[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 13.2.2007

SEC(2007) 189 konč.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 9(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi konvergenčnega programa Estonije, 2006–2010

(predložila Komisija)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1. SPLOšNO OZADJE

Pakt stabilnosti in rasti, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje razmer za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Reforma Pakta iz leta 2005 je potrdila njegovo koristnost pri utrjevanju proračunske discipline, je pa poskusila okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podlago ter zavarovati dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], ki je del Pakta stabilnosti in rasti, določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo programe stabilnosti ali njihove dopolnitve, države članice, ki je še niso sprejele, predložijo konvergenčne programe oziroma njihove dopolnitve). Prvi konvergenčni program Estonije je bil predložen maja 2004. V skladu z Uredbo je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje 5. julija 2004. V skladu z istim postopkom Komisija oceni dopolnitve programov stabilnosti in konvergenčnih programov, preuči jih prej navedeni odbor, po potrebi pa jih preuči še Svet.

2. OZADJE OCENE DOPOLNITVE PROGRAMA

Komisija je preučila najnovejšo dopolnitev konvergenčnega programa Estonije, predloženo 1. decembra 2006, in sprejela priporočilo za zadevno mnenje Sveta (glej okvir z glavnimi točkami ocene).

Kot ozadje za oceno proračunske strategije v novem konvergenčnem programu naslednji odstavki povzemajo:

1. gospodarsko in proračunsko uspešnost zadnjih desetih let,

2. najnovejšo oceno stanja države pri preventivnem delu Pakta stabilnosti in rasti (povzetek mnenja Sveta o predhodni dopolnitvi konvergenčnega programa) in

3. oceno Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006.

2.1. Nedavna ekonomska in proračunska uspešnost

Estonija je uspešno opravila prehod na delujoče tržno gospodarstvo in trenutno beleži eno izmed najvišjih stopenj gospodarske rasti v EU. Za trg dela in proizvodni trg je značilna izjemna prožnost. Znatno povišanje plač v povezavi z občutnim povečanjem produktivnosti je državi omogočilo, da se je hitro približala EU, kar zadeva življenjski standard. Skupaj z veliko izvozno močjo je bilo v preteklih letih zelo pospešeno tudi domače povpraševanje. Estonija se prav zaradi svojega uspeha v zadnjem času sooča z novimi izzivi. Po več letih hitre rasti se gospodarstvo srečuje z omejitvami zmogljivosti, zlasti na čedalje bolj izčrpanem trgu dela. Na veliko tveganje pregrevanja kažejo povečanje ključne inflacije, obsežni zunanji primanjkljaj in močna rast posojil, ki je povzročila razcvet trga nepremičnin.

2.2. Ocena v mnenju Sveta o predhodnem programu

Svet je 14. februarja 2006 sprejel mnenje o predhodni dopolnitvi konvergenčnega programa, ki zajema obdobje 2005–2009. Svet je mnenja, da je „proračunski položaj na splošno zdrav in proračunska strategija zagotavlja dober zgled proračunske politike v skladu s Paktom stabilnosti in rasti“. Glede na „proračunski rezultat v letu 2005, ki je znatno boljši od ocenjenega v programu, in potrebo po izognitvi procikličnim politikam“ je Svet pozval Estonijo, naj si „prizadeva za večji proračunski presežek v letu 2006 in naslednjih letih, da se še naprej spodbuja zmanjševanje neravnovesja v zunanjem saldu“.

2.3. Ocena Komisije o nacionalnem programu reform iz oktobra 2006

Poročilo o izvajanju nacionalnega programa reform Estonije, ki ga določa prenovljena lizbonska strategija za rast in delovna mesta, je bilo predloženo 12. oktobra 2006. Nacionalni program reform Estonije kot ključne izzive ali prednostne naloge opredeljuje: Raziskave in razvoj ter inovacije in zaposlovanje.

Ocena Komisije tega programa (sprejeta kot del letnega poročila o napredku[2] iz decembra 2006) je pokazala, da Estonija zelo dobro napreduje pri izvajanju nacionalnega programa reform. Poleg tega si v veliki meri prizadeva za zagotovitev skladnosti med nacionalnim programom reform in kohezijsko politiko.

Glede na opravljen napredek se Estonijo spodbuja, da se usmeri tudi na naslednja področja: izobraževanje in vseživljenjsko učenje, raziskave in razvoj ter inovacije, politika konkurence, prožnost trga dela in aktivne politike na trgu dela.

Okvir: glavne točke za oceno Kot določata člen 5(1) (za programe stabilnosti) in člen 9(1) (za konvergenčne programe) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, ocena upošteva naslednje točke: ali so ekonomske predpostavke, na katerih temelji program, verjetne; srednjeročni proračunski cilj, ki ga je predložila država članica, in ali so prilagoditvene poti za njegovo dosego ustrezne; ali ukrepi, sprejeti in/ali predlagani za upoštevanje teh prilagoditvenih poti, zadoščajo za uresničitev srednjeročnega cilja v okviru konjunkturnega cikla; ali so pri oceni prilagoditvenih poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja prizadevanja za usklajevanje večja v času dobrih gospodarskih razmer, medtem ko so lahko prizadevanja v času slabih gospodarskih razmer manjša, in ali si za države članice euroobmočja in MDT II zadevna država članica prizadeva za letno izboljšanje svojega proračunskega stanja, iz katerega so izločeni vplivi konjunkture ter enkratnih in začasnih ukrepov, z 0,5 % BDP kot merilom za dosego srednjeročnega proračunskega cilja; izvajanje večjih strukturnih reform, ki imajo neposredne dolgoročne učinke na prihranek pri izdatkih (vključno s spodbujanjem potencialne rasti) in torej preverljiv učinek na dolgoročno vzdržnost javnih financ (pod pogojem, da se glede referenčne vrednosti 3 % BDP ohrani ustrezna varnostna meja in se pričakuje vrnitev proračunskega stanja v programskem obdobju na srednjeročni proračunski cilj), in sicer pri določanju prilagoditvenih poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki ga še niso dosegle) ali pri odobritvi začasnega odklona od srednjeročnega proračunskega cilja (za države članice, ki so ga dosegle), pri tem pa se nameni posebna pozornost pokojninskim reformam, ki uvajajo večstebrni sistem, ki vključuje obvezen, v celoti naložbeni pokojninski steber; ali so ekonomske politike zadevne države članice skladne s širšimi smernicami ekonomskih politik. Verjetnost makroekonomskih predpostavk programa se oceni glede na napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 in tudi z uporabo skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov. Skladnost s širšimi smernicami ekonomskih politik se oceni na podlagi širših smernic ekonomskih politik na področju javnih financ, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008. Pri oceni se preučijo tudi: razvoj deleža dolga in obeti za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki jim je treba posvečati „zadostno pozornost pri nadzoru proračunskih stanj“ v skladu s poročilom Sveta z dne 20. marca 2005 o „Izboljšanju izvajanja Pakta stabilnosti in rasti“. Sporočilo Komisije z dne 12. oktobra 2006 določa pristop k oceni dolgoročne vzdržnosti javnih financ[3]; stopnja integracije z nacionalnim programom reform, ki ga predložijo države članice v skladu z lizbonsko strategijo za rast in delovna mesta. V spremni opombi Evropskemu svetu z dne 7. junija 2005 o širših smernicah ekonomskih politik za obdobje 2005–2008 je Svet Ecofin navedel, da morajo biti nacionalni programi reform skladni s programi stabilnosti in konvergenčnimi programi; skladnost s kodeksom ravnanja[4], ki med drugim določa skupno strukturo in vrsto razpredelnic s podatki za programe stabilnosti in konvergenčne programe. |

- Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s členom 9(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi konvergenčnega programa Estonije, 2006–2010

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

4. Svet je [27. februarja 2007] proučil dopolnitev konvergenčnega programa Estonije, ki zajema obdobje 2006–2010.

5. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da bo realna rast BDP z najvišje vrednosti 11 % v letu 2006 padla na 8,25 % v letu 2007 in za 7,5 % letno v prihodnjih letih. Ta scenarij je bil ocenjen na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov in videti je, da temelji na previdnih predpostavkah o rasti. Vendar je očitno, da je predvidena srednjeročna postopna upočasnitev rasti v primerjavi s trenutnim tempom, kateremu grozi pregretje, povezana s številnimi tveganji. Napovedi v programu glede inflacije so videti realistične.

6. Za leto 2006 je bil javnofinančni presežek v jesenski napovedi služb Komisije leta 2006 ocenjen na 2,5 % BDP, pri čemer je bila napoved iz predhodne dopolnitve konvergenčnega programa 0,3 % BDP. Mnogo boljši rezultat, ki se pričakuje tudi v novi dopolnitvi, je posledica prenosa, ki izhaja iz rezultata iz leta 2005, ki je bil boljši od pričakovanega, ter presenetljive rasti v letu 2006.

7. Glavna cilja srednjeročne proračunske strategije, ki jo zajema program, sta ohraniti vsaj uravnoteženo stanje javnih financ in zagotoviti dolgoročno vzdržnost ob upoštevanju proračunskega vpliva staranja prebivalstva. Proračunska strategija predvideva, da se bo javnofinančni presežek zmanjšal z 2,5 % BDP v letu 2006 na okoli 1,25 % v obdobju 2007–2008 ter se nato povišal na okoli 1,5 % BDP. Glede na zanemarljiv pomen odhodkov za obresti bo razvoj primarnega salda podoben. Upad presežka v letu 2007 izhaja iz povečanja deleža odhodkov v razmerju do BDP, medtem ko se delež prihodkov zmanjšuje. Od leta 2008 dalje se bosta skupni delež prihodkov in odhodkov zmanjševala, kar je mogoče pojasniti zlasti z znižanjem davka na dohodek ter povečanjem odhodkov, ki ne bo preseglo visoke nominalne rasti BDP. Novi program se razlikuje od prejšnjega cilja, ki si je vedno prizadeval doseči povsem uravnotežene javne finance (cilj, ki je bil v zadnjih letih vedno presežen), in si namesto tega prizadeva za znatne presežke v celotnem programskem obdobju, kar je korak naprej pri odzivu na ciklične razmere v gospodarstvu. V primerjavi s prejšnjo dopolnitvijo so bili cilji od leta 2007 dalje popravljeni navzgor vsaj za 1 odstotno točko BDP ob upoštevanju ugodnejšega (in bolj realističnega) makroekonomskega scenarija.

8. Strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, se bo po pričakovanjih leta 2007 znižal za približno 1 odstotno točko, da bi dosegel ½ % BDP, potem pa se bo ponovno povišal na okrog 1 % BDP leta 2008 ter na okrog 1 ½ % BDP v letih 2009 in 2010. V tem konvergenčnem programu, tako kot tudi v prejšnji posodobitvi konvergenčnega programa, je srednjeročni cilj za proračunsko stanje uravnotežen proračun v strukturnem smislu, ki se ga s programom načrtuje ohraniti skozi celotno programsko obdobje. Ker srednjeročni cilj presega najnižje merilo (primanjkljaj, ocenjen v višini okoli 2 % BDP), bi moral pri doseganju izpolniti cilj zagotovitve varnostne rezerve za preprečitev pojava čezmernega primanjkljaja. Glede ustreznosti je srednjeročni cilj programa v razponu, ki je za države članice euroobmočja in MDT II naveden v Paktu stabilnosti in rasti ter kodeksu ravnanja, in precej presega tistega, ki je predviden za delež dolga in povprečno potencialno dolgoročno rast proizvodnje.

9. Tveganja za proračunske napovedi v programu so na splošno videti uravnotežena. Makroekonomske predpostavke programa se v programskem obdobju lahko štejejo za previdne. Napovedi glede davčnih prihodkov se na splošno zdijo uresničljive. Vendar bi predvideno ublažitev rasti odhodkov lažje dosegli, če bi bil srednjeročni okvir proračunskega načrtovanja bolj zavezujoč.

10. Glede na to oceno tveganja se zdi, da proračunska naravnanost v programu zadostuje, da se srednjeročni cilj programa ohrani z veliko rezervo skozi vse programsko obdobje, kakor je predvideno v programu. V še večji meri pa zagotavlja dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja 3 % BDP, ob običajnih makroekonomskih nihanjih skozi vse programsko obdobje. Proračunska naravnanost programa ni povsem v skladu s Paktom stabilnosti in rasti, saj je v obdobju ugodnih gospodarskih razmer v letu 2007, ko se pričakuje, da se bo strukturni saldo zmanjšal za okoli 1 % BDP, prociklična.

11. Ocenjuje se, da se je bruto javni dolg v letu 2006 zmanjšal na 3,7 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva, da se bo delež dolga v programskem obdobju zmanjšal za nadaljnji 2 odstotni točki.

12. Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva v Estoniji je med najnižjimi v EU, odhodki v zvezi s staranjem prebivalstva glede na delež BDP pa naj bi se v naslednjih desetletjih še zmanjšali, na kar vpliva reforma pokojninskega sistema, zaradi katere se bodo odhodki občutno zmanjšali. Trenutna stopnja bruto javnega dolga je v Estoniji zelo nizka, ohranjanje zdravih javnih financ, ki je v skladu s proračunskimi načrti za celotno programsko obdobje, pa bi prispevalo k omejevanju tveganj za dolgoročno vzdržnost javnih financ. Na splošno se zdi, da je Estonija izpostavljena nizkemu tveganju kar zadeva vzdržnost javnih financ.

13. Konvergenčni program vsebuje kvalitativno oceno splošnega učinka poročila o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2006 v okviru srednjeročne davčne strategije. Poleg tega zagotavlja določene informacije glede neposrednih proračunskih stroškov ali prihrankov glavnih reform, ki so predvidene v nacionalnem programu reform, njegove proračunske napovedi pa natančno upoštevajo učinek na javne finance, ki ga imajo ukrepi, navedeni v nacionalnem programu reform. Ukrepi na področju javnih financ, predvideni v konvergenčnem programu, so skladni z ukrepi, predvidenimi v nacionalnem programu reform. Oba programa zlasti poudarjata razumno proračunsko politiko kot najpomembnejši dejavnik makroekonomske stabilizacije.

14. Proračunska strategija v programu je na splošno skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik, ki jih vsebujejo integrirane smernice za obdobje 2005–2008.

15. Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, vsebuje program vse obvezne in večino neobveznih podatkov[6].

Splošni zaključek je, da je srednjeročni proračunski položaj na splošno zdrav in proračunska strategija zagotavlja dober zgled proračunskih politik v skladu s Paktom stabilnosti in rasti. Kljub temu načrtovano zmanjšanje proračunskega presežka v obdobju ugodnih gospodarskih razmer v letu 2007 kaže na prociklično naravnanost proračunske politike.

Ob upoštevanju zgoraj navedene ocene se Estonijo poziva, naj si prizadeva za večji proračunski presežek v letu 2007, kot je načrtovan v programu, ter naj podpira makroekonomsko stabilnost in še naprej spodbuja zmanjševanje neravnovesja v zunanjem saldu.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij

2 Ciklično prilagojeni saldo (kot v prejšnjih vrsticah) brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. |

3Enkratni in drugi začasni ukrepi iz programa (0,6 % BDP v letu 2006 ter 0,4 % v letu 2007; vsi ukrepi imajo učinek zmanjševanja primanjkljaja). |

4Enkratni in drugi začasni ukrepi iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2006 (0,2 % BDP v letu 2005, 0,6 % BPD v letu 2006, 0,4 % BDP v letu 2007, 0,2 % BDP v letu 2008; vsi ukrepi imajo učinek zmanjševanja primanjkljaja). |

5 Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 9,1 %, 9,6 %, 9,9 % in 9,9 % v tem zaporedju v obdobju 2005–2008. |

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Sporočilo Komisije spomladanskemu zasedanju Evropskega sveta, „Izvajanje prenovljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta – Leto uresničevanja“, 12.12.2006, COM(2006) 816.

[3] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU“, 12.10.2006, COM(2006) 574 in Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve pri Evropski komisiji (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union“, European Economy št. 4/2006.

[4] „Posebnosti izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice za obliko in vsebino programov stabilnosti in konvergence“, ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Svet Ecofin.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Manjkajo zlasti nekatere spremenljivke na delovnem trgu ter podatki o posojanju/zadolževanju zasebnega sektorja.