SL    SL SL 
SL    SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 8.7.2008 
SEC(2008) 2209 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
 
Spremni dokument k 
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU P ARLAMENTU, SVETU, EKONOMSKO-
SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ 
 
Strategija za izvajanje inte riorizacije zunanjih stroškov 
  
in k 
 
Predlog 
 
DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 
 
o spremembi Direktive 1999/62/ES o ces tnih pristojbinah za uporabo dolo čene infrastrukture 
za težka tovorna vozila  
 
 
Summary of the Impact assessment on th e internalisation of external costs  
{COM(2008) 435 kon č.} 
{COM(2008) 436 kon č.} 
{SEC(2008) 2208} 
SL 2   SL DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
Ocena učinka interiorizacije zunanjih stroškov 
S spremembo Direktive 1999/62/ES o ces tnih pristojbinah za uporabo dolo čene infrastrukture 
za težka tovorna vozila maja 2006 sta Evropski parlament in Svet dolo čila: „Komisija po 
preučitvi vseh alternativ, vklju čno s stroški, povez animi z okoljem, hrupom, zastoji in 
zdravjem, najpozneje do 10. junija 2008 pred loži splošno uporaben, pregleden in skladen 
model za ocenjevanje vseh zunanjih  stroškov, ki bo osnova za izra čunavanje infras trukturnih 
dajatev v prihodnosti.“  Spremenjena di rektiva dodaja: „Ta model spremljata analiza u činkov 
interiorizacije zunanjih stroškov za vse vrst e prevoza in strategija za postopno uporabo tega 
modela za vse vrste prevoza. Poro čilo in model po potrebi spremljajo predlogi Evropskega 
parlamenta in Sveta za nadaljn ji pregled te direktive.“  
Ocena učinka se osredoto ča na interiorizacijo zunanjih st roškov hrupa, onesnaževanja zraka, 
podnebnih sprememb, zastojev in nesre č tovornih vozil in ostalih pr evoznih sredstev s tržnimi 
instrumenti, kot so pristojbin e, davki ali trgovanje z dovoljen ji. Na eni strani analizira 
možnosti za interiorizacijo zunanjih stroškov na podro čju cestnin za tovorna vozila z 
namenom revizije Direktive 1999/62/CE, na drugi strani pa možnosti interiorizacije zunanjih 
stroškov za ostale na čine prevoza: železniški, zra čni in pomorski promet  ter celinske plovne 
poti. 
1. O PREDELITEV PROBLEMA  
Dejavnosti v prometnem sektorju imajo nega tivne posledice, ki za družbo predstavljajo 
strošek. Ve čino časa gre za zunanje stroške, se pravi stroške, ki jih ne krijejo njihovi 
povzročitelji, pač pa vsi udeleženci v prometu (zastoji, nesre če) in družba (okoljski stroški). 
Zaradi zunanjih okoljskih stro škov je promet že predmet štev ilnih ureditveni h ukrepov. Poleg 
tega za dejavnosti v prometnem sektorju, vklju čno z nakupom, lastništvom in uporabo vozila, 
veljajo številni davki in pristo jbine, ki lahko v celoti nadomestijo  ali v nekaterih primerih celo 
presežejo nekatere povzro čene družbene stroške. Da se izognemo dvojnemu zara čunavanju 
istega zunanjega stroška, je  torej treba upoštevati obstoje či položaj. Še vedno pa je treba 
določiti, v kolikšni meri obstoje či ukrepi omogo čajo interiorizacijo zunanjih stroškov oziroma 
ali povratne informacije o ceni obstoje čih pristojbin, davkov ali subvencij spodbujajo razvoj 
novih tehnologij in novih na činov prevoza ter spreme mbo vedenja porabnikov. 
Čeprav obstajajo nekateri dokazi, da in teriorizacija zunanjih stroškov v dolo čeni meri že 
obstaja, pa udeleženci v prometu ne pla čujejo celote teh stro škov oziroma jih pla čujejo na 
načine, ki niso povezani z zunanjimi stroški. V ve čini primerov so vladni ukrepi razdrobljeni 
in ne obravnavajo posebej tržnih pomanjkljivosti. Težava je v tem, da struktura obstoje čih 
dajatev ne zagotavlja dovolj o čitne povratne informacije o ceni,  ki bi vplivala na vedenje 
glede mobilnosti. 
Ob nespremenjeni situaciji bo promet še naprej povzro čal negativne posledice in s tem 
stroške, ki jih udeleženci v prom etu ne bodo krili. To pa ne po meni, da se ne bo ukrepalo, saj 
za spopadanje z zunanjimi stroški obstajajo še drugi instrumenti,  ki se že uporabljajo (npr. 
obdavčenje vozil, evrorazredi) ali o katerih institu cije EU razpravljajo (npr. sistem EU za 
SL 3   SL trgovanje z emisijami v zra čnem prometu, zakonodaja v zvezi s CO 2 in vozili). Brez 
interiorizacije bodo uporabniki  še naprej imeli napa čno povratno informaciji o ceni prevoza in 
tako ne bodo imeli dovolj spodbud za uporabo čistejših vozil in izogibanje zastojem ob 
konicah. 
2. C ILJI 
Glavni cilj EU je, „zagotoviti, da naši prometni  sistemi ustrezajo gospodarskim, socialnim in 
okoljskim potrebam družbe ob isto časnem zmanjšanju njihovih nezaželenih vplivov na 
gospodarstvo, družbo in okolje“. 
Vendar pa ta ocena u činka zadeva samo posebni cilj Komi sije, in sicer na izrecno zahtevo 
zakonodajalca predlagati strategi jo interiorizacije zunanjih  stroškov, ki nastanejo v 
prometnem sektorju. Z interiori zacijo zunanjih stroškov bi mora la cena prevoza dati pravilno 
povratno informacijo udeležencem v prometu, izboljšati u činkovitost infrastrukture in 
prispevati k zmanjšanju negativnih zunanjih u činkov, kot so zastoji, nesre če in emisije v 
okolje. Ta cilj ne sme šk odovati gospodarski konkuren čnosti in za promet ne sme predstavljati 
neupravičenih stroškov.  
Operativni cilji so: – predlagati progresivno strategi jo za promocijo interiorizacij e zunanjih stroškov za vse 
načine prevoza, in sicer s spodbujanjem uporabnikov k u činkoviti uporabi prometne 
infrastrukture;  
– kot začetni korak in ob upoštevanju dejstva, da je bila v zra čnem prometu že predlagana 
uvedba sistema EU za trgovanje z emisijami, spodbujati države članice in jim omogo čiti, 
da na koherenten na čin uvedejo pristojbine za uporabo avtocest in ostalih cest, kar bo 
vodilo k trajnostnejši mobilnosti. To bi  vodilo k reviziji Di rektive 1999/62/ES.  
3. M
OŽNOSTI POLITIKE  
Analiziran je bil sveženj možnosti politike, tudi s pomo čjo orodij za oblikovanje.  
Referenčni scenarij  (brez novih ukrepov) ne predvide va nobenega novega predloga za 
zagotavljanje interiorizacije z unanjih stroškov, upošteva pa pr ihodnje ukrepe za zmanjšanje 
negativnih vplivov na okolje. Ti ukrepi zadevaj o zlasti zunanje stroške podnebnih sprememb, 
niso pa del celostne strategije za in teriorizacijo in ne pokrivajo vseh na činov prevoza.  
Drugi scenarij  analizira vpliv zara čunavanja zunanjih stroškov v cestnem prevozu blaga. Ta 
možnost politike bi vodila v revizijo Direktive 1999/62/ES. Opravljena je bila analiza treh 
možnosti :  
– pristojbine za onesnaževanje zraka in hrup;  – pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in emisije CO
2;  
– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in zastoje.  Tretji scenarij zagotavlja zara čunavanje zunanjih stroškov za ces tni prevoz blaga, enako kot 
v drugi možnosti, poleg tega pa tudi v vseh ostalih na činih prevoza (železniški, zra čni, 
SL 4   SL pomorski in po celinskih plovnih poteh), da  se zagotovi enako obravnavanje vseh na činov 
prevoza. Opravljena je bila analiza dveh možnosti: 
pristojbine za onesnaževanje zraka in hrup v vseh na činih prevoza ter pristojbine za emisije 
CO 2 v pomorskem prometu, celinskih plovnih poteh in v železniškem prometu ;  
– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in emisije CO 2 v vseh na činih prevoza.  
4. O CENA U ČINKA  
Pri vseh možnostih politike interiorizacija zuna njih stroškov ne ovira mobilnosti v Evropi, 
čeprav pristojbine vplivajo na spremembo izbi re udeležencev v prometu in na razdelitev 
načinov prevoza. Vendar pa se zdi, da imaj o pristojbine za zastoje  v cestnem prometu 
pozitivnejše posledice, saj omogo čajo, da ob zmanjšanju porabe goriva in negativnih posledic 
prihranimo tudi čas.  
Gospodarski u činek interiorizac ije zunanjih stroškov je kratkoro čno negativen, saj povišanje 
prevoznih stroškov prev lada nad ostalimi u činki. Delež prevozni h stroškov pa je v 
industrijskih sektorjih razli čen in bi verjetno vodil do pove čanja učinkovitosti pri prevozu 
blaga. Na splošno je utemeljena domneva, da se bo z zmanjšanjem zunanjih stroškov (zastoji, 
okoljski stroški) in zmanjšan jem smrtnih žrtev na cestah pove čala splošna konkuren čnost 
Evrope, saj te stroške tr enutno krije celotna evropska družba. Poleg tega pristojbine za zastoje 
vključujejo prihranek časa, kar bo za podjetja pomenilo pove čanje produktivnosti.  
Izvajanje sistema pristojbin bo vodilo v sploš no znižanje zunanjih okol jskih stroškov za okoli 
1 milijardo EUR na leto. Veliko zmanjšanje emisij CO 2 v primeru pristojbin za zastoje je v 
glavnem posledica zmanjšanja porabe goriva. Gled e na nekatere študije se poraba goriva vozil 
ob dolgih zastojih pove ča za okoli 10 do 30 %.  
Posledice razdelitve inte riorizacije so omejene in ne prispevajo k pove čanju neenakosti. To je 
morda posledica dejstva, da ljudje z nižjimi prihodki v ve čji meri uporabljajo javni prevoz in 
zato ne čutijo posledic obdav čenja zasebnih avtomobilov. Eden  od vidikov, ki ga modeli ne 
morejo odražati, so pozitivni vplivi znižanja zunanjih stro škov na zdravje. Zmanjšanje 
onesnaženosti zraka bo imelo pozitivne posledice za zdravje, zlasti v gosto naseljenih 
področjih ter v alpskih regijah in ostalih naseljenih gorskih dolinah. 
Če upoštevamo prihodke od cestnin v razli čnih možnostih politike, operativni stroški nihajo 
med 12 in 25 % prihodkov v EU-25. Te ocene ne upoštevajo obstoje čih sistemov. V nekaterih 
državah, kot so Nem čija, Avstrija in Češka, je elektronski sistem  že v uporabi in operativni 
stroški nihajo med 15 in 20 % prihodkov. Zato bi  bile zgornje ocene v nekaterih državah 
članicah lahko nižje.  
Pri uporabi prihodkov od pr istojbin za zunanje u činke je treba upoštevati prednosti, ki jih ima 
Skupnost od mednarodnega prometa. V primeru cestnega prevoza blaga mednarodni promet v 
EU-27 predstavlja 27 % vsega cestnega prevoza blaga. V sedmih državah članicah pa presega 
50 % in v Estoniji predstavlja celo 84 %, v Luksemburgu pa 77 %. Glede na pove čanje 
mednarodnega cestnega prevoza bl aga bi njegov delež v promet u EU-27 lahko dosegel 33 %, 
v Estoniji pa se povzpel na 90 %. Če ni določeno, za kaj se prihodki porabijo, države članice 
stremijo k pove čanju nacionalne blaginje, ne da bi v celoti upoštevale koristi, ki jih ima 
trajnostna mobilnost na ravni Skupnosti.  
SL 5   SL V nekaterih primerih bi odsotnost transp arentnosti in dolžnosti predložitve obra čuna lahko 
povzročila previsoke pristojbine v mednarodnem prometu, kar bi lahko imelo negativne 
posledice na mobilnost, svobodo gibanja in notran ji trg. Previsoke pristojbine bi imele lahko 
negativne posledice tudi na lokalni ravni. Tako so na primer prvi poskusi uvedbe cestnin v 
devetdesetih letih 20. st oletja na madžarskih avtocestah propadli, ker so bile pristojbine 
določene na raven, ki je bila nad pla čilnimi sposobnostmi uporabnikov.  
V veljavni direktivi najpomembnejše dolo čbe za zagotavljanje dolž nosti predložitve obra čuna 
za stroške infrastrukture uporabljajo skupno metodo izra čuna stroškov in sprejemajo skupna 
načela za dolo čanje pristojbin. Države članice se lahko odlo čijo, da s skupno metodo izterjajo 
samo del izra čunanih stroškov Enak pristop bi se la hko predvidel za pris tojbine na podlagi 
zunanjih stroškov. 
5. P RIMERJAVA MOŽNOSTI  
Zdi se, da kvantitativna in kvalit ativna analiza kažeta, da najboljše rešitve ponuja možnost, ki 
vključuje pristojbine za zastoje. Manjša poraba časa ima pozitivne posledice na gospodarstvo, 
saj je pretok blaga hitrejši. Poleg tega se s pristojbinami za zastoje mo čno znižajo zunanji 
stroški. Bolj teko č promet vpliva na porabo goriva, kar povzro či znižanje emisij CO 2. Zato so 
po tem scenariju pozitivni u činki na blaginjo višji. 
Pri pristojbinah za vse na čine prevoza se mobilnost v veliki meri ohrani, obseg emisij v okolje 
in število smrtnih žrtev pa se zmanjšata. Ana liza zastojev ni bila opravljena, zato v tem 
primeru pozitivni u činki pristojbin za zastoje niso prikazani. Kar se ti če sprejemljivosti, je 
javno posvetovanje pokazalo, da obstaja mo čna podpora pristojbinam v vseh na činih prevoza. 
Vendar pa je treba pri izvajanju strategije  interiorizacije upošte vati mednarodni vidik 
pomorskega in zra čnega prometa. Poleg tega je v okviru  tretje možnosti politike vpliv na 
zaposlovanje mo čno odvisen od uporabe prihodkov.  
Boljše možnosti: strategija interioriz acije zunanjih stroškov za vse na čine prevoza  
Zaradi enakosti bi morala interiorizacija zadevati vse na čine prevoza. Vendar pa bo glede na 
mednarodni zna čaj pomorskega in zra čnega prometa ter prometa po celinskih plovnih poteh 
razvoj te strategije dolgoro čnejši.  
Primerjava razli čnih scenarijev ponuja nekatere podatk e o prednostnih možnostih politike. 
Možnost 3B pokriva ostale na čine prevoza in bi v njih vklju čevala interiorizacijo zunanjih 
stroškov onesnaževanja zraka, hrupa in emisij CO 2. Če interiorizacijo razširimo na ostale 
načine prevoza, se splošna trajnost izboljša.  
Na tej podlagi bi bil izdelan de lovni program, ki bi upošteval kor istnost pristojb in za zunanje 
stroške (onesnaževanje zraka, hrup, CO 2) v ostalih na činih prevoza.  
Ocena učinka direktive o železniških infr astrukturah navaja, da je zara čunavanje zunanjih 
stroškov v veljavni zakonodaji Skupnosti že predvideno (Direk tiva 2001/14/ES). Ko bo 
revidiran sistem evrovinjete, da bo omogo čal interiorizacijo, bo imel železniški promet 
dodatne možnosti za interiorizacijo zunanjih stroškov.  
V sektorju zra čnega prometa vklju čitev v sistem EU za trgovanje z emisijami predstavlja 
pomemben korak v boju proti emisijam CO 2. Trenutna prizadevanja za zmanjšanje emisij 
NOx bodo omogo čila analizo sistema pris tojbin v tem okviru.  
SL 6   SL V sektorju pomorskega prometa povišanje emisij CO 2 in onesnaževal zraka kaže na potrebo 
po ukrepanju. Ob upoštevanju mednarodnega zna čaja pomorskega prometa bi lahko bil eden 
od predlogov analize sistem EU za trgovanje z emisijami.  
Prav tako pa bi bilo treba pozornost posvetiti celinskim plovnim potem, pri čemer je treba 
upoštevati, da jih je veliko že predmet posebne ga ureditvenega okvira, kot je na primer 
Mannheimska konvencija.  
Boljše možnosti: revizija Di rektive 1999/62/ES junija 2008  
Kot je že bilo omenjeno, cestni prevoz blaga ve liko prispeva k zunanjim stroškom. Njihova 
interiorizacija, za katero je potrebna spre memba Direktive 1999/62/ES, je torej bistveni 
element širše strategije interiori zacije zunanjih stroškov v vseh na činih prevoza. 
Vendar pa vprašanje zunanjih stroškov cestnega pre voza blaga ni prvi korak te širše strategije, 
saj je že bil podan predlog za vklju čitev zračnega prometa v sistem  EU za trgovanje z 
emisijami. Prav tako je potrebna revizija Dire ktive 1999/62/ES, s katero bi se sprostila 
zakonodajna omejitev, ki prepre čuje, da bi se spopadli z zunanjimi u činki železniškega 
prometa. 
Sprejetje ukrepov v cestnem prometu ob so časnem razvoju pobud politike v drugih na činih 
prevoza ne bi negativno vplivalo na razvoj zunanjih u činkov, saj bi bilo skladno z višjimi 
pristojbinami v na činu prevoza, pri katerem so zunanji u činki večji.  
V okviru te analize se zdi, da možnosti poli tike, ki ustreza pristojbinam za onesnaževanje 
zraka, hrup in zastoje v cestnem prometu blag a, ponujajo boljšo kombinac ijo glede mobilnosti 
in trajnosti. Sistem razli čno visokih pristojbin, ki temelji na stroških onesnaževanja zraka in 
hrupa, omogo ča upoštevanje zunanjih okoljskih u činkov na lokalni ravni. Vklju čitev 
pristojbin za zastoje v tak sistem prispeva k prihranku časa, kar pozitivno vpliva na celotno 
gospodarstvo. Pristojbine za zastoje so bolj u činkovite, če se nanašajo na prevoz ljudi in 
blaga, saj ta dva na čina uporabljata iste infrastrukture. To podpirajo tudi rezultati javnega 
posvetovanja, v katerem je bila izražena podpora „pristojbinam za tovorna in potniška 
vozila“. Poleg tega zmanjšanje potovalnega časa prispeva tudi k zmanjšanju emisij CO 2. 
Zanimivo je, da pristojbine za tovorna in po tniška vozila vodijo do zmanjšanja okoljskih 
stroškov na podoben na čin kot možnosti politike, ki vklju čujejo posebno povišanje cene za 
emisije CO 2.  
V analizi je bilo predvideno, da bod o pristojbine uporab ljale vse države članice. Vendar pa so 
bile pretehtane prednosti in pomanjkljivosti obveznega in neobveznega pristopa ter povezava 
z vprašanji glede subsidiarnosti. Dolo čeno število poudarkov kaže na  to, da je treba najprej 
razmisliti o neobveznem pristopu: 
– še vedno lahko obstajajo negotovosti glede st roškov, prednosti in izvajanja zahtevanih 
cestninskih sistemov v omrežjih nekaterih držav članic z manjšim obsegom prometa in zaradi 
tega manjšimi zunanjimi u činki;  
– zavezujo č pristop, ki temelji na obveznih pristojbina h, bi glede na sedanjo direktivo pomenil 
korenito spremembo, ki si jo je težko zamisliti brez prehodnega obdobja;  
– do sedaj so države članice uporabile razli čne pristope glede pristojbin za infrastrukture in 
imajo zato razli čne ravni izkušenj glede uporabljene tehnologije za cestninjenje. Tudi 
vprašanja interoperabilnosti še niso rešena; 
SL 7   SL – pristop fleksibilne in postopne uvedbe bi omogo čil, da bi se novi sistemi pristojbin in nove 
tehnologije cestninjenja testirali v državah članicah, v katerih so geografske razmere 
najprimernejše; 
– dejanske izkušnje glede izvaja nja in delovanja v državah, ki bi prve uvedle sistem, bi na 
kasnejši stopnji omogo čile celovito analizo. Takrat bi se la hko opravila reviz ija skupne ocene 
prednosti in pomanjkljivosti obveznih pris tojbin za zunanje stroške za vse države članice ter 
zahtevane stopnje koordinacije EU.  
Takšna možnost politike, ki temelji na neobve znem pristopu, bi imela za posledico revizijo 
Direktive 1999/62/ES, kar bi pomenilo prvi korak k strategiji inte riorizacije. Glavne 
spremembe bi zadevale dovoljenje za izra čun cestnih pristojbin na pod lagi zunanjih stroškov, 
in sicer onesnaževanja zraka, hrupa in zastojev, ter posledi čno različno višino pristojbin. 
Takšni sistemi pristojbin bi morali spoš tovati nekatere pogoje za  izboljšanje svoje 
učinkovitosti in pove čanje možnosti za uspeh, na primer z uporabo tehnologij elektronskega 
cestninjenja s teko čim pretokom vozil, za lažje izvaja nje z zmanjšanjem stroškov in 
pomanjkljivosti na lokalni ravni ter za možnos t razširitve na vsa cestna omrežja. Zaradi na čela 
subsidiarnosti se Direktiva ne uporablja za osebne avtomobile. Ve ndar pa bi bile pristojbine 
za zmanjšanje zastojev u činkovitejše, če bi tudi kategorije uporabni kov cestnega omrežja, ki 
jih Direktiva ne zajema, bile vklju čene v podoben sistem. Treba je priznati pozitivni u činek.