na podlagi člena 85(2) Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/834, o oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebe po morebitnih ukrepih za spodbujanje teh izvedljivih tehničnih rešitev

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

na podlagi člena 85(2) Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/834, o oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebe po morebitnih ukrepih za spodbujanje teh izvedljivih tehničnih rešitev

1.Uvod

Uredba o infrastrukturi evropskega trga (EMIR) vsebuje začasno izvzetje subjektov, ki upravljajo pokojninske sheme, iz obveznosti centralnega kliringa v zvezi z nekaterimi vrstami izvedenih finančnih instrumentov, s katerimi se trguje zunaj organiziranega trga (OTC). Izvzetje je bilo od leta 2012 večkrat podaljšano. Trenutno velja do 18. junija 2022. Komisija lahko sprejme delegirani akt, s katerim izvzetje zadnjič podaljša do junija 2023.

Zahteva, da pokojninske sheme opravljajo kliring pogodb o izvedenih finančnih instrumentih OTC prek centralne nasprotne stranke (CNS), bi lahko privedla do preoblikovanja znatnega zneska njihovih sredstev v denarna sredstva ali druga visoko likvidna sredstva, kot so bančne vloge, delnice skladov denarnega trga, pogodbe o začasni prodaji ali kreditne linije, da bi lahko CNS zagotovile „kritje“. Obveznost kliringa in s tem povezana zahteva po zagotavljanju kritja se nanašata zlasti na potrebo po zagotovitvi zadostnih denarnih sredstev za gibljivo kritje, ki ga je treba zagotavljati redno in v kratkem času. Zato obstaja tveganje, da bi prezgodnja zahteva, da pokojninske sheme opravljajo centralni kliring pogodb o izvedenih finančnih instrumentih OTC, privedla do tega, da pokojninske sheme odsvojijo znaten del svojih sredstev za denarna sredstva, da bi ustvarile kapitalske blažilnike in s tem izpolnile morebitne zahteve CNS po kritju, s čimer bi se zmanjšala sredstva, dodeljena naložbam, ki ustvarjajo prihodke za kritje prihodnjih pokojnin. Kljub temu končni cilj Uredbe ostaja čimprejšnja izvedba centralnega kliringa za pokojninske sheme.

V skladu s členom 85(2) uredbe EMIR mora Komisija pripraviti letna poročila, v katerih oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebo po ukrepih za spodbujanje njihove uporabe. To je tretje poročilo Komisije, v katerem je predstavljen dosedanji napredek.

2.Prejeti prispevki

Od začetka veljavnosti uredbe EMIR REFIT 17. junija 2019 delo poteka na različnih forumih za spremljanje napredka pokojninskih shem pri opravljanju centralnega kliringa. Prispevke so predložili Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA), Evropski bančni organ (EBA), Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) in Evropski odbor za sistemska tveganja (ESRB) ter udeleženci na trgu prek strokovne skupine za pokojninske sheme. ESMA je v sodelovanju z EBA, EIOPA in ESRB v skladu z uredbo EMIR Komisiji predložil letna poročila o oceni tega vprašanja. Komisija je prvo poročilo prejela aprila 2020. Drugo poročilo je bilo Komisiji predloženo decembra 2020. Zadnje poročilo ESMA je bilo Komisiji poslano januarja 2022.

Ob upoštevanju prejetih prispevkov je Komisija do zdaj objavila dve poročili, v katerih je ocenila likvidnostne razmere in raziskala različne ureditve kliringa za pokojninske sklade. V teh poročilih so bili predstavljeni argumenti v zvezi s poznejšimi podaljšanji izvzetja.

ESMA je v poročilu iz januarja 2022 sklenil, da so opis, analiza in ugotovitve, podrobno opisani v obsežnem drugem poročilu, še vedno veljavni. Zdelo se mu je malo verjetno, da bi kljub prizadevanjem deležnikov in regulatorjev obstajala edinstvena rešitev za obravnavo pomislekov pokojninskih shem. Namesto tega bi si bilo treba prizadevati za kombinacijo rešitev, ki olajšujejo dostop do likvidnosti ali zmanjšujejo pritisk glede opravljanja kliringa. Zadnje poročilo je bilo zato osredotočeno na oceno ravni operativne pripravljenosti pokojninskih shem, da opravijo kliring svojih obrestnih izvedenih finančnih instrumentov OTC. ESMA je sklenil, da so pokojninske sheme z operativnega vidika večinoma pripravljene, pri čemer je opozoril na kombinacijo rešitev, ki so na voljo pokojninskim shemam, zaradi česar je po njegovem mnenju manj razlogov za drugačno obravnavo pokojninskih shem v primerjavi z drugimi udeleženci na trgu. Poleg tega je ESMA poudaril, da bi bilo treba podaljšanje izvzetja iz obveznosti kliringa obravnavati v širšem okviru krepitve zmogljivosti kliringa v EU in povečanja privlačnosti CNS iz EU, k čemur lahko prispeva tudi prenehanje tega izvzetja.

Kljub temu naj bi po mnenju ESMA številni operativni vidiki upravičevali, da se pokojninskim shemam odobri več časa, preden zanje velja obveznost kliringa. ESMA je zlasti poudaril, da pokojninske sheme in zadevni udeleženci na trgu potrebujejo čas za dokončanje svojih ureditev kliringa in upravljanja zavarovanja s premoženjem. Dodal je tudi, da mora biti odločitev Komisije sporočena dovolj zgodaj, da lahko vse strani, na katere sprememba vpliva, prilagodijo svoje načrte izvajanja. Ob upoštevanju navedenega je ESMA priporočil, da se izvzetje iz obveznosti kliringa nadalje podaljša do 19. junija 2023.

Strokovna skupina za pokojninske sheme se je od zadnjega poročila Komisije maja 2021 sestala trikrat. Udeleženci so potrdili, da so pokojninske sheme v veliki meri pripravljene za kliring, imajo vzpostavljene ureditve kliringa in prostovoljno opravljajo kliring nekaterih poslov. Hkrati so pokojninske sheme poudarile, da je temeljna težava še vedno dostop do denarnih sredstev. Strokovna skupina za pokojninske sheme je za obravnavanje te težave kot o morebitni rešitvi za likvidnost razpravljala zlasti o repo poslih z opravljenim kliringom. Vendar so pokojninske sheme opozorile, da je to sicer korak v pravo smer, vendar bi zaradi prevelikega zanašanja na trg repo poslov z opravljenim kliringom v izrednih tržnih razmerah postale ranljive za preostalo likvidnostno tveganje.

3.Politično ozadje

Združeno kraljestvo je ključno vozlišče za centralni kliring izvedenih finančnih instrumentov in ostaja pomembna lokacija za kliring s strani akterjev na trgu EU, ki so z leti ustvarili znatno število pozicij pri CNS iz Združenega kraljestva. Številne pokojninske sheme v EU imajo ureditve kliringa trenutno vzpostavljene v EU in Združenem kraljestvu, vendar analiza kaže, da kliring v večjem deležu izvajajo v Združenem kraljestvu. Da bi se izognila tveganjem za finančno stabilnost v EU, je Komisija septembra 2020 sprejela sklep o začasni enakovrednosti, v katerem je zajet regulativni in nadzorni okvir Združenega kraljestva za CNS, ki je sprva trajal do junija 2022, nato pa je bil podaljšan do 30. junija 2025. Medtem so bili udeleženci na trgu EU pozvani, naj zmanjšajo svojo izpostavljenost do CNS iz Združenega kraljestva, saj lahko obseg take izpostavljenosti organom EU oteži upravljanje finančne stabilnosti v primeru zaostrenih razmer na trgu.

Komisija je januarja 2021 ustanovila delovno skupino, ki vključuje evropske nadzorne organe, ESRB, ECB in enotni mehanizem nadzora, da bi ocenila priložnosti in izzive pri prenašanju kliringa izvedenih finančnih instrumentov s CNS v Združenem kraljestvu na CNS v EU. Skupina se je obrnila tudi na različne deležnike, da bi zbrala mnenja in prispevke. Razprave v skupini so potrdile tveganja za EU, ki izhajajo iz izpostavljenosti do CNS iz Združenega kraljestva. Taka tveganja so bila poudarjena tudi v oceni sistemskih CNS iz tretjih držav, ki jo je ESMA izvedel v okviru uredbe EMIR 2.2 in je bila dokončana decembra lani.

Zato bo Komisija v drugi polovici leta 2022 za podporo učinkovitim in konkurenčnim klirinškim storitvam predlagala ukrepe, s katerimi bodo CNS iz EU postale privlačnejše za udeležence na trgu, tako da bo povečala privlačnost in stroškovno učinkovitost EU kot klirinškega vozlišča in okrepila nadzorni okvir EU za CNS za boljše upravljanje povezanih tveganj.

V tem okviru bi odprava izvzetja pokojninskih shem lahko pripomogla k razvoju združenih likvidnih sredstev EU, kar bi lahko privabilo nadaljnji kliring v EU.

4.Razvoj od prvotnih poročil Komisije