[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 19.12.2007

COM(2007) 826 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

v skladu s členom 19(1) Direktive Sveta 2003/96/ES (odpadna olja)

1. UVOD

Člen 19(1) Direktive Sveta 2003/96/ES[1] o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (v nadaljevanju „Direktiva o obdavčitvi energije“ ali „Direktiva“) poleg določb iz prejšnjih členov (zlasti členov 5, 15 in 17) določa, da lahko Svet na predlog Komisije soglasno dovoli kateri koli državi članici, da uvede nadaljnje davčne oprostitve ali znižanje davkov zaradi posebnih razlogov politike.

Komisija mora preučiti vse zahteve, ki jih prejme od držav članic. Nato predlog predstavi Svetu ali obvesti Svet o razlogih, zaradi katerih ni predlagala odobritve ukrepa.

V okviru širokega pregleda odstopanj, ki v Direktivi o obdavčitvi energije do konca leta 2006 prenehajo veljati, so Italija, Irska, Avstrija, Portugalska in Združeno kraljestvo predložile posebne zahteve za odobritev odstopanj od 2007 dalje od zahtev Direktive glede odpadnih olj, ki se uporabijo kot gorivo, bodisi neposredno po predelavi ali po recikliranju. Te zahteve so bile registrirane pri Generalnem direktoratu za obdavčenje in carinsko unijo[2].

Vse zadevne države članice so bile s pismom 19. decembra 2006 pozvane, da ponovno preučijo svoje zahteve in, če jih želijo ohraniti, predložijo celovite okoljske utemeljitve, ki upravičujejo okoljske koristi nameravanih ukrepov. V odgovor na ta poziv so Irska, Italija, Avstrija, Portugalska in Združeno kraljestvo zagotovili še dodatne informacije[3]. Italija je 3. oktobra 2007 bistveno omejila obseg svoje zahteve[4].

Namen tega sporočila je obvestiti Svet o razlogih, zaradi katerih Komisija ne predlaga zahtevane odobritve.

2. POVZETEK ZAHTEVE

2.1. Zahteva, ki jo je predložila Italija

Zahteva, ki so jo predložili italijanski organi, se nanaša na ugodnejšo davčno obravnavo mineralnih olj, ki se uporabljajo kot gorivo, če so pridobljena pri postopku regeneracije odpadnih olj; za mineralna olja takšnega porekla velja le 50 % ustrezne davčne stopnje.

Zahtevo upravičujejo z okoljskimi in ekonomskimi razlogi. Po mnenju italijanskih organov je cilj ukrepa nadomestiti dodatne stroške v zvezi s posebnim proizvodnim procesom zadevnih mineralnih olj, vključno s stroški zbiranja odpadnih olj, stroški regeneracije in nadaljnje obdelave stranskih proizvodov, kakor je razžvepljanje (ki se zahteva zaradi prevelike vsebnosti žvepla v takšnih stranskih proizvodih). Italijanski organi tudi poudarjajo pomembnost ukrepa glede na visoke stroške zbiranja zaradi goratosti italijanskega ozemlja, vrste podjetij, ki so vključena (mala in srednje velika podjetja), in njihove precej stare opreme.

Italijanski organi poudarjajo, da je ukrep v skladu z določbami Direktive 75/439/EGS[5] in s prednostjo, ki je bila priznana regeneraciji, kar je pomemben element celovite politike, ki spodbuja zbiranje in regeneracijo odpadnih olj. V tem okviru italijanski organi poročajo o zelo visoki stopnji zbiranja odpadnih olj, ki jo je dosegla Italija.

Zahteva predvideva, da odstopanje preneha veljati 31. decembra 2012.

2.2. Zahteva, ki jo je predložila Irska

Irska želi uporabiti oprostitev plačila davka za odpadna olja, ki se uporabijo kot gorivo, bodisi neposredno po predelavi ali po recikliranju.

Namen ukrepa je zmanjšati stroške, povezane z zagotavljanjem možnosti predelave goriva, in tako zagotoviti spodbudo za zbiranje odpadnih olj. Po mnenju Irske bi subjekti brez ugodne davčne obravnave imeli prevelike stroške zbiranja in usklajevanja. Irski organi poleg tega poudarjajo, da je regeneracija odpadnih olj negospodarna in se na Irskem ne more šteti za okolju neškodljivo možnost zaradi majhnosti trga in njene geografske izoliranosti od večjih držav članic. Po mnenju Irske bi bilo treba vsa olja, proizvedena na Irskem z regeneracijo, izvoziti proizvajalcu mazivnih olj na tujem, ker na Irskem takšnih obratov ni. Dodatni stroški prevoza bi še zmanjšali gospodarsko upravičenost regeneracije in povečali breme, ki ga odpadna olja predstavljajo za okolje.

Irski organi tudi poudarjajo, da ima politika, ki podpira predelavo odpadnih olj v goriva, dodatne prednosti, ker bi se tako zmanjšala potreba po uvozu za kritje irskih potreb po energiji.

Nazadnje Irska tudi meni, da bi bilo zaradi negotovosti glede tekoče revizije zakonodaje ES o odpadkih[6] v tej fazi še prezgodaj spreminjati nacionalne prakse, ki so bile v preteklosti odobrene z odstopanjem.

Zahteva ne predvideva določenega datuma prenehanja.

2.3. Zahteva, ki jo je predložila Avstrija

Avstrijski organi želijo uporabiti oprostitev plačila davka za odpadna olja, ki se uporabijo kot gorivo, bodisi neposredno po predelavi ali po recikliranju. Ukrep upravičujejo z razlogi okoljske politike. Njen cilj je podpreti zbiranje odpadnih olj. Po mnenju avstrijskih organov bi obdavčenje odpadnih olj, ki se uporabijo za ogrevanje, povečalo količino takšnih odpadkov, ki se nezakonito odlagajo v okolje. Avstrijski organi poudarjajo, da je okoljski vpliv termične obdelave odpadnih olj po mineraloškem postopku v pooblaščenih obratih minimalen. Poleg tega že obstaja posebna dajatev za odstranjevanje odpadnih olj in zato bi po mnenju avstrijskih organov trošarina pomenila dvojno obdavčenje.

Avstrijski organi tudi poudarjajo, da je zakonodaja EU glede odpadnih olj trenutno v fazi pomembnih sprememb in je zato v tej fazi prezgodaj spreminjati nacionalni pravni okvir.

Zahteva ne predvideva določenega datuma prenehanja.

2.4. Zahteva, ki jo je predložila Portugalska

Portugalska želi uporabiti oprostitev plačila davka za odpadna olja, ki se uporabijo kot gorivo, bodisi neposredno po predelavi ali po recikliranju in kadar je za uporabo treba plačati dajatev.

Cilj ukrepa je podpreti industrijski sektor, ki je nerazvit in še ni trden. Zato je cilj ukrepa ustvariti ugodne davčne in gospodarske razmere za zagotovitev, da bodo dejavnosti zbiranja, obdelave, regeneracije in predelave odpadnih olj gospodarsko upravičene.

Po mnenju portugalskih organov bo prenehanje veljavnosti odstopanja, ki so ga uživali v preteklosti, učinkovalo zelo nespodbudno na to dejavnost z možnimi negativnimi posledicami za okolje.

Zahteva kot datum prenehanja ukrepa predvideva 31. december 2012.

2.5. Zahteva, ki jo je predložilo Združeno kraljestvo

Združeno kraljestvo želi uporabiti oprostitev plačila davka za odpadna olja, ki se uporabijo kot gorivo, bodisi neposredno po predelavi ali po recikliranju, in kadar je za uporabo treba plačati dajatev.

Združeno kraljestvo meni, da bi prehod na običajno davčno obravnavo prinesel minimalne koristi v primerjavi s stroški in drugimi posledicami v zvezi s prenehanjem odstopanja.

Združeno kraljestvo je zaskrbljeno, da bi bila ogrožena njegova politika povečevanja zbiranja in ponovne uporabe odpadnih olj, če bi ugodna davčna obravnava prenehala veljati. Po mnenju organov Združenega kraljestva uvedba trošarine na odpadna olja, kadar so uporabljena za gorivo, lahko vpliva na povpraševanje po gorivih, pridobljenih iz odpadkov, in na ceno, ki bi jo trg lahko vzdržal. Poleg tega Združeno kraljestvo vztraja, da se bodo za industrijo povečali tudi stroški usklajevanja. Po njihovem mnenju obstaja tveganje, da bi bili zbiralci prisiljeni zbiranje odpadnega olja zaračunati, da bi njihov posel še ostal donosen, rezultat tega pa bi bilo povečano nezakonito odstranjevanje takšnih izdelkov z negativnimi posledicami za stopnjo zbiranja in okolje.

Poleg tega Združeno kraljestvo poudarja višanje upravnih stroškov in stroškov zbiranja, zlasti za male sežigalne obrate odpadnih olj, ki jih bo prizadelo prenehanje odstopanja.

Po mnenju Združenega kraljestva bodo težave tudi pri obračunavanju dajatev na goriva, pridobljena iz odpadkov, zaradi vsebnosti dodatkov in drugih mineralnih olj, torej komponent, za katere je trošarina že bila plačana. Združeno kraljestvo trdi, da bi bilo za preprečitev dvojne obdavčitve nujno vzpostaviti sistem vračil.

Poleg tega je Združeno kraljestvo zaskrbljeno zaradi vpliva pregleda davčne obravnave odpadnih olj v času, ko je prihodnost trga odpadnih olj zelo negotova: industrija se še vedno prilagaja uvedbi Direktive ES o sežiganju odpadkov[7], medtem ko lahko sedanji pregled Direktive ES o sežiganju odpadkov vpliva na strateške odločitve glede odpadnih olj.

Nazadnje Združeno kraljestvo meni, da odstopanje nima nobenega materialnega učinka na delovanje notranjega trga.

Zahteva kot datum prenehanja ukrepa predvideva 31. december 2011.

3. PODLAGA ZA ZAHTEVE

V SKLADU S čLENOM 2(1)(B) Direktive o obdavčitvi energije se odpadna olja poleg drugih mineralnih olj štejejo za „energente“ za namene Direktive in so zato obdavčeni, kadar se uporabijo kot pogonsko gorivo ali kot gorivo za ogrevanje. To načelo je začelo veljati leta 1993 v okviru Direktive o mineralnih oljih[8]. Vendar je bilo od tedaj več državam članicam odobreno odstopanje od tega splošnega pravila in oprostitev trošarine za odpadna olja, ki se uporabijo kot gorivo, bodisi neposredno po predelavi ali po recikliranju.

Odstopanja so bila zadnjikrat podaljšana do 31. decembra 2006. Ta datum je bil pozneje vključen v Direktivo o obdavčitvi energije (člen 18 in Priloga II).

Komisija je v svojem Sporočilu junija 2006 Pregled odstopanj iz prilog II in III k Direktivi Sveta 2003/96/ES, ki prenehajo veljati konec leta 2006 (v nadaljnjem besedilu „Sporočilo 2006“)[9] navedla, da bi ugodna davčna obravnava odpadnih olj po njenem mnenju bila neskladna z davčno in okoljsko politiko Skupnosti, ker bi dajala prednost odpadnim oljem pred drugimi neposredno konkurenčnimi energenti in eni kategoriji splošne obdelave odpadnih olj pred drugimi.

Obenem je Komisija pozvala države članice, da predložijo ustrezno utemeljene zahteve v skladu s členom 19 Direktive, če menijo, da je zaradi posebnih razlogov politike odstopanje še vedno potrebno.

4. OCENA KOMISIJE

Najprej je treba poudariti, da bo odobritev na podlagi člena 19 Direktive o obdavčitvi energije morda potrebna za kritje davčne obravnave nekaterih uporab energentov. Vendar se takšna potreba lahko pokaže le pri uporabah, ki spadajo v področje uporabe navedene direktive. To ne velja za mineraloške postopke, kakor je opredeljeno v členu 2(4), zadnji alinei Direktive. Zato so zahteve v zvezi s tovrstnimi uporabami, ki so jih predložile Avstrija ali katera koli druga država članica, brezpredmetne.

Kolikor se nanašajo na uporabo odpadnih olj kot gorivo za ogrevanje ali motorno gorivo v okviru področja uporabe Direktive o obdavčitvi energije, je večina utemeljitev, ki jih države članice prosilke predložijo, enaka tistim, ki jih je že obravnavalo Sporočilo 2006. Ne te in ne bolj specifične utemeljitve, ki so jih predložile države članice prosilke, ne upravičujejo odobritve odstopanja. Podrobnosti so navedene v nadaljevanju.

Komisija želi predvsem poudariti, da so utemeljitve le na podlagi posledic prehoda z odstopanja na standardno obdavčitev, kot so upravna bremena ali stroški usklajevanja, nesprejemljive. Direktiva 2003/96/ES na splošno ne predvideva ugodne obravnave odpadnih olj, uporabljenih kot gorivo za ogrevanje ali motorno gorivo, v primerjavi s standardno obdavčitvijo takšnih goriv. Prav nasprotno, odstopanja v korist takšne uporabe odpadnih olj so bila namenoma časovno omejena (uvodna izjava 30, člen 18 in Priloga II k Direktivi). Zato utemeljitve, kot so tiste navedene v tem poglavju, ne morejo veljati za skladne z nameni člena 19 Direktive o obdavčitvi energije.

Poleg tega interesi in politike, določeni v členu 19(1), tretji alinei, odobritvi nasprotujejo.

V skladu s tem členom bi bilo ugodno davčno obravnavo, kjer je primerno, mogoče upravičiti na podlagi okoljske politike . Komisija meni, da z današnjega vidika ne obstaja utemeljitev [10] z uporabo odpadnih olj kot goriva. Z vidika okolja je pomembno celovito zbiranje odpadnih olj in nadaljnja obdelava v skladu z veljavnimi predpisi, zlasti zakonodajo Skupnosti (tj. členoma 2 in 3 Direktive 75/439/EGS) in „ Tematsko strategijo za preprečevanje in predelavo odpadkov“ , ki jo je Komisija sprejela decembra 2005[11] in potrdil Svet[12] . Ta merila ne upravičujejo davčne obravnave, ki je drugačna od usklajene obravnave, kadar gre za uporabo kot gorivo. Treba je poudariti, da učinki odprave ali znižanja običajne obdavčitve na podlagi Direktive o obdavčitvi energije niso namenjeni samo pospeševanju ustreznega zbiranja. Preprečujejo tudi, da bi se v skladu z merili navedene direktive v celoti upošteval vpliv na okolje, značilen za uporabo kot gorivo. Možne probleme pri zbiranju odpadnih olj bi bilo treba reševati s ciljnimi ukrepi, usmerjenimi prav na te probleme, in ne s posebnimi ugodnostmi za uporabo kot gorivo, ki niso v skladu s splošnim sistemom Direktive o obdavčitvi energije. Ne glede na davčno obravnavo uporabe kot negoriva po nacionalni zakonodaji, zlasti mazivna in hidravlična olja, bi preprečevanje ali olajševanje obdavčitve goriva tako pomenilo neupravičeno podporo tej vrsti uporabe.

Prav tako ni mogoče utemeljevati, da takšna podpora prispeva k izboljšanju zanesljivosti oskrbe EU ali posamezne države članice. Vsaka uporaba odpadnih olj ohranja primarne vire energije, bodisi za gorivo ali za regeneracijo (mazivna in hidravlična olja se sicer proizvajajo iz surove nafte).

Z vidika notranjega trga in poštene konkurence je treba poudariti, da je eden glavnih ciljev Direktive o obdavčenju energije enaka obravnava različnih konkurenčnih energentov in s tem preprečevanje kakršnega koli izkrivljanja konkurence na notranjem trgu. Bolj ugodna davčna obravnava nekaterih energentov se lahko uporabi le, če je upravičena na primer iz okoljskih razlogov, na katere se v tem primeru ni mogoče sklicevati (glej zgoraj). Poleg tega glede utemeljitve, ki jo je predložilo Združeno kraljestvo, po mnenju katerega odstopanje nima nobenega materialnega učinka na delovanje notranjega trga, Komisija meni prav nasprotno, da je takšen učinek zelo verjeten. Davčna oprostitev, ki jo je navedlo Združeno kraljestvo, lahko dejansko ustvari umetne trgovinske tokove v škodo držav članic, v katerih so zmogljivosti za regeneracijo bolj razvite. Analitični dokument, priložen zadnjemu poročilu o izvajanju zakonodaje Skupnosti o odpadkih[13] vsebuje ponazoritev aktivnega trgovanja na tem področju.

Posebne utemeljitve, ki so jih predložile države članice prosilke je treba razumeti v tem smislu.

Komisija ne more sprejeti utemeljitve, na katero se sklicujejo nekatere države članice, da oprostitev plačila davka za odpadno olje, uporabljeno kot gorivo, spodbuja zbiranje odpadnih olj, ker povečuje prihodke, ki izhajajo iz njihove uporabe. Po podatkih Komisije ni mogoče sklepati, da je nizka stopnja zbiranja v državah članicah povezana z obstojem trošarine na odpadna olja, uporabljena kot gorivo. Kaže celo, da so pri zagotavljanju visokih stopenj zbiranja odločilne razmere zbiranja same.

Glede utemeljitve, ki jo je predložila Irska, v zvezi z majhnostjo nacionalnega trga in njeno geografsko izoliranostjo od večjih držav članic, je treba poudariti, da bi to lahko vplivalo na stroške zbiranja, vendar to ni povezano s končno uporabo predelanih odpadnih olj.

V zvezi z domnevnimi težavami, na katere se sklicuje Združeno kraljestvo, in sicer z odštevanjem usklajenega davka, ki je na odpadna olja že predpisan, Komisija meni, da tudi ta vidik ne spremeni analize. Odpadna olja so po svoji naravi vedno onesnažena zaradi izgorevanja motornih goriv, uporabljenih kot pogonsko gorivo v motorju skupaj z mazivnim oljem. Vendar je element trošarine, vključen v ceno odpadnih olj, zelo omejen. Poleg tega je Komisija morala zavrniti utemeljitve, ki jih je predložila Avstrija, ko se je sklicevala na nacionalno obdavčitev odpadkov. Obstoj nacionalnih davčnih predpisov na tem področju ne more upravičiti odstopanja od sistema usklajene obdavčitve energentov.

Komisija tudi ne more sprejeti utemeljitve, ki sta jo predložila Združeno kraljestvo in Irska, v zvezi z revizijo zakonodaje EU o odpadkih in možnimi posledicami za strateške odločitve glede odpadnih olj. Niti veljavna zakonodaja Skupnosti na področju odpadnih olj[14] niti nedavni predlog Komisije na tem področju[15] ne predlagata, da bi bilo treba sežiganje odpadnih olj obravnavati bolj ugodno.

Namera Italije, da posredno podpre industrijo regeneracije z ugodno davčno obravnavo predelanih goriv, tokrat proizvedenih kot stranski proizvodi regeneracije, tudi ne upravičuje drugačne analize. Obrati za regeneracijo so dejansko prožni in lahko svoje proizvode prilagodijo potrebam trga. Takšna spodbuda, usmerjena v stranske proizvode, lahko poveča proizvodnjo destiliranih goriv na račun proizvodnje baznega olja. Ukrep zato predstavlja spodbudo za proizvodnjo goriv in zato presega, kar je potrebno za pospeševanje regeneracije odpadnih olj v bazno olje.

5. KONčNE UGOTOVITVE

Kolikor se zahteve sklicujejo na uporabe v okviru področja uporabe Direktive o obdavčitvi energije, je Komisija preučila utemeljitve, ki so jih predložile zadevne države članice, zlasti tiste, ki se sklicujejo na okoljske vidike. Ugotavlja, da ne upravičujejo zahtevanih odstopanj od splošnih določb Direktive o obdavčitvi energije na podlagi meril člena 19 te direktive.

Komisija zato ugotavlja, da zahteve ne izpolnjujejo pogojev iz člena 19 navedene direktive, kolikor sklicujejo na uporabe v okviru področja uporabe Direktive Sveta 2003/96/ES. Na podlagi tega Komisija ne predlaga zahtevanih odobritev .

[1] Direktiva Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (UL L 283, 31.10.2003, str. 51); Direktiva, kakor je bila nazadnje spremenjena z direktivama 2004/74/ES in 2004/75/ES (UL L 157, 30.4.2004, str. 87 in 100).

[2] Pisma, registrirana 18. septembra 2006 (Avstrija), 16. oktobra 2006 (Združeno kraljestvo in Portugalska), 17. oktobra 2006 (Italija) in 14. decembra 2006 (Irska).

[3] 14. marca 2007 (Irska), 3. maja in 29. maja 2007 (Italija), 27. junija 2007 (Avstrija), 2. aprila 2007 (Portugalska) ter 24. januarja in 22. junija 2007 (Združeno kraljestvo).

[4] Sprememba je bila 5. oktobra 2007 registrirana pri Generalnem direktoratu za obdavčenje in carinsko unijo.

[5] Direktiva Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj (UL L 194, str. 23), kakor je bila spremenjena.

[6] Predlog Komisije za Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o odpadkih [COM(2005) 667 konč. z dne 21. decembra 2005]

[7] Direktiva 2000/76/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 4. decembra 2000 o sežiganju odpadkov (UL L 332, 28.12.2000, str. 91).

[8] Direktiva Sveta 92/81/EGS z dne 19. oktobra 1992 o uskladitvi strukture trošarin za mineralna olja (UL L 316, 31.10.1992). Direktiva je skupaj z Direktivo Sveta 92/82/EGS z dne 19. oktobra 1992 o približevanju trošarinskih stopenj za mineralna olja razveljavljena od 31. decembra 2003 z Direktivo Sveta 2003/96/ES.

[9] COM(2006) 342 z dne 30. junija 2006: Pregled odstopanj iz prilog II in III k Direktivi Sveta 2003/96/ES, ki prenehajo veljati konec leta 2006 .

[10] Komisija poudarja, da je že leta 2000 predlagala ukinitev odstopanj za odpadna olja, ker so v nasprotju z okoljsko politiko Skupnosti (COM(2000) 678 z dne 15. novembra 2000.

[11] COM(2005) 666 z dne 21. decembra 2005.

[12] Sklepi Sveta, 27. junij 2006 (10876/1/06 REV1).

[13] SEC(2006) 972 z dne 19. julija 2006, zlasti str. 68 do 70 in 75.

[14] Glej opombo 5 zgoraj

[15] Glej opombo 6 zgoraj