DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument k

Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA

o zaščitnih ukrepih proti škodljivim organizmom na rastlinah

1. Opredelitev problema

Ozadje

Zdravje rastlin je ključni dejavnik za zagotavljanje trajnostnega in konkurenčnega kmetijstva, vrtnarstva in gozdarstva. Zdrava semena in razmnoževalni material so potrebni za zagotavljanje dobičkonosnosti kmetijskih rastlin, delovnih mest, inovacij na področju rastlin in prehranske varnosti. V primeru dreves in grmov je varovanje zdravja rastlin ključnega pomena za ohranitev gozdov, krajin ter javnih in zasebnih zelenih površin v Uniji. Organizmi (insekti, glive, nematode, bakterije, virusi), ki škodujejo rastlinam (škodljivi organizmi na rastlinah), so se praviloma razvili sočasno z vrstami gostiteljskih rastlin na isti celini, kjer povzročajo manjšo škodo in jih je mogoče obvladovati z dobrimi kmetijskimi praksami, kot so raznovrstnost posevkov, kolobarjenje, odporne rastlinske sorte in uporaba fitofarmacevtskih sredstev (pesticidi). Kljub temu ti pristopi pogosto ne zadostujejo za obvladovanje škodljivih organizmov in bolezni z drugih celin, proti katerim evropske rastline in drevesa običajno niso gensko odporni (ni bilo sočasnega razvoja) in ki v Evropi nimajo naravnih sovražnikov. Pri vnosu v Evropo taki škodljivi organizmi in bolezni povzročijo veliko gospodarsko škodo in oslabijo produktivnost v kmetijstvu: preskočijo na povsem novo gostiteljsko vrsto, ki je prej niso napadali, se hitro širijo preko držav, povzročijo dolgotrajno zmanjšanje pridelka ter trajno povečajo stroške pridelave in nadzora. Gospodarske izgube, ki so pogosto velike, ogrožajo dobičkonosnost in konkurenčnost kmetijstva in gozdarstva ter predstavljajo dodatno breme za odhodke držav članic. Poleg tega naselitev novih škodljivih organizmov in bolezni pogosto privede do tega, da tretje države uvedejo prepoved trgovanja, kar še dodatno škoduje (gospodarska škoda, zaposlovanje) izvozu EU.

Najpomembnejši cilj režima EU za zdravje rastlin (RZR) je zato zaščititi evropsko kmetijstvo in gozdarstvo s preprečevanjem vnosa in širjenja neavtohtonih škodljivih organizmov (škodljivcev in patogenih mikroorganizmov). Osrednji instrument tega okvira je Direktiva Sveta 2000/29/ES, ki odraža tudi mednarodne trgovinske sporazume s tega področja. RZR zagotavlja varno trgovino z določitvijo uvoznih zahtev EU ter pogojev za premike rastlin in rastlinskih proizvodov znotraj EU Izbruhe organizmov, uvrščenih na sezname, je treba izkoreniniti ali jih, če je to možno, zadržati, da se zaščiti preostalo ozemlje EU. Drugi cilj režima je zagotoviti razpoložljivost in uporabo zdravega rastlinskega materiala na začetku verige pridelave rastlin s preprečevanjem širjenja škodljivih organizmov prek semen ali materiala za saditev. Ta cilj ima tudi režim EU za rastlinski razmnoževalni material (za saditev). Zdrav material za saditev je ključnega pomena za zaščito pred organizmi (npr. virusi), proti katerim pesticidi niso na voljo. Če so na voljo, je uporaba pesticidov omejena predvsem na kmetijstvo, vrtnarstvo in vrtičkarstvo (njihova uporaba v gozdarstvu je zelo omejena) ter lahko predstavlja tveganje za okolje in zdravje ljudi.

Brez RZR bi kmetijstvo, vrtnarstvo in gozdarstvo Unije utrpelo veliko gospodarsko škodo (kot je opisano v Prilogi VII). Vrsta škodljivcev, ki so predmet mednarodnega nadzora, ogroža pridelavo npr. pšenice (vrednost izvoza EU v tretje države znaša 9 milijard EUR), krompirja (vrednost pridelave v EU znaša 9 milijard EUR) in paradižnika (vrednost pridelave znaša 9–12 milijard EUR). Tako na primer nadzorovani škodljivi organizmi na paradižniku lahko povzročijo do 70-odstotni izpad pridelka in sprožijo uvedbo prepovedi trgovanja. Pridelava agrumov v EU (4 milijarde EUR) bi utrpela veliko škodo, če bi Unijo dosegel agrumov bakterijski rak – škodljivi organizem, ki je bil pred kratkim vnesen v ZDA, kjer so nato za nadomestila in stroške nadzora porabili 800 milijonov EUR. Izbruhi borove ogorčice na Portugalskem so od leta 1999 pod sicer dragim, a strogim nadzorom, saj bi širjenje navedenega škodljivega organizma po južni Evropi povzročilo 50 do 90-odstotno odmrtje iglastih gozdov (v vrednosti med 39 in 49 milijard EUR). Izbruhi ameriškega borovega ličarja, ki trenutno napada 80 % borovih gozdov v zahodni Kanadi, ki rastejo na območju velikosti 16 milijonov hektarov, bi ogrozil tudi bore v EU, ki predstavljajo 20 % produktivne gozdne površine EU. Na splošno je razmerje med stroški in koristmi RZR ocenjeno na vsaj 1 proti 500.

Edinstvena lastnost RZR EU je njegova odprtost: premiki rastlin in rastlinskih proizvodov v Unijo in znotraj nje so dovoljeni samo ob upoštevanju specifičnih omejitev in zahtev (npr. poreklo iz nenapadenega območja ali ustrezno tretiranje). Zaradi velikega obsega uvoza z drugih celin (Priloga VI) pa kljub temu obstaja velika verjetnost, da bo v prihodnosti prihajalo do izbruhov tujerodnih škodljivih organizmov. RZR je zato nujno potreben tako za varovanje zdravja, zaščito gospodarstva in zagotavljanja konkurenčnosti sektorja pridelave rastlin v EU kot tudi za ohranjaje odprte trgovinske politike Unije.

Poleg tega je Komisija 3. maja 2011 v svoji „Strategiji EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020“ napovedala vključitev dodatnih vidikov biotske raznovrstnosti v režima zdravja rastlin in živali ter razvoj zakonodajnih instrumentov, namenjenih zapolnitvi vrzeli v politikah pri boju proti invazivnim tujerodnim vrstam (organizmom, ki se nenamerno ali namerno vnesejo v EU, kjer niso avtohtoni). Cilj trenutne revizije RZR je okrepiti zaščito Unije pred invazivnimi škodljivimi organizmi in patogeni, obenem pa, če je možno, prispevati k uresničitvi širših ciljev s področja biotske raznovrstnosti.

Revizija RZR je del svežnja štirih revizij, povezanih z zdravjem rastlin, zdravjem živali, kakovostjo materiala za saditev ter uradnim nadzorom hrane in krme. Nekateri vidiki Uredbe o uradnem nadzoru (št. 882/2004) se za sektor zdravja rastlin že uporabljajo. Uredba bo RZR v prihodnje zajemala v celoti. Ta ocena učinka obravnava spremembe tradicionalnih „stebrov“ RZR, čeprav bodo nekatere določbe (npr. glede pristojbin, uvoza) vključene v navedeno uredbo. To je ključnega pomena, saj revizija RZR zadeva delovanje režima kot celote. Obstajajo povezave z režimom rastlinskega razmnoževalnega materiala v zvezi s potrjevanjem neprisotnosti škodljivih organizmov na semenih in razmnoževalnem materialu. Ta ocena učinka obravnava tudi spremembe za povečanje skladnosti med navedenima režimoma.

Opredelitev problema

RZR je od vzpostavitve v letu 1977 EU uspešno ščitil pred vnosom in širjenjem številnih škodljivih organizmov (npr. škodljivih organizmov na krompirju in agrumih). Vendar se je zaradi vse večje globalizacije trgovine stanje spremenilo, saj se uvoz iz novih delov sveta nenehno povečuje. Zlasti v zadnjem desetletju je to povzročilo velik porast vnosa novih škodljivih organizmov. Težave se še povečujejo zaradi podnebnih sprememb, ki novim škodljivim organizmom, ki v preteklosti v EU niso mogli preživeti, omogočajo, da se v EU uspešno naselijo in zaživijo, ter zaradi večje izpostavljenosti kmetijskih rastlin in gozdov v EU tujerodnim škodljivim organizmom. EU se zato sooča z večjim tveganjem za vnos škodljivih organizmov, obširnejšimi možnostmi za njihovo naselitev in širjenje ter večjo izpostavljenostjo kmetijskih in naravnih ekosistemov (vključno z gozdovi). Poleg tega je širitev EU prinesla večjo raznovrstnost podnebnih tipov, poljedelskih sistemov ter vrst gozdov, krajin in naravnih habitatov, ki so pogosto različno občutljivi ali odporni na škodljive organizme, kar vodi do še pomembnejših in obsežnejših učinkov na ravni EU.

Ocena RZR (2010) je pokazala, da bo režim treba prilagoditi, da bo lahko navedena tveganja obravnaval v celoti. V preteklem desetletju so obsežni izbruhi nevarnih škodljivih organizmov, povezanih z uvozom, ki škodujejo gozdovom (npr. borova ogorčica, kitajski kozliček, palmov rilčkar) povečali družbeno in politično ozaveščenost o stroških in posledicah nezadostne zaščite. Najpomembnejše ugotovljene težave se navezujejo na premajhno osredotočenost na preventivo v zvezi s povečanim obsegom uvoza zelo tveganega blaga, potrebo po prednostnem razvrščanju škodljivih organizmov na ravni EU za vseh 27 držav članic, potrebo po boljših instrumentih za nadzor prisotnosti in naravnega širjenja škodljivih organizmov, če dosežejo ozemlje Unije, potrebo po posodobitvi in nadgradnji instrumentov v zvezi s premiki znotraj EU (rastlinski potni listi in varovana območja) ter potrebo po načrtovanju dodatnih virov. Okrepiti je treba tudi znanstveno podlago režima (raziskave, laboratoriji). Te težave bi bilo treba odpraviti, da se dolgoročno okrepi pozitivno razmerje med stroški in koristmi obstoječega režima. Neuspešni regulativni ukrepi proti izbruhom bi ogrozili verodostojnost navedenih ukrepov, odvrnili naložbe v režim in države članice spodbudili, da bi obravnavi kratkoročnih nacionalnih interesov dajale prednost pred prednostnimi nalogami EU (začaran krog). To bi škodovalo gospodarstvu EU kot celoti.

Poleg tega so se spremenila pričakovanja družbe glede upravljanja. Trenutni režim določa obveznosti do zainteresiranih strani, slednjim nalaga plačilo pristojbin za obvezni nadzor, vendar jih v sodelovanje pri razvoju in izvajanju politik vključuje le v omejenem obsegu. To ne velja več za sprejemljivo – treba je vzpostaviti novo ravnovesje med stroški in delitvijo odgovornosti (razvoj partnerstev). V skladu z načrtom za boljšo pravno ureditev (SMART) se, zlasti ob upoštevanju trenutne finančne krize, kaže velika potreba po povečanju učinkovitosti in zmanjšanju nepotrebnih stroškov in upravnih bremen. Režim bi bilo treba posodobiti tudi z vidika spodbud za zagotavljanje skladnosti.

V času vzpostavitve režima sta bila splošna cilja skupne kmetijske politike (SKP) kmetijska produktivnost in prehranska varnost. Pozneje se je pokazala potreba po okolju prijaznejši SKP, vse pomembnejši pa postajajo tudi cilji v povezavi z naravnim okoljem. To tudi z vidika financiranja vpliva na logiko poseganja RZR, ki se premika od režima za zasebno dobro na področju kmetijstva proti mešanemu režimu za javno/zasebno dobro na področju kmetijstva, gozdarstva, naravnega okolja in krajine.

Obstaja tudi potreba po okviru za obvladovanje invazivnih vrst. Kot je Komisija napovedala v svoji strategiji za biotsko raznovrstnost, bi bilo treba preučiti, v kolikšni meri bi invazivne vrste lahko vključili v področje uporabe režimov zdravja rastlin in živali, da bi optimizirali rabo virov in infrastruktur ter se hkrati izognili podvajanju zahtev v okviru prihodnje splošne zakonodaje o invazivnih tujerodnih vrstah.

Sedanje besedilo Direktive o zdravstvenem varstvu rastlin je rezultat 34 let spreminjanja besedila iz leta 1977, zato je zelo zapleteno in bi ga bilo treba poenostaviti. Nesporazumi in različne razlage Direktive so pomemben razlog za neskladnosti in posledično tudi nedoseganje ciljev režima.

Kako bi se problem razvijal, če ne bi bil sprejet noben ukrep?

Vse večji pritok škodljivih organizmov, ki jih v EU prej ni bilo, bi povzročil epidemije v kmetijstvu in gozdarstvu EU. Izgube zaradi novih škodljivih organizmov na rastlinah bi vplivale na ekonomsko upravičenost kmetijstva in gozdarstva, ogrozile prehransko varnost ter škodovale krajini in naravnemu okolju. Izkoreninjenja in zadrževanja ne bi bilo mogoče uspešno izvajati zaradi pomanjkanja sredstev in vse manjšega zaupanja v režim. Zasebni sektor bi vse bolj nasprotoval plačevanju stroškov režima zaradi neučinkovitosti slednjega ter omejenih možnosti za delitev stroškov in obveznosti med organi in izvajalci dejavnosti. Zaradi posledic neprestanih izbruhov in širjenja nevarnih škodljivih organizmov ter ponavljajočih se prepovedi trgovanja bi se zmanjšal izvoz rastlinskega materiala v tretje države. Iz prilog VII in VIII je razvidno, da bi negativni učinki lahko znašali tudi več milijard eurov na leto. Učinek na gozdove bi bil katastrofalen: nekatere zelo razširjene vrste iglavcev in listavcev bi utegnile povsem izginiti, kot se je v Evropi in drugje že zgodilo z nekaterimi drevesnimi vrstami, ki so bile nekoč zelo razširjene.

2. Analiza subsidiarnosti

RZR temelji na členu 43 PDEU in skupni kmetijski politiki. V okviru trenutne revizije se razmišlja o širitvi pravne podlage tako, da bi vključevala tudi člena 114 (notranji trg) in 191 (okolje) PDEU.

Upravljanje zdravja rastlin na ravni EU omogoča usklajeno in dolgoročno cenejše ukrepanje glede prednostnih nalog EU, zaradi česar je učinkovitejše in cenejše od ukrepov posameznih držav članic. Tako bi bil na primer nadzor meje na podlagi različnih nacionalnih seznamov škodljivih organizmov zelo neučinkovit, ker po uvozu velja prost pretok blaga po enotnem notranjem trgu EU. Poleg tega so škodljivi organizmi na rastlinah mobilni že sami po sebi in do čezmejnih učinkov ne bo prihajalo samo zaradi premikov blaga znotraj EU, temveč tudi zaradi naravnega širjenja. Zato je treba škodljive organizme in bolezni, ki so pomembni za EU, obravnavati skupaj. Kljub temu bi nedejavnost ene države članice lahko povzročila njihovo širjenje v druge. Če izbruh v eni od držav članic ne bi bil ustrezno izkoreninjen, bi trgovinski partnerji iz tretjih držav lahko uvedli omejitve uvoza iz EU kot celote. Dejstvo, da je EU (ne le posamezne države članice) podpisnica Mednarodne konvencije za varstvo rastlin in Sporazuma STO o uporabi sanitarnih in fitosanitarnih ukrepov, EU nalaga še dodatno odgovornost za ohranitev pravnega okvira, ki bo zagotavljal spoštovanje mednarodnih standardov s področja zdravja rastlin.

Posebna dodana vrednost sofinanciranja RZR s strani EU je, da zagotavlja spodbude državam članicam, ki sprejmejo ukrepe za izkoreninjenje in stalni nadzor, ki so v dolgoročnem interesu Unije kot celote. Države članice bi brez podpore EU težko izvajale obsežne ukrepe za izkoreninjenje izbruhov zaradi visokih stroškov za posamezno državo članico, s katerimi bi koristile celotni EU, tudi če bi bilo skupno razmerje med stroški in koristmi za Unijo kot celoto jasno pozitivno. Zato je pri delitvi stroškov in bremen med državami članicami potrebna solidarnost. Obstoječi primer izbruhov borove ogorčice na Portugalskem dokazuje, da je proračun EU za sofinanciranje ukrepov za zdravje rastlin ključnega pomena za izvajanje ukrepov za izkoreninjenje in zadrževanje, ki sicer škodujejo gozdarstvu Portugalske, vendar so nujno potrebni za zaščito gozdarstva v preostalih 26 državah članicah.

3. Cilji politike

Splošni cilji revizije so zagotoviti prihodnji RZR, ki bo:

– podpiral kmetijsko (člen 43 PDEU) in okoljsko politiko (člen 191 PDEU) Unije z zaščitnimi ukrepi proti škodljivim organizmom na rastlinah, pri čemer bo imelo pomembno vlogo načelo preprečevanja pri viru;

– omogočal nemoteno delovanje notranjega trga Unije s pravično konkurenco (člen 114 PDEU, ob upoštevanju potrebe po visoki ravni varovanja zdravja in okolja na podlagi znanstvenih dejstev);

– prispeval k usklajenemu razvoju svetovne trgovine (člen 206 PDEU, s sprejemanjem zakonodaje, skladne s Sporazumom STO o uporabi sanitarnih in fitosanitarnih ukrepov).

Vmesni cilji revizije so:

– zagotoviti, da ozemlje EU ostane prosto organizmov, ki v Uniji še niso prisotni;

– zagotoviti, da se območja Unije, ki jih napadajo prednostni škodljivi organizmi, ne povečajo;

– posodobiti režim z vidika upravljanja in spodbud;

– zagotoviti ustrezno podporo režimu.

Posebni cilji revizije so:

(1) določiti prednostne naloge EU (prepoznavanje prednostnih škodljivih organizmov za ozemlje Unije kot celoto, lažja premestitev neprednostnih organizmov v okvir režima rastlinskega razmnoževalnega materiala);

(2) izboljšati preprečevanje pri uvozu (izboljšanje zaščite proti zelo tveganemu blagu, ki se uvaža v EU, in tveganjem, povezanim s prtljago potnikov; izboljšanje pripravljenosti in stalnega nadzora v zvezi z izbruhi novih in prednostnih organizmov);

(3) povečati zmogljivosti za izkoreninjenje in zadrževanje (nadgradnja orodij in ukrepov na podlagi spodbud);

(4) ponovno vzpostaviti in posodobiti režim za premike znotraj EU (ponovna vzpostavitev zanesljivosti in verodostojnosti, ponovna vzpostavitev ravnovesja odgovornosti med pristojnimi organi in zasebnim sektorjem, zmanjšanje upravnih bremen, zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev);

(5) izboljšati podporo režimu (sofinanciranje Unije v zvezi s stroški uresničevanja javnega interesa; povračilo stroškov v celoti s strani izvajalcev dejavnosti v zvezi z nadzorom, ki ga opravijo pristojni organi (ti se navezujejo na zasebne interese); zanesljiva diagnostična in znanstvena podpora; ozaveščanje javnosti glede pomembnosti režima in podpora javnosti).

4. Možnosti politike

Pripravljene so bile štiri možnosti za izboljšanje režima. Pri vseh možnostih se horizontalni vidiki, ki so skupni z drugo zakonodajo Unije na področju prehranske verige, prenesejo v Uredbo (882/2004) o uradnem nadzoru. Ta ocena obravnava spremembe obstoječih stebrov RZR, ne glede na to, ali bodo posebne določbe (npr. zahteve glede potrjevanja, pristojbine za rastlinske potne liste, zahteve glede uvoza) vključene v navedeno uredbo. Možnosti so:

1. možnost: izboljšanje pravne oblike in jasnosti režima. Zakonodaja bi se iz direktive preoblikovala v uredbo ter bi bila poenostavljena in jasnejša. Vsebina ostane nespremenjena.

2. možnost: določitev prednostnih področij, posodobitev in okrepitev preventivnih ukrepov. Poleg 1. možnosti bi se določanje prednostnih področij izboljšalo s preoblikovanjem sedanjih prilog I in II k direktivi, v katerih so nadzorovani škodljivi organizmi uvrščeni na sezname v prilogah prihodnjih izvedbenih aktov, ki so sprejeti v skladu z uredbo ter temeljijo na logiki poseganja in prednostnih stopnjah na podlagi tehničnih lastnosti, ne glede na njihovo pomembnost za Unijo. Rastlinski potni list in sistemi varovanih območij bi bili posodobljeni (delitev odgovornosti z izvajalci dejavnosti) in nadgrajeni (področje uporabe rastlinskega potnega lista, oblika, pristojbine za rastlinske potne liste bi temeljile na povračilu stroškov, kakor že velja za uvoz, pravila za izkoreninjenje izbruhov v varovanih območjih). Povečala bi se skladnost med RZR in režimom rastlinskega razmnoževalnega materiala, s čimer bi se povečala učinkovitost in zmanjšali stroški za izvajalce dejavnosti. Preventivni ukrepi bi se okrepili z uvedbo nove kategorije zelo tveganega rastlinskega materiala, katerega uvoz se ne odobri, dokler ni opravljena analiza tveganja, in z odpravo izjem za osebno prtljago (ki se bo pregledovala le občasno, da bo vpliv stroškov kar najmanjši; gl. Prilogo IX).

3. možnost: določitev prednostnih področij, okrepitev preventivnih ukrepov in ukrepov proti izbruhom. Poleg 2. možnosti bi bile uvedene obveznosti glede stalnega nadzora in načrtov izrednih ukrepov. Podobno kot pri ureditvah iz režima zdravja živali bi bilo za stalni nadzor v zvezi z novimi škodljivimi organizmi in prednostnimi organizmi ter za finančna nadomestila za neposredno škodo, ki so jo navedeni prednostni organizmi povzročili izvajalcem dejavnosti, na voljo sofinanciranje EU. Nadalje bi bili razviti pravni instrumenti za izkoreninjenje in zadrževanje. Odpravljeno bi bilo izvzetje ukrepov glede naravnega širjenja.

4. možnost: določitev prednostnih področij, posodobitev, okrepitev preventivnih ukrepov in ukrepov proti izbruhom ter širitev področja uporabe na invazivne rastline. Poleg 3. možnosti bi režim zajemal tudi invazivne rastline v smislu zakonskih določb za ukrepe in sofinanciranje EU. Invazivne rastline (razen parazitskih rastlin) v 1., 2. in 3. možnosti niso zajete.

5. Ocena učinkov

Za vsako od možnosti je bila pripravljena ocena njenih stroškov v primerjavi z osnovnim scenarijem ter njenimi gospodarskimi, družbenimi in okoljskimi učinki. Glede na poročilo o oceni so osnovni stroški režima za leto 2008 znašali 59 milijonov EUR za pristojne organe, 88 milijonov EUR za izvajalce dejavnosti in 2 milijonov EUR za proračun EU, torej so bili skupni stroški režima 149 milijonov EUR. Ti zneski vključujejo stroške uradnega nadzora (ki jih nosijo pristojni organi, vendar jih izvajalci dejavnosti delno povrnejo s plačilom pristojbin[1]) in stroške ukrepov za stalni nadzor, izkoreninjenje in zadrževanje. Treba je poudariti, da je znesek 2 milijona EUR iz proračuna EU v osnovnem scenariju pridobljen na podlagi uradnih podatkov za leto 2008. Glede na to, da so zahtevki za leti 2010 in 2011 višji za 10–20 milijonov EUR, so tudi letni odhodki držav članic in EU trenutno višji za 10–20 milijonov EUR.

Stroški posameznih možnosti politike se bistveno razlikujejo. 1. možnost ne vpliva na stroške. 2. možnost bistveno zmanjša stroške za države članice in bistveno poveča stroške za izvajalce dejavnosti (zaradi povračila stroškov za nadzor v celoti), medtem ko stroški za EU in drugi stroški režima ostanejo pretežno nespremenjeni. 3. možnost bistveno zmanjša stroške za države članice (zaradi povračila stroškov za nadzor v celoti), stroški za izvajalce dejavnosti ostanejo nespremenjeni (ker EU sofinancira izgube, ki jih povzročijo dejavnosti za izkoreninjenje, v višini povečanja stroškov v primerjavi s povračili stroškov za nadzor v celoti), stroški sofinanciranja EU se povečajo, skupni stroški režima pa se povečajo le malenkostno. Pri 4. možnosti skupni stroški za države članice in izvajalce dejavnosti ostanejo skoraj nespremenjeni, se pa zelo povečajo stroški za EU in za režim kot celoto (zaradi stroškov za stalni nadzor in izkoreninjenje invazivnih rastlin).

Skupni stroški zagotavljanja skladnosti (vključno z upravnim bremenom in pristojbinami) || Pristojni organi || Izvajalci dejavnosti || Proračun EU || Skupaj

Osnovni scenarij: – Pred obračunom pristojbin – Po obračunu pristojbin || 96 mio EUR 59 mio EUR || 51 mio EUR 88 mio EUR || 2 mio EUR 2 mio EUR || 149 mio EUR 149 mio EUR

1. možnost || 59 mio EUR || 88 mio EUR || 2 mio EUR || 149 mio EUR

2. možnost || 45 mio EUR || 106,8 mio EUR || 3 mio EUR || 154,8 mio EUR

3. možnost || 44,3 mio EUR || 89,8 mio EUR || 26,7 mio EUR || 160,8 mio EUR

4. možnost || 64,7 mio EUR || 89,8 mio EUR || 47,1 mio EUR || 201,6 mio EUR

Ocena gospodarskih, družbenih in okoljskih učinkov režima je pokazala, da ima 1. možnost nevtralne do zelo rahlo pozitivne učinke, 2. možnost ima rahlo pozitivne okoljske, toda negativne gospodarske učinke, medtem ko imata 3. in 4. možnost zelo pozitivne gospodarske, družbene in okoljske učinke (čeprav bi se skupni stroški režima povečali, bi se koristi povečale še bolj):

Območja || Učinki

1. možnost || 2. možnost || 3. možnost || 4. možnost

Gospodarski učinki Zmanjšanje stroškov/bremen za izvajalce dejavnosti Produktivnost, dobičkonosnost, konkurenčnost || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++

Družbeni učinki Zaposlovanje Prehranska varnost in varnost hrane || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++

Okoljski učinki Trajnostnost Biotska raznovrstnost in ohranitev ekosistemov Zdravje gozdov, krajine ter javnih in zasebnih zelenih površin || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++

Za merjenje uporabnosti vsake od možnosti je bila izvedena primerjava med njimi glede na začetne cilje revizije, da bi ugotovili, katera od možnosti jih najbolje izpolnjuje.

|| || 1. možnost || 2. možnost || 3. možnost || 4. možnost

Splošni cilji || Zagotoviti, da režim učinkovito ščiti Unijo pred prednostnimi škodljivimi organizmi za EU Posodobiti režim v zvezi s spodbudami, stroški in odgovornostmi, vključno z odpravo izkrivljanja konkurence in zmanjšanjem bremen || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (tudi invazivne rastline) +++

Posebni cilji || Opredelitev prednostnih nalog EU – Odkrivanje prednostnih škodljivih organizmov – Izboljšana zmogljivost za lažje premikanje škodljivih organizmov med kategorijami || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++

Izboljšanje preventivnih ukrepov pri uvozu – Izboljšana zaščita pred zelo tveganim blagom – Izboljšanje pripravljenosti in stalnega nadzora || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++

Okrepljene zmogljivosti za izkoreninjenje in zadrževanje – Nadgradnja orodij – Spodbude za priglasitev, izkoreninjenje in zadrževanje izbruhov prednostnih škodljivih organizmov || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++

Ponovna vzpostavitev in posodobitev režima za premike znotraj EU – Ponovna vzpostavitev verodostojnosti rastlinskih potnih listov in varovanih območij – Ponovna vzpostavitev ravnovesja med odgovornostmi držav članic in izvajalcev dejavnosti, zmanjšanje bremen/stroškov, zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++

Izboljšana podpora režimu – Povračilo stroškov za nadzor v celoti s strani izvajalcev dejavnosti in sofinanciranje Unije za uresničevanje javnega interesa – Dobra diagnostična in znanstvena podpora – Ozaveščanje in podpora javnosti || 0 n.r. 0 || ++ n.r. + || +++ n.r. ++ || +++ n.r. ++

Obseg učinka: ++ zelo pozitiven; + pozitiven; −− zelo negativen; – negativen; 0 brez. n.p.: ni relevantno (bo obravnavano v revidirani Uredbi 882/2004 in v okviru programa Obzorje 2020).

6. Primerjava možnosti

1. možnost ne izpolnjuje ciljev revizije.

2. možnost izboljša režim kolikor je mogoče brez dodatne udeležbe EU s prenosom odgovornosti na izvajalce dejavnosti (vključno s povračilom stroškov v celoti) in okrepitvijo preventivnih ukrepov. Glede na sedanjo finančno krizo bi bila 2. možnost lahko privzeti kandidat za prihodnji RZR. Vendar je ocena te možnosti pokazala, da je premalo stroškovno učinkovita.

Strožje uvozne določbe naj bi pomagale zmanjšati dotok nadzorovanih škodljivih organizmov v Unijo. Večji obseg uvoza z drugih celin, kjer so navedeni škodljivi organizmi zelo razširjeni, kljub temu pomeni, da bi se nekateri škodljivi organizmi prej ali slej izmuznili nadzoru in povzročili izbruhe, razen če bi se odpovedali odprtemu pristopu EU glede uvoza rastlinskega materiala (ta možnost je bila, tudi politično, zavrnjena že na samem začetku, saj bi zelo škodovala gospodarstvu Unije). Če bi želeli ohraniti odprt pristop EU, bi bilo treba takšne izbruhe pravočasno odkriti in jih učinkovito obravnavati. Zaradi ključnih značilnosti 2. možnosti, tj. izogibanja nadaljnje udeležbe EU, bi se potrebna dodatna sredstva za stalni nadzor in zgodnje ukrepanje proti navedenim izbruhom lahko pridobila le delno, in sicer prek povečanja povračil stroškov v zvezi s premiki rastlinskega materiala znotraj EU. To bi pomagalo le v nekaterih državah članicah (tistih, v katerih se stroški trenutno povrnejo le delno). Povečala bi se bremena za izvajalce dejavnosti (strožje uvozne določbe, začasna prepoved trgovanja z zelo tveganim blagom), obenem pa se ne bi okrepila dolgoročna zaščita pred škodljivimi organizmi iz tretjih držav, saj izvajalci dejavnosti ne bi bili spodbujeni k zgodnjemu obveščanju ter bi proračuni za stalni nadzor in zgodnje ukrepanje v številnih državah članicah ostali nezadostni. To predstavlja tveganje, saj se škodljivi organizmi ne zmenijo za državne meje.

Glavna prednost 2. možnosti je posodobitev in vzpostavitev novega ravnovesja vlog in odgovornosti med izvajalci dejavnosti in pristojnimi organi držav članic (pa tudi izboljšana ureditev med RZR in režimom rastlinskega razmnoževalnega materiala ter bolj izenačeni konkurenčni pogoji). To je eden splošnih ciljev revizije, vendar pa bi bil drugi splošni cilj (izboljšanje preventivnih ukrepov in zgodnjega ukrepanja) izpolnjen le delno. Dotok škodljivih organizmov v EU bi se v najboljšem primeru upočasnil, škoda pa bi se še naprej povečevala. 2. možnost predvideva, da bi se s težavami lahko najbolje spoprijemali države članice in izvajalci dejavnosti sami, kar je v nasprotju z rezultati ocene režima ter željami večine zainteresiranih strani in držav članic po večji udeležbi EU. Zanemarja nedelovanje trga in obstoj pomembnega vidika delovanja v javno dobro ter namesto tega odraža logiko izvornega RZR, tj. da režim obravnava kmetijstvo in premike v trgovini.

3. možnost se od 2. možnosti razlikuje po tem, da predvideva večje sofinanciranje EU za stalni nadzor in izkoreninjenje izbruhov. Izkazalo se je, da bi to omogočilo vrsto sinergij, ki se zdijo ključne za zagotavljanje boljšega delovanja RZR na področju preprečevanja in zgodnjega odkrivanja izbruhov ter ukrepanja proti njim, kar je potrebno za doseganje želenih družbeno-gospodarskih in okoljskih koristi.

Finančna podpora EU za stalni nadzor novih in prednostnih škodljivih organizmov bi k pravočasnemu odkrivanju in izkoreninjenju izbruhov pripomogla bolj kot pri 2. možnosti, kjer bi se lahko zgodilo, da države članice ne bi imele na voljo dovolj sredstev za izpolnjevanje novih obveznosti glede izvajanja temeljitejših sistematičnih raziskav. Tudi ukrepi za izkoreninjenje bi se verjetno izvajali odločneje. Sofinanciranje EU za nadomestila, ki jih države članice izplačujejo gojiteljem za neposredne izgube, povezane z dejavnostmi za izkoreninjenje prednostnih organizmov, bi odpravilo spodbude za prikrivanje izbruhov. Kakršna koli izplačila nadomestil, pogojena z dokazanim spoštovanjem dobrih praks s področja biološke varnosti in pravočasnim obveščanjem o izbruhih, bi pomenila spodbudo za preprečevanje, ki je 2. možnost ne predvideva. Podpora v zvezi z neposrednimi izgubami, ki jih povzročijo izbruhi, bi izvajalce dejavnosti spodbudila, da bi postali partnerji v režimu EU za zdravje rastlin, kar je bila tudi njihova želja. Dokler izvajalci dejavnosti ne prejmejo 100-odstotnih nadomestil na nacionalni ravni (običajno se to ne zgodi), je malo verjetno, da bi sofinanciranje izgub izvajalcev dejavnosti s strani EU delovalo kot neprimerna spodbuda za malomarnost. Poleg tega bi bila upravičenost do sofinanciranja EU omejena na vrednost neposrednih izgub, posredne izgube pa bi ostale breme pridelovalca; slednje bi lahko bile zavarovane ali krite prek vzajemnih skladov v okviru skupne kmetijske politike. Sofinanciranje EU za neposredne izgube bi verjetno spodbudilo potreben razvoj nacionalnih vzajemnih skladov. Zakonodajni predlog Komisije o podpori za razvoj podeželja (objavljen 12. oktobra 2011) predvideva podporo za finančne prispevke kmetom za zavarovanja in vzajemne sklade, ki izplačujejo nadomestila za škodo, vključno za tisto, ki jo povzročijo izbruhi nadzorovanih škodljivih organizmov na rastlinah.

3. možnost uravnovesi stroške in koristi za vse vključene strani. Za razliko od 2. možnosti stroški za izvajalce dejavnosti ostanejo nespremenjeni, stroški za države članice se zmanjšajo, gospodarske in okoljske koristi pa se močno povečajo. Vendar ta pristop zahteva večje odhodke EU. To je upravičeno z vidika obravnave nedelovanja trga v zvezi z zdravjem rastlin, zlasti zaradi pomanjkanja podpore za zagotavljanje javnega dobrega. Sprejetje odgovornosti EU za varstvo okolja tudi s finančnega vidika omogoča boljše delovanje celotnega režima. Poleg tega na ravni EU obstaja ekonomija obsega. Treba je poudariti, da so skupni stroški 3. možnosti le malo višji kot pri 2. možnosti, koristi pa so veliko večje. Z omejenimi naložbami v zgodnje odkrivanje in izkoreninjenje bi bilo mogoče ustvariti velike prihranke v povezavi s potencialnimi izgubami in kurativnimi ukrepi proti izbruhom v kmetijstvu in naravnem okolju. S prerazporeditvijo stroškov za izvajalce dejavnosti, države članice in Unijo je zagotovljeno boljše razmerje med stroški in koristmi. To omogoča uvedbo spodbud in ustvarjanje sinergij. 3. možnost preoblikuje „subvencije“ držav članic za pristojbine v spodbude za zagotavljanje skladnosti (nadomestila za izgube zaradi ukrepov za izkoreninjenje). S tem izvajalcem dejavnosti nalaga odgovornost za biološko varnost in pokriva del njihovega tveganja, vendar le v zvezi s prednostnimi organizmi za EU in pod pogojem, da je zagotovljena skladnost z zakonodajo EU.

4. možnost obsega elemente iz 3. možnosti, tem pa dodaja še invazivne rastline (razen parazitskih rastlin). To bi imelo dodatne koristi za okolje, vendar bi bilo povezano tudi s potencialno visokimi stroški za države članice in EU. Dokler invazivne rastline niso prisotne v EU, bi bili stroški njihove vključitve v režim minimalni. Ko pa bi prišlo do izbruha, bi se stroški sistematičnih raziskav in ukrepov za izkoreninjenje bistveno povečali, in sicer v podobnem obsegu, kot pri izbruhih škodljivih organizmov v gozdovih. Obsežni izbruhi bi lahko povzročili večje stroške od teh, ki nastajajo v okviru režima zdravja rastlin v trenutnem obsegu. V skladu s Sporazumom o uporabi sanitarnih in fitosanitarnih ukrepov uvoza invazivnih rastlin iz tretjih držav ni dovoljeno prepovedati brez enakovrednih notranjih ukrepov. Nadzor nad invazivnimi rastlinami je tako povezan s tveganji za nepričakovano visoke stroške za proračun EU. Zaradi omejenega proračuna bi vključitev invazivnih rastlin škodljivo vplivala na potrebe režima v njegovi sedanji obliki, razen če bi se v zvezi z invazivnimi rastlinami uporabljala drugačna logika poseganja (v tem primeru pa bi bila njihova vključitev v RZR vprašljiva). Z izvzetjem invazivnih rastlin iz nove politike o invazivnih tujerodnih vrstah bi 4. možnost lahko sčasoma privedla do neskladnosti politike s splošnimi cilji politike o invazivnih tujerodnih vrstah, saj pristop uničenja okuženih rastlin v naravnih habitatih okoljskega pomena ni primeren. Za obvladovanje tujerodnih invazivnih rastlinskih vrst bi bilo morda treba sprejeti omejene lokalne izpuste za vrtnarjenje, pri čemer je treba izpuste kategorično prepovedati za škodljive organizme. Glavni orodji za zagotavljanje varnih mednarodnih premikov rastlin, to sta fitosanitarno spričevalo in rastlinski potni list, za nadzor premikov tujerodnih invazivnih rastlinskih vrst nista uporabna. Za obvladovanje tujerodnih invazivnih rastlinskih vrst bi bil verjetno potreben ločen pravni instrument.

Najprimernejša možnost

V skladu z zgornjo oceno velja, da je 3. možnost najprimernejša za dosego ciljev z najboljšo ravnijo stroškovne učinkovitosti in optimalnim ravnovesjem med vložki držav članic, izvajalcev dejavnosti in Unije. 3. možnost naj bi imela znaten pozitiven učinek na dobičkonosnost in gospodarsko rast zadevnih sektorjev; poleg tega pa tudi najbolje odraža izsledke posvetovanj z zainteresiranimi stranmi in državami članicami. Sredstva EU, potrebna za izvajanje 3. možnosti, so rezervirana v predlogu Komisije o večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020.

Vprašanja v zvezi s tujerodnimi invazivnimi vrstami bi bilo mogoče rešiti tako, da bi se v Uredbi 882/2004 uvedla možnost, da države članice uporabijo mejne kontrolne točke za izvajanje uradnega nadzora nad uvozom tujerodnih invazivnih rastlinskih in živalskih vrst (podobno trenutni ureditvi za izvajanje Konvencije o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami). To bi državam članicam omogočilo izkoriščanje sinergij med nadzorom nad zdravjem rastlin (in živali) ter nadzorom nad tujerodnimi invazivnimi rastlinskimi vrstami na svojih mejah. Določbe o ozemeljskem stalnem nadzoru in izkoreninjenju bodo opredeljene v posebni zakonodaji o invazivnih vrstah, ki bo v skladu z zasnovo za sektorsko zakonodajo o zdravju rastlin in živali.

7. Spremljanje in ocenjevanje

Cilj revizije režima EU za zdravje rastlin je predvsem izboljšati njegovo učinkovitost. Večina ciljev se navezuje na izboljšanje ukrepov proti vnosu in naselitvi škodljivih organizmov v EU ter njihovemu širjenju po njej. Drugi so usmerjeni v posodobitev delovanja in upravljanja režima z učinkovitejšo rabo omejenih virov, prerazporeditvijo odgovornosti in stroškov med pristojnimi organi in zasebnimi izvajalci dejavnosti, zmanjšanjem upravnih bremen in zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev.

V zvezi z doseganjem ciljev revizije (ne glede na to, ali so zakonske določbe umeščene v novo uredbo o zdravju rastlin ali prihodnjo uredbo o uradnem nadzoru) bi se lahko uporabili naslednji kazalniki napredka:

– število nadzorovanih škodljivih organizmov, ki so oziroma niso prisotni v Uniji;

– skupna velikost območij Unije, ki jih napadajo prednostni organizmi;

– število uvoznih pregledov in testiranj, ki jih opravijo države članice;

– število inšpekcijskih pregledov v okviru stalnega nadzora in testiranj, ki jih opravijo države članice v zvezi z organizmi, za katere ni znano, da bi se pojavljali v EU, in škodljivimi organizmi, ki so uvrščeni na seznam kot prednostni za EU;

– število izkoreninjenih/neizkoreninjenih izbruhov škodljivih organizmov, ki so uvrščeni na seznam kot prednostni za EU, na ozemlju EU;

– čas, ki je potekel od odkritja nadzorovanih škodljivih organizmov do njihove priglasitve;

– čas, ki je potekel od odkritja prisotnosti prednostnih škodljivih organizmov do njihovega izkoreninjenja;

– zajetja nadzorovanih škodljivih organizmov, ki so uvrščeni na sezname, s strani držav članic v pošiljkah iz drugih držav članic (absolutno število in kot odstotni delež obsega trgovanja);

– število izkoreninjenih/neizkoreninjenih izbruhov na varovanih območjih;

– stopnja zadovoljnosti izvajalcev dejavnosti z delovanjem režima in ravnjo stroškov;

– odstotek povrnjenih stroškov za uvoz in preverjanje rastlinskih potnih listov s strani držav članic;

– število referenčnih laboratorijev na nacionalni ravni in na ravni EU;

– stopnja ozaveščenosti državljanov o obstoju režima in njihove podpore režimu.

Kljub predvidenim metodološkim težavam naj bi se razvijali tudi parametri v zvezi s preprečenimi izgubami, ki bi lahko služili kot bolj neposredno merilo učinkovitosti režima.

Zgoraj navedeni kazalniki so del obstoječih splošnih obveznosti poročanja na podlagi Uredbe 882/2004 in Direktive 2000/29/ES, čeprav brez sklicevanja na zgoraj navedene posebne kazalnike. Zakonodaja bo vsebovala določbe, v skladu s katerimi bodo morale države članice vsako leto zbrati podatke v zvezi z zgoraj navedenimi kazalniki, če se ti navezujejo na konkretne parametre, povezane z uradnimi dejavnostmi. Merjenje stopnje zadovoljstva izvajalcev dejavnosti z delovanjem in stroškovno ravnjo režima ter stopnje ozaveščenosti državljanov in njihove podpore režimu je nov element. Navedene meritve se ne bi smele izvajati vsako leto, temveč v okviru prihodnjih ocen režima, vključno z razvojem zgoraj navedenih kazalnikov in finančnih odhodkov.

[1] RZR državam članicam nalaga plačilo pristojbin za nadzor uvoza. Ne predvideva pristojbin za nadzor rastlinskih potnih listov in registracijo izvajalcev dejavnosti, za kar se v nekaterih državah obračunavajo pristojbine, v nekaterih pa ne.