[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 11.5.2011

COM(2011) 255 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU O VREDNOTENJU

Vmesno poročilo o vrednotenju programa „Kazensko pravosodje“

KAZALO

1. UVOD 3

1.1 CILJ POROČILA 3

1.2 SPLOŠEN PREGLED 3

1.3 KRONOLOŠKI PREGLED 5

1.4 TRENUTNI OKVIR 5

2. Izvajanje programa 5

2.1 POBUDE KOMISIJE (POGODBE O JAVNIH NAROČILIH) 5

2.2 POMOČI (POZIVI K ODDAJI PREDLOGOV) 6

2.2.1 POMOČI ZA UKREPE – SPLOŠEN POZIV 6

2.2.2 POMOČI ZA UKREPE – POSEBEN POZIV 8

2.2.3 POMOČI ZA POSLOVANJE 8

2.2.4 POMOČI ZA UKREPE – OKVIRNI SPORAZUM O PARTNERSTVU 9

2.2.5 POMOČI ORGANIZACIJAM V MONOPOLNEM POLOŽAJU 9

3. REZULTATI VREDNOTENJA 10

3.1 USTREZNOST 10

3.2 USPEŠNOST 11

V kakšnem obsegu so bili doseženi cilji programa? 11

3.3 UČINKOVITOST – RAZMERJE MED STROŠKI IN USPEŠNOSTJO 11

3.4 TRAJNOST IN VPLIV 12

3.5 SKLADNOST 12

3.6 EVROPSKA DODANA VREDNOST 12

4. SKLEPI 13

4.1 DOLOČITEV PREDNOSTNIH NALOG 14

4.2 EVROPSKA DODANA VREDNOST 14

4.3 POENOSTAVITEV POSTOPKOV 14

4.4 OBVEŠČANJE O PROGRAMU IN NJEGOVA PREPOZNAVNOST 14

UVOD

CILJ POROČILA

Svet je 12. februarja 2007[1] za obdobje 2007–2013 sprejel Sklep 2007/126/PNZ o uvedbi posebnega programa „Kazensko pravosodje“ kot dela Splošnega programa „Temeljne pravice in pravosodje“ za obdobje 2007–2013.

Člen 16(b) tega sklepa določa, da Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu najpozneje do 31. marca 2011 predloži vmesno poročilo o vrednotenju doseženih rezultatov ter kakovostnih in količinskih vidikov izvajanja tega programa. Na podlagi tega poročila se najpozneje do 30. avgusta 2012 sestavi sporočilo o nadaljevanju programa, kot je to določeno v odstavku (c) istega člena.

S tem vmesnim poročilom o vrednotenju se zagotovi pregled do zdaj doseženih rezultatov, predstavijo pa se tudi kakovostni in količinski vidiki izvajanja programa. Vrednotenje so izvedle službe Komisije. Komisija je tako analizirala prednosti in slabosti programa, pri čemer je poskusila odgovoriti na naslednji vprašanji:

(1) Kako v preostalem času trajanja programa izboljšati njegovo izvajanje?

(2) Kako program oblikovno izboljšati, da bi tako zasnovali program ali programe, ki ga bodo nasledili?

V vrednotenju so bila preučena zlasti spodaj navedena področja:

(a) ustreznost programa, pri čemer je bilo predvsem ocenjeno, v kakšnem obsegu cilji programa ustrezajo potrebam, ki jih je treba zadovoljiti, in težavam, ki jih je treba odpraviti;

(b) uspešnost programa, pri čemer je bilo opredeljeno, v kakšnem obsegu so bili doseženi njegovi cilji;

(c) učinkovitost, pri čemer je bilo preverjeno, ali so bili rezultati doseženi ob primernih stroških.

SPLOŠEN PREGLED

Namen programa „Kazensko pravosodje“ je okrepitev območja svobode, varnosti in pravice v Evropski uniji s povečanjem pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, ki bi temeljilo na načelu vzajemnega priznavanja.

Ima štiri splošne cilje:

1. spodbujati pravosodno sodelovanje s ciljem prispevati k oblikovanju dejanskega evropskega območja pravice v kazenskih zadevah, ki bi temeljilo na vzajemnem priznavanju in medsebojnem zaupanju;

2. spodbujati skladnost predpisov, ki se uporabljajo v državah članicah, kolikor je to potrebno za izboljšanje takega sodelovanja, ter spodbujati odpravljanje obstoječih pravnih ovir za nemoten potek pravosodnega sodelovanja, da bi se okrepilo sodelovanje na področju preiskav in povečala skladnost obstoječih pravosodnih sistemov držav članic z Evropsko unijo za zagotavljanje ustreznih nadaljnjih ukrepov v zvezi s preiskavami organov kazenskega pregona v državah članicah;

3. izboljšati stike in izmenjavo informacij ter najboljših praks med pravnimi, pravosodnimi in upravnimi organi ter pravnimi poklici (pravniki in drugimi strokovnjaki, ki sodelujejo pri delu pravosodja) in pospeševati usposabljanje članov sodstva za krepitev medsebojnega zaupanja;

4. nadalje izboljšati medsebojno zaupanje za zagotavljanje zaščite pravic žrtev in obtožencev.

Da bi te cilje dosegli, se v okviru programa izvajajo štiri oblike ukrepov:

- posebni ukrepi na pobudo Komisije, ki se izvajajo prek pogodb o javnih naročilih ter vključujejo zlasti študije in raziskave, pa tudi oblikovanje in izvajanje posebnih projektov v informatiki, da bi tako olajšali izmenjavo in širjenje informacij;

- pomoči (pomoči za ukrepe ) za posebne nadnacionalne projekte v interesu celotne Evropske unije, ki sta jih predložila partnerja iz najmanj dveh držav članic ali najmanj ene države članice in ene države kandidatke ali pristopnice, in/ali za nacionalne projekte v državah članicah pod določenimi pogoji;

- pomoči (pomoči za poslovanje ) za podporo dejavnostim nevladnih organizacij ali drugih subjektov, ki si prizadevajo za cilj v splošnem evropskem interesu v kazenskem pravu;

- pomoč za poslovanje, namenjena sofinanciranju izdatkov, povezanih s stalnim delovnim programom Evropske mreže centrov za izobraževanje v pravosodju, ki si prizadeva za usposabljanje sodnikov in tožilcev.

V celotnem proračunu, predvidenem iz naslova odhodkov iz poslovanja programa „Kazensko pravosodje“ za obdobje 2007–2013, je 196,85 milijona EUR. Ta znesek se ujema z višino letnih proračunov, izglasovanih za obdobje 2007–2011, ter zneskoma, vpisanima v finančno načrtovanje za leti 2012 in 2013.

Največji del finančne podpore se namenja pomočem za ukrepe in pomočem na splošno. V petih letih se je delež, namenjen pomočem, gibal med 75 % in 95 %. Tako je minimalni 65-odstotni delež, ki ga je treba na podlagi temeljnega akta nameniti pomočem, dosežen.

KRONOLOŠKI PREGLED

S programom „Kazensko pravosodje“ (kratica JPEN) se nadaljuje Okvirni program o policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah (AGIS[2]) za obdobje 2003–2007, ki ga je sprejel Evropski svet 22. julija 2002.

Komisija je leta 2005 predlagala oblikovanje novega okvirnega programa[3], naslovljenega „Temeljne pravice in pravosodje“, s štirimi posebnimi cilji, med drugim tudi spodbujati pravosodno sodelovanje s ciljem prispevati k oblikovanju dejanskega območja pravice v kazenskih zadevah. To je bilo logično nadaljevanje haaškega programa (november 2004), v katerem je med drugim poudarjeno, da je treba za oblikovanje Evrope državljanov vzpostaviti evropsko območje pravice v skladu z načelom vzajemnega priznavanja, na katerem meje med državami ne bodo več ovira za izvajanje sodnih postopkov in izvrševanje odločb. Program „Kazensko pravosodje“ naj bi omogočil tudi vzpostavitev računalniško podprtega sistema za izmenjavo podatkov o kazenskih evidencah. Za kazensko pravosodje je bil predviden največji proračunski delež okvirnega programa, to je 36 %.

TRENUTNI OKVIR

Okvirni program, sprejet leta 2007, je bil sestavljen v skladu z določbami takrat veljavnih pogodb, vendar je bila njegova struktura zasnovana tako, da je omogočala gladek prehod v novo institucionalno zgradbo, ko je 1. decembra 2009 začela veljati Lizbonska pogodba. Tako je v zakonsko podlago posebnega programa „Kazensko pravosodje“ vključen člen 12, ki zadeva dopolnjevanje ter v odstavku 1 določa, da se bodo iskale sinergije in dopolnjevanje z drugimi instrumenti Unije, še zlasti s posebnim programom „Civilno pravosodje“ ter splošnima programoma „Varnost in varstvo svoboščin“ in „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“.

- Med letoma 2007 in 2010 je bilo za program objavljenih 14 pozivov k oddaji predlogov, v 11 primerih pa so bile sprejete odločitve o dodelitvi, na podlagi katerih so bili sklenjeni sporazumi. Gre za pozive iz let 2007, 2008 in 2009[4]. Pozivni postopek za leto 2010 še teče, zato ni vključen v to poročilo.

IZVAJANJE PROGRAMA

POBUDE KOMISIJE (POGODBE O JAVNIH NAROČILIH )

Letni delovni program vključuje opis ukrepov na pobudo Komisije, ki naj se financirajo iz letnega proračuna. Pokriva različna področja, na primer študije, raziskave, vzpostavitev skupnega računalniško podprtega sistema za izmenjavo podatkov o kazenskih evidencah, konference in srečanja strokovnjakov ter dejavnosti analiz, spremljanja in vrednotenja.

Komisija je med letoma 2007 in 2010 financirala zlasti naslednje ukrepe:

- razvoj evropskega portala e-pravosodja, kampanje obveščanja o tem portalu in študije izvedljivosti v zvezi z njim;

- organizacijo priznanja „Kristalna tehtnica pravice“ (v okviru foruma na področju pravosodja). To priznanje skupaj podeljujeta Evropska komisija in Svet Evrope, da bi tako odkrila ter izpostavila inovativne in učinkovite prakse na področju ureditve sodstva ali izvajanja sodnih postopkov na sodiščih;

- organizacijo in redno sestajanje foruma na področju pravosodja[5], ustanovljenega leta 2008, da se tako zadevnim akterjem zagotovi mehanizem za posvetovanje o politikah in praksah EU v pravosodju, da bi spodbudili najboljše prakse ter povečali medsebojno zaupanje in razumevanje med pravniki v Evropski uniji;

- študije in oblikovanje računalniških orodij za medsebojno povezovanje kazenskih evidenc na evropski ravni in izmenjavo informacij o predhodnih obsodbah med sodnimi organi, vključno s podporo pri izpopolnjevanju programske opreme v državah članicah in razvoju vmesniške programske opreme (uporaba skupne reference) ter notranjo podporo za Komisijo; to vključuje tudi priprave za vzpostavitev evropskega informacijskega sistema kazenskih evidenc (ECRIS) v letu 2012.

Med letoma 2007 in 2010 so bile sklenjene še pogodbe za izvedbo drugih študij in seminarjev o aktualnih temah s kazenskopravnega področja.

Skupaj je bilo sklenjenih 64 pogodb v skupni vrednosti 8,3 milijona EUR, medtem ko je bilo v proračunu predvidenih 13,8 milijona EUR, kar pomeni, da je bilo porabljenih 60 % predvidenih sredstev.

POMOČI (POZIVI K ODDAJI PREDLOGOV)

POMOČI ZA UKREPE – SPLOŠEN POZIV

Sporazum o pomočeh je bil med letoma 2008 in 2010 sklenjen za povprečno 31 projektov na leto, to je 94 projektov v treh letih.

Skupni delež porabe proračuna je v triletnem obdobju dosegel 81,42 %, kar je za razmeroma nov program na področju, na katerem vlada v državah članicah precej odklonilen odnos, dokaj zadovoljivo. Povprečno je bilo podeljenih od 170 000 EUR do 260 000 EUR na leto. Vrednost tretjine financiranih projektov je nižja od 100 000 EUR.

Ukrepi povprečno trajajo od 18 do 24 mesecev. 85 % projektov iz leta 2008 je končanih, preostali pa se bodo iztekli v letu 2011. Ta delež za leto 2009 obsega 55 %.

- PO PREDNOSTNIH NALOGAH

Spodnja preglednica je urejena po prednostnih nalogah. Iz nje je razvidno, da je bil daleč največji delež financiranja (63 %) namenjen prednostni nalogi, povezani s sodelovanjem in izmenjevanjem dobrih praks. Vendar se to ne ujema v celoti z dejanskim stanjem, saj bi bilo treba k izobraževanju v pravosodju dodati še zneske, podeljene Evropski mreži centrov za izobraževanje v pravosodju (ki bo obravnavana v nadaljevanju), ki se ji vsako leto nameni 800 000 EUR, to pa pomeni, da se za izobraževanje v pravosodju porabi 23 % finančnih sredstev celotnega programa.

Prednostne naloge – leto začetka | |2008 | |2009 | |2010 | |Skupaj |% | | |št. |znesek |št. |znesek |št. |znesek |št. |znesek | | |Izobraževanje v pravosodju |7 |1 488 060 |3 |307 554 |7 |821 574 |17 |2 617 188 |13,59 | |Izmenjava dobrih praks/sodelovanje v kazenskih zadevah |25 |4 722 286 |19 |4 225 843 |20 |3 259 102 |64 |12 207 231 |63,38 | |Podpora žrtvam |5 |1 093 185 |2 |599 962 |3 |794 363 |10 |2 487 510 |12,91 | |Izmenjava informacij | | |1 |1 376 364 |2 |573 395 |3 |1 949 760 |10,12 | |Skupaj |37 |7 303 531 |25 |6 509 724 |32 |5 448 434 |94 |19 261 689 | | |Proračun | |8 000 000 | |6 800 000 | |8 900 000 | |23 700 000 | | |

- PO VRSTAH UPRAVIČENCEV

Do financiranih projektov so večinoma upravičena ministrstva za pravosodje v državah članicah in univerzitetni raziskovalni oddelki (83 % vseh sredstev).

Kljub temu je povprečno 30 % vseh zneskov financiranja v okviru pozivov za projekte v zvezi z ukrepi in poslovanjem podeljenih nevladnim organizacijam.

- GEOGRAFSKA PORAZDELITEV

- V preučevanem obdobju je bilo skupaj predloženih 160 projektov, od katerih jih je bilo sprejetih 94, kar je precej majhen delež (60 %).

- Šest držav članic ni predložilo nobenega projekta. To so Ciper, Danska, Irska, Litva, Slovaška in Švedska. S poglobljeno študijo bi bilo treba opredeliti razloge za tako nezanimanje.

- Financiranje kljub nekaj poskusom ni bilo nikoli odobreno petim državam članicam (Finski, Grčiji, Luksemburgu in Poljski).

Zlasti dejavnih je šest držav, ki so predložile 64 % vseh predlogov in pridobile 68 % financiranih projektov. To so (po velikosti) Španija, Združeno kraljestvo, Italija, Nemčija, Belgija in Nizozemska.

V triletnem obdobju je bilo število predloženih in odobrenih projektov precej stabilno.

POMOČI ZA UKREPE – POSEBEN POZIV

V obdobju 2008–2010 se je s programom podpiralo izvajanje posebnih projektov, povezanih z medsebojno povezavo nacionalnih kazenskih evidenc v Evropski uniji. Pomoči za projekte, povezane s posebnim pozivom za portal e-pravosodja, ki je bil začet leta 2010, na tem mestu ne bodo ovrednotene, ker so se začele šele v letu 2011.

Za izboljšanje mehanizmov prenosa pravosodnih podatkov, povezanih z obsodbami v Evropski uniji, je treba zagotoviti izmenjavo teh podatkov med državami članicami v čim krajših rokih. To se zagotovi zlasti z oblikovanjem računalniško podprtega sistema za izmenjavo podatkov. Med letoma 2008 in 2010 je bil sofinanciranju na tem posebnem področju namenjen proračun v višini 32 milijonov EUR, katerega namen je bil izpopolniti nacionalne kazenske evidence in tako omogočiti elektronsko izmenjavo podatkov s kazenskimi evidencami drugih držav članic.

Le nacionalni organi, določeni v skladu s členom 1 Sklepa Sveta 2005/876/PNZ z dne 21. novembra 2005 o izmenjavi podatkov iz kazenskih evidenc[6], lahko predložijo projekte v zvezi s prednostno nalogo „medsebojna povezava nacionalnih kazenskih evidenc“.

V obdobju 2007–2009 ni bilo mogoče uporabiti 22 % sredstev, namenjenih kazenskim evidencam; kazensko pravosodje v treh letih torej ni izkoristilo 7 milijonov EUR. Nekatere države članice niso predložile nobenega projekta s tega področja. To so Belgija, Bolgarija in Danska, medtem ko je bilo 52 % finančnih zneskov podeljenih petim državam: Avstriji, Litvi, Romuniji, Združenemu kraljestvu in Madžarski.

Ta prednostna naloga je bila z letom 2010 vključena v splošen poziv, zato ne spada več na področje uporabe posebnih pozivov.

POMOČI ZA POSLOVANJE

Namen pomoči za poslovanje je – v nasprotju s pomočmi za ukrepe, katerih namen je sofinancirati ukrepe za spodbuditev uresničevanja cilja, ki spada v politiko Evropske unije – sofinancirati poslovanje organizacij ali mrež s ciljem v splošnem evropskem interesu ali ciljem, ki spada v okvir politike Evropske unije, kar pomeni, da želi Komisija financirati izoblikovanje evropskih mrež za spodbujanje politik Evropske unije.

Pomoč za poslovanje se podeli kot podpora obstoju in poslovanju organizacije v obdobju, ki se ujema z njenim obračunskim letom, in sicer kot nadomestilo za nekatere dejavnosti, ki jih zadevna organizacija ponudi v svojem letnem delovnem programu.

- Na podlagi izkušenj, pridobljenih med letoma 2007 in 2010, je mogoče trditi, da ciljna publika za tako financiranje pokaže le pričakovano zanimanje. Kljub trem evropskim pozivom za projekte je bilo mogoče financirati le 18 organizacij, za kar je bilo mogoče porabiti 51 % predvidenih sredstev.

- Ugotavlja se, da se pogosto prijavljajo iste organizacije, ki tako pridobijo finančna sredstva, medtem ko je delež novih prejemnikov precej majhen. S tega vidika cilj podpreti izoblikovanje mrež do zdaj ni bil dosežen.

- Slaba udeležba in neuspeh se navezujeta na težave, ki jih imajo sodelujoče organizacije pri dokazovanju resnično evropske razsežnosti.

POMOČI ZA UKREPE – OKVIRNI SPORAZUM O PARTNERSTVU

Službe Komisije so leta 2007 sklenile, da bodo za izvajanje nekaterih prednostnih področij programa „Kazensko pravosodje“ uporabile okvirne sporazume o partnerstvu, ki se sklenejo s ključnimi akterji v sektorju izobraževanja v pravosodju, ki jih zanima redno sodelovanje z institucijo na opredeljenih področjih, da bi tako vzpostavili okvir za dolgoročno sodelovanje. Za sklenitev takih partnerstev morajo imeti Komisija in partnerji vzajemne interese in skupne cilje, obstajati pa morajo tudi ukrepi, ki se redno in trajno opredeljujejo in odobravajo v okviru mreže, v kateri je združenih nekaj upravičencev.

Ob izteku poziva za projekt okvirnih sporazumov so bila sklenjena partnerstva z Akademijo za evropsko pravo (ERA), Evropsko mrežo za izobraževanje v pravosodju (EJTN) in Evropskim inštitutom za javno upravo (EIPA). Ti sporazumi se iztečejo julija 2011.

Med letoma 2007 in 2009 je bilo predvideno, da se na podlagi okvirnih sporazumov o partnerstvu podeli največ 8,9 milijona EUR. Dejansko porabljeni znesek ni presegel 2 milijonov.

- Postopek sklepanja partnerstev ne prinaša dodane vrednosti v primerjavi s splošnimi pozivi k oddaji predlogov. Omogočil ni niti vzpostavitve mreže ključnih sogovornikov, s katerimi bi lahko Komisija vzdrževala redne in trajne odnose za učinkovito izvajanje izobraževanja v pravosodju. Trenutno se v zvezi z izobraževanjem v pravosodju izvaja ločeno vrednotenje, na podlagi katerega naj bi bilo mogoče opredeliti ustreznejše instrumente in načine financiranja.

POMOČI ORGANIZACIJAM V MONOPOLNEM POLOŽAJU

Svet je na podlagi izkušenj, pridobljenih z izmenjevalnim programom za sodne organe v letih 2004, 2005 (pilotni projekt) in 2006 (pripravljalni ukrep) ter sodelovanjem z Evropsko mrežo centrov za izobraževanje v pravosodju (EJTN), ki je bila dotlej pristojna za organizacijo izmenjav in srečanj med izobraževalnimi ustanovami za sodnike in tožilce, sklenil, da EJTN vključi v temeljni akt programa „Kazensko pravosodje“. Člen 4(d) določa, da je mogoče podeliti pomoč za poslovanje za sofinanciranje izdatkov, povezanih s stalnim delovnim programom Evropske mreže centrov za izobraževanje v pravosodju.

EJTN je mednarodno nepridobitno združenje po belgijskem pravu, ki je bilo ustanovljeno leta 2000 ter združuje večino evropskih ustanov za izobraževanje v pravosodju, v katerih se izobražujejo sodniki in tožilci. Trenutno združuje organe, pristojne za izobraževanje v pravosodju, v vseh 27 državah članicah.

Pomoč se podeli, potem ko EJTN izda vlogo zanjo ter se preveri, ali zadevna organizacija izpolnjuje merila izključnosti in ali se predlog sklada s ciljem izobraževanja v pravosodju, postavljenega s programom „Kazensko pravosodje“. Pomoč se uradno potrdi s sklenitvijo sporazuma o pomoči.

Izmenjevalni programi imajo dve značilnosti, saj je namen izmenjav sodnikov in tožilcev poglobiti vzajemno poznavanje pravosodnih praks in povečati občutek pripadnosti skupnemu pravosodnemu območju.

EJTN je med letoma 2007 in 2010 prejela 7 152 071,31 EUR, pri čemer je bilo v letnem proračunu predvideno, da se za to porabi največ 9,5 milijona EUR, kar pomeni, da je bilo dodeljenih 75 % sredstev. Od leta 2007 se je lahko 667 sodnikov in tožilcev udeležilo kratko- in dolgoročnih izmenjevalnih programov.

REZULTATI VREDNOTENJA

USTREZNOST

V kakšnem obsegu cilji programa ustrezajo potrebam, ki jih je treba zadovoljiti, in težavam, ki jih je treba odpraviti?

Vmesno vrednotenje je pokazalo, da je program pripomogel k oblikovanju in krepitvi evropskega območja svobode, varnosti in pravice, in sicer s spodbujanjem konkretnih oblik sodelovanja v kazenskopravnih zadevah na podlagi vzajemnega priznavanja.

S financiranimi dejavnostmi se spodbujajo sistematične izmenjave informacij z elektronskimi sredstvi, krepi čezmejno izobraževanje v pravosodju za osebe, ki se poklicno ukvarjajo s kazenskim pravom, spodbuja širjenje dobrih praks med državami članicami in krepi podpora žrtvam.

Število vlog za sredstva za izvajanje ukrepov se nenehno povečuje, kar kaže na vse večje zanimanje za program, ki zagotovo še ni dosegel optimalnega obsega. Nekatere države so namreč v njem le zelo malo ali pa sploh niso zastopane, čeprav ponujajo velik razvojni potencial. Še si bo treba prizadevati za promocijo programa in vzpostavitev orodij za pomoč pri izboljšanju kakovosti predlogov. Aprila 2010 je bil organiziran informativni dan, na katerem se je zbralo skoraj 100 udeležencev.

Po triletnem izvajanju je mogoče ugotoviti, da pomoči za poslovanje in sporazumi o partnerstvu ne dosegajo pričakovanega uspeha, zato se pojavljajo dvomi o njihovi ustreznosti in skladnosti s postavljenimi cilji.

Kar zadeva pomoči za poslovanje, je to mogoče pripisati okoliščini, da se z njimi – za razliko od pomoči za ukrepe, katerih namen je sofinancirati točno določen ukrep, ki traja določeno obdobje in ima poseben proračun, dodeljen posebej zanj in neodvisno od drugih dejavnosti organizacije vlagateljice – financirajo operativni izdatki organizacije. Torej je s finančnega vidika nujno potrebno, da ima zadevna organizacija za spremljanje in nadzor navedenih dveh operacij (delovnega programa na eni strani in ukrepa na drugi strani), ki se financirata z različnimi pomočmi, na voljo upravna in računovodska orodja, ki ji omogočajo zanesljivo in preverljivo upravljanje takega položaja; stroške, ki za upravičenca nastanejo ob izvajanju njegovih različnih dejavnosti, je treba namreč razvrstiti glede na njihovo namembnost – to je ali v proračun za poslovanje ali pa v proračun za poseben ukrep.

Treba si je prizadevati za sinergije z drugimi programi, s katerimi se spodbujajo podobne dejavnosti („Civilno pravosodje“, „Preprečevanje kriminala in boj proti njemu“ in „Daphne“).

USPEŠNOST

V kakšnem obsegu so bili doseženi cilji programa?

Delež financiranih projektov glede na proračun v preučevanem obdobju ni bil zadovoljiv. Vendar se je glede tega v letu 2010 zgodil preobrat, saj se je število vlog za financiranje ukrepov v primerjavi z letom 2009 podvojilo. Dejavnikov, ki so vplivali na slab uspeh programa, je več.

To so nepoznavanje programa, domnevno prenizka stopnja intervencij, ki zahteva previsoko raven sofinanciranja, ter prezapleteno izvajanje, ki povzroča pravno negotovost in upočasnjuje upravljanje.

Nedavni pozitivni razvoj, kar zadeva število vlog za financiranje, je nedvomno rezultat kampanj za ozaveščanje v podjetjih, ki jih je izpeljala Komisija v letih 2009 in 2010, da bi se v državah članicah izboljšalo poznavanje programa.

Pripisati ga je mogoče tudi boljšim pogojem financiranja (predfinanciranje je bilo s 70 % zvišano na 80 %, zahteva za sofinanciranje pa je bila znižana s 30 % na 20 % in celo na 10 % v posebnem primeru poziva za oddajo predlogov za portal e-pravosodja v letu 2010).

Uveden je bil nov elektronski sistem za registracijo in vrednotenje predlogov prek spleta (PRIAMOS), ki je zelo olajšal dostop do programa in pospešil postopek vrednotenja.

UČINKOVITOST – RAZMERJE MED STROŠKI IN USPEŠNOSTJO

Ali so bili rezultati doseženi ob primernih stroških?

V preučevanem obdobju je bilo dokončanih 11 pozivov za projekte in podeljenih 155 pomoči, to je povprečno 14 pomoči na poziv za projekt. Navedeni delež „uspešnosti“ je v primerjavi z drugimi podobno obsežnimi programi majhen. V programu „Daphne“ je bilo na primer v letu 2009 financiranih 43 projektov, čeprav je bil objavljen en sam poziv za dve proračunski leti.

Čas, potreben za sklenitev pogodbe – to je čas, ki preteče med trenutkom, ko odredbodajalec sprejme odločitev o dodelitvi, in začetkom veljavnosti sporazumov (povprečno od 5 do 6 mesecev) –, je v primerjavi z drugimi programi dolg.

Posamezne pomoči za ukrepe so v preučevanem obdobju znašale povprečno 380 000 EUR, posamezne pomoči za poslovanje pa 128 000 EUR. V prihodnje bi se moralo to dokaj nizko povprečje povečati zaradi vse večjega deleža financiranja dragih računalniških projektov, s katerimi naj bi se izboljšala izmenjava podatkov med državami članicami.

TRAJNOST IN VPLIV

Kakšni so dolgoročni učinki tega programa in ali so trajni?

Program „Kazensko pravosodje“ še ne traja dolgo, zato je težko izmeriti njegov dolgoročni vpliv. Kljub temu je omogočil izvedbo in okrepitev delovanja nekaterih glavnih akterjev v evropskem kazenskem pravosodju in zlasti Evropske mreže centrov za izobraževanje v pravosodju. Hkrati je državam članicam omogočil financiranje dela izdatkov, povezanih z medsebojnim povezovanjem registrov in kazenskih evidenc, s čimer se spodbuja dolgoročnejše sodelovanje. S spletno postavitvijo portala e-pravosodja in nenehnimi prizadevanji za njegovo posodabljanje se spodbuja in bogati nastajanje evropskega pravosodnega območja.

Cilji, akterji in vrste ukrepov, ki se financirajo iz programa „Kazensko pravosodje“, so zelo podobni tistim iz programa „Civilno pravosodje“[7], zato bi lahko prišlo do prekrivanj in nepotrebne konkurence med obema programoma, tvegali pa bi lahko tudi neenako obravnavanje. Nedvomno bo k večji preglednosti programa pripomogla odprava tretjega stebra. Odslej ni treba za civilnopravne in kazenskopravne programe več pripravljati ločenih pravnih podlag.

Program si prizadeva za širše pravosodno sodelovanje med posameznimi akterji, ki sodelujejo v njem. Tak je cilj programov, ki spodbujajo partnerstvo med vsaj dvema državama članicama. Prizadevanja za vzpostavitev partnerstev je treba utrditi z dejavnimi ukrepi Komisije, izboljšanjem predstavitve na spletni strani in hitrejšim posodabljanjem njene vsebine ter rednim objavljanjem novosti o programu.

SKLADNOST

V kakšnem obsegu financirani projekti Komisiji omogočajo, da doseže cilje svoje pravosodne politike?

Komisija si prizadeva za to, da bi se sprejeti predlogi skladali s prednostnimi nalogami iz letnega delovnega programa. Vendar pa povezava posameznih projektov in/ali naročil s prednostno nalogo, za katero so prejeli finančno podporo, še ni sistematizirana. Spremljanje te ustreznosti bi bilo treba izpopolniti, da bi tako med drugim omogočili boljšo opredelitev prednostnih nalog prihodnjih letnih delovnih programov in bolje ovrednotili finančne prispevke zanje. S tega vidika bi bilo mogoče sistem za oddajo vlog in vrednotenje PRIAMOS bolje izkoristiti kot statistično orodje, saj omogoča oceno ravni odziva po prednostnih nalogah.

EVROPSKA DODANA VREDNOST

V kakšnem obsegu se s programom in financiranimi projekti zagotavlja dodana vrednost v primerjavi s tistim, kar bi izhajalo iz nacionalnih intervencij v državah članicah na tem področju?

„Potreba po Evropi“ na kazenskopravnem področju v času sestave temeljnega akta ni bila očitna, vendar se vse bolj potrjuje. V program se vključuje vse več organizacij, v njem pa nenehno sodelujejo tudi nevladne organizacije. Na posebnem področju kazenskega prava je koncept evropske dodane vrednosti še vedno nejasen, zato je težko opredeliti ustrezno raven intervencije Evropske unije. Zainteresirane strani bi morale širše razpravljati o teh dveh pojmih.

Evropska dodana vrednost je vključena v merila za dodelitev predlogov, vendar njena razlaga med različnimi programi GD za pravosodje ni usklajena. V programih „Daphne“[8], „Temeljne pravice“[9] in „Civilno pravosodje“ se na primer kot pogoj za pridobitev pomoči za poslovanje zahteva dokaz o dejavnem obstoju v večjem številu držav, kar za program „Kazensko pravosodje“ ne drži.

Evropska dodana vrednost ima pri vrednotenju meril za dodelitev majhen pomen (15 % vseh meril za dodelitev), ki bi ga bilo mogoče povečati.

Z nekaterimi merili za upravičenost je izrecno določeno, da morata predloge predložiti vsaj dve državi članici ali vsaj ena država članica in druga država, ki je lahko pristopnica ali kandidatka. S tem bi želeli spodbuditi partnerstva, čezmejno sodelovanje in izmenjavo dobrih praks. Več kot 80 % financiranih zneskov se porabi za čezmejne projekte. V programu se pod določenimi pogoji sprejemajo tudi t. i. nacionalni projekti, vendar pa morajo imeti vsi projekti evropsko razsežnost.

SKLEPI

S programom „Kazensko pravosodje“ je bilo mogoče od leta 2007, ko je bil oblikovan, podpreti 155 projektov in 64 pogodb. Na podlagi vrednotenja je mogoče skleniti, da je treba to financiranje nadaljevati, če se s financiranimi ukrepi rešujejo resnične in točno določene težave ter ti ukrepi pozitivno pripomorejo k nacionalnim ukrepom, ki se izvajajo na tem področju, in jih dopolnjujejo.

Vendar pa je zadevno vrednotenje razkrilo tudi več pomanjkljivosti, ki jih je treba odpraviti, če želimo zagotoviti še večjo učinkovitost evropskih intervencij.

Zaradi ločenega izvajanja programov „Civilno pravosodje“ in „Kazensko pravosodje“ ter drugih programov ni mogoče zagotoviti največjih možnih koristi obstoječih sinergij, lahko pa se pojavijo tudi nekoristna podvajanja.

V programu bi bilo treba za trajno spodbuditev pravosodnega sodelovanja strniti ukrepe, katerih namen je podpreti civilno- in kazenskopravno sodelovanje, da bi tako bolje uskladili ti pravni področji, in sicer še zlasti po decembru 2009, ko je začela veljati Lizbonska pogodba, s katero je bila ukinjena struktura „po stebrih“. Mogoče bi bilo predvideti tudi zbliževanje z drugimi programi GD za pravosodje, še zlasti programoma „Daphne“ in „Temeljne pravice“.

Ni dokazano, da je ta program najustreznejši instrument za podporo projektom, ki vključujejo nakup opreme za medsebojno povezovanje kazenskih evidenc. Ustrezneje bi bilo, če bi take projekte vključili v strukturne sklade, saj je njihova cena visoka in so bolj nacionalne narave.

Tako je mogoče sestaviti seznam priporočil, ki izhajajo iz pripomb iz tega poročila.

DOLOČITEV PREDNOSTNIH NALOG

Spremljanje letnih prednostnih nalog se bo izboljšalo s krepitvijo uporabe sistema za registracijo in vrednotenje vlog prek spleta (PRIAMOS), ki omogoča razvrščanje predlogov po prednostnih nalogah in torej opredelitev konkretnih potreb na terenu. Te statistične podatke bo mogoče uporabiti kot orodje za pomoč pri določanju letnih prednostnih nalog.

EVROPSKA DODANA VREDNOST

S študijo je bilo pokazano, da obstaja na kazenskopravnem področju vse več projektov z evropsko dodano vrednostjo. Vendar je to še vedno eno od meril, ki jih sodelujoče organizacije najtežje izpolnijo. Njegova razlaga v GD za pravosodje ni usklajena, njegov pomen v primerjavi z drugimi merili za dodelitev pa je majhen (15 %).

Komisija namerava spodbuditi razpravo, da bi bolje opredelila to merilo, pa tudi ustrezno raven svoje intervencije v primerjavi z nacionalnimi finančnimi instrumenti. V izbirnem postopku bi lahko povečali težo merila, povezanega z evropsko dodano vrednostjo.

POENOSTAVITEV POSTOPKOV

Da bi se povečala učinkovitost programa s stalnimi človeškimi viri, namerava Komisija še naprej usklajevati in poenostavljati smernice (letno posodabljanje praktičnega vodnika za vlagatelje), obrazce za vlogo za pomoči in merila za vrednotenje.

Predvidene časovne razporede pozivov je treba objaviti dovolj zgodaj, Komisija pa si mora prizadevati za to, da se upoštevajo vsi predvideni roki.

Poleg tega je treba vlagatelje vlog za subvencije dovolj zgodaj in jasno obveščati o veljavnih postopkih ter jim zagotoviti dovolj časa za pripravo predloga.

Da bi se povečalo število predlogov, ki se financirajo v sklopu posameznega poziva za projekte, si bo Komisija prizadevala za objavo le enega poziva za projekte v zvezi z ukrepi na dve leti.

Preučena bo možnost, da se prenehajo uporabljati pomoči za poslovanje, ki se niso izkazale za uspešne.

Komisija bo v prizadevanjih za uresničitev ekonomije obsega poskusila svojo finančno podporo preusmeriti v obsežnejše projekte.

Da bi zagotovili skladnost z drugimi programi GD za pravosodje in učinkovito upravljanje, bo dana prednost zunanjemu izvajanju nekaterih nalog (npr. vrednotenja meril za dodelitev).

OBVEŠČANJE O PROGRAMU IN NJEGOVA PREPOZNAVNOST

Treba je izboljšati spletno stran programa, da bi mu tako zagotovili večjo prepoznavnost, in sicer zlasti z opomniki logičnim partnerjem programa (nekdanjim upravičencem, članom odbora programa, dejavnim mrežam itd.). Tako bi izboljšali razširjanje rezultatov pozivov, novih pozivov in seznama organizacij, ki bi lahko postale partnerke v projektu.

Potrebna bodo prilagojena prizadevanja (informativni sestanki, seznanjanje z odgovori na pogosta vprašanja itd.), osredotočena na države, ki v programu niso dovolj zastopane (CY, DK, IR, LT, SK, S, EE, FI, GR, LU in PL), da bi jih bolje seznanili z njim in pripomogli k izboljšanju kakovosti predlogov.

Da bi spodbudili izoblikovanje in krepitev „civilne družbe kazenskega prava“, se bodo ta prizadevanja za ozaveščanje osredotočila na nevladne organizacije, ki so premalo udeležene v programu.

Preučena bo možnost zbliževanja z drugimi programi GD za pravosodje, da bi tako zagotovili večjo kritično maso in s tem tudi večjo prepoznavnost.

Preučena bo še možnost drugih oblik sodelovanja z organizacijami, že uveljavljenimi na tem področju (Svetom Evrope, Organizacijo za gospodarsko sodelovanje in razvoj itd.), in sicer prek partnerstev ali skupnega upravljanja.

[1] UL L 58, 24.2.2007, str. 13.

[2] Sklep Sveta 2002/630/PNZ (UL L 203, 1.8.2002, str. 5).

[3] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 6. aprila 2005 (COM(2005) 122).

[4] Sporazumi o donacijah se sklenejo v letu po objavi pozivov za projekt. V tem poročilu so navedeni datumi sklenitve donacij za poslovanje in ukrepe.

[5] Sporočilo Komisije z dne 4. februarja 2008 o ustanovitvi foruma za razpravo o politikah in praksah EU na področju pravosodja (COM(2008) 38 konč.).

[6] UL L 322, 9.12.2005, str. 33.

[7] Sklep št. 1149/2007/ES z dne 25. septembra 2007 (UL L 257, 3.10.2007, str. 16).

[8] Sklep št. 779/2007 z dne 20. junija 2007.

[9] Sklep z dne 19. aprila 2007 (UL L 110, 27.4.2007, str. 33).