SL Uradni list Evropske unije C 228/62

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES glede bank, pridruženih centralnim institucijam, nekaterih postavk lastnih sredstev, velikih izpostavljenosti, nadzornih režimov in kriznega upravljanja

COM(2008) 602 konč. – 2008/0191 (COD)

2009/C 228/10

Svet Evropske unije je 22. oktobra 2008 sklenil, da v skladu s členom 47 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

„Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES glede bank, pridruženih centralnim institucijam, nekaterih postavk lastnih sredstev, velikih izpostavljenosti, nadzornih režimov in kriznega upravljanja“

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 11. marca 2009. Poročevalec je bil g. BURANI.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 452. plenarnem zasedanju 24. in 25. marca 2009 (seja z dne 24. marca) s 179 glasovi za, 4 glasovi proti in 3 vzdržanimi glasovi.

1. Povzetek in sklepi

1.1 Odbor podpira pobudo Komisije, ki je v skladu z njenimi prizadevanji za stalno posodabljanje ukrepov za izboljšanje in obnovitev zakonodajnega okvira Baselskega sporazuma. V glavnem se strinja tudi s predlaganimi izvedbenimi določbami, čeprav ima nekaj pripomb glede nekaterih posameznih vidikov, ki pa ne spremenijo splošnega okvira.

1.2 Za hibridne instrumente kapitala, ki imajo značilnosti lastniških in dolžniških finančnih instrumentov, sedaj veljajo nacionalni predpisi, ki bi jih bilo treba uskladiti, da bi na mednarodni ravni dosegli razumno raven enakih konkurenčnih pogojev. Komisija ne navaja točne opredelitve teh instrumentov, saj imajo različne oblike in se stalno razvijajo, vendar določa osnovna načela glede vprašanja, kdaj so ti instrumenti primerni. Njihova prvotna zapadlost mora biti več kot 30 let, biti morajo v celoti vplačani in oblikovani tako, da absorbirajo vse izgube. Poleg tega ne smejo prekomerno rasti v razmerju do lastniškega kapitala. Nacionalne oblasti imajo pooblastila, da ukrepajo in ustavijo nenormalno rast.

1.3 Glede povezanih oseb je uveden pojem tveganja, ki nastane zaradi težav podjetja, od katerega je finančno odvisno drugo podjetje. Poleg tega so zahteve za poročanje poenostavljene, usklajene in prestrukturirane. V zvezi z znatnimi tveganji je glavna novost uvedba enotne omejitve v višini 25 %, ki vključuje tudi medbančne depozite. Glede na pomen teh depozitov za regulacijo likvidnosti in njihovo razmeroma nizko stopnjo tveganja v običajnih obdobjih v primerjavi z drugimi vrstami izpostavljenosti bi bilo treba po mnenju EESO to zadnje pravilo, ki ga je po vsej verjetnosti spodbudil katastrofalni scenarij v zadnjem času, revidirati.

1.4 Predlog uvaja pravilo, v skladu s katerim morajo izdajatelji, posredniki in upravljavci, ki so s pogajanji dosegli, strukturirali in dokumentirali prvotni dogovor, ki vzpostavlja obveznosti, vzdrževati pomemben delež v višini najmanj 5 %. Kot kaže, so to pravilo spodbudile slabe izkušnje z ameriškimi zadolžnicami, zavarovanimi z dolgom (CDOs – collaterralised-debt obligations), čeprav se njihov izvor in značilnosti razlikujejo od običajnih listinjenj. EESO se sprašuje o učinku tega novega pravila na tržno likvidnost.

1.5 Države članice so dobile možnost, da izpostavljenosti znotraj skupine izključijo iz izračuna izpostavljenosti, če imata nasprotni stranki sedež v isti državi članici. Odbor se dobro zaveda pravnih razlogov zoper razširitev pravila na nasprotne stranke, ki imajo sedež v drugih državah članicah, vendar meni, da bi neupoštevanje tujih strank v normalnih razmerah lahko negativno vplivalo na splošno oceno izpostavljenosti obravnavanega podjetja. Razumna rešitev bi bila lahko razširitev izključitve na celotno skupino na podlagi ocene za vsak posamezen primer, pri čemer ta možnost preneha veljati, če se izkaže, da je situacija kritična.

1.6 V zvezi s pravilom, navedenim v prejšnji točki, pa tudi splošneje, Odbor ponavlja svoje nasprotovanje temu, da lahko države članice izbirajo, ali bodo sprejele nekatere določbe. To je v nasprotju z načelom usklajevanja in potrebo po enakih konkurenčnih pogojih.

1.7 EESO meni, da je treba posebno pozornost posvetiti tveganju, ki ga prinaša možna izpostavljenost zaradi uporabe še neizkoriščenih zneskov na kreditnih karticah. V času omejevanja potrošniških in hipotekarnih kreditov bi se ta izpostavljenost lahko hitro precej povečala.

1.8 Osnutek direktive uvaja vrsto novih pravil o nadzornih mehanizmih, katerih cilj je povečati učinkovitost nadzora. Predvsem se omenjajo „sistemsko pomembne podružnice“, ki jih je treba nadzorovati v državi gostiteljici, če se stanje oceni za kritično in če so udeležene države pred tem sklenile sporazum. EESO se strinja s tem, vendar poudarja, da je treba predvideti ukrepe, ki bodo sprejeti v primeru nenadnih in nepredvidenih dogodkov.

1.9 EESO poleg tega pozdravlja uvedbo kolegijev nadzornikov, ki jih ustanovi konsolidacijski nadzornik in jih sestavljajo organi oblasti držav, kjer imajo podjetja določene skupine sedež. Ta pobuda bo izboljšala učinkovitost nadzora skupin in pospešila sprejetje ustreznih ukrepov, ko je to potrebno.

2. Uvod

2.1 Finančna kriza je spodbudila Komisijo, da je pospešila tekoči postopek za okrepitev in po potrebi spremembo določb o okviru kapitalskih zahtev za finančne institucije, ki je bil sprejet s sporazumom Basel II v obliki direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES. Omeniti je treba, da so razprave o novih ukrepih že potekale, ko je izbruhnila kriza, strukturno tržno reformo naj bi namreč izvajali po objavi bele knjige, načrtovani junija 2009. Sedanji predlog vsebuje vrsto pravil, ki: — urejajo položaj držav članic, ki so uporabljale odstopanja v skladu s členom 3 prejšnje direktive na področju odstopanj za omrežja bank od zahtev glede varnega in skrbnega poslovanja, in to možnost razširjajo še na druge države članice. Odstopanja sedaj vključujejo omrežja bank, katerih sredstva presegajo 311 milijard EUR in ki imajo več kot 5 milijonov članov (zadružnih bank in kreditnih institucij, pridruženih centralnim institucijam); — uvajajo načela in pravila, ki še niso bila formalizirana na ravni Skupnosti, zlasti o hibridnih instrumentih kapitala; — pojasnjujejo nadzorni okvir za krizno upravljanje in uvajajo kolegije nadzornikov.

2.2 Pred pripravo predloga je bilo organizirano spletno posvetovanje z zainteresiranimi stranmi. V besedilu so bila upoštevana prejeta priporočila, seveda brez odmika od osnovnih načel, na katerih je temeljilo posvetovanje. Ta načela so: — medbančne izpostavljenosti niso brez tveganj, zato morajo zanje veljati omejitve; — pri listinjenju terjatev je treba od originatorjev in sponzorjev (posrednikov) zahtevati, da zadržijo delež tveganj za izpostavljenosti, ki jih listinijo. Poleg tega je treba za poslovni model „originate to distribute“ zahtevati dokazljiv obseg potrebne skrbnosti in strogosti; — za vse banke, ki poslujejo čezmejno, je treba ustanoviti „kolegij“ nadzornikov in od nadzornikov, ki sodelujejo v teh kolegijih, zahtevati, da se sporazumejo o mehanizmu mediacije prek Odbora evropskih bančnih nadzornikov (CEBS).

2.3 EESO pozdravlja osnovno usmeritev predlogov Komisije in podpira njihov glavni namen. Nedavni razvoj, predvsem pa različni dogodki in prestopki so resno omajali zaupanje javnosti v finančni sistem kot celoto, zaradi česar so potrebni ustrezni ukrepi. Pravila varnega in skrbnega poslovanja ter nadzora pa ne smejo biti tako stroga, da bi bili akterji in njihove stranke zaradi njih po nepotrebnem kaznovani. Kot je pokazala kriza, imajo ta pravila, ki zagotavljajo stabilnost in trdnost trgov, tudi izredno pomembno socialno vlogo.

3. Hibridni kapital

3.1 Hibridni instrumenti kapitala (hibridi) so vrednostni papirji, ki imajo značilnosti lastniških (delnice) in dolžniških finančnih instrumentov (podjetniške obveznice); omogočajo višji donos kot podjetniške obveznice, vendar niso povezani z glasovalnimi pravicami ali pa prinašajo bolj omejene glasovalne pravice kot delnice.

3.1.1 Ker teh instrumentov zakonodaja EU ne ureja, so nastala različna nacionalna merila primernosti. Zaradi tega ni enakih konkurenčnih pogojev in možnosti „regulatorne arbitraže“ za banke, ki poslujejo čezmejno. Komisija ne navaja natančne opredelitve hibridov, saj meni, da bi zaradi inovacij hitro zastarela ali postala nepopolna, vendar pa določa osnovna načela za primernost teh instrumentov.

3.1.2 Na splošno so za temeljna lastna sredstva („kapital prve vrste“) primerni vsi instrumenti, ki v celoti absorbirajo izgube; sem sodijo tudi hibridni instrumenti, ki morajo biti poleg izpolnjevanja zgoraj navedenih meril tudi stalno na razpolago in zelo podrejeni med likvidacijo. Ta merila so bila dogovorjena že leta 1998 na srečanju skupine G10, vendar niso bila nikoli prenesena v zakonodajo EU.

3.1.3 V skladu z nadaljnjimi pogoji hibridni instrumenti kapitala ne smejo imeti zapadlosti ali pa mora biti vsaj njihov prvotni rok trajanja daljši od 30 let. V normalnih razmerah absorbirajo izgube in so najbolj podrejena oblika terjatve med likvidacijo. Zato instituciji omogočijo nadaljevanje rednega poslovanja in ne ovirajo dokapitalizacije. EESO podpira ukrepe, ki jih namerava sprejeti Komisija.

3.2 Predlog Komisije poleg tega prinaša številne količinske omejitve za hibridne instrumente, ki se ne smejo pretirano razviti v škodo delniškega kapitala – ali lastniškega kapitala, ko gre za institucije brez delniškega kapitala. V izrednih razmerah lahko nadzorni organi opustijo upoštevanje teh omejitev.

3.2.1 Za banke brez delniškega kapitala, kot so zadružne banke, veljajo posebne določbe: članska potrdila, opredeljena kot „najbolj podrejeni instrumenti“, je treba obravnavati kot zamenljive hibride, če je bil zadevni kapital v celoti vplačan.

3.3 Novi ukrepi na področju hibridov, ki so povezani bodisi s kakovostjo bodisi s količino, lahko vplivajo na prihodnje strategije finančne industrije; drastične spremembe, izvedene v kratkem času, pa lahko vznemirijo trge. Zato Komisija predlaga, da se v direktivi predvidi prehodno obdobje 30 let. Glede na sedanjo situacijo in glede na to, kako se bo po vsej verjetnosti razvijala v kratkoročnem do srednjeročnem obdobju, je takšno obdobje po mnenju EESO primerno. Dolgoročno se sicer lahko izkaže za nevarno, vendar očitno ni uporabnih alternativ.

4. Velike izpostavljenosti

4.1 Sedanja ureditev velikih izpostavljenosti izvira iz leta 1992 in od takrat ni bila spremenjena. Nedavni dogodki so opozorili na potrebo po novih pravilih. Komisija v predlogu bolj upošteva tveganje, povezano z nekaterimi izpostavljenostmi, hkrati pa si prizadeva zmanjšati stroške zbiranja podatkov, povečati preglednost in ustvariti bolj enake konkurenčne pogoje.

4.2 Pojem povezanih oseb se je spremenil. Doslej je bila v ospredju nevarnost, da bi gospodarski subjekt lahko zašel v težave zaradi finančnih težav drugega subjekta. Dogodki so pokazali, da se dve ali več podjetij lahko sooča s tveganji zaradi težav subjekta, od katerega so ta podjetja finančno odvisna.

4.3 Drage in zapletene zahteve za poročanje, ki sektorju povzročajo velike stroške in težave, so bile usklajene in poenostavljene. Najočitnejša sprememba je zahteva po poročanju o 20 največjih izpostavljenostih na konsolidirani bazi v institucijah, ki uporabljajo pristop IRB. Različne najvišje meje sedaj nadomešča enotna omejitev v višini 25 %.

4.4 Številne izjeme, ki jih je pogosto težko razumeti, so večinoma odpravljene; v veljavi ostajajo zgolj tiste, ki – kot kaže – ne prestavljajo velikega tveganja. Seznam je sicer še vedno precej dolg, vendar se na splošno zdi, da upošteva natančno določena merila varnega in skrbnega poslovanja.

4.5 EESO na splošno podpira predlagana nova pravila, vendar bi želel o nekaterih pomembnih vidikih izraziti naslednje ugotovitve: 4.5.1 člen 111(1), omenjen v točki 4.3, določa enotno omejitev 25 %, ki velja tudi za medbančne depozite. Razlog za takšno pravilo je popolnoma razumljiv: bančne institucije, tudi tiste, ki so veljale za najbolj stabilne, so se skoraj brez opozorila „sesule“. Čeprav je vedno pametno, da so pravila narejena za najhujše možne primere, pa vseeno ne morejo izhajati iz „katastrofalnega scenarija“. Prenizka meja tveganja, kot je to – kot kaže – pri medbančnih depozitih, omejuje likvidnost v vseh obdobjih, zlasti v času napetosti na trgih. Priporočljivo bi bilo revidirati to pravilo in določiti višjo omejitev za kratkoročna medbančna posojila, zlasti ker bi se zgornja meja 25 % uporabljala brez upoštevanja datumov zapadlosti. Kratkoročna medbančna posojila bi se lahko uporabljala za regulacijo tržne likvidnosti, predvsem v sedanjem obdobju. Poleg tega so na splošno manj tvegana kot druge vrste izpostavljenosti. Nedavni primeri, ki so nastali zaradi izredne situacije, tega načela ne postavljajo pod vprašaj, toda izredne razmere zahtevajo izredne ukrepe, normalne razmere pa bi morali urejati normalni ukrepi; 4.5.2 člen 113(d)(4) dovoljuje državam članicam, da nekatere izpostavljenosti izvzamejo iz uporabe člena 111(1). V skladu s stališčem, ki ga dosledno zastopa v podobnih primerih, EESO tudi tukaj odločno nasprotuje kakršnim koli ukrepom, ki bi lahko škodovali enakim konkurenčnim pogojem. Izvzetje nekaterih izpostavljenosti iz uporabe zgoraj navedenega člena, ki bo možno, vendar ne bo obvezno, bo upočasnilo usklajevanje. EESO se dobro zaveda, da je zagotavljanje pravice do uporabe določene možnosti namesto nalaganja obveznosti pragmatičen ukrep, ki je potreben takrat, ko obstajajo različne možnosti. Meni tudi, da bi bilo treba v vsaki direktivi vse določbe jasno predložiti kot obveznosti ali prepovedi ter prepustiti Parlamentu in Svetu, da jih na podlagi parlamentarne razprave spremenita v neobvezne možnosti. Takšne razprave bi povečale seznanjenost socialnih partnerjev z argumenti za posamezen ukrep in proti njemu ter tako spodbujale preglednost; 4.5.3 ta izjema bi veljala za izpostavljenosti kreditne institucije do nadrejene družbe ali drugih družb v skupini, če ima nasprotna stranka sedež v isti državi članici kakor kreditna institucija (člen 80(7)(d)). Ta omejitev škodi večnacionalnim skupinam, hkrati pa ne povečuje varnosti trgov. Izjeme bi morale veljati tudi za tveganja znotraj skupine, ki se centralno obvladujejo in ki so jim izpostavljeni gospodarski subjekti, podrejeni enemu konsolidacijskemu nadzorniku. Predlagana rešitev je v nasprotju z dejstvom, da nacionalna zakonodaja o likvidaciji in stečajnem postopku preprečuje prenos sredstev z ene družbe na drugo, če je položaj kritičen ali če je podjetje tik pred stečajem. Cilj direktive pa je oceniti splošno izpostavljenost skupine, ne glede na ukrepe za obvladovanje morebitnih kriznih situacij; 4.5.4 možna rešitev bi bila lahko izključitev izpostavljenosti do nadrejene družbe ali drugih družb v skupini s sedežem v drugi državi članici na podlagi odobritve vsakega posameznega primera, če ni razlogov za zaskrbljenost o trdnosti skupine kot celote v bližnji prihodnosti. Odobritev bi lahko prenehala veljati s takojšnjim učinkom, če bi nadzorni organi ugotovili, da so v družbi ali skupini težave.

4.6 Posebno pozornost je treba posvetiti izpostavljenostim,„ki izhajajo iz neporabljenih kreditnih aranžmajev, ki so razvrščene kot zunajbilančne postavke, ki predstavljajo majhno tveganje“ (člen 113). Splošni limiti za porabo na kreditnih karticah so visoki, zlasti pri nekaterih institucijah. V času omejevanja posojil se lahko obseg neizkoriščenih sredstev hitro skrči. Po mnenju EESO potencialne izpostavljenosti zaradi neizkoriščenih limitov na karticah zahtevajo skrbno in preudarno oceno.

5. Listinjenje

5.1 V skladu z novim členom 122(a) se morajo izdajatelji, posredniki in upravljavci zavezati kreditni instituciji vlagateljici, ki ni sodelovala pri sklenitvi prvotnega dogovora, s katerim so nastale obveznosti, da bodo vzdrževali pomemben delež v višini najmanj 5 %.

5.2 To pravilo so očitno spodbudile slabe izkušnje v Ameriki z zadolžnicami, zavarovanimi z dolgom (CDOs – collaterralised-debt obligations), zato se zdi upravičeno. Hkrati je treba ugotoviti, da težave prvotno niso nastale predvsem zaradi plačilne nesposobnosti izdajateljev, temveč bolj zaradi slabe kakovosti hipotekarnih kreditov, na katerih so temeljile zadolžnice, zavarovane z dolgom; to stanje je ameriški organ opisal kot „površno odobravanje hipotekarnih kreditov in ohlapne predpise“. Gre za posamičen primer, toda – kot se je pokazalo – z globalnimi posledicami. Vendar primera zadolžnic, zavarovanih z dolgom, ni mogoče razširiti na vse – ali skoraj vse – vrste listinjenja, saj je listinjenje bistven instrument zagotavljanja tržne likvidnosti.

5.2.1 Uvedba kreditnega tveganja za listinjenje bistveno omejuje svobodo poslovanja kreditnih institucij. EESO poziva k skrbnemu razmisleku o obsegu uporabe tega ukrepa, ki bi lahko zelo negativno vplival na tržno likvidnost, zlasti v času omejevanja kreditov.

6. Nadzorni režimi

6.1 Kriza, ki je udarila po globalnih finančnih trgih, je opozorila, da je treba pregledati načine in strukture nadzora ter jih preoblikovati tako, da bodo preprečevali sistemske krize in omogočali odzivanje na izredne razmere.

6.2 Pravila o izmenjavi informacij in sodelovanju so pregledana: člen 42a uvaja koncept „sistemsko pomembnih podružnic“ in priznava, da imajo v posebnih primerih interesi države gostiteljice prednost pred načelom matične države članice. EESO popolnoma podpira ta pristop, ki je temeljnega pomena.

6.3 V osnovi nova pravila dovoljujejo organom države članice gostiteljice, da organe matične države članice ali – kadar je to primerno – konsolidacijskega nadzornika prosijo, da se podružnica v njihovi državi šteje za sistemsko „pomembno“, če njen tržni delež presega 2 % ali če je v pomembnem obsegu prisotna na nacionalnem trgu. Prošnja mora vsebovati nekakšno „oceno učinka“, v kateri je treba predvideti posledice, ki bi jih morebitno prenehanje ali začasna opustitev dejavnosti kreditne institucije imela za plačilne in klirinške sisteme ter sisteme poravnave, in posledice takšnih ukrepov za trg.

6.4 Za postopek ugotavljanja, ali se podružnica lahko šteje za sistemsko „pomembno“, so predvideni določeni roki. Koristno bi bilo tudi določiti pravila, ki bi se uporabljala v resničnih izrednih razmerah (člen 130) in bi omogočala sprejetje nujnih ukrepov. Kolegiji nadzornikov (člen 131(a) – glej točko 6.5), ki jih uvaja direktiva, in že obstoječi Odbor evropskih bančnih nadzornikov bi morali zagotavljati poenostavljene postopke s potrebnimi jamstvi.

6.5 Posebno koristna je uvedba kolegijev nadzornikov (člen 131(a)), ki jih ustanovi konsolidacijski nadzornik, v njih pa sodelujejo tudi oblasti udeleženih držav članic. Njihova naloga je v glavnem zagotavljanje stalnega in učinkovitega nadzora čezmejnih skupin (in, upajmo, sprejetje ustreznih ukrepov v izrednih razmerah) na podlagi izmenjave informacij in skupnega načrtovanja ustreznih načinov nadzora. EESO pozdravlja to odločitev in vsa predlagana pravila v zvezi z nadzorom, ki so v skladu s predhodno napovedanimi programi za večjo učinkovitost in cilji foruma za finančne storitve (Financial Services Forum).