Delež javnega dolga v BDP se je v Italiji med letoma 2018 in 2019 ustalil pri približno 134,8 %. Natančneje, učinek „snežene kepe“, ki povečuje dolg (1,8 % BDP v letu 2019 zaradi odhodkov za obresti v višini okoli 3,4 % BDP in 1,2-odstotne nominalne rasti BDP), je bil izravnan z nominalnim primarnim presežkom (1,7 % BDP) in neznatnim učinkom prilagoditve stanj in tokov na zmanjšanje dolga.

Če povzamemo, načrtovani primanjkljaj za leto 2020 presega referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe in ni blizu nje. Za namene Pogodbe ter Pakta za stabilnost in rast se načrtovano preseganje šteje za izjemno, vendar ne za začasno. Zato analiza kaže, da merilo glede primanjkljaja za namen Pogodbe in Uredbe (ES) št. 1467/97 prima facie ni izpolnjeno.

Na podlagi programa stabilnosti za leto 2020 naj bi primanjkljaj sektorja država v Italiji v letu 2020 dosegel 10,4 % BDP, kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, in ni blizu nje. Načrtovano preseganje referenčne vrednosti iz Pogodbe v letu 2020 je izjemno, saj je posledica resnega upada gospodarske aktivnosti. Ob upoštevanju vpliva pandemije COVID-19 pomladanska napoved Komisije 2020 v letu 2020 predvideva zmanjšanje realnega BDP za 9,5 %. Po pričakovanjih naj bi se zaradi upada gospodarske aktivnosti zmanjšali javnofinančni prihodki, medtem ko naj bi se javnofinančni odhodki povečevali zaradi stroškov avtomatskih stabilizatorjev in odziva politike. Neposredne proračunske posledice slednjih so v letu 2020 ocenjene na 4,5 % BDP.

Komisija je zato pripravila to poročilo, v katerem je analizirana skladnost Italije z merili glede primanjkljaja in dolga iz Pogodbe. Poročilo upošteva vse pomembne dejavnike ter ustrezno upošteva velik gospodarski šok, povezan s pandemijo COVID-19.

Podatki, ki so jih italijanski organi sporočili 22. aprila 2020 in jih je nato potrdil Eurostat, kažejo, da je primanjkljaj sektorja država v Italiji leta 2019 dosegel 1,6 % BDP, bruto dolg sektorja država pa je znašal 134,8 % BDP. V skladu s programom stabilnosti za leto 2020 Italija v letu 2020 načrtuje primanjkljaj v višini 10,4 % BDP, dolg pa naj bi znašal 155,7 % BDP.

Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule Pakta za stabilnost in rast. Klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti. Komisija se je v svojem sporočilu strinjala s Svetom, da glede na pričakovani resni upad gospodarske aktivnosti zaradi izbruha COVID-19 sedanje razmere dovoljujejo uporabo klavzule. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Uporaba splošne odstopne klavzule omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Poleg tega se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči, da za korektivni del sprejme revidirano fiskalno usmeritev. Splošna odstopna klavzula ne pomeni začasne prekinitve postopkov Pakta za stabilnost in rast. Državam članicam omogoča, da odstopajo od proračunskih zahtev, ki bi se sicer uporabljale, Komisiji in Svetu pa, da sprejmeta potrebne ukrepe za usklajevanje politike v okviru Pakta.

4.Pomembni dejavniki

V skladu s členom 126(3) Pogodbe mora Komisija pripraviti poročilo, če država članica ne izpolnjuje zahtev enega ali obeh navedenih meril. V tem poročilu je treba upoštevati „tudi, ali javnofinančni primanjkljaj presega javne investicijske odhodke, in vse druge pomembne dejavnike, tudi srednjeročno gospodarsko in proračunsko stanje države članice“.

Ti dejavniki so nadalje pojasnjeni v členu 2(3) Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa tudi, da je treba ustrezno upoštevati „vse druge dejavnike, ki so po mnenju zadevne države članice pomembni za izčrpno oceno izpolnjevanja meril primanjkljaja in dolga ter jih je država članica predložila Svetu in Komisiji“. Kar zadeva očitno kršitev merila glede dolga, je analiza pomembnih dejavnikov še posebej utemeljena, saj na dinamiko dolga, za razliko od dinamike primanjkljaja, v večji meri vplivajo dejavniki, ki jih vlada ne more nadzirati. To je priznano v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa, da se pomembni dejavniki upoštevajo pri oceni izpolnjevanja pogojev na podlagi merila glede dolga, ne glede na resnost kršitve. V tem smislu je treba pri oceni izpolnjevanja merila glede dolga z vidika učinka na dinamiko in vzdržnost dolga upoštevati vsaj naslednje tri glavne vidike: (i) upoštevanje srednjeročnega cilja ali prilagoditvene poti za dosego tega cilja; (ii) izvajanje strukturnih reform in (iii) prevladujoče gospodarske razmere.

Kot je določeno v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97, kar zadeva izpolnjevanje merila glede primanjkljaja v letu 2020, ker delež javnega dolga v BDP presega referenčno vrednost 60 % BDP in ni izpolnjen dvojni pogoj – tj. da primanjkljaj ostaja blizu referenčne vrednosti in da je referenčna vrednost presežena le začasno –, navedenih pomembnih dejavnikov v korakih, ki so osnova za sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja v Italiji na podlagi merila glede primanjkljaja, ni mogoče upoštevati.

V trenutnih razmerah so ključni dodatni dejavnik, ki ga je treba upoštevati v zvezi z letom 2020, gospodarski učinki pandemije COVID-19, ki zelo močno vplivajo na proračunsko stanje in pomenijo veliko negotovost glede prihodnjih obetov. Pandemija je povzročila tudi uporabo splošne odstopne klavzule.

4.1 Pandemija COVID-19

Pandemija COVID-19 je povzročila velik gospodarski šok, ki ima izrazito negativen vpliv po vsej Uniji. Posledice za rast BDP bodo odvisne od trajanja pandemije in ukrepov, ki so bili sprejeti s strani nacionalnih organov ter na evropski in svetovni ravni za upočasnitev njenega širjenja, zaščito proizvodnih zmogljivosti in podporo skupnemu povpraševanju. Države članice so že sprejele ali sprejemajo proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenih sistemov in zagotavljanje pomoči posameznikom in sektorjem, ki jih je kriza še posebej prizadela. Sprejeti so bili tudi znatni ukrepi likvidnostne podpore in druga jamstva. Ko bodo na voljo podrobnejše informacije, bi morali pristojni statistični organi preučiti, ali imajo navedeni ukrepi neposreden učinek na saldo sektorja država ali ne. Skupaj z upadom gospodarske aktivnosti bodo ti ukrepi prispevali k znatno višjim stanjem javnofinančnega primanjkljaja in dolga.

4.2 Srednjeročni gospodarski položaj, vključno s strukturnimi reformami

Pandemija COVID-19 in z njo povezani ukrepi bodo v letu 2020 italijansko gospodarstvo potisnili v globoko recesijo. To je olajševalni dejavnik pri oceni, kako Italija v letu 2020 izpolnjuje merilo glede primanjkljaja. Natančneje, v pomladanski napovedi Komisije 2020 je napovedan 9,5-odstotni upad BDP v tekočem letu, zlasti ker se je zaradi ukrepov zapore nenadno ustavila zasebna potrošnja, izvozni trgi pa so se močno skrčili, pri čemer je bil turizem med najbolj prizadetimi sektorji. Poleg tega se pričakuje, da bodo podjetja sredi upada povpraševanja, odtekanja denarnih tokov in velike negotovosti zmanjšala odhodke za naložbe. V drugi polovici leta 2020 je pričakovati tehnično okrepitev ob podpori ukrepov politike, ki ji bo v letu 2021 sledilo delno okrevanje. Vendar so makroekonomski obeti povezani z izjemno visoko stopnjo negotovosti glede trajanja pandemije in njenih gospodarskih učinkov.

Poleg tega se je Italija že pred sedanjo krizo soočala z upočasnitvijo makroekonomskih gibanj, saj sta realna rast BDP in deflator BDP že od leta 2018 pod 1 %. Natančneje, realna rast BDP se je upočasnila z 1,7 % v letu 2017 na 0,8 % v letu 2018 in na 0,3 v letu 2019, s čimer je padla pod potencialno rast v tem letu (0,6 %), saj se je učinek upočasnitve svetovne trgovine razširil na gospodarstvo, kar se je še zaostrilo zaradi skromnega domačega povpraševanja. Nasprotno pa se je deflator BDP povečal z 0,7 % v letu 2017 na 0,9 % v letu 2018 in v letu 2019 ostal stabilen. Na splošno je mogoče veliko razliko do skladnosti z merilom glede zmanjšanja dolga v letu 2019 delno pojasniti z dolgotrajno upočasnitvijo makroekonomskih gibanj v Italiji z manj kot 2-odstotno nominalno rastjo BDP od leta 2018.

Komisija je v poročilu o državi za leto 2020 ocenila, da je Italija dosegla določen napredek pri izvajanju priporočila za državo iz leta 2019, kar se lahko šteje kot dodaten olajševalni dejavnik. Natančneje, Italija je dosegla znaten napredek v boju proti davčnim utajam, med drugim z okrepitvijo obvezne uporabe elektronskih plačil. Dosegla je določen napredek pri: zagotavljanju, da so aktivne politike zaposlovanja in socialne politike učinkovito integrirane in podpirajo ranljive skupine; osredotočanju ekonomske politike v zvezi z naložbami na raziskave in inovacije ter kakovost infrastrukture; večanju učinkovitosti javne uprave; spodbujanju prestrukturiranja bančnih bilanc stanja in izboljšanju dostopa manjših in inovativnih podjetij do nebančnih virov financiranja. Po drugi strani je Italija dosegla omejen napredek pri preusmeritvi obdavčitve z dela, znižanju davčnih odhodkov in reformi katastrskega sistema; ukrepih proti neprijavljenemu delu; podpiranju udeležbe žensk na trgu dela; izboljšanju rezultatov izobraževanja, tudi z ustreznimi in ciljno usmerjenimi naložbami, ter spodbujanju izpopolnjevanja; skrajšanju trajanja civilnih sodnih postopkov z uveljavljanjem in racionalizacijo postopkovnih pravil ter izboljšanju učinkovitosti boja proti korupciji z reformo postopkovnih pravil, da bi se skrajšalo trajanje sojenja v kazenskih zadevah. Poleg tega Italija ni dosegla napredka pri zmanjševanju deleža starostnih pokojnin v javnofinančnih odhodkih, da bi ustvarila prostor za druge odhodke za socialno zaščito in odhodke, ki spodbujajo rast, in pri odpravljanju omejitev za konkurenco, tudi s pomočjo novega letnega zakona o konkurenci.

4.3 Srednjeročni proračunski položaj, vključno z javnimi naložbami

Nominalni primanjkljaj se je zmanjšal z 2,2 % BDP v letu 2018 na dotlej najnižjo raven, tj. 1,6 % v letu 2019. Zmanjšanje je povezano s pozitivnimi gibanji prihodkov ob podpori ukrepov politike, ki jih je sprejela vlada, na primer za boj proti davčnim utajam, in z odpornostjo trga dela. Po ocenah se je obseg javnih naložb nekoliko povečal s približno 2,1 % BDP v letu 2018 na približno 2,3 % v letu 2019, kar je več od primanjkljaja sektorja država, zabeleženega leta 2019.

Italiji je bilo 13. julija 2018 priporočeno, naj zagotovi, da nominalna stopnja rasti primarnih javnofinančnih odhodkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in enkratnih ukrepov v letu 2019 ne bi presegla 0,1 % (merilo rasti odhodkov), kar je ustrezalo strukturni prilagoditvi v višini 0,6 % BDP. Glede na podatke o realizaciji in napoved Komisije je rast odhodkov presegla merilo. Ko se dovoljeno odstopanje v višini 0,18 % BDP, ki je bilo odobreno na podlagi klavzule o izrednih dogodkih, odšteje od zahteve iz preventivnega dela, znaša odklon od priporočene prilagoditvene poti za približevanje srednjeročnemu proračunskemu cilju 0,4 % BDP, kar kaže na določen odklon v letu 2019 in na znaten odklon v letih 2018 in 2019 skupaj. Strukturni saldo se je v letu 2019 izboljšal za 0,8 odstotne točke BDP, kar kaže (ob upoštevanju klavzule o izrednih dogodkih) na skladnost s priporočeno prilagoditvijo za približevanje srednjeročnemu proračunskemu cilju tako v letu 2019 kot v letih 2018 in 2019 skupaj.

Razlika med obema kazalnikoma je predvsem posledica nepričakovano visokih prihodkov (0,5 odstotne točke BDP) in spremembe v odhodkih za obresti (0,3 odstotne točke BDP). Prvo je povezano z močnim povečanjem javnih prihodkov, kljub šibki realni rasti BDP, kar pojasnjujejo pozitivna gibanja na trgu dela, večinoma povezana s pogodbami za nedoločen čas, in v manjši meri pomembni ukrepi politike za boj proti davčnim utajam (npr. elektronsko izdajanje računov, elektronski prenos potrdil in revidirana metodologija za ocenjevanje prihodkov davčnih zavezancev), katerih točni diskrecijski učinek je še težko oceniti. Slednji dejavnik je posledica v povprečju nižjih donosov državnih obveznic v letu 2019 v primerjavi z letom 2018, kar je mogoče pripisati pozitivnemu dojemanju proračunskih ukrepov na trgu, ki jih je Italija sprejela decembra 2018 in julija 2019 na podlagi dialoga s Komisijo. Glede na strukturno naravo bolj pozitivnih gibanj prihodkov od pričakovanih na podlagi realne dinamike BDP celovita ocena tako poudarja, da ni trdnih dokazov, da je v Italiji obstajal znaten odklon od priporočene prilagoditvene poti za približevanje srednjeročnemu proračunskemu cilju v letu 2019 ter v letih 2018 in 2019 skupaj.

Program stabilnosti vsebuje informacije o obsežnih ukrepih za zajezitev pandemije in podporo gospodarstvu. V njem je neposredni proračunski učinek teh podpornih ukrepov v letu 2020 ocenjen na 4,5 % BDP. Nenazadnje so kljub negotovosti glede srednjeročnih fiskalnih obetov v programu stabilnosti navedene glavne značilnosti dolgoročne strategije za zmanjšanje javnega dolga, potem ko je bila za leto 2020 napovedana doslej najvišja vrednost dolga v višini 155,7 % BDP. Natančneje, napovedano je, da se bo delež javnega dolga v BDP začel zmanjševati že v letu 2021, in sicer na 152,7 %, kot del „večletnih prizadevanj za ohranitev vzdržnosti javnih financ v okviru strategije pravičnega in trajnostnega razvoja s socialnega in okoljskega vidika“. Ob tem organi poudarjajo, da bo italijansko gospodarstvo po trenutnem šoku potrebovalo obdobje, v katerem se bo ponovno zagnala rast brez javnofinančne konsolidacije, ki bi lahko imela nasprotni učinek od želenega, trajnostno strategijo za zmanjšanje dolga pa bo treba osnovati na presežku primarnega salda in na okrepitvi potencialne rasti Italije s pomočjo ambicioznih javnih in zasebnih naložb.

4.4 Srednjeročno stanje javnega dolga

Dolg sektorja država je ostal na splošno stabilen v višini okoli 134,8 % BDP med letoma 2016 in 2019, saj je bil učinek večanja dolga zaradi odhodkov za obresti (čeprav so se ti zmanjševali) in prilagoditev stanj in tokov večinoma izravnan z doslednim beleženjem nominalnih primarnih presežkov ter majhno, a pozitivno nominalno rastjo BDP. V skladu s pomladansko napovedjo Komisije 2020 naj bi se dolg sektorja država v Italiji povečal s 134,8 % BDP v letu 2019 na 158,9 % v letu 2020, zlasti kot odraz dinamike BDP, primarni saldo pa naj bi bil negativen šele drugič od uvedbe eura.

Analiza vzdržnosti dolga, posodobljena s pomladansko napovedjo Komisije 2020, potrjuje, da kljub tveganjem stanje dolga v Italiji srednjeročno ostaja vzdržno, pri čemer se upoštevajo pomembni olajševalni dejavniki, kot sta profil javnega dolga in zunanji položaj. Stanje dolga se zaradi krize ob izbruhu COVID-19 sicer poslabšuje, vendar se pričakuje, da bo delež dolga po osnovnem scenariju srednjeročno ostal na vzdržni poti (zniževanja) (graf 1).

Graf 1: Delež javnega dolga v BDP, Italija, v % BDP