[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 20.12.2006

SEC(2006) 1683

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE SKLEP SVETA O USTANOVITVI EVROPSKEGA POLICIJSKEGA URADA

Povzetek ocene učinka

{COM(2006) 817 konc.}{SEC(2006) 1682}

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJESKLEP SVETA O USTANOVITVI EVROPSKEGA POLICIJSKEGA URADA

Povzetek ocene učinka

S katerimi problemi naj bi se predlog spopadal?

Evropski policijski urad (Europol) je bil ustanovljen leta 1995 na podlagi konvencije med državami članicami. Europol je bila prva organizacija, ustanovljena v skladu z določbami Pogodbe o Evropski uniji.

Od takrat je bilo sprejeto znatno število pravnih instrumentov, vključno z instrumenti, na podlagi katerih so bili ustanovljeni drugi organi in agencije, ki obravnavajo vprašanja, povezana z varnostjo. Najnovejša primera sta Eurojust in CEPOL, oba ustanovljena na podlagi sklepa Sveta, tj. instrumenta, ki je bil uveden z Amsterdamsko pogodbo. Ker vsaka sprememba h konvenciji navadno zahteva ratifikacijo vseh podpisnic, lahko o spremembah k sklepu neposredno odloči Svet (soglasno) po posvetovanju z Evropskim parlamentom.

Razprave med avstrijskim in finskim predsedstvom so pokazale, da je kljub začetku veljavnosti treh protokolov zaželeno nadaljnje izboljšanje delovanja Europola. Trenutni okvir Europola je treba uskladiti s pojavom novih groženj na področju varnosti, to pa zahteva nove pristope. Predhodne razprave v okviru struktur Sveta o prihodnosti Europola so pokazale, da države članice močno podpirajo nadomestitev Konvencije o Europolu s sklepom Sveta.

Kaj so splošni politični cilji?

Splošni politični cilj predloga je, da se Europolu zagotovi pravni okvir, ki ga je lažje prilagoditi spremenljivim okoliščinam. Glede konkretnih političnih ciljev mora predlog zagotoviti, da:

- je Europol sposoben bolje opravljati svoje naloge pri tem, ko podpira organe kazenskega pregona držav članic pri njihovem boju proti hujšim oblikam kriminala, in tudi terorizmu;

- so pooblastila Europola usklajena s politično vizijo Europola, sprejeto na visoki ravni in določeno v Ustavni pogodbi;

- je pravni okvir Europola usklajen s pravnim okvirom drugih organov, ki delajo na področju tretjega stebra, zlasti Eurojusta in CEPOLa;

- pravni okvir Europola omogoča popolno podporo načelu dostopnosti informacij o kazenskem pregonu;

- se doseže poenostavitev delovanja Europola;

- bo visoka raven varstva podatkov, ki jo trenutno zagotavljajo Konvencija o Europolu in njeni izvedbeni ukrepi, ohranjena ali po možnosti izboljšana;

- se Evropski parlament bolj vključuje v delovanje Europola;

- se skrbno proučijo prehodne ureditve, ki Europolu in njegovim partnerjem zagotavljajo pravno gotovost ter spoštujejo obstoječe pravice osebja Europola tako, da spremembe k pravnemu okviru bistveno ne ovirajo tekočega dela Europola.

Katere so glavne politične možnosti, ki so na voljo za dosego ciljev?

Komisija je pri pripravi tega predloga upoštevala številne različne politične možnosti, od katerih je bilo največ zavrnjenih v zgodnejši fazi na podlagi dogodkov v zadnjih nekaj letih.

Možnost „ne storiti ničesar“ je bila kmalu izločena zaradi očitnih težav pri postopkih za spreminjanje Konvencije o Europolu. Poleg tega, ker ni bil dosežen noben dogovor o prihodnosti Ustavne pogodbe, ostaja nejasno, kateri prihodnji pravni instrumenti bi bili na voljo za izboljšanje trenutnih razmer Europola. Razen tega je Svet PNZ v svojih sklepih z dne 1. in 2. junija 2006 pozval, da se „prouči, ali in kako do 1. januarja 2008 ali čim prej potem Konvencijo o Europolu nadomestiti s sklepom Sveta, kakor je predvideno v členu 34(2)(c) PEU, kadar je to mogoče na podlagi dejanske pobude ali predloga.“

Druga možnost je bila nadomestiti Konvencijo o Europolu s sklepom Sveta in hkrati predlagati protokol za odpravo Konvencije o Europolu. Komisija je bila po temeljiti pravni analizi mnenja[1], da protokol za odpravo Konvencije o Europolu ni potreben. Po nadaljnjih razpravah v okviru struktur Sveta je stališče Komisije podprla velika večina držav članic ter pravna služba Sveta.

Tretja možnost bi bila nadomestitev Konvencije o Europolu s sklepom Sveta, ne da bi se Europol financiral iz proračuna Skupnosti. Vendar je po mnenju Komisije financiranje Europola iz proračuna Skupnosti edina logična politična izbira, ker bosta Svet in Parlament o proračunu Europola odločala skupaj v okviru postopka odločanja o celotnem proračunu in na ta način okrepila demokratičen nadzor nad Europolom. Poleg tega bo imela uporaba vseh standardnih instrumentov (kadrovski predpisi in proračunske določbe EU) s strani Europola za posledico znatno upravno poenostavitev. Treba je tudi upoštevati, da iz člena 41(3) PEU „odhodki pri poslovanju, ki nastanejo zaradi izvajanja teh določb, (prav tako) bremenijo proračun Evropskih skupnosti, razen če Svet soglasno ne odloči drugače.“

Glede na probleme, ki so nastali na podlagi trenutnega pravnega instrumenta, se je upošteval le okvirni sklep ali sklep Sveta. Ker so okvirni sklepi prej instrumenti, katerih cilj je približati zakonodaje držav članic, se zdi, da je sklep Sveta, ki temelji na členu 34(2)(c) PEU, najprimernejši instrument za ustanovitev organa iz Naslova VI PEU. Pri pripravi predloga je bilo proučenih več možnosti za izboljšanje delovanja Europola, od katerih so bile mnoge prepoznane po delu, ki ga je opravilo avstrijsko predsedstvo, in bile vključene v tako imenovani „dokument o možnostih“.

Kakšne vplive – pozitivne in negativne – je mogoče pričakovati od izbrane možnosti?

Na splošno je cilj predloga izboljšati delovanje Europola in podpreti politični cilj glede okrepitve policijskega sodelovanja.

Države članice niso podprle „revolucije“ v smislu popolnoma preoblikovane organizacije, ampak so hotele Europol kot organizacijo razvijati previdno. Predlog v skladu s tem jasnim sporočilom vključuje številne spremembe, ki so jih predlagali ter podprli države članice in Europol, vendar bistveno ne spreminja značaja organizacije.

Sklep Sveta bo zagotovil možnost, da se lahko izvedejo katere koli nadaljnje spremembe pravnega okvira Europola, ki bi lahko postale potrebne. Enako bo uporaba dobro znanih in posodobljenih določb, ki urejajo proračun Europola in s tem povezanih postopkov, ter uporaba kadrovskih predpisov EU za osebje Europola precej poenostavila upravljanje organizacije ter odločanje in nadzor nad njenim proračunom.

Pozitivna posledica, ki izhaja najbolj neposredno iz spremembe pooblastil Europola, je, da Europola ne zavezuje več omejitev, da lahko ukrepa samo, če je vključena organizirana kriminalna združba. Ta zahteva je v vsakdanji praksi povzročila mnogo problemov pri razlagi.

Čeprav je verjetno res, da bo prenos zahteval precej dela, je to enkratna naložba. Dobro premišljene prehodne ureditve bodo Europolu omogočile, da se bo še naprej osredotočeval na svoje glavne naloge, četudi medtem prehod že poteka. Ob upoštevanju, da Europol z letnim proračunom v višini okoli 60 milijonov EUR zaposluje več kot 400 ljudi in da tesno sodeluje z različnimi partnerji, je treba proces sprememb za vse vpletene izpeljati previdno in pregledno. To je lahko izvedljivo z ustreznim komuniciranjem in spoštovanjem uveljavljenih pravic.

Izvajanje načela dostopnosti v vsakdanji praksi bo še vedno zahtevalo obsežne razprave. Predlog je zato omejen na zagotavljanje jasne pravne podlage za Europol, da bi imel širši dostop do nacionalnih in mednarodnih podatkovnih zbirk, saj je takšen dostop možen le, če to zagotavljajo veljavni nacionalni ali mednarodni pravni instrumenti.

Ta predlog ni posegel v nobene zaščitne ukrepe, vzpostavljene v preteklosti z namenom zagotovitve trenutne ravni varstva podatkov. Področje nalog skupnega nadzornega organa, ki je zadovoljivo, je v veliki meri nespremenjeno, medtem ko predlog, kadar je to primerno, predvideva možnosti za sodelovanje z evropskim nadzornikom za varstvo podatkov. V nekaterih primerih je bila raven varstva celo izboljšana, na primer z uvedbo neodvisnega pooblaščenca za varstvo podatkov v Europolu ter poenostavitvijo in pojasnitvijo pravic državljanov. Na ta način bo poskrbljeno, da organi držav članic zagotovijo popolno zaupanje v Europol kot zanesljivo in verodostojno organizacijo kazenskega pregona.

Ker naj bi se Europol financiral iz proračuna Skupnosti, se pričakuje finančni vpliv na novi vir financiranja Europola. V okviru finančnega okvira za obdobje 2007–2013 so že rezervirani ustrezni zneski: 82 milijonov EUR za leto 2010, ki se bodo do leta 2013 povečali na 85 milijonov EUR. Vključenost Evropskega parlamenta pri postopku odločanja za določitev proračuna Europola bo pomenila boljši demokratični nadzor na evropski ravni. Za osebje Europola bodo v prihodnosti veljali splošni kadrovski predpisi EU, da se zagotovijo obstoječe pravice in izogne povečanju stroškov plač. Predlog temelji na predpostavki, da bo osebje, ki bo delalo za Europol v času začetka veljavnosti Sklepa, sklenilo začasno delovno razmerje v skladu s kadrovskimi predpisi EU.

Glede človekovih pravic je predlog usklajen z zakonodajo Skupnosti in Listino o temeljnih pravicah. Čeprav je jasno, da bo predlagan sklep vplival na pravico državljanov do zasebnosti, kakor jo zagotavlja člen 7 Listine, ter na pravico do varstva osebnih podatkov, kakor jo zagotavlja člen 8 Listine, je vdor v te pravice upravičen v skladu s členom 52 Listine. Omejitve teh pravic, predvidene v predlogu, so sorazmerne in nujne, da se doseže splošno priznana cilja, ki sta preprečevanje kriminala in terorizma ter boj proti njima.

V zvezi z mednarodnimi sporazumi prehodne določbe predvidevajo, da vsi mednarodni sporazumi še vedno veljajo. Vendar bodo imeli partnerji, ki sodelujejo z Europolom, na voljo čas za proučitev, ali sprememba vpliva na veljavni sporazum, in če je tako, ali so za to potrebne druge spremembe. Poleg tega je cilj predloga pregledati sistem na način, da bodo mednarodni odnosi Europola bolj povezani s strategijo zunanjih odnosov Unije kot celote. Cilj je, razen za delovne dogovore, ki ne vključujejo izmenjave osebnih podatkov, doseči splošne dogovore s tretjimi državami, ki bi urejale vse vidike sodelovanja med njimi in Evropsko unijo na področju pravosodja in notranjih zadev.

Po sprejetju odločitve o predlogu bo za Europol najprej veljalo prehodno obdobje, ki vključuje bistvena prizadevanja, zlasti enot, pristojnih za pravna, finančna vprašanja in vprašanja v zvezi z osebjem. Preiskovalna dejanja ne smejo biti ovirana. Po tem prehodnem obdobju se bo Sklep o Europolu uporabljal v celoti.

Kako spremljati in ocenjevati rezultate in vplive predloga po prenosu?

Rezultate in vplive predloga po prenosu bo v glavnem redno spremljal in ocenjeval upravni odbor Europola, na podlagi letnih poročil pa tudi Svet, Komisija in Evropski parlament. V predlogu je predvidena tudi uvedba sistema spremljanja in zunanjega ocenjevanja, ki ju je treba izvesti vsakih pet let.

Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Predlog v veliki meri temelji na širokem posvetovanju zainteresiranih strani v okviru avstrijskega predsedstva Sveta; z začetkom razprave na neformalnem Svetu PNZ januarja 2006, kateremu je februarja sledila konferenca na visoki ravni o prihodnosti Europola. Ta konferenca na visoki ravni je združila predstavnike organov kazenskega pregona držav članic, Europola in Eurojusta, skupnega nadzornega organa Europola, Komisije in akademije. Namen konference je bil zagotoviti material za nadaljnje delo pri oblikovanju sodobnega razmišljanja glede prihodnosti Europola. Ena od ugotovitev je bila, da se nova Konvencija nadomesti s sklepom Sveta, če trenutna različica PEU pomeni podlago za Europol. Predlagano je bilo, da naj bi obravnavanje „čezmejnih hujših oblik kriminala“ sodilo v pristojnost Europola.

Sodelovanje s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami je bilo opredeljeno kot vprašanje posebnega pomena. Vendar so načini, kako se Europol vključuje v strukturirano sodelovanje s tretjimi državami, potrebni izboljšanja. Na konferenci je bilo tudi ugotovljeno, da potrebuje Europol boljši dostop do informacij. Pripravljeni so bili predlogi, da bi upravni odbor deloval bolj ob upoštevanju strategije. Rezultati konference na visoki ravni in delo skupine prijateljev Predsedstva, kakor določa dokument o možnostih, so bili podlaga za večino predloga Komisije.

Po konferenci na visoki ravni se je delo nadaljevalo na podlagi številnih srečanj skupine „prijateljev Predsedstva“, katerih so se udeležile skoraj vse države članice. Rezultati tega dela so bili združeni v dokumentu o možnostih, ki predstavlja veliko število možnosti za izboljšanje delovanja Europola. Nadaljnji stiki z zainteresiranimi stranmi, vključno z Europolom, so se pri pripravi predloga izkazali za koristne.

Glede na to, da je to delo že vključevalo vse zainteresirane strani, se pri pripravi predloga nadaljnja prizadevanja za uradno posvetovanje niso zdela potrebna.

Osnutek predloga Komisije in utemeljitev

Izbrana pobuda vsebuje predlog za sklep Sveta o ustanovitvi Europola in nadomestitev trenutne Konvencije o Europolu. Končni cilj je oblikovati popolnoma nov pravni okvir za Europol, ki bo izboljšal njegovo učinkovitost pri podpori organov kazenskega pregona držav članic.

Komisija je sklenila, da potrebuje Europol posodobljen pravni okvir v obliki sklepa Sveta, ki ga je treba financirati iz proračuna Skupnosti, in da bi za njegovo osebje veljali splošni kadrovski predpisi EU. Sklepi Sveta, sprejeti junija 2006 in predloženi na zasedanju Sveta decembra 2006, ta razvoj podpirajo.

Predlog je najboljši odgovor na potrebe po izboljšanju Europola, tako v smislu njegovega pravnega okvira kot tudi njegovih pooblastil in nalog. Obravnavane so bile bolj ambiciozne možnosti, zlasti, da bi se Europolu zagotovila neodvisna pooblastila za preiskovanje, vendar so bila ta kmalu umaknjena. Nobena od manj ambicioznih možnosti ne ponuja bistvenih prednosti trenutnega predloga.

[1] Delovni dokument služb Komisije (SEC (2006) 851 z dne 21. junija 2006).