GLOSAR

AKP : afriške, karibske in pacifiške države

CPIA : politična in institucionalna ocena države

ERS : evropski razvojni skladi

PEFA : javni izdatki in finančna odgovornost

SePP : sektorska proračunska podpora

SPP : splošna proračunska podpora

POVZETEK

I. Evropsko računsko sodišče je izvedlo revizijo smotrnosti poslovanja, da bi ocenilo, ali Evropska komisija uspešno upravlja svoje programe splošne proračunske podpore (SPP). SPP ima veliko potencialnih prednosti pred tradicionalnim pristopom podpiranja projektov. Zagotovi lahko večje količine pomoči na predvidljivejši način in ker se z njo financira nacionalna razvojna strategija partnerske države, ima ta pri tem instrumentu pomoči pogosto večji občutek lastništva. Ker se pomoč usmerja prek nacionalnega proračuna, lahko spodbuja boljše upravljanje javnih financ v partnerski državi in poveča notranjo odgovornost. Poleg tega se šteje kot način za krepitev političnega dialoga in izboljšanje harmonizacije in koordinacije pomoči med donatorji, s čimer se potencialno poveča učinkovitost dostave pomoči in zmanjšajo stroški za partnersko državo. Komisija je SPP v zadnjem desetletju čedalje več uporabljala za doseganje glavnega cilja svoje razvojne politike, to je zmanjšanje revščine.

II. Programe SPP običajno sestavlja podporni sveženj, ki zajema prenos sredstev, ukrepe za gradnjo zmogljivosti, dialog s partnersko državo in določitev pogojev za razdeljevanje sredstev. SPP uporabljajo tudi številni drugi donatorji in Komisija mora svoje programe tesno usklajevati z njihovimi.

III. Končni učinek SPP na zmanjšanje revščine je tako kot pri drugih oblikah pomoči odvisen od specifičnih razmer v vsaki državi. Odvisen je tudi od tega, kako uspešno Komisija upravlja svoje programe SPP. Sodišče je ugotovilo, da si je Komisija v zadnjem desetletju sicer zelo prizadevala za razvoj svojega pristopa k zagotavljanju pomoči prek SPP, vendar so še vedno slabosti v metodologiji in upravljanju programov SPP v državah AKP ter v latinskoameriških in azijskih državah, za katere je zato manj verjetno, da bodo v celoti dosegli svojo potencialno uspešnost.

IV. Sodišče je ugotovilo, da je pozitivna značilnost pristopa Komisije sistematično vključevanje makroekonomskih ciljev in ciljev na področju upravljanja javnih financ, vendar pri ciljih programov SPP niso dovolj upoštevane specifične razmere in spreminjajoče se prednostne naloge partnerskih držav ter drugi programi, ki jih izvajajo Komisija in drugi donatorji. Čeprav je bilo v novejših programih opaženo določeno izboljšanje, so cilji programov še vedno oblikovani preveč na splošno, kar ovira zasnovo različnih delov programov in otežuje preverjanje odgovornosti Komisije za njihovo uspešnost.

V. Komisija še ni pripravila trdnega okvira za obvladovanje tveganja za pravilno ocenjevanje in zmanjševanje tveganj pri svojih programih SPP. To je zlasti pomembno glede na visoke ravni fiduciarnega tveganja, povezanega s šibkimi sistemi upravljanja javnih financ in precejšnjimi ravnmi korupcije, ter glede na razvojno tveganje, ki izhaja iz slabosti v nacionalnih razvojnih strategijah številnih partnerskih držav.

VI. Logika, na podlagi katere Komisija določi višino sredstev, ki jih dodeli posameznim programom SPP, ni jasna. Vendar je bilo opaženo, da je Komisija izboljšala predvidljivost razdeljevanja sredstev partnerskim državam, kar je pomembno za njihovo proračunsko upravljanje.

VII. Zagotovljena podpora za gradnjo zmogljivosti je koristna za krepitev upravljanja javnih financ, čeprav ni temeljila na ustrezni oceni prednostnih potreb. Premalo pozornosti je bilo posvečene zlasti potrebi po krepitvi nadzornih organov, kot so vrhovne revizijske institucije, parlamenti in organizacije civilne družbe, ki si prizadevajo za spremljanje vladne porabe proračunskih sredstev. Prav tako se je malo uporabljala za podpiranje drugih ciljev SPP, predvsem na področju zdravja in izobraževanja. Komisija podpore za gradnjo zmogljivosti pogosto ni mogla v celoti izvesti v času trajanja programov SPP. Vendar je leta 2008 sprejela strategijo, katere cilj je izboljšati uspešnost njenega tehničnega sodelovanja.

VIII. Pogoji, ki temeljijo na uspešnosti, na katere je Komisija vezala razdeljevanje SPP, so na splošno relevantni, vendar zaradi njihove zasnove in izvajanja ni verjetno, da bodo dosegli načrtovani spodbudni učinek. Pogosto je težko oceniti, ali so bili izpolnjeni ali ne, zlasti ker ni jasno, kaj predstavlja zadovoljiv napredek, in zaradi slabosti v statističnih sistemih, ki se uporabljajo za ocenjevanje rezultatov.

IX. Čeprav so imeli programi SPP spodbuden učinek na krepitev dialoga o nacionalnem proračunu in upravljanju javnih financ, Komisija potenciala tega instrumenta ne izkorišča v celoti, ker nima dovolj strokovnega znanja na prednostnih področjih, povezanih s cilji programov SPP, in ker so v njenem vodenju procesa dialoga slabosti.

X. Zunanje poročanje Komisije o splošni proračunski podpori se običajno osredotoča na potencialne koristi podpore pri izboljšanju dostave pomoči, vendar nudi relativno malo informacij o njenem dejanskem učinku na zmanjšanje revščine. Metodologija vrednotenja, ki bi zagotovila dokaze o tem, ali in v kakšnih okoliščinah lahko proračunska podpora uspešno prispeva k zmanjšanju revščine, še ni vzpostavljena, vendar Komisija vodi prizadevanja za njen razvoj.

XI. Komisija se zaveda, da mora izboljšati svoje upravljanje SPP in je ob koncu leta 2009 začela prenavljati svoje notranje smernice, da bi obravnavala večino vprašanj, na katere opozarja Sodišče v tem poročilu, ki vsebuje vrsto priporočil, ki jih lahko Komisija upošteva v tem kontekstu.

X

1. Zmanjšanje revščine je glavni cilj razvojnega sodelovanja EU in Evropska komisija je kot drugi donatorji v zadnjem desetletju čedalje več uporabljala splošno proračunsko podporo (SPP) kot sredstvo za njegovo doseganje. SPP zajema prenos sredstev s Komisije v nacionalno zakladnico partnerske države, da se zagotovijo dodatni proračunski viri za podpiranje nacionalne razvojne strategije. Takšen prenos sredstev naj bi prispeval tudi k makroekonomski stabilnosti, ki se na splošno šteje kot bistvena za razvoj in za zmanjšanje revščine. Poleg tega je namen usmerjanja sredstev prek nacionalnih finančnih sistemov tudi boljše upravljanje javnih financ, saj imajo uspešni sistemi upravljanja javnih financ prav tako pomembno vlogo v prizadevanjih za zmanjšanje revščine.

2. Komisijini programi SPP tako kot programi drugih donatorjev ne zajemajo samo prenosa sredstev, ampak še tri druge dele, ki zagotavljajo ključne vložke za podpiranje programskih ciljev:

(a) ukrepe za razvoj zmogljivosti, predvsem prek tehnične pomoči, kot pomoč državam pri krepitvi oblikovanja njihovih politik in upravljanja (glej odstavek 49);

(b) določitev pogojev za sprostitev sredstev, ki so povezani s programskimi cilji in o katerih se dogovorijo partnerska država in donatorji. Pristop Komisije pri uporabi pogojev se osredotoča na prizadevanja za večje spodbujanje držav k doseganju rezultatov z uporabo tako imenovanega mehanizma "spremenljive tranše" za nagrajevanje uspešnosti (glej odstavek 58);

(c) dialog z državo o zasnovi, izvajanju in rezultatih nacionalnih in sektorskih politik, vključno s proračunom. Večje možnosti za dialog se pogosto štejejo kot posebna prednost proračunske podpore (glej odstavek 68).

3. Splošna proračunska podpora je precej podobna sektorski proračunski podpori, pri kateri se prav tako prenesejo sredstva v nacionalno zakladnico. Vendar so programi sektorske proračunske podpore namenjeni podpiranju sektorske politike in ne nacionalne strategije. V skladu s tem so gradnja zmogljivosti, pogoji in dialog usmerjeni na podpiranje izbranega sektorja.

4. Pomembna značilnost SPP je tesno sodelovanje med donatorji, saj vsi podpirajo isto nacionalno strategijo in uporabljajo iste nacionalne sisteme. To pomeni, da si mora Komisija pri določanju ciljev svojih programov SPP in načrtovanju prenosa sredstev, ukrepov za gradnjo zmogljivosti, pogojev in dialoga, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, tudi prizadevati, da poskrbi, da so ti vložki usklajeni z vložki drugih donatorjev.

5. Tesno sodelovanje donatorjev pri SPP je tudi najboljša praksa za zmanjševanje transakcijskih stroškov partnerskih držav, ki bi morale sodelovati s številnimi donatorji na dvostranski osnovi. Vendar je Komisija kljub upoštevanju načel harmonizacije donatorjev še naprej edina odgovorna za sprejemanje odločitev o financiranju in mora o uporabi sredstev EU poročati organu za razrešnico. Iskanje ravnovesja med potrebnim donatorskim partnerskim pristopom ter odgovornostjo in obveznostjo poročanja za njene programe SPP nedvomno predstavlja zahteven izziv za Komisijo.

PRORAČUNSKA PODPORA JE ZA ŠTEVILNE DONATORJE PREDNOSTNA OBLIKA POMOČI

6. Komisija zagotavlja SPP državam AKP od 7. ERS (1990–1995), azijskim in latinskoameriškim državam pa od leta 2003. Možnost SPP za države AKP je določena v Sporazumu iz Cotonouja [1] in je bila tudi formalno vključena v novo uredbo o instrumentu za razvojno sodelovanje [2] iz leta 2006, ki pokriva Azijo in Latinsko Ameriko. Komisija za upravljanje SPP uporablja izčrpne notranje smernice [3], ki jih je prvič pripravila leta 2002, temeljito prenovila leta 2007 in posodobila leta 2009. V času te revizije je začela novo večje prenavljanje, ki bi moralo biti končano leta 2010. Komisija je za svoje uslužbence pripravila tudi vrsto tečajev usposabljanja o različnih vidikih proračunske podpore.

7. Proračunska podpora, SPP ali sektorska (SePP), je za številne donatorje, vključno s Komisijo, postala prednostna oblika pomoči, saj je po njihovem mnenju najučinkovitejši način dostave pomoči. Donatorji so se s Pariško deklaracijo, podpisano leta 2005, zavezali, da bodo vse več pomoči usmerjali prek državnih sistemov. EU se je konkretno zavezala, da bo ta cilj dosegla z zagotavljanjem 50 % svoje medvladne pomoči prek državnih sistemov do leta 2010. Agenda za ukrepanje iz Akre je šla še dlje od Pariške deklaracije, saj je bilo v njej navedeno, da bi morala biti v prihodnosti uporaba sistemov partnerskih držav, kar pomeni predvsem proračunsko podporo, prva izbira za dostavo pomoči in da bi morali donatorji jasno navesti svoje razloge, kadar se odločijo, da teh sistemov ne bodo uporabili.

8. Obseg proračunske podpore EU se je v skladu s tem sčasoma povečal. Medtem ko je proračunska podpora predstavljala 30 % (SPP: 21 %, SePP: 9 %) vsega financiranja v okviru devetega ERS (2001–2007), bo v okviru desetega ERS (2008–2013) po pričakovanjih dosegla 48 % (SPP: 31 %, SePP: 17 %). Za azijsko in latinskoameriško regijo se je delež, dodeljen prek proračunske podpore, povečal z 12 % (SPP: 3 %, SePP: 9 %) v obdobju 2003–2005 na 25 % (SPP: 5 %, SePP: 20 %) v obdobju 2006–2009. SPP je bila uporabljena v 35 državah AKP ter v sedmih azijskih in latinskoameriških državah. Obveznosti po državah so predstavljene v prilogah I in II.

SPLOŠNA PRORAČUNSKA PODPORA IMA V PRIMERJAVI Z ZAGOTAVLJANJEM POMOČI PREK PROJEKTOV ŠTEVILNE POTENCIALNE PREDNOSTI

9. Zagotavljanje pomoči prek SPP namesto prek financiranja posameznih projektov ima različne potencialne prednosti. Zagotovi lahko večje količine pomoči na predvidljivejši način in ker se z njo financirajo nacionalne razvojne strategije partnerskih držav, imajo te pri tem instrumentu pomoči pogosto močnejši občutek lastništva. Ker se pomoč usmerja prek nacionalnega proračuna, lahko spodbuja boljše upravljanje in načrtovanje javnih financ v partnerski državi in poveča notranjo finančno odgovornost. Poleg tega se SPP šteje kot način za krepitev političnega dialoga in izboljšanje harmonizacije in koordinacije pomoči med donatorji, s čimer se potencialno poveča učinkovitost dostave pomoči in zmanjšajo stroški za partnersko državo.

10. Končna uspešnost SPP pri zmanjševanju revščine je tako kot pri drugih oblikah pomoči odvisna od specifičnih razmer v vsaki državi. Pravni okvir [4] določa, da se lahko SPP zagotavlja samo v državah s trdno makroekonomsko politiko, dobro opredeljeno nacionalno razvojno politiko ter dovolj preglednim, zanesljivim in uspešnim upravljanjem javnih financ. Komisija si te pogoje razlaga dinamično. Po njenem mnenju slabosti, ki vplivajo na upravljanje javnih financ in nacionalno razvojno strategijo partnerske države v času sprejetja odločitve o financiranju, ne preprečujejo zagona programa SPP, če obstaja volja za reforme in so te relevantne in verodostojne. Tako ne upošteva samo začetnega stanja, ampak tudi smer, ki jo je izbrala partnerska država. podoben pristop uporabljajo tudi drugi donatorji proračunske podpore.

11. Poleg specifičnih razmer v vsaki državi je drugi glavni dejavnik, ki vpliva na učinek programov SPP, kako dobro Komisija upravlja te programe. V tem poročilu je obravnavano vprašanje: "Ali Komisija uspešno upravlja svoje programe SPP?"

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

12. Za odgovor na vprašanje, ali Komisija uspešno upravlja svoje programe SPP, je bila revizija usmerjena na štiri ključna področja.

(a) Ali Komisija ustrezno izbira in oblikuje cilje in pričakovane rezultate svojih programov SPP?

(b) Ali Komisija ustrezno obvladuje glavni tveganji za uspešnost programov SPP?

(c) Ali Komisija uspešno snuje in izvaja svoje programe SPP?

(d) Ali Komisija jasno, izčrpno in točno poroča o tem, ali SPP dosega svoje cilje?

13. Revizija je bila usmerjena na to, kako Komisija upravlja programe SPP v državah AKP ter v latinskoameriških in azijskih državah, držav v občutljivih razmerah pa zaradi njihovih posebnosti ni zajela. Revizija je zajela deveti in deseti ERS, torej obveznosti, prevzete od leta 2001, in vse programe SPP v okviru splošnega proračuna, za katere je bila prva obveznost prevzeta leta 2003. Ocene upravičenosti držav do SPP, ki jih pripravi Komisija, Sodišče obravnava v svojih revizijah računovodskih izkazov, katerih ugotovitve so predstavljene v letnih poročilih Sodišča. To poročilo se nanje sklicuje, kjer je ustrezno. Ocena prednosti in slabosti SPP v primerjavi z drugimi oblikami pomoči ni bila cilj revizije.

14. Med revizijo je bil opravljen analitični pregled vseh programov SPP, financiranih v teh regijah v obdobju od leta 2001 do 2009, da bi se ocenil pristop Komisije k upravljanju SPP. Obiskane so bile tudi štiri države: Benin, Laos, Paragvaj in Uganda. Revizorji Sodišča so med temi obiski opravili pogovore z uslužbenci Komisije, predstavniki nacionalnih organov in drugimi donatorji. Poleg tega sta bila zajeta še programa SPP v Nikaragvi in Vietnamu, in sicer z dokumentacijskim pregledom in vprašalnikoma, ki sta bila poslana delegacijama Komisije v obeh državah. Med revizijo so bila opravljena srečanja s sekretariatom PEFA [5], Svetovno banko in Mednarodnim denarnim skladom, v Združenem kraljestvu pa so bili obiskani oddelek za mednarodni razvoj, nacionalni revizijski urad in svetovalno podjetje. Revizija je bila izvedena med majem 2009 in majem 2010.

OPAŽANJA

KOMISIJA PREMALO PRILAGODI CILJE SVOJIH PROGRAMOV SPLOŠNE PRORAČUNSKE PODPORE SPECIFIČNIM RAZMERAM V VSAKI DRŽAVI

15. Skupni cilj programov SPP je podpiranje izvajanja nacionalne razvojne strategije posamezne države [6]. Komisija si prizadeva uskladiti specifične cilje svojih programov s temi strategijami.

16. V tem delu je obravnavano vprašanje, ali Komisija ustrezno izbira in oblikuje cilje in pričakovane rezultate svojih programov SPP. Sodišče je preučilo, ali so cilji programov natančno določeni in prilagojeni razmeram v državi. Poleg tega je preučilo, ali vključujejo krepitev upravljanja javnih financ v partnerskih državah in ali je v programih jasno določeno, kako bo proračunska podpora prispevala k doseganju pričakovanih rezultatov.

CILJI PROGRAMOV SPLOŠNE PRORAČUNSKE PODPORE SO OBIČAJNO PODOBNI ZA VSE PARTNERSKE DRŽAVE, ČEPRAV SO RAZMERE V NJIH RAZLIČNE

17. Večinoma so cilji programov SPP zelo podobni za različne države, v katerih Komisija uporablja to obliko pomoči. Zlasti v državah AKP so imeli v večini primerov vsi programi SPP v zadnjih desetih letih cilje, ki so se nanašali na štiri področja: makroekonomsko stabilnost, upravljanje javnih financ, zdravje in izobraževanje [7]. Ta univerzalni pristop premalo upošteva specifične in spreminjajoče se prednostne naloge vsake države ali druge programe, ki jih financirajo Komisija in drugi donatorji v državi.

18. Sistematično vključevanje splošnih ciljev gospodarskega upravljanja, povezanih z makroekonomsko stabilnostjo in reformo upravljanja javnih financ, je pozitivna značilnost Komisijinih programov SPP. Oboje je bistveno za doseganje glavnega cilja programov SPP – prispevati k zmanjšanju revščine. Vendar cilji, izbrani na področju upravljanja javnih financ, pogosto niso dovolj prilagojeni za obravnavanje prednostnih nalog reforme upravljanja javnih financ v posameznih partnerskih državah. Tako se na primer v Laosu cilji pri upravljanju javnih financ ne nanašajo na pomembni področji notranje kontrole in korupcije, v Vietnamu pa nimajo prednostnega pomena. V Paragvaju in Nikaragvi v programih SPP niso oblikovani posebni programski cilji v zvezi z upravljanjem javnih financ, čeprav je pregled tega področja pokazal pomembne slabosti.

19. Kar zadeva druge cilje programov SPP, se v pristopu Komisije ne odraža jasno dejstvo, da so se v zadnjih letih nacionalne razvojne strategije nekaterih držav preusmerile na pristope, usmerjene v rast, da bi tako dosegli krovni cilj zmanjšanja revščine. Ta sprememba se ne odraža v ciljih novih programov SPP za podpiranje takšnih nacionalnih strategij. Primer je novi nacionalni razvojni načrt Ugande, ki se je pripravljal v času, ko je Sodišče izvajalo revizijo. V njem je veliko večji poudarek na infrastrukturi in razvoju zasebnega sektorja kot v prejšnjih nacionalnih razvojnih strategijah, ki so bile pripravljene v obliki akcijskih načrtov za izkoreninjenje revščine [8]. Čeprav notranje smernice Komisije priznavajo, da je rast nujen pogoj za zmanjšanje revščine, pa ne obravnavajo nove pomembnosti, ki ji jo pripisujejo partnerske države, niti tega, kako naj bi jo Komisija upoštevala pri izbiranju programskih ciljev in s tem povezanih pogojev.

20. Postopki Komisije za pripravo programov določajo, da je skupna pomoč, dodeljena vsaki državi, v veliki meri usmerjena v največ dve prednostni nalogi ali "osrednja sektorja", če je država upravičena do SPP, pa tudi v SPP. V relativno standardiziranem pristopu Komisije k določanju ciljev programov SPP niso upoštevani izbrani osrednji sektorji. Zaradi tega je imela v nekaterih državah programe SPP s cilji na področjih zdravja in izobraževanja, hkrati pa sta bila zdravje in/ali izobraževanje sektorja, za katera je financiranje potekalo prek SePP. V takšnih primerih ni jasno, kakšna je dodana vrednost programa SPP s cilji na področjih zdravja in izobraževanja. Sodišče je odkrilo takšne primere v tekočih programih štirih držav AKP [9]. Ta problem je bil manjši v Aziji in Latinski Ameriki, predvsem zato, ker so programi SPP v teh državah običajno manj standardizirani in imajo bolj podrobno usmerjene cilje. Programi SPP v azijskih državah so na primer strukturirani okoli kreditov Svetovne banke za podporo zmanjševanju revščine, pri katerih je poseben poudarek na rasti kot ključnem elementu za zmanjševanje revščine in ne na socialnih sektorjih.

21. Ker Komisija pri svojih programih SPP uporablja standardizirane cilje, je programe težko prilagoditi tako, da so usklajeni s cilji drugih donatorjev v njihovih programih SPP. Poleg tega Kodeks ravnanja EU o dopolnjevanju in delitvi dela v okviru razvojne politike iz leta 2007 od Komisije in držav članic zahteva, da si svoje aktivno sodelovanje v partnerski državi prizadevajo usmeriti v največ tri sektorje [10]. S tem se postavlja vprašanje, v kolikšnem obsegu naj imajo programi SPP sektorske cilje, saj mora Komisija zaradi njih ob sodelovanju v dveh osrednjih sektorjih sodelovati še v teh sektorjih.

CILJI PROGRAMOV SPLOŠNE PRORAČUNSKE PODPORE SO POGOSTO PREVEČ SPLOŠNO OPREDELJENI

22. Cilji programov SPP so v večini primerov oblikovani precej splošno in v njih ni jasno navedeno, kaj naj bi programi dosegli in do kdaj (glej okvir 1). To škoduje zasnovi različnih delov programov SPP, in sicer prenosa sredstev, razvoja zmogljivosti, pogojev in dialoga (glej odstavka 1 in 2). Poleg tega ne omogoča objektivno oceniti, ali so bili cilji doseženi, zaradi česar je težje preverjati odgovornost Komisije za uspešnost njenih programov SPP.

OKVIR 1

IZBIRANJE IN OBLIKOVANJE CILJEV

Dobra praksa Komisije: Laos

Komisijini programi SPP v Laosu [11] so vključeni [12] v matrike Svetovne banke za politiko proračunske podpore, ki zagotavljajo jasne in podrobne informacije o prednostnih ukrepih, ki morajo biti dokončani v času trajanja programa. Cilj uvedba ključnih reform upravljanja javnih financ je na primer razčlenjen na tri podrobnejše cilje, ki se nanašajo na proračunski proces, preglednost medvladnih fiskalnih prenosov in funkcijo revizije računovodskih izkazov. Za vsakega od teh podrobnih ciljev je v matrikah za politiko opredeljeno, katere ukrepe mora sprejeti vlada v vsakem letu izvajanja programov. Jasna povezava s kazalniki uspešnosti omogoča objektivno spremljanje doseganja ciljev programa.

Slaba praksa Komisije: Nikaragva

Sporazum o financiranju Komisijinega programa SPP v Nikaragvi [13] se osredotoča na podeželska območja, vendar v njem niso opredeljeni splošni in specifični cilji in pričakovani rezultati. Nanaša se na splošne cilje nacionalnega razvojnega načrta, ne določa pa, katere dosežke pričakuje Komisija od SPP. Poleg tega ni jasen pričakovani prispevek k upravljanju javnih financ. Čeprav so v sporazumu o financiranju opisane slabosti upravljanja javnih financ in glavni ukrepi, ki jih je sprejela vlada za njegovo izboljšanje, izboljšanje upravljanja javnih financ ni izrecni cilj programa.

23. V sporazumih o financiranju v okviru desetega ERS je bil dosežen določen napredek pri boljšem oblikovanju ciljev, ker so splošni in specifični cilji v strukturi dokumenta jasno razmejeni. Komisija namerava s prenovitvijo svojih notranjih smernic o proračunski podpori (glej odstavek 6) uvesti dodatne izboljšave, tako da bo od svojih uslužbencev zahtevala, da:

(a) v dokumentih o financiranju natančno navedejo, kateri koraki so potrebni za izvajanje reform upravljanja javnih financ in nacionalnih razvojnih strategij ali sektorskih politik;

(b) določijo srednjeročne cilje programa.

KOMISIJA GLAVNIH TVEGANJ ZA USPEŠNO SPLOŠNO PRORAČUNSKO PODPORO NE OBVLADUJE USTREZNO

24. Vsako razvojno sodelovanje nujno vsebuje tudi tveganja, ki lahko vplivajo na uspešnost pomoči. Tveganja, povezana s SPP, so drugačna od tveganj, značilnih za tradicionalni projektni pristop k razvojnemu sodelovanju. Glavni tveganji za uspešnost SPP sta fiduciarno in razvojno tveganje: fiduciarno tveganje se lahko opredeli kot tveganje, da vladno financiranje ne bo uporabljeno za načrtovani namen zmanjševanja revščine, razvojno tveganje pa kot tveganje, da nacionalne politike in strategije, ki jih podpira SPP, niso ustrezne.

25. V tem delu je obravnavano vprašanje, ali Komisija ustrezno obvladuje glavni tveganji, ki vplivata na uspešnost SPP. Sodišče je preučilo, kako je Komisija ocenila fiduciarno in razvojno tveganje in kakšne korake je sprejela za njuno obvladovanje z ustreznim razvijanjem zmogljivosti, pogoji, dialogom in ukrepi za spremljanje in zmanjšanje tveganja.

OKVIR ZA OBVLADOVANJE TVEGANJA NI DOBRO RAZVIT

26. Pogoji za upravičenost do proračunske pomoči so zasnovani tako, da zagotovijo, da se SPP zagotavlja samo v državah, ki imajo potreben okvir za uspešnost SPP: trdno makroekonomsko politiko, dobro opredeljeno nacionalno razvojno politiko in dovolj pregleden, zanesljiv in uspešen sistem upravljanja javnih financ (glej odstavek 10). Ker si Komisija pogoje za upravičenost razlaga dinamično, precejšnje slabosti v upravljanju javnih financ ali razvojnih strategijah v času sprejetja odločitve o financiranju ne preprečujejo zagona programa SPP, če je partnerska država zavezana reformi in je ocenjeno, da dosega relevanten in verodostojen napredek pri njenem izvajanju. Izvajanje reform je dolgotrajen proces. Čeprav dinamičen pristop pomeni, da Komisija skupaj z drugimi donatorji vlaga v prihodnost, mora oceniti in zmanjšati tveganja, ki nastanejo, ker sistemi ne zagotavljajo takoj zadostnih jamstev glede preglednosti, učinkovitosti in uspešnosti [14].

27. Komisija se je pri ocenjevanju tveganja za države AKP [15] osredotočala na tveganje, da države ne bodo izpolnjevale pogojev za upravičenost v celotnem obdobju izvajanja programov SPP. Ta ocena je temeljila na prejšnjih izkušnjah vsake države s SPP in njenih prihodnjih možnostih za izpolnjevanje meril za upravičenost. Zaključki ocene so bili pomemben dejavnik pri odločanju o zagotavljanju proračunske podpore v teh državah (glej odstavek 45). Čeprav je ta ocena tveganja koristna, pa ni zadostna, saj ne zajema potencialnega učinka fiduciarnega in razvojnega tveganja na uspešnost SPP.

28. V notranjih smernicah Komisije ocena fiduciarnega in razvojnega tveganja ni predvidena. Glavni vrsti tveganja nista opredeljeni in ni navodil za ocenjevanje njunih pomembnosti, verjetnosti in potencialnega učinka. Poleg tega ni jasno, kako naj bodo zasnovani ukrepi za zmanjševanje tveganja, kot so podpora za gradnjo zmogljivosti, dialog, pogoji in kratkoročnejši ukrepi za različne vrste in ravni tveganja, ter kako naj se ti ukrepi usklajujejo z drugimi donatorji.

TVEGANJI STA VISOKI V VEČINI DRŽAV, KI PREJEMAJO SPLOŠNO PRORAČUNSKO PODPORO, KOMISIJA PA JU NE OBRAVNAVA USTREZNO

FIDUCIARNO TVEGANJE

29. SPP se večinoma zagotavlja v državah s šibkimi sistemi upravljanja javnih financ. To kažejo letne politične in institucionalne ocene držav (CPIA), ki jih objavlja Svetovna banka, v katerih je kazalnik kakovosti proračunskega in finančnega upravljanja relativno nizek za večino držav, ki prejemajo SPP [16]. Šibki sistemi upravljanja javnih financ lahko privedejo do izgube sredstev in neučinkovitosti, kar zmanjšuje uspešnost programov SPP pri doseganju njihovih ciljev pri zmanjševanju revščine.

30. Druga posledica šibkih sistemov upravljanja javnih financ je večja korupcija. CPIA vsebuje tudi kazalnik, ki se nanaša na preglednost, odgovornost in korupcijo v javnem sektorju in je za večino držav, ki prejemajo SPP ocenjen podobno nizko [17]. Dodatne znake o pogosto visoki ravni korupcije je mogoče izpeljati iz indeksa zaznave korupcije, ki ga objavlja organizacija Transparency International. Od 27 držav AKP, ki niso v občutljivih razmerah [18] in za katere je v državnih strateških dokumentih za deseti ERS načrtovana SPP, jih je za leto 2009 na podlagi indeksa zaznave korupcije 12 [19] uvrščenih med države z "nebrzdano korupcijo" [20]. Enako je uvrščenih pet [21] od šestih latinskoameriških in azijskih držav s programi SPP.

31. Sodišče je ugotovilo, da so Komisiji na voljo relevantne informacije o sistemih upravljanja javnih financ in programih reform za njihovo izboljšanje, ki ji omogočajo sprejemanje informiranih odločitev in spremljanje. Posebej koristen vir informacij o sistemih upravljanja javnih financ so javni izdatki in finančna odgovornost (PEFA), ki temeljijo na skupni metodologiji, pripravljeni leta 2005 s skupnimi prizadevanji donatorjev, vključno s precejšnjimi vložki Komisije. Ocene PEFA so bile izvedene za številne države [22], poročilo o stanju sistema upravljanja javnih financ v državi pa pripravljeno v skladu z 28 kazalniki. Ocene so v številnih državah spodbudile dialog o upravljanju javnih financ ter pripravo akcijskih načrtov za njihovo reformo in podpornih programov. Rezultati ocen nudijo tudi dobro podlago za merjenje izboljšav v času. Pri tem jih dopolnjujejo letna poročila o upravljanju javnih financ, ki jih pripravljajo delegacije in načeloma nudijo dober pregled stanja na področju upravljanja javnih financ in nedavnih dogodkov.

32. Komisija kljub temu ne ocenjuje fiduciarnega tveganja in ne sprejema zaključkov o njem. To je delno zato, ker za razliko od nekaterih držav članic, kot sta Francija [23] in Združeno kraljestvo [24], in drugih organizacij [25] nima metodologije za to. Poleg tega nima dovolj informacij o tem, kako dobro sistemi upravljanja javnih financ dejansko delujejo v praksi. Ocene PEFA niso mišljene kot orodje za ocenjevanje fiduciarnega tveganja, ker v njih ni dovolj poglobljeno ocenjeno, v kolikšnem obsegu se upoštevajo kontrole in kakšen je ocenjen učinek korupcije. Takšne informacije bi običajno morala vsebovati letna poročila vrhovnih revizijskih institucij in drugih nadzornih organov. Vendar delegacija Komisije v Ugandi, kjer vrhovna revizijska institucija izda letno revizijsko poročilo relativno pravočasno, tega ni uporabila v zadostni meri za opredelitev fiduciarnih težav. V večini držav izdajo vrhovne revizijske institucije svoja poročila s precejšnjimi zamudami ali pa niso nikoli javno objavljena, kot na primer v Laosu.

33. Poleg tega Komisija pri večini preučenih držav zaradi pomanjkanja preglednosti v predstavitvah nacionalnih in podnacionalnih proračunov težko analizira, kako se porabljajo proračunska sredstva. Diagnostične študije, kot so Public Expenditure Tracking Surveys (ankete za sledenje javnih odhodkov) [26] in Public Expenditure Reviews (pregledi javnih odhodkov) [27], lahko pomagajo nadomestiti pomanjkanje informacij s tem, da opredelijo glavne neučinkovitosti in odtekanja, tako da lahko donatorji in vlade držav upravičenk svoja prizadevanja prednostno usmerijo na reševanje teh problemov. Komisija takšna orodja relativno malo uporablja.

34. Komisija v svojih programih SPP uporablja številne metode, ki naj bi prispevale k zmanjšanju fiduciarnega tveganja, zlasti merilo za upravičenost do SPP, ki zahteva zadovoljiv napredek reforme upravljanja javnih financ, ter druge pogoje, povezane z upravljanjem javnih financ, na katere je vezano razdeljevanje sredstev. Za zmanjšanje tveganja se uporablja tudi podpora Komisije za programe reform upravljanja javnih financ prek gradnje zmogljivosti in dialoga. Vendar je zaradi pomanjkanja temeljite in jasne ocene fiduciarnega tveganja težje pripraviti načrt za zmanjšanje tveganja, v katerem bi bila jasno navedena tveganja, opredeljeni ukrepi, ki so potrebni za njihovo zmanjšanje, in določen čas za izvedbo ukrepov. Poleg tega so ukrepi Komisije za zmanjšanje tveganja večinoma usmerjeni v izboljšave, katerih učinek se bo pokazal šele srednje- do dolgoročno. Kratkoročnejši ukrepi, dogovorjeni s partnerskimi vladami za obravnavanje področij z visokim tveganjem, na primer zagotavljanje pomoči vrhovnim revizijskim institucijam pri izvajanju pravočasnejših in kakovostnejših revizij ali podpiranje držav pri izvajanju standardnih mednarodnih postopkov javnih naročil, se niso veliko uporabljali (glej okvir 2).

35. Čeprav je Komisija v zasnovo svojih programov SPP v Ugandi in Beninu v okviru devetega ERS vključila takšne ukrepe za zmanjšanje tveganja, kot je uporaba zasebnih revizijskih družb, ki naj bi pomagale vrhovnim revizijskim institucijam pri izvajanju revizij, ter anket za sledenje javnih odhodkov in pregledov javnih odhodkov, jih ni spremljal jasen in dogovorjen izvedbeni načrt, v katerem bi bilo navedeno, kako in do kdaj se bodo s temi ukrepi obravnavala specifična tveganja. V resnici večina načrtovanih ukrepov nazadnje ni bila izvedena. V preučenih programih SPP v okviru desetega ERS za ti državi ter v programih SPP za pregledane azijske in latinskoameriške države kratkoročnejši ukrepi niso predvideni.

OKVIR 2

ZMANJŠANJE FIDUCIARNEGA TVEGANJA

Dobra praksa Komisije: Etiopija

Program zaščita osnovnih storitev II [28] je bil zasnovan za podporo proračunom na regionalni ravni in nižjih ravneh državne uprave, ki so bile odgovorne za osnovne storitve, kot so izobraževanje, zdravje in voda. Program vsebuje okrepljene ukrepe za poročanje in odgovornost, ki naj bi omogočili preverjanje, ali so storitve dosegale načrtovane upravičence. Ti ukrepi vključujejo bolj redno in pravočasno poročanje o regionalni in lokalni porabi za osnovne storitve. Poleg tega naj bi se sledilo toku vladnih sredstev do končne točke, na kateri se zagotovi storitev, na primer, z anketami o zagotavljanju javnih storitev. Ukrepi za poročanje in odgovornost so zajemali tudi naknadni pregled javnih naročil, ukrepe za izboljšanje razkritja javnih proračunskih informacij na regionalni in subregionalni ravni in na točki zagotovitve storitve, ter stalno revidiranje odhodkov lokalnih vlad s strani generalnega revizorja skupaj s podporo za potrebno gradnjo zmogljivosti za uslužbence generalnega revizorja.

Slaba praksa Komisije: Paragvaj

Pripravljalni dokumenti za odobritev Komisijinega programa SPP se ne sklicujejo na fiduciarno tveganje, čeprav je bilo v splošnem sklepu ocene finančne odgovornosti države avgusta leta 2004 navedeno, da je tveganje pri finančnem upravljanju visoko in da so potrebne reforme na področju notranje kontrole, zunanje revizije in kontrole decentraliziranih subjektov, da bi se tveganje zmanjšalo na sprejemljivo raven. Poleg tega v pripravljalnih dokumentih niso opisana glavna tveganja v zvezi z neučinkovitostjo in nesmotrno porabo nacionalnega proračuna niti ni obravnavan problem korupcije, čeprav je ta zelo razširjena [29]. Kljub visoki ravni fiduciarnega tveganja v pripravljalnih dokumentih ni prikazano, kako naj bi se reševale glavne slabosti, niti niso bili izvedeni nobeni kratkoročnejši ukrepi.

36. Komisija je v svojih programih SPP namenila relativno malo pozornosti tveganju korupcije z vidika ciljev, podpore za gradnjo zmogljivosti in spremljanja ter se v svojih dokumentih o ocenjevanju programov na splošno malo sklicuje nanjo. En razlog za to je, da jo Komisija običajno obravnava kot vprašanje širšega vodenja, zaradi česar ni dovolj obravnavana v kontekstu prizadevanj za reformo upravljanja javnih financ. Vendar je Komisija skupaj z drugimi donatorji in Evropskim uradom za boj proti goljufijam leta 2008 v Ugandi opazno okrepila svoja prizadevanja v boju proti korupciji.

RAZVOJNO TVEGANJE

37. Države morajo imeti poleg dobro delujočih sistemov upravljanja javnih financ tudi dobro opredeljene nacionalne razvojne strategije, ki morajo biti vključene v nacionalni proračunski okvir in sektorske politike, če naj bo SPP uspešna. Strukturirana ocena strategije bi morala torej biti pomemben del Komisijinega dela pri pripravi programov SPP. Sodišče je ugotovilo, da so nacionalne razvojne strategije v programskih, opredelitvenih in formulacijskih dokumentih Komisije na splošno opisane, vendar niso kritično ocenjene in Komisija ne sprejme izrecnega zaključka o relevantnosti in verodostojnosti strategije.

38. Nacionalne razvojne strategije so na splošno še vedno šibke, kar verjetno pomeni, da je razvojno tveganje relativno visoko. Tako je pregled, ki ga je izvedla Svetovna banka leta 2007, pokazal, da je imelo samo osem od 62 preučenih držav v razvoju (13 %) "zelo razvito" strategijo [30], čeprav je bilo ocenjeno, da vse države na tem področju napredujejo. Med pregledom je bilo zlasti ugotovljeno:

(a) da so bile v večini držav strategije še vedno zelo ohlapno povezane s proračunom;

(b) da so številne države še vedno sledile več srednjeročnim strategijam, kar lahko pomeni precejšnje podvajanje prizadevanj in ogrozi napredek pri drugih delih razvojne strategije;

(c) da so številne države opredelile cilje in prednostne naloge v skladu s svojimi specifičnimi potrebami, vendar morajo bolje pojasniti, kako bodo te cilje dosegle.

39. Komisija ima precej informacij o razvojnih tveganjih, vendar ta niso jasno navedena v opredelitvenih in formulacijskih dokumentih programov SPP. V Paragvaju, na primer, tveganja vključujejo nezadostno načrtovanje finančnih in kadrovskih virov, potrebnih za izvajanje nacionalne razvojne strategije, neustrezne institucionalne ureditve, ki so privedle do šibkih in neučinkovitih politik, pomanjkanje preglednosti v zasnovi in izvajanju politik in programov ter neustrezno ciljno usmerjanje odhodkov. Kjer pa Komisija je opredelila tveganja, kot na primer v Ugandi in Vietnamu, pa ni izrecno presodila, kakšna je raven razvojnega tveganja, in ni sistematično opredelila ukrepov za njegovo znižanje.

KOMISIJA Z ZASNOVO IN IZVAJANJEM RAZLIČNIH DELOV SVOJIH PROGRAMOV SPLOŠNE PRORAČUNSKE PODPORE NE ZAGOTAVLJA OPTIMIZACIJE NJIHOVEGA POTENCIALNEGA UČINKA

40. V tem delu je obravnavano vprašanje, ali je Komisija uspešno zasnovala in izvajala različne dele SPP, se pravi prenos sredstev, podporo za gradnjo zmogljivosti, pogoje in dialog.

LOGIKA DODELJEVANJA SREDSTEV POSAMEZNIM PROGRAMOM SPLOŠNE PRORAČUNSKE PODPORE NI JASNA, VENDAR JE RAZDELJEVANJE SREDSTEV PARTNERSKIM DRŽAVAM VEDNO BOLJ PREDVIDLJIVO

41. Sodišče je preučilo, ali je Komisija ocenila zneske posameznih programov SPP glede na cilje programov in specifične razmere v posamezni državi. Poleg tega je preučilo, ali Komisija razdeljuje SPP predvidljivo in v skladu s proračunskimi sistemi posameznih držav.

NI OKVIRA ZA OCENJEVANJE PRIMERNIH ZNESKOV ZA PROGRAME SPP

42. V državnih strateških dokumentih in različnih dokumentih, uporabljenih pri odločanju o programih SPP, ki jih je preučilo Sodišče, ni jasnih pojasnil o tem, kako se je odločalo o znesku, dodeljenem SPP. V večini primerov se sklicujejo samo na skupni cilj, to je, da Komisija poveča uporabo proračunske podpore (glej odstavek 7).

43. Nenatančno določeni cilji (glej odstavek 22) otežujejo ocenjevanje, kakšen znesek naj se dodeli posameznim programom SPP. Tako je lahko na primer znesek, ki je potreben za učinek na vzorce proračunske porabe partnerske države ali za financiranje proračunskega primanjkljaja, precej drugačen od zneska, potrebnega za krepitev sistemov upravljanja javnih financ.

44. Komisija ne izvaja strukturiranih ocen za tehtanje pričakovanih koristi in tveganj. V njenih notranjih smernicah je predpisano, da se mora določiti prva finančna ovojnica za SPP, nato pa se ocenijo pričakovane koristi in tveganja, ki izhajajo iz nje. Bolj logičen pristop bi bil, da se najprej ocenijo pričakovane koristi in tveganja programa SPP, nato pa se na podlagi te ocene določijo finančna sredstva v mejah skupnih dodelitev za države.

45. Kar zadeva tveganja, Komisija upošteva tveganje, da SPP zaradi neizpolnjevanja pravil za upravičenost ne bo izkoriščena (glej odstavek 27). Pri desetem ERS je bilo na splošno tako, da nižje ko je bilo ocenjeno to tveganje za dano državo, več SPP je verjetno prejela in višji je bil delež njenega nacionalnega okvirnega programa, dodeljen SPP (glej tabelo). Vendar Komisija pri odločanju o višini financiranja ne upošteva fiduciarnega in razvojnega tveganja (glej odstavka 32 in 37).

TABELA

POVEZAVA MED DODELITVAMI SPP IN KOMISIJINO OCENO TVEGANJA, DA SPP NE BO PORABLJENA ZARADI NEIZPOLNJEVANJA MERIL ZA UPRAVIČENOST

| Nizko tveganje | Srednje tveganje | Visoko tveganje |

Število držav AKP s programi proračunske podpore, načrtovanimi v svojih nacionalnih okvirnih programih za 10. ERS | 20 | 14 | 8 |

Število držav AKP, ki v svojih nacionalnih okvirnih programih za 10. ERS nimajo načrtovanih programov proračunske podpore [1001] | 0 | 8 | 18 |

Delež proračunske podpore v nacionalnih okvirnih programih za 10. ERS | povprečen | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

najnižji | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

najvišji | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

KOMISIJA RAZDELJUJE SPP PREDVIDLJIVO IN USKLAJENO S PRORAČUNSKIMI SISTEMI POSAMEZNIH DRŽAV

46. Po definiciji je osrednji del proračunske podpore prenos sredstev s Komisije v podporo nacionalnemu proračunu države upravičenke. V zadnjih letih je najboljša praksa pri zagotavljanju proračunske podpore pokazala, kako pomembna je za partnerske države predvidljivost tokov proračunske podpore, ki jo dodelijo donatorji. To jim omogoča, da dovolj vnaprej vedo, kakšni so zneski in kdaj bodo razdeljeni.

47. Predvidljivost Komisijinega razdeljevanja SPP je na splošno dobra. V večini držav je razdeljevanje načrtovano za leto po oceni uspešnosti, kar partnerski državi omogoča, da vključi SPP v svoj proračun kot načrtovane prihodke. V večini primerov, kjer so bila plačila izvršena pozno, je bilo to zaradi zamud na strani partnerskih držav pri vlaganju zahtevkov za izplačilo sredstev in ni imelo večjih negativnih učinkov.

48. Komisija je sprejela pomembne ukrepe za izboljšanje predvidljivosti, zlasti z uvedbo pogodb, povezanih z razvojnimi cilji novega tisočletja [32]. Pri teh programih so sredstva rezervirana za šestletno obdobje namesto za običajnega triletnega in če so pogoji za upravičenost še naprej izpolnjeni, omogočajo razdelitev najmanj 70 % vseh rezerviranih sredstev ne glede na uspešnost. Pogodbe, povezane z razvojnimi cilji novega tisočletja, so sklenjene samo z državami, ki so doslej uspešno izvajale proračunsko podporo, kažejo zavezanost spremljanju in doseganju razvojnih ciljev novega tisočletja ter imajo aktivne mehanizme za koordinacijo donatorjev, kar podpira pregled uspešnosti in dialog.

PODPORA ZA GRADNJO ZMOGLJIVOSTI JE KORISTNA, VENDAR POGOSTO NI TEMELJILA NA USTREZNI OCENI PREDNOSTNIH POTREB

49. Podpora za gradnjo zmogljivosti je eden ključnih delov programov SPP in je bodisi neposredno zajeta v program SPP ali pa je del posebnega spremnega programa za podporo za gradnjo zmogljivosti, katerega namen je prispevati k doseganju ciljev programa SPP. Običajno je za gradnjo zmogljivosti namenjenih okoli 5 % vseh sredstev programa SPP.

50. V tem delu je obravnavano vprašanje, ali podpora za gradnjo zmogljivosti, zagotovljena v okviru programov SPP, uspešno prispeva k doseganju ciljev programov. Sodišče je preučilo, ali je podpora za gradnjo zmogljivosti relevantna, zadostna in jasno opredeljena z vidika programskih ciljev in intervencij drugih donatorjev. Poleg tega je preučilo, ali se je podpora za gradnjo zmogljivosti ustrezno izvajala.

PODPORA ZA GRADNJO ZMOGLJIVOSTI MORDA NI ZADOSTNA IN MORDA NI NAJBOLJ RELEVANTNA

51. Komisija kljub pomembnosti podpore za gradnjo zmogljivosti nima meril ali smernic za ocenjevanje podpore za gradnjo zmogljivosti, ki je potrebna za reševanje prednostnih potreb partnerske države. Ocene potreb po gradnji zmogljivosti niso izčrpne in v njih ni sistematično upoštevana podpora drugih donatorjev, ko Komisija odloča o dodelitvi sredstev za gradnjo zmogljivosti v okviru programov SPP [33].

52. Izboljšanje upravljanja javnih financ je pomemben cilj vseh Komisijinih programov SPP (glej odstavek 18) in gradnja zmogljivosti ima lahko pomembno vlogo pri zmanjšanju tveganja. Zato je podpora Komisije za gradnjo zmogljivosti v glavnem osredotočena na upravljanje javnih financ. Vendar ni jasne povezave med potrebami po izboljšanju upravljanja javnih financ v posamezni državi in zneski, zagotovljenimi za podporo za gradnjo zmogljivosti. Zato ni jasno, ali delež sredstev programa SPP, namenjen gradnji zmogljivosti, ki je običajno približno 5 %, zadošča za doseganje pomembnega učinka.

53. Samo omejen del gradnje zmogljivosti za upravljanje javnih financ je bil uporabljen za krepitev nadzornih organov, kot so vrhovne revizijske institucije, parlamenti in organizacije civilne družbe, ki si prizadevajo za spremljanje vladne porabe proračunskih virov [34]. Podpora za gradnjo zmogljivosti, ki ni bila namenjena upravljanju javnih financ, temveč drugim področjem, na katera so prav tako osredotočeni cilji programov SPP, namreč zdravje in izobraževanje, je bila zelo relevantna, vendar na splošno obrobna.

54. V nekaterih primerih je bila podpora za gradnjo zmogljivosti uporabljena za financiranje pomoči za upravljanje programov SPP. Posledično ta sredstva niso neposredno prispevala k ustvarjanju trajnostne zmogljivosti v partnerski državi. V Nikaragvi je bila tehnična pomoč večinoma osredotočena na pripravo poročil, spremljanje pogojev, pripravo zahtevkov za razdelitev sredstev in pregled vladnih načrtov. Podobno je bila v Beninu več kot tretjina sredstev, ki so bila na voljo za podporo za gradnjo zmogljivosti v okviru devetega ERS, namenjena ocenjevanju kazalnikov, pripravi skupnih letnih pregledov, oblikovanju programa SPP v okviru devetega ERS in zasnovi podpore za gradnjo zmogljivosti za upravljanje javnih financ in statistiko.

55. Komisija je julija 2008 sprejela strategijo [35], namenjeno izboljšanju uspešnosti njene pomoči za razvoj zmogljivosti z zahtevami, da mora pomoč podpirati programe, ki jih vodijo države, da mora temeljiti na partnerskem povpraševanju in da mora biti usmerjena v trajnostne rezultate. V zasnovi podpore za gradnjo zmogljivosti v okviru programov, ki so se začeli po sprejetju strategije, so bila opažena izboljšanja. Podpora za gradnjo zmogljivosti, zagotovljena iz desetega ERS v Beninu in Ugandi, se dostavlja prek skrbniških skladov, v katerih sodeluje več donatorjev, in je v primerjavi z devetim ERS bolj relevantna glede na prednostne potrebe, bolje načrtovana in bolje koordinirana z drugimi donatorji. Kljub temu ostaja nejasno, kako so bili določeni zneski za podporo prek takšnih mehanizmov.

ZAGOTOVLJENA PODPORA JE KORISTNO PRISPEVALA H GRADNJI ZMOGLJIVOSTI, VENDAR ZA PRECEJŠEN DELEŽ RAZPOLOŽLJIVIH SREDSTEV NISO BILE PREVZETE OBVEZNOSTI

56. Podpora za gradnjo zmogljivosti je bila koristna, zlasti kjer je bila zagotovljena kot odgovor na jasno povpraševanje partnerske države. Na področju upravljanja javnih financ je podpora večinoma povezana z vladnimi reformami upravljanja javnih financ na področjih, kot so proračunski proces, notranja kontrola, javna naročila in kakovost statističnih informacij. V tistih primerih, kjer je bila podpora za gradnjo zmogljivosti osredotočena na druge sektorje, je pokrivala področja, kot so oblikovanje nacionalnih in sektorskih strategij, razvoj informacijskih sistemov za sektorsko upravljanje ter spremljanje in vrednotenje (glej okvir 3).

OKVIR 3

PODPORA ZA GRADNJO ZMOGLJIVOSTI

Dobra praksa Komisije: Laos

Komisija je namenila precejšen delež (približno 20 %) svojega financiranja SPP za gradnjo zmogljivosti, kar odraža vladne omejitve pri zmogljivostih. Program je osredotočen na slabosti na področju upravljanja javnih financ, vendar si prizadeva tudi za gradnjo zmogljivosti pri zagotavljanju socialnih storitev, kar je pomembno za cilj Komisije, da se izboljša delovanje zdravstvenega in izobraževalnega sektorja. Med cilji tehnične pomoči sta olajšanje sektorskega dialoga med ministrstvi in razvojnimi partnerji ter pomoč vladi pri doseganju ciljev pri kazalnikih uspešnosti, povezanih s spremenljivimi tranšami programa SPP. Tako so bile ustvarjene sinergije med različnimi deli SPP, se pravi, med podporo za gradnjo zmogljivosti na eni strani ter dialogom in pogoji na drugi.

Slaba praksa Komisije: Benin

Podpora za gradnjo zmogljivosti, ki naj bi bila zagotovljena v okviru programa SPP iz devetega ERS, predstavlja približno 2 % financiranja programa in ni jasno opredeljena z vidika potreb, ciljev, prednostnih nalog in načrtovanja. Prav tako ni nobenega dokumentiranega mnenja o tem, kakšno izboljšanje bi lahko dosegli in kakšnega bi morali doseči v obdobju izvajanja programa in kako bo k temu prispevala podpora za gradnjo zmogljivosti. Potrebe niso ocenjene in ni utemeljeno, zakaj so bila nekatera področja izbrana za podporo, druga, kot so protikorupcijski ukrepi in upravna reforma, pa ne, čeprav so bila v strategiji za zmanjšanje revščine opredeljena kot pomemben prispevek k dobremu upravljanju javnih financ. Obstaja tudi ločen poseben program za podporo reforme javnega upravljanja po ciljih. Ta obravnava relevantne slabosti, vendar povezava s programom SPP ni jasna. Rezultati zagotovljene podpore so bili različni, saj nekaj te podpore ni privedlo do dejanskega izboljšanja sistemov.

57. Pri večini programov SPP so bile za sredstva, dodeljena za podporo za gradnjo zmogljivosti, nazadnje obveznosti prevzete le delno, s čimer se je zmanjšala uspešnost tega dela programov SPP. Dejansko so pred zaprtjem programov v povprečju obveznosti prevzete za samo približno 60 % sredstev, dodeljenih za gradnjo zmogljivosti. To je delno zato, ker je obdobje izvajanja programov pogosto prekratko, da bi se v okviru tega zasnoval in v celoti izvedel tudi tisti njihov del, ki se nanaša na gradnjo zmogljivosti. To se je še poslabšalo najprej zaradi težav pri opredelitvi potreb, nato pa zamud v izvajanju dejavnosti za gradnjo zmogljivosti. Tako je Sodišče ugotovilo, da je v štirih od šestih držav prišlo do precejšnjih zamud pri začetku izvajanja dejavnosti za gradnjo zmogljivosti. Vendar takšne težave pri izvajanju niso značilne samo za podporo za gradnjo zmogljivosti, ki se zagotavlja s programi SPP [36].

POGOJI, NA KATERE JE VEZANO RAZDELJEVANJE SREDSTEV, SO USMERJENI V USPEŠNOST, VENDAR V PRAKSI NE DELUJEJO, KOT JE PREDVIDENO

58. Pogoji, na katere je vezano razdeljevanje SPP, zajemajo splošne pogoje, ki se nanašajo na upravičenost do proračunske podpore in morajo biti izpolnjeni pred plačilom vsake fiksne ali spremenljive tranše, ter posebne pogoje, ki se večinoma nanašajo na mehanizme spremenljivih tranš, povezane z doseganjem ciljev kazalnikov uspešnosti [37]. Mehanizem spremenljivih tranš je posebna značilnost Komisijinih programov proračunske podpore in kaže, da se pri razvojnem sodelovanju vse večji poudarek namenja upravljanju za rezultate. Za spodbudo je znesek, razdeljen iz spremenljivih tranš, odvisen od tega, v kolikšnem obsegu so bili doseženi cilji pri izbranih kazalnikih uspešnosti.

59. Sodišče je preučilo, ali so pogoji, na katere je vezano razdeljevanje sredstev iz programov SPP, relevantni glede na cilje programov, ali spodbujajo vlado, da te cilje doseže, in ali omogočajo objektivno ocenjevanje doseženega napredka.

POGOJI SO NA SPLOŠNO RELEVANTNI, VENDAR NI VERJETNO, DA BODO DOSEGLI SPODBUDNI UČINEK

60. Splošni pogoji, na katere je vezano plačilo vsake fiksne ali spremenljive tranše, so relevantni, saj so usklajeni s cilji države na področju ohranjanja makroekonomske stabilnosti in doseganja napredka pri dobrem upravljanju javnih financ in zmanjševanju revščine. V nekaterih primerih je mogoče še izboljšati opredeljevanje prednostnih ukrepov, ki jih je treba izvesti pri upravljanju javnih financ [38]. Posebni pogoji, na katere so vezane spremenljive tranše programov SPP, so prav tako na splošno relevantni, saj so usklajeni z nacionalnimi razvojnimi prednostnimi nalogami partnerske države (glej okvir 4). Komisija v čedalje večji meri uporablja kazalnike uspešnosti iz nacionalne razvojne strategije posamezne države. V nekaterih programih je uporabila kazalnike, osredotočene na revnejše regije v partnerskih državah ali razčlenjene po spolu, da bi povečala njihovo relevantnost za prednostne naloge pri zmanjševanju revščine.

61. Sodišče je ugotovilo, da bo spodbudni učinek mehanizma spremenljive tranše verjetno manjši od načrtovanega. Pogosto je bilo težko določiti primerne cilje za kazalnike uspešnosti. Cilji, ki ne predstavljajo dovolj velikega izziva, ali pretirano ambiciozni cilji lahko zmanjšajo spodbudni učinek. Poleg tega pogosto niso na voljo zanesljivi statistični podatki za določitev jasnih izhodišč in zagotavljanje informacij o preteklih trendih (glej odstavek 67).

62. Prav tako iz dokumentacije Komisije ni bilo razvidno, ali je bilo med postopkom določanja ciljev v zadostni meri analizirano, kakšne reforme in dodatni proračunski viri bodo potrebni in izvedljivi za doseganje ciljev. Ker predlogi za cilje čedalje pogosteje prihajajo iz samih držav, mora imeti Komisija poglobljen dialog z nacionalnimi organi, da poskrbi, da cilji niso postavljeni namerno nizko ali nerealistično visoko. Vendar v številnih delegacijah Komisije ni dovolj strokovnega znanja za to (glej odstavek 74). Poleg tega so bili cilji včasih določeni šele precej pozno v letu, katerega uspešnost se je merila.

OKVIR 4

IZBIRANJE POGOJEV

Dobra praksa Komisije: Nikaragva

Program SPP v Nikaragvi je osredotočen na podeželska območja in izbrane socialne kazalnike, kazalnike za zasebni sektor in kazalnike za upravljanje javnih financ. Trije socialni kazalniki programa so relevantni za cilje strateških dokumentov za zmanjšanje revščine, saj obravnavajo nekatere vzroke revščine, ugotovljene v tej nacionalni strategiji. Štirje kazalniki programa, povezani z zasebnim sektorjem, se nanašajo na vprašanje najema zemljišč in proizvodne zmogljivosti, kar je skladno s prednostjo, ki jo imajo v strateških dokumentih za zmanjšanje revščine naložbe v podeželska območja in potreba po okrepitvi povezave med proizvodnjo, konkurenčnostjo in prostorskim razvojem za zmanjšanje revščine. Eden od dveh kazalnikov s področja upravljanja javnih financ je relevanten za priporočila iz akcijskega načrta za upravljanje javnih financ. Poleg tega je Komisija pri izbiri kazalnikov upoštevala dopolnjevanje z dvema programoma SePP.

Slaba praksa Komisije: Benin

Na relevantnost kazalnikov uspešnosti vplivajo številne slabosti:

vsi cilji za leto 2005, ki so se nanašali na izobraževalni sektor, so bili doseženi, kar je dalo vtis dobre uspešnosti sektorja, vendar je skupni letni pregled [39] za to leto pokazal, da izvajanje reform v tem sektorju ni bilo zadovoljivo;

dva od štirih kazalnikov, ki se nanašajo na zdravstveni sektor, merita pogostost obiskov v zdravstvenih centrih. Vendar je bila prednostna naloga vlade preventivno delovanje proti malariji, kar bo verjetno imelo nasprotni učinek na kazalnika. Zaradi tega je morala Komisija ta kazalnika izključiti iz izračuna zneska spremenljive tranše za leto 2006;

kazalniki, ki se nanašajo na upravljanje javnih financ, ne obravnavajo glavnih potreb procesa reforme upravljanja javnih financ. V skladu z zaključki skupnih letnih pregledov ter ocene PEFA so bila izboljšanja najbolj potrebna na področjih zunanje kontrole, finančne odgovornosti in pobiranja davkov. Takšno mnenje je bilo izraženo tudi v notranjem pregledu kakovosti za oblikovanje programa SPP v okviru desetega ERS, ki ga je izvedla Komisija. Vendar ta program za spremenljivo tranšo za leto 2009 ne vsebuje pogoja v zvezi s stopnjo pobranih davkov in vsebuje samo en pogoj v zvezi z zunanjo kontrolo, ki ni bil ohranjen za preostanek programa.

63. V Ugandi je bila polovica ciljev SPP v zvezi z zdravstvenim sektorjem določenih bodisi pod izhodiščem bodisi veliko nad njim, za kar ni bilo pojasnila. V Laosu in Paragvaju številni določeni cilji niso predstavljali večjega izziva, nekateri so bili preprosto določeni na enaki ravni kot izhodišče. V Nikaragvi je vlada priznala, da za številne cilje ni bilo ustreznega spremljajočega proračuna.

64. Dodatni dejavnik, ki vpliva na spodbudni učinek spremenljive tranše, je, za kakšen delež programa SPP je dodeljena. Komisija nima meril za odločanje o razporeditvi sredstev med fiksne in spremenljive tranše, kar med regijami in državami povzroča precejšnje razlike v dodeljenih deležih [40]. Dejansko se lahko razmerje med fiksnimi in spremenljivimi tranšami zelo razlikuje tudi pri dveh zaporednih programih v isti državi brez jasnega pojasnila za takšno spremembo. Komisija meni, da bi moral biti delež SPP, dodeljen spremenljivi tranši, višji v državah, za katere obstaja več skrbi glede njihove zavezanosti zmanjšanju revščine in reformam. Vendar ta pristop v notranjih smernicah Komisije ali posameznih programskih dokumentih ni omenjen. Poleg tega se pri precejšnjem številu programov SPP, zlasti v azijskih in latinskoameriških državah, spremenljive tranše ne uporabljajo.

65. Nekateri sporazumi o financiranju vsebujejo tudi določbe, da lahko Komisija v primeru, ko kazalniki uspešnosti za spremenljivo tranšo niso doseženi, nerazdeljena sredstva izplača ob koncu programa, če so izpolnjeni novi pogoji. Takšna možnost je bila predvidena v programih SPP v Beninu, Nikaragvi in Paragvaju. V drugih primerih so bila nerazdeljena sredstva prerazporejena v druge programe ali projekte Komisije v državi.

POGOSTO JE TEŽKO OCENITI, ALI SO BILI POGOJI IZPOLNJENI ALI NE

66. Splošni pogoji za razdeljevanje sredstev SPP pogosto niso jasno opredeljeni in temeljijo na "zadovoljivi" uspešnosti partnerskih vlad pri izvajanju nacionalnih razvojnih strategij, reforme upravljanja javnih financ in makroekonomskega upravljanja. Vzpostavljeni niso nobeni mejniki ali izložki, ki bi se lahko uporabljali kot merila za ocenjevanje "zadovoljivega". Kot je Sodišče ugotovilo v svojih poročilih o dejavnostih, financiranih iz sedmega, osmega, devetega in desetega ERS [41], Komisija pogosto sprejme zaključek, da je bil napredek pri reformi upravljanja javnih financ "zadovoljiv", čeprav ima za to le omejene dokaze. Ta pristop odraža skrb Komisije, da zagotovi kontinuiteto svojih programov, treba pa je tudi priznati, da je od začetka desetega ERS izboljšala svojo analizo na tem področju.

67. Zaradi nezanesljivih podatkov je včasih težko oceniti, ali so bili pogoji, ki temeljijo na ciljih kazalnikov uspešnosti, izpolnjeni ali ne. Pregled nacionalnih razvojnih strategij, ki temeljijo na rezultatih, ki ga je Svetovna banka izvedla leta 2007, je pokazal, da so šibki statistični sistemi glavni izziv, s katerim se sooča skoraj vseh 62 preučenih držav. Problem otežuje še dejstvo, da Komisija določa cilje kazalnikov uspešnosti za svojo spremenljivo tranšo na letni osnovi, čeprav je mogoče na nekaterih področjih v enem letu realistično pričakovati le majhen napredek v odstotkih. Takšna majhna povečanja je težko zanesljivo meriti.

DIALOG S PARTNERSKIMI DRŽAVAMI SE NE UPORABLJA V POLNI MERI

68. Ena od glavnih prednosti proračunske podpore so večje možnosti za dialog z vladami o nacionalnih politikah, ki jih lahko nudi donatorjem. Dialog ima lahko zelo pomembno vlogo tudi pri doseganju ciljev programov SPP, ker Komisiji omogoča, da z vladami razpravlja o opredelitvi in izvajanju ključnih ciljev politike, ki jih podpirajo programi. Dialog naj bi bil tudi ključni del v rezultate usmerjenega pristopa Komisije k proračunski podpori, saj ga uporablja skupaj s pogoji in cilji, določenimi za pregled vladne uspešnosti. Dialog običajno poteka tako na ravni politike kot na tehnični ravni in se izvaja skupaj z drugimi donatorji.

69. Sodišče je preučilo, ali Komisija svoj dialog s partnersko državo vodi tako, da prispeva k doseganju pričakovanih rezultatov programov SPP. V ta namen je preučilo, ali so bili cilji in oblike dialoga jasno opredeljeni in ustrezni, ali je Komisija v njem dejavno sodelovala na ustrezni ravni in v skladu s predpisanimi oblikami ter ali so bili v prispevku Komisije k dialogu ustrezno obravnavani ključni vidiki zmanjšanja revščine in upravljanja javnih financ.

NI USTREZNEGA OKVIRA ZA ZAGOTAVLJANJE USPEŠNEGA DIALOGA

70. V večini držav, kjer se zagotavlja SPP, so bili podpisani skupni donatorski sporazumi med donatorji in s partnerskimi državami, v katerih so določeni skupna načela in postopki za dialog. Komisija takšne ureditve dejavno podpira in v njih sodeluje. Kljub temu še ni pripravila podrobnih navodil, ki bi pomagala zagotoviti, da njeni uslužbenci v takšnih okvirih v celoti izkoristijo priložnosti za dialog.

71. Notranje smernice Komisije nudijo malo informacij o tem, kaj naj bi bili cilji in vsebina dialoga, ter o tem, kako začeti in dokumentirati dialog na različnih stopnjah programskega cikla. Določajo pa, da je treba vzpostaviti ustrezno strategijo za dialog, kadar se ugotovijo slabosti, ki vplivajo na ključne vidike programa SPP. V praksi takšne strategije niso bile pripravljene, kljub temu, da bi lahko imele koristno vlogo v vseh programih SPP, tako da bi sistematično pomagale izboljšati uspešnost dialoga z določitvijo jasnih ciljev in oblik dialoga ter opredelitvijo kadrovskih virov, potrebnih za njegovo izvajanje.

72. Programi SPP so v različnem obsegu vzpostavili dobre temelje za dialog. V Laosu in Vietnamu so bili cilji in oblike dialoga jasno določeni v letnem ciklu strateških programov za zmanjšanje revščine, ki jih je vodila Svetovna banka in h katerim so prispevali Komisijini programi SPP, dialog pa je bil osredotočen na reforme, ki jih morajo uvesti nacionalne vlade. V nasprotju s tem je bilo v Ugandi in Paragvaju malo podrobnih informacij o tem, kakšni naj bi bili specifični cilji dialoga Komisije med izvajanjem programa, v Paragvaju pa so bile manj jasno opredeljene tudi oblike, ki naj bi se uporabljale za njihovo doseganje. V Beninu je bil pri desetem ERS glede tega dosežen velik napredek v primerjavi z devetim ERS.

SODELOVANJE KOMISIJE V DIALOGU JE RAZLIČNO, VENDAR JE POGOSTO OMEJENO

73. Programi SPP so bili zlasti pomembni, ker so Komisiji omogočali dialog o nacionalnem proračunu in upravljanju javnih financ in njen prispevek k dialogu v okviru SPP je na tem področju na splošno večji. Rezultati ocen PEFA (glej odstavek 31) so bili pogosto spodbudni za krepitev dialoga o upravljanju javnih financ. Na drugih področjih, na katera so običajno usmerjeni cilji programov SPP, je dialog Komisije pogosto omejen na vprašanja, povezana z ocenjevanjem izpolnjevanja pogojev programa za spremenljivo in fiksno tranšo, namesto na obravnavanje splošne uspešnosti vlade na zadevnih področjih. Posledično Komisija v dialogu pogosto nima vloge, ki bi jo bilo mogoče pričakovati glede na njene precejšnje finančne prispevke (glej okvir 5).

OKVIR 5

DIALOG

Dobra praksa Komisije: Vietnam

Komisija v Vietnamu zagotavlja SPP v okviru kreditov Svetovne banke za podporo zmanjševanju revščine, ki je mehanizem SPP, ki ga uporabljajo vsi donatorji v Vietnamu. To je jasen okvir za dialog med donatorsko skupnostjo, ki ga vodita Svetovna banka in vlada. Poteka v letnem ciklu, v katerem vsi sofinancirajoči skupaj z vlado opredelijo, spremljajo in vrednotijo pogoje. Komisija svoj dialog usmerja na omejeno število področij, kar odraža njena prizadevanja za spoštovanje Kodeksa ravnanja EU o delitvi dela v razvojni politiki.

Slaba praksa Komisije: Paragvaj

Cilj programa SPP v Paragvaju je podpirati izvajanje mreže socialne varnosti, ki je pomemben element v socialnovarstveni osi nacionalne strategije za zmanjšanje revščine. Po večji politični spremembi po volitvah je dialog potekal v posebnem političnem kontekstu. Strukturiran okvir za dialog, ki bi vseboval mehanizme za koordinacijo donatorjev, kot so delovne skupine ali skupni letni pregledi, kjer bi lahko podrobno razpravljali o izvajanju nacionalne strategije za zmanjševanje revščine, ni vzpostavljen. Komisija je svoj dialog usmerila v to, ali vlada izpolnjuje kazalnike, ki se uporabljajo za spremenljive tranše. Zaradi tega je namenila malo pozornosti celotnemu izvajanju mreže socialne varnosti in ni izkoristila priložnosti za širšo razpravo o kakovosti socialnih storitev. Dejansko njeno omejeno spremljanje izvajanja mreže socialne varnosti in akcijskega načrta za upravljanje javnih financ omejuje možen obseg dialoga. To pomeni, da se neustrezna uspešnost ne odkrije dovolj zgodaj, da bi omogočala pravočasen odziv prek dialoga. Kadar kazalniki niso bili doseženi ali kadar so bili doseženi z veliko večjo lahkoto, kot bi bilo pričakovati, Komisija ni zahtevala pojasnil od vlade niti se ni spraševala o zanesljivosti statističnih podatkov.

74. Ključni dejavnik, ki vpliva na kakovost dialoga, so zmogljivosti uslužbencev Komisije, ki sodelujejo v njem. Pomemben vzrok, da Komisija ni v celoti izkoristila priložnosti za dialog, ki jih nudi SPP, je bilo premajhno strokovno znanje o prednostnih področjih, ki jih pokrivajo cilji programov SPP, v številnih delegacijah Komisije. Sodišče je v svojem letnem poročilu o ERS za leto 2007 (odstavek 33) navedlo, da "povečanje proračunske podpore … ustvarja potrebo po posebnih spretnostih in znanjih in Sodišče ugotavlja, da je oddelek za notranjo revizijo v uradu EuropeAid priporočil, da se v kadrovsko politiko v zvezi s proračunsko podporo zajamejo cilji o številu, spretnostih in znanju uslužbencev, ki se ukvarjajo s proračunsko podporo".

75. Čeprav je Komisija na splošno določila dialog o upravljanju javnih financ kot prednostno nalogo, je bilo težko zaposliti strokovnjake s področja upravljanja javnih financ zaradi relativno omejenega strokovnega znanja, ki je na voljo na tem področju. Komisija si je prizadevala za rešitev te težave z razvijanjem več tečajev usposabljanja, povezanih z upravljanjem javnih financ. Zagotavljanju ustreznega števila uslužbencev, ki bi prispevali k dialogu v zdravstvenem in izobraževalnem sektorju, je običajno dala nižjo prednost, čeprav je v svoje programe SPP sistematično vključevala cilje za ti področji [42]. Tako je delegacija v Beninu sicer imela strokovnjake za upravljanje javnih financ, ni pa imela uslužbencev, specializiranih za zdravje in izobraževanje, zato ni sodelovala v delovnih skupinah za zdravje in izobraževanje [43] in lahko v le omejenem obsegu sodeluje v skupnih letnih pregledih [44].

76. Kot del dialoga se uporabljajo pisma, s katerimi Komisija vlade obvesti o višini zneska spremenljive tranše, ki bo razdeljen. Komisija vanje vključi relevantna sporočila o perečih vprašanjih v zvezi z ohranjanjem upravičenosti programa SPP, izvajanjem programa SPP in uspešnostjo vlade na področjih, na katera je program osredotočen. Vendar v nekaterih državah ta možnost sploh ni bila izkoriščena (npr. Paragvaj) ali pa samo delno (npr. Benin).

77. Komisija kljub pomembnosti dialoga le omejeno notranje poroča o dialogu, izvedenem izrecno v kontekstu njenih programov SPP [45]. Njeno notranje poročanje vodstev delegacij sedežu EuropeAid je v glavnem omejeno na splošne pripombe o stanju političnega dialoga v zvezi s celotnim programom sodelovanja. Komisija zaradi tega pomanjkanja informacij in jasnih ciljev za svoj dialog o SPP (glej odstavek 71) težko oceni in pokaže, v kolikšnem obsegu je dialog uspešno prispeval k ciljem programov SPP.

POROČANJE KOMISIJE ZUNANJIM ZAINTERESIRANIM STRANEM SE BOLJ OSREDOTOČA NA POTENCIALNE KORISTI SPLOŠNE PRORAČUNSKE PODPORE KOT NA REZULTATE

78. Glavni dokumenti Komisije za poročanje o njenem zunanjem sodelovanju, vključno s SPP, so njena letna poročila o razvojni politiki in politiki zunanje pomoči Evropske skupnosti ter njunem izvajanju [46]. Leta 2008 je Komisija objavila tudi dva dokumenta, v katerih je bila obravnavana proračunska podpora, enega z naslovom "Proračunska podpora – vprašanje medsebojnega zaupanja" in enega z naslovom "Proračunska podpora – uspešen način financiranja razvoja?" Poleg tega objavlja tudi informativne note za ERS in upravljavske odbore za instrument razvojnega sodelovanja, ki jih sestavljajo predstavniki držav članic [47].

79. Sodišče je preučilo, kako je Komisija poročala o svojih programih SPP, da bi ocenilo, ali je bilo to poročanje jasno, izčrpno in točno, zlasti glede njihove uspešnosti, potencialnih koristi in tveganj ter izzivov pri izvajanju. Sodišče se je osredotočilo na Komisijina letna poročila v obdobju 2001–2009.

ZUNANJE POROČANJE SE OSREDOTOČA NA POTENCIALNE KORISTI SPLOŠNE PRORAČUNSKE PODPORE

80. V letnih poročilih so redno opisani postopki, s katerimi Komisija upravlja proračunsko podporo, in novi dogodki v zasnovi instrumenta. Vsebujejo tudi podrobnosti o sredstvih, ki so bila za ta namen določena v proračunu. Poleg tega so precej obsežno opisane tudi potencialne koristi proračunske podpore.

81. Komisija je letna poročila redno uporabljala za pojasnjevanje potencialnih koristi proračunske podpore, kot so prilagoditev pomoči nacionalnim politikam in sistemom, močnejši občutek lastništva, boljše možnosti za dialog, boljše usklajevanje donatorjev, večja predvidljivost pomoči in nižji stroški transakcij. Vendar v poročilih običajno ni poudarjeno dejstvo, da so opisane koristi le potencialne. V resnici je številne od njih v najboljšem primeru mogoče le delno uresničiti, ker za to potrebni pogoji v državi upravičenki še niso v celoti vzpostavljeni predvsem zaradi stalnih pomanjkljivosti v nacionalnih razvojnih načrtih in sistemih upravljanja javnih financ (glej odstavke 26, 29 in 38). Podobno Komisija sama pogosto nima zmogljivosti, da bi v celoti izkoristila potencialne koristi, namreč tam, kjer njene delegacije nimajo dovolj strokovnega znanja, da bi v celoti izkoristile izboljšane možnosti za dialog, ki jih nudi proračunska podpora (glej odstavek 74).

82. Po Pariški deklaraciji o učinkovitosti pomoči iz leta 2005 je v letnih poročilih Komisije poudarjena vloga proračunske podpore pri povečanju učinkovitosti pomoči [48]. Vendar v poročilih ni jasnega razločevanja med "učinkovitostjo pomoči", ki je cilj Pariške deklaracije in pomeni izboljšanje dostave pomoči z upoštevanjem temeljnih načel Pariške deklaracije, in "učinkovitostjo pomoči" z vidika končnega učinka pomoči na zmanjšanje revščine ("uspešnostjo"). Uporaba proračunske podpore kot sredstva za večje upoštevanje načel Pariške deklaracije še ni jamstvo, da je pomoč uspešno prispevala k izboljšanju življenja revnih.

83. Glede na potencialno vlogo, ki bi jo lahko imela proračunska podpora pri dostavi pomoči v skladu z načeli Pariške deklaracije, se je Evropska unija zavezala cilju usmeriti 50 % svoje medvladne pomoči prek državnih sistemov (glej odstavek 7). Poleg tega se delež pomoči, usmerjene prek proračunske podpore, uporablja kot kazalnik rezultatov v letnih delovnih programih EuropeAida. Na podlagi tega je pomembna značilnost poročanja o proračunski podpori v letnih poročilih poudarjanje napredka pri doseganju tega kvantitativnega cilja, čeprav večja uporaba proračunske podpore ne pomeni nujno povečanja njene uspešnosti pri zmanjševanju revščine.

ZUNANJE POROČANJE NUDI MALO INFORMACIJ O TVEGANJIH, IZZIVIH PRI IZVAJANJU IN DEJANSKI USPEŠNOSTI

84. Letna poročila vsebujejo precej manj informacij o dejanskih rezultatih proračunske podpore kot pripomb o njenih potencialnih koristih in večji uporabi. Pomanjkanje informacij o rezultatih proračunske podpore v letnih poročilih je v nasprotju z informacijami o drugih oblikah pomoči, ki jih Komisija pridobi iz "v rezultate usmerjenega sistema spremljanja", ki ga je razvila za letno ocenjevanje projektov. Komisija nima nobenih drugih postopkov za notranje poročanje, ki bi jih uporabljala za sistematično ocenjevanje rezultatov svojih programov SPP na področju zmanjševanja revščine, ki bi jih nato lahko uporabila za namene zunanjega poročanja. Nima dokumenta, ki bi bil enakovreden letnim poročilom delegacij o upravljanju javnih financ (glej odstavek 31), v katerem bi poročala o napredku pri doseganju ciljev, povezanih z zmanjševanjem revščine. Polletna poročila o upravljanju zunanje pomoči, ki jih pripravijo delegacije za EuropeAid, so osredotočena na status izvajanja namesto na rezultate.

85. Vsebinsko najpomembnejše povratne informacije o rezultatih SPP so bile navedene v letnem poročilu za leto 2007. Vsebovalo je pregled ugotovitev skupnega vrednotenja SPP iz leta 2006, ki je bilo prvo večje vrednotenje SPP. Toda čeprav je bila v poročilu navedena ocena iz vrednotenja, da je imela SPP pozitiven učinek na procese politik in upravljanja javnih financ, je bilo v njem tudi opozorjeno, da je imela večina vložkov SPP doslej učinek na dostop do storitev in ne toliko na dohodkovno revščino in doseganje večje moči revnih. Komisija je v svojem letnem poročilu za leto 2009 priznala omejitve tega vrednotenja, ki mu ni uspelo ovrednotiti rezultatov.

86. Zaskrbljujoče je, da ni vzpostavljena metodologija vrednotenja, zaradi katere bi nastal sklop rezultatov vrednotenja, ki bi zagotovil dokaze o tem, ali in v kakšnih okoliščinah lahko proračunska podpora uspešno prispeva k zmanjšanju revščine. Težave, s katerimi so se soočali pri vrednotenju leta 2006, so bile delno povezane s temeljnim izzivom pri vrednotenju uspešnosti proračunske podpore, to je, kako pripisati izboljšanja razvojnih rezultatov proračunski podpori. To je po eni strani tako zato, ker je donatorska proračunska podpora združena z nacionalnimi proračuni in je zato ni mogoče ločeno opredeliti, po drugi pa zato, ker so lahko izboljšani rezultati posledica tako zunanjih dejavnikov kot vladnih programov, h katerim prispeva proračunska podpora.

87. Komisija od skupnega vrednotenja leta 2006 v okviru odbora za razvojno pomoč, ki je del mreže za vrednotenje pri Organizaciji za gospodarsko sodelovanje in razvoj, vodi donatorska prizadevanja za razvoj izboljšane metodologije vrednotenja, namenjene boljšemu obravnavanju vprašanja učinka proračunske podpore. Konec leta 2009 so se začela tri pilotna vrednotenja na ravni držav, od katerih dve vodi Komisija.

88. Pomemben vmesni cilj SPP, o katerem bi bilo prav tako koristno pridobiti informacije, je njen prispevek k izboljšanju upravljanja javnih financ v partnerskih državah. Zagotavljanje, da sistemi upravljanja javnih financ uspešno prenesejo proračunska sredstva v odhodke, namenjene lajšanju revščine, je bistveni del doseganja splošnih ciljev na področju zmanjševanja revščine. Toda čeprav je Komisija razvila sistem letnega notranjega poročanja delegacij o vprašanjih upravljanja javnih financ, v teh poročilih ni ocenjeno doseganje ciljev programov SPP pri upravljanju javnih financ. To pomeni, da je tudi pri tem za zunanje poročanje na voljo malo informacij o doseganju ciljev SPP pri upravljanju javnih financ, kar pojasnjuje, zakaj se v letnih poročilih le omejeno poroča o tem vprašanju.

89. Osrednje tveganje pri proračunski podpori, zlasti v okviru šibkega upravljanja javnih financ in pogosto precejšnjih ravni korupcije, je, da proračun države prejemnice ne bo porabljen za načrtovani namen, se pravi za zmanjšanje revščine. Vendar je temu vprašanju v letnih poročilih običajno namenjene malo pozornosti. V uvodu k letnemu poročilu za leto 2009 je v zvezi z največjimi upravičenkami proračunske podpore navedeno, da so pokazale zanesljivost svojih javnih financ. Tudi tukaj se letna poročila bolj osredotočajo na potencialne koristi proračunske podpore pri razvijanju sistemov upravljanja javnih financ kot na tveganje, da proračunska podpora zaradi šibkih sistemov upravljanja javnih financ ne bo dosegla svojih ciljev, povezanih z zmanjšanjem revščine.

90. Letna poročila Komisije se pri obravnavanju upravljanja javnih financ v okviru proračunske podpore pogosto sklicujejo na razvoj okvira PEFA kot diagnostičnega orodja za upravljanje javnih financ. Kot je bilo že omenjeno (glej odstavek 31), ima PEFA dejansko koristno vlogo pri izpostavljanju področij, na katerih morajo države izboljšati upravljanje javnih financ in merjenju teh izboljšanj skozi čas. Vendar bi bolj uravnotežena predstavitev vloge PEFA pokazala tudi njene omejitve in dejstvo, da sama po sebi ni orodje za ocenjevanje tveganja.

91. V letnih poročilih Komisije prav tako niso obravnavani ključni izzivi, s katerimi se sooča pri svojem upravljanju SPP in so navedeni v tem poročilu Sodišča, kot so prednosti in slabosti Komisijinih pogojev, ki temeljijo na rezultatih, zmogljivosti njenih uslužbencev, da v celoti izkoristijo možnosti za dialog, ki jih nudi SPP, ter relevantnost in uspešnost tehničnega sodelovanja, povezanega s programi SPP.

92. Evropski parlament je v svojem poročilu o razrešnici za ERS za proračunsko leto 2007 poudaril potrebo po poročanju Komisije o proračunski podpori vključno z "analitičnimi in ocenjevalnimi, ne pa samo opisnimi informacijami" [49]. Bolj na splošno je Komisijo pozval, naj pri njenem pristopu "retoriko" nadomestijo "stvarnost in prepričljivi dokazi" [50]. Komisija se je v svojem poročilu o nadaljnjem ukrepanju zavezala, da bo v prihodnjih letnih poročilih zagotovila bolj poglobljeno poročanje o vprašanjih proračunske podpore.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

SPLOŠNI ZAKLJUČKI

93. Zagotavljanje pomoči prek splošne proračunske podpore ima različne potencialne koristi z vidika dostave pomoči. Vendar je tako kot pri drugih oblikah pomoči končni učinek SPP na zmanjšanje revščine odvisen od specifičnih razmer v vsaki državi. Odvisen je tudi od tega, ali je Komisija pri upravljanju svojih programov SPP uspešna. Sodišče je ugotovilo, da si je Komisija v zadnjem desetletju sicer precej prizadevala za razvoj svojega pristopa k zagotavljanju pomoči prek SPP, vendar so še vedno slabosti v metodologiji in upravljanju programov SPP v državah AKP ter v latinskoameriških in azijskih državah, za katere je zato manj verjetno, da bodo dosegli svojo celotno potencialno uspešnost.

94. Priznati je treba, da Komisija programe SPP načrtuje in izvaja v koordinaciji z drugimi donatorji in da številne pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Sodišče, niso značilne samo za Komisijo. Druge vrhovne revizijske institucije, kot sta nacionalni revizijski urad Združenega kraljestva [51] in švedski nacionalni revizijski urad [52], so prišle do podobnih opažanj o tem, kako SPP upravljajo njihove donatorske agencije. Vendar ima Komisija edina odgovornost za sprejemanje odločitev o financiranju in je organu za razrešnico odgovorna za upravljanje svojih programov SPP.

95. Komisija se zaveda, da mora izboljšati svoje upravljanje SPP, in je ob koncu leta 2009 začela prenavljati svoje notranje smernice, da bi odpravila večino zadev, na katere je opozorilo Sodišče. Ključni vidik, ki trenutno ni obravnavan, je ta, da bi morala Komisija izboljšati svoje poročanje zunanjim zainteresiranim stranem. Čeprav je spodbudno, da se je Komisija lotila tega procesa prenove, pa je njegova končna uspešnost odvisna od rezultatov. Pred Komisijo je še vedno izziv, da pripravi ustrezne smernice in poskrbi, da jih učinkovito in dosledno uporabljajo vsi njeni uslužbenci. To bo zahtevalo močno zavzetost na vseh ravneh, jasen časovni načrt, dodatna prizadevanja za usposabljanje zadevnih uslužbencev, okrepljeno podporo delegacijam in temeljito spremljanje upoštevanja prenovljenih smernic.

POSEBNI ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

96. Čeprav je sistematično vključevanje makroekonomskih ciljev in ciljev s področja upravljanja javnih financ pozitivna značilnost in je bil v novejših programih opažen določen napredek pri opredeljevanju ciljev, so ti premalo prilagojeni specifičnim razmeram v posamezni državi in pogosto niso dovolj natančni. Poleg tega pri ciljih niso upoštevani razpoložljivi kadrovski viri v delegacijah.

PRIPOROČILO 1

IZBIRA IN OBLIKOVANJE CILJEV IN PRIČAKOVANIH REZULTATOV PROGRAMOV SPP

Komisija bi morala cilje svojih programov splošne proračunske podpore prilagoditi specifičnim razmeram partnerske države. Pri tem bi morala:

(a) poskrbeti, da se programi SPP in drugi podporni programi Komisije v posamezni državi dopolnjujejo;

(b) bolj usmeriti svojo pozornost na specifične potrebe v okviru skupnih nacionalnih prednostnih nalog, kjer lahko Komisija doseže največjo dodano vrednost;

(c) določiti cilje, ki so dovolj natančni, merljivi in časovno določeni, da omogočajo spremljanje napredka in ocenjevanje dosežkov;

(d) jasno navesti intervencijsko logiko, tako da izrecno prikaže povezavo med cilji in zasnovo različnih delov programa SPP.

97. Komisijina dinamična interpretacija pogojev za upravičenost povzroča visoko tveganje, da partnerske države sredstev ne bodo porabile učinkovito in uspešno. Vendar njen okvir za obvladovanje tveganj pri njenih programih SPP ni dobro razvit in tveganja se ne obvladujejo ustrezno.

PRIPOROČILO 2

OBVLADOVANJE GLAVNIH TVEGANJ ZA USPEŠNOST PROGRAMOV SPP

Komisija bi morala okrepiti svoje obvladovanje tveganj, da bi bolje zaščitila sredstva EU pred odtekanjem, nesmotrno porabo in neučinkovitostjo. Pri tem bi morala:

(a) na začetku programov SPP izvesti strukturirano in jasno oceno fiduciarnega in razvojnega tveganja ter jo med izvajanjem programa redno posodabljati;

(b) kot osnovo za oceno fiduciarnega tveganja:

bolje izkoristiti že razpoložljive informacije, zlasti ocene PEFA in CPIA, informacije o izvrševanju proračuna, poročila vrhovnih revizijskih institucij in parlamentov ter informacije organizacij civilne družbe;

v večji meri uporabljati druga orodja, kot so ankete za sledenje javnih odhodkov, pregledi javnih odhodkov in poročila o korupciji;

(c) kot osnovo za oceno razvojnega tveganja izvesti temeljito oceno relevantnosti in verodostojnosti nacionalne razvojne strategije, vključno z verodostojnostjo njenih povezav s proračunom in glavnimi sektorskimi politikami;

(d) v pogoje, dialog in podporo za gradnjo zmogljivosti vnesti ustrezen razpon natančnih ukrepov za spremljanje in zmanjševanje glavnih ugotovljenih tveganj v specifičnem časovnem roku, vključno s kratkoročnejšimi ukrepi, kjer so sistemi upravljanja javnih financ še posebej šibki.

98. Zasnova in izvajanje štirih delov programov SPP, se pravi financiranja, podpore za gradnjo zmogljivosti, pogojev in dialoga, ne zagotavljata optimizacije njihovega potencialnega učinka:

(a) sredstva se razdeljujejo predvidljivo in v skladu s proračunskimi sistemi držav, vendar osnovna logika, po kateri se določajo zneski, ki bodo v proračunu rezervirani za posamezne programe SPP, ni jasna;

(b) podpora za gradnjo zmogljivosti je koristna pri krepitvi upravljanja javnih financ, vendar pogosto ne temelji na ustrezni oceni prednostnih potreb in se zaradi zamud pri izvajanju dodeli samo delno. Komisija je leta 2008 uvedla strategijo za izboljšanje uspešnosti svoje podpore za gradnjo zmogljivosti;

(c) pristop Komisije k pogojem za razdeljevanje SPP, ki temeljijo na uspešnosti, odraža vedno večji poudarek na upravljanju za rezultate v razvojnem sodelovanju. Vendar verjetno ne bo dosegel spodbudnega učinka zaradi resnih pomanjkljivosti v mehanizmih za spodbudo, zlasti v zvezi s spremenljivimi tranšami, in težav pri ocenjevanju, ali so bili pogoji izpolnjeni ali ne;

(d) Komisija dialog po pravici šteje kot ključni del svojih programov SPP, vendar ne izkorišča vsega njegovega potenciala. Programi SPP so spodbudno vplivali na krepitev dialoga o nacionalnem proračunu in upravljanju javnih financ, vendar sta pomanjkanje strategije za dialog za vsak program in premajhno strokovno znanje v delegacijah ključna dejavnika, ki omejujeta večje in uspešnejše sodelovanje v dialogu.

PRIPOROČILO 3

FINANČNA SREDSTVA

Komisija bi morala z več dokazi in bolj pregledno določati zneske, ki bodo dodeljeni posameznim programom SPP. Komisija bi morala:

(a) pripraviti strukturirano oceno, v kateri bi bila pretehtana tveganja in koristi;

(b) biti zmožna pokazati, da je programu SPP dodeljen ustrezen znesek sredstev glede na cilje in okvir za obvladovanje tveganj in koristi.

PRIPOROČILO 4

PODPORA ZA GRADNJO ZMOGLJIVOSTI

Komisija bi morala v skladu s svojo pred kratkim sprejeto novo strategijo za tehnično sodelovanje svojo podporo za gradnjo zmogljivosti usmeriti na prednostne potrebe. Pri tem bi morala:

(a) skupaj s partnersko državo in v koordinaciji z drugimi donatorji pripraviti oceno prednostnih potreb partnerske države na področju gradnje zmogljivosti;

(b) usmeriti svojo pozornost na področja, kjer lahko podpora zagotovi največ dodane vrednosti;

(c) nameniti dovolj pozornosti potrebam po podpori mehanizmom za povečanje odgovornosti in preprečevanje korupcije v partnerski državi ter tudi drugim področjem, ne samo upravljanju javnih financ.

PRIPOROČILO 5

POGOJI

Komisija bi morala okrepiti svoje upravljanje pogojev, vezanih na uspešnost. Pri tem bi morala:

(a) pripraviti formalno oceno primernega deleža fiksnih in spremenljivih tranš glede na specifične razmere v državi ter glede na cilje in zasnovo programa SPP;

(b) kar zadeva splošne pogoje za upravičenost, v vsakem sporazumu o financiranju določiti jasen okvir za ocenjevanje, v katerem so opredeljeni pogoji, časovni načrt, viri dokazov ter merila, po katerih se ocenjuje, ali je bil dosežen zadovoljiv napredek;

(c) kar zadeva posebne pogoje za razdeljevanje spremenljivih tranš:

določiti jasne kazalnike, cilje, metode za izračune in vire za preverjanje;

določiti zahtevne, vendar realistične cilje z uporabo izhodišč, preteklih trendov in ustrezne ocene pričakovanih učinkov ukrepov in proračunov, ki so načrtovani za doseganje teh ciljev;

(d) podpreti odločitve o razdeljevanju sredstev z bolj strukturiranim in formaliziranim prikazom zadovoljivega napredka v zadevnem obdobju, tako da bi jasno navedla merila za ocenjevanje napredka, doseženi napredek in razloge, zakaj morda ni bil dosežen takšen napredek, kot je bil načrtovan.

PRIPOROČILO 6

DIALOG

Komisija bi morala okrepiti svoj pristop k dialogu. Pri tem bi morala:

(a) za vsak program SPP opredeliti strategijo za dialog, v kateri bi bili določeni cilji, vsebina in oblike njenega sodelovanja v dialogu;

(b) poskrbeti, da je na voljo potrebno strokovno znanje, ki bo delegacijam omogočalo uspešno sodelovanje v dialogu o prednostnih področjih, na katera so usmerjeni cilji programov SPP;

(c) zunanjim zainteresiranim stranem poročati o izvedenem dialogu in njegovih dosežkih.

99. Poročanje Komisije zunanjim zainteresiranim stranem se bolj osredotoča na potencialne koristi SPP kot na izvajanje in dosežke njenih programov. Eden od razlogov za to je, da Komisija ni vzpostavila postopkov za notranje poročanje, s katerimi bi sistematično ocenjevala napredek pri vseh ciljih, določenih za njene programe SPP, kar bi se nato lahko uporabilo kot vir informacij za poročanje zunanjim zainteresiranim stranem. Ker poleg tega ni primerne metodologije za vrednotenje, tako Komisija kot drugi donatorji še ne morejo pokazati uspešnosti svojih programov SPP.

PRIPOROČILO 7

POROČANJE O TEM, ALI SPP DOSEGA SVOJE CILJE

Komisija bi morala izboljšati svoje poročanje o uspešnosti svojih programov SPP. Pri tem bi morala

(a) sistematično spremljati napredek pri vseh vmesnih in končnih ciljih, določenih v programu SPP, ter v skladu s tem razviti sistem za notranje poročanje;

(b) nadaljevati svoja prizadevanja, da skupaj s svojimi partnerji razvije primerno in splošno sprejeto metodologijo za vrednotenje, ki omogoča ocenjevanje učinka programov SPP;

(c) v svojem poročanju zunanjim zainteresiranim stranem jasno ločevati med "učinkovitostjo pomoči" z vidika postopkov dostave pomoči in "učinkovitostjo pomoči" z vidika končnega učinka pomoči na izboljšanje sistemov upravljanja javnih financ in zmanjševanja revščine ("uspešnostjo");

(d) zunanjim zainteresiranim stranem zagotoviti celovito, jasno in točno sliko svojih programov SPP, zlasti kar zadeva s tem povezana tveganja, vključno s korupcijo, doseženi napredek pri izvajanju programov in doseganje ciljev.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Jan KINŠT, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 16. novembra 2010.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Člen 61.

[2] Uredba (ES) št. 1905/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja, člen 25(1)(b) (UL L 378, 27.12.2006, str. 41).

[3] Smernice o načrtovanju, zasnovi in upravljanju splošne proračunske podpore, ki so na voljo na spletni strani EuropeAid, http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf.

[4] Člen 61(2) Sporazuma iz Cotonouja in člen 25(1)(b) uredbe o instrumentu za razvojno sodelovanje.

[5] Public Expenditure and Financial Accountability (Javni izdatki in finančna odgovornost).

[6] Takšne nacionalne razvojne strategije so bile pogosto predstavljene v obliki "strateških dokumentov za zmanjševanje revščine", čeprav se to poimenovanje v zadnjih letih ne uporablja več tako pogosto.

[7] V notranjih smernicah Komisije je navedeno, da se v državah, v katerih se podpora nameni za strateške dokumente za zmanjševanje revščine, podpora običajno dodeli za socialna sektorja izobraževanja in zdravja kot ključna dejavnika za zmanjšanje dohodkovne in nedohodkovne revščine.

[8] Uganda je prvi akcijski načrt za izkoreninjenje revščine pripravila leta 1997. Uporabljen je bil kot vzorec za poznejše strateške dokumente za zmanjšanje revščine, Svetovna banka pa je tudi druge države v razvoju spodbujala, da jih pripravijo.

[9] Dominikanska republika, Mozambik, Tanzanija in Zambija.

[10] Vodilno načelo Kodeksa ravnanja EU št. 1.

[11] Prvi program z eno fiksno tranšo v višini 3,2 milijona EUR, za katerega so bile prevzete obveznosti leta 2007, in drugi štiriletni program, za katerega so bile prevzete obveznosti v višini 13,0 milijona EUR v letu 2008.

[12] Po eni strani Komisija sodeluje pri vzpostavljanju podpornih dejavnosti za zmanjšanje revščine, po drugi strani pa jih upošteva pri določanju ciljev in pogojev za svoje programe SPP.

[13] Obveznosti za program SPP so bile prevzete decembra 2004 in sicer znesek v višini 68 milijonov EUR, ki naj bi bil razdeljen v obdobju od leta 2006 do 2009.

[14] Posebno poročilo Sodišča št. 2/2005 o proračunski pomoči ERS državam AKP: upravljanje vidika "reforma javnih financ" s strani Komisije, odstavek 13.

[15] Ta ocena je bila izvedena v kontekstu programskega načrtovanja desetega ERS. Za države, ki niso države AKP, ni bila izvedena.

[16] S CPIA se oceni, v kolikšni meri je politični in institucionalni okvir države zastavljen tako, da spodbuja zmanjševanje revščine, trajnostno rast in uspešno uporabo razvojne pomoči. Svetovna banka uporablja razvrstitve CPIA pri svojem dodeljevanju pomoči. CPIA vsebuje 16 kazalnikov, razvrščenih na lestvici od ena (nizko) do šest (visoko). Za države AKP ter za azijske in latinskoameriške države, ki prejemajo SPP, je bil kazalnik 13 "kakovost proračunskega in finančnega upravljanja" v letu 2008 v povprečju ocenjen s 3,4, in sicer v razponu od 2,0 do 4,0.

[17] Za države AKP ter za azijske in latinskoameriške države, ki prejemajo SPP, je bil kazalnik 16 "preglednost, javna odgovornost in korupcija v javnem sektorju" v letu 2008 v povprečju ocenjen s 3,0, in sicer v razponu od 2,0 do 4,5.

[18] Te države niso bile zajete v obseg revizije (glej odstavek 13).

[19] Benin, Etiopija, Gambija, Gvajana, Kenija, Mali, Mavretanija, Mozambik, Niger, Tanzanija, Togo in Uganda.

[20] Indeks zaznave korupcije nižji od tri. Razpon indeksa je od nič (visoko tveganje) do deset (nizko tveganje).

[21] Kambodža, Laos, Nikaragva, Paragvaj in Vietnam.

[22] Ocene PEFA so bile izvedene za vseh 28 držav AKP, za katere so bile prevzete obveznosti SPP v okviru desetega ERS do 31. decembra 2009. Za devet od teh držav je bila izvedena več kot ena ocena PEFA, kar bi načeloma moralo omogočati merjenje napredka v času. Nekatere od teh nadaljnjih ocen si prizadevajo ustvariti zanesljivejša izhodišča kot prva ocena in zato ne omogočajo spremljanja sprememb uspešnosti glede na prejšnjo oceno. Za azijske in latinskoameriške države so bile ocene PEFA izvedene v štirih od šestih držav, ki jim je Komisija doslej zagotovila SPP.

[23] "Doctrine en matière de risque fiduciaire dans les états étrangers", France Coopération, april 2008.

[24] Managing Fiduciary Risk in DFID bilateral aid programmes, DFID, januar 2008.

[25] To pomanjkanje metodologije je bilo na primer v nasprotju s pristopom, ki ga je uporabila Azijska razvojna banka za dodeljevanje svoje sektorske proračunske podpore v Laosu. Razvila je matriko, v kateri so navedena vsa pomembna tveganja, kako naj se obravnavajo in v kakšnem časovnem obdobju.

[26] Anketa za sledenje javnih odhodkov je metoda, ki se uporablja za preučevanje tokov javnih sredstev in drugih virov na različnih ravneh vladne in upravne hierarhije. Najbolj uporabna je tam, kjer računovodski sistemi za javne finance slabo delujejo ali zagotavljajo nezanesljive informacije.

[27] Pri pregledih javnih odhodkov se analizirata dodeljevanje in upravljanje javnih odhodkov. Zajemajo lahko vse vladne odhodke ali se osredotočijo na nekaj prednostnih sektorjev (npr. zdravje, izobraževanje, kmetijstvo, voda, ceste). Uporabljajo se lahko za zagotavljanje informacij za strateško načrtovanje in pripravo proračuna ter za opredeljevanje načinov za izboljšanje učinkovitosti in uspešnosti dodeljevanja virov. Čedalje več se uporabljajo tudi za pregledovanje sistemov in institucij za upravljanje odhodkov.

[28] Program ni uradno označen kot program SPP. Kljub temu so njegovi osnovni cilji in namen, tj. obsežen prenos sredstev s ciljem zmanjšanja revščine prek nacionalnih sistemov z uporabo večsektorskega pristopa, značilni za programe SPP.

[29] Transparency International poroča o slabi uspešnosti pri zaznavanju korupcije in stanje se slabša. Po njenem indeksu zaznave korupcije je Paragvaj uvrščen med države z največ korupcije v Latinski Ameriki. Relativen položaj se je med letoma 2004 (na 140. mestu) in 2006 (na 111. mestu) izboljšal, vendar se je pozneje znova poslabšal: 138. mesto v letih 2007 in 2008 ter 154. mesto v letu 2009. To zaznavo potrjujejo ocena korupcije, ki jo je junija leta 2008 izdelala United States Agency for International Development (USAID), ter različni sogovorniki med revizijskim obiskom Sodišča v Paragvaju.

[30] Results-Based National Development Strategies, Assessment and Challenges Ahead, Svetovna banka, december 2007. Pri pregledu so bila za oceno uporabljena tri merila: poenoten strateški okvir, prioritizacija v tem okviru in strateška povezava s proračunom.

[1001] Za devet držav AKP ni bila izvedena ocena tveganja, ker so relativno majhne ali ne prejemajo sredstev iz ERS.

[32] Namen poimenovanja je poudariti pogodbeno naravo dolgoročnih finančnih obveznosti in osredotočenost na rezultate, povezane z razvojnimi cilji novega tisočletja, predvsem na področju zdravja in izobraževanja.

[33] Glej tudi odstavka 10 in 11 v Posebnem poročilu Sodišča št. 6/2007 o uspešnosti tehnične pomoči pri razvoju zmogljivosti.

[34] Posebno poročilo št. 2/2005 o proračunski pomoči ERS državam AKP: upravljanje vidika "reforma javnih financ" s strani Komisije (odstavki 56 do 62). Sodišče je priporočilo, da je treba okrepiti odnose s parlamenti in vrhovnimi revizijskimi institucijami.

[35] A backbone Strategy - Reforming Technical Cooperation and Project Implementation Units for External Aid provided by the European Commission.

[36] Glej Posebno poročilo Sodišča št. 6/2007 o uspešnosti tehnične pomoči pri razvoju zmogljivosti.

[37] Fiksne tranše so včasih tudi vezane na enega ali dva dodatna pogoja, ki od vlade zahtevata izvedbo specifičnih ukrepov.

[38] Glej odstavek 46 Letnega poročila Sodišča o dejavnostih, financiranih iz sedmega, osmega, devetega in desetega evropskega razvojnega sklada (ERS) za proračunsko leto 2008.

[39] To je letni pregled uspešnosti vlade, ki ga izvedejo donatorji s področja razvojnega sodelovanja in vlada partnerske države.

[40] Sredstva, dodeljena prek spremenljivih tranš, znašajo od 10 % do 91 % skupnih zneskov programov SPP v državah AKP ter od 23 % do 54 % programov v azijskih in latinskoameriških državah.

[41] Glej odstavka 19 in 46 Letnega poročila Sodišča o dejavnostih, financiranih iz sedmega, osmega, devetega in desetega evropskega razvojnega sklada (ERS) za proračunsko leto 2008 in odstavek 34 Letnega poročila Sodišča o dejavnostih, financiranih iz osmega, devetega in desetega evropskega razvojnega sklada (ERS) za proračunsko leto 2009.

[42] Glej Posebno poročilo št. 10/2008 – Razvojna pomoč ES za zdravstvene storitve v Podsaharski Afriki, odstavka 18 in 41.

[43] Delovne skupine spremljajo uspešnost v sektorjih in jih sestavljajo donatorji in predstavniki nacionalnih organov.

[44] Skupni letni pregledi so letni pregledi uspešnosti vlade, ki jih izvajajo donatorji s področja razvojnega sodelovanja in vlade partnerske države.

[45] Razen zahteve, da se mora v plačilni dokumentaciji poročati o pomembnih poslabšanjih dialoga z nacionalnimi organi, v notranjih smernicah Komisije ni predpisano nobeno posebno poročanje o izvedenem dialogu v zvezi s SPP.

[46] V nadaljnjem besedilu: letna poročila.

[47] Poleg tega je Komisija povezana z drugimi poročili, za katerih pripravo pa ni izključno odgovorna in ne odražajo nujno njenih stališč. Sodišče je menilo, da jih ni primerno zajeti v preučitev. Primeri takšnih poročil so skupna letna poročila, ki jih pripravi skupaj z vsako od partnerskih držav AKP, in poročila o vrednotenjih sodelovanja Evropske komisije s posameznimi partnerskimi državami.

[48] V Pariški deklaraciji so opredeljeni ukrepi za reformiranje načinov dostave in upravljanja pomoči s končnim ciljem povečanja učinka pomoči. Vsebuje pet temeljnih načel, za katere ocenjuje, da bi jih bilo treba upoštevati pri upravljanju pomoči, da se doseže večji učinek: občutek lastništva, usklajevanje, harmonizacija, upravljanje za rezultate in vzajemna odgovornost.

[49] Poročilo Evropskega parlamenta o razrešnici glede izvrševanja proračuna sedmega, osmega in devetega Evropskega razvojnega sklada za proračunsko leto 2007, Odbor za proračunski nadzor, poročevalec: Bogusław Liberadzki, A6-0159/2009, odstavek 42.

[50] Ibid., odstavek 50.

[51] Department for International Development – Providing Budget Support to Developing Countries, Report by the Comptroller and Auditor General, 8. februar 2008.

[52] Aid through budget support – The Government’s and Sida’s handling of key type of development aid.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

OBVEZNOSTI IN PROGRAMSKO NAČRTOVANJE PRORAČUNSKE PODPORE V DRŽAVAH AKP DO 31.12.2009

Koda | | Država | | Obveznosti 9. ERS | | Programsko načrtovanje 10. ERS | | Obveznosti 10. ERS |

SPP | SePP | SPP | SePP | SPP | SePP |

| | | | | | | | | | | |

BB | | Barbados | | | 10500000 | | | 8300000 | | | |

BF | | Burkina Faso | | 197000000 | 2000000 | | 320000000 | 75000000 | | 325620000 | 50000000 |

BI | | Burundi | | 84120000 | | | 90000000 | | | 68700000 | |

BJ | | Benin | | 92580000 | 97000000 | | 100000000 | 75600000 | | 76900000 | 25000000 |

BS | | Bahami | | | | | 4200000 | | | | |

BW | | Bocvana | | | 51416000 | | | 62000000 | | | 60000000 |

BZ | | Belize | | | | | | 10000000 | | | |

CD | | Kongo (Demokratična republika) | | 106000000 | | | | | | 22620000 | |

CF | | Srednjeafriška republika | | 18530000 | | | 34000000 | | | 29210000 | |

CG | | Kongo (Brazzaville) | | 30450000 | | | | | | | |

CV | | Zelenortski otoki | | 21225000 | | | 33000000 | | | 16300000 | 11500000 |

DM | | Dominika | | | 10780000 | | 4600000 | | | | |

DO | | Dominikanska republika | | 38000000 | 48200000 | | 91300000 | 53700000 | | | |

ET | | Etiopija | | 58273703 | 162464024 | | 195000000 | 200000000 | | | 200000000 |

FK | | Falklandski otoki | | | 4547116 | | | | | | |

GA | | Gabon | | | | | | 10000000 | | | |

GD | | Grenada | | | 10000000 | | | 5000000 | | 5290000 | |

GH | | Gana | | 111000000 | 5000000 | | 175000000 | 83000000 | | 216020000 | 8000000 |

GM | | Gambija | | | | | 22000000 | | | | |

GW | | Gvineja Bissau | | 18100000 | | | 32000000 | | | 32950000 | |

GY | | Gvajana | | 41196379 | | | 30200000 | 14800000 | | | |

HT | | Haiti | | 36200000 | | | 48000000 | 10000000 | | 64580000 | |

JM | | Jamajka | | 32550000 | 12250000 | | 60500000 | 33000000 | | 41900000 | 33000000 |

KE | | Kenija | | 125000000 | | | 126800000 | 66400000 | | | |

KM | | Komori | | | 16465000 | | | | | 7270000 | |

LC | | Sveta Lucija | | | | | | 6900000 | | | |

LR | | Liberija | | 3500000 | | | 20200000 | | | 27000000 | |

LS | | Lesoto | | | | | 53800000 | | | 26000000 | |

MG | | Madagaskar | | 129500000 | | | 170000000 | 160000000 | | 90000000 | |

ML | | Mali | | 156530000 | 87000000 | | 150000000 | 106500000 | | 155700000 | |

MR | | Mavretanija | | | | | 38000000 | 29000000 | | | |

MS | | Montserrat | | | 17200000 | | | | | | |

MU | | Mauritius | | 28552531 | 44357000 | | 43500000 | | | 44990000 | 16600000 |

MW | | Malavi | | 85500000 | | | 175000000 | 60000000 | | 123890000 | |

MZ | | Mozambik | | 149922000 | 92700000 | | 311000000 | 181200000 | | 315110000 | 30000000 |

NA | | Namibija | | | 85000000 | | | 60200000 | | | |

NC | | Nova Kaledonija | | | 21500000 | | | | | | |

NE | | Niger | | 181000000 | | | 150000000 | 135000000 | | 93000000 | 15000000 |

PM | | Saint Pierre in Miquelon | | | 12810000 | | | | | | |

RW | | Ruanda | | 101764000 | | | 175000000 | 35000000 | | 184440000 | 78800000 |

SC | | Sejšeli | | | | | 7500000 | | | 15500000 | |

SH | | Sveta Helena | | | 15590000 | | | | | | |

SL | | Sierra Leone | | 62000000 | | | 90000000 | 10000000 | | 64820000 | |

SN | | Senegal | | 53000000 | | | 133000000 | 25000000 | | 75000000 | |

ST | | São Tomé