Povzetek Komisija že vse od leta 2007, ko je Romunija pristopila k EU, spremlja reforme te države na področju pravosodja in boja proti korupciji prek mehanizma za sodelovanje in preverjanje, ki je pomemben okvir za ugotavljanje napredka na teh področjih. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje se izvaja vzporedno z mehanizmom pravne države, v katerega je vključena Romunija – kot katera koli druga država članica, ki še ne izpolnjuje zadovoljivo vseh meril. Vlada predlaga reforme za odpravo pomislekov, izraženih glede sprememb pravosodne zakonodaje v letih 2017–2019, ki so sprožile kritičen odziv zaradi negativnega učinka na neodvisnost, kakovost in učinkovitost sodstva. Sodišče EU je v predhodni odločbi z dne 18. maja 2021 preučilo več vidikov teh reform in te pomisleke potrdilo, zlasti glede oddelka za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu. Parlament zdaj obravnava osnutek zakona za razpustitev tega oddelka. Začel se je zakonodajni postopek za spremembo pravosodne zakonodaje. Pomanjkanje človeških virov se je še zaostrilo zaradi nezadostnega zaposlovanja novih sodnikov in tožilcev in sočasnega upokojevanja večjega števila sodnikov in tožilcev. To pomanjkanje je še povečalo pritisk na sodnike in tožilce, kar vpliva na kakovost in učinkovitost sodstva. Institucionalni okvir za boj proti korupciji je celovit, vendar bo za njegovo uspešnost potrebna trajna politična volja, k čemur se je zavezala vlada. Sprejetje nove nacionalne protikorupcijske strategije za obdobje 2021–2025 je ključna prednostna naloga. Učinkovitost preiskav in sankcioniranja korupcije na srednji in visoki ravni se je izboljšala, kar potrjuje pretekle dosežke. Nacionalni protikorupcijski direktorat je dosegel boljše rezultate, čeprav spremembe pravosodne zakonodaje v obdobju 2017–2019 še naprej močno ovirajo njegovo dobro delovanje. Še vedno so potrebne spremembe kazenskih zakonikov. V boju proti korupciji se pojavljajo vse večje ovire in pravna negotovost, ker ni trdnih zakonodajnih in političnih rešitev za odločitve ustavnega sodišča. Okrepljeno institucionalno sodelovanje v okviru volitev leta 2020 bi lahko pomenilo spremembo pristopa, ki zadeva integriteto izvoljenih funkcionarjev. Agencija za upravljanje zaseženega premoženja še naprej deluje v polnem obsegu, elektronski sistem PREVENT za ugotavljanje nasprotja interesov pa je učinkovit. Vzpostavljena so pravna jamstva v zvezi s svobodo in pluralnostjo medijev. Kljub temu ostajajo pomisleki glede izvajanja in izvrševanja obstoječega zakonodajnega okvira, zlasti kar zadeva dostop do informacij. Nacionalni avdiovizualni svet še vedno nima dovolj sredstev, da bi lahko v celoti opravljal svoje naloge, na njegovo delovanje pa je vplivalo prenehanje mandatov več članov. Preglednost lastništva medijev ostaja nepopolna. Mediji so lahko izpostavljeni političnim pritiskom, zlasti če so njihovi prihodki odvisni od državnih oglaševalskih sredstev. Še naprej se poroča o tožbah proti preiskovalnim novinarjem zaradi obrekovanja. Med pandemijo COVID-19 so mediji prejeli podporo v obliki sredstev, ki so bila dodeljena za izvajanje vladnih medijskih kampanj, usmerjenih v preprečevanje širjenja COVID-19. Še vedno ostajajo pomisleki glede stabilnosti in predvidljivosti zakonodaje, saj se ta pogosto spreminja, taki zakoni pa so lahko protislovni; poleg tega še naprej vzbuja zaskrbljenost tudi omejena uporaba ocen učinka. Po referendumu, ki je bil izveden maja 2019, niso bili na področju pravosodja sprejeti nobeni pomembni izredni odloki vlade. Zaradi pandemije COVID-19 je bilo razglašeno stanje pripravljenosti, med katerim se je izvajal okrepljen parlamentarni nadzor. Po sodbi Sodišča EU z dne 18. maja 2021 o več vidikih pravosodne zakonodaje je ustavno sodišče 8. junija 2021 izdalo sodbo, ki vzbuja resne pomisleke, saj je v njej izražen dvom o načelu primarnosti prava EU. Zakonodaja o združenjih in fundacijah je bila spremenjena leta 2020, da bi se zmanjšalo birokratsko breme za nevladne organizacije.

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje (MeSP) je bil vzpostavljen ob pristopu k Evropski uniji leta 2007 kot prehodni ukrep, da bi se olajšala nadaljnja prizadevanja Romunije za reformo sodstva in okrepitev boja proti korupciji . V skladu s sklepom o vzpostavitvi mehanizma in kot je poudaril Svet, se bo MeSP nehal uporabljati, ko bodo zadovoljivo izpolnjena vsa merila, ki veljajo za Romunijo. Komisija je v svojih poročilih januarja 2017 sprejela celovito oceno napredka Romunije v desetih letih izvajanja MeSP. Določila je tudi pot, ki temelji na 12 končnih ključnih priporočilih, s katero bo doseženo prenehanje izvajanja mehanizma. Uresničitev teh priporočil bi zadostovala za izpolnitev ciljev MeSP, če razvoj dogodkov ne bi izničil napredka. V poročilu iz novembra 2018 je bilo ugotovljeno, da je zaradi razvoja dogodkov napredek izničen ali pa je njegova nepovratnost vprašljiva in da je treba pripraviti osem dodatnih priporočil. V zadnjem poročilu Komisije v okviru MeSP, ki je bilo sprejeto junija 2021, je ocenjen napredek pri izpolnjevanju 12 priporočil iz januarja 2017 in osmih dodatnih priporočil iz novembra 2018. V navedenem poročilu je bilo ugotovljeno, da se je glede na predhodno poročilo MeSP iz leta 2019 stanje parametrov, ki zadevajo merila MeSP, očitno razvijalo v pozitivni smeri, pozdravljeno pa je bilo tudi dejstvo, da sta v letu 2021 izvajanje reforme in odprava nazadovanja iz obdobja 2017–2019 dobili nov močan zagon. Rezultat tega je napredek pri vseh preostalih priporočilih v okviru MeSP, med katerimi so številna na dobri poti, da bodo izpolnjena, če bo napredek stalen.

I.Pravosodni sistem

Romunski pravosodni sistem temelji na štirih civilnih in vojaških stopnjah: okrožna sodišča prve stopnje, splošna in specializirana sodišča, pritožbena sodišča in vrhovno kasacijsko sodišče. Vrhovno kasacijsko sodišče odloča na prvi stopnji o kazenskih zadevah zoper nekatere kategorije oseb , o pritožbah zoper prvostopenjske sodbe ter o pritožbah v nekaterih civilnih in upravnih zadevah. Temeljna naloga tega sodišča je zagotoviti enotno razlago in uporabo prava na drugih sodiščih. Vrhovni sodni svet, katerega naloga je zagotavljanje neodvisnosti sodstva, je razdeljen na dva oddelka, in sicer na oddelek za sodnike in oddelek za tožilce. Vsak oddelek ima izključno pristojnost za zaposlovanje in upravljanje poklicne poti sodnikov oziroma tožilcev ter deluje kot disciplinsko sodišče v disciplinskih zadevah. Tožilstvo vodi generalni državni tožilec državnega tožilstva pri vrhovnem kasacijskem sodišču. Državno tožilstvo vključuje specializirane strukture s posebno pristojnostjo in organizacijo, tj. nacionalni protikorupcijski direktorat (DNA) in direktorat za preiskovanje organiziranega kriminala in terorizma in boj proti njima (DIICOT), ki ju vodijo glavni tožilci, od leta 2018 pa tudi tožilski oddelek za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ) . Vzpostavljena so tudi vojaška tožilstva. Generalnega državnega tožilca in glavne tožilce specializiranih struktur – DNA in DIICOT – imenuje predsednik republike na predlog ministra za pravosodje po prejemu nezavezujočega mnenja vrhovnega sodnega sveta . Romunija sodeluje v Evropskem javnem tožilstvu. Romunska nacionalna odvetniška zbornica je pravna oseba javnega interesa, ki združuje vseh 41 odvetniških zbornic v Romuniji. Ustavno sodišče je pristojno za presojo ustavnosti zakonov in reševanje sporov ustavne narave med javnimi organi.

Neodvisnost

Stopnja zaznane neodvisnosti sodstva je povprečna in se je pri širši javnosti znatno povišala v primerjavi s predhodnimi leti. Stopnja zaznane neodvisnosti sodstva med širšo javnostjo je zdaj povprečna (51 %) in je višja kot leta 2020 (37 %) . Med podjetji je stopnja zaznane neodvisnosti sodstva povprečna (45 %) in je za 8 odstotnih točk nižja kot leta 2020 . Najpogosteje naveden razlog, zaradi katerega širša javnost neodvisnost sodstva ocenjuje kot nezadostno, ostajata vmešavanje ali pritisk vlade in politikov, podjetja pa poudarjajo predvsem vmešavanje ali pritisk zaradi gospodarskih ali drugih posebnih interesov .

Spremembe pravosodne zakonodaje, sprejete v obdobju 2017–2019, se pregledujejo. S pravosodno zakonodajo, kakor je bila spremenjena med letoma 2017 in 2019, se določa status sodnikov in tožilcev ter ureja organizacija pravosodnega sistema in vrhovnega sodnega sveta. Ta zakonodaja je ključna za zagotavljanje neodvisnosti sodnikov in tožilcev ter dobrega delovanja sodstva. Spremembe pravosodne zakonodaje, ki so še vedno v veljavi, so močno vplivale na neodvisnost, kakovost in učinkovitost pravosodnega sistema. Večje težave so bile ugotovljene zlasti v zvezi z ustanovitvijo oddelka za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ), sistemom civilne odgovornosti sodnikov in tožilcev, shemami predčasnega upokojevanja, pogoji za začetek opravljanja poklica ter statusom in imenovanjem tožilcev na pomembnih položajih. Kot je navedeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020 in poročilu v okviru MeSP iz leta 2021, so bili pomisleki potrjeni kmalu po pričetku izvajanja spremenjene zakonodaje, v letih, ki so sledila, pa so se pojavile nove težave. Ker je spremenjena zakonodaja še vedno v veljavi, pomisleki glede negativnega učinka na delovanje pravosodnega sistema ostajajo. SIIJ še vedno izvršuje svoje naloge, resni pomisleki glede njegovega delovanja pa ostajajo, čeprav je v zadnjem letu manj dejaven. 30. septembra 2020 je tedanji minister za pravosodje v šestmesečno javno posvetovanje predložil osnutke besedil za celovito spremembo pravosodne zakonodaje. Po navedbah ministra za pravosodje so bili osnutki zakonov pripravljeni na podlagi analize zahtev iz poročila MeSP, ki ga je pripravila Evropska komisija, poročil skupine GRECO in mnenj Beneške komisije. Kot cilja osnutkov zakonov sta navedena odprava negativnih učinkov sprememb iz obdobja 2017–2019 in predložitev rešitev za številne težave, izpostavljene v poročilih MeSP, zlasti v zvezi z razpustitvijo SIIJ, povečanjem stopnje strokovne neodvisnosti tožilcev z razveljavitvijo zakonodajnih določb, kot so bile spremenjene leta 2018, civilno odgovornostjo sodnikov in tožilcev, omejitvijo njihove svobode izražanja ter postopki za preklic in imenovanje tožilcev na vodstvenih položajih. Januarja 2021 je vlada sprejela memorandum, v katerem je upoštevana politična zaveza k izpolnjevanju vseh še neuresničenih priporočil v okviru MeSP. Načrti, določeni v memorandumu, vključujejo osnutek zakona za ukinitev oddelka za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ) ter spremembe pravosodne zakonodaje, oboje pa je neposredno povezano s priporočili v okviru MeSP. Po koncu javnega posvetovanja in po več krogih razprav s sodstvom je sedanji minister za pravosodje 29. marca 2021 tri osnutke spremenjenih zakonov poslal vrhovnemu sodnemu svetu za pridobitev mnenja. Minister za pravosodje se je zavezal, da bo osnutke zakonov za pridobitev mnenja poslal Beneški komisiji, hkrati ko bodo ti poslani parlamentu. Pomembno je, da te zakonodajne spremembe varujejo neodvisnost sodstva v skladu s pravom EU in ob upoštevanju priporočil Sveta Evrope. Pomemben dosežek je sodba Sodišča Evropske unije z dne 18. maja 2021, v kateri je več določb pravosodne zakonodaje obravnavanih z vidika členov 2 in 19(1) PEU ter odločbe o MeSP, zlasti glede SIIJ in začasnih imenovanj na vodilne položaje na pravosodnem inšpektoratu, pa tudi glede osebne odgovornosti sodnikov zaradi sodniške napake . Sodišče Evropske unije je opozorilo tudi, da država članica svoje zakonodaje, zlasti na področju organiziranja pravosodja, ne sme spreminjati tako, da se zmanjša varstvo vrednote pravne države .

Parlament razpravlja o ločenem osnutku zakona, ki je namenjen razpustitvi tožilskega oddelka za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ). Osnutek zakona je bil 4. februarja 2021 objavljen na spletni strani ministrstva za pravosodje. Vrhovni sodni svet je 11. februarja 2021 izdal negativno mnenje o osnutku zakona z utemeljitvijo, da so potrebna dodatna jamstva, s katerimi se bo sodnike in tožilce zaščitilo pred možnostjo zlorabljanja preiskav korupcije. Vlada je osnutek zakona sprejela v nespremenjeni obliki in ga 18. februarja poslala parlamentu. Poslanska zbornica je 24. marca 2021 sprejela osnutek zakona, vendar je dodala določbe, za katere je menila, da so potrebne za zaščito sodnikov in tožilcev pred možnostjo zlorabljanja preiskav korupcije, ter predlagala, da v primeru kaznivih dejanj, povezanih s korupcijo, zahtevo za odobritev predložitve sodišču najprej potrdi vrhovni sodni svet. Ta predlog je bil deležen ostrih kritik civilne družbe, velikega dela sodstva in tudi vrhovnega sodnega sveta, saj je bilo ocenjeno, da bi lahko omejil odgovornost sodnikov in tožilcev. Osnutek zakona zdaj obravnava senat, ki je zbornica parlamenta, pristojna za odločanje. Minister za pravosodje je 29. marca 2021 Beneško komisijo zaprosil za mnenje o osnutku zakona, zlasti o dodatnih jamstvih, da bi se zagotovila skladnost s standardi Sveta Evrope. Beneška komisija je v svojem mnenju z dne 5. julija 2021 pozdravila namero Romunije, da razpusti SIIJ in vrne pristojnosti specializiranim tožilstvom, kot sta DNA in DIICOT, vendar je priporočila, da se predlogi sprememb poslanske zbornice črtajo. Sodišče Evropske unije je v sodbi z dne 18. maja 2021 v zvezi s SIIJ odločilo, da mora biti zakonodaja o ustanovitvi takega specializiranega oddelka utemeljena z objektivnimi in preverljivimi zahtevami glede učinkovitega izvajanja sodne oblasti, prav tako po mora biti z njo zagotovljeno, da zadevnega oddelka ni mogoče uporabljati kot instrument političnega nadzora nad dejavnostjo sodnikov in tožilcev ter da oddelek svojo pristojnost izvaja v skladu z zahtevami Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Pritožbeno sodišče v Piteștiju je bilo prvo predložitveno sodišče, ki je v svoji sodbi z dne 7. junija 2021 uporabilo sodbo Sodišča ter odločilo, da obstoj SIIJ ni utemeljen z objektivnimi in preverljivimi zahtevami glede učinkovitega izvajanja sodne oblasti, zaradi česar ta oddelek ni pristojen za preiskavo zadev, ki so mu predložene. Pomembno je, da se sedanja pravna reforma v smislu razpustitve SIIJ in vnovične vzpostavitve stvarne pristojnosti specializiranih tožilstev za tekoče zadeve izvede v skladu s pravom EU, zlasti s sodbo Sodišča EU, in ob upoštevanju evropskih standardov.

Sodišče Evropske unije je izdalo predhodno odločbo o civilni odgovornosti sodnikov in tožilcev. V Poročilu o stanju pravne države za leto 2020 so navedeni pomisleki v zvezi z ureditvijo civilne odgovornosti, ki je bila uvedena s pravosodno zakonodajo, sprejeto v obdobju 2017–2019, in sicer zlasti glede pristojnosti, ki je bila v tem okviru podeljena ministrstvu za finance ; z novimi pravili je ministrstvu namreč podeljena pravica, da presodi, ali je bila sodna napaka storjena v slabi veri ali iz hude malomarnosti, in na podlagi tega proti sodnikom sproži postopke za izterjavo škode, ki je nastala zaradi njihovih sodb. Svet Evrope je opozoril na možnost zastraševalnega učinka, ki bi ga lahko nova ureditev imela na sodnike in tožilce, zlasti v povezavi z ustanovitvijo novega oddelka za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu . Sodišče Evropske unije se je v sodbi z dne 18. maja 2021 izreklo o ureditvi civilne odgovornosti sodnikov , pri čemer je navedlo, da se morajo jasno in natančno določiti potrebna jamstva, s katerimi bo zagotovljeno, da preiskav ali odškodninskih tožb ne bo mogoče spremeniti v instrument za izvajanje pritiska na sodno dejavnost. Minister za pravosodje je vrhovni sodni svet zaprosil za mnenje o novih osnutkih pravosodne zakonodaje iz marca 2021, v katerih so predlagane spremembe določb o civilni odgovornosti sodnikov in tožilcev. Pomembno je, da so predlagane spremembe skladne s sodbo Sodišča EU in upoštevajo zadevne evropske standarde.

Osnutki pravosodne zakonodaje vključujejo spremembe pravil, ki urejajo imenovanje in odgovornost vodstva pravosodnega inšpektorata. Sodišče Evropske unije je preučilo združljivost pooblastila vlade za izvajanje vmesnih imenovanj na vodstvene položaje na pravosodnem inšpektoratu, pristojnem za izvajanje disciplinskih postopkov zoper sodnike in tožilce, s členoma 2 in 19(1) PEU. Sodišče je v sodbi z dne 18. maja 2021 ugotovilo, da lahko osebe, ki zasedajo vodstvene položaje na pravosodnem inšpektoratu, odločilno vplivajo na njegovo dejavnost, zato morajo biti pravila o njihovem imenovanju oblikovana tako, da ne more nastati noben legitimen dvom, ki bi zadeval uporabo posebnih pravic in funkcij tega organa kot instrumenta za izvajanje pritiska na sodno dejavnost ali političnega nadzora nad njo. V zadnjih letih so pravosodne institucije, vključno z vrhovnim sodnim svetom, izpostavile pomisleke glede pomanjkanja odgovornosti pravosodnega inšpektorata, pri čemer so navajale velik delež zadev, ki jih je ta predložil in so bile na koncu na sodišču zavrnjene, koncentracijo vseh postopkov odločanja na ravni glavnega inšpektorja in omejitve nadzornih pooblastil vrhovnega sodnega sveta . Minister za pravosodje je vrhovni sodni svet zaprosil za mnenje o novih osnutkih pravosodne zakonodaje iz marca 2021, v katerih so predlagane spremembe določb o imenovanju glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja, poleg tega pa tudi nadzorni mehanizmi, ki zadevajo delovanje pravosodnega inšpektorata.

Postopek imenovanja tožilcev na pomembnih položajih se pregleduje v okviru postopka spreminjanja pravosodne zakonodaje. Kot je poudarjeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, poročilih MeSP in več mnenjih Beneške komisije, še vedno ostajajo pomisleki glede veljavne zakonodaje, ki zadevajo ravnovesje med vplivom različnih institucij na postopek imenovanja in koncentracijo pooblastil na ravni ministra za pravosodje. Leta 2020 sta bila kljub negativnemu mnenju vrhovnega sodnega sveta imenovana dva od treh tožilcev, ki zasedajo pomembne položaje. V novih osnutkih pravosodne zakonodaje, ki je v pripravi, namerava minister za pravosodje te pomisleke odpraviti s predlogi za spremembo postopka imenovanja. V novih osnutkih zakonov je predlagana zlasti okrepitev vloge vrhovnega sodnega sveta z uvedbo zahteve po zavezujočem mnenju oddelka za tožilce vrhovnega sodnega sveta o predlaganih imenovanjih, poleg tega pa tudi možnost, da lahko predsednik v skladu s priporočili Beneške komisije imenovanje zavrne večkrat in ne samo enkrat.

Postopek razrešitev najvišjih tožilcev bo spremenjen v skladu s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP). ESČP je 5. maja 2020 presodilo, da nekdanja glavna tožilka ni imela možnosti, da bi na sodišču uspešno izpodbijala razloge za svojo odstavitev . V osnutku sprememb pravosodne zakonodaje je bil postopku za razrešitev tožilcev na najvišjih položajih dodan postopek revizije pred upravnim sodiščem. Vlada je februarja 2021 predstavila akcijski načrt za izvršitev sodbe, junija 2021 pa je Odbor ministrov Sveta Evrope ocenil njegovo izvajanje.

Kakovost

Pomanjkanje človeških virov v pravosodnem sistemu še naprej vzbuja zaskrbljenost. Decembra 2020 je bilo še vedno nezasedenih skoraj 10 % delovnih mest za sodnike in skoraj 16 % delovnih mest za tožilce, kar vpliva tudi na učinkovitost pravosodnega sistema. Parlament je marca 2021 na podlagi priporočil Beneške komisije in skupine GRECO razveljavil shemo predčasnega upokojevanja za sodnike in tožilce, ki je bila uvedena leta 2018 in s katero je bila omogočena upokojitev po 20 letih službovanja. Kljub temu se je leta 2020 upokojilo skoraj 300 sodnikov in tožilcev, v prvem četrtletju leta 2021 pa skoraj 150, zaradi česar se je pomanjkanje človeških virov še povečalo. Ustavno sodišče je poleg tega razsodilo, da je določba, v skladu s katero bi vrhovni sodni svet moral odobriti uredbo o organizaciji in izvedbi razpisa za delovna mesta v sodstvu, protiustavna. To je ustvarilo pravno praznino, zaradi česar v letu 2020 ni bil izveden noben razpis za zaposlitev novih sodnikov. Za premostitev te zakonodajne vrzeli je ministrstvo za pravosodje 22. junija 2020 v javno razpravo predložilo osnutek zakona o nastopu funkcije v nacionalnem sodnem inštitutu, ki ga je senat sprejel 3. februarja 2021. Vendar pa je skupina poslancev zadevni zakon predložila v predhodno presojo ustavnemu sodišču, ki je razglasilo, da je neustaven. Veljavna zakonodaja zato ni omogočala organiziranja razpisov za delovna mesta v sodstvu, kar povzroča nadaljnje zamude pri novih zaposlitvah in povečanje števila zadev, ki jih obravnavajo sodniki in tožilci, zaradi česar bodo ti še pod večjim pritiskom, to pa bo vplivalo na kakovost in učinkovitost pravosodja. Z novim zakonom, ki ga je parlament sprejel 28. junija 2021, je bila odpravljena navedena pravna praznina, v letih 2021 in 2022 pa bodo omogočeni razpisi za delovna mesta v sodstvu. Ustavno sodišče je z odločbo z dne 14. julija 2021 razglasilo za neustavne določbe tega zakona, ki bi zahtevano delovno dobo za sodelovanje na razpisih za imenovanje tožilcev direktoratov DNA in DIICOT skrajšale z deset let na sedem.