Bruselj, 15.07.2004

COM(2004) 503 končni

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Učinkovitejši skupni evropski azilni sistem: enotni postopek kot naslednji korak {SEC(2004) 937}

Uvod

V okviru srečanja Sveta za pravosodje in notranje zadeve v Luksemburgu 29. aprila 2004 je Svet uradno sprejel Direktivo Sveta o minimalnih standardih za kvalifikacijo in status državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva kot beguncev ali oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito (Kvalifikacijska direktiva) in dosegel politični dogovor o spremenjenem predlogu Direktive Sveta o minimalnih standardih v postopkih držav članic za pridobitev in prenehanje statusa begunca (Direktiva o azilnih postopkih). Uradni sprejem bo lahko opravljen po posvetovanju z Evropskim parlamentom. S tem bo zaključena prva faza skupnega evropskega azilnega sistema.

Konec prve faze zakonodajnega programa v skladu z Amsterdamsko pogodbo EU nalaga, da upošteva značilnosti druge faze skupnega evropskega azilnega sistema, kakor tudi da pretehta in oceni vpliv dogovorjenih instrumentov v zadnjih štirih letih.

Sklep 27 Evropskega sveta, ki se je sestal junija 2003 v Solunu, terja nadaljnjo krepitev azilnih postopkov, s ciljem povečati učinkovitost postopkov, hkrati pa pospešiti obdelavo prošenj za zaščito, ki ni mednarodna. To zahteva odziv v smislu iskanja načinov, kako naj EU tako krepitev in pospešitev vgradi v svoje postopke, kar je privedlo do dveh oblik mednarodne zaščite, ki sta opredeljeni v Kvalifikacijski Direktivi. Iz razlogov, ki so navedeni v tem sporočilu, bi nadaljnje delovanje v smeri k enotnemu postopku izpolnilo te zahteve.

To sporočilo umešča nedavno izvedeno študijo o enotnem postopku v primeren okvir in je namenjeno spodbujanju nadaljnje razprave o enotnem postopku v okviru Sveta in Evropskega parlamenta. Po zaključku pripravljalne faze bo Komisija pripravila predlog zakonodajnega akta Skupnosti.

Ozadje Sporočila

1. Sporočilo Komisije iz novembra 2000, imenovano »Naproti skupnemu azilnemu postopku in enotnemu statusu, veljavnemu povsod v Uniji za osebe, ki jim je bil dodeljen azil«, je nakazalo pomik nekaterih držav članic k »vseobsegajočemu« postopku. Komisija se je zavzela za začetek nove študije kot podlage za nadaljnji premislek.

2. »Študija enotnega in ‘vseobsegajočega’ azilnega postopka, temelječa na izhodiščih skupnega evropskega azilnega sistema in na cilju uresničevanja skupnega azilnega postopka« (študija), je bila objavljena januarja 2003 in je na voljo na:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN: 92-894-5256-0)

Celotno besedilo političnih izhodišč in povzetek ugotovitev sta na voljo v Prilogi A .

Čemu enotni postopek?

Hitrost in učinkovitost

3. Prvi in najbolj očitni prednosti enotnega postopka sta večja hitrost in učinkovitost postopka. Države članice, ki uporabljajo enotni postopek, v študiji dajejo poudarek prav na te učinke uvedbe enotnega postopka. Jasno je, da ima postopek, ki je usmerjen v oceno potreb po zaščiti, opredeljenih v Kvalifikacijski direktivi, in v katerem odločitev sprejme zgolj en organ na podlagi ene od dveh skupin meril, večje možnosti, da bo potekal hitreje kakor v okoliščinah, v katerih je treba vložiti več zaporednih vlog pri enem ali več organih, ki ocenjujejo podobna dejstva, pri čemer pritožbe zoper odločitve različnih organov potekajo vzporedno.

4. Tudi centralizacija virov za obravnavo prošenj za zaščito lahko prinese jasne koristi. Enotna in celovita obravnava in ocena primera prihrani čas in vire v obliki pravnih in državnih strokovnjakov in tolmačev, hkrati pa pomaga pri spopadanju z administrativnimi izzivi, kot so enotno hranjenje dokumentacije in priprava reprezentativnih statističnih podatkov na podlagi poenotenih opredelitev. To bi lahko bila resnična korist za države članice – hitrejši in učinkovitejši sistem namreč pomaga pri integraciji beguncev in odstranjevanju tistih brez potreb po zaščiti.

Zaščita

5. Obstajajo dobri argumenti za uvedbo enotnega postopka za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito. Od prosilca za mednarodno zaščito ni moč pričakovati, da lahko oceni, ali njegova zahteva temelji na merilih, določenih v ženevski konvenciji, ali da kakor koli drugače pozna druge instrumente za zaščito človekovih pravic, na katerih temeljijo druge oblike mednarodne zaščite.

6. Poleg tega čim večje zmanjšanje morebitnih travm in preglednost enega vseobsegajočega postopka spodbujata prosilca, da izčrpno predstavi svoj primer, skupaj z vsemi vidiki, ki mu onemogočajo vrnitev v državo porekla. To preprečuje možnost, da bi se razkrila pomembna dejstva po zaključku glavnega azilnega postopka, ko jamstva, ki so zagotovljena v okviru azilnega postopka, ne veljajo več. Verodostojnost prosilca se lahko še dodatno izboljša, če se mu ni treba ukvarjati s celo vrsto postopkov, ki vsebujejo tveganje prirejanja njegovih izjav zaradi upoštevanja različnih meril, na podlagi katerih potem njegovo prošnjo ocenjujejo različni organi.

Javno mnenje

7. Sporočilo Komisije, sprejeto marca 2003, »o skupni azilni politiki in celovitem načrtu za zaščito«, je opozorilo na vse bolj skrb zbujajočo krizo azilnega sistema v nekaterih državah članicah in vse večjem negodovanju, zaznanem v javnem mnenju. Odločitev o zaščiti, sprejeta po hitrem in celovitem postopku (z možnostjo pritožbe zoper to odločitev), lahko odpravi nejasnosti in škodljiv vtis, da obstaja nešteto možnosti za zadrževanje v državi iz razlogov, ki izhajajo iz zaščite. Nikakršnega dokaza ni, da bi vzpostavitev enotnega postopka v splošnem povečala naval na ta postopek, poleg tega pa države članice dodeljujejo nižji status osebam, ki ne izpolnjujejo zahtev za status po ženevski konvenciji.

Vrnitve

8. Enotni postopek povečuje vrednost azilnih sistemov držav članic EU v okviru njihovih prizadevanjih za vrnitev oseb, ki ne izpolnjujejo pogojev za mednarodno zaščito. Če so vse možne obveznosti, povezane z zaščito, vsebovane v enem samem postopku, so možnosti za ustvarjanje nadaljnjih ovir, ki bi zavlačevale ali preprečevale odstranitev, tako rekoč odpravljene. Organi, pristojni za vrnitev, bi lahko na ta način ukrepali z zavestjo, da se jim ni treba ukvarjati z nikakršnimi naknadnimi obveznostmi. Sodelovanje med azilnimi organi in organi, pristojnimi za vrnitve, je nedvomno ključnega pomena za pospeševanje izvajanja postopkov.

Čemu ukrepanje na ravni EU?

Odpravljanje potencialne vrzeli v postopkih, povezanih z zaščito

9. Kvalifikacijska direktiva države članice zavezuje, da kateremu koli državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva dodelijo status posebne oblike zaščite, če izpolnjuje pogoje za posebno obliko zaščite v skladu z merili iz direktive. Prosilčevi razlogi za zaščito morajo biti ocenjeni v skladu z merili iz direktive, skupaj z vsemi zadevnimi dejstvi, povezanimi z državo porekla, izjavami in listinami ter posameznimi okoliščinami.

10. Direktiva o azilnih postopkih se uporablja za vse prošnje za azil, vložene na ozemlju držav članic, na njihovih mejah ali v njihovih tranzitnih conah. Direktiva določa, da države članice, ki uporabijo ali uvedejo postopek, v okviru katerega se prošnje pregledajo ne samo kot prošnje na podlagi ženevske konvencije, ampak tudi kot prošnje za posebno obliko zaščite, ravnajo v skladu z direktivo skozi celoten potek postopka.

11. Glede na to, da je Svet za pravosodje in notranje zadeve 29. aprila 2004 v Luksemburgu sprejel direktivo, ki uvaja skupno tolmačenje dveh različnih statusov zaščite v državah članicah in politično soglasje glede direktive, ki države članice zavezuje, da uvedejo minimalne standarde na področju postopkov, ki vodijo v priznavanje samo enega od teh statusov, je še vedno aktualno vprašanje, kako uvesti postopkovna zagotovila za tiste, ki zaprosijo neposredno za status posebne oblike zaščite ali ki v zgodnji fazi prošnje ne podajo razlogov, jasno izhajajočih iz ženevske konvencije, vendar kljub temu izpolnjujejo pogoje za posebno obliko zaščite. Zaključek prve faze skupnega evropskega azilnega sistema bo očitno zahteval zapolnitev te potencialne »vrzeli v postopkih zaščite«, da bodo lahko vse prošnje za mednarodno zaščito na podlagi Kvalifikacijske direktive zajete z istimi postopkovnimi zagotovili. V okviru zakonodaje Skupnosti ne more obveljati, da tisti, ki trdijo, da potrebujejo posebno obliko zaščite (za katero jim bo zakonodaja Skupnosti priznala status), ne dobijo podobnih možnosti, da predstavijo svoj primer in uveljavljajo svojo pravico do pritožbe, kakor tisti, ki trdijo, da so begunci (ki jim zakonodaja Skupnosti tudi prizna status). To je zlasti pomembno, ker države članice EU prosilcem za mednarodno zaščito priznajo posebno obliko zaščite pogosteje kot zaščito na podlagi ženevske konvencije. Odstranitev te vrzeli v postopkih zaščite sama po sebi ni en sam postopek – zagotovljena bi bila namreč dva vzporedna postopka kot nujen prvi korak proti uveljavljanju resničnega enotnega postopka (postopek, v okviru katerega en sam organ sprejme eno samo odločitev).

Izvedba potrebnih sprememb na ravni EU

12. Uvajanje minimalnih standardov iz direktive bo terjalo spremembe v administrativni praksi v večini držav članic, uvajanje enotnega postopka pa bo narekovalo korenitejše spremembe v administrativnih strukturah. Izhodiščni položaji držav članic glede morebitnega sprejetja enotnega postopka so izjemno različni. Potrebno večstopenjsko spreminjanje za vzpostavitev ravnovesja na tem področju se lahko izvede samo, če se v razširjeni EU določi in uskladi skupni cilj.

Povečana vrednost sodelovanja EU – skupna metodologija

13. Za začetek izvajanja teh sprememb in za zagotovitev tehnične pomoči za pripravo držav članic na morebitne zakonske in infrastrukturne prilagoditve Komisija predlaga dva pristopa:

- Pripravljalna faza. Obdobje posvetovanja, razpravljanja in priprave na vse, kar morajo države članice narediti, da poenotijo postopke, ki vodijo v dva statusa, opredeljena v Kvalifikacijski direktivi. To fazo sproži Komisija v obliki skupine operativnih ukrepov in tehničnih projektov, vključno s srečanji strokovnjakov, ki jim bo predsedovala Komisija, na katerih se bo preučevalo, kako bi lahko prakse, ki se uporabljajo za določanje statusa begunca, razširili, da zajamejo oceno, ali prosilec izpolnjuje pogoje za posebno obliko zaščite, in kako bi lahko dodatno povečali učinkovitost in pospešili celoten postopek. Pripravljalna faza bi tako pripravila teren in vzpostavila široko soglasje glede predlaganja:

- zakonodaje Skupnosti. Prva faza zakonodajnega ukrepanja je namenjena razširitvi dogovorjenih jamstev, ki veljajo za zahtevke za status begunca v skladu z Direktivo o azilnih postopkih ter za posebno obliko zaščite v skladu s Kvalifikacijsko direktivo. Pozornost bo treba nameniti tudi vprašanju, kako bi lahko spremenili Direktivo o azilnih postopkih, da bi upoštevala posebnosti ocenjevanja zahtevkov za posebno obliko zaščite. Poleg tega bi bilo treba spremeniti tako imenovane pogoje za sprejem, Uredbo Dublin II pa razširiti, da zajame prošnje za posebno obliko zaščite.

14. Medsebojna odvisnost teh dveh pristopov je jasna: zakonodajo je treba predlagati samo za urejanje področij, za katera je bilo med pripravljalno fazo ugotovljeno, da jih je primerno in možno urediti, ter da prinašajo resnične koristi azilnim sistemom držav članic EU.

Kako doseči enotni postopek v EU

A: Zakonodajni pristop: ključna vprašanja

15. Jasno je, da je za večstopenjsko spreminjanje potrebno sprejeti ustrezno zakonodajo. Kljub temu je treba kakršno koli zakonodajno ukrepanje skrbno pripraviti in trdno umestiti v rezultate posvetovanj z državami članicami in drugimi interesnimi skupinami glede vseh aktualnih tehničnih in političnih vprašanj. Odgovoriti je treba na nekaj ključnih vprašanj, vključno s tistimi, ki jih je zastavila Komisija v svojem sporočilu iz novembra 2000, imenovanem »Naproti skupnemu azilnemu postopku in enotnemu statusu, veljavnemu povsod v Uniji za osebe, ki jim je bil dodeljen azil«, in ki so bila razmeroma podrobno preučena v študiji.

Stopnja ambicioznosti

16. Usmerjenost zakonodaje bo v veliki meri odvisna od pripravljalne faze, ki bo ocenila a) kaj lahko države članice spremenijo preprosto s prilagoditvijo svojih operativnih praks in b) kaj je treba po drugi strani spremeniti z zakonodajo.

17. Obstaja nekaj možnosti za uresničevanje ključnih ciljev, ki narekujejo zakonodajno ukrepanje:

- razširiti prošnje za posebno obliko zaščite, da zajamejo jamstva za pregled na prvi stopnji, ki velja za prošnje za priznavanje statusa beguncev v skladu s poglavjem II Direktive o azilnih postopkih;

- zagotoviti uporabo pravnih sredstev pred sodiščem ali razsodiščem v primeru negativne odločbe, ki zavrne prošnjo za posebno obliko zaščite, podobno kot v primeru odločb, na podlagi katerih se zavrnejo prošnje za priznavanje statusa begunca v skladu s poglavjem V Direktive o azilnih postopkih;

- razširiti področje uporabe Direktive o pogojih sprejema, da zajame prosilce za posebno obliko zaščite;

- razširiti področje uporabe Direktive Dublin II, da zajame prošnje za posebno obliko zaščite;

- uvesti skupni upravni pristop k postopkom pregledovanja, kakor je uvedba enotnega organa za pregledovanje prošenj tako za status begunca kot za posebno oblike zaščite;

- razširiti področje uporabe katerega koli od zgoraj navedenih zakonskih standardov Skupnosti, da zajame druge razloge, ki preprečujejo odstranitev iz EU, s ciljem prispevati k vseobsegajočemu enotnemu postopku.

Časovni okvir zakonodaje

18. Lahko bi predvideli večstopenjsko uvajanje zakonodaje, pri čemer bi se najprej usmerili v uveljavitev postopkovnih jamstev za oba statusa, nato v razširitev drugih jamstev iz Direktive o azilnih postopkih, ki bi ji sledila razširitev področja uporabe za druge instrumente v prvi fazi skupnega evropskega azilnega sistema, kar bi postopoma privedlo do enotnega postopka za vse vidike pregledovanja prošenj.

Obseg enotnega postopka – katere postopkovne standarde bi bilo treba vključiti/izključiti?

19. Kot prvi korak je treba zagotoviti, da se vsaj poglavje II Direktive o azilnih postopkih »Temeljna načela in jamstva« (ki ureja dostop do postopka, pravico do bivanja v državi članici do konca pregledovanja, zahteve, ki se nanašajo na pregledovanje, razgovore, pravila o pravni pomoči in postopke za umik) uporablja na enak način kot se uporablja v primeru prošenj za posebno obliko pomoči. Ti standardi so ključnega pomena za pravičnost postopkov in bodo temelj vseh skupnih postopkov prihodnje zakonodaje Skupnosti.

Kakšna naj bo obravnava pritožb v enotnem postopku?

20. Obveznost omogočanja učinkovitega pravnega sredstva v primeru negativne odločbe, ki vpliva na pravice, ki so posamezniku dodeljene z zakonodajo Skupnosti, je zadeva, ki jo predpisuje ne samo Sodišče Evropskih skupnosti ampak tudi Evropsko sodišče za človekove pravice. Pomembno bo oceniti, kako države članice izvajajo ključno načelo »učinkovitega pravnega sredstva«, vsebovano v Direktivi o azilnih postopkih, in kako to načelo razume Sodišče Evropskih skupnosti v okviru različnih nacionalnih pravnih sistemov. Enotni postopek, ki bi vključeval tudi raven pritožbe, bi v največji možni meri povečal koristi administrativne učinkovitosti. Če upoštevamo morebiten vpliv na nacionalne pravne sisteme, bi bilo morda treba to možnosti uvesti v poznejši fazi, pri čemer bi morala pripravljalna faza že vključevati vidike pravosodnih sistemov držav članic.

Obseg enotnega postopka – vključevanje/izključevanje razlogov za bivanje

21. Pomembno bo oceniti, do kod je Skupnost pripravljena iti in kakšen časovni okvir naj uporabi: ali naj bo to »vseobsegajoči« postopek, ki bo lahko obravnaval prošnje, utemeljene na razlogih, ki niso opisani v Kvalifikacijski direktivi, ali naj se ti dodatni razlogi prepustijo posameznim pristojnostim organov za tujce v državah članicah iz razlogov, opredeljenih v študiji (prilagodljivost na kraju samem, praktična pristojnost itd.).

Kako zavarovati integriteto ženevske konvencije

22. Upoštevati je treba tudi pomisleke, da bi lahko uvedba enotnega postopka razvodenela ženevsko konvencijo, kakor je opisano v študiji. Študija je opozorila, da bi uvedba enotnega postopka v splošnem povečala nagnjenje k priznavanju statusa, ki je manj ugoden od statusa v skladu s konvencijo, da bi begunce odvrnili od izkoriščanja vseh ugodnosti, opredeljenih v ženevski konvenciji in posledično v Kvalifikacijski direktivi. Določbe, ki bi uvedle zaščito pred tem nagnjenjem, bi morale vključevati vnaprej določeno zaporedje pregledovanja, tako da se prošnje za posebno obliko zaščite pregledajo samo v primeru negativne ocene razlogov po ženevski konvenciji, v primerih, kjer je dovoljena posebna oblika zaščite, pa samo na podlagi ustrezno utemeljene odločbe o zavrnitvi prošnje za status po ženevski konvenciji. Usposabljanje za poglabljanje razumevanja ženevske konvencije bi se izkazalo kot uporaben pospeševalec teh dveh določb, lahko pa bi bilo uporabljeno tudi za krepitev razumevanja v primeru, ko obveznosti po ženevski konvenciji prenehajo, začnejo pa se obveznosti, ki izhajajo iz posebne oblike zaščite.

V ospredju – ohranjevanje kakovosti odločanja

23. Vzpostaviti je treba ravnovesje med hitrostjo in kakovostjo postopkov. Medtem ko bi morala zakonodaja pospeševati azilni postopek, je za zagotovitev integritete sistema potrebna dobra kakovost odločanja, zlasti na prvi stopnji (kar bi zmanjšalo število dovoljenih pritožb in po drugi strani prihranilo več časa in virov). Kakršen koli zakonodajni ukrep mora upoštevati to ravnovesje. Srednje- do dolgoročno bi morala EU doseči soglasje o ključnih načelih dobrega ravnanja za administrativna dejanja, kot so opravljanje razgovorov in sprejemanje odločitev, lahko pa bi tudi vzpostavila center odličnosti za uslužbence na področju azilnih postopkov, kar bi razširilo najboljša ravnanja in zagotovilo usposabljanje na področju teh zadev ter igralo vlogo ključnega vira za delitev in izmenjavo informacij o državi porekla.

24. V okviru tega bi bilo treba pretehtati tudi vprašanje, ali naj pregledovanje razlogov za posebno obliko zaščite poteka po uradni dolžnosti (pri čemer urad, pristojen za pregledovanje, avtomatično išče razloge za posebno obliko zaščite, če niso izpolnjeni pogoji za priznavanje statusa po Ženevski konvenciji) ali samo na zahtevo, glede na to, da bi preverjanje razlogov za posebno obliko zaščite po uradni dolžnosti zmanjšalo morebitne zamude, ki jih povzročijo postopki vračanja z odpravo možnosti sklicevanja na te razloge zaradi zavlačevanja odstranitve.

Vrnitve

25. Enotni postopek za prošnje za mednarodno zaščito, opredeljen v Kvalifikacijski direktivi, bo okrepil možnosti za učinkovit postopek vračanja znotraj skupnega evropskega azilnega sistema. Za čim večjo učinkovitost enotnega postopka EU v zvezi z vrnitvami se morajo države članice dogovoriti, da je »končna odločba« (npr. neutemeljena pritožba zoper negativno odločbo v skladu z razlogi iz Kvalifikacijske direktive) hkrati odločba, ki sproži postopek vračanja. Za nadaljnje izboljšanje možnosti za učinkovito vračanje bi lahko enotni postopek razširili, da zajame razloge, ki niso opredeljeni v Kvalifikacijski direktivi, ali da vključi mehanizem zgodnjega opozarjanja in sodelovanja z organi, pristojnimi za vrnitve. Možen končni cilj bi lahko bil zagotovitev dveh vzporednih postopkov odločanja v okviru enotnega azilnega postopka in postopka vračanja. V zvezi s tem bi bilo treba posebno pozornost nameniti ustrezni obravnavi večkrat vloženih prošenj, ki preprečujejo učinkovite ukrepe vračanja/odstranjevanja.

Križanje z drugimi instrumenti

26. Uvedba enotnega postopka bi do določene mere vplivala na vse ukrepe v okviru azilnega paketa. Direktiva o azilnih postopkih bi morala biti katalizator zakonodajnih sprememb, če bi se države članice odločile, da želijo omejiti uvedbo enotnega postopka na vrste statusa, opredeljene v Kvalifikacijski direktivi. To ne bi bila sprememba, ki bi zadevala Kvalifikacijsko direktivo, razen če bi se države članice odločile, da se na podlagi priznavanja mednarodne zaščite izda enkratno dovoljenje za bivanje. Področje uporabe Direktive o pogojih sprejema bi tudi moralo biti razširjeno, da zajame prošnje za posebno obliko zaščite. V praksi bi to lahko imelo malo vpliva, saj se v skladu z opredelitvami iz te direktive domneva, da je kakršna koli prošnja za mednarodno zaščito prošnja za azil, razen če je zahtevana druga vrsta zaščite, za katero se lahko zaprosi ločeno. Celo zdaj, ko se ugotovi, da prosilec ni begunec, ta prosilec še vedno spada pod področje uporabe direktive, dokler se ne sprejme odločitev, v skladu s katero prosilec ne more več ostati na ozemlju države članice kot prosilec azila. Čeprav Uredba Dublin II ureja zgolj prošnje za azil v smislu ženevske konvencije, ni nikakršnega prepričljivega razloga za omejevanje uporabe te uredbe na prosilce, ki zahtevajo status zgolj v skladu z Ženevsko konvencijo.

B: Pripravljalna faza

27. Da bi zagotovili, da zakonodaja ES temelji na trdnem soglasju, vzajemnem poznavanju in razumevanju izzivov, ki jih prinaša spreminjanje azilnih sistemov držav članic za potrebe prilagajanja na enotni postopek, je potrebno izvesti pripravljalno fazo, ki bo postavila te temelje. Pripravljalna faza se bo začela januarja 2005 in bo potekala vzporedno z uvajanjem prvostopenjske zakonodaje, ki se nanaša na skupni evropski azilni sistem. Komisija bo predložila dokument, ki opisuje celoviti akcijski načrt poteka tega obdobja posvetovanja, razpravljanja in pripravljanja v zvezi z zadevami, ki se jih lahko države članice lotijo, da poenotijo svoje postopke (podroben opis v Prilogi D ). Usklajevanje bo zagotovil Odbor za priseljevanje in azil; Komisija bo temu organu poročala o izidih posameznih dejavnosti. Na koncu procesa bi morala biti organizirana konferenca za analizo rezultatov dejavnosti in zagotovitev smernic za Komisijo o tem, kako te rezultate umestiti v pripravo zakonodaje.

28. Cilj pripravljalne faze naj bi bil triplasten : i) usmerjati razpravo in jo opremiti z informacijami na tehnični ravni glede vprašanja, kako naj EU nadaljuje v smeri sprejemanja enotnega postopka, ii) določiti elemente sprememb, ki jih je treba izvesti in iii) izvesti te spremembe s prilagajanjem operativnih praks v največji možni meri pred uvedbo zakonodajnega pristopa ali vzporedno z njim. Konec koncev bi lahko bila pripravljalna faza tudi podlaga za postopek posvetovanja, ki ga je treba izvesti pred predlaganjem zakonodaje ES.

- Komisija bo prevzela nadzor nad obsežnim in usklajenim programom dejavnosti, skupaj z izmenjavo informacij o najboljših praksah, sprožitvijo ukrepov Skupnosti glede ERF II in objavo projektnih razpisov v skladu s programi ARGO, da zadovolji posebne potrebe, ki jih imajo države članice na tem področju.

- Države članice se pozivajo, naj začnejo izvajati posebne operativne ukrepe za spodbujanje procesa postopnega razvoja zmogljivosti, kot so projekti sodelovanja in izmenjave osebja med organi, ki že uporabljajo enotni postopek in organi, ki to načrtujejo, kakor tudi usposabljanja za osebe, ki se ukvarjajo z izvajanjem enotnega postopka ipd.

29. Pripravljalna faza se bo lotila aktualnega vprašanja, kako naj EU uvede enotni postopek na podlagi dela na štirih poglavitnih področjih. Ocena izvajanja zadevnih določb obstoječe azilne zakonodaje ES bo postavila temelje za pregledovanje postopkov, ki jih države članice uporabljajo za izvajanje teh določb v okviru prve faze skupnega evropskega azilnega sistema, ki državam članicam nalagajo uvedbo enake obravnave tako prosilcev za status begunca kot prosilcev za posebno obliko zaščite (na primer člen 4 Kvalifikacijske direktive o oceni dejstev in okoliščin). Na tem bosta temeljila tudi primerjalna analiza enotnega in ločenega postopka in usmerjenost v iskanje načinov, kako naj pomožni ukrepi znotraj enotnega postopka izboljšajo učinkovitost. Ta tri področja bodo okrepljena s primerjavami sredstev in stroškov med različnimi nacionalnimi sistemi. Pripravljalna faza naj bi zagotovila tudi inovativno metodo za doseganje soglasja o tem, kje naj se izvaja zakonodaja in o področju uporabe zakonodaje, ter priložnost za usklajevanje »od spodaj navzgor« prek vzpostavljanja najboljših praks in njihove izmenjave.

30. Sprejetje teh ukrepov je odziv na poziv iz Soluna k nadaljnji krepitvi azilnih postopkov za povečanje njihove učinkovitosti, s ciljem čim bolj pospešiti obdelavo prošenj za zaščito, ki ni mednarodna, omogoča pa tudi zaključek ciljev, povezanih z zaščito, ki so bili opredeljeni v Tampereju.

Sklepi

31. Komisija si bo prizadevala za uresničevanje ciljev, določenih v sporočilu, v tesnem sodelovanju z državami članicami in Evropskim parlamentom, UNHCR in drugimi interesnimi skupinami.

32. Komisija bo predlagala »celovit akcijski načrt« do konca leta 2004 kot poglavitno izvedbeno orodje pripravljalne faze, ki jo je potrebno izvesti še pred sprejemom zakonodaje.

33. Komisija od Sveta in Evropskega parlamenta zahteva, da potrdita dvostopenjski pristop, opredeljen v tem sporočilu, kot naslednji korak na poti do vzpostavljanja skupnega azilnega sistema, ki bo privedel do enotnega statusa, veljavnega po vsej Uniji za osebe, ki se jim prizna azil, v skladu z napredkom, doseženim na podlagi načrta iz Tampereja.