Posebno poročilo Sklad za zunanje meje 
je okrepil finančno 
solidarnost, vendar 
je treba izboljšati 
merjenje rezultatov 
in zagotoviti nadaljnjo 
dodano vrednost EUSL 2014  št. 15
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014
ISBN 978-92-9207-063-2
doi:10.2865/99215
© Evropska unija, 2014
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo slike 2 je treba zaprositi neposredno imetnika avtorske pravice.
Printed in Luxembourg
SL 2014  št. 15
Posebno poročilo Sklad za zunanje meje 
je okrepil finančno 
solidarnost, vendar 
je treba izboljšati 
merjenje rezultatov 
in zagotoviti nadaljnjo 
dodano vrednost EU
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)
02
 Kazalo
Odstavek
 Glosar
I–VI  Povzetek
1–19  Uvod
1–10  Sklad za zunanje meje
11–13  Ozadje Sklada za zunanje meje
14–19  Vloge in odgovornosti
20–24  Obseg revizije in revizijski pristop
25–74  Opažanja
26–29  Sklad za zunanje meje je prispeval k upravljanju zunanjih meja, vendar skupnega rezultata ni bilo 
mogoče izmeriti, nizka stopnja izvajanja v nekaterih državah članicah pa omejuje učinek Sklada
26–28  Programi in projekti so usmerjeni k doseganju prednostnih nalog Sklada za zunanje meje, vendar skupnega 
rezultata ni bilo mogoče izmeriti
29 Nizka stopnja izvajanja v nekaterih državah članicah
30–47  Sklad za zunanje meje je sicer krepil finančno solidarnost, vendar je nadaljnja dodana vrednost EU 
omejena
32–34  Delno neuspešen sistem krepitve posebnih prednostnih nalog
35–40  Nizka podpora operativnemu sodelovanju med državami članicami
41–44  Mehanizem Sklada za zunanje meje za obravnavo specifičnih slabosti na strateških mejnih prehodih  
in izredni mehanizem sta bila delno uspešna
45–47  Podpora je bila dodeljena projektom, ki bi bili sicer financirani na nacionalni ravni, pri katerih ni bila 
opravljena ustrezna ocena potreb ali ki so vsebovali znatne neupravičene stroške
03 Kazalo
48–65  Strateške in operativne slabosti pri načrtovanju in izvajanju programov Sklada za zunanje meje  
na ravni držav članic in Komisije
49–51  Programi niso bili vključeni v nacionalne strategije na področju nadzora meja in vizumov …
52–55  … in niso vsebovali ciljev SMART in merljivih kazalnikov
56–57  Zahteve glede letnega načrtovanja programov so privedle do pretiranega upravnega bremena in težav, 
povezanih z izvajanjem
58–60  Postopki izbire projektov, ki so se uporabljali v nekaterih državah članicah, niso zagotovili izpolnjevanja 
dejanskih potreb teh držav
61–65  Neustrezni postopki javnega naročanja v državah članicah ogrožajo dobro finančno poslovodenje
66–74  Slabosti pri spremljanju, ki ga izvajajo odgovorni organi, in resne pomanjkljivosti pri naknadnih 
ocenah Komisije in držav članic ne omogočajo ustrezne ocene skupnih dosežkov Sklada
67–70  Pomanjkanje ustreznega spremljanja projektov in poročanja o njih v državah članicah
71–74  Zamude in resne pomanjkljivosti pri naknadnih ocenah tako na ravni držav članic kot na ravni Komisije
75–83  Zaključki in priporočila
76–78  Sklad za zunanje meje je prispeval k upravljanju zunanjih meja, vendar skupnega rezultata zaradi 
odsotnosti ciljev SMART in resnih pomanjkljivosti pri ocenjevanju ni bilo mogoče izmeriti
79–80  Sklad za zunanje meje je okrepil finančno solidarnost, vendar je nadaljnja dodana vrednost EU omejena
81 Strateške slabosti pri načrtovanju programov Sklada za zunanje meje
82–83  Slabosti pri izvajanju Sklada za zunanje meje
 Priloga – Revidirani projekti
 Odgovori Komisije
04
 Glosar
Cilji SMART : cilji, ki temeljijo na načelih SMART, so specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in pravočasni.
Dodana vrednost EU : vrednost, ki jo ustvari Sklad za zunanje meje in presega vrednost, ki bi bila dosežena 
izključno z ukrepi države članice. To vključuje finančno solidarnost, zaradi katere države članice, ki v korist EU nosijo 
težje finančno breme, prejmejo več financiranja. Dodana vrednost EU se ustvari tudi s podpiranjem posebnih 
prednostnih nalog EU, sodelovanjem med državami članicami ali osredotočanjem na najbolj pereče probleme,  
tj. na najbolj ogrožena obmejna območja.
EMSA : Evropska agencija za pomorsko varnost, ki podpira Evropsko komisijo in države članice pri oblikovanju in 
izvajanju zakonodaje Evropske unije na področju pomorske varnosti, onesnaževanja z ladij in pomorske varnosti. 
Agenciji so bile dodeljene tudi operativne naloge na področju odzivanja na onesnaženje z nafto, spremljanja plovil 
ter prepoznavanja in sledenja ladij na dolge razdalje.
EU‑LISA : Evropska agencija za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, 
varnosti in pravice.
Eurosur : Evropski sistem varovanja meja je platforma za izmenjavo informacij in sodelovanje med organi mejne 
kontrole držav članic, pa tudi z agencijo Frontex.
EUSatCen : Satelitski center Evropske unije je agencija Evropske unije na področju obrambe in varnosti,  
ki z zagotavljanjem analize satelitskih posnetkov in drugih podatkov podpira sprejemanje odločitev na ravni 
Evropske unije.
Frontex : Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije. 
Agencija Frontex usklajuje delovanje držav članic na obmejnih območjih, ki se soočajo z znatnimi migracijskimi 
pritiski, izvaja analize tveganja in zagotavlja podporo pri usposabljanju mejnih policistov.
GD za notranje zadeve : generalni direktorat (GD) Evropske komisije, pristojen za področje, znano kot „notranje 
zadeve“ (GD HOME).
Letni program : delovni program države članice za izvajanje njenega večletnega programa.
Nujni ukrepi : projekti, ki jih sofinancira Sklad za zunanje meje za podporo državam članicam v primeru ustrezno 
utemeljenih izrednih razmer, ki zahtevajo nujno ukrepanje na zunanjih mejah. Za neposredno upravljanje nujnih 
ukrepov je odgovorna Komisija, izvajajo pa jih države članice.
Posebni ukrepi : posebni ukrepi, ki temeljijo na letnem delovnem programu in jih neposredno upravlja Komisija, 
prispevajo k razvoju skupnega evropskega integriranega sistema upravljanja meja z odpravljanjem slabosti na 
strateških mejnih prehodih, ki so bile ugotovljene z analizo tveganja agencije Frontex.
Program SOLID : splošen program Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov za obdobje 2007–2013, ki vključuje 
štiri sklade (Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav, Evropski sklad za begunce, Evropski sklad za 
vračanje in Sklad za zunanje meje). V tem poročilu se izraz „Sklad“ nanaša na Sklad za zunanje meje.
Schengenska ocenjevanja : preverjanja, ki jih izvaja Svet in v sklopu katerih pregleduje, ali se določbe 
schengenskega pravnega reda pravilno izvajajo. Po sprejetju Uredbe Sveta (EU) št. 1053/2013 z dne 7. oktobra 2013 
o vzpostavitvi ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda 
bo vodilno vlogo prevzela Komisija.
05 Glosar
Schengenski informacijski sistem (SIS II) : obsežen informacijski sistem, ki ga uporabljajo mejni policisti, pa tudi 
policijski in carinski organi, organi, pristojni za izdajanje vizumov, in pravosodni organi na celotnem schengenskem 
območju za izmenjavo podatkov, kot so informacije o osebah, ki bi lahko bile vpletene v težja kazniva dejanja, ali 
osebah, ki morda nimajo več pravice do vstopa v Evropsko unijo ali zadrževanja v njej.
Schengenski katalog o nadzoru zunanjih meja, vračanju in ponovnem sprejemu : katalog, ki ga je izdal Svet 
Evropske unije, vsebuje priporočila in najboljše prakse za pomoč schengenskim državam članicam in schengenskim 
državam pristopnicam pri pravilnem izvajanju schengenskega pravnega reda.
Schengenski pravni red : skupni sklop schengenskih pravil, ki jih morajo spoštovati države schengenskega 
območja in vključujejo kontrole na kopenskih, morskih in zračnih mejah (letališčih), izdajanje vizumov, policijsko 
sodelovanje in varstvo osebnih podatkov.
Schengensko območje : območje, ki ga sestavlja 26 evropskih držav, ki so na svojih skupnih mejah odpravile 
preverjanje potnih listin in nadzor nad priseljevanjem. To območje sestavlja 22 držav članic Evropske unije in štiri 
države članice Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA).
Sistem upravljanja in nadzora : sklop postopkov in praktičnih ureditev, ki jih mora država članica upoštevati pri 
izvajanju solidarnostnih skladov (SOLID).
Sklad za notranjo varnost, instrument za meje in vizume : instrument za meje in vizume v okviru Sklada za 
notranjo varnost je bil ustanovljen za obdobje 2014–2020 in vključuje Sklad za zunanje meje.
Ukrepi Skupnosti : projekti, ki jih sofinancira Sklad za zunanje meje, namenjeni podpiranju sodelovanja med 
državami članicami. Teme za posamezne projekte so opredeljene v letnem delovnem programu Komisije in razpisu 
za zbiranje predlogov. Za neposredno upravljanje ukrepov Skupnosti je odgovorna Komisija, izvajajo pa jih države 
članice.
Vizumski informacijski sistem (VIS) : obsežen informacijski sistem, ki državam schengenskega območja omogoča 
izmenjavo podatkov o vizumih.
06
 Povzetek
I
Sklad za zunanje meje je glavni finančni instrument 
Evropske unije za podporo upravljanju zunanjih meja, 
ki je v obdobju 2007–2013 obsegal 1,9 milijarde EUR. 
Glavni cilj Sklada za zunanje meje je pomagati seda ­
njim in morebitnim novim državam schengenskega 
območja pri zagotavljanju enotne, uspešne in učinko ­
vite kontrole na njihovih skupnih zunanjih mejah.
II
Revizija Sodišča se je osredotočila na procese, pove ­
zane z uspešnostjo Sklada za zunanje meje, dodano 
vrednostjo EU in doseganjem ciljev programov in 
projektov. Sodišče je v okviru revizije preučilo zasnovo, 
načrtovanje in izvajanje, pa tudi spremljanje in ocenje ­
vanje programov.
III
Revizija je pokazala, da je Sklad za zunanje meje pri ­
speval k upravljanju zunanjih meja in okrepil finančno 
solidarnost. Kljub temu je bila nadaljnja dodana 
vrednost EU omejena, skupnega rezultata pa zaradi 
slabosti v spremljanju odgovornih organov in resnih 
pomanjkljivosti pri naknadnih ocenjevanjih Komisije in 
držav članic ni bilo mogoče izmeriti.
IV
Programi držav članic niso bili vključeni v nacionalne 
strategije za mejno kontrolo in izdajanje vizumov, prav 
tako pa v njih niso bili navedeni cilji SMART in merljivi 
kazalniki. Postopki izbire projektov niso zagotovili 
izpolnjevanja dejanskih potreb držav članic, neustrezni 
postopki javnega naročanja v državah članicah pa so 
ogrozili dobro finančno poslovodenje.
V
V okviru revizije so bile ugotovljene resne slabosti pri 
upravljanju Sklada za zunanje meje v ključnih državah 
članicah (Grčiji, Španiji, Italiji, v prvih letih financiranja 
pa tudi na Malti). Nizka stopnja izvajanja v nekaterih 
državah je omejevala uspešnost Sklada za zunanje 
meje. Zaradi omenjenih slabosti obstaja tveganje, da 
do ustrezne krepitve upravljanja meja ne prihaja na 
tistih območjih, kjer je to najbolj potrebno.VI
Priporočila Sodišča so osredotočena na štiri področja:
(a) Zagotavljanje razpoložljivosti informacij o  skup -
nih rezultatih  
Države članice naj določijo merljive ciljne vredno ­
sti za kazalnike izložkov, izidov in, kjer je to mogo ­
če, učinka, kazalniki pa naj se z uporabo ustreznih 
informacijskih sistemov evidentirajo od začetka 
programa. Komisija naj zagotovi, da bo njeno po ­
ročilo o oceni deležnikom zagotovilo utemeljeno 
in pravočasno analizo osnovnih podatkov.
(b) Povečanje dodane vrednosti EU Sklada za zuna -
nje meje  
Komisija naj agenciji Frontex zagotavlja ustrezne, 
celovite in pravočasne informacije o izvajanju 
Sklada za zunanje meje, Sklada za notranjo varnost 
in poznejših instrumentov. Evidentiranje sofinanci ­
ranih sredstev v nabor opreme agencije Frontex pa 
bi moralo postati obvezno za sredstva, ki bi lahko 
bila koristna za potrebe agencije. Poleg tega naj 
se države članice in Komisija bolj osredotočijo na 
vzpostavljanje skupnih zajemnih centrov in drugih 
oblik konzularnega sodelovanja, ne pa na prena ­
vljanje, posodabljanje ali opremljanje konzulatov.
(c) Vključevanje Sklada za zunanje meje v nacional -
ne strategije upravljanja meja  
Države članice naj oblikujejo celovite nacionalne 
strategije za upravljanje meja na podlagi analize 
tveganja, pridobljene z modelom skupne celovite 
analize tveganja, to pa naj postane predhodni 
pogoj za pridobitev podpore iz Sklada za notranjo 
varnost ali poznejših instrumentov.
(d) Krepitev izvajanja Sklada za zunanje meje  
Okrepi naj se upravno zmogljivost, tudi v zvezi 
z javnim naročanjem, zlasti v ključnih državah 
članicah.
07
 Uvod
Sklad za zunanje meje
01 
Sklad za zunanje meje je glavni 
finančni instrument Evropske unije 
(EU) za podporo upravljanju zunanjih 
meja, katerega sredstva so v obdobju 
2007–2013 znašala 1,9  milijarde  EUR.1 
Njegov glavni cilj je pomagati seda ­
njim in morebitnim novim državam 
schengenskega območja pri zagota ­
vljanju enotne, uspešne in učinkovite 
kontrole na zunanjih mejah držav 
članic Evropske unije.
02 
Na schengenskem območju so bile kon ­
trole na notranjih mejah odpravljene, 
zato varnost zunanjih meja katere koli 
izmed držav posledično vpliva na vse 
ostale države. Zaradi različnih geograf ­
skih položajev posameznih držav se 
obveznosti na področju mejne kontrole 
znatno razlikujejo. Sklad za zunanje 
meje je namenjen vzpostavitvi finančne 
solidarnosti med državami članicami2 
z zagotavljanjem podpore tistim drža ­
vam, ki so zaradi nadzora zunanjih meja 
Evropske unije močno obremenjene.
03 
Sklad za zunanje meje se trenutno 
izvaja v 28 državah članicah (glej 
sliko 1 ). V Skladu sodelujejo vse države 
članice Evropske unije, razen Združe ­
nega kraljestva, Irske in Hrvaške.304 
Splošni cilji Sklada za zunanje meje so 
podpirati:
(a) učinkovito organizacijo mejnih 
kontrol,
(b) učinkovito upravljanje tokov 
ljudi na zunanjih mejah v skladu 
s schengenskim pravnim redom in 
z načeli spoštljivega obravnavanja 
in dostojanstva,
(c) enotno uporabo zadevne zakono ­
daje Evropske unije in
(d) izboljšanje konzularnih storitev 
držav članic v tretjih državah glede 
toka državljanov tretjih držav na 
ozemlje držav članic in sodelovanja 
med državami članicami na tem 
področju.
05 
Sklad za zunanje meje naj bi k upra ­
vljanju zunanjih meja prispeval 
z osredotočanjem na pet prednostnih 
nalog ( slika 2 ). Te je Komisija oprede ­
lila v „strateških smernicah“4. Države 
članice morajo v svoje večletne progra ­
me za izvajanje Sklada za zunanje meje 
vključiti najmanj tri od teh prednostnih 
nalog. Komisija je pri vsaki izmed petih 
nalog določila številna področja, ki so 
posebej pomembna za Evropsko unijo 
(„posebne prednostne naloge“) in za 
katere lahko države članice prejmejo 
višjo stopnjo sofinanciranja iz Sklada 
za zunanje meje (glej odstavek 9).1 Odločba št. 574/2007/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 23. maja 2007 
o ustanovitvi Sklada za 
zunanje meje za obdobje 
2007–2013 v okviru splošnega 
programa „Solidarnost in 
upravljanje migracijskih tokov“ 
(UL L 144, 6.6.2007, str. 22)
2 V skladu z ustaljeno prakso na 
tem področju se izraz „države 
članice“ v tem poročilu nanaša 
na države, ki sodelujejo 
v Skladu za zunanje meje, ne 
glede na to, ali gre za države 
članice Evropske unije ali 
pridružene države.
3 Bolgarija in Romunija 
sodelujeta od leta 2010, enako 
pa velja tudi za tri pridružene 
države (Norveško, Islandijo in 
Švico). Lihtenštajn k Skladu za 
zunanje meje prispeva od 
leta 2012, vendar se je zaradi 
pomanjkanja zunanjih meja in 
konzulatov odrekel pravici do 
sodelovanja v Skladu.
4 Odločba Komisije 2007/599/ES 
z dne 27. avgusta 2007 
o izvajanju Odločbe 
št. 574/2007/ES Evropskega 
parlamenta in Sveta v zvezi 
s sprejetjem strateških smernic 
za obdobje 2007–2013 
(UL L 233, 5.9.2007, str. 3).
08 Uvod
Države, ki sodelujejo v Skladu za zunanje meje
država, ki v Skladu sodeluje od leta 2007
država, ki v Skladu sodeluje od leta 2010 in je bodoča članica schengenskega območja
država, ki v Skladu sodeluje od leta 2010 in je del schengenskega območja, vendar ni članica EU
država, ki prispeva v Sklad od leta 2012, vendar v njem ne sodeluje
država članica, ki v Skladu ne sodelujePortugalskaŠpanijaFrancija
ItalijaLuksemburgBelgijaNizozemska
Romunija
Bolgarija
CiperŠvica
HrvaškaNemčijaPoljska
AvstriaLihtenštajn
Madžarska
GrčijaČeška 
Slovaška
SlovenijaEstonija
Latvija
Litva
Irska Združeno
kraljestvoIslandija
Finska
ŠvedskaNorveška
MaltaSlika 1
Vir: Evropsko računsko sodišče.
09 Uvod
Prednostne naloge in posebne prednostne naloge Sklada za zunanje meje
Prednostne naloge Posebne prednostne naloge
 • nadgradnja nacionalnih komunikacijskih sistemov, da postanejo
 interoperabilni s sistemi drugih držav članic
• nakup/nadgradnja interoperabilne opreme ob upoštevanju rezultatov
 skupne celovite analize tveganja
• nakup/nadgradnja opreme za prispevanje k operacijam agencije Frontex
• vzpostavitev/nadgradnja nacionalnega koordinacijskega centra za usklajevanje
 dejavnosti vseh nacionalnih organov, ki izvajajo naloge kontrole zunanjih meja
• vzpostavitev/nadgradnja enotnega nacionalnega sistema nadzorovanja
 zunanje meje
• nakup/nadgradnja opreme za odkrivanje, prepoznavanje in posredovanje
 na mejah, pod pogojem, da je bila potreba po takšni opremi jasno opredeljena
 na evropski ravni
• spodbujanje sodelovanja med konzularnimi službami znotraj držav članic
 in med njimi na področju vizumov
• razvoj in vzpostavitev omejenega zastopanja, kolokacije ali skupnih centrov
 za sprejem in obravnavo vlog za vizume
• naložbe, povezane s schengenskim informacijskim sistemom (SIS)
• naložbe, povezane z vizumskim informacijskim sistemom (VIS)
• izvajanje skupnega temeljnega učnega programa za usposabljanje
 pripadnikov mejne policije na nacionalni ravni
• izboljšanje kakovosti nacionalnih vnosov v model skupne celovite
 analize tveganja 
 
 
  
 
 
 
 
 
 Prednostna naloga 1
Podpora nadaljnji postopni vzpostavitvi skupnega 
integriranega sistema upravljanja meja glede kontrole 
oseb na zunanjih mejah in nadzora teh meja
Prednostna naloga 2
Razvoj in izvajanje nacionalnih komponent evropskega 
sistema nadzorovanja zunanjih meja ter stalne 
evropske mreže patrulj na južnih morskih mejah EU
Prednostna naloga 3
Izdaja vizumov in spopadanje z nezakonitim 
priseljevanjem s krepitvijo konzularnih in drugih služb 
držav članic v tretjih državah
Prednostna naloga 4
Vzpostavitev sistemov informacijske tehnologije 
za izvajanje zakonodaje EU na področju meja 
in vizumov
Prednostna naloga 5
Uspešno in učinkovito izvajanje ustreznih pravnih 
instrumentov EU na področju zunanjih meja in vizumovSlika 2
Vir: Pripravljeno na podlagi Odločbe Komisije 2007/599/ES.
10 Uvod
06 
Odhodki po posameznih prednostnih 
nalogah v obdobju 2007–2010 so 
prikazani na sliki 3 . Na podlagi načr ­
tov držav članic za obdobje 2011–2013 
je pričakovati, da se bodo dodeljena 
proračunska sredstva za prednostno 
nalogo 1 povečala na 37 %, dodeljena 
proračunska sredstva za prednostno 
nalogo 2 po pričakovanjih zmanjšala 
na 36 %, dodeljena proračunska sred ­
stva za ostale prednostne naloge pa se 
ne bodo bistveno spremenila.07 
Ukrepi, ki jih financira Sklad za zuna ­
nje meje, vključujejo naložbe v infra ­
strukturo na mejnih prehodih, nakup 
opreme za posredovanje na mejah (kot 
so vozila, plovila in zrakoplovi), pobu ­
de za sodelovanje na področju konzu ­
larnih storitev, naložbe v schengenski 
informacijski sistem (SIS) in vizumski 
informacijski sistem (VIS), usposablja ­
nje osebja, pilotne projekte in študije.Slika 3Letni programi odhodkov iz Sklada za zunanje meje v obdobju 2007–2010 
po prednostnih nalogah1
Nacionalne komponente evropskega sistema
nadzorovanja zunanjih meja 
(prednostna naloga 2); 229 milijonov EUR; 42 %Postopna vzpostavitev skupnega integriranega
sistema upravljanja meja(prednostna naloga 1); 160 milijonov EUR; 29 %Vizumi in spopadanje z nezakonitim priseljevanjem
(prednostna naloga 3); 20 milijonov EUR; 4 %
Sistemi informacijske tehnologije
na področju zunanjih meja in vizumov
(prednostna naloga 4); 104 milijoni EUR; 19 %
Uspešno in učinkovito izvajanje pravnega
reda EU o zunanjih mejah in vizumih
(prednostna naloga 5); 33 milijonov EUR; 6 %
1 Zadnji razpoložljivi podatki o odhodkih se nanašajo na letni program za leto 2010. Zaradi obdobja upravičenosti, ki traja dve leti in pol, so  
se sredstva iz tega letnega programa lahko porabljala do konca junija 2012, države članice in Komisija pa so jih morale še naknadno preveriti. 
Poročila o poznejših letnih programih še niso zaključena.
Vir: Evropska komisija.
11 Uvod
08 
V okviru Sklada za zunanje meje je 
bilo za ukrepe Skupnosti, ki predvsem 
podpirajo sodelovanje med državami 
članicami, nujne ukrepe (kot del ukre ­
pov Skupnosti) in posebne ukrepe za 
odpravo pomanjkljivosti na strateških 
mejnih prehodih, predvidenih 7,3 % 
sredstev.
09 
Osnovni prispevek Sklada za zunanje 
meje znaša 50 % skupnih stroškov 
posameznega ukrepa oziroma 75 % 
za ukrepe v državah, ki so deležne 
podpore iz Kohezijskega sklada, ali za 
področja v okviru posebnih predno ­
stnih nalog, in se poveča na 80 % za 
posebne ukrepe ter na 90 % za ukrepe 
Skupnosti in nujne ukrepe.10 
Tabela 1  prikazuje sredstva, dodeljena 
nacionalnim programom v posame ­
znih državah članicah ter ukrepom 
Skupnosti, nujnim in posebnim 
ukrepom. Deleži sredstev, ki so jih iz 
Sklada za zunanje meje prejeli največji 
prejemniki, so prikazani na sliki 4 .Slika 4Deleži sredstev Sklada za zunanje meje, dodeljeni  
državam članicam
Grčija, 13 %
Francija, 7 %
Slovenija, 3 %Finska, 3 %Madžarska, 4 %Romunija, 4 %Poljska, 4 %
Malta, 4 %Nemčija, 5 %Italija, 16 %
druge države (pod 3 %), 19 %Španija, 18 %
Vir: Evropska komisija.
12 Uvod Tabela 1Sredstva, dodeljena iz Sklada za zunanje meje v obdobju 2007–2013
Dodeljena sredstva v obdobju 2007–2013 v EUR Delež skupnih sredstev
Španija 289 394 768 17,92  %
Italija 250 178 433 15,49 %
Grčija 207 816 755 12,87 %
Francija 116 220 276 7, 2 0  %
Nemčija 76 099 991 4,71 %
Poljska 71 787 665 4,45 %
Malta 70 441 716 4,36 %
Romunija159 467 068 3,68 %
Madžarska 59 295 401 3,67 %
Finska 51 264 631 3,18 %
Slovenija 49 532 286 3,07 %
Bolgarija138 131 686 2,36 %
Nizozemska 38 035 209 2,36 %
Litva231 674 480 1,96 %
Ciper 30 017 404 1,86 %
Estonija 27 129 191 1,68 %
Portugalska 23 948 902 1,48 %
Belgija 19 944 180 1,24 %
Švica117 677 832 1,09 %
Latvija 16 830 844 1,04 %
Češka 15 853 542 0,98 %
Avstrija 13 875 936 0,86 %
Norveška111 479 299 0,71 %
Švedska 10 887 663 0,67 %
Slovaška 8 675 910 0,54 %
Danska 7 874 409 0,49 %
Luksemburg 598 220 0,04 %
Islandija1444 240 0,03 %
Skupaj 1 614 577 936 100,00 %
Ukrepi Skupnosti/nujni ukrepi 91 214 322
Posebni ukrepi 45 000 000
Posebna tranzitna shema Litva2108 000 000
Tehnična pomoč Komisije 2 794 774
Skupaj iz Sklada za zunanje meje 1 861 587 032
1 Bolgarija, Romunija, Norveška, Islandija in Švica sodelujejo v Skladu za zunanje meje od leta 2010.
2 Dodeljena proračunska sredstva za Litvo ne vključujejo posebne tranzitne sheme. Posebna tranzitna shema se nanaša na izpad plačil in 
dodatne stroške, ki nastanejo zaradi prehajanja državljanov Ruske federacije na območje Kaliningrada in iz njega ter so v obdobju 2007–2010 
letno znašali 15 milijonov EUR, v obdobju 2011–2013 pa 16 milijonov EUR.
Vir: Evropska komisija.
13 Uvod
Ozadje Sklada  
za zunanje meje
11 
Večina odhodkov, povezanih z upra ­
vljanjem zunanjih meja, se financira 
na nacionalni ravni.5 Države članice 
so odgovorne za upravljanje svojih 
zunanjih meja, pri čemer uporabljajo skupna pravila, določena v schengen ­
skem pravnem redu. Evropska agencija 
za upravljanje in operativno sodelo ­
vanje na zunanjih mejah držav članic 
Evropske unije (Frontex) usklajuje 
sodelovanje med državami članicami 
ter pripravlja analize tveganja in izvaja 
usposabljanje. Sklad za zunanje meje 
je tako eden izmed delčkov v mozaiku 
upravljanja zunanjih meja (glej sliko 5 ).5 Popolni in zanesljivi podatki 
o nacionalnih odhodkih držav 
članic za upravljanje zunanjih 
meja niso na voljo.Slika 5Deležniki in vplivi na področju upravljanja meja in vizumov
Ukrepi držav članic,
ﬁnancirani na nacionalni ravniMEJNA KONTROLA IN VIZUMI
Ukrepi držav,
ki niso članice EU
Schengenska ocenjevanja Sveta/KomisijeZunanji dejavniki:
mednarodni spori
okoljske nesreče
gospodarske krize
Povratek
Sodelovanje
EU z državami,
ki niso članice EUUkrepi držav članic,
ﬁnancirani v okviru Sklada
Ukrepi držav članic, ki se
ﬁnancirajo iz mednarodnih skladov
Sodelovanje držav članic
v okviru agencije Frontex
Druge agencije EU:
EU-LISA, EUSatCen, EMSA
Vključevanje Azil
Vir: Evropsko računsko sodišče
14 Uvod
12 
Sklad za zunanje meje je del splošnega 
programa Solidarnost in upravljanje 
migracijskih tokov za obdobje 2007–
2013 (program SOLID), ki ga upravlja 
GD za notranje zadeve. Program SOLID 
je namenjen izboljšanju upravljanja 
migracijskih tokov na ravni Evrop ­
ske unije in porazdelitvi finančnega 
bremena, ki izvira iz integriranega 
upravljanja skupnih zunanjih meja in 
izvajanja skupnih politik na področju 
priseljevanja in azila.6
13 
Zunanji dejavniki, kot so nedavni 
nemiri v severni Afriki ter politične 
in gospodarske krize v drugih delih 
sveta, so privedli do izredno močnih 
migracijskih tokov, ki pomenijo znaten 
pritisk na zunanje meje Evropske unije. 
Dejavnosti iskanja in reševanja ne spa ­
dajo med prednostne naloge Sklada za 
zunanje meje, vendar se med varova ­
njem meja oprema patrulj, ki jo Sklad 
sofinancira, lahko (in tudi se) uporablja 
za reševanje življenj na morju.Vloge in odgovornosti
14 
Sklad za zunanje meje se izvaja pred ­
vsem na podlagi načela deljenega 
upravljanja7. Države članice so v skladu 
s tem načelom odgovorne za (opera ­
tivno in finančno) izvajanje financira ­
nih ukrepov, medtem ko je Komisija 
še naprej pristojna za izvrševanje 
skupnega proračuna. Komisija spreje ­
ma strateške smernice za vzpostavitev 
programskega okvira Evropske unije. 
Vsaka sodelujoča država članica ob 
upoštevanju strateških smernic pripra ­
vi večletni program glede na lastne 
potrebe.
15 
Večletni program se izvaja z letnimi 
programi. Obe vrsti programov mora 
odobriti Komisija. Po koncu posame ­
znega letnega programa države člani ­
ce predložijo končna poročila.
16 
Komisija je tudi odgovorna za zago ­
tovitev, da države članice vzpostavijo 
ustrezne sisteme upravljanja in nadzo ­
ra, da se v zvezi s financiranimi projekti 
zagotavljajo ustrezne informacije, 
obveščanje javnosti in spremljanje ter 
da so ukrepi skladni z ostalimi zadev ­
nimi politikami in pobudami Unije ter 
slednje dopolnjujejo.6 Ostali deli programa SOLID 
vključujejo Evropski sklad za 
begunce, Evropski sklad za 
vključevanje državljanov 
tretjih držav in Evropski sklad 
za vračanje. Evropski sklad za 
vključevanje državljanov 
tretjih držav in Evropski sklad 
za begunce sta bila 
obravnavana v posebnem 
poročilu Evropskega 
računskega sodišča 
št. 22/2012 – Ali Evropski sklad 
za vključevanje in Evropski 
sklad za begunce uspešno 
prispevata k vključevanju 
državljanov tretjih držav? 
(http://eca.europa.eu ).
7 Komisija neposredno upravlja 
7,3 % sredstev Sklada. 
Neposredno upravljani deli 
Sklada za zunanje meje 
obsegajo ukrepe Skupnosti 
(vključno z nujnimi ukrepi) in 
posebne ukrepe.
15 Uvod
17 
Komisija spremlja izvajanje v državah 
članicah s pisarniškimi pregledi opisov 
sistemov upravljanja in nadzora, po ­
ročil o napredku in končnih poročil ter 
z revizijskimi in nadzornimi obiski.
18 
Sistem upravljanja in nadzora na ravni 
posamezne države članice sestavljajo8:
(a) odgovorni organ, pristojen za 
upravljanje in izvajanje večletne ­
ga programa. Odgovorni organ 
je zlasti pristojen za predložitev 
večletnih in letnih programov 
Komisiji, izbiro projektov in pre ­
verjanje upravičenosti odhodkov, 
katerih povračilo zahtevajo končni 
upravičenci;9
(b) revizijski organ izvaja revizije, s ka ­
terimi preverja delovanje sistema 
upravljanja in nadzora;10
(c) organ za potrjevanje potrjuje, da 
so prijavljeni odhodki skladni z ve ­
ljavnimi pravili.11
19 
Za nacionalno sofinanciranje se lahko 
v skladu z upravnimi postopki posame ­
zne države članice opravljata tudi nad ­
zor in revidiranje na nacionalni ravni.8 Evropsko računsko sodišče 
v posebnem poročilu 
št. 22/2012 ugotavlja, da je 
struktura, ki jo sestavljajo trije 
organi, privedla do 
nesorazmernega upravnega 
bremena. Za sklade na 
področju pravosodja in 
notranjih zadev v obdobju 
2014–2020 je Komisija zato 
predlagala odpravo organa za 
potrjevanje.
9 Člena 28 in 29 Odločbe 
št. 574/2007/ES.
10 Člen 32 Odločbe 
št. 574/2007/ES.
11 Člen 31 Odločbe 
št. 574/2007/ES.
16
 Obseg revizije in revizijski 
pristop
20 
Glavno revizijsko vprašanje se je 
nanašalo na ocenjevanje, ali je Sklad 
za zunanje meje uspešno prispeval 
k upravljanju zunanjih meja. To vpra ­
šanje je bilo razdeljeno na naslednja 
podvprašanja:
(a) Ali so programi in projekti uspešno 
podpirali prednostne naloge Skla ­
da za zunanje meje na področju 
upravljanja zunanjih meja?
(b) Ali je Sklad za zunanje meje zago ­
tovil finančno solidarnost med dr ­
žavami članicami, izpolnil posebne 
prednostne naloge Sklada in s tem 
ustvaril dodano vrednost EU?
(c) Ali so postopki za načrtovanje in 
izvajanje programov Sklada za 
zunanje meje prispevali k njegovi 
uspešnosti?
(d) Ali države članice in Komisija ustre ­
zno uporabljajo postopke nadzora 
in ocenjevanja za izboljšanje uspe ­
šnosti Sklada za zunanje meje?
21 
Revizija je zajemala:
(a) elemente deljenega upravljanja 
Sklada za zunanje meje, ki jih upra ­
vljajo in izvajajo države članice, in
(b) ukrepe Skupnosti (vključno z nuj ­
nimi ukrepi) in posebne ukrepe, ki 
jih neposredno upravlja Komisija, 
izvajajo pa države članice.22 
Revizija se je osredotočila na procese, 
povezane z uspešnostjo Sklada za 
zunanje meje, dodano vrednost EU in 
doseganje ciljev projektov in progra ­
mov. Pri njej so bili preučeni zasno ­
va, načrtovanje in izvajanje, pa tudi 
spremljanje in ocenjevanje ukrepov, 
ki jih financira Sklad za zunanje meje. 
Revizija ni zajemala podrobne ana ­
lize sistemov upravljanja in nadzora 
v državah članicah,12 pri njej tudi ni bilo 
opravljeno neposredno merjenje učin ­
ka, doseženega z ukrepi, ki jih financira 
Sklad za zunanje meje. Namesto tega 
je bilo ocenjevanje opravljeno na pod ­
lagi podatkov držav članic in Komisije 
o spremljanju in ocenjevanju.
23 
Revizija je temeljila na:
(a) dokumentacijskem pregledu konč ­
nih poročil o večletnih in letnih 
programih (zajeti so bili programi 
za obdobje 2007–2010) ter prispev ­
kov k ocenjevanjem petih izbranih 
držav članic13, poročil Komisije 
o dodeljevanju virov, vmesnega 
poročila Komisije o doseženih 
rezultatih in osnutka njene na ­
knadne ocene, dokumentov Sveta 
ter izbranih študij in dokumentov 
agencije Frontex;
(b) pogovorih in zbiranju informacij 
na kraju samem na ravni Komisije, 
odgovornih organov in končnih 
upravičencev v petih izbranih 
državah članicah. Pogovori so bili 
opravljeni tudi z drugimi deležniki, 
kot so Svet v primeru schengen ­
skih ocenjevanj,14 agencija Fron ­
tex in Agencija Evropske unije za 
temeljne pravice;12 Sistem upravljanja in nadzora 
v okviru skladov SOLID je bil 
obravnavan v posebnem 
poročilu št. 22/2012.
13 Grčija, Španija, Italija, Malta in 
Poljska. Države članice so bile 
izbrane na podlagi sredstev, 
dodeljenih iz Sklada za 
zunanje meje, ocene tveganja, 
pripravljene na podlagi 
informacij iz poročil Komisije 
o opravljenih revizijah in 
nadzoru ter informacij 
agencije Frontex, in potrebe 
po zagotavljanju ravnovesja 
med območji z največjim 
tveganjem za zunanje meje 
v Sredozemlju in ob vzhodni 
zunanji meji, saj je približno 
60 % sredstev iz Sklada za 
zunanje meje namenjenih 
južni meji (Sredozemlju in 
španskim Kanarskim otokom), 
približno 25 % sredstev pa je 
dodeljenih vzhodni meji. 
Izbrane države članice skupaj 
predstavljajo 55 % vseh 
dodeljenih proračunskih 
sredstev iz Sklada za zunanje 
meje.
14 S schengenskimi ocenjevanji 
se preverja, ali sedanje in 
bodoče države 
schengenskega območja 
pravilno uporabljajo 
schengenska pravila. 
Schengenska ocenjevanja je 
izvajal Svet v obliki 
medvladnega postopka. Na 
podlagi sprejetja Uredbe Sveta 
(EU) št. 1053/2013 z dne 
7. oktobra 2013 o  vzpostavitvi 
ocenjevalnega in 
spremljevalnega mehanizma 
za preverjanje uporabe 
schengenskega pravnega reda 
in razveljavitvi Sklepa 
Izvršnega odbora z dne 
16. septembra 1998 
o ustanovitvi stalnega odbora 
o ocenjevanju in izvajanju 
Schengenskega sporazuma 
(UL L 295, 6.11.2013, str. 27) pa 
bo vodilno vlogo prevzela 
Komisija.
17 Obseg revizije in revizijski pristop
(c) obiskih na kraju samem, ki so bili 
pri 31 zaključenih projektih v iz ­
branih državah članicah opravljeni 
na podlagi po presoji izbranega 
(nenaključnega) vzorca (glej Prilo -
go) in so zajemali letne programe 
v obdobju 2007–2010;
(d) pisarniškem pregledu v zvezi s sed ­
mimi zaključenimi projekti,15 ki jih 
neposredno upravlja Komisija in so 
bili izbrani na podlagi po presoji 
izbranega (nenaključnega) vzor ­
ca letnih programov v obdobju 
2007–2011 (glej Prilogo );
(e) ločeni reviziji,16 ki je potekala v eni 
izmed izbranih držav članic (Špa ­
niji) in se je dotaknila Sklada za 
zunanje meje.24 
Revizija je bila opravljena v kontekstu 
predlogov Komisije za obdobje finan ­
ciranja 2014–2020, v katerih je pred ­
videno, da bo kot naslednik Sklada 
za zunanje meje17 vzpostavljen Sklad 
za notranjo varnost, ki bo zagotavljal 
finančno podporo za upravljanje zu ­
nanjih meja in vizumov. Predlogi bodo 
prinesli tako vsebinske spremembe kot 
tudi spremembe sistema upravljanja in 
nadzora. V okviru revizije so bili pred­
logi, kjer je to ustrezno, upoštevani.15 Trije projekti v zvezi z nujnimi 
ukrepi, dva nadaljnja projekta 
v zvezi z ukrepi Skupnosti in 
dva projekta v zvezi 
s posebnimi ukrepi.
16 V okviru izjave o zanesljivosti, 
ki jo je Sodišče podalo za 
leto 2013.
17 Uredba (EU) št. 515/2014 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 16. aprila 2014 
o vzpostavitvi instrumenta za 
finančno podporo na 
področju zunanjih meja in 
vizumov v okviru Sklada za 
notranjo varnost in 
o razveljavitvi Odločbe 
št. 574/2007/ES (UL L 150, 
20.5.2014, str. 143).
18
 Opažanja
25 
Sodišče svoje glavne revizijske ugoto ­
vitve predstavlja v štirih delih. Prvi del 
prikazuje, da je Sklad za zunanje meje 
prispeval k upravljanju zunanjih meja, 
vendar skupnega rezultata ni bilo mo ­
goče izmeriti. Drugi del se osredotoča 
na to, v kolikšni meri Sklad za zunanje 
meje krepi finančno solidarnost, in na 
njegovo dodano vrednost EU. Tretji 
del opisuje načrtovanje in izvajanje 
programov, četrti del pa obravnava 
spremljanje in ocenjevanje.
Sklad za zunanje meje je 
prispeval k upravljanju 
zunanjih meja, vendar 
skupnega rezultata ni  
bilo mogoče izmeriti, 
nizka stopnja izvajanja  
v nekaterih državah  
članicah pa omejuje  
učinek Sklada
Programi in projekti so 
usmerjeni k doseganju 
prednostnih nalog Sklada 
za zunanje meje, vendar 
skupnega rezultata ni bilo 
mogoče izmeriti
26 
Večletni in letni programi so bili 
v petih izbranih državah članicah na 
splošno v skladu z vsemi petimi pred ­
nostnimi nalogami Sklada za zunanje 
meje ( slika 2 ) in so prispevali k nji ­
hovemu udejanjanju. Kljub temu pa 
Sodišče zaradi slabosti pri spremljanju 
v teh državah članicah in resnih po ­
manjkljivosti v naknadnih ocenah (glej 
odstavke od 71 do 73) tako na ravni 
držav članic kot na ravni Komisije ni 
moglo podati ustrezne ocene splošnih 
dosežkov Sklada.27 
Večina revidiranih projektov je pod ­
pirala doseganje prednostnih nalog 
Sklada. Od skupno 31 projektov, ki so 
bili v petih izbranih državah članicah 
revidirani na kraju samem (glej Prilo -
go), je pet projektov prednostne nalo ­
ge Sklada za zunanje meje podpiralo le 
delno (ker so vključevali neupravičene 
odhodke projektov18 ali pa se ni mogla 
določiti pomembnost odhodkov za 
Sklad za zunanje meje).19 Pri še enem 
projektu20 je bil prispevek k doseganju 
prednostnih nalog v nasprotju s cilji 
Sklada za zunanje meje21, saj ni spošto ­
val načel spoštljivega obravnavanja in 
dostojanstva (glej odstavek 60).
28 
Večina projektov je dosegla svoje na ­
črtovane izložke, vendar merljivi ciljne 
vrednosti in kazalniki niso bili določeni 
(glej odstavke od 52 do 54), v poro ­
čilih pa niso bili ustrezno prikazani 
doseženi izidi in učinek (glej sliko 6 , ki 
vsebuje primere kazalnikov izložkov, 
izida in učinka).18 Komisija je sprejela predlog 
o kuponih za gorivo, čeprav je 
bilo to v nasprotju 
s smernicami, ki so bile takrat 
izdane državam članicam. 
Smernice so bile leta 2012 
retroaktivno spremenjene.
19 Projekti držav članic št. 2, 9, 19, 
21 in 22, navedeni v  Prilogi .
20 Projekt držav članic št. 25, 
naveden v  Prilogi .
21 Člen 3(1)(b) Odločbe 
št. 574/2007/ES.
19 Opažanja
Nizka stopnja izvajanja 
v nekaterih državah članicah
29 
Povprečna stopnja izvajanja nacional ­
nih programov Sklada za zunanje meje 
je v obdobju 2007–2010 znašala 87,6 %. 
Kljub temu pa je v manjšem številu 
držav članic prihajalo do nekaterih 
težav ( slika 7 ). To zlasti velja za Grčijo, 
kjer sta bila načrtovanje in izvajanje 
tako neuspešna, da je bilo dejansko 
porabljenih samo 43 % proračunskih 
sredstev, ki so ji bila dodeljena iz Skla ­
da za zunanje meje.2222 Končna poročila o letnih 
programih Grčije.UčinekVložek
Izložek
Izid• Sredstva Sklada za zunanje meje in nacionalna sredstva, mobilizirana za izvajanje ukrepa (projekta).
• Vse, kar je doseženo neposredno s sredstvi, dodeljenimi posameznemu ukrepu.
Na primer: nakup zrakoplova, opreme za preverjanje dokumentov ipd.
• Sprememba, ki nastane zaradi izvajanja ukrepa. Izidi vključujejo rezultate, dosežene z izložki.Na primer: misije patruljiranja z zrakoplovom ali dokumenti, pregledani na mejah. 
• Končni učinki ukrepa na visoki ravni (dolgoročni). Ti so odvisni od številnih drugih (zunanjih) vplivov.Na primer: uporaba zrakoplova za misije patruljiranja privede do odkritja dejavnosti nedovoljenih migracij,preverjanje dokumentov privede do povečanega odkrivanja lažnih dokumentov, ki se uporabljajo pri prehajanju meje. Primeri kazalnikov izložkov, izida in učinkaSlika 6
Vir: Primeri Evropskega računskega sodišča, ki temeljijo na modelu Komisije, v katerem je terminologija nekoliko drugačna.
20 Opažanja Slika 7Stopnja izvajanja Sklada za zunanje meje v obdobju 2007–2010
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Grčija
Češka
Nizozemska
Danska
Bolgarija
Madžarska
Švedska
Portugalska
Slovenija
Belgija
Romunija
Francija
Islandija
Poljska
Finska
Malta
Avstrija
Litva
Italija
Slovaška
Španija
Latvija
Estonija
Norveška
Ciper
Nemčija
Povprečje
Vir: Izračun, ki ga je Komisija pripravila v okviru naknadne ocene obeh zaključenih programov, kadar programi niso bili zaključeni, pa na podlagi ocen 
držav članic. Bolgarija, Islandija, Norveška in Romunija so posredovale zgolj podatke za letne programe iz leta 2010. Danska in Poljska nista predložili 
podatkov o izvajanju programa za leto 2010. Stopnje izvajanja za Ciper in Češko niso bile dokončne. Danska ni posredovala podatkov o stopnji  
izvrševanja celotnega proračuna. Za Švico in Luksemburg ni podatkov. Izračun za Grčijo temelji na končnih poročilih o letnih programih Grčije.
21 Opažanja
Sklad za zunanje meje  
je sicer krepil finančno 
solidarnost, vendar  
je nadaljnja dodana  
vrednost EU omejena
30 
Sodišče je skušalo ugotoviti, ali je 
bil cilj Sklada za zunanje meje v zve ­
zi s krepitvijo finančne solidarnosti 
dosežen. Prav tako je iskal dokaze, da 
je Sklad zagotovil nadaljnjo dodano 
vrednost EU, zlasti z osredotočanjem 
na posebne prednostne naloge (glej 
sliko 2 ), podpiranjem sodelovanja med 
državami članicami ali usmerjanjem na 
najbolj pereče probleme.
31 
Dodeljena proračunska sredstva iz 
Sklada za zunanje meje so očitno 
prispevala k porazdelitvi finančnega 
bremena držav članic, ki je posledi ­
ca uvedbe integriranega upravljanja skupnih zunanjih meja v Uniji. Države 
članice, katerih relativno breme je 
večje, prejmejo višji znesek pomoči iz 
Sklada za zunanje meje (glej sliko 4 ). 
Kljub temu pa Sodišče ugotavlja, da je 
bila nadaljnja dodana vrednost EU Skla ­
da za zunanje meje omejena zaradi:
(a) delno neuspešnega sistema krepi ­
tve posebnih prednostnih nalog;
(b) nizke podpore operativnemu so ­
delovanju med državami članicami;
(c) slabo zasnovanih mehanizmov za 
odzivanje na specifične slabosti 
na strateških mejnih prehodih in 
delno uspešnih mehanizmov za 
odzivanje na izredne razmere ter
(d) podpiranja programov in pro ­
jektov, ki bi se v vsakem primeru 
financirali na nacionalni ravni, za 
katere ni bila opravljena ustrezna 
ocena potreb ali pa so bili pri neka ­
terih projektih ugotovljeni znatni 
neupravičeni stroški.Fotografija 1Tri plovila razreda 300 italijanske obalne straže iz  
Lampeduse v Italiji, ki jih je sofinanciral Sklad za zunanje 
meje in so primerna za vse vremenske razmere
Vir: Evropsko računsko sodišče.

22 Opažanja
Delno neuspešen sistem  
krepitve posebnih  
prednostnih nalog
32 
Komisija je pripravila strateške smernice 
za opredelitev prednostnih nalog, ki so 
dopolnjene s posebnimi prednostnimi 
nalogami za izvajanje Sklada za zunanje 
meje v državah članicah z dodano vre ­
dnostjo EU, in za zagotavljanje spodbu ­
de za to izvajanje. Projekti, ki podpirajo 
posebne prednostne naloge, kot so SIS, 
VIS ( okvir 1 ), konzularno sodelovanje 
in Eurosur, so bili upravičeni do višje 
stopnje sofinanciranja. Vendar pa je ta 
spodbuda (75 ­odstotno namesto obi ­
čajnega 50 ­odstotnega sofinanciranja) 
neuspešna v 15 državah, ki so deležne 
podpore iz Kohezijskega sklada23 (kar 
predstavlja približno 60 % sredstev, do ­
deljenih iz Sklada za zunanje meje), ki 
so v vsakem primeru deležne 75 ­odsto ­
tnega sofinanciranja. Nekatere države 
članice (Španija in Malta) so potrdile, da 
posebne prednostne naloge ne pred ­
stavljajo pomembnega dejavnika pri 
oblikovanju njihovih programov.
33 
Poleg tega Komisija treh izmed dva ­
najstih posebnih prednostnih nalog ni jasno opredelila24 ali pa niso bile dovolj 
praktične, kar je nadalje omejevalo nji ­
hovo zmožnost zagotavljanja dodane 
vrednosti EU. Komisija je vse od letnih 
programov za leto 2011 skušala osre ­
dotočiti financiranje Sklada za zunanje 
meje na posebne prednostne naloge, 
vendar zaradi neizvajanja spremljanja 
ni nikakršnih dokazov, da bi se izvaja ­
nje zaradi tega povečalo.
34 
Zaradi neobstoja sistema za spremljanje 
uporabe posebnih prednostnih nalog ter 
zanesljive in ustrezne naknadne oce ­
ne na ravni Komisije Sodišče ni moglo 
ugotoviti popolnega obsega podpore 
ukrepom z visoko dodano vrednostjo EU.
Nizka podpora operativnemu 
sodelovanju med državami 
članicami
35 
Rezultati, doseženi na dveh specifičnih 
področjih, na katerih naj bi Sklad za zu ­
nanje meje podpiral sodelovanje med 
državami članicami, in sicer na področju 
konzularnega sodelovanja in operacij 
agencije Frontex, so bili omejeni.23 Štiri izmed petih držav članic, 
ki jih je Sodišče izbralo za 
izvedbo revizije, so upravičene 
do podpore iz Kohezijskega 
sklada.
24 Na primer, v opredelitvi 
posebne prednostne naloge 
v zvezi z nakupom opreme je 
pisalo, da mora biti potreba po 
takšni opremi jasno 
ugotovljena na evropski ravni. 
Vendar je Sodišče ugotovilo, 
da Komisija in države članice 
te zahteve niso jasno 
razumele.
Prispevek Sklada za zunanje meje k sistemoma SIS II in VIS
Sodišče je kljub temu, da se spremljanje ni izvajalo, našlo dokaze o prispevku Sklada za zunanje meje k poseb ­
nim prednostnim nalogam za vzpostavitev informacijskih sistemov SIS II in VIS. Sodišče je med obiski tovrstnih 
projektov na kraju samem ugotovilo, da je podpora Sklada za zunanje meje štela kot ključna za razvoj nacio ­
nalnih sistemov.25 Kljub temu so zamude pri uvajanju in spremembe informacijskih sistemov na ravni Evropske 
unije26 vplivale na uspešnost in učinkovitost Sklada, saj je bilo treba izvesti spremembe, kupljene opreme pa ni 
bilo mogoče uporabljati.27
25 Sklad za zunanje meje je k stroškom razvoja nacionalnih sistemov, ki so po ocenah znašali 330 milijonov EUR, prispeval 95 milijonov EUR.
26 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 3/2014 – Izkušnje, pridobljene pri razvoju schengenskega informacijskega sistema druge 
generacije (SIS II), za katerega je bila odgovorna Evropska komisija ( http://eca.europa.eu ).
27 Na primer, policijske patrulje 110 ročnih naprav (50 dlančnikov (PDA), financiranih iz letnega programa za leto 2007, in 60 iz programa za leto 
2008) niso mogle uporabljati za povezovanje s sistemom SIS II, ker načrtovana varnostna rešitev ni bila izvedljiva in ker sistem SIS II ni bil 
pripravljen za uporabo. Malteški organi so si leta 2014 prizadevali za rešitev tega problema.Okvir 1
23 Opažanja
36 
Cilj Sklada za zunanje meje (v sklopu 
prednostne naloge 3) v zvezi s finan ­
ciranjem razvoja konzularnega sode ­
lovanja, zlasti pa skupnih zajemnih 
centrov, je bil dosežen le v omejenem 
obsegu, čeprav je bila v okviru ukrepov 
Skupnosti na voljo 90 ­odstotna stopnja 
sofinanciranja. Sredstva sta prejela le 
dva skupna zajemna centra (eden od 
primerov je opisan v  okviru 2 ), le ena 
država članica (Francija) pa je načrtova ­
la izvedbo projekta na področju konzu ­
larnega sodelovanja s pomočjo drugih 
oblik sodelovanja (kot sta kolokacija 
ali zunanje izvajanje). Namesto tega 
so države članice sredstva iz Sklada 
za zunanje meje porabile za prenovo, 
posodobitev in opremljanje svojih la ­
stnih nacionalnih konzulatov  – pogosto 
celo v istih državah. Takšna uporaba 
sredstev Sklada za zunanje meje ni 
omogočila izkoristiti ekonomije obsega 
in sodelovanja med državami članicami 
za izboljšanje postopkov za pridobitev 
vizumov in preprečevanje goljufij na 
področju vizumov.
37 
Drugo področje sodelovanja, kjer je 
Sklad za zunanje meje imel zgolj ome ­
jen učinek, je podpora operacijam, ki 
jih usklajuje agencija Frontex, in sicer s povečanjem obsega razpoložljivih 
sredstev . Strateške smernice vsebujejo 
posebno prednostno nalogo, ki je bila 
zasnovana za krepitev operativnih 
zmogljivosti agencije Frontex. Mehani ­
zem spodbujanja je imel podobno kot 
pri ostalih posebnih prednostnih nalo ­
gah le malo učinka (glej odstavek 32), 
njegovi rezultati pa niso bili izmerjeni.
38 
Sodišče je preverilo, ali so bila sredstva, 
ki jih je sofinanciral Sklad za zunanje 
meje, evidentirana v naboru opreme 
agencije Frontex. To bi agenciji Frontex 
zagotovilo podporo pri načrtovanju in 
izvajanju (skupnih) operacij ( okvir 3 ). 
Čeprav bi bilo mnogo sredstev, so ­
financiranih iz Sklada, primernih za 
uporabo v misijah agencije Frontex, ni 
nikakršne pravne obveznosti glede evi ­
dentiranja sofinancirane opreme v na ­
boru opreme agencije. Sodišče ugota ­
vlja, da sta bila v vzorcu s 16 zrakoplovi 
in patruljnimi čolni tako evidentirana 
le dva. Zmogljivost agencije Frontex 
na področju načrtovanja in izvajanja 
(skupnih) operacij je zato omejena.
Skupni zajemni center „ Maison Schengen “ (Schengenska hiša) v Kinšasi,  
Demokratična republika Kongo
Cilj belgijsko ­portugalske pobude, ki sta jo financirala dva projekta, povezana z ukrepi Skupnosti (iz leta 
2007 in 2009, skupni znesek financiranja iz Sklada za zunanje meje je znašal 845 704 EUR), je bil vzpostaviti 
prvi skupni zajemni center za pridobitev vizumov za schengensko območje. Vsaka sodelujoča država člani ­
ca je še naprej pristojna za zaledno obravnavo vlog, vendar pa so postopki za oddajo vlog centralizirani, kar 
omogoča, da več držav članic združuje in deli vire. Takšna centralizacija zagotavlja boljši, učinkovitejši in bolj 
human sprejem prosilcev za vizume ter podpira boj proti večkratnemu vlaganju prošenj za izdajo vizumov pri 
več državah članicah28 in goljufijam. Ob koncu leta 2013 je center zastopal 17 držav schengenskega območja.
28 Praksa, v skladu s katero prosilci po zavrnitvi prve vloge za pridobitev vizuma ene od držav članic vlagajo nove vloge za vizume drugih držav članic.Okvir 2
24 Opažanja
39 
Kljub pravni obveznosti Komisije in 
zahtevam agencije Frontex ta agencija 
do junija 2013 od Komisije prav tako ni 
prejemala nikakršnih informacij glede 
izvajanja Sklada (kot so informacije 
o nabavljenih sredstvih), zaradi česar 
so bili njeni načrtovalna in operativna 
zmogljivost ter pregledi, namenjeni 
preprečevanju dvojnega financiranja 
operativnih stroškov, dodatno omejeni.
40 
Komisija je za obdobje 2014–2020 
predlagala, da bi se spodbujali zgolj 
dve prednostni nalogi nacionalnih 
programov, in sicer s povečanjem 
stopnje sofinanciranja EU na 90 % in z zagotavljanjem dodatnega financira ­
nja. Posebni ukrepi so bili odpravljeni. 
Prednostni nalogi, ki naj bi se spod ­
bujali v prihodnje, sta tisti, pri katerih 
je Sodišče ugotovilo omejeno dodano 
vrednost EU, in sicer konzularno sode ­
lovanje in prispevek Sklada za zunanje 
meje k operacijam agencije Frontex. Če ­
prav je pri upravljanju Sklada za zuna ­
nje meje načrtovano večje vključevanje 
agencije Frontex, pa celovita izmenjava 
informacij med to agencijo in Komisijo 
tako pri izvajanju programov z deljenim 
kot tudi neposrednim upravljanjem ni 
predvidena. Prav tako še vedno ni bila 
sprejeta nobena splošna obveznost 
glede evidentiranja sredstev, ki jih fi ­
nancira Sklad za zunanje meje, v nabor 
tehnične opreme agencije Frontex.Primer dobre prakse v zvezi z dajanjem sredstev na razpolago operacijam agencije 
Frontex
Dvoje sredstev, vključenih v vzorec Sodišča, ki sta bili evidentirani v naboru opreme agencije Frontex, sta bila 
zrakoplova malteških oboroženih sil.
Kljub temu, da se Malta tudi sama sooča z rednimi migracijskimi pritiski, je enega od zrakoplovov za nadzor 
meje, pridobljenega s sredstvi Sklada za zunanje meje, oktobra 2012 za 90 ur dala na razpolago za skupno 
operacijo agencije Frontex v Španiji.Okvir 3
Fotografija 2  
Zrakoplov z nepremičnimi krili za patruljiranje 
na morju, ki ga je sofinanciral Sklad za zunanje 
meje, da se okrepi zmogljivost malteških  
oboroženih sil za nadzor meja
© Malteške oborožene sile.
25 Opažanja
Mehanizem Sklada za  
zunanje meje za obravnavo 
specifičnih slabosti na  
strateških mejnih prehodih 
in izredni mehanizem sta  
bila delno uspešna
41 
Enega izmed elementov morebitne 
dodane vrednosti EU Sklada za zunanje 
meje predstavlja zmožnost Sklada, da 
se osredotoča na najbolj pereče proble ­
me, kar so običajno najbolj ogrožena 
obmejna območja ali splošne izredne 
razmere. Da bi lahko presojalo o uspe ­
šnosti mehanizma Sklada za zunanje 
meje pri odzivanju na izredne razmere 
in odpravljanju specifičnih slabosti na 
strateških mejnih prehodih, je Sodišče preučilo zadevne tokove financiranja 
Sklada za zunanje meje. Revizija je po ­
kazala, da so se posebni ukrepi upora ­
bljali preprosto kot „dodatki“ k letnim 
programom držav članic. Državam 
članicam in Komisiji ni uspelo zagotoviti 
usklajevanja med temi različnimi deli 
Sklada za zunanje meje, kar je privedlo 
do izgube pregleda nad tem, kateri pro ­
jekti so bili financirani, kje so se izvajali 
in zakaj so sredstva prejeli.
42 
Sodišče je prav tako ugotovilo, da se je 
del nujnih ukrepov uporabljal v razme ­
rah, ki niso bile izredne, ali pa je bilo 
upravljanje teh ukrepov slabo (glej 
okvir 4 ).
Delno uspešen sistem financiranja nujnih ukrepov na zunanjih mejah
Primer 1: Podpora ukrepom, ki niso bili nujni
Nujni ukrepi so se leta 2011 v celoti uporabljali za osem projektov v skupni vrednosti okoli 7,5 milijona EUR, 
namenjenih za nudenje podpore državam članicam v njihovih zaključnih fazah razvoja sistema SIS II, čeprav se 
je projekt začel leta 2001. Poleg tega je v enem primeru odhodke krila že država članica.
Primer 2: Primer slabega upravljanja nujnih projektov
Nujni ukrepi so leta 2011 zajemali tri projekte, za katere je Italija prejela približno 4 milijone EUR nepovra ­
tnih sredstev in naj bi obravnavali priseljevanje zaradi arabske pomladi. Sodišče je revidiralo dva od teh treh 
projektov. Eden izmed projektov je predvideval financiranje prevoza migrantov znotraj države29. Projektna 
vloga ni vsebovala nikakršnih podatkov o številu migrantov, ki bi jih bilo mogoče prepeljati, zato ni mogoče 
oceniti stroškovne učinkovitosti projekta. Prav tako ni bilo nobenega poročila o dejanskem številu prepeljanih 
migrantov, podatki pa so bili predloženi šele na podlagi posebne zahteve Komisije in niso vsebovali informacij 
o zastavljenih ciljnih vrednostih za čas, v katerem naj bi bil prevoz izveden, ali kakršnih koli podrobnosti, ki bi 
omogočile ovrednotenje tega projekta. Poleg tega je bila izvršena le polovica proračuna projekta, končno po ­
ročilo projekta pa ni vsebovalo nikakršnih razlogov za to. Pri drugem revidiranem projektu30 je bilo prav tako 
ugotovljeno pomanjkanje količinsko opredeljivih ciljnih vrednosti in ustreznega poročanja.
29 Projekt št. 3 (Prevoz migrantov znotraj države (SHIFTS)).
30 Projekt št. 2 (Povečanje števila prevoznih sredstev za patruljiranje na območju mejnih prehodov in v bližini centrov za identifikacijo in izgon 
(RECARS)) v sklopu nujnih ukrepov, glej Prilogo .Okvir 4
26 Opažanja
43 
Sklad za zunanje meje je zagotavljal 
10 milijonov EUR letno za projekte, 
ki odpravljajo specifične slabosti na 
strateških mejnih prehodih. Ti poseb ­
ni ukrepi niso bili vključeni v prvotni 
pred  log Komisije za ustanovitev Sklada 
za zunanje meje, ampak jih je vanj do ­
dal Svet. Postopek za izbiro projektov 
je bil dolgotrajen, obdobje za izvedbo 
(šest mesecev) pa bistveno prekratko 
za tiste projekte, v okviru katerih je po ­
tekalo javno naročanje specializirane opreme, kot so helikopterji, kar je pri ­
vedlo do nizke stopnje izvajanja. Grči ­
ja, na primer, kljub svojim potrebam ni 
mogla izvesti devetih od 11 projektov, 
odobrenih v okviru programov poseb ­
nih ukrepov v obdobju 2008–2010. Pri 
dveh podrobno revidiranih italijanskih 
projektih, povezanih s posebnimi 
ukrepi, je Sodišče ugotovilo, da so bili 
nekateri elementi projekta uporabljeni 
izven obmejnih območij, drugi pa so 
bili v celoti izven področja uporabe 
Sklada za zunanje meje (glej okvir 5 ).
Posebni ukrepi, ki so se izvajali izven obmejnega območja
Sodišče je preučilo en projekt v okviru posebnih ukrepov iz leta 2009 in enega iz leta 2010. Oba projekta je 
izvajalo italijansko ministrstvo za notranje zadeve, končni uporabnik zadevne opreme pa je bila policija.
Posebni ukrepi iz leta 2009: šestmesečni najem vozil, ki naj bi se uporabljala na italijanskih južnih  
morskih mejah
Projekt se je odzval na javni razpis za zbiranje ponudb, ki je kot ozemeljsko področje uporabe opredelil mor ­
sko mejo Italije (Sredozemsko in sicilijansko morje). V vlogi za nepovratna sredstva je bilo navedeno, da bo 
projekt povečal uspešnost dejavnosti nadzora na območju pristanišč in obale v regiji osrednjega Sredozemlja. 
Vendar pa je bilo vseh 137 avtomobilov dostavljenih centrom za identifikacijo in izgon tako daleč na severu, 
kot so Torino, Milano in Bologna, kar pomeni, da se avtomobili niso uporabljali za nadzor zunanje meje. Komi ­
sija je stroške kljub temu odobrila (končni znesek nepovratnih sredstev v višini 950 688 EUR).
Posebni ukrepi iz leta 2010: Mejne patrulje
Projekt je predvideval nakup policijskih vozil (vloga vsebuje nedosledne podatke glede števila vozil, ki naj bi 
jih kupili, in njihove uporabe) za patruljiranje na morskih mejah v južni Italiji, zlasti na njeni jugozahodni obali. 
Vendar so se vozila uporabljala v bližini centrov za identifikacijo in izgon31 ter centrov za azil in begunce. Pri 
ocenjevanju končnega poročila je Komisija ugotovila, da dodelitev 22 od skupno 43 vozil, kupljenih v okviru 
projekta, ni skladna z ozemeljskim področjem uporabe, opredeljenem v javnem razpisu za zbiranje predlogov, 
saj so se vozila (tako kot v prejšnjem primeru) uporabljala znotraj in v okolici centrov za identifikacijo in izgon 
ter centrov za azil in begunce. Komisija se je za zadevne stroške (337 405 EUR) nato odločila, da so neupraviče ­
ni (končni znesek nepovratnih sredstev je znašal 560 259 EUR od odobrenih 1 192 559 EUR).
31 Centri za identifikacijo in izgon ter centri za azil in begunce se nahajajo na celotnem ozemlju Italije, tako na obalnih območjih kot tudi 
v notranjosti države.Okvir 5
27 Opažanja
44 
Komisija se je zaradi teh zakonodajnih 
omejitev za zasnovo in težav v zvezi 
z izvajanjem odločila, da v letu 2013 ne 
bo izvajala nobenih posebnih ukrepov.
Podpora je bila dodeljena 
projektom, ki bi bili sicer 
financirani na nacionalni 
ravni, pri katerih ni bila  
opravljena ustrezna ocena 
potreb ali ki so vsebovali 
znatne neupravičene stroške
45 
Sodišče je ugotovilo, da je bilo v dveh 
od petih držav članic v vzorcu Sodišča 
(Grčiji in Španiji), veliko projektov, ki 
so se v obdobju, ko so bili vključeni 
v letne programe, že v vsakem primeru 
financirali oziroma bi bili financirani na 
nacionalni ravni. To velja tudi za enega 
od treh revidiranih nujnih ukrepov, 
v zvezi s katerim je v bilo že v projektni 
vlogi navedeno, da je zadevna država 
članica predvidela proračunska sred ­
stva za financiranje ukrepa v celoti. 
Čeprav pravila za uporabo sredstev 
Sklada za zunanje meje dovoljujejo 
tak šno prakso, ki obenem tudi po ­
večuje stopnjo njegovega izvajanja, 
pa lahko nadomeščanje nacionalnih 
odhodkov posamezne države članice 
s sredstvi Evropske unije ogrozi doda ­
no vrednost EU. V navedenih primerih 
je bila dodana vrednost EU nična.46 
V treh državah članicah, vključenih 
v vzorec Sodišča (Grčiji, Italiji in Polj ­
ski), dodane vrednosti EU pri nekaterih 
projektih ni bilo mogoče določiti, saj ni 
bila izvedena ustrezna ocena potreb, 
ki naj bi jih posamezni projekti izpol ­
nili. V dveh državah članicah (Grčiji in 
Italiji) je imel Sklad omejeno dodano 
vrednost EU, saj so nekateri projekti 
namesto izgradnje zmogljivosti držav 
članic na področju upravljanja zuna ­
njih meja zadevali operativno podpo ­
ro, kot je zagotavljanje goriva in po ­
trošnega materiala za opremo. Čeprav 
je uporaba podpore za takšne stroške 
dovoljena in v izrednih razmerah mor ­
da utemeljena, pa je Sklad namenjen 
predvsem zagotavljanju podpore za 
krepitev zmogljivosti32, npr. z izgradnjo 
infrastrukture ali javnim naročanjem 
opreme, ne pa financiranju tekočih 
stroškov.
47 
Dodana vrednost EU, ki jo ustvarja 
Sklad za zunanje meje, je dodatno 
omejena zaradi visokih zneskov ne­
upravičenih stroškov pri nekaterih re ­
vidiranih projektih, ki nastajajo zaradi 
stroškov, ki niso skladni s prednostnimi 
nalogami Sklada, ali zaradi opreme, 
ki ne deluje ali obratuje tako, kot bi 
morala, ali na kraju, kjer bi morala. Ob ­
stoječi nacionalni sistemi za upravlja ­
nje in nadzor v večini primerov, ki jih 
je ugotovilo Sodišče, teh nepravilnosti 
niso odkrili (za primere, ki se nanašajo 
na odstavke od 45 do 47, glej okvir 6 ).32 Glej člena 3 in 4 Odločbe 
št. 574/2007/ES in dopis 
Komisije odboru SOLID z dne 
18. oktobra 2010.
28 Opažanja
Primeri projektov z nizko ali neznano dodano vrednostjo EU
Financiranje že financiranih projektov
Grški projekt za nakup 75 policijskih patruljnih in potniških vozil je bil marca 2011 vključen v spremembo gr ­
škega letnega programa za leto 2009, ko so bila vozila že kupljena in financirana iz nacionalnega proračuna.
Neizvedene ocene potreb in neupravičeni stroški
V Italiji je Sodišče revidiralo projekt (iz letnega programa za leto 2010), v okviru katerega je bilo naročenih 355 
operativnih vozil za izvajanje nalog finančne policije ( Guardia di Finanza ) na področju odkrivanja in ugotavlja ­
nja istovetnosti priseljencev na morskih mejah. Končni upravičenec ni mogel v celoti prikazati, kako je bilo šte ­
vilo potrebnih vozil določeno oziroma na podlagi česa so bila vozila dodeljena različnim enotam. Število vozil, 
kupljenih v okviru projekta, se je povečalo predvsem zaradi dodatnih sredstev, ki so bila na voljo. Sodišče je 
ugotovilo, da so se vozila uporabljala tudi za redno delo policije.
Zaradi neizvedene ocene potreb za nakup 355 vozil in dejstva, da je Italija v sklopu letnih programov za obdo ­
bje 2007–2010 kupila skupno 1 084 vozil, obstaja tveganje, da se finančna sredstva Sklada za zunanje meje do ­
deljujejo projektom, ki niso v skladu z njegovimi prednostnimi nalogami, in da nujne potrebe niso izpolnjene.
V drugem italijanskem projektu, ki je predvideval razširitev infrastrukture programske opreme in optičnega 
omrežja za povezovanje policijskih uradov v osrednji in severni Italiji, je Sodišče od italijanskih organov prejelo 
nasprotujoče si informacije glede stroškov celotne naložbe in načina, na katerega so bili izračunani upraviče ­
ni stroški. Sodišče zato ni moglo ugotoviti, do kolikšne mere so bili stroški v višini 22 milijonov EUR, ki so bili 
v okviru letnega programa iz leta 2007 prijavljeni kot upravičeni (in naj bi bili deležni 50 ­odstotnega sofinanci ­
ranja iz Sklada za zunanje meje), dejansko povezani s cilji Sklada.
Podobne težave je Sodišče ugotovilo pri malteškem projektu v okviru letnega programa za leto 2007 v sku ­
pni vrednosti okoli 540 000 EUR, saj država članica ni mogla prikazati, zakaj so bili financirani nekateri stroški 
(zlasti v zvezi z gradbenimi deli) tega projekta.Okvir 6
29 Opažanja
Strateške in operativne 
slabosti pri načrtovanju  
in izvajanju programov 
Sklada za zunanje meje  
na ravni držav članic  
in Komisije
48 
Sodišče je ocenilo procese, ki so ključni 
za uspešnost Sklada, in sicer načrtova ­
nje in izbor projektov. Ugotovilo je, da 
programi niso vključeni v nacionalne 
strategije ter da ne vsebujejo ciljev 
SMART in merljivih kazalnikov. Zahte ­
ve glede načrtovanja programov so 
povzročale pretirano upravno breme. 
Postopki za izbor projektov v nekaterih 
državah članicah niso ustrezno zagota ­
vljali izpolnjevanja njihovih potreb. Pri 
reviziji so bile ugotovljene tudi slabosti 
v postopkih javnega naročanja, ki so 
ogrožale finančno poslovodenje. Fotografija 3Policijsko patruljno vozilo v Grčiji, ki ga je sofinanciral 
Sklad za zunanje meje
Vir: Evropsko računsko sodišče.

30 Opažanja
Programi niso bili vključeni 
v nacionalne strategije  
na področju nadzora meja  
in vizumov …
49 
Sodišče je v izbranih državah članicah 
preučilo, ali so večletni in letni progra ­
mi temeljili na nacionalnih strategijah 
za upravljanje meja in vizumska vpraša ­
nja ter ali so bili usklajeni s cilji nacio ­
nalnih skladov, drugih skladov Evropske 
unije in mednarodnih skladov. V skladu 
s tretjo različico schengenskega katalo ­
ga o nadzoru zunanjih meja, vračanju in 
ponovnem sprejemu bi morala ta stra ­
tegija „jasno dodeliti naloge“ in vključe ­
vati „ocene delovnega okolja, tveganj 
in groženj, analize potrebnih virov ter 
akcijske in razvojne načrte“. Največjo 
raven učinkovitosti in uspešnosti Sklada 
za zunanje meje je namreč mogoče do ­
seči le pod pogojem, da je bila takšna 
celovita ocena dejansko pripravljena. 
Sodišče je na podlagi schengenskih 
ocenjevanj prav tako analiziralo, ali so 
takšne nacionalne strategije temeljile 
na modelu skupne celovite analize 
tveganja (CIRAM)33 za ocenjevanje rela ­
tivnih tveganj, ki jih prinašajo različne 
grožnje za upravljanje meja in vizumov.
50 
Sodišče je v štirih od petih držav 
članic v svojem vzorcu (tj. vseh razen 
Poljske) ugotovilo, da njihovi večletni 
programi, posledično pa tudi letni 
programi, niso vključeni v celovito 
strategijo, in sicer preprosto zato, ker 
takšne strategije ne obstajajo. Kljub 
temu, da je bilo pripravljenih veliko 
posameznih strateških dokumentov, 
so bili ti pogosto omejeni na posame ­
zne organe. Čeprav bi morali večletni programi obvezno vsebovati oddelek 
o dopolnjevanju med nacionalnimi 
viri financiranja in sredstvi Sklada za 
zunanje meje, je Sodišče ugotovilo, da 
so bila pojasnila v zvezi s tem nepopol ­
na ali pa jih sploh ni bilo. V vseh petih 
državah članicah je skupna celovita 
analiza tveganja šele v fazi razvoja 
ali pa se sploh ne uporablja. Takšno 
pomanjkanje celovitega pregleda, ki bi 
temeljil na analizi tveganja, pomeni, da 
niti Komisija niti države članice ne mo ­
rejo objektivno določiti, ali so ukrepi, 
ki jih financira Sklad za zunanje meje, 
skladni s splošnimi strategijami držav 
članic, ali so usmerjeni k izpolnjevanju 
dejanskih potreb in zakaj so bili izbrani 
kot prejemniki finančnih sredstev 
Sklada.
51 
Sodišče je v treh državah članicah 
(Španiji, Malti in na Poljskem) našlo 
dokaze, da Sklad za zunanje meje ni 
bil ustrezno usklajen z drugimi skladi 
Evropske unije34 in drugimi medna ­
rodnimi skladi35. Zaradi tega obstaja 
tveganje zmanjšanja učinkovitosti in 
uspešnosti zadevnih skladov, saj bi bili 
lahko vsi usmerjeni v podobne ukrepe.
… in niso vsebovali 
ciljev SMART in merljivih 
kazalnikov
52 
Sodišče je preučilo, ali so večletni in 
letni programi in projekti vsebova ­
li cilje SMART in kazalnike, ki bi bili 
ustrezni, merljivi in povezani s ciljnimi 
vrednostmi.33 Model analize tveganja, ki so 
ga razvile agencija Frontex in 
države članice. Ta model 
uporablja agencija Frontex, 
njegova uporaba pa je 
priporočena tudi v državah 
članicah.
34 Na primer z Evropskim 
skladom za regionalni razvoj 
(ESRR).
35 Na primer s podporo ZDA za 
projekte na področju 
upravljanja meja.
31 Opažanja
53 
Pet držav članic v vzorcu Sodišča 
v svoje večletne in letne programe 
ali projekte ni vključilo ciljev SMART 
in merljivih kazalnikov. Večina opisov 
programov in projektov ni vsebovala 
ciljnih vrednosti. Poleg tega so bile 
ciljne vrednosti letnih programov za 
leta 2008, 2009 in 2010 v Grčiji dolo ­
čene šele po tem, ko so bili projekti že 
izvedeni, zaradi česar so bile povsem 
odveč. Analiza letnih programov za 
leto 2012 je v treh državah članicah 
pokazala izboljšave pri oblikovanju 
kazalnikov, vendar dve od njih nista 
dosegli nobenega napredka pri dolo ­
čanju ciljnih vrednosti za te kazalnike.54 
Čeprav je kazalnike izidov in učinkov 
na področju upravljanja meja in vizu ­
mov včasih težko določiti, je Komisija 
v svojih navodilih pokazala, da je to 
vseeno mogoče. Ker ni bilo obveznih 
skupnih kazalnikov, so države članice 
uporabljale različne sklope kazalnikov, 
ki so se razlikovali ne le med posame ­
znimi programi, ampak tudi pri podob ­
nih ukrepih, zato ustrezno ocenjevanje 
ni mogoče. Čeprav je bila kakovost 
ciljev in kazalnikov v programih držav 
članic nizka, je Komisija programe 
zaradi potrebe po izvajanju Sklada za 
zunanje meje vseeno odobrila (glej 
okvir 7 ).
Primeri nejasnih in neustreznih kazalnikov
Eden izmed projektov je zadeval javno naročilo dveh srednje velikih plovil za patrulje na morju, financiran pa 
je bil v okviru letnega programa Španije za leto 2008. Sodišče je podobno kot pri ostalih projektih, revidiranih 
v Španiji,36 naletelo na kazalnike, ki so bili neustrezni, neevidentirani in/ali določeni, ne da bi se odgovorni 
organ pred tem ustrezno posvetoval s končnim upravičencem.
Pričakovani rezultati projekta so bili zelo nedoločni in večinoma ni bilo pojasnjeno, kako naj bi jih izmerili; na 
primer večja uspešnost in učinkovitost uporabe virov, namenjenih patruljnim misijam na morju, boljše var ­
nostne razmere pri izvajanju misij in višja raven varnosti na mejah. Zmanjšanje števila plovil, ki nezakonito 
priplujejo na špansko/evropsko obalo je bilo edini merljiv pričakovani rezultat, vendar je pri tem kazalniku 
težava, da je treba temeljito preučiti vzročno povezavo med ukrepanjem in doseženimi rezultati.
36 Projekti držav članic št. 7, 8, 9, 11 in 12, navedeni v  Prilogi .Okvir 7
32 Opažanja
55 
Komisija se je že odzvala na nekatere 
slabosti, ki jih povzroča neobstoj sku ­
pnih kazalnikov, in za obdobje finan ­
ciranja 2014–2020 predlagala obvezne 
skupne kazalnike. Države članice bodo 
morale oblikovati tudi posebne kazal ­
nike za posamezne programe.
Zahteve glede letnega 
načrtovanja programov so 
privedle do pretiranega 
upravnega bremena in težav, 
povezanih z izvajanjem
56 
Čeprav je bila zahteva, da se poleg več ­
letnih pripravijo tudi letni programi, 
namenjena strožjemu nadzoru progra ­
mov, ki jih izvajajo odgovorni organi, 
pa je privedla do pretiranega uprav ­
nega bremena na ravni držav članic in 
Komisije ter do velikih zamud. Države 
članice so najprej predložile progra ­
me slabe kakovosti, ki pogosto niso 
spoštovali zahtev, določenih v pravnih 
podlagah, kar je povzročilo zamude pri 
odobritvi letnih programov. Med prvo 
predložitvijo in končno različico letnih 
programov je v povprečju preteklo 
šest mesecev in pol. Zato je bilo obdo ­
bje izvajanja projektov pogosto močno 
skrajšano.
57 
Letni programi Sklada za zunanje meje 
prav tako niso ustrezali dolgotrajnim 
postopkom javnega naročanja, ki so 
potrebni za nakup napredne opreme. 
Zato je pri projektih prihajalo do za ­
mud ali pa jih ni bilo mogoče financi ­
rati iz Sklada. Zaradi omenjenih težav 
je v obdobju financiranja 2014–2020 
predvidena zgolj priprava večletnih 
programov.Postopki izbire projektov, ki 
so se uporabljali v nekaterih 
državah članicah, niso  
zagotovili izpolnjevanja 
dejanskih potreb teh držav
58 
Sodišče je preučilo postopke, ki so jih 
države članice uporabljale za izbiro 
projektov. Resne slabosti v postopkih 
izbire projektov so bile ugotovljene 
v Italiji, za prva leta pa tudi na Malti, 
zato je vprašljivo, ali so bili dejansko 
izbrani najbolj ustrezni projekti.
59 
V Italiji je bilo pri razdeljevanju sred ­
stev med javne subjekte in nadaljnji 
izbiri projektov več pomanjkljivosti. 
Sodišče zaradi popolne odsotnosti 
revizijske sledi ni moglo preveriti, na 
podlagi česa so se v okviru letnih pro ­
gramov za leti 2007 in 2008 sprejemale 
odločitve o razdelitvi sredstev med 
končnimi upravičenci. Pri poznejših le ­
tnih programih so bili razlogi za razde ­
litev sredstev, ki jih je podal odgovorni 
organ, zavajajoči ali pa se pozneje 
niso uporabljali za razporeditev virov. 
Zato vse višjih dodelitev centralnemu 
direktoratu za priseljevanje in mejno 
policijo v okviru oddelka za javno 
varnost na ministrstvu za notranje 
zadeve, tj. telesu, v okviru katerega se 
nahaja tudi odgovorni organ, na škodo 
drugih organov, kot je obalna straža, ni 
bilo mogoče upravičiti. Omenjeno mi ­
nistrstvo je tudi edini italijanski organ, 
ki je bil v obdobju 2007–2012 deležen 
podpore v okviru nujnih in posebnih 
ukrepov, čeprav pri upravljanju italijan ­
skih meja sodelujejo tudi številni drugi 
organi (v okviru drugih ministrstev). 
Zaradi izključevanja ali marginalizacije 
drugih organov obstaja tveganje, da se 
njihove potrebe ne izpolnijo.
33 Opažanja
60 
Izbira in nadaljnje financiranje zača ­
snega centra za pridržanje v Grčiji nista 
spoštovala načel spoštljivega obravna ­
vanja in dostojanstva (glej okvir 8 ).
Financiranje centra za pridržanje v Grčiji
Sodišče je preučilo stroške najema začasnega centra za pridržanje v kraju Pagani (znanega tudi kot Posebni 
center za migrante brez urejenega statusa v Mitiliniju) na otoku Lesbos. Projekt je izvedel odgovorni organ 
(ministrstvo za javni red in zaščito državljanov).
Odgovorni organ je projekt vključil v pozno spremembo letnega programa za leto 2008, in sicer z obrazložitvi ­
jo, da gre za namestitev migrantov v hotele in sobe. Vendar pa se je v sklopu projekta dejansko financirala na ­
jemnina za center v kraju Pagani za obdobje od 1. januarja 2008 do 30. junija 2010 v skupni višini 267 405 EUR.
Organizacije za človekove pravice so večkrat opozorile na slabe razmere v centru. Poslopje, ki se je prvotno 
uporabljalo kot skladišče blaga, je bilo preurejeno v prostore, ki so lahko sprejeli 300 oseb. Leta 2008 je bilo 
v centru pridržanih 720 migrantov. Razmere v centru so bile opisane kot neznosne in nevarne tako za zdravje 
zaposlenih kot tudi pridržanih oseb.37 Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR) je po obisku 
centra oktobra 2009 pozval k njegovemu zaprtju. Med koncem oktobra 2009 in junijem 2010 se je center po ­
stopoma prenehal uporabljati.
V času, ko se je sprejemala odločitev o financiranju projekta, so bile nesprejemljive razmere že splošno znane. 
Kljub temu so grški organi Komisiji predložili zavajajoč opis projekta, ta pa namerava sedaj, ko je opravila ana ­
lizo končnega poročila, zadevne odhodke odšteti od končnega izplačila.
37 Poročilo, naslovljeno na vlado Grčije, o obisku, ki ga je med 23. in 29. septembrom 2008 v Grčiji opravil Evropski odbor za preprečevanje mučenja 
in nehumanega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja (odbor CPT) (CPT/INF(2009)20).Okvir 8
Neustrezni postopki  
javnega naročanja v državah  
članicah ogrožajo dobro 
finančno poslovodenje
61 
Sodišče je pri enajstih projektih revi ­
diralo postopke javnega naročanja. 
Pri osmih ti niso zadostili zadevnim zakonskim določbam ali pa so bili 
izvedeni na način, ki ni zagotavljal 
doseganja ustrezne stroškovne učin ­
kovitosti projekta. Eden od postopkov 
javnega naročanja, in sicer za nakup 
patruljnih psov v Grčiji, je bil zara ­
di neustreznosti postopka v celoti 
neuspešen. Čeprav je bilo maja 2012 
dostavljenih 40 vozil, psi junija 2014 še 
niso bili pridobljeni.
34 Opažanja
62 
Glavna slabost je bila, da tri države čla ­
nice niso ustrezno utemeljile uporabe 
določbe o izjemah v postopkih javne ­
ga naročanja na področju obrambe in 
varnosti. Na primer, Španija je v okviru 
svojega letnega programa za leto 2007 
kupila dva zrakoplova z nepremičnimi 
krili za patruljiranje na morju in boj 
proti nedovoljenemu priseljevanju po 
ceni 50 milijonov EUR. Španski organi 
so javno naročilo označili kot „tajno“ 
in uporabili postopek s pogajanji brez 
predhodne objave, pri čemer so k so ­
delovanju povabili le enega dobavite ­
lja. Uporabili bi lahko manj omejujoče 
postopke, ne da bi s tem ogrozili var ­
nost. Druge države članice so namreč 
podobna javna naročila oddajale 
z uporabo odprtih javnih razpisov.
63 
Ostale slabosti postopkov javnega 
naročanja so bile, da se je po njih 
uporabljal isti dobavitelj brez ustrezne 
konkurence ter da je v javni upravi pri ­
manjkovalo zmogljivosti in znanja.
64 
Preverjanje postopkov javnega naro ­
čanja, ki ga izvajajo odgovorni organi, 
je bilo v štirih od petih držav članic (v 
vseh razen Poljske) neustrezno ali pa 
ga ni bilo, čeprav se z javnim naroča ­
njem porabi velik del sredstev Sklada.65 
Zato obstaja nevarnost, da ukrepi v vi ­
soki vrednosti iz nekaterih programov 
Sklada, kot so javna naročila zrakoplo ­
vov in plovil, ne zagotavljajo ustrezne 
stroškovne učinkovitosti.
Slabosti pri spremljanju, 
ki ga izvajajo odgovorni 
organi, in resne pomanj ‑
kljivosti pri naknadnih 
ocenah Komisije in držav 
članic ne omogočajo 
ustrezne ocene skupnih 
dosežkov Sklada
66 
Sodišče je skušalo ugotoviti, ali države 
članice in Komisija uporabljajo spre ­
mljanje in ocenjevanje za to, da ugota ­
vljajo in izboljšujejo uspešnost Sklada 
za zunanje meje. Prišlo je do zaključka, 
da je spremljanje in ocenjevanje zelo 
omejevalo to, da ni bilo ciljev SMART 
in merljivih kazalnikov, da je na ravni 
držav članic primanjkovalo ustreznega 
spremljanja projektov in poročanja 
o njih ter da imajo ocene zamude in so 
v njih resne pomanjkljivosti.
35 Opažanja
Pomanjkanje ustreznega  
spremljanja projektov in 
poročanja o njih v državah 
članicah
67 
Odgovorni organi v nobeni izmed dr ­
žav članic v vzorcu Sodišča niso izvedli 
zadostnega in/ali ustreznega spremlja ­
nja, ki bi jim omogočilo nadaljnje spre ­
mljanje izvajanja projektov in ugotav ­
ljanje odstopanj od zastavljenih ciljev. 
Poročila o spremljanju, kjer so ta sploh 
obstajala, niso vsebovala pomembnih informacij, na primer o rezultatih, 
doseženih glede na kazalnike ali za ­
stavljene ciljne vrednosti, ali o bistve ­
nih spremembah, do katerih je prišlo 
v fazi izvedbe projekta. V Grčiji ni bilo 
nikakršnega spremljanja med izvaja ­
njem projektov v obdobju 2007–2009, 
saj so bili projekti običajno vključeni 
v letni program šele, ko so bili že izve ­
deni. Čeprav je bilo opravljenih nekaj 
pregledov na kraju samem, niso bili na 
voljo nobeni kontrolni seznami, ki bi 
pokazali, da so bili kvalitativni vidiki 
financiranih projektov preverjeni.Fotografija 4Mejna hišica na špansko‑maroškem mejnem prehodu v El 
Tarajalu v Ceuti, ki jo je sofinanciral Sklad za zunanje meje
Vir: Evropsko računsko sodišče.

36 Opažanja
68 
Končna poročila na ravni projektov in 
letnih programov v nobeni od petih 
držav članic niso vsebovala zadostnih 
podatkov o doseganju kazalnikov 
in ciljnih vrednosti. V treh državah 
članicah so končna poročila vsebovala 
številne nedoslednosti in napake, ki 
so vplivale na zanesljivost podatkov. 
Španija je končna poročila o projek ­
tih zahtevala šele v okviru letnega 
programa za leto 2010, spremljanje 
v fazi izvajanja pa je začela opravljati 
šele po sprejetju letnega programa za 
leto 2009. Grčija v času revizije (febru ­
ar 2014) še vedno ni zahtevala končnih 
poročil o projektih, zaradi česar so 
razpoložljive informacije o rezultatih 
projektov zelo omejene. Odgovorni 
organ v Italiji je svojo namero o uvedbi 
nadzornih obiskov napovedal šele na 
podlagi opravljene revizije Sodišča.
69 
Nobena izmed držav članic v vzorcu 
Sodišča ni vzpostavila ustreznega 
informacijskega sistema, ki bi se za 
evidentiranje kazalnikov uporabljal 
od začetka izvajanja Sklada. Tri države 
članice (Španija, Italija in Malta) so sicer 
v drugi polovici obdobja financiranja 
začele razvijati informacijski sistem, ki 
podpira upravljanje na ravni odgovor ­
nega organa, vendar ima funkcijo, ki 
omogoča evidentiranje kazalnikov in 
njihovih vrednosti, le italijanski sistem. 
Komisija v svojih navodilih ni pojasnila 
koristi takšnih informacijskih sistemov, 
zato je bila priložnost za izmenjavo 
najboljših praks zamujena.
70 
Poročila držav članic o ukrepih Sku ­
pnosti in posebnih ukrepih kažejo na 
podobno pomanjkanje informacij o do ­
seženih rezultatih, pogosto pa ne vse ­
bujejo niti najosnovnejših informacij.Zamude in resne  
pomanjkljivosti pri  
naknadnih ocenah tako  
na ravni držav članic  
kot na ravni Komisije
71 
Komisija je skupaj z državami članica ­
mi odgovorna za vrednotenje Sklada, 
s katerim ocenjuje ustreznost, uspe ­
šnost in učinke njegovih ukrepov. Prvo 
od dveh naknadnih ocen, ki zajema 
obdobje 2007–2010, bi morala Evrop ­
skemu parlamentu in ostalim instituci ­
jam predložiti do 31. decembra 2012.
72 
Sodišče je analiziralo prispevke držav 
članic iz svojega vzorca k omenjeni 
oceni in v vseh petih nacionalnih poro ­
čilih o oceni ugotovilo vrsto opustitev, 
napak in netočnosti. Zato je zaneslji ­
vost skupnega poročila o naknadni 
oceni bistveno nižja. Eden od razlogov 
za omejen obseg količinsko oprede ­
ljenih informacij, ki so jih predložile 
države članice, je to, da je Komisija 
vrsto podatkov, ki morajo biti vključeni 
v poročila, opredelila šele leta 2011. 
Do takrat so se vsi ukrepi, ki naj bi bili 
vključeni v oceno, že začeli izvajati, 
večina pa jih je bila že zaključenih, zato 
države članice niso mogle prilagajati 
kazalnikov, o katerih bi morale zbirati 
podatke. To je privedlo do splošne 
slabosti v kakovosti količinsko opre ­
deljenih informacij, predstavljenih 
v oceni, pa tudi do neučinkovitosti in 
dodatnega dela pri zbiranju podatkov 
za nazaj.
37 Opažanja
73 
Pri analiziranju poročila Komisije 
o naknadni oceni je Sodišče naletelo 
na povzetke velike količine tako kvali ­
tativnih kot tudi kvantitativnih infor ­
macij, ki jih je Komisija pridobila od 
držav članic. Vendar je prikaz podatkov 
opisne narave in ne vsebuje analize 
njihovega pomena. Na primer, podat ­
ki so predstavljeni brez kakršnih koli 
koristnih izhodiščnih ali primerjalnih 
informacij ali v obliki, ki ne ponuja do ­
datnega vpogleda (npr. število kuplje ­
nih ali posodobljenih sistemov). Poleg 
tega omenjena ocena ne obravnava 
ukrepov Skupnosti, nujnih in posebnih 
ukrepov, zaradi česar je njena vrednost 
še manjša. Naknadne ocene zato ni 
mogoče šteti za koristno ali zanesljivo 
poročilo za ocenjevanje dejanskega 
učinka Sklada za zunanje meje.74 
Svoje prispevke je Komisiji kljub 
podaljšanju roka pravočasno posredo ­
valo le osem od 28 držav članic, kar je 
skrajšalo čas, ki sta ga Komisija in njen 
zunanji izvajalec imela za obdelavo 
podatkov. Do zamud pa je prihajalo 
tudi na ravni Komisije, ki ob zaključku 
revizijskega dela Sodišča (marec 2014) 
in več kot leto dni po izteku roka 
še vedno ni sprejela poročila, kar je 
deležnikom Sklada omejilo dostop do 
informacij.
38
 Zaključki  
in priporočila
75 
Revizija je pokazala, da je Sklad za 
zunanje meje prispeval k upravljanju 
zunanjih meja in okrepil finančno 
solidarnost. Kljub temu je bila njegova 
nadaljnja dodana vrednost EU omeje ­
na, skupnega rezultata zaradi slabosti 
v spremljanju, ki so ga izvajali odgo ­
vorni organi, ni bilo mogoče izmeriti, 
ugotovljene pa so bile tudi resne 
pomanjkljivosti pri naknadnih ocenah 
Komisije in držav članic. Zelo pomemb ­
no je tudi, da so bile v okviru revizije 
ugotovljene resne slabosti pri upra ­
vljanju Sklada za zunanje meje v ključ ­
nih državah članicah, in sicer v Grčiji, 
Španiji, Italiji, v prvih letih financiranja 
pa tudi na Malti. Zaradi teh slabosti ob ­
staja tveganje, da do ustrezne krepitve 
upravljanja meja ne prihaja na tistih 
območjih, kjer je to najbolj potrebno.
Sklad za zunanje meje je  
prispeval k upravljanju  
zunanjih meja, vendar  
skupnega rezultata zaradi 
odsotnosti ciljev SMART  
in resnih pomanjkljivosti  
pri ocenjevanju ni bilo 
mogoče izmeriti
76 
Sodišče je ugotovilo, da ne more 
oceniti, v kolikšni meri je Sklad za 
zunanje meje podpiral svoje predno ­
stne naloge. Programi držav članic niso 
vsebovali ciljev SMART in merljivih 
kazalnikov, kar je skupaj z odsotnostjo 
skupnih kazalnikov onemogočilo ustre ­
zno oceno Komisije. Kljub temu, da je 
bila kakovost ciljev in kazalnikov nizka, 
je Komisija zaradi potrebe po izvajanju 
Sklada programe držav članic vseeno 
odobrila (glej odstavka 53 in 54).77 
Odgovorni organi niso spremljali 
doseganja rezultatov ali pa je bilo 
takšno spremljanje nezadostno. Pri 
spremljanju in v končnih poročilih ni 
bilo ustreznih in/ali zanesljivih infor ­
macij o uspešnosti. Nobena izmed 
držav članic v vzorcu Sodišča ni imela 
informacijskega sistema, s katerim bi 
podatke, povezane s spremljanjem, 
zbirala od začetka. Le Italija je takšen 
sistem razvijala za prihodnjo rabo (glej 
odstavek 72). Prispevki držav članic 
k naknadni oceni in poročilo Komisije 
so imeli zamude in vsebovali resne 
pomanjkljivosti (glej odstavek 73).
78 
Komisija je predlagala uporabo ob ­
veznih skupnih kazalnikov v obdobju 
financiranja 2014–2020, države članice 
pa bodo morale oblikovati svoje kazal ­
nike za posamezne programe.
Priporočilo 1
Komisija naj:
— zagotovi, da so vsi kazalniki, ki naj 
bi se uporabljali, ustrezni, merljivi 
in da so, kjer je to mogoče, zanje 
podane ciljne vrednosti;
— zagotovi, da se podatki o kazal ­
nikih zbirajo od začetka in da se 
razvijejo ustrezni informacijski sis ­
temi, kjer ti še niso vzpostavljeni;
39 Zaključki in priporočila 
— poda jasne smernice državam 
članicam, da se zagotovi enotno 
razumevanje obveznih kazalnikov, 
kar bo omogočilo združevanje 
podatkov za potrebe spremljanja 
in ocenjevanja;
— pravočasno predloži svoje poročilo 
o oceni in deležnikom zagotovi 
analizo osnovnih podatkov.
Priporočilo 2
Države članice naj:
— imajo v javni upravi na voljo ustre ­
zno strokovno znanje za zasnovo 
in uporabo ciljev SMART in merlji ­
vih kazalnikov;
— določijo ciljne vrednosti za kazal ­
nike izložkov, izidov in, kjer je to 
mogoče, učinka
— zbirajo dejanske vrednosti ka ­
zalnikov od začetka programa 
z uporabo ustreznih informacijskih 
sistemov in zagotovijo, da so infor ­
macije zanesljive;
— uporabijo svoje izkušnje s podob ­
nimi informacijskimi sistemi, ki so 
jih pridobile na področju struktur ­
nih skladov.Sklad za zunanje meje je 
okrepil finančno solidarnost, 
vendar je nadaljnja dodana 
vrednost EU omejena
79 
Sodišče je ugotovilo, da je Sklad za 
zunanje meje prispeval k porazdelitvi 
finančnega bremena držav članic, ki 
nastaja zaradi integriranega upra ­
vljanja zunanjih meja, vendar je bila 
njegova nadaljnja dodana vrednost EU 
omejena:
(a) na področju konzularnega 
sodelovanja;
(b) pri podpori operacijam agencije 
Frontex;
(c) na področju nujnih in posebnih 
ukrepov;
(d) zaradi financiranja ukrepov, ki so 
bili ali bi sicer bili financirani na 
nacionalni ravni.
Zaradi slabosti pri zasnovi sistema 
spodbud celotni potencial Sklada ni bil 
izkoriščen.
80 
Komisija je za obdobje 2014–2020 pre ­
dlagala spodbujanje konzularnega so ­
delovanja in prispevanje Sklada k ope ­
racijam agencije Frontex. Čeprav je pri 
upravljanju Sklada za zunanje meje 
načrtovano večje vključevanje agen ­
cije Frontex, pa celovita izmenjava 
informacij med to agencijo in Komisijo 
ne pri deljenem ne pri neposrednem 
upravljanju programov ni predvidena. 
Prav tako še vedno ni nobene splošne 
obveznosti evidentiranja sredstev, ki 
jih financira Sklad za zunanje meje/
Sklad za notranjo varnost ter bi bila 
koristna agenciji Frontex, v nabor teh ­
nične opreme agencije.
40 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 3
V podporo konzularnemu sodelovanju 
naj:
— se države članice in Komisija bolj 
osredotočijo na vzpostavljanje sku ­
pnih zajemnih centrov in drugih 
oblik konzularnega sodelovanja, 
ne pa na prenavljanje, posodablja ­
nje ali opremljanje konzulatov.
Priporočilo 4
V podporo delu agencije Frontex naj:
— zakonodajalec razmisli o uvedbi 
obveznega evidentiranja sredstev, 
ki jih sofinancira Sklad za notranjo 
varnost, v nabor tehnične opreme 
agencije Frontex;
— Komisija agenciji Frontex zagota ­
vlja ustrezne, celovite in pravoča ­
sne informacije o izvajanju Sklada 
za zunanje meje/Sklada za notra ­
njo varnost v državah članicah, kot 
so programi, letna poročila o izva ­
janju in ocene, pa tudi informacije 
o programih in projektih, ki se 
upravljajo neposredno. Pri infor ­
macijah bi bilo treba upoštevati 
možnost operativne podpore, uve ­
dene v novem okviru za obdobje 
2014–2020, vzpostaviti pa je treba 
tudi zanesljiv sistem za prepreče ­
vanje dvojnega financiranja.Strateške slabosti pri  
načrtovanju programov 
Sklada za zunanje meje
81 
Sodišče je pri reviziji ugotovilo, da 
štiri od petih držav članic programov 
Sklada za zunanje meje ne načrtujejo 
v sklopu svojih celovitih nacionalnih 
strategij za upravljanje meja in vizu ­
mov. V vseh državah članicah, vključe ­
nih v vzorec Sodišča, je skupna celovi ­
ta analiza tveganja šele v fazi razvoja 
ali pa se sploh ne uporablja.
Priporočilo 5
Nacionalni programi Sklada za zunanje 
meje naj temeljijo na celoviti strategiji 
za upravljanje meja, pri čemer bi drža ­
ve članice oblikovale svojo strategijo 
na podlagi analize tveganja, pridoblje ­
ne z modelom skupne celovite analize 
tveganja.
Priporočilo 6
Zakonodajalec naj razmisli o tem, da 
bi skladnost s priporočili o strategiji 
in analizi tveganja iz schengenskega 
kataloga postala predhodni pogoj za 
prejemanje prihodnje podpore iz Skla ­
da za notranjo varnost.
41 Zaključki in priporočila 
Slabosti pri izvajanju Sklada 
za zunanje meje
82 
Sodišče je v treh državah članicah, ki 
so največje prejemnice (Grčija, Španija 
in Italija), ugotovilo ponavljajoče se po ­
manjkljivosti pri načrtovanju, izvajanju, 
spremljanju in ocenjevanju programov 
Sklada za zunanje meje, ki vplivajo na 
uspešnost Sklada.
83 
Sodišče je v državah članicah v svo ­
jem vzorcu (z izjemo Poljske) ugoto ­
vilo uporabo neustreznih postopkov 
javnega naročanja, ki ogrožajo dobro 
finančno poslovodenje Sklada.Priporočilo 7
Okrepi naj se upravna zmogljivost, na 
primer z usmerjenim usposabljanjem, 
ki bi ga zagotavljala Komisija, ali z iz ­
menjavo najboljših praks med država ­
mi članicami.
Priporočilo 8
Države članice naj okrepijo upravno 
zmogljivost na področju javnega 
naročanja in izvajajo javna naročila 
na področju Sklada za zunanje meje/
Sklada za notranjo varnost na podlagi 
najpreglednejših postopkov, ki so na 
voljo.
To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Milan Martin CVIKL, član Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 24. junija 2014.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

42
 Priloga PrilogaRevidirani projekti
Končni upravičenec Naziv projekta Letni programSkupni končni 
odhodki 
Sklada v EUR1
Malta
1 Malteška policija  – Oddelek 
policije za priseljevanjeKrepitev zmogljivosti policije za priseljevanje na področju varovanja meja  
in mejnih patrulj
Ta projekt je bil namenjen krepitvi operativnih zmogljivosti in možnosti nadzora 
policijskega oddelka za priseljevanje pri boju proti nezakonitemu priseljevanju 
z zagotovitvijo potrebne opreme.2007 491 567
2 Podjetje VISET Malta plc Uskladitev potniških terminalov v pristanišču z zahtevami schengenskega 
pravnega reda (VISET)
Projekt je bil namenjen uskladitvi objektov za sprejem in odpremo potnikov 
v pristanišču Valletta z zahtevami schengenskega pravnega reda in najboljšimi 
praksami.2007 540 234
3 Ministrstvo za zunanje zadeve Vzpostavitev novega konzularnega oddelka, ki se sooča z velikimi tveganji  
in v katerem je obdelanih veliko število vizumov, ter njegova priprava na  
zajem biometričnih podatkov
Ta projekt je bil namenjen popolni prenovi nedavno pridobljenih prostorov, 
v katerih se nahaja nov konzularni oddelek v Moskvi.  Projekt prenove naj bi 
vključeval potrebno varnostno zaščito in predstavništvu omogočil pripravo na 
morebiten zajem biometričnih podatkov.2007 285 335
4 Malteške oborožene sile Nakup obalnih patruljnih plovil za malteške oborožene sile
Projekt je malteškim oboroženim silam zagotovil nadomestni obalni patruljni 
čoln, kar jim omogoča večjo prisotnost na morju in možnost hitrejšega 
posredovanja.2008 7 200  000
5 Malteška policija Migracija s sistema SIS1 na sistem SIS II ter s sistema SIRENE1 na sistem SIRENE2
Skupni cilj tega projekta je bil zaključiti zadnjo fazo povezovanja schengenskega 
informacijskega sistema druge generacije (SIS II) z nacionalnimi policijskimi 
sistemi.2008 2 037 810
6 Malteške oborožene sile Povečanje zmogljivosti malteških oboroženih sil za nadzor meja – nakup 
zrakoplova z nepremičnimi krili za patruljiranje na morju
Ta projekt je bil namenjen povečanju zmogljivosti za nadzor meje z nakupom 
zrakoplova z nepremičnimi krili za patruljiranje na morju.2009 7 269 636
1 Zneski, prikazani za Grčijo, so zneski, ki jih je preveril in o njih poročal odgovorni organ. Komisija jih še ni potrdila.
43 Priloga Priloga
Končni upravičenec Naziv projekta Letni programSkupni končni 
odhodki 
Sklada v EUR1
Španija
7 Ministrstvo za notranje 
zadeve: Generalni direktorat 
za infrastrukturo in materiale 
na področju varnostiTehnična podpora schengenskemu informacijskemu sistemu
Specializirana tehnična podpora schengenskemu informacijskemu sistemu za 
popravljanje, izpopolnjevanje in nadaljnji razvoj omenjenega sistema.2010 129 129
8 Ministrstvo za notranje 
zadeve: državna policija, del 
Generalnega direktorata za 
policijo in Guardio CivilNakup operativne opreme za nadzor zunanje meje
Ta ukrep je bil namenjen zagotovitvi najsodobnejše opreme na mejnih prehodih 
(kot so oprema za pregledovanje potnih listin ali UV‑svetilke) za povečanje 
kakovosti in učinkovitosti nadzora na mejah.2007 274 885
9 Ministrstvo za notranje 
zadeve: Generalni direktorat 
za infrastrukturo in materiale 
na področju varnosti (DGIMS)Nakup dveh srednje velikih (20 ‑metrskih) plovil za patruljiranje na morju
Nakup je bil namenjen povečanju zmogljivosti pomorske enote Guardie Civil za 
nadzor in posredovanje na morju, kar bi tej enoti omogočilo uspešno opravljanje 
njenih misij, zlasti na področju boja proti nezakonitemu priseljevanju, obenem 
pa zagotovilo hitro ukrepanje znotraj teritorialnih meja.  Ta patruljna plovila naj 
bi se po načrtih uporabljala na sredozemskem obalnem območju.  2008 2 143 680
10 Ministrstvo za notranje 
zadeve: Generalni direktorat 
za infrastrukturo in materiale 
na področju varnosti (DGIMS)Gradbena dela in obnova mejnih hišic na mejnem prehodu El Tarajal v mestu Ceuta
Gradbena dela in obnova za podporo dejavnostim pripadnikov državne policije 
na področju vstopnih in izstopnih kontrol oseb na državnem ozemlju.2010 36 426
11 Ministrstvo za notranje 
zadeve: Generalni direktorat 
za infrastrukturo in materiale 
na področju varnosti (DGIMS)Obnovitvena, posodobitvena in prenovitvena dela na obmejnem območju med 
Španijo in Marokom (v mestih Ceuta in Melilla)
Ta projekt je podprl financiranje opreme za video nadzor (CCTV), drenažnih 
objektov na meji, vrtljivih vrat v mestu Ceuta, pa tudi nadzornega stolpa v mestu 
Melilla.2010 164 386
12 Ministrstvo za notranje 
zadeve: Generalni direktorat 
za policijo in Guardio Civil , 
področje delovanja Guardie 
CivilPosodobitev dveh zrakoplovov za patruljiranje na morju in boj proti 
nedovoljenemu priseljevanju, dodeljenih letalski enoti Guardie Civil (zrakoplova 
sta bila kupljena v okviru letnega programa Sklada za zunanje meje za leto 2007)
Nakup obeh zrakoplovov je bil sofinanciran v okviru letnega programa Sklada 
za zunanje meje iz leta 2007 , skupna vrednost pogodbe za nakup pa je znašala 
50 milijonov EUR. Ta nakup je bil vključen tudi v revizijo projekta nadaljnje 
posodobitve, ki jo je opravilo Sodišče.
V skladu z letnim programom za leto 2010 je bilo treba zrakoplove zaradi 
velikega števila ur letenja, potrebnih za izvajanje nadzora, posodobiti, da se 
bodo lahko še naprej uporabljali za izvajanje dejavnosti nadzora, kar zajema 
ukrepe, kot so strukturna posodobitvena dela in nakup osnovnih rezervnih delov.2010 6 398 873
13 Direktorat skupnih služb 
Ministrstva za zunanje zadevePrenova in posodobitev konzulatov
Ta projekt se nanaša na posodobitev, razširitev, preoblikovanje in selitev 
konzulatov, s čimer bi zagotovili, da bodo ti ustrezno opremljeni, da bo osebje 
v njih varno in da bo postopek obravnave vlog za pridobitev vizuma učinkovit.2010 835 695
1 Zneski, prikazani za Grčijo, so zneski, ki jih je preveril in o njih poročal odgovorni organ. Komisija jih še ni potrdila.
44 Priloga PrilogaKončni upravičenec Naziv projekta Letni programSkupni končni 
odhodki 
Sklada v EUR1
Poljska
14 Ministrstvo za zunanje zadeve Zagotavljanje opreme in programske opreme za zbiranje biometričnih podatkov 
konzularnim predstavništvom
Ta projekt je bil namenjen zagotavljanju opreme in programske opreme za 
zbiranje biometričnih podatkov (npr. čitalniki prstnih odtisov) konzularnim 
predstavništvom. Projekt je bil financiran v okviru dveh letnih programov. 2007  in 2008 389 604
15 Poljska mejna policija Izboljšanje usposobljenosti osebja, ki izvaja operacije varovanja meje 
z zrakoplovi
Zagotavljanje specializiranih programov usposabljanj za pilote in mehanike 
zrakoplovov, ki delujejo znotraj mejne policije, za letenje s posebnimi 
vrstami zrakoplovov (helikopterji Sokol in Kania, letalo Skytruck), vključno 
z usposabljanjem za uporabo očal za nočno opazovanje in usposabljanjem 
inštruktorjev. Projekt je bil financiran v okviru treh letnih programov.2007–2010 803 034
16 Poljska mejna policija Zagotavljanje posebnih prevoznih sredstev za mejne policiste
Projekt je vključeval nakup vozil za enote mejne policije, financiran pa je bil 
v okviru dveh letnih programov.2008  in 2009 3 571 588
17 Podkarpatsko vojvodstvo Prenova objekta za podrobno kontrolo pri vstopu v državo na cestnem mejnem 
prehodu Medyka‑Szegine
Razširitev objekta za kontrolo vozil na mejnem prehodu Medyka‑Szegine 
z Ukrajino, povečanje števila parkirnih prostorov za inšpekcijske preglede vozil 
z enega na štiri in pridobitev nove opreme za inšpekcijske preglede.2009 645 113
18 Poljska mejna policija Razširitev in vzdrževanje teleinformacijske platforme mejne policije zaradi 
izvajanja sistemov SIS II in VIS
Projekt so sestavljali naslednji štirje podprojekti:
(1)  razvoj in vzdrževanje sistema za podvajanje in razmnoževanje 
podatkov – 1. faza;
(2) posodobitev in vzdrževanje sistema za snemanje pogovorov;
(3)  posodobitev in vzdrževanje strojne in programske platforme podpornega 
sistema;
(4)  nakup računalniških delovnih postaj za potrebe osrednje podatkovne zbirke 
mejne policije.2010 1 078 749
1 Zneski, prikazani za Grčijo, so zneski, ki jih je preveril in o njih poročal odgovorni organ. Komisija jih še ni potrdila.
45 Priloga PrilogaKončni upravičenec Naziv projekta Letni programSkupni končni 
odhodki 
Sklada v EUR1
Italija
19 Ministrstvo za notranje 
zadeve (državna policija – 
Polizia di Stato )Krepitev infrastrukture omrežja za prenos in razširitev postopkov SIA in VISA 
v korist uradov za priseljevanje in uradov mejne policije, ki delujejo v regijah 
osrednje in severne Italije
Ukrep je bil namenjen načrtovanju, dobavi in izvedbi telekomunikacijskega 
sistema za razširitev optičnega omrežja za dodatnih 2 600 km, potrebnih za 
povezavo uradov mejne policije, policijske uprave in posameznih policijskih 
postaj, ter za izboljšanje in razširitev informacijskega sistema za boj proti 
priseljevanju (SIA) v osrednji in severni Italiji.2007 11 023 303
20 Enote pristaniškega 
poveljstva (obalna straža)Nakup 4 pomorskih patruljnih plovil
Ta ukrep je nadaljevanje projekta iz letnega programa za leto 2007. Oba projekta 
se nanašata na nakup štirih plovil razreda 300 s samodejnim uravnavanjem, ki so 
nepotopljiva in se lahko uporabljajo v vseh vremenskih razmerah.
Ta štiri patruljna plovila se uporabljajo v teritorialnih vodah Sicilije in Sardinije.2008 3 866 000
21 Ministrstvo za notranje 
zadeve (državna policija – 
Polizia di Stato )Nakup kuponov za gorivo, potrebnih za podporo dodatnim dejavnostim 
preprečevanja in kontrole, tesno povezanim s trenutnimi izrednimi razmerami 
na področju priseljevanja v južni Italiji
Nakup kuponov za dizelsko gorivo in bencin za avtomobile mejne policije. Gorivo 
omogoča izvajanje dodatnih patrulj, potrebnih zaradi migracijskega toka iz 
severne Afrike (arabska pomlad/sprememba režima v državah, kot sta Libija in 
Tunizija).2009 572 312
22 Finančna policija  
(Guardia di Finanza )Nakup operativnih vozil
Projekt je bil namenjen opremljanju finančne policije z motornimi vozili za 
opravljanje nalog, povezanih z odkrivanjem in ugotavljanjem istovetnosti 
priseljencev na morskih mejah v okviru boja proti nezakonitemu priseljevanju. 
Kupljenih je bilo 355 vozil.2010 3 612 768
23 Ministrstvo za notranje 
zadeve (državna policija – 
Polizia di Stato ) Nakup zrakoplova z nepremičnimi krili za mejno policijo
Nakup drugega zrakoplova (prvi je bil pridobljen s sredstvi letnega programa 
za leto 2009) za mejno policijo za zagotavljanje usklajevanja operativnih 
dejavnosti, zlasti v zvezi z obvladovanjem kriznih razmer, do katerih lahko brez 
predhodnega opozorila pride na nekaterih območjih državnega ozemlja.2010 3 377 748
1 Zneski, prikazani za Grčijo, so zneski, ki jih je preveril in o njih poročal odgovorni organ. Komisija jih še ni potrdila.
46 Priloga PrilogaKončni upravičenec Naziv projekta Letni programSkupni končni 
odhodki 
Sklada v EUR1
Grčija
24 Ministrstvo za javni red in 
zaščito državljanov/Policija 
Helenske republikeVključitev enotnega standarda usposabljanja v izobraževanje osebja državne 
policije
Projekt je bil namenjen vključitvi enotnega standarda usposabljanja agencije 
Frontex v sistem usposabljanja grške policije, in sicer z izvedbo usposabljanja za 
448 udeležencev na treh ravneh. Enotni standard zagotavlja osnovno in redno 
usposabljanje policistov in pripadnikov mejne policije, ki opravljajo naloge 
upravljanja migracijskih tokov.2007 600  079
25 Ministrstvo za javni red in 
zaščito državljanovStroški najema začasnega centra za pridržanje na otoku Lesbos
Projekt je bil namenjen kritju stroškov najema začasnega centra za pridržanje 
Pagani v bližini mesta Mitilini na otoku Lesbos.2008 200 554
26 Ministrstvo za javni red in 
zaščito državljanov/Policija 
Helenske republikeNakup patruljnih potniških vozil
Projekt je bil namenjen nakupu 75 vozil (patruljnih vozil za uniformirano policijo 
in neoznačenih avtomobilov) za patruljiranje na cestah v bližini meje z namenom 
nadzorovanja zunanje meje in njene zaščite pred nezakonitim vstopom 
priseljencev.2009 1 115 807
27 Ministrstvo za javni red in 
zaščito državljanov/Policija 
Helenske republikeNakup policijskih patruljnih vozil na štirikolesni pogon (vrste džip 4x4)
V okviru tega projekta je bilo kupljenih skupno 69 policijskih patruljnih vozil. Ta 
vozila se bodo uporabljala za patruljiranje na nedostopnih in gorskih obmejnih 
območjih, da bi se nezakonitim priseljencem preprečil vstop na grško ozemlje.2009 1 275 989
28 Ministrstvo za zunanje zadeve Podpora namestitvi vizumskega informacijskega sistema
Ta ukrep je bil namenjen sofinanciranju stroškov namestitve informacijskih 
sistemov N‑VIS in NET‑VIS, ki so vsebovali stroške zasnove, izvedbe in uvedbe 
sistema ter stroške usposabljanja osebja. Projekt je del večletnega ukrepa, 
namenjenega namestitvi vizumskega informacijskega sistema Evropske unije 
(VIS) v grških konzulatih.2009 2 984 335
29 Ministrstvo za javni red in 
zaščito državljanovIzgradnja in nadgradnja obmejne infrastrukture na zunanjih kopenskih mejah 
z Albanijo in Turčijo, ki jo uporabljajo policijske enote, zadolžene na nadzor meja
Ta ukrep je bil namenjen izboljšanju obmejne infrastrukture na grško‑albanski 
in grško‑turški meji z izgradnjo dveh novih policijskih postaj v krajih Delvinaki in 
Feres.2010 2 117 706
30 Ministrstvo za javni red in 
zaščito državljanov/Policija 
Helenske republikeNakup patruljnih psov in policijskih vozil za njihov prevoz
Ta projekt je bil namenjen nakupu približno 40 patruljnih psov in vozil za njihov 
prevoz, ki bi jih policija uporabljala za odkrivanje migrantov z neurejenim 
statusom, ki skušajo prečkati zunanjo kopensko mejo. Predviden je bil nakup 
vozil „karavan“ na štirikolesni pogon, ki bi se uporabljala na težje dostopnih 
obmejnih območjih.2010 880 268
31 Ministrstvo za javni red in 
zaščito državljanov/Policija 
Helenske republikePodpora za kritje operativnih stroškov, povezanih z izvajanjem integriranega 
sistema upravljanja meja na grško‑turški meji in s centri za začetni sprejem  
in za pridržanje nezakonitih priseljencev v regiji Evros
Operativni in tekoči stroški policijskih enot Helenske republike vključujejo 
stroške vzdrževanja patruljnih vozil/plovil in ostale opreme ter stroške goriva in 
rezervnih delov za vozila/plovila, vključena v dejavnosti nadzora meje. Prav tako 
zajemajo stroške fotografskega filma, tiskanja fotografij, fluorescenčnih svetilk, 
pnevmatik in kotla.2010 706 011
1 Zneski, prikazani za Grčijo, so zneski, ki jih je preveril in o njih poročal odgovorni organ. Komisija jih še ni potrdila.
47 Priloga PrilogaNujni ukrepi, ukrepi Skupnosti in posebni ukrepi
Končni upravičenec Naziv projektaLetni delovni 
programKončni 
odhodki 
Sklada v EUR
Nujni ukrepi
1 Policija Velikega vojvodstva 
Luksemburg, LuksemburgPosodobitev sistema LU NS.SIS II od razvoja do celovite namestitve in uporabe na 
ravni ICD 3.0
Nakup strojne opreme in osnovnih licenc programske opreme za nadgradnjo 
razvojne zasnove varnostnega spletnega mesta in zagotavljanje njegovega 
celovitega uvajanja in izvajanja. Takšna posodobitev je potrebna za doseganje 
mejnikov na poti k polnemu obratovanju sistema SIS II. 2011 575 857
2 Ministrstvo za notranje 
zadeve, centralni direktorat za 
priseljevanje in mejno policijo, 
oddelek javne varnosti, ItalijaPovečanje števila prevoznih sredstev za patruljiranje na območju mejnih 
prehodov in v bližini centrov za identifikacijo in izgon (RECARS)
Projekt je bil namenjen nakupu 40 policijskih vozil, s katerimi bi povečali število 
prevoznih sredstev v okviru enot mejne policije, odgovornih za nadzor morske 
meje, in uradov za priseljevanje. Namen ukrepa je bil povečanje nadzornih 
zmogljivosti policije na jugu Italije in na ostalih območjih celotnega italijanskega 
ozemlja, zlasti tistih v bližini centrov za identifikacijo in izgon na jugu države.2010 1 367 856
3 Ministrstvo za notranje 
zadeve, centralni direktorat za 
priseljevanje in mejno policijo, 
oddelek javne varnosti, ItalijaPrevoz migrantov znotraj države (Shifts)
Ta ukrep je zajemal organizacijo selitve migrantov z otoka Lampedusa po zraku, 
kopnem in morju, njihove identifikacije in nudenja pomoči migrantom na 
različnih ustrezno opremljenih krajih.2010 1 665 247
Ukrepi Skupnosti
4 Belgijska zvezna državna 
služba za zunanje zadeve, 
oddelek za zunanjo trgovino 
in razvojno sodelovanje, 
BelgijaZajemni center za pridobitev vizuma za schengensko območje v  Kinšasi
Projekt je bil namenjen vzpostavitvi prvega pravega skupnega zajemnega 
centra za pridobitev vizuma za schengensko območje. Čeprav je za obravnavo 
vlog v zalednih službah pristojna vsaka posamezna sodelujoča država članica, 
pa so postopki za oddajo vlog centralizirani, kar več državam članicam omogoča 
združevanje in delitev virov v demokratični republiki Kongo. Partnerica Belgije 
v tem projektu je bila Portugalska ( Ministério dos Negócios Estrangeiros ).2007 395 349
5 Belgijska zvezna državna 
služba za zunanje zadeve, 
oddelek za zunanjo trgovino 
in razvojno sodelovanje, 
BelgijaMaison Schengen (Schengenska hiša) v  Kinšasi
Gre za nadaljevanje projekta „Zajemni center za pridobitev vizuma za 
schengensko območje v Kinšasi“ iz leta 2007 , saj je pri izvajanju tega projekta 
prišlo do zamud in ga znotraj letnega programa za leto 2007 ni bilo mogoče 
v celoti izvesti. Ob koncu leta 2013 je center zastopal 17 držav schengenskega 
območja.2009 450 356
Posebni ukrepi
48 Priloga PrilogaKončni upravičenec Naziv projektaLetni delovni 
programKončni 
odhodki 
Sklada v EUR
6 Ministrstvo za notranje 
zadeve, oddelek javne 
varnosti, centralni direktorat 
za priseljevanje in mejno 
policijo, ItalijaŠestmesečni najem vozil, ki se uporabljajo na italijanskih južnih morskih mejah 
(CAR2)
Projekt je predvidel najem 137 dobro opremljenih vozil, ki naj bi prispevala 
k okrepitvi voznega parka enot mejne policije na morski meji zaradi izboljšanja 
nadzornih zmogljivosti policije na jugu Italije. Povečanje števila vozil, ki so na 
voljo za patruljiranje na obalnem območju, bi omogočilo prestrezanje migrantov, 
ki skušajo nezakonito prečkati mejo.2009 950 688
7 Ministrstvo za notranje 
zadeve, oddelek javne 
varnosti, centralni direktorat 
za priseljevanje in mejno 
policijo, ItalijaMejne patrulje (Bor‑trol)
Projekt je predvideval nakup 80 policijskih vozil, ki bi prispevala k okrepitvi 
voznega parka enot mejne policije na morski meji zaradi izboljšanja nadzornih 
zmogljivosti policije na jugu Italije, zlasti na jugozahodni obali, ki se spopada 
s posebnimi razmerami. Na koncu je bilo kupljenih 43 vozil.2010 560 259
49
III
Ključna finančna podpora državam članicam za 
izvedbo najbolj prednostnih projektov, kot so SIS II, 
VIS in Eurosur, je poleg okrepitve finančne solidar ­
nosti dokazala, da ima Sklad resnično evropsko 
dodano vrednost.
Kljub temu si je bilo zaradi začetnih težav pri 
določanju kazalnikov v nacionalnih programih in 
pomanjkljivosti pri vmesni presoji težko ustvariti 
natančno predstavo o dosežkih Sklada.
IV
Nikakršne obveznosti ni bilo, da se programi Sklada 
za zunanje meje vključijo v nacionalno strategijo za 
mejno kontrolo in izdajanje vizumov.
Do sredstev Sklada za zunanje meje so upravičeni 
skoraj izključno nacionalni organi z izključno pri ­
stojnostjo na tem področju, zato je bila pri Skladu 
za zunanje meje izbira upravičencev na splošno 
preprosta.
Vendar morajo nekatere države članice izboljšati 
postopke javnega naročanja, da bodo v celoti upo ­
števale načelo dobrega finančnega poslovodenja.
V
Pri Španiji in Grčiji se lahko nekateri vidiki upra ­
vljanja Sklada štejejo za resne pomanjkljivosti, pri 
Grčiji zlasti nizka stopnja izvajanja; vendar to velja 
le za prva leta izvajanja Sklada, vzrok za to pa so 
bili predvsem pozno sprejetje pravne podlage za 
zmogljivost Sklada in dolgotrajni postopki javnega 
naročanja.
Pri Malti in Italiji so lahko težave, ki jih je ugotovilo 
Računsko sodišče, posledica predvsem novosti 
Sklada in neizkušenosti odgovornih organov.Povzetek
I
V skladu z uvodno izjavo 4 Odločbe o ustanovitvi 
Sklada za zunanje meje je bil Sklad za zunanje meje 
ustvarjen kot „ mehanizem finančne solidarnosti 
Skupnosti, da bi podprli države članice, ki v korist Sku -
pnosti v tem pogledu nosijo trajno in težko finančno 
breme “.
Glede na to jasno obrazložitev razloga za ustanovi ­
tev Sklada bi se morala dodana vrednost EU Sklada 
presojati predvsem po tem, ali lahko Sklad poveča 
zmogljivosti držav članic, zlasti tistih, ki se spopa ­
dajo z večjim bremenom kot druge, za izpolnjeva ­
nje svojih vlog in obveznosti glede zagotavljanja 
enotne, učinkovite in uspešne kontrole na zunanjih 
mejah držav članic Evropske unije ter uporabe 
schengenskega pravnega reda.
Ob upoštevanju, da je schengensko območje samo 
po sebi dodana vrednost EU, je bil Sklad za zuna ­
nje meje vključen v osnovno načelo upravljanja 
schengenskega območja, pri čemer so za varovanje 
zunanjih meja EU odgovorne posamezne države 
članice. Pri tem se okrepitev zmogljivosti zadevnih 
držav članic, ki bi se dosegla z naložbami Sklada za 
zunanje meje v njihova prizadevanja za kontrole 
meja, zdi najboljši način za zagotovitev učinkovi ­
tega upravljanja zunanjih meja EU, zlasti za obrav ­
navanje posebnih migracijskih pritiskov.
Zakonodajalec se je med postopkom odločanja 
o ustanovitvi Sklada namerno odločil, da ne vključi 
načela dodatnosti iz člena 8 Odločbe o ustanovi ­
tvi Sklada za zunanje meje, v katerem so namesto 
prvotno predlaganega besedila Komisije oprede ­
ljena načela pomoči. V nasprotju s strukturnimi 
skladi načelo dodatnosti torej ni bilo vključeno 
v zasnovo Sklada za zunanje meje, ki naj bi ga ure ­
jala načela dopolnjevanja, skladnosti in spoštovanja 
pravnega reda.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 50
VI (d)
Komisija se strinja, da bi bilo treba v nekaterih drža ­
vah članicah okrepiti postopke javnega naročanja, 
in temu vprašanju že namenja posebno pozornost.
Uvod
11
Komisija se strinja, da se lahko v večjih državah 
članicah večina odhodkov financira na nacionalni 
ravni, kar pa ne velja tudi za manjše države članice, 
ki prejemajo razmeroma velik delež sredstev Sklada 
za zunanje meje, kar ima lahko ogromen učinek 
vzvoda na zmogljivost vlaganja držav članic na tem 
področju.
Sklad je ključno orodje, ki konkretno izraža finančno 
solidarnost med državami članicami pri upravljanju 
zunanjih meja schengenskega območja.
Ugotovitve
26
Komisija priznava, da čeprav so delne informacije, 
pridobljene iz različnih virov (končna poročila, 
naknadno ocenjevanje), na voljo in se smejo upora ­
biti za merjenje nekaterih rezultatov Sklada, sku ­
pnega rezultata Sklada do zdaj še ni bilo mogoče 
izmeriti. To bo izvedeno v okviru končnega nakna ­
dnega vrednotenja. V nekaterih državah članicah so 
bile v prvih letnih programih ugotovljene pomanj ­
kljivosti na področju nadzora in ocenjevanja, zlasti 
pomanjkanje kazalnikov SMART. To se je pripisalo 
novosti Sklada in neizkušenosti zadevnih odgovor ­
nih organov. Stanje se je od leta 2012 izboljšalo.VI (a)
Komisija meni, da je bilo priporočilo glede kazalni ­
kov za obdobje 2014–2020 izvedeno z obveznimi 
kazalniki v pravni podlagi Sklada za notranjo 
varnost.
Kar zadeva drugo vprašanje, Komisija priporočilo 
sprejema in je prepričana, da bo obravnavano 
v končnem poročilu o oceni.
VI (b)
Komisija sprejema prvi del priporočila (informacije 
agencije Frontex o izvajanju Sklada za zunanje 
meje) in meni, da je bilo za obdobje 2014–2020 izve ­
deno v pravni podlagi uredbe o ustanovitvi Sklada 
za notranjo varnost.
Ob tem se lahko Komisija le delno strinja, da bi se 
morala sofinancirana sredstva sistematično eviden ­
tirati v nabor opreme agencije Frontex. Evidentira ­
nje opreme agencije Frontex in dajanje opreme na 
voljo urejajo predpisi agencije Frontex, in ne pravna 
podlaga Sklada. Komisija bo poleg prenavljanja, 
posodabljanja in/ali opremljanja konzulatov spod ­
bujala skupne zajemne centre in druga sredstva za 
konzularno sodelovanje.
Vsa oprema, ki bo kupljena v okviru posebnih ukre ­
pov Sklada za notranjo varnost, povezanih z mejami 
in vizumi, in bo ustrezala potrebam agencije Fron ­
tex, bo morala biti evidentirana v naboru opreme 
agencije Frontex.
VI (c)
Komisija se ne strinja, da bi morala biti podpora 
Sklada za notranjo varnost pogojena z razlago 
nacionalne strategije. Pogojevanje v zvezi s schen ­
genskim pravnim redom je bilo vključeno v pravno 
podlago Sklada za notranjo varnost zaradi opera ­
tivne podpore.
Odgovori Komisije 51
30
Sklad za zunanje meje je bil vključen v osnovno 
načelo upravljanja schengenskega območja, po 
katerem so za varovanje zunanjih meja EU odgo ­
vorne posamezne države članice. Pri tem se okrepi ­
tev zmogljivosti zadevnih držav članic, ki bi se dose ­
gla z naložbami Sklada za zunanje meje v njihova 
prizadevanja za kontrolo meja, zdi najboljši način 
za zagotovitev učinkovitega upravljanja zunanjih 
meja EU, zlasti za obravnavanje posebnih migracij ­
skih pritiskov.
Čeprav je Sklad spodbujal in podpiral tudi ustvar ­
janje dodatnih zmogljivosti s sodelovanjem držav 
članic, je bil ta vidik obravnavan kot postranski.
31 (a)
Glej odgovore za točke 32–34. Države članice so 
v svojih programih v veliki meri uporabile posebne 
prednostne naloge, celo tiste, v katerih to ni bilo 
potrebno za povečanje stopenj sofinanciranja 
(kohezijske države).
31 (c)
Mehanizem Sklada za zunanje meje za podporo 
v izrednih razmerah, vzpostavljen v okviru ukrepov 
Skupnosti, je bil zelo učinkovit, in sicer ob upošte ­
vanju posebnih razmer in okoliščin, v katerih je bilo 
izvedeno nujno posredovanje. V odziv na nekatere 
hujše izredne razmere in za učinkovito podporo 
projektov držav članic, ki se spopadajo s posebnimi 
pritiski, na primer Italija in Grčija, je bilo zago ­
tovljeno ustrezno financiranje, kar je prispevalo 
k izboljšanju dejanskega stanja.
Ob tem se Komisija strinja z ugotovitvijo Račun ­
skega sodišča v zvezi z zasnovo posebnih ukrepov 
Sklada za zunanje meje.27
Od petih projektov, ki jih je določilo Računsko 
sodišče, trije (projekti 9, 21 in 22) v celoti podpirajo 
prednostne naloge Sklada za zunanje meje in pod ­
pirajo le upravičene odhodke. Zlasti nakup patrulj ­
nih čolnov (projekt 9) španskih organov za kontrolo 
zunanjih morskih meja je bil popolnoma upravičen 
do pomoči iz Sklada, saj so se čolni uporabili na 
območju zunanjih morskih meja. Čeprav se niso 
uporabili na najbolj nevarnih območjih zunanjih 
morskih meja, je bil nakup vseeno upravičen in je 
del upravljanja sredstev nadzora španskih organov 
v okviru flote.
Komisija se zaveda težav v zvezi s projektom, 
navedenim v odstavku 60, zato se bodo ob koncu 
letnega programa neupravičeni stroški odšteli od 
upravičenih.
28
Velik napredek je bil ugotovljen na področju 
uporabe kazalnikov, ki so ga države članice dose ­
gle v primerjavi z letnimi programi 2011. Vzrok za 
začetne težave so bile neizkušenost in težave držav 
članic pri določanju merljivih kazalnikov v fazi načr ­
tovanja programov kljub začetnim navodilom, ki jim 
jih je predložila Komisija.
29
Splošna stopnja izvajanja Sklada za zunanje meje 
je zadovoljiva, čeprav gre za nov sklad. V Grčiji je 
bila za prve letne programe značilna precej nizka 
stopnja izvajanja zaradi omejenih upravnih zmoglji ­
vosti in dolgotrajnih postopkov javnega naročanja; 
te pomanjkljivosti so se ob podpori Komisije začele 
odpravljati, med drugim tudi z namenom, da se 
zviša stopnja črpanja sredstev iz skladov EU, priza ­
devanja na tem področju pa naj bi imela pozitivne 
rezultate v zvezi z izvajanjem v letu 2011.
Odgovori Komisije 52
34
Komisija v skladu z odgovorom na točko 32 spre ­
mlja, koliko se izvajajo posebne prednostne naloge, 
in sicer s preverjanjem konkretnih dejavnosti, 
financiranih v okviru posebnih prednostnih nalog 
kot del splošnih dejavnosti, ki se izvajajo v zvezi 
s svežnji o opustitvi dejavnosti v okviru posame ­
znega letnega programa, ter kot del splošnega spre ­
mljanja, ki ga Komisija izvaja v zvezi z nacionalnimi 
programi (vključno z nadzornimi misijami).
Okvir 1
Kot je navedeno v odgovorih na točki 33 in 34, je 
Komisija spremljala izvajanje posebnih prednostnih 
nalog v sklopu spremljanja letnih programov, ki jih 
izvajajo države članice, v fazi analize osnutka pro ­
grama, med izvajanjem in ob koncu.
Uspešna uvedba sistemov VIS in SIS II v vseh drža ­
vah članicah kaže, kako pomembno vlogo ima Sklad 
pri uresničevanju teh dveh obsežnih informacijskih 
projektov. Kljub težavnim razmeram, v katerih sta 
bila sistema razvita in uvedena, je prožnost, ki jo 
je zagotavljal Sklad za zunanje meje (zlasti z revizi ­
jami), omogočila nemoteno financiranje sistemov 
SIS II in VIS.
36
Spodbude držav članic so ostale omejene in te so 
v okviru letnih programov raje financirale pre ­
novo in posodobitev svojih vizumskih oddelkov, 
da bi izpolnile zahteve Vizumskega zakonika in 
Uredbe VIS, kar je prav tako nujno za zagotavljanje 
ustreznega upravljanja zunanjih meja.31 (d)
V prvih letih izvajanja Sklada bi se nekateri projekti, 
ki so se financirali s sredstvi Sklada za zunanje meje, 
v vsakem primeru financirali s sredstvi nacionalnih 
skladov. Glede na to, da je bila to prva generacija 
skladov na tem področju, se temu skoraj ni bilo 
mogoče izogniti, da se ne bi izgubila dodeljena 
sredstva prvih let. Upravičenost stroškov se oceni 
ob koncu v skladu z načeli deljenega upravljanja (ne 
v fazi načrtovanja). Poleg tega Komisija izvaja revizije, 
s katerimi po potrebi zagotavlja finančne popravke.
32
Komisija je za Sklad za zunanje meje sprejela 
strateške smernice, s katerimi je ustvarila okvir, ki 
zagotavlja, da se Sklad načrtuje in izvaja v skladu 
z ustreznimi politikami EU ter da je zasnovan na 
petih prednostnih nalogah Sklada.
Čeprav posebne prednostne naloge niso prinesle 
dodatne finančne spodbude za kohezijske države, kot 
sta Malta in Španija, so jih države članice pri načrtova ­
nju svojih programov veliko uporabljale: tako je bilo 
načrtovanih skoraj 720 milijonov EUR, kar je 45 % sku ­
pne vrednosti dodeljenih sredstev Sklada za zunanje 
meje v obdobju 2007–2013 za vse države članice.
33
Pri nekaterih elementih/zahtevah posebnih predno ­
stnih nalog je mogočih več razlag; za večino poseb ­
nih prednostnih nalog (9 od 12) pa so bile zahteve 
jasno opredeljene in so jih države članice lahko med 
načrtovanjem programov učinkovito uporabljale.
Kar zadeva preusmeritev programov Sklada za 
zunanje meje na nekaj ključnih strateških predno ­
stnih nalog (VIS, SIS II, Eurosur, konzularno sodelo ­
vanje, najsodobnejša oprema), je treba še analizirati 
ustrezna poročila, vendar je prispevek Sklada za 
zunanje meje na tem področju razviden že iz uspe ­
šne uvedbe projektov VIS, SIS II in Eurosur v vseh 
državah članicah.
Odgovori Komisije 53
To pojasnjuje, zakaj zakonodajalci niso oprede ­
lili tega pogoja v Odločbi o ustanovitvi Sklada 
za zunanje meje. V Skladu za notranjo varnost za 
področje meja in vizumov za obdobje 2014–2020 
je bila obveznost za evidentiranje v nabor opreme 
agencije Frontex uvedena, vendar le za opremo, 
kupljeno s sredstvi, ki so namenjena izključno 
nakupu opreme, potrebne za skupne operacije 
agencije Frontex, kar je najboljši način za vzpostavi ­
tev ravnovesja med nalaganjem obveznosti drža ­
vam članicam in zagotavljanjem ustrezne opreme 
agenciji Frontex za njene skupne operacije.
39
V skladu s členom 53(3) Odločbe o ustanovitvi 
Sklada za zunanje meje Komisija pošlje Agenciji 
odobrena  končna poročila o izvajanju letnega 
programa. Glede na to, da je bila večina letnih 
programov iz obdobja 2007–2010 končana v obdo ­
bju 2012–2013, so bile informacije agenciji Frontex 
posredovane z malo zamude.
Vendar to ni omejilo načrtovalne in operativne 
zmogljivosti agencije Frontex, saj njeno letno 
operativno načrtovanje temelji na informacijah 
držav članic iz letnih dvostranskih pogovorov, glede 
razpoložljivosti tehničnih sredstev pa se zanaša na 
informacije iz svojega nabora tehničnih sredstev.
40
Za okrepitev prizadevanj glede izmenjave informa ­
cij z agencijo Frontex je Komisija leta 2014 ustvarila 
elektronsko platformo CIRCABC za organizacijo in 
prenos potrebnih informacij ter za vzpostavitev 
stalnega arhiva dokumentov v zvezi s Skladom za 
zunanje meje, ki raznim službam/enotam v agenciji 
Frontex omogoča preprosto uporabo.
Ta platforma bo zagotavljala popolno dostopnost 
do končnih poročil Sklada za zunanje meje in dru ­
gih pomembnih informacij o financiranju iz Sklada, 
predvsem o izvajajočih se programih in projektih, 
financiranih v okviru ukrepov Skupnosti in posebnih 
ukrepov Sklada za zunanje meje.Analizirani so bili vzroki, zakaj je imel Sklad omejen 
učinek na razvoj projektov konzularnega sodelo ­
vanja, in pridobljene so bile izkušnje za naslednje 
programsko obdobje. Zlasti je bil obseg konzu ­
larnega sodelovanja s skupnih zajemnih centrov 
razširjen na druge oblike konzularnega sodelovanja, 
kot je opredeljeno v Vizumskem zakoniku (koloka ­
cija, zastopanje, zunanje izvajanje), kar je državam 
članicam zagotovilo več možnosti. To je zdaj vidno 
v pravni podlagi Sklada za notranjo varnost (meje in 
vizumi – posebni ukrepi) za obdobje 2014–2020.
37
Sklad za zunanje meje ni bil ustvarjen za neposre ­
dno podporo „ operacijam, ki jih usklajuje agencija 
Frontex “, temveč za podporo prizadevanjem držav 
članic na področju upravljanja zunanjih meja Evrop ­
ske unije, zlasti tistih, ki so najbolj izpostavljene 
migracijskim pritiskom. Agencija Frontex skupne 
operacije financira iz svojega proračuna. Kljub temu 
je Komisija predlagala posebno prednostno nalogo 
3(1) za povečanje zmogljivosti držav članic za vklju ­
čevanje in/ali prispevanje k operativnemu sodelova ­
nju med državami članicami, ki ga usklajuje agencija 
Frontex. V okviru te posebne prednostne naloge 
je bilo v letnih programih držav članic za obdo ­
bje 2007–2013 predvidenih skoraj 30 milijonov EUR 
(skoraj 2 % vseh sredstev Sklada za zunanje meje, 
dodeljenih državam članicam).
38
Agencija Frontex za skupne operacije ne bo siste ­
matično potrebovala vse opreme, ki jo bodo kupile 
države članice s pomočjo iz Sklada za zunanje meje. 
Poleg tega evidentiranje v nabor opreme agencije 
Frontex in dajanje opreme na voljo urejajo uredbe 
o ustanovitvi agencije Frontex, zato se lahko vpra ­
šanja v zvezi z razpoložljivostjo tehničnih sredstev 
rešujejo le v okviru predpisov agencije Frontex.
Odgovori Komisije 54
42
Čeprav pravni okvir za nujne ukrepe v okviru ukre ­
pov Skupnosti ni bil popoln, je bilo financiranje 
ukrepov v sklopu tega mehanizma vedno zakonito 
in v skladu z izrednimi/kriznimi razmerami. Izkušnje, 
pridobljene v programskem obdobju 2007–2013, so 
se uporabile v programskem obdobju 2014–2020 
Sklada za notranjo varnost.
Pomanjkanje informacij v vlogi za nepovratna sred ­
stva ne pomeni nujno, da je bilo upravljanje ukrepa 
slabo. To se mora presoditi z vidika nepredvidljivih 
okoliščin, v katerih se ti ukrepi upravljajo in zaradi 
katerih se razlikujejo od običajnih ukrepov Skupno ­
sti, zlasti glede predhodnih podrobnih informacij, 
ki jih je treba predložiti v zvezi s pričakovanimi 
rezultati financiranega ukrepa.
Okvir 4, Primer 1
Financiranje sklepnih faz razvoja sistema SIS II je 
bil v nekaterih državah nujni ukrep, saj bi, če katera 
izmed držav članic ne bi izvedla preizkusov SIS II, 
predvidenih za drugo polovico leta 2011, ali bi 
z izvedbo zamujala, to pomenilo zamudo za celoten 
projekt.
Zagotovitev finančne podpore državam člani ­
cam, katerih pripravljenost za izvedbo preizkusov 
v letu 2011 je bila odvisna od nje, je bila torej v smi ­
slu člena 7(c) pravne podlage Sklada za zunanje 
meje nujni ukrep.
Zato se je Komisija v letu 2011 zelo trudila ubla ­
žiti tveganje zamud držav članic pri izpolnjevanju 
načrta za sistem SIS II zaradi pomanjkanja finančnih 
virov, potrebnih za dokončanje razvoja in preizku ­
sov nacionalnih sestavnih elementov sistema SIS II. 
Komisija je pozvala nacionalne organe, naj v okviru 
zdajšnjih nacionalnih dodelitev iz Sklada za zunanje 
meje sistemu SIS II dajo večjo prednost. Pripravila 
je tudi razpis za prijavo interesa za nujne ukrepe 
v okviru ukrepov Skupnosti Sklada za zunanje meje, 
v okviru katerega se je osmim državam članicam, ki 
so najbolj potrebovale dodatne vire (države z zelo 
majhnimi dodelitvami iz Sklada za zunanje meje in/
ali katerih viri iz Sklada za zunanje meje so se pora ­
bili za druge prednostne naloge na področju zuna ­
njih meja) zagotovilo dodatnih 7,5 milijona EUR.Komisija je poleg tega, da je dala na voljo doku ­
mente Sklada za zunanje meje, ponudila tudi zago ­
tovitev bolj ciljno usmerjenih informacij, in sicer bo 
zagotovila dokumentacijo držav o letnih programih 
Sklada za zunanje meje za obdobje 2007–2013 za 
vsako državo članico posebej. Poleg tega bi lahko 
omogočila tudi dostop do nekatere tematske doku ­
mentacije (npr. o usposabljanjih, sistemu Eurosur), 
če bi bilo to ustrezno.
Komisija bo agenciji Frontex predložila informacije 
o ukrepih, ki naj se financirajo z deljenim in cen ­
traliziranim upravljanjem. Za učinkovito izmenjavo 
informacij bo morala agencija Frontex Komisiji pred­
ložiti tudi informacije s svojih letnih dvostranskih in 
drugih pogovorih z državami članicami, za katere je 
Komisija že večkrat zaprosila.
41
V potek pogajanj o pravni podlagi so bili vključeni 
posebni ukrepi, ki niso bili del prvotnega predloga 
Komisije. Izkušnje kažejo, da je bilo pri pravnem 
okviru za izvajanje posebnih ukrepov ugotovljenih 
več pomanjkljivosti, za katere se je izkazalo, da 
ovirajo nemoteno izvajanje navedenih ukrepov: 
zelo zamuden postopek za opredelitev geografskih 
območij, ki jih zadevajo posebni ukrepi (pri katerem 
so težava hitro spreminjajoča se tveganja, ki jih 
ni mogoče takoj upoštevati), in zelo kratek rok za 
izvedbo.
Komisija se torej lahko strinja, da so bili posebni 
ukrepi že v začetku slabo zasnovani.
Nekatere države članice, ki so izpostavljene velikemu 
migracijskemu pritisku, so v celoti izkoristile ukrepe 
Skupnosti za financiranje nujnih ukrepov in možnost 
revizije letnih programov za obravnavanje nujnih 
primerov. Z vidika evropske dodane vrednosti tega 
ni ravno mogoče kritizirati, saj so bili financirani 
ukrepi izvedeni v korist celotnega schengenskega 
območja na odsekih zunanjih meja, na katerih je bila 
varnost deloma ogrožena zaradi velikih migracijskih 
pritiskov. Poudariti je treba, da so tudi države čla ­
nice, ki jih migracijska kriza ni neposredno prizadela, 
podprle dodelitev dodatnih sredstev z nujnim finan ­
ciranjem, da so pomagale najbolj izpostavljenim 
državam članicam, kot sta Italija in Grčija.
Odgovori Komisije 55
Okvir 5, Posebni ukrepi iz leta 2009
Čeprav je bilo v razpisu za zbiranje predlogov za 
posebne ukrepe iz leta 2009 ozemeljsko področje 
uporabe omejeno na morsko mejo Italije, je upravi ­
čenec med izvajanjem projekta uradno zaprosil za 
ozemeljsko razširitev projekta na območja, na kate ­
rih ni neposrednih posledic migracijskega pritiska 
zaradi arabske pomladi, in sicer območja s centri za 
identifikacijo in izgon, kamor se prevažajo migranti. 
Ta projekt je obsegal obdobje marec–avgust 2011, 
v katerem so bili migracijski tokovi iz Tunizije po 
tunizijski in libijski revoluciji najmočnejši. Italijanski 
organi so v svoji prošnji za spremembo posebej 
navedli potrebo po zmanjšanju bremena na južnih 
območjih (italijansko mejo jo doseglo približno 
40 000 migrantov), tako da se migranti prepeljejo 
v druge sprejemne centre na nacionalnem ozemlju 
in da se v bližini centrov zagotovi zadostna stopnja 
varnosti z več vozili. Zaradi množičnih prihodov na 
v razpisu izbrano območje je bilo treba migrante 
nujno prepeljati na mesta, kjer jih je bilo mogoče 
ustrezno pregledati, da so se razbremenile infra ­
strukture na upravičenih območjih. Ta razširitev, 
ki jo je odobrila Komisija, je torej ostala v okviru 
področja uporabe ciljev skladov in se ni oddaljila od 
geografske osredotočenosti iz razpisa za zbiranje 
predlogov za posebne ukrepe, saj je bilo stanje na 
teh območjih odvisno od ukrepov na drugih obmo ­
čjih. Zato je Komisija stroške, povezane z območji 
zunaj južne morske meje, po pregledu končnega 
zahtevka za povrnitev stroškov dosledno obravna ­
vala kot upravičene in jih tudi odobrila.
Okvir 5, Posebni ukrepi iz leta 2010
V okviru tega projekta financiranje avtomobilov, ki 
so se uporabljali zunaj območij, opredeljenih v poro ­
čilu o analizi tveganj agencije Frontex, ni bilo upravi ­
čeno. Komisija je zato stroške za avtomobile, ki so se 
uporabljali zunaj upravičenih območij, zavrnila.Okvir 4, Primer 2
Cilj projekta je „zagotoviti prevoz po zraku, kopnem 
ali morju za migrante, ki so poleti leta 2011 prispeli 
na obalo južne Italije“. V času predložitve projekta 
Shifts so bile posledice kritičnega stanja v državah, 
kot je Libija, še nepredvidljive, zato je bilo nemo ­
goče natančno predvideti, koliko migrantov in 
prosilcev za azil je mogoče v prihodnje pričakovati 
v Italiji. Poleg tega je bilo nemogoče predvideti, 
koliko dodatnih mest bi se sprostilo v objektih za 
sprejem na kopnem ter kam in koliko migrantov bi 
bilo treba prepeljati. Dosežen napredek tovrstnih 
nujnih ukrepov bi se lahko izmeril le naknadno, 
saj je v nepredvidljivih okoliščinah in težavnem 
operativnem okolju težko določiti kazalnike. Drugi 
revidirani projekt zadeva nakup vozil za namene 
patruljiranja. Prevoz migrantov je bil drugotni cilj. 
Komisija zato meni, da v nasprotju s projektom 
SHIFTS število prepeljanih migrantov ni bil pomem ­
ben kazalnik pri vrednotenju ukrepa.
43
Izkušnje so bile pridobljene iz težav, ki so se poja ­
vljale pri izvajanju posebnih ukrepov, in ta meha ­
nizem v obdobju 2014–2020 ne bo več vključen 
v Sklad za notranjo varnost.
Nekateri ukrepi v obdobju 2008–2010 so bili izve ­
deni zunaj obmejnih območij, opredeljenih v raz ­
pisih za zbiranje predlogov. V prvem primeru je za 
odstopanje izrecno zaprosil upravičenec in Komisija 
ga je odobrila, ker je bilo odstopanje neposredno 
povezano z ukrepi za obravnavanje stanja na zadev ­
nih obmejnih območjih (za okvir 5 glej razlago spo ­
daj). V drugem primeru je, kot je zapisalo Računsko 
sodišče (okvir 5, tretji odstavek), Komisija sprejela 
potrebne ukrepe za povrnitev stroškov za vozila, ki 
so se uporabljala zunaj obmejnih območij, ki so bila 
v skladu z zadevnim razpisom upravičena do njih.
Odgovori Komisije 56
V zvezi s tem Komisija meni, da dodano vrednost EU 
Sklada pomeni tudi pomoč državam članicam, ki se 
spopadajo s kriznimi razmerami zaradi povečanih 
migracijskih pritiskov.
47
Dejstvo, da nacionalni sistemi upravljanja in nad ­
zora ne zaznajo neupravičenih stroškov, ne pomeni 
nujno, da se financirajo iz nacionalnega sklada. 
Če Komisija v nacionalnih sistemih upravljanja in 
nadzora ugotovi pomanjkljivosti, se lahko uporabijo 
finančni popravki.
Okvir 6, Neizvedene ocene potreb  
in neupravičeni stroški
Nakup 355 vozil je bil popolnoma upravičen zaradi 
velikega toka migrantov, ki so poskušali vstopiti na 
italijansko ozemlje po arabski pomladi leta 2011 
(registriranih je bilo 62 692 oseb v primerjavi 
z 9 573 leta 2009 in 4 406 leta 2010). Ta vozila niso 
bila potrebna le za nadzorovanje obale, temveč tudi 
za preprečevanje sekundarnega gibanja iz obalnih 
v celinske regije ter izpolnjevanje vseh nalog v zvezi 
s prevozom prijetih državljanov tretjih držav do 
centrov za pridržanje, sodišč itd. Pri teh nalogah je 
bilo seveda razumljivo, da se vozila niso uporabljala 
izključno na zunanjih mejah, vendar je bilo to pov ­
sem upravičeno glede na izredne razmere, v katerih 
prijetje nezakonitih migrantov, ki so pravkar preč ­
kali zunanje meje, ni stvar običajnega izvrševanja 
zakonodaje, temveč upravljanja meja in migracij.
Italijanski organi zaradi popolnoma nepredvidljive 
narave „arabske pomladi“ niso mogli izvesti ocene 
potreb glede ustreznega števila vozil, potrebnih za 
obvladovanje nenadnega toka nezakonitih migran ­
tov leta 2011.45
V zvezi z letnimi programi iz let 2007 in 2008 je 
treba poudariti, da zaradi poznega sprejetja pravne 
podlage Sklada za zunanje meje in posledično 
poznega sprejetja večletnih programov Sklada za 
zunanje meje za leti 2007 in 2008 številnim drža ­
vam članicam ni preostalo drugega, kot da v prve 
letne programe vključijo že dogovorjene ukrepe. 
V primeru močno pomanjkljivega izvajanja prvih 
letnih programov bi bile Komisija in države članice 
deležne kritik, da ne izkoriščajo v zadostni meri 
priložnosti, ki jih ponuja Sklad, to pa bi škodovalo 
ugledu Sklada in ogrozilo začetek njegovega izvaja ­
nja. Poleg tega bi bila, če bi države članice odlašale 
z začetkom postopka javnega naročanja, potreb ­
nega za nakup opreme, sredstva letnih programov 
iz let 2007 in 2008 izgubljena, kar večinoma velja za 
Grčijo.
46
Nacionalni organi običajno porabijo vire za pro ­
jekte, ki so pomembni za to občutljivo področje 
in imajo torej evropsko dodano vrednost, saj so te 
naložbe v interesu držav članic, ki so del schengen ­
skega območja.
Narava stroškov, kritih s sredstvi Sklada, ne ome ­
juje nujno dodane vrednosti povezanih projektov. 
Ukrepi, financirani v Grčiji in Italiji, so vključevali 
pomoč za razporeditev dodatnih zmogljivosti za 
nadzor, ne pa tudi stroškov financiranja, ki bi sicer 
nastali v neizrednih/nekriznih razmerah.
Sklad za zunanje meje je bil v prvih letih izvajanja 
osredotočen na dolgoročni cilj krepitve zmogljivosti 
v državi članici (2007–2010).  Pozneje se je bilo treba 
prilagoditi pritiskom, ki so jih povzročile izredne 
razmere zaradi političnih nemirov v državah juž ­
nega Sredozemlja, in se učinkovito odzvati nanje 
z okrepitvijo operativne razsežnosti Sklada.  Komi ­
sija se je zato odločila podpreti nekatere projekte, 
namenjene okrepitvi zmogljivosti za nadzor, pove ­
zanih z izrednimi razmerami v Italiji in Grčiji.
Odgovori Komisije 57
51
Generalni direktorat za notranje zadeve se je 
o vsebini letnih programov sistematično posveto ­
val z drugimi oddelki Komisije, s čimer je zmanj ­
šal tveganje usmerjenosti k podobnim ukrepom. 
Komisija ni ugotovila nobenega primera, da bi se za 
isti projekt prejela dvojna sredstva iz dveh finančnih 
instrumentov EU.
53
Pri pripravi prvih letnih programov večina odgo ­
vornih organov ni imela izkušenj z upravljanjem 
skladov EU. Naloge odgovornih organov, v okviru 
katerih so morali od upravičencev zahtevati, naj se 
posvetijo merljivim ciljnim vrednostim, so se izka ­
zale za težavne na področju dejavnosti, kjer odgo ­
vornost iz razlogov zaščite/javne varnosti morda ni 
tako razvita kot na drugih področjih.
54
Čeprav je Komisija vztrajala pri tem, da morajo 
države članice zagotoviti merljive kazalnike (vsaj 
kazalnike vložkov), ni preprečila sprejetja prvih letnih 
programov, ker nekateri ukrepi niso imeli merljivih 
kazalnikov, saj bi bilo to nesorazmerno ter v vsakem 
primeru ne bi opazno izboljšalo kazalnikov prvih 
letnih programov (v letih 2007 in 2008), ki so bili 
sprejeti skupaj. Kljub temu je bil med sprejema ­
njem letnih programov ugotovljen napredek v zvezi 
s kazalniki, ki so jih države članice vključile leta 2012. 
Na primer, v prvih španskih letnih programih je bilo 
zelo malo količinsko opredeljenih kazalnikov, v letnih 
programih iz let 2012 in 2013 pa je bilo veliko kazalni ­
kov rezultatov in učinka količinsko opredeljenih in so 
tako prikazovali merljive ciljne vrednosti.
55
Države članice bodo morale v naslednjem obdobju 
načrtovanja obvezno poročati o skupnih kazalnikih. 
Poleg tega bodo kazalniki za posamezne programe 
določeni v skladu s posebnostmi nacionalnih 
programov. Poročanje o kazalnikih se bo upravljalo 
z informacijskim sistemom, ki ga je razvila Komisija.48
Ker je bila za sprejetje programov določena časovna 
omejitev, nekateri niso vsebovali kazalnikov SMART. 
Razlaga nacionalnih strategij ni bila pravna obve ­
znost Sklada za zunanje meje, ki bi jo morale države 
članice izpolniti za prejem podpore iz Sklada. Ena 
izmed držav članic bi lahko bolje dokumentirala 
izbiro upravičencev, vendar to ni vplivalo na učinko ­
vitost Sklada. Komisija se zaveda tveganja, pove ­
zanega z javnim naročanjem, in po potrebi izvaja 
finančna popravke.
49
Obveznosti/zahteve, ki jih opredeljuje Računsko 
sodišče, niso vključene v pravno podlago Sklada 
za zunanje meje. Tretja različica Schengenskega 
kataloga ni zavezujoč instrument, ki bi državam 
članicam nalagal obveznost, da morajo imeti pripra ­
vljeno nacionalno strategijo za upravljanje zuna ­
njih meja, da bi lahko prejele podporo iz Sklada za 
zunanje meje.
50
Države članice so odgovorne za pripravo svojih več ­
letnih programov in letnih programov. Večletni pro ­
grami so bili sestavljeni iz treh delov (stanja v državi 
članici, analize zahtev in strategije za dosego ciljev), 
ki so Komisiji v večini primerov omogočili, da je 
razbrala stanje, zahteve in strategijo držav članic, 
čeprav se je kakovost med državami razlikovala. 
Opomniti je treba, da je analizo CIRAM agencija 
Frontex razvila pred nekaj leti in v času priprave 
večletnih programov ni bila na voljo. Poleg tega je 
treba, glede na to, da se lahko stanje v zvezi z upra ­
vljanjem meja sčasoma spremeni zaradi spremembe 
poti nezakonitih migracij, pristop prilagoditi dejan ­
skim razmeram, kar pojasnjuje revizijo večletnih 
programov in letnih programov, saj so se v obdobju 
načrtovanja programov pojavile nove potrebe in 
spremenile prednostne naloge. Komisija je med 
sprejemanjem letnih programov z drugimi oddelki, 
namenjenimi upravljanju skladov EU, vedno pre ­
verila upoštevanje načela dopolnjevanja in v zvezi 
s tem ni ugotovila večjih težav.
Odgovori Komisije 58
Kar zadeva udeležbo pri posebnih ukrepih in nuj ­
nih ukrepih, se je lahko vsak zadevni javni organ 
prijavil za financiranje neposredno brez sodelova ­
nja pristojnega organa. Nesodelovanja italijanskih 
javnih organov, ki niso institucionalno povezani 
z odgovornim organom, v teh instrumentih ne gre 
razumeti kot izključnosti ali marginalizacije, temveč 
kot pomembno institucionalno vlogo ministrstva za 
notranje zadeve (v sodelovanju z drugimi javnimi 
subjekti, kot so Marina Militare, Guardia di Finanza, 
Capitaneria di Porto, ministrstvo za zunanje zadeve) 
na področju upravljanja zunanjih meja.
60
Po oceni ustreznega končnega poročila o izvajanju 
je Komisija ugotovila, da ta projekt krši osnovna 
načela Sklada. Zato se bodo ustrezni stroški odšteli 
od končnega plačila zadevnega letnega programa 
Sklada za zunanje meje.
Komisija na obeh stopnjah svojega sodelovanja pri 
izvajanju Sklada za zunanje meje, torej pri sprejetju in 
končanju nacionalnih programov, namenja posebno 
pozornost temu, da so projekti Sklada za zunanje 
meje, ki jih izvajajo države članice, v skladu s pravom 
EU, vključno s spoštovanjem človekovih pravic.
61
Nakup patruljnih psov v Grčiji je bil najprej del 
istega postopka javnega naročanja kot patruljna 
vozila. Ko je Grčija ugotovila, da ni mogoče kupiti 
obojega (psov in vozil) skupaj, je nadaljevala nakup 
vozil, nakup psov pa odložila.
62
Uporaba določbe o izjemah v postopkih javnega 
naročanja na področju obrambe in varnosti je ute ­
meljena rešitev, če so izpolnjeni pogoji za uporabo 
te možnosti, opredeljeni v pravni ureditvi javnega 
naročanja.56
Letni programi v obdobju 2007–2013 so neso ­
razmerno upravno breme za države članice in za 
Komisijo. Kljub temu ga je Komisija namerno izbrala, 
ker bi se po eni strani lahko hitro odzvala na spremi ­
njajoče se stanje na zunanjih mejah, po drugi strani 
pa je omogočilo boljši pregled nad upravičenostjo 
ukrepov, ob čemer sta bili novost Sklada in neizku ­
šenost pristojnih organov upoštevani kot pripada ­
joče tveganje.
57
Izkušnje, ki so jih države članice pridobile v pro ­
gramskem obdobju 2007–2013, omogočajo pre­
usmeritev k okviru upravljanja večletnih programov 
za obdobje 2014–2020. Kot je poudarilo Računsko 
sodišče, bo to olajšalo izvajanje javnih naročil za 
veliko in izpopolnjeno opremo, ki je lahko zelo 
dolgotrajno.
58
Glede na posebno naravo upravičencev Sklada za 
zunanje meje (javni organi, pristojni za upravljanje 
meja in izdajanje vizumov) in njihovo razmeroma 
omejeno število v posamezni državi članici mora 
biti izbira ustreznih projektov v številnih državah 
članicah centralizirana. Hkrati je bila pogosto izve ­
dena ali odobrena na visoki politični ravni, s čimer 
se je zagotovilo, da se bodo dodeljena proračun ­
ska sredstva iz Sklada za zunanje meje porabila za 
obravnavo najpomembnejših prednostnih nalog in 
potreb, s katerimi se spopadajo države članice.
59
Proračunska sredstva iz Sklada se dodelijo različnim 
javnim subjektom, pristojnim za upravljanje zuna ­
njih meja.
Odgovori Komisije 59
65
V primeru nezadostnega preverjanja postopkov 
javnega naročanja in/ali uporabe neustreznih 
postopkov javnega naročanja obstaja tveganje nižje 
vrednosti denarja, zato Komisija temu področju 
namenja posebno pozornost in po potrebi izvaja 
finančne popravke.
66
Komisija v zvezi s pomanjkanjem kazalnikov SMART 
priznava, da je bilo kljub navodilom, ki jih je zagoto ­
vila državam članicam, zelo težko dobiti zanesljive 
kazalnike izida in učinka iz razlogov, pojasnjenih 
v točkah 53 in 54. To tudi pojasni, zakaj ni bilo 
mogoče izkoristiti poročil držav članic o kazalnikih, 
vključenih v prve letne programe, za ocenjevanje 
obdobja 2007–2010 in zakaj je bilo treba ocenjeva ­
nje izvesti na podlagi priložnostnega vprašalnika, 
poslanega državam članicam za namen ocenjevanja.
67
Obveznosti odgovornih organov glede spremljanja 
niso bile vedno zadostno izpolnjene. Komisija je kljub 
temu ugotovila, da se je stanje od leta 2010 v večini 
držav članic izboljšalo. Stanje deloma omili tudi 
dejstvo, da so upravičenci Sklada za zunanje meje 
večinoma veliki javni subjekti, ki morajo prestati pre ­
glede ministrstev za finance, preden dobijo izplačilo 
iz državne zakladnice/ministrstva za finance (prever ­
janje dobavljene opreme, spoštovanja odredb itd.).
68
Večina držav članic izvaja nadzorne obiske (na kraju 
samem), vendar se stanje v posameznih državah 
članicah razlikuje. V Italiji so bili ti pregledi na kraju 
samem, čeprav naknadno, izvedeni v zvezi s 50 % 
vseh dodeljenih sredstev med letoma 2007 in 2012. 
V Španiji so se nadzorni obiski redno izvajali od 
leta 2010.Komisija je državam članicam redno pošiljala jasna 
sporočila o tem, da morajo izpolnjevati določbe 
zadevne pravne ureditve in ustrezno dokumen ­
tirati razloge, zakaj so upravičenci izvedli posto ­
pek s pogajanji namesto odprtega ali omejenega 
postopka. Poleg tega Komisija uporabi popravke, 
ki veljajo za posamezne projekte, ali, po potrebi, 
pavšalne finančne popravke, če pri končanju letnih 
programov ugotovi nepravilne postopke javnega 
naročanja ali manjkajočo ali pomanjkljivo dokumen ­
tacijo o upravičenosti izbire postopkov, kar lahko 
razkrije sistematično pomanjkljivost v sistemu upra ­
vljanja in nadzora. Ti finančni popravki se izraču ­
najo na podlagi enakih pravil, ki se uporabljajo pri 
strukturnih skladih. Poleg tega se bodo s strategijo 
naknadne revizije dopolnila prizadevanja za zmanj ­
ševanje tveganja, da bi v prijavljenih odhodkih 
ostale napake, ki niso bile ugotovljene pri končanju.
63
To točko Komisija redno preverja na stopnji konča ­
nja in z naknadnimi revizijami. Finančni popravki 
se uporabijo, kadar se ugotovijo nepravilnosti 
v postopkih javnega naročanja.
64
Komisija odgovorne organe redno opozarja, da je 
treba preveriti zakonitost postopkov javnega naro ­
čanja v zvezi s pogodbami, katerih odhodki se prija ­
vijo Skladu. Takšna preverjanja spadajo v obseg pre ­
verjanj upravljanja odgovornih organov. Odgovorni 
organi se čedalje bolj zavedajo, kako pomembno je 
zagotoviti, da upravičenci pri izbiri manj preglednih 
postopkov priložijo svojemu zahtevku za povračilo 
odhodkov dobro dokumentirano utemeljitev in 
dodatno obrazložitev. Poleg tega odgovorni organi 
v okviru revizijskega dela preverijo tudi, ali so bili 
postopki javnega naročanja pravilno izvedeni.
Odgovori Komisije 60
73
Poročila o oceni (ki so bila izboljšana po opombah, 
ki jih je navedlo Računsko sodišče med revizijo) 
vsebujejo količinske podatke, kar zagotavlja zanimiv 
pregled sredstev, kupljenih ali razvitih ob pomoči 
Sklada. Kljub temu Komisija priznava, da je bilo 
zaradi pomanjkanja časa in nezadostnih razpolo ­
žljivih informacij težko zagotoviti kaj več kot opisno 
analizo tega, kaj so države članice dosegle s Skla ­
dom v prvih štirih letih njegovega izvajanja. Komi ­
sija zato meni, da bi bilo mogoče skupne rezultate 
Sklada delno izmeriti.
Naknadno ocenjevanje, ki se bo izvedlo leta 2015, 
bo vključevalo podrobno opredeljeno poglavje 
o posebnih ukrepih in ukrepih Skupnosti, ki bo upo ­
števalo rezultate iz obdobij 2007–2010.
74
Na ravni držav članic so nastajale zamude pri pre ­
nosu poročil držav članic. Komisija je morala drža ­
vam članicam pošiljati dodatna vprašanja in zahteve 
za pojasnitev, kar je povzročilo dodatne zamude. 
Poročilo je bilo objavljeno na spletni strani Komisije 
maja 2014.69
Vzpostavitev informacijskega sistema za evidentira ­
nje kazalnikov ni bila obveznost v temeljnem aktu 
izvedbenih pravil Sklada. Kljub temu je Komisija 
spodbujala države članice, naj razvijejo računal ­
niški sistem za zapis podatkov o projektih med 
nadzornimi obiski in izmenjujejo dobre prakse na 
tem področju. Na primer, med sejo odbora SOLID 
11. maja 2012 je ena izmed držav članic drugim 
državam članicam predstavila primer dobrih praks 
na tem področju (elektronsko upravljanje skladov).
70
V nekaterih primerih so bile informacije v poročilih, 
prejetih od nekaterih držav članic, omejene, zlasti 
kar zadeva količinsko opredeljive podatke o rezulta ­
tih in učinkih v okviru projekta, in ta pomanjkljivost 
se odpravlja z dodatnimi izmenjavami informacij 
z upravičencem, ki se izvajajo, dokler niso pre ­
jete zadovoljive informacije. Predloge za vloge in 
končna poročila so bile spremenjene in zdaj vklju ­
čujejo to točko za ukrepe Skupnosti in posebne 
ukrepe Sklada za zunanje meje.
72
Iz postopka ocenjevanja, ki ga je revidiralo Račun ­
sko sodišče, so bile pridobljene dodatne izkušnje. 
Glavna ugotovitev je bila, da bi bilo dobro vključiti 
zunanji subjekt, ki bo pristojen za celotni postopek 
ocenjevanja. Naknadno ocenjevanje obdobja 2011–
2013 bo torej izvedeno po precej drugačnem 
postopku. Poleg tega bodo neposredno upravljani 
ukrepi, ki niso bili v celoti vključeni v obseg ocenje ­
vanja, vključeni v naslednje naknadno ocenjevanje.
Zaradi pomanjkanja skupnih kazalnikov, o katerih bi 
morale države članice poročati že od začetka, je bilo 
treba kazalnike določiti v času vmesnega pregleda. 
Države članice so morale podatke o teh kazalnikih 
pridobiti od upravičencev, kar pojasnjuje zamude. 
V prihodnjih ocenjevanjih Sklada za notranjo var ­
nost se bodo za ocenjevanje uporabili skupni kazal ­
niki in kazalniki za posamezne programe, zaradi 
česar bo postopek preprostejši in učinkovitejši.
Odgovori Komisije 61
Nekateri večletni programi in prvi letni programi so 
bili res odobreni, čeprav niso imeli stabilnih kazalni ­
kov SMART. Morebitno nesprejetje programov samo 
zaradi tega vzroka bi izredno škodovalo zadevnim 
državam članicam in ugledu Sklada (ter Evropski 
uniji) in bi veljalo za skrajno birokratski in neprožen 
pristop.
77
Slovenija je takoj na začetku razvila celovito orodje 
za upravljanje Sklada in zbiranje podatkov. Druge 
države so ravnale enako, čeprav ni bilo nobene 
pravne obveznosti za vzpostavitev takšnega sistema. 
V drugih državah članicah pa že imajo neke sisteme.
Kar zadeva vsebino naknadnega ocenjevanja, je bila 
večina pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Računsko 
sodišče, v zadnji različici odpravljena.
Priporočilo 1
Komisija meni, da je bilo to priporočilo že izvedeno 
v pravnih podlagah novih skladov. Državam člani ­
cam bo predložila dodatna navodila.
Priporočilo 2
To priporočilo je naslovljeno na države članice in 
ima podporo Komisije.
79
Komisija priznava, da pravni okvir Sklada z vidika 
posebnih ukrepov ni bil dobro zasnovan. Komisija 
priznava tudi, da sklad, ki je sicer ponujal možnosti 
financiranja konzularnega sodelovanja z ukrepi 
Skupnosti, na tem področju ni dosegel vidnejših 
rezultatov. Čeprav pobudo za takšne ukrepe izrazijo 
predvsem države članice, je bilo to upoštevano pri 
razlagi zasnove novega Sklada za notranjo varnost, 
da se zagotovi dodatna spodbuda za vzpostavitev 
mehanizmov za konzularno sodelovanje.Sklepne ugotovitve in priporočila
75
Dodana vrednost Sklada je povezana s finančno 
solidarnostjo v državah članicah, ki se na svojih 
zunanjih mejah spopadajo s precej različnimi raz ­
merami. S tem je Sklad ustvaril vidno solidarnost 
med državami, ki so najbolj izpostavljene migracij ­
skemu pritisku na mejah, in manj izpostavljenimi 
državami. Zaradi mehanizma dodeljevanja pro ­
računskih sredstev je bila večina virov dodeljena 
najbolj izpostavljenim državam (večinoma drža ­
vam južnega Sredozemlja). Poleg tega je evropska 
dodana vrednost razvidna tudi iz dejstva, da so bili 
s Skladom uspešno podprti vsi glavni projekti za 
schengensko območje (VIS, SIS II in Eurosur). Kar 
zadeva pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Računsko 
sodišče, so bile v eni državi članici vzrok zanjo veči ­
noma nezadostne upravne zmogljivosti v prvih letih 
izvajanja Sklada, v drugih pa pomanjkanje izkušenj 
odgovornih organov in upravičencev pri upravljanju 
skladov EU, in ne sistematične ter trajne pomanj ­
kljivosti. Povezane so tudi z zapoznelim začetkom 
izvajanja Sklada zaradi poznega sprejetja pravnih 
podlag. Po mnenju Komisije glede stanja v Italiji in 
na Malti ni mogoče trditi, da gre za „resne pomanj ­
kljivosti“ v upravljanju Sklada.
76
Sklad je podprl prednostne naloge Sklada, in sicer 
SIS II, VIS in Eurosur. Pomanjkanje kazalnikov SMART 
pri nekaterih programih, ki ga je povzročila neizkuše ­
nost odgovornih organov pri upravljanju skladov EU, 
državam članicam ni preprečila, da bi uporabile Sklad 
za podporo prednostnih nalog Sklada. To je zagoto ­
vila Komisija s pozornim spremljanjem vsebine letnih 
programov in ustreznimi navodili (zlasti od leta 2010), 
s čimer je omogočila usmeritev virov programa 
k prednostnim nalogam Sklada.
Odgovori Komisije 62
Priporočilo 4
Prva alinea: Čeprav je to priporočilo večinoma 
naslovljeno na zakonodajalca, ga Komisija ne spre ­
jema. Sklad je bil prvotno ustanovljen kot meha ­
nizem za porazdelitev bremena, ki bi na najbolj 
učinkovit način podprl zmogljivosti držav članic 
za izpolnjevanje njihovih vlog in obveznosti pri 
kontroli zunanjih meja EU. V Skladu za notranjo var ­
nost se bo morala oprema, ki jo bo agencija Fron ­
tex potrebovala za svoje operacije in bo kupljena 
v okviru posebej predvidenega finančnega meha ­
nizma (posebnih ukrepov), vnesti v nabor tehnične 
opreme agencije Frontex.
Druga alinea: Komisija sprejema to priporočilo. 
Ukrepi za vzpostavitev tega sodelovanja/izmenjave 
so bili že izvedeni.
Priporočilo 5
To priporočilo je naslovljeno na države članice. 
Obrazložitev celovite strategije v zvezi z zunanjimi 
mejami za pripravo večletnega programa Sklada za 
zunanje meje ni bila opredeljena kot obveznost niti 
v pravni podlagi Sklada za zunanje meje niti v nobe ­
nem drugem pravnem aktu.
Priporočilo 6
Komisija ne sprejema tega priporočila. Vendar želi 
pri tem poudariti, da je v Sklad za notranjo varnost 
(področje meja in vizumov) vključeno pogojevanje 
in da bo financiranje operativne podpore odvisno 
od skladnosti s schengenskim pravnim redom.
Priporočilo 7
Komisija to priporočilo sprejema brez poseganja 
v svoje vloge in v vloge držav članic pri skupnem 
upravljanju.
Priporočilo 8
To priporočilo je naslovljeno na države članice. 
Komisija podpira to priporočilo.80
Pri izvajanju novega Sklada za notranjo varnost bo 
zelo tesno sodelovala agencija Frontex. V skladu 
s pravno podlago bo svetovala o osnutkih nacionalnih 
programov držav članic (člen 9(4) uredbe o vzposta ­
vitvi instrumenta za finančno podporo na področju 
zunanjih meja in vizumov v okviru Sklada za notranjo 
varnost) in o ukrepih za odpravo pomanjkljivosti, 
ugotovljenih v okviru schengenskega ocenjevanja 
(člen 12). Sodelovanje agencije Frontex bo pomembno 
tudi za dodelitve v okviru vmesnega pregleda (člen 8), 
ključno vlogo pa bo imela tudi pri dodelitvah za 
posebne ukrepe, zlasti za opremo, ki bo dana na voljo 
za izvajanje skupnih operacij agencije. Ker so se dela 
v zvezi z nacionalnimi programi za obdobje 2014–
2020 že začela izvajati, je agencija že vključena v te 
postopke. Vzpostavljena je že elektronska platforma 
za izmenjavo informacij, ki bo olajšala izmenjavo 
dokumentov med Komisijo in agencijo Frontex.
Evidentiranje v nabor opreme agencije Frontex in 
dajanje opreme na voljo urejajo predpisi agencije 
Frontex, in ne Sklad. Agencija Frontex za skupne 
operacije ne bo sistematično potrebovala vse 
opreme, ki jo bodo kupile države članice s pomo ­
čjo iz Sklada za zunanje meje. V Skladu za notranjo 
varnost bo oprema, ki jo bo agencija Frontex potre ­
bovala za svoje operacije, kupljena v okviru poseb ­
nih ukrepov in vnesena v nabor tehnične opreme 
agencije Frontex.
Glede opreme agencije Frontex glej priporočilo 4.
Priporočilo 3
Komisija se delno strinja s tem priporočilom. Komisija 
bo poleg prenavljanja, posodabljanja in opremljanja 
konzulatov spodbujala ustanovitev skupnih zajemnih 
centrov in drugih oblik konzularnega sodelovanja. 
Prenavljanje/opremljanje konzulata, v katerem obrav ­
navajo več sto vizumov dnevno, je včasih morda bolj 
smiselno kot financiranje ukrepa za konzularno sode ­
lovanje, ki zadeva nekaj sto vlog za pridobitev vizuma 
letno. Prenavljanje in opremljanje večjih konzulatov 
z najsodobnejšo (informacijsko) opremo z namenom, 
da bodo lahko obravnavali vloge na bolj strankam 
prijazen in učinkovit način, je enako pomembno kot 
podpiranje projektov za konzularno sodelovanje. 
Poleg tega lahko „opremljanje“ pomeni opremo, 
povezano s sistemom VIS, ki je pomembna pred ­
nostna naloga. Sistem VIS bi morale države članice 
v skladu z načrtom za uvedbo uvesti po vsem svetu 
ne glede na krepitev konzularnega sodelovanja.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
•  en izvod: 
na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
•  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije ( http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm), 
pri službi Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:• na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu).
Plačljive naročnine:
•  pri prodajnih zastopnikih Urada za publikacije Evropske unije  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sl.htm).
QJ­AB­14­015­SL­C ISSN 1831 ­094X
Cilj Sklada za zunanje meje je pomagati 
državam članicam pri zagotavljanju enotne, 
uspešne in učinkovite kontrole na njihovih 
skupnih zunanjih mejah.
Sodišče je pri reviziji preučilo uspešnost Sklada 
za zunanje meje in doseganje njegovih ciljev.
Ugotovilo je, da je Sklad spodbujal finančno 
solidarnost, saj je pomoč osredotočil na 
države članice, ki nosijo težje finančno breme.
Kljub temu je bila nadaljnja dodana vrednost 
EU omejena, skupnega rezultata pa zaradi 
slabosti v spremljanju in pri naknadnem 
ocenjevanju ni bilo mogoče izmeriti. Poleg 
tega so bile pri reviziji ugotovljene resne 
slabosti pri upravljanju Sklada v ključnih 
državah članicah, ki bi lahko pomenile,  
da do ustrezne krepitve upravljanja meja  
ne prihaja tam, kjer je to najbolj potrebno.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE