[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 12.7.2006

SEC(2006) 914

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Povzetek PRESOJA VPLIVA TEMATSKE STRATEGIJE O TRAJNOSTNI RABI PESTICIDOV

{COM(2006) 373 final} {SEC(2006) 894}

To presojo vpliva (PV) so pripravile službe Komisije v podporo Tematski strategiji o trajnostni rabi pesticidov. Na podlagi temeljite raziskave, ki jo je za Komisijo izvedel zunanji izvajalec[1], je zelo podrobno raziskala ekonomske, socialne, zdravstvene in okoljske učinke predlaganih ukrepov Strategije.

Opredelitev problema

Fitofarmacevtska sredstva so aktivne snovi in proizvodi, ki vplivajo na temeljne procese v živih organizmih in lahko ubijejo ali nadzirajo škodljive organizme. Uporabljajo se v kmetijstvu ali za nadziranje rasti rastlin na nekmetijskih površinah ( fitofarmacevtska sredstva, FFS ) ali za druge namene ( biocidni proizvodi ). Strategija se bo zaradi veliko večje pomembnosti FFS, kar zadeva uporabljene količine in s tem povezan gospodarski prihodek, trenutno osredotočila samo na slednje.

Z uporabo FFS so povezane bistvene gospodarske in socialne koristi. FFS izboljšujejo ali varujejo pridelke, saj odstranjujejo ali zmanjšujejo konkurenco zaradi plevela in napade škodljivcev; izboljšujejo ali varujejo kakovost proizvodov in zmanjšujejo vložek dela. FFS imajo prav tako bistveno vlogo pri vsakoletnem zagotavljanju zanesljivih zalog kmetijskih proizvodov, saj prispevajo k preprečevanju nihanja letnih pridelkov. FFS prispevajo tudi k zagotavljanju razpoložljivosti cenovno ugodnega sadja in zelenjave dobre kakovosti, zaradi česar je dostopna vsem potrošnikom. Uporaba FFS zmanjšuje zahtevo po zemlji za proizvodnjo živil in omogoča regionalno proizvodnjo večje raznovrstnosti živil, kar lahko posledično zmanjša prevozne stroške in zagotovi več zemlje za drugo uporabo, npr. za urejene površine, naravne parke in varstvo biotske raznovrstnosti. Rahljanje tal za ohranjanje in minimalne tehnike rahljanja tal, ki zmanjšujejo zahtevo po fosilni energiji v kmetijstvu ter erozijo in izpiranje hranilnih snovi, so delno odvisne od uporabe herbicidov. Nenazadnje je evropska industrija varstva rastlin bistven gospodarski udeleženec na svetovnem trgu ter pomemben delodajalec v Evropi s približno 26.000 zaposlenimi v EU-25. V uporabo FFS so vključena tudi številna druga podjetja (npr. proizvajalci škropilnih naprav, storitvena podjetja za škropljenje z uporabo letal in druga).

Pesticidi imajo hkrati pogosto škodljive lastnosti in se med uporabo običajno namerno sproščajo v okolje, kar lahko vodi k izpostavljenosti ljudi in okolja.

Do tveganja za zdravje ljudi lahko pride z neposredno izpostavljenostjo (industrijski delavci, ki proizvajajo pesticide, in upravljavci, zlasti kmeti, ki jih uporabljajo) ter s posredno izpostavljenostjo (potrošniki, prebivalci in druge prisotne osebe), zlasti med ali po uporabi v kmetijstvu, krajinskem oblikovanju in drugih dejavnostih. Tveganja, povezana z vsako posamezno aktivno snovjo, ki je vsebovana v pesticidih, se ocenjujejo med ustreznimi postopki odobritve, vendar ni zadovoljive presoje vplivov izpostavljenosti mešanicam kemikalij. Tako je nemogoče oceniti celotni vpliv vseh snovi, ki se trenutno uporabljajo, na zdravje ljudi.

Izpostavljenost pesticidom lahko povzroči akutne in kronične vplive na zdravje. Do kroničnih zdravstvenih poslabšanj pride zaradi nizke, vendar stalne stopnje izpostavljenosti in je dolgoročnega značaja (npr. rak, napake pri rojstvu, težave z razmnoževanjem, preobčutljivost). Posredna izpostavljenost drugih prisotnih oseb, prebivalcev (preko odnašanja škropiva) in potrošnikov (preko ostankov pesticidov v kmetijskih proizvodih ali vodi) se lahko poveča pri posebno občutljivih skupinah, kot so otroci, starejše osebe ali druge posebne rizične skupine in delavci. Znanstveniki trenutno vidijo vrzeli v znanju za otroke.

Tveganja za okolje zaradi nenamernih in prekomernih tokov kemičnih snovi v vodo, zrak in zemljo se kažejo v škodljivih učinkih na rastline, prosto živeče živali, kakovost delov okolja in biotsko raznovrstnost na splošno. Zlasti odnašanje škropiva, izpiranje ali odtekanje lahko povzroči onesnaženost zemlje ter površinskih in podzemnih voda. Onesnaženost naravne vode s pesticidi je zelo močna pri nižinskih rekah, z visokim deležem onesnaženosti, ki presega mejno vrednost 0.1 µg/L in zato zahteva odstranitev pesticidov, preden se voda uporabi kot pitna. Potencialna onesnaženost površinskih in podzemnih voda zahteva stalno spremljanje.

V zvezi z možnostjo izpostavljenosti ljudi in neposrednih emisij v okolje so faze uporabe in faze po uporabi najbolj tvegani koraki v življenjskem krogu pesticidov. Uporabnik, ki se končno odloči, „zakaj“, „kaj“, „kdaj“ in „kako“ uporabiti kateri koli pesticid, je očitno ključni akter pri omejevanju onesnaženosti okolja.

Potreba po ukrepanju EU

Regulativni okvir Skupnosti v zvezi s FFS se osredotoča zlasti na dajanje takšnih proizvodov v promet ter konec njihovega življenjskega kroga. Najpomembnejši deli zakonodaje so Direktiva 91/414/EGS o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in Uredba (ES) št. 396/2005 o mejnih vrednostih ostankov pesticidov v hrani in krmi rastlinskega in živalskega izvora. Ena izmed pomanjkljivosti trenutnega pravnega okvira v zvezi s pesticidi je, da dejanska faza uporabe, ki je temelj za določanje celotnega tveganja, povzročenega zaradi pesticidov, ni zadovoljivo obravnavana.

Sedanje stanje v zvezi z uporabo pesticidov v državah članicah označujejo velika odstopanja, ne samo pri celotni uporabi, ampak tudi pri prevladujočih trendih. To je mogoče delno razložiti z različnimi strukturami kmetijskega sektorja in različnimi podnebnimi razmerami (ki vodijo v neenake potrebe glede varstva rastlin), pa tudi s stopnjo prizadevanj za zmanjševanje uporabe pesticidov in njihovih tveganj. To ustvarja stanje, kjer ni enakih konkurenčnih pogojev za uporabnike pesticidov in industrijo pesticidov. Tudi enake stopnje varovanja zdravja ljudi ali okolja po vsej Skupnosti ni. Brez posredovanja Skupnosti je zato verjetno, da se bo ta trend v smeri raznolikosti v državah članicah še nadaljeval.

Cilji

Strategija se umešča v Šesti okoljski akcijski program (6. OAP), kjer so določeni njeni skupni in posebni cilji.

Skupni cilj Strategije je zmanjšati učinek pesticidov na zdravje ljudi in okolje ter bolj splošno doseči bolj trajnostno rabo pesticidov kot tudi znatno skupno zmanjšanje tveganj ter uporabe pesticidov skladno s potrebno stopnjo zaščite pridelkov.

Posebni cilje Strategije so:

(i) zmanjšanje nevarnosti in tveganj za zdravje in okolje zaradi uporabe pesticidov;

(ii) izboljšanje nadzora uporabe in razširjanja pesticidov;

(iii) zmanjšanje ravni zdravju škodljivih aktivnih snovi, vključno z nadomeščanjem najnevarnejših z manj nevarnimi drugimi snovmi, vključno z nekemičnimi;

(iv) spodbujanje uporabe kmetijstva z manjšim vnosom ali brez pesticidov, zlasti s povečanjem ozaveščenosti uporabnikov, s spodbujanjem kodeksa dobre prakse in z obravnavanjem možne uporabe finančnih instrumentov;

(v) uvedba preglednega sistema poročanja in spremljanja procesa z namenom izpolniti cilje strategije, vključno z razvojem ustreznih kazalnikov.

Strategija je z izbiro ukrepov s prirejenimi gospodarskimi, socialnimi, okoljskimi in zdravstvenimi učinki popolnoma skladna z lizbonskimi cilji za rast in zaposlovanje.

Cilj zmanjšanja velikih nevarnosti zaradi uporabe pesticidov je popolnoma usklajen z vodilnim previdnostnim načelom za trajnostni razvoj.

Uporabljena metodologija

Zaradi celovitega pristopa, ki so sledile tematske strategije za obravnavanje posebnih tem, je bil velik poudarek postavljen na vključitev ukrepov Strategije v obstoječe politike in zakonodajo. Tematska strategija o trajnostni rabi pesticidov je sestavljena iz številnih posameznih ukrepov, ki se bodo v skladu s tem konceptom vključevanja izvajali z uporabo obstoječih instrumentov, ali se bodo, če to ne bo mogoče, predlagali kot nova zakonodaja.

Osnovni pristop je zato trojni:

- vključitev številnih ukrepov v obstoječe pravne in politične okvire (SKP, revizija Direktive 91/414/EGS in sprememba Direktive o strojih);

- novi zakonodajni predlogi: okvirna direktiva o trajnostni rabi pesticidov, ki bo vključevala vse ukrepe, za katere je potrebna zakonodajna rešitev, vendar ti ukrepi ne morejo biti vključeni v obstoječo zakonodajo. Predlagana bo tudi uredba, ki obravnava zbiranje statističnih podatkov o uporabi pesticidov;

- priporočilo državam članicam, da sprejmejo nekatere ustrezne dodatne ukrepe, za katere posredovanje Skupnosti ni primerno.

PV se osredotoča na tiste ukrepe in z njimi povezane možnosti, ki jih ni mogoče vključiti v obstoječo zakonodajo/politike, tiste, za katere se pričakuje, da bodo izredno pomembni za doseganje ciljev Strategije, ali tiste, ki so bili med posvetovalnim postopkom zelo sporni.

Za vsakega od ukrepov, ki so bili raziskani v PV, je bilo razvitih več možnosti za njihovo uresničevanje. Te segajo od „neukrepanja“ do obveznih zelo predpisujočih pravno zavezujočih možnosti. Možnost „neukrepanja“ je bila navedena sistematično in se nanaša na strogi status quo: nobenih izboljšav v obstoječem okviru, pa tudi nobene usklajenosti na nižjo stopnjo. Posledično je „cena neukrepanja“ enaka v absolutnem smislu, vendar je nasprotna glede pričakovanih koristi, povezanih s predlagano Strategijo.

Vse možnosti so bile nato analizirane na naslednji način:

- določanje in dokumentacija sedanjega stanja ( status quo ), povezanega s ključnimi ukrepi in možnostmi, v državah članicah,

- ugotavljanje vzročnosti in razmerij,

- presoja vplivov različnih možnosti,

- priporočilo najustreznejših možnosti.

Vplivi so bili ocenjeni ob upoštevanju:

- gospodarskih posledic (če je mogoče, za zadevne akterje izmerjene v dodatnih stroških ali dodatnem dohodku v primerjavi z obstoječim stanjem ),

- socialnih posledic (če je mogoče, izmerjene v številu in kakovosti delovnih mest; na podlagi povprečnega korelacijskega dohodka od delovnih mest ali stroškov od delovnih mest),

- okoljskih posledic (v glavnem ocenjene na podlagi pričakovanega zmanjšanja uporabljenih FFS v tonah, z upoštevanjem možnih učinkov nadomestkov FFS in drugih posledic, ki niso soodnosne z zmanjšanjem uporabe, a vseeno predstavljajo zmanjšanje tveganja, npr. zaščitni pasovi za varstvo voda),

- zdravstvenih posledic (ne količinsko, temveč kakovostno ocenjene, z upoštevanjem preprečenih škodljivih učinkov za zdravje upravljavcev, potrošnikov, prebivalcev in drugih prisotnih oseb, kot posledica zmanjšane izpostavljenosti ali manjšega števila nesreč).

Predlagani ukrepi

Na podlagi rezultatov PV so bili priporočeni naslednji ukrepi, ki se jih predlaga kot del Strategije:

- zahteve za usposabljanje in usposobljenost za distributerje in poklicne uporabnike pesticidov v vseh državah članicah z minimalnimi zahtevami na ravni Skupnosti,

- sistemi certificiranja za nove naprave za nanašanje pesticidov, ki so obvezni pri dajanje v promet, kot tudi redni pregledi naprav v uporabi v vseh državah članicah,

- splošna prepoved škropljenja z uporabo letal, države članice pa lahko dopuščajo odstopanja v primerih, za katere se lahko dokaže, da škropljenje z uporabo letal predstavlja jasne prednosti in tudi okoljske koristi v primerjavi z drugimi metodami škropljenja, ali če ni drugih izvedljivih možnosti.

- ukrepi za okrepljeno varstvo voda z „namestitvijo zaščitnih pasov“ in zmanjšanjem odnašanja škropiva z „ustrezno tehnično opremo“,

- uresničevanje pravno zavezujočega določanja območij z manjšim vnosom ali ničelno uporabo FFS; posebne smernice in najboljše prakse za takšna območja se morajo razviti v sodelovanju med državami članicami in Komisijo,

- ukrepi za zagotavljanje varnega shranjevanja in ravnanja s pesticidi, njihovo embalažo in preostanki; organizacijske podrobnosti so prepuščene državam članicam,

- oblikovanje nacionalnih sistemov zbiranja podatkov o dajanju FFS v promet in njihovi uporabi; države članice še naprej svobodno odločajo o optimalnem načinu, kako organizirati zbiranje podatkov, saj je to močno odvisno od strukture kmetijskega sektorja,

- oblikovanje skupnega okvira za celostno zatiranje škodljivcev (IPM) z uresničevanjem možnosti „usklajevanja minimalnih splošnih zahtev s spremembo opredelitve pojma integriranega varstva v Direktivi 91/414/EGS“ v kombinaciji z možnostjo „razvoja posebnih smernic za IPM“.

Presoja vplivov je vodila k zavrnitvi obeh pravno zavezujočih ciljev zmanjšanja količinske uporabe in vzpostavitve davkov/dajatev na ravni Skupnosti.

Pričakovani stroški in ugodnosti

Predlagani ukrepi so usmerjeni v zmanjševanje tveganj za okolje in zdravje ljudi, povezanih z uporabo FFS, brez izgub donosa za kmete. Družba na splošno, zlasti upravljavci, potrošniki in okolje, bo imela zaradi različnih učinkov zmanjšanih tveganj zaradi uporabe FFS koristi. Ekstrapolacija iz izčrpne raziskave v Nemčiji vodi do zaključka, da naj bi optimizirana uporaba pesticidov ustvarila splošno korist v EU, ki bi vsako leto presegla 200 milijonov evrov z zmanjšanjem škodljivih učinkov na okolje in zdravje ljudi. Veliko bolj nepopolni podatki iz Združenega kraljestva in Nizozemske podajajo dodatne dokaze stroškov, ki jih prinaša onesnaženost vodne oskrbe s pesticidi.

Mogoče je razlagati, da so izgube (za industrijo FFS in za kmete, ki plačujejo za usposabljanje in certificiranje in vzdrževanje naprav za nanašanje) in ugodnosti (za kmete, ki porabijo manj, ter podjetja za usposabljanje, vzdrževanje in certificiranje) enake. Neto pričakovan celotni vpliv, ki je enak zgoraj omenjenim zmanjšanim stvarnostim (saj je edina korist, ki ni izravnana z izgubo) je tako očitno pozitiven.

Celotni stroški in koristi izvajanja predlaganih ukrepov v Strategiji so povzeti v Tabeli 1. Koristi za ljudi in okolje je zelo težko izmeriti iz različnih razlogov: (i) pomanjkanje ustreznih razpoložljivih podatkov, (ii) nekatere koristi imajo samo kvalitativno in relativno vrednost in (iii) metodologije za kvantifikacijo niso vedno razpoložljive.

Čeprav ne kot cilj sam po sebi, se za ukrepe pričakuje, da bodo letno zmanjšali skupne uporabljene količine za 11 % do 16 % (t.j. 31.000 do 44.000 ton aktivnih snovi). Ustrezni prihranki za kmete naj bi bili med 770 in 1100 milijoni evrov, kar bo predstavljalo tudi manjši promet za industrijo FFS.

Tudi če so celotni stroški ukrepov (razen od 40 do 80 milijonov EUR, potrebnih za ustanovitev sistemov upravljanja z embalažo, ki naj bi jih logično podprla industrija pesticidov) prepuščeni kmetom, bi neto ugodnosti ostale velike, kar od 380 do 710 milijonov EUR (vključno s podporo za razvoj podeželja). Stroški znašajo približno 250 milijonov EUR za usposabljanje, 90 milijonov EUR za preverjanje in nadziranje škropilnic, 40 milijonov EUR za vzdrževanje naprav, 2-4,5 milijonov EUR dodatnih stroškov za nakup certificiranih novih naprav ter 2 milijona EUR za podrobno vodenje podatkov in poročanje o uporabi pesticidov. Dodatni stroški glede dodatnega delovnega časa (ca. 210 milijonov EUR) in bolj intenzivne uporabe svetovalnih storitev (približno 130 milijonov EUR) se lahko izravnajo z ukrepi za razvoj podeželja v SKP. Edini primer, kjer je bilo mogoče oceniti veliko administrativno obremenitev za organe držav članic, je zbiranje podatkov o prodaji in uporabi pesticidov, ki bi stala približno 9 milijonov EUR letno.

Glede delovnih mest se pričakuje, da bo razmerje zelo pozitivno, celotno neto povečanje za ca. 3000. Izguba od 1700 do 2000 (v najslabšem primeru) delovnih mest v proizvodnih in distribucijskih industrijah bo nadomeščena z novimi delovnimi mesti v drugih sektorjih: 200 v povezavi s sistemi upravljanja z embalažo, 2500 za usposabljanje in certificiranje, 100 za preverjanje in nadziranje škropilnic, 500 za vzdrževanje naprav in 900 do 1300 delovnih mest za kmetijske svetovalne storitve. Strategija bo prav tako spodbujala raziskave in inovacije za razvoj bolj selektivnih aktivnih snovi. To bo pomenilo tržne možnosti za najbolj inovativna podjetja in bo popolnoma združljivo z lizbonsko strategijo.

Ker je sedanje stanje v državah članicah različno, se pričakuje, da bodo vplivi v devetih državah članicah manjši do srednji, v osmih srednji in v osmih državah članicah srednji do močni.

Tabela 1: Celotni stroški in koristi Tematske strategije

Koristi | Stroški | Usklajevanje |

Kmeti | 1110 do 1440 mio. EUR/leto zmanjšani vplivi na zdravje | 725 mio. EUR/leto | + 380 do 710 mio. EUR/leto zmanjšani vplivi na zdravje |

Industrija | + 3000 delovnih mest | 300 do 670 mio. EUR/leto (so lahko vključena z več svetovalnimi storitvami in razvojem bolj inovativnih proizvodov) | - 670 do - 300 mio. EUR/leto + 3000 delovnih mest večja konkurenčnost |

Organi DČ | 200 mio. EUR/leto (prihranki za zdravstvene in okoljske stroške) + 180 delovnih mest pozitivni vplivi na ljudi in okolje | 9 mio. EUR/leto | + 191 mio. EUR/leto + 180 delovnih mest pozitivni vplivi na ljudi in okolje |

[1] Posvetovanje je sprožila Komisija na podlagi sprejetja sporočila „Za tematsko strategijo o trajnostni rabi pesticidov“ (COM (2002) 349 končno. Vse faze posvetovanja in ustrezni dokumenti so na voljo na: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm