Sporočilo Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za storitve javne radiodifuzije

(2001/C 320/04)

(Besedilo velja za EGP)

1. UVOD IN PODROČJE UPORABE SPOROČILA

1. V zadnjih dveh desetletjih je prišlo v radiodifuziji do pomembnih sprememb. Ukinitev monopolov, pojav novih udeležencev in hiter tehnološki razvoj so bistveno spremenili konkurenčno okolje. Televizijsko oddajanje je bilo tradicionalno rezervirana dejavnost. Od svojega začetka so ga izvajala javna podjetja z monopolnim položajem, predvsem zaradi omejenega dostopa do oddajniških frekvenc in velikih ovir glede vstopa na trg.

2. V sedemdesetih letih prejšnjega stoletja pa je gospodarski in tehnološki razvoj državam članicam vedno bolj omogočal, da so dovoljevale oddajanje drugim operaterjem. Države članice so se tako na tem trgu odločile uvesti konkurenco. To je privedlo do večje izbire za potrošnike, pa tudi do možnosti številnih dodatnih kanalov in novih storitev, spodbudilo pa je tudi nastanek in rast močnih evropskih operaterjev, razvoj novih tehnologij ter večji pluralizem v sektorju. Ob odpiranju trga konkurenci pa so države članice mnenja, da je treba za zagotavljanje pokrivanja številnih področij in za zadovoljevanje potreb, ki jih zasebni operaterji ne bi nujno optimalno izpolnili, ohraniti storitve javne radiodifuzije.

3. Povečana konkurenca in sočasna prisotnost operaterjev, ki jih financira država, je povzročila tudi vedno večje skrbi glede enakih konkurenčnih pogojev, na kar so Komisijo opozorili zasebni operaterji. Velika večina pritožb zadeva kršitve člena 87 Pogodbe ES glede programov javnega financiranja v korist storitev javne radiodifuzije.

4. To sporočilo določa načela, ki jih bo Komisija upoštevala pri uporabi členov 87 in 86(2) Pogodbe ES za državno financiranje storitev javne radiodifuzije. S tem bo politika Komisije na tem področju postala kar najbolj pregledna.

2. VLOGA STORITEV JAVNE RADIODIFUZIJE

5. Kakor je navedeno v nedavnem sporočilu Komisije o storitvah v splošnem interesu v Evropi: "Radio in televizija igrata pomembno vlogo v delovanju sodobnih demokratičnih družb, zlasti pri razvoju in prenašanju družbenih vrednot. Zaradi tega je bil sektor radiodifuzije že od samega začetka predmet posebne ureditve v splošnem interesu. Ta ureditev je temeljila na skupnih vrednotah, kot so svoboda izražanja in pravica do odgovora, pluralizem, zaščita avtorskih pravic, spodbujanje kulturne in jezikovne raznolikosti, zaščita mladoletnikov in varstvo človekovega dostojanstva ter varstvo potrošnikov" [1].

6. Storitve javne radiodifuzije kljub svoji jasni gospodarski pomembnosti niso primerljive z javnimi storitvami v kakem drugem gospodarskem sektorju. Nobene druge storitve ne dosežejo istočasno tako širokega sektorja prebivalcev, mu posredujejo toliko informacij in vsebin ter s tem prenašajo in vplivajo na posameznikovo, pa tudi na javno mnenje.

7. Kakor je navedla skupina na visoki ravni, ki jo je takrat vodil komisar Oreja, imajo storitve javne radiodifuzije "pomembno vlogo pri spodbujanju kulturne raznolikosti v vsaki državi, posredovanju izobraževalnih programov, objektivnem obveščanju javnega mnenja, zagotavljanju pluralizma ter pri demokratičnem in brezplačnem posredovanju kakovostne zabave" [2].

8. Poleg tega radiotelevizija na splošno velja za zanesljiv vir informacij in predstavlja edini vir informacij za nezanemarljiv del prebivalstva. Na ta način bogati javno razpravo in v končni fazi vsem državljanom zagotavlja, da do neke mere sodelujejo v javnem življenju.

9. Vloga splošnih javnih storitev

[3]

je priznana v Pogodbi. Glavna določba v zvezi s tem je člen 86(2), ki se glasi:

"Podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena ali podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz te pogodbe, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi to bil v nasprotju z interesi Skupnosti."

10. To določbo potrjuje člen 16 Pogodbe ES v zvezi s storitvami splošnega gospodarskega pomena, ki je bil uveden z Amsterdamsko pogodbo in je začel veljati dne 1. maja 1999 – v členu 16 je navedeno:

"Brez poseganja v člene 73, 86 in 87 ter ob upoštevanju položaja, ki ga imajo storitve splošnega gospodarskega pomena v okviru skupnih vrednot Unije, pa tudi njihove vloge pri pospeševanju socialne in teritorialne kohezije, skrbijo Skupnost in države članice v mejah svojih pristojnosti na področju uporabe te pogodbe za to, da take storitve delujejo na podlagi načel in pogojev, ki jim omogočajo izpolnjevanje njihovih nalog."

11. Razlaga teh načel v luči posebnega značaja sektorja radiodifuzije je opisana v obrazložitvenem protokolu o sistemu javne radiodifuzije v državah članicah, priloženemu k Pogodbi ES (v nadaljnjem besedilu

"Protokol"

), v katerem je ob upoštevanju dejstva,

"da je sistem javne radiodifuzije v državah članicah neposredno povezan z demokratičnimi, socialnimi in kulturnimi potrebami vsake družbe ter s potrebo po ohranjanju pluralizma medijev,"

navedeno:

"Določbe Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ne posegajo v pristojnost držav članic, da financirajo storitve javne radiodifuzije v okvirih, v katerih so ta sredstva dodeljena organizacijam za radiodifuzijo za izpolnjevanje javnih storitev, kakor jih dodeli, opredeli in organizira vsaka država članica, ter če to financiranje ne vpliva na pogoje trgovanja in konkurence v Skupnosti do take mere, da bi bilo to v nasprotju s skupnimi interesi, pri čemer se upošteva izpolnjevanje nalog javnih storitev."

12. Pomen storitev javne radiodifuzije za družbeno, demokratično in kulturno življenje v Uniji je bilo vnovič potrjen tudi v Resoluciji Sveta in predstavnikov vlad držav članic v okviru zasedanja Sveta dne 25. januarja 1999 o storitvah javne radiodifuzije (v nadaljnjem besedilu "Resolucija"). Kakor je poudarjeno v Resoluciji: "Širok dostop javnosti, brez diskriminacije in na temelju enakih možnosti, do različnih kanalov in storitev, predstavlja nujen predpogoj za izpolnjevanje posebnih obveznosti, ki jih imajo storitve javne radiodifuzije". Poleg tega morajo storitve javne radiodifuzije "koristiti ugodnosti tehnološkega razvoja", prinašati "javnosti ugodnosti novih avdiovizualnih in informacijskih storitev in novih tehnologij" ter slediti "razvoju in raznovrstnosti dejavnosti v digitalni dobi". Končno, "storitve javne radiodifuzije morajo še naprej omogočati široko paleto programov v skladu s svojim poslanstvom, ki so ga opredelile države članice, tako da lahko naslavljajo družbo kot celoto; v tem smislu je legitimno, da želijo storitve javne radiodifuzije doseči široko občinstvo" [4].

13. V luči teh značilnosti, ki so lastne sektorju radiodifuzije, lahko mandat javnih storitev, ki zajema "široko paleto programov v skladu s svojim poslanstvom", kakor je navedeno v Resoluciji, načeloma velja za legitimen, ker je usmerjen v uravnotežene in različne programe, ki lahko ohranijo določeno raven spremljanja javnih radijskih in televizijskih postaj in s tem uresničevanje naloge, to je izpolnjevanje demokratičnih, družbenih in kulturnih potreb družbe in zagotavljanje pluralizma.

14. Navesti je treba, da tudi zasebne radijske in televizijske postaje, od katerih jih mora veliko izpolnjevati zahteve, ki veljajo za javne storitve, sodelujejo pri uresničevanju ciljev Protokola, ker prispevajo k pluralizmu, bogatijo kulturno in politično razpravo ter širijo izbiro programov.

3. PRAVNI OKVIR

15. Pri uporabi pravil o državni pomoči za storitve javne radiodifuzije je treba upoštevati veliko število različnih sestavin. Pogodba ES vsebuje člena 87 in 88 o državni pomoči ter člen 86(2) o uporabi pravil Pogodbe in zlasti pravil o konkurenci pri storitvah splošnega gospodarskega pomena. Medtem ko je Amsterdamska pogodba uvedla posebno določbo (člen 16) o storitvah splošnega gospodarskega pomena in obrazložitveni protokol o sistemu storitev javne radiodifuzije, je Maastrichtska pogodba že uvedla člen, ki opredeljuje vlogo Skupnosti na področju kulture (člen 151) ter morebitno klavzulo o združljivosti za državne pomoči, usmerjene v spodbujanje kulture (člen 87(3)(d)). Evropski parlament in Svet sta sprejela Direktivo 89/552/EGS z dne 3. oktobra 1989 o uskladitvi nekaterih zakonov ali drugih predpisov držav članic glede izvajanja dejavnosti oddajanja televizijskih programov [5]. Komisija je sprejela Direktivo 80/723/EGS z dne 25. junija 1980 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj nekaterih podjetij [6]. Ta pravila je razložilo Sodišče Evropskih skupnosti in Sodišče prve stopnje. Komisija je sprejela tudi sporočilo, navedeno v točki 5, in več sporočil o uporabi pravil o državni pomoči.

4. UPORABNOST ČLENA 87(1)

4.1 Značaj državne pomoči državnega financiranja storitev javne radiodifuzije

16. V členu 87(1) je navedeno: "Razen če ta pogodba ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami".

17. Odločujoči element pri ocenjevanju vsebine državne pomoči v skladu s členom 87(1) ni namen, ampak učinek posredovanja države. Državno financiranje storitev javne radiodifuzije običajno pomeni državno pomoč, kadar ustreza prej navedenim merilom. Storitve javne radiodifuzije se običajno financirajo iz državnega proračuna ali s pomočjo naročnine imetnikov TV sprejemnikov. V nekaterih posebnih okoliščinah izvede država kapitalske vložke ali odpis dolgov v korist storitev javne radiodifuzije. Te finančne ukrepe običajno pripisujemo javnim organom in pomenijo prenos državnih sredstev. Poleg tega in v obsegu, kolikor ti ukrepi ne ustrezajo načelu vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, v skladu z "uporabo členov 92 in 93 Pogodbe o ustanovitvi EGS za javne holdinge" [7] in sporočilom Komisije državam članicam o "uporabi členov 92 in 93 Pogodbe EGS in člena 5 Direktive Komisije 80/723/EGS za javna podjetjih v proizvodnem sektorju" [8], v večini primerov delujejo v korist le nekaterih radiotelevizijskih postaj in lahko s tem povzročajo izkrivljanje konkurence. Seveda se prisotnost državne pomoči ocenjuje za vsak primer posebej, upošteva pa se tudi posebna narava financiranja [9].

18. Kakor je ugotovilo Sodišče Evropskih skupnosti: "kadar pomoč, ki jo dodeli država iz državnih sredstev, okrepi položaj nekega podjetja v primerjavi z drugimi podjetji, ki konkurirajo v trgovini znotraj Skupnosti, navedena pomoč vpliva na ta podjetja" [10]. Zato na splošno velja, da financiranje storitev javne radiodifuzije vpliva na trgovino med državami članicami. To je jasno predvsem pri nakupih in prodaji programskih pravic, ki se pogosto odvijajo na mednarodni ravni. Tudi oglaševanje v primeru javnih radijskih in televizijskih postaj, ki imajo dovoljenje za prodajo oglasnega prostora, učinkuje preko meja, in predvsem pri homogenih jezikovnih področjih preko nacionalnih meja. Poleg tega lahko lastniška struktura komercialnih postaj sega v več kakor eno državo članico.

19. V skladu s primerom na Sodišču Evropskih skupnosti [11], je treba vsak prenos državnih sredstev na neko podjetje, četudi gre za pokrivanje čistih stroškov obveznosti iz opravljanja javnih storitev, šteti kot državno pomoč (pod pogojem, da so izpolnjeni vsi pogoji za uporabo člena 87(1)).

4.2 Narava pomoči: obstoječe oblike pomoči v nasprotju z novo

20. Programi financiranja, ki trenutno obstajajo v državah članicah, so bili uvedeni že pred mnogimi leti. Komisija mora zato najprej ugotoviti, ali lahko ti programi sodijo med "obstoječe pomoči" v smislu člena 88(1).

21. Obstoječo pomoč ureja člen 88(1), v katerem je navedeno: "Komisija v sodelovanju z državami članicami redno preverja vse sisteme pomoči, ki obstajajo v teh državah. Slednjim predlaga ustrezne ukrepe, ki so potrebni za postopen razvoj ali delovanje skupnega trga".

22. Po členu 1(b)(i) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES [12], vključujejo obstoječe pomoči "… vso pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti Pogodbe v zadevnih državah članicah, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki so se začeli izvajati pred začetkom veljavnosti Pogodbe in se še vedno uporabljajo."

23. Na podlagi člena 1(b)(v) obstoječe pomoči vključujejo tudi "pomoč, za katero se šteje, da je veljavna, ker je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja skupnega trga in je država članica ni spremenila".

24. V skladu s sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti [13], mora Komisija preveriti, ali se je pravni okvir, v skladu s katerim je bila dodeljena pomoč, od uvedbe pomoči spremenil. Komisija mora upoštevati vse pravne in gospodarske sestavine, povezane s sistemom radiodifuzije dane države članice. Kljub v večini držav članic skupnim potezam pravnih in gospodarskih elementov, pomembnih za ocenjevanje, Komisija meni, da je najprimernejši pristop, če se ocenjuje vsak primer posebej [14].

5. OCENA ZDRUŽLJIVOSTI DRŽAVNE POMOČI PO ČLENIH 87(2) IN 87(3)

25. Komisija mora pregledati državne pomoči javnim radijskim in televizijskim postajam, da ugotovi, ali so lahko združljive s skupnim trgom. Lahko se uporabijo odstopanja, našteta v členu 87(2) in členu 87(3).

26. V skladu s členom 151(4) Pogodbe mora Komisija pri svojih ukrepih na podlagi določb Pogodbe upoštevati kulturne vidike, zlasti za spoštovanje in spodbujanje kulturnih raznolikosti. V skladu s tem člen 87(3)(d) Pogodbe dovoljuje Komisiji, da šteje pomoč, namenjeno spodbujanju kulture, za združljivo s skupnim trgom, kadar taka pomoč ne vpliva na pogoje trgovanja in konkurence v Skupnosti v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Komisija je tista, ki mora odločiti o dejanski uporabi te določbe na enak način kakor pri ostalih klavzulah o odstopanjih iz člena 87(3). Opozoriti je treba, da morajo biti določbe, ki omogočajo izjeme glede prepovedi državnih pomoči, uporabljene dosledno. Pojem "kultura" v smislu člena 87(3)(d) je zato treba razlagati v ožjem pomenu besede. Kakor je Komisija navedla v svoji odločbi v primeru Kinderkanal and Phoenix, je treba izobraževalne in demokratične potrebe neke države članice šteti za ločene od spodbujanja kulture [15]. V zvezi s tem je treba navesti, da obstaja tudi v Protokolu razlika med kulturnimi, družbenimi in demokratičnimi potrebami vsake družbe. Izobraževanje ima seveda lahko tudi kulturni vidik.

27. Državne pomoči storitvam javne radiodifuzije pogosto ne odražajo razlike med temi potrebami. Zaradi tega, razen če države članice predvidijo ločeno opredelitev in ločeno financiranje državnih pomoči, namenjenih izključno za spodbujanje kulture, take pomoči na splošno ne morejo biti odobrene na podlagi člena 87(3)(d). So pa navadno lahko ocenjene na podlagi člena 86(2) o storitvah splošnega gospodarskega pomena. Na vsak način, ne glede na pravno podlago ocenjevanja združljivosti, pa Komisija opravi vsebinsko analizo na osnovi istih meril, to je meril, navedenih v tem sporočilu.

6. OCENA ZDRUŽLJIVOSTI DRŽAVNE POMOČI PO ČLENU 86(2)

28. Komisija je v svojem sporočilu o storitvah splošnega pomena v Evropi, navedenem v točki 5, v celoti priznala vlogo storitev splošnega gospodarskega pomena pri uresničevanju temeljnih ciljev Evropske unije.

29. Sodišče Evropskih skupnosti se je dosledno držalo stališča, da člen 86 predstavlja možnost odstopanja in ga je zato treba uporabljati restriktivno. Sodišče Evropskih skupnosti je pojasnilo, da je to odstopanje dovoljeno uporabiti za ukrep le, če so izpolnjeni vsi našteti pogoji:

(i) zadevna storitev mora biti storitev splošnega gospodarskega pomena in jo mora kot tako jasno opredeliti država članica (opredelitev);

(ii) država članica mora zadevno podjetje izrecno pooblastiti za opravljanje navedene storitve (pooblastitev);

(iii) uporaba pravil o konkurenci iz Pogodbe (v tem primeru prepoved državnih pomoči) mora ovirati opravljanje posebnih nalog, dodeljenih podjetju, odstopanje od teh pravil pa ne sme vplivati na razvoj trgovine v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Skupnosti (preskus sorazmernosti).

30. Komisija kot varuh Pogodbe oceni, ali so ta merila izpolnjena.

31. V posebnem primeru javnih radijskih in televizijskih postaj je treba prej navedeni pristop sprejeti v luči obrazložitvenih določb Protokola, kar se nanaša na "poslanstvo javne storitve, ki jo podeli, opredeli in organizira vsaka država članica" (opredelitev in pooblastitev), in določa odstopanje od pravil Pogodbe v primeru financiranja storitev javne radiodifuzije "kadar je tako financiranje dodeljeno zavodom za radiodifuzijo za izpolnjevanje poslanstva javne storitve … in … ne vpliva na pogoje trgovanja in konkurence v Skupnosti v tolikšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, pri čemer se upošteva poslanstvo javne storitve" (sorazmernost).

6.1 Opredelitev poslanstva javne storitve

32. Za izpolnitev pogojev iz točke 29(i) za uporabo člena 86(2), je treba določiti uradno opredelitev poslanstva javne storitve. Samo tako lahko Komisija s pravno gotovostjo oceni, ali se lahko uporabi odstopanje v skladu s členom 86(2).

33. Za opredelitev poslanstva javnih storitev so pristojne države članice, ki lahko odločajo na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni. Pri izvajanju te pristojnosti je treba na splošno upoštevati zamisel Skupnosti o "storitvah splošnega gospodarskega pomena". Zaradi posebne narave sektorja radiodifuzije pa lahko v luči obrazložitvenih določb Protokola v skladu s členom 86(2) legitimno upoštevamo "široko" opredelitev, ki določeni radioteleviziji poveri nalogo posredovanja uravnoteženega in raznolikega programa v skladu s poslanstvom, pri čemer ohranja določeno raven spremljanja programa. Taka opredelitev bi bila v skladu s ciljem izpolnjevanja demokratičnih, družbenih in kulturnih potreb določene družbe in zagotavljanja pluralizma, skupaj s kulturno in jezikovno raznolikostjo.

34. Podobno lahko poslanstvo javne storitve vsebuje nekatere storitve, ki niso "programi" v običajnem smislu, kot so informacijske storitve on–line, v kolikor ob upoštevanju razvoja in razvejanosti dejavnosti v digitalni dobi izpolnjujejo iste demokratične, družbene in kulturne potrebe zadevne družbe.

35. Kadarkoli se področje poslanstva javne storitve razširi na nove storitve, se akt opredelitve in pooblastitve znotraj okvirov člena 86(2) ustrezno prilagodi.

36. Naloga Komisije je, da preveri, ali države članice ne kršijo določb Pogodbe [16]. Kar zadeva opredelitev javne storitve v sektorju radiodifuzije, pa je vloga Komisije omejena na ugotavljanje očitnih napak. Komisija ni pristojna odločati, ali naj se program posreduje kot storitev splošnega gospodarskega pomena, niti ne more soditi o naravi ali kakovosti določenega proizvoda. Očitno napako pri opredelitvi poslanstva javne storitve pa bi predstavljalo vključevanje dejavnosti, za katere ni mogoče razumno šteti, da v skladu z besedilom Protokola izpolnjujejo "demokratične, družbene in kulturne potrebe vsake družbe". To bi na primer navadno veljalo za elektronsko poslovanje. Ob tem je treba vnovič navesti, da poslanstvo javne storitve opisuje storitve, ponujene javnosti v splošnem interesu. Vprašanja opredelitve poslanstva javne storitve ne gre zamenjati z vprašanjem mehanizma financiranja, izbranega za posredovanje teh storitev. Zato te dejavnosti navadno ne morejo veljati za del poslanstva javne storitve, čeprav izvajalci storitve javne radiodifuzije lahko izvajajo poslovne dejavnosti, kot je prodaja oglasnega prostora, da bi pridobili dohodek.

37. Opredelitev naloge javne storitve naj bi bila kar najbolj natančna. Ne bi smela puščati dvomov, ali namerava država članica neko dejavnost, ki jo izvaja pooblaščeni operater, vključiti v poslanstvo javne storitve ali ne. Brez jasne in natančne opredelitve obvez, naloženih izvajalcu storitev javne radiodifuzije, Komisija ne bi mogla opravljati svojih nalog iz člena 86(2) in zato ne bi mogla dovoliti nobenega odstopanja na podlagi te določbe.

38. Jasna oznaka dejavnosti, ki sodijo v poslanstvo javne storitve, je pomembna tudi za operaterje, ki ne izvajajo javnih storitev, ker jim pomaga pri načrtovanju njihovih dejavnosti.

39. In končno, poslanstvo javne storitve mora biti natančno določeno zato, da lahko organi držav članic učinkovito nadzorujejo izpolnjevanje, kakor je opisano v naslednjem poglavju.

6.2 Pooblastitev in nadzor

40. Da bi uporabili odstopanje na podlagi člena 86(2), naj bi bilo poslanstvo javne storitve poverjeno enemu podjetju ali več s formalnim pravnim dejanjem (na primer s pravnim aktom, pogodbo ali opisom nalog).

41. Vendar ni dovolj, da je izvajalec storitev javne radiodifuzije formalno pooblaščen za posredovanje natančno opredeljene javne storitve. Javna storitev mora biti dejansko posredovana, kakor je določeno v formalnem sporazumu med državo in pooblaščenim podjetjem. Zato je zaželeno, da ustrezni organ ali pooblaščeno telo nadzira njegovo uporabo. Potreba, da ustrezen organ ali telo prevzame nadzor, je očitna v primeru standardov kakovosti, naloženih pooblaščenim operaterjem. V skladu s sporočilom Komisije o načelih in smernicah za politiko Skupnosti glede avdiovizualne politike v digitalni dobi [17], Komisija ni pristojna za presojanje izpolnjevanja standardov kakovosti: zanesti se mora na ustrezen nadzor držav članic.

42. Izbira mehanizma za zagotovitev učinkovitega nadzora izpolnjevanja obveznosti javnih storitev je v pristojnosti držav članic. Kaže, da je vloga takega telesa učinkovita le, če je organ neodvisen od pooblaščenega podjetja.

43. Kadar ni zadostnih in zanesljivih kazalcev, da je javna storitev posredovana v skladu z nalogami, Komisija ne more opraviti svojih nalog v skladu s členom 86(2) in zato ne more dodeliti nobenega odstopanja na podlagi te določbe.

6.3 Financiranje storitev javne radiodifuzije in preskus sorazmernosti

6.3.1 Izbira financiranja

44. Obveznosti javnih storitev so lahko kvantitativne ali kvalitativne ali oboje. Ne glede na obliko lahko opravičujejo nadomestilo, če prihaja do dodatnih stroškov, ki jih izvajalcu storitve običajno ni treba kriti.

45. Programi financiranja so lahko razdeljeni na dve širši kategoriji: "posamezno financiranje" in "dvojno financiranje". Kategorijo "posameznega financiranja" sestavljajo sistemi, v katerih so storitve javne radiodifuzije financirane izključno z javnimi sredstvi v katerikoli obliki. Sistem "dvojnega financiranja" sestavlja široka paleta programov, kjer so storitve javne radiodifuzije financirane z različnimi kombinacijami državnih sredstev in dohodkov iz poslovnih dejavnosti, kot je prodaja oglasnega prostora ali programov.

46. Kakor je navedeno v Protokolu: "Določbe Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ne vplivajo na pristojnost držav članic, da omogočijo financiranje storitev javne radiodifuzije …". Sporočilo Komisije o storitvah v splošnem interesu v Evropi, navedeno v točki 5, dodatno pojasnjuje: "Izbira programa financiranja je v pristojnosti države članice in načeloma ne more priti do nasprotovanja izbiri programa dvojnega financiranja (s kombinacijo javnih sredstev in prihodkov iz oglaševanja) namesto programa posameznega financiranja (izključno javna sredstva), dokler to ne vpliva na konkurenco na upoštevnih trgih (pridobivanje oglasov in/ali prodaja programov) do tolikšne mere, da je v nasprotju z interesi Skupnosti" [18].

47. Medtem ko lahko države članice prosto izbirajo način financiranja storitev javne radiodifuzije, mora Komisija v skladu s členom 86(2) preveriti, ali odstopanje od običajne uporabe pravil o konkurenci za opravljanje storitev splošnega gospodarskega interesa ne vpliva nesorazmerno na konkurenco na skupnem trgu. Preskus je "negativnega značaja": z njim se preverja, ali uvedeni ukrep ni nesorazmeren. Pomoč tudi ne bi smela vplivati na razvoj trgovine do take mere, da bi to bilo v nasprotju z interesi Skupnosti.

48. Protokol potrjuje ta pristop tudi za storitve javne radiodifuzije, pri čemer navaja, da financiranje ne bi smelo "vplivati na pogoje trgovanja in konkurence v Skupnosti do tolikšne mere, da bi to bilo v nasprotju z interesi Skupnosti, pri čemer se upošteva uresničenje poslanstva navedene javne storitve".

6.3.2 Zahteva po preglednosti ocenjevanja državnih pomoči

49. Prej opisane ocene Komisije zahtevajo jasno in natančno opredelitev poslanstva javnih storitev ter jasno in primerno ločitev dejavnosti javnih storitev in dejavnosti, ki ne sodijo v javne storitve. Ločitev računov teh dveh področij se običajno zahteva že na nacionalni ravni, da se tako zagotovi preglednost in odgovornost glede porabe javnih sredstev. Ločenost računov je potrebna, da Komisija opravi svoje preskuse sorazmernosti. Komisija ima tako na voljo orodje za preučitev domnevnih navzkrižnih subvencioniranj ter za utemeljitev plačil upravičenih nadomestil za naloge splošnega gospodarskega pomena. Le na osnovi dodelitve dejanskih stroškov in prihodkov je mogoče ugotoviti, ali je javno financiranje dejansko omejeno na čiste stroške poslanstva javnih storitev ter tako sprejemljivo na podlagi člena 86(2) in Protokola.

50. Zahteve po preglednosti v finančnih odnosih med organi in javnimi podjetji ter znotraj podjetij, ki so jim dodeljene izključne pravice ali poverjene storitve splošnega gospodarskega pomena, so navedene v Direktivi 80/723/EGS.

51. Direktiva 80/723/EGS od držav članic zahteva, da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, v primeru vseh podjetij, ki so jim dodeljene posebne ali izključne pravice ali so pooblaščena za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena in ki prejemajo kakršno koli obliko državne pomoči ter opravljajo druge dejavnosti, kar pomeni dejavnosti, ki niso javna storitev, da: (a) so notranji računovodski izkazi za različne dejavnosti, to je javnih storitev in dejavnosti, ki niso javne storitve, ločeni; (b) so vsi stroški in prihodki pravilno določeni ali dodeljeni na osnovi dosledno uporabljenih in objektivno upravičenih stroškovno računovodskih načel; ter (c) da so stroškovno računovodska načela, v skladu s katerimi se vodijo ločeni računi, jasno določena.

52. Splošne zahteve po preglednosti se uporabljajo tudi za izvajalce radiotelevizijskih programov, kakor je navedeno v peti uvodni izjavi Direktive 2000/52/ES. Nove zahteve se uporabljajo pri storitvah javnih radijskih in televizijskih postaj, če so prejemnice državne pomoči in pooblaščene za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena, za katero državna pomoč ni bila določena za ustrezno obdobje na podlagi odprtega, preglednega in nediskriminacijskega postopka. Obveznost vodenja ločenih računov naj ne bi veljala za storitve javne radiodifuzije, katerih dejavnosti so omejene na zagotavljanje storitev splošnega gospodarskega pomena in ki ne izvajajo dejavnosti zunaj področja teh storitev.

53. V sektorju radiodifuzije ločenost računovodskih izkazov ne predstavlja posebnega problema glede prihodkov, lahko pa ni enostavna ali celo izvedljiva, ko gre za stroške. Razlog za to je dejstvo, da lahko v sektorju radiodifuzije države članice štejejo, da sodi celoten program radiotelevizije v poslanstvo javne storitve, hkrati pa dopuščajo njegovo poslovno izkoriščanje. Z drugimi besedami, različne dejavnosti imajo v veliki meri iste prihodke.

54. Zaradi tega Komisija meni, da morajo, kar se tiče prihodkov, operaterji radiodifuzije predložiti podrobno poročilo o virih in vsotah vseh dohodkov, izhajajočih iz izvajanja dejavnosti, ki niso javne storitve.

55. Posebni stroški za dejavnosti, ki niso javna storitev, bi morali biti na strani izdatkov jasno navedeni. Poleg tega bi morali biti stroški, kadarkoli so za izvajanje nalog javne storitve ali nalog, ki niso javna storitev, uporabljeni isti viri - osebja, opreme, vgrajenih instalacij itd. - razdeljeni na osnovi razlike med celotnimi stroški podjetja z in brez dejavnosti, ki niso javna storitev [19].

56. Iz tega sledi, da, v nasprotju s splošnim pristopom, ki se uporablja pri drugih storitvenih sektorjih, stroškov, ki nastanejo z dejavnostmi javnih storitev, medtem ko imajo od tega korist tudi poslovne dejavnosti,med njima ni treba razdeliti in so lahko v celoti dodeljeni javni storitvi. Tak primer bi bili stroški produkcije programa, ki je prikazan kot del poslanstva javne storitve, je pa tudi prodan drugim radiotelevizijam. Najizrazitejši primer pa je spremljanje programa, ki nastane tako za izpolnjevanje poslanstva javnih storitev, kot tudi za prodajo oglasnega prostora. Prevladuje mnenje, da bi lahko bila porazdelitev teh stroškov med ti dve dejavnosti samovoljna in brez pravega pomena. Vendar pa dodelitve stroškov z vidika preglednosti računovodskih izkazov ne gre zamenjati z vračilom stroškov v okviru politike o določanju cen. Ta drugi vidik je obravnavan v točki 58.

6.3.3 Sorazmernost

57. Komisija pri opravljanju preskusa sorazmernosti izhaja iz stališča, da podjetja običajno potrebujejo državno financiranje za opravljanje svojih nalog javnih storitev. Da bi prestala ta preskus, pa državna pomoč ne sme presegati čistih stroškov poslanstva javne storitve, pri čemer se upoštevajo tudi drugi neposredni ali posredni prihodki, ki izhajajo iz naloge javne storitve. Pri oceni sorazmernosti pomoči se zato upošteva čista korist, ki jo dejavnosti, ki niso javna storitev, pridobijo iz dejavnosti javne storitve.

58. Po drugi strani pa se lahko pojavijo motnje trga, ki niso nujne za izpolnjevanje poslanstva javne storitve. Izvajalca storitve javne radiodifuzije bi pokrivanje nižjih prihodkov z državno pomočjo lahko na primer zavedlo k znižanju cen za oglaševanje ali druge tržne dejavnosti, ki niso javne storitve, da bi s tem zmanjšal prihodke tekmecev. Tako obnašanje, če je dokazano, ne more veljati za resnično povezano s poslanstvom javne storitve, ki je izvajalcu pripisana. Kadarkoli izvajalec storitve javne radiodifuzije zniža cene dejavnosti, ki niso javna storitev, pod raven, ki je potrebna za pokrivanje celote posameznih stroškov, ki bi jih moral kriti uspešni komercialni operater v podobnih okoliščinah, taka praksa kaže na prevelika poplačila obveznosti javne storitve, kar bi v vsakem primeru "vplivalo na pogoje trgovanja in konkurence v Skupnosti do tolikšne mere, da bi to bilo v nasprotju s skupnim interesom" in bi tako kršilo Protokol.

59. Komisija zato pri preskusu sorazmernosti preveri, ali je lahko morebitno izkrivljanje konkurence, izhajajoče iz pomoči, upravičeno zaradi potrebe po opravljanju javne storitve, kakor jo je opredelila država članica, ter zagotovi njeno financiranje. Komisija bo po potrebi ukrepala tudi v luči drugih določb Pogodbe.

60. Analiza učinkov državnih pomoči na konkurenčnost in razvoj trgovine mora nujno temeljiti na posebnih značilnostih posamezne situacije. V tem sporočilu ni mogoče opisati dejanske konkurenčne strukture in drugih značilnosti posameznih trgov, ker se ti na splošno zelo razlikujejo med seboj. Iz istega razloga to sporočilo ne more vnaprej opredeliti pogojev, v katerih so cene storitev javne radiodifuzije usklajene z načeli iz točke 58. Ocena po členu 86(2) o združljivosti državne pomoči izvajalcem storitev javne radiodifuzije se lahko torej opravi le za vsak primer posebej, v skladu s prakso Komisije.

61. Komisija bo pri tej oceni upoštevala, da lahko, kadar je državna pomoč potrebna za izvajanje naloge javne storitve, sistem kot celota pozitivno učinkuje, tako da na nekaterih pomembnih trgih ohranja alternativni vir ponudbe [20]. Ta učinek pa je vendarle treba pretehtati glede na morebitne negativne učinke pomoči, kot je preprečevanje vstopa na te trge drugim operaterjem, s čimer se omogoča bolj oligopolistična struktura teh trgov, ali možnost protikonkurenčnega vedenja operaterjev javnih storitev na upoštevnih trgih.

62. Komisija bo upoštevala tudi težave nekaterih manjših držav članic, da zberejo potrebna sredstva, če so stroški javne storitve na prebivalca pod enakimi pogoji višji [21].

[1] KOM(2000) 580 končna, str. 35.

[2] "Evropska avdiovizualna politika digitalne dobe. Poročilo visoke skupine o avdiovizualni politiki", 1998.

[3] V tem sporočilu in v skladu s členom 16 Pogodbe o ustanovitvi ES ter z izjavo (št. 13), priloženo k sklepni listini iz Amsterdama, se izraz "javne storitve" iz protokola o sistem javne radiodifuzije v državah članicah nanaša na izraz "storitve splošnega gospodarskega pomena", uporabljen v členu 86(2).

[4] UL C 30, 5.2.1999, str. 1.

[5] UL L 298, 17.10.1989, str. 23, kakor je bila spremenjena z Direktivo 97/36/ES (UL L 202, 30.7.1997, str. 60).

[6] UL L 195, 29.7.1980, str. 35, kakor je bila nazadnje spremenjena z Direktivo 2000/52/ES (UL L 193, 29.7.2000, str. 75).

[7] Bilten ES 9–1984.

[8] UL C 307, 13.11.1993, str. 3.

[9] Pomoč NN 88/98, "Financiranje s strani BBC 24-urnega programa poročil brez propagandnih sporočil preko naročnine", UL C 78, 18.3.2000, str. 6 in pomoč NN 70/98, "Državna pomoč javnim radijskim in televizijskim programom" Kinderkanal in Phoenix (UL C 238, 21.8.1999, str. 3).

[10] Primeri 730/79, Philip Morris Holland proti Komisiji [1980] PSES 2671, odstavek 11; C–303/88, Italija proti Komisiji [1991] PSES I–1433, odstavek 27; C–156/98, Nemčija proti Komisiji [2000] PSES I–6857, odstavek 33.

[11] Primeri T–106/95, FFSA in drugi proti Komisiji [1997] PSES II–229; T–46/97, SIC proti Komisiji, [2000] PSES II–2125 in C–332/98, Francija proti Komisiji, [2000] PSES I–4833.

[12] UL L 83, 27.3.1999, str. 1.

[13] Primer C–44/93, Namur–Les Assurances du Crédit SA proti Office National du Ducroire in belgijski državi [1994] ECR I–3829.

[14] Za novejšo prakso Komisije na tem področju glej opombo 9.

[15] Glej opombo 9.

[16] Glej primer C–179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA proti Siderurgica Gabrielli SpA [1991] PSES I–5889.

[17] KOM(1999) 657 dokončna, oddelek 3(6).

[18] Glej opombo 1, str. 36.

[19] To se nanaša na hipotetično možnost, da se dejavnosti, ki niso javna storitev, prekinejo: stroški, ki bi bili s tem prihranjeni, predstavljajo znesek skupnih stroškov, ki se razdelijo dejavnostim, ki niso javne storitve.

[20] To ne pomeni, da se lahko državna pomoč upravičuje kot sredstvo za povečanje ponudbe in konkurence na trgu. Državna pomoč, ki omogoča, da operater kljub neprestanim izgubam ostaja na trgu, povzroča veliko izkrivljanje konkurence, ker dolgoročno vodi v večjo neučinkovitost, manjšo ponudbo in višje cene za potrošnike. V tem pogledu je odprava pravnih in gospodarskih ovir za vstop na trg, zagotavljanje učinkovite protimonopolne politike in spodbujanje pluralizma bolj učinkovito sredstvo. Za naravne monopole navadno velja pravna ureditev.

[21] Na podobne težave naletimo, kadar so storitve javne radiodifuzije namenjene jezikovnim manjšinam ali lokalnim potrebam.

--------------------------------------------------