2008
INSTRUMENT STRUKTURNIH POLITIK 
V PREDPRISTOPNEM OBDOBJU ISPA 
20002006EVROPSKO 
RAČUNSKO SODIŠČE
Posebno poročilo  št. 12
SL

INSTRUMENT STRUKTURNIH 
POLITIK V PREDPRISTOPNEM OBDOBJU ISPA 20002006Posebno poročilo št.  12   2008
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE(V skladu z drugim pododstavkom člena 248(4) ES)
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–20062
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-45410
Faks +352 4398-46430
E-naslov: euraud@eca.europa.eu
Spletni naslov: http://www.eca.europa.eu
Posebno poročilo št. 12   2008
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).
Kataloški podatki so navedeni na koncu te publikacije.
Luxembourg: Urad za uradne publikacije Evropskih skupnosti, 2009
ISBN 978-92-9207-173-8
doi: 10.2865/50562
© Evropski skupnosti, 2009
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Belgium
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–20063
KAZALO
Odstavek 
 GLOSAR
IVI POVZETEK
16 UVOD
12  POMOČ DRŽAVAM PROSILKAM ZA ČLANSTVO V EU
36  UPRAVLJANJE ISPA IN FINANČNA SREDSTVA
712  OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP
1342  REVIZIJSKA OPAŽANJA
1324  ALI SO UKREPI ISPA TEMELJILI NA SKLADNI STRATEGIJI IN USTREZNIH PRIPRAVAH?
1315 SPLOŠNI OKVIR IN REVIZIJSKA MERILA
1619 DOBRA CILJNA USMERJENOST STRATEGIJ ISPA
2021 TRIJE POMEMBNI DOKUMENTI S SMERNICAMI NISO BILI NA VOLJO OD ZAČETKA ISPA
2224 SLABOSTI FINANČNE ANALIZE TER ANALIZE STROŠKOV IN KORISTI
2536  ALI SO BILI PROJEKTI IZVEDENI PO NAČRTIH?
2526 SPLOŠNI OKVIR IN REVIZIJSKA MERILA2732 PRI SKORAJ VSEH PROJEKTIH JE PRIHAJALO DO ZAMUD
3336 FINANČNI NAČRTI SE NISO IZVAJALI, KOT JE BILO PREDVIDENO
3742   ALI SO PROJEKTI PRISPEVALI K IZPOLNJEVANJU OKOLJSKIH DIREKTIV EU V DRŽAVAH 
UPRAVIČENKAH IN K IZBOLJŠANJU TENT?
3738 SPLOŠNI OKVIR IN REVIZIJSKA MERILA
3940 SKLADNOST Z OKOLJSKIMI STANDARDI EU SE JE POVEČALA
4142 IZBOLJŠANJE POVEZAV Z VSEEVROPSKIM PROMETNIM OMREŽJEM
43 ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA
 PRILOGA I  FAZE UPRAVLJANJA PROJEKTOV ISPA IN KLJUČNE DEJAVNOSTI KOMISIJE ODGOVORI KOMISIJE
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–2006
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–20065
GLOSAR
Analiza stroškov in koristi : Metoda primerjanja vseh stroškov in vseh koristi pomoči, 
da se ugotovi, ali so koristi večje od stroškov in, če je tako, za koliko.
Kohezijski sklad : Instrument, zasnovan za spodbujanje gospodarske in socialne kohe-
zije s financiranjem velikih projektov na področjih okolja in prometa v državah članicah, katerih BDP na prebivalca je nižji od 90 % povprečja Skupnosti. Kohezijski sklad se je prvotno izvajal v Španiji, Grčiji, na Irskem in Portugalskem. Od 1. januarja 2004 Irska ni več upravičenka. Po pristopu novih držav članic k EU so bili njihovi tekoči projekti ISPA spremenjeni v projekte kohezijskega sklada.
Memorandum o financiranju : Sporazum, ki opredeljuje proračunske obveznosti za projekt 
ter fizične in finančne kazalnike, ki se uporabijo za spremljanje uspešnosti projekta.
Nacionalne sektorske strategije : Okvir za opredelitev projektov, vključno z merili za 
izbor in oceno predlogov projektov v okoljskem in v prometnem sektorju.
Phare : Program pomoči Skupnosti državam srednje in vzhodne Evrope (Phare) je bil glavni 
finančni instrument predpristopne strategije za države srednje in vzhodne Evrope, ki so zaprosile za članstvo v Evropski uniji. Čeprav je bil program Phare v začetku namenjen le državam srednje in vzhodne Evrope, bo razširjen na države prosilke na zahodnem 
Balkanu.
PRAG : Praktični vodnik, ki zagotavlja smernice za razpise in sklepanje pogodb pri pro-
jektih Phare in ISPA.
Priročnik ISPA : Priročnik, katerega namen je zagotoviti, da programsko načrtovanje in 
izvajanje projektov ISPA poteka v skladu z najboljšimi praksami. Pokriva celotni ciklus projekta in zagotavlja praktične smernice za uredbo ISPA in usklajevalno uredbo.
Projektna vloga : Skupek dokumentov, ki ga sestavljajo standardni obrazec in podporna 
dokumentacija (npr. študija o izvedljivosti, zasnova, analiza stroškov in koristi ter finančna 
analiza, ocena vplivov na okolje), v katerih je predlog opisan in utemeljen. Zajema tudi mehanizme za nadzor in kontrolo kakovosti.
Sapard : Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja.
Uredbe : ISPA urejata dve glavni uredbi:
Uredba Sveta (ES) št. 1266/1999 z dne 21. junija 1999 o usklajevanju pomoči državam 
prosilkam v okviru predpristopne strategije in o spremembah Uredbe (EGS) št. 3906/89 
(UL L 161, 26.6.1999, str. 68) („usklajevalna uredba“).Uredba Sveta (ES) št. 1267/1999 z dne 21. junija 1999 o vzpostavitvi instrumenta strukturne 
politike v predpristopnem obdobju (UL L 161, 26.6.1999, str. 73), kakor je bila spremenjena 
z Uredbo (ES) št. 2382/2001 (UL L 323, 7.12.2001, str. 1) („uredba ISPA“).
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–20066
POVZETEK
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–20067
I.
Instrument ISPA je bil eden od instrumentov, 
namenjenih pomoči državam kandidatkam  
iz srednje in vzhodne Evrope pri pripravah 
na pristop, ki se je uporabljal v obdobju  
2000–2006. Njegovi cilji so bili pomagati  
državam kandidatkam pri uvedbi okoljskih  standardov EU ter pri posodobitvi in razširi-
tvi prometnih omrežij, vključno s povezavami 
z vseevropskim omrežjem. Zagotovil je tudi 
izkušnje pri upravljanju sredstev EU za velike infrastrukturne projekte. Skupna finančna  dodelitev je znašala 7 280 milijonov EUR.
II.
Sodišče je ta instrument preučilo tako, da je postavilo vprašanja, ali so ukrepi ISPA teme-ljili na skladni strategiji in ustreznih pripra-
vah, ali so bili projekti izvedeni po načrtih ter ali so projekti prispevali k temu, da bi  
države upravičenke izpolnjevale okoljske  
direktive EU, in k izboljšanju vseevropskega 
prometnega omrežja (TEN-T).
III.
Sodišče je prišlo do zaključka, da je bila  
strategija skladna, vendar projekti niso bili 
vedno ustrezno pripravljeni. Trije pomembni 
dokumenti s smernicami za metodologijo so 
bili za prvi val vlog zagotovljeni z zamudo.POVZETEK
IV.
Projekti niso bili izvedeni po načrtih, znatno 
so zamujali, finančni načrti pa so bili močno 
spremenjeni.
V.
Projekti, ki jih je revidiralo Sodišče, poveču-
jejo skladnost s standardi EU ali izboljšujejo povezave z vseevropskim omrežjem.
VI.
Sodišče priporoča, da Komisija nadalje  ukrepa glede izvajanja ISPA in preuči, kako se je v prihodnje pri izvajanju podobnih  instrumentov mogoče izogniti zamudam  ali pa jih zmanjšati. V tej zvezi bi morala  Komisija dati na voljo dokumente s smer-nicami, preden države kandidatke začnejo  pripravljati svoje projekte, skrajšanju časa  za dokončanje postopkov pa bi bilo treba  nameniti večjo pozornost.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–20068
UVOD
POMOČ DRŽAVAM PROSILKAM ZA ČLANSTVO V EU
 1.  Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) je eden 
od treh finančnih instrumentov (poleg Phare in Sapard) za pomoč  državam kandidatkam pri pripravah na pristop. Instrument ISPA je  bil vzpostavljen leta 1999, da bi prispeval k procesu priprave za pri-družitev Evropski uniji na področju okolja in prometa
1 v nekdanjih 
državah kandidatkah iz srednje in vzhodne Evrope2, na podoben način 
kot model kohezijskega sklada, ki je bil zasnovan za najmanj uspešne članice EU (glej sliko 1 ). Državam kandidatkam je pomagal tudi pri 
pripravah na upravljanje sredstev EU po pristopu, tako da je zago-tovil izkušnje v zvezi z njihovo uporabo za velike infrastrukturne  projekte.1 Člen 1 Uredbe (ES) št. 1267/1999.
2 Bolgarija, Češka, Estonija, 
Madžarska, Latvija, Litva, Poljska, 
Romunija, Slovaška in Slovenija.
LOGIKA POSEGA ISPASLIKA 1
POTREBE
•  izboljšati okoljske standarde•  izboljšati prometno infrastrukturo
CILJI
•  uskladiti standarde v državah z okoljskimi standardi EU•  razširiti vseevropska omrežja
VLOŽKI
•  koordinacija Komisije•  ISPA in nacionalna sredstva•  strategije ISPA, memorandumi o ﬁ  nanciranju, sklepi Komisije
•  uslužbenci
PROCESI
•  zgraditi in izboljšati infrastrukturo v okoljskem in prometnem sektorju
IZLOŽKI
•  novi in/ali sanirani sistemi za čiščenje vod•  kilometri novih cest ali železniškega omrežja ali izboljšano omrežje
REZULTATI UČINEK
odstotek priključenih gospodinjstev/
podjetij, prihranjeni čas, povečanje dostopnostivpliv na okolje; izboljšana kakovost 
vodebolj tekoč promet, izboljšano cestno/železniško omrežje
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–20069
 2.  Instrument ISPA se je uporabljal v programskem obdobju 2000–2006. 
Od januarja 2007 se podobni ukrepi financirajo z instrumentom za  
predpristopno pomoč (IPA)3.
UPRAVLJANJE ISPA IN FINANČNA SREDSTVA
 3.  Na sliki 2  je prikazan okvir, v katerem potekata razvoj in odobritev 
projektov.
POSTOPKOVNI OKVIR ISPASLIKA 23 IPA pokriva Hrvaško, Nekdanjo 
jugoslovansko republiko 
Makedonijo, Turčijo, Albanijo, 
Bosno in Hercegovino, Črno goro, Srbijo in Kosovo v skladu 
z Resolucijo Varnostnega sveta 
ZN 1244/99.
Programsko načrtovanje za instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju
Nacionalna strategija ISPA , ki določa sektorske strategije in seznam prednostnih projektov
pripravi država kandidatka
Projektna vloga
vsebuje podroben opis projekta
Ocena
sledita ji dve posvetovanji med službami
Sklep Komisije
Memorandum o ﬁ  nanciranju
sopodpiše država kandidatka•  Uredba Sveta (ES) št. 1267/1999 z dne 21. junija 1999 o vzpostavitvi instrumenta strukturne politike 
v predpristopnem obdobju
•  Uredba Sveta (ES) št. 1266/1999 z dne 21. junija 1999 o usklajevanju pomoči državam prosilkam v okviru 
predpristopne strategijePartnerstvo za pristop
prednostna področja pravnega reda Skupnostipripravi KomisijaNacionalni program
akcijski načrt za priprave na pristoppripravi država kandidatkaNacionalni razvojni načrt
razvojna strategijapripravi država kandidatkaSmernice
priročnik ISPA
smernice za analizo 
stroškov in koristiObvezno mnenje
izda upravni 
odbor ISPAKomisija
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200610
 4.  Vsa dodeljena sredstva za ISPA za obdobje 2000–2006 so znašala  
7 280 milijonov EUR (1 040 milijonov EUR v cenah iz leta 1999 letno4), 
med države upravičenke pa so se razdeljevala na podlagi izbranih  meril. Namen instrumenta ISPA je bil, da bi se ta sredstva uporabljala 
v ustreznem ravnovesju med ukrepi na področju okolja in ukrepi,  
povezanimi s prometno infrastrukturo.
 5.  Za ISPA je bilo skupno odobrenih 366 projektov, od katerih je bil 201 
v okoljskem sektorju, 78 v prometnem sektorju, 87 pa se jih je nana-šalo na tehnično pomoč. Proračun ISPA (v cenah iz leta 2006) je pred spremembami in brez tehnične pomoči znašal 7 708 milijonov EUR
5. 
Prispevek projektom ISPA v okoljskem sektorju je znašal 3 804 mili-
jone EUR, v prometnem sektorju pa 3 904 milijone EUR. Večina od  
201 projekta (73 %) v okoljskem sektorju (glej sliko 3 ) jih je bila na 
področju čiščenja odpadnih vod in oskrbe z vodo. Večina od 78 pro-jektov ISPA (97 %) v prometnem sektorju jih je bila v železniškem,  cestnem in v avtocestnem sektorju (glej sliko 4 ).
PORAZDELITEV OKOLJSKIH  PROJEKTOV ISPASLIKA 34 Člen 4 Uredbe (ES) št. 1267/1999 
in Medinstitucionalni sporazum 
z dne 6. maja 1999 med Evropskim 
parlamentom, Svetom in Komisijo o proračunski disciplini 
in izboljšanju proračunskega 
postopka (UL C 172, 18.6.1999), 
str. 2 in Priloga II.
5 Komisija, GD REGIO, stanje 
31.12.2007.
Ž: projektov: 9
Delež 4 %Ž:projektov: 46
Delež 23 %Ž:projektov: 89
Delež 45 %
Ž:projektov: 52
Delež 26 %Ž:projektov: 5
Delež 2 %Kanalizacijska omrežja in čistilne naprave 
skupaj
Oskrba s pitno vodo
Čiščenje odpadnih vod in oskrba s pitno 
vodo skupaj
Ravnanje s trdnimi odpadki
Drugo
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200611
 6.  Stopnja sofinanciranja iz ISPA lahko znaša do 75 % javnih ali enakovrednih 
odhodkov6. Nacionalni prispevek je bil včasih v obliki posojil, ki so 
jih odobrile finančne ustanove, kot sta Evropska investicijska banka (EIB) in Evropska banka za obnovo in razvoj (EBOR).
PORAZDELITEV PROMETNIH  PROJEKTOV ISPASLIKA 46 Pri projektih, ki štejejo kot 
bistveni za doseganje splošnih 
ciljev ISPA, se lahko ta stopnja 
v skladu s členom 6(2) Uredbe (ES) št. 1267/1999 poveča do 85 %.
Ceste in avtoceste
Železnica
DrugoŽ:projektov: 2
Delež 3 %
Ž:projektov: 37
Delež 47 %
Ž:projektov: 39
Delež 50 %
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200612
OBSEG REVIZIJE 
IN REVIZIJSKI PRISTOP
 7.  Izvajanje ISPA v državah kandidatkah je predstavljalo prvo izpostavlje-
nost obsežnim naložbam, ki jih je sofinancirala Evropska unija. Zato 
se je glede na pomembnost ISPA za pristop držav kandidatk in na  ugotovitve prejšnjih revizij
7 Sodišče odločilo izvesti revizijo ISPA, da 
bi odgovorilo na naslednja vprašanja:
Ali so ukrepi ISPA temeljili na skladni strategiji in ustreznih  (a) 
pripravah?
Ali so bili projekti izvedeni po načrtih? (b) 
Ali so projekti prispevali k temu, da bi države upravičenke izpol- (c) 
njevale okoljske direktive EU, in k izboljšanju TEN-T?
 8.  Instrument ISPA je bil programsko načrtovan za obdobje od leta 2000 
do 2006 in večina držav upravičenk je maja 2004 pristopila k EU.  
31. decembra 2007 so bila končna poročila na voljo le za omejeno  
število od 279 infrastrukturnih projektov. Zato je lahko Sodišče opra-
vilo le predhodno oceno uspešnosti in dosežkov projektov.
 9.  Preučen je bil vzorec 32 projektov, ki so bili sprejeti med letoma 2000 
in 2003 (16 okoljskih in 16 prometnih) in so zajemali šest držav upra-
vičenk. 16 projektov je bilo obiskanih na kraju samem (osem okoljskih 
in osem prometnih) na Češkem, Poljskem, v Latviji in Romuniji. Za  16 ostalih projektov je bil izveden pregled dokumentacije. Ti zadevajo 
zgoraj omenjene države ter Madžarsko in Bolgarijo.
 10.  Pregledi dosjejev in pogovori so bili izvedeni tako v sedežu Komisije 
kot v njenih delegacijah. V državah kandidatkah so potekali sestanki z ministrstvi za okolje in promet, regionalnimi in lokalnimi organi ter 
s končnimi upravičenci.
 11.  Poleg tega je Sodišče opravilo anketo, pri kateri je poslalo vprašalnike 
155 vodjem projektom in organom, odgovornim za vsakodnevno  
upravljanje projektov8 v štirih obiskanih državah, da bi zbralo mne-
nja o najobičajnejših težavah, ki so se pojavljale pri izvajanju ISPA. 
Sodišče je prejelo 145 odgovorov9 (delež odgovorov je 93 %).
 12.  Poleg tega so Sodišču svetovali strokovnjaki za okoljske in prometne 
projekte iz mednarodnih finančnih ustanov.7 Posebno poročilo Sodišča 
št. 5/2003 o financiranju PHARE 
in ISPA okoljskih projektov 
v državah kandidatkah (UL C 167, 17.7.2003, str. 1), 
Posebno poročilo št. 15/2000 
o kohezijskem skladu 
(UL C 279, 2.1.2000, str. 1) 
in Posebno poročilo št. 6/2005 o vseevropskem prometnem 
omrežju (TEN-T) 
(UL C 94, 21.4.2006, str. 1).
8 Vodje projektov so predstavljali 
42 % projektov ISPA v okoljskem 
in v prometnem sektorju.
9 Zaradi tehničnih razlogov, 
kot je nepravilno izpolnjen 
vprašalnik ali pomanjkljiv 
odgovor, je bilo mogoče uporabiti 
127 odgovorov (82 %).
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200613
REVIZIJSKA OPAŽANJA
ALI SO UKREPI ISPA TEMELJILI NA SKLADNI STRATEGIJI 
IN USTREZNIH PRIPRAVAH?
SPLOŠNI OKVIR IN REVIZIJSKA MERILA
 13.  Vsaka država upravičenka je na zahtevo Komisije pripravila nacionalno 
strategijo ISPA za okoljski in prometni sektor. Namen teh strategij je 
bil, da se ugotovijo sektorske in podsektorske prednostne naloge ter geografske prednostne naloge, kot so ozka grla v prometu ali okolj-
ske črne točke, ter na podlagi tega opredelijo prednostni cilji in se ugotovi, kakšna sredstva so potrebna. Nacionalne strategije ISPA naj bi zagotovile tudi okvir za opredelitev projektov in določile merila 
za izbiranje in ocenjevanje predlaganih projektov (glej Prilogo I ).
 14.  Države kandidatke so Komisiji predložile vlogo, ki je med drugim morala 
vsebovati naslednje sestavne dele10:
časovni razpored za izvedbo del; (a) 
analizo stroškov in koristi; (b) 
finančni načrt, vključno z drugimi viri kot ISPA. (c) 
 15.  Sodišče je analiziralo dokumentacijo, povezano s strategijo, in pripravo 
projektov ISPA ter preverilo, ali:
so nacionalne sektorske strategije vsebovale oceno sektorskih  (a) 
potreb na področjih okolja in prometa, z namenom dohitevanja okoljskih standardov EU ter posodobitve in razširitve povezav  z vseevropskimi prometnimi omrežji;
je Komisija pravočasno pripravila priročnike in smernice ter tako (b) 
omogočila državam članicam, da predložijo predloge, ki vsebujejo 
vse relevantne informacije.10 Člen 7(3)(a) in Priloga I Uredbe 
(ES) št. 1267/1999.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200614
DOBRA CILJNA USMERJENOST STRATEGIJ ISPA
 16.  Okvirni dokumenti Komisije za okoljski in prometni sektor so se izkazali 
za uspešne pri določanju ključnih meril za pripravo nacionalnih stra-tegij ISPA, v katerih so bile zajete tudi splošne prednostne naloge in opredeljeni projekti, ki se izvedejo s podporo ISPA (glej okvir 1 ).
 17.  V primerih, kjer so bile ugotovljene pomanjkljivosti, je Komisija zagoto-
vila podporo za odpravljanje teh slabosti (glej okvir 2 ).
V primeru Latvije se je ISPA v okoljskem sektorju zlasti osredotočala na projekte, ki so državi omogočili izpol-
njevati zahteve okoljskega prava Skupnosti in dosegati cilje partnerstva za pristop. V strategiji so opredeljeni in 
izbrani projekti, ki so skladni z omenjenimi merili in se predlagajo za fi  nanciranje v okviru instrumenta ISPA. 
Izbira projektov ISPA je temeljila na vladnih smernicah, ki so upoštevale predpostavke okoljske politike.OKVIR 1
V Romuniji posodobljena različica nacionalne prometne strategije iz leta 2003 zaradi več pomanjkljivosti ni dobila 
soglasja Komisije brez pridržkov. Komisija se je odločila, da bo za odpravljanje teh pomanjkljivosti odobrila dona-
cijo za projekt tehnične pomoči, namenjen pripravi osnutka glavnega načrta za splošni promet.OKVIR 2
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200615
Poljska vlada je v začetku1990-ih let v sodelovanju z drugimi državami sprožila ukrepe za varstvo okolja v balt-
ski regiji. Krakovska regija je bila že v helsinški konvenciji12 opredeljena kot eno od kritičnih območij za varstvo 
Baltskega morja, saj je na tem območju kljub njegovi oddaljenosti od obale visoka koncentracija industrijskih panog, ki izpuščajo odpadke v reko Vislo, ki se izliva v Baltsko morje. Skupna rešitev za celotno urbano območje 
Krakova je bila pripravljena in vključena v nacionalni program za prečiščevanje komunalnih odpadnih vod. Pro-
jekt naprave za čiščenje odplak v Krakovu je bil nato leta 1999 vključen v nacionalno strategijo ISPA za okolje, 
v kateri naj bi se izvajal kot eden od prednostnih projektov.OKVIR 3
V Latviji sta bila glavna cilja nacionalnega načrta za okoljsko politiko, ki je bil odobren leta 1995, da se državi 
omogoči izpolnjevati zahteve okoljskega pravnega okvira Skupnosti in da se dosežejo cilji partnerstva za pristop. 
Cilji tega načrta za okoljsko politiko so bili preneseni v nacionalno strategijo ISPA za okolje. Na njih je temeljil proces izbiranja projektov.OKVIR 4 18.  Čeprav v nekaterih primerih ni bilo mogoče pojasniti razvrstitve nalož-
benih projektov11, je pregled strategij štirih obiskanih držav Sodišču 
omogočil priti do zaključka, da so bile v nacionalnih sektorskih strate-gijah ISPA v vsaki državi potrebe na splošno jasno opredeljene, v njih 
pa so bili upoštevani tudi obstoječi nacionalni dokumenti načrtova-
nja (glej okvir 3 ). Nacionalne strategije ISPA so bile uporabljene kot 
orodje za izbiro projektov ISPA tako, da so povezale cilje in predno-
stne naloge s specifičnimi predlogi projektov.
 19.  V nekaterih primerih so se nacionalne strategije ISPA razvile iz obstoječih 
nacionalnih strategij, v katerih je bila že upoštevana potreba po spre-jetju pravnega reda Skupnosti na področju okolja (glej okvir 4 ).11 Na to je opozorilo tudi Posebno 
poročilo Sodišča št. 5/2003 
(pomanjkljivosti v strategijah, 
odstavki 18 do 20).
12 Helsinška konvencija: Konvencija o varstvu morskega okolja območja Baltiškega morja, podpisana leta 1974 in spremenjena 
leta 1992. Zadeva vse države, ki mejijo na Baltsko morje. Konvencija velja za celotno območje Baltskega morja, vključno 
s celinskimi vodami ter vodo samega morja in morskim dnom. Tudi ukrepi se izvajajo v celotnem povodju Baltskega morja, da 
se zmanjša onesnaževanje s kopnega.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200616
TRIJE POMEMBNI DOKUMENTI S SMERNICAMI 
NISO BILI NA VOLJO OD ZAČETKA ISPA
 20.  Komisija je razvila tri glavne dokumente s smernicami, ki jih je dala na 
voljo za pripravo projektov:
v fazi priprave prvih projektnih vlog je bil leta 2000 državam  (a) 
upravičenkam zagotovljen priročnik ISPA;
leta 2002 je bila pripravljena druga različica priročnika ISPA,  (b) 
v kateri so bili zlasti pojasnjeni razpisni postopki in postopki  sklepanja pogodb;
leta 2002 so bile razposlane posodobljene smernice o analizi stro- (c) 
škov in koristi, ki so se posvečale slabostim, ugotovljenim v prej-
šnji različici. V njih so bile zlasti navedene povprečne stopnje  donosa in priporočeni roki za različne sektorje. Vendar smernice 
niso zagotovile nobenih podrobnosti ali metod napovedovanja  
vplivov na okolje.
 21.  Ti metodološki vodniki so bili razviti zatem, ko so bili projekti, ki jih je 
revidiralo Sodišče, predloženi Komisiji v odobritev. Ta pozna razpo-
ložljivost vodnikov je omejila njihov prispevek k seznanjanju držav 
članic s politikami EU, njenimi postopki in načeli financiranja.
SLABOSTI FINANČNE ANALIZE TER ANALIZE STROŠKOV 
IN KORISTI
 22.  Vsaka vloga za pomoč ISPA je morala vsebovati finančno analizo ter 
analizo stroškov in koristi. Ti pri nekaterih projektih nista bili na  
voljo ali pa so se v njiju kazale slabosti. Toda ker je bil namen večine projektov zadostiti osnovnim potrebam držav kandidatk, je Komisija 
menila, da jih ni primerno zadrževati zaradi pomanjkljivosti v analizi 
stroškov in koristi.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200617
 23.  Sodišče je pri pregledu finančnih analiz ter analiz stroškov in koristi, 
ki so bile zagotovljene za revidirane projekte, ugotovilo naslednje  
slabosti13:
kjer je bila podana analiza tveganja, so manjkale nekatere infor- (a) 
macije o uporabljenih diskontnih stopnjah in predpostavkah  
scenarija;
v različnih dokumentih za isti projekt so bili navedeni neskla- (b) 
dni številčni podatki iz analize stroškov in koristi ter finančne  
analize;
neutemeljene socialno-ekonomske koristi in necelovite ocene  (c) 
vplivov v prometnem sektorju.
 24.  V takšnih razmerah Komisija na podlagi analize stroškov in koristi ni 
mogla potrditi, da projekti, ki so jih predložile države kandidatke,  
v relativnem smislu nudijo najvišjo dodano vrednost.
ALI SO BILI PROJEKTI IZVEDENI PO NAČRTIH?
SPLOŠNI OKVIR IN REVIZIJSKA MERILA
 25.  Ko je Komisija ocenila projektno vlogo in jo odobrila, je bil podpisan 
memorandum o financiranju, v katerem so bili opredeljeni zlasti  
finančni viri in načrtovanje izvedbe projekta, vključno z datumom  
zaključka. Po dokončanju projekta so morale države kandidatke pred-
staviti končno poročilo.
 26.  Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri so se upoštevali glavni pogoji, določeni 
v memorandumu o financiranju, torej:
ali so bili projekti izvedeni v skladu s prvotnim načrtom in kakšni (a) 
so bili razlogi za vsako zamudo;
ali so se upoštevali finančni načrti za projekte in, če se niso, razlogi (b) 
za to.13 Glej tudi Posebno poročilo 
št. 5/2003 (slabosti pri ocenjevanju 
projektov, odstavki 30 do 34) 
in Posebno poročilo št. 6/2005 (slabosti pri vrednotenju in izboru 
projektov, odstavki 30 do 43).
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200618
PRI SKORAJ VSEH PROJEKTIH JE PRIHAJALO DO ZAMUD
 27.  Če so projekti dokončani pozneje, kot je bilo pričakovano, so tudi koristi 
na voljo pozneje, težave, ki naj bi jih projekti odpravljali, pa se nada-
ljujejo dlje, kot bi bilo potrebno. Zamude povzročajo tudi negotovost, 
saj se socialno-ekonomsko okolje lahko spremeni, kar lahko otežkoči predvideno izvajanje projektov.
 28.  Vseh 32 projektov v vzorcu Sodišča je bilo odobrenih med letoma 2000 
in 2003. Večina revidiranih projektov bi morala biti v skladu s prvo-
tnimi memorandumi o financiranju končana med letoma 2004 in 2006. 
Vendar jih je bilo v času revizije le pet končanih do prvotno priča-
kovanega datuma14 (dva na Češkem in trije v Latviji)15. Pri ostalih  
27 projektih je bil datum dokončanja spremenjen. Zamude trajajo  od 2 do 5 let (Poljska), od 4 do 4,5 leta (Bolgarija), od 2 do 4,8 leta 
(Romunija), 1,5 leta (Madžarska) in od 1 do 3 let (Latvija). Na Češkem 
ni bilo večjih zamud.
 29.  Z anketo, naslovljeno na vodje projektov v štirih revidiranih državah, 
je Sodišče pridobilo informacije o zamudah pri izvajanju in razlogih 
zanje.
 30.  V okoljskem sektorju je povprečno načrtovano trajanje projektov znašalo 
5 let, v prometnem sektorju pa 4,2 leta. Sodeč po anketi je povprečna zamuda v obeh sektorjih trajala 2,5 leta (glej sliko 5 ).
 31.  Sodišče je ugotovilo, da so bili pri revidiranih projektih glavni razlogi 
za zamude16:
premajhna seznanjenost držav kandidatk s postopki EU ter s pri- (a) 
pravo in izvajanjem projektov, pa tudi težave s postopki javnih naročil (glej npr. okvir 5 ) (84 % projektov v vzorcu);
družbe, ki so z razpisom pridobile naročilo, niso opravile dela (glej (b) 
npr. okvir 6 ) (13 % projektov v vzorcu);
nestvarno načrtovanje (glej npr. (c) okvir 7 ) (22 % projektov  
v vzorcu);
popristopna sprememba projektov ISPA v projekte kohezijskega (d) 
sklada, za katere veljajo drugačna pravila
17.14 Projekt šteje za končanega, ko se 
infrastruktura začne uporabljati; 
države kandidatke so morale 
predložiti končno poročilo Komisiji 
najpozneje šest mesecev po 
dokončanju projekta.
15 Od 32 revidiranih projektov se jih 
je 24 soočalo z zamudami (75 %).
16 Pri nekaterih projektih 
se je pojavila več kot ena 
od opisanih težav.
17 Npr. upravičenost odhodkov 
za trajno opremo (kar se 
rešuje za vsak primer posebej), 
spremembe projektnih odločitev, 
postopki za oddajo javnih naročil.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200619
POVPREČNE ZAMUDE PRI IZVAJANJU PROJEKTOVSLIKA 5
Pri projektu za razvoj storitev za rabo vode v Latviji je bil razpisni postopek sprožen šele tri leta po podpisu 
memoranduma o fi  nanciranju.
Na Poljskem je bila pri projektu za čiščenje odplak gradnja med razpisno fazo prekinjena za skoraj leto dni. Pro-
jekt je bil razdeljen na podpogodbe, od katerih je eno sofi  nancirala EBOR. V skladu s sporazumom o posojilu, 
sklenjenim z EBOR, bi morala za javna naročila pri celotnem projektu veljati razpisna pravila banke. Razpise je 
bilo treba ustaviti, dokler se donatorji niso dogovorili o ustreznih postopkih.OKVIR 5
Projekt za sanacijo kanalizacijskega omrežja in čistilnih naprav za odpadne vode se je soočal z zamudami pri izva-
janju. Razpis je bilo treba razveljaviti in ponoviti, do česar je prišlo zaradi težav pri sestavi odbora za vrednotenje. 
Poleg tega družba, ki je na drugem razpisu pridobila naročilo, del ni opravila v skladu s časovnim načrtom in ni 
upoštevala več opozoril nadzornega inženirja. Zato je bilo pogodbo treba prekiniti. Organizirati je bilo treba tretji razpis, toda v času revizije je projekt miroval.OKVIR 6
Projekt za razvoj storitev za rabo vode v Latviji je imel zamudo, med drugim zato, ker so bili podcenjeni stroški 
in čas, ki so potrebni za študijo in projektantsko delo pri cevovodih.OKVIR 7
Leto
Povprečje na državo/sektor
Povprečno prvotno trajanje ZamudaPL CZ RO LV OKOLJE PL CZ RO LV PROMET SKUPAJ012348
7
6
59
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200620
 32.  Anketa kaže, da so med glavnimi razlogi za neupoštevanje rokov pri 
izvajanju projektov po eni strani dolgotrajni postopki, po drugi strani 
pa razlogi, povezani z načrtovanjem (glej sliko 6 )18.
FINANČNI NAČRTI SE NISO IZVAJALI, 
KOT JE BILO PREDVIDENO
 33.  Pri 18 od 32 revidiranih projektov se ni upoštevalo prvotnega finančnega 
načrta. V šestih primerih so se skupni stroški povečali, v 12 primerih pa so se zmanjšali. Kadar so se stroški povečali, dodatna sredstva  ISPA pa niso bila dana na voljo, so morale države kandidatke dodatne stroške financirati s svojimi lastnimi sredstvi (glej okvir 8 ).18 Na težave pri izvajanju 
projektov je Sodišče opozorilo 
tudi v svojem Posebnem poročilu št. 5/2003 (nezadostni upravljavski 
viri, zamude, težave z razpisi, 
odstavki 35 do 39), pa tudi 
v Posebnem poročilu št. 6/2005 
(zamude pri izvajanju projektov, 
odstavki 11 do 25).
RAZLOGI ZA ZAMUDE VODJE PROJEKTOVSLIKA 6
Kakšni so bili razlogi za zamude?
Postopkovni razlogi Razlogi načrtovanja
Pritožbe 
ponudnikov
8 %Ponovitev 
postopka
15 %Drugo
11 %Nestvarno 
načrtovanje
15 %
Slaba kakovost razpisnih 
dokumentov
6 % Pogoste spremembe PRAG
10 %Dolgotrajni postopki EU
26 %Zapletena lokalna 
zakonodaja
9 %
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200621
Pri železniškem projektu v Latviji zaradi povišanj cen donacija ISPA ni zadoščala za kritje vseh prvotno predvidenih 
sestavnih delov. Preostalo delo je bilo treba fi  nancirati iz nacionalnih sredstev.OKVIR 8
Pri projektu za razvoj storitev za rabo vode v Latviji je izvajalec zavrnil izvajanje pogodbe, ker je kmalu po začetku 
del prišlo do hitre pospešitve infl  acije, zaradi česar ni več mogel delati po dogovorjenih cenah. To je privedlo do 
spremembe pogodbe, s katero so se stroški povečali.OKVIR 9SPREMEMBE PRVOTNIH FINANČNIH NAČRTOV
ANKETA MED VODJI PROJEKTOV
OdgovoriSpremembe prvotnega 
ﬁ  nančnega načrtaOhranitev prvotnega 
ﬁ  nančnega načrta
123 66 % 34 %TABELA 1 34.  Kot prikazuje tabela 1 , anketa vodij projektov kaže, da so bili prvotni 
finančni načrti spremenjeni pri večini projektov ISPA.
 35.  V petih primerih od 32 projektov v vzorcu je to mogoče pojasniti s pod-
cenjevanjem inflacije (v 16 % primerov) (glej okvir 9 ).
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200622
 36.  Odgovori na anketo, izvedeno med vodji projektov, so pokazali, da je 
razloge za prekoračitve stroškov mogoče pojasniti predvsem z dvema 
kategorijama dejavnikov (glej sliko 7 ):
težave pri pripravi projektov, kot so neustrezne ocene stroškov; (a) 
težave pri izvajanju, kot so šibko spremljanje in časovne  (b) 
zamude.
PREKORAČITVE STROŠKOVSLIKA 7
Kakšni so bili glavni razlogi za prekoračitve, če je do njih prišlo?
Razlogi v zvezi z načrtovanjem Razlogi v zvezi z izvajanjem
Drugo
19 %Tehnični 
razlogi
9 %Neustrezne ocene 
stroškov
20 % Šibko spremljanje
14 %
Časovne zamude
12 %Spremembe projekta
26 %
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200623
ALI SO PROJEKTI PRISPEVALI K IZPOLNJEVANJU 
OKOLJSKIH DIREKTIV EU V DRŽAVAH UPRAVIČENKAH 
IN K IZBOLJŠANJU TENT?
SPLOŠNI OKVIR IN REVIZIJSKA MERILA
 37.  Glavni cilj ISPA je bil pomagati državam kandidatkam pri zmanjšanju 
njihove strukturne vrzeli v okoljskem in v prometnem sektorju. Da bi 
ocenilo, kako uspešno so projekti konkretno prispevali k izboljšanju okoljskega in prometnega sektorja, je Sodišče preučilo:
ali so bili okoljski projekti skladni z direktivami EU na področjih (a) 
oskrbe z vodo in odpadnih vod;
ali so prometni projekti prispevali k dokončanju vseevropskega (b) 
prometnega omrežja.
 38.  Ker so bila v času revizije na voljo končna poročila le za omejeno šte-
vilo od 279 infrastrukturnih projektov, ki jih sofinancira ISPA, je bilo mogoče priti le do delnih zaključkov.
SKLADNOST Z OKOLJSKIMI STANDARDI EU SE JE POVEČALA
 39.  V okoljskem sektorju so bili v času revizije od 16 projektov v vzorcu 
dokončani le trije. Ocena teh projektov kaže, da kljub nekaterim  pomanjkljivostim prispevajo k skladnosti z okoljskimi standardi EU (glej okvir 10 ).
Cilj enega projekta v Latviji je bil izboljšati storitve oskrbe z vodo in kanalizacijske storitve ter tako zagotoviti, da 
pitna voda in prečiščene odplake ustrezajo nacionalni zakonodaji in zahtevam direktiv EU. Po podatkih v končnem 
poročilu je projekt zagotovil ustrezno kakovost prečiščene vode v skladu z direktivo EU o čiščenju komunalne odpadne vode (91/271/EGS) ter ustrezno kakovost pitne vode.
Cilj drugega projekta v Latviji je bil izboljšati kakovost pitne vode in storitev v zvezi z odpadnimi vodami. Standardi 
kakovosti pitne vode, ki veljajo v EU, so bili doseženi. Vendar za odpadne vode ni bila dosežena popolna skladnost 
z zakonskimi zahtevami. Sanacija in posodobitev naprave za biološko čiščenje odpadnih vod sta bili končani, vendar 
je vsebnost dušika in forforja v iztoku v času revizije še vedno presegala norme EU in lokalne norme.OKVIR 10
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200624
 40.  Projekti, ki v času revizije niso bili končani, bodo kljub nekaterim pomanj-
kljivostim verjetno prispevali k skladnosti z okoljskimi standardi EU, 
če bodo izvedeni, kot je bilo načrtovano (glej okvir 11 ).
IZBOLJŠANJE POVEZAV Z VSEEVROPSKIM 
PROMETNIM OMREŽJEM
 41.  V prometnem sektorju sta bila v času revizije od 16 projektov v vzorcu 
dokončana le 2. Ocena teh projektov kaže, da prispevata k dokon-čanju/razvoju vseevropskih omrežij (glej sliki 8  in 9 ter okvira 12  
in 13).
 42.  Drugi projekti, ki v času revizije niso bili končani, so skladni z omrežjem 
TEN-T (glej na primer okvir 11 in sliko 11 ). Na primer, projekt “Bukare-
šta Cernavodă” v Romuniji bi moral pospešiti promet med Bukarešto in 
Konstanco ter se zanj pričakuje, da bo prispeval k razvoju evropskega 
prometnega koridorja št. 7, Igumenica–Patras–Atene–Sofija–Budim-
pešta (glej sliko 10 ).
S projektom naprav za čiščenje odpadnih vod na Poljskem bi se moral odstotek prebivalcev mesta Wrocław 
s priključkom na kanalizacijsko omrežje povečati na 97 %. To mesto, ki ima več kot 600 000 prebivalcev, je štelo 
za glavnega onesnaževalca reke Odre.
Projekt v Romuniji je zajemal sanacijo in posodobitev naprave za čiščenje odpadnih vod, kanalizacijskega omrežja 
ter omrežja pitne vode. Zaradi zamud, do katerih je prišlo pri napravi za čiščenje odpadnih vod, tveganje one-
snaženosti reke ostaja.OKVIR 11
Projekt posodobitve železniškega odseka Záboří–Přelouč na Češkem je v vseevropskem multimodalnem koridorju 
IV, ki sega od Dresdna do Bratislave. Na sliki 8  so označeni projekti, ki jih sofi  nancirata ISPA in Češka.OKVIR 12
V Latviji je posodobitev avtoceste iz Rige v Ādaži, ki je odsek ceste Via Baltica, povezave med Varšavo in Talinom, 
izboljšala varnost prometa in pešcev ter pretočnost prometa tako, da je ta odsek ceste uskladila z evropskimi 
standardi in normami (glej sliko 9) .OKVIR 13
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200625
PROJEKTI ISPA NA ČEŠKEMSLIKA 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem – Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  – Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek – Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200626
CESTNO OMREŽJE V LATVIJISLIKA 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200627
OMREŽJA TENTSLIKA 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200628
OMREŽJE TENTSLIKA 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200629
ZAKLJUČKI IN 
PRIPOROČILA
 43.  Glavni zaključki Sodišča so:
Vzpostavljen je bil skladen strateški okvir, nacionalne strategije (a) 
ISPA pa so se izkazale za dobro orodje programiranja, ki jasno  opredeljuje potrebe, cilje in sredstva. Vendar prosilci niso vedno ustrezno pripravili projektov. Delno je bilo tako zaradi dejstva,  da je Komisija tri pomembne dokumente s smernicami zagotovila pozno za prvi val vlog (glej odstavke 16 do 24).
Projekti pogosto niso bili izvedeni tako, kot je bilo načrtovano. (b) 
Finančne načrte je bilo treba prilagoditi spremenjenim okolišči-
nam in skoraj vsi projekti so imeli znatne zamude, ki so bile pred-
vsem povezane z dolgotrajnostjo postopkov (na ravneh Komisije 
in držav upravičenk) in s slabostmi v procesu načrtovanja (na ravni 
držav upravičenk) (glej odstavke 25 do 36).
Revizija, ki jo je izvedlo Sodišče, je zajela pet zaključenih projek- (c) 
tov in 27 projektov, ki še potekajo. Trije zaključeni projekti so bili 
okoljski. Revizija kaže, da povečujejo skladnost z okoljskimi direk-
tivami EU v posameznih državah upravičenkah. Druga zaključena 
projekta sta bila povezana s prometom. Revizija kaže, da prispe-
vata k izboljšanju vseevropskega omrežja v posameznih državah upravičenkah. Poleg tega revizija nakazuje, da bo 27 projektov, ki 
še potekajo, verjetno doseglo cilje, če bodo izvedeni po načrtih 
(glej odstavke 37 do 42).
Sodišče priporoča, naj Komisija tesno spremlja izvajanje ISPA. Komisija 
bi morala zlasti preučiti, kako se je v prihodnje pri izvajanju podob-
nih instrumentov mogoče izogniti zamudam pri izvedbi projektov ali 
pa jih zmanjšati. Sodišče meni, da bodo morda v ta namen potrebni 
strožje in stvarnejše načrtovanje prosilcev za projekte/vodij projektov 
ter načini za pospešitev postopkov tako na ravni Komisije kot v nacio-
nalnih upravah držav upravičenk.
  To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zase-
danju dne 11. decembra 2008.
  Za Računsko sodišče
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Predsednik
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200630FAZE UPRAVLJANJA PROJEKTOV ISPA IN KLJUČNE DEJAVNOSTI KOMISIJE1PRILOGA I
1 Kot je določeno v uredbah Sveta (ES) št. 1267/1999, (ES) št. 1266/1999 in (ES) št. 2382/2001 ter v skladu z revizijskimi meril i Evropskega računskega sodišča.Dokončanje
•  pregled in 
odobritev:
→  končnega 
poročila
→  izjav 
o zaključku projekta
•  končno plačilo
•  naknadno 
vrednotenjeSpremljanje
•  nadzor izvajanja 
pogodb
•  spremljanje 
ﬁ zičnega in 
ﬁ nančnega 
napredka prek kazalnikov
•  vmesno 
vrednotenjeRazpisi
•  pregledi in 
odobritev razpisnih dosjejev
•  vrednotenja 
razpisov, vključno z mobilizacijo potrebnih strokovnih znanj
•  izbira 
zmagovalnih ponudb
•  sklepanje 
pogodbOcena
Dejavnosti 
zajemajo:
•  ocenjevalne 
obiske v državah prosilkah
•  mobilizacijo 
strokovnih znanj, ki so potrebna za oceno tehnične vsebine vlog
•  posvetovanje 
med službami
•  formalne 
povratne informacije prosilcu o vsebini vlogePriprava
Vloga, vključno 
s pripravo:
•  študije 
o izvedljivosti
•  analize stroškov 
in koristi
•  ocene vpliva na 
okolje
•  načrta 
ﬁ nanciranja
•  časovnega 
razporeda za izvedbo
•  splošnega 
načrta za vzdrževanjeStrategija
Priprava strategije 
ISPA, ki vsebuje:
•  predstavitev 
načrta za uskladitev politik EU in nacionalnih politik
•  oceno 
nacionalnih potreb
•  opredelitev 
projektov
Ključna dejavnost:
•  formalne 
povratne informacije državi upravičenki o osnutku strategije ISPA 
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200631
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200632
ODGOVORI 
KOMISIJE
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200633
POVZETEK
III.
Razloga za slabo pripravljenost nekaterih  
projektov sta bila predvsem pomanjkanje  zmogljivosti in kratek rok, v katerem je  bilo treba oblikovati projekte. Smernice so zagotovili tudi podrobni obrazci za vlogo  in obstoječe razlage postopkov javnih  naročil.
IV.
Težko bi se izognili zamudam in spremem-bam pri načrtovanju, ki so nastale pri veliko 
začetnih projektih, glede na pomanjkanje  
izkušenj z upravljanjem večjih infrastruk-turnih projektov in potrebo po predhodni  
kontroli razpisnih postopkov.
VI.
Komisija se strinja s priporočilom Sodišča.  Še naprej bo spremljala nekdanje projekte  
ISPA in nekatere ovrednotila v okviru nakna-dnega vrednotenja 2000–2006, pri čemer bo 
posebno pozornost namenila prekoračitvam 
stroškov in zamudam. Na podlagi izkušenj  
z instrumentom ISPA je Komisija že sprejela 
ukrepe za zagotavljanje večje pomoči pri  pripravljanju projektov, kot je poseben sis-tem tehnične pomoči Evropske investicijske banke in Komisije, Jaspers. Takšno tehnično 
pomoč bo še naprej zagotavljala in jo okre-
pila na podlagi novega instrumenta za pred-
pristopno pomoč IPA. Komisija je o težavah 
v zvezi z zamudami razpravljala tudi z drža-vami članicami.
UVOD
6.V praksi je stopnja donacije pogosto nižja  od 75 %. V Romuniji je bila na primer pov-
prečna stopnja 73 %, v Bolgariji 56 % in na 
Slovaškem 54 %.OBSEG REVIZIJE 
IN REVIZIJSKI PRISTOP
9.
Večina vzorca Sodišča je bila izbrana iz sta-rejših projektov ISPA, odobrenih v prvem letu ali zgodnjih letih uporabe tega instrumenta. Nekateri od teh projektov so bili pripravljeni celo prej. Zelo kratek rok, v katerem je bilo treba izvesti instrument ISPA, je vplival na stopnjo pripravljenosti projekta in pripra-vljenost nacionalnih organov.
REVIZIJSKA OPAŽANJA
13.
Komisija je zagotovila nacionalne strategije 
za prometni in okoljski sektor v državah  
kandidatkah, ki so temeljile na nacionalnih 
naložbenih načrtih in programih, čeprav to 
ni bila predpisana zahteva. Pred predstavi-
tvijo posameznih projektov je Komisija pre-dložila strategije tudi upravnemu odboru  
ISPA (predstavniki držav članic).
19.
Komisija je dejavno spodbujala nacionalne organe, da zaradi omejenega razpoložljivega časa gradijo na obstoječih nacionalnih načr-tih (na primer za izvajanje direktiv o čiščenju 
komunalne odpadne vode).
20.
Poleg tega so smernice zagotovili podrobni obrazci za vlogo, ki so bili na voljo od  
leta 1999, medtem ko so bili postopki javnih 
naročil razloženi v priročniku, oblikovanem 
na podlagi prejšnjih instrumentov predpri-
stopne pomoči.
(c)
Prejšnja različica „Priročnika za izdelavo ana-lize stroškov in koristi investicijskih projek-tov“, v katerem so pojasnjena glavna načela analize stroškov in koristi, je bila na voljo od leta 1997. Različica priročnika iz leta 2002 je odziv na spremenjeno regulativno okolje in podrobneje obravnava različna vprašanja.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200634
21.
Predpisi ISPA so bili sprejeti leta 1999, prvi 
priročnik ISPA pa je bil objavljen leta 2000. Nasvete, zagotovljene v priročniku ISPA in na 
različne druge načine (glej odgovor iz točke 
20), je bilo treba razvijati skupaj z zadevno državo kandidatko in pri tem upoštevati  njene razvijajoče se izvedbene zmogljivosti. 
Poleg uradnih smernic je bilo veliko nareje-
nega za pripravo temeljev instrumenta ISPA v zelo kratkem roku, na primer s srečanji, ki 
so od leta 1998 potekala v vseh državah kan-
didatkah, pri čemer so se za pripravo načrtov 
za potek financiranja projektov uporabila  
sredstva iz programa PHARE.
22.
Razlogi za pomanjkljivosti v analizah stro-
škov in koristi ter v finančnih analizah so  
bili pogosto pomanjkanje skladnega pri-
stopa številnih mednarodnih strokovnjakov, 
ki so pripravili večino projektov, nepopolni podatki ali pomanjkanje strokovnega zna-
nja in izkušenj državnih upravnih organov. 
Kljub temu je Komisija zagotovila, da se je 
za vse projekte, ki so ustvarili dobiček, izve-
dla vsaj popolna finančna analiza. Namesto popolne analize stroškov in koristi je za  
okoljske projekte sprejela količinsko ne -opredeljene socialno-ekonomske analize ali izjave glede na to, da ni bilo na voljo splošno sprejete metodologije za količinsko oprede-litev okoljskih koristi, in dejstvo, da so bili 
ti projekti v glavnem izvedeni za skladnost z direktivami EU.
23.
(a)Projekti ISPA 2000–2001 so bili prvi projekti, pri katerih se je uporabila analiza stroškov in koristi.
(b)
V primeru neskladja je Komisija redno pozi-
vala k pojasnilom ali popravkom. S temi  
spremembami se je izboljšala zanesljivost  
analiz.
(c)
Komisija se sklicuje na svoj odgovor iz  
točke 22.24.
Komisija si je prizadevala zagotoviti, da  
bi upravičenci utemeljili svoje projekte  z gospodarskimi in finančnimi razlogi ter  
s sklicevanjem na vidike, kot sta izvedljivost 
in dostopnost populaciji, ki so ji bili name-njeni. Vendar analiza stroškov in koristi za okoljske projekte ni bila tako pomembna, če 
ni bilo nadomestnih možnosti in je bilo treba 
projekte v vsakem primeru izvesti zaradi  izvajanja pravnega reda. V nekaterih prime-
rih bi zaradi boljše analize stroškov in koristi 
nastala zamuda pri projektu, vendar se pro-
jekt zaradi tega ne bi bistveno izboljšal.
27.
Komisija si je zelo prizadevala za spremlja-
nje projektov in zagotavljanje pomoči nacio-
nalnim organom, da bi ublažila posledice  
zamud. V nekaterih državah so se za najte-
žavnejše projekte pripravili posebni akcijski 
načrti.
28.
Do konca septembra 2008 so bili do prvo-
tnega datuma dokončani dodatni trije pro-
jekti iz vzorca.
30.
Čeprav pri velikih infrastrukturnih projek-tih zamude zagotovo niso neobičajne, so  imeli v posebnem primeru držav upravi-
čenk ISPA prvi projekti ISPA težave, ker je  
bil instrument ISPA nov instrument, ki se je ravno začel uporabljati v državah kandidat-
kah. Pred instrumentom ISPA te niso imele 
nobenih izkušenj s tako obsežnimi programi 
zunanje naložbene pomoči. Vendar se je kri-vulja učenja (v državah pristopnicah in pri Komisiji) od sredine programskega obdobja bistveno izboljšala.
Na splošno so bile zamude pri razpisnih  
postopkih glavni dejavniki. Po začetku izva-
janja je večina projektov uspešno napredo-
vala. Predhodna kontrola delegacij ES nad  
javnimi naročili je bila obvena. Zamude  so bile del cene zagotavljanja stroškovne  
učinkovitosti s poštenimi in preglednimi  
postopki javnih naročil.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200635
31.
(a)
Namen instrumenta ISPA je bil državam  kandidatkam zagotoviti izkušnje na tem  
področju v predpristopnem obdobju, da bi 
imele po pristopu manj težav s črpanjem iz strukturnih skladov in Kohezijskega sklada. Zamude zaradi postopkov predhodnega  
nadzora in ponovnih razpisnih postopkov  
so bile del cene zagotavljanja poštenih in  preglednih postopkov javnih naročil. Drugi 
dejavniki, ki so prispevali k temu, so bili  
neustrezni postopki pridobivanja zemljišč in 
birokratski postopki pri dodeljevanju grad-
benih dovoljenj.
Okvir 5
Postopki javnih naročil v Latviji so se od  
začetka izvajanja instrumenta ISPA zelo  
izboljšali. Naročila za projekte v okviru Kohe-
zijskega sklada, odobrena leta 2005, so bila 
na primer hitro razpisana in večina projektov se je začela izvajati leta 2006.
Poštenemu in učinkovitemu razpisnemu  
postopku je treba dati prednost pred tve-
ganjem zamude.
Okvir 6
Ponovni razpisni postopek je v tem primeru ščitil interese Skupnosti. Delo v zvezi s tem projektom se zdaj nadaljuje.
(c)
Komisija se sklicuje na svoj odgovor iz  
točke 30.
Okvir 7
Pri velikih in zapletenih infrastrukturnih pro-jektih, za katere se pričakuje, da se bodo  izvajali več let, ni neobičajno, da prvotni  načrti zahtevajo nekatere prilagoditve.(d)
Komisija je januarja 2005 objavila smernice, 
da bi v državah članicah EU-10 po pristopu preprečila težave v zvezi s prehodom s pravil 
ISPA na pravila Kohezijskega sklada.
32.
Razlog za zamude je bilo predvsem zago-tavljanje skladnosti s pravili javnih naročil, da se zaščitijo finančni interesi Skupnosti.  Takšne zamude in z njimi povezano morebi-tno povečanje stroškov zaradi poznih razpi-snih postopkov so cena za finančno trdnost, dejstvo, ki ga je Sodišče priznalo v svojih  prejšnjih revizijah instrumenta ISPA, ko je  potrdilo ugoden vpliv predhodne kontrole 
delegacij ES (npr. točka 8.42 v letnem poro-
čilu Sodišča za leto 2003). V vsakem primeru 
bi lahko hitrejša odobritev pomanjkljive  
razpisne dokumentacije povzročila višje  
ponudbe ali spore, zaradi katerih bi na koncu 
nastali veliko večji stroški.
Sprejeti je treba tudi zamude zaradi obrazlo-
žitve vlog ter analiz stroškov in koristi.
33.
Kljub sodelovanju mednarodnih strokov-njakov se ni bilo mogoče držati prvotnih  ocen stroškov, in sicer zaradi nezadostne  pripravljenosti projektov in slabe kontrole stroškov med izvajanjem. Nekatere države  
so se zaradi hitre gospodarske rasti soočale 
z velikim povečanjem stroškov v sektorju  gradbeništva. Finančni memorandumi ISPA 
se praviloma niso spremenili, tako da bi se 
omogočilo povečanje stroškov, zaradi česar 
so se morali z obvladanjem tega povečanja spoprijeti nacionalni organi.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200636
35.
Hitra pospešitev inflacije v nekaterih novih 
državah članicah po pristopu je bila nepriča-kovana in je finančne institucije niso pred-
videle. Povzročili sta jo hitro večanje cen  
nekaterih surovin na svetovnih trgih in hitra gospodarska rast v večini novih držav članic, zaradi katere se je razcvetel sektor gradbe-
ništva, posledično pa so se nadpovprečno  
povečale cene v industriji.
36.
Drugi dejavniki, ki so prispevali k prekora-
čitvam stroškov, so vključevali:
predložitev projektov Komisiji v že  
• 
zelo zgodnji fazi, ko še ni bila na voljo  
podrobna tehnična dokumentacija za  
najboljšo rešitev;
nihanja menjalnih tečajev EUR/domača  • 
valuta, zlasti v korist nacionalnih valut.
(a)
Zaradi prenizkega vrednotenja stroškov vča-
sih niso bile nobene ponudbe prejete po  
načrtovanih cenah.
(b)
Zamude so pogosto nastajale med dodeli-tvijo donacije in začetkom gradnje.
37.
Instrument ISPA je imel tudi druge cilje, od 
katerih je bil glavni priprava na črpanje iz  strukturnih skladov in Kohezijskega sklada. 
Sorazmerno omejeno dodeljevanje sredstev 
iz instrumenta ISPA glede na potrebe kaže, 
da lahko ta le malo prispeva k zapolnjevanju infrastrukturne vrzeli.
39.
Do konca septembra 2008 so bili končani  
trije dodatni projekti.Okvir 10
Drugi odstavek.
Ker med revizijo ni bila dosežena popolna  usklajenost s standardi EU, Komisija pri-
čakuje, da se bo ta dosegla po koncu  
projekta.
Okvir 11
Drugi odstavek.
Komisija spremlja izvajanje tega projekta, da bi pospešila njegovo dokončanje.
41.
Do konca septembra 2008 so bili končani  
štirje dodatni projekti.
ZAKLJUČKI 
IN PRIPOROČILA
43.
(a)
Glavni razlog za nezadostno pripravljenost 
je bilo pomanjkanje zmogljivosti in v nekate-
rih primerih različna uspešnost sodelujočih 
mednarodnih strokovnjakov, ne pa razpolo-žljivost dokumentov s smernicami.
Smernice so zagotovili tudi podrobni obrazci 
za vlogo, ki so bili na voljo od leta 1999,  medtem ko so bili postopki javnih naročil  razloženi v priročniku, oblikovanem v okviru 
prejšnjih instrumentov predpristopne  pomoči.
(b)
Postopki (na primer postopki javnih naro-čil) so nujni za zaščito davkoplačevalca. Ti postopki so lahko dolgotrajni.
Kljub zamudam je bilo do konca septem-
bra 2008 fizično dokončanih 80 od 279 infra-
strukturnih projektov.
Posebno poročilo št. 12/2008 – Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–200637
(c)
Do konca septembra 2008 je bilo dokončanih 
še sedem od 32 revidiranih projektov.
44.
Komisija se strinja s priporočilom Sodišča in bo še naprej pozorno spremljala izvajanje  nekdanjih projektov ISPA. Nekatere projekte 
bo ovrednotila v okviru naknadnega vre-
dnotenja 2000–2006, pri čemer bo posebno pozornost namenila prekoračitvam stro-
škov in zamudam pri izvajanju ter vključila 
priporočila za izboljšanje analize tveganja  
(pomemben, vendar pogosto pomanjkljiv del 
analize stroškov in koristi).
Novi predpisi za predpristopno pomoč so bili 
sprejeti v letih 2006 in 2007. Novi pristop je 
veliko širši kot pri instrumentu ISPA, ki je bil 
usmerjen le v infrastrukturne projekte, in je 
dejansko mini strukturni sklad. Komponenta 
instrumenta IPA za regionalni razvoj upo-števa predhodna priporočila Sodišča v zvezi 
z zadostno pripravljenostjo držav kandidatk 
na strukturne sklade. Komisija je o težavah 
v zvezi z zamudami razpravljala tudi z drža-
vami članicami v odboru za usklajevanje  skladov in predlagala rešitve.
Poleg sistema tehnične pomoči Jaspers, ki  
je na voljo novim državam članicam, drugi načini izboljšanja pripravljenosti in izvajanja projektov, ki jih spodbuja Komisija, vključu-
jejo zgodnje izvajanje postopkov odobritve s predhodnimi ocenami in pospešitvijo pri-
prav na razpisne postopke.

Evropsko računsko sodišče
Posebno poročilo št. 12/2008
Instrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju (ISPA) 2000–2006
Luxembourg: Urad za uradne publikacije Evropskih skupnosti2008 – 37 str. – 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-173-8doi: 10.2865/50562

Kako do publikacij EU?
Publikacije, ki so naprodaj:
prek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);• 
z naročilom v knjigarni, z navedbo naslova, založnika in/ali številke ISBN;• 
z vzpostavitvijo neposrednega stika z našimi pooblaščenimi prodajalci.• 
Njihovi kontaktni podatki so na voljo na povezavi http://bookshop.europa.eu ali po telefaksu +352 2929-42758.
Brezplačne publikacije:
prek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);• 
na predstavništvih ali delegacijah Evropske komisije. Njihovi kontaktni podatki so • 
na voljo na povezavi http://bookshop.europa.eu ali po telefaksu +352 2929-42758.
INSTRUMENT ISPA JE BIL EDEN OD INSTRUMENTOV ZA POMOČ 
DRŽAVAM KANDIDATKAM IZ SREDNJE IN VZHODNE EVROPE PRI PRIPRAVAH NA PRISTOP K EVROPSKI UNIJI, S KATERIM SO SE PODPIRALI 
PROJEKTI V OKOLJSKEM IN V PROMETNEM SEKTORJU. V TEM POROČILU 
JE SODIŠČE PREUČILO, ALI JE BILA STRATEGIJA SKLADNA, ALI SO BILE PRIPRAVE USTREZNE, ALI SO SE PROJEKTI IZVAJALI PO NAČRTIH TER ALI SO PRISPEVALI K SKLADNOSTI Z OKOLJSKIMI DIREKTIVAMI EU IN IZBOLJŠANJU VSEEVROPSKIH OMREŽIJ.
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČEQJ-AB-08-012-SL-C
ISBN 978-92-9207-173-8