[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23.7.2008

COM(2008) 494 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje{SEC(2008) 2349}

POROČILO KOMISIJEEVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

1. UVOD

Romunija se je leta 2007 ob vstopu v EU še vedno srečevala s pomembnimi izzivi na področju zagotavljanja delovanja sodstva ter boja proti korupciji. Komisija in druge države članice so te izzive ocenile kot premostljive, romunski organi pa so se zavezali, da bodo pomanjkljivosti na teh področjih odpravili, da bi Romunija lahko v celoti prevzela pravice in obveznosti članstva v EU. Romunija in druge države članice so priznale, da bodo romunski državljani lahko uveljavljali svoje pravice kot državljani EU in izkoristili vse priložnosti članstva v EU, vključno s finančno podporo, le s poglobljeno reformo pravosodja, ki zagotavlja odgovornost in učinkovitost pravosodnega sistema ter drugih organov kazenskega pregona. Bolj na splošno so se strinjale, da se poglavitna načela EU, kot so spoštovanje pravne države, medsebojno priznavanje in sodelovanje na podlagi temeljnega pakta zaupanja, lahko uresničijo le tako, da se zgoraj navedeni problemi rešijo pri izvoru.

Komisija in druge države članice so glede na navedeno menile, da je treba po pristopu tesno sodelovati z Romunijo, da se zagotovi izvedba potrebnih reform za krepitev pravosodnega sistema ter boj proti korupciji. Komisija je vzpostavila mehanizem za sodelovanje in preverjanje (CVM), da bo spremljala napredek in zagotavljala večjo podporo pri odpravljanju zadevnih pomanjkljivosti. To poročilo temelji na prispevkih romunskih organov, ki so bili dopolnjeni z misijami strokovnjakov, ter vsebuje povzetek in podrobno oceno napredka Romunije pri izpolnjevanju meril, določenih v CVM. To je tretje poročilo v šestmesečnem obdobju poročanja.

V oceni so izpostavljena prizadevanja romunske vlade in organov pri reformi pravosodnega sistema in preiskovanju primerov korupcije. Institucionalne spremembe in spremembe postopkov, ki so bile v zadnjih letih uvedene za reševanje teh problemov, že dajejo prve rezultate, vendar so dosežki nestabilni. Primanjkuje široko politično soglasje za reforme, pa tudi trdna volja vseh političnih strank, da se odpravi korupcija na visoki ravni. Zaveza Romunije, da izkorenini korupcijo, je vidna na ravni predhodnega kazenskega postopka, vendar se ne uresničuje s povečanim številom obsodb ali odvračilnih sankcij. Učinkovitost romunskega pravosodnega sistema ovira pravna negotovost zaradi številnih dejavnikov, tudi zaradi neenakega izvajanja zakonodaje in prekomerne uporabe izrednih odlokov. Za uveljavitev reforme bo potreben čas. Zato se bosta preverjanje in sodelovanje še nadaljevala.

2. PROCES REFORM V ROMUNIJI

2.1. Dosežki

Romunija je po tem, ko je Komisija februarja sprejela zadnje vmesno poročilo, okrepila svoja prizadevanja. Kljub obdobju intenzivnih političnih razprav in močnih pritiskov je vladi uspelo ponovno vzpostaviti prizadevanja za reformo in sorazmerno stabilnost pravnega in institucionalnega okvira za boj proti korupciji. Pomemben ukrep je imenovanje novega ministra za pravosodje februarja 2008.

Glede reforme sodstva so bili vrhovnemu sodnemu svetu kot varuhu neodvisnosti sodstva dodeljeni potrebni človeški viri in finančna sredstva, da lahko prevzame svoje ključne odgovornosti za reformo pravosodja, vključno s svetovanjem in delovanjem na področju perečih problemov s človeškimi viri.

Na področju boja proti korupciji na visoki ravni so bili sprejeti številni ukrepi. Urad državnega tožilstva in nacionalni direktorat Romunije za boj proti korupciji (DNA) sta dosegla dobre rezultate pri pregonu korupcije in sprožila postopke za začetek preiskav v številnih primerih na visoki ravni, v katere so vpleteni nekdanji ministri in člani parlamenta. Čas bo pokazal, ali bo Romunija uspešno zaključila te preiskave, po potrebi upoštevala zahtevane pravne postopke in izdajala odvračilne sodbe.

Romunija je v prvi polovici leta 2008 dosegla pomemben napredek z ustanovitvijo nacionalne službe za integriteto. Ta organ mora zdaj dokazati, da lahko spremlja tokove finančnih sredstev, odkriva neupravičena povečanja sredstev in glede njih sprejema sankcije ter rešuje navzkrižja interesov.

Romunija še naprej organizira kampanje ozaveščanja in uvaja preventivne ukrepe za preprečevanje lokalne korupcije . Nedavno so bili sprejeti zlasti ukrepi za izboljšanje kakovosti javnih storitev in s tem zmanjšanje možnosti za korupcijo. Junija 2008 je bila v okviru lokalne javne uprave sprejeta nacionalna strategija za boj proti korupciji.

2.2. Rezultati

Romunija se je lahko po obdobju negotovosti ponovno zavezala k reformi pravosodja in boju proti korupciji. Pravni in institucionalni okvir nimata trdnih temeljev. Treba ju je stabilizirati in konsolidirati. Upravne zmogljivosti je treba spodbujati in krepiti. Parlament mora nujno pokazati svojo nedvoumno zavezanost izkoreninjenju korupcije na visoki ravni. Medtem ko država napreduje, morajo veljavni zakoni, postopki in obstoječe institucije imeti možnost, da se izkažejo uspešni v smislu dolgoročnih rezultatov.

Reforma pravosodja napreduje, napredek pa ni povsod enak. Stanje na področju človeških virov v sodstvu se izboljšuje. Število zaposlitev v okviru nacionalnega sodnega inštituta se je povečalo, število nezasedenih delovnih mest pa zmanjšalo. Imenovani so bili novi sodniki sodišč prve stopnje. Na državnem tožilstvu osebja izrazito in kronično primanjkuje, prakse na področju zaposlovanja pa ne zagotavljajo vedno kakovostnega osebja.

Kakovost sodne prakse se izboljšuje. Pritožb zoper pravna vprašanja je vedno več, prav tako pa so bila vložena prizadevanja za izboljšanje dostopa do sodne prakse in njene doslednosti. Vendar ta pozitivni razvoj ovirajo nedavne nedoslednosti sodne prakse višjih sodišč, vključno z vrhovnim kasacijskim sodiščem, v nekaterih primerih korupcije na visoki ravni. Na enotno in dosledno uporabo zakonodaje negativno vplivajo tudi pogosti izredni odloki. Ta praksa povzroča prekrivanja in protislovja ter se kaže v postopkovnih pomanjkljivostih na področju izvajanja. Nedosledna sodna praksa višjih sodišč posledično vodi k pravni negotovosti. Vsi ti dejavniki slabijo pravosodni sistem, kar pa se pogosto odraža v milejših sodnih odločbah in pogostih pogojnih obsodbah. To je še posebej problematično v primerih korupcije.

Čeprav je vrhovni sodni svet dobro uveljavljena institucija, še ne izvaja v celoti in dosledno svojega pooblastila, zlasti glede proaktivnih preiskav disciplinskih zadev. Sodna inšpekcija vrhovnega sodnega sveta še ni oblikovala smernic in pokazala rezultatov pri preiskavah po uradni dolžnosti. Sprejemanje odločitev vrhovnega sodnega sveta na področju upravljanja in disciplinskih ukrepov je počasno. Sankcije, ki jih nalaga, so pogosto nedosledne.

Romunija je dosegla napredek tudi z ustanovitvijo nacionalne službe za integriteto (ANI) . Po zadnji oceni, ki jo je Komisija izvedla februarja, je ANI zaposlila ključno osebje in začela preiskave primerov. Prezgodaj je še, da bi lahko natančno presodili njeno učinkovitost pri primerih in kakovost njenih odločitev (npr. glede sankcij). Prav tako je še prezgodaj, da bi ocenili, ali ima zakonsko urejeno pooblastilo nacionalne službe za integriteto dovolj trdne temelje. Nadzorna vloga nacionalnega sveta za integriteto se lahko oceni le na podlagi njegovih prihodnjih rezultatov.

Kljub uspešnemu napredku na preiskovalnem področju je Romunija v okviru boja proti korupciji na visoki ravni dosegla le nekaj otipljivih rezultatov. Čeprav nacionalni direktorat za boj proti korupciji (DNA) še naprej dosledno dokazuje pozitivne rezultate na področju pregona primerov korupcije na visoki ravni, so izrečene kazni še vedno mile in nedosledne. Ukrepi, ki bi se lahko sprejeli za izboljšanje obravnavanja primerov korupcije (kot so komparativna analiza sodnih odločb, uporaba dovolj odvračilnih obveznih minimalnih kazenskih sankcij ali oblikovanje smernic za take sankcije), so bili bodisi odloženi bodisi še niso bili sprejeti. V desetih poglavitnih primerih, v katere so vpleteni nekdanji ministri, ni bil dosežen pravi napredek. To gre delno pripisati ustavitvi preiskave s strani parlamenta, delno pa zavrnitvi primerov s strani vrhovnega kasacijskega sodišča, ki je razveljavilo predhodne odločbe. Pomanjkanje napredka v teh primerih spodkopava pozitivna prizadevanja na ravni predhodnega kazenskega postopka.

Intenzivna politična razprava o institucionalnem okviru za boj proti korupciji se je umirila in vloga DNA se je ohranila. Prizadevanja DNA za nadaljevanje preiskav v nekaterih pomembnih primerih so obtičala, ker parlament ni priporočil sprožitve sodnih postopkov. Nenaklonjenost sodstva in parlamenta preiskovanju teh primerov na visoki ravni je povzročila pomanjkanje zaupanja javnosti. Parlamentarna razprava o spremembah zakonika o kazenskem postopku, s katerimi naj bi se omejilo zbiranje nekaterih dokazov, ustvarja pravno negotovost in negativno vpliva na preiskave v teku. Zaradi te pravne negotovosti sodstvo ni naklonjeno obravnavi primerov, glede na to, da ni jasno, ali bodo danes zbrani dokazi jutri še vedno sprejemljivi.

Romunija napreduje na področju boja proti korupciji na lokalni ravni, vendar je potrebnih več rezultatov. Organizirane so bile kampanje ozaveščanja, usposabljanja in drugi preventivni ukrepi. Število preiskav glede primerov korupcije v okviru policije se je povečalo. Na področjih zdravstva in šolstva, na katerih so jasno vidni znaki korupcije, pa je bilo sprejetih le nekaj ukrepov. V skladu z anketo, ki jo je v prvi polovici leta 2008 izvedel Transparency International , se je „vsakodnevna korupcija“ v primerjavi s prejšnjim letom povečala. Namigi informatorjev se le redko upoštevajo. Romunska vlada je v začetku junija sprejela nacionalno strategijo za preprečevanje lokalne korupcije, da bi razvila preglednejšo in učinkovitejšo lokalno upravo.

2.3. Potrebne izboljšave

Reforma pravosodja in napredek na področju boja proti korupciji sta med seboj tesno povezana. Na obeh področjih so še potrebne izboljšave.

Zavezanost poglavitnih pravosodnih institucij reformi je treba okrepiti: vrhovni sodni svet mora sprejeti ukrepe za krepitev preglednosti in učinkovitosti sodstva ter izboljšanje svoje lastne odgovornosti. V okviru potekajoče sporne politične razprave v parlamentu mora zavzeti nedvoumno stališče glede boja proti korupciji na visoki ravni. Svet mora še izboljšati svojo verodostojnost v okviru sodstva, in sicer tako, da ponudi trajne rešitve za pomanjkljivosti na področju osebja in vodenja.

Za razvoj upravnih zmogljivosti sodstva so potrebna stalna prizadevanja. Hudo pomanjkanje osebja v državnem tožilstvu poziva k izrednim ukrepom, kot so začasna prerazporeditev delovnih mest. Nekatere elemente postopka zaposlovanja je treba izboljšati, da se pridobi ustrezno usposobljeno osebje.

Nacionalna služba za integriteto mora zdaj dokazati svojo operativno zmogljivost, da sprejme učinkovite kazni zoper neupravičena sredstva ter preverja nedoslednosti in navzkrižja interesov. Pokazati mora, da lahko z vidika primerov in kazni doseže uspešne rezultate.

Zagotoviti je treba doslednost in skladnost pri pripravi zakonov in njihovi uporabi. Pri pripravi zakonov je treba organizirati javno posvetovanje. Uporabo izrednih odlokov je treba zmanjšati. Močneje si je treba prizadevati za dosledno in enotno uporabo zakonodaje.

Vlada mora finalizirati nov zakonik o kazenskem postopku in napredovati glede osnutka kazenskega zakonika, da se stabilizira pravni okvir, v katerem se lahko sprožajo preiskave. To bi zagotovilo jasnejši in učinkovitejši okvir za kazenski pregon in omogočilo boljše sodelovanje z drugimi državami članicami. Poleg tega bi bilo treba opustiti sporne parlamentarne spremembe izrednega odloka, ki spreminja obstoječi kazenski zakonik in zakonik o kazenskem postopku[1], saj bi znatno omejile pomembne preiskave.

Boj proti korupciji je treba depolitizirati in Romunija mora pokazati svojo nedvoumno zavezanost boju proti korupciji na visoki ravni. Sodnim organom je treba omogočiti neodvisno opravljanje preiskav nekdanjih ministrov in članov parlamenta, da se ponovno vzpostavita zaupanje javnosti v boj proti korupciji in spoštovanje pravne države.

Romunija mora vzpostaviti dostopen in celovit sistem, ki bi posameznikom omogočal sporočanje domnevnih primerov korupcije. Oblikovati je treba pravila za zaščito zaupnosti informatorjev („whistle blowers“).

Celotna politična sfera in sodstvo morata pokazati, da sta zavezana izvajanju reform in da bosta prevzela odgovornosti za te reforme. Zaupanje javnosti v boj proti korupciji se bo ponovno vzpostavilo le z doseganjem rezultatov in izdajanjem obsodb v primerih na visoki ravni.

3. SKLEPNE UGOTOVITVE

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje ter njegova merila so bili zasnovani, da bi Romuniji omogočili redno poročanje o napredku na področju reforme pravosodnega sistema in boja proti korupciji. Romunski organi morajo zdaj dokazati, da pravosodni sistem deluje ter da preiskave korupcije vodijo k aretacijam, pregonu in, odvisno od sodbe sodišča, k obsodbam z odvračilnim učinkom in zasegom sredstev. Proces reform v Romuniji še ni stabilen in v primerih korupcije na visoki ravni še vedno ni dovolj končnih obsodb.

Razmere v Romuniji kažejo mešano sliko napredka. Država je vzpostavila poglavitne elemente delovanja sistema. Temelji pa niso trdni in odločitve v zvezi s korupcijo so zelo politizirane. Vsak korak v pravo smer sproži notranje politične spore, ki pospešujejo pravno negotovost. Ključne romunske institucije in organi ne kažejo enake zavezanosti izvedbi reform in spoštujejo različna merila. Medtem ko na primer tožilstvo izraža močno voljo, da doseže otipljive rezultate v predhodnem kazenskem postopku, se taka odločnost ne kaže v okviru sodnega postopka. Vlada ne spodbuja dovolj nujno potrebnih zakonodajnih predlogov, kot je nov zakonik o kazenskem postopku, in ukrepov za boj proti korupciji, kot so dovolj odvračilne obvezne minimalne kazenske sankcije za primere korupcije na visoki ravni. Politizacija primerov korupcije s strani romunskega parlamenta in neizdajanje sodb v okviru pravosodnega sistema v primerih korupcije na visoki ravni sta oslabila javno zaznavanje spoštovanja pravne države. Na področju boja proti korupciji so resnična prizadevanja uprave na lokalni, regionalni ali osrednji ravni prepogosto izničena na politični ravni.

Pozitivna prizadevanja vlade, DNA in državnega tožilca za reformo so lahko uspešna le, če so nedvoumno podprta s strani vseh udeležencev na vseh ravneh. Trajna reforma zahteva, da se ta prizadevanja dopolnijo z učinkovitim izvajanjem. Samo trdne in odvračilne obsodbe v primerih na visoki ravni bodo prepričljivo dokazale, da sistem deluje. Obstoječe strukture bi morale Romuniji omogočiti, da doseže učinkovite rezultate v boju proti korupciji.

Romunski državljani imajo pravico, da v celoti izkoristijo prednosti članstva v EU, ki bi moralo prispevati k okrepitvi pravne države in odpravi korupcije. Romuni bodo lahko te prednosti koristili, njihovo zaupanje v pravno državo pa bo večje, če bo dosežen napredek v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje ter pri odpravljanju dvomov glede sposobnosti Romunije, da izkorenini korupcijo. To bo imelo dolgoročne pozitivne učinke na gospodarstvo Romunije. Romunija je odgovorna do drugih držav članic, na primer v okviru politike pravosodja in notranjih zadev, pa tudi v okviru skupnega upravljanja sredstev EU. Ustrezna upravna zmogljivost in učinkovit nadzor nad navzkrižji interesov, goljufijami in finančnimi nepravilnostmi sta nujna pogoja, ki ju mora Romunija izpolniti, da bo lahko v celoti izkoristila sredstva EU v okviru predpristopnih in strukturnih skladov.

Nadaljnja potreba po sodelovanju

Zdrav upravni in sodni sistem, ki bi lahko uspešno odpravila korupcijo, nista le v interesu Bolgarije same, temveč tudi v širšem interesu EU. Zato sta bistvenega pomena sodelovanje in podpora. Komisija meni, da je podpora učinkovitejša od sankcij, in ne bo uveljavljala zaščitnih določb iz Pogodbe o pristopu. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje bo treba še nekaj časa uporabljati.

V februarskem poročilu je bilo v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje poudarjeno, da je Romunija v zadnjih letih od držav članic in Komisije prejela znatno pomoč, bodisi v finančnem smislu bodisi v smislu tehničnega znanja in izkušenj. Treba je zagotoviti, da se prejeta podpora dobro izkoristi. Vse strani se morajo ponovno zavzeti za pomoč Romuniji, da uspe v procesu reform. Komisija je z Romunijo in drugimi državami članicami pripravljena sodelovati, da to pomoč zagotovi, vendar od prejemnikov zahteva, da strateško in učinkovito uporabijo nasvete, da se na področju reforme in sprememb doseže napredek.

Perspektive

Romunija je zdaj na pravi poti. Nove institucije in postopki bodo sčasoma dokazali svojo učinkovitost. Omogočiti jim je treba, da nadaljujejo po tej poti. Na podlagi navedenega je na vseh ravneh – v politični sferi, upravi in sodstvu – potrebna nedvoumna in prenovljena zavezanost odpravi korupcije sistema in spoštovanju pravne države. Komisija močno spodbuja Romunijo h krepitvi njene reforme ter nadaljnjemu tesnemu sodelovanju z drugimi državami članicami in Komisijo, da se lahko zagotovi uspešna skupna obravnava preostalih pomembnih izzivov.

[1] Izredni odlok vlade št. 60/2006.