I. UVOD

Evropska unija temelji na vrsti skupnih vrednot, med katerimi so temeljne človekove pravice, demokracija in pravna država. Te so temelj naših družb in skupne identitete. Nobena demokracija ne more uspevati brez neodvisnih sodišč, ki varujejo temeljne človekove pravice in državljanske svoboščine, ter brez dejavne civilne družbe in svobodnih medijev, ki zagotavljajo medijski pluralizem. Pravna država je ustaljeno načelo, katerega glavni pomen je dobro opredeljen. Ta glavni pomen je kljub različnim nacionalnim identitetam, pravnim sistemom in tradicijam, ki jih mora Unija spoštovati, v vseh državah članicah enak.

V pravni državi vsi javni organi vedno delujejo v mejah omejitev, določenih z zakonom, v skladu z vrednotami demokracije in temeljnimi pravicami ter pod nadzorom neodvisnih in nepristranskih sodišč. Pravna država neposredno vpliva na življenje državljanov in državljank: je namreč pogoj za zagotavljanje enakega obravnavanja pred zakonom in zaščite posameznikovih pravic, za preprečevanje, da bi javni organi zlorabili svoja pooblastila, in za prevzemanje odgovornosti s strani nosilcev odločanja. Spoštovanje pravne države je ključno tudi za zaupanje državljanov in državljank v javne ustanove. Družbe brez tovrstnega zaupanja ne morejo biti demokratične. Pojem pravne države med drugim zajema to, kako se določajo zakoni o prevzemanju odgovornosti, kako pravično se izvajajo in kako učinkovito delujejo. Kot priznavata Sodišče in Evropsko sodišče za človekove pravice, zajema tudi institucionalna vprašanja, kot so neodvisna in nepristranska sodišča, ter delitev oblasti. Sodišče v svojih nedavnih sodbah še naprej poudarja, da je pravna država osrednjega pomena za pravni red EU.

Evropski projekt temelji na stalnem spoštovanju pravne države v vseh državah članicah. To je pogoj za učinkovito uporabo prava EU in za medsebojno zaupanje med državami članicami. Prav tako je osrednjega pomena za to, da Evropska unija dobro deluje kot območje svobode, varnosti in pravice ter kot notranji trg, kjer se zakoni uporabljajo učinkovito in enotno, proračunska poraba pa poteka v skladu z veljavnimi pravili. Z ogrožanjem pravne države je tako ogrožena pravna, politična in gospodarska podlaga delovanja EU. Zato je spodbujanje in ohranjanje pravne države osrednjega pomena za delo Evropske komisije kot varuhinje Pogodb. Pomanjkljivosti v zvezi z načelom pravne države v eni državi članici vplivajo na druge države članice in EU kot celoto, Unija pa ima skupen interes pri reševanju vprašanj pravne države, kadar se ta pojavijo.

Čeprav se za vse države članice načeloma šteje, da ves čas spoštujejo pravno državo, so nedavni izzivi v zvezi s pravno državo v nekaterih državah članicah pokazali, da tega ni mogoče samoumevno trditi. Ti izzivi so povzročili zaskrbljenost glede sposobnosti Unije za reševanje takih razmer. V številnih primerih, ki so odmevali na ravni EU, je šlo za neodvisnost sodnega postopka. Drugi primeri so povezani z oslabljenimi ustavnimi sodišči, vse pogostejšo uporabo izvršilnih odlokov ali ponavljajočimi se napadi ene od vej oblasti na drugo. Širše gledano sta korupcija na visoki ravni in zloraba uradnega položaja povezani s položaji, ko si politična moč prizadeva prevladati nad pravno državo, poskusi omejitve pluralizma in šibitve nepogrešljivih čuvajev, kot so civilna družba in neodvisni mediji, pa so opozorilni znaki ogroženosti pravne države.

Evropska komisija je v sporočilu z dne 3. aprila 2019 predstavila pregled obstoječih orodij za obravnavanje izzivov na področju pravne države v Uniji in začela razpravo o tem, kako jo okrepiti. V tej razpravi so sodelovali institucije in organi EU, države članice, mednarodne organizacije, civilna družba in akademski krogi ter pomembno prispevali k njej. V tej razpravi sta bila jasno poudarjena pomen pravne države in potreba po trdnejših orodjih EU za zagotavljanje pravne države. To prav tako kaže na vse večjo zaskrbljenost glede vprašanj pravne države v institucijah EU.

Evropski voditelji so se maja 2019 v Sibiuu soglasno zavezali k temu, da bodo še naprej varovali naš način življenja, demokracijo in pravno državo. Evropski svet je zavezo iz Sibiua potrdil v strateški agendi, sprejeti 21. junija 2019. V njej je navedeno, da bi se morala vprašanja glede pravne države v Evropskem parlamentu in Svetu bolj prednostno obravnavati. Spoštovanje pravne države je bilo večkrat obravnavano v razpravah v Evropskem parlamentu v času obdobja mandata 2014–2019 in v programih predsedovanja Svetu. Bilo je tudi pomembna tema kampanje za evropske volitve2019. Evropske politične stranke so začele razmišljati, ali bi bilo treba stranke, ki izpodbijajo pravno državo in skupne vrednote EU, izključiti iz strank.

To razpravo bo sicer treba nadaljevati, vendar sporočilo kljub temu opredeljuje konkretne kratko- in srednjeročne ukrepe. Nekatere od njih bi bilo mogoče začeti uporabljati takoj, druge pa bo treba nadalje razviti kot ključno delovno področje za prihodnjo Komisijo, Evropski parlament in Svet. Okrepitev pravne države v Uniji je in mora ostati ključni cilj za vse.

II. PRAVNA DRŽAVA: SKUPNA VREDNOTA EVROPEJCEV IN EVROPEJK

Od aprilskega sporočila se je razprava o pravni državi okrepila. Komisija je doslej prejela veliko različnih prispevkov in mnenj o tem. Med njimi je bilo 60 pisnih prispevkov nacionalnih akterjev, akterjev EU in akterjev mednarodnih institucij ter civilne družbe in akademskih krogov. Komisija je sodelovala tudi na konferencah in razpravah na evropski ravni in v glavnih mestih. V prispevkih sta bila poudarjena pomen pravne države in nujnost njenega spoštovanja po vsej EU. Prispevki so tudi potrdili pomen in vzajemno dopolnjevanje treh stebrov spodbujanja, preprečevanja in odzivanja, opredeljenih v aprilskem sporočilu. Nekateri so menili, da bi bilo treba prednostno razviti ustrezna orodja, drugi pa, da bi pomagala že boljša uporaba obstoječih orodij. Nekoliko prispevkov je obravnavalo evropsko razsežnost tega vprašanja. To kaže na dejstvo, da pomena pravne države v delovanju EU za državljane, državljanke in podjetja ni mogoče jemati za samoumevnega ter bi ga bilo treba še bolj spodbujati in razlagati. Poudarja tudi, da je treba pokazati, da je delovanje EU objektivno, sorazmerno in nediskriminatorno ter da bi se morala EU uradno odzvati samo v primeru nedelovanja nacionalnega sistema zavor in ravnotežja.

Komisija je aprila 2019 poleg tega v vseh državah članicah izvedla raziskavo Eurobarometer. Rezultati kažejo na močno podporo pravni državi z majhnimi razlikami med državami članicami. Pomen ključnih načel pravne države priznava več kot 80 % državljanov in državljank v vseh državah članicah. Drugi pomembni sklepi so bili močna podpora vlogi medijev in civilne družbe pri zagotavljanju odgovornosti tistih, ki so na oblasti, pri čemer je več kot 85 % Evropejcev in Evropejk menilo, da morajo mediji, novinarji in civilna družba svobodno delovati in izražati kritiko, ne da bi se bali zastraševanja.

Eurobarometer je pokazal tudi, da je za Evropejce in Evropejke pomembno, da se pravna država uporablja po vsej EU, pri čemer jih je 89 % podprlo potrebo po spoštovanju pravne države v vseh drugih državah članicah EU.

Evropejci in Evropejke so poleg tega pozvali k učinkovitejšemu spoštovanju pravne države, pri čemer je spet več kot 80 % vprašanih podprlo uvedbo nekaterih izboljšav ključnih načel pravne države. Potrebo po izboljšanju so zlasti poudarili na področju učinkovitega sodnega varstva, zakonitosti in izogibanja samovoljnim odločitvam, pa tudi na področju svobode medijev in civilne družbe.

Na posvetovanju po aprilskem sporočilu se je pomen pravne države za državljane in državljanke pokazal tudi v pripravljenosti številnih organizacij civilne družbe in akademskih krogov, da bi nadalje spodbujali pravno državo in skrbeli za njeno varstvo ter delovali kot prijavitelji nepravilnosti ob pojavu težav. Nekateri primeri ukrepov, ki so se zdeli posebno zanimivi, so organizacija dialogov z državljani in državljankami po vsej EU, izboljšanje razumevanja pojma „pravna država“ prek dostopnih in uporabnikom prijaznih virov ter odprte platforme za izmenjavo informacij in opozoril.

III. SKUPNA ODGOVORNOST VSEH DRŽAV ČLANIC IN INSTITUCIJ EU

Za zagotavljanje spoštovanja načela pravne države kot skupne vrednote so v prvi vrsti odgovorne posamezne države članice. Zagotavljanje ustreznega delovanja države je domena notranje ustavne odgovornosti, pa tudi odgovornosti do Unije in drugih držav članic. Načelo lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU) poudarja dolžnost držav članic, da podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije. Poudarja tudi dolžnost Unije in držav članic, da si pomagajo, kar pomeni, da so vse institucije EU odgovorne za zagotavljanje sorazmerne pomoči državam članicam pri zagotavljanju spoštovanja pravne države.

V aprilskem sporočilu je navedeno, da je pravna država tudi eno od glavnih načel zunanjega delovanja EU ter da postaja vse pomembnejše v postopku pristopa k EU in sosedski politiki. Strateška agenda Evropskega sveta potrjuje, da bi moralo biti ohranjanje vrednot EU v središču zunanjih odnosov EU. Komisija že dejavno podpira reforme na področju pravne države v tretjih državah.

Druga ključna naloga držav članic je, da državljanom in državljankam zagotavljajo možnost uveljavljanja njihovih pravic, zlasti z dostopom do pravnega varstva in poštenega sojenja. Člen 19 PEU odgovornost za zagotavljanje polne uporabe prava EU v vseh državah članicah in sodnega varstva pravic posameznikov na podlagi navedenega prava nalaga nacionalnim sodiščem in Sodišču. Vloga nacionalnih sodišč pri uporabi prava EU je namreč ključna, saj so ta na prvem mestu odgovorna za uporabo prava EU in za začetek postopka predhodnega odločanja iz člena 267 PDEU, s čimer se zagotavljata doslednost in enotnost pri razlagi prava EU. S tega vidika, kot potrjuje tudi nedavna sodna praksa Sodišča, je zagotavljanje neodvisnosti sodstva pravna obveznost, na kateri temelji pravna država.

Člen 19(1) PEU kot konkreten izraz vrednote pravne države zahteva učinkovito sodno varstvo s strani neodvisnih sodišč. Ta določba je v središču številnih predlogov nacionalnih sodišč za sprejetje predhodne odločbe in postopkov za ugotavljanje kršitev, ki jih je Komisija predložila Sodišču. Sodišče je že leta 2006 razsodilo, da je pojem „neodvisnost sodstva“ samostojen pojem prava EU in da to pomeni, da morajo biti sodniki zaščiteni pred zunanjimi posegi, ki bi lahko ogrozili njihovo neodvisno presojo. Temu je v letih 2018 in 2019 sledilo več pomembnih sodb. Sodišče je razsodilo, da morajo države članice v skladu z zakonodajo Unije zagotoviti, da njihova sodišča izpolnjujejo zahteve učinkovitega sodnega varstva, ki uresničuje pravno državo, in da je neodvisnost nacionalnih sodišč bistvena za zagotovitev takega sodnega varstva.