SL Uradni list Evropske unije C 88/68

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o krepitvi gospodarskega upravljanja — reformi pakta za stabilnost in rast

(2006/C 88/15)

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 10. februarja 2005 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje o naslednji temi: Krepitev gospodarskega upravljanja — reforma pakta za stabilnost in rast.

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 27. januarja 2006. Poročevalka je bila Susanna FLORIO, soporočevalec pa Umberto BURANI.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 424. plenarnem zasedanju 15. februarja 2006 z 88 glasovi za, 7 glasovi proti in 5 vzdržanimi glasovi.

1. Povzetek

1.1 Odbor je zelo zaskrbljen zaradi sedanjega zastoja na področju gospodarskega upravljanja v Evropi. Zato se mu zdi umestno vnovič premisliti o vseh instrumentih gospodarske politike, s katerimi se je Evropska unija opremila v zadnjih letih, in vnovič sprožiti ocenjevanje doslej izvedene reforme pakta za stabilnost in rast.

1.2 Cilj tega dokumenta je — prikazati različna stališča, ki so oživljala razpravo o političnih in gospodarskih vprašanjih v minulih šestih letih, odkar obstaja pakt za stabilnost in rast; — ovrednotiti proces reforme pakta za stabilnost in rast v minulih mesecih; — prikazati smernice za krepitev gospodarskega upravljanja v Evropi.

1.3 Odkar obstaja, je pakt za stabilnost in rast bistveno prispeval k temu, da rast v Evropi poteka v okrilju monetarne stabilnosti.

1.4 Takšen razvoj pa žal poteka brez usklajevanja gospodarskega upravljanja v Evropi in to v času močnih in trajajočih mednarodnih napetosti, tako gospodarske kot politične narave.

1.5 V šestih letih, odkar obstaja pakt, so nekatere države izvajale pritisk in zahtevale reformo pakta.

1.6 Za proces reforme ni mogoče reči, da je končan, saj še ni mogel zagotoviti nobenega dejanskega izboljšanja usklajevanja gospodarske politike v Evropi. Šele v okviru takšnega, okrepljenega usklajevanja bi bilo mogoče v polni meri izkoristiti možnosti, ki jih ponuja ekonomska in monetarna unija (EMU) glede gospodarske rasti in razvoja zaposlovanja.

1.7 Ukrepi, ki jih predlagajo člani Evropskega ekonomsko-socialnega odbora, se zato osredotočajo na nujnost krepitve gospodarskega upravljanja v Evropi. Ti ukrepi so usmerjeni k usklajevanju gospodarskih in davčnih politik, ob upoštevanju saniranja proračunov držav članic, in za zagon naložb, namenjenih doseganju ciljev, določenih z lizbonsko strategijo.

2. Od Maastrichtske pogodbe do pakta za stabilnost in rast

2.1 Namen sprejetja pakta za stabilnost in rast leta 1997 je bil zagotoviti nadaljnje vzdrževanje proračunske discipline v EMU (1), vzpostavljene z Maastrichtsko pogodbo. Na podlagi tega načela se z uravnoteženimi javnimi financami po mnenju avtorjev krepijo ugodni pogoji za hkratno stabilnost cen ter močno in stabilno rast, ki ustvarja nova delovna mesta.

2.2 Po tem pristopu bo „vztrajanje pri cilju solidnega proračuna, ki je skorajda uravnotežen ali pa izkazuje presežek (...) vsem državam članicam omogočalo, da obvladujejo normalna konjunkturna nihanja in pri tem ohranjajo javni primanjkljaj v okviru referenčne vrednosti 3 % BDP.“ (2)

2.3 Pakt za stabilnost in rast sloni na naslednjih bistvenih elementih: — politični zavzetosti podpisnic pakta (Komisija, države članice, Evropski svet), ki izražajo pripravljenost, da se čimprej okrepi proračunski nadzor in usklajevanje gospodarskih politik med državami članicami; — preventivnih nadzornih ukrepih, s katerimi bi preprečili, da bi proračunski primanjkljaji presegli najvišjo dopustno vrednost 3 % BDP; zato Uredba Sveta 1466/97 krepi večstranski nadzor nad proračunskim stanjem ter usklajevanje gospodarskih politik, tako da za vsako državo članico EMU predvideva lasten program za stabilnost in konvergenco, ki ga je treba predložiti Evropskemu svetu v presojo; — ukrepih odvračanja, s katerimi se državo, pri kateri se kaže nevarnost morebitnega čezmernega primanjkljaja, že zgodaj opozori, tako da lahko sprejme primerne ukrepe; — pri državah z dejanskim čezmernim primanjkljajem se uporabi postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem (3): če takšna država primanjkljaja ustrezno ne zmanjša, je po zaključku postopka predvideno, da se ji naloži denarna kazen, ki lahko znaša do 0,5 % BDP.

3. Ocena prvih šestih let izvajanja pakta

3.1 Preden obravnavamo prvih šest let izvajanja pakta je treba priznati, da je vzpostavitev evropske EMU eden najpomembnejših in najpresenetljivejših fenomenov v evropski zgodovini. Že zgolj dejstvo, da ima danes približno 300 milijonov državljanov v 12 evropskih državah od januarja 2002 isto valuto, kaže, kako pomemben je ta zgodovinski dogodek za Evropo.

3.2 Uspehe in kritike v prvih šestih letih te izkušnje je mogoče v glavnem razlagati z obema, v paktu pogosto omenjenima pojmoma: nedvomnim uspehom, kar se tiče monetarne stabilnosti, in prav tako občutnim razočaranjem zaradi nezadostne gospodarske rasti v Evropi. V teh šestih letih je inflacijska stopnja območja eura znatno upadla, na približno 2 %. Monetarno stabilnost je uspelo ohraniti zlasti tako, da je Evropska centralna banka (ECB) trdovratno omejevala obrestne mere.

3.3 Drug pozitivni dejavnik v zvezi z vzpostavitvijo EMU je združitev trgov (predvsem finančnih) v Evropi, kar se je zgodilo z odpravo transakcijskih stroškov in tečajnih tveganj. Ta združitev je poskrbela za monetarno stabilnost, a tudi za postopno padanje obrestnih mer na območju eura.

3.4 Z istočasnim učinkovanjem stabilnosti cen in zniževanja obrestnih mer so finančni trgi po začetnem oklevanju (1999-2001) počasi dobili zaupanje v evropsko valuto, kot je razvidno iz diagrama 3, ki prikazuje, kako je euro od januarja 2002 pridobival na vrednosti v primerjavi z ameriškim dolarjem.

3.5 Poleg teh očitno pozitivnih elementov v zvezi z uvedbo eura pa obstajajo še drugi, zlasti na področju gospodarske rasti, ki povzročajo veliko zaskrbljenost. Spomnimo naj, da so bile stopnje rasti BDP v državah, ki so načrtovale pridružitev enotni evropski valuti, v drugi polovici 90. let precejšnje. Zato so tik pred vzpostavitvijo EMU obstajala močna pričakovanja, da bo enotna evropska valuta prispevala k nadaljnjemu povečevanju rasti v Evropi. Vendar do pričakovanega povečanja gospodarske rasti na območju eura ni prišlo. V nasprotju s tedanjimi pričakovanju prav države, ki eura niso uvedle, izkazujejo povečanje gospodarske rasti in celo višje stopnje rasti BDP kot na območju eura.

3.6 Še en nepričakovan pojav, do katerega je prišlo v EMU, so „asimetrični šoki“ na območju eura. Tako beležijo države članice EMU povsem različne stopnje rasti, z večjimi razlikami, kot so pričakovali: nekatere države so v recesiji, druge doživljajo faze gospodarske ekspanzije.

3.7 Države območja eura so med drugim pričakovale, da bo enotna valuta vodila k večji preglednosti cen in zaradi močnejše konkurence na trgu potrošnih dobrin k zniževanju cen v korist potrošnikov (povečevanju njihovih realnih dohodkov), kar pa se žal ni vedno zgodilo. Ker nekatere države članice niso imele nadzora, je zlasti v fazi prehoda na euro prihajalo do neupravičenih zviševanj cen. To se je zgodilo pri nekaterih cenah živil zlasti v Italiji, pa tudi v Nemčiji in Grčiji. Zaradi takšnih popačenj (v postopkih za prenos cen) državljani v nekaterih državah eura niso dojeli kot instrumenta za višjo blaginjo potrošnikov na splošno.

3.8 Nedvomno je bilo prvih šest let EMU predvsem monetarni in finančni uspeh. Euro je na finančnih trgih in v bančnih krogih postal bolj priljubljen. V samo šestih letih je postal druga najpomembnejša valuta sveta (4). To se je zgodilo ob podpori stroge monetarne politike, katere najvišji cilj je — v Komisijo poziva, naj nameni posebno pozornost skladu s prednostnim ciljem ECB — stabilnost cen, da bi tako krepili zaupanje finančnih trgov v novo valuto (5).

4. EMU: konflikt med stabilnostjo in rastjo

4.1 Žal vse to ni pripeljalo do podobnega uspeha realnega gospodarstva pri povečevanju proizvodnje in ustvarjanju delovnih mest. Iz vseh teh razlogov eura kljub veliki pomembnosti njegove uvedbe precejšen del državljanov z območja eura še vedno ne dojema, kot bi ga moral, namreč kot zgodbo o uspehu.

4.2 Obstajajo različne razlage vzrokov tega posebnega „pat položaja“ EMU. Ugotoviti je mogoče, da gre za dve glavni smeri: prvi (lahko jih označimo za strukturaliste) menijo, da je šibka gospodarska rast v glavnem posledica strukturne neprožnosti, ki nima nič opraviti s pravili EMU. Drugi (ki jih lahko označimo za makroekonomiste) so diametralno nasprotnega mnenja: po njihovem so bila šele z Maastrichtsko pogodbo in potem s paktom za stabilnost in rast vpeljana pravila, ki so imela za posledico neučinkovito makrogospodarsko politiko, ta pa je „blokirala“ gospodarsko rast v Evropi.

4.3 Dejstvo, da so med državami članicami nedvomno precejšnje strukturne razlike, ni zadovoljiva razlaga za to, da gospodarstvo območja eura od leta 2001 ne raste v zadostni meri. Evropske države, ki ne pripadajo območju eura, so fazo stagnacije prebrodile bolje in hitreje kot države na območju eura. Od leta 2001 je bila gospodarska rast v državah, ki ne pripadajo območju eura, za povprečno 1,1 odstotne točke višja kot v državah eura. Če poleg tega upoštevamo gospodarsko dinamiko med državami eura in ZDA, negativna konjunkturna faza na območju eura sicer ni bila tako močna, vendar je trajala dlje kot v ZDA.

4.4 Teh razlik ni mogoče razložiti samo s strukturnimi dejavniki. Potrebna nadaljnja pojasnila ponuja, kot bomo pokazali v nadaljevanju, druga razlaga. Ta se osredotoča na neprimerno makrogospodarsko politiko v Evropi, tako glede monetarne kot tudi proračunske politike.

4.5 Glede monetarne politike si je ECB na podlagi svojega izključnega mandata zagotavljanja monetarne stabilnosti na območju eura prizadevala za še posebej togo monetarno politiko in stremela k omejitvi inflacijske stopnje na 2 %, kar so med fazo stagnacije v letih 2001 in 2002 jemali kot prestrogo. Priznati pa je treba, da zelo različne danosti na območju eura Evropski centralni banki niso ravno pomagale, da bi na težavni konjunkturni položaj takoj reagirala z odločnejšim zniževanjem obrestnih mer.

4.6 Glede proračunske politike obnašanje držav z območja eura ni omogočilo, da bi pravočasno našle pot iz težavnega gospodarskega položaja od leta 2001 dalje. V fazi stagnacije je v teh državah delež javnega dolga v primerjavi z BDP ostajal skoraj nespremenjen (2001: 69,6 %, 2003: 70,8 %), medtem ko so se ZDA v istem času odzivale hitreje (2001: 57,9 %, 2003: 62,5 %), tako da so si prizadevale za politiko po Keynesovem zgledu, da bi stagnacijo presegle z deficit spending (višjimi izdatki oziroma kratko- ali srednjeročno izgubo v času šibke konjunkture).

4.7 Nesposobnost držav eura, da bi uporabljale anticiklične proračunske ukrepe, je delno mogoče razložiti s podedovanim bremenom (visoko državno zadolženostjo in nesposobnostjo, da bi to zadolženost med fazo gospodarske rasti od leta 1996 do leta 2000 zmanjšali), delno pa tudi z zahtevami pakta za stabilnost in rast: ta pakt tako državam, v katerih je delež javnega dolga glede na BDP manjši od 60 % (Španija 48,9 %, Irska 29,9 %, Nizozemska 55,7 %, Finska 45,1 %), kot tudi državam, v katerih je delež javnega dolga v primerjavi z BDP malo nad 60 % in s tem ni alarmanten (Nemčija 66,0 %, Francija 65,6 %, Avstrija 65,2 %, Portugalska 61,9 %), predpisuje, da morajo zadolženost v primerjavi z BDP zmanjševati tudi v fazah recesije, kar po mnenju mnogih ni na mestu (6). Ena glavnih kritik na račun pakta se je v glavnem osredotočala na najvišjo dopustno, 3-odstotno stopnjo proračunskega primanjkljaja. Menili so, da je to pravilo povsem samovoljno in nekoristno, tako v fazah recesij kot v fazah razmaha. V fazah recesije vladam ni dopuščalo ekspanzivne davčne politike, ki bi njihovim gospodarstvom omogočala, da bi te faze prebrodile v primernem času. V fazah ekspanzije pa pravilo ni zagotavljalo, da bi se vlade obnašale „krepostno“ in krepile svojo proračunsko disciplino. Tako so pakt obtoževali, da predstavlja enega glavnih instrumentov evropske institucionalne togosti na makroekonomskem področju. Ker je bil usmerjen izključno k vmesnim ciljem (proračunskemu ravnotežju in finančni stabilnosti), je zanemarjal ali celo preprečeval doseganje končnih ciljev makroekonomske stabilnosti (gospodarske rasti in polne zaposlenosti) (7).

4.8 Večina predlogov reforme je terjala, da se je treba predvsem osredotočiti na razmerje med javnim dolgom in BDP, ne pa toliko na razmerje med primanjkljajem in BDP. V tem novem kontekstu naj bi se pakt usmerjal k vzdržnosti javnega dolga držav eura, tako da bi državam, katerih stanje dolga je bilo manjše od 60 % BDP ali malo nad to mejo, dovoljevali večjo prožnost.

4.9 Septembra 2003 je ekonomist Paul De Grauwe pripravil zanimiv predlog reforme, po katerem naj bi vsaka vlada držav eura sama določila svoj cilj, kar se tiče razmerja med javnim dolgom in BDP (na podlagi gospodarskih in finančnih razmer), ter potem izvajala vrsto ukrepov gospodarske politike, ki so s tem ciljem združljivi. De Grauwejev predlog je sicer predvideval, da bi lahko vsaka država za kratko dobo odstopala od zastavljenega cilja (če bi to upravičevali ciklični dejavniki), vendar je tudi zagotavljal, da se bo razmerje med javnim dolgom in BDP srednjeročno in dolgoročno razvijalo tako, da bo zastavljeni cilj dosežen.

4.10 Drug predlog za reformo pakta je bil, da bi uvedli „zlato pravilo javnih financ“, po katerem naj naložbenih izdatkov, ki omogočajo doseganje ciljev, zastavljenih v okviru lizbonske strategije (uvajanje in širjenje tehnoloških inovacij, izdatki za raziskave in razvoj, izdatki za izobraževanje itd.), ne bi šteli med izdatke, ki vplivajo na državni primanjkljaj.

4.11 Uporabo „zlatega pravila“ kritizirajo v tem smislu, da je pojem „javnih naložb“ preveč nedoločen in da je zato mogoče kot naložbene razumeti vse mogoče izdatke. Da bi odgovorili na to kritiko, nekateri — med drugim francoski ekonomist J.-P. Fitoussi — predlagajo, da bi javne naložbe, za katere velja „zlato pravilo“, moral določati Evropski svet po posvetovanju z Evropskim parlamentom. Nedoločenost pojma javnih naložb bi se s tem spremenila v možnost, da bi razvili usklajevalno politiko, tako da bi ustvarili sistem spodbud, z namenom, da bi posamezne države spodbudili k vlaganjem na posamezna področja skupnega interesa (8). V tej zvezi je zanimiv in vreden poglobljene obravnave nedavni predlog predsednika Komisije BARROSA, da bi ustanovili sklad Skupnosti, namenjen naložbam evropskega pomena, ki so potrebne za gospodarsko rast in razvoj.

4.12 Tako je prišlo do široke razprave o tem, kateri ukrepi bi lahko omogočili dejansko udejanjenje pakta. Pri tem sta si stala nasproti v glavnem dva različna pogleda: tisti, ki so hoteli ohraniti sistem z jasnimi določili, in drugi, ki so želeli, da bi pakt moral olajševati politične odločitve vlad na podlagi gospodarskih načel pod temi odločitvami. Tako se je pojavila potreba, da bi pakt reformirali na podlagi regulativnega sistema, zmožnega uveljavljati tehnično, gospodarsko in politično legitimnost pakta (9).

5. Reforma pakta: od predloga Evropske komisije (10) do besedila, ki ga je sprejel Evropski svet (11)

5.1 Kritika pakta se je močno okrepila, ko je bil pakt zaradi hude recesije v letih 2002 in 2003 izpostavljen pritisku in s tem potrebi, da bi ga reformirali. Spomnimo naj na Nemčijo in Francijo, ki se nista hoteli podrediti pravilu o treh odstotkih, in na spor med Komisijo in Evropskim svetom. De facto se je zgodil pravi institucionalni „prelom“, ki je od metode odprtega usklajevanja v Skupnosti, kakor je bila določena v pravilih pakta, pripeljal do metode medvladnega nadzora, ki je povsem naravnana sama nase. V številnih predlogih za reformo so zahtevali, da bi se bilo treba predvsem osredotočiti na razmerje med javnim dolgom in BDP, ne pa toliko na razmerje med primanjkljajem in BDP.

5.2 Institucionalni konflikt v EU je zrcalil konflikt med obema stebroma, proračunsko in gospodarsko politiko EU: zagotavljanje gospodarske rasti ob hkratni proračunski disciplini držav članic. Tako je postala nujno potrebna reforma pakta, s katero bi bilo mogoče pakt utrditi z vzpostavitvijo združljivosti obeh stebrov. Komisija je jeseni 2004 pripravila predlog reforme za predložitev Evropskemu svetu. V predlogu so določili pet smernic:

5.2.1 Pri postopkih za nadzor proračunskega ravnotežja naj bi se osredotočali na stanje javnega dolga in na javnofinančno ravnovesje, pri tem pa še naprej ohranjali pod nadzorom gibanje primanjkljaja.

5.2.2 Za vsako državo članico naj bi določili srednjeročne proračunske cilje, tako da bi upoštevali posebnosti posameznih držav. Tako naj bi po eni strani preprečevali prekoračitve 3-odstotnega praga v razmerju med primanjkljajem in BDP v obdobjih gospodarske recesije ter po drugi strani zmanjševali razmerje med javnim dolgom in BDP, pri čemer bi tudi že vnaprej računali na predvidljivi učinek staranja prebivalstva na proračune nekaterih držav.

5.2.3 V postopkih v zvezi s čezmernim primanjkljajem naj bi, tako je predvidel predlog, močneje upoštevali gospodarski položaj. Opredelitev izrednih okoliščin, ob katerih se je, tako določa pakt, mogoče izogniti postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, bi bilo mogoče spremeniti v tem smislu, da bi zajemala tudi dlje časa trajajoče faze recesije. Predvideni način za odpravljanje čezmernega primanjkljaja bi bilo mogoče spremeniti tako, da bi upoštevali tako ciklične pogoje kot tudi nevarnosti za stabilnost. Tako bi proces prilagajanja bolj uskladili z danostmi v posameznih državah in zagotovili, da bi odpravljanje primanjkljaja lahko potekalo v daljšem časovnem obdobju in ga ne bi bilo nujno odpraviti v naslednjem letu po ugotovitvi čezmernega primanjkljaja.

5.2.4 Sprejemali naj bi učinkovite preventivne ukrepe za odpravljanje proračunskega primanjkljaja. Z zgodnjimi preventivni ukrepi naj bi dosegali to, da bi potrebne izravnave proračuna potekale v obdobjih ugodnih konjunkturnih faz.

5.2.5 Okrepljeno izvajanje določb o nadzoru. Po prvotnem predlogu je bilo predvideno, da lahko Komisija izreka zgodnja opozorila brez predhodnega soglasja Sveta. Povečali naj bi pooblastila za nadzor tako Komisije kot nadzornih organov posameznih držav.

5.3 Predlog reforme pakta za stabilnost za Komisijo ni predstavljal korenite spremembe, temveč nadaljnji razvoj. Njen namen je bil, da bi lahko s pomočjo pakta preprečevala kritična stanja, ki bi lahko vodila do blokade institucij, kot se je že dogajalo v preteklosti. Komisija je nameravala pakt prilagoditi realnosti, mu s tem podeliti več verodostojnosti in povečati pripravljenost na sprejemanje („ownership“) njegovih določb v državah članicah.

5.4 Evropski svet je spomladi 2005 dal odgovor, ki se je bistveno razlikoval od predstav Komisije. Na spomladanskem zasedanju 22. in 23. marca 2005 je sprejel dokument z naslovom Izboljšanje izvajanja pakta za stabilnost in rast, ki ga je pripravil Ekonomsko-finančni svet. S tem dokumentom je pakt doživel bistvene spremembe. Te se nanašajo na pospešitev in razjasnitev postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem (uredba (ES) št. 1056/2005, ki jo je sprejel Svet 27. junija 2005), in na okrepitev proračunskega nadzora ter nadzor in usklajevanje gospodarskih politik (uredba (ES) št. 1055/2005, ki jo je sprejel Svet 27. junija 2005). Te spremembe so uvedle večjo prožnost pri uporabi specifičnih olajševalnih razlogov za države, ki imajo čezmerni primanjkljaj, kot tudi podaljšanje rokov za odpravo primanjkljaja, veljavnih za države članice. V sledečem besedilu naj bi orisali najpomembnejše spremembe pakta za stabilnost in rast, ki jih je oblikoval Evropski svet.

5.4.1 Ena najpomembnejših sprememb zadeva opredelitev srednjeročnega proračunskega cilja. Ta je bil v zadnji različici pakta opredeljen kot skorajda izravnan proračun ali kot proračunski presežek, pri čemer je bil dopusten primanjkljaj do 0,5 % BDP v posebnih primerih, ko je bilo merjenje posameznih proračunskih postavk nezanesljivo. Odstopanja od srednjeročnega cilja niso bila predvidena.

5.4.1.1 V skladu s spremembo, ki jo je predvidel Svet, se proračunski primanjkljaj držav članic EMU in držav, ki so udeležene v evropskem sistemu menjalnih tečajev (ERM II), lahko giblje od izravnanega proračuna oziroma proračunskega presežka (za države z visokim dolgom in nizkim potencialom rasti) vse do morebitnega proračunskega primanjkljaja v višini 1 % BDP (za države z nizkim dolgom in velikim potencialom rasti). Odstopanja od srednjeročnega cilja so dopustna, če je vlada države, za katero gre, izvedla strukturne reforme.

5.4.2 Pot usklajevanja za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. V prejšnji različici pot usklajevanja ni bila sestavina pakta, temveč je bila odvisna od odločitev Evropskega sveta.

5.4.2.1 Po novi različici je možno, da država odstopa od srednjeročnega cilja, in predvideno je, da se to odstopanje popravlja z letno uskladitvijo v višini 0,5 % BDP . Usklajevalni napori so lahko v fazah neugodne konjunkture „manjši“, v času ugodnejše konjunkture pa bi morali biti „večji“, da bi „nepričakovano“ zmogljivost takšnih faz uporabili za zmanjševanje proračunskega primanjkljaja in državnih dolgov. Odstopanja so dopustna v primeru strukturnih reform. Če letna uskladitev v višini 0,5 % ni dosežena, pa niso predvidene nobene sankcije.

5.4.3 Dejavniki, ki upravičujejo prekoračitev referenčne vrednosti primanjkljaja 3 % BDP. Prvotno so lahko prekoračitev upravičevale zgolj naslednje posebne in začasne okoliščine: naravne katastrofe, padec BDP za 2 % in po presoji Sveta padec BDP za 0,75 do 2,0 %. Drugi dejavniki niso bili predvideni.

5.4.3.1 V predlagani reformi pakta sta navedena posebna dejavnika, ki pa nista kvantificirana: negativna rast letnega BDP in kumulativno zmanjšanje proizvodnje, ki jo spremlja stopnja rasti, nižja od potencialne rasti. Dopolnjujejo jih drugi pomembni dejavniki, ki jih mora Komisija ustrezno upoštevati pri kvalitativnem vrednotenju prekoračitve 3-odstotne referenčne vrednosti: i) gibanje potencialne rasti; ii) prevladujoče konjunkturne slabosti; iii) uresničevanje lizbonske strategije; iv) izdatki za raziskave, razvoj in inovacije; v) poprejšnje proračunske konsolidacije v časih ugodne konjunkture; vi) vzdržnost zadolženosti; vii) javne naložbe; viii) kakovost javnih financ; ix) obseg finančnih prispevkov v korist mednarodne solidarnosti; x) finančni prispevki v zvezi z uresničevanjem ciljev evropske politike v okviru procesa združevanja (12); xi) reforma pokojninskih sistemov.

5.4.4 Rok za odpravo primanjkljaja. Prvotno je bilo predvideno, da je treba primanjkljaj odpraviti v letu, ki sledi letu, ko je bil ugotovljen čezmerni primanjkljaj, razen v posebnih okoliščinah. Vendar te okoliščine niso bile specificirane, zato je Svet lahko določil nov rok.

5.4.4.1 V spremenjenem paktu naj bi bil rok za odpravo leto dni po ugotovitvi primanjkljaja. Če pa obstajajo „posebne okoliščine“ v smislu že navedenih drugih dejavnikov, se rok lahko podaljša na dve leti po ugotovitvi primanjkljaja. Cela vrsta rokov v zvezi s postopkom pri čezmernem primanjkljaju je odmerjenih veliko bolj širokogrudno.

5.5 V primerjavi s prvotnim predlogom Komisije predstavlja reforma, ki jo je sprejel Evropski svet, bistveno drugačen pristop, ki ga je komajda mogoče jemati kot kompromis med predlogom Komisije in zahtevami Sveta. Pakt za stabilnost je v številnih točkah razrahljan zaradi deformacije porazdelitve pristojnosti med organi EU. Ta vodi do neuravnotežene porazdelitve pooblastil med Komisijo, ki je kot varuhinja pogodb dobila prešibak položaj, preveč okrepljenim Svetom in Evropskim parlamentom, ki je v tem postopku popolnoma prezrt.

6. Prva ocena doslej izvedene reforme pakta za stabilnost in rast

6.1 Reforma, ki jo je izbral Evropski svet, slabi v glavnem z Maastrichtsko pogodbo leta 1991 vpeljano načelo proračunske discipline, ki je bilo potrjeno v paktu za stabilnost, sprejetem na zasedanju Evropskega sveta v Amsterdamu leta 1997. J. Bouzon in G. Durand (2005) opozarjata, da je bila ta shizofrenija ugotovljiva že v dokumentu Ekonomsko-finančnega sveta z dne 21. marca. V njem piše, da je „treba skrbeti predvsem za uravnoteženost med večjo mero gospodarske presoje in političnim manevrskim prostorom pri nadzoru in usklajevanju proračunske politike ter med potrebo, da se regulativni okvir tudi v prihodnje oblikuje preprosto, pregledno in tako, da ga je mogoče uveljavljati“. V resnici je prišlo do prave konfrontacije med potrebo po pridobitvi političnega in gospodarskega manevrskega prostora ter ohranjanjem regulativnega okvira, ki je preprost, pregleden in ki ga je mogoče uveljavljati. Pri sedanjem procesu reforme se zdi, da so konjunkturni in politični vidiki prevladali na račun preprostega in preglednega regulativnega okvira.

6.2 Reforma slabi pakt v glavnem na dva načina: po eni strani s podaljšanjem rokov, po drugi pa z uvajanjem sistema izjem in oprostitev, ki teoretično obsegajo vse, ker novi dejavniki ponujajo veliko prostora različnim razlagam. Nadzor proračunske politike je pri povezavi obeh teh elementov slabši in nepregleden. Cilj uravnoteženosti javnih financ tako postaja — kot meni Deutsche Bundesbank — premični cilj (13). Evropska centralna banka utegne spričo pakta za stabilnost, ki lahko samo še pogojno zagotavlja cilj jamstva proračunske discipline držav članic, avtomatično prevzeti vlogo izključnega čuvarja pakta in izključnega varuha monetarne stabilnosti Evropske unije. To bi — povedano v makroekonomskem jeziku — privedlo do klasične igre ničelne vsote, pri kateri bi se „dobički“ zaradi sprostitve proračunske politike izravnavali z „izgubami“ zaradi zaostrovanj denarne politike (14).

6.3 Če odmislimo, da je reforma jasen — in precej uspešen — poskus nacionalnih vlad, da se polastijo gospodarskopolitičnega instrumentarija, ki jim je bil odvzet ali s paktom za stabilnost vsaj strogo predpisan, v nadaljevanju navajamo nekaj splošnih opomb.

6.4 Nedvomno se razmerje med javnim dolgom in BDP slabša, če se povečuje primanjkljaj glede na BDP. Kljub temu je treba proračunski primanjkljaj v okviru vzdržnosti javnih financ jemati le kot etapni cilj, zmanjševanje javnega dolga pa kot pravi cilj (15).

6.4.1 Eden ključnih problemov EMU je zato v dolgoročni vzdržnosti javnih financ držav članic. Kazalo bi se sporazumeti o pravnih instrumentih Skupnosti, ki bi lahko zagotavljali saniranje javnih financ v državah z visoko zadolženostjo, saj vzdržne javne finance ne zagotavljajo samo monetarne stabilnosti, temveč lahko tudi vodijo nazaj na pot razvoja in rasti.

6.4.2 Vzdržnosti javnih financ se ne doseže z avtomatičnim zniževanjem socialnih izdatkov, temveč z njihovim optimiranjem in povečevanjem njihove učinkovitosti, na podlagi načela, ki ga je Komisija večkrat poudarila: „Socialnemu varstvu se priznava pomembna vloga potencialnega produktivnega dejavnika, ki zagotavlja, da učinkovita, dinamična in sodobna narodna gospodarstva temeljijo na trdni podlagi in na socialni pravičnosti“ (16).

6.5 Drug element, ki prežema predlog Ekonomsko-finančnega sveta in je značilen za celoten reformni proces pakta za stabilnost na podlagi Uredb št. 1055/2005 in 1056/2005, je obsesija z reformo pokojninskih sistemov. V dokumentu namenjajo potrebi po reformi evropskih pokojninskih sistemov (ob favoriziranju večstebrnega sistema z javno in zasebno komponento) daleč več prostora kot stanju javnega dolga, ki bi za ocenjevanje vzdržnosti stanja javnih financ držav članic pravzaprav moralo igrati pomembnejšo vlogo. Državam, ki so takšne reforme izpeljale, se dovoljuje, da odstopajo od srednjeročnega cilja ali da presegajo 3-odstotno vrednost primanjkljaja.

6.5.1 V tej zvezi dokument uvaja pojem „implicitne obveznosti“ („implicit liabilities“). To so obveznosti, ki zaradi rastočih izdatkov zaradi staranja prebivalstva čakajo nekatere države v prihodnjih letih. Pojem implicitne obveznosti s tem sodi k sistemu meril, na podlagi katerega Komisija in Svet ocenjujeta vzdržnost stanja javnih financ držav članic. Problem takšnega pristopa je v tem, da ni enotnega pojmovanja niti o opredelitvi takšnih obveznosti niti o njihovem natančnem obsegu (17).

7. Predlogi EESO za krepitev gospodarskega upravljanja v Evropi

7.1 Žal med reformo pakta za stabilnost, ki jo je Komisija začela jeseni 2004 in Evropski svet sprejel na zasedanju spomladi 2005, ni bilo dovolj poguma, da bi na novo premislili in na novo opredelili teoretično in ideološko usmeritev, ki je osnova pakta. S tem je bila zapravljena možnost korenitega preoblikovanja pakta za stabilnost (18). Reforma bi bila vsekakor priložnost, da bi se lotili paradoksa suverenosti, ki prežema pakt za stabilnost (in ki ga je mogoče opaziti tudi na mnogih drugih področjih evropske politike), in zanj našli rešitev.

7.2 Za ta paradoks je značilen naslednji položaj. Na eni strani so vlade posameznih držav in Evropski parlament, torej predstavniški organi z demokratično legitimnostjo, ki pa ne razpolagajo z ustreznim instrumentarijem gospodarske politike. Na drugi strani sta organa, kot sta Komisija in Evropska centralna banka, ki sicer nimata neposredne demokratične legitimnosti, zato pa razpolagata z ustreznimi orodji gospodarske politike. Torej se pojavi nasprotje med legitimnostjo brez oblasti in oblastjo brez legitimnosti, pri čemer oblast ni legitimirana z jasnim demokratičnim procesom, temveč se opira na „doktrinarni sistem“, v okviru katerega je vloga vlad nevtralizirana. Za odpravo paradoksa suverenosti bi bilo treba rešiti težavni problem nasprotja legitimnosti brez oblasti in oblasti brez legitimnosti.

7.2.1 Iz tega doktrinarnega sistema za ocenjevanje gospodarske storilnosti držav članic so vzeta naslednja merila: izravnan proračun, prožnost trgov, strukturne reforme itd. Dolgoročne cilje kot so makroekonomska stabilnost, rast in polna zaposlenost (temelji lizbonske strategije), ti glavni cilji vzdržnosti javnih financ potiskajo v ozadje (19).

7.3 V tem posebnem kontekstu so pri reformi pakta za stabilnost poskušali rešiti „paradoks suverenosti“. Evropski svet je de facto nevtraliziral nadzorna pooblastila Komisije, tako da je dal nadzorna pooblastila Svetu — tega oblikujejo iz kroga, ki potencialno sodi v skupino „tistih, ki jih je treba nadzorovati“. Vprašanju „Kdo nadzoruje nadzornike?“ sledi vznemirljiv odgovor: „Tisti, ki jih je treba nadzirati!“ Zdi se, da demokratičnega primanjkljaja, ki ga lahko ugotavljamo v dosedanji različici pakta za stabilnost in rast, z reformo niso odpravili, nasprotno: pridružil se mu je še en primanjkljaj, namreč nezadostna preglednost in enostavnost. V tej zvezi se postavlja vprašanje, na kakšen način bi lahko Evropski parlament prispeval h krepitvi demokratične legitimnosti pakta za stabilnost, in v tem kontekstu je treba iskati možnosti za izboljševanje in novo uravnoteženje pooblastil Komisije, Sveta in Evropskega parlamenta.

7.4 Po procesu reforme pakta za stabilnost je prišlo do vrste dogodkov, ki so resno škodovali procesu evropskega združevanja, če pomislimo na negativen izid referendumov o evropski ustavi v Franciji in na Nizozemskem, na odločitev o prenehanju izvajanja referendumov o sprejetju evropske ustave v drugih državah članicah in na mučni neuspeh pogajanj o finančni perspektivi za obdobje 2007–2013. Zdi se, kot da je počasni, a stalni proces sestavljanja evropske sestavljanke prekinjen, ker je vsaka država sklenila, da si bo posamezne dele mozaika prikrojevala v skladu z lastnimi nacionalnimi interesi. Zato posameznih delov ne bo več mogoče zlagati skupaj: mogoče jih je le še razstavljati drugega ob drugem ali zlagati drugega na drugega; tako nastaja skrajno nepopolna in efemerna slika, ki jo lahko razdrejo že prvi bolj ali manj naključni premiki katerega od tistih, ki so bili udeleženi pri gradnji (ali rušenju).

7.5 Evropska unija je zdaj v kočljivi fazi, in sedanja razprava terja odločitve, ki kažejo smer. Zato je treba preudariti, ali ne bi kazalo upoštevati nasveta, ki ga je nedavno v nekem članku (20) zapisal Jürgen Habermas. Nemški filozof meni, da „Evropsko unijo (...) danes hromi nerazrešeni konflikt med nezdružljivimi predstavami o ciljih. Evropske institucije morajo ta spor hkrati internalizirati in sprostiti, da bi lahko našel produktivne rešitve“. Odbor podpira predlog, da bi „poglobljenemu političnemu sodelovanju“ držav članic EU namenjali več prostora na celi vrsti področij, kar bi se lahko dogajalo na podlagi prostovoljnosti in ne nujno soglasnosti. S pomočjo takšnega poglobljenega sodelovanja bi bilo mogoče preseči sedanjo ohromljenost; ta izhaja iz tega, da je treba v Evropski uniji, ki jo sestavlja 25 članic, sklepe sprejemati soglasno.

7.6 To poglobljeno politično sodelovanje bi bilo mogoče uresničiti s pomočjo instrumenta „okrepljenega sodelovanja“ najmanj osmih držav članic, predvidenega v členih 43 in 44 Pogodbe iz Nice. Če takšno sodelovanje po eni strani — zaradi manj omejevalnih predpisov o postopkih — omogoča doseganje skupnih odločitev, pa mora po drugi strani vendar ostajati „odprto“, saj imajo po členu 43 b Pogodbe iz Nice vse države članice vedno možnost, da se takšni skupini priključijo.

7.6.1 Prvo primerno področje uporabe okrepljenega sodelovanja bi bila lahko prav ekonomska in monetarna unija (EMU), in okrepljeno sodelovanje bi se utegnilo izkazati za potrebno zaradi dejstva, da morajo zdaj vse države, ki imajo skupno valuto — za razliko od držav, ki pri njej niso udeležene — nedvomno usklajevati svoje gospodarske politike. Poleg tega je davčna politika sestavni del gospodarske politike, zatorej bi — kot je Odbor ugotavljal že v drugih mnenjih (21) — usklajeni ukrepi na teh področjih v državah območja eura lahko spodbujali večjo gospodarsko in socialno kohezijo v celotni EU.

7.6.2 Države, udeležene v EMU, bi lahko imenovale usklajevalca in gospodarskopolitičnega glasnika držav članic EU, ki ne bi dobil le mandata za usklajevanje evropskih gospodarskih politik, temveč tudi dejanska, za izvajanje tega usklajevanja potrebna pooblastila. Usklajevalec bi moral delovati v dogovoru s predsednikom Evropske centralne banke in predsednikom Evropske komisije.

7.6.3 Države članice, udeležene v okrepljenem sodelovanju, bi poleg tega lahko sklenile, da bodo pripravljale redne pogovore med usklajevalcem okrepljenega sodelovanja na področju EMU, Komisijo, Svetom, Evropskim parlamentom in Evropsko centralno banko. S takšnim delovanjem bi se sistem oblasti, ki je zdaj pomaknjen v prid Evropskemu svetu, lahko spet približal ravnotežju.

7.6.4 V okviru gospodarskopolitičnega usklajevanja med državami članicami, udeleženimi v EMU, bi morali pripraviti konkreten seznam gospodarskopolitičnih prednostnih nalog in instrumentov, s katerimi je te cilje mogoče uresničiti. Gospodarski razvoj je treba spremljati v realnem času, da je mogoče sproti izvajati potrebne prilagoditve. Krepitev gospodarskega upravljanja v Evropi bi morala v tem kontekstu — ob upoštevanju evropskega socialnega dialoga — spodbujati makroekonomski dialog.

7.7 Poleg okrepljenega sodelovanja bi morali upoštevati tudi priporočilo, ki ga je dal Jacques DELORS v svoji beli knjigi iz leta 1993 (22): ustanovitev evropskega sklada za pospeševanje gospodarske rasti in za krepitev konkurenčnosti v Evropi z izdajo dolgoročnih obveznic Unije, povezanih s strateškimi — materialnimi in nematerialnimi — infrastrukturnimi projekti. Sicer pa se zdi, da gre predlog predsednika Evropske komisije BARROSA za ustanovitev razvojnega sklada v to smer.

7.8 Proces krepitve gospodarskega upravljanja v Evropi zahteva udeležbo vseh držav članic, saj pomeni možnost rasti za vso EU.

7.9 V razpravi o reformi pakta za stabilnost in rast so prišla na dan protislovja institucionalnega sistema Evropske unije.

7.10 Uresničevanje pakta za stabilnost in rast terja jasnost o prihodnosti institucij Evropske unije. Le tako bo s paktom za stabilnost in rast mogoče zagotavljati gospodarsko rast, torej ustvarjati nova delovna mesta, in obenem preprečevati nevarnost gospodarske nestabilnosti.

7.11 V kočljivem položaju, v katerem je EU danes, so potrebne pogumne odločitve, da bi evropska ideja, ki so nam jo zaupali ustanovitelji EU, lahko dobila nove impulze.

7.12 Za uspešno uporabo pakta za stabilnost in rast ter za to, da bi bili cilji, zaradi katerih je nastal, uresničeni, sta potrebna širok konsenz in podpora javnosti, ne samo institucij EU in vlad držav članic. Zato se odbor zavzema za to, da v prihodnjih mesecih pripravi konferenco, v okviru katere bo vse, ki so v tem procesu udeleženi — odgovorne iz institucij, predstavnike civilne družbe in socialne partnerje — pozval k širokemu in poglobljenemu dialogu.

V Bruslju, 15. februarja 2006 Predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Anne-Marie SIGMUND

(1) Pakt je bil uradno sprejet leta 1977 (s ciljem, da okrepi proračunsko disciplino v EMU, predvideno v členih 99 in 104 Pogodbe o ES), dejansko pa je začel veljati z uvedbo eura 1. januarja 1999.

(2) Resolucija Evropskega sveta o paktu za stabilnost in rast, Amsterdam, 17. junij 1997.

(3) Postopek pri prekomernih primanjkljajih se ne uporablja v naslednjih primerih: 1. pri izrednem dogodku, na katerega prizadeta država članica ne more vplivati; 2. pri gospodarski recesiji z zmanjšanjem realnega BDP za najmanj dve odstotni točki. Povedati je treba, da je bil doslej postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem izveden v 26 primerih in da se je najmanj v 10 primerih nanašal na države območja eura. Takšni postopki so bili sproženi: leta 2002 proti Nemčiji in Portugalski, leta 2003 proti Franciji, leta 2004 proti Grčiji, Madžarski, Češki republiki, Cipru, Malti, Poljski, Slovaški, Nizozemski, Franciji, Nemčiji in Združenemu kraljestvu, leta 2005 pa proti Madžarski, Grčiji, Nizozemski in Italiji.

(4) Mednarodna uspešnost neke valute je proces, ki ga v glavnem usmerjajo tržne sile, tj. stopnja zaupanja gospodarskih akterjev v stabilnost te valute.

(5) „Poglavitni cilj ESCB (Evropskega sistema centralnih bank) je ohranjanje stabilnosti cen. ESCB podpira splošne gospodarske politike v Skupnosti, če to ni v nasprotju s ciljem stabilnosti cen, z namenom prispevati k doseganju ciljev Skupnosti, opredeljenih v členu 2.“ (čl. 105, odst. 1 Pogodbe o ustanovitvi ES). Cilji Unije (čl. 2 Pogodbe o EU) so visoka stopnja zaposlenosti in stabilna rast brez inflacije.

(6) Paul De Grauwe, 2003.

(7) J.-P. Fitoussi, 2004.

(8) J.-P. Fitoussi, 2004.

(9) Da bi poudarili, kako pomembna je leta 2004 sprožena razprava o reformi pakta za stabilnost in rast, naj tu posredujemo sklepanja pred kratkim objavljenega članka Jeana Pisanija – Ferryja: Pomena razprave, ki bo potekala v prihodnjih mesecih, ne bi smeli podcenjevati. Glavno vprašanje, ki jasno izstopa, je, ali bi moralo gospodarsko upravljanje na območju eura sloneti na pravno zavezujočih predpisih ali pa na kolektivnih sklepih na podlagi gospodarskih načel. Prvi model je bil preizkušen – dokler politika ni izterjala svojih pravic. Drugi model še ni bil preizkušen – vendar pa zaradi pomanjkanja tehnične, gospodarske in politične legitimnosti očitno ne more biti uspešen. Če ne bo dosežen sporazum, ali pa če drugi model propade, bo območje eura verjetno uporabilo nekakšno „spolirano“ Sinatrovo doktrino – kar pa zagotovo ni najboljši način za upravljanje denarne unije. Sinatrova doktrina, poimenovana po pesmi My Way Franka Sinatre, je bila oznaka, ki jo je Mihail Gorbačov izbral za oznako politike, ki je sosednim državam v Varšavskem paktu dovoljevala, da so same urejale svoje notranje zadeve. Kakšno je bilo nadaljevanje, je znano. J. Pisani-Ferry (2005).

(10) KOM(2004) 581 končno.

(11) KOM(2005) 154 in 155 končno.

(12) Ta dejavnik je bil dodan na izrecno željo nemške vlade, da bi upoštevali stroške ponovne združitve Nemčije. Ni pa mogoče izključevati, da se bodo v prihodnosti na to izjemo sklicevale tudi druge vlade in prosile za več popustljivosti glede proračunskega primanjkljaja, če so med neto plačnicami v proračun EU (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, mesečno poročilo, april 2005.

(14) V nekem sporočilu za javnost ECB pravi, da „svet ECB (...) izraža resno zaskrbljenost ob predlogih za spremembo pakta za stabilnost in rast. (...) Bolj kot kdajkoli je v sedanjem položaju odločilno, da vsak udeleženec izpolni svojo odgovornost.“ ECB, sporočilo za javnost 21. marca 2005.

(15) To upravičeno – kot že omenjeno – predlaga Paul De Grauwe, 2003.

(16) Evropska komisija: 1995, 1997 in 2003.

(17) „… Teoretično lahko obseg teh obveznosti daleč presega pokojnine kot takšne. Kot piše v nekem dokumentu OECD, se pri opredelitvi javnega dolga v nekaterih državah članicah upoštevajo samo obveznosti v zvezi s pokojninami uradnikov. Zdi se, da je takšen tudi pristop v poročilu ECOFIN“ (J. Bouron, G. Durand, 2005).

(18) J. Bouzon in G. Durand, 2005.

(19) J.-P. Fitoussi, 2004.

(20) J. Habermas, Europa ist uns über die Köpfe hinweggerollt, Süddeutsche Zeitung, 6.6.2005, in 9.6.2005 v dnevniku La Repubblica pod naslovom Soltanto un sogno può salvare Europa.

(21) Davčna politika v EU: skupna načela, konvergenca davčne zakonodaje in možnost sprejemanja odločitev s kvalificirano večino; UL C 80 z dne 30.3.2004, str. 139.

(22) Komisija Evropskih skupnosti, 1993: Bela knjiga: rast, konkurenčnost, zaposlovanje – izzivi sedanjosti in poti v 21. stoletje; KOM(93) 700 končno, Bruselj, 5.12.1993.