[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 9.10.2008

COM(2008) 623 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Končna ocena programa Fiscalis 2003–2007 v skladu s členom 15 Odločbe št. 2235/2002/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. decembra 2002 o sprejetju programa Skupnosti za boljše delovanje davčnih sistemov na notranjem trgu (Program Fiscalis 2003–2007)

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Končna ocena programa Fiscalis 2003–2007 v skladu s členom 15 Odločbe št. 2235/2002/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. decembra 2002 o sprejetju programa Skupnosti za boljše delovanje davčnih sistemov na notranjem trgu (Program Fiscalis 2003–2007)

1. PROGRAM FISCALIS 2003–2007

Program Fiscalis 2003–2007 je bil uveden z Odločbo 2235/2002/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. decembra 2002. To je bil tretji akcijski program Skupnosti na področju davčne ureditve za obdobje od 1. januarja 2003 do 31. decembra 2007. Programa se je lahko udeležilo 27 držav članic EU ter Hrvaška in Turčija. Stroške programa so krile Evropska skupnost in sodelujoče države.

Cilj programa je bil izboljšati delovanje davčnih sistemov na notranjem trgu z okrepitvijo sodelovanja med sodelujočimi državami, njihovimi upravami in uradniki. Cilji programa na področju posredne obdavčitve ter zlasti davka na dodano vrednost in trošarin so bili ( i ) omogočiti uradnikom, da dosežejo visok skupni standard razumevanja prava Skupnosti in njegovega izvajanja v državah članicah, ( ii ) zagotoviti uspešno, učinkovito in obsežno sodelovanje med državami članicami ter ( iii ) izboljšati upravne postopke. Pri neposredni obdavčitvi je bil namen programa Fiscalis zagotoviti podporo pri izmenjavi informacij na področju vzajemne pomoči in pri ozaveščanju glede prava Skupnosti. Pri davkih na zavarovalne premije je bil cilj izboljšati sodelovanje med državami članicami z zagotavljanjem boljše uporabe obstoječih pravil. Nenazadnje je bil poseben cilj programa zadovoljiti posebne potrebe držav kandidatk, tako da lahko sprejmejo za pristop potrebne ukrepe na področju davčne zakonodaje in upravne zmogljivosti.

Za dosego teh ciljev se je program zlasti opiral na:

- skupne ukrepe, vključno s seminarji, projektnimi skupinami, izmenjavami uradnikov, večstranskim nadzorom, usposabljanji in drugimi ukrepi. Za skupne ukrepe je bilo porabljenih približno 36 % proračuna programa Fiscalis;

- sisteme za komunikacijo in izmenjavo informacij, katerih cilj je bil zagotoviti izmenjavo informacij prek vseevropskih računalniških mrež. Vključevale so sistem izmenjave informacij o DDV (VIES) in več drugih aplikacij, ki se uporabljajo na področju DDV, trošarin in neposredne obdavčitve. Za informacijske sisteme je bilo dodeljenih okrog 64 % proračuna programa, vključno s financiranjem dela omrežne platforme, uporabljene tudi v okviru programa Carina 2007 (skupno komunikacijsko omrežje/skupni sistemski vmesnik).

Finančni okvir za pet let izvajanja programa je bil določen pri 67,25 milijonov EUR.

2. NAMEN KONČNE OCENE

Člen 15 Odločbe 2235/2002/ES določa, da „končna ocena [programa Fiscalis 2003–2007] mora vsebovati oceno učinkovitosti in smotrnosti dejavnosti v okviru programa“ glede na cilje. Njihov pomen je že bil preučen v okviru vmesne ocene v obdobju 2004–2005.

Končno ocenjevanje se je začelo novembra 2007 in končalo junija 2008. Zajemalo je celotno shemo (2003–2007).

Evropska komisija je za izvedbo končne ocene programa Fiscalis 2003–2007 pooblastila podjetje Deloitte. Preučena so bila štiri ocenjevalna merila:

- učinkovitost programa Fiscalis pri doseganju ciljev;

- uspešnost glede na uporabljene vire in dobljene rezultate;

- uporabnost rezultatov programa glede na opredeljene potrebe in rešitve težav;

- srednjeročna in dolgoročna trajnost rezultatov programa.

Za ocenitev učinkovitosti je bilo sestavljenih sedem vprašanj, ki odražajo cilje in instrumente programa. Za preostala tri merila so bila pripravljena tri nadaljnja vprašanja. Učinki programa Fiscalis so bili na splošno ocenjeni z uporabo mešanice kvalitativnih informacij in kvantitativnih podatkov (kadar so bili na voljo) za presojo vpliva in učinkovitosti programa.

3. METODOLOGIJA

Ocena se je osredotočila na kvalitativne in kvantitativne vidike:

- vir kvalitativnih informacij so bili poročila o dejavnostih programa (ki so jih pripravile sodelujoče države), pogovori s predstavniki Komisije in sodelujočih držav, študije primerov o treh izbranih temah v treh sodelujočih državah ter do neke mere spletna raziskava (glej naslednjo točko);

- vir kvantitativnih informacij so bili:

- obsežna spletna raziskava za različne skupine uporabnikov (udeleženci v dejavnostih programa, nacionalne skupine za upravljanje Fiscalisa in glavni nacionalni davčni uradniki);

- obstoječa poročila in podatki, ki jih da na voljo Komisija.

Rezultati ocenjevanja temeljijo predvsem na primarnih informacijskih virih, ki zagotavljajo informacije neposredno ocenjevalcu, in sicer na pogovorih, vprašalnikih, ki jih izpolnijo udeleženci, ter obrazcih za ocenjevanje seminarja[1].

4. UGOTOVITVE IN SKLEPI

Meddržavno sodelovanje na področju davkov poteka v posebnem pravnem okviru na evropski in nacionalni ravni. Sodelovanje med sodelujočimi državami prek dejavnosti Fiscalisa prav tako poteka v tem pravnem okviru. Zato je bil razvoj nekaterih dejavnosti Fiscalisa predmet pravnih omejitev (npr. direktiv in uredb s področja upravnega sodelovanja in vzajemne pomoči).

Široko zasnovani cilji programa Fiscalis 2003–2007 so sodelujočim državam in Komisiji omogočali, da so predlagale vrsto različnih dejavnosti in tem. Zaradi dragocene prilagodljivosti programa je bilo možno upoštevati razvoj davčne zakonodaje, spreminjajoče se potrebe sodelujočih držav in prednostne naloge, ki so jih določile vse sodelujoče strani. S tem vidikom so bile dejavnosti še posebej uporabne za udeležence in nacionalne uprave. Kljub temu pa so davčni uradniki izrazili potrebo po še bolj ciljno usmerjenih in posebej prirejenih dejavnostih.

Ocenjeno je bilo, da je program dosegel splošni cilj z izboljšanjem sodelovanja med sodelujočimi državami, njihovimi upravami in uradniki. Sodelovanje med uradniki z izvajanjem in uporabljanjem sistemov za komunikacijo in izmenjavo informacij je bilo učinkovito in obsežno. Čeprav bi se dalo te sisteme še izboljšati v smislu hitrosti ter natančnosti in zanesljivosti podatkov, so bili uspešni in pomembni pri povezovanju vseh nacionalnih uprav, zlasti na področju posredne obdavčitve. Skupni ukrepi (tj. seminarji, izmenjave uradnikov, večstranski nadzor in projektne skupine) so spodbujali „obsežno sodelovanje“ na več področjih, kar je zlasti prispevalo k povezovanju davčnih uradnikov. Komisija je spodbujala sodelujoče države h krepitvi sodelovanja (na primer pri večstranskem nadzoru). Kljub temu pa je obseg sodelovanja večinoma odvisen od udeležencev in njihovega položaja znotraj nacionalnih uprav.

Glavno področje programa je posredna obdavčitev (DDV in trošarine). Na tem področju je program zajemal številne pomembne dejavnosti. V okviru programa je bilo sprejetih manj ukrepov na področju neposredne obdavčitve, vendar se ukrepi na tem področju vse bolj obravnavajo kot nujni, število dejavnosti pa se bo po pričakovanjih v prihodnosti povečalo. Program ni financiral dejavnosti na področju obdavčitve zavarovalnih premij, ker sodelujoče države niso izrazile posebne potrebe po tem.

Dejavnosti so ena drugo dopolnjevale, pri čemer so bili po jasni logiki izbrani določeni instrumenti za dosego določenega rezultata. Poročanje o izidih dejavnosti v sodelujočih državah ni bilo strukturirano, zato ni bilo razpoložljivih dokazov o rezultatih programa, kar je bila zamujena priložnost za organizacijo nadaljnjega spremljanja dogodkov. To pomanjkanje poročanja je zmanjšalo vidnost programa znotraj uprav, kar pojasnjuje nizko podporo programa na višjih položajih.

Znotraj vsake sodelujoče države so bili udeleženci zavezani k poročanju, pri čemer so se pojavile dobre prakse na področju izmenjave znanja. Vendar je bilo razširjanje informacij omejeno na ozki krog in ni sledilo splošnemu strukturiranemu pristopu k izmenjavi znanja.

Države, ki so se EU pridružile 1. maja 2004 in 1. januarja 2007, so že pred svojim pristopom sodelovale v programu pod enakimi pogoji kot takratne države članice. To so stare in nove države članice štele kot pozitivno.

Fiscalis 2003–2007 je torej bil uspešen program, saj je bilo formalno in neformalno sodelovanje glede na stroške programa izjemno dragoceno. V prihodnosti mora program nenehno spodbujati neformalno sodelovanje, da se ohranijo obstoječe mreže in razširi njihov obseg (v zvezi z novimi temami in z dodatnimi nacionalnimi davčnimi uradniki).

5. PRIPOROČILA

- V oceni je priporočeno, da Komisija in/ali sodelujoče države:

- še naprej zagotavljajo prilagodljivost programa (Komisija);

- pripravijo taksonomijo dejavnosti programa, pri čemer vsako vrsto ukrepa povežejo s cilji programa ter zainteresiranim stranem omogočijo dostop do informacij o dejavnostih programa in njihovih rezultatih (Komisija);

- poleg že obstoječih kazalnikov za sisteme za komunikacijo in izmenjavo informacij razvijejo kazalnike za uspešnost in rezultate programa, da se lahko sistematično meri učinek programa (Komisija);

- strukturirano zbirajo informacije o dejanskih rezultatih in določijo revizijsko sled za različne dejavnosti. Treba je raziskati uporabo spletnih orodij za ocenjevanje in poročanje. Dodatne obveznosti poročanja morajo čim manj dodatno obremenjevati vire (Komisija/sodelujoče države);

- izboljšujejo in strukturirajo širjenje informacij o rezultatih programa (Komisija);

- ozaveščajo višje vodstvene delavce znotraj nacionalnih uprav s pripravljanjem posebnih dejavnosti za izboljšanje širjenja informacij in spodbujanja razvoja programa. Višji vodstveni delavci morajo biti bolje informirani o možnostih programa, da se lahko le-ta odzove na njihove potrebe (Komisija/sodelujoče države);

- zagotavljajo trajnost mrež uradnikov zunaj okvira programa Fiscalis. Treba je raziskati uporabo spletnih orodij za sodelovanje (npr. sestanki na spletu), ob upoštevanju pravnih omejitev za izmenjavo informacij (Komisija);

- še naprej optimizirajo sisteme za komunikacijo in izmenjavo informacij ter zainteresirane strani v vsaki državi spodbujajo k hitrejši in natančnejši izmenjavi informacij. Treba je okrepiti povezavo s skupnimi ukrepi in tako državam članicam omogočiti, da izrazijo, kaj potrebujejo in pričakujejo od sistemov za komunikacijo in izmenjavo informacij (Komisija/sodelujoče države);

- razvijejo skupne module usposabljanja na področju obdavčitve ter še naprej podpirajo kombinirano učenje (Komisija/sodelujoče države);

- spodbujajo večstranski nadzor, ki ga po potrebi izvajajo vse države članice. Večstranski nadzor je zelo pomembno orodje, nepogrešljivo za učinkovito nadzorovanje pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti, boj proti goljufijam in obravnavanje izogibanja plačila davkov. Poleg tega odvračilno vplivajo na davkoplačevalce, ki hočejo zlorabiti davčni sistem (Komisija/sodelujoče države);

- premislijo o razvoju dejavnosti na področju davkov na zavarovalne premije ter še naprej spodbujajo dejavnosti na področju neposredne obdavčitve (Komisija/sodelujoče države);

- še naprej uporabljajo program in tako pred zakonodajnim procesom spodbujajo zbiranje idej o obstoječih in prihodnjih vprašanjih (Komisija/sodelujoče države);

- izboljšujejo Fiscalisovo programsko identiteto in jo oblikujejo v sinonim za davčno sodelovanje v EU. To bi lahko vključevalo obsežnejšo uporabo Fiscalisovega logotipa za opredelitev orodij, dejavnosti in rezultatov programa (Komisija/sodelujoče države).

[1] Iz sekundarnih virov, kot so poročila držav članic o rezultatih dejavnosti programa (kadar so bili zbrani), je bilo na voljo malo informacij.