1.Uvod

Evropsko gospodarstvo se je izkazalo za odporno na velike izzive. V letu 2016 sta se gospodarstvi EU in euroobmočja povečali za skoraj 2 %. V EU je bilo zaposlenih 232,9 milijona ljudi, kar je največ doslej. Komisijina pomladanska napoved gospodarskih gibanj iz leta 2017 kaže, da se stanje javnih financ še naprej izboljšuje: primanjkljaj sektorja država v euroobmočju, ki je bil pred nekaj leti nad 6 %, naj bi letos znašal 1,4 %, delež javnega dolga v BDP pa naj bi po letih močnega povečevanja v naslednjem letu predvidoma počasi padel na malo pod 90 %. Gospodarski rasti koristijo odpornost domačih dejavnikov, podporne ekonomske politike, vključno s spodbujevalno denarno politiko in nerestriktivnimi fiskalnimi politikami, splošno izboljšanje svetovne trgovine in relativno ugoden menjalni tečaj eura. Vendar so gospodarska gibanja še vedno obremenjena zaradi šibke produktivnosti in zapuščine krize, ki ji med drugim gre pripisati vztrajne neenakosti in razlike med državami. Negotovost, ki izhaja predvsem iz zunanjih dejavnikov, je še vedno visoka, povečati pa je treba potencialno rast.

Za okrepitev pozitivnih trendov in konvergence v EU morajo biti gospodarstva EU bolj konkurenčna, odporna, vključujoča in inovativna. To je cilj priporočil v okviru evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik. Reforme je lažje izpeljati v podpornem okolju in nujne so, da se ohranijo sedanji pozitivni gospodarski in socialni trendi ter podpre modernizacija naših gospodarstev. Dobro oblikovane reforme, ki so izvedene v ustreznem zaporedju in upoštevajo tudi distribucijske učinke, bi morale okrepiti sposobnost državljanov in podjetij v EU, da prispevajo k rasti in imajo od nje koristi, spodbujati konvergenco in zmanjševati škodljive učinke sprememb. Izvajanje teh reform bo prispevalo tudi k povečani konvergenci znotraj EU in euroobmočja,med drugim z okrepitvijo njihove odpornosti.

Reforme morajo upoštevati socialno-ekonomske razmere in izzive v vsaki državi članici. Sprejemanje bistvenih reform trga dela se je začelo leta 2010, zlasti v državah, ki jih je kriza najhuje prizadela. Zaradi tega se je povečala sposobnost prilagajanja njihovih gospodarstev, obnovila konkurenčnost in povečala zaposlenost. Cilji drugih reform so bili izboljšanje poslovnega okolja in načina delovanja finančnih in proizvodnih trgov. V zadnjem času se vedno več pozornosti posveča preusmeritvi obdavčenja z obdavčitve dela ter posodobitvi parametrov socialnih politik in trgov dela, da bi se izboljšalo njihovo delovanje ter zagotovila pravična porazdelitev prednosti, ki jih prinaša rast, na celotno družbo. Vendar si je treba še naprej prizadevati za napredek, predvsem pri reformah proizvodnih in storitvenih trgov ter modernizaciji javne uprave, ki predstavljajo pomembna področja za spodbujanje naložb, boljše trgovinsko povezovanje ter konkurenčnost.

Reforme morajo zagotoviti tudi dolgoročnejšo vzdržnost okrevanja gospodarstva ter izboljšati odpornost na prihodnje ekonomske in družbene izzive. To zahteva večjo osredotočenost na reforme, ki spodbujajo naložbe v socialno infrastrukturo, izobraževanje, izobraževanje in varstvo v zgodnjem otroštvu ter vseživljenjsko učenje. Prav tako je potrebnih več reform za spodbujanje raziskav in inovacijskih zmogljivosti ter izboljšanje produktivnosti. Takšne reforme bi državam članicam, ki so v zaostanku in pod vedno večjim pritiskom, koristile pri premiku proti specializaciji na gospodarske sektorje z intenzivno uporabo znanja. Pomagale bi tudi državam s kronično nizko rastjo produktivnosti. Poleg tega bi bilo treba posebno pozornost nameniti splošni učinkovitosti mrež socialne varnosti in sistemov davčnih olajšav. V državah s presežkom prihrankov in nizkimi naložbami so potrebne dodatne naložbe za zagotovitev gospodarskega uspeha v prihodnosti, zlasti glede na staranje prebivalstva.

Še vedno obstajajo številne omejitve, ki negativno vplivajo na poslovne dejavnosti. Prilivi neposrednih tujih naložb v EU ostajajo nizki, trgovinsko povezovanje in diverzifikacija v nekaterih delih gospodarstva EU pa sta še vedno šibka. Omejitve pri poklicnih storitvah in nesorazmerne regulativne zahteve ter obremenjujoči upravni postopki v nekaterih storitvenih sektorjih še vedno ostajajo. Razdrobljenost in neučinkovitost trgov javnih naročil sta še vedno prisotni. Ti dejavniki še naprej ovirajo trgovinsko povezovanje na notranjem trgu in upočasnjujejo povezovanje vrednostne verige podjetij, saj povzročajo dodatne stroške ali omejujejo dostop do trgov. Spodbujanje inovacij in produktivnosti ter zmanjševanje razlik v gospodarski uspešnosti med podjetji, sektorji in regijami ustvarja prostor za dinamična gibanja plač ter izboljšanje razpoložljivega dohodka gospodinjstev.

Socialne prednostne naloge morajo predstavljati ključen del reformnih prizadevanj. Kot je poudarjeno v beli knjigi o prihodnosti Evrope in razmisleku o socialni razsežnosti Evrope do leta 2025, je okrevanje še vedno neenakomerno porazdeljeno po družbah in regijah. Reševanje posledic krize – od dolgotrajne brezposelnosti do visokega javnega in zasebnega dolga – ostaja nujna prednostna naloga. Potrebne so strukturne reforme za spodbujanje socialne pravičnosti, zmanjšanje razlik v dohodkih in podporo konvergenci za doseganje boljših rezultatov. Pri oblikovanju in izvajanju programa reform bi bilo treba upoštevati socialne prednostne naloge in posledice.

Da bi Komisija rešila nekatera od teh vprašanj in usmerjala proti socialni konvergenci, je predstavila predlog za evropski steber socialnih pravic. Cilj stebra je določiti ključna načela za podporo dobro delujočim in pravičnim trgom dela ter mrežam socialne varnosti. Zasnovan je kot kompas za obnovljen proces konvergence. Analize in priporočila evropskega semestra bodo odražali in spodbujali načela, zapisana v stebru, in sicer z vrednotenjem, spremljanjem in primerjanjem napredka pri njihovem izvajanju. Na številnih področjih bodo potekale primerjalne analize in izmenjave dobrih praks. Pri spremljanju napredka bo pomagal pregled socialnih kazalnikov.

Evropski semester in priporočila za posamezne države zagotavljajo letne smernice za reforme držav članic. Čeprav se priporočila državam članicam vsako leto prilagodijo, da odražajo dosežen napredek in spreminjajoče se razmere, so trdno zasidrana v širših prednostnih nalogah, zastavljenih v govoru predsednika Komisije o stanju v uniji in letnem pregledu rasti. Za države euroobmočja odražajo tudi priporočila za ekonomsko politiko euroobmočja. Skladnost in doslednost med priporočili za euroobmočje in priporočili za posamezne države sta bistveni za zagotavljanje, da se na ravni euroobmočja doseže ustrezna kombinacija politik in da se prelivanja znotraj euroobmočja ustrezno odražajo v postopku oblikovanja politik. Širša in dolgoročnejša vizija strategije Evropa 2020 in cilji trajnostnega razvoja do leta 2030 so ključnega pomena za usmerjanje vsakoletnih ukrepov in so v celoti vključeni v evropski semester.

Komisija je sprejela konkretne ukrepe, da bi izboljšala in podprla izvajanje in zavezanost držav članic reformam. Tako kot v prejšnjih letih priporočila temeljijo na celovitem dialogu na več ravneh, ki je potekal z Evropskim parlamentom, nacionalnimi parlamenti, javnimi organi držav članic, socialnimi partnerji, civilno družbo in drugimi ključnimi deležniki. Komisija se je z državami članicami prvič posvetovala o osnutkih poročil o državah, objavljenih februarja, da bi tako okrepila skupno razumevanje ključnih ekonomskih in socialnih prednostnih nalog. Prav tako se redno posvetuje s socialnimi partnerji na ravni EU ter nacionalni ravni in pozvala je države članice, naj namenijo več pozornosti prispevku nacionalnih socialnih partnerjev. To vključuje njihovo tesnejše sodelovanje pri pripravi nacionalnih programov reform in posvetovanju o ključnih mejnikih semestra. V letošnjih predlogih priporočil za posamezne države se Komisija osredotoča tudi na vprašanja, ki nujno zahtevajo pozornost.

2.Splošni napredek pri reformah in odpravljanju neravnotežij

Izkušnje iz preteklih let potrjujejo, da se države članice dejavno zavzemajo za nadaljevanje strukturnih reform. Napredek pri izvajanju posameznih priporočil za posamezno državo je najbolj očiten, če se zajame celotno obdobje od njihovega sprejetja. Pri veliki večini reform je opaziti znaten napredek, čeprav se hitrost in intenzivnost, s katero so bile izvedene, razlikujeta po državah. Da bi povečala zavezanost držav članic reformam in prispevala k izboljšanju njihovega izvajanja, se je Komisija bolj osredotočila na ključna prednostna vprašanja makroekonomskega in socialnega pomena. V zadnjih ciklih evropskega semestra so se priporočila bolj osredotočila na reformne ukrepe, ki jih je mogoče izvesti v obdobju 12 do 18 mesecev. To je pomembno za zagon in začetek izvajanja prvih ukrepov, vendar ta rok omejuje možnosti pravilne ocene: izkušnje namreč kažejo, da do reform pogosto pride postopno, v daljšem obdobju, njihov učinek pa je treba meriti v obdobju več let.

Približno dve tretjini priporočil za posamezne države, izdanih do leta 2016, je bilo izvedenih vsaj z „določenim napredkom“. Svet je od leta 2011 za vsako državo članico enkrat na leto izdal sklop priporočil. Ciljno usmerjene reforme so pogosto daljnosežne ter zahtevajo čas za pripravo in izvajanje v skladu z nacionalnimi praksami. Vlade, nacionalni parlamenti, socialni partnerji, drugi deležniki in posamezni državljani morajo vložiti čas ter opraviti razprave in analize, da dosežejo najboljše rešitve za težave, ki jih obravnavajo priporočila. To običajno zahteva kompromisne rešitve, da bi se doseglo ravnotežje med različnimi ekonomskimi, socialnimi, institucionalnimi in političnimi dejavniki.

Napredek pri izvajanju priporočil iz prejšnjih let je bistveno višji kot pri priporočilih, izdanih pred manj kot enim letom. To potrjuje, da izvajanje reform zahteva čas in da je pomembno, da se postopek oceni srednjeročno in ne samo kratkoročno. Z večletne perspektive je bil napredek pri reformah najvišji na političnih področjih, ki zadevajo fiskalno politiko, fiskalno upravljanje in finančne storitve. To v veliki meri odraža prizadevanja za izhod iz gospodarske in finančne krize, saj je bilo treba odpraviti visoke stopnje dolga in primanjkljaja ter stabilizirati finančni sektor. V številnih državah so bili sprejeti pomembni ukrepi za izboljšanje vzdržnosti pokojninskih sistemov. Področja, kjer je bil napredek počasnejši, so zdravstveno varstvo in dolgotrajna oskrba, razširitev davčne osnove, izboljšanje poslovnega okolja, dostop do financiranja ter konkurenca na področju storitev. Pri nekaterih gre za dolgoročnejše prednostne naloge, ki bodo postale še bolj pereče zaradi vse večjih demografskih izzivov in bi lahko postale še pomembnejše, če bo rast ostala zmerna. Od začetka evropskega semestra v letu 2011 se hitrost napredka, kot se oceni eno leto po sprejetju priporočila, rahlo zmanjšuje. To je lahko deloma posledica dejstva, da so bile politično lažje reforme izpeljane najprej in zaradi večjega občutka nujnosti. Vendar se je ta trend ustavil z izvajanjem priporočil za posamezne države za leto 2016.

Slika 1: Izvajanje priporočil za posamezne države: letne ocene od leta 2011