SL Uradni list Evropske unije C 317/94

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet

(COM(2008) 852 konč. – 2008/0247 (COD))

(2009/C 317/17)

Poročevalec: g. FORNEA

Svet Evropske unije je 19. januarja 2009 sklenil, da v skladu s členom 95 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet

COM(2008) 852 konč. – 2008/0247 (COD).

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 26. junija 2009. Poročevalec je bil g. FORNEA.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 455. plenarnem zasedanju 15. in 16. julija 2009 (seja z dne 15. julija 2009) s 164 glasovi za, 2 glasovoma proti in 1 vzdržanim glasom.

1. Sklepi

1.1 EESO pozdravlja predlog uredbe, ki ga je pripravila Komisija, kot korak naprej pri podpori vzpostavitve mednarodnih železniških koridorjev za tovorni promet in pri razvoju te vrste prometa v Evropi.

1.2 Za pospešitev razvoja železniških koridorjev za tovorni promet je treba ne glede na druge zakonodajne postopke sprejeti konkretne politične ukrepe v zvezi s posameznimi koridorji. Predpisi sami po sebi niso dovolj za spodbujanje teh koridorjev. Zagotavljanje javnih in zasebnih naložb za povečanje splošne kakovosti, učinkovitosti in zmogljivosti infrastrukture ter dosledno izvajanje prvega in drugega železniškega paketa po vsej EU bi morala soditi med glavne prednostne naloge.

1.3 Učinkovito usklajevanje na visoki ravni je nujno za izboljšanje železniške infrastrukture vsakega posameznega koridorja, zato je sodelovanje vseh prometnih ministrov glede posameznih koridorjev izredno pomembno. Po medvladnih razpravah bi morale države članice določiti pogoje in obveznosti. Evropski komisar, odgovoren za promet, bi moral biti dejavnejši pri spodbujanju ministrov k sodelovanju v zvezi s posameznimi koridorji, in sicer z usklajenimi političnimi ukrepi na ravni EU.

1.4 EESO se strinja, da vnaprejšnje rezervacije zmogljivosti ne bi smele biti obvezne, temveč bi jih morali določiti upravljavci infrastrukture, če se ugotovi, da so potrebne. Če se upravljavce infrastrukture prisili k vnaprejšnji rezervaciji zmogljivosti, lahko to povzroči neizkoriščenost namesto optimizacijo zmogljivosti. Kljub temu bi upravljavci morali obdržati možnost rezervacije zmogljivosti.

Po mnenju EESO je treba upravljavcem infrastrukture zagotoviti prožnost za pragmatično uporabo prednostnih pravil. V zvezi s tem je pomembneje „čim bolj zmanjšati zamude v celotnem omrežju“, kot pa dajati prednost eni vrsti prometa pred drugo. Upravljavci infrastrukture morajo železniškim prevoznikom zagotoviti jasne informacije o pravilih, ki veljajo za vlake z zamudo, ne glede na to, katera pravila se sicer uporabljajo.

1.5 Posvetovanja z vsemi udeleženimi stranmi bi morala biti obvezna ali pa bi morale biti vse udeležene strani zastopane v organu upravljanja železniških koridorjev za tovorni promet: to so upravljavci infrastrukture, železniški prevozniki, predstavniki držav članic, sindikati, stranke in okoljevarstvene organizacije. Železniški prevozniki bi morali biti polno zastopani pri upravljanju koridorjev, saj so bližje trgu in je poleg tega zelo verjetno, da bodo morali izvajati sklepe za izboljšanje ali da bodo ti sklepi nanje vplivali.

1.6 Uporaba sistema „vse na enem mestu“ za železniške prevoznike ne bi smela biti obvezna, da se omogoči konkurenca med različnimi infrastrukturnimi enotami. Običajen način vlaganja prošenj za vlakovne poti, tj. pri posameznih nacionalnih upravljavcih infrastrukture ali pri vodilnem upravljavcu infrastrukture, bi bilo treba ohraniti vsaj kot nadomestno rešitev, če sistem „vse na enem mestu“ ne bi deloval.

1.7 Pooblaščeni prevozniki ne bi smeli imeti dovoljenja za celoten koridor, če jim ena država ob koridorju ne dovoli delovati na njenem ozemlju. Komisija mora podrobno proučiti podrobnosti v zvezi s pooblaščenimi prevozniki, da bi javnosti zagotovila obsežno sliko gospodarskih in družbenih posledic te določbe. EESO načeloma ne nasprotuje zasnovi nediskriminacijskega dostopa do infrastrukture, vendar meni, da je v tem posebnem primeru potrebno več raziskav in posvetovanj z vladami držav članic, evropskimi in nacionalnimi socialnimi partnerji, uporabniki železniških storitev ter drugimi organizacijami civilne družbe.

1.8 Vključenost v omrežje TEN-T ne bi smelo biti izključujoče merilo za izbiro tovornih koridorjev. Koridorjev ne bi smeli določati „od zunaj“, zgolj na temelju političnih in geografskih meril; zagotoviti bi bilo treba, da se koridorji izbirajo na podlagi prilagodljivih in tržno usmerjenih meril. Izbira bi morala temeljiti na tržnih ciljih, ki upoštevajo pomembne sedanje ali možne blagovne tokove. Odločilna bi morala biti trg in razmerje med stroški in koristmi.

1.9 V uredbo bi bilo treba vključiti možnost izbire zunaj omrežja TEN-T. Če je npr. odsek, ki ni del omrežja TEN-T, pomemben za dinamičen železniški tovorni promet, bi bilo treba zagotoviti možnost, da se ga že na začetku vključi v koridor in pozneje v omrežje TEN-T.

1.10 Koncept strateških terminalov je nekonkurenčen. Povzroči lahko okrepitev močnega položaja t. i. strateških terminalov v škodo tistih, ki veljajo za „strateško nepomembne“. V predlogu uredbe bi bilo treba črtati navedbo strateških terminalov, da se terminalom, ki so zdaj strateško nepomembni, omogoči, da se razvijajo in mogoče v prihodnosti postanejo strateško pomembni.

1.11 Prosti pretok blaga ne sme ovirati uresničevanja temeljnih pravic oseb, ki delajo v tovornih koridorjih.

2. Predlog Komisije

2.1 Evropska komisija se je zavezala k pospešitvi vzpostavitve in organizacije evropskega železniškega omrežja za konkurenčen tovorni promet na temelju mednarodnih železniških koridorjev za tovorni promet. Za dosego tega cilja je Komisija sklenila, da po obsežnem postopku javnih posvetovanj in proučitvi različnih možnosti na podlagi študije ocene učinka predstavi predlog uredbe. Ocena učinka je pokazala, da bi zakonodajni pristop zagotovil boljše gospodarske rezultate v primerjavi s prostovoljnim pristopom, pri katerem je tveganje, da predlagani cilji ne bodo doseženi, večje.

2.2 Določbe uredbe so namenjene predvsem udeleženim gospodarskim akterjem, upravljavcem infrastrukture in železniškim prevoznikom ter se zlasti nanašajo na:

— postopke za izbiro železniških koridorjev za tovorni promet,

— upravljanje vseh koridorjev in

— značilnosti, ki jih morajo imeti železniški koridorji za tovorni promet.

2.3 Uredba se ne uporablja za:

— neodvisna lokalna in regionalna omrežja, ki za potniški promet uporabljajo železniško infrastrukturo;

— omrežja, ki so namenjena samo obratovanju mestnega in primestnega potniškega prometa;

— regionalna omrežja, ki jih za regionalni promet blaga uporablja izključno en sam železniški prevoznik, ki ga Direktiva 91/440/EGS ne zajema, dokler drugi prevoznik ne zaprosi za infrastrukturne zmogljivosti na tem omrežju, in

— zasebno železniško infrastrukturo, ki jo uporablja izključno njen lastnik za lastne prevoze blaga (1).

3. Splošne ugotovitve

3.1 Kot je navedeno v sporočilu COM(2006) 314 konč., tj. vmesnem pregledu bele knjige Evropske komisije o prometu iz leta 2001, je optimalen razvoj vseh vrst prometa v državah članicah ob upoštevanju varstva okolja, varnosti, konkurence in energetske učinkovitosti usmeritev, za katero si prizadeva evropska prometna politika.

3.2 Evropska unija se je obvezala, da bo do leta 2020 emisije toplogrednih plinov zmanjšala za 20 %. Tega cilja ne bo mogoče doseči, če se emisije v prometu ne bodo močno zmanjšale. Zato je pomembno dati absolutno prednost energetsko najbolj učinkovitim in najbolj „zelenim“ vrstam prometa; v zvezi s tem se vsi strinjajo, da je železniški promet glede porabe energije in emisij okolju prijazen (2).

3.3 Evropski ekonomsko-socialni odbor je že izrazil svoje stališče o železniškem omrežju, namenjenemu predvsem tovornemu prometu (3). V tem mnenju ne bomo ponavljali splošnih ugotovitev, ki veljajo tudi za predlog uredbe o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet.

3.4 Sedanji položaj v tovornem prometu v Evropski uniji zahteva učinkovite evropske in nacionalne zakonodajne instrumente, pa tudi mobilizacijo političnih sil za določitev zneska sredstev, potrebnih za naložbe v železniško infrastrukturo. Zato EESO pozdravlja predlog uredbe, ki ga je pripravila Komisija, kot korak naprej pri podpori vzpostavitve mednarodnih železniških koridorjev za tovorni promet in pri razvoju te vrste prometa v Evropi (4).

3.5 Možne koristi vzpostavitve koridorjev:

— okolju prijazna vrsta prometa – splošno zmanjšanje okoljskega vpliva prometnih dejavnosti v Evropi;

— zmanjšanje nesreč v prometnem sektorju;

— usklajenost s cilji lizbonske strategije glede rasti;

— velik prispevek k odpravljanju ozkih grl v cestnem prometu;

— spodbujanje somodalnosti (železniški in pomorski promet, rečne plovne poti in cestni promet);

— povečanje zanesljivosti oskrbe evropskega gospodarstva s surovinami z uporabo ene najbolj ekoloških vrst prevoza velikega razsutega tovora;

— podpora gradnje logističnih centrov, povezanih z železniškim omrežjem (logistični terminali bi lahko vse bolj služili kot distribucijska skladišča, ki so zdaj večinoma del proizvodnih obratov);

— krepitev gospodarske, socialne in ozemeljske kohezije v Evropski uniji.

3.6 Okoljski cilji uporabe železniških koridorjev za tovorni promet:

— okolju prijazna infrastruktura in vozila za železniški tovorni promet;

— nizke specifične emisije;

— nizka raven hrupa, ki nastaja med obratovanjem, kot rezultat protihrupne zaščite in uporabe tihih tehnologij za vozni park in železniško infrastrukturo;

— 100 % elektrificirane železniške proge na tovornih koridorjih;

— povečanje deleža obnovljivih virov energije v mešanici pogonskih energetskih virov.

4. Posebne ugotovitve o predlogu uredbe

4.1 Naložbe v infrastrukturo železniških koridorjev za tovorni promet, terminale in njihovo opremo

4.1.1 V zadnjem desetletju je bil z evropskimi politikami za odprtje trga dosežen napredek, toda rezultati v državah članicah glede poštene konkurence med različnimi vrstami prometa in učinkovitih naložb v sodobno interoperabilno infrastrukturo so bili zgolj omejeni.

4.1.2 Zdi se, da so finančne zmogljivosti držav članic nezadostne v primerjavi z ambicioznimi cilji Komisije. Zato bodo imele evropske institucije pomembno vlogo pri omogočanju uporabe instrumentov EU za podporo razvoja evropskega železniškega omrežja za konkurenčen tovorni promet, in sicer s sofinanciranjem vzpostavitve železniških koridorjev za tovorni promet prek proračuna za vseevropska prometna omrežja (TEN-T), sklada za regionalni razvoj in kohezijskega sklada ter posojil EIB.

4.1.3 EESO meni, da bi morale biti potrebe po naložbah (in njihovo financiranje) v uredbi bolj poudarjene (5). Med letoma 1970 in 2004 se je dolžina avtocestnega omrežja v EU-15 povečala za 350 %, dolžina železniškega omrežja pa zmanjšala za 14 %. Če so na cestah zastoji, se sklepi o razširitvi ali gradnji nove cestne infrastrukture hitro uresničijo v praksi. Po mnenju EESO železniško omrežje ne more sprejeti več tovora, če se za železnico ne uporabi enaka politika naložb, kot je v zadnjih štirih desetletjih veljala za cestno omrežje.

4.1.4 V zvezi s tem se ne sme zanemariti potrebe po financiranju železniških povezav med industrijskimi conami in glavnim železniškim omrežjem. Cestne povezave industrijskih con z glavnim cestnim omrežjem se običajno financirajo z javnimi sredstvi. Povezave teh lokacij z glavnim železniškim omrežjem pa v večini držav EU običajno niso deležne enake obravnave. Na splošno jih skupaj financirajo podjetja, ki upravljajo industrijski obrat, in železniški tovorni prevoznik, ki posluje s podjetjem. Za lažje obratovanje železniškega tovornega prometa so potrebne evropske in nacionalne naložbene rešitve (npr. prek instrumentov, kot so sistemi javnega financiranja, ki že obstajajo v Nemčiji, Avstriji in Švici).

4.1.5 Eden od ciljev Komisije je okrepiti vse tehnične in zakonodajne instrumente za zanesljivost oskrbe evropskega gospodarstva s surovinami. Železniški koridorji bodo veliko prispevali k doseganju tega strateškega cilja; glede tega je zelo pomemben tovorni promet med Evropsko unijo in vzhodnimi partnerji. Zato mora EU vlagati v širitev zahodno-vzhodne železniške infrastrukture in z njo povezanih zmogljivosti za pretovarjanje. K uresničitvi tega cilja bo pripomogla tudi revizija TEN-T.

4.1.6 Posebno pozornost bi bilo treba posvetiti carinskim službam, da se poenostavijo postopki v EU (6) in zagotovi hiter čezmejni železniški tovorni promet. Za predvideno vzpostavitev sistema carinskih obveznosti, ki bo temeljil na elektronski izmenjavi podatkov (EDI (7)), in za zagotovitev naložb v železniška omrežja, ki zdaj še nimajo avtomatiziranega sistema za izpolnjevanje carinskih obveznosti, je potrebna evropska finančna podpora.

4.1.7 Po mnenju EESO so jasne smernice za državno pomoč pomembne, da se lažje ponazori državna pomoč železniškemu sektorju, ki bi jo službe Komisije odobrile. Hkrati Odbor poudarja, da bi večletne pogodbe lahko prispevale k trajnostnemu financiranju evropskega železniškega omrežja.

4.1.8 Glede zasnove strateških terminalov iz člena 9 predlagane uredbe EESO opozarja, da lahko povzroči okrepitev močnega položaja t. i. strateških terminalov v škodo tistih, ki veljajo za „strateško nepomembne“.

4.1.9 Prosti pretok blaga ne sme ovirati uresničevanja temeljnih pravic oseb, ki delajo v tovornih koridorjih.

4.2 Izbira železniških koridorjev za tovorni promet in upravljanje omrežja

4.2.1 Revizija politike TEN-T železniškemu sektorju ponuja možnost, da opozori na pomen nadaljnjega razvoja prilagodljivih železniških koridorjev za tovorni promet na dolgih razdaljah kot temelja prometnega omrežja EU.

4.2.2 EESO opozarja, da koridorji ne bi smeli biti omejeni izključno na omrežja TEN-T (kot je določeno v Poglavju II, člen 3(1)(a)), ali današnje koridorje evropskega sistema za upravljanje železniškega prometa (ERTMS), saj bi takšen pristop lahko izključil proge, ki so pomembne za tovorni promet ali to lahko še postanejo, vendar še niso v omrežju TEN-T ali sistemu ERTMS. Nasprotno, ob vzpostavitvi novih železniških koridorjev za tovorni promet bi bilo treba omrežja TEN-T prilagoditi.

4.2.3 Posvetovanja z vsemi udeleženimi strani, tudi sindikati, strankami in okoljskimi organizacijami, bi morala biti obvezna, ali pa bi morale biti udeležene strani zastopane v organu za upravljanje, v katerem bi morala železniška podjetja sodelovati na enaki ravni kot upravljavci infrastrukture, saj uporabljajo koridorje, imajo stike s strankami in so najbližje trgu. Sklepi, ki jih sprejema organ za upravljanje, bodo na ta podjetja vplivali, in nekatere sklepe bodo morala tudi izvesti. Zato je pošteno, da so zastopana v samem organu za upravljanje.

4.2.4 Ustrezno zastopstvo železniških podjetij, ki uporabljajo koridor, je možno brez preobremenitve strukture upravljanja, namreč v obliki posameznih podjetij, „skupin podjetij“ ali mešanice obojega. Vendar je treba vključiti samo podjetja, ki res uporabljajo koridor, da se zagotovi resnični prispevek k njegovemu razvoju.

4.3 Operativni ukrepi

4.3.1 Po mnenju EESO so prednostna pravila (dodelitev vlakovnih poti, rezervacija zmogljivosti, prednost v primeru zamud) na splošno težko in občutljivo vprašanje za vse tovorne koridorje (Poglavje IV, členi 11, 12 in 14). Oblikovati bi jih bilo treba tako, da bi se jih lahko pragmatično uporabilo pri vsakem koridorju in da bi upravljavci infrastrukture čim bolj pravično in pregledno dodeljevali vlakovne poti.

4.3.2 Rezervacija zmogljivosti ne bi smela biti obvezna, temveč bi jo morali določati upravljavci infrastrukture, če se ugotovi, da so takšne rezerve nujne. Če se upravljavce infrastrukture prisili k vnaprejšnji rezervaciji zmogljivosti, lahko to povzroči neizkoriščenost zmogljivosti namesto optimizacije, zlasti če vozni red vlakov ni določen že nekaj mesecev vnaprej.

4.3.3 Ravno tako sprememba prednostnih pravil mogoče sploh ni potrebna in poleg tega nikakor ne poveča zmogljivosti, temveč bo enostavno prenesla težave z ene skupine uporabnikov na drugo. Splošno pravilo bi se moralo glasiti, da je treba čim bolj zmanjšati zamude v celotnem omrežju in čim hitreje odpraviti zastoje.

4.3.4 Glede določb člena 10 v Poglavju IV o uporabi sistema „vse na enem mestu“ EESO meni, da bi o tem morala odločati struktura vsakega posameznega koridorja, ob upoštevanju zahtev trga ali železniških podjetij, ki uporabljajo koridor.

4.3.5 Železniški prevozniki bi morali obdržati možnost, da zaprosijo za vlakovne poti tako, kot si želijo (prek sistema „vse na enem mestu“ ali na običajen način). Neobvezna uporaba sistema „vse na enem mestu“ železniškim podjetjem daje priložnost, da ustvarjajo konkurenco med različnimi infrastrukturnimi enotami (npr. sistemom „vse na enem mestu“ in posameznimi upravljavci infrastrukture ob koridorju), s čimer jih spodbudijo k izboljšavam.

4.3.6 Obvezna uporaba sistema „vse na enem mestu“ bi lahko povzročila velik infrastrukturni monopol ob koridorju, brez jamstva, da bo takšen sistem dejansko zagotavljal boljše storitve kot posamezni upravljavci infrastrukture. Poleg tega običajna zasnova za sistem „vse na enem mestu“ ne deluje.

4.3.7 Če bi imeli pooblaščeni prevozniki (npr. naročniki prevoza, špediterji in intermodalni operaterji) možnost kupiti vlakovne poti, bi to lahko železniške prevoznike (zlasti „novince“) zaradi velikega tveganja v zvezi z razpoložljivostjo poti odvrnilo od vlaganj v vlakovodje in lokomotive. To bi lahko izkrivilo konkurenco na domačih trgih v škodo železniških prevoznikov in kakovosti delovnih mest v teh podjetjih. Cene bi se lahko povišale, razpoložljive zmogljivosti bi bile še naprej omejene in lahko bi se razširile špekulacije.

4.3.8 Toda za današnjo Evropsko unijo je značilno, da se podjetja, ki niso železniška (npr. logistična, trgovinska in proizvodna), močno zanimajo za večjo uporabo železnice (8). Nekatera evropska železniška podjetja so že kupila logistična podjetja, da bi tovor, ki se je doslej prevažal po cestah, preusmerila na železnico. Pod temi pogoji je možno, da bodo imeli pooblaščeni prevozniki na podlagi družbeno odgovornega in inovativnega pristopa pomembno vlogo pri razvoju železniških koridorjev za tovorni promet.

V Bruslju, 15. julija 2009 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) COM(2008) 852 konč., člen 1(2).

(2) Približno 80 % železniškega prometa v Evropi poteka po elektrificiranih progah.

(3) UL C 27, 3.2.2009, str. 41–44.

(4) Potreba po učinkovitih zakonodajnih instrumentih, mobilizaciji političnih sil in naložbah je bila ponovno poudarjena med posvetovanjem o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet, ki ga je EESO organiziral 28. aprila 2009 v Brnu na Češkem v okviru češkega predsedovanja Evropski uniji.

(5) V skladu s študijo Skupnosti evropskih železnic (CER) o železniških koridorjih v tovornem prometu, ki jo je izvedlo posvetovalno podjetje McKinsey, bi lahko naložbe v vrednosti 145 milijard EUR na šestih velikih tovornih koridorjih, ki temeljijo na evropskem sistemu za upravljanje železniškega prometa (ERTMS), do leta 2020 povečale zmogljivosti v železniškem prometu za 72 %, kar ustreza 34 % tovora, ki se prevaža v Evropi.

(6) Zato je pomembno, da se na ravni EU učinkovito izvaja Uredba Komisije (ES) št. 1875/2006 o carinskem zakoniku Skupnosti.

(7) EDI – Electronic Data Interchange.

(8) Dokument o stališču Evropskega združenja špediterskih, transportnih, logističnih in carinskih agentov (CLECAT), Bruselj, 19.1.2009.