SL Uradni list Evropske unije C 175/26

Mnenje Evropskega ekonomsko socialnega odbora o „proaktivnem pristopu k pravu: korak naprej k boljši pravni ureditvi na ravni EU“

(2009/C 175/05)

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 17. januarja 2008 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Proaktivni pristop k pravu: korak naprej k boljši pravni ureditvi na ravni EU.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 6. novembra 2008. Poročevalec je bil g. PEGADO LIZ.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 449. plenarnem zasedanju 3. in 4. decembra 2008 (seja z dne 3. decembra) s 155 glasovi za, 5 vzdržanimi glasovi in nobenim glasom proti.

1. Sklepi

1.1 To mnenje temelji na predpostavki, da pravo, in ne zakonodaja, ki jo izumljajo pravni strokovnjaki, odraža ravnanje, ki ga določena družba sprejema in zahteva kot predpogoj za delovanje družbenega reda; pravo ni sestavljeno iz formalnih pojmov, ki trajajo večno in so nespremenljivi; sestavljeno je iz pisnih in nepisanih pravil in načel, ki odražajo kolektivne legitimne interese prav vseh posameznikov na določeni točki v zgodovini.

1.2 V vsakem pravnem sistemu ima zakonodajalec tradicionalno nalogo, da razloži kolektivne interese družbe, po potrebi z zakonodajo opredeli zakonito ravnanje in sankcionira vsa ravnanja, ki so z njim v nasprotju. Že dolgo je priznano dejstvo, da ni dovolj, da so zakoni, ki se razglasijo na tak način, pravični in nepristranski, temveč morajo biti tudi razumljivi, dostopni, sprejemljivi in izvršljivi. V današnji družbi pa tudi to več ni dovolj.

1.3 Na pravnem področju se že predolgo poudarja preteklost. Zakonodajalci in sodstvo se odzivajo na primanjkljaje, spore, zamujene roke in kršitve ter iščejo pravne rešitve in pravna sredstva. Spori, postopki in uveljavljanje pravnih sredstev za izvrševanje odločb povzročajo prevelike stroške. Ti stroški niso zgolj finančni.

1.4 EESO poziva k spremembi miselnosti. Prišel je čas, da opustimo stoletja star pristop odzivanja na probleme in sprejmemo proaktivni pristop k pravu. Čas je, da začnemo gledati na pravo drugače: da se namesto nazaj zazremo naprej, da se usmerimo v iskanje odgovora na vprašanje, kako se pravo uporablja in kako deluje v vsakdanjem življenju ter kako ga sprejema skupnost, katere ravnanje naj bi urejalo. Odzivanje na probleme in reševanje teh problemov sta sicer še vedno pomembni sestavini, pri čemer pa je bistveno preprečevanje vzrokov problemov, vključno z izpolnjevanjem potreb ljudi in podjetij ter lajšanjem medsebojnih produktivnih odnosov.

1.5 Pri proaktivnem pravu gre za omogočanje in opolnomočenje – pri njegovi pripravi sodelujejo uporabniki prava, posamezniki in podjetja, katerim je tudi namenjeno; gre za vizijo družbe, v kateri se ljudje in podjetja zavedajo svojih pravic in odgovornosti, znajo izkoristiti prednosti, ki jim jih lahko ponudi pravo, poznajo svoje zakonske dolžnosti, se po možnosti izognejo težavam in so zmožni z uporabo najprimernejših metod že zgodaj razrešiti neizogibne spore.

1.6 Proaktivni pristop k pravu je iskanje kombinacije sredstev za uresničitev zaželenih ciljev: pri tem poudarek ni zgolj na pravnih pravilih in njihovem formalnem uveljavljanju. Za opredelitev zaželenih ciljev in zagotavljanje najprimernejše kombinacije sredstev za njihovo uresničitev je treba zgodaj vključiti vse zainteresirane strani, uskladiti cilje, oblikovati skupno vizijo ter od samega začetka pridobivati podporo in ustrezne smernice za uspešno izvajanje. EESO je prepričan, da je ta novi način razmišljanja, ki ga uteleša proaktivni pristop k pravu, na splošno mogoče uporabiti za področje prava in oblikovanje zakonodaje.

1.7 Pravni sistem Skupnosti je že po svoji naravi natančno tisto področje, na katerem je treba uvesti proaktivni pristop, kadar gre za načrtovanje, pripravo in izvajanje zakonodaje. V zvezi s tem EESO meni, da pravila in predpisi niso niti edino niti vedno najboljše sredstvo za uresničevanje zaželenih ciljev. Zakonodajalec včasih najbolje podpre pomembne cilje tako, da se vzdrži regulacije in po potrebi spodbuja samoregulacijo ali koregulacijo. V teh primerih temeljna načela subsidiarnosti, sorazmernosti, previdnosti in trajnosti pridobijo nov pomen in razsežnost.

1.8 EESO meni, da lahko enotni trg veliko pridobi, ko bodo pravni red EU in njegovi oblikovalci – zakonodajalci in administratorji v najširšem smislu – poudarek z notranjosti ustroja pravnega sistema, pravnih predpisov in institucij, preusmerili v zunanje okolje, na uporabnike prava: v družbo, državljane in podjetja, katerim je pravni sistem namenjen.

1.9 Prenos in uvajanje zakonodaje v nacionalne pravne sisteme sta sicer pomembna koraka k boljši pravni ureditvi na ravni EU, vendar je treba uspešnost na zakonodajnem področju meriti z načinom doseganja ciljev na ravni uporabnikov prava, državljanov EU in podjetij. Zakone je treba posredovati tako, da jih bo razumela njihova ciljna skupina, predvsem tisti, na ravnanje katerih najbolj vplivajo, in ne samo ustreznim institucijam in administratorjem.

1.10 Uporabo proaktivnega pristopa k pravu je treba sistematično upoštevati v vseh primerih priprave in izvajanja zakonodaje v EU. EESO je trdno prepričan, da bi bilo z vključitvijo tega pristopa ne samo v načrt za boljšo pravno ureditev, temveč tudi v seznam prednostnih nalog zakonodajalcev in administratorjev na ravni EU ter na nacionalni in regionalni ravni, mogoče oblikovati trdno pravno podlago za uspešno poslovanje posameznikov in podjetij.

2. Priporočila

2.1 Pravna varnost je eden od osnovnih predpogojev za dobro delovanje družbe. Pogoj za uspešno izvajanje zakona je, da ga njegovi uporabniki poznajo in razumejo. Na tej točki EESO poziva k premisleku o proaktivnem pristopu k pravu. To je v prihodnost usmerjen pristop s ciljem spodbujati, kar je zaželeno, in vnaprej čim bolj povečati priložnosti in zmanjšati probleme in tveganja.

2.2 Ob sprejetju tega mnenja na lastno pobudo EESO poudarja, da bi morala biti „boljša pravna ureditev“ usmerjena v iskanje najboljše kombinacije regulativnih sredstev, ki na najboljši možni način uresničujejo družbene cilje, ter dobro delujoče, državljanom in podjetjem prijazno pravno okolje.

2.3 Namen tega mnenja je pokazati, kako lahko proaktivni pristop k pravu izboljša pripravo zakonodaje, in sicer z novim načinom razmišljanja, ki za izhodišče uporablja potrebe resničnega življenja ter želje posameznikov in podjetij.

2.4 To pomeni, da bi si moral zakonodajalec pri pripravi zakonov prizadevati za pripravo operativno učinkovitih pravil, ki odsevajo potrebe resničnega življenja in se izvajajo tako, da se dosežejo končni cilji teh pravil.

2.5 Življenjski cikel zakonodajnega akta se ne začne s pripravo predloga in ne konča z njegovim formalnim sprejetjem. Cilj ni zakonodajni akt, temveč njegovo uspešno izvajanje. Izvajanje akta ne pomeni zgolj, da ga uveljavljajo institucije, temveč tudi sprejetje, odobravanje in po potrebi spremembo ravnanja posameznikov in organizacij, ki jim je namenjen.

2.6 Nekatere posledice tega pristopa – vključno s praktičnimi – lahko predvidimo. Te so:

— aktivno in učinkovito sodelovanje akterjev (in ne zgolj posvetovanje z njimi) pred in med pripravo vseh predlogov ter v celotnem procesu odločanja;

— presoje vpliva lahko upoštevajo ne samo gospodarski, temveč tudi socialni in etični vidik; ne samo poslovno okolje, temveč tudi potrošnike, ne samo mnenje organizirane civilne družbe, temveč tudi glas anonimnega državljana;

— predvidevanje rešitev in ne težav, poleg uporabe zakonodaje za dosego in uveljavitev ciljev ter uresničevanje pravic in svoboščin v danem kulturnem okolju;

— priprava zakonov, ki je čim enostavnejša in čim bližje njihovim uporabnikom, pri čemer se zagotovi, da je uporabljeni jezik splošno razumljiv in neposreden;

— izločanje odvečnih, nedoslednih, zastarelih in neveljavnih zakonov ter usklajevanje pojmovanja izrazov, opredelitev, opisov, omejitev in razlag na podlagi skupnih referenčnih okvirov;

— vztrajanje pri uvedbi novih področij pogodbene svobode, samoregulacije in koregulacije ter področij, ki utegnejo biti zajeta s standardi ali kodeksi ravnanj na nacionalni in evropski ravni;

— osredotočenje na pristop „tipskih zakonov“ k pripravi zakonodaje („28. režimi“), namesto na čezmerno podrobno in nepotrebno popolno usklajevanje.

2.7 To bi lahko dosegli v okviru raziskovalnih projektov in dialoga z akterji o posebni vlogi proaktivnega pristopa k pravu skozi celoten življenjski cikel ter na vseh ravneh regulacije.

2.8 EESO zato priporoča, da Komisija, Svet in Evropski parlament upoštevajo proaktivni pristop k pravu pri načrtovanju, pripravi, prilagajanju in izvajanju zakonodaje Skupnosti, ter po možnostih k temu spodbujajo tudi države članice.

3. Uvod: osnove pravne teorije

3.1 V ospredju pravil ali „tistega, kar naj bi bilo“, tistega, kar je značilno za „pravne“ določbe in v čemer se slednje razlikujejo od moralnih ali estetskih pravil, je prisilnost; možnost, da sodišča zahtevajo uskladitev z zakonskimi zahtevami in da je kršitev mogoče sankcionirati. Tipična značilnost prava „ius cogens“ ali „kogentnega prava“ je možnost „izvrševanja“, načeloma s pomočjo sodnega mehanizma, da se zagotovi delovanje v skladu z zakonom, v primeru, da tega ni, pa se kršitelji kaznujejo.

3.2 V osrčju „tistega, kar naj bi bilo“ pa je koncept, da je ravnanje v skladu z zakoni na splošno prostovoljno in da je zatekanje k sodnim postopkom izjema – „ultima ratio“. Brez prostovoljnega in splošnega dogovora javnosti, da bo ravnala v skladu z dolžnostmi, ki jih nalagajo predpisi, bi bila njihova učinkovitost usodno ogrožena.

3.3 Odtod tudi zakonodajalčeva odgovornost, da pripravlja zakone, ki jih bodo ljudje na splošno prostovoljno upoštevali in sami od sebe ravnali v skladu z njimi. Ti dejavniki so dejansko predpogoj za spoštovanje pravic posameznika in temelj sobivanja v družbi. V skladu s tem odgovornost za „dobro pripravo zakonodaje“ in „boljšo pripravo zakonodaje“ (1) pridobi poseben pomen in je velikega pomena za razlago, integracijo in uporabo zakonov.

3.4 To pomeni, da poleg tega, da je nepristransko ali „pravično“ (2), pravo mora biti tudi:

— razumljivo,

— dostopno,

— sprejemljivo (3) in

— izvršljivo.

Če zakon ne izpolnjuje teh meril, ga zavračajo tisti, na katere se nanaša, in ga ne izvajajo tisti, katerih dolžnost je, da zagotovijo ravnanje v skladu z njim, zaradi česar postane neuporaben, saj ga pravosodni organi ne morejo učinkovito uveljaviti.

3.5 Ta pogoj je sicer pomemben za nacionalne pravne sisteme, ima pa še večji pomen v pravnih sistemih, podobnih sistemu Evropske unije, v katerem sta „polovici“ vladavine prava običajno ločeni: „obligacija“, ki je sestavni del priprave zakonodaje, je v pristojnosti Skupnosti, medtem ko se uporaba zakonov in sankcije v primeru kršitev načeloma zanašajo na moč prisile, ki jo imajo nacionalni pravni sistemi.

3.6 To morda pojasni vprašanje, zakaj skrb za „boljšo pripravo zakonodaje“ v vseh državah članicah, ki še zdaleč ni nova, v zadnjih časih postaja zelo pomembna za institucije Skupnosti.

3.7 Predvidljivost, trajnost in daljnovidnost so osnovni pogoji za dobro delujoče pravno okolje, prijazno do državljanov in podjetij. Družbeni akterji potrebujejo zadostno mero pravne varnosti, da si lahko zastavljajo cilje, uresničujejo svoje načrte in dosegajo napovedljive rezultate. Zakonodajalci v najširšem smislu si morajo prizadevati za tako varnost in stabilno pravno infrastrukturo, hkrati pa uresničevati tisto, čemur je namenjena zakonodaja.

3.8 Zgoraj navedeno je ozadje tega mnenja na lastno pobudo, katerega cilj je usmeriti pozornost v inovativen pristop k pravu, ki ima korenine v Skandinavski šoli proaktivnega prava in njenih predhodnikih (4), in ugotoviti, v kakšnem obsegu bi to lahko bil nadaljnji korak k boljši pripravi zakonodaje na ravni EU. Ob tem so ustrezno upoštevana številna mnenja Odbora na tem področju, ki sestavljajo že zelo pomembno zbirko dokumentov in katerih dediščina je vključena in priznana v tem mnenju.

4. Kratek uvod v področje boljše priprave, boljšega izvajanja in boljšega uveljavljanja zakonodaje EU

4.1 Koncept boljše priprave zakonodaje izhaja iz uporabnikovega pogleda na zakonodajo (5), zajema več načel, ki v zadnjih nekaj letih pridobivajo čedalje večji pomen: predhodno posvetovanje, boj proti inflaciji zakonov, odprava zastarele zakonodaje ali predlogov, zmanjševanje upravnih bremen in stroškov, poenostavitev pravnega reda Skupnosti, boljša priprava zakonodajnih predlogov, vključno s predhodnimi in naknadnimi presojami vpliva, zmanjševanje obsega zakonodaje na bistveno in osredotočenje na cilje in trajnost zakonodaje ter hkratno zagotavljanje njene prilagodljivosti.

4.2 Evropska komisija (6), Evropski parlament (7) in Evropski ekonomsko-socialni odbor (8) že dolgo spodbujajo in zagovarjajo boljšo pripravo zakonodaje, poenostavitev in komuniciranje kot glavne politične cilje v okviru dokončanja enotnega trga. Kot enega prvih dokumentov na to temo ne smemo pozabiti pomembnega poročila Molitor iz leta 1995, z 18 priporočili, ki so še danes aktualna (9).

4.3 Boljša priprava zakonodaje zajema tudi sorazmernost in subsidiarnost in lahko vključi akterje v pripravo zakonodaje – s pomočjo samoregulacije in koregulacije pod podrobnim nadzorom zakonodajalca – kakor je bilo določeno v Medinstitucionalnem sporazumu o boljši pripravi zakonodaje iz leta 2003 (10) in podrobneje obravnavano v nekaj zaporednih letnih poročilih Komisije.

4.4 Boljša priprava zakonodaje ne pomeni nujno manj regulacije ali deregulacije (11), pri čemer je pravna varnost dejansko ena glavnih zahtev dobro delujočega enotnega trga (12).

4.5 Opazovalna skupina EESO za enotni trg se že od leta 2000 osredotoča na pobude akterjev, ki pričakujejo boljšo pripravo zakonodaje z vidika civilne družbe. EESO kot institucionalni forum za izražanje mnenja organizirane civilne družbe dosledno spremlja delovni program Evropske komisije in že leta Komisiji v številnih mnenjih ponuja nasvete o vprašanjih, povezanih z boljšo pripravo zakonodaje (13).

4.6 V sodelovanju z Evropsko komisijo opazovalna skupina za enotni trg razvija tudi zbirko podatkov, namenjeno evropski samoregulaciji in koregulaciji (14). Na podlagi podatkov, ki jih je zbrala o pobudah, povezanih s samoregulacijo, opazovalna skupina za enotni trg sedaj namerava razviti modele (kazalniki učinkovitosti, smernice za nadzor in izvrševanje itd.) in vzpostaviti grozd za sodelovanje z akademskimi krogi, organizacijami za izvajanje raziskav in strokovno svetovanje, različnimi akterji in institucijami o vprašanjih, povezanih s samoregulacijo in koregulacijo.

5. Bolje preprečevati kot zdraviti: proaktivni pristop

5.1 Z zgodovinskega vidika je bil na pravnem področju od nekdaj poudarek na preteklosti. Pravne raziskave se v glavnem ukvarjajo z napakami – pomanjkljivostmi, zamudami in neuspehi pri ravnanju v skladu z zakonom.

5.2 Poudarek proaktivnega pristopa je na drugi razsežnosti: na prihodnosti. Biti proaktiven je nasprotno od biti reaktiven ali pasiven. Pristop, ki je bil konkretno poimenovan proaktivno pravo, se je pojavil na Finskem v 90. letih (20. stoletja). Leta 2004 (15) je bila ustanovljena Skandinavska šola proaktivnega prava (Nordic School of Proactive Law - NSPL) kot odziv na potrebo po nadaljnjem razvoju praktičnih metod in pravnih teorij na tem novem področju.

5.3 Beseda proaktiven pomeni delovanje vnaprej, prevzemanje nadzora in samoiniciativa (16). Vse te prvine so sestavni del proaktivnega pristopa k pravu, ki ga sestavljata dva različna vidika proaktivnosti: spodbujevalna razsežnost (spodbujanje zaželenega; spodbujanje dobrega ravnanja) in preventivna razsežnost (preprečevanje nezaželenega, preprečevanje uresničitve pravnih tveganj).

5.4 Proaktivni pristop k pravu je usmerjen v uspešnost, in ne v neuspeh. Pri proaktivnem pristopu gre za nagnjenost k spodbujanju in krepitvi dejavnikov, ki so ključni za uspeh. Začetki proaktivnega pristopa segajo v proaktivno sklepanje pogodb (17). Prvotni namen tega pristopa je bil vzpostaviti okvir za vključevanje pravnega predvidevanja v konkretno vsakdanje poslovanje ter združiti dobre prakse na področju sklepanja pogodb, prava, projektnega vodenja, kakovosti in obvladovanja tveganja.

5.5 Kljub temu, da proaktivno pravo v veliki meri črpa iz preventivnega prava (18), se slednje razlikuje v tem, da na zadeve gleda predvsem s stališča pravnika in se osredotoča na preprečevanje pravnih tveganj in sporov. Pri proaktivnem pravu je poudarek na zagotavljanju uspeha in na omogočanju doseganja zaželenih ciljev v danih razmerah. Če uporabimo primerjavo zdravstvenega varstva s preventivno medicini, bi lahko rekli, da proaktivni pristop k pravu združuje vidik spodbujanja zdravja z vidikom preprečevanja bolezni: cilj je posameznikom in podjetjem pomagati, da ohranijo „pravno zdravje“ in se izognejo „boleznim“, kot so pravne negotovosti, spori in pravde.

6. Kako lahko proaktivni pristop prispeva k boljši pripravi zakonodaje, boljšemu izvajanju in boljšemu uveljavljanju zakonodaje EU

6.1 Eden temeljnih ciljev Evropske unije je državljanom nuditi območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, ki temelji na načelih preglednosti in demokratičnega nadzora. Uresničevanje pravice pa ni zgolj posledica dostopa do sodišč ali naknadnih pravnih sredstev. Za uspešnost posameznikov in podjetij so potrebni močni pravni temelji.

6.2 Posamezniki in podjetja od zakonodajalca pričakujejo razumno mero gotovosti, jasnosti in doslednosti, da bi lahko opredelili svoje cilje, izpeljali svoje načrte in dosegli predvidene rezultate.

6.3 Zakonodajalci bi prav gotovo morali poskrbeti, da bi premalo obveščeni posamezniki ali podjetja vedeli, kdaj se zakon lahko nanaša nanje, po želji dobili več informacij o svojem pravnem položaju ali da se po možnosti izognili sporom oziroma jih rešili z uporabo najustreznejših tehnik (19). Izkušnje in raziskave kažejo, da tako posamezniki kot podjetja, zlasti potrošniki ter mala in srednje velika podjetja, danes niso vedno dovolj obveščeni.

6.4 Evropski parlament, Svet in Komisija so opredelili skupne zaveze in cilje za izboljšanje kakovosti priprave zakonodaje in spodbujanje preprostosti, jasnosti in doslednosti pri pripravi zakonov ter preglednosti v zakonodajnem postopku v okviru Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje.

6.5 Kljub temu je jasno, da boljša priprava zakonodaje ni cilj, ki bi ga lahko institucije podpisnice dosegle same (20). Program poenostavitve in druge programe je treba razviti in okrepiti na nacionalni in regionalni ravni. Prizadevanja morajo biti usklajena, pri čemer je treba vključiti nacionalne, regionalne in lokalne oblasti, pristojne za izvajanje zakonov EU ter uporabnike zakonodaje (21).

6.6 Evropska unija že sprejema korake v smeri proaktivnega pristopa. V zvezi s tem EESO pozdravlja:

— odločitev za oblikovanje enotnega trga in pozneje enotne valute;

— dejstvo, da se socialni partnerji v skladu s Pogodbo lahko pogajajo o zakonodaji na socialnem področju;

— „Akt za mala podjetja“ za Evropo/„Najprej pomisli na male“ (COM(2008) 394 konč., 25.6.2008) s prilogo: Izmenjava dobre prakse v okviru politike MSP (22);

— primere dobre prakse iz držav članic, ki so navdih za izvajanje SBA (23), primeri, zbrani v skladu z Evropsko listine za mala podjetja, in

— evropske nagrade za podjetništvo, ki priznavajo odličnost pri spodbujanju regionalnega podjetništva;

— revidirane Smernice Komisije za presojo vpliva;

— spletni sistem reševanja problemov Solvit;

— službo za pomoč uporabnikom IPR (za pravice intelektualne lastnine);

— spodbudo Komisije za razvoj evropskih standardov;

— spletno stran in zbirko podatkov EESO za samoregulacijo in koregulacijo.

6.7 Ti ukrepi so se doslej izkazali kot nekoliko nedosledni, saj se zdi, da ni bilo opravljenih veliko raziskav in da pridobljene izkušnje niso bile medsektorsko izkoriščene. Dobro bi bilo proučiti rezultate sprejetih ukrepov in njihov pomen, njihove učinke in njihovo vrednost v primeru uporabe na drugih področjih. EESO predlaga skrbno spremljanje teh pobud in njihovo uporabo pri priznavanju in izmenjavi najboljših praks.

6.8 Po drugi strani nekateri nedavni primeri nepotrebnih problemov in težav ponazarjajo potrebo po proaktivnem pristopu:

— Direktiva 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (znana kot „Bolkesteinova direktiva“) (24),

— Direktiva 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah (25),

— Direktiva 2008/48/ES z dne 23. aprila 2008 o potrošniških kreditnih pogodbah (26), čeprav jo na splošno izpodbijajo skoraj vsi zainteresirani akterji (27),

— celotni sveženj potrošniškega „pravnega reda“ (28), za katerega na splošno prevladuje mnenje, da ni bil pravilno pripravljen, dobro prenesen in ustrezno uveljavljen (29),

— uveljavitev „skupnega referenčnega okvira“ (CFR) s smotrnim namenom poenostaviti zakonodajo o pogodbenem pravu, ki pa se je končala s „pošastnim dokumentom“, obsežnim približno 800 strani, in to samo „splošni del“ (30)!

— nedavni predlog direktive o priseljevanju (31),

— priznan neuspeh na področju maloprodajnih finančnih storitev in zlasti na področju prezadolženosti (32),

— naraščajoči primanjkljaj prenosa zakonodaje v državah članicah, ki ga priznava celo Komisija (33).

6.9 Namen tega mnenja je pokazati, kako lahko proaktivni pristop k pravu spodbuja pripravo boljše zakonodaje z novim načinom razmišljanja, ki za izhodišče uporablja potrebe resničnega življenja ter želje posameznikov in podjetij, ne pa pravna orodja in načine njihove uporabe.

6.10 To pomeni, da naj bi bil zakonodajalec pri pripravi zakonov usmerjen v pripravo operativno učinkovitih pravil, ki odsevajo potrebe resničnega življenja in se izvajajo tako, da se dosežejo končni cilji teh pravil. Pravila bi morala biti posredovana tako, da bi bila za ciljno publiko pomembna, da bi bila razumljena in da bi lahko tisti, na katere se nanašajo, ravnali v skladu z njimi.

6.11 Življenjski cikel zakonodajnega akta se ne začne s pripravo predloga oziroma konča z njegovim formalnim sprejetjem. Cilj ni zakonodajni akt, temveč njegovo uspešno izvajanje. Podobno izvajanje akta ne pomeni zgolj njegovo institucionalno uveljavitev, temveč sprejetje, sprejemanje in po potrebi sprememba ravnanja ciljnih posameznikov in organizacij. Raziskave kažejo, da se z udeležbo zainteresiranih strani pri pogajanjih o ureditvah, ki postanejo del evropske zakonodaje, poveča tudi uspeh pri njenem izvajanju.

Nekatere posledice tega pristopa – vključno s praktičnimi – za proces odločanja, ki se nanašajo na pripravo, izvajanje in uveljavljanje zakonodaje EU, lahko predvidimo.

6.12.1 V prvi vrsti je mogoče pričakovati ne zgolj posvetovanja z akterji, temveč dejavno in njihovo učinkovito udeležbo pred pripravo predlogov in po njej ter skozi celoten proces odločanja, pri čemer bodo izhodišče problemi resničnega življenja in njihove rešitve, proces odločanja pa bi moral biti nenehni dialog in vzajemno učenje z namenom doseganja določenih ciljev (34).

6.12.2 Druga pomembna stvar je, da bi presoje vpliva morale upoštevati ne samo gospodarski vidik, temveč tudi socialnega in etičnega; ne samo poslovno okolje, temveč tudi potrošnike kot končne naslovnike pravnih ukrepov in pobud; ne samo mnenja organizirane civilne družbe, temveč tudi glas anonimnega državljana (35).

6.12.3 Tretja stvar je, da bo poudarek prenesen s problemov na rešitve in na uporabo prava za doseganje in uveljavljanje ciljev ter na prenašanje pravic in svoboščin v resničnost v danem kulturnem okolju, pri čemer ne bo osredotočanja na formalistično pravno logiko (36).

6.12.4 Poleg tega je mogoče predvideti čim bolj preprosto pripravo zakonov in čim bližje uporabnikom, uporabo jezika, ki je nedvoumno razumljiv in neposreden, in posredovanje vsebine na ustrezen način ter spremljanje in upravljanje njihovega izvajanja in uveljavljanja v vseh fazah njihovega življenjskega cikla.

6.12.5 Temu lahko dodamo še odpravo odvečnih, nedoslednih, zastarelih in neuporabnih zakonov ter usklajevanje razumevanja izrazov, opredelitev, opisov, omejitev in razlag z uvedbo skupnih referenčnih okvirov (37). Prav tako je zelo pomembno, da se prenehajo ustvarjati dvoumni novi izrazi oziroma „evrožargon“, ki se pogosto uporablja, ne da bi večina sploh vedela, kaj zares pomeni.

6.12.6 Nadalje je tu spodbujanje uvedbe novih področij pogodbene svobode, samoregulacije in koregulacije ter področij, ki bi lahko bila zajeta s standardi ali kodeksi ravnanj na nacionalni in evropski ravni (38), ter ugotavljanje in odstranjevanje zakonodajnih ovir zanje.

6.12.7 Na koncu je tu še poudarek na pristopu „tipskih zakonov“ pri pripravi zakonodaje („28. režimi“), ne pa na čezmerno podrobnem in nepotrebnem absolutnem usklajevanju, s puščanjem precej ustreznega prostora za samoregulacijo in koregulacijo, kadar je to primerno.

6.13 To bi lahko bilo uvedeno z raziskovalnimi projekti in dialogom z akterji o posebni vlogi proaktivnega pristopa k pravu skozi celoten življenjski cikel ter na vseh ravneh regulacije. Prvi koraki v tej smeri bi lahko bile razprave v obliki okroglih miz ali seminarji z udeležbo strokovnih krogov, organizacij za izvajanje raziskav in za strokovno svetovanje (think tank), akterjev in institucij, da se vzpostavita okvir in akcijski načrt za nadaljnje pobude z namenom uveljaviti upoštevanje proaktivnega pristopa v vseh primerih, zelo podobno kot v primeru upoštevanja subsidiarnosti in sorazmernosti. Glede na njeno očitno kompetentnost za vprašanja, povezana z boljšo pripravo zakonodaje, bi opazovalna skupina morda lahko postala platforma za nadaljnje razprave, povezane s proaktivnim pristopom k pravu.

V Bruslju, 3. decembra 2008 Predsednik Evropskega ekonomskega in socialnega odbora Mario SEPI Generalni sekretar Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Martin WESTLAKE

(1) Pomen izraza „boljša priprav zakonodaje“ za potrebe institucij ES je opredeljen v mnenju EESO o boljši pripravi zakonodaje, CESE, UL C 24, 31.1.2006, str. 39, poročevalec: g. RETUREAU. „Pravna“ vsebina tega pojma je opredeljena v Medinstitucionalnem sporazumu iz leta 2003, UL C 321, 31.12.2003.

(2) Karkoli to pomeni v luči prevladujočih vrednot v dani družbi in na določeni točki v zgodovini; veliko grških tragedij obravnava navzkrižje med „uzakonjenim“ pravom in „pravičnim“ pravom.

(3) Dva glavna pogoja za sprejemljivost predpisov sta, da so „ustrezni in sorazmerni“ (glej mnenje EESO o poenostavitvi UL C 48, 21.2.2002, str. 130 z dne 29.11.2001, točka 1.6, poročevalec: g. WALKER.

(4) Dodatne informacije so na voljo v: Helena Haapio, An Ounce of Prevention – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success, prispevek objavljen v finskem pravnem listu Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen, Finska, št. 1/2007, Helena Haapio (Ed.): A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku 2008 in Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (ur.): A Proactive Approach, zvezek 49 zbirke Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006; glej: http://www.cenneth.com/sisl/tom.php?choice=volumes&page=49.html.

(5) Mnenje EESO o boljši pripravi zakonodaje (UL C 24, 31.1.2006, str. 39, poročevalec: g. RETUREAU) v točki 1.1.2 zelo pravilno ugotavlja: „Boljša priprava zakonodaje pomeni predvsem postaviti se na raven uporabnika pravne norme. Zato je pomemben postopek sodelovanja, ki vzpostavi predhodni posvet in upoštevanje reprezentativnosti organizacij civilne družbe in socialnih partnerjev…“

(6) Glavni dokumenti Komisije na to temo so naslednji:

— Strategija trajnostnega razvoja EU, COM(2001) 264 konč.

— Sporočilo Komisije o oceni vpliva, COM(2002) 276 konč.

— Akcijski načrt za boljšo zakonodajno ureditev – Poenostavitev in izboljšanje zakonodajnega okolja, COM(2002) 278 konč.

— Zbiranje in uporaba strokovnega znanja, COM(2002) 713 konč.

— Posodobitev in poenostavitev pravnega reda Skupnosti, COM(2003) 71 konč.

— Izvajanje Lizbonskega programa Skupnosti: Strategija za poenostavitev zakonodajnega okolja, COM(2005) 535 konč.

— Strateški pregled boljše pravne ureditve v Evropski uniji, COM(2006) 689

— Prvo poročilo o napredku glede strategije za poenostavitev zakonodajnega okolja, COM(2006) 690 konč.

— Drugo poročilo o napredku strategije za poenostavitev zakonodajnega okolja, COM(2008) 33 konč

— Skupna praktična navodila za pripravo zakonodaje Skupnosti (za osebe, ki se ukvarjajo s pripravo zakonodaje v institucijah EU).

(7) Glavni dokumenti EP:

— Poročilo o boljši pripravi zakonodaje za leto 2004: uporaba načela subsidiarnosti – 12. letno poročilo, A6-0082/2006

— Poročilo o 21. in 22. letnem poročilu Komisije o spremljanju uporabe zakonodaje Skupnosti (leti 2003 in 2004), A6-0089/2006

— Poročilo o pravnih in institucionalnih učinkih uporabe neobvezujočih pravnih instrumentov („mehkem pravu“, soft law), A6-0259/2007

— Poročilo o boljši pripravi zakonodaje v Evropski uniji, A6-0273/2007

— Poročilo o čim večjem zmanjšanju upravnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje, A6-0275/2007

— Poročilo o boljši pripravi zakonodaje za leto 2005: uporaba načel subsidiarnosti in sorazmernosti – 13. letno poročilo, A6-0280/2007

— Poročilo o pregledu enotnega trga: premagovanje ovir in neučinkovitosti z boljšim izvajanjem in uveljavljanjem, A6-0295/2007

— Poročilo o 23. letnem poročilu Komisije o nadzoru izvajanja zakonodaje Skupnosti (2005), A6-0462/2007

(8) Glavni dokumenti EESO:

— Mnenje na lastno pobudo o poenostavitvi predpisov na enotnem trgu, UL C 14, 16.1.2001, str. 1

— Mnenje na lastno pobudo o poenostavitvi, UL C 48, 21.2.2002, str. 130

— Raziskovalno mnenje o poenostavitvi in izboljšanju regulativnega okolja, COM(2001) 726 konč., UL C 125, 27.5.2002, str. 105

— Mnenje na lastno pobudo o poenostavitvi s posebnim poudarkom na evropskem upravljanju: boljša priprava zakonodaje, UL C 133, 6.6.2003, str. 5

— Mnenje o posodabljanju in poenostavitvi evropskega pravnega reda, COM(2003) 71 konč., UL C 112, 30.4.2004, str. 4

— Brošura o stanju razširjenega enotnega trga - 25 ugotovitev opazovalne skupine za enotni trg EESC C-2004-07-EN

— Informativno poročilo o stanju koregulative in samoregulative na enotnem trgu, CESE 1182/2004 fin

— Brošura o izboljšanju zakonodajnega okvira Evropske unije na vseh stopnjah zakonodajnega postopka, EESC 2005-16-EN

— Raziskovalno mnenje na zaprosilo britanskega predsedstva o boljši pripravi zakonodaje, UL C 24, 31.1.2006, str. 39

— Mnenje na lastno pobudo: Kako izboljšati izvajanje in uveljavljanje zakonodaje EU, UL C 24, 31.1.2006, str. 52

— Mnenje o izvajanju lizbonskega programa Skupnosti: Strategija za poenostavitev zakonodajnega okolja, COM(2005) 535 konč., UL C 309, 16.12.2006, str. 18

— Raziskovalno mnenje na zaprosilo Evropske komisije o poenostavitvi zakonodajnega okolja v strojni industriji, UL C 10, 15.1.2008, str. 8

(9) Poročilo neodvisnih strokovnjakov o zakonodaji in upravnih poenostavitvah (COM(95)0288 - C4-0255/95 - SEC(95)1379). Posebej je treba navesti tudi Mandelkernovo poročilo (november 2001) in njegova priporočila, povzeta v mnenju EESO UL C 125, 27.5.2002, str. 105, poročevalec g. WALKER.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF

(11) EESO je že v mnenju na lastno pobudo o poenostavitvi predpisov na enotnem trgu, UL C 14, 16.1.2001, str. 1, poročevalec: g. VEVER, priznal, da „cilj ni korenita in lahkomiselna deregulacija, ki bi ogrozila kakovost tako blaga kot storitev ter splošni interes vseh ‚uporabnikov‘ – ne glede na to, ali so to podjetniki, delavci ali potrošniki. Tako gospodarstvo kot družba potrebujeta pravila, da jima omogočata učinkovito delovanje“ (točka 2.8). V svojem mnenju o boljši pripravi zakonodaje UL C 24, 31.1.2006, str. 39 je EESO navedel, da „poenostaviti pomeni čim bolj zmanjšati kompleksnost zakonodaje, kar pa ne pomeni nujno, da je treba drastično omejiti obseg zakonodaje Skupnosti ali deregulacijo, sicer bi bilo to v nasprotju s pričakovanji civilne družbe o varnosti in potrebi podjetij, zlasti majhnih in srednje velikih, po pravni varnosti in stabilnosti“; v mnenju o pregledu enotnega trga (UL C 93, 27.4.2007, str. 25, poročevalec: g. CASSIDY) pa je EESO opozoril da „manjše število predpisov ne pomeni nujno boljšega regulativnega okvira“ (točka 1.1.7.).

(12) „Manj (zakonodaje) je več“, http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp

(13) Odbor je že večkrat pripravil tudi prispevke za predsedstva Sveta EU v obliki raziskovalnih mnenj (UL C 175, 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp

(15) Glej http://www.proactivelaw.org.

(16) Slovarske definicije besede proaktiven poudarjajo dva ključna pomenska elementa: element predhodnosti ali vnaprejšnjega delovanja v pričakovanju prihodnjega stanja, kot je „delovanje pred nastankom prihodnjih problemov, potreb ali sprememb“, ter element prevzemanja nadzora in povzročanja sprememb, kot je na primer: „nadzor situacije s povzročitvijo dogodka, v nasprotju s čakanjem, da se nekaj zgodi, in naknadnim odzivanjem na ta dogodek“. – Najnovejše raziskave proaktivnega ravnanja uporabljajo podobne opredelitve. Parker et al. (2006) opredeljujejo proaktivno ravnanje kot samoiniciativno predhodno ukrepanje, katerega cilj je spremeniti in izboljšati situacijo ali posameznika. Glej program proaktivnih raziskav v organizacijah, http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) Prva knjiga o proaktivnem sklepanju pogodb je bila objavljena v finščini leta 2002: Soile Pohjonen (ur.): Ennakoiva sopiminen. Helsinki 2002.

(18) Louis M. Brown je bil prvi, ki je ta pristop poimenoval „preventivni“ v svojem delu Priročnik preventivnega prava (Manual of Preventive Law), Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Glej Civil Justice. 2000 – A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) V mnenju na lastno pobudo o poenostavitvi predpisov na enotnem trgu UL C 14, 16.1.2001, str. 1 je poročevalec g. VEVER že usmeril pozornost „v dejstvo, da praktično vsa pravila EU izhajajo izključno iz ozkega kroga institucij EU, ki imajo moč odločanja ali soodločanja,“ in da „ta neuspeh pri vzpostavljanju ustrezne kulture partnerstva s socialno-ekonomskimi akterji, skupaj s sprejetjem osnovnega političnega in administrativnega pristopa k odločanju, ovira predstavnike civilne družbe pri prevzemanju odgovorne vloge v prizadevanjih za poenostavitev“ (točka 3.5.).

(21) Povezave med EU ter nacionalno in regionalno upravo so bile poudarjene v mnenju EESO CESE UL C 325, 30.12.2006, str. 3, poročevalec: g. VAN IERSEL.

(22) Mnenje EESO UL C 27, 3.2.2009, str. 7, poročevalec: g. CAPPELLINI.

(23) Glej prilogo 1 k navedenemu sporočilu.

(24) Mnenje EESO UL C 175, 27.7.2007, str. 14, poročevalka: ga. ALLEWELDT.

(25) Mnenje EESO UL C 108, 30.4.2004, str. 81, poročevalec: g. HERNÁNDEZ BATALLER.

(26) UL L 133, 22.5.2008, str. 66.

(27) Mnenje EESO UL C 234, 30.9.2003, str. 1, poročevalec: g. PEGADO LIZ.

(28) Najmanj 8 direktiv izmed 22, ki veljajo za „glavno zakonodajo o varstvu potrošnikov“, „za varstvo potrošnika v primeru pogodb, sklenjenih zunaj poslovnih prostorov“ (Direktiva 85/577/EGS z dne 20.12.1985), „o paketnem potovanju, organiziranih počitnicah in izletih“ (Direktiva 90/314/EGS z dne 13.6.1990), „o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah“ (Direktiva 93/13 z dne 5.4.1993), „o časovnem zakupu“ (Direktiva 94/47/ES z dne 26.10.1994), „o sklepanju pogodb pri prodaji na daljavo“ (Direktiva 97/7/ES z dne 20.5.1997), „o označevanju cen“ (Direktiva 98/6/ES z dne 16.2.1998), „o opustitvenih tožbah“ (Direktiva 98/27/ES z dne 19.5.1998) in „o prodaji potrošniškega blaga in z njim povezanih garancij“ (Direktiva 1999/44/ES z dne 25.5.1999).

(29) Mnenje EESO UL C 256, 27.10.2007, str. 27, poročevalec: g. ADAMS.

(30) Glej EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis, Bielefeld University, (12.12.2006), prof. Hans Schulte-Nolke, prof. Christian Twig-Felsener in dr. Martin Ebers.

(31) Mnenje EESO UL C 44, 16.2.2008, str. 91, poročevalec: g. PARIZA CASTAŃOS.

(32) Glej poročilo o napredku enotnega trga finančnih storitev za leto 2006 (z dne 21.2.2007) in mnenja EESO UL C 151, 17.6.2008, str. 1 o zeleni knjigi o maloprodajnih finančnih storitvah na enotnem trgu, poročevalca: g. IOZIA in ga. MADER SAUSSAYE; UL C 44, 16.2.2008, str. 74 o kreditu in socialni izključenosti v družbi izobilja, poročevalec: g. PEGADO LIZ; UL C 65, 17.3.2006, str. 113 o zeleni knjigi Hipotekarni krediti v EU, poročevalec: g. BURANI; UL C 27, 3.2.2009, str. 18 o beli knjigi o povezovanju trgov hipotekarnih kreditov EU, poročevalec: g. GRASSOI.

(33) Glej sporočilo Komisije Evropa rezultatov – uporaba prava Skupnosti (COM(2007) 502 konč.), z njim povezano mnenje EESO UL C 204, 9.8.2008, str. 9, poročevalec: g. RETUREAU, in odlični članek o aktivnem prenosu zakonodaje EU dr. Michaela Kaedinga (EIPASCOPE 2007/03, str. 27).

(34) V svojem mnenju o poenostavitvi z je EESO že navedel, da „proces formalnega posvetovanja ne bi smel biti omejen samo na sogovornike, ki si jih izbere Komisija. Obstaja potreba po vključitvi vseh udeležencev v procesu (…) Proces posvetovanja bi bilo treba razširiti s vključitvijo vseh zainteresiranih strank, da posvetovanje dejansko postane možnost izbire svetovalca“ (UL C 133, 6.6.2003, str. 5, točki 4.1 in 4.1.1.1., poročevalec. g. SIMPSON).

(35) Glej zlasti mnenje o boljši pripravi zakonodaje UL C 24, 31.1.2006, str. 39 in mnenje o standardih kakovosti za vsebino, postopke in metode ocene socialnega vpliva s stališča socialnih partnerjev in drugih akterjev civilne družbe UL C 175, 27.7.2007, str. 21, poročevalec za obe mnenji je bil g. RETUREAU.

(36) Kakor je bilo že poudarjeno v mnenju EESO o boljšem izvajanju zakonodaje EU UL C 24, 31.1.2006, str. 52 (poročevalec: g. VAN IERSEL): „da je zakon mogoče uveljavljati, mora biti dovolj jasno oblikovan;da je učinkovit, pa mora nuditi primeren odgovor na specifične probleme. Slaba zakonodaja torej vodi do poplave novih zakonov in prekomernega števila predpisov, ki podjetjem nalagajo nepotrebno breme in begajo prebivalstvo“ (točka 1.6).

(37) Prvi pristop k tej metodi je bil opredeljen v sporočilu Komisije o posodobitvi in poenostavitvi pravnega reda Skupnosti (COM(2003) 71 konč.), obravnavano v mnenju EESO UL C 112, 30.4.2004, str. 4, poročevalec: g. RETUREAU.

(38) In mnenje o prednostnih nalogah enotnega trga UL C 255, 14.10.2005, str. 22, poročevalec: g. CASSIDY.