[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 22.11.2007

SEC(2007) 1509

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k

SPOROČILU KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Evropski strateški načrt za energetsko tehnologijo (Načrt SET) POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2007) 723 konč.}{SEC(2007) 1508}{SEC(2007) 1510}{SEC(2007) 1511}

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Povzetek ocene učinkaza Evropski strateški načrt za energetsko tehnologijo

Uvod

Evropski svet si je zastavil prednostno nalogo spremeniti Evropo v gospodarstvo z visoko energetsko učinkovitostjo in nizkimi izpusti toplogrednih plinov ter 9. marca 2007 sprejel energetski akcijski načrt, ki utira pot energetski politiki za Evropo. Energetski akcijski načrt je ob upoštevanju potrebe po celovitem pristopu k podnebni in energetski politiki usmerjen k trojnemu cilju, ki obsega boj proti podnebnim spremembam, zmanjševanje zunanje odvisnosti EU od uvoženih fosilnih goriv in spodbujanje gospodarske rasti.

Ključno vlogo pri doseganju zgornjih ciljev igrajo raziskave in inovacije na področju energetske tehnologije. Evropa mora razviti vrhunski portfelj dostopnih, čistih, učinkovitih in nizkoemisijskih tehnologij ter ustvariti stabilne in predvidljive pogoje za industrijo, zlasti za MSP, da bi zagotovili njihovo široko uporabo v vseh sektorjih gospodarstva.

V okviru energetskega akcijskega načrta je Evropski svet Komisiji predlagal, naj najpozneje do marca 2008 oblikuje Evropski strateški načrt za energetsko tehnologijo (Načrt SET) za oživitev inovativnosti na področju energetske tehnologije. Poglavitna elementa predloga Komisije, ki je v pripravi, sta upravna struktura za vodenje evropskih prizadevanj za inovacije na področju energetske tehnologije ter vrsta obsežnih evropskih pobud za pospeševanje razvoja in uporabe ključnih energetskih tehnologij.

Ta dokument povzema oceno različnih možnosti za upravljanje Načrta SET.

Osnova za ukrepanje Evropske unije

Da bi dosegli cilje, ki jih je Svet sprejel za izpuste toplogrednih plinov, obnovljivo energijo in energetsko učinkovitost za leto 2020, je treba znižati stroške obstoječih visoko učinkovitih tehnologij in tehnologij z nizkimi izpusti ogljikovega dioksida ter povečati stopnjo njihove uveljavljenosti na trgu. Nove generacije tehnologij je treba dolgoročno razvijati z vrhunskimi raziskovalnimi dosežki, da bi lahko dosegli ambiciozni cilj zmanjšanja izpustov toplogrednih plinov za 60–80 % do leta 2050.

Trenutne smernice razvoja evropskega energetskega sistema in projekcija razvoja v prihodnosti niso spodbudne; Evropa ni na pravi poti k uresničitvi svojih ciljev. Zaradi široke dostopnosti energetskih virov, pomanjkanja omejitev izpustov ogljikovega dioksida in cenovnih zakonitosti trga je Evropa v zadnjih desetletjih ne le postala odvisna od fosilnih goriv, temveč tudi izgubila voljo do inovacij in naložb na področju energetske tehnologije, ki so potrebne za vzpostavitev trajnostnega energetskega sistema.

Javni in zasebni proračuni za energetske raziskave v EU so se od vrhunca v 1980-ih letih znatno zmanjšali. To je vodilo v zmanjševanje naložb v raziskovalne zmogljivosti in infrastrukturo na energetskem področju. Raven prizadevanj na področju naložb in inovacij je sedaj popolnoma neskladna z razsežnostjo izzivov, ki jih pričakujemo.

Proces inovacij na področju energetske tehnologije ima tudi strukturne slabosti, kakršne so dolga prehodna obdobja za uveljavitev novih tehnologij na množičnem trgu, blokirane naložbe v infrastrukturo, raznovrstne tržne spodbude in težave s povezovanjem v omrežja itd. Poleg tega uveljavljanje novih energetskih tehnologij na trgu dodatno ovira njihova lastna narava. Nove tehnologije so običajno dražje od tehnologij, ki jih nadomeščajo. Zato, skratka, na trgu ni pristnega zanimanja zanje.

Tudi zunaj Evrope so drugi globalni igralci prepoznali priložnost za uvajanje novih tehnologij na trg in si prizadevajo za razvoj tehnologij z nizkimi izpusti ogljikovega dioksida. Neželena posledica tega dogajanja bi lahko bila, da postane evropski trg omejen z izpusti ogljikovega dioksida in odvisen od uvoženih tehnologij, čeprav povpraševanje nastaja v Evropi.

Države članice bodo vsaka zase težko ustvarile ustrezne pogoje za industrijski razvoj potrebnih tehnologij in konkurenčnost na svetovnih trgih. Raziskovalno bazo EU trenutno zaznamujejo razdrobljenost, nepovezane raziskovalne strategije in zmogljivosti, ki ne zadoščajo potrebam. Potrebovali bi boljše usklajevanje posameznih raziskovalnih prizadevanj, da bi dosegli potrebno kritično maso.

Poleg tega Evropska unija trenutno ne izkorišča celotnega inovacijskega potenciala notranjega trga za raziskovanje vzajemnega delovanja držav članic na področju razvoja in uporabe novih energetskih tehnologij. Zaradi raznolikosti nacionalnih predpisov in tehničnih specifikacij je trg razdrobljen, industrijske naložbe v tvegane tehnologije pa so otežene.

Čas je ključnega pomena. Postopno spreminjanje energetskega sistema bo trajalo desetletja, zato je potrebno takojšnje strateško delovanje na evropski ravni, proaktivno načrtovanje in celovit politični okvir.

Cilji Načrta SET

Strateški cilj Načrta SET je zagotoviti, da bo industrijska in raziskovalna baza EU na svetovni ravni pridobila trden vodilni položaj na področju razvoja in tržnega uveljavljanja energetskih tehnologij z nizkimi izpusti ogljikovega dioksida, tako da bo sposobna preskrbovati EU s tehnologijami, potrebnimi za uresničitev lastnih političnih ciljev, in izkoriščati priložnosti, ki jih ponujajo novi svetovni trgi.

Ustvariti je treba dolgoročen okvir EU za razvoj energetske tehnologije in s tem za politiko EU glede energetske tehnologije. Ta okvir bi zajemal okrepljeno usklajevanje nacionalnih ukrepov in ukrepov Skupnosti, vključno s skupnimi strateškimi prizadevanji za razvoj obetavnih tehnologij, večje javne in zasebne naložbe, izboljšan razvoj človeških virov ter izkoriščanje ugodnosti, ki jih prinaša razvoj notranjega trga in Evropskega raziskovalnega prostora. Države članice, Skupnost, industrija in raziskovalne ustanove imajo pri tem različne vloge.

Načrt SET torej sledi naslednjim ciljem: (i) spremeniti upravljanje sistema raziskav in inovacij na energetskem področju s sodelovanjem in zavezanostjo vseh zainteresiranih strani v usklajenem programu; (ii) vzpostaviti strateško načrtovanje, ki prizadevanja na področju razvoja in inovacij usmerja k tehnologijam in ukrepom z najboljšimi možnostmi za uresničitev ciljev evropske energetske politike; (iii) učinkoviteje uresničevati, izvajati in upravljati vse dejavnosti, ki so del celotnega inovacijskega procesa; in (iv) dodeljevati in povečevati sredstva na stroškovno učinkovit ter ciljno naravnan način.

Možnosti politik

Preučile so se štiri možnosti politik za splošno upravljanje.

Prva možnost je nadaljevati sedanji inovacijski proces na področju energetske tehnologije. Ta pristop je do sedaj učinkovito podpiral evropski energetski sistem. Več držav članic že pripravlja ambiciozne strategije za razvoj energetskih tehnologij nove generacije, kar kaže na pomen takojšnjih naložb v to področje. Ta proces poteka predvsem na osnovi individualnih programov z lastnimi mehanizmi za določanje prednostnih nalog, lastnim upravljanjem in financiranjem ter izvajanjem na različnih ravneh: EU, nacionalni, regionalni, podjetniški itd. Ti programi se razlikujejo v obsegu in višini dodeljenih sredstev, kar se odraža v intenzivnosti prizadevanj za specifične tehnologije. Prizadevanja za izboljšanje ravni usklajenosti programov, s čimer bi ustvarili optimalno kritično maso in povečali dodatno financiranje, potrebno za spopadanje z izzivi, ki zaznamujejo energetski sektor, se trenutno kažejo v nadnacionalnih sporazumih (ERP, dvostranski sporazumi), oblikovanju memorandumov o soglasju (npr. COST, EUREKA, okvirni programi EU) itd.

Druga možnost je vzpostavitev nove strukture in procesa za inovacije na ravni EU, vključenih v en sam usklajen in prožen strateški koordinacijski okvir, ki bi ga dopolnjevali skupna vizija in dinamična strategija za energetske tehnologije, pri čemer bi se hkrati v najboljši možni meri uporabljala in širila obstoječa osnova za evropske inovacije na tem tehnološkem področju. Novi proces poleg tega teži k učinkovitejši uporabi virov – od idej do trgov, ter obenem oživlja, krepi in učinkoviteje izkorišča javne in zasebne naložbe. Ustanovi se poseben koordinacijski odbor za raziskave in inovacije na energetskem področju, v katerem sodelujejo predstavniki držav članic, pristojni za proračun, in mu predseduje Evropska komisija. Odbor opredeli in nadzoruje večletno strategijo za spodbujanje inovacij na področju energetske tehnologije ter vodi ciljno naravnan akcijski načrt. Za podporo tega odbora pri strategiji in uresničevanju ciljev se oblikujejo sistemi za odprti dostop do informacij in upravljanje znanja, vključno s spremljanjem tehnologije in razporejanjem zmogljivosti. Akcijski načrt se izvaja z vrsto evropskih ukrepov, med katerimi je tudi več evropskih pobud. Deluje skladno z načelom „sodelovanja v akciji“, torej z udeležbo in dodeljevanjem sredstev na ravni ukrepov, ter se redno spremlja prek skupnega ocenjevalnega okvira. Sredstva za izvedbo vsakega ukrepa (finančni in človeški viri, infrastruktura) priskrbijo strani, ki pri njem sodelujejo, s posebnimi instrumenti za skupno izvajanje, kakršni so člena 169 in 171, dvo- ali večstranski dogovori itd. Nazadnje se vse strani, zainteresirane za celotni inovacijski sistem, srečajo še na letni konferenci EU o energetski tehnologiji.

Tretja možnost je ustanovitev centralizirane strukture, namenjene oblikovanju in izvajanju strategije za inovacije na energetskem področju na ravni EU v skladu s cilji politik EU. Ta struktura se ustanovi z uredbo in ima svoj upravni odbor. Upravni odbor določi, potrdi in pregleda večletno strategijo ter podroben delovni načrt, ki ga vodi in spremlja z lastno vodstveno strukturo. Financiranje organizacije, ki ga upravni odbor razporedi v skladu s svojim delovnim načrtom, prevzamejo države članice, Evropska komisija in industrija na osnovi posameznih dejavnosti ali s fiksnimi subvencijami. Ukrepi, ki se jim dodeli financiranje, se izberejo z razpisi za predloge, h katerim lahko pristopijo vse zainteresirane strani v Evropi. Glavne razlike v primerjavi s prejšnjo možnostjo so: (i) oblikovanje posebne evropske strukture, namenjene opredelitvi večletne inovacijske strategije in upravljanju prizadevanj Skupnosti in držav članic na evropski ravni; za to pa je potrebno financiranje s strani držav članic in Skupnosti; (ii) okvir za odločanje je oblikovan na osnovi pristopa od zgoraj navzdol in (iii) financiranje raziskav, tehnološkega razvoja in predstavitvenih dejavnosti se izvaja prek organizacije na konkurenčni osnovi.

Zadnja preučena možnost politik temelji na tržno naravnanem pristopu. Ta možnost se opira na točno določene vloge javnih in zasebnih subjektov. Javni organi določijo zavezujoče cilje glede izpustov ogljikovega dioksida in vzpostavijo tržne instrumente, ki omogočajo plodna tla za uveljavitev tehnologij. Vodenje razvoja tehnologij po drugi strani v celoti prevzamejo tržne sile. V praksi se na ravni EU sprejme vrsta zavezujočih ciljev za izpuste CO2, ki jih spremlja močan mehanizem za določanje cen izpustov CO2 (po možnosti prek sistema EU za trgovanje z emisijami). Glavne razlike v primerjavi z obema prejšnjima možnostma so (i) pomanjkanje usklajevanja in načrtovanja tehnoloških inovacij na ravni EU ter (ii) odsotnost predhodno določenih skupnih operativnih prizadevanj za spodbujanje inovacij med javnim in zasebnim sektorjem, ki pa se lahko oblikujejo, če je to potrebno.

Glavne ugotovitve ocene možnosti politik

Možnosti politik so se ocenjevale glede na tri kriterije, in sicer glede na vodenje, izvajanje in vire. Glavne ugotovitve ocene učinka se lahko povzamejo na naslednji način:

- Vodenje: Strateško usklajevanje zagotavlja najvišjo raven vodenja z ustanovitvijo enotnega okvira za inovacije in koordinacijskega odbora z možnostjo odločanja. Drugi model upravljanja v okviru centralizirane strukture je prav tako primeren za zadostitev potrebam po hitrejšem razvoju. Vendar je treba za zagotovitev učinkovitosti tega modela državam članicam odvzeti nekatere pristojnosti, kar je lahko povod za dvome o upoštevanju subsidiarnosti. Nazadnje tržno naravnani pristop nima institucionalizirane vodstvene strukture, ki je potrebna za uravnovešanje kratkoročne vizije trga z bolj dolgoročnimi evropskimi trajnostnimi cilji.

- Izvajanje: Ključna prednost strateškega usklajevanja je oblikovanje enotnega okvira za izvajanje ukrepov, ki ga podpira uprava in obsega širok portfelj energetskih tehnologij, kar omogoča sistematsko uporabo instrumentov za skupno načrtovanje in izvajanje. Čeprav institucionalizirani okvir ob podpori organizacije z lastnim proračunom in upravo zagotavlja učinkovitost centralizirane strukture, lahko pomeni tudi tveganje za birokratizacijo in še zlasti za lastno preobrazbo v dodaten organizacijski sloj brez bistvenega vpliva na inovacije. Nazadnje tržno naravnani pristop prav tako vključuje tveganje, da bi se za dosego ciljev politik lahko uporabljala tudi neevropska tehnologija ali tehnologija, ki so jo razvili Evropejci v tujini.

- Viri: Spodbujanje sistematične uporabe specifičnih instrumentov, kakršne so skupne tehnološke pobude, v strateškem usklajevanju pospešuje oživljanje javnih in zasebnih naložb ter zagotavlja, da se finančni viri razporejajo in uporabljajo na bolj osredotočen in ciljno usmerjen način. V centralizirani strukturi institucionalizirani proračun zagotavlja minimalno stopnjo stabilnosti in finančne varnosti za podporo uravnoteženega portfelja kratkoročnih in dolgoročnih tehnologij. Kljub temu so lahko sredstva, potrebna za izvajanje delovnega načrta strukture, omejena, ker je treba za pridobitev virov tekmovati z obstoječimi programi. Tržno naravnani pristop zagotavlja učinkovito uporabo virov in potrebno pridobivanje sredstev iz zasebnih naložb, zaradi česar so javni viri manj obremenjeni. Vendar je treba opozoriti, da naložbe v človeški kapital in osnovne raziskave v tem primeru morda ne bi bile optimalne.

Priporočilo

Iz ocene učinka štirih različnih možnosti politik sledi, da ima prednost vzpostavitev strateškega usklajevanja, saj združuje najboljše značilnosti glede vodenja, izvajanja in virov. Zdi se, da je strateško usklajevanje najboljša rešitev za napredovanje v smeri okrepljenega sistema, ki bi pospešil razvoj raziskav in inovacij na energetskem področju. Dolgoročno bi lahko njegovo uspešno izvajanje spodbudilo večjo željo po integraciji, s čimer bi centralizirani inovacijski proces na evropski ravni postal privlačnejši, kot je danes.