SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

o pregledu izvajanja Direktive 1999/32/ES v zvezi z vsebnostjo žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva in o nadaljnjem zmanjšanju emisij onesnaževal iz pomorskega prometa

UVOD

Emisije onesnaževal v zrak iz pomorskega prometa vedno bolj prispevajo k nastajanju težav v zvezi s kakovostjo zraka v EU. Te presegajo obalne regije ter ključno vplivajo na človekovo zdravje in zakisanje. Iz tematske strategije o onesnaževanju zraka iz leta 2005[1] izhaja, da bodo emisije žvepla iz ladijskega prometa do leta 2020 v EU presegla emisije vseh kopenskih virov. Zato so potrebni nadaljnji ukrepi za izboljšanje človekovega zdravja in okolja. Zaradi mednarodne razsežnosti pomorskega sektorja je Komisija Mednarodno pomorsko organizacijo (IMO) pozvala k nadaljnjemu zmanjšanju emisij. Sozakonodajalca sta ta poziv upoštevali ob sklenitvi zadnje spremembe Direktive 1999/32/ES o zmanjšanju žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva (v nadaljnjem besedilu: direktiva), ki ureja kakovost ladijskih goriv v morskih območjih in pristaniščih EU[2].

V tem sporočilu je predstavljen napredek, ki je bil dosežen pri zmanjšanju emisij onesnaževal v zrak v IMO od leta 2005, ter nadaljnji ukrepi na ravni EU, ki jih je predlagala Komisija. Slednji obsegajo tudi nekatere ukrepe, ki so bili predlagani na podlagi izkušenj, zbranih pri izvajanju direktive od leta 2005, kot sta zahtevala zakonodajalca. Obravnavani so tudi vzroki za prilagoditev ustrezne zakonodaje EU najnovejšim predpisom IMO, tj. sprememba priloge VI Konvencije o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij (MARPOL) iz leta 2008, ki določa nove svetovno veljavne standarde za goriva z nizko vsebnostjo žvepla ter strožje omejitve za obstoječa območja nadzora nad emisijami SOx. Poleg tega so predstavljeni tudi spremljevalni ukrepi za spodbujanje in lažje doseganje skladnosti. Sem spadajo enakovredne metode, ki pomorskemu sektorju pri doseganju skladnosti dopuščajo tehnološko nevtralnost.

NAPREDEK V MEDNARODNI POMORSKI ORGANIZACIJI NA PODROčJU ONESNAžEVANJA ZRAKA

Onesnaževanje, ki ga povzroča pomorski promet, ureja priloga VI Konvencije o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij (MARPOL 73/78) Mednarodne pomorske organizacije (IMO)[3]. Konvencija je do leta 2008 dopuščala uporabo ladijskih goriv z vsebnostjo žvepla do 4,5 % v vseh morskih območjih, razen v območjih nadzora nad emisijami žvepla (SECA), v katerih je bil najvišja vsebnost žvepla omejena na 1,5 %[4]. Ker k zakisanju v severni Evropi še posebej prispevajo emisije z ladij, je IMO za SECA v EU določilo Baltsko morje, Severno morje in Rokavski preliv.

Po mednarodnih pozivih k nadaljnjemu ukrepanju na področju zmanjšanja emisij iz pomorskega prometa so članice IMO sklenile, da bodo ob koncu leta 2008 prilogo VI MARPOL[5] temeljito revidirale. Revidirana priloga določa, da je treba vsebnost žvepla v gorivih postopno zmanjšati, in sicer v vseh morjih od leta 2020 na 0,50 %, v SECA pa od januarja 2015 na 0,10 %[6]. Določbe za doseganje skladnosti so tehnološko nevtralne in dopuščajo uporabo alternativnih metod za zmanjševanje emisij, kot so sistemi za čiščenje plinov ali alternativna čista goriva, kot so LNG[7].

Za zmanjšanje emisij iz hitro rastočega ladijskega sektorja plovbe so nove določbe, sprejete leta 2008, predstavljale pomemben korak naprej. Predvidoma naj bi zagotovile zmanjšanje emisij SO2 iz pomorskega prometa za več kot 90 % v SECA in več kot 75 % v ostalih morskih območjih na meji z EU[8]. Temu ustrezno se za emisije trdnih delcev (PM2.5) predvideva zmanjšanje za več kot 60 % v SECA oziroma 75 % v ostalih morskih območjih. S tem povezane koristi sporazuma MARPOL iz leta 2008, tj. izboljšanje zdravja in zmanjšanje smrtnosti, naj bi po ocenah leta 2020 znašale najmanj 15 do 34 milijard EUR letno. Stroški izvajanja revizije znašajo 2,6 do 11 milijard EUR. Pri tem se za višji razpon stroškov predpostavlja na gorivih temelječa strategija za doseganje skladnosti, pri nižjem razponu stroškov pa navedene alternativne metode. Odlično razmerje med stroški in koristmi je stroškovna učinkovitost ukrepov za zmanjševanje emisij pri morskih virih večja kot pri kopenskih virih, pri katerih so se emisije že bistveno zmanjšale.

REVIZIJA DIREKTIVE 1999/32/ES

Direktiva 1999/32/ES v spremenjeni različici med drugim ureja vsebnost žvepla v gorivih, ki se uporabljajo v morskem prometu, ter vsebuje določbe o spremljanju in nadzoru, ki veljajo v EU.

S spremembo priloge VI konvencije MARPOL Mednarodne pomorske organizacije konec leta 2008 so med prilogo in direktivo nastala velika odstopanja, ki jih je treba odpraviti. Na podlagi ocene učinka, ki je bila opravljena v okviru tega pregleda, se predlaga, da se direktiva popolnoma prilagodi določbam IMO o vsebnosti žvepla[9]. Sem spadata vključitev strožjih standardov za žveplo v SECA in ostalih morskih območjih ter prilagoditev pravil EU določbam IMO o alternativnih metodah za doseganje skladnosti. Taki alternativni ali enakovredni ukrepi bodo gospodarskim udeležencem omogočali, da izberejo najprimernejšo rešitev, med drugim tudi uporabo sistemov za čiščenje plinov ali alternativnih goriv, npr. LNG, če bodo z njimi dosegli enaka zmanjšanja emisij kot pri uporabi ladijskih goriv z nizko vsebnostjo žvepla. To bo spodbujalo tudi inovacije na področju okolju prijaznih tehnologij, kot je priporočeno v strategiji Evropa 2020, medtem ko bodo upravljavci ladij stroške za doseganje skladnosti znižali do 90 %[10]. Dodatni zaščitni ukrepi bodo zagotovili, da alternativne metode za doseganje skladnosti, npr. uporaba čistilnih sistemov, ne škodujejo človekovemu zdravju, varnosti in okolju.

Na podlagi pregleda izvajanja direktive se zaradi povečanega tveganja, da se strožja mednarodna pravila o vsebnosti žvepla v gorivih ne bi spoštovala, predlaga, da se pravila EU o spremljanju in izvrševanju usmerjeno prilagodijo[11]. Priloženi zakonodajni predlog sicer določa, da lahko Komisija pripravi zavezujoča pravila, kako morajo države članice izvajati nadzor in poročati Komisiji, vendar pa bo Komisija za države članice najprej pripravila smernice za čim boljše izvajanje direktive. Bolj usklajeni in okrepljeni ukrepi za spremljanje in izvrševanje bodo pripomogli k pomembnim zdravstvenim in okoljskim koristim ter prispevali k ustvarjanju enakih pogojev in poštene konkurence na mednarodni ravni[12].

Na podlagi rezultatov ocene učinka Komisija predlaga, da se ohranijo strožji standardi za potniške ladje, ki potujejo izven SECA ter tako ohrani povezanost med strožjimi standardi za gorivo v SECA (trenutna najvišja dovoljena vsebnost žvepla v ladijskih gorivih znaša 1,5 %, od leta 2015 pa 0,1 %) in standardi za potniške ladje v rednem prometu izven SECA (trenutno 1,5 %). Uvedba strožjih standardov za goriva za potniške ladje bi trajala pet let dlje kot pri SECA, saj bi se bilo treba rešiti morebitne težave v zvezi z razpoložljivostjo goriv.

SPREMLJEVALNI UKREPI

Medtem ko uvedba tega mednarodnega okoljskega standarda zagotavlja velike prednosti, pa za najbolj neposredno prizadete industrijske sektorje upoštevanje novih pravil prinaša marsikatere izzive. Komisija bo še naprej spremljala morebitne učinke na pomorski sektor, zlasti na prevoz po morju na kratkih razdaljah, da bi zagotovila ustrezen odgovor politike na morebitna izkrivljanja v logistični verigi ali večjo ponovno preusmeritev s pomorskega na kopenski promet.

Za doseganje dodatne tehnološko podprte skladnosti iz revidirane priloge VI MARPOL in kasneje revidirane direktive, npr. uporabo čistilnih sistemov, alternativnih goriv (LNG) in električne energije z obrežja, bi bile potrebne kapitalske naložbe zasebnega in javnega sektorja. Pobude za take naložbe bi bile potrebne zlasti pri širše opredeljenih ciljih za trajnostni pomorski promet, ki presegajo skladnost s prilogo VI MARPOL. Zato je bilo v podporo sektorju določenih več kratkoročnih spremljevalnih ukrepov.

Podpora je v okviru trenutne finančne perspektive kratkoročno na voljo že prek obstoječih instrumentov EU za financiranje prometa, tj. vseevropskih prometnih omrežjih (TEN-T) in programa Marco Polo II. V okviru programa TEN-T se bodo tako še naprej spodbujali projekti s širšimi koristmi, ki se osredotočajo na okoljska vprašanja, kot so izvedbeni projekti, študije in pilotni ukrepi za uvajanje novih tehnologij, inovativne infrastrukture in naprav za uporabo LNG. V okviru programa Marco Polo II imajo prednost projekti, ki so usmerjeni v izvajanje in uporabo inovativnih tehnologij ali obratovalnih praks z bistvenim zmanjšanjem emisij z ladij v zrak, npr. uporaba goriv z nizko vsebnostjo žvepla, alternativnih goriv, kot je LNG, tehnologij za zmanjšanje emisij (čistilnih sistemov) ali ladij, ki uporabljajo električno energijo z obrežja.

Poleg tega se lahko naložbe, usmerjene v raziskave, razvoj in inovacije za zmanjšanje emisij z ladij in za spodbujanje energijske učinkovitosti, financirajo prek posojilnega programa Evropske investicijske banke (EIB), t. i. Evropskega instrumenta za čisti prevoz (ECTF).

Če bodo ladje pred začetkom veljavnosti novih standardov naknadno opremljene z nadzornimi napravami za onesnaževanje zraka ali ladijskimi motorji ali pa bo razvita obrežna infrastruktura za obdelovanje ostankov ali pomorske črpalke z LNG, se lahko preuči tudi uporaba sredstev držav članic. Pri takih podporah je treba upoštevati veljavne Smernice Skupnosti za državne pomoči za varstvo okolja[13] oziroma Smernice Skupnosti za nacionalne regionalne pomoči za obdobje 2007–2013[14].

V okviru srednje- in kratkoročnih spremljevalnih ukrepov pripravlja Evropska komisija večrazsežnostni pristop za ukrepe, tj. „zbirko orodij za trajnostni vodni promet“, ki bi okoljske izzive v sektorju obravnaval s širšega vidika in na integriran način. V okviru tega pristopa bi bili obravnavani ukrepi, kot so trdi in mehki regulativni ukrepi, okolju prijazne ladijske tehnologije in alternativna goriva, primerna, okolju prijazna infrastruktura, ekonomski instrumenti in instrumenti financiranja, raziskave in inovacije ter mednarodno sodelovanje. Ti ukrepi se bodo začeli izvajati po sprejetju Bele knjige Komisije o načrtu za enotni evropski prometni prostor[15], ki določa novo politiko in smernice TEN-T ter temelji na nadaljnjih posvetovanjih z zainteresiranimi stranmi, vključno z ustreznimi organi držav članic. Nadaljnje izvedbe integriranih ukrepov bodo lahko obravnavane v delovnem dokumentu služb Komisije, ki bo dopolnil to sporočilo.

SKLEPNE UGOTOVITVE IN NADALJNJI UKREPI

Novi ukrepi (določeni v določbah priloge VI MARPOL IMO leta 2008) predstavljajo pomemben korak k nadaljnjemu zmanjševanju emisij v zrak v hitro rastočem sektorju pomorskega prometa. Zakonodaja EU bo s tem predlogom za spremembo Direktive 1999/32/ES prilagojena najnovejšim pravilom IMO o SECA in drugih pomorskih območjih ter določbam o enakovrednih metodah za doseganje skladnosti. Poleg tega bodo veljavni standardi za goriva za potniške ladje, ki plujejo zunaj SECA, prilagojeni standardom za SECA, okrepljen pa bo tudi režim spremljanja in izvrševanja. Predlog bo prispeval k doseganju ciljev iz obstoječe tematske strategije EU za onesnaževanje zraka ter strategije Evropa 2020. S tem bo zagotovil prednosti za državljane EU in okolje ter hkrati spodbujal okolju prijazne tehnologije in na trajnostnih nizkoogljičnih prometnih sistemih temelječo rast. Poleg tega bo zbirka orodij za trajnostni vodni promet vse zainteresirane strani spodbujala k sodelovanju za nadaljnje približevanje resnično inovativnemu in trajnostnemu ladijskemu sektorju, ki lahko gospodarsko rast podpre s čim manjšimi okoljskimi učinki.

Komisija je prvič ocenila dodatne ukrepe za zmanjšanje emisij SOx, trdnih delcev in NOx, npr. razširitev območij SECA in uvedbo novih območij nadzora nad emisijami NOx (NECA). Razmerje med koristmi in stroški je bilo spodbudno, vendar Komisija ne more formalno predlagati, da se ustanovijo dodatna območja nadzora nad emisijami. Območja nadzora nad emisijami se lahko uvedejo v zakonodajo EU samo, če se o njih dogovori IMO na mednarodni ravni v skladu s postopki iz konvencije MARPOL. Poleg tega Komisija nima pristojnosti, da bi lahko IMO predložila predloge, zato sta to sporočilo in zakonodajni predlog omejena na že ustanovljena območja nadzora nad emisijami in spremembe priloge VI Konvencije MARPOL iz leta 2008. Komisija z zadovoljstvom ugotavlja, da so nekatere države članice že zahtevale imenovanje NECA oziroma bodo to kmalu storile. Komisija bo v okviru trenutnega pregleda tematske strategije EU o onesnaževanju zraka, ki naj bi jo končala najpozneje do leta 2013[16], s temi in ostalimi državami članicami tesno sodelovala ter po potrebi podprla takšne in druge dodatne ukrepe.

Priloga 1: Zbirno poročilo o izvajanju Direktive 1999/32/ES o vsebnosti žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva

Ozadje

Direktiva 1999/32/ES o zmanjšanju žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva[17] je bila sprejeta 26. aprila 1999, nato pa večkrat spremenjena. Najpomembnejše spremembe, ki so se nanašale na standarde za ladijska goriva, so bile sprejete leta 2005[18]. Rok za uskladitev z nacionalno zakonodajo je bil 11. avgust 2006. Komisija je glede na izkušnje, zbrane pri izvajanju direktive, v skladu s členom 7(2) Direktive 1999/32/EC pregledala nekatera splošna in specifična vprašanja. Pri tem je v celoti upoštevala nove standarde za kakovost ladijskih goriv ter z njimi povezani nadzor nad emisijami, ki jih je IMO sprejela konec leta 2008. V tej prilogi so povzeti glavni rezultati pregleda. Več podrobnosti vsebuje spremno poročilo o oceni učinka[19].

Prenos

Države članice so morale direktivo v nacionalni pravni red prenesti do 11. avgusta 2006. Samo tri države članice so pravočasno sporočile nacionalne ukrepe za prenos direktive. Sedem držav članic je za predložitev informacij potrebovalo do leto in pol, medtem ko je bil zadnji prenos sporočen aprila 2010. Zaradi nepravočasnih in/ali neopravljenih prenosov je Komisija začela 16 postopkov za ugotavljanje kršitev. Vsi postopki so končani.

Poročanje držav članic

V skladu s členom 7(1) direktive države članice vsako leto Komisiji sporočijo rezultate vzorčenja in analiz, s katerimi so zagotovile, da je vsebnost žvepla v gorivih v skladu z ustreznimi določbami direktive. V skladu s tem členom države članice sporočijo tudi povprečno vsebnost žvepla v ladijskih gorivih na svojih ozemljih, ki ne spadajo v področje uporabe direktive. Komisija je za leto 2007, tj. prvo polno leto po roku za prenos direktive, prejela 26 poročil. Za leto 2008 je prejela 25, za leto 2009 pa 26 poročil. Pred odločitvijo, ali bo začela postopke za ugotavljanje kršitev, je med leti 2008 in 2010 poslala številne opomine.

Komisija je vsako leto s pomočjo Evropske agencije za pomorsko varnost (EMSA) analizirala poročila držav članic. Iz analiz izhaja, da se poročila med seboj zelo razlikujejo v strukturi in vsebini, veliko poročil pa pogosto ne vsebuje ustreznih informacij, kar otežuje ocenjevanje. Najpogostejše težave so:

- pri vzorčenju in rezultatih se v zelo malo poročilih razlikuje med gorivi, ki se uporabljajo za ladje, in podobnimi gorivi, ki se uporabljajo za kopenske naprave;

- število vzetih vzorcev in pogostost vzorčenja v EU sta zelo nizki (navadno en vzorec na 1 000 ladij), zato pregled nad kakovostjo uporabljenih in prodanih goriv ni reprezentativen in ne zagotavlja pravilnega izvajanja direktive;

- vzorci so bili uporabljeni zlasti za spremljanje vsebnosti žvepla v gorivih, ki spadajo v področje uporabe direktive, zaradi česar je bil izpolnjen samo del zahtev iz člena 7(1) direktive.

- težave pri vzorčenju in analizah so nastale, ker ni bilo jasnih določb o pogostosti in analitičnih metodah, ki jih je treba uporabiti;

- premalo je tudi informacij o inšpekcijskih nadzorih ladijskih knjig in dobavnicah za gorivo. Iz študije EMSA sicer izhaja, da so dobavnice za gorivo na splošno precej zanesljive.

Vsebnost žvepla v ladijskih gorivih

Na zahtevo upravljavcev ladij dostavo goriva sistematično testirajo neodvisni organi. EMSA je prejela anonimizirane statistične podatke o analiziranih vzorcih goriva v letu 2008. Opravila je tudi študijo o gorivih, ki jih uporabljajo potniške ladje v Sredozemskem morju in Biskajskem zalivu. Ta območja niso območja SECA, zato potniškim ladjam v rednem prometu ni treba uporabljali goriva z vsebnostjo žvepla največ 1,5 %. Glavne rezultate lahko povzamemo takole:

- standard za SECA (1,5 %): Pri 5–10 % testiranih vzorcev je bila dovoljena vsebnost žvepla sicer presežena, vendar pa je približno 60 % preseženih vrednosti v statističnem intervalu zaupanja;

- standard za privez (0,1 %): Največja dovoljena vsebnost žvepla je bila presežena pri 25 % vzorcev;

- standard za potniške ladje izven območij SECA (1,5 %): Razen Francije in delno Španije je povprečna vsebnost žvepla v gorivu 2,3 % do 3,3 %.

Odstotki skladnosti so zelo različni in še vedno niso zadovoljivi. Še posebej problematična so goriva, ki jih uporabljajo potniške ladje v nekaterih delih Sredozemskega morja.

Sklepne ugotovitve

Trenutna praksa poročanja v državah članicah zelo otežuje ocenjevanje skladnosti z Direktivo 1999/32/ES. Pri določbah direktive o poročanju in vzorčenju goriva so potrebna pojasnila in usmerjanje.

[1] COM(2005) 446 konč.

[2] Direktiva 2005/33/ES o spremembi Direktive 1999/32/ES.

[3] http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-the-prevention-of-pollution-from-ships-(Marpol).

[4] 4,5-odstotna omejitev žvepla je enaka 45 000 ppm in je primerljiva s trenutno dovoljeno omejitvijo 10 ppm v gorivih za kopenski promet. Trenutno je dejanska povprečna vsebnost žvepla ladijskih goriv v svetovnem merilu pod najvišjo dovoljeno vrednostjo, tj. 2,7 %.

[5] http://www5.imo.org/SharePoint/mainframe.asp?topic_id=233

[6] Začetek veljavnosti „svetovne“ določbe se lahko zaradi pregleda o razpoložljivosti potrebnih goriv prestavi na leto 2025.

[7] Pri reviziji priloge VI MARPOL so bili sprejeti tudi nadaljnji ukrepi za zmanjševanje emisij drugih onesnaževal, npr. NOx.

[8] Toplogredni plini in onesnaževala zraka v Evropski uniji: Osnovna predvidevanja do leta 2030, vmesna ocena EC4MACS (2010).

[9] Sklic na oceno učinka SEC.

[10] AEA et al., december 2009.

[11] V prilogi 1 je povzeta ocena predloženih poročil. Nadaljnje podrobnosti so zajete v oceni učinka, ki je priložena predlogu spremembe direktive.

[12] Več podrobnosti o zakonodajnem predlogu v priloženem obrazložitvenem memorandumu.

[13] UL C 28, 1.4.2008, str. 1.

[14] UL C 54, 4.3.2006, str. 13.

[15] Bela knjiga Komisije – Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu, COM(2011) 144 z dne 28.3.2011.

[16] SEC(2011) 342 konč.

[17] UL L 121, 11.5.1999, str. 13.

[18] UL L 191, 22.7.2005, str. 59.

[19] [sklic na SEC]