SL    SL SL 
 
SL    SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 7.7.2008  
SEC(2008) 2191 
  
DELOVNI DOKUMENT OSEBJA KOMISIJE 
 
priložen 
predlogu 
 
DIREKTIVE SVETA 
 
o spremembi Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano vrednost v 
zvezi z uporabo nižjih stopenj davka na dodano vrednost 
Ocena učinka 
Povzetek 
{COM(2008) 428 kon č.} 
{SEC(2008) 2190} 
 
SL 2   SL To strnjeno besedilo samo povzema analizo, ki jo  vsebuje celotno besedilo, ki je na voljo 
samo v razli čici v izvirnem jeziku in torej pr edstavljeno samo z angleško razli čico predloga.  
To poročilo zavezuje samo službe Komisije, ki so s odelovale pri njegovi pripravi, besedilo pa 
je pripravljeno kot podlaga za pripombe in ne vpliva na kon čno obliko katere koli odlo čitve, 
ki jo bo sprejela Komisija. 
Povzetek 
5. julija 2007 je Komisija predložila Sv etu in Evropskemu parlamentu Sporo čilo o stopnjah 
DDV, ki niso splošne.1 V Sporočilu, ki temelji na študiji in štituta Copenhagen Economics2, je 
Komisija zavzela stališ če, da mora novi pravni okvir za nižj e stopnje DDV racionalizirati in 
poenostaviti sedanji sistem, ne da bi izklju čil možnost državam članicam dati ve čjo prožnost 
pri sprejemanju nižjih stopenj, še  posebej za storitve, ki se zagotavljajo na lokalni ravni. 
Namen Sporo čila je bil za četi širšo razpravo o prihodnosti nižjih stopenj ob upoštevanju 
sklepov študije. Razprava Sveta še ni uredila temeljnih vprašanj o poenostavitvi in racionalizaciji sp lošnega okvira ali o vpl ivih in uporabnosti nižj ih stopenj za dosego 
določenih politi čnih ciljev. Vendar se Komisija soo ča z nekaterimi nujnimi vprašanji o uvedbi 
novega podro čja uporabe nižjih stopenj DDV,  ki jih je treba obravnava ti takoj in/ali za katere 
velja, da že obstaja zadostna podlaga za njihovo vklju čitev v pravni predlog. Potrebne so tudi 
nekatere tehni čne prilagoditve.  
Na teh temeljih se je Komisija odlo čila predložiti prvotni predlog poleti 2008 (to čka dnevnega 
reda 2008/TAXUD/002; CLWP 2008 pr ednostna pobuda). Zato bo podro čje uporabe tega 
predloga omejeno in ne bo vsebovalo podrobnega  pregleda sedanje strukture splošne stopnje 
DDV (ena splošna stopnja najmanj 15 % in dve izbirni nižji stopnji najmanj 5 %, ki se lahko 
uporabljajo za omejeno število blaga in st oritev.) Predlog se  ne bo osredoto čal na številna 
odstopanja od okvira splošnih stopenj, niti na razširjanje podro čja uporabe nižjih stopenj za 
okoljevarstvene namene. Ta morebite n ukrep bo obravnavan pozneje, ko bo kon čana 
poglobljena razprava in nadaljnje preu čevanje.  
To stanje zahteva sorazmerno oceno u činka, ki se bo osredoto čila samo na naslednje težave, 
ki jih je treba obravnavati kratkoro čno. 
(1) Za nekatere delovno intenzivne storit ve iz Priloge IV k Direktivi o DDV 
(2006/112/ES) lahko države članice začasno uporabljajo nižje stopnje, če jim je bilo to 
dovoljeno. Zadevna dolo čba preneha veljati konec leta 2010. Prvo vprašanje  je, ali naj 
bo možnost uporabe nižjih stopenj – v celoti  ali delno – stalna ali naj se v celoti 
odpravi. 
(2) Drugo logi čno vprašanje je, ali naj se dovoljenje držav članic za uporabo nižjih stopenj 
razširi na storitve, podobne delovno intenzi vnim storitvam, ki niso naštete v Prilogi 
                                                 
1 COM(2007) 380 kon č., na voljo na: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/doc uments/taxation/vat/how_vat_works/rates/COM(200
7)380_en.pdf . 
2 „Študija o uporabi nižjih stopenj DDV za blago in storitve v državah članicah Evropske unije“ 
Copenhagen Economics, 21. junij 2007. Glej EUROPA — Taxation and Customs Union/Rates  in 
SEC(2007) 910, na voljo na: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/docum ents/taxation/vat/how_vat_works/rates/SEC(2007
)910_en.pdf . 
 
SL 3   SL IV, kadar ne vplivajo na notranji trg. Osnovne zna čilnosti takšnih „storitev, ki se 
zagotavljajo na lokalni ravni“, so, da jih ni mogo če zagotavljati od dale č, da so v veliki 
meri usmerjene k lokalnim kon čnim uporabnikom in da sta dobavitelj in potrošnik na 
istem majhnem obmo čju.  
(3) Restavracijske storitve se na  splošno obravnavajo kot stor itve, ki se zagotavljajo na 
lokalni ravni, ker so v veliki meri usmerjene v lokalni trg. Vendar lahko povzro čijo 
izkrivljanje notranjega trga v mejnih obmo čjih ali razporeditve turisti čnih tokov med 
državami članicami zaradi razlik pri uporabi stopenj DDV v državah članicah. Poleg 
tega ima – zaradi odstopanj  – veliko število držav članic pravico uporabe nižjih 
stopenj za restavracijske storitve, medtem ko druge te pravice nimajo. Nekatera od teh 
odstopanj prenehajo veljati 31. decembra 2010 . Tako se pojavi tretje vprašanje: ali 
mora biti vsem državam članicam dovoljeno uporabljati ni žje stopnje za restavracijske 
storitve?  
(4) Trenutno lahko države članice uporabljajo nižjo st opnjo za „dobavo, gradnjo, obnovo 
in adaptacijo stanovanj, ki so del socialne politike“. Izkušnje kažejo, da države članice 
to razlagajo na razli čne načine. Nekatere države članice uporabljajo nižjo stopnjo za 
„obnovo in popravila zasebnih stanovanj, razen materialov, ki so bistveni del vrednosti 
dobave“ (v seznamu delovno intenzivnih stor itev v Prilogi IV) in  številnim državam 
članicam so bila odobrena odstopanja, ki jim dovoljujejo uporabo nižjih stopenj (ali 
stopnje ni č) za dobave v zvezi s stanovanjskimi obj ekti ne glede na socialno politiko. 
Nekatera od teh odstopa nj prenehajo veljati konec leta 2010. Posledi čno se zastavlja 
četrto vprašanje, ali obstaja podlaga za odobritev uporabe nižjih stopenj za ta sektor 
bolj na splošno in za dodatek celotnega stanovanjskega se ktorja v seznam blaga in 
storitev, upravi čenih do nižje stopnje. Na ta na čin bi se lahko države članice odlo čile, 
ali omejiti obseg nižje stopnje DDV ali ne glede na svoj nacionalni prora čun in 
finančne možnosti. 
Ugotovljene težave se nana šajo predvsem na politi čne omejitve . Prvič, veliko število držav 
članic zahteva prožnost pri dolo čanju nižjih stopenj po la stni presoji na podro čjih, kjer razlike 
v stopnjah med državami članicami ne vplivajo na notranji trg. Drugi č, neenake možnosti, 
ponujene državam članicam na nekaterih izmed teh podro čij, so drugi del težave. Ocena 
učinka obravnava samo nižje stopnje DDV. Ne obravnava vprašanja, ali bi morda znižanje 
neposredne obdav čitve in prispevkov za socialno varnos t bilo bolj primerno za dosego 
nekaterih ciljev zaposlovanja. Ne obravnava niti širših vprašanj, kot je ravnovesje med 
posredno in neposredno obdav čitvijo.  
Cilji prihodnje pobude Komisije o nižj ih stopnjah DDV so naslednji. 
(1) Prvi cilj je zagotoviti enake pogoje vsem državam članicam v Uniji v zvezi z uporabo 
nižjih stopenj za restavracijske storitve, storitv e, ki se zagotavljajo na lokalni ravni, in 
storitve v zvezi s stanovanji (in podobnimi nekomercialnimi zgradbami) in ustvariti 
bolj skladno strukturo stopenj DDV na tem podro čju. Cilj je vsem državam članicam 
omogočiti politično svobodo in zagotoviti pr ožnost na tistih podro čjih, kjer ni vpliva 
na ustrezno delovanje notranjega trga.  
(2) Drugič, politika mora zmanjšati pravno in gospodarsko negotovost. Trenutno so 
gospodarski subjekti negotovi glede pri hodnosti uporabe nižjih stopenj za delovno 
intenzivne storitve. Po leg tega razprave o r azširitvi možnosti upor abe nižjih stopenj za 
restavracijske storitve in storitve, ki se za gotavljajo na lokalni ra vni, potekajo že leta, 
 
SL 4   SL kar povzro ča negotovost in morda tudi zavira i nvesticije gospodars kih subjektov in 
najemanje delavcev.  
(3) Na tretjem mestu so social no-gospodarski cilji:  
(a) znižanje stroškov usklajevanja za podjet ja, predvsem v stanovanjskem sektorju 
– to se navezuje na drugi ci lj zagotavljanja pravne varnosti; 
(b) omogočiti premik od sive in neformalne ekonomije k formalni ekonomiji, da se 
pospešita gospodarska rast in uradno zaposlovanje ter – v omejenem obsegu – 
splošno zaposlovanje, z zmanjšanjem obsega dejavnosti gospodinjstev „naredi 
sam“ in s pomo čjo obvladovanja dejavnosti si ve ekonomije za nekatere 
storitve. 
Ob upoštevanju opredelitve zgornjih težav in ciljev so možnosti politike  zelo omejene. 
(1) Prva je možnost „brez spremembe politike“. V okviru te možnosti bodo za časne 
določbe Direktive o DDV, ki dovoljujejo uporabo  nižjih stopenj za nekatere delovno 
intenzivne storitve, avtomati čno prenehale veljati konec leta 2010, kot tudi za časna 
odstopanja, dodeljena novim državam članicam za uporabo nižjih stopenj za 
restavracijske storitve in storitve v stanovanjskem sekt orju. Ista odstopanja, dodeljena 
starim državam članicah, se bodo še naprej  uporabljala, ker nimajo časovne omejitve. 
Države članice, ki sedaj uporabljajo nižje stop nje za nekatere delovno intenzivne 
storitve, ali nove države članice, ki uporabljajo odstopanja za restavracijske storitve in 
storitve v stanovanjskem sektorj u, bodo morale za te storitve (na čeloma) zvišati 
stopnjo DDV do obi čajne stopnje. 
(2) Druga možnost pomeni spremembo politike in povzro ča spremembo zakonodaje 
Skupnosti o nižjih stopnjah DDV . Predvideti je mogo če različne podmožnosti – od 
omejene spremembe zakonodaje do najširše možne spremembe v skladu z razli čnimi 
vprašanji, navedenimi v opredelitvi problem a. Zaradi razširitv e obsega bi lahko 
sprememba vsebovala naslednje možnosti (posamezne vidike je mogo če obravnavati 
tudi ločeno): 
(a) Nižje stopnje za nekatere delovno intenziv ne storitve: edina sprememba je, da 
sedanja dolo čba o nižjih stopnjah za nekate re delovno intenzivne storitve 
postane trajna. 
(b) Nižje stopnje za razširjen seznam  delovno intenzivnih stopenj:  
– samo za zasebna gospodinjstva: vse države članice bi lahko uporabljale 
nižje stopnje za kategorije storitev iz Priloge IV in za omejen seznam 
podobnih (manjših) storitev za zasebna  gospodinjstva: vrtnarjenje ali 
urejanje krajine in vzdrževanje vrtov zasebnih gospodi njstev, storitve 
osebne nege, ki niso frizerske storit ve (storitve, ki jih zagotavljajo v 
salonih za osebno nego), manjša popravila premi čnin (brez motornih 
vozil) in storitve čiščenja premi čnin; 
– za zasebna gospodinjstva in druge ne komercialne potrošnike: omejen 
seznam podobnih (manjših) storitev bi  lahko dodatno vseboval storitve 
za končne potrošnike, ki niso zase bna gospodinjstva: vrtnarjenje, 
urejanje krajine in vzdrževanje vr tov in parkov za javne organe in 
 
SL 5   SL nekomercialno uporabo, (manjše) obnove, popravila, vzdrževanje in 
čiščenje cerkev, kulturne dediš čine, zgodovinskih spomenikov ali 
drugih nekomercialnih zgradb. 
(c) Nižje stopnje za razširjen seznam  delovno intenzivnih storitev in 
restavracijskih storitev: Države članice bi lahko nižje st opnje uporabljale tudi 
za restavracijske storitve.  
(d) Nižje stopnje za razširjen seznam delovno intenzivnih storite v, restavracijskih 
storitev in celotnega sta novanjskega sektorja: države članice bi lahko 
uporabljale nižje stopnje t udi za gradnjo in (ve čje) spremembe zasebnih 
stanovanj in dobavo teh. 
(e) Nižje stopnje za razširjen seznam delovno intenzivnih storite v, restavracijskih 
storitev, stanovanjskega sektorja in  nekaterih drugih delov gradbenega 
sektorja: države članice bi lahko uporabljale nižj e stopnje tudi za gradnjo in 
večjo obnovo ali spremembo nekomercialnih  zgradb, kot so cerkve ali kulturna 
dediščina, zgodovinski spomeniki ali druge  nekomercialne zgradbe ali dobava 
teh. 
Ocena učinka teh možnosti temelji predvsem na ugotovitvah študije inštituta Copenhagen 
Economics. Vendar se je posvetovalo tudi z dr ugimi viri podatkov. Hkrati s sedanjo oceno 
učinka je od 11. marca do 12. maja 2008 pot ekalo javno posvetovanje. Na splošno 
posvetovanje ni pokazalo argumentov, ki še niso vklju čeni v oceno ali so ustrezni za namene 
ocene učinka. 
Pri vseh možnostih spremembe politike bo pri sektorjih , ki jih sprememba zadeva, verjetno 
prišlo do pove čanja povpraševanja in zaposlovanja ; zdi se, da so razlike med sektorji 
večinoma odvisne od cenovne ob čutljivosti, ki je nekoliko šibkejša v gradbeništvu 
(vzdrževanje, popravila in gradnja) in kjer se storitve ne zagotavlj ajo za gospodinjstva. 
Verjetno bodo najmo čnejši učinki opazni pri možnostih 2, 3, in 5  iz tabele 1. Morda se bodo 
pojavile med državami članicami razlike glede časa učinka, odvisno od togosti in zgoš čenosti 
zadevnega delovnega trga. Možnost brez sp remembe politike bi predvsem zvišala stopnjo 
DDV za nekatere delovno intenzivne storitve v državah članicah, ki za te storitve uporabljajo 
nižje stopnje. Zvišanje st openj DDV bo verjetno imelo ve čje učinke (v nasprotni smeri) kot 
znižanje.  
Nižje stopnje, ki jih predvide vajo možnosti spremembe politike, bodo verjetno najbolj 
učinkovite v smislu prepre čevanja sive ekonomije  v sektorjih, ki  oskrbujejo kon čne 
potrošnike, še posebej  gospodinjstva (npr. možnosti 2, 3, 5 in 6  iz tabele 1). Možnost brez 
spremembe politike bo verjetno povzro čila povečano dejavnost na podro čju sive ekonomije.  
Glede pravne in gospodarske varnosti  bi možnosti spremembe politike, ki jasno in dokon čno 
določajo državam članicam obseg za uporabo nižjih stopenj  za delovno intenz ivne storitve in 
restavracijske storitve ( možnosti 2, 3 in 5  iz tabele 1), izboljš ale stanje. Možnost brez 
spremembe politike bi zagot ovila tudi varnost z izlo čitvijo nadaljnjih podaljšanj za časnih 
ukrepov (še posebej v zvezi z nekaterimi de lovno intenzivnimi storitvami), vendar ker 
odstopanja (na primer za restavracijske storitv e) še ne bi bila odpravljena, razprava o 
podaljšanju uporabe nižjih stopen j za storitve, ki se zagotav ljajo na lokalni ravni, in 
restavracijske storitve ne bi bila kon čana in bi še vedno obstajala negotovost.  
 
SL 6   SL Splošna gospodarska rast bo verjetno bolj izrazita pri možnostih politike ( možnost 2, 3 in 5  iz 
tabele 1), kjer pride do premika od dejavnosti naredi sam in sive ekonomije do formalne 
ekonomije (dejavnosti, ki ne zahtevajo veliko formalnega usposabljanja in specializiranih 
strojev), npr. storitve za gospodi njstva, ki se zagotav ljajo na lokalni ravn i, še posebno doma če 
varstvo, čiščenje, manjša popravila in vz drževanje ter restavracije. Pri vseh možnostih politike 
celotnega znižanja (strukturne) nezaposlenosti  skoraj ne bo, razen kjer se nižje stopnje 
uvedejo za storitve za  gospodinjstva, ki vklju čujejo relativno visok de lež nizko kvalificiranih 
delavcev, kot so manjša popravila in vzdrževanje, čiščenje in restavracijske storitve. Najve čji 
učinek je možen pri možnostih 2, 3 in 5  iz tabele 1. Vendar je treba pri celotni rasti in 
zaposlovanju upoštevati razlike u činkov med državami članicami.  
Ne pričakuje se, da bodo razli čne možnosti politike imele znatni u činek na stroške 
usklajevanja za podjetja , razen če bodo nižje stopnje uvedene za cel otni stanovanjski sektor in 
za restavracije ( možnosti 2+6 in 5  iz tabele 1). 
Nadalje nobena od možnos ti politike verjetno ne bo imela znatnega u činka na delovanje 
notranjega trga . Možno je, da bodo nižje stopnje za restavr acije in storitve v salonih za osebno 
nego imele u činke v mejnih obmo čjih in na turizem, vendar bo na splošno v primerjavi s 
sedanjim stanjem (in z možnostjo brez spreme mbe politike) notranji trg lahko deloval bolje, 
če bodo vse države članice imele enake možnosti za uvedbo nižjih stopenj.  
Ker v vseh sektorjih, ki jih zadevajo možnosti spremembe politike, prevladujejo mala in 
srednja podjetja  (MSP), je mogo če, da bodo vse te možnosti, ki  pospešujejo dejavnost v teh 
sektorjih – v razli čnih obsegih –, koristile MSP. 
V smislu u činkov na okolje  bodo možnosti, ki dovoljujejo nižje stopnje v gradbeništvu 
(možnosti 2, 4, 6 in 7 ), imele najbolj pozitiven u činek.  
Učinkov na porazdelitev dohodka med gospodinjstvi  verjetno ne bo al i bodo zelo šibki pri 
vseh možnostih. Pri čakujejo se nekateri blagodejni u činki pri vseh možnostih spremembe 
politike in pri čakovati je mogo če pozitivne u činke na socialno vklju čevanje , tam kjer je 
verjetna ve čja stopnja zaposlitve nizko kvalificiranih delavcev ( možnosti 2 do 5 ).  
 
SL 7   SL Tabela 1: Primerjava u činkov možnosti politike (upoš tevani dodatni deli možnosti)  
Učinki 
 
Možnos
ti 
Sektor rasti 
Splošna 
gospodarska rast  
Sektor zaposlovanje 
Zaposlovanje 
splošno 
Siva ekonomija 
Stroški usklajevanja 
Notranji trg 
MSP 
Porazdelitev 
dohodka  
Drugi socialni  
Okolje 
1. Brez 
spremembe 
politike - - - -/0 - 0 0 - 0 - - 
2. Nižje 
stopnje (NS) 
za nekatere 
delovno 
intenzivne 
storitve (DIS) +++ +++ +++ +/0 +++ 0 0 ++ 0 ++ + 
3. NS za 
razširjen 
seznam DIS 
samo za 
zasebna 
gospodinjstva +++ +++ +++ + +++ 0 0 ++ 0 ++ 0 
4. NS za 
razširjen 
seznam DIS 
za druge 
nekomercialn
e potrošnike + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 ++ + 
5. NS za 
restavracijske 
storitve  +++ +++ +++ ++ +++ + + ++ 0 ++ 0 
6. NS za 
pomembna 
dela/dobavo v 
stanovanjske
m sektorju ++ + ++ 0 +++ + 0 ++ 0 + + 
7. NS za pomembna 
dela/dobavo 
nekomercialn
ih zgradb + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 + + 
V smislu skladnosti s cilji (tabela 2) mo žnost brez spremembe politike ne izpolnjuje 
zastavljenih ciljev, razen možnega manjšega u činka na stroške uskl ajevanja. Še vedno bi 
veljala številna odstopanja za nižje stopnje v sektor ju restavracij in sta novanjskem sektorju.  
Vse možnosti spremembe politike izpolnjujejo prvi cilj; možnosti 2, 3 in 6  izpolnjujejo vse, 
razen enega cilja, medtem ko možnost 5  izpolnjuje vse cilje. 
 
SL 8   SL Tabela 2: Primerjava skladnos ti s cilji možnosti politike  
Cilji 
 Možnosti Enake možnosti 
v EU glede NS za 
restavracije, 
stanovanja in 
DIS in prožnost 
držav članic, 
kjer ni učinka na 
notranji trg Znižanje pravne 
in socialne 
negotovosti Znižanje 
stroškov 
usklajevanja Premik od sive 
in neformalne 
ekonomije k 
formalni 
ekonomiji 
1. Brez 
spremembe 
politike  ne ne manjše ne 
2. Nižje stopnje 
(NS) za nekatere 
DIS – Priloga IV  da da ne da 
3. NS za razširjen 
seznam DIS samo 
za zasebna 
gospodinjstva  da da ne da 
4. NS za razširjen 
seznam DIS za 
druge 
nekomercialne 
potrošnike  da ne ne manjši 
5. NS za 
restavracijske 
storitve  da da da da 
6. NS za 
pomembna dela in 
dobavo v 
stanovanjskem 
sektorju  da ne da da 
7. NS za 
pomembna dela in 
dobavo 
nekomercialnih 
zgradb  da ne ne manjši 
Brez upoštevanja prora čunskih učinkov na države članice, ki jih morajo glede na na čelo 
prožnosti same najprej oceniti, imajo prednost možnosti 2, 3, 5 in 6 , ki bi jih bilo mogo če 
združiti.