DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

Predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta

o kolektivnem upravljanju avtorskih in sorodnih pravic ter izdajanju večozemeljskih licenc za pravice za glasbena dela za spletno uporabo na notranjem trgu

1. Uvod

Ustvarjalne panoge bistveno prispevajo k BDP, zaposlovanju in rasti v EU. Pri distribuciji avtorsko zaščitenega blaga in storitev (npr. knjig, filmov, posnete glasbe) morajo pravice licencirati različni imetniki pravic (npr. avtorji, izvajalci, producenti). Kolektivne organizacije so pogosto bistvene pri pospeševanju licenciranja takšnih pravic, zlasti kadar neposredna izdaja licenc s strani imetnikov pravic ni izvedljiva ali praktična. S stališča številnih komercialnih uporabnikov, ki dejavno uporabljajo tradicionalne (npr. oddajanje, kabelska retransmisija) ali nove oblike izkoriščanja (npr. storitve prenosa, pretočnega prenosa), je vloga kolektivnih organizacij prav tako bistvenega pomena. Poleg tega imajo ključno vlogo pri varovanju in spodbujanju raznolikosti kulturnih izrazov, tako da se najmanjšim in manj priljubljenim repertoarjem omogoči dostop do trga.

Kolektivno upravljanje pravic ima razsežnost enotnega trga. Tudi kadar kolektivne organizacije izdajo licence, ki so omejene na njihovo ozemlje, te običajno zajemajo pravice domačih imetnikov pravic in imetnikov pravic iz drugih držav članic. Kar zadeva spletne uporabnike, se kolektivne organizacije vedno pogosteje zaprosi za podelitev licenc, ki zajemajo več držav članic ali vse države članice.

Posamezni imetniki pravic in sektorji se v različnem obsegu zanašajo na kolektivno upravljanje, kar je odvisno predvsem od preferenc imetnikov pravic ter potreb in praks različnih industrij. Na kolektivno upravljanje se zanašajo zlasti avtorji, predvsem avtorji glasbenih del (skladatelji in pisci besedil).

2. Opredelitev problema

V okviru ocene učinka sta opredeljena dva problema, in sicer v zvezi z delovanjem kolektivnih organizacij na splošno (ne glede na kategorijo imetnikov pravic, ki jo zastopajo, ali kategorijo pravic, ki jih upravljajo) ter v zvezi z zagotavljanjem večozemeljskih licenc za spletno izkoriščanje glasbenih del. Ta dva problema sta med seboj povezana, saj težave v zvezi z izdajanjem licenc v veliki meri izhajajo iz nezmožnosti imetnikov pravic, da dostopajo do informacij in izvajajo dejanski nadzor nad nekaterimi organizacijami. V tem smislu drugega problema (izdajanja licenc) ni mogoče rešiti brez obravnave prvega problema.

2.1. Delovanje kolektivnih organizacij na splošno

Z leti je bil sprejet obsežen pravni red o avtorskih pravicah, s katerim naj bi se olajšalo delovanje enotnega trga. Ta pravni red skoraj izključno obravnava opredelitev pravic, omejitve in izjeme ter s tem povezane določbe. Direktive o avtorskih pravicah vsebujejo zelo malo določb, ki obravnavajo upravljanje pravic, poleg tega pa nobena ne določa okvira za delovanje kolektivnih organizacij. Sodišče je oblikovalo pomembna načela v zvezi z njihovim upravljanjem in preglednostjo, pri čemer so ta temeljila na sklepih Komisije na podlagi konkurenčnega prava, vendar pa je uporaba teh načel v EU neenotna in neustrezna.

Pristop k ureditvi kolektivnega upravljanja pravic je v državah članicah različen, pri čemer je v zadnjih letih vedno več dokazov, da je medsebojni nadzor delovanja več kolektivnih organizacij pomanjkljiv. Imetniki pravic, vključno s tujimi imetniki pravic, niso v celoti obveščeni o dejavnostih njihovih organizacij, pri čemer teh organizacij ne morejo ustrezno nadzirati, zlasti kar zadeva pobiranje, upravljanje in razdelitev licenčnin. Obstajajo tudi dokazi o slabem finančnem poslovanju nekaterih organizacij; licenčnine, do katerih so upravičeni imetniki pravic, se kopičijo praktično brez nadzora in/ali se slabo upravlja z njimi. Veliko združenj avtorjev, založnikov, komercialnih uporabnikov in potrošnikov, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje, trdi, da je treba sprejeti posebne ukrepe, ki se usmerjajo v njihovo upravljanje in preglednost, medtem ko kolektivne organizacije menijo, da bi zadostovalo samourejanje.

Slabo delujoče kolektivne organizacije za imetnike pravic pomenijo izgubljene možnosti (za izdajanje licenc) in čezmerne odbitke stroškov od njihovih prihodkov od licenčnin. Nezadostna preglednost in odgovornost za uporabnike pomenita storitve slabše kakovosti in v nekaterih primerih dražje izdajanje licenc.

2.2. Zagotavljanje večozemeljskih licenc za spletno izkoriščanje glasbenih del

Spletni ponudniki storitev morajo pred začetkom opravljanja svojih storitev pogosto pridobiti večozemeljske licence za združene ali celotne glasbene repertoarje. Trenutno morajo več večozemeljskih licenc (ki jih izdajo nekatere kolektivne organizacije in glasbeni založniki) združevati z ozemeljskimi licencami (ki jih izdajo nekatere kolektivne organizacije), kar je zapleteno in pogosto omejuje ozemeljsko področje uporabe spletnih storitev. Več zainteresiranih strani, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje, vključno s komercialnimi uporabniki, založniki in producenti, ni zadovoljnih s takšnim položajem in poziva k izboljšavam na področju izdajanja večozemeljskih licenc za spletno izkoriščanje glasbenih del.

Medtem ko k ozemeljski razdrobljenosti spletnega zagotavljanja glasbe prispeva več dejavnikov, vključno s poslovnimi odločitvami ponudnikov storitev, imajo pri tem pomembno vlogo prakse licenciranja avtorskih pravic. Licenciranje avtorskih pravic za spletno uporabo glasbenih del, zlasti za pridobitev kritja za celoten repertoar („združevanje“), je za komercialne uporabnike (zlasti male in nove uporabnike) zapleteno, zamudno in drago[1]. Pri tem ni prilagojeno hitro razvijajočemu se trgu. To je pomembno za komercialne uporabnike, ki pričakujejo združevanje repertoarja ter poenostavljeno pridobivanje pravic in njihovo licenciranje. Številne organizacije niso opremljene za upravljanje spletnega izdajanja večozemeljskih licenc, ki je zahtevno in drago (upravljanje repertoarja v več pristojnostih, vzajemno delovanje z velikimi in večozemeljskimi ponudniki storitev ter obdelovanje podatkov o uporabi, pridobljenih v različnih pristojnostih). Z vstopanjem na trg brez potrebne zmogljivosti in tehničnih virov nastanejo dodatne težave (nepravilno ali „dvojno“ zaračunavanje, velike zamude pri zaračunavanju uporabnikom in plačevanju imetnikom pravic). Poleg tega je izdajanje večozemeljskih licenc povezano s pravno negotovostjo v zvezi z uporabo pravnega reda in možnostjo, da kolektivne organizacije zagotovijo licence, ki zajemajo več držav EU in/ali ki se izdajo imetnikom licenc iz drugih držav članic.

Zato se lahko sprejme odločitev, da se bodo nekatere storitve izvajale le v eni državi članici ali nekaj državah članicah, s čimer se izgubi široka baza uporabnikov, ki jo ponuja enotni digitalni trg. Nekatere storitve pa se lahko izvajajo izključno na podlagi glavnega repertoarja, kar se lahko zagotovi z manjšim številom licenc. To bi bilo škodljivo za nišne in lokalne repertoarje ter kulturno raznolikost. Za potrošnike to pomeni, da je dostop do širšega obsega in vrst glasbenih storitev, ki so na voljo, v EU neenakomerno razporejen. Za imetnike pravic je večji prihodek, ki bi ga lahko ustvarili potrošniki pri dostopanju do del prek novih storitev in enotnega trga, izgubljen.

3. Subsidiarnost

Utemeljitev ukrepanja na evropski ravni izhaja iz nadnacionalne narave problema. Pri vseh kolektivnih organizacijah velja, da znaten delež pobranih zneskov izhaja iz tujega repertoarja, saj organizacije zastopajo pravice tujih imetnikov pravic. Pri zaščiti interesov imetnikov pravic v EU je nujno, da so vsi tokovi licenčnin, vključno s čezmejnimi tokovi, pregledni in upoštevani. Učinkovito delovanje organizacij je tudi v interesu komercialnih uporabnikov v EU. To se lahko doseže le, če skupna temeljna pravila obravnavajo pobiranje in razdelitev licenčnin na način, ki je skladen v celotni EU.

Spodbujanje podeljevanja večozemeljskih licenc za uporabo glasbenih del pri spletnih storitvah in združevanje repertoarja je po naravi čezmejno vprašanje, ki ga bi bilo dejansko bolje rešiti na ravni EU. Evropski okvir mora zagotoviti, da lahko uporabniki, imetniki pravic in potrošniki izkoristijo prednosti enotnega digitalnega trga.

4. Cilji

Cilj pobude je zagotoviti, da kolektivno upravljanje pravic prispeva k razvoju enotnega trga prek skladnega in učinkovitega okvira za upravljanje in preglednost za kolektivno upravljanje pravic ter prek boljšega zagotavljanja večozemeljskih licenc za glasbena dela. To bi pripomoglo k boljšemu dostopu potrošnikov do širšega izbora kulturnih dobrin in storitev. Komercialni uporabniki bodo lahko izkoristili prednosti boljšega delovanja in preglednejših kolektivnih organizacij ter okvira v spletnem okolju, ki lajša dostop do licenc za zagotavljanje glasbenih storitev v EU. Imetniki pravic bodo svoj prihodek povečali s širšo promocijo svojih del. Kulturna raznolikost se bo okrepila z dostopnostjo obsežnih in raznolikih repertoarjev. Tako bo evropskim državljanom na voljo več vsebin in storitev, tudi prek meja.

5. Možnosti politike glede preglednosti in nadzora v kolektivnih organizacijah

5.1. Možnosti

Analizirane so bile štiri možnosti, vključno z možnostjo ohranitve obstoječega stanja. Možnost A2 (boljše izvajanje) ne bi vključevala nobenega zakonodajnega ukrepanja ter bi temeljila izključno na izvajanju veljavnih nacionalnih predpisov in predpisov EU. Možnost A3 (kodifikacija obstoječih načel) bi vključevala kodifikacijo veljavnih predpisov EU in nezavezujoča priporočila, izdana v zvezi s kolektivnim upravljanjem pravic. Možnost A4 (okvir za upravljanje in preglednost) bi možnost A3 dopolnjevala s predpisi, ki temeljijo na načelih ter bi zapolnili vrzeli in bi bili posebej prilagojeni naravi kolektivnega upravljanja pravic (preglednost finančnih poslov in sodelovanje imetnikov pravic pri postopku odločanja). Podmožnost A4a bi združevala zakonodajno ukrepanje s samourejanjem panoge. Podmožnost A4b bi vključevala obsežno zakonodajo z oblikovanjem izčrpnega pravnega okvira za vse kolektivne organizacije v Evropi.

5.2. Učinki

Z boljšim izvajanjem bi se izboljšal regulativni nadzor nad kolektivnimi organizacijami, vendar bi bile pomanjkljivosti pri upravljanju odpravljene le delno, zato se nadzor imetnikov pravic nad kolektivnimi organizacijami ne bi bistveno izboljšal. Možnost A3 bi bila učinkovitejša, ker bi uvedla minimalni okvir za upravljanje in preglednost, vendar pa ne bi izboljšala kakovosti ključnih težav, kot je finančno poslovanje. V okviru možnosti A4 bi imetniki pravic imeli dostop do pomembnih, podrobnih in točnih informacijskih meril uspešnosti glede delovanja organizacij, vključno s finančnimi informacijami, ter bi se zagotovilo učinkovito sodelovanje imetnikov pravic pri postopku odločanja. S podmožnostma A4a in A4b se lahko dosežejo podobni rezultati, vendar zaradi preteklih izkušenj obstajajo dvomi o učinkovitosti podmožnosti A4a, medtem ko možnost A4b državam članicam ne bi dopuščala prilagodljivosti pri urejanju kolektivnih organizacij.

5.3. Stroški

V okviru možnosti A2 kolektivne organizacije ne bi imele stroškov za skladnost, saj ne bi bilo nikakršnega zakonodajnega ukrepanja. Breme bi nosili Komisija in nacionalni organi, odgovorni za izvajanje. V okviru možnosti A3 bi se zahtevala vzpostavitev mehanizmov za reševanje sporov za imetnike pravic in uporabnike (dejanski stroški bi se razlikovali glede na vrsto izbranega mehanizma). Stroški prednostne možnosti A4 bi bili razmeroma višji, saj ta možnost združuje možnost A3 in dodatne elemente. Večina dodatnih stroškov možnosti A4 bi bila povezana z uporabo novih predpisov za upravljanje s sredstvi (podatki za oceno teh stroškov niso na voljo) ter finančno poročanje in revizijo (letni stroški so ocenjeni na povprečno približno 4,1 milijona EUR za vse kolektivne organizacije EU). Kljub temu je treba stroške možnosti A4 obravnavati v povezavi z večjo učinkovitostjo, ki bi se dosegla v okviru te možnosti. Stroški podmožnosti A4a bi bili odvisni od obsega predpisov, dogovorjenih v dialogu z zainteresiranimi stranmi. Pri podmožnosti A4b bi bili stroški za skladnost najvišji.

6. Možnosti glede zagotavljanja večozemeljskih licenc za spletno uporabo glasbenih del

6.1. Možnosti

Analiziranih je bilo pet možnosti, vključno z možnostjo ohranitve obstoječega stanja. Z možnostjo B2 (evropski potni list za izdajanje licenc) bi se spodbudila združevanje repertoarja za spletne uporabnike glasbenih del na ravni EU in tudi licenciranje pravic prek učinkovitih in odzivnih infrastruktur za izdajanje večozemeljskih licenc. To bi se uresničilo z zahtevo, da kolektivne organizacije, ki želijo licencirati spletne pravice za glasbena dela na večozemeljski podlagi, izpolnjujejo predhodno določeno vrsto pogojev za zagotovitev zadostnih zmogljivosti pri ravnanju s podatki in zaračunavanju, skladnosti z določenimi standardi za preglednost v zvezi z imetniki pravic in uporabniki ter možnosti za uporabo mehanizma za reševanje sporov. S pravico, da se na repertoarju označi „subjekt potnega lista“, bi se zagotovilo, da bi lahko imeli vsi imetniki pravic svoje pravice licencirane na večozemeljski podlagi.

V okviru možnosti B3 (vzporedno neposredno izdajanje licenc) bi se lahko imetniki pravic z uporabniki dogovorili o neposrednih licencah vzporedno z njihovim članstvom v kolektivni organizaciji. Da se to doseže, morajo pooblastila organizacij postati neizključna: za to, da bi imetnik pravic sam podelil licenco, ne bi bil več potreben umik njegovih pravic iz organizacije.

V okviru možnosti B4 (razširjeno kolektivno izdajanje licenc in načelo države izvora) bi se oblikovala domneva, da je vsaka kolektivna organizacija pristojna za izdajo „krovnih“ licenc za spletno uporabo, ki pokriva celotni repertoar, pri čemer se upošteva možnost, da lahko imetniki pravic (in druge organizacije) od takih licenc odstopijo. To bi se uporabljalo skupaj z določitvijo načela države izvora, tako da bi se licence pridobile v skladu z zakonodajo ene same države članice.

Z možnostjo B5 (centralizirani portal) bi se kolektivnim organizacijam omogočilo, da svoj repertoar združijo v osrednji portal za izdajanje večozemeljskih licenc. Ta možnost bi omogočila nastanek vseevropske organizacije z dejansko monopolno močjo in sprožila očitne pomisleke glede konkurence. Učinki te možnosti zato niso bili analizirani.

6.2. Učinki

Možnost B2 bi povzročila združevanje repertoarja v subjekte za izdajo licenc in omogočila vsem organizacijam, da izdajo licence za svoj repertoar na večozemeljski podlagi prek takih subjektov. V okviru možnosti B3 bi lahko imetniki pravic podeljevali prilagodljive in odzivne vzporedne neposredne licence za spletne storitve ter izkoriščali prednosti boljših storitev upravljanja. Vendar bi s tem nastalo tveganje za dvostopenjski sistem izdajanja licenc z manjšim lokalnim ali nišnim repertoarjem na nižji stopnji, kar bi negativno vplivalo na kulturno raznolikost. V okviru možnosti B4 bi bile vse lokalne organizacije v položaju prima facie pri upravljanju pravic za celoten repertoar na večozemeljski podlagi brez zagotovitve, da bi lahko takšne organizacije uporabnikom zagotavljale ustrezne licence ali da bi se pravice imetnikov pravic ustrezno upravljale. Posledica tega bo, da bodo organizacije in imetniki pravic, ki že izdajajo večozemeljske licence, verjetno izstopili iz lokalnih organizacij (ustvarjanje nadaljnjega razdruževanja).

6.3. Stroški

Z možnostjo B2 bi nastali stroški za „subjekte potnega lista“, vendar bi se s tem izboljšala učinkovitost zagotovljenih storitev na področju upravljanja pravic. Takšne stroške bi imeli le subjekti, ki so v najboljšem položaju, da te stroške krijejo, medtem ko bodo lahko druge organizacije uporabljale njihove storitve. Možnost 3 bi bila najcenejša, pri čemer bi bila edina zahteva, da so pooblastila kolektivnih organizacij neizključna. V okviru možnosti 4 bi morale države članice povečati nadzor nad organizacijami, ki izdajajo razširjene licence, kar bi pomenilo stroške za organizacije (obveščanje držav članic in spreminjanje statutov za varovanje pravic „nezastopanih“ imetnikov pravic) ter imetnike pravic in organizacije, ki bi morale izstopiti, da bi lahko opravljale lastne dejavnosti izdajanja večozemeljskih licenc.

7. Odločitev politike

Okvir za upravljanje in preglednost (možnost A4) je skupaj z evropskim potnim listom za izdajanje licenc (možnost B2) najustreznejši način za doseganje ciljev.

8. Izbira instrumenta

Direktiva najbolje zagotavlja skladne in učinkovite standarde upravljanja in preglednosti v celotni EU, pri čemer posameznim državam članicam omogoča, da prilagodijo svoj veljavni pravni sistem. Direktiva omogoča tudi različne stopnje usklajevanja, odvisne od navedenih specifičnih vidikov, kar je zlasti pomembno ob upoštevanju različnih, čeprav med seboj povezanih področij, ki se bodo urejala.

9. Spremljanje in vrednotenje

Komisija bo takoj po sprejetju predloga s predstavniki držav članic organizirala delavnice o prenosu, da bi jim zagotovila pomoč pri postopku prenosa in olajšala medsebojno izmenjavo informacij.

Komisija se bo v srednje- do dolgoročnem obdobju osredotočila na spremljanje na podlagi natančno opredeljene vrste kazalnikov, neposrednih učinkov, kot so izboljšanje preglednosti in upravljanja kolektivnih organizacij ter lažje pridobivanje večozemeljskih licenc.

Prvo celovito vrednotenje se lahko opravi 5 let po datumu prenosa.

[1] Te težave so za to področje značilne deloma zaradi tega, ker se drugi sektorji in imetniki pravic veliko manj zanašajo na kolektivno upravljanje za izdajo licenc za spletne pravice, ter deloma zaradi načina, na katerega se je upravljanje pravic za glasbena dela razvilo v Evropi.