SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU o ocenjevanju nacionalnih predpisov o dostopu do poklicev /* COM/2013/0676 final */





1. Uvod Evropska gospodarstva trpijo zaradi posledic finančne krize in njenega učinka na javne finance. Nacionalne vlade na območju enotnega trga ugotavljajo, kako spodbuditi ustvarjanje delovnih mest in ponovno gospodarsko rast. Komisija je junija 2012 v svojem sporočilu[1] o izvajanju direktive o storitvah poudarila, da regulativni okvir za strokovne storitve še naprej ustreza svojemu namenu. Revidirana direktiva o poklicnih kvalifikacijah, glede katere so junija 2013 Svet, Evropski parlament in Komisija sprejeli politični sporazum, obravnava ta vprašanja in uvaja novo strategijo, ki od držav članic zahteva, da dejavno opravijo pregled in posodobijo svoja pravila o kvalifikacijah, ki zakonsko urejajo dostop do poklicev ali poklicnih nazivov[2]. To sporočilo predstavlja delovni načrt za izvajanje takšnega pregleda. Izboljšanje dostopa do poklicev, zlasti s prožnejšim in preglednejšim regulativnim okoljem v državah članicah, bi omogočilo mobilnost usposobljenih strokovnjakov znotraj notranjega trga in čezmejno opravljanje poklicnih storitev. To bi moralo tudi pozitivno vplivati na stanje na področju zaposlovanja in izboljšati gospodarsko rast, zlasti zato, ker strokovne storitve v Uniji znašajo približno 9 % BDP. Ta pregled reguliranih poklicev bi moral biti prednostna naloga, da se poveča potencial rasti in utrdi pot k oživitvi gospodarstva. Komisija zato poziva države članice, naj ne čakajo do uradnega začetka veljavnosti revidirane direktive o poklicnih kvalifikacijah (konec leta 2013) ter naj na nacionalni ravni začnejo s pregledovanjem zahtev po kvalifikacijah, ki veljajo za regulirane poklice, in področja uporabe rezerviranih dejavnosti. Pakt za rast in delovna mesta, ki ga je junija 2012 odobril Evropski svet, uvaja izvajanje sporočila Komisije, „tudi s strogimi medsebojnimi pregledi nacionalnih omejitev in hitrim ukrepanjem za odpravo neupravičenih ovir“. Podobno je Evropski parlament pozval Komisijo, da ugotovi, na katerih področjih države članice nesorazmerno ovirajo ta dostop[3]. Obsežen pristop za preprečevanje brezposelnosti mladih, ki ga je Evropski svet sprejel 28. junija 2013, je ponovno izpostavil potrebo po ukrepih za zagotovitev zaposlitvenih možnosti mladim. Da se zagotovi napredovanje vseh držav članic k skupnemu cilju, to sporočilo določa okvir, ki državam članicam omogoča, da predstavijo prvi sveženj nacionalnih akcijskih načrtov pred aprilom 2015. Rezultat ne bi smel izražati načina „enotne velikosti“. Ti akcijski načrti bi morali temeljiti na podrobni analizi ovir za dostop do poklica za vsak primer posebej ter na mogočih alternativnih regulativnih mehanizmih. To je bil eden od sklepov delavnice z nacionalnimi ministrstvi in strokovnimi organizacijami, ki je bila organizirana 17. junija 2013. V naslednjih dveh letih se bo izvajalo obsežno medsebojno ocenjevanje, ki bi moralo prinesti bistvene spremembe v vsaki državi članici. V tem obdobju bo Komisija začela opredeljevati dosežke in pomanjkljivosti v letnih poročilih o vključevanju enotnega trga iz novembra 2014 in 2015. Komisija je obravnavala priporočila za posamezno državo glede tega vprašanja z več državami članicami. Skupna ocena, predstavljena v tem sporočilu, predstavlja ločeno dejavnost in ne vpliva na obstoječe zaveze v okviru evropskega semestra. Da se zagotovi celoten pregled nad ovirami, ki vplivajo na dostop do reguliranih poklicev in njihovo opravljanje, se obenem objavi poročilo o ugotovitvah medsebojnega strokovnega pregleda zahtev glede pravne oblike, lastniških deležev in dajatev, ki je bil izveden v okviru direktive o storitvah, kar je eden od dodatnih ukrepov, napovedanih v sporočilu iz junija 2012. 2. Zakaj je pregled vseh poklicev pomemben? V številnih državah članicah (npr. na Poljskem, Portugalskem, v Sloveniji in Španiji) potekajo obsežne reforme reguliranih poklicev in tako Komisija kot druge mednarodne organizacije pozivajo k takim pregledom nacionalnih predpisov. OECD, ki je oblikovala kazalnike za merjenje, kako nekatere države članice regulativno omejujejo izbrane številne poklice in sektorje, je izpostavila izkrivljenost teh predpisov[4]. To poglavje vsebuje pregled glavnih argumentov, ki bi lahko utemeljili prisotnost regulativnih vstopnih ovir, pričakovanih koristi zagotavljanja dostopa do trenutno reguliranih poklicev ter razlogov, zakaj je pomembno, da se pregledajo vse ovire, ki omejujejo dostop do poklicev. 2.1 Zakonsko urejanje dostopa do poklicev je lahko koristno 2.1.1 Potrošniku lahko pomaga presoditi kakovost storitve Potrošniki se lahko srečajo s težavami pri ocenjevanju stopnje kvalifikacij ponudnikov storitev, ki so bistvene za zagotavljanje visokokakovostnih storitev. To nesorazmerje informacij potrošnikom preprečuje, da bi sprejemali informirane odločitve o ponudnikih storitev. Da se zmanjša tveganje morebitnih nedelovanj trga, bi predpisi, ki pojasnjujejo tehnično znanje in usposobljenost strokovnjakov na trgu[5], potrošnikom lahko dali zagotovilo, ki ga potrebujejo. 2.1.2 Podpira ustrezno delovanje gospodarstva v državi članici Varstvo potrošnikov in javnih dobrin Poklici se lahko urejajo iz zdravstvenih in varnostnih razlogov, da se preprečijo nepoštene prakse ali nepopolni proizvodi. Večina zdravstvenih poklicev na primer zahteva ustrezne kvalifikacije, vključno s prakso. So tudi storitve, ki se štejejo za javne dobrine, saj dodajajo vrednost družbi na sploh, treba pa bi jih bilo urejati, da se zagotovita ustrezna dobava in kakovost. Zunanji učinki za tretje osebe Strokovne storitve lahko vplivajo na tretje osebe. Zakonsko urejanje lahko zagotovi, da ponudniki storitev ustrezno upoštevajo učinke svojih dejavnosti na ljudi, ki plačujejo za tako storitev. Računovodske izkaze podjetja bi bilo mogoče treba zakonsko revidirati, saj je to v interesu skupnosti vlagateljev, ki bi morali zaupati tem računovodskim izkazom, in ni le v interesu podjetja, ki plača revizorja. 2.2 Koristi zagotavljanja dostopa do poklicev 2.2.1 Potrošnik ima več izbire po boljši ceni Boljše cene Omejevanje dostopa do poklicev omejuje število strokovnjakov, pooblaščenih za opravljanje storitve. Posledica tega je, da število strokovnjakov ni odvisno od trga. To je lahko problematično, če se povpraševanje po storitvi spremeni. Tako bi lahko nastale ekonomske rente za obstoječe ponudnike storitev, cene pa bi se povišale na račun ostalega gospodarstva in potrošnikov, še posebej, če je povpraševanje po storitvah neprožno[6]. Večanje izbire potrošnikov Prekomerne regulativne vstopne ovire za poklice bi lahko izkrivljale trg in povišale cene, kar bi odvrnilo potrošnike, ki nočejo ali ne morejo plačati storitev pod temi pogoji. Pogosto obstajajo manj obremenjujoči načini za urejanje, ki še vedno zagotavljajo dobro kakovost storitev in lahko prispevajo k boljšim cenam. Posledično bi se izbira potrošnikov povečala, družbene neenakosti med potrošniki pa bi se lahko zmanjšale[7]. 2.2.2 Večanje nacionalne konkurenčnosti in zaposlovanja Večanje konkurenčnosti Strokovnjaki ne nudijo storitev le končnim potrošnikom. Strokovne storitve so vmesni vložek za mnoge sektorje, zato imajo lahko multiplikacijski učinki pomemben ekonomski učinek na ostalo gospodarstvo. Zmanjšanje regulativnih vstopnih ovir bi lahko vodilo do večje konkurence med številnimi strokovnjaki, kar bi lahko spodbudilo zagotavljanje visokokakovostnih inovativnih storitev in redno pregledovanje operativnih stroškov. Večje število dobaviteljev pomeni večjo konkurenco, kar lahko tudi poveča stopnje inovacij. Posodobitev zakonskega urejanja bi lahko spodbudila strokovnjake, da opravljajo storitve v drugih državah članicah, ter tako povečala priložnosti na trgu za podjetja EU, konkurenco in izbiro potrošnikov. Izboljšanje stanja na področju zaposlovanja Zakonsko urejanje lahko škodi ustvarjanju delovnih mest, saj segmentira trg dela, zato se ponudba delovne sile težje prilagodi spremembam v prednostnih izbirah potrošnikov[8]. Posledično se pomanjkanje delovne sile ne obravnava ustrezno, saj urejanje ovira mobilnost znotraj poklica in med poklici. Zmanjšanje ali odprava vstopnih ovir bi mladim lahko omogočila dostop do nacionalnega trga dela in obenem omogočala mobilnost strokovnjakov iz drugih držav članic. 2.3 Obravnavanje ekonomskih učinkov predpisov Pregled reguliranih poklicev je velika priložnost za vse države članice, da ocenijo koristi in jih primerjajo z gospodarskimi stroški, ki so posledica nacionalnih predpisov. Taka vrsta analize že obstaja na področju akademskih raziskav, kjer poudarek ni na številu ovir, temveč predvsem na učinku zakonskega urejanja poklicev na ključne kazalnike: kakovost storitev, plače zadevnih strokovnjakov, cene za potrošnike in skupnem učinku na zaposlovanje. V okviru več takih študij[9] je bilo ugotovljeno, da ni mogoče dokazati povezave med zakonskim urejanjem in kakovostjo storitve. Možna razlaga strokovnjakov je, da skupine z nižjimi dohodki zaradi visokih provizij težko dostopajo do storitev reguliranih poklicev in se zato zatekajo k rešitvam po načelu „naredi sam“. Poleg tega za nekatere poklice ni jasno, kako meriti kakovost. Rezultati drugih študij[10] kažejo, da je povprečna plača reguliranih poklicev bistveno višja od povprečne plače nereguliranih poklicev ter da zakonsko urejanje poveča prihodke strokovnjakov. Zato obstaja tveganje, da se navedeno povečanje prenese na cene, kar škoduje uporabnikom navedenih storitev. Raziskave v Združenih državah Amerike, kjer se predpisi razlikujejo med zveznimi državami, omogočajo primerjavo učinka zakonskega urejanja med zveznimi državami z zakonskim urejanjem in zveznimi državami brez zakonskega urejanja. Tako na primer obstajajo dokazi, da je rast zaposlovanja v Združenih državah Amerike v nekaterih poklicih za 20 % višja v zveznih državah brez zakonskega urejanja poklicev[11]. Raziskava v Nemčiji[12] je prav tako pokazala, da zakonsko urejanje poklicev morda negativno vpliva na mobilnost strokovnjakov med delovnimi mesti, saj jim preprečuje, da bi se hitro odzvali na priložnosti na trgu dela. 2.4 Možnost strokovnjakov, da izkoristijo enotni trg Udeleženci na trgu, ki želijo nuditi čezmejne strokovne storitve ali najti zaposlitev v drugi državi članici, se srečujejo s številnimi regulativnimi ovirami, povezanimi s poklici. Izraz „reguliran poklic“, kakor je opredeljen v direktivi o poklicnih kvalifikacijah[13], zajema poleg poklicnih dejavnosti tudi nazive, ki so z nacionalnimi predpisi omejeni na imetnike določenih poklicnih kvalifikacij. V Uniji se število reguliranih poklicev[14] med državami članicami razlikuje, pri čemer je v nekaterih državah članicah reguliranih poklicev manj kot 50, ponekod pa več kot 400[15]. Trenutno se ocenjuje, da je povprečje 157 reguliranih poklicev na državo članico. Največ reguliranih poklicev je v zdravstvenem sektorju (več kot 40 % vseh reguliranih poklicev v EU), sledijo pa mu izobraževalni sektor, sektor poslovnih storitev, gradbeni sektor, trgovinski sektor in prometni sektor. Velike neskladnosti med državami članicami ovirajo strokovnjake, ki želijo delati čez mejo ali nuditi čezmejne storitve. Sodobni in prožni predpisi o dostopu do poklicev bi morali omogočiti prosto gibanje strokovnjakov ter pomagati obravnavati vprašanji brezposelnosti in pomanjkanja delovne sile, s katerima se srečujejo v različnih delih Unije. Poleg tega bi morali podjetjem, ki jih vodijo strokovnjaki, olajšati zagotavljanje storitev po Uniji, podjetja pa bi lahko izkoristila morebitno ekonomijo obsega in razpona z večjim trgom, pri tem pa jim ne bi bilo treba spoštovati številnih nacionalnih regulativnih ovir. Podpirati bi morali tudi učinkovitejše dodeljevanje sredstev. 2.5 Potreba po popolni preglednosti in natančna analiza Ob upoštevanju navedene analize imajo države članice veliko razlogov, da temeljito premislijo o učinkih morebitnih ovir za trgovanje pri strokovnih storitvah v enotnem trgu in poskušajo bolje razumeti vlogo reguliranih poklicev v nacionalnem gospodarstvu. Pri medsebojnem strokovnem pregledu zahtev glede pravne oblike, lastniških deležev in dajatev, ki je bil izveden v okviru direktive o storitvah, so bile ugotovljene ovire pri opravljanju nekaterih poklicnih dejavnosti in težave, s katerimi se srečujejo strokovnjaki, ki storitev želijo opravljati v drugi državi članici. Zaradi nekaterih od teh zahtev je lahko vzpostavitev odvisnih družb v praksi nemogoča. Čeprav so nekatere države članice pri izvajanju direktive o storitvah spremenile svoje predpise o teh vprašanjih, se je pri medsebojnem strokovnem pregledu izkazalo, da veliko držav članic ni izvedlo temeljite ocene sorazmernosti veljavnih predpisov. Prihodnje medsebojno ocenjevanje je priložnost za vsako državo članico, da temeljito oceni ovire, ki omejujejo dostop do poklicnih dejavnosti. Nujen prvi korak je popolna preglednost reguliranih poklicev v vsaki državi članici. Države članice bi morale nato pregledati vse ugotovljene vstopne ovire in analizirati potrebo po teh ovirah in njihovo sorazmernost, pri čemer bi morale upoštevati njihove koristi za družbo in ekonomski učinek, ki ga ustvarjajo. Zlasti bi morale upoštevati učinek, ki jih ti predpisi imajo na kakovost, ceno in zaposlovanje. Obenem namerava Komisija v podporo dejavnostim držav članic v prvi polovici leta 2014 izvesti gospodarsko študijo, ki bo omogočala primerjalne študije primerov, da se podrobno izmerijo koristi za regulirane poklice, za neregulirane poklice ali za drugačne pristope k zakonskem urejanju. 3. Kako bo Komisija izvedla medsebojno ocenjevanje? Komisija poziva države članice, da čim prej začnejo izvajati medsebojno ocenjevanje. Države članice, ki so že začele pregledovati svoje regulirane poklice v okviru evropskega semestra in memoranduma o soglasju, ne bi smele biti izvzete iz medsebojnega ocenjevanja, njihovo delo pa bi moralo temeljiti na dosežkih v smislu zmanjševanja omejevanja dostopa do poklicev. Potrebna je analiza vsakega poklica, da se ocenijo predpisi, ki omejujejo dostop do poklicev. Poljska, Portugalska in Slovenija ta pristop uporabljajo pri svojih reformah. Delavnica, ki je potekala 17. junija 2013, je prav tako potrdila potrebo po upoštevanju posebnosti vsakega poklica posebej. Vendar države članice ne bi smele delati samostojno in nato predstaviti končne rezultate svojega nacionalnega ocenjevanja. Ključno je namreč, da države članice čim prej medsebojno primerjajo svoje sisteme, preden vsaka država članica sprejme končno stališče. 3.1 Področje uporabe Člen 59 revidirane direktive o poklicnih kvalifikacijah določa tri merila za proučevanje zahtev glede dostopa do poklicev, ki jih je mogoče povzeti: ­ skladnost z načelom nediskriminacije glede na državljanstvo ali dejansko prebivališče: države članice bi morale zagotoviti, da strokovnjaki lahko dostopajo do reguliranih poklicev brez državljanstva ali brez dejanskega prebivališča na njihovem nacionalnem ozemlju, ­ utemeljitev: zakonsko urejanje mora biti utemeljeno s pomembnimi razlogi splošnega interesa, ­ sorazmernost: sorazmernost nacionalnih ukrepov bi bilo treba analizirati in pri tem upoštevati njihovo ustreznost za doseganje zastavljenih ciljev. Prav tako ne bi smeli presegati tega, kar je potrebno za doseganje navedenih ciljev. 3.2 Ocenjevanje utemeljitve zakonskega urejanja Države članice bi morale za vsak reguliran poklic opredeliti določen razlog splošnega interesa, s katerim utemeljujejo veljavni regulativni okvir, in preveriti, ali je utemeljitev še vedno relevantna. 3.2.1 Številne ravni zakonskega urejanja Pri obravnavanju potrebe po zakonskem urejanju se države članice poziva, da pregledajo obstoječe zaščitne ukrepe drugih vrst predhodnih ali naknadnih predpisov, ki se uporabljajo za storitve, ki jih zagotavlja vsak poklic, npr. postopke odobritve, skladnost s tehničnimi in varnostnimi standardi ter mehanizme inšpekcij. Zakonsko urejanje dostopa do poklica s posebnimi kvalifikacijami bi se moralo ohraniti le, če ti zaščitni ukrepi ne zadoščajo, sicer obstaja tveganje podvajanja ali upravne „birokracije“ za uporabnike storitev. Zato je treba upoštevati tudi predpise, povezane z opravljanjem poklicnih dejavnosti, zlasti tiste, ki so bili proučeni v okviru medsebojnega strokovnega pregleda, izvedenega v okviru direktive o storitvah, in sicer zahteve glede pravne oblike in lastniških deležev. Države članice bi morale proučiti kumulativni učinek vseh omejitev, ki veljajo za poklic, vključno z obveznim članstvom v poklicnem združenju, kjer je to ustrezno. Ohranitev zahteve po kvalifikacijah je lahko v nekaterih primerih smiselna, če so bile odstranjene druge vrste ovir ali če so bile ovire bistveno spremenjene. 3.2.2 Zaščitni ukrepi izobraževalnih sistemov ali delodajalcev Mnoge države članice so razvile programe usposabljanja, vključno z vajeništvom, ki jih nadzira država in s katerimi se posameznike pripravi na opravljanje določenih poklicnih dejavnosti[16], ki morda niso regulirane. Prejete kvalifikacije so zagotovilo kakovosti za delodajalce, ko dostop do poklica kot takega ni reguliran in ko ni rezerviranih dejavnosti. Pomemben dejavnik je tudi način opravljanja poklica: zakonsko urejanje poklica, ki ga večinoma opravljajo samozaposleni strokovnjaki, bi se lahko štelo za nujno jamstvo. Položaj pa je drugačen, če poklic opravljajo zlasti strokovnjaki, zaposleni v zasebnih podjetjih ali javnem sektorju, kjer morajo delodajalci preveriti usposobljenost novih zaposlenih in so odgovorni v primeru nesreč ali pritožb. Pri ocenjevanju potrebe po zakonskem urejanju bi bilo treba upoštevati naslednja dejavnika: posebno usposabljanje in opravljanje poklica kot zaposleni. Pojasnjujeta na primer, zakaj poklic inženirja ni zakonsko urejen v Franciji, saj je 95 % inženirjev zaposlenih v podjetju ali javni upravi, zaposlovanje pa večinoma temelji na slovesu inženirskih šol. 3.2.3 Regionalni predpisi Regionalni predpisi o kvalifikacijah bi se morali enako kot predpisi, ki se uporabljajo na nacionalni ravni, oceniti glede na nujnost. Vendar obstaja dodatni izziv. Medsebojno priznavanje kvalifikacij med regijami v državi članici mora biti učinkovito za zagotovitev, da lahko nacionalni ali tuji strokovnjaki opravljajo poklic na celem nacionalnem ozemlju. Kakor je predvideno v členu 10(4) direktive o storitvah, bi moralo vsako dovoljenje načeloma zajemati celotno ozemlje države članice. Tako bo na primer ta vprašanja v Španiji obravnavala obsežna reforma. 3.3 Ocenjevanje sorazmernosti urejanja Če obstaja pomemben razlog splošnega interesa, ki ustreza zakonskemu urejanju dostopa do poklica, so države članice pozvane, da proučijo obliko in raven zakonskega urejanja ter odpravijo neutemeljene omejitve ali ovire. 3.3.1 Področje uporabe in število rezerviranih dejavnosti Pregled bi moral obravnavati raven zahtevanih kvalifikacij v primerjavi z zapletenostjo rezerviranih nalog poklica. V nekaterih primerih bi se lahko revidiral regulativni okvir, ne da bi se ogrozil želeni cilj, na primer z zožitvijo področja uporabe rezerviranih dejavnosti, z dodeljevanjem dostopa drugim reguliranim poklicem do nekaterih rezerviranih dejavnosti ali z izbiro pristopov, ki niso tako omejujoči. Če na primer tuji strokovnjaki zahtevajo delni dostop do nekaterih rezerviranih dejavnosti, vendar ne do vseh, je to lahko pokazatelj, ali so obstoječi predpisi še vedno sorazmerni. 3.3.2 Učinek na uporabnike storitev in na trg V okviru analize sorazmernosti bi bilo treba proučiti tudi učinek zakonskega urejanja poklicev na uporabnike njihovih storitev. Načeloma bi se lahko na primer z varstvom potrošnikov utemeljili vsi regulirani poklici, da se zmanjša tveganje, povezano s poklicnimi dejavnostmi. Vendar bi bilo treba v vsaki državi članici oceniti gospodarske pomisleke, kot so cene, plače, konkurenčnost in zaposlovanje (glej oddelka 2.2 in 2.3), ter o njih razpravljati med državami članicami. 3.3.3 Primerjava alternativnih modelov Države članice uporabljajo različne oblike zakonskega urejanja poklicnih dejavnosti. Najpogostejši pristop vključuje pridrževanje pravice do opravljanja določenih dejavnosti za usposobljene strokovnjake z nacionalno zakonodajo ali predpisi. Druge vrste vključujejo varstvo poklicnih nazivov ali obvezne ali celo prostovoljne sheme izdajanja spričeval (glej Prilogo I). Države članice, ki uporabljajo take sisteme, se poziva, da predložijo pisna poročila o tem, kako obvezne in celo prostovoljne sheme izdajanja spričeval delujejo v praksi. Zlasti bi se morale sklicevati na uporabo akreditacije iz Uredbe (ES) št. 765/2008 kot javnega nadzornega organa za take sheme izdajanja spričeval, tako v prostovoljnem kot obveznem sektorju, ki vodi do priznavanja akreditiranih potrdil. Medsebojno ocenjevanje bi moralo biti priložnost za države članice, ki ne urejajo poklicev v zadevnih sektorjih, da zagotovijo informacije o alternativnih mehanizmih, ki zagotavljajo spoštovanje pomembnega razloga splošnega interesa. To naj bi omogočilo dialog med državami članicami z različnimi pristopi, ko je treba proučiti vpliv vseh vrst formalnih in neformalnih omejitev na dostop do poklicnih dejavnosti. 4. Delovni načrt Proces, prikazan v diagramu v Prilogi II, bi se moral začeti novembra 2013. Vsako državo članico se poziva, naj najprej natančno evidentira vse svoje regulirane poklice in nato pregleda utemeljitve za vsak reguliran poklic na nacionalni ravni. Naslednji ključni korak bi morala biti čim prejšnja primerjava rezultatov med vsemi državami članicami v obsežnem medsebojnem ocenjevanju. Komisija bo redno poročala o napredku držav članic pri medsebojnem ocenjevanju. Države članice bi morale že do aprila 2015 predlagati prve ukrepe za pregled vstopnih ovir za nekatere poklicne dejavnosti. Medsebojno ocenjevanje bi moralo biti po skupinah razvrščeno glede na sektorje, da se upošteva gospodarski okvir (konkurenca, cena, zaposlovanje, pomanjkanje delovne sile in kakovost storitev). Za olajšanje dela bi morala biti pregled in medsebojno ocenjevanje razdeljena v dve fazi z različnima časovnima razporedoma, vsaka pa bi obravnavala drugo skupino sektorjev. Prva skupina bi morala zajemati vse regulirane poklice v tistih gospodarskih sektorjih, kjer bi posodobitev regulativnega okvira lahko bistveno prispevala k zaposlovanju in rasti: sektor poslovnih storitev, gradbeništvo, proizvodnjo, nepremičnine, promet, veleprodajo in trgovino na drobno. Druga skupina bi morala zajemati preostale sektorje (izobraževanje, zabavno industrijo, zdravstvene in socialne storitve, omrežne storitve, z izjemo prometa, javno upravo, turizem, druge storitve/dejavnosti). Obenem bo Komisija v prvi polovici leta 2014 začela izvajati študijo (glej oddelek 2.5). Komisija bo še naprej sodelovala z deležniki in se posvetovala s predstavniki poklicev na letnih delavnicah, kot je to storila junija 2013. Ko bo medsebojno ocenjevanje izvedeno za vsako skupino, bodo države članice pozvane, da predstavijo nacionalne akcijske načrte, ki lahko vključujejo že veljavne ukrepe. Za vsak reguliran poklic bi morale določiti najustreznejši ukrep, vključno z naslednjimi možnostmi: ­ ohranitev obstoječih predpisov za dostop do poklica, pri čemer je navedeno, ali so bile druge vrste predpisov, ki se uporabljajo za opravljanje poklicev, odpravljene ali pregledane, ­ spremembo obstoječih predpisov, na primer s pregledom zahtev po kvalifikacijah, npr. skrajšanja trajanja programa usposabljanja ali prakse oziroma zmanjšanja področja uporabe rezerviranih dejavnosti, npr. rezervirane so le dejavnosti, povezane z določenim strokovnim znanjem in/ali večjimi tveganji, ­ nadomestitvijo obstoječe oblike predpisov z drugim sistemom za zagotavljanje kakovosti storitev, na primer z zaščito naziva ali prostovoljnim sistemom izdajanja spričeval, ki ga nadzorujejo državni organi, ali ­ razveljavitvijo obstoječih predpisov. Če države članice prejmejo zahteve za nove predpise neposredno od predstavnikov poklicev, bi morali akcijski načrti vsebovati jasna in pregledna merila, pod katerimi se bodo proučile te zahteve po novih predpisih. Komisija je za olajšanje procesa predlagala, da se razdeli v tri faze z določenimi časovnimi razporedi in da se po koncu vsake faze državam članicam zagotovijo pravočasne povratne informacije. 4.1 Prva faza: evidentiranje poklicev v vsaki državi članici Od novembra 2013 bi morale države članice preveriti informacije, ki so že na voljo v zbirki podatkov reguliranih poklicev Komisije, in zagotoviti vse nujne dodatne podatke, vključno z zaščito poklicnih nazivov in poklicnimi dejavnostmi, za katere velja obvezno izdajanje spričeval. V primerih, ko obvezno izdajanje spričeval izhaja iz direktive EU (npr. pri cestnem prometu), bi države članice morale obvestiti Komisijo, na kateri instrument EU se sklicuje. Poleg tega bi morale države članice za vsak reguliran poklic zagotoviti opis rezerviranih dejavnosti. Zbirka podatkov reguliranih poklicev bi morala biti končana do februarja 2014. Marca 2014 namerava Komisija objaviti evropski načrt reguliranih poklicev. 4.2 Druga faza (november 2013–april 2015): pregled, ocenjevanje in nacionalni akcijski načrti za prvo skupino sektorjev Med novembrom 2013 in majem 2014 bi morale države članice izvesti podroben pregled poklicev, ki spadajo v prvo skupino. Z junijem 2014 bo Komisija začela organizirati srečanja, na katerih bodo države članice lahko izmenjale rezultate svojih nacionalnih pregledov. Vse države članice bodo lahko podale pripombe o razvoju in prvotnih sklepih drugih držav članic. Države članice bodo pozvane, da upoštevajo ugotovitve Komisije, ki jih bo novembra 2014 predstavila v svojem letnem poročilu o vključevanju enotnega trga (skupaj s podrobnejšim poročilom o oceni). Proces pregledovanja in medsebojnega ocenjevanja bi moral vsaki državi članici omogočati, da do aprila 2015 pripravi začetna poročila o poklicih, ki spadajo v prvo skupino, v katerih so navedeni sprejeti in načrtovani ukrepi. Sklepi teh poročil bi morali biti navedeni v nacionalnih programih reform (NPR), da bi bili hkrati del evropskega semestra. Te ugotovitve se lahko obravnavajo tudi v okviru priprave priporočil za posamezno državo za leto 2015. 4.3 Tretja faza (junij 2014–januar 2016): pregled, ocenjevanje in nacionalni akcijski načrti za drugo skupino sektorjev Upoštevati bi bilo treba isti proces kot za prvo skupino. Komisija bo novembra 2015 predstavila podrobne sklepe v svojem letnem poročilu o vključevanju enotnega trga in podrobnejše poročilo o oceni. Države članice bi morale do januarja 2016 zagotoviti drugo poročilo, v katerem so navedeni sprejeti in načrtovani ukrepi. Ponovno se lahko ugotovitve za te sektorje upoštevajo v okviru evropskega semestra 2016. Junija 2015 in marca 2016 bo Komisija predlagala nadaljnje popravljalne ukrepe in pri tem upoštevala akcijske načrte držav članic, ki jih bo prejela junija 2015 in januarja 2016. Ti ukrepi lahko med drugim vključujejo začetek postopkov za ugotavljanje kršitev, če bodo ohranjene diskriminatorne ali nesorazmerne nacionalne zahteve. 5. Sklep Posledica preglednosti in medsebojnega ocenjevanja reguliranih poklicev bi morala biti posodobitev nacionalnih okvirov, ki omejujejo dostop do poklicev. Rezultati bi morali spodbujati mobilnost strokovnjakov na enotnem trgu, pomagati ustvariti nova delovna mesta v zadevnih poklicnih sektorjih, izboljšati konkurenčnost teh in z njimi povezanih sektorjev ter omogočiti priložnosti za rast. Komisija od držav članic pričakuje, da bodo v celoti sodelovale v pregledu in medsebojnem ocenjevanju nacionalnih predpisov ter da bodo temu tudi namenile dovolj sredstev. Komisija se zaveda znatnega dela, ki ga je treba opraviti na nacionalni ravni, in je pripravljena pomagati, kjer je to mogoče. PRILOGA I Različni pristopi k urejanju poklicnih dejavnosti 1. Regulirani poklici, povezani z rezerviranimi dejavnostmi Najpogostejši pristop je pridrževanje pravice do opravljanja določenih dejavnosti za usposobljene strokovnjake z nacionalno zakonodajo ali predpisi. V okviru tega pristopa države članice same določijo sveženj poklicnih dejavnosti, za katere menijo, da so nujne posebne kvalifikacije. Tako so na primer dejavnosti, povezane z načrtovanjem zgradb, v mnogih državah članicah rezervirane izključno za arhitekte. Zahteve po kvalifikacijah in obseg rezerviranih dejavnosti običajno nadzoruje javni organ na nacionalni ali regionalni ravni. V nekaterih primerih imajo to pristojnost strokovni organi (odbori, zbornice, kolegiji), ki imajo organizacijsko in disciplinarno funkcijo ter so odgovorni za razvoj in uporabo deontološkega kodeksa. Za preprečevanje morebitnih ovir, ki jih ustvarijo nacionalni predpisi, je bil v EU vzpostavljen sistem medsebojnega priznavanja kvalifikacij. Direktiva 2005/36/ES se uporablja za strokovnjake, ki so kvalifikacije prejeli v eni državi članici (ne glede na to, ali je poklic v njej reguliran ali ne) in želijo delati ali opravljati storitve v drugi državi članici, kjer je poklic reguliran. 2. Poklicne dejavnosti, ki so zakonsko urejene z obveznim izdajanjem spričeval Za dostop do poklicnih dejavnosti, ki zahtevajo specifično znanje tehničnih pravil ali procesov, lahko velja obvezno izdajanje spričeval na nacionalni ravni. V nekaterih primerih ta obveznost izvira iz zakonodaje EU. Glavna razlika med tem pristopom in zgoraj opisanimi rezerviranimi dejavnostmi je, da zahteva po kvalifikacijah ni izključno povezana s poklicem kot takim. Omejen obseg določenih tehničnih dejavnosti je odvisen od spričevala, ki ga pridobijo člani različnih poklicev. En primer je zakonodaja EU na področju fluoriranih plinov[17]. Zagotavlja obvezno izdajanje spričeval podjetjem in osebju, ki ravnajo z nepremično opremo za hlajenje, klimatizacijo in toplotne črpalke. Podobna zakonodaja se je na ravni EU oblikovala za nekatere kategorije strojevodij[18] in nekatere kategorije poklicnih voznikov v cestnem prometu[19]. V vseh teh primerih zakonodaja EU določa najmanjše zahteve za usposabljanje. Včasih določa pogoje in postopke za priznavanje spričeval, izdanih v drugih državah članicah. Poleg tega, če te sheme izdajanja spričeval temeljijo na akreditaciji v skladu z Uredbo (ES) št. 765/2008, jih morajo druge države članice priznavati. Če pa podrobni pogoji za priznavanje niso določeni, nujen okvir za priznavanje zagotavlja Direktiva 2005/36/ES. 3. Zaščita poklicnih nazivov Drug pristop je zakonsko urejanje dostopa do poklicnih nazivov. V tem primeru so za uporabo poklicnega naziva zahtevane posebne kvalifikacije, vendar dejavnost, povezana s poklicem, ni rezervirana le za imetnike tega naziva: vsak lahko opravlja te dejavnosti, če ne uporabljajo naziva. Tako je na primer poklicni naziv „Ingenieur“ (inženir) v Nemčiji zaščiten z zakonom in se ga lahko pridobi le na podlagi akademske usposobljenosti na področju inženirstva ali naravoslovja. Nekateri strokovni organi imajo izključna pooblastila, ki so jim jih podelili javni organi, da podelijo poklicne nazive (npr. strokovni organi, vključeni v ustanovno listino v Združenem kraljestvu). Zaščiten poklicni naziv je znak za potrošnike in delodajalce, da imetnik izpolnjuje določene zahteve po kvalifikacijah, vendar jim dopušča zaposlovanje strokovnjakov brez naziva. 4. Shema prostovoljnega izdajanja spričeval Sisteme prostovoljnega izdajanja spričeval pogosto uporabljajo poklici, ki niso zakonsko urejeni. Njihovi glavni cilji so, da dokažejo strokovne sposobnosti, zagotovijo kakovost storitev in obveščajo potrošnike, pri tem pa niso regulirani. Člen 26 direktive o storitvah[20] spodbuja razvoj sistemov izdajanja spričeval in označb kakovosti, da se omogoči ocenjevanje sposobnosti ponudnikov storitev in zagotovijo visokokakovostne storitve. Nekatere sheme izdajanja spričeval oblikujejo regulativni organi, ki jih imenujejo javni organi (npr. odbor za frizerstvo v Združenem kraljestvu). Vendar lahko urejanje te vrste sistemov izdajanja spričeval vključuje pomembne stroške za deležnike. Poklicna združenja vedno pogosteje oblikujejo svoje sheme izdajanja spričeval in v nekaterih primerih pred podelitvijo spričevala bodočemu članu zahtevajo njegovo članstvo. V Italiji je bil leta 2012 sprejet nov zakon o organizaciji nereguliranih poklicev, s katerim je bila uvedena možnost, da se oblikujejo poklicna združenja in spodbuja prostovoljno samocertificiranje strokovnjakov, ki opravljajo neregulirane dejavnosti. Samocertificiranje naj bi temeljilo na nacionalnih tehničnih normah, ki določajo zahtevane kvalifikacije za opravljanje poklica. Cilj teh praks je izboljšati preglednost poklicnih dejavnosti za potrošnike in jim pomagati pri izbiri med različnimi ponudniki storitev. Vendar če ta spričevala ne temeljijo na akreditaciji v skladu z Uredbo (ES) št. 765/2008, se njihova kakovost in delovanje ne nadzorujeta. Poleg tega lahko ustvarijo praktične ovire za dostop do poklicnih dejavnosti. Lahko bi na primer dajale prednost oblikovanju prevladujočih poklicnih združenj, kar bi osamilo nove ponudnike iz drugih trgov: čeprav bi bil dostop do poklicnih dejavnosti zakonsko neomejen, bi spričevalo postalo nujno na trgu, obenem pa se zaradi odsotnosti nacionalnih predpisov ne bi uporabljal sistem priznavanja iz Direktive 2005/36/ES. PRILOGA II [1] Sporočilo o izvajanju Direktive o storitvah „Partnerstvo za novo rast na področju storitev 2012–2015“ (glej http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_en.pdf). [2] Člen 59 revidirane direktive o poklicnih kvalifikacijah (glej: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf). [3] Priporočilo z dne 14. junija 2012. [4] Glej leta 2003, 2008 (in 2013): http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm. [5] Law in Kim (2005) Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of Occupational Licensing Regulation (Specializacija in zakonsko urejanje: rast števila strokovnjakov in uredba o poklicni izdaji dovoljenj). [6] Friedman (1962) Capitalism and Freedom (Kapitalizem in svoboda), Shapiro (1986) Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing (Naložba, moralno tveganje in poklicna izdaja dovoljenj), Stigler (1971) The Theory of Economic Regulation (Teorija gospodarske ureditve). [7] Friedman (1962) glej opombo 6, Kleiner (2006) Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition? (Izdaja dovoljenj za poklice: zagotavljanje kakovosti ali omejevanje konkurence?). [8] Mortensen in Pissarides (1994): Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment (Ustvarjanje in uničevanje delovnih mest v teoriji zaposlovanja). [9] Carroll in Gaston (1981) A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service (Zapis o kakovosti pravnih storitev: medsebojni strokovni pregled in disciplinsko delo), Maurizi (1980) The impact of regulation on quality: The case of California contractors (Vpliv ureditve na kakovost: primer izvajalcev iz Kalifornije), Kugler in Sauer (2005) Doctors without Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians (Zdravniki brez meja? Zahteve za ponovno izdajo dovoljenj in negativna tržna izbira zdravnikov). [10] Kleiner in Krueger (2013) Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market (Analiza obsega in vpliva poklicne izdaje dovoljenj na trgu dela). [11] Kleiner (2006) glej opombo 7. [12] Plantl in Spitz-Oener (2009), How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility? (Kako uveljavitev ureditve vpliva na samozaposlovanje in poklicno mobilnost?). [13] Glej člen 3(1) Direktive 2005/36/ES. [14] Zbirka podatkov reguliranih poklicev, ki jo vzdržuje Komisija na podlagi informacij držav članic. V zbirki podatkov so zbrani regulirani poklici, ki jih zajema Direktiva 2005/36/ES. (spletna stran: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home). [15] Število reguliranih poklicev držav članic je treba previdno obravnavati. Načini, kako države članice trenutno navajajo svoje regulirane poklice v zbirki podatkov reguliranih poklicev, se lahko razlikujejo (nekatere države članice na primer priglasijo le en poklic, ki zajema veliko različnih dejavnosti/strokovnih kvalifikacij, druge države članice pa v takem primeru priglasijo več poklicev). [16] To je „regulirano izobraževanje ali usposabljanje“ v direktivi o poklicnih kvalifikacijah. [17] Uredba (ES) št. 842/2006, Uredba Komisije (ES) št. 303/2008. [18] Direktiva 2007/59/ES. [19] Direktiva 2003/59/ES. [20] Direktiva 2006/123/ES.