[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 26.9.2006

SEC(2006) 1196 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

o stanju javnih financ na Madžarskem

vključno sPriporočilom Komisije za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997

o prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa Madžarske za obdobje 2005–2009 in Priporočilom Komisije za PRIPOROČILO SVETA MADŽARSKI z namenom, da se odpravi čezmerni javnofinančni primanjkljaj

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

To sporočilo preučuje stanje javnih financ na Madžarskem ob upoštevanju prilagojene dopolnitve konvergenčnega programa, ki jo je Madžarska predložila 1. septembra 2006, in tekočega postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Vsebuje dva dokumenta, in sicer priporočilo Komisije za mnenje Sveta o prilagojeni dopolnitvi programa in priporočilo Komisije za priporočilo Sveta na podlagi člena 104(7) z namenom, da se popravi čezmerni primanjkljaj.

OZADJE

Pakt za stabilnost in rast, ki je začel veljati 1. julija 1998, temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest. Leta 2005 je bil Pakt prvič spremenjen. Reforma je potrdila koristnost Pakta pri utrjevanju proračunske discipline, vendar je skušala okrepiti njegovo učinkovitost in gospodarsko podporo, pa tudi zaščititi dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Pakt za stabilnost in rast ima dva dela. Preventivni del, določen v Uredbi Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], določa, da morajo države članice Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti ali konvergenčne programe ter njihove letne dopolnitve (države članice, ki so že sprejele enotno valuto, predložijo (dopolnjene) programe stabilnosti, države članice, ki je še niso sprejele, pa predložijo (dopolnjene) konvergenčne programe). V skladu z Uredbo Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom poda mnenje, ob upoštevanju kodeksa ravnanja[2], skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje proizvodnih potencialov in ciklično prilagojenih saldov in širših smernic ekonomskih politik ter tudi na podlagi napovedi služb Komisije. Korektivni del, določen v Uredbi Sveta (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[3], izvaja člen 104 Pogodbe.

Maja 2004 so madžarski organi predložili svoj prvi konvergenčni program. V skladu z Uredbo je Svet 5. julija 2004 podal mnenje, v katerem potrjuje potek prilagoditve primanjkljaja do leta 2008, ki so ga madžarski organi določili v programu. Poleg tega je Svet 5. julija 2004 sklenil, da ima Madžarska čezmerni primanjkljaj in na podlagi člena 104(7) izdal priporočilo, da se čezmerni primanjkljaj odpravi do leta 2008 v skladu z istim potekom prilagoditve. Po sklepu Sveta v januarju 2005, ki temelji na členu 104(8) in ugotavlja neskladnost, in ker se zadnja dva koraka postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem – zajet v členu 104(9) in 104(11) – ne uporabljata za države članice zunaj euroobmočja, kot je Madžarska, je Svet 8. marca 2005 na podlagi člena 104(7) izdal novo priporočilo, v katerem ponavlja, da mora biti čezmerni primanjkljaj do leta 2008 zmanjšan, v skladu s potekom prilagoditve iz madžarske dopolnitve konvergenčnega programa decembra 2004, kakor ga je potrdil Svet v svojem mnenju marca 2005. Svet je 8. novembra 2005 na podlagi člena 104(8) sklenil, da ukrepanje Madžarske kot odziv na priporočilo Sveta marca 2005 ni zadostno. Predvsem je upošteval znatno odstopanje od poteka prilagajanja iz priporočila Sveta marca 2005 in sicer v zvezi s priporočeno stopnjo primanjkljaja 3,6 % BDP leta 2005 in 2,9 % BDP leta 2006, ter celo popravljeno ciljno stopnjo primanjkljaja 5,2 % BDP leta 2006 (vse izračunano brez bremena drugega stebra sistemov pokojninskega zavarovanja).[4]

Madžarski organi so 1. decembra 2005 predložili dopolnitev konvergenčnega programa, ki je vsebovala popravljen potek pospešenega zniževanja, ki ohranja leto 2008 kot ciljno leto zmanjšanja čezmernega primanjkljaja. Svet je 24. januarja 2006 sprejel mnenje o tej dopolnitvi, v katerem meni, da se konsolidacija v programu zanaša na zelo veliko znižanje izdatkov v višini 7,5 % BDP, njegovega izvajanja pa ne podpirajo dejanski ukrepi. Svet je pozval Madžarsko, naj „čim prej in najpozneje do 1. septembra 2006 predstavi prilagojeno dopolnitev konvergenčnega programa, ki opredeljuje dejanske in strukturne ukrepe, ki so v celoti skladni z njenim srednjeročnim potekom prilagoditve“[5].

MNENJE SVETA O PRILAGOJENI DOPOLNITVI KONVERGENčNEGA PROGRAMA

1. Madžarska je 1. septembra 2006 Svetu in Komisiji predložila prilagojeno dopolnitev konvergenčnega programa (v nadaljnjem besedilu program). Program zajema obdobje od leta 2005 do 2009, nanaša pa se tudi na leti 2010 in 2011. Na splošno upošteva vzorčno strukturo in zahteve za zagotavljanje podatkov za programe stabilnosti in konvergenčne programe, opredeljene v novem kodeksu ravnanja.[6]

2. Po sprejetju celovitega paketa gospodarskih reform sredi devetdesetih let prejšnjega stoletja so zdrave makroekonomske politike in ustrezne strukturne reforme omogočile stabilne in relativno visoke stopnje rasti ter znižanje inflacije. Od leta 2001 in še bolj v zadnjih letih pa so se znatno povišali javni izdatki in izvedli ugodni sporazumi o plačah, ki so v zadnjih štirih letih povzročili proračunski primanjkljaj, ki je presegal 5 % BDP, in s tem velika odstopanja od prvotnega ciljnega primanjkljaja. Poleg tega so bile praktično pri vsakem proračunskem obvestilu ocene ob koncu leta naknadno znatno zvišane. Namesto načrtovanega ciljnega primanjkljaja iz konvergenčnega programa maja 2004, ki je bil 4,6 % BDP leta 2004, 4,1 % BDP leta 2005 in 3,6 % BDP leta 2006, je bil izid 6,6 % BDP leta 2004, 7,5 % BDP leta 2005 in vlada pričakuje, da bo leta 2006 približno 10,1 % BDP, kar je daleč najvišja stopnja v EU (vse številke vključujejo breme pokojninske reforme). Velik del proračunskih odstopanj je posledica preveč optimističnega proračunskega načrtovanja, velike prekoračitve izdatkov, znižanj davkov in na splošno premalo prizadevanj za učinkovito strukturno prilagajanje. Ta zelo ekspanzivna fiskalna politika je zelo škodovala verodostojnosti fiskalne politike in vse bolj pritiskala na gospodarstvo. Zlasti je prispevala k resnemu zunanjemu neravnovesju in znatnemu zvišanju skupnega zunanjega dolga (od manj kot 20 % BDP leta 2001 na skoraj 30 % BDP leta 2005) ter veliko višjim obrestnim meram kot v drugih državah članicah, ki so nedavno pristopile k EU.

3. V prilagojenem programu se bo rast realnega BDP v naslednjih letih predvidoma znižala od 4,1 % v letu 2006 na 2,2 % v letu 2007 in 2,6 % v letu 2008, in sicer zaradi ekspanzivnega vpliva ukrepov fiskalnega prilagajanja, ki so določeni v programu in se nekateri že izvajajo od julija 2006. Rast bo dosegla ravni pred prilagoditvijo predvidoma do leta 2009. Ta razvoj se odraža tudi v implicitnih konjunkturnih pogojih, ki kažejo negativne proizvodne vrzeli za leti 2007 in 2008, ter do leta 2009 vračanje proizvodnje na možne ravni. Na podlagi trenutno razpoložljivih informacij in brez poseganja v napoved služb Komisije jeseni 2006 se ta makroekonomski scenarij zdi v glavnem uresničljiv. Vendar je nekoliko optimističen glede rasti v letu 2009 in glede razvoja zaposlovanja, zlasti za zadnja leta, ker se zdi, da nanje upočasnitev rasti in načrtovano zmanjšanje zaposlovanja v javnem sektorju ne vpliva. Znatno izboljšanje zunanjega ravnovesja, ki ga predvideva program, se zdi uresničljivo tako zaradi neposrednih kot posrednih učinkov ukrepov fiskalnega prilagajanja. Zlasti se pričakuje zmanjšanje primanjkljaja na tekočem računu od skoraj 8 % BDP v letu 2006 na manj kot 4 % BDP v letu 2009. Inflacija v letu 2006 bo predvidoma 3,5 % in bo dosegla vrh leta 2007, ko bo 6,2 %, nato pa naj bi se do leta 2009 znižala na 3 %. Ta načrtovani vzorec je mogoče razložiti s povišanjem DDV (ki ga je parlament sprejel 10. julija 2006) in znižanjem subvencij k cenam (sprejeto 30. junija z ministrsko odredbo) ter drugimi ukrepi iz programa, ki ustvarjajo inflacijske pritiske z zviševanjem stroškov faktorjev (npr. zvišanje dohodnine in socialnih prispevkov). Vendar se zdi, da je inflacija v celotnem obdobju nekoliko podcenjena.

4. Madžarski organi so uradno opustili leto 2010 kot ciljno leto za sprejetje eura, niso pa še objavili novega. Madžarska monetarna politika doseganje ciljne inflacije še naprej kombinira z menjalnim tečajem. Od februarja 2006 se je menjalni tečaj forint/euro zelo poslabšal, in sicer skoraj za 10 %, in vse manjša je dovzetnost za tveganje, ki vpliva na svetovne nastajajoče trge in zaskrbljenost med vlagatelji glede fiskalnega položaja na Madžarskem. Poleti se je povečala tudi velikost donosa na obveznice z območjem eura, in sicer na približno 350 baznih točk, deloma kot odziv na skrb vlagateljev o obsegu in izvedljivosti načrtovanega fiskalnega prilagajanja. Monetarna politika se je na naraščajoče tveganje inflacije in neugoden razvoj dogodkov na finančnih trgih odzvala tako, da je od sredine junija do konca avgusta 2006 osnovno stopnjo v treh korakih povišala za 125 baznih točk na 7,25 %. Valuta se je od začetka avgusta stabilizirala. Predpostavke programa o obrestnih merah so nizke, zlasti zaradi pozitivnega tveganja za projekcije temeljne inflacije.

5. Potem, ko je bil leta 2005 javnofinančni primanjkljaj 7,5 % BDP (sporočeno spomladi 2006), so madžarski organi po splošnih volitvah aprila 2006 objavili veliko povečanje primanjkljaja iz leta 2006, ki bi brez popravnih ukrepov lahko dosegel 11,6 % BDP[7].Prekoračitev v primerjavi s ciljnim primanjkljajem 6,1 % BDP, določenim v zakonu o proračunu za leto 2006 in v dopolnitvi konvergenčnega programa decembra 2005, je potekala skoraj v celoti na odhodkovni strani (približno 5 % BDP). Pojavila se je predvsem na področju stroškov poslovanja in stroškov plač osrednjih proračunskih ustanov, izplačil pokojnin, izdatkov za zdravstvo in zato, ker so bile naložbe lokalnih oblasti zaradi volitev višje od pričakovanih. Prekoračitev v višini približno 1½ % BDP gre po eni strani na račun tega, da so bile naložbe v avtoceste obračunane v okviru sektorja države (1,1 % BDP), kar naj bi po prvotnem načrtu opravila javno-zasebna partnerstva in naj bi se knjižilo zunaj proračuna, in po drugi strani na račun vojaškega letala (0,3 % BDP), ki je bilo kupljeno s finančnim lizingom. Nobena od teh postavk prvotno ni bila vključena v uradno ciljno številko.

6. Junija je nova vlada – ki je na položaju od junija po splošnih volitvah aprila 2006 – zaradi spiralnega naraščanja proračunskega primanjkljaja preklicala preostanek petletnega programa za znižanje davkov, ki bi do leta 2010[8] prihodke znižal še za okrog 3 % BDP, in sprejela paket popravnih fiskalnih ukrepov. Parlament je že sprejel več popravnih ukrepov, vključno z ukrepi na dohodkovni strani. Vlada pričakuje, da bodo višji davki in nekatera takojšnja zmanjšanja izdatkov za zdravstvo, subvencij cen plina, izdatkov javne uprave in popolna odprava splošne proračunske rezerve v višini 0,3 % BDP v letu 2006 zmanjšali prekoračitev proračuna za 1,5 % BDP, da bi uresničili nov cilj glede primanjkljaja, ki je 10,1 % BDP, kar je še vedno zelo visoko. Ti ukrepi naj bi imeli pomembne učinke tudi v prihodnjih letih.

7. Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa iz septembra 2006 si prizadeva za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2009. To bi se doseglo s postopnim in na začetku bolj izrazitim zmanjšanjem primanjkljaja v višini 6,9 odstotne točke BDP v treh letih, od zelo visokega začetnega položaja, ki je 10,1 % BDP v letu 2006, na 3,2 % BDP leta 2009. Primarni saldo se v tem obdobju izboljšuje v enakem obsegu. Program priznava, da bi ciljni primanjkljaj v višini 3,2 % BDP leta 2009 še vedno presegal 3 % BDP, ki je v Pogodbi določen kot mejna vrednost, vendar predpostavlja, da bi Svet in Komisija pri obravnavanju primera za odpravo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Madžarsko, lahko upoštevala del neto stroškov pokojninske reforme v skladu z revidiranim Paktom za stabilnost in rast.[9] Skoraj polovica zmanjšanja razmerja primanjkljaja naj bi bila uresničena leta 2007. Načrtovano zmanjšanje nominalnega primanjkljaja naj bi se doseglo s povečanjem razmerja prihodki-BDP za 3 odstotne točke in z zmanjšanjem razmerja izdatki-BDP za 3,9 odstotne točke v programskem obdobju. Glede prihodkovne strani so bila sprejeta vsa povišanja prihodkov, ki podpirajo rast razmerja prihodki-BDP, predvideno v programu. Poleg že omenjenih sprejetih znižanj izdatkov nameravajo madžarski organi svoje cilje doseči z izboljšanjem proračunske discipline (s pomočjo preglednejšega računovodstva ter uvedbe večletnih omejitev porabe in pravila o izdatkih). Pričakuje se, da bodo ti načrti v celoti vključeni v zakon o proračunu za leto 2007, ki bo parlamentu predstavljen do konca oktobra. Poleg tega program objavlja izčrpne strukturne reforme s ciljem zagotoviti uresničitev ciljnega primanjkljaja, zlasti v zadnjih letih programa (kot je uvedba participacije v zdravstvenem sektorju, prenova subvencij k cenam in racionalizacija osrednje javne uprave).

8. V skladu z izračuni, ki so jih opravile službe Komisije na podlagi informacij, posredovanih v programu, in skupno dogovorjene metodologije bi se strukturni primanjkljaj (v ciklično prilagojenem smislu brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) po predvidenem poslabšanju v višini 2 % BDP v letu 2006 zmanjšal od 9¾ % BDP v letu 2006 na 3¼ % v letu 2009, s povprečnim letnim izboljšanjem v navedenem obdobju v višini 2¼ % BDP. Program navaja srednjeročni cilj za proračunsko stanje, kot je mišljeno v Paktu za stabilnost in rast, kot strukturni primanjkljaj v višini 0,5 % do 1 % BDP, ki ga ne namerava doseči v programskem obdobju. Srednjeročni cilj je v okviru obsega, navedenega v Paktu za stabilnost in rast ter v kodeksu ravnanja, in ustrezno odraža dolgoročno možno rast proizvodnje in delež javnega dolga, vendar ne bi bil dosežen v programskem obdobju.

9. Glede proračunskega rezultata je veliko elementov na pozitivni strani. Velik del ukrepov za podporo zmanjšanju primanjkljaja v letih 2006 in 2007 je bil že sprejet ali pa je načrtovana njihova vključitev v proračun za leto 2007. Poleg tega je vlada v zadnjih mesecih sprejela nekaj sklepov o začetnih korakih načrtovanih strukturnih reform. Madžarski organi so se tudi odločili, da bodo od leta 2007 dalje sprejeli pravilo za nadzor nad izdatki in večletno načrtovanje izdatkov za proračunske ustanove in s tem izboljšali proračunski postopek; v programu se tudi zavezujejo, da bodo dvakrat letno Komisiji in Svetu poročali o proračunskem razvoju in v primeru odstopanj objavili popravne ukrepe. Vendar obstaja tudi nekaj pomembnih tveganj. Še vedno obstaja negotovost glede učinkovitega izvrševanja načrtovanih zamrznitev izdatkov v letih 2007 in 2008 ter glede brzdanja povišanj izdatkov na področjih, ki niso zajeta v zamrznitve. Poleg tega je doseganje proračunskih ciljev v zadnjih letih kljub načrtovanim ukrepom izpostavljeno pomembnim tveganjem. Čeprav se zdi, da so tveganja za prihodkovno stran, ki izhajajo iz makroekonomskega scenarija, v glavnem uravnotežena, so pričakovani prihodki v zadnjih letih in zlasti v letu 2009 precej optimistični, kar je povezano tudi s precej optimističnimi projekcijami zaposlovanja. Poleg tega ob dejstvu, da je bil v preteklosti nadzor nad izdatki slab in da ni natančnih informacij, kako bo to doseženo v prihodnje, slab institucionalni nadzor proračunskega postopka izpostavlja javne finance znatnim odstopanjem. Zato je pogoj za predvideno zmanjšanje primanjkljaja dosledno izvajanje predvidenih strukturnih reform in nadzor nad izdatki od prvih let programa naprej. Ni izključeno tudi, da bo dolg, ki so ga od konca leta 2002 ustvarile družbe za javni prevoz in znaša skoraj 2 % BDP, prevzela vlada (to se je v preteklosti namreč redno dogajalo); to bi imelo začasni učinek na primanjkljaj. V celoti bi bil proračunski rezultat lahko slabši, kot je predvideno v programu, tako kratkoročno kot v zadnjih letih programa.

10. Zaradi zgornje ocene tveganja načrtovano trajnostno zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2009 zahteva, da vlada dosledno dosega proračunske cilje. To je odvisno od učinkovitega izvajanja vseh v programu navedenih ukrepov za leta 2006 do 2009, pa tudi od pravočasnih sklepov in izvajanja strukturnih reform ter nadzora nad izdatki.

11. Glede na projekcije programa bi se delež dolga glede na BDP znatno povečal v letu 2006 in sicer na 68,5 % (od 62,3 % v letu 2005) in nato na 71,3 % v letu 2007 ter na 72,3 % v letu 2008. Ta delež naj bi se začel zniževati šele leta 2009, in sicer na 70,4 %. Dinamika, ki je predstavljena v programu, je v ostrem nasprotju s prejšnjo dopolnitvijo, ki je predvidela delež dolga glede na BDP, če je vključena pokojninska obremenitev, od 61–63 % BDP v celotnem obdobju programa. Dopolnitev ne predvideva večjih ukrepov (kot je privatizacija ali prevzem dolga) z velikim vplivom na dolg. Tveganja za predviden potek dolga izhajajo pretežno iz zgoraj navedenih tveganj, da bi bil primanjkljaj višji od napovedanega, tudi zaradi možnega prevzema dolga družb za javni prevoz. Zaradi te ocene tveganja se zdi, da se delež javnega dolga ne znižuje v zadostni meri in se ne približuje referenčni vrednosti.

12. Zdi se, da je na Madžarskem veliko tveganje glede vzdržnosti javnih financ[10]. Zelo šibko proračunsko stanje skupaj z relativno visokim in naraščajočim deležem javnega dolga predstavlja precejšnje tveganje za vzdržnost javnih financ, celo pred upoštevanjem dolgoročnega vpliva staranja prebivalstva na proračun. Poleg tega je dolgoročni vpliv staranja na proračun na Madžarskem visoko nad povprečjem v EU, na kar dolgoročno vpliva velik porast pokojninskih izdatkov kot deleža BDP. Zato sta za zmanjšanje teh tveganj potrebni velika srednjeročna konsolidacija javnih financ in nadaljnja krepitev proračunskega stanja.

13. Čeprav so se javne finance v letu 2005 in zlasti v letu 2006 zelo poslabšale, kar je oviralo zmanjšanje čezmernega primanjkljaja v skladu z načrtovanim potekom, so v programu predvideni ukrepi, če so v celoti določeni in se izvajajo, v glavnem skladni s širšimi smernicami gospodarske politike, vključenimi v integrirane smernice.[11] Madžarska namerava zlasti učinkovito ukrepati, da zmanjša čezmerni primanjkljaj, in izvajati reforme, da okrepi fiskalno disciplino in poveča preglednost. Ti ukrepi naj bi prispevali tudi k zmanjšanju visokega primanjkljaja na tekočem računu. Vendar jih morajo podpirati strukturne reforme, da se zagotovi fiskalna vzdržnost.

14. S poročilom o izvajanju, ki ga je v okviru posodobljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta treba predložiti do sredine oktobra 2006, namerava madžarska vlada temeljito revidirati načrte reform, vsebovane v nacionalnem programu reform iz oktobra 2005, da bodo odražale novo strategijo vlade. V nacionalnem programu reform iz oktobra 2005 so opredeljeni naslednji ključni izzivi s pomembnimi posledicami za javne finance: (a) zmanjšati davčni primanjkljaj, (b) izboljšati infrastrukturo in (c) povečati stopnjo aktivnosti in zaposlenosti ter povečati človeški kapital. Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa opisuje načrte in ukrepe za prestrukturiranje javne uprave, zdravstva, pokojninskega sistema in sistema javnega šolstva. Program do leta 2007 načrtuje zlasti sprejetje ukrepov za zmanjšanje javne uprave in izboljšanje njene učinkovitosti z izkoriščanjem ekonomije obsega; uvedbo preskušanja sredstev pri subvencijah; prestrukturiranje farmacevtskih subvencij in delno liberalizacijo trgovine s farmacevtskimi izdelki; uvedbo participacije za zdravstvene storitve. Poleg tega je treba do leta 2007 parlamentu predložiti predloge za zakonska dopolnila, s ciljem povišati upokojitveno starost in zmanjšati predčasno upokojevanje z izboljšanjem sistemov spodbud in s preoblikovanjem sistema invalidskih pokojnin; zagotoviti, da zdravstvene storitve temeljijo na dosledni zavarovalni osnovi ter racionalizirati opravljanje in uporabo teh storitev; prestrukturirati javno šolstvo. Te načrte je treba še utemeljiti. Program dopolnjuje te načrte s predvidenimi izboljšavami institucionalnih značilnosti okvira javnih financ.

Zaradi zgornje ocene je stanje madžarskih javnih financ in zlasti velik primanjkljaj, ki se pričakuje za leto 2006, zelo zaskrbljujoče. Zato je treba pozdraviti dejstvo, da madžarski organi v prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa iz septembra 2006 dajejo prednost zmanjšanju čezmernega primanjkljaja s prizadevanji, ki bodo bolj izrazita na začetku, ter da se zavezujejo dvakrat na leto poročati Komisiji in Svetu o napredku in o ukrepih, ki so jih sprejeli zato, da ostanejo na začrtani poti. Sprejeti so bili prvi ukrepi za zagotovitev dodatnih prihodkov in zmanjšanje izdatkov, da bi dosegli nov ciljni primanjkljaj za leto 2007, in objavljeni so bili načrti za boljši nadzor nad izdatki in izvedbo strukturnih reform, ki podpirajo potek prilagoditve, vendar še vedno ostaja tveganje glede poteka prilagoditve tako kratkoročno kot v zadnjih letih programa. Zato je pogoj za predvideno zmanjšanje primanjkljaja dosledno izvajanje predvidenih strukturnih reform, nadzor nad izdatki od prvih let programa naprej ter okrepitev institucionalne ureditve javnih financ na Madžarskem, kar so vse vidiki, za katere bi si morala madžarska vlada kar najbolj prizadevati.

PRIPOROčILA SVETA O ZMANJšANJU čEZMERNEGA JAVNOFINANčNEGA PRIMANJKLJAJA (čLEN 104(7))

Analiza, predstavljena v prejšnjem delu, je primerna za priporočilo o zmanjšanju čezmernega javnofinančnega primanjkljaja.

Prvotni skrajni rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja, leto 2008, je temeljil na premisleku, da na Madžarskem obstajajo „posebne okoliščine“ v smislu odstavka 4 člena 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97[12] – ki omogočajo zmanjšanje v srednjeročnem okviru – predvsem glede velikosti primanjkljaja in tekočega strukturnega premika v gospodarstvu.

Čeprav naj bi se prvotno primanjkljaj zmanjšal v srednjeročnem okviru, ki bi se končal leta 2008, pa ta ciljni datum ni več realen zaradi nedavnih velikih proračunskih odstopanj na Madžarskem, ki so zelo škodovala verodostojnosti fiskalne politike in vse bolj pritiskala na gospodarstvo. Ta novi srednjeročni okvir za zmanjšanje, določen v prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa, določa leto 2009 kot skrajni rok za zmanjšanje. Ob upoštevanju nedavnih odstopanj se ta novi skrajni rok, ki pomeni znatno zmanjšanje strukturnega primanjkljaja za več kot 6 % BDP v obdobju treh let, zdi primeren.

V ta namen bi se zdelo potrebno, da madžarska vlada (i) omeji slabšanje fiskalnega položaja v letu 2006 tako, da zagotovi dosledno izvajanje sprejetih in objavljenih popravnih ukrepov in v ta namen dodeli morebitni nepričakovani dobiček. To bi pripeljalo do nominalnega primanjkljaja v višini največ 10 % BDP v letu 2006, kar je še vedno izredno veliko; in (ii) dosledno izvaja ukrepe, ki so potrebni, da se zagotovi trajno znatno zmanjšanje strukturnega primanjkljaja z večjimi prizadevanji na začetku, z zelo velikim korakom v letu 2007, ki mu sledijo nadaljnja znatna prizadevanja za prilagoditev do zmanjšanja čezmernega primanjkljaja, pri čemer je obseg prizadevanj tak, kot je predviden v mnenju Sveta o prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa; je pripravljena sprejeti dodatne ukrepe, ki bodo morda potrebni za uresničitev zmanjšanja čezmernega primanjkljaja do leta 2009 in tudi (iii) vključiti zadostne določbe o rezervacijah v naslednje zakone o proračunu, da prepreči odstopanja tudi v primeru nepredvidenih dogodkov. Čeprav program predstavlja nekaj možnih proračunskih varnostnih blažilcev večjega obsega v celotnem programskem obdobju, pa je treba videti, kako učinkovito bodo ti načrti preoblikovani v konkretne ukrepe in izvedeni. Hkrati bo treba delež javnega dolga stalno zniževati v skladu z večletnim potekom zmanjšanja primanjkljaja, ki je določen v konvergenčnem programu, in po možnosti pred letom 2009.

Proračunske prilagoditve je treba vključiti v celovito strategijo strukturnih reform, vključno z reformo javne uprave, zdravstva, pokojninskega in šolskega sistema z namenom obvladovati in znižati izdatke do konca programa in še naprej. Poleg tega mora zmanjšanje podpirati odločno izvajanje ukrepov, da se izboljša nadzor proračuna, uvedejo fiskalni predpisi in okrepi institucionalni okvir proračunskega procesa. Pričakuje se, da bo vlada dvakrat na leto poročala o izvajanju te strategije in fiskalnih ciljih v skladu z zavezo iz prilagojene dopolnitve konvergenčnega programa iz septembra 2006, in sicer prvič do 1. aprila 2007.

PRILOGA

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij

Realni BDP (spremembe v %) | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997

o prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa Madžarske za obdobje 2005–2009

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[13] in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju mnenja Sveta z dne 24. januarja 2006 o dopolnitvi konvergenčnega programa Madžarske za obdobje 2005–2008,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Svet je [10. oktobra 2006] preučil prilagojeno dopolnitev konvergenčnega programa Madžarske, ki jo je prejel 1. septembra 2006 in ki zajema obdobje od leta 2005 do 2009.

2. Po sprejetju celovitega paketa gospodarskih reform sredi devetdesetih let prejšnjega stoletja so zdrave makroekonomske politike in ustrezne strukturne reforme omogočile stabilne in relativno visoke stopnje rasti ter znižanje inflacije. Od leta 2001 in še bolj v zadnjih letih pa so se znatno povišali javni izdatki in izvedli ugodni sporazumi o plačah, ki so vsako leto povzročili proračunski primanjkljaj, ki je presegal 5 % BDP, in s tem velika odstopanja od prvotnega ciljnega primanjkljaja. Poleg tega so bile praktično pri vsakem proračunskem obvestilu ocene ob koncu leta naknadno znatno zvišane. Namesto načrtovanega ciljnega primanjkljaja iz konvergenčnega programa maja 2004, ki je bil 4,6 % BDP leta 2004, 4,1 % BDP leta 2005 in 3,6 % BDP leta 2006, je bil izid 6,6 % BDP leta 2004, 7,5 % BDP leta 2005 in vlada pričakuje, da bo doseglo raven približno 10,1 % BDP, kar je daleč najvišja stopnja v EU (vse številke vključujejo breme pokojninske reforme). Velik del proračunskih odstopanj je posledica preveč optimističnega proračunskega načrtovanja, velike prekoračitve izdatkov, znižanj davkov in premalo prizadevanj za učinkovito strukturno prilagajanje. Ta zelo ekspanzivna fiskalna politika je zelo škodovala verodostojnosti fiskalne politike in vse bolj pritiskala na gospodarstvo. Zlasti je prispevala k resnemu zunanjemu neravnovesju in znatnemu zvišanju skupnega zunanjega dolga (od manj kot 20 % BDP leta 2001 na sloraj 30 % BDP leta 2005) ter veliko višjim obrestnim meram kot v drugih državah članicah, ki so nedavno pristopile k EU.

3. Svet je 5. julija 2004 sklenil, da ima Madžarska čezmerni primanjkljaj in na podlagi člena 104(7) izdal priporočilo, da se čezmerni primanjkljaj odpravi do leta 2008, ki je ciljno leto, ki so ga madžarski organi določili v konvergenčnem programu maja 2004. Po sklepu o neskladnosti januarja 2005 na podlagi člena 104(8) je Svet v skladu s členom 104(7) 8. marca 2005 izdal nova priporočila, v katerih ponavlja, da mora biti čezmerni primanjkljaj do leta 2008 zmanjšan, v skladu s potekom prilagoditve iz madžarske dopolnitve konvergenčnega programa decembra 2004, kakor ga je potrdil Svet v svojem mnenju marca 2005. Svet je 8. novembra 2005 na podlagi člena 104(8) sklenil, da ukrepanje Madžarske kot odziv na priporočilo Sveta marca 2005 ni zadostno. Predvsem je upošteval znatno odstopanje od poteka prilagajanja iz zgoraj navedenega priporočila Sveta (o dopolnitvi konvergenčnega programa decembra 2004) in sicer v zvezi s ciljnim primanjkljajem 3,6 % BDP leta 2005 in 2,9 % BDP leta 2006 (oba izračunana brez bremena drugega stebra sistemov pokojninskega zavarovanja).

4. Madžarski organi so 1. decembra 2005 Komisiji in Svetu predložili dopolnitev konvergenčnega programa, ki je vsebovala nov potek prilagajanja, ki ohranja leto 2008 kot ciljno leto zmanjšanja čezmernega primanjkljaja. Svet je 24. januarja 2006 sprejel mnenje o tej dopolnitvi iz leta 2005, v katerem meni, da se konsolidacija v programu zanaša na zelo veliko znižanje izdatkov v višini 7,5 % BDP, njegovega izvajanja pa ne podpirajo dejanski ukrepi. Zato je Svet v skladu z drugim odstavkom člena 9 oddelka 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, kakor je bila spremenjena, pozval Madžarsko, naj čim prej in najpozneje do 1. septembra 2006 predstavi prilagojeno dopolnitev konvergenčnega programa, ki opredeljuje dejanske in strukturne ukrepe, ki so v celoti skladni z njenim srednjeročnim potekom prilagoditve.

5. Potem, ko je bil leta 2005 javnofinančni primanjkljaj 7,5 % BDP, kot je bil sporočen spomladi 2006, so madžarski organi po splošnih volitvah aprila 2006 objavili veliko povečanje primanjkljaja v letu 2006, ki bi brez popravnih ukrepov lahko dosegel 11,6 % BDP[14]. Prekoračitev v primerjavi s ciljnim primanjkljajem 6,1 % BDP, določenim v zakonu o proračunu in v dopolnitvi konvergenčnega programa leta 2005, je potekala skoraj v celoti na odhodkovni strani (približno 5 % BDP). Pojavila se je predvsem na področju stroškov poslovanja in stroškov plač osrednjih proračunskih ustanov, izplačil pokojnin, izdatkov za zdravstvo in zato, ker so bile naložbe lokalnih oblasti zaradi volitev višje od pričakovanih. Prekoračitev v višini približno 1½ % BDP gre po eni strani na račun tega, da so bile naložbe v avtoceste obračunane v okviru sektorja države[15] (1,1 % BDP), kar naj bi po prvotnem načrtu opravila javno-zasebna partnerstva in naj bi se knjižilo zunaj proračuna, in po drugi strani na račun vojaškega letala (0,3 % BDP), ki je bilo kupljeno s finančnim lizingom. Nobena od teh postavk prvotno ni bila vključena v uradno ciljno številko.

6. Junija je vlada – ponovno imenovana po splošnih volitvah aprila 2006 – zaradi spiralnega naraščanja proračunskega primanjkljaja preklicala preostanek petletnega programa za znižanje davkov, ki bi do leta 2010 prihodke znižal še za okrog 3 % BDP, in sprejela paket popravnih fiskalnih ukrepov. Parlament je že sprejel več popravnih ukrepov, vključno z ukrepi na dohodkovni strani. Vlada pričakuje, da bodo višji davki in nekatera takojšnja zmanjšanja izdatkov za zdravstvo, subvencij cen plina, izdatkov javne uprave in popolna odprava splošne proračunske rezerve v višini 0,3 % BDP v letu 2006 zmanjšali prekoračitev proračuna za 1,5 % BDP, da bi uresničili nov cilj glede primanjkljaja, ki je 10,1 % BDP. Ti ukrepi naj bi imeli pomembne učinke tudi v prihodnjih letih.

7. Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa (v nadaljnjem besedilu program), ki je bila predložena na zahtevo Sveta januarja 2006, na splošno upošteva vzorčno strukturo in zahteve za zagotavljanje podatkov za programe stabilnosti in konvergenčne programe, opredeljene v novem kodeksu ravnanja.[16]

8. Makroekonomski scenarij, predstavljen v programu, predvideva, da se bo rast realnega BDP v naslednjih letih predvidoma znižala od 4,1 % v letu 2006 na 2,2 % v letu 2007 in 2,6 % v letu 2008, in sicer zaradi vpliva ukrepov fiskalnega prilagajanja, ki so določeni v programu in se nekateri že izvajajo od julija 2006. Rast bo dosegla ravni pred prilagoditvijo predvidoma do leta 2009. Ta razvoj se odraža tudi v implicitnih konjunkturnih pogojih, ki kažejo negativne proizvodne vrzeli za leti 2007 in 2008 ter do leta 2009 vračanje proizvodnje na možne ravni. Na podlagi trenutno razpoložljivih informacij in brez poseganja v napoved služb Komisije jeseni 2006 se ta makroekonomski scenarij zdi v glavnem uresničljiv. Vendar je nekoliko optimističen glede rasti v letu 2009 in glede razvoja zaposlovanja, zlasti za zadnja leta, ker se zdi, da nanje upočasnitev rasti in načrtovano zmanjšanje zaposlovanja v javnem sektorju ne vpliva. Znatno izboljšanje zunanjega ravnovesja, ki ga predvideva program, se zdi uresničljivo tako zaradi neposrednih kot posrednih učinkov ukrepov fiskalnega prilagajanja. Zlasti se pričakuje zmanjšanje primanjkljaja na tekočem računu od skoraj 8 % BDP v letu 2006 na manj kot 4 % BDP v letu 2009. Inflacija v letu 2006 bo predvidoma 3,5 % in bo dosegla vrh leta 2007, ko bo 6,2 %, nato pa naj bi se do leta 2009 znižala na 3 %. Ta načrtovani vzorec je mogoče razložiti ob upoštevanju povišanja DDV in znižanja subvencij k cenam, kar je bilo sklenjeno poleti 2006, ter drugih ukrepov iz programa, ki ustvarjajo inflacijske pritiske z zviševanjem stroškov faktorjev (npr. zvišanje dohodnine in socialnih prispevkov). Vendar se zdi, da je inflacija v celotnem obdobju nekoliko podcenjena.

9. Program si prizadeva za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2009. To bi se doseglo s postopnim in na začetku bolj izrazitim zmanjšanjem primanjkljaja v višini 6,9 odstotne točke BDP v treh letih, od zelo visokega začetnega položaja, ki je 10,1 % BDP v letu 2006, na 3,2 % BDP leta 2009. Primarni saldo se v tem obdobju izboljšuje v enakem obsegu. Program priznava, da bi ciljni primanjkljaj v višini 3,2 % BDP leta 2009 še vedno presegal 3 % BDP, ki je v Pogodbi določen kot mejna vrednost, vendar predpostavlja, da bi Svet in Komisija pri obravnavanju primera za odpravo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Madžarsko lahko upoštevala del neto stroškov pokojninske reforme v skladu z revidiranim Paktom za stabilnost in rast.[17] Skoraj polovica zmanjšanja razmerja primanjkljaja naj bi bila uresničena leta 2007. Načrtovano zmanjšanje nominalnega primanjkljaja naj bi se doseglo s povečanjem razmerja prihodki-BDP za 3 odstotne točke in z zmanjšanjem razmerja izdatki-BDP za 3,9 odstotne točke v programskem obdobju. Glede prihodkovne strani so bila sprejeta vsa povišanja prihodkov, ki podpirajo rast razmerja prihodki-BDP, predvideno v programu. Poleg že omenjenih sprejetih znižanj izdatkov nameravajo madžarski organi svoje cilje doseči z uvedbo strogih večletnih omejitev porabe za večino stroškovnih postavk in okrepitvijo nadzora nad proračunskimi izdatki. Pričakuje se, da bodo ti načrti v celoti vključeni v zakon o proračunu za leto 2007, ki bo parlamentu predstavljen do konca oktobra. Poleg tega program objavlja izčrpne strukturne reforme s ciljem zagotoviti uresničitev ciljnega primanjkljaja, zlasti v zadnjih letih programa (kot so uvedba participacije v zdravstvenem sektorju, prenova subvencij k cenam in racionalizacija osrednje javne uprave).

10. V programskem obdobju naj bi se strukturni saldo (v ciklično prilagojenem smislu brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo in na podlagi številk v programu, povprečno izboljšal za približno 2¼ % BDP na leto, in sicer naj bi se zmanjšal od 9¾ % BDP v letu 2006 na 3¼ % BDP v letu 2009. Program določa srednjeročni cilj za proračunsko stanje kot strukturni proračunski primanjkljaj v višini 0,5 % do 1 % BDP, ki ga ne namerava doseči v programskem obdobju. Srednjeročni cilj je v okviru obsega, navedenega v Paktu za stabilnost in rast ter v kodeksu ravnanja, in ustrezno odraža dolgoročno možno rast proizvodnje in delež javnega dolga.

11. Glede proračunskega rezultata je veliko elementov na pozitivni strani. Velik del ukrepov za podporo zmanjšanju primanjkljaja v letih 2006 in 2007 je bil že sprejet ali pa je načrtovana njihova vključitev v proračun za leto 2007. Poleg tega je vlada v zadnjih mesecih sprejela nekaj sklepov o začetnih korakih načrtovanih strukturnih reform. Madžarski organi so se tudi odločili, da bodo od leta 2007 dalje sprejeli pravilo za nadzor nad izdatki in večletno načrtovanje izdatkov ter bolj pregledno računovodstvo za proračunske ustanove in s tem izboljšali proračunski postopek; v programu se tudi zavezujejo, da bodo dvakrat letno Komisiji in Svetu poročali o proračunskem razvoju in v primeru odstopanj objavili popravne ukrepe. Vendar obstaja tudi nekaj pomembnih tveganj. Še vedno obstaja negotovost glede učinkovitega izvrševanja načrtovanih zamrznitev izdatkov v letih 2007 in 2008 ter glede brzdanja povišanj izdatkov na področjih, ki niso zajeta v zamrznitve. Poleg tega je doseganje proračunskih ciljev v zadnjih letih kljub načrtovanim ukrepom lahko izpostavljeno pomembnim tveganjem. Čeprav se zdi, da so tveganja za prihodkovno stran, ki izhajajo iz makroekonomskega scenarija, v glavnem uravnotežena, so pričakovani prihodki v zadnjih letih in zlasti v letu 2009 precej optimistični, kar je povezano tudi s precej optimističnimi projekcijami zaposlovanja. Poleg tega ob dejstvu, da je bil v preteklosti nadzor nad izdatki slab in da ni natančnih informacij, kako bo to doseženo v prihodnje, slab institucionalni nadzor proračunskega postopka izpostavlja javne finance znatnim odstopanjem. Zato je pogoj za predvideno zmanjšanje primanjkljaja dosledno izvajanje predvidenih strukturnih reform in nadzor nad izdatki od prvih let programa naprej. Ni izključeno tudi, da bo dolg, ki so ga od konca leta 2002 ustvarile družbe za javni prevoz in znaša skoraj 2 % BDP, prevzela vlada (to se je v preteklosti namreč redno dogajalo); to bi imelo začasni učinek na primanjkljaj. V celoti bi bil proračunski rezultat lahko slabši, kot je predvideno v programu, tako kratkoročno kot v zadnjih letih programa.

12. Zaradi zgornje ocene tveganja načrtovano trajnostno zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2009 zahteva, da vlada dosledno dosega proračunske cilje. To je odvisno od učinkovitega izvajanja vseh v programu navedenih ukrepov za leta 2006 do 2009, pa tudi od nadaljnjih natančnih določitev in izvajanja strukturnih reform ter nadzora nad izdatki.

13. Glede na projekcije programa bi se delež dolga glede na BDP znatno povečal v letu 2006 in sicer na 68,5 % (od 62,3 % v letu 2005), kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva nadaljnje povečanje deleža javnega dolga na 71,3 % v letu 2007 in na 72,3 % v letu 2008. Delež naj bi se začel zniževati leta 2009, in sicer na 70,4 %. Tveganja za predviden potek dolga izhajajo pretežno iz primanjkljaja primarnega salda, ki je višji od napovedanega, tudi zaradi možnega prevzema dolga družb za javni prevoz. Zaradi te ocene tveganja se zdi, da se delež javnega dolga v programskem obdobju ne znižuje v zadostni meri in se ne približuje referenčni vrednosti.

14. Zdi se, da je na Madžarskem veliko tveganje glede vzdržnosti javnih financ. Zelo šibko proračunsko stanje skupaj z relativno visokim in naraščajočim deležem javnega dolga predstavlja precejšnje tveganje za vzdržnost javnih financ, celo pred upoštevanjem dolgoročnega vpliva staranja prebivalstva na proračun. Poleg tega je dolgoročni vpliv staranja na proračun na Madžarskem visoko nad povprečjem v EU, na kar dolgoročno vpliva velik porast pokojninskih izdatkov kot deleža BDP. Zato je za zmanjšanje teh tveganj potrebna velika srednjeročna konsolidacija javnih financ, nato pa nadaljnja krepitev proračunskega stanja in obravnavanje znatnih povečanj pokojninskih izdatkov.

15. Čeprav so se javne finance v letu 2006 zelo poslabšale, kar je oviralo zmanjšanje čezmernega primanjkljaja v skladu z načrtovanim potekom, so v programu predvideni ukrepi, če so v celoti določeni in se izvajajo, v glavnem skladni s širšimi smernicami gospodarske politike, vključenimi v integrirane smernice.[18] Madžarska namerava zlasti učinkovito ukrepati, da zmanjša čezmerni primanjkljaj, in izvajati reforme, da okrepi fiskalno disciplino in poveča preglednost. Ti ukrepi naj bi prispevali tudi k zmanjšanju visokega primanjkljaja na tekočem računu. Vendar jih morajo podpirati strukturne reforme, da se zagotovi fiskalna vzdržnost.

16. S poročilom o izvajanju, ki ga je v okviru posodobljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta treba predložiti do sredine oktobra 2006, namerava madžarska vlada temeljito revidirati načrte reform, vsebovane v nacionalnem programu reform iz oktobra 2005, da bodo odražale novo strategijo vlade. V nacionalnem programu reform iz oktobra 2005 so opredeljeni naslednji ključni izzivi s pomembnimi posledicami za javne finance: (a) zmanjšati davčni primanjkljaj, (b) izboljšati infrastrukturo in (c) povečati stopnjo aktivnosti in zaposlenosti ter povečati človeški kapital. Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa opisuje načrte in ukrepe za prestrukturiranje javne uprave, zdravstva, pokojninskega sistema in sistema javnega šolstva. Program do leta 2007 načrtuje zlasti sprejetje ukrepov za zmanjšanje javne uprave in izboljšanje njene učinkovitosti z izkoriščanjem ekonomije obsega; uvedbo preskušanja sredstev pri subvencijah; prestrukturiranje farmacevtskih subvencij in delno liberalizacijo trgovine s farmacevtskimi izdelki; uvedbo participacije za zdravstvene storitve. Poleg tega je treba do leta 2007 parlamentu predložiti predloge za zakonska dopolnila, s ciljem povišati upokojitveno starost in zmanjšati predčasno upokojevanje z izboljšanjem sistemov spodbud in s preoblikovanjem sistema invalidskih pokojnin; zagotoviti, da zdravstvene storitve temeljijo na dosledni zavarovalni osnovi ter racionalizirati opravljanje in uporabo teh storitev; prestrukturirati javno šolstvo. Te načrte je treba še utemeljiti. Program dopolnjuje te načrte s predvidenimi izboljšavami institucionalnih značilnosti okvira javnih financ.

Zaradi zgornje ocene je visok javnofinančni primanjkljaj na Madžarskem, ki se pričakuje za leto 2006, zelo zaskrbljujoč. Zato je treba pozdraviti dejstvo, da madžarski organi v prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa iz septembra 2006 dajejo prednost zmanjšanju čezmernega primanjkljaja s prizadevanji, ki bodo bolj izrazita na začetku, ter da se zavezujejo dvakrat na leto poročati Komisiji in Svetu o napredku in o ukrepih, ki so jih sprejeli zato, da ostanejo na začrtani poti. Sprejeti so bili prvi ukrepi za zagotovitev dodatnih prihodkov in zmanjšanje izdatkov, da bi dosegli nov ciljni primanjkljaj za leto 2007, in objavljeni so bili načrti za boljši nadzor nad izdatki in izvedbo strukturnih reform, ki podpirajo potek prilagoditve, vendar še vedno ostaja tveganje glede poteka prilagoditve tako kratkoročno kot v zadnjih letih programa. Zato je pogoj za predvideno zmanjšanje primanjkljaja dosledno izvajanje predvidenih strukturnih reform, izvajanje nadzora nad izdatki od prvih let programa naprej ter okrepitev institucionalne ureditve javnih financ na Madžarskem, kar so vse vidiki, za katere bi si po mnenju Sveta madžarska vlada morala kar najbolj prizadevati.

Svet je na podlagi člena 104(7) Pogodbe istočasno sprejel tudi priporočilo, naslovljeno na Madžarsko, glede reševanja velikega proračunskega neravnovesja.

Predlog za

PRIPOROČILO SVETA MADŽARSKI

z namenom, da se odpravi čezmerni javnofinančni primanjkljaj

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 104(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

17. Člen 104 Pogodbe določa, da se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

18. Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest.

19. Svet je 5. julija 2004 v skladu s členom 104(6) odločil, da na Madžarskem obstaja čezmeren primanjkljaj.

20. Potem, ko je Svet odločil, da na Madžarskem obstaja čezmeren primanjkljaj, je v skladu s členom 104(7) Pogodbe in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[19] priporočil, da madžarski organi srednjeročno sprejmejo ukrepe za dosego cilja zmanjšanja primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2008 na verodostojen in vzdržen način, v skladu s potekom zmanjšanja primanjkljaja, določenim v Mnenju Sveta z dne 5. julija 2004 o konvergenčnem programu, ki je bil predložen maja 2004. Zlasti priporoča, da madžarski organi do 5. novembra 2004 sprejmejo učinkovite ukrepe za dosego ciljnega primanjkljaja za leto 2005.

21. Svet je 18. januarja 2005 v skladu s členom 104(8) Pogodbe na podlagi priporočila Komisije odločil, da Madžarska ni sprejela učinkovitih ukrepov v odgovor na njegovo priporočilo z dne 5. julija 2004 in da bo ciljni primanjkljaj za leto 2005 po pričakovanju znatno prekoračen.

22. Madžarska je po pristopu k Skupnosti 1. maja 2004 država članica z odstopanjem v smislu člena 122(1) Pogodbe, kar pomeni, da se člen 104(9) in 104(11) Pogodbe v zvezi z njo ne uporablja, čeprav je Madžarska zavezana, da se izogiba čezmernim primanjkljajem; nadaljnja priporočila se na Madžarsko lahko naslovijo samo na podlagi člena 104(7).

23. Svet je 8. marca 2005 na podlagi priporočila Komisije v skladu s členom 104(7) sprejel novo priporočilo madžarskim organom, naj srednjeročno sprejmejo ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2008 na verodostojen in vzdržen način. Svet je 8. novembra 2005 že drugič na priporočilo Komisije na podlagi člena 104(8) odločil, da ukrepanje Madžarske ni bilo zadostno. Predvsem je upošteval dejstvo, da bo ciljni primanjkljaj v višini 3,6 % BDP v letu 2005 in 2,9 % v letu 2006 (brez bremena, ki izhaja iz pokojninske reforme leta 1998)[20] znatno presežen in da je izvajanje znižanj davkov z začetkom leta 2006 v nasprotju s priporočilom Sveta.

24. V skladu s členom 3(4) Uredbe (ES) št. 1467/97 mora priporočilo v skladu s členom 104(7) natančno določiti, da mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe najkasneje v šestih mesecih in da mora biti znižanje čezmernega primanjkljaja zaključeno v letu po ugotovitvi primanjkljaja, razen v primeru posebnih okoliščin. Če obstajajo posebne okoliščine, se lahko zadevni državi članici omogoči, da čezmerni primanjkljaj zniža v srednjeročnem okviru. Štelo se je, da so takšne posebne okoliščine – namreč višina primanjkljaja in tekoči strukturni premik v gospodarstvu – na Madžarskem obstajale, ko je Madžarska zašla v čezmerni primanjkljaj, in zato je bil v skladu z madžarsko strategijo, določeno v konvergenčnem programu maja 2004, določen okvir za znižanje primanjkljaja do leta 2008.

25. Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa, ki jo je Madžarska predložila 1. septembra 2006 na poziv v mnenju Sveta januarja 2006 o dopolnitvi konvergenčnega programa decembra 2005, določa revidirani srednjeročni okvir za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja. Prilagojena dopolnitev si prizadeva za znižanje primanjkljaja do leta 2009, kar je eno leto pozneje kot v predhodnih programih. Letni ciljni javnofinančni primanjkljaji v prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa so: 10,1% BDP v letu 2006, 6,8 % v letu 2007, 4,3 % v letu 2008 in 3,2 % v letu 2009. Te številke vključujejo breme pokojninske reforme, ki prekinja prakso dopolnil konvergenčnih programov decembra 2004 in decembra 2005. Madžarski organi so zato odločili, da ne bodo več koristili prehodnega obdobja sektorske klasifikacije sistemov pokojninskega zavarovanja, ki ga je 23. septembra 2004 odobril Eurostat in se tako ali tako izteče 1. aprila 2007. Načrtovano zmanjšanje nominalnega primanjkljaja naj bi se doseglo s povečanjem razmerja prihodki-BDP za 3 odstotne točke in z zmanjšanjem razmerja izdatki-BDP za 3,9 odstotne točke v programskem obdobju. V letu 2006 se pričakuje poslabšanje za približno 2 odstotni točki BDP, strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in začasnih ukrepov) pa naj bi se v obdobju od leta 2006 do 2009 izboljšal za približno 6½ %. Približno polovica te znatne izboljšave je načrtovana za leto 2007. Po pričakovanem zmanjšanju čezmernega primanjkljaja naj bi se prilagoditev nadaljevala v smeri srednjeročnega cilja proračunskega stanja, ki je strukturni primanjkljaj v višini ½ do 1 % BDP. Delež javnega dolga naj bi se do leta 2008 povečal na 72,3 % BDP, kar je precej nad referenčno vrednostjo 60 % BDP, in naj bi se začel zmanjševati šele leta 2009.

26. Svet v svojem mnenju z dne [10. oktobra 2006] o prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa septembra 2006 preučuje načrte madžarskih organov za zmanjšanje primanjkljaja, vključno s programom strukturnih reform. Leta 2006 so bili sprejeti prvi pomembni ukrepi za zagotovitev dodatnih prihodkov in zmanjšanje izdatkov, da bi dosegli ciljni primanjkljaj za leto 2007. Poleg tega so bili objavljeni načrti za izboljšanje proračunske discipline (s pomočjo preglednejšega računovodstva ter uvedbe večletnih omejitev porabe in pravila o izdatkih) in za začetek strukturnih reform. Vendar pa obstajajo tveganja tako kratkoročno kot v zadnjih letih programa. Zlasti še vedno obstaja precejšnja negotovost glede učinkovitega izvrševanja načrtovanih zamrznitev izdatkov in bolj splošno, glede brzdanja povišanj izdatkov. Poleg tega je doseganje proračunskih ciljev v zadnjih letih programa kljub načrtovanim ukrepom lahko izpostavljeno tveganju tudi zaradi šibkega institucionalnega okvira proračunskega postopka, dejstva, da najavljeni fiskalni predpisi še niso podrobno določeni, in ponavljajočih se dokazov o znatnih odstopanjih v javnih financah. Zdi se, da je na Madžarskem veliko tveganje glede vzdržnosti javnih financ, zato sta potrebni obsežna srednjeročna konsolidacija javnih financ in nadaljnja krepitev proračunskega stanja. Mnenje tudi ugotavlja zavezo madžarskih organov, da dvakrat letno Komisiji in Svetu poročajo o proračunskem razvoju in da v primeru odstopanj objavijo popravne ukrepe.

27. Na splošno morajo ukrepi za konsolidacijo proračuna zagotoviti trajno izboljšanje v javnofinančnem saldu, naravnani pa morajo biti tako, da se bo okrepila kakovost javnih financ in utrdil potencial za rast gospodarstva. V primeru Madžarske mora zmanjšanje čezmernega primanjkljaja potekati na podlagi okvira celovite strategije reform, vključno z reformo javne uprave, zdravstva, pokojninskega in šolskega sistema ter tudi ukrepov za izboljšanje nadzora proračuna.

28. Čeprav naj bi se prvotno primanjkljaj zmanjšal v srednjeročnem okviru, ki bi se končal leta 2008, pa ta ciljni datum ni več realen zaradi nedavnih velikih proračunskih odstopanj na Madžarskem, ki so, v nasprotju s priporočilom Sveta, vodila k ogromnemu povečanju javnofinančnega primanjkljaja. Ta novi srednjeročni okvir za zmanjšanje, določen v prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa, določa leto 2009 kot skrajni rok za zmanjšanje. Ob upoštevanju nedavnih odstopanj se ta novi skrajni rok, ki pomeni znatno zmanjšanje strukturnega primanjkljaja za več kot 6 % BDP v obdobju treh let, zdi sprejemljiv.

29. V ta namen bi madžarska vlada morala (i) omejiti slabšanje fiskalnega položaja v letu 2006 tako, da zagotovi dosledno izvajanje sprejetih in objavljenih popravnih ukrepov in v ta namen dodeli morebitni nepričakovani dobiček. To bi pripeljalo do nominalnega primanjkljaja v višini največ 10 % BDP v letu 2006, kar je še vedno izredno veliko; in (ii) dosledno izvajati potrebne ukrepe, da se zagotovi trajno znatno zmanjšanje strukturnega primanjkljaja z večjimi prizadevanji na začetku, z velikim korakom v letu 2007, ki mu sledijo nadaljnja znatna prizadevanja za prilagoditev do zmanjšanja čezmernega primanjkljaja, pri čemer je obseg prizadevanj tak, kot je predviden v mnenju Sveta o prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa; biti pripravljena sprejeti dodatne ukrepe, ki bodo morda potrebni za uresničitev zmanjšanja čezmernega primanjkljaja do leta 2009 in tudi (iii) vključiti zadostne določbe o rezervacijah v naslednje zakone o proračunu, da prepreči odstopanja tudi v primeru nepredvidenih dogodkov. Hkrati bo treba delež javnega dolga stalno zniževati v skladu z večletnim potekom zmanjšanja primanjkljaja, ki je določen v konvergenčnem programu, in po možnosti pred letom 2009.

30. Načrtovano zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2009 bo od vlade zahtevalo dosledno uresničevanje proračunskih ciljev, ki je odvisno od učinkovitega izvajanja vseh v programu navedenih ukrepov za leta 2006 do 2009 ter od pravočasnih sklepov in izvajanja strukturnih reform in nadzora nad izdatki.

31. Komisija in Svet v skladu s členom 10 Uredbe (ES) št. 1467/97 spremljata izvajanje ukrepov, ki jih je Madžarska sprejela na podlagi tega priporočila, vključno z rednimi poročili, ki so jih najavili madžarski organi –

PRIPOROČA:

32. Madžarski organi bi morali kar najhitreje in najpozneje do leta 2009 odpraviti sedanji čezmerni primanjkljaj;

33. Madžarski organi bi morali zmanjšati primanjkljaj na verodostojen in vzdržen način, v skladu z večletnim potekom zmanjšanja primanjkljaja, določenim v Mnenju Sveta z dne [10. oktobra 2006] o prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa, ki je bila predložena 1. septembra 2006. V ta namen bi madžarski organi morali zlasti:

34. omejiti slabšanje fiskalnega položaja v letu 2006 tako, da zagotovijo dosledno izvajanje sprejetih in objavljenih popravnih ukrepov in v ta namen dodelijo morebitni nepričakovani dobiček;

35. dosledno izvajati ukrepe, potrebne za zagotovitev trajnega znatnega zmanjšanja strukturnega primanjkljaja z večjimi prizadevanji na začetku, kot je predvideno v prilagojenem programu in mnenju Sveta o programu; in biti bi morali pripravljeni sprejeti dodatne ukrepe, ki bodo morda potrebni za uresničitev zmanjšanja čezmernega primanjkljaja do leta 2009;

36. sprejeti in hitro izvesti načrtovane reforme javne uprave, zdravstva, pokojninskega in šolskega sistema z namenom obvladovati in znižati izdatke do konca programa in še naprej, da se zagotovi trajno izboljšanje javnih financ.

37. Svet določa madžarskim organom skrajni rok [10. april 2007], da sprejmejo učinkovite ukrepe za doseganje ciljnega primanjkljaja za leti 2006 in 2007. Zlasti morajo biti predvideni ukrepi za zmanjšanje izdatkov v celoti vključeni v zakon o proračunu za leto 2007 in izvedeni pravočasno, da se zagotovi dosledno izvajanje načrtovanega velikega zmanjšanja primanjkljaja v letu 2007. Poleg tega je treba v zakon o proračunu vključiti zadostne določbe o rezervacijah, da se preprečijo odstopanja tudi v primeru nepredvidenih dogodkov.

38. Madžarski organi bi morali zagotoviti, da se delež bruto javnega dolga stalno zmanjšuje v skladu z večletnim potekom zmanjšanja primanjkljaja, ki je določen v konvergenčnem programu, in po možnosti pred letom 2009.

39. Madžarski organi bi morali izboljšati nadzor nad proračunom z okrepitvijo fiskalnih predpisov in sicer z določitvijo in izvrševanjem načrtovanega pravila o izdatkih in omejitev porabe ter s krepitvijo institucionalnega okvira.

Poleg tega Svet poziva madžarske organe, da zagotovijo, da bo konsolidacija proračuna v smeri srednjeročnega cilja strukturnega primanjkljaja v višini ½ do 1 % BDP trajna po zmanjšanju čezmernega primanjkljaja.

Svet pozdravlja zavezo madžarskih organov v prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa z dne 1. septembra 2006, da bodo Komisiji in Svetu dvakrat na leto poročali o napredku v zvezi z izvajanjem tega priporočila, in sicer prvič do 1. aprila 2007.

To priporočilo je naslovljeno na Republiko Madžarsko.

V Luxembourgu, [10. oktobra 2006]

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Vsi dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Mnenje Ekonomsko-finančnega odbora „Podrobni opis izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice o obliki in vsebini programov stabilnosti in konvergenčnih programov“, ki jih je 11. oktobra 2005 potrdil Ekonomsko-finančni svet.

[3] UL L 209, 2.8.1997, str. 6. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1056/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 5).

[4] Te ciljne vrednosti niso vključevale bremena, ki izhaja iz pokojninske reforme iz leta 1998, ker so se decembra 2004 madžarski organi odločili izkoristiti sklep Eurostata z dne 23. septembra 2004, ki v prehodnem obdobju do obvestila 1. aprila 2007 omogoča razvrščanje drugega stebra sistema pokojninskega zavarovanja znotraj sektorja država. Po najnovejših ocenah prispevka pokojninske reforme bi bil ciljni primanjkljaj z vključeno pokojninsko reformo 5 % oziroma 4,5 % BDP.

[5] V skladu z drugim odstavkom člena 9 oddelka 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, kakor je bil spremenjen.

[6] Program vsebuje vse obvezne podatke, ki jih predpisuje novi kodeks ravnanja. Manjkajo nekateri neobvezni podatki. V glavnem zadevajo splošne javnofinančne odhodke po funkcijah, razvoj javnega dolga in podatke o dolgoročni vzdržnosti javnih financ.

[7] Po predložitvi dopolnitve konvergenčnega programa za leto 2004 v decembru 2004 so se madžarski organi odločili za sporočanje fiskalnih ciljev in statističnih podatkov brez stroškov pokojninske reforme. Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa je prekinila to prakso; Madžarska se je zato odločila, da ne bo več koristila prehodnega obdobja sektorske klasifikacije sistemov pokojninskega zavarovanja, ki ga je 23. decembra 2004 odobril Eurostat in ki se tako ali tako izteče 1. aprila 2007. Brez bremena pokojninske reforme bi bil rezultat primanjkljaja za leto 2005 6,1 % BDP in cilj za leto 2006 bi bil 4,7 % BDP.

[8] Petletno strategijo znižanj davkov je parlament sprejel 7. novembra 2005 in prvi ukrepi (zlasti znižanje višje stopnje DDV za 5 odstotnih točk) so začeli veljati 1. januarja 2006 ter povzročili izgubo prihodkov za približno 1 % BDP v letu 2006.

[9] V skladu s členom 1(7) Uredbe Sveta (ES) št. 1056/2005, če se je javnofinančni primanjkljaj „…znatno in stalno zmanjševal in dosegel ravni blizu referenčne vrednosti“, morata Svet in Komisija degresivno preučiti neto stroške pokojninske reforme, ki vključuje v celoti naložbeni pokojninski steber. Za Madžarsko bi to v letu 2009 ustrezalo 20 % neto stroškov pokojninske reforme ali predvidoma 0,3 % BDP.

[10] Podrobnosti o dolgoročni vzdržnosti so navedene v tehnični oceni programa, ki so jo opravile službe Komisije (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

[11] Širše smernice gospodarske politike so bile julija 2005 vključene v integrirane smernice, kot del okrepljene lizbonske strategije (UL L 205, 6.8.2005).

[12] UL L 209, 2.8.1997, str. 6. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1056/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 5).

[13] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[14] Madžarska se je odločila, da ne bo več koristila prehodnega obdobja sektorske klasifikacije sistemov pokojninskega zavarovanja, ki ga je 23. septembra 2004 odobril Eurostat, ki se tako ali tako izteče 1. aprila 2007. Brez bremena pokojninske reforme bi bil rezultat primanjkljaja za leto 2005 6,1 % BDP in cilj za leto 2006 bi bil 4,7 % BDP.

[15] Prvotno je bilo načrtovano, da bodo to naložbo opravila javno-zasebna partnerstva in naj bi se knjižila zunaj proračuna.

[16] Program vsebuje vse obvezne podatke, ki jih predpisuje novi kodeks ravnanja. Manjkajo nekateri neobvezni podatki. V glavnem zadevajo splošne javnofinančne izdatke po funkcijah, razvoj javnega dolga in podatke o dolgoročni vzdržnosti javnih financ.

[17] V skladu s členom 1(7) Uredbe Sveta (ES) št. 1056/2005, če se je javnofinančni primanjkljaj „…znatno in stalno zmanjševal in dosegel ravni blizu referenčne vrednosti“, morata Svet in Komisija degresivno preučiti neto stroške pokojninske reforme, ki vključuje v celoti financiran pokojninski steber. Za Madžarsko bi to v letu 2009 ustrezalo 20 % neto stroškov pokojninske reforme ali predvidoma 0,3 % BDP.

[18] Širše smernice gospodarske politike so bile julija 2005 vključene v integrirane smernice, kot del okrepljene lizbonske strategije (UL L 205, 6.8.2005).

[19] UL L 209, 2.8.1997, str. 6. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1056/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 5).

[20] Te ciljne vrednosti niso vključevale bremena, ki izhaja iz pokojninske reforme iz leta 1998, ker so se decembra 2004 madžarski organi odločili izkoristiti sklep Eurostata z dne 23. septembra 2004, ki v prehodnem obdobju do obvestila 1. marca 2007 omogoča razvrščanje drugega stebra sistema pokojninskega zavarovanja v okviru sektorja država. Po najnovejših ocenah prispevka pokojninske reforme bi bil ciljni primanjkljaj z vključeno pokojninsko reformo 5 % oziroma 4,5 % BDP.