vsebina

Povzetek. 3

1............ Uvod. 5

2............ Ocena izzivov euroobmočja in programa politik. 5

2.1......... Politika strukturnih reform.. 5

2.2......... Fiskalna politika. 11

2.3......... Politika finančnega sektorja. 15

Povzetek

Kažejo se dejanski znaki trajnega okrevanja euroobmočja. Okrevanje, čeprav šibko, postopoma postaja močnejše in se širi po EU. Rast je bila lansko leto v veliki večini držav članic pozitivna, obeti pa so se izboljšali tudi v ranljivejših izmed njih. Realna rast BDP v euroobmočju naj bi se v letu 2014 zmerno povečala, še bolj pa v letu 2015. Razmere na trgu dela so se začele izboljševati in brezposelnost bi morala še naprej upadati, čeprav zelo postopoma, v večini držav članic. Celotna fiskalna slika za euroobmočje se še naprej izboljšuje in veliki napori za konsolidacijo, izvedeni v težkih gospodarskih razmerah v zadnjih letih, zdaj kažejo sadove.

Vendar so visoki javni in zasebni dolgovi ter s tem povezani pritiski razdolževanja v okolju nizke inflacije, majhne možnosti za produktivne naložbe v okviru okrevajočega in razdrobljenega finančnega sistema ter nesprejemljivo visoke stopnje brezposelnosti posledice krize in ustvarjajo izzive, kako šibko okrevanje spet pretvoriti v močno in trajnostno rast ter nova delovna mesta. Pri spopadanju s temi izzivi imajo države članice euroobmočja zaradi visoke ravni medsebojne povezanosti in potencialno velikih medsebojnih vplivov posebno odgovornost, da sprejmejo ambiciozne in usklajene ukrepe na tistih področjih, ki so posebno pomembna za dobro delujočo EMU.

Države članice euroobmočja in institucije EU so pri izvajanju priporočil za euroobmočje za leto 2013 dosegle velik napredek. Države članice, zlasti ranljive, so še naprej izvajale konsolidacijo javnih financ in strukturne reforme, na ravni EU pa so bili sprejeti pomembni koraki za poglobitev EMU, zlasti na področju bančne unije ter pri uporabi okrepljenega okvira ekonomskega in proračunskega upravljanja. Vendar je izvajanje posebnih priporočil za posamezne države članice euroobmočja, pa tudi euroobmočje kot celoto, nepopolno in izzivi ostajajo. Države članice euroobmočja bi morale ambiciozno in usklajeno ukrepati na številnih področjih:

· Politika strukturnih reform: Ponovno uravnoteženje v euroobmočju poteka, a je asimetrično in pri prilagoditvi presežkov tekočega računa ni bilo doseženega napredka. Razdolževanje zasebnega sektorja je v številnih državah euroobmočja še vse prej kot končano. Stopnje brezposelnosti so še vedno visoke in v nekaterih državah članicah euroobmočja dosegajo nesprejemljivo visoke ravni. Zaradi visoke ravni medsebojne povezanosti v euroobmočju so še naprej potrebne ambiciozne strukturne reforme, da se zagotovi dobro delovanje EMU, spodbudi konvergenca in se dodatno zmanjšajo tveganja za stabilnost, prihodnji potencial rasti in socialno kohezijo v euroobmočju, pri čemer je treba upoštevati potencialno velike vplive takih reform na druge države euroobmočja. .

· Fiskalna politika: Zaradi znatnih naporov v zadnjih letih se lahko konsolidacija javnih financ nadaljuje bolj postopoma. Vendar so potrebni nadaljnji napori za zmanjšanje visokih stopenj dolga in približevanje srednjeročnim ciljem. Ključnega pomena bo prilagoditev, ki je čim bolj prijazna za rast, to pa pomeni rasti prijaznejšo kombinacijo porabe in prihodkov ter povečano učinkovitost porabe. Države članice euroobmočja imajo pri tem še posebno odgovornost, saj je treba zagotoviti ustrezno politično voljo v euroobmočju, poleg tega pa lahko prihaja do potencialno velikih medsebojnih vplivov med državami članicami euroobmočja v zvezi z vzdržnostjo javnih financ.

· Finančni sektor: Dostop do financ, zlasti za MSP, je v veliko državah članicah euroobmočja še vedno težaven, kar lahko spodkoplje gospodarsko okrevanje ter ustrezno delovanje EMU. Tveganje vrzeli v financiranju za produktivne naložbe je še vedno veliko, kar se dogaja v razmerah stalnih pritiskov razdolževanja in še vedno precejšnje razdrobljenosti trga, kar ovira pravilno delovanje EMU. Poleg ustanovitve bančne unije je potrebno še veliko pobud v zvezi s financiranjem dolgoročnega gospodarstva. Nadaljnje čiščenje bilanc stanja bank in povečevanje varnostnih zalog lastniškega kapitala, kjer je to potrebno, bo še dodatno prispevalo k obnovitvi kreditnega kanala.

1. Uvod

Pričakuje se, da se bo gospodarsko okrevanje euroobmočja, ki se je začelo v drugem četrtletju leta 2013, nadaljevalo, se razširilo po državah in se okrepilo, hkrati pa postalo bolj uravnoteženo v smislu gonil rasti. Vendar ostaja okrevanje šibko, kar je značilno za obdobje po globokih finančnih krizah. Izzivi, ki so pred euroobmočjem, se spreminjajo. Še pred nekaj leti so bili glavni izzivi politike vzpostavitev verodostojnosti proračunov z neobvladljivimi primanjkljaji in hitro naraščajočim javnim dolgom. Treba je bilo ustaviti negativne povratne zanke med državami in bančnim sektorjem ter rešiti težave realnega gospodarstva, ki se je spopadalo z nevzdržnimi primanjkljaji tekočega računa, zaskrbljujočim padanjem konkurenčnosti, vse večjimi zasebnimi dolgovi in visokimi cenami nepremičnin. Euroobmočje se je z ambicioznimi političnimi ukrepi na ravni EU in držav članic rešilo iz tega položaja. Glavni izzivi euroobmočja so zdaj posledice pritiskov razdolževanja na srednjeročno rast v veliko državah in nesprejemljivo visoke ravni brezposelnosti in neenakosti, vzdržnost zasebnih in javnih dolgov ob hkratni konkurenčni dezinflaciji ter potreba po zagotavljanju kreditiranja za vzdržne naložbe v ranljiva gospodarstva v okolju okrevajočega finančnega sistema. Zgornjih izzivov ne bi smeli obravnavati izolirano, ampak kot zapleten sistem medsebojnega vplivanja ekonomskih spremenljivk, s poudarkom na doslednih in usklajenih kombinacijah politik, sprejetih na nacionalni ravni in na ravni euroobmočja.

V naslednjem oddelku se poseben program politik za euroobmočje za zagotavljanje dobro delujoče EMU ocenjuje s posebnim poudarkom na vprašanjih strukturnih reform, fiskalne politike in politik v zvezi s finančnim sektorjem.

2. Ocena izzivov euroobmočja in programa politik

2.1. Politika strukturnih reform

Ponovno uravnoteženje v euroobmočju poteka in dobro napreduje. V perifernih državah euroobmočja, ki so se soočale z visokim primanjkljajem tekočega računa že pred začetkom finančne krize, je bila izvedena znatna prilagoditev. Te ranljive države so v letu 2013 skupaj dejansko zabeležile presežek BDP v višini okoli 1,3 %, pričakuje pa se, da se bo ta v letu 2015 še dodatno povečal na 2,0 %. Velik delež te prilagoditve ni ciklične narave in kot tak z izboljšanjem gospodarskega položaja ne bo izpuhtel. Poganjata ga tako strukturni upad in domače povpraševanje, vedno bolj pa tudi povečana izvozna dejavnost. Prilagoditev pomeni tudi velike gospodarske in socialne stroške, v kolikor je bila izvedena na račun manjšega domačega povpraševanja, ki je povzročilo zmanjšanje potencialne proizvodnje. Glede na visok javni dolg in visoko zadolženost zasebnega sektorja ter s tem povezano obremenitvijo domačega povpraševanja, bo rast v prihodnosti morala temeljiti predvsem na izvozu, ki bo prispeval k ustrezni zunanji poziciji. V tem oziru je večina ranljivih držav dosegla bistven napredek pri pokrivanju izgub, ki so nastale zaradi stroškovne nekonkurenčnosti pred krizo.

Ponovno uravnoteženje še zdaleč ni zaključeno, saj posledice dolga še niso odpravljene. V večini ranljivih držav je zunanji dolg kljub prilagoditvam še vedno zelo visok. V tem kontekstu je dihotomija med državami „dolžnicami“ in njihovimi „upnicami“ iz euroobmočja zamenjala nekoč tradicionalno delitev na države s „primanjkljajem“ in tiste s„presežkom“. Izboljšanja tekočih računov niso pripomogla k sorazmernemu zmanjšanju razmerij neto finančnih pozicij do tujine (NIIP), izraženih kot BDP, zlasti zaradi šibke rasti nominalne produktivnosti, v nekaterih primerih pa zaradi občutnih negativnih učinkov vrednotenja (v kolikor ti učinki vrednotenja odražajo povečanje tujih obveznosti, npr. povečanje cen domačega lastniškega kapitala, ki je v lasti tujcev, so lahko simptom zaupanja trgov v zadevno gospodarstvo). Slika 1 kaže, da so države euroobmočja z najvišjimi ravnmi neto zunanjih obveznosti dejansko tiste, kjer sta bili rast in/ali inflacija zelo nizki. To pa dejansko onemogoča dva glavna kanala, ki sta bila v preteklosti dokazano uspešna pri spopadanju s presežno zadolženostjo. Za zmanjšanje visokih ravni zunanje zadolženosti do bolj vzdržnih ravni, je v prihodnosti zato treba izboljševati bilance tekočih računov, v nekaterih primerih pa morda uvesti tudi druge izboljšave. Glede na to, da vse ranljive države zdaj beležijo bilance tekočih računov, ki zagotavljajo doseganje stabilnega razmerja neto finančnih pozicij do tujine, izraženih kot BDP, bi bilo za razmeroma hitro zmanjševanje teh razmerij v nekaterih primerih potrebno doseči dodatno povečanje presežkov trgovinske bilance in tekočega računa.

Poleg tega je bila prilagoditev asimetrična in pri prilagoditvi presežkov tekočega računa ni bilo doseženega napredka. Posledično je tekoči račun v euroobmočju v letu 2013 prešel v 2,2-odstotni presežek, ki naj bi se v letih 2014 in 2015 po napovedih malenkost povečal na 2,3 % (glej sliko 2). Tveganja, povezana s takšnim presežkom, obremenjujejo domače povpraševanje in s tem možnosti za rast euroobmočja, pomenijo pa tudi tveganja za precenjenost eura. Z učinkom na zunanje povpraševanje ter prilagoditev cen in stroškov bi lahko to spodkopalo napore perifernih držav za ponovno vzpostavitev konkurenčnosti, z učinkom na razpoložljivi dohodek pa bi to razširilo dezinflacijo.

Slika 1: Zunanja zadolženost in nominalna rast || Slika 2: Geografski prikaz bilance tekočega računa v euroobmočju

||

Opomba: IT, LV, LU (2013Q3), MT (2013Q2), FR (2012Q4); NIIP pomnožen z (–1) Vir: Eurostat, AMECO || Vir: Eurostat

Povečevanje presežka tekočega računa v euroobmočju je znak šibkega skupnega domačega povpraševanja. Monetarna politika ima pri obrestnih merah blizu spodnje meje nič le malo ali sploh nima nič manevrskega prostora, da bi spodbujala povpraševanje. Podobno je v večini držav omejena tudi fiskalna politika. Zaradi omejene sposobnosti za povečevanje domačega povpraševanja v perifernih državah, je povečevanje povpraševanja v državah s presežkom edini način za zmanjševanje proizvodne vrzeli v celotnem euroobmočju. Poleg tega pa pomanjkanje domačega povpraševanja v celotnem euroobmočju vrši pritisk po nižanju cen. Okolje nizke inflacije, tj. inflacijske stopnje, ki je pod ali blizu vrednosti 2 %, ki jo ECB določa kot vrednost za stabilnost cen, perifernim državam otežuje doseganje potrebne prilagoditve relativnih cen. Ob teh nominalnih togostih, bi daljše obdobje zelo nizke inflacije lahko oviralo tudi potrebne prilagoditve realnih plač, kar ima pomembne posledice za zaposlovanje in brezposelnost. Bolj simetrična prilagoditev euroobmočja bi omogočila lažjo in cenejšo splošno prilagoditev ter umirila splošni presežek euroobmočja.

Razdolževanje nefinančnega zasebnega sektorja je v številnih evropskih državah še vse prej kot končan. Visok zunanji dolg v ranljivih državah je odraz visoke zadolženosti domačih sektorjev, tako zasebnega kot javnega. Pritiski, ki izhajajo iz razdolževanja zasebnega sektorja, kar vpliva na gospodinjstva in podjetja, so tisti, ki v tem trenutku zavirajo potrošnjo in investicije. Kot nakazuje slika 3, so ravni zadolženosti zelo visoke v številnih državah euroobmočja, v številnih primerih pa zmanjšanje ni bilo zabeleženo že od začetka krize. Razdolževanje je bilo zlasti počasno v podjetniškem sektorju, medtem ko se je zadolženost podjetij zmanjšala le v maloštevilnih državah. Tam, kjer je prišlo do določene stopnje razdolževanja, pa obseg doslej zabeležene prilagoditve razmerja med javnim dolgom in BDP predstavlja le manjši delež njegovega povečanja pred krizo, kar lahko nakazuje, da je zmanjševanje neodplačanega zasebnega dolga še vedno v začetni fazi. Kljub manjši rasti novih posojil pa je počasna ali celo negativna rast BDP zavirala zmanjševanje razmerja zadolženosti.

Slika 3 Zadolženost zasebnega sektorja nefinančnih podjetij (levo) in gospodinjstev (desno) v odstotkih BDP

||

3. Vir: Eurostat. Opomba: za nefinančna podjetja so prikazane združene vrednosti. Dolg vključuje posojila in vrednostne papirje, razen delnic in ne vključuje finančnih derivatov. LU ni vključen v vrednostih, ki prikazujejo zadolženost nefinančnih podjetij.

Brezposelnost je leta 2013 dosegla 12 %, kar pomeni povečanje za 0,7 odstotne točke od leta 2012. Stopnje brezposelnosti so se v eni tretjini držav članic euroobmočja močno povečale, vključno s številnimi državami, v katerih so bile te stopnje zelo visoke že pred tem. Prilagajanje je še vedno počasno, delež dolgotrajne brezposelnosti še naprej raste in je v letu 2013 dosegel 50 % celotne brezposelnosti, to pa povečuje tveganje, da bi brezposelnost postala vse bolj strukturna. Realni stroški dela na enoto so rasli počasneje v državah z višjimi stopnjami brezposelnosti, kar je ublažilo upad delovnih mest, obenem pa se je s tem skušalo omejiti razlike na področju brezposelnosti med državami euroobmočja. Kljub temu obstaja nevarnost, da bi brezposelnost postala manj občutljiva na dinamiko plač.Postopek prerazporejanja virov je začel učinkovati, saj so nominalne plače v nemenjalnem sektorju padle bolj izrazito v primerjavi z menjalnimi sektorji, kar je sprememba, ki kaže na pogoje, v katerih se delo seli od nemenjalnega k menjalnemu sektorju. Ta prerazporeditev in mobilnost delovne sile na splošno je ključna za trajnostno izboljšanje zunanjih položajev držav, ki so si v preteklem letu nakopičile predvsem negativne neto pozicije naložb.

Socialne razmere v euroobmočju so se med krizo po poslabšale, poleg tega so se v letu 2012 skoraj vsi socialni kazalniki poslabšali (tj. odraz prihodkov v letu 2011), razen za delež ljudi, ki živijo v gospodinjstvih z zelo nizko intenzivnostjo dela. Razmere so se zlasti dodatno poslabšale za delovno sposobno prebivalstvo, ki ga je poslabšanje razmer na trgu dela najbolj neposredno prizadelo. Vse sedanje ravni so višje od ravni pred krizo. Tveganje revščine zadeva 17 % prebivalstva, huda materialna prikrajšanost 7,6 %, gospodinjstva z zelo nizko delovno intenzivnostjo pomenijo 10,5 % prebivalstva, stopnja revščine med zaposlenimi znaša 10,6 % in, nazadnje, vrzel revščine 23,4 %. Od leta 2010 se je v tistih državah, ki jih je kriza najhuje prizadela, stopnja hude materialne prikrajšanosti strmo povečala, medtem ko je veliko državam članicam uspelo ohraniti večino svojih kazalnikov revščine na enaki ravni. Potencialnih učinkov, ki jih socialne spremembe prinašajo za dolgoročno rast in vzdržnost javnega dolga, je več.[1] Revščina je pomembna za produktivnost, saj zapira dostop do izobraževanja in zdravstvenih storitev, neenakost pa ima dinamične vplive na rast prek kopičenja zasebnega dolga in rasti potrošnje. Poleg tega lahko večje stopnje revščine in brezposelnosti vplivajo na „utrujenost od reform“, ki lahko znatno ovira potrebno okrevanje v euroobmočju in posledično vpliva na vzdržnost javnih financ v ranljivih državah.

Pri reševanju teh izzivov za dobro delovanje euroobmočja je ključno ambiciozno izvajanje strukturnih reform, ki vodijo v prilagodljivejše gospodarstvo. Trajno ponovno uravnoteženje pa ni edini prispevek strukturnih reform. Te zmanjšujejo tudi negativne posledice razdolževanja gospodinjstev. Močnejše prilagajanje realnih plač pomeni bolj nemoten odziv zaposlovanja in posledično realne proizvodnje, hitrejše prilagajanje cen pa omogoča tudi hitrejše prilagajanje realne obrestne mere in doseganje ravnotežja. Reforme so bistvenega pomena za oživitev trajnostne in vključujoče rasti ter za spodbujanje zaposlovanja, kar prispeva k vzdržnosti zasebnega in javnega dolga ter varuje sisteme socialnega varstva v času konsolidacije javnih financ.

Glede na visoko stopnjo medsebojne povezanosti med državami članicami euroobmočja lahko na področju izvajanja strukturnih reform pride do velikih učinkov prelivanja. Trgovina in konkurenčnost sta med najpomembnejšimi kanali za prenos učinkov prelivanja. Reforme na trgu proizvodov in storitev ter trgu dela lahko skupaj z nekaterimi davčnimi reformami vplivajo na zaposlovanje in rast v državi članici, ki reforme izvaja, s tem pa na njeno povpraševanje po proizvodih in storitvah iz drugih držav članic. Nekatere reforme lahko povzročijo prelivanje prek finančnih trgov, kadar povečajo sposobnost države članice, da vzdrži zunanji pritisk in omeji nevarnost okužbe premij za tveganje, če gre za zaskrbljenost v zvezi z vzdržnostjo dolgov. Poleg tega lahko na področjih, kjer je potrebna strukturna reforma v vseh ali večini držav euroobmočja, usklajevanje reform med državami članicami pomaga pri širjenju splošnih pozitivnih učinkov strukturnih reform, dodatne pozitivne učinke pa lahko prinesejo medsebojne primerjave, medsebojno učenje in izmenjave najboljših praks.

Ranljive države članice so v zadnjem času izvedle izjemne strukturne reforme. Kljub tem dosežkom pa je potreben nadaljnji napredek za ustvarjanje naložbenih priložnosti, ki bodo razpoložljive vire pomagale preusmeriti v proizvodnjo tržnega blaga in storitev, večjo zunanjo konkurenčnost in produktivnost. V osrednjih državah članicah so bila prizadevanja za reforme na splošno manj ambiciozna. Ustrezne reforme v osrednjih državah in večja simetrija prilagajanja bi bila zato dobra za spodbujanje domačega povpraševanja v državah upnicah, kot tudi v celotnem euroobmočju, ter za krepitev prizadevanj za ponovno vzpostavitev konkurenčnosti in rasti v perifernih državah. Ključnega pomena so politike, ki prispevajo k rasti naložb, saj krepijo povpraševanje v kratkoročnem obdobju ter povečujejo potencialno rast v prihodnosti. Reforme na proizvodnem trgu, namenjene izboljšanju konkurenčnosti v nemenjalnih sektorjih, bi zlasti spodbudile naložbe in omogočile razvoj teh sektorjev.

Na splošno so bila prizadevanja za strukturno reformo proizvodnih trgov omejena. Napredek pri izvajanju priporočenih ukrepov na področju storitev, vključno z reformami za odpravo neupravičenih omejitev za dostop do poklicev in njihovo opravljanje ter za zmanjšanje ovir pri vstopu v trgovino na drobno, je bil skromen. Skromen je bil tudi napredek pri reformah poslovnega okolja (npr. odprava birokracije, izpolnjevanje pogodbenih obveznosti, ustanavljanje podjetij, podpora MSP, postopki zaradi insolventnosti, zamude pri plačilih). Sprejeti so bili nekateri ukrepi za krepitev okvira za konkurenčnost, vendar bi bilo v nekaterih državah treba sprejeti dodatne ukrepe, da bi se okrepila neodvisnost in učinkovitost organa, pristojnega za konkurenco. Dodatne reforme so potrebne tudi na področju raziskav, razvoja, inovacij in v mrežnih panogah, zlasti železniški.

V veliko državah članicah obstajajo možnosti in potrebe, da se izboljša struktura obdavčenja s prenosom davkov z dela in pravnih oseb na manj škodljive davčne osnove, kot je potrošnja, okolje in periodični davki na nepremičnine. Sestava davkov v euroobmočju je preveč usmerjena v obdavčevanje dela. Davčni primež v euroobmočju presega 45 % in je veliko večji kot v neevropskih članicah OECD (glej razpredelnico 1).

Razpredelnica 1. Povprečni davčni primež za samsko osebo brez otrok za 100 % povprečne plače (v %)

|| 2013 || Sprememba 2013–2009

Euroobmočje || 46,5 || –0,2

OECD – povprečje || 35,9 || 0,7

Avstralija || 27,4 || 0,7

Kanada || 30,7 || 0,5

Japonska || 31,6 || 2,5

Nova Zelandija || 16,9 || –1,2

Švedska || 42,9 || –0,3

Združene države || 31,3 || 1,3

Združeno kraljestvo || 31,5 || –0,9

OECD (2010), „Taxing Wages: Comparative tables“ (Obdavčevanje plač: primerjalne razpredelnice), davčni statistični podatki OECD (zbirka podatkov). Povprečni davčni primež v euroobmočju, izračunan kot tehtano povprečje 15 držav članic euroobmočja, ki so članice OECD.

Prerazporeditev sredstev bi morala biti podprta s prožnim trgom dela tako v državah članicah kot v euroobmočju. V zadnjih letih so bile v številnih državah euroobmočja izvedene reforme za prilagajanje trga dela, kot so spremembe pravil poštenega odpuščanja in višine odpravnin, pa tudi reforme, ki povečujejo prožnost izstopa s spremembo pravil odpuščanja. Za zmanjšanje segmentacije trga dela so bili sprejeti posebni ukrepi za krepitev odvračanja od sklepanja začasnih ali netipičnih pogodb zaposlovanja, kljub temu pa slednje še vedno ostaja velik izziv za trg dela v prihodnje. Upravno breme in možnosti za prerazporeditev v primeru odpustitve so se zmanjšale v več državah.

Reforme sistemov nadomestil za brezposelnost bi morale biti usmerjene k prizadevanjem za vračanje na delo, naprej s spremembo oblik nadomestil za brezposelnost v obdobju brezposelnosti in v nekaterih primerih z zaostritvijo pogojev pri iskanju zaposlitve. Ukrepi za spodbujanje vračanja na delo vključujejo zmanjšanje najvišjih ravni nadomestil, spreminjanje oblik nadomestil v obdobju brezposelnosti, skrajšanje obdobja prejemanja nadomestil in strožja merila za upravičenost do njih.

Številne države članice so okrepile svoje sisteme aktivnih politik zaposlovanja, med drugim z bolj usmerjeno pomočjo pri iskanju zaposlitve ter z zaostrovanjem zahtev za nadaljnje prejemanje nadomestil. Poleg ukrepov za aktivacijo so nekatere države v okviru svojih prizadevanj za zmanjšanje revščine reformirale tudi svoje sisteme socialne pomoči.

2.2 Fiskalna politika

Celotna fiskalna slika za euroobmočje se še naprej izboljšuje. Veliki napori za konsolidacijo, izvedeni v težkih gospodarskih razmerah v zadnjih letih, zdaj kažejo sadove, ki jih podpirajo vse boljši gospodarski pogoji. Nominalni primanjkljaj naj bi v letu 2014 prvič od leta 2009 padel pod 3 % BDP v euroobmočju, in sicer naj bi znašal 2,5 %. Poleg tega naj bi se končno stabiliziral javni dolg v letu 2014, čeprav na visoki stopnji v višini 96 % BDP v euroobmočju, s čimer se bo končal stalno naraščajoči trend iz preteklih let. Na podlagi teh podatkov so napovedi primanjkljaja in dolga za euroobmočje precej bolj pozitivne od napovedi za druga velika gospodarstva, vključno z Združenimi državami in Japonsko. Gospodarska napoved Komisije iz pomladi kaže, da bo konsolidacija javnih financ v euroobmočju v letu 2014 počasnejša kot preteklo leto in bo po pričakovanjih nižja od ¼ odstotne točke BDP.

Treba je priznati, da je bilo na področju javnih financ storjenega veliko, prizadevanja za doseganje stanja proračunske vzdržnosti pa se morajo nadaljevati. V zadnjih nekaj letih so bila vložena velika prizadevanja za konsolidacijo, s katerimi so se zmanjšali primanjkljaji in zaustavila povečanja dolga. Poleg tega so se izboljšali gospodarski obeti, kar je izboljšalo tudi obete za primanjkljaj ter deleže dolga. Iz postopkovnega vidika je bilo to vidno, ko so države članice vzdržno odpravljale čezmerne primanjkljaje in izstopale iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Vendar ima še veliko držav članic primanjkljaje, ki presegajo 3-odstotno referenčno vrednost, in ravni dolga nad 60 % ter morajo nadaljevati svoje napore za zmanjšanje primanjkljajev ter ustvariti pogoje za stabilno zmanjševanje dolgov v skladu z merilom glede zniževanja dolga, ki je bilo uvedeno s prenovljenim Paktom za stabilnost in rast. Poleg tega veliko držav članic, ki je odpravilo svoje čezmerne primanjkljaje, ni doseglo stanja proračunske vzdržnosti, kakor je opredeljeno v srednjeročnih ciljih.

Napakam iz let pred krizo se je treba izogibati. Ena od glavnih novosti okvira javnih financ EU, uvedena v šesterčku, je bila krepitev preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast. Ta temelji na izkušnjah, pridobljenih med krizo, in sicer da je bilo slabo izpolnjevanje zahtev preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast eden glavnih razlogov za velike primanjkljaje v zvezi z javnimi financami in porast dolga med krizo. Dejansko so že ugotovitve pred reformo Pakta za stabilnost in rast iz leta 2005 kazale, da je neizpolnjevanje preventivnega dela Pakta eden od glavnih vzrokov za probleme v zvezi z javnimi financami, ki so sledili. Da bi odpravil pomanjkljivosti, je šestorček razjasnil ocenjevanje izpolnjevanja zahtev srednjeročnega cilja ali prilagajanja temu cilju ter uvedel sankcije za države članice euroobmočja, če teh zahtev ne bi izpolnjevale. Da bi podprle pomen strukturno uravnoteženih proračunov, so države članice podpisale Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji, ki v nacionalno zakonodajo na ustavni ali tej enakovredni ravni uvaja zahtevo po izpolnjevanju zahtev srednjeročnega cilja. Zato je izrednega pomena, da države članice v celoti izpolnjujejo zahteve preventivnega dela. Izboljšanje gospodarskih pogojev bi morala biti priložnost za nadaljevanje prilagajanja srednjeročnemu cilju in zagotavljanje fiskalnih rezerv pred ponovnim obratom konjunkturnih dejavnikov. V tem smislu napor strukturne konsolidacije pod 0,25 odstotne točke BDP v letu 2014 kaže na splošno nezadosten odziv na izzive v zvezi z javnimi financami v euroobmočju. To še zlasti drži, če se upošteva, da znaša za države članice, za katere še vedno velja postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem v letu 2014, povprečni priporočeni strukturni napor iz priporočil v zvezi s čezmernim primanjkljajem za leto 2014 1 % BDP, države članice v preventivnem delu Pakta za stabilnost in rast pa morajo izpolnjevati merilo 0,5 % BDP strukturne prilagoditve srednjeročnemu cilju, pri čemer so samo štiri države euroobmočja dosegle srednjeročni cilj. Ta zaključek pa bi morali sprejeti z rezervo, saj lahko strukturni saldo prenizko oceni fiskalni napor zaradi odziva prihodkov na gospodarsko rast, ki je nižji od običajnega, ter trenutne skromne rasti potencialne proizvodnje v srednjeročnem obdobju.

Od zasnove strategije Evropa 2020 je Komisija države članice dosledno pozivala, naj pri konsolidaciji svojih javnih proračunov dajejo prednost politikam, ki spodbujajo rast. Pomembni elementi fiskalne politike, ki spodbuja rast, so diferenciacija napora konsolidacije javnih financ, dolgoročna vzdržnost (oboje ocenjeno zgoraj), sestava in struktura prihodkov in odhodkov ter trden fiskalni okvir.

Skupna kakovost odhodkov izhaja iz kombinacije dveh glavnih vidikov: (i) sestave odhodkov in zlasti teže večjega števila postavk porabe, ki spodbujajo rast; in (ii) učinkovitosti odhodkov, tj. kako se poraba javnih sredstev odraža v zagotavljanju storitev za državljane in podjetja.

Kar zadeva ciljno usmerjenost v področja porabe, ki bi morala načeloma pozitivno vplivati na rast, so običajne kategorije odhodkov v tem smislu javne naložbe, izobraževanje ter raziskave in razvoj. Zadnja gibanja sestave odhodkov v euroobmočju od začetka gospodarske in finančne krize poudarjajo splošno povečanje deleža odhodkov za socialno varstvo, skupaj z zmanjšanjem na več drugih področjih, vključno z izobraževanjem, ter vsesplošno tendenco zmanjševanja javnih naložb, za katere se pogosto zdi, da jih je enostavno konsolidirati. Povprečni odhodki za naložbe v euroobmočju so na primer v letu 2013 znašali 2,1 % BDP in 4,3 % skupne porabe, leta 2007 pa so znašali 2,6 % in 5,7 % (glej razpredelnico 2).

Razpredelnica 2. Javne naložbe (bruto investicije v osnovna sredstva) kot delež BDP in skupnih odhodkov (v %)

|| Bruto investicije v osnovna sredstva (v % BDP) || || || Bruto investicije v osnovna sredstva (v % skupnih odhodkov) || ||

|| 2007 || 2014 || sprememba || 2007 || 2014 || sprememba

BE || 1,6 || 1,6 || 0,0 || 3,2 || 2,9 || –0,3

DE || 1,5 || 1,6 || 0,1 || 3,4 || 3,5 || 0,1

EE || 5,1 || 4,0 || –1,1 || 14,9 || 10,3 || –4,5

IE || 4,7 || 1,6 || –3,1 || 12,7 || 3,9 || –8,8

EL || 3,4 || 2,6 || –0,8 || 7,1 || 5,5 || –1,6

ES || 4,0 || 1,3 || –2,7 || 10,3 || 3,0 || –7,3

FR || 3,3 || 3,0 || –0,2 || 6,2 || 5,3 || –0,8

IT || 2,3 || 1,6 || –0,7 || 4,9 || 3,3 || –1,6

CY || 3,0 || 2,3 || –0,7 || 7,3 || 4,8 || –2,4

LV || 5,7 || 3,7 || –2,0 || 15,8 || 10,5 || –5,3

LU || 3,3 || 3,1 || –0,2 || 9,1 || 7,2 || –1,9

MT || 3,7 || 2,7 || –1,0 || 8,8 || 6,2 || –2,7

NL || 3,3 || 3,3 || 0,0 || 7,3 || 6,6 || –0,7

AT || 1,1 || 1,0 || –0,1 || 2,2 || 1,9 || –0,3

PT || 2,7 || 1,8 || –0,9 || 6,1 || 3,8 || –2,3

SI || 4,2 || 4,2 || 0,0 || 10,0 || 8,4 || –1,6

SK || 1,9 || 1,9 || 0,0 || 5,5 || 5,0 || –0,5

FI || 2,4 || 2,9 || 0,4 || 5,1 || 4,8 || –0,3

Euroobmočje-18 || 2,6 || 2,0 || –0,6 || 5,7 || 4,1 || –1,5

Vir: Službe Komisije (Ameco).

Tudi kar zadeva učinkovitost odhodkov, je mogoče v euroobmočju še dosti izboljšati. To je razvidno na področju socialnih odhodkov. Razpredelnica 2 predstavlja korelacijo med zmanjšanjem dohodkovne neenakosti in socialnimi odhodki. Čeprav zmanjšanje neenakosti ni edini cilj odhodkov za socialno varnost, je iz slike razvidno, da je mogoče izboljšati javne finance, ne da bi se povečala dohodkovna neenakost, če se poveča učinkovitost sistema.

Slika 1 Korelacija med zmanjšanjem dohodkovne neenakosti in odhodki za socialno zaščito, 2000–2011

Vir: Eurostat in standardizirana zbirka podatkov o dohodkovni neenakosti na svetovni ravni (Standardised World Income Inequality Database). Opomba: zmanjšanje dohodkovne neenakosti je razlika v odstotkih med Ginijevim količnikom po davkih in transferjih ter Ginijevim količnikom pred davki in transferji.

Kar zadeva okvire javnih financ v euroobmočju, je bil v zadnjih nekaj letih dosežen napredek. Ta je bil spodbujen s potrebo po pripravljenosti na strožjo fiskalno disciplino in njeno izvajanje ter s strožjimi zahtevami evropskega fiskalnega upravljanja, ki jih vsebuje na primer direktiva o nacionalnih proračunskih okvirih[2], ki je v 28 državah članicah EU začela veljati v začetku leta 2014. Ta prizadevanja v smeri boljšega fiskalnega upravljanja so še zlasti občutna v euroobmočju, kjer so bile sprejete dodatne zaveze v podporo javnofinančni disciplini. Okvir za euroobmočje je začel delovati leta 2013 z začetkom veljavnosti dvojčka[3] (glej zgoraj) in „fiskalnega pakta“[4], ki se v celoti uporablja za vse države članice euroobmočja.

Leto 2014 bo odločilno, kar zadeva skladnost z novimi zahtevami o fiskalnih okvirih. Države članice euroobmočja morajo v skladu z zgoraj navedenim naborom novosprejetih zakonodajnih elementov zagotoviti čimprejšnje polno spoštovanje vseh zakonodajnih določb, ki so zdaj v celoti vzpostavljene. Komisija trenutno izvaja ocene skladnosti prenosa direktive in fiskalnega pakta v nacionalno zakonodajo. Države članice euroobmočja bi morale večino svojih prizadevanj v prihodnjih mesecih usmeriti v oblikovanje učinkovite ureditve fiskalnih pravil in njeno delovanje, zlasti kar zadeva pravila o strukturnem proračunskem saldu in nadzor neodvisnih fiskalnih institucij nad njimi; ter v polno nacionalno integracijo novega skupnega proračunskega časovnega okvira, vključno z osnutkom proračunskega načrta in srednjeročnih fiskalnih načrtov, ki temeljijo na napovedih, ki jih izdelajo ali podprejo neodvisni strokovnjaki.

2.3 Politika finančnega sektorja

Heterogenost pogojev kreditiranja je še naprej zelo visoka v primerjavi z zmanjšano finančno razdrobljenostjo v drugih tržnih segmentih, kot sta javni dolg in zadolženost podjetij. Banke euroobmočja so v raziskavi ECB o posojilih med bankami navedle, da je zmanjševanje pritiskov na javni dolg na splošno prispevalo k izboljšanju pogojev financiranja za banke, medtem ko vpliv popuščanja krize javnega dolga na pogoje bančnega kreditiranja ostaja minimalen. To napeljuje na sklep, da banke ugodnih pogojev financiranja še niso prevedle v boljše pogoje posojanja. V zadnjih dveh mesecih so obrestne mere posojil za podjetja v osrednjih državah kot sta Francija in Nemčija prenehale padati, medtem ko so le nekoliko padle v najbolj nestabilnih državah, kot sta Grčija in Portugalska. Kljub temu pa se razlike v zaračunavanju obrestnih mer za posojila podjetjem med državami, kot sta Italija ali Španija, in Nemčijo še niso začele zares zmanjševati. Kreditni tokovi pa še naprej ostajajo omejeni. Zadnji podatki iz bank potrjujejo, da je bilo gospodarsko okrevanje, ki smo mu priča v zadnjemu času, doseženo praktično brez kreditiranja. Kreditni tokovi v zasebni sektor so se v zadnjih mesecih še dodatno skrčili ob že tako šibkem obsegu posojanja v sektorju nefinančnih podjetij. Takšne ovire pri kreditiranju lahko zavirajo gospodarsko okrevanje, zlasti v ranljivih državah in povečajo protiinflacijkse pritiske.

Šibkost posojanja realnemu gospodarstvu se pripisuje tako elementom na strani ponudbe kot povpraševanja. Na strani ponudbe je na kreditna tveganja vplivala mešanica dalj časa trajajoče šibkosti gospodarstva in njihovih bilančnih težav v pogojih nenehnih popravkov na trgu stanovanjskih in poslovnih nepremičnin v nekaterih državah. To povzroča padanje kreditne kvalitete in povečuje razmerje nedonosnih posojil v bankah euroobmočja. Poleg tega pa so po izjavah nekaterih udeležencev na trgu težave s kakovostjo aktive hujše, kot dejansko navedene, saj banke popuščajo posojilojemalcem s slabšo kreditno kvaliteto. Posledično to zmanjšuje sposobnost bank, da posojajo produktivnim podjetjem, saj visok delež nedonosnih posojil in popuščanje omejujeta kapital in financiranje. Potekajoč pregled kakovosti aktive, ki mu bo sledil vseevropski obremenitveni test, naj bi razkril vse nenavedene izgube v bankah in dodatno pospešil dokončanje čiščenja bilanc stanja. Na drugi strani pa visoka zadolženost zasebnega sektorja in njegovo razdolževanje, nestabilno gospodarsko okolje in šibki gospodarski obeti v euroobmočju posojilojemalcem otežujejo servisiranje lastnega dolga in nadaljnje zadolževanje. Počasno prestrukturiranje podjetniškega sektorja v nekaterih državah članicah še dodatno ovira povpraševanje po novih posojilih.

Banke euroobmočja pa so kljub nestabilnemu gospodarskemu okolju uspele okrepiti svoje kapitalske pozicije. Posledično so kapitalski količniki navadnega lastniškega temeljnega kapitala (Common Equity Tier 1 – CET1) Basel III velikih bank v euroobmočju na splošno primerljivi s konkurenčnimi bankami po svetu. Poleg tega so mnoge velike banke, ki poročajo o svojih količnikih navadnega lastniškega temeljnega kapitala Basel III, že do septembra 2013 dosegle ali presegle 9-odstotni prag. Posledično so kapitalski količniki bank v euroobmočju ostali stabilni, v številnih državah članicah euroobmočja pa celo rastejo kljub stalnemu povečevanju sredstev za rezervacije za izgube iz naslova posojil. Kljub temu pa so količniki likvidnostnega kritja v nekaterih državah ostali sorazmerno nizki saj trend povečevanja nedonosnih posojil prehiteva trend povečevanja rezervacij. Kapitalski količniki bank v euroobmočju so se izboljšali s kombinacijo povečevanja kapitala in zmanjševanja aktive, prilagojene tveganju. Zaradi negotovosti udeležencev na finančnem trgu, ki je povezana s tveganju prilagojeno aktivo, se kot dodatni kazalnik za merjenje moči bančnega sektorja vedno bolj uporablja enostavna stopnja finančnega vzvoda. Napredek bank euroobmočja, merjen s tem instrumentom, je manj izrazit.

V prihodnje bi se finančna razdrobljenost lahko dodatno zmanjšala, pod pogojem, da se ustrezno odgovori na vzroke zanjo. V ta namen so v delu pobude na različnih področjih za odgovor na to vprašanje in odpravo krhkosti bančnega sistema. Pobude o bančni uniji ostajajo ključne točke politične agende EU. Bančna unija bo povečala robustnost finančnega sektorja v euroobmočju, s čimer bo zlasti s preprečevanjem kriz povečala varnost bank, medtem ko bo centralizacija nadzora v okviru enotnega mehanizma nadzora (EMN) zmanjšala tveganja za nadzorno past. V primeru, da se bodo banke znašle v solvenčnih ali likvidnostnih težavah ali da bo ogroženo njihovo preživetje, bodo nadzorniki lahko intervenirali za njihovo odpravo že v zgodnji fazi, v primeru, da težave še vedno ne bodo odpravljene, pa je zdaj na voljo okvir, ki omogoča urejeno reševanje ustanov v težavah.

ECB je bistveno napredovala pri prevzemanju odgovornosti za nadzor bank v euroobmočju. ECB izvaja celostno oceno največjih bank v euroobmočju (128 kreditnih institucij v 18 državah članicah, kar obsega 85 % vse aktive bank v euroobmočju), ki jo namerava zaključiti še preden bo novembra 2014 prevzela vlogo enotnega nadzornika. Postopek vključuje oceno tveganja za vsako banko in pregled kakovosti aktive, ki mu sledi obremenitveni test, ki bo v tesnem sodelovanju z Evropskim bančnim organom (EBA) izveden v vseh 28 državah članicah. Izvajanje pregleda kakovosti aktive že poteka. Metodologija izvedbe je bila objavljena konec meseca marca, pregled kakovosti aktive pa naj bi se končal meseca julija. Prav tako potekajo priprave za obremenitvene teste, EBA pa je 29. aprila objavila načrt in metodologijo njihove izvedbe. EBA in ECB sta skupaj objavila ključne elemente izvedbe, vključno s kapitalskimi pragovi 8 % CET1 za osnovni scenarij in 5,5 % CET1 za neugoden scenarij. Za razliko od prejšnjih postopkov EBA tokrat ne bo usklajevala odločitev nadzornikov o ukrepih za upoštevanje rezultatov obremenitvenih testov in implikacij za banke. Namesto tega bo ta naloga zaupana pristojnim organom, vključno z ECB. Številni elementi potrjujejo verodostojnost obremenitvenih testov, zlasti ob upoštevanju dejstva, da je izhodiščna točka zaradi predhodnih pregledov kakovosti aktive strožja in bolj verodostojna. Drugi elementi, ki to potrjujejo, so (i) podaljšanje obdobja iz dveh na tri leta (ii) večja usklajenost opredelitev pomembnih kazalnikov kot so nedonosna posojila in (iii) skupni pristop pri obravnavi državnih obveznic v obremenitvenih testih brez diskrecijske pravice držav. Poleg tega se je zaupanje institucij in udeležencev na trgu okrepilo zaradi večje preglednosti in izčrpnosti postopka. Banke pa bodo v ugodnejših tržnih pogojih verjetno lažje in ceneje prišle do kapitala ali imele boljše pogoje za čiščenje bilanc aktive, ki jo bodo morale izvesti na podlagi rezultatov postopka.

Sozakonodajalca sta enotni mehanizem za reševanje sprejela aprila 2014. Enotni mehanizem za reševanje se uporablja za vse banke euroobmočja in druge sodelujoče države članice. Postopki odločanja v enotnem mehanizmu za reševanje so bili natančno določeni, tako da je sklep o posamezni zadevi možno sprejeti preko vikenda. Središče odločanja v enotnem mehanizmu za reševanje je močan enotni odbor za reševanje, ki bo sestavljen iz stalnih članov, Komisije, Sveta in ECB ter nacionalnih organov za reševanje. ECB bo v večini primerov, v katerih bo potrebno reševati določeno banko euroobmočja ali banko, ustanovljeno v državi članici, ki sodeluje v bančni uniji, zadevo predložila odboru, Komisiji in zadevnim nacionalnim organom za reševanje. Bančna unija postopoma združuje sredstva nacionalnih organov za reševanje v enotni sklad za reševanje, v katerega bodo prispevale vse banke v državah bančne unije od leta 2016, in na ta način zbrale sredstva v višini 55 milijard EUR do leta 2024. Vendar pa uredba o enotnem mehanizmu za reševanje zaenkrat ne določa skupnega varovala, ki bo oblikovan v prihodnjih letih.

Dostop do financ za MSP je v veliko državah članicah še vedno težaven, kar lahko spodkoplje gospodarsko okrevanje. Hkrati pa se ocenjuje, da je do leta 2020 za naložbe v transportna, energetska in širokopasovna infrastrukturna omrežja treba nameniti 1 bilijon EUR. Tveganje vrzeli v financiranju v Evropi je še vedno veliko, kar se dogaja v razmerah stalnih pritiskov razdolževanja in še vedno precejšnje razdrobljenosti trga (glej zgoraj). Poleg ustanovitve bančne unije je bilo podanih veliko pobud v zvezi s financiranjem dolgoročnega gospodarstva ali pa se te načrtujejo.

Obstaja jasno soglasje o potrebi po razvejanju virov financiranja, saj je za Evropo značilen sistem, v katerem glavno vlogo igrajo Banke. Evropski kapitalski trgi so sorazmerno nerazviti in v tem trenutku ne zmorejo zapolniti vrzeli v financiranju, ki je nastala zaradi razdolževanja bank. Za zagon financiranja na kapitalskih trgih pa obstaja več ovir. K vključevanju v dolgoročno financiranje bi bilo treba spodbuditi institucionalne akterje, kot so zavarovalnice. Dostop MSP do kapitalskih trgov trenutno ovirajo asimetrije v pretoku informacij in odsotnost likvidnega trga listinjenja. Za oživljanje trga listinjenja je treba „razlikovati“ med dobrim in slabim listinjenjem, kar bi izboljšalo bonitetni okvir za dobro listinjenje. Na trgu financiranja infrastrukture so njegovi finančni udeleženci večkrat izpostavili, da predvidljivo financiranje ovira premajhna transparentnost projektnih struktur, na primer na področju javno-zasebnih partnerstev. Kapitalske trge bi v Evropo lahko privabila večja dostopnost informacij glede nacionalnih infrastrukturnih in naložbenih načrtov in glede projektov, ki jih podpirajo nacionalni organi Nazadnje pa financiranje na trgu zavirajo številni medsektorski dejavniki, ki so povezani z upravljanjem podjetij, računovodskimi vprašanji, obdavčenjem in pravnimi vprašanji. Sporočilo Komisije o dolgoročnem financiranju, sprejeto konec marca 2014, je usmerjeno v akcijski načrt s številnimi ukrepi, ki obravnavajo ta vprašanja in bodo izvedeni že to leto.

[1] Darvas, Z. in G. Wolff (2014), Europe's social problem and its implication for economic growth (Evropski družbeni problem in njegove posledice za gospodarsko rast), Bruegel policy brief, številka 03.

[2] Direktiva Sveta 2011/85/EU o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic, ki je del „šesterčka“.

[3] Uredba (EU) št. 473/2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju.

[4] Fiskalni pakt je fiskalno poglavje Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (PSUU).