DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

k Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o evropskem sistemu za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti (EU TFTS)

1. Uvod

Ko je EU leta 2010 sklenila sporazum med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike o obdelavi in posredovanju podatkov o sporočilih glede finančnih plačil iz Evropske unije Združenim državam Amerike za namene programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: sporazum o TFTP med EU in ZDA), sta Svet in Evropski parlament Komisijo pozvala, naj oblikuje podoben sistem, ki bi omogočil pridobivanje takih podatkov na ozemlju EU. Sporazum o TFTP med EU in ZDA v enem od svojih členov omenja takšen evropski sistem in določa, da bi morala Evropska komisija izvesti študijo glede uvedbe enakovrednega sistema za EU.

Glede na pravno in tehnično kompleksnost vprašanja in njegovo občutljivost v zvezi z vplivom na temeljne pravice, zlasti na varstvo osebnih podatkov, se je Komisija odločila, da bo julija 2011 objavila sporočilo, v katerem bo raziskala različne možnosti, da bi pokazala, v kakšnih oblikah bi lahko bil takšen sistem vzpostavljen.

V nadaljnjih razpravah in prek povratnih informacij države članice in Evropski parlament niso izrazili nobene nedvoumne podpore kateri koli od teh možnosti. Zato se je Komisija odločila, da bo proučila vse možnosti v tej oceni učinka in jih podrobneje razčlenila na več podmožnosti.

Odkar je bila Komisija pozvana, naj predlaga okvir evropskega sistema za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: evropski sistem TFTS), so se gospodarske razmere v državah članicah in v EU spremenile in države članice se bolj zavedajo možnosti, kako izkoristiti izmenjavo podatkov na podlagi sporazuma o TFTP med EU in ZDA zaradi določbe o vzajemnosti, ki jo ta vsebuje. Ta sprememba in dejavniki so se upoštevali pri primerjavi možnosti za uvedbo novega sistema z možnostjo ohranjanja trenutnega stanja, saj se je to stanje od leta 2010 spremenilo.

2. Opredelitev problema

Zaradi mednarodne narave financiranja terorizma sta odkrivanje financiranja terorizma in boj proti njemu zelo zahtevna

Najnovejše poročilo Europola TE-SAT 2012 kaže, da se države članice še naprej soočajo z resno grožnjo terorizma, ki ga navdihuje versko (islam), etnično-nacionalistično in separatistično, levo, desno ali anarhistično politično prepričanje. Da bi se teroristom odvzelo njihove zmogljivosti za izvajanje terorističnih dejavnostih, je bila temeljna sestavina strategije EU za boj proti terorizmu teroristom in subjektom preprečiti zbiranje, potovanje in dostop do sredstev. Boj proti financiranju terorizma pomeni preprečevanje finančne podpore terorizmu ali preprečevanje dejavnosti tistih, ki spodbujajo, načrtujejo ali sodelujejo v terorističnih dejavnostih.

Teroristične dejavnosti so pogosto mednarodne. Ne vključujejo le dejavnosti, ki se načrtujejo v eni državi in izvedejo v drugi, ampak vključujejo tudi dejavnosti zbiranja sredstev in prenose, ki prečkajo meje. Z mednarodnimi dejavnostmi lahko teroristi prikrivajo premike denarja, njegov izvor in namen. Zaradi mednarodne narave financiranja terorizma sta njegovo odkrivanje in preprečevanje izjemno zahtevna. Mednarodno sodelovanje na tem področju je zato bistvenega pomena. Zato se je EU odločila sodelovati z Združenimi državami na tem področju, kar je zlasti razvidno iz sporazuma o TFTP med EU in ZDA.

Poleg številnih zakonodajnih instrumentov obstaja tudi veliko mednarodnih organov in organov EU, ki aktivno sodelujejo v boju proti financiranju terorizma in spodbujajo mednarodno sodelovanje ali sodelovanje z EU. Ti organi so projektna skupina za finančno ukrepanje proti pranju denarja in financiranju terorizma (FATF), Odbor za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, platforma za enote EU za finančni nadzor, Eurojust in Europol. Za okrepitev sodelovanja med državami članicami EU je bilo sprejetih več zakonodajnih instrumentov, kot je sklep o sodelovanju med enotami za finančni nadzor EU.

Veljavni instrumenti/ukrepi niso dovolj učinkoviti pri sledenju finančnih sledi teroristov

Čeprav se sodelovanje med državami članicami EU na tem področju nenehno izboljšuje, vključno s sodelovanjem, ki temelji na uvedbi novih pravnih instrumentov, kot je evropski dokazni nalog, se informacije o finančnih podatkih ne izmenjujejo veliko. Z instrumenti medsebojne pravne pomoči ali sodelovanjem med enotami EU za finančni nadzor ni mogoče opisati in profilirati osumljenca ter hitro poiskati vse obstoječe račune in z njimi povezane finančne transakcije osumljenca (in tiste vrste podjetij in drugih organizacij na njegovo ime) po vsem svetu za več let nazaj, niti to ni njihov namen. Razen programa TFTP trenutno ni instrumenta, prek katerega bi bilo mogoče pridobiti podatke o osumljencu že zelo hitro na samem začetku preiskave, kar bi preiskovalcem omogočilo, da se osredotočijo na nekatere kategorije finančnih transakcij, nekatere države in/ali časovno obdobje in pripravijo jasen časovni okvir premikov osumljenca. Opozoriti pa je treba, da je program TFTP orodje, ki ga upravljajo izključno ZDA, kar pomeni, da se uporablja predvsem za varnostne potrebe ZDA.

Vzroki težav

Trenutno veljavni mehanizem za analizo podatkov o finančnih sporočilih upravlja tretja država, zato posebni interesi EU niso v celoti zastopani.

V EU nevarnost terorističnih napadov večinoma povzročajo separatisti, gibanja, ki jih navdihuje vera, levičarski in desničarski ekstremisti ter anarhisti. Te nevarnosti in z njimi povezana tveganja so „ciklični“ z vidika njihove intenzivnosti ter se do neke mere zelo razlikujejo od nevarnosti, ki pretijo ZDA. Nevarnosti ZDA večinoma povzroča islamski terorizem, ki ga na ozemlju ZDA ni oziroma obstaja v zelo majhnem obsegu.

Glavni namen programa TFTP je preiskovanje terorističnih dejavnosti, povezanih z nevarnostjo, ki jo zaznajo ZDA. Kljub temu države članice vse bolj uporabljajo določbe o vzajemnosti iz Sporazuma, da lahko izmenjavo podatkov z ZDA izkoristijo v lastne namene. Zato se ta vzrok težave sčasoma spreminja, njegov pomen pa upada, ker države članice pridobivajo več izkušenj z uporabo Sporazuma in programa TFTP in ju izkoriščajo za reševanje nevarnosti za EU.

Trenutno veljavni mehanizem za analizo podatkov o finančnih sporočilih zajema le enega ponudnika finančnih sporočil in eno vrsto sporočil

Glede na to, da je to program ZDA, ki je usmerjen globalno, so v TFTP vključena le sporočila FIN (Financial Institution Transfer messages), ki so prenesena prek Združenja za svetovne finančne telekomunikacije med bankami (v nadaljnjem besedilu: SWIFT). Sporočilo FIN je vrsta sporočila, ki jo je ustvarilo združenje SWIFT, s katero se finančni podatki prenašajo z ene finančne institucije na drugo. Vendar poleg prenosov SWIFT obstaja veliko drugih pomembnih elektronskih plačil in sistemov za prenos različnih drugih ponudnikov na trgu, kot so avtomatizirane klirinške hiše in ponudniki prenosov e-denarja. Teh trenutno program TFTP ne pregleduje in bi jih zato lahko uporabljali teroristi ali subjekti, povezani s terorizmom, za prenos svojih sredstev, ne da bi bili ti prenosi pregledani.

Trenutno veljavni mehanizem za analizo podatkov o finančnih sporočilih povzroča zaskrbljenost glede varstva zasebnosti in osebnih podatkov evropskih državljanov

Večina kritike zadeva domnevno neskladnost programa TFTP s pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja (člen 7 Listine o temeljnih pravicah) in pravico do varstva osebnih podatkov (člen 8 Listine o temeljnih pravicah in člen 16 PDEU), kakor tudi z obveznostmi iz Direktive o varstvu podatkov (Direktiva 95/46/ES). Izraženi so bili pomisleki glede potrebnosti in sorazmernosti prenosa podatkov o državljanih EU v tretjo državo in glede postopkov preverjanja in dodeljevanja pooblastil, ki omogočajo prenos takih podatkov.

Z dvema skupnima pregledoma uporabe sporazuma o TFTP med EU in ZDA je bilo preverjeno pravilno izvajanje celovitih zaščitnih ukrepov, vključenih v sporazum, vključno s tistimi, ki se nanašajo na varstvo osebnih podatkov. S prakso in izkušnjami EU in ZDA pri uporabi sporazuma so se vzroki te težave bolj razjasnili in pokazalo se je, da so bili prvotni pomisleki odpravljeni z učinkovitim sklopom zaščitnih ukrepov.

Poleg sporazuma o TFTP med EU in ZDA ni dovolj tehničnih in pravnih zmogljivosti v EU in državah članicah za določitev finančnih povezav, da bi se izsledile in opredelile teroristične mreže

Na ravni EU ni enakovrednega samostojnega sistema, ki bi razkrival finančne povezave, da bi se izsledile in opredelile teroristične mreže. Obstoječi zakonodajni in operativni instrumenti, ki so bili vzpostavljeni na ravni EU in držav članic ali pri katerih EU in države članice sodelujejo (platforma za enote EU za finančni nadzor) ne ponujajo enakih ugodnosti kot program TFTP v smislu hitrosti, učinkovitosti in uspešnosti, niti tega ne morejo zagotoviti oziroma niso bili sprejeti s tem namenom. Na podlagi preventivnega sistema, ki temelji na tretji direktivi o pranju denarja, na primer enote za finančni nadzor analizirajo finančne transakcije za vsak primer posebej po poročilih o sumljivih transakcijah, ki jih morajo pripraviti subjekti, kot so finančne institucije. Sistem EU glede zamrzovanja sredstev, ki so povezana s terorističnimi sredstvi, zahteva formalen seznam oseb in subjektov, povezanih s terorizmom, ki ga odobri Svet, da se preprečijo finančne transakcije navedenih na seznamu. Vendar ni nobenega veljavnega sistema, ki bi uporabljal podatke, na podlagi katerih bi se pokazal celovit vzorec finančnega „obnašanja“ in povezav določene osebe ali organizacije, ki je osumljena terorizma ali financiranja terorizma.

Osnovni scenarij

Po osnovnem scenariju na tej stopnji sistem TFTS v EU ne bi bil vzpostavljen. Sporazum o TFTP med EU in ZDA bi še naprej veljal in se uporabljal. Obstajal bi zgolj en imenovani ponudnik, ki bi bil obvezan razkriti ustrezne finančne podatke, in zajeta bi bila samo njegova sporočila FIN. Države članice ter Europol in Eurojust bi še naprej imeli možnost uporabiti določbo o vzajemnosti, ki je vključena v sporazum o TFTP med EU in ZDA. Ta določba organom EU omogoča, da pridobijo neposredno relevantne finančne podatke od ministrstva za finance ZDA, ki jim pomagajo pri učinkovitejšem boju proti terorizmu in njegovemu financiranju v EU. Poleg tega bi ministrstvo za finance ZDA še naprej pošiljalo poročila o morebitnih terorističnih nevarnostih državam članicam in Europolu brez posebnih zahtevkov na podlagi člena 9 sporazuma o TFTP med EU in ZDA. Raven varstva osebnih podatkov bi bila enaka sedanji, obenem pa se ne bi povečalo niti število zbranih podatkov. Z dvema skupnima pregledoma sporazuma o TFTP je bilo preverjeno pravilno delovanje programa TFTP in strogih nadzornih ukrepov, ki so bili sprejeti za zagotovitev, da se zaščitni ukrepi, vključno s tistimi o varstvu osebnih podatkov, ustrezno spoštujejo.

Stroškov vzpostavitve novega sistema, vključno z začetno naložbo in letnimi tekočimi stroški, ne bi bilo. Osebni podatki ne bi bili dodatno izpostavljeni, poleg tega pa bi se izognili različnim ravnem tveganja, ki bi jih bilo treba ublažiti (v nasprotju s katero koli od možnosti za sistem EU).

3. Cilji in možnosti

Cilji

Teroristična kazniva dejanja povzročajo hude poškodbe žrtvam, so vzrok za gospodarsko škodo velikega obsega in slabijo občutek varnosti, brez katerega posamezniki ne morejo učinkovito izvrševati svojih svoboščin in osebnih pravic. Zato bi bil poglavitni in osnovni cilj evropskega sistema TFTS onemogočanje dostopa teroristov do financiranja in sledenje finančnim transakcijam, povezanim s terorizmom, da bi se okrepila varnost v EU.

Za dosego tega cilja je Komisija opredelila pet posebnih ciljev, tj. zagotoviti, da je sistem prilagojen odzivanju na zahteve EU po obveščevalnih podatkih na podlagi ocene ogroženosti EU, ohraniti učinkovito sodelovanje z ZDA in drugimi tretjimi državami v boju proti terorizmu, zagotoviti, da analiza podatkov o finančnih sporočilih zajema najpomembnejše ponudnike storitev in vrste sporočil, zagotoviti polno upoštevanje pravic do zasebnosti in varstva podatkov evropskih državljanov pri obdelavi podatkov o finančnih sporočilih ter povečati dostop EU in dostop držav članic do podatkov o finančnih sporočilih ter njihovih analiz in povečati njihovo sposobnost za odkrivanje povezav med posamezniki/skupinami, ki so povezani s terorizmom ali njegovim financiranjem. Operativni cilji, povezani z vzroki težav, dopolnjujejo okvir, v skladu s katerim so bile proučene različne možnosti.

Možnosti

Kar zadeva možnosti politike, ocena učinka opredeljuje štiri ravni možnosti, od katerih sta prvi dve povezani s strukturo sistema sledenja, tretja z namenom in četrta s področjem uporabe: „brez možnosti za evropski sistem TFTS“, „evropski sistem TFTS z različnimi podmožnostmi za strukturo“, „možnosti za namen evropskega sistema TFTS“ ter „možnosti za področje uporabe evropskega sistema TFTS“. Na vsaki ravni je navedenih in dodatno opisanih več podmožnosti. Štiri podmožnosti so bila zavrnjene, ker bi se z njimi sedanja situacija nedvomno poslabšala, ker bi bile odvisne od soglasja tretje države ali bi imele znaten negativen učinek na proračune držav članic. Preostale možnosti so:

– osnovni scenarij – status quo,

– trije hibridni sistemi za oblikovanje evropskega sistema TFTS, razvrščeni od zelo velike do zelo male stopnje sodelovanja EU:

1. Model službe za koordinacijo in analizo v okviru evropskega sistema TFTS predvideva vzpostavitev centralne enote evropskega sistema TFTS, večina nalog in funkcij pa bi se izvajala na ravni EU. Vendar lahko države članice tudi same opravljajo iskanja prek imenovanih nacionalnih strokovnjakov za sistem TFTS, ki so na isti lokaciji kot enota evropskega sistema TFTS.

2. Model službe za pridobivanje podatkov v okviru evropskega sistema TFTS bi vzpostavil centralno enoto evropskega sistema TFTS, ki bi izdajala zaprosila za neobdelane podatke imenovanim ponudnikom. Države članice bi imele pravico zahtevali iskanja, ki bi se izvajala v njihovem imenu.

3. Model koordinacijske službe enot za finančni nadzor bi vključeval vzpostavitev ad hoc organa na ravni EU, ki bi vseboval vse enote za finančni nadzor držav članic z razdelitvijo nalog med to centralno enoto in nacionalnimi enotami za finančni nadzor.

– dva sistema za shranjevanje/pridobivanje podatkov:

1. Prvi model bi bil sistem za shranjevanje podatkov, s katerim bi se od imenovanega ponudnika zahtevalo, naj hrani podatke ne svojih strežnikih za določeno časovno obdobje.

2. Druga možnost bi bila podobna kot v predhodnem programu, vendar z ustanovitvijo iskalnika v prostorih imenovanih ponudnikov.

– dve možnosti glede namena evropskega sistema TFTS, od katerih bi bil v okviru prve ta sistem omejen na boj proti terorizmu, v okviru druge pa bi se lahko ukvarjal tudi s hujšim organiziranim kriminalom,

– dve možnosti v zvezi s področjem uporabe, pri čemer bi se pri prvi možnosti področje uporabe omejilo na trenutno imenovanega ponudnika prenosov SWIFT, pri drugi pa bi zajemalo več imenovanih ponudnikov.

4. Ocena učinkov

Ocena gospodarskih učinkov možnosti je mogoča le na podlagi ocen in predpostavk. Možnih gospodarskih koristi ni lahko izmeriti, čeprav se Evropska komisija zaveda, da bi bilo to v drugih okoliščinah povsem izvedljivo (kar zadeva zdravstvena vprašanja, bi se lahko izmerile z metodologijo „kakovosti prilagojenega leta starosti“). Na področju terorizma pa se zdi nemogoče in nesorazmerno s številkami meriti vrednost človeških življenj, ki bi jih bilo mogoče rešiti s preprečevanjem terorističnih napadov. Prav tako ni mogoče podrobno predvideti ekonomskih koristi takšnega sistema, ki si prizadeva za preprečevanje teroristične dejavnosti, in škodo, ki jo povzroči bodisi gospodarstvu bodisi državni ali zasebni lastnini, saj sta obseg napadov in povzročena škoda odvisna od veliko nepredvidenih spremenljivk. Prav tako je težko izmeriti socialni in psihološki vpliv terorističnih napadov.

Poleg tega je treba poudariti, da naj bi bil ta mehanizem instrument varnostne politike. Podatki, ki so na voljo na tem področju, so zelo zaupni, da se prepreči, da bi tisti, ki so cilj instrumenta, lahko zaobšli ali prilagodili svoja kriminalna in teroristična ravnanja, da jih sistem ne bi mogel zaznati. Zaradi tega ni mogoče predstaviti enako podrobnih podatkov pri opredeljevanju, ocenjevanju in primerjavi učinkov kot pri podobnih ocenah učinka s področij drugih politik. Poleg tega veliko informacij, ki se uporabljajo za analizo, izhaja iz tretje države (ZDA), ki ima praktične izkušnje s podobnim sistemom za boj proti terorizmu in njegovemu financiranju. Ti podatki so v veliki meri tajni, saj je to bistveno za varnostne razmere v tej državi (ZDA). Čeprav teh podatkov v tej oceni ni mogoče objaviti, jih je lahko Evropska komisija v svoji analizi vprašanja v veliki meri obravnavala.

Kar zadeva pričakovane stroške za različne možnosti, je oceni učinka priložen podroben izračun. Poleg gospodarskega učinka je še ena pomembna kategorija učinkov učinkovitost različnih možnosti (tj. njihova zmožnost za doseganje ciljev). Poleg tega so bili za vsako od možnosti ocenjeni učinki, povezanimi s socialnimi in človekovimi pravicami, ter politični učinek, pri katerem je bil zajet vpliv na odnose s tretjimi državami, zlasti z ZDA. Kar zadeva druge učinke, ocena učinka podrobno obravnava izvedljivost predvidenih ukrepov in njihovo sprejemljivost za različne zainteresirane strani in javnost.

5. Zaključek

Po opredelitvi in analizi izvedljivih možnosti glede vzpostavitve evropskega sistema TFTS ter po njihovi oceni učinkov Komisija meni, da je trenutno najboljša in najbolj sorazmerna možnost ohraniti status quo. Vsak sistem EU bi pomenil poseg v podatke in bi zato zahteval, da so uvedena zanesljiva jamstva in zaščitni ukrepi za zaščito podatkov. Vzpostavitev in vzdrževanje takšnega sistema bi bila draga ter tehnično in operativno zahtevna.

Osnovni scenarij se je sčasoma spreminjal. Države članice vse bolj uporabljajo določbe o vzajemnosti in izkoriščajo možnost prenosa podatkov v ZDA za krepitev varnosti v EU in preprečevanje terorizma. To kaže, da se glavni cilj vzpostavitve evropskega sistema TFTS vse bolj uresničuje že v okviru obstoječega sistema, sporazuma o TFTP med EU in ZDA. Komisija glede na vse večjo uporabo obstoječega sporazuma na tej stopnji meni, da vzpostavitev novega sistema za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti ni upravičena, kar podkrepljuje z vsemi navedenimi učinki, kot so dodatno zbiranje osebnih podatkov in dodatni stroški za njegovo vzpostavitev in vzdrževanje.