Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Izvajanje globalnega dogovora o varnih, urejenih in zakonitih migracijah na podlagi vrednot EU

(mnenje na lastno pobudo)

(2020/C 14/02)

Poročevalec: José Antonio MORENO DÍAZ

Sklep plenarne skupščine 24.1.2019 Pravna podlaga člen 32(2) poslovnika Pristojnost strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo Datum sprejetja mnenja strokovne skupine 8.7.2019 Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 25.9.2019 Št. plenarnega zasedanja 546 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 138/3/8

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO ugotavlja pomanjkanje napredka pri uresničevanju skupne migracijske politike EU, kar slabi solidarnost med državami članicami, hkrati pa vpliva na izpolnjevanje dolžnosti po mednarodnem pravu.

1.2 Združeni narodi menijo, da je treba migracije obravnavati večstransko: globalni dogovor Združenih narodov ( 1 ) o varnih, urejenih in zakonitih migracijah je sporazum, ki vsebuje nekatere prednostne naloge za dialog in globalno upravljanje na področju migracij.

1.3 Vsebina dogovora je povsem v skladu s členom 2 Pogodbe o Evropski uniji, ki kot glavne vrednote navaja spoštovanje človekovega dostojanstva, svobodo, demokracijo, enakost, pravno državo in spoštovanje človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin.

1.4 EESO poudarja, da dogovor vprašanje migracij in azila postavlja v mednarodni in večstranski okvir, da bi spodbudili tesnejše sodelovanje in dialog med državami izvora, tranzitnimi državami in ciljnimi državami migracijskih tokov z namenom spodbujanja urejenih, varnih in zakonitih migracij.

1.5 EESO opozarja, da je globalni dogovor nezavezujoč instrument, ki za države članice EU ne uvaja novih obveznosti, z vsebinskega vidika pa v celoti razvija načela in vrednote Evropske unije.

1.6 EESO obžaluje, da dogovora niso sprejele vse države članice, in meni, da bi bila to odlična priložnost za napredek pri oblikovanju enotnega stališča EU o migracijah na svetovnem prizorišču. Zato meni, da ga morajo ratificirati vse države članice EU, in priporoča, naj EU z ustreznimi mehanizmi pojasni in razvije njegove cilje. EESO meni, da bi bilo zanimivo raziskati možnosti za sodelovanje v medvladnih posvetovanjih in pogajanjih o vzpostavitvi mednarodnega foruma za migracije (International Migration Review Forum – IMRF) kot tudi v samem forumu, prek katerega bodo Združeni narodi spremljali globalni dogovor.

1.7 EESO priznava prizadevanja državljanov EU ter socialnih partnerjev in organizacij civilne družbe v EU, ki s svojo zavzetostjo in delovanjem prispevajo k uresničevanju vrednot EU, s tem pa tudi ciljev dogovora.

1.8 EESO ponovno izraža zaskrbljenost, da skrajne desničarske politične sile skušajo pojav migracij prikazati kot problem, kar ustvarja napetost in spodbuja sovražni govor. EU tako postaja vse bolj razdeljena in sprta ter ni zmožna ponuditi ustreznih predlogov.

2. Ozadje

2.1 Decembra 2018 je bil v Marakešu (Maroko) sprejet globalni dogovor o varnih, urejenih in zakonitih migracijah (v nadaljnjem besedilu: globalni dogovor).

2.2 Globalni dogovor je nezavezujoč sporazum, katerega cilj je prepoznati bistvena vprašanja pri upravljanju pojava migracij za države izvora, tranzitne in ciljne države ter oblikovati globalen okvir za konstruktivno in realistično razpravo o večstranskem upravljanju migracij.

2.3 Globalni dogovor izvira iz dveh predhodnih pobud, in sicer agende za trajnostni razvoj do leta 2030, ki so jo države članice sprejele in ki vsebuje skupen strateški pristop ( 2 ) , ter Newyorške deklaracije za begunce in migrante, s katero so svetovni voditelji izrazili politično voljo za reševanje življenj, varstvo človekovih pravic in skupno odgovornost za upravljanje migracij na svetovni ravni in ki so jo podprle vse države članice.

2.4 Dogovor je 10. decembra 2018 v Marakešu sprejelo 164 držav, 19. decembra istega leta pa ga je s 152 glasovi za, 12 vzdržanimi glasovi in 5 glasovi proti (Češka, Madžarska, Izrael, Poljska in Združene države Amerike) potrdila Generalna skupščina Združenih narodov.

2.5 Združeni narodi pri uresničevanju dogovora še naprej razvijajo svetovno mrežo za migracije in vsaka štiri leta organizirajo mednarodni forum za migracije (IMRF), katerega prvo zasedanje bo v letu 2022.

3. Pravni okvir EU in delo EESO na področju migracij

3.1 V členu 2 Pogodbe o Evropski uniji je navedeno, da „Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“

3.2 Evropska komisija je marca 2018 Svetu predložila predlog sklepa za odobritev dogovora ( 3 ) , ker je menila, da je skladen z napredkom Evropske unije na področju priseljevanja in azila.

3.3 V predlogu sklepa Komisija opozarja, da dogovor določa seznam skupnih ciljev za varne, urejene in zakonite migracije ter da ne ustvarja pravnih obveznosti v skladu z nacionalnim ali mednarodnim pravom, kar tudi ni njegov namen.

3.4 EESO z obravnavo migracij kot običajnega pojava v zgodovini in človekovem razvoju vedno izraža svoje ključne zamisli ter poudarja, da je potrebno zakonito, učinkovito, urejeno in varno upravljanje migracijskih tokov, katerih cilj je EU bodisi zaradi gospodarskih razlogov bodisi zaradi mednarodne zaščite.

3.5 EESO od leta 2015 organizira Evropski forum za migracije, s katerim spodbuja odprto, konstruktivno in večdisciplinarno razpravo o migracijah, v kateri sodelujejo organizacije civilne družbe ter institucije EU in politični akterji držav članic EU na različnih ravneh ( 4 )

3.6 Poleg tega ima EESO vodilno vlogo pri pripravi mnenj o vprašanju migracij. Na tem področju je bil še posebej dejaven v zadnjih letih ( 5 )

3.7 Evropska komisija si je z evropsko agendo o migracijah iz leta 2015 prizadevala za izboljšanje zakonodajnega okvira za ekonomske migracije in mednarodno zaščito, pri čemer je naletela na močno nasprotovanje Sveta, ki je preprečil razvoj novih orodij, in zlasti na ovire nekaterih držav članic v zvezi s tem.

3.8 Bilanca dosežkov od leta 2015 dalje je vsekakor zaskrbljujoča in mora sprožiti konstruktiven razmislek, saj je bil napredek dosežen le na običajnem področju represije nedovoljenih migracij, pregona tihotapskih mrež in zapiranja meja.

4. Stališče EESO o vsebini globalnega dogovora

4.1 V preambuli dogovora je navedeno, da „[so] tudi begunci in migranti […] upravičeni do splošnih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih je treba vedno spoštovati, varovati in uveljavljati“.

4.2 Dogovor priznava, da „so spoštovanje načela pravne države, dolžno pravno postopanje in dostop do pravnega varstva bistveni za vse vidike upravljanja migracij. To pomeni, da so država, javne in zasebne institucije in ustanove ter posamezniki dolžni spoštovati zakone, ki so javno objavljeni, enako uveljavljeni in neodvisno sprejeti ter skladni z mednarodnim pravom.“

4.3 Globalni dogovor vsebuje 23 ciljev za urejene, varne in zakonite migracije. V njem je večkrat poudarjeno, da je treba vse te cilje razvijati glede na pristojnosti in voljo držav.

4.4 Cilj 1 je „zbiranje in uporaba točnih in razčlenjenih podatkov kot podlage za politiko, podprto z dokazi“. EESO poudarja, da je cilj Eurostata prav zbiranje podatkov za lažje razumevanje evropske stvarnosti in primerjavo med državami članicami, da bi izboljšali kakovost javnih ukrepov ( 6 )

4.5 Cilj 2 je „zmanjšanje negativnih dejavnikov in strukturnih vzrokov, zaradi katerih so ljudje prisiljeni zapustiti izvorno državo“, kar je povezano s cilji, določenimi že v Haaškem programu leta 2004 in nazadnje v skrbniškem skladu Evropske unije za Afriko iz leta 2015, v katerih je Evropska unija poudarila, da je treba oblikovati celovito politiko priseljevanja, ki bi vključevala vse faze migracij, med drugim „z upoštevanjem [temeljnih] vzrokov migracij“ ( 7 )

4.6 Cilj 3 je „zagotavljanje točnih in pravočasnih informacij v vseh fazah migracij“. EESO želi spomniti na prizadevanja Evropske komisije za razvoj zakonitih migracijskih poti s pilotnimi projekti ( 8 ) ter za obveščanje in ozaveščanje o tveganjih na nezakonitih poteh ( 9 ) , zlasti za najranljivejše migrante.

4.7 Cilj 4 je „zagotavljanje dokazil o pravni identiteti in ustrezne dokumentacije za vse migrante“. EESO poudarja, da člen 79(2)(a) PDEU predvideva sprejetje instrumentov za določitev „standard[ov] glede postopkov držav članic za izdajo vizumov in dovoljenj za prebivanje za daljši čas“ ter da je za dostop do schengenskega območja treba imeti zahtevane dokumente.

4.8 Cilj 5 je „izboljšanje dostopnosti in prožnosti poti za zakonite migracije“. V zvezi s tem EESO poziva Komisijo k še večjemu napredku na področju razvijanja zakonitih poti, od katerih so bile nekatere izpostavljene v zadnji razpravi o stanju v Evropski uniji ( 10 )

4.9 Cilj 6 je „omogočanje pravičnega in etičnega zaposlovanja ter varovalke za zagotavljanje dostojnega dela“. EESO je v skladu s temeljnimi konvencijami Mednarodne organizacije dela in cilji trajnostnega razvoja večkrat poudaril pomen dostojnega dela in dostopa do njega za tuje delovno prebivalstvo ( 11 )

4.10 Cilj 7 je „obravnavanje in zmanjševanje ranljivosti pri migracijah“. EESO ponovno poudarja temeljna načela iz člena 2 PEU ter cilj skupne politike o azilu in priseljevanju v zvezi z zmanjševanjem ranljivosti migrantov, mladoletnih oseb in prosilcev za mednarodno zaščito ( 12 )

4.11 Cilj 8 je „varovanje življenj in oblikovanje usklajenih mednarodnih ukrepov z zvezi s pogrešanimi migranti“. EESO obžaluje odnos nekaterih držav članic do reševanja brodolomcev in opozarja na njihovo zavezanost mednarodnemu pomorskemu pravu na področju reševanja na morju in oskrbe brodolomcev ter na operacije, ki jih EU izvaja v ta namen. EESO želi tudi poudariti delo posameznikov in organizacij, ki pomagajo in rešujejo življenja, včasih kljub kriminalizaciji in grožnjam, h katerim se zatekajo nekatere vlade EU ( 13 )

4.12 Cilj 9 je „krepitev meddržavnega ukrepanja v primeru tihotapljenja migrantov“. EESO opozarja, da gre za cilj iz direktive o opredelitvi pomoči ( 14 ) (vendar obžaluje nezadosten prenos izjeme za humanitarno pomoč, ki jo ta določa) in akcijskega načrta EU za boj proti tihotapljenju migrantov.

4.13 Cilj 10 je „preprečevanje in odprava trgovine z ljudmi v kontekstu mednarodnih migracij in boj proti taki trgovini“. EESO poudarja, da je to prednostna naloga ( 15 ) , v kateri sodeluje tudi Europol in na podlagi katere so se razvile operacije (ki bi jih bilo možno izboljšati), kot je EUNAVFOR MED SOPHIA.

4.14 Cilj 11 je „celovito, varno in usklajeno upravljanje meja“. EESO ugotavlja, da gre za enega od glavnih ciljev Evropske unije, kot je navedeno v členu 67 PDEU.

4.15 Cilj 12 je „krepitev varnosti in predvidljivosti migracijskih postopkov, da se zagotovi ustrezno preverjanje in ocenjevanje migrantov ter ustrezni nadaljnji postopki“. EESO želi spomniti, da gre za eno od nalog agencije Frontex, vendar poudarja, da predvidevanja niso vedno pomenila večje zmožnosti političnega odzivanja.

4.16 Cilj 13 je „uporaba pridržanja migrantov zgolj kot skrajnega ukrepa in iskanje možnih alternativ“. EESO ugotavlja, da je v direktivi o vračanju ( 16 ) že poudarjeno, da mora biti pridržanje povezano s postopkom vračanja in omejeno na nekatere okoliščine ter da je treba pri tem upoštevati jamstva, kot je sodni nadzor, pridržanje pa ne sme biti daljše od šestih mesecev ( 17 )

4.17 Cilj 14 je „krepitev konzularne zaščite, pomoči in sodelovanja v celotnem migracijskem ciklusu“. EESO meni, da je treba preučiti možnosti, ki so se odprle z zakonodajno pobudo Evropskega parlamenta o humanitarnih vizumih ( 18 ) , ki bo prosilcem za mednarodno zaščito omogočila, da zaprosijo za vizum na veleposlaništvih ali konzulatih EU v tujini.

4.18 Cilj 15 je „zagotavljanje dostopa do osnovnih storitev za migrante“. EESO opozarja, da si Evropska unija od leta 1999 prizadeva za zagotavljanje poštene obravnave državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju njenih držav članic. Opozarja tudi, da je v poročilu Svetovne zdravstvene organizacije za Evropo ( 19 ) poudarjeno, da brez zdravstvene oskrbe za begunce in migrante javno zdravje ne obstaja.

4.19 Cilj 16 je „opolnomočenje migrantov in skupnosti, da bodo lahko dosegli polno družbeno vključenost in kohezijo“. EESO se strinja s pomembnostjo socialnega vključevanja migrantov v evropske družbe, ki je za Evropsko unijo prednostna naloga od programa iz Tampereja naprej in na podlagi katerega so se razvile številne ključne pobude, med katerimi izstopa akcijski načrt iz leta 2016 za vključevanje državljanov tretjih držav ( 20 )

4.20 Cilj 17 je „odprava vseh oblik diskriminacije in spodbujanje javne razprave na podlagi dokazov, da bi vplivali na dojemanje migracij“. EESO je večkrat poudaril, da se je treba boriti proti diskriminaciji na vseh področjih in spodbujati ukrepe proti ksenofobiji in rasizmu. Prizadevanja Agencije Evropske unije za temeljne pravice imajo v zvezi s tem osrednjo vlogo. V tem smislu EESO ( 21 ) poudarja, da je treba razviti nov diskurz o migracijah, da jih bo v evropski družbi lažje ustrezno prepoznati, in sicer s pedagoškim in didaktičnim pristopom, ki bo odpravil neresnice in sovražni govor o migracijah ter omogočil nov pogled na to vprašanje.

4.21 Cilj 18 je „vlaganje v razvoj znanj in veščin ter lažje vzajemno priznavanje znanj in veščin, kvalifikacij in kompetenc“. Pri sprejetju splošnih skupnih načel o vključevanju migrantov iz leta 2004 je bil že priznan pomen zaposlovanja in izobraževanja za spodbujanje vključevanja tujcev v Evropski uniji. Priznavanje izkušenj, spričeval in veščin je v tem smislu bistveno. EESO meni, da je v skladu s predlogi, navedenimi v poročilu Evropskega sveta za begunce in izgnance iz leta 2007 ( 22 ) , nujen napredek pri vključevanju tujcev v postopke priznavanja in homologacije v Evropski uniji.

4.22 Cilj 19 je „vzpostavitev razmer, v katerih bodo lahko migranti in diaspore celovito prispevali k trajnostnemu razvoju v vseh državah“. V zadnjih letih je Evropska komisija začela priznavati vlogo diaspor kot povezovalnih členov med evropsko stvarnostjo in stvarnostjo v njihovih državah izvora. Tako so bile opredeljene na zadnjem razpisu Sklada za azil, migracije in vključevanje, zlasti kot verodostojen sogovornik za razpravo o migracijskih poteh pri izvoru. EESO meni, da bi lahko potencial diaspor še bolje raziskali in izkoristili možnosti deljene priložnosti, ki jih ustvarjajo ( 23 )

4.23 Cilj 20 je „spodbujanje hitrejših, varnejših in cenejših nakazil migrantov domačim ter skrb za finančno vključenost migrantov“. EU si prizadeva za finančno vključenost tako z vidika finančnega vključevanja tujcev, ki prebivajo v državah EU, kot z vidika finančne krepitve sosednjih držav ( 24 ) . EESO meni, da je nujno nadaljnje zagotavljanje enakopravnosti na tem področju za tuje prebivalstvo, omogočiti pa je treba tudi nakazila migrantov domačim, ki imajo pozitiven učinek v državah izvora in v ciljnih državah, kot je navedla tudi Evropska investicijska banka ( 25 )

4.24 Cilj 21 je „sodelovanje pri zagotavljanju varnega in dostojanstvenega vračanja in ponovnega sprejema ter vzdržnega ponovnega vključevanja v družbo“. Politike vračanja in ponovnega sprejema so pri razvoju skupne politike priseljevanja bistvenega pomena. EESO želi spomniti, da je treba vedno zagotavljati razvoj teh instrumentov, kot je navedeno v evropski zakonodaji, in v celoti spoštovati posamezna in procesna jamstva. Poudarja tudi, da je treba omogočati varno in dostojanstveno ponovno vključevanje, kot je navedeno v skupni pobudi EU in Mednarodne organizacije za migracije za zaščito in ponovno vključitev migrantov ( 26 )

4.25 Cilj 22 je „vzpostavitev mehanizmov za prenosljivost pravic socialne varnosti in pridobljenih ugodnosti“, področje, na katerem potekajo močna prizadevanja znotraj EU. EESO meni, da sta nujna nadaljnji napredek na teh področjih prenosljivosti pravic, ki zagotavljajo varnejšo mobilnost, in preučitev pobud, kot je večstranski socialni sporazum iberskih in latinskoameriških držav ( 27 ) , pri katerem sodelujejo države članice, kot sta Španija in Portugalska.

4.26 Cilj 23 je „krepitev mednarodnega sodelovanja in svetovnih partnerstev za varne, urejene in zakonite migracije“, ki je že od začetka bistveni steber evropske politike na področju azila in priseljevanja.

V Bruslju, 25. septembra 2019 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Luca JAHIER

(1) Resolucija OZN št. 73/195.

(2) COM(2016) 739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) Leta 2015 je Evropski forum za migracije obravnaval mešane tokove, ki vstopajo v Sredozemlje, leta 2016 delovne migracije in vključevanje, leta 2017 dostop migrantov v EU do pravic in storitev ter leta 2018 vključevanje migrantov na trg dela. Aprila 2019 je obravnaval vprašanje, kako zagotoviti zakonite in varne migracijske poti v EU.

(5) UL C 62, 15.2.2019, str. 184; UL C 125, 21.4.2017, str. 40; UL C 75, 10.3.2017, str. 97; UL C 34, 2.2.2017, str. 144; UL C 75, 10.3.2017, str. 75; UL C 264, 20.7.2016, str. 19; UL C 71, 24.2.2016, str. 46.

(6) Eurostat: Statistika migracij in migrantskega prebivalstva.

(7) UL C 53, 3.3.2005, str. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) Evropska komisija: Stanje v Evropski uniji 2018 – Krepitev varnih in zakonitih poti v Evropo.

(11) Na primer mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o ciljih evro-sredozemske regije za obdobje po letu 2015 (UL C 383, 17.11.2015, str. 44).

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Glej http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf in http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf.

(14) Direktiva Sveta 2002/90/ES z dne 28. novembra 2002.

(15) The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks (Globalna prizadevanja EU za boj proti tihotapljenju ljudi in trgovini z ljudmi), marec 2019.

(16) UL L 348, 24.12.2008, str. 98.

(17) UL C 159, 10.5.2019, str. 53.

(18) Humanitarni vizumi (2018/2271(INL)).

(19) Svetovna zdravstvena organizacija: Report on the health of refugees and migrants (Poročilo o zdravju beguncev in migrantov).

(20) COM(2016) 377 final.

(21) UL C 110, 22.3.2019, str. 1.

(22) Glej https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Ta tema je bila obravnavana že v dokumentu COM(2016) 377 final.

(23) Publikacije EU: How West African migrants engage with migration information en-route to Europe (Kako zahodnoafriški migranti pridobijo informacije za pot v Evropo.

(24) Pobuda EU o finančni vključenosti.

(25) Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries (Študija o izboljšanju učinkovitosti nakazil delavcev v sredozemskih državah).

(26) Skupna pobuda EU in Mednarodne organizacije za migracije za zaščito in ponovno vključitev migrantov.

(27) Ibersko-latinskoameriška organizacija za socialno varstvo: Večstranski socialni sporazum iberskih in latinskoameriških držav.