OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Dobro delujoč in konkurenčen notranji letalski trg je bistvenega pomena za mobilnost evropskih državljanov in celotno evropsko gospodarstvo. Leta 2018 je letalska in aeronavtična industrija zaposlovala približno 0,4 milijona ljudi neposredno v EU in je leta 2017 prispevala k BDP EU za približno 2,1 %. Letalstvo je močno gonilo družbene in regionalne kohezije, ki spodbuja turizem in poslovanje ter povezuje ljudi. Leta 2018 je na več kot 500 letališč v Evropi priletelo več kot 1,2 milijarde potnikov. Letalski sektor EU prispeva k evropskemu povezovanju in krepi položaj EU kot geopolitične vodilne sile.

Letalska povezljivost je glavno gonilo mobilnosti državljanov EU, razvoja regij EU in rasti gospodarstva kot celote. Visoke ravni letalske povezljivosti znotraj EU ter v EU in iz nje je najbolje zagotoviti, če trg zračnega prevoza EU deluje pod enakimi konkurenčnimi pogoji, kjer lahko vsi akterji na trgu delujejo na podlagi enakih možnosti. Ko se pojavijo izkrivljanja trga, lahko operaterje zrakoplovov ali letališča postavijo v slabši položaj v primerjavi s konkurenti. To pa lahko povzroči izgubo konkurenčnosti industrije in izgubo letalske povezljivosti za državljane in podjetja.

Zlasti je bistveno zagotoviti enake konkurenčne pogoje na celotnem trgu zračnega prevoza EU pri uporabi letalskega goriva. Dejansko letalsko gorivo predstavlja znaten delež stroškov operaterjev zrakoplovov, tj. do 25 % operativnih stroškov. Nihanja cen letalskega goriva lahko pomembno vplivajo na gospodarsko uspešnost operaterjev zrakoplovov. Poleg tega lahko razlike v ceni letalskega goriva med geografskimi lokacijami, kot se trenutno pojavljajo med letališči EU ali med letališči EU in zunaj nje, povzročijo, da operaterji zrakoplovov iz gospodarskih razlogov prilagodijo svoje strategije polnjenja z gorivom.

Prakse, kot je prevoz presežnega goriva, se pojavijo, ko operaterji zrakoplovov, da bi se izognili delnemu ali popolnemu polnjenju goriva na namembnem letališču, kjer je letalsko gorivo dražje, na določenem letališču natočijo več letalskega goriva, kot je potrebno. Prevoz presežnega goriva vodi do večje porabe goriva, kot je potrebno, in s tem do večjih emisij ter ogroža pravično konkurenco na trgu zračnega prevoza Unije. Poleg tega, da je prevoz presežnega goriva v nasprotju s prizadevanji Unije za razogljičenje letalstva, škoduje tudi zdravi konkurenci med akterji na letalskem trgu. Z uvedbo in povečanjem trajnostnega letalskega goriva na letališčih Unije se lahko prakse prevoza presežnega goriva poslabšajo zaradi povišanja stroškov letalskega goriva. Kar zadeva prevoz presežnega goriva, je cilj te uredbe ponovno vzpostaviti in ohraniti enake konkurenčne pogoje v sektorju zračnega prevoza, hkrati pa preprečiti kakršne koli škodljive učinke na okolje.

Komisija je decembra 2020 sprejela Strategijo za trajnostno in pametno mobilnost. Cilj te strategije je spodbuditi uporabo trajnostnih letalskih goriv. Trajnostna letalska goriva lahko pomembno prispevajo k doseganju večjega podnebnega cilja EU do leta 2030 in cilja podnebne nevtralnosti EU. Za namene te pobude trajnostna letalska goriva pomenijo tekoča nadomestna goriva, ki jih je mogoče nadomestiti s konvencionalnimi letalskimi gorivi. Za znatno zmanjšanje emisij mora letalski sektor zmanjšati svojo trenutno izključno odvisnost od fosilnih letalskih goriv ter pospešiti prehod na inovativne in trajnostne vrste goriv in tehnologij. Čeprav alternativne pogonske tehnologije za zrakoplove, kot si tiste, ki jih poganja električna energija ali vodik, obetajo pomemben napredek, bo za njihovo uvedbo v komercialno uporabo potrebnih precej prizadevanj in časa za pripravo. Ker mora zračni promet do leta 2030 zmanjšati svoj ogljični odtis na vseh območjih letenja, bo vloga trajnostnih tekočih letalskih goriv bistvenega pomena. Zato so potrebni tudi ukrepi za povečanje dobave in uporabe trajnostnih letalskih goriv na letališčih Unije.

Medtem ko je več letalskih poti za trajnostno letalsko gorivo certificiranih za uporabo v letalstvu, je njihova uporaba trenutno zanemarljiva zaradi pomanjkanja proizvodnje po dostopni ceni. Pooblastilo za namešavanje goriv, ki je posebej namenjeno letalskemu sektorju, je potrebno za spodbujanje uporabe najbolj inovativnih in trajnostnih tehnologij za gorivo. To bi sčasoma povečalo proizvodno zmogljivost in znižalo proizvodne stroške. Ker morajo trajnostna letalska goriva do leta 2030 predstavljati vsaj 5 % letalskih goriv, do leta 2050 pa 63 %, je bistvenega pomena, da imajo tehnologije za gorivo, ki jih podpira ta uredba, največji potencial v smislu inovacij, razogljičenja in razpoložljivosti. To je bistveni pogoj, potreben za izpolnitev prihodnjih potreb po letalstvu in prispevek k doseganju ciljev razogljičenja. To bi moralo zajemati zlasti napredna pogonska biogoriva in sintetična letalska goriva. Sintetična letalska goriva lahko zlasti prihranijo do 85 % ali več emisij v primerjavi s fosilnimi letalskimi gorivi. Če se proizvajajo iz električne energije iz obnovljivih virov in ogljika, zajetega neposredno iz zraka, lahko potencialni prihranki pri emisijah v primerjavi s fosilnim letalskim gorivom dosežejo 100 % prihrankov. Kot taka imajo sintetična letalska goriva največji potencial za razogljičenje vseh vrst goriva, obravnavanih v tej pobudi. Njihov proizvodni proces je še posebno gospodaren z viri, zlasti pri rabi vode, v primerjavi s proizvodno potjo drugih trajnostnih letalskih goriv. Čeprav bi lahko sintetična letalska goriva znatno prispevala k razogljičenju tega sektorja, je njihov pojav na trgu v znatnih količinah do leta 2030 brez ciljno usmerjene politične podpore malo verjeten. Dejansko se ocenjuje, da so proizvodni stroški sintetičnih letalskih goriv trenutno za tri- do šestkrat višji od trenutne tržne cene fosilnih letalskih goriv. Ker naj bi sintetična letalska goriva imela vlogo pri razogljičenju sektorja že leta 2030 in bi morala do leta 2050 prispevati vsaj 28 % mešanice letalskih goriv, je zato treba s to uredbo določiti posebno podobveznost, ki spodbuja njihovo uvedbo na trg. To naj bi delno zmanjšalo tveganje naložb v proizvodno zmogljivost sintetičnega letalskega goriva in omogočilo povečanje proizvodne zmogljivosti.

Iz trajnostnih razlogov biogoriva prve generacije, kot so biogoriva iz krme, živil in poljščin, ki imajo omejen potencial nadgradljivosti in predstavljajo pomisleke glede trajnostnosti, ne bi smela prejeti podpore. Do posredne spremembe rabe zemljišč pride, kadar gojenje poljščin za biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva izpodrine tradicionalno proizvodnjo poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo. Zaradi takega dodatnega povpraševanja se povečuje pritisk na zemljišča, kmetijska zemljišča pa se lahko razširijo na območja z visoko zalogo ogljika, kot so gozdovi, mokrišča in šotišča, kar povzroči dodatne emisije toplogrednih plinov. Raziskave so pokazale, da je stopnja učinka odvisna od številnih dejavnikov, med drugim tudi od vrste surovin, uporabljenih za proizvodnjo goriva, od ravni dodatnega povpraševanja po surovinah, ki ga sproži uporaba biogoriv, ter od obsega, v katerem so zemljišča z visoko zalogo ogljika zaščitena na svetovni ravni. Največja tveganja za posredno spremembo rabe zemljišč so bila ugotovljena pri biogorivih, pridobljenih iz surovin, za katera je značilno veliko povečanje proizvodnega območja na zemljišča z visoko zalogo ogljika. Poleg emisij toplogrednih plinov, povezanih s posredno spremembo rabe zemljišč, ki lahko izniči nekatere ali vse prihranke emisij toplogrednih plinov iz posameznih biogoriv, posredna sprememba rabe zemljišč predstavlja tveganje tudi za biotsko raznovrstnost. To tveganje je še posebno resno v povezavi s potencialno veliko širitvijo proizvodnje, ki jo povzroča znatno povečanje povpraševanja. Zato se ne bi smela spodbujati goriva iz živil in krme. Ta pristop je v skladu z ustreznim okvirom politike Unije, ki iz okoljskih razlogov omejuje ali celo ukinja uporabo biogoriv iz poljščin. To zlasti velja za direktivo o energiji iz obnovljivih virov, ki omejuje uporabo biogoriv iz poljščin zaradi omejenih okoljskih koristi, omejenega potenciala prihranka toplogrednih plinov in dejstva, da taka biogoriva neposredno konkurirajo sektorjema živil in krme za dostop do surovin. Z nevključitvijo biogoriv iz poljščin bi bilo treba preprečiti tveganje izpodrivanja biogoriv iz sektorja cestnega prometa v letalski promet, saj bi to lahko upočasnilo razogljičenje cestnega prometa, ki danes ostaja daleč najbolj onesnažujoča vrsta prevoza. Letalski sektor ima trenutno zanemarljivo raven povpraševanja po biogorivih iz živil in krme, saj je danes več kot 99 % letalskih goriv fosilnega izvora. Zato je primerno preprečiti ustvarjanje potencialno velikega povpraševanja po biogorivih iz živil in krme s spodbujanjem njihove uporabe v skladu s to uredbo.

Tehnologije, ki so industrijsko najbolj dovršene in imajo hkrati visoke ravni potenciala za trajnostnost, kot so trajnostna letalska goriva, pridobljena iz odpadnih lipidov (surovine, navedene v Prilogi IX, del B, k prenovljeni direktivi o energiji iz obnovljivih virov), bi morale biti primerne za dajanje na trg in že kratkoročno omogočiti zmanjšanje emisij. Čeprav naj bi ta ukrep bistveno zmanjšal emisije iz celotnega prometnega sektorja, se danes velika večina tekočih biogoriv proizvaja za sektor cestnega prometa. Zato se lahko pride do prehoda surovin s proizvodnje biogoriv v sektorju cestnega prometa na proizvodnjo za letalski sektor, vendar bi bil ta prehod omejen. Dejansko se ocenjuje, da bi bilo potencialno izpodrivanje biogoriv, pridobljenih iz Priloge IX, del B, k prenovljeni direktivi o energiji iz obnovljivih virov, do leta 2030 približno 3,2-odstotno.

Pričakuje se, da bo postopna uvedba trajnostnih letalskih goriv na trg zračnega prevoza povzročila povišanje stroškov letalskega goriva za letalske prevoznike. To lahko poudari obstoječe prakse izkrivljanja s strani operaterjev zrakoplovov, kot je prevoz presežnega goriva. Zato je cilj tega predloga uredbe opremiti letalski trg EU s strogimi pravili, ki bodo zagotovila, da se na letališčih EU postopno uvede vse večji delež trajnostnih letalskih goriv brez škodljivih učinkov na konkurenčnost notranjega letalskega trga EU.

Bistven dejavnik pri zagotavljanju, da obveznost dobave trajnostnih letalskih goriv ne škoduje enakim konkurenčnim pogojem na trgu zračnega prevoza, je vsem dobaviteljem letalskega goriva na notranjem trgu EU naložiti jasno in enotno obveznost. Zaradi čezmejnega značaja in svetovne razsežnosti zračnega prometa ima usklajena uredba s področja letalstva prednost pred okvirom, ki zahteva prenos na nacionalni ravni, saj bi slednji lahko privedel do različnih nacionalnih ukrepov z različnimi zahtevami in cilji. Za jasno in učinkovito zasnovo politike bi morale biti obveznosti dobaviteljev letalskega goriva glede trajnostnih letalskih goriv določene izključno v tej uredbi, ki je lex specialis direktive o energiji iz obnovljivih virov. Ker Uredba določa minimalne deleže trajnostnega letalskega goriva, letalskim prevoznikom ali dobaviteljem goriva ne preprečuje doseganja ambicioznejših okoljskih ciljev ali iskanja drugih gospodarskih/finančnih prednosti, povezanih s trajnostnimi letalskimi gorivi, s polnjenjem ali dobavo večjih količin trajnostnih letalskih goriv. V ta namen bi si morali letalski prevozniki prizadevati za zagotovitev ustreznih sporazumov z dobavitelji letalskega goriva za povečanje uporabe trajnostnih letalskih goriv. Uredba ne vključuje trgovanja s certifikati (tako imenovan sistem „certifikatov, s katerimi se lahko trguje“). Če bi se v prihodnje kadar koli uvedlo trgovanje, bi ga morala urejati stroga pravila, ki zagotavljajo okoljsko celovitost sistema.

To uredbo bi morala spremljati okrepljena prizadevanja EU in njenih držav članic pri organizaciji ICAO za določitev zavezujočih ciljev za uporabo trajnostnih letalskih goriv v mednarodnem letalstvu s strateškim zavezništvom EU za krepitev vrednostne verige proizvodnje trajnostnih letalskih goriv v EU, zlasti za najbolj inovativne tehnologije, kot so napredna pogonska biogoriva in sintetična letalska goriva, vključno zlasti z mehanizmi financiranja, kot so pogodbe za razlike in ukrepe za olajšanje certificiranja inovativnih tehnologij za trajnostna letalska goriva.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike

Ta predlog uredbe je skladen s politiko EU glede zračnega prevoza in zlasti z ustreznimi pravili, ki tvorijo okvir notranjega letalskega trga EU. Sledi istim ciljem kot Uredba (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti, in sicer za zagotovitev, da lahko letalski prevozniki, ki poslujejo v EU, konkurirajo na podlagi enakih možnosti. Predlagana uredba je tudi v skladu z Uredbo (EU) 2019/712 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o varstvu konkurence v zračnem prevozu, katere cilj je zagotoviti, da bodo lahko vsi letalski prevozniki, ki opravljajo lete v EU in iz nje, koristili enake konkurenčne pogoje.

Ta predlog uredbe je skladen z Uredbo (EU) 2018/1139 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2018 o skupnih pravilih na področju civilnega letalstva, ki vzpostavlja Agencijo Evropske unije za varnost v letalstvu (EASA), in zlasti z Uredbo Komisije (EU) št. 965/2012 z dne 5. oktobra 2012 o tehničnih zahtevah in upravnih postopkih za letalske operacije. Predlagana uredba zahteva, da agencija EASA prejema in obdeluje poročila letalskih prevoznikov, zlasti o polnjenju letalskega goriva. Obveznost polnjenja letalskega goriva iz predlagane uredbe bi morala biti skladna s pravili o varnosti letalskega goriva iz Uredbe (EU) št. 965/2012.

Predlagana uredba je skladna z direktivo o energiji iz obnovljivih virov (prenovljena direktiva o energiji iz obnovljivih virov), saj naj bi privedla do večje uporabe energije iz obnovljivih virov v zračnem prevozu. Predlagana uredba se opira na sestavne dele pravil prenovljene direktive o energiji iz obnovljivih virov, zlasti na njen okvir trajnostnosti. Prenovljena direktiva o energiji iz obnovljivih virov je medsektorski okvir, ki določa cilje za splošne sektorje. Zaradi specifičnosti letalskega sektorja, zlasti zaradi močnega pritiska sektorja na konkurenčne stroške na ravni EU in svetovni ravni ter visoko integriranega in konkurenčnega notranjega letalskega trga EU in njegove globalne razsežnosti, spodbujanje uporabe trajnostnih letalskih goriv ni zadostovalo. Predlagana uredba določa popolnoma usklajene zahteve za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev med letalskimi prevozniki in izogibanje podrejenemu konkurenčnemu položaju med letališči EU.