Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Sveta (Euratom) o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost

COM(2008) 790 konč. – 2008/0231 (CNS)

2009/C 306/13

Evropska komisija je 30. januarja 2003 sklenila, da v skladu s členom 31 Pogodbe Euratom Ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjih dokumentih:

(COM(2003) 32 konč. – 2003/0021 (CNS) – 2003/0022 (CNS)).

Odbor je 26. marca 2003 sprejel mnenje o teh predlogih.

Evropska komisija je 4. junija 2009 sklenila, da Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o spremenjeni različici ene od teh direktiv:

z namenom, da se seznani z njegovim stališčem v obliki mnenja, ki bo dopolnilo mnenje z dne 26. marca 2003.

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 20. maja 2009. Poročevalec je bil g. DANTIN.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 454. plenarnem zasedanju 10. in 11. junija 2009 (seja z dne 10. junija) s 100 glasovi za, nobenim glasom proti in 3 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

2. Uvod

3. Cilji, postopki in glavna vsebina predloga nove direktive

Splošni cilj predloga je doseči, vzdrževati in stalno izboljševati jedrsko varnost v Skupnosti ter izboljšati vlogo upravnih organov. Področje uporabe predloga je načrtovanje, izbira lokacije, gradnja, vzdrževanje, delovanje in razgradnja jedrskih objektov, za katere zakonodajni in regulativni okvir držav članic zahtevata upoštevanje varnosti. Pravica vsake države članice, da se sama odloči, ali bo uporabljala jedrsko energijo ali ne, je priznana in se v celoti spoštuje.

4. Splošne ugotovitve

Odbor je zadovoljen, da obravnavani dokument v „Glavnih določbah“ ter v členu 5 posveča posebno pozornost preglednosti in zanesljivosti pri obveščanju prebivalstva v okviru postopkov odločanja. Pri tem je akterjem civilne družbe lahko referenca Aarhuška konvencija (7) o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah.

Poleg že povedanega in poleg vsebine osnutka direktive je treba upoštevati in ponotranjiti dejstvo, da varnost ni zgolj tog seštevek tehničnih in industrijskih predpisov. Je tudi del kulture, vrste praks, ki varnost postavljajo na prvo mesto in poleg nujnega spoštovanja postopkov tudi spodbujajo k nenehnemu napredku na področju varnosti ter prepoznavanju notranjih in zunanjih dejavnikov, ki bi jo lahko ogrozili. Te kulture pa ni mogoče zgraditi v enem dnevu in da bi bila lahko popolnoma učinkovita, jo morajo prevzeti tako gospodarstveniki, upravljavci in nadzorniki, kot tudi odgovorni v politiki.

Ovira za razvoj varnosti je lahko pomanjkljivo poznavanje jedrskih tehnologij, predvsem zaradi pomanjkanja izkušenj in znanja, pa tudi zaradi slabo prilagojenega znanstvenega in tehnološkega okolja. Precejšnja prizadevanja bodo torej potrebna na področju izobraževanja (8) . Da bi se lahko bolje odzvali predvsem na zahteve iz členov 4, 7 in 9, ki se nanašajo na izobraževanje in človeške vire, bodo potrebni prenosi teoretičnega in praktičnega znanja znotraj Evrope ter uvedba podpornih ukrepov. Treba si je prizadevati za evropsko priznavanje izobraževanja, usposabljanja ter usposobljenosti za upravljanje in jedrsko varnost.

Evropski forum za jedrsko energijo, ki ga je ustanovila Komisija in ki ga je Evropski svet podprl marca 2007, združuje visoke predstavnike javnih oblasti, člane Evropskega parlamenta, predstavnike Evropskega ekonomsko-socialnega odbora, predstavnike proizvajalcev električne energije, sektorja jedrske energije, potrošnikov, finančnega sektorja in civilne družbe. Je prostor, ki omogoča hkrati izmenjavo strokovnega znanja ter razpravo o možnostih in tveganjih, ki jih prinaša jedrska energija. Januarja 2009 je forum podal določeno število predlogov in pripomb (9) v zvezi z osnutkom direktive in Odbor meni, da jih je treba upoštevati, tako zaradi njihove kakovosti kot tudi njihovega pomena z vidika sprejemljivosti za državljane in njihove zastopnike.

5. Posebne ugotovitve

5.1 Področje uporabe in vsebina direktive

Odbor podpira navedbo temeljnih varnostnih načel IAEA (serija št. SF-1, 2006) ter zahtev Konvencije o jedrski varnosti, vendar želi, da se natančno navede, kateri deli teh temeljnih načel natančno ustrezajo predmetu te direktive. To bi moralo biti narejeno v obliki Priloge k direktivi, ki je predstavljena v točki 6 tega mnenja in priložena mnenju. To bi pojasnilo osnutek direktive in hkrati omogočilo poenostaviti nekatere njene člene.

5.2 Člen 1

Odbor predlaga eksplicitnejše besedilo točke 1: „Namen te direktive je določiti evropski okvir predpisov o jedrski varnosti, ki opredeljuje osnovna načela, ki jih morajo upoštevati zakoni in predpisi s področja jedrske varnosti, sprejeti na ravni držav članic, da bi ohranjali in nenehno izboljševali jedrsko varnost Skupnosti ter krepili vlogo upravnih organov“.

5.3 Člen 2

Opredelitev (10) „novi jedrski reaktorji“: Odbor bi raje, da bi se tu navedlo objekte, zgrajene po začetku uporabe direktive. Imetnik dovoljenja lahko upošteva spremembe, do katerih pride na začetku gradnje. Nasprotno pa je vsako spremembo, do katere pride po izgradnji, težje uveljaviti, če ni bila vključena v zasnovo ali izgradnjo objekta. Nekateri posebni primeri central, katerih gradnja je bila prekinjena in jo bo treba nadaljevati, so Odbor napeljali k temu, da predlaga naslednje besedilo: „ novi jedrski reaktorji “, „ jedrski reaktorji, katerih gradnja je bila dovoljena (ali katerih gradnja se nadaljuje po najmanj 5-letni prekinitvi) po začetku veljavnosti direktive “.

5.4 Člen 3

Države članice vzpostavijo in vzdržujejo zakonodajni in regulativni okvir za upravljanje varnosti jedrskih objektov. To vključuje nacionalne varnostne zahteve, sistem za izdajo dovoljenj za jedrske objekte in njihov nadzor ter prepoved njihovega delovanja brez dovoljenja ter sistem regulativnega nadzora, vključno s potrebnim izvrševanjem, kakor tudi zahteve glede prekinitve in odvzema dovoljenj. Zagotoviti je treba, da v primeru resnih ali ponavljajočih se kršitev varnostnih predpisov v jedrskem objektu upravni organ lahko odvzame dovoljenje za delovanje.

5.5 Člen 4(1)

5.6 Člen 4(3)

Odbor predlaga, da se združita člena 4(3) in 4(4) predloga in da se besedilo glasi: Upravni organ podeljuje dovoljenja po pregledu potrdil, ki jih predloži prosilec in ki dokazujejo, da so izbira lokacije, načrtovanje, gradnja, zagon, obratovanje, podaljšanje obratovalne dobe, kakovost in število zaposlenih ter tudi razgradnja jedrskih objektov v skladu z veljavnimi zahtevami, pogoji in prepisi glede varnosti. Nadzoruje pravilno izvajanje obveznosti, ki jih je imetnik dovoljenja prevzel na področju varnosti.

5.7 Člen 4(4)

Besedilo se črta in povzame v novem členu 4(3).

5.8 Člen 4(6)

Doda se točka 6, ki pojasni sodelovanje med upravnimi organi v Uniji: „Upravni organi držav članic si izmenjujejo primere najboljše prakse na področju predpisov in razvijajo skupno razumevanje zahtev, ki so bile sprejete na mednarodni ravni.“

5.9 Člen 5

„Preglednost“: Odbor poudarja, da je ta člen pomemben, saj je odziv na pogost očitek jedrski industriji, da ohranja tajnost, pa tudi zato, ker je obveščanje o delovanju jedrskih objektov stvar vseh držav članic, brez izjem in ne glede na to, ali to energijo uporabljajo na svojem ozemlju ali ne, saj so države – zaradi čezmejne narave jedrskih nesreč – odgovorne za zaščito svojih državljanov.

5.10 Člen 6(1)

Odbor predlaga, da se navedejo varnostni temelji IAEA in zato tudi sklicevanje na že omenjeno prilogo. Novo besedilo člena 6(1) bi se torej glasilo: Države članice pri izbiri lokacije, načrtovanju, gradnji, obratovanju in razgradnji jedrskih objektov uporabljajo varnostne temelje IAEA (varnostni temelji IAEA: Temeljna varnostna načela, varnostni standardi IAEA, serija št. SF-1 (2006)), ki so navedeni v prilogi.

5.11 Člen 6(2)

Ta člen, ki ne navaja dovolj natančno Združenja zahodnoevropskih upravnih organov za jedrsko varnost (WENRA) in skupine na visoki ravni (HLG), je problematičen: kako lahko od države članice zahtevamo, da upošteva prihodnje rezultate, katerih vsebina in časovni rok ob sprejetju direktive nista določena? Odbor predlaga, da se ta točka črta, saj se bo spoštovanje temeljnih načel varnosti in razvoj kulture varnosti s časom spreminjal v skladu z napredkom znanosti in tehnologije.

5.12 Člen 7

Ta člen se nanaša na odgovornost imetnikov dovoljenj, toda – ker je direktiva namenjena državam članicam – Odbor predlaga, da se vidiki, ki se ne nanašajo strogo na vlogo držav članic, prenesejo v prilogo. Člen 7 bi se torej glasil:

Obveznosti imetnikov dovoljenj „Države članice morajo zagotoviti, da so imetniki dovoljenj odgovorni za zasnovo, gradnjo, obratovanje in razgradnjo jedrskih objektov v skladu s členom 6.“

5.13 Člen 8

Besedilo je se črta, ker je bilo vključeno v člena 3 in 4.

5.14 Člen 10

Naslov „Prednost za varnost“ lahko povzroči zmešnjavo, saj napeljuje na misel, da države članice, ki ne sprejmejo strožjih ukrepov, kot jih določa direktiva, ne dajejo prednosti varnosti, oziroma, da celo direktiva ne daje prednosti varnosti. Odbor predlaga, da se ta naslov črta in nadomesti z naslovom „ Krepitev varnosti “.

5.15 Člen 11

Člen 11 se nanaša na redno poročanje Komisiji o učinkih direktive, ki je potrebno in zaželeno. Konvencija o jedrski varnosti že določa pogostost poročanja in Odbor meni, da bi bilo pametno poročila časovno uskladiti, da bi postopke poenostavili in uskladili.

Predlaga takšno besedilo tega člena: Države članice Komisiji predložijo poročilo o izvajanju te direktive istočasno in v istih intervalih kot nacionalna poročila, ki jih predložijo za seje Konvencije o jedrski varnosti, ki so namenjene pregledu stanja. Komisija na podlagi tega poročila pripravi poročilo Svetu o napredku pri izvajanju te direktive, po potrebi pa priloži tudi zakonodajne predloge.

6. Predlog za prilogo k direktivi

(1) UL C 185, 14.8.1975, str. 1.

(2) UL C 172, 8.7.1992, str. 2.

(3) COM(2003) 32 konč. in COM(2004) 526 konč. (revidirana različica).

(4) UL C 133 z dne 6.6.2003, str. 70–74.

(5) Belgija, Bolgarija, Češka republika, Finska, Francija, Latvija, Madžarska, Nemčija, Nizozemska, Romunija, Slovaška, Slovenija, Španija, Švedska, Združeno kraljestvo.

(6) UL C 110 z dne 30.4.2004, str. 77–95.

(7) Mednarodna konvencija, izpogajana v okviru Ekonomske komisije ZN za Evropo (UNECE). Podpisalo jo je 40 držav od 55 članic UNECE.

(8) UL C 175 z dne 28.7.2009, str. 1–7.

(9) Glej dokument o predlogu evropske direktive o jedrski varnosti, ki ga je pripravila podskupina za usklajevanje v okviru evropskega foruma o jedrski energiji.

Appendix

to the opinion (TEN/377) of the European Economic and Social Committee on the Proposal for a Council Directive (Euratom) setting up a Community framework for nuclear safety

COM(2008) 790 final — 2008/0231 (CNS)

APPENDIX TO THE DIRECTIVE (1)

SAFETY OBJECTIVE

The fundamental safety objective is to protect the workers and the general public from harmful effects of ionizing radiation, which may be caused by the nuclear installations

To ensure the protection of the workers and the general public, the nuclear installations shall be operated so as to achieve the highest standards of safety that can reasonably be achieved taking into account economical and social factors.

Besides the protection of people laid down in the Euratom Basic Standards (Directive 96/29), measures shall be taken

— to restrict the likelihood of events that might lead to a loss of control over a nuclear reactor core, nuclear chain reaction, radioactive source and

— to mitigate the consequences of such events if they were to occur.

The fundamental safety objective shall be taken into account for all nuclear installations and for all stages over the lifetime of the nuclear installation.

SAFETY PRINCIPLES

1. Principle 1: Responsibility for safety

Each Member State shall ensure that the prime responsibility for the safety of a nuclear installation rests with the holder of the relevant licence and shall take the appropriate steps to ensure that each such licence holder meets its responsibility.

Each Member State shall ensure that the licensee has implemented provisions for:

— Establishing and maintaining the necessary competences;

— Providing adequate training and information;

— Establishing procedures and arrangements to maintain safety under all conditions;

— Verifying appropriate design and the adequate quality of nuclear installations;

— Ensuring the safe control of all radioactive material that is used, produced or stored;

— Ensuring the safe control of all radioactive waste that is generated,

to fulfil the responsibility for the safety of a nuclear installation.

These responsibilities shall be fulfilled in accordance with applicable safety objectives and requirements as established or approved by the regulator body, and their fulfilment shall be ensured through the implementation of a management system.

2. Principle 2: Leadership and management for safety

Effective leadership and management for safety must be established and sustained in all organizations concerned with nuclear safety.

2.1 Leadership in safety matters shall be demonstrated at the highest levels in an organization. An effective management system shall be implemented and maintained, which has to integrate all elements of management so that requirements for safety are established and applied coherently with other requirements, including those for human performance, quality and security, and so that safety is not compromised by other requirements or demands. The management system also shall ensure the promotion of a safety culture, the regular assessment of safety performance and the application of lessons learned from experience.

2.2 A safety culture that governs the attitudes and behaviour in relation to safety of all organizations and individuals concerned shall be integrated in the management system. Safety culture includes: — Individual and collective commitment to safety on the part of the leadership, the management and personnel at all levels; — Accountability of organizations and of individuals at all levels for safety; — Measures to encourage a questioning and learning attitude and to discourage complacency with regard to safety.

2.3 The management system shall recognize the entire range of interactions of individuals at all levels with technology and with organizations. To prevent safety significant human and organizational failures, human factors shall be taken into account and good performance and good practices shall be supported.

3. Principle 3: Assessment of Safety

Comprehensive and systematic safety assessments shall be carried out before the construction and commissioning of a nuclear installation and throughout its lifetime. A graded approach shall be used taking in account the magnitude of the potential risks arising from the nuclear installation.

3.1 The regulatory body shall require an assessment on nuclear safety for all nuclear installations, consistent with a graded approach. This safety assessment shall involve the systematic analysis of normal operation and its effects, of the ways in which failures might occur and of the consequences of such failures. The safety assessments shall cover the safety measures necessary to control the hazard, and the design and engineered safety features shall be assessed to demonstrate that they fulfil the safety functions required of them. Where control measures or operator actions are called on to maintain safety, an initial safety assessment shall be carried out to demonstrate that the arrangements made are robust and that they can be relied on. An authorization for a nuclear installation shall only be granted by a member state once it has been demonstrated to the satisfaction of the regulatory body that the safety measures proposed by the licensee are adequate.

3.2 The required safety assessment shall be repeated in whole or in part as necessary later in the conduct of operations in order to take into account changed circumstances (such as the application of new standards or scientific and technological developments), the feedback of operating experience, modifications and the effects of ageing. For operations that continue over long periods of time, assessments shall be reviewed and repeated as necessary. Continuation of such operations shall be subject to these reassessments demonstrating that the safety measures remain adequate.

3.3 Within the required safety assessment precursors to accidents (an initiating event that could lead to accident conditions) shall be identified and analysed, and measures shall be taken to prevent the occurrence of accidents.

3.4 To further enhance safety, processes shall be put in place for the feedback and analysis of operating experience in own and other facilities, including initiating events, accident precursors, near misses, accidents and unauthorized acts, so that lessons may be learned, shared and acted upon.

4. Principle 4: Optimization of safety

Member States shall ensure that nuclear installations are optimized to provide the highest level of safety that can reasonably practicable be achieved without unduly limiting their operation.

4.1 The optimization of safety shall require judgements to be made about the relative significance of various factors, including: — The likelihood of the occurrence of foreseeable events and the resulting consequences; — The magnitude and distribution of radiation doses received; — Economic, social and environmental factors arising from the radiation risks. — The optimization of safety also means using good practices and common sense as far as is practical in day to day activities.

5. Principle 5: Prevention and mitigation

Member States shall ensure that all practical efforts are made to prevent and mitigate nuclear incidents and accidents in its nuclear installations.

5.1 Each Member State shall ensure, that the licensees engages all practical efforts: — to prevent the occurrence of abnormal conditions or incidents that could lead to a loss of control; — to prevent the escalation of any such abnormal conditions or incidents that do occur; and — to mitigate any harmful consequences of an accident, by implementing ‘defence in depth’.

5.2 The application of the defence in depth concept shall ensure that no single technical, human or organizational failure could lead to harmful effects, and that the combinations of failures that could give rise to significant harmful effects are of very low probability.

5.3 Defence in depth shall be implemented through the combination of a number of consecutive and independent levels of protection that would all have to fail before harmful effects could be caused to workers or the general public. The levels of defence in depth shall include: a) an adequate site selection b) an adequate design of the nuclear installation, consisting of — High quality of design and construction — High reliability of components and equipment — Control, limiting and protection systems and surveillance features — appropriate combination of engineered safety features c) an adequate organisation with — An effective management system with a strong management commitment to safety culture — Comprehensive operational procedures and practices — Comprehensive accident management procedures — Emergency preparedness arrangements

6. Principle 6: Emergency preparedness and response

Members States shall ensure that arrangements are made for emergency preparedness and response for nuclear installations accidents according to Directive 96/29.

(1) Besedilo povzema del dokumenta podskupine za usklajevanje v okviru Evropskega foruma o jedrski energiji, ki se nanaša na predlog evropske direktive o jedrski varnosti.