POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

O PODPORI EU ZA DEMOKRATIČNO UPRAVLJANJE S POUDARKOM NA POBUDI ZA UPRAVLJANJE

1. Uvod

V sklepih Sveta z dne 18. maja 2009 o podpori demokratičnemu upravljanju – na poti k okrepljenemu okviru EU je bila Evropska komisija pozvana, da predloži „celovito poročilo o izvajanju sklepov Sveta iz oktobra 2006, s poudarkom na podpori – ki jo upravlja Komisija – Evropske unije demokratičnemu upravljanju v vseh regijah, vključno s pobudo za upravljanje in skladom za upravljanje“.

To poročilo predstavlja nekatere ključne dokumente v zvezi s politiko upravljanja ter ocenjuje pobudo za upravljanje za afriške, karibske in pacifiške države (v nadaljnjem besedilu: države AKP) ter sklad za upravljanje za države, ki jih zajema evropska sosedska politika. Poročilo nato povzema izkušnje z izvajanjem geografskih in tematskih instrumentov, prek katerih EU podpira demokratično upravljanje. To poročilo ne zajema pomoči državam, ki so v procesu širitve, pri katerih je v okviru političnih meril za pristop poudarek na dobrem upravljanju še močnejši.

2. Najnovejši razvoj politike

Razvojna politika EU se je strateško usmerila v odločnejšo pogojenost glede človekovih pravic, demokracije in pravne države, vloge civilne družbe in drugih elementov dobrega upravljanja.

Kot odziv na spreminjajoče se razmere v sosedstvu EU sta bili objavljeni dve skupni sporočili[1] Evropske komisije in visoke predstavnice EU za zunanje zadeve in varnostno politiko. Novi pristop temelji na vzajemni odgovornosti in skupni zavezanosti spoštovanju univerzalnih vrednot, človekovih pravic, demokracije in pravne države. Načelo „več za več“ pravzaprav določa razlikovanje glede na uspešnost reform. To pomeni znatno spremembo odnosa EU s tistimi državami, ki se zavežejo merljivim reformam.

Sporočilo Komisije Povečanje učinka razvojne politike EU: agenda za spremembe[2] priznava, da je dobro upravljanje poleg človekovih pravic, demokracije in enakosti spolov eno od dveh[3] glavnih prednostnih področij razvojne politike EU. Podpora EU za upravljanje bi morala imeti odslej vidnejšo vlogo v vseh partnerstvih EU. Agenda za spremembe poudarja potrebo po zagotavljanju spodbud za reforme upravljanja, temelječe na rezultatih, ter po podpornih ukrepih, ki krepi akterje in procese na lokalni, sektorski in nacionalni ravni.

Splošna proračunska podpora EU je prav tako vezana na razmere na področju upravljanja in politični dialog s partnerskimi državami[4]. V sporočilu Prihodnji pristop k proračunski podpori EU za tretje države je Komisija poudarila, da bo zagotovila, da bo „proračunska podpora EU v skladu z najpomembnejšimi načeli in cilji zunanjega delovanja (člen 21 PEU) ter razvojne politike EU (člen 208 PDEU)“[5]. Poleg tega bo proračunska podpora kot instrument razvojne politike EU temeljila na oceni uspešnosti in vzajemni odgovornosti.

Poleg navedenega nedavno skupno sporočilo o podpori EU trajnostnim spremembam v tranzicijskih družbah[6] določa več konkretnih ukrepov za izboljšanje načina, kako EU podpira nastajajoče demokracije pri doseganju trajnih reform. Temelji na izkušnjah EU pri podpori procesov demokratične preobrazbe ter poudarja pomen odzivov, prilagojenih potrebam partnerskih držav. Poročilo predlaga tudi boljše načine za izmenjavo znanja in izkušenj EU in njenih držav članic.

Prav tako si nedavno sporočilo Korenine demokracije in trajnostnega razvoja: sodelovanje Evrope s civilno družbo na področju zunanjih odnosov[7] prizadeva za pregled partnerstva z organizacijami civilne družbe na podlagi rezultatov svetovnega strukturiranega dialoga o vključevanju organizacij civilne družbe in lokalnih organov v razvojno sodelovanje EU[8] (2010–2011). Sporočilo predlaga okrepljen in bolj strateški pristop EU k sodelovanju z lokalnimi organizacijami civilne družbe po vsem svetu ob ustreznem upoštevanju značilnosti posameznih držav. To strateško sodelovanje z organizacijami civilne družbe bo vključeno v vse instrumente in programe, s poudarkom na krepitvi vloge organizacij civilne družbe na področju demokratičnega upravljanja in odgovornosti.

3. Pobuda za upravljanje za države AKP

3.1. Utemeljitev in izvajanje

Evropska komisija je leta 2006 predlagala pobudo za upravljanje za države AKP[9].

Glavni element pobude za upravljanje je bil spodbujevalni mehanizem, ki je državam partnericam AKP omogočil dostop do dodatnih sredstev v skladu z njihovimi zavezami k demokratičnemu upravljanju. Za to „tranšo v okviru pobude za upravljanje“ je bilo skupaj namenjene 2,7 milijarde EUR iz 10. Evropskega razvojnega sklada. Ta sredstva so bila vključena v programski cikel Evropskega razvojnega sklada za zadevne države ter v posamezne nacionalne okvirne programe.

Pobuda je temeljila na naslednjih osnovnih načelih:

· prevzemanje odgovornosti in ne pogojenost;

· dialog in ne sankcije;

· opredelitev najustreznejših reform in podpornih ukrepov, namesto razvrščanja partneric na dobre in slabe;

· sodelovanje lokalnih zainteresiranih strani;

· prilagoditev podpore za upravljanje razmeram v vsaki državi, zlasti v primeru nestabilnih držav.

Drugi element pobude za upravljanje je bil nadaljevanje politične in finančne podpore afriškemu mehanizmu vzajemnega pregledovanja, tj. mehanizmu za spremljanje, ki so ga oblikovale države članice Afriške unije za spodbujanje visokih standardov upravljanja. Sporočilo iz leta 2006 o upravljanju v evropskem soglasju o razvojni politiki[10] je pobude na regionalni ravni in na ravni celine štelo za znak, da se upravljanje obravnava resno, in navedlo, da bi bilo treba afriško celino podpreti pri pospeševanju njenih pobud.

V procesu pobude za upravljanje je bilo več faz. Najprej je bil izdelan profil upravljanja, po potrebi v sodelovanju s partnerskimi državami. Profil je zagotovil pregled upravljanja na devetih področjih na podlagi kvantitativnih in kvalitativnih vprašanj. Vlade držav partneric so bile nato pozvane, da predložijo akcijski načrt za upravljanje s podrobnimi podatki o tekočih in načrtovanih pobudah za obravnavo prednostnih nalog, opredeljenih v profilu upravljanja. Komisija je izvedla kvalitativno presojo akcijskih načrtov za upravljanje na podlagi treh meril: primernost, ambicioznost in verodostojnost. Ta presoja je bila osnova za dodelitev dodatnih sredstev nacionalnemu indikativnemu programu zadevne države. Nazadnje je bil akcijski načrt za upravljanje priložen strateškemu dokumentu države. V obdobju 2007–2009 je bilo sedemdesetim državam AKP dodeljenih približno 2,3 milijarde EUR.

Podpora afriškemu mehanizmu vzajemnega pregledovanja, tj. drugemu elementu pobude za upravljanje, je bila v obliki prispevka za skrbniški sklad afriškega mehanizma vzajemnega pregledovanja, ki ga upravlja Program Združenih narodov za razvoj, in je znašala 2 milijona EUR. Med Komisijo in Programom Združenih narodov za razvoj je bil v ta namen decembra 2008 podpisan sporazum o prispevku. Zabeležene so bile nekatere izboljšave, in sicer glede večjega števila sodelujočih držav, pregleda vprašalnika in povečane zmogljivosti afriških držav pri izvajanju afriškega mehanizma vzajemnega pregledovanja. Kljub temu absorpcijska sposobnost skrbniškega sklada ostaja šibka. Sporazum o prispevku je bil dvakrat podaljšan, decembra 2012 pa je prenehal veljati.

3.2. Spremljanje pobude za upravljanje

3.2.1. Pregled pobude za upravljanje iz leta 2009

Začetni pregled iz leta 2009 je bil narejen v obliki delovnega dokumenta služb Komisije Podpora demokratičnemu upravljanju s pobudo za upravljanje: pregled in pot naprej[11]. V njem je bilo ugotovljeno, da je večina držav AKP uporabila pobudo za upravljanje za osnovo za zaveze k reformam upravljanja. Ocenjeno je bilo, da je pobuda za upravljanje skladna s celotno podporo EU za demokratično upravljanje ter da ima možnost spodbujanja reform, za katere so partnerske države prevzele odgovornost, in lažjega političnega dialoga. Delovni dokument prav tako navaja, da je pobuda za upravljanje prispevala k „dodatnemu povečanju upravljanja kot osrednjega sektorja [v državnih strateških dokumentih za 10. Evropski razvojni sklad] in k temu, da uslužbenci EU bolje razumejo uporabo analize upravljanja pri načrtovanju programov, tako na kraju samem kot na sedežu“[12].

Na podlagi ocene iz leta 2009 so bile glavne pomanjkljivosti pobude za upravljanje, da v mnogih primerih zaradi kratkega roka ni omogočala ustreznega in celovitega izvajanja ter da ni zagotovila najvišje ravni prevzemanja odgovornosti držav AKP ali omogočila posvetovanja z nacionalnimi parlamenti in civilno družbo. Poleg tega ni bilo dovolj poskrbljeno za razvoj metodologije za spremljanje napredka. Tudi finančna spodbuda je ostala „skromna“, proces dodeljevanja pa je bil deležen kritike številnih zainteresiranih strani zaradi „pomanjkanja preglednosti“ ter „povzročitve čisto političnega procesa“. Analiza je pokazala, da pobuda za upravljanje kljub pričakovanjem „še ni okrepila usklajevanja donatorjev, skupnih ukrepov, skupnega spremljanja ali skupnega dialoga“.

Na podlagi ugotovljenih pomanjkljivosti je delovni dokument služb iz leta 2009 predlagal več „naslednjih ukrepov“, da bi se izboljšalo izvajanje pobude za upravljanje. Ti so vključevali posodobitev orodij za izvajanje, boljše spremljanje in okrepljen politični dialog.

3.2.2. Vmesni pregled 10. Evropskega razvojnega sklada

V vmesnem pregledu 10. Evropskega razvojnega sklada leta 2010 je bilo upravljanje eno od štirih področij preučevanja, ki je temeljilo na dveh vprašanjih:

· V kolikšni meri je bil od sprejetja državnih strateških dokumentov izveden akcijski načrt za upravljanje in v kolikšni meri so se razmere na področju upravljanja izboljšale?

· Do kakšne mere so se razmere na področju upravljanja izboljšale na podlagi profila upravljanja (posodobljenega, kjer je to primerno)?

Ocena izvajanja akcijskih načrtov za upravljanje je bila precej pozitivna, čeprav so bili ti uvedeni v poznejši fazi in je bilo zato obravnavano obdobje kratko. Večina delegacij EU je ocenila, da so bili akcijski načrti za upravljanje izvedeni „bolj ali manj v skladu s časovnim načrtom“. Vendar so obstajali tudi primeri, pri katerih je izvajanje zamujalo, kar je posledično vplivalo na razmere na področju upravljanja. Med kakovostjo začetnih akcijskih načrtov za upravljanje in njihovim izvajanjem je bila ugotovljena pozitivna korelacija. Opredeljeni so bili številni razlogi, zakaj izvajanje akcijskih načrtov za upravljanje ni bilo zadovoljivo, vključno s pomanjkanjem prevzemanja odgovornosti, obstojem drugih nacionalnih strategij upravljanja, poznim podpisovanjem državnih strateških dokumentov, kar je upočasnilo proces izvajanja, ter pomanjkanjem posebnih ukrepov, kazalnikov, časovnih razporedov in načinov preverjanja. Te omejitve so bile v skladu z ugotovitvami delovnega dokumenta služb Komisije iz leta 2009.

3.2.3. Študija iz leta 2011 o pobudi za upravljanje

Konec leta 2010 je Komisija je naročila neodvisno študijo[13] za oceno pobude za upravljanje in pripravo priporočil za prihodnost. Študija se je osredotočila na vidike, kot so:

– proces, uporabljen za dodelitev tranš v okviru pobude za upravljanje partnericam AKP v okviru 10. Evropskega razvojnega sklada, vključno z metodologijo, usklajevanjem in skupnim delom z državami članicami EU;

– dejanski in možni vpliv procesa dodeljevanja tranš v okviru pobude za upravljanje na politični dialog s partnerskimi državami ter na notranjo dinamiko in razprave o upravljanju v partnerskih državah;

– splošna primernost orodij, uporabljenih v procesu, ter vključevanje upravljanja v strategije sodelovanja.

Rezultati študije kažejo, da so številne zainteresirane strani pozdravile pobudo za upravljanje v njeni začetni fazi. To je bil nov, pomenljivejši in bolj dodelan pristop k podpori upravljanja. Odražal je vse bolj razširjeno prepričanje, da je upravljanje ključnega pomena za razvoj. Pobuda za upravljanje je veljala za novost, ki bi EU lahko omogočila bolj usklajeno analizo upravljanja prek profila upravljanja ter okrepila osredotočenost na upravljanje v procesu načrtovanja programov in politični dialog s partnericami.

Vendar pa se je pobuda za upravljanje med celotnim procesom srečevala s številnimi ovirami, zaradi katerih se je zmanjšal njen vpliv v partnerskih državah:

· omejeno prevzemanje odgovornosti za proces pobude za upravljanje. V mnogih primerih kratek rok ni omogočal ustreznega izvajanja vseh vidikov metode dodelitve. To ni zagotovilo visoke ravni prevzemanja odgovornosti držav AKP niti ni v vseh primerih omogočilo posvetovanja s ključnimi akterji;

· nezadostna usklajenost med pobudo za upravljanje ter že obstoječimi procesi in načrti upravljanja v zadevni državi. Posledično je bila pobuda za upravljanje v številnih primerih obravnavana kot „samostojen“ instrument, ki je slabo povezan z drugimi programi upravljanja EU ali drugih donatorjev;

· neprožnost orodij. Mnoge zainteresirane strani, ki so prispevale k pregledu, so ugotavljale, da je pobuda za upravljanje ponujala precej statičen okvir za obravnavo upravljanja, ki ni bil dovolj odziven na dinamično naravo postopkov upravljanja, zlasti v občutljivih razmerah ali v primeru nenadnega poslabšanja upravljanja. Poleg tega orodja niso bila dobro usklajena z dinamiko upravljanja znotraj države ali s časom, potrebnim za uporabo kvalitativnega „pristopa k procesu“. Posodobitev akcijskih načrtov za upravljanje je bila obravnavana šele med vmesnim pregledom, kar pa ni omogočilo odziva na spreminjajoče se razmere;

· politične in institucionalne omejitve zmogljivosti na obeh straneh pri upravljanju politično občutljivega in inovativnega orodja, kot je pobuda za upravljanje, na strokoven in dosleden način;

· omejen vpliv same finančne spodbude. Pomembno je poudariti, da se je shema, ki temelji na spodbudah in je povezana zgolj z (omejenim) financiranjem brez dopolnilnih predlogov politike in političnega dialoga, izkazala za neučinkovito. Druge metode, na primer proračunska podpora, veljajo za privlačnejše;

· nezadostno usklajevanje znotraj EU. Pobuda za upravljanje je zagotovila priložnost za več sodelovanja v EU na področju upravljanja. Čeprav je profil upravljanja dobro prikazal razmere na področju upravljanja, pa ni postal referenčni dokument, k čemur so pozivali sklepi Sveta iz leta 2009, in sicer deloma zaradi obstoja ocen upravljanja drugih donatorjev, vključno z državami članicami EU. Znotraj EU same obstaja veliko različnih pristopov, instrumentov in orodij za oceno. To pomanjkanje usklajenosti ni prispevajo k učinkovitosti pobude za upravljanje na terenu.

4. Sklad za upravljanje

Kot je bilo napovedano v sporočilu iz decembra 2006 o krepitvi evropske sosedske politike[14], je bil leta 2007 ustanovljen sklad za upravljanje, namenjen območju, ki ga zajema evropska sosedska politika. Komisija je v obdobju 2007–2013 za sosedske partnerice nameravala nameniti znesek v višini 300 milijonov EUR poleg že načrtovanih nacionalnih dodelitev.

Med letoma 2007 in 2009 je sklad za upravljanje omogočil omejeno dodatno finančno podporo nekaterim partnerskim državam, ki jih zajema evropska sosedska politika, na podlagi ocene napredka pri izvajanju široko opredeljenih vidikov upravljanja iz akcijskih načrtov v okviru evropske sosedske politike, s posebnim poudarkom na področjih, kot so demokracija, človekove pravice temeljne svoboščine in pravna država.

Rezultati pregleda evropske sosedske politike, ki je potekal v obdobju 2010–2011, so v povezavi z dogodki arabske pomladi privedli do novega pristopa za okrepitev partnerstva med EU in njenimi sosedami. Nov odziv na spremembe v sosedstvu zagotavlja bolj diferenciran pristop ne le z vidika financiranja, kot je veljalo pri skladu za upravljanje, ampak tudi z vidika celotnega spektra spodbud, ki jih predlaga EU, vključno z boljšim dostopom do trga in večjo mobilnostjo.

Kot je navedeno zgoraj, so se sheme spodbud (med njimi tudi sklad za upravljanje), ki so povezane izključno s financiranjem brez okrepljenega političnega dialoga in dialoga o politikah, izkazale za neučinkovite.

Na podlagi tega novega pristopa k politiki, ki temelji na spodbudah, sta bila leta 2011 uvedena krovna programa podpora partnerstvu, reformam in vključujoči rasti (SPRING) za južno sosedstvo ter program povezovanja in sodelovanja v okviru vzhodnega partnerstva (EaPIC) za vzhodno sosedstvo, da bi znaten del dodatnega financiranja EU usmerjala v povezavi z ustreznimi predlogi politike. V skladu s sporočilom o pregledu evropske sosedske politike se uporablja vrsta referenčnih vrednosti za oceno, ali si država resnično prizadeva za demokratizacijo in ali lahko pričakuje dodatno financiranje: organizacija demokratičnih in verodostojnih volitev, svoboda združevanja, izražanja in zbiranja, obstoj svobode tiska in medijev, pravna država, boj proti korupciji, reforma varnostnega sektorja in sektorja kazenskega pregona ter spoštovanje človekovih pravic.

5. Analiza pretekle podpore EU za demokratično upravljanje

Demokratično upravljanje podpirajo geografski instrumenti, kot so Evropski razvojni sklad, instrument za razvojno sodelovanje ter Evropski instrument sosedstva in partnerstva, in tudi tematski programi, ki se financirajo v okviru evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice ter instrumenta za stabilnost. Poleg pristopov, ki temeljijo na programih, se demokratično upravljanje podpira tudi prek posebnih ukrepov na ključnih področjih upravljanja ter prek vključevanja vidika upravljanja na druga področja sodelovanja.

Nauki iz preteklih izkušenj s podporo EU na področju demokratičnega upravljanja vključujejo naslednje:

· podpora demokratičnemu upravljanju mora biti prilagojena lokalnim razmeram. Reforma upravljanja je postopen proces, ki vključuje preoblikovanje družbe. Zato je poznavanje lokalnih razmer ključno pri oblikovanju ukrepov na tem področju. EU je poleg tega zavezana načelom OECD za dobro mednarodno delovanje v nestabilnih državah in razmerah, ki poudarjajo spodbujanje tesnejših odnosov z državami upravičenkami, ki imajo težave s šibkim upravljanjem in spori. Kot kažejo izkušnje s profili upravljanja in akcijskimi načrti za upravljanje, sta razumevanje lokalne dinamike in prilagoditev razmeram v posameznih državah nujna za uspešnost ukrepov na področju demokratičnega upravljanja. Kar zadeva razmere v državah, nove smernice za upravljanje programskih in projektnih ciklov zahtevajo sistematično analizo razmer. Političnoekonomska analiza je eno od orodij, ki se lahko uporabijo za boljše razumevanje vzajemnega delovanja političnih in ekonomskih procesov ter načina, kako interesi in spodbude vplivajo na ravnanje različnih akterjev skozi čas;

· vlogo pobud za upravljanje na regionalni ravni in na ravni celine, na primer afriškega mehanizma vzajemnega pregledovanja, je mogoče nadalje preučiti v smislu okrepitve prevzemanja odgovornosti. Procesi na regionalni ravni omogočajo državam, da si same postavijo prednostne naloge in okrepijo nacionalno odgovornost. Partnerstvo med EU in Afriko na področju demokratičnega upravljanja in človekovih pravic na primer zagotavlja forum za oblikovanje skupnih načrtov upravljanja in priporočil. Ob posvečanju posebne pozornosti načelu prevzemanja odgovornosti se lahko izkušnje delijo z afriškimi partnerskimi institucijami, da bi skupaj z njimi razvili nove strategije s poudarkom na glavnih prednostnih nalogah Afriške strukture za upravljanje, vključno z izboljšanim afriškim mehanizmom vzajemnega pregledovanja;

· sodelovanje s civilno družbo je bistvenega pomena za izgradnjo trdnejših demokratičnih procesov in sistemov odgovornosti ter za doseganje boljših razvojnih rezultatov[15]. To vključuje krepitev prizadevanj za spodbujanje ugodnih razmer za organizacije civilne družbe v partnerskih državah: spodbujanje smiselnega in strukturiranega sodelovanja organizacij civilne družbe v nacionalnih politikah partnerskih držav, v programskem ciklu EU in v mednarodnih procesih ter povečanje zmogljivosti lokalnih organizacij civilne družbe, da bi svojo vlogo samostojnih akterjev razvoja opravljale učinkovito;

· razvoj in krepitev obstoječih lokalnih zmogljivosti spodbuja učinkovite institucije in izboljšuje zmogljivosti vlade, da oblikuje in izvaja politike z dejavnim sodelovanjem vseh nacionalnih zainteresiranih strani ter zagotavlja storitve končnim upravičencem. Novi načini podpore demokratičnega upravljanja, vključno z inovativnimi orodji informacijske in komunikacijske tehnologije, imajo lahko znaten učinek na sodelovanje in pretok informacij, kadar so združeni s strateškim pristopom h gradnji zmogljivosti. Tudi sodelovanje Komisije na forumu na visoki ravni v Busanu o učinkovitih institucijah lahko okrepi uspešnost podpore EU na področju demokratičnega upravljanja;

· ponoven razmislek o spodbudah in pogojenosti. Različni okviri zunanje politike EU, kot so politika širitve, evropska sosedska politika in Sporazum iz Cotonouja z državami AKP, ponujajo različne spodbude in določajo različne pogoje glede na naravo in obseg izpeljanih reform. Pretekle izkušnje na teh področjih kažejo, da pogojenost in pristop, ki temelji na spodbudah, delujeta najbolje, kadar je za dosego pomembnih rezultatov potrebna kritična masa financiranja ter kadar so dodelitve vezane na cilje z jasnimi kazalniki in referenčnimi vrednostmi, spremljata pa ju skladen politični dialog in dialog o politikah. Tak pristop je na primer poudarjen skupnem sporočilu iz leta 2012 Vzhodno partnerstvo: Časovni načrt za jesensko srečanje na vrhu 2013[16] in njegovih spremnih dokumentih. Izkušnje s pobudo za upravljanje kažejo tudi, da spodbujevalni mehanizmi delujejo bolje, če temeljijo na jasni diferenciaciji, dejanskih dosežkih in rednem spremljanju uspešnosti. Spremljanje je ključnega pomena pri podpori reform, saj lahko spodbuja partnerske države, da pospešijo reforme. Učinek spremljanja se lahko še dodatno poveča z vključitvijo več zainteresiranih strani v proces, zlasti s priznanjem pomembne vloge civilne družbe in povečanjem preglednosti uspešnosti vlad;

· na področju, kot je upravljanje, za rezultate (v smislu spremembe predpisov in praks upravljanja javnih zadev) po definiciji ne velja linearna logika niti jih ni mogoče hitro doseči. Zato ima na rezultatih temelječ sistem ocen uspešnosti, ki temelji na kazalnikih, pomembno vlogo. Med nauke, ki jih je prinesla pobuda za upravljanje, sodita tudi izbira najustreznejših kazalnikov in določitev, kdo bi moral oceniti uspešnost. Poleg tega obstaja na področju upravljanja vedno več kazalnikov in ocen uspešnosti, ki bi jih lahko izkoristili, hkrati pa ponovno razmislili o pristopih k sistemom sodelovanja, ki temeljijo na rezultatih. Trenutno v okviru mednarodnega dialoga o izgradnji miru in oblikovanju države potekajo prizadevanja za razvoj sklopov kazalnikov s posebnim pomenom za nestabilne države;

· prožnost. Povečanje uspešnosti je povezano tudi z neprožnostjo orodij. V državah, ki jih je prizadela kriza, ima Komisija možnost sprejetja t. i. izjave o krizi, kar omogoča uporabo bolj prilagodljivih postopkov pri izvajanju razvojnega sodelovanja. Doslej je ta postopek izkoristilo več držav AKP;

· okrepitev usklajevanja znotraj EU. Pobuda za upravljanje, ki temelji na Evropskem soglasju o razvoju, naj bi prispevala k usklajevanju in vse večjem sodelovanju na področju upravljanja na ravni EU. Profil upravljanja so na primer mnogi ocenili kot uporabno orodje za skupno analizo stanja na področju upravljanja na terenu. Lizbonska pogodba določa nadaljnje možnosti sodelovanja na ravni EU in na ravni držav članic, in sicer tako pri ocenjevanju razmer v državah kot pri načrtovanju podpore. Tako usklajevanje na ravni EU lahko okrepijo tudi skupna analiza in skupno načrtovanje programov, kakor sta določena v agendi za spremembe, ter ključna vloga delegacij EU pri vodenju političnega dialoga in dialoga o politikah na terenu.

6. Sklepna ugotovitev

Podpora za demokratično upravljanje ostaja glavna prednostna naloga razvojnega sodelovanja EU. V zvezi s tem zagotavlja novi pristop k proračunski podpori pomembno politično sporočilo, saj je njegov namen okrepiti pogodbeno partnerstvo na področju proračunske podpore EU med EU in partnerskimi državami, da bi vzpostavili in utrdili demokracijo, dosegli trajnostno gospodarsko rast in izkoreninili revščino. Pristop temelji na vzajemni odgovornosti in skupni zavezanosti temeljnim vrednotam, kot so človekove pravice, demokracija in pravna država, ter zahteva tesno sodelovanje med službami Komisije, Evropsko službo za zunanje delovanje in državami članicami EU, tudi glede poglobljenega in usklajenega političnega dialoga in dialoga o politikah, ki bi morala biti tesno povezana s katero koli shemo spodbud, ali s financiranjem reform na področju upravljanja v partnerskih državah.

Spodbujanje prevzemanja odgovornosti je ključnega pomena za podporo za demokratično upravljanje. Prevzemanje odgovornosti držav mora temeljiti na vključevanju vseh pomembnih nacionalnih akterjev pri opredelitvi usmeritve razvoja in zahtevanih ureditev upravljanja. Pomen prevzemanja odgovornosti je bila poudarjen v izjavi iz Busana, ki poziva k izvajanju pristopov, ki so prilagojeni glede na potrebe posameznih držav. Politična volja organov v partnerskih državah na vseh ravneh in njihova pristna zavezanost k reformam sta še vedno predpogoj za uspeh reform, zlasti na občutljivih področjih, kot je demokratično upravljanje.

Poleg tega je zelo pomembno, da se v vseh sektorjih in o vseh vprašanjih bolj strateško sodeluje z organizacijami civilne družbe. V skladu z novim pristopom k civilni družbi so organizacije civilne družbe zdaj priznane kot enakopravni akterji na področju upravljanja na državni, regionalni in svetovni ravni. Na državni ravni so lokalne organizacije civilne družbe in njihova vloga pri oblikovanju politik ter prevzemanju odgovornosti v središču novega pristopa. Zagotavljanje doslednega in strateškega odnosa s civilno družbo na državni ravni je lažje, če delegacije EU in države članice EU postopno razvijajo načrte s poudarkom na krepitvi vloge civilne družbe pri demokratičnem upravljanju.

Komisija, Evropska služba za zunanje delovanje in države članice lahko poleg tega dobro izkoristijo bogate izkušnje, ki jih je EU pridobila na področju demokratičnega prehoda. V ta namen bi lahko koristilo tudi izvajanje zamisli iz nedavnega sporočila o podpori EU trajnostnim spremembam v tranzicijskih družbah.

[1] Partnerstvo za demokracijo in skupno blaginjo z državami južnega Sredozemlja (COM(2011) 200) in Nov odziv na spremembe v sosedstvu (COM(2011) 303).

[2] COM(2011) 637, ki ga je Svet sprejel 14. maja 2012.

[3] Druga prednostna naloga je vključujoča in trajnostna rast.

[4] Prihodnji pristop k proračunski podpori EU za tretje države (COM(2011) 638 final).

[5] Prav tam, str. 2.

[6] JOIN(2012) 27, izdan 3. oktobra 2012.

[7] COM(2012) 492 final.

[8] Strukturirani dialog: http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm.

[9] Upravljanje v evropskem soglasju o razvojni politiki — Usklajenemu pristopu v okviru Evropske unije naproti (COM(2006) 421).

[10] COM(2006) 421 final.

[11] SEC(2009) 58 final z dne 19. januarja 2009.

[12] Prav tam.

[13] Evropska komisija, Podporna študija o pobudi EU za upravljanje v okviru priprave poročila Komisije Svetu v letu 2012 – priloge h končnemu poročilu (Support Study on the EU Governance Initiative in view of the preparation of a Report by the Commission to the Council in 2012 — Annexes to the Final Report), december 2011, str. 4.

[14] COM(2006) 726 final z dne 4. decembra 2006.

[15] COM(2012) 492 final.

[16] JOIN(2012) 13 final.