UGOTOVITVE SODIŠČA ODGOVORI KOMISIJE

PODATKI V PODPORO IZJAVI O ZANESLJIVOSTI

Uvod

1.1 Računsko sodišče mora v skladu s členom 248 Pogodbe ES Evropskemu parlamentu in Svetu EU predložiti izjavo o zanesljivosti računovodskih izkazov ter o zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij („DAS“). Sodišče je po Pogodbi prav tako pooblaščeno, da to izjavo dopolni s posebnimi ocenami vseh poglavitnih področij delovanja Skupnosti.

1.2 Cilj dela, povezanega z ugotavljanjem zanesljivosti računovodskih izkazov Evropskih skupnosti, je pridobiti zadostne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sprejeti sklep o tem, v kolikšni meri so bili vsi prihodki, odhodki, sredstva in obveznosti pravilno evidentirani ter ali letni računovodski izkazi podajajo resnično in pošteno sliko finančnega stanja ob koncu leta (glej odstavke 1.5 do 1.58).

1.3 Cilj dela, povezanega z ugotavljanjem zakonitosti in pravilnosti z izkazi povezanih transakcij, pa je pridobiti zadostne posredne ali neposredne dokaze, na podlagi katerih je mogoče podati mnenje o tem, ali so te transakcije skladne z veljavnimi predpisi ali pogodbenimi določbami in ali so bile pravilno izračunane (glej odstavke 1.59 do 1.65 za horizontalna vprašanja ter poglavja 2 in 4 do 10 za podrobnosti).

1.4 Ker Komisija ni predstavila sistematičnih kazalnikov (5), Sodišče zagotavlja določene kazalnike za spremljanje napredka pri izboljševanju notranjih kontrol tako na splošno kot na posameznih področjih prihodkov in odhodkov (glej priloge k temu poglavju ter k poglavjem 2 in 4 do 10).

Zanesljivost računovodskih izkazov

Splošno ozadje

1.5 Ugotovitve Sodišča se nanašajo na končne letne računovodske izkaze za proračunsko leto 2005, ki jih pripravi računovodja Komisije in odobri Komisija v skladu z določbami členov 128 in 129 Finančne uredbe z dne 25. junija 2002 (6), Sodišču pa so bili poslani 28. julija 2006. Letni računovodski izkazi zajemajo „konsolidirane računovodske izkaze“ – ki vsebujejo zlasti bilanco stanja, v kateri so navedena sredstva in obveznosti ob koncu leta, ter „konsolidirana poročila o izvrševanju proračuna“ – ki zajemajo prihodke in odhodke za dano leto.

1.6 Proračunsko leto 2005 je bilo mejnik v izvrševanju novih delov Akcijskega načrta za posodobitev računovodskega sistema Skupnosti, ki ga je Komisija sprejela 17. decembra 2002 (7). Načrt je bil sprejet kot odziv na številne dotedanje ugotovitve Sodišča, v njem pa so bile upoštevane določbe Finančne uredbe (zlasti členi 123 do 138). — od 1. januarja 2005 morajo biti konsolidirani računovodski izkazi pripravljeni po načelih računovodstva na podlagi nastanka poslovnih dogodkov, medtem ko konsolidirana poročila o izvrševanju proračuna še vedno temeljijo na gibanju denarnih sredstev, kot je predvideno v Finančni uredbi, — čeprav vsebina proračunskega poročanja ni bila spremenjena, morajo računovodski izkazi vsebovati nove elemente: izkaz poslovnega izida (vključno s poročanjem po področjih politik EU), izkaz denarnega toka in izkaz sprememb neto sredstev, — obseg konsolidacije je bil razširjen, tako da so prvič zajeti tudi različni organi Skupnosti, — uvesti je bilo treba nov računovodski sistem, ki zagotavlja, da so takrat, ko nastanejo, v celoti zabeleženi vsi računovodski dogodki in ne samo denarni tokovi. To bi moralo notranjim uporabnikom zagotoviti celovitejše in pomembnejše informacije, ki bi predstavljale orodje pri odločanju. Prav tako bi moralo prinesti preglednejše in bolj informativne izkaze za zunanje bralce.

Računovodstvo na podlagi nastanka poslovnih dogodkov: Glavni pomen računovodstva na podlagi nastanka poslovnih dogodkov je, da se pri računovodstvu težišče z evidentiranja denarnih transakcij premakne na pripoznavanje „pravic in obveznosti“, takoj ko so te sprejete.V nadaljevanju so našteti najpomembnejši učinki prehoda na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnih dogodkov na konsolidirane izkaze:Predfinanciranje: Ta postavka se zdaj pojavlja kot „sredstva“ v bilanci stanja. Predstavlja predplačila, izplačana upravičencem, ki še niso bila porabljena ali pa zanje še ni bila prejeta izjava o odhodkih (28 000 milijonov EUR).Obveznosti: Zneski so priznani kot stroški takoj, ko jih odredbodajalske službe štejejo za nastale in upravičene (74 200 milijonov EUR).Ločitev proračunskih let: Med letom izvedene transakcije morajo biti pripoznane v računovodskem obdobju, na katerega se nanašajo.Zgoraj navedeni zneski so vzeti neposredno iz končnih letnih računovodskih izkazov Evropskih skupnosti (začetna bilanca stanja dne 1. januarja 2005).

Obseg revizije in pristop

1.7 Revizija zanesljivosti računovodskih izkazov, ki jo je opravilo Sodišče, je bila osredotočena na: — to, kako je Komisija upravljala prehod z računovodstva na podlagi plačil na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnih dogodkov (glej odstavke 1.10 do 1.27), — preverjanje točnosti različnih elementov v računovodskih izkazih (glej odstavke 1.28 do 1.58).

1.8 Sodišče je pri svojem delu v zvezi z upravljanjem prehoda zlasti preverjalo: — ali je Komisija zagotovila uspešno uporabo ustreznih računovodskih standardov, — ali ukrepi, sprejeti znotraj Komisije, prispevajo k razumnemu zagotovilu, da so računovodski izkazi resnični in pošteni. Pri tem je Sodišče (v skladu s členom 61 Finančne uredbe) analiziralo osnovo za potrjevanje začetnih in končnih bilanc stanja za leto 2005, metodologijo, uporabljeno za ločitev proračunskih let, in pripravljenost lokalnih sistemov finančnega poslovodenja, ki zagotavljajo podatke za računovodske izkaze Komisije.

1.9 Sodišče se je pri preverjanju zanesljivosti računovodskih izkazov za leto 2005 osredotočilo zlasti na: — začetno bilanco stanja za leto 2005 (ki mora pokazati učinek sprememb, sprejetih za ponovno pripravo bilance stanja na dan 31. decembra 2004 v skladu z novimi računovodskimi načeli), — končno bilanco stanja na dan 31. decembra 2005, — v okviru zgoraj navedenih elementov, podatke, ki v prejšnjem sistemu niso bili na voljo, vendar se morajo odraziti v računovodskih izkazih, pripravljenih na podlagi nastanka poslovnih dogodkov (predfinanciranje in z njim povezana jamstva, fakture/izjave o stroških). To je bilo opravljeno z analitičnimi pregledi in preizkušanjem podatkov na izčrpnih vzorcih.

Upravljanje spremembe s strani Komisije

Splošni dosežki

1.10 Komisija je morala posodobitev računovodskega sistema načrtovati in izvesti v koledarskem in organizacijskem roku, določenem v Finančni uredbi. Kot je Sodišče ugotovilo že v prejšnjih letnih poročilih (8), je bil časovni načrt za izvedbo potrebnih prilagoditev in potrditev zelo ambiciozen. 1.10 Komisija ceni izjemna prizadevanja svojih oddelkov, ki so prešli na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka v zelo ambiciozno zastavljenih časovnih rokih. Komisija je za dosego cilja, ki je modernizirati računovodski sistem, pripravila zelo podroben načrt upravljanja projekta, ki opredeljuje vse ključne točke za uspešno izvedbo tega projekta.

1.11 Izkušnje javnih uprav, ki izvajajo podobne reforme (9), kažejo, da se projekti, ki so po obsežnosti in zapletenosti podobni posodobitvi računovodstva Skupnosti, neizogibno soočajo s številnimi težavami, ki povzročajo zaplete in zamude pri njihovi dokončni izvedbi. Glede na takšne izkušnje je bil dosežen pomemben napredek: — Komisija je 1. januarja 2005 spremenila sistem splošnega računovodstva EU z evidentiranja na podlagi plačil na evidentiranje na podlagi nastanka poslovnih dogodkov. Nova računovodska pravila (10) in metode, nov usklajen kontni načrt in nova konsolidacijska orodja so bili uvedeni v vseh institucijah in agencijah Skupnosti, — udeleženci so dobili posamezne in konsolidirane računovodske izkaze, ki zajemajo nove obvezne elemente in vsebujejo podrobnejše informacije o virih, ki jih kontrolirajo različni subjekti, stroških njihovih dejavnosti in dejavnostih denarnega toka. 1.11 Kljub zapletenosti nekaterih vprašanj, različnim težavam in velikim izzivom je Komisija projekt izvedla ne da bi zamudila ključne roke. Nekaj opaznih dosežkov: — razvoj sistemov IT za podporo novih računovodskih zahtev, — prehod na nov sistem je bil uspešno opravljen, kar je omogočilo uvedbo novega sistema začetek januarja 2005, — upravni postopki vseh služb Komisije so bili prilagojeni potrebam računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka, — določeni in potrjeni so bili začetni saldi za prve računovodske izkaze na podlagi nastanka poslovnega dogodka, — za obračun finančnih dejavnosti, ki jih upravlja Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve, je bil razvit integriran zakladniški modul, — izdatke, ki se evidentirajo na koncu vsakega leta, so ocenili vsi oddelki, — računovodski izkazi Komisije so bili pripravljeni in konsolidirani z izkazi drugih institucij in agencij. Komisija je upoštevala roke, določene v finančni uredbi za pripravo finančnih izkazov, ki z vseh pomembnih vidikov izpolnjujejo mednarodne standarde, ter izpolnila svojo obvezo, da Evropskemu parlamentu in Svetu poroča o napredku pri doseganju tega cilja, za katerega sta menila, da je zelo velikopotezen.

1.12 V Tabeli 1.1 so prikazani nadaljnji ukrepi v zvezi s pridržkom, ki ga je Sodišče izrazilo glede zanesljivosti računovodskih izkazov v svoji izjavi o zanesljivosti za proračunsko leto 2004, in v zvezi z drugimi pripombami Sodišča, ki so se (delno) uredile v okviru posodobitve računovodskega okvira Skupnosti. Toda tako kot v vsakem novem, tako obsežnem računovodskem sistemu na podlagi nastanka poslovnih dogodkov tudi tukaj še vedno obstajajo nekatere pomanjkljivosti (glej spodaj). 1.12 V poročilih o napredku glede ABAC je Komisija vedno priznavala, da vse še ni narejeno.

Tabela 1.1 – Nadaljnji ukrepi v zvezi s pridržki, izraženimi v izjavi o zanesljivosti računovodskih izkazov za leto 2004, in učinek posodobitve računovodskega sistema v zvezi z nekaterimi ugotovitvami iz Letnega poročila za proračunsko leto 2004 Pridržki v Izjavi o zanesljivosti za leto 2004 Odgovori v Letnem poročilu za proračunsko leto 2004 Razvoj dogodkov Brez uspešnih postopkov notranjih kontrol za različne prihodke in predplačila Sodišče ne more biti prepričano, da so bile transakcije v zvezi s postavko „razni dolžniki“ pravilno in v celoti evidentirane. Komisija sprejema to pripombo Sodišča, vendar pravi, da uvedba novega računovodskega sistema v letu 2005 rešuje zadevne težave. Sodišče priznava pomembna prizadevanja vseh oddelkov Komisije ter drugih institucij in organov na področju priprave popisa zneskov predfinanciranja, ki so bili prej knjiženi kot končni odhodki. Kljub temu je Sodišče na podlagi analize sistemov in preizkušanja podatkov sklenilo, da zneskov predfinanciranja, prikazanih v bilanci stanja, še ne more šteti za popolne in dovolj zanesljive. Vprašanja, (delno) rešena v okviru posodobitve računovodskega sistema Skupnosti Odgovori v Letnem poročilu za proračunsko leto 2004 Razvoj stanja Ker ni bilo ustreznega računovodskega sistema, je priprava računovodskih izkazov ob koncu leta v veliki meri še vedno temeljila na evidencah, ki se vodijo zunaj računovodskega sistema, informacije, ki so se uporabljale v ta namen, pa niso bile vedno povezane s proračunskimi transakcijami. Poleg tega je računovodski sistem v bistvu še vedno temeljil na načelih računovodstva po plačilih in ni omogočal ločevanja med odhodki za naložbe in ostalimi odhodki, med končnimi plačili in predfinanciranjem, prav tako pa ni bilo mogoče ugotoviti zneska dolgov in terjatev. To je vplivalo na izračun poslovnega izida. Nov računovodski sistem (ki temelji na nastanku poslovnih dogodkov) je bil uveden januarja 2005. Zaključni račun za leto 2004 je bil pripravljen po enakih pravilih in sistemih kot prejšnje leto, kot je določeno tako v Finančni uredbi kot v Sporočilu Komisije o posodobitvi računovodskega sistema. Razlikovanje med odhodki za naložbe in drugimi odhodki je ena od izboljšav, ki je posledica uvedbe novega računovodskega sistema. Od uvedbe novega računovodskega sistema na podlagi nastanka poslovnih dogodkov je bila obravnavana večina težav, ki jih omenja Sodišče. Računovodski izkazi so sedaj pripravljeni na podlagi informacij, pridobljenih iz računovodskih evidenc. Računovodstvo se vodi na podlagi splošno sprejetih računovodskih načel, ločevanje med odhodki za naložbe in ostalimi odhodki pa se zabeleži takoj, ko se dejavnost začne. Zneski predfinanciranja in odprte fakture/izjave o stroških so predstavljeni v bilanci stanja. Vendar so te pomembne spremembe, ki še naprej zahtevajo kulturne spremembe pri vseh, ki jih zadevajo, povzročile notranje zamude pri pripravi zahtevanih informacij in netočnosti v tem prvem sklopu računovodskih izkazov, pripravljenih na podlagi računovodstva na podlagi nastanka poslovnih dogodkov. Sodišče ne more podati zagotovila glede točnosti in celovitosti zneskov, vknjiženih kot sredstva, ki so jih zadržali finančni posredniki (1 313,6 milijona EUR na dan 31. decembra 2004). Novi sistem, uveden leta 2005, ki temelji na pravilih računovodstva na podlagi nastanka poslovnih dogodkov, bo Komisiji omogočil boljšo kontrolo zneskov predfinanciranja (kot so tisti za finančne posrednike). Zneski, ki so jih zadržali finančni posredniki, bi morali biti od leta 2005 zajeti v predfinanciranje. Toda kot je bilo že omenjeno (glej pridržek v izjavi o zanesljivosti za leto 2004), Sodišče zneskov predfinanciranja, prikazanih v bilanci stanja, še ne more šteti za popolne in dovolj zanesljive. Druge pomanjkljivosti, povezane s pripravo računovodskih izkazov, so še vedno prisotne v zvezi z nekaterimi postavkami kmetijskih odhodkov in predplačili, ki niso izplačana, vendar so kot takšna prikazana (modulacija), in obračunavanjem pokojninskih pravic, kar nevtralizira učinek na poslovni izid. Sedanji sistem modulacije se postopno ukinja in ni nobenih načrtov za spreminjanje knjiženja v proračunske računovodske evidence v zadnjih letih njegovega obstoja. Obravnava v splošnem računovodstvu je v postopku preučitve v okviru prehoda na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnih dogodkov v letu 2005. Vprašanje pokojninskih pravic bo ponovno obravnavano, ko bo na voljo IPSAS o obravnavanju pokojnin pri subjektih v javnem sektorju. Sredstva, zadržana za modulacijo, so zdaj v bilanci stanja prikazana v postavki predfinanciranje dokler niso porabljena; proračunska obravnava plačil je ostala nespremenjena. Čeprav za to vprašanje še vedno ni standarda IPSAS, so pokojninske pravice odslej evidentirane v izkazu poslovnega izida brez ustrezne terjatve do držav članic. V pojasnilih k računovodskim izkazom še vedno ni zadostne in natančne navedbe, da bodo nekatere transakcije kasneje verjetno popravljene s strani oddelkov Komisije ali držav članic, niti morebitnega obsega takšnih popravkov. Poleg tega so še druge negotovosti, ki lahko začasno vplivajo na računovodske izkaze. V končne računovodske izkaze za leto 2004 je zajet dodaten komentar, v njem pa je navedeno, da je večina med letom izvršenih plačil začasnih in so predmet spremenljivih pogojev. Komisija je uvedla nova računovodska pravila, katerih učinki bi morali biti vidni v letnih računovodskih izkazih za leto 2005. Komisija bo prav tako analizirala možnost izboljšanja podatkov o finančnem učinku korekcij, izvršenih v zvezi s prejšnjimi leti. Kar zadeva ostale negotovosti (npr. mnenje s pridržkom ali negativno mnenje, ki so ga izdali certifikacijski organi ali odlaganje odločbe Komisije o finančni potrditvi obračunov plačilnih agencij), so zadevni odhodki na splošno omejeni. Pojasnila vsebujejo več informacij kot v preteklosti o tem, da bodo oddelki Komisije ali države članice nekatere transakcije verjetno pozneje še popravili. Vendar ni nobenega jasnega ali natančnega razlikovanja med odhodki, ki so bili preverjeni in posledično obračunani, in odhodki, ki bodo predmet nadaljnjega preverjanja.

Ugotovitve na ravni Komisije

Notranje zamude pri pripravi računovodskih izkazov Komisije za leto 2005

1.13 Ključna elementa postopka priprave računovodskih izkazov Komisije za proračunsko leto 2005 sta bila izvrševanje splošne metodologije ločitve proračunskih let/navodil, ki jih je izdal računovodja Komisije v različnih generalnih direktoratih ter potrditev začetnih in končnih saldov s strani vseh odredbodajalcev (11). Te potrditve so v večini primerov zamujale, zlasti na ravni operativnih generalnih direktoratov. 1.13 Bilo je nekaj zamud v primerjavi z ambiciozno zastavljenimi notranjimi roki, ki jih je postavil Generalni direktorat za proračun. Dober delovni program običajno dopušča možnost predvidevanja morebitnih zamud. To so omogočali tudi roki, ki si jih je zastavila Komisija. Kljub tem notranjim zamudam je Komisija končala delo v roku iz finančne uredbe in finančne izkaze predložila predčasno.

1.14 V številnih generalnih direktoratih, ki jih je revidiralo Sodišče, je bilo ugotovljenih več pomanjkljivosti v zvezi s potrjevanjem podatkov: slab nadzor, pomanjkanje osebja, dodeljenega nalogi, in neustrezna dokumentacija o opravljenem delu. Zneski, ki so jih nekateri operativni generalni direktorati prikazali v finančni prilogi k letnim poročilom o dejavnostih, so vsebovali napake (glej odstavek 1.16). 1.14 Skoraj dve leti so službe Komisije opravile veliko dela v zvezi z ugotavljanjem in evidentiranjem podatkov, ki jih ni bilo v starem sistemu. Za začetno bilanco stanja je bilo v vsakem generalnem direktoratu opravljenih več pregledov in potrditev teh podatkov, na koncu pa samo en generalni direktorat ni formalno potrdil začetnih in končnih bilanc. Komisija se zaveda, da je treba izvesti nekatere izboljšave v računovodskem kontroliranem okolju. Posodobitev/izboljšanje računovodskega kontroliranega okolja je predvidena kot srednjeročni projekt. Nekaj ukrepov je bilo končanih v letu 2005, medtem ko bodo drugi zaključeni v letih 2006 in 2007. V letu 2005 so bile prvič na voljo popolne številke po generalnih direktoratih. Nekaj napak je bilo narejenih pri delitvi računovodskih izkazov po generalnih direktoratih in tako se lahko pojasnijo manjše napake pri nekaterih številkah, navedenih v finančni prilogi posameznih letnih poročil o delu nekaterih generalnih direktoratov, vendar te niso vplivale na računovodske izkaze Komisije kot celoto.

1.15 Različni odredbodajalci pred pripravo računovodskih izkazov pogosto niso dokončali/formalizirali posameznih metodologij ločitve proračunskih let za generalne direktorate. Zaradi tega so bile vknjižbe v okviru ločitve proračunskih let za pripravo začetnih in končnih saldov opravljene brez formalizirane metodološke podlage, s katero bi se na ravni generalnega direktorata izvajala splošna metodologija ločitve proračunskih let/navodila, ki jih je izdal računovodja Komisije. 1.15 Glede na to, da za ločitev proračunskih let ni bilo na voljo meril uspešnosti v javnem sektorju, je bila prednostna naloga zaključiti izračun ločitve in ne formalizirati postopek. Kljub temu so računovodske službe za metodologijo ločitve predvidele jasno metodologijo, ki jo morajo upoštevati vse službe. Nekatere možnosti morajo izbrati generalni direktorati v skladu z operativnimi dejavniki, značilnimi za njihove sektorje. Čeprav vse metodologije, ki so se izvajale, niso bile formalizirane, so se sprejeli nekateri ukrepi za zagotovitev pravilne izvedbe: pregledovanje in dajanje povratnih informacij, organizacija delavnic in zagotavljanje skrbnega usmerjanja služb.

1.16 Poleg tega so bili direktorji za upravljanje virov (12) med postopkom priprave letnih poročil o dejavnostih (tj. ob koncu marca 2006) naprošeni, da uradno potrdijo finančna poročila, ki vsebujejo zlasti začetne in končne salde. Toda ker je generalni direktorat za proračun delal v okviru istega roka, vse potrditve niso bile prejete do dokončne priprave začasnih računovodskih izkazov. Potrditve za končne računovodske izkaze so bile prejete pravočasno.

1.17 Zamude, navedene v odstavku 1.13, so vplivale na preizkušanje podatkov, ki ga je opravilo Sodišče, saj je to prejelo (18. januarja 2006) začetne salde izpred ločitve proračunskih let in (15. marca 2006) salde po njej, ob tem pa so bili še vedno predmet sprememb. Celovita začasna začetna bilanca stanja, ki kaže učinek sprememb, uvedenih za ponovno pripravo bilance stanja na dan 31. decembra 2004 v skladu z novimi računovodskimi načeli, je bila pridobljena 31. marca 2006, skupaj s konsolidiranimi začasnimi računovodskimi izkazi. 1.17 Komisija razume, da je bila revizija za sodišče letos zahtevna tako kot celotni projekt za Komisijo. Vendar: — so se izvedli primerni postopki in sistem se je dokumentiral, — so se saldi razen ločitev najprej prenesli januarja 2005, — je bilo do konca leta 2005 približno 95 % teh saldov končnih, in — so se spremembe, ki so se od takrat opravile, dokumentirale in posebej se je izdelala revizijska sled.

Na ravni osrednjega računovodskega sistema (ABAC) – so še vedno manjša nerešena vprašanja, na ravni lokalnih pomožnih računovodskih sistemov pa obstajajo pomembne težave

1.18 V skladu z izvajanjem izčrpnega akcijskega načrta za okrepitev varnosti v osrednjem računovodskem sistemu je treba dokončati še dve nalogi, in sicer pregled pravic do dostopa v generalnem direktoratu za proračun in ponovno oceno varnosti v ABAC Workflow (13). Po mnenju generalnega direktorja za proračun delo, ki ga je še potrebno opraviti na tem področju, ni pomembno, zlasti ker je vzpostavljen uspešen sistem spremljanja, zato je bil pridržek glede varnosti sistemov in pravic do dostopa, izražen v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2004, umaknjen. Revizija Sodišča potrjuje izboljšano varnost sistema ABAC.

1.19 Številni generalni direktorati za namene finančnega poslovodenja in za ustvarjanje transakcij, ki so prek vmesnika poslane v osrednji računovodski sistem (ABAC), uporabljajo svoje informacijske sisteme. Vendar bo potrditev in posodobitev takšnih sistemov trajala dlje. 1.19 Ker se razmere nenehno spreminjajo, mora skupina za potrjevanje računovodskih služb slediti tem spremembam in je z začetkom veljavnosti od 1. junija 2006 tudi uvedla postopek za potrjevanje sprememb v lokalnih sistemih, kakor je predvideno v izvedbenih določbah finančne uredbe.

1.20 Sodišče je preučilo program poglobljenih kontrol lokalnih računovodskih sistemov, ki so ga službe računovodje Komisije začele izvajati v letu 2005 v 13 generalnih direktoratih (se pravi, v 8, za katere je ocena na splošna ocena v letu 2004 pokazala tveganja (14), in še v 5, izbranih na podlagi njihove finančne pomembnosti in/ali organizacijske zapletenosti (15)). Revizija Sodišča je potrdila podlago za odločitev računovodje Komisije, da zaradi pomembnih pomanjkljivosti zavrne potrditev treh lokalnih sistemov v Uradu za sodelovanje EuropeAid, v Generalnem direktoratu za izobraževanju in kulturo ter v Generalnem direktoratu za zunanje odnose. Vendar v nekaterih primerih ni jasno, zakaj nezadostni rezultati pri več potrditvenih merilih niso privedli do potrditve s pridržkom. 1.20 Potrjevanje ne pomeni revizije. Ugotovitve se ne morejo primerjati z revizijskimi mnenji. Potrjevanje lokalnih sistemov je precej nova dejavnost, ki pomeni izvajanje konkretnih nalog, ki sledijo iz člena 61 finančne uredbe. Poročila o potrjevanju se pripravijo, da ima računovodja dovolj podatkov za potrditev. Področje uporabe in omejitve so navedene v preambuli poročil o potrjevanju.

1.21 Sodišče meni, da mora biti na podlagi pridobljenih rezultatov in nerešenih vprašanj večina pozitivnih mnenj o potrditvi, ki jih je računovodja Komisije izdal o lokalnih sistemih, upoštevanih kot pogojna mnenja ali mnenja s pridržkom. Takšno stanje potrjujejo tudi število in pomembnost horizontalnih vprašanj (16) ter zadeve, ki jih je treba dodatno obravnavati (17), poudarjene v končnem poročilu računovodje Komisije ob koncu leta 2005. 1.21 Računovodske službe so zavezane, da sprejmejo nadaljnje ukrepe o vprašanjih in zadevah, ki jih je potrebno še obravnavati, omenjenih v poročilih o potrjevanju iz leta 2005. Nadaljnje ukrepe bodo morale izvajati vse službe, vključno z Generalnim direktoratom za proračun in za informatiko v zvezi s sistemom ABAC.

Prizadevanje za izboljšanje kakovosti računovodskih sistemov in podatkov po predstavitvi začasnih računovodskih izkazov

Ukrepi Komisije za zagotovitev točnih končnih računovodskih izkazov

1.22 Generalni direktor za proračun je v svoji izjavi izrazil pridržek, ki ga je potrdila tudi revizija Sodišča (glej odstavke 1.18 do 1.21 in 1.28 do 1.58), glede treh lokalnih sistemov, ki niso bili potrjeni, in preverjanja skladnosti računovodskih sistemov, ki še niso dokončani. V splošnem zaključku o skupnem učinku pomanjkljivosti, opredeljenih v njegovi izjavi, je navedel, da bo GD BUDGET skupaj z drugimi službami Komisije ukrepal glede preostalih napak ali negotovosti in v letu 2006 še naprej vlagal v okrepitev računovodskega sistema ABAC za Skupnost … To je vprašanje ustreznih orodij, kot so usposabljanje, dokumentacija in informacijski sistemi, vendar tudi ukvarjanja s kulturno spremembo, ki je povezana s tem. Na podlagi tega je mogoče podati razumno zagotovilo v skladu s tem, kar je predvideno v izjavi. 1.22 Komisija priznava izjemna prizadevanja svojih oddelkov, da bi omogočili prehod na računovodstvo, ki se vodi na podlagi nastanka računovodskega dogodka. Vendar računovodske službe niso potrdile 3 lokalnih sistemov. Zaradi teh razlogov in tudi, ker mora Računsko sodišče opraviti revizijo začasnih izkazov in bi bili morda potrebni popravki pred potrditvijo zaključnega računa 31. julija 2006, je Generalni direktorat za proračun 31. marca 2006 v svojem letnem poročilu o delu za leto 2005 navedel sistemski, začasni in časovno omejen pridržek.

1.23 Generalni direktor za izobraževanje in kulturo je prav tako predstavil pridržek glede pomanjkanja zanesljivosti v zvezi s pravilnostjo zneskov, zajetih v bilanci stanja Komisije. Čeprav so službe Komisije in Sodišče tudi v drugih generalnih direktoratih odkrili pomembna tveganja, ni noben drug odredbodajalec izrazil pridržka (18). Vseeno je 26 od 40 direktorjev za upravljanje virov navedlo, da bodo morda pred pripravo dokončnih končnih izkazov zaradi pomanjkljivosti, opredeljenih v letnih poročilih o dejavnostih in/ali ob upoštevanju, da je to prvo leto priprave začasnih končnih izkazov na podlagi evidentiranja po nastanku poslovnih dogodkov, še vedno potrebna preverjanja in morda tudi popravki. 1.23 Zaradi nedoslednega izpolnjevanja zahtev računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka v lokalnem računovodskem sistemu APPFIN Generalnega direktorata za izobraževanje in kulturo so se pokazale razlike v začetnih in zaključnih bilancah njihovih računovodskih izkazov. Lokalni sistem je v procesu preoblikovanja, ki bo zagotovil pravilno obravnavo transakcij v prihodnosti; napake iz preteklosti se odpravljajo, kar bi moralo biti opravljeno do konca leta. Kljub prizadevanjem Generalnega direktorata za izobraževanje in kulturo za popravo številk v računovodskih izkazih, je ta ohranil pridržek glede končnih številk. Pridržki so bili vključeni tudi, ker revizija ni bila zaključena do 31. marca 2006. Težave, ki so jih ugotovili generalni direktorati ali revizorji, so bile v največji možni meri odpravljene v zaključnih računih.

Obseg konsolidacije

1.24 Obseg konsolidacije, opredeljen v računovodskem pravilu št. 1, ki ga je sprejel računovodja Komisije, je večji od obsega, predvidenega v členu 121 Finančne uredbe (19) (npr. vključitev skupnega sistema zdravstvenega zavarovanja ali agencij, ki jih ne pokriva člen 185 Finančne uredbe) (20). 1.24 Področje uporabe konsolidacije, predvidene v računovodskem pravilu št. 1, upošteva načelo nadzora in temelji na mednarodnih računovodskih standardih. Po drugi strani člen 121 finančne uredbe (FU) predvideva samo konsolidacijo institucij in subvencioniranih agencij. V izogib protislovju med računovodskim pravilom in finančno uredbo se je predlagalo, da se člen 121 finančne uredbe v okviru celotne revizije spremeni, da bi predvideval tudi konsolidacijo vseh nadzorovanih teles v skladu z računovodskim pravilom št. 1.

1.25 Kljub temu skupni sistem zdravstvenega zavarovanja in dve agenciji (Urad Skupnosti za rastlinske sorte in Urad za usklajevanje na notranjem trgu) niso bili zajeti v konsolidirane računovodske izkaze za leto 2005 (glej tudi odstavek 1.29). Na podlagi analize vrste kontrole, ki jo imajo Evropske skupnosti nad skupnim sistemom zdravstvenega zavarovanja, Sodišče meni, da ta ne bi smel biti zajet v obseg konsolidacije, kot je opredeljen v računovodskem pravilu št. 1, in zato meni, da bi moralo biti slednje ponovno ocenjeno. 1.25 Računovodsko pravilo bo posodobljeno glede na nekonsolidiran sistem zdravstvenega zavarovanja. Finančna uredba dopušča izključitev dveh agencij zaradi praktičnih razlogov: Urad za harmonizacijo na notranjem trgu si še vedno ne želi vključitve v področje uporabe konsolidacije; Urad Skupnosti za rastlinske sorte se je med tem strinjal s konsolidacijo, vendar je bila privolitev prepozna za konsolidacijo za leto 2005. Kakor je navedlo sodišče v odstavku 1.29, nevključitev ni pomembna.

Vpliv tekočega dela

1.26 Sodišče je v svojem Mnenju št. 2/2001 (21) o predlogu uredbe Sveta o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti, obravnavalo tveganja, ki nastanejo, ko se začasni konsolidirani računovodski izkazi, poslani Računskemu sodišču, še lahko spreminjajo. Sodišče je poudarilo, da je pomembno, da so začasni računovodski izkazi izčrpni in dosledni dokumenti ter da so pravilno pripravljeni do predpisanih rokov. Začasni so samo zato, ker jih Komisija še ni uradno sprejela in so lahko, kjer je ustrezno, predmet popravkov, ki jih predlaga Sodišče.

1.27 Komisija tega slednjega načela, da naj ne bi bilo nobenih sprememb, razen tistih, ki jih predlaga Sodišče, ni upoštevala, saj je bilo leto 2005 prehodno leto. Zato je Komisija morala zagotoviti, da je bilo Sodišče pravočasno in v ustrezni obliki obveščeno o popravkih, za katere je na podlagi nadaljevanja dela pri začasnih računovodskih izkazih menila, da so potrebni. 1.27 Težko je upoštevati to načelo, ker morajo biti začasni izkazi zdaj zaključeni do istega datuma kot letna poročila o delu. Vendar bo sprememb čim manj. Začasni izkazi so temeljili na vseh razpoložljivih podatkih v času njihove priprave. Po prejemu posodobljenih podatkov, tj. napak, ki jih je ugotovilo sodišče, in popravkov, ki so jih zahtevali generalni direktorati, ki jih ni bilo mogoče popraviti do 31. marca 2006, so se temu ustrezno spremenili izkazi. Vse spremembe so dokumentirane, obrazložitev pa poslana sodišču.

Konsolidirana začetna bilanca stanja dne 1. januarja 2005

1.28 V nadaljevanju je predstavljen pregled, ki ga je Sodišče opravilo v zvezi z ustreznostjo in točnostjo popravkov, sprejetih v zvezi s pripravo konsolidiranih računovodskih izkazov na dan 1. januarja 2005, da se zneski in podatki v konsolidiranih računovodskih izkazih na dan 31. decembra 2004 uskladijo z novimi načeli računovodstva na podlagi nastanka poslovnih dogodkov (glej odstavke 1.29 do 1.49).

1.29 Skoraj celoten učinek sprejetih sprememb se nanaša na računovodske izkaze Komisije. Tokrat so bile v konsolidacijo prvič zajete tudi agencije, vendar je to le omejeno vplivalo na konsolidirane izkaze, pri čemer je bil glavni učinek povečanje denarnih sredstev na bančnih računih. Tako izpustitev dveh agencij ni vplivala na resnično in pošteno sliko.

Postavke z omejenimi popravki

1.30 Sodišče je pregledalo postavke, na katere so vplivali le omejeni popravki in pri tem ni prišlo do pomembnih ugotovitev (tj. neopredmetena in opredmetena osnovna sredstva, (kratkoročne) naložbe, posojila, dolgoročne in kratkoročne terjatve (22), zaloge, zaslužki zaposlenih, rezervacije za tveganja in stroške, finančne in druge obveznosti ter rezerve). 1.30 Kar zadeva opombo 18, ni bilo na voljo podatkov za zneske, zapadle 31. decembra.

Predfinanciranje

1.31 Predfinanciranje se nanaša na plačila, ki so namenjena zagotavljanju denarnih predplačil upravičencem. Če upravičenci v obdobju, opredeljenem v sporazumu, nimajo upravičenih stroškov, morajo Skupnostim vrniti zneske predfinanciranja.

1.32 Sodišče že več let poudarja, da evidentiranje raznih dolžnikov predstavlja težave, ker je bilo predfinanciranje knjiženo kot končni odhodki, zneski za izterjavo pa niso bili takoj vpisani (23). Na podlagi tega je za računovodske izkaze za zadevna leta izrazilo pridržke (24).

1.33 Da bi odpravili te pomanjkljivosti, so v letu 2004 vse institucije in agencije pripravile popis vseh odprtih zneskov predfinanciranja, plačanih do 31. decembra 2004, kar je privedlo do približno 30 000 vknjižb predfinanciranja. v skupni višini 28 013 milijonov EUR (25). 1.33 Kakor zahtevajo nova računovodska pravila, je bila evidenca predfinanciranja opravljena od januarja 2005, zneski predfinanciranja, ki še niso bili obračunani, so vključeni na strani sredstev bilance stanja.

1.34 Vendar do predstavitve začetne bilance 1. januarja 2005 niso bila rešena vsa tehnična in konceptualna vprašanja in težave pri izvajanju, delno opredeljena že v zvezi s pripravo Letnega poročila za proračunsko leto 2004 (26). Pomanjkljivosti, ki izhajajo iz tega, so predstavljene v nadaljevanju. 1.34 Kakor je bilo razloženo v odgovorih na letno poročilo sodišča iz leta 2004, morajo nadaljnji ukrepi zneskov predfinanciranja upoštevati pogoje različnih pogodb s tretjimi osebami. Kljub temu kaže navedba neto zneska v bilanci stanja ekonomsko realnost neporavnanih zneskov predfinanciranja.

1.35 Revizija reprezentativnega vzorca 147 transakcij predfinanciranja iz množice evidenc predfinanciranja, kakršna je bila novembra 2005, v računovodskem sistemu, je pokazala pomembno stopnjo napak z vidika pogostosti in finančnega učinka. Najpogostejše vrste napak so: — pri vknjižbah predfinanciranja so bili vneseni napačni zneski, — zneski predfinanciranja so bili evidentirani, čeprav so bili obračunani pred 1. januarjem 2005. 1.35 Komisija bo proučila transakcije, o katerih jo je obvestilo sodišče.

1.36 Poleg tega je dodatno revizijsko delo pri identifikaciji in potrjevanju vknjižb predfinanciranja pokazalo naslednje težave pri celovitosti/točnosti začetne bilance stanja: 1.36

— pri razmejitvi med dolgoročnim (21 285 milijonov EUR) in kratkoročnim predfinanciranjem (6 728 milijonov EUR) so bili upoštevani samo zneski, povezani s strukturnimi skladi, Kohezijskim skladom, ISPA in Solidarnostnim skladom v programskem obdobju 2000–2006. To povzroča podcenjevanje dolgoročnega predfinanciranja in posledično precenjevanje kratkoročnega predfinanciranja, ker so bile pogodbe za druga področja politik s predfinanciranjem, kjer je bil preostanek trajanja daljši od enega leta, uvrščene med kratkoročne, — samo za zneske strukturnih skladov je uvedena delitev na dolgoročne in kratkoročne, ker ti pomenijo „dejansko“ dolgoročno predfinanciranje Komisije. Za druga področja politike ni bilo mogoče količinsko opredeliti dolgoročnega zneska, delitev je mogoča samo na podlagi ocen o izvedbi projektov. Komisija bo imela za računovodske izkaze za leto 2006 po dvoletnih izkušnjah z novim računovodskim sistemom več podatkov, ki jih bo lahko uporabila za analizo izvedljivosti te delitve,

— pri Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo kljub delu, opravljenem po izdaji začasnih računovodskih izkazov, še vedno obstaja tveganje, da bi opustitve in dvojne ali napačne vknjižbe lahko povzročile pomembne napake, ki jih zaradi zapletenosti težav ni mogoče količinsko opredeliti (27). — večje napake, ugotovljene v Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo, ki so bile posledica napačne obravnave plačil predfinanciranja, so bile odpravljene.

Obveznosti

1.37 Obveznosti v bistvu zajemajo vnaprej vračunane stroške, ki so obravnavani v oddelku o ločitvi proračunskih let (glej odstavke 1.42 do 1.46), in tekoče obveznosti, ki zajemajo fakture in izjave o stroških. V tem oddelku so obravnavane ugotovitve Sodišča v zvezi s tekočimi obveznostmi.

1.38 Priprava popisa, ki je zajel približno 7 000 prejetih faktur in izjav o stroških, ki 1. januarja 2005 še niso bile plačane, se je začela v zadnjem četrtletju leta 2004 in je privedla do zneska tekočih obveznosti v višini 9 412 milijonov EUR (28).

1.39 Do predstavitve začetne bilance stanja na dan 1. januarja 2005 (29) še niso bila rešena vsa tehnična vprašanja in težave pri izvajanju. Nastale pomanjkljivosti so predstavljene v nadaljevanju. 1.39 Komisija bo izboljšala svoje notranje kontrole, da bo lahko rešila tehnična vprašanja in težave, ki ostajajo v nekaterih Generalnih direktoratih.

1.40 Revizija reprezentativnega vzorca 141 faktur/izjav o stroških iz množice evidentiranih obveznosti, kakršna je bila novembra 2005 v računovodskem sistemu, je pokazala pomembno stopnjo napak z vidika pogostosti in finančnega učinka. Najpogostejši vrsti napak sta: — za fakture ali izjave o stroških so bili evidentirani napačni zneski, — fakture ali izjave o stroških so bile evidentirane, čeprav so bile že plačane. 1.40 Komisija bo proučila šest napak s posledicami za računovodske izkaze med 141 revidiranimi transakcijami.

1.41 Pri Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo kljub delu, opravljenem po izdaji začasnih računovodskih izkazov, še vedno obstaja tveganje, da bi opustitve in dvojne ali napačne vknjižbe lahko povzročile napake, ki jih zaradi zapletenosti težav ni mogoče količinsko opredeliti. 1.41 Večje napake, ugotovljene v Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo, ki so bile posledica napačne obravnave računov/izkazov stroškov, so bile odpravljene.

Elementi ločitve proračunskih let

1.42 Med najpomembnejšimi vidiki prehoda na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnih dogodkov je zagotavljanje, da so transakcije, izvršene med letom, pripoznane v računovodskem obdobju, na katerega se nanašajo (ločitev proračunskih let). Zlasti je treba pripraviti oceno o upravičenih stroških prejemnikov sredstev Skupnosti, o katerih ti še niso poročali (vnaprej vračunani stroški), o prihodkih, ki še niso bili prejeti, čeprav so bile storitve že opravljene, blago dostavljeno ali pa obstaja pravna obveznost (fakturirana realizacija) ali o stroških ali prihodkih, evidentiranih v tekočem letu, ki se nanašajo na poznejša obdobja (odloženi stroški ali prihodki).

1.43 Popravki vnaprej vračunanih stroškov so skupaj znašali 64 205 milijonov EUR (30). Revizija, ki jo je Sodišče opravilo glede drugih elementov ločitve proračunskih let, ni pokazala večjih napak. V nadaljevanju so predstavljene ugotovitve o vnaprej vračunanih stroških.

1.44 Kot je opisano zgoraj (glej odstavek 1.15), izvajanje splošne metodologije ločitve proračunskih let po generalnih direktoratih ni bilo dokončano pred vknjižbami v okviru ločitve proračunskih let. Poleg tega večina generalnih direktoratov ni opravila zadostnega preizkušanja, da bi ugotovila, ali razvita metodologija zagotavlja, da so med letom izvršene transakcije pravilno pripoznane v računovodskem obdobju, na katerega se nanašajo. Poleg tega glede na to, da je leto 2005 prvo leto izvajanja ločitve proračunskih let, in glede na posebnosti dejavnosti Komisije niso na voljo nobene primerjalne metode, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za preverjanje ustreznosti metod in rezultatov ocen. 1.44 Komisija poleg pripomb glede izvajanja/kontrole ugotavlja, da sodišče ni imelo nobenih pripomb na metodologijo samo kot celoto. Za zaključni račun za leto 2006 bo opravljenega več podrobnega testiranja in kontrol glede na izkušnje iz tega prvega leta.

1.45 Pravilnost izračunov, ki jih izvajajo številni generalni direktorati, ogrožajo naslednje pomanjkljivosti, opredeljene v postopkih ločitve proračunskih let: — generalni direktorati so rezultate izračunov preverjali le v omejenem obsegu, — v nekaterih primerih uporabljeni podatki niso bili dovolj kakovostni, — znanje in delo sta bila pogosto združena v eni osebi in brez ustreznega nadzora. 1.45 Komisija bo v letu 2006 okrepila svoje kontrole nad uporabo metodologije ločitve.

1.46 Vsi generalni direktorati (razen generalnih direktoratov za regionalno politiko, za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti ter za kmetijstvo in razvoj podeželja) so se odločili, da vnaprej vračunane stroške ocenijo na podlagi vseh odprtih pogodb. Vsi revidirani generalni direktorati (razen Generalnega direktorata za izobraževanje in kulturo) so lahko podatke, uporabljene v izračunih, uskladili z osnovnimi računovodskimi podatki, razen nekaterih nepojasnjenih razlik, ki sicer niso pomembne, vendar potrjujejo določeno stopnjo zgoraj opredeljenega tveganja (glej odstavek 1.45). 1.46 Večje napake, ugotovljene v Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo, ki so bile posledica napačne obravnave vnaprej vračunanih stroškov, so bile odpravljene.

Struktura in predstavitev

1.47 Skupne obveznosti v začetni bilanci stanja (na dan 1. januarja 2005) zaradi popravkov, sprejetih v okviru prehoda na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnih dogodkov, presegajo skupna sredstva za 51 597 milijonov EUR, medtem ko so pred popravki skupna sredstva presegala obveznosti za 14 507 milijonov EUR.

1.48 Eden glavnih dejavnikov, ki pojasnjuje to spremembo, je dejstvo, da uvedba predfinanciranja (skupni znesek v višini 28 013 milijonov EUR) ne nadomesti uvedbe vnaprej vračunanih stroškov (v skupnem znesku 64 205 milijonov EUR). Poleg tega so se dolgoročne terjatve močno znižale, ker pokojninske obveznosti Skupnosti do članov institucij in uslužbencev (neto sedanja vrednost 26 012 milijonov EUR) niso več nevtralizirane z ustreznimi sredstvi, ki predstavljajo višino terjatve do držav članic. Razlika med sredstvi in obveznostmi v glavnem predstavlja zneske, ki bodo v prihodnjih letih vpoklicani iz držav članic.

1.49 Sodišče je ugotovilo, da računovodja v zvezi z novo strukturo in predstavitvijo bilance stanja ter revidirano obravnavo pokojninskih obveznosti Skupnosti (31) ni ravnal povsem v skladu z računovodskima praviloma št. 2 in 12. Zato bi bilo treba ukrepati in uvesti potrebne spremembe. Poleg tega bi bilo treba drugačno naravo obveznosti, ki se pokrivajo z zneski, vpoklicanimi iz držav članic, zlasti njihovo kratkoročno in dolgoročno naravo, dodatno pojasniti. 1.49 Računovodski pravili št. 2 in 12 bosta preoblikovani. V opombi bilance stanja 3.20 so navedene različne značilnosti obveznosti, ki jih je treba izterjati z zneski iz držav članic.

Konsolidirani računovodski izkazi dne 31. decembra 2005

1.50 Komisija si je v letu 2005 prizadevala, da bi zagotovila celovito in pravilno evidentiranje novih plačil predfinanciranja ter novih neplačanih faktur/izjav o stroških in njihovo obračunavanje. Kljub temu so bile ugotovljene številne napake, ki so predstavljene v nadaljevanju. Poleg tega pomanjkljivosti v zvezi s popravki, sprejetimi za začetno bilanco stanja na dan 1. januarja 2005, vplivajo na izkaz poslovnega izida za leto 2005 in posledično na konsolidirano bilanco stanja in izkaz sprememb neto sredstev. 1.50 Generalni direktorati in službe so v letu 2005 opravili več kontrol in potrjevanje, da bi zagotovili pravilnost skupnega zneska začetne bilance stanja. Večina potrebnih popravkov začetne bilance stanja je bila brez učinka na gospodarski rezultat za leto 2005.

1.51 Sodišče je opravilo analitični pregled neopredmetenih in opredmetenih osnovnih sredstev (kratkoročnih) naložb, posojil, dolgoročnih in kratkoročnih terjatev, zalog, finančnih in drugih obveznosti, zaslužkov zaposlencev, rezervacij za tveganja in stroške ter rezerv in pri tem ni prišlo do nobenih pomembnih ugotovitev.

Konsolidirana bilanca stanja dne 31. decembra 2005

Predfinanciranje

1.52 Revizija reprezentativnega vzorca 162 transakcij predfinanciranja iz množice predfinanciranj, evidentirane novembra 2006 v računovodskem sistemu (29 349 milijonov EUR), je pokazala pomembno stopnjo napak z vidika pogostosti in finančnega učinka. Pri konsolidirani končni bilanci stanja so bile ugotovljene iste vrste napake kot pri konsolidirani začetni bilanci stanja (glej odstavek 1.35). 1.52 Komisija bo proučila devet ugotovljenih napak s posledicami za računovodske izkaze med 162 revidiranimi transakcijami.

1.53 Poleg tega je dodatno revizijsko delo pri identifikaciji in potrjevanju predfinanciranj pokazalo težave pri celovitosti/točnosti končne bilance stanja: 1.53

— pri razmejitvi med dolgoročnim predfinanciranjem (22 732 milijonov EUR) in kratkoročnim predfinanciranjem (6 633 milijonov EUR) so bili upoštevani samo zneski, povezani s strukturnimi skladi, Kohezijskim skladom, ISPA in Solidarnostnim skladom za programsko obdobje 2000–2006. To povzroča podcenjevanje dolgoročnega predfinanciranja in temu ustrezno precenjevanje kratkoročnega predfinanciranja, ker so bile pogodbe za druga področja politik s predfinanciranjem, kjer je bil preostanek trajanja daljši od enega leta, uvrščene med kratkoročne, — v glavnem samo za zneske strukturnih skladov je uvedena delitev na dolgoročne in kratkoročne, ker ti pomenijo „dejansko“ dolgoročno predfinanciranje Komisije. Za druga področja politike finančnega učinka ugotovitev sodišča ni bilo mogoče količinsko opredeliti. Komisija bo imela za računovodske izkaze za leto 2006 po dvoletnih izkušnjah z novim računovodskim sistemom več podatkov, ki jih bo lahko uporabila za analizo izvedljivosti te delitve,

— pri Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo kljub delu, opravljenem po izdaji začasnih računovodskih izkazov, še vedno obstaja tveganje, da bi opustitve in dvojne ali napačne vknjižbe lahko povzročile napake, ki jih zaradi zapletenosti težav ni mogoče količinsko opredeliti. — večje napake, ugotovljene v Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo, ki so bile posledica napačne obravnave plačil predfinanciranja, so bile odpravljene.

Obveznosti

1.54 Revizija reprezentativnega vzorca 148 faktur/izjav o stroških iz množice obveznosti, evidentiranih v računovodskem sistemu marca 2006 (16 194 milijonov EUR), je pokazala pomembno stopnjo napak z vidika pogostosti in finančnega učinka. Pri konsolidirani končni bilanci stanja so bile ugotovljene iste vrste napake kot pri konsolidirani začetni bilanci stanja (glej odstavek 1.40). 1.54 Komisija bo proučila devet ugotovljenih napak s posledicami za računovodske izkaze med 148 revidiranimi transakcijami.

1.55 Pri Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo kljub delu, opravljenem po izdaji začasnih računovodskih izkazov, še vedno obstaja tveganje, da bi opustitve in dvojne ali napačne vknjižbe lahko povzročile napake, ki jih zaradi zapletenosti težav ni mogoče količinsko opredeliti. 1.55 Večje napake, ugotovljene v Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo, ki so bile posledica napačne obravnave računov/izkazov stroškov, so bile odpravljene.

Elementi ločitve proračunskih let

1.56 Težave, omenjene v zvezi s konsolidirano začetno bilanco stanja (glej odstavke 1.44 do 1.46), so privedle do naslednjih pomanjkljivosti konsolidirane končne bilance stanja. Vsi revidirani generalni direktorati (razen Generalnega direktorata za izobraževanje in kulturo) so lahko podatke, uporabljene v izračunih, uskladili z osnovnimi računovodskimi podatki, razen nekaterih nepojasnjenih razlik, ki sicer niso bile pomembne, vendar potrjujejo določeno stopnjo zgoraj opredeljenega tveganja (glej odstavek 1.45). 1.56 Večje napake, ugotovljene v Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo, ki so bile posledica napačne obravnave elementov ločitve, so bile odpravljene.

Zunajbilančne postavke in pojasnila

1.57 Pojasnila h konsolidiranim računovodskim izkazom vsebujejo več informacij kot v preteklosti (32) o tem, da bodo oddelki Komisije ali države članice nekatere transakcije verjetno pozneje še popravili. Vendar v pojasnilih ni opredeljen znesek odhodkov, ki so lahko predmet postopkov preverjanja in potrditve obračunov (glej tudi odstavke 1.63 do 1.65). 1.57 Komisija ima poleg letnega finančnega obračuna računovodskih izkazov plačilnih agencij pravico izvesti popravke v okviru odločitev o potrditvi. Komisija je ravnala v skladu s priporočilom iz poročila sodišča iz leta 2004 v zvezi z možnimi popravki skladnosti, ki jih je treba izvesti. Na primer, Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja je za finančna leta 2001–2005 v svojem letnem poročilu o delu 2005 (33) jasno navedel popravke, ki jih bo treba sprejeti v prihodnjih odločitvah o potrditvi, in ta znesek je v računovodskih izkazih Komisije prikazan kot pogojno sredstvo. Pri tem se znesek, ki ga je treba izterjati v prihodnosti, s povprečnim popravkom v višini 0,95 % ocenjuje na 1 151 milijonov EUR – glej tudi odgovor na točki 5.56 in 5.62.

Konsolidiran izkaz poslovnega izida

1.58 Podrobna uskladitev realizacije proračuna in izkaza poslovnega izida je nepogrešljiva za pridobitev razumnega zagotovila o zanesljivosti računovodskih izkazov. Vendar so bili pred predstavitvijo končnih računovodskih izkazov ti podatki na voljo samo Komisiji. Sodišče je te podatke kljub temu lahko uporabilo za uskladitev proračunskega in poslovnega izida.

Zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih transakcij

Pristop Sodišča

1.59 Ob upoštevanju zahtev člena 248(1) Pogodbe, spreminjajočega se revizijskega okolja (ki je izredno zapleteno in se je bistveno spremenilo zaradi finančne reforme Komisije) ter pričakovanj „uporabnikov“ izjave o zanesljivosti (DAS) (zlasti organa za razrešnico) je Sodišče v letu 2002 (34) sklenilo, da bo njegovo revizijsko mnenje rezultat konsolidacije posebnih ocen o lastnih sredstvih in o vseh šestih operativnih poglavjih finančne perspektive za obdobje 2000–2006 (35). Te posebne ocene, katerih namen je organu za razrešnico omogočiti spremljanje kakovosti upravljanja sredstev na vseh glavnih področjih dejavnosti Skupnosti (36), temeljijo na štirih virih dokazov: (a) preučitvi načina delovanja nadzornih in kontrolnih sistemov, vzpostavljenih v institucijah Skupnosti in državah članicah ter tretjih državah; (b) preizkušanju vzorcev transakcij za vsako glavno področje z izvajanjem preverjanj do ravni končnega upravičenca; (c) analizi letnih poročil o dejavnostih in izjav generalnih direktorjev ter postopkov, po katerih so bila ta poročila in izjave pripravljene; (d) kadar je to možno, preučitvi dela drugih revizorjev, neodvisnih od upravljavskih postopkov Skupnosti.

1.60 Cilj revizije nadzornih in kontrolnih sistemov je oceniti, v kolikšni meri obvladujejo tveganja v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo z izkazi povezanih transakcij. Namen preizkušanja transakcij je pridobiti neposredne dokaze o zakonitosti in pravilnosti ter navesti izvor, pogostost, vrsto in učinek ugotovljenih napak. Rezultati preizkušanja transakcij se uporabijo kot dopolnilo in prispevek k zaključkom o sistemih. Informacije iz obeh virov se uporabijo za oblikovanje priporočil za popravne ukrepe. Sodišče v skladu z mednarodnimi revizijskimi standardi prav tako upošteva „ravnateljske predstavitve“ iz letnih poročil o dejavnostih in izjav generalnih direktorjev ter iz njihove sinteze, ki jo sprejme Komisija. Kot zadnje se pregleda delo drugih revizorjev (37), da se oceni njegova morebitna pomembnost za posebne ocene.

Rezultati revizije za leto 2005

Še vedno potreba po doseganju uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov

1.61 Tako kot v preteklosti so zaključki posebnih ocen, ki bodo pripravljeni v zvezi z različnimi razpoložljivimi viri za pripravo izjave o zanesljivosti, na splošno dosledni. Na področjih, kjer se, kot je pokazala revizija Sodišča, izvajajo nadzorni in kontrolni sistemi, ki omogočajo ustrezno obvladovanje tveganj, Sodišče s preizkušanjem revizijskih dokazov ni opredelilo pomembnih ugotovitev v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo z izkazi povezanih transakcij (glej odstavke 4.26 do 4.30, 5.53, 9.19 in 10.20), ocena Sodišča o izjavah generalnih direktorjev in pooblaščenih odredbodajalcev pa je potrdila, da ni treba izraziti nobenih pridržkov ali pa le manjše (glej odstavke 2.14 do 2.19).

1.62 Na področjih, kjer v skladu z oceno Sodišča nadzorni in kontrolni sistemi sicer obstajajo, vendar je treba izboljšati njihovo uspešnost pri obvladovanju povezanega tveganja, je Sodišče pri preizkušanju podatkov običajno še vedno opredelilo pomembne ugotovitve v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo z izkazi povezanih transakcij (glej odstavke 5.52 do 5.57, 6.38 do 6.41, 7.28 in v zvezi z izvajalskimi organizacijami, 8.21 do 8.22). Poleg tega je Sodišče pri oceni izjav generalnih direktorjev potrdilo, da so bili večji pridržki izraženi ali pa bi po njegovem mnenju morali biti (glej odstavke 2.14 do 2.19). 1.62 Sprejeti ukrepi Komisije za obvladovanje tveganj, povezanih z deljenim upravljanjem, so revizije, uporaba akcijskih načrtov v državah članicah za izboljšanje pomanjkljivosti v sistemih, finančni popravki, usmerjanje pri ključnih kontrolah in izboljšano poročanje revizijskih rezultatov nacionalnih revizorjev. Letna poročila o delu strukturnih skladov generalnih direktoratov poročajo o teh ukrepih in navajajo izboljšave v sistemih držav članic. Zaradi sistema deljenega upravljanja samega se lahko nekatere napake in pomanjkljivosti popravijo samo po povračilu zadevnih odhodkov. Komisija se pri točkah 2.8, 2.25 in 2.26 nanaša na svoje odgovore na ugotovitve sodišča. Kakor je navedeno v odgovoru na točke 2.18–2.19 so zadevni generalni direktorati menili, da delovanje uvedenih sistemov pomeni trdno podlago za razumno zagotovilo o odhodkih, za katere so odgovorni, in so izrazili pridržke samo v primerih, v katerih so po njihovem mnenju precejšnje pomanjkljivosti pomenile resno tveganje za proračun Skupnosti. Kar zadeva izvajalske organizacije pri zunanjih ukrepih, glej odgovore Komisije na točke 8.20 in 8.21.

Večletna narava dejavnosti Skupnosti in popravljanje napak

1.63 V razpravah o ugotovitvah iz izjave o zanesljivosti (DAS) je pogosto rečeno, da imajo pomanjkljivosti, ki jih Sodišče ugotovi na ravni z izkazi povezanih transakcij, samo začasen učinek in da DAS ne upošteva večletne narave nekaterih dejavnosti Skupnosti. Tako prihaja do argumentov, da Komisija upošteva napake pri potrditvi obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS, pri zapiranju operativnih programov strukturnih skladov in pri zaključevanju revizij v zvezi z decentraliziranim upravljanjem. 1.63 Argument Komisije je, da pri deljenem upravljanju obstaja kontrolni cikel v zvezi z odhodki, ki jih financira Skupnost, ki se izvršujejo v določenem obdobju več let. Za strukturne sklade se začne s pregledi držav članic na prvi stopnji in konča z naknadnimi revizijami Komisije. Dejstvo, da sodišče ugotavlja napake v transakcijah na določenem mestu v kontrolnem ciklu, ne pomeni, da sistem nadzora ne deluje učinkovito. Vendar to ni razlog, da se zanika velik pomen pregledov z izkazi povezanih transakcij na kraju samem, ki jih izvaja uprava, preden se poroča o odhodkih za povračilo, in preventivnih ukrepov, kot so usmerjanje in dejavnosti obveščanja.

1.64 V skladu s členom 53 (5) Finančne uredbe in členom 42 podrobnih pravil za izvajanje Finančne uredbe (38) te odločbe in popravni ukrepi dejansko predstavljajo pomembne elemente Komisijinih nadzornih in kontrolnih sistemov. Vendar pomanjkljivosti, ki jih je Sodišče opredelilo med revizijo, kažejo, da „odločb o skladnosti“ v okviru postopka potrditve kmetijskih obračunov, postopkov zapiranja operativnih programov v okviru strukturnih skladov in zaključnih revizij v zvezi z decentraliziranim upravljanjem ni mogoče upoštevati kot mehanizmov, ki bodo zagotavljali preprečevanje ter pravočasno opredeljevanje in odpravljanje napak (glej odstavke 5.56 do 5.57, 6.31 do 6.37, 6.41, 7.21 do 7.24 in 7.26 do 7.28). 1.64 Namen odločitev o potrditvi skladnosti obračuna je iz financiranja Skupnosti izključiti odhodke, ki se ne izvršijo v skladu s predpisi Skupnosti. Te odločitve se pošljejo državam članicam in davkoplačevalca EU ščitijo pred bremenom financiranja neupravičenih odhodkov. Pri deljenem upravljanju je preprečevanje, ugotavljanje in popravljanje napak na ravni končnega upravičenca odgovornost držav članic. Odločitve o potrditvi obračuna spodbujajo države članice, da po svojih najboljših močeh zagotovijo, da se stopnja napak ohrani na dopustni ravni in da se izterjajo ugotovljene nepravilnosti. Sistemi nadzora se dopolnjujejo tudi z uporabo odvračilnih ukrepov, ko države članice ugotovijo napake. Komisija meni, da veriga kontrol, ki jo izvajajo države članice in Komisija, na področju kmetijskih odhodkov zagotavlja zadostno zagotovilo, da se napake ugotovijo in popravijo (glej odgovor na točki 5.56 in 5.58). Tudi za strukturne sklade postopek zaključnih računov pomeni zadnjo stopnjo v ciklu kontrol, ki dopušča popravek napak takrat, ko se izvrši končno plačilo. Vendar sistem nadzora ni odvisen samo od postopkov zaključnih računov; tveganje za proračun glede napak pri kontrolah na prvi stopnji obravnavajo postopki potrjevanja odhodkov, revizij in finančnih popravkov držav članic in Komisije, ki se izvajajo v obdobju izvajanja.