[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 24.1.2007

SEC(2006) 1689

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k Predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o letaliških pristojbinah Povzetek ocene učinka {COM(2006) 820 konč.}{SEC(2006) 1688}

Povzetek

Uvod

Ta ocena učinka osnutka Direktive o letaliških pristojbinah je del svežnja pobud Komisije za podporo učinkovitega obratovanja letališč v EU. V EU obstajajo različni sistemi oblikovanja cen letališke infrastrukture, ki niso vedno ustrezno utemeljeni, izmenjava informacij v zvezi s tem pa je lahko nezadostna. Letalski prevozniki EU na eni strani in letališča na drugi strani se pogosto ne strinjajo o tem, kakšen bi moral biti sistem obračunavanja pristojbin in kako bi se morale pristojbine določati. Ta ocena učinka obravnava več možnosti v tej zvezi in ocenjuje njihove učinke.

Cilji

Splošne cilje osnutka Direktive opredeljujejo druge pobude, kot so strateški cilji in izzivi Komisije, opredeljeni v Strateških ciljih 2005–2009[1], tj. prek bolj konkurenčne in dinamične Evrope Evropo spet pripeljati na pot blaginje. Posebni cilji predlagane Direktive predstavljajo cilje, jih je treba doseči prek Direktive, da se omogoči uresničitev splošnih ciljev. Te posebne cilje lahko povzamemo kot:

- prispevek k pošteni konkurenci med letališči v EU z uvedbo skupnih načel obračunavanja pristojbin;

- spodbujanje bolj preglednega sistema obračunavanja pristojbin, ki se uporablja za uporabnike letališke infrastrukture;

- ustvarjanje zadostnih prihodkov za ohranjanje in dokončanje letališke infrastrukture na optimalni ravni.

Operativni cilji so povezani s pričakovanimi rezultati Direktive. Glavni operativni cilj je določiti temeljna skupna načela, ki se bodo uporabljala pri zaračunavanju pristojbin na letališčih v EU.

Posvetovanje in strokovna mnenja

Posvetovanje

Pred pripravo tega predloga je bilo opravljeno posvetovanje, da bi od zainteresiranih strani dobili pripombe in predloge. Pri tem so bili spoštovani minimalni standardi, ki se uporabljajo za posvetovanje z zainteresiranimi stranmi, določeni v Sporočilu Komisije z dne 11. decembra 2002 (COM(2002) 704).

Zaslišanje je potekalo 7. aprila 2006 in vsa združenja in organizacije glavnih zainteresiranih strani so imeli možnost predstaviti svoja stališča. Zastopane so bile naslednje organizacije:

ACI (Mednarodni letališki svet), AEA (Združenje evropskih letalskih prevoznikov), CANSO, ECA (Evropsko združenje pilotov), EGP, ELFAA, ERA (Evropsko združenje regionalnih letalskih prevoznikov), ETF (Evropska federacija delavcev v prometu), IACA (Mednarodno združenje letalskih prevoznikov), IAHA in IATA (Mednarodno združenje letalskih prevoznikov).

Iz prispevkov v tem postopku posvetovanja so razvidni naslednji trendi.

Stališča glavnih udeležencev v sektorju zračnega prevoza, tj. letališč in letalskih prevoznikov, si ne nasprotujejo več toliko kot prej in večina zainteresiranih strani soglaša, da je treba letališke pristojbine urejati na ravni EU.

Organizacije letalskih prevoznikov opozarjajo na slabši položaj letalskih prevoznikov v primerjavi z upravljavci letališč. Od leta 2001 dalje morajo letalski prevozniki nižati svoje stroške poslovanja. Hkrati so se letališki stroški na potnika zvišali za povprečno 13 %, na številnih letališčih pa za precej več kot 20 %. 14 od 25 najdražjih letališč je v EU. Organizacije zelo podpirajo ureditev na ravni Skupnosti, ki naj bi v najboljšem primeru vključevala številna „zlata pravila“, vključno s prepovedjo diskriminacije, obveznim posvetovanjem, preglednostjo stroškov in prihodkov letališča ter ustanovitev neodvisnega nacionalnega regulatorja. Nizkocenovni prevozniki imajo drugačno stališče, ker ugotavljajo, da glavna letališča znižujejo svoje pristojbine zaradi večje konkurence sekundarnih in regionalnih letališč, zaradi česar ureditev letaliških pristojbin v glavnem ni potrebna. Regionalni letalski prevozniki podpirajo gospodarsko ureditev.

Letališča poudarjajo potrebo po novih zmogljivostih letališč in zahtevo po financiranju razširitev v višini 45 milijard EUR do leta 2025. Poudarjajo tudi, da letalski prevozniki ne plačajo celotnih stroškov letališke infrastrukture. Letališča navajajo, da so letališke pristojbine dovolj urejene na nacionalni ravni na podlagi načel ICAO. Poleg tega letališča menijo, da je osnovna želja letalskih prevoznikov doseči navzkrižno subvencioniranje letaliških pristojbin s prihodki od gospodarskih dejavnosti letališč. Kljub temu letališča poudarjajo partnerstvo, v katerem morajo delovati letalski prevozniki in letališča, poudarila pa so tudi svojo pripravljenost za konstruktivno vključitev.

Zgornji opis kaže, da imajo različni udeleženci v sektorju različna stališča o tem, katere posebne določbe naj bi zakonodaja Skupnosti vsebovala. Službe Komisije so opredelile več možnosti, ki predstavljajo različne načine za zakonodajo Skupnosti.

Strokovna mnenja

Ocena učinka je bila predmet pogodbe z zunanjim svetovalcem, ki je bila oddana po javnem natečaju. Svetovalec je preučil gospodarske in okoljske vplive predloga Direktive o letaliških pristojbinah.

Politične možnosti

Službe Komisije so opredelile naslednje možnosti, ki predstavljajo različne načine za zakonodajo Skupnosti:

Možnost 1

Brez ukrepov na ravni EU; tako bi sedanje stanje ostalo nespremenjeno.

Možnost 2

Scenarij, po katerem glavni akterji, tj. letalski prevozniki in letališča, razvijejo in sprejmejo prostovoljne samourejevalne ukrepe na ravni EU za obravnavanje vprašanj, za katera ena od strank meni, da so nastala, ker ni soglasja in enotnega razumevanja, kako bi bilo najbolje obravnavati glavne sporne točke.

Možnost 3

Uvedba pravnega akta Skupnosti o določitvi splošnega okvira, ki zahteva, da način določanja in zaračunavanja letaliških pristojbin odraža številna skupna načela, ki bi jih morali upravljavci letališč spoštovati. Osnovni okvir za določanje pristojbin bi bil določen na državni ravni, vendar bi moral biti vsak tak okvir in njegova uporaba skladna s skupnimi načeli, določenimi na ravni Skupnosti.

Skupna načela bi vključevala tako imenovano obvezno posvetovanje, prepoved diskriminacije pri uporabi letaliških pristojbin, da se zagotovi enako obravnavanje letalskih prevoznikov, preglednost računovodskih izkazov letališča, ki omogoča vpogled v letne stroške in prihodke, možnost diferenciacije letaliških pristojbin glede na različne ravni kakovosti ter ustanovitev organa na nacionalni ravni, ki bo odgovoren za nadzor enotne uporabe načel. Ta možnost vključuje možnost spreminjanja pristojbin glede na okoljski vpliv uporabljenega zrakoplova.

Ta možnost preučuje tudi, kateri prag bi bilo najbolje uporabiti, tj. ali naj se Direktiva uporablja za letališča določene najmanjše velikosti in če da, kakšna naj bo ta velikost.

Možnost 4

Uvedba pravnega akta Skupnosti o določitvi pravnega okvira na ravni EU, ki bi zahteval, da se letališke pristojbine določajo in obračunavajo na podlagi enega regulativnega sistema, ki bi se uporabljal enotno v vsej EU, pri čemer bi se določil enoten način izračunavanja. Ta način bi bilo mogoče izbrati izmed različnih mehanizmov obračunavanja pristojbin, ki obstajajo v državah članicah; mogoča je tudi kombinacija (elementov) teh mehanizmov obračunavanja pristojbin. Ta možnost vključuje tudi možne spremembe pristojbin zaradi okoljskih vplivov, kakor je opisano pri možnosti 3 zgoraj.

Nobena od navedenih možnosti ni bila zavrnjena.

Analiza vplivov

Brez ukrepov na ravni Skupnosti bodo med državami članicami še naprej obstajale razlike v sistemih obračunavanja pristojbin in njihovih temeljnih načelih. To bo sčasoma povečalo napetosti med letališči in uporabniki letališč. Pričakovati je zaostritev zaradi trenda nadaljevanja privatizacije, kar bo povzročilo višje pristojbine.

Ni pričakovati večjih sprememb ravni letaliških pristojbin, če bi ključne zainteresirane strani določile skupna načela za preglednost stroškov, kot pri možnosti 2. Pričakovati je tudi večjo usklajenost glede strukture v vsej EU. Vendar pa bi pri prostovoljnem oblikovanju teh splošnih načel prišlo do nekaterih ovir. Nekatere države članice bi mogoče zelo nerade nadomestile svoj gospodarski regulativni sistem, ki je bil vzpostavljen zaradi uresničevanja ciljev nacionalne politike, s prostovoljnim okvirom na ravni EU, pri katerem bi bile lahko pristojbine vezane na stroške.

Za možnost 3 so nekatera skupna načela določena v zakonodaji Skupnosti. Ni pričakovati, da bi načelo obveznega posvetovanja imelo velik vpliv, ker se v večini držav članic že uporablja. Isti argumenti veljajo za načelo prepovedi diskriminacije; zaradi prava Skupnosti imajo letališča danes omejene možnosti za diskriminacijo. Tudi možnost, da letališča diferencirajo ravni kakovosti, ne bo imela večjega vpliva na letališke pristojbine. Pričakovati pa je, da se bodo zaradi načela preglednosti ravni letaliških pristojbin znižale, zlasti na letališčih, ki so del omrežnega sistema. S to možnostjo se bodo povišali upravni stroški zaradi ustanovitve neodvisnega nadzornega organa, vendar se bo izboljšalo delovanje letališkega sektorja z nižjimi letališkimi pristojbinami. Pričakovati je, da bo imela uvedba okoljskih dajatev omejen vpliv na okolje.

Ni gotovo ali se bodo pri možnosti 3 letališke pristojbine povišale ali znižale, vendar je skupen vpliv možnosti 3 v smeri znižanja ravni pristojbin. Vendar je pričakovani vpliv v smeri znižanja manjši kot pri možnosti 4, saj je več možnosti za nacionalno diferenciacijo.

Možnost 4 vključuje zavezujočo ciljno raven EU za stroškovno učinkovito obratovanje letališč na podlagi merila letališke stroškovne učinkovitosti evropskih letališč. Pri tej možnosti je pričakovati znatne upravne stroške. Letališča morajo vzpostaviti sisteme stroškovnega računovodstva, ki bodo zahtevali uvedbo enotnega računovodskega sistema na vsakem letališču. Pri možnosti 4 je pričakovati povečanje povpraševanja na številnih letališčih. Povečanje povpraševanja po zračnem prometu bo negativno vplivalo na povpraševanje po drugih vrstah prevoza, kar bo prizadelo železniški promet na srednje razdalje, ki je konkurenca zračnemu prometu na kratke razdalje, in cestni tovorni prevoz. Znižanje pristojbin se prenese na uporabnike letalskega prevoza. Nekatere tarife se bodo znižale, zlasti za lete na kratkih razdaljah. Vendar se bo ta učinek izravnal s povečanjem pristojbin na letališčih z nižjimi stroški.

Primerjava možnosti

Na podlagi zgoraj navedenega je sklepna ugotovitev, da ima možnost 3, „splošni okvir EU za skupna načela“ največ možnosti za izvajanje. Po pričakovanjih naj bi vse možnosti povečale preglednost stroškov, ki jo želijo uporabniki, in prispevale tudi k spremljanju načel državnih pomoči.

Možnost 1 naj bi po pričakovanjih povzročila napetosti med letališči in uporabniki, zlasti ob upoštevanju privatizacije letališč v EU, ki poteka. Možnost 2 bi bilo težko izvajati.

Možnost 3 nima največjega vpliva na stroškovno učinkovitost letališč, ker se pričakuje, da bi bila v tej zvezi bolj uspešna možnost 4. Pri izvajanju možnosti 4 pa bi prišlo do velikih težav, povzročila pa naj bi tudi visoke upravne stroške. Ti stroški ne bi upravičili takega neposrednega posredovanja Komisije in tudi ne bi bili vedno v interesu uporabnikov, ker stroški niso edino merilo, ki je pomembno za uporabnike.

Pričakovati je, da bi uvedba okoljskih dajatev za NOx povzročila številne težave. Čeprav bi bilo zelo koristno povečati ozaveščenost letalskih prevoznikov glede težav, povezanih s kakovostjo lokalnega zraka, zlasti pri uvedbi na ravni EU, pa povzroča številna neskladja z drugimi okoljskimi cilji (predvsem emisije CO2 in hrup).

Spremljanje in ovrednotenje

Komisija bo neprestano spremljala dogajanje na notranjem letalskem trgu in redno vrednotila vpliv nove zakonodaje. Vpliv Direktive na odnos med letališči in letalskimi prevozniki bo ocenjen na podlagi:

(i) preiskovalnih dejavnosti, ki jih bo opravila Komisija;

(ii) letnih poročil neodvisnih nadzornih organov, ki jih je treba ustanoviti na nacionalni ravni. Ta poročila bodo pomemben kazalec učinkov Direktive na postopek obračunavanja letaliških pristojbin.

[1] Strateški cilji 2005–2009; Evropa 2010: Partnerstvo za evropsko obnovo, blaginjo, solidarnost in varnost. COM(2005) 12.