SL Uradni list Evropske unije C 310/12

MNENJE EVROPSKE CENTRALNE BANKE

z dne 1. avgusta 2012

o predlogu uredbe o izboljšanju ureditve poravnav vrednostnih papirjev v Evropski uniji in centralnih depotnih družbah

(CON/2012/62)

2012/C 310/02

Uvod in pravna podlaga

Evropska centralna banka (ECB) je dne 3. aprila 2012 prejela zahtevo Sveta Evropske unije za mnenje o predlogu uredbe o izboljšanju ureditve poravnav vrednostnih papirjev v Evropski uniji, centralnih depotnih družbah (CDD) in spremembi Direktive 98/26/ES (1) (v nadaljnjem besedilu: predlagana uredba). ECB je dne 19. aprila 2012 prejela zahtevo za mnenje o predlagani uredbi tudi od Evropskega parlamenta.

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja iz členov 127(4) in 282(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj predlagana uredba vsebuje določbe, ki so povezane z nalogama ECB, da opredeli in izvaja denarno politiko v euroobmočju in podpira nemoteno delovanje plačilnih sistemov, v skladu s členom 127(2) Pogodbe, ter prispevkom ECB k nemotenemu vodenju politik pristojnih organov glede bonitetnega nadzora kreditnih institucij in stabilnosti finančnega sistema v skladu s členom 127(5) Pogodbe. Poleg tega člen 22 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljnjem besedilu: Statut ESCB) določa, da ECB in nacionalne centralne banke lahko ustvarijo možnosti in ECB lahko sprejme predpise za zagotovitev učinkovitih in zanesljivih klirinških in plačilnih sistemov znotraj Unije in z drugimi državami. V skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke je to mnenje sprejel Svet ECB.

Splošne pripombe

Predlagana uredba bo skupaj z Direktivo 2004/39/ES (2) in predlogom uredbe o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov (3) del regulativnega okvira za tržne infrastrukture in mesta trgovanja. Šteje se, da so CDD zaradi velikosti, kompleksnosti in sistemske medsebojne povezanosti sistemsko pomembne (4), ter je zato zanje potreben celovit regulativni okvir za nadzor in pregled, ki bo združeval mikrobonitetna in makrobonitetna orodja. ECB močno podpira predlog Komisije, da se okrepi pravni okvir, ki velja za CDD, ter uskladijo pravila, ki urejajo delovanje, izdajanje dovoljenj in nadzor CDD, in pravila o izdajanju, vodenju in prenosu vrednostnih papirjev prek takih CDD v Uniji (5).

Eurosistem razvija TARGET2-Securities (T2S) z namenom, da bi zagotovil enotno rešitev za poravnavo v Evropi. Tudi v tem okviru ECB močno podpira predlagano uredbo, ki bo izboljšala pravne in operativne pogoje za čezmejno poravnavo v Uniji nasploh in zlasti v T2S. V tej zvezi ECB priporoča, da se predlagana uredba in ustrezni izvedbeni akti sprejmejo pred začetkom delovanja T2S, ki je načrtovan za junij 2015.

1. Področje uporabe uredbe

Predlagana uredba določa enotne zahteve za poravnavo finančnih instrumentov (6). V skladu z Direktivo 2004/39/ES (7) finančni instrumenti vključujejo prenosljive vrednostne papirje, instrumente denarnega trga, enote kolektivnih naložbenih podjemov, pogodbe na izvedene finančne instrumente, finančne pogodbe na razlike in pravice do emisij. V tej zvezi ECB izpostavlja, da predlagana uredba ne opredeljuje pojma finančni instrumenti, in da se nekateri njeni deli uporabljajo samo za vrednostne papirje ali prenosljive vrednostne papirje (8), medtem ko se drugi uporabljajo tudi za instrumente denarnega trga (9), enote kolektivnih naložbenih podjemov in pravice do emisij (10). Poleg tega predlagana uredba opredeljuje CDD kot pravne osebe, ki upravljajo sistem poravnave vrednostnih papirjev in opravljajo vsaj še eno drugo osrednjo storitev iz Priloge (11). ECB meni, da bi morale biti vse tri osrednje storitve regulirane. Glede na to ECB predlaga, da se zaradi pravne varnosti podrobneje pojasni področje uporabe predlagane uredbe, kar zadeva vrste instrumentov, za katere se uporablja, in opredelitev pojma CDD.

Opredelitev pojma CDD bi bilo treba spremeniti v izogib regulativni arbitraži, do katere bi prišlo, če bi CDD ustanovila dva ali tri pravne subjekte, ki bi opravljali različne osrednje storitve, ne da bi zanje veljala uredba, ki velja za CDD. ECB meni, da bi morala uredba veljati za vsako pravno osebo, ki ponuja katero od treh osrednjih storitev iz oddelka A Priloge.

2. Sodelovanje med organi

2.1 Predlagana uredba podeljuje vodilno vlogo pristojnim nadzornim organom, podporno vlogo pa članicam Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) kot zadevnim organom v zvezi s CDD. Ob upoštevanju vloge centralnih bank kot preglednikov in/ali centralnih bank izdajateljic ter dejstva, da centralne banke uporabljajo storitve CDD za poravnavo operacij denarne politike, bi morala predlagana uredba zagotoviti, da bodo pooblastila pristojnih organov in Evropskega organa za vrednostne papirje in trge (ESMA) dopolnjena in uravnotežena z ustrezno vključenostjo članic ESCB. Centralne banke in regulatorji trga vrednostnih papirjev v Odboru za plačilne in poravnalne sisteme (CPSS) in Mednarodnem združenju nadzornikov trga vrednostnih papirjev (IOSCO) so priznali pomembnost regulacije, nadzora in pregleda infrastruktur finančnega trga, vključno s CDD (12). ECB meni, da bi morala biti predlagana uredba skladna z načeli CPSS-IOSCO. Treba bi bilo spodbujati učinkovito in tesno sodelovanje med pristojnimi organi in članicami ESCB, z vidika pregleda in vloge centralnih bank izdajateljic ter brez poseganja v pooblastila centralnih bank (13).

2.2 ECB tudi ugotavlja, da predlagana uredba že določa nekatera področja za sodelovanje, in predlaga nekaj dodatnih področij, za katera meni, da zahtevajo tako sodelovanje med ESMA in ESCB. Poleg tega ECB poudarja potrebo po skupnem delu ESMA in ESCB pri pripravi osnutkov tehničnih standardov. S tem bi odpravili potrebo po tem, da bi članice ESCB pripravljale dodatne in potencialno drugačne zahteve pri ukrepih pregleda, vključno s pravnimi akti. Poleg tega bi odpravili tudi potrebo po stalnem ocenjevanju CDD, ki sodelujejo pri poravnavi operacij denarne politike, glede na standarde za uporabnike (14), ki bi bilo sicer potrebno za izpolnitev pravnih obveznosti ESCB. V tem okviru je posebej pomembna tudi pravočasna in ustrezna izmenjava potrebnih informacij, vključno za namene finančne stabilnosti, pregleda in statistike.

2.3 Zaradi navedenega bi morala predlagana uredba določati pravila sodelovanja, ki bi pristojnim in zadevnim organom omogočala izvrševanje pristojnosti na nacionalni in čezmejni ravni v skladu z načeli CPSS-IOSCO (15). Predlagana uredba bi morala olajšati celovit nadzor in pregled na čezmejni ravni glede na pričakovani razvoj čezmejnih poslov in poravnave in tudi povezave med CDD, ki jih bo olajšal in celo spodbudil začetek delovanja skupne platforme T2S. Pristojni organi bi morali imeti možnost, da se odločajo o ustrezni obliki ureditve sodelovanja. Glede na to bi lahko predvideli možnost ustanovitve kolegijev organov, zlasti takrat, kadar CDD opravlja čezmejno dejavnost prek podrejenega podjetja ali podružnice, ali kadar postane obseg čezmejnih storitev velik (16).

3. Makrobonitetni nadzor

Priznano je, da zanesljive infrastrukture finančnega trga, vključno s sistemi poravnave vrednostnih papirjev, z zmanjševanjem sistemskega tveganja bistveno prispevajo k finančni stabilnosti (17). ECB izpostavlja, da bi morali Evropski odbor za sistemska tveganja oziroma zadevni nacionalni organi izvajati makrobonitetni nadzor brez poseganja v ustrezna pooblastila članic ESCB.

4. Poravnava v centralnobančnem denarju

Predlagana uredba centralnim depotnih družbam dovoljuje, da ponudijo denarno poravnavo prek poslovne banke, če poravnava v centralnobančnem denarju ni praktična in ni na voljo (18). To je v skladu z načeli CPSS-IOSCO in priporočili ESCB-CESR (19), ki kažejo, da likvidnost pri centralni banki in denar pri poslovni banki z vidika tveganj nista enakovredni možnosti. Kadar se CDD dovoli, da ponudi denarno poravnavo prek poslovne banke, bi bilo treba od nje zahtevati, da oblikuje stroga merila za kreditno institucijo, ki deluje kot poravnalna banka, in tudi spremlja izpolnjevanje teh meril (20). ECB tudi pozdravlja, da predlagana uredba ne ureja dostopa do posojil centralne banke, vključno z izredno likvidnostno pomočjo, kar je izključna pravica centralnih bank in neposredno povezano z denarno politiko.

5. Centralne depotne družbe in pomožne bančne storitve

5.1 Predlagana uredba določa, da CDD same sebi ne smejo zagotavljati nobenih pomožnih bančnih storitev in da morajo namesto tega pridobiti dovoljenje, da za opravljanje določenih pomožnih bančnih storitev, opredeljenih v predlagani uredbi, imenujejo eno ali več kreditnih institucij. Vendar pa se lahko z odstopanjem od tega in ob upoštevanju določenih varoval nekaterim CDD izda omejeno dovoljenje za opravljanje teh storitev (21).

5.2 Navedeno je treba skrbno preučiti, da se zagotovi skladnost s pravili konkurence in zakonodajnim okvirom za sistemski makrobonitetni nadzor in bančništvo na ravni Unije (22) ter ustrezna delitev nalog med organi za nadzor CDD in organi za bančni nadzor. V tej zvezi in kakor je bilo izpostavljeno v enem od prejšnjih mnenj, ECB podpira sistematično vključenost Evropskega bančnega organa (EBA), da opravi vse predhodne tehnične analize glede bančne zakonodaje Unije (23). Natančneje, predlagana uredba razlikuje med pomožnimi bančnimi storitvami za udeležence sistema poravnave vrednostnih papirjev v zvezi s storitvijo poravnave in pomožnimi bančnimi storitvami v zvezi z drugimi osrednjimi ali pomožnimi storitvami (24). Poleg tega pooblašča Komisijo, da sprejme delegirane akte, s katerimi določi te pomožne storitve (25). ECB meni, da zgoraj navedeno razlikovanje ni jasno in da bi bilo treba navedene pomožne bančne storitve čim bolj uskladiti s terminologijo v evropski bančni zakonodaji.

5.3 Okvir za zagotavljanje pomožnih bančnih storitev bi moral biti zasnovan tako, da ustrezno zmanjšuje tveganja in hkrati ohranja učinkovitost CDD pri zagotavljanju njihovih storitev. Ker je to vprašanje bistveno, bi bilo morda upravičeno bolj celovito oceniti različne možnosti za zagotavljanje pomožnih bančnih storitev. Taka ocena bi bila v pomoč, da se v celoti opredelijo (a) različna tveganja, in sicer tako tveganja v povezavi z reševanjem kot tudi pravno, kreditno, likvidnostno, operativno in poslovno tveganje, in (b) profili učinkovitosti, značilni za te možnosti, ter da se določi najvarnejši in najučinkovitejši model. ECB je pripravljena prispevati k taki oceni. Poleg tega ne bi smelo biti nejasnosti glede natančnega obsega pomožnih bančnih storitev, ki bi jih bilo imenovanim kreditnim institucijam dovoljeno opravljati (26), bonitetnih zahtev, ki bi veljale zanje, in stopnje njihove neodvisnosti od bančnega zakonodajnega okvira (27).

5.4 Predlagana uredba omejuje, katere storitve lahko opravlja imenovana kreditna institucija, ki pripada isti skupini kot CDD (28). ECB razume, da je to omejitev spodbudilo upoštevanje tveganj, zlasti da se prepreči prelivanje. ECB priporoča, da se ta omejitev razširi na vse kreditne institucije, ki zagotavljajo bančne storitve iz oddelka C Priloge za udeležence sistema poravnave vrednostnih papirjev, in sicer zaradi možnih negativnih učinkov na zmožnost CDD, da v primeru reševanja ali insolventnosti kreditne institucije še naprej opravlja svoje funkcije, zlasti tiste, ki temeljijo na mehanizmu dostave proti plačilu.

5.5 ECB nazadnje tudi meni, da je predlagani postopek za dovolitev odstopanja precej zapleten in bi ga lahko poenostavili, da bi dosegli potrebno raven varnosti in enotnosti. Zlasti bi bilo treba zagotoviti, da se za ugotavljanje, ali se odstopanje lahko dovoli ali ne, sprejmejo objektivna merila, vključno s kvantitativnimi merili, kjer je to mogoče, in sicer poleg potrebnih kvalitativnih meril, ki so določena v predlogu.

6. Skladnost z globalnimi standardi za CDD

V predlagani uredbi je izpostavljeno, da bi morala uredba upoštevati veljavna priporočila, ki sta jih oblikovala CPSS in IOSCO (29). Kljub temu je nekaj neskladnosti med načeli CPSS-IOSCO in predlagano uredbo, za katere ECB priporoča, da se odpravijo. Na primer, predlagana uredba ne ureja zahtev glede posredne udeležbe (30). Poleg tega predlagana uredba omenja potrebo po obvladovanju tveganj iz naslova soodvisnosti (31) samo v okviru operativnega tveganja (32). Neskladnosti so tudi v zvezi z obvladovanjem likvidnostnega tveganja (33), tj. predlagana uredba ne razlikuje med tistimi sistemi za odloženo neto poravnavo, ki zagotavljajo jamstvo poravnave, in tistimi, ki ga ne. To ni skladu z načeli CPSS-IOSCO, ki od sistemov za odloženo neto poravnavo, ki zagotavljajo jamstvo poravnave, zahtevajo polno kritje kreditne in likvidnostne izpostavljenosti, medtem ko morajo sistemi za odloženo neto poravnavo brez jamstva poravnave kriti kreditno izpostavljenost do dveh največjih udeležencev in njunih povezanih podjetij ter likvidnostno izpostavljenost do največjega udeleženca in njegovih povezanih podjetij.

7. Oddajanje dejavnosti v zunanje izvajanje subjektom javnega prava

Predlagana uredba uvaja zahteve, ki jih morajo CDD izpolniti, kadar oddajo del svoje dejavnosti v zunanje izvajanje (34). Izjema je predvidena za primere, kadar CDD odda nekatere posle v zunanje izvajanje subjektom javnega prava, pod pogojem, da to razmerje ureja ustrezen pravni, regulativni in operativni okvir. ECB ugotavlja, da bi bil s to izjemo zajet projekt T2S, ki ga trenutno izvaja Eurosistem. ECB pozdravlja to izjemo, ki upošteva, da tako zunanje izvajanje lahko prinese znatne koristi za gospodarstvo, prispeva k izvajanju nalog Eurosistema in je urejeno z okvirnim sporazumom, ki vsebuje varovala (35).

8. Kolizija zakonov

Predlagana uredba določa kot splošno pravilo, da vsa vprašanja v zvezi z lastniškimi vidiki, povezanimi z vrednostnimi papirji, ki jih vodi CDD, ureja pravo države, v kateri se vodi račun vrednostnih papirjev (36). Tako splošno pravilo je sicer skladno s pristopom v drugih pravnih aktih Unije, da se za lastniške vidike, povezane z vrednostnimi papirji, uporabi pravo kraja, kjer se nahaja zadevni posrednik (37), vendar pa ECB močno nasprotuje uvedbi dodatnih kolizijskih pravil, ki ne bi bila skladna z obstoječo zakonodajo Unije in bi vplivala na pravno varnost (38).

Poleg tega, kakor je bilo izpostavljeno v enem od prejšnjih mnenj, je jasno in enostavno kolizijsko pravilo za vse vidike nematerializiranih vrednostnih papirjev sicer pomembno za učinkovito in varno čezmejno imetništvo in prenos finančnih instrumentov, vendar pa praktična uporaba enotne kolizijske ureditve za čezmejni kliring in poravnavo vrednostnih papirjev v Uniji še naprej razkriva razlike med državami članicami pri razlagi „lokacije računa“ (39). V tej zvezi ECB meni, da je treba uskladiti različne pravne okvire Unije za imetništvo vrednostnih papirjev in razpolaganje z njimi ter izvrševanje pravic iz vrednostnih papirjev, in to v skladu s končnim poročilom skupine za pravno varnost (40).

9. Posebna ureditev reševanja CDD

Ker predlagana uredba ne vsebuje posebne, celovite ureditve reševanja CDD, ECB priporoča, da se taka ureditev sprejme.

Kadar ECB priporoča, da se predlagana uredba spremeni, so konkretni predlogi sprememb besedila s pripadajočimi pojasnili navedeni v Prilogi.

V Frankfurtu na Majni, 1. avgusta 2012 Predsednik ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2012) 73 final.

(2) Direktiva 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah Direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL L 145, 30.4.2004, str. 1). Trenutno je v pregledu. Glej predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o trgih finančnih instrumentov in razveljavitvi Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta, COM(2011) 656 konč., in predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o trgih finančnih instrumentov in spremembi Uredbe [uredba o infrastrukturi evropskega trga] o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, COM(2011) 652 konč.

(3) Glej predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, COM(2010) 484 konč.

(4) Glej odstavek 1 obrazložitvenega memoranduma k predlagani uredbi.

(5) Glej tudi odziv služb ECB z dne 22. marca 2011 (v nadaljnjem besedilu: odziv ECB) na javno posvetovanje Komisije o centralnih depotnih družbah in uskladitvi nekaterih vidikov poravnave vrednostnih papirjev v Evropski uniji (v nadaljnjem besedilu: posvetovanje Komisije). Odziv ECB je dostopen na spletni strani ECB na naslovu http://www.ecb.int

(6) Glej člen 1(1) predlagane uredbe.

(7) Direktiva 2004/39/ES. Predlog Komisije za razveljavitev Direktive 2004/39/ES (glej opombo 3) vsebuje tudi pravice do emisij.

(8) Glej člen 4(18) Direktive 2004/39/ES.

(9) Glej člen 4(19) Direktive 2004/39/ES.

(10) Pravice do emisij so v predlagani uredbi opredeljene s sklicevanjem na Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, 25.10.2003, str. 32).

(11) Glej člen 2(1)(1) predlagane uredbe in oddelek A Priloge k predlagani uredbi.

(12) Glej dokument CPSS in IOSCO Principles for financial market infrastructures, april 2012, dostopen na spletni strani BIS na naslovu http://www.bis.org, zlasti poglavje 4 (v nadaljnjem besedilu: načela CPSS-IOSCO).

(13) Glej Mnenje ECB CON/2011/1 z dne 13. januarja 2011 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov (UL C 57, 23.2.2011, str. 1). Vsa mnenja ECB so dostopna na spletni strani ECB na naslovu http://www.ecb.europa.eu.

(14) Standards for the use of EU securities settlement systems in ESCB credit operations, Evropski monetarni inštitut, januar 1998.

(15) Glej zlasti odgovornost E (sodelovanje z drugimi organi) v načelih CPSS-IOSCO.

(16) Zakonodajni okvir uredbe o infrastrukturi evropskega trga in Direktiva 2006/48/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL L 177, 30.6.2006, str. 1) na ravni EU ter načela CPSS-IOSCO že predvidevajo ustanovitev kolegijev.

(17) Glej dokument Odbora za finančno stabilnost Reducing the moral hazard posed by systemically important financial institutions – recommendations and time lines, oktober 2010, str. 8.

(18) Člen 37(2) predlagane uredbe.

(19) V tej zvezi glej načelo 9 v načelih CPSS-IOSCO ter priporočilo 10 v dokumentu ESCB in CESR Recommendations for securities settlement systems and recommendations for central counterparties in the European Union, maj 2009 (v nadaljnjem besedilu: priporočila ESCB-CESR).

(20) V tej zvezi glej načelo 9 v načelih CPSS-IOSCO in priporočilo 10 v priporočilih ESCB-CESR.

(21) Glej zlasti naslov IV predlagane uredbe in oddelek C Priloge k predlagani uredbi.

(22) Glej Direktivo 2006/48/ES in spremembe, ki so trenutno v obravnavi v kompromisnih besedilih predsedstva.

(23) V tej zvezi glej odstavek 3.2. Mnenja ECB CON/2012/5 z dne 25. januarja 2012 o predlogu direktive o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih družb ter o predlogu uredbe o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja (UL C 105, 11.4.2012, str. 1).

(24) Glej oddelek C Priloge k predlagani uredbi.

(25) Glej člen 2(2) predlagane uredbe.

(26) Glej člen 54 predlagane uredbe.

(27) V tej zvezi glej člena 57 in 58 predlagane uredbe.

(28) Glej člen 52(5) predlagane uredbe.

(29) Glej uvodno izjavo 25 predlagane uredbe.

(30) Glej načelo 19 v načelih CPSS-IOSCO.

(31) Glej načelo 3 v načelih CPSS-IOSCO.

(32) Člen 42(6) predlagane uredbe.

(33) Glej načelo 7 v načelih CPSS-IOSCO in člen 57 predlagane uredbe.

(34) Glej člen 28 predlagane uredbe.

(35) Glej posvetovanje Komisije in odziv ECB.

(36) Glej člen 46(1) predlagane uredbe.

(37) Glej člen 9 Direktive 98/26/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. maja 1998 o dokončnosti poravnave pri plačilih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev (UL L 166, 11.6.1998, str. 45), člen 9 Direktive 2002/47/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. junija 2002 o dogovorih o finančnem zavarovanju (UL L 168, 27.6.2002, str. 43) in člen 24 Direktive 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL L 125, 5.5.2001, str. 15).

(38) Glej člen 46(2) predlagane uredbe.

(39) V tej zvezi glej Mnenje ECB CON/2008/37 z dne 7. avgusta 2008 o predlogu direktive o spremembi Direktive 98/26/ES in Direktive 2002/47/ES (UL C 216, 23.8.2008, str. 1), odstavek 8.

(40) Glej http://ec.europa.eu/internal_market/financial-markets/docs/certainty/2ndadvice_final_en.pdf