Priporočilo za MNENJE SVETA v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o konvergenčnem programu Poljske, 2004-2007

(predlozi ga Komisija)

OBRAZLOITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) st. 1466/97 o krepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik [1] določa, da morajo neudelezene drzave članice, torej tiste, ki niso sprejele enotne valute, Svetu in Komisiji, v skladu s členom 99 Pogodbe, zaradi večstranskega nadzora predloziti konvergenčne programe v rednih intervalih.

[1] UL L 209, 2.8.1997. Vse dokumente, na katere se nanasa to besedilo, lahko najdete na naslednjem spletnem mestu http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

V skladu s členom 9 te Uredbe mora Svet pregledati vsak konvergenčni program na osnovi ocene, ki jo pripravita Komisija in Odbor, ustanovljen s členom 114 Pogodbe (Ekonomski in finančni odbor). Na osnovi priporočila Komisije in po posvetu z Ekonomskim in finančnim odborom mora Svet po pregledu programa podati mnenje. V skladu z Uredbo morajo drzave članice predloziti letno posodobljene konvergenčne programe, ki jih lahko v skladu s temi istimi postopki prav tako pregleda Svet.

Za deset drzav, ki so se 1. maja 2004 pridruzile EU, velja odstopanje in se niso udelezene v enotni valuti. Te drzave so se zavezale, da bodo do 15. maja 2004 predlozile svoje konvergenčne programe, do konca 2004 pa se njihove prve posodobitve.

Poljski konvergenčni program za obdobje 2004-2007 je bil predlozen 17. maja 2004. Sluzbe Komisije so izvedle tehnično vrednotenje tega programa in pri tem upostevale rezultate napovedi za pomlad 2004, Kodeks ravnanja [2] , pa tudi načela, določena v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o krepitvi usklajevanja proračunskih politik [3]. To vrednotenje utemeljuje naslednjo oceno:

[2] Revidirano mnenje Ekonomskega in finančnega odbora o vsebini ter obliki stabilnosti in konvergenčnih programov, ki ga je 10.7.2001 odobril Ekonomsko-finančni Svet.

[3] KOM(2002) 668 končna različica, 27.11.2002.

Prvi poljski konvergenčni program za obdobje 2004-2007 je bil predlozen 17. maja 2004. Program podrobno ne določa namenov pristojnih poljskih organov v zvezi s predvidenim časom vstopa v ERM II ali sprejetjem evra.

Program le delno ustreza podatkovnim zahtevam revidiranega "kodeksa ravnanja o vsebini ter obliki stabilnosti in konvergenčnih programov" in delno izpolnjuje standarde ESA95 [4]. Zlasti je potrebno nadalje izboljsati kakovost podatkov ESA95 o sestavi splosnih javnih prihodkov in stroskovnih potreb.

[4] Program ni skladen s podatkovnimi zahtevami na področju dolgoročne trajnosti javnih financ; informacije, ki so potrebne za izpolnitev tabele 6 priloge 1 kodeksa ravnanja, niso bile ponovno razvrsčene v skupine in so nepopolne. Tabela 2/priloga 1 o splosnem vladnem proračunskem razvoju kaze na napačno razvrstitev. Poleg tega je inflacija se vedno predstavljena na osnovi indeksa cen zivljenjskih potrebsčin (CPI), čeprav tabela 1 v prilogi 1 zahteva napovedi za usklajeni indeks cen zivljenjskih potrebsčin (HICP).

Splosni javni primanjkljaj se je v letu 2003 povečal na 4,1% BDP, kar je nad referenčno vrednostjo 3%, ki jo določa Pogodba. Komisija je 12. maja 2004 s sprejetjem poročila v skladu s členom 104(3) Pogodbe za Poljsko sprozila postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Ekonomski in finančni odbor je 25. maja izdal mnenje o tem poročilu. Na podlagi dveh priporočil Komisije bo Svet [5. julija 2004] predvidoma odločil, da na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj, ter izdal priporočila za odpravo tega stanja. Številke v zvezi s primanjkljajem bodo morale biti popravljene navzgor, če bodo odprti pokojninski skladi, v skladu z odločbo Eurostata o razvrsčanju financiranih pokojninskih shem, izključeni iz splosnega javnega sektorja.

V programu predstavljeni makroekonomski okvir napoveduje postopno hitrejso rast BDP iz 3,7% v letu 2003 na 5,0% v letih 2004 in 2005 ter 5,6% v letih 2006 in 2007. Letos bo neto izvoz se naprej podpiral gospodarsko rast, medtem ko bo od leta 2005 naprej to vlogo po pričakovanjih prevzelo domače povprasevanje. Potek dogodkov do leta 2005 je zelo blizu spomladanskim napovedim Komisije za leto 2004. Nedavne informacije pa kazejo celo na visjo rast BDP v letu 2004 kot je napovedana v programu. Napovedana hitrejsa rast BDP v letih izven programskega obdobja odraza močno povečanje domačega povprasevanja. Ta napoved temelji na nekoliko optimističnih predpostavkah tako o nalozbah kot o zasebni porabi. Vseeno pa bi bilo s popolno izvedbo Hausnerjevega načrta koristno zmanjsevanje negotovosti, ki obdajajo davčno politiko, da bi se tako dosegle napovedane dvomestne stopnje rasti nalozb kot tudi pričakovana hitrejsa rast zasebne porabe. Program vsebuje ocene mozne rasti proizvoda in napoveduje, da bo dejanska rast BDP v celotnem programskem obdobju presegla potencialno.

Inflacija po HICP je padla iz 10,1% na 0,7% v letu 2003. Padec inflacije je v veliki meri odraz monetarne politike, sirjenja proizvodne vrzeli ter znizevanja cen hrane in nafte. Čeprav se je inflacija od sredine leta 2003 dvignila, se vedno ostaja nizka. Večina nedavno opazenega povečanja naslovne inflacije je posledica dviga cen nafte in konca padanja cen hrane, medtem ko so se na strani povprasevanja pojavili do sedaj omejeni cenovni pritiski. Realni efektivni menjalni tečaj zlota je od srede leta 2001 močno depreciiral. Ta padec je v veliki meri posledica stalnega zmanjsevanja inflacije in nominalne depreciacije zlota glede na evro. Razlike v donosu med primerljivimi obveznicami Poljske in območja evra so se med letom 2001 in sredino leta 2003 zmanjsale, toda v drugi polovici leta 2003 in na začetku leta 2004 so se razlike ponovno povečale. Pred vstopom v ERM II niso predvidene spremembe obstoječih monetarnih in deviznotečajnih ureditev kot so na primer ciljni inflacijski okvir skupaj z drsečo deviznotečajno ureditvijo.

Proračunska strategija, ki je temelj programa, je namenjena zmanjsanju splosnega javnega primanjkljaja pod 3% BDP do leta 2007 in vzdrzevanju stopnje dolga pod 60%. Splosni javni primanjkljaj se bo v letu 2004 po pričakovanjih povečal iz 4,1% BDP v letu 2003 na 5,7%, nato pa se bo stalno zmanjseval. Za leta 2005, 2006 in 2007 ustrezne napovedi naslovnih primanjkljajev znasajo 4,2%, 3,3% in 1,5%. Program vsebuje obsezni niz ukrepov (t.i. Hausnerjev načrt), ki bo v primeru popolne izvedbe v obdobju 2005-2007 povzročil kumulativni popravek primanjkljaja za 5,3% BDP dodatnih prihodkov in prihrankov (3,3% BDP na socialnem področju in 2% BDP na področju javne uprave in drzavnih podjetij). Doseganje ciljnega primanjkljaja je prav tako pogoj za napovedano visoko rast BDP v celotnem programskem obdobju. V primerjavi s predpristopnim gospodarskim programom (avgust 2003) je najpomembnejsa razlika navzgor popravljeni splosni javni primanjkljaj v letu 2004, in sicer za 0,7 odstotne točke BDP, kljub potrjenemu okrevanju gospodarstva, ki je v programu med drugim pripisano izdatkom v zvezi s pristopom k EU.

Zmanjsanje primanjkljaja med letoma 2004 in 2007 je ambiciozno in znasa več kot 4 odstotne točke BDP. Načrtovano strategijo konsolidacije obdajajo stevilne nevarnosti. Poleg zgoraj poudarjene nevarnosti poslabsanja makroekonomskih razmer se zdi, ob upostevanju negotovih političnih razmer, prelozitev ali delna izvedba predvidenih ukrepov zelo mozna. Načrtovano prilagajanje ni le močno v zaostanku, ampak se zdi le delno skladno z potekom dogodkov, objavljenem v Hausnerjevem načrtu. Zaradi priblizevanja volitev bi lahko bili prihranki, ki so posledica v Parlamentu ze izglasovanih ukrepov, se posebej uporabljeni za potrosnjo in izpolnitev nekaterih predvolilnih obljub, namesto za zmanjsevanje primanjkljaja, zlasti ker je Hausnerjev načrt druzbeno občutljiv, saj se večina prihrankov pričakuje na socialnem področju. Po drugi strani pa se bi pristojne monetarne oblasti lahko odzvale na medlo davčno politiko s previdnejso naravnanostjo in obdrzale obrestne mere na razmeroma visoki stopnji ter s tem ohranile stabilno makroekonomsko okolje. Na srednji rok je kombinacija velikih primanjkljajev in visokih realnih obrestnih mer lahko skodljiva za rast, ker ovira nalozbe in otezuje doseganje proračunskih ciljev. Na koncu, kot posledica nedavne odločitve Eurostata o razvrsčanju financiranih pokojninskih shem, bi bilo potrebno načrtovane stevilke primanjkljaja popraviti navzgor za 1,6 odstotne točke BDP.

Stopnja javnega dolga se je iz 36,7% BDP v letu 2001 dvignila na 45,4% v letu 2003. Stopnja dolga se bo predvidoma nadalje povečevala do leta 2006, ko bo ob koncu leta 2006 dosegla 52,7% BDP in se nato spustila na 52,3% BDP v letu 2007. Spomladanske napovedi Komisije za leto 2004 kazejo podobno stalno povečevanje stopnje dolga do leta 2005. Uvrstitev odprtih pokojninskih skladov izven splosnega javnega sektorja bi pripomogla k nadaljnjemu povečanju stevilk dolga za priblizno 4,5 odstotne točke. Tudi v primeru taksnega poteka dogodkov bi stopnja dolga v programskem obdobju ostala pod referenčno vrednostjo 60% BDP. Načrtovana upočasnitev in končni preobrat povečanja stopnje dolga bi bila odraz zdruzenega učinka izboljsanega primarnega ravnotezja in povečevanja nominalne rasti dividend, to pa bi delno izravnalo trdovratni vpliv prilagajanja kapitalskih tokov na neto povečevanje dolga. To je prav tako pogoj za znatne privatizacijske prihodke. Program predvideva, da bodo privatizacijski prejemki v obdobju 2004-2006 v povprečju znasali okoli 0,8% BDP na leto, kar je dvakrat več od stopnje iz leta 2003. Ob upostevanju izkusenj iz zadnjih treh let, ko so bili dejanski privatizacijski prejemki precej nizji od načrtovanih, se ta predpostavka zdi optimistična.

Program predstavlja ukrepe, predvidene v Hausnerjevem načrtu, ki so namenjeni omejevanju socialnih izdatkov in izboljsanju upravljanja z javnimi izdatki. Če bodo predlagane ambiciozne reforme v celoti izpeljane, bi to bil velik korak naprej pri razresevanju davčnih tezav Poljske. V programu opisana pot prilagajanja je kritično odvisna od izvedbe načrtovanih reform socialne zasčite. Pomembni prihranki bi zlasti izhajali iz reforme dveh najpomembnejsih sistemov socialnih prejemkov na Poljskem. To sta sistem invalidskih pokojnin in posebni sistem socialne varnosti kmetov. Ponovni pregled ali ukinitev samodejnih mehanizmov indeksacije socialnih prejemkov bi prav tako prispeval k lajsanju stroskovnih pritiskov. Poleg njihovega proračunskega vpliva bi te reforme tlakovale pot za zmanjsevanje bremena visokega davka na delo, ki predstavlja veliko oviro za nastanek novih delovnih mest in odvrača od udelezbe na trgu dela.

Poljska se pri doseganju napovedanih stroskov v zvezi s starajočim se prebivalstvom sooča z nevarnostmi proračunskih neravnotezij. Za srednjeročno zagotovitev zadostnega primarnega presezka skupaj z izvajanjem ukrepov za obvladovanje primanjkljaja pokojninskega sistema in za omejevanje prevzemanja obveznosti drzavnih podjetij in sistema zdravstvenega varstva, je javne finance nujno potrebno postaviti na trajnostno osnovo.

Tabela: Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

>TABELPOSITION>

Na osnovi te ocene je Komisija sprejela prilozeno priporočilo za Mnenje Sveta o konvergenčnem programu Poljske in ga posreduje Svetu.

Priporočilo za MNENJE SVETA v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997

o konvergenčnem programu Poljske, 2004-2007

SVET EVROPSKE UNIJE JE -

ob upostevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upostevanju Uredbe Sveta (ES) st. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o krepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik [5], in zlasti njenega člena 9(3),

[5] UL L 209, 2.8.1997, str.1 Dokumente, na katere se nanasa to besedilo, lahko najdete na naslednjem spletnem mestu http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

ob upostevanju priporočila Komisije,

po posvetu z Ekonomskim in finančnim odborom,

SPREJEL NASLEDNJE MNENJE:

Svet je [5. julija 2004] preučil konvergenčni program Poljske za obdobje 2004-2007. Program je le delno skladen s podatkovnimi zahtevami revidiranega "kodeksa ravnanja o vsebini ter obliki stabilnosti in konvergenčnih programov" in s standardi ESA 95.

Proračunska strategija, ki je temelj programa, je namenjena zmanjsanju splosnega javnega primanjkljaja pod 3% BDP do leta 2007 (z naslednjimi vmesnimi letnimi cilji: 5,7% BDP v letu 2004, 4,2% BDP v letu 2005, 3,3% BDP v letu 2006 in 1,5% v letu 2007) in vzdrzevanju stopnje dolga pod 60% BDP. Zato program vsebuje obsezni niz ukrepov (t.i. Hausnerjev načrt), ki ga je januarja 2004 potrdila vlada in bo v primeru popolne izvedbe v obdobju 2005-2007 povzročil kumulativni popravek primanjkljaja za 5,3% BDP dodatnih prihodkov in stroskovnih prihrankov (3,3% BDP na socialnem področju in 2,0% BDP na področju javne uprave in drzavnih podjetij). Doseganje ciljnega primanjkljaja je prav tako pogoj za napovedano visoko rast v celotnem programskem obdobju.

Na osnovi trenutno razpolozljivih informacij se zdi, da makroekonomski potek dogodkov, na katerem temelji program, odraza precej ugodne predpostavke o rasti. Če se zdi napoved 5,0% rasti za leti 2004 in 2005 verjetna in bi v letu 2004 lahko bila celo presezena, srednjeročno gibanje rasti, ki je napovedano v programu (tj. hitrejsa rast BDP na 5,6% v letih 2006 in 2007), odraza nekoliko optimistične predpostavke o zasebni porabi in nalozbah. V tej zvezi je popolna izvedba Hausnerjevega načrta in posledično zmanjsevanje davčnih negotovosti bistveno za doseganje napovedane krepitve rasti. Napoved inflacije se na splosno zdi realistična.

Program predvideva zmanjsanje primanjkljaja pod referenčno vrednost 3% BDP le v letu 2007. Programske cilje obdaja več nevarnosti. Poleg zgoraj poudarjene nevarnosti poslabsanja makroekonomskih razmer, obstaja tudi pomanjkanje informacij o predvidenih ukrepih ter negotovost v zvezi z njihovim izvajanjem. Načrtovano prilagajanje ni le močno v zaostanku, ampak tudi le delno skladno s popravki, ki so bili objavljeni v Hausnerjevem načrtu. Na koncu, kot učinek nedavne odločitve Eurostata o razvrsčanju financiranih pokojninskih shem, bi bilo potrebno načrtovane stevilke primanjkljaja popraviti navzgor za 1,6 odstotne točke BDP. Zato proračunska naravnost v programu mogoče ne bo zadostna za zmanjsanje primanjkljaja pod referenčno vrednost 3% BDP v programskem obdobju.

Program v obdobju 2004-2007 predvideva dvig stopnje dolga za 7 odstotnih točk BDP, dviganje pa se bo ustavilo sele v zadnjem letu programa. Ob upostevanju zgoraj omenjenih nevarnosti v zvezi s primanjkljajem in precejsnjih negotovosti v zvezi z uresničitvijo načrtovanih privatizacijskih prihodkov, bo gibanje stopnje dolga verjetno manj ugodno od napovedanega.

Poljska se pri doseganju napovedanih stroskov v zvezi s starajočim se prebivalstvom sooča z nevarnostmi proračunskih neravnotezij. Medtem ko je pokojninska reforma iz leta 1999, ki vzpostavlja progresivni trostopenjski pokojninski sistem - vključno s spremembami parametrov stebra sprotnega plačevanja kot npr. omejevanje moznosti zgodnje upokojitve - ublazila nevarnosti dolgoročnih neravnotezij, jih popolnoma ni odpravila. Za srednjeročno zagotovitev zadostnega primarnega presezka skupaj z izvajanjem ukrepov za obvladovanje primanjkljaja pokojninskega sistema in za omejevanje prevzemanja obveznosti drzavnih podjetij in sistema zdravstvenega varstva, je javne finance nujno potrebno postaviti na trajnostno osnovo.

* * *

Svet je [5. julija 2004] na podlagi priporočila Komisije in v skladu s členom 104(6) Pogodbe odločil, da na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj, in v skladu s členom 104(7) Poljski izdal priporočila za odpravo tega stanja, v katerih Svet izraza svoje nasvete o politikah.

Ključne napovedi iz konvergenčnega programa Poljske

>TABELPOSITION>