Posebno poročilo Pomoč EU za krepitev  
javne uprave v MoldavijiSL 2016  št. 13
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016
Print ISBN 978-92-872-4989-0 ISSN 1831-094X doi:10.2865/122644 QJ-AB-16-013-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-4976-0 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/617700 QJ-AB-16-013-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4997-5 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/040561 QJ-AB-16-013-SL-E
© Evropska unija, 2016
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Pomoč EU za krepitev 
javne uprave v Moldaviji
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 13
02
 Revizijska ekipa
V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in 
skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da 
imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, 
prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je 
specializiran za porabo na področju zunanjih ukrepov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hans Gustaf 
Wessberg, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Peter Eklund in ataše Emmanuel-Douglas Hellinakis, vodilna 
upravna uslužbenka Sabine Hiernaux-Fritsch, vodja naloge Laura Gores ter revizorja Erika Soveges in Alexandre Tan.
Od leve proti desni:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores,  
A. Tan, E. Soveges, P . Eklund.

03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice
I–VII  Povzetek
1–8 Uvod
9 –11  Obseg revizije in revizijski pristop
12– 67  Opažanja
12– 47  Proračunska podpora je imela omejen učinek na krepitev javne uprave v ciljnih sektorjih
13–28  Komisija bi se lahko hitreje odzvala na tveganja, programi pa niso bili dovolj usklajeni z nacionalnimi 
strategijami
29–34  Načelo pogojevanja se ni dovolj izkoriščalo
35–37  Dodatna sredstva, ki temeljijo na spodbudah, niso bila dobro utemeljena
38–47  O napredku v ciljnih sektorjih sektorske proračunske podpore je bilo le malo dokazov
48–67  Projekti so delno prispevali h krepitvi javne uprave
49–51  Projekti so bili ustrezni, analize potreb pa so ovirale slabosti
52–63  Projekti niso bili vedno dobro usklajeni s programi sektorske proračunske podpore
64–67  Rezultati zaradi pomanjkanja politične volje in drugih zunanjih dejavnikov niso bili vedno trajnostni
68–77  Zaključki in priporočila
 Priloga I – Seznam revidiranih pogodb
 Priloga II –  Povzetek ocen pogodb za sektorsko proračunsko podporo, ki so bile zajete 
v revizijskem vzorcu
 Priloga III – Povzetek ocen pogodb za projekte, ki so bili zajeti v revizijskem vzorcu
 Odgovori Komisije in ESZD
04
 Kratice
ENI : evropski instrument sosedstva
ENP : evropska politika sosedstva
ENPI : evropski instrument sosedstva in partnerstva
EUHLPAM : svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo
05
 Povzetek
I
Republika Moldavija je najrevnejša država v Evropi. V okviru evropskih instrumentov sosedstva ji je bila od leta 2007 
dodeljena pomoč v višini 782 milijonov EUR. To pomeni skoraj 37 EUR na prebivalca letno, kar je največ med vsemi 
vzhodnimi sosedami EU. Leta 2014 sta Moldavija in EU podpisali pridružitveni sporazum, ki vključuje določbo 
o poglobljenem in celovitem območju proste trgovine.
II
Med glavnimi težavami Moldavije sta zelo razširjena korupcija in šibkost javnih institucij, ki predstavljata pomem -
ben element za pomoč EU od leta 2007. Znaten del pomoči je v obliki proračunske podpore. Ta zajema prenos 
sredstev v državno zakladnico partnerske države pod pogojem, da so izpolnjene nekatere zahteve. Preostala pomoč 
se izvršuje v okviru projektov.
III
Sodišče je preučilo, ali je pomoč EU uspešno prispevala h krepitvi javne uprave. Vzorec je vseboval štiri programe 
proračunske podpore na področjih pravosodja, javnih financ, javnega zdravja in vode. Zajemal je tudi dvajset pro -
jektov v različnih javnih organih.
IV
Sodišče je zaključilo, da je pomoč EU le delno prispevala h krepitvi javne uprave. Številne ugotovljene pomanjklji -
vosti je mogoče pojasniti z zunanjimi dejavniki, druge pa so posledica slabosti v zasnovi in izvajanju programov in 
projektov, ki jih je Sodišče revidiralo.
V
Ker je bilo v ciljnih sektorjih doseženega malo napredka, je Sodišče zaključilo, da je imela proračunska podpora 
omejen učinek na krepitev javne uprave. Komisija bi se ob uresničitvi tveganj, povezanih s podporo, lahko hitreje 
odzvala. Programi pa niso bili dovolj usklajeni s strategijami Republike Moldavije. Potencialna korist programov je 
bila zmanjšana, saj Komisija ni v celoti izkoristila možnosti za določitev predpogojev za izplačilo. Nekateri posebni 
pogoji so bili izpolnjeni med pogajanji o programih in začetkom izvajanja sektorske proračunske podpore ali niso 
bili neposredno merljivi. Komisija bi lahko bila strožja pri ocenjevanju, ali so bili izpolnjeni. Tudi odobritev dodatnih 
sredstev, ki so temeljila na spodbudah, ni bila povsem utemeljena.
06 Povzetek 
VI
Ugotovljeno je bilo, da so bile zasnove projektov v splošnem ustrezne. Pomoč EU, izvršena v okviru projektov, je bila 
pri krepitvi javne uprave delno uspešna. Vendar pa obseg in časovna razporeditev projektov nista bila vedno dobro 
usklajena s programi proračunske podpore. Posebna tehnična pomoč za razvoj upravne zmogljivosti, povezana 
s proračunsko podporo, se je začela izvajati šele več mesecev po začetku glavnega programa proračunske podpore. 
Drugi projekti tehnične pomoči in tesnega medinstitucionalnega sodelovanja se niso vedno uporabljali za pripravo 
programov proračunske podpore ali podporo zanje. Projekti so v splošnem prinesli pričakovane dosežke. Vendar 
rezultati zaradi pomanjkanja politične volje in drugih zunanjih dejavnikov niso bili vedno trajnostni.
VII
Sodišče je Komisiji izreklo več priporočil za izboljšanje uspešnosti pomoči EU Moldaviji.
07
 Uvod
01 
Moldavija leži v jugovzhodni Evropi, med Romunijo in Ukrajino, in ima 3,6 mili -
jona prebivalcev. Neodvisna republika je postala leta 1991 po razpadu Sovjetske 
zveze, čeprav je regija Pridnestrje enostransko razglasila neodvisnost in se še 
vedno upravlja ločeno.
02 
Po daljšem obdobju gospodarskega upada je moldavsko gospodarstvo 
v letu 1998 spet zabeležilo rast. Vendar pa je Moldavija z BDP na prebivalca 
v višini 1 687 EUR in stopnjo revščine 12,7 % še vedno najrevnejša država v Evro -
pi.1 Število prebivalcev v Moldaviji se je po razglasitvi neodvisnosti zmanjšalo, 
predvsem zaradi nizke rodnosti in močne delovne migracije, nakazila zdomcev pa 
so postala pomemben dejavnik v družbenem in gospodarskem življenju.
03 
Moldavija in EU sta pogodbena razmerja prvič vzpostavili leta 1994 s sporazu -
mom o partnerstvu in sodelovanju. Junija 2014 sta podpisali pridružitveni spora -
zum, ki zajema poglobljeno in celovito območje proste trgovine. Cilj tega spora -
zuma je izboljšanje političnih in gospodarskih odnosov ter postopno vključevanje 
Moldavije v notranji trg EU. Območje proste trgovine omogoča odpravo carinskih 
tarif in kvot ter uskladitev zakonov in predpisov z zakoni in predpisi EU v različnih 
trgovinskih sektorjih. Po mnenju Evropskega parlamenta ima Moldavija „evropsko 
perspektivo in lahko zaprosi za članstvo v Evropski uniji, če bo ravnala v skladu 
z načeli demokracije, spoštovala temeljne svoboščine in pravice manjšin ter zago -
tavljala pravno državo“.2
04 
EU sodeluje z Moldavijo v okviru evropske sosedske politike, natančneje v okviru 
vzhodne regionalne razsežnosti, ki se imenuje vzhodno partnerstvo. Evropski 
instrument sosedstva je finančni instrument EU, namenjen sosedstvu v obdobju 
2014–2020. Nadomestil je Evropski instrument sosedstva in partnerstva (ENPI) 
iz obdobja 2007–2013. V okviru teh programov je bilo od leta 2007 do leta 2015 
Moldaviji dodeljenih 782 milijonov EUR dvostranske pomoči.3 V letu 2014 je 
pomoč znašala skoraj 37 EUR na prebivalca, kar je bil najvišji znesek med vsemi 
vzhodnimi sosedami EU4.1 BDP na prebivalca v letu 2014 
po podatkih Eurostata ( www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ), 
stopnja revščine v letu 2013 po 
zadnjih razpoložljivih 
podatkih kazalcev svetovnega 
razvoja Svetovne banke 
(http:// data.worldbank.org ).
2 Evropski parlament, Odbor za 
zunanje zadeve: Poročilo, ki 
vključuje predlog 
nezakonodajne resolucije 
o osnutku sklepa Sveta 
o sklenitvi, v imenu Evropske 
unije, Pridružitvenega 
sporazuma med Evropsko 
unijo in Evropsko skupnostjo 
za atomsko energijo in njunimi 
državami članicami na eni 
strani ter Republiko Moldavijo 
na drugi strani, A8–0022/2014, 
21.10.2014.
3 V istem obdobju je pomoč, za 
katero so bile sklenjene 
pogodbe, znašala 
547 milijonov EUR, izplačana 
pomoč pa 363 milijonov EUR. 
Moldavija je prejela pomoč 
tudi v okviru regionalnih 
projektov čezmejnega 
sodelovanja Evropskega 
instrumenta sosedstva in 
partnerstva, v okviru 
makrofinančne pomoči, sklada 
za spodbujanje naložb 
v sosedstvo, instrumenta za 
financiranje razvojnega 
sodelovanja, evropskega 
instrumenta za demokracijo in 
človekove pravice ter 
instrumenta za stabilnost.
4 Vzhodne države v okviru 
evropske sosedske politike so 
Armenija, Azerbajdžan, 
Belorusija, Gruzija, Moldavija 
in Ukrajina.
08 Uvod 
05 
Ena izmed glavnih težav Moldavije je njena šibka javna uprava. Javne ustanove 
pestijo čezmerna birokracija, pomanjkanje osredotočenosti na osrednje funkcije, 
pogosto menjavanje osebja in posledično nizka učinkovitost. Tudi korupcija je 
še zmeraj problem, saj je indeks zaznave korupcije organizacije Transparency 
International Moldavijo v letu 2015 uvrstil na 103. mesto od 168. Zato je podpo -
ra javni upravi v Moldaviji pomemben element sodelovanja v vseh sektorjih od 
leta 2007, še več pozornosti ji je bilo namenjeno v okviru evropskega instrumenta 
sosedstva, saj je reforma javne uprave poleg kmetijstva in razvoja podeželja ter 
reforme policije in upravljanja meja eno od treh prednostnih področij sodelova -
nja v obdobju 2014–2017.
06 
Glavna metoda zagotavljanja pomoči v Moldaviji je sektorska proračunska pod -
pora5. Sredstva proračunske podpore in dodatna podpora, odobrena v okviru 
istih sporazumov o financiranju, so skupaj dosegli 74 % dvostranske pomoči, 
izplačane v obdobju 2007–2015 (glej tudi diagram 1 ). Proračunska podpora se 
izplača s prenosom sredstev državi partnerici, če ta izpolnjuje dogovorjene po -
goje za plačilo. Skladnost s temi pogoji je bistvena zahteva proračunske podpore 
(t. i. načelo pogojevanja). Fiksne tranše se izplačajo, če so izpolnjena merila za 
upravičenost6. Spremenljive tranše so dodatno vezane na napredek v zvezi z po -
sebnimi pogoji.5 Proračunska podpora se lahko 
zagotavlja kot sektorska 
proračunska podpora ali kot 
splošna proračunska podpora. 
Splošna proračunska podpora 
je namenjena nacionalni 
razvojni strategiji, sektorska 
proračunska podpora pa 
podpira sektorsko politiko. Od 
leta 2013 dodeljuje EU 
sektorsko proračunsko 
podporo na podlagi pogodb 
o sektorskih reformah, ki so se 
pred tem imenovale programi 
za podporo sektorskim 
politikam. Zaradi doslednosti 
se v tem poročilu izraz 
sektorska proračunska 
podpora uporablja za vse 
pogodbe o proračunski 
podpori, ki jih je revidiralo 
Sodišče.
6 Proračunska podpora EU ima 
štiri pogoje za upravičenost: 
stabilen makroekonomski 
okvir, dobro upravljanje javnih 
financ, preglednost proračuna 
in nadzor nad njim ter 
ustrezne in verodostojne 
nacionalne/sektorske politike 
in reforme.Diagram 1Odobrena proračunska podpora za Moldavijo v obdobju 2007–2015 (v milijonih EUR)
Opomba:  Sredstva so prikazana glede na proračunsko leto zadevnega sklepa Komisije.
Vir: Skupni informacijski sistem Relex (CRIS).Sredstva za proračunsko podporoDopolnilna podpora (tehnična pomoč, 
vrednotenja itd.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Uvod 
07 
V sporazumih Komisije o financiranju v zvezi z Moldavijo je določena tudi dodat-  
na podpora, ki spremlja glavno dejavnost sektorske proračunske podpore, zlasti 
projekti tehnične pomoči za izgradnjo zmogljivosti v javnih organih (tehnična 
pomoč v okviru sektorske proračunske podpore).
08 
Moldavija je prejela pomoč za najrazličnejša področja tudi v okviru projektov. 
Revizijski vzorec Sodišča je zajemal projekte tesnega medinstitucionalnega so -
delovanja in projekte tehnične pomoči. Tesno medinstitucionalno sodelovanje je 
sodelovanje z javnimi organi v državi članici EU, tehnična pomoč pa se praviloma 
zagotavlja z zunanjimi strokovnjaki iz zasebnega sektorja.
10
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
09 
Pri reviziji je bilo preučeno, ali je pomoč EU Moldaviji uspešno prispevala h kre -
pitvi zmogljivosti javne uprave za uspešno in učinkovito opravljanje različnih 
funkcij vodenja, vključno z izvajanjem javnih storitev. Sodišče je preučilo glavni 
metodi za zagotavljanje pomoči, pri tem pa je namenilo pozornost naslednjima 
vprašanjema:
(a) So programi sektorske proračunske podpore uspešno prispevali h krepitvi 
javne uprave?
(b) So projekti uspešno prispevali h krepitvi javne uprave?
10 
Revizija je bila osredotočena na pomoč v okviru evropskega instrumenta so -
sedstva in partnerstva ter evropskega instrumenta sosedstva od leta 2007 do 
leta 2014. Revizijski vzorec je zajemal:
(a) štiri programe sektorske proračunske podpore za spodbujanje sektorskih 
reform: dva na osrednjih področjih javne uprave, tj. pravosodje in politika 
javnih financ, in dva, namenjena izboljšanju izvajanja storitev javnega zdravja 
in vodne oskrbe,
(b) dvajset projektov za krepitev centralnih organov, zlasti sedem projektov na 
področju pravosodja, tri zaporedne projekte svetovanja ministrstvom Re-  
publike Moldavije v zvezi s politikami na visoki ravni (imenovane projekti  
Euhlpam po istoimenski misiji) in projekt za podporo državnemu kanclerstvu, 
ki je osrednji organ Republike Moldavije, pristojen za usklajevanje sredstev 
EU.
11 
Vzorec Sodišča je zajel 40 % dvostranske pomoči, za katero so bile od leta 2007 
sklenjene pogodbe v okviru evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva ter 
evropskega instrumenta sosedstva (glej Prilogo I ). Revizijsko delo je bilo oprav-  
ljeno med marcem in septembrom 2015. Revizorji Sodišča so preučili dokazno do -
kumentacijo, kot so programski dokumenti ter poročila o napredku, spremljanju 
in vrednotenju. Revizija je vključevala pregled dokumentacije in obisk na kraju 
samem v Republiki Moldaviji. Sodišče je opravilo razgovore z osebjem orga -
nov Republike Moldavije, delegacije EU v Kišinjevu, Evropske službe za zunanje 
delovanje, Generalnega direktorata Komisije za sosedstvo in širitvena pogajanja, 
mednarodnih organizacij, drugih donatorjev, svetovalnih podjetij ter nevladnih 
organizacij.
11
 Opažanja
Proračunska podpora je imela omejen učinek  
na krepitev javne uprave v ciljnih sektorjih
12 
V tem poglavju je preučeno, kako so programi sektorske proračunske podpore 
prispevali k izboljšanju javne uprave v Moldaviji. Sodišče je ocenilo zasnovo pro -
gramov, izvajanje načela pogojevanja, osnovo za dodeljevanje dodatnih sredstev 
ter prispevek sektorske proračunske podpore k razvoju štirih revidiranih sektor -
jev: pravosodja, javnih financ, zdravja in vodne oskrbe (glej Prilogo II ).
Komisija bi se lahko hitreje odzvala na tveganja, programi  
pa niso bili dovolj usklajeni z nacionalnimi strategijami
13 
Da bi ocenilo zasnovo programov sektorske proračunske podpore, je Sodišče pre -
učilo, ali je Komisija sprejela ustrezne korake za analizo in zmanjševanje tveganja, 
povezanega s sektorsko proračunsko podporo. Prav tako je preučilo, ali so bile 
v štirih revidiranih programih zadosti upoštevane nacionalne reformne strategije.
Komisija bi se lahko hitreje odzvala na uresničitev tveganj, 
povezanih s sektorsko proračunsko podporo
14 
Čeprav ima proračunska podpora prednosti, kot so večja odgovornost držav, 
manjši stroški transakcij in boljše usklajevanje med donatorji, so zanjo značilna 
tudi številna tveganja, ki izhajajo iz njene narave (glej Posebno poročilo Račun -
skega sodišča št. 11/2010)7. Specifični profil tveganja proračunske podpore je po -
vezan z dejstvom, da se zanjo uporabljajo nacionalni sistemi, saj zajema prenos 
finančnih sredstev v nacionalno zakladnico države prejemnice.8 Glede na to, da 
se sredstva proračunske podpore združijo s proračunskimi viri države prejemnice, 
so prav tako izpostavljena morebitnim slabostim njenega finančnega poslovode -
nja.9 Sodišče je ocenilo, ali je Evropska komisija ta tveganja pravilno analizirala in 
zmanjšala.7 Posebno poročilo št. 11/2010 – 
Kako je Komisija upravljala 
splošno proračunsko podporo 
v državah AKP ter latinsko-
ameriških in azijskih državah 
(http://eca.europa.eu ).
8 Evropska komisija, Generalni 
direktorat za razvoj in 
sodelovanje – EuropeAid.  
Smernice o proračunski 
podpori. Načrtovanje, zasnova 
in upravljanje – sodoben 
pristop k proračunski podpori 
(Budget Support Guidelines – 
Programming, Design and 
Management – A modern 
approach to Budget Support) , 
september 2012, str. 126.
9 Letno poročilo za proračunsko 
leto 2014, odstavki 8.6 do 8.8 
(UL C 373, 10.11.2015).
12 Opažanja 
15 
Leta 2012 je Komisija uvedla bolj sistematično analizo tveganj, usmerjevalne 
odbore na visoki ravni za dejavnosti proračunske podpore in sistem zgodnjega 
opozarjanja10 v primerih uresničitve tveganj, kar je bilo v primerjavi s prejšnjim 
pristopom opazno izboljšanje.
16 
Tako decentralizirano upravljanje11 kot proračunska podpora sta močno odvi -
sna od nacionalnih sistemov. Službe EU niso potrdile nacionalnih sistemov za 
nadzor javnih financ. Decentraliziran način upravljanja pomoči EU za projekte ni 
bil vzpostavljen. Hkrati pa je bila proračunska podpora glavna metoda pomoči 
v uporabi, saj je dosegala skoraj tri četrtine skupne pomoči EU Moldaviji, izplača -
ne v obdobju 2007–2015.
17 
V Moldaviji je tveganje za korupcijo veliko. Indeks zaznave korupcije organizaci -
je Transparency International kaže, da se je položaj od leta 2012 poslabšal (glej 
okvir 5 ).
18 
Makroekonomska tveganja v Moldaviji so se uresničila novembra 2014, ko je 
postalo znano, da je bila v korupcijskem škandalu, v katerega so bile vpletene tri 
moldavske banke (glej okvir 1 ), izgubljena 1 milijarda ameriških dolarjev sredstev 
deponentov. Usmerjevalni odbor na visoki ravni se je decembra 2014 odločil, 
da bo leta 2015 pozorno spremljal dodeljevanje sredstev proračunske podpore 
Moldaviji, saj naj bi se stopnja tveganja povečala. Po notranji analizi potencialnih 
ukrepov za zmanjšanje tveganja se je Evropska komisija julija 2015 odzvala tako, 
da je javno objavila začasno zaustavitev plačil proračunske podpore do sklenitve 
sporazuma med Mednarodnim denarnim skladom in Moldavijo.12 Prav tako je 
znatno zmanjšala delež proračunske podpore, načrtovane za leto 2015, v primer -
javi s prejšnjimi leti (glej diagram 1 ). Razmere v bančnem sektorju so sprožile 
resne dvome o integriteti finančnih sredstev EU, ki so bila plačana v moldavski 
državni proračun. Vendar pa ni mogoče dokazati, da so bila zajeta tudi sredstva 
EU, saj so bila združena s celotnim državnim proračunom.10 Sistem zgodnjega opozarjanja 
se aktivira v primeru 
nenadnega in resnejšega 
poslabšanja razmer ali zaradi 
dogodka, ki je opredeljen kot 
tveganje s pomembnim 
vplivom na cilje programa. 
V teh primerih mora EU 
ukrepati takoj, da bi preprečila 
večjo škodo za podobo in 
ugled EU. To se lahko zgodi  
na primer v primeru hude 
korupcije ali goljufije ali 
v primeru kršitve temeljnih 
vrednot. Delegacije EU morajo 
o takih primerih nemudoma 
poročati sedežu. Prim. 
Smernice o proračunski 
podpori, str. 132.
11 V okviru decentraliziranega 
upravljanja se lahko Komisija 
odloči za uporabo postopkov 
javnega naročanja ali 
postopkov dodeljevanja 
nepovratnih sredstev države 
upravičenke. Prim. člen 18(4) 
Uredbe (ES) št. 1638/2006 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 24. oktobra 2006 
o splošnih določbah 
o ustanovitvi Evropskega 
instrumenta sosedstva in 
partnerstva.
12 Delegacija EU v Moldaviji, 
Zaustavitev proračunske 
podpore EU Republiki 
Moldaviji do izpolnitve več 
pogojev (EU Budget Support for 
the Republic of Moldova – 
pending the fulfilment of several 
conditions) , Kišinjev, 
8. julija 2015.
13 Opažanja 
19 
Zadnji program Mednarodnega denarnega sklada za Moldavijo je prenehal veljati 
leta 2013. Pregled zadnjega programa ni bil dokončan zaradi nesoglasij glede 
fiskalnih politik ter politik finančnega sektorja. Svetovna banka je aprila 2014 
zaustavila svojo proračunsko podporo v višini 45 milijonov USD, saj je menila, 
da so tveganja za javna sredstva zaradi bančnega sektorja prevelika za prenose 
sredstev v državni proračun Moldavije.
20 
Evropska komisija je tveganja korupcije in makroekonomske nestabilnosti v Mol -
daviji sicer pravilno ugotovila, vendar bi se lahko ob njihovi uresničitvi hitreje 
odzvala. V okviru podpisa sporazuma o pridružitvi/poglobljenem in celovitem 
območju proste trgovine leta 2014 je Komisija oktobra in novembra 2014 sklenila 
sporazuma o financiranju, enega za dejavnosti sektorske proračunske podpore na 
področju reform politike javnih financ, drugega pa v zvezi z izvajanjem območja 
proste trgovine. Na njuni podlagi je decembra 2014 izplačala 16 milijonov EUR. 
Mednarodni denarni sklad in Komisija sta tveganja, povezana z bančnim sektor -
jem, omenjala od leta 2012.1313 Mednarodni denarni sklad, 
Poročilo MDS o posameznih 
državah št. 12/288, Republika 
Moldavija, Poročilo 
strokovnjakov Mednarodnega 
denarnega sklada 
o posvetovanju po členu IV  
za leto 2012, petih pregledih 
v okviru razširjene ureditve  
in v okviru triletne ureditve 
v okviru razširjenega 
kreditnega programa, ter 
zahtevkih za oprostitev 
izpolnjevanja meril glede 
smotrnosti poslovanja in za 
spremembo teh meril (IMF 
Country Report No 12/288, 
Republic of Moldova, Staff 
report for the 2012 Article IV 
consultation, fifth reviews under 
the extended arrangement and 
under the three-year 
arrangement under the 
extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria) , september 2012; 
Poročilo MDS o posameznih 
državah št. 14/190, Poročilo 
strokovnjakov Mednarodnega 
denarnega sklada 
o posvetovanju po členu IV  
ter prvih razpravah 
o poprogramskem 
spremljanju ( IMF Country 
Report No 14/190, Staff report 
for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions) , junij 2014.Informacije o ozadju moldavske bančne krize
Novembra 2014 so bile tri moldavske banke, potem ko so odobrile posojila v vrednosti 1 milijarde USD, pre -
puščene v posebno upravljanje narodne banke. Omenjene transakcije niso imele trdne ekonomske utemelji -
tve in zaradi njih so se bilance bank tako zelo poslabšale, da te niso bile več zmožne nadaljnjega poslovanja. 
Zaradi tega incidenta so nastale velikanske javne obveznosti, ocenjeni stroške reševanja bank pa znašajo vsaj 
13 % BDP Republike Moldavije.
V času revizije ni bilo velikega napredka pri kazenskih preiskavah bančne goljufije, prav tako pa ni bila pri-  
pravljena strategija za izterjavo dolga. To je spodbudilo javne proteste in prispevalo k obdobju dolgotrajne 
politične nestabilnosti. Med novembrom 2014 in decembrom 2015 so odstopile tri vlade.Okvir 1
14 Opažanja 
Programi sektorske proračunske podpore niso bili dovolj usklajeni 
z nacionalnimi strategijami, prav tako pa ni bilo jasno, kako so 
bila določena proračunska sredstva za sektorsko proračunsko 
podporo
21 
Sodišče je ocenilo, ali so programi sektorske proračunske podpirali ustrezne, 
jasno opredeljene nacionalne strategije, za katere je vso odgovornost prevzela 
država. Pogoji za izplačilo sredstev proračunske podpore bi morali temeljiti na 
nacionalni strategiji in biti z njo usklajeni.14
22 
Dva programa sektorske proračunske podpore od štirih v revizijskem vzorcu nista 
v celoti ustrezala nacionalnim strategijam. Sektorska proračunska podpora na 
področju javnih financ podpira nacionalno strategijo brez sektorskih ciljev (glej 
okvir 2 ), na področju pravosodja pa ne prispeva neposredno k izvajanju nacional -
ne reformne strategije.14 Za več podrobnosti prim. 
Smernice o proračunski 
podpori, Priloga 3: 
Ocenjevanje upravičenosti  
na področju javne politike 
(Budget Support Guidelines,  
Annex 3: Assessing Public Policy 
Eligibility ).
Posebni pogoji niso bili dovolj usklajeni z nacionalno strategijo: sektorska 
proračunska podpora za reforme politike javnih financ
Sektorska proračunska podpora za reforme politike javnih financ temelji na nacionalni razvojni strategiji 
Republike Moldavije 2020, ki zajema sedem sektorjev, vključno z infrastrukturo, pokojninskim sistemom in 
izobraževanjem, vendar ne določa nobenih ciljev glede javnih financ. Moldavija ima nacionalno strategijo za 
upravljanje javnih financ za obdobje 2013–2020, ki je sestavljena iz splošne strategije, letnih akcijskih načrtov 
in okvira za spremljanje.
V sporazumu o financiranju za sektorsko proračunsko podporo je določenih 12 posebnih pogojev, ki morajo 
biti izpolnjeni za izplačilo treh spremenljivih tranš. Ti pogoji niso predvideni v nacionalni razvojni strategiji, 
prav tako pa neposredno ne odražajo prioritet, določenih v strategiji upravljanja javnih financ.
Eden izmed pogojev se na primer nanaša na ustanovitev fiskalnega sveta, ki ni izrecno predviden v nobenem 
strateškem dokumentu, sklenjenem med Moldavijo in EU. Enako velja za dva pogoja, ki predvidevata objavo 
proračuna za državljane15 in vmesnih poročil o izvrševanju proračuna. Dostop javnosti do ključnih fiskalnih 
informacij je bil pri ocenjevanju javnih odhodkov in finančne odgovornosti za leto 201116 ocenjen z oceno A.
15 Proračun za državljane je netehnična predstavitev državnega proračuna, ki je zasnovana tako, da proračun na razumljiv način predstavi čim 
večjemu deležu prebivalstva.
16 Program v zvezi z javnimi odhodki in finančno odgovornostjo (PEFA) je partnerstvo več donatorjev, namenjeno ocenjevanju stanja javnih 
odhodkov, javnega naročanja in sistemov finančne odgovornosti. Pri ocenah v okviru programa PEFA se z uporabo 31 kazalnikov, ocenjenih 
z ocenami od A do D, analizira smotrnost sistema upravljanja javnih financ določene države ( www.pefa.org ).Okvir 2
15 Opažanja 
23 
Pri sektorski proračunski podpori za pravosodje je kot cilj navedena podpora 
strategiji reforme pravosodnega sektorja Moldavije, vendar posebni pogoji te 
podpore za področje pravosodja niso enako določeni. Nekateri pogoji sektorske 
proračunske podpore se nanašajo na zadeve s področja javnih financ, v strategiji 
reforme pa niso navedeni. Tako ni med ukrepi, izvedenimi v okviru strategije 
reforme pravosodnega sektorja, in sektorsko proračunsko podporo nobene tesne 
soodvisnosti. Zato je potrebno v zvezi s sektorsko proračunsko podporo določiti 
tudi dodatne zahteve glede spremljanja in poročanja.
24 
Programi sektorske proračunske podpore za izboljšanje zagotavljanja javnega 
zdravja in vodne oskrbe niso temeljili na jasno opredeljenih reformnih strategijah 
Republike Moldavije. V skladu s smernicami morajo imeti sektorske strategije 
ustrezno pripravljen proračun, da bi bile upravičene do sektorske proračunske 
podpore.17 Vendar pri sektorski proračunski podpori za zdravje nacionalna strate -
gija ni bila povsem usklajena s krovno nacionalno zdravstveno politiko in ni bila 
v celoti vključena v proračunske projekcije. Sektorska proračunska podpora na 
področju vodne oskrbe je bila zasnovana kot podpora nacionalni strategiji vodne 
oskrbe iz leta 2007. Izkazalo pa se je, da je ta pretirano optimistična, saj je določa -
la številne cilje brez časovno opredeljenega akcijskega načrta ali jasnih institucio -
nalnih ureditev za njihovo izvajanje.
25 
Sodišče je preučilo tudi podlago za določitev proračunov za programe sektor -
ske proračunske podpore. Glede na smernice proračunske podpore, objavljene 
leta 2012, morajo biti ti skladni s številnimi merili, kot so potrebe partnerske 
države po financiranju ter njena zavezanost k dodeljevanju proračunskih sredstev 
v skladu z nacionalno strategijo. Druga merila so zajemala uspešnost, stroškovno 
učinkovitost ter učinek proračunske podpore pri doseganju ciljev, pretekle do -
sežke in absorpcijsko sposobnost pri izplačilih v preteklosti, uspešnost doseganja 
dogovorjenih ciljev s proračunsko podporo in usmerjenost razvojne strategije 
v rezultate.
26 
Na podlagi pregleda izbranih programov, ki ga je opravilo Sodišče, ni bilo dovolj 
jasno, kako so bila proračunska sredstva določena. Sektorska proračunska pod -
pora za reforme politike javnih financ je bila prvi program v revizijskem vzorcu, 
ki je bil oblikovan v skladu z novo metodologijo. Vendar pa celovita ocena meril, 
navedenih v odstavku 25, ni bila opravljena.17 Za več podrobnosti prim. 
Smernice o proračunski 
podpori, Priloga 3: 
Ocenjevanje upravičenosti na 
področju javne politike, 
3.2. Financiranje politik 
(Budget Support Guidelines, 
Annex 3: Assessing Public Policy 
Eligibility, 3.2. Policy Financing).
16 Opažanja 
27 
Čeprav smernice niso veljale za programe sektorske proračunske podpore, 
zasnovane pred letom 2012, je bila za strategijo reforme pravosodnega sektor -
ja izvedena predhodna ocena potreb po financiranju. Vendar pa ta ni prinesla 
zanesljivih informacij, saj se je izhodiščna ocena 124 milijonov EUR po dveh letih 
izvajanja prepolovila.18 Ponovna ocena potreb po financiranju se je začela izvajati 
leta 2015 s podporo v okviru projekta tehnične pomoči, ki ga je financirala EU 
(glej odstavek 61). Za ostale tri programe sektorske proračunske podpore ni bilo 
dokazov, da je bila izvedena ocena potreb po financiranju.
28 
Tudi pri postopku priprave proračuna je Sodišče ugotovilo razlike v načrtova -
nih proračunskih sredstvih v pripravljalni fazi, ki niso imele jasne utemeljitve. 
Proračun za sektorsko proračunsko pomoč na področju pravosodja je dosegel 
58,2 milijona EUR, čeprav naj bi po zunanji oceni, izvedeni pred zasnovo progra -
ma, znašal 40 milijonov EUR. Sektorska proračunska podpora na področju vodne 
oskrbe se je med izvajanjem zaradi političnih razlogov brez načrtovanja povečala 
za 5 milijonov EUR.
Načelo pogojevanja se ni dovolj izkoriščalo
29 
Sistem za spremljanje smotrnosti in merila za izplačilo sta osrednja elementa 
proračunske podpore, ki tvorita okvir za pogojevanje. Spremenljive tranše so 
vezane na napredek v zvezi z določenimi pogoji: spodbujajo doseganje večje 
smotrnosti, saj delna smotrnost pomeni tudi delno plačilo. Sodišče je ocenilo, ali 
so bili pogoji za izplačilo tranš smiselna spodbuda za reforme. Preučilo je tudi, ali 
so bila izplačila dosledno pogojena z izpolnjevanjem teh pogojev.
Nekateri posebni pogoji za tranše so bili izpolnjeni med pogajanji 
o programih in začetkom izvajanja sektorske proračunske 
podpore ali niso bili neposredno merljivi
30 
Pogodbe, zajete v revizijskem vzorcu, so vključevale posebne pogoje, ki niso zah -
tevali resnega ukrepanja organov Moldavije ali so bili izpolnjeni med pogajanji 
o programih in začetkom izvajanja sektorske proračunske podpore (glej okvir 3 ). 
Cilji, ki ne predstavljajo dovolj velikega izziva, zmanjšujejo spodbujevalni učinek. 
Vključitev ukrepov, ki so bili izpolnjeni pred začetkom programa, je povezana 
s tveganjem, saj je možno, da bi bili ukrepi v celoti ali deloma izvedeni tudi brez 
pomoči.18 V akcijskem načrtu (Sklep 
Parlamenta št. 6 z dne 
16. februarja 2012, str. 168) je 
bilo za izvajanje strategije 
reforme pravosodnega 
sektorja predvidenih 
1 989 milijonov moldavijskih 
leuov (124 milijonov EUR, 
2012). Ocena iz letnega 
poročila za leto 2014 znaša 
1 034 milijonov moldavijskih 
leuov (50 milijonov EUR, 2014).
17 Opažanja 
31 
Štiri pogodbe so vsebovale posebne pogoje, ki niso bili nedvoumno merljivi. Na 
primer, posebne pogoje v zvezi s sektorsko proračunsko podporo na področju 
pravosodja je bilo treba po izplačilu prve spremenljive tranše dodatno obrazložiti 
zaradi nestrinjanja o njihovem pomenu.19 Poleg tega za sektorsko proračunsko 
podporo na področju strategije reforme javnih financ veljajo posebni pogoji, 
čeprav ni ločenih kazalnikov, vsi posebni pogoji pa niso neposredno merljivi. 
Približno polovica kazalnikov v zvezi s sektorsko proračunsko podporo na pod-  
ročju zdravja je bila preveč nedoločnih.20 Sektorska proračunska podpora na  
področju vodne oskrbe je zajemala nepreverljive, združene ali nejasne kazalnike.
Pogoji se niso vedno dosledno uporabljali za spodbujanje reform
32 
V smernicah Komisije o proračunski podpori je določeno, da se tranše izpla -
čajo samo, če so bili izpolnjeni ustrezni posebni pogoji in kazalniki v zvezi 
z smotrnostjo poslovanja. Sodišče je odkrilo primere nedosledne uporabe načela 
pogojevanja pri treh od štirih revidiranih programov.21 Kot je prikazano v  okvi -
ru 4 , so bila sredstva za sektorsko proračunsko podporo na področju zdravja 
izplačana, čeprav pogoji niso bili izpolnjeni. Poleg tega bi lahko bilo pri treh 
programih sektorske proračunske podpore na področjih zdravja, pravosodja in 
vodne oskrbe ocenjevanje izpolnjevanja številnih pogojev bolj strogo.19 Treba je bilo pripraviti 
pojasnjevalne tabele (s 
podporo v okviru projekta 
tehnične pomoči, ki ga je 
financirala EU (glej 
odstavek 61)), o katerih je  
nato razpravljala delovna 
skupina za spremljanje 
sektorske proračunske 
podpore.
20 Primeri vključujejo kazalnike, 
kot so optimizacija strukture 
osnovnega zdravstvenega 
varstva, analiza možnosti za 
spodbujanje zasebnih naložb 
v zdravstveni sistem ali 
nadaljnje izboljšanje 
strateškega načrtovanja 
v zdravstvenem sektorju  
na podlagi srednjeročnega 
okvira odhodkov.
21 V času revizije še ni bilo 
ocenjeno izpolnjevanje 
posebnih pogojev v zvezi 
s programom proračunske 
podpore na področju reforme 
politike javnih financ, ki se je 
konec leta 2014 šele začela.Primeri posebnih pogojev
Primer 1 – Nekateri posebni pogoji niso zahtevali resnega ukrepanja organov Republike Moldavije
Eden od pogojev za sektorsko proračunsko podporo na področju strategije reform javnih financ, ki se je zače -
la izvajati leta 2014, je zahteva po objavi vmesnih poročil o izvrševanju proračuna. Moldavija že več let objavlja 
mesečna poročila o izvrševanju proračuna.
Primer 2 – Nekateri posebni pogoji so bili izpolnjeni že med pogajanji o programih in začetkom izvaja -
nja sektorske proračunske podpore
Sporazum o financiranju za sektorsko proračunsko podporo na področju zdravja je bil podpisan leta 2009. 
Prva spremenljiva tranša v višini 13,4 milijona EUR je bila izplačana po izvedbi ocene 53 kazalnikov, od katerih 
se jih je 22 nanašalo na ukrepe, sprejete leta 2008 po pogajanjih o programih.
Sektorska proračunska podpora za področje pravosodja se je začela izvajati junija 2013. Trije pogoji za izplači -
lo – v zvezi s posodobitvijo sistema za pritožbe, spremembo kazenskega postopka in zmanjšanjem imunitete 
sodnikov – so bili v celoti ali deloma izpolnjeni z zakoni, ki so bili sprejeti med aprilom in julijem 2012 po poga -
janjih o programih.Okvir 3
18 Opažanja 
33 
V skladu s smernicami Komisije o proračunski podpori je reprogramiranje neizpla -
čanih sredstev v poznejše tranše povezano s tveganjem za zmanjšanje prvotnega 
spodbujevalnega učinka, ki naj bi ga dosegli pogoji. Sektorska proračunska pod -
pora za področje zdravja je kljub temu obsegala zadnjo tranšo, ki je bila namenje -
na prerazporeditvi vsote neizplačanih sredstev iz preteklih tranš.
34 
Sektorska proračunska podpora na področju vodne oskrbe na začetku programa 
leta 2009 ni predvidevala zadnje tranše za preostala sredstva. Kljub temu je bila 
kasneje v okviru priprav na podpis pridružitvenega sporazuma/območja proste 
trgovine leta 2014 ustvarjena dodatna tranša v višini 6,1 milijona EUR. Določeni 
so bili novi pogoji v skladu s splošnimi cilji sektorske proračunske podpore za 
področje vodne oskrbe, ki so omogočili izplačilo 4,9 milijona EUR iz sredstev, ki so 
zaradi neizpolnjevanja pogojev za prejšnje tranše ostala neporabljena.Sredstva so bila izplačana kljub neizpolnjevanju posebnih pogojev in kazalnikov 
v zvezi s smotrnostjo poslovanja
Primer 1 – Izplačanih je bilo več sredstev, kot je bilo priporočeno v poročilu o zunanjem vrednotenju
Odločitve o izplačilih sredstev sektorske proračunske podpore so temeljile na poročilu o zunanjem vredno -
tenju, v katerem je bilo preučeno izpolnjevanje posebnih pogojev, na katere je bilo izplačilo vezano. Izplačila 
v okviru sektorske proračunske podpore na področju zdravja so pri dveh spremenljivih tranšah od treh odsto -
pala od priporočil, navedenih v poročilu o zunanjem vrednotenju. V letu 2011 je druga spremenljiva tranša 
znašala 13,6 milijona EUR, kar je 9 % več od 12,5 milijona EUR, kolikor je bilo priporočeno na podlagi ocene  
28 pogojev. Tretja tranša (4,1 milijona EUR) leta 2012 pa je bila višja za 11 % (9 ocenjenih pogojev). Največja raz -
lika je nastala zaradi izplačila sredstev, prenesenih s tehnične pomoči v okviru sektorske proračunske podpore 
v proračunsko podporo, ki ni bilo vezano na nobeno novo dejavnost ali pogoje.
Primer 2 – Izplačila so bila izvedena na podlagi nazadostno strogega ocenjevanja izpolnjevanja 
pogojev
V skladu z enim od pogojev za proračunsko sektorsko pomoč na področju vodne oskrbe je bilo zahtevano, da 
se sektorjema vodne oskrbe in odpadnih voda v nacionalnem proračunu nameni vsaj 600 milijonov molda -
vijskih leuov. V letu 2012 je bilo za omenjena sektorja namenjenih 252 milijonov moldavijskih leuov (42 % od 
600 milijonov moldavijskih leuov), kar je veliko manj od najnižjega praga. Kljub temu je bilo ocenjeno, da je 
pogoj delno izpolnjen, zato je bilo izplačanih 42 % nanj vezanih sredstev.
V skladu z drugim pogojem za sektorsko proračunsko podporo na področju zdravja je bilo zahtevano, da se 
javni odhodki za zdravstveni sektor, prilagojeni za inflacijo, ne smejo zmanjšati. Zdravstveni proračun Mol -
davije se je leta 2010 v primerjavi z letom 2009 nominalno povečal za 5 %. Vendar so se ob upoštevanju ravni 
inflacije za leto 2010 v višini 9 % prilagojeni odhodki za zdravstveni sektor v primerjavi s preteklim letom 
dejansko zmanjšali. Kljub temu je pogoj štel kot izpolnjen.Okvir 4
19 Opažanja 
Dodatna sredstva, ki temeljijo na spodbudah, niso bila dobro 
utemeljena
35 
Komisija je leta 2012 uvedla načelo „več za več“, na podlagi katerega se državam 
partnericam, ki so napredovale na poti k demokraciji, kot nagrada zagotavlja -
jo dodatna sredstva, ki temeljijo na spodbudah. V okviru tega programa naj bi 
bila dodatna sredstva, dodeljena posameznim državam, odvisna od njihovega 
napredka pri reformnem procesu, kot je ocenjen v poročilu o napredku evropske 
sosedske politike in na podlagi mednarodno priznanih standardov in meril22.
36 
Moldavija je tako za obdobje 2012–2014 skupaj prejela 93 milijonov EUR: 28 mi -
lijonov EUR v letu 2012 in 35 milijonov EUR v letu 2013 v sklopu programa po -
vezovanja in sodelovanja v okviru vzhodnega partnerstva ter 30 milijonov EUR 
v letu 2014 v okviru krovnega programa evropskega instrumenta sosedstva23. Ta 
sredstva so bila dodeljena v glavnem novim ali tekočim programom sektorske 
proračunske podpore.
37 
Sodišče je na podlagi pregleda dokumentacije ugotovilo, da utemeljitev za dode -
litev dodatnih sredstev Republiki Moldaviji ni bila jasna. Dodelitev sredstev v treh 
letih je temeljila na omejeni analizi napredka. Poročila o napredku evropske 
sosedske politike ne dokazujejo, da je Moldavija dosegla napredek k demokraciji. 
Po ugotovitvah iz poročila za leto 2013 je Moldavija v prvi polovici leta doživljala 
najglobljo politično krizo v zadnjih letih24, opisano kot institucionalna kriza25, ki je 
trajno okrnila verodostojnost moldavskih demokratičnih institucij26.
O napredku v ciljnih sektorjih sektorske proračunske 
podpore je bilo le malo dokazov
38 
Sodišče je na podlagi razpoložljivih kazalnikov in poročil ocenilo, kolikor je bilo 
mogoče, ali so programi sektorske proračunske podpore prispevali k napredku 
v štirih revidiranih sektorjih pravosodja, javnih financ, zdravja in vodne oskrbe. 
OECD pri vrednotenju proračunske podpore predlaga tristopenjski pristop: prva 
stopnja zajema oceno vložkov ter neposrednih in posrednih dosežkov proračun -
ske podpore, druga stopnja vključuje oceno izidov in učinkov vladnih politik, 
strategij in ukrepov na področju porabe, tretja stopnja pa je preučitev, koliko je 
proračunska podpora prispevala k vladnim politikam, strategijam in ukrepom 
na področju porabe, ki so povzročili izide in učinke z druge stopnje, izvede pa se 
z združevanjem in primerjanjem rezultatov prve in druge stopnje.2722 Glavna merila za ocenjevanje 
napredka so demokratične in 
verodostojne volitve, svoboda 
združevanja, izražanja in 
zbiranja, svoboda tiska in 
medijev, pravna država, ki sloni 
na neodvisnem sodstvu, in 
pravica do poštenega sojenja, 
boj proti korupciji, reforma na 
področju varnosti in kazenske -
ga pregona, demokratični 
nadzor nad oboroženimi silami 
ter spoštovanje drugih 
človekovih pravic (Priloga 
k Izvedbenemu sklepu Komisije 
C(2012) 4170 z dne 
26. junija 2012).
23 10 % proračunskih sredstev za 
evropski instrument sosedstva 
je namenjen pristopu, ki temelji 
na spodbudah: s krovnimi 
programi za več držav se 
nagrajuje napredek k trdni in 
trajnostni demokraciji in 
napredek pri izvajanju 
dogovorjenih reformnih ciljev 
(Uredba (EU) št. 232/2014 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 11. marca 2014 
o vzpostavitvi evropskega 
instrumenta sosedstva (UL L 77, 
15.3.2014, str. 27), člen 7(6), 
uvodna izjava 4; Izvedbeni 
sklep Komisije C(2014)2988 
z dne 2. maja 2014). V okviru 
programa povezovanja in 
sodelovanja v okviru 
vzhodnega partnerstva so bila 
dodatna sredstva odobrena 
tistim partnerjem, ki so izpolnili 
cilje za trdno demokracijo in 
spoštovanje človekovih pravic 
(izvedbena sklepa Komisije 
C(2012)4170 z dne 26. junija 
2012 in C(2013)8140 z dne 
27. novembra 2013).
24 Evropska komisija, visoka 
predstavnica EU za zunanje 
zadeve in varnostno politiko , 
skupni delovni dokument služb 
Komisije. Izvajanje evropske 
sosedske politike v Republiki 
Moldaviji. Napredek v letu 2013 
in priporočila za ukrepanje, 
spremni dokument k Skupne -
mu sporočilu Evropskemu 
parlamentu, Svetu, Evropske -
mu ekonomsko-socialnemu 
odboru in Odboru regij. 
Sosedstvo na razpotju: 
izvajanje evropske sosedske 
politike v letu 2013, str. 5.
25 Prav tam, str. 2.
26 Prav tam, str. 5.
27 Prim. OECD-DAC, Vrednotenje 
proračunske podpore, 
Metodološki pristop ( Evaluating 
Budget Support, Methodological 
Approach ), str. 3.
20 Opažanja 
39 
Vendar je tudi takrat, ko je mogoče najti jasno logično povezavo med ukrepom 
in rezultati28, včasih težko, če ne nemogoče, oceniti, kateri del rezultatov je 
mogoče pripisati ukrepom EU in kateri del drugim dejavnikom.29 Ker je proračun 
partnerske države tisti, na katerem temelji njena razvojna strategija, so dosežki 
proračunske podpore EU povezani s spremembami, ki niso le posledica programa 
proračunske podpore, ampak tudi raznih drugih vladnih ukrepov, programov 
pomoči in zunanjih dejavnikov.30 Kljub tem omejitvam dokazi kažejo, da je sektor -
ska proračunska podpora v Moldaviji prinesla le malo rezultatov, saj kazalniki 
in poročila ne dokazujejo, da bi bil v treh (pravosodje, zdravje in vodna oskrba) 
izmed ciljnih sektorjev dosežen velik napredek. Ko je potekala revizija, je bilo še 
prezgodaj za oceno možnih učinkov programa sektorske proračunske podpore 
na področju javnih financ.
40 
V okviru sektorske proračunske podpore za področje pravosodja je bilo doslej 
v dveh tranšah izplačanih 28,2 milijona EUR od 30 milijonov EUR. Znesek je bil 
znižan, ker je bilo izpolnjenih le 88 % pogojev. Dosežki, na primer spremembe za -
konov, niso bili zabeleženi na področju predkazenskega preiskovalnega postop -
ka, sodne obravnave mladoletnikov in tolerance do korupcije.
41 
Čeprav je bilo v poročilu o napredku evropske sosedske politike, objavljeno mar -
ca 2015, navedeno mnenje, da je Moldavija v splošnem dosegla določen napre -
dek pri izvajanju strategije za reformo pravosodja, pa se na podlagi mednarodnih 
kazalnikov porajajo dvomi o dejanskem napredku (glej okvir 5 ).28 Rezultati po navadi zajemajo tri 
kategorije: dosežke, izide in 
učinek. Za podrobno 
opredelitev glej Posebno 
poročilo št. 21/2015 – Pregled 
tveganj za delovanje EU na 
področju razvoja in sodelova -
nja, ki so povezana s pristopom, 
usmerjenim v rezultate, str. 7 
(http://eca.europa.eu ).
29 Posebno poročilo št. 21/2015 
Pregled tveganj za delovanje 
EU na področju razvoja in 
sodelovanja, ki so povezana 
s pristopom, usmerjenim 
v rezultate ( http://eca.europa.
eu).
30 Posebno poročilo št. 21/2015, 
str. 23.
21 Opažanja 
Mednarodni kazalniki kažejo, da Moldavija ni dosegla velikega napredka  
pri reformi pravosodja in boju proti korupciji
Več možganskih trustov in nevladnih organizacij objavlja kazalnike s področja pravosodja in korupcije po sve -
tu. Ti kažejo mešane rezultate glede napredka v Moldaviji.
Organizacija Freedom House je oceno Moldavije v zvezi z njenim pravosodnim okvirom in neodvisnostjo 
s 4,5 (na lestvici od 1 do 7) leta 2012 poslabšala na 4,75 leta 2015, oceno v zvezi s korupcijo pa z ocene 6 rahlo 
izboljšala na 5,75.31
Poročilo o globalni konkurenčnosti 2014–2015 je Moldavijo po neodvisnosti njenega sodstva uvrstilo na 
141. mesto med 144 državami.32
Kazalnik Svetovne banke v zvezi s pravno državo je Moldavijo v letu 2012 uvrstil v 45. percentil, v letu 2013 se 
je uvrstitev poslabšala na 42,7 percentil, v letu 2013 pa je sledilo izboljšanje na 46,6 percentil.33
Po podatkih inštituta za javne politike Republike Moldavije se je zaupanje državljanov v pravosodje v zadnjem 
desetletju zmanjšalo z 41 % na 23 % ob koncu leta 2014.34
Položaj Moldavije na indeksu zaznave korupcije organizacije Transparency International se je poslabšal: med 
176 državami se je Moldavija leta 2012 uvrstila na 94. mesto, leta 2015 pa med 168 državami na 103. mesto. 
Moldavijci dojemajo pravosodni sektor kot drugi najbolj koruptiven sektor za policijo.35
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Institut za javne politike Republike Moldavije, Javnomnenjski barometer za november 2014 ( http://www.ipp.md )
35 http://www.transparency.org/country#MDAOkvir 5
22 Opažanja 
42 
V okviru sektorske proračunske podpore za področje zdravja je bilo izplačanih 
43,5 milijona EUR, kar znaša 99,2 % proračuna. Ta stopnja je bila dosežena, ker so 
bila z zadnjo tranšo izplačana sredstva, ki so zaradi neizpolnjevanja pogojev za 
prejšnje tranše ostala neporabljena (glej odstavek 33). Pred tem je stopnja izplačil 
znašala 89,7 %.
43 
Ocena Svetovne zdravstvene organizacije iz leta 2012 kaže za dosežke v mol -
davskem sektorju zdravja mešano sliko. Napredek v zvezi s finančno zaščito (tj. 
koliko so ljudje zaščiteni pred finančnimi posledicami bolezni) in pravičnostjo pri 
financiranju zdravstvenega sistema je še vedno slabši od pričakovanega. Ne -
enak dostop do zdravstvenih storitev ostaja nerešeno vprašanje. Čeprav je težko 
oceniti splošno kakovost pri zagotavljanju zdravstvenih storitev, je študija po -
kazala, da je bilo doseženega nekaj napredka, zlasti na področju preventivnega 
zdravstvenega varstva36. Na splošno je težko oceniti, kako je program sektorske 
proračunske podpore prispeval k izboljšanju zdravstvenih sistemov in posledično 
k izboljšanju zdravja prebivalstva v Moldaviji. Vpliv so imeli tudi drugi dejavniki, 
kot je na primer izboljšanje socialno-ekonomskega položaja37, ustrezni podatki 
pa se niso zbirali sistematično in niso bili razpoložljivi.38 Razlog za to je tudi, da 
po koncu programa leta 2013 ni bila izvedena naknadna ocena učinka sektorske 
proračunske podpore na področju zdravja.
44 
Sektorska proračunska podpora na področju vodne oskrbe ni dosegla pričakova -
nih dosežkov, določenih v sporazumu o financiranju. Zaradi zunanjih dejavnikov, 
kot sta bila gospodarska kriza, ki je Moldavijo prizadela leta 2009, in politična 
nestabilnost v državi, v povezavi s šibkimi institucijami v sektorju vodne oskrbe in 
odsotnostjo tehnične pomoči, so bili pogoji za vse spremenljive tranše izpolnjeni 
le delno. Komisija je tako izplačala samo 68 % sredstev tretje tranše.36 Evropski observatorij za 
zdravstvene sisteme in 
politike, partnerstvo pri 
Svetovni zdravstveni 
organizaciji, Republika 
Moldavija: pregled 
zdravstvenega sistema, 
Zdravstveni sistemi v prehodu 
(Republic of Moldova, Health 
system review, Health Systems 
in Transition) , letnik 14, št. 7, 
2012, str. 131–139.
37 Vedno je težko ločiti prispevek 
zdravstvenega varstva 
k izboljšanju zdravja od 
splošnega izboljšanja 
socialno-ekonomskega 
položaja. To še zlasti velja za 
Republiko Moldavijo, ki ima 
sorazmerno majhno 
populacijo, zato je treba 
nekatere trende na dolgi rok 
obravnavati previdno. Prav 
tam, str. 135.
38 Težko je oceniti splošno 
kakovost pri zagotavljanju 
zdravstvenih storitev, ker se 
podatki, potrebni za take 
kazalnike, ne zbirajo 
sistematično in niso 
razpoložljivi. Na primer, izidi, 
o katerih poročajo pacienti,  
se navadno ne merijo, podatki 
o stopnjah umrljivosti 
v bolnišnicah pri pacientih, 
sprejetih v akutnem stanju,  
pa se ne zbirajo. Podatki 
o varnosti bolnikov se prav 
tako sistematično ne zbirajo in 
analizirajo. Na primer, podatki 
o pooperativnih zapletih se na 
splošno sicer zbirajo, vendar 
niso razčlenjeni glede na vzrok 
ali prispevajoče dejavnike, 
zato jih ni mogoče uporabiti 
kot kazalnike varnosti 
bolnikov. Prav tam, str. 136.
23 Opažanja 
39 Prim. Svetovna zdravstvena 
organizacija/UNICEF, Skupni 
projekt za vodno oskrbo in 
sanitarne storitve ( Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation ), 
junij 2015 (wssinfo.org).
40 Po podatkih večine virov so se 
realni javni odhodki za zdravje 
v letih 20 110 in 2011 zmanjšali 
(Svetovna zdravstvena 
organizacija, Pregled reform 
financiranja na področju 
zdravja v Republiki Moldaviji 
(A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova) , 2012, str. 4; izračuni 
s podatki o inflaciji (indeks cen 
življenjskih potrebščin, 
deflator BDP) Svetovne banke 
(http://data.worldbank.org/
country/moldova ) in indeks 
cen življenjskih potrebščin 
državnega statističnega urada 
Republike Moldavije ( http://
www.statistica.md )). Ob 
upoštevanju deflatorja BDP 
državnega statističnega urada 
so se realni odhodki 
v letu 2011 rahlo povečali.
41 Evropski observatorij za 
zdravstvene sisteme in 
politike, partnerstvo pri 
Svetovni zdravstveni 
organizaciji, Republika 
Moldavija: pregled 
zdravstvenega sistema, 
Zdravstveni sistemi v prehodu 
(Republic of Moldova, Health 
system review, Health Systems 
in Transition) , letnik 14, št. 7, 
2012, str. 43. Glej tudi Svetovna 
zdravstvena organizacija, 
Pregled reform financiranja na 
področju zdravja v Republiki 
Moldaviji (A review of health 
financing reforms in the 
Republic of Moldova),  2012, 
str. 3: Delež državnega 
proračuna, ki je namenjen 
področju zdravja, se pogosto 
uporablja kot pokazatelj 
prioritete, ki jo vlada namenja 
zdravju v primerjavi z drugimi 
gospodarskimi sektorji. (…) 
Jasno je, da se pomen tega 
sektorja manjša.45 
Na javno vodno oskrbo v Moldaviji še vedno vplivajo slabosti. Le približno  
50 % prebivalcev ima dostop do čiste pitne vode, razvitost sektorja je zelo slaba, 
institucionalna zmogljivost je šibka, izvedbene zmogljivosti občin za upravljanje 
vodovodnih sistemov in vodne oskrbe pa so omejene. V poročilu iz leta 2012 
o smotrnosti poslovanja vodnega sektorja je moldavsko računsko sodišče zaklju -
čilo, da so razmere na področju vodne in sanitarne oskrbe v občinah Republike 
Moldavije težavne in na mrtvi točki. V drugem poročilu iz leta 2012 je Sodišče 
navedlo, da je treba za doseganje pričakovanih koristi na področju sanacije in 
izgradnje sistemov pitne vode in sanitarnih sistemov izboljšati upravljanje javnih 
sredstev, namenjenih za doseganje teh koristi, in sistem upravljanja v javnih 
organih, ki so pristojni za izvajanje projektov na terenu. Kljub temu pa nedavna 
študija Svetovne zdravstvene organizacije in organizacije UNICEF kaže, da so se 
uporaba vodnih virov in sanitarni objekti v obdobju 1995–2015 izboljšali.39
46 
Sredstva sektorske proračunske podpore včasih prinesejo le malo dodane vred -
nosti nacionalnim sektorskim proračunom. Sodišče je ugotovilo, da je to veljalo 
za sektorsko proračunsko podporo na področju zdravja, saj so se nacionalna pro -
računska sredstva, prilagojena za inflacijo, za področje zdravja med izvajanjem 
programa v letih 2010 in 2011 znižala (glej okvir 4 , primer 2).40 Zaradi tega je bilo 
mogoče sklepati, da sektor zdravja ne spada med prioritetne sektorje, in podvo -
miti, da je ministrstvo za zdravje zmožno izvajati nacionalno politiko na področju 
zdravja. Študija, ki jo je leta 2012 objavila Svetovna zdravstvena organizacija, je 
pokazala, da so bili skupni odhodki za zdravje v primerjavi z drugimi evropskimi 
državami še vedno zelo nizki, zaradi česar sta bila obseg in kakovost paketa stori -
tev znatno omejena.41
47 
Tudi v okviru sektorske proračunske podpore na področju vodne oskrbe je bilo 
zaradi predvolilnega obdobja, praznih proračunov za sektorske naložbe in težav 
z upravljanjem v ministrstvu za okolje doseženega le malo napredka (glej tudi 
okvir 4 , primer 2). To kaže, kako pomembno je, da se obveznosti v okviru de -
javnosti proračunske podpore EU kažejo tudi v državnih proračunih, saj se tako 
zagotavljajo sredstva, ki jih resorna ministrstva potrebujejo za izpolnjevanje 
pogojev za izplačilo.
24 Opažanja 
Projekti so delno prispevali h krepitvi javne uprave
48 
V tem poglavju je Sodišče preučilo, kako so projekti prispevali h krepitvi javne 
uprave v Moldaviji. Preučena je bila zasnova projektov, podpora, ki se je s projekti 
zagotavljala programom sektorske proračunske podpore, in trajnost rezultatov 
(glej Prilogo III ).
Projekti so bili ustrezni, analize potreb pa so ovirale slabosti
49 
EU je zagotovila znatno podporo za izboljšanje zmogljivosti centralnih javnih 
organov Moldavije za upravljanje in usklajevanje pomoči EU. Pomoč je bila 
namenjena zlasti državnemu kanclerstvu, ki je delovalo kot nacionalna enota 
za usklajevanje42 sredstev EU. Ta vrsta pomoči je pomembna zaradi omejitev 
moldavijskih organov pri upravljanju sredstev, ki so se pokazale na primer pri te -
žavah z vzpostavljam projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja (glej 
diagram 2 ).42 Nacionalna enota za 
usklajevanje je pooblaščena  
za usklajevanje tuje pomoči,  
ki jo zagotavljajo donatorji  
na nacionalni ravni.Diagram 2Tesno medinstitucionalno sodelovanje: načrtovani projekti v primerjavi s projekti,  
ki so bili v obdobju 2007–2010 dejansko izvedeni (v milijonih EUR)
Načrtovani projekti
Porabljeni znesek
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Vir: Skupni informacijski sistem RELEX (CRIS).
25 Opažanja 
43 Dvanajst dejavnosti, 
navedenih v prvotnem opisu 
nalog, zaradi zmanjšanega 
povpraševanja upravičenca  
ni bilo več relevantnih.50 
Kot je razvidno iz Priloge III  (vprašanje 1.1), je Sodišče ugotovilo, da so bile ana -
lize potreb projektov v glavnem zadovoljive: samo dva projekta iz revizijskega 
vzorca sta bila utemeljena z nezadostno analizo. Kljub temu so pri devetih pro -
jektih na analizo potreb negativno vplivale slabosti, zato zasnove projektov niso 
bile popolnoma skladne s potrebami ali cilji javne uprave Republike Moldavije.
51 
V nekaterih primerih je bilo te pomanjkljivosti mogoče obravnavati med izvaja -
njem projekta ali na kasnejših stopnjah. Pri projektu tehnične pomoči št. 13 (glej 
Prilogo III ) si je svetovalec več mesecev po začetku projekta, po posvetovanju 
z vrhovnim sodiščem, vrhovnim sodnim svetom, regionalnimi sodišči in drugimi 
donatorji, prizadeval za spremembo prvotnega opisa nalog.43 Pri fazah I in II pro -
jekta Euhlpam delegacija EU ni izvedla strukturirane analize potreb za potrditev 
dejanskih potreb in težav, s katerimi se srečuje javna uprava Moldavije, da bi jih 
lahko uspešno prednostno razvrstila in vanje bolj specifično usmerila sredstva. Ta 
naloga je bila prepuščena posameznim svetovalcem. Ker ni bilo postopkov pre -
daje, je moral vsak novi svetovalec sam opraviti analizo potreb. Takim analizam je 
bilo več pozornosti namenjene v fazi III omenjenega projekta.
Projekti niso bili vedno dobro usklajeni s programi sektorske 
proračunske podpore
52 
V naslednjih dveh pododdelkih je obravnavana usklajenost med sektorsko prora -
čunsko podporo in projekti pri dveh različnih vrstah projektov. Najprej je obrav -
navana tehnična pomoč v okviru sektorske proračunske podpore, ki je predvide -
na v sporazumih o financiranju s sektorsko proračunsko podporo (glej odstavek 7 
in diagram 1 ), nato pa druga tehnična pomoč in projekti tesnega medinstitucio -
nalnega sodelovanja (glej odstavek 8).
26 Opažanja 
Posebna tehnična pomoč v okviru sektorske proračunske podpore 
za razvoj upravne zmogljivosti je bila zapoznela zaradi postopkov 
sklepanja pogodb
53 
Pri štirih sporazumih o financiranju, ki jih je revidiralo Sodišče, je Komisija zagoto -
vila posebno tehnično pomoč, da bi javni upravi Moldavije pomagala pri izvaja -
nju sektorske proračunske podpore. Institucionalne zmogljivosti vlad partnerskih 
držav so namreč pogosto omejene, kar lahko ovira izvajanje strategije, ki jo 
podpira sektorska proračunska podpora.
54 
Vendar pa ta tehnična pomoč ni usklajena z glavnim programom proračunske 
podpore. Izvajati jo je mogoče šele po podpisu sporazuma o financiranju za 
program sektorske proračunske podpore, ker pa postopki javnega naročanja in 
sklepanja pogodb neizogibno zahtevajo nekaj časa, se začne izvajati več mesecev 
po začetku glavnega programa (glej tabelo ).TabelaČasovni zamiki med proračunsko podporo in posebno tehnično pomočjo v okviru 
sektorske proračunske podpore pri pogodbah, ki jih je revidiralo Sodišče1
Program 
sektorske 
proračunske 
podporeTehnična pomoč, predvidena 
v sporazumu o  financiranju 
s sektorsko proračunsko podporo 
(v milijonih EUR)Začetek programa sektorske 
proračunske podpore (podpis 
sporazuma o  financiranju)Začetek dejavnosti 
tehnične pomoči (podpis 
pogodbe)Časovni zamik
Zdravje 3,15 februar 2009 junij  2010 16 mesecev
Pravosodje 1,82junij  2013 – –
Reforme politike 
javnih financ4 oktober  2014 oktober  2015 12 mesecev
Vodna oskrba 3 avgust  2009 september  2011 25 mesecev
1 Samo tehnična pomoč, ki je bila posebej zagotovljena v okviru nepovratnih sredstev sektorske proračunske podpore. Isti sektor zajema tudi druge projekte 
(na primer sektor pravosodja).
2 Ta znesek se uporabi za financiranje misij za vrednotenje pred izplačilom tranš.
Vir: Skupni informacijski sistem Relex (CRIS).
27 Opažanja 
55 
Omenjeni časovni zamiki so negativno vplivali na izvajanje sektorske proračunske 
podpore na področju zdravja in vodne oskrbe, saj nacionalne upravne zmoglji -
vosti niso zadoščale za upravljanje programov. Zaradi poznega začetka izvajanja 
tehnične pomoči več posebnih pogojev v okviru sektorske proračunske podpore 
na področju zdravja ni bilo izpolnjenih. V poročilu o spremljanju za sektorsko 
proračunsko podporo na področju vodne oskrbe iz leta 2012 je navedeno, da bi 
bila koristnejša boljša časovna usklajenost med načrtovano tehnično pomočjo in 
sektorsko proračunsko podporo, ki bi zagotovila uspešno izvajanje. Pogodbenik 
je v svojem končnem poročilu priporočil, da bi bilo treba tehnično pomoč izvajati 
pred začetkom proračunske podpore in ne po njem, kakor zdaj.
Drugi projekti tehnične pomoči in tesnega medinstitucionalnega 
sodelovanja se niso zmeraj uporabljali za pripravo programov 
sektorske proračunske podpore ali njim v podporo
56 
Delegacija EU si je prizadevala ustvariti sinergije med sektorsko proračunsko pod -
poro in projekti, namenjenimi istemu sektorju. Na splošno so programe sektorske 
proračunske podpore spremljali programi tesnega medinstitucionalnega sodelo -
vanja in tehnične pomoči. Tako je bilo na primer pri programu na področju pode -
želja (čeprav ta program ni bil vključen v revizijo). Projekti so prav tako pripravili 
podlago za sektorsko proračunsko podporo, na primer pri programu na področju 
območja proste trgovine. Štirje projekti tehnične pomoči na področju pravosodja 
so obravnavali potrebe, povezane s tistimi, ki so se obravnavale v okviru prora -
čunske podpore (glej Prilogo III , projekti št. 12–14).
57 
Kljub tem prizadevanjem se v primerih, ki jih je revidiralo Sodišče, projekti niso 
vedno uporabljali za pripravo programov sektorske proračunske podpore ali njim 
v podporo (glej odstavke 58 do 63 in okvir 6 ). Glavna načina zagotavljanja po -
moči, ki ju je Komisija najraje uporabljala, sta bila proračunska podpora in tesno 
medinstitucionalno sodelovanje, čeprav sta obstajala potreba in veliko povpra -
ševanje vlade po tehnični pomoči za pripravo podlage za uspešnejše rezultate, 
zlasti na področjih, za katera je bila kasneje načrtovana proračunska podpora.
28 Opažanja 
58 
Leta 2011 je Komisija financirala predhodno oceno pravosodnega sektorja. V tej 
oceni je bilo priporočeno, da se poudarek nameni tehnični pomoči kot glavnemu 
načinu zagotavljanja pomoči pred načrtovanjem sektorske proračunske podpo -
re. Predhodna tehnična pomoč je bila potrebna, saj vlada reformne strategije na 
področju pravosodja ne bi mogla oblikovati brez usklajevanja s pravosodno vejo, 
ki je v skladu z ustavo ločena od izvršilne veje oblasti. Pri pripravi strategije za re -
formo pravosodja leta 2011 je zaradi pomanjkljivosti v prizadevanjih izvršilne veje 
oblasti za uskladitev na nacionalni ravni postalo vprašljivo, ali je ta sploh zmožna 
oblikovati usklajeno reformno strategijo, ki bi jo pravosodna veja podprla v celoti.
59 
V skladu s to oceno so bili od leta 2011 na področju pravosodja načrtovani štirje 
projekti tehnične pomoči, ki pa so bili zaradi pomanjkanja osebja v delegaciji EU 
preloženi. Eden od projektov se je začel dva meseca pred podpisom sporazuma 
o financiranju za sektorsko proračunsko podporo aprila 2013, ostali trije pa  
18 mesecev pozneje (glej Prilogo III , projekti št. 12–14).Usposabljanje za proračunsko podporo za uradnike Moldavije je bilo zapoznelo
Izčrpno usposabljanje za proračunsko podporo za moldavske uradnike je bilo prvič organizirano marca 2014 
v okviru projekta tehnične pomoči v vrednosti 40 000 EUR (glej Prilogo III , projekt št. 9). Takrat se je proračun -
ska podpora v Moldaviji uporabljala že več kot sedem let.
Pri usposabljanju, ki je potekalo šest dni, udeležilo pa se ga je 24 uradnikov, se je pokazalo, da ti slabo poz -
najo to metodo zagotavljanja pomoči. Udeleženci niso bistveno napredovali, saj so na začetnem preizkusu 
znanja dosegli 3,2 točke od 10, na končnem pa 3,9. Rezultati so se na štirih od desetih ocenjenih področij celo 
poslabšali.
Ta slab rezultat ni bil obravnavan, prav tako se v zvezi z njim ni celovito nadalje ukrepalo, saj od takrat ni bilo 
izvedeno več nobeno izčrpno usposabljanje za proračunsko podporo. Komisija je sicer v Moldaviji še organizi -
rala več poldnevnih okroglih miz in predstavitev.Okvir 6
29 Opažanja 
44 SIGMA (podpora za izboljšanje 
vodenja in upravljanja) je 
skupna pobuda EU in OECD. 
Strokovnjaki pobude SIGMA 
nudijo pomoč na šestih 
ključnih področjih javne 
uprave ( http://www.
sigmaweb.org ).60 
Strategija za reformo pravosodnega sektorja Moldavije, katere cilj je bil izpol -
niti pogoje za upravičenost do sektorske proračunske podpore, je bila sprejeta 
leta 2011. Njeno izvajanje ovira nezadosten napredek pri reformi tožilstva in ne -
zadostna podpora sodstva. Nova pobuda za reformo, ki sta jo pripravila vrhovni 
sodni svet in vrhovno sodišče, je bila javnosti predstavljena maja 2015 z logistič -
no podporo projekta tehnične pomoči št. 13.
61 
Projekt tehnične pomoči št. 12 se trenutno namenja delovnim skupinam pri njiho -
vi reviziji ocene proračuna za strategijo reforme pravosodnega sektorja in pri ob -
razložitvi posebnih pogojev za sektorsko proračunsko podporo (glej odstavka 27 
in 31). Ta projekt tehnične pomoči je primer fleksibilnega prilagajanja dodatnim 
potrebam, ki nastanejo pri izvajanju programov sektorske proračunske podpore, 
čeprav taka podpora v prvotni projektni pogodbi ni bila izrecno predvidena.
62 
V sektorju upravljanja javnih financ so se uporabljale različne vrste podpore, kot 
so SIGMA44, tehnična pomoč, tesno medinstitucionalno sodelovanje in sektorska 
proračunska podpora. Projekti tesnega medinstitucionalnega sodelovanja na 
področju javnega naročanja in notranjega finančnega nadzora so bili zaključeni 
leta 2012 in 2013, v poročilih pa je bila poudarjena potreba po konsolidaciji rezul -
tatov (glej Prilogo III , projekta št. 2 in 4). Prizadevanja na teh področjih se nada -
ljujejo s pobudo SIGMA in političnim dialogom. Vendar posebni pogoji, ki veljajo 
za sektorsko proračunsko podporo na področju reform politike javnih financ, teh 
slabosti ne obravnavajo. Svetovalci, ki jih je financirala EU (v okviru projekta EUH -
LPAM) so bili napoteni v institucije, ki so pomembne za upravljanje javnih financ, 
kot je na primer državni davčni inšpektorat, nobeden pa ni bil napoten na katero 
od treh institucij, ki izvajajo program sektorske proračunske podpore (računsko 
sodišče, ministrstvo za finance, parlament).
63 
Kljub temu Komisija od leta 2014 namenja večjo pozornost ustvarjanju sinergij 
med sektorsko proračunsko podporo in projekti, kar dokazuje projekt tesnega 
medinstitucionalnega sodelovanja na računskem sodišču Moldavije (glej Prilo -
go III , projekt št. 5) in načrtovana napotitev svetovalca misije Euhlpam v parla -
ment leta 2016.
30 Opažanja 
Rezultati zaradi pomanjkanja politične volje in drugih 
zunanjih dejavnikov niso bili vedno trajnostni
64 
Na splošno so projekti prinesli pričakovane dosežke. Primeri takih konkretnih 
dosežkov zajemajo spletno platformo za dejavnosti spremljanja, ki jih izvajajo 
organizacije civilne družbe v Moldaviji, zagotavljanje strateškega svetovanja raz -
ličnim ministrstvom, osnutek zakona o državni pomoči ali postopkovni priročnik 
za upravljanje pomoči EU.
65 
Obstajajo pomisleki, da rezultati, doseženi s projekti, ne bodo trajnostni, pogosto 
zaradi nezadostne politične volje nacionalnih organov za reševanje nekaterih  
ovir pri krepitvi javnih organov (glej okvir 7 ). Kot je razvidno iz  Priloge III  (vpra -
šanje 1.3), so pri polovici od štirinajstih ovrednotenih projektov obstajali delni, pri 
ostalih projektih pa resni pomisleki.
66 
Komisija je državnemu kanclerstvu Moldavije zagotavljala tehnično pomoč od 
leta 2011 do leta 2013 v okviru projekta TTSIB (glej okvir 7 ). Namen tega pro -
jekta je bil vzpostaviti zmogljivosti državnega kanclerstva za tehnično vodstvo 
pri izbiri, pripravi in izvajanju dejavnosti, ki se financirajo iz zunanje pomoči, 
svetovalci projekta TTSIB pa so opravljali tudi storitve, ki so deloma nadomestile 
operativne naloge osebja državnega kanclerstva. V poročilih o projektu TTSIB je 
bilo navedeno, da je bilo doseženih veliko pričakovanih rezultatov, vendar držav -
no kanclerstvo ni imelo zadostnih zmogljivosti, da bi izvajalo naloge, izkoristilo 
usposabljanja in uporabljalo pridobljene spretnosti.
67 
Kot primer dobre prakse je delegacija EU zaradi pomanjkanja elementov traj-  
nosti pri preteklih projektih spodbujala oblikovanje izhodnih strategij za projekta 
TTSIB in Euhlpam v fazi III. To naj bi zagotovilo, da vsak svetovalec pred svojim 
odhodom obravnava vprašanja trajnosti. Vendar pri projektu TTSIB strategija ni 
bila izvedena, saj naj bi po mnenju moldavskih oblasti zahtevala preveč virov.
31 Opažanja 
Problem trajnosti projekta: tehnična pomoč za podporo Moldaviji pri izgradnji 
zmogljivosti za izvajanje shem pomoči (1,9 milijona EUR)
Projekt tehnične pomoči je bil namenjen podpori državnemu kanclerstvu Moldavije pri skupnem usklajeva -
nju pomoči EU, natančneje pri izgradnji zmogljivosti za izvedbo instrumentov tesnega medinstitucionalnega 
sodelovanja, TAIEX45 in SIGMA, ter pri pripravi in izvajanju programa za celovito izgradnjo institucij (projekt 
TTSIB, glej Prilogo III , projekt št. 6).
Po koncu projekta leta 2013 je bil del funkcije usklajevanja pomoči EU prenesen z državnega kanclerstva na 
ministrstvo za zunanje zadeve. Moldavske oblasti niso zagotovile, da bi se znanje, ki ga je v teh letih pridobilo 
državno kanclerstvo, ohranilo, bodisi s premeščanjem usposobljenega osebja ali z usposabljanjem zaposlenih 
na ministrstvu. Delegacija EU načrtuje projekt tehnične pomoči za ministrstvo, čeprav v nekoliko bolj ome -
jenem obsegu, kot je bil TTSIB. V načrtih je predviden prenos funkcije usklajevanja nazaj na državno kan -
clerstvo, vendar je od leta 2013 veliko zaposlenih državno kanclerstvo zapustilo.
45 TAIEX je instrument za tehnično pomoč in izmenjavo informacij Evropske komisije. Namenjen je podpori javnim upravam pri približevanju 
zakonodaji EU, njenem izvajanju in izvrševanju ter lažji izmenjavi najboljših praks EU.Okvir 7
32
 Zaključki in priporočila
68 
Pri zagotavljanju pomoči Moldaviji se EU sooča z resnimi izzivi. Politična in mak -
roekonomska nestabilnost, slabo vodenje in šibka javna uprava znatno zmanjšu -
jejo zmožnost Komisije za spodbujanje reform.
69 
Sodišče je preučilo, ali je pomoč, ki jo je EU zagotovila Moldaviji, uspešno prispe -
vala h krepitvi javne uprave. V ta namen je ocenilo, kako dobro je Komisija zasno -
vala in izvajala finančno podporo, ki se zagotavlja bodisi v okviru programov 
sektorske proračunske podpore bodisi s tradicionalnimi projekti. V revizijo so bili 
zajeti projekti in sektorska proračunska podpora v sektorjih, ki prejmejo največ 
pomoči EU: pravosodje, javne finance, zdravje in vodna oskrba.
70 
Na podlagi svojega revizijskega dela je Sodišče zaključilo, da je pomoč EU le 
delno prispevala h krepitvi javne uprave. Številne ugotovljene pomanjkljivosti je 
mogoče pojasniti z zunanjimi dejavniki. Druge so bile posledica slabosti v zasnovi 
in izvajanju programov in projektov, ki jih je Sodišče revidiralo.
71 
Ker je bilo v ciljnih sektorjih doseženega le malo napredka, je Sodišče zaključilo, 
da je proračunska podpora imela le omejen učinek na krepitev javne uprave (glej 
odstavke 38 do 47).
72 
Sodišče je ugotovilo tudi, da bi se lahko Komisija hitreje odzvala, ko so se uresni -
čila tveganja, povezana s podporo. Programi niso bili dovolj usklajeni s strategija -
mi Republike Moldavije (glej odstavke 13 do 28).
73 
Potencialne koristi programov so se zmanjšale, saj se pri izplačilih tranš ni dovolj 
izkoriščalo načelo pogojevanja: nekateri posebni pogoji so bili izpolnjeni med 
pogajanji o programih in začetkom izvajanja sektorske proračunske podpore ali 
niso bili neposredno merljivi. Komisija bi lahko bila strožja pri ocenjevanju, ali so 
bili pogoji za upravičenost do izplačila izpolnjeni (glej odstavke 29 do 34). Tudi 
odobritev dodatnih sredstev, ki so temeljila na spodbudah, ni bila povsem ute -
meljena (glej odstavke 35 do 37).
33 Zaključki in priporočila 
74 
Ugotovljeno je bilo, da so bile zasnove projektov v splošnem ustrezne. Pomoč EU, 
izvršena v okviru projektov, je bila pri krepitvi javne uprave delno uspešna.
75 
Obseg in časovna razporeditev projektov ni bila vedno dobro usklajena s progra -
mi sektorske proračunske podpore (glej odstavke 52 do 63). Posebna tehnična 
pomoč za razvoj upravne zmogljivosti, povezana s proračunsko podporo, se je 
začela izvajati šele več mesecev po začetku glavnega programa proračunske 
podpore. Za pripravo programov proračunske podpore ali podporo zanje se niso 
vedno uporabljali drugi projekti tehnične pomoči in tesnega medinstitucionalne -
ga sodelovanja.
76 
Projekti so v splošnem prinesli pričakovane dosežke. Vendar rezultati zaradi po -
manjkanja politične volje in drugih zunanjih dejavnikov niso bili vedno trajnostni 
(glej odstavke 64 do 67).
77 
Sodišče na podlagi zgoraj navedenih zaključkov priporoča:
Priporočilo 1  
Zmanjšanje tveganj, povezanih z dejavnostmi proračunske 
podpore
Komisija bi morala dosledneje izvajati obstoječe ukrepe v okviru sistema zgod-  
njega opozarjanja za preprečevanje ali zmanjševanje tveganj ter jasneje določiti 
ukrepanje ob njihovi uresničitvi. Takšni ukrepi bi morali biti sprejeti pravočasno.
Priporočilo 2  
Uskladitev programov sektorske proračunske podpore 
z natančno opredeljeno nacionalno reformno strategijo
Komisija bi morala programe proračunske podpore bolje povezati z nacionalnimi 
strategijami. Pomoč bi morala časovno razporediti in zagotoviti, da je pripravljen 
natančno opredeljen nacionalni program reform. Posebej bi morala oceniti ustre -
znost in verodostojnost strategije države glede na razpoložljive institucionalne in 
finančne vire.
34 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 3  
Okrepitev uporabe pogojev in kazalnikov smotrnosti 
poslovanja
Komisija bi morala okrepiti uporabo načela pogojevanja. To bi moralo zajemati 
(i) določitev jasnih in ustreznih pogojev in kazalnikov smotrnosti poslovanja za 
boljšo oceno in prikaz rezultatov, (ii) odločno, sorazmerno in hitro odzivanje v pri -
meru nezadostne zaveze vlade Moldavije za spoštovanje dogovorjenega.
Priporočilo 4  
Jasnejša povezava med dodatnimi sredstvi, ki temeljijo  
na spodbudah, in dokazljivem napredku
Sredstva, ki temeljijo na spodbudah, bi se morala dodeljevati na podlagi strožje 
uporabe obstoječe metodologije.
Priporočilo 5  
Usklajevanje projektov s programi sektorske proračunske 
podpore
Komisija bi morala bolj sistematično uporabljati projekte za pripravo programov 
sektorske proračunske podpore ali njim v podporo. Tehnična pomoč v okviru 
sektorske proračunske podpore bi morala biti bolje časovno načrtovana, tako da 
bi že od samega začetka podpirala programe sektorske proračunske podpore.
Priporočilo 6  
Zagotovitev trajnosti projektov
Komisija bi morala zagotoviti, da so vidiki trajnosti vključeni v načrtovanje vseh 
projektov, tako da bi bolj sistematično ocenila zmogljivost in politično zaveza -
nost javnih organov za trajnostne izide.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član  
Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 19. aprila 2016.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik
35
 Priloge Priloga ISeznam revidiranih pogodb
Projekti
Pogodbeno 
letoStanje Naslov pogodbeNačrtovani 
znesek  
(v EUR)Izplačani 
znesek  
(v EUR)
Reforma pravosodja 
2009 zaključen Podpora Moldaviji pri posodobitvi zaporniškega sistema in reformi kazenskega sistema 850 500 850 500
2010 zaključen Ocena pravne države in delovanja sodnega sistema za načrtovanje sektorskih programov 198 193 198 193
2011 zaključenPodpora pri oblikovanju sektorske proračunske podpore in pripravi razpisov na področju 
pravosodja139 304 139 304
2012 poteka Spremljanje reforme pravosodnega sektorja za večjo odgovornost vlade 274 105 246 695
2013 poteka Podpora za usklajevanje reforme pravosodnega sektorja v Moldaviji 2 231 800 1 476 324
2014 poteka Večja učinkovitost, odgovornost in preglednost sodišč v Moldaviji 2 078  700 709 357
2014 poteka Podpora za predsodne preiskave, tožilstvo in strukturo pravobranilstva v Moldaviji 2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Drugi centralni organi javne uprave
2009 zaključen Podpora za reforme upravljanja javnih financ Republike Moldavije 114 474 114 474
2010 zaključen Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo (Euhlpam) 3 152 441 3 152 441
2010 zaključen Podpora za sistem javnega naročanja v Republiki Moldaviji 914 008 914 008
2011 zaključen Podpora pri izvajanju in izvrševanju politike konkurenčnosti in državnih pomoči 926 244 926 244
2011 zaključen Podpora pri izvajanju programa za celovito izgradnjo institucij v Republiki Moldaviji 111 370 111 370
2011 potekaPodpora vladi Moldavije na področju boja proti korupciji, reforme ministrstva za notranje 
zadeve, vključno s policijo in varstvom osebnih podatkov2 853 790 2 832 718
2011 zaključenTehnična pomoč v podporo vladi Republike Moldavije pri izgradnji zmogljivosti za 
izvajanje instrumentov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, TAIEX in SIGMA ter 
zagotavljanje podpore pri pripravi in izvajanju programa za celovito izgradnjo institucij1 900 859 1 900 859
2011 zaključen Krepitev upravljanja javnih financ v Republiki Moldaviji 1 369 926 1 369 926
2012 zaključen Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo II (Euhlpam II) 2 864 015 2 864 015
2013 poteka Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo III (Euhlpam III) 2 977 291 2 840 539
2013 poteka Usposabljanje o proračunski podpori EU za vlado Republike Moldavije 39 148 37 533
2014 poteka Krepitev zmogljivosti za upravljanje programov EU za izgradnjo institucij 225 018 211 448
2014 poteka Konsolidacija in okrepitev zunanje revizije javnih financ v Republiki Moldaviji 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Skupaj 26 826  755 22 547 579
36 Priloge 
Projekti
Pogodbeno 
letoStanje Naslov pogodbeNačrtovani 
znesek  
(v EUR)Izplačani 
znesek  
(v EUR)
Javna uprava – horizontalne dejavnosti
2013 poteka Podpora za pravosodni sektor 58 200 000 28 200 000
2014 poteka Podpora za reforme politike javnih financ v Moldaviji 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Javna uprava – izvajanje javnih storitev
2009 zaključen Program za podporo sektorski politiki – zdravje 43 114 336 43 114 336
2009 zaključenProgram za podporo sektorski politiki v sektorju vodne oskrbe, letni akcijski program 
ENPI 200935 777 200 35 777 200
2010 zaključen Tehnična pomoč v zvezi s sektorsko proračunsko podporo na področju zdravja 2 992 753 2 992 753
2010 poteka Obnova sistema vodne oskrbe v občini Nisporeni, Republika Moldavija 5 000 000 4 500 000
2011 potekaTehnična pomoč za izvajanje programa za podporo sektorski politiki v sektorju vodne 
oskrbe2 771 010 1 611 437
2012 zaključenProgram za podporo sektorski politiki v sektorju vodne oskrbe, letni akcijski program 
ENPI 2009 – Dodatek 01 k FA 2009/020–520 (dodatnih 5 milijonov EUR za komponento 
proračunske podpore)5 000 000 5 000 000
2013 zaključenEaPIC – Moldavija – Okrepitev programa za podporo sektorski politiki na področju 
zdravja (2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Skupaj 191 855 299 135 195 726
Vse skupaj 218 682 054 157 743 305Priloga I
37 Priloge Priloga IIPovzetek ocen pogodb o sektorski proračunski podpori, ki so bile zajete  
v revizijskem vzorcu
NASLOVPodpora za reforme 
politike javnih financ 
v MoldavijiPodpora 
za reforme 
pravosodnega 
sektorjaProgram 
za podporo 
sektorski politiki 
v sektorju vodne 
oskrbeProgram sektor -
ske proračunske 
podpore  
„Program za 
podporo sektor -
ski politiki –  
zdravje“
Trajanje pogodbe (v mesecih) 60 72 108 60
POGODBENO LETO 2014 2013 2009 2009Revizijsko vprašanje št. 2: Ali so programi sektorske proračunske podpore uspešno prispevali h  krepitvi javne uprave?
2.1 Ali so bili programi sektorske proračunske 
podpore dobro zasnovani?program je prispeval k  jasni splošni strategiji
nacionalne prioritete, na katerih je temeljila sektorska proračunska 
podpora, so bile jasno opredeljene 
cilji programa ustrezajo nacionalnim prioritetam
pred odobritvijo sektorske proračunske podpore so bila politična in 
gospodarska tveganja ovrednotena kot omejena
fiduciarna tveganja so bila zmanjšana s predhodno oceno stroškov reforme
uporaba sektorske proračunske podpore kot oblike pomoči je bila uteme -
ljena z  dokumentiranimi, jasnimi, objektivnimi in relevantnimi razlogi
upoštevana so bila pretekla vrednotenja/spoznanja2.2 Ali so se programi sektorske proračunske podpore 
dobro izvajali?moldavska javna uprava je program izvajala v celoti in pravočasno program poteka program poteka
tehnična pomoč je bila usmerjena, pravočasna in je ustvarjala trajnostne 
zmogljivostin..r.
tranše so bile izplačane samo na podlagi izpolnjenih pogojevizplačana ni bila nobena 
spremenljiva tranša
cilji so bili neposredno merljivi
dodatno financiranje proračunov je bilo upravičeno n..r.
okvir za spremljanje zajema cilje SMART in merljive kazalnike
informacije za določanje izhodišč in spremljanje/vrednotenje napredka 
so bile na voljo
spremljanje in vrednotenje je bilo neprekinjeno
ob slabem napredku programa so bili sprejeti popravljalni ukrepi program poteka program poteka2.3. Ali so programi sektorske 
proračunske podpore prinesli 
oprijemljive in trajnostne rezultate?doseženi so bili pričakovani dosežki/ rezultati program poteka program poteka
pogoji so bili uspešna spodbuda za reformeizplačana ni bila nobena 
spremenljiva tranšaprogram poteka
program je imel pozitiven učinek na upravne zmogljivosti program poteka program poteka
s sektorsko proračunsko podporo sta bili javni upravi Moldavije zagotovlje -
ni ustrezna podpora in izgradnja trajnostnih zmogljivostiprogram poteka program poteka
v primerjavi z dejavnostmi Moldavije pred pomočjo imajo financirani 
ukrepi jasno dodano vrednost
učinki sektorske proračunske podpore so bili takšni, kot je bilo predvideno program poteka program poteka
Legenda:  določene so bile naslednje ocene:
merilo je bilo 
izpolnjenomerilo je bilo deloma 
izpolnjenomerilo ni bilo 
izpolnjeno
38 Priloge Priloga IIIPovzetek ocen pogodb za projekte, ki so bili zajeti v revizijskem vzorcu
Št. 
projektaPOGODBE -
NO LETOTrajanje 
pogodbe 
(v mesecih)NASLOVRevizijsko vprašanje št. 1: Ali so projekti uspešno prispevali h krepitvi javne uprave?
1.1 Ali so bili projekti 
dobro zasnovani?1.2: Ali so se projekti dobro izvajali?1.3. Ali so projekti prinesli oprijemljive in 
trajnostne rezultate?Projekt je temeljil na 
analizi potreb
Upoštevana so bila 
pretekla vrednotenja/ 
spoznanja
Javna uprava Moldavije 
je program izvajala 
v celoti in pravočasno
Obstajale so sinergije ali 
usklajenost s  tekočimi 
programi sektorske 
proračunske podpore 
Okvir za spremljanje 
zajema cilje SMART in 
merljive kazalnike
Informacije za 
določanje izhodišč 
in spremljanje/ 
vrednotenje napredka 
so na voljo
Spremljanje in 
vrednotenje je bilo 
neprekinjeno
Ob slabem napredku so 
bili sprejeti popravljalni 
ukrepi
Doseženi so bili 
pričakovani dosežki/
rezultati
Mogoče je vzpostaviti 
povezavo med splošnim 
razvojem upravnih zmo -
gljivosti in projektom
S projektom sta bili 
javni upravi Moldavije 
zagotovljeni ustrezna 
podpora in izgradnja 
trajnostnih zmogljivosti
V primerjavi z  dejav -
nostmi Moldavije pred 
pomočjo predstavljajo 
financirani ukrepi 
dodano vrednost
1 2009 2 Tehnična pomoč – Podpora za reforme upravljanja javnih financ Republike Moldavije n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r.
2 2010 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Podpora za sistem javnega naročanja 
3 2011 30 Tehnična pomoč – Podpora vladi Moldavije na področju boja proti korupciji, reforme ministrstva za notranje zadeve (komponenta III)
4 2011 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Krepitev upravljanja javnih financ 
5 2014 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Konsolidacija in krepitev zunanje revizije javnih financ projekt poteka projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
6 2011 38Tehnična pomoč v podporo vladi Republike Moldavije pri izgradnji zmogljivosti za izvajanje instrumentov tesnega medinstitucio -
nalnega sodelovanja, TAIEX in SIGMA ter programa celovite izgradnje institucij (TTSIB)
7 2011 21 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Podpora pri izvajanju in izvrševanju politike konkurenčnosti in državnih pomoči n. r.
8 2011 5 Študija – Podpora pri izvajanju programa celovite izgradnje institucij n. r. n. r.
9 2014 3 Tehnična pomoč – Usposabljanje o proračunski podpori EU za vlado Republike Moldavije
10 2014 12 Tehnična pomoč – Izgradnja zmogljivosti za upravljanje programov EU za izgradnjo institucij
11 2012 24 Spremljanje reforme pravosodnega sektorja za večjo odgovornost vlade (PROMOLEX) n. r. n. r. n. r.
12 2013 36 Tehnična pomoč – Podpora za usklajevanje reforme pravosodnega sektorja v Moldaviji projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
13 2014 36 Tehnična pomoč – Večja učinkovitost, odgovornost in preglednost sodišč v Moldaviji (ATRECO) projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
14 2014 36 Tehnična pomoč – Podpora za predsodne preiskave, tožilstvo in strukturo pravobranilstva v Moldaviji projekt poteka projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
15 2009 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Posodobitev zaporniškega sistema n. r.
16 2010 26.5 Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo Euhlpam I
17 2012 20 Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo Euhlpam II
18 2013 18 Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo Euhlpam III
19 2010 18 Ocena pravne države (svetovalna dejavnost) n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r.
20 2011 17 Podpora za pripravo sektorske proračunske podpore (svetovalna dejavnost) n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r.
39 Priloge
Povzetek ocen pogodb za projekte, ki so bili zajeti v revizijskem vzorcu
Št. 
projektaPOGODBE -
NO LETOTrajanje 
pogodbe 
(v mesecih)NASLOVRevizijsko vprašanje št. 1: Ali so projekti uspešno prispevali h krepitvi javne uprave?
1.1 Ali so bili projekti 
dobro zasnovani?1.2: Ali so se projekti dobro izvajali?1.3. Ali so projekti prinesli oprijemljive in 
trajnostne rezultate?Projekt je temeljil na 
analizi potreb
Upoštevana so bila 
pretekla vrednotenja/ 
spoznanja
Javna uprava Moldavije 
je program izvajala 
v celoti in pravočasno
Obstajale so sinergije ali 
usklajenost s  tekočimi 
programi sektorske 
proračunske podpore 
Okvir za spremljanje 
zajema cilje SMART in 
merljive kazalnike
Informacije za 
določanje izhodišč 
in spremljanje/ 
vrednotenje napredka 
so na voljo
Spremljanje in 
vrednotenje je bilo 
neprekinjeno
Ob slabem napredku so 
bili sprejeti popravljalni 
ukrepi
Doseženi so bili 
pričakovani dosežki/
rezultati
Mogoče je vzpostaviti 
povezavo med splošnim 
razvojem upravnih zmo -
gljivosti in projektom
S projektom sta bili 
javni upravi Moldavije 
zagotovljeni ustrezna 
podpora in izgradnja 
trajnostnih zmogljivosti
V primerjavi z  dejav -
nostmi Moldavije pred 
pomočjo predstavljajo 
financirani ukrepi 
dodano vrednost
1 2009 2 Tehnična pomoč – Podpora za reforme upravljanja javnih financ Republike Moldavije n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r.
2 2010 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Podpora za sistem javnega naročanja 
3 2011 30 Tehnična pomoč – Podpora vladi Moldavije na področju boja proti korupciji, reforme ministrstva za notranje zadeve (komponenta III)
4 2011 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Krepitev upravljanja javnih financ 
5 2014 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Konsolidacija in krepitev zunanje revizije javnih financ projekt poteka projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
6 2011 38Tehnična pomoč v podporo vladi Republike Moldavije pri izgradnji zmogljivosti za izvajanje instrumentov tesnega medinstitucio -
nalnega sodelovanja, TAIEX in SIGMA ter programa celovite izgradnje institucij (TTSIB)
7 2011 21 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Podpora pri izvajanju in izvrševanju politike konkurenčnosti in državnih pomoči n. r.
8 2011 5 Študija – Podpora pri izvajanju programa celovite izgradnje institucij n. r. n. r.
9 2014 3 Tehnična pomoč – Usposabljanje o proračunski podpori EU za vlado Republike Moldavije
10 2014 12 Tehnična pomoč – Izgradnja zmogljivosti za upravljanje programov EU za izgradnjo institucij
11 2012 24 Spremljanje reforme pravosodnega sektorja za večjo odgovornost vlade (PROMOLEX) n. r. n. r. n. r.
12 2013 36 Tehnična pomoč – Podpora za usklajevanje reforme pravosodnega sektorja v Moldaviji projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
13 2014 36 Tehnična pomoč – Večja učinkovitost, odgovornost in preglednost sodišč v Moldaviji (ATRECO) projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
14 2014 36 Tehnična pomoč – Podpora za predsodne preiskave, tožilstvo in strukturo pravobranilstva v Moldaviji projekt poteka projekt potekaprojekt 
potekaprojekt poteka projekt poteka
15 2009 24 Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Posodobitev zaporniškega sistema n. r.
16 2010 26.5 Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo Euhlpam I
17 2012 20 Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo Euhlpam II
18 2013 18 Svetovalna misija Evropske unije na visoki ravni za Republiko Moldavijo Euhlpam III
19 2010 18 Ocena pravne države (svetovalna dejavnost) n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r.
20 2011 17 Podpora za pripravo sektorske proračunske podpore (svetovalna dejavnost) n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r.
Legenda:  določene so bile naslednje ocene:
merilo je bilo 
izpolnjenomerilo je bilo deloma 
izpolnjenomerilo ni bilo 
izpolnjeno
40 Odgovori Komisije in ESZD
Povzetek
V
Komisija poudarja, da je bil dosežen napredek, čeprav delni, v dveh od štirih revidiranih sektorjev proračunske 
podpore (vodna oskrba in zdravstvo), medtem ko se v drugih dveh sektorjih (pravosodje in reforma politike javnih 
financ) novejši programi še izvajajo, zato še ni mogoče izmeriti njihovih končnih rezultatov.
Komisija se je na tveganje dejansko hitro odzvala, če upoštevamo dejanski razvoj dogodkov in notranje odločitve, 
kot je navedeno v odgovorih na odstavke 13–28.
Sedanje stanje, kar zadeva plačila proračunske podpore v Moldaviji, je, da so vsa izplačila ustavljena, dokler ne bodo 
izpolnjeni vsi splošni pogoji, vključno z makroekonomsko stabilnostjo in proračunsko preglednostjo. Sporazum 
z Mednarodnim denarnim skladom je v tem pogledu bistvenega pomena.
Kar zadeva usklajenost z nacionalnimi strategijami, koncept strategije Komisije ni statičen in formalen. Komisija 
je bila pozorna na bistvene vsebinske elemente, ki bi morali biti del strategije, hkrati pa se je nenehno prilagajala 
perečim potrebam ambicioznega pridružitvenega načrta in zahtevnega geopolitičnega okolja. Dejstvo, da Komisija 
ni oklevala in je presegla včasih ozko področje uporabe določenih nacionalnih strategij, dejansko dokazuje, da je 
Komisija zagotovila, da bi glede na pogoje dosegli kar največje učinke pri reformah.
Komisija poudarja, da je proračunska podpora kot oblika pomoči celovit sveženj ukrepov, vključno s financiranjem, 
izgradnjo zmogljivosti, političnim dialogom in kazalniki uspešnosti. Politični dialog lahko celo v fazi oblikovanja 
programa privede do tega, da vlada sprejme ukrepe še pred prenosom sredstev, kar je zelo pozitivno.
Komisija nadalje poudarja, da bi delna izpolnitev meril uspešnosti zagotovila delno izplačilo. Komisija priznava, da bi 
bila ocena zlasti v enem primeru lahko strožja, a to ni sistematično.
Komisija poudarja, da so bila sredstva „več za več“ dodeljena po notranjih pregledih. Komisija je te odločitve 
sprejela v okviru svojega izvajanja nalog zunanje pomoči, s političnim svetovanjem ESZD, potrdile pa so jih države 
članice ob popolnem spoštovanju komitologije.
VI
Sodišče upravičeno opozarja na kakovost zasnov projektov ter njihovo učinkovitost in izložke.
Komisija se strinja, da je treba določiti časovno razporeditev tehnične pomoči, projektov tesnega medinstitucional -
nega sodelovanja in proračunske podpore. Vendar pa v okviru obstoječih finančnih pravil vedno preteče nekaj časa 
med tehnično pomočjo ali dejavnostmi tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in proračunske podpore.
Odgovori Komisije in ESZD 41
Uvod
05
Slabosti v javni upravi, zlasti v sistemih javnih financ ali v povezavi s korupcijo, ovirajo splošni razvoj in učinkovitost 
pomoči. Njihov potencialni vpliv ni omejen na proračunsko podporo. Jasno je, da izboljšanje finančnega nadzora in 
sistemov javnega naročanja, ki je med cilji proračunske podpore, učinkovito zmanjša možnosti za korupcijo.
07
Komisija poudarja, da poleg dopolnilne pomoči znotraj istega programa obstaja veliko pomembnih primerov pro -
jektne pomoči, ki se izvaja že pred začetkom dejavnosti proračunske podpore.
V zvezi z revidiranimi programi to velja zlasti za področja pravosodja, pa tudi v drugih sektorjih, kot sta poklicno 
izobraževanje in usposabljanje ter evropski sosedski program za kmetijstvo in razvoj podeželja.
Opažanja
14
Komisija poudarja, da proračunska podpora z delovanjem prek nacionalnih sistemov krepi prevzemanje odgovorno -
sti in zmanjšuje transakcijske stroške za državo upravičenko.
Druga sektorska proračunska podpora poleg ciljne proračunske podpore je namenjena nagrajevanju rezultatov in 
ne financiranju dejavnosti. Zato je jasno, da se kontrole in revizije na splošno lahko izvajajo le do prenosa sredstev, 
ki se opravi po izpolnitvi dogovorjenih pogojev.
Proračunska podpora se izvaja v okoljih v razvoju, kjer lahko imajo temeljni vladni sistemi, kot je upravljanje jav -
nih financ, velike slabosti. Kljub temu iz opažanja ni razvidno, da sektorska proračunska podpora krepi nacionalne 
sisteme za trajnostni razvoj, podpira vlogo nacionalnih institucij, spodbuja preglednost in notranjo odgovornost ter 
krepi politični dialog.
Pogoji za upravičenost so strogi. Država partnerica je upravičena do proračunske podpore le, če ima vlada vzpostav -
ljeno ustrezno in verodostojno strategijo za odpravo teh slabosti. Komisija lahko zahteva tudi sprejetje posebnih 
kratkoročnih ukrepov za blažitev tveganj. Nove smernice o proračunski podpori (ki so bile prenovljene leta 2012 po 
predlogih Komisije in sklepih Sveta z dne 14. maja 2012 o novem pristopu k proračunski podpori) vključujejo več 
novih določb, ki natančneje pojasnjujejo pravila. To vključuje nova pravila za upravičenost, povezana s pregledno -
stjo in nadzorom, uradni postopek za oceno tveganj ter okvir upravljanja za višje vodstvo.
Merila za upravljanja javnih financ so dejansko eden od splošnih pogojev, vključenih v vse nove programe sektorske 
proračunske podpore, in se pregledajo ob vsakem sklepu o plačilu. Čeprav Sodišče navaja, da je uporaba nacional -
nih sistemov upravljanja javnih financ tveganje, pa ne omeni, da sta za dobro gospodarsko upravljanje in trajnostni 
razvoj nujno potrebna dobro delujoč sistem upravljanja javnih financ in trdna domača osnova prihodkov.
Ta mehanizem zagotavljanja pomoči je eden od načinov, s katerimi se je Komisija odzvala na pozive mednarodne 
razvojne skupnosti in zainteresiranih strani EU k učinkovitejšim intervencijam, ki se bodo osredotočale na rezultate 
in odgovornost ter bodo manj upravno zapletene, s čimer se bodo zmanjšali stroški transakcij za države partnerice. 
Gre za odgovor na omejitve, s katerimi se srečuje tradicionalni način izvajanja projektov pri podpori ključnih reform.
Odgovori Komisije in ESZD 42
16
Komisija poudarja, da sta proračunska podpora in decentralizirano upravljanje dva različna načina izvajanja pomoči, 
ki se na državne sisteme ne opirata v isti meri.
Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, se proračunska podpora izvaja v okoljih v razvoju, kjer lahko imajo temeljni vladni 
sistemi, kot je upravljanje javnih financ, velike slabosti, vendar so pogoji za upravičenost kljub temu strogi. Država 
partnerica je upravičena do proračunske podpore le, če ima vlada vzpostavljeno ustrezno in verodostojno strategijo 
za odpravo teh slabosti. Komisija lahko zahteva tudi sprejetje posebnih kratkoročnih ukrepov za blažitev tveganj. 
Nove smernice o proračunski podpori (ki so bile prenovljene leta 2012 po predlogih Komisije in sklepih Sveta z dne 
14. maja 2012 o novem pristopu k proračunski podpori) vključujejo več novih določb, ki natančneje pojasnjujejo 
pravila. To vključuje nova pravila za upravičenost, povezana s preglednostjo in nadzorom, uradni postopek za oceno 
tveganja ter okvir upravljanja za višje vodstvo.
Tretjič, Komisija poudarja, da delež pomoči, zagotovljene prek proračunske podpore, ki ga je navedlo Sodišče, 
dejansko vključuje vso dodatno podporo, kot sta tesno medinstitucionalno sodelovanje in tehnična pomoč, ki se 
dodeli prek istih sporazumov o financiranju in neposredno izplača tistim, ki zagotovijo pomoč, ter se ne prenese 
v državno zakladnico.
17
Komisija poudarja, da korupcija na splošno ovira učinkovitost pomoči in da njen vpliv ni omejen na programe splo -
šne proračunske podpore. Jasno je, da lahko izboljšanje finančnega nadzora in javnega naročanja v okviru progra -
mov proračunske podpore učinkovito zmanjša možnosti za korupcijo.
18
Komisija v nadaljnjem besedilu poudarja opis dejanskega razvoja dogodkov in notranjih odločitev.
Takoj ko je novembra 2014 izbruhnil škandal v bančnem sektorju, je usmerjevalni odbor za proračunsko podporo 
Komisije decembra 2014 sklenil, da bo pregledal oblike pomoči v okviru programov za leto 2015 in uvedel dodatno 
blaženje tveganj. To je vključevalo: sistematično obravnavo vprašanja na visoki ravni z moldavijskimi organi; febru -
arsko odločitev usmerjevalnega odbora za finančno pomoč za zvišanje ocene tveganja za Moldavijo, kar je privedlo 
do okrepljenega nadzora nad vsemi transakcijami proračunske podpore; navodila delegaciji EU, naj okrepi spremlja -
nje tveganj. Poleg tega je to povzročilo znatno zmanjšanje deleža proračunske podpore, načrtovane za leto 2015, 
v primerjavi s prejšnjimi leti.
Od junija 2015, ko je država prevzela nadzor nad upravljanjem treh večjih bank, pri ni bil opažen noben večji napre -
dek pri kazenskih preiskavah bančnih goljufij, pripravljena ni bila nobena strategija za izterjavo dolga, misijo MDS, 
načrtovano sredi junija, pa so morali odpovedati zaradi odstopa predsednika vlade. To je sprožilo zdaj javni odgovor 
Komisije iz julija 2015, v katerem je poudarila, da so izplačila proračunske podpore ustavljena do sklenitve spora -
zuma med Mednarodnim denarnim skladom (MDS) in Moldavijo.
Poleg tega je treba pojasniti, da je milijarda USD, izgubljena v treh moldavskih bankah, denar večinoma moldavskih 
vlagateljev, ne pa, kolikor je znano Komisiji, denar davkoplačevalcev EU.
Odgovori Komisije in ESZD 43
Okvir 1 – Informacije o ozadju moldavske bančne krize
Komisija je moldavske organe ob vseh možnih priložnostih in v vseh zadevnih institucionalnih okvirih pozvala, naj 
preiščejo izgubljena sredstva in sprejmejo potrebne ukrepe za izterjavo.
Stališče EU je bilo potrjeno v sklepih Sveta iz februarja 2016, in sicer, da si je treba še naprej prizadevati za izterjavo 
sredstev, ki se zato ne morejo šteti kot dokončno izgubljena.
V času revizije moldavska vlada s podporo mednarodnih partnerjev vzpostavlja mehanizem izterjave za povračilo 
čim višje vrednosti vseh zlorabljenih sredstev.
20
Komisija poudarja, da je decembra 2014 izvršila izplačila po razpravi na seji usmerjevalnega odbora za proračunsko 
podporo, ki je razpravljal o političnih in makroekonomskih tveganjih, povezanih z razmerami v državi, ter na splošno 
sklenil, da čakajoča izplačila odobri pod pogojem, da bodo pregledane oblike pomoči in sprejeti ukrepi za blažitev 
tveganj, kar se je v naslednjih tednih in mesecih res zgodilo, kot je opisano zgoraj.
22
Komisija poudarja, da je bila podpora pravosodju in javnim financam zasidrana v nacionalnih strategijah, v natančno 
opredeljenih primerih pa jih je presegla, kot je pojasnjeno v nadaljevanju.
Ta velikopotezni pristop je prav tako skladen s pričakovanjem Komisije, da se s pogojevanjem doseže čim boljši uči -
nek pri pospeševanju reform (glej odgovore Komisije na odstavke 29–34).
Okvir 2 – Posebni pogoji niso bili dovolj usklajeni z nacionalno strategijo: Sektorska 
proračunska podpora za reforme politike javnih financ
Komisija poudarja, da sektorska proračunska podpora za javne finance presega ožjo strategijo upravljanja javnih 
financ in podpira nacionalno razvojno strategijo Moldavija 2020 ter cilje reforme upravljanja javnih financ. Sektorska 
proračunska podpora za reforme politike javnih financ ni odvisna le od nacionalne strategije vidikov upravljanja 
javnih financ, temveč bolj strateško od razvoja odgovornih javnofinančnih politik za pregledno in zanesljivo izva -
janje nacionalne razvojne strategije Moldavije. To je bilo dokumentirano v postopku pregleda kakovosti, ki je vodil 
h končnemu sprejetju programa sektorske proračunske podpore na področju strategije reform javnih financ.
Kot je pojasnjeno zgoraj, je sektorska proračunska podpora vključena v širši strateški dokument, v določenih prime -
rih, ki so podrobno pojasnjeni spodaj, pa bodo uporabljeni dodatni strateški cilji, zapisani drugje.
Komisija pričakuje, da se s pogojevanjem doseže čim boljši učinek pri pospeševanju reform (glej odgovore Komisije 
na odstavke 29–34).
Ustanovitev fiskalnega sveta temelji na členu 47 Pridružitvenega sporazuma med EU in Moldavijo ter splošni praksi 
v več državah članicah EU, pa tudi na enotnem okvirju podpore. Poleg tega omenjena pričakovanja odražajo dobro 
mednarodno prakso na področju upravljanja javnih financ. Moldavija mora glede na svojo stopnjo razvoja napredo -
vati na področju fiskalne discipline, srednjeročnega načrtovanja proračuna in večje preglednosti.
Odgovori Komisije in ESZD 44
23
Komisija meni, da je izven formalnega dopisovanja matrica politike sektorske proračunske podpore za pravosodje 
vsebinsko usklajena z državno strategijo za reformo pravosodja v obdobju 2011–2016. Pomembna izjema je eden 
glavnih pogojev za pripravo, predložitev in sprejetje zakona o ratifikaciji Protokola št. 12 k Evropski konvenciji o člo -
vekovih pravicah. Tako so naslovili pomembno vprašanje in se uskladili z novimi smernicami proračunske podpore. 
Komisija pričakuje, da se s pogojevanjem doseže čim boljši učinek pri pospeševanju reform (glej odgovore Komisije 
na odstavke 29–34).
24
Komisija opozarja, da proračunsko načrtovanje stroškov strategij na žalost v številnih državah še ni zelo razširjeno. 
To samo po sebi ni pogoj za upravičenost. V navedeni prilogi so nove smernice o proračunski podpori iz leta 2012, ki 
so začele veljati januarja 2013 (v vsakem primeru po uvedbi sektorske proračunske podpore za zdravstvo) določile 
okvir za analizo, vendar pa odločitev o upravičenosti temelji na obstoju verodostojne in relevantne sektorske strate -
gije. Ta se oceni s pomočjo številnih meril in vključuje presojo.
V obravnavanem primeru je program sektorske proračunske podpore za izboljšanje zagotavljanja storitev javnega 
zdravstva temeljil na razvojni strategiji zdravstvenega sistema, ki je specifična sektorska strategija, v kateri so 
obravnavana vprašanja, kot so financiranje zdravstvenega sektorja ali zagotavljanje zdravstvenih storitev. Program 
sektorske proračunske podpore za izboljšanje zagotavljanja storitev vodne oskrbe pa ni temeljil na jasno oprede -
ljeni moldavski reformni strategiji. Sektorska proračunska podpora za vodno oskrbo je bila zasnovana za podporo 
nacionalni strategiji za vodno oskrbo iz leta 2007. Vendar pa se je med izvajanjem programa izkazalo, da je slednja 
prezahtevna, saj je imela številne cilje, ne pa tudi časovno omejenega akcijskega načrta ali jasne institucionalne 
ureditve za izvajanje. Sprejeti so bili ukrepi za blažitev, kot je tehnična pomoč za reševanje institucionalnih vprašanj.
26
Komisija poudarja, da akcijski dokument vsebuje utemeljitev za določitev zneska pomoči, kot sledi:
– Za merilo „ finančne potrebe države partnerice “ je bila v fazi oblikovanja programa reform politike javnih financ 
narejena ocena potreb, ki je ocenila tehnične in finančne vire, potrebne za izvajanje strategije reforme upravlja -
nja javnih financ za obdobje 2013–2020. Glavne ugotovitve so povzete v končnem akcijskem dokumentu. Ta 
akcijski dokument za reforme politike javnih financ prinaša tudi kratko analizo merila „ zavezanost države partne -
rice, da sredstva nacionalnega proračuna dodeli v skladu z razvojno strategijo in cilji “.
– Za merilo „ ciljna  usmerjenost razvojne strategije države partnerice, vključno s sistemom spremljanja “ je v dokumen -
tu, dodanemu akcijskemu dokumentu o javni politiki, ocenjen sistem spremljanja izvajanja nacionalne razvojne 
strategije, ki ga je uvedel urad ministrskega predsednika.
– V zvezi z merilom „ pretekli dosežki in absorpcijska sposobnost preteklih izplačil ter uspešnost doseganja dogovorje -
nih ciljev s proračunsko podporo “ se redno poroča o specifičnih informacijah v dokumentaciji o izplačilih za vsak 
program proračunske podpore (npr. ESRA in proračunska podpora za energijo).
Odgovori Komisije in ESZD 45
28
Komisija opozarja, da je v primeru sektorske proračunske podpore za pravosodje odstopanje od načrtovanega pro -
računa delno posledica odločitve, da se doda del o varstvu človekovih pravic.
30
Komisija poudarja, da je proračunska podpora kot oblika pomoči celovit sveženj ukrepov, vključno s financiranjem, 
izgradnjo zmogljivosti, političnim dialogom in kazalniki uspešnosti. Proračunska podpora zaradi svoje strukture 
dosega najboljše učinke pri reformah z nagrajevanjem napredka, ki ga je dosegla vlada in ne z zagotavljanjem 
vložkov. Politični dialog lahko celo v fazi oblikovanja programa privede do tega, da vlada sprejme ukrepe še pred 
prenosom sredstev, kar je zelo pozitivno.
Poleg tega se zaradi dolgih programskih ciklov, ki izhajajo iz finančne uredbe in uredb o instrumentih, vlade pogo -
jev financiranja zavedajo dolgo pred podpisom dejanskega finančnega sporazuma. V revidiranih primerih so bili 
ukrepi sprejeti po identifikacijski fazi programa.
Okvir 3 – Primeri posebnih pogojev
Primer 1 – Nekateri posebni pogoji so zahtevali omejeno ukrepanje organov Republike Moldavije
Komisija meni, da tega pogoja sektorske proračunske podpore na področju strategije reform javnih financ ni bilo 
lahko izpolniti. Ministrstvo za finance ni objavljalo polletnih poročil s potrebnimi združenimi podatki. Oceni javnih 
odhodkov in finančne odgovornosti (PEFA) iz let 2011 in 2015 se nanašata le na mesečna poročila. Glede pregled-  
nosti proračuna in kakovosti poročil o izvrševanju proračuna je Komisija pravilno ugotovila, da so te izboljšave 
pomembne in nujne.
Primer 2 – Nekateri posebni pogoji so bili izpolnjeni že med pogajanji o programu in začetkom izvajanja 
sektorske proračunske podpore
Komisija potrjuje, da so po opredelitvi projekta, ko je bilo njegovo oblikovanje v polnem teku, prejemniki sektorske 
proračunske podpore za zdravstvo sprejeli nekaj ukrepov, potrebnih na podlagi kazalnikov.
Komisija poudarja, da se je v primeru sektorske proračunske podpore za pravosodje naloga opredelitve za sektorsko 
proračunsko podporo za pravosodje začela julija 2010, osnutek je bil pripravljen aprila 2011, pregled kakovosti pro -
grama pa je bil opravljen 5. marca 2012, torej pred sprejetjem zakonodaje. Zaradi notranjih moldavskih postopkov je 
bil finančni sporazum, ki je sprožil formalni začetek proračunske podpore, končno ratificiran 25. septembra 2013.
31
Komisija glede merljivosti pogojev sektorske proračunske podpore poudarja, da je treba obravnavati tako nenehno 
spreminjajoče se okoliščine kot dolge programske cikle, ki izhajajo iz finančne uredbe in uredb o instrumentih.
Za sektorsko proračunsko podporo za pravosodje je bila pripravljena pojasnjevalna razpredelnica, ki bi tako dele -
gaciji EU kot ministrstvu za pravosodje omogočila večjo jasnost, pri čemer se razume, da je ocena za izplačilo vsake 
tranše pripravljena tudi na podlagi zunanjega ocenjevanja.
Odgovori Komisije in ESZD 46
32
Komisija poudarja, da so bila sredstva delno izplačana, kjer je bilo ugotovljeno delno izpolnjevanje zadevnih meril. 
Komisija lahko zaradi lastne ocene zahtevkov za izplačilo sredstev posodobi ocene izpolnjevanja pogojev in izplača 
manj ali več sredstev, kot je priporočeno v poročilu o zunanjem vrednotenju.
Okvir 4 – Sredstva so bila izplačana kljub neizpolnjevanju posebnih pogojev  
in kazalnikov uspešnosti
Primer 1 – Izplačanih je bilo več sredstev, kot je bilo priporočeno v poročilu o zunanjem vrednotenju
Komisija poudarja, da je odgovorna za pregled priporočil zunanjih ocenjevalcev in da na podlagi svoje ocene in 
lastnih virov informacij izplača več ali manj sredstev v skladu s pogodbenimi pogoji.
V primeru sektorske proračunske podpore za zdravstvo časovni zamik med analizo strokovnjakov in pregledom, ki 
ga je opravila delegacija EU, pojasnjuje razliko med priporočili strokovnjakov in Komisijinim izplačilom druge tranše, 
ki je sledila plačilni dokumentaciji, ki jo je delegacija pripravila maja 2012. Dejansko so bile v obdobju med decem -
brom 2011 (dokončanje poročila strokovnjakov) in majem 2012 zabeležene nekatere pozitivne spremembe.
Primer 2 – Izplačila so bila izvedena na podlagi premalo strogega ocenjevanja izpolnjevanja pogojev
Komisija poudarja, da so bila sredstva delno izplačana, kjer je bilo ugotovljeno delno izpolnjevanje zadevnih meril. 
V primeru sektorske proračunske podpore za vodno oskrbo je bila vlada zmožna predložiti dokazila o delni izpol -
nitvi pogoja, povezanega z nacionalnimi dodelitvami iz proračuna sektorjema vodne oskrbe in odpadnih voda.
Komisija priznava, da bi bila lahko zlasti v tem primeru strožja pri uporabi pogojev, a to ni sistematično.
Poleg tega je pomembno upoštevati, da ima Moldavija največji delež javnofinančnih odhodkov za zdravstvo kot 
odstotek vseh javnofinančnih odhodkov med vsemi državami članicami SZO iz evropske regije. Zato rahlih nihanj 
pri tem kazalniku zaradi fiskalnega manevrskega prostora ne bi smeli razlagati, kot da vlada zdravstvenemu sektorju 
namenja premalo pozornosti. Ne le, da se je proračun za zdravstveno varstvo realno povečal, kot izhaja iz dokumen -
tacije o pregledih, povečal se je tudi v razmerju do skupnih javnofinančnih odhodkov. To povečanje odhodkov je 
tudi v praksi potrdilo vladno zavezo zdravstvenemu varstvu in omogočilo razširitev paketa storitev za prebivalstvo 
(vključno z nezavarovanimi državljani) od leta 2009, uvedbo prostega dostopa do javnega zdravstva (zdravstvene 
dejavnosti na primarni ravni) in nujno oskrbo za vse prebivalstvo, dodatno razširitev dostopa do brezplačnih dia -
gnostičnih storitev in bolnišničnega zdravljenja.
34
Komisija pozdravlja dosedanja resnična prizadevanja za povečanje nadaljnjega napredka pri izvajanju reform na 
podlagi razpoložljivih virov, pod novimi pogoji.
Odgovori Komisije in ESZD 47
37
Komisija in ESZD poudarjata, da so bili notranji pregledi izvedeni v vsakem od teh let. Poleg tega so to odločitev, 
ki jo je Komisija sprejela v okviru svojega izvajanja nalog zunanje pomoči, s političnim svetovanjem ESZD, potrdile 
države članice ob popolnem spoštovanju komitologije.
Poročila o napredku v okviru evropske politike sosedstva iz let 2011, 2012 in 2013 navajajo tako pomembne ele -
mente napredovanja kot skrb zbujajoče elemente. V skladu s poročilom o napredku iz leta 2013 je v prvi polovici 
leta Moldavija doživljala najglobljo politično krizo v zadnjih letih, opisano kot „institucionalna kriza“, ki je „trajno 
okrnila verodostojnost moldavskih demokratičnih institucij“. Vendar pa je treba to poved obravnavati v celotnem 
kontekstu, zlasti splošni zaključek v prejšnjem stavku, da je Moldaviji kljub korakom nazaj v prvi polovici leta 2013 
uspelo doseči napredek na pomembnih in občutljivih področjih akcijskega načrta ESP , opredeljenih kot prednostne 
naloge v prejšnjem poročilu o napredku ESP . Odločitev o napredku pri doseganju trdne in trajnostne demokracije, 
sprejeta leta 2013, je bila sprejeta na podlagi številnih konkretnih reformnih ukrepov, vključno s prenovitvijo zako -
nodaje in izvajanjem akcijskih načrtov, kar je v skladu z oceno iz poročila o napredku ESP za Moldavijo za to leto.
Komisija in ESZD poudarjata, da bo brez posebnega pravnega reda EU ali izrecnih standardov ali celo enake pra -
kse držav članic na področju trdne in trajnostne demokracije vsaka ocena vrednosti posameznih reform vsebovala 
ostanke subjektivnosti.
54
Komisija poudarja, da tehnična pomoč ni vedno usklajena z glavnim programom proračunske podpore. Sproži se jo 
lahko šele, ko je podpisan sporazum o financiranju programa sektorske proračunske podpore, in se glede na zakon -
sko predpisana obdobja za razpisne postopke in postopke oddaje naročil začne več mesecev po glavnem programu.
57
Komisija poudarja, da so bili štirje projekti tehnične pomoči na področju pravosodja zasnovani za podporo izvajanju 
strategije za reformo pravosodnega sektorja (2011–2016). Sektorska proračunska podpora za pravosodje temelji na 
državni strategiji za reformo pravosodnega sektorja.
59
Komisija poudarja, da se je projekt tehnične pomoči, ki spremlja sektorsko proračunsko podporo in podpira usklaje -
vanje reforme pravosodnega sektorja, začel 9. aprila 2013, torej pol leta pred ratifikacijo sporazuma o financiranju, ki 
je 25. septembra 2013 sprožil uradni začetek programa sektorske proračunske podpore za pravosodje.
61
To je primer prožnega prilagajanja dodatnim potrebam, ki nastanejo pri izvajanju programa sektorske proračunske 
podpore, tudi če taka podpora ni bila izrecno predvidena v prvotni projektni pogodbi.
Odgovori Komisije in ESZD 48
Zaključki in priporočila
70
Komisija poudarja, da je bil dosežen napredek, čeprav delni, v dveh od štirih revidiranih sektorjev proračunske 
podpore (vodna oskrba in zdravstvo), medtem ko se v drugih dveh sektorjih (pravosodje in reforma politike javnih 
financ) novejši programi še izvajajo, zato še ni mogoče izmeriti njihovih končnih rezultatov. Sodišče pravilno pou -
darja, da so izložki projektov dobri. V nasprotju s proračunsko podporo tradicionalni projekti pomoči zaradi svoje 
strukture povzročijo manjši občutek odgovornosti, kar lahko vpliva na trajnost. Vendar pa podrobne ugotovitve iz 
vzorca Sodišča kažejo na delno doseganje trajnosti.
71
Komisija poudarja, da je bil dosežen napredek, čeprav delni, v dveh od štirih revidiranih sektorjev proračunske 
podpore (vodna oskrba in zdravstvo), medtem ko se v drugih dveh sektorjih (pravosodje in reforma politike javnih 
financ) novejši programi še izvajajo, zato še ni mogoče izmeriti njihovih končnih rezultatov.
72
Komisija se strinja, da bi se lahko hitreje odzvala. Komisija se je na tveganje dejansko hitro odzvala, če upoštevamo 
dejanski razvoj dogodkov in notranje odločitve, kot je navedeno v odgovorih Komisije na odstavke 13–28.
Sedanje stanje, kar zadeva plačila proračunske podpore v Moldaviji, je, da so vsa izplačila ustavljena, dokler ne bodo 
izpolnjeni vsi splošni pogoji, vključno z makroekonomsko stabilnostjo in proračunsko preglednostjo. Sporazum 
z Mednarodnim denarnim skladom je v tem pogledu bistvenega pomena.
Kar zadeva usklajenost z nacionalnimi strategijami, koncept strategije Komisije ni statičen in formalen. Komisija je 
bila pozorna na bistvene vsebinske elemente, ki bi morali biti del strategije, hkrati pa se je nenehno prilagajala pere -
čim potrebam ambicioznega pridružitvenega načrta in zahtevnega geopolitičnega okolja.
Dejstvo, da Komisija ni oklevala in je presegla včasih ozko področje uporabe določenih nacionalnih strategij, 
dejansko dokazuje, da je Komisija zagotovila, da bi glede na pogoje dosegli kar največje učinke pri reformah.
73
Komisija poudarja, da je proračunska podpora kot oblika pomoči celovit sveženj ukrepov, vključno s financiranjem, 
izgradnjo zmogljivosti, političnim dialogom in kazalniki uspešnosti. Politični dialog lahko celo v fazi oblikovanja 
programa privede do tega, da vlada sprejme ukrepe še pred prenosom sredstev, kar je zelo pozitivno.
Komisija nadalje poudarja, da bi delna izpolnitev meril uspešnosti zagotovila delno izplačilo. Komisija priznava, da bi 
bila ocena zlasti v enem primeru lahko strožja, a to ni sistematično.
Komisija poudarja, da so bila sredstva „več za več“ dodeljena po notranjih pregledih. Komisija je te odločitve 
sprejela v okviru svojega izvajanja nalog zunanje pomoči, s političnim svetovanjem ESZD, potrdile pa so jih države 
članice ob popolnem spoštovanju komitologije.
Odgovori Komisije in ESZD 49
74
Komisija poudarja kakovost zasnove projektov ter njihovo učinkovitost in izložke.
75
Komisija se strinja, da je treba določiti časovno razporeditev tehnične pomoči, projektov tesnega medinstitucional -
nega sodelovanja in proračunske podpore. Vendar pa v okviru obstoječih finančnih pravil vedno preteče nekaj časa 
med tehnično pomočjo ali dejavnostmi tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in proračunske podpore.
Priporočilo 1
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo 2
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo 3
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo 4
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo 5
Komisija sprejema to priporočilo.
Priporočilo 6
Komisija sprejema to priporočilo.

Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 24.3.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 15.2.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 19.4.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 25.5.2016
  KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Moldavija prejema najvišji znesek pomoči EU na 
prebivalca med vsemi vzhodnimi sosedami EU. Sodišče  
je preučilo, ali je pomoč EU uspešno prispevala 
k izboljšanju njene javne uprave.
Zaključilo je, da je imela proračunska podpora omejen 
učinek. Komisija bi se lahko hitreje odzvala na uresničitev 
tveganj, programi pa niso bili dovolj usklajeni 
z nacionalnimi strategijami. Komisija ni v  celoti izkoristila 
možnosti za določitev predpogojev za izplačilo, dodatna 
sredstva, ki so temeljila na spodbudah, pa niso bila 
povsem utemeljena.
Projekti, ki jih je ocenilo Sodišče, so bili ustrezni in so 
prinesli pričakovane dosežke. Vendar pa niso bili vedno 
dobro usklajeni s  programi sektorske proračunske 
podpore, rezultati pa niso bili vedno trajnostni.
EVROPSKO 
RAČUNSKO
SODIŠČE