SL

|| KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI

Bruselj, 1.8.2008

COM(2008) 505 konč.

2008/0165 (COD)

SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Dokončanje postopnega opuščanja snovi, ki tanjšajo ozonski plašč Boljša pravna ureditev na podlagi dvajsetletnega uspeha PART 1 {COM(2008) 2366 konč.} {COM(2008) 2367 konč.}

SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Dokončanje postopnega opuščanja snovi, ki tanjšajo ozonski plašč Boljša pravna ureditev na podlagi dvajsetletnega uspeha

1. Uvod

Ozonski plašč v stratosferi varuje življenje na zemlji pred škodljivim ultravijoličnim sevanjem sonca. V zgodnjih osemdesetih letih 20. stoletja so znanstveniki opazili precejšnje zmanjšanje koncentracije ozona v stratosferi nad Antarktiko, kar je postalo splošno znano kot „ozonska luknja“. Ozonska luknja je bila ob vrhuncu tanjšanja ozonskega plašča (spomladi konec devetdesetih let 20. stoletja) največja nad zemeljskima poloma, koncentracija ozona pa je bila znatno manjša tudi drugod. Večje ultravijolično sevanje škoduje zdravju ljudi (npr. pogostejši pojav kožnega raka in sive mrene), negativno vpliva pa tudi na ekosisteme.

Vlade so že leta 1987 podpisale Montrealski protokol o snoveh, ki škodljivo delujejo na ozonski plašč, s čimer se je v vseh državah pogodbenicah začelo postopno opuščanje snovi, ki tanjšajo ozonski plašč (ODS), v skladu s predpisanim časovnim razporedom. Leta 2007 so pogodbenice (med katerimi je tudi Evropska skupnost) praznovale dvajseto obletnico Montrealskega protokola in ga označile za najuspešnejšega izmed vseh mednarodnih sporazumov s področja okolja. Do takrat je vseh 191 pogodbenic doseglo 95‑odstotno zmanjšanje porabe ODS v primerjavi z določenimi izhodišči[1]. Zmanjšanje je bilo največje (99,2 %) v industrijskih državah in nekoliko manjše (80 %) v državah v razvoju[2].

Znanstvena skupina za presojo (SAP), ustanovljena z Montrealskim protokolom, je v zadnjem poročilu, objavljenem leta 2007, potrdila, da se ozonski plašč počasi obnavlja, in sicer zaradi nadzornih ukrepov, uvedenih s Protokolom, četudi 10 do 15 let pozneje, kot je predvidela v poročilu iz leta 2002. Pričakuje se, da se bosta povprečna koncentracija ozona in koncentracija nad Arktiko obnovili do leta 2050, ozonska luknja nad Antarktiko pa naj bi izginila med letoma 2060 in 2075.

V skladu s Programom Združenih narodov za okolje se bodo z nadzorom, uvedenim z Montrealskim protokolom, po svetu preprečili milijoni primerov smrtno nevarnega kožnega raka ter na desetine milijonov primerov sive mrene in kožnega raka, ki ni smrtno nevaren. Poleg tega bo ta nadzor pripomogel k preprečevanju emisij toplogrednih plinov, in sicer za več kakor 100 milijard ton CO2 med letoma 1990 in 2010. Emisije snovi, ki tanjšajo ozonski plašč, bodo do leta 2010 obsegale manj kakor 5 % svetovnih emisij CO2, v primerjavi s skoraj 50 % leta 1990[3].

Znanstveni odbor za presojo (SAP) je v poročilu iz leta 2007 pogodbenice posvaril, da je treba kljub uspehu nadaljevati z nadzorom, zato da se spoštuje na novo predvideni časovni razpored za obnovitev ozonskega plašča, tudi z upoštevanjem preostalih negotovosti, predvsem glede vpliva podnebnih sprememb. Glavni preostali izzivi so:

– Sprostitev „shranjenih“ emisij ODS/toplogrednih plinov v ozračje – Ker je Protokol usmerjen na prepoved proizvodnje ODS, so velike količine ODS uskladiščene ali „shranjene“ v izdelkih in opremi (npr. peni za izolacijo, hladilnih sredstvih in sistemih za klimatizacijo). Po ocenah naj bi do leta 2015 te globalne shrambe prispevale do 2 milijonov ton dejavnika škodljivosti za ozon (ODP) ali 13,4 milijarde ton ekvivalenta CO2, zato je treba sprejeti dodatne ukrepe.

– Izvzete uporabe ODS – Protokol omogoča prilagodljivost pri uporabi nadzorovanih ODS, kadar na primer ni na voljo tehnično ali gospodarsko izvedljivih nadomestnih snovi za nekatere uporabe, kot je na primer uporaba metilbromida za karantenske ukrepe in predtovorna opravila ali uporaba kot surovina. Znanstvena skupina za presojo je pogodbenice opozorila, da je treba do leta 2015 take izvzete uporabe znatno zmanjšati v primerjavi s sedanjimi količinami, ki znašajo približno 20 000 ton ODP na leto, da bi se s tem preprečila dodatna zamuda pri izpolnjevanju časovnega razporeda za obnovitev ozonskega plašča.

– Nove snovi, ki tanjšajo ozonski plašč – Na podlagi novih znanstvenih dokazov je dejavnik škodljivosti za ozon nekaterih kemičnih snovi, ki zdaj niso nadzorovane na podlagi Protokola, precej višji, trženje teh snovi pa hitro narašča.

Znanstveni odbor za presojo je izrazil tudi resno zaskrbljenost zaradi hitrejše rasti proizvodnje delno halogeniranih klorofluoroogljikovodikov (HCFC) v državah v razvoju pred popolno opustitvijo, predvideno za leto 2040. Pogodbenice pa so se na to opozorilo hitro odzvale in se leta 2007 takoj dogovorile o prilagoditvi Protokola hitrejšemu načrtu postopnega opuščanja HCFC tako, da se po vsem svetu doseže zmanjšanje v višini do enega milijona ton ODP in 18 milijard ton ekvivalenta CO2[4].

Ti svetovni izzivi (čeprav se vsi ne nanašajo na Evropsko unijo) so ozadje tega predloga Komisije in analize, na kateri temelji.

2. Sedanje stanje v EU

Uredba (ES) št. 2037/2000 o snoveh, ki tanjšajo ozonski plašč (v nadaljnjem besedilu: Uredba) je glavni instrument Evropskih skupnosti za izvajanje Montrealskega protokola[5]. Okvirni mednarodni predpisi in okvirni predpisi Skupnosti so tesno usklajeni in medsebojno podkrepljeni, kar je prineslo odlične rezultate, ki kažejo na skoraj končano opustitev porabe in proizvodnje nadzorovanih ODS.

Evropska skupnost je do danes opustila več kakor 99 % izhodiščne porabe ODS. Do leta 2010 bo Skupnost popolnoma opustila porabo nadzorovanih ODS, razen nekaj sto ton ODP na leto (v primerjavi z izhodiščno porabo 400 000 ton). Proizvodnja ODS v Evropski skupnosti za uporabe, ki so nadzorovane na podlagi Protokola in Uredbe, naj bi se končala do leta 2025 in se trenutno zmanjšuje tako, da bi leta 2010 znašala približno 4 000 ton ODP na leto v primerjavi z izhodiščno vrednostjo 700 000 ton. Zaradi pospešenega načrta postopnega opuščanja HCFC, ki so ga pogodbenice sprejele leta 2007, je treba Uredbo znova prilagoditi, da bi opustitev proizvodnje prestavili z leta 2025, kakor je trenutno določeno v Uredbi, na leto 2020. Poleg tega je treba zaradi prihodnje opustitve uporabe „čistih“ HCFC okrepiti ukrepe za zmanjšanje tveganja za nezakonito trgovino z ODS in njihovo uporabo.

Shrambe ODS v Evropski uniji bi lahko leta 2010 skupaj vsebovale do približno 700 000 ton ODP, kar ustreza 5 milijardam ton CO2, čeprav so sedanje ocene večinoma negotove. Letne emisije lahko v obdobju 2005–2015 znašajo do 24 000 ton ODP ali do 170 milijonov ton ekvivalenta CO2. S prepovedmi uporabe ter določbami o recikliranju in uničevanju, ki jih vsebuje Uredba, ter, kar je najpomembneje, s podobnimi določbami v Okvirni direktivi EU o odpadkih in Direktivi o odpadni električni in elektronski opremi bi bilo mogoče zajeti večino teh emisij, čeprav so sedanje stopnje recikliranja odpadkov in zajema v EU zelo nizke.

Skupne emisije novih ODS v Evropski uniji se trenutno ocenjujejo na manj kakor 300 ton ODP na leto, vendar njihova količina stalno narašča. Nujne uporabe ODS in uporabe ODS bistvenega pomena so v Evropski uniji prenehale, razen v maloštevilnih primerih, izvzete uporabe metilbromida za karantenske ukrepe in predtovorna opravila pa bodo po pričakovanjih ostale nespremenjene na manj kakor 300 tonah ODP na leto.

Upravni stroški vseh strani, ki sodelujejo pri izvajanju Uredbe, so se znatno zmanjšali v skladu z enakomernim zmanjšanjem števila zahtevanih odločitev o izvzetju zaradi nenehnega razvoja ter trženja tehnično in gospodarsko izvedljivih nadomestil. Anketa zainteresiranih strani, ki je bila izvedena v podporo tega predloga, je potrdila splošno zadovoljstvo z učinkovitostjo in smotrnostjo obstoječega normativnega okvira, čeprav na splošno velja za zapletenega.

3. V smeri boljše pravne ureditve

Zavezanost evropskih institucij k boljši pravni ureditvi in dvajset let izkušenj Evropske unije na področju zaščite ozonskega plašča so primerna priložnost za revizijo Uredbe o snoveh, ki tanjšajo ozonski plašč[6].

Glavni cilji te revizije so: (1) poenostaviti in prenoviti Uredbo (ES) št. 2037/2000 ter obenem zmanjšati nepotrebno upravno breme v skladu z zavezanostjo Komisije k boljši pravni ureditvi; (2) zagotoviti skladnost z Montrealskim protokolom, kakor je bil prilagojen leta 2007; in (3) poskrbeti za primerno rešitev že opisanih prihodnjih izzivov, da se lahko ozonski plašč pravočasno obnovi ter se preprečijo negativne posledice za zdravje ljudi in ekosisteme.

V tem kontekstu se je na svetovni ravni in ravni EU razpravljalo o številnih področjih, ki jih je mogoče izboljšati, nato so bila ta področja podrobno ocenjena med revizijo Uredbe in z njo povezano oceno učinka[7]. Komisija je ob upoštevanju slednjega predlagala, da se za zaščito ozonske plasti Uredba poenostavi, racionalizira in izboljša ter se obenem sprejmejo številni vzporedni ukrepi, tudi na mednarodni ravni.

3.1. Revizija obstoječe zakonodaje

Z revizijo je bilo ugotovljeno, da obstajajo zadostne priložnosti za poenostavitev besedila Uredbe[8]. Nekatere glavnih sprememb, katerih namen je poenostavitev, zajemajo črtanje zdaj zastarelih določb in povezanih postopkov za uporabe ODS bistvenega pomena in nujne uporabe ODS ter racionaliziranje poročanja, kjer je to mogoče, ob upoštevanju obveznosti EU, ki izhajajo iz Protokola.

Poleg tega se je Uredba z revizijo uskladila z nedavnim Sklepom XIX/6 za pospešitev postopnega opuščanja HCFC, ki so ga pogodbenice Protokola sprejele leta 2007. Datum za opustitev proizvodnje HCFC bo tako prestavljen na začetek leta 2020. Komisija predlaga tudi nekatere zmerne spremembe, da se olajša zahtevna naloga izvrševanja, zlasti s strani carinskih organov, ter preprečita nezakonita trgovina in uporaba ODS v Evropski uniji. Taki ukrepi vključujejo uvedbo določenih zahtev v zvezi z označevanjem in prenehanje malokrat uporabljenih izjem, ki za maloštevilne udeležence pomenijo precejšnje upravne stroške za koristi, ki se hitro zmanjšajo.

Da bi EU omogočili reševanje preostalih izzivov, je bilo treba premišljeno okrepiti zakonodajo in čeprav je bilo to povezano z omejenimi stroški, je pogosto pomenilo dodatno upravno poenostavitev.

Za rešitev vprašanja shramb ODS Komisija predlaga poostritev določb Uredbe o zajemu in uničevanju ODS, vsebovanih v izdelkih in opremi, kar pomeni koristi za okolje do 14 000 ton ODP (112 milijonov ton ekvivalenta CO2).

Da bi preprečili rast trgov, kar bo treba obravnavati pozneje, Komisija predlaga, da se v Uredbi navede nove ODS ter se od proizvajalcev in uvoznikov zahteva, da poročajo o količinah, s katerimi se trguje. Poleg tega Komisija predlaga, da se zmanjša obstoječa zgornja meja za uporabo metilbromida za karantenske ukrepe in predtovorna opravila s 600 ton ODP na sedanjo raven 200 ton ter da se ga popolnoma opusti do leta 2015. Medtem bodo postale obvezne razpoložljive tehnologije ponovnega zajema, tudi da se zaščiti zdravje delavcev.

3.2. Nadaljnji ukrepi

Poleg že navedenih sprememb bo Komisija sprejela dodatne ukrepe, da se doseže popolna opustitev ODS, tudi na mednarodni ravni.

Nadaljnji ukrepi bodo najprej in predvsem usmerjeni na izboljšanje izvajanja in izvrševanja okvirnih predpisov o odpadkih, predvsem Direktive o odpadni električni in elektronski opremi, ter na zajem ODS iz toka odpadkov, nastalih pri gradnji in rušenju. Takšni ukrepi bodo usmerjeni tudi na ustvarjanje primernih spodbud za znatno povečanje količine ODS, vsebovane v izdelkih in opremi, ki v EU pridejo v poštev za zajem, reciklažo ali uničenje[9]. Ti ukrepi se bodo izvajali v tesnem sodelovanju z državami članicami in zainteresiranimi stranmi na področjih snovi, ki tanjšajo ozonski plašč, ravnanja z odpadki (predvsem za odpadke, nastale pri gradnji in rušenju) in podnebnih sprememb. S temi ukrepi lahko dosežemo dodatne koristi za okolje do 80 000 ton ODP ali 640 milijonov ton ekvivalenta CO2.

Komisija si bo obenem na mednarodni ravni z državami članicami in drugimi pogodbenicami Protokola, tudi prek dvostranskih srečanj, prizadevala za zmanjšanje preostalih uporab in emisij ODS ter vse pogodbenice spodbujala, naj v celoti podprejo spremembe Protokola. Prednostne naloge bodo zajemale predvsem zagotovitev, da svetovna opustitev HCFC vodi v uvedbo podnebju prijaznih nadomestnih snovi, reševanje vprašanja shramb ODS v razvitih državah, zmanjšanje uporabe metilbromida za karantenske ukrepe in predtovorna opravila, spremljanje svetovnega nadzora nad novimi ODS in po potrebi poostritev tega nadzora. Poleg tega bo Komisija še naprej spodbujala prenos tehnologije in znanja prek usmerjenih delavnic in dejavnosti izmenjave znanja.

4. Pričakovani učinek

Na podlagi tega predloga bo nastalo znatno poenostavljeno zakonodajno besedilo, hkrati pa se bo z njim zagotovilo, da se dosedanji napredek pri opuščanju ODS utrdi in okrepi. Na podlagi dosedanjega uspeha in možnosti za poenostavitev se bodo v obdobju 2010–2020 upravni stroški zmanjšali za skupno skoraj 3 milijone EUR, od tega bo 2 milijona EUR prihranila industrija, 0,7 milijona EUR organi držav članic, preostanek pa Evropska komisija. Po pričakovanjih bo skupni dodatni neposredni gospodarski učinek v obdobju 2010–2020 ostal manjši od 13 milijonov EUR ter bo predvsem povezan z ukrepi za zmanjšanje uporabe metilbromida pri karantenskih ukrepih in predtovornih opravilih[10]. Poenostavitev naj bi še posebej koristila malim in srednje velikim podjetjem, ki imajo manjši dostop do strokovnega znanja o izvajanju Uredbe.

Najbolj oprijemljive koristi predloga so povezane z ukrepom politike glede dejavnosti pri karantenskih ukrepih in predtovornih opravilih ter uničenja „shranjenih“ ODS. Te koristi bi lahko v letih 2010–2020 pomenile čisto pridobitev v višini 16 000 ton ODP ali 112 milijonov ton ekvivalenta CO2[11].

5. Sklepne ugotovitve

Uredba se je izkazala za zelo učinkovito, saj je zagotovila, da je Evropska unija največ prispevala k zaščiti ozonskega plašča. Predlagane možnosti politike temeljijo na prednostih obstoječe uredbe ter kažejo na trdno zavezanost preprostejši in boljši pravni ureditvi, ki temelji na zanesljivi analizi. Predlagana nova uredba bo zagotovila, da bo Evropska unija še naprej izpolnjevala določbe Montrealskega protokola, prispevala pa bo tudi k temu, da se bodo preprečili nepotrebni upravni stroški. Obenem bo Evropski uniji omogočila boljše izhodišče za to, da bo še naprej imela vodilno vlogo pri reševanju preostalih izzivov na svetovni ravni, kamor spada tudi nezakonita trgovina, s tem pa bodo upoštevani tudi pomisleki, ki jih imajo trgovci, ki delujejo v dobri veri, in nevladne organizacije.

[1] V skladu s členom 1 Montrealskega protokola „poraba“ pomeni proizvodnjo, povečano za uvoz in zmanjšano za izvoz nadzorovanih snovi.

[2] Uspešno zmanjšanje v državah v razvoju je omogočil večstranski sklad, prek katerega so do danes projekti prenosa tehnologije in povezani projekti za krepitev zmogljivosti pridobili približno 2,4 milijarde USD. Časovni razporedi za države v razvoju običajno za par let zaostajajo za razporedi industrijskih držav.

[3] Prispevek k podnebnim spremembam je tako velik zato, ker imajo snovi, ki tanjšajo ozonski plašč (nekatere so več kakor 14 000‑krat močnejše kot CO2), zelo visok potencial globalnega segrevanja (GWP).

[4] Gl. Sklep XIX/6 19. zasedanja pogodbenic Protokola (leta 2007 v Montrealu), da se pospeši postopno opuščanje HCFC. Poudariti je treba, da je morebitno zmanjšanje toplogrednih plinov odvisno od zajezitve emisij iz sedanjih nadomestil (npr. za hladilna sredstva) z razmeroma visokim potencialom globalnega segrevanja (kot so na primer HCF) in/ali uvedbe nadomestil z nižjim potencialom globalnega segrevanja. Ti pomisleki, povezani s podnebnimi spremembami, so upoštevani v sklepih, ki so jih pogodbenice sprejele glede tega vprašanja.

[5] Ta uredba spreminja tudi predhodne uredbe, ki so veljale skoraj dve desetletji.

[6] Ta pregled je vključen v Zakonodajnem in delovnem programu Komisije za leto 2008 pod naslovom „Poenostavitev“.

[7] Glej SEC(2008) xxx in SEC(2008) xxx.

[8] Možnosti, da bi Uredba ostala nespremenjena (izvajanje brez sprememb) ali bi jo celo umaknili, sta bili podrobno obravnavani, vendar sta bili zavrnjeni, med drugim zato, ker s tem Evropska skupnost ne bi izpolnjevala določb Montrealskega protokola in ne bi mogla izpolniti cilja glede poenostavitve.

[9] Npr. standardi, povezani s kompenzacijskim ali zbirnim sistemom, financiranje uničenja iz regionalnih skladov itd.

[10] Stroški bi bili veliko manjši, če bi se upoštevala odločitev, ki bo verjetno sprejeta, da se iz zdravstvenih razlogov metilbromid izbriše iz registra.

[11] V smislu potenciala globalnega segrevanja je to 2 % emisij toplogrednih plinov v letu 1990. Le za primerjavo: zmanjšanja ustrezajo eni desetini zmanjšanj, ki jih je treba doseči za izpolnitev cilja, da se emisije toplogrednih plinov do leta 2020 na podlagi svežnja ukrepov v zvezi s podnebnimi spremembami in energijo zmanjšajo za 20 %.