SL Uradni list Evropske unije C 329/7

Sporočilo Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. januarja 2011 dalje

(Besedilo velja za EGP)

2010/C 329/07

1. UVOD

1. Od začetka svetovne finančne krize jeseni 2008 je Komisija izdala štiri sporočila, v katerih je predvidela podrobna navodila glede meril združljivosti pomoči držav članic finančnim institucijam (1) z zahtevami iz člena 107(3)(b) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Ta sporočila so: Sporočilo o uporabi pravil o državni pomoči za ukrepe v zvezi s finančnimi institucijami v okviru trenutne svetovne finančne krize (Sporočilo o bančništvu (2)), Sporočilo o dokapitalizaciji finančnih institucij v trenutni finančni krizi: omejitev pomoči na najmanjšo potrebno in zaščitni ukrepi za preprečevanje neupravičenega izkrivljanja konkurence (Sporočilo o dokapitalizaciji (3)), Sporočilo Komisije o obravnavanju oslabljenih sredstev v bančnem sektorju Skupnosti (Sporočilo o oslabljenih sredstvih (4)) in Sporočilo o ponovni vzpostavitvi uspešnega poslovanja in oceni ukrepov prestrukturiranja v finančnem sektorju v sedanji krizi na podlagi pravil o državni pomoči (Sporočilo o prestrukturiranju (5)). Tri od štirih sporočil, in sicer sporočila o bančništvu, dokapitalizaciji in oslabljenih sredstvih, določajo pogoje skladnosti glavnih vrst pomoči držav članic – jamstev za obveznosti, dokapitalizacije in ukrepov finančne pomoči za oslabljena sredstva – medtem ko sporočilo o prestrukturiranju podrobno določa, kakšne posebne lastnosti mora imeti načrt prestrukturiranja (ali načrt za uspešno poslovanje) v primeru državne pomoči, povezane s kriznimi ukrepi in dodeljene finančnim institucijam na podlagi člena 107(3)(b) Pogodbe.

2. V vseh štirih sporočilih je poudarjeno, da so taki ukrepi pomoči sprejemljivi samo začasno ter da jih je mogoče upravičiti samo kot odziv na izredne razmere na finančnih trgih, ki doslej niso poznali takih napetosti, in samo tako dolgo, dokler te izredne razmere trajajo. Sporočilo o prestrukturiranju velja za pomoč za prestrukturiranje, priglašeno do 31. decembra 2010, ostala sporočila pa nimajo datuma prenehanja veljavnosti.

3. V tem sporočilu so določeni parametri začasne sprejemljivosti pomoči bankam, povezane s kriznimi ukrepi, od 1. januarja 2011 dalje.

2. NADALJNJA UPORABA ČLENA 107(3)(B) POGODBE IN PODALJŠANJE OBDOBJA VELJAVNOSTI SPOROČILA O PRESTRUKTURIRANJU

4. Pravna podlaga za sporočila Komisije o pomoči bankam, povezana s kriznimi ukrepi, ter vse posamezne sklepe o ukrepih in shemah pomoči, ki spadajo v področje uporabe teh sporočil, je člen 107(3)(b) Pogodbe, ki izjemoma dovoljuje pomoč za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice. V času največje krize je bil pogoj obstoja resnih motenj brez dvoma izpolnjen v vsej Uniji, če upoštevamo izredne napetosti na finančnih trgih, ki jih je pozneje spremljalo še izjemno resno krčenje realnega gospodarstva.

5. Okrevanje gospodarstva, ki se je počasi stabiliziralo od začetka leta 2010, se je nadaljevalo hitreje kot je bilo prej pričakovano v tem letu. Medtem ko je okrevanje še vedno krhko in neenako širom Unije, nekatere države članice beležijo skromno ali celo trdnejšo rast. Poleg tega se je v primerjavi z lanskim letom stabilnost bančnega sektorja, z izjemo nekaterih ranljivih delov, na splošno izboljšala. Obstoj resne motnje v gospodarstvu vseh držav članic zato ni več tako očiten, kot je bil v začetnih fazah krize. Komisija je seznanjena s tem razvojem, še vedno pa iz spodaj naštetih razlogov v tem sporočilu meni, da so pogoji za državno pomoč v skladu s členom 107(3)(b) Pogodbe izpolnjeni, glede na nedavno ponovitev negotovosti na finančnih trgih, in možne negativne učinke na druga področja.

6. Ponovitev napetosti zaradi državnega dolga jasno kaže nestanovitnost finančnih trgov. Visoka stopnja povezanosti in soodvisnosti znotraj finančnega sektorja v Uniji je povzročila zaskrbljenost trgov glede tveganja prenosa. Krhko stabilnost, ki so jo dosegli finančni trgi in nezanesljivost gospodarskega okrevanja kot varovalo upravičujejo ohranitev možnosti držav članic, da uveljavljajo potrebo po podpornih ukrepih, povezanih s krizo, na podlagi člena 107(3)(b) Pogodbe.

7. Zato morajo sporočila o bančništvu, dokapitalizaciji in oslabljenih sredstvih, ki določajo merila skladnosti pomoči bankam, povezanimi s kriznimi ukrepi, na podlagi člena 107(3)(b) Pogodbe – zlasti v obliki državnih jamstev, dokapitalizacije in ukrepov finančne pomoči za oslabljena sredstva – ostati v veljavi tudi po 31. decembru 2010. Hkrati mora ostati v veljavi po tem datumu tudi sporočilo o prestrukturiranju, ki opredeljuje nadaljnje ukrepe po teh podpornih ukrepih. Časovni okvir veljavnosti sporočila o prestrukturiranju, edinega izmed štirih relevantnih sporočil, ki je časovno omejeno – do 31. decembra 2010, je treba zato podaljšati, da bo veljalo tudi za pomoč za prestrukturiranje, priglašeno do 31. decembra 2011.

8. Vendar pa je treba sporočila prilagoditi, da se pripravi prehod na sistem po krizi. Hkrati je treba pripraviti nova trajna pravila o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje bank v običajnih tržnih pogojih, ki naj bi se začeli uporabljati 1. januarja 2012, če bodo tržni pogoji to omogočali. Morebitno potrebo po nadaljnji izredni državni pomoči finančnemu sektorju, povezani s kriznimi ukrepi, je treba oceniti ob upoštevanju tega cilja. Pri tem je treba določiti zahteve glede skladnosti take pomoči, ki bodo najbolje ustrezale novemu sistemu reševanja in prestrukturiranja bank na podlagi člena 107(3)(c) Pogodbe.

3. SPODBUJANJE IZSTOPA

9. Z nadaljnjimi ukrepi pomoči v skladu s členom 107(3)(b) Pogodbe ob izrednih tržnih pogojih se ne sme ovirati procesa opuščanja uporabe začasnih izrednih podpornih ukrepov za banke. Ekonomsko-finančni svet je 2. decembra 2009 na svojem sestanku sklenil, da je treba pripraviti strategijo za postopno prenehanje uporabe podpornih ukrepov, ki mora biti pregledna in ustrezno usklajena med državami članicami, da bi se izognili negativnim učinkom na druga področja, hkrati pa upoštevali različne posebne okoliščine v državah članicah (6). V sklepih je bilo tudi navedeno, da naj bi se proces postopnega prenehanja uporabe različnih oblik pomoči bankam načeloma začel s prenehanjem uporabe državnih jamstvenih shem, spodbujanjem izstopa trdnih bank in spodbujanjem drugih bank, da odpravijo svoje pomanjkljivosti.

10. Komisija od 1. julija 2010 uporablja strožje pogoje glede skladnosti državnih jamstev v skladu s členom 107(3)(b) Pogodbe (7) z uvedbo večjih premij za jamstva in nove zahteve glede načrta za uspešno poslovanje za upravičence, ki uporabljajo nova jamstva in presegajo določen prag skupnih neporavnanih jamčenih obveznosti v absolutnem smislu in v razmerju do skupnih obveznosti (8). Komisija je te spremenjene jamstvene sheme izrecno omejila na drugo polovico leta 2010. Ob upoštevanju sedanjih razmer na trgu in omejenega obdobja od uvedbe novih pogojev glede cen se nadaljnja prilagoditev teh pogojev trenutno ne zdi potrebna. Državne jamstvene sheme, za katere se odobritev državnih pomoči izteče konec leta 2010, se zato lahko na podlagi pogojev, določenih julija 2010 (9), odobrijo za nadaljnjih šest mesecev do 30. junija 2011. V skladu z dosedanjo prakso bo Komisija v prvi polovici leta 2011 ponovno ocenila pogoje skladnosti državnih jamstev po 30. juniju 2011.

11. V naslednjih odstavkih bo Komisija opredelila korake za postopno prenehanje uporabe dokapitalizacije in ukrepov za oslabljena sredstva, saj v zvezi s temi ukrepi ni bilo storjenega še nič razen nekaj spodbud za izstop prek določanja cen.

4. PRENEHANJE RAZLIKOVANJA MED TRDNIMI BANKAMI IN BANKAMI V TEŽAVAH ZA NAMENE PREDLOŽITVE NAČRTA PRESTRUKTURIRANJA

12. Na začetku krize je Komisija začela razlikovati med finančnimi institucijami v težavah in načeloma trdnimi finančnimi institucijami, to je med finančnimi institucijami, ki se soočajo z notranjimi strukturnimi težavami, povezanimi na primer z njihovim poslovnim modelom ali strategijo vlaganja, ter finančnimi institucijami, katerih težave so predvsem posledica izjemnih razmer v času finančne krize, ne pa nestabilnosti njihovega poslovnega modela, neučinkovitosti ali pretirano tveganega poslovanja. Razlikovanje temelji zlasti na kazalnikih, določenih v sporočilu o dokapitalizaciji: kapitalski ustreznosti, trenutnemu razponu poslov kreditnih zamenjav (CDS), trenutni bonitetni oceni in obetih banke ter med drugim relativnem obsegu dokapitalizacije. V zvezi z dokapitalizacijo Komisija meni, da je pomoč v obliki dokapitalizacije in ukrepov finančne pomoči za oslabljena sredstva, ki presega 2 % tveganju prilagojene aktive banke, merilo za razlikovanje med načeloma trdnimi bankami in bankami v težavah. Dokapitalizacija banke v težavah nalaga obveznost predložitve načrta prestrukturiranja Komisiji, dokapitalizacija trdne banke pa nalaga obveznost predložitve načrta za uspešno poslovanje.

13. Prvotni razlog za tako razlikovanje in določitev vrste kazalnikov, vključno s pragom 2 % tveganju prilagojene aktive banke, je bila bojazen, da bodo zaradi potreb po kapitalu, nastalih zaradi oslabljenih sredstev, večjih pričakovanj trgov v zvezi z ravnmi kapitala bank in začasnih težav pri zbiranju kapitala na trgih zdrave banke zmanjšale posojila realnemu gospodarstvu, da bi se tako izognile obveznosti priprave načrta prestrukturiranja ob uporabi državnih sredstev. Bančni sektor ima trenutno manj težav z zbiranjem kapitala na trgih ali, med drugim, prek zadržanega dobička (10) in lahko svoje potrebe po kapitalu izpolnjuje brez uporabe državne pomoči (11). Količina kapitala, ki so ga finančne institucije zbrale na trgu, se je v letih 2009 in 2010 močno povečala, kar kaže na ponoven dostop do kapitalskih trgov za finančne institucije in pričakovanje novih regulativnih zahtev (12).

14. Razlikovanje med zdravimi bankami in bankami v težavah se zato ne zdi več potrebno za določitev bank, ki naj bi s Komisijo pričele razprave o svojem prestrukturiranju. Zato je treba od bank, ki bodo leta 2011 še vedno uporabljale državno pomoč za zbiranje kapitala ali ukrepe za oslabljena sredstva, zahtevati, da Komisiji predložijo načrt prestrukturiranja, iz katerega bo razvidno, da je banka pripravljena sprejeti potrebne ukrepe za prestrukturiranje in čim prej spet vzpostaviti uspešno poslovanje. Tako bo od 1. januarja 2011 vsaka upravičenka novega ukrepa dokapitalizacije ali ukrepa za oslabljena sredstva morala pripraviti načrt prestrukturiranja (13).

15. Pri ocenjevanju potreb bank po prestrukturiranju bo Komisija upoštevala položaj vsake institucije, stopnjo potrebnega prestrukturiranja za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja brez nadaljnje državne pomoči ter uporabo državne pomoči v preteklosti. Splošno pravilo je, da večja kot je državna pomoč, večja je potreba po poglobljenem prestrukturiranju, da se dolgoročno zagotovi uspešno poslovanje. Poleg tega se bodo pri posameznih ocenah upoštevale posebne razmere na trgih, v primeru resnih napetosti, ki bi ogrožale finančno stabilnost ene ali več držav članic, pa bo na ustrezno prožen način uporabljen okvir prestrukturiranja.

16. Zahteva po pripravi načrta prestrukturiranja za banke, ki se jim odobri strukturna pomoč (to je dokapitalizacija oziroma ukrepi za oslabljena sredstva) – ob hkratnem upoštevanju, da sama uporaba jamstev za refinanciranje še vedno ne sproži zahteve za predložitev načrta prestrukturiranja (14), – nakazuje, da se morajo banke pripraviti za povrnitev normalnih tržnih mehanizmov brez podpore države, saj finančni sektor postopoma izhaja iz krize. Pomeni spodbudo posameznim institucijam, ki še vedno potrebujejo pomoč za pospešitev potrebnega prestrukturiranja. Hkrati zagotavlja dovolj prožnosti, da se ustrezno upoštevajo potencialno različne okoliščine, ki vplivajo na položaj različnih bank ali nacionalnih finančnih trgov. Upošteva tudi možnost splošnega ali na posamezno državo omejenega poslabšanja finančne stabilnosti, ki ga glede na preostalo krhkost okrevanja finančnih trgov trenutno ni mogoče izključiti.

5. OBDOBJE UPORABE, SPLOŠNI PREGLED

17. Člen 107(3)(b) Pogodbe se dalje uporablja in Sporočilo o restrukturiranju se podaljša za eno leto, do 31. decembra 2011 (15). Na to podaljšanje pod spremenjenimi pogoji je treba gledati tudi v kontekstu postopnega prehoda v trajnejši režim smernic za državno pomoč za reševanje in prestrukturiranje bank na podlagi člena 107(3)(c) Pogodbe, ki naj bi se začele uporabljati 1. januarja 2012, če bodo tržni pogoji to dopuščali.

(1) Za lažje razumevanje besedila se za vse finančne institucije v tem dokumentu uporablja izraz „banke“.

(2) UL C 270, 25.10.2008, str. 8.

(3) UL C 10, 15.1.2009, str. 2.

(4) UL C 72, 26.3.2009, str. 1.

(5) UL C 195, 19.8.2009, str. 9.

(6) Te sklepe je 11. decembra 2009 na svojem zasedanju podprl Evropski svet. Hkrati je Evropski parlament v svoji resoluciji z dne 9. marca 2010 o poročilu o politiki konkurence za leto 2008 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2010-0050) vztrajal, da se državna podpora finančnim institucijam ne sme neupravičeno podaljševati in da je treba čim prej pripraviti strategije izstopa.

(7) Glej delovni dokument GD Konkurenca z dne 30. aprila 2010: The application of State aid rules to government guarantee schemes covering bank debt to be issued after 30 June 2010 (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf)

(8) S klavzulo o fleksibilnosti, na podlagi katere se lahko ponovno ocenijo razmere in ustrezni ukrepi v primeru resnih novih napetosti na finančnih trgih Unije ali eni ali več državah članicah. Nobena od držav članic, ki so priglasile podaljšanje svojih jamstvenih shem do konca leta 2010, se ne sklicuje na to klavzulo o fleksibilnosti.

(9) Isto velja za likvidnostne sheme.

(10) Da bi povečale kapitalske rezerve, so se banke odločile prodati nestrateško premoženje, na primer industrijsko udeležbo, ali pa so se osredotočile na posebne geografske sektorje. V zvezi s tem glej Evropska centralna banka, EU Banking Sector Stability, september 2010.

(11) V skladu z Evropsko centralno banko se je splošna raven solventnosti bank v letu 2009 precej povečala v vseh državah članicah. Poleg tega je iz podatkov o nekaterih večjih bankah v Uniji mogoče sklepati, da so se kapitalski deleži povečevali tudi v prvi polovici leta 2010, k čemur so pripomogli večji zadržani dobički in nadaljnja povečevanja zasebnega kapitala ter javne kapitalske injekcije za nekatere banke. Glej Evropska centralna banka, EU Banking Sector Stability, september 2010.

(12) Prihodnje zakonodajno okolje, ki ga je pripravil Bazelski odbor za finančni nadzor (BCBS), t. i. Basel III, naj bi vključevalo izvajanje novih kapitalskih pravil, ki bi morala bankam omogočiti, da sčasoma izpolnijo nove kapitalske potrebe. V tem okviru je zanimivo, da je večina največjih bank v Uniji v zadnji dveh letih povečala svoje kapitalske rezerve, da bi povečala svoje zmogljivosti za nadomestitev izgub, ter da bi morale imeti ostale banke v Uniji dovolj časa (do leta 2019), da pripravijo svoje kapitalske rezerve, med drugim z uporabo zadržanih dobičkov. Treba je tudi opozoriti, da se s prehodno ureditvijo iz novega regulativnega okvira za obstoječe kapitalske injekcije iz javnega sektorja določa prehodno obdobje do 1. januarja 2018. Tudi količinska presoja vplivov, ki jo je opravil Bazelski odbor, katerega izračune je potrdila Komisija, je potrdila precej omejen vpliv na posojila bank. Zato naj nove kapitalske zahteve ne bi vplivale na predlog iz tega sporočila.

(13) To bo veljalo za vse ukrepe dokapitalizacije in ukrepe za oslabljena sredstva, ne glede na to, ali so zasnovani kot posamezni ukrepi ali dodeljeni v okviru sheme.

(14) Vendar pa delovni dokument GD Konkurenca o uporabi pravil državne pomoči za sheme državnih jamstev za kritje bančnih obveznosti, ki so bila dana po 30. juniju 2010 določa prag v višini 5 % neporavnanih jamčenih obveznosti glede na skupne jamčene obveznosti in skupni znesek zajamčenega dolga v višini več kot 500 milijonov EUR, nad katerim se zahteva pregled uspešnosti poslovanja.

(15) V skladu z dosedanjo prakso Komisije se obstoječe ali nove sheme pomoči za banke (ne glede na podporne ukrepe, ki jih vsebujejo – jamstva, dokapitalizacijo, likvidnost, finančno pomoč za oslabljena sredstva ali druge ukrepe) podaljšajo/odobrijo za šest mesecev, da se po potrebi omogoči nadaljnja prilagoditev sredi leta 2011.