[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 3.3.2008

SEC(2008) 275

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k UREDBI EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o dajanju krme v promet in njeni uporabi POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2008) 124 konč.} {SEC(2008) 276}

POVZETEK OCENE UČINKA

predloga o modernizaciji in poenostavitvi zakonodaje o prometu s krmo in njeni uporabi

1. POSTOPKOVNA VPRAšANJA IN POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI

Prvi korak projekta „revizija zakonodaje o krmi“ je bil storjen leta 2003, ko je Komisija oddala naročilo za zunanjo študijo. Temu je leta 2005 sledilo interaktivno spletno posvetovanju o oblikovanju politike. Za pridobitev informacij o upravnih ovirah in drugih vplivih je bil februarja 2007 zainteresiranim stranem in državam članicam poslan vprašalnik.

Vzporedno so bili opravljeni pogovori s strokovnjaki, da so se bolje izpolnile potrebe po informacijah, zlasti glede finančnega vpliva. Poleg tega so redno potekale okrogle mize med državami članicami, Evropsko agencijo za varnost hrane (EFSA) in zainteresiranimi stranmi. A Commission Inter-Service Steering Group on the impact assessment was set up.Znotraj Komisije je bila ustanovljena usmerjevalna skupina za oceno učinka. Odbor Komisije za oceno učinka je na svojem sestanku dne 13. junija 2007 pregledal osnutek poročila o oceni učinka. Priporočila so bila sprejeta, da bi se dosegle nadaljnje izboljšave.

2. OPREDELITEV PROBLEMA

2.1. Sektor krme EU

Leta 2005 je 5 milijonov kmetov redilo živino v skupni vrednosti 129 milijard EUR. Krma[1] je najpomembnejši stroškovni dejavnik, ki predstavlja 47 % vrednosti živalskih proizvodov EU. Kupljenih je bilo za 37 milijard EUR krmnih mešanic. Evropska industrija krme (brez hrane za hišne živali) nudi neposredno zaposlitev približno 100 000 ljudem v približno 4 000 obratih.

Tehnološki napredek ter izboljšave in inovacije pri upravljanju kmetij so omogočili vedno boljšo uporabnost krme. Za proizvodnjo 1 kg jajc leta 1968 je bilo na primer potrebno 3,1 kg krme, medtem ko je leta 2001 ta količina znašala samo 1,9 kg. Poleg gospodarskih koristi je nižje tudi onesnaževanje (ogljikov dioksid, nitrati, amonijak) na proizvodno enoto.

Približno 62 milijonov gospodinjstev v EU ima hišne živali, od katerih so najštevilčnejše mačke (60 milijonov) in psi (59 milijonov). Po ocenah proizvede na trgu EU približno 450 podjetij okoli 6 milijonov ton hrane za hišne živali v vrednosti približno 9 milijonov EUR letno. Ocenjuje se, da nudi sektor neposredno zaposlitev 21 000 ljudem, posredno pa 30 000.

2.2. Problemi

Trenutno ureja promet s posamičnimi krmili in krmnimi mešanicami pet starih direktiv Sveta in približno 50 aktov o spremembi ali izvedbenih aktov. To je zdaj privedlo do izjemne razpršenosti zakonodaje, ki vsebuje mnoga sklicevanja in tako otežuje enotno razlago in izvajanje. Poleg tega pride samo 2,6 % krmnih mešanic EU v trgovino znotraj EU, kar kaže na trgovinske ovire.

Seznam posamičnih krmil

Pomembno je, da obstajajo nedvoumna poimenovanja in jasni opisi posamičnih krmil, ki se uporabljajo za proizvodnjo krmnih mešanic ali neposredno za prehrano živali. Specifične karakteristike teh krmil so bistvene za zagotovitev učinkovitosti končnega proizvoda. Medtem ko so za mnoga posamična krmila na voljo poimenovanja/opisi, seznami nikakor niso popolni. Najbolj zaskrbljujoča so številna nova posamična krmila, npr. dodatni proizvodi predelave hrane ali industrije biogoriv. Trend povečevanja ponudbe dodatnih proizvodov za krmne obroke se nadaljuje zaradi večje konkurence industrij proizvodnje krme, hrane in goriva za osnovne žitarice. Zaradi pomanjkanja jasnih informacij o proizvodih uporaba teh krmil ni optimalna.

Postopki izdaje dovoljenj za krmo

Za bioproteine (proizvodi, bogati s proteini in proizvedeni po posebnih tehničnih postopkih) se je obseg krmil, vključenih v to kategorijo, spremenil z začetkom veljavnosti uredbe o krmnih dodatkih. S to spremembo so se pojavili pomisleki, da je postopek izdaje dovoljenj pred dajanjem v promet za preostale bioproteine preveč težaven in nesorazmeren glede na morebitne pomisleke glede varnosti. Izraženi so bili tudi pomisleki, da se v trenutni zakonodaji za nova posamična krmila (npr. eksotične rastline) ne zahteva dovoljenje. Nobenih a priori dokazov ni, da bi takšni proizvodi povzročali pomisleke glede varnosti, vendar so pogosto dani v promet brez jasne identifikacije proizvoda.

Označevanje krmnih mešanic za živali za proizvodnjo živil

Zakonodaja trenutno zahteva, da se posamična krmila, ki se uporabljajo v krmnih mešanicah za živali, razen za hišne živali, navedejo v padajočem vrstnem redu po utežnih odstotkih s toleranco +/– 15 %. Industrija gleda na posebne recepte za krmne mešanice v glavnem kot na intelektualno lastnino, njihovo razkritje pa pomeni, da lahko konkurenti zlahka izkoristijo prednosti naložb v razvoj proizvoda. Zato je za mnoge odprta deklaracija nespodbudna za naložbe v raziskave in razvoj nove krme. Označevanje krmnih dodatkov v krmni mešanicah je zastarelo, ureja pa jih člen v direktivi o dodatkih, ki je poleg tega že razveljavljena in zahteva racionalizacijo.

Označevanje hrane za hišne živali

Izraženi so bili pomisleki, da trenutna zakonodaja o označevanju hrane za hišne živali ne obravnava ustrezno potreb strank v zvezi z informacijami o posebnih sestavinah končnega proizvoda. To lahko zmede stranke glede vsebnosti hrane, ki jo dajo svojim hišnim živalim, v najslabšem primeru pa se lahko zgodi, da jim dajo napačno hrano.

3. CILJI

Projekt je vključen v tekoči program Komisije o poenostavitvi. Zato so glavni cilji:

( doseči pravno jasnost in usklajeno izvajanje,

( olajšati nemoteno delovanje notranjega trga,

( poenostaviti tehnične zahteve in odpraviti nepotrebne upravne ovire,

( povečati konkurenčnost sektorja EU za krmo in kmetijske dejavnosti ter

( omogočiti uporabnikom krme, da se odločijo na podlagi dobre obveščenosti, ne da jih moderne označbe pri tem zavedejo.

Operativni cilji so:

( seznam posamičnih krmil: nemoteno delovanje notranjega trga z jasnimi poimenovanji in ustreznim obveščanjem strank,

( postopki izdaje dovoljenj: postopki, ustrezni tveganjem, za zagotovitev, da so nova posamična krmila ustrezno specificirana,

( označevanje krmnih mešanic za domače živali: povečati inovacije in konkurenčnost z zmanjšanjem nepotrebnih zahtev po označevanju in nadalje posodobiti označevanje krmnih dodatkov,

( označevanje hrane za hišne živali: povečati ustreznost označb za hišne živali in modernizirati določbe.

4. OCENA GLAVNIH VPRAšANJ POLITIKE

Nova celovita uredba bi nedvoumno uvedla doslednost in jasnost v celotnem sektorju krme v EU.

4.1. Seznam posamičnih krmil

Možnost 1: Črtanje nedokončnega seznama posamičnih krmil

Možnost 2: Ohranitev trenutnega stanja

Možnost 3: Razširitev trenutnega nedokončnega seznama posamičnih krmil

Možnost 4: Seznam EU posamičnih krmil, pripravljen s strani zainteresiranih strani (kodeks prakse)

Učinki[2] vseh možnosti na varnost krme/hrane se zdijo nevtralni. Seznam posamičnih krmil, ki vsebuje poimenovanje, opis in analitske sestavine, ki jih je treba označiti, ima bolj vlogo instrumenta za identifikacijo proizvoda kot pa varnosti krme. S stališča pravic uporabnikov bi zgolj črtanje trenutnega seznama zmanjšalo identifikacijo proizvodov, dopolnitev seznama pa bi lahko izboljšala obveščenost uporabnikov. Za optimizacijo proizvodnih procesov uporabnikov krme bi razširitev seznama povečala zajetje posamičnih krmil in raven podrobnosti. Podobno bi kodeks prakse izboljšal specifikacije in informacije o posamičnih krmilih.

Zaradi močnejše konkurence industrij proizvodnje krme, hrane in goriva za surovine se več dodatnih proizvodov industrije hrane ali biogoriva uporablja za krmo. Zato imata možnosti 3 in 4 pozitivne učinke v smislu informacij v zvezi s trgom zaradi pomanjkanja ustrezne opredelitve teh proizvodov. Ob predpostavki, da lahko zainteresirane strani bolje izpolnijo to informacijsko vrzel med podjetji kot zakonodajalec, se zdi, da bi možnost 4 prinesla boljše rezultate kot možnost 3. Mala in srednje velika podjetja bi lahko imela koristi od celovitega seznama, ki bi jim bil prosto na voljo, zaradi boljših informacij o proizvodih za posamična krmila.

Črtanje trenutnega seznama bi zmanjšalo upravne ovire. Razširitev seznama s strani zakonodajalca bi znatno povečala upravne ovire. Možnost 4 bi ravno tako zahtevala znatne stroške, vendar precej nižje.

Sklep: Ocena podpira oblikovanje celovitega seznama posamičnih krmil s koregulacijo, saj je dodana vrednost v glavnem povezana s kakovostnimi elementi dajanja krme v promet.

4.2. Postopki izdaje dovoljenj za krmo[3]

Možnost 1-1: Bioproteini – odprava postopka izdaje dovoljenj pred dajanjem v promet

Možnost 1-2: Bioproteini – ohranitev trenutnega stanja

Možnost 1-3: Bioproteini – poenostavitev postopka izdaje dovoljenj

Možnost 2-1: Nova krma – ohranitev trenutnega stanja

Možnost 2-2: Nova krma – zahteva po postopku izdaje dovoljenj pred dajanjem v promet

Možnosti 1-2 in 2-2, ki zahtevata postopek izdaje dovoljenj za bioproteine in nova posamična krmila pred dajanjem v promet, bi prinesla malo boljše rezultate v zvezi z varnostjo krme/hrane. Možnost 1-3 bi bila boljša od možnosti 1-1, kajti z varnostjo povezani vidiki bi bili bolje obravnavani tudi ob lažjem postopku.

V zvezi s pravicami uporabnikov in preglednostjo trga bi možnosti 1-2 in 2-2 (poenostavitev pri možnosti 1-3) prinesli malo boljše rezultate zaradi zahteve po oceni tveganja.

Pozitivni gospodarski učinki možnosti 1-1 in 2-1 kažejo, da bi ti dve možnosti ugodno vplivali tudi na zaposlovanje. Kar zadeva trgovino s tretjimi državami, bi možnosti 1-1 in 2-1 olajšali uvoz, če upoštevamo možno vrzel med izdajo dovoljenj za te proizvode znotraj in zunaj EU. Podobno bi na konkurenčnost tako podjetij, ki dajejo proizvode v promet, kot njihovih potencialnih kupcev pozitivno vplivali možnosti 1-1 in 2-1, rahlo pozitivno pa tudi možnost 1-3. V skladu z učinki na konkurenčnost bi možnosti 1-1 in 2-1 sprostili sredstva za raziskave in razvoj za dajanje novih posamičnih krmil v promet. Mala in srednje velika podjetja običajno nimajo sredstev za predložitev in spremljanje zahtevkov za izdajo dovoljenj. Zato bi možnosti 1-1 in 2-1 razširili njihovo potencialno poslovno področje.

Učinke na upravne ovire je bilo treba oceniti za morebitno proizvodno podjetje, ustanovo, ki opravlja oceno učinka (EFSA), in za pristojne organe glede spremljanja postopka izdaje dovoljenja in tržnega nadzora. Možnost 1-2 (poenostavitev pri možnosti 1-3) in 2-2 povzročata znatne stroške na vsakem področju.

Sklep: Dodana vrednost postopka izdaje dovoljenja pred dajanjem v promet v smislu varnosti krme ni niti za bioproteine niti za nova posamična krmila tako velika, da bi zanje upravičila uporabo takšnega postopka. Zato bi bili bioproteini in nova posamična krmila običajna posamična krmila, katerih promet je v odgovornosti nosilca dejavnosti proizvodnje krme in pod nadzorom pristojnih organov.

4.3. Označevanje krmnih mešanic za živali za proizvodnjo živil

Možnost 1-1: Posamična krmila – ohranitev trenutnega stanja

Možnost 1-2: Posamična krmila – navedba v padajočem vrstnem redu po teži

Možnost 2-1: Krmni dodatki – ohranitev trenutnega stanja

Možnost 2-2: Krmni dodatki – obvezna navedba imen

Čeprav je bila navedba deleža posamičnih krmil (možnost 1-1) uvedena kot sredstvo za zagotavljanje javnega zdravja in varnosti krme, okvir za izvajanje splošne živilske zakonodaje, ki je bil naknadno pripravljen, navaja, da je dodana vrednost navedbe deleža v podporo varnosti krme zanemarljiva. Če se po eni strani upošteva temeljno načelo, da morajo biti za vse krmne dodatke izdana dovoljenja in da morajo biti varni, po drugi strani pa, da je treba zagotoviti sledljivost prek identifikacijskih sistemov za proizvajalce in konkretne serije, se potencialni negativni učinek možnosti 2-2 šteje za zanemarljivega.

Možnosti 1-2 in 2-1 bi lahko srednjeročno povečali zaposlenost v industriji krme zaradi pozitivnih gospodarskih učinkov.

Možnost 1-1 (lažja možnost 2-2) se ocenjuje za zelo negativno za konkurenčnost industrije krme EU, ki bi lahko vplivala tudi na živinorejce EU. Kar zadeva preglednost trga, se razlika med obveznim deležem v kombinaciji z znatno toleranco in padajočim vrstnim redom zdi zanemarljiva. Ocenjuje se, da bi zahteva po označevanju vseh dodatkov pozitivno vplivala na preglednost za stranke, vendar so glede ustreznosti nekateri pripomnili, da bi označbe postale preobsežne.

Ker zunaj EU ni znan noben veljaven primerljiv sistem o obvezni navedbi deleža, bi njegova odprava lahko olajšala trgovino s tretjimi državami.

Učinki možnosti 1-2 na raziskave in razvoj se ocenjujejo za zelo pozitivne in bi lahko spodbudili inovacije in naložbe v industriji krme. Negativni učinki na varovanje znanja so bili navedeni za možnost 1-1 in za obvezno označevanje za vse krmne dodatke, vključene v krmne mešanice (možnost 2-2). Mala in srednje velika podjetja bi bila lahko pri možnostih 1-1 in 2-2 prikrajšana pri dajanju v promet posebne krme, ki temelji na velikih naložbah v razvoj proizvodov.

Učinki možnosti 1-1 in 2-2 na upravne ovire za industrijo se zdijo manj pomembni, če upoštevamo razvitost tehnologije za sisteme embaliranja v industriji. Za države članice so bile navedene znatne upravne ovire v zvezi z možnostjo 1-1 (lažja možnost 2-2) in težko analitsko preverjanje označenih vrednosti.

Sklep: Rezultati ocene učinka podpirajo črtanje obvezne navedbe utežnega odstotka posamičnih krmil v krmnih mešanicah v kombinaciji po eni strani z možnostjo prostovoljne navedbe odstotkov in po drugi strani z določbo, da lahko kupec dobi več informacij na zahtevo.

Označevanje krmnih dodatkov v krmnih mešanicah bi bilo na splošno obvezno samo za občutljive krmne dodatke. Preostali dodatki bi lahko bili označeni prostovoljno, po možnosti v skladu s kodeksom dobre prakse, ki bi ga pripravile zainteresirane strani in ki bi se potrdil s postopkom komitologije.

4.4. Označevanje hrane za hišne živali

Možnost 1: Ohranitev trenutnega stanja in posodobitev označevanja dodatkov

Možnost 2: Navedba vseh posamičnih krmil v padajočem vrstnem redu po teži in navedba vseh krmnih dodatkov

Možnost 3: Zagotovitev dodatnih informacij na podlagi kodeksov dobre prakse

Učinki možnosti na varnost krme/hrane se zdijo nevtralni. Prvič, hišne živali ne pridejo v prehransko verigo. Drugič, varnost proizvodnje in prometa zagotavlja prenovljena živilska zakonodaja.

Učinki možnosti na pravice uporabnikov so protislovni, ker po eni strani možnost 2 v vseh primerih zagotavlja večjo tržno preglednost in več informacij o proizvodu, kar na prvi pogled kaže na pozitiven vpliv. Po drugi strani pa povprečni kupec hrane za hišne živali želi enostavne in lahko razumljive označbe. Če se v zvezi s pravicami uporabnikov upošteva namen, da so označbe enostavne in razumljive, se zdijo učinki možnosti 3 pozitivni.

Med posvetovanjem je bil pri možnosti 2 izpostavljen negativen učinek na zaposlovanje zaradi negativnih posledic za konkurenčnost, varovanje znanja in upravne stroške. Možnost 2 ima neposreden vpliv na okolje zaradi povečanja stranskih proizvodov z neprivlačnimi poimenovanji, ki jih je treba odstraniti, namesto da bi se uporabili kot hrana za hišne živali. Poleg tega bi ob manjši prožnosti industrije pri pridobivanju surovin možnost 2 povečala prometne poti in tako negativno vplivala na okolje.

Možnost 2 bi negativno vplivala na raziskave in razvoj v industriji krme EU in na njeno konkurenčnost zaradi razkritja njenih receptov in večjih stroškov, ki bi nastali predvsem zaradi velikega števila proizvodov brez blagovne znamke, ki se proizvajajo posebej za prodajo na drobno. Možnost 3 bi lahko izboljšala konkurenčnost zaradi večje podjetniške svobode. Učinki možnosti 2 na trgovino znotraj in zunaj Skupnosti bi se v prvi vrsti pokazali v izraziti prekinitvi običajnih tržnih tokov, ki bi lahko težko prizadela tretje države.

Mala in srednje velika podjetja, ki kupujejo po „najboljših tržnih cenah“, bi še posebej občutila posledice možnosti 2, ker ne morejo nadomestiti nihajočih virov surovin v enakem obsegu kot multinacionalna podjetja. Možnost 3 bi podpirala mala in srednje velika podjetja, ker bi ta lahko izkoristila kodeks, ne da bi za to potrebovala poseben oddelek v podjetju.

Učinki možnosti 2 na industrijo se štejejo za zelo negativne, zlasti zaradi dodatnih stroškov v zvezi s pridobivanjem surovin, prostori za shranjevanje in osebjem. Glede upravnih ovir za pristojne organe se pozitivni in negativni učinki možnosti 2 zdijo uravnoteženi. Če upoštevamo, da je industrija že na lastno pobudo začela pripravljati kodeks dobre prakse, se dodatni stroški možnosti 3 zdijo zanemarljivi.

Sklep: Rezultati ocene učinka podpirajo ohranitev trenutnega stanja v posodobljeni obliki glede kategorij surovin in pravil za krmne dodatke, ki se osredotočajo na ustreznost informacij za povprečnega lastnika hišnih živali. Zainteresirane strani morajo pripraviti kodeks dobrega označevanja hrane za hišne živali, ki bi se potrdil s postopkom komitologije.

5. NADZOR IN VREDNOTENJE

Za nadzor in vrednotenje se predlagajo naslednji kazalniki: število in analitske značilnosti navedenih posamičnih krmil, nevarnosti za javno zdravje, podrobnost kodeksa za dobro označevanje hrane za hišne živali in zadovoljstvo uporabnikov krme.

[1] Krma se lahko razvrsti v posamična krmila, krmne dodatke, krmne mešanice in medicirano krmo.

[2] Učinki na zaposlovanje, pravice uporabnikov, okolje ter mala in srednje velika podjetja so samo omenjeni, če so zaznani.

[3] Prevladujoči uvoz oljnih pogač in zdroba iz oljnih semen ter koruznih proizvodov, ki se čedalje bolj proizvajajo iz genetsko spremenjenih organizmov, mora biti dovoljen v skladu s posebno zakonodajo EU, ki se tukaj ne obravnava.