UVOD

To sporočilo vsebuje vmesno vrednotenje okvirnega programa „Varnost in varstvo svoboščin (2007–2013) (SSL)“, ki ga sestavljata dva programa, in sicer „ Preprečevanje kriminala in boj proti njemu (ISEC)“ ter „Preprečevanje, pripravljenost in obvladovanje posledic v zvezi s terorizmom ter drugimi tveganji, povezanimi z varnostjo (CIPS)“.

Program ISEC je povezan s preprečevanjem kriminala (organiziranega ali neorganiziranega, zlasti terorizma, trgovine z ljudmi in kaznivih dejanj zoper otroke), nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami in orožjem, korupcije in goljufij ter bojem proti njim. Program CIPS je povezan s kritično infrastrukturo in drugimi varnostnimi vprašanji, vključno z operativnimi vprašanji na področjih, kot so obvladovanje kriz, okolje, javno zdravje, transport, raziskave in tehnološki razvoj.

Komisija v skladu z zadevnim sklepom Sveta Evropskemu parlamentu in Svetu predloži vmesno poročilo o vrednotenju doseženih rezultatov ter kakovostnih in količinskih vidikov programov[1]. Komisija je za izpolnitev te obveznosti naročila študijo, ki jo izvaja združenje Economisti Associati[2]. Ta študija temelji na razgovorih in srečanjih, na katerih je sodelovalo 155 udeležencev, ki v 23 državah članicah opravljajo podobne dejavnosti, na spletno anketo pa je odgovorilo 190 subjektov iz vseh 27 držav članic. Komisija je upoštevala tudi priporočila iz Poročila skupine prijateljev Predsedstva v zvezi s programom ISEC, za katerega je jeseni 2009 dalo pobudo švedsko predsedstvo in v katerem je multidisciplinarno sodelovalo 16 držav članic.

To poročilo zajema obdobje od leta 2007 do leta 2009 in začetne podatke v zvezi z letom 2010, namenjeno pa je vrednotenju količinskih in kakovostnih vidikov izvajanja programov ter doseženih rezultatov. To vključuje natančen pregled dejavnosti programov, analizo izvajanja financiranih projektov ter pregled instrumentov in mehanizmov izvajanja, da bi opredelili možne korektivne ukrepe.

Proračun in model upravljanja

V proračunu programa ISEC, ki se izvaja v obdobju od leta 2007 do leta 2013, so odobritve v skupni višini 600 milijonov EUR, 140 milijonov EUR pa je rezerviranih za program CIPS. V obdobju od leta 2007 do leta 2009 je bilo odobritev v okviru programa ISEC 167 milijonov EUR , program CIPS pa je prejel 46 milijonov EUR . Programa se izvajata z letnimi delovnimi programi, ki določajo tematske in/ali panožne prednostne naloge. Programa se izvajata s tako imenovanim centraliziranim neposrednim upravljanjem , kar pomeni, da vse načrtovanje programov in operativno delo opravlja Evropska komisija, ki je zanje še naprej pristojna.

Poudariti je treba, da so bila sredstva dodeljena področjem, kjer je bilo zaznano povpraševanje po financiranju, in njihova razdelitev ni bila vnaprej določena. Zato proračunske odobritve nujno ne odražajo prednostnih nalog, ki jih je določila Komisija v svojih programskih dokumentih. To je povezano tudi z majhnim obsegom povpraševanja na določenih področjih, kjer začetno določenega proračuna ni bilo mogoče v celoti razdeliti, zato so bila sredstva ustrezno prerazporejena na področja, kjer je bilo več povpraševanja po financiranju. To po eni strani kaže na zadostno prožnost upravljanja programa pri odzivanju na povpraševanje po financiranju. Po drugi strani pa kaže, da vedno ni mogoče popolnoma povezati financiranja EU z vnaprej določenimi prednostnimi nalogami politike. Pozivi v okviru programov CIPS in ISEC k oddaji predlogov sicer odražajo prednostne naloge politike, vendar pa so dejanske proračunske odobritve odvisne od tematike in kakovosti predlogov vlagateljev.

Finančni instrumenti

Financiranje se zagotavlja predvsem z donacijami za ukrepe , ki se dodelijo na podlagi pozivov k oddaji predlogov. V uporabi so tri vrste donacij, in sicer:

(i) donacije za ukrepe, namenjene sofinanciranju posebnih pobud, ki se dodelijo na podlagi odprtih pozivov k oddaji predlogov;

(ii) donacije za ukrepe, ki se dodelijo na podlagi omejenega skupnega okvirnega programa, rezerviranega za osebe javnega prava, s katerimi so bili sklenjeni „okvirni sporazumi o partnerstvu“; ter

(iii) donacije za operativne ukrepe, namenjene podpori dejavnosti nevladnih organizacij z evropsko razsežnostjo.

Druge poti financiranja vključujejo: pogodbe o izvedbi javnega naročila na podlagi odprtih postopkov javnih naročil in upravne sporazume s Skupnim raziskovalnim središčem.

Agencije EU, ki se financirajo iz sredstev EU, za dejavnosti iz svoje pristojnosti niso upravičene do sodelovanja v teh programih, saj bi to pomenilo dvojno financiranje. Vendar pa je EUROPOL postal agencija EU šele 1. januarja 2010. Pred tem se je kot druga oblika pravne osebe (medvladna pravna oseba) dejansko financiral za izvajanje številnih projektov. Vendar pa lahko agencije EU sodelujejo v projektih, če plačajo svoje lastne stroške.

FINANčNA POMOč

Dejavnosti

V okviru programov je bilo v obdobju od leta 2007 do leta 2009 skupaj podprtih skoraj 400 projektov in financiranih približno 150 pogodb o izvedbi javnega naročila v skupni vrednosti 213 milijonov EUR . Odobritve programa ISEC so znašale 167 milijonov EUR, odobritve programa CIPS pa 46 milijonov EUR. Večji del finančnih sredstev je bil dodeljen v obliki več kot 280 donacij za ukrepe, kar pomeni 61 % vseh virov, manjši del v višini 24 % finančnih sredstev pa v obliki približno 100 donacij za sporazume o partnerstvu. Javna naročila so obsegala približno 10 % vseh finančnih sredstev.

Značaj dejavnosti

Programa zagotavljata podporo za dolg niz dejavnosti , od usposabljanja za nakup opreme in priprave tehničnih publikacij do pomoči pri čezmejnih policijskih operacijah (vključno s skupnimi preiskovalnimi enotami).

V okviru programa ISEC se projekti pretežno osredotočajo na pet glavnih področij, in sicer:

(i) orodja in infrastrukturo , kar je glavni rezultat 22 % projektov;

(ii) podporo operacijam kazenskega pregona (18 %);

(iii) programe usposabljanja (17 %);

(iv) publikacije (17 %) in

(v) konference (14 %).

V okviru programa CIPS :

(i) 23 % projektov sestavlja operativno sodelovanje in usklajevanje ;

(ii) je 15 % projektov osredotočenih na razvoj in oblikovanje mrež ;

(iii) je 49 % projektov vključenih v prenos tehnologije in metodologije ter

(iv) se drugih 44 % projektov ukvarja z analitičnimi dejavnostmi .

Usklajenost s cilji in prednostnimi nalogami

Za program ISEC pravna podlaga opredeljuje štiri cilje, od katerih dva zadevata operativne pristope (razvoj horizontalnih metod preprečevanja kaznivih dejanj ter razvoj sodelovanja med organi pregona in drugimi organi), dva pa sta povezana s posebnimi skupinami upravičencev (razvoj najboljših praks za zaščito prič in žrtev kaznivih dejanj ter podporo navedenim). Veliko projektov se osredotoča na več kot en cilj, velika večina pa se osredotoča na horizontalne metode preprečevanja kaznivih dejanj (cilj 79 % projektov) in/ali sodelovanje med organi pregona in drugimi organi (74 %). Zaščita žrtev kaznivih dejanj in zaščita prič nista deležni tolikšne pozornosti, saj se nanju osredotoča le 14 % oziroma 3 % projektov.

Za program CIPS pravna podlaga opredeljuje sedem ciljev, vsebovanih v dveh velikih kategorijah, in sicer preprečevanje tveganj in pripravljenosti nanje ter obvladovanje posledic. Tri četrtine projektov so povezane z obema splošnima ciljema. Splošno gledano se 92 % projektov osredotoča na preprečevanje in pripravljenost, obvladovanje posledic pa je cilj, ki ga želi doseči le 63 % projektov.

Oba programa predstavljata visoko raven čezmejnosti . Delež čezmejnih projektov med projekti programa ISEC je 80-odstoten, med projekti programa CIPS pa 64-odstoten. Zainteresirane strani čezmejno usmerjenost programov na splošno visoko cenijo in poudarjajo pomen obstoja priložnosti za preskušanje novih sporazumov o sodelovanju ali, v mnogih primerih, za poglobitev že obstoječega dolgotrajnega sodelovanja. Dejansko iz rezultatov ankete izhaja, da več kot 90 % upravičencev načrtuje nadaljnje čezmejno sodelovanje v prihodnosti , in sicer ne glede na nadaljnje sodelovanje v programih. To je pozitiven dosežek, saj po eni strani kaže operativni vpliv programov v državah članicah, po drugi strani pa njihov prispevek k uvedbi čezmejnega pristopa.

Ciljne skupine

Programa sta usmerjena v raznoliko publiko, od uslužbencev organov pregona do članov organizacij civilne družbe in od raziskovalcev do pravnih strokovnjakov.

Uslužbenci organov pregona so glavna skupina vlagateljev predlogov v programih ISEC in CIPS ter pomenijo 38 % oziroma 41 % udeležencev v projektih, ki se financirajo v okviru programov. V zvezi s programom ISEC druge pomembne skupine vlagateljev vključujejo nevladne organizacije in druge organizacije civilne družbe (12 % udeležencev) ter državne uradnike na splošno (8 %). Državni uradniki (zlasti tisti, ki so zaposleni v varnostnih in z varnostjo povezanih agencijah) so pomembna skupina vlagateljev tudi v okviru programa CIPS (19 %), sledijo pa jim predstavniki zasebnega sektorja (10 %). Mnogo projektov, ki se financirajo v okviru programov, je bilo sočasno naslovljenih na več skupin vlagateljev ter tako prispeva h krepitvi vzajemnega razumevanja in navzkrižnemu plemenitenju izkušenj . Zato so posebnega pomena tri vrste povezav:

(i) kazenski pregon – pravosodna povezava, zelo pogosta v projektih v okviru programa ISEC;

(ii) povezava med javnim in zasebnim, zlasti dobro razvita v projektih v okviru programa CIPS, ter

(iii) povezava med prakso in znanostjo, pomembna za oba programa.

Vse navedene so ciljne skupine, vendar pa zgoraj navedeni odstotki odražajo število in kakovost dejansko prejetih vlog na podlagi poziva k oddaji predlogov.

Zemljepisna porazdelitev projektov

Na splošno je zemljepisna porazdelitev projektov precej neenakomerna z relativno majhnim številom držav, ki imajo glavno vlogo. V okviru programa ISEC štiri države (Nemčija, Italija, Nizozemska in Združeno kraljestvo) sodelujejo v približno 48 % vseh projektov v višini 51 % vrednosti vseh projektov. Stopnja koncentracije je še višja v okviru programa CIPS , kjer samo dve državi (Italija in Španija) sodelujeta v 48 % vseh projektov v višini 60 % vrednosti vseh projektov.

Narava predloženih in izbranih projektov je le en faktor, ki prispeva k razlagi zemljepisne porazdelitve pobud v okviru programov ISEC in CIPS, zlasti glede vrednosti. V okviru programa ISEC vlagatelji ponavadi na primer za ukrepe v zvezi z izvajanjem Prümske pogodbe (ki včasih vključujejo nakup opreme), zagotavljanjem pomoči skupnim preiskovalnim enotam ali vzpostavitvijo zapletenih mrež (npr. mreže FIU.NET) prosijo za višje zneske donacij. V okviru programa CIPS je obseg projektov večinoma vzajemno povezan z naravo organizacij upravičencev, kar pomeni, da večje projekte ponavadi predlagajo gospodarski subjekti in/ali raziskovalni instituti, projekti, ki jih predlagajo osebe javnega prava, pa so razmeroma manjši.

Ustreznost finančne pomoči programov

Za program ISEC naslednji diagram kaže ravni porazdelitve donacij po različnih področjih. Dejavnosti programa v zajetem obdobju so precej usklajene s prednostnimi nalogami in politikami EU.

Slika 1: Donacije v okviru programa ISEC – Razčlenitev 334 financiranih projektov po področjih dejavnosti

[pic]

EU je leta 2008 sprejela Akcijski načrt o okrepitvi varovanja eksplozivov, ki je podlaga za financiranje velikega števila projektov. Na predlog Komisije je EU v zvezi z grožnjami kemičnega, biološkega, radiološkega in jedrskega terorizma leta 2009 sprejela Akcijski načrt EU na področju JRKB varnosti, ki pomeni podlago za mnogo pobud, financiranih v okviru programa ISEC (projektov in študij). Komisija se je v zvezi z izvajanjem Akcijskega načrta EU na področju JRKB varnosti in zaradi njegovega strateškega pomena zavezala, da bo do leta 2013 zagotovila razpoložljivost do 100 milijonov EUR. Poleg tega so ukrepi proti radikalizaciji strateškega pomena za EU, kar je poudaril Akcijski načrt o radikalizaciji in kakor je to vprašanje izrazito poudarjeno v stockholmskem programu.

Začetne prednostne naloge programa ISEC so ponovno potrjene v sporočilu Komisije z dne 22. novembra 2010 o izvajanju strategije notranje varnosti EU (v nadaljnjem besedilu: strategija notranje varnosti) kot delu prihodnjih strateških ciljev in prednostnih ukrepov na področju notranje varnosti. Komisija bo zagotovila, da bodo prihodnji delovni programi kar najbolj usklajeni s strategijo notranje varnosti.

Te prednostne naloge se v veliki meri tudi ujemajo s prednostnimi nalogami iz haaškega akcijskega načrta in s prednostnimi nalogami iz stockholmskega akcijskega načrta. Kar zadeva boj proti organiziranemu kriminalu, se v okviru programa ISEC podpirajo dejavnosti, ki so prispevale k izvajanju „strateškega koncepta za boj proti organiziranemu kriminalu“, ki ga je Komisija sprejela leta 2005 v okviru haaškega akcijskega načrta. Komisija se je na primer maja 2007 odločila, da bo predlagala vrsto ukrepov za boljše usklajevanje boja proti kibernetskim kaznivim dejanjem, in sicer med. organi kazenskega pregona ter tudi med organi kazenskega pregona in zasebnim sektorjem. V okviru programa ISEC sta se posledično financirala dva projekta na področju preiskovanja kibernetskih kaznivih dejanj ter različnih specializiranih konferenc in delavnic za zaposlene v organih pregona. V okviru programa ISEC se je financirala vzpostavitev finančne koalicije proti otroški pornografiji, ki omogoča sodelovanje izdajateljev kreditnih kartic, organov pregona ter ponudnikov internetnih storitev na področju ukinjanja komercialnih virov otroške pornografije, in sicer z ukrepanjem v okviru plačilnih sistemov, ki se uporabljajo za financiranje teh nezakonitih ravnanj.

Področje „načela dostopnosti“, na podlagi katerega bi moral biti dostop do informacij, ki so na voljo organom pregona v eni državi članici, omogočen tudi ustreznim organom v drugih državah članicah, ni pritegnilo toliko projektov, kot bi lahko pričakovali. To je mogoče razložiti z dejstvom, da zadevno poročilo zajema obdobje od leta 2007 do leta 2009, ki se ujema z začetkom izvajanja sklepa k Prümski pogodbi[3] (rok za prenos v nacionalno zakonodajo je avgust 2011). Trdnih zaključkov o vplivu financiranja v okviru programa ISEC na tem področju še ni mogoče oblikovati, zlasti ker je bil sklep k Prümski pogodbi sprejet šele junija 2008 in ker se pomembni financirani projekti še izvajajo. Vendar pa iz predhodne analize izhaja, da program ISEC podpira izvajanje sklepa k Prümski pogodbi.

Kot je ponovno potrjeno v strategiji notranje varnosti, policijsko sodelovanje in zlasti ustanovitev skupnih preiskovalnih enot sta in bosta zelo pomembna v boju proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu.

V okviru programa CIPS je raven porazdelitve donacij po različnih področjih naslednja.

Slika 2: Donacije v okviru programa CIPS – Razčlenitev 65 financiranih projektov po področjih dejavnosti

[pic]

To se ujema s prednostnimi nalogami in politikami, sprejetimi na področju varovanja kritične infrastrukture[4], ki so bile potrjene v stockholmskem programu. V sporočilu Komisije z dne 22. novembra 2010 je ponovno potrjen vsesplošni pomen varovanja kritične infrastrukture, zlasti v panogah energetike, transporta ter informacijsko komunikacijske tehnologije.

Komisija bo zagotovila, da bodo prihodnji delovni programi na tem področju še naprej tesno usklajeni s strategijo notranje varnosti.

REZULTATI: GLAVNI DOSEžKI

Podatki in primeri

Na splošno so projekti, ki jih podpirata programa večinoma učinkoviti pri zagotavljanju načrtovanih rezultatov . Vendar pa se ne pričakuje, da bi dve tretjini projektov porabili vsa razpoložljiva sredstva, predvsem zaradi začetnega precenjevanja stroškov, pa tudi zaradi odpovedi nekaterih dejavnosti. Poleg tega so lahko relativno dolgotrajni upravni postopki obravnave vlog, ki običajno niso usklajeni z upravnimi proračunskimi postopki v državah članicah, imeli negativen učinek na celotno število prejetih vlog. Posledično oba programa vsako leto predložita analizo stanja odobritve plačil, ki priča o premajhni porabi .

Kljub temu zastavljeni in doseženi rezultati odražajo raznoliko naravo financiranih projektov, saj se gibajo od operativnih izidov (npr. odvzemi prostosti, zasegi itd.) do manj oprijemljivih rezultatov, kot so krepitev ozaveščenosti in razvoj novih pristopov. Najpogostejša vrsta doseženih rezultatov je razvoj in prilagajanje novih orodij in metodologij, kot so podatkovne zbirke, ter širjenje najboljših praks , vendar pa je mnogo projektov prispevalo tudi k poglabljanju znanja o posebnih vprašanjih in/ali rešitvah . Čeprav redko kot glavni cilj, je tudi povečano medsebojno razumevanje politik ter pravnih in upravnih sistemov po državah članicah pogost in obče cenjen stranski proizvod mnogih projektov. V nekaterih primerih so projekti operativne usmeritve dosegli zelo oprijemljive rezultate (spodaj navedeni primeri). Na splošno je raven doseganja rezultatov obče zadovoljiva , saj je v skladu z začetnimi pričakovanji v 60 % projektov, presega pa jih v dodatnih 34 % projektov.

Primeri rezultatov projektov na različnih področjih

Policijsko sodelovanje . V skupni carinski operaciji je sodelovalo več držav, njen rezultat pa je bil zaseg 4,5 tone kokaina. Drug projekt je podprl mednarodno operacijo v boju proti trgovini z otroki. Operacija še ni zaključena, vendar pa je bilo do sredine leta 2010 že obtoženih 26 od 90 osumljencev, proti katerim je potekala preiskava. Podobno je bil rezultat še ene operacije zoper vzhodnoevropske kriminalne združbe, ki so vpletene v nezakonite migracije, odvzem prostosti več kot 90 ljudem.

Medsebojno razumevanje . To je ponavadi stranski produkt, a še vedno pomemben rezultat. Na primer, projekti, katerih cilj je mreženje (kot sta mreža ATLAS evropskih protiterorističnih enot in mreža finančnih preiskovalnih enot), so imeli pomembno vlogo pri poglobitvi znanja o različnih sistemih in pravnih okvirih, ki obstajajo v različnih državah članicah. V teh primerih so bile posledica prvih stikov in poskusov mreženja močne trajne strukture. Isto velja na področju terorizma za študije, pripravljene v zvezi z vprašanji radikalizacije.

Čezmejno sodelovanje . Primer skupne preiskovalne enote je projekt „ COSPOL FII“ , katerega cilj je obravnavanje migracij iz vzhodne Evrope in uničenje vpletenih kriminalnih združb. Projekte sestavljajo štiri operacije, ki vključujejo usklajene ukrepe v desetih državah, posledica česar je bilo več kot 90 odvzemov prostosti, prestrezanje nezakonitih priseljencev na zunanjih mejah EU in zasega denarja, vozil, ponarejenih dokumentov, opreme itd. Primer usklajene čezmejne dejavnosti , katere cilj je boj proti trgovini s prepovedanimi drogami, je projekt „MAOC-N“ (Pomorski analitični in operacijski center za narkotike), ki je od leta 2007 prispeval k zasegu 52 ton kokaina in 47 ton marihuane. Doseženi so bili tudi pomembni rezultati na področju izmenjave obveščevalnih in drugih podatkov v različnih projektih v zvezi s Prümsko pogodbo, kot so Prenos določb Prümske pogodbe v zakonodajo EU , Razvoj programskih aplikacij za omogočanje in izboljšanje avtomatizirane izmenjave ter primerjave podatkov o profilu DNK in podatkov o identifikacijskih dokumentih vozil ter Podaljšanje veljavnosti nacionalnega komunikacijskega vmesnika NG SIS II.

Pomoč žrtvam . V okviru projekta Podporna mreža za žrtve kaznivih dejanj je bilo ustanovljenih 15 središč, ki so do zdaj opravila približno 37 000 posegov (pravna pomoč, psihološko svetovanje itd.). Podobno je projekt Izvajanje sporočil za celostni sistem spremljanja v primerih spolnega nasilja in nasilja v družini prispeval k učinkovitemu preprečevanju spolnega nasilja. Statistike kažejo opazno zmanjšanje števila žrtev spolnega nasilja v posamezni državi.

Ozaveščenost zainteresiranih strani in oblikovalcev politik v zvezi s posebnimi temami. V okviru številnih projektov so bili v glavnem organizirani le konference, forumi in simpoziji, včasih enkrat letno. Primeri zajemajo mednarodni simpozij za preiskovalce bombnih eksplozij in osebje za odstranitev bomb, forum o kibernetskih kaznivih dejanjih in protikorupcijska poletna šola. Ta kategorija rezultatov vključuje tudi študije za poglabljanje znanja o posebnih temah. Nekatere študije skupnega raziskovalnega središča so med najbolj obsežnimi, in sicer: (i) študija o „opredeljevanju in ocenjevanju evropske kritične infrastrukture“ ter o (ii) „programu za oceno sevanja zaradi nedovoljene trgovine“.

V okviru programa CIPS se financirajo pripravljalni ukrepi za vzpostavitev in operacije omrežja opozorilnih informacij o kritični infrastrukturi ( Critical Infrastructure Warning Information Network (CIWIN)). V ta namen je bilo s pogodbami v okviru javnih naročil dodeljenih približno 0,7 milijona EUR.

Učinek . Večina projektov, ki se financirajo v okviru programov, se še vedno izvaja ali pa se je ravnokar zaključila, zato je ocena učinka nujno poskusne narave. Dosežek sprememb v operativnih postopkih/praksah se pojavlja kot najpogostejši učinek (po pričakovanjih naj bi bil rezultat v 87 % projektov), vendar pa se od večine projektov še veno pričakuje, da bodo dosegli učinek izgradnje zmogljivosti in pomagali oblikovati politično debato . Posebni pomen ima prispevek mnogih projektov k izvajanju posebnih politik ali pravnih aktov EU . Ti vključujejo sklep k Prümski pogodbi (ki ga obsežno podpira program ISEC), Okvirni sklep Sveta o boju proti spolnemu izkoriščanju otrok in otroški pornografiji[5] (njegovo izvajanje je podprto s študijami in operativnimi projekti), Direktivo o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma[6] (njeno izvajanje je podprto s financiranjem mreže FIU.NET)[7] ter Evropski program za varovanje ključne infrastrukture[8] (h kateremu je prispevalo več projektov v okviru programa CIPS).

Trajnost . 70 % upravičencem, ki so prejeli donacijo, se zdi zagotavljanje trajnosti rezultatov njihovih projektov zahtevno, če EU zanje ne bo še naprej namenjala finančnih sredstev. To je večinoma posledica nedavne finančne krize, ki ogroža proračune mnogih oseb javnega prava in bi lahko preprečila porabo, ki je potrebna za ohranjanje in/ali nadaljnji razvoj dosežkov na podlagi podpore programov.

Opaznost in valorizacija . Program ISEC in zlasti program CIPS sta precej dobro poznana v pomembnih strokovnih krogih , čeprav ena četrtina vprašanih meni, da so informacije o programih še vedno nezadostne in ne dosežejo v zadostni meri morebitne zainteresirane publike. Informativni dnevi leta 2008 in 2009 so prispevali k razširjanju informacij o programih, čeprav je bilo mnenje upravičencev, da bi moralo biti dejavnosti obveščanja še več.

Težave z izvajanjem.

Vprašani v približno 75 % projektih so omenili različne težave pri izvajanju, ki so v različni meri vplivale na doseganje načrtovanih rezultatov, npr. zamude pri odobritvi projektov in sklenitvi sporazumov o donaciji, ki so vplivali na časovni načrt upravičencev za načrtovanje in uporabo virov. Druge težave, s katerimi se soočajo upravičenci, vključujejo višje/nepričakovane stroške, nezadostno izvajanje obveznosti projektnih partnerjev, napačne domneve ter druge spremembe, ki se pojavijo med izvajanjem in zahtevajo pregled dejavnosti in/ali načrtovanih rezultatov.

Ustreznost rezultatov projekta

Načrtovani rezultati programov ISEC in CIPS so dokaj zadovoljivi. Spodnja tabela kaže različne rezultate, in sicer primarne (načrtovane) rezultate ali sekundarne rezultate (ki izhajajo iz projektov)

Slika 3 Klasifikacija rezultatov projektov v okviru programov ISEC in CIPS.

[pic] |

[pic] |

Odstotki predstavljajo sorazmerni delež projektov s posameznim rezultatom.

Sekundarnih rezultatov (stranskih proizvodov) je lahko več vrst, zato njihova vsota ni 100 %.

Komisija prek programa ISEC prispeva k:

– temu, da države članice v celoti izvajajo sklep k Prümski pogodbi (Sklep Sveta 2008/615/PNZ in Sklep Sveta 2008/616/PNZ) o poglobitvi čezmejnega sodelovanja, zlasti na področju boja proti terorizmu in čezmejnemu kriminalu;

– boljšemu sodelovanju med organi pregona z ustanovitvijo in operativnim razvojem centrov policijskega in carinskega sodelovanja[9];

– izvajanju načrta EU o najboljših praksah, standardih in postopkih za boj proti trgovini z ljudmi ter njeno preprečevanje za obdobje 2005–2009, in sicer s projekti za spodbujanje izmenjave najboljših praks in informacij, študij in raziskav o različnih vidikih pojava trgovine z ljudmi, kampanj za ozaveščanje, usposabljanja, zbiranja podatkov in oblik mednarodnega sodelovanja;

– boju proti kibernetskim kaznivim dejanjem in spletni spolni zlorabi otrok na podlagi projektov o preiskovalnih tehnikah kibernetskih kaznivih dejanj, za kampanje za krepitev ozaveščenosti in varstvo otrok žrtev ter za organizacijo mednarodne izmenjave najboljših praks ter znanja in izkušenj;

– spodbujanju horizontalnega pristopa za preprečevanje kaznivih dejanj prek dogodkov, osredotočenih na izmenjavo najboljših praks, raziskave in študije o tehnikah za preprečevanje kaznivih dejanj, prenos znanja in operativno sodelovanje na področju preprečevanja kaznivih dejanj;

– preprečevanju finančnih kaznivih dejanj in boju proti njim, vključno s pranjem denarja in goljufijami ter spodbujanju tehnik finančnega preiskovanja na srečanjih strokovnjakov z namenom izmenjave najboljših praks in informacij, operativnega sodelovanja, programov usposabljanja o finančni analizi ter študije in raziskav o novih vrstah finančnih kaznivih dejanj in tehnik;

– ustanovitvi skupnih preiskovalnih enot v boju proti čezmejnemu organiziranemu kriminalu.

Komisija prek programa CIPS na različne načine prispeva k izvajanju Evropskega programa za varovanje ključne infrastrukture [10] in področnih predpisov EU, kot je Direktiva Sveta o ugotavljanju in določanju evropske kritične infrastrukture ter o oceni potrebe za izboljšanje njene zaščite[11].

Programa ISEC in CIPS sta se izkazala za uspešnejša pri obravnavanju infrastrukturnih pomanjkljivosti (npr. notranje povezljivosti zmogljivosti držav članic v okviru sklepa k Prümski pogodbi in/ali orodja SIENA[12]) kot pa pri podpori operativnega policijskega sodelovanja. Vendar pa pravi način obravnavanja tega neravnovesja ni spreminjanje trenutnih ciljev programa, ampak poglobljen premislek o procesnih in upravnih rešitvah za vključujoče in tekoče uresničevanje ciljev programov, potreb politike ter zahtev zainteresiranih strani ob upoštevanju razpoložljivih človeških virov in spoštovanju finančnih predpisov.

IZBOLJšANJE IZVAJANJA PROGRAMA

Na podlagi ugotovitev, opisanih v predhodnih poglavjih, je mogoče oceniti, da je izvajanje obeh programov dokaj uspešno. Ker so izvedbeni mehanizmi ključni za uspeh programa, to poglavje obravnava operativne vidike, za katere Komisija – ali zainteresirane strani – menijo, da jih je treba izboljšati, in navaja nekatere že uvedene pozitivne spremembe.

1. Morebitnim vlagateljem je treba omogočiti, da načrtujejo svoje sodelovanje v pozivih k oddaji predlogov v zvezi s sprostitvijo človeških virov za učinkovitejšo pripravo predlogov in zlasti za učinkovitejše zagotavljanje sofinanciranja. Komisija bo za dosego navedenega izboljšala načrtovanje svojih pozivov k oddaji predlogov , tako da bo zagotovila njihovo objavo v skladu z napovedjo v letnem delovnem programu. To bi moralo zagotoviti, da so morebitni vlagatelji seznanjeni s temi datumi ter lahko pripravijo svoje predloge v skladu z njimi in svojim lastnim načrtovanjem. Bolj splošno gledano bi si bilo treba prizadevati za izboljšanje časovne izvedbe pozivov k oddaji predlogov , da bi se izognili objavi pozivov v premajhnih časovnih presledkih in pozivom z roki v zadnjih mesecih leta, na katere se ne morejo prijaviti osebe javnega prava. Povedano drugače, potrebna bi bila večja prizadevanja na ravni začetnega načrtovanja in upoštevanja takšnega začetnega načrtovanja.

Informativni dnevi leta 2008 in 2009 so v zvezi s tem prispevali k razširjanju informacij o programih in zlasti k razumevanju praktičnih vidikov pozivov k oddaji predlogov, kot so izvajanje projekta, finančni vidiki itd. Vendar pa Komisija priznava, da obiski v Bruslju pomenijo nezanemarljiv vložek časa in denarja (potni stroški) ter da bo to neizogibno omejilo prisostvovanje morebitnih zainteresiranih vlagateljev iz celotne EU. V zvezi s tem bi bilo mogoče doseči boljše rezultate z organiziranjem določenega števila informativnih dni v posameznih državah . V skladu s potrebo po večjem sodelovanju držav članic v dejavnosti programa bi bilo treba informativne dni organizirati v tesnem sodelovanju z organi držav članic , ki bi jih bilo treba pozvati k razširjanju informacij v zadevnih krogih, pošiljanju vabil izbranim zainteresiranim stranem in zagotavljanju logistične podpore.

2. Pregled proračuna projekta . V skladu z začetno prakso je bilo za obsežno pregledovanje proračunov, ki so jih predlagali vlagatelji na podlagi uradnega obvestila o dodelitvi donacije in pred sklenitvijo sporazuma o donaciji, potrebnega zelo veliko časa, to pa posledično podaljšuje skupni čas obravnave vlog. Takšna praksa pregledovanja proračunov predlogov ima nekatere prednosti, saj je v preteklosti omogočala zmanjšanje nekaterih stroškov na bolj razumno raven in/ali ugotavljanje neupravičenih stroškov, zlasti ker sta približno dve tretjini proračunov projektov precenjeni. Vendar pa iz pomislekov v zvezi s strokovno učinkovitostjo izhaja potreba po pospešitvi postopka in celo po radikalni spremembi pristopa. Od leta 2010 naprej je v uporabi nov mehanizem za obravnavo teh pomislekov, pri čemer se proračun pregleda v ocenjevalnem postopku, tako da so upravičenci v uradnem sporočilu o (ne)izboru njihovega predloga obenem obveščeni tudi o kakovosti/statusu njihovega proračuna. Komisija vlagatelju predlaga spremembe (in ne opozarja le na napake ali neskladja), ki bodo (če jih vlagatelj sprejme) vključene v sporazum o donaciji, ki ga bo zato mogoče poslati v nekaj dneh/tednih (namesto v nekaj mesecih v skladu z zgoraj opisano začetno prakso). Celotni ocenjevalni postopek trenutno omogoča sklenitev pogodbe z upravičenci v šestih mesecih od roka iz poziva k oddaji predlogov v primerjavi z 12 meseci leta 2008 in 10 meseci leta 2009.

Ker je šestmesečno obdobje še naprej dolgo obdobje za odobritev projektov, zlasti za manjše projekte, in lahko vpliva na razpoložljivost sofinanciranja držav članic, Komisija preučuje načine za nadaljnje skrajšanje obdobja obravnave vlog in za omogočanje lažjega izvajanja dejavnosti programa v skladu s pričakovanji zainteresiranih skupin ter zadovoljuje potrebe po boljšem usklajevanju s proračunskim načrtovanjem z državami članicami. Komisija je v tem okviru objavila ciljno usmerjeni poziv k oddaji predlogov na nekaterih področjih politik in preučuje možnost uvedbe poenostavljenih postopkov s podpisom okvirnih sporazumov s specializiranimi zainteresiranimi stranmi ali nacionalnimi upravami za lažje financiranje projektov na določenih področjih politik.

Komisija bo v prihodnje analizirala tudi izvedljivost nadaljnje poenostavitve postopka oddaje predlogov, zlasti v zvezi s proračuni. Zamisel je v uvedbi koncepta povprečnin za proračunske postavke, ki obsegajo večje število majhnih podpostavk, za katere ni praktično vnaprej pridobiti podrobnih informacij. Poleg tega bi moralo biti v projektih, v katerih se izvajajo določene vrste standardnih dejavnosti (npr. delavnice/seminarji in konference), mogoče uporabiti pavšalne zneske (tj. določene zneske na udeleženca na dan).

3. Sistem spremljanja . Trenutni neobstoj mehanizma za spremljanje projektov ne omogoča pravočasnega sprejetja korektivnih ukrepov. Potekale so razprave o spremembi sporazumov o donaciji, in sicer glede vključitve obveznosti upravičencev, da predložijo periodična spremljevalna poročila , sprememba pa bi lahko začela veljati leta 2011. Spremljevalna poročila bi morala biti za dosego načrtovanega namena in brez ustvarjanja čezmernih bremen za vlagatelje precej kratki dokumenti , ki bi se osredotočali predvsem na bistvene vidike in bi jih bilo treba predložiti samo v ločenih časovnih presledkih (npr. letno). V izogib temu, da bi obveznost spremljanja postala le upravna stopnja v postopku, bi morali pregled poročil o spremljanju opraviti uradniki Komisije ali pooblaščeni strokovnjaki za politike . Pregled poročil bi moral verjetno vključevati tudi obisk v poslopjih upravičencev za boljše razumevanje tega, kaj se izvaja/razvija/dosega. Predstavniki Komisije bi lahko morebiti tudi razpravljali o težavah, na katere so naleteli upravičenci, in jim ustrezno svetovali.

4. Informacijska vsebina spletne strani . Spletna stran GD HOME se v veliki meri zdi nepoučna in to velja tudi za oddelek „Financiranje“, ki bi moral zagotavljati informacije o programih ISEC in CIPS. Razpoložljivo gradivo za oba programa dejansko sestavljajo le obvestila o skupnem okvirnem programu in letnem delovnem načrtu. V zvezi s tem se zdi, da sta zlasti uporabna dva projekta:

Pravočasna objava rezultatov skupnega okvirnega programa na spletni strani . Pravočasno objavo rezultatov skupnega okvirnega programa države članice štejejo za pomembno in menijo, da je tehten prispevek k večji preglednosti pri upravljanju programov. S tehničnega vidika je to zelo enostavno izvesti, saj obsega preprosto naložitev obstoječega dokumenta.

Objava informacij o projektih in upravičencih na spletni strani . To vrsto informacij mnogo upravičencev šteje za uporabno, saj jim omogoča lažje iskanje možnih partnerjev za vložitev vlog in ugotavljanje morebitnih sinergij ali prekrivanj. Praktično gledano bi bilo to mogoče izvesti z vključitvijo podatkovne zbirke projektov na spletno stran GD HOME z informacijami o izbranih vidikih, kot so istovetnost upravičenca, opis projekta, narava dejavnosti, ki se izvajajo, sodelujoče države itd. Trenutno obstaja prototip podatkovne zbirke z navedenimi sestavinami. Komisija predvideva naložitev uporabnih informacij na svoji spletni strani leta 2011.

5. Vrsta razpoložljivih instrumentov na splošno zadošča za omogočanje doseganja ciljev programov, isto pa lahko velja tudi v zvezi s proračunskimi odobritvami za različne instrumente. Kljub temu bi bile nekatere spremembe priporočljive v primeru dveh instrumentov programa ISEC:

- Prenehanje dodeljevanja operativnih donacij v okviru programa ISEC . Ta instrument je bil do zdaj večinoma neuspešen, saj je bila v treh letih dodeljena le ena operativna donacija. Vendar pa je obravnavanje vlog povzročilo znatne stroške na področju človeških virov. Razpoložljivi dokazi kažejo, da lahko le manjše število nevladnih organizacij izpolnjuje merila glede upravičenosti in dodelitve donacij ter bo zato verjetno povpraševanje v bližnji prihodnosti ostalo na nizki ravni. To je vsekakor razlog za prenehanje dodeljevanja operativnih donacij v okviru skupnega okvirnega programa .

- Izboljšanje koncepta okvirnega sporazuma o partnerstvu . Koncept „okvirnega sporazuma o partnerstvu“ zainteresirane strani vedno cenijo, upravičenci in predstavniki držav članic pa so tudi skoraj soglasni pri poudarjanju pomena vzpostavljanja dolgoročnega razmerja z Evropsko unijo. Vendar pa je vrednotenje, če je pozornost osredotočena na trenutno sprejete operativne načine, na splošno manj pozitivno in zbuja vtis, da se okvirni sporazum o partnerstvu izrazito ne razlikuje od „standardnih“ sporazumov o donacijah za ukrepe. Nedavne izboljšave so bile opravljene leta 2010 (npr. poenostavitve obrazcev vlog, več možnosti za uporabo podizvajalcev).

Zato je potreben razvoj „naprednih“ različic okvirnega sporazuma o partnerstvu za večjo stopnjo prožnosti pri vrsti dejavnosti, ki se izvedejo, in uporabi virov. Ta instrument bi bil lahko rezerviran za projekte, ki jih spodbuja skupina organizacij javnega sektorja, ki želijo izvesti določeno število čezmejnih preiskav in ki bi lahko bile v predizbirnem postopku izbrane za primerne partnerje v okvirnem sporazumu. Večja prožnost bi morala biti odražena v določbah sporazuma, ki bi morale izrecno omogočati:

(i) široko opredelitev obsega dejavnosti, da bi omogočili hitro prilagajanje v skladu z nastajajočimi potrebami;

(ii) enako široko opredelitev proračunskih postavk z namenom lajšanja prerazporeditve virov;

(iii) okvirno razdelitev finančnih sredstev med partnerji, ponovno z namenom prilagajanja prerazporejanja virov glede na potrebe; in

(iv) možnost prostega spreminjanja seznama osebja, ki sodeluje v operacijah.

PRIHODNJA PRIčAKOVANJA

Do zdaj je finančna podpora v okviru programov ISEC in CIPS zajemala različna področja posredovanja. To podporo poudarja vedno večji pomen politik Unije na območju svobode, varnosti in pravice na podlagi veljavnosti Lizbonske pogodbe ter usmeritev stockholmskega programa in njegovega akcijskega načrta. Nedavno sporočilo Komisije z dne 22. novembra 2010, Izvajanje strategije notranje varnosti EU: pet korakov k varnejši Evropi , v naslednjih štirih letih predlaga pet strateških ciljev za notranjo varnost in konkretne ukrepe na podlagi vsakega od teh ciljev. To sporočilo bo zlasti usmerilo prednostne naloge Unije za finančno podporo v okviru obstoječih programov ISEC in CIPS.

Komisija na podlagi zmernega uspeha obeh programov predlaga nadaljevanje programov v preostalem obdobju do konca leta 2013, in sicer brez sprememb veljavnih pravnih podlag obenem z obravnavanjem pomislekov iz poročila o vrednotenju ter ob izboljšanju postopkov dodeljevanja donacij in ocenjevalnega postopka za večanje proračunske porabe v okviru dveh programov in spodbujanje predložitve projektov visoke kakovosti.

Vendar pa bi bilo treba pri načrtovanju naslednjega večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020 in reševanja novih izzivov z omejenimi človeškimi viri predvideti nove pristope. Komisija trenutno preučuje prihodnjo ureditev financiranja EU na področju notranjih zadev, zlasti glede prednostnih nalog financiranja, izvedbenih mehanizmov in proračunskih odobritev. Pri tehtanju različnih možnosti za prihodnje financiranje EU od leta 2014 naprej bi bilo treba upoštevati dragocene izkušnje iz programov ISEC in CIPS, vključno z najdenimi rešitvami za obravnavanje pomanjkljivosti, opredeljenih pri izvajanju teh programov. Komisija namerava zaenkrat še naprej izvajati tekoča programa ob upoštevanju tega poročila o vrednotenju in osredotočanju na nove prednostne naloge politik na področju notranjih zadev, kakor je navedeno zlasti v njenem sporočilu Izvajanje strategije notranje varnosti EU: pet korakov k varnejši Evropi, če te prednostne naloge niso zajete v drugih mehanizmih in programih financiranja, ki so vezani na posamezno panogo.

[1] Sklep 2007/125/PNZ, člen 15(3)(c) in Sklep 2007/124/ES, Euratom, člen 14(3)(c) (UL L 58, 24.2.2007).

[2] Glej poročilo z dne 21. septembra 2010.

[3] Sklep Sveta 2008/615/PNZ z dne 23. junija 2008 o poglobitvi čezmejnega sodelovanja, zlasti na področju boja proti terorizmu in čezmejnemu kriminalu.

[4] Npr. Evropski program za varovanje kritične infrastrukture, Direktiva Sveta (ES) št. 114/2008 z dne 8. decembra 2008 o ugotavljanju in določanju evropske kritične infrastrukture ter o oceni potrebe za izboljšanje njene zaščite.

[5] Okvirni sklep Sveta 2004/68/PNZ z dne 22. decembra 2003 o boju proti spolnemu izkoriščanju otrok in otroški pornografiji.

[6] Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2005/60/ES z dne 26. oktobra 2005 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma.

[7] Mreža FIU.NET je zavarovana decentralizirana računalniška mreža med enotami za finančni nadzor (Financial Intelligence Units – FIU) v EU za izmenjavo podatkov o subjektih. Mreža FIU.NET spodbuja sodelovanje in enotam za finančni nadzor omogoča hitro, varno ter učinkovito izmenjavo obveščevalnih podatkov. Glavni namen tega sodelovanja je nadaljevanje/širitev boja zoper pranje denarja in financiranje terorizma.

[8] Sporočilo Komisije z dne 12. decembra 2006 o Evropskem programu za varovanje ključne infrastrukture (COM(2006) 786 konč.).

[9] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu: Krepitev policijskega in carinskega sodelovanja v Evropski uniji (COM(2004) 376 konč.).

[10] COM(2006) 786 konč.

[11] DIREKTIVA SVETA 2008/114/ES.

[12] Orodje SIENA podpira pobude evropske infrastrukture za porazdelitev računalniških zmogljivosti (DCI) in Evropske komisije pri prizadevanjih za pripravo prihodnjega časovnega načrta e-infrastruktur, ki bo usklajen s potrebami evropskih in nacionalnih pobud.