OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

Na zasedanju Generalne skupščine Svetovne zdravstvene organizacije leta 2003 je bila sprejeta Okvirna konvencija za nadzor nad tobakom, katere cilj je celovito zmanjšanje števila smrtnih primerov in bolezni po svetu, povezanih s tobakom. EU je sklenila Okvirno konvencijo za nadzor nad tobakom s Sklepom Sveta 2004/513/ES z dne 2. junija 2004.

V členu 15 Okvirne konvencije za nadzor nad tobakom je ugotovljeno, da je odprava nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki, vključno s tihotapljenjem, nezakonito proizvodnjo in ponarejanjem, bistveni del nadzora nad tobakom. V istem členu je določeno, da morajo pogodbenice sprejeti in izvajati učinkovite ukrepe za odpravo nezakonite trgovine. Člen 33 Okvirne konvencije za nadzor nad tobakom omogoča, da se na seji Konference pogodbenic sprejmejo protokoli h konvenciji. Na podlagi navedenih členov je bila na drugi seji Konference pogodbenic Okvirne konvencije za nadzor nad tobakom, ki je potekala junija in julija 2007, sprejeta odločitev o ustanovitvi medvladnega pogajalskega organa, ki je pristojen za vodenje pogajanj o Protokolu za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki (v nadaljnjem besedilu: Protokol k Okvirni konvenciji za nadzor nad tobakom ali Protokol) in njegovo pripravo. Medvladni pogajalski organ je uspešno zaključil delo, Protokol pa je bil sprejet na peti seji Konference pogodbenic Okvirne konvencije za nadzor nad tobakom 12. novembra 2012 v Seulu v Republiki Koreji.

Nezakonita trgovina s tobačnimi izdelki, zlasti tihotapljenje cigaret v EU in znotraj nje, je kriminalna dejavnost, zaradi katere imajo EU in države članice velik izpad prihodkov v smislu neplačanih davkov in carin. Po ocenah naj bi izpad prihodkov za EU in države članice znašal več kot 10 milijard EUR letno. Nezakonita trgovina s tobačnimi izdelki zadeva večino držav članic EU kot vstopne, tranzitne ali izstopne države. Nezakoniti izdelki izvirajo večinoma iz držav zunaj EU, zato je mednarodno sodelovanje, zlasti v skladu z jasnimi zakonodajnimi postopki, ključnega pomena za boj proti nezakoniti trgovini. Protokol k Okvirni konvenciji za nadzor nad tobakom je mednarodni sporazum, ki temelji na členu 15 Okvirne konvencije za nadzor nad tobakom in ga dopolnjuje, trenutno pa predstavlja edino večstransko zakonodajno pobudo na tem področju. Komisija je v imenu Evropske unije sodelovala pri pogajanjih o Protokolu k Okvirni konvenciji za nadzor nad tobakom.

EU je Protokol k Okvirni konvenciji za nadzor nad tobakom podpisala 20. decembra 2013. Ta predlog zadeva naslednji korak, s katerim bo EU na mednarodni ravni izrazila pripravljenost, da jo Protokol v celoti zavezuje.

Protokol je sestavljen iz temeljnih določb o nadzoru dobavne verige tobačnih izdelkov in opreme za proizvodnjo navedenih izdelkov (del III: Nadzor dobavne verige). V skladu s Protokolom mora pristojni organ za fizične ali pravne osebe, ki sodelujejo pri proizvodnji ter uvozu in izvozu tobačnih izdelkov in proizvodne opreme, uvesti licence ali enakovredna dovoljenja ali nadzorni sistem (člen 6 – Licenca ali enakovredno dovoljenje ali nadzorni sistem). Poleg tega morajo v skladu s Protokolom vse fizične in pravne osebe, ki sodelujejo v dobavni verigi tobaka, tobačnih izdelkov in proizvodne opreme, skrbno preverjati svoje stranke (člen 7 – Primerna skrbnost). V petih letih od začetka veljavnosti Protokola je treba oblikovati tudi načrt globalnega spremljanja in sledenja, ki je sestavljen iz nacionalnih in/ali regionalnih sistemov spremljanja in sledenja, ki jih nadzorujejo pogodbenice in se uporabljajo za vse tobačne izdelke, proizvedene na njihovem ozemlju ali uvožene nanj (člen 8 – Spremljanje in sledenje).

Navedeni členi so dopolnjeni z določbami o vodenju evidenc, varnostnih in preventivnih ukrepih, vključno z ukrepi za boj proti pranju denarja, ter poročanju o sumljivih transakcijah (člena 9 in 10). Nadaljnje določbe se nanašajo na prodajo prek interneta, telekomunikacij ali katere koli druge razvijajoče se tehnologije (člen 11), brezcarinsko prodajo tobačnih izdelkov ter obveznost izvajanja učinkovitega nadzora nad tobakom in tobačnimi izdelki v prostih conah, vključno s prepovedjo mešanja tobačnih in netobačnih izdelkov ob odstranitvi iz proste cone (člen 12).

V delu IV Protokola so opredeljena ravnanja, ki se v skladu z zakonodajo pogodbenic določijo kot nezakonita (člen 14), pri čemer morajo pogodbenice zagotoviti, da se fizične in pravne osebe štejejo za odgovorne za taka nezakonita ravnanja, tudi za kazniva dejanja (člena 15 in 16). Nadaljnje določbe se nanašajo na plačila pri zasegu (člen 17), ravnanje z zaplenjenim tobakom (člen 18) in posebne preiskovalne metode (člen 19). Del V Protokola vsebuje določbe o izmenjavi ustreznih informacij med pogodbenicami (členi od 20 do 22), sodelovanju in medsebojni pomoči (upravni in pravni pomoči v zvezi s kazenskimi zadevami – člena 23 in 24 ter členi od 27 do 29), pristojnosti (člen 26) ter izročitvi (člena 30 in 31).

2.PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA

Protokol vsebuje zapleten sklop ukrepov, pravil in politik na področju boja proti nezakoniti trgovini s tobačnimi izdelki. Glavne obveznosti, ki bi se morale uporabljati ali izvajati v EU in/ali državah članicah od začetka veljavnosti Protokola ali pozneje v obdobjih, navedenih v Protokolu, so določene v členih 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 18 in 27 Protokola.

Določbe protokola spadajo na različna področja dejavnosti EU, ki jih je mogoče razdeliti na:

(a) proizvodnjo in prodajo tobačnih (in sorodnih) izdelkov;

(b) carinski nadzor in sodelovanje, med drugim tudi prek medsebojne upravne pomoči v carinskih zadevah;

(c) približevanje opredelitev kaznivih dejanj, pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah in policijsko sodelovanje.

(d) usklajeno obdavčevanje in s tem povezana pravila.

Posamezne določbe običajno spadajo na eno, v redkih primerih pa na več navedenih področij. Zato ima EU zunanjo pristojnost, da obravnava te zadeve. V nekaterih primerih je ta pristojnost izključna v skladu s členom 3 PDEU.

V zvezi s točko (a) Protokol vsebuje pomembno določbo (člen 8), ki je zajeta z zakonodajo EU na podlagi člena 114 PDEU. Direktiva 2014/40/EU o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES v členu 15 uvaja v EU sistem sledljivosti, ki prispeva k nemotenemu delovanju notranjega trga, saj zagotavlja trgovanje z izdelki, ki izpolnjujejo zahteve; na to se nanaša člen 8 Protokola. Poleg tega obveznosti glede skrbnega preverjanja strank iz Protokola (člen 7) ustrezajo podobnim obveznostim, ki trenutno veljajo za druge gospodarske subjekte v skladu z direktivo o preprečevanju pranja denarja 2005/60/ES, ki tudi temelji na členu 114 PDEU. Zato bi morala EU skleniti Protokol na podlagi člena 114 PDEU.

V zvezi s točko (b) Protokol vsebuje obveznost izvajanja učinkovitega nadzora v prostih conah (člen 12). V skladu s Protokolom je mešanje tobačnih in netobačnih izdelkov ob odstranitvi iz prostih con prepovedano. V skladu z zakonodajo EU je blago, ki je vneseno na carinsko območje EU (tudi v primeru pretovarjanja), od trenutka vnosa predmet carinskega nadzora (člen 37 carinskega zakonika). V skladu s členom 59(1) navedenega zakonika je treba za vsako blago, ki naj bi bilo dano v carinski postopek (vključno s tranzitnim postopkom), vložiti deklaracijo za ta carinski postopek.