POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

o doseženih rezultatih ter kvalitativnih in kvantitativnih vidikih izvajanja Sklada za zunanje meje za obdobje 2007–2009 (poročilo predloženo v skladu s členom 52(3)(b) Odločbe št. 574/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007)

UVOD

Evropska unija je za obdobje 2007–2013 uvedla splošni program „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ s trenutno načrtovanim skupnim dodeljenim zneskom 4 032,23 milijona EUR. Obsega štiri sklade, njegov namen pa je poštena delitev odgovornosti med državami članicami glede finančne obremenitve, ki izhaja iz uvedbe integriranega upravljanja zunanjih meja Unije ter izvajanja skupnih politik azila in priseljevanja[1].

Eden od štirih skladov je Sklad za zunanje meje[2], ki je bil ustanovljen za obdobje 2007–2013 s skupnimi sredstvi v višini 1 820 milijonov EUR. K temu znesku so dodani tudi prispevki držav, pridruženih Schengenskemu sporazumu, Norveške, Islandije, Švice in Lihtenštajna, ki v Skladu sodelujejo od leta 2010.

Preglednica 1: Sklad za zunanje meje – proračun EU za obdobje 2007–2013

Države članice skupaj | 144 800 | 134 330 | 154 872 |

Posebna tranzitna shema | 15 000 | 15 000 | 15 000 |

Ukrepi Skupnosti | 10 200 | 10 170 | 5 628 |

Posebni ukrepi | 0 | 10 000 | 10 000 |

SKUPAJ | 170 000 | 169 500 | 185.500 |

Skupaj 2007–2009 | 525 000 |

% skupnega zneska za obdobje 2007–2013 | 28 % |

- Za prva tri leta je bilo odobrenih 69 letnih programov, ki so prejeli sredstva EU v višini več kot 434 milijonov EUR.

Diagram 1: Sredstva EU za nacionalne programe za obdobje 2007–2009

[pic]

- Glavne upravičenke so bile Španija (94,4 milijona EUR), Italija (59,8 milijona EUR) in Grčija (50,7 milijona EUR). Skupaj so prejele skoraj 50 % skupnih sredstev za vse sodelujoče države članice.

- Ob upoštevanju zneskov, dodeljenih za posebno tranzitno shemo , je Litva za obdobje 2007–2009 skupno prejela 55,4 milijona EUR, s čimer je tretja najpomembnejša upravičenka Sklada, pred Grčijo.

- Glede dodeljenih finančnih sredstev je naslednjih sedem držav prejelo med 3 % in 7 % skupnih dodeljenih sredstev za obdobje 2007–2009 in se lahko štejejo za upravičenke srednjega razreda : Francija (30,3 milijona EUR), Nemčija (24,5 milijona EUR), Poljska (23,8 milijona EUR), Malta (22,8 milijona EUR), Madžarska (19,4 milijona EUR), Finska (16,4 milijona EUR) in Slovenija (16,1 milijona EUR).

- Ostale države članice so prejele med 0,03 % in 2 % in se lahko štejejo za upravičenke nižjega razreda : Avstrija (4,5 milijona EUR), Belgija (5,2 milijona EUR), Ciper (7,5 milijona EUR), Češka (5,6 milijona EUR), Danska (2,1 milijona EUR), Estonija (8,8 milijona EUR), Latvija (5,3 milijona EUR), Luksemburg (0,14 milijona EUR), Nizozemska (9,8 milijona EUR), Portugalska (9,3 milijona EUR), Slovaška (3,4 milijona EUR) in Švedska (4,1 milijona EUR).

Diagram 2: Sredstva EU in ustrezna nacionalna sredstva za obdobje 2007–2009

[pic]

Za leta 2007, 2008 in 2009 so države članice načrtovale ustrezna sredstva v znesku 125,9 milijona EUR, 68,3 milijona EUR oziroma 111,7 milijona EUR. Sredstva, dodeljena za tehnično pomoč pri upravljanju Sklada v državah članicah, so znašala 6 milijonov EUR, 6,5 milijona EUR oziroma 6,6 milijona EUR.

Glede stopnje porabe, kakor so o njej poročale države članice med letom 2010, je bila splošna poraba dodeljenih sredstev s strani držav članic v prvih letih visoka (približno 90 % v letih 2007 in 2008). Stopnja za leto 2009 znaša 70 %, vendar poročila niso zajemala celotnega obdobja izvajanja. Več glavnih držav članic upravičenk, kot so Španija, Litva in Malta, je dosledno uporabilo vsa dodeljena sredstva. Za Italijo in Grčijo sta stopnji nižji (90 % in med 60–70 %).

Sredstva EU, namenjena ukrepom Skupnosti in posebnim ukrepom

Za izvajanje ukrepov Skupnosti v obdobju poročanja je bilo dodeljenih 13 591 710 EUR. Ta znesek je namenjen 14 projektom sodelovanja med državami članicami z vključitvijo uradnikov za zvezo za priseljevanje in 4 projektom za vzpostavitev skupnih zajemnih centrov v tretjih državah. Ti ukrepi so bili oblikovani za zagotovitev usklajenega izvajanja skupne vizumske politike na lokalni ravni, z delitvijo odgovornosti in združevanjem razpoložljivih sredstev. Primer izboljšanega sodelovanja na tem področju je projekt „Schengenske hiše“ v Kinšasi, ki ga je izvedla Belgija skupaj s Portugalsko. To je omogočilo skupno uporabo sredstev, zaradi česar so se zmanjšali stroški obravnave vizumov. Taki projekti pospešujejo in izboljšujejo izvajanje evropske vizumske politike ter utirajo pot drugim državam članicam, da svoje politike usmerijo k doseganju ciljev stockholmskega programa za poglobitev regionalnega konzularnega sodelovanja. Preprečujejo zlorabe pri izdajanju vizumov in ustvarjajo spodbudo za premik v novo fazo razvoja skupne vizumske politike, hkrati pa upoštevajo pristojnosti držav članic na tem področju.

Poleg tega so bile izvedene študije o konceptih infrastrukture za nadzorovanje meja, varnega komunikacijskega omrežja in „slike informacij“ o razmerah na območju pred mejo v okviru evropskega sistema nadzorovanja meja (EUROSUR). Temi študij sta bila tudi sodelovanje med mejnimi stražami in carinskimi upravami, ki delajo na zunanjim mejah EU, ter elektronski sistem za odobritev potovanja (ESTA).

V obdobju 2008–2009 je bilo za sofinanciranje posebnih ukrepov na mejnih območjih v Italiji, Grčiji, Malti in Španiji, ki so bila v ocenah agencije Frontex opredeljena kot najbolj ogrožena, dodeljenih 18 397 314 EUR. Ukrepi krepijo zmogljivosti držav članic, ki se soočajo s povečanimi migracijskimi pritiski. Primer Italije: za zmanjšanje pritiska na morske meje so bile med drugim uporabljene multidisciplinarne skupine (vključno z jezikoslovci in psihologi) ter dana voljo oprema, da bi lahko bolje identificirali migrante. V Grčiji so kupili motorna kolesa za patruljiranje, da bi povečali zmogljivosti nadzora grške obalne straže ob obalah vzhodnega Egejskega morja. Grčija je načrtovala tudi izvajanje projekta, namenjenega vzpostavitvi celovitega nadzornega sistema na določenem delu meje s Turčijo.

PRIPRAVA IZVAJANJA V DRŽAVAH ČLANICAH

Začetek delovanja Sklada

Komisija je sprejela izvedbena pravila za Sklad[9], ki so skupna vsem štirim skladom, da bi zagotovila usklajeno uporabo in vzpostavila skupne modele za načrtovanje programov in poročanje. Pravila določajo postopke za izbor in merila za upravičenost odhodkov, ki nastanejo v okviru Sklada. Drug pomembni del smernic je predstavljala priprava priročnika o upravičenosti , ki je nastal v tesnem sodelovanju z državami članicami ter vključuje praktične primere in dobre prakse pri upravljanju projektov. Organizirani so bili informacijski sestanki o upravičenosti odhodkov, priročnik pa se je redno posodabljal. Nadaljnje splošne smernice so bile zagotovljene na sestankih „ odbora SOLID “ in treh konferencah o skladih (leta 2008 o skladih na splošno in leta 2009 za revizijske organe ter o načrtovanju programov in ocenjevanju).

Vzpostavitev zagotovil o pravilnosti in zakonitosti porabe sredstev

Države članice so zadolžene za upravljanje sredstev v okviru programov, Komisija pa nosi končno odgovornost za splošni pravni okvir in izvajanje proračuna EU. To odgovornost izvaja s prenosom določenih nalog na države članice, ki so pod potrebnim nadzorom, zanje pa velja obveznost poročanja. Države članice so tako odgovorne za vzpostavitev sistema upravljanja in nadzora v skladu z zahtevami iz temeljnega akta.

Države članice so imenovale (1) odgovorni organ, ki je odgovoren za upravljanje programa, po potrebi pa mu pomaga pooblaščeni organ, (2) revizijski organ, ki je odgovoren za preverjanje učinkovitega delovanja sistema upravljanja in nadzora, in (3) organ za potrjevanje, ki je zadolžen za potrditev izjav o izdatkih, preden se te pošljejo Komisiji. Ti organi so skupaj zadolženi za zagotavljanje dobrega finančnega upravljanja sredstev, dodeljenih državi članici.

Praviloma so se države članice odločile, da sta odgovorni organ in organ za potrjevanje del ene ustanove, revizijski organ pa del druge. Ta odločitev izhaja iz dejstva, da Sklad zaradi svojega področja uporabe in narave v prvi vrsti izvajajo javni organi, ki so pogosto del istega subjekta kot tisti, ki Sklad upravljajo, ali pa spadajo pod njihovo okrilje. V takih primerih izvedbena pravila zahtevajo večjo neodvisnost revizijskega organa: najbolje je, da je ta organ ločen od drugih.

Običajno so države članice odgovorni organ uvrstile v okvir ministrstva za notranje zadeve (vse države članice, razen Francije, Grčije, Nizozemske, Nemčije, Danske, Luksemburga in Švedske). 9 držav članic je imenovalo organ, ki je odgovoren izključno za izvajanje Sklada za zunanje meje, 14 držav članic pa se je odločilo, da ustanovijo organ, ki je skupen vsaj dvema skladoma splošnega programa.

Preden so bila izvedena prva plačila, so bili opisi sistemov preverjeni glede skladnosti s temeljnim aktom. Na podlagi preverjanja opisov, revizij sistema in drugih razpoložljivih informacij o izvajanju Sklada je bilo ugotovljeno, da ima večina držav članic vzpostavljene zanesljive sisteme. Za 15 opisov sistema so bila izdana „mnenja brez pridržka“, 8 držav članic, ki so prejele „mnenje s pridržkom in omejitvami“, pa je bilo pozvanih, naj popravijo nekatere dele opisa. Za ugotovljene pomanjkljivosti se je štelo, da imajo omejen učinek. Povezane so bile zlasti z zagotavljanjem neodvisnosti revizijskega organa v primerih, ko se je Sklad izvajal z „metodo izvršilnega organa“ (kadar zaradi narave ukrepa ni možno, da ga izvaja drug organ, ali kadar je pri potencialnem upravičencu prisoten pravni oziroma dejanski monopol).

Poleg tega so bile med letoma 2008 in 2010 v 14 državah članicah izvedene revizije sistema. Večina sistemov je delovala ustrezno, pri nekaterih pa so bile potrebne določene izboljšave. Države članice so bile pozvane zlasti, naj formalno uredijo imenovanje organov, izboljšajo dokumentiranje postopkov za izbor projektov in pravočasno uredijo podpis sporazumov s posameznimi upravičenci projektov.

Da bi Komisija preverila skladnost ciljev programa in njihovo izvajanje, je izvedla številne misije. Dejavnosti, povezane s spremljanjem, je začela izvajati leta 2009, nadaljevala pa jih je tudi v naslednjih letih.

Opredelitev nacionalnih strategij za porabo sredstev EU

V večletnih programih so države članice opredelile stanje v državi glede institucionalne ureditve, politik, nacionalnih zahtev in izzivov za prihodnost. To večletno načrtovanje je pomagalo pri sistematični opredelitvi načinov, kako izpolniti te zahteve. Pospešilo je dolgoročno načrtovanje večletnih naložb na ravni držav članic in združilo ključne javne organe, ki so si skupaj in na celovit način prizadevali za opredelitev dolgo- in srednjeročnih strateških ciljev.

Države članice so poudarile, da je bilo zaradi nenehno spreminjajočih se migracijskih pritiskov ter vse večjih tehnoloških in varnostnih zahtev ustrezno izpolnjevanje zahtev EU za nadzor na mejah in upravljanje vizumov glede na razpoložljiva nacionalna sredstva in strukture precejšen izziv. Ob upoštevanju teh zahtev, projektov EU glede dveh obsežnih informacijskih sistemov in potrebe po usklajenosti z novo zakonodajo EU na tem področju so večletni programi opredelili naslednje cilje:

Prednostna naloga | Ključni cilji/načrtovani znesek/zadevna država članica |

1: postopno uvajanje skupnega sistema za integrirano upravljanje meja | izboljšanje nadzora na mejah: posodobitev infrastrukture, prevoznih sredstev in opreme za kontrole in nadzor izboljšanje usklajevanja na nacionalni ravni in z drugimi državami članicami s pomočjo sistemov IKT, ki omogočajo izmenjavo informacij v realnem času prevozna sredstva in oprema, ki se bo uporabljala za operativno sodelovanje z agencijo Frontex |

Znesek: 543 697 746,36 EUR Vse zadevne države članice (23) |

2: nacionalne komponente evropskega sistema nadzorovanja zunanjih meja | izboljšanje zmogljivosti za nadzor meja glede infrastrukture in opreme povezovanje in integracija obstoječih komunikacijskih sistemov v en celovit nadzorni sistem ustanovitev nacionalnih koordinacijskih centrov kot prihodnjih vozlišč omrežja Eurosur |

Znesek: 797 829 115,38 EUR Zadevne države članice: Belgija, Estonija, Francija, Grčija, Madžarska, Italija, Latvija, Malta, Nizozemska, Poljska, Portugalska, Slovenija, Španija, Švedska (14) |

3: vizumi in reševanje problema nezakonitega priseljevanja | izboljšanje postopka za obravnavo vizumov: naložbe v infrastrukturo in opremo, zlasti naprave za odčitavanje biometričnih podatkov, s čimer se olajša postopek preverjanja vizumov in poveča učinkovitost boja proti zlorabi in napačni uporabi vizumov izboljšanje varnosti na konzulatih s pomočjo naložb v infrastrukturo in opremo učinkovitejši boj proti goljufijam z dokumenti s pomočjo sodobne opreme za odkrivanje in napotitvijo svetovalcev za dokumente izboljšanje konzularnega sodelovanja z drugimi državami članicami, skupna uporaba in združevanje sredstev, tudi s pomočjo ustanovitve skupnih zajemnih centrov izboljšanje upravljanja migracijskih tokov državljanov tretjih držav na schengensko območje z napotitvijo uradnikov za zvezo za priseljevanje in razširitev mreže uradnikov za zvezo v sodelovanju z drugimi državami članicami |

Znesek: 64 868 225,91 EUR Zadevne države članice: Avstrija, Belgija, Ciper, Češka, Nemčija, Danska, Grčija, Španija, Finska, Italija, Luksemburg, Madžarska, Malta, Nizozemska, Poljska, Švedska, Slovenija (17) |

4: sistemi informacijske tehnologije na področju zunanjih meja in vizumov | razvoj, preskušanje in prilagajanje nacionalnega dela vizumskega informacijskega sistema (NVIS), vključno z namestitvijo varne povezave med konzularnimi organi, mejnimi prehodi in centralno enoto sistema VIS razvoj prehodnega sistema SISone4all, ki mu sledijo preskušanje in namestitev nacionalnega dela druge generacije schengenskega informacijskega sistema (NSIS II) in prehod s sistema SISI/SISone4all na sistem SIS II nadaljnji razvoj sistemov za samodejni prenos podatkov o potnikih izboljšanje usklajevanja informacijskih tokov s pomočjo sodobne komunikacijske tehnologije |

Znesek: 191 379 999,30 EUR Vse zadevne države članice (23) |

5: učinkovito in smotrno izvajanje pravnega reda ES o zunanjih mejah in vizumih | usposabljanje in seminarji za mejne straže in konzularne uradnike za izboljšanje njihove operativne zmogljivosti, strokovnosti in znanja o standardih EU (Zakonik o schengenskih mejah in vizumski zakonik) ter o dobrih praksah programi za izmenjavo in/ali napotitev vzpostavitev omrežij za izmenjavo informacij in izkušenj med državami članicami ter razvoj novih delovnih metod povečanje zmožnosti mejne straže glede izvajanja mejnih kontrol z uporabo nove tehnologije s pomočjo inovativnega izobraževalnega gradiva in metod, simulatorjev itd. učinkovitejše ocenjevanje in upravljanje migracijskih tokov s pomočjo izboljšane analize tveganja |

Znesek: 41 552 119,94 EUR Zadevne države članice: Avstrija, Belgija, Ciper, Češka, Nemčija, Estonija, Grčija, Španija, Finska, Francija, Italija, Luksemburg, Madžarska, Latvija, Litva, Nizozemska, Poljska, Švedska, Slovenija (19) |

Države članice predvidevajo, da bodo v celotnem obdobju delovanja Sklada največje zneske namenile krepitvi dejavnosti mejne kontrole kot take (prednostni nalogi 1 in 2), kar obsega 81 % ocenjenih razpoložljivih dodeljenih sredstev. Precejšen del sredstev EU pa bo namenjen tudi izvedbi sistemov informacijske tehnologije, ki podpirajo te dejavnosti (prednostna naloga 4).

Ne glede na dodeljena sredstva je mogoče pomembnost prednostnih nalog izmeriti na podlagi števila držav članic, ki so se odločile za izvajanje ukrepov v okviru določene prednostne naloge:

- vse države članice so se odločile za izvajanje dejavnosti v okviru prednostnih nalog 1 in 4;

- prednostni nalogi 3 in 5 sta glede na skupni znesek sicer manj pomembni, vendar ju države članice prav tako obravnavajo kot pomembni, saj 17 oziroma 19 držav članic predvideva izvajanje dejavnosti v okviru teh dveh prednostnih nalog;

- prednostna naloga 2, ki bo predvidoma sama obsegala skoraj polovico ocenjenih sredstev, je namenjena predvsem državam članicam, ki sodelujejo v prvi fazi razvoja sistema EUROSUR, tj. državam Sredozemske regije in sosednjih območij Atlantskega oceana ter državam na vzhodni zunanji meji Evropske unije. Nekatere druge države se bodo v sistem vključile kasneje. Dejavnosti v okviru te prednostne naloge je v svojih večletnih strategijah predvidelo samo 14 držav članic, od katerih so se nekatere odločile, da jih bodo načrtovale za prihodnja leta.

Diagram 3: Večletni programi po prednostnih nalogah

[pic]

Primeri strateškega načrtovanja, kot so predstavljeni v večletnih programih

Španija 85 % okvirnega proračuna za obdobje 2007–2013 je namenjenih zmogljivosti za nadzor iz prednostne naloge 2. Te naložbe vključujejo predvsem uvajanje celovitega sistema nadzorovanja zunanjih meja (SIVE) na Kanarskih in Balearskih otokih ter v regiji Levante (vzhodna sredozemska obalna regija Španije). Vsaka postavitev sistema SIVE vključuje več postaj, opremljenih z radarskimi in optičnimi senzorji, ki zaznajo in identificirajo manjša plovila (motorne čolne in manjše ribiške ladje), preden ta dosežejo obalo. Splošne informacije, ki jih zbere vsaka postaja, se prenesejo v center za upravljanje in nadzor, kjer se tudi hranijo. Tako se lahko že v zgodnji fazi sprejmejo potrebni ukrepi za zavarovanje morske meje in preprečijo dogodki s tragičnimi posledicami. |

Francija Pomemben strateški cilj za Francijo je izboljšanje pomorskega nadzornega sistema „Spationav“. Sistem za opozarjanje in informiranje je namenjen zagotavljanju informacij o premikih proti obali v skoraj realnem času pomorskim in kopenskim prefektom, pa tudi vsem centrom za usklajevanje in nadzor zunanjih meja. Predvidene naložbe bodo obsegale najsodobnejšo opremo, kot so visokofrekvenčni radarji, zračna in kopenska vozila brez posadke, geostacionarni sateliti, senzorji itd., pa tudi razvoj in povezovanje ustreznih orodij informacijske tehnologije. Najnaprednejša faza razvoja bo vključevala zagotavljanje interoperabilnosti z nadzornimi sistemi drugih držav članic. |

Italija Italija je za enega svojih glavnih ciljev določila povečanje učinkovitosti in interoperabilnosti obstoječih informacijskih sistemov za upravljanje meja. Povečala bo svoje komunikacijske mreže in strukture ter razvila nova orodja. Na primer, prihodnji mejni informacijski sistem bo pospešil prve kontrole dokumentov z združitvijo tradicionalnih in elektronskih tehnologij za branje potnih listin. |

Nemčija Glede na njeno geografsko lego (omejene fizične zunanje meje) je dodana vrednost nemške strategije v podpori predmejnih ukrepov v tretjih državah. Sklad bo precej razširil mrežo uradnikov za zvezo za priseljevanje in svetovalcev za dokumente in vizume v državah izvora migrantov, kjer bo pomagal pri boju proti goljufijam z dokumenti in zagotavljal, da se skladnost s pogoji za vstop na schengensko območje preveri, še preden priseljenci prispejo na mejo. |

Finska Ker je operativno zmogljiva flota patruljnih čolnov bistven element pri ohranjanju verodostojnega mejnega nadzora in boju proti nezakonitemu priseljevanju, je Finska kot enega ključnih ciljev v okviru Sklada opredelila posodobitev te flote. Vsi patruljni čolni bodo zamenjani na podlagi modela, ki je popolnoma prilagojen okolju Baltskega morja in standardom za skupne operacije agencije Frontex. Čolni bodo imeli na krovu novo tehnologijo za nadzor, vključno s kamerami, občutljivimi na toploto, opremo za nočno vidljivost in telekomunikacijske rešitve, da bodo lahko uporabljali registre in poznavanje razmer na morju. |

Poljska Po pristopu Poljske k EU in v schengensko območje so meje z Rusko federacijo, Republiko Belorusijo in Ukrajino, pa tudi Baltsko morje in mednarodna letališča postali zunanje meje Evropske unije. Kopenska meja, ki meri približno 1 185 km, je eden izmed najdaljših odsekov, ki ga varuje ena država članica. 70 % okvirnega proračuna za obdobje 2007–2013 je namenjenih posodobitvi infrastrukture na meji in sistemov IKT, potrebnih za mejne kontrole in nadzor na tej meji. To obsega posodobitev obstoječih objektov in graditev novih kontrolnih točk, graditev novih radijskih stolpov, namenjenih racionalizaciji komunikacijskih sistemov, območje za pse mejne straže, graditev pristajališč za helikopterje, graditev in spremembo cest itd. |

Slovenija Na koncu „Balkanske poti“ se Slovenija sooča s tihotapljenjem ljudi, nezakonitim priseljevanjem in drugimi čezmejnimi kaznivimi dejanji. Sklad je namenjen nadgradnji naložb, izvedenih v okviru programa Phare in schengenskega vira za učinkovit nadzor zunanje meje s Hrvaško. Naložbe obsegajo infrastrukturo na 20 mejnih prehodih, prevozna sredstva in tehnično opremo, kot so stacionarni in mobilni skenerji biometričnih potnih listov in prstnih odtisov. Poleg tega se bo s sodobnim digitalnim sistemom TETRA, ki bo nadomestil obstoječe analogne radijske postaje, izboljšala komunikacija. |

IZVAJANJE PROGRAMOV ZA LETA 2007, 2008 IN 2009

- To poglavje vključuje predstavitev in primerjavo dejstev in podatkov o izvajanju letnih programov za leta 2007, 2008 in 2009, kakor so o njih poročale države članice leta 2010 . Pregled ne temelji na rezultatih projektov, ki so bili zaključeni in finančno obračunani, saj se končna poročila za leti 2007 in 2008 še preučujejo, letni program za leto 2009 še poteka, rok za oddajo končnih poročil pa je šele 31. marec 2012. Ker je bil v letnem programu za leto 2009 rok za vložitev zahtevkov za spremembo ukrepov 31. marec 2011, podatki o načrtovanih ukrepih, dobljeni s pregledom, morda niso popolnoma skladni z ukrepi, ki so jih države članice dejansko izvedle.

Izbirni postopek in glavni upravičenci

Splošni pristop

Sklad posreduje večinoma na področjih, kjer obstaja pravni monopol nacionalne uprave ali kjer varnostni razlogi izključujejo možnost odprtega javnega razpisa. Zato se ukrepi v okviru Sklada večinoma izvajajo z „metodo izvršilnega organa“, pri kateri se odgovorni organ odloči, da bo projekte izvedel sam ali v sodelovanju z drugimi nacionalnimi upravnimi organi zaradi njihovih posebnih pristojnosti. Že med pripravo letnih programov odgovorni organi opredelijo upravičence projektov in ukrepe, ki jih je treba izvesti. Ker je Sklad zasnovan za različna področja politike, je zaradi skladnega pristopa k izvajanju Sklada pomembno, da so vsi zadevni nacionalni akterji vključeni že v zgodnji fazi.

Izbirni postopki

Izbirni postopki so bili uporabljeni za določitev, katere ukrepe je treba vključiti v letne programe, da se preprečijo navzkrižja interesov in upošteva načelo cenovne primernosti. Najobičajnejši postopek je bil sestavljen iz razpisov za prijavo interesa, naslovljenih na potencialne upravičence, in ustanovitve medresorskih odborov, ki so upravljali postopek. Na Madžarskem so bili na primer za vsak letni program organizirani dvofazni zaprti razpisi za prijavo interesa. V prvi fazi je bil poziv k oddaji splošnega opisa projekta naslovljen neposredno na zadevne nacionalne organe, nato pa je neodvisni ocenjevalni odbor določil projekte, ki bodo izvedeni v okviru letnih programov. Po sprejetju letnega programa so bili izbrani upravičenci pozvani, naj predstavijo podrobne opise projektov. Za podoben dvofazni pristop se je odločila tudi Poljska. Litva je upravičence projektov opredelila v fazi priprave večletnega programa, izbor projektov pa je bil izveden po sprejetju osnutka letnega programa s strani Komisije. Da bi zagotovili sodelovanje različnih zadevnih javnih subjektov, so v Italiji ustanovili redakcijsko skupino, sestavljeno iz predstavnikov več nacionalnih uradov. Redakcijska skupina, ki je delovala kot kolegijski organ, je analizirala predloge projektov, ki so jih predložili potencialni končni upravičenci, in odgovornemu organu svetovala pri izbiri ukrepov. Ta model so uporabili tudi v državah z manjšimi zneski dodeljenih sredstev, npr. na Danskem, kjer je pri izbiri projektov sodelovala medresorska usmerjevalna skupina.

Glavni upravičenci

V okviru letnih programov za obdobje 2007–2009 so bili glavni upravičenci projektov običajno posebni oddelki in/ali agencije pod okriljem ministrstev za notranje zadeve, npr. službe mejne straže, nacionalna policija ali oddelki za informacijsko tehnologijo in komunikacije. Poleg tega so projekte izvajale konzularne službe v okviru ministrstev za zunanje zadeve.

Nekatere države članice so, odvisno od nacionalne sestave, vključile druge nacionalne organe z bolj posebnimi pristojnostmi, kot je npr. zvezni kriminalistični urad v Nemčiji (odgovoren za sistem SIS) ali organ za celinske plovne poti v Litvi, ki je odgovoren za nadzor severnega dela Kuronske lagune na meji z Rusijo.

Kvantitativni vidiki izvajanja s strani držav članic

Razčlenitev sredstev po petih prednostnih nalogah EU

Diagram 4: Sredstva EU za leta 2007, 2008 in 2009 po prednostnih nalogah (PN)

[pic]

Prednostni nalogi 1 in 2 sta obsegali 72 % dodeljenih sredstev Sklada za meje za obdobje 2007–2009, prednostna naloga 4 je obsegala 21 % razpoložljivih sredstev, prednostni nalogi 3 in 5 pa sta obsegali 3 % oziroma 4 %.

V skladu z logiko večletnega načrtovanja držav članic je bila izbira dejavnosti, katerim so bila v prvih letih izvajanja dodeljena sredstva, prvotno določena na podlagi nacionalnih potreb, povezanih z integriranim upravljanjem meja, zmogljivostjo za nadzor ter sistemoma VIS in SIS II (prednostne naloge 1, 2 in 4). Vendar je med življenjskim ciklom Sklada vedno večji poudarek na ukrepih, ki podpirajo postopek izdajanja vizumov (prednostna naloga 3). Ta trend se nadaljuje tudi v naslednjih programskih letih 2010 in 2011. V letih izvajanja so različne države članice izvedle ukrepe, povezane z analizo tveganja, usposabljanjem mejnih straž in konzularnih služb ter dejavnostmi za promocijo in razširjanje informacij, uresničene v okviru prednostne naloge 5, čeprav so bila dodeljena sredstva v začetnem obdobju izvajanja Sklada na splošno skromna.

Diagram 5: Obdobje 2007–2009 – izbire držav članic po prednostnih nalogah v okviru vsakega od letnih programov

[pic]

[pic]

[pic]

V letnih programih za obdobje 2007–2009 so prednostne naloge 1, 2 in 4 ohranile podobno raven pomembnosti tako glede dodeljenega zneska kot glede števila držav članic, ki so izvajale ukrepe. To je zaradi dejstva, da so te prednostne naloge povečini povezane z naložbami, ki po svoji naravi zahtevajo večletne projekte. Zato je izbira takih projektov v okviru enega od letnih programov v določeni meri vplivala na izbire v naslednjih letnih programih.

Število držav članic, ki so izvajale ukrepe v okviru prednostne naloge 3, je ostalo skoraj nespremenjeno, z manjšimi razlikami med državami. To je mogoče delno pojasniti z institucionalno ureditvijo in strateškim okvirom v zadevnih državah. Taki projekti zahtevajo tesno sodelovanje z drugim organom, ki je običajno ministrstvo za zunanje zadeve. V nekaterih državah je partnerstvo dobro razvito in omogoča nemoteno sodelovanje, v drugih državah pa je manj očitno. Nekatere države članice so se odločile, da bodo za postopke, povezane z vizumi, dodelile izključno nacionalna sredstva.

Prednostna naloga 5 ima vedno večji splošni pomen, kar dokazuje vedno večje število držav članic.

V obdobju poročanja so vse države članice izvedle ukrepe, povezane s sistemi informacijske tehnologije, ki so potrebni na področjih upravljanja zunanjih meja in vizumov (prednostna naloga 4), vse države članice, razen Danske in Luksemburga, pa so izvedle tudi ukrepe, namenjene postopni vzpostavitvi integriranega upravljanja meja (prednostna naloga 1). Ukrepe, ki krepijo zmogljivost nadzora in so namenjeni postopni vzpostavitvi sistema EUROSUR (prednostna naloga 2), je izvedlo 10 držav članic – Grčija, Španija, Francija, Madžarska, Malta, Italija, Litva, Portugalska, Švedska in Slovenija. 13 držav članic je del svojih programov namenilo ukrepom, povezanim s postopki izdajanja vizumov (prednostna naloga 3): Avstrija, Belgija, Ciper, Češka, Nemčija, Grčija, Španija, Finska, Madžarska, Nizozemska, Poljska, Slovenija in Švedska. 15 držav članic pa je izvedlo dejavnosti usposabljanja in/ali razširjanja informacij (prednostna naloga 5): vse države članice, razen Cipra, Danske, Estonije, Luksemburga, Malte, Nizozemske, Portugalske in Švedske.

Delež skupnega proračuna v vseh programskih letih je ostal nespremenjen za vse prednostne naloge, razen prednostno nalogo 3, za katero so se dodeljena sredstva od leta 2009 izredno povečala, in prednostno nalogo 5, za katero je bil dodeljeni znesek zlasti visok leta 2007. To je mogoče delno pojasniti s povečano potrebo po usposabljanju zadevnih služb v fazi začetka delovanja Sklada.

Število ukrepov

Preglednica 3: Obdobje 2007–2009 – število ukrepov po prednostnih nalogah

Prednostna naloga 1 | Prednostna naloga 2 | Prednostna naloga 3 | Prednostna naloga 4 | Prednostna naloga 5 | Skupaj 2007–2009 |

2007 | 76 | 27 | 32 | 57 | 25 | 217 |

2008 | 78 | 35 | 18 | 48 | 26 | 205 |

2009 | 65 | 23 | 32 | 52 | 31 | 203 |

Skupaj | 219 | 85 | 82 | 157 | 82 | 625 |

Diagram 6: Obdobje 2007–2009 – razdelitev sredstev (EU) in ukrepov po prednostnih nalogah v okviru Sklada

[pic]

Glede števila izvedenih ukrepov prevladujeta prednostni nalogi 1 in 4, pri katerih so povprečni stroški na ukrep podobni in znašajo približno 600 000 EUR. Prednostni nalogi 3 in 5 imata enako število izvedenih ukrepov, katerih povprečni stroški znašajo približno 180 000 EUR. Za ukrepe, izvedene v okviru prednostne naloge 2, je bil v povprečju potreben znesek v višini 2 000 000 EUR.

Kvalitativni vidiki izvajanja s strani držav članic

Kategorije ukrepov, opredeljene v okviru Sklada – tipologija

Ukrepi, ki jih podpira Sklad, se razlikujejo od ukrepov v okviru drugih skladov splošnega programa, saj se večinoma nanašajo na materialne naložbe, ne pa na operacije in „mehke“ ukrepe, kot so svetovanje, usposabljanje itd. Zato je Komisija na podlagi doseženih rezultatov razvila analitično orodje za naložbe, ki se izvajajo v okviru Sklada. Orodje omogoča razvrstitev ukrepov v okviru vsake prednostne naloge. Za prednostno nalogo 1 sta bili opredeljeni dve podkategoriji ukrepov, to so ukrepi, povezani s kontrolami (na mejnih prehodih), in ukrepi, povezani z nadzorom (ob meji). Za vsako od podkategorij so bile glede na vrsto ustvarjenega rezultata opredeljene naslednje kategorije: infrastruktura, prevozna sredstva, delovna oprema in sistemi informacijske tehnologije. Enak vzorec je bil uporabljen za prednostno nalogo 2. V okviru prednostne naloge 3 so bili ukrepi uvrščeni pod infrastrukturo, opremo, sisteme informacijske tehnologije ali konzularno sodelovanje oziroma napotitev uradnikov za zvezo za priseljevanje. Prednostna naloga 4 obsega naložbe, povezane s sistemoma SIS in VIS ali drugimi zadevnimi sistemi informacijske tehnologije. Za prednostno nalogo 5 sta bili glavni opredeljeni kategoriji usposabljanje in analiza tveganja, dopolnjeni z dejavnostmi obveščanja in drugimi dejavnostmi.

Diagram 7: Obdobje 2007–2009 – dodelitev sredstev (prispevek EU in nacionalna sredstva) po rezultatih

[pic]

- V prvih letih izvajanja Sklada je bila skoraj polovica sredstev porabljena za povečanje zmogljivosti za nadzor meja (naložbe v različna prevozna sredstva s 36 %, ki jim sledijo sistemi za nadzor meje z 12 % in oprema za nadzor meje z 9 %).

- Četrtina sredstev je bila namenjena za sisteme informacijske tehnologije (VIS 10 %, SIS 6 % in drugi sistemi informacijske tehnologije 7 %).

- Manj kot petina sredstev je bila porabljena za okrepitev mejnih prehodov (infrastruktura na meji 8 %, delovna oprema za kontrole na mejnih prehodih 5 % in sistemi IKT za kontrole na mejnih prehodih 4 %).

Primeri doseženih rezultatov

- Nakup prevoznih sredstev je obsegal večinoma prevozna sredstva za nadzor meje – helikopterje za patruljiranje po zraku, plovila za nadzor morskih meja in kopenska vozila za kopenske meje. Ciper je sredstva, ki so bila na voljo, porabil za znatno povečanje svojih zmogljivosti nadzora: v okviru programov za obdobje 2007–2009 sta bila kupljena dva helikopterja, dva srednje velika patruljna čolna in 40 kopenskih vozil. Helikopterje so kupile tudi Estonija, Finska in Španija. Malta je obstoječa plovila nadomestila s štirimi novimi patruljnimi čolni s povečano zmogljivostjo patruljiranja na morju, tako glede časa, opreme kot posadke. Grčija je investirala v številna patruljna potniška vozila in dvokolesna patruljna motorna kolesa za patruljiranje cest na mejnih območjih. Patruljne čolne so kupile tudi Nemčija, Finska, Španija in Estonija. Finska je poleg tega kupila vozila na zračno blazino, vozila za zaledenel teren in čolne, primerne za uporabo v ledenih razmerah. Španija je kupila letala z nepremičnimi krili za pomorski nadzor. Madžarska je kupila premične plavajoče ploščadi za patruljne čolne s plitkim ugrezom, ki jih bo uporabljala na madžarsko-ukrajinski rečni meji Tise.

Majhen delež prevoznih sredstev je bil kupljen za uporabo na mejnih prehodih za okrepitev učinkovitih kontrol. To se nanaša na primer na nakup vozila, opremljenega s posebnimi napravami za optično zaznavanje toplote za patruljiranje območja praškega mednarodnega letališča Ruzyně, ki ga je načrtovala Češka, ali posebna terenska vozila, ki jih je kupila Slovaška za tesno sodelovanje mejne straže in carinskih uradnikov, ki izvajajo mejne kontrole.

- Sistemi za nadzor meje: Francija, Španija in Malta so investirale v nacionalne komponente evropskega sistema nadzorovanja (glej v nadaljevanju).

- Kategorije sistemov VIS in SIS obsegajo naložbe v strojno opremo, programsko opremo, razvoj podatkovnih baz, prilagoditev in vzdrževanje nacionalnih podatkovnih baz, povezovanje in preskušanje ter opremo, potrebno za zajetje relevantnih podatkov za ta dva sistema (tudi biometričnih podatkov). Danska je večino svojih programov namenila vizumskemu informacijskemu sistemu, programi Luksemburga pa podpirajo izključno izdatke, povezane s schengenskim informacijskim sistemom. Vse države članice so Sklad v večji ali manjši meri uporabile za povečanje svoje pripravljenosti za sodelovanje v teh dveh sistemih.

- Delovna oprema za nadzor meje: nakup termalnih kamer, očal za nočno vidljivost in velike razdalje (Grčija), prilagoditev helikopterjev za uporabo v pomorstvu, kar je vključevalo tudi opremljanje z vitlom za reševanje, termovizijskimi kamerami in dodatnimi lučmi za iskanje (Nemčija), nakup opreme z radarskim senzorjem in posodobitev povezave za prenos slik (Finska), opremljanje patruljnih čolnov in helikopterjev z najsodobnejšimi optronskimi sistemi za nadzor morske meje (Španija).

- Infrastruktura na meji: naložbe na letališčih in kopenskih mejnih prehodih. Nemčija je podprla projekt na mejnem prehodu v Hamburgu („Potovalni center“) ter investirala v razvoj ločenih pasov za kontrolo in v ustrezno označevanje na letališču Nürnberg. Francija je na letališču Roissy odprla posebno čakalno območje za mladoletnike brez spremstva.

- Sistemi IKT, razen sistemov VIS in SIS: projekti, povezani z obdelavo podatkov v zračnem in pomorskem prometu, razvoj sistema za registracijo in prenos podatkov o potnikih v zračnem prometu (Nemčija), razvoj aplikacij informacijske tehnologije za upravljanje podatkov v zvezi z državljani tretjih držav, ki jim je bil zavrnjen vstop v schengensko območje (Francija).

- Delovna oprema za mejne kontrole: oprema, povezana z uvedbo avtomatiziranih kontrol na meji, in naprave za branje dokumentov, ki omogočajo učinkovito preverjanje identitete (glej v nadaljevanju). Poleg tega so Češka, Finska, Francija, Nemčija, Grčija, Madžarska, Italija in Španija med drugim kupile sodobno opremo za preverjanje dokumentov, ki omogoča nemotene kontrole na meji in prispeva k boju proti ponarejenim in lažnim listinam.

- V obdobju poročanja so konzularno sodelovanje in uradniki za zvezo za priseljevanje (ILO) obsegali samo ukrepe, povezane z napotitvijo uradnikov za zvezo za priseljevanje, uradnikov za zvezo za mejno stražo in svetovalcev za dokumente v tretje države, kar so izvedle Belgija, Finska in Nemčija.

- Infrastruktura na konzulatih: ukrepi, namenjeni povečanju varnosti na konzulatih s prilagoditvijo obstoječe infrastrukture, namestitvijo pultov za izdajo vizumov, varnostnih vrat in neprebojnih okenc za sprejemanje dokumentov (Avstrija, Madžarska, Češka) ter izboljšanju postopka obravnave vizumov z nakupom delovne, programske in strojne opreme (Avstrija, Finska, Madžarska, Češka, Španija).

- Poleg tega so Avstrija, Belgija, Češka, Nemčija, Grčija, Madžarska, Finska, Francija, Italija, Latvija, Litva, Poljska, Slovaška, Slovenija in Španija organizirale več usposabljanj in seminarjev za mejne straže in osebje na konzulatih, ki so vključevali vse od usposabljanj o uporabi določene opreme in programske opreme do delavnic o schengenskem pravnem redu in goljufijah z dokumenti ter z delom povezano jezikovno usposabljanje.

Primeri ukrepov, izvedenih na posebnih področjih, ki jih pokriva Sklad

A. Varnost dokumentov in boj proti goljufijam z dokumenti

Boj proti goljufijam z dokumenti predstavlja za Evropsko unijo stalno skrb zlasti na področju osebnih dokumentov in potnih listin. Zakonik o schengenskih mejah in vizumski zakonik od držav članic zahtevata, da preverijo pristnost osebnih dokumentov in potnih listin, ki se uporabljajo za prečkanje zunanje meje ali pri vložitvi vloge za vizum. Poleg tega je v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 377/2004 o vzpostavitvi mreže uradnikov za zvezo za priseljevanje zbiranje in izmenjava informacij o ponarejenih osebnih dokumentih in potnih listinah ena od nalog uradnikov za zvezo za priseljevanje, ki delajo v tujini. Svet je 3. decembra 1998 s skupnim ukrepom vzpostavil evropski sistem slikovnega arhiviranja (FADO), namenjen računalniški izmenjavi podatkov, ki jih imajo države članice o pravih in lažnih dokumentih. Države članice so bile pozvane k obsežni uporabi tega sistema s sklepi Sveta z dne 5. in 6. junija 2008. |

Sklad za zunanje meje je podpiral države članice v njihovih prizadevanjih pri boju proti uporabi lažnih in ponarejenih potnih listin. V obdobju 2007–2009 je 17 držav članic od 23 izvedlo ukrepe, povezane s tem ciljem, pri čemer so za to namenile 8,7 % skupnih sredstev Sklada za to obdobje.

Med državami, ki so največji del svojih proračunov namenile boju proti goljufijam z dokumenti, so bile Italija (32 %), Nemčija (21 %), Slovaška (19 %) in Češka (16 %). Madžarska, Finska, Litva, Belgija, Avstrija, Portugalska in Malta so tem ukrepom namenile od 4 % do 10 % letnih dodeljenih sredstev.

Diagram 8: Obdobje 2007–2009 – Sredstva, dodeljena za ukrepe proti goljufijam z dokumenti, kot delež skupnih dodeljenih sredstev Sklada

[pic]

V vseh treh programskih letih je Nemčija z 18 ukrepi, povezanimi z goljufijami z dokumenti, izvedla največ ukrepov na tem področju. V Italiji je bil primerljivo večji delež proračuna namenjen precej manjšemu številu ukrepov – štirim ukrepom v obdobju 2007–2009. Češki del sredstev je bil razdeljen med šest ukrepov – dva v vsakem programskem letu, Slovaška pa je boju proti goljufijam z dokumenti namenila samo dva ukrepa, za enega od njiju pa je bil porabljen razmeroma velik del primerljivo majhnega zneska dodeljenih sredstev.

Naslednje vrste ukrepov so bile namenjene zgodnjemu odkrivanju goljufivih dokumentov, s čimer je bil preprečen in/ali odkrit nezakonit vstop na schengensko območje:

- nakup opreme za mejne straže in konzulate. Naprave, ki jih mejne straže uporabljajo med prvo in drugo kontrolo, so namenjene preverjanju pristnosti potnih listin. Na primer, Nemčija je letališča opremila s tehnologijo za preskušanje dokumentov, ki omogoča preverjanje optičnih in elektronskih zaščitnih elementov ter biometričnih zaščitnih elementov. Oprema, nameščena v konzulatih za postopek izdajanja vizumov, vključuje naprave, kot so naprave za odčitavanje biometričnih podatkov, npr. skenerji prstnih odtisov;

- usposabljanje osebja na konzulatih in osebja mejne kontrole pri odkrivanju lažnih ali ponarejenih dokumentov. Francija je usposabljanju namenila ukrepe v vseh treh programih, in sicer je izobraževala osebje na mejnih prehodih glede identifikacije ponarejenih potnih listin in glede uporabe tehnične opreme za odkrivanje goljufije z dokumenti. Finska je usposabljanje za odkrivanje ponarejenih dokumentov vključila v splošno usposabljanje o vprašanjih priseljevanja za osebje na konzulatih. Nemčija je mejne policijske uradnike usposabljala za hitro odkrivanje goljufije z dokumenti, svetovalce za dokumente pa za izboljšanje njihovih komunikacijskih sposobnosti in medkulturnih kompetenc;

- napotitev svetovalcev za dokumente ali uradnikov za zvezo na področju letalstva in uradnikov za zvezo za priseljevanje. V Belgiji, Nemčiji in na Finskem so bila izvedena posvetovanja s svetovalci za dokumente in uradniki za zvezo, ki so sodelovali pri usposabljanju za prepoznavanje ponarejenih dokumentov in posredovanju informacij, povezanih z goljufijami z dokumenti, nosilcem odločanja in zaposlenim na konzulatih v tretjih državah, letališkemu osebju in organom mejne kontrole. Poleg tega so šla prizadevanja v smeri izboljšanja strateškega in operativnega sodelovanja med organi in mejno policijo posameznih držav članic na eni strani ter organi in policijo drugih držav članic in tretjih držav na drugi strani, in sicer z razvojem mreže uradnikov za zvezo;

- razvoj uporabe in povečano vlaganje v FADO (False and Authentic Documents Online – lažni in pravi dokumenti na spletu), spletno orodje, ki olajšuje izmenjavo informacij o odkritih goljufijah z dokumenti med državami članicami. Belgija, Nemčija in Portugalska so sredstva Sklada uporabile za razvoj ali nadaljnjo razširitev nacionalnih sistemov za informiranje in preverjanje, namenjenih kontroli veljavnosti potnih listin, ki so povezani s sistemom FADO. V Španiji in Latviji so izvedli ukrepe za povezavo nacionalnih kontaktnih točk in zadevnih organov s sistemom FADO. Poleg izbranih držav članic so še štiri druge države (Češka, Madžarska, Malta in Slovaška) izvedle ukrepe, povezane z razvojem podatkovnih baz in informacijskih sistemov, ki bodo povezani s sistemom FADO, in splošno uporabo sistema FADO v boju proti goljufijam z dokumenti.

B. Vizumski informacijski sistem

Vizumski informacijski sistem (VIS) je sistem za izmenjavo podatkov o vizumih med schengenskimi državami in zato v prvi vrsti instrument za podporo skupne vizumske politike. Pospešil bo tudi kontrole na zunanjih mejah in znotraj držav članic ter uporabo Dublinske uredbe, ki določa državo članico, odgovorno za obravnavo prošnje za azil. Sistem VIS je evropska centralna podatkovna baza, ki bo povezana z nacionalnimi sistemi držav članic in omogočala njihovim organom, pristojnim za izdajo vizumov, obmejnim organom in drugim pristojnim organom, da imajo dostop do podatkov in po njih poizvedujejo o vlogah za vizume in odločitvah, ki so bile sprejete v zvezi z njimi. Odločba Sveta 2004/512/ES o vzpostavitvi vizumskega informacijskega sistema je določila njegovo sestavo in Komisiji podelila mandat za razvoj sistema VIS na tehnični ravni, nacionalne sisteme pa so morale prilagoditi in razviti države članice. Sistem VIS je osnovan na centralizirani arhitekturi in sestoji iz centralnega informacijskega sistema, vmesnika v vsaki državi članici, ki zagotavlja povezavo do pristojnega nacionalnega organa zadevne države članice, ter komunikacijske infrastrukture med centralnim vizumskim informacijskim sistemom in nacionalnimi vmesniki. Uredba št. 767/2008 Evropskega parlamenta in Sveta določa pravni okvir za delovanje sistema VIS. Sistem VIS je začel delovati 11. oktobra 2011. Prve tri regije, v katerih bo VIS vzpostavljen, so Severna Afrika, nato Bližnji vzhod in nato zalivska regija. Poleg tega je treba razviti komunikacijsko omrežje, ki bo omogočalo varno izmenjavo podatkov med konzulati. |

V pomoč državam članicam pri razvoju njihovih nacionalnih vizumskih sistemov in izpolnjevanju zahtev sistema VIS kot dela skupne vizumske politike je Sklad zagotovil 75 % finančne pomoči za ukrepe, povezane s sistemom VIS. Države članice so v ukrepe, povezane s sistemom VIS, vložile skoraj 49 milijonov EUR, kar je enako 10 % skupnih sredstev Sklada za to obdobje. Vse države članice, razen Slovenije in Luksemburga, so v okviru svojih letnih programov za obdobje 2007–2009 izvedle ukrepe za postopno uvedbo sistema VIS.

Diagram 9: Obdobje 2007–2009 – % sredstev Sklada[10], dodeljenih za ukrepe, povezane s sistemom VIS

[pic]

Danska, Nizozemska in Belgija so za ukrepe, ki so pomagali pri pripravi na postopno uvedbo sistema VIS, namenile največji delež svojih proračunov. Danska je za te ukrepe namenila vse ukrepe letnih programov za obdobje 2007–2009, razen enega, in jim namenila skoraj 90 % skupnih sredstev Sklada. Estonija je v primerjavi s skupnim proračunom za ukrepe, povezane s sistemom VIS, porabila najmanjši delež sredstev, in sicer 0,2 %.

Pomoč so prejeli naslednji ukrepi:

- ukrepi v podporo nacionalnim podatkovnim bazam so bili namenjeni vzpostavitvi vmesnika za komunikacijo s centralnim sistemom (Avstrija), vzpostavitev tehnične povezave s sistemom CVIS (Nizozemska), ustvarjanje novih ali prilagoditev obstoječih nacionalnih aplikacij (npr. aplikacija VISION v Avstriji, aplikacija VISABIO v Franciji, aplikacija BELVIS v Belgiji, aplikacija NET-VIS v Grčiji), razvoj in preskušanje programske opreme, potrebne za povezavo s sistemom VIS (Ciper, Nemčija, Danska, Finska, Francija, Španija), in vzpostavitev operacijskega središča za sistem VIS (Danska);

- ukrepi, namenjeni povezavi konzulatov , so obsegali nakup strojne in programske opreme (Italija), ponovno namestitev in posodobitev delovnih postaj za vizume in ustrezne programske opreme pri vseh diplomatskih in konzularnih organih (Avstrija, Švedska), nakup sistemov za obdelavo prstnih odtisov in naprav za odčitavanje biometričnih podatkov (Avstrija, Belgija, Češka, Finska, Francija, Nizozemska, Poljska, Španija, Slovenija), razširitev omrežja diplomatskih in konzularnih predstavništev za zbiranje biometričnih podatkov (Belgija) in usposabljanje osebja (Finska, Nizozemska, Švedska);

- ukrepi, namenjeni povezavi mejnih prehodov, so se osredotočili na nakup opreme za preverjanje podatkov (npr. stacionarne in mobilne naprave za preverjanje prstnih odtisov) in naprav za odčitavanje biometričnih podatkov za izdajo vizumov (Belgija, Nemčija, Finska, Francija, Madžarska, Nizozemska, Poljska) ter usposabljanje osebja (Poljska);

- Finska je izvedla priprave za nadomestitev protokola VISION s komunikacijskim omrežjem VIS Mail , vključno s pripravo infrastrukture SMTP poštnih strežnikov, analizo, razvojem in preskušanjem nacionalne aplikacije VIS Mail. Tudi Španija je investirala v razvoj varnega komunikacijskega sistema VIS Mail.

C. Evropski sistem nadzorovanja meja

Evropski sistem nadzorovanja meja (EUROSUR) bo vzpostavil mehanizem za izmenjavo informacij in sodelovanje ter tako omogočil sodelovanje organov mejne kontrole in agencije Frontex na taktični, operativni in strateški ravni. Od leta 2013 bo sistem EUROSUR državam članicam na vzhodnih in južnih zunanjih mejah zagotovil operativni in tehnični okvir za izboljšanje njihovega poznavanja razmer in zmožnosti odzivanja. Obstoječi nadzorni sistemi na ravni držav članic bi morali biti medsebojno povezani v enoten nacionalni sistem, nato pa bodo lahko razvita skupna orodja in aplikacije na ravni EU ter ustvarjeno neprekinjeno varno okolje za izmenjavo informacij. Ogrodje sistema sestavljajo nacionalni koordinacijski centri, ki racionalizirajo dejavnosti vseh nacionalnih organov, ki izvajajo mejni nadzor. EUROSUR, zasnovan kot „sistem sistemov“, bo omogočal izmenjavo podatkov o stanju na mejah v skoraj realnem času in tako pripomogel h kar se da ustreznemu, učinkovitemu in usklajenemu odzivu. |

Sklad je dosegel oprijemljive rezultate pri podpori prizadevanjem držav članic, da okrepijo svojo zmogljivost pomorskega nadzora ob prehodu na skupni evropski sistem nadzorovanja v Sredozemlju in sosednih območjih Atlantskega oceana. V programskem obdobju 2007–2009 je v okviru prednostne naloge 2 Italija porabila 86 %, Španija 85 %, Malta 64 %, Francija 26 %, Portugalska 15 % ter Grčija in Slovenija 2 % dodeljenih sredstev za okrepitev svoje zmogljivosti nadzora in, s pomočjo teh prizadevanj, vzpostavitev nacionalnih komponent sistema EUROSUR, kar znaša skoraj 168 milijonov EUR. To je predstavljalo skoraj 32 % sredstev Sklada v tem obdobju. Poleg tega sta Ciper in Grčija izvedla pomembne naložbe, povezane s povečanjem nadzora morske meje v okviru prednostne naloge 1.

Medtem ko je večina zadevnih držav članic vidik nadzora obalne meje obravnavala kot sestavni del splošne okrepitve nadzora zunanje meje, sta Francija in Španija sprejeli t. i. „regionalni pristop“ in vzpostavili celovit sistem za nadzor meje. Španski sistem SIVE (celovit sistem nadzorovanja zunanjih meja) je bil oblikovan, zlasti da se prepreči nezakonit vstop oseb in blaga preko španske obale. V Franciji sistem za nadzorovanje zunanjih meja, SPATIONAV, zagotavlja okvir za vse dejavnosti in ukrepe, povezane z nadzorom morskih meja. Medtem ko je Španija sistem SIVE začela vzpostavljati pred programom za leto 2007, se je vzpostavitev francoskega sistema začela v okviru programa za leto 2007, do sedaj pa so bile opravljene tri razvojne in širitvene faze, po ena v vsakem zaporednem programu.

Ostale države članice, ki mejijo na Sredozemlje (Ciper, Grčija, Italija, Malta, Portugalska, Slovenija), so bile prav tako usmerjene v nadzorovanje morske meje, vendar (še) nimajo vzpostavljenih posebnih sistemov.

Ukrepi, ki so jih države članice izvedle v okviru prednostne naloge 2 in so bili posebej namenjeni sistemu EUROSUR, so obsegali:

- nadaljnji razvoj celovitega sistema nadzorovanja zunanjih meja (SIVE) v Španiji, pri čemer organi poudarjajo potencial za povečane koristi pri izvajanju celostnega nadzora meje, zlasti v Gibraltarski ožini ter na obalah Kanarskih in Balearskih otokov. Vsaka postavitev sistema SIVE vključuje več postaj, opremljenih z radarskimi in optičnimi senzorji, ki zaznajo in identificirajo manjša plovila (motorne čolne in manjše ribiške ladje), preden ta dosežejo obalo. Splošne informacije, ki jih zbere vsaka postaja, se prenesejo v center za upravljanje in nadzor, kjer se tudi hranijo in ki usklajuje operacije kopenskih, pomorskih in zračnih enot. Poleg podpore za nadzorne sisteme je bil Sklad uporabljen tudi za nakup dveh letal z nepremičnimi krili za pomorske patrulje in boj proti nezakonitemu priseljevanju (skupni stroški so znašali 24 milijonov EUR), več helikopterjev in plovil različnih vrst in velikosti ter kopenskih vozil. Španija je v okviru letnih programov za obdobje 2007–2009 za ta ključni cilj namenila skoraj 80 milijonov EUR. Po mnenju španskih organov je bila pomoč Sklada bistvenega pomena za hitro izvedbo tega sistema po migracijski krizi leta 2006. Štiri leta po začetku izvajanja sistema SIVE se je migracijski pritisk na morsko mejo Španije močno zmanjšal;

- razvoj obalnega omrežja za odkrivanje in identifikacijo plovil ter njihovo sledenje, sistem SPATIONAV v Franciji . Obstoječi sistem je bil v okviru programov za obdobje 2007–2009 postopno okrepljen, in sicer z razširitvijo območja, ki ga sistem pokriva, in izboljšanjem zmogljivosti odkrivanja preko nakupa najsodobnejše opreme, kot so visokofrekvenčni radarji, ter opreme za odkrivanje, nameščene na svetilnikih, in naložb v sisteme podatkovnih povezav. Francija je za izboljšanje sistema SPATIONAV v okviru letnih programov za obdobje 2007–2009 namenila 10 milijonov EUR;

- izboljšanje sistema obalne straže za pomorski promet v Italiji , ki ga dopolnjujejo satelitska oprema in infrardeči nadzorni sistemi, vgrajeni na plovila. Med poglavitnimi izvedenimi naložbami so bile naslednje naložbe: izboljšanje zmogljivosti satelitskega komuniciranja postaje na kopnem; izboljšanje radarskega omrežja za iskanje ob obali za pokrivanje osrednjega in severnega Jadrana, zahodne Ligurije in zahodne Sardinije, da se zagotovi jasno poznavanje pomorskih razmer s pomočjo radarskih slik in slik iz termalnih kamer; oskrba vseh teritorialnih in mejnih policijskih uradov s skupno delovno programsko opremo; vzpostavitev skupne platforme, ki nudi enotne učinkovite instrumente in poenostavlja praktični pristop za končnega uporabnika, ter namestitev satelitskih komunikacijskih sistemov in njihova vgradnja na krov plovil vojne mornarice za patruljiranje po morju (Navy Off Shore Patrol Vessels), ki sodelujejo v pomorskih operacijah. Italija je za te ukrepe v okviru programov za obdobje 2007–2009 namenila 47 milijonov EUR;

- nov interoperabilni komunikacijski sistem za oborožene sile, ki so zadolžene za pomorski nadzor na Malti , dopolnjen s štirimi novimi plovili s povečano zmogljivostjo patruljiranja na morju, tako glede časa, opreme kot posadke. Sredstva, ki jih je Malta v okviru programov za obdobje 2007–2009 namenila podpori razvoja evropskega sistema nadzorovanja, so znašala 17 milijonov EUR;

- ustanovitev nacionalnega koordinacijskega centra (trilateralni center Dolga vas) v Sloveniji za sodelovanje nacionalnih organov, ki izvajajo naloge kontrole zunanje meje (odkrivanje, identifikacija in posredovanje). Slovenija je v ta namen porabila več kot 100 000 EUR. V tem projektu sodelujeta tudi Madžarska in Avstrija.

Ukrepi, izvedeni v okviru prednostne naloge 1, pa so bili namenjeni tudi izboljšanju pomorskega nadzora v Sredozemlju, kar je vključevalo:

- znatno povečanje zmogljivosti nadzora v Cipru zaradi nakupa dveh helikopterjev in dveh srednje velikih patruljnih čolnov, opremljenih z nepremičnimi in premičnimi sistemi za opazovanje, ki se namestijo na patruljne čolne, kar je skupaj znašalo 5,4 milijona EUR;

- izboljšanje zmogljivosti za nadzor meje v Grčiji z nakupom različnih prevoznih sredstev (npr. helikopter, obalna patruljna plovila) in opreme (npr. očala za nočno vidljivost in velike razdalje). Za te naložbe je Grčija namenila skoraj 30 milijonov EUR.

D. Avtomatizirani sistemi mejne kontrole

Na podlagi veljavne zakonodaje so lahko mejne kontrole državljanov EU avtomatizirane, če imajo le-ti elektronski potni list, ki hrani biometrične podatke imetnika (sliko obraza in, od leta 2009, prstne odtise). Nekatere države članice so take avtomatizirane sisteme mejne kontrole (sisteme ABC) že uvedle. Postopek ABC se začne s skeniranjem potnega lista. Čitalnik potnih listov tehnično preveri fizične zaščitne elemente, prebere strojno berljivi del in preveri pristnost dokumenta. Nato primerja živo sliko obraza (ali prstne odtise) potnika s sliko, shranjeno na čipu (ali včasih v podatkovni bazi), da preveri identiteto potnika. Izvedejo se naključna preverjanja v sistemu SIS in nacionalnih podatkovnih bazah. Če je ujemanje potrjeno in je potna listina prava, se odpre avtomatiziran prehod in potnik lahko vstopi na ozemlje države članice; v nasprotnem primeru je potnik preusmerjen na ročni pregled. Mejni organi spremljajo celoten postopek, vključno z ujemanjem slike obraza – spremljajo lahko več prehodov naenkrat. Sistem ima številne prednosti, kot so povečana varnost, boljša uporaba sredstev, tekoče prečkanje meje in pospešen vstop potnikov. V prihodnosti bodo programi za registrirane potnike (RTP) omogočili razširitev tega postopka na državljane tretjih držav. Za temeljito mejno kontrolo morajo trenutno mejni organi s potniki opraviti pogovor in ročno vtisniti žig v potno listino. Namen bi bil pospešiti prehajanje schengenske zunanje meje za pogoste, prej preverjene in pregledane potnike iz tretjih držav, obenem pa zagotoviti celovito usklajenost mejne politike EU. Državljani tretjih držav, ki bi imeli dostop do programa za registrirane potnike (RTP), bi lahko sistem ABC uporabili vedno, ko bi bil ta na voljo na mejnem prehodu. |

Sklad je pripomogel k izvajanju inovativnih projektov na področju razvoja, preskušanja in uvedbe avtomatiziranih sistemov mejne kontrole (ABC) na letališčih, ki so omogočili kontrolo nekaterih kategorij potnikov, zlasti državljanov EU z elektronskim potnim listom, namenjenih izvajanju avtomatiziranega preverjanja potnih listin, prstnih odtisov, slik obraza ali prepoznavanja šarenice brez posredovanja mejnih organov, ki postopek samo spremljajo.

V obdobju 2007–2009 je bilo za izvedbo pilotnih projektov, preskušanje in namestitev opreme, potrebne za avtomatizirano mejno kontrolo, v Nemčiji, na Finskem, v Franciji, na Nizozemskem, Portugalskem in Madžarskem porabljenih približno 5,5 milijona EUR.

- Finska je leta 2007 izvedla tržno raziskavo o uvedbi avtomatizirane mejne kontrole, sledil pa je pilotni projekt, ki se je začel izvajati julija 2008 in je bil povezan z avtomatizirano mejno kontrolo državljanov EU, EGP in Schengena, ki imajo nove biometrične potne listine, na letališču Helsinki-Vantaa. Sredstva Sklada, namenjena za tržno raziskavo in pilotni projekt, so znašala 82 528 EUR. V času poročanja so bili na letališču Helsinki-Vantaa trije prehodi s sistemom ABC. Na podlagi izkušenj iz pilotne faze je bilo načrtovano, da bo sistem uveden v operativno uporabo in morebiti razširjen na vse večje kopenske zunanje mejne prehode. Kasneje je bil načrtovan nakup petnajstih dodatnih izhodov za letališče Helsinki-Vantaa in treh izhodov za pristanišče v Helsinkih.

- Francija je izvedla projekt „ SAS PARAFES “, sestavljen iz nakupa SAS (elektronski izhodi) in uvedbe sistema PARAFES za avtomatizirano kontrolo osebnih dokumentov potnikov, ki prispejo na francoska letališča iz držav zunaj EU. Pred tem projektom je ministrstvo za notranje zadeve poskusno izvajalo program, imenovan PEGASE, namenjen zbiranju in hrambi prstnih odtisov številnih potnikov, ki so se za to prostovoljno odločili, da bi pridobili možnost hitrega prehoda skozi kontrolo na zunanjih mejah schengenskega območja. Z uvedbo sistema PARAFES bi lahko ti pogosti potniki šli skozi elektronski izhod (SAS), ki bi mejno kontrolo izvedel avtomatizirano, in sicer najprej s skeniranjem potnega lista in nato še prstnih odtisov. Sistem PARAFES nato primerja informacije s podatki, shranjenimi v osrednji podatkovni bazi, in po prepoznavi omogoči potnikom, da prečkajo mejo. Finančna napoved za celoten projekt znaša 2 300 000 EUR za nakup, uvedbo in opremo 17 izhodov SAS.

- Portugalska je izvedla projekt za avtomatizirano identifikacijo potnikov s potnimi listinami (RAPID), da bi bila kontrola oseb na mejah hitrejša, varnejša in učinkovitejša. Razvit je bil inovativen sistem za avtomatizirane mejne kontrole vseh odraslih imetnikov elektronskih potnih listov v schengenskem območju EU. Natančneje, projekt je obsegal nakup 78 t. i. VBeGates – avtomatiziranih mejnih izhodov, opremljenih za preverjanje potnikov z biometričnimi potnimi listinami. Marca 2007 je bilo kupljenih 10 terminalov z elektronskim izhodom za letališče v Faru, julija istega leta pa je bilo naročenih še 68 terminalov za letališča v Lizboni, Funchalu, Portu, Lajesu, Ponta Delgadi and Porto Santu. Skupni strošek projekta je znašal 3,5 milijona EUR, od tega je Sklad prispeval več kot 2 milijona EUR.

- Nizozemska je izvedla projekt, povezan z nakupom, preskušanjem in uvedbo opreme ter programiranjem avtomatiziranih sistemov mejne kontrole na letališču Schiphol in nazadnje na vseh letališčih in v vseh pristaniščih na Nizozemskem. Prispevek Sklada za vzpostavitev programa je približno 180 000 EUR. Sredstva Sklada so delno uporabljena za opredelitev vizije Nizozemske glede sistema ABC.

- V obdobju 2004–2007 je Nemčija izvedla pilotni projekt glede uporabe avtomatizirane biometrične mejne kontrole za potnike na letališču Frankfurt/Main na podlagi skeniranja šarenice. Zaradi pozitivnih rezultatov pilotnega projekta se je Nemčija odločila, da bo s pomočjo Sklada nadaljevala in nadalje razvila uporabo sistema ABC na letališčih v Frankfurtu in Münchnu. Stroški sistema ABC v obdobju 2007–2009 so znašali več kot 700 000 EUR in so med drugim vključevali nakup štirih avtomatiziranih izhodov za mejno kontrolo.

- Madžarska je izvedla študijo za oceno izvedljivosti uvedbe sistema z elektronskimi izhodi na mednarodnem letališču Ferihegy v Budimpešti. S pomočjo obiskov in preučevanja obstoječih sistemov elektronskih izhodov v EU (tj. v Lizboni, Helsinkih in Frankfurtu) so madžarski strokovnjaki ocenili možnosti za uvedbo podobnega sistema. Študija izvedljivosti bi bila vključena v pilotni projekt za vzpostavitev takega sistema ABC – najprej na letališču Ferihegy in dolgoročno morda na vseh madžarskih mednarodnih letališčih.Od sredstev Sklada, dodeljenih Madžarski, je bilo za ta projekt namenjenih 14 400 EUR.

E. Schengenski informacijski sistem (SIS II)

Schengenski informacijski sistem (SIS) je sistem, ki pristojnim organom v državah članicah dovoljuje, da s postopkom avtomatske poizvedbe dostopajo do opozoril v zvezi z osebami in lastnino. Sistem SIS ima zato izjemno pomembno vlogo pri upravljanju področij varnosti, svobode in pravice v schengenskem območju brez notranjih meja. Vzpostavljen je bil po Schengenski konvenciji iz leta 1990 o izvajanju Schengenskega sporazuma iz leta 1985, delovati pa je začel leta 1995. Ker je ena njegovih glavnih uporab povezana s kontrolami na zunanjih mejah EU, sistem pomaga pri izvajanju določb o prostem gibanju oseb. Sistem je sestavljen iz nacionalnih sistemov (N.SIS), ki se nahajajo v vsaki državi članici, in centralnega sistema (C.SIS), kjer so zbrani vsi podatki nacionalnih podatkovnih baz. Vzpostavitev druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II), ki nadomešča prejšnjo generacijo sistema, je nujna, saj omogoča integracijo novih držav članic, ki se pridružijo schengenskemu območju, in uvedbo novih tehničnih funkcij. Sklep Sveta 2001/886/PNZ in Uredba Sveta št. 2424/2001 z dne 6. decembra 2001 o razvoju druge generacije schengenskega informacijskega sistema določata pravno podlago za schengenski informacijski sistem II. Navajata, da se schengenski informacijski sistem, ustanovljen v skladu z naslovom IV Schengenskega sporazuma iz leta 1990, nadomesti s sistemom SIS II. |

Sklad za zunanje meje pomaga državam članicam pri pripravi nacionalnega dela sistema SIS II glede začetka delovanja celotnega sistema, ki je načrtovan za leto 2013.

V obdobju 2007–2009 je šestnajst držav članic (Avstrija, Češka, Estonija, Finska, Nemčija, Grčija, Madžarska, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Portugalska, Slovaška, Slovenija, Španija in Švedska) izvedlo ukrepe, povezane s sistemom SIS, pri čemer je ukrepom namenilo skupno 25,5 milijona EUR oziroma 5,5 % skupnih dodeljenih sredstev Sklada za to obdobje.

Diagram 10: Obdobje 2007–2009 – % sredstev Sklada[11], dodeljenih za ukrepe, povezane s sistemom SIS

[pic]

V Luksemburgu, najmanjši državi upravičenki, so bila razpoložljiva sredstva uporabljena izključno za izvedbo projektov, povezanih s sistemom SIS. Druge države članice, ki so znaten del sredstev namenile sistemu SIS, so Finska, Nemčija, Madžarska, Latvija in Švedska, ki so temu cilju namenile več kot 20 % sredstev, prejetih iz Sklada.

Ukrepi, ki so jih podprle države članice, so bili osredotočeni na nakup in prilagoditev potrebne strojne in programske opreme (Avstrija, Nemčija, Grčija, Madžarska, Luksemburg, Latvija, Slovenija), razvoj novih aplikacij za zadevne nacionalne organe (Švedska), izboljšave obstoječih nacionalnih sistemov in pripravo za prehod na sistem SIS II (Avstrija, Nemčija. Estonija, Grčija, Španija, Finska, Madžarska), razvoj sistema SISone4all, prehodne faze pred vključitvijo v sistem SIS II (Madžarska, Slovenija, Slovaška) in kasnejši prehod na sistem SIS II (Litva, Luksemburg, Malta, Slovaška), prilagoditev sistema poteka dela SIRENE (Avstrija, Estonija, Španija, Madžarska, Malta), preskuse za pripravo na prehod na sistem SIS II in povezavo nacionalnih sistemov s sistemom C.SIS (Avstrija, Slovenija), delavnice in usposabljanje za osebje (Češka, Grčija).

SKUPNA PREDHODNA OCENA IZVAJANJA

Ocena s strani držav članic

Doseženi rezultati

Večina držav članic je podala pozitivno skupno oceno rezultatov ukrepov, ki jih je sofinanciral Sklad, in možnosti za projekte v okviru Sklada opredelila kot učinkovite in koristne. Sklad je cenjen zaradi svojega pomembnega prispevka k prizadevanjem držav članic na področjih integriranega upravljanja meja in izvajanja skupne vizumske politike ter obsežnih sistemov informacijske tehnologije, pomagal pa je tudi pri zmanjšanju posledic proračunskih omejitev držav, do katerih je prišlo na teh področjih zaradi neugodnih gospodarskih razmer. Države članice poudarjajo, da zaradi varčevalnih ukrepov, ki so jih sprejeli nacionalni proračunski organi, brez sofinanciranja s strani Sklada nekatere dejavnosti ne bi bile izvedene ali pa ne bi bile izvedene pravočasno.

Države članice cenijo zlasti možnost sofinanciranja inovativnih projektov, kot je uvedba najsodobnejše tehnologije (zlasti mobilnih in stacionarnih naprav za mejne kontrole in mejni nadzor, avtomatiziranih sistemov mejne kontrole), in povečanja zmogljivosti držav članic na področju spremljanja in odzivanja na zunanjih zračnih, morskih in kopenskih mejah (sistemi CCTV, prevozna sredstva, interoperabilni komunikacijski sistemi). Ti ukrepi so pripomogli k stroškovno učinkovitejšemu upravljanju pretoka potnikov, ne da bi to vplivalo na varnost .

Izzivi, s katerimi so se države članice soočale med izvajanjem

Medtem ko je bila večina držav članic zadovoljna z rezultati, ki so jih dosegle s sredstvi Sklada, so številne poudarile izzive, s katerimi so se soočale med izvajanjem, in predlagale poenostavitev ureditvenega okvira.

Prvič, za prvi dve leti izvajanja je bila značilna določena stopnja negotovosti in zamude pri sprejemanju ureditvenega okvira in letnih programov. Programi za leti 2007 in 2008 večine držav članic so bili odobreni konec leta 2008, zaradi česar je bil časovni okvir za izvajanje projektov krajši. Drugič, pravila, ki urejajo upravičenost odhodkov, so bila zapletena in zamudna. Glede na to, da se programi zasnovani letno, ukrepi pa se lahko izvedejo v roku 2,5 leta, se obdobje za izvedbo enega letnega programa prekriva s pripravljanjem naslednjega letnega programa in poročanjem o prejšnjem letnem programu. Poleg tega je bilo treba v primeru, ko je bila potrebna sprememba programa, pripraviti popravljen dokument in ga predložiti do določenega roka. Državam članicam se je zdelo naporno izpolnjevati zahteve in hkrati zagotavljati razpoložljiva sredstva za izvedbo različnih nalog načrtovanja, poročanja in upravljanja za več programov istočasno. Organizacijo teh sovpadajočih obveznosti so dojemale kot zahtevno, povezano z visoko delovno obremenitvijo v omejenem časovnem okviru.

Poleg začetnih zamud in težav so glavni izziv za pravočasno izvedbo ukrepov v okviru tega Sklada predstavljali tudi postopki naročanja. Zadevni postopki javnega razpisa zahtevajo vnaprejšnje načrtovanje in interna posvetovanja z drugimi zadevnimi javnimi organi, v nekaterih primerih pa tudi njihovo soglasje. Postopki so običajno sestavljeni iz več faz, nacionalni pravni okvir pa lahko zahteva še dodatne postopke. Končni rezultat je lahko nezadovoljiv, ali pa je treba opustiti, odložiti, preklicati ali spremeniti obseg projekta. S takimi težavami, ki lahko resno negativno vplivajo na porabo sredstev, se je soočalo več držav članic. V nekaterih primerih so se težave pojavile po postopku naročanja, in sicer zaradi zamud ter drugih časovnih težav, povezanih z dobavo in preverjanjem opreme in storitev zunanjih izvajalcev (v tujini). V nekaterih primerih se je kasneje izkazalo, da so bili stroški izvajanja nižji ali višji od pričakovanih ali da so se med izvajanjem pojavili neupravičeni stroški.

Države, ki ne uporabljajo evra, so morale zaradi finančnih in gospodarskih dejavnikov, ki so vplivali na menjalni tečaj, prilagoditi prvotno načrtovane proračune.

Zaradi teh omejitev so se države članice redno zatekale k možnosti spremembe letnih programov, da bi zagotovile optimalnejše črpanje sredstev. V obdobju poročanja je 15 držav članic (Avstrija, Belgija, Ciper, Nemčija, Grčija, Španija, Finska, Francija, Madžarska, Litva, Latvija, Poljska, Portugalska, Švedska in Slovenija) predložilo skupno 43 zahtev za spremembo letnih programov za obdobje 2007–2009, od tega je bil za 39 zahtev potreben uradni sklep Komisije (8 za letni program za leto 2007, 14 za letni program za leto 2008 in 17 za letni program za leto 2009).

Sprememba letnih programov je državam članicam omogočila, da svoje načrtovane ukrepe prilagodijo spreminjajočim se razmeram ter upoštevajo nepričakovan razvoj dogodkov in izzive, s katerimi so se srečale. Vendar pa je to povečalo upravno obremenitev.

Morda bolj kot drugi programi porabe ta Sklad, ki ga izvaja omejeno število javnih organov v glavnem z metodo izvršilnega organa, državam članicam daje večjo prožnost pri prilagajanju programov, saj lahko nekatere ukrepe nadomestijo z drugimi tekočimi projekti, ki so prav tako pomembni za nacionalne strategije, opredeljene v večletnih programih.

Da bi Komisija ublažila težave, je sprožila tri preglede izvedbenih pravil, na podlagi katerih se je obdobje upravičenosti podaljšalo, pravila za upravičenost pa precej poenostavila. Te pobude so bile izvedene v sodelovanju z državami članicami, ki so potrdile, da bodo spremembe pomenile izboljšave v upravljanju in izvajanju ukrepov, saj bodo omogočile zadovoljivo izvajanje številnih projektov.

Ocena Komisije glede dosežkov Sklada

Po pregledu poročil držav članic in ob upoštevanju drugih informacij, tudi tistih, zbranih v okviru nalog spremljanja, Komisija ugotavlja, da je Sklad kljub začetnim težavam in nekaterim posebnim vprašanjem v zvezi s pravili in izvajanjem izpolnil svoje cilje. Za obdobje 2007–2009 je očitno izpolnil svoj namen kot poseben instrument, ki usmerja pomoč EU za povečanje naložb na mejah in konzulatih v interesu schengenskega območja kot celote. Kot je prikazano v oddelku 5.3.3, je Sklad dejavno spodbujal pomembne pobude in projekte politike EU . Zato je znatno prispeval k pospeševanju integriranega upravljanja meja in uporabe novih tehnologij, namenjenih olajšanju zakonitih potovanj. Poleg razvoja schengenskih informacijskih sistemov in vizumskega informacijskega sistema je Sklad podprl pilotne projekte za uvedbo avtomatiziranih mejnih kontrol in pripravo na program za registrirane potnike. Zaradi finančnega prispevka Sklada k tem ukrepom, pa čeprav je bil razmeroma majhen, so bile z razvojem takih inovativnih sistemov pridobljene dragocene izkušnje, ki bodo Komisiji pomembno pomagale pri nadaljnjih pripravah „koncepta pametnih meja“ za prihodnost, zlasti glede morebitne uporabe za državljane tretjih držav. Zato se države članice spodbujajo, da v svoje projekte za sistem ABC vključijo čitalnike prstnih odtisov, da bodo projekti v zvezi s sistemom vstopa/izstopa in programom za registrirane potnike (pobuda „pametnih meja“) primerni tudi v prihodnosti. Sklad se je izkazal za zelo koristnega tudi pri povečevanju naložb na izpostavljenih območjih, kot je Sredozemlje, v zelo kratkem času.

Pomagal je pri izboljšanju upravljanja zunanjih meja EU, boju proti nezakonitemu priseljevanju in okrepil sodelovanje držav članic, kot to dokazujejo naslednji rezultati:

- prvič, zaradi naložb v nacionalne komunikacijske sisteme, infrastrukturo na mejnih prehodih, najsodobnejšo delovno opremo za kontrole in nadzor na meji, prevozna sredstva in usposabljanja mejne straže so imele države članice korist od znatnih tehničnih izboljšav na zunanjih mejah in mejnih prehodih, zaradi česar je varnost na zunanjih mejah EU večja, kontrola prometa na meji učinkovitejša, usklajevanje med različnimi organi kazenskega pregona na nacionalni ravni pa izboljšano. Zato je Sklad pripomogel k nacionalnim prizadevanjem za učinkovito upravljanje zunanjih meja ter zlasti k boju poti nezakonitemu vstopu v schengensko območje, dokončanju preteklih naložb (schengenski vir) in nadaljnji krepitvi sistema EU za integrirano upravljanje meja;

- drugič, v okviru letnih programov za obdobje 2007–2009 so države članice kupile in posodobile potrebno opremo za sistema VIS in SIS II, kar je omogočilo nemoteno povezavo nacionalnih platform s centralnimi sistemi. Glede na to, da so morale vse sodelujoče države članice pospešiti razvoj svojih nacionalnih sistemov, da bodo lahko ti evropski projekti ustrezno delovali kot celota, se je izkazalo, da je Sklad kot dolgoročni okvir za dopolnjevanje nacionalnih sredstev bistvenega pomena za izvajanje teh skupnih projektov na področju informacijske tehnologije;

- države članice so dodatna sredstva, ki jih je zagotovil Sklad, uporabile za izboljšanje postopka za obravnavo vizumov, saj so investirale v sodobno tehnološko opremo (vključno z napravami za odčitavanje biometričnih podatkov) in okrepile varnost konzulatov. Ti ukrepi so prispevali k hitrejši obravnavi vlog za vizume, večji kakovosti storitev ter enaki in pošteni obravnavi prosilcev za vizume.

Uspeh sklada je treba delno pripisati njegovi posebni naravi. Za Sklad je značilno omejeno področje uporabe , namenjen pa je dejavnostim, ki se izvajajo na fizičnih zunanjih mejah ali v povezavi z izdajo vizumov. Zaradi tega so izključeni številni ukrepi, ki so jih države članice sprejele v okviru štiristopenjskega modela upravljanja meja, npr. dejavnosti znotraj schengenskega območja (patruljiranje v državi, kontrola oseb zunaj mejnih prehodov). Podobno v področje uporabe Sklada ne sodijo dejavnosti, namenjene nadzoru migracij ter izboljšanju pomorske varnosti, upravljanja prometa in splošne varnosti na letališčih. To sicer Skladu omogoča, da usmerja sredstva in preprečuje njihovo razdrobljenost, pomeni pa tudi, da je treba skrbno preveriti načrtovane ukrepe in s tem zagotoviti skladnost s posebnim področjem uporabe Sklada.

Poleg tega se lahko oprema, prevozna sredstva in sistemi informacijske tehnologije, kupljeni s prispevkom Sklada, pogosto uporabljajo za različne namene (npr. kontrola blaga na meji, boj proti tihotapljenju blaga in kaznivim dejanjem zoper okolje, naloge iskanja in reševanja na morju). Zaradi omejenega področja uporabe Sklada je v številnih primerih potrebna porazdelitev, ki pa zahteva razvoj dodatne statistike in oteži upravljanje ukrepov. Na kratko, take dejavnosti upravljanja in nadzora bodo še naprej nujna posledica tovrstnega programa porabe. Položaj je lahko še bolj zapleten zaradi organizacijske sestave v državah članicah, kadar je na primer mejna straža del policijskega organa in/ali izvaja tudi druge funkcije (vključno s carinskimi).

SKLEPNE UGOTOVITVE

Priporočila za preostanek večletnega obdobja

To poročilo temelji na prvih treh programskih letih, na voljo pa so bila končna poročila za samo en letni program. Predložitev poročila je načrtovana tako, da bo Evropskemu parlamentu in Svetu pomagala pri pripravi naslednjega večletnega finančnega okvira, ter ni namenjena celostni in končni oceni.

Rezultati teh treh let niso nujno reprezentativni. Prvi letni programi so bili zasnovani in izvedeni pod precejšnjim časovnim pritiskom, s podobnimi instrumenti pa pred tem ni bilo veliko izkušenj. Za to obdobje je bilo na voljo skoraj 30 % sredstev, preostalih 70 % pa bo dodeljenih naslednjim štirim letnim programom.

Bolj strateška poraba sredstev

Načrtovanje programov za leto 2010 je potekalo precej hitreje. Z izkušnjami, pridobljenimi v tej prvi fazi, in s pomočjo sprememb izvedbenih pravil ter precejšnjim povečanjem letnih dodeljenih sredstev bodo države članice lahko kar najbolje izkoristile sredstva v obdobju 2010–2013. V ta namen so bile države članice pozvane, da od leta 2011 naprej razvijejo načrtovanje ukrepov, ki bodo posebej usmerjeni v doseganje nekaterih ključnih strateških ciljev. To ustreza načelu iz temeljnega akta, na podlagi katerega morajo Komisija in države članice zagotoviti, da je pomoč Sklada in držav članic v skladu z dejavnostmi, politikami in prednostnimi nalogami Unije. Splošni cilj je poudariti usklajenost z najpomembnejšimi skupnimi prednostnimi nalogami EU v skladu s stockholmskim programom, ki so bistvenega pomena za uspešno upravljanje migracijskih tokov v schengenskem območju kot celoti.

Zato so bile države članice pozvane, naj sredstva Sklada usmerijo v naložbe, potrebne za doseganje naslednjih pet strateških ciljev :

1. izvedba sistema SIS II;

2. postopna uvedba sistema VIS na konzulatih in mejnih prehodih;

3. konzularno sodelovanje med državami članicami;

4. vzpostavitev evropskega nadzornega sistema;

5. in uvedba novih tehnologij, ki omogočajo bolj tekoče prečkanje meje, predvsem avtomatiziranih sistemov mejne kontrole.

Sredstva Sklada, dodeljena za leto 2011, so bila usmerjena predvsem v izpolnjevanje zahtev na teh področjih, ta pristop pa bo v obdobju 2012–2013 še okrepljen.

Okrepitev strateškega pristopa z ustreznim večletnim načrtovanjem

Sklad, zasnovan kot instrument za krepitev zmogljivosti, je namenjen predvsem sofinanciranju nakupa, posodabljanja, razvoja, vgradnje in obnove infrastrukture, sistemov informacijske tehnologije, opreme in prevoznih sredstev. Ukrepi za krepitev zmogljivosti so namenjeni predvsem dolgoročnim ukrepom , ki praviloma nimajo elementov, značilnih za projekte, izvedene v omejenem časovnem okviru. Države članice bi lahko obširneje preučile možnosti za vzpostavitev večletnih projektov v skladu z ureditvenim okvirom ter s tem zmanjšale tudi pogostost izbirnih postopkov in vzpostavile stabilno večletno finančno načrtovanje.

Dopolnjevanje krepitve zmogljivosti z operativno podporo, kadar je potrebna

Ukrepi, namenjeni vzdrževanju opreme ali izvedbi (nadzornih) operacij kot taki niso bili izbrani za letne programe. Te dejavnosti so načeloma del rutinskih dejavnosti na ravni držav članic.

Vendar pa Komisija priznava, da bi lahko bila potem, ko bodo ustrezno izpolnjeni prej navedeni strateški cilji in drugi cilji za krepitev nacionalnih zmogljivosti, sredstva Sklada usmerjena tudi v podporo učinkovite nadaljnje uporabe preteklih naložb, ki so bile izvedene s sredstvi EU. Zato bi prihodnji ukrepi lahko financirali tudi vzdrževanje, popravila in posodobitve naložb, izvedenih v okviru prejšnjih letnih programov Sklada ali, v nekaterih državah, schengenskega vira. To je možno tudi v nujnih primerih. Taki ukrepi bi podprli filozofijo, da države članice, ki varujejo zunanje meje, zagotavljajo javno storitev v interesu in imenu drugih držav članic.

Priprave na prvo naknadno vrednotenje (2012)

Naslednji mejnik za Sklad je poročilo o naknadnem vrednotenju za obdobje 2007–2010. V skladu s temeljnim aktom je rok za predložitev poročila Komisije 31. december 2012.

Priprave že potekajo. Žal pa od držav članic ni mogoče razumno pričakovati, da bodo o rezultatih letnega programa za leto 2010 poročale do 30. junija 2012, kot je določeno v temeljnem aktu, saj obdobje upravičenosti za leto 2010 traja do druge polovice leta 2012. Da bi lahko za leto 2010 predložile popolne podatke, bodo države članice pozvane, naj svoje prispevke predložijo do konca oktobra 2012.

Na podlagi tega vmesnega poročila bi lahko naknadno vrednotenje za obdobje 2007–2010 predstavilo celovitejšo sliko posredovanja Sklada na nacionalni ravni in ravni EU glede dosežkov, rezultatov in splošnega učinka Sklada na razvoj politike upravljanja meja in vizumske politike v državah članicah. Zato bi bil splošni cilj naknadnega vrednotenja naslednji:

- opredelitev rezultatov, ki izhajajo iz dosežkov Sklada in se nanašajo na področje upravljanja migracijskih tokov na mejah in konzulatih, tj. obsega, v katerem so naložbe EU v infrastrukturo, opremo, prevozna sredstva, sisteme informacijske tehnologije in usposabljanje prispevale h krepitvi splošne zmogljivosti za izvajanje mejnih kontrol, nadzora, kontrol pred vstopom in postopkov za izdajo vizumov v državah članicah;

- jasno razlikovanje med rezultati, doseženimi na področju organizacije javnih nalog mejne kontrole in vizumske politike, ter rezultati, doseženimi na področju vstopa potnikov in prosilcev za vizume v EU;

- ocena obsega, v katerem je posredovanje Sklada prispevalo k preprečevanju nezakonitega vstopa in bivanja s pomočjo posameznega nacionalnega sistema upravljanja meja in sistema upravljanja vizumov, ob upoštevanju strategije, določene v večletnem programu, opredeljenih posebnih nacionalnih ciljev in razvoja migracijskih tokov, ki so vplivali na sistem;

- ocena obsega, v katerem je posredovanje Sklada prispevalo k izvajanju prava EU, vključno z Zakonikom o schengenskih mejah in vizumskim zakonikom, pa tudi razvoja posebnih projektov EU, kot sta sistema VIS in SIS II; in

- nenazadnje, ocena vrednosti, dobljenih v povezavi z deležem sredstev EU iz Sklada, glede na splošne nacionalne (finančne in druge) prispevke, ter opredelitev morebitnih drugih pomembnih dejavnikov, ki so vplivali na ukrepe.

[1] COM(2005) 123 konč.

[2] Odločba št. 574/2007/ES, UL L 144, 6.6.2007, str. 22.

[3] Člen 52(3)(b) Odločbe št. 574/2007/ES.

[4] Zbirka in poročila držav so na voljo na spletni strani http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/borders/funding_borders_en.htm.

[5] Člen 51 temeljnega akta.

[6] Pri splošni uporabi v povezavi s tem skladom se ta izraz v nadaljevanju nanaša na države članice in pridružene države.

[7] UL L 233, 5.9.2007, str. 3.

[8] Za nadaljnje informacije glej COM(2011) 448 in SEC(2011) 0940 o uporabi meril za razdelitev sredstev med države članice iz Sklada za zunanje meje, Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav in Evropskega sklada za vračanje.

[9] Odločba št. 458/2008/ES, UL L 167, 27.6.2008, str. 135.

[10] V te številke je vključena tudi tehnična pomoč.

[11] V te številke je vključena tudi tehnična pomoč.