Posebno poročilo Pomoč  
EU TunizijiSL 2017  št. 03
1977 - 2 017
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017
Print ISBN 978-92-872-6987-4 ISSN 1831-094X doi:10.2865/866280 QJ-AB-17-002-SL-C
PDF  ISBN 978-92-872-7002-3  ISSN 1977-5784  doi:10.2865/03028  QJ-AB-17-002-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6947-8 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/342024 QJ-AB-17-002-SL-E
© Evropska unija, 2017
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Pomoč  
EU Tuniziji
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2017  št. 03
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skla -
dnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge 
tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov 
ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat III Evropskega računskega sodišča, ki je pristojen za revizijo področij 
porabe zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Član poročevalec je Karel Pinxten, dekan tega senata. Pri pripravi poročila so 
sodelovali vodja njegovega kabineta Gerard Madden, vodilni upravni uslužbenec na področju revizije Alejandro Ballester 
Gallardo, vodja naloge Nikolaos Zompolas ter revizorji Thomas Haellstrom, Erika Soveges in Nicola Berloco.
Od leve proti desni:  Karel Pinxten, Alejandro Ballester Gallardo, Nikolaos Zompolas, Gerard Madden,  
Erika Soveges, Nicola Berloco, Thomas Haellstrom.

03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice in okrajšave
I–VIII  Povzetek
1–11  Uvod
1–6 Informacije o državi
7–8 Okvir EU za sodelovanje
9 –11  Financiranje za razvoj
12–15  Obseg revizije in revizijski pristop
16–61  Opažanja
16–28  ESZD in Komisija sta z zagotavljanjem znatnih dodatnih sredstev in v sodelovanju z glavnimi 
donatorji obravnavali večino ključnih izzivov, vendar pomoč ni bila dovolj ciljno usmerjena
17–22  Sredstva za obravnavanje nujnih potreb so se znatno povečala
23–25  Sredstva so bile porazdeljena na preveč področij
26–28  Ukrepi EU in glavnih donatorjev so bili dobro usklajeni, vendar do skupnega načrtovanja programov 
z državami članicami ni prišlo
29–61  Ukrepi EU so Tuniziji zelo pomagali, vendar je bila izvedba programov, ki jo je opravila Komisija, 
pomanjkljiva
30–44  Splošna proračunska podpora je bila izplačana hitro, njena pogojenost pa je bila preveč fleksibilna
45–47  Makrofinančna pomoč v obliki posojila je kljub zamudam in nizki stopnji izplačil zagotovila dragocen 
dostop do financiranja
48–54 Programi sektorske proračunske podpore so relevantni, vendar nimajo kredibilne strategije
55–61  Projekti so obravnavali relevantne zadeve, vendar so bile v njihovi zasnovi slabosti, prihajalo pa je tudi do 
zamud
04 Kazalo 
62- 73 Zaključki in priporočila
 Priloga I  — Seznam programov proračunske podpore in makrofinančne pomoči
 Priloga II — Seznam projektov
 Odgovori Komisije in ESZD
05
 Kratice  
in okrajšave
AFD : Agence française de développement
AfDB : Afriška razvojna banka
BSP : program proračunske podpore
CRIS : skupni informacijski sistem RELEX
DAC : Odbor za razvojno pomoč (Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj)
EBRD : Evropska banka za obnovo in razvoj
EIB: Evropska investicijska banka
ENI : Evropski instrument sosedstva
ENPI : Evropski instrument sosedstva in partnerstva
ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje
EUD : delegacija Evropske unije
IMF : Mednarodni denarni sklad
MFA : makrofinančna pomoč
NIF: Sklad za spodbujanje naložb v sosedstvo
NIP : nacionalni okvirni program
PAR : program za ponovni zagon gospodarstva, imenovan Programme d’Appui à la Relance
PEFA : program v zvezi z javnimi odhodki in finančno odgovornostjo
SBC : pogodba o podpori za konsolidacijo države
SPRING : Podpora partnerstvu, reformam in vključujoči rasti
SSF : enotni okvir podpore
06
 Povzetek
I
Jasminova revolucija v Tuniziji, ki je potekala januarja 2011, šteje za prvo v vrsti vstaj t. i. arabske pomladi. Tunizija je 
od takrat znatno napredovala pri političnem prehodu v demokracijo, čeprav je bilo to obdobje negotovosti, ki so ga 
zaznamovali politična nestabilnost, socialni nemiri in teroristični napadi. EU je Tuniziji zagotovila znatno politično in 
finančno podporo, da bi ji pomagala spoprijeti se z novimi izzivi. V obdobju 2011–2015 ji je skupaj namenila 1,3 mili -
jarde  EUR dvostranske pomoči.
II
Sodišče je ocenjevalo, ali je bila pomoč EU, ki je bila zagotovljena Tuniziji po revoluciji leta 2011, imenovani arabska 
pomlad, dobro porabljena. Zaključilo je, da je bil denar v glavnem dobro porabljen, saj je znatno prispeval k pre -
hodu v demokracijo in gospodarski stabilnosti Tunizije po revoluciji. Vendar je imelo upravljanje pomoči, ki ga je 
izvajala Komisija, več pomanjkljivosti.
III
Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) in Komisija sta se hitro odzvali s finančno podporo za obravnavanje 
dveh glavnih izzivov: gospodarske krize in prehoda v demokracijo. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija poskušala 
obravnavati preveč področij, zaradi česar se je potencialni učinek njene pomoči razvodenil, upravljanje njenih števil -
nih ukrepov pa je bilo težavno. Ukrepi EU so bili dobro usklajeni z ukrepi glavnih donatorjev ter v okviru institucij in 
oddelkov EU, vendar skupno načrtovanje programov z državami članicami ni bilo uresničeno.
IV
Finančna sredstva EU so bila zagotovljena na več načinov: kot splošna in sektorska proračunska podpora, kot makro -
finančna pomoč v obliki posojila (MFA) in kot samostojni projekti.
07 Povzetek 
V
V okviru štirih velikih programov proračunske podpore, ki so tunizijskim partnerjem pomagali pri oblikovanju 
programa reform, so bila hitro zagotovljena znatna sredstva. Kljub temu pa so bili pogoji za izplačilo sredstev 
preveč prilagodljivi, kar je zmanjšalo spodbudo, da bi partnerji sprejeli ukrepe, ki so bili določeni v sporazumih 
o financiranju. Ocena javnih odhodkov in finančne odgovornosti (PEFA), ki bi lahko služila kot neizpodbiten preizkus 
dejanskega napredka na področju reform v sektorju javnih financ, ni bila narejena od leta 2010. Nova ocena PEFA 
naj bi bila končana marca 2017.
VI
Počasna izvedba je bila glavna pomanjkljivost, ki je bila skupna tako makrofinančni pomoči v obliki posojila kot 
večini sektorske proračunske podpore in projektom. Makrofinančna pomoč v obliki posojila je Tuniziji pomagala, da 
je do finančnih sredstev lahko dostopala pod ugodnimi pogoji. Sektorska proračunska podpora je bila zagotovljena 
za tri sektorje, vendar dva od njih nista imela verodostojnih sektorskih strategij. Sodišče je tako pri sektorski prora -
čunski podpori kot pri projektih našlo primere, v katerih cilji ukrepov niso bili ne specifični ne merljivi.
VII
Tunizijske oblasti so izvedle nekatere pomembne reforme, vendar je bil napredek počasen, predvsem zaradi šte -
vilnih zamenjav vlade ter težkih in številnih izzivov, s katerimi so se spoprijemale. Komisija se je zavezala, da bo 
Tunizijo pri obvladovanju teh izzivov še naprej politično in finančno podpirala.
VIII
Sodišče v poročilu izreka več priporočil za izboljšanje načrtovanja pomoči in upravljanja ukrepov EU.
08
 Uvod
Informacije o državi
01 
Tunizija je država v Severni Afriki, ki je po dohodku v nižjem srednjem razredu. 
Leta 2015 je imela približno 11 milijonov prebivalcev, njen bruto nacionalni doho -
dek na prebivalca pa je znašal 3 970 USD1. Predsednik Zine El Abidine Ben Ali, ki je 
bil na oblasti 23 let, je bil odstavljen januarja 2011 po tunizijski revoluciji, imeno -
vani tudi „jasminova revolucija”. To je bila prva od vstaj, ki so bile kasneje družno 
poimenovane arabska pomlad.
02 
Tunizija je država, ki je po arabski pomladi največ dosegla na področju politič -
nega prehoda v demokracijo. V preteklih štirih letih je sprejela novo ustavo in 
izvedla svobodne in poštene volitve. Tunizijska četverica za nacionalni dialog2 je 
leta 2015 za svoj odločilen prispevek k izgradnji pluralistične demokracije v Tuni -
ziji po jasminovi revoluciji leta 2011 prejela Nobelovo nagrado za mir.
03 
Po letu 2011 se je država spoprijemala z veliko negotovostjo, socialnimi nemiri in 
napadi oboroženih napadalcev na civilne tarče. V tem obdobju je zaradi težav -
nega mednarodnega gospodarskega okolja in vse večjih regionalnih nemirov le 
s težavo ohranjala kratkoročno makroekonomsko stabilnost.
04 
Krepitev gospodarskih dejavnosti je za Tunizijo eden najpomembnejših izzivov, 
saj je osnovni pogoj za trajnostno reševanje temeljnih socialno-ekonomskih 
problemov v državi: visoke brezposelnosti in regionalnih razlik. V desetletju 
2000–2010 je Tunizija dosegala povprečno gospodarsko rast v višini 4,4 %, ki se 
je v letu revolucije 2011 zmanjšala za 1,9 %. Splošna stopnja brezposelnosti je 
visoka. Po porastu na 19 % v letu 2011 se je leta 2015 znižala na 15 %. Zlasti visoka 
je pri ženskah (23 %), mladih diplomantih (67 %) in mladih na splošno (35 %).3
05 
Tunizija se spoprijema z izzivi, povezanimi s slabo institucionalno zmogljivostjo, 
prekomerno centralizacijo odločanja in korupcijo. Po indeksu zaznave korupcije 
organizacije Transparency International se uvršča na sredino lestvice, in sicer je 
leta 2015 zasedla 76. mesto med 174 državami.4 Indeks vladavine prava organi -
zacije World Justice Project za leto 2015 uvršča Tunizijo na 43. mesto med vsemi 
zajetimi državami in med najuspešnejše države v regiji.1 Svetovna banka, orodje World 
DataBank, kazalci svetovnega 
razvoja.
2 Ustanovljena je bila leta 2013 
in vključuje štiri tunizijske 
organizacije civilne družbe: 
tunizijski delavski sindikat, 
tunizijsko zvezo za industrijo, 
trgovino in obrti, tunizijsko 
ligo za človekove pravice in 
tunizijsko odvetniško 
zbornico.
3 Mednarodni denarni sklad, 
Request for Arrangement 
Under the Extended Fund 
Facility, maj 2016.
4 Ocena za Tunizijo se je znižala 
z 41, kolikor je znašala 
v letih 2012 in 2013, na 40 
leta 2014 in 38 leta 2015.
09 Uvod 
06 
Varnost vse bolj postaja pomemben izziv. Po spopadih s salafisti (2012) in poli -
tičnih atentatih (2013) so gospodarstvo5 in družbo države leta 2015 zelo prizadeli 
teroristični napadi na muzej Bardo, mesto Sousse in predsedniško gardo.
Okvir EU za sodelovanje
07 
Pridružitveni sporazum med EU in Tunizijo, sklenjen julija 1995, je podlaga za nju -
ne dvostranske odnose. Komisija je novembra 2006 pripravila strateški dokument 
za Tunizijo, v katerem je opredeljen okvir za sodelovanje EU s to državo v obdob -
ju 2007–2013. Novembra 2010 je pripravila vmesni pregled strategije in nacional -
nega okvirnega programa (NIP) za obdobje 2011–20136, s katerim se strategija 
izvaja v praksi.
08 
Sodelovanje EU se je po arabski pomladi leta 2011 bistveno spremenilo. Marca 
2011 se je EU zavezala, da bo podpirala vse svoje južne sosede, ki so sposobne 
in pripravljene izvesti reforme v okviru partnerstva za demokracijo in skupno 
blaginjo.7 Maja 2011 sta Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) in Komisija 
sprejeli nov pristop k 16 državam evropskega sosedstva8, ki je bil usmerjen na 
krepitev partnerstva med EU ter državami in družbami sosedstva, vzpostavitev 
in utrditev zdrave demokracije, prizadevanje za trajnostno gospodarsko rast in 
vzpostavitev povezav med ljudmi in civilno družbo držav v regiji. Na podlagi 
novega strateškega pristopa je EU leta 2012 s Tunizijo sklenila politični sporazum 
o akcijskem načrtu za obdobje 2013–2017, s katerim je bilo vzpostavljeno privile -
girano partnerstvo9. Ključni elementi tega partnerstva so:
(a) poglobljeno politično sodelovanje, vključno s političnim dialogom na visoki 
ravni, parlamentarnim sodelovanjem, sodelovanjem na področju varnostih 
zadev ter demokracije in pravosodja,
(b) okrepljeno socialno in gospodarsko povezovanje z Evropsko unijo zaradi 
oblikovanja skupnega gospodarskega prostora ter priprava poglobljenega in 
celovitega sporazuma o prosti trgovini med EU in Tunizijo ,
(c) tesnejše partnerstvo med narodi s krepitvijo povezav s posamezniki in orga -
nizacijami na področju izobraževanja, zaposlovanja, zdravja, kulture, priselje -
vanja in mobilnosti.5 Leta 2015 so se turistične 
dejavnosti (devizni prihodki) 
zmanjšale za 54 %.
6 ESZD/Evropska komisija, 
Tunisie Programme Indicatif 
National 2011–2013.
7 COM(2011) 200 final z dne 
8. marca 2011 – Partnerstvo za 
demokracijo in skupno 
blaginjo z državami južnega 
Sredozemlja.
8 COM(2011) 303 final z dne 
25. maja 2011 – Nov odziv na 
spremembe v sosedstvu.
9 ESZD, „Relations Tunisie-Union 
Européenne: Un partenariat 
privilégié. Plan d’Action 
2013–2017” https://eeas.
europa.eu/delegations/
tunisia/documents/
press_corner/
plan_action_tunisie_
ue_2013_2017_fr.pdf
10 Uvod 
Financiranje za razvoj
09 
Pomoč za dvostransko sodelovanje, ki je bila dodeljena Tuniziji v obdobju 2011–
2015, je znašala 1,3  milijarde  EUR. To financiranje je zajemalo programe Evrop -
skega instrumenta sosedstva in partnerstva (ENPI) in Evropskega instrumenta 
sosedstva (ENI), tematske instrumente in programe10, humanitarno pomoč, sklad 
za spodbujanje naložb v sosedstvo (NIF) in en sporazum o mikrofinančni pomoči 
(MFA), sklenjen leta 2014 (glej diagram 1 ).10 Tematski instrumenti so: 
evropski instrument za 
demokracijo in človekove 
pravice, instrument za 
stabilnost in mir, program 
čezmejnega sodelovanja 
(Italija–Tunizija) ter program za 
nedržavne akterje in lokalne 
organe.Diagram 1
Vir: delegacija Evropske unije v Tuniziji (EUD), Rapport 2015, Coopération de l’Union européenne en Tunisie, maj 2016 in podatkovna zbirka sku -
pnega informacijskega sistema Relex (CRIS).Prevzete obveznosti za Tunizijo za obdobje 2011–2015 po instrumentih financiranja
NIF (51,3 milijona EUR)
Tematski instrumenti (64,2 milijona EUR)Humanitarna pomoč (80,5 milijona EUR)
Makroﬁnančna pomoč
(300,0 milijona EUR) ENPI in ENI (800,8 milijona EUR)
11 Uvod 
10 
V obdobju 2011–2015 je Komisija načrtovala in izvajala programe splošne in 
sektorske proračunske podpore (glej okvir 1 ), makrofinančno pomoč v obliki 
posojila in samostojne projekte. Programi splošne proračunske podpore so bili 
sestavljeni iz sklopa petih zaporednih programov11, katerih cilj je bil ponovni 
zagon gospodarstva in so vključevali ukrepe za strukturne reforme na različnih 
področjih. Programi sektorske proračunske podpore so bili pravzaprav vzpostav -
ljeni pred letom 2011, vendar so bila izplačila izvršena v glavnem po revoluciji. 
Potekali so na različnih področjih, kot so izobraževanje, oskrba z vodo, okolje in 
reforma državnega proračuna. Poleg tega je Komisija financirala projekte, ki so 
zajemali storitve, gradnje, javna naročila opreme in programe tesnega medinsti -
tucionalnega sodelovanja. Komisija je sklenila pogodbe z raznimi izvajalci, kot so 
agencije ZN, nacionalne agencije in organizacije civilne družbe.11 PAR1 je operacija večsektorske 
proračunske podpore, PAR2 
do PAR5 pa so operacije 
v okviru pogodbe o podpori 
za konsolidacijo države (SBC). 
S pogodbami SBC se 
zagotavlja pomoč v razmerah 
negotovosti in prehoda na 
demokracijo. Uvedla jih je 
Komisija leta 2012, za sistem 
kod Odbora za razvojno 
pomoč pa se štejejo za 
splošno proračunsko podporo.
Proračunska podpora kot vrsta pomoči
Proračunska podpora je prenos finančnih sredstev v državno zakladnico partnerske države pod pogojem, da 
je ta izpolnila dogovorjene pogoje za izplačilo. Proračunska podpora se ne zagotavlja vsem državam. Pred za -
četkom programa in med njegovim izvajanjem morajo biti izpolnjena merila za upravičenost, pred izvršitvijo 
izplačil pa morajo biti izpolnjeni določeni pogoji.
Proračunska podpora zajema dialog, prenos finančnih sredstev na nacionalne zakladniške račune partnerskih 
držav, oceno uspešnosti in razvijanje zmogljivosti na podlagi partnerstva in vzajemne odgovornosti.
Izplača se v fiksnih ali spremenljivih tranšah. Fiksne tranše imajo fiksno vrednosti, ki je vnaprej določena 
v sporazumu o financiranju. Izplačajo se v celoti (ko so izpolnjeni vsi pogoji) ali sploh ne (če ni izpolnjen eden 
ali več pogojev). Največjo možno vrednost spremenljivih tranš se vnaprej določi v sporazumu o financiranju. 
Te tranše se izplačajo bodisi v celoti bodisi po delih, izplačani znesek pa temelji na doseženi uspešnost glede 
na vnaprej določene cilje in opredeljene kazalnike uspešnosti (če so izpolnjeni tudi splošni pogoji).
Izvlečki iz smernic Evropske Komisije o proračunski podpori, september 2012.Okvir 1
12 Uvod 
11 
Druga dva velika evropska dvostranska donatorja12 sta Francija in Nemčija. Evrop -
ska investicijska banka (EIB)13 in Evropska banka za obnovo in razvoj (EBRD)14sta 
glavna posojilodajalca v Tuniziji. Veliko finančnih sredstev zagotavljajo tudi med -
narodne finančne institucije. Svetovna banka je od leta 2012 odobrila sredstva 
v skupni višini 2,1 milijarde USD. V Tuniziji je zelo dejaven tudi Mednarodni denar -
ni sklad (MDS). Maja 2016 je MDS odobril drugi program za Tunizijo, tj. 48-meseč -
ni podaljšani dogovor v znesku 2,9 milijarde USD15.12 Od leta 2011 sta Tuniziji 
dodelili 776 oziroma 
950 milijonov EUR posojil in 
nepovratnih sredstev.
13 Od leta 2011 so skupna 
dodeljena finančna sredstva 
za Tunizijo znašala 
1,5 milijarde EUR (v sektorjih, 
kot so industrija, oskrba 
z vodo, promet, energetika in 
storitve).
14 Od leta 2013 je EBRD 
financirala 25 projektov in 
izplačala skupaj 
300 milijonov EUR.
15 To je drugi program MDS 
v Tuniziji. V obdobju od 
leta 2013 do leta 2015 so bila 
v okviru stand-by kreditnega 
aranžmaja Tuniziji izplačana 
sredstva v višini 
1,6 milijarde USD.
13
 Obseg revizije in revizijski 
pristop
12 
Pri reviziji je bilo preučeno, ali je bila pomoč, ki jo je EU zagotovila Tuniziji po 
arabski pomladi leta 2011, dobro porabljena. Da bi Sodišče izvedlo to oceno, je 
moralo na podlagi revizije učinkovitosti in uspešnosti pomoči odgovoriti na nas -
lednji podvprašanji:
(i) Ali sta ESZD in Komisija obravnavala ključne izzive, s katerimi se je spoprije -
mala Tunizija?
(ii) Ali je Komisija dobro izvajala svoje programe?
13 
Revizija se je nanašala na porabo v okviru Evropskega instrument sosedstva in 
partnerstva in Evropskega instrumenta sosedstva. Poudarek je bil na programih 
odzivanja na gospodarsko krizo in ukrepih EU na področjih prehoda v demokra -
cijo, upravljanja, pravosodja in gospodarske rasti. V revizijo je bila vključena tudi 
makrofinančna pomoč.
14 
Revizijski vzorec je zajel 70 % pomoči v okviru dvostranskega sodelovanja, ki je 
bila Tuniziji dodeljena v obdobju od 2011 do 2015.16 Poleg makrofinančne pomoči 
v obliki posojila je Sodišče revidiralo še sedem programov proračunske podpore 
in štirinajst projektov. Podrobnejše informacije o vseh revidiranih ukrepih EU so 
v Prilogah I  in II.
15 
Revizijsko delo je bilo opravljeno med marcem in julijem 2016. Dokaze za oceno 
je Sodišče zbralo s pregledom dokumentacije in pogovori z ESZD, Komisijo in 
delegacijo EU v Tuniziji, tunizijskimi organi, organizacijami civilne družbe, pa tudi 
mednarodnimi finančnimi institucijami in drugimi donatorji17. V sklopu revizije je 
potekal tudi dvotedenski obisk v Tuniziji maja 2016.16 Pomoč v okviru dvostranskega 
sodelovanje za obdobje 
2011–2015 je skupaj znašala 
1,3 milijarde EUR. Ta znesek 
vključuje programe v okviru 
instrumentov ENPI in ENI, 
tematske instrumente, sklad 
za spodbujanje naložb 
v sosedstvo in makrofinančno 
pomoč v obliki posojila.
17 MDS, Afriška razvojna banka, 
Svetovna banka, Agence 
Française de Développement.
14
 Opažanja
ESZD in Komisija sta z zagotavljanjem znatnih 
dodatnih sredstev in v sodelovanju z glavnimi 
donatorji obravnavali večino ključnih izzivov, vendar 
pomoč ni bila dovolj ciljno usmerjena
16 
V tem delu je opisana preučitev Sodišča, ali so bili prioritete in dodeljevanje 
financiranja po letu 2011 ustrezno prilagojeni, da bi lahko obravnavali ključne 
izzive, s katerimi se je spoprijemala Tunizija. Prav tako je navedena ocena Sodišča, 
ali so bili izzivi obravnavani hitro in z dobro usklajenimi ukrepi.
Sredstva za obravnavanje nujnih potreb so se znatno 
povečala
17 
Leta 2010, pred revolucijo, je Komisija izvajala program razvojne pomoči18, ki je 
znašal 240 milijonov EUR za obdobje 2011–2013. Program je za razvojno pomoč 
določal naslednja prednostna področja: zaposlovanje, gospodarske reforme ter 
podporo zasebnemu sektorju in pravosodju. Medsektorski cilj je bil razširiti ob -
seg dobrega upravljanja.
18 
Po revoluciji so se dodeljena sredstva znatno povečala, ciljna usmerjenost dvo -
stranskega sodelovanja EU pa se je spremenila. Dodeljena sredstva so se v ob -
dobju 2011–2013 skoraj podvojila, in sicer na 445 milijonov EUR. Povprečna letna 
dodeljena sredstva iz instrumentov ENPI in ENI19 so z 80 milijonov EUR v času 
pred revolucijo narastla na 170 milijonov EUR v obdobju od 2011 do 2015 (glej 
diagram 2 ). Znatno povečanje financiranja je bilo odobreno zlasti z mehanizmom 
„več za več”, ki temelji na spodbudah in s katerim je bila zagotovljena dodatna 
pomoč tistim partnerskim državam, ki so se trajno zavezale k izvedbi reform in so 
izkazale napredek na tem področju.2018 Večletna strategija za razvojno 
pomoč za obdobje 2007–2013 
je bila določena v strateškem 
dokumentu za Tunizijo. 
V nacionalnem okvirnem 
programu za obdobje 
2011–2013 so bili podrobneje 
opredeljeni dodeljena 
sredstva in prednostne 
naloge. Nanašal se je na 
sredstva, dodeljena v okviru 
instrumenta ENPI.
19 Od leta 2014 naprej je bil 
instrument ENPI kot glavni 
instrument za razvojno 
sodelovanje z državami 
sosedstva nadomeščen 
z instrumentom ENI.
20 Spodbujevalni 
mehanizem„več za več” 
(imenovan SPRING v okviru 
instrumenta ENPI (do 
leta 2013) in sredstva krovnega 
programa v okviru 
instrumenta ENI (za dodatne 
prispevke glej tudi tabelo 1)).
15 Opažanja 
19 
Od leta 2011 je bila eno od ciljnih področij pomoči podpora demokraciji (glej 
diagram 3 ). Vzpostavljene so bile misije EU za opazovanje volitev, da bi se 
zagotovil pravilen potek volitev. Dodatna podpora za prehod v demokracijo se 
je zagotavljala s programi za podporo civilni družbi, pravosodju in dejavnostim 
novega parlamenta. Po letu 2011 je Komisija pripravila programe za odpravljanje 
regionalnih razlik, ki so bile eden od vzrokov napetosti v družbi in na področju 
varnosti. Ti programi so zagotavljali podporo za marginalizirana območja, obno -
vo sosesk z nizkimi dohodki in zdravstveni sektor. Diagram 2
Vir: podatkovna zbirka CRIS.Letne prevzete obveznosti za Tunizijo v okviru instrumentov ENPI in ENI v obdobju 
2007–2015
050100150200250million euro170 million
80 million
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
16 Opažanja Diagram 3
Vir: nacionalni okvirni programi Evropske komisije in poročilo o stanju, oktober 2015.Prevzete obveznosti za Tunizijo v okviru instrumentov ENPI in ENI pred letom 2011 in 
po njem po prednostnih področjih (velikost je sorazmerna z letno dodeljenimi sredstvi)
356 milijonov EUR445 milijonov 
EUR240 
milijonov 
EUR300 
milijonov 
EURPREVZETE OBVEZNOSTI EU
PO REVOLUCIJIPREVZETE OBVEZNOSTI EU
PRED REVOLUCIJO
Socialnoeko-
nomska reforma za vključujočo rast62 %Regionalni in lokalni 
razvoj20 %Temeljni elementi 
demokracije
18 %2014–20152011–2013
Socialni sektor in 
okolje
20 %
Dobro upravljanje 
in demokracija
7 %Ekonomska 
reforma in 
oživitev 
gospodarstva
73 %2011–2013
Podpora zasebnemu sektorju34 %Pravosodje
7 %
Ekonomske reforme 
in upravljanje
36 %Zaposlovanje
23 %Ekonomsko upravljanje 
in konkurenčnost
60 %Izboljšanje zaposljivosti 
diplomantov22 %Trajnostni razvoj
18 %2007–2010
17 Opažanja 
20 
Dodatna sredstva, ki so bila dana na razpolago po revoluciji, so ESZD in Komisiji 
omogočila, da zagotovita znatno podporo nacionalnemu programu za oživitev 
gospodarstva. V nestabilnih makroekonomskih razmerah, ki so se slabšale, je ob -
sežen program za ponovni zagon gospodarstva Programme d’Appui à la Relance 
(PAR) združil znatna sredstva različnih donatorjev in finančnih institucij, ki so bila 
nujno potrebna za obravnavanje nujnih gospodarskih potreb. Prispevek Komisije 
k programu PAR je bil v okviru sredstev, namenjenih Tuniziji, največji strošek. To 
financiranje je bilo sestavljeno iz pet programov splošne proračunske podpore, 
v okviru katerih je bilo v petih letih dodeljenih 448 milijonov EUR, kar je več kot 
polovica sredstev, dodeljenih v okviru instrumentov ENPI in ENI v obdobju 2011–
2015. Temu znesku so bila dodana še sredstva mehanizma „več za več”, s katerim 
je bilo zagotovljenih dodatnih 155 milijonov EUR v obdobju od 2011 do 2015 (glej 
odstavek 18 in tabelo 1 ). Ta splošna proračunska podpora je bila za tunizijske 
oblasti še posebej pomembna, saj je bila večina drugih finančnih sredstev, ki so 
jih zagotovili donatorji, v obliki posojil, kar prinese stroške servisiranja dolga in 
obveznosti odplačevanja. Tabela 1Sredstva, dodeljena programom PAR na podlagi mehanizma „več za več”
(v milijonih EUR)
Program PAR Leto Skupni dodeljeni znesekSredstva mehanizma 
„več za več“, dodeljena 
programom PARSkupna letna sredstva 
mehanizma „več za več“
PAR1 2011 100 10 20
PAR2 2012 68 0 80
PAR3 2013 110 45 55
PAR4 2014 100 47 50
PAR5 2015 70 53 71,8
Skupaj  448 155 276,81
1  Razlika sredstev mehanizma „več za več” v višini 121,9 milijona EUR je bila porabljena za mnoga različna področja, npr. pravosodje, obnovo 
infrastrukture v revnih soseskah itd.
Vir: ESZD in podatkovna zbirka CRIS.
21 
Komisija je gospodarske potrebe države obravnavala predvsem s programi PAR, 
dodatna podpora pa je bila zagotovljena z makrofinančno pomočjo v obliki 
posojila in specifičnimi projekti. Na prošnjo tunizijskih oblasti je bilo leta 2014 
zagotovljeno posojilo v višini 300 milijonov EUR, ki naj bi dopolnilo posojilo MDS 
v podporo vladnemu programu za gospodarsko stabilizacijo in reforme.
18 Opažanja 
22 
Izzive na področjih makroekonomije in demokratičnih reform je bilo mogoče 
razmeroma hitro obvladati, enako pa ni veljalo za reformo varnostnega sektorja. 
Tunizijska vlada je prosila za podporo EU za to reformo že oktobra 2011. Komisija 
se je na prošnjo odzvala nemudoma, vendar sta pretekli dve leti, preden so se 
tunizijski organi dogovorili o mandatu za medsebojni strokovni pregled varno -
stnega sektorja v Tuniziji. Decembra 2013 je dvanajst strokovnjakov za varnost iz 
držav članic EU pripravilo poročilo o medsebojnem strokovnem pregledu. Potem 
ko so ga tunizijske oblasti odobrile, je bila januarja 2015 opravljena misija za opre -
delitev in oblikovanje programa reforme. Zaradi terorističnih napadov marca in 
junija 2015 je bil pospešen politični dialog, novembra 2015 pa je tunizijska vlada 
sprejela predlog Komisije za program reforme varnostnega sektorja s proraču -
nom v višini 23 milijonov EUR. Od prve prošnje so do takrat pretekla štiri leta. Po 
odobritvi programa je bila junija 2016 podpisana pogodba za obnovo varnostne 
infrastrukture in dobavo opreme.
Sredstva so bile porazdeljena na preveč področij
23 
Tunizijskim oblastem ni uspelo pripraviti zanesljivega in celovitega nacionalnega 
razvojnega načrta. Brez tega načrta donatorji niso imeli pregleda nad priorite -
tami države, potrebnimi sredstvi ter napredkom pri ključnih kazalnikih. Zato so 
bili ukrepi EU zasnovani na podlagi stalnega in intenzivnega dialoga o politikah 
s tunizijskimi organi, poročilih o različnih ocenah potreb in misijah za opredelitev 
programov, ki sta jih organizirali ESZD in Komisija.
24 
Ukrepi EU so se nanašali na zelo širok razpon dejavnosti. Po revoluciji leta 2011 
je bilo veliko povpraševanja po podpori v številnih sektorjih. V akcijskem načrtu 
privilegiranega partnerstva za obdobje 2013–2017 (glej odstavek 8) je bilo dolo -
čenih trinajstih prioritet, za vsako od njih pa je bilo določenih več ukrepov. Zaradi 
povečanja razpoložljivih sredstev je Komisija razširila obseg sodelovanja, da bi za -
dostila temu povpraševanju. V strateških dokumentih, kot sta nacionalni okvirni 
program za obdobje 2011–2013 in enotni okvir podpore za obdobje 2014–2015, 
so bila opredeljena zelo široka prednostna področja. Zato so bile sprejete odlo -
čitve in načrtovani projekti, ki so zajemali preveliko področij. V enotnem okviru 
podpore za obdobje 2014–2015 je eno od prednostnih področij (temeljni elemen -
ti demokracije) vključevalo šest različnih sestavin, ki so se nanašale na številna 
področja: pravosodje, enake možnosti, migracije in upravljanje meja, reformo 
medijev, reformo varnostnega sektorja in podporo za sektor kulture.21 Delegacija 
EU v svojem letnem poročilu22 navaja, da so bili ukrepi porazdeljeni na več kot 
dvajset postavk (vključno z izobraževanjem, zdravstvom, kmetijstvom, okoljem, 
podnebnimi spremembami, prometom, raziskavami in tematskimi področji, kot je 
npr. čezmejno sodelovanje).21 Generalni direktorat Komisije 
za sosedstvo in širitvena 
pogajanja, dokument 
o finančni pomoči Tuniziji 
z naslovom Tunisia Financial 
Assistance fiche, stanje: 
oktober 2015.
22 Poročilo delegacije EU za 
leto 2015 z naslovom 
Coopération de l’Union 
européenne en Tunisie.
19 Opažanja 
25 
Razpršitev na številna področja dejavnosti je bila v nasprotju z lastnim ciljem 
Komisije, da je treba pomoč ciljno usmeriti na manjše število področij. Priznana 
najboljša praksa pri dodeljevanju razvojne pomoči, kot je opredeljena v Evrop -
skem soglasju o razvoju23 in Pariški deklaraciji o učinkovitosti pomoči24, določa, 
da bi si moral vsak donator EU prizadevati, da svoje aktivno sodelovanje v posa -
mezni državi ciljno usmeri na največ tri sektorje. Komisija svojih prizadevanj ni 
dovolj ciljno usmerila, kar je zmanjšalo potencialni učinek financiranja in otežilo 
njegovo upravljanje.
Ukrepi EU so bili dobro usklajeni z glavnimi donatorji, vendar 
do skupnega načrtovanja programov z državami članicami ni 
prišlo
26 
Ukrepi EU so bili dobro usklajeni z glavnimi mednarodnimi razvojnimi deležniki 
v Tuniziji, kot so MDS, Svetovna banka, Afriška razvojna banka (AfDB) in Agence 
Française de Développement (AFD). EU je skupaj z drugimi donatorji načrtovala 
in izvedla pomembne programe, zlasti proračunsko podporo in makrofinanč -
no pomoč. Nekatere projekte EU so izvedle agencije ZN, nacionalne razvojne 
agencije in razvojne banke. Leta 2016 se je izvajalo tudi devet projektov tesnega 
medinstitucionalnega sodelovanja s skupnim proračunom 12 milijonov EUR, ki jih 
financira EU, izvajajo pa jih države članice25.
27 
EU je donator, ki Tuniziji zagotavlja najvišji znesek nepovratnih sredstev, dejavna 
pa je na mnogih različnih področjih. Zato ima delegacija EU v skupnosti dona -
torjev pomembno vlogo. Dejavno si prizadeva za usklajevanje donatorjev, ki se 
sestajajo vsaj enkrat mesečno in podrobno razpravljajo o načrtovanju programov 
in o morebitnih težavah pri njihovem izvajanju.
28 
ESZD in Komisija sta tesno sodelovali z državami članicami tako, da sta se z nji -
mi redno posvetovali in pogosto izmenjavali ustrezne informacije v vseh fazah 
programskega cikla, zlasti v okviru odbora ENI. Vendar to sodelovanje ni preraslo 
v skupno načrtovanje programov z državami članicami, ki je bilo predlagano 
v uredbi o ENI26. V preteklih štirih letih sta ESZD in Komisija razpravljali z država -
mi članicami EU, da bi postopoma začeli izvajati skupno načrtovanje programov 
v Tuniziji.23 Svet, Evropski parlament in 
Komisija Evropske unije 
(2006/C 46/01), Skupna izjava 
Sveta in predstavnikov vlad 
držav članic v okviru Sveta ter 
Evropskega parlamenta in 
Komisije o razvojni politiki 
Evropske unije „Evropsko 
soglasje”.
24 OECD, Pariška deklaracija 
o učinkovitosti pomoči, 2005 
(http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/34 428 351.pdf ).
25 Nemčija, Španija, Francija, 
Italija, Nizozemska in Avstrija.
26 Člen 5 Uredbe (EU) 
št. 232/2014 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
11. marca 2014 o vzpostavitvi 
evropskega instrumenta 
sosedstva (UL L 77, 15.3.2014, 
str. 27).
20 Opažanja 
Ukrepi EU so Tuniziji zelo pomagali, vendar je bila 
izvedba programov, ki jo je opravila Komisija, 
pomanjkljiva
29 
V tem delu Sodišče opisuje svojo preučitev, kako dobro je Komisija izvedla dvo -
stranske programe razvojne pomoči. Ocenili smo štiri vrste programov: (a) štiri 
programe splošne proračunske podpore, (b) tri programe sektorske proračunske 
podpore, (c) makrofinančno pomoč v obliki posojila in (d) 14 projektov. Sodišče je 
ocenilo njihovo zasnovo, izvedbo in izložke.
Splošna proračunska podpora je bila izplačana hitro, toda 
njena pogojenost je bila preveč fleksibilna
30 
Programi PAR (glej odstavek 20) so pomenili približno 56 % obveznosti, prev -
zetih v okviru Evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva ter Evropskega 
instrumenta sosedstva. V okviru teh programov so bila znatna sredstva relativno 
hitro dodeljena Tuniziji. Na splošno je od zasnove programa do izplačila glavni -
ne zneska, za katerega so bile sklenjene pogodbe, minilo od enega do dveh let. 
Tako je bilo v okviru programov PAR do konca leta 2015 izplačanih 78 % zneskov, 
za katere so bile prevzete obveznosti za obdobje 2011–2015, deleža pri makrofi -
nančni pomoči v obliki posojil in projektih pa sta znašala 67 % oz. 22 %. Do konca 
leta 2015 so bile pogodbe sklenjene le za 60 % razpoložljivih dodeljenih sredstev 
za projekte, za proračunsko podporo in dodelitve mikrofinančne pomoči pa za 
85 % oz. 100 % (glej diagram 4 ).Diagram 4
Vir: podatkovna zbirka CRIS.Zneski, ki so bili dodeljeni, za katere so bile sklenjene pogodbe in ki so bili izplačani 
po vrstah pomoči (stanje na dan 31. 12. 2015, obdobje 2011–2015)
0100200300400500v milijonih EURIzplačani 
zneski  Pogodbeni 
zneski  Dodeljeni 
zneski  
Projekti Makroﬁnančna pomoč Proračunska podpora
21 Opažanja 
31 
Ta pomoč EU je bila zasnovana za usmerjanje znatnih zneskov v podporo nesta -
bilnega gospodarstva, spodbujanje socialne kohezije ter spodbujanje Tunizije 
k izvajanju reform v okviru partnerstva za demokracijo in skupno blaginjo27. S tem 
povezana izplačila so v obdobju 2011–2015 znašala približno 350 milijonov EUR.
32 
Prvi program PAR je bil načrtovan in izveden skupaj s Svetovno banko, Afriško 
razvojno banko in francosko razvojno agencijo AFD,28 drugi pa s Svetovno banko 
in Afriško razvojno banko. Skupni proračun PAR1 je znašal 1 milijardo EUR v ob -
liki posojil in nepovratnih sredstev (od tega je prispevek EU znašal 100 milijo -
nov EUR). Skupni proračun PAR2 je znašal 720 milijonov EUR v obliki posojil in ne -
povratnih sredstev (od tega je prispevek EU znašal 68 milijonov EUR). S skupnim 
načrtovanjem in izvedbo teh programov se je povečal finančni vzvod donatorjev 
za izvedbo reform v partnerski državi. Poleg tega pa je bilo preprečeno podvaja -
nje prizadevanj med donatorji. PAR3 in PAR4, ki sta sledila, je financirala samo EU.
Pogojenost izplačil je bila preveč fleksibilna
33 
Prispevek EU k programom PAR je bil dan kot splošna proračunska podpora, kar 
je bilo od leta 2013 klasificirano kot „pogodba o podpori za konsolidacijo drža -
ve”(SBC). To je najfleksibilnejša oblika proračunske podpore, ki je zasnovana za 
države z nestabilnimi razmerami ali v prehodu v demokracijo. Pogoji za izplačilo 
te oblike proračunske podpore so fleksibilnejši, saj npr. pogoj za upravičenost, 
v skladu s katerim morajo imeti partnerske države zanesljive in kredibilne na -
cionalne razvojne načrte, ni zahtevan, če se vlada zaveže, da ga bo pripravila. 
V skladu s smernicami Komisije o proračunski podpori naj bi pogodbe o podpori 
za konsolidacijo države ne trajale dlje kot eno ali dve leti. V primeru Tunizije se je 
ta oblika proračunske podpore zagotavljala že tri leta (PAR3 in PAR4), poleg tega 
pa se bo zagotavljala tudi za sedanji PAR (PAR5), in to za še tri leta.27 COM(2011) 200 final.
28 Trije sodonatorji so prispevali 
posojila.
22 Opažanja 
Izvajanje programov PAR
Programi PAR Hitrost izvedbe
ProgramLeto 
sklepa Dodeljeni 
zneski  Izplačani 
zneski Datum 
sklenitve 
sporazuma 
o financiranjuDatum plačila
(prva tranša)Datum plačila
(druga tranša)Časovni 
razmik med 
sporazumom 
o financiranju 
in prvim 
plačilomČasovni 
razmik med 
sporazumom 
o financiranju 
in drugim 
plačilom
PAR 1 2011 100 000 000 99 424 813 28.9.11 2.12.11 17.12.12 64 439
PAR 2 2012 68 000 000 65 415 314 4.12.12 17.12.12 N. r. 13 N. r.
PAR 3 2013 110 000 000 110 000 000 6.12.13 20.12.13 4.12.14 14 358
PAR 4 2014100 000 000 75 000 000 8.7.15 8.12.15Plačilo še ni bilo 
izvedeno150Plačilo še ni bilo 
izvedeno
Vir: podatkovna zbirka CRIS (oktober 2016).34 
V okviru programov PAR se izplačata ena ali dve tranši v obdobju največ dveh let. 
V skladu z najboljšimi praksami, ki veljajo za programe proračunske podpore, se 
Komisija s partnersko državo najprej dogovori o programu reform. Na osnovi tega 
programa Komisija potem določi pogoje za izplačilo, podpiše sporazum o finan -
ciranju ter partnerski državi da na voljo omejeno obdobje, v katerem mora ta 
izvesti te reforme in dosledno izpolniti pogoje za izplačilo. Pri programih PAR pa 
so bili pogoji v glavnem izpolnjeni že pred sporazumom o financiranju, torej že 
v fazi načrtovanja. Komisija je sistematično uporabljala ta način, da bi pospešila 
izplačilo prve tranše programov PAR. Tako je bila prva tranša PAR1 izplačana dva 
meseca po podpisu sporazuma o financiranju, pri PAR2 in PAR3 pa je to trajalo le 
dva tedna (glej tabelo 2 ).Tabela 2
35 
V enem primeru (PAR1) ukrepi za drugo tranšo niso bili določeni ob podpisu po -
godbe, temveč leto kasneje. O ukrepih, potrebnih za izpolnitev pogojev za plačilo 
obeh tranš programov, bi se bilo treba dogovoriti ob podpisu sporazuma o finan -
ciranju, da bi imela partnerska država dovolj časa za izvedbo reform.
23 Opažanja 
36 
Ker so dodatna sredstva „več za več” znašala skoraj tretjino proračuna programov, 
je Sodišče preučilo, ali so bila uporabljena za uvedbo novih pogojev in spodbuja -
nje novih ukrepov tunizijskih organov. Samo v primeru PAR3 je bila ob dodelitvi 
teh sredstev dodana spremenljiva tranša s tremi specifičnimi pogoji. Ta sredstva 
so bila določena proti koncu načrtovanja programa (glej okvir 2 ). Čeprav je ta 
dejavnik gotovo povečal zapletenost, ni preprečil določitve pogojev in ukrepov.
Postopek za dodelitev dodatnih sredstev „več za več”
Faze postopka:
 οdelegacija EU decembra leta N pripravi prvi osnutek poročila o napredku,
 οESZD in Evropska komisija marca leta N + 1 pripravita skupno obvestilo o napredku v vseh državah 
sosedstva,
 οjunija leta N + 1 se sprejme sklep (odobri jo odbor Evropskega instrumenta sosedstva). Do konca leta N + 1 
je treba sredstva dodeliti specifičnim programom.Okvir 2
37 
Pogoj za izplačilo sredstev PAR je bila izpolnitev mnogih specifičnih ukrepov. 
V povprečju je vsak od štirih preučenih programov vseboval 27 specifičnih 
ukrepov. Ti so zajemali veliko različnih področij, in sicer: (a) preglednost, demo -
kratično udeležbo, pravosodje in boj proti korupciji, (b) javne finance, (c) regio -
nalna neskladja, (d) brezposelnost in socialno vključenost, (e) mikrofinanciranje in 
(f) gospodarsko rast. Zaradi velikega števila obravnavanih področij je zmanjšana 
osredotočenost dialoga o politikah s partnersko državo.
38 
Komisija je sprejela sklepe o izplačilu, potem ko je ocenila splošni napredek in 
zavezanost tunizijske vlade nacionalnemu razvojnemu načrtu, ne pa, ali so bili 
dokončani vsi ukrepi, ki se zahtevajo od tunizijskih organov. V praksi je to pome -
nilo, da je Komisija splošni napredek ocenila kot zadovoljiv, čeprav nekateri ukre -
pi niso bili sprejeti. Ta pristop je zmanjšal spodbude za partnerja, da bi sprejel 
ukrepe, določene v sporazumu o financiranju, in oslabil finančni vzvod, s katerim 
bi Komisija lahko vplivala na tunizijske organe, da bi izvedli prepotrebne reforme.
24 Opažanja 
39 
Komisija se je zaradi politične nestabilnosti v državi osredotočala na ukrepe, us -
merjene v izložke, in ne v dolgoročne rezultate. Večina ukrepov v okviru progra -
mov PAR je bila zasnovanih tako, da jih je bilo mogoče hitro zaključiti, pogosto 
pa so bili ubesedeni kot „vlada sprejme uredbo X” ali podobno. Toda vlada lahko 
uredbo hitro sprejme, ni pa nujno, da jo začne uprava hitro in ustrezno izvajati. 
Izvajanje nekaterih strukturnih reform je še vedno nezadostno ali počasno, celo 
na področjih, na katerih je tunizijska vlada sprejela nekatere ukrepe.
Zamude pri oceni upravljanja javnih financ
40 
Za programe PAR še ni bila opravljena splošna ocena. Glede na njihovo velikost in 
kompleksnost bi lahko splošna ocena zagotovila uporabne povratne informacije 
o napredku, doseženem pri izvajanju reform, in pokazala slabosti pristopa.
41 
Komisija je uporabila različne ocene, ki so jih opravile različne mednarodne 
organizacije o posameznih vidikih upravljanja. Te ocene pa niso bile mišljene 
kot nadomestilo za oceno PEFA, ki je zelo temeljita in priznana splošna ocena 
upravljanja javnih financ. Čeprav je v smernicah Komisije o proračunski podpori 
priporočeno, da se ocena PEFA opravi vsaka štiri leta, je bila zadnja opravljena 
leta 2010. Nova ocena, ki naj bi jo sofinancirale EU, Svetovna banka in AfDB, je 
bila načrtovana za leto 2014. Toda prišlo je do velikih zamud pri najemu strokov -
njaka in razpravi o osnutku poročila s tunizijskimi organi. Po pričakovanjih naj bi 
bila ocena PEFA končana marca 2017.
42 
Ocena PEFA se je zahtevala kot zagotovilo o vseh vidikih upravljanja javnih 
financ, potrebna pa je bila tudi za ugotavljanje morebitnih slabosti, ki bi jih bilo 
treba nujno obravnavati. Zato in zaradi zelo velikih zneskov proračunske podpo -
re, ki se izplačuje v državno blagajno, ni sprejemljivo, da ta ocena ni bila na voljo 
v času, določenem v smernicah.
25 Opažanja 
Počasen potek reform
43 
Na splošno je bil na področjih, ki jih zajema program, dosežen nekolikšen napre -
dek, vendar so reforme potekale počasi.
(a) V zvezi s preglednostjo in udeležbo je bil napredek dosežen na področjih 
dostopa do upravnih informacij, pravice združevanja, preglednosti pro -
računa in objave poročil tunizijskega računskega sodišča. Še vedno pa je 
izziv dobiti dostop do upravnih informacij, povezanih z vladnimi in javnimi 
organizacijami.
(b) V zvezi z udeležbo civilne družbe lahko ugotovimo, da je bilo ustanavljanje 
nevladnih organizacij (NVO) poenostavljeno, vendar je še vedno dolgotrajen 
proces. Čeprav zakonski okvir določa, da je mogoče novo NVO ustanoviti 
v samo nekaj tednih, to v praksi zaradi upravnih ozkih grl traja od pol leta do 
enega leta.
(c) Pri upravljanju javnih financ se za izboljšanje izvrševanja proračuna zahteva 
sprejetje nacionalnega razvojnega načrta in sistemskega zakona o proračunu. 
Izvajanje reform v zvezi z javno-zasebnimi partnerstvi in javnim naročanjem 
je počasno. Sprejet je bil nov zakon o javnem naročanju, ki izpolnjuje med -
narodne standarde, poleg tega pa se izvaja akcijski načrt za nadomestitev 
zapletenega postopka. Ključni izziv, ki še ni rešen, je povečanje preglednosti, 
odgovornosti in uspešnosti zunanje in notranje revizije.
(d) V zvezi z regionalnimi neskladji so ukrepi v okviru programov PAR izboljšali 
prihodke občin. Kljub temu ima večina občin zaradi strukturnih slabosti, in 
sicer zmanjšanih gospodarskih dejavnosti in primanjkljaja lokalnih davkov, 
finančne težave, ki se lahko odpravijo le z obsežnejšim prestrukturiranjem nji -
hovih financ v kontekstu procesa decentralizacije, ki je predviden za začetek 
leta 2017.
(e) Na področju socialne vključenosti je vlada okrepila mrežo socialne varnosti 
tako, da je povečala znesek mesečnih dodatkov in število upravičencev. Še 
vedno pa ni izboljšala usmerjenosti v morebitne upravičence, ki morajo čakati 
na razvoj enotnega registra za gospodinjstva.2929 Evropska komisija, Obvestilo 
Evropskemu parlamentu in 
Svetu o makrofinančni pomoči 
Republiki Tuniziji, izplačilo 
druge tranše, 26.11.2015.
26 Opažanja 
(f) Kar se tiče mikrofinančne pomoči, je dostop do mikrofinanciranja še 
vedno omejen, čeprav obstaja regulativni okvir, ki ustreza mednarodnim 
standardom. Na tem področju bi bile koristne tudi nadgradnja regulativ -
nega in nadzornega okvira, ukinitev obstoječih zgornjih mej za obrestne 
mere za posojila in ustrezne računovodski standardi.30 Pomembno je opo -
zoriti na to, da Komisija izvaja projekt, namenjen podpori razvoja mikrofi -
nanciranja v manj razvitih delih države.
(g) Za spodbujanje gospodarske rasti je bil pripravljen nov zakonik o nalož -
bah, ki je skladen s cilji varovanja dostopa do trga, zmanjševanja omejitev 
naložb in racionalizacije izjem, vendar ga parlament še ni sprejel.
44 
MDS je ugotovil zamude pri izvajanju reform, ki se zahtevajo v njegovem 
programu za obdobje 2013–2015. V svoji oceni31 je navedel, da je bilo doseže -
nih samo okoli 60 % od 46 strukturnih referenčnih meril, uvedenih v okviru 
programa. Poleg tega je navedel, da je zavezanost organov in vseh drugih 
deležnikov programu reform bistvena za preprečevanje nazadovanja pri 
izvajanju programa.
Makrofinančna pomoč v obliki posojila je kljub zamudam 
in nizki stopnji izplačil zagotovila dragocen dostop do 
financiranja
45 
Tunizijska vlada je avgusta 2013 EU prosila za makrofinančno pomoč v obliki 
posojila. V tistem obdobju je imela Tunizija veliko in nujno potrebo po zuna -
njem financiranju. Od prvotne prošnje do prvega izplačila je kljub temu, da je 
bila pomoč nujna, preteklo 21 mesecev (glej tabelo 3 ). Parlament in Svet sta 
navedla, da bi morala biti EU sposobna hitro dati na voljo makrofinančno po -
moč, če je zaradi razmer potrebno takojšnje ukrepanje.32 Na velik del zamude 
pa EU nima vpliva, na primer na to, koliko časa potrebuje Tunizija za ratifikaci -
jo memoranduma o soglasju v zvezi z operacijo makrofinančne pomoči. Toda 
glede na to, da je Tunizija prosila za nujno financiranje, je bila obravnava tega 
posojila na ravni EU precej dolgotrajna.30 MDS, Tunizija, 2015 Article IV 
Consultation, Sixth Review 
under the Stand-By  
Arrangement, and Request for 
Rephasing, oktober 2015.
31 MDS, Request for an Extended 
Arrangement under the 
Extended Fund  
Facility, Annex I. The 2013–15 
SBA—Context, Design, and 
Outcomes, junij 2016.
32 Sklep št. 778/2013/EU 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 12. avgusta 2013 
o zagotavljanju nadaljnje 
makrofinančne pomoči Gruziji 
(UL L 218, 14.8.2013, str. 15).
27 Opažanja 
46 
EU je odobrila posojilo v višini 300 milijonov EUR, razdeljeno na tri tranše. Komi -
sija je posojilo financirala s posojili finančnih institucij. Pogoji za vračilo in obresti 
so bili za Tunizijo enaki kot tisti, ki jih je Komisija dobila od finančnih institucij. Do 
sedaj je bila obrestna mera nizka in je znašala med 0,498 % in 1,125 %. Tveganje 
za odplačilo makrofinančne pomoči v obliki posojila pokriva Jamstveni sklad za 
zunanje ukrepe, ki se financira iz proračuna EU.
47 
Poleg dostopa do financiranja po nizki obrestni meri se je s pogoji za izplačilo 
v sporazumu o posojilu v okviru makrofinančne pomoči zagotovilo tudi, da bodo 
izvedene specifične reforme. Posojilo je bilo pripravljeno v koordinaciji z MDS, 
glavni pogoj za izplačilo pa je bilo zadovoljivo izvajanje programa MDS.33 Poleg 
glavnega je bilo še devet pogojev (podobnih pogojem programa proračunske 
podpore): štiri za drugo izplačilo in pet za tretje. Komisija je zagotovila, da je bilo 
posojilo dobro usklajeno s programi PAR in tehnično pomočjo, ki jo zagotavljajo 
EU in drugi donatorji. Program mikrofinančne pomoči je zagotovil prepotrebno 
financiranje po nizki ceni. S postavitvijo omejenega števila pogojev in spremlja -
njem njihovega izvajanja je spodbudil sprejetje dodatnih reform. Komisija prip -
ravlja dodatno posojilo v višini 500 milijonov EUR. Glede tega je navedla: „Napre -
dek pri izvajanju reform je na splošno omejen, deloma zaradi občutljive politične 
tranzicije, čeprav je zadnje čase spodbuden pozitiven zagon, vlada pa je še naprej 
zavezana reformam.”3433 „Stand-by” kreditni aranžma 
za obdobje 2013–2015.
34 COM(2016) 67 final z dne 
12. februarja 2016 „Predlog 
sklepa Evropskega parlamenta 
in Sveta o zagotovitvi 
nadaljnje makrofinančne 
pomoči Tuniziji”.Časovni potek zagotavljanja makrofinančne pomoči
Datum KorakŠtevilo mesecev od oddaje prošnje za 
program
Avgust 2013 Tunizija poda prošnjo. začetek
December 2013 Komisija poda predlog. 4
Maj 2014 Svet in Parlament sprejmeta predlog. 9
Julij 2014 Odbor za makrofinančno pomoč. 11
Avgust 2014 Tunizija podpiše memorandum o soglasju. 12
Marec 2015Tunizijski parlament ratificira memorandum o 
soglasju.19
Maj 2015 Izplača se prva tranša. 21
December 2015 Izplača se druga tranša. 28
Oktober 2016 Tretja tranša še ni bila izplačana. 38
Vir: Evropska komisija.Tabela 3
28 Opažanja 
Programi sektorske proračunske podpore so relevantni, 
vendar nimajo kredibilne strategije
Ni kredibilnih strategij in trdnih pogojev
48 
Programi sektorske proračunske podpore so bili relevantni, saj so obravnavali 
nekatere potrebe partnerske države. Toda dva od treh revidiranih programov, ki 
sta se nanašala na vodni sektor in podporo občinam, nista temeljila na kredibilni 
strategiji za nobenega od sektorjev. Na voljo je bilo sicer nekaj načrtov in študij, 
ne pa tudi podroben celovit načrt s prioritetami in opisom njihovega izvajanja.
49 
Tunizija, ki sedaj prejema sredstva v okviru pogodb o podpori za konsolidacijo 
države, predvsem ker nima splošnega nacionalnega razvojnega načrta, ki bi vse -
boval sektorske strategije, prejema tudi sredstva programov sektorske proračun -
ske podpore. To ni v skladu z najboljšo prakso, določeno v smernicah Komisije.
50 
Opredelitev pogojev je bila težavna. Glavne slabosti so opisane v  okviru 3 :
(a) izhodišča ciljev ob podpisu programa niso bila znana;
(b) nekateri pogoji niso bili ustrezni;
(c) nekatera merila za upravičenost ob podpisu sporazuma o financiranju niso 
bila izpolnjena.
29 Opažanja Okvir 3Primeri slabosti, ugotovljeni v zasnovi programov sektorske proračunske podpore
(a) V okviru programa BS6 (voda) je bilo opredeljenih nekaj kazalnikov in z njimi povezanih meril uspešnosti, 
ne da bi bilo določeno izhodišče za te kazalnike. Na primer, en pogoj za plačilo spremenljive tranše za 
5 milijonov EUR je bil zagotovitev 300 dodatnih volumetričnih števcev za globinske vodnjake v prvem 
letu, 700 v drugem letu in 1 200 v tretjem letu. Toda v času podpisa sporazuma Komisija ni vedela, koliko 
vodnjakov je že bilo opremljenih z volumetričnimi števci in koliko ne, zato razsežnost problema, ki naj bi 
se reševal s tem pogojem, ni bila znana. Drug pogoj za plačilo spremenljive tranše proračunske podpore, 
povezan s pristojbinami za črpanje podzemne vode, ki jih pobira država, še ni bil izpolnjen.
(b) V okviru programa BS6 je bilo postavljene pogoje enostavno izpolniti. Na primer, en pogoj za plačilo 
spremenljive tranše za sredstva v višini 2,5 milijona EUR je bil zaposlitev 5 dodatnih tehničnih uslužben -
cev v ustreznem oddelku v prvem letu, 10 v drugem letu in 25 v tretjem letu. Oddelek pa je poročal, da 
je že v prvem letu zaposlil 71 dodatnih tehničnih uslužbencev. V tem primeru pogoj za plačilo ni temeljil 
na ustrezni analizi kadrovskih potreb. Nekatere pogoje pa je bilo pretežko izpolniti, zato je prihajalo do 
zamud pri izvajanju programov kot celote.
(c) V primeru BS5 in BS6 ob podpisu sporazuma o financiranju niso bila izpolnjena vsa merila za upraviče -
nost. V sporazumu o financiranju programa BS5 je določeno, da splošni pogoji za plačilo (merila za up -
ravičenost) veljajo samo za drugo in tretjo tranšo. Tako merila za upravičenost niso veljala za prvo tranšo 
v vrednosti 9 milijonov EUR, ki je bila izplačana samo na podlagi podpisa pogodbe o proračunski podpori. 
V primeru BS6 je bil sporazum o financiranju podpisan kljub temu, da je bil eden od pogojev za upraviče -
nost le deloma izpolnjen. V skladu s smernicami o proračunski podpori je morebitna uporaba sektorske 
proračunske podpore kot vrste pomoči odvisna od izida ocene meril za upravičenost.
51 
Komisija je v okviru enega programa (BS7) upravičenost do izplačila določila na 
podlagi svoje ocene, da je bil na splošno  dosežen „zadovoljiv napredek” pri 
matriki pogojev za plačilo. S to prakso se zmanjšuje pobuda za partnerja, da bi 
izvedel vse ukrepe (glej odstavek 38) To prinaša tudi vprašanje, zakaj so bili neki 
pogoji za plačilo postavljeni, če se ni pričakovala njihova izpolnitev.
Zamude pri izvajanju programa
52 
Pri dveh od treh revidiranih programov je prišlo do bistvenih zamud pri izvajanju. 
V enem primeru (BS5) je bilo obdobje izvajanja podaljšano za 70 % prvotnega 
časa iz časovnega načrta (s 60 mesecev na 102 meseca s štirimi zaporednimi 
spremembami programa), v drugem (BS6) pa za 33 % (dodatnih 24 mesecev). Do 
zamud je prišlo zaradi zunanjih dejavnikov, ki so vplivali na program (tj. politična 
nestabilnost, nasprotovanje institucij spremembam), ali zaradi slabosti v zasnovi 
(glej odstavek 50).
30 Opažanja 
53 
Projekti tehnične pomoči so bili zasnovani vzporedno z glavnim programom 
sektorske proračunske podpore kot pomoč upravi pri izvajanju dogovorjenega 
programa reform. Toda v dveh primerih (BS5 in BS6) je prišlo do zamud pri skle -
panju pogodb za projekte tehnične pomoči, pri BS7 pa tehnična pomoč ni bila 
neposredno povezana z izvajanjem ukrepov programa.
54 
V več primerih je bil učinek programov zelo omejen zaradi počasnega napredka 
zahtevanih reform. Na primer pri BS5 (sklep iz leta 2007) je bil eden od načrtova -
nih pomembnih rezultatov programa reforma letnega proračuna. Za to reformo 
se je pričakovalo, da bo po pripravi zakona zelo napredovala. Toda parlament 
zakona še vedno ni sprejel, po njegovem sprejetju pa bo potrebnih še pet let, 
preden bo ta reforma v celoti izvedena.
Projekti so obravnavali relevantne zadeve, vendar so bile 
v njihovi zasnovi slabosti, prihajalo pa je tudi do zamud
Zaradi nekaterih slabosti v zasnovi je bilo ocenjevanje uspešnosti 
izvajanja projektov težavno
55 
Polovica projektov v vzorcu35 Sodišča je imela eno ali več spodaj naštetih slabosti, 
povezanih z njihovo zasnovo (glej primere v  okviru 4 ):
(a) premalo relevantnih, specifičnih in merljivih ciljev;
(b) manjkajoči kazalniki, zaradi česar ustrezno merjenje uspešnosti, spremljanje 
dejavnosti in pravočasni popravljalni ukrepi niso bili mogoči;
(c) premalo kazalnikov izhodiščnega stanja, zaradi česar je bila primerjava stanja 
pred ukrepom in po njem omejena.35 To so bili PJ7, PJ8, PJ10, PJ11, 
PJ12, PJ13 in PJ14.
31 Opažanja 
56 
Pri štirih projektih36 od 14 preučenih nekateri ključni elementi niso bili vključeni 
v pogodbe (glej okvir 5 ), proračuni pa niso bili dovolj podrobni, da bi bilo mogo -
če ustrezno oceniti razumnost stroškov in tako omogočiti oceno učinkovitosti.36 In sicer PJ6, PJ7, PJ8 in PJ10.Okvir 4 Okvir 5Primeri slabosti v zasnovi pregledanih projektov
(a) PJ12 je bil projekt tehnične pomoči, namenjen krepitvi institucionalne zmogljivosti vrhovnega strokovne -
ga inštituta pravnikov. Za specifičen cilj, katerega doseganje je v poznejši fazi treba oceniti, je to nejasna 
ubeseditev. V pogodbi so bili določeni kazalniki, kot je število kršitev človekovih pravic in povprečno tra -
janje civilnih in kazenskih tožb. Toda ti kazalniki so bili samo obrobno in posredno povezani s projektom 
ter niso bili najprimernejša referenčna vrednost za ocenjevanje doseganja cilja projekta.
(b) Projekt PJ14 je bil zasnovan za podporo prehoda v demokracijo v Tuniziji. Namenjen je bil vzpostavitvi 
dobrih praks, krepitvi zmogljivosti poslancev in izboljšanju upravne zmogljivosti parlamenta. Čeprav je 
pogodba vsebovala opis glavnih dejavnosti, niso bili določeni kazalniki, ki bi omogočali merjenje uspeš -
nosti in oceno dodane vrednosti projekta.
(c) Projekt PJ13 je bil namenjen podpori civilne družbe v Tuniziji. Cilj in kazalniki so bili nejasni, poleg tega 
pa so bili pretvorjeni v več dejavnosti in ne v specifične kazalnike. Ker ni bilo kazalnikov, ki bi predstavljali 
razmere v civilni družbi pred ukrepom in po njem, je bila ocena dodane vrednosti projekta otežena.
Primer projekta z nezadostnimi določbami v pogodbi
Pogodba za projekt PJ10 je bila podpisana na podlagi zelo splošnega opisa in predhodnih ocen del. Eden od 
izložkov projekta so bila večja dela na stavbi sodišča v Nabeulu. Sprva so postopki (predhodna študija, zasno -
va, tehnična študija, projekt za izvedbo, specifikacije in razpisna dokumentacija) zajemali obnovo cele stavbe. 
Toda upravičenec je izvedel le enega od treh sklopov naročila, ker proračun projekta ni zadostoval za finan -
ciranje vseh treh. Preostala sklopa (okrog 30 % skupnega proračuna) naj bi tunizijski organi izvedli kasneje. 
V tem primeru je to, da v pogodbi obseg ni bil podrobno opisan, onemogočilo ustrezno oceno učinkovitosti in 
uspešnosti projekta.
32 Opažanja 
57 
Pri dveh projektih, za katera sta bili pogodbi sklenjeni s posrednikom37, se je Ko -
misija zavezala, da bo temu posredniku plačala približno 1,2 milijona EUR hono -
rarja za upravljanje. V dokumentih načrtovanja ni bilo analize dodane vrednosti 
angažiranja posrednika v primerjavi s sklepanjem pogodb neposredno s končnim 
upravičencem.38
Znatne zamude pri izvajanju projektov
58 
Obdobje izvajanja je bilo zelo podaljšano pri desetih od 14 projektov v vzorcu 
(glej tabelo 4 ). V šestih primerih39 je bilo obdobje izvajanja podaljšano za več kot 
50 % dogovorjenega časa. Do zamud pri izvajanju je pogosto prihajalo tudi zato, 
ker je bil čas, potreben za doseganje nekaterih rezultatov, sprva podcenjen. V ve -
čini primerov podaljšanje časa povzroča povečanje nekaterih kategorij stroškov, 
kot so stroški za osebje, ki jih je treba financirati iz fiksnega prispevka Komisije.40 
Zato je za temeljne dejavnosti projekta na voljo manj sredstev. Ker so bile te 
pogodbe podpisane po letu 2011, je Komisija poznala težke razmere v tej državi, 
vendar ni ustrezno prilagodila časovnega okvira in obsega projektov.37 Cilj projektov PJ7 in PJ8 
s skupnim proračunom v višini 
41 milijonov EUR je bilo 
zmanjšanje socialnih 
neenakosti in regionalnih 
neskladij v mestnih in 
predmestnih območjih 
z gradnjo infrastrukture, ki bi 
izboljšala kakovost življenja, 
ustvarjanjem delovnih mest in 
dostopom do 
mikrofinanciranja.
38 Kot je to naredila EIB v okviru 
istega ukrepa.
39 In sicer PJ1, PJ2, PJ6, PJ8, PJ12 in 
PJ14.
40 Evropsko računsko sodišče, 
Posebno poročilo 
št. 3/2011 – Učinkovitost in 
uspešnost prispevkov EU, 
usmerjenih prek organizacij 
Združenih narodov v državah, 
ki so bile prizadete v konfliktih 
(http://eca.europa.eu ).
Podaljšanje obdobja izvajanja projektov
(v mesecih)
Projekt Leto pogodbe Prvotno trajanjeTrajanjePodaljšano trajanjeprva sprememba druga sprememba
PJ1 2011 23 46 52,5 29,5
PJ2 2011 23 46 23
PJ3 2012 8 0
PJ4 2012 8 0
PJ5 2015 60 Prvotno pogodbeno obdobje še traja,
PJ6 2012 36 56 20
PJ7 2012 48 0
PJ8 2013 42 69 27
PJ9 2013 36 48 12
PJ10 2013 43 53 10
PJ11 2011 30 34 4
PJ12 2011 18 24.5 34,5 16,5
PJ13 2013 36 42 6
PJ14 2012 32 39 51 19
Vir: podatkovna zbirka CRIS.Tabela 4
33 Opažanja 
59 
Sodišče je za tri od preučenih projektov41 ugotovilo, da učinek in trajnost doslej 
doseženih rezultatov nista bila zaščitena z ustrezno strategijo izstopa. V teh pri -
merih so projekti večinoma ustvarjali začasna delovna mesta, za njihovo nada -
ljevanje pa so potrebna dodatna sredstva in ukrepi. Ker Tunizija ni imela dovolj 
sredstev in zmogljivosti, da bi vzdrževala infrastrukturo, ki so jo ustvarili projekti, 
bo trajnost odvisna od razpoložljivosti nadaljnje podpore donatorjev.
60 
Doseganje učinka štirih projektov42 je zelo oviral počasen napredek potrebnih re -
form. Na primer leta 2012 je bilo porabljenih 2,5 milijona EUR, da se je tunizijskim 
institucijam zagotovila posebna oprema za preizkušanje skladnosti elektronskih 
izdelkov s pravili EU. Toda ta oprema je bila za Tunizijo le delno uporabna, ker ta 
še ni sprejela ustreznih standardov EU, kot se zahteva v sporazumu o ugotavljanju 
skladnosti in prevzemanju industrijskih izdelkov.
61 
Čeprav sta dva dejavnika, in sicer slabosti v zasnovi in počasno izvajanje projek -
tov, ovirala oceno projektov, so projekti v glavnem obravnavali resnične potrebe 
države in prispevali k pomembnemu napredku na ustreznih področjih. Na primer 
projekti za podporo male in srednje velike industrije so zagotovili uporabno pod -
poro 700 podjetjem. Dva druga projekta sta veliko prispevala k prenovi revnih 
mestnih četrti, projekt, povezan s parlamentom, pa je izboljšal njegovo infra -
strukturo in okrepil njegovo sodelovanje z Evropskim parlamentom.41 In sicer PJ6, PJ7 in PJ8.
42 In sicer PJ3, PJ4, PJ11 in PJ12.
34
 Zaključki in priporočila
62 
EU je s financiranjem znatno prispevala k prehodu v demokracijo in ekonomski 
stabilnosti v Tuniziji. Sodišče je prišlo do zaključka, da so bila sredstva EU v ob -
dobju po revoluciji leta 2011 na splošno dobro porabljena. Na voljo so bila dana 
dodatna sredstva za reševanje novih izzivov, Komisija pa je tesno sodelovala 
z drugimi donatorji, da bi organizirala dodeljevanje sredstev. Toda v načinu, na 
katerega je EU upravljala pomoč, je bilo ugotovljenih več pomanjkljivosti.
63 
Čeprav je bil dosežen napredek, je bil ta počasen zaradi več dejavnikov, med 
drugim zaradi sprememb vlade in neobstoja splošnega nacionalnega razvojnega 
načrta. Ker tunizijski organi tega načrta niso imeli, je bil proces ustreznega usmer -
janja pomoči Komisije veliko bolj zapleten (glej odstavek 23).
64 
Pristop Komisije je bil na splošno zelo ambiciozen, saj je obravnaval preveč priori -
tet. Veliko število zadev in dejavnosti, obravnavanih v okviru proračunske podpo -
re, projektov in makrofinančne pomoči v obliki posojila ni bilo v skladu s politiko 
Komisije, da svojo pomoč osredotoča na majhno število ključnih področij in 
dejavnosti (glej odstavka 24 in 25).
65 
Usklajevanje z drugimi donatorji je bilo dobro pri zelo različnih dejavnostih, 
čeprav skupno programsko načrtovanje z državami članicami ni bilo doseženo 
(glej odstavke 26 do 28).
Priporočilo 1 - Krepitev programskega načrtovanja in 
osredotočenosti pomoči EU
ESZD in Komisija naj:
(a) uporabita politični dialog in dialog o politikah za zagotavljanje, da bodo tuni -
zijski organi sprejeli celovit nacionalni razvojni načrt;
(b) za naslednje obdobje načrtovanja razvijeta omejeno število specifičnih priori -
tet in zmanjšata število ukrepov, da bi povečali osredotočenost in potencia -
len učinek pomoči EU;
(c) zagotovita, da bo za izboljšanje osredotočenosti in usklajenosti pomoči dose -
ženo skupno programsko načrtovanje z državami članicami.
35 Zaključki in priporočila 
66 
Pomoč je bila zagotovljena z več različnimi vrstami pomoči, in sicer v glavnem 
s splošno proračunsko podporo (pogodbe o podpori za konsolidacijo države), 
sektorsko proračunsko podporo (pogodbe o sektorskih reformah), makrofinanč -
no pomočjo v obliki posojila in projekti. Tunizija je tudi dobro izkoristila pobudo 
„več za več”, s čimer so se sredstva, na voljo za splošno proračunsko podporo, 
bistveno povečala (glej odstavka 30 in 31).
67 
Splošna proračunska podpora se je zagotavljala s programi PAR, ki so se v zgo -
dnjih letih veliko financirali tudi s posojili Svetovne banke in MDS. Ta oblika 
podpore je vladi pomagala oblikovati program reform, klasificirana kot „pogodba 
o podpori za konsolidacijo države” pa je omogočala več fleksibilnosti kot tradici -
onalna proračunska podpora. Toda zasnovana je kot kratkoročen pristop, ki naj bi 
trajal od enega do dveh let, ne pa kot dolgoročna rešitev (glej odstavka 32 in 33).
68 
Ko so bili podpisani sporazumi o financiranju v okviru programov proračunske 
podpore, so bili nekateri pogoji iz teh sporazumov že izpolnjeni, ali pa so bili 
izpolnjeni kmalu zatem. To je zelo oslabilo element spodbude, ki naj bi ga imela 
podpora. Izvajanje mnogih ukrepov, ki so se zahtevali v sporazumih o financira -
nju, je bilo ocenjeno kot celota, zaradi česar so bila plačila izvršena tudi v prime -
rih, v katerih nekateri izmed ukrepov niso bili izvedeni (glej odstavke 34 do 39).
69 
Odločitev o dodelitvi sredstev „več za več” je bila sprejeta pozno, zato je bilo tež -
ko načrtovati najboljšo uporabo te pomoči. Dodaten učinek, ki naj bi se dosegel 
z znatnimi nakazili sredstev „več za več”, ni bil jasen (glej odstavek 36).
70 
Ocena PEFA je mednarodno priznana in izčrpna ocena upravljanja javnih financ 
v neki državi. V skladu s smernicami Komisije o proračunski podpori bi jo bilo tre -
ba izvesti vsaka štiri leta. Glede na to, da se v obliki proračunske podpore izplaču -
jejo veliki zneski, in glede na pomembnost ocene PEFA kot orodja za spremljanje 
in načrtovanje ni sprejemljivo, da ocena PEFA ni bila izvedena od leta 2010 (glej 
odstavke 40 do 44). Nova ocena PEFA naj bi bila končana marca 2017 (glej odstav -
ke 40 do 42).
36 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 2 - Krepitev izvajanja programov proračunske 
podpore EU
Komisija naj:
(a) za prihodnje programe proračunske podpore zmanjša število ukrepov, pot -
rebnih za izpolnitev pogojev za proračunsko podporo, in zagotovi, da bodo ti 
ukrepi ustrezni. Da bi tunizijske organe spodbudila k doseganju znatnega na -
predka njihovih reform, naj kot pogoj za izplačila postavi zadovoljivo izvedbo 
posameznih ukrepov in doseganje kazalnikov smotrnosti poslovanja, ne pa 
splošen napredek;
(b) skuša zagotoviti, da se ocena PEFA zaradi njene pomembnosti kot orodja za 
načrtovanje in spremljanje izvaja vsaj vsaka štiri leta.
71 
Zagotovitev makrofinančne pomoči v obliki posojila v višini 300 milijonov EUR, ki 
so jo tunizijski organi nujno potrebovali, je trajala skoraj dve leti. Za zamudo sicer 
ni bila v celoti kriva EU, vendar so institucije EU za pripravo pomoči potrebovale 
več kot 11 mesecev (glej odstavke 45 do 47).
Priporočilo 3 - Predložitev predlogov za pospešitev procesa 
odobritve makrofinančne pomoči
Komisija naj skupaj s sozakonodajalcema preuči razpoložljive možnosti za pospe -
šitev postopkov odobritve v prihodnjih programih makrofinančne pomoči, zlasti 
za nujno financiranje.
72 
Sektorska proračunska podpora se je izplačevala v veliko manjšem obsegu kot 
splošna proračunska podpora. Dva od treh preučenih programov nista imela 
kredibilne sektorske strategije. Učinek programov so zmanjševale zamude in na 
splošno počasen napredek izvajanja potrebnih reform (glej odstavke 48 do 52).
37 Zaključki in priporočila 
73 
Izvedenih je bilo nekaj pomembnih projektov, vendar pogosto z zamudami. 
Ker ni bilo jasnih ciljev in kazalnikov, je bilo pri mnogih težko oceniti napredek. 
V mnogih primerih so bili projekti preambiciozni, njihovi časovni načrti pa so bili 
preoptimistični. Zaradi tega so se povečali režijski stroški (glej odstavke 55 do 61).
Priporočilo 4 - Izboljšanje načrtovanja projektov
Komisija naj pri načrtovanju prihodnjih projektov v Tuniziji določi jasne cilje in ka -
zalnike, ki naj bodo realistični glede na posebne razmere posameznega projekta.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 14. februarja 2017.
 Za Evropsko računsko sodišče
 Klaus-Heiner LEHNE
 Predsednik
38
 Priloga
Seznam programov proračunske podpore in makrofinančne pomoči
 (v EUR) 
Oznaka Št. sklepa Leto sklepaVrsta 
pomočiNaslovDodeljeni 
znesekPogodbeni 
znesekIzplačani 
znesek
MFA n. r. 2013 MFA Mikrofinančna pomoč 300 000 000 300 000 000 200 000 000
BS1 23143 and 23279 2011 BSPProgramme d'Appui à la Relance in 
Support for Partnership Reform and 
Inclusive Growth -SPRING (PAR1)100 000 000 99 424 813 99 424 813
BS2 24074 2012 BSPProgramme d’Appui à la Relance 
(PAR 2) 68 000 000 67 339 484 65 415 314
BS3 24469 2013 BSPTroisième Programme d'Appui à la 
Relance (PAR 3)110 000 000 110 000 000 110 000 000 
BS4 37533 2014 BSPProgamme d'Appui à la Relance 
(PAR 4)100 000 000 99 546 000 75 000 000 
BS5 19508 2007 BSPProgramme d’Appui à la Gestion 
Budgétaire par Objectifs30 000 000 29 267 989 29 267 989
BS6 21889 2010 BSPProgramme d'appui aux politiques 
publiques de gestion des ressources 
en eau pour le développement rural 
et agricole57 000 000 56 067 853  24 623 541
BS7 18438 (2013) BSPTunisie - PRAL -  ex-Programme 
d'appui à la compétivité (PAC I)41 000 000 40 357 374  40 357 374Priloga I
39 Priloga 
Seznam projektov
 (v EUR) 
Oznaka Št. Sklepa Leto pogodbe ProjektPogodbeni 
znesekIzplačani 
znesek
PJ1 20216 2011Mobilisation d’expertise court terme au profit des PME indu -
strielles et des institutions tunisennes - Coaching technique et 
non technique4 328 400 4 092 200
PJ2 20216 2011Mobilisation d’expertise court terme au profit des PME Indu -
strielles et des institutions d’appui - Qualité6 170 540 5 575 780
PJ3 20216 2012Acquisition et installation d’une chambre semi anechoîque 
pour essais de comptabilité electromagnétiques de dix metres 
avec cages annexes1 179 590 1 179 590
PJ4 20216 2012Acquisition et mise en place d’un laboratoire pour des essais 
de compatibilité Electromagnétiques1 260 000 1 260 000
PJ5 22772 2015Programme on Small Business Support in the services sector 
of Tunisia10 000 000 1 982 210
PJ6 23202 2012Projet de création d’emplois et accompagnement à la réinser -
tion en complétant les dispositifs de l’Etat en Tunisie6 476 777 5 850 000
PJ7 23202 2012 Financement de la mise à niveau de quartiers populaires 8 000 000 7 900 000
PJ8 24409 2013Financement de la mise à niveau de quartiers populaires en 
Tunisie32 900 000 22 000 000
PJ9 23556 2013Soutien à l’amélioration du système de justice des enfants en 
Tunisie1 800 000 1 710 000
PJ10 23557 2013Réhabilitation selon les standards internationaux de Tribu -
naux et établissements pénitentiaires avec une dotation de 
matériel informatique12 848 749 12 206 312
PJ11 19073 2011 Renforcement des capacités institutionnelles en Tunise 1 461 000 1 314 652
PJ12 19073 2011Assistance Technique pour le renforcement des capacités insti -
tutionelles de l’Institut Supérieur de la Profession d'Avocats629 965 503 972
PJ13 23558 2013 Programe d’Appui à la Société Civile en Tunise 3 399 228 2 604 875
PJ14 23569 2012Appui au processus constitutionnel et parlementaire en 
Tunisie1 809 778 1 364 907Priloga II
40 Odgovori Komisije  
in ESZD
Povzetek
III
Komisija in ESZD se strinjata z oceno hitrega odziva, vendar želita poudariti, da je bilo treba zaradi številnih soci -
alno-ekonomskih potreb/nujnih primerov, s katerimi se je tunizijska vlada spopadala po revoluciji, obravnavati 
več področij. V okviru tega je bila EU zaprošena, naj pomaga Tuniziji odzvati se na te potrebe, ki so zadevale tako 
politično kredibilnost kot operativno potrebo. Rezultati, pridobljeni v tem obdobju, so dobri, saj je pomoč EU 
pomembno prispevala h gospodarski in politični stabilnosti države po revoluciji, zlasti ker je spremljala pomembne 
socialno-ekonomske in politične reforme.
Komisija meni, da pomoč torej ni bila razpršena, temveč se je odzvala na mnoge nujne reforme, s katerimi se je Tuni -
zija neizogibno srečala v obdobju po revoluciji.
Poleg tega je treba poudariti, da so bili vsi projekti, sprejeti od leta 2014, povezani z enim od treh osrednjih sektor -
jev, ki so vključeni v enotni okvir podpore za obdobje 2014–2016 (socialno-ekonomske reforme za vključujočo rast, 
temeljni elementi demokracije ter trajnostni regionalni in lokalni razvoj).
Komisija priznava, da so tunizijske oblasti morda imele težave pri upravljanju vse pomoči, in sicer zaradi razmer po 
revoluciji ter pogostih sprememb vlade in v upravi. Vendar je treba poudariti tudi, da je stopnja črpanja iz projektov 
EU višja kot od drugih donatorjev.
Postopek skupnega načrtovanja programov je bil ustavljen, in to zaradi zamud vlade pri oblikovanju in sprejetju 
novega petletnega razvojnega načrta. To bo EU omogočilo, da bolje uskladi načrtovanje programov s prednostnimi 
nalogami, ki so vključene v načrt, da bi okrepila delitev dela med donatorji, vključno z državami članicami.
Misija za skupno načrtovanje programov je potekala sočasno z misijo ESZD/GD za sosedstvo in širitvena pogajanja 
za načrtovanje programov, ki je bila oktobra 2016. Svetovalec trenutno izvaja usklajevanje z vsemi državami člani -
cami in skupno načrtovanje programov bo verjetno steklo leta 2017.
Makrofinančna pomoč Evropske unije zagotavlja plačilnobilančno podporo, da bi se Tunizija spopadla s pere -
čimi potrebami po zunanjem financiranju, in podporo pri programu finančne pomoči, o katerem se je dogovorila 
z MDS. Ta pomoč Tuniziji omogoča manj ostro in nenadno makroekonomsko prilagoditev, ki je nujna, njen cilj pa 
je prispevati k povrnitvi gospodarske trajnosti v državi. Pogoji makrofinančne pomoči se torej nanašajo na številne 
prednostne naloge na številnih medsebojno povezanih področjih strukturne reforme kot celovit pristop k podpori 
programa za makroekonomsko prilagoditev.
Komisija meni, da je njena pomoč Tuniziji, vključno z makrofinančno pomočjo, osredotočena na omejeno število 
sektorjev. Poleg tega je bilo na več področjih, ki so prejela podporo (na primer statistika, upravljanje javnih financ in 
dobro vodenje računskega sodišča), tesno usklajevanje z drugimi donatorji in v različnih službah Komisije ključno za 
dodatni finančni vzvod makrofinančne pomoči, ki je omogočil celovito izvedbo pomembnih reform.
Odgovori Komisije in ESZD 41
V
V razmerah, za katere je značilna politična nestabilnost, je bilo ključno vzpostaviti pravo ravnovesje med ukrepi 
s hitrim učinkom in dolgoročnejšimi postopki z uporabo orodij, ki jih omogoča politika Komisije o proračunski pod -
pori. Instrument pogodbe o podpori za konsolidacijo države je prožnejša oblika proračunske podpore, ki je posebej 
zasnovana za nestabilne razmere/razmere po krizi. Komisija se je sicer odločila za to prožnejšo obliko v Tuniziji, 
vendar je vseeno strogo ocenila pogoje za izplačilo za vsakega izmed štirih programov proračunske podpore. 
Poleg tega stabilizacija razmer in napredek Tunizije dokazujeta uspeh dejavnosti, ki so bile zasnovane in izvedene. 
Podrobnejša analiza te točke je v nadaljevanju, od odstavka 30.
Komisija potrjuje, da se je sedanja ocena javnih odhodkov in finančne odgovornosti (PEFA), ki še poteka, dejansko 
začela leta 2014, torej štiri leta po izvedbi zadnje ocene PEFA. Pri sedanji oceni PEFA so nastale zamude, na katere 
Komisija nima vpliva, predvsem zaradi metodoloških vprašanj in njihovih posledic. Poudariti je treba, da je bila nova 
metodologija za izvedbo PEFA pregledana leta 2015. Novo poročilo o javnih odhodkih in finančni odgovornosti za 
Tunizijo se končuje.
VI
Komisija poudarja, da program reform ni nujno vedno zajet v enotni, celoviti in skladni politiki ali strateškem doku -
mentu. V teh primerih analiza temelji na različnih ukrepih in procesu reform, ki jih bo vlada uporabila za okrepitev 
sistema.
V primeru omenjene sektorske proračunske podpore je Komisija presodila, da so sektorske politike popolne ter 
ustrezne in verodostojne. Ti ukrepi sektorske proračunske podpore so bili sprejeti pred revolucijo; pozneje so bili 
programi prilagojeni novim razmeram, da bi se stabilizirali rezultati, doseženi na podlagi ukrepov.
Komisija meni, da pozna izplačila makrofinančne pomoči v obliki posojil niso bila posledica počasnega izvajanja 
pomoči, temveč kombinacije številnih dejavnikov. Parlament in Svet sta potrebovala več kot pet mesecev, da sta 
v skladu z običajnim zakonodajnim postopkom sprejela predlog Komisije. Tunizijski organi so nato potrebovali še 
več kot šest mesecev, da so ratificirali memorandum o soglasju med EU in Tunizijo, ki vsebuje pogoje v zvezi z mak -
rofinančno pomočjo. Zamuda pri drugem izplačilu je nastala, ker Tunizijci niso pravočasno izpolnili vseh pogojev.
Uvod
09
Komisija meni, da je treba omeniti, da je ukrep MFA-I v višini 300 milijonov EUR ob sprejetju aprila 2014 pomenil 
največjo makrofinančno pomoč, ki je bila kdaj koli zagotovljena državi v južnem sosedstvu, vse do novega ukrepa 
makrofinančne pomoči, tudi za Tunizijo, v višini 500 milijonov EUR, ki ga je Komisija predlagala februarja 2016 in je 
bil sprejet julija 2016. Ta drugi ukrep makrofinančne pomoči je namenjen za dodatno podporo gospodarski tranzi -
ciji, zlasti po terorističnih napadih leta 2015, ki so negativno vplivali na gospodarsko dejavnost.
Odgovori Komisije in ESZD 42
Opažanja
20
Komisija poudarja, da je bil PAR1 večsektorski proračunski ukrep, PAR2 do PAR5 pa so ukrepi pogodbe o podpori za 
konsolidacijo države.
22
Komisija še poudarja, da je vedno delovala pravočasno, kadar koli je bilo potrebno njeno ukrepanje v težavnih 
političnih in varnostnih razmerah. Komisija še ugotavlja, da je bil akcijski dokument o programu reforme varno -
stnega sektorja na tehnični ravni končan 18. junija 2015 (sestanek skupine za podporo kakovosti), pred terorističnim 
napadom junija 2015. V tem obdobju je bilo pred pripravo programa reforme varnostnega sektorja ali sočasno z njo 
vzpostavljenih še nekaj drugih ukrepov na področju varnosti (regionalni projekti, projekti, financirani iz instrumenta 
za stabilnost, instrument za prispevanje k stabilnosti in miru itn.).
23
Komisija opaža, da je prvih nekaj let po revoluciji usklajevanje med donatorji potekalo na podlagi načrta tunizij -
skih oblasti za oživitev gospodarstva in vladnih pisem o razvoju. Ti dokumenti so omogočili več svežnjev finančne 
podpore donatorjev v okviru tako imenovanih programov za ponovni zagon gospodarstva (Programmes d’Appui 
à la Relance, PAR), med katerimi so nekateri uporabljali celo skupno matriko politike. Zatem je bilo usklajevanje 
med donatorji, med katerimi je bila tudi EU s svojo proračunsko podporo in ukrepi makrofinančne pomoči, olajšano 
zaradi sporazuma med MDS in tunizijskimi oblastmi o celovitem programu za makroekonomsko prilagoditev in 
strukturnih reform.
24
Komisija želi poudariti, da sredstva niso bila porazdeljena na preveč področij in da je bila pomoč zadovoljivo ciljno 
usmerjena.
Pomoč EU se je res namenila številnim sektorjem, vendar sprva je bilo to zaradi velikih izzivov in potreb, s katerimi 
se je Tunizija spopadala v obdobju po revoluciji. To je storila tudi v odziv na posebne zahteve tunizijskih oblasti po 
pomoči v času, ko je vlada nujno potrebovala mednarodno podporo. Med letoma 2011 in 2013 so bili sprejeti nujni 
ukrepi, ciljno usmerjeni v ključne storitve, ki so podpirali prehod v demokracijo in spremljali proces socialno-eko -
nomskih reform.
Ko pa je kazalo, da so se razmere postopoma umirile (približno od leta 2014), si je EU prizadevala osredotočiti svojo 
pomoč. Rezultat tega prizadevanja je enotni okvir podpore za obdobje 2014–2016, v katerem so bili opredeljeni trije 
sektorji ukrepanja (socialno-ekonomske reforme za vključujočo rast, temeljni elementi demokracije ter trajnostni 
regionalni in lokalni razvoj), da bi usmerili našo pomoč. Ti trije sektorji so bili sistematično upoštevani pri oblikova -
nju letnih akcijskih programov v korist Tunizije.
Odgovori Komisije in ESZD 43
25
Komisija in ESZD poudarjata, da njune odločitve niso privedle do drobljenja sredstev in težav z upravljanjem. 
Zamude in težave z upravljanjem so bile neposredno in predvsem povezane z zunanjimi dejavniki (tj. politična 
nestabilnost in težke gospodarske razmere v državi).
Komisija poudarja, da se pogoji makrofinančne pomoči nanašajo na omejeno število prednostnih nalog na več 
medsebojno povezanih področjih strukturne reforme kot celovit pristop k podpori programa za makroekonomsko 
prilagoditev. Komisija meni, da tega ne bi smeli šteti kot odmik od politike Komisije, da svojo pomoč osredotoča na 
omejeno število sektorjev. Poleg tega je bilo na več področjih, ki so prejela podporo (na primer statistika, upravlja -
nje javnih financ in dobro vodenje računskega sodišča), tesno usklajevanje z drugimi donatorji in v različnih službah 
Komisije ključno za celovito izvedbo pomembnih reform.
26
Komisija ugotavlja, da so bili ukrepi EU dobro usklajeni z državami članicami in glavnimi mednarodnimi donatorji, 
vendar se skupno načrtovanje programov z državami članicami ni izvedlo zaradi poznega sprejetja nacionalnega 
razvojnega načrta. Usklajevanje in tesni stiki z državami članicami so potekali redno in so bili konstruktivni.
28
Postopek skupnega načrtovanja programov je bil ustavljen, da bi uskladili načrtovanje programov s petletnim 
razvojnim načrtom in bi se s tem okrepila delitev dela med donatorji, vključno z državami članicami.
Misija za skupno načrtovanje programov je potekala sočasno z misijo ESZD/GD za sosedstvo in širitvena pogajanja 
za načrtovanje programov, ki je bila oktobra 2016. Svetovalec trenutno izvaja usklajevanje z vsemi državami člani -
cami in skupno načrtovanje programov bo verjetno steklo leta 2017.
29
Komisija ugotavlja, da so ukrepi EU zelo pomagali Tuniziji, vendar so bile pri Komisijinem izvajanju programov 
manjše pomanjkljivosti.
Komisija želi znova poudariti, da je bil program PAR1 večsektorski proračunski ukrep, PAR2 do PAR5 pa so ukrepi 
pogodbe o podpori za konsolidacijo države. Različne oblike pomoči se izražajo v analizi programov.
Odgovori Komisije in ESZD 44
32
Komisija želi poudariti, da čeprav je PAR3 in PAR4 financirala samo EU, sta bila ta programa in ukrepi, ki ju opredelju -
jeta, usklajeni z drugimi donatorji.
33
Komisija želi poudariti, da je bil program Programme d’Appui à la Relance 1 (PAR1) večsektorska proračunska pod -
pora in da so bili nadaljnji ukrepi PAR v obliki pogodbe o podpori za konsolidacijo države, ki je bila posebej zasno -
vana, da se Evropski uniji omogoči podpora partnerskih držav v nestabilnih razmerah oziroma razmerah po krizi.
Pogodba o podpori za konsolidacijo države kot vrsta pomoči resda omogoča nekaj prožnosti, kot je opredeljeno 
v politiki, sprejeti leta 2011, toda službe Komisije so jo vedno izvajale togo. Uporabljeni kazalniki uspešnosti so bili 
opredeljeni po dolgotrajnem in celovitem postopku političnega dialoga z oblastmi. Ti kazalniki so omogočali, da 
se v ospredje postavijo pomembni procesi reform v obravnavanem obdobju. Nujnosti razmer, na katere se je EU 
morala odzvati, in kratkoročnosti načina, izbranega za izvajanje pogodb o podpori za konsolidacijo države, se ne bi 
smelo povezovati z vtisom o „prožnosti“ pogojev za izplačilo.
Komisija poudarja, da je obnavljanje pogodb o podpori za konsolidacijo države mogoče in je predvideno v zadevnih 
smernicah o proračunski podpori, zlasti kadar prehod na druge instrumente proračunske podpore še ni izvedljiv.
Ne gre pozabiti, da so bile smernice o proračunski podpori, povezane s pogodbami o podpori za konsolidacijo 
države, nove (2012) in da je bila ta vrsta pomoči nepreizkušena, ko so bile pogodbe prvič uporabljene v državi, kot je 
Tunizija, ki je po dohodku v srednjem razredu in prestaja velik političen prehod. Zaradi te tunizijske izkušnje, ki jo je 
potrdilo tudi izvajanje pogodb o podpori za konsolidacijo države v drugih državah, je Komisija spremenila smernice 
glede trajanja pogodb o podpori za konsolidacijo države in možnosti sprejetja pogodb o podpori za konsolidacijo 
države sočasno z ukrepi sektorske proračunske podpore. V spremenjenih smernicah o proračunski podpori bo vklju -
čeno tudi to spoznanje.
34
Komisija navaja, da so bili v omejenem številu primerov kazalniki/ukrepi izpolnjeni, preden so bili podpisani spora -
zumi o financiranju. Vendar to predvsem izraža dejstvo, da dolgotrajen upravni postopek Komisije, po katerem se 
sprejemajo sklepi o financiranju, ni primeren za nujne ukrepe, ki so si jih Komisija in drugi donatorji (Svetovna banka 
in Afriška razvojna banka) takrat prizadevali uvesti v Tuniziji v odziv na zelo nestabilne politične in socialno-eko -
nomske razmere.
Te ukrepe so oblasti uradno odobrile več mesecev pred podpisom sporazuma o financiranju. Toda od takrat, ko je 
bil dosežen dogovor o ukrepu, do takrat, ko je Komisija sprejela sklep o financiranju, je vlada ukrep dejansko spre -
jela/izvedla. Ta uspeh je bil tudi rezultat intenzivnega političnega dialoga z oblastmi, kar pomeni, da brez ukrepov 
proračunske podpore ne bi bil dosežen v enakem obsegu ali enakem časovnem okviru.
35
Sklep o financiranju, predložen državam članicam, in sporazum o financiranju, podpisan z vlado Tunizije, sta jasno 
navajala, da bodo kazalniki uspešnosti za drugo tranšo opredeljeni v drugem letu programa. Takšna ureditev ni 
v nasprotju s smernicami in je koristna v nestanovitnih razmerah, ko je težko pripraviti popolno načrtovanje za več 
let, kot je bil primer v Tuniziji leta 2011 (tj. začasna vlada, bližnje volitve).  
Odgovori Komisije in ESZD 45
36
Komisija opozarja, da čeprav sredstva mehanizma „več za več” niso bila uradno napovedana pred majem ali junijem 
leta N + 1, sta Komisija in ESZD že izvedli oceno razmer v različnih državah v regiji in imeli jasno predstavo – dovolj 
zgodaj v letu (večinoma do januarja/februarja) – o znesku „več za več“, ki bi ga prejela vsaka država. Zato si je pri 
pogajanjih o programih in matriki kazalnikov ekipa Komisije prihranila manevrski prostor in upoštevala dodatne 
programe ali, v nekaterih primerih, višji znesek, kot je bil uradno na voljo ob začetku pogajanj.
37
Komisija poudarja, da je pomoč EU temeljila na zahtevah tunizijskih oblasti in da se je o potrebah razpravljalo 
in dogovorilo ter so se ovrednotile na dvostranski ravni. Na številne ukrepe, vključene v PAR1–3, je treba gledati 
z vidika skupnih ukrepov proračunske podpore, ki so jih izvajale tri agencije za proračunsko podporo, v primerjavi 
s finančnimi obveznostmi v višini več kot milijarde dolarjev za posamezen ukrep.
Ob upoštevanju prisotnosti več donatorskih agencij (ki so prispevale vrhunsko strokovno znanje) in pomembnega 
zneska teh ukrepov je torej število ukrepov dejansko blizu standardnega števila za tovrstne ukrepe.
Programom PAR se je namenila pozornost na visoki ravni, saj so bila redna zasedanja kabineta namenjena pregledo -
vanju njihovega izvajanja (tega ne bi bilo, če bi bil program manjši), ob tem je treba upoštevati, da je bila večina teh 
ukrepov izvedenih.
38
Komisija meni, da je bila ocena vsakega pogoja matrike PAR1–4 opravljena enako strogo.
Komisija poudarja, da se bo v skladu z izvajanjem sporočila iz leta 2011 in v povezavi s sklepi Sveta iz leta 2012 o „pri -
hodnjem pristopu k proračunski podpori EU za tretje države“ še naprej uporabljal dinamičen pristop v zvezi z merili 
za upravičenost. Ta pristop je bil prilagojen posebej za nestabilne politične razmere, ki so takrat prevladovale, in za 
uporabo – prvič v Tuniziji – pogodbe o podpori za konsolidacijo države.
Ta pristop je v skladu z določbami smernic o proračunski podpori, ki se nanašajo na ukrepe pogodbe o podpori za 
konsolidacijo države. Ta vrsta pomoči je vključena v smernice o proračunski podpori iz leta 2012, da bi se uporabila 
med krizo, po krizi in v nestabilnih razmerah. Torej je prožnejša oblika pomoči. Kljub temu je Komisijina ocena doku -
mentacije o izplačilih enako temeljita kot katera koli druga oblika proračunske podpore.
Dodati je treba, da so bili na koncu doseženi skoraj vsi pričakovani rezultati (razen razmeroma nepomembnih). Pro -
žnost, omogočena za PAR3 in 4, srednjeročno očitno ni povzročila slabših rezultatov/učinka.
39
Komisija ugotavlja, da je izvajanje nekaterih strukturnih gospodarskih reform še vedno počasno ali da ga je treba 
zelo izboljšati, reforme, ki spremljajo prehod v demokracijo, pa so bolj zadovoljive. Sprejetje v rezultate usmerjenih 
ukrepov ali kazalnikov ne bi bilo mogoče v okviru eno- ali dvoletnih pogodb o podpori za konsolidacijo države, na 
kar opozarjajo smernice o proračunski podpori, ki predvidevajo, da „bodo kazalniki uspešnosti [...] večinoma kazal -
niki procesa“ (str. 99).
Odgovori Komisije in ESZD 46
Dopolnilni ukrepi v obliki tehnične pomoči so bili zagotovljeni in so bili v podporo organom pri pripravi in sprejetju 
zakonodaje/predpisov (ali upravnih postopkov), potrebnih za uveljavitev zadevnega zakona ali uredbe. Kombinacija 
politik je omogočila, da so se v večini ukrepov, ki jih je opredelila EU, dosegli konkretni rezultati.
Kot v drugih procesih po revoluciji bo tudi v Tuniziji trajalo, da se bodo na podlagi temeljitih političnih in institucio -
nalnih sprememb, ki trenutno potekajo, pokazali vsi rezultati.
40
Komisija želi poudariti, da bi hiter razvoj dogodkov ob preobremenjenosti in stalno spreminjajočih se upravnih in 
političnih razmerah (šest vlad med letoma 2011 in 2015) močno otežil nalogo izvajanja visoko kakovostne in objek -
tivne ocene v tem obdobju. Z vidika metodologije vrednotenja bi bilo tudi še prezgodaj za ocenjevanje učinkov.
Zadnja popolna ocena ukrepov proračunske podpore je bila izvedena leta 2010. Te ocene se običajno izvajajo 
v okviru 10-letnega obdobja. Nujno je stopiti korak nazaj, da se objektivno ocenijo razmere.
V skladu s tem GD za sosedstvo in širitvena pogajanja izvaja oceno o programih, osredotočenih na gospodarsko 
upravljanje, kar zajema vse programe proračunske podpore, ki so bili izvedeni v Tuniziji, razen BS6.
Poleg tega je Komisija v tem obdobju pozorno spremljala izložke, izide in rezultate ter v celoti izkoristila instrumente 
za oceno rezultatov specifičnih ukrepov za proračunsko podporo in uporabila razne ocene, ki so jih izvedle razne 
mednarodne organizacije.
41
Komisija želi opozoriti, da je bila nova ocena PEFA opravljena v skladu z novo metodologijo, ki jo je sprejel sekreta -
riat PEFA, kar je povzročilo več nasprotujočih si sklepnih ugotovitev glede ocen PEFA v letu 2010 in zamude tunizij -
skih oblasti pri njenem sprejetju, na katere Komisija, Svetovna banka ali Afriška razvojna banka ne morejo vplivati.
Kljub temu Komisija potrjuje, da se je sedanja ocena PEFA, ki se še vedno izvaja, dejansko začela leta 2014, tj. štiri 
leta po izvedbi zadnje ocene PEFA in torej v skladu z notranjimi smernicami o proračunski podpori.
Poleg ocene PEFA je Komisija decembra 2013, pred odločitvijo o zagotovitvi makrofinančne podpore, opravila polno 
in celovito operativno oceno upravnih in finančnih tokov ministrstva za finance in centralne banke Tunizije.
42
Komisija želi poudariti, da je PEFA koristno orodje, ni pa zavezujoča obveznost ter zahteva zavezanost in polno 
sodelovanje države.
Po letu 2011 je Tunizija (in njeni partnerji), čeprav ni bilo novejše ocene PEFA, prejela ducat visoko kakovostnih ocen 
njenega sistema upravljanja javnih financ v obdobju pregleda. Te ocene so bile izvedene v okviru programov Komi -
sije, izvedle pa so jih priznane organizacije, kot sta Mednarodni denarni sklad (MDS) in Organizacija za gospodarsko 
sodelovanje in razvoj, in kot so bile izvedene v okviru raziskav Open Budget Survey.
Odgovori Komisije in ESZD 47
S temi raznimi ocenami so bile pridobljene poglobljene informacije o različnih razsežnostih upravljanja javnih 
financ (priprava proračuna, izvajanje proračuna, računovodstvo, nabava, notranje in zunanje kontrole, upravljanje 
sredstev, preglednost, program reform itn.).
Čeprav se je ocena PEFA začela z nekaj zamudami leta 2014, se njeni rezultati pričakujejo v začetku leta 2017, upora -
bili pa se bodo za proučevanje napredka upravljanja javnih financ v državi.
43
Komisija želi poudariti, da glede na okoliščine, s katerimi se Tunizija spopada od leta 2011, in ob upoštevanju 
pomembnih izzivov, na katere se je morala odzvati (v zvezi s politiko, gospodarstvom, socialo in varnostjo), ta 
država ostaja zgled v regiji. Tranzicijski proces je dolg in zahteven, poleg tega bodo zanj potrebna precejšna nadalj -
nja prizadevanja te partnerke.
(a)
Komisija meni, da je napredek v primerjavi z razmerami, ki so prevladovale leta 2011, nedvoumno pozitiven in trajen, 
čeprav so na nekaterih področjih še vedno izzivi. Spletišče za odprt proračun ministrstva za finance je dober primer 
velikih prizadevanj na tem področju ( http://www.mizaniatouna.gov.tn ).
Glede na neodvisne raziskave o preglednosti proračuna ali razširjanje statističnih podatkov (mednarodna raziskava 
o proračunu iz let 2011 in 2015, spletišče za razširjanje statističnih podatkov) se Tunizija zdaj uvršča na vodilno mesto 
v svoji prihodkovni/regionalni skupini držav.
Nedavna razglasitev sistemskega zakona o dostopu do informacij javnega značaja skupaj z dinamično civilno 
družbo, ki nestrpno čaka, da bo uveljavila te nove pravice, kaže na nadaljnji napredek v prihodnjih letih.
(b)
Program EU za podporo civilni družbi je prispeval k reševanju težav, povezanih z ustanovitvijo 180 nevladnih organi -
zacij v upravni enoti Tozeur. Program je zajemal sklenitev sporazuma s tunizijskimi vladnimi službami, odgovornimi 
za organizacije, ki organizacijam civilne družbe, ki zaprosijo za vloge za registracijo, pomagajo pripraviti te vloge. 
Poleg tega program zajema element tehnične pomoči, katerega namen je tunizijskim oblastem pomagati vzposta -
viti informacijski sistem za oddelek za nevladne organizacije, ki bi lahko pospešil obravnavo datotek, tudi tistih za 
registracijo nevladnih organizacij.
(c)
Čeprav je izvajanje reform glede javno-zasebnih partnerstev in javnih naročil naletelo na hud odpor nekaterih strani 
uprave, so bili vsi s tem povezani izvedbeni predpisi sprejeti in učinkovito izvajanje zakonodaje se resnično zače -
nja. Prvi pozitivni rezultati so že vidni, zlasti kot stalna digitalizacija vseh postopkov naročanja na področju javnih 
naročil.
Glede zunanje revizije naj bi po predvidevanjih skorajšnje sprejetje sistemskega zakona, ki računskemu sodišču 
dodeljuje polno neodvisnost (ukrep PAR4), pomenilo prelomnico pri izvajanju zunanje revizije v Tuniziji. Komisija bo 
še naprej zagotavljala tehnično pomoč sodišču za zagotovitev, da v celoti izkoristi te nove priložnosti.
Na področju notranje revizije je potrebnega še nekaj dela, da se racionalizira institucionalni okvir. To se načrtuje 
v programu PAR5.
Odgovori Komisije in ESZD 48
(d)
Cilj ukrepov, vključenih v programe ponovnega zagona gospodarstva, je bil stabilizirati občinske finance, ki so se 
spopadale z netrajnostnim finančnim bremenom zaradi velikega zmanjšanja lokalnih prihodkov po revoluciji. To 
se spremlja v programu Cap vers la Décentralisation et le Développement des Territoires programme (43 milijo -
nov EUR) z bolj strukturiranim pristopom v okviru decentralizacije. Toda tega programa ne bi bilo mogoče izvesti 
brez uspeha predhodnega niti pred politično odločitvijo o začetku postopka decentralizacije.
(e)
Napredek v smislu usmeritve na upravičence je bil res manjši od pričakovanj, čeprav so EU, MDS in Svetovna banka 
vztrajno pozivale oblasti k ukrepanju. To je odraz globokih političnih težav pri krepitvi meril za upravičenost za 
takšne programe. Kljub tem zaostankom je pomembno vztrajati pri teh reformah, saj ključno prispevajo k vzdržnosti 
javnih financ. K temu si še naprej skupaj prizadevajo MDS, Svetovna banka in EU (z makrofinančno pomočjo). Pri -
čakuje pa se, da bodo nova podatkovna zbirka identifikacijskih številk socialnega zavarovanja in ocena trenutnih 
programov socialne pomoči ter predlagani sistem vrednotenja izboljšali ciljno usmerjenost teh programov.
(f)
Komisija meni, da je zdaj v Tuniziji vzpostavljen vzpodbuden regulativni okvir za razvoj mikrofinanciranja, kar so 
omogočili pogoji za izplačilo, določeni v svežnju proračunske podpore PAR3, in usklajen dialog donatorjev z mini -
strstvom za finance v zvezi s politiko. Ta regulativni okvir je omogočil ustanovitev sedmih mikrofinančnih institucij, 
ki zagotavljajo podporo manj razvitim nepokritim regijam, med temi institucijami dve (Microcred in Taysir) finančno 
podpirajo EU, agencija AFD, EIB in EBRD. V zadnjih letnih poročilih institucij Microcred in Taysir je navedeno, da je 
finančne storitve in storitve tehnične pomoči, odkar so začeli poslovati leta 2015, prejelo 7 684 mikropodjetij, od teh 
je bilo 4 205 žensk in 3 338 mladih.
(g)
Parlament je septembra 2016 v okviru priprav na konferenco Tunisia 2020 (Tunizija 2020) sprejel nov zakon o nalož -
bah. Ta zakon bi moral skupaj z nedavno sprejeto zakonodajo o konkurenci, stečaju in javno-zasebnem partnerstvu 
močno izboljšati naložbeno okolje v prihodnosti.
45
Komisija meni, da je pomembno upoštevati, da je treba pred prvim izplačilom makrofinančne pomoči izvesti več 
postopkovnih korakov. Preden predlaga ukrep makrofinančne pomoči, Komisija presodi ustreznost finančnih tokov 
v državi upravičenki, in sicer z operativno oceno, ki traja najmanj en mesec. Za predloge Komisije za makrofinančno 
pomoč se uporablja običajen zakonodajni postopek v skladu s členom 212 PDEU, zato jih morata sprejeti Parla -
ment in Svet. Po tem sprejetju mora memorandum o soglasju, ki vsebuje pogoje v zvezi z makrofinančno pomočjo, 
odobriti Odbor držav članic, ob tem ga mora podpisati država upravičenka. Poleg tega je morala Tunizija ratificirati 
memorandum o soglasju.
Zatem si mora Komisija sredstva za izplačilo sposoditi na trgih, kar običajno traja približno mesec dni. Za Tunizijo je 
treba omeniti, da je bil en mesec izgubljen v običajnem zakonodajnem postopku, ker se je odobritev na zasedanju 
Parlamenta zadnji trenutek prestavila na drugo plenarno zasedanje v aprilu, kar pomeni, da je trajalo pet mesecev, 
da so sozakonodajalci odobrili predlog Komisije. Poleg tega je treba omeniti, da je trajalo več kot sedem mesecev, 
da so Tunizijci podpisali in ratificirali memorandum o soglasju.
Odgovori Komisije in ESZD 49
47
Komisija meni, da je bil program makrofinančne pomoči ključna spodbuda za resnično potrebne reforme v Tuni -
ziji, in sicer v tesnem usklajevanju z drugimi mednarodnimi donatorji in vladnimi načrti reform, zlasti v zahtevnem 
tranzicijskem okolju. Z novim programom makrofinančne pomoči skupna makrofinančna podpora Tuniziji do danes 
znaša 800 milijonov EUR in zagotavlja nadaljevanje reform, ob sočasni obravnavi novega svežnja ukrepov, namenje -
nih v podporo prizadevanjem Tunizije za bolj trajnostni gospodarski model.
48
Komisija meni, da so bila merila za upravičenost, vključno z izvedbo ustrezne in kredibilne politike, izpolnjena v tre -
nutku, ko je bil odobren posamezen program in pred vsakim izplačilom.
V zvezi z omenjenima programoma BS5 in BS6 Komisija ugotavlja, da, kot je navedeno v smernicah o proračunski 
podpori, „program reform ni nujno vedno zajet v enotni, celoviti in skladni politiki ali strateškem dokumentu. V teh 
primerih bo analiza temeljila na različnih ukrepih in procesu reform, ki jih bo vlada uporabila za okrepitev sistema“. 
Pri uporabi smernic je Komisija presodila, da so sektorske politike popolne ter ustrezne in verodostojne.
49
Komisija želi pojasniti, da so bili trije programi sektorske proračunske podpore sprejeti pred revolucijo, v skladu 
z merili za upravičenost, ki so takrat veljala, pogodbe o podpori za konsolidacijo države pa so bile sprejete po 
revoluciji, kot odgovor na povsem nove razmere, zaradi katerih je bil potreben nov pristop in zaradi katerega je bila 
Tunizija upravičena do takega instrumenta. Treba je še upoštevati, da Komisija trenutno revidira smernice o prora -
čunski podpori, da bi omogočila sprejetje pogodb o podpori za konsolidacijo države in sočasno sektorsko proračun -
sko podporo.
50
(a)
Glej odgovor na okvir 3 a).
(b)
Glej odgovor na okvir 3 b).
Okvir 3: Primeri pomanjkljivosti, ugotovljeni v zasnovi programov sektorske 
proračunske podpore
(a)
Komisija se delno strinja. Ob zasnovi projekta se je izkazalo, da je težko izmeriti izhodišča za vse kazalnike. Zato so 
bili za upoštevanje te ugotovitve cilji za nekatere kazalnike izraženi v absolutnih enotah napredka, in ne relativno 
glede na izhodiščne vrednosti.
Glede cilja za volumetrične števce je treba omeniti, da je zajemal 10-odstotno povečanje števila vrtin s pravnimi 
koncesijami, kar se je štelo kot precejšnje povečanje. Presežek je posledica vključitve volumetričnih števcev za 
vrtine, za katere pravna koncesija ni potrebna (gre za površinsko vodo ali vrtino na nizki globini). Pri kazalniku D so 
bile po letu 2011 pomembne spremembe v vladni politiki zaposlovanja, ki jih ob zasnovi programa ni bilo mogoče 
predvideti. Po dveh desetletjih konzervativne politike zaposlovanja v vodnem sektorju je mogoče povečanje človeš -
kih virov šteti kot pozitiven napredek.
Odgovori Komisije in ESZD 50
Ob podpisu programa leta 2011 je bilo težko predvideti, da nova vlada, ki je prevzela oblast leta 2012, ne bo predno -
stno obravnavala pobiranja dajatev na črpanje podzemne vode, kar je bil cilj prejšnje vlade. To je mogoče pripisati 
bolj spremembi politične volje, in ne toliko prekinitvi delovanja ene enote.
(b)
Komisija glede programa BS6 opozarja: Pri kazalniku D so bile po letu 2011 pomembne spremembe v vladni poli -
tiki zaposlovanja, ki jih ob zasnovi programa ni bilo mogoče predvideti. Po dveh desetletjih konzervativne politike 
zaposlovanja v vodnem sektorju je mogoče povečanje človeških virov šteti kot zelo pozitiven napredek.
(c)
Komisija glede programa BS6 poudarja, da, kot je navedeno v smernicah o proračunski podpori, „program reform ni 
nujno vedno zajet v enotni, celoviti in skladni politiki ali strateškem dokumentu. V teh primerih bo analiza temeljila 
na različnih ukrepih in procesu reform, ki jih bo vlada uporabila za okrepitev sistema“. Komisija je pri uporabi teh 
smernic ugotovila, da so sektorske politike popolne, ustrezne in verodostojne.
V primeru BS5 želi Komisija poudariti, da je bil ta sporazum o financiranju podpisan leta 2008 v skladu z drugačnimi 
pogoji in praksami. Kljub temu je Komisija za nadaljnje programe in izplačila v celoti uporabila smernice o proračun -
ski podpori.
51
Komisija poudarja, da je omenjeno matriko razvila vlada kot povzetek ukrepov, ki jih namerava izvesti, da obnovi 
finančno moč tunizijskih občin.
Kot del ocene vladne strategije je matrika zagotovila najboljši mogoč opis njenega podrobno opredeljenega načrta 
ukrepov.
Zato ni bilo že vnaprej oblikovano mnenje, da nekateri ukrepi ne bodo izvedeni, ampak da so, kot v vseh strategijah, 
nekateri ukrepi pomembnejši od drugih (vsaj s stališča Komisije). Vendar presoja pogoja za upravičenost glede javne 
politike zajema presojo celotnega vladnega načrta ukrepov, ne samo tistih ukrepov, ki jih Komisija šteje za kritične.
Komisija ugotavlja še, da so kazalniki uspešnosti za drugo tranšo programa zajemali ne samo omenjeno celotno 
matriko ukrepov, temveč tudi glavne tri cilje programa: precejšnje povečanje prihodkov, zamrznitev glavnega 
vzroka naraščajoče porabe (zaposlovanje) in povečanje izvajanja investicijskih projektov za lokalni razvoj.
Pogled nazaj pokaže, da so bili ti ukrepi končani zelo hitro, kar kaže na to, da so bili pogoji ustrezni in izvedljivi.
Odgovori Komisije in ESZD 51
52
Komisija se strinja, vendar poudarja, da so bili pogoji številni (BS5) in posebej zahtevni za oba programa. Pri BS6 
se je trajanje programa podaljšalo z 72 na 96 mesecev, in to zaradi težav, s katerimi sta se nova vlada in predvsem 
ministrstvo za kmetijstvo spopadala po političnih dogodkih leta 2011. Glavni cilj tega podaljšanja je bil predvsem 
zagotoviti, da bi bilo mogoče vzpostaviti dopolnilne ukrepe za nemoteno izvajanje programa.
Tempo izvajanja programa je bil močno odvisen od zunanjih dejavnikov, povezanih z razmerami po revoluciji.
53
Komisija se strinja in ugotavlja, da so bile zamude pri sklepanju pogodb za elemente tehnične pomoči projek -
tov BS5 in BS6 povsem upravičene zaradi kompleksnosti sektorjev, ki sta prejela podporo, in ker sta bili potrebni 
poglobljena strateška razprava in razprava z vidika politike, da so se na podlagi ustreznih ocen dobro opredelile 
potrebe upravičencev.
Komisija želi pojasniti, da čeprav v okviru BS7 ni bilo tehnične pomoči, je bila tehnična pomoč zagotovljena v okviru 
drugih potekajočih programov. Upravičeno obdobje za sklepanje pogodb je glede na finančne predpise poteklo, 
preden je bila pregledana vsebina programa, zato ni bilo mogoče skleniti pogodb za dodatno tehnično pomoč.
54
Komisija soglaša in priznava, da je bil zakonodajni postopek po revoluciji precej počasen, saj so imele ustavne in 
druge prednostne naloge (npr. varnost, korupcija) prednost pred zadevami, kot je proračunska zakonodaja. Priča -
kuje se, da bo zakon sprejet v prvem četrtletju leta 2017.
Treba pa je poudariti, da je bil že pred sprejetjem zakona ugotovljen precejšnji napredek glede proračunskih 
postopkov. Z današnjim dnem je 22 od 26 ministrstev sprejelo proračune programov in kazalnike uspešnosti, pove -
zane z njihovimi cilji javne politike (poleg proračunskih podatkov), vključilo v svoje proračunske predloge, ki so jih 
predložili parlamentu.
Zvišanje ocene, dodeljene na podlagi mednarodne raziskave o proračunu, potrjuje izvedene izboljšave na teh 
področjih.
V tem smislu bo razglasitev proračunskega zakona zaznamovala konec, in ne začetek izvajanja te reforme, ki temelji 
na uspešnosti.
55
Komisija ugotavlja, da pri zasnovi polovice projektov ni pomanjkljivosti. Glede druge polovice želi Komisija podati 
naslednje komentarje (glej spodaj):
(a)
Komisija želi poudariti, da so bili cilji, povezani z zadevnimi projekti, dovolj relevantni, specifični in merljivi.
V primeru PJ7 in PJ8 Komisija meni, da je „l’amélioration des conditions de vie des populations défavorisées ou 
fragilisées socialement, par la réalisation d’infrastructures de base et d’équipements de proximité dans les zones 
urbaines defavorisées“ dovolj relevanten in specifičen cilj, ki ga je mogoče izmeriti s številom osnovnih infrastruktur 
in opreme, zagotovljene neformalnim območjem v okviru programa.
Odgovori Komisije in ESZD 52
V primeru PJ11 Komisija meni, da je cilj programa tesnega medinstitucionalnega sodelovanja v korist tunizij -
skega računskega sodišča „diagnostic et préparation de la réforme institutionnelle“ specifičen in merljiv, skupaj 
s podrobno opredeljenimi pričakovanimi rezultati in objektivno preverljivimi kazalniki.
Poleg tega Komisija meni, da so štirje cilji PJ14 zelo relevantni in specifični, da lahko podprejo ustanovitev sodob -
nega, sposobnega in dobro delujočega parlamenta v obdobju prehoda v demokracijo. Ti cilji, povezani s pričakova -
nimi rezultati, so dovolj merljivi.
(c)
Ugotovitev Sodišča se nanaša na specifični primer (PJ13), ki je podrobneje pojasnjen v točki c) spodaj.
Okvir 4: Primeri pomanjkljivosti v zasnovi pregledanih projektov
(a)
Sodišče se sklicuje na kazalnike, ki so bili določeni za merjenje splošnih ciljev projekta. V fazi izvajanja projekta so 
bili kazalniki malce spremenjeni, da bi bolje odražali doseganje rezultatov.
(b)
Komisija želi poudariti, da standardna predloga pogodbe o prispevku ne predpisuje logičnega okvira. K pogodbi 
je priložen okvir rezultatov in sredstev, ki je enakovreden logičnemu okviru. Komisija zato meni, da so bili kazalniki 
ustreznega formata za projekte, ki so se upravljali s prenosom pooblastil.
(c)
Komisija poudarja, je bilo pred revolucijo nemogoče podpirati civilno družbo v Tuniziji. Tuje financiranje je bilo pre -
povedano, dejavnosti civilne družbe pa so bile zelo omejene in pod strogim nadzorom vlade. Zato pred letom 2011 
ni bilo na voljo kazalnikov za ocenjevanje tega sektorja.
Po takrat dostopnih informacijah so bili kazalniki opredeljeni kot pomoč pri merjenju stopnje izvajanja dejavnosti.
Komisija ugotavlja, da kazalniki sicer niso zelo podrobni, se pa je v okviru projekta v 24 upravnih enotah organi -
ziralo 435 delavnic z dialogom oziroma posvetovanji in 120 delavnic s predstavniki organizacij civilne družbe in 
javnimi akterji, ob tem je potekalo sodelovanje s 3 500 združenji in ustvarjenih je bilo 36 mrež združenj. Omeniti je 
še treba, da je delegacija Evropske unije temeljito proučila položaj civilne družbe v Tuniziji.
Končna ocena programa bo izdelana februarja 2017 in bo omogočila temeljito presojo vpliva tega ambicioznega 
programa.
Poleg tega želi Komisija poudariti, da ta projekt velja za glavni projekt in izjemen primer v celotni regiji južnega 
sosedstva.
Odgovori Komisije in ESZD 53
56
Komisija ugotavlja, da so vsi projekti zajemali dokumente, predloge in ustrezno raven podrobnosti, ki se zahtevajo 
v takih primerih.
Komisija poudarja, da razčlenitev proračuna za projekte PJ6, 7, 8 in 10 vsebuje dovolj informacij za oceno stroškov. 
Učinkovitost programa se je ocenila na podlagi več poročil o napredku, kot je opredeljeno v pogodbi.
57
Komisija želi znova poudariti (v zvezi z dodano vrednostjo prenosa pooblastila za upravljanje sredstev na posred -
nika v primerjavi s posrednim upravljanjem, za katero je odgovoren zadevni tunizijski javni organ), da je bil v času 
sprejetja teh dveh projektov posrednik glavni donator za obnovo neformalnih območij ter je že več let podpiral 
izvajanje tunizijskega nacionalnega programa za obnovo. Honorar za upravljanje, ki ga je zaračunal posrednik (2,9 % 
skupnih sredstev za oba projekta), je precej nižji kot stroški, povezani z delovanjem enot za upravljanje projekta, ki 
so potrebne v primeru posrednega upravljanja.
Poleg tega bi bilo posredno upravljanje časovno mnogo bolj zamudno in bi povzročilo zamude pri izvajanju, ker bi 
bilo potrebno obdobje, da se Tunizija kot upravičenka seznani s pravili in postopki EU.
58
Komisija poudarja, da odobrena podaljšanja niso povzročila povečanja skupnih stroškov. To so bila podaljšanja „brez 
dodatnih stroškov“, saj skupnega proračuna programov ni mogoče povečati.
Podaljšanje brez dodatnih stroškov lahko povzroči prerazporeditev nekaterih stroškov v škodo drugih, toda ti vidiki 
so del tveganj, povezanih s poslovanjem v takih okoljih. Vendar si Komisija med pogajanji o zahtevkih za podaljšanje 
sporazumov brez dodatnih stroškov nadvse prizadeva za zagotovitev, da bi bili morebitni dodatni stroški za osebje, 
nastali zaradi takega podaljšanja, čim nižji, da se ne ogrozi uspešnost projekta. Trajanje prehoda Tunizije v demokra -
cijo je bilo daljše, kot je bilo pričakovano takoj po revoluciji leta 2011, ko so bili podpisani vzorci projektov.
59
V zvezi z učinkom in trajnostjo rezultatov Komisija želi poudariti, da je bil specifičen cilj PJ6, kot je naveden v spo -
razumu o financiranju, po eni strani ustvariti začasna delovna mesta in po drugi strani izboljšati zaposljivost nizko 
kvalificiranih delavcev z zagotavljanjem poklicnega usposabljanja. Komisija meni, da sta bila oba cilja dosežena. 
Poleg tega je bila leta 2016 sprejeta druga faza projekta (program za integrirani lokalni razvoj) z istim izvedbenim 
partnerjem. Ta bo povečal učinek in zagotovil trajnost rezultatov.
V zvezi s PJ7 in PJ8 bodo finančne težave pri zagotavljanju vzdrževanja javne infrastrukture neformalnih območij 
obravnavane tudi v okviru tega novega programa, ki je v pripravi in ki predvideva, da bo razvoj ustrezne nacionalne 
strategije za nadzor in razvoj neformalnih območij, vključno z vzdrževanjem javne infrastrukture, eden izmed priča -
kovanih rezultatov.
Odgovori Komisije in ESZD 54
60
Komisija želi poudariti, da je oprema, ki je bila dobavljena na podlagi projektov PJ3 in PJ4, že koristila izvozno 
usmerjenim tunizijskim malim in srednje velikim podjetjem, saj jim omogoča, da v Tuniziji izvajajo mnogo cenejše 
preizkuse skladnosti izdelkov s pravili EU, kot so v tujini. To je omogočilo nižje stroške proizvodnje in posledično 
povečanje konkurenčnosti v razmerju do drugih proizvajalcev.
Dobava te opreme ima že pozitiven vpliv v smislu dostopa do notranjega trga EU za tunizijska mala in srednje velika 
podjetja, čeprav sporazum o ugotavljanju skladnosti in prevzemanju industrijskih izdelkov (ACAA) še ni sklenjen.
V zvezi s PJ11 so bile skoraj vse načrtovane dejavnosti izvedene do konca tesnega medinstitucionalnega sodelo -
vanja. Ker je bil namen tesnega medinstitucionalnega sodelovanja zagotoviti podporo tunizijskemu računskemu 
sodišču pri pripravi osnutka sistemskega zakona in reorganizaciji njegove strukture za izvajanje določb zakona po 
njegovem sprejetju, zamude niso imele večjega vpliva.
V zvezi s PJ12 do konca projekta ni bilo mogoče izvršiti vse zakonodaje, ki je bila pripravljena v okviru projekta, in 
sicer zaradi pogostih sprememb vlad in imenovanj različnih direktorjev (štirje v treh letih).
Zaključki in priporočila
63
Prvih nekaj let po tunizijski revoluciji je usklajevanje med donatorji potekalo predvsem na podlagi tako imenovanih 
Programmes d’Appui à la Relance (PAR), ki so podpirali načrt oblasti za ponovni zagon gospodarstva, in zatem na 
podlagi celovitega načrta MDS.
64
Komisija ugotavlja, da je bilo treba zaradi socialno-ekonomskih izzivov obravnavati več področij, s katerimi se je 
Tunizija spoprijemala po revoluciji. Do zdaj pridobljeni rezultati so dobri, saj je pomoč EU precej prispevala k izbolj -
šanju socialno-ekonomske in politične stabilnosti v državi po revoluciji. Komisija poudarja, da je izvajala svojo poli -
tiko za osredotočanje svoje pomoči. Čeprav so bile številne dejavnosti izvedene v obravnavanem obdobju, so bile 
v skladu s tremi glavnimi sektorji, ki so opredeljeni v enotnem okviru podpore za obdobje 2014–2016.
Kot je omenjeno v točki 43, je treba upoštevati razmere v Tuniziji od leta 2011 in pomembne zahteve na mnogih 
področjih, da se podpre tranzicija, ki je sledila revoluciji. EU je vzpostavila vse svoje razpoložljive instrumente, da bi 
spremljala Tunizijo skozi ta kompleksen postopek, ki je omogočil sprejetje nove ustave, za katero so bile izrečene 
soglasne pohvale, ter svobodne in poštene volitve.
Makrofinančna pomoč Evropske unije zagotavlja plačilnobilančno podporo, ki naj bi Tuniziji pomagala spopasti 
se s perečimi potrebami po zunanjem financiranju, in podporo pri programu finančne pomoči, o katerem se je 
dogovorila z MDS. Ta pomoč Tuniziji omogoča manj ostro in nenadno makroekonomsko prilagoditev, ki je nujna, 
njen cilj pa je prispevati k povrnitvi gospodarske trajnosti v državi, kar je temeljni pogoj za trajen družbeni razvoj. 
Pogoji makrofinančne pomoči se torej nanašajo na številne prednostne naloge na številnih medsebojno povezanih 
področjih strukturne reforme kot celovit pristop v podporo programa za makroekonomsko prilagoditev. Komisija 
meni, da to ne pomeni odmika od politike Komisije, da svojo pomoč osredotoča na omejeno število sektorjev. Poleg 
tega je bilo na več področjih, ki so prejela podporo (na primer statistika, upravljanje javnih financ in dobro vode -
nje računskega sodišča), tesno usklajevanje z drugimi donatorji in v različnih službah Komisije ključno za dodatni 
finančni vzvod makrofinančne pomoči, ki je omogočil celovito izvedbo pomembnih reform.
Odgovori Komisije in ESZD 55
65
Komisija želi poudariti, da je bil postopek skupnega načrtovanja programov ustavljen v pričakovanju vladine 
predstavitve njenega petletnega razvojnega načrta. Namen Komisije in držav članic je bil uskladiti načrtovanje pro -
gramov s petletnim razvojnim načrtom, da bi izboljšali delitev dela in usklajevanje.
Postopek skupnega načrtovanja programov se bo nadaljeval leta 2017.
Priporočilo 1: Krepitev programskega načrtovanja in osredotočenosti pomoči EU
Komisija in ESZD sprejemata to priporočilo.
(a)
Komisija in ESZD bosta še naprej uporabljali politični dialog in dialog o politikah za zagotavljanje, da bodo tunizijski 
organi sprejeli celovit nacionalni razvojni načrt in specifične strategije reform. Ta vprašanja so bila znova poudar -
jena med obiskom komisarja Hahna ter visoke predstavnice EU in podpredsednice Komisije Mogherinijeve v Tuniziji 
ter med obiskom tunizijskega predsednika v Bruslju novembra in decembra 2016.
(b)
Komisija in ESZD bosta pripravili enotni strateški okvir za obdobje 2017–2020 v skladu s smernicami EU, po katerih se 
zahteva, da svojo pomoč usmeri na tri prednostne sektorje, da bi povečala učinek pomoči.
(c)
Skupno načrtovanje programov se bo nadaljevalo leta 2017.
68
Komisija navaja, da so bili v omejenem številu primerov kazalniki/ukrepi izpolnjeni, preden so bili podpisani spora -
zumi o financiranju. Te ukrepe so oblasti uradno odobrile več mesecev pred podpisom sporazuma o financiranju, 
vlada pa jih je izvršila, ko je Komisija sprejela sklep o financiranju. To bi morali šteti kot uspeh in rezultat intenziv -
nega dialoga o politiki z oblastmi, ki brez proračunske podpore ne bi bil dosežen v enakem obsegu ali enakem 
časovnem okviru.
69
ESZD in Komisija soglašata, da si je treba prizadevati za predvidevanje odločitev „več za več”.
Odgovori Komisije in ESZD 56
70
Komisija želi poudariti, da je ocena PEFA koristno orodje, ni pa zavezujoča obveznost ter zahteva zavezanost in 
polno sodelovanje partnerske države. Po letu 2011 je Tunizija (in njeni partnerji) prejela ducat ocen visoke kakovosti 
njenega sistema upravljanja javnih financ. Te ocene so bile izvedene v okviru programov Komisije, izvedle pa so jih 
priznane organizacije, kot sta Mednarodni denarni sklad in Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj, in kot 
so bile izvedene v okviru raziskav Open Budget Survey. Poleg tega je Komisija pred zagotovitvijo podpore v obliki 
makrofinančne pomoči decembra 2013 opravila polno in celovito operativno oceno upravnih in finančnih tokov 
ministrstva za finance in centralne banke Tunizije. Zato Komisija meni, da so bile celovite in ustrezne informacije na 
voljo in uporabljene.
Komisija potrjuje, da se je sedanja ocena PEFA začela leta 2014 in bo končana leta 2017. Zamude pri dokončanju so 
posledica metodoloških težav, na kar Komisija ne more vplivati.
Priporočilo 2: Krepitev izvajanja programov proračunske podpore EU
Komisija sprejema to priporočilo.
(a)
Glede na sedanje stabilnejše politične razmere v Tuniziji in tesno usklajevanje z drugimi donatorji Komisija soglaša, 
da se lahko kazalniki uspešnosti zdaj bolj osredotočijo na prihodnje ukrepe. Za merila za upravičenost pa se bo 
še naprej uporabljal dinamičen pristop v skladu z določbami smernic o proračunski podpori. V tunizijskem konte -
kstu so se posamezni ukrepi uporabili kot referenčna merila za ocenjevanje splošnega napredka vlade pri izvaja -
nju njenega programa nacionalnih reform (eno od štirih meril za upravičenost), in ta praksa se je izkazala za zelo 
učinkovito.
V zvezi z zadnjim stavkom, da „naj kot pogoj za izplačila postavi zadovoljivo dokončanje posameznih ukrepov, ne pa 
splošen napredek“, Komisija poudarja, da je treba v skladu s sporočilom iz leta 2011 in v povezavi s sklepnimi ugoto -
vitvami Sveta iz leta 2012 o „prihodnjem pristopu k proračunski podpori EU za tretje države“ uporabiti ta dinamičen 
pristop v zvezi z merili za upravičenost. Komisija povezuje izplačila s kazalniki uspešnosti, o katerih so se pogajali in 
dogovorili s partnersko vlado šele, ko so bila izpolnjena vsa merila za upravičenost kot dokaz zadovoljivega splo -
šnega napredka pri izvajanju programa.
(b)
Komisija priznava pomembnost ocene PEFA kot orodja za načrtovanje in spremljanje, vendar poudarja, da ocene 
PEFA ni mogoče enostransko predpisati partnerski vladi. Komisija bo kljub temu še naprej sodelovala s partnersko 
vlado v prizadevanjih, da izvede oceno PEFA v skladu s priporočeno pogostostjo.
Odgovori Komisije in ESZD 57
71
Enajstmesečno obdobje med tunizijsko prošnjo za makrofinančno pomoč in podpisom memoranduma o soglasju 
med EU in Tunizijo, ki vsebuje pogoje v zvezi z makrofinančno pomočjo, je mogoče pojasniti na naslednji način.
Preden je Komisija sprejela predlog za ukrep makrofinančne pomoči, je opravila celovito operativno oceno ustre -
znosti finančnih tokov v Tuniziji, da bi izpolnila zahteve finančne uredbe EU. Predlog Komisije sta morala nato 
odobriti Parlament in Svet v skladu z običajnim zakonodajnim postopkom skladno s členom 212 PDEU. Čeprav sta 
sozakonodajalca sprejela predlog Komisije v petih mesecih brez trialoga, je bil en mesec izgubljen, ker se je odobri -
tev na zasedanju Parlamenta zadnji trenutek prestavila na drugo plenarno zasedanje v aprilu. Po sprejetju ukrepa 
makrofinančne pomoči so se morala končati pogajanja o osnutku memoranduma o soglasju, preden ga je lahko 
sprejel Odbor držav članic in preden ga je EU julija 2014 lahko podpisala (11 mesecev po prošnji Tunizije). Tunizijske 
oblasti so nato potrebovale več kot šest mesecev, da so memorandum o soglasju marca 2015 ratificirale. Prvo izpla -
čilo makrofinančne pomoči bi lahko bilo izvedeno kmalu po ratifikaciji maja 2015, drugo pa šele decembra 2015, ker 
tunizijske oblasti niso izpolnjevale pogojev v zvezi z makrofinančno pomočjo.
Priporočilo 3: Predložitev predlogov za pospešitev procesa odobritve makrofinančne 
pomoči
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija ugotavlja, da so kljub precejšnjemu doseženemu napredku v zvezi s hitrostjo sprejemanja sklepov Parla -
menta in Sveta o makrofinančni pomoči še možne izboljšave. Hitrejše sprejemanje bi bilo na primer mogoče doseči, 
če bi bilo mogoče zmanjšati število sej Odbora za mednarodno trgovino Evropskega parlamenta (INTA), preden ta 
glasuje, če bi Parlament sistematično podal soglasje na plenarnem zasedanju (vključno z mini plenarnimi zasedanji) 
takoj po glasovanju odbora INTA, če bi se mini plenarna zasedanja lahko uporabljala za podpis predsednikov Parla -
menta in Sveta in če bi Svet po potrebi uporabljal tudi pisni postopek za sprejemanje.
Komisija navaja še, da je na podlagi predhodnih priporočil računskega sodišča in resolucije Parlamenta o makrofi -
nančni pomoči iz leta 2003 leta 2011 predlagala okvirno uredbo o makrofinančni pomoči, ki naj bi med drugim pos -
pešila odločanje, s tem ko bi zakonodajne sklepe nadomestila z izvedbenimi akti. Toda ker sta se sozakonodajalca 
odločila, da ohranita zakonodajne akte in običajen zakonodajni postopek, je Komisija ta predlog leta 2013 umaknila.
73
Komisija poudarja, da odobrena podaljšanja niso povzročila povečanja skupnih stroškov. To so bila podaljšanja „brez 
dodatnih stroškov“, saj skupnega proračuna programov ni mogoče povečati.
Odgovori Komisije in ESZD 58
Podaljšanje brez dodatnih stroškov lahko povzroči prerazporeditev nekaterih stroškov v škodo drugih, toda ti vidiki 
so del tveganj, povezanih s poslovanjem v takih okoljih. Vendar si Komisija med pogajanji o zahtevkih za podaljšanje 
sporazumov brez dodatnih stroškov nadvse prizadeva za zagotovitev, da bi bili morebitni dodatni stroški za osebje, 
nastali zaradi takega podaljšanja, čim nižji, da se ne ogrozi uspešnost projekta. Trajanje prehoda Tunizije v demokra -
cijo je bilo daljše, kot je bilo pričakovano takoj po revoluciji leta 2011, ko so bili podpisani vzorci projektov.
Priporočilo 4: Izboljšanje načrtovanja projektov
Komisija sprejema to priporočilo.
Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 1.3.2016
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 1.12.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 14.2.2017
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 2.3.2017KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Sodišče je ocenjevalo, ali je bila pomoč EU, ki je bila 
zagotovljena Tuniziji po arabski pomladi leta 2011, dobro 
porabljena. Prišlo je do zaključka, da je bil denar v glavnem 
dobro porabljen, saj je znatno prispeval k prehodu 
v demokracijo in gospodarski stabilnosti Tunizije po 
revoluciji.
Toda v načinu, na katerega je EU upravljala pomoč, je bilo 
ugotovljenih več pomanjkljivosti. Sodišče je za obravnavo 
teh pomanjkljivosti dalo več priporočil za Evropsko službo 
za zunanje delovanje in Komisijo, ki se nanašajo na 
osredotočanje pomoči na manjše število sektorjev, 
krepitev izvajanja programov proračunske podpore ter 
izboljšanje načrtovanja programov in pospešitev 
njihovega izvajanja.
1977 - 2 017