Oddelek A: Uvod

Tihotapljenje cigaret je v Evropi že nekaj časa zelo zaskrbljujoč pojav. Zaradi nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki so cigarete na voljo po nižjih cenah od tistih, ki so določene za odvračanje od kajenja. Istočasno nezakoniti izdelki običajno niso v skladu s predpisi, ki veljajo zanje, na primer v zvezi z označevanjem. Nezakonita trgovina s tobačnimi izdelki ustvarja tudi velike izgube v javnih prihodkih: če bi bile vse cigarete, ki se prodajo na črnem trgu, prodane zakonito, bi se v proračun EU in njenih držav članic steklo več kot 10 milijard EUR letno. Ne nazadnje, tihotapljenje cigaret je vir prihodkov za organizirane kriminalne združbe iz Evrope in zunaj nje, kaže pa tudi, da je v nekaterih primerih povezano tudi s financiranjem terorizma. Boj proti nezakoniti trgovini s tobačnimi izdelki je torej ključnega pomena tudi za varnost EU.

Komisija je leta 2013 predstavila celovito strategijo za okrepitev boja proti nezakoniti trgovini s tobačnimi izdelki. V njej je na podlagi podrobne analize pojava tihotapljenja v EU in dejavnikov, ki ga povzročajo, predlagala načine za spopadanje z nezakonito trgovino s tobačnimi izdelki, pri čemer se je oprla na predhodni akcijski načrt za boj proti tihotapljenju cigaret in alkohola vzdolž vzhodne meje EU. Strategiji iz leta 2013 je bil priložen nov akcijski načrt s 50 ukrepi, ki jih morajo izvesti Komisija in/ali države članice. Strategijo in akcijski načrt je potrdil Svet s sklepi z dne 10. decembra 2013. Evropski parlament je nedavno poudaril potrebo po okrepitvi boja proti nezakoniti trgovini s tobačnimi izdelki, zlasti v zvezi s cenenimi cigaretami („cheap whites“).

Komisija s tem poročilom izpolnjuje zavezo iz leta 2013, da bo spremljala izvajanje strategije in akcijskega načrta, pri čemer bo posebej upoštevala posamezne dejavnike, ki prispevajo k težavi. Oddelek B poročila vsebuje pregled glavnih pobud, izvedenih od predstavitve strategije iz leta 2013. V oddelku C so na kratko opisane sedanje razmere na nezakonitem trgu. V oddelku D so obravnavana dosedanja spoznanja in navedeni nekateri predlogi za nadaljnji razmislek.

Oddelek B: glavne pobude, izvedene od leta 2013

Strategija iz leta 2013 je vsebovala poziv k ciljno usmerjenim notranjim in zunanjim ukrepom za okrepitev boja proti čezmejnemu tihotapljenju cigaret in drugih tobačnih izdelkov. Glavni cilj teh ukrepov je bil zaščititi zakonito dobavno verigo, okrepiti izvrševanje in obravnavati spodbude za nezakonito trgovino. Nazadnje je bilo v strategiji priznano, da se lahko zaradi ozemeljskih omejitev nacionalnega prava ta globalni pojav – ob ukrepih, sprejetih na nacionalni ravni – ustrezno rešuje samo z usklajenim ukrepanjem na evropski in mednarodni ravni. Ob upoštevanju tega je bilo od leta 2013 sprejetih več pomembnih ukrepov:

1. Spremembe zakonodajnega okvira in okvira politike

a) Na globalni ravni ima Komisija že od začetka vodilno vlogo pri delu v zvezi s Protokolom za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki k Okvirni konvenciji SZO za nadzor nad tobakom (v nadaljnjem besedilu: Protokol FCTC) (ukrepa 2.1 in 2.2). Namen Protokola FCTC je zaščititi dobavno verigo originalnih cigaret, predvsem s sistemom spremljanja in sledenja tobačnih izdelkov, ki ga v petih letih od začetka veljavnosti Protokola FCTC vzpostavijo njegove pogodbenice. V Protokolu FCTC so predvideni tudi sistem izdaje licenc za določene dejavnosti, pravila o primerni skrbnosti za proizvajalce ter pravila za prodajo prek interneta, brezcarinsko prodajo in proste cone. V njem se podpira tudi mednarodno sodelovanje med organi kazenskega pregona.

Danes pomeni Protokol FCTC glavni odziv mednarodne skupnosti na čezmejno nezakonito trgovino s tobačnimi izdelki. EU, ki kaže svojo zavezanost Protokolu FCTC, ga je ratificirala junija 2016 in je bila med prvimi pogodbenicami, ki so to storile. Preden lahko Protokol FCTC začne veljati, ga mora ratificirati 40 pogodbenic. Do 31. decembra 2016 ga je ratificiralo 25 pogodbenic, med katerimi je šest držav članic EU .

Komisija dejavno spodbuja Protokol FCTC v EU in po vsem svetu, pri čemer uporablja svoj diplomatski vpliv v mednarodnih odnosih, vključno z institucionalnimi okviri z državami sosedstva (ukrep 3.2.12) in Vzhodno Azijo (ukrep 3.2.1). V tem okviru je pomagala sekretariatu FCTC pri organizaciji regionalne delavnice v Mjanmaru decembra 2014. EU je na 7. konferenci pogodbenic Okvirne konvencije SZO novembra 2016 odprla globalno razpravo o izvajanju Protokola FCTC v prihodnosti (ukrep 3.2.13). Komisija že od začetka zagotavlja tudi drugo finančno podporo za ta proces .

b) Vzporedno je EU posodobila in okrepila svojo zakonodajo za nadzor nad tobakom. Revidirana direktiva o tobačnih izdelkih je bila sprejeta leta 2014. Njen namen v zvezi z nezakonito trgovino s tobačnimi izdelki je zaščititi dobavno verigo na podlagi sistema prepoznavanja in sledenja za celotno EU in varnostnih elementov, zaščitenih pred posegi, na ravni zavojčkov. Države članice bodo z izvajanjem ustreznih obveznosti iz direktive o tobačnih izdelkih v zvezi s sistemom prepoznavanja in sledenja izpolnjevale tudi ustrezne določbe iz Protokola FCTC. Za cigarete, proizvedene na enotnem trgu EU ali zanj, se bo sistem prepoznavanja in sledenja iz direktive o tobačnih izdelkih uporabljal od maja 2019. Komisija trenutno pripravlja zakonodajo, potrebno za vzpostavitev prihodnjega sistema EU za prepoznavanje in sledenje (ukrepa 2.3 in 2.4).

c) EU je z reformo Uredbe Sveta (ES) št. 515/97 o medsebojni upravni pomoči v carinskih zadevah tudi okrepila svoja preiskovalna orodja za odkrivanje carinskih goljufij in goljufij na področju trošarin. Nova uredba omogoča preiskovalcem, da fizične premike zabojnikov primerjajo s podatki o uvozu, tranzitu in izvozu trošarinskega blaga, predvsem cigaret. Prav tako olajšuje uporabo dokazov iz drugih jurisdikcij EU v nacionalnih upravnih in sodnih postopkih. Z novim carinskim zakonikom Unije (CZU) bo, ko se bo v celoti izvajal, vzpostavljeno okolje IT, ki bo prispevalo k učinkovitejšemu carinskemu nadzoru na podlagi tveganja, tudi na področju tihotapljenja cigaret.

Podobno je Komisija leta 2014 sprejela strategijo in akcijski načrt EU za obvladovanje tveganja na carinskem področju , da bi ohranila varnost in varstvo EU in njenih državljanov, zaščitila interese zakonitih trgovcev in finančne interese EU ter hkrati omogočila nemoteno trgovino. Komisija je julija 2016 sprejela poročilo o napredku pri izvajanju ukrepov .

d) Poleg tega Komisija trenutno izvaja oceno učinka morebitne revizije davčnega okvira, tj. Direktive 2011/64/EU o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za tobačne izdelke. Poročilo o zunanjem vrednotenju je pomagalo pri opredelitvi možnosti za zmanjšanje upravnih bremen in stroškov za države članice in gospodarske subjekte, zmanjšanje izkrivljanja na notranjem trgu in tudi za zmanjšanje spodbud za nezakonito trgovino s tobačnimi izdelki. Komisija trenutno proučuje učinek teh možnosti ter v tem okviru tudi pregleduje opredelitve in davčno obravnavo tobačnih izdelkov po EU (ukrep 1.1). Poleg tega razmišlja o tem, ali naj se surovi tobak vključi med trošarinsko blago na podlagi Direktive 2011/64/EU, kamor zdaj ni vključen. Trenutno torej v zvezi s surovim tobakom ni mogoče uporabljati ključnih orodij za boj proti goljufijam (tj. upravnega sodelovanja, izmenjave informacij ter sistema za gibanje in nadzor trošarinskega blaga ali EMCS).

V tem okviru je Komisija razmišljala o uskladitvi ukrepov proti kopičenju v EU (ukrep 1.3). Vendar so države članice menile, da to ni niti izvedljivo niti zaželeno. V zvezi z oprostitvijo za potnike (na podlagi Direktive 2007/74/ES o oprostitvi plačila DDV in trošarine na uvoz blaga za potnike) je Komisija ugotovila, da se lahko to vprašanje obravnava z nezakonodajnimi ukrepi (ukrep 1.2).

e) Direktiva (EU) 2015/849 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma (četrta direktiva o preprečevanju pranja denarja) je bila pomemben korak k izboljšanju učinkovitosti prizadevanj EU za preprečevanje pranja denarja, pridobljenega s kriminalnimi dejavnostmi, in boj proti financiranju terorističnih dejavnosti. Z njo so postavljeni visoki standardi za preprečevanje pranja denarja, kot je zahteva, da morajo države članice vzpostaviti nacionalne registre dejanskih lastnikov družb in imenovanih skladov. To bo pripomoglo k boljšemu sledenju finančnim tokovom, povezanim z na primer nezakonito trgovino s tobačnimi izdelki, kriminalcem pa preprečilo pranje prihodkov, ustvarjenih s takimi dejavnostmi.

Komisija je poleg tega sprejela celovit akcijski načrt za okrepitev boja proti financiranju terorizma . Eden od ciljev načrta je uvesti ukrepe za kriminalizacijo pranja denarja z določitvijo skupne opredelitve kaznivih dejanj pranja denarja in sankcij za pranje denarja po vsej EU .

f) Komisija je poleg tega sprejela tudi pobudo za približevanje sankcij za kazniva dejanja, povezana s carino, vključno s tihotapljenjem cigaret. V ta namen je predložila zakonodajni predlog , o katerem trenutno potekajo pogajanja v Svetu in Evropskem parlamentu. Poleg tega je Svet po političnem dogovoru med sozakonodajalcema o novi direktivi o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava sprejel svoje stališče na prvi obravnavi aprila 2017.

Vzporedno je Komisija financirala študijo o učinkovitosti sankcij, ki se uporabljajo v državah članicah za kazniva dejanja, povezana z nezakonito trgovino s tobačnimi izdelki (ukrep 3.3.1). V študiji je potrjeno, da se veljavne kazni za tihotapljenje cigaret in način uporabe ustrezne zakonodaje v praksi na sodiščih med državami članicami zelo razlikujejo.