SL    SL SL 
SL    SL  EVROPSKA KOMISIJA 
Bruselj, 2.2.2011 
SEC(2011) 133 kon č. 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
Spremni dokument k 
predlogu 
DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 
o splošnem pristopu k uporabi podatkov iz  
evidence podatkov o potnikih  
  
POVZETEK OCENE U ČINKA 
   
{SEC(2011) 132 kon č.} 
{COM(2011) 32 kon č.} 
SL    SL 1. POSTOPKOVNA  VPRAŠANJA  IN POSVETOVANJE  Z 
ZAINTERESIRANIMI  STRANMI 
Komisija je 6. novembra 2007 sprejela predlog okvirnega sklepa Sveta o uporabi evidence 
podatkov o potnikih (PNR) za namene kazenskega pregona1. Predlogu je bila priložena ocena 
učinka2. Predlog so obširno obravnavale delovne skupine Sveta in doseženi napredek v 
razpravah je potrdil Svet PNZ leta 2008. Zara di razprave o predlogu v delovnih skupinah je 
bilo mogo če doseči soglasje glede ve čine določb predloga. 
Zaradi za četka veljavnosti Lizbonske pogodbe 1. decembra 2009 je predlog Komisije, ki ga 
Svet do takrat ni sprejel, pos tal zastarel. Dokument „Stockholmski program – odprta in varna 
Evropa, ki služi državljanom in jih varuje“3 poziva Komisijo, naj predstavi predlog za 
uporabo podatkov PNR za prepre čevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorizma in 
hudih kaznivih dejanj. 
Pri pripravi ocene u činka iz leta 2007 se je Komisija posvetovala z vsemi zainteresiranimi 
stranmi. Po sprejetju predloga Komisije iz leta 2007 so vse zainteresirane strani, tj. Evropski 
parlament, delovna skupina za varstvo podatkov iz člena 29, evropski na dzornik za varstvo 
podatkov, Agencija za temeljne pravice in zd ruženja letalskih prevoznikov, objavile svoje 
stališče o njem. Namen tega poro čila je preu čiti možnost sprejetja novega predloga, ki bi 
nadomestil predlog iz leta 2007, v skladu z dolo čbami in postopki iz Lizbonske pogodbe. 
Odziva se na kritike zaint eresiranih strani ter vklju čuje vsa nova dejstva in izkušnje, 
pridobljene od leta 2007. 
2. OPREDELITEV  PROBLEMATIKE 
2.1. Nevarnost terorizma in hudih kaznivih dejanj 
Evropska unija in ostali deli sv eta so v zadnjem desetletju pri če širjenju čezmejnih kaznivih 
dejanj. Iz evropskega  podatkovnika izhaja, da  je bilo v državah članicah EU leta 2007 
storjenih 143 948 kaznivih dejanj na 100 000 prebiv alcev (z izjemo Italije in Portugalske, za 
kateri podatki niso bili dani na  voljo), in sicer v razponu od 14 465 kaznivih dejanj na 
Švedskem do 958 na Cipru. Europol je v oceni nevarnosti na podro čju organiziranega 
kriminala za leto 2009 ugotovil, da ima ve čina groženj na podro čju organiziranega kriminala 
mednarodno razsežnost ter da so sestavni del ve čine hudih kaznivih dejanj organiziranega 
kriminala mednarodna potovanja. 
Terorizem je trenutno ena izmed najve čjih groženj za varnost, mir,  stabilnost, demokracijo in 
temeljne pravice. Nevarnost terorizma ni omejena na to čno določena geografska obmo čja. V 
Europolovem poro čilu o stanju in trendih na podro čju terorizma v EU za leto 2010 je kljub 
ugotovitvi, da se je  število teroristi čnih kaznivih dejanj v EU leta 2009 zmanjšalo, 
poudarjeno, da nevarnost ostaja dejanska in huda. Ve čina teroristi čnih dejavnosti, zlasti tiste, 
ki jih Europol imenuje „islamski terorizem“, ima nadnacionalni zna čaj. 
2.2. Podatki PNR in njihova uporaba 
Podatke PNR po celem svetu že ve č let uporabljajo predvsem ca rinski organi in organi 
pregona. Uporabljati jih je mogo če v policijskih in pravosodnih zadevah: 
                                                 
1 COM(2007) 654. 
2 SEC(2007) 1453. 
3 Dokument Sveta 17024/09, 2.12.2009. 
SL    SL • reaktivno:  v preiskavah, pri pregonu, pri razkrivanju mrež po stor itvi kaznivega dejanja. 
Da lahko gredo organi pregona dovolj dale č v preteklost, morajo ustrezno dolgo hraniti 
podatke; 
• v realnem času: pred prihodom ali odhodom potnikov z namenom prepre čitve kaznivega 
dejanja, opazovanja ali prijetja oseb pred storitvijo kaznivega dejanja ali zato, ker je bilo 
kaznivo dejanje storjeno oziroma se izvaja. V takih primerih se podatki PNR pregledujejo 
glede na vnaprej dolo čena ocenjevalna merila, da bi ugotov ili istovetnost oseb, ki so bile 
organom pregona prej „neznane“, ter glede na zbirke podatkov iskanih oseb in predmetov; 
• proaktivno:  za analizo in oblikovanje ocenjevaln ih meril, ki jih je nato mogo če uporabiti 
za oceno potnikov pred njihovim prihodom ali odhodom. Za izvedbo takšne analize o 
pomenu za teroristi čna in huda kazniva dejanja morajo organi pregona v takih primerih 
ustrezno dolgo hraniti podatke. 
Letalskim prevoznikom je treba naložiti navede ne pravne obveznosti iz naslednjih razlogov. 
Prvič, podatki PNR omogo čajo organom pregona ugotavljanje is tovetnosti oseb, ki so bile 
pred tem „neznane“, tj. oseb, ki pred tem niso bile osumljene sodelovanja pri hudem 
kaznivem dejanju in terorizmu, vendar pa iz an alize podatkov izhaja, da bi lahko sodelovale 
pri takem kaznivem dejanju in bi jih morali pristojni organi zato podrobneje obravnavati. 
Ugotavljanje istovetnosti takšnih os eb pomaga organom pregona prepre čevati in odkrivati 
huda kazniva dejanja, vklju čno s teroristi čnimi kaznivimi dejanji. V ta namen morajo organi 
pregona uporabiti podatke PNR v realnem času za njihovo preverja nje glede na vnaprej 
določena ocenjevalna merila, ki kažejo, katere prej „neznane“ osebe je treba podrobneje 
obravnavati, ter proaktivno za analizo in oblikovanje ocenjevalnih meril. 
Analiza podatkov PNR lahko na primer pokaže najbolj obi čajne poti potovanja za trgovino z 
ljudmi ali z drogami, kar lahko postane del ocen jevalnih meril. S preverjanjem podatkov PNR 
v realnem času glede na takšna merila je mogo če kazniva dejanja prepre čiti ali odkriti. 
Konkretni primer države članice glede trgovine z ljudmi je primer, ko je analiza PNR razkrila 
skupino trgovcev z ljudmi, ki vedno potujejo po isti poti. Za prijavo na let znotraj EU 
uporabljajo lažne dokumente, prave pa za hkratno prijavo na drug let, namenjen v tretjo 
državo. Ko pridejo v potniško čakalnico, se vkrcajo na let z notraj EU. Brez podatkov PNR te 
mreže trgovine z ljudmi ne bi bilo mogo če razkriti. 
Proaktivna uporaba podatkov PNR in njihova uporaba v realnem času tako omogo čata 
organom pregona, da obravnavajo nevarnosti hudega kaznivega de janja in terorizma z drugih 
vidikov, kot pa je to mogo če pri vseh drugih vrstah oseb nih podatkov: kot je podrobneje 
razloženo v nadaljevanju, obdelava osebnih po datkov, ki so na voljo organom pregona iz 
obstoječih ali načrtovanih ukrepov na ravni EU, kot so direktiva o izpopolnjenih informacijah 
o potnikih4, schengenski informacijski sistem (SIS ) in druga generacija schengenskega 
informacijskega sistema (SIS II), organom pregona ne omogo ča ugotavljanja istovetnosti 
„neznanih“ osumljencev na na čin, ki ga omogo ča analiza podatkov PNR.  
Drugič, podatki PNR pomagajo organom pregona prepre čevati, odkrivati, preiskovati in 
preganjati huda kazniva dejanja, vklju čno s teroristi čnimi kaznivimi dejanji, po tem, ko so 
bila storjena. V ta namen morajo organi pregona uporabiti podatke PNR v realnem času za 
njihovo preverjanje glede na razli čne podatkovne zbirke „znanih“  oseb in iskanih predmetov. 
Podatke PNR morajo uporabiti tudi reaktivno , da zberejo dokaze ter po potrebi najdejo 
pomočnike storilcev kaznivih dejanj in razkrijejo kriminalne mreže. 
                                                 
4 Direktiva 2004/82/ES z dne 29. avgusta 2004. 
SL    SL Podatki o kreditnih karticah na primer, ki  so del podatkov PNR, lahko organom pregona 
omogočijo ugotovitev istovetnosti osebe in dokazovanje povezav med osebo in znanim 
storilcem kaznivih dejanj ali kr iminalno združbo. Primer države članice je povezan s trgovino 
z ljudmi in drogami velikega obsega, ki poteka v državi članici in tretjih državah. Karteli so 
uvažali droge na ve č destinacij v Evropi. Upor abljali so požiralce drog, ki so bili sami žrtve 
trgovine z ljudmi. Njihovo istovetnost so ugotovili na podlagi podatkov PNR v zvezi z 
nakupom vozovnice z ukradenimi kreditnimi karti cami. To je vodilo do prijetij oseb v državi 
članici. Na tej podlagi je bilo oblikovano ocenje valno merilo, posledica katerega je bilo ve č 
prijetij v drugih državah članicah in tretjih državah. 
Poleg tega uporaba podatkov PNR pred prihodom omogo ča organom pregona, da opravijo 
oceno in izvedejo podrobno preverjanje samo tis tih oseb, ki verjetno  pomenijo grožnjo 
varnosti, kar se ugotovi na podlag i objektivnih ocenjevalnih me ril in predhodnih izkušenj. To 
lajša potovanje vseh drugih potnikov in zmanjš uje tveganje, da bi potnike preverjali na 
podlagi nezakonitih meril, kot sta državljanstvo ali barva kože, ki jih lahko organi pregona, 
vključno s cariniki in mejnimi policisti, zmotno povezujejo z varnostnimi tveganji. 
Sporazumi o posredovanju podatkov PNR v okviru  boja proti terorizmu in nadnacionalnemu 
organiziranemu kriminalu so sklenjeni me d EU ter Združenimi državami, Kanado in 
Avstralijo. Mogo če je pričakovati, da bo ve č tretjih držav od letalski h prevoznikov, ki izvajajo 
lete z ozemlja EU, verjetno zahtevalo , da jim posredujejo podatke PNR. 
Združeno kraljestvo, Francija in Danska so že sprejeli primarno zakonodajo o zajetju in 
uporabi podatkov PNR. Takšni nacionalni ukrepi se  precej razlikujejo in  verjetno je, da bo 
prišlo do nadaljnje ga razhajanja, ko  bodo te države članice sprejele celot en regulativni okvir. 
Ker več držav članic pripravlja svojo zakonodajo PNR,  bi lahko nastalo do 27 precej razli čnih 
sistemov, kar bi imelo za posledico neenake ravni varstva podatkov, varnostne vrzeli, ve čje 
stroške in pravno negot ovost za prevoznike. 
2.3. Pravica EU do ukrepanja in subsidiarnost 
Pravica EU do ukrepanja na tem podro čju je dolo čena v členu 82 poglavja IV in členu 87 
poglavja V naslova V Pogodbe o delovanju Ev ropske unije. Ker so sestavni del ve čine 
kategorij hudih kaznivih dejanj , kot sta trgovina z drogami in  trgovina z ljudmi, na dolo čeni 
stopnji mednarodna potovanja, je bistvenega pomena, da se za pove čanje notranje varnosti 
EU zbirajo, obdelujejo in iz menjujejo podatki PNR. Zaradi prostega gibanja oseb v 
schengenskem obmo čju morajo vse države članice zbirati, obdelova ti in si izmenjevati 
podatke PNR, da bi se izognili  varnostnim vrzelim. Poleg te ga bo ukrepanje na ravni EU 
zagotovilo usklajene dolo čbe o zagotavljanju varstva podatkov, manjše stroške in pravno 
varnost za prevoznike. 
3. CILJI 
3.1. Cilji politike 
Splošni cilj je pove čanje notranje varnosti EU ob upošte vanju pravice do varstva osebnih 
podatkov in drugih temeljnih pravic , posebni cilji politike pa so: 
(1) preprečevati in zmanjšati obseg teroristi čnih dejavnosti in drugih hudih kaznivih 
dejanj z globalnim pristopom k uporab i podatkov PNR in izogibanjem varnostnim 
vrzelim; 
(2) zagotoviti, da se pri zbiran ju in obdelavi podatkov PNR ustrezno spoštuje pravica 
posameznikov do varstva njihovih osebni h podatkov, in sicer s poenostavitvijo 
SL    SL izmenjave podatkov PNR med pristojnimi orga ni in zagotavljanjem, da je dostop do 
podatkov PNR omejen na to, kar je potrebno; 
(3) zagotoviti pravno varnost in zmanjšati stro ške prevoznikov z zmanjševanjem razlik v 
pravnih in tehni čnih zahtevah, ki veljajo zanje. 
3.2. Razmisleki v zvezi s temeljnimi pravicami 
Učinki na temeljne prav ice so bili v oceni u činka ocenjeni v skladu s „kontrolnim seznamom“ 
iz strategije Komisije za u činkovito izvajanje Listine o teme ljnih pravicah v Evropski uniji5. 
Uporaba podatkov PNR bi posegla v temeljni pr avici do vars tva zasebnega življenja in 
varstva osebnih podatkov. Postavili bi se lahko omejitve in pogoji, če bi bil tak poseg 
„skladen z zakonom“ in „potreben v demokrati čni družbi“. Ker je cilj predlaganih ukrepov boj 
proti terorizmu in drugim hudim kaznivim dejanjem, bi njihov cilj, ki je v splošnem interesu, ob 
upoštevanju na čela sorazmernosti upravi čil takšne omejitve. 
Vsi predlagani ukrepi bi spadali na podro čje uporabe naslova V poglavja V PDEU o 
policijskem sodelovanju. Okvirni sklep 2008/9 77/PNZ o varstvu ose bnih podatkov, ki se 
obdelujejo v okviru policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah6, velja le za 
tiste vidike katerega koli predlaganega ukrepa, ki se nanašajo na posredovanje osebnih podatkov med državami članicami, osebnih podatkov, ki se obdelujejo samo na nacionalni 
ravni, pa torej ne zajema. Trenutno ni predpi sov EU, ki bi urejali takšno obdelavo osebnih 
podatkov na nacionalni ravni. Najprimernejša rešitev bi bila, da so zaš čitni ukrepi za varstvo 
podatkov pri vsakem predlaganem ukrepu skladni  z Okvirnim sklepom 2008/977/PNZ. Tako bi 
bili zagotovljeni enotni standa rdi varstva osebnih podatkov. 
Pristojni organi morajo ustrezno dolgo hraniti podatke. Glede na čina prenosa podatkov s 
strani prevoznikov so prednosti si stema „push“ v primerjavi s sistemom „pull“ nesporne, zato 
naj bi se pri vseh prenosih uporabil sistem „push“. 
Kar zadeva kritike v zvezi s profiliranjem, predpisi EU o varstvu podatkov vsakemu 
posamezniku priznavajo prav ico, da zanj ne velja odlo čitev, ki ima pravne u činke zanj ali ki 
nanj v precejšnji meri vpliva te r temelji zgolj na avtomatiziran i obdelavi podatkov za ocenitev 
osebnih vidikov v zvezi z njim . Vsako avtomatizirano posami čno odločitev bi bilo treba ro čno 
preveriti in potrdi ti, posameznik, na katerega  se nanašajo osebni podatki, pa bi moral imeti 
možnost izraziti svoje stališ če. 
4. MOŽNOSTI
 POLITIKE 
V oceni u činka so preu čene štiri glavne možnosti. 
Možnost A : neobravnavanje vprašanja na ravni EU in ohranitev trenutnega stanja. 
Možnost B : možnosti, ki obravnavata strukturo sistema PNR: 
B.1: decentralizirano zbiranje in obdelava podatkov na ravni držav članic; B.2:
 centralizirano zbir anje in obdelava po datkov na ravni EU. 
Možnost C : možnosti glede omejitve namena: 
                                                 
5 COM(2010) 573 z dne 19. oktobra 2010. 
6 Okvirni sklep Sveta 2008/977/PNZ z dne 27. novembra 2008 o varstvu osebnih podatkov, ki se 
obdelujejo v okviru policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, UL L 350, 
30.12.2008, str. 60. 
SL    SL C.1: dostop le v zvezi s teroristi čnimi in hudimi kaznivimi dejanji; C.2: dostop v zvezi s 
terorističnimi in hudimi kaznivimi dejanji ter drugimi cilji politike. 
Možnost D : možnosti glede vrst prevoza: 
D.1: samo letalski prevozniki; D.2: leta lski, ladijski in žel ezniški prevozniki. 
Možnost E : prostovoljno/okrepljeno s odelovanje. Ta možnost spodbujanja sodelovanja med 
državami članicami na tem podro čju je bila zavrnjena v za četni fazi. 
5. PRIMERJAVA  MOŽNOSTI  POLITIKE  IN NJIHOVIH  UČINKOV 
Možnosti so bile ocenjene  v zvezi z njihovimi u činki glede pove čanja varnosti v EU, boljšega 
varstva osebnih podatkov, stroškov organov javn e uprave, stroškov prevoznikov / konkurence 
na notranjem trgu, odnosov s tretjimi državam i in spodbujanja globalnega pristopa. 
Možnost A o ohranitvi trenutnega stan ja pomeni omejene prednosti glede pove čanja varnosti 
EU, druga če pa ima negativne u činke v smislu povzro čanja upravnih težav in stroškov, ki 
izvirajo iz številnih razli čnih nacionalnih sistemov. 
Pri možnosti B decentralizirano zbiranje podatkov (možnost B1) pomeni prednosti v 
primerjavi s centraliziranim zbiranje m podatkov (možnost B2), kar zadeva pove čanje varnosti 
EU. Možnost centraliziraneg a zbiranja podatkov bi vklju čevala veliko tveganje neuspeha, saj 
ne more zagotoviti ustreznega sodelovanja med državami članicami, delovanje sistema v 
praksi pa bi bilo okorno in drago. Možnost B1 bi bila dražja od možnosti B2. Vendar pa 
prednosti na podro čju varnosti prevladajo nad pomanjkljivostmi na podro čju stroškov. 
Glede omejitve namena možnost C2 pomeni dolo čene prednosti na podro čju varnosti v 
primerjavi z možnostjo C1, vklju čuje pa bistveno ve čje posege na podro čju varstva podatkov 
in večje stroške kot možnost C1. Možnost C2 o razširitvi uporabe po datkov PNR za druge 
namene se v tej fazi zdi nesorazmerna. 
Glede vrst prevoza možnost D2 pomeni prednosti na podro čju varnosti v primerjavi z 
možnostjo D1, saj bi zajemala ve č vrst prevoza in ve č potnikov, vendar pa vklju čuje večje 
posege na podro čju varstva podatkov in ve čje stroške kot možnost D1, v okviru katere bi se 
ukrep nanašal izklju čno na letalske prevoznike. Možnost D2 o razširitvi podro čja uporabe 
ukrepa na pomorska in železniška potova nja se, vsaj zaenkrat, zdi prezgodnja. 
6. NAJPRIMERNEJŠA  MOŽNOST 
Zdi se, da je v tej fazi najboljša možnost politike oblikovanje novega zakonodajnega predloga, 
ki bi urejal podro čje letalskega prevoza z decentraliziranim zbiranjem podatkov za namene 
preprečevanja, odkrivanja, preiskovan ja in pregona teroristi čnih in drugih hudih kaznivih 
dejanj (kombinacija možnosti B1, C1 in D1).  Ta možnost bi zagotovi la boljša sredstva za 
povečanje varnosti v EU, hkrati pa bi bi lo zagotovljeno, da so posegi na podro čju varstva 
podatkov minimalni in stroški sprejemljivi. 
Analiza stroškov najprimernejše  možnosti politike je bila op ravljena za namene ocene u činka 
iz leta 2007. Na podlagi izra čunov iz leta 2007 bi celotni stro ški organov javne uprave in 
prevoznikov pri najprimernejši možnosti znašali: 
Ocenjeni stroški v zvezi z organi javne uprave za vse države članice skupaj znašajo : 
Stroški vzpostavitve (enkratni strošek) 614  833  187 EUR 
TODA z amortizacijsko dobo petih let 122  966  637 EUR 
Letni stroški za osebje (teko či stroški) 11  686  749 EUR 
SL    SL Letni stroški vzdrževanja (teko či stroški) 61  483  319 EUR 
Za vse prevoznike v EU skupaj ti stroški znašajo : 
Stroški vzpostavitve sistema PUSH (enkratni strošek) 11  647  116 EUR 
TODA z amortizacijsko dobo petih let 2  329  423 EUR 
Stroški prenosa za PUSH dva krat na potnika (teko či stroški) 2  250  080 EUR 
Stroški za osebje in stroški vzdrževanja (teko či stroški) 5  435  321 EUR 
Komisija je leta 2008 objavila  javni razpis za študijo o na činih vzpostavitv e omrežja PNR v 
EU. Poro čilo z naslovom „Študija o na činih vzpostavitve omrežja EU za izmenjavo podatkov 
iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za namene kazenskega pregona“7 je bilo izdano 
leta 2009 in vklju čuje novo oceno stroškov. 
Ocenjeni stroški v zvezi z organi javne uprave za vse države članice skupaj znašajo:  
Stroški vzpostavitve (enkratni strošek) 221  000  000 EUR 
TODA z amortizacijsko dobo petih let 44  200  000 EUR 
Letni stroški za osebje (teko či stroški) 11  686  749 EUR 
Letni stroški vzdrževanja (teko či stroški) 61  483  319 EUR 
Za vse prevoznike skupaj ti stroški znašajo:  
Stroški vzpostavitve sistem a PUSH (enkratni strošek) 
100 000 EUR * 120 prevoznikov s sedežem v EU = 12  000  000 EUR 
100 000 EUR * 80 prevoznikov s sedežem zunaj EU = 8  000  000 EUR 
TODA z amortizacijsko dobo petih let 4  000  000 EUR 
Stroški prenosa za PUSH dva krat na potnika (teko či stroški) 
33 500 EUR na letalsko družbo letno*120 prevoznikov*3 povezave*2 PUSH
 24  120  000 EUR 
Stroški za osebje / st roški vzdrževanja (teko či stroški) 6  240  000 EUR 
V primerjavi z izra čunom stroškov iz leta 2007 kažejo zneski iz leta 2009 manjše stroške 
vzpostavitve sistema PNR v EU za organe javne uprave, toda ve čje stroške za prevoznike. 
Dejanski stroški bodo nekje med tema ocenama, na jverjetneje bližje oceni iz leta 2007 (vsaj 
kar zadeva stroške prevoznikov), ki temelji na tržnih cenah, pridobljenih neposredno od prevoznikov. 
Kljub zelo visokim izra čunom iz leta 2009 bi bila posledica morebitne odlo čitve prevoznikov, 
da svoje stroške prenesejo na potnike, pribitek  v višini manj kot 0,10 EUR na vozovnico, kar 
je v primerjavi s celot no ceno vozovnic zanemarljivo. 
                                                
 
7 Avtorji: Accenture in SITA. 
SL    SL 7. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE  
Vsaka država članica bi lahko pripravila letno poro čilo o izvajanju sistemov. Komisija bi 
morala oceniti izvajanje direktive v štirih letih od za četka veljavnosti in spremljati, ali 
uporaba podatkov PNR dosega svoje cilje, ali države članice izpolnjujejo svoje obveznosti ter 
ali sistem uspešno deluje. 
Poleg tega bi morala preu čiti možnost razširitve ukrepa na notranje lete v EU. To bi bila 
priložnost za prehodno obdobje in pridobivanje iz kušenj na podlagi izvajanja prve direktive 
PNR.