Ozadje

Program Fiscalis 2020 je bil vzpostavljen z Uredbo (EU) št. 1286/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi akcijskega programa s ciljem „izboljšati pravilno delovanje sistemov obdavčitve na notranjem trgu s poglobitvijo sodelovanja med sodelujočimi državami, njihovimi davčnimi organi in njihovimi uradniki“. Program je nadaljevanje podobnih predhodnih programov. V obdobju 2014–2020 je bil eno od glavnih orodij za podporo usklajenemu izvajanju zakonodaje EU s področja obdavčitve ter boju proti davčnim goljufijam, davčnim utajam in agresivnemu davčnemu načrtovanju z zagotavljanjem izmenjave informacij, podpiranjem upravnega sodelovanja in krepitvijo upravnih zmogljivosti sodelujočih držav.

Komisija je ob pomoči neodvisnih zunanjih ocenjevalcev v skladu s členom 17 Uredbe izvedla študijo v podporo končni oceni programa, enako kot pri vmesni oceni. Podrobni rezultati ocene so predstavljeni v delovnem dokumentu služb Komisije, ki je priložen temu poročilu, in so podlaga za to poročilo. Namen končne ocene je oceniti smotrnost programa v obdobju 2014–2020 in obseg, v katerem se bodo doseženi rezultati dolgoročno ohranili. Ocena zajema leta delovanja programa (2014–2020) in vključuje ugotovitve vmesne ocene iz leta 2018. Končna ocena obravnava, v kolikšnem obsegu so bile te ugotovitve izvedene in so prinesle izboljšave. V oceno so bile vključene vse sodelujoče države, tj. države članice EU, države kandidatke (Albanija, Severna Makedonija, Črna gora, Srbija in Turčija) ter potencialne kandidatke (Bosna in Hercegovina ter Kosovo*). V oceni so upoštevane vse najrazličnejše financirane dejavnosti in dejavnosti upravljanja ter vsi ustrezni deležniki (nacionalne uprave, službe Komisije in gospodarski subjekti) iz vseh sodelujočih držav.

Namen tega poročila je predstaviti rezultate končne ocene o: (i) učinkovitosti, tj. v kolikšni meri je program dosegel svoj namen, (ii) uspešnosti, tj. v kolikšni meri je program dosegel svoj namen glede na porabljena sredstva, (iii) skladnosti programa s širšimi politikami in prednostnimi nalogami EU, (iv) dodani vrednosti tega posredovanja na ravni EU in kako je spremenilo razmere ter (v) ustreznosti programa.

1.Učinkovitost: v kolikšni meri je program dosegel svoj namen

Cilj programa je podpirati pravilno delovanje sistemov obdavčitve na notranjem trgu z zagotavljanjem izmenjave informacij, podpiranjem upravnega sodelovanja in krepitvijo upravnih zmogljivosti sodelujočih držav, kar lahko pripomore k skladnemu izvajanju zakonodaje EU na področju obdavčitve ter boju proti davčnim goljufijam, davčnim utajam in agresivnemu davčnemu načrtovanju.

Zbrani dokazi v okviru ocene so potrdili, da je bil program Fiscalis 2020 ključni instrument za podporo doseganju teh ciljev. Program je bil ključen: (a) za razvoj in delovanje evropskih informacijskih sistemov, ki omogočajo skupno/usklajeno podlago za avtomatično in varno izmenjavo informacij, standardizacijo in poenostavitev postopkov, (b) pri zagotavljanju številnih skupnih ukrepov, ki so ustvarili okolje za sodelovanje, v katerem so organi sodelovali, si izmenjevali znanje in opredelili dobre prakse glede upravnih postopkov in smernic, zakonodaje EU in informacijskih sistemov, in (c) za zagotavljanje usposabljanja, ki je izboljšalo znanja in spretnosti osebja ter upravno zmogljivost.

Program je s tem prispeval k boju proti davčnim goljufijam, davčnim utajam in agresivnemu davčnemu načrtovanju, saj sta kakovost in obseg informacij, ki so jih omogočili informacijska infrastruktura in informacijski sistemi, financirani iz programa Fiscalis, omogočila čezmejna preverjanja, v katerih so bile ugotovljene morebitne goljufive transakcije, kar je privedlo do skupnega ukrepanja organov. Vprašani so povedali tudi, da je avtomatična izmenjava informacij, ki so jo omogočili evropski informacijski sistemi, odvračala od goljufivega ravnanja in tako prispevala k boju proti davčnim goljufijam, davčnim utajam in agresivnemu davčnemu načrtovanju. Evropski informacijski sistemi so tudi znižali stroške usklajevanja in povečali pravno varnost za gospodarske subjekte, kar je povečalo splošno skladnost davčnih zavezancev ter organom in gospodarskim subjektom omogočilo skrajšanje časa in zmanjšanje sredstev, potrebnih za izvajanje dejavnosti. Poleg tega je bilo približno 44 % vseh predloženih predlogov skupnih ukrepov povezanih z bojem proti davčnim goljufijam, davčnim utajam in agresivnemu davčnemu načrtovanju. Študije primerov so pokazale, da je program Fiscalis zaradi tega morda prispeval k dodatnim prihodkom od davkov.

Program je prav tako omogočil boljše in skupno razumevanje davčne zakonodaje EU med davčnimi organi in gospodarskimi subjekti, kar je prispevalo k njenemu lažjemu in skladnejšemu izvajanju. Skupni ukrepi in moduli usposabljanja, ki so bili neposredno namenjeni boljšemu razumevanju in izvajanju zakonodaje Unije o obdavčitvi, so bili ocenjeni kot zelo koristni in so dosegli predvidene rezultate. Program je tudi okrepil zaupanje med uradniki in spodbudil izmenjave, ki so se nadaljevale tudi po koncu posebnih dejavnosti programa. Na splošno je prispeval k dobremu delovanju davčnih sistemov v EU.

Upoštevati je treba, da so tudi anketirane države nečlanice EU cenile skupne ukrepe zaradi priložnosti za mreženje, vendar so menile, da ne obravnavajo dovolj njihovih potreb, saj ukrepi dajejo prednost državam EU in so osredotočeni na evropske informacijske sisteme, do katerih države kandidatke nimajo dostopa.

2.Uspešnost: v kolikšni meri je program dosegel svoj namen glede na porabljena sredstva

V zunanji študiji se je pri ocenjevanju uspešnosti preučilo, v kolikšni meri so programska sredstva najceneje dosegla načrtovane rezultate. Poskušali so se oceniti stroški in koristi, ter kjer je bilo mogoče, izraziti v denarju. Podatki o stroških so na voljo, koristi pa je težje količinsko opredeliti. Opredelitev koristi je bila obravnavana tudi v razgovorih z deležniki programa.

Programu Fiscalis 2020 je bil za obdobje 2014–2020 dodeljen proračun v višini približno 222 milijonov EUR. Za razvoj, vzdrževanje in delovanje evropskih informacijskih sistemov za namene obdavčitve je bilo porabljenih približno 75 % proračuna programa (168 milijonov EUR). Poleg tega so za države članice nastali tudi stroški nabave, razvoja, namestitve, vzdrževanja in vsakodnevnega delovanja nacionalnih komponent evropskih informacijskih sistemov. Drugi deležniki (npr. podjetja, finančne institucije) lahko imajo posredne stroške za te sisteme. Ta skupna informacijska infrastruktura in sistemi seveda zahtevajo veliko sredstev, vendar so nepogrešljivi pri vsakodnevnem delu davčnih uprav in prinašajo številne koristi na vseh področjih njihovih dejavnosti. Študije primerov, izvedene v okviru te ocene, so pokazale dejanske primere koristi, ki so pri določenih sistemih večje od stroškov. Evropski informacijski sistemi so standardizirali in poenostavili postopke ter zmanjšali upravno breme za organe in podjetja, znižali stroške skladnosti za podjetja in pomagali pri odkrivanju morebitnih goljufivih transakcij. Program na ravni EU je z razvojem in upravljanjem skupnih komponent za evropske informacijske sisteme omogočil pomembno ekonomijo obsega, zagotovil interoperabilnost in preprečil podvajanje prizadevanj držav članic. Evropski informacijski sistemi so tako omogočili varno izmenjavo informacij, podprli upravno sodelovanje in upravno zmogljivost ter omogočili učinkovitejše izvajanje in doslednejšo uporabo zakonodaje EU o obdavčitvi ter boj proti davčnim goljufijam, davčnim utajam in agresivnemu davčnemu načrtovanju. Njihova uspešnost je bila v oceni na splošno prikazana pozitivno.

Program Fiscalis 2020 je za veliko različnih skupnih ukrepov zagotovil finančno podporo, ki je znašala približno 33 milijonov EUR (15 % vsega financiranja iz programa). Na podlagi rezultatov raziskav je bilo v oceni ugotovljeno, da so skupni ukrepi na splošno močno prispevali k ciljem programa. Skupni ukrepi so vključevali seminarje, delavnice, projektne skupine, dvo- ali večstranski nadzor, druge dejavnosti upravnega sodelovanja, delovne obiske, prisotnost v upravnih uradih in sodelovanje v upravnih preiskavah, dejavnosti za krepitev zmogljivosti in skupine strokovnjakov. Kot je bilo že navedeno, je bilo vanje vključenih skupno več kot 30 000 udeležencev. Razen skupin strokovnjakov je bilo za zagotovitev polne vključenosti sodelujočih držav možno povračilo 100 % upravičenih potnih in nastanitvenih stroškov ter stroškov v zvezi z organizacijo dogodkov in dnevnic, kadar je bilo to potrebno, da se v celoti dosežejo cilji programa Fiscalis 2020. Povprečni stroški na udeleženca na ukrep za vse vrste skupnih ukrepov (razen skupin strokovnjakov) so v celotnem obdobju ostali razmeroma nespremenjeni, v zadnjih letih pa so se na splošno nekoliko znižali, kar bi morda lahko pomenilo boljšo uspešnost. Rezultati redne ankete (raziskave) o programu Fiscalis so bili večinoma pozitivni, kar kaže na to, da so koristi ukrepov za udeležence velike. Večina davčnih organov se je strinjala, da so koristi večje od stroškov. Naložbe v skupne ukrepe so se štele za smiselne in stroškovno učinkovite ob upoštevanju stroškov v primerjavi z doseženimi rezultati. Sodelovanje v skupinah strokovnjakov ni bilo v celoti povrnjeno iz programa Fiscalis 2020 (v celoti so bili povrnjeni potni stroški in dnevnice ter samo 50 % stroškov osebja). Kljub temu pa so bile te skupine strokovnjakov ključne pri razvoju nekaterih informacijskih sistemov programa Fiscalis, ki jih brez njih morda ne bi bilo. Državam članicam omogočajo, da združijo vire in strokovno znanje, namesto da delujejo ločeno. Zato so bile precej stroškovno učinkovite. Skupni ukrepi so na splošno okrepili upravno sodelovanje in zmogljivost ter izboljšali delovne odnose med udeleženci. Pripomogli so k izmenjavi izkušenj in opredelitvi dobrih praks za upravne postopke ter posledično podprli učinkovito izvajanje davčne zakonodaje EU in večjo skladnost.

Za skupno usposabljanje na davčnem področju je bilo namenjenih približno 6,9 milijona EUR. Večina proračuna za usposabljanje v okviru programa Fiscalis 2020 (4,7 milijona EUR) je bila dodeljena za module e-učenja. V okviru teh modulov se je usposabljalo 130 470 posameznikov iz davčnih organov ter dodatnih 941 938 oseb iz podjetij in javnosti. Tako so stroški modulov usposabljanja znašali 4,9 EUR na usposobljeno osebo, kar je zelo malo. Davčni organi so e-učenje opisali kot koristno in učinkovito pri krepitvi svojih zmogljivosti, ter kot koristno tudi za druge deležnike. Menili so, da so druge dejavnosti usposabljanja v okviru programa Fiscalis, ki so potekale v projektnih skupinah ali dejavnostih za krepitev zmogljivosti (zlasti informacijska usposabljanja), povečale njihovo upravno zmogljivost ter olajšale usklajevanje in sodelovanje davčnih organov.