Novembra 2015 je Komisija predlagala posodobljeno priporočilo o ekonomski politiki euroobmočja, ki ga je obravnaval Svet, voditelji EU pa so ga potrdili na zasedanju Evropskega sveta 18. in 19. februarja 2016.

Poleg tega je Svet julija 2015 pozval Euroskupino, naj spremlja in usklajuje fiskalne politike držav članic euroobmočja ter skupno fiskalno naravnanost v euroobmočju, da se zagotovi rasti prijazna in diferencirana fiskalna politika . Svet je priporočil, naj države članice euroobmočja, brez poseganja v izpolnjevanje zahtev iz Pakta za stabilnost in rast, „[u]skladijo fiskalne politike za zagotovitev, da bo skupna fiskalna naravnanost euroobmočja v skladu s tveganji za vzdržnost in cikličnimi pogoji“.

Komisija spoštuje proračunsko pristojnost držav članic, hkrati pa v mnenjih zagotavlja objektivno svetovanje glede politik, zlasti nacionalnim vladam in parlamentom, s čimer omogoča ocenjevanje skladnosti predlogov proračunov s fiskalnimi pravili EU. Zakonodajni dvojček zagotavlja obsežen nabor instrumentov za obravnavo ekonomske in proračunske politike kot zadeve skupnega interesa v euroobmočju, kar je tudi namen Pogodbe.

Komisija mora podati tudi celovito oceno proračunskega stanja in obetov v euroobmočju kot celoti. Ta ocena je vključena v to sporočilo in v sporočilo Komisije z naslovom „Za pozitivno fiskalno naravnanost v euroobmočju“.

V načrtih je povzeta vsebina predlogov proračunov, ki so jih vlade predložile nacionalnim parlamentom. Komisija o vsakem načrtu poda mnenje, pri čemer oceni, ali je načrt skladen z obveznostmi države članice v okviru Pakta za stabilnost in rast.

Zakonodaja EU določa, da države članice euroobmočja Komisiji do 15. oktobra predložijo osnutke proračunskih načrtov za naslednje leto s ciljem izboljšati usklajevanje nacionalnih fiskalnih politik v ekonomski in monetarni uniji.

Portugalska in Španija sta svoja osnutka proračunskih načrtov predložili do sredine oktobra, prav tako pa tudi poročili o ukrepih, sprejetih v odgovor na sklepa Sveta o pozivu, sprejeta 8. avgusta 2016 v skladu s členom 126(9) Pogodbe. Komisija je ocenila te dokumente in stopila v strukturiran dialog z Evropskim parlamentom. Ugotovila je, da bi moral postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za obe državi članici mirovati. V skladu s tem razmere, ki so zahtevale predlog Komisije, da se del plačil iz evropskih strukturnih in investicijski skladov zadržijo, ne obstajajo več, zato takega predloga ne bo.

– osnutek proračunskega načrta Francije je večinoma skladen z zahtevami iz Pakta za stabilnost in rast za leto 2017, saj Komisija v napovedi iz jeseni 2016 predvideva, da bo nominalni primanjkljaj v letu 2017 malce pod vrednostjo 3 %, ki jo določa Pogodba, čeprav je fiskalni napor precej manjši kot se priporoča, in zmanjšanje primanjkljaja v letu 2018 ob nespremenjenih politikah ne bi bilo vzdržno.

– v zvezi z osnutki proračunskih načrtov šestih držav (Belgije, Italije, Cipra, Litve, Slovenije in Finske) obstaja tveganje neskladnosti z zahtevami iz Pakta za leto 2017. Osnutki proračunskih načrtov teh držav članic bi lahko povzročili znatno odstopanje od prilagoditvene poti za dosego njihovih srednjeročnih ciljev. Vendar je Finska zaprosila za uporabo klavzule o strukturnih reformah in naložbene klavzule. Komisija bo pri presoji, ali je Finska upravičena do uporabe klavzul, upoštevala negotovosti v zvezi z ocenami proizvodne vrzeli, ki bi lahko vplivale na oceno skladnosti. Osnutek proračunskega načrta Litve, ki ne predvideva spremembe politike, je vključeval zahtevek za uporabo klavzule o strukturnih reformah. Celovita ocena glede morebitne upravičenosti Finske in Litve do prožnosti bo potekala znotraj običajnega cikla evropskega semestra v okviru ocene programa za stabilnost za leto 2017.

– osnutki proračunskih načrtov štirih držav (Irske, Latvije, Malte in Avstrije) so večinoma skladni z zahtevami iz Pakta za stabilnost in rast za leto 2017. Načrti teh držav bi lahko povzročili določeno odstopanje od prilagoditvene poti za dosego posameznih srednjeročnih proračunskih ciljev teh držav;

– osnutki proračunskih načrtov petih držav (Nemčije, Estonije, Luksemburga, Slovaške in Nizozemske) so skladni z zahtevami iz Pakta za leto 2017;

7.Analiza ustreznosti fiskalne naravnanosti v euroobmočju ni le vprašanje predznaka in velikosti proračunskega salda, pač pa v veliki meri tudi vprašanje kakovosti in strukture javnih financ, na katerih temelji. Na splošni ravni naj se strukture davčnih prihodkov ne bi občutno spremenile, struktura odhodkov pa je postala v omejenem obsegu bolj rasti prijazna, pri čemer si naložbe v osnovna sredstva kot delež BDP še vedno niso opomogle. Poleg tega bi izboljšave nacionalnega fiskalnega upravljanja, vključno z vzpostavitvijo učinkovitih pregledov porabe, lahko podpirale rasti prijazno javno porabo.

5.Na skupni ravni osnutki proračunskih načrtov in napoved Komisije kažejo na pretežno nevtralno fiskalno naravnanost euroobmočja v obdobju 2014–2017, s čimer se nadaljuje zaustavitev fiskalne konsolidacije, do katere je prišlo v letu 2013. Natančneje: fiskalna naravnanost je postala v obdobju 2014–2015 pretežno nevtralna, leta 2016 pa rahlo ekspanzivna zaradi gospodarskega okrevanja. Za leto 2017 tako osnutki proračunskih načrtov držav članic kot tudi napovedi Komisije ponovno kažejo na pretežno nevtralno fiskalno naravnanost. To je treba presojati glede na dvojni cilj kratkoročne makroekonomske stabilizacije in dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

3.Makrofiskalne obete, ki izhajajo iz osnutkov proračunskih načrtov, v veliki meri potrjuje tudi napoved Komisije iz jeseni 2016. Realna rast BDP naj bi se z letošnje 1,7odstotne v letu 2017 rahlo upočasnila na 1,5odstotno, čeprav naj bi se negativna proizvodna vrzel nadalje zmanjšala na 0,5 % potencialnega BDP. Komisija za leto 2017 podobno kot osnutki proračunskih napovedi napoveduje zmanjšanje nominalnega primanjkljaja (za 0,3 odstotne točke) in tako dobi enak nominalni saldo v višini –1,5 % BDP. Glede na napoved Komisije naj bi se skupni delež javnega dolga v BDP drugo leto zapored zmanjšal, in sicer na 90 % v letu 2016 ter na 89 % v letu 2017, kar je v skladu z načrti iz osnutkov proračunskih načrtov.

1.Načrti držav članic kažejo na nadaljnje zniževanje skupnega nominalnega proračunskega primanjkljaja v euroobmočju v razmerah, ko je okrevanje še vedno šibko in obstajajo številna negativna tveganja. Skupni primanjkljaj naj bi se po padcu z 2,0 % BDP v letu 2015 na 1,8 % BDP letos nadalje zmanjšal na 1,5 % BDP v letu 2017. Skupni delež dolga na podlagi osnutkov proračunskih načrtov, ki je dosegel vrh v letu 2014, naj bi se prav tako rahlo zmanjšal z nekoliko več kot 90 % v tekočem letu na 89 % BDP v letu 2017. To ustreza poslabšanju strukturnega salda v letu 2016 za 0,2% BDP, ki naj se nato v letu 2017 na splošno ne bi spremenil.

V tem sporočilu so povzete Komisijine ocene osnutkov proračunskih načrtov za leto 2017, ki jih je predložilo 18 držav članic euroobmočja, ki ne izvajajo programa za makroekonomsko prilagoditev (EO-18), vključno z načrtoma, ki ne predvidevata spremembe politike, ki sta jih predložili Litva in Španija, ker sta imeli v času predložitve prehodni vladi. Komisija je v skladu z Uredbo (EU) št. 473/2013 ocenila te načrte ter splošno proračunsko stanje in fiskalno naravnanost v celotnem euroobmočju.

Na tem priporočilu temelji ocena Komisije. V okviru letnega cikla evropskega semestra Komisija skupaj s tem svežnjem predlaga tudi novo priporočilo o gospodarski politiki euroobmočja za obdobje 2017–2018.

Namen tega sporočila je dvojen. Prvič, prikazuje celotno sliko proračunske politike na ravni euroobmočja, izhajajoč iz horizontalne ocene osnutkov proračunskih načrtov. Ta ocena odraža horizontalno oceno programov stabilnosti, ki se opravi spomladi, vendar je poudarek bolj na naslednjem letu in ne toliko na srednjeročnih fiskalnih načrtih. Drugič, podaja pregled osnutkov proračunskih načrtov na ravni držav z obrazložitvijo pristopa Komisije k njihovemu ocenjevanju, zlasti glede skladnosti z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Ocena se razlikuje glede na to, ali je država članica v preventivnem ali korektivnem delu Pakta za stabilnost in rast, upošteva pa tudi zahteve Pakta v zvezi z ravnjo in dinamiko dolga sektorja država.



II. Glavne ugotovitve v zvezi z euroobmočjem

Gospodarski obeti iz osnutkov proračunskih načrtov in napoved Komisije iz jeseni 2016

Vlade v euroobmočju pri okrevanju po gospodarski in finančni krizi napredujejo postopoma, vendar se okrevanje ne pospešuje. Glede na makroekonomske predpostavke iz osnutkov proračunskih načrtov se bo BDP v letu 2016 v 18 zadevnih državah članicah (EO-18) povečal za 1,7 %, kar je nekoliko manj od 1,8odstotne rasti, pričakovane ob predložitvi programov stabilnosti aprila 2016 (tabela 1). Za leto 2017 obeti glede rasti sledijo enakemu vzorcu, tj. rast BDP naj bi v EO-18 znašala 1,6 %, medtem ko je bila v programih stabilnosti napovedana 1,7-odstotna rast. Z napovedano nadaljnjo okrepitvijo rasti, vendar ne pospešeno, se razlika med dejansko in potencialno proizvodnjo zmanjšuje. V skladu z načrti naj bi proizvodna vrzel v EO-18 v letu 2016 znašala –0,8 % potencialnega BDP, v letu 2017 pa naj bi se nadalje znižala na –0,5 %, medtem ko je še v letu 2014 znašala več kot –2 %. Ta trend je opazen v večini držav članic, čeprav med državami obstajajo razlike. Inflacija naj bi ostala nizka, pričakovana raven inflacije po HICP pa naj bi se v letu 2016 v primerjavi s programi stabilnosti, predloženimi spomladi, znatno zmanjšala. Po navedbah iz osnutkov proračunskih načrtov bo leta 2016 stopnja inflacije znašala 0,4 %, leta 2017 pa naj bi se povečala na 1,2 % (nekoliko nižja glede na napovedano 1,4odstotno iz programov stabilnosti). 17 držav članic izpolnjuje zahteve iz Uredbe (EU) št. 473/2013, da mora predlog proračuna temeljiti na neodvisno potrjenih ali pripravljenih makroekonomskih napovedih.

Gospodarsko podobo, ki izhaja iz 18 osnutkov proračunskih načrtov, v veliki meri potrjuje tudi napoved Komisije. Kaže tudi na nadaljnje, čeprav počasno, okrevanje gospodarstva v težavnejših svetovnih razmerah. Napoved Komisije predvideva, da se bo realna rast BDP rahlo upočasnila (z 1,7 % leta 2016 na 1,5 % leta 2017). Domače povpraševanje trenutno podpirajo konjunktura nizkih cen nafte, učinki prelivanja še vedno razmeroma nizkega menjalnega tečaja eura in akomodativna monetarna politika. Obenem ostaja temeljna dinamika domačega povpraševanja počasna. Svetovne ekonomske razmere so vedno bolj negotove, zlasti zaradi referenduma Združenega kraljestva o članstvu v EU in drugega geopolitičnega dogajanja, svetovna trgovina pa se je upočasnila. To poudarja potrebo po okrepitvi domačih virov rasti. Poleg tega lahko številna gibanja, na primer nadaljnji upad svetovne trgovine, vodijo k nižji rasti, kot jo pričakuje Komisija. Nadaljnje okrevanje, čeprav krhko, se odraža tudi v nadaljnjem zmanjševanju razlike med dejansko in potencialno proizvodnjo v napovedi Komisije. Negativna proizvodna vrzel v višini 2,2 % potencialnega BDP leta 2014 naj bi se letos zmanjšala na 0,8 %, leta 2017 pa na 0,5 %. Glede na stalne negotovosti v zvezi z meritvami proizvodne vrzeli v nekaterih državah članicah je Komisija proučila možna sredstva za izboljšanje metodologije in njene uporabe ob hkratnem upoštevanju sprejetih načel za določanje fiskalnih zahtev za države članice (glej okvir 1 spodaj).

Stalna rast, čeprav počasna, se ne odraža v gibanju cen, saj so obeti glede inflacije na skupni ravni še vedno zmerni. Napoved Komisije predvideva letošnjo inflacijo po HICP v višini le 0,3 %, leta 2017 pa naj bi se zvišala na 1,4 % zaradi odpravljanja proizvodne vrzeli in zelo akomodativne naravnanosti monetarne politike. Kljub razlikam med državami članicami naj bi obrestne mere leta 2017 ostale na zgodovinsko nizkih ravneh. Obenem se za leto 2017 pričakuje nadaljevanje velikega presežka prihrankov pri naložbah, zunanji saldo euroobmočja pa naj bi imel presežek v višini 3,5 % BDP, kar je le nekoliko manj od vrednosti leta 2016 (3,7 % BDP).

Fiskalni obeti iz osnutkov proračunskih načrtov in napoved Komisije iz jeseni 2016

Skupni nominalni proračunski primanjkljaj naj bi se glede na osnutke proračunskih načrtov v tem in naslednjem letu še naprej zmanjševal. V EO-18 naj bi primanjkljaj v letu 2016 znašal 1,8 % BDP, kar pomeni zmanjšanje v primerjavi z lani, ko je znašal 2,0 %. V letu 2017 se bo skupni delež primanjkljaja predvidoma znižal na 1,5 % BDP. Ta prilagoditev je manjša od zmanjšanja za 0,5 odstotnih točk, ki ga za leto 2017 napovedujejo programi stabilnosti, čeprav je bil primanjkljaj v letu 2016 rahlo manjši, kot je bil napovedan spomladi 2016. Ob upoštevanju nekoliko slabših makroekonomskih obetov je manjše znižanje primanjkljaja morda še vedno posledica manjšega fiskalnega napora (glej nadaljevanje). Povečanje izdatkov v zvezi z begunsko krizo in varnostnimi ukrepi naj bi prispevalo k spremembam odhodkov nekaterih držav članic.

Tabela 1: Pregled ekonomskih in javnofinančnih agregatov (EO-18) za leti 2016–2017

2016 2017 Programi stabilnosti za leto 2016 (april) Osnutki proračunskih načrtov (oktober) Napoved Komisije iz jeseni 2016 (november) Programi stabilnosti za leto 2016 (april) Osnutki proračunskih načrtov (oktober) Napoved Komisije iz jeseni 2016 (november) Realna rast BDP (sprememba v %) 1,8 1,7 1,7 1,7 1,6 1,5 Inflacija po HICP (sprememba v %) 1,2 0,4 0,3 1,4 1,2 1,4 Nominalni primanjkljaj (% BDP) –1,9 –1,8 –1,8 –1,4 –1,5 –1,5 Sprememba strukturnega salda (v odst. t. BDP) –0,3 –0,2 –0,2 0,2 0,1 0,0 Dolg (v % BDP) 90,3 90,1 90,1 89,0 89,0 89,1 Ciklično prilagojeni delež odhodkov (v % potencialnega BDP) 47,3 47,4 47,5 46,9 47,2 47,3 Ciklično prilagojeni delež prihodkov (v % potencialnega BDP) 46,0 46,1 46,2 45,9 46,0 46,1

Proračunski položaj, kot je izmerjen s spremembo skupnega strukturnega salda, ostaja v obdobju 2016–2017 glede na osnutke proračunskih načrtov na splošno stabilen. Strukturni saldo naj bi se leta 2016 rahlo zmanjšal (0,2 % BDP), naslednje leto pa naj bi se izboljšal za 0,1 % BDP. Gibanje strukturnega proračunskega položaja na skupni ravni v veliki meri potrjuje alternativno merjenje diskrecijskega fiskalnega napora, ki kaže glede na osnutke proračunskih načrtov na negativno prilagoditev v višini 0,4 % v letu 2016 in 0,2 % v letu 2017 (graf A4.1 v Prilogi 4) . Vendar zaradi negotovosti v zvezi z ocenami proizvodne vrzeli gibanj v letu 2016 ne bi smeli precenjevati. Ta gibanja so na splošno skladna z napovedmi za obdobje 2016–2017, vključenimi v programe stabilnosti iz pomladi. Do zaustavitve fiskalne konsolidacije je prišlo v času, ko se gospodarski obeti, čeprav še vedno negotovi, postopoma izboljšujejo, proizvodna vrzel pa se zmanjšuje. Skupaj z dejstvom, da samo pet držav članic (in samo ena, ki sodi med največja gospodarstva) načrtuje, da bodo konec leta 2017 dosegle ali presegle svoje srednjeročne proračunske cilje, se zdi, da načrtovano pomanjkanje strukturne prilagoditve v letu 2017 ne bo izpolnilo zahtev iz Pakta za stabilnost in rast. Vendar bi bilo treba skupno prilagoditev v tem smislu razumeti zgolj informativno, saj ne zajema pomembnih razlik med državami članicami glede zahtev iz Pakta, ki jih Komisija ocenjuje za vsako posamezno državo.

V skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2016 naj bi se skupni nominalni primanjkljaj znižal z 1,8 % BDP v letu 2016 na 1,5 % BDP v letu 2017, pri čemer naj bi strukturni saldo v dveletnem obdobju ostal na splošno stabilen. Stabilnost strukturnega salda v letih 2016 in 2017, ki jo pričakuje Komisija, vključuje napovedano znižanje odhodkov za obresti za 0,2 % BDP v letu 2016 in 0,1 % BDP v letu 2017. Na skupni ravni naj bi se torej strukturni primarni saldo v skladu z napovedjo Komisije poslabšal za 0,4 % BDP v letu 2016 in 0,2 % v letu 2017. To potrjuje tudi diskrecijski fiskalni napor, ki kaže na negativno prilagoditev v višini 0,5 % BDP v letu 2016 in 0,3 % BDP v letu 2017. Koristi zaradi zgodovinsko nizkih obrestnih mer na javni dolg se zato agregatno večinoma ne uporabljajo za zmanjševanje primanjkljajev. Euroskupina je priporočila, da se te koristi uporabijo za izboljšanje javnih financ in – odvisno od razmer v posameznih državah – naložbe v infrastrukturo ali strukturne reforme.

Skupna slika primanjkljaja v euroobmočju v osnutkih proračunskih načrtov in napovedi Komisije je večinoma skladna. Razlike med napovedanimi primanjkljaji v posameznih osnutkih proračunskih načrtov in napovedjo Komisije so lahko relativno velike iz različnih razlogov v različnih državah članicah. Komisija za večino držav napoveduje višji primanjkljaj od napovedanega v posameznih osnutkih proračunskih načrtov, pri čemer so največje razlike pri Sloveniji, Portugalski, Belgiji in Litvi (tabela A4.1 in graf A4.4 Priloge 4). Preostale pozitivne razlike v napovedih so vse znotraj razpona 0,3 odstotne točke, za Nemčijo, Ciper, Estonijo, Latvijo, Nizozemsko in Finsko pa Komisija napoveduje manjši primanjkljaj.

Zdi se, da porazdelitev spremembe skupnega strukturnega salda v državah članicah ne odraža stanja držav članic glede na zahteve Pakta za stabilnost in rast in razpoložljivosti fiskalnega manevrskega prostora. Na primer, od nekaterih držav članic, ki jim relativno veliko manjka, da bi dosegle svoje srednjeročne cilje, zlasti Španije, Francije in Italije, se pričakuje, da bodo izvajale ekspanzivno politiko ali dosegle zelo omejeno fiskalno prilagoditev. Nasprotno se od nekaterih držav članic, ki so presegle svoje srednjeročne cilje, zlasti Nemčije, pričakuje, da ne bodo veliko uporabljale svojega fiskalnega manevrskega prostora.

Kar zadeva javni dolg – potem ko je leta 2014 skupni delež dolga dosegel najvišjo raven, tj. 93 % BDP, naj bi se v letih 2016 in 2017 glede na osnutke proračunskih načrtov še naprej zmanjševal, kar je v skladu z napovedmi, na katerih temeljijo programi stabilnosti. To je posledica pozitivnega primarnega salda in ugodnih prilagoditev stanj in tokov. Načrtovani skupni delež 89 % BDP v letu 2017 zajema širok razpon nacionalnih podatkov. Deleži dolga v posameznih državah članicah znašajo od 133 % BDP v Italiji do 10 % BDP v Estoniji. Podatki za Grčijo, ki ima izjemno visoko raven zadolženosti, niso vključeni.

Napovedi Komisije ustrezajo skupnemu dolgu, ki ga napovedujejo države članice. Medtem ko skupni delež dolga ostaja na zelo visoki ravni, Komisija pričakuje, da se bo tako letos kot tudi naslednje leto znižal in leta 2017 dosegel 89,1 % BDP, in sicer na podlagi istih dejavnikov, kot jih upoštevajo načrti vlad (zmanjšanje bremena obresti za dolg in t. i. učinek snežne kepe ne prispevata več k povečevanju skupnega deleža dolga). Vendar je treba tudi priznati, da je za velik delež znižanja dolga v euroobmočju zaslužna Nemčija. Če se Nemčijo izključi iz izračunov, se skupni delež dolga, ki ga je napovedala Komisija, v letih 2016 in 2017 namesto za eno odstotno točko zmanjša za samo 0,2 odstotne točke. Poleg tega je stopnja skupnega dolga občutno višja, če se ne upošteva Nemčije, in sicer 99 % BDP. Tudi tu so razlike med napovedmi v osnutkih proračunskih načrtov in napovedjo Komisije na ravni držav članic lahko večje, razlogi pa so po posameznih državah različni. Večje pozitivne razlike se nanašajo na Portugalsko in Francijo, v številnih državah pa so tudi negativne razlike; tu so Komisijine projekcije dolga pod napovedmi držav članic (tabela A4.3 in graf A4.5 Priloge 4). Na skupni ravni države članice v letu 2017 napovedujejo večjo spremembo dolga kot Komisija, kar odraža predvsem prilagoditve stanj in tokov.

Skupnega deleža dolga v euroobmočju ni mogoče oceniti v smislu skladnosti z zahtevami Pakta za stabilnost in rast glede dolga, saj imajo države članice, katerih dolg se upošteva, različen status v okviru Pakta za stabilnost in rast. Za 10 držav članic euroobmočja, ki so predložile osnutke proračunskih načrtov, pa velja referenčno merilo glede zmanjševanja dolga. V skladu z napovedjo Komisije naj bi merilo (ali predhodne določbe glede dolga, če so relevantne) izpolnjevalo sedem od 10 držav.