1. Uvod

F-plini[1] se vedno pogosteje uporabljajo na veliko različnih področjih uporabe, kot so hlajenje, klimatizacija, pene, aerosoli, protipožarna zaščita in električna oprema. Vendar so F-plini zelo močni toplogredni plini[2]. Veljavna uredba o F-plinih se osredotoča predvsem na zmanjšanje emisij teh toplogrednih plinov med življenjsko dobo opreme in na ravnanje z izrabljeno opremo, medtem ko uporaba F-plinov v novi opremi praktično ni omejena. Hkrati so danes skoraj na vseh področjih uporabe že na voljo varne in energijsko učinkovite snovi, ki lahko nadomestijo F-pline.

Komisija je objavila poročilo o uporabi, učinkih in primernosti uredbe o F-plinih[3]. Ugotovljene so bile nekatere pomanjkljivosti v izvajanju, ki jih je treba obravnavati. Če bi se uredba o F-plinih uporabljala v celoti, bi bilo mogoče v kombinaciji z direktivo o premičnih klimatskih napravah (Direktiva 2006/40/ES) zamrzniti sedanje ravni emisij F-plinov. Vendar poročilo vsebuje tudi sklep, da mora EU glede na možnost dodatnega zmanjšanja emisij po razmeroma nizkih stroških sprejeti dodatne ukrepe v zvezi s F-plini.

Tudi Evropski parlament je večkrat pozval k sprejetju ambicioznejših ukrepov na tem področju.[4],[5]

Na mednarodni ravni več kot 100 držav poziva k ukrepanju v zvezi s F-plini v okviru Montrealskega protokola o snoveh, ki škodljivo delujejo na ozonski plašč[6]. EU od leta 2009 načeloma podpira predloge za postopno globalno zmanjšanje uporabe teh plinov v okviru Montrealskega protokola. Poleg tega pobuda „koalicija za podnebje in čist zrak, ki si prizadeva zmanjšati količino kratkotrajnih onesnaževal v zraku“, v kateri sodelujejo ZDA, države G8, Evropska komisija (EK), Svetovna banka in Program Združenih narodov za okolje, spodbuja različne ukrepe v zvezi s F-plini.[7]

2. Opredelitev problema

Podnebne spremembe vplivajo na vsakogar, saj so z njimi povezani stroški prilagajanja in ekstremne vremenske razmere. V skladu z mednarodnim znanstvenim konsenzom je treba zvišanje svetovne temperature omejiti na 2 °C, da bi se preprečili neželeni podnebni vplivi[8]. F-plini trenutno skupaj predstavljajo 2 % vseh toplogrednih plinov v EU, vendar pa je njihov potencial segrevanja ozračja veliko večji kot pri CO2. Glede na stroškovno učinkovito pot k zmanjševanju ogljika v gospodarstvu EU bi bilo treba emisije F-plinov do leta 2050 zmanjšati za 70–78 %, do leta 2030 pa za 72–73 %, pri čemer bi mejni stroški zmanjševanja znašali približno 50 EUR na tono ekvivalenta CO2[9]. To za sektor F-plinov pomeni zmanjšanje za približno 70 milijonov ton ekvivalenta CO2 (Mt ekvivalenta CO2) glede na pričakovane emisije v letu 2030 ob popolnem izvajanju veljavne zakonodaje.

Svetovna uporaba F-plinov se od leta 1990 hitro povečuje, kar bo pomenilo znatno zvišanje emisij, če ne bodo sprejeti ustrezni ukrepi. Ker imajo oprema in izdelki, ki vsebujejo F-pline, dolgo življenjsko dobo, tj. do 50 let (npr. izolacijska pena v gradbeništvu), bi sedanje pomanjkanje javnega ukrepanja povzročilo nepotrebno visoke ravni emisij v naslednjih desetletjih.

Zato je poleg obravnave obstoječih pomanjkljivosti glede izvajanja veljavne uredbe o F-plinih nujno treba zagotoviti nadaljnje zmanjšanje prihodnjih emisij. Analiza[10] je pokazala, da je mogoče do leta 2030 dve tretjini pričakovanih emisij[11] v EU zmanjšati na stroškovno učinkovit način[12], če bodo sprejeti ukrepi za preprečevanje uporabe F-plinov, kadar so na voljo ustrezne nadomestne možnosti. V obdobju med letoma 2015 in 2030 je mogoče na stroškovno učinkovit način skupaj doseči približno 625 Mt ekvivalenta CO2 prihrankov emisij.

Če na tem področju ne bodo sprejeti ukrepi, EU ne bo uresničila svojih ciljev v zvezi z emisijami toplogrednih plinov ali pa bodo morali drugi industrijski sektorji sprejeti dražje ukrepe, s čimer se bo poslabšala stroškovna konkurenčnost celotne industrije.

Poleg tega je potencial za pospešitev uveljavitve zelenih alternativnih tehnologij na trgu, s čimer bi se spodbudile inovacije, zelena delovna mesta in rast, neizkoriščen.[13]

3. Cilji politike

Splošni cilj pregleda uredbe o F-plinih je zagotoviti stroškovno učinkovit[14] prispevek k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov v EU za 80 do 95 % do leta 2050, pri čemer se upošteva globalni izziv, da se s podnebnimi spremembami predindustrijske ravni ne presežejo za več kot 2 ºC.

Ta cilj je treba doseči zlasti na podlagi:

– odvračanja od uporabe F-plinov z visokim potencialom globalnega segrevanja, kadar so na voljo ustrezne nadomestne možnosti;

– spodbujanja uporabe nadomestnih snovi in tehnologij, pri čemer ne smejo biti ogrožene varnost, funkcionalnost in energijska učinkovitost;

– preprečevanja uhajanja iz opreme in zagotovitve ustreznega ravnanja z izrabljenimi napravami, ki vsebujejo F-pline;

– pospeševanja usmeritve k morebitnemu prihodnjemu sporazumu za postopno zmanjšanje fluoriranih ogljikovodikov v okviru Montrealskega protokola;

– okrepitve trajnostne rasti, spodbujanja inovacij in razvoja zelenih tehnologij;

– omejevanja kakršnih koli neželenih učinkov na MSP, konkurenčnost in zaposlovanje, upravne obremenitve za podjetja in organe ter ohranjanja čim večje konkurence na notranjem trgu.

4. Možne politike

V oceni učinka je obravnavanih pet možnih politik. Prva analizirana možnost je „nespremenjena politika“ (možnost A), ki ne uvaja nobenih novih zakonskih zahtev, ampak vključuje pojasnitve opredelitev in nezakonodajnih ukrepov na ravni EU za podporo boljšega izvajanja obstoječih zahtev. Veljavna zakonodaja se šteje za bistveno, vendar ne zadošča za doseganje ciljev, zato se uporablja kot osnova, na podlagi katere so ocenjene štiri dodatne možne politike:

– možnost B: uporaba „prostovoljnih sporazumov“ med udeleženci v industriji v sektorjih, v katerih so bili ti sporazumi zaradi nizkih stroškov zmanjševanja obravnavani kot realni;

– možnost C: možnost „razširitve področja uporabe zadrževanja in zajemanja“ zahteva zadrževanje v sektorjih, ki zdaj niso zajeti v uredbo o F-plinih;

– možnost D: možnost „postopnega zmanjševanja“ uvaja postopno zmanjševanje omejitev do leta 2030 za količine fluoriranih ogljikovodikov, ki se lahko dajo na trg EU. Ta možnost vključuje tudi ukrepe, usmerjene v fluorirane ogljikovodike v predhodno polnjeni opremi, s čimer bi se preprečilo, da omejitev ne bi veljala le za izdelke, proizvedene v EU;

– možnost E: „prepovedi“ uporabe F-plinov v sektorjih, v katerih so zdaj že na voljo nadomestne tehnologije za vse možnosti uporabe.

Nekatere od teh možnih politik in ukrepi, vključeni vanje, se medsebojno ne izključujejo in se lahko združujejo z drugimi obravnavanimi možnimi politikami.

Nadaljnje možnosti in podmožnosti so bile podrobno preučene in zavrnjene na podlagi štirih meril:

– uspešnost (manj kot 1 Mt ekvivalenta CO2);

– učinkovitost (več kot 50 EUR na zmanjšano tono ekvivalenta CO2);

– tehnične omejitve, kot sta varnost ali energijska učinkovitost;

– druge omejitve, na primer usklajenost z drugimi politikami EU.

Tako so vse izbrane možnosti in njihove podmožnosti od začetka uspešne, stroškovno učinkovite, energijsko učinkovite in varne, ker so vprašanja v zvezi z zdravjem in življenjskim ciklom toplogrednega plina že obravnavana v izločilni analizi.

5. Učinki

5.1. Okoljski

Najučinkovitejša možnost za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov je pristop postopnega zmanjšanja (D), s katerim bo do leta 2030 prihranjenih 71 Mt ekvivalenta CO2 ali dve tretjini sedanjih emisij. S prepovedmi v nekaterih izvedljivih sektorjih (E) bi se emisije zmanjšale za 53 Mt ekvivalenta CO2, tj. približno za polovico sedanjih emisij, medtem ko bi se z uvedbo prostovoljnih sporazumov (B) doseglo zmanjšanje za 22 Mt ekvivalenta CO2 do leta 2030 (preglednica 1). Zmanjšanje emisij z razširitvijo področja uporabe zadrževanja (C) bi bilo zaradi omejenosti na le nekatera prevozna sredstva zelo majhno. Ti prihranki emisij vključujejo učinke energijske učinkovitosti (tj. skupne prihranke zaradi uporabe nadomestnih možnosti). Metodološka osnova teh ugotovitev je podrobna in izčrpna analiza izvedljivosti uvedbe varnih in energijsko učinkovitih nadomestnih možnosti, katerih stroški so nižji od 50 EUR na zmanjšano tono ekvivalenta CO2 v vsakem od 28 glavnih različnih podsektorjev, v katerih se uporabljajo F-plini[15]. Ekotoksikološka tveganja zaradi izpustov snovi v okolje se pri vseh možnostih štejejo za majhna ali zanemarljiva.

5.2. Ekonomski

Sektor F-plinov zajema veliko različnih subjektov na trgu, na katere lahko spremembe politike različno vplivajo: proizvajalci F-plinov, proizvajalci opreme, podjetja za proizvodnjo in distribucijo električne energije, podjetja za servisiranje opreme, uvozniki in izvozniki, uporabniki opreme, maloprodajni sektor in sektor surovin (npr. kovine in izdelki). Na podlagi modela vnos/proizvodnja (EmIO-F) in modela splošnega ravnovesja (GEM-E3) je bilo analiziranih več različnih ekonomskih učinkov (tabela 1). Skupni učinki so majhni, pri čemer je bil na podlagi modela vnos/proizvodnja ugotovljen majhen pozitiven učinek na skupno proizvodnjo (do 0,009 %), na podlagi modela GEM-E3 pa majhno zmanjšanje proizvodnje (do –0,006 %). Ti učinki so največji pri postopnem zmanjševanju (D), sledijo pa jim učinki pri prepovedih (E). Kar zadeva neposredno izpostavljene sektorje, je v sektorju proizvodnje opreme možen majhen dobiček, v sektorju oskrbe z energijo pa izgube zaradi večje energijske učinkovitosti nadomestne opreme. Učinki na kemični sektor so majhni. Modeli predvidevajo majhne izgube v storitvenem sektorju zaradi manjše količine opreme s F-plini, za katero je treba izvesti preverjanje uhajanja. Vendar bi bilo treba te morebitne izgube v celoti nadomestiti z novimi potrebami po servisiranju nadomestne opreme in z do zdaj še neizkoriščenimi možnostmi uporabe obstoječih določb o zadrževanju.

Postopno zmanjševanje (D) vpliva na največ sektorjev uporabe, zato najbolj spodbuja nove (zelene) tehnologije in zagotavlja največjo uporabo nadomestnih možnosti. Iz istega razloga bodo skupni neposredni stroški (naložbe in operacije) za uporabnike opreme prav tako nekoliko višji (sledijo jim prepovedi (E) in prostovoljni sporazumi (B)). Osnovna ocena temelji na konzervativnem pristopu, pri katerem se obravnavajo le trenutno razpoložljive nadomestne možnosti, pri čemer so bili izračuni izvedeni na podlagi trenutnih stroškov. Zato ni bilo upoštevano verjetno zmanjšanje vključenih stroškov zaradi prihodnjega tehnološkega razvoja in ekonomije obsega.

Neposredni učinki se štejejo za zanemarljive. Zaradi nizkih stroškov na splošno ni škodljivih učinkov na konkurenčnost, zlasti ker se pri nobeni od možnih politik ne zahteva zamenjava obstoječe opreme, kar pomeni, da bodo neposredni naložbeni stroški nastali šele po koncu življenjske dobe. Učinki na prodajne cene bodo pri vseh možnostih majhni in na makroekonomski ravni zanemarljivi (–0,01 do 0,00 % za možnosti D in E, na podlagi modela GEM-E3). Kar zadeva regionalne učinke, je lahko neposredni učinek v državah južne Evrope za 1 EUR na prebivalca višji zaradi večje uporabe opreme za klimatizacijo.

MSP predstavljajo velik del vseh podjetij, dejavnih v sektorjih, v katerih se uporabljajo F-plini. Glede na majhne ekonomske učinke, ugotovljene z analizo, za ta podjetja niso predvidene pretirane obremenitve. S postopnim zmanjševanjem (D) se udeležencem v industriji zagotavlja večja prožnost kot z uvedbo prepovedi (E), kar so pogosto izpostavile zainteresirane strani. Z uvedbo zaščitnih ukrepov, kot so klavzule de minimis, so lahko zelo majhni subjekti na trgu, ki uporabljajo F-pline, izvzeti iz obveznosti poročanja in nekaterih drugih obveznosti.

Vse možnosti so oblikovane tako, da bodo za vse domače proizvajalce in uvoznike naprav veljali enaki pogoji za dajanje izdelkov na trg EU. Zato ne bo vpliva na mednarodno konkurenčnost. Evropska podjetja imajo na mednarodni ravni verjetno prednost prvega ponudnika na trgu, zlasti v primeru sklenitve svetovnega sporazuma za postopno zmanjševanje F-plinov. S postopnim zmanjšanjem (D) in prepovedmi (E) bi se ustvaril znaten trg za tehnologije z majhnim potencialom globalnega segrevanja in s tem spodbudil razvoj teh tehnologij tudi v tretjih državah izvoznicah. Upravni stroški bi lahko ostali razmeroma nizki, saj bodo potrebe po podatkih za izvajanje prihodnjih možnih politik temeljile na obstoječi shemi poročanja iz uredbe o F-plinih. Stroški bi se lahko povečali le zaradi neodvisnega preverjanja, kar velja zlasti v primeru pravilnega izvajanja pristopa na podlagi prostovoljnega sporazuma (B).

Preglednica 1: Preglednica s povzetkom okoljskih, gospodarskih in družbenih učinkov možnih politik do leta 2030[16]

UČINKI || Možnost B || Možnost C || Možnost D || Možnost E ||

|| prostovoljni sporazumi || razširjeno področje uporabe || postopno zmanjšanje || prepovedi ||

OKOLJSKI || || || || ||

Zmanjšanje emisij VSOTA [Mt ekvivalenta CO2] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 ||

Skupni neposredni stroški [(mio EUR/leto] || 530 || 66 || 1 500 || 1 330 ||

Upravni stroški [(mio EUR/leto] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 v enkratnem znesku) || 1,2 ||

Neposredni učinki na proizvodnjo sektorja (% spremembe) [% v letu 2007, model I/O] || 0,006 || zanem. || 0,009 || 0,003 ||

– stroji/oprema || 0,38 || zanem. || 0,52 || 0,23 ||

– servisiranje/vzdrževanje || –0,09 || zanem. || –0,38 || –0,37 ||

– kemikalije || –0,19 || zanem. || 0,17 || 0,03 ||

– električna energija || –0,19 || zanem. || –0,59 || –0,26 ||

Učinki na BDP (% spremembe, model GEM-E3) || manjši kot pri možnosti D || zanem. || –0,006 || –0,003 ||

Regionalni učinki || zanem. || zanem. || majhni učinki v južni EU || manjši kot pri možnosti D ||

Učinki na MSP || ni pomembnih učinkov || zanem. || ni pomembnih učinkov || ni pomembnih učinkov ||

Notranji trg || ni učinkov || ni učinkov || ni učinkov || ni učinkov ||

Konkurenčnost, trgovina in naložbe || majhni učinki || zanem. || majhni učinki pozitivni za nadomestne možnosti || majhni učinki pozitivni za nadomestne možnosti ||

Tretje države || zanem. || zanem. || globalno spodbujanje nadomestnih možnosti || globalno spodbujanje nadomestnih možnosti ||

Maloprodajna cena || zanem. || zanem. || zanem. || zanem. ||

Inovacije in raziskave || v manjšem obsegu spodbuja nove tehnologije || zanem. || spodbuja nove tehnologije in izdelke || spodbuja nove tehnologije in izdelke ||

SOCIALNI || || || || ||

Zaposlovanje: učinek leta 2030 [št. delovnih mest] || +600 || zanem. || –16 000 do +7 000 || –12 000 do +4 000 ||

Varnostna in zdravstvena tveganja || zanem. || zanem. || zanem. || zanem. ||

5.3. Socialni

Učinki na zaposlovanje so majhni. Pri postopnem zmanjševanju (D) modelirani učinki znašajo od povečanja števila delovnih mest za približno 7 000 do njihovega zmanjšanja za 1 600 do 16 000. Ker so učinki drugih možnosti manjši, je največji predvideni učinek na zaposlovanje +0,003 % do –0,007 % (možnost D). Učinki na ustvarjanje delovnih mest bi se pojavili v sektorju strojev in opreme ter v sektorjih zagotavljanja vhodnih materialov (npr. metalurgija, kovinski izdelki). Izguba delovnih mest je predvidena za sektor oskrbe z energijo in storitveni sektor, vendar se bodo ti učinki verjetno izravnali z drugimi učinki.

Zdravstvena in poklicna tveganja se predvidoma ne bodo povečala, če se bodo upoštevali varnostni standardi in postopki. Analiza izvedljivosti nadomestnih možnosti je temeljila na predpostavki, da je treba uporabljati le preizkušene, varne in energijsko učinkovite tehnologije. S predlaganimi minimalnimi zahtevami glede usposabljanja osebja s spričevalom, ki vključujejo tudi področje nadomestnih snovi, se dodatno zmanjšujejo varnostna tveganja.

6. Primerjava možnosti

Na podlagi ocene učinka je bilo ugotovljeno, da bi se s postopnim zmanjšanjem (D) dosegle največje dodatne okoljske koristi in najbolj spodbudile inovacije, pri čemer bi ta možnost pomenila nizke stroške za gospodarstvo in družbo kot celoto. Ta možnost zagotavlja zmanjšanje za približno 60 % do leta 2030 v primerjavi z letom 2005, kar je skladno z načrtom EU za gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika in je zato edina dovolj učinkovita možnost. Poleg tega veliko zainteresiranih strani meni, da je ta možnost prožnejša od prepovedi (E). S prostovoljnimi sporazumi (B) in še bolj razširjenim področjem uporabe zadrževanja in zajemanja (C) z vidika splošnega cilja še zdaleč niso doseženi zadostni prihranki emisij. Pri vseh možnostih se socialni in ekonomski učinki štejejo za zanemarljive.

Na splošno je mogoče največjo učinkovitost doseči tako, da se postopno zmanjševanje (možnost D) dopolni z razširitvijo določb o zadrževanju na nekatera prevozna sredstva (možnost C) ter uvedbo prepovedi na trgu za nekaj omejenih območij (plini, ki niso zajeti v postopno zmanjševanje, in uničenje stranskih proizvodov, tj. podmožnosti v okviru možnosti E). Ukrepi za zagotovitev, da so uvožene količine v predhodno polnjeni opremi zajete v omejitvi, so nujni za doseganje okoljske celovitosti mehanizma postopnega zmanjševanja in enakih konkurenčnih pogojev na trgu.

Nekatere zainteresirane strani[17] priporočajo tudi kombiniranje postopnega zmanjševanja z nekaterimi „podpornimi“ prepovedmi, npr. na področju hlajenja, da se zagotovi večja zanesljivost razpoložljivosti F-plinov v sektorjih, v katerih je te pline težje nadomestiti. Te prepovedi načeloma ne bi vplivale na okoljske, gospodarske ali družbene učinke, ker bi bili ti sektorji vsekakor zajeti v „postopno zmanjševanje“. Tako bi se z možnostjo D v povezavi z možnostjo C ter dopolnilnimi in podpornimi prepovedmi doseglo zmanjšanje emisij za približno 72 Mt ekvivalenta CO2 (s čimer bi se emisije v okviru možnosti D dodatno zmanjšale za približno 1 Mt ekvivalenta CO2).

[1] F-plini vključujejo fluorirane ogljikovodike (HFC), perfluorirane ogljikovodike (PFC) in žveplov heksafluorid (SF6). Glede na težo je 98 % F-plinov, ki so dani na trg v EU, fluoriranih ogljikovodikov (podatki iz leta 2010).

[2] Potencial globalnega segrevanja F-plinov je do 23 000-krat večji od potenciala CO2.

[3] COM(2011) 581, „Poročilo Komisije o uporabi, učinkih in ustreznosti Uredbe o določenih fluoriranih toplogrednih plinih (Uredba (ES) št. 842/2006)“, 26. september 2011, ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/report_sl.pdf.

[4] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 14. septembra 2011, „Celovit pristop k podnebju škodljivim antropogenim emisijam, ki niso emisije CO2“, P7_TA-PROV(2011)0384.

[5] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 15. marca 2012, „Konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050 – Resolucija EP o načrtu za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050“ (2011/2095(INI)), P7_TA-PROV(2012)0086.

[6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf.

[7] www.unep.org/ccac/.

[8] IPCC, četrto ocenjevalno poročilo, podnebne spremembe 2007: delovna skupina III: blažitev podnebnih sprememb, www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html.

[9] COM(2011) 112, „Načrt za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050“, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:SL:NOT.

[10] Schwarz idr. (2011): „Pripravljalna študija za pregled Uredbe (ES) št. 842/2006 o določenih fluoriranih toplogrednih plinih“, Öko-Recherche idr., ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf.

[11] Ocenjeno na podlagi predvidevanja, da se uredba o F-plinih v celoti uporablja.

[12] Pogosto veliko manj kot 50 EUR/tono ekvivalenta CO2.

[13] Veliko teh podjetij za „zeleno rast“, ki so pogosto MSP, je navedlo težave pri trženju svojih izdelkov pod sedanjimi tržnimi pogoji.

[14] Stroški zmanjševanja, nižji od 50 EUR na tono zmanjšanega CO2, se štejejo za stroškovno učinkovite.

[15] Schwarz idr., 2011, „Pripravljalna študija za pregled Uredbe (ES) št. 842/2006 o določenih fluoriranih toplogrednih plinih“, Öko-Recherche idr.

[16] Zanem. = zanemarljivo.

[17] Npr. Mreža agencij za varstvo okolja.