POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU DEVETO POROČILO PREGLED UKREPOV TRGOVINSKE ZAŠČITE TRETJIH DRŽAV PROTI EVROPSKI UNIJI (STATISTIČNI PODATKI DO VKLJUČNO 31. DECEMBRA 2011, POJASNILA V ZVEZI S POSAMEZNIMI ZADEVAMI IN BESEDILO PA SO POSODOBLJENI MARCA 2012) /* COM/2012/0344 final */





POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU DEVETO POROČILO PREGLED UKREPOV TRGOVINSKE ZAŠČITE TRETJIH DRŽAV PROTI EVROPSKI UNIJI (STATISTIČNI PODATKI DO VKLJUČNO 31. DECEMBRA 2011, POJASNILA V ZVEZI S POSAMEZNIMI ZADEVAMI IN BESEDILO PA SO POSODOBLJENI MARCA 2012) 1. Uvod Od začetka svetovne krize konec leta 2008 je uporaba instrumentov trgovinske zaščite proti EU precej intenzivna. Izražene so bile bojazni, da se v številnih novih preiskavah zadevni predpisi ne bodo ustrezno uporabljali in da se bodo instrumenti zlorabljali, da bi državnim industrijam nudili zaščito in jih zavarovali pred tujo konkurenco. Položaj v letu 2011 se je le nekoliko izboljšal in, kot je prikazano v nadaljevanju, uporaba instrumentov trgovinske zaščite proti EU se je ustalila. Vendar število novih preiskav ostaja precej veliko in zapletenost primerov se je povečala. V nekaterih primerih kljub številnim in učinkovitim posredovanjem pomembnih vprašanj ni bilo mogoče rešiti na tehnični ravni in ni se bilo mogoče izogniti reševanju sporov v okviru STO. To je v tem letu privedlo do visoke ravni dejavnosti. To poročilo opisuje splošne trende, ugotovljene težave in dosežene rezultate v letu 2011. V prilogi vključuje tudi podrobno analizo trendov in posebne primere najpomembnejših uporabnikov instrumenta. 2. Splošni trendi Konec leta 2011 je bilo v veljavi 146 ukrepov, kar v primerjavi s predhodnim letom predstavlja povečanje za 23 ukrepov. To je največja številka od leta 2008. Od takrat se je število ukrepov zmanjševalo. Velika večina teh ukrepov je s področja protidampinga (94 leta 2011 v primerjavi z 89 leta 2010), vendar je delež zaščitnih ukrepov vedno večji (46 v primerjavi s 30). To je glavni razlog za veliko število ukrepov v navedenem letu. Izravnalni ukrepi predstavljajo le manjši del. ZDA so še vedno država z največ veljavnimi ukrepi (23), sledijo pa jim Kitajska in Indija (vsaka 15), Turčija (13) ter Brazilija (12). Prav tako je treba opozoriti, da je Indonezija močno povečala število ukrepov z 2 na 8, vsi pa so zaščitni ukrepi. Skupaj je bilo leta 2011 uvedenih 36 novih ukrepov. To je veliko več kot leta 2010, ko jih je bilo uvedenih 15. Medtem ko število uvedenih protidampinških ukrepov ni bilo zanemarljivo (13 leta 2011 v primerjavi z 8 v predhodnem letu), pa je bil razvoj v smislu zaščitnih ukrepov izjemen. Leta 2011 je bilo uvedenih kar 22 zaščitnih ukrepov. Vendar je treba ob tej številki upoštevati dejstvo, da je 8 od teh ukrepov vključevalo samo razširitev ruskih ukrepov na ozemlje Belorusije in Kazahstana, kar je sledilo njihovi novoustanovljeni carinski uniji. Poleg tega ta številka vključuje tudi 6 ukrepov, ki jih je uvedla Indonezija, vendar se nanašajo na izdelke, ki se redko izvažajo iz EU. Učinek te razširitve zaščitnih ukrepov je zato za podjetja v EU precej omejen. Število novih preiskav je najboljši kazalnik dejavnosti tretjih držav v zvezi z instrumenti trgovinske zaščite. Čeprav vse preiskave ne vodijo do uvedbe ukrepov (in se zato ne bi odražale v zgoraj navedenih statističnih podatkih), vsak nov postopek običajno vpliva na trgovinske tokove v času preiskave in od izvoznikov zahteva precejšnja prizadevanja za zaščito njihovih interesov. Glede na to se je od konca leta 2008, tj. od začetka svetovne krize, število novih preiskav bistveno povečalo in od takrat ostaja veliko. V navedenem letu je bilo začetih 33 novih preiskav v primerjavi s 40 leta 2010. Vendar je treba upoštevati, da ta številka vključuje številne preiskave, omejene na možno razširitev ruskih ukrepov na ozemlje nove carinske unije, pa tudi dve preiskavi, ki zajemata ozemlje carinske unije, vendar sta bili obravnavani kot posamezni preiskavi za vsako državo. Velika večina teh novih preiskav se nanaša na zaščitne ukrepe (20), preostale pa so izključno protidampinške preiskave. Nekatere od teh novih preiskav bi lahko vplivale na pomembne trgovinske tokove ter zato zahtevale natančno spremljanje in številna posredovanja na različnih ravneh. Zaradi sistemskega značaja ugotovljenih težav so zelo pomembni tudi drugi primeri manj pomembnega gospodarskega interesa, ki prav tako zahtevajo posebno pozornost. 3. Obstoječe težave Komisija je v zadnjih letih okrepila svoja posredovanja, da bi rešila težave, ugotovljene v posameznih primerih. Te težave se obravnavajo tudi dvostransko v okviru priložnostnih ali rednih sestankov z organi tretjih držav. Ti sestanki so bili do določene mere uspešni, saj se je praksa nekaterih tretjih držav nekoliko izboljšala. Na primer, nekatere države so izboljšale preglednost pri razkrivanju rezultatov svojih preiskav tako, da uporabljajo indeksacijo zaupnih podatkov, namesto da ne navedejo nobenih podatkov. To je pozitiven razvoj. Težave, ugotovljene v preteklosti, na žalost še vedno obstajajo kljub dejstvu, da so bile večkrat izpostavljene na različnih ravneh. Zato je Komisija nadaljevala s svojimi prizadevanji, da stori vse, kar je potrebno in v njeni moči (vključno z uporabo reševanja sporov v okviru STO) za zagotovitev, da se osnovni predpisi STO dosledno uporabljajo in da se instrumenti trgovinske zaščite ne zlorabljajo. Glavne stalne težave so naslednje: 3.1 Neustrezna uporaba instrumentov V zadnjih nekaj letih obstajajo očitni kazalniki, da so se primeri v zvezi z instrumenti trgovinske zaščite začeli izvajati kot reakcija na ukrepe, ki jih je uvedla EU, ne pa na podlagi upravičenih razlogov, podprtih z ustrezno dokumentirano uporabo v zadevni domači industriji. Kot je navedeno v lanskem letnem poročilu, se je EU soočala z izravnalno preiskavo in drugo preiskavo na podlagi nevarnosti škode kmalu zatem, ko je proti državi, ki je začela ti dve preiskavi, uporabila isti instrument/merila. Prav tako so obstajali primeri proti EU, ki so se nanašali na izdelke, podobne tistim, ki so bili pred tem predmet preiskave EU. Zelo težko je verjeti, da gre pri vseh teh primerih za popolno naključje. Ta trend se je na žalost nadaljeval tudi v letu 2011. Zgoraj navedene preiskave so se dejansko začele izvajati z uvedbo dokončnih dajatev kljub nekaterim očitnim pomanjkljivostim, leta 2011 pa se je začela izvajati še ena „zrcalna preiskava“. To niso osamljeni primeri, saj so se drugi člani STO soočali z enakimi težavami. Nedavno so se pojavile grožnje o nadaljnjem podobnem ukrepanju. Takšna uporaba instrumenta je neustrezna in nesprejemljiva. Komisija je to težavo obravnavala na politični in tehnični ravni (vključno s forumom STO) in bo brez oklevanja uporabila reševanje sporov v okviru STO, če primeri ne bodo utemeljeni. Vzorec teh primerov je dejansko pogosto zelo podoben, z nizkimi standardi začetka preiskave (ki pogosto tudi niso pregledni zaradi zlorabe predpisov o zaupnosti) in odsotnostjo dokazov o škodi. 3.2 Pomanjkanje preglednosti Preglednost je eden ključnih dejavnikov v preiskavah trgovinske zaščite. Ukrepi trgovinske zaščite so sprejemljivi samo, če se uporabljajo v okviru strogih omejitev predpisov STO. Preglednost in smiselna razkritja so bistveni za ta proces, saj se samo na ta način lahko zagotovi, da se strani obravnavajo pravično in lahko ustrezno branijo svoje interese. Čeprav obstajajo posebna pravila za razkrivanje rezultatov preiskave, pri čemer se varuje zaupni značaj podatkov, ki so jih predložile stranke, ki sodelujejo v preiskavah, tj. zahteva za predložitev smiselnega nezaupnega povzetka, se nekateri preiskovalni organi še vedno odločijo, da bodo ključne podatke preprosto prekrili. Poleg tega nekateri preiskovalni organi ne razkrijejo dovolj podrobnih podatkov izvoznikom, ki sodelujejo v protidampinških postopkih, zato je praktično nemogoče, da bi natančno vedeli, kako je bila izračunana stopnja dampinga. Pri soočanju z navedenimi težavami Komisija posreduje v posameznih primerih in uporabi mehanizem za reševanje sporov v okviru STO, če je to upravičeno glede na primere in če ni boljše možnosti. Komisija uporablja tudi dvostranske tehnične sestanke, pripravljene z nekaterimi državami za obravnavanje teh težav. 3.3 Protipravna uporaba zaščitnih ukrepov Zgoraj navedeni statistični podatki kažejo, da se zaščitni ukrepi še naprej zelo pogosto uporabljajo, še zlasti v nekaterih državah. Čeprav je ta instrument seveda na voljo vsaki državi, se mora še naprej uporabljati izjemoma, ker vpliva na povečan uvoz iz vseh držav izvora, in brez zahteve po obstoju kakršnega koli nepoštenega elementa (kot sta damping in subvencija). Sodna praksa STO je vzpostavila tudi zelo stroga merila za njegovo uporabo. Na žalost nekatere države še naprej pretirano uporabljajo instrument kljub dejstvu, da so težave pogosto povezane s poceni uvozom iz zelo specifičnih držav. V teh primerih Komisija vedno zagovarja uporabo instrumenta za posamezno državo, da se izogne „postranski škodi“ zaradi značaja erga omnes, ki ga ima instrument. Poleg tega se zdi, da so se preiskave v številnih primerih začele izvajati na šibkih temeljih. Tudi kadar se preiskave v teh primerih zaključijo brez uvedbe ukrepov, imajo negativen učinek na trgovino zaradi negotovosti njihovega izida. Očitno je dejstvo, da se na koncu ne uvedejo nobeni ukrepi, pozitiven razvoj, vendar mora biti tretja država veliko bolj previdna pri odločanju o začetku preiskave, da bi se izognila tem negativnim posledicam. Ne nazadnje se je leta 2011 prvotno triletno obdobje uporabe nekaterih ukrepov ponovno podaljšalo kljub dejstvu, da si je industrija bodisi opomogla bodisi se položaj ni spremenil, najverjetneje zaradi tega, ker prvotno sprejeti ukrepi niso bili ustrezni. Zdi se, da se je to skoraj sistematično dogajalo pri vseh ukrepih, ki jih je podaljšala ista država, in na podlagi očitnih postopkovnih pomanjkljivosti. 4. Glavni dosežki Vloga Komisije v primerih v zvezi s tretjimi državami vključuje spremljanje preiskav ter svetovanje in pomoč zadevnim evropskim izvoznikom. Sistematična posredovanja Komisije v preiskavah, ki so jih začele tretje države, so imela v zadnjih letih na splošno pozitiven učinek, kar je razvidno iz napredka nekaterih držav pri izboljšanju kakovosti njihovih preiskav. Komisija je svetovno priznan preiskovalni organ, njena posredovanja pa so vedno dobro sprejeta in temeljito preučena. Glavni razlog za to je dejstvo, da Komisija v svojih preiskavah uporablja zelo visoke standarde. Kot je navedeno zgoraj, nekatera pomembna vprašanja ostajajo in vseh težav ni bilo mogoče rešiti. Vendar se je lahko Komisija v številnih posameznih primerih bodisi izognila ukrepom ali zmanjšala njihov negativni učinek. Rešene so bile tudi nekatere pomembne sistemske težave, to pa vpliva na številne pretekle in prihodnje ukrepe. Čeprav v vseh primerih ni bilo mogoče doseči pozitivnih rezultatov, je Komisija številnim industrijam, izvoznikom in upravnim organom držav članic zagotovila pomoč ter prejela zelo dobre povratne informacije, ki so pokazale, da so različne zainteresirane strani zelo cenile to podporo. V nadaljevanju je naveden seznam nekaterih posameznih pozitivnih rezultatov, doseženih v letu 2011. Ničelna nastavitev v ZDA – velik korak naprej ZDA in EU so 6. februarja 2012 sklenile dogovor (načrt) za ureditev sporov glede ničelne nastavitve. ZDA so pri novih preiskavah leta 2007 že odpravile ničelno nastavitev, načrt pa to odpravo uporabe ničelne nastavitve zdaj razširja na preglede. Do tega je prišlo po večletnih pravnih sporih, odločitvah STO v korist EU v dveh različnih zadevah in neupoštevanju navedenih odločitev s strani ZDA. Opozarja se, da je ničelna nastavitev praksa, s katero se nedampinške transakcije ne upoštevajo pri izračunu stopnje dampinga, rezultat tega pa so pogosto umetno zvišane dajatve. Zaradi naših prizadevanj so ZDA preklicale številna protidampinška naročila in popravile veljavne stopnje protidampinške dajatve brez ničelne nastavitve za vse izvoznike EU, za katere veljajo ukrepi. Do začetka junija, ko bodo vzpostavljeni „enaki konkurenčni pogoji“ z ZDA v zvezi s tem vidikom izračunavanja dampinga, bo treba zaključiti še več pregledov za spremembo veljavnih stopenj dajatve. Kljub temu bo morala Komisija glede na skupno ureditev trga skrbno spremljati uporabo nove metodologije v ZDA, da pri vseh prihodnjih pregledih zagotovi dosledno odpravo ničelne nastavitve iz izračunov dampinga. Več podrobnosti je na voljo v prilogi. Rusija–Belorusija–Kazahstan – nerazširjeni ukrepi V novi carinski uniji se ukrepi, ki so jih uvedle posamezne države, razširijo na ozemlje carinske unije, če se po preiskavi v zvezi s pregledom ugotovi, da je nacionalna proizvodnja v zadnjih treh letih povprečno predstavljala več kot 25 % proizvodnje v carinski uniji. V zvezi s tem je analiza primera glede mrežnega očesa iz steklenega vlakna pokazala, da je Belorusija predlagala razširitev ukrepov, čeprav je domača proizvodnja samo v zadnjem letu, ki je bilo predmet pregleda, dejansko presegla 25 %. Komisija je pozornost beloruskih organov usmerila na dejstvo, da prag za zadnja tri leta v povprečju ni bil dosežen in da je bila zaradi tega sprejeta odločitev, da se ukrepi ne razširijo na celotno carinsko unijo. Brez uvedbe zaščitnih ukrepov v Ukrajini Ukrajina je v zadnjih letih začela razmeroma veliko število zaščitnih preiskav: 2 leta 2009, 3 leta 2010 in 4 leta 2011. Komisija je v teh preiskavah aktivno posredovala, zlasti v tistih primerih, ki bi bistveno vplivali na trgovinske tokove EU, če bi bili ukrepi sprejeti, da bi izpostavila pomanjkljivosti primerov in zagotovila najboljši izid za izvoznike EU. Leta 2011 so bila posredovanja Komisije uspešna. Dve preiskavi sta bili zaključeni brez uvedbe ukrepov: primer v zvezi s hladilniki (izvoz v vrednosti približno 45 milijonov EUR na leto) in primer v zvezi z naftnimi derivati (približno 750 milijonov EUR na leto). Kot je navedeno v prejšnjem oddelku, pogoste zaščitne preiskave kljub pozitivnemu razvoju ostajajo težava. Izrael – izogibanje ukrepom Izrael je v zadnjih letih postal precej pomemben uporabnik protidampinškega instrumenta proti EU (od leta 2009 je bilo začetih 7 preiskav). Ugotovljenih je bilo več neskladnosti STO, vključno z zelo pomembnimi in osnovnimi. Glede na sistemski značaj ugotovljenih težav je Komisija posredovala v vseh teh primerih, leta 2011 pa sta se dve preiskavi zaključili brez uvedbe ukrepov. To je vključevalo preiskavo, v kateri so preiskovalni organi celo predlagali uvedbo dokončnih ukrepov. Vendar je zaradi tekočih preiskav in zato, ker so na žalost še vedno prisotne iste težave, še naprej potrebno strogo spremljanje. Jordanija – predčasna ukinitev ukrepov Jordanija je leta 2008 sprožila zaščitno preiskavo proti uvozu ploščic. To je bila tretja preiskava v šestih letih. Medtem ko se je bilo mogoče v prejšnjih dveh primerih izogniti ukrepom, je Jordanija septembra 2010 v tem primeru uvedla dokončne dajatve za obdobje dveh let. Komisija je glede na „zgodovino“ primera in ugotovljene pomanjkljivosti aktivno posredovala. Na žalost se ukrepom ni bilo mogoče izogniti, vendar se je Jordanija decembra 2011 odločila, da ukine ukrepe eno leto pred običajnim zaključkom obdobja uporabe. 5. Sklepna ugotovitev Dejavnosti spremljanja in posredovanja Komisije v letu 2011 so se ponovno izkazale za potrebne za omejitev zlorabe instrumentov in protekcionističnih praks. Dejavnost v zvezi z instrumenti trgovinske zaščite se je v primerjavi z obdobjem 2008–2010 ustalila, vendar je vključenost Komisije kljub temu ostala pomembna glede na zadevni gospodarski interes in vse večjo zapletenost preiskav. Posredovanja Komisije se v tujini običajno temeljito preučijo. Komisija je glede na svoje strokovno znanje in zaradi dejstva, da v svojih postopkih uporablja visoke standarde, mednarodno priznan preiskovalni organ. V zadevnem letu so bili doseženi številni pozitivni rezultati. V nekaterih primerih se je bilo mogoče izogniti uvedbi ukrepov ali zmanjšati njihov negativni učinek. Prav tako je bilo mogoče rešiti nekatere pomembne sistemske težave v korist izvoznikov EU. To je bilo izvedeno z doslednim spremljanjem in dvostranskimi kontakti s tretjimi državami. Včasih je pomagal tudi rezultat postopkov odbora STO. Navedeni dosežki so večinoma rezultat dobrega sodelovanja z državami članicami EU, evropskimi združenji proizvajalcev in zadevnimi družbami. Usklajeni skupni ukrepi bistveno povečujejo možnost za uspeh. Na žalost večje težave še vedno ostajajo. Za njihovo reševanje bodo potrebna nadaljnja in še bolj intenzivna posredovanja, po potrebi tudi na ravni STO. Komisija si bo še naprej prizadevala tudi za okrepitev izmenjav z drugimi preiskovalnimi organi, da bi se zvišali standardi ter povečala preglednost in predvidljivost uporabe ukrepov trgovinske zaščite. To je dejansko bistvenega pomena za predvidevanje in preprečevanje težav, ne pa za njihovo reševanje v tekočih preiskavah, kar se pogosto izkaže za zelo težavno.