UGOTOVITVE SODIŠČA

UVOD

7.1 V tem poglavju so predstavljene naše ugotovitve v zvezi z našimi posebnimi ocenami za naravne vire. Posebej so predstavljeni rezultati preizkušanja za Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) in za drugo porabo (razvoj podeželja, okolje, podnebni ukrepi in ribištvo) v razdelku večletnega finančnega okvira. Ključne informacije o sestavi tega razdelka večletnega finančnega okvira so v diagramu 7.1 .

Diagram 7.1 – Razdelek 2 večletnega finančnega okvira – naravni viri (v milijardah EUR) Plačila za leto skupaj 56,6 – predujmi (65) 0,5 + obračunani predujmi 1,4 Revidirana populacija skupaj 57,5

7.2 Poleg naših ugotovitev v zvezi s pravilnostjo za posebne ocene so v posebnem oddelku tega poglavja predstavljeni tudi rezultati nekaterih vprašanj, povezanih s smotrnostjo poslovanja, za vzorec projektov na področju razvoja podeželja.

UGOTOVITVE SODIŠČA

Posebne značilnosti razdelka večletnega finančnega okvira

Skupna kmetijska politika

7.3 Cilji skupne kmetijske politike (SKP) (1) so povečati kmetijsko produktivnost, da se zagotovi primerna življenjska raven kmetijske skupnosti, stabilizirajo trgi in zagotovi redna preskrba, ki je potrošnikom dostopna po primernih cenah.

7.4 SKP se izvaja v okviru deljenega upravljanja Generalnega direktorata Komisije za kmetijstvo in razvoj podeželja (GD AGRI) in držav članic prek dveh skladov (2): EKJS, ki v celoti financira neposredno pomoč EU in tržne ukrepe (3), ter Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ki skupaj z državami članicami sofinancira programe razvoja podeželja.

7.5 Glavni ukrepi, ki se financirajo iz EKJS, so:

— shema neposredne pomoči, ki se imenuje „shema enotnega plačila“ (SEP) in je v letu 2014 dosegala 30,8 milijarde EUR. Ta shema zagotavlja nevezano (4) dohodkovno podporo, ki temelji na „pravicah“. Vsaka pravica se uveljavi z enim hektarom upravičenega zemljišča,

— shema neposredne pomoči, ki se imenuje „shema enotnega plačila na površino“ (SEPP) in je v letu 2014 dosegala 7,4 milijarde EUR. Je poenostavljena nevezana dohodkovna podpora, ki se uporablja v desetih (5) od držav članic, ki so se EU pridružile v letih 2004 in 2007, ter določa plačilo enotnih zneskov na upravičen hektar kmetijskega zemljišča,

— druge sheme neposredne pomoči, ki so v letu 2014 dosegale 3,5 milijarde EUR in večinoma zagotavljajo vezana plačila (6), povezana s posebnimi vrstami kmetijske proizvodnje,

— intervencije na kmetijskih trgih, ki so v letu 2014 dosegale 2,5 milijarde EUR in zajemale predvsem posebno podporo za sektorje vina in sadja/zelenjave ter posebne ukrepe za najbolj oddaljene regije.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

7.6 EKSRP sofinancira odhodke za razvoj podeželja, ki se izplačajo v okviru programov razvoja podeželja držav članic. Odhodki zajemajo 46 ukrepov (7), tako tiste, ki so vezani na površino (8), kot tiste, ki niso (9). Razvoj podeželja je leta 2014 pomenil 11 186 milijonov EUR odhodkov.

7.7 V okviru vseh shem neposredne pomoči EKJS in vseh ukrepov EKSRP, vezanih na površino (10), morajo upravičenci izpolnjevati zahteve navzkrižne skladnosti. Te zahteve zajemajo predpisane zahteve ravnanja, ki se nanašajo na varovanje okolja, javno zdravje, zdravje živali in rastlin, dobro počutje živali, ter ohranjanje zemljišča v dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih (obveznosti GAEC). Če kmetje ne izpolnjujejo teh zahtev, se njihov znesek pomoči zniža (11) (glej tudi odstavek 7.14(b)). 7.7 Navzkrižna skladnost je mehanizem za kaznovanje kmetov, če ne spoštujejo vrste pravil, ki na splošno izvirajo iz politik, ki niso SKP, ter se neodvisno od SKP uporabljajo za državljane EU. Spoštovanje obveznosti navzkrižne skladnosti ni merilo za upravičenost do kakršnega koli plačila SKP in zato kontrole teh zahtev niso povezane z zakonitostjo in pravilnostjo katere koli z njim povezane transakcije. Ta načela veljajo od začetka uporabe sheme enotnega plačila leta 2005. Dejstvo, da navzkrižna skladnost ne vpliva na upravičenost plačil, je izrecno potrdilo Sodišče Evropske unije (zadeva T-588/10) in je nadalje pojasnjeno v členu 97(4) Uredbe (EU) št. 1306/2013 za leto predložitve zahtevkov 2015 in pozneje. Komisija tako ponovno poudarja svoje stališče, da se znižanja, uvedena za kršitve zahtev navzkrižne skladnosti, ne bi smela upoštevati pri izračunu stopenj napake za SKP.

7.8 Odhodke v okviru obeh skladov izvršuje približno 80 plačilnih agencij, ki so odgovorne za pregledovanje upravičenosti vlog za pomoč in izvrševanje plačil upravičencem. Računovodske izkaze in plačilne evidence plačilnih agencij preučijo neodvisni revizijski organi (certifikacijski organi), ki o tem poročajo Komisiji v letnih potrdilih in poročilih.

7.9 Pri plačilih neposredne pomoči so glavna tveganja za pravilnost, da se pomoč izplača za neupravičeno zemljišče, neupravičenemu upravičencu, več kot enemu upravičencu za isto parcelo, da so pravice nepravilno izračunane ali da se premije za živali izplačajo za neobstoječe živali. Pri intervencijah na kmetijskih trgih je glavno tveganje za pravilnost, da se pomoč dodeli neupravičenim vlagateljem zahtevkov ali za neupravičene ali previsoko navedene stroške ali količine.

7.10 Pri razvoju podeželja je glavno tveganje, da so odhodki neupravičeni, ker niso izpolnjena pogosto zapletena pravila ali pogoji za upravičenost, zlasti pri naložbenih ukrepih. 7.10 Komisija se strinja s stališčem Sodišča, da področja odhodkov za razvoj podeželja urejajo zapletena pravila in pogoji za upravičenost. Komisija meni, da je to posledica ambicioznih ciljev politike razvoja podeželja, in pojasnjuje, zakaj je v tej politiki še posebej veliko možnosti za napake. Pravni okvir SKP za programsko obdobje 2014–2020 vsebuje določbe v zvezi s poenostavitvijo in uvedbo preventivnih ukrepov (npr. predhodna analiza programov razvoja podeželja, začasna ustavitev in prekinitev plačil). Komisija je zavezana poenostavitvi pravil SKP in bo vztrajala pri poenostavitvi nacionalnih pravil držav članic, ne da bi bilo pri tem ogroženo dobro finančno poslovodenje.

Okoljska politika in skupna ribiška politika

7.11 Namen okoljske politike Unije je prispevati k varovanju in izboljševanju kakovosti okolja in življenja njenih državljanov ter k preudarni rabi naravnih virov z odhodki, ki jih centralizirano izvršujeta generalna direktorata Komisije za okolje (GD ENV) in za podnebno politiko (GD CLIMA). Najpomembnejši je program za okolje (LIFE) (12). LIFE v državah članicah sofinancira projekte, povezane z naravo in biotsko raznovrstnostjo, okoljsko politiko in upravljanjem ter informiranjem in komuniciranjem (221 milijonov EUR odhodkov v letu 2014).

7.12 Skupna ribiška politika ima podobne skupne cilje kot skupna kmetijska politika (glej odstavek 7.2). Evropski sklad za ribištvo (13) (ESR), ki ga v okviru deljenega upravljanja upravljajo Generalni direktorat Komisije za pomorske zadeve in ribištvo (GD MARE) in države članice, je glavno orodje za izvajanje skupne ribiške politike (569 milijonov EUR odhodkov v letu 2014).

7.13 Na področjih okolja in ribištva je glavno tveganje za pravilnost, da se pomoč dodeli za neupravičene ali previsoko navedene stroške.

Obseg revizije in revizijski pristop

7.14 V delu 2 Priloge 1.1 k poglavju 1 sta opisana splošni revizijski pristop in metodologija Sodišča. Pri revidiranju naravnih virov je treba upoštevati naslednje: 7.14

(a) za posebni oceni je revizija zajemala preučitev vzorca 183 transakcij za EKJS ter 176 transakcij za razvoj podeželja, okolje, podnebne ukrepe in ribištvo, kot je določeno v odstavku 7 Priloge 1.1 . Vsak vzorec je zasnovan tako, da je reprezentativen za vse transakcije znotraj vsake posebne ocene. Leta 2014 je vzorec EKJS vseboval transakcije iz 17 držav članic (14). Vzorec za drugo posebno oceno je zajemal 162 transakcij v zvezi z razvojem podeželja in 14 transakcij v zvezi z okoljem, podnebnimi ukrepi in ribištvom v 18 državah članicah (15);

(b) za navzkrižno skladnost smo preizkušanje osredotočili na izbrane obveznosti GAEC (16) in izbrane predpisane zahteve ravnanja (17), za katere je bilo mogoče v času revizijskih obiskov pridobiti dokaze in oblikovati zaključke (18) (glej tudi odstavek 1.15); (b) Komisija pozdravlja spremembo pristopa, ki jo je napovedalo Računsko sodišče od leta 2015, in poudarja pomembnost pregledovanja ocenjene stopnje napake neodvisno od elementa navzkrižne skladnosti. Glej odgovore Komisije na odstavke 7.7, 7.22 in 7.33.

(c) za EKJS so bili v okviru ocene izbranih sistemov (19) preučeni integrirani administrativni in kontrolni sistem (IAKS) na Hrvaškem, popravljalni ukrepi, sprejeti na podlagi večjih slabosti sistemov v šestih državah članicah (20), o katerih smo poročali v prejšnjih letnih poročilih, in delo, opravljeno v okviru postopka okrepitve zagotovila (21) v Grčiji. Poleg tega smo pregledali 14 od revizij skladnosti, ki jih je opravila Komisija;

(d) za razvoj podeželja smo pregledali 12 od revizij skladnosti, ki jih je opravila Komisija, ter ponovno izvedli preglede, ki jih je opravila Komisija, in za pet primerov (22) preizkusili izbrane ključne kontrole na kraju samem. Za druga področja smo preučili sisteme Evropskega sklada za ribištvo v Italiji in GD ENV;

(e) da bi ocenili podlago za sklepe Komisije o potrditvi obračunov, smo pregledali tudi revizijsko delo, ki ga je GD AGRI opravil za potrditev obračunov (za EKJS in EKSRP);

(f) ocena letnih poročil o dejavnostih je zajemala poročila GD AGRI in GD ENV.

DEL 1: OCENA PRAVILNOSTI

Pravilnost transakcij

7.15 Priloga 7.1 vsebuje povzetek rezultatov preizkušanja transakcij za naravne vire kot celoto in tudi za posamezni posebni oceni (EKJS ter razvoj podeželja, okolje, podnebni ukrepi in ribištvo). Revidirali smo 359 transakcij, na 177 (49 %) pa je vplivala napaka. Na podlagi 129 napak, ki smo jih količinsko opredelili, ocenjujemo, da stopnja napake za naravne vire kot celoto znaša 3,6 % (23) (24). 7.15 Komisija je seznanjena z najverjetnejšo stopnjo napake, kakor jo je ocenilo Sodišče, ki je nižja od lanske. Komisija meni, da neto finančni popravki, ki so posledica večletnih postopkov revizije skladnosti, kot tudi izterjave od upravičencev, povrnjene v proračun EU, pomenijo popravno zmogljivost, ki jo je treba upoštevati pri celostni oceni celotnega sistema notranje kontrole. Komisija je prav tako seznanjena, da je glede na letno poročilo o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja za leto 2014 popravna zmogljivost v letu 2014 znašala 863,5 milijona EUR (1,55 % skupnih odhodkov SKP) (glej odstavka 7.70 in 7.71 poročila Sodišča). Komisija meni, da kršitve obveznosti navzkrižne skladnosti (0,6 odstotne točke) ne bi smele biti upoštevane pri oceni stopnje napake (glej odgovor Komisije na odstavek 7.7). Brez navzkrižne skladnosti je najverjetnejša stopnja napake 3,0 %.

7.16 V diagramu 7.2 je prikazano, koliko so različne vrste napak prispevale k naši skupni ocenjeni stopnji napake za leto 2014.

Diagram 7.2 – Delež posameznih vrst napake v ocenjeni stopnji napake – naravni viri Vir: Evropsko računsko sodišče.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

7.17 Narava in vzorec napak se pri obeh posebnih ocenah bistveno razlikujeta. Zato se oceni v naslednjih odstavkih obravnavata ločeno.

EKJS – Tržna in neposredna podpora

7.18 Pri EKJS je na 93 (51 %) transakcij od revidiranih 183 vplivala napaka. Na podlagi 88 napak, ki smo jih količinsko opredelili, ocenjujemo, da stopnja napake znaša 2,9 %. 7.18 Komisija je seznanjena z najverjetnejšo stopnjo napake, kakor jo je ocenilo Sodišče, ki je nižja od lanske. Brez navzkrižne skladnosti, ki pomeni 0,7 odstotne točke, je najverjetnejša stopnja napake za EKJS 2,2 %.

7.19 V diagramu 7.3 je prikazano, koliko so različne vrste napak prispevale k naši ocenjeni stopnji napake za leto 2014 za EKJS.

Diagram 7.3 – Delež posameznih vrst napake v ocenjeni stopnji napake – EKJS Vir: Evropsko računsko sodišče.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

7.20 V 26 primerih količinsko opredeljivih napak, ki so jih naredili končni upravičenci, so imeli nacionalni organi dovolj informacij (25), da bi napake lahko preprečili ali odkrili in popravili, preden so bili odhodki prijavljeni Komisiji. Če bi vse te informacije uporabili za popravo napak, bi bila ocenjena stopnja napake za to posebno oceno za 0,6 odstotne točke nižja. Poleg tega smo v 34 primerih ugotovili, da so napake, ki smo jih odkrili, naredili nacionalni organi. Te napake so prispevale 0,7 odstotne točke k ocenjeni stopnji napake. 7.20 Komisija pozdravlja oceno Sodišča o vlogi držav članic in meni, da bi države članice morale storiti več za zmanjšanje napak. Komisija še naprej sodeluje z državami članicami za zmanjšanje napak.

7.21 V zvezi s previsoko navedenimi upravičenimi hektarji ni bilo nobene posebne koncentracije napak v posameznih državah članicah. Leta 2014 so bile take napake ugotovljene v 12 od 17 obiskanih držav članic. Polovica teh napak je znašala manj kot 2 %, zato so imele samo omejen učinek na skupno ocenjeno stopnjo napake. Tako kot prejšnja leta so se večje napake v tej kategoriji nanašale na plačila za neupravičena zemljišča, prijavljena kot upravičeni trajni pašniki (glej okvir 7.1). V okviru 7.1 je tudi primer napake, ki se nanaša na previsoko navedena upravičena orna zemljišča. 7.21 Komisija je seznanjena s slabostmi v zvezi s trajnimi pašniki. V različnih državah se izvajajo akcijski načrti in Sodišče priznava njihovo uspešnost v okviru 7.7.

Okvir 7.1 – Primeri plačil za previsoko navedena upravičena zemljišča Trajni pašniki V Grčiji sta dva od 12 preučenih upravičencev prejela pomoč iz sheme enotnega plačila za zemljiške parcele, prijavljene kot trajni pašniki, čeprav je bilo ugotovljeno, da so bile pokrite z gostim grmičevjem, grmovjem, drevesi in kamenjem. Parcele bi morale biti v celoti ali delno izključene iz pomoči EU. Do teh napak je prišlo zato, ker so bile upravičene površine za zadevne parcele v podatkovni zbirki grškega identifikacijskega sistema za zemljišča (LPIS) previsoko navedene (glej tudi okvir 7.8 in odstavek 7.43). Grški organi so pri obeh primerih ponovno ocenili upravičenost parcel in odkrili previsoka plačila, vendar za nobenega od njiju niso sprožili postopka izterjave. Sodišče je pri enem od njiju ugotovilo, da so bile upravičene površine, evidentirane v LPIS, po ponovni oceni še vedno previsoko navedene. Primeri pomoči iz shem pomoči na površino, plačanih za parcele, delno pokrite z neupravičeno vegetacijo, so bili odkriti tudi na Češkem, v Španiji, Franciji, na Poljskem in Slovaškem. Orno zemljišče V Španiji (Kastilja in Manča) je bila pomoč iz sheme enotnega plačila plačana za parcelo, ki je bila v LPIS prijavljena in evidentirana kot orno zemljišče, v resnici pa je bila proga za motokros. Primeri previsoko navedenih upravičenih ornih zemljišč so bili ugotovljeni tudi na Češkem, Danskem, v Nemčiji (Porenje-Pfalz in Schleswig-Holstein), Španiji (Andaluzija, Aragonija), Franciji, Italiji (Lombardija), na Poljskem, Slovaškem, Finskem in v Združenem kraljestvu (Anglija). Okvir 7.1 – Primeri plačil za previsoko navedena upravičena zemljišča Komisija je že ugotovila podobne pomanjkljivosti v Grčiji in Španiji ter zagotovila njihovo obravnavo prek akcijskih načrtov, ki so privedli do pomembnih izboljšav. V Grčiji je bil akcijski načrt namenjen izločitvi neupravičenih zemljišč iz identifikacijskega sistema za zemljišča (LPIS). Grški organi so ga izvedli, kar je privedlo do zmanjšanja površin, evidentiranih kot trajni pašniki v grškem LPIS, s 3,6 milijona hektarjev v letu 2012 na 1,5 milijona hektarjev oktobra 2014 (glej okvir 7.8). Poleg popravkov v LPIS so grški organi ugotovili tudi neupravičene zneske. Komisija je za zneske, ki jih grški organi niso izterjali, že sprejela finančne popravke za proračunska leta 2010, 2011 in 2012. Postopek skladnosti za proračunski leti 2013 in 2014 bo predvidoma zaključen do konca leta 2015. Komisija je izvedla revizije v navedenih državah članicah. Za Poljsko in Češko niso bile ugotovljene pomembne pomanjkljivosti. Kadar je potrebno, so slabosti, ugotovljene v kontrolnem sistemu za navzkrižno skladnost, naknadno obravnavane v okviru postopkov potrditve skladnosti, ki privedejo do neto finančnih popravkov, s čimer se zagotovi ustrezna pokritost tveganja za proračun EU. Nacionalni organi so to odkrili februarja 2014, ko so posodobili svoje sisteme LPIS z najnovejšimi razpoložljivimi ortografskimi posnetki (iz leta 2012). Vendar pa je bilo plačilo izvedeno decembra 2013 pred to posodobitvijo. Novembra 2014 je bil uveden postopek izterjave za zadevna leta.

7.22 Pri preučevanju izbranih obveznosti navzkrižne skladnosti (glej odstavek 7.14(b)) smo ugotovili kršitve pri 46 od 170 plačil, za katera veljajo te zahteve. Pogostost napak v zvezi z navzkrižno skladnostjo (27 %) je skladna s pogostostjo, ki so jo države članice navedle v svojih kontrolnih statističnih podatkih. Napake v zvezi z navzkrižno skladnostjo so za 0,7 odstotne točke vplivale na ocenjeno stopnjo napake, navedeno v odstavku 7.18. Primeri napak v zvezi z navzkrižno skladnostjo so predstavljeni v okviru 7.2. 7.22 Glej odgovora Komisije na odstavka 7.7 in 7.14(b).

Okvir 7.2 – Primeri napak v zvezi z navzkrižno skladnostjo Na podlagi zakonodaje EU o navzkrižni skladnosti je treba vse premike/rojstva/smrti govedi v sedmih dneh sporočiti za vnos v nacionalno podatkovno zbirko o živalih. Taka pravila so pomembna za zmanjšanje tveganja širjenja bolezni z nadziranjem premikov živali in izboljšanjem njihove sledljivosti. Tudi za zmanjšanje onesnaževanja vode obstaja pravilo navzkrižne skladnosti, ki določa zgornjo mejo za nitrate živalskega izvora, ki se lahko v območjih, občutljivih za nitrate, uporabljajo na hektar zemljišča, v višini 170 kg. V Italiji (Lombardija) je upravičenec prijavil 370 premikov ali smrti govedi, od katerih je bilo 291 obvestil poslanih prepozno. Isti upravičenec je za skoraj 200 % presegel zgornjo mejo za nitrate na hektar, ki znaša 170 kg. Za drugega upravičenca smo ugotovili, da je 237 od 627 obvestil o živalih poslal prepozno ter za 380 % presegel zgornjo mejo za nitrate. Neupoštevanje rokov za predložitev obvestil o premikih živali je bilo ugotovljeno tudi v Belgiji, na Danskem, v Nemčiji (Bavarska), Estoniji, Španiji (Kanarski otoki), Franciji, na Madžarskem, Nizozemskem, Poljskem, Slovaškem in v Združenem kraljestvu (Wales). Okvir 7.2 – Primeri napak v zvezi z navzkrižno skladnostjo Komisija izvaja revizije navzkrižne skladnosti v državah članicah ter je v številnih ugotovila slabosti pri nadzoru in kaznovanju kršitev zahtev poročanja in na splošno v zvezi z identifikacijo in registracijo živali. Komisija ugotovljeno sistematično neskladnost vedno nadalje obravnava v postopku potrditve skladnosti. Glede težav pri identifikaciji in registraciji živali se Komisija strinja z opažanjem Sodišča in tem zahtevam v svojih revizijah navzkrižne skladnosti namenja posebno pozornost.

7.23 Ugotovili smo tudi številne primere napak nacionalnih organov pri upravni obdelavi vlog za pomoč. Najpogostejša napaka se je nanašala na prekoračitev zgornje meje pri pravicah v okviru sheme enotnega plačila v Franciji. Čeprav smo o tej sistematični napaki poročali že v letnih poročilih za leta 2011, 2012 in 2013 (26), je bila ta v letu 2014 še vedno prisotna (27). Vendar pa je Komisija sprejela sklep o skladnosti, da bi se iz financiranja EU za (proračunski) leti 2011 in 2012 izključil del odhodkov. 7.23 Komisija je v okviru tega postopka potrditve skladnosti natančno ocenila tveganje za sklad. To je že pokrito z neto finančnimi popravki za leti predložitve zahtevkov 2011 in 2012, postopki potrditve skladnosti za preostala zadevna leta predložitve zahtevkov pa so v teku. Namen uvedenega akcijskega načrta je v celoti popraviti stanje za leto predložitve zahtevkov 2014 in Komisija ga skrbno spremlja.

7.24 Odkrili smo dva primera, v katerih upravičenec ali odhodki niso bili upravičeni do pomoči EU (glej okvir 7.3).

Okvir 7.3 – Primer plačila za neupravičene odhodke V Franciji je bila pomoč EU iz programa podpore vinskemu sektorju dodeljena vinarni za posodobitev njenih zmogljivosti za skladiščenje. S pomočjo so bili deloma povrnjeni stroški za razstavljanje in odstranjevanje stare opreme, ki niso bili upravičeni do podpore EU. Na Poljskem je bil ugotovljen primer pomoči, izplačane neupravičenemu upravičencu.

Razvoj podeželja, okolje, podnebni ukrepi in ribištvo

7.25 Pri razvoju podeželja, okolju, podnebnih ukrepih in ribištvu je na 84 (48 %) transakcij od revidiranih 176 vplivala napaka. Na podlagi 41 napak, ki smo jih količinsko opredelili, ocenjujemo, da stopnja napake znaša 6,2 %. 7.25 Komisija je seznanjena z najverjetnejšo stopnjo napake, kakor jo je ocenilo Sodišče, ki je nižja od lanske. Brez navzkrižne skladnosti je najverjetnejša stopnja napake za „razvoj podeželja, okolje, podnebne ukrepe in ribištvo“6,0 %. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 7.18.

7.26 V diagramu 7.4 je prikazano, koliko so različne vrste napak prispevale k naši oceni stopnje napake za leto 2014 za razvoj podeželja, okolje, podnebne ukrepe in ribištvo.

Diagram 7.4 – Delež posameznih vrst napake v ocenjeni stopnji napake – razvoj podeželja, okolje, podnebni ukrepi in ribištvo Vir: Evropsko računsko sodišče.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

7.27 Pri razvoju podeželja je bilo od 162 transakcij 71 vezanih na površino, 91 pa ne. Na 79 (49 %) transakcij od 162 je vplivala napaka. Na področju okolja, podnebnih ukrepov in ribištva so na pet (36 %) od 14 transakcij v vzorcu vplivale napake, od katerih so bile tri količinsko opredeljive. 7.27 Pogostost napak (količinsko opredeljenih in količinsko neopredeljenih), ki jo je ugotovilo Sodišče pri razvoju podeželja, se je zmanjšala s 57 % v letu 2013 na 49 % v letu 2014. Pri oceni stopnje napake za razvoj podeželja je treba upoštevati tudi ambiciozne cilje politike razvoja podeželja. Komisija ugotavlja, da se je deset transakcij, na katere so vplivale napake, nanašalo samo na kršitve navzkrižne skladnosti. Zato glede na to, da zahteve navzkrižne skladnosti ne vplivajo na upravičenost kmetov do podpore SKP (1. in 2. steber) niti na pravilnost plačil, po mnenju Komisije izključitev teh napak zmanjša število transakcij, na katere vplivajo napake, na 69 (43 %). Spodnja stopnja napake za ukrepe, vezane na površino, potrjuje, da IAKS ostaja učinkovit sistem za preprečevanje in popravljanje napak.

7.28 V 15 primerih količinsko opredeljivih napak, ki so jih naredili končni upravičenci, so imeli nacionalni organi dovolj informacij (28), da bi napake lahko preprečili ali odkrili in popravili, preden so bili odhodki prijavljeni Komisiji. Če bi vse te informacije uporabili za popravo napak, bi bila ocenjena stopnja napake za to posebno oceno za 3,3 odstotne točke nižja. Poleg tega smo v treh primerih ugotovili, da so napake, ki smo jih odkrili, naredili nacionalni organi. Te napake so prispevale 0,6 odstotne točke k ocenjeni stopnji napake. 7.28 Komisija se zaveda, da bi nacionalni organi lahko odkrili veliko napak, ki jih je ugotovilo Računsko sodišče. Pravila SKP državam članicam zagotavljajo vse potrebne instrumente za zmanjšanje večine tveganja za napake. Pomanjkljivosti v kontrolnih sistemih, ki jih je ugotovila Komisija, so sprožile akcijske načrte držav članic za ugotavljanje temeljnih vzrokov za napake in sprejetje ustreznih popravljalnih ukrepov.

7.29 Napake pri transakcijah v vzorcu so bile ugotovljene v vseh 18 državah članicah, ki jih je obiskalo Sodišče. Stopnja in vrste napak so bile zelo podobne tistim iz prejšnjih let. Tako kot v preteklih letih se je največji del (54 %) ocenjene stopnje napake, navedene v odstavku 7.25, nanašal na ukrepe, ki niso vezani na površino. V tem okviru smo februarja 2015 objavili posebno poročilo z analizo vzrokov za napake pri porabi na področju razvoja podeželja in načinov njihovega obravnavanja (29). 7.29 Komisija je med svojimi revizijami v nekaterih državah članicah ugotovila podobne pomanjkljivosti, kot jih je odkrilo Računsko sodišče. Zadevnim državam članicam so bili naloženi precejšnji neto finančni popravki za zaščito proračuna EU. Postopki za potrditev obračunov so v teku. Poleg tega morajo zadevne države članice izvesti popravljalne ukrepe na področjih, kjer so bili izrečeni pridržki. Generalni direktor Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja je v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 izrazil pridržke v zvezi z odhodki za razvoj podeželja za 16 držav članic (28 plačilnih agencij). Pridržki so bili izraženi za odkrite slabosti v upravljavskem in kontrolnem sistemu, po potrebi pa jih je spremljala zahteva zadevni državi članici, da izvede popravljalne ukrepe za odpravo pomanjkljivosti. Komisija ceni analizo Sodišča glede temeljnih vzrokov za napake v posebnem poročilu št. 23/2014, ki je v veliki meri potrdila analizo Komisije, predloženo Evropskemu parlamentu in Svetu junija 2013 (SWD(2013) 244), ki je pokazala, da ambiciozni cilji politike in nezadostni kontrolni sistemi prispevajo k stopnji napake. Komisija poudarja, da visoka stopnja napake pri ukrepih, ki niso vezani na površino, ne pomeni nujno goljufije ali nepravilne uporabe sredstev EU. Zelo pogosto so cilji politike za posamezni ukrep dejansko izpolnjeni in davkoplačevalski denar ni izgubljen. V programskem obdobju 2014–2020 so morali vsi programi razvoja podeželja vključevati predhodno oceno o preverljivosti in možnosti nadzorovanja ukrepov, ki jo skupaj opravita organ upravljanja in plačilna agencija.

7.30 Posebne zahteve za naložbene projekte pomagajo usmerjati pomoč na določene kategorije upravičencev, da bi se izboljšala uspešnost porabe na področju razvoja podeželja. Kljub temu pri 14 (15 %) od 91 preučenih transakcij, ki niso bile vezane na površino, zahteve za upravičenost niso bile izpolnjene. Ocenili smo, da so v treh od 14 primerov upravičenci umetno ustvarili pogoje, da bi obšli merila za upravičenost. Dodatne podrobnosti so navedene v okviru 7.4. Pri okolju, podnebnih ukrepih in ribištvu sta bili dve od treh količinsko opredeljivih napak posledica neupravičenih odhodkov. 7.30 Umetni pogoji, kakor jih je ocenilo Sodišče, pomenijo le tri od 91 transakcij, ki so bile pregledane za ukrepe, ki niso vezani na površino. Glavne pomanjkljivosti pri naložbenih transakcijah so povezane z vprašanji glede neupravičenosti (odhodkov ali upravičenca). Komisija je tako kot Sodišče zaskrbljena glede umetnih pogojev, vendar želi poudariti, da je te težko dokazati in jih je mogoče ugotoviti samo ob upoštevanju strogih pogojev, ki jih določa Sodišče Evropske unije. Po izvedbi svojih revizij je Komisija uporabila neto finančne popravke za ukrepe, ki niso vezani na površino, in bo to po potrebi delala še naprej. Najpogostejši razlogi za finančne popravke so bile slabosti v pregledih meril za upravičenost, razumnosti stroškov ali uporabe izbirnih meril. V akcijskih načrtih za zmanjševanje stopnje napake na področju razvoja podeželja je posebna pozornost namenjena popravljalnim ukrepom za zahteve za upravičenost pri ukrepih, ki niso vezani na površino.

Okvir 7.4 – Napake v zvezi z upravičenostjo – morda umetno ustvarjeni pogoji za pridobitev pomoči v nasprotju s cilji naložbenega ukrepa Našli smo tri primere domnevnega namernega izogibanja pravilom z namenom pridobitve pomoči v nasprotju s cilji zadevnega ukrepa (v dveh primerih posodobitev kmetijskih gospodarstev ter v enem ustanovitev in razvoj podjetja). Ti primeri so bili posredovani Evropskemu uradu za boj proti goljufijam za analizo in morebitno preiskavo. Zaradi zaupnosti posebnih podrobnosti o njih ne moremo razkriti, ponazarjamo pa nekaj značilnih primerov: — dobro uveljavljene družbe, ki ne bi bile upravičene do financiranja, če bi zanj zaprosile neposredno, ustanovijo nove subjekte, pod okriljem katerih je projekt zasnovan, tako da formalno izpolnjuje merila za upravičenost in izbirna merila. Pogoji, ki so bili morda tako umetno izpolnjeni, se nanašajo na izpolnjevanje meril, da je družba mikropodjetje (z manj kot 10 zaposlenimi in manj kot 2 milijonoma EUR prometa ali vrednosti iz bilance stanja) ali da je lastnik ali upravljavec podjetja mlad kmet (oseba v starosti do 40 let, ki začne izvajati dejavnosti v kmetijskem sektorju), — skupine oseb (del iste družine ali iste ekonomske skupine) ustanovijo več subjektov z namenom pridobitve pomoči, ki presega zgornjo mejo, ki jo dovoljujejo pogoji naložbenega ukrepa. Čeprav so upravičenci izjavili, da ti subjekti delujejo neodvisno, to dejansko ni bilo tako, ker so bili zasnovani, da bi delovali skupaj. Praktično so bili del iste ekonomske skupine z istim sedežem podjetja, istimi zaposlenimi, strankami, dobavitelji in viri financiranja. Okvir 7.4 – Napake v zvezi z upravičenostjo – morda umetno ustvarjeni pogoji za pridobitev pomoči v nasprotju s cilji naložbenega ukrepa V oceni Sodišča so trije primeri domnevno umetno ustvarjenih pogojev, da se obidejo merila za upravičenost. Na podlagi sodbe Sodišča Evropske unije C-434/12 je treba neodvisno dokazati tako subjektivne kot objektivne elemente, da bi dokazali „umetno ustvarjene pogoje“. V tem pogledu želi Komisija poudariti, da „umetno ustvarjeni pogoji“ pomenijo dokaz namernega dejanja, ki vključuje uporabo zavajanja za pridobitev neupravičene ali nezakonite prednosti. Komisija se strinja s pomisleki Sodišča. Da bi dokazali umetne pogoje, je treba upoštevati stroge pogoje, kakor jih je določilo Sodišče Evropske unije. Nujno je ohraniti pravno varnost upravičencev, ki delujejo v skladu z veljavno zakonodajo. Zato lahko plačilne agencije zavrnejo plačilo samo na podlagi jasno ugotovljenih dokazov in ne le na podlagi sumov. V skladu s tem pogosto vložijo čas in trud v zbiranje trdnih dokazov in naknadno uvedejo postopke izterjave. Država članica je zlasti v enem od primerov, o katerih poroča Sodišče, sama ugotovila tveganje „umetno ustvarjenih pogojev“ veliko pred revizijo Sodišča in pred izvedbo kakršnih koli plačil končnemu upravičencu ter ravnala vestno, tako da je izvedla vse postopkovne korake, potrebne v skladu z nacionalno zakonodajo v primeru domnevnih umetno ustvarjenih pogojev, vključno z obveščanjem pristojnih nacionalnih organov za boj proti goljufijam. Pred izplačilom sredstev končnemu upravičencu je država članica ugotovila, da ni imela zadostnih dokazov za zavrnitev plačila. Vendar pa je država članica nadalje spremljala to zadevo in na podlagi naknadnih dokazov sprejela ukrepe za izterjavo sredstev.

7.31 Preučeni vzorec je zajemal 36 transakcij za kmetijsko-okoljska plačila, ki zadevajo uporabo metod kmetijske proizvodnje, skladnih z varstvom okolja, krajine in naravnih virov. Ugotovili smo, da v šestih primerih (17 %) kmetje niso izpolnjevali vseh pogojev za plačilo. Primer takšne napake je naveden v okviru 7.5. 7.31 Komisija je opravila revizijo izvajanja kmetijsko-okoljskih ukrepov v vseh državah članicah v programskem obdobju 2007–2013, uporabljeni so bili finančni popravki in bodo po potrebi tudi v prihodnje. Ne glede na preostale slabosti se je kakovost izvajanja v obdobju na splošno izboljšala.

Okvir 7.5 – Primer neupoštevanja kmetijsko-okoljskih zavez Upravičenec v Združenem kraljestvu (Wales) se je iz okoljskih razlogov (30) odločil vsako leto pred 15. majem zapreti travnik za živali, ki se pasejo, in imeti zaprtega še vsaj 10 tednov. Ugotovili smo, da nobena od teh zavez ni bila upoštevana. Podobni primeri neizpolnjevanja kmetijsko-okoljskih zahtev so bili odkriti tudi v Nemčiji (Porenje-Pfalz), Italiji (Umbrija) in Združenem kraljestvu (Anglija). Okvir 7.5 – Primer neupoštevanja kmetijsko-okoljskih zavez Komisija je podobne slabosti v nekaterih državah članicah odkrila že med svojimi revizijami. Za kritje tveganja za proračun EU so bili uporabljeni neto finančni popravki in bodo po potrebi še naprej.

7.32 Pri 27 preučenih transakcijah so upravičenci morali upoštevati pravila javnega naročanja. Ta so oblikovana tako, da zagotavljajo, da se potrebno blago in storitve kupijo pod najbolj ugodnimi pogoji, hkrati pa jamčijo enakopraven dostop do javnih naročil in skladnost z načeloma preglednosti in nediskriminacije. Ugotovili smo, da je bilo v 13 primerih (48 %) kršeno vsaj eno od teh pravil. Primer takšne napake je naveden v okviru 7.6. 7.32 Komisija je že ugotovila podobne pomanjkljivosti pri javnem naročanju. V nekaterih državah članicah, ki jih Sodišče navaja v okviru 7.6, so že bili uporabljeni znatni neto finančni popravki ali pa potekajo postopki potrditve skladnosti in bodo neto finančni popravki uporabljeni po potrebi. Javno naročanje je tudi eden od osrednjih elementov akcijskih načrtov za razvoj podeželja. Komisija ugotavlja, da je bila količinsko opredeljena samo ena napaka, o kateri poroča Sodišče. Poleg tega je Komisija 19. decembra 2013 sprejela nove smernice za določanje finančnih popravkov za odhodke, ki so financirani v okviru deljenega upravljanja, zaradi neupoštevanja pravil javnega naročanja. V skladu s temi smernicami se nespoštovanje pravil o naročanju oceni na podlagi načela sorazmernosti. Državam članicam so že bile predstavljene smernice o najpogostejših nepravilnostih v upravljanju evropskih strukturnih in investicijskih skladov.

Okvir 7.6 – Primer neupoštevanja pravil javnega naročanja Na Poljskem je javni organ, zadolžen za gospodarjenje z vodo, prejel podporo za obnovo dveh črpalnih postaj. Gradbena dela so bila s postopkom oddaje javnega naročila dodeljena zasebni družbi. Upravičenec je hudo kršil zakon o javnem naročanju, saj je potencialnim ponudnikom omejil enak dostop in pošteno konkurenco. Izbrana ponudba – ki je bila tudi edina predložena – ni izpolnjevala izbirnih meril. Poleg tega je bila ponudba pripravljena v povezavi z isto družbo, ki je pripravila tudi tehnične specifikacije in seznam količin za razpis. Družba, ki je bila izbrana, bi zato morala biti izključena iz razpisa. Primeri neupoštevanja pravil javnega naročanja so bili ugotovljeni tudi v Bolgariji, Nemčiji (Saška-Anhalt), Grčiji, Španiji (Kastilja in Manča), Franciji, Italiji (Apulija), na Nizozemskem in v Romuniji, vendar te napake niso bile količinsko opredeljene.

7.33 Pri preučevanju izbranih obveznosti navzkrižne skladnosti (glej odstavek 7.14(b)) smo ugotovili kršitve pri 17 (27 %) od 64 plačil, za katera veljajo te obveznosti. Napake v zvezi z navzkrižno skladnostjo so za 0,2 odstotne točke vplivale na ocenjeno stopnjo napake, navedeno v odstavku 7.25. 7.33 Glej odgovora Komisije na odstavka 7.7 in 7.14(b).

7.34 Nacionalni organi morajo pregledati razumnost stroškov. Ugotovili smo, da pri 20 naložbenih projektih ta pregled ni bil opravljen tako, kot bi bilo treba. Vendar pa takih napak običajno ni mogoče količinsko opredeliti, ker se ne da določiti zneska neupravičenih odhodkov. Nadaljnje informacije o razumnosti stroškov so v oddelku Vprašanja s področja razvoja podeželja, povezana s smotrnostjo poslovanja (glej odstavek 7.88). 7.34 Komisija meni, da so administrativni pregledi razumnosti stroškov nujni za zagotovitev uspešnosti kontrolnega sistema. Tudi Komisija je med svojo revizijo skladnosti odkrila slabosti v oceni razumnosti stroškov in je v zvezi s tem uvedla finančne popravke za zaščito finančnega interesa EU. Komisija želi opozoriti, da se bo v naslednjem programskem obdobju 2014–2020 poenostavljeno obračunavanje stroškov za povračilo plačil (pavšalno financiranje, standardni stroški na enoto in enkratni zneski) uporabljalo v širšem obsegu. To bi moralo prispevati k učinkovitejši in pravilnejši uporabi sredstev. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 7.88.

Preučitev izbranih sistemov in letnih poročil o dejavnostih

Sistemi držav članic, povezani s pravilnostjo transakcij EKJS

Integrirani administrativni in kontrolni sistem

7.35 IAKS je glavni upravljavski in kontrolni sistem za zagotavljanje pravilnosti plačil neposredne pomoči (31). Zajema več kot 90 % odhodkov EKJS in bistveno prispeva k preprečevanju in zmanjšanju stopenj napake v shemah pomoči, za katere se uporablja, kakor potrjujejo Komisija (32) in tudi naše revizije. 7.35 Komisija pozdravlja oceno Sodišča, da IAKS pomembno prispeva k preprečevanju in zmanjševanju stopnje napake. Komisija meni, da sta kakovost in pokritost IAKS nujni za zagotavljanje pravilnosti plačil neposredne pomoči. Poleg tega je Komisija ugotovila, da IAKS pokriva tudi 40,2 % odhodkov EKSRP, zlasti za kmetijsko-okoljske ukrepe in območja z omejenimi možnostmi.

7.36 Sistem obsega podatkovne zbirke o kmetijskih gospodarstvih in zahtevkih za pomoč ter LPIS, podatkovne zbirke o živalih in podatkovno zbirko pravic v državah članicah, ki izvajajo shemo enotnega plačila. Plačilne agencije izvajajo administrativne navzkrižne preglede med temi podatkovnimi zbirkami, ki naj bi zagotovili, da so plačila izvršena za točne zneske in upravičenim upravičencem za upravičena zemljišča ali živali. Večina vlagateljev (95 %) prejme plačila po uspešnem zaključku teh administrativnih pregledov. Ostalih 5 % je predmet dodatnih pregledov, ki se izvedejo na kraju samem.

7.37 Preučili smo IAKS na Hrvaškem in ugotovili le manjše pomanjkljivosti pri tem, kako so hrvaški organi administrativno obravnavali vloge, in pri kakovosti njihovih inšpekcijskih pregledov na kraju samem. Te pomanjkljivosti ne vplivajo na zanesljivost sistema. 7.37 Komisija se strinja s stališčem Sodišča.

7.38 Poleg tega smo izvedli pregled dokumentacije vzorca 14 revizij skladnosti za odhodke EKJS, ki jih je opravila Komisija. Komisija je poročala o bistvenih slabostih 10 od 14 zadevnih sistemov držav članic. Ugotovili smo, da je kakovost dela Komisije zadovoljiva (glej odstavek 7.62). 7.38 Komisija pozdravlja stališča Sodišča.

Popravljalni ukrepi, sprejeti na podlagi poročanj o slabostih IAKS v prejšnjih letnih poročilih

7.39 V obdobju 2007–2013 smo izvedli revizije sistemov IAKS v 35 plačilnih agencijah in v ustreznih letnih poročilih poročali o glavnih pomanjkljivostih, ki smo jih ugotovili. Za pripravo tega poročila smo obiskali osem plačilih agencij v šestih državah članicah, da bi ocenili, ali so uspešno in pravočasno obravnavale pomanjkljivosti v zvezi z LPIS ter ali je Komisija uporabila finančne popravke (33), ki odražajo izgube sredstev EU za vsa proračunska leta, na katera so te pomanjkljivosti vplivale. Točne informacije o upravičenosti zemljišč v podatkovni zbirki LPIS so predpogoj za zanesljive administrativne navzkrižne preglede in ustrezna plačila pomoči.

7.40 Pri naši oceni je bilo ugotovljeno, da so ob natančnem usmerjanju in dejavnem nadzoru Komisije vse preučene plačilne agencije sprejele popravljalne ukrepe, ki so na splošno pripeljali do izboljšanja stanja. Vendar pa popravljalni ukrepi niso bili vedno takoj sprejeti in v več primerih slabosti še vedno obstajajo, čeprav v manjšem obsegu. Komisija je v vseh preučenih primerih uvedla finančne popravke ali postopke potrditve skladnosti. 7.40 Glej tudi odgovora Komisije na okvira 7.7 in 7.8. V nekaterih primerih je obseg popravljalnih ukrepov zahteval dolg akcijski načrt ali vključitev novih elementov v obstoječe akcijske načrte. Kljub temu pa so vsi akcijski načrti, ki so bili zaključeni ali še potekajo, prinesli pomembne izboljšave kakovosti LPIS in Komisija bo še naprej pozorna, da se te izboljšave nadaljujejo in/ali ohranijo. Do popolne izvedbe popravljalnih ukrepov bodo tveganje za sklad pokrivali finančni popravki.

7.41 Ugotovili smo, da so bile slabosti LPIS obravnavane v vseh revidiranih državah članicah. Za tri države članice so bili skupni rezultati zadovoljivi (glej okvir 7.7). Kljub temu pa v preostalih treh državah članicah še vedno obstajajo nekatere pomembne slabosti (glej okvir 7.8). 7.41 Glej tudi odgovora Komisije na okvira 7.7 in 7.8. V vseh primerih potekajo postopki potrditve skladnosti in tam, kjer ostajajo slabosti, bodo ti privedli do nadaljnjih neto finančnih popravkov. Več informacij o akcijskih načrtih je mogoče najti v delu 3.2 Priloge 10 k letnemu poročilu o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja za leto 2014.

Okvir 7.7 – Države članice, v katerih so bili popravljalni ukrepi v zvezi s slabostmi LPIS zadovoljivi Bolgarija: V prejšnjih letnih poročilih (34) smo poročali, da upravičene površine, evidentirane v bolgarskem LPIS, niso bile zanesljive in da je bila kakovost rezultatov pregledov na kraju samem nezadovoljiva. Za obravnavanje teh pomanjkljivosti je bil pripravljen akcijski načrt, ki se je začel izvajati leta 2009 in končal leta 2011. Pri pregledu smo ugotovili, da so bili sprejeti uspešni popravljalni ukrepi. LPIS je bil izboljšan in se redno posodablja. Izboljšala se je tudi kakovost inšpekcijskih pregledov na kraju samem. Portugalska: V letnem poročilu za leto 2007 (35) smo poročali o resnih pomanjklivostih portugalskega LPIS. Portugalska je leta 2011 sprožila pomemben pregled LPIS, ki je bil končan leta 2013. Vendar pa se je pri revizijah, ki jih je opravila Komisija, pokazalo, da je na kakovost dela negativno vplivalo to, da je pregled temeljil na ortografskih posnetkih iz let 2010 in 2011. Leta 2013 se je začel nov pregled, ki je temeljil na novejših ortografskih posnetkih, zato naj bi odpravil preostale slabosti. Naša revizija je pokazala, da je kakovost podatkov o upravičenosti, ki temeljijo na analizi najnovejših ortografskih posnetkov, na splošno ustrezna. Romunija: V prejšnjih letnih poročilih (36) smo poročali o resnih pomanjkljivostih pri posodabljanju LPIS v Romuniji. Romunija je leta 2009 sprejela akcijski načrt, ki ga je zaključila leta 2011. Ugotovili smo, da je bil dosežen napredek pri izboljšanju kakovosti LPIS. Okvir 7.7 – Države članice, v katerih so bili popravljalni ukrepi v zvezi s slabostmi LPIS zadovoljivi Revizije, ki jih je izvedla Komisija, so potrdile, da so popravljalni ukrepi, izvedeni v Bolgariji, Romuniji in na Portugalskem, izboljšali sistem.

Okvir 7.8 – Države članice, v katerih so slabosti LPIS še vedno prisotne Okvir 7.8 – Države članice, v katerih so slabosti LPIS še vedno prisotne

Grčija: V prejšnjih letnih poročilih (37) smo poročali o slabostih grškega LPIS, zlasti v zvezi z upravičenostjo parcel s trajnimi pašniki. Prvi obsežnejši pregled LPIS s posebnim poudarkom na ekstenzivnih pašnikih je bil zaključen šele leta 2013. Drugi pregled je bil opravljen leta 2014 na zahtevo Komisije. Na podlagi teh pregledov so bili upravičeni trajni pašniki v grškem LPIS zmanjšani s 3,6 milijona hektarjev v letu 2012 na 1,5 milijona hektarjev v letu predložitve zahtevkov 2014. Ugotovili smo, da nove upravičene površine po zadnjem pregledu na splošno bolje odražajo dejansko stanje. Vendar pa so potrebni znatni nadaljnji popravljalni ukrepi, zlasti za parcele ekstenzivnih pašnikov. Za dve od 15 naključno izbranih parcel trajnih pašnikov, ki smo jih pregledali, je pri upravičenih površinah, evidentiranih v LPIS, po obeh pregledih še vedno previsoko navedena dejanska pokritost s travo na parceli (podoben primer je predstavljen v okviru 7.1) (38). Poleg tega smo opazili, da je grško ministrstvo za kmetijstvo sklenilo, da od upravičencev ne bo izterjalo nobenih preplačil, izplačanih v preteklosti zaradi nepravilne navedbe upravičene površine ekstenzivnih pašnikov v grškem LPIS. Glej tudi odgovor Komisije na okvir 7.1. V naknadnih revizijah, ki jih je opravila Komisija v zvezi z izvajanjem akcijskih načrtov, so bile ugotovljene podobne pomanjkljivosti. Komisija meni, da v Grčiji in Španiji ostajajo nekatere pomanjkljivosti v zvezi z upravičenostjo za trajne pašnike, čeprav so bili izvedeni precejšnji popravki. Komisija želi vseeno poudariti, da so se popravljalni ukrepi, izvedeni v letih 2014 in 2015, izkazali za zadovoljive za obe državi in privedli do izključitve neupravičenih površin iz obeh LPIS: v Grčiji so se površine, evidentirane kot trajni pašniki, zmanjšale s 3,6 milijona hektarjev na 1,5 milijona hektarjev, v Španiji pa so se upravičene površine zmanjšale z 18,4 milijona hektarjev na 15,6 milijona hektarjev. Vse preostale odkrite slabosti se nadalje obravnavajo s postopki potrditve skladnosti, ki zagotavljajo, da je tveganje za proračun EU ustrezno krito z neto finančnimi popravki. Informacije o izvajanju akcijskih načrtov, ki jih je zahtevala Komisija, so na voljo v letnem poročilu o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja za leto 2014.

Španija (Andaluzija, Kastilja in Manča ter Ekstremadura): V prejšnjih letnih poročilih (39) smo poročali o znatnih pomanjkljivostih španskega LPIS (Andaluzija (40), Kastilja in Manča ter Ekstremadura). Referenčne parcele, ki so bile v resnici v celoti ali deloma pokrite s kamenjem, gostim gozdom ali grmovjem, so bile prijavljene in plačane kot stalni pašniki. Španski organi so izvajali akcijski načrt za izboljšanje LPIS na nacionalni ravni in leta 2013 sporočili, da je zaključen. Vendar je Komisija ugotovila, da ocene upravičenosti pašnikov niso bile zanesljive, ter od španskih organov zahtevala, da upravičenost pašnikov dodatno pregledajo in svoje ocene izboljšajo tako, da od leta 2015 uporabljajo veliko strožja merila. Ugotovili smo tudi, da rezultati popravljalnih ukrepov za leto predložitve zahtevkov 2013 niso bili zadovoljivi. Vendar smo opazili, da so bili v letih 2014 in 2015 sprejeti nadaljnji popravljalni ukrepi za izboljšanje stanja. Italija: V letnem poročilu za leto 2011 (41) smo poročali o pomanjkljivostih italijanskega LPIS (Lombardija) v zvezi s parcelami ekstenzivnih pašnikov na gorskih območjih. Ugotovili smo, da slabosti glede upravičenih trajnih pašnikov, evidentiranih v LPIS, še niso bile ustrezno obravnavane, zlasti pri majhnih parcelah. Za 12 od 18 izbranih parcel trajnih pašnikov, ki so jih italijanski organi pregledali, smo ugotovili, da je bila upravičena površina, evidentirana v LPIS, še vedno previsoko navedena. Izvajanje akcijskega načrta za izboljšanje informacij v LPIS se je nadaljevalo v letih 2014 in 2015 pod skrbnim spremljanjem Komisije (revizije julija in novembra 2014). Ker je Komisija presodila, da stanje ni v celoti zadovoljivo, je sklenila Grčiji znižati plačila za proračunsko leto 2015 (leto predložitve zahtevkov 2014). Grški organi so odkrili neupravičeno plačan znesek zaradi preteklih preplačil. Ti zneski se obravnavajo v okviru postopka potrditve skladnosti. Komisija meni, da so bili ukrepi, ki so jih sprejeli španski organi, delno zadovoljivi. Kakor je ugotovilo Sodišče, potekajo nadaljnji popravljalni ukrepi za leti 2014 in 2015. Komisija bo še naprej spremljala stanje in nadalje obravnavala morebitne preostale slabosti v okviru postopkov potrditve skladnosti, da bi zagotovila, da je tveganje za proračun EU ustrezno pokrito.

Spremljanje, ki ga je na podlagi naših ugotovitev izvedla Komisija

7.42 Komisija je v svoje revizije vključila spremljanje slabosti, ki smo jih ugotovili. Za vse države članice je naložila finančne popravke ali uvedla postopke potrditve skladnosti (42). Podrobnosti so navedene v tabeli 7.1 . 7.42 V primeru Španije in Italije finančni popravki še ne zajemajo navedenih proračunskih let, saj postopek potrditve skladnosti še poteka.

Tabela 7.1 – Finančni popravki, ki jih je Komisija naložila zaradi sistemskih slabosti LPIS Država članica Sistemska slabost, o kateri je poročalo Sodišče v proračunskem letu Zadnje proračunsko leto, na katero je vplivala sistemska slabost Proračunska leta, ki jih pokrivajo finančni popravki Skupni znesek finančnih popravkov (v milijonih EUR) Proračunska leta, ki jih ne pokrivajo finančni popravki, stanje konec leta 2014 Postopki potrditve skladnosti potekajo, a niso še zaključeni Bolgarija 2008 2012 2008–2012 65,8 — Grčija 2009 2014 2007–2012 608,6 2013, 2014 da Španija (Andaluzija) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 da Španija (Kastilja in Manča) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 da Španija (Ekstremadura) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 da Italija (Lombardija) 2011 2014 2009–2011 0,1 2012, 2013, 2014 da, razen 2012 Portugalska 2007 2013 2007–2012 186,4 2013 da Romunija 2008 2014 2008–2012 80,8 2013, 2014 da Vir: Evropsko računsko sodišče.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

7.43 Komisija je poleg uporabe finančnih popravkov za pretekla proračunska leta, na katera so vplivale večje pomanjkljivosti, v okviru nove zakonodaje skupne kmetijske politike (SKP) (43) okrepila pooblastila za zmanjšanje ali začasno ustavitev plačil državam članicam, kadar se v nacionalnih sistemih ugotovijo bistvene in nenehne pomanjkljivosti. Ta okrepljeni instrument velja od proračunskega leta 2014. Komisija je do maja 2015 to možnost uporabila enkrat, in sicer ko je Grčiji znižala plačila EKJS za proračunsko leto 2015.

Ocena okrepitve zagotovila

7.44 Komisija je leta 2010 za države članice uvedla „postopek okrepitve zagotovila“, ki deluje na prostovoljni osnovi. S tem postopkom neodvisen revizijski organ (certifikacijski organ), ki ga določi država članica, da mnenje o pravilnem delovanju notranjih sistemov ter na podlagi natančnega pregleda reprezentativnega statističnega vzorca transakcij tudi o zakonitosti in pravilnosti odhodkov, prijavljenih EU. Vzorec se naključno izbere med vlogami, za katere je plačilna agencija izvedla inšpekcijske preglede na kraju samem. Od proračunskega leta 2015 naprej bodo morali certifikacijski organi dati mnenje o zakonitosti in pravilnosti transakcij, povezanih z odhodki, za katere se zahteva povračilo iz proračuna EU. 7.44 Komisija želi pojasniti, da se okrepitev zagotovila, kakor je opisana v odstavkih 7.44 do 7.50, po uvedbi Uredbe (EU) št. 1306/2013 ne uporablja več. Komisija je za podporo in navodila za novo delo, ki ga bodo od proračunskega leta 2015 opravljali certifikacijski organi, oblikovala natančne smernice za vzorčenje in poročanje o rezultatih ponovnega preverjanja kontrol na primarni ravni, ki so jih prvotno opravile plačilne agencije. Če bo ponovno preverjanje pravilno izvedeno, bodo njegovi rezultati podlaga za statistično veljavno mnenje o zakonitosti in pravilnosti osnovnih transakcij. Podrobne smernice so bile obširno pojasnjene plačilnim agencijam in certfikacijskim organom, njihovo izvajanje pa skrbno spremlja Komisija.

7.45 Če Komisija meni, da država članica te postopke pravilno uporablja, in če je stopnja preostale napake, ki jo ugotovi država članica, nižja od 2 % v dveh zaporednih letih, lahko zadevna država članica v okviru prostovoljnega postopka zniža stopnjo pregledov na kraju samem, in sicer s 5 % na 1 % (44).

7.46 V obdobju 2011–2013 smo revidirali postopek okrepitve zagotovila v petih (45) od šestih držav članic ali regij, ki so se prostovoljno odločile za uporabo postopka. Leta 2014 smo zaključili preučitev tega postopka tudi v preostali državi članici (Grčija).

7.47 Grčija je izvedla postopek okrepitve zagotovila za proračunski leti 2013 in 2014. Pregledali smo delo za proračunsko leto 2014, za katero je certifikacijski organ dal pozitivno mnenje in sporočil stopnjo napake v višini 0,2 % za sheme pomoči EKJS IAKS.

7.48 Certifikacijski organ ni v celoti upošteval smernic Komisije v zvezi z vzorčenjem, obsegom in časovnim razporedom pregledov. Zlasti v svoji količinski opredelitvi napake sistematično ni upošteval nobenih preplačil, ki so bila izplačana, ker so bili upravičeni trajni pašniki napačno evidentirani v LPIS. Poleg tega ni upošteval preplačil, ki so posledica tega, da je plačilna agencija upravičencem dovolila, da so po izteku roka neupravičene parcele v svojih vlogah zamenjali z upravičenimi. To je bilo v nasprotju s pristopom, ki ga je certifikacijski organ uporabljal za proračunsko leto 2013, v katerem so bila tovrstna preplačila vključena v količinsko opredelitev skupne stopnje napake. Ta sprememba pristopa je glavni razlog, da se je stopnja napake v višini 10,2 %, o kateri je poročal certifikacijski organ za leto 2013, za leto 2014 znižala na 0,2 %. 7.48 Komisija je seznanjena, da nekateri certifikacijski organi, vključno z grškimi, niso spoštovali smernic za vzorčenje. Zato ni sprejela sporočenih stopenj napake, temveč je za izračun stopnje napake za letno poročilo o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja za leto 2014 uporabila rezultate lastnih revizij. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 7.44.

7.49 Glede na te slabosti je bila stopnja napake, o kateri je grški certifikacijski organ poročal za proračunsko leto 2014, bistveno podcenjena. 7.49 Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja je v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 za izračun prilagojene stopnje napake v višini 4,5 % uporabil rezultate lastnih revizij.

7.50 Za šest držav članic, ki so se odločile za prostovoljno uporabo postopka, smo na splošno ugotovili, da slabosti pri njegovem izvajanju za vse razen Luksemburga pomenijo, da so sporočene stopnje napake nezanesljive. 7.50 Glej odgovor Komisije na odstavek 7.44.

Sistemi držav članic, povezani s pravilnostjo transakcij na področju razvoja podeželja

7.51 Organi držav članic so odgovorni, da vzpostavijo in izvajajo: 7.51 Enaka načela veljajo tudi za EKJS od leta 2007. Od leta 2014 za EKJS in EKSRP velja skupna horizontalna uredba (Uredba (EU) št. 1306/2013).

(a) ustrezne administrativne in kontrolne postopke za zagotovitev točnosti izjav vlagateljev in izpolnjevanja zahtev za upravičenost;

(b) preglede na kraju samem, ki morajo glede na shemo pomoči zajeti vsaj 5 % vseh upravičencev ali zadevnih odhodkov (46).

7.52 Naša preučitev sistemov na tem področju je delno temeljila na revizijah, ki jih je opravila Komisija (GD AGRI) (glej tudi odstavek 7.62). Izvedli smo pregled dokumentacije vzorca 12 revizij skladnosti za razvoj podeželja, ki jih je opravila Komisija, in obiskali pet zadevnih plačilnih agencij (47). Komisija je poročala o bistvenih slabostih devetih od 12 zadevnih sistemov držav članic. Ugotovili smo, da je kakovost dela Komisije zadovoljiva.

7.53 Ugotovili smo, da so bile sistemske slabosti v petih plačilnih agencijah, ki smo jih obiskali na kraju samem, zelo podobne slabostim, ki smo jih odkrili in o njih poročali v prejšnjih letih (48). Ugotovili smo, da obstajajo pomanjkljivosti pri administrativnih pregledih v zvezi s pogoji za upravičenost, zlasti tistimi, ki zadevajo okoljske pogoje in največjo dovoljeno velikost družb. Tako kot v prejšnjih letih smo ugotovili tudi nenehne slabosti pri pregledovanju postopkov oddaje javnih naročil. Sistemske pomanjkljivosti so pomemben vzrok za napake, odkrite pri preizkušanju transakcij (glej odstavek 7.27). 7.53 Skupni odgovor na odstavka 7.53 in 7.54: Komisija je seznanjena s slabostmi v kontrolnih sistemih držav članic za EKSRP in poudarja, da so za izvajanje politike in kontrolnih sistemov v prvi vrsti odgovorne države članice. V letnem poročilu o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja za leto 2014 je bil izražen pridržek za odhodke EKSRP za 35 % plačilnih agencij z zahtevo za sprejetje potrebnih popravljalnih ukrepov (razen preteklih akcijskih načrtov, ki se še izvajajo). Kakor je Sodišče navedlo v odstavku 7.52, del njegove ocene sistemov držav članic temelji na ugotovitvah iz revizij skladnosti, ki so jih izvedle službe Komisije. Komisija se strinja z zaključki Sodišča v posebnem poročilu št. 23/2014, da bi morale države članice povečati obseg administrativnih pregledov. Komisija je seznanjena s pomanjkljivostmi, povezanimi z upravičenostjo, vključno s postopki naročanja in največjo dovoljeno velikostjo družb. Ta vprašanja so v ospredju pri revizijah naložbenih ukrepov, izvedenih v državah članicah. Te težave so bile obravnavane in se še obravnavajo v akcijskih načrtih, določenih z državami članicami za zmanjševanje stopenj napake.

7.54 Za javna naročila smo preučili vzorec 32 projektov, ki so predmet projektov, za katere veljajo pravila javnega naročanja, v petih obiskanih državah članicah, in na 15 (47 %) med njimi so vplivale napake. Zlasti pri pregledu postopkov za izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe smo ugotovili bistvene pomanjkljivosti. Pregledali smo tudi vzorec osmih primerov, za katere države članice niso uporabile postopkov oddaje javnih naročil. V dveh od teh primerov bi bilo treba uporabiti postopek oddaje javnega naročila, zato so odhodki, prijavljeni EU, neupravičeni.

Akcijski načrti

7.55 V prizadevanju za zmanjšanje stopnje napake pri porabi na področju razvoja podeželja je Komisija leta 2012 dejavno spodbujala vse države članice, naj pripravijo akcijske načrte, da se ugotovijo vzroki napak in izvedejo usmerjeni popravljalni ukrepi za zmanjšanje tveganja njihovega nastanka. Pregledali smo, ali so bili temeljni vzroki pogosto odkritih napak zajeti v akcijskem načrtu zadevne države članice.

7.56 Pregledali smo 24 bistvenejših količinsko opredeljivih napak, ki smo jih med preizkušanjem transakcij odkrili v 14 državah članicah (49). Od tega bi bilo devet napak (37,5 %) lahko povezanih s posebnim ukrepom v akcijskem načrtu države članice, 15 (62,5 %) pa ne. Podobna analiza slabosti, ugotovljenih v okviru naše revizije sistemov držav članic, je te odstotne podatke potrdila. Večina vrst napak in sistemskih slabosti torej ni bila obravnavana v akcijskih načrtih, ki smo jih pregledali (glej okvir 7.9). 7.56 Skrbno spremljanje, ki ga izvaja Komisija, je pokazalo, da nekatere pomanjkljivosti, odkrite med njenimi revizijami in revizijami Sodišča, za nekatere države članice niso bile zadostno obravnavane. Komisija je zadevne države članice pozvala, da ustrezno okrepijo svoje akcijske načrte.

Okvir 7.9 – Primeri, ki kažejo, da akcijski načrti držav članic še niso povsem uspešni Irski akcijski načrt zajema 20 ukrepov, od katerih nobeden ni bil izveden v času revizije. Poleg tega se vseh 20 ukrepov nanaša na ukrepe, vezane na površino, čeprav so naložbeni ukrepi bolj tvegani. Ugotovili smo šest sistemskih pomanjkljivosti, od katerih jih je pet privedlo do neupravičenih odhodkov. Vse ugotovitve so se nanašale na naložbene ukrepe, zato v akcijskem načrtu niso bile obravnavane. Romunski akcijski načrt za obravnavanje temeljnih vzrokov za napake na področju razvoja podeželja kaže, da so romunski organi izvedli usmerjene ukrepe za obravnavanje tveganja umetnega ustvarjanja pogojev za ukrepa „posodobitev kmetijskih gospodarstev“ ter„ustanovitev in razvoj podjetij“. Ugotovili smo, da bi ukrepi, ki so jih sprejeli romunski organi, lahko obravnavali vprašanje za novoodobrene projekte, ampak da bodo na plačila, izvršena za projekte, odobrene v preteklosti, še naprej vplivale bistvene nepravilnosti. Pri sedmih od 20 naključno izbranih projektov za zgoraj navedena ukrepa smo odkrili jasne kazalnike za umetno ustvarjene pogoje za pridobitev pomoči v nasprotju s cilji ukrepa. Značilni primeri so vključevali razdelitev naložbe na dva ali več podprojektov, ki se izvedejo hkrati, z namenom, da se obidejo posebna merila za upravičenost in izbirna merila ter da se pridobi pomoč, ki presega dovoljene zgornje meje. Komisija je poročala o podobnih slabostih in uvedla postopek potrditve skladnosti. Okvir 7.9 – Primeri, ki kažejo, da akcijski načrti držav članic še niso povsem uspešni Ukrepi so vključeni takrat, ko nacionalni organi, Komisija ali Evropsko računsko sodišče odkrijejo in ugotovijo pomanjkljivosti. Komisija skrbno spremlja akcijski načrt in zagotavlja obravnavo novih ugotovitev v akcijskih načrtih. Revizije, ki jih je Komisija leta 2013 in 2014 izvedla na Irskem, so pokazale slabosti v administrativnih pregledih in pregledih na kraju samem. Država članica je uvedla akcijski načrt in Komisiji poročala o napredku, čeprav načrt še ni v celoti izveden. Komisija je irske organe spodbudila, naj nadaljujejo z izvajanjem akcijskega načrta, da bi odpravili slabosti, ugotovljene v okviru nedavne revizije, in naj redno obveščajo o izvajanju. Ker Komisija v primeru Irske leta 2014 ni povrnila nobenih odhodkov EKSRP, se v letnem poročilu o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja za leto 2014 ni zdel potreben pridržek v zvezi z razvojem podeželja. Kar zadeva romunski akcijski načrt, je Romunija uvedla mnoge popravljalne ukrepe, ki so izboljšali stanje, vendar še niso prinesli potrebnega učinka za odpravo vseh slabosti v upravljavskem in kontrolnem sistemu, ki so bile ugotovljene v revizijah, ki sta jih izvedla Komisija in Sodišče. Komisija se zaveda, da v upravljanju naložbenih ukrepov ostajajo slabosti, vključno s slabostmi pri ocenjevanju ustvarjanja umetnih pogojev. Za nadaljnje izboljšanje stanja se je od romunskih organov zahtevala okrepitev izvajanja akcijskega načrta, vključno s pregledom projektov pred plačilom, da se izključijo tisti, na katere vplivajo umetni pogoji.

Sistemi držav članic, povezani s pravilnostjo transakcij v okviru Evropskega sklada za ribištvo (ESR)

7.57 Revizijski organi držav članic pregledajo uspešnost delovanja upravljavskih in kontrolnih sistemov, ki jih upravljajo organi upravljanja in organi za potrjevanje v okviru ESR. Ocenili smo uspešnost teh pregledov, ki jih je opravil revizijski organ v Italiji. Poleg tega smo ponovno opravili izbrane revizije operacij, financiranih iz ESR, ki jih je opravil revizijski organ.

7.58 Ugotovili smo, da je metodologija za revizije operacij in sistemov uspešna, našli pa smo slabosti pri upravljanju in dokumentiranju revizijskih nalog ter pri preverjanju pogojev za upravičenost. Revizijski organ svojih revizijskih dejavnosti ni izvedel po načrtu. Ni bilo formalnih postopkov za pregled kontrole kakovosti, revizijska dokumentacija je bila pomanjkljiva in metodologija vzorčenja ni bila v skladu s smernicami Komisije. Čeprav je Komisija te slabosti opazila že pri svojih prejšnjih revizijah, pa jih do časa naše revizije revizijski organ še vedno ni v celoti obravnaval. Poleg tega v nekaterih primerih revizijski organ ni opravil potrebnih pregledov na kraju samem in ustreznih pregledov pogojev za upravičenost plovil, ki so prejela financiranje za trajno prenehanje dejavnosti. 7.58 Komisija je med svojimi revizijami odkrila večino teh zadev in jih nadalje spremlja. V zvezi s trajnim prenehanjem bo Komisija od revizijskega organa zahtevala izvedbo ustreznih pregledov, da potrdi izpolnjevanje nacionalnih zahtev za upravičenost.

Sistemi in letno poročilo o dejavnostih GD AGRI

Postopka Komisije za potrjevanje obračunov

7.59 Države članice in Komisija si delijo upravljanje večine odhodkov za kmetijstvo. Plačilne agencije držav članic izplačajo pomoč kmetom in drugim upravičencem, Komisija pa državam članicam te stroške vsak mesec (za EKJS) ali vsako četrtletje (za EKSRP) povrne. Da lahko Komisija prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna, izvede dva ločena postopka:

(a) letni postopek finančne potrditve, ki zajema zaključni račun in notranje sisteme za vsako od akreditiranih plačilnih agencij. Sprejeti sklep o potrditvi obračunov temelji na revizijah, ki jih v državah članicah izvedejo neodvisni certifikacijski organi in jih predložijo Komisiji;

(b) večletni postopek potrditve skladnosti, ki lahko privede do finančnih popravkov za posamezne države članice, če odhodki niso bili v skladu s pravili EU. Sprejeti sklepi o skladnosti temeljijo na revizijah, ki jih je opravila Komisija.

7.60 Pregledali smo postopek finančne potrditve za leto 2014. Tako kot v preteklih letih smo ugotovili, da je Komisija to nalogo zadovoljivo opravila.

7.61 Z revizijami skladnosti, ki jih opravi Komisija, se oceni, ali sistemi države članice zagotavljajo, da so plačila pomoči upravičencem redna. Ugotovljene sistemske slabosti vodijo do finančnih popravkov, ki se pogosto obračunajo pavšalno in zajemajo odhodke, ki se nanašajo na več proračunskih let. Pavšalni popravki, ki običajno znašajo 2 % ali 5 %, se uporabljajo ne glede na število ugotovljenih sistemskih slabosti in redko vodijo do izterjav od upravičencev (glej tudi odstavka 1.36 in 1.37). 7.61 Kjer je mogoče, se znesek finančnih popravkov izračuna na podlagi izgube, dejansko povzročene proračunu EU. Kjer pa to ni mogoče, se uporabijo pavšalni zneski, ki kažejo težo pomanjkljivosti v nacionalnih kontrolnih sistemih. Sodišče Evropske unije je potrdilo, da je uporaba pavšalnih popravkov v skladu z pravnimi pravili, ki urejajo dejavnosti v zvezi s skladnostjo. Člen 52, „Potrditev skladnosti“, Uredbe (EU) št. 1306/2013 izrecno potrjuje, da se lahko, kadar zneskov, ki jih je treba izključiti, ni mogoče ugotoviti s sorazmernim prizadevanjem, uporabijo ekstrapolacijski ali pavšalni popravki. Poleg tega so države članice v boljšem položaju, da ocenijo in zagotovijo dokaze o resnični finančni izgubi ali tveganju za proračun EU, kot pa Komisija, saj so kmetijski odhodki izvedeni v okviru deljenega upravljanja. Zato je za natančnejši izračun finančne izgube za proračun EU potrebno dejavno sodelovanje zadevne države članice na vseh ravneh postopka potrditve skladnosti, ker ima samo država članica vse potrebne informacije za takšen izračun. Sodišče Evropske unije je zlasti potrdilo, da Komisiji ni treba izvesti pregledov, potrebnih za določitev natančnega zneska nastale izgube, temveč morajo države članice dokazati, da je bila ocena Komisije pretirana.

7.62 Na vzorcu 26 (50) od 120 revizij skladnosti (51) smo pregledali skladnost s standardom MSVRI 4100 (mednarodni standardi vrhovnih revizijskih institucij) in z glavnimi regulativnimi določbami. Večina ključnih elementov je bila vzpostavljena in skladna z glavnimi regulativnimi določbami. Menimo tudi, da so bile revizije, ki jih je opravila Komisija, dovolj kakovostne, da lahko njihove rezultate uporabimo kot del svojih ocen sistemov držav članic (glej odstavka 7.38 in 7.52). 7.62 Komisija pozdravlja zaključek Sodišča, da kakovost revizij, ki jih izvede Komisija, omogoča uporabo rezultatov v okviru ocene sistemov držav članic.

7.63 Leta 2014 je Komisija sprejela tri sklepe o skladnosti (ki so zajemali 56 ločenih finančnih popravkov), ki so privedli do popravkov v višini 443,1 milijona EUR (403,2 milijona EUR v zvezi z EKJS in 39,9 milijona EUR v zvezi z EKSRP). Nadaljnji sklep je bil sprejet januarja 2015 in je privedel do bistvenega popravka v višini 1 409 milijonov EUR (1 243 milijonov EUR v zvezi z EKJS in 166 milijonov EUR v zvezi z EKSRP), kar je bilo vključeno v zaključni račun za leto 2014 kot prehodno nezaračunani prihodki (glej tudi odstavek 7.24 in okvir 1.3).

7.64 V nedavnih letnih poročilih smo opozarjali na ponavljajoč se problem časovno predolgih postopkov preverjanja skladnosti, zaradi česar prihaja do bistvenih zaostankov pri nezaključenih spisih (52). Teh zaostankov je bilo konec leta 2014 za 15 % manj kot konec leta 2013. Kljub temu pozitivnemu trendu je še vedno nezaključenih precej revizij, in sicer 180. 7.64 Komisija je namenila posebna sredstva za odpravo zaostankov in še naprej obravnava nezaključene spise kot visoko prednostne. Za določene posebne zaostanke (zadeve, odprte od leta 2012 in prej) so bili postavljeni jasni vmesni cilji, ki so bili do zdaj izpolnjeni in preseženi, Komisija pa deluje po načrtu, da bi vse zadeve zaključila v ciljnem roku.

Letno poročilo o dejavnostih GD AGRI

7.65 GD AGRI v svojem letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 ocenjuje tvegane odhodke za glavna področja porabe. Izhodišče te ocene so stopnje napake, ki so jih sporočile države članice (za vsako plačilno agencijo) v okviru svojih kontrolnih statističnih podatkov. Komisija nato te stopnje napake prilagodi predvsem na podlagi svojih revizij in revizij Sodišča, opravljenih v zadnjih treh letih. Tako dobljene prilagojene stopnje napake se nato zberejo in uporabijo za izračun skupnih tveganih odhodkov, tj. stopnje napake, ki po oceni Komisije vpliva na proračun EU. Razen slabosti, opisanih v nadaljevanju, menimo, da je to na splošno veljaven pristop, ki lahko zagotovi zadostno podlago za pridržke na ravni posamezne plačilne agencije.

7.66 Certifikacijski organi morajo zagotoviti oceno kakovosti pregledov na kraju samem, ki jih opravijo plačilne agencije, in rezultatov, kot se izražajo v kontrolnih statističnih podatkih. Certifikacijski organi so leta 2014 dali pozitivno oceno o vseh statističnih podatkih IAKS EKJS in o 88 % statističnih podatkov EKSRP, zato je Komisija svojo oceno tveganih odhodkov zasnovala pretežno na lastnih prilagoditvah. To kaže, da se je Komisija zelo malo opirala na kontrolne statistične podatke držav članic. Ta situacija je natančneje opisana v posebnem poročilu št. 18/2013 (53). 7.66 Komisija želi pojasniti, da so morali certifikacijski organi do proračunskega leta 2014 v okviru letnega poročila o certificiranju sprejeti zaključek o tem, ali plačilne agencije pravilno zbirajo in usklajujejo kontrolne statistične podatke s podatkovno zbirko in z zadostno revizijsko sledjo. Poleg tega in na podlagi rezultatov ločenega vzorca je moral certifikacijski organ poročati o ravni razhajanja, ki jo je ugotovil. Certifikacijski organi so v vseh primerih poročali, da so bili kontrolni statistični podatki pravilno zbrani in usklajeni z ustreznimi podatki plačilnih agencij. Vendar pa to zagotovilo ne zadostuje za zaključek, da je mogoče kontrolne statistične podatke uporabiti za oceno zanesljive stopnje napake, saj kontrole, ki jih opravijo plačilne agencije, morda niso dovolj uspešne. Certifikacijski organi bodo morali od proračunskega leta 2015 (leto predložitve zahtevkov 2014) podati mnenje o zakonitosti in pravilnosti transakcij, ki bo vključevalo ponovno preverjanje reprezentativnega vzorca transakcij, ki jih je že pregledala plačilna agencija. To naj bi med drugim zagotovilo trdno mnenje o kakovosti kontrol in višjo raven zagotovila o stopnjah napake, ki jih sporočijo države članice.

7.67 Komisija je uporabila prilagoditve, da bi ugotovila prilagojene stopnje napake za del odhodkov, za katerega so bili na voljo rezultati njenih ali naših revizij. Vendar GD AGRI v svojem letnem poročilu o dejavnostih ni razkril, kateri del odhodkov ni bil prilagojen, ker taki rezultati revizij niso bili na voljo. V takih primerih se Komisija opira na kontrolne statistične podatke držav članic, kar lahko privede do podcenjene prilagojene stopnje napake. 7.67 Komisija pregleda stanje za vsako plačilno agencijo na podlagi ugotovitev lastnih revizij in revizij, ki jih je izvedlo Sodišče, v preteklih treh letih ter na podlagi mnenj, prejetih za zadevno proračunsko leto od certifikacijskega organa za vsako plačilno agencijo. Tako so v vseh zadevah na voljo rezultati revizij.

7.68 Povprečna višina finančnih popravkov v zadnjih treh letih za EKJS ustreza 1,2 % zadevnih odhodkov, za EKSRP pa 1 %. To kaže, da je Komisija na splošno uporabila finančne popravke, ki znašajo nekoliko manj kot polovico stopnje prilagojene stopnje napake za EKJS. Za EKSRP pa je ta pokritost znašala približno eno petino. Eden glavnih razlogov za ta precej manjši odstotek za EKSRP je veliko število posameznih sistemov, 7.68 Popravna zmogljivost Komisije vsebuje finančne popravke in izterjave od upravičencev, ki jih opravijo države članice. Ob upoštevanju izterjav, povrnjenih v proračun EU, popravna zmogljivost dosega 1,5 % za EKJS in 1,8 % za EKSRP – glej tabelo „stopnja napake in popravna zmogljivost“ na strani 18 letnega poročila o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja za leto 2014.

7.69 Veliko število sistemov za EKSRP je posledica tega, da se politika izvaja v okviru 46 ukrepov (54) in pogosto v okviru podukrepov, za katere veljajo različni pogoji. Ti ukrepi se izvajajo v okviru programov razvoja podeželja. Nekatere države članice imajo nacionalne programe, druge (na primer Nemčija, Španija in Italija) pa regionalne. Politika na področju razvoja podeželja se je v obdobju 2007–2013 izvajala v okviru 94 nacionalnih ali regionalnih programov razvoja podeželja (55). Posledično to pomeni zapleteno in razdrobljeno strukturo izvajanja politik s številnimi sistemi in omejuje pokritost z revizijami, ki jih opravlja Komisija za odhodke EKSRP. 7.69 Glede na omejene razpoložljive vire bi bilo treba vsako povečanje pokritosti za razvoj podeželja uravnotežiti s potrebo po vzdrževanju ustrezne pokritosti za EKJS, ki pomeni 79 % proračuna SKP. Komisija je za razvoj podeželja ugotovila, da bi bilo lahko 576 različnih področij revizije (pari plačilna agencija/kontrolni sistem). Z razumnimi viri ni mogoče pregledati vseh področij revizije vsake tri leta. Komisija je lahko leta 2014 v državah članicah izvedla 48 revizij na kraju samem na področju razvoja podeželja. Zaradi heterogenosti ukrepov za razvoj podeželja zato obstaja omejitev tako glede odhodkov, ki jih lahko pokrijejo revizije, kot tudi glede obsega morebitnih uvedenih finančnih popravkov.

7.70 Odhodki, zajeti v revizije skladnosti, ki jih opravi Komisija, so povezani s finančnimi popravki. Če Komisija za posamezne kontrolne sisteme ugotovi sistemske slabosti, se lahko finančni popravki ekstrapolirajo le na revidirane sisteme. GD AGRI je v svojem letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 poročal, da so v letu 2014 te revizije zajemale odhodke v višini 24 % za tržne ukrepe EKJS, 35 % za neposredno pomoč EKJS in 19 % za EKSRP. Tabela 7.2 prikazuje ključne podatke, uporabljene za oceno letnega poročila o dejavnostih GD AGRI za leto 2014.

Tabela 7.2 – Pregled ključnih podatkov, relevantnih za oceno letnega poročila o dejavnostih GD AGRI za leto 2014 Glavno področje porabe Odhodki za leto 2014 (v milijonih EUR) Povprečna stopnja napake, ki so jo sporočile države članice, v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 Agregirana prilagojena stopnja napake v letnem poročilu o dejavnostih (GD AGRI) za leto 2014 Popravna zmogljivost v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 Povprečje finančnih popravkov v zadnjih treh letih iz letnega poročila o dejavnostih za leto 2014 (v milijonih EUR) Povprečje izterjav v zadnjih treh letih iz letnega poročila o dejavnostih za leto 2014 (v milijonih EUR) Skupaj EKJS 44 137,85 0,5 % 2,6 % 536,4 1,2 % 117,8 0,3 % 1,5 % EKSRP 11 186,0 1,5 % 5,1 % 113,6 1,0 % 95,6 0,9 % 1,9 % Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi letnega poročila o dejavnostih GD AGRI.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

7.71 Komisija določi popravno zmogljivost kot mehanizem za popravljanje storjenih napak in zaščito proračuna EU. Za EKSRP podatki za leto 2014 kažejo, da popravna zmogljivost ne zadostuje za zmanjšanje tveganih odhodkov pod prag pomembnosti do konca programskega obdobja. 7.71 V letnem poročilu o dejavnostih za leto 2014 daje generalni direktor za kmetijstvo in razvoj podeželja zagotovilo za SKP kot celoto ob upoštevanju skupnega zneska, pri katerem obstaja tveganje, za zadevno leto in popravne zmogljivosti. Za EKSRP je generalni direktor poudaril, da „razvoj podeželja ostaja področje, ki si zasluži zelo natančen nadzor in stalno ocenjevanje, ali bo mogoče z razumnim prizadevanjem prilagojeno stopnjo napake spustiti pod 2 %“.

Sistemi in letno poročilo o dejavnostih GD ENV

7.72 Pregledali smo sisteme notranje kontrole GD za okolje, pri čemer smo se osredotočili na upravljanje poznih plačil, začasne ustavitve plačil in postopke izterjave. Slabosti smo ugotovili predvsem pri upravljanju zapadlih plačil. Tudi leta 2014 je bilo podobno kot v prejšnjih letih 11 % plačil izvršenih po predpisanem roku.

7.73 Preučili smo letno poročilo o dejavnostih GD za okolje za leto 2014, pri čemer smo se osredotočili na to, ali so predložene informacije v skladu z našimi ugotovitvami in ali so ocene, ki jih je Komisija uporabila za izračun povprečne stopnje napake, razumne. Naše razpoložljive revizijske ugotovitve ne izpodbijajo informacij, zagotovljenih v letnem poročilu o dejavnostih, in ocene, ki jih je uporabila Komisija, so razumne.

UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

Zaključek in priporočila

Zaključek za leto 2014

7.74 Splošni revizijski dokazi kažejo, da na porabo za naravne vire in obe področji, za kateri je bila opravljena posebna ocena (glej odstavka 7.18 in 7.25), vpliva pomembna stopnja napake.

7.75 Preizkušanje transakcij za ta razdelek večletnega finančnega okvira kaže, da je ocenjena stopnja napake v populaciji 3,6 % (glej Prilogo 7.1 ). 7.75 Komisija je seznanjena z najverjetnejšo stopnjo napake, kakor jo je ocenilo Sodišče, ki je nižja od lanske. Komisija meni, da je to znižanje posledica vseh popravljalnih ukrepov, ki so jih izvedle Komisija in države članice za izboljšanje upravljavskih in kontrolnih sistemov. Brez navzkrižne skladnosti, ki pomeni 0,6 odstotne točke, je najverjetnejša stopnja napake 3,0 %.

Priporočila

7.76 V Prilogi 7.2 so prikazani rezultati pregleda, ki ga je Sodišče izvedlo v zvezi z napredkom pri izvajanju priporočil iz prejšnjih letnih poročil. V letnih poročilih za leti 2011 in 2012 je Sodišče dalo 21 priporočil. Komisija in države članice so v celoti izvedle pet priporočil, štiri pa so bila izvedena večinoma in 12 deloma. 7.76 Komisija je seznanjena z najnovejšo oceno Sodišča o napredku pri obravnavi priporočil iz preteklih letnih poročil. Komisija bo še naprej sodelovala z državami članicami, da bi nadalje izboljšale nadaljnje ukrepanje po priporočilih Sodišča.

7.77 Glede na ta pregled ter ugotovitve in zaključke za leto 2014 za EKJS priporočamo: 7.77 Po svoji naravi in obliki so nekatera priporočila Sodišča trajna. Komisija meni, da je veliko let upoštevala podobna priporočila in storila vse, da bi prišlo do zahtevanih izboljšav.

— priporočilo 1: naj si države članice še naprej prizadevajo za to, da v svoje podatkovne zbirke LPIS vključujejo zanesljive in posodobljene informacije o velikosti in upravičenosti kmetijskih zemljišč, zlasti trajnih pašnikov, ter v okviru administrativnih pregledov sistematično analizirajo in uporabljajo vse informacije, ki so na voljo, tudi posodobljene ortografske posnetke, in se tako izognejo plačilom za neupravičena zemljišča, Komisija podpira to priporočilo. Za pomoč in navodila državam članicam pri izvajanju neposrednih plačil, vezanih na površino, je bila namensko ustvarjena nova enota v okviru Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja. Poleg tega se pomanjkljivosti upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic po potrebi obravnavajo z usmerjenimi in celovitimi akcijskimi načrti. Ko Komisija med revizijami odkrije take težave, od države članice zahteva popravljalne ukrepe. Če je težava še posebno velika, mora država članica izvesti popravni akcijski načrt, kar službe Komisije podrobno spremljajo. Doslej so se taki načrti izkazali za zelo uspešne. Kadar se izvajanje akcijskega načrta ne zdi uspešno, je mogoče plačila znižati ali začasno ustaviti, da bi zaščitili proračun EU.

za razvoj podeželja naj Komisija:

— priporočilo 2: sprejme ustrezne ukrepe, na podlagi katerih bodo morali akcijski načrti držav članic vključevati popravljalne ukrepe za obravnavanje pogosto ugotovljenih vzrokov za napake, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija tesno sodeluje z državami članicami, da bi odkrila in odpravila vzroke napak pri izvajanju politike. To delo bo nadaljevala, da bi nadalje obravnavala ugotovljene pomanjkljivosti, vključno s tistimi, ki jih odkrije Računsko sodišče. V okviru postopka spremljanja izvajanja akcijskih načrtov v zvezi z zniževanjem stopenj napake, izvedenega leta 2014, so bile vse države članice že pozvane, naj akcijske načrte in blažilne ukrepe povežejo z različnimi revizijskimi ugotovitvami, ki jih je sporočila Komisija ali Računsko sodišče. Komisija to vprašanje zlasti obravnava na vseh letnih pregledovalnih sejah in v odborih za spremljanje pri organih upravljanja, pri tem pa vztraja pri celovitosti in uspešnosti akcijskih načrtov. Vzpostavljeno je novo informacijsko orodje za spremljanje izvajanja potrebnih popravljalnih ukrepov.

— priporočilo 3: pregleda strategijo za svoje revizije skladnosti na področju razvoja podeželja, da se ugotovi, ali so sistemske slabosti, ugotovljene v dani regiji (za države članice z regionalnimi programi), prisotne tudi v drugih regijah, zlasti kadar gre za naložbene ukrepe, Komisija sprejema to priporočilo. Komisija širi revizijsko pokritost na področju razvoja podeželja. To vključuje preverjanje, ali so slabosti, odkrite v eni regiji ali ukrepu, morda prisotne tudi v drugih regijah ali ukrepih. Komisija prav tako krepi uporabo zunanjih revizorjev pri posebnih zadevah.

za EKJS in tudi za razvoj podeželja naj Komisija:

— priporočilo 4: zagotovi, da certifikacijski organi pravilno izvajajo novi postopek zagotovila v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, ki bo od proračunskega leta 2015 postal obvezen, in da ta zagotavlja zanesljive informacije o stopnji napake, tako da se je mogoče nanje opirati. Komisija sprejema to priporočilo. V letih 2013 in 2014 so bile pripravljene in obravnavane podrobne smernice o novi vlogi certifikacijskih organov. Komisija skrbno spremlja njihovo izvajanje. V okviru tega potekajo s plačilnimi agencijami in certifikacijskimi organi dvakrat letno sestanki strokovnih skupin, kjer se pojasnijo praktična vprašanja, povezana z delom na področju zakonitosti in pravilnosti. Izvajajo se redni revizijski obiski v državah članicah, kjer se pregledajo delovne metode certifikacijskih organov v okviru zakonitosti in pravilnosti transakcij. Predstavniki certifikacijskih organov so vabljeni tudi k sodelovanju pri rednih revizijah skladnosti za namene usposabljanja. Komisija sicer sprejema to priporočilo, a ob tem poudarja, da bo treba pri certifikacijskih organih upoštevati učno krivuljo in da bo o doseženem napredku poročala v letnih poročilih o dejavnostih od leta 2015.

7.78 Poleg tega priporočamo, naj Komisija na področju ribištva:

— priporočilo 5: zagotovi, da revizijski organi držav članic izvajajo svoje naloge temeljiteje, zlasti z opravljanjem potrebnih kontrol na kraju samem, uporabo postopkov za kontrolo kakovosti in izboljšanjem revizijske dokumentacije. Komisija sprejema to priporočilo in meni, da se to izvaja s tekočimi revizijami in po potrebi z zagotavljanjem navodil, ter sprejema ukrepe v okviru deljenega upravljanja, da bi revizijskim organom držav članic pomagala uspešno izvajati njihove naloge.

DEL 2: VPRAŠANJA S PODROČJA RAZVOJA PODEŽELJA, POVEZANA S SMOTRNOSTJO POSLOVANJA

Ocena smotrnosti poslovanja projektov

7.79 V letnem poročilu za leto 2013 smo ugotovili, da je bilo v okviru deljenega upravljanja izbiranje projektov, ki je v pristojnosti držav članic, osredotočeno predvsem na potrebo po porabi razpoložljivih sredstev EU, nato na potrebo po skladnosti s pravili in šele nazadnje – in to le deloma – na njihovo pričakovano smotrnost (56). Letos smo poleg pregleda pravilnosti transakcij v okviru pilotnega projekta preverili tudi nekatera vprašanja, povezana s smotrnostjo poslovanja.

7.80 Za ta pilotni projekt smo izbrali le projekte, pri katerih je bilo mogoče smiselno preučiti vidike smotrnosti poslovanja. Zato smo se od vseh 162 transakcij s področja razvoja podeželja osredotočili na 71 projektov, ki so vključevali naložbe v opredmetena sredstva. 42 od teh 71 projektov je bilo zaključenih v času revizijskega obiska. Poleg pregleda pravilnosti teh transakcij smo za vsak projekt s preizkušanjem meril za smotrnost poslovanja ocenili tudi njihovo gospodarnost in uspešnost.

7.81 Pri preučenih projektih, ki so bili zaključeni, smo pregledali, ali je bila naložba izvedena po načrtu (57). To merilo je bilo pri večini projektov (93 %) izpolnjeno. Vendar smo za projekte na splošno ugotovili naslednji glavni težavi v zvezi s smotrnostjo poslovanja:

— pomanjkljivosti pri usmerjanju ukrepov in izbiri projektov,

— nezadostni dokazi o razumnosti stroškov.

Pomanjkljivosti pri usmerjanju ukrepov in izbiri projektov

7.82 Preizkusili smo, ali je bila podpora usmerjena v jasno opredeljene cilje, ki odražajo opredeljene strukturne potrebe in potrebe območij ter strukturne slabosti (58). To merilo pri 21 % revidiranih naložbenih projektov ni bilo izpolnjeno. Preizkusili smo tudi, ali je bil projekt izbran na podlagi preglednega postopka, ki temelji na primerljivih prednostih in ustreznih izbirnih merilih (59). To merilo pri 51 % revidiranih naložbenih projektov ni bilo izpolnjeno. 7.82 To vprašanje je bilo obravnavano v smernicah o izbirnih merilih za programsko obdobje 2014–2020, kjer je treba zagotoviti razvrstitev projektov in najnižji prag. Za ponazoritev so vključene tudi nekatere slabe prakse, nekaj od njih iz poročil Sodišča.

7.83 Ugotovili smo, da so bili usmerjanje in izbirni postopki nezadostni. Plačilnim agencijam večinoma ni bilo treba uporabljati strogega usmerjanja in izbirnega postopka. Za projekte, ki so jim bili predloženi, je bilo na voljo dovolj sredstev. Za te plačilne agencije ni bilo nobene spodbude, da bi z uporabo meril za smotrnost poslovanja znižale porabo proračunskih sredstev, ki so bila na voljo. Našli smo samo en primer dobre prakse. Primeri so navedeni v okviru 7.10. O neustreznem usmerjanju naložb za razvoj podeželja smo poročali v več naših nedavnih posebnih poročilih (60).

Okvir 7.10 – Primeri dobrih in slabih praks pri usmerjanju in izbiri Na Nizozemskem so objavili povabilo k oddaji prijav v zvezi s proračunom v višini 3,6 milijona EUR za podukrep „izmenjava znanja“. Upravičenih je bilo 40 vlog, ki so jih ocenili štirje neodvisni strokovnjaki, od katerih je vsak posebej dodelil točke projektom na podlagi več izbirnih meril. Projekti so bili nato razvrščeni na podlagi pondiranega rezultata. Odobrenih je bilo samo 13 najbolje uvrščenih projektov v skupnem znesku 2,9 milijona EUR, saj se drugi projekti niso šteli kot dovolj stroškovno učinkoviti. Menimo, da je to primer dobre prakse, saj so imela načela dobrega finančnega poslovodenja prednost pred porabo sredstev, kar dokazuje dejstvo, da preostala proračunska sredstva niso bila porabljena za financiranje upravičenih, vendar manj uspešnih projektov. V Bolgariji podpora za ukrep „dodajanje vrednosti kmetijskim in gozdarskim proizvodom“ ni bila usmerjena, saj so bila do financiranja upravičena vsa podjetja, ki so imela manj kot 750 zaposlenih ali letni promet manjši od 200 milijonov EUR. Poleg tega so bila izbirna merila sicer opredeljena, niso pa bila uporabljena za usmeritev podpore, saj je razpoložljivi proračun zadoščal za financiranje vseh upravičenih projektov. Našli smo še 20 primerov, pri katerih izbirna merila dejansko niso bila uporabljena, ker je bilo na voljo dovolj sredstev za financiranje vseh upravičenih projektov. V vseh primerih so bili odhodki plačani v letu 2014 iz proračuna za obdobje 2007–2013. Do takih primerov lahko pride, kadar proračun presega dejanske potrebe. Okvir 7.10 – Primeri dobrih in slabih praks pri usmerjanju in izbiri Projekti, ki jih izberejo organi upravljanja, morajo prispevati k uresničevanju ciljev politike. Programi razvoja podeželja opredeljujejo upravičenost operacij v okviru danega pravnega okvira (prvo usmerjanje), vzpostavljajo načela za izbirna merila (drugo usmerjanje), nato so pogosto konkretizirani v odboru za spremljanje (tretje usmerjanje) in na koncu, če je postopek izveden, kakor zahteva Komisija, so projekti razvrščeni tako, da so izključeni tisti, ki ne dosežejo praga. Zato obstoječi pravni okvir že upošteva vse potrebne elemente za zagotavljanje ustreznega usmerjanja sredstev EU.

7.84 Preizkusili smo tudi merilo za smotrnost poslovanja, ki se nanaša na to, ali sta bila usmerjanje in izbira osredotočena na ustvarjanje delovnih mest (61). Za merjenje napredka pri uresničevanju ciljev strategije Evropa 2020 je bilo sprejetih pet krovnih ciljnih vrednosti za celotno EU. Prvi med njimi je zaposlitev 75 % oseb v starosti 20–64 let do leta 2020. V skladu s tem ciljem Komisija na svojem spletišču (62) obvešča, da je eden od treh dolgoročnih strateških ciljev politike EU na področju razvoja podeželja v obdobju 2014–2020 dosega uravnoteženega teritorialnega razvoja podeželskih gospodarstev in skupnosti, vključno z ustvarjanjem in ohranjanjem delovnih mest. Pomoč za razvoj podeželja bi bila osredotočena na odpravljanje ene glavnih težav EU, če bi bilo ustvarjanje delovnih mest pogoj za upravičenost do pridobitve pomoči in/ali če bi se pri postopkih za uvrščanje in izbiro projekta prednostno upoštevalo število delovnih mest, ki naj bi bila v njegovem okviru ustvarjena. 7.84 Ustvarjanje delovnih mest ni edini pomemben kazalnik uspešnosti, ki ga je treba upoštevati. Enako pomembna je potreba po ohranjanju delovnih mest v smislu ustavitve odseljevanja. Zato uspešnosti ne gre ocenjevati zgolj v smislu ustvarjanja delovnih mest, temveč tudi v smislu ohranjenih delovnih mest. Nadalje je pomembno poudariti, da bi lahko imel dvig produktivnosti, povezan z inovacijami in tehnologijo, negativne učinke na zaposlovanje pri ustvarjanju delovnih mest, zlasti v kmetijskem sektorju. Ker v skladu s tem stopnje zaposlenosti v primarnih sektorjih v zadnjih desetletjih padajo, uspešnosti s tem povezanih politik ni mogoče ustrezno meriti samo s sklicevanjem na neto učinke. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 7.86.

7.85 Menimo, da bi bilo za 34 projektov možno vključiti ustvarjanje delovnih mest kot pogoj za upravičenost in/ali izbirno merilo. Na primer, Poljska je dodelila 932 milijonov EUR za ukrep „povečanje dodane vrednosti za osnovno kmetijsko in gozdarsko proizvodnjo“. Upravičenci lahko prejmejo podporo iz EKSRP v višini do 12,8 milijona EUR brez upoštevanja tega, ali so bila ustvarjena kakršna koli delovna mesta. 7.85 Kazalnik ustvarjanje delovnih mest bi bilo treba na novo opredeliti tako, da bo vključeval ohranjanje delovnih mest, ter omejiti obseg na tiste ukrepe, kjer je uspešnost mogoče oceniti v tem smislu. Naložbe v fizično premoženje (prejšnja 1. os) prispevajo k sposobnosti preživetja in konkurenčnosti kmetij (prednostna naloga 2 iz Uredbe (EU) št. 1305/2013). Ustvarjanje delovnih mest je v glavnem zajeto v prednostni nalogi 6: spodbujanje socialne vključenosti, zmanjševanja revščine in gospodarskega razvoja podeželskih območij. Zato negativna ocena uspešnosti projektov zaradi neupoštevanja tega merila pri izbiri ni primerna. To merilo bi bilo treba oceniti samo za tiste projekte, kjer se je organ upravljanja dejansko odločil, da ga uporabi za izbiro operacij. Sicer pa prihaja do neusklajenosti med strateškimi prednostnimi nalogami v razvoju podeželja, kakor so določene v pravnih besedilih, in oceno uspešnosti projektov, ki jo izvede Sodišče.

7.86 Vendar pri 24 od 34 naložbenih projektih (70 %) število delovnih mest, ki naj bi bila ustvarjena, ni bilo niti pogoj za upravičenost niti izbirno merilo. Najden ni bil noben primer projekta, pri katerem naj bi bila ustvarjena delovna mesta za mlade. 7.86 Komisija poudarja, da je opažanje glede pomanjkanja osredotočenosti na ustvarjanje delovnih mest omejeno na nekatere ukrepe in v okviru teh ukrepov samo na posebne vrste projektov, saj se ne nanaša v celoti na vse naložbene ukrepe/vrste projektov.

7.87 Samo pri štirih projektih je bil pogoj za odločitev o dodelitvi podpore ustvarjanje enega ali več delovnih mest. Tako je bilo na primer na Poljskem za ukrep „podpora za ustanavljanje in razvoj mikropodjetij“, kjer je moral upravičenec ustvariti dve delovni mesti in ju ohraniti vsaj dve leti. Poleg tega je bilo ustvarjanje delovnih mest le v 10 primerih izbirno merilo. Vendar pa, kot je navedeno v okviru 7.10, taki postopki običajno niso bili uspešni. Poleg tega je bilo za delovno mesto, ki naj bi bilo ustvarjeno, večinoma dodeljeno premalo točk, da bi bilo to pri izbiri projektov odločilno. 7.87 V smislu stopnje napake bi bilo lahko zagotavljanje dokazov za ustvarjanje delovnih mest v mikropodjetjih kot pogoj za podporo EKSRP tvegano. To bi naložilo dodatno breme upravičencem, ki bi bili v nekaterih primerih nezmožni ustvariti ta delovna mesta zaradi zunanjih okoliščin. Poleg tega je treba upoštevati, da podpora za mikropodjetja v mnogih primerih prispeva k vrsti ciljev, vključno z diverzifikacijo, lokalnim razvojem, inovacijami, ekonomsko uspešnostjo in dodajanjem vrednosti kmetijskim proizvodom.

Nezadostni dokazi o razumnosti stroškov

7.88 Za 49 naložbenih projektov (69 %) od 71 so obstajali zadostni dokazi o razumnosti stroškov projektov (63), za 22 naložbenih projektov (31 %) pa ni bilo tako. V okviru 7.11 sta predstavljena primera naložbenih projektov, pri katerih ni bilo nobenih dokazov o razumnosti stroškov. Pred kratkim smo objavili posebno poročilo, v katerem je ta tema podrobno preučena (64). 7.88 Komisija je v smernice o kontrolah in kaznih za obdobje 2014–2020 vključila kontrolni seznam za ocenjevanje razumnosti stroškov, ki ga je pripravilo Sodišče in je priložen v posebnem poročilu št. 22/2014. Za plačilne agencije in organe upravljanja je bilo 17. marca 2015 v Bruslju v okviru EKSRP organizirano posebno usposabljanje na temo razumnosti stroškov in javnega naročanja. Na tem dogodku je bilo zastopano tudi Sodišče.

Okvir 7.11 – Primeri pomanjkanja dokazov o razumnosti stroškov Portugalska uporablja referenčne stroške za ukrep „obnavljanje proizvodnega potenciala gozdov, poškodovanih zaradi naravnih nesreč, in uvajanje primernih preventivnih instrumentov“. Za en naložbeni projekt je bilo določenih šest referenčnih stroškov za nadzor vegetacije, ki so se gibali od približno 47 do 1 138 EUR/ha, odvisno od različnih vrst gozdnih del in razmer na parcelah (kot sta nagib in pokritost z vegetacijo). Stopnje pri revidiranih projektih so se gibale od približno 232 do 1 138 EUR/ha. Ugotovili smo, da plačilna agencija ni izvedla nobenega pregleda v zvezi z razumnostjo stroškov. Zlasti niso bile pregledane razmere na parcelah, zato ni mogoče sklepati, ali je bila cena gozdnih del na hektar gozda razumna. Na Nizozemskem je projekte za ukrep „poklicno usposabljanje za zaposlene v kmetijstvu in gozdarstvu“ pred odobritvijo ocenil odbor za vrednotenje. Za projekt, revidiran v okviru tega ukrepa, je odbor poročal, da se je projekt štel kot drag glede na vsebino in možne rezultate. Plačilna agencija tega vprašanja ni naknadno spremljala. Dejansko nismo našli nobenih dokazov o tem, ali je plačilna agencija sploh pregledala razumnost stroškov. Okvir 7.11 – Primeri pomanjkanja dokazov o razumnosti stroškov Glej odgovor Komisije na odstavek 7.34.

Zaključek