OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

1.1 Ozadje

Odbor ministrov je Konvencijo Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima (Konvencijo št. 210) (v nadaljnjem besedilu: konvencija) sprejel 7. aprila 2011. Konvencijo je mogoče podpisati od 11. maja 2011 naprej. V skladu s 75. členom je konvencija na voljo za podpis in odobritev državam članicam Sveta Evrope, državam nečlanicam, ki so sodelovale pri njeni pripravi, in Evropski uniji, k njej pa lahko pod pogoji iz 76. člena pristopijo tudi druge države nečlanice. Besedilo konvencije temelji na dogovoru, doseženem na šestih zasedanjih posebnega ad hoc odbora, ki se je sestajal med decembrom 2009 in decembrom 2010. Teh zasedanj se je poleg držav članic kot opazovalka udeležila tudi Evropska unija. Potem ko je konvencijo ratificiralo deset držav članic Sveta Evrope, je ta začela veljati 1. avgusta 2014. Do 1. februarja 2016 je konvencijo ratificiralo 12 držav članic EU, podpisalo pa 25.

Konvencija je bila v skladu s Sklepom Sveta [XXX] z dne [...] s pridržkom poznejše sklenitve podpisana v imenu Evropske unije.

Pri nasilju nad ženskami gre za kršitev njihovih človekovih pravic in skrajno obliko diskriminacije, ki je zakoreninjena v neenakosti med spoloma ter prispeva k ohranjanju te neenakosti in jo krepi. Enakost žensk in moških je temeljna vrednota in cilj Evropske unije ter kot taka zapisana v Pogodbah (v členih 2 in 3 Pogodbe o Evropski uniji (PEU), členu 8 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU)) in členu 23 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Listina v členih 1–5 priznava tudi pravico do človekovega dostojanstva, pravico do življenja in pravico do osebne celovitosti ter prepoveduje nečloveško ali ponižujoče ravnanje ter vse oblike suženjstva in prisilnega dela. Zaščita žensk pred nasiljem je obveznost tudi po Konvenciji ZN o pravicah invalidov, h kateri je EU pristopila skupaj z državami članicami; odbor ZN, ki spremlja izvajanje te konvencije, je EU priporočil, naj ratificira konvencijo Sveta Evrope kot dodaten ukrep v boju proti nasilju nad invalidnimi ženskami in deklicami.

Na splošno je EU močno zavezana boju proti nasilju, ne le v okviru svojih meja, temveč tudi v okviru svojih mednarodnih pobud.

EU je sprejela trdna stališča o potrebi po izkoreninjenju nasilja nad ženskami ter v tem okviru financira posebne kampanje in projekte civilne družbe. Veljavna zakonodaja na področju zaščite žrtev kaznivih dejanj, spolnega izkoriščanja in spolne zlorabe otrok ter na področju azila in migracij upošteva posebne potrebe žrtev nasilja zaradi spola.

Kljub prizadevanjem na nacionalni ravni in ravni EU je obseg nasilja nad ženskami še vedno zelo zaskrbljujoč: glede na raziskavo Agencije EU za temeljne pravice, objavljeno leta 2014, je bila ena od treh žensk v EU od svojega petnajstega leta žrtev fizičnega in/ali spolnega nasilja, ena od dvajsetih žensk je bila posiljena, 75 % žensk v kvalificiranih poklicih ali na vodilnih položajih je doživelo spolno nadlegovanje, ena od desetih žensk pa je izkusila zalezovanje ali spolno nadlegovanje prek novih tehnologij.

Nasilje zaradi spola ne vpliva le na zdravje in dobro počutje žensk, temveč tudi na njihovo udeležbo na trgu dela, kar negativno vpliva na njihovo ekonomsko neodvisnost in gospodarstvo nasploh. Po ocenah Evropskega inštituta za enakost spolov stroški nasilja nad ženskami zaradi spola v EU znašajo približno 226 milijard EUR na leto.

1.2Cilj in vsebina konvencije

Kot je navedeno v I. poglavju konvencije, ta vzpostavlja celostni pravni okvir za zaščito žensk in deklet pred vsemi oblikami nasilja ter za preprečevanje, pregon in odpravo nasilja nad njimi, vključno z nasiljem v družini. Konvencija zajema širok spekter ukrepov, od zbiranja podatkov in ozaveščanja do pravnih ukrepov za inkriminacijo različnih oblik nasilja nad ženskami. Vključuje ukrepe za zagotavljanje zaščite in podpornih storitev žrtvam ter obravnava nasilje zaradi spola na področju azila in migracij ter čezmejne vidike. Da bi pogodbenice zagotovile učinkovito izvajanje njenih določb, konvencija vzpostavlja poseben mehanizem za spremljanje.

Konvencija opredeljuje ključne izraze, uporabljene v besedilu. Opredelitev žensk razširja na dekleta, mlajša od 18 let. Pogodbenice so dolžne obsoditi vse oblike diskriminacije ter zagotoviti spoštovanje načela enakosti moških in žensk v svojem pravnem redu; določeno je tudi, da se lahko sprejmejo pozitivni ukrepi. Kot instrument za varstvo človekovih pravic konvencija vse pogodbenice zavezuje k zagotavljanju, da se državni akterji vzdržijo vsakega nasilnega dejanja, ter k uresničevanju dolžne skrbnosti, da se nasilna dejanja nedržavnih akterjev preprečujejo, preiščejo in kaznujejo ter da se za taka dejanja povrne škoda. Konvencija se izrecno uporablja v miru in razmerah oboroženega spopada. Čeprav konvencija določa zavezujoče obveznosti samo v zvezi z ženskami, pa se pogodbenice spodbuja k njeni uporabi za vse žrtve nasilja v družini, torej tudi za moške in fante.

V II. poglavju se priznava, da pristop „treh P-jev“ – preprečevanje, pravno varstvo in pregon – iz nedavnih instrumentov Sveta Evrope ne zadošča za odpravo nasilja nad ženskami, zato se dopolnjuje z obveznostjo izvajanja celostne politike in celovitega odgovora na ta pojav. To pomeni obveznost pogodbenic, da pravice žrtev postavijo v središče vseh ukrepov ter zagotovijo učinkovito sodelovanje med vsemi ustreznimi akterji, tj. med institucijami, agencijami in organizacijami, ter na vseh ravneh, tj. državni, regionalni in lokalni. Nevladne organizacije in civilno družbo morajo priznati kot pomembne akterje ter spodbujati in podpirati njihovo delo. Pogodbenice morajo dodeliti zadostne finančne in človeške vire za ustrezno izvajanje celostne politike, ukrepov in programov za preprečevanje nasilja in boj proti njemu, tudi tistih, ki jih izvajajo nevladni akterji. Poleg tega konvencija priznava ključno vlogo sistematičnega in ustreznega zbiranja podatkov za učinkovito oblikovanje politike in spremljanje ukrepov, ki jih sprejme nadzorni mehanizem na podlagi zanesljivih in primerljivih podatkov.

Ena od osrednjih določb se nanaša na določitev in po potrebi ustanovitev enega ali več uradnih teles, odgovornih za usklajevanje, izvajanje, spremljanje in vrednotenje politik in ukrepov ter za usklajevanje zbiranja podatkov, analizo in razširjanje rezultatov.

V III. poglavju so določene obveznosti pogodbenic na področju preprečevanja. V skladu s splošno usmeritvijo konvencije morajo pogodbenice sprejeti vsestranski pristop, ki zajema ozaveščanje, vključevanje načela enakosti spolov in problematike nasilja v formalno izobraževanje na vseh ravneh z ustreznim učnim gradivom in učnimi načrti ter spodbujanje nenasilja in enakosti spolov tudi v neformalnem izobraževanju kakor tudi v okviru športnih, kulturnih in prostočasnih dejavnosti ter v medijih. Pogodbenice morajo zagotoviti ustrezno usposabljanje za strokovnjake, ki se ukvarjajo z žrtvami in storilci nasilnih dejanj. Poleg tega morajo sprejeti ukrepe za vzpostavitev programov podpore in obravnavanja za storilce. Medije in sektor informacijske tehnologije pa morajo spodbujati k sodelovanju pri pripravi smernic in prostovoljnih standardov.

IV. poglavje določa splošna načela glede narave informacij, podpornih storitev ter zaščite za žrtve in priče nasilja. Vsebuje seznam področij, na katerih morajo pogodbenice sprejeti nekatere ukrepe. Ti zajemajo zagotavljanje splošnih podpornih storitev, na primer pravnega in psihološkega svetovanja, ter strokovnih podpornih storitev, kot so zavetišča, brezplačne in vedno dosegljive telefonske linije, podpora žrtvam spolnega nasilja v obliki medicinskih in forenzičnih preiskav ter upoštevanje potreb otrok, prič nasilja. Poleg tega morajo pogodbenice sprejeti ukrepe, da vse priče nasilnih dejanj ali osebe, ki imajo utemeljene razloge za sum, da bi bilo takšno dejanje lahko storjeno ali da je pričakovati nadaljnja nasilna dejanja, spodbudijo, da to sporočijo pristojnim organizacijam ali organom. Določiti je treba tudi, pod katerimi pogoji pripadniki nekaterih poklicev s prijavo nasilnih dejanj ali pričakovanih nasilnih dejanj ne kršijo splošne obveznosti varovanja zaupnosti.

V. poglavje o materialnem pravu opredeljuje oblike nasilja, ki se kazensko preganjajo, in od pogodbenic zahteva, da v svoje kazensko pravo vključijo vrsto kaznivih dejanj. Mednje spadajo psihično nasilje s silo ali grožnjo, zalezovanje, fizično nasilje, spolno nasilje in posilstvo, prisilna poroka, pohabljanje ženskih spolovil, prisilna prekinitev nosečnosti in prisilna sterilizacija ter spolno nadlegovanje. Pogodbenice morajo sprejeti ukrepe za zagotovitev, da „časti“ ni mogoče uporabiti kot opravičilo za katero koli od teh kaznivih dejanj. Konvencija pogodbenice zavezuje, da kot kaznive opredelijo pomoč in napeljevanje k storitvi kaznivih dejanj in poskus storitve kaznivih dejanj ter da poskrbijo za primerne in odvračilne sankcije. Pri določitvi sankcije se lahko upoštevajo pravnomočno izrečene kazni druge pogodbenice. Pogodbenice morajo v skladu s konvencijo v svojem pravnem redu določiti nekatere obteževalne okoliščine. Poleg tega konvencija od njih zahteva, da morajo žrtvam opredeljenih kaznivih dejanj zagotoviti ustrezna civilna pravna sredstva in odškodnino od storilcev oziroma ustrezno državno odškodnino. Nasilne dogodke je treba upoštevati v sodnih postopkih v zvezi z določanjem skrbništva, pravico do stikov z otroki in pri varnosti otrok. V postopkovnem smislu konvencija pogodbenice zavezuje, da določijo pristojnost za kaznivo dejanje, ki je storjeno na njihovem ozemlju ali ga stori njihov državljan ali oseba, ki običajno prebiva na njihovem ozemlju, ter da si prizadevajo določiti pristojnost za kaznivo dejanje, storjeno proti njihovemu državljanu ali osebi, ki običajno prebiva na njihovem ozemlju. Poleg tega konvencija pogodbenicam prepoveduje, da bi predpisale obvezne alternativne postopke reševanja sporov.

VI. poglavje obravnava procesno pravo in zaščitne ukrepe med preiskovanjem in sodnimi postopki. Pogodbenice morajo zagotoviti, da organi pregona žrtvam takoj ponudijo zaščito, poskrbijo za zbiranje dokazov ter opravijo oceno tveganja smrtnosti in resnosti razmer. Posebno pozornost je treba nameniti dostopu storilcev do strelnega orožja. Pogodbenice morajo v svojem pravnem redu predvideti možnost, da se brez nepotrebnih finančnih ali upravnih bremen za žrtev sprejmejo nujni omejitveni ukrepi ter ukrepi prepovedi približevanja ali za zagotovitev varnosti. Splošno pravilo je, da kazenski pregon najhujših kaznivih dejanj ne sme biti odvisen od prijave ali pritožbe, ki jo vloži žrtev. V tem poglavju konvencija določa neizčrpen seznam ukrepov za zaščito pravic in interesov žrtev, vključno z njihovimi potrebami, ki jih imajo kot priče, v vseh fazah preiskovanja in sodnih postopkov. To med drugim vključuje ukrepe za njihovo zaščito pred ustrahovanjem in ponovno viktimizacijo, ukrepe za njihovo zgodnje obveščanje, kadar storilci pobegnejo ali so izpuščeni na prostost, ali za preprečevanje stika med žrtvijo in storilcem, kadar je to mogoče. Še zlasti je treba upoštevati posebne potrebe otrok, ki so žrtve, in otrok, prič nasilja. Pogodbenice morajo zagotoviti pravico do pravne pomoči. Poleg tega je treba zastaranje razlagati tako, da se pri najhujših kaznivih dejanjih omogoči učinkovit začetek postopkov po žrtvini polnoletnosti.