EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 4.10.2018 COM(2018) 665 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi Uredbe (EU) št. 978/2012 Evropskega parlamenta o uporabi sheme splošnih tarifnih preferencialov in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 732/2008





{SWD(2018) 430 final}



1.Uvod Evropska skupnost je leta 1971 na podlagi resolucije Konference Združenih narodov za trgovino in razvoj (UNCTAD) prvič uvedla splošno shemo preferencialov (GSP), da bi ustvarila sistem preferencialov za podporo državam v razvoju. GSP temelji tudi na pooblastilni klavzuli STO, ki razvitim državam dovoljuje, da državam v razvoju odobrijo enostranski in nevzajemni tarifni preferencial. Z zagotavljanjem preferencialnega dostopa do trga EU je glavni cilj GSP pomagati državam v razvoju pri njihovih prizadevanjih za zmanjšanje revščine ter spodbujanje dobrega upravljanja in trajnostnega razvoja z zagotavljanjem pomoči za ustvarjanje zlasti zaposlitev, industrializacije in dodatnega prihodka z mednarodno trgovino. 1.1.Reforma iz leta 2012 GSP EU je bil v zadnjih desetletjih večkrat spremenjen, kar zadeva pokritost držav in izdelkov, tudi s ciljem vse bolj spodbujati trajnostni razvoj. Splošni cilji reforme GSP iz leta 2012 so bili trije: (i) prispevanje k izkoreninjenju revščine s povečanjem izvoza iz držav, ki so najbolj potrebne pomoči; (ii) spodbujanje trajnostnega razvoja in dobrega upravljanja ter (iii) zagotovitev boljših zaščitnih ukrepov za finančne in gospodarske interese EU. Ti splošni cilji so bili pretvorjeni v šest posebnih operativnih ciljev za uredbo o GSP: 1.boljše usmerjanje preferencialov na države, ki so najbolj potrebne pomoči; 2.odprava dejavnikov, ki odvračajo od diverzifikacije, za države, ki so najbolj potrebne pomoči; 3.povečanje skladnosti s splošnimi trgovinskimi cilji, bodisi dvostranskimi bodisi večstranskimi; 4.okrepitev podpore za trajnostni razvoj in dobro upravljanje; 5.izboljšanje učinkovitosti zaščitnih mehanizmov z zagotavljanjem zaščite finančnih in gospodarskih interesov EU ter 6.povečanje pravne varnosti, stabilnosti in predvidljivosti sheme. 1.2.Sedanja uredba Sedanja uredba o GSP je začela veljati 1. januarja 2014 za desetletno obdobje. GSP sestavljajo trije različni režimi: 1.splošni režim (standardni GSP) za države v razvoju, ki niso dosegle statusa države z visokim ali srednje visokim dohodkom;

2.posebni spodbujevalni režim za trajnostni razvoj in dobro upravljanje (GSP+) za upravičenke do standardnega GSP, ki se štejejo tudi za ranljive, in 3.režim „vse razen orožja“ (EBA) za najmanj razvite države. Preglednica 1 vsebuje pregled določb in upravičenk v skladu s temi režimi. Preglednica 1: Pregled vseh treh režimov GSP Standardni GSP GSP+ EBA Upravičenke države z nizkim ali nižjim srednjim dohodkom upravičenke do standardnega GSP, ki so ranljive (v smislu diverzifikacije izvoza, obsega izvoza) in so ratificirale 27 mednarodnih temeljnih konvencij najmanj razvite države Število upravičenk 18 8 49 Tarifni preferenciali odlog plačila trošarine (neobčutljivo blago) ali znižanje dajatev (občutljivo blago) za približno 66 % vseh tarifnih postavk EU odlog plačila trošarine za približno 66 % vseh tarifnih postavk EU odlog plačila trošarine za vse blago, razen orožja in streliva Iz preglednice 2 je razvidno, da je delež GSP v primerjavi s celotnim uvozom v EU iz sveta razmeroma majhen in se celo zmanjšuje. Velika večina uvoza v EU poteka v skladu s tarifami držav z največjimi ugodnostmi (MFN) (tj. tarife, ki se uporabljajo za vse države). Uvoz v EU v okviru preferencialnih shem, ki niso GSP, kar vključuje vse vrste trgovinskih sporazumov (sporazumi trgovini, poglobljeni in celoviti sporazumi o prosti trgovini in sporazumi o gospodarskem partnerstvu), se je v obdobju 2011–2016 postopoma povečeval, kar kaže na njegov vse večji pomen. To je skladno s ciljem spodbujanja držav, ki so bile prej upravičenke do GSP, naj še naprej trgujejo z EU v okviru celovitejših preferencialnih trgovinskih shem, ki so pogosto vzajemne. Preglednica 2: Delež uvoza v EU po tarifnih režimih (2011–2016) Vrednost uvoza (v milijonih EUR) MFN = 0 MFN > 0 GSP Sporazumi o prosti trgovini (FTA) Drugo Skupaj Trgovina brez tarif 2011 1 578 724 62,5 % 21,5 % 5,8 % 9,5 % 0,7 % 100,0 % 75,2% 2012 1 631 256 63,6 % 20,0 % 5,8 % 9,8 % 0,9 % 100,0 % 76,6 % 2013 1 530 711 61,9 % 20,2 % 6,1 % 10,7 % 1,1 % 100,0 % 76,0 % 2014 1 534 073 60,4 % 23,1 % 3,9 % 11,6 % 1,1 % 100,0 % 74,1 % 2015 1 557 035 56,6 % 26,1 % 3,9 % 12,4 % 1,1 % 100,0 % 71,2 % 2016 1 546 772 56,1 % 26,1 % 4,1 % 12,8 % 0,9 % 100,0 % 71,4 % (MFN = 0 pomeni uvoz v EU brez tarif za države z največjimi ugodnostmi, MFN > 0 pomeni uvoz v EU na podlagi pozitivnih tarif za države z največjimi ugodnostmi, FTA pa pomeni sporazum o prosti trgovini) 1.3.Vmesna ocena V skladu s členom 40 uredbe o GSP Komisija pet let po njenem sprejetju Evropskemu parlamentu in Svetu predloži poročilo o njeni uporabi. Pri neodvisnem zunanjem svetovalcu je bila naročena izvedba študije za podporo tej vmesni oceni. Končno poročilo svetovalca (študija) je objavljeno skupaj s tem poročilom. V delovnem dokumentu služb Komisije, ki je priložen temu poročilu o uporabi Uredbe 978/2012, so povzeti ugotovitve in priporočila svetovalca. V njem so predstavljeni tudi postopek in metodologija, uporabljena v okviru te ocene, ter analiza dokazov, na podlagi katerih je lahko Komisija sprejela sklep o uporabi in učinkovitosti uredbe o GSP. Pri zunanjem ocenjevanju so bili za vmesno oceno uporabljeni trije dopolnjujoči se pristopi za analizo delovanja in vpliva GSP v državah upravičenkah in EU, in sicer: (i) kvantitativne in kvalitativne teoretične raziskave in analize podatkov, (ii) vključujoč in obsežen postopek posvetovanja z zainteresiranimi stranmi ter (iii) študije primerov za posamezne države in sektorje. Za ekonomske analize spremenjenega GSP so bili uporabljeni najsodobnejši ekonomski in trgovinski podatki ter podatki o tarifah, ki jih je Eurostat zagotovil za obdobje 2011–2016. Poleg tega so bili pripravljeni kazalniki za analizo vpliva na družbo, okolje in človekove pravice v državah upravičenkah. Ta raziskava je bila dopolnjena s kvalitativno raziskavo, ki je temeljila na literarnih virih, ter ekonometrično oceno determinant trgovinskih tokov, pri kateri je bilo uporabljeno gravitacijsko modeliranje. Ker spremenjeni GSP velja šele tri leta od začetka postopka vmesne ocene, je število dejavnikov vpliva na družbo, človekove pravice in okolje, ki so zlahka dostopni in posodobljeni, omejeno. Za odpravo te pomanjkljivosti so bile v več državah upravičenkah izvedene študije primerov. Vendar so te študije primerov le okvirne in niso nujno reprezentativne. Zato so tudi ugotovitve, sprejete v tem trenutku, okvirne.

2.Ocena uredbe o GSP Uporaba uredbe o GSP je ocenjena ob upoštevanju splošnih ciljev reforme iz leta 2012. 2.1.Prispevanje k izkoreninjenju revščine s povečanjem izvoza iz držav, ki so najbolj potrebne pomoči Slika 1: Analiza uporabe preferencialov GSP po upravičenih državah (2011–2016) Na splošno je že mogoče opaziti pozitiven ekonomski učinek reforme GSP, pomen za upravičenke do GSP pa ostaja velik. Zlasti ker se je njen skupni učinek na trgovino zmanjšal zaradi manjšega števila upravičenk, je še vedno bistvenega pomena za države, ki so najbolj potrebne pomoči, zlasti najmanj razvite države in druge ranljive države. Njihov skupni izvoz v EU se je močno povečal, njihova dejanska uporaba preferencialov, ki jih ponuja GSP, pa kaže na splošno pozitivne rezultate (glej sliko 2). Vendar se nekatere države še vedno srečujejo z izzivi, povezanimi s polnim izkoriščanjem trgovinskih priložnosti, kot so močna konkurenca drugih držav, netarifne ovire, pravila o zahtevah glede porekla, prepletena z drugimi omejitvami na strani ponudbe, na primer omejena proizvodna in prevozna zmogljivost, pomanjkanje diverzifikacije in na splošno nezadosten industrijski razvoj. Slika 2: Stopnja uporabe po režimih GSP Čeprav so stopnje diverzifikacije izvoza kazale majhno spremembo in so ostale najnižje za države, upravičenke do EBA, je to zlasti posledica omejitev na strani ponudbe in spodbudnega okolja v državah upravičenkah, ne pa GSP. Spremenjeni GSP torej zmanjšuje število upravičenk do standardnega GSP, povečuje uporabo preferencialov in prispeva k izkoreninjanju revščine s povečevanjem izvoza iz držav, ki so najbolj potrebne pomoči. 2.2.Spodbujanje trajnostnega razvoja in dobrega upravljanja

Trajnostni razvoj države je v njeni ekonomski, socialni in okoljski razsežnosti odvisen od več dejavnikov, vključno s strategijami splošnega razvoja države. GSP kot instrument trgovinske politike se tako povezuje z drugimi zunanjimi politikami EU, kot so njene razvojne politike. Za GSP je bilo ugotovljeno, da je skladen z navedenimi politikami EU, pa tudi z njenimi zunanjimi in varnostnimi politikami, zlasti zato, ker je povezan s spoštovanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. GSP na splošno pozitivno vpliva na socialni razvoj in človekove pravice v državah upravičenkah. Na primer: ·GSP močno vpliva na vlogo žensk v družbi z ustvarjanjem zaposlitvenih možnosti za ženske in večjo udeležbo žensk na trgu dela v izvoznih industrijah, ki trgujejo z EU. To zlasti velja za sektor tekstila in oblačil, med drugim na primer v Bangladešu in Pakistanu. ·GSP je države v razvoju, ki si prizadevajo za boljši dostop do trga EU z uporabo GSP+, na primer Tadžikistan, spodbudil k ratifikaciji mednarodnih konvencij. Čeprav ratifikacija sama po sebi ne pomeni nujno, da se spoštujejo pravice, zapisane v konvencijah, zagotavlja pomembno spodbudo in okvir za izboljšave. ·S pozornim spremljanjem držav, ki so upravičene do GSP+, se je povečal finančni vzvod EU v teh državah pri prizadevanjih za učinkovito izvajanje 27 mednarodnih konvencij, povezanih s človekovimi pravicami in pravicami delavcev, varstvom okolja in dobrim upravljanjem. To spremljanje je omogočilo konstruktiven dialog, ki EU omogoča sodelovanje z državami upravičenkami na vseh področjih, kjer je izvajanje nezadovoljivo. Na splošno GSP+ prispeva k trajnostnemu razvoju in dobremu upravljanju. Dvoletna poročila Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje o GSP kažejo, da so vse države upravičenke do GSP+ dosegle napredek pri izvajanju ustreznih mednarodnih konvencij, čeprav v vseh državah še vedno obstajajo izzivi in pereča vprašanja. ·Komisija je v skladu s svojo zavezo iz sporočila „Trgovina za vse“ v sodelovanju z visokim predstavnikom tudi okrepila svoje sodelovanje z nekaterimi državami upravičenkami do EBA, da bi prispevala k prizadevanjem EU za zagotovitev spoštovanja temeljnih človekovih pravic in pravic delavcev. Vpliv GSP na okolje je težje oceniti iz več razlogov, na primer zaradi pomanjkanja ustreznih in posodobljenih podatkov in kazalnikov ter zaradi ločevanja učinka GSP od drugih dejavnikov, ki vplivajo na okolje. Pozitiven vpliv se lahko pričakuje le, če imajo države upravičenke vzpostavljene politike za učinkovito usmerjanje svojih sredstev v okoljske politike in blažilne ukrepe, ki omejujejo morebitne škodljive učinke povečane gospodarske dejavnosti na okolje. Standardni GSP in EBA temeljita na spoštovanju načel temeljnih človekovih pravic in pravic delavcev. Upravičenke do GSP+ morajo poleg tega učinkovito izvajati vse mednarodne konvencije, ki se nanašajo na GSP+. EU bo še naprej sodelovala z državami upravičenkami in uporabljala svoj finančni vzvod. Poleg tega je EU še vedno pripravljena začeti postopek za začasni preklic preferencialov v zvezi z vsemi ali nekaterimi izdelki, če njeno sodelovanje z upravičenkami do GSP ne bo prineslo želenih rezultatov in če bodo izpolnjeni zakonski pogoji iz uredbe o GSP. Spremenjeni GSP torej prispeva k spodbujanju trajnostnega razvoja in dobrega upravljanja, zlasti z okrepljenim spremljanjem izvajanja mednarodnih konvencij, ki se nanašajo na GSP+, ki ga izvaja EU. 2.3.Zagotavljanje boljše zaščite za finančne in gospodarske interese EU Odobritev enostranskih trgovinskih preferencialov drugim državam lahko zagotovi koristi za industrijo EU, na primer za tiste panoge, ki se zanašajo na uvožene surovine za svojo konkurenčnost, in potrošnike, s cenejšimi in raznovrstnejšimi izdelki. Vendar lahko tudi poveča konkurenčni pritisk na industrijo EU, ki konkurira z izdelki, uvoženimi v okviru GSP. Čeprav bi se moral zaradi zmanjšanja števila upravičenk konkurenčni pritisk na industrijo EU na splošno zmanjšati, to morda ne velja za določene sektorje industrije (npr. tekstila, oblačil in pnevmatik). Zato je eden od ciljev Komisije zagotavljanje boljših zaščitnih ukrepov za finančne in gospodarske interese EU.