DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument k

predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta

o vzpostavitvi programa Copernicus in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 911/2010

UVODNA OPOMBA

Februarja 2013 je bila odboru za oceno učinka predložena nova različica ocene učinka programa Copernicus, ki je posodobitev predhodno predložene različice, priložene k dokumentu o prihodnosti evropskega programa za spremljanje Zemlje (GMES). V tej ponovni predložitvi se je upošteval nedavni sklep Sveta o večletnem finančnem okviru, s tem pa je bil poudarek dan najprimernejšemu načinu uporabe proračuna, dodeljenega programu Copernicus. Nova različica temelji na predhodnih analizah stroškov in koristi, vključuje rezultate novih študij, izvedenih v letih 2012 in 2013, ter upošteva možnosti politike, ki jih ponazarjajo relativne koristi sprememb porazdelitve predlaganega proračuna za vesoljsko komponento, komponento in situ in storitveno komponento. V sedanjem dokumentu so zajete prilagoditve ocenam učinka na podlagi dodatnih pripomb, predloženih odboru za oceno učinka.

OSNOVNA TEŽAVA, KI JO JE TREBA OBRAVNAVATI V OKVIRU PROGRAMA GMES/COPERNICUS

– Nezadostne obstoječe storitve za opazovanje Zemlje

V zadnjih 30 letih so si v EU, Evropski vesoljski agenciji (ESA) in zadevnih državah članicah močno prizadevali za raziskave in razvoj na področju opazovanja Zemlje, da bi razvili infrastrukturo in predoperativne storitve opazovanja Zemlje. Veliko sedanjih storitev za opazovanje Zemlje v Evropi pa je neprimernih zaradi nezadostne infrastrukture in ker njihova razpoložljivost dolgoročno ni zagotovljena. Program Copernicus je bil zasnovan za odpravo te slabosti.

Ogrožene gospodarske naložbe

Doslej skupne naložbe EU, Evropske vesoljske agencije in držav članic znašajo več kot 3 000 milijonov EUR. Zaradi teh obsežnih naložb mora biti trajanje programa Copernicus dolgoročno, drugače bi bile izgubljene skoraj vse pretekle naložbe, poleg tega pa bi obstajalo tudi tveganje motenj nacionalnih zmogljivosti za ohranjanje naložb v dejavnosti opazovanja Zemlje iz vesolja, saj razsežnost EU ne bi več zagotavljala političnega in programskega okvira. Zato je zelo verjetno, da se bo znova vzpostavilo stanje, kakršno je bilo pred vzpostavitvijo GMES, ko so bile vesoljske dejavnosti razdrobljene in neusklajene ter so obstajale vrzeli in nerešeni presežki ter nezadostna ekonomija obsega.

Tveganje nestanovitnosti je glavna skrb končnih uporabnikov, kot so javni organi in ponudniki prodajnih storitev, saj ti verjetno ne bodo želeli znatno investirati v nezrele, tvegane trge in bodo pri zbiranju kapitala naleteli na dodatne težave. Uredba o začetnih operativnih dejavnostih GMES bo veljala do konca leta 2013. Medtem je Evropski svet predlagal nov proračun za GMES, ki bo na začetku leta 2014 prešel v operativno fazo, in sicer z novim imenom Copernicus. Zaradi teh sprememb je potrebna nova uredba, v kateri bodo med drugim predlagane odločitve o vprašanjih vodenja programa, lastništva infrastrukture in porazdelitve proračuna med različnimi komponentami. Poleg tega je bil pripravljen tudi delegirani akt o politiki glede podatkov in informacij programa Copernicus, ki se bo uporabljal v operativni fazi in ki zajema splošno načelo popolnega, odprtega in brezplačnega dostopa do podatkov in informacij, ki jih omogoča program Copernicus. Bistvenega pomena je, da bo ta „nadgradnja“ omogočila nemoten prehod na novo operativno fazo, zlasti z vidika obstoječih in potencialnih uporabnikov, pri čemer bodo zagotovljene najvišja raven stanovitnosti in učinkovita porazdelitev proračuna ter odločitve glede učinkovitega vodenja. V naslednjih odstavkih so poudarjeni razlogi, zakaj so te odločitve posebno pomembne, občutljive ali nujne.

Potencial na področju inovacij

Temelj politike EU je, da se pobude za raziskave in razvoj, financirane s sredstvi EU, prenesejo v inovacije. Zmožnost za sprostitev inovacijske zmogljivosti, povezane s programom Copernicus, ki je predvsem storitvena zmogljivost, je nujno potrebna za pretvarjanje naložb v raziskave in razvoj v konkretne koristi, kot so zelo konkreten potencial za znatno gospodarsko rast in delovna mesta, kakor je prikazano s spodaj opisanim modelom analize učinkov.

Samostojnost

Copernicus EU zagotavlja samostojno zmogljivost, brez katere bi se morala za izvajanje svojih politik zanašati na neusklajene vire svojih držav članic ter na neevropske (npr. ameriške) satelite in vire informacij.

Zaposlovanje

Sistemi satelitskih aplikacij so glavni vir prihodkov evropske vesoljske industrije, pri čemer je opazovanje Zemlje eden od dveh najpomembnejših delov v smislu prihodkov, ki zdaj znašajo okoli 30 % skupnih prihodkov evropske vesoljske industrije. V nedavnih raziskavah je bil analiziran učinek razpoložljivosti podatkov programa Copernicus na razvoj prodajnih trgov, k podatkom o razvoju delovnih mest v (nabavnih) sektorjih, povezanih z vesoljem, pa so bili dodani še podatki o zaposlovanju v prodajnih sektorjih.

Katere skupine bodo najbolj občutile učinke?

Skupnost uporabnikov programa Copernicus je velika in raznolika ter sega od mednarodnih deležnikov do evropskih državljanov. Skupine, ki bodo najbolj občutile učinke, vključujejo:

– Na evropski ravni so to službe Komisije. Veliko generalnih direktoratov že uporablja ali pa načrtuje uporabo proizvodov programa Copernicus (ECHO, ENV, AGRI, MOVE, MARE, REGIO in CLIMA). Tudi agencije EU so pomembni uporabniki in akterji (EEA, EMSA, FRONTEX, EUSC), prav tako kot Evropska služba za zunanje delovanje (EEAS), medvladne evropske agencije (ECMWF, EUMETSAT, EDA, ESA) ter evropski programi, združenja in omrežja (EMEP, EUMETNET, Eurogeographic, Eurogeosurvey, OSPAR, HELCOM).

– Na mednarodni ravni se v okviru programa Copernicus vzpostavljajo vezi s partnerji Skupine za opazovanje Zemlje, agencijami ZN in mednarodnimi raziskovalnimi programi.

– Nacionalni organi, kot so ministrstva za okolje, promet, notranje zadeve, kmetijstvo, energijo, ribištvo, upravljanje zemljišč in pomorske zadeve ter lokalni javni organi, pa tudi posebni subjekti, kot so organi civilne zaščite in agencije za obvladovanje tveganj.

– Širok krog uporabnikov v okviru industrije (vesoljski proizvodni sektor in povezane dejavnosti, zagotavljanje storitev, sektor priprave in širjenja podatkov, razvoj storitev z dodano vrednostjo v prodajnem sektorju) in končno tudi evropski državljani, ki bodo uporabljali končne proizvode.

CILJI

Splošni cilji

Splošni cilji opredelitve, financiranja, vzpostavitve in delovanja programa Copernicus, dolgoročnega operacijskega programa dejavnosti, kot je opisano v predlagani uredbi o vzpostavitvi evropskega programa za opazovanje Zemlje (Copernicus), so dejavno obravnavanje prej opisanih težav.

· Cilj storitev programa Copernicus je oblikovalcem javnih politik omogočiti zlasti:

· pripravo nacionalne, evropske in mednarodne zakonodaje, na primer na področju okoljskih zadev, vključno s podnebnimi spremembami,

· spremljanje izvajanja te zakonodaje in

· dostop do celovitih in točnih informacij v zvezi z zadevami varovanja in varnosti (na primer nadzorovanje meja, dejavnosti civilne zaščite itd.).

Operativni cilji politike

Za prehod iz raziskovalne faze v operativno fazo sta potrebna opredelitev porazdelitve proračuna in ponovni premislek o strukturi upravljanja na stroškovno najučinkovitejši način. Razlogi so številni: raziskovalni projekti so manjši v smislu proračuna in ciljev, njihovo trajanje je omejeno, zasnovani so kot prototipi celotne strukture, ki bi jo lahko imel program Copernicus, poleg tega pa jih pogosto skupaj upravljajo različne službe Komisije in posebni pooblaščeni partnerji. Izbrana porazdelitev proračuna temelji na analizi stroškov in koristi, povzetih v oceni učinka, v okviru upravljanja pa mora biti zagotovljeno dobro upravljanje in izvajanje projektov ob upoštevanju omejene velikosti enote Copernicus in izkoriščanja obstoječih zmogljivosti zunaj Evropske skupnosti.

Pomen za druge politike EU

Copernicus bo zagotavljal informacije oblikovalcem politike, javnim organom, podjetjem in evropskim državljanom. Copernicus tako lahko podpira vse pomembne politike, instrumente in ukrepe Unije, pri katerih je ključnega pomena razumevanje, kako okoljske spremembe vplivajo na naš planet. Veliko je primerov prispevkov programa Copernicus k politikam EU na področjih, kot so (podrobnosti so navedene v poročilu o oceni učinka) politike mednarodnega sodelovanja, prometna politika, okoljske politike, humanitarna pomoč, energetika, regionalna politika, politika o podnebnih spremembah, notranje zadeve in varnost, kmetijstvo in politike, povezane s pomorstvom.

MOŽNOSTI POLITIKE

V oceni učinka sta analizirana dva različna sklopa možnosti: možnosti glede porazdelitve proračuna in možnosti glede upravljanja.

A. Možnosti glede porazdelitve proračuna

Glede na znesek sredstev, ki ga je za program Copernicus določil Evropski svet, se v treh scenarijih (možnostih), opisanih v nadaljevanju, obravnavajo učinki različnih zneskov, dodeljenih trem glavnim komponentam: vesoljska infrastruktura, prispevek k infrastrukturi in situ in financiranje storitev. V analizi je poudarjeno ravnovesje med naložbami v vesoljsko infrastrukturo in v storitve, medtem ko odhodki za komponento in situ zaradi njene narave (ta je odvisna predvsem od nacionalnih naložb) ostajajo nespremenjeni. Da bi bila analiza primerljiva s prejšnjimi študijami, se podatki o učinkih zbirajo do leta 2030 ob namišljeni predpostavki (v skladu z navedenimi študijami) o ravni financiranja po obdobju večletnega finančnega okvira 2014–2020.

A.1 Metodologija

Glavna analiza, izvedena leta 2013, ki podpira to oceno učinka, temelji na dveh prejšnjih študijah (navedeni in povzeti v oceni učinka). Za izboljšanje prejšnjih analiz je bila v študiji iz leta 2013 proučena raven koristi v povezavi z ravnijo porazdelitve sredstev med vesoljsko in storitveno komponento. To omogoča primerjavo različnih scenarijev, ki imajo skupni proračunski okvir.

A.2 Opis možnosti

V oceni učinka so obravnavane tri možnosti/scenariji, kot je opisano v nadaljevanju.

I – Usmerjenost v zagotavljanje storitev – scenarij, pri katerem se razmeroma velik delež razpoložljivega proračuna uporabi za financiranje zagotavljanja storitev, hkrati pa je še vedno zagotovljena raven financiranja vesoljske komponente v skladu s prejšnjimi študijami. V tem scenariju se poskuša združiti najmanjše možne naložbe v vesoljsko infrastrukturo ter največjo možno in praktično dodelitev sredstev storitvam.

II – Vmesna možnost – pri tem scenariju se naložbe v vesoljsko komponento povečajo, sredstva za storitveno komponento pa sorazmerno zmanjšajo.

III – Usmerjenost v tehnologijo – scenarij, pri katerem so predvidene največje možne naložbe v vesoljsko komponento, sredstva za storitveno komponento pa bi bila zmanjšana na najmanjšo možno raven.

A.3 Analiza učinkov

V spodnjih tabelah so predstavljene predpostavke porazdelitve proračuna, finančni učinki in učinek na zaposlovanje za posamezne scenarije:

|| || I – Usmerjenost v zagotavljanje storitev || II – Vmesna možnost || III – Usmerjenost v tehnologijo || Skupaj

|| || Vesolje || In Situ || Storitve || Vesolje || In Situ || Storitve || Vesolje || In Situ || Storitve || V milijonih EUR

SKUPAJ (2014–2030) || V milijonih EUR || 400 || 22 || 119 || 422 || 22 || 97 || 438 || 22 || 81 || 541

% || 74 % || 4 % || 22 % || 78 % || 4 % || 18 % || 81 % || 4 % || 15 % ||

Porazdelitev proračuna glede na scenarij (letna povprečja za obdobje 2014–2030)

|| || || I – Usmerjenost v zagotavljanje storitev || II – Vmesna možnost || III – Usmerjenost v tehnologijo

2014–2020 || Kumulativne koristi || V milijardah EUR || 6,3 || 6,1 || 5,9

2021–2030 || Kumulativne koristi || 23,0 || 22,1 || 20,8

SKUPAJ (2014–2030) || Kumulativne koristi || 29,4 || 28,2 || 26,7

Vpliv na prodajne trge leta 2030 || 1,03 || 0,98 || 0,95

Celostni prispevek k evropskemu BDP || % || 0,164 % || 0,157 % || 0,149 %

Celostno razmerje med stroški in koristmi || : || 3,30 || 3,17 || 3,01

Simulacija celostnih učinkov glede na scenarij (nediskontirano)

|| || I – Usmerjenost v zagotavljanje storitev || II – Vmesna možnost || III – Usmerjenost v tehnologijo

|| || NZ || PZ || S || NZ || PZ || S || NZ || PZ || S

|| || Število ustvarjenih delovnih mest/ohranjenih do leta 2030

SKUPAJ (2014–2030) || NS || 2 030 || 5 270 || 7 300 || 2 140 || 5 550 || 7 690 || 2 220 || 5 770 || 7 980

SP || 710 || 1 830 || 2 540 || 680 || 1 750 || 2 420 || 650 || 1 690 || 2 340

PS || 9 170 || 29 340 || 38 510 || 8 710 || 27 850 || 36 550 || 8 460 || 27 070 || 35 530

S || 11 900 || 36 440 || 48 330 || 11 510 || 35 150 || 46 650 || 11 330 || 34 520 || 45 840

Vpliv na zaposlovanje glede na scenarij (število ustvarjenih delovnih mest/ohranjenih do leta 2030)

(NS = nabavni sektor, SP = sektor predelave, PS = prodajni sektor, NZ = neposredna zaposlitev, PZ = posredna zaposlitev) A.4 Potencial za dinamično povečanje učinkov

Za dopolnitev omenjene analize je bil razvit tako imenovani model FeliX, to je model dinamike sistemov in simulator koristi, ki upošteva zapletene odnose med naravnimi in socialno-ekonomskimi sistemi. Predvidene koristi so glede na ta model znatno višje (dolgoročno približno osemkrat višje) kot koristi glede na „statične“ projekcije iz sedanje študije. Razlog za to je povečan obseg pristopa modela FeliX in njegovih širokih predpostavk glede osnovne infrastrukture (tj. sistem GEOSS, poleg katerega bo Copernicus predvidoma pomenil glavni prispevek EU). Namen primerjave z rezultati modela FeliX je poudariti velik potencial za večji obseg koristi, če se program Copernicus obravnava kot del širšega sistema sistemov.

A.5 Zaključek

Iz navedene analize stroškov in koristi je razvidno, da bi v proračunu, ki ga je predvidel Evropski svet, scenarij I (usmerjenost v zagotavljanje storitev) prinesel največ koristi in bi bil zato stroškovno najučinkovitejši.

B. Možnosti glede vodenja

· Cilj vodenja je zagotoviti, da organizacije z ustreznimi pooblastili jasno izpolnijo vse vidike, ki segajo od nadzora politike do tehnične izvedbe:

– Nadzor politike in splošno usklajevanje zajemata opredelitev ciljev politike, usmeritev na visoki ravni in vsebine programa, povezanih proračunskih zahtev, glavnih načel glede organizacije in zasnove ter splošnih smernic za izvedbo programa.

– Upravljanje: upravni organ upošteva politične smernice in je pristojen za upravljanje proračunov za izvajanje nalog. Pripravlja in izvaja delovne programe in nadzira njihovo izvajanje. Odgovoren je za pripravo upravnih dogovorov za subjekte, ki bodo pristojni za tehnično izvedbo nalog.

– Tehnično usklajevanje: običajno ga izvaja organ za upravljanje, v nekaterih primerih pa se lahko enake naloge prenesejo na drug organ, na primer priprava pogodb in sporazumov o ravni storitve, spremljanje izvajanja ter okrepitev zahtev uporabnikov in storitev.

– Za tehnično izvedbo so odgovorni operativni subjekti, ki so pristojni za posebne naloge (izdelava satelitov, zagotavljanje storitev).

· Evropska komisija bi morala ostati politično odgovorna za vse možnosti. Pri odgovornosti za tehnično izvajanje storitev je treba po eni strani upoštevati neprecenljive izkušnje, pridobljene v fazah začetnih operativnih dejavnostih sistema GMES (in še prej), po drugi strani pa je treba ustrezno upoštevati načela javnih natečajev. Pri slednjem pomisleku, ki se bo najverjetneje obravnaval v razpisnem postopku, je vseeno treba upoštevati javni natečaj, na katerem je temeljila dodelitev predhodnih storitev, financiranih iz sedmega okvirnega programa, in zagotoviti, da subjekti, pristojni za usklajevanje storitev, sprejmejo načela javnih natečajev, in sicer z izbiro partnerjev.

V naslednji tabeli je povzeta analiza nekaterih možnosti vodenja programa.

Možnost || Opis || Opombe

Komisija je pristojna za splošno usklajevanje in upravljanje || Komisija bi ostala pristojna za politični nadzor in splošno usklajevanje programa, vključno z upravljanjem nalog in proračuna. Tehnično usklajevanje vesoljske infrastrukture in odgovornost za tehnično izvajanje storitev bi bila prenesena na pristojne organe. || Pri tej možnosti bi se ohranila sedanja ureditev. S prenosom nalog bi bil učinek na sredstva EU omejen. Komisija bi še vedno neposredno upravljala program, vključno z izvajanjem proračuna, hkrati pa bi se osredotočila na svojo glavno dejavnost, tj. na politični nadzor programa.

Prenos upravljanja na obstoječo evropsko agencijo || Komisija bi ostala pristojna za splošno usklajevanje in politični nadzor programa, ne pa za njegovo upravljanje. Dejavnosti, kot so izvajanje proračuna, bi se prenesle na zunanjo agencijo. Komisija bi ostala pristojna za odnose s partnerji in uporabniki ter bi imela politično vlogo pri nadzoru in usklajevanju. Vsakdanje upravljanje, ki bi ostalo pod nadzorom Komisije, bi bilo zaupano primernejši agenciji z več ustrezno usposobljenega osebja. || Pri tej možnosti se v celoti spoštuje načelo delitve med nadzorom in upravljanjem. Poleg tega bi lahko bila ustvarjena operativna učinkovitost, če bi se lahko uresničile sinergije z drugimi programi. Prenos nalog na agencijo bi še vedno imel učinek na sredstva EU.

Prenos usklajevanja in upravljanja na Evropsko vesoljsko agencijo || Komisija ne bi bila več pristojna za program. Splošno usklajevanje, vključno z upravljanjem proračuna in izvajanjem nalog, bi bilo preneseno na ESA, za katero pa veljajo ustrezne spremembe ustanovnih aktov ali funkcionalne ureditve. Komisija ne bi bila več pristojna za politični nadzor programa ter odnose s partnerji in uporabniki. || Politični nadzor Komisije nad programom bi se zmanjšal tako kot tudi njen vpliv na opredelitev ciljev in zahtev. Izvajanje infrastrukture in storitev programa Copernicus in dostop do njih bi se lahko omejil na nekaj držav članic, ki bi bile pripravljene na nadaljnje naložbe. Pri tem obstaja tveganje, da bi bil program bolj usmerjen v tehnologijo, namesto da bi bil prilagojen uporabnikom. Morda bodo potrebne spremembe Konvencije o ESA, kar bi bilo težavno in dolgotrajno. Obstaja tveganje, da bi se manj osredotočalo na storitve in komponente in situ.

Prenos upravljanja na novo agencijo || Za upravljanje progama za GMES/Copernicus in izvajanje ustreznega proračuna bi bila vzpostavljena nova agencija. Ta agencija bi bila lahko agencija EU ali pa mednarodna. Komisija bi imela politično vlogo pri nadzoru/usklajevanju. Vsakdanje upravljanje bi bilo zaupano agenciji, vendar pod nadzorom Komisije. || Ta možnost bi pomenila, da bi institucionalno okolje verjetno postalo bolj zapleteno. Sinergije ne bi bile povečane, obstajalo pa bi tveganje za izvajanje programa. Ustanovitev novega subjekta bi bilo lahko zapleteno in dolgotrajno.

SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE

Naknadna ocena pripravljalnih ukrepov GMES in vmesna ocena začetnih operativnih dejavnosti GMES sta že bili izvedeni. Rezultati so navedeni v dokumentu o oceni učinka in so se upoštevali pri usmerjanju nove pobude politike. Tekoče spremljanje programa Copernicus bo potekalo prek foruma uporabnikov. Prihodnje ocene bodo osredotočene na dosežke operativnih ciljev in učinek operativnih storitev industrije za opazovanje Zemlje v Evropi ter na povečano uporabo in izkoriščanje v prodajnem sektorju. Dokument o oceni učinka vsebuje tabelo z mogočimi kazalniki.