Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja na Portugalskem

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in zlasti člena 126(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) V skladu s členom 126 PDEU se morajo države članice izogibati čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2) Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih mest.

(3) Svet je 2. decembra 2009 v skladu s členom 126(6) PDEU sklenil, da na Portugalskem obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem izdal priporočilo za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2013. Da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta 2013 znižal pod referenčno vrednost 3 % BDP, je bil za obdobje 2010–2013 priporočen povprečni letni fiskalni napor v višini 1,25 % BDP. Pri izračunu povprečnega letnega fiskalnega napora se je za izhodišče vzel primanjkljaj za leto 2011 iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2009. Skupni fiskalni napor, potreben za to, da se do roka doseže nominalni ciljni primanjkljaj pod 3 % BDP, se je nato izračunal tako, da se je predpostavila postopna odprava proizvodne vrzeli do leta 2015.

(4) Komisija je 15. junija 2010 sklenila, da je Portugalska sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za znižanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni potrebno.

(5) V skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 lahko Svet na priporočilo Komisije sprejme revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in je do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance prišlo po sprejetju navedenega priporočila. Pojav nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za proračun je treba oceniti glede na gospodarsko napoved, na kateri temelji priporočilo Sveta.

(6) V skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom, da se stanje čezmernega primanjkljaja v danem roku odpravi. V priporočilu mora biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, v skladu z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.

(7) Potem ko je portugalsko gospodarstvo leta 2009 zabeležilo precejšnje krčenje s padcem realnega BDP za 2,9 %, si je v letu 2010 opomoglo in ponovno doseglo pozitivno rast v višini 1,4 %, in sicer predvsem zaradi izrednih dejavnikov, ki so spodbudili izvoz in zasebno potrošnjo. Gospodarstvo se je ponovno znašlo v recesiji leta 2011, ko je realni BDP padel za 1,7 %, vendar je bil ta padec manjši, kot se je sprva pričakovalo, saj je močan neto izvoz delno nadomestil precejšen upad zasebne potrošnje in naložb. Hkrati se je položaj na trgu dela še naprej slabšal. Leta 2012 se bo glede na zadnjo posodobitev gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jih pripravile službe Komisije in v katerih se upoštevajo fiskalni ukrepi, ki so jih predstavili organi v okviru petega pregleda programa za gospodarsko prilagoditev v začetku septembra, po pričakovanjih realni BDP zmanjšal za 3,0 %, kar odraža nadaljnje upadanje domačega povpraševanja ter zlasti naložb. Hkrati je izvoz še vedno dober in bo kljub upočasnitvi v primerjavi z lanskim letom zaradi slabšega zunanjega povpraševanja še povečal tržni delež. Rast bo še naprej počasna v letu 2013, kar odraža slabšo rast uvoza v trgovinskih partnericah euroobmočja ter dodatne ukrepe za proračunsko konsolidacijo, vendar se pričakuje, da bo sredi leta rast zmerno pozitivna zaradi izboljšanja izvoza in naložb. Za celotno leto je napovedan padec rasti BDP za približno 1 %. Brezposelnost bo leta 2013 dosegla najvišjo stopnjo, in sicer nekoliko nad 16 %.

(8) Javnofinančni primanjkljaj se je z –10,2 % BDP leta 2009 znižal na –9,8 % BDP leta 2010. Slab rezultat je večinoma posledica statistične preklasifikacije nekaterih podjetij v državni lasti in javno-zasebnih partnerstev znotraj vlade ter stroškov v zvezi z reševanjem dveh bank v težavah. Ti učinki so bili le delno izravnani z enkratnim učinkom prenosa pokojninskega sklada na državo in nekoliko višjih prihodkov kot v prejšnjem letu. Leta 2011 je bil dosežen primanjkljaj v višini 4,2 % BDP v primerjavi s ciljnim 5,9 % BDP. Razlog za boljšo nominalno uspešnost je prenos pokojninskih skladov bank na sistem socialnega varstva, ki se je uporabil za zapolnitev fiskalne vrzeli v višini 1,5 % BDP. Vlada je takoj ukrepala, da bi popravila slabo izvajanje proračuna v prvi polovici leta, tako da je sprejela dodatne ukrepe v zvezi s prihodki, kot je enkratni pribitek pri davku na osebi dohodek ter dvig stopnje DDV za elektriko in zemeljski plin z znižane stopnje na standardno stopnjo, ter zmanjšala odhodke. Zato so razlog za fiskalno vrzel večinoma neponavljajoči dejavniki, ki povečujejo primanjkljaj, in sicer slabi nedavčni prihodki iz koncesij in nepremičnin, obračun dolgov podjetij v državni rasti in javno-zasebnih partnerstev v pristojnosti regionalne vlade Madeire ter preklasifikacija javno-zasebnih partnerstev znotraj državne vlade po uvedbi pristojbin.

(9) V skladu z najnovejšo posodobitvijo gospodarskih obetov Portugalske, ki so jo pripravile službe Komisije, se za leto 2012 napoveduje javnofinančni primanjkljaj v višini 5,3 % BDP ob nespremenjeni politiki, kar je primerljivo z pričakovanim primanjkljajem 4,5 % BDP v zakonu o proračunu za leto 2012 in programu stabilnosti za leto 2012. Proračun za leto 2012, kot je bil dopolnjen z dodatkom iz marca, vključuje konsolidacijske ukrepe v višini 5,5 % BDP. Ukrepi za zmanjšanje odhodkov vključujejo zmanjšanje plač in pokojnin skupaj z zmanjšanjem zaposlovanja v javnem sektorju ter zmanjšanjem odhodkov za zdravstvo, izobraževanje in podjetja v državni lasti ter tekočih stroškov. Ukrepi za povečanje prihodkov temeljijo na višjem posrednem obdavčevanju s premikom nekaterega blaga in storitev z znižanih in vmesnih stopenj DDV na višje stopnje DDV. Spremembe v neposrednem obdavčevanju so večinoma namenjene razširitvi davčne osnove z zmanjšanjem odbitkov in izjem, ki se uporabljajo za obdavčevanje osebnih prihodkov in prihodkov podjetij.

(10) V letu 2012 je napovedano odstopanje od proračunskega načrta za približno 2,25 % BDP, predvsem ker je ponovno uravnoteženje gospodarstva proti manj davčno intenzivnemu izvozu hitrejše od pričakovanj ter je obremenitev proračuna za socialno varnost zaradi brezposelnosti višja od pričakovane. Razlogi za izpad prihodkov so različni in so povezani z neposrednimi in posrednimi davčnimi prihodki, ki so nižji od pričakovanih, ter tudi s prispevki za socialno varnost. Sprememba davčnih osnov je povzročila splošni primanjkljaj v višini približno 2 % BDP v primerjavi s prihodki, napovedanimi za proračun za leto 2012, medtem ko 0,25 % BDP izhaja iz enkratnih operacij. Skupna poraba poteka po načrtih, pri čemer višje odhodke za nadomestila za brezposelnost krijejo prihranki na drugih področjih, zlasti pri nadomestilih za zaposlene. Prihranki v višini 1,5 % BDP – nižja neto plačila obresti in reprogramiranje strukturnih skladov EU – ter morda enkratni prihodki iz letaliških koncesij bodo pomagali delno izravnati izpad prihodkov. Ker so nekateri izmed dejavnikov za zmanjšanje primanjkljaja v letu 2012 enkratni, se vrzel iz leta 2012 pretvori v prenos približno 1,5 % BDP v letu 2013 zaradi krčenja osnov za davčne prihodke in razvoja trga dela.

(11) V skladu z najnovejšo posodobitvijo gospodarskih obetov Portugalske, ki so jo pripravile službe Komisije, bo javnofinančni primanjkljaj ob nespremenjeni politiki leta 2013 znašal 4,75 % BDP, kar je primerljivo s prvotnim ciljem 3 % BDP. Znotraj okvira programa za gospodarsko prilagoditev za Portugalsko scenarij brez sprememb politike upošteva ukrepe, dogovorjene v Izvedbenem sklepu Sveta 2011/344/EU z dne 17. maja 2011 o finančni pomoči Unije Portugalski ter četrti posodobitvi memoranduma o soglasju o posebnih pogojih ekonomske politike med Evropsko komisijo, ki nastopa v imenu Evropske unije, in Republiko Portugalsko. V četrtem pregledu s posodobitvijo memoranduma o soglasju o posebnih pogojih ekonomske politike so se za leto 2013 upoštevali ukrepi fiskalne konsolidacije v vrednosti približno 2 % BDP, vključno s precejšnjim zmanjšanjem odhodkov zaradi nižjih nadomestil za zaposlene ter varčevanja na področju izobraževanja in zdravstva, skupaj s prihranki zaradi prestrukturiranja centralne uprave in podjetij v državni lasti. V zvezi s prihodki gre za ukrepe za razširitev davčne osnove z zmanjšanjem davčnih ugodnosti in olajšav pri obdavčitvi prihodkov podjetij in osebnih prihodkov ter s povišanjem trošarin. Podobno program stabilnosti za leto 2012 upošteva ukrepe za fiskalno konsolidacijo v vrednosti 1,4 % BDP.

(12) Zadnja posodobitev gospodarskih obetov Portugalske, ki so jo pripravile službe Komisije, kaže, da je strukturni primanjkljaj znašal –8,7% BDP leta 2009, –8,5% BDP leta 2010 in –6,3% BDP leta 2011. Pričakuje se, da bo leta 2012 znašal –4,2 % BDP. To pomeni, da je povprečni fiskalni napor, izračunan kot razlika med strukturnimi primanjkljaji, med letoma 2010 in 2012 znašal 1,5 % BDP, kar je nad minimalnim povprečnim letnim fiskalnim naporom v višini 1,25 % BDP, ki ga je Svet določil za obdobje 2010–2013. Popravljen, da bi odražal spremembe v makroekonomskem scenariju med napovedmi, na katerih temeljijo priporočila Sveta z dne 2. decembra 2009, in trenutnimi napovedmi, bi bil ocenjeni povprečni letni fiskalni napor med letoma 2010 in 2012 višji za 0,8 odstotne točke BDP. Portugalska je zato sprejela učinkovite ukrepe v zvezi z razvojem strukturnega primanjkljaja do leta 2012.

(13) V skladu z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2009, na kateri je temeljilo priporočilo Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU z dne 2. decembra 2009, naj bi portugalsko gospodarstvo v letu 2010 doseglo rast za 0,3 %, v letu 2011 pa za 1,0 %. Leti 2012 in 2013 nista vključeni v časovno obdobje iz napovedi, vendar je bila za leti 2012 in 2013 pričakovana implicitno višja rast kot v letu 2011 zaradi predpostavke o postopni odpravi obsežne negativne proizvodne vrzeli do leta 2015. Končna realna BDP v letih 2010 in 2011 sta bila precej v nasprotju z napovedanima v napovedi iz jeseni 2009, predvsem zaradi izrednih dejavnikov višje netrajnostne rasti v letu 2010 in precej nižje rasti v letu 2011. Poleg tega je sestava ekonomske rasti precej manj temeljila na domačem povpraševanju. Skupen delež domačega povpraševanja za leti 2010 in 2011 je znašal –0,5 odstotne točke BDP v primerjavi z napovedjo 0,6 odstotne točke. Hkrati se je stanje na trgu dela poslabšalo bolj in hitreje, kot je bilo napovedano v napovedi služb Komisije iz jeseni leta 2009. Službe Komisije v zadnji posodobitvi napovedi za portugalsko gospodarstvo v letih 2012 in 2013 pričakujejo precejšnjo negativno rast. Poleg tega se bo sestava rasti verjetno še naprej nagibala proti neto izvozu. Te napovedi rasti kažejo, da so portugalsko gospodarstvo prizadeli nepričakovani dogodki.

(14) Bruto javni dolg je s 93,3 % BDP leta 2010 narasel na 107,8 % BDP leta 2011 ter naj bi po zadnji posodobitvi gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo pripravile službe Komisije, narasel na 119,1 % BDP v letu 2012 ter dosegel 123,7 % BDP v letu 2013, kar pomeni da v vseh letih presega referenčno vrednost iz Pogodbe. Za to povečanje deleža javnega dolga so odločilna predvsem višja plačila obresti, vključno s plačili, povezanimi s posojili iz programa, ter v manjši meri dinamika primarnega primanjkljaja. Usklajevanje stanj in tokov je v letu 2012 občutno in k povečanju prispeva 3,3 odstotne točke BDP, povezano pa je z načrtom za poravnavo računov ponudnikov storitev javnih organov in drugih nedospelih poslov.

(15) Proračunsko stanje se je v primerjavi s predpostavkami iz prvotnega priporočila Sveta znatno poslabšalo zaradi gospodarskih obetov, ki so bili slabši od pričakovanih, zaradi česar so bili tudi davčni prihodki nižji. Poleg tega znatno krčenje gospodarstva zelo negativno vpliva na zaposlovanje in brezposelnost. Negativni učinki se kažejo tako na strani prihodkov kot na strani odhodkov s primanjkljajem pri socialnih prispevkih in višjimi socialnimi transferji. Ob upoštevanju vseh teh dejavnikov in zlasti glede na opazno poslabšanje fiskalnih obetov po prvotnem priporočilu Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU ter dejstva, da je Portugalska sprejela učinkovite ukrepe, je primerno za odpravo čezmernega primanjkljaja zagotoviti dodatno leto.

(16) Zagotovitev dodatnega leta za odpravo čezmernega primanjkljaja zahteva dosego vmesnih ciljev za nominalni primanjkljaj v višini 5,0% BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za leto 2013 in 2,5% BDP za leto 2014, kot je opredeljeno v peti posodobitvi Izvedbenega sklepa Sveta 2011/344/EU. Na podlagi posodobitve gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo pripravile službe Komisije, potrebno izboljšanje strukturnega fiskalnega salda, ki izhaja iz teh ciljev za nominalni primanjkljaj, znaša 2,3 % BDP v letu 2012, 1,6 % BDP v letu 2013 in 1,3 % BDP v letu 2014. Portugalski organi bodo sprejeli dodatne ukrepe za dosego ciljnega primanjkljaja v letih 2012, 2013 in 2014 ob upoštevanju potreb, opredeljenih v petem pregledu programa za gospodarsko prilagoditev. Poleg tega bodo organi za sledeča leta pripravili ukrepe za nepredvidene dogodke v primeru odstopanj zaradi možnih težav pri izvajanju.

(17) Kljub manjšemu olajšanju v zadnjih nekaj mesecih tržni pritisk na portugalski državni dolg ostaja visok in je zato treba podpreti verodostojnost prizadevanja za konsolidacijo. To bi zahtevalo podrobno opredelitev vseh strukturnih ukrepov, ki so potrebni za dosego proračunskih ciljev v letih 2013 in 2014, ter pospešitev zmanjševanja primanjkljaja, če se gospodarske in proračunske razmere izkažejo za boljše od sedanjih pričakovanj. Pomen sprejetja pravočasnih ukrepov, da bi se izognili tveganju prihodnjih odstopanj, upravičuje trimesečni rok za sprejetje učinkovitih ukrepov.

(18) 6. julija je Svet sprejel priporočila za Portugalsko, naj izvede ukrepe, kot so določeni v Izvedbenem sklepu Sveta 2011/344/EU ter nadalje opredeljeni v memorandumu o soglasju z dne 17. maja 2011 in v njegovih poznejših dopolnitvah. Na splošno so ti ukrepi namenjeni sprejetju verodostojne in uravnotežene strategije fiskalne konsolidacije, podprte s strukturnimi fiskalnimi ukrepi ter boljšim fiskalnim nadzorom podjetij v državni lasti in javno-zasebnih partnerstev, temeljitimi strukturnimi reformami na proizvodnih in storitvenih trgih ter s prizadevanji za zaščito finančnega sektorja z dokapitalizacijo, podprto z podpornimi zmogljivostmi.

(19) Vzporedno z rednimi pregledi programa za gospodarsko prilagoditev za Portugalsko, kot je opredeljen v Izvedbenem sklepu Sveta 2011/344/EU, se bo vsake tri mesece spremljal tudi napredek pri izvajanju zavez v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(20) Portugalska izpolnjuje pogoje za podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

(1) Portugalski organi morajo do leta 2014 odpraviti sedanji čezmerni primanjkljaj.

(2) Portugalski organi naj izboljšajo strukturni saldo v višini 2,3 % BDP v letu 2012, 1,6 % BDP v letu 2013 in 1,3 % BDP v letu 2014, da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta 2014 zmanjšal pod referenčno vrednost 3 % BDP v skladu s posodobitvijo gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo pripravile službe Komisije. Cilji za nominalni primanjkljaj bi morali znašati 5,0% BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za leto 2013 in 2,5% BDP za leto 2014.

(3) Portugalski organi naj izvajajo ukrepe, sprejete v proračunu za leto 2012 in njegovi dopolnitvi iz marca, ter sprejmejo dodatne ukrepe v vrednosti 0,3 % BDP, da bi omejili primanjkljaj na 5,0 % BDP. Ti vključujejo zamrznitev dela odobritev iz proračuna za leto 2012 za investicijske projekte, ki se še niso začeli, dvig kolkovin za nepremičnine višje vrednosti in davčnih stopenj za prihodke iz investicij, pospešitev izvedbe nekaterih ukrepov iz proračuna za leto 2013, da se zmanjšajo socialne ugodnosti, ter izvajanje nekaterih ukrepov, ki zagotavljajo prihranke pri vmesni potrošnji ter prihodke iz prodaje.

(4) Portugalski organi naj sprejmejo trajne ukrepe za konsolidacijo v višini 3,0 % BDP, da bi dosegli ciljno vrednost 4,5 % BDP leta 2013. Razen če ni drugače določeno, ukrepi, ki jih je treba sprejeti v zakonu o proračunu za leto 2013, vključujejo: i) znižanje nadomestil za zaposlene, ki se doseže s precejšnjim zmanjšanjem števila državnih uslužbencev, znižanjem nadurnih postavk in nadomestil, ki niso plača; ii) izboljšane metode za ugotavljanje upravičenosti do socialne pomoči ter zmanjšanje nekaterih programov socialne pomoči in socialnih ugodnosti; iii) nadaljevanje reforme zdravstva in podjetij v državni lasti. V zvezi s prihodki, načrtovani ukrepi vključujejo: i) reformo davka na osebni dohodek s poenostavitvijo davčne strukture, odpravo nekaterih davčnih odhodkov, povišanjem povprečne davčne stopnje ter istočasnim povečanjem progresivnosti, ii) razširitev davčne osnove za prihodke podjetij z odpravo odbitka obresti ter iii) dvig davkov na nepremičnine. Portugalski organi bodo izvajali ukrepe za nepredvidene dogodke, če se bodo v letu 2013 pojavila odstopanja.

(5) Portugalski organi naj sprejmejo trajne ukrepe za konsolidacijo v višini 1,75 % BDP, da bi dosegli ciljno vrednost primanjkljaja za leto 2014. Obsežen pregled odhodkov, da se v celoti opredelijo ukrepi, ki znašajo približno 4 milijarde EUR v obdobju 2014–2015, se bo izvedel za šesti pregled programa za gospodarsko prilagoditev, ukrepi pa bodo v celoti opredeljeni do sredine februarja 2013. Načrti fiskalne konsolidacije za obdobje 2014–2015 bodo natančno opredeljeni v programu stabilnosti za leto 2013.

(6) Portugalska vlada mora sprejeti učinkovite ukrepe za izvajanje tega priporočila v treh mesecih po sprejetju tega priporočila ter v skladu s členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 v poročilu natančno opisati konsolidacijsko strategijo, s katero načrtuje dosego ciljev.

Poleg tega Svet poziva portugalske organe:

– Poleg poročila iz priporočila (6) in vzporedno z zahtevami iz Izvedbenega sklepa Sveta 2011/344/EU z dne 17. maja 2011 o finančni pomoči Unije Portugalski, morajo vsake tri mesece poročati tudi o napredku pri izvajanju tega priporočila ter tudi v posebnem poglavju programa stabilnosti, ki bo pripravljen do leta 2015.

– Nadaljevati reforme upravljanja javnih financ z reformo zakona o proračunskem okviru, da se uskladi s novimi pravili Evropske unije za upravljanje davkov, ter še naprej izboljševati preglednost in nadzor vseh proračunskih stopenj ter zagotavljati skladnost svojega srednjeročnega proračunskega okvira in ciljev za vse ravni državne vlade. To priporočilo je naslovljeno na Portugalsko republiko.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik