SL Uradni list Evropske unije C 229/85

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu – Za odločnejši odziv Evrope na izzive, ki jih predstavljajo droge

(COM(2011) 689 final)

2012/C 229/16

Poročevalec: g. TOPOLÁNSZKY

Evropska komisija je 25. oktobra 2011 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu – Za odločnejši odziv Evrope na izzive, ki jih predstavljajo droge

COM(2011) 689 final.

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 18. aprila 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 481. plenarnem zasedanju 23. in 24. maja 2012 (seja z dne 24. maja) s 118 glasovi za, 1 glasom proti in 2 vzdržanima glasovoma.

1. Sklepi in priporočila

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO)

1.1 pozdravlja vsebino sporočila Komisije in se strinja, da so za okrepitev Evrope potrebni odločni ukrepi ter da je treba uravnotežiti ukrepe za učinkovito posredovanje na področju ponudbe drog in povpraševanja po njih;

1.2 je prav zato razočaran, ker je sporočilo korak nazaj v primerjavi z dosedanjim uravnoteženim pristopom na podlagi soglasja, saj enostransko poudarja ukrepe za zmanjšanje ponudbe;

1.3 meni, da regulativni in kazenski pristop ne zadostuje, ter poziva k razvoju nove strategije EU za boj proti drogam, ki bo temeljila na poglobljeni oceni sedanje strategije, ki bo kmalu prenehala veljati;

1.4 je zaskrbljen zaradi spremembe prednostnih nalog politike financiranja in tudi v tej točki poziva k vrnitvi k uravnoteženemu pristopu;

1.5 podpira nadaljnje usklajevanje nacionalnih ukrepov za boj proti trgovini z drogami in priporoča, da se usklajevanje kazenskopravne politike EU razširi na različne oblike zlorabe drog;

1.6 priporoča oblikovanje in uporabo neodvisnega in znanstveno utemeljenega sistema vrednotenja ukrepov za zmanjšanje ponudbe ter zagotavljanje ustreznih sredstev za izvajanje takšnih ukrepov;

1.7 se strinja s predlaganimi ukrepi za zaplembo in odvzem premoženja, pridobljenega s kaznivimi dejanji, ter priporoča, da se vsaj del odvzetega premoženja nameni financiranju dejavnosti za zmanjševanje povpraševanja, ki jim je v glavnem namenjenih premalo sredstev;

1.8 poudarja, da za nove nevarne droge tudi regulativni akt ne zadostuje in da je treba takšno ureditev izvajati v okviru celostne in obsežne politike ukrepanja, katere učinkovitost je treba stalno spremljati in vrednotiti;

1.9 meni, da je del sporočila o zmanjšanju povpraševanja nesorazmeren in površen, ter Komisiji priporoča, da začne na tem področju ukrepanja razvijati institucionalne mehanizme, ki bodo zajamčili udejanjanje pobud, ki temeljijo na znanstvenih dokazih;

1.10 je trdno prepričan, da bo že srednjeročno potrebna obsežna in usklajena politika na področju odvisnosti, ki bo zajela problem uživanja vseh (dovoljenih in prepovedanih) psihoaktivnih snovi; takšna politika bo preprečila, da bi se učinki posameznih politik med seboj izničili;

1.11 podpira delo Foruma civilne družbe o drogah ter priporoča, da se njegova dognanja bolj upoštevajo tako na ravni EU kot na nacionalni ravni.

2. Splošne ugotovitve

2.1 ESSO pozdravlja sporočilo Komisije Za odločnejši odziv Evrope na izzive, ki jih predstavljajo droge (1).

2.2 Strinja se z ugotovitvijo v tem dokumentu, da se mora z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe „Evropa na problem drog odzvati energično in odločno, obravnavati pa mora tako povpraševanje po drogah kot tudi njihovo ponudbo“. Pozdravlja zavezanost Komisije, da bo evropski politiki proti drogam dala nov zagon, in se strinja, da mora Evropska unija „[u]krepati […] na tistih področjih, kjer bo učinek največji“.

2.3 Hkrati pa je razočaran, ker je sporočilo korak nazaj v primerjavi z dosedanjim pristopom na podlagi soglasja, ki je bil uravnotežen in se je v enaki meri osredotočal na zmanjšanje ponudbe in povpraševanja. Sporočilo enostransko poudarja pravne instrumente za zmanjšanje ponudbe ter navaja le zelo splošne cilje za zmanjšanje povpraševanja.

2.4 EESO obžaluje, ker dokument na področju uživanja drog zanemarja medsektorske vidike socialne politike, povezane s človekovimi pravicami, ter ravno nasprotno poudarja pravne in kazenske instrumente, ki so slabo znanstveno raziskani, katerih učinkovitosti trenutno razpoložljivi podatki skoraj ne dokazujejo in ki so dražji (2).

2.5 EESO meni, da je zmanjšanje ponudbe smiselno le kot del oz. element strateškega sistema. Treba je preprečiti, da bi se preveč poudarjali kazenskopravni ukrepi, ki se morajo uporabljati kot zadnje sredstvo (ultima ratio). V politiki Evrope, ki je v svojih instrumentih podprla obsežno in pluralistično strategijo, preventivni ukrepi ne smejo biti potisnjeni na stranski tir zaradi poenostavljenih in represivnih pristopov, ki se le malo zmenijo za človekove pravice in prevladujejo v številnih regijah sveta.

2.6 EESO je prepričan, da je treba v zvezi s politiko EU za boj proti drogam na podlagi ovrednotenja sedanje strategije zasnovati novo strategijo, temeljito razpravljati o njej in jo sprejeti; ta strategija mora temeljiti na soglasju ter izražati skupno zavezo držav članic strateškemu razmisleku, akcijskim programom in politiki financiranja (najboljši splet politik), ki so veljali doslej, vzdrževali določeno raven ravnovesja in temeljili na temeljnih vrednotah Lizbonske pogodbe.

2.7 V skladu s temeljnim načelom, po katerem država članica ne sme povzročiti večje škode in tveganja od tistih, ki jih namerava preprečiti, je treba vzpostaviti postopek odločanja, ki bo omogočal hitre spremembe politike, če bo neodvisna ocena pokazala, da so rezultati negativni.

3. Financiranje

3.1 EESO je zaskrbljen, ker Komisija spreminja in zmanjšuje število svojih prednostnih nalog financiranja. Program Zdravje za rast v okviru tretjega večletnega programa financiranja 2014–2020 ne obravnava problema drog in zmanjšanja povpraševanja po drogah. Poleg tega niti ne omenja finančnih sredstev, ki bi bila potrebna za zmanjšanje povpraševanja v skladu s cilji strategije in akcijskega programa EU za boj proti drogam.

3.2 Podobno so se spremenile tudi prednostne naloge financiranja v predlogu Komisije o Programu za pravosodje in Programu za temeljne pravice in državljanstvo, saj so sredstva, dodeljena obravnavi problema drog, v glavnem osredotočena na preprečevanje kriminala. EESO odločno poziva Komisijo, naj spremeni politiko financiranja v skladu s potrebami uravnotežene strategije.

4. Konkretne in vsebinske ugotovitve

4.1 Uporaba prepovedanih drog in promet z njimi

4.1.1 Glede boja proti prometu s prepovedanimi drogami je v sporočilu poudarjen nenehno spreminjajoči se trg prepovedanih drog in pojavljanje inovativnih načinov in novih tehnologij v tihotapljenju. Komisija opozarja, da je treba za učinkovit boj proti tem negativnim pojavom izboljšati usklajevanje med pobudami proti prometu s prepovedanimi drogami.

4.1.2 Dokument poudarja, da je začetek veljavnosti Lizbonske pogodbe (3) omogočil okrepitev pravnih in političnih instrumentov za boj proti prometu s prepovedanimi drogami, vendar izpostavlja, da so se z nekaterimi pravnimi instrumenti (4)„ukrepi za boj proti prometu s prepovedanimi drogami uskladili v zelo majhni meri [ter da ti instrumenti niso] dovolj prispeval[i] k lažjemu pravosodnemu sodelovanju v zadevah prometa s prepovedanimi drogami“ (5).

4.1.3 Komisija v zvezi s tem v sporočilu priporoča nove pravne instrumente, s katerimi namerava uvesti skupne minimalne standarde za oteževalne ali olajševalne okoliščine in se tako boriti proti velikim mrežam čezmejnega prometa s prepovedanimi drogami, izboljšati opredelitev kaznivih dejanj in sankcij ter vpeljati strožje obveznosti poročanja za države članice.

4.1.4 EESO se na splošno strinja s sklepi sporočila, vendar poudarja, da bo to prizadevanje uspešno le, če bo vzpostavljen sistem za merjenje učinkovitosti ukrepov za zmanjšanje ponudbe in če bodo uvedeni preizkušeni kazalniki. Zato se zavzema za razvoj mehanizmov za vrednotenje in spremljanje, ki bosta merila dejanski učinek in stroškovno učinkovitost teh ukrepov, ter podpira že opravljeno delo za oblikovanje ustreznih kazalnikov (6).

4.1.5 EESO poudarja, da so sredstva za vrednotenje instrumentov, povezanih z ukrepi za zmanjšanje ponudbe, premajhna, če upoštevamo, kako obsežne posledice imajo za temeljne pravice uporabnikov drog, ki v pravnem smislu ne škodijo drugim osebam in nimajo pridobitnih namenov.

4.1.6 EESO priporoča, da se v skladu s sporočilom Komisije o tej temi (7) uskladitev politike EU v kazenskih zadevah razširi tudi na kazniva dejanja, v zvezi s katerimi se kazenskopravne prakse (standardi, kazni, izvršitve kazni, oprostitve) posameznih držav članic razlikujejo do takšne mere, da nedvomno spodkopavajo človekove pravice in pravno varnost. Po mnenju EESO je to trenutno mogoče opaziti v primerih zlorabe drog (8).

4.1.7 EESO opozarja, da načrtovana uskladitev minimalnih kazni ne sme povečati maksimalnih kazni v določenih državah članicah. Poudarja tudi, da bi lahko politika, osredotočena na zmanjšanje ponudbe, izražala nemoč oblikovalcev politike, zato je nujno treba najti ravnovesje med grožnjo kazenskih sankcij ter nepogrešljivimi ukrepi zdravljenja in pomoči.

4.1.8 EESO meni, da je treba namesto pristopa, izključno usmerjenega v boj proti prometu z drogami, preoblikovati strategije na področju kazenskega prava in se pri tem osredotočiti na zmanjšanje družbene in zdravstvene škode zaradi trgovine z drogami ter izboljšanje varnosti posameznikov in družbe.

4.2 Predhodne sestavine za prepovedane droge

4.2.1 EESO se strinja z oceno stanja, podano v tem poglavju, in tudi s stališčem, da morajo obstoječi in načrtovani ukrepi zagotoviti učinkovit nadzor nezakonite uporabe teh snovi, pri čemer ne smejo ovirati zakonite trgovine s temi snovmi.

4.2.2 EESO se tudi strinja s Komisijo, da je treba okrepiti mednarodno sodelovanje na tem področju, četudi obstajajo velike razlike v kakovosti podatkov, njihovem zagotavljanju in pripravljenosti za zagotavljanje podatkov zlasti glede vpletenih tretjih držav.

4.3 Zaplemba in odvzem premoženja, pridobljenega s kaznivimi dejanji

4.3.1 EESO podpira prizadevanje Komisije na tem področju ter meni, da so navedeni zakonodajni instrumenti sorazmerni in primerni za obravnavo tega problema. Zato obžaluje, da ti instrumenti iz različnih razlogov niso dosegli pričakovane učinkovitosti.

4.3.2 Zato podpira pripravo novih strožjih evropskih zakonodajnih aktov in razširitev uskladitve zakonodaje tega področja na ravni EU.

4.3.3 EESO predlaga, da se vsaj del zaplenjenih sredstev nameni ukrepom za zmanjšanje povpraševanja, ki so že od nekdaj nezadostno financirani, čeprav so najučinkovitejše sredstvo za boj proti uživanju drog in obravnavo njegovih družbenih posledic.

4.4 Nove psihoaktivne snovi

4.4.1 EESO se v glavnem strinja z ugotovitvami v sporočilu Komisije glede novih psihoaktivnih snovi. Komisija meni, da splošna ureditev izpolnjuje pričakovanja javnosti in oblasti glede hitrega preverjanja novih snovi, ki pa bi brez učinkovite ocene tveganj posameznih snovi lahko škodilo legitimnim zdravstvenim in industrijskim interesom. Odbor poleg tega opozarja, da sedanja ocena tveganj ne temelji na večdisciplinarnem pristopu, temveč v glavnem na kemičnih in forenzičnih analizah.

4.4.2 EESO poudarja, da za nove nevarne droge regulativni akt ne zadostuje in da bi ga bilo treba izvajati v okviru celostne in obsežne politike ukrepanja, katere učinkovitost je treba stalno spremljati in vrednotiti. Pojavijo se lahko nepredvidena tveganja: skušnjave uporabnikov drog, da začnejo uporabljati nove snovi, kriminalizacija, zvišanje cen na nezakonitem trgu, avtomatična prepoved ali nadzor sicer uporabnih snovi, prikrito uživanje drog, dodatna tveganja, ki jih povzroča nezakoniti trg, itd. EESO je razočaran, ker predlagani regulativni instrumenti ne odražajo teh vidikov.

4.4.3 Po mnenju EESO je pomembno, da oblikovalci politik hkrati s pripravo seznama snovi predlagajo ukrepe za obravnavanje zdravstvenih in socialnih posledic uživanja psihoaktivnih snovi ter poiščejo ureditvene alternative neposredni kriminalizaciji uporabnikov drog. Odbor meni, da je treba v ta namen nujno zapolniti vrzeli v zbiranju podatkov, izboljšati interaktivnost pretoka informacij, organizirati usposabljanje zaposlenih v tem sektorju, zagotoviti verodostojno komuniciranje s pomočjo najsodobnejših metod in tehnologij, razviti ureditev in spremljanje na področju zaščite potrošnikov ter zagotoviti zdravstvene in podporne storitve.

4.4.4 EESO izpostavlja problem, da zakonodajni odziv na nove snovi še vedno zakriva pogosto veliko resnejše probleme, ki jih povzročajo „stare“ psihoaktivne snovi (npr. alkohol, nikotin, industrijske halucinogene snovi), ki se ne nadzorujejo.

4.5 Zmanjšanje povpraševanja

4.5.1 EESO je razočaran nad predlogi Komisije o zmanjšanju povpraševanja, ki pravzaprav vsebujejo le splošne ugotovitve. Komisiji priporoča, naj še naprej razvija strateški pristop, ki bo prinesel tako količinski kot kakovostni napredek pri zagotavljanju temeljnih pravic na področju zdravljenja.

4.5.2 Pri tem se Komisija ne bi smela osredotočati samo na standarde kakovosti, temveč bi morala tudi pripomoči k uvedbi politik financiranja v državah članicah, ki bodo odražale uravnotežen pristop.

4.5.3 V vsej Evropi je treba za ljudi, ki imajo z drogami povezane težave, zagotavljati pokritost, dostopnost, razpoložljivost in cenovno dostopnost širokega razpona z dokazi podprtih storitev, katerih cilj je zmanjšati škodo, povezano z zdravjem (HIV/AIDS, hepatitis in prevelik odmerek). Te storitve vključujejo detoksifikacijo, zdravljenje v domovih, ambulantah in komunah, rehabilitacijo, ponovno vključevanje, nadomestno zdravljenje in zamenjavo igel. Programi morajo biti v enaki meri in v celoti dostopni v zaporih ter pripadnikom manjšin in skupin, ki so izpostavljene diskriminaciji.

4.5.4 EESO meni, da je treba v politikah EU in držav članic za boj proti drogam prednost nameniti zagotavljanju zdravstvenih storitev in storitev zdravljenja odvisnosti za osebe, ki potrebujejo pomoč, ne pa kriminalizaciji in kaznovanju oseb, ki imajo z drogami povezane težave.

4.5.5 EESO opozarja, da Evropska unija trenutno nima nikakršnega sredstva za opominjanje ali kaznovanje držav članic, ki ne zagotavljajo možnosti znanstveno dokazanega zdravljenja, niti kadar je to življenjsko pomembno, in ki s tem kršijo človekove pravice.

4.5.6 EESO torej spodbuja Komisijo, naj podpre uvedbo institucionalnih mehanizmov, ki v državah članicah zagotavljajo udejanjanje pobud na tem področju, katerih učinkovitost je znanstveno podprta, ter uravnoteženo in nadzorovano delovanje sistema financiranja, ki je za to potreben.

4.6 Mednarodno sodelovanje

4.6.1 EESO pozdravlja dialog z državami proizvajalkami in državami tranzita ter politiko tehnične podpore in pomoči ter priporoča, da se te dejavnosti še okrepijo.

4.6.2 EESO poleg tega podpira okrepitev prizadevanj Evropske unije v zvezi s sosednjimi državami in strateškimi partnerji ter na poteh, po katerih pridejo droge v EU, na podlagi uravnoteženega in celovitega pristopa, ki zagotavlja polno spoštovanje človekovih pravic.

4.6.3 EESO pozdravlja rezultate, ki jih je Evropski center za spremljanje drog in zasvojenosti z drogami dosegel od ustanovitve pri spremljanju stanja na področju drog, izboljšanju discipline in kakovosti zbiranja podatkov ter razvoju skupnih tehničnih pristopov.

4.6.4 EESO poziva Komisijo, naj pripravi oceno stanja v zvezi z družbenimi spremembami, ki jih povzroča trajajoča gospodarska kriza, in se pri tem še posebej osredotoči na vzorce uživanja drog in prometa z njimi.

4.6.5 EESO sicer priznava pomen treh konvencij Združenih narodov o drogah (9) in rezultatov, ki so bili z njihovo pomočjo doseženi, vendar opozarja, da jim kljub zadanim ciljem v veliki večini držav sveta, med njimi tudi v nekaterih evropskih državah, ni uspelo zagotoviti zakonitega, ustreznega in pravičnega dostopa do nekaterih drog. Po drugi strani pa se nezakonita proizvodnja in uživanje nista zmanjšala, temveč sta se znatno povečala. Poleg tega veljavni sistem vedno ne zagotavlja ukrepov za zdravje in dobro počutje, katerih učinkovitost je znanstveno dokazana.

4.6.6 Zato EESO priporoča, da Evropska unija zavzame vlogo kritičnega varuha konvencij Združenih narodov o drogah in njihovega izvajanja pod pogojem, da o tem obstaja soglasje med državami članicami ter da se dosledno upoštevajo človekove pravice in znanstveni dokazi. EU bi lahko po potrebi izrazila mnenje o posodobitvi konvencij.

4.6.7 EESO pozdravlja in odobrava delo Foruma civilne družbe o drogah ter vodstvenim organom EU priporoča, naj bolj upoštevajo njegova dognanja. EESO bi pozdravil priložnost, da bi se lahko dela tega foruma udeležil kot opazovalec.

5. Pogled v prihodnost

5.1 EESO v skladu s členom 11(3) in (4) Lizbonske pogodbe priporoča okrepitev resničnega socialnega dialoga med Komisijo in državami članicami. V duhu participativne demokracije bi bilo treba poklicne skupnosti in po možnosti potrošniške organizacije tesno vključiti v strateško načrtovanje, da bi lahko strokovnjaki in civilna družba neposredno ocenjevali državno usklajevanje.

5.2 Odbor meni, da je potreben dvotirni pristop k političnemu načrtovanju. Na splošno je treba s pomočjo okrepljene uskladitve omogočiti sinergije med usklajenimi pristopi na evropski ravni. Potreben pa je tudi lokalni pristop, da se zagotovi razvoj politik EU na podlagi resničnih potreb lokalnih skupnosti in v sodelovanju z njimi, ne pa na podlagi abstraktnih konceptov.

5.3 EESO je trdno prepričan, da je že srednjeročno potrebna obsežna in usklajena politika na področju odvisnosti, ki bo zajela problem uživanja vseh (dovoljenih in prepovedanih) psihoaktivnih snovi. Trenutno zaradi političnih in pravnih razlogov obstaja umetna ločitev med tema dvema politikama, ki uporabljata zelo različna sredstva ter običajno delujeta druga proti drugi, namesto da bi se medsebojno krepili. Poleg tega so z vidika pravne varnosti in človekovih pravic znatne razlike glede zavezujoče veljave takšnih vladnih politik vprašljive.

5.4 EESO priporoča, da Komisija začne ustvarjati pogoje za zagotovitev dostopa do nadzirane uporabe terapevtske konoplje v zdravstvene namene in vseh vrst nadomestnega zdravljenja.

5.5 EESO je kritičen glede pristopa Evropske unije k alkoholizmu, ki povzroča veliko večje družbene probleme, ter ostaja pri stališču, ki ga je izrazil v prejšnjih izboljševalnih mnenjih (10), v katerih poziva Komisijo, naj na tem področju odločno ukrepa.

V Bruslju, 24. maja 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 689 final.

(2) V večini držav se s kazenskimi instrumenti trenutno v glavnem kaznujejo uporabniki drog, prekupčevalci pa le omejeno.

(3) Člen 83(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije.

(4) Na primer, okvirni sklep Sveta 2004/757/PNZ z dne 25. oktobra 2004 o opredelitvi minimalnih določb glede elementov kaznivih dejanj in kazni na področju nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami.

(5) COM(2011) 689 final.

(6) Prva evropska konferenca o kazalnikih na področju ponudbe drog. Skupna pobuda za pripravo trajnostnih rešitev za spremljanje trgov z drogami, z drogo povezanega kriminala in zmanjševanja ponudbe drog, Evropska komisija, 20.–22. oktober 2010.

(7) COM(2011) 573 final.

(8) Enako kaznivo dejanje (na primer prodaja zelo majhnih količin drog med uporabniki) se v nekaterih državah članicah kaznuje z dve- do petletno zaporno kaznijo, v drugih pa se uporabijo instrumenti nacionalne ali regionalne politike pomoči (ustvarjanje delovnih mest, stanovanjska pomoč, socialna pomoč itd.).

(9) Enotna konvencija o narkotikih iz leta 1961, ki je bila spremenjena s protokolom leta 1972, konvencija o psihotropnih snoveh iz leta 1971 in konvencija proti nedovoljenemu prometu z narkotičnimi drogami in psihotropnimi snovmi iz leta 1988.

(10) UL C 175, 27.7.2007, str. 78–84, UL C 318, 23.12.2009, str. 10–14.