SL Uradni list Evropske unije C 318/113

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o zeleni knjigi o modernizaciji politike EU na področju javnih naročil – Za učinkovitejši evropski trg javnih naročil

(COM(2011) 15 konč.)

2011/C 318/19

Poročevalec: g. van IERSEL

Soporočevalec: g. CABRA DE LUNA

Evropska komisija je 27. januarja 2011 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Zelena knjiga o modernizaciji politike EU na področju javnih naročil – Za učinkovitejši evropski trg javnih naročil

COM(2011) 15 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 23. junija 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 473. plenarnem zasedanju 13. in 14. julija 2011 (seja z dne 13. julija) s 164 glasovi za, 1 glasom proti in 4 vzdržanimi glasovi.

Direktiva Direktiva 2004/18/ES o postopkih za oddajo javnih naročil naročniki naročniki, kakor so opredeljeni v členu 1(9) Direktive in so predmet Direktive gospodarske javne službe naročniki, ki so predmet Direktive 2004/17/ES „gold plating“ določanje strožjih zahtev od predvidenih pri prenosu direktive v nacionalno zakonodajo (1)

1. Sklepne ugotovitve in priporočila

1.1 EESO pozdravlja razpravo, ki jo je sprožila Komisija v svoji zeleni knjigi, da bi posodobila politiko EU na področju javnih naročil ter tako povečala učinkovitost in izboljšala delovanje enotnega trga, ki bi moral postati bolj inovativen, ekološki in socialen. EESO namerava pripraviti še eno mnenje, ko bo Komisija ocenila dosedanje učinke Direktive 2004/18/ES, s katerim bo ob upoštevanju te ocene dopolnil to mnenje.

1.2 Direktivi o javnih naročilih (2) sta med drugim namenjeni spodbujanju kakovostnih javnih naročil. Zadnja splošna revizija direktiv je bila izvedena leta 2004. EESO vztraja, da mora biti vsaka prihodnja revizija pripravljena enako skrbno in natančno kot leta 2004.

1.3 Splošna analiza učinkov Direktive in njenega izvajanja v državah članicah ter sodb Sodišča Evropske unije od leta 2004 je bistvena za vsako revizijo. Prav tako je treba upoštevati, da je bilo veliko izkušenj z Direktivo v celotni Evropi zbranih šele pred kratkim.

1.4 V interesu vseh udeleženih je, da se odpravi nepotrebna birokracija. Izogibati se je treba zapleteni zakonodaji in razširjenemu določanju strožjih zahtev od predvidenih („gold plating“) v državah članicah, kar je posledica nepravilnega izvajanja Direktive. Strategija Evropa 2020 predvideva tudi močnejšo nadzorno vlogo Komisije.

1.5 EESO poudarja, da še vedno veljajo načela odprtosti in preglednosti ter učinkovitosti, pravne varnosti, ekonomsko najugodnejše ponudbe, konkurence, dostopa malih in srednje velikih podjetij ter svobodnih poklicev do trga, sorazmernosti, povečanega števila čezmejnih javnih naročil, preprečevanja diskriminacije in korupcije ter potrebe po strokovnosti.

1.6 EESO poudarja vpliv in pomen inovativnih, okoljskih in socialnih vidikov strategije Evropa 2020 na javna naročila.

1.7 Da bi se države članice bolj zavzele za pravilno izvajanje Direktive ter vključitev ciljev strategije Evropa 2000 v pogodbe o javnih naročilih, EESO vztraja, da je treba temu vprašanju posvetiti posebno pozornost in razpravo o njem vsako leto uvrstiti na zasedanje Sveta (za konkurenčnost).

1.8 V državah članicah se povečuje zanimanje v zvezi z vlogo javnega naročanja v pametnem gospodarstvu. Nacionalni organi v različnem obsegu oblikujejo okoljska in socialna merila, ki jih morajo upoštevati javni naročniki. Upoštevati je treba tudi posebne zahteve javnih naročil za storitve, ki jih ni mogoče enostavno opisati (3). Najboljše prakse in izkušnje morajo biti predmet letne razprave v Svetu.

1.9 Po mnenju EESO je velika pomanjkljivost, da zelena knjiga ne obravnava niti potrebe po zadostni strokovnosti niti odpora javnih naročnikov do tveganja. Strokovnost je ključna za spodbujanje inovacij. V državah članicah je treba oblikovati programe usposabljanja za javne naročnike. EESO predlaga primerjalne analize in izmenjavo primerov dobre prakse.

1.10 Naročnik mora pri opredeljevanju značilnosti del, proizvodov ali storitev v celoti prevzeti odgovornost za gospodarske, socialne in finančne posledice. To lahko pomeni, da mora ponudnik predložiti lastno potrdilo ali izjavo o skladnosti v zvezi z ustreznimi nacionalnimi pravnimi predpisi, npr. v zvezi s socialnimi vidiki, uradna potrdila pa predloži le izbrani ponudnik.

1.11 EESO zlasti pri velikih projektih zagovarja uporabo načela stroškov življenjskega cikla, kjer je to mogoče, saj moramo spodbujati trajnostni razvoj.

1.12 EESO zagovarja ohranitev razlike med storitvami A in B, če bosta zagotovljeni pravna varnost in morebitna razširitev čezmejnih javnih naročil storitev B. Priporoča, naj Komisija redno pregleduje seznam storitev B, da bi preučila, ali bi bila koristna vključitev nekaterih storitev B v storitve A.

1.13 Udeležba MSP, vključno s podjetji s področja socialne ekonomije, se mora povečati. EESO zaradi različnih stališč udeleženih strani ne podpira spremembe pragov. Izboljšanje je treba doseči z ustrezno uporabo načela sorazmernosti, prilagoditvijo načinov objave, pravilno uporabo elektronskih razpisov in, če je izvedljivo v praksi, razdelitvijo naročil na manjše sklope. EESO priporoča tudi oblikovanje programov za krepitev strokovnega znanja MSP.

1.14 Eden od ciljev direktiv je boj proti favoriziranju, goljufijam in korupciji. Pri posodabljanju direktiv je treba preprečiti vse, kar bi slabilo njune stroge določbe. EESO meni, da bi lahko z objavo vseh javnih naročil v okviru elektronskih razpisov prispevali k preprečevanju zlorab.

1.15 Od leta 1971 je glavni cilj direktiv spodbujanje evropskih čezmejnih javnih naročil. Rezultati na tem področju so slabi. EESO priporoča izvedbo analize (najboljših) praks in primerov v državah članicah ter sprejemanje ukrepov za odpiranje trgov (4).

1.16 EESO priporoča, da se v primeru čezmejnega naročila sklep o tem, katero sodišče je pristojno, že na samem začetku doda v pogodbo.

2. Uvod

2.1 Komisija predstavlja javna naročila v okviru dvanajstih pobud kot način za oblikovanje bolj ekološkega, socialnega in inovativnega notranjega trga (5). Komisija v svoji zeleni knjigi poudarja tudi potrebo po učinkovitosti in poenostavitvi, lažjemu dostopu za MSP ter spodbujanju čezmejnih javnih naročil.

2.2 Javno naročanje v EU ima dolgo zgodovino. Zajema načine in sredstva, s katerimi javni organi in gospodarske javne službe (6) izpolnjujejo svoje potrebe z naročanjem gradenj, blaga in storitev. Eden od glavnih ciljev so bili in ostajajo enaki konkurenčni pogoji na evropski ravni. Toda število čezmejnih javnih naročil ostaja zelo majhno. To mnenje se osredotoča na direktivo o naročnikih (7) („Direktiva“), katere izboljšave naj bi prinesle največjo sorazmerno korist, kot je nakazano v zeleni knjigi.

2.3 Direktiva je predvsem postopkovna ter vsebuje posebne pravne predpise in jamstva, ki urejajo proces zbiranja ponudb in oddaje javnih naročil. O vsebini oddanega naročila v skladu z Direktivo odloča izključno naročnik.

2.4 Po prvotnih direktivah o javnem naročanju (1972) in gospodarskih javnih službah (1993) sta različici iz leta 2004 uvedli bistvene posodobitve, zlasti v direktivi o javnih naročnikih (2004/18/ES), ter manjše spremembe v sodobnejši direktivi o gospodarskih javnih službah (2004/17/ES). Revizija je bila rezultat dolgih in podrobnih razprav med udeleženimi stranmi. Izvajanje se v posameznih državah razlikuje zaradi različnih kulturnih ozadij, različnih pravnih tradicij in določanju strožjih zahtev od predvidenih („gold-plating“).

2.5 Obravnavanih je bilo več vprašanj, da bi se vzpostavil odprt, vseevropski in pregleden trg, ki ga odlikujejo pravna varnost, ozaveščenost o stroških, upoštevanje ekonomsko najugodnejše ponudbe, kakovost, okrepljena konkurenčnost, dostop MSP do trga, sorazmernost, inovativnost, trajnost (strategija Evropa 2020), stroški življenjskega cikla, preprečevanje diskriminacije in goljufij, enaki konkurenčni pogoji in čezmejna javna naročila.

3. Razvoj po letu 2004

3.1 Odkar sta bili direktivi prvič uvedeni, se je javno naročanje na splošno precej spremenilo, ta proces pa se nadaljuje. V zeleni knjigi je obravnavano vprašanje, ali bi bilo treba uvesti, omogočiti ali okrepiti nekatere vidike, ki so značilni za zasebno gospodarstvo in gospodarske javne službe.

3.2 Glavne tehnike so inovacije, pogajanje in poznavanje trga. Čeprav so se te tehnike v gospodarskih javnih službah vedno uporabljale in so z nekaterimi omejitvami mogoče tudi v okviru Direktive, se v praksi še niso široko uveljavile. Če se take tehnike ne uporabljajo in primanjkuje ustreznih izkušenj, tudi ni virov strokovnega znanja in tako tudi ne realne možnosti za njihovo uveljavitev.

3.3 Da bi dosegli usklajenost s sodobnimi tehnikami, Direktiva vključuje tudi druge tehnike, kot so e-naročanje in obrnjene dražbe. Medtem ko se prva tehnika precej pogosto uporablja, je druga ustrezna le, če sta edini merili cena in dobava. EESO opozarja, da je treba izboljšati čezmejno elektronsko interoperabilnost.

3.4 Po dolgih razpravah o storitvah splošnega pomena je bilo ugotovljeno, da te ne sodijo v javna naročila, ampak so to storitve, ki jih opravljajo naročniki ali ki se opravljajo v njihovem imenu. EESO potrjuje, da se lahko naročniki popolnoma svobodno odločijo, ali bodo vse ali nekatere naloge opravili sami ali jih oddali v zunanje izvajanje. Upoštevati bi bilo treba tudi nacionalne sisteme, ki spoštujejo načela enake obravnave, nediskriminacije in transparentnosti, določena v primarnem pravu, in določajo splošno pravico do ponujanja storitev. Storitve splošnega pomena (8) načeloma niso zajete v Direktivi, kakršnokoli oddajanje v zunanje izvajanje ali javno naročanje s strani ali v imenu naročnikov v zvezi s temi storitvami pa je predmet Direktive.

Člen 14 in Protokol PDEU št. 26 o storitvah splošnega pomena priznavata posebno naravo in pomen javnih storitev ter široko diskrecijsko pravico nacionalnih, regionalnih in lokalnih oblasti, da odločajo o tem, kako se te storitve opravljajo, naročajo in organizirajo. To vključuje sodelovanje znotraj posameznega organa oblasti in javno-javno sodelovanje. Zagotavljanje visoke ravni kakovosti, varnosti, cenovne dostopnosti, enake obravnave ter spodbujanje splošnega dostopa in pravic uporabnikov je bistvenega pomena.

3.5 Direktiva nikakor ne določa, kaj lahko naročnik nabavi in kaj ne ali kaj lahko odda v zunanje izvajanje in kaj ne; določa le postopke za tovrstno nabavo ali zunanje izvajanje. EESO meni, da ta svobodna izbira ne sme biti ogrožena.

3.6 Pogajanja

3.6.1 EESO poziva Komisijo, naj v Direktivi pojasni okoliščine, v katerih lahko naročnik naročilo odda neposredno organu, ki ga nadzoruje, podobno kot svoje notranje organe. EESO meni, da bi bilo treba Direktivo spremeniti, da bi določili ustrezne pogoje za izjeme, za katere te določbe ne veljajo.

3.6.2 Ker je posebna pozornost namenjena inovativnim predlogom in specifikacijam, ki temeljijo na rezultatih, je med razpisnim postopkom odločilna razprava med naročniki in ponudniki. Zato je treba vzpostaviti splošen postopek s pogajanji, podoben postopku v direktivi o gospodarskih javnih službah ali postopku konkurenčnega dialoga, vendar brez omejitve „izredno zapleten“. To vključuje tudi že veljavna pravila za javna naročila storitev, ki jih ni lahko opisati.

3.6.3 Po mnenju nekaterih bi tak postopek omogočil različnim ponudnikom, da predložijo svoje predloge, nato pa bi lahko naročnik izbral njihove najboljše elemente (selektivnost) in izdal mešano specifikacijo za nov razpis, ki bi se izvedel brez pogajanj. Toda ta pristop ni ustrezen. Ponudnikom je treba vedno omogočiti, da zavarujejo svojo intelektualno lastnino – patentirano ali ne – tako, da se njihove zamisli ne smejo ponujati drugim ponudnikom, niti v omejenem obsegu, brez njihovega izrecnega soglasja.

3.6.4 Za pogajanja o pogodbah, zlasti o zapletenih, je nedvomno potrebna visoka usposobljenost naročnika. Uvedbo splošnega postopka s pogajanji morajo spremljati ukrepi za zagotovitev razpoložljivosti ustrezno usposobljenih in izkušenih oseb na nabavni strani.

3.7 Inovacije

3.7.1 Inovacije pri javnih naročilih so obravnavane v zeleni knjigi. V javnem naročanju so najpomembnejše naslednje tri ravni:

— pripravljenost za sprejetje nove rešitve za tradicionalne zahteve,

— sodelovanje pri razvoju rešitve in

— sponzoriranje razvojnega projekta.

3.7.2 Najlažji in verjetno tudi najbolj produktiven vidik je pripravljenost za sprejetje nove rešitve. EESO priporoča, da se spodbuja odprtost naročnika, ki mora biti dovolj usposobljen, do predlogov za novo rešitev. Zato bi moral biti naročnik pripravljen, da preuči nadomestne možnosti, razen če izrecno ne navede drugače. Toda javni uslužbenci se temu pogosto izogibajo, in sicer zaradi nenaklonjenosti tveganju in ne zaradi upravnih ali pravnih ovir.

3.7.3 Toda tudi pojem nadomestnih predlogov je povezan z ovirami. Sposobnost ponuditi inovativne predloge je veliko bolj uresničljiva, če naročnik navede svoje zahteve v zvezi s težavo, ki jo je treba rešiti, in ne v zvezi z rešitvijo. Tak pristop omogoča ponudniku uporabo ustreznih sposobnosti za predlaganje najboljše rešitve, bodisi tradicionalne bodisi inovativne.

3.7.4 Če naročnik sodeluje pri inovativni rešitvi, npr. pri razvoju pomembnega sistema podatkovnih zbirk, mora sodelovati in nuditi svojo podporo na vseh ravneh. V nasprotnem primeru se poveča tveganje neuspeha.

3.7.5 Koncept predkomercialnih naročil (9) predlaga, naj naročniki sponzorirajo nov razvoj in prevzamejo vlogo prvih uporabnikov. Zaradi možnosti neuspeha je ta koncept tvegan. Izkušnje kažejo, da je zaradi njihove sestave, organizacije ali izkušenj le malo naročnikov primernih za to dejavnost, ki se jo je treba lotiti zelo previdno.

3.7.6 Trajnost proizvodnje in potrošnje je visoko na lestvici prednostnih nalog. Kot je splošno priznano, so inovacije na področju trajnostnega razvoja izrednega pomena pri spodbujanju dobrih delovnih mest in podjetij v EU v okviru strategije Evropa 2020. Če je ustrezno uresničena, bi lahko prinesla znatne gospodarske koristi. Pri javnem naročanju je treba pogosto upoštevati stroške življenjskega cikla. Ti vključujejo kakovost, prvotno ceno, vzdrževanje, delovanje in morebitno dokončno odstranitev. Pristop, utemeljen na kakovosti, bo spodbujal inovativnost in dobre delovne prakse in razmere, kar dolgoročno vodi k večji učinkovitosti in znižanju stroškov. Tehnike za izvedbo takih ocen so že uveljavljene. EESO priporoča, naj se uvedejo ukrepi za spodbujanje javnih naročnikov, da sprejmejo in uporabljajo te tehnike.

4. Razlogi za nadaljnjo modernizacijo

4.1 Pravni vidiki

4.1.1 Ustrezen prenos v nacionalno zakonodajo je bistven, vendar je še vedno pereč problem. Temu bi bilo treba v zeleni knjigi posvetiti posebno pozornost. Ponavadi premalo držav članic ustrezno prenese evropsko zakonodajo v nacionalno. Od pravilnega prenosa imajo korist vse udeležene strani. Določanje strožjih zahtev od predvidenih povzroča prekomerna upravna bremena in birokracijo ter s tem nepotrebne ovire, zlasti za MSP (pojem MSP in sklic na podjetja morata zajeti vse vrste akterjev, tako profitnih kot neprofitnih, ob pošteni konkurenci in ob upoštevanju predpisov), in večje stroške za naročnika. Direktiva je jasna in ni zelo zapletena. Kljub različnim pravnim sistemom in pristopom se je treba izogibati dodatnim zahtevam in formalnostim. Po mnenju EESO mora Komisija dejavneje spremljati proces prenosa ter si pri tem prizadevati za spodbujanje enostavnosti in jasnosti nacionalne zakonodaje.

4.1.2 Pri uporabi direktive o revizijskih postopkih za čezmejna javna naročila obstaja sistemska težava. Pri čezmejnih javnih naročilih ni jasno, katero sodišče je pristojno – sodišče na strani naročnika ali tisto na stani ponudnika. EESO predlaga, naj bo to že na začetku določeno v pogodbi.

4.1.3 V nekaterih pogodbah, zlasti dolgoročnih, okoliščine zahtevajo, da se spremenijo nekatere določbe v pogodbi. Čeprav so te okoliščine včasih neizogibne, se s tem poveča možnost korupcije. Direktiva omejuje spremembe, ki so dovoljene v okvirnih sporazumih (člen 32), drugače pa v zvezi s tem ne vsebuje nobenih ureditev. Po mnenju EESO ima nevarnost korupcije in/ali pomanjkanje pravne varnosti pogodb škodljive učinke, če se predpisi rahljajo, da bi omogočili splošno večjo prožnost. S tega vidika mora zato Direktiva ostati nespremenjena.

4.1.4 Direktiva deli storitve v dve kategoriji, A in B. Storitve A morajo biti v skladu z zahtevami Direktive, za storitve B pa velja na splošno blažji režim. V zeleni knjigi se zastavlja vprašanje, ali je glede na vse bolj čezmejno naravo različnih storitev ta delitev še ustrezna. EESO zagovarja ohranitev razlike med tema dvema kategorijama, če bosta zagotovljeni pravna varnost in možnost prenosa čezmejnih storitev B v seznam storitev A. Priporoča, naj Komisija redno pregleduje seznam storitev B, da bi preučila, ali bi bil koristen prenos nekaterih storitev B v seznam storitev A.

4.2 Praksa

4.2.1 Napredek pri zagotavljanju nemotenega poteka javnega naročanja precej ovira pomanjkanje strokovnosti in znanja javnih naročnikov. Pomanjkljivost je, da ta osnovni pogoj za kakršno koli javno naročanje ni obravnavan v zeleni knjigi. Premalo spodbud je namenjenih izboljšanju. EESO močno priporoča izvajanje kampanj za usposabljanje uradnikov – zlasti na lokalni in regionalni ravni – za pogajanja in uresničevanje izvedljivih naročil (10).

4.2.2 Poleg tega se mora spremeniti tudi kultura javnega naročanja. Naročanje ni le upravna formalnost, temveč zahteva vključitev vseh ravni in področij upravljanja, ki so pomembni za naročilo, tako kakor v primeru številnih gospodarskih družb. Naročnik lahko doseže uspeh le, če si prizadeva za sodobne nabavne prakse, zlasti za obvladovanje tveganja, in sicer od najvišje do najnižje ravni. Prakse v gospodarskih javnih službah ponujajo pozitivne primere.

4.2.3 Profesionalizacija funkcije javnega naročanja v javnem sektorju se mora spodbujati z notranjim razvojem in zaposlovanjem strokovnjakov, s čimer bi se povečala tudi vloga in profil te funkcije. V številnih primerih sta bila uspešna naslednja ukrepa: zaposlitev izkušenih vodij nabave iz drugih sektorjev in ustanovitev agencij za naročanje, ki s svojimi izkušnjami pomagajo naročniku ves čas veljavnosti pogodbe. Kakovost naročil se od države do države razlikuje. EESO predlaga primerjalne analize in izmenjavo primerov dobre prakse.

4.2.4 V obdobju pred razpisom se morajo vodje nabave ali vodje projekta na strani naročnika seznaniti s trenutno ponudbo na trgu, preden pripravijo razpisno dokumentacijo. Taka raziskava običajno vključuje pregled tehničnih revij, obisk strokovnih sejmov in pogovore s ponudniki na zadevnem področju.

4.2.5 Prav tako je potrebna večja strokovnost MSP. Posebni tečaji in strokovnjaki z izkušnjami v zvezi z razpisi lahko pomagajo pri nadgrajevanju kvalifikacij in znanja.

4.2.6 En vidik nenaklonjenosti tveganju se kaže v pretirani uporabi merila najnižje cene pri oddaji javnih naročil. Čeprav pri nekaterih javnih naročilih ni realističnih meril razen cene in morebiti dobave, imajo večinoma druge dragocene značilnosti, ki prispevajo k boljšemu rezultatu. Merilo najnižje cene ovira inovativnost ter prizadevanje za večjo kakovost in vrednost ter s tem izpolnjevanje zahtev iz strategije Evropa 2020. Poleg tega ne prinaša nujno večje vrednosti.

4.2.6.1 Uporaba merila najnižje cene bi morala postati izjema, ne pravilo. Z razširitvijo merila „ekonomsko najugodnejše ponudbe“ za ocenjevanje trajnostno najboljše ponudbe lahko naročniki dosežejo optimalno in trajnostno okoljsko, socialno in gospodarsko vrednost. EESO spodbuja naročnike, naj uporabljajo vrednotenje stroškov življenjskega cikla, ko je to mogoče in primerno.

4.2.7 Glede na to, da je veliko srednje velikih in predvsem zelo majhnih občin, bi jim bilo treba priporočiti ali jih celo obvezati, da sodelujejo pri projektih kritičnega obsega z vidika strokovnosti in učinkovitosti ter finančnih vidikov. EESO posebej poudarja ta vidik in priporoča izmenjavo najboljših praks ter pojasnitev predpisov o javnem naročanju.

4.2.8 Statistična analiza kaže, da so zlasti MSP premalo zastopana pri javnem naročanju nad pragi EU. EESO zagovarja ustvarjanje enakih konkurenčnih pogojev v javnem naročanju, da bi MSP lahko dosegla primeren delež pri oddaji javnih naročil. EESO ne zagovarja ukrepov pozitivne diskriminacije v zvezi z MSP, med drugim zaradi nevarnosti umetnih struktur in morebitne posledične korupcije. Ne glede na to pa je treba naročnike po možnosti spodbujati, da naročila razdelijo na sklope, da bi bile priložnosti za MSP vsaj vidnejše in s tem dostopnejše.

4.2.9 Mnenja o pragih se razlikujejo. Določeni so bili po poglobljeni razpravi in natančni preučitvi, usklajeni so s pragi v sporazumu o vladnih naročilih ter se redno usklajujejo z inflacijo in nihanji menjalnih tečajev. Predloženi so bili tako pozivi za dvig kot pozivi za znižanje pragov. Nobeden od teh argumentov ni dovolj prepričljiv, zato EESO priporoča, da se ohranijo sedanje praktične ravni. Za naročila pod temi pragi se v skladu z obveznostmi iz Pogodbe uporabljajo nacionalni postopki. Ti naj bi bili čim bolj v skladu s postopki iz Direktive, da se ne bi pojavili dvomi in nejasnosti ter da bi bili naročniki dejansko zavezani uporabi enega samega sklopa postopkov.

4.2.10 Da bi povečali transparentnost in zmanjšali število zlorab, EESO priporoča, da se vsa javna naročila brez izjeme objavijo vnaprej. Naročila pod pragi in naročila storitev kategorije B se lahko objavijo v poenostavljeni obliki prek spletne strani za elektronske razpise, ki velja v celotnem EGP (11).

4.2.11 Težnja po večji strokovnosti lahko prispeva tudi k poenostavitvi nacionalnih postopkov, ki zdaj pogosto povzročajo nesorazmerne stroške. Konkretne razmere se zelo razlikujejo, skupno pa jim je, da je treba preprečevati nejasnosti in spore glede razlage. Enostavnejši nacionalni pristopi morajo drugim služiti kot zgled.

4.2.12 Nagnjenost naročnikov, da zahtevajo finančna jamstva, zavarovanja in garancije za dobro izvedbo, dodatno ovira MSP. Poleg tega je trenutno težje priti do finančnih sredstev, zato je uporaba omejenih sredstev MSP za podporo takih jamstev potratna. Naročnike je treba opozoriti, da se morajo izogibati nesorazmernim zahtevam glede kvalifikacij in finančnih sredstev, namesto da se zanašajo na jamstva.

4.2.13 Na teh področjih se že sprejemajo pobude za izboljšanje razmer v državah članicah. EESO se močno zavzema za seznam najboljših praks in, v skladu s praksami v nekaterih državah članicah, za redna srečanja z javnimi naročniki in izkušenimi strokovnjaki na ravni EU.

4.2.14 Kot pomoč MSP bi lahko naročniki vzpostavili elektronske portale, namenjene:

— razširitvi dostopa do informacij o možnostih udeležbe v javnih razpisih pod pragom EU;

— omogočanju MSP, da izrazijo zanimanje za možnosti sodelovanja z drugimi zainteresiranimi MSP ter

— razvoju zaščitene rubrike na osrednji spletni strani za elektronske razpise, na kateri bi lahko MSP nalagala ter urejala in posodabljala upravne informacije za naročnike.

5. Medsebojno delovanje javnega naročanja in drugih nalog

5.1 Poleg cilja povečanja učinkovitosti rabe javnih sredstev (12) zelena knjiga poziva k okrepljenemu medsebojnemu delovanju javnega naročanja in drugih nalog, zlasti na inovacijskem, okoljskem in socialnem področju.

5.2 Od leta 2004 sta trajnostni razvoj in vključujoča rast, poleg krepitve konkurenčnosti, prednostni nalogi, ki sta bili ponovno potrjeni v strategiji Evropa 2020. Tudi te vidike je treba upoštevati v pogodbah o javnih naročilih.

5.3 EESO se strinja, da je treba nacionalne in regionalne organe spodbuditi k upoštevanju družbenih vidikov, kar pomeni, da je treba pri pripravi pogodb zagotoviti prostor za te elemente.

5.4 Konvencija MOD C94 o določbah o delu v javnih naročilih, ki je bila sprejeta leta 1949, je trenutno zavezujoča v 10 državah članicah EU, druge države, kot je Irska, pa jo v javnih naročilih uporabljajo prostovoljno. EESO se seznanja z načeli, ki jih vsebuje konvencija, in meni, da bi bilo države članice treba spodbuditi k ratifikaciji konvencije in upoštevanju njenih načel.

5.5 EESO poudarja, da Direktiva oblikuje vrsto postopkovnih pravil, ki določajo razmerje med pogodbenimi strankami v javnem naročanju. Komisija je v prejšnjih dokumentih na podlagi obsežnih posvetovanj določila način, kako lahko javni naročniki upoštevajo inovativne proizvode/storitve/procese ter okoljske in socialne cilje pri pripravi pogodb (13) ali uporabi predkomercialnih naročil.

5.6 V zvezi z inovacijami in javnim naročanjem je vredno omeniti pionirsko poročilo skupine Aho in „Pobudo za vodilni trg“ (14). Inovacije lahko zajemajo zelo širok spekter področij: visoko tehnologijo, nizke emisije CO2, energetsko učinkovitost, nove in alternativne metode v zdravstvenem varstvu ter pri socialnih storitvah, gradbeništvo, promet, infrastrukturo itd. EESO poudarja, da ima lahko povpraševanje odločilno vlogo kot spodbuda za inovacije (15), ki je bila veliko let zanemarjena ali prezrta. Posredno lahko tudi spodbuja udeležbo univerz ter središč za raziskave in razvoj kakor tudi nove inovacije na ravni npr. MSP in akterjev socialne ekonomije.

5.7 EESO kot odgovor na vprašanja v zeleni knjigi poudarja, da imajo primarno odgovornost za javno naročanje nacionalni, regionalni, lokalni in evropski organi, ki si morajo v okviru direktiv za vsak primer posebej prizadevati za ustrezno mešanico različnih družbenih zahtev, kot so inovacije, varstvo okolja, socialni vidiki (16) (vključno s socialnimi predpisi v zvezi z invalidi) in učinkovitost, proizvodni cikli, stroški, število dobaviteljev, možen rezultat pogodb itd.

5.8 Naročniki lahko svobodno določajo posebne zahteve, vključno z okoljskimi in socialnimi. V veliko primerih to tudi storijo, ker jim tako veleva zakonodaja EU in/ali nacionalna zakonodaja, na primer pri splošnih ali sektorskih okoljskih standardih. V drugih primerih so lahko take zahteve povezane z izvedbo konkretnih projektov, kot so veliki infrastrukturni projekti.

5.9 K tehničnim specifikacijam naročil je treba po potrebi dodati proizvodne/postopkovne značilnosti. S tem bi se možnosti naročnikov pri sprejemanju pomembnih odločitev za spodbujanje trajnostnih ciljev, med njimi okoljske trajnosti, spoštovanja kolektivnih pogodb, delovnih standardov, delovnih razmer in enakega plačila za enako delo, poenostavile in postale bolj pregledne. Primer električne energije iz obnovljivih virov jasno kaže, kako in zakaj bi bilo treba proizvodne značilnosti vključiti med tehnične specifikacije, ne pa jih odriniti zgolj med pogoje za izvedbo (17).

5.10 EESO priporoča, naj Komisija po potrebi pripravi konsolidiran dokument, ki bi vseboval Direktivo in ustrezno sodno prakso Sodišča Evropske unije. Tak dokument bi povečal dostopnost in bi bil zelo koristen, saj bi kot strnjen vir zagotavljal pravno varnost.

5.11 V skladu s splošno razpravo o potrebi po pametnem evropskem gospodarstvu potekajo v državah članicah intenzivne razprave o vlogi javnega naročanja v tem procesu (18). Države članice v različnem obsegu oblikujejo okoljska in v manjšem obsegu socialna merila, ki jih morajo upoštevati naročniki. Sporazumi na področju dela in nacionalna zakonodaja se v posameznih državah članicah znatno razlikujejo. Vsaka država je odgovorna za zagotovitev skladnosti z ustreznimi lastnimi zakoni.

5.12 EESO priporoča, da je treba o tem tekočem procesu razpravljati vsako leto na zasedanju Sveta (za konkurenčnost). Opozoriti je treba na najboljše prakse in izkušnje. Z okrepljenim približevanjem praks se bodo izboljšali tudi pogoji za čezmejna javna naročila.

5.13 Ne glede na to, katere socialne ali okoljske zahteve se določijo kot merila za oddajo naročil, mora biti omogočeno njihovo vrednotenje in določitev teže v primerjavi z drugimi merili.

5.14 V okviru kompetence za javno naročanje bi bil lahko določen pogoj, da morajo javni naročniki poleg meril iz členov od 44 do 51 Direktive (19) upoštevati socialne predpise (med drugim v zvezi z vključevanjem invalidov (20)), saj bi bilo v nasprotju z evropskimi in nacionalnimi predpisi, če bi javni naročniki oddajali naročila subjektom, ki kršijo zakonodajo.

5.15 Države članice morajo od ponudnikov zahtevati predložitev lastnega potrdila ali izjave o skladnosti, v kateri je navedeno, da so upoštevali veljavno zakonodajo na področju vključevanja invalidov na trg dela v posameznih državah, npr. obveznost zaposlovanja določenega števila ali odstotka invalidov, če je ta obveznost v zadevni državi zakonsko urejena.

5.16 Po potrebi mora biti jasno vzpostavljen dodatni socialni ukrep, ki omogoča oblikovanje tehničnih specifikacij tako, da te upoštevajo merila dostopnosti za invalide in ustrezajo vsem uporabnikom.

5.17 Še en vidik, ki ga je treba upoštevati za zagotovitev enakih možnosti za vse in socialne vključenosti, je povezan z naročili, rezerviranimi za zaščitene delavnice za invalide. Ta možnost je izrecno predvidena v uvodni izjavi 28 in členu 19 Direktive 2004/18. EESO meni, da mora Komisija izrecno priporočiti določitev odstotka ali števila takih naročil v državah članicah, kjer je to upravičeno, na primer, če je veliko neaktivnih invalidov, ki bi lahko delali.

5.18 Posebno vprašanje, ki ga je treba obravnavati, je kompleksnost zakonodaje o javnih naročilih, ko gre za socialne storitve splošnega pomena. Zelena knjiga (oddelek 4.4) opozarja na vprašanje, ali bi bilo treba dvigniti veljavne prage za te storitve, da bi bolje upoštevali posebnosti socialnih storitev. EESO bo podrobno spremljal dogodke na tem področju, zlasti v zvezi s Sporočilom (COM)2011 206 konč., saj se zaveda, da so selektivne spremembe pragov nezaželene.

5.19 V okviru strategije Evropa 2020 bi morala Komisija dobiti pristojnost za natančno spremljanje tega procesa posodabljanja v državah članicah. V zvezi s tem bi bilo koristno, če bi bila na spletni strani objavljena vsa obvestila o oddaji naročil, ne glede na vrednost. Ta obvestila bi vsebovala informacije o vrsti podjetja, ki mu je bilo oddano naročilo (mikropodjetje, malo in srednje veliko podjetje ali veliko podjetje), ter o pogodbeni vrednosti naročila.

6. Nezadovoljive prakse

6.1 Eden od ciljev Direktive je boj proti favoriziranju, goljufijam in korupciji. Te prakse niso značilne le za javno naročanje, toda pomanjkanje poslovne discipline, na kar opozarja zelena knjiga, je dodatna razsežnost, saj država ne more stalno nadzorovati takih praks, ki jih izvajajo njene lastne agencije. Direktiva ne more nadomestiti zakonodaje o korupciji ali konkurenci, vendar zaradi svoje stroge postopkovne discipline zagotavlja dodatno zaščito.

6.2 EESO meni, da je treba poostriti določbe glede oddaje naročil podizvajalcem. Več ravni oddaje naročil povzroča težave pri spoštovanju kolektivnih pogodb, delovnih pogojev ter zdravstvenih in varnostnih postopkov. Javnim organom bi bilo treba dati več možnosti vplivanja na pogodbo, da bi bili v njej upoštevani cilji na področju kakovosti, socialnega varstva in okolja. V primeru oddaje naročila podizvajalcu je vse podrobnosti o tem treba navesti pred oddajo naročila, javni organ pa mora določiti pristojnosti in obveznosti ter tako omogočiti učinkovito spremljanje in nadzor pogodbe. Treba je uvesti mehanizme, s pomočjo katerih bodo javni organi lahko pozorno proučili in zavrnili podizvajalce, kadar imajo pomisleke o njih.

6.3 Pogodba se ponavadi sklene z glavnim izvajalcem, ki ima potrebno znanje in izkušnje za izvedbo gradnje, dobavo blaga ali ponudbo storitve, ki se zahteva. Glavni izvajalec prevzame odgovornost za celotno pogodbo in odgovarja javnemu naročniku za njeno izvajanje. Ta odgovornost med drugim vključuje upravljanje nabave materiala in vseh morebitnih pogodb s podizvajalci. Postopki za kaznovanje in izključevanje ponudnikov na podlagi člena o neobičajno nizkih ponudbah bi morali biti manj zapleteni, zlasti kar zadeva izpolnjevanje veljavnih pogojev glede varstva delavcev in delovnih razmer. Veljavni obvezni postopek pred zavrnitvijo ponudbe je zapleten in vključuje pisne vloge. Spremeniti bi bilo treba tudi določbe o informacijah o ekonomiki gradnje, proizvodnem postopku ali zagotovljenih storitvah. Obvezno bi bilo treba zahtevati, da ponudniki naročniku predložijo informacije, ne pa da jih mora ta iskati sam. Direktivi bi bilo treba spremeniti tako, da bi vključevali te spremembe z namenom spodbujanja dostojnega dela, enake obravnave delavcev in širših ciljev glede trajnosti.

6.4 Po nepreverjenih podatkih je najpogostejša nezadovoljiva praksa favoriziranje, pri katerem javni naročnik odda naročilo favoriziranemu ponudniku, včasih celo brez objave namere o oddaji. Take prikrite dejavnosti je težko ugotoviti, saj postanejo očitne šele pozneje. Po mnenju EESO bi objavljanje vseh javnih naročil vnaprej prek elektronskega razpisnega postopka prispevalo k preprečevanju te zlorabe, ne da bi bili javni naročniki prekomerno obremenjeni.

6.5 EESO poudarja, da je treba odločneje podpreti nadzor spoštovanja pogodbenih pogojev po oddaji naročila, vključno s klavzulami o izvedbi naročila. Zaradi finančne krize so naročniki zdaj pod vse večjim pritiskom glede financiranja in sredstev, s krčenjem sredstev pa se hkrati srečujejo tudi agencije, ki nadzirajo zdravje in varnost, delovne standarde in varstvo okolja. Ker sta preklic in nova oddaja ponudb povezana z velikimi stroški, so naročniki lahko nemočni v razmerju do dobavitelja, ki ne izpolnjuje pogodbenih obveznosti. Stroške za zagotavljanje njihovega izpolnjevanja bi bilo treba vračunati v proračune za javna naročila, prav tako pa premisliti o različnih drugih kaznih zaradi neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti.

6.6 Podjetja morajo sprejeti stroge ukrepe, da bi preprečila korupcijo. Da bi to spodbujali, bi bilo treba podpreti interne sanacijske ukrepe podjetij potem, ko so bili prestopki storjeni. Zgledno ukrepajoča podjetja bi morala po zaključku takšnega procesa imeti možnost ponovnega vstopa na trg. V direktivah bi bilo treba določiti stroge zahteve v zvezi s tem, da bi preprečili različno prakso, kakršna obstaja zdaj v državah članicah.

7. Zunanja razsežnost

7.1 Pri zunanji razsežnosti javnega naročanja EU ni mogoče spregledati obveznosti EU pri spodbujanju dostojnega dela, enakosti, spoštovanja temeljnih pravic, svoboščin in standardov dela ter varstva okolja in energetske učinkovitosti v tretjih državah. Tem načelom moramo biti zavezani tudi zunaj naših meja. Vsaka sprememba pravil javnega naročanja jih mora še podkrepiti, ne glede na to, ali gre za države članice ali tretje države. Na ravni EU si je treba še bolj prizadevati za izboljšanje socialnih in okoljskih standardov v dobavnih verigah, hkrati pa jih obravnavati tudi v trgovinski politiki. Evropska komisija se mora pri razvoju učinkovitih strategij in struktur tesno povezati z vpletenimi ključnimi akterji, denimo sindikati in nevladnimi organizacijami.

7.2 Sporazum o vladnih naročilih (GPA) je okvir in platforma za vzpostavitev enakih konkurenčnih pogojev za javno naročanje po vsem svetu. K vključitvi v ta sporazum je treba spodbuditi čim več držav.

7.3 Odprti mednarodni trgi javnih naročil privlačijo tudi evropske ponudnike, saj je veliko evropskih podjetij, vključno z MSP, vodilnih na svetovni ravni, in sicer na področju gradbeništva, javnih gradenj, alternativnih virov energije in varstva okolja (21). EESO vztraja, da si mora EU prizadevati za izboljšanje dostopa do javnih trgov v tretjih državah. Zagotoviti je treba vzajemnost (22).

7.4 EESO meni, da je zelo pomembno, da (državna) podjetja iz tretjih držav upoštevajo iste predpise na področju javnega naročanja kot evropska podjetja (zlasti glede prepovedi prejemanja neposredne ali posredne državne pomoči, določanja cen in previdnostnega upoštevanja stroškov in tveganj), ko se prijavljajo na javni razpis v EU. Uveljavljanje skladnosti ni enostavno. Pri pregledu direktive iz leta 2004 je treba to vprašanje ustrezno urediti (23).

V Bruslju, 13. julija 2011 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) Glej mnenji EESO, objavljeni v UL C 93, 27.4.2007, str. 25, in v UL C 24, 31.1.2006, str. 52.

(2) Glej splošno direktivo 2004/18/ES in direktivo o gospodarskih javnih službah 2004/17/ES. To mnenje obravnava predvsem splošno direktivo (v nadaljevanju: Direktiva).

(3) Samostojna dejavnost, katere vrste dela ni mogoče jasno in izčrpno vnaprej opisati.

(4) Glej uvodno izjavo 2 Direktive: „… da bi jamčili odpiranje javnih naročil konkurenci.“

(5) „Sporočilo Komisije o Aktu za enotni trg, Dvanajst pobud za okrepitev rasti in zaupanja“, COM(2011) 206 konč., oddelek 2.12 Javna naročila.

(6) Subjekti v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev.

(7) 2004/18/ES (direktiva o javnem naročanju).

(8) Glej člena 14 in 106 PDEU ter Protokol št. 26 k PDEU.

(9) „Predkomercialna naročila – spodbujanje inovacij za zagotavljanje visokokakovostnih trajnostnih javnih storitev v Evropi“ – COM(2007) 799.

(10) Nazoren primer je nizozemska fundacija PIANNO. Poleg tega zveza nizozemskih industrijskih panog in združenje nizozemskih občin načrtujeta obsežno skupno kampanjo za javne uslužbence, odgovorne za javno naročanje v državi.

(11) Za e-javna naročila glej (UL C 248, 25.8.2011, str. 149).

(12) Zelena knjiga, str. 4, odstavek 3.

(13) Glej opombe v zeleni knjigi na strani 34. Glej tudi priročnik „Build for All“ (Gradimo za vse), november 2006, za vključitev meril dostopnosti v postopke javnih naročil.

(14) Glej poročilo skupine Aho „Ustvarjanje inovativne Evrope“ (2006) in „Pobudo za vodilni trg“, Evropska komisija, oktober 2010.

(15) Med drugim glej: „Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side“ (Javno naročanje in inovacije – oživitev strani povpraševanja), Jakob Edler, Luke Georghiu, www.sciencedirect.com, Research Policy (2007) 949–963.

(16) Glej priročnik „Buying Social – A Guide to taking account of social considerations in public procurement“ (Kupujmo družbeno ozaveščeno – Vodnik za upoštevanje socialnih vidikov pri javnem naročanju) – SEC(2010) 1258, ki ga je pripravila Evropska komisija oktobra 2010.

(17) Glej zadevo C-448/01 EVN AG proti Avstriji (2003) ECRI – 14527 (EVN – Wienstrom).

(18) Glej širok pregled v „Corporate Social Responsibility, National Public Policies in the European Union“ (Družbena odgovornost podjetij, nacionalne strategije za javno področje v Evropski uniji), november 2010.

(19) Člen 44: Preverjanje sposobnosti udeležencev; Členi 45–51: Merila za ugotavljanje usposobljenosti.

(20) „Evropska strategija o invalidnosti za obdobje 2010–2020“ – COM (2010) 636 konč.

(21) Glej mnenji EESO „Mednarodna javna naročila“ (UL C 224, 30.8.2008, str. 32) in „Javna podjetja iz tretjih držav na trgih javnih naročil EU“ (UL C 218, 23.7.2011, str. 31).

(22) V zvezi s socialnimi vidiki glej nedavno sprejeto mnenje o celostni industrijski politiki za dobo globalizacije, točki 6.29 in 6.30 o standardih Mednarodne organizacije dela in družbeni odgovornosti gospodarskih družb (UL C 218, 23.7.2011, str. 38).

(23) Glej mnenje CESE 807/2011 (UL C 218, 23.7.2011, str. 31).