DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

K PREDLOGU UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA

o vzpostavitvi sistema vstopa/izstopa (SVI) za evidentiranje podatkov o vstopu in izstopu državljanov tretjih držav pri prehajanju zunanjih meja držav članic Evropske unije

1. Opredelitev problema

1.1. Ozadje

Komisija je v sporočilu z dne 13. februarja 2008 z naslovom Priprava naslednjih ukrepov pri upravljanju meja v Evropski uniji[1] predlagala vzpostavitev sistema vstopa/izstopa (SVI). Tak sistem bi vključeval evidentiranje osebnih podatkov ter datumov vstopa in izstopa vseh državljanov tretjih držav, ki imajo dovoljenje za kratkoročno bivanje, pri prehajanju zunanjih meja. Sporočilu iz leta 2008 je bilo priloženo poročilo o oceni učinka[2].

V sklepih Evropskega sveta z dne 23. in 24. junija 2011 je bilo pozvano k pospešitvi dela v zvezi s „pametnimi mejami“. Komisija je v odgovor na to 25. oktobra 2011 sprejela novo sporočilo o različnih možnostih in nadaljnjem razvoju[3]. V njem je ugotovila, da bi uvedba sistema vstopa/izstopa Uniji zagotovila natančne podatke o potovalnih tokovih na schengensko območje in z njega na vseh delih njenih zunanjih meja in o osebah, ki so prekoračile obdobje dovoljenega bivanja.

1.2. Zakaj se proučuje vzpostavitev sistema vstopa/izstopa (SVI)

V oceni učinka iz leta 2008 so bili nezakonito priseljevanje, vključno s pomanjkanjem podatkov za ugotavljanje istovetnosti oseb, ki so prekoračile obdobje dovoljenega bivanja, ter terorizem in druga huda kazniva dejanja opredeljeni in obravnavani kot glavne težave, ki naj bi bile odpravljene z vzpostavitvijo sistema vstopa/izstopa. Kot je pojasnjeno v sporočilu iz leta 2011:

„Vstopno/izstopni sistem bi omogočil natančen in zanesljiv izračun obdobja dovoljenega bivanja ter preverjanje potovalne zgodovine posameznika tako za imetnike vizuma kot za potnike, ki ne potrebujejo vizuma, in sicer kot bistveni del prvega dela ocene tveganja. To bi se izvedlo tako, da se sedanji sistem žigosanja potnih listov nadomesti z elektronskim beleženjem datumov in krajev, ko je bilo državljanom tretjih držav dovoljeno kratko bivanje v državi. Glavni namen sistema spremljanja bi bil sicer [ugotoviti], kako državljani tretjih držav upoštevajo obdobje dovoljenega bivanja, sistem pa bi prispeval tudi k optimiziranju postopkov mejnih kontrol in povečanju varnosti ob prehodu zunanjih meja.“[4]

V oceni učinka iz leta 2008 so bile proučene različne možnosti politike, kot najprimernejša pa je bila opredeljena vzpostavitev sistema vstopa/izstopa. V tej oceni učinka je splošna opredelitev problema znova obravnavana kot pomembna za tako ugotovitev glede na dogajanje po letu 2008 v zvezi z vidiki nadzora meja, nezakonitimi migracijami in tehnološkim razvojem na evropski in nacionalni ravni.

1.3. Povzetek splošnih težav, povezanih z nadzorom meja in nezakonitimi migracijami

· Neobstoj kakršnih koli elektronskih sredstev za evidentiranje potovalnih premikov državljanov tretjih držav, ki imajo dovoljenje za kratkoročno bivanje; · zelo omejena uporabnost nacionalnih sistemov za take namene na območju brez nadzora notranjih meja med 26 državami; · neobstoj sredstev za ugotavljanje istovetnosti oseb, ki so znotraj ozemlja odkrite brez potnih listin in katerih istovetnosti ni mogoče ugotoviti z uporabo sistema VIS; · neobstoj kakršnih koli informacij o tem, kdo prebiva na ozemlju EU in kdo izpolnjuje pogoj v zvezi s kratkoročnim bivanjem, ki lahko traja največ tri mesece v šestmesečnem obdobju; · zapletenost in počasnost sedanje obveznosti žigosanja, ki ne zagotavlja, da bo lahko mejni policist ob mejni kontroli potnika ocenil obdobje dovoljenega bivanja; · neobstoj informacij o državljanstvu in skupinah (za katere velja/ne velja vizumska obveznost) potnikov, ki so prekoračili obdobje dovoljenega bivanja; · neobstoj informacij, s katerimi bi si bilo mogoče pomagati pri naključnih preverjanjih znotraj ozemlja, da bi odkrili osebe, ki na njem bivajo nezakonito.

1.4. Povzetek splošnih težav, povezanih z vidiki kazenskega pregona

· Pomanjkanje informacij o potovalnih premikih osumljencev in njihovem prehajanju meja; · težave z odkrivanjem oseb, v zvezi s katerimi je bil razpisan ukrep in ki pri prehajanju meja uporabljajo različne identitete; · težave pri ugotavljanju istovetnosti osumljenca, ki je uničil svoje potne listine.

1.5. Vprašanja temeljnih pravic

Ker bi sistem vstopa/izstopa vključeval osebne podatke, bi zlasti vplival na pravico do varstva osebnih podatkov, ki je zagotovljena v členu 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Sistem vstopa/izstopa bi moral zagotavljati pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem (člen 47 Listine) za izpodbijanje uradnega obvestila o prekoračitvi obdobja dovoljenega bivanja v državi, na primer v primeru prisilne prekoračitve obdobja dovoljenega bivanja in napak ali če ima migrant zakonito pravico bivanja v državi.

Za obdelavo osebnih podatkov, ki bi jo v okviru sistema vstopa/izstopa izvajale države članice oziroma zadevne institucije, organi in agencije EU, bi se uporabljali Direktiva 95/46/ES o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov[5] ter Uredba (ES) št. 45/2001. Negativne posledice izmenjave osebnih podatkov je treba čim bolj zmanjšati z ustreznimi tehničnimi zaščitnimi ukrepi pred zlorabo in jasnimi pravnimi omejitvami dostopa, vključno z omejitvami namena in obdobij hrambe podatkov, ki morajo biti čim krajša.

Pravila o varstvu podatkov bi bilo treba v skladu s sporočilom Komisije iz julija 2010 o upravljanju informacij[6] vključiti v vse nove instrumente, ki temeljijo na uporabi informacijske tehnologije. To pomeni vključitev ustreznih določb, s katerimi se obdelava podatkov omeji na to, kar je potrebno za določen namen zadevnega instrumenta, in odobritev dostopa do podatkov samo subjektom, ki morajo biti z njimi seznanjeni. Vključuje tudi izbiro omejenih obdobij hrambe podatkov, ki so odvisna izključno od ciljev instrumenta, ter sprejetje mehanizmov za zagotovitev pravilnega obvladovanja tveganj in učinkovito varstvo pravic oseb, na katere se podatki nanašajo.

Sistem bi moral upoštevati načela varstva podatkov in izpolnjevati zahteve glede potrebnosti, sorazmernosti, omejitve namena in kakovosti podatkov. Uvedeni bi morali biti vsi zaščitni ukrepi in mehanizmi za učinkovito varstvo temeljnih pravic potnikov, zlasti varstvo njihovega zasebnega življenja in osebnih podatkov. Državljane tretjih držav je treba seznaniti s temi pravicami.

1.6. Subsidiarnost

Unija je na podlagi členov 74 in 77(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) pristojna za sprejetje ukrepov v zvezi s prehajanjem zunanjih meja držav članic. Prav tako lahko na podlagi členov 82(1)(d) in 87(2)(a) PDEU sprejme ukrepe za okrepitev policijskega in pravosodnega sodelovanja z zbiranjem, hranjenjem, obdelavo, analiziranjem in izmenjavo ustreznih informacij.

Nobena država članica ne more sama preprečevati nezakonitega priseljevanja ter se boriti proti mednarodnemu terorizmu in drugim hudim kaznivim dejanjem. Oseba lahko vstopi na schengensko območje prek mejnega prehoda v državi članici, v kateri se uporablja nacionalni register podatkov o vstopu/izstopu, izstopi pa lahko prek mejnega prehoda v državi, ki takega sistema ne uporablja. Države članice zato ne morejo same spremljati upoštevanja predpisov EU o dovoljenem bivanju. Državljani tretjih držav, ki vstopijo na schengensko območje, lahko po njem svobodno potujejo. Na območju brez notranjih meja je treba ukrepe proti nezakonitemu priseljevanju načeloma sprejemati na skupni podlagi. Ob upoštevanju vsega tega je EU primernejša za sprejemanje ustreznih ukrepov kot države članice.

2. Cilji sistema vstopa/izstopa

Splošni cilji politike, razvrščeni po pomembnosti, so:

· preprečevati nezakonito priseljevanje;

· prispevati k boju proti terorizmu in drugim hudim kaznivim dejanjem ter zagotoviti visoko stopnjo notranje varnosti.

Posebni cilji so:

· povečati učinkovitost mejnih kontrol s spremljanjem dovoljenj za bivanje ob vstopu in izstopu ter izboljšati oceno tveganja za prekoračitev obdobja dovoljenega bivanja;

· spremljati spoštovanje dovoljenega bivanja oseb znotraj ozemlja;

· zagotavljati zanesljive informacije, na podlagi katerih se lahko EU in države članice odločajo o vizumski in migracijski politiki;

· odkrivati nezakonite priseljence in ugotavljati njihovo istovetnost, zlasti osebe, ki so prekoračile obdobje dovoljenega bivanja, tudi znotraj ozemlja ter povečati možnosti za njihovo vrnitev;

· odkrivati in prijemati osebe, osumljene terorizma in drugih kaznivih dejanj, ki prehajajo zunanje meje;

· zagotavljati informacije, na podlagi katerih bi bilo mogoče zmanjšati vrzel pri ugotavljanju istovetnosti in preverjanju državljanov tretjih držav, ki niso zajeti v vizumskem informacijskem sistemu (VIS), in ki bi pripomogle k prijetju oseb, osumljenih terorizma in drugih kaznivih dejanj.

Operativni cilji so:

· voditi evidenco o vstopih in izstopih državljanov tretjih držav, ki prehajajo zunanje meje;

· samodejno izračunati obdobje dovoljenega bivanja in izdati opozorilo o izteku veljavnosti dovoljenja za bivanje državljana tretje države, kadar ni evidentiranega izstopa;

· izbrisati podatke iz sistema vstopa/izstopa po izteku obdobja hrambe podatkov;

· zagotavljati informacije o obsegu in trendih prehajanja zunanjih meja, zlasti v zvezi z nezakonitim priseljevanjem;

· seznanjati državljane tretjih držav z njihovimi pravicami in uvesti učinkovite pritožbene postopke.

3. Možnosti politike

Opredelitev problema in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi kažeta, da sta ključni vprašanji, o katerih je treba odločiti, kateri podatki naj se obdelujejo v sistemu in za točno kateri namen. Obdobje hrambe podatkov je treba izbrati glede na odločitev v zvezi s tema dvema vprašanjema, to pomeni izbrati najkrajše obdobje hrambe, ki je potrebno za izpolnitev tega namena. Štiri možnosti politike so tako:

1) sistem vstopa/izstopa z alfanumeričnimi podatki za nadzor meja in upravljanje migracij;

2) enako kot pri možnosti politike 1, le da so dodani biometrični podatki;

3) enako kot pri možnosti politike 1, pri čemer naj bi se sistem razširil tako, da bi vključeval tudi boj proti terorizmu in drugim hudim kaznivim dejanjem;

4) enako kot pri možnosti politike 1 z dodanimi biometričnimi podatki, pri čemer naj bi se sistem razširil tako, da bi vključeval tudi boj proti terorizmu in drugim hudim kaznivim dejanjem (torej kombinacija možnosti politike 2 in 3).

Ko bo opredeljena najprimernejša možnost politike – z drugimi besedami, kako bo sistem deloval –, bo treba odločiti o tehničnem izvajanju sistema.

Obdobje hrambe podatkov glede na možnosti politike:

· pri sistemu vstopa/izstopa, vzpostavljenem na podlagi možnosti politike 1 ali 2, bi na splošno trajalo šest mesecev, medtem ko bi bilo za potnike, ki v obdobju dovoljenega bivanja ne bi zapustili ozemlja, to obdobje pet let, za osebe, vključene v program za registrirane potnike, pa bi bilo to obdobje enako trajanju njihovega dovoljenja za dostop do sistema;

· pri sistemu vstopa/izstopa, vzpostavljenem na podlagi možnosti politike 3 ali 4, bi za vse potnike veljalo petletno obdobje hrambe podatkov.

4. Primerjava možnosti in opredelitev najprimernejše možnosti politike

4.1. Primerjava možnosti

Tabela 1 – Primerjalna ocena možnosti politike

Cilj/možnost politike || Osnovni scenarij (možnost politike 0) || Možnost politike 1 || Možnost politike 2 || Možnost politike 3 || Možnost politike 4

Cilj politike: preprečevanje nezakonitega priseljevanja || 0 || √√ || √√√ || √√ || √√√

Cilj politike: boj proti terorizmu in drugim hudim kaznivim dejanjem || 0 || 0 || 0 || √√ || √√√

Učinek na temeljne pravice || 0 || -√ || -√√ || -√√ || -√√√√

Učinek na upravljanje meja || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

V tabeli 1 je povzeta ocena učinkov. Pri naslednji primerjavi in opredelitvi najprimernejše možnosti se bodo upoštevala tudi naslednja merila:

· uspešnost – stopnja doseganja ciljev predloga z različnimi možnostmi;

· učinkovitost – stopnja doseganja ciljev, ki jo je mogoče doseči z najnižjimi stroški;

· skladnost – stopnja skladnosti različnih možnosti z vsesplošnimi cilji politike EU.

Težava, ki se je pokazala z oceno učinkov posameznih možnosti politike, je pomanjkanje razpoložljivih podatkov, kar vpliva predvsem na možnost primerjave uspešnosti možnosti politike od 1 do 4. Domneva, da bo sistem z biometričnimi podatki bolj vplival na preprečevanje nezakonitega priseljevanja in da bi bili možnosti 2 in 4 zato učinkovitejši, je odvisna od deleža oseb, ki so izvzete iz vizumske obveznosti in so prekoračile obdobje dovoljenega bivanja, natančno število teh oseb pa ni znano. Negativni učinek preverjanja biometričnih podatkov te skupine potnikov na upravljanje meja bo mogoče v celoti oceniti šele, ko se bo sistem VIS v celoti izvajal. Prav tako še vedno ni celovitih podatkov za oceno učinka dodelitve dostopa za namene kazenskega pregona, saj je bil prispevek strokovnjakov iz držav članic doslej večinoma splošen, izkušnje z dostopom do sistema VIS za namene kazenskega pregona pa še niso na voljo. Ugotoviti je mogoče, da so lahko podatki o vstopu/izstopu nujni za preprečevanje, odkrivanje ali preiskovanje terorističnih ali drugih hudih kaznivih dejanj, kadar vključujejo mednarodna potovanja. Tudi pozitivni učinek na cilj odkrivanja in ugotavljanja istovetnosti oseb, osumljenih terorizma in drugih kaznivih dejanj, je večji pri sistemu z biometričnimi podatki.

Pri oceni najprimernejše možnosti v zvezi z vključitvijo biometričnih podatkov je treba izhajati iz osnovnega namena sistema, ki je povezan z nadzorom meja in upravljanjem migracij. Na podlagi tega možnost 2 najbolj pozitivno vpliva na preprečevanje nezakonitih migracij. Morebitne negativne učinke na upravljanje meja bi bilo mogoče obvladati v prehodnem obdobju, v katerem naj bi sistem prva tri leta deloval na podlagi alfanumeričnih podatkov, pozneje pa na podlagi alfanumeričnih in biometričnih podatkov.

Na podlagi tega je mogoče v zvezi z dostopom za namene kazenskega pregona skupni negativni učinek možnosti 4 na temeljne pravice obravnavati kot potencialno nesorazmeren, če se upošteva tudi potreba po precej daljšem obdobju hrambe podatkov.

Ocena po dveh letih, pri kateri se bodo upoštevale tudi izkušnje z izvajanjem sistema VIS v zvezi z dostopom za namene kazenskega pregona in splošne izkušnje z delovanjem sistema vstopa/izstopa, bo omogočila vnovično obravnavo vprašanja dostopa za namene kazenskega pregona na podlagi popolnejših podatkov in informacij za podrobnejšo oceno učinkov.

Potrebo po dodelitvi dostopa do sistema za namene kazenskega pregona in obdobje hrambe podatkov bi bilo zato mogoče znova obravnavati na podlagi ocene sistema vstopa/izstopa po dveh letih. Skratka, najprimernejša možnost je tako možnost politike 2, pri čemer se bo na podlagi ocene, ki jo je treba predvideti po dveh letih delovanja, presodilo, ali je treba preiti na možnost politike 4. Za vsako tako spremembo (to je prehod na možnost politike 4) v zvezi z nameni kazenskega pregona in/ali spremembo obdobja hrambe podatkov bo potreben nov zakonodajni predlog Komisije.

4.2. Tehnično izvajanje

Na splošno je centralizirani pristop stroškovno in tudi drugače najučinkovitejša rešitev. Prav tako je skladna z razvojem in upravljanjem drugih informacijskih sistemov na področju migracij, to je sistemov Eurodac, VIS in SIS/SIS II.

4.3. Najprimernejša možnost

Najprimernejša rešitev za sistem vstopa/izstopa je, da se začne s sistemom na podlagi možnosti politike 2, po dveh letih delovanja pa se prouči potreba po prehodu na možnost politike 4:

· sistem vstopa/izstopa bi na začetku deloval kot centralizirana podatkovna zbirka, ki bi vsebovala samo alfanumerične podatke, organi kazenskega pregona pa do nje ne bi imeli dostopa. Podatki bi se za navadne zadeve hranili šest mesecev, ob prekoračitvi obdobja dovoljenega bivanja pa pet let; · po treh letih delovanja bi sistem vstopa/izstopa deloval z alfanumeričnimi in biometričnimi podatki (slednji se nanašajo na osebe, izvzete iz vizumske obveznosti); · po dveh letih delovanja bi se izvedla ocena sistema vstopa/izstopa. Takrat bi se znova proučili vprašanji dostopa za namene kazenskega pregona in obdobja hrambe podatkov; · da pa bi se v drugi fazi organom kazenskega pregona omogočil dostop do podatkov, pridobljenih s sistemom vstopa/izstopa, bo treba jasno in utemeljeno dokazati potrebo po uporabi teh podatkov in njeno sorazmernost, dostop pa bo moral biti povezan z ustreznimi zaščitnimi ukrepi in omejitvami.

4.4. Stroški najprimernejše možnosti

Tabela 2 – Stroški najprimernejše možnosti

|| Enkratni razvojni stroški na centralni in nacionalni ravni (tri leta razvoja) (v milijonih EUR) || Letni stroški delovanja na centralni in nacionalni ravni (pet let delovanja) (v milijonih EUR) || Skupni stroški na centralni in nacionalni ravni (v milijonih EUR)

Centralizirani sistem s pozneje dodanimi biometričnimi podatki || 183 (države članice 146, EU 37) || 88 (države članice 74, EU 14) || 623

Predlog Komisije za naslednji večletni finančni okvir vključuje 4,6 milijarde EUR za Sklad za notranjo varnost za obdobje 2014–2020. V predlogu je 1,1 milijarde EUR kot okvirni znesek namenjene razvoju sistema vstopa/izstopa in programa za registrirane potnike, če naj bi prvi razvojni stroški nastali leta 2015, pokriva pa štiri leta delovanja. Poleg tega je zunaj področja uporabe Sklada za notranjo varnost poseben znesek 822 milijonov EUR predviden za upravljanje obstoječih obsežnih informacijskih sistemov (schengenskega informacijskega sistema II, vizumskega informacijskega sistema in sistema Eurodac).

Komisija namerava naloge za izvajanje teh sistemov poveriti Agenciji za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice, ustanovljeni z Uredbo (EU) št. 1077/2011 Evropskega parlamenta in Sveta[7]. S finančno podporo za nacionalne razvojne stroške bi zagotovili, da izvedba projektov kljub težkim gospodarskim razmeram na nacionalni ravni ne bo ogrožena ali zakasnjena.

Prav tako bi bilo mogoče znižati stroške, če bi sistem vstopa/izstopa vzpostavili skupaj s programom za registrirane potnike, namesto da bi oba sistema vzpostavili popolnoma samostojno. Glavni prihranki pri stroških na centralni ravni (EU) izhajajo iz znižanja stroškov za strojno in programsko opremo ter infrastrukturo, na ravni držav članic pa iz prihrankov pri upravnih stroških in stroških pisarniških prostorov.

5. Spremljanje in ocenjevanje

Komisija zagotovi vzpostavitev sistemov za spremljanje delovanja sistema vstopa/izstopa in njihovo oceno glede na glavne cilje politike. Upravljavski organ dve leti po začetku delovanja sistema in nato vsaki dve leti Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji predloži poročilo o tehničnem delovanju sistema. Poleg tega Komisija dve leti po začetku delovanja sistema vstopa/izstopa in nato vsaka štiri leta pripravi splošno oceno sistema, v kateri med drugim prouči učinke na temeljne pravice, preveri dosežene rezultate glede na cilje, oceni nadaljnjo veljavnost temeljnih načel in opredeli morebitne posledice za prihodnje možnosti. Pri prvi oceni se je treba zlasti osredotočiti na morebitno dodelitev dostopa za namene kazenskega pregona in podaljšanje obdobja hrambe podatkov ter ji po potrebi priložiti zakonodajne predloge. Komisija poročila o oceni predloži Evropskemu parlamentu in Svetu.

[1] COM(2008) 69 final.

[2] SEC(2008) 153 in Pripravljalna študija za utemeljitev ocene učinka v zvezi z vzpostavitvijo avtomatiziranega sistema vstopa/izstopa na zunanjih mejah EU in uvedbo ureditve prehajanja meja za dobroverne potnike („program za registrirane potnike“), ki jo je izvedla družba GHK, ter študija o tehnični izvedljivosti sistema vstopa/izstopa, ki jo je izvedla družba Unisys. Študiji sta objavljeni na spletni strani: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/borders/borders_schengen_en.htm.

[3] COM(2011) 680 final.

[4] COM(2011) 680 final.

[5] UL L 281, 23.11.1995, str. 31.

[6] COM(2010) 385 final.

[7] UL L 286, 1.11.2011, str. 1.