DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži za zmanjšanje potrošnje lahkih plastičnih nosilnih vrečk /* SWD/2013/0443 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži za zmanjšanje potrošnje lahkih plastičnih nosilnih vrečk 1. Opredelitev problema Plastične nosilne vrečke[1] so priljubljen in priročen izdelek, ki se na splošno uporablja za prenos blaga iz trgovine domov. Ocenjeno je bilo, da je leta 2010 vsak državljan EU potrošil 198 takšnih vrečk, od tega 89 % vrečk za enkratno uporabo. Po scenariju brez ukrepanja se pričakuje, da se bo njihova potrošnja še povečala. Prav lastnosti plastičnih nosilnih vrečk, zaradi katerih so komercialno uspešne, in sicer lahkost in odpornost na razgradnjo, prispevata tudi k njihovemu vplivu na okolje. V letu 2010 je bilo v EU odvrženih več kot 8 milijard plastičnih nosilnih vrečk. Poleg tega občinski ali zasebni sistemi zbiranja odpadkov v EU znaten del (49,7 % ali 710 000 ton letno) zbranih plastičnih vrečk pošiljajo na odlagališča, kar očitno ni optimalno s stališča učinkovite rabe virov. Zelo velika potrošnja plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo, neprimerno ravnanje z njimi ob njihovi izrabi ter njihova odpornost na razgradnjo škodujejo našemu okolju, tudi morskim ekosistemom. V EU se plastične nosilne vrečke v skladu z direktivo o embalaži in odpadni embalaži (Direktiva 94/62/ES[2]) obravnavajo kot embalaža. Vendar na ravni EU ni zakonodaje ali politike, ki bi posebej obravnavala plastične nosilne vrečke. Nekatere države članice so, z različnimi rezultati, že razvile politike za zmanjšanje potrošnje plastičnih nosilnih vrečk, in sicer s cenovnimi ukrepi, sporazumi z maloprodajnim sektorjem ali kampanjami za ozaveščanje. Po poskusih prepovedi plastičnih vrečk v nekaterih državah članicah je Svet za okolje 14. marca 2011 razpravljal o tem vprašanju in pozval Komisijo, da analizira možno ukrepanje EU proti potrošnji plastičnih vrečk. 2. Analiza subsidiarnosti in dodana vrednost ukrepanja EU Visoke ravni potrošnje plastičnih vrečk so skupen in čezmejni izziv za EU. Malo verjetno je, da bodo vse države članice to vprašanje lahko učinkovito rešile brez posredovanja EU. Dodana vrednost ukrepanja EU bi bila v zagotovitvi okvira za vzpostavitev skupnega cilja, pojmov in opredelitev ter časovnega okvira, hkrati pa v omogočanju državam članicam, da same odločajo o konkretnih izvedbenih metodah v skladu z načelom subsidiarnosti. Ukrepanje EU je v celoti v skladu s ciljema direktive o embalaži: preprečiti in zmanjšati vplive embalaže in odpadne embalaže na okolje ter zagotoviti skladnost pri obravnavanju skupnega in čezmejnega problema. 3. Cilji Splošni cilj pobude politike EU v zvezi s plastičnimi nosilnimi vrečkami je omejiti negativne vplive na okolje, spodbujati preprečevanje odpadkov in učinkovitejšo rabo virov, hkrati pa omejiti negativne socialno-ekonomske učinke. Specifična cilja pobude sta: · omejiti okoljsko škodo zaradi vse večje potrošnje plastičnih vrečk v smislu smetenja in netrajnostne rabe virov, in sicer z znatnim zmanjšanjem količine plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo na prebivalca do leta 2015; · reševati skupni in čezmejni problem na usklajen in dosleden način po vsej EU. Ocena učinka ocenjuje glavne okoljske, socialne in ekonomske učinke morebitnih možnosti politike, namenjenih zmanjšanju potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo. Različno zastavljeni cilji so ocenjeni in primerjani z izhodiščnim scenarijem, da se lahko opredelijo instrumenti, ki bodo zagotovili čim večje koristi s čim manjšimi stroški. 4. Možnosti politike Možnosti v analizi so osredotočene na preprečevalne ukrepe za plastične nosilne vrečke za enkratno uporabo. Možnost 1 („izhodiščni scenarij“) je pristop „brez ukrepanja“, pri katerem bi se ohranilo trenutno stanje. Za omejitev potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo na ravni EU ali nacionalni ravni ne bi bile uvedene dodatne politike in ukrepi. Možnost 2 („prostovoljna obveznost znatnega deleža maloprodajnega sektorja EU, da ne nudi plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo“) pomeni prostovoljni sporazum znatnega deleža maloprodajnega sektorja EU, da preneha nuditi plastične nosilne vrečke za enkratno uporabo. Za namene ocene učinka bi tak sporazum pomenil 55-odstotno zmanjšanje potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo. Možnost 3 („določitev cilja na ravni EU za preprečevanje potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo v povezavi z ekonomskimi instrumenti in z možnostjo za države članice, da uvedejo tržne omejitve z odstopanjem od člena 18 direktive o embalaži“). Ta možnost je sestavljena iz treh vzajemno dopolnjujočih se elementov: cilj za preprečevanje potrošnje, cenovni ukrep in možnost za države članice, da uvedejo tržne omejitve z odstopanjem od člena 18 direktive o embalaži. Na ravni EU bi bil določen cilj za preprečevanje (zmanjšanje) potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo, privedel pa naj bi do 80-odstotnega zmanjšanja povprečne potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo v EU. Možnost 4 („uvedba prepovedi plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo na ravni EU“): plastične nosilne vrečke za enkratno uporabo v trgovini na drobno bi bile prepovedane, kar pomeni 100-odstotno zmanjšanje potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo v EU. 5. Analiza učinkov Ocena se osredotoča na dodatne učinke možnosti od 2 do 4 v primerjavi z izhodiščnim scenarijem. Vse možnosti za zmanjšanje potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo imajo enake vrste učinkov, le obseg teh učinkov se med možnostmi razlikuje. · Vplivi na okolje Glavne koristi za okolje so povezane z zmanjšanjem količine odpadkov in števila odvrženih vrečk, kar pomeni zmanjšanje stroškov odstranjevanja odpadkov in stroškov, nastalih v okviru formalnega ravnanja z odpadki (zbiranje, recikliranje in odstranjevanje). Z zmanjšanjem potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo se pričakuje znatno zmanjšanje teh stroškov. Manjša potrošnja plastičnih vrečk za enkratno uporabo bi privedla tudi do učinkovitejše rabe virov in zmanjšanja emisij toplogrednih plinov. · Ekonomski in socialni učinki Ukrepi za zmanjšanje potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo, zlasti regulativni ukrepi, bodo za javni in zasebni sektor verjetno povzročili manjše upravno breme za zagotovitev izvajanja in izvrševanja. Upravno breme bo odvisno od končnega načrta izvedbenih ukrepov, ki jih izberejo države članice. Pričakuje se, da bodo neto učinki na proizvajalce pozitivni. Predlagani ukrepi sicer vključujejo zmanjšanje obsega dejavnosti proizvajalcev plastičnih vrečk za enkratno uporabo, vendar bodo spremembe koristile proizvajalcem plastičnih vrečk za večkratno uporabo. V EU se 70 % nosilnih vrečk za enkratno uporabo uvaža, kar omejuje negativne učinke na evropske proizvajalce. Manjša razpoložljivost plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo bi se delno izravnala s plastičnimi nosilnimi vrečkami za ponovno uporabo, ki se večinoma proizvajajo v EU. Pričakuje se, da bodo tudi neto učinki na trgovce na drobno pozitivni, čeprav bi lahko imeli začetne stroške za izvajanje katerega koli od predlaganih ukrepov (npr. ozaveščanje, upravni stroški, povečanje stroškov za zagotavljanje drugih brezplačnih možnosti). Ti stroški se lahko izravnajo s povečano prodajo alternativ za ponovno uporabo in s splošnim zmanjšanjem potrošnje nosilnih vrečk za enkratno uporabo, ki so sedaj pogosto brezplačne. Nekaterim trgovcem na drobno lahko ukrepi za zmanjšanje potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo celo koristijo. Učinki na raven zaposlovanja bodo verjetno nekoliko negativni pri vseh predlaganih možnostih politike. Potrošniki se bodo morda soočili z začetnim povečanjem stroškov pri vseh možnostih, saj bi priporočena uporaba ekonomskih instrumentov pomenila, da morajo plačati za plastične nosilne vrečke. Vendar se bodo ti stroški zmanjšali, ko bodo potrošniki začeli uporabljati alternative za ponovno uporabo, s čimer se bodo stroški dolgoročno gledano zmanjšali. Vse možnosti bodo povečale ozaveščenost o okoljskih učinkih plastičnih vrečk za enkratno uporabo in učinkoviti rabi virov ter pomagale spodbujati bolj trajnostne vzorce potrošnje. Vsi ukrepi lahko vplivajo na obnašanje potrošnikov v širšem obsegu ter usmerjajo poslovne modele proizvajalcev in trgovcev na drobno. 6. Primerjava možnosti politike Štiri možnosti politike so bile ocenjene kvantitativno in kvalitativno. Kvantitativna analiza se osredotoča na tri vplive na okolje (raba virov, ravni smetenja ter učinki na javno porabo za ravnanje z odpadki in zbiranje smeti) ter šest ekonomskih in socialnih učinkov (upravno breme, učinek na proizvajalce EU, učinek na trgovce na drobno v EU, učinek na potrošnike, učinek na ravni zaposlenosti in ozaveščenost javnosti). Tabela 1: Kvantitativna primerjava glavnih vplivov predlaganih možnosti na okolje za leto 2020 Kazalniki vpliva na okolje || Izhodiščni scenarij (scenarij brez ukrepanja) || Prostovoljni sporazum trgovcev na drobno || Cilj za preprečevanje potrošnje + ekonomski instrument || Prepoved Skupna količina plastičnih nosilnih vrečk v tonah (% zmanjšanja) || 0 || 13 || 20 || 24 Količina plastičnih nosilnih vrečk v tonah (% zmanjšanja) || 0 || 55 || 82 || 100 Skupno število plastičnih nosilnih vrečk (% zmanjšanja) || 0 || 47 || 70 || 85 Število plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo (% zmanjšanja) || 0 || 55 || 80 || 100 Olje (prihranjene kilotone) || 0 || 463 || 693 || 842 Emisije (preprečene emisije v ekvivalentu milijonov ton CO2) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6 Zmanjšanje količine odvrženih vrečk (v milijardah/2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4 Tabela 2: Kvantitativna primerjava glavnih ekonomskih učinkov predlaganih možnosti v povprečnih vrednostih za obdobje 2015–2020, glede na izhodiščni scenarij (scenarij brez ukrepanja). Kazalniki ekonomskega učinka (v mio. EUR/leto) || Izhodiščni scenarij (scenarij brez ukrepanja) || Prostovoljni sporazum trgovcev na drobno || Cilj za preprečevanje potrošnje + ekonomski instrument || Prepoved Zmanjšanje stroškov za trgovce na drobno || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7 Dobički za proizvajalce vrečk v EU || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2 Zmanjšanje stroškov za zbiranje smeti || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2 Zmanjšanje stroškov za ravnanje z odpadki || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5 Prihranki in koristi skupaj || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5 Tabela 3: Kvantitativna primerjava glavnih socialnih učinkov predlaganih možnosti glede na izhodiščni scenarij (scenarij brez ukrepanja). Kazalniki socialnega učinka || Izhodiščni scenarij (scenarij brez ukrepanja) || Prostovoljni sporazum trgovcev na drobno || Cilj za preprečevanje potrošnje + ekonomski instrument || Prepoved Neto sprememba zaposlovanja pri proizvajalcih vrečk v EU v letu 2015 (ekvivalent polnega delovnega časa) || 0 || –860 || –1340 || –1641 Najboljše rezultate, izmerjene z okoljskimi in ekonomskimi kazalniki, bi prinesla prepoved plastičnih vrečk za enkratno uporabo, tej možnosti sledita cilj za preprečevanje potrošnje (80-odstotno zmanjšanje) in prostovoljni sporazum z maloprodajnim sektorjem (55-odstotno zmanjšanje), scenarij brez ukrepanja pa ima najslabši rezultat. Prepoved bi privedla do največjih negativnih učinkov na zaposlovanje, tej možnosti sledita cilj za preprečevanje potrošnje in prostovoljni sporazum, scenarij brez ukrepanja pa ne bi privedel do neto sprememb ravni zaposlovanja. Analizo na kvantitativen način dopolnjuje nadaljnjih šest vprašanj (ki jih je težje količinsko opredeliti). Možnost za države članice, da sprejmejo odločitve o posebnih ukrepih politike. S ciljem za preprečevanje potrošnje bi bil določen namen, hkrati pa bi vse države članice imele možnost, da se odločijo, kateri ukrepi najbolje delujejo v njihovih nacionalnih okvirih, kar ne bi bilo mogoče doseči s prostovoljnim sporazumom z maloprodajnim sektorjem na ravni EU ali v primeru prepovedi. Stroški izvajanja. Spremembe institucionalnih ureditev, potrebne za izvedbo vsakega novega ukrepa, lahko povzročijo upravne stroške in stroške delovne sile. Prostovoljni sporazum z delom maloprodajnega sektorja v EU bi pomenil nižje stroške izvajanja za javne organe kot v primeru cilja za preprečevanje potrošnje ali v primeru prepovedi. Po drugi strani pa prostovoljni sporazum prav tako prinaša tveganja, povezana z morebitnim pridobivanjem nezasluženih koristi, in težavo pri uvedbi sankcij v primeru neupoštevanja teh določb. Upravni stroški, povezani s ciljem za preprečevanje potrošnje, ki ga spremlja instrument za oblikovanje cen, bodo odvisni od konkretnih ukrepov, ki jih bodo sprejele posamezne države članice. Javni organi bodo verjetno imeli dodatne stroške za spremljanje (zlasti za zagotovitev, da trgovci na drobno izpolnjujejo obveznosti poročanja), vendar je to le majhen del stroškov, ki jih države članice že imajo v okviru poročanja o obstoječih ciljih v zvezi z embalažo in odpadno embalažo. V primeru cilja za preprečevanje potrošnje bodo stroški spremljanja in izvrševanja verjetno nižji kot v primeru prepovedi. Državam članicam, ki so že uvedle ukrepe za zmanjšanje potrošnje plastičnih vrečk in so že dosegle povprečno ciljno količino na prebivalca, se ne bo treba soočiti z nadaljnjimi učinki. – Možnost ustvarjanja prihodkov. Z ekonomskimi instrumenti, za katere je priporočeno, da spremljajo cilj za preprečevanje potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo, bi se ustvarili prihodki za javne organe ali trgovce na drobno. Javni organi bi s prihodki lahko izravnali upravne stroške, povezane z izvajanjem in izvrševanjem (ali del teh stroškov). – Sprejem ukrepa. Ker trgovci na drobno v okviru foruma trgovcev na drobno v EU predstavljajo le 55 % celotne potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo v EU, veliko manjših trgovin na drobno ne bi sodelovalo, če bi dejansko prišlo do takega prostovoljnega sporazuma. To ne pomeni le tveganja zavajanja potrošnikov, saj bi se razpoložljivost plastičnih vrečk za enkratno uporabo med trgovinami razlikovala, temveč vzbuja dvome glede enakih konkurenčnih pogojev za vse trgovce na drobno v EU. Poleg tega obstaja tveganje, da posamezni trgovci na drobno, vključeni v forum trgovcev na drobno, sporazuma ne bi sprejeli. – Ozaveščanje o trajnostni potrošnji. Zmanjšanje razpoložljivosti plastičnih vrečk za enkratno uporabo in uvedba ekonomskih instrumentov lahko pomagata ozaveščati potrošnike o vzorcih (ne)trajnostne potrošnje, in sicer ne le v zvezi s potrošnjo plastičnih vrečk. Ta učinek je manj verjeten v primeru prostovoljnega sporazuma z le enim delom maloprodajnega sektorja EU. – Druga vprašanja. Prepoved in cilj za preprečevanje potrošnje lahko bolj vplivata na majhne trgovine kot na večje, saj bi lahko mimoidoče stranke odvračala od spontanega nakupovanja. Za večje trgovce na drobno, ki so glavni kanal za distribucijo plastičnih vrečk potrošnikom, spontano nakupovanje verjetno pomeni manjši delež prodaje. 7. Najprimernejša možnost Cilj za preprečevanje potrošnje po vsej EU z izrecnim priporočilom uporabe ekonomskih instrumentov in možnostjo za države članice, da uporabijo tržne omejitve z odstopanjem od člena 18 (možnost 3, kot je opisana v oddelku 3.2.3 celotnega poročila o oceni učinka), ima največji potencial, da doseže ambiciozne okoljske rezultate, hkrati pa lahko doseže pozitivne ekonomske učinke, omeji negativne učinke na zaposlovanje, zagotovi sprejetje s strani javnosti in prispeva k splošni ozaveščenosti o trajnostni potrošnji. Vendar je nadaljnja obravnava možnosti politike, analiziranih v tej oceni učinka v okviru posvetovanj med službami Komisije, privedla do zaključka, da bi bilo trenutno težko zastaviti in izvajati cilj za zmanjšanje potrošnje po vsej EU glede na sedanje zelo velike razlike med ravnmi potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo v državah članicah. Namesto vzpostavitve skupnega cilja EU je tako primernejše v člen 4 Direktive 94/62/ES uvesti obveznost za vse države članice, da zmanjšajo potrošnjo plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo, ter jim hkrati omogočiti, da določijo svoje nacionalne cilje za zmanjšanje potrošnje in izberejo ukrepe za dosego navedenih ciljev. Pozneje bi se lahko pretehtala uvedba cilja za zmanjšanje potrošnje na ravni EU. 8. Spremljanje in ocenjevanje Od držav članic se pričakuje, da bodo Direktivo prenesle v nacionalno zakonodajo 12 mesecev po začetku njene veljavnosti ter izvedle ukrepe za zmanjšanje potrošnje plastičnih vrečk za enkratno uporabo v dveh letih od začetka njene veljavnosti. Komisijo morajo obvestiti o svoji nacionalni zakonodaji za doseganje cilja, Komisija pa bo nato preverila njeno skladnost. Glavni kazalnik napredka pri doseganju ciljev te pobude politike bi bil „plastične nosilne vrečke za enkratno uporabo, dane na trg“. Spremljanje zmanjšanja potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo v povezavi z ekonomskimi instrumenti in možnostjo za države članice, da uvedejo tržne omejitve z odstopanjem od člena 18 direktive o embalaži, bi moralo biti razmeroma preprosto glede na instrumente spremljanja, ki že obstajajo za izvajanje direktive o embalaži in okvirne direktive o odpadkih. Države članice so odgovorne za izvajanje, spremljanje in izvrševanje svojih nacionalnih ukrepov za doseganje zahtev pobude politike, ki jo podpira to poročilo. Zato bodo konkretne metode zbiranja podatkov odvisne od notranje organizacije vsake države članice in narave izbranih instrumentov izvajanja. Novi ukrepi za zmanjšanje potrošnje plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo ne bodo pomenili velikih sprememb obstoječih obveznosti spremljanja, saj so te že zajete v ukrepih, določenih v okvirni direktivi o odpadkih in direktivi o embalaži. Komisija bo spodbujala izmenjavo najboljših praks zbiranja podatkov iz držav, ki so uspešno izvedle takšne pobude, kot je to že storila v okviru drugih direktiv o toku odpadkov. [1] Opredelitev plastičnih nosilnih vrečk je določena v Prilogi II k popolni oceni učinka (delovni dokument služb Komisije COM(2013) XXX final). [2] Uradni list L 365, 31.12.1994, str. 10–23.