DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA O POSREDNIH SPREMEMBAH V RABI ZEMLJIŠČ ZA BIOGORIVA IN TEKOČA BIOGORIVA

Spremni dokument

k predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta

o spremembi Direktive 98/70/ES o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva ter spremembi Direktive 2009/28/ES o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov

1. UVOD

Direktiva o obnovljivih virih energije in direktiva o kakovosti goriv (direktivi)[1],[2] vsebujeta obveznost glede pregleda vpliva posrednih sprememb v rabi zemljišč na emisije toplogrednih plinov, povezanih z biogorivi, in zahtevata, da se po potrebi priloži predlog o načinih za zmanjšanje navedenega vpliva. Komisija je decembra 2010 v odgovor objavila poročilo[3], v katerem je (i) opredelila več negotovosti in omejitev, povezanih z ekonomskimi modeli, ki se uporabljajo za oceno posrednih sprememb v rabi zemljišč; (ii) potrdila, da lahko vpliv posrednih sprememb v rabi zemljišč zmanjša prihranke emisij toplogrednih plinov, povezanih z biogorivi; in (iii) navedla, da bi bilo treba, če je potrebno ukrepati, posredne spremembe v rabi zemljišč obravnavati v skladu s previdnostnim pristopom. V poročilu je navedeno tudi, da bo Komisija na podlagi štirih možnosti, opredeljenih v poročilu, pripravila oceno učinka in po potrebi priložila zakonodajni predlog za spremembo direktiv.

2. OPREDELITEV PROBLEMA

Večina sedanjih biogoriv se proizvaja iz poljščin, ki se pridelujejo na kmetijskih zemljiščih, kot sta pšenica in oljna ogrščica. Če se pašnik ali kmetijsko zemljišče, ki je bilo prej namenjeno za oskrbo trgov s hrano, krmo in vlakni, uporabi za proizvodnjo biogoriva, je treba kljub temu zadovoljiti povpraševanje, ki ni povezano z gorivom. Čeprav se to dodatno povpraševanje lahko zadovolji z intenzifikacijo prvotne proizvodnje, je možna tudi vključitev nekmetijskih zemljišč na drugih lokacijah v proizvodnjo. V tem primeru se raba zemljišča spremeni posredno (zato tudi izraz posredna sprememba v rabi zemljišč). Če se ta proizvodnja udejanja z uporabo dodatnih zemljišč in so vključena območja z velikimi zalogami ogljika, kot so gozdovi, lahko sprememba njihove namembnosti povzroči sproščanje znatnih emisij toplogrednih plinov.

Za ocenjevanje učinka toplogrednih plinov zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč je potrebno načrtovanje učinkov v prihodnosti, kar pa je samo po sebi negotovo, saj ni nujno, da bo prihodnji razvoj sledil preteklim gibanjem. Poleg tega v nobenem primeru ni mogoče potrditi ocenjenih sprememb v rabi zemljišč, saj so posredne spremembe v rabi zemljišč pojav, ki ga ni mogoče neposredno opazovati ali meriti. Zato je za oceno posrednih sprememb v rabi zemljišč potrebno modeliranje.

V smislu zahteve iz direktiv glede določenih prihrankov toplogrednih plinov, ki jih morajo dosegati biogoriva, in 6-odstotnega zmanjšanja emisijske intenzivnosti toplogrednih plinov, ki ga zahteva direktiva o kakovosti goriv, se ključni problem, ki ga obravnava ta ocena učinka, nanaša na vprašanje, ali bi bilo treba obravnavati emisije toplogrednih plinov, povezane s posrednimi spremembami v rabi zemljišč, in če je odgovor pozitiven, na kakšen način.

3. SUBSIDIARNOST

Utemeljitev za ukrepanje na evropski ravni na področju biogoriv je bila določena že s sprejetjem direktive o kakovosti goriv in direktive o obnovljivih virih energije, ki ustvarjata enotni trg za energijo iz obnovljivih virov in energijo z nižjo emisijsko intenzivnostjo toplogrednih plinov za promet. Ker lahko vsi ukrepi, predlagani za obravnavo posrednih sprememb v rabi zemljišč, zahtevajo spremembe obstoječih direktiv, jih je treba uskladiti po vsej EU.

4. CILJI POLITIKE

Kakor je opisano v uvodu, se ta ocena učinka osredotoča na določeno zahtevo iz direktiv v zvezi z emisijami toplogrednih plinov zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč ter ne obravnava širših okoljskih in družbenih vplivov, povezanih z uporabo biogoriv. Splošni cilji, ki jih vsebuje ocena učinka, se prevedejo v naslednji posebni/operativni cilj:

Zmanjšanje vpliva posrednih sprememb v rabi zemljišč na emisije toplogrednih plinov iz biogoriv v okviru širših ciljev politike, ki zahtevajo do leta 2020 najmanj 10-odstotni delež goriv, ki se uporabljajo v prometu, iz obnovljivih virov in vsaj 6-odstotno zmanjšanje emisijske intenzivnosti toplogrednih plinov v gorivih, ki se uporabljajo v cestnem prometu, v primerjavi z letom 2010.

5. MOŽNOSTI POLITIK

Možnosti politik, ki so obravnavane v oceni učinka, so opisane v spodnji preglednici.

Možnosti/podmožnosti in njihove kombinacije || Opis

A) Zaenkrat se ne sprejmejo nobeni ukrepi, medtem ko se nadalje spremljajo posredne spremembe v rabi zemljišč || Ta možnost se nanaša na dvoletno spremljanje vplivov in poročanje o njih, vključno s posrednimi spremembami v rabi zemljišč, ki ju izvaja Komisija v skladu z zahtevami iz direktive o obnovljivih virih energije[4], pri čemer je treba prvo poročilo predložiti leta 2012. Možnost vključuje tudi stalno spremljanje znanstvenega razvoja, povezanega z ocenjevanjem emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč. V času zadnjega posvetovanja so možnosti A dale prednost tiste zainteresirane strani, ki menijo, da sedanje stanje razvoja modelov ni ustrezna osnova za politične pristope. Te zainteresirane strani vključujejo večino industrije, združenj kmetovalcev in tretjih držav, ki proizvajajo biogoriva.

B) Povečanje najnižjega praga prihranka toplogrednih plinov za biogoriva || Cilj možnosti B je a) nadomestiti ocenjene emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč na podlagi zahteve po večjih neposrednih prihrankih in s tem izboljšati učinek toplogrednih plinov iz porabljenih biogoriv ter b) zmanjšati emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč s povečanjem praga do takšne ravni, da bodo številna biogoriva z velikimi ocenjenimi emisijami zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč izključena. V času zadnjega posvetovanja možnosti B ni dala prednosti nobena zainteresirana stran.

C) Uvedejo se dodatne trajnostne zahteve za nekatere kategorije biogoriv || Možnost C sestavlja uvedba dodatnih trajnostnih zahtev, ki so namenjene zmanjšanju tveganja glede emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč. Možnost C1 naj bi to dosegla z uvajanjem zahtev za zmanjšanje krčenja gozdov, ki bi jih morale upoštevati države članice in tretje države, ki dobavljajo biogoriva EU, ter ukrepov za znatno povečanje razpoložljivosti surovin; ukrepi iz možnosti C2 pa so namesto tega usmerjeni na merila za proizvodnjo biogoriv s postopki, pri katerih je tveganje povzročitve emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč minimalno. Možnosti C1 in C2 sta bili ocenjeni vsaka zase, možnost C2 pa je ocenjena v kombinaciji z možnostjo D (pri kateri mora proizvodnja biogoriv izpolnjevati zahteve iz možnosti D, razen če se proizvajajo v skladu s pogoji, opisanimi v možnosti C2). V času zadnjega posvetovanja o možnostih politike je večina zainteresiranih strani podprla uporabo mednarodnih ukrepov za obravnavo emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč, čeprav ne vedno pod pogoji, ki so začrtani v možnosti C1. Večina nevladnih organizacij je podprla možnost C2 kot morebitno izvzetje iz uporabe možnosti D.

D) Biogorivom se pripiše količina emisij toplogrednih plinov ob upoštevanju ocenjenega učinka posrednih sprememb v rabi zemljišč || Možnost D je možnost, ki je navedena v direktivah in zajema vključitev ocenjenih vrednosti emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč v obstoječo metodologijo za ocenjevanje toplogrednih plinov iz biogoriv. Ustrezne izjeme so predvidene v razmerah, ki ne povzročajo emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč (tj. za surovine, ki ne potrebujejo zemljišč, kakor so odpadki in alge, ter za primere, v katerih pride do neposrednih sprememb v rabi zemljišč). V času zadnjega posvetovanja je to možnost podprla večina nevladnih organizacij in nekaj zainteresiranih strani iz industrije iz sektorjev, ki niso povezani z biogorivi. Ta možnost je bila deležna največje podpore tudi na mednarodni znanstveni strokovni delavnici, ki jo je novembra 2010 organiziralo Skupno raziskovalno središče.

E) Omejitev prispevka običajnih biogoriv k ciljem direktive o obnovljivih virih energije || Cilj možnosti E je zmanjšati vpliv biogoriv zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč z omejitvijo količine običajnih biogoriv, ki se lahko upoštevajo pri doseganju ciljev direktive o obnovljivih virih energije, na sedanjo raven proizvodnje 5 %. To se doseže a) z omejevanjem porabe biogoriv, pri katerih obstaja tveganje posrednih sprememb v rabi zemljišč, in b) s povečanjem količine naprednih biogoriv z nižjimi tveganji, ki je potrebna za doseganje cilja 10-odstotnega deleža obnovljivih virov energije v prometu. Čeprav Komisija med zadnjim posvetovanjem možnosti E ni vključila kot ene od možnosti, ki so se uvrstile v ožji izbor, so nevladne organizacije in nekatere zainteresirane strani iz industrije podprle možnosti omejevanja količine običajnih biogoriv ob istočasnem povečevanju spodbud za napredna biogoriva.

6. OCENA MOŽNOSTI POLITIKE

Na podlagi analitičnega dela, predstavljenega v tej oceni učinka, je možno oblikovati več zaključkov:

(1) ocenjene emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč so kljub boljšemu razumevanju in najnovejšim znanstvenim izboljšavam občutljive na okvir modeliranja in sprejete predpostavke;

(2) uporaba biogoriv v EU prispeva k prihrankom emisij, tudi kadar se vključijo ocenjene emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč. Poleg tega modeli kažejo hierarhijo tipov biogoriv glede na njihove vplive posrednih sprememb v rabi zemljišč, ki so znatno večji pri tipičnih surovinah za biodizel (oljnice), kakor pri surovinah za bioetanol (žitarice in rastline za pridelavo sladkorja);

(3) ob upoštevanju močnega zaupanja v običajni biodizel in manjšega zaupanja v običajni bioetanol obstaja pri načrtovanih količinah biogoriv do leta 2020 veliko tveganje, da bodo ocenjene emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč močno zmanjšale prihranke, ki jih načrtuje politika, če se ne sprejmejo ukrepi za zmanjšanje emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč, in

(4) razvoj naprednih biogoriv, ki uporabljajo vire majhne vrednosti, kakor so slama, ostanki lesa in ostanki iz gozdarstva, je počasnejši od pričakovanega, stroški, povezani s proizvodnjo takšnih goriv, pa so višji od stroškov za alternativna običajna biogoriva.

Upravičeno se domneva, da bi lahko emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč delno zmanjšale prihranke toplogrednih plinov, ki jih nudi uporaba biogoriv. Pri uporabi previdnostnega načela se zato možnost A zavrže.

Obravnavane so bile tudi možnosti za uvedbo dodatnih trajnostnih zahtev za nekatere kategorije biogoriva, vključno z nekaterimi ukrepi, ki bi se lahko izvajali na ravni države in projekta. Ocena trajnostnih meril na ravni države je pokazala, da bi bilo treba to možnost izvajati na svetovni ravni, da bi bila popolnoma učinkovita. Glede ukrepov na ravni projekta je ocena učinka pokazala, da ta merila kljub možnostim za učinkovito spodbujanje biogoriv, proizvedenih pod temi pogoji, če se izvzamejo iz uporabe dejavnikov posrednih sprememb v rabi zemljišč, v tem času niso dovolj razvita, da bi se vključila v zakonodajni predlog, ker za zdaj ni programa certificiranja. Zato je treba zavreči tudi možnost C.

Povečanja praga, ki je opisano v možnosti B, se zdi učinkovita možnost za zmanjšanje posrednih sprememb v rabi zemljišč, če vodi k nadomestitvi biogoriv z ocenjenimi visokimi emisijami zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč (rastlinska olja) z biogorivi z ocenjenimi nizkimi emisijami (žitarice, rastline za pridelavo sladkorja in napredna biogoriva). Vendar bi se učinkovitost povečanja praga na 60 % (kar pomeni 70-odstotno zmanjšanje emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč s 46 mio ton CO2-eq/leto na 14 mio ton CO2-eq/leto v letu 2020) zmanjšala za dve tretjini, če bi se lahko dosegle dodatne izboljšave ravnotežja toplogrednih plinov iz glavnih poljščin za proizvodnjo rastlinskega olja, do ravni, ki se zdijo tehnološko izvedljive. Zato bi negotovost glede učinkovitosti tega pristopa vedno ostala visoka, razen če se na splošno uporabijo precej višji pragovi, ki bi zapostavljali biogoriva z nizkimi ocenjenimi emisijami zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč. Zato je bila ta možnost kot posamezna možnost zavržena.

Možnost D zadeva uvedbo faktorjev za prikaz skladnosti s trajnostnimi merili in poročanje o emisijah toplogrednih plinov glede na cilje zmanjšanja emisij. To se zdi najučinkovitejša možnost za zmanjšanje emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč (tj. zmanjšanje emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč za 85 % s 46 mio ton CO2-eq/leto na 8 mio ton CO2-eq/leto v letu 2020). Vendar bi uporaba te možnosti same zase zahtevala velika prilagajanja industrije, ki se v obdobju do leta 2020 ne zdijo dosegljiva. Razlogi za to so zahteve glede a) izključitve celotnega biodizla iz rastlinskega olja, ki danes predstavlja velik tržni delež, b) nerealne ravni bioetanola ob upoštevanju sedanjih omejitev mešanja in c) nerealne ravni naprednih biogoriv, ki prihajajo na trg. Poleg tega uvedba faktorjev v trajnostna merila ne bi upoštevala omejitev modeliranja pri oblikovanju politik. Zato je bila uporaba te možnosti same zase zavržena.

Preostala možnost E, tj. omejevanje količine običajnih biogoriv pri doseganju cilja iz direktive o obnovljivih virih v prometu na sedanje ravni proizvodnje, bi bila tudi učinkovita možnost za zmanjšanje emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč (tj. zmanjšanje emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč za 55 % s 46 mio ton CO2-eq/leto na 21 mio ton CO2-eq/leto v letu 2020). Ta možnost bi zahtevala tudi zmerno prilagoditev industrije, ker bi v seštevku do leta 2020 izključila le biodizel iz rastlinskega olja, ki presega sedanje ravni proizvodnje, in ne bi nujno pomenila tehničnega izziva z vidika omejitev mešanja, obenem pa bi zagotavljala veliko spodbudo za povečevanje deleža naprednih biogoriv. Spodbude za proizvodnjo naprednih biogoriv bi bile močne, ker bi bilo treba znatno povečati količino naprednih biogoriv, ki se upoštevajo dvakratno[5]. Zdi se, da možnost E zagotavlja podlago za primerno pot naprej.

Ta ocena učinka kaže, da bi uravnoteženi pristop, ki temelji na možnosti E, dopolnjeni z dopolnilnimi elementi možnosti B in D ter dodatnimi spodbudami za napredna biogoriva, najboljši način za zmanjšanje ocenjenih emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč. Razlog za to je:

(1) možnost E preprečuje nastanek vseh dodatnih vplivov posrednih sprememb v rabi zemljišč do leta 2020, ker omejuje uporabo običajnih biogoriv na sedanje ravni proizvodnje, hkrati pa ostajajo dosegljivi cilji glede energije iz obnovljivih virov iz direktive o obnovljivih virih energije;

(2) varuje obstoječe naložbe, obenem pa jasno sporoča, da se bodo po letu 2020 podpirala le napredna biogoriva. To zagotavlja potrebno gotovost za nove naložbe v sektorju, ker do leta 2020 ne bo dodatnih sprememb;

(3) razlikuje med surovinami v skladu z njihovimi ocenjenimi vplivi posrednih sprememb v rabi zemljišč, o katerih bi se poročalo, s čimer bi se zagotovila večja preglednost;

(4) trajnost biogoriv ostaja vprašanje preverljivih in merljivih neposrednih emisij;

(5) povečane spodbude in upoštevanje štirikratnega prispevka naprednih biogoriv, ki ne potrebujejo zemljišč, bodo spodbujali razvoj biogoriv brez tveganja glede emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč, ker za njihovo proizvodnjo zemljišča niso potrebna.

Čeprav v skladu s sedanjo metodologijo ni bilo mogoče oceniti učinkovitosti tega svežnja ukrepov, se pričakuje, da bo znatno zmanjšal emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč. Sveženj ukrepov bo kot možnost E sama zase zmanjšal vsaj emisije zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč (55 % do leta 2020). Vendar je pričakovati, da bodo dodatne spodbude za napredna biogoriva privedle do dodatnega odmika od biogoriv z visokimi ocenjenimi emisijami zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč.

Če sklenemo, ta kombinacija bi zmanjšala tveganje glede emisij zaradi posrednih sprememb v rabi zemljišč, obenem pa zaščitila obstoječe naložbe ter hkrati priznala in upoštevala omejitve modeliranja pri oblikovanju politike.

[1] Člen 7d(6) Direktive 2009/30/ES in člen 19(6) Direktive 2009/28/ES.

[2] Zahteva iz direktive o obnovljivih virih energije velja tudi za tekoča biogoriva. V tem dokumentu bi bilo treba upoštevati, da se sklicevanja na „biogoriva“ uporabljajo tudi za tekoča biogoriva.

[3] COM(2010) 811.

[4] Člen 23 Direktive 2009/28/ES.

[5] Potrebni bi bili približno 2–3 % naprednih biogoriv, ki se za cilj 10 % upoštevajo dvakratno. To je enakovredno 6 do 9 Mtoe. Za primerjavo: RFS2 iz ZDA zahteva 36 milijard galon do leta 2022, od katerih mora biti najmanj 16 milijard galon naprednih biogoriv iz celuloze. 16 milijard galon etanola ustreza približno 30 Mtoe, to je količina energije, ki je podobna količini, potrebni za doseganje 10-odstotnega cilja v prometu iz direktive o obnovljivih virih.