MNENJE EVROPSKE CENTRALNE BANKE

z dne 27. aprila 2022

o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2013/36/EU v zvezi z nadzorniškimi pooblastili, sankcijami, podružnicami iz tretjih držav ter okoljskimi, socialnimi in upravljavskimi tveganji

(CON/2022/16)

(2022/C 248/03)

Uvod in pravna podlaga

Evropska centralna banka (ECB) je 17. in 21. januarja 2022 prejela zahtevi Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije za mnenje o predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2013/36/EU v zvezi z nadzorniškimi pooblastili, sankcijami, podružnicami iz tretjih držav ter okoljskimi, socialnimi in upravljavskimi tveganji (1) (v nadaljnjem besedilu: predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah).

Predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah so tesno povezane z drugim predlogom, v zvezi s katerim je ECB prejela zahtevo za mnenje, tj. s predlogom Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 575/2013 glede zahtev za kreditno tveganje, tveganje prilagoditve kreditnega vrednotenja, operativno tveganje, tržno tveganje in izstopni prag (2) (skupaj s predlaganimi spremembami direktive o kapitalskih zahtevah: sveženj Komisije o bančni reformi).

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja iz členov 127(4) in 282(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah vsebujejo določbe, ki vplivajo na naloge ECB v zvezi z bonitetnim nadzorom kreditnih institucij v skladu s členom 127(6) Pogodbe in na prispevek Evropskega sistema centralnih bank k nemotenemu vodenju politik glede stabilnosti finančnega sistema, kakor je navedeno v členu 127(5) Pogodbe. V skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke je to mnenje sprejel Svet ECB.

Splošne pripombe

ECB odločno podpira sveženj Komisije o bančni reformi, s katerim se v zakonodaji Unije izvajajo pomembni elementi programa regulativne reforme na svetovni ravni. To bo okrepilo enotna pravila EU in znatno okrepilo regulativni okvir na področjih, na katerih so nadzorni organi odkrili vrzeli, ki bi lahko privedle do nezadostnega spremljanja in kritja tveganj.

Prvič, izboljšanje načina obravnavanja okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj z uvedbo strožjih zahtev in razširitvijo nabora orodij za nadzor na tem področju bo pripomoglo k zagotavljanju, da bodo institucije proaktivno razvijale okrepljene okvire upravljanja tveganj, s čimer se bo zmanjšala verjetnost nastanka čezmernih tveganj pri posameznih institucijah in v celotnem finančnem sistemu.

Drugič, z doslednim izvajanjem izstopnega praga se bo zmanjšala neupravičena variabilnost (3) uteži tveganja in dobrodošlo je, da ne bo dvojnega štetja tveganj glede na druge zahteve, hkrati pa se je treba izogibati operativni zapletenosti.

Tretjič, harmonizirane določbe za ocenjevanje direktorjev in ključnih zaposlenih v bankah (ocenjevanje sposobnosti in primernosti) bodo pripomogle k učinkovitosti nadzora in okrepile dobro upravljanje.

Četrtič, skupni sklop pravil za podružnice bančnih skupin iz tretjih držav, ki delujejo v državah članicah, bo nadomestil raznovrstne nacionalne pristope in okrepil enotni trg.

Petič, nadaljnja harmonizacija nacionalnih pooblastil v zvezi s pridobitvijo kvalificiranih deležev, prenosi sredstev ali obveznosti, združitvami ali delitvami ter sistemom sankcij bo zagotovila doslednost in trdnost okvira.

Šestič, ECB poziva k skladnosti med Direktivo 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta (4) (v nadaljnjem besedilu: direktiva o kapitalskih zahtevah) in Uredbo Sveta (EU) št. 1024/2013 (5) v zvezi z vprašanji, ki se nanašajo na neodvisnost nadzora na splošno in zlasti na nasprotje interesov. Pri omejevanju možnega nasprotja interesov je pomemben strog, vendar sorazmeren in prožen pristop, ki omogoča ustrezno upoštevanje vsakega posameznega primera.

Nazadnje, omogočanje nadzornikom, da odvzamejo dovoljenje kreditnim institucijam, za katere je bilo ugotovljeno, da propadajo ali bodo verjetno propadle, ne izpolnjujejo pa pogojev za reševanje, ker ni izpolnjeno merilo javnega interesa, bo tem bankam olajšalo urejen izstop s trga (6).

To mnenje obravnava vprašanja, ki so posebej pomembna za ECB in so razdeljena na spodaj navedene dele.

1. Okoljska, socialna in upravljavska tveganja

1.1 Podpora predlaganim spremembam

ECB močno pozdravlja predlog Komisije za krepitev zahtev v zvezi z okoljskimi, socialnimi in upravljavskimi tveganji za kreditne institucije ter ustreznih pooblastil pristojnih organov. ECB se strinja, da imajo lahko okoljska, socialna in upravljavska tveganja daljnosežne posledice za stabilnost posameznih institucij in celotnega finančnega sistema. Komisija je upravičeno postavila ambiciozne cilje za prilagoditev EU učinkom okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj ter njen prehod na trajnostno gospodarstvo, kar vključuje posebne spremembe njenega proizvodnega sistema v omejenem časovnem obdobju. V strategiji je poudarjeno, da je „uspeh evropskega zelenega dogovora odvisen od prispevka vseh gospodarskih deležnikov in njihovih spodbud za doseganje naših ciljev. V ta namen morajo finančne institucije cilje trajnostnega razvoja EU prenesti v svoje dolgoročne strategije financiranja in postopke odločanja“ (7). Prehod in z njim povezana tveganja vplivajo na skoraj vse sektorje gospodarstva in imajo obsežne učinke po regijah; poleg tega so odvisni od politik razogljičenja, sprememb preferenc potrošnikov in vlagateljev ter tehnoloških sprememb. Ti obsežni učinki upravičujejo prilagojene strategije in okrepljene zmogljivosti za upravljanje tveganj, da se zagotovi odpornost poslovnih modelov kreditnih institucij v kratkoročnem, srednjeročnem in dolgoročnem obdobju ter prepreči nastanek čezmernega tveganja prehoda v njihovih portfeljih. Zato je ključno, da kreditne institucije spremljajo tveganje, ki izhaja iz neusklajenosti njihovih portfeljev s cilji prehoda EU, in tako za namene svojega strateškega načrtovanja določijo ambiciozne in konkretne roke, vključno z vmesnimi mejniki.

ECB podpira predlog, da se okoljska, socialna in upravljavska tveganja bolj izrecno vključijo med nadzorniške zahteve, kar bo pripomoglo k zmanjšanju groženj, ki jih ta tveganja predstavljajo za posamezne institucije in finančno stabilnost. Nedavna nadzorna ocena ECB je izpostavila potrebo po boljšem upravljanju tveganj znotraj banke in več nadzorniškega pregledovanja teh tveganj. V tem celovitem postopku se je izkazalo, da nobena institucija ni blizu tega, da bi svoje prakse v celoti uskladila z nadzorniškimi pričakovanji glede podnebnih in okoljskih tveganj, ter da institucije same menijo, da je 90 % njihovih sporočenih praks le delno skladnih ali popolnoma neskladnih z nadzorniškimi pričakovanji ECB (8).

ECB priznava, da imajo podnebna in okoljska tveganja prednost pred socialnimi in upravljavskimi dejavniki, tudi glede na razlike v metodologijah. Podnebna in okoljska tveganja vključujejo zlasti grožnje, ki izhajajo iz potrebnega prehoda na bolj trajnostno gospodarstvo in iz prilagajanja vse večjim fizičnim grožnjam. Tveganja prehoda in fizična tveganja so posebna v primerjavi z drugimi bonitetnimi tveganji, in ker se sčasoma kopičijo, so potrebni skrbno načrtovanje in jasne strategije za njihovo zmanjševanje, medtem ko bodo za zmanjšanje dolgoročnih učinkov morda potrebni odločni in takojšnji kratkoročni ukrepi.

ECB podpira predlagano zahtevo, da kreditne institucije pripravijo konkretne načrte za spremljanje in obravnavanje okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj, ki se pojavljajo v kratkoročnem, srednjeročnem in dolgoročnem obdobju. S tem se bo zagotovilo, da bodo kreditne institucije merile okoljska, socialna in upravljavska tveganja v daljšem časovnem obdobju ter temeljito ocenile strukturne spremembe, do katerih bo verjetno prišlo v panogah, do katerih so izpostavljene, v skladu s scenariji prehoda, določenimi v pravnem okviru EU (9). Zahteva po pripravi takih načrtov bo povečala preglednost v zvezi s tveganji, ki jim je izpostavljen finančni sistem. Poleg tega bo zagotovila, da bodo kreditne institucije tudi v zvezi s cilji prehoda EU proaktivno pregledovale, ali njihove strategije v zadostni meri vključujejo okoljske, socialne in upravljavske vidike, s čimer bodo zmanjšale tudi tveganje izgube ugleda ali tveganja, ki izhajajo iz hitro spreminjajočega se razpoloženja na trgu.

ECB je pripravljena sodelovati z agencijami EU pri spremljanju napredka kreditnih institucij pri pripravi konkretnih načrtov (novi člen 76(2)) in poudarja potrebo po pravočasnem ukrepanju na tem področju. ECB meni, da je treba dati prednost odpornosti in prilagoditvi institucij na dolgoročne negativne učinke okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj. V zvezi s tem bodo pomembne zlasti predlagane smernice Evropskega bančnega organa (EBA) o vsebini načrtov institucij (novi člen 87a(5)(b)), zato ECB meni, da bi bilo treba te smernice objaviti v 12 mesecih. Nasprotno se zdi rok 24 mesecev bolj primeren za predlagane smernice o minimalnih standardih in referenčnih metodologijah (novi člen 87a(5)(a)).

Ustrezno notranje upravljanje tveganj, vključno s konkretnim načrtovanjem, bo tudi pristojnim in makrobonitetnim organom olajšalo ocenjevanje okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj. V okviru natančnejše določitve zahteve, da morajo kreditne institucije upravljati vsa pomembna tveganja, in sicer s preskušanjem njihove odpornosti na dolgoročne negativne učinke bonitetnih in okoljskih tveganj, ECB pozdravlja krepitev s tem povezanih nadzorniških pooblastil na način, ki je skladen s časovnim okvirom za uresničitev okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj. To bo ECB omogočilo učinkovitejše obravnavanje okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj, začenši s podnebnimi in okoljskimi tveganji, ki vplivajo na bonitetni položaj kreditne institucije (npr. kapital in likvidnost) tudi v srednje- do dolgoročnem obdobju (tj. 5–10 let). Take zahteve bodo pomagale tudi makrobonitetnim organom pri zmanjševanju sistemskih posledic okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj, zlasti pri analizi njihovih sistemskih vidikov, npr. s podnebnimi stresnimi testi v celotnem gospodarstvu. Vse to bi moralo ECB zagotoviti ustreznejša orodja, da bi skupaj z drugimi ustreznimi organi pomagala preprečiti kopičenje nasedlih naložb v bilancah stanja kreditnih institucij, ter zagotoviti dopolnjevanje med mikrobonitetnim in makrobonitetnim pristopom.

Kar zadeva nabor makrobonitetnih orodij, ECB pozdravlja tudi pojasnilo v uvodni izjavi predlaganih sprememb direktive o kapitalskih zahtevah, da se lahko okvir za blažilnik sistemskih tveganj že uporablja za obravnavanje različnih vrst sistemskih tveganj, vključno s tveganji, ki so povezana s podnebnimi spremembami. Če imajo lahko tveganja, ki so povezana s podnebnimi spremembami, resne negativne posledice za finančni sistem in realni sektor gospodarstva držav članic, se za zmanjševanje teh tveganj lahko uvede stopnja blažilnika sistemskih tveganj.

1.2 Odpornost na dolgoročne negativne učinke okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj

V zvezi s scenariji in metodami za ocenjevanje odpornosti na dolgoročne negativne učinke okoljskih, socialnih in upravljavskih tveganj, zlasti podnebnih sprememb in degradacije okolja, želi ECB poudariti dejstvo, da je izzive za finančni sektor mogoče oceniti in obravnavati le z vključitvijo znanstvenih analiz v oblikovanje politik. V zvezi s tem bo ključen prispevek znanstvenih raziskav, subjektov finančnega sektorja in okoljskih agencij. ECB pozdravlja zavezo Komisije, da bo okrepila sodelovanje med vsemi ustreznimi javnimi organi, vključno z nadzorniki, in da naj bi s takim sodelovanjem „pomagala določiti vmesne cilje za finančni sektor“ (10). Kljub temu bi bilo v uvodnih izjavah predlaganih sprememb direktive o kapitalskih zahtevah koristno opozoriti na zavezo iz točke 5.c Strategije za financiranje prehoda na trajnostno gospodarstvo (COM(2021) 390 final). Zlasti je pomembno poudariti, da se je Komisija zavezala, da bo okrepila sodelovanje z ECB, Evropskim odborom za sistemska tveganja, evropskimi nadzornimi organi in Evropsko agencijo za okolje, ter da je namen takega sodelovanja, da se pomaga določiti vmesne cilje za finančni sektor, bolje razume, ali je trenutni in predvideni napredek zadosten, ter tako omogoči bolj sodelovalno strateško ukrepanje vseh ustreznih javnih organov. ECB bi pozdravila omembo te zaveze tudi v okviru pooblastila, določenega v novem členu 87a(5)(c) direktive o kapitalskih zahtevah.

2. Izstopni prag

ECB pozdravlja uvedbo izstopnega praga, ki je pomemben element reform Basel III (11). ECB ugotavlja, da predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah vključujejo nekatere mehanizme, ki urejajo razmerje med izstopnim pragom ter določitvijo (i) nadzorniških zahtev v okviru drugega stebra in (ii) makrobonitetnih blažilnikov.

ECB se strinja s splošnim ciljem, da se prepreči dvojno štetje tveganj v mikrobonitetnem in makrobonitetnem okviru, ter z namenom, da se zagotovi ohranitev ustreznosti zadevnih zahtev. V zvezi z zahtevami v okviru drugega stebra želi ECB poudariti, da že obstaja splošna zahteva, da se prepreči dvojno štetje tveganj, in je zato pripravljena zagotoviti, da do takega dvojnega štetja tveganj v njeni pristojnosti ne bo prihajalo. Kar zadeva makrobonitetne blažilnike, kot se trenutno uporabljajo, ti obravnavajo makrobonitetna tveganja, ki se razlikujejo od cilja izstopnega praga glede zmanjšanja tveganja prevelike variabilnosti ali pomanjkanja primerljivosti uteži tveganja zaradi uporabe notranjih modelov s strani institucije.

Poleg tega predlog zahteva, da se nominalni znesek zahtev v okviru drugega stebra ne poveča takoj, ker postane institucija zavezan spoštovati izstopni prag. ECB se strinja s temeljnim ciljem in smislom teh določb, da se nevtralizirajo neupravičeni aritmetični učinki na zahteve v okviru drugega stebra, ki izhajajo iz uvedbe izstopnega praga, in je pripravljena sprejeti potrebne ukrepe za nevtralizacijo tega vpliva.

Pomembno je, da predlagani mehanizmi spoštujejo obstoječe nadzorne in makrobonitetne prakse ter preprečujejo operativno zapletenost in upravno breme za pristojne in makrobonitetne organe. Zlasti v zvezi z zahtevami v okviru drugega stebra, kot je bilo že omenjeno, ECB meni, da so pristojni organi v sedanjem regulativnem okviru že pooblaščeni, da se izogibajo dvojnemu štetju tveganj in neupravičenim spremembam bonitetnih zahtev, ter da smernice, ki jih je izdal organ EBA v skladu s členom 107(3) direktive o kapitalskih zahtevah, zagotavljajo trdno pravno podlago za določitev skupne metodologije za doseganje tega cilja. ECB zato ne vidi potrebe, da bi v zakonodaji na ravni 1 trajno določili, kako je treba izstopni prag upoštevati pri določanju zahtev v okviru drugega stebra, vendar se je seznanila s konkretnim zakonodajnim predlogom o tem vprašanju in poudarja, da je treba zagotoviti, da predlagana določba, vključno z začasno zamrznitvijo, ne bo trajno posegla v sedanji pristop v okviru drugega stebra in njegovo pogostost. ECB meni, da bi moralo priti do takojšnje nevtralizacije v trenutku, ko banka postane zavezana spoštovati prag. V naslednjih letih bi se vse potrebne prilagoditve izvedle v okviru rednega postopka nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja.

Zakonodajalci EU bi lahko organu EBA podelili posebno pooblastilo za pripravo smernic o tem, kako naj pristojni organi obravnavajo učinek izstopnega praga pri določanju zahtev v okviru drugega stebra, kakor je določeno v predlogu Komisije za uredbo o spremembi Uredbe EU št. 575/2013 (člen 465(1)). Če bi zakonodajalci EU želeli vključiti zakonodajno sklicevanje na to vprašanje, je ECB v tehničnem delovnem dokumentu tudi predlagala, kako bi bilo mogoče zakonodajni osnutek spremeniti, da bi spoštoval sedanji pristop v okviru drugega stebra in njegovo pogostost, hkrati pa bi v besedilu na ravni 1 izrecno uredili razmerje med izstopnim pragom in zahtevami v okviru drugega stebra.

Kar zadeva blažilnik sistemskih tveganj, ima ECB resne pomisleke v zvezi s predlagano zahtevo po obveznem pregledu njegove umerjenosti, ki vključuje dinamično zgornjo mejo blažilnika, in sicer njegovo zamrznitev na ravni pred izstopnim pragom, dokler se tak pregled ne zaključi in izid ne objavi.

Za te pomisleke obstajajo trije razlogi.

Prvič, predlagani obvezni pregled povečuje zapletenost okvira in upravno breme, saj pomeni, da bi morali organi pregledati umerjenost blažilnika sistemskih tveganj za vsako kreditno institucijo, ki postane zavezana spoštovati izstopni prag. Drugič, začasna zgornja meja in pregled blažilnika sistemskih tveganj za posamezne institucije sta v nasprotju z makrobonitetno naravo blažilnika in njegovo uporabo na ravni (pod)sektorja. S tem bi se vzpostavila neupravičena posebna obravnava posamezne kreditne institucije, na katero vpliva blažilnik sistemskih tveganj in ki postane zavezana spoštovati izstopni prag. Tretjič, direktiva o kapitalskih zahtevah že vključuje ustrezne določbe za redni pregled kapitalskih blažilnikov, ki zadostujejo za zagotovitev vseh potrebnih sprememb izvedenih stopenj.

ECB ima podobne pomisleke glede predlagane zahteve po pregledu umerjenosti blažilnika za druge sistemsko pomembne institucije (DSPI), ko postane izstopni prag zavezujoč. Podobno kot pri pregledu blažilnika sistemskih tveganj ta obveznost pregleda blažilnika za DSPI povečuje zapletenost okvira in upravno breme. Poleg tega so redni pregledi blažilnika za DSPI že določeni v direktivi o kapitalskih zahtevah.

ECB predlaga, da se namesto predlaganega mehanizma pregleda blažilnika sistemskih tveganj, ko postane izstopni prag zavezujoč za kreditno institucijo, vstavi izrecno pojasnilo, da se blažilnik sistemskih tveganj ne sme uporabiti za obravnavanje tveganja, ki ga zajema izstopni prag, ne glede na to, ali postane izstopni prag zavezujoč za določeno institucijo ali ne. To pojasnilo je treba po možnosti vstaviti kot uvodno izjavo, lahko pa bi ga vključili tudi v člen direktive o kapitalskih zahtevah. Obravnavati bi moralo vse morebitne pomisleke glede tega, da bi se lahko tveganja v okviru izstopnega praga in blažilnika sistemskih tveganj dvakrat štela. Enaka utemeljitev in pojasnilo bi se lahko uporabila tudi v zvezi z blažilnikom za DSPI.

3. Sposobnost in primernost

3.1 Podpora predlaganim spremembam

ECB močno pozdravlja predlog Komisije za revizijo okvira sposobnosti in primernosti. Nadzor sposobnosti in primernosti članov upravljalnega organa kreditnih institucij je ključno nadzorno orodje, ki je bistveno za izboljšanje upravljanja kreditnih institucij. Dobro upravljanje kreditnih institucij povečuje njihovo odpornost na neugodna gibanja na trgu in je ključni pogoj za finančno stabilnost. ECB v okviru svojih nadzorniških dejavnosti ugotavlja, da je treba še vedno zapolniti vrzeli in povečati kakovost okvirov upravljanja (12), zato močno pozdravlja okrepitev nabora orodij za nadzor, ki ga je predlagala Komisija. Sedanji okvir sposobnosti in primernosti izstopa kot eno od najmanj harmoniziranih področij nadzornega prava zaradi razlik v nacionalnih zakonodajah, s katerimi se izvaja direktiva o kapitalskih zahtevah. Te razlike ovirajo učinkovitost nadzora ECB nad sposobnostjo in primernostjo ter enake konkurenčne pogoje v EU. Predlogi Komisije pomenijo velik korak naprej, saj bi zagotovili bolj dosleden, učinkovit in uspešen nadzor članov upravljalnega organa in nosilcev ključnih funkcij s poudarkom na vprašanjih, ki so pomembnejša za bonitetni nadzor. To še zlasti velja v zvezi z zadevami, kot so (i) določitev jasnih rokov in postopkov za vse države članice, (ii) potreba po obstoju novih dejstev, da se izvede ocena v primeru podaljšanja mandata, (iii) obvezne predhodne ocene za institucije z največjim vplivom, (iv) ocena nosilcev ključnih funkcij, (v) črtanje opustitve v zvezi s hkratno vlogo glavnega izvršnega direktorja in predsednika upravljalnega organa iz člena 88 direktive o kapitalskih zahtevah ter (vi) odgovornost kreditne institucije za zagotavljanje ustreznosti članov upravljalnega organa.

ECB meni, da bi bilo treba v novi okvir vnesti ustrezno raven sorazmernosti, temu okviru pa bi prav tako koristil še bolj sorazmeren pristop pristojnih organov k ocenjevanju sposobnosti in primernosti. Predlagani okvir sicer na splošno že ima ustrezno sorazmeren pristop k ocenjevanju sposobnosti in primernosti (vključno z omejitvijo predhodnih ocen na velike institucije), je pa ECB pripravljena nadalje proučiti možnosti za zagotovitev ustrezne ravni sorazmernosti novega okvira in o njih razpravljati. Predvsem sorazmernost pristojnim organom omogoča, da svoje vire usmerijo v najbolj pomembne ocene.

ECB nazadnje ugotavlja, da predhodne ocene sposobnosti in primernosti, ki so predvidene v predlaganih spremembah direktive o kapitalskih zahtevah, ne vplivajo na pravice določenih organov glede imenovanja predstavnikov v upravljalne organe nadzorovanih subjektov v skladu z nacionalno zakonodajo.

ECB ne glede na splošno močno podporo predlaganim spremembam v nadaljevanju in v tehničnem delovnem dokumentu podaja več pripomb o konkretnih vidikih.

3.2 Pojasnilo, da so predlagane predhodne ocene sposobnosti in primernosti le postopkovne narave: uvodna izjava 38 predlaganih sprememb direktive o kapitalskih zahtevah

V uvodni izjavi 38 je poudarjen pomen ocene primernosti članov upravljalnega organa velikih institucij, preden ti člani zasedejo položaj. Čeprav ECB močno podpira predvideno sorazmerno predhodno oceno, bi lahko dodatno pojasnili, da so predlagane določbe o predhodni oceni sposobnosti in primernosti večinoma postopkovne in ne vplivajo na nacionalne pravice nekaterih organov ali pravnih subjektov, da imenujejo predstavnike v upravljalne organe nadzorovanih subjektov v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo. ECB zato predlaga, da se v uvodno izjavo 38 doda pojasnilo, katerega namen je državam članicam zagotoviti, da predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah ne bodo vplivale na pravice, ki temeljijo na veljavnem nacionalnem pravu. Kljub temu bi bilo treba vzpostaviti ustrezne zaščitne ukrepe za zagotovitev primernosti teh predstavnikov, kot so učinkovit nadzor primernosti upravljalnega organa kot celote (kolektivna primernost) ter naknadni ukrepi za reševanje morebitnega nasprotja interesov in vprašanj, povezanih zadostnim časom in izkušnjami, kadar je to potrebno.

3.3 Uvedba dvodnevnega roka za potrditev prejema: nova člena 91b(3) in 91d(3) direktive o kapitalskih zahtevah

Predlagani zgolj dvodnevni rok za pisno potrditev prejema bi v praksi vsi udeleženi pristojni organi izjemno težko izpolnili zaradi zelo velikega dotoka vlog za oceno sposobnosti in primernosti ter zaradi obsežne dokumentacije, ki jo je treba preveriti. Natančneje, v številnih primerih, ko se vloga nanaša na več imenovanih oseb, tega roka nadzorniki morda ne bodo mogli ujeti. Na splošno lahko ta določba ogrozi upoštevanje določenega roka v postopkih glede sposobnosti in primernosti.

ECB zato poziva k črtanju dvodnevnega roka.

3.4 Pooblastilo za pripravo izvedbenih tehničnih standardov o standardnih obrazcih, predlogah in postopkih za predložitev informacij: nova člena 91b(10) in 91d(8) direktive o kapitalskih zahtevah

ECB je odgovorna za učinkovito in skladno delovanje enotnega mehanizma nadzora (EMN). V zvezi s tem je bil v okviru EMN dosežen napredek glede dosledne uporabe predlog in rešitev informacijske tehnologije za namene obdelave vlog za oceno sposobnosti in primernosti. ECB zato poudarja, da bi morali biti izvedbeni tehnični standardi skladni s temi prizadevanji za harmonizacijo in bi se po možnosti lahko opirali na že razvito infrastrukturo.

Glede na navedeno ECB predlaga, da se v ustrezne določbe ali uvodne izjave vključi besedilo, ki bi EBA spodbujalo, naj se pri pripravi izvedbenih tehničnih standardov opre na obstoječe dobre prakse in orodja.

3.5 Postopkovne posledice, kadar nadzorovani subjekti ne spoštujejo obveznosti in rokov: nova člena 91b(7) in 91d(6) direktive o kapitalskih zahtevah

Nadzorniška pooblastila, ki so nadzornikom na voljo, kadar subjekti ne odgovorijo na zahteve po dodatnih informacijah v postavljenem roku, ne vključujejo pooblastila pristojnih organov, da razglasijo vlogo za nepopolno, zaradi česar je potrebna predložitev nove vloge. ECB zato poziva k uvedbi dodatne pravne podlage, ki bi pristojnim organom omogočila, da vlogo razglasijo za nepopolno, tako da jo je treba ponovno predložiti. To bi zagotovilo, da bi imelo nespoštovanje rokov za predložitev dodatne dokumentacije ali informacij postopkovno posledico, ne da bi to posegalo v možnost subjekta, da predloži novo vlogo in s tem začne nov postopek.

Glede na navedeno ECB predlaga, da se taka dodatna postopkovna posledica doda v nova člena 91b(4) in 91d(4) direktive o kapitalskih zahtevah.

3.6 Možnost podaljšanja ocenjevalnega obdobja, kadar se informacije zahtevajo od drugih oseb

Nova člena 91b(4) in 91d(4) direktive o kapitalskih zahtevah dovoljujeta podaljšanje ocenjevalnega obdobja, kadar pristojni organi od subjektov zahtevajo dodatno dokumentacijo ali informacije, ne pa, kadar se dokumentacija ali informacije zahtevajo od drugih oseb, npr. sodnih organov in/ali drugih nadzornih organov. Slednje je zelo pogost pojav, ki pogosto zahteva več časa.

ECB zato predlaga, da se te določbe spremenijo tako, da bodo zajemale tudi primere, ko dokumentacija ali informacije zahtevajo od drugih subjektov/organov.

3.7 Možnost subjektov, da izvedejo (notranjo) oceno primernosti članov upravljalnega organa, ki so že zasedli položaj: novi člen 91a(2) direktive o kapitalskih zahtevah

Novi člen 91a(2), drugi pododstavek, direktive o kapitalskih zahtevah omogoča imenovanje članov upravljalnega organa v nujnih okoliščinah brez kakršne koli ocene primernosti. ECB je zaskrbljena, da bi ta možnost lahko privedla do imenovanja neprimernih kandidatov, tudi zaradi dvoumnosti pri razlagi uporabljenih pojmov „nujno treba“ in „takoj“.

Zato ECB predlaga, da se od subjektov zahteva, da tudi v najbolj izjemnih primerih opravijo oceno primernosti, preden člani upravljalnega organa zasedejo položaj. Kljub temu bi bila v takem scenariju morda upravičena manj stroga ocena pod pogoji, ki jih je treba določiti v smernicah, ki jih pripravi EBA. Te smernice bi vsebovale tudi usmeritve o tem, katere primere bi lahko šteli za nujne, tj. ko je nujno treba takoj nadomestiti člane upravljalnega organa.

4. Zahteve za podružnice iz tretjih držav

Harmonizacija okvira za podružnice iz tretjih držav je pomembna za vzpostavitev celovitega pregleda nad dejavnostmi skupin iz tretjih držav v EU, za uskladitev praks v EU in za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev za skupine iz tretjih držav v EU in evropske kreditne institucije z izogibanjem možnostim za regulativno arbitražo, ne da bi preprečili dostop skupin iz tretjih držav do finančnega trga EU prek ustanavljanja podružnic. ECB meni, da je bistveno, da se zadevnim pristojnim organom zagotovijo učinkovita nadzorna orodja. Harmonizacija okvira za podružnice iz tretjih držav je hkrati priložnost za uskladitev zahtev EU s primerljivimi standardi v drugih večjih jurisdikcijah in ohranitev globalne odprtosti enotnega trga.

Glede na navedeno ECB pozdravlja harmonizirane minimalne standarde za izdajo in odvzem dovoljenj podružnicam in na področju notranjega upravljanja in nadzora tveganj ter povečan obseg harmoniziranih zahtev glede poročanja. ECB pozdravlja tudi pooblastilo pristojnih organov, da od podružnic iz tretjih držav v primeru sistemske pomembnosti zahtevajo ustanovitev podrejene družbe, kar se ne stori samodejno, temveč na podlagi nadzorniške ocene z odprtim izidom, ko se dosežejo določeni pragovi. Poleg tega bo novi okvir omogočil celovit nadzor prek okrepljenega sodelovanja med nadzorniki, na primer z vključitvijo podružnic iz tretjih držav prve kategorije v kolegije nadzornikov. V zvezi s tem ECB ceni tudi prizadevanja Komisije, da bi zagotovila ustrezno udeležbo nadzornikov drugih subjektov v skupini (tj. podrejenih družb) pri odločitvah, ki vplivajo na strukturo poslovanja skupin iz tretjih držav v EU.

Poleg tega ECB podpira pojasnilo, da lahko podružnice iz tretjih držav izvajajo le dejavnosti, za katere so pridobile dovoljenje, in le na ozemlju države članice, ki je izdala tako dovoljenje, ter da je čezmejno opravljanje takih dejavnosti na ozemlju Unije izrecno prepovedano.

ECB poleg tega, da predlog močno podpira, predlaga spremembe na naslednjih področjih.

Za zagotovitev, da se zajame dejanski obseg dejavnosti podružnice in tako prepreči, da bi skupine iz tretjih držav uporabljale posebne prakse knjiženja, da bi ostale pod pragovi, je pomembno, da se upoštevajo ne le sredstva, knjižena v podružnici, ampak tudi sredstva, ki izvirajo iz podružnice, vendar se knjižijo na daljavo na drugo lokacijo, če se ta praksa v skladu z novo zakonodajo šteje za izvedljivo. Medtem ko predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah vključujejo pooblastilo EBA za pripravo regulativnih tehničnih standardov o ureditvah knjiženja, ECB meni, da bi bilo učinkoviteje v direktivo o kapitalskih zahtevah vključiti tudi neposredno pojasnilo, kako izračunati sredstva podružnice za namene ocenjevanja pragov (npr. za razvrstitev podružnic v prvo kategorijo in za oceno sistemske pomembnosti).

Poleg tega ECB predlaga, da se zbirne informacije o sredstvih in obveznostih, ki jih imajo ali knjižijo podrejene družbe in podružnice iz tretje države skupine iz tretje države v Uniji, ki jih morajo podružnice iz tretje države poročati svojemu pristojnemu organu, dajo na voljo tudi pristojnim organom, ki so odgovorni za nadzor podrejenih družb te skupine iz tretje države. Ta predlog bo omogočil celovit pregled in analizo evropskega odtisa skupin iz tretjih držav. V ta namen ECB predlaga tudi, da se obseg te zahteve glede poročanja v zvezi s storitvami, ki jih opravlja matična družba, razširi, tako da bo zajemalo tudi neposredno opravljanje čezmejnih investicijskih storitev s strani skupine iz tretje države in investicijske storitve, ki jih skupina iz tretje države opravlja na podlagi povpraševanja po storitvah na lastno pobudo.

5. Neposredno opravljanje bančnih storitev v EU s strani družb iz tretjih držav

5.1 Zahteva po ustanovitvi podružnice za opravljanje bančnih storitev s strani družb iz tretjih držav: novi člen 21c direktive o kapitalskih zahtevah

ECB pozdravlja pojasnilo iz novega člena 21c direktive o kapitalskih zahtevah, da morajo družbe iz tretjih držav za opravljanje bančnih storitev v Uniji ustanoviti podružnico ali ustanoviti podrejeno družbo na ozemlju Unije, da bi se izognili nereguliranim in nenadzorovanim dejavnostim, ki bi lahko ogrozile finančno stabilnost v EU.

Vendar ECB meni, da je obseg osnovnih bančnih storitev, ki so vključene v novi člen 21c direktive o kapitalskih zahtevah, nejasen. ECB zato zakonodajne organe Unije poziva, naj pojasnijo besedilo novega člena 21c direktive o kapitalskih zahtevah in zlasti zagotovijo jasen seznam osnovnih bančnih storitev, ki so vključene v ta člen, pri čemer naj upoštevajo tudi obstoječe zahteve iz druge zakonodaje EU, ki ureja posamezne storitve, kot so plačilne storitve in elektronski denar, ter vpliv novega člena na likvidnost svetovnih finančnih trgov.

6. Nadzorniška pooblastila

ECB pozdravlja predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah v zvezi z nadzorniškimi pooblastili, saj se z njimi dodatno harmonizirajo tri vrste pooblastil, s tem ko se zahteva, da pristojni organi ocenijo (i) pridobitev deležev v subjektih finančnega in nefinančnega sektorja, (ii) pomembne prenose sredstev in (iii) združitve/delitve. Sedanje razlike v nacionalnih pooblastilih na teh treh področjih in dejstvo, da ECB ta pooblastila trenutno izvaja le, če so na voljo v skladu z nacionalno zakonodajo, povzročajo neenake konkurenčne pogoje in zmanjšujejo učinkovitost nadzornih ukrepov ECB v okviru EMN. Skupni sklop pravil o temeljnih bonitetnih pooblastilih bo hkrati spodbudil harmonizacijo na notranjem trgu ter izboljšal splošno kakovost in učinkovitost nadzora. Ta nova nadzorniška pooblastila in pooblastila, ki so že določena v direktivi o kapitalskih zahtevah, je treba še bolje uskladiti. V ta namen ECB v tehničnem delovnem dokumentu navaja nekaj priporočil za pripravo besedila.

ECB zlasti pozdravlja dejstvo, da predlog Komisije priznava potrebo po uskladitvi pooblastil iz naslova III, poglavja 3, 4 in 5, direktive o kapitalskih zahtevah v zvezi s pridobitvijo kvalificiranega deleža v kreditni instituciji in pridobitvijo pomembnega deleža s strani institucije. Vendar bi morala ta uskladitev zagotoviti ne le izmenjavo informacij med pristojnimi organi, temveč tudi postopek in časovni razpored zadevnih postopkov, ki hkrati potekajo za isti posel.

Poleg te postopkovne uskladitve bi bilo treba jasno razlikovati med konceptom „kvalificiranega deleža“, ki bi se moral osredotočiti na vpliv pridobitve na ciljno kreditno institucijo, in „pridobitvijo pomembnega deleža“, ki bi morala biti osredotočena na vpliv pridobitve na pridobitelja.

Poleg tega ECB v skladu s svojim prejšnjim stališčem (13) spodbuja vključitev dodatnih nadzorniških pooblastil glede (i) spremembe aktov o ustanovitvi kreditnih institucij, (ii) poslov s povezanimi osebami in (iii) pomembnega zunanjega izvajanja. Harmonizacija teh pooblastil je še vedno potrebna in bi pripomogla k nadaljnjemu napredku v smeri pravih enotnih pravil ter k zmanjšanju regulativne razdrobljenosti v EMN.

7. Upravne sankcije

Predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah odražajo stališče ECB o tej zadevi (14). Dobrodošla so vsa prizadevanja za nadaljnjo harmonizacijo in krepitev pooblastil za sankcioniranje in izvrševanje na ravni Unije, saj bo to spodbudilo učinkovito izvrševanje bonitetnih zahtev v Uniji. Zlasti je treba ugotoviti, da se izvršilna pooblastila pristojnih organov krepijo z uvedbo možnosti naložitve periodičnih denarnih kazni kot novega izvršilnega ukrepa, namenjenega ponovni vzpostavitvi skladnosti z bonitetnimi zahtevami, in da tak ukrep ne posega v poznejšo možnost sankcioniranja kršitve. Zato je bistveno, da se razlikovanje med tem novim izvršilnim ukrepom, upravnimi sankcijami in drugimi upravnimi ukrepi v skladu z direktivo o kapitalskih zahtevah odrazi tudi pri prenosu v nacionalno zakonodajo držav članic. Poleg tega ECB pozdravlja tudi dejstvo, da je seznam kršitev, za katere veljajo upravne sankcije, razširjen in da je pojasnjena opredelitev „skupnega letnega prometa“.

8. Nadzorniško primerjanje

ECB pozdravlja predlagane spremembe člena 78 direktive o kapitalskih zahtevah in zlasti dejstvo, da te spremembe širijo obseg nadzorniškega primerjanja na modele, ki jih kreditne institucije uporabljajo za izračun pričakovanih kreditnih izgub v skladu z MSRP 9. To je zelo pomembno za zagotovitev trdnosti modelov, ki jih med drugim uporabljajo kreditne institucije, ki nimajo odobrenih notranjih modelov za določanje svojih kapitalskih zahtev za kreditno tveganje. Vključitev alternativnega standardiziranega pristopa za tržno tveganje v obseg nadzorniškega primerjanja je prav tako dobrodošla kot dopolnitev informacij iz pristopa notranjih modelov in kot dodaten korak k celovitemu izvajanju baselskega okvira za tržna tveganja v EU.

Poleg tega ECB pozdravlja predlog, da se organu EBA omogoči prožnost, da postopke primerjanja izvaja vsaki dve leti. ECB priporoča, da se organu EBA omogoči še večja prožnost pri določanju pogostosti teh postopkov. ECB predlaga tudi, da se ti postopki bolj jasno opredelijo.

Nazadnje ECB predlaga, naj se od institucij ne zahteva, da rezultate svojih izračunov predložijo pristojnim organom vsako leto, tj. tudi v letih, ko EBA tega postopka ne izvaja. Namesto tega ECB predlaga, da se pogostost predložitve in pogostost ocenjevanja uskladita, saj se s tem za institucije zmanjša breme poročanja.

9. Razkritje

ECB pozdravlja cilj novega integriranega središča v upravljanju organa EBA za razkritja kreditnih institucij iz tretjega stebra, in sicer, da se razbremenijo banke in vsem deležnikom olajša uporaba informacij iz tretjega stebra. Nadzornikom bi koristilo centralizirano središče za razkritja, saj bi jim olajšalo zagotavljanje kakovosti informacij iz tretjega stebra.

Predlaga se uporaba različnega pristopa h kvantitativnim javnim razkritjem za majhne in nekompleksne institucije ter večje kreditne institucije. Organ EBA bo pri majhnih in nekompleksnih institucijah uporabil nadzorniško poročanje za pripravo ustreznega (kvantitativnega) javnega razkritja na podlagi vnaprej določenega vzporejanja, pri večjih institucijah pa bo prejel vse datoteke o razkritjih „v elektronski obliki“ in jih bo moral objaviti še isti dan, ko jih bo prejel. Ta različen pristop se ne zdi upravičen. Enak pristop za kvantitativna razkritja bi se lahko uporabljal za vse kreditne institucije, ne glede na velikost in kompleksnost, da bi se zmanjšalo breme poročanja vseh kreditnih institucij. Poleg tega časovni okvir, v katerem mora organ EBA informacije iz tretjega stebra objaviti v centraliziranem središču, ne omogoča uskladitve nadzorniškega poročanja in informacij o razkritjih iz tretjega stebra, kar bi lahko privedlo do dodatne delovne obremenitve za nadzornike ter nejasnosti za vlagatelje in druge uporabnike informacij iz tretjega stebra. Poleg tega kvalitativnih razkritij in nekaterih kvantitativnih razkritij ni mogoče izluščiti iz nadzorniškega poročanja na podlagi vnaprej določenega vzporejanja. To vprašanje zadeva tako majhne in nekompleksne institucije kot tudi druge institucije. Zato bi bilo treba pojasniti postopek za predložitev takih razkritij organu EBA. Dodatni vidiki v zvezi s predvidenim centraliziranim središčem za razkritja iz tretjega stebra so navedeni v mnenju CON/2022/11.

Kadar ECB priporoča, da se predlagane spremembe direktive o kapitalskih zahtevah spremenijo, je konkretni predlog sprememb besedila s pripadajočimi pojasnili naveden v ločenem tehničnem delovnem dokumentu. Tehnični delovni dokument je dostopen v angleščini na spletni strani EUR-Lex.

V Frankfurtu na Majni, 27. aprila 2022 Predsednica ECB Christine LAGARDE

(1) COM(2021) 663 final.

(2) COM(2021) 664 final.

(3) V zvezi s splošnim izvajanjem izstopnega praga glej Mnenje CON/2022/11 Evropske centralne banke z dne 24. marca 2022 o predlogu sprememb Uredbe (EU) št. 575/2013 glede zahtev za kreditno tveganje, tveganje prilagoditve kreditnega vrednotenja, operativno tveganje, tržno tveganje in izstopni prag. Vsa mnenja ECB so dostopna na spletni strani EUR-Lex.

(4) Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27.6.2013, str. 338).

(5) Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL L 287, 29.10.2013, str. 63).

(6) Glej zlasti ECB contribution to the European Commission’s targeted consultation on the review of the crisis management and deposit insurance framework, str. 9, dostopno na spletni strani ECB na naslovu www.ecb.europa.eu

(7) Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 6. julija 2021: Strategija za financiranje prehoda na trajnostno gospodarstvo, COM(2021) 390 final, str. 14.

(8) The state of climate and environmental risk management in the banking sector – Report on the supervisory review of banks’ approaches to manage climate and environmental risks, november 2021, dostopno na spletni strani ECB na naslovu www.ecb.europa.eu

(9) Npr. Uredba (EU) 2019/631 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o določitvi standardov emisijskih vrednosti CO2 za nove osebne avtomobile in nova lahka gospodarska vozila ter razveljavitvi uredb (ES) št. 443/2009 in (EU) št. 510/2011 (UL L 111, 25.4.2019, str. 13). Taki standardi v kratkoročnem, srednjeročnem in dolgoročnem obdobju neposredno vplivajo na kreditne institucije prek njihovih nasprotnih strank.

(10) Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 6. julija 2021: Strategija za financiranje prehoda na trajnostno gospodarstvo, COM(2021) 390 final, str. 17.

(11) Glej tudi Mnenje CON/2022/11, ki vsebuje podrobnejše pripombe o izvajanju izstopnega praga, zlasti v zvezi z ravnjo njegove uporabe in prehodno ureditvijo.

(12) Pomanjkljivosti v zmogljivostih upravljalnih organov za usmerjanje so med ključnimi ranljivostmi kreditnih institucij, navedenimi v prednostnih nalogah nadzora ECB v obdobju 2022–2024, ki bodo podlaga za postopek nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja ter so dostopne na spletni strani ECB na naslovu www.ecb.europa.eu

(13) Glej odstavek 1.12.2 Mnenja CON/2017/46 Evropske centralne banke z dne 8. novembra 2017 o spremembah okvira Unije za kapitalske zahteve za kreditne institucije in investicijska podjetja (UL C 34, 31.1.2018, str. 5).

(14) Glej odstavek 1.15 Mnenja CON/2017/46.