SL Uradni list Evropske unije C 34/18

Mnenje Evropskega nadzornika za varstvo podatkov o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o migracijah

2012/C 34/02

EVROPSKI NADZORNIK ZA VARSTVO PODATKOV JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 16 Pogodbe,

ob upoštevanju Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter zlasti členov 7 in 8 Listine,

ob upoštevanju Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (1),

ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 45/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2000 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov ter zlasti člena 41 te uredbe (2), –

SPREJEL NASLEDNJE MNENJE:

I. UVOD

1. Komisija je 4. maja 2011 sprejela sporočilo o migracijah (3) (v nadaljnjem besedilu: sporočilo). Evropski nadzornik za varstvo podatkov (ENVP) na podlagi člena 41 Uredbe (ES) št. 45/2001 podaja to mnenje na lastno pobudo.

2. Sporočilo pred sprejetjem ni bilo poslano ENVP v posvetovanje. To je obžalovanja vredno, saj bi lahko pripombe, podane v zgodnejši fazi, pomagale obravnavati nekatera vprašanja, predstavljena v tem mnenju.

Cilji in področje uporabe sporočila

3. Namen sporočila je predlagati sedanjo in prihodnjo politiko v okviru, ki upošteva vse pomembne vidike migracij, in preprečiti „kratkoročni pristop, ki bi bil omejen na nadzor meja brez upoštevanja dolgoročnih vprašanj“ (4). Napisano je predvsem kot odgovor na sedanje razmere v severni Afriki, zlasti na spopad v Libiji.

4. Zato sporočilo obravnava humanitarno pomoč, upravljanje meja, vizume, azil, ekonomsko priseljevanje in vključevanje. Sklicuje se na številne zakonodajne predloge, pri čemer so nekateri novi, medtem ko so bili drugi že predloženi. Številni od teh predlogov obravnavajo upravljanje meja, ki je pomemben del sporočila. V skladu z nekaterimi je potrebna obsežna obdelava osebnih podatkov.

5. To sporočilo je le prvo od številnih sporočil in predlogov, ki bodo sprejeti v bližnji prihodnosti in bodo podrobneje razložili nekatere vidike, obravnavane v tem sporočilu. V zvezi s tem je v sklepih Evropskega sveta z dne 23. in 24. junija 2011 (5) navedeno, da „[se bodo] prizadevanja okrepila tudi s hitrim napredovanjem dela v zvezi s ‚pametnimi mejami‘, s čimer bo zagotovljeno, da se za obvladovanje izzivov nadzora meja izkoristijo nove tehnologije. Zlasti bi bilo treba uvesti sistem vstopa/izstopa in program za registrirane potnike. Evropski svet pozdravlja tudi dogovor o agenciji za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov na področju svobode, varnosti in pravice“.

Namen mnenja ENVP

6. Čeprav vprašanje varstva podatkov ni v ospredju sporočila, je v njem kljub temu navedenih več pobud in predlogov s področja upravljanja meja, kot sta sistem vstopa/izstopa in program za registrirane potnike, ki bosta pomembno vplivala na temeljno pravico do varstva podatkov. V zvezi s tem sporočilo poudarja, da nadzor na mejah veliko prispeva tudi k boju proti kriminalu, in se sklicuje na Strategijo notranje varnosti EU, ki jo je Komisija predložila leta 2010 (6).

7. Številni navedeni predlogi in pobude bodo natančneje razloženi v prihodnosti; sedanje sporočilo je zato priložnost, da se pripombe k tem pobudam predložijo v zgodnji fazi. Pri pobudah, ki so bile že predložene, kot je predlog uredbe o spremembi uredbe Frontex (7), je to priložnost, da se ponovijo nekatere najbolj bistvene pripombe, ki so bile predložene v preteklosti, preden pobude dokončno sprejmeta Svet in Evropski parlament.

8. Namen tega mnenja ni analizirati vseh političnih področij, ki so vključena v sporočilo, in predlogov, ki so navedeni v njem, ampak je njegov namen: — obravnavati več načel in pojmov varstva podatkov, kot so omejitev namena, potrebnost, sorazmernost in „vgrajena zasebnost“, ki bi jih bilo treba upoštevati ob uveljavljanju pristopa, ki je predstavljen v sporočilu; — razpravljati o posebnih ukrepih, ki so predlagani v sporočilu, z vidika varstva podatkov in že v tej fazi dati napotke za to, kako zagotoviti ustrezno spoštovanje temeljnih pravic, zlasti pravice do varstva osebnih podatkov.

9. Zato je mnenje sestavljeno iz dveh glavnih delov. Prvi del vsebuje pripombe k splošnemu pristopu sporočila in horizontalne premisleke o sporočilu, kot so potreba po oceni in posledice temeljnih pravic za oblikovanje informacijskih sistemov. Drugi del vsebuje ciljno usmerjene pripombe k posebnim predlogom in pobudam (8).

II. SPLOŠNE PRIPOMBE

Pristop sporočila

10. ENVP pozdravlja namen sporočila, da prepreči „kratkoročni pristop, ki bi bil omejen na nadzor meja brez upoštevanja dolgoročnih vprašanj“ (9). Celovit in učinkovit pristop do migracij ne more obsegati samo nadzora meja, ampak mora vključevati tudi druge vidike.

11. Tak celovit pristop mora spoštovati temeljne pravice migrantov in beguncev, vključno z njihovo pravico do varstva podatkov. To je še toliko bolj pomembno zato, ker se te skupine pogosto znajdejo v ranljivih položajih.

12. V zvezi s tem je v sporočilu navedeno, da mora biti dvojni cilj Unije ohranitev visoke ravni varnosti in hkrati zagotavljanje enostavnega prehoda meje za „tiste, ki jim je treba to dopustiti, ob upoštevanju njihovih temeljnih pravic“ (10). Ta ubeseditev bi lahko pomenila, da temeljnih pravic oseb, ki se jim tega – iz različnih razlogov – ne sme dopustiti, ni treba spoštovati. Po mnenju ENVP je očitno, da njihove pravice ne vključujejo nujno pravice do naselitve na ozemlju EU, v primeru katere bi se bilo treba ustrezno odzvati, na primer z vrnitvijo v domovino, vendar vedno ob upoštevanju temeljnih pravic.

13. Treba je opozoriti, da sporočilo glede upravljanja meja odločno zagovarja pristop, ki temelji na uporabi tehnologije. Med drugim podpira okrepljeni nadzor na mejah (glej predvideni evropski sistem nadzorovanja meja Eurosur) (11). Predvideva tudi proučevanje možnosti vzpostavitve novih obsežnih informacijskih sistemov za obdelavo informacij o potnikih (sistem vstopa/izstopa in program za registrirane potnike) (12). Nazadnje, zagovarja širitev veljavnih sistemov na nove uporabnike (to je za sistem Eurodac) (13). Ta osredotočenost na tehnologijo odraža splošno usmeritev v zadnjih letih.

Ocena veljavnih pravnih aktov pred predlaganjem novih in preskus potrebnosti

14. ENVP je večkrat poudaril, da je treba oceniti veljavne pravne akte, preden se predlagajo novi pravni akti (14). ENVP v zvezi s tem opozarja na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (15) in Sodišča Evropske unije (16) ter poudarja, da morajo biti kršitve pravice do zasebnega življenja „nujne v demokratični družbi“ in skladne z načelom sorazmernosti. Pojem potrebnosti pomeni strožje dokazno breme kot pojem preproste „uporabnosti“ (17). To pomeni, da je treba jasno dokazati potrebnost in sorazmernost vseh ustreznih predlogov.

15. To je treba dokazati z oceno učinka na zasebnost (18), podprto z zadostnimi dokazi (19). Selektivna uporaba statističnih podatkov in ocen ni dovolj. ENVP se zaveda, da je zbiranje zanesljivih informacij o pojavih, kot so nezakonite migracije, težavno, vendar bi bilo treba pri teh ocenah učinka upoštevati tudi druge rešitve obravnavanih problemov, da se zmanjša učinek na temeljne pravice (20). Samo dejstvo, da so tehnološke rešitve izvedljive, še ne pomeni, da so potrebne in sorazmerne.

16. Če je rezultat ocene ugotovitev, da so potrebni novi obsežni informacijski sistemi, je treba pri njihovem oblikovanju upoštevati koncept „vgrajene zasebnosti“. Nadzorniki morajo znati dokazati, da so bili pri oblikovanju njihovih sistemov sprejeti ustrezni ukrepi za zagotovitev izpolnjevanja zahtev glede zasebnosti. S tem lahko omejijo negativni učinek novih ukrepov na zasebnost (ali povečajo pozitivni učinek). Ta pristop je podprla Komisija (21). Izvajanje „vgrajene zasebnosti“ v okviru sistemov, kot je sistem vstopa/izstopa, ki je naveden v sporočilu, bi omejilo zbiranje osebnih podatkov na potreben minimum, omejilo bi tudi obdobja hrambe, osebam, na katere se podatki nanašajo, pa zagotovilo obdelavo, ki bolj upošteva zasebnost in je pregledna.

17. Poleg tega je treba upoštevati tudi načelo omejitve namena. Treba je preprečiti „širitev dejavnosti“. Sporočilo na primer predvideva ponovno uvedbo pobude za odobritev dostopa do sistema Eurodac organom pregona (22), za kar se zdi, da potrjuje nagnjenost k odobravanju dostopa do obsežnih sistemov EU organom pregona in odpira vprašanje širitve prvotnega namena sistema. Odobritev dostopa do podatkovnih zbirk dodatnim organom ima lahko resne posledice: podatkovna zbirka, ki se šteje za sorazmerno, če se uporablja za določen namen, lahko postane nesorazmerna, če se uporaba pozneje razširi na druge namene (23).

18. Zato ENVP poziva k jasnemu dokazovanju potrebnosti vseh (sedanjih in novih) predlogov, ki vključujejo omejitve temeljne pravice do varstva podatkov (24). Poleg tega je treba obsežne informacijske sisteme, kadar so potrebni, oblikovati ob upoštevanju načela „vgrajene zasebnosti“. Izvedene ukrepe pa je treba redno ocenjevati, da se ugotovi, ali so še vedno potrebni.

III. POSEBNE PRIPOMBE

Sistem Eurodac

19. Sporočilo se sklicuje na dostop organov pregona do sistema Eurodac, pri čemer navaja, da mora sistem Eurodac poleg tega, da še naprej podpira učinkovitost uredbe Dublin, „izpolnjevati tudi druge potrebe organov pregona“ (25).

20. Predlog za spremembo uredbe Eurodac (26) iz decembra 2008 ni vseboval določb za dostop organov pregona do sistema Eurodac. Te so bile vključene v predlog, ki ga je Komisija predložila septembra 2009 (27). Komisija je oktobra 2010 sprejela spremenjeni predlog (28), ki, podobno kot prvotni predlog, ni več vseboval določb o dostopu organov pregona do sistema Eurodac.

21. ENVP je v mnenju z dne 15. decembra 2010 o sistemu Eurodac pozdravil umik določb o dostopu organov pregona do sistema (29), pri čemer je opozoril, da mora taka uporaba za drugačen namen temeljiti na trdnih dokazih o povezavi med prosilci za azil in terorizmom in/ali hudimi kaznivimi dejanji. Poleg tega je treba pri analizi potrebnosti in sorazmernosti takega dostopa upoštevati negotovi položaj prosilcev za azil.

22. Sprememba uredbe Eurodac je del vzpostavitve evropskega azilnega sistema, ki ga je treba v skladu s stockholmskim programom vzpostaviti do leta 2012 (30). Eden od razlogov, ki jih je Komisija v predlogu iz oktobra 2010 navedla za umik določb o dostopu organov pregona do sistema Eurodac, je bil tudi ta, da bi lahko izključitev tega spornega ukrepa pospešila pravočasno sprejetje azilnega svežnja (31). To je povezano tudi z ustanovitvijo agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov na območju svobode, varnosti in pravice (32).

23. ENVP na podlagi navedenega in glede na prejšnje pripombe meni, da še ni bilo dovolj jasno in zanesljivo dokazano, da je potrebna ponovna uvedba dostopa organov pregona do sistema Eurodac. O ponovni uvedbi dostopa bi bilo mogoče razmišljati šele po izvedbi nove ocene učinka, v kateri bi se upoštevala vprašanja zasebnosti. Poleg tega bi bilo treba zaradi vključitve dostopa organov pregona do sistema Eurodac precej spremeniti njegovo podatkovno zbirko, da bi bila prilagoditev takega dostopa varna. Tudi tehnične in finančne posledice te vključitve bi bilo treba obravnavati v novi oceni učinka (33).

24. Poleg tega bi lahko ponovna uvedba predloga pomembno vplivala na časovni okvir celotnega azilnega svežnja. Komisija ne navaja niti datuma, do katerega bi morala predložiti možni novi predlog; niti tega, ali bo takemu predlogu priložila novo oceno učinka.

Sistem vstopa/izstopa

25. Sporočilo napoveduje tudi to, da bo septembra 2011 sprejeto sporočilo o pametnih mejah. Namen tega sporočila naj bi bil natančneje razložiti pobude za sistem vstopa/izstopa in program za registrirane potnike. Komisija priznava, da bi ti projekti zahtevali „znatne investicije“, da se zagotovi „visoke standarde za varovanje osebnih podatkov“ (34).

26. Komisija pobudo za sistem vstopa/izstopa utemeljuje z navedbo, da je „predolgo bivanje v državi“„najbolj pogost način nezakonite imigracije v EU“ (35). Razen tega v sporočilu ni pojasnjen namen tega sistema.

27. Zmanjšanje števila „oseb, ki so presegle dovoljeno obdobje bivanja“, ima zagotovo lahko pozitivne učinke. ENVP razume, da bi lahko sistem vstopa/izstopa odvrnil državljane tretjih držav od predolgega bivanja v državi, če bodo vedeli, da jih bo sistem ob izteku vizuma verjetno samodejno odkril. Vendar ostaja nerešenih več vprašanj.

28. Države članice še nimajo usklajene politike za pojav predolgega bivanja v državi. Pojem „predolgega bivanja v državi“ na splošno ni dobro opredeljen; skupna opredelitev pojma bi bila potreben prvi korak k jasnemu razumevanju vprašanja (36).

29. Poleg tega vsi izračuni zdaj temeljijo le na ocenah (37). Kot pogoj za obrazloženo oceno potrebnosti bi bilo treba pojasniti razsežnost problema.

30. Zavrnitve vstopa na podlagi člena 96 Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma so veljavni ukrep za preprečevanje vstopa določenim osebam na schengensko območje. Te zavrnitve vstopa se lahko uporabijo, da se prepreči ponoven vstop znanim „osebam, ki so presegle dovoljeno obdobje bivanja“ (38). Komisija je v nedavnem sporočilu pozvala države članice, naj izkoristijo to možnost v čim večjem obsegu (39). To pomeni, da se ukrep trenutno ne izvaja v polnem obsegu.

31. Sistem vstopa/izstopa bi verjetno temeljil tudi na uporabi biometričnih podatkov. Medtem ko ENVP priznava možne prednosti uporabe biometričnih podatkov, mora poudariti tudi njene slabosti. V kakršno koli uporabo biometričnih podatkov je treba vključiti stroge nadzorne ukrepe in pri njej upoštevati tveganje za napake (40). V zvezi s tem ENVP spodbuja določitev minimalnih meril, ki morajo biti izpolnjena, da se lahko uporabljajo biometrični podatki, kot so zanesljivost biometričnih podatkov, ciljna presoja vplivov glede uporabe biometričnih podatkov, točnost in nadomestni postopek (41). Poleg tega določen delež prebivalstva nima prstnih odtisov, ki bi jih lahko prebral tak sistem (42). Če bo sistem vstopa/izstopa vključeval uporabo biometričnih podatkov, bi moral zagotoviti nadomestne postopke za te potnike (43).

32. ENVP bi rad opozoril tudi na izkušnje s podobnim sistemom, ki se uporablja v ZDA, to je US-VISIT (tehnologija za prikaz položaja obiskovalcev in priseljencev v Združenih državah). V okviru sistema US-VISIT mora večina državljanov tretjih držav ob vstopu na ozemlje ZDA zagotoviti biometrične podatke. „Izhodni“ del tega sistema se še vedno razvija. Leta 2009 sta bila opravljena dva pilotna preskusa zbiranja biometričnih podatkov za ta del sistema (44). Ministrstvo Združenih držav za domovinsko varnost je priznalo, da se je rezultatom teh preskusov „pripisovalo prevelik pomen, saj je bila uporabnost sistema omejena v primerih, v katerih podatki iz informacijskega sistema za prihode in odhode (ADIS) zaradi nedavnih sprememb ali podaljšanj položaja niso odražali najnovejšega položaja potnika“ (45). S preskusi se je potnike preverjalo tudi na podlagi več seznamov opazovanih oseb, vendar „nobeden od […] zadetkov ne bi preprečil odhoda“ (46). Ministrstvo Združenih držav za domovinsko varnost je za razvoj vstopnega dela sistema US-VISIT skupno potrošilo približno 1,3 milijarde USD (47). To odpira vprašanje, ali je sistem vstopa/izstopa stroškovno učinkovit ukrep za zmanjšanje „predolgega bivanja v državi“.

33. Če povzamemo, ni dovolj jasen niti namen takega sistema niti način njegovega oblikovanja in izvajanja. Kar zadeva potrebno ukrepanje, ni jasne opredelitve osrednjega pojma „predolgega bivanja v državi“; zato tudi ni zanesljivih statističnih podatkov o razsežnosti problema. Kar zadeva ukrepe, ki jih je treba sprejeti, se veljavni pravni akti za preprečevanje ponovnega vstopa znanim „osebam, ki so presegle dovoljeno obdobje bivanja“ verjetno ne izvajajo v potrebnem obsegu; poleg tega je vprašljiva uporaba biometričnih podatkov v okviru sistema vstopa/izstopa. Kar zadeva izvedljivost in stroške tega sistema, izkušnje iz ZDA kažejo, da bo izvajanje sistema vstopa/izstopa drago. Navedeno vzbuja dvom o potrebnosti in stroškovni učinkovitosti sistema vstopa/izstopa.

Program za registrirane potnike

34. V sporočilu je omenjena tudi uvedba programa za registrirane potnike. Ni popolnoma jasno, kaj bi bila dodana vrednost tega sistema, na primer, v primerjavi z uporabo vizuma za večkratni vstop z daljšo veljavnostjo. Ciljni skupini bi bili enaki (potniki, ki pogosto potujejo). Dejstvo, da še vedno obstaja „nenaklonjenost“ (48) izdajanju takih vizumov, samo po sebi ne more biti razlog za predlaganje novih nadomestnih ukrepov, če bi bilo z veljavnimi ukrepi – če bi se izvajali v celoti – mogoče doseči enake cilje. Ob upoštevanju navedenega ENVP ni popolnoma prepričan, da je sistem resnično potreben.

35. Poleg tega sporočilo, večinoma v zvezi s programom za registrirane potnike, napotuje na pojem „dobrovernih“ potnikov (stran 11). Posredno je to ubeseditev mogoče razumeti kot oblikovanje razreda „nedobrovernih“ potnikov. Za „dobroverne“ potnike bi se šteli samo tisti potniki, ki bi sprejeli dodatne ukrepe, se vpisali v program za registrirane potnike in zagotovili dodatne osebne podatke. Ne bi se več izhajalo iz tega, da je treba potnike na splošno obravnavati, kot da vstopajo v Unijo v dobri veri, razen če posebni dokazi vzbujajo sum, ampak iz tega, da je od potnikov samih odvisno, ali se bodo razbremenili krivde, tako da bodo zagotovili dodatne osebne podatke, čeprav ne bo dokazov zoper njih. To pomeni, da bi se z razglašanjem samo nekaterih potnikov za „dobroverne“ tiste potnike, ki niso pripravljeni zagotoviti dodatnih podatkov, dejansko označilo za „nedobroverne“, čeprav ima lahko taka zavrnitev dajanja dodatnih podatkov upravičene razloge, na primer, da potnik ne potuje pogosto (49).

Agencija Frontex in medagencijsko sodelovanje

36. Sporočilo poziva k „tesnemu medagencijskemu sodelovanju“ Europola, agencije Frontex ter nacionalnih carinskih in policijskih organov, ki je „bistveno“, zlasti sodelovanje med organi mejnega nadzora in carinskimi organi (50). To sodelovanje bo podprto s predlogi za najboljše prakse, ki bodo predloženi v letu 2012. Komisija napoveduje tudi zakonodajni predlog, ki ga bo predstavila v letu 2011, da omogoči organom držav članic, ki izvajajo nadzor meja, da „si izmenjajo operativne podatke in da sodelujejo med sabo in z agencijo Frontex“ (51). Nazadnje, v Svetu in Evropskem parlamentu se trenutno pogajajo o predlogu za posodobitev zakonskega okvira agencije Frontex, da „bo bolj učinkovit z vidika operativnih zmogljivosti“ (52).

37. Za zagotovitev usklajenosti in oblikovanje dodane vrednosti z vidika varstva podatkov morajo biti zadevne določbe v pravnih podlagah za sklenitev morebitnih sporazumov o sodelovanju in izmenjavo osebnih podatkov med agencijo Frontex in agencijami, s katerimi bo sodelovala, skladne in dosledne, da se zagotovi polno medsebojno sodelovanje organov ob upoštevanju pravil o varstvu podatkov.

38. Poleg tega ENVP ponavlja vprašanja, na katera je opozoril v mnenju o predlogu spremembe uredbe Frontex (53), natančneje, na potrebno jasno pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov. Če se agencijo Frontex pooblasti za izmenjavo osebnih podatkov, mora pooblastilo vključevati odločne in jasne določbe o pravicah oseb, na katere se podatki nanašajo, in druge varnostne ukrepe. Kakršne koli določbe, ki agenciji Frontex omogočajo obdelavo in/ali izmenjavo osebnih podatkov, morajo biti natančne in morajo imeti jasno določeno mejo.

Evropski sistem nadzorovanja meja (Eurosur)

39. Komisija za december 2011 napoveduje tudi predložitev zakonodajnega predloga o določitvi namena, področja uporabe ter tehničnega in operativnega okvira evropskega sistema nadzorovanja meja (Eurosur) (54). Ta predlog naj bi zagotovil „večjo uporabo sodobne tehnologije na kopenskih in morskih mejah“ (55) in izmenjavo operativnih podatkov o incidentih (56). To je prav tako povezano z agencijo Frontex, saj Komisija namerava predložiti še en predlog, da organom držav članic, ki izvajajo nadzor meja, omogoči medsebojno izmenjavo operativnih podatkov in izmenjavo teh podatkov z agencijo Frontex (57).

40. Ni jasno, ali bo v zakonodajnem predlogu predvidena tudi obdelava osebnih podatkov, in če bo, v kakšnem obsegu (58). ENVP poziva Komisijo, naj to pojasni v prihodnjih predlogih.

Sistem evropskih mejnih straž

41. V sporočilu je navedeno, da je treba upoštevati izvedljivost vzpostavitve sistema evropskih mejnih straž. Iz besedila ni jasno, kako bi lahko izgledal ta sistem. V skladu z besedilom to naj ne bi „nujno“ (59) pomenilo vzpostavitve centralizirane evropske uprave, kar še vedno pušča odprto možnost, da bi bila taka uprava vzpostavljena. Če centralizirana evropska uprava ne bo vzpostavljena, Komisija predlaga, da bo treba – med drugim – izboljšati „skupne zmogljivosti“ in „praktično sodelovanje“ (60).

42. Ni jasno, ali s tem misli boljše izvajanje veljavnih ukrepov ali namiguje na nove, še neobjavljene predloge. Glede na to, da bi „praktično sodelovanje“ verjetno vključevalo izmenjavo osebnih podatkov, za kar bi bila nujno potrebna pravna podlaga, mora Komisija to podrobneje opredeliti v prihodnjih predlogih, če bo projekt uresničila.

IV. SKLEPNE UGOTOVITVE IN PRIPOROČILA

43. ENVP v skladu z uveljavljeno sodno prakso Sodišča Evropske unije in Evropskega sodišča za človekove pravice opozarja na zahtevo po potrebnosti in sorazmernosti, ki velja za vse (že predložene in nove) predloge, ki kršijo temeljni pravici do zasebnosti in varstva podatkov. Potrebnost vsakega predloga bi bilo treba dokazati z oceno učinka na zasebnost.

44. Ob predlaganju in oblikovanju novih obsežnih informacijskih sistemov je treba upoštevati načeli „vgrajene zasebnosti“ in omejitve namena.

45. ENVP poziva, da je treba v kakršno koli uporabo biometričnih podatkov vključiti stroge nadzorne ukrepe in nadomestne postopke za tiste, ki se ne morejo vpisati. Bolj na splošno to pomeni, da je treba določiti minimalne pogoje za uporabo biometričnih podatkov.

46. Poleg tega ENVP poziva Komisijo, naj pojasni področje uporabe in vsebino njenih predlogov, ki so navedeni v tem mnenju. To velja za napovedane zakonodajne predloge v zvezi s sistemom vstopa/izstopa, programom za registrirane potnike, sistemom Eurosur, agencijo Frontex in medagencijskim sodelovanjem, pa tudi za sporočilo o pametnih mejah in študijo o sistemu evropskih mejnih straž.

47. ENVP prav tako poziva Komisijo, naj ponovno ne uvede predloga za dostop organov pregona do sistema Eurodac, če nova ocena učinka ne bi jasno dokazala potrebnosti predloga, vključno s tehničnimi in finančnimi posledicami za sistem.

48. ENVP bo skrbno spremljal razvoj teh dogodkov in po potrebi sprejel dodatne pripombe. Na voljo je za dodatna posvetovanja, v duhu dobrega sodelovanja.

V Bruslju, 7. julija 2011 Peter HUSTINX Evropski nadzornik za varstvo podatkov

(1) UL L 281, 23.11.1995, str. 31.

(2) UL L 8, 12.1.2001, str. 1.

(3) COM(2011) 248 konč.

(4) Sporočilo, str. 3.

(5) Sklepi Evropskega sveta z dne 23. in 24. junija 2011, EUCO 23/11.

(6) Sporočilo Komisije z naslovom Strategija o izvajanju notranje varnosti EU: pet korakov k varnejši Evropi, COM(2010) 673.

(7) Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (Frontex), COM(2010) 61.

(8) To mnenje bo zlasti dopolnilo in temeljilo na mnenju ENVP z dne 17. decembra 2010 o sporočilu z naslovom „Strategija o izvajanju notranje varnosti EU“ („mnenje ENVP z dne 17. decembra 2010“) (UL C 101, 1.4.2011, str. 6); mnenje ENVP z dne 15. decembra 2010 o spremenjenem predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema „Eurodac“ („mnenje ENVP z dne 15. decembra 2010“) (UL C 101, 1.4.2011, str. 14); mnenje ENVP z dne 30. septembra 2010 o sporočilu z naslovom „Pregled upravljanja informacij na območju svobode, varnosti in pravice“ („mnenje ENVP z dne 30. septembra 2010“) (UL C 355, 29.12.2010, str. 16); in predhodne pripombe ENVP z dne 3. marca 2008 k paketu o mejah („predhodne pripombe ENVP z dne 3. marca 2008“), ki so na voljo na spletni strani ENVP.

(9) Sporočilo, str. 3.

(10) Sporočilo, str. 7.

(11) Sporočilo, str. 7 in 8. Glej tudi točke od 42 do 44 tega mnenja.

(12) Sporočilo, str. 10.

(13) Sporočilo, str. 14.

(14) Glej mnenje ENVP z dne 30. septembra 2010, navedeno zgoraj; glej tudi predhodne pripombe ENVP k paketu o mejah, navedene zgoraj. V zvezi s tem ENVP pozdravlja delo, ki ga je opravila ekipa za opredelitev projekta informiranja pri delu v zvezi z evropskim modelom za izmenjavo informacij. Vendar je treba razširiti njegov obseg in v prihodnje delovati s širšega zornega kota.

(15) Glej na primer sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi S. in Marper proti Združenemu kraljestvu, št. 30562/04 in 30566/04, izbrano za objavo v Recueil des arrêts et décisions.

(16) Na primer sodbi v združenih zadevah Volker und Markus Schecke in Hartmut Eifert proti Land Hessen („Schecke“) [2010], C-92/09 in C-93/09, še neobjavljeni v ZOdl.

(17) Številne sodbe od sprejetja sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Handyside proti Združenemu kraljestvu, št. 5493/72, serija A, številka 24, točka 48.

(18) Ocene učinka na zasebnost so lahko ločene ocene učinka na zasebnost in varstvo podatkov ali pa so vključene v splošno oceno učinka. Sedanje smernice za oceno učinka (Smernice Evropske komisije za oceno učinka, SEC(2009) 92) ne predvidevajo ločene ocene učinka za učinek na temeljne pravice, kot je varstvo podatkov; te vidike je treba vključiti v splošno oceno učinka. Medtem so bile po sprejetju sporočila Komisije z naslovom Strategija za učinkovito izvajanje Listine o temeljnih pravicah v Evropski uniji (COM(2010) 573) pripravljene dodatne smernice v obliki delovnega dokumenta služb Komisije z naslovom Operativne smernice o upoštevanju temeljnih pravic v oceni učinka Komisije (SEC(2011) 567).

(19) V zvezi s tem glej tudi mnenje ENVP z dne 25. marca 2011 o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj („mnenje ENVP z dne 25. marca 2011“), še neobjavljeno v UL, zlasti točka 25.

(20) V zvezi s potrebo po upoštevanju drugih rešitev glej tudi sodbo SEU v zadevi Schecke, navedeno zgoraj.

(21) Sporočilo Komisije z naslovom Celovit pristop k varstvu osebnih podatkov v Evropski uniji, COM(2010) 609, str. 12. Glej tudi mnenje ENVP z dne 14. januarja 2011 o Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – „Celovit pristop k varstvu osebnih podatkov v Evropski uniji“ (UL C 181, 22.6.2011, str. 1), točke od 108 do 115.

(22) Prim. opombo 13.

(23) Glej predhodne pripombe ENVP k paketu o mejah, navedene zgoraj, str. 3.

(24) Glej tudi mnenje ENVP z dne 31. maja 2011 o ocenjevalnem poročilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o direktivi o hrambi podatkov (Direktiva 2006/24/ES), še neobjavljeno v UL, in mnenje ENVP z dne 25. marca 2011.

(25) Sporočilo, str. 14.

(26) Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema „Eurodac“ za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (ES) št. (…/…) (o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva) (Prenovitev),COM(2008) 825.

(27) Spremenjeni predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema „Eurodac“ za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (ES) št. (…/…) (o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva) (Prenovitev), COM(2009) 342. ENVP je sprejel mnenje o tem predlogu, glej mnenje ENVP z dne 7. oktobra 2009 o spremenjenem predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema „Eurodac“ za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (ES) št. (…/…) (o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva), in o predlogu sklepa Sveta o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol zaradi kazenskega pregona („mnenje ENVP z dne 7. oktobra 2009“) (UL C 92, 10.4.2010, str. 1).

(28) Spremenjeni predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema „Eurodac“ za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (ES) št. (…/…) (o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva) (Prenovitev), COM(2010) 555 („COM(2010) 555“). ENVP je sprejel mnenje o tem predlogu, glej mnenje ENVP z dne 15. decembra 2010, navedeno zgoraj, zlasti točke od 18 do 22, od 28 do 33 in od 51 do 57.

(29) Mnenje ENVP z dne 15. decembra 2010, zlasti točke od 12 do 17.

(30) Evropski svet: Stockholmski program – Odprta in varna Evropa, ki služi državljanom in jih varuje, str. 5 (UL C 115, 4.5.2010, str. 1).

(31) COM(2010) 555, naveden zgoraj, str. 3.

(32) Glej opombo 31.

(33) Predlogu iz oktobra 2010 ni bila priložena ocena učinka. Namesto tega se je Komisija sklicevala na oceno učinka, ki je bila izvedena za predlog iz leta 2009, glej delovni dokument služb Komisije – Spremni dokument k spremenjenemu predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema „Eurodac“ za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (ES) št. (…/…) (o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva) (Prenovitev), in o predlogu sklepa Sveta o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol zaradi kazenskega pregona – Ocena učinka, SEC(2009) 936. Glej tudi COM(2010) 555, naveden zgoraj, str. 3.

(34) Sporočilo, str. 10.

(35) Sporočilo, str. 10.

(36) Treba bi bilo pojasniti tudi, katere izjeme – na primer iz zdravstvenih ali humanitarnih razlogov – bi se uporabljale.

(37) Glej mnenje ENVP z dne 30. septembra 2010, navedeno zgoraj, točke od 52 do 56.

(38) Glej predhodne pripombe ENVP z dne 3. marca 2008, navedene zgoraj, str. 4.

(39) Sporočilo Komisije: Letno poročilo o priseljevanju in azilu, COM(2011) 291, str. 9.

(40) Glej na primer mnenje ENVP z dne 16. oktobra 2006 o spremenjenem predlogu uredbe Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1030/2002 o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (UL C 320, 28.12.2006, str. 21); glej tudi mnenje Delovne skupine za varstvo podatkov iz člena 29 št. 3/2007 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Skupnih konzularnih navodil o vizumih za diplomatska in konzularna predstavništva glede uvedbe biometričnih podatkov, vključno z določbami o organizaciji sprejema in obravnavanja vlog za izdajo vizuma (COM(2006) 269 konč.), WP134 z dne 1. marca 2007.

(41) Glej na primer mnenje ENVP z dne 19. oktobra 2005 o predlogu Sklepa Sveta o vzpostavitvi, delovanju in uporabi druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II), predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi, delovanju in uporabi druge generacije schengenskega informacijskega sistema (…) (UL C 91, 19.4.2006, str. 38); in „Towards more comprehensive data protection in Europe including Biometrics - a European perspective“, 12. konferenca – Inštitut za biometrijo, Avstralija, Sydney, 26. maj 2011:

http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Speeches/2011/11-05-26_Biometrics_Institute_EN.pdf

(42) Vzrok za to so lahko na primer bolezni, invalidnost, rane in opekline. Tudi za prstne blazinice nezanemarljivega števila kmetijskih ali gradbenih delavcev se zdi, da so lahko tako poškodovane, da prstni odtisi postanejo neberljivi. Glej tudi mnenje ENVP z dne 15. decembra 2010, navedeno zgoraj, točka 19.

(43) Za podobne pripombe v okviru sistema Eurodac glej mnenje ENVP z dne 15. decembra 2010, točke od 18 do 25.

(44) Stroški dela in izdatki enega od letališč, ki je bilo izbrano za preskušanje, so po 35 dneh preskušanja znašali 393 410 USD, ugotovljenih pa je bilo 90 primerov domnevnega „predolgega bivanja v državi“. V drugem preskusu, ki je potekal hkrati, je bilo 44 domnevnih zadetkov, stroški pa so znašali 77 501 USD. Te številke ne vključujejo stroškov razvoja. Za oceno teh preskusov glej: Vladna služba Združenih držav za nadzor javne porabe (GAO): US-VISIT Pilot Evaluations Offer Limited Understanding of Air Exit Options, avgust 2010, GAO-10-860, dostopno na: http://www.gao.gov/new.items/d10860.pdf („US GAO: US-VISIT Pilot Evaluations“).

(45) Razmnožila vladna služba Združenih držav za nadzor javne porabe (GAO): US-VISIT Pilot Evaluations, str. 72.

(46) Vladna služba Združenih držav za nadzor javne porabe (GAO): US-VISIT Pilot Evaluations, str. 72.

(47) Glej predhodne pripombe ENVP z dne 3. marca 2008, navedene zgoraj, str. 4.

(48) Sporočilo, str. 11.

(49) Glej tudi predhodne pripombe ENVP z dne 3. marca 2008, navedene zgoraj.

(50) Sporočilo, str. 10.

(51) Sporočilo, str. 8.

(52) Sporočilo, str. 8.

(53) Mnenje ENVP z dne 17. maja 2010 o predlogu Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (Frontex), še neobjavljeno v UL, glej tudi mnenje ENVP z dne 17. decembra 2010, navedeno zgoraj, točke od 48 do 51.

(54) Sporočilo, str. 18.

(55) Sporočilo, str. 7.

(56) Sporočilo, str. 8.

(57) Sporočilo, str. 8.

(58) Glej tudi mnenje ENVP z dne 17. decembra 2010, navedeno zgoraj, točki 46 in 47, v katerem je že obravnaval to vprašanje. To mnenje obravnava tudi še nerešeno vprašanje narave predvidenih povezav med agencijo Frontex in sistemom Eurosur.

(59) Prim. opombo 10.

(60) Prim. opombo 10.