SL Uradni list Evropske unije C 204/77

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o zeleni knjigi o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu

COM(2007) 301 konč.

(2008/C 204/17)

Komisija je 6. junija 2007 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

ZELENA KNJIGA o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 21. februarja 2008. Poročevalka je bila ga. LE NOUAIL-MARLIÈRE.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 443. plenarnem zasedanju 12. in 13. marca 2008 (seja z dne 12. marca) s 118 glasovi za, 1 glasom proti in 9 vzdržanimi glasovi.

1. Uvod k posvetovanju o Zeleni knjigi o prihodnjem skupnem Evropskem azilnem sistemu

1.1 Pravna podlaga za prihodnji skupni evropski azilni sistem so naslov IV (Vizumi, azil, priseljevanje in druge politike v zvezi s prostim pretokom oseb) Amsterdamske pogodbe (1999) ter sklepi vrha v Tampereju na Finskem leta 1999 in nedavnega vrha v Haagu. Opozoriti je treba tudi na njegovo „funkcionalno“ podlago, in sicer na uredbi Dublin I iz leta 1997 in Dublin II iz leta 2003, ki je začela veljati leta 2006, ter na prvi schengenski sporazum iz leta 1985, ki se je leta 2007 razširil na nekatere nove države članice. Ne smemo pozabiti, da je bil glavni cilj izvajanje in prenos mednarodne konvencije o statusu beguncev iz Ženeve iz leta 1951, ki jo je ratificirala večina držav članic Evropske unije in zagotavlja, da osebe, ki potrebujejo mednarodno zaščito, to zaščito dejansko dobijo. To temelji na zamisli, da Evropska unija postane enotno območje zaščite za begunce na podlagi popolne in globalne uporabe ženevske konvencije ter humanitarnih vrednot, ki so skupne vsem državam članicam. Akcijski načrt za izvajanje haaškega programa predvideva sprejetje predloga za skupni evropski azilni sistem do konca leta 2010.

1.2 Komisija je zaradi začetka druge faze in pred začetkom izvajanja akcijskega načrta, ki naj bi ga objavila julija 2008, sprožila obsežen proces posvetovanja na podlagi te zelene knjige, da bi ugotovila, katere možnosti so mogoče v sedanjem pravnem okviru EU.

1.3 Program iz Tampereja, ki ga je pozneje potrdil haaški program, vključuje oblikovanje skupnega postopka, enotnega statusa, enakih pogojev, visoke stopnje usklajene zaščite v vseh državah članicah z zagotavljanjem enotnega izvajanja ženevske konvencije.

1.4 Med prvo fazo med letoma 1999 in 2006 se je s sprejetjem štirih glavnih zakonodajnih instrumentov oblikoval sedanji pravni red in temelj skupnega evropskega azilnega sistema. Komisija spremlja pravočasen prenos in izvajanje že sprejetih zakonodajnih instrumentov.

1.5 Čeprav postopek ocenjevanja instrumentov prve faze še vedno poteka, Komisija glede na potrebo po pravočasni predstavitvi predlogov za drugo fazo za zagotovitev njihovega sprejetja v letu 2010 meni, da se morata poglobljen razmislek in razprava o prihodnji sestavi skupnega evropskega azilnega sistema začeti že zdaj.

1.6 Komisija si zastavlja tudi cilj doseganja višje stopnje solidarnosti med državami članicami, krepitve usposobljenosti vseh akterjev in izboljšanja splošne kakovosti tega procesa ter odpravljanja sedanjih pomanjkljivosti in uskladitve veljavne azilne prakse z izvajanjem spremljevalnih ukrepov, povezanih s praktičnim sodelovanjem med državami članicami.

1.7 Komisija je svoje posvetovanje razdelila na štiri poglavja in 35 vprašanj: zakonodajni instrumenti, izvajanje, solidarnost in porazdelitev odgovornosti, zunanja razsežnost.

2. Povzetek sklepov in priporočila

2.1 Odbor ob upoštevanju (številnih) predhodno sprejetih mnenj o tej zadevi, priporočil nevladnih organizacij, dejavnih na področju pomoči beguncem, in pripomb UNHCR (1), predloženih portugalskemu in slovenskemu predsedstvu Evropske unije,

2.2 opozarja, da se o vprašanjih azila že zdaj odloča s kvalificirano večino v Svetu, medtem ko za vprašanja priseljevanja še vedno velja soglasje, vendar bi se moralo na podlagi Lizbonske pogodbe o njih odločati s kvalificirano večino, zato priporoča, da Komisija in Svet ob izvajanju skupnega postopka zagotovita izključitev ali preprečitev nacionalnih klavzul o izvzetju, ki jih pogosto uporabljajo nekatere države članice (klavzule „opt out“).

2.3 Odbor podpira sprejetje pravičnega in humanega azilnega sistema, ob upoštevanju potreb prosilcev za azil po zaščiti, kar se uvršča med prave cilje za vzpostavitev Evrope, ki bi morala biti tudi socialna. Odbor opozarja, da ti socialni cilji niso v nasprotju z gospodarskimi in varnostnimi interesi prebivalstva države gostiteljice ali držav članic ter jih ne izključujejo.

2.4 Odbor poziva k vzpostavitvi ugodnih pogojev za spoštovanje mednarodnih konvencij, evropskih direktiv v skladu z mednarodnim in humanitarnim pravom ter Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin Sveta Evrope, boljši porazdelitvi odgovornosti, ki jih imajo države članice, hitri preselitvi in vključitvi ljudi, upravičenih do zaščite kot begunci ali do subsidiarne zaščite, iskreni politiki sodelovanja in razvojnega sodelovanja, ki izboljšuje raven dejanske demokracije v nekaterih tretjih državah in prispeva k mednarodni solidarnosti kot odgovor na potrebe na področju azila.

2.5 Zato priporoča ukrepe, ki so med seboj neločljivo povezani in se vzajemno dopolnjujejo:

2.5.1 da lahko osebe, ki potrebujejo mednarodno zaščito, vedno vstopijo na ozemlje Evropske unije, ne glede na raven okrepitve nadzora, da se tako zagotovi vsaj spoštovanje pravice do vložitve prošnje za azil, ne glede na njeno obliko, ter dostop do pravičnega in učinkovitega postopka;

2.5.2 da je treba prošnje za priznanje statusa begunca vedno obravnavati ter da mora organ, ki o tem odloča, svojo odločitev podati in utemeljiti pisno, pred preučitvijo subsidiarne zaščite; to velja tudi za prošnje, vložene na meji;

2.5.3 da se prosilci za azil lahko svobodno odločajo, v kateri državi bodo vložili prošnjo;

2.5.4 da morajo imeti mladoletniki brez spremstva in ženske ter ranljive osebe (2) na voljo posebno zaščito: gre za fizično, psihično ali socialno prizadete osebe, ki potrebujejo posebno pomoč: nosečnice, otroci, starejši, bolniki, invalidi itd.;

2.5.5 da se upoštevajo posebne oblike preganjanja, katerega žrtve so nekatere ženske, in se jih obravnava kot razlog, zaradi katerega potrebujejo zaščito kot posameznice in neodvisno od oseb v njihovem spremstvu ali oseb, ki jih same spremljajo (mladoletni otroci ali zakonski partnerji, starši ali drugi) (3);

2.5.6 da je vsak prosilec za azil upravičen do učinkovite in posamezne preučitve prošnje, pomoči tolmača, brezplačne pravne pomoči in ustreznega roka za vložitev prošnje;

2.5.7 da morajo vsa temeljna načela, na katerih temelji azilni postopek, veljati za vse prošnje za azil, vključno z očitno neutemeljenimi prošnjami;

2.5.8 da vse pritožbe na odločitev o nepriznavanju statusa begunca ali upravičenca do subsidiarne zaščite vedno zadržijo izvršitev sklepa o vračanju, zlasti za osebe, ki jih ni mogoče izgnati, ne da bi bilo ogroženo njihovo življenje, svoboda ali varnost, če bi jih izgnali v drugo državo;

2.5.9 da se zagotovi vključitev in preselitev v razmerah običajnega in dostojnega življenja, tako da ima prosilec za azil dostop do samostojnosti; pogoje za slednjo je treba izpolniti čim prej po prihodu in njegovim soglasjem: dostop do zdravstvene oskrbe, spoznavanje okolja in učenje jezika; stiki z organizacijami, ki zagotavljajo pomoč beguncem, in z lokalnim prebivalstvom; usposabljanje, vključno z vrednotenjem in priznavanjem kvalifikacij; dostop do zakonite zaposlitve itd.;

2.6 priporoča, da imajo nevladne organizacije in združenja, ki zagotavljajo pravno, materialno in humanitarno pomoč beguncem, vedno dostop do centrov za zadržanje in pridržanje, ne glede na to, ali so ti centri odprti ali zaprti; Odbor se v zvezi z rešitvami preseljevanja oseb, ki se jim prizna status begunca, v smislu porazdelitve odgovornosti med državami članicami sklicuje na mnenje EESO 1643-2004 z dne 15. decembra 2004, zlasti na točko 2.4, ki zahteva, da „bi bilo treba izboljšati pogoje prisotnosti nevladnih organizacij in združenj za pomoč beguncem v sprejemnih centrih, tako da se sklene sporazume o partnerstvu z oblastmi države sprejema ali se vsaj pojasni njihove pravice“;

2.6.1 da se morajo ti standardi sprejema, ki odražajo spoštovanje človekovega dostojanstva, uporabljati na enak način za vse prosilce za azil, ki so upravičeni do statusa begunca ali subsidiarne zaščite;

2.6.2 da imajo nadomestne rešitve (nastanitev v odprtih centrih) prednost pred sistematičnim pridržanjem prosilcev za azil v centrih, ki so popolnoma zaprti in nedostopni nevladnim organizacijam, včasih celo Rdečemu križu;

2.7 odsvetuje uporabo seznamov tako imenovanih varnih tretjih držav (spoštovanje postopkov posamezne preučitve, do katere imajo v skladu z ženevsko konvencijo pravico prosilci za azil) in priporoča pregled opredelitve varnih tretjih držav izvora ali tranzita, ki prosilce za azil prikrajšujejo za preučitev njihovega posameznega položaja in pravic, ki iz tega izhajajo; (4)

2.8 vseeno priporoča, da bi morali biti seznami „varnih držav“ v primeru, da jih je treba ohranjati, skupni vsem državam članicam; odobriti bi jih morali nacionalni parlamenti in Evropski parlament in upoštevati bi morali informacije nevladnih organizacij, s katerimi je potekalo primerno posvetovanje, v vmesnem obdobju pa se nikakor ne bi smeli več uporabljati;

2.9 priporoča, da se obalni straži, uslužbencem javnih organov, uslužbencem javnih ali zasebnih služb, ki imajo stike s prosilci za azil na začetnih in poznejših stopnjah (policija, carina, zdravstvo, izobraževanje, zaposlovanje), zagotovi usposabljanje o pravici do azila in humanitarnem pravu;

2.10 ponovno poudarja in priporoča, da se upoštevajo zaveze, ki so jih sprejele lokalne in regionalne ozemeljske skupnosti v zvezi z začetno pomočjo in trajnim vključevanjem, ko se prosilcem prizna status begunca ali upravičenca do mednarodne zaščite, in se zato enakovredno vključijo v oblikovanje skupne azilne politike, da se ohranita in pojasnita uporaba in porazdelitev sredstev iz Evropskega sklada za begunce, kot je navedeno v nadaljevanju;

2.11 pozdravlja ustanovitev evropskega podpornega urada za države članice, če ta dopolnjuje delo regionalnih ali lokalnih enot UNHCR in če dosega cilje – glede izboljšanja kakovosti in skladnosti odločitev, da se osebam, ki potrebujejo mednarodno zaščito, zagotovi to zaščito ne glede na kraj vložitve prošnje v Evropski uniji – in cilj neprekinjenega ocenjevanja, ali je evropska zakonodaja v celoti usklajena z mednarodnim pravom o beguncih in humanitarnim pravom. Ta podporni urad bi lahko organiziral usposabljanje mejnih straž, da bi razlikovali med begunci in drugimi priseljenci v sodelovanju z UNHCR, ki zdaj zagotavlja takšno usposabljanje in v njem sodeluje – po širitvi schengenskega območja (Madžarska, Poljska, Slovaška, Slovenija) – zlasti na vzhodnih mejah EU, vendar tudi drugje;

2.12 priporoča, naj sprejeti ukrepi za nadzor nad priseljevanjem ne postanejo vir kršitev temeljnih pravic, zlasti pravice do prošnje za azil in upravičenosti do azila zaradi preganjanja;

2.13 zahteva, da se poudari brezpogojna dolžnost kapitanov plovil v primerih prestrezanja in reševanja na morju, da pomagajo ljudem v stiski, in o ukrepih, da se odpravi pomanjkanje poznavanja njihovih odgovornosti v zvezi z izkrcanjem oseb, rešenih na morju, ter da se zagotovi takojšnja obravnava prošenj in po potrebi zagotovi mednarodna zaščita;

2.14 glede posebne razprave o uvedbi enotnega skupnega evropskega postopka se sklicuje na svoje mnenje 1644-2004 z dne 15. decembra 2004, zlasti v zvezi s priporočili in opozorili o znižanju ravni zaščite, do katerega bi lahko prišlo v obdobju 2004–2008 med posvetovanjem o enotnem postopku in zeleno knjigo o skupni azilni politiki;

2.15 opozarja države članice, da morajo biti vse faze postopka, ne glede na njegovo obliko (upravni, sodni), v skladu z načelom zaščite in ne obdolžitve;

2.16 priporoča Komisiji in Svetu, da zagotovita razumljivost in preglednost pri dodeljevanju in uporabi sredstev iz Evropskega sklada za begunce za obdobje 2008–2013 na podlagi splošnega programa Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov, ki ju priporoča v svojem mnenju (5), v katerem „priporoča vključitev konkretnih določb v odločbe o ustanovitvi različnih skladov, da so nedržavni nosilci čim bolj zgodaj povezani z letnim in večletnim okvirom smernic, ki jih opredelijo države članice in Komisija“;

2.17 priporoča, da zaradi spodbujevalnih finančnih ukrepov, razporejenih sorazmerno s pomembnimi prizadevanji nekaterih držav članic – kot je na primer Švedska – ali zmanjšanimi zmogljivostmi (geografska velikost in sorazmerno s prebivalstvom) – kot na Malti in Cipru – ostale države članice ne zanemarijo nekaterih svojih odgovornosti in obveznosti v zvezi z dostopom na njihovo ozemlje in preučevanjem prošenj ali preselitve skupin beguncev, tako notranje (solidarnost in porazdelitev bremen) ali zunanje (prispevek k prizadevanjem zunaj regij).

3. Splošne ugotovitve

3.1 Odbor pozdravlja javno posvetovanje o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu na podlagi te zelene knjige. Zadovoljen je, da je Komisija izkoristila priložnost, da pojasni način obvladovanja pomanjkljivosti evropskega pravnega sistema ter razlik med evropskimi zakoni in praksami držav članic.

3.2 Odbor spodbuja Komisijo in Svet, naj zagotovita, da razprave o upravljanju mej ne bi spodkopale temeljne pravice do prošnje za azil ali mednarodno zaščito, kar vključuje ukrepe na kopenskih, zračnih ali morskih mejah, zlasti prestrezanje in reševanje na morju, v ozemeljskih vodah držav članic ali zunaj njih.

3.3 V okviru boja proti terorizmu, zlasti zatiranja kriminala in trgovine z ljudmi, Odbor poziva Komisijo in Svet, naj zagotovita, da negotovost v svetu ne bi negativno vplivala na odnos javnosti do beguncev in prosilcev za azil ter da ne bi ogrožala integritete in narave azila.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Zakonodajni instrumenti; obravnavanje prošenj za azil; nacionalne klavzule o izvzetju

Komisija na podlagi številnih poročil nevladnih organizacij in UNCHR meni, da je direktiva o azilnih postopkih določila standarde postopka, ki temeljijo na skupnih minimalnih zahtevah ter omogočajo nacionalne prilagoditve in klavzule držav članic o izvzetju. Pri tem osebe, ki iščejo zaščito v EU, nimajo enakih zagotovil glede na državo, na katero se obračajo, in včasih celo glede na kraj v državi, v katerem vložijo prošnjo za azil. Zaradi te svobode se je postopno znižala raven spoštovanja pravic prosilcev za azil, kot je razvidno iz nekaterih nacionalnih zakonodajnih sprememb.

Odbor podpira uvedbo skupnega evropskega azilnega sistema, katerega temeljni cilj je zagotoviti vsakemu prosilcu za azil dostop do pravičnih in učinkovitih postopkov. Zato se uvedba skupnega postopka ne zdi združljiva z nacionalnimi klavzulami o izvzetju, ki jih države članice pogosto uporabljajo. Odbor bo pozoren na skupno naravo posameznih postopkov, predlaganih v akcijskem načrtu Komisije, in na to, da se opredelitev postopkovnih pravil in skupnih meril za zaščito beguncev ne določi na ravni najnižjega skupnega imenovalca.

4.2 Varne države izvora

Odbor je zaskrbljen zaradi ovir pri dostopu do pravičnega postopka za nekatere prosilce za azil, ki kršijo načelo nediskriminacije iz ženevske konvencije (člen 3).

Tako se lahko prošnje za azil, ki jih vložijo osebe iz tako imenovanih „varnih“ ali „varnih tretjih“ držav izvora, obravnavajo kot „neutemeljene“ na podlagi hitre preiskave ali obravnave po „pospešenem“ ali „prednostnem“ postopku brez možnosti pritožbe z odložilnim učinkom. Dejstvo, da se države članice niso uspele sporazumeti glede skupnega seznama, ustvarja dejanske neenakosti, zlasti pri izvajanju uredbe Dublin II: „odgovorna država članica“ lahko torej prošnjo razglasi za nedopustno glede na svoj nacionalni seznam varnih držav, ker te države ni na seznamu države, ki vrača.

Odbor državam članicam priporoča, da takoj pripravijo enoten seznam.

Odbor ob upoštevanju, da sta „prost in neomejen dostop na ozemlje ter do azilnega postopka temeljni zagotovili, za kateri si morajo prizadevati države članice“ (6), meni, da poleg tega sklicevanje na varno državo izvora „ne more biti samo po sebi opravičilo za zavrnitev prošnje“ (7), ampak ga mora spremljati posebna preučitev na podlagi ženevske konvencije. Obveznost, da se vsaka prošnja za zaščito ali azil obravnava posamezno, dejansko ne pomeni, da je lahko določena država varna za vse osebe in da določena oseba ne more biti preganjana zaradi njenega posebnega položaja (pripadnost neki družbeni skupini, preganjanje, ki ga izvaja eden ali več nedržavnih subjektov, in preganjanje iz drugih razlogov).

Poleg tega je treba poudariti, da načrtovani sistem ne daje zagotovila, da bo država, v katero naj bi bil poslan prosilec za azil, temu nudila učinkovito in trajno zaščito.

4.3 Pritožba z odložilnim učinkom

V skladu z načeloma učinkovitosti in pravičnosti sprejete odločitve ne bi smele onemogočati možnosti vložitve pritožbe pri nepristranskem in neodvisnem organu ali sodišču. Ker Odbor ugotavlja, da nekatere države članice to pravico pogosto uporabljajo omejevalno in neustrezno, vztraja, da mora imeti taka pritožba vedno odložilni učinek, ter zahteva, da Komisija in Svet to zagotovita.

4.4 Podatki o državah izvora

Odbor meni, da je treba v preučevanje prošnje za azil vključiti zanesljive podatke o resničnih tveganjih, ki se pojavljajo v državah izvora. Odbor je v svojem mnenju z dne 26. aprila 2001 izrazil upanje, da te „podatke o državi izvora prosilca za azil in o tranzitnih državah, ki jih je prečkal, [lahko] zagotovijo tudi organizacije, ki ustrezno zastopajo civilno družbo in so dejavne v državi članici, ki preučuje prošnjo za azil (8) “.

Glede na skupen sistem za vse države članice Odbor meni, da bo kakovost in enotnost odločitev na prvi stopnji zelo odvisna od kakovosti in enotnosti razpoložljivih podatkov o državah izvora, na katere se bodo sklicevali organi ali sodišča držav članic.

4.5 Azil na meji

Odbor ugotavlja, da se države članice spodbuja k izboljšanju kakovosti dostopa do postopkov, vendar je zaskrbljen zaradi slabega obveščanja prosilcev o njihovih pravicah in nezadostnih zagotovil, ki so jim dana.

Odbor zaradi stalnega upadanja števila prošenj za azil (9), naslovljenih na EU, v nasprotju z medijskim poročanjem opozarja, da mora imeti vsak prosilec za azil ne glede na položaj ali kraj, v katerem je, možnost zahtevati učinkovito preučitev prošnje in v ta namen biti upravičen do pomoči tolmača, brezplačne pravne pomoči in ustreznega roka za vložitev prošnje. Opozarja, da je oblikoval predlog, v skladu s katerim „mora imeti prosilec [med drugim] pravico stopiti v stik s priznanimi nevladnimi organizacijam, katerih cilj je zaščita in spodbujanje pravice do azila (10)“.

V tem smislu Odbor opozarja na pridržke, ki jih je izrazil zaradi pogostega ocenjevanja prošenj kot „očitno neutemeljenih“ s strani držav članic. Ugotavlja, da je povečanje števila primerov, ki se končajo s tako oceno, posledica nejasnega besedila člena 23(4) direktive „o postopku“, in ocenjuje, da je treba ta koncept ponovno uskladiti. V soglasju z UNHCR glede tega vprašanja ponavlja svojo željo, „da vsa bistvena načela, po katerih je treba izvajati postopek za azil (…), veljajo za vse prošnje za azil, vključno z očitno neutemeljenimi prošnjami (11)“.

Zato se Odbor z zanimanjem seznanja s predlogom Komisije o „krepit[vi] pravnega varstva, ki spremlja bistveno začetno fazo postopkov na meji, in zlasti procesa prijave in pregleda“.

4.6 Enotni postopek

Komisija meni, da je „bistven napredek (…) poleg tega mogoče doseči z vključitvijo enotnega postopka za obravnavo prošenj za status begunca in subsidiarne zaščite kot obveznega elementa v skupnem evropskem azilnem sistemu“ (12). Zdi se, da je enotni postopek tam, kjer je že začel izvajati, omogočil precejšnje skrajšanje obdobja čakanja na odločitev in s tem negotovosti, s katero se srečujejo vsi prosilci za azil.

Tak postopek pomeni, da prosilec pristopi le k enemu organu ter da pristojni organ najprej odloča o priznanju statusa begunca na podlagi ženevske konvencije in nato le dodatno o subsidiarni zaščiti. Da se izpolni ta cilj, je treba tak postopek uporabljati v vseh krajih, vključno s prošnjami, ki se vložijo na meji (13).

Odbor, tako kot v mnenju z dne 29. maja 2002, kljub temu vztraja, da „subsidiarna zaščita ne sme biti način za zmanjšanje zaščite, ki jo nudi status begunca (14)“, in kot UNHCR (15)ugotavlja, da se zdi, da države članice široko uporabljajo subsidiarno zaščito, ne da bi bila ta usmeritev dejansko povezana z razvojem položaja v državah izvora ali ustrezno utemeljena v odločitvah, kot bi upravičeno pričakovali prosilci.

4.7 Pogoji za sprejem prosilcev za azil; standardi

Kar zadeva pogoje sprejema prosilcev za azil, Odbor opaža velike razlike med državami članicami. Ugotavlja, da nekatere med njimi želijo razširiti usklajevanje na strožje pravne standarde, kot je uvedba „geografskih omejitev (…) glede vložitve prošenj in stalnega prebivališča (16)“, ker menijo, da se bo tako zmanjšala privlačnost nekaterih držav v primerjavi z drugimi.

Odbor se zaveda, da obstoj asimetričnih nacionalnih standardov povzroča sekundarne tokove. Vendar iz tega ni mogoče sklepati, da bi bilo treba znižati obseg pravic prosilcev za azil. Za izravnavo razlik ni treba zahtevati višje ravni zaščite, kot je potrebno, saj so standardi skupni državam članicam in se uporabljajo na enoten način.

4.8 Dostop prosilcev za azil do izobrazbe in trga dela

Kar zadeva dostop prosilcev za azil do trga dela, v nekaterih državah članicah prevladujeta dva razloga za nasprotovanje: manevrski prostor, ki ga želijo za obvladovanje razmer na področju zaposlovanja v svojih državah; ob pričakovanju, da mora delež zavrnjenih prošenj ostati visok, postopki obravnave pa postati hitrejši, bi bil zato dostop do trga dela le začasen.

Odbor meni, da lahko kljub cilju hitrejše obravnave prošenj za azil v nekaterih državah nastanejo velike zamude pri njihovem preučevanju zaradi števila in vrste številnih zadev, ki jih predložijo prosilci. Zato ugotavlja, da je – čeprav „direktiva o pogojih sprejema“ določa, da države članice sprejmejo ukrepe, „da zagotovijo življenjski standard, ki je primeren za zdravje prosilcev in ki lahko zagotovi njihovo eksistenco“ (člen 13) – vključevanje beguncev v državi gostiteljici odvisno od njihovega dostopa do samostojnosti, in da bo to potekalo učinkoviteje, če bodo pogoji zanj izpolnjeni čim prej po njihovem prihodu.

Odbor v svojem mnenju z dne 28. novembra 2001 ocenjuje, da „ima možnost, ki je dana tem prosilcem, da dostopajo do trga dela, očitne materialne in moralne koristi za državo gostiteljico in prosilce za azil (17)“; to ugotovitev ponavlja in vztraja, da morajo imeti prosilci za azil pravico dostopa do usposabljanja, jezikovnih tečajev in zlasti do zdravstvene oskrbe.

Dejstvo, da nekateri prosilci za azil ne bodo mogli ostati na ozemlju, če bodo njihove prošnje zavrnjene, ni primeren nasprotni argument za ukrepe, ki omogočajo večjo samostojnost prosilcev za azil in ki so „najboljše zagotovilo za uspešen proces vključevanja ali po potrebi pravičen sistem vračanja prosilcev za azil v njihovo državo izvora (18)“. Nasprotno je iz tega mogoče sklepati, da bi izključevanje s trga dela imelo za posledico spodbujanje nezakonitega dela.

Odbor se strinja s Komisijo, da bi lahko te standarde o pogojih sprejema, ki spoštujejo človekovo dostojanstvo, uporabljali na enak način za vse prosilce za azil, upravičene do statusa begunca ali subsidiarne zaščite.

4.9 Pridržanje

Odbor je zaskrbljen, ker številne države članice nameščajo prosilce za azil v „zaprta središča“, kar je bolj podobno pridržanju kot sprejemu.

Evropski ekonomsko-socialni odbor, ki se strinja s priporočili Sveta Evrope, je že izrazil svoje mnenje, da mora biti pridržanje prosilcev za azil predvideno le kot izjema in trajati le toliko, kolikor je nujno potrebno (19). Prednost morajo imeti nadomestne rešitve (20).

Prosilca v takšnih razmerah v nobenem primeru ni dopustno obravnavati kot „kriminalca“; imeti mora, tako kot drugi prosilci, na voljo brezplačno, neodvisno in kvalificirano pravno pomoč; nevladne organizacije lahko pri tem sodelujejo z nasveti in zagotavljanjem pomoči prosilcem za azil. Za „ranljive“ osebe (21), vključno z mladoletniki in zlasti mladoletniki brez spremstva, je treba zagotoviti posebno zaščito.

Upoštevati je treba posebne oblike preganjanja, katerega žrtve so nekatere ženske, in ga obravnavati kot razlog, zaradi katerega potrebujejo zaščito kot posameznice in neodvisno od oseb v njihovem spremstvu ali oseb, ki jih same spremljajo (mladoletni otroci ali zakonski partnerji, starši ali drugi).

Odbor poleg tega meni, da bi moral Evropski odbor za preprečevanje mučenja redno ocenjevati „zaprte centre“.

4.10 Priznanje zaščite

Osebe, ki niso zaščitene, vendar jih ni mogoče izgnati

Komisija namerava uskladiti status oseb, ki jih zaradi posebnih razlogov ni mogoče odstraniti z ozemlja, čeprav je njihova prošnja za azil zavrnjena. Gre za izvajanje načel iz mednarodnih dokumentov o pravicah beguncev ali človekovih pravicah, ki se vedno opirajo na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.

Države članice na tem področju ukrepajo različno in Odbor meni, da mora biti podlaga za tak status dejansko enotno opredeljena na celotnem ozemlju EU. Zlasti je sporno, da so v nekaterih državah osebe „brez statusa“ (ki nimajo dovoljenja za prebivanje, vendar jih ni mogoče izgnati) v slabem pravnem, socialnem in gospodarskem položaju, ki ni združljiv s spoštovanjem človeškega dostojanstva, in so sporno vprašanje politike vračanja nezakonitih priseljencev. Odbor, ki ne podcenjuje težavnosti tega vprašanja, meni, da bi bilo treba v takšnih okoliščinah dodeliti začasno dovoljenje za prebivanje, ki bi omogočalo dostop do zaposlitve.

4.11 Solidarnost in porazdelitev bremen

Porazdelitev odgovornosti – dublinski sistem

Odbor je v svojem mnenju z dne 12. julija 2001 o skupnem azilnem postopku in enotnem statusu (22) predstavil mnenje o izvajanju dublinske konvencije. Ugotovil je, da je ta mehanizem povzročil več težav, kot jih je odpravil, in da je povzročil nesorazmerne stroške v primerjavi z doseženimi rezultati, pri čemer ni preprečil izginjanja prosilcev za azil pred njihovim izgonom v državo prvega prihoda.

Odbor povzema svoje pripombe in ugotavlja, da ima dublinski sistem (uredba in EURODAC) veliko zaslugo, da je bilo vprašanje obravnave prošenj za azil zastavljeno na ravni Skupnosti. Vendar ugotavlja tudi, da ta sistem, katerega glavni cilj je bil „hitro opredeliti, katera država članica je odgovorna za preučitev prošnje za azil“, ni uresničil sekundarnega cilja, tj. „preprečiti sekundarna gibanja med državami članicami (23)“, ter je poleg tega povzročil dodatne in včasih zelo velike stroške za nekatere države članice, zlasti za države na zunanjih mejah EU.

Poleg tega je bila v skladu z oceno Komisije (24) stopnja izmenjave prosilcev za azil med nekaterimi državami dokaj uravnotežena, tako da naj bi bilo mogoče preučiti „možnost[i], da se državam članicam omogoči sklepanje dvostranskih sporazumov o 'razveljavitvi' izmenjave enakega števila prosilcev za azil v jasno opredeljenih okoliščinah“ (25). Vnašanje prstnih odtisov prosilcev za azil v sistem EURODAC bi moralo zadostovati za dodatno zmanjšanje „izbiranja države azila“ in prakse večkratnega vlaganja prošenj.

Odbor ugotavlja, da so posledice izvajanja dublinskega sistema za ljudi nesorazmerne z njegovimi tehničnimi cilji. Meni, da to merilo s sprejetjem skupnih standardov, s katerimi se razlike pri obravnavi prošenj v državah članicah izravnajo, ne bi smelo biti več tako pomembno pri izbiri prosilcev, v kateri državi bodo vložili prošnjo, da pa vendar kljub temu ni mogoče zanikati vloge kulturnih in socialnih vidikov pri vključevanju begunca v državi gostiteljici.

Odbor torej v skladu s svojimi prejšnjimi mnenji priporoča (26), da se prosilcu za azil omogoči, da se prosto odloči, v kateri državi bo vložil svojo prošnjo, in da se s tega vidika države članice že zdaj spodbuja k izvajanju humanitarne določbe iz člena 15(1) Uredbe. Ker imajo begunci s priznanim statusom pravico, da odidejo v drugo državo, ne le v državo, ki jim je priznala status, bi to dejansko pomenilo le, da se omogoči zgodnejše uresničevanje te pravice.

Odbor v vsakem primeru meni, da se Uredba ne bi smela uporabljati za mladoletnike brez spremstva, razen če bi bila to najboljša rešitev v korist otroka.

4.12 Finančna solidarnost

Z reformo dublinskega sistema v zvezi s tem bi se morali zlasti zmanjšati stroški držav članic, ki so zdaj glavni namembni kraj prosilcev za azil. Vendar še vedno velja, da je število vloženih prošenj v državah članicah zelo različno. Zato bi bilo treba vzpostaviti učinkovit mehanizem za porazdelitev bremen, da bi se zagotovila pomoč državam, v katerih je vloženih največ prošenj za azil.

Delna rešitev bi bilo lahko tudi tako imenovano notranje preseljevanje (znotraj Evropske unije), vendar to ne more biti ne pravilo in tudi ne enotna rešitev, ker se nobena preselitev ne bi smela izvršiti brez begunčevega izrecnega in jasnega soglasja ter brez jamstva, da se mu s preselitvijo zagotavlja visoka raven vključevanja v novi državi gostiteljici.

4.13 Zunanja razsežnost azila

Podpora tretjim državam pri krepitvi zaščite – regionalni programi zaščite

Komisija opozarja na izkušnje, pridobljene z izvajanjem regionalnih programov zaščite, katerih cilj je organizirati zaščito beguncev v njihovi regiji izvora ali državi tranzita, pri čemer namerava te programe nadalje razviti in zagotoviti njihovo trajnost. Ta usmeritev je eden od glavnih ciljev haaškega programa.

Odbor podpira pobude, s katerimi bi izboljšali pogoje za sprejem prosilcev za azil v tretjih državah, vendar dvomi v smiselnost organiziranja sprejemnih centrov v nekaterih državah, kot so nove neodvisne države (Ukrajina, Moldavija, Belorusija), za katere se zdi, da še zdaleč ne ponujajo vseh zagotovil v zvezi s pogoji za sprejem prosilcev za azil. Poudarja, da glavni cilj teh programov očitno ni toliko v tem, da bi izboljšal zaščito prosilcev, ampak bolj v omejevanju njihovih namenov, da prihajajo na mejo Evropske unije.

Parlamentarna skupščina Sveta Evrope (27) meni, da bi bilo treba takšne centre, če naj bi z njihovim ustanavljanjem nadaljevali, „najprej ustanoviti v Evropski uniji, preden bi lahko pridobljene izkušnje razširili zunaj Unije ali Evrope “. Odbor vztraja, da se države, ki niso ratificirale mednarodne konvencije o statusu beguncev (Ženeva, 1951), izključijo iz teh programov. Kljub temu Odbor podpira solidarnost, ki bi se lahko iz Evropske unije razširila v nekatere tretje države, ki se spopadajo z množičnimi ali nemnožičnimi tokovi.

4.14 Mešani tokovi na mejah

Odbor opozarja, da je v svojem mnenju o Frontexu vztrajal pri dejstvu, da učinkovit nadzor na mejah ne sme ogroziti pravice do azila. „Naloge agencije morajo vključevati tudi usklajevanje reševalnih služb (zlasti na morju) za zagotavljanje preventivnega ukrepanja in pomoči ljudem, ki so v nevarnosti zaradi zelo tveganih dejavnosti, povezanih z nezakonitim preseljevanjem (28)“; poleg tega zahteva, da se obalna straža izobražuje na področju humanitarnega prava.

Odbor ugotavlja, da pri prestrezanju oseb na morju ni nobenega postopka za preučevanje prošenj za vstop na ozemlje in torej še toliko manj za preučevanje prošenj za azil. Zahteva, da se vzpostavijo sredstva za izvajanje teh postopkov, da se bo omogočilo sprejemanje prošenj za azil čim bliže kraju prestrezanja.

4.15 EU kot globalni akter na področju vprašanj, povezanih z begunci

Odbor meni, da bi morala EU pred sprejetjem skupnega azilnega sistema organizirati ta prihodnji azilni sistem tako, da bo lahko spodbujal druge dele sveta, da bodo s prevzemom odgovornosti vzorno sodelovali pri sistemu mednarodne zaščite beguncev, ob zagotovilu, da bodo evropski zakoni v celoti usklajeni z mednarodnim pravom o beguncih in mednarodnim pravom.

4.16 Instrumenti nadzora

Odbor ugotavlja, da ga je Komisija zaprosila za mnenje o prihodnji sestavi skupnega evropskega sistema, čeprav še niso opravljene ocene vseh instrumentov in pobud iz prve faze ter direktive še niso prenesene v vse nacionalne zakonodaje. Da bi upoštevali rok leta 2010, Odbor predlaga, da se vzpostavijo mehanizmi prilagajanja glede na prihodnje ocene ter da izvajanje novih instrumentov in/ali revizija obstoječih instrumentov temelji na sistemu analize in nadzora vplivov skupnega azilnega sistema in položaja beguncev. Za to nalogo bi bil lahko odgovoren podporni urad, predviden v zeleni knjigi, in z njim bi lahko sodelovali Urad visokega komisarja za begunce, nevladne organizacije, ki delujejo na tem področju, in Agencija Evropske unije za temeljne pravice. O tem delu bi lahko pripravili letno poročilo za institucije Evropske unije in države članice.

Odbor zahteva, da Komisija nato vsako leto pripravi poročilo o izvajanju skupnega sistema ter ga predloži posvetovalnim ustanovam (Evropskemu ekonomsko-socialnemu svetu in Odboru regij) ter Evropskemu parlamentu.

V Bruslju, 12. marca 2008 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Dimitris DIMITRIADIS

(1) Urad visokega komisarja Združenih narodov za begunce.

(2) Po opredelitvi Urada visokega komisarja ZN za begunce (Master Glossary of Terms, junij 2006).

(3) Posilstva, posilstva v času vojne, fizično, psihično ali socialno preganjanje zaradi zavračanja ukazov moških. Glej točko 2.5.1 mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o direktivi o „pogojih za sprejem“, poročevalka ga. Le Nouail Marlière, (UL C 221, 17.9.2002): „Čeprav ženevska konvencija iz leta 1951 izrecno ne obravnava posebnih oblik preganjanja na podlagi spola (pohabljanje ženskih spolnih organov, prisilne poroke, kamenjanje zaradi domnevnega prešuštva, sistematično posiljevanje žensk in mladih deklet kot vojna strategija, če jih naštejemo le nekaj), jih je treba priznati kot tehtne razloge za vložitev prošnje za azil in kot legitimne razloge za dodelitev azila v državah članicah“.

(4) Mnenje EESO z dne 15.12.2004 o Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu: Učinkovitejši skupni evropski azilni sistem: enotni postopek kot naslednji korak, poročevalka ga. Le Nouail Marlière (UL C 157, 28.6.2005), točka 2.7.

(5) Mnenje EESO z dne 14.2.2006, poročevalka ga. Le Nouail Marlière (UL C 88, 11.4.2006), točka 2.4 in četrta alinea sklepov.

(6) Mnenje EESO z dne 26.4.2001 o Predlogu Direktive Sveta o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje in odvzem statusa begunca v državah članicah, poročevalec g. Melicías (UL C 192, 10.7.2001), točka 3.2.2.

(7) Melicías, točka. 3.2.12.3.

(8) Mnenje EESO z dne 26.4.2001 o Predlogu Direktive Sveta o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje in odvzem statusa begunca v državah članicah, poročevalec g. Melicías (UL C 192, 10.7.2001), točka 2.3.

(9) Leta 2006 je EU-27 zabeležila 192.300 prošenj za azil, kar je 50 % manj kot leta 2001 in 70 % manj kot leta 1992 (EU-15) – Eurostat, Statistika na kratko, 110/2007.

(10) Melicías, točka. 3.2.4.4.

(11) Melicías, točka. 3.2.15.2; tiskovna konferenca UNHCR ter priporočila portugalskemu predsedstvu Evropske unije in novemu predsedstvu z dne 15. junija 2007 in 11. decembra 2007.

(12) Zelena knjiga, točka 4.

(13) Azil v Evropski uniji – študija o izvajanju Direktive o pogojih za sprejem, UNHCR, november 2007.

(14) Mnenje EESO z dne 29.5.2002 o Predlogu direktive Sveta o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca, ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebujejo mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite, poročevalka ga. Le Nouail-Marlière (UL C 221, 17.9.2002), točka 2.3.5.

(15) Ista študija. Odbor se poleg tega sklicuje na predloge sprememb Direktive o pogojih za sprejem (člen 8.3; člen 8.1; uvodna izjava 26 iz člena 15.c; člena 12 in 14 (skladnost z ženevsko konvencijo iz leta 1951); člena 17 in 19; ter na naslednja priporočila, naslovljena na Evropsko unijo: zaprositi za tolmačenje in odločitve Sodišča Evropskih skupnosti; jamstvo in nadzor kakovosti odločitev po vsej Evropski uniji; usposabljanje; sprejetje smernic; naslovljena na države članice EU: uporaba smernic UNHCR; predhodna vprašanja, ki jih nacionalna sodišča naslovijo na Sodišče Evropskih skupnosti; pisna oblika odločitev; nadzor kakovosti odločitev, sprejetih na nacionalni ravni; analiza možnosti organov zaščite; zaščita na kraju samem; dostop in upravičenost; resna tveganja; razlogi in izključitev, UNHCR, november 2007.

(16) Francija: Informativno poročilo, ki ga je delegacija narodne skupščine predložila EU; predstavil ga je g. Lequiller. Št. 105, 25.7.2007.

(17) Mnenje EESO z dne 28.11.2001 o Predlogu Direktive Sveta o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil v državah članicah, poročevalca g. Mengozzi in g. Pariza Castaños (UL C 48, 21.2.2002), točka 4.3.

(18) Prav tam, točka. 3.1.

(19) Mnenje EESO z dne 26.4.2001 o Predlogu Direktive Sveta o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje in odvzem statusa begunca v državah članicah, poročevalec: g. Melicías (UL C 192, 10.7.2001), točka 3.2.11.

(20) Poročilo mednarodne misije za ugotavljanje dejstev z naslovom Zapiranje tujcev, odvračanje beguncev: nadzor migracijskih tokov na Malti, Mednarodna zveza združenj za človekove pravice, Catherine Teule, točka 4-1.1.

Glej tudi posodobitev nastanitvenih centrov, ki se nadzorujejo, vendar so odprti, ob pristopu Romunije k EU, ugotovljeno med misijo v času priprave mnenj EESO z dne 15.12.2004 o sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o upravljanju vodenih vstopov oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, v Evropsko unijo ter o krepitvi sposobnosti zaščite regij porekla — Izboljšati dostop do trajnih rešitev ter o sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o učinkovitejšem skupnem evropskem azilu: enotni postopek kot naslednji korak, poročevalka: ga. Le Nouail Marlière (UL C 157, 28.6.2005).

(21) V smislu opredelitve Urada visokega komisarja ZN za begunce (Master Glossary of Terms, junij 2006): osebe, ki so fizično, psihično in socialno prikrajšane ter potrebujejo posebno pomoč: ženske, nosečnice, otroci, starejši, bolniki, invalidi itd.

(22) Mnenje EESO z dne 12.7.2001 o Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu – V smeri skupnega azilnega postopka in enotnega statusa, veljavnega v celotni Uniji, za osebe, ki jim je bil dodeljen azil, poročevalca g. Mengozzi in g. Pariza Castaños (UL C 260, 17.9.2001).

(23) Zelena knjiga, točka 12.

(24) Komisija: Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o oceni dublinskega sistema – COM (2007) 299 konč., 6.6.2007.

(25) COM(2007) 299, str. 8.

(26) Mnenje EESO z dne 12.7.2001 o Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu – V smeri skupnega azilnega postopka in enotnega statusa, veljavnega v celotni Uniji, za osebe, ki jim je bil dodeljen azil, poročevalca g. Mengozzi in g. Pariza Castaños (UL C 260, 17.9.2001), in mnenje EESO z dne 29.5.2002 o Predlogu Direktive Sveta o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite, poročevalka ga. Le Nouail-Marlière (UL C 221, 17.9.2002).

(27) Svet Evrope – parlamentarna skupščina: Ocena prehodnih centrov in centrov za oskrbo kot odziv na mešane tokove migrantov in prosilcev za azil – Dokument 11304, 16.6.2007.

(28) Mnenje EESO z dne 29.1.2004 o Predlogu Uredbe Sveta o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah, poročevalec g. Pariza Castaños, (UL C 108, 30.4.2004), točka. 3.2.