na 2,7 % BDP v letu 2007. Primarni primanjkljaj naj bi se razvijal podobno in na koncu programskega obdobja dosegel vrednost 1 % BDP.

6. Prilagoditev, ki je majhna in predvidena proti koncu programa, temelji na povečanju deleža prihodkov v razmerju do BDP, ki je nekoliko večje od povečanja deleža odhodkov v razmerju do BDP (skoraj 4 odstotne točke v primerjavi s 3,5 odstotnimi točkami). Povečanje dohodkov je v glavnem posledica davkov (zlasti v letu 2007) in „drugih dohodkov“ (domnevno v povezavi z dotokom sredstev EU). Povečanje deleža odhodkov je v veliki meri posledica zelo velikega povečanja javnih naložb, ki naj bi se zaradi pričakovanega znatnega povečanja črpanja sredstev EU več kot dvakrat povečale glede na odstotek BDP. V primerjavi s predpristopnim ekonomskim programom iz decembra 2005 so proračunski cilji veliko manj ambiciozni, čeprav so predpostavke o rasti, na katerih temeljijo, podobne.

7. Strukturni primanjkljaj (tj. ciklično prilagojeni proračunski saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, naj bi se še povečal s 3 % BDP v letu 2006 na okoli 3,5 % BDP v letu 2007, zatem pa naj bi se v letu 2009 zmanjšal na 2,25 % BDP. Kot rečeno, program kot srednjeročni cilj za proračunski položaj določa strukturni primanjkljaj v višini 0,9 % BDP, ki ga namerava doseči do leta 2011, tj. po koncu programskega obdobja. Ker srednjeročni cilj presega najnižje merilo (primanjkljaj, ocenjen v višini 1,75 % BDP), bi se moral ob njegovi uresničitvi izpolniti tudi cilj, da se zagotovi varnostna rezerva za preprečitev pojava čezmernega primanjkljaja. Srednjeročni cilj programa v zadostni meri odraža delež dolga in povprečno dolgoročno potencialno rast proizvodnje.

8. Tveganja za proračunske napovedi v programu se zdijo za leto 2007 v glavnem uravnotežena, kasneje pa bi bili lahko proračunski rezultati slabši od pričakovanih v programu. V letu 2007 bi lahko bili odhodki in prihodki nižji od načrtovanih; odhodki zato, ker načrti v zvezi z javnimi naložbami verjetno ne bodo izpolnjeni, prihodki pa zato, ker se zdi, da je pričakovana davčna intenzivnost gospodarske dejavnosti ocenjena preveč optimistično. Od leta 2008 naprej proračunska strategija ni dovolj natančno opredeljena, za različne postavke odhodkov se pričakuje, da bodo volatilne, v letu 2009 pa se pričakuje omejitev, ki ni utemeljena. Odstopanje pri odhodkih v zadnjih letih zaradi pogostih proračunskih sprememb, negotovost v zvezi s skupno višino nadomestil, ki naj bi jih država izplačala državljanom, ker jim ni bilo vrnjeno premoženje, nacionalizirano v času komunističnega režima, ter potencialni preklic neplačanih obveznosti javnih podjetij do države nakazujejo na tveganje za prekoračitve pri odhodkih, čeprav bodo odhodki za naložbe verjetno manjši od predvidenih. Poleg tega bi se lahko presežek sredstev, dodeljenih naložbam, prenesel na področje porabe, kar se je v preteklosti že dogajalo, to pa bi lahko imelo negativen vpliv na kakovost javne porabe.

9. Glede na to oceno tveganja se zdi, da proračunska naravnanost v programu ne zadostuje, da bi zagotovila, da se srednjeročni cilj programa doseže v programskem obdobju, kakor je predvideno tudi v programu. Poleg tega se ne zdi, da bi zagotavljala dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja v višini 3 % BDP, ob običajnih makroekonomskih nihanjih skozi vse programsko obdobje. Hitrost prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja iz programa je očitno prepočasna in se mora občutno pospešiti, da bo skladna s Paktom stabilnosti in rasti, ki določa, da mora biti prilagoditev hitrejša ob ugodnih gospodarskih razmerah, ob slabih gospodarskih razmerah pa je lahko počasnejša. Ob ugodnih gospodarskih razmerah je zlasti strukturno izboljšanje majhno in povsem osredotočeno na konec programskega obdobja, s poslabšanjem v letu 2007, načrtovana prilagoditev pa zlasti za leto 2009 ni podprta z ukrepi.

10. Ocenjuje se, da je bruto javni dolg v letu 2006 dosegel okrog 13 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež dolga v programskem obdobju znižal za okoli 1 odstotno točko BDP.

11. Ker ni dolgoročnih napovedi glede odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, na podlagi skupnih makroekonomskih predpostavk, ki jih pripravljata Odbor za ekonomsko politiko in Komisija, vpliva staranja prebivalstva v Romuniji ni mogoče oceniti na primerljivi in trdni osnovi, kot to poteka pri drugih državah članicah, za katere so tovrstne napovedi na voljo. Glede na sedanjo demografsko strukturo pa ni mogoče izključiti velikega vpliva staranja prebivalstva na odhodke. Začetno proračunsko stanje z velikim strukturnim primanjkljajem ni dovolj za stabilizacijo dolga, tudi če se še ne upošteva dolgoročni vpliv staranja prebivalstva. Izboljšanje strukturnega proračunskega položaja v srednjeročnem obdobju bi prispevalo k omejevanju tveganj za vzdržnost javnih financ.

12. Proračunska strategija v programu je delno skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Zlasti proračunska prilagoditev srednjeročnemu cilju je očitno prepočasna in se mora v programskem obdobju občutno pospešiti. Poleg tega davčna strategija iz programa, zlasti rahljanje proračunske naravnanosti do leta 2007, povzroča zaskrbljenost v zvezi s trajnostjo visoke rasti in zunanjega primanjkljaja, ki je leta 2006 po ocenah dosegel 10,3 % BDP.

13. Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, vsebuje program večino obveznih in neobveznih podatkov[5].

Splošni sklep je, da program ob dobrih možnostih za rast in naraščajočem zunanjem primanjkljaju predvideva prociklično omilitev davčne politike v letu 2007 ter očitno premajhen in na konec obdobja osredotočen napredek k srednjeročnemu cilju, ki naj bi bil dosežen šele po koncu programskega obdobja. Poleg tega obstajajo tveganja v zvezi z doseganjem proračunskih ciljev od leta 2008 dalje. Ob upoštevanju zgornje ocene se Romunijo poziva, da:

(i) izkoristi ugodne gospodarske razmere in občutno pospeši prilagoditev srednjeročnemu cilju z namenom, da si v letu 2007 in v naslednjih letih prizadeva za zahtevnejše cilje;

(ii) nadzoruje predvideno povečanje javne porabe in pregleda njeno sestavo, da se bodo povečale možnosti za rast ter da se bo izboljšalo načrtovanje in izvajanje javnih odhodkov v zavezujočem srednjeročnem okviru.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi 1

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Realni BDP (spremembe v %) | KP jan. 2007 | 4,1 | 8,0 | 6,5 | 6,3 | 5,9 |

COM nov. 2006 | 4,1 | 7,2 | 5,8 | 5,6 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | 5,7 | 6,0 | 6,3 | 6,5 | ni podatkov |

Inflacija po HICP (v %) | KP jan. 2007 | 9,1 | 6,6 | 4,5 | 4,3 | 3,2 |

COM nov. 2006 | 9,1 | 6,8 | 5,1 | 4,6 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | 9,0 | 7,0 | 5,0 | 3,6 | ni podatkov |

Proizvodna vrzel (v % potencialnega BDP) | KP jan. 20072 | 0,2 | 2,1 | 2,2 | 1,9 | 1,1 |

COM nov. 20066 | 0,4 | 1,9 | 1,5 | 1,0 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | KP jan. 2007 | -1,5 | -2,3 | -2,7 | -2,6 | -2,0 |

COM nov. 2006 | -1,5 | -1,4 | -2,6 | -2,6 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | -0,4 | -0,7 | -1,0 | -1,6 | ni podatkov |

Primarni saldo (v % BDP) | KP jan. 2007 | -0,4 | -1,2 | -1,6 | -1,5 | -1,0 |

COM nov. 2006 | -0,3 | -0,4 | -1,7 | -1,7 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | 0,8 | 0,4 | 0,0 | -0,6 | ni podatkov |

Ciklično prilagojeni saldo (v % BDP) | KP jan. 20072 | -1,5 | -3,0 | -3,4 | -3,2 | -2,3 |

COM nov. 2006 | -1,6 | -2,0 | -3,1 | -2,9 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov |

Strukturni saldo3 (v % BDP) | KP jan. 20074 | -1,5 | -3,0 | -3,4 | -3,2 | -2,3 |

COM nov. 20065 | -1,6 | -2,0 | -3,1 | -2,9 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov |

Bruto javni dolg (v % BDP) | KP jan. 2007 | 15,9 | 12,8 | 13,5 | 12,6 | 11,7 |

COM nov. 2006 | 15,9 | 13,7 | 13,9 | 14,4 | ni podatkov |

PEP dec. 2005 | 17,1 | 15,1 | 14,6 | 14,6 | ni podatkov |

Opombe: 1 Javnofinančni računi Romunije uradno še niso bili predmet temeljite ocene kakovosti s strani Eurostata. Eurostat bo podatke o javnofinančnem saldu in dolgu objavil in potrdil kmalu po objavi podatkov 1. aprila 2007. 2 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa. 3 Ciklično prilagojeni saldo (kot v prejšnjih vrsticah) brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 4 V programu ni enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 5 V napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 ni enkratnih in drugih začasnih ukrepov. 6 Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 5,6 %, 5,7 %, 6,1 % in 6,2 % v tem zaporedju v obdobju 2005–2008. Vir: Konvergenčni program (KP); predpristopni ekonomski program (PEP); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 (COM); izračuni služb Komisije. |

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU“, 12.10.2006, COM(2006) 574 in Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve pri Evropski komisiji (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union“, European Economy št. 4/2006.

[3] „Posebnosti izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice za obliko in vsebino programov stabilnosti in konvergence “, ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Svet Ecofin.

[4] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Manjkajo zlasti podatki o podkomponentah usklajevanja stanj in tokov ter prispevkih dela, kapitala in skupne faktorske produktivnosti k potencialni rasti BDP.