Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Poljske za leto 2013 in mnenje Sveta o poljskem konvergenčnem programu za obdobje 2012–2016

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti členov 121(2) in 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 9(2) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[2],

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta[3],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Komisije, da začne izvajati novo strategijo za rast in delovna mesta Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se osredotoča na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za povečanje potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je 13. julija 2010 na podlagi predlogov Komisije sprejel priporočilo o širših smernicah za ekonomske politike držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic[4], ki skupaj tvorita integrirane smernice. Države članice so bile pozvane, naj integrirane smernice upoštevajo v nacionalnih ekonomskih politikah in politikah zaposlovanja.

(3) Voditelji držav oziroma vlad so 29. junija 2012 sprejeli Pakt za rast in delovna mesta, ki z uporabo vseh razpoložljivih vzvodov, instrumentov in politik zagotavlja skladen okvir za ukrepanje na nacionalni ravni, ravni EU in ravni euroobmočja. Odločili so se, da morajo biti ukrepi sprejeti na ravni držav članic, in zlasti izrazili polno zavezanost k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 ter izvajanju priporočil za posamezne države.

(4) Svet je 6. julija 2012 sprejel priporočilo v zvezi z nacionalnim reformnim programom Poljske za leto 2011 in dal mnenje o dopolnitvi poljskega konvergenčnega programa za obdobje 2011–2015.

(5) Komisija je 28. novembra 2012 sprejela letni pregled rasti[5], ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2013. Poleg tega je 28. novembra 2012 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja[6], v katerem Poljske ni opredelila kot ene od držav članic, za katere je treba opraviti poglobljen pregled.

(6) Evropski svet je 14. marca 2013 potrdil prednostne naloge za zagotavljanje finančne stabilnosti, fiskalne konsolidacije in ukrepanja za spodbujanje rasti. Poudaril je potrebo po doseganju diferencirane, rasti prijazne fiskalne konsolidacije, vrnitvi k normalnim posojilnim pogojem v gospodarstvu, spodbujanju rasti in konkurenčnosti, odpravljanju brezposelnosti in socialnih posledic krize ter modernizaciji javne uprave.

(7) Poljska je 30. aprila 2013 predložila konvergenčni program za leto 2013, ki zajema obdobje 2012–2016, in nacionalni reformni program za leto 2013. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(8) Poljska je v obdobju 2011–2012 sprejela obsežne ukrepe za konsolidacijo v skladu s priporočilom Sveta. Vendar pa ji zaradi poslabšanja mednarodnih gospodarskih razmer ni uspelo odpraviti čezmernega primanjkljaja do predpisanega roka in bo za to potrebovala več časa. Na podlagi ocene konvergenčnega programa za leto 2013 v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da je makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske napovedi v programu, optimističen. V primerjavi z napovedjo Komisije iz pomladi 2013 je namreč v programu zlasti napovedana večja rast zasebne potrošnje in zasebnih naložb, kar naj bi na splošno prispevalo k višji stopnji rasti leta 2013 (1,5 % v primerjavi z 1,1 % iz napovedi Komisije). Cilj proračunske strategije, opisane v programu, je zmanjšati primanjkljaj na 3,5 % BDP do leta 2013 (tj. leto po prvotnemu roku, določenem v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem) ter doseči srednjeročni proračunski cilj do leta 2016. Vendar pa je v programu napovedano zmanjšanje nominalnega primanjkljaja pod 3 % BDP šele za leto 2015. Glede na preveč optimistično napoved rasti in projekcije prihodkov Svet meni, da fiskalni napor, ki ga načrtujejo poljski organi, ne zadostuje za dejansko odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, če letos ne bodo izvedli pomembnih dodatnih ukrepov za okrepitev napora. Program temelji na optimističnemu scenariju in ne vsebuje dovolj podrobno opredeljenih ukrepov, da bi verodostojno zagotavljal odpravo primanjkljaja najpozneje do leta 2014. Zato so za leti 2013 in 2014 potrebna dodatna prizadevanja na podlagi podrobno opredeljenih ukrepov. Poljski organi so premalo izkoristili obdobje rasti pred nastopom krize, ko bi lahko prenovili strukturo javne porabe in večji delež sredstev namenili odhodkom, ki spodbujajo rast. V programu je potrjen prejšnji srednjeročni proračunski cilj v višini –1% BDP, ki odraža cilje Pakta. Glede na (ponovno izračunan) strukturni primanjkljaj srednjeročni proračunski cilj ne bo dosežen do leta 2016, kakor je predvideno v programu, ker načrtovano letno približevanje temu cilju v višini 0,3 % BDP (v strukturnem smislu) leta 2015 in 0,7 % BDP leta 2016 ne zadostuje. Stopnja rasti izdatkov v sektorju države ob upoštevanju diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov je v celotnem obdobju programa skladna z referenčno vrednostjo iz Pakta za stabilnost in rast. Dodatna prizadevanja in spremembe strukture prilagoditve bodo morda potrebni tudi v zadnjih letih programskega obdobja, saj je napredek pri doseganju srednjeročnega proračunskega cilja odvisen predvsem od občutnega zmanjševanja izdatkov za javne naložbe in ni ustrezno podprt s podrobno opredeljenimi ukrepi. Dolg širšega sektorja države naj bi ostal pod 60% BDP do konca programskega obdobja. Po napovedih poljskih organov naj bi se delež dolga do leta 2014/2015 gibal večinoma rahlo nad 55,5 % BDP (in nato leta 2016 zmanjšal), Komisija pa ob upoštevanju možnih tveganj v zvezi z načrti za konsolidacijo in dejavniki, ki naj bi prispevali k zmanjšanju dolga, pričakuje, da se bo leta 2014 povečal na približno 59 % BDP. Z vidika preprečevanja davčnih utaj je še naprej ključno izpolnjevanje davčnih obveznosti, za kar bi bilo treba zmanjšati upravno obremenitev davkoplačevalcev in povečati učinkovitost delovanja davčne uprave. Da bi bila strategija fiskalne konsolidacije uspešna, morajo fiskalno konsolidacijo spremljati obsežne strukturne reforme.

(9) Majhen delež odhodkov, ki spodbujajo rast (tj. za izobraževanje, raziskave in inovacije) ter upadanje javnih naložb ovirata dolgoročne možnosti za rast. Za zdravstveni sektor na Poljskem sta značilna omejen dostop do oskrbe in stroškovna neučinkovitost. Zaradi staranja prebivalstva se bodo izdatki za zdravstveno varstvo v srednje- in dolgoročnem obdobju občutno povečali, s tem pa tudi pritisk na javne finance. Sistem zdravstvenega varstva bi bilo mogoče izboljšati s krepitvijo osnovne zdravstvene oskrbe in sistemov napotitve ter izrabo potenciala za večjo stroškovno učinkovitost v bolnišnični oskrbi.

(10) Poljska vlada še ni uvedla stalnega izdatkovnega fiskalnega pravila v skladu z evropskim sistemom računov (ESR). Prav tako država ni napredovala pri srednjeročnem načrtovanju in izboljševanju usklajevanja v proračunskem postopku med različnimi vladnimi ravnmi.

(11) Vse večja brezposelnost med mladimi je večinoma posledica nezadostne usklajenosti med rezultati izobraževanja in potrebami trga dela. Izvajajo se reforme izobraževalnih sistemov, s katerimi naj bi se odpravilo neskladje med znanji in spretnostmi iskalcev zaposlitve ter znanji in spretnostmi, ki se zahtevajo za razpisana delovna mesta, vendar pa je treba povečati tudi možnosti za vajeništvo in učenje ob delu, okrepiti sodelovanje med izobraževalnimi ustanovami in delodajalci ter povečati kakovost poučevanja. Izvajanje pobude „jamstvo za mlade“, ki bi nadgradila sedanja prizadevanja, bi mladim pomagalo pri iskanju zaposlitve. Delež odraslih, vključenih v vseživljenjsko učenje, je še naprej zelo majhen in strategija o vseživljenjskem učenju še ni bila sprejeta.

(12) Na področju zgodnjega otroškega varstva so bila vladna prizadevanja osredotočena na izvedbo programa za majhne otroke. Posledično se je število vrtcev v zadnjih dveh letih skoraj podvojilo, vendar je relativno gledano njihovo število še vedno zelo majhno in ne zadostuje povpraševanju. Država je sprejela zgolj nekatere manjše ukrepe za obravnavo razširjene prakse zaposlovanja za določen čas. Država zaseda tretje mesto v EU po deležu tistih, ki niso po lastni izbiri zaposleni po pogodbi za določen čas, zlasti v starostni skupini 15–24 let. Pogodbe za določen čas se pogosto opravičujejo kot instrument, ki naj bi brezposelnim pomagal vstopiti na trg dela in pozneje skleniti pogodbo za nedoločen čas, vendar pa se pri večini delavcev na Poljskem to ne zgodi. Ravno nasprotno, videti je, da razširjena uporaba takih pogodb negativno vpliva na kakovost človeškega kapitala in produktivnost, saj imajo zaposleni za določen čas običajno manj možnosti za poklicno usposabljanje. Prav tako so plače pri pogodbah za določen čas precej nižje, kar povzroča enega najvišjih deležev revščine med zaposlenimi v EU. Poleg tega je zelo razširjena praksa verižnih civilnopravnih pogodb z znatno manjšimi pravicami iz naslova socialnega varstva. V skladu z vladnim poročilom „Mladi 2011“ je več kot 50 % mladih delavcev zaposlenih po takšnih pogodbah.

(13) Za Poljsko so značilne nizke stopnje zaposlenosti med starejšimi delavci. Možnosti predčasne upokojitve so bile sicer zelo omejene in izvedena je bila splošna pokojninska reforma, vendar posebna pokojninska ureditev za rudarje še ni bila ukinjena. Poleg tega sistem socialnega zavarovanja za kmete (KRUS) spodbuja male kmete, da ostajajo v kmetijskem sektorju predvsem zaradi dejstva, da sistem ne omogoča natančnega sledenja dohodkom posameznih kmetov. To povzroča prikrito brezposelnost na podeželju, zavira rast produktivnosti ter preprečuje regionalno in sektorsko mobilnost delovne sile.

(14) Poljska se uvršča med države EU z najnižjo ravnjo izdatkov za raziskave in razvoj, pri splošnih kazalnikih inovativnosti pa je med državami z najslabšimi rezultati. Na splošno so njeni izdatki za raziskave in razvoj leta 2011 predstavljali 0,77 % BDP, kar jo uvršča med države z najnižjim deležem v EU. Še zlasti nizek je njen delež izdatkov za raziskave in razvoj v zasebnem sektorju (0,2 % BDP leta 2011). Poljska podjetja se večinoma opirajo na absorpcijo tehnologije, tj. uporabo že obstoječih tehnologij prek investicij v osnovna sredstva. To ji je sicer omogočilo povečanje produktivnosti in gospodarske rasti, vendar se mora država zdaj preusmeriti v bolj domač model, ki bi temeljil na inovacijah. Z reformami na področju znanosti in visokega šolstva se je začelo obsežno prestrukturiranje, ki naj bi spodbujalo sodelovanje med znanostjo in industrijo. Rezultati vrednotenja teh reform še niso na voljo. Potreben je bolj celosten pristop, da bi se uskladila prizadevanja na področju raziskav, inovacij in industrije ter zagotovili ustrezni instrumenti v podporo celotnemu inovacijskemu ciklu.

(15) Poljska še ni v celoti izkoristila svojega velikega potenciala za povečanje energetske učinkovitosti v vseh sektorjih gospodarstva, zlasti z izolacijo stavb, taki energetski prihranki pa bi lahko spodbudili rast. Domače elektroenergetsko omrežje je še vedno prezasedeno, vendar se pripravljajo načrti za vzpostavitev zmogljivosti za povezovanje s sosednjimi trgi. Konkurenco na trgu zemeljskega plina še naprej ovirajo številni dejavniki, in sicer še niso bile dokončno odpravljene regulirane cene, največji upravljavec ima približno 97-odstotni tržni delež na maloprodajnem in veleprodajnem trgu, 90 % uvoženega zemeljskega plina pa prihaja iz Rusije.

(16) Kljub določenemu napredku Poljske na področju prometa je njena nezadostno razvita prometna infrastruktura še vedno pomembna ovira za rast. Izvajajo se večji projekti cestne infrastrukture, pri projektih za naložbe v železnico pa se še naprej pojavljajo precejšnje zamude. Zaradi izrabljene železniške infrastrukture so potrebne vedno večje naložbe, saj je samo 36 % od približno 20 000 km prog, ki se uporabljajo, v dobrem tehničnem stanju. Z vidika izkoriščanja potenciala IKT za rast Poljska kljub nedavnim prizadevanjem še vedno precej zaostaja za drugimi državami članicami. Pokritost s fiksnimi širokopasovnimi povezavami na nacionalni ravni in na podeželskih območjih je najmanjša v EU. Naložbe v vodovodna omrežja še vedno niso zadostne.

(17) Po učinkovitosti delovanja javne uprave je Poljska pod povprečjem EU. Največje težave povzročajo nezadostna preglednost, kompleksnost davčnega sistema in stroški izpolnjevanja davčnih obveznosti, vse daljše povprečno trajanje postopkov v civilnih in gospodarskih zadevah ter dolgotrajni insolvenčni postopki in nizke stopnje izterjave. Tudi uporaba storitev e-uprave še vedno ne dosega povprečja EU. Država je že začela izvajati reformo za olajšanje dostopa do reguliranih poklicev, ki pa zaostaja glede na prvotno napovedani načrt.

(18) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla obsežno analizo poljske ekonomske politike. Ocenila je konvergenčni program in nacionalni reformni program. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko na Poljskem, ampak tudi spoštovanje pravil in smernic EU. Njena priporočila v okviru evropskega semestra so izražena v priporočilih iz točk 1 do 7 spodaj.

(19) Svet je ob upoštevanju te ocene preučil poljski konvergenčni program, njegovo mnenje[7] pa je izraženo zlasti v priporočilu iz točke 1 spodaj –

PRIPOROČA, naj Poljska v obdobju 2013–2014 izvede naslednje ukrepe:

1. Okrepi in izvaja naj proračunsko strategijo za leto 2013 in pozneje na podlagi dovolj podrobno opredeljenih ukrepov za leti 2013 in 2014, da bo pravočasno in na vzdržen način odpravila čezmerni primanjkljaj do leta 2014 in dosegla fiskalni napor, določen v priporočilih Sveta v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Za trajno odpravo proračunskih neravnotežij je potrebno verodostojno izvajanje ambicioznih strukturnih reform, s katerimi bi se povečala zmožnost prilagajanja ter okrepil potencial za rast in zaposlovanje. Ko bo čezmerni primanjkljaj odpravljen, naj nadaljuje s strukturnimi prilagoditvami, ki ji bodo omogočile dosego srednjeročnega proračunskega cilja do leta 2016. Da bi izboljšala kakovost javnih financ, naj čim bolj omeji zniževanje odhodkov, ki spodbujajo rast, ponovno oceni odhodkovne politike, izboljša usmerjenost socialnih politik ter poveča stroškovno učinkovitost in smotrnost porabe v zdravstvenem sektorju. Izboljša naj izpolnjevanje davčnih obveznosti, zlasti s povečanjem učinkovitosti delovanja davčne uprave.

2. Do leta 2013 naj uzakoni stalno izdatkovno fiskalno pravilo v skladu z evropskim sistemom računov. Sprejme naj ukrepe za krepitev mehanizmov letnega in srednjeročnega proračunskega usklajevanja med različnimi vladnimi ravnmi.

3. Okrepi naj prizadevanja za zmanjšanje brezposelnosti mladih, na primer v okviru pobude „jamstvo za mlade“, poveča možnosti za vajeništvo in učenje ob delu, okrepi sodelovanje med izobraževalnimi ustanovami in delodajalci ter poveča kakovost poučevanja. Sprejme naj predlagano strategijo vseživljenjskega učenja. Vprašanji revščine med zaposlenimi in razdrobljenost trga dela naj rešuje z boljšimi prehodi iz zaposlitev za določen čas v zaposlitve za nedoločen čas ter zmanjša pretirano uporabo civilnopravnih pogodb.

4. Še naprej naj si prizadeva povečati udeležbo žensk na trgu dela, zlasti z naložbami v cenovno dostopno in kakovostno otroško varstvo in predšolsko vzgojo ter zagotavljanjem stabilnega financiranja in usposobljenega osebja. Sprejme naj trajne ukrepe za reformo sistema socialnega zavarovanja za kmete (KRUS), da bi se izboljšala sektorska mobilnost delovne sile. Postopoma naj ukine posebno pokojninsko ureditev za rudarje in slednje vključi v splošni sistem. Splošno pokojninsko reformo naj dopolni z ukrepi za povečanje zaposljivosti starejših delavcev, da bi se povišala povprečna starost ob izstopu iz trga dela.

5. Z dodatnimi ukrepi za zagotovitev inovacijam prijaznega poslovnega okolja naj okrepi povezave med politikami na področju raziskav, inovacij in industrije, nadalje razvija obnovljive instrumente in davčne spodbude ter bolje usmerja obstoječe instrumente glede na različne stopnje cikla inovacij.

6. Prenovi in razširi naj zmogljivosti za proizvodnjo energije ter poveča energetsko učinkovitost v celotni energetski verigi. Pospeši in razširi naj razvoj elektroenergetskega omrežja, vključno s čezmejnimi povezavami, in odpravi ovire v čezmejni izmenjavi električne energije. V sektorju plina naj okrepi konkurenco s postopnim odpravljanjem reguliranih cen. Poveča naj vlogo regulatorja železniškega trga in mu nameni večja sredstva ter nemudoma zagotovi učinkovito izvajanje projektov za naložbe v železnice. Okrepi naj prizadevanja za povečanje pokritosti s širokopasovnimi povezavami. Izboljša naj ravnanje z odpadki in gospodarjenje z vodo.

7. Z dodatnimi ukrepi za izboljšanje poslovnega okolja naj poenostavi izvrševanje pogodb in zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja ter zmanjša stroške izpolnjevanja davčnih obveznosti. Sprejme in izvede naj načrtovane ukrepe za liberalizacijo dostopa do strokovnih storitev.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] COM(2013) 371 final.

[3] P7_TA(2013)0052 in P7_TA(2013)0053.

[4] Sklep Sveta 2013/208/EU z dne 22. aprila 2013.

[5] COM(2012) 750 final.

[6] COM(2012) 751 final.

[7] V skladu s členom 9(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.