Načeli subsidiarnosti in sorazmernosti: krepitev njune vloge pri oblikovanju politik EU

V luči trdega dela Komisije v zadnjih letih si želim, da bi bila naša Unija bolj osredotočena na zares pomembne zadeve. Ne bi se smeli vmešavati v vsakodnevno življenje evropskih državljanov z urejanjem vseh vidikov. Veliko vlogo bi morali imeti pri velikih vprašanjih. Državljanov ne bi smeli zasipavati s številnimi novimi pobudami ali iskati vedno večjih pristojnosti. Na področjih, kjer je to smiselno, bi morali pristojnosti vrniti državam članicam.

Govor predsednika Jeana-Clauda Junckerja

o stanju v Uniji v letu 2017

1.Uvod

Ta Komisija se osredotoča na pomembna vprašanja. Njeni osrednji vodili sta z dokazi podprto oblikovanje politik in boljše pravno urejanje. Predlagala je racionalizirane delovne programe, osredotočene na deset prednostnih nalog predsednika Junckerja. Komisija poudarja potrebo po tem, da ima veliko vlogo pri pomembnih vprašanjih, drugje pa je skromnejša.

Subsidiarnost in sorazmernost sta ključna elementa agende Komisije za boljše pravno urejanje in tvorita podlago za pripravo političnih predlogov Komisije. Ta Komisija je veliko vložila v boljše pravno urejanje in to zdaj postaja sestavni del njenega DNK. Znanje, pridobljeno na podlagi izkušenj, ter stališča zainteresiranih strani in civilne družbe so dobili temeljno vlogo v procesu oblikovanja politik pred predložitvijo nove zakonodaje. Prizadevanja Komisije je nedavno priznal tudi OECD, ki Komisijo zdaj uvršča v sam vrh na področju dobrega pravnega urejanja. Vendar ne počivamo na lovorikah. Komisija ocenjuje sveženj reform, ki zajemajo celoten cikel politike, ki ga je uvedla maja 2015. Cilj reform je bil povečati odprtost in preglednost v postopku odločanja EU, izboljšati kakovost novih zakonov z boljšimi ocenami učinka za osnutke zakonodajnih aktov in sprememb ter spodbujati stalen in dosleden pregled obstoječih predpisov EU. Pregled stanja bo osredotočen na izpopolnjevanje in nadaljnje izboljšanje naše politike za boljše pravno urejanje, tudi glede obravnave subsidiarnosti in sorazmernosti.

Ta pregled stanja poteka ob razmisleku o prihodnosti Evrope, o katerem je Komisija spregovorila v beli knjigi marca 2017. V njej je bilo predstavljenih pet scenarijev, ki ponazarjajo, kakšna bi lahko bila Unija leta 2025, in začel se je proces z več kot 2 000 javnimi dogodki, na katerih so imeli Evropejci in Evropejke možnost, da povedo svoje mnenje o prihodnosti svoje Unije. Predsednik Juncker je o tej razpravi v svojem govoru o stanju v Uniji v letu 2017 predstavil svojo vizijo bolj demokratične Unije, ki temelji na svobodi, enakosti in pravni državi. Izhajajoč iz te zamisli je ustanovil delovno skupino za subsidiarnost in sorazmernost, da bi kritično pregledala vsa področja politik in se prepričala, da Unija ukrepa le tam, kjer prinese dodano vrednost, zlasti pa, da bi temeljito preučila četrti scenarij „storiti manj, a učinkoviteje“, v skladu s katerim bi Unija svoje omejene vire osredotočila na manjše število dejavnosti, da bi učinkoviteje reševala svoje prednostne naloge.

Komisija je že napredovala pri iskanju načinov za učinkovitejše izvajanje politik Unije, tako da na ravni Unije stori manj, na nacionalni ravni pa več. Danes se več kot 97 % ukrepov državne pomoči izvaja neposredno na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni na podlagi jasno opredeljenih meril ter brez potrebe po predhodni odobritvi Komisije. Poleg tega se je okrepila vloga nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, tako da so od leta 2004 sprejeli približno 85 % odločitev o izvrševanju protimonopolnih pravil. Predlagana poenostavitev skupne kmetijske politike priznava raznolikost lokalnih razmer v Uniji in nacionalnim organom vrača odgovornost za pripravo učinkovitih in prilagojenih rešitev za podporo kmetijstvu in okolju.

V prihodnosti bi bilo treba pristop, ki se je razvil v mandatu te Komisije, močneje umestiti v delovanje Komisije. Postati bi moral element stalnega razmisleka o tem, kako globoko – in ali sploh – naj z zakonskim urejanjem EU posega v vsakodnevno življenje državljanov in državljank. Ta cilj imamo v mislih, ko v pričujočem sporočilu pojasnjujemo, kako bi bilo treba okrepiti vlogo načel subsidiarnosti in sorazmernosti pri oblikovanju politik EU. Pri tem zlasti uvajamo nadaljnje ukrepanje Komisije glede priporočil delovne skupine ter opozarjamo, na katerih področjih morajo ukrepati drugi akterji. Komisija namerava podrobnosti določiti v okviru pregleda stanja na področju boljšega pravnega urejanja v prvi polovici leta 2019, pri čemer namerava upoštevati stališča vseh strani, ki imajo interes za boljšo pravno ureditev.

2.Pomen načel subsidiarnosti in sorazmernosti

Načelo subsidiarnosti je v osrčju delovanja Unije. V skladu s Pogodbama so države članice nekatere pristojnosti prenesle na Unijo, načelo subsidiarnosti pa ureja, kako naj se te pristojnosti uporabljajo. Unija na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, deluje le, če države članice zastavljenih ciljev ne morejo zadovoljivo doseči na nacionalni ali regionalni in lokalni ravni, temveč se ti zaradi obsega ali učinkov predvidenih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije.

Preverjanje skladnosti z načelom subsidiarnosti je v bistvu politično vprašanje, ki je v pristojnosti političnih institucij EU in nacionalnih parlamentov. To je imel predsednik Juncker v mislih, ko je v svojih političnih usmeritvah poudaril pomen krepitve sodelovanja z nacionalnimi parlamenti kot načina za približevanje Unije njenim državljanom in državljankam. V protokolih št. 1 in št. 2 k Pogodbama so določeni vloga nacionalnih parlamentov v Uniji in njihova pooblastila za preverjanje subsidiarnosti. Komisijin predlog zakonodajnega akta je treba poslati nacionalnim parlamentom, ki imajo nato na voljo osem tednov za predložitev obrazloženega mnenja, vsakemu nacionalnemu parlamentu pa sta dodeljena dva glasova. Če skupni glasovi presegajo določen prag, mora Komisija pregledati svoj predlog in pojasniti, zakaj bo predlog ohranila, spremenila ali umaknila. Kadar za predlog, ki je predmet rednega zakonodajnega postopka, prejme navadno večino glasov nacionalnih parlamentov, mora Komisija utemeljiti, zakaj ohranja predlog (če ga ne umakne ali spremeni), Evropski parlament in Svet pa morata preučiti, ali je predlog skladen z načelom subsidiarnosti. Če navadna večina poslancev Evropskega parlamenta ali 55 % članov Sveta odloči, da predlog krši načelo subsidiarnosti, se predlog ne obravnava več. Države članice lahko pred Sodiščem vložijo tožbo o kršitvi subsidiarnosti (oziroma ga o tem uradno obvestijo v imenu svojih nacionalnih parlamentov), enako pa lahko stori tudi Odbor regij, kadar ima pravico, da je vključen v posvetovanje v skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije.

V praksi subsidiarnost pomeni opredelitev najboljše ravni upravljanja za oblikovanje in izvajanje politik. Unija bi morala posegati samo, kadar je to potrebno in če prinaša jasne koristi v primerjavi z ukrepi, sprejetimi na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni. Potencialna dodana vrednost ukrepanja EU in stroški, ki nastanejo EU zaradi neukrepanja (t. i. stroški neukrepanja na ravni EU) sta tesno povezana koncepta. Politična ocena o tem, ali se določen instrument politike EU lahko upošteva kot instrument, ki omogoča dodano vrednost, se sčasoma lahko spremeni glede na trenutne politične prednostne naloge.

Subsidiarnost se pogosto razlaga kot izbira med tem, da se bodisi ukrepa na ravni EU ali pa se sploh ne ukrepa. Taka razlaga ni pravilna. Subsidiarnost pomeni, da se odgovornost za ukrepanje prepusti najprimernejši ravni upravljanja. Države članice lahko na primer ukrepajo na področjih, na katerih Unija ne ukrepa, poleg tega pa je možno, da je za določeno politiko potrebno ukrepanje na vseh ravneh upravljanja. Na splošno bodo ocene Komisije preučile razsežnost problemov in učinkov vsake nove pobude na ravni EU.

Načelo sorazmernosti zahteva, da ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje zastavljenih ciljev. V Protokolu št. 2 so podrobneje določene zahteve glede sorazmernosti za osnutke zakonodajnih aktov. Vsa finančna ali upravna bremena, ki jih nosijo Unija, nacionalne vlade, lokalni in regionalni organi ter gospodarski subjekti, morajo biti čim manjša in sorazmerna s cilji, ki jih je treba doseči. Za Komisijo to pomeni doseganje ciljev naših ambicioznih politik na najpreprostejši in najcenejši način ter brez odvečne birokracije. Pri tem je pomembno, da je intenzivnost predlaganega ukrepa primerna zastavljenemu cilju. Sorazmernost je temelj politike Komisije za boljše pravno urejanje in njenega programa ustreznosti predpisov. Sodišče je končni razsodnik o sorazmernosti in lahko razveljavi zakonodajne akte, za katere ugotovi, da kršijo to načelo.

Glede na pomembnost pravilne uporabe obeh načel in ob upoštevanju tesnega sodelovanja Komisije z nacionalnimi parlamenti Komisija objavlja letno poročilo o obeh navedenih zadevah. To sporočilo spremljata letno poročilo o odnosih med Evropsko komisijo in nacionalnimi parlamenti za leto 2017 ter letno poročilo o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti za leto 2017.

3.Subsidiarnost in sorazmernost: ključna elementa boljšega pravnega urejanja

Subsidiarnost in sorazmernost sta ključna elementa pristopa Komisije k boljšemu pravnemu urejanju, ki temelji na treh temeljnih procesih, in sicer vrednotenju, oceni učinka in posvetovanju z zainteresiranimi stranmi. Ta Komisija je veliko vložila v to, da bi izboljšala svoj pristop. Te spremembe so prav tako znatno izboljšale oceno subsidiarnosti in sorazmernosti:

–Komisija je pri svojem delu povečala preglednost, legitimnost in odgovornost. Spletno mesto „Sodelovanje pri pripravi zakonodaje“ deležnikom omogoča, da v celoti sodelujejo pri delu Komisije, in sicer v celotnem političnem ciklu, od zagotavljanja povratnih informacij o začetnih zamislih do pripomb o sprejetih predlogih Komisije ter osnutkih delegiranih in izvedbenih aktov;