POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU

DESETO POROČILO PREGLED UKREPOV TRGOVINSKE ZAŠČITE TRETJIH DRŽAV PROTI EVROPSKI UNIJI ZA LETO 2012

1. Uvod

Izvozniki EU so še naprej izpostavljeni ukrepom trgovinske zaščite, ki jih uvajajo tretje države. Taki ukrepi so v skladu s predpisi Svetovne trgovinske organizacije (STO) načeloma dovoljeni, vendar lahko ob nepravilni uporabi postanejo protekcionistična orodja. Izogibanje uporabi protekcionizma je bila tudi ena od zavez voditeljev na vrhu G-20.

Tudi EU uporablja ukrepe trgovinske zaščite, vendar ti ukrepi vplivajo le na zelo majhen delež uvoza. Poleg tega je EU pri proučevanju možnosti uvedbe ukrepov bolj zahtevna od drugih članov STO, ker je treba pred sprejetjem takšnih ukrepov opraviti dodatne preizkuse (t.i. „STO+“).

Naloga Komisije je poleg uporabe visokih standardov spremljanje dejavnosti tretjih držav, kadar uporabljajo trgovinsko zaščito proti izvozu EU, in posredovati v primeru neupoštevanja predpisov STO. To na primer poteka prek tehničnih posredovanj v okviru tekočih preiskav. Kadar gre za pomembna vprašanja in ni mogoča nobena druga rešitev, je zadnja možnost uporaba postopkov reševanja sporov v okviru STO.

Čeprav se je v zadnjih letih dejavnost v zvezi z izvozom EU po hitrem povečanju števila preiskav v obdobju 2008–2009 stabilizirala, primeri postajajo vedno bolj zapleteni, poleg tega pa so se v zadnjih letih pojavili novi uporabniki instrumentov. To je v letu 2012 zahtevalo pozorno spremljanje in nenehno povečevanje dejavnosti.

V tem poročilu so opisani splošni trendi, ugotovljene težave in doseženi rezultati v letu 2012. V prilogi so zajeti tudi podrobna analiza trendov in posebni primeri najpomembnejših uporabnikov instrumenta.

2. Splošni trendi

Na koncu leta 2012 je skupno veljalo 138 ukrepov, kar je sorazmerno stabilna številka v primerjavi s prejšnjim letom. Po znatnem povečanju v obdobju 2010–2011, in sicer s 123 na 146 ukrepov, se je število veljavnih ukrepov v letu 2012 stabiliziralo.

Tako kot v prejšnjih letih je velika večina teh ukrepov protidampinških (94 ukrepov), medtem ko zaščitni ukrepi še vedno predstavljajo približno eno tretjino vseh ukrepov. Vendar je treba opozoriti, da vsi ti zaščitni ukrepi nimajo neposrednega učinka na izvoz EU. Ker se zaščitni ukrepi uvajajo proti vsem državam porekla, so dejansko vsi zajeti v statističnih podatkih, tudi v primerih, ko ne gre za izvoz EU ali ko je obseg izvoza EU majhen.

V letu 2012 je instrument intenzivno uporabljala Indija (glej spodaj), pri čemer je dosegla višje število veljavnih ukrepov proti EU (21 ukrepov) kot ZDA (18 ukrepov), ki je bila v preteklosti s tega vidika na vodilnem položaju. Kitajska je ostala na tretjem mestu (16 ukrepov), medtem ko so drugi pomembni uporabniki, kot sta Brazilija in Turčija (vsaka z 10 ukrepi), zmanjšali število veljavnih ukrepov proti EU.

V letu 2012 je bilo skupno uvedenih 20 novih ukrepov. To je veliko manj kot v letu 2011 (36), ki je bilo izjemno leto, saj je bilo takrat uvedeno znatno število zaščitnih ukrepov (22). V letu 2012 je bilo število novih zaščitnih ukrepov manjše (8), medtem ko je število novih protidampinških ukrepov (12) primerljivo s prejšnjim letom. Ni presenetljivo, da je bila v letu 2012 najbolj dejaven akter Indija, ki je uvedla 7 novih ukrepov (6 protidampinških in 1 zaščitni ukrep).

V letu 2012 se je začelo 37 novih preiskav, medtem ko se jih je v letu 2011 začelo 33. Opozoriti bi bilo treba, da se je približno polovica teh preiskav začela v zadnjih dveh mesecih leta, kar pomeni, da se bo večina dejavnosti spremljanja teh preiskav izvajala v letu 2013. Najbolj dejavna država je bila Indonezija (6 preiskav), sledijo pa ji Kitajska, Egipt in Turčija (vse po 4 preiskave). Velika večina teh novih preiskav se je nanašala na zaščitne ukrepe (23).

3. Obstoječe težave

Čeprav so posredovanja Komisije pomagala rešiti številne težave in prispevala k izboljšanju standardov v nekaterih državah, je v preteklosti prihajalo do številnih težav, ki ostajajo nerazrešene. Komisija v svojih preiskavah uporablja visoke standarde in pričakuje, da bodo tretje države uporabljale primerljive standarde. Osnovne predpise STO bi bilo treba dosledno uporabljati, da bi se preprečile neupravičene omejitve dostopa industrij EU na trg v tujini.

Glavne nerazrešene težave so naslednje:

3.1. Neustrezna uporaba instrumentov

V zadnjih nekaj letih obstajajo očitna znamenja, da so tretje države začele postopke instrumentov trgovinske zaščite kot povračilo za ukrepe, ki jih je uvedla EU, in na podlagi upravičenih razlogov, ki bi bili podprti z ustrezno dokumentirano uporabo v zadevni domači industriji. V preteklosti so bili na primer ukrepi uvedeni proti izvozu izdelkov iz EU, podobnih tistim, ki so jih prej zadevale preiskave EU, pri čemer se je to zgodilo kmalu zatem, ko je EU uvedla svoje ukrepe.

V zvezi s tem obstajajo znamenja, da je Kitajska leta 2012 še naprej uporabljala instrumente trgovinske zaščite kot odziv na primere, ki so se začeli izvajati proti njej. Po podatkih iz tiskovnih poročil se je leta 2012 zgodil še en primer, in sicer je Kitajska začela združeno protidampinško in protisubvencijsko preiskavo proti uvozu polisilikona, proizvedenega v EU, kar je bil najverjetneje odziv na začetek preiskav EU proti solarnim ploščam s Kitajske. Ko so proti kitajskim solarnim ploščam ukrepe uvedle Združene države, so imele popolnoma enake težave.

Taka uporaba instrumenta ni sprejemljiva, saj ne temelji na učinkoviti uporabi v okviru obravnavanja zaznane nepoštene konkurence s strani domnevno oškodovane industrije, pri čemer je verjetno, da ima ta šibko dejansko in pravno podlago. Komisija je med preiskavami obravnavala to vprašanje na politični in tehnični ravni. Ker na svoje pomisleke ni prejela nobenih smiselnih odgovorov, ni imela druge možnosti, kot da uporabi mehanizem reševanja sporov v okviru STO. Komisija je leta 2012 zahtevala ustanovitev senata v zvezi s kitajskimi ukrepi glede rentgenskih skenerjev (uvedenimi kot odziv na ukrepe EU glede enakega izdelka). Kot je pojasnjeno v nadaljevanju, je bila Komisija v tem pravnem sporu uspešna, pri čemer upa, da bo Kitajska v prihodnosti spremenila svojo prakso. V nasprotnem primeru bo Komisija nadaljevala svoja odločna posredovanja, po potrebi tudi na ravni STO.

3.2. Uporaba zaščitnih ukrepov

Število uvedenih zaščitnih ukrepov je v letu 2012 znatno upadlo. To je vsekakor pozitiven trend, vendar je visoko število novih zaščitnih preiskav kljub temu še vedno zaskrbljujoče.

Pozitivno je, da bi se bilo v številnih primerih zaščitnim ukrepom mogoče izogniti, med drugim tudi po posredovanjih Komisije. Vendar je tudi v teh primerih stanje še naprej problematično, saj imajo začete preiskave prepogosto šibko podlago, negotovosti, ki med preiskavo nastanejo na trgu, pa kljub odsotnosti ukrepov negativno vplivajo na trgovinske tokove. Zato se Komisija še naprej zavzema za strožji pristop k proučevanju možnosti začetka zaščitnih preiskav.

V letu 2012 so nekatere države velikokrat uporabile instrument zaščitnih ukrepov. To zlasti velja za Indonezijo (6 novih preiskav v letu 2012, 3 v letu 2011 in 5 v letu 2010), Egipt (4 nove preiskave v letu 2012) ter evrazijsko carinsko unijo, ki jo sestavljajo Rusija, Belorusija in Kazahstan (3 nove preiskave v letu 2012). Preiskave slednjih držav so tiste, ki bi lahko potencialno najpomembneje vplivale na države članice EU, med drugim tudi zaradi pomena trgov in geografske bližine, ki prav tako vpliva na trgovinske tokove. Preiskave, ki sta jih začela Indonezija in Egipt, so z gospodarskega vidika manj pomembne, vendar kljub temu zahtevajo pozorno spremljanje, saj kažejo na zaskrbljujoč trend v zvezi z uporabo zaščitnih ukrepov.

3.3. Pomanjkanje preglednosti

Pomanjkanje preglednosti še naprej ostaja velika težava tako ob začetku preiskav kot tudi ob razkritju njihovih rezultatov. To je seveda ključno vprašanje, ker prikrajša strani za njihovo pravico do obrambe in povzroča negotovosti glede tega, ali so bili predpisi dejansko pravilno uporabljeni.

Komisija redno posreduje v posameznih primerih, da bi izboljšala stanje, in, kadar je to mogoče, uporablja dvostranske tehnične komunikacijske kanale, ki so vzpostavljeni z nekaterimi državami, da bi dosegla večjo preglednost.

4. Glavni dosežki

V zadnjih letih je morala Komisija občasno uporabiti mehanizem reševanja sporov v okviru STO, da bi rešila nekatera pomembna in sistemska vprašanja. Postopki senata zahtevajo veliko sredstev in časa, rezultati pa se lahko pokažejo šele po več letih postopka. V zvezi s tem je bilo v zadnjih letih doseženih nekaj pomembnih pozitivnih rezultatov. Dolgotrajen spor z Združenimi državami se je končal z odpravo ničelne stopnje (glej lansko poročilo), medtem ko bi se lahko z nedavnim sporom s Kitajsko odpravila nesprejemljiva uporaba povračilnih ukrepov. Rešitev teh sporov ima neposreden učinek na obstoječe primere ali ukrepe, pri čemer je verjetno, da bo koristna tudi v prihodnosti, saj so bila izpodbijana vprašanja sistemskega značaja.

Komisija je poleg reševanja sistemskih vprašanj skoraj sistematično posredovala v preiskavah, ki so zadevale jasen interes industrij EU. To je prispevalo k številnim dosežkom v več posameznih primerih.

Sistematična posredovanja in redni dvostranski stiki s tretjimi državami za namene spodbujanja visokih standardov v preiskavah trgovinske zaščite so zagotovo imeli tudi pomemben pozitiven učinek, ki pa ga je zelo težko določiti.

Poleg tega je Komisija od industrij prejemala redne pozitivne povratne informacije v zvezi z navodili in pomočjo, ki so jih slednje prejele, čeprav se ukrepom ni bilo mogoče vedno izogniti.

V nadaljevanju je naveden seznam nekaterih posameznih pozitivnih rezultatov, doseženih v letu 2012.

Kitajska – poročilo odbora o ukrepih proti rentgenskim skenerjem

Komisija se je odločila izpodbijati kitajske protidampinške dajatve na uvoz varnostnih rentgenskih skenerjev (ukrepi v višini od 33,5 % do 71,8 %), ker je bila mnenja, da ti ukrepi niso bili pravno upravičeni in da so bili uvedeni kot povračilo za primer EU v zvezi s pregledovalniki tovora s Kitajske. Na začetku leta 2012 je bil ustanovljen senat STO, ki je novembra 2012 izdal vmesno poročilo z ugotovitvami glede trditev EU. Vmesno poročilo je bilo potrjeno s končnim poročilom, ki je bilo objavljeno februarja 2013.

To poročilo pomeni prepričljivo zmago za EU, saj je bilo v njem dejansko potrjeno, da je Kitajska delovala v neskladju z več določbami protidampinškega sporazuma STO. EU je bila uspešna zlasti, kar zadeva trditve o kitajski preiskavi škode, ki po njenem mnenju niso bile objektivne, pri čemer je senat pozitivno obravnaval večino postopkovnih razlogov EU, vključno s kršitvijo pravil o preglednosti zaradi pomanjkljivega razkritja v javnem dosjeju, končni odločitvi in javnem obvestilu.

Ugotovitve senata so sistemsko pomembne, saj zadevajo ponavljajoče se značilnosti preiskav, ki jih opravlja Kitajska. Tako je rezultat nedvoumno pozitiven za EU, pri čemer bi moral imeti pozitiven učinek tudi v prihodnosti.

Uvoz vina v Brazilijo – zaključek brez ukrepov

Marca 2012 je Brazilija začela zaščitno preiskavo proti uvozu vina. Primer je bil gospodarsko pomemben, saj je potencialno vplival na letni izvoz v višini več kot 85 milijonov EUR (Španija, Portugalska, Italija in Francija), pri čemer se brazilski trg širi še naprej. Komisija je po podrobni analizi primera ugotovila pomembne pomanjkljivosti, zlasti kar zadeva opredelitev domače industrije, škodo in vidike vzročnosti. Komisija je v zvezi s tem predložila obsežne ugotovitve in sodelovala na javni obravnavi, ki je potekala junija 2012 v Brasilii. Preiskava je bila oktobra 2012 dokončno zaključena brez uvedbe ukrepov, pri čemer so k temu pozitivnemu rezultatu prispevala odločna posredovanja Komisije ter zelo dobro sodelovanje z zadevnimi državami članicami, industrijo in brazilskimi uvozniki, ki so bili prav tako zelo dejavni v tej zadevi.

Rusija-Belorusija-Kazahstan – zaključek brez ukrepov

Evrazijska gospodarska komisija (EAEC), pravna naslednica komisije za carinsko unijo, je začela delovati 1. februarja 2012, pri čemer so ji bile 6. julija 2012 nepreklicno dodeljene vse preiskave, ki so jih opravljali nacionalni organi Rusije, Belorusije in Kazahstana. Ta nov organ je bil zelo dejaven pri začenjanju novih primerov, v katerih je Komisija vztrajno posredovala, da bi opozorila na ugotovljene pravne pomanjkljivosti.

V zvezi s tem je bila zaščitna preiskava v zvezi z grafitnimi elektrodami, ki jo je Rusija začela 31. avgusta 2011 in je bila pozneje dodeljena EAEC, 30. avgusta 2012 zaključena brez uvedbe zaščitnih ukrepov. Komisija je dejavno posredovala v tej zadevi, v kateri je izvoz EU pomenil približno 25 milijonov EUR na leto.

Izrael – izogibanje ukrepom

Izrael je v zadnjih letih postal precej pomemben uporabnik protidampinškega instrumenta proti EU (od leta 2009 je bilo začetih 8 preiskav). Ugotovljenih je bilo več neskladnosti STO, vključno z zelo pomembnimi in osnovnimi neskladnostmi. Glede na sistemski značaj ugotovljenih težav je Komisija posredovala v vseh teh zadevah. V letu 2011 sta bili dve preiskavi zaključeni brez uvedbe ukrepov, v letu 2012 pa bi se bilo ukrepom v dveh primerih (letni izvoz v višini približno 20 milijonov EUR) mogoče izogniti kljub predlogu preiskovalnih organov, da se v enem od njiju (mešalniki za hrano) ukrepi uvedejo. Vendar je zaradi tekočih preiskav in zato, ker so na žalost še vedno prisotne enake težave (npr. nesmiselne nezaupne pritožbe), še naprej potrebno podrobno spremljanje.

5. Sklepna ugotovitev

Komisija v svojih preiskavah uporablja visoke standarde in pričakuje enako od tretjih držav v njihovih preiskavah. V zvezi s tem so potrebna sistematična posredovanja, s katerimi se tretje države opozori na njihove obveznosti v okviru STO.

Čeprav se je po pomembnem povečanju v prejšnjih letih število veljavnih ukrepov v letu 2012 stabiliziralo, je bilo v zadnjem četrtletju začetih znatno število novih preiskav. Vprašanja postajajo vedno bolj zapletena, pri čemer so se nedavno pojavili sorazmerno novi uporabniki.

V zvezi s tem je Komisija odločno spremljala primere tretjih držav in posredovala v skoraj vseh primerih, ki so zadevali izvoz EU. Poleg tega je bilo veliko truda in sredstev namenjenih reševanju sporov v okviru STO. Pričakuje se, da bodo imela pozitivna poročila senata enak učinek tudi na prihodnje primere.

Leta 2012 je bilo doseženih veliko pozitivnih trendov in bistvenih rezultatov, in sicer se je bilo v nekaterih primerih ukrepom mogoče izogniti ali zmanjšati njihov negativni učinek, rešena pa so bila tudi zelo pomembna sistemska vprašanja.

Tudi letos je Komisija zelo dobro sodelovala z državami članicami EU, evropskimi združenji proizvajalcev in zadevnimi družbami. Poleg tega so industrije in države članice EU pozdravile obsežno pomoč delegacij EU na izvoznem trgu. Usklajeni skupni ukrepi so ponovno bistveno povečali možnosti za uspeh.