[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 5.12.2007

SEC(2007) 1599

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k Predlogu za PREDLOGU DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev na področju obrambe in varnosti

POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2007) 766 konč.}{SEC(2007) 1598}

POVZETEK

1. UVOD

Obrambne in varnostne zadeve so bile več kot 40 let izključene iz evropske integracije. Obrambni trgi so zato dejansko ostali zunaj enotnega trga in razdrobljeni na nacionalni ravni.

Od konca hladne vojne postaja ta razdrobljenost vse bolj problematična. Zaradi ostrih proračunskih omejitev na eni strani in naraščajočih stroškov za vojaško opremo na drugi je veliko nacionalnih obrambnih trgov v Evropi postalo premajhnih za proizvodnjo in nabavo visoko kakovostne opreme po dostopnih cenah. Daljnosežne reforme so postale nujno potrebne, če želi Evropa ohraniti obrambno industrijo, ki bo sposobna preživeti, in ustrezno opremiti svoje oborožene sile.

V tem okviru je vzpostavitev evropskega trga za obrambno opremo (EDEM) še zlasti pomembna. V ta namen je Komisija v svojem sporočilu „K politiki Evropske unije na področju obrambne opreme“ iz marca 2003 predstavila predloge za ukrepe na področjih, povezanih z obrambno industrijo in trgi, zlasti na področju javnih naročil za obrambo.

2. POSTOPKOVNA VPRAšANJA IN POSVETOVANJE

Komisija je nato organizirala delavnice z vladami in industrijo, da bi opredelili svoja pričakovanja glede možnih ukrepov Skupnosti na tem področju. To je bila podlaga za zeleno knjigo o javnih naročilih za obrambo, ki je bila sprejeta septembra 2004.

Posvetovanje glede zelene knjige je potrdilo, da je zakonodajni okvir za javna naročila na področju obrambe pomanjkljiv:

1. Še vedno obstajajo negotovosti glede uporabe člena 296 Pogodbe ES (PES), ki državam članicam dovoljuje odstopanje od pravil Evropske skupnosti (ES), če je to potrebno za zaščito njihovih bistvenih varnostnih interesov.

2. Direktiva o javnih naročilih, tudi v svoji revidirani različici (2004/18/ES), na splošno velja za neprimerno za mnoga naročila na področju obrambe.

Za rešitev teh težav je Komisija decembra 2005 najavila dve pobudi: sprejetje „obrazložitvenega sporočila o uporabi člena 296 PES na področju javnih naročil za obrambo“ in pripravo morebitne direktive o javnih naročilih za obrambo.

Razlagalno sporočilo, ki naročnikom daje smernice za oceno, ali se za javna naročila lahko uporabi izvzetje ali ne, je bilo sprejeto decembra 2006. Vzporedno je Komisija nadaljevala pripravo morebitne direktive o javnih naročilih za obrambo. Zainteresirane strani so bile tesno vključene prek svetovalnega odbora za javna naročila, Evropske obrambne agencije (EDA) in dvostranskih srečanj. Poleg tega so bila v okviru ocene učinka opravljena posvetovanja z vladami in industrijo.

To poročilo obravnava javna naročila za obrambo (orožje, strelivo in vojaška sredstva, nabavljena za oborožene sile) in tudi javna naročila za občutljivo varnostno opremo (oprema, ki ima podobne lastnosti, kot jih ima vojaška oprema, in nabavljena za nevojaške varnostne sile). Na vprašanje slednjih so pozneje v razpravi opozorile države članice. Glavni argument za razširitev razprave je bil razvoj strateškega okolja, v katerem se je ločnica med zunanjo in notranjo ter vojaško in nevojaško varnostjo zabrisala. Vseeno pa težišče pobude Komisije ostaja na obrambi. Glede nevojaške varnosti je vprašanje „samo“, ali je treba instrument ES za obrambo razširiti tudi na nekatera še posebej občutljiva javna naročila.

3. OPREDELITEV PROBLEMA

MNOGE DRžAVE čLANICE VELIKO UPORABLJAJO čLEN 296(1)(B) PES ZA IZVZETJE JAVNIH NAROčIL ZA OBRAMBNO OPREMO IZ PRAVIL ES. ENAKA TEžAVA, čEPRAV MANJ OčITNA, OBSTAJA PRI JAVNIH NAROčILIH ZA OBčUTLJIVO VARNOSTNO OPREMO, KJER DRžAVE čLANICE UPORABLJAJO BODISI čLEN 296(1)(A) PES BODISI čLEN 14 DIREKTIVE O JAVNIH NAROčILIH, DA BI SE IZOGNILE PRAVILOM ES. TA PRAKSA JE V NASPROTJU S SODNO PRAKSO SODIščA, KI DOLOčA, DA BI TAKA IZVZETJA MORALA BITI OMEJENA NA IZJEMNE PRIMERE.

Vzrok težave je v pomanjkanju pravil ES, prilagojenih posebnim lastnostim javnih naročil za obrambo in občutljivo varnostno opremo, zlasti kompleksnosti (ki zahteva prožnost) in posebnim zahtevam za zanesljivost oskrbe in varovanje informacij. Ker so bila obstoječa pravila ES izdelana za javna naročila za nevojaško in neobčutljivo opremo, ne upoštevajo zadostno teh lastnosti.

Zato je večina obrambne in občutljive varnostne opreme nabavljena na podlagi neusklajenih nacionalnih pravil, ki se močno razlikujejo glede pogojev objave, razpisnih postopkov, meril izbire in oddaje, nadomestil itd. Ta regulativni mozaik je glavna ovira na poti k evropskemu trgu za obrambno opremo in odpira vrata neskladnosti z načeli Pogodbe. Nepreglednost in diskriminacija dobaviteljev iz drugih držav članic povzročata pomanjkanje odprtosti obrambnih trgov z negativnimi učinki za vse zainteresirane strani.

To je manj vidno na področju občutljive varnostne opreme kot na področju obrambe, zlasti ker je nevojaška varnost bolj raznolika, z veliko raznovrstnostjo strank, uporabnikov in proračunov na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Vendar pa so težava (obsežno izvzemanje iz pravil ES), njen vzrok (neprilagojenost pravil ES posebnim lastnostim naročil) in njene posledice (pomanjkanje odprtosti) enake pri javnih naročilih za obrambo in občutljivo varnostno opremo.

Posebna težava je torej neujemanje med Pogodbo in sodno prakso Sodišča na eni strani ter prakso javnega naročanja držav članic na drugi. Komisija mora kot varuh Pogodbe ukrepati, da reši težavo.

4. CILJI

Splošni cilj Komisije je vzpostaviti odprt in konkurenčen evropski trg za obrambno opremo. V idealnih okoliščinah bi tak trg omogočil dobaviteljem s sedežem v eni državi članici, da brez omejitev oskrbujejo javne stranke v vseh državah članicah. Na področju javnih naročil to zahteva pravilno delujoč regulativni okvir na ravni EU za oddajo naročil na področju obrambe in varnosti.

Operativni cilj Komisije je, da se v skladu s sodno prakso Sodišča uporaba izvzetij iz člena 296 PES in člena 14 Direktive o javnih naročilih omeji na izjemne primere. Večina javnih naročil na področju obrambe in varnosti, vključno s tistimi za nabavo orožja, streliva in vojaških sredstev, bi torej morala biti oddana na podlagi pravil ES, da bi okrepili enakost obravnave, preglednost in nediskriminacijo. Hkrati pa morajo biti zagotovljeni varnostni interesi držav članic.

5. MOžNOSTI POLITIKE

Za uresničitev tega cilja so na voljo tri možnosti: neukrepanje, predlaganje nezakonodajnega ukrepa ali zakonodajni ukrep.

Brez nadaljnjega ukrepanja bi sedanja Direktiva o javnih naročilih , kodeks ravnanja , ki ga upravlja Evropska obrambna agencija, in razlagalno sporočilo o uporabi člena 296 PES ostali edini instrumenti na področju javnih naročil za obrambo.

Nezakonodajni ukrepi bi lahko vključevali razlagalno sporočilo o uporabi člena 14 Direktive o javnih naročilih na področju varnosti , bolj proaktivno politiko glede ugotavljanja kršitev in usposabljanje za nacionalne naročnike in osebje Komisije za oceno morebitnih izvzetij.

Morebitni zakonodajni ukrepi vključujejo uredbo , sektorsko direktivo , ki se uporablja za vsa javna naročila, ki jih oddajo naročniki, delujoči na področju obrambe in varnosti, ter direktivo, ki v zakonodajo ES uvaja nova pravila, prilagojena posebnostim javnih naročil za obrambo in občutljivo varnostno opremo, bodisi s spremembo Direktive o javnih naročilih ali s samostojno direktivo .

Izločene možnosti in možnosti, obdržane za nadaljnjo obravnavo

Nezakonodajni ukrepi so koristni, vendar sami verjetno ne bi dosegli cilja zmanjšanja uporabe izvzetij. To je mogoče doseči samo, če zakonodaja ES o javnih naročilih vsebuje pravila, ki upoštevajo posebnosti javnih naročil za obrambo in občutljivo varnostno opremo. Ker taka pravila trenutno ne obstajajo, jih je treba določiti z zakonodajnim ukrepom.

Za nadaljnjo obravnavo sta bili torej obdržani dve možnosti:

1. neukrepanje;

2. sprejetje zakonodajnega ukrepa, ki bo v zakonodajo ES uvedel nova pravila, prilagojena posebnostim javnih naročil za obrambo in občutljivo varnostno opremo. Ker je direktiva prožnejša od uredbe, se zdi bolj primerna za ta namen.

Pri možnosti 2 obstajajo podmožnosti na treh ravneh:

- Vrsta pravnega instrumenta. Sektorska direktiva je bila izločena kot nezdružljiva z načeli boljše pravne ureditve. Obdržani možnosti sta torej bili sprememba obstoječe direktive in samostojna direktiva .

- Področje uporabe. To bi bilo mogoče določiti bodisi s seznamom bodisi s splošno opredelitvijo; lahko bi izrecno izključevalo nekatera javna naročila ali se samo nanašalo na izjeme, dovoljene na podlagi Pogodbe, in lahko bi bodisi vsebovalo nove pragove ali ohranilo pragove iz sedanje Direktive o javnih naročilih.

- Vsebina. Mogoče so različne možnosti glede zanesljivosti oskrbe, varovanja informacij, nadomestil in postopkov oddaje.

6. OCENA UčINKOV

Izbira možnosti

Možnost 1. Brez nadaljnjega ukrepanja EU se bo obsežno izvzemanje javnih naročil za vojaško in občutljivo varnostno opremo iz pravil ES gotovo nadaljevalo. Razlagalno sporočilo lahko omeji uporabo člena 296 PES za javna naročila za nevojaško opremo, vendar pa bo verjetno imelo le malo učinka na javna naročila za vojaško opremo in nobenega učinka na javna naročila za občutljivo varnostno opremo. Kodeks ravnanja Evropske obrambne agencije lahko v najboljšem primeru omeji negativne posledice izvzetja, določenega v členu 296 PES, ne pa tudi njegove zlorabe. Trg za vojaško in občutljivo varnostno opremo tako ne bi postal bolj pregleden in odprt. Negativne posledice za stroške, učinkovitost in konkurenčnost bi ostale.

Možnost 2 . Pred oceno učinkov morebitne direktive je treba sprejeti odločitve o njenih ključnih lastnostih.

(a) Samostojna direktiva v primerjavi s spremembo obstoječe direktive

Izbira instrumenta je zlasti vprašanje zakonodajne tehnike in je bila opravljena na podlagi štirih meril: krepitve pravnega reda Skupnosti, skladnosti z načeli boljše pravne ureditve, pravne varnosti in prepoznavnosti.

Samostojna direktiva bi bila bolj prepoznaven, jasnejši in bralcu prijaznejši instrument, tako da bi jo naročniki lažje uporabljali. Poleg tega bi olajšala ohranitev pravnega reda Skupnosti (tj. določb sedanje Direktive o javnih naročilih) in omogočila večjo prožnost za pripravo posebej prilagojenih določb. Nenazadnje ima tudi velika večina držav članic raje samostojno direktivo.

(b) Področje uporabe

Področje uporabe je treba zasnovati glede na glavni cilj, tj. zmanjšanje uporabe izvzetij samo na izjemne primere. Zato mora biti potencialno področje uporabe novih pravil čim širše. Hkrati je treba upoštevati na Pogodbi temelječe pravice držav članic, da iz bistvenih varnostnih razlogov ne uporabijo zakonodaje ES. Na podlagi teh meril so najboljše naslednje možnosti:

- določiti področje uporabe s splošno opredelitvijo in ne s seznamom;

- omejiti število izrecnih izključitev in se raje nanašati na odstopanja, navedena v Pogodbi;

- ohraniti sedanje pragove ES.

(c) Vsebina

- Nova pravila morajo biti usmerjena v izvajanje načel enotnega trga na obrambnih trgih. Po drugi strani morajo zagotavljati tudi zadostna varovala in prožnost, da se zagotovijo varnostni interesi držav članic. Na podlagi teh dveh meril so najboljše možnosti:

- Za zanesljivost oskrbe: dovoliti naročnikom, da (1) od dobaviteljev zahtevajo dokaz o njihovi sposobnosti izpolnjevanja obveznosti v zvezi z izvozom, prenosom in tranzitom, da (2) uporabijo zanesljivost oskrbe kot merilo za oceno tehnične sposobnosti dobaviteljev in od dobaviteljev zahtevajo tudi obvezo, da bodo v prihodnosti izpolnjevali zahteve glede zanesljivosti oskrbe.

- Za varovanje informacij: dovoliti naročnikom, da (1) med razpisnim postopkom ne razkrijejo zaupnih informacij in da (2) uporabijo sposobnost zagotavljanja varovanja informacij kot merilo za oceno tehnične sposobnosti dobaviteljev.

- Za nadomestila: brez njihove omembe. Ker nadomestila že po svoji naravi ponavadi povzročajo diskriminacijo, so v neposrednem nasprotju s Pogodbo. Zato jih pravila ES o javnih naročilih ne morejo niti dovoliti niti urejati. Po drugi strani pa bi lahko izrecna prepoved nadomestil v direktivi ustvarila vtis, da so samodejno dovoljena za javna naročila za obrambo, ki so izvzeta na podlagi člena 296 PES. Vendar je to napačno. Zato se zdi priporočljivo, da države članice skrbijo za združljivost morebitnih zahtev glede nadomestil z zakonodajo EU.

- Dovoliti postopek s pogajanji s predhodno objavo kot standardni postopek, uporabo postopka s pogajanji brez objave pa omejiti samo na nujne primere.

Učinki izbranih možnosti

- Pravni učinki. Direktiva bi morala znatno izboljšati sedanji razdrobljeni regulativni okvir za javna naročila na področju obrambe. Prav tako bi bistveno izboljšala pravno jasnost. Naročniki bi lahko presodili, katero zakonodajo uporabiti, in po potrebi upravičili svojo odločitev. To bi izboljšalo pravno varnost za vse strani.

- Upravni stroški . Morebitni negativni učinki bi bili majhni tako za industrijo kot tudi za naročnike. Srednjeročno do dolgoročno bo večja preglednost zagotovo znižala upravne stroške za podjetja, zlasti za mala in srednje velika podjetja.

- Gospodarski učinki. Ti so precej odvisni od tega, kako bodo direktivo sprejeli naročniki. Sprejemanje je vsekakor proces, ki bo napredoval s časom. Sprva lahko direktiva vpliva zlasti na standardna javna naročila in tehnološko manj razvito opremo. Večja odprtost trgov bi morala izboljšati priložnosti podjetij, da pridobijo čezmejna naročila, s čimer bi najbolj konkurenčnim evropskim podjetjem omogočili, da dosežejo ekonomijo obsega. Z znižanjem stroškov na enoto bodo nato njihovi proizvodi postali bolj konkurenčni na svetovnem trgu. Po drugi strani pa bodo naročniki dosegli boljšo stroškovno učinkovitost.

- Mednarodni vidiki . Uvedba pravil ES o javnih naročilih za obrambo in občutljivo varnostno opremo ne bi spremenila stanja glede trgovine z orožjem s tretjimi državami. Slednjo bi še naprej urejala pravila STO, natančneje Sporazum o vladnih naročilih. Naročniki bi še vedno lahko prosto odločali, da k predložitvi ponudb povabijo samo podjetja EU ali tudi podjetja zunaj EU.

7. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE

Komisija bo še naprej vsako leto izračunavala glavne gospodarske kazalnike, ki omogočajo oceno preglednosti in konkurence na obrambnih trgih. Prav tako bo nadaljevala politični dialog z državami članicami. Prva ocena učinkov direktive na upravne stroške bi morala biti predvidena za peto leto po sprejetju. Ocena gospodarskega učinka bi morala biti predvidena v dolgoročnejšem obdobju.

8. SKLEP

Uvedba pravil, prilagojenih posebnostim javnih naročil za obrambo in občutljivo varnostno opremo, v zakonodajo ES o javnih naročilih se zdi nujna, da se uporaba izvzetja iz člena 296 PES in člena 14 Direktive o javnih naročilih omeji na izjemne primere, kot to določa Sodišče Evropskih skupnosti. Samostojna direktiva se zdi najprimernejši pravni instrument za to.

Sprejetje direktive o javnih naročilih za obrambo in občutljivo varnostno opremo je logično nadaljevanje razlagalnega sporočila iz decembra 2006, ki pojasnjuje pogoje za uporabo člena 296 PES na področju javnih naročil za obrambo. Hkrati je smiselno dopolnilo kodeksa ravnanja Evropske obrambne agencije, ki si prizadeva spodbuditi preglednost za javna naročila na področju obrambe, ki izpolnjujejo merila za uporabo člena 296 PES.

Glede na številne dejavnike, ki oblikujejo obrambne trge, je težko količinsko opredeliti pričakovani gospodarski učinek take direktive. Kljub temu lahko na splošno marsikaj spremeni. Vključitev orožja, streliva in vojaških sredstev ter občutljive varnostne opreme v enotni trg je sama po sebi močan politični znak za pripravljenost EU, da vzpostavi evropski trg za obrambno opremo. Direktiva bo z uskladitvijo nacionalnih postopkov nekoliko poenotila sedanji regulativni mozaik. Državam članicam bo olajšala uporabo pravil ES, vendar tudi otežila njihovo upravičevanje morebitnih izvzetij. To bo zmanjšalo število izvzetij in izboljšalo preglednost, nediskriminacijo in odprtost obrambnih trgov v EU.

Da bi bila nova pravila čim bolj učinkovita, mora Komisija predvideti niz spremljevalnih ukrepov. Še zlasti se zdijo pomembni posebni tečaji usposabljanja za osebje Komisije in dodelitev dodatnih sredstev za aktivno spremljanje obrambnih in varnostnih trgov. Komisija mora tudi nadaljevati obstoječe pobude na povezanih področjih, kot sta zanesljivost oskrbe in standardizacija, ter predvideti nove ukrepe, zlasti na področju varovanja informacij in nadomestil.

Priprava pravil ES o javnih naročilih za obrambo in občutljivo opremo je samo en, a pomemben korak k vzpostavitvi evropskega trga za obrambno (in varnostno) opremo.