STRATEŠKI OKVIR ZA OBMOČJE VELIKIH JEZER

I. Povzetek

Spor na območju Velikih jezer s središčem na vzhodu Demokratične republike Kongo traja že dvajset let, ker temeljni vzroki problema še niso bili odpravljeni.

Slabo upravljanje, odsotnost varnosti in nezmožnost zagotavljanja pravne države na velikem delu območja, ki jih dopolnjujeta revščina ter pomanjkanje storitev in infrastrukture, so poglobili socialne razlike. Oborožene skupine povzročajo nered, kar nadalje zaostruje probleme na območju, tako da se preprečuje človekov, socialni in gospodarski razvoj.

Da bi se to stanje odpravilo, je treba ukrepati na petih ključnih področjih, in sicer je treba:

a) pomagati državam na območju, da postanejo učinkovitejše, odgovornejše ter sposobnejše zagotoviti osnovne storitve in zanesljivo fizično, pravosodno in upravno varnost po vsej državi, po potrebi prek decentralizirane politične strukture;

b) zagotoviti varnost na vzhodu Demokratične republike Kongo in ponovno pridobiti zaupanje tamkajšnjih skupnosti;

c) ponovno vzpostaviti gospodarstvo tega območja, da bi lahko ljudje imeli koristi od svojih rudnih bogastev, priložnosti bolj integriranega regionalnega trga in boljšega dostopa do svetovnih trgov;

d) vzpostaviti sodelovanje in zaupanje med državami območja ter mehanizme, s katerimi bo navedeno sodelovanje učinkovito;

e) zagotoviti, da mednarodna skupnost spodbuja države in druge akterje na območju k izpolnjevanju njihovih nalog in odgovornemu ravnanju tako na mednarodni ravni kot v odnosu do sosednjih držav.

Pri izpolnjevanju teh ciljev bo EU tesno sodelovala z regionalnimi organizacijami, vključno z Afriško unijo (AU) in mednarodno konferenco o območju Velikih jezer (ICGLR)[1] ter ZN, kar vključuje okrepljeno stabilizacijsko misijo Organizacije združenih narodov v Demokratični republiki Kongo (MONUSCO), ki bo še naprej imela pomembno vlogo, dokler na območju ne bo zagotovljena notranja stabilnost.

Namen tega strateškega okvira je zagotoviti, da se cilji EU glede varnosti in razvoja, vključno s preprečevanjem sporov in izgradnjo miru, izpolnjujejo na celostni način, pri čemer se medsebojno podpirajo in krepijo. Strateški okvir kot tak ne vpliva na proračun. EU bo v sodelovanju z drugimi člani mednarodne skupnosti razpravljala o strategiji z državami in organizacijami na območju, opredelila prednostne naloge in pripravila časovni razpored za izvedbo ukrepov, vključno z mejniki za merjenje napredka.

II. Okvir

Čeprav opredelitev pojma „območje Velikih jezer“ lahko zajema različne geografske danosti, se ta strateški okvir nanaša na ozemlja Ruande, Burundija, Ugande in vzhodnih provinc Demokratične republike Kongo (v širšem smislu pa tudi zahodno Tanzanijo in zahodno Kenijo, pa tudi na dele Južnega Sudana). To je potencialno bogato, rodovitno, a neenakomerno poseljeno neobalno območje, države na njem pa opredeljujejo meje iz časov kolonizacije.

Odkar so se v 60. letih 20. stoletja osamosvojile, vse države pretresajo nestabilnost, obdobja vojaške vladavine in težave pri uresničevanju trajnostnega razvoja. Genocid v Ruandi leta 1994, državljanske vojne v Burundiju ter padec Mobutujevega režima leta 1997 so izzvali desetletje notranjih in regionalnih sporov, ki so povzročili smrt milijonov ter pognali v beg ali pahnili v revščino mnogo preživelih. Nekatere države na območju, zlasti Uganda in Ruanda, so v preteklih letih dosegale dobre ravni gospodarske rasti in zadovoljiv napredek pri izpolnjevanju razvojnih ciljev tisočletja, medtem ko so druge zaostajale. Kljub temu države na območju Velikih jezer ostajajo tesno medsebojno povezane, pri čemer usoda vsake od njih ločeno vpliva tudi na stabilnost in razvoj tega območja. Zato je smiselno, da se območje šteje kot celota.

Ključni dejavniki, ki vplivajo na razmere, so:

§ številno in naraščajoče prebivalstvo, ki je neenakomerno porazdeljeno: od zelo visoke gostote prebivalstva v Ruandi in Burundiju ter ponekod v višavju provinc Kivu do redko poseljenih območij in velikih rezerv orne zemlje v drugih delih Demokratične republike Kongo;

§ politična razdrobljenost in demokratični primanjkljaj;

§ zaostrene etnične razlike, ki jih konkurenčne politične stranke včasih izrabljajo. V primeru Demokratične republike Kongo je preseljevanje ruandsko govorečega prebivalstva v provinci Kivu razbilo politično ravnovesje, pri čemer se boj za vire in nadzor med sosednjimi državami in Kinšaso nadaljuje;

§ šibke države in nezadostna upravna zmogljivost, pri čemer je legitimnost nekaterih držav vprašljiva, politična in medijska svoboda pa omejena;

§ odsotnost pravne države ali učinkovitega varnostnega nadzora, zlasti na vzhodu Demokratične republike Kongo, kjer ni vedno zaupanja v osrednjo oblast in kjer varnostne sile včasih ravnajo brez spoštovanja do civilnega prebivalstva, v nekaterih primerih pa celo izvajajo hude zlorabe, ki so del kulture nekaznovanosti;

§ nedovoljeno izkoriščanje in trgovanje z naravnimi viri na vzhodu Demokratične republike Kongo kot dejavnik povzročitve, vzdrževanja in stopnjevanja nasilja, ki ga dopolnjujejo še slabo upravljanje sektorja ekstraktivnih industrij in visoka stopnja korupcije;

§ trajna revščina, nizka stopnja človekovega razvoja, nezadovoljene osnovne potrebe, kršitve človekovih pravic, nasilje na podlagi spola in neenakost;

§ otežen dostop do svetovnih trgov in pomanjkljiva regionalna povezanost, ki ovira naložbe in nastanek pravih medregionalnih gospodarskih interesov.

Vendar vsi ti dejavniki niso v enakem obsegu vplivali na vse države tega območja. Razmere v Demokratični republiki Kongo so tiste, ki imajo glede na samo velikost države najširši regionalni vpliv. Poleg tega se vse države, vključno z Ruando, Burundijem in Ugando, srečujejo s posebnimi izzivi, ki so imeli in še vedno lahko imajo destabilizacijski vpliv na regionalno varnost.

Zlasti provinci Kivu sta postali bojišče, in sicer ne samo med rivalskimi lokalnimi skupinami, ki predstavljajo določene interese, ampak tudi med uporniškimi skupinami, ki prihajajo iz sosednjih držav ali jih slednje podpirajo, pri čemer si prizadevajo za nadzor nad ozemlji in izkoriščanjem naravnih virov. To je povzročilo nestabilne in spremenljive razmere.

Posledice tega so:

§ množično izseljevanje prebivalstva, katerega posledica so socialne in gospodarske motnje v provincah Kivu, je povzročilo zlasti obupne humanitarne razmere;

§ zlorabe človekovih pravic, vključno s spolnim nasiljem in nasiljem na podlagi spola, ki so še vedno zelo pogoste;

§ gospodarski in socialni razvoj je zastal, zlasti na vzhodu Demokratične republike Kongo, kjer država ni izpolnila svojih osnovnih nalog zagotavljanja varnosti in upravljanja;

§ propad osnovnega soglasja v skupnosti, pri čemer so se nasprotja zaostrila, namesto da bi se zmanjšala, povečalo pa se je tudi število oboroženih frakcij;

§ negativni vpliv prevladujočih razmer v provincah Kivu na območje kot celoto zaradi pomanjkanja zaupanja med sosednjimi državami, ki so bile obtožene vmešavanja, kar je spet povečalo nevarnost, namesto da bi ustvarilo stabilnost.

Več poskusov za trajno rešitev je bilo neučinkovitih ali netrajnostnih, saj niso obravnavali številnih temeljnih vprašanj, vključili vseh pomembnih zainteresiranih strani na lokalni in nacionalni ravni ali pa se enostavno niso izvajali.

Nedavni podpis „Okvira za mir, varnost in razvoj za Demokratično republiko Kongo in območje“ (v nadaljnjem besedilu: okvirni sporazum) in imenovanje posebnega odposlanca generalnega sekretarja ZN za območje Velikih jezer pomenita edinstveno priložnost za opredelitev novega celostnega pristopa, ki bi lahko istočasno obravnaval lokalne, nacionalne in regionalne vzroke spopadov, predvsem tistih v provincah Kivu. V zvezi s tem okvirni sporazum predvideva vzpostavitev nacionalnih in regionalnih mehanizmov nadzora, katerih cilj je spremljanje izvajanja zavez podpisnic[2]. Te priložnosti se ne sme zamuditi, zato je potrebna hitra pobuda, da se izkoristi priložnost, ki pa je lahko kratkotrajne narave.

Odgovornost vlad in drugih na območju je ključ do uspešnega rezultata. Podpirati bi ga morala celotna mednarodna skupnost. Usklajen mednarodni pristop bo bistveno prispeval k reševanju sporov.

III. Temelji za trajno rešitev

Za iskanje rešitve je treba zagotoviti številne temelje. Vsi so enako pomembni, treba pa jih je spremljati istočasno, da se zagotovi dejanski napredek.

A. Reševanje problemov upravljanja

Na stabilnost območja kot celote bo vplival notranji razvoj vsake države. Trajnostni in trajni razvoj v Ruandi, Burundiju, Ugandi in Demokratični republiki Kongo bo mogoč, če bodo vlade odgovorne, odprta družba pa spoštljiva do temeljnih pravic in pravne države. Poglabljanje demokracije in omogočanje odprte, odgovorne razprave o prihodnjih možnostih bo podprlo prizadevanja za spravo v vseh državah. To bo omogočilo tudi, da se bodo obravnavale kršitve človekovih pravic vseh vrst in da nikjer na območju ne bo nekaznovanosti za taka dejanja.

Učinkovito in odgovorno upravljanje v Demokratični republiki Kongo, s posebnim poudarkom na upravljanju javnih financ, bo prav tako ključ do uspeha katere koli strategije za stabilizacijo območja. V Demokratični republiki Kongo, na primer, je treba določiti praktične in ocenljive prednostne naloge, pri čemer je treba upoštevati njene zaveze v okvirnem sporazumu, vključno z reformo varnostnega sektorja, decentralizacijo, spravo in demokratizacijo, ter utrditev državne oblasti na vzhodu. Merila v zvezi s tem, ki jih bo posebni odposlanec generalnega sekretarja predložil obema stranema na območju in Varnostnemu svetu Združenih narodov (VSZN), bodo še zlasti pomembna. Nova pogodba iz Busana, ki je bila dosežena leta 2011 in ki jo je podprla Demokratična republika Kongo, ostaja pomembna podlaga za nadaljnje ukrepanje.

V okviru pobude, ki so jo dosegli ZN, se je Demokratična republika Kongo strinjala, da bo vzpostavila nacionalni mehanizem nadzora za spremljanje izvajanja nacionalnih zavez za reformo. To je pomemben korak. Mednarodna skupnost, vključno z EU, ZN, mednarodnimi finančnimi institucijami ter regionalnimi in mednarodnimi partnerji, kot so Republika Južna Afrika, Angola in Kitajska, morajo igrati pomembno podporno vlogo in Demokratično republiko Kongo spodbujati pri odločitvi za to pot. Tesno sodelovanje med njimi je zato bistvenega pomena.

Kritična ovira, ki je zanetila spor na vzhodu, je težavnost reforme varnostnega sektorja. Čeprav je bil dosežen določen napredek v zvezi s policijo, so prizadevanja za profesionalizacijo oboroženih in varnostnih sil zaradi pomanjkanja političnih zavez, nizkih ravni vodstvenih zmogljivosti in pomanjkanja sredstev do zdaj dosegla le omejen uspeh. Vseeno pa je okolje za ponovna prizadevanja zdaj morda boljše: potreba po izvedbi reforme vojske je prva zaveza iz okvirnega sporazuma, misija MONUSCO pa je dobila večja pooblastila za reformo varnostnega sektorja ter vlogo v resolucijah VSZN 2053 (2012) in 2098 (2013). Vzpostavitev mednarodne brigade za posredovanje pod pokroviteljstvom misije MONUSCO bi morala ustvariti več manevrskega prostora za reformo kongovske vojske. Poleg tega bodo države Južnoafriške razvojne skupnosti (SADC), ki bodo vključene v brigado, lahko podprle proces reforme varnostnega sektorja na kraju samem. Dolgo pričakovan in nujno potreben zakonodajni okvir za policijo in vojsko se nazadnje le vzpostavlja.

V tem okviru mednarodna skupnost, vključno z EU prek misij EUSEC in EUPOL, uporablja pragmatičen pristop po načelu „od spodaj navzgor“, pri čemer spodbuja začetne korake glede reforme na področjih, kot je upravljanje človeških virov (popis prebivalstva, veriga plačila). Nekatere države članice EU in drugi partnerji Demokratične republike Kongo so izvedli operativno usposabljanje enot (usposabljanje bataljonov). Misija EUPOL je podprla tudi ustanovitev Odbora za spremljanje reforme policije. Prizadevanja za reformo varnostnega sektorja mora spremljati nov pristop k razorožitvi, demobilizaciji in ponovni vključitvi, ki temelji na skupnosti. Mehanizmi spremljanja, prilagodljiva podpora in vključitev civilne družbe bi morali biti del lokalnega procesa razorožitve, demobilizacije in ponovne vključitve.

Poleg tega dolgoročne stabilnosti ni mogoče doseči, če se ne obravnavajo kršitve človekovih pravic, vključno z nasiljem na podlagi spola. Poleg nujno potrebnih nacionalnih prizadevanj morajo vse države območja Velikih jezer sodelovati pri spodbujanju človekovih pravic na celotnem območju in odpraviti nekaznovanost zločinov, ki vključujejo sistematične zlorabe človekovih pravic.

B. Zagotavljanje trajnostne varnosti na vzhodu Demokratične republike Kongo

Zlasti vzhod Demokratične republike Kongo ostaja območje nerešenih sporov, ki ga pretresajo varnostni incidenti v provincah Kivu in na vedno večjem številu drugih območij (vključno s pokrajino North Katanga in deli province Orientale). Izvajanje potrebnih reform in politik brez minimalne ravni stabilnosti ne bo mogoče. Vzpostavitev brigade za posredovanje v okviru misije MONUSCO s trdnim mandatom za boj proti oboroženim skupinam in za preprečevanje zunanjega vmešavanja bi lahko znatno spremenila potek dogodkov. Kljub temu je za vojaško posredovanje ključno, da je del ustreznega političnega procesa, in sicer na lokalni ravni in med Demokratično republiko Kongo in Ruando, ter da se uporablja različen pristop za tuje oborožene skupine na eni strani in lokalne oborožene skupine na drugi. Posebno ukrepanje bo potrebno za razpustitev Demokratičnih sil za osvoboditev Ruande.

Trajnejša stabilizacija vzhoda Demokratične republike Kongo vključuje obravnavanje lokalnih vzrokov spora, kot so vprašanja zemlje ter vrnitev beguncev in notranje razseljenih oseb v okviru zakonov Demokratične republike Kongo o državljanstvu ter pojasnila glede njihovega izvajanja. Lokalne in pokrajinske volitve morajo biti del procesa, vendar bi jih bilo treba previdno pripraviti. Stabilizacija vzhoda Demokratične republike Kongo pomeni tudi, da se morajo sosednje države vzdržati zunanjega vmešavanja. EU bo še naprej podpirala delo Odbora Varnostnega sveta, ustanovljenega v skladu z Resolucijo 1533 (2004) v zvezi z Demokratično republiko Kongo, in skupine strokovnjakov[3].

Prejšnji načrti za stabilizacijo in okrevanje, ki se jih je lotila vlada Demokratične republike Kongo prek misije STAREC (Načrt stabilizacije in obnove za vzhod Demokratične republike Kongo), lahko pomenijo dragocene izkušnje, in sicer s podporo mednarodne skupnosti prek Mednarodne strategije za podporo varnosti in stabilizaciji, zlasti glede povezav med varnostjo in stabilizacijo po končanih sporih. Podpiranje lokalnih, vključujočih pobud za stabilizacijo na majhnem številu kritičnih okrožij province Kivu bi lahko nudilo preskusni poligon za širšo stabilizacijo.

C. Boj proti revščini in ponovna izgradnja gospodarstva

Za boj proti revščini in spodbujanje človekovega, socialnega in gospodarskega razvoja na območju bodo potrebne resne zaveze tako donatorjev kot tudi partnerskih držav, da se zadovoljijo osnovne socialne potrebe prebivalstva ter spodbujajo gospodarska rast in zaposlitvene možnosti za varno preživetje in prihodke države. Provinci Kivu bi lahko v pravem okviru postali gonilo razvoja. Zato se morata varnost in razvoj medsebojno podpirati, obeti za regionalno povezovanje pa morajo temeljiti na pragmatičnem in večplastnem pristopu.

Uganda, Ruanda in Burundi so postali člani Vzhodnoafriške skupnosti (EAC), ki dokaj hitro razvija svoj model gospodarskega povezovanja. Od tega že imajo koristi v smislu povečane regionalne trgovine. So tudi člani drugih regionalnih organizacij, vendar zaradi bolj političnih razlogov. Demokratična republika Kongo je članica več regionalnih organizacij, ki lahko ukrepajo: ECCAS (Gospodarska skupnost srednjeafriških držav), SADC (Južnoafriška razvojna skupnost), ICGLR (mednarodna konferenca o območju Velikih jezer) in CEPGL (Gospodarska skupnost držav Velikih jezer). Avgusta 2012 je skupaj z Južnim Sudanom in Somalijo uradno zaprosila za vstop v Vzhodnoafriško skupnost. Ta številna članstva kažejo tako na velikost Demokratične republike Kongo kot na njen osrednji geografski položaj na celini. Kar zadeva vzhod Demokratične republike Kongo, pa prošnja Kinšase za vstop v Vzhodnoafriško skupnost le izraža dejstvo, da so province Kivu, Maniema in veliki deli provinc Orientale in Katanga pravzaprav že vključeni v gospodarsko gravitacijsko dinamiko v vzhodni Afriki.

Trajnostni človekov razvoj, regionalno povezovanje in povečane naložbe bi bilo treba doseči z gospodarsko rastjo. Reševanje zanesljive preskrbe s hrano in varnosti prehrane z naložbami v kmetijstvo bo pomemben del vsake rešitve na območju. Čeprav je zemlja rodovitna in bogata z rudninami, sta za gospodarsko rast, vključno s kmetijsko proizvodnjo, potrebna izboljšana infrastruktura in regionalna medsebojna povezanost. To bi tudi pozitivno vplivalo na varnost in pomagalo razbremeniti pritisk prebivalstva na zemljo tako, da se odprejo nova območja za poselitev. Regionalna medsebojna povezanost bi se morala izboljšati z nadgradnjo obstoječega sodelovanja v okviru Gospodarske skupnosti držav Velikih jezer na področju energije, vključno z električno energijo iz hidroelektrarn. Boljše sodelovanje glede upravljanja carine in meja bi prav tako spodbudilo čezmejno trgovino in povečalo carinske prihodke za vse države.

Poseben poudarek mora biti na boljši ureditvi in odgovornosti glede izkoriščanja rudnih bogastev in trgovanja z njimi. Obrtne dejavnosti v rudarjenju, ki so zdaj neurejene, so ustvarile nekaj bogastva, čeprav so od tega imeli koristi le redki. To je nekako zanetilo spor, namesto da bi ga zajezilo. Poleg pobude za preglednost v ekstraktivni industriji (EITI), katere cilj je krepitev upravljanja z izboljšanjem preglednosti in odgovornosti v sektorju ekstraktivnih industrij, mehanizem mednarodne konference o območju Velikih jezer za potrjevanje tudi nudi podlago za izboljšanje, čeprav so potrebne nadaljnje naložbe za razvoj instrumentov upravljanja, da se bo izvajal. Vlade bi bilo treba spodbujati k izboljšanju preglednosti ekstraktivnega sektorja z nadgradnjo regionalnih sporazumov in pobud, ki so že v teku. Nedavno odkritje nafte v Ugandi blizu meje z Demokratično republiko Kongo ima velik potencial, vendar pod pogojem, da razvoja ne ovirajo neustrezna ureditev ali ozemeljski spori. Tudi na tem področju je potreben forum, ki bi omogočil sodelovanje glede teh vprašanj.

D. Ponovna vzpostavitev zaupanja med sosednjimi državami

Pomembno bo spodbujati pozitiven pogled na dobro sosedstvo in regionalno povezovanje ter prepričati sosednje države, da se njihovi upravičeni pomisleki glede varnosti in drugi interesi boljše rešujejo v sodelovanju s stabilnimi sosednjimi državami, ki lahko razširijo zakonito državno oblast na svojem ozemlju, in učinkovitim regionalnim sodelovanjem, ne pa s tem, da se omogoča nadaljevanje nestabilnosti. Vse strani bi morale prepoznati potrebo po polnem sodelovanju s sosednjimi državami, od katerega bi vsi imeli politične in gospodarske koristi.

Vzporedno z gospodarskim sodelovanjem je torej vzpostavitev zaupanja bistvenega pomena za obnovitev pozitivne regionalne dinamike. Čeprav je vloga mednarodne skupnosti pri spodbujanju tega pomembna, so nedvomno države območja tiste, ki so odgovorne, da najdejo način za miroljubno sobivanje. Ponavljanje zaveze držav Velikih jezer v okvirnem sporazumu, da se ne vmešavajo v notranje zadeve sosednjih držav, je prvi ključni korak. Prepoznavanje zakonitih interesov vsake države v notranjih zadevah sosednjih držav je drug tak korak. Meje na tem območju so prepustne. Ljudje na obeh straneh meje so si v sorodu. Tako je usoda vseh štirih držav neločljivo povezana. Vse pa morajo pokazati pripravljenost, da prispevajo h konstruktivnemu delovanju in sprejmejo ukrepe, ki vzpostavljajo zaupanje (kot sta čezmejno sodelovanje in spremljanje mej).

Mednarodna vključenost lahko pomaga na številne načine. V okviru okrepljene misije MONUSCO bi brigada za posredovanje in razširjeni skupni mehanizem preverjanja mednarodne konference o območju Velikih jezer lahko odločilno prispevala k vzpostavitvi zaupanja med državami na območju. Posebni odposlanec generalnega sekretarja ZN za območje Velikih jezer bi skupaj z regionalnim nadzornim odborom za okvirni sporazum prav tako lahko imel ključno vlogo. Poleg tega bi bilo treba proaktivno iskati in spodbujati globalni regionalni koncept varnosti. „Pakt za varnost, stabilnost in razvoj v regiji Velikih jezer“ iz leta 2006 zagotavlja pravni okvir in določa agendo za pobude mednarodne konference o območju Velikih jezer na tem območju. Poleg tega je Gospodarska skupnost držav Velikih jezer pokazala, da ima lahko zelo koristno vlogo pri ponovni vzpostavitvi odnosov med Demokratično republiko Kongo in Ruando ter tako ostaja pomemben dejavnik sodelovanja tako v smislu gospodarstva kot varnosti. Druge pobude, ki vključujejo Afriško unijo in Južnoafriško razvojno skupnost, pa tudi stiki, ki presegajo obseg delovanja osrednje vlade (medparlamentarne razprave, lokalno sodelovanje med sosednjimi občinami ali provincami), bi lahko dopolnili celoten pristop.

Za zagotavljanje dolgoročne stabilnosti bo potrebna tudi utrditev demokratičnih, odprtih in odgovornih političnih sistemov v vsaki od zadevnih držav. Vse države se srečujejo z izzivi pri doseganju tega, pri čemer univerzalnega sistema, ki bi ustrezal vsem, ni, zato mora vsaka država najti svojo lastno rešitev. Izzivi so še zlasti veliki na tem območju zaradi njegove zgodovine, šibkosti demokratičnih institucij v nekaterih državah in težav pri iskanju pravega ravnovesja med svobodo govora in političnim prostorom ter tveganji ekstremizma ali nasilja. EU lahko pomaga pri političnem razvoju vseh teh držav, tako da podpira demokratične in odgovorne institucije ter državam pomaga zgraditi pravno državo in parlamentarne sisteme, ki bodo prebivalstvu omogočili, da dejansko prevzamejo odgovornost za volitve in procese odločanja (ter posledično zaupajo vanje).

E. Vzpostavitev trdnega mednarodnega podpornega mehanizma

Na območju Velikih jezer se izvaja ena od največjih in najdražjih operacij ohranjanja miru. Kljub temu se zdi, da je mednarodna skupnost po mirovnem sporazumu iz leta 2009 izgubila zanimanje za krizo. Obnovitev spopadov na vzhodu Demokratične republike Kongo leta 2012 je svet opomnila, da je to območje še vedno nestabilno.

ZN so že prevzeli glavno vlogo in nedavna pobuda, ki so jo dosegli, zagotavlja nov zagon za obravnavanje krize. Kljub temu pa bo usklajevanje različnih ravni prihodnjega večplastnega načrta za stabilizacijo Demokratične republike Kongo in območja Velikih jezer pomenilo izziv. Kjer je to mogoče, bi moral ta načrt temeljiti na mehanizmih usklajevanja na lokalni, nacionalni in regionalni ravni, se izogibati vsakemu prekrivanju z drugimi obstoječimi pobudami in ustrezati obstoječi arhitekturi regionalnega gospodarskega povezovanja.

Pomembno bo najti pravo ravnovesje med odgovornostjo na regionalni ravni in mednarodno vključenostjo, med vzdrževanjem pritiska in doseganjem sodelovanja. Afriška unija, Južnoafriška razvojna skupnost in mednarodna konferenca o območju Velikih jezer imajo pomembno vlogo, ki jo je treba priznati.

Usklajen in celosten pristop k različnim vprašanjem je nujno potreben in vključuje: reševanje lokalnih, nacionalnih in regionalnih razsežnosti krize, osredotočanje na provinci Kivu, ne da bi se pozabilo na številne probleme, ki so značilni za Demokratično republiko Kongo kot celoto, upoštevanje izzivov demokratizacije v šibkih državah na območju (Ruanda, Burundi in Uganda) ter ohranjanje ravnovesja med zavezami, ki so jih prevzele Demokratična republika Kongo in druge države območja. Tak pristop bi moral določiti „kritično pot“ za razvrščanje posredovanj in biti vsebovan v pogodbeni zavezi z vladami območja.

IV. Vloga EU

EU ima strateški interes za stabilnost območja Velikih jezer. Z vsako od teh držav si deli globoke zgodovinske vezi in človekoljubno skrb za trpljenje, ki so ga ponavljajoči se spori povzročili milijonom ljudi na območju. Spor hromi gospodarski in socialni razvoj, ki je potreben za blaženje hude revščine. Poleg tega spor preprečuje oblikovanje odprtih tržnih gospodarstev, ki lahko prispevajo k rasti Afrike kot celote in ustvarijo stabilnost, ki se lahko razširi na druge šibke države.

EU je zaradi vseh teh razlogov v zadnjih dvajsetih letih znatno vlagala v boj proti revščini, spodbujanje socialnega in gospodarskega razvoja, prizadevanja za gradnjo miru in stabilizacijo, pri čemer se je odzivala na takojšnje potrebe prizadetih ljudi s političnim, človekoljubnim, varnostnim in razvojnim delom. Bistveno je, da se zaveza EU nadaljuje in ta trud vzdržuje. Izkušnje, pridobljene iz prizadevanj EU za podporo volilnim procesom leta 2006 in 2011, reformo varnostnega sektorja z misijama EUSEC in EUPOL in pospešitev razvoja prek njenih zunanjih instrumentov, se bodo uporabile za izboljšanje prihodnjih ukrepov na vsakem od teh področij.

To zahteva celosten pristop, ki presega enostavno obravnavanje simptomov spora na vzhodu Demokratične republike Kongo. Seveda mora biti zaveza EU popolnoma v skladu z načeli Agende za spremembe in prednostnimi nalogami vlad območja. Prav tako bo potreben skupen pristop z državami članicami EU glede sodelovanja pri širših mednarodnih prizadevanjih in glede njihovega usklajevanja. EU mora biti zgodaj vključena v oblikovanje strategij in ukrepov.

Takojšnje potrebe bodo zahtevale tudi neprekinjeno človekoljubno pomoč na območju, zlasti pomoč več sto tisoč notranje razseljenim osebam in beguncem, ki so žrtve 20 let trajajočega spora. Medtem ko se bodo ukrepi osredotočali na reševanje življenj in lajšanje trpljenja najranljivejših prizadetih ljudi, bo njihov cilj na tem območju utrjevanje poti za bolj trajnostni pristop. Poleg tega bo pomoč morala še nadalje obravnavati posledice spora in posledični razkroj družbenega tkiva, ki so krivi za kulturo nekaznovanosti, resne zlorabe človekovih pravic in nasilje na podlagi spola. EU bo še naprej podpirala prizadevanja, ki so namenjena obravnavanju strukturnih vzrokov, hkrati pa zagotavljala neposredno pomoč žrtvam.

Ob upoštevanju prej navedenih temeljev ter nacionalnih in regionalnih zavez iz okvirnega sporazuma, ki so ga dosegli ZN, določanja prednostnih nalog, ustreznega razvrščanja in primernega časovnega načrta se lahko opredelijo naslednja področja ukrepanja.

A. Reševanje problemov upravljanja, vključno z reformo varnostnega sektorja, človekovimi pravicami in pravno državo

Predlogi politike:

§ Podpora demokratičnemu upravljanju in strukturam v vseh državah območja bo še naprej pomemben element politik EU. Zunanji instrumenti EU lahko zagotovijo odločilno podporo na tem bistvenem področju Sporazuma iz Cotonouja. K temu bodo prispevale nadaljnje misije EU za opazovanje volitev in redni pregledi ZN.

§ EU bi morala dejavno prispevati k delu nadzornega odbora Demokratične republike Kongo, ki bo ustanovljen za zagotavljanje učinkovitega izvajanja zavez Demokratične republike Kongo. Vsa področja (reforma varnostnega sektorja, utrditev državne oblasti, decentralizacija, demokratizacija/volitve, gospodarski razvoj in strukturne reforme (finančni sektor, postopki sprave, vrnitev beguncev itd.) zahtevajo jasno določene prednostne naloge in kritično pot. EU lahko prispeva tako na politični ravni kot tudi prek praktičnih ukrepov v okviru svojih instrumentov za sodelovanje. Strateški dokument za zmanjševanje revščine (PRSP) in vladni program za obdobje 2012–2016 zagotavljata podlago za potrebne reforme in za celoten okvir za prihodnje sodelovanje.

§ Za reformo varnostnega sektorja bodo potrebne jasne zaveze vlade in okrepljeno usklajevanje med vsemi partnerji Demokratične republike Kongo za celovito platformo posredovanja, brez poseganja v dvostransko sodelovanje. Pomembno je, da se vse strani zavedajo, kaj je dejansko dosegljivo na kratek rok, in se povežejo z drugimi partnerji, kot so Republika Južna Afrika, Angola in Kitajska, da se zagotovi čim večja razširitev te vizije. EU zdaj presoja svojo prihodnjo vlogo v procesu reforme varnostnega sektorja zaradi postopne ukinitve misij EUSEC/EUPOL[4] in uporabe drugih instrumentov EU ter postopne ukinitve ali predaje dejavnosti Demokratični republiki Kongo ali njenim drugim partnerjem. Kar zadeva reformi vojske in policije, svetovanje na strateški ravni, oblikovanje ustreznih nacionalnih sistemov usposabljanja ter vzpostavitev boljšega upravljanja človeških virov sestavljajo celovit niz ukrepov, ki bi bili lahko delno podprti v prihodnosti. V skladu s prizadevanji za reformo varnostnega sektorja v Demokratični republiki Kongo bi bila lahko podpora predvidena tudi za pristop k razorožitvi, demobilizaciji in ponovni vključitvi, ki temelji na skupnosti.

§ Za stabilen makroekonomski okvir bo potrebna stalna zaveza s strani Mednarodnega denarnega sklada (MDS) in mednarodnih finančnih institucij (IFI) ter podpora izboljšanemu upravljanju javnih financ za povečanje državnega proračuna.

§ Prizadevanje bi se moralo osredotočiti na poglabljanje demokratizacije in širjenje političnega prostora na vseh ravneh (nacionalni, pokrajinski, lokalni), vprašanja državljanstva, vrnitev beguncev, podporo volitvam (v skladu s splošno podporo procesu demokratizacije Demokratične republike Kongo) in zagotavljanje učinkovite osnovne uprave, vključno z decentralizacijo.

§ Na podlagi obstoječih strategij za človekove pravice za posamezne države za države na območju bi se morala EU osredotočiti na boj proti nekaznovanosti ter lajšanje dostopa do sodobnega, preglednega, pravičnega in dostopnega pravosodnega sistema, zlasti na naslednjih štirih področjih: položaj zagovornikov človekovih pravic, nasilje na podlagi spola, otroci v oboroženih spopadih ter svoboda izražanja, povezovanja in pravice opozicije.

B. Za zagotavljanje trajnostne varnosti

Predlogi politike:

§ Podpora prihodnji vlogi misije MONUSCO (brigada za posredovanje) in verodostojnemu razširjenemu skupnemu mehanizmu preverjanja.

§ Tekoči pregled misije STAREC/ISSSS bi moral pomagati ustvariti okvir za pomoč za stabilizacijo v prihodnosti. Pričakujeta se lahko dve stopnji: bolj neposredna pomoč po človekoljubni pomoči, ki je namenjena oblikovanju osnovnih pogojev za socialno in gospodarsko okrevanje (osnovno ad hoc posredovanje vzporedno s človekoljubno pomočjo), ter druga stopnja, ki je namenjena zagotavljanju sredstev in pogojev za upravljanje za trajno obnovo in razvoj.

§ Vzpostavitev učinkovite uprave in storitev na območjih po končanih sporih, tudi s procesom decentralizacije v tesnem posvetovanju z lokalnimi organi in zainteresiranimi stranmi.

§ Podpora lokalnim, vključujočim pobudam za stabilizacijo na majhnem številu kritičnih okrožij provinc Kivu za zagotavljanje preskusnega poligona za širšo stabilizacijo. Take pobude lahko spodbudijo tudi vzpostavitev dialoga med skupnostmi.

§ Spodbujanje reforme varnostnega sektorja predstavlja drugi del pobud za varnost na vzhodu Demokratične republike Kongo. Poleg prispevanja h kratkoročnim ali srednjeročnim ciljem za reformo oboroženih sil Demokratične republike Kongo (FARDC) bi se lahko pregledala posebna podpora policiji, da se zagotovi prehod z vojaške vladavine na območjih po končanih sporih.

C. Boj proti revščini in ponovna izgradnja gospodarstva

Predlogi politike:

§ Spodbujanje pospešenega človekovega in socialnega razvoja z uporabo razpoložljivih instrumentov, vključno z razvojnim sodelovanjem tako na nacionalni kot na regionalni ravni.

§ Podpora regionalnim ali subregionalnim pobudam, zlasti tistim, ki krepijo gospodarske vezi in medsebojne interese držav. Takojšnja ohranitev podpore Gospodarski skupnosti držav in izkoriščanje priložnosti za pomoč regionalni pobudi za razvoj energetike na območju Velikih jezer.

§ Infrastrukture: spodbujanje medsebojne povezanosti na območju.

§ Stalna podpora pobudi za preglednost v ekstraktivni industriji in druge pobude za preglednost/odgovornost glede rudnin/naravnih virov.

§ Zagotovila se bo podpora regionalni pobudi mednarodne konference o območju Velikih jezer za naravne vire (mehanizem za potrjevanje) ter za širjenje, sprejetje in uporabo smernic OECD o skrbnem pregledu za odgovorne dobavne verige rudnin z območij, prizadetih zaradi sporov, in območij z visokim tveganjem (Smernice OECD o potrebni skrbnosti za odgovorne dobavne verige rudnin z območij, ki so jih prizadeli spori, in območij velikega tveganja) na območju Velikih jezer. Ocenjuje se možnost za začetek ambicioznejšega programa za nadgradnjo teh poskusnih pobud.

§ EU je marca 2013 začela javno posvetovanje glede možnih pobud EU o odgovornem pridobivanju rudnin z območij, prizadetih zaradi sporov, in območij z visokim tveganjem, da se spodbuja preglednost dobavne verige in pomaga državam, bogatim z naravnimi viri.

§ Izboljšanje trajnostnega upravljanja naravnih virov za zmanjšanje tveganja za prihodnji spor in zagotavljanje trdne platforme za gospodarski razvoj.

§ Prav tako bi bilo treba spodbujati mehanizme za povečanje zakonite trgovine, vključno z upravljanjem meja in carine, kot tudi regionalno sodelovanje za ohranitev čezmejne okoljske biotske raznovrstnosti.

D. Ponovna vzpostavitev zaupanja med sosednjimi državami

Predlogi politike:

§ Podpora regionalnim zavezam iz okvirnega sporazuma.

§ EU bi si morala prizadevati, da bi bila dejavno vključena v mehanizme nadzora Demokratične republike Kongo iz okvirnega sporazuma in jih dejavno podpirala ter da bi zagotovila primerne nadaljnje ukrepe.

§ Podpora Odboru Varnostnega sveta, ustanovljenega v skladu z Resolucijo 1533 (2004) v zvezi z Demokratično republiko Kongo in skupino strokovnjakov, ter razširjenemu skupnemu mehanizmu preverjanja mednarodne konference o območju Velikih jezer.

§ Podpora demokratičnim procesom, zlasti v Demokratični republiki Kongo, Ruandi, Burundiju in Ugandi, ob upoštevanju volilnih koledarjev v različnih državah na območju.

§ Spodbujanje regionalne varnosti na forumih, kot so Gospodarska skupnost držav Velikih jezer, mednarodna konferenca o območju Velikih jezer in Afriška unija, kot del širšega političnega partnerstva.

§ Podpora politikam demobilizacije, razorožitve, vrnitve, preselitve in ponovne vključitve, povezanim z Demokratičnimi silami za osvoboditev Ruande in drugimi negativnimi silami iz sosednjih držav Demokratične republike Kongo.

§ Podpora pravosodni strategiji glede območja Velikih jezer na podlagi pravosodnega sodelovanja med državami na območju in nadaljnje sodelovanje z Mednarodnim kazenskim sodiščem. Medtem ko je EU že vključena v razvoj pravosodnega sektorja v državi in na vzhodu Demokratične republike Kongo, bi mešana sodišča v tej državi, ki bi jih ustanovila mednarodna skupnost, lahko po potrebi dopolnila ta prizadevanja.

E. Vzpostavitev trdnega mednarodnega podpornega mehanizma

Predlogi politike:

§ Podpora posebnemu odposlancu VSZN in zavezam iz okvirnega sporazuma. Politični nadzorni odbori se morajo zanesti na operativne mehanizme.

§ Zagotavljanje usklajenega izvajanja zavez Demokratične republike Kongo in območja, določenih v okvirnem sporazumu.

§ Spodbujanje medsebojne odgovornosti med državami območja Velikih jezer in donatorji.

§ Nadgrajevanje obstoječih nacionalnih/regionalnih razvojnih načrtov, kjer je to mogoče.

V. Zaključek

Sedanja kriza ni le priložnost za ponovno vzpostavitev sodelovanja, ampak tudi nuja za ustvarjanje temeljev za trajen mir in razvoj na območju Velikih jezer. Okvirni sporazum, ki so ga dosegli ZN, ponuja obnovljeno politično in regionalno soglasje za trajno stabilizacijo. EU lahko ima in bi tudi morala imeti dejavno vlogo pri podpiranju teh prizadevanj.

11. junij 2013

[1] Organizacijo sestavlja enajst držav članic: Angola, Burundi, Srednjeafriška republika, Republika Kongo, Demokratična republika Kongo, Kenija, Uganda, Ruanda, Sudan, Tanzanija in Zambija.

[2] Angola, Burundi, Srednjeafriška republika, Kongo, Republika Kongo, Ruanda, Republika Južna Afrika, Južni Sudan, Uganda in Tanzanija so 24. februarja 2013 podpisali Okvir za mir, varnost in sodelovanje za Demokratično republiko Kongo in območje. ZN, Afriška unija, mednarodna konferenca 11 držav o območju Velikih jezer in 14-članska Južnoafriška razvojna skupnost (SADC) delujejo kot poroki.

[3] „Odbor Varnostnega sveta, ustanovljen v skladu z resolucijo 1533 (2004) v zvezi z Demokratično republiko Kongo, je bil ustanovljen 12. marca 2004 za nadzor ustreznih sankcij in za izvajanje nalog, ki jih je določil Varnostni svet [...]. Odbor za sankcije podpira skupina strokovnjakov, ki jo je imenoval generalni sekretar za spremljanje izvajanja sistema sankcij s posebnim poudarkom na provincah Severni in Južni Kivu ter Ituri.“

[4] Misija EUPOL RD Congo (policijska misija Evropske unije na področju reforme varnostnega sektorja (RVS) in njegove povezave s pravosodjem v Demokratični republiki Kongo) podpira prizadevanja nacionalnih kongovskih oblasti za reformo nacionalne policije. Cilj misije je tudi izboljšati sodelovanje med policijo in sistemom kazenskega pravosodja, s čimer prispeva k boju proti nekaznovanosti spolnega nasilja in zlorab človekovih pravic. Misija EUPOL RD Congo se je začela julija 2007, nedavno pa je bil njen mandat podaljšan do septembra 2013. Misija EUSEC RD Congo (misija Evropske unije za pomoč in svetovanje pri reformi varnostnega sektorja v Demokratični republiki Kongo) zagotavlja pomoč in svetovanje, da bi kongovskim oblastem pomagala pri vzpostavitvi obrambnega sistema, ki bo zagotavljal varnost državljanov ob spoštovanju demokratičnih norm, človekovih pravic in pravne države ter upoštevanju načel dobrega upravljanja javnih zadev in preglednosti. Misija se je začela 8. junija 2005, septembra 2012 pa je bil njen mandat podaljšan do 30. septembra 2013. Na podlagi političnega sporazuma glede političnega in varnostnega odbora (PVO) ji bo sledila dvanajstmesečna faza prehoda za ukinitev ali predajo njenih nalog.