DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

k predlogu

uredbe o spodbujanju prostega gibanja državljanov in podjetij s poenostavitvijo sprejemanja nekaterih javnih listin v Evropski uniji in o spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012

KAZALO

1........... Opredelitev problema..................................................................................................... 3

2........... Analiza subsidiarnosti...................................................................................................... 4

3........... Glavni cilji politike........................................................................................................... 5

4........... Možnosti politike............................................................................................................ 5

5........... Ocena učinkov možnosti politike..................................................................................... 6

6........... Najprimernejša možnost................................................................................................. 8

7........... Spremljanje in ocenjevanje.............................................................................................. 8

1. Opredelitev problema

Državljani in podjetja EU, ki želijo uresničevati svoje pravice do prostega gibanja ali svoboščine notranjega trga z izbiro stalnega prebivališča oziroma sedeža ali poslovanja v drugi državi članici, se soočajo s težavami glede predložitve potrebnih javnih listin in njihovega sprejemanja s strani te države članice. Pri dokazovanju verodostojnosti različnih javnih listin se soočajo z nesorazmernimi in obremenjujočimi upravnimi formalnostmi ter pravno negotovostjo. Te formalnosti so na primer legalizacija, overitveno potrdilo z žigom Apostille ter predložitev overjenih kopij in overjenih prevodov.

Cilj tega ukrepa je dvojen:

(1) zmanjšati pravno negotovost in stroške ter skrajšati dolgotrajne postopke zaradi navedenih formalnosti, ki otežujejo uresničevanje pravice državljanov EU do prostega gibanja in svoboščin notranjega trga za podjetja EU; ter

(2) zagotoviti potrebne zaščitne ukrepe, da se prepreči uporaba ponarejenih javnih listin v EU.

Glavna funkcija javnih listin je zagotavljanje dejanskega dokazila o aktih javnega organa, zabeleženih v njih. Medtem ko se za domače javne listine verodostojnost domneva brez dodatnih dokazil, se v državi članici, v kateri so predložene javne listine iz drugih držav članic, zahteva dokaz o njihovi verodostojnosti, in sicer z overitvenim potrdilom z žigom Apostille ali legalizacijo ali posebno obliko, namreč overjenimi kopijami in overjenimi prevodi.

Značilni primeri javnih listin, povezanih s pravicami EU državljanov in podjetij EU, na katere se nanašajo ugotovljene upravne formalnosti, so

· izpiski o osebnem stanju (npr. listine o rojstvu, smrti in sklenitvi zakonske zveze),

· listine o stalnem prebivališču, državljanstvu in nacionalnosti,

· listine o nepremičninah,

· listine o pravnem statusu in zastopanju gospodarskih družb oziroma drugih oblik podjetij,

· listine o pravicah intelektualne lastnine,

· listine o odsotnosti kazenske evidence.

Formalnosti glede legalizacije, potrditve z žigom Apostille, overjenih kopij in overjenih prevodov so zastareli in nesorazmerni mehanizmi za dokazovanje verodostojnosti javnih listin, saj se lahko določijo bolj učinkoviti mehanizmi za primere upravičenega dvoma, ki bi omogočili krepitev medsebojnega zaupanja med državami članicami v okviru enotnega trga.

Veljavni instrumenti EU in mednarodnega prava ne zagotavljajo zadovoljivih rešitev za lažje priznavanje javnih listin v državah članicah.

Zakonodaja EU obravnava vprašanje verodostojnosti javnih listin na sektorski podlagi, včasih izrecno, na splošno pa neusklajeno. Na splošno je mogoče razlikovati med tremi pristopi:

(1) zadevni instrument zakonodaje EU izrecno določa, da za zadevne listine ni potrebno preverjati njihove verodostojnosti (npr. instrumenti civilnega pravosodja za sodne listine);

(2) zadevni instrument zakonodaje EU ne vsebuje izrecne navedbe za preverjanje verodostojnosti, vendar določa druga sredstva za preverjanje verodostojnosti javnih listin iz druge države članice (npr. vzajemno priznavanje poklicnih kvalifikacij); ter

(3) instrument ne navaja izrecno odprave preverjanja verodostojnosti niti ne zagotavlja alternativnih sredstev za ta namen (npr. prosto gibanje oseb).

Glede overjenih kopij in overjenih prevodov so v obstoječi zakonodaji EU primeri (npr. Direktiva 2006/123/ES o storitvah na notranjem trgu), ki zagotavljajo, da države članice ne smejo zahtevati, da je treba predložiti izvirnik listine ali overjeno kopijo ali overjen prevod.

Poleg tega obstaja tudi veliko instrumentov mednarodnega prava, ki uporabljajo različne pristope za tovrstne javne listine, vključno z s Haaško konvencijo o potrditvi Apostille, Bruseljsko konvencijo o odpravi legalizacije listin v državah članicah in različnimi konvencijami Mednarodne komisije za osebna stanja.

Ti instrumenti so se izkazali za nezadostne za doseganje želenega cilja poenostavitve upravnih obremenitev za državljane in podjetja EU in tako še vedno omejujejo uresničevanje temeljnih pravic. Zaradi navedenih pomanjkljivosti se državljani in podjetja EU v mnogih primerih še vedno soočajo z zamudnimi in s stroški povezanimi postopki.

Ocenjuje se, da tekom enega leta stroški državljanov in podjetij EU za pridobitev potrditve Apostille za uporabo listin znotraj EU znašajo več kot 25 milijonov EUR. Ocenjeni celotni letni stroški za pridobitev legalizacije javnih listin lahko znašajo od 2,3 do 4,6 milijona EUR. Poleg tega letni stroški za overjene kopije za državljane in podjetja EU po ocenah lahko znašajo od 75 do 100 milijonov EUR. Skupni stroški za overjene prevode za državljane in podjetja EU lahko znašajo od 100 do 200 milijonov EUR na leto.

Zaradi vseh navedenih razlogov je nujen horizontalni pristop, da bi se poenostavilo in pospešilo uresničevanje pravice državljanov EU do prostega gibanja in pravice podjetij EU do svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev v okviru enotnega trga.

2. Analiza subsidiarnosti

EU je v boljšem položaju kot države članice glede sprejemanja ukrepov za odpravo legalizacije in potrditve z žigom Apostille ter glede poenostavitve zahtev za overjene kopije in overjene prevode ter da hkrati zagotovi čezmejni in medsektorski okvir EU za učinkovitejše odkrivanje goljufij in ponarejanja javnih listin.

Ukrepanje na ravni EU bi pomagalo državljanom in podjetjem EU, da uporabijo različne kategorije javnih listin v čezmejnih primerih brez nesorazmernih, obremenjujočih in s stroški povezanih upravnih formalnosti. Iz teh razlogov bi bilo ukrepanje na ravni EU učinkovitejše.

Sprejetje neposredno uporabljivih poenostavitvenih ukrepov, ki obsegajo horizontalna načela o prostem pretoku javnih listin med državami članicami kaže očitno dodano vrednost ukrepanja na ravni EU.

Z ukrepanjem na ravni EU bi bilo spoštovano načelo sorazmernosti z osredotočanjem zgolj na odpravo in poenostavitev ugotovljenih upravnih formalnosti.

3. Glavni cilji politike

Na podlagi opredelitve problema je mogoče določiti naslednje splošne in posebne cilje:

Splošni cilj:

· Olajšati in okrepiti polno uresničevanje pravic državljanov in podjetij EU do prostega gibanja v EU .

Posebni cilji:

· Zmanjšati težave glede upravnih formalnosti pri priznavanju javnih listin iz drugih držav članic.

· Poenostaviti razdrobljen pravni okvir, ki ureja pretok javnih listin med državami članicami.

· Zagotoviti učinkovitejše odkrivanje goljufij in ponarejanja javnih listin.

· Odpraviti tveganja diskriminacije med državljani in podjetji EU.

4. Možnosti politike

Podrobno je bilo proučenih pet možnosti in sedem podmožnosti v okviru možnosti politike 4:

Možnost politike 1: Ohranitev trenutnega stanja (osnovni scenarij).

Možnost politike 2: Nezakonodajni ukrep spodbujanja najboljših praks med državami članicami, da se poenostavi čezmejni pretok javnih listin.

Možnost politike 3: Ratifikacija Bruseljske konvencije iz leta 1987 s strani vseh držav članic, ki jo spodbuja Komisija, tj. odprava legalizacije in potrditve Apostille za široko paleto javnih listin in uporaba upravnega sodelovanja, kot je določeno v konvenciji.

Možnost politike 4: Zakonodajni ukrep spodbujanja prostega gibanja državljanov in podjetij s poenostavitvijo upravnih formalnosti, povezanih z uporabo in sprejemanjem nekaterih javnih listin v EU, skupaj z izboljšanim upravnim sodelovanjem med državami članicami, in priprava večjezičnih standardnih obrazcev.

S tem instrumentom bi se odpravila legalizacija in potrditev Apostille ter bi se razširil obseg pobude z dodajanjem določb, s katerimi bi se poenostavila čezmejna uporaba overjenih kopij in overjenih prevodov.

Boljše upravno sodelovanje se lahko doseže s tremi podmožnostmi:

Podmožnost 4A: Upravno sodelovanje, kot je predvideno v okviru možnosti politike 3.

Podmožnost 4B: Upravno sodelovanje, ki temelji na informacijskem sistemu za notranji trg (IMI) v primerih upravičenega dvoma o verodostojnosti javnih listin.

Podmožnost 4C: Ustanovitev mreže matičnih registrov, ki temeljijo na Evropski mreži matičnih registrov (EMMR).

Večjezične standardne obrazce se lahko pripravi na podlagi štirih podmožnosti:

Podmožnost 4D: Ohranitev trenutnega stanja, kar pomeni, da standardni obrazci ne bi bili uvedeni.

Podmožnost 4E: Uvedba obveznih standardnih obrazcev za uporabo v konkretnem čezmejnem primeru.

Podmožnost 4F: Uvedba neobveznih standardnih obrazcev kot prilog k nacionalnim javnim listinam za namen njihove uporabe v drugih državah članicah.

Podmožnost 4G: Uvedba neobveznih standardnih obrazcev, ki se uporabijo neodvisno v čezmejnih primerih. Ustrezna nacionalna javna listina bi še naprej obstajala na nacionalni ravni.

Možnost politike 5: Popolna uskladitev javnih listin in pravil, ki urejajo njihov pretok znotraj EU.

5. Ocena učinkov možnosti politike

Možnost politike 1: Za to možnost politike se ne pričakuje, da bo učinkovita pri doseganju ciljev.

Možnost politike 2: Učinkovitost te možnosti politike šteje za zelo nizko. Ne glede na posreden pozitiven učinek zaradi zmanjšanja zamud pri preverjanju javnih listin iz drugih držav članic in boljše izmenjave informacij, bi ostale obstoječe upravne formalnosti, pravni okvir pa bi bil še vedno razdrobljen. Poleg tega je treba pričakovati zelo majhen pozitiven učinek na odkrivanje goljufij.

Možnost politike 3: Ta možnost politike ne bi zagotovila izboljšanja sedanjih razmer, saj države članice niso zakonsko zavezane ratificirati to konvencijo. Če in ko jo bodo ratificirale vse države članice, bo to pozitivno vplivalo na popolno uživanje pravice državljanov EU do prostega gibanja in svoboščin notranjega trga s strani podjetij na podlagi odprave legalizacije in potrditve Apostille v čezmejnem pretoku javnih listin. Skupna dodana vrednost te možnosti politike je glede lažjega polnega uresničevanja pravic do prostega gibanja v EU zelo omejena, saj se overjene kopije in overjeni prevodi lahko še vedno zahtevajo brez izjeme.

Možnost politike 4: Za to možnost politike se pričakuje zelo pozitiven učinek na podlagi odprave legalizacije in potrditve Apostille ter dodatnih poenostavitev v zvezi z overjenimi kopijami in overjenimi prevodi. Posledično bi se znatno in učinkovito spodbudil pretok javnih listin med državami članicami in okrepila mobilnost državljanov in podjetij EU znotraj EU. To bi vodilo k letnim prihrankom državljanov in podjetij EU v obsegu od 25,8 do 26,2 milijona EUR glede potrditve Apostille in od 2,3 do 4,6 milijona EUR glede legalizacije. Nastali bi dodatni prihranki na podlagi poenostavitve v zvezi z overjenimi kopijami v višini od 100 do 200 milijonov EUR na leto. Poleg tega bi odprava overjenih prevodov državljanom in podjetjem EU zmanjšala stroške za 75 do 100 milijonov EUR letno, pri čemer se upošteva, da strošek za eno stran znaša 30 EUR. Letni neto prihranek stroškov za uprave držav članic bi po ocenah lahko za potrditve Apostille znašal od 5 do 7 milijonov EUR in za legalizacije od 500 000 EUR do 1 milijona EUR.

Izboljšano upravno sodelovanje

Podmožnost 4A: Učinkovitost te podmožnosti bi bila nizka, ker ni elektronske podpore za tovrstno upravno sodelovanje, njena učinkovitost pa bi bila odvisna od diskrecijske pravice držav članic.

Podmožnost 4B: Ta podmožnost bi lahko v primerih upravičenega dvoma o verodostojnosti javne listine iz druge države članice imela pozitiven učinek. Obstoječi informacijski sistem za notranji trg (IMI) zagotavlja hitre in varne komunikacijske poti za čezmejne izmenjave informacij in elektronske oblike javnih listin. Poleg tega se glede upravnega sodelovanja in varne izmenjave informacij v okviru sistema IMI pričakuje pozitiven učinek v zvezi z zatiranjem goljufij. Poleg tega bodo imeli organi na voljo enak mehanizem za zagotavljanje varnosti glede overjenih kopij.

Podmožnost 4C: Pozitivni učinki glede matičnih registrov, ki bi lahko med seboj neposredno komunicirali v primeru dvoma o verodostojnosti javne listine, bi bili omejeni le na eno kategorijo javnih dokumentov, namreč na listine o osebnem stanju. Vzpostavitev in delovanje novega informacijskega sistema bi imela zelo negativen gospodarski vpliv ter povzročila stroške usklajevanja na ravni EU in držav članic.

Večjezični standardni obrazci

Podmožnost 4D: Ta ne bi bila učinkovita za izpolnitev ciljev.

Učinkovitost podmožnost 4E šteje za srednje pozitivno, saj bi ostale nerešene nekatere težave in stroški, povezani s prevajanjem in razumevanjem javnih listin iz drugih držav članic.

Podmožnost 4F šteje za enako učinkovito kot podmožnost 4E. Vendar bi bila uporaba teh standardnih obrazcev odvisna od diskrecijske pravice uporabnikov, sistem pa bi se lahko izkazal za preveč zapletenega. Poleg tega bi lahko nastali stroški zaradi potrebe po predložitvi kopij nacionalnih javnih listin, katerim bi bili priloženi ti obrazci.

Za podmožnost 4G se pričakuje, da bo imela velik pozitiven učinek za državljane in podjetja EU v smislu večje praktične koristi in zmanjšanja težav pri predložitvi javnih listin v čezmejnih zadevah.

Možnost politike 5: Pričakovani učinek pri doseganju ciljev v okviru te „ekstremne“ možnosti politike bi bil omejen, v največji meri zaradi preveč vsiljivega poseganja v nacionalne pravne sisteme in upravne prakse. Kljub možnim koristim za državljane in podjetja EU glede stroškov, časa, pravne varnosti in poenostavitve uresničevanja pravic iz Pogodbe in Listine, bi v državah članicah nedvomno imeli težave glede sprejemljivosti v celoti usklajenih javnih listin. Druga povezana slabost te možnosti politike bi bili njeni visoki stroški usklajevanja na nacionalni ravni in ravni EU.

6. Najprimernejša možnost

Primerjalna ocena vplivov kaže, da bi bil za doseganje opredeljenih ciljev najbolj učinkovit zakonodajni ukrep odprave legalizacije in potrditve Apostille ter poenostavitve uporabe overjenih kopij in overjenih prevodov (možnost politike 4), skupaj z izboljšanim upravnim sodelovanjem med državami članicami na podlagi sodobne komunikacijske mreže, ki bi temeljila na obstoječem informacijskem sistemu za notranji trg (podmožnost 4B), in razvojem večjezičnih standardnih obrazcev, ki bi se uporabljali neodvisno v čezmejnih primerih (podmožnost 4G).

Možnost politike 4 je najustreznejši način za uresničitev ciljev politike brez visokih stroškov izvajanja, vključno z znatnim zmanjšanjem nesorazmernih in obremenjujočih upravnih formalnosti za državljane in podjetja EU. Zlasti je mogoče pričakovati velike prihranke državljanov in podjetij EU na podlagi odprave legalizacije ali potrditve Apostille ter poenostavitve glede overjenih kopij in overjenih prevodov, medtem ko nobena od drugih možnosti ne bi omogočala enake ravni prihrankov.

Najprimernejša podmožnost 4B, ki se nanaša na uporabo obstoječe informacijske infrastrukture z minimalnim vplivom na proračun, bi pomenila učinkovito in varno sredstvo za ugotavljanje verodostojnosti javnih listin ali njihovih overjenih kopij, preprečevanje goljufij in ponarejanja, ter hkrati za zmanjšanje upravnih obremenitev državljanov in podjetij EU. Prek varnih elektronskih sredstev in zmanjšanih jezikovnih ovir bi bilo preprosto ugotoviti, kdo so ustrezni pristojni sogovorniki v drugih državah članicah. Najprimernejša podmožnost 4G bi povzročila zmanjšanje stroškov in prihranek časa za državljane in podjetja EU ter nacionalne javne uslužbence. Spodbudila bi vzajemno razumevanje javnih listin po posameznih državah članicah, zmanjšala preostale zahteve po prevodih, saj bi bili na voljo večjezični obrazci, omogočala pa bi tudi hkratni obstoj nacionalnih javnih listin na ravni države članice.

Glede na probleme in opredeljene cilje se zdi uredba najprimerneša oblika zakonodajnega akta.

7. Spremljanje in ocenjevanje

Določitev trdnega mehanizma spremljanja in ocenjevanja je bistveno za zagotovitev, da se pravila, določena v aktu, upoštevajo v praksi. Prehodno obdobje bo določeno v aktu, da se državam članicam omogoči, da se pripravijo na njegovo izvajanje in pošljejo Komisiji zahtevane podatke. Klavzula o pregledu bo tudi v aktu, in sicer za namene ocene njegove uporabe v državah članicah in za zagotovitev možnosti naknadnih sprememb.