SL Uradni list Evropske unije C 175/78

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o „predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 98/26/ES o dokončnosti poravnave pri plačilih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev in Direktive 2002/47/ES o dogovorih o finančnem zavarovanju glede povezanih sistemov in kreditnih zahtevkov“

COM(2008) 213 konč. – 2008/0082 (COD)

(2009/C 175/13)

Svet je 22. maja 2008 sklenil, da v skladu s členom 95 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 98/26/ES o dokončnosti poravnave pri plačilih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev in Direktive 2002/47/ES o dogovorih o finančnem zavarovanju glede povezanih sistemov in kreditnih zahtevkov

COM(2008) 213 konč. – 2008/0082 (COD).

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 6. novembra 2008. Poročevalec je bil g. BURANI.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 449. plenarnem zasedanju 3. in 4. decembra 2008 (seja z dne 3. decembra) s 172 glasovi za, 1 glasom proti in 5 vzdržanimi glasovi.

1. Povzetek in sklepi

1.1 Cilj pobude Komisije na področju sistemov plačil, za katero je zaprosil Svet in ki jo trg odobrava, je posodobiti predpise o dokončnosti poravnave in dogovorih o finančnem zavarovanju ter izboljšati pravno gotovost na tem področju. Kot taka si pobuda zasluži tudi podporo EESO. Tako zelo specializirano področje nedvomno zbuja dvome in zmedenost zaradi tehničnih vidikov predlogov, ki so jih obravnavali strokovnjaki in organi odločanja v različnih fazah pregledovanja predlogov Komisije. EESO je s temi vprašanji le obrobno povezan in bo svoj prispevek raje oblikoval kot razmislek o politiki Skupnosti na področju sistemov plačil.

1.2 Pobuda je nastala pred več kot letom dni, še pred izbruhom ameriške krize tveganih hipotekarnih kreditov (subprime), ki se je nato razširila na svetovno finančno skupnost in prinesla vsem znane posledice. Prvi znaki krize na ravni posameznih finančnih ustanov so bile težave z likvidnostjo, ki so kmalu prerasle v težave s solventnostjo: to je pripeljalo do tako težkega položaja, da je poseg javnih oblasti v ZDA in Evropi postal neizbežen. Sedanji položaj kaže na potrebo po tem, da bi trg zavarovali z ustreznim zavarovanjem: nove oblike zavarovanja so dobrodošle, pod pogojem, da ne oslabijo kakovosti zavarovanj.

1.3 Lahko se vprašamo, ali bi bilo pravilo, ki predvideva vključitev bančnih posojil v kategorijo zavarovanj, ki so sprejemljiva v dogovorih o finančnih zavarovanjih, vključeno v predlog Komisije, če bi o tem odločali danes in ne pred enim letom. Bančna posojila so v mnogih državah že sprejeta in učinkovito prispevajo k likvidnosti; zato jih je treba podpirati. Vendar pa je zaradi trenutnega krhkega in nestanovitnega položaja na trgih pri njihovem širjenju na vse države članice, brez predhodne uskladitve zanje veljavnih predpisov, potrebna kar največja previdnost, vsaki centralni banki pa je treba omogočiti, da še naprej „nadzoruje“ svoj trg v skladu s svojimi predstavami in potrebami.

1.4 Potreben je tudi razmislek ne toliko o pravni gotovosti, ki jo skuša vzpostaviti predlog, kar je treba pozdraviti, temveč o trajnosti predpisov, ki jih predlog vsebuje: skupina za pravno gotovost (Legal Certainty Group) še ni zaključila dela, pobuda Mednarodnega inštituta za poenotenje zasebnega prava UNIDROIT je šele v zaključni fazi in še ni bila ne podpisana ne ratificirana, uskladitev standardov na področju poravnav (netting) je vprašanje prihodnjih programov, uskladitev stečajnih postopkov pa je dolgoročni cilj. Ob teh ugotovitvah EESO ne trdi, da ta poskus Komisije ni koristen in da ga ni treba podpreti, temveč poudarja, da trg potrebuje pravila, ki ne bodo zgolj jasna, temveč tudi trajna. Zato je treba pospešiti delo na področju zakonodaje in predpisov.

1.5 Na koncu, čeprav po pomembnosti ni na zadnjem mestu, velja omeniti vprašanje nadzora: EESO se sprašuje, ali so nadzorni organi pozorno preučili različne vidike sistemskega tveganja, značilne za interoperabilne sisteme, povezanost sistemov in kakovost nadzora nad celotno široko paleto udeležencev ter ali se je zahtevalo neposredno sodelovanje nadzornih organov pri oblikovanju predlogov. EESO v svojem mnenju namreč poudarja, da ima stabilnost trgov prednost pred vsemi drugimi vidiki.

1.6 Mnenje EESO se ne osredotoča na sedanje razmere. V „normalnih časih“ morajo biti pravila o poslovni sposobnosti udeležencev in sistemov ter o kakovosti zavarovanja stroga, v nujnih razmerah pa morajo postati prožna, vendar ne ohlapna. Direktiva bi zato morala vsebovati določbo, ki bi sistemom omogočila, da v odgovornosti nadzornih organov sprejmejo posebne ukrepe za soočanje z nujnimi razmerami.

2. Uvod

2.1 Cilj pobude Komisije je prilagoditi direktivo o dokončnosti poravnave pri plačilih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev ter direktivo o dogovorih o finančnem zavarovanju najnovejšemu razvoju na trgih. Sedanja pravila ter pravila, ki so bila uvedena pred kratkim, so razširjena na nočno poravnavo in na poravnavo med povezanimi sistemi.

2.2 Medsebojna povezanost trgov, ki obstaja že nekaj časa, je vedno bolj razširjena: z Direktivo 2004/39/ES in Evropskim kodeksom ravnanja za kliring in poravnavo (v nadaljevanju: kodeks ravnanja) jo urejajo jasna in natančna pravila, ki olajšujejo njeno širjenje. Predlog Komisije ne uvaja le novih vrst poravnav, ampak tudi razširja seznam vrst premoženja, ki se lahko uporabijo kot finančno zavarovanje: kreditni zahtevki, ki izpolnjujejo pogoje za zavarovanje pri kreditnih poslih centralne banke („bančna posojila“). Od januarja 2007 naprej ECB bančna posojila vključuje med dopustne vrste zavarovanja pri kreditnih poslih Eurosistema; to pobudo so samostojno že sprejele nekatere centralne banke, vendar je manjkal pravni okvir, ki bi omogočal čezmejno uporabo teh zavarovanj.

2.3 Skratka, obstoječi pravni red, ki naj bi se spremenil s predlogom direktive, je vsebovan v dveh direktivah ES: 98/26/ES, ki se nanaša na dokončnost poravnave pri plačilih (SFD), in 2002/47/ES o dogovorih pri finančnem zavarovanju (FCD).

2.4 Kot je običajno v direktivah, ki se spreminjajo, Komisija ob tej priložnosti uvaja tudi nekatere poenostavitve in pojasnitve. Njen končni cilj je uskladiti uredbo z razvojem na trgu, ta prilagoditev pa je še toliko bolj potrebna, če pomislimo na nedavne finančne pretrese na trgih, ki imajo zaradi globalizacije lahko zelo hude posledice.

2.5 Pred objavo pobude Komisije je bilo pripravljalno obdobje, ki je trajalo več kot leto dni. Ocenjevalno poročilo o izvajanju direktive o dokončnosti poravnave je ugotovilo, da „sistem dobro deluje“, hkrati pa omenilo potrebo po globljih analizah. Predlog je bil pripravljen po vrsti posvetovanj z ECB, nacionalnimi centralnimi bankami ter vrsto akterjev in organizacij v sektorju. Pravice potrošnikov so bile podrobneje proučene in bilo je ugotovljeno, da „določbe, ki se nanašajo na kreditne zahtevke, ne posegajo v pravice potrošnikov in še zlasti ne v pravice, nedavno dogovorjene v Direktivi o potrošniškem kreditu“, saj kreditni zahtevki izpolnjujejo pogoje za zavarovanje kreditnih poslov centralne banke, „kar načeloma izključuje kreditne zahtevke individualnih potrošnikov“.

2.6 V normalnih razmerah se zdi, da se novi evropski predpisi ustrezno spopadajo z nujnimi razmerami: trdnost trgov naj bi zagotavljale vedno številčnejše medsebojne povezave med plačili in sistemi poravnave vrednostnih papirjev, ki že delujejo, so stabilni, imajo zadostno likvidnost in kaže, da so dobro nadzorovani. Kodeks ravnanja (sprejet ob koncu leta 2006) je vpeljal prvino konkurenčnosti in s tem večje učinkovitosti v sistemih kliringa in poravnav, kar zelo koristi uporabnikom.

3. Splošne ugotovitve

3.1 Akterji v tej pobudi vidijo odločilen napredek pri uresničevanju evropskega finančnega prostora z usklajenimi predpisi: nova direktiva naj bi namreč spodbujala prihodnje ukrepe, ki bi bili lahko sprejeti na priporočilo skupine strokovnjakov za pravno gotovost, ki jo je ustanovila Komisija, da bi odstranila pravne ovire pri povezovanju trgov v Uniji. Ta direktiva naj bi tudi bistveno prispevala k uresničevanju pobude UNIDROIT, katere cilj je na mednarodni ravni vzpostaviti enotne predpise materialnega prava glede vrednostnih papirjev pri posrednikih, vključno s predpisi o dogovorih o finančnem zavarovanju.

3.2 Uskladitev na evropski in mednarodni ravni ne more veljati za zaključeno, dokler ni vrste dodatnih ali dopolnilnih ukrepov, ki naj bi bili vključeni v prihodnje programe Komisije. Eden izmed dodatnih ukrepov bi moral določati uskladitev predpisov, ki urejajo dogovore o neto poravnavah, torej tiste, ki se nanašajo na poravnave med strankami v neto zneskih, vključno z dogovori o poravnavah, po katerih medsebojne obveznosti takoj zapadejo v plačilo (close-out netting).

3.3 Med dopolnilnimi in zagotovo tudi dolgoročnejšimi ukrepi bi dobro zamišljeno povezovanje finančnih trgov morala težiti k večji skladnosti nacionalnih ureditev postopkov v zvezi z nesolventnostjo: trenutni položaj z mnogimi neskladji med nacionalnimi ureditvami ima lahko negativen vpliv na dogovore o finančnem zavarovanju in na klirinške in poravnalne operacije, kar bi povzročilo večje sistemsko tveganje nestabilnosti.

4. Ugotovitve o predlogih glede Direktive 98/26/ES (SFD)

Člen 2 vsebuje vrsto pojasnil in razjasnitev, od katerih se nekatere nanašajo na upravno-tehnične zadeve, druge pa so pomembnejše. Člen 2(b) še posebej razjasnjuje status institucij elektronskega denarja in brez dvoumnosti pojasnjuje, da jih je za namene direktive treba v vseh pogledih obravnavati kot kreditne institucije.

4.1.1 EESO priznava, da jih je kot udeležence v plačilnem sistemu mogoče obravnavati enako kot kreditne institucije v strogem pomenu besede in poudarja, da pravila za nadzor niso enaka ali pa le delno primerljiva. Treba je še ugotoviti, ali bo to v primeru hujših pretresov na trgu vplivalo na zanesljivost institucij elektronskega denarja: EESO je že pred časom izrazil zadržke glede tega, da se jih obravnava kot udeležence v plačilnem sistemu. Ne glede na to pa bi Odbor rad ponovil priporočilo, ki ga je izrekel v preteklosti, in sicer, naj bodo politike za ustvaritev enakih konkurenčnih pogojev podrejene politikam, ki veljajo kot prednostne in ki v prvi vrsti zagotavljajo stabilnost trgov in s tem varstvo potrošnikov (končnih vlagateljev).

4.1.2 Ti vidiki dobijo še večji pomen, če upoštevamo dejstvo, da interoperabilni sistemi (opredeljuje jih nova točka n člena 2) s povezavami med sistemi udeležencem omogočajo dostop do sistemov nadomestil in poravnav, kar neizogibno vodi v potencialno povečanje sistemskega tveganja. To še zlasti velja za sisteme poravnav vrednostnih papirjev zaradi povezav med centralnimi depozitarji vrednostnih papirjev (Central Securities Depository ali CSD), odgovornih za centralno in dematerializirano (1) hrambo finančnih instrumentov, ter med osrednjimi nasprotnimi strankami (Central counterparties ali CCP), ki imajo vlogo edine osrednje stranke institucij, vključenih v sistem za prenosne naloge pri trgovanju s finančnimi instrumenti. V besedilu direktive bi bilo prav tako treba omeniti, da cilj opredelitve „interoperabilnih sistemov“ ni vzpostavitev „supersistema“, ki bi bil s pravnega vidika upravičen, marveč v skladu z namenom zakonodaje razširiti pravno varstvo na urejene transakcije med sistemi.

4.2 Tudi predlog, po katerem bi se sistemu omogočilo, da postane udeleženec drugega sistema, vzbuja skrb. Potrebna je razjasnitev: sistem, kakor ga opredeljuje Direktiva 98/26/ES, je dogovor ali skupek predpisov, ki nima pravne osebnosti, saj je ta dodeljena različnim udeležencem. Ta razjasnitev je potrebna zaradi večje pravne varnosti in določitve odgovornosti med različnimi stranmi, zlasti na področju zakonodaje o nesolventnosti.

4.3 Člen 3 uvaja spremembo, ki „se uvaja zato, da se odpravi vsaka negotovost glede statusa nočnih poravnalnih storitev“; besedilo izrazu „dan“, ki je pogosto uporabljen, dodaja izraz „delovni dan“, da bi se tako upoštevalo dejstvo, da je večina trgov aktivnih nepretrgano, tudi ponoči. Sprejeti ukrep je potreben, vendar bi ga bilo treba dopolniti z uskladitvijo dogovorov o neto poravnavah (netting). Treba je odpraviti tudi prej omenjene razlike med dogovori o ureditvi nesolventnosti, ki se lahko odražajo tudi pri ukrepih glede dogovorov o finančnih zavarovanjih in poravnavah: uskladitev na tem področju, ki je sicer zaželena, vendar jo je težko izvesti, je globalnega značaja in presega zgolj razmislek o plačilnih sistemih.

5. Ugotovitve o predlogih glede Direktive 2002/47/ES (SFD)

5.1 Razširitev Direktive 2002/47/ES na bančna posojila (sprememba člena 1(4a)) je treba pozdraviti, saj omogoča večjo dostopnost zavarovanj in posledično lahko izboljša likvidnost trga. Vendar pa opredelitev kreditnih zahtevkov, „ki izpolnjujejo pogoje za zavarovanja pri kreditnih operacijah centralne banke“, vzbuja nekatera vprašanja: opredelitev izpolnjevanja pogojev pušča preveč možnosti za lastno presojo vsaki centralni banki in ne odpravlja dvomov o tem, kdo izpolnjuje pogoje in kdo ne. Rešitev za ta problem bi bila lahko v črtanju besed v členu (4)(2)(a) „kreditne zahtevke, ki izpolnjujejo pogoje za zavarovanja pri kreditnih operacijah centralne banke“.

V Bruslju, 3. decembra 2008 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI Generalni sekretar Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Martin WESTLAKE

(1) S skoraj vsemi centraliziranimi vrednostni papirji se danes upravlja v dematerializirani obliki. Vrednostni papirji, ki so še vedno v papirni obliki, so zbrani v certifikate velikega formata (globalni ali „maksi“ certifikati) in jih hranijo centralni depozitarji v različnih državah članicah.