Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Malte za leto 2013 in mnenje Sveta o malteškem programu stabilnosti za obdobje 2012–2016

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti členov 121(2) in 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 5(2) Uredbe,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij[2], zlasti člena 6(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[3],

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta[4],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Evropske komisije, da začne izvajati novo strategijo za rast in delovna mesta Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se osredotoča na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za povečanje potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je 13. julija 2010 sprejel priporočilo o širših smernicah za ekonomske politike držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic[5], ki skupaj tvorita integrirane smernice. Države članice so bile pozvane, naj integrirane smernice upoštevajo v nacionalnih ekonomskih politikah in politikah zaposlovanja.

(3) Voditelji držav oziroma vlad so 29. junija 2012 sprejeli Pakt za rast in delovna mesta, ki z uporabo vseh razpoložljivih vzvodov, instrumentov in politik zagotavlja skladen okvir za ukrepanje na nacionalni ravni, ravni EU in ravni euroobmočja. Odločili so se, da morajo biti ukrepi sprejeti na ravni držav članic, in zlasti izrazili polno zavezanost k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 ter izvajanju priporočil za posamezne države.

(4) Svet je 6. julija 2012 sprejel priporočilo v zvezi z nacionalnim reformnim programom Malte za leto 2012 in dal mnenje o dopolnitvi malteškega programa stabilnosti za obdobje 2011–2015.

(5) Komisija je 28. novembra 2012 sprejela letni pregled rasti[6], ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2013. Poleg tega je 28. novembra 2012 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja[7], v katerem je Malto opredelila kot eno od držav članic, za katere je treba opraviti poglobljen pregled.

(6) Evropski svet je 14. marca 2013 potrdil prednostne naloge za zagotavljanje finančne stabilnosti, fiskalne konsolidacije in ukrepanja za spodbujanje rasti. Poudaril je potrebo po doseganju diferencirane, rasti prijazne fiskalne konsolidacije, vrnitvi k normalnim posojilnim pogojem v gospodarstvu, spodbujanju rasti in konkurenčnosti, odpravljanju brezposelnosti in socialnih posledic krize ter modernizaciji javne uprave.

(7) Komisija je v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011 10. aprila 2013 objavila rezultate poglobljenega pregleda[8] za Malto. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da na Malti obstajajo makroekonomska neravnotežja, zaradi katerih so potrebni spremljanje in strateški ukrepi. Zlasti je potrebno pozorno spremljanje bančnega sektorja in nepremičninskega trga. Politike se morajo osredotočiti na dolgoročno vzdržnost javnih financ.

(8) Malta je 30. aprila 2013 predložila program stabilnosti za leto 2013, ki zajema obdobje 2012–2016, in nacionalni reformni program za leto 2013. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(9) Na podlagi ocene programa stabilnosti za leto 2012 v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da je makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske napovedi v programu, verjeten. Svet je 4. decembra 2012 razveljavil sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja na Malti, saj je bil ta leta 2011 odpravljen, glede na napoved Komisije iz jeseni 2012 pa se je njegova odprava štela za trajno. Vendar je v letu 2012 Malta zabeležila javnofinančni primanjkljaj v višini 3,3 % BDP, kar je bilo znova nad referenčno vrednostjo 3 % BDP. Cilj proračunske strategije, opisane v programu, je postopno zmanjšati primanjkljaj s 3,3 % BDP leta 2012 na 0,8 % BDP leta 2016, kar pomeni postopno napredovanje k srednjeročnemu cilju. Program potrjuje srednjeročni cilj, tj. uravnoteženi proračun v strukturnem smislu, ki je ambicioznejši od cilja, ki ga zahteva Pakt za stabilnost in rast, vendar njegova izpolnitev ni načrtovana v programskem obdobju. Ciljni primanjkljaj za leto 2013 iz programa naj bi se dosegel predvsem z razmeroma visoko rastjo davčnih prihodkov, česar ni mogoče v celoti razložiti z makroekonomskim scenarijem, na katerem temelji program. Poleg tega ni zadostno podprt s podrobnimi ukrepi, enako pa velja tudi za naslednja leta. Zato je sprememba načrtovanega (preračunanega) strukturnega salda znatno višja kot v napovedi Komisije. V skladu s slednjo se bo ob nespremenjeni politiki strukturni saldo izboljšal za samo 0,25 odstotne točke BDP v letu 2013 in zgolj minimalno v letu 2014. Javni dolg naj bi po napovedih ostal nad pragom 60 % BDP v celotnem programskem obdobju. Državni organi napovedujejo, da se bo dolg leta 2014 povečal na 74,2 % BDP, nato pa naj bi se do leta 2016 zmanjšal na 70 %. V skladu z napovedjo Komisije iz pomladi 2013 se bo delež javnega dolga v razmerju do BDP po pričakovanjih povečeval nekoliko hitreje, in sicer na 74,9 % v letu 2014, saj naj bi se primarni primanjkljaj še naprej povečeval. Ker je leta 2011 odpravila čezmerni primanjkljaj, je Malta v triletnem prehodnem obdobju, kar zadeva cilj glede zmanjšanja dolga, ki se je začelo leta 2012. Malta v letu 2012 ni dosegla zadostnega napredka pri izpolnjevanju cilja glede zmanjšanja dolga, po napovedih pa ga ni mogoče pričakovati niti v letih 2013 in 2014. Čeprav je fiskalni okvir Malte precej prožen, njegov nezavezujoč značaj in kratek časovni okvir fiskalnega načrtovanja ne zagotavljata stabilnega fiskalnega položaja. Direktiva 2011/85/EU o proračunskih okvirih še ni bila prenesena v nacionalno zakonodajo, vanjo pa tudi še ni bilo vneseno pravilo o strukturnem saldu sektorja države iz pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju. Program stabilnosti navaja namen vlade, da ustanovi fiskalni svet, ne navaja pa konkretnih načrtov.

(10) Izpolnjevanje davčnih obveznosti in izogibanje davkom še naprej ostajata izziv za kakovost javnih financ. Državni organi so uvedli številne ustrezne ukrepe, v pripravi so še dodatni, vendar je treba izvajanje pozorno spremljati, saj konkretni rezultati še niso vidni. Davčne spodbude za zadolževanje podjetij so še vedno zelo visoke. Leta 2012 je Malta izstopala kot država z drugo največjo razliko med davčno obravnavo dolga in lastniškega financiranja novih naložb. Zaradi teh davčnih ugodnosti lahko pride do visoke zadolženosti podjetij in neučinkovite porazdelitve kapitala. Malta je ena od redkih držav članic brez določb za zmanjšanje davčnih spodbud za zadolževanje.

(11) Malta se še vedno sooča z izzivi glede vzdržnosti javnih financ zaradi proračunskega vpliva staranja prebivalstva, ki naj bi po napovedih močno presegel povprečje EU. Povečanje izdatkov za pokojnine znaša več kot polovico skupnega predvidenega povečanja odhodkov zaradi staranja prebivalstva, ob tem pa (v primerjavi z drugimi državami članicami) zakonsko določena upokojitvena starost ostaja nizka, njeno zvišanje v skladu z reformo iz leta 2006 pa se uvaja le počasi. Za zagotovitev vzdržnosti javnih financ je potrebna dodatna reforma, pri čemer je treba zagotoviti ustreznost in obravnavati vprašanja v zvezi z medgeneracijsko pravičnostjo. Razprava s socialnimi partnerji je bila opravljena, vendar konkretni predlogi za dodatno pokojninsko reformo niso bili predstavljeni. Stopnja zaposlenosti starejših delavcev je nizka, celovito strategijo aktivnega staranja pa je treba še razviti. Omejeno osnovno zdravstveno varstvo v kombinaciji s predvidenim staranjem prebivalstva lahko dolgoročno vodi do visokih stroškov v zdravstvu. Zaradi šibke upravne zmogljivosti na področju javnih naročil prihaja do zapletenih in dolgotrajnih postopkov.

(12) Ukrepi za zmanjšanje zgodnjega opuščanja šolanja, vključno z nedavno uvedenim postopkom za pripravo strategije za preprečevanje zgodnjega opuščanja šolanja, so dobrodošli, tudi glede na neskladje med povpraševanjem in ponudbo spretnosti. Uspešnost strateških prizadevanj bo odvisna od pravilnega in pravočasnega izvajanja, ki ga bo treba pozorno spremljati. Ena od velikih težav je nezadostna povezava med izobraževanjem in usposabljanjem ter potrebami trga dela. Načrtovana enotna shema pripravništva, ki bo zajemala več stopenj kvalifikacij, bo po pričakovanjih prispevala k zagotavljanju delovne sile, ki ustreza potrebam trga dela.

(13) Malta je sprejela tudi pomembne ukrepe za večjo udeležbo žensk na trgu dela, zlasti s ciljem izboljšanega usklajevanja poklicnega in družinskega življenja. Zaradi ugodnega generacijskega učinka stopnja zaposlenosti žensk še naprej raste. Vendar so še mogoče izboljšave: stopnja zaposlenosti žensk ostaja nizka, starševstvo še vedno pomembno vpliva na udeležbo žensk na trgu dela, razlika v stopnji zaposlenosti med spoloma pa je najvišja v EU. S spodbujanjem prožnih pogojev dela ter zagotavljanjem cenovno dostopnega otroškega varstva in podaljšanega bivanja po pouku širšemu segmentu prebivalstva se lahko dodatno zviša stopnja zaposlenosti žensk.

(14) Malteški mehanizem prilagajanja plač življenjskim stroškom ima posebne značilnosti, ki blažijo njegov negativen učinek na skupno uspešnost trga dela in na prilagajanje plač: mehanizem omogoča pavšalno povišanje, kar pri plačah, ki presegajo „referenčno“ osnovno plačo, pomeni le delno nadomestilo za inflacijo, na voljo so klavzule o odstopanju na mikro in makro ravni, pogajanja o plačah pa so povsem decentralizirana. Vendar ta sistem v zelo neugodnih fazah ekonomskega cikla še vedno predstavlja potencialen izziv za prožnost realnih plač in tako ovira prilagajanje trga dela in zavira konkurenčnost. Nestanovitnost cen nekaterih sestavin indeksa gibanja cen, ki se uporablja v tem mehanizmu, zlasti cen energije, bi lahko pomenila pritisk na inflacijo z inflacijsko-plačno spiralo. Zato bosta za zmanjšanje potencialnih tveganj bistvenega pomena zbiranje podatkov o plačah in produktivnosti na sektorski ravni ter pozorno spremljanje učinkov sistema indeksacije plač. Malteški organi bi morali pozorno spremljati vpliv mehanizma na gospodarstvo in biti pripravljeni, da ga po potrebi ustrezno izboljšajo.

(15) Konkurenčnost Malte ostaja ogrožena zaradi zelo omejene diverzifikacije in slabe okoljske učinkovitosti pri oskrbi z energijo, kar povzroča visoke cene električne energije. Težak finančni položaj glavnega dobavitelja energije (družbe Enemalta) to negotovost še stopnjuje, vendar naj bi se z električno povezavo s Sicilijo po letu 2014 stanje izboljšalo. Prizadevanja na področju številnih pobud, kot je uvajanje fotovoltaične energije, so se nadaljevala, vendar delež obnovljivih virov energije ostaja zelo nizek, izvedljivost nekaterih velikih projektov, kot je razvoj polj vetrnih elektrarn, pa se zdi ogrožena. Na področju energetske učinkovitosti, zlasti pri javnih stavbah, je bil dosežen napredek, podprt s financiranjem Unije. Okoljska učinkovitost malteškega prometnega sistema je prav tako neustrezna. Malta bi potrebovala celovito prometno strategijo za izboljšanje javnega prevoza, cestnega omrežja in uspešnosti pri omejevanju emisij ogljika ter za dodatno spodbujanje uporabe vrst prevoza, ki niso osebni avtomobili.

(16) Bančni sektor na Malti je v primerjavi z domačim gospodarstvom zelo velik. Čeprav gre pri tem zlasti za neključne domače in mednarodne banke, ki so le v manjši meri izpostavljene domačemu gospodarstvu, jih je treba še naprej strogo nadzorovati, da se prepreči negativen vpliv na finančno stabilnost, ki bi lahko izhajal iz njihove dejavnosti. Domače banke ostajajo zelo izpostavljene trgu nepremičnin, rezervacije za izgube iz naslova posojil pa so razmeroma nizke. Strateške razprave so bile opravljene, vendar je treba na njihovi podlagi še oblikovati ustrezne regulativne ukrepe. Neučinkovitost pravosodnega sistema pomeni dodatno tveganje za finančno stabilnost. Dolgotrajni postopki zaradi insolventnosti ovirajo učinkovito uveljavljanje pravic iz zavarovanja s premoženjem. V času gospodarskih težav lahko to dodatno obremeni bilance stanja bank, poveča izgube in privede do potreb po dokapitalizaciji.

(17) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla obsežno analizo malteške ekonomske politike. Ocenila je program stabilnosti in nacionalni reformni program ter predstavila poglobljeni pregled. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko na Malti, ampak tudi spoštovanje pravil in smernic EU. Njena priporočila, pripravljena v okviru evropskega semestra, so izražena v priporočilih v točkah od 1 do 5 v nadaljevanju.

(18) Svet je ob upoštevanju te ocene preučil malteški program stabilnosti, njegovo mnenje[9] pa je izraženo zlasti v priporočilu v točki 1 spodaj.

(19) Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni reformni program in program stabilnosti. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih v točkah 2 in 5 spodaj.

(20) V okviru evropskega semestra je Komisija opravila tudi analizo ekonomske politike euroobmočja kot celote. Na tej podlagi je Svet izdal posebna priporočila za države članice, katerih valuta je euro. Tudi Malta bi morala zagotoviti popolno in pravočasno izvajanje teh priporočil –

PRIPOROČA, naj Malta v obdobju 2013–2014 izvede naslednje ukrepe:

1. Opredeli in izvaja naj ukrepe, potrebne za doseganje letne strukturne konsolidacije iz priporočil Sveta v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, da se do leta 2014 na vzdržen in rasti prijazen način odpravi čezmerni primanjkljaj ter omeji uporaba enkratnih in začasnih ukrepov. Po odpravi čezmernega primanjkljaja naj si z ustrezno hitrostjo prizadeva za strukturno konsolidacijo, da bo dosegla srednjeročni cilj do leta 2017. V letu 2013 naj vzpostavi zavezujoč večletni fiskalni okvir, ki temelji na pravilih. Zagotovi naj konkretno izvajanje ukrepov, sprejetih za izboljšanje izpolnjevanja davčnih obveznosti in boj proti izogibanju davkom, ter sprejme ukrepe za zmanjšanje davčnih spodbud za zadolževanje pravnih oseb.

2. Za zagotovitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ naj izvede reformo pokojninskega sistema, da se omeji napovedano povečanje odhodkov, med drugim s pospešenim zvišanjem zakonsko določene upokojitvene starosti, z uvedbo navezave zakonsko določene upokojitvene starosti na pričakovano življenjsko dobo ter s spodbujanjem zasebnih pokojninskih varčevanj. Sprejme naj ukrepe za povečanje stopnje zaposlenosti starejših delavcev z razvijanjem in izvajanjem celovite strategije aktivnega staranja. Izvede naj zdravstvene reforme za povečanje stroškovne učinkovitosti sektorja, zlasti s krepitvijo javnega osnovnega zdravstvenega varstva. Izboljša naj učinkovitost in skrajša postopke javnih naročil.

3. Nadaljuje naj s strateškimi prizadevanji za zmanjšanje deleža mladih, ki zgodaj opustijo šolanje, zlasti z vzpostavitvijo celovitega sistema za spremljanje tega pojava, ter za povečanje relevantnosti izobraževanja in usposabljanja za trg dela, da se bo tako obravnavalo pomanjkanje nekaterih spretnosti, med drugim z napovedano reformo sistema pripravništva. Še naprej naj se zavzema za večjo udeležbo žensk na trgu dela s spodbujanjem prožnih pogojev dela, zlasti z izboljšanjem ponudbe in cenovne dostopnosti otroškega varstva in izvenšolskih dejavnosti.

4. Še naprej naj si prizadeva za diverzifikacijo mešanice in nabora energetskih virov, zlasti z večjo uporabo obnovljivih virov energije in pravočasno vzpostavitvijo električne povezave s Sicilijo. Prizadeva naj si tudi za spodbujanje energetske učinkovitosti in zmanjšanje emisij v prometnem sektorju.

5. Sprejme naj ukrepe za nadaljnje povečanje rezervacij za izgube zaradi oslabitev posojil v bančnem sektorju, da se zmanjšajo morebitna tveganja, ki izhajajo iz izpostavljenosti nepremičninskemu trgu. Ohrani naj strateška prizadevanja za strog nadzor nad bančnim sektorjem, tudi nad neključnimi domačimi in mednarodno usmerjenimi bankami. Izboljša naj splošno učinkovitost pravosodnega sistema, na primer s skrajšanjem postopkov zaradi insolventnosti.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] UL L 306, 23.11.2011, str. 25.

[3] COM(2013) 368 final.

[4] P7_TA(2013)0052 in P7_TA(2013)0053.

[5] Sklep Sveta 2013/208/EU z dne 22. aprila 2013.

[6] COM(2012) 750 final.

[7] COM(2012) 751 final.

[8] SWD(2013) 120 final.

[9] V skladu s členom 5(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.