EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 20.5.2020 COM(2020) 537 final POROČILO KOMISIJE Portugalska



Poročilo, pripravljeno v skladu s členom 126(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije



POROČILO KOMISIJE Portugalska



Poročilo, pripravljeno v skladu s členom 126(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije 1. Uvod Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule Pakta za stabilnost in rast. Klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti. Komisija se je v svojem sporočilu strinjala s Svetom, da glede na pričakovani resni upad gospodarske aktivnosti zaradi izbruha COVID-19 sedanje razmere dovoljujejo uporabo klavzule. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Uporaba splošne odstopne klavzule omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Poleg tega se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči, da za korektivni del sprejme revidirano fiskalno usmeritev. Splošna odstopna klavzula ne pomeni začasne prekinitve postopkov Pakta za stabilnost in rast. Državam članicam omogoča, da odstopajo od proračunskih zahtev, ki bi se sicer uporabljale, Komisiji in Svetu pa, da sprejmeta potrebne ukrepe za usklajevanje politik v okviru Pakta. Podatki, ki so jih portugalski organi sporočili 31. marca 2020 in jih je nato potrdil Eurostat, kažejo, da je saldo sektorja država na Portugalskem leta 2019 dosegel presežek v višini 0,2 % BDP, bruto dolg sektorja država kot odstotek BDP pa je znašal 117,7 % BDP. Glede na sporočene podatke je takrat Portugalska za leto 2020 načrtovala presežek sektorja država v višini 0,2 % BDP – na podlagi državnega proračuna za leto 2020, sprejetega pred izbruhom pandemije COVID-19 –, obenem pa je pričakovala, da se bo delež dolga sektorja država v BDP zmanjšal na 114,9 %. Program stabilnosti Portugalske za leto 2020, ki ni bil predložen v roku iz člena 4(1) Uredbe (ES) št. 1466/97, ni vključeval načrtovanega salda sektorja država za leto 2020. V nasprotju s sporočenimi podatki je glede na pomladansko napoved Komisije 2020, ki med drugim odraža pričakovane gospodarske in proračunske posledice pandemije COVID-19, za leto 2020 predviden primanjkljaj sektorja država v višini 6,5 % BDP, medtem ko naj bi se delež dolga sektorja država kot odstotek BDP povečal na 131,6 %. Vsi razpoložljivi dokazi, vključno z izjavami portugalskih organov o obsegu odziva proračunske politike na resni upad gospodarske aktivnosti zaradi pandemije COVID-19, kažejo na to, da bo primanjkljaj sektorja država v letu 2020 znatno presegal referenčno vrednost iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP. Komisija je v dopisu z dne 7. maja 2020 portugalske organe pozvala, naj pojasnijo obseg načrtovanega primanjkljaja sektorja država v letu 2020. Portugalski organi v dopisu z dne 13. maja 2020 niso predložili zahtevanih pojasnil in so se sklicevali na izredne razmere zaradi pandemije COVID-19. Ob upoštevanju navedenih dejavnikov Komisija meni, da je njena trenutna napoved primanjkljaja sektorja država v višini 6,5 % BDP v letu 2020 dovolj prepričljiv prima facie dokaz o čezmernem primanjkljaju, kot je opredeljen v členu 126(2)(a) Pogodbe. Komisija je zato pripravila to poročilo, v katerem je analizirano, kako Portugalska izpolnjuje merili glede primanjkljaja in dolga iz Pogodbe. Poročilo upošteva vse pomembne dejavnike ter ustrezno upošteva velik gospodarski šok, povezan s pandemijo COVID-19. Tabela 1. Primanjkljaj in dolg sektorja država (v % BDP) Opomba: MLSP pomeni minimalno linearno strukturno prilagoditev; PČP pomeni „postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem“; n.r. pa pomeni „ni relevantno“. Vir: Eurostat, pomladanska napoved Komisije 2020. 2.Merilo glede primanjkljaja V skladu s pomladansko napovedjo Komisije 2020 naj bi saldo sektorja država Portugalske v letu 2020 zabeležil primanjkljaj v višini 6,5 % BDP. Natančneje, čeprav so proračunski stroški ukrepov, ki so jih sprejeli portugalski organi za obvladovanje pandemije COVID-19, ocenjeni na 2,5 % BDP, naj bi delovanje avtomatskih stabilizatorjev k napovedanemu primanjkljaju sektorja država v letu 2020 prispevalo več kot 4 % BDP. Napoved Komisije glede primanjkljaja sektorja država v letu 2020 je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, in ni blizu nje. Napovedano preseganje referenčne vrednosti iz Pogodbe v višini 3 % BDP v letu 2020 je izjemno, saj je posledica resnega upada gospodarske aktivnosti. Ob upoštevanju vpliva pandemije COVID-19 pomladanska napoved Komisije 2020 v letu 2020 predvideva zmanjšanje realnega BDP za 6,8 %. Glede na pomladansko napoved Komisije 2020, v skladu s katero naj bi se primanjkljaj sektorja država v letu 2021 zmanjšal pod 3 % BDP, naj bi bilo napovedano preseganje referenčne vrednosti iz Pogodbe začasno. Vendar so te projekcije povezane z izjemno visoko stopnjo negotovosti. Če povzamemo, je napoved Komisije glede primanjkljaja sektorja država v letu 2020 nad referenčne vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, in ni blizu nje. Napovedano preseganje, kot ga opredeljujeta Pogodba ter Pakt za stabilnost in rast, se šteje za izjemno, narava tega preseganja pa se trenutno šteje za začasno. Vsi razpoložljivi dokazi, vključno z izjavami portugalskih organov o obsegu odziva proračunske politike na resni upad gospodarske aktivnosti zaradi pandemije COVID-19, kažejo na to, da bo primanjkljaj sektorja država v letu 2020 znatno presegal referenčno vrednost iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP. Komisija je v dopisu z dne 7. maja 2020 portugalske organe pozvala, naj pojasnijo obseg načrtovanega primanjkljaja sektorja država v letu 2020. Portugalski organi v dopisu z dne 13. maja 2020 niso predložili zahtevanih pojasnil in so se sklicevali na izredne razmere zaradi pandemije COVID-19. Ob upoštevanju navedenih dejavnikov Komisija meni, da je njena trenutna napoved primanjkljaja sektorja država v višini 6,5 % BDP v letu 2020 dovolj prepričljiv prima facie dokaz o čezmernem primanjkljaju, kot je opredeljen v členu 126(2)(a) Pogodbe. Zato analiza kaže, da merilo glede primanjkljaja, kot je opredeljeno v Pogodbi in Uredbi (ES) št. 1467/97, prima facie ni izpolnjeno. 3.Merilo glede dolga

Delež dolga sektorja država v BDP se je zmanjšal s 122,0 % BDP v letu 2018 na 117,7 % BDP v letu 2019. To zmanjšanje v letu 2019 je povezano predvsem s trdnim primarnim presežkom (v višini 3,2 % BDP) in ugodno razliko med nominalno rastjo BDP in obrestnimi merami, ki zmanjšujeta dolg, pri čemer so skupni učinki realne rasti BDP in inflacije (skupaj v višini 4,6 %) izravnali znatne – a postopoma padajoče – stroške obresti velikega presežka dolga (v višini 3,0 % BDP). Prilagoditev stanj in tokov je bila v letu 2019 kljub temu pozitivna (v višini 0,5 % BDP). Potem ko je Svet junija 2017 zaključil postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, je za Portugalsko začelo veljati triletno prehodno obdobje, v katerem bi morala zagotoviti zadosten napredek pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga. To prehodno obdobje se je začelo leta 2017 in končalo leta 2019. Za zagotovitev stalnega in učinkovitega napredka pri doseganju skladnosti v prehodnem obdobju bi morala Portugalska istočasno spoštovati naslednja pogoja: a.letna strukturna prilagoditev ne bi smela odstopati za več kot 0,25 % BDP od minimalne linearne strukturne prilagoditve, da bi se zagotovilo, da bo merilo glede zmanjšanja dolga izpolnjeno do konca prehodnega obdobja; b.preostala letna strukturna prilagoditev v nobenem trenutku prehodnega obdobja ne bi smela presegati 0,75 % BDP (razen če prvi pogoj pomeni letni napor, ki presega 0,75 % BDP). Iz sporočenih podatkov je razvidno, da je Portugalska v letu 2019 dosegla zadosten napredek pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga, saj se je strukturni saldo po ocenah lani izboljšal za 0,4 % BDP v primerjavi z veljavno minimalno linearno strukturno prilagoditvijo v višini –1,8 % BDP. Analiza torej kaže, da je merilo glede dolga na podlagi podatkov o realizaciji proračuna iz leta 2019 izpolnjeno. 4. Pomembni dejavniki V skladu s členom 126(3) Pogodbe mora Komisija pripraviti poročilo, če država članica ne izpolnjuje zahtev enega ali obeh navedenih meril. V tem poročilu je treba upoštevati „tudi, ali javnofinančni primanjkljaj presega javne investicijske odhodke, in vse druge pomembne dejavnike, tudi srednjeročno gospodarsko in proračunsko stanje države članice“. Ti dejavniki so nadalje pojasnjeni v členu 2(3) Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa tudi, da je treba ustrezno upoštevati „vse druge dejavnike, ki so po mnenju zadevne države članice pomembni za izčrpno oceno izpolnjevanja meril primanjkljaja in dolga ter jih je država članica predložila Svetu in Komisiji“. Kot je določeno v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97, kar zadeva izpolnjevanje merila glede primanjkljaja v letu 2020, ker delež dolga sektorja država v BDP presega referenčno vrednost 60 % BDP in ni izpolnjen dvojni pogoj glavnega načela – tj. da primanjkljaj sektorja država ostaja blizu referenčne vrednosti iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, in da je referenčna vrednost presežena le začasno –, navedenih pomembnih dejavnikov v korakih, ki so podlaga za sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja na Portugalskem, ni mogoče upoštevati. V trenutnih razmerah so ključni dodatni dejavnik, ki ga je treba upoštevati v zvezi z letom 2020, gospodarski učinki pandemije COVID-19, ki zelo močno vpliva na proračunsko stanje in pomeni veliko negotovost glede prihodnjih obetov. Pandemija je povzročila tudi uporabo splošne odstopne klavzule. 4,1. Pandemija COVID-19 Pandemija COVID-19 je povzročila velik gospodarski šok, ki ima izrazito negativen vpliv po vsej Evropski uniji. Posledice za rast BDP bodo odvisne od trajanja pandemije in ukrepov, ki so bili sprejeti s strani nacionalnih organov ter na evropski in svetovni ravni za upočasnitev njenega širjenja, zaščito proizvodnih zmogljivosti in podporo skupnemu povpraševanju. Države članice so že sprejele ali sprejemajo proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenih sistemov in zagotavljanje pomoči posameznikom in sektorjem, ki jih je kriza še posebej prizadela. Sprejeti so bili tudi znatni ukrepi likvidnostne podpore in druga jamstva. Ko bodo na voljo podrobnejše informacije, bi morali pristojni statistični organi preučiti, ali imajo navedeni ukrepi neposreden učinek na saldo sektorja država ali ne. Skupaj z upadom gospodarske aktivnosti bodo ti ukrepi prispevali k znatno višjim stanjem primanjkljaja in dolga sektorja država. 4.2 Srednjeročni gospodarski položaj Rast portugalskega gospodarstva se je pred izbruhom pandemije COVID-19 postopoma umirjala, pri čemer se je realna rast BDP v letu 2019 upočasnila na 2,2 %, medtem ko je leta 2018 znašala 2,6 %. Gospodarstvo je v prvih dveh mesecih leta 2020 doseglo dobre rezultate. V skladu s pomladansko napovedjo Komisije 2020, ki med drugim odraža pričakovane gospodarske učinke pandemije COVID-19, naj bi se gospodarska aktivnost leta 2020 močno zmanjšala, realni BDP pa naj bi se skrčil za 6,8 %. Kar zadeva domače povpraševanje, naj bi se zasebna potrošnja po napovedih znižala na nekoliko nižjo raven kot BDP, saj so ukrepi politike delno izravnali izgube dohodka gospodinjstev, po pričakovanjih pa bodo zaradi dolgotrajne negotovosti najbolj prizadete naložbe, kljub na novo uvedeni prožnosti v evropskih strukturnih in investicijskih skladih. Kar zadeva zunanje povpraševanje, se predvideva znižanje stopnje izvoza in uvoza v dvomestnih številkah, pri čemer bodo na prvega še posebej vplivale pričakovane motnje v tujem turizmu. Stopnja brezposelnosti naj bi se povečala s 6,5 % v letu 2019 na 9,7 % v letu 2020. Čeprav se pričakuje, da bo realni BDP v letu 2021 spet zrasel za 5,8 %, bodo nekateri sektorji po vsej verjetnosti občutili dolgotrajne posledice, zlasti turizem. Posledično naj bi BDP pod ravnjo iz leta 2019 ostal do leta 2021. Makroekonomski obeti so povezani z izjemno visoko stopnjo negotovosti glede trajanja pandemije COVID-19 in njenih gospodarskih učinkov. Tveganja, značilna za to državo, so prav tako pretežno negativna zaradi odvisnosti portugalskega gospodarstva od tujega turizma, za katerega se pričakuje, da ga bo pandemija COVID-19 močno prizadela. To so olajševalni dejavniki pri oceni, kako Portugalska v letu 2020 izpolnjuje merilo glede primanjkljaja. 4.3 Srednjeročni proračunski položaj