SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Program poenostavitve za večletni finančni okvir 2014–2020

1. Uvod

Evropska komisija je 29. junija 2011 predstavila svojo vizijo financ EU za naslednji večletni finančni okvir 2014–2020[1] ter navedla cilje politik in sredstva za njihovo financiranje. Do konca prejšnjega leta je predložila 57 konkretnih zakonodajnih predlogov, v katerih je določeno, kam bodo v praksi usmerjena sredstva EU za reševanje vprašanj njenih državljanov, kakor so navedene v strategiji Evropa 2020[2], z osredotočanjem na spodbujanje rasti in ustvarjanje delovnih mest v Evropi.

Komisija si je v okviru zakonodajnega izziva, da obnovi in izboljša uspešnost programov porabe EU, ki se dotikajo vseh evropskih politik ter vključujejo sodelovanje vseh evropskih institucij in držav članic, prizadevala olajšati dostop do financiranja EU za njene državljane in podjetja. Hkrati mora zagotoviti, da se sredstva EU porabljajo v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja, kar pomeni, da morajo biti vzpostavljeni sorazmerni finančni postopki in mehanizmi.

Komisija je v Sporočilu o večletnem finančnem okviru 2014–2020 izkoristila priložnost in se odločila sprožiti ambiciozen program poenostavitve celotnega prihodnjega večletnega finančnega okvira, v okviru katerega je ocenila trenutno stanje vseh svojih prizadevanj začenši s finančno uredbo, kar je dopolnila s 57 zakonodajnimi predlogi v tem sporočilu. To sporočilo temelji na javnih posvetovanjih[3] ter je odziv na pozive držav članic in evropskih institucij[4] po zmanjšanju upravnega bremena za upravičence in akterje, udeležene v postopku porabe, ter pospešitvi zagotavljanja finančne podpore Unije.

2. Postopek poenostavitve

EU ni odgovorna le za zagotavljanje ustrezne porabe sredstev prek strogega nadzora in učinkovitega merjenja uspešnosti, temveč tudi za to, da se z ukrepi odzove na potrebo po poenostavitvi svojih programov porabe za zmanjšanje upravnega bremena in stroškov za upravičence skladov in za vse udeležene akterje, kar je v skladu s programom Komisije za pametno pravno ureditev[5]. Čeprav je bil dosežen napredek glede sedanjih programov[6], je Komisija za v prihodnje predlagala ambicioznejšo poenostavitev. Nujni pogoji za poenostavitev zajemajo jasne cilje in instrumente, skladnost pravil in pravno varnost, preproste in hitre upravne postopke in procese – od vlog ter izvajanja do poročanja in revizije. V ta namen je Komisija za naslednji večletni finančni okvir predlagala racionalizacijo programov in uporabo poenostavljenih izvedbenih mehanizmov in postopkov.

Izkušnje so pokazale, da lahko pogoste spremembe pravil prav tako zmanjšajo pravno varnost upravičencev ter ustvarijo nestabilnost za nacionalne in regionalne organe. Za učenje in prilagajanje so potrebni čas in sredstva. Zato je veliko zainteresiranih strani, ki so pozvale k poenostavitvi, poudarilo tudi, da bi lahko popolno preoblikovanje zakonodajnega okvira dodatno povečalo kompleksnost upravljanja. Glede na cilj zagotovitve nemotenega prehoda iz enega programskega obdobja v drugo so predlogi Komisije osredotočeni na področja, na katerih je mogoče doseči praktično poenostavitev.

Toda poenostavitev je nenazadnje skupna odgovornost institucij EU in držav članic, kar pomeni, da so potrebna združena prizadevanja ves čas zakonodajnega postopka tako za splošna pravila finančne uredbe kot za sektorska pravila. Prizadevanja za poenostavitev na ravni EU ne bodo v celoti uspešna, če jih ne bodo spremljala vzporedna prizadevanja na nacionalni in podnacionalni ravni, zlasti za področja politik, za katera se uporablja deljeno upravljanje in ki pomenijo večji delež proračuna EU.

Postopek poenostavitve ni končan s sprejetjem zakonodaje. Komisija bo spremljala izvajanje končnih aktov in tako nadzorovala, kako bodo poenostavljena pravila delovala v praksi, ter ocenila in po možnosti izmerila učinke na terenu, nato pa po potrebi predlagala spremembe dogovorjenih pravil EU.

Program poenostavitve temelji na dveh osnovnih elementih:

– Finančna uredba

Finančna uredba vsebuje splošna finančna pravila in načela, ki veljajo za vse sektorje. Komisija je kot prvi osnovni element poenostavitve maja 2010[7] začela postopek spremembe finančne uredbe. V navedenem predlogu (glavni elementi so predstavljeni v Prilogi) je bil opredeljen jasen splošen izvedbeni okvir, ki zajema vse oblike upravljanja (vključno s skupnim okvirom za deljeno upravljanje), in ustvarjena so bila posebna pravila za inovativne finančne instrumente in nagrade. Na področju donacij, ki jih neposredno upravlja Komisija, predlog izrecno spodbuja uporabo poenostavljenih metod za izračun stroškov (na primer pavšalnih zneskov, pavšalnega financiranja in standardnih stroškov na enoto) v skladu z značilnostmi populacije upravičencev in zadevnih ukrepov; omogoča sprejetje stroškov, prijavljenih v skladu z običajno računovodsko prakso upravičenca, in uvaja preprostejše postopke za majhne zneske donacij.

Izredno pomembno je nadaljevati pogajanja in čim prej doseči dogovor med Evropskim parlamentom in Svetom, glede na osrednjo vlogo finančne uredbe, ki je referenca za ostalo sektorsko zakonodajo.

– Sektorski zakonodajni predlogi

S sektorskimi zakonodajnimi predlogi Komisije za obdobje po letu 2013 se razvija in izpopolnjuje izvajanje poenostavitve z racionaliziranimi programi za porabo in instrumenti za vsa področja politike EU. Ti predlogi krepijo usklajevanje pravil financiranja, izboljšujejo berljivost in preglednost pravil za omogočanje večje pravne varnosti in uvajajo sklop posebnih praktičnih poenostavitvenih ukrepov, vključno s sorazmernejšimi kontrolnimi ukrepi, prilagojenimi tveganjem v okolju in usmerjenimi v zagotavljanje razumnega zagotovila za sprejemljivo ceno. Poenostavitev je mogoča v več oblikah: zmanjšanje raznolikosti pravil pri različnih instrumentih, ukrepi, ki poenostavljajo oceno uspešnosti, možnost izbire ureditev, ki so primerne za določene razmere, sorazmernejše zahteve glede kontroliranja in poročanja, razširjena uporaba orodij elektronskega upravljanja.

Komisija si je pri oblikovanju predlogov prizadevala zmanjšati upravno breme in olajšati dostop do sredstev za državljane in podjetja EU, zlasti MSP, saj bo to še posebej pripomoglo k rasti in zaposlovanju. Predlogi Komisije zajemajo tudi ukrepe za sodobnejšo, prilagodljivejšo in učinkovitejšo upravo, kar naj bi vplivalo na privlačnost programov in izboljšalo njihovo uspešnost. Zato nekateri predlogi zmanjšujejo upravno breme za upravičence, drugi pa lahko omejijo stroške uprave na ravni EU ter na nacionalni in regionalni ravni. Poleg tega lahko poenostavitev tudi poveča preglednost in odgovornost ter prispeva k povečani stopnji zagotovila z zmanjšanjem števila napak.

Komisija se je na pozive uporabnikov programov EU, držav članic in institucij EU po poenostavitvi odzvala s predstavitvijo poenostavitvenih ukrepov v svojih splošnih predlogih za večletni finančni okvir in z njimi povezanih sektorskih pravnih podlagah. Med zakonodajnim postopkom in naknadnim izvajanjem zadevnih programov bo Komisija še posebej pozorno zagotavljala, da poenostavitveni ukrepi ostanejo prednostna naloga in da bo tako v končni fazi poenostavitev koristila upravičencem. Prav tako je pomembno, da se vpliv teh poenostavitvenih ukrepov po njihovi končni izvedbi v praksi oceni in po možnosti izmeri.

3. Racionalizacija programov

Politike in programi porabe Evropske unije so se skozi leta postopoma razvijali v skladu s postopnim razvojem odgovornosti Unije, ki se odražajo v več spremembah Pogodbe. Osrednja točka oblikovanja programov v preteklosti je bil odziv na nove politične zahteve. To je privedlo do sedanje precej neenotne zakonodajne strukture, za katero so značilni številni programi, instrumenti in postopki z vse večjo kompleksnostjo in občasno tudi razlike med programi. Novi finančni okvir je edinstvena priložnost za racionalizacijo programov EU, ki prejemajo finančno podporo iz proračuna. V nadaljevanju navedeni ukrepi racionalizacije naj bi poenostavili vlaganje in obravnavo vlog za finančno pomoč ter zmanjšali upravno breme vlagateljev in upravičencev.

3.1. Zmanjšanje števila programov

Za odpravo tega neenotnega pristopa in za usmeritev proti celovitejšim programom je Komisija predlagala poenostavitev strukture mehanizmov financiranja EU na več področjih politike s sistematičnim pregledom potreb po ločenih programih. Rezultat tega je predlagano zmanjšanje števila finančnih programov EU za 22. Združevanje programov in podprogramov, ki so trenutno ločeni, v usklajene pakete, bi moralo spodbuditi večjo učinkovitost in poenostavitev, tako za prejemnike sredstev EU kot za zadevne organe. To bo omogočilo boljši poudarek na bolj usmerjene dejavnosti in okrepilo sinergije med različnimi programi. Zmanjšanje števila programov in instrumentov naj bi tudi olajšalo poenostavitev izvedbenih metod in postopkov ter izboljšalo razumevanje pravil, s tem pa povečalo dostopnost programov ter pospešilo njihovo izvajanje v korist državljanov in podjetij.

Komisija je ta pristop predlagala na naslednjih področjih: raziskave in inovacije, pomorske zadeve in ribištvo, pravosodje in temeljne pravice, notranje zadeve, izobraževanje in kultura, zaposlovanje in socialne zadeve, carina in obdavčevanje ter civilna zaščita.

3.2. Izboljšanje skladnosti in jasnosti pravil

Kompleksnost programov je še poslabšala težnja po določanju posebnih določb za posamezne instrumente. Zato so postajali zakonodajni akti ter upravljavski in kontrolni sistemi vse bolj zapleteni in povzročali negotovost za vlagatelje ter dodatno upočasnili postopke sprejetja in izvajanja. Da bi ta trend obrnili, je potrebna vrnitev k skupnemu sklopu osnovnih načel namesto prilagojenega pristopa za vsak sektor. V predlogih Komisije je prikazano, da je to mogoče brez negativnega vpliva na cilje politike. Komisija je na primer v skladu s svojo strategijo na področju boja proti goljufijam predlagala enotne določbe za boj proti goljufijam za vse programe porabe.

– Finančna uredba

V finančni uredbi so določena splošna načela in pravila, kakor je predvideno v členu 322 Pogodbe. Finančna uredba zajema celoten postopek od načrtovanja in upravljanja proračuna do njegovega izvrševanja in nadzora. Zagotavljanje skladnosti sektorskih pravil s splošnim okvirom finančne uredbe je že samo po sebi pomembna oblika poenostavitve. Za zagotavljanje te skladnosti je Komisija v svojih sektorskih instrumentih predlagala:

· v večini primerov preprost sklic na horizontalna pravila finančne uredbe z izogibanjem ponovitev, ki bi lahko oslabile cilje uskladitve,

· omejitev posebnih pravil na to, kar je absolutno nujno, (po potrebi) skupaj s primerno utemeljitvijo vsakega predloga za drugačno pravilo, kakor zahteva finančna uredba.

Spoštovanje teh splošnih pravil in postopkov pri vprašanjih, kot so pogoji za upravičenost, poročanje, spremljanje in nadzor, roki ali revizijska ureditev, za vse programe financiranja bo olajšalo dostop do financiranja in prispevalo k zmanjšanju upravnega bremena s skrajšanjem časa, ki ga morebitni upravičenci potrebujejo za seznanjanje z zahtevami za vlogo, ter tako prispevalo k pospešitvi odobritev in izplačil.

– Združevanje različnih instrumentov znotraj enotnega okvira

Kadar uporaba zgolj horizontalnih pravil finančne uredbe ni izvedljiva, na primer zaradi različnih vrst upravičencev in oblik zagotavljanja pomoči, bi bilo treba v okvirni zakonodaji oblikovati določbe za dopolnilna splošna pravila, ki bi zajemala več instrumentov in programov financiranja. To bo zagotovilo boljšo skladnost in usklajevanje med različnimi sektorji ter morebitne sinergije. Komisija je na podlagi tega pristopa predlagala:

· združitev treh glavnih virov financiranja za raziskave in inovacije ter tehnološki razvoj (sedanji sedmi okvirni program, del sedanjega programa za konkurenčnost in inovacije, ki se nanaša na inovacije, ter Evropski inštitut za inovacije in tehnologijo) v enotnem skupnem strateškem okviru za financiranje raziskav in inovacij v okvirnem programu Obzorje 2020, za katerega bodo veljala enotna pravila za udeležbo in razširjanje,

· vzpostavitev instrumenta za povezovanje Evrope, edinstvenega instrumenta za prednostne naložbe EU v infrastrukturo, pri katerem se uporablja skupen sklop pravil za financiranje projektov s področij prometnih, energetskih in telekomunikacijskih omrežij,

· določitev splošnih pravil, ki zajemajo pristop k strateškemu načrtovanju in usklajevanju (vključno s skupnim strateškim okvirom), pravila za upravičenost, vzpostavitev finančnih instrumentov, lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, in več drugih področij, za Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja ter prihodnji Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo,

· vzpostavitev skupnega instrumenta za sklad za azil in migracije ter vseh komponent sklada za notranjo varnost z opredelitvijo načel pomoči, mehanizma načrtovanja in poročanja, pravil o finančnem poslovodenju in kontroliranju ter določb o spremljanju in ocenjevanju, ki bi veljale za oba sklada,

· vzpostavitev horizontalnega instrumenta z določitvijo splošnih pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za zunanje delovanje.

V okviru teh predlogov je zainteresiranim stranem in upravičencem do podpore EU na voljo skladen sklop dopolnjujočih se programov, ki omogočajo „pametno specializacijo“ namesto soočanja z množico deloma prekrivajočih se shem in raznolikih pravil. Večja skladnost pravil za upravičenost in mehanizmov za usklajevanje bo pomemben korak do celovitejšega izvajanja politik EU v praksi.

– Vključevanje prednostnih nalog

Vključevanje prednostnih nalog (na primer učinkovite rabe virov, podnebnih sprememb, okolja ter zagotavljanja oskrbe z energijo in energetske učinkovitosti, MSP) v različne programe je uspešen pristop, ki priznava, da lahko en ukrep hkrati sledi različnim dopolnjujočim se ciljem in da bi si morali za to dejansko tudi prizadevati. Vključevanje spodbuja sinergije pri uporabi sredstev za različne prednostne naloge, česar posledica bo večja usklajenost, poenostavljenost in stroškovna učinkovitost porabe. To bo omogočilo, da se v okviru politik Unije ponovno poudari prednost ciljev politike na področjih, kot so podnebni ukrepi, okolje in energetika.. Na primer za izpolnitev ciljev strategije Evropa 2020 bodo ukrepi za blaženje podnebnih sprememb in prilagoditev nanje vključeni v vse pomembnejše programe EU: kohezija, energetske in prometne politike, raziskave in razvoj, kmetijstvo (z ekologizacijo neposrednih plačil kmetovalcem) ter politika razvoja podeželja. Spremljanje odhodkov v zvezi s podnebjem bo vključeno v metodologijo za merjenje uspešnosti, ki se uporablja za programe EU. Tudi prednostne naloge okoljske politike bodo vključene v iste politike ter v pomorske in ribiške instrumente financiranja in programe zunanje pomoči EU. S strogim spremljanjem zagotavljanja rezultatov bo zagotovljena uspešnost prizadevanja za vključevanje prednostnih nalog v različne programe porabe.

3.3. Osredotočenje na jasne prednostne cilje in kazalnike

Ocena napredka in vpliva politik EU je področje, ki je že samo po sebi zapleteno, vendar nujno za zagotovitev dobrega finančnega poslovodenja skladov EU, preglednosti in odgovornosti. Čeprav so načrtovanje, spremljanje in ocenjevanje že neločljiv del upravljanja proračuna EU, ostaja ocena učinka ukrepov EU izziv tako na ravni EU kot na nacionalni ravni. Zato je Komisija predlagala več ukrepov za olajšanje teh nalog na vseh ravneh.

V predlogih Komisije so bili opredeljeni jasni prednostni cilji na dveh ravneh:

· splošni cilji opisujejo prispevek programa k prednostnim ciljem EU, kakor so opredeljeni v strategiji Evropa 2020,

· posebni cilji so po številu omejeni, zagotavljajo pa jasnost in poudarek na ukrepanju ter boljšo preglednost v smislu rezultatov, ki jih je treba doseči, in dejanskih koristi za evropske državljane.

Za razdelitev redkih virov je potrebna odgovorna izbira omejenega števila prednostnih politik, na katerih lahko EU zagotovi resnično dodano vrednost. Zagotovitev jasnih prednostnih ciljev torej pripomore k osredotočanju sredstev na tista prednostna področja, na katerih lahko sredstva EU dejansko poskrbijo za konkretne koristi evropskih državljanov[8], ter izogibanju prekrivanja med programi EU in ukrepi držav članic. Namen programov, kakršna sta Obzorje 2020 ali instrument za povezovanje Evrope, je zagotoviti jasne koristi na evropski ravni na področjih raziskav in inovacij ter ključnih evropskih infrastruktur, ki niso obravnavana v nacionalnih programih, s poudarkom na področjih, ki so ključna za evropski potencial konkurenčnosti in rasti.

3.4. Uporaba poenostavljenih instrumentov odločanja

Poenostavitev se lahko izboljša z uporabo prilagodljivih in preprosto spremenljivih instrumentov, na primer delegiranih ali izvedbenih aktov, s sočasnim zagotavljanjem pravne varnosti za vse zainteresirane strani.

V skladu z načelom institucionalnega ravnovesja, uvedenega z Lizbonsko pogodbo[9], bo Komisija torej pooblaščena za sprejemanje delegiranih aktov za dopolnitev ali spremembo nebistvenih elementov zakonodajnih aktov, ki določajo bistvena pravila programov porabe, ter izvedbenih aktov za njihovo izvajanje, na primer za sprejetje letnih delovnih programov ali sklepov o financiranju. Ti pravni instrumenti Komisiji omogočajo lažjo prilagoditev izvajanja programov spremenljivim razmeram in hitrejši odziv na potrebe upravičencev, ne da bi vplivali na bistvene elemente zakonodajnega akta ter z ustreznim spoštovanjem varovanja pravice držav članic do nadzora in Evropskega parlamenta do pregleda.

Komisija je instrumente poenostavila tudi tako, da je izbrala uredbe in ne sklepov. Uredbe z enakimi pravili po vsej Uniji zagotavljajo isto raven pravic in obveznosti za upravičence.

4. Poenostavljeni izvedbeni mehanizmi in postopki 4.1. Jasna in skladna pravila o upravičenosti stroškov

Poenostavitev pravil o upravičenosti stroškov vključuje združena prizadevanja tako na ravni finančne uredbe, prek določb, ki so primernejše za običajne prakse upravičencev, kot na ravni programov porabe, z zagotovitvijo skladnosti s finančno uredbo in ob polnem izkoristku ukrepov, ki jih zajema.

Kar zadeva finančno uredbo, je prednost namenjena stabilnosti in spoštovanju temeljnih načel, ki veljajo za financiranje Unije, vključno z dobrim finančnim poslovodenjem, hkrati pa ob večjem upoštevanju stališč upravičencev.

Kadar bi bila upravna obremenitev upravičencev večja od finančnih koristi, Komisija predlaga uvedbo popravnih ukrepov. Na primer, obresti, ustvarjene s predhodnim financiranjem, izplačanim na bančni račun upravičencev, praviloma ne bi več pripadale EU. Zaradi tega ukrepa upravičencem za sredstva EU ne bo treba odpreti in voditi ločenih bančnih računov, ki prinašajo obresti. Predlaga se tudi, da se upravičencem omogoči lažje vzpostavljanje stika s končnimi upravičenci (npr. šolami, begunci, lokalnimi nevladnimi organizacijami) s financiranjem na decentralizirani ravni (sub-granting), kadar je to glavni cilj ukrepa, na primer za nadnacionalne ukrepe mobilnosti, v skladu z navedenimi cilji programov Unije.

Poleg tega nova finančna uredba predlaga ukrepe, ki bodo olajšali sodelovanje mrež, združenj in drugih skupnih podjetij v programih EU, ki v nekaterih primerih sestavljajo večino njihove ciljne populacije. To na primer velja za skupine na področjih prometa ali inovacij, na katerih se bodo stroški, ki jih ustvarijo povezani subjekti, šteli za upravičene do povračila, ne da bi bile članom skupine naložene vse obveznosti posameznega upravičenca.

Zato je Komisija pri predstavljanju svojih predlogov namenila posebno pozornost doslednosti in usklajenosti z zagotavljanjem, da so bila posebna pravila v predlogih za nove programe uvedena le, če so že veljala (npr. upravičenost do prispevkov v naravi v okviru raziskovalnih programov) in bila ustrezno upravičena z naravo dejavnosti upravičencev, katerim je bila namenjena podpora. Določbe, ki so ustvarile nesorazmerne obveznosti in upravno breme za upravičence, na primer posebna pravila javnega naročanja za izvajanje pogodb, dodeljenih v okviru programa vseživljenjskega učenja, so bila opuščena.

Za sektorje, za katere že obstajajo posebna pravila, je Komisija predlagala jasnejša, preprostejša in skladnejša pravila za upravičenost, na primer splošna pravila za sklade v okviru skupnega strateškega okvira ter pravila o udeležbi na področju raziskav in inovacij. Posebna pozornost je bila namenjena možnosti nadaljevanja sedanjih sistemov – za izboljšanje pravne varnosti, pa tudi za izboljšanje usklajenosti z obstoječimi shemami EU in nacionalnimi shemami.

4.2. Poenostavljene oblike donacij

Komisija predlaga upoštevanje izkušenj, pridobljenih v zadnjih letih v zvezi s poenostavljenimi oblikami donacij (pavšalnimi zneski, standardnimi stroški na enoto in pavšalnim financiranjem), ter nadaljnji razvoj teh shem financiranja. Te sheme imajo dejansko precejšen potencial za zmanjšanje upravnega bremena vseh zainteresiranih strani – v primeru pavšalnega financiranja z zmanjšanjem zahtev za finančno poročanje, v primeru standardnih stroškov na enoto in pavšalnih zneskov pa celo z njihovo nadomestitvijo s poročanjem o realizaciji in rezultatih. To bi moralo upravičencem omogočiti, da se osredotočijo na ustrezno izvajanje ukrepa. Za razširitev uporabe teh poenostavljenih oblik financiranja:

– so bila iz finančne uredbe odstranjena pravila z močnim odvračalnim učinkom, na primer zgornja meja 25 000 EUR za posamezen pavšalni znesek ter zahteva, da se vsi zneski določijo in vsaki dve leti posodobijo s sklepom Komisije. Zdaj se predlaga, da se na ravni Komisije odloči le o uporabi teh poenostavljenih oblik financiranja in opredeli metoda izračuna, torej ne tudi dejanski zneski. Za donacije nizkih vrednosti in z nizkim tveganjem ni potreben predhoden sklep Komisije, saj lahko o tem odloči odredbodajalec na podlagi prenosa,

– Komisija predlaga tudi uvedbo alternativnega pristopa, prilagojenega posameznemu upravičencu, za določitev poenostavljenih stroškov na podlagi preteklih podatkov o posameznem upravičencu in ne z zanašanjem na statistične podatke za vrsto ukrepa ali širše kategorije upravičencev. Ta sistem, ki lahko vključuje več obdelave na strani Komisije, bi moral precej poenostaviti postopke za upravičence in biti bolj prilagojen potrebam posameznega projekta. Ta metoda je bila že uspešno preizkušena v zvezi z organi za standardizacijo, za katere je postopek poenostavitve še bolj poudarjen s sprejetjem splošnega načela plačil donacij v obliki pavšalnih zneskov po izpolnitvi posebnih ciljev uspešnosti[10],

– nagrade bi se morale v novi finančni uredbi obravnavati v okviru ločenega posebnega naslova, v priznanje tega, da gre za vzorno obliko financiranja Unije, za katero je značilno enostavno upravljanje in ki temelji na učinku ter je usmerjeno izključno v rezultate ne pa v nadzor nad vloženimi sredstvi,

– spremenjena finančna uredba bo prav tako omogočila upravičencem, da prijavijo stroške v skladu s svojimi običajnimi praksami stroškovnega računovodstva ob izpolnjevanju minimalnih pogojev, oblikovanih tako, da so prilagojeni večini upravičencev[11], v skladu s sprejemljivostjo povprečnih stroškov osebja, ki so že določeni v prejšnjih okvirnih raziskovalnih programih.

Komisija si prizadeva, da bi s ponudbo preprostejših postopkov zagotovila, da subjekti z visoko dodano vrednostjo za politike Unije kljub omejenim upravnim sredstvom ali finančnim zmogljivostim ne bi bili odvrnjeni od vlog za financiranje Unije. To zahteva zmanjšanje birokracije ne zgolj med izvajanjem donacij, temveč tudi v fazi razpisov za zbiranje predlogov. Komisija bo torej zahtevala najmanjše možno število dokumentov, potrebnih za dokaz, da vlagatelj ni v položaju za izključitev, za donacije nizkih vrednosti pa, da izpolnjuje merila Komisije v smislu pravnega statusa ter poslovne in finančne sposobnosti. Poleg tega bi se jamstva za predhodno financiranje, katerih pridobitev in vodenje sta draga, zahtevala samo v primerih utemeljenega tveganja. To bo v nekaterih primerih občutno zmanjšalo upravno breme vlagateljev, na primer v primeru, predvidenem v zvezi z razširjenim jamstvenim skladom (v programu Obzorje 2020), zaradi katerega so jamstva za predhodno financiranje v navedenem programu nepotrebna.

Podobno bodo spremenjeni zahteva po postopnem zmanjšanju števila donacij za poslovanje in pravila o neprofitnosti, da bo financiranje Unije postalo privlačnejše, hkrati pa bo še vedno zagotovljeno dobro finančno poslovodenje.

Ti splošni poenostavitveni ukrepi se bodo odražali v predlaganih programih porabe, ki se bodo preprosto sklicevali na splošna pravila finančne uredbe. Podobna pravila so bila posebej vključena v splošna pravila za sklade skupnega strateškega okvira, medtem ko splošne določbe, ki veljajo za kohezijsko politiko, predvidevajo skupni akcijski načrt, kar pomeni razširitev obstoječega sistema poenostavljenih stroškov in ciljno usmerjenega orodja. Toda da bi bili poenostavitveni ukrepi za organe, izvedbene parterje in upravičence uspešni v praksi, bodo za nekatere od njih potrebni nadaljnji ukrepi bodisi Komisije bodisi držav članic. Tak je primer, kadar uporaba poenostavljenih stroškovnih metod ni obvezna temveč izbirna.

4.3. Poenostavitev postopkov javnih naročil

Predlog Komisije za finančno uredbo zmanjšuje upravno breme udeležencev v javnem razpisu predvsem na dva načina.

Prvič, možna je opustitev obveznosti predložitve dokumentarnih dokazil (npr. bilance stanja), če je bilo to dokazilo že predloženo za drug postopek javnega naročila.

Drugič, jamstva za predhodno financiranje nad določenim pragom ne bodo več potrebna, pač pa bo treba opraviti oceno tveganja. Ta sprememba je zlasti odziv na težave MSP pri pridobivanju bančnih jamstev, saj banke od MSP pogosto zahtevajo, da na blokiran račun položijo enak gotovinski znesek, zaradi česar predhodno financiranje izgubi svoj namen, in sicer da bi izvajalcu poleg njegovega obstoječega premoženja zagotovilo likvidna sredstva, ki bi mu olajšala začetek izvajanja pogodbe. Komisija ocenjuje, da se bo s tem ukrepom od upravičencev zahtevalo manj jamstev, hkrati pa bo dovolj poskrbljeno za obvladovanje tveganj, da bo zagotovljeno dobro finančno poslovodenje.

4.4. Približevanje elektronskemu upravljanju

Finančna uredba že izrecno dovoljuje elektronsko predložitev predlogov za dodelitev donacij. Nekateri osnovni akti se še bolj približujejo sistematični elektronski izmenjavi podatkov. Predvsem predlogi za kohezijsko politiko predvidevajo obvezno vzpostavitev elektronskega upravljanja podatkov in elektronsko izmenjavo podatkov med upravo in upravičenci[12], kar bo zmanjšalo upravno breme za upravičence, saj jim bo omogočilo, da potrebne dokumente predložijo samo enkrat.

Predlog Komisije za program Obzorje 2020 prav tako vključuje možnost izmenjave dokumentov, vključno s poročili, in celo podpisovanje sporazumov o donacijah prek enotnega varovanega elektronskega sistema, ki ga zagotavlja Komisija.

Kar zadeva javna naročila, predlog nove direktive o posodobitvi določa sprostitev obstoječih pravnih zahtev za elektronsko predložitev ponudb (elektronski podpis). Ta možnost bi lahko izjemno poenostavila razvoj elektronskega sistema za predložitev ponudb za naročnike v državah članicah, kar bi preseglo trenutno obstoječa elektronska obvestila in spletno objavo razpisne dokumentacije.

4.5. Sorazmernejša in stroškovno učinkovitejša kontrola

Dobro finančno poslovodenje zahteva, da kontrolna strategija, oblikovana z uporabo prej opisanih poenostavljenih elementov, privede do kontrol, ki so uspešnejše, gospodarnejše in učinkovitejše. Kombinacija orodij, ki jih zagotavlja nova zakonodaja, skupaj s kontrolno strategijo, ki kontrole usmerja na področja, na katerih obravnava največja tveganja, bi morala evropskemu davkoplačevalcu nuditi zagotovilo, hkrati pa upravičencem omogočiti, da se osredotočijo na cilje politik.

Zlasti širše možnosti, ki so na voljo s spremenjeno finančno uredbo, so Komisiji omogočile predstavitev predlogov, ki so bolje kot prej prilagojeni upravičencem in drugim zainteresiranim stranem ter zagotavljajo, da je izplačevanje sredstev EU lahko jasno, lahko razumljivo in preprosto za uporabo. Ena od posledic tega pristopa je, da bo kontroliranje verjetno sorazmernejše in stroškovno učinkovitejše. Na primer:

– na področju skupne kmetijske politike bi predlagana shema za male kmete velikemu deležu upravičencev (do 30 %) olajšala upravno breme glede podrobnih zahtev, ne da bi se povečalo finančno tveganje za Unijo. Predlog prenove prav tako predvideva, da se število kontrol na kraju samem lahko zmanjša pod pogojem, da kontrolni sistem zadevne države članice ustrezno deluje ter da je stopnja napake na ravni upravičencev dovolj majhna. Na področju kohezijske politike se lahko revizija operacij pod pragom 100 000 EUR izvede le enkrat pred postopnim zaključevanjem. Revizija drugih operacij se lahko izvaja enkrat letno, razen v primerih posebnega tveganja nepravilnosti in goljufij. Revizijski organi bodo lahko zmanjšali obseg svojega revizijskega dela v primerih trdnih sistemov, v zameno pa se bo lahko Komisija odločila omejiti svoje revizije, če se bo lahko zanesla na mnenje revizijskega organa,

– predvidene so posebne določbe za zmanjšanje bremena, povezanega z revizijo in nadzorom za najmanjše upravičence in operacije v okviru kohezijske politike, vključno z omejitvami ponavljajočih se revizij in pristopom h kontrolam, ki temelji na oceni tveganja ter pri katerem se upošteva znesek vključenih sredstev EU,

– čeprav so tudi v program Obzorje 2020 vključeni prej omenjeni pristopi, bi temu programu koristila predvsem možnost, da bi upravičenci uporabili svoje običajne računovodske prakse ob izpolnjevanju minimalnih pogojev, prilagojenih večini upravičencev, saj bi se s tem občutno zmanjšal delež upravnega bremena pri pripravi zahtevkov za povračilo stroškov.

Komisija je bila za zagotovitev, da poenostavitev ne bi prinesla večjega tveganja napak, pozorna na potrebo po predložitvi ukrepov z uravnoteženimi stroški in koristmi kontrol ter na pričakovano raven neizpolnjevanja regulativnih zahtev, kakor je Računsko sodišče predlagalo v svojem mnenju št. 1/2010. Komisija je zlasti razrešila naslednje izzive, ki jih je opredelilo Sodišče, in sicer: izboljšanje zasnove shem financiranja, da se okrepijo upravljavski in kontrolni mehanizmi, poenostavitev shem donacij, pri čemer se še vedno dosegajo cilji politike, ter ustrezna primerjalna merila za ocenjevanje obvladovanja tveganja, pri kateri se v celoti upoštevajo stroški in koristi kontrol.

Ti elementi naj bi Evropskemu parlamentu in Svetu omogočili upoštevanje verjetnih posledic njunih regulativnih odločitev v zvezi s temi parametri in posledično Komisiji omogočili, da svoje kontrolne sisteme bolje prilagodi ugotovljenim tveganjem. Pričakuje se, da bo poenostavitev zmanjšala verjetnost napak, ki nastajajo zaradi zmede ali nesporazumov glede pogojev za upravičenost ali računovodskih politik, kar se je v preteklosti pogosto dogajalo.

5. Sklepne ugotovitve in naslednji koraki

Poenostavitev in usmeritev uporabe sredstev EU sta nujen in uspešen pristop za spodbuditev napredka strategije Evropa 2020 ter za uporabo proračuna EU kot sredstva za uresničevanje politik, ki izboljšujejo rast in zaposlovanje. Komisija je pri oblikovanju predlogov za nove programe za obdobje 2014–2020 obravnavala potrebe po določitvi prednostnih nalog, dodani vrednosti, zmanjšanju upravnega bremena in visoki kakovosti porabe. Te pomisleke je zelo resno upoštevala, saj so za državljane in podjetja najpomembnejši, hkrati pa se vse bolj povečuje pritisk na javno porabo. Ta pristop bi moral omogočiti poln izkoristek priložnosti, ki jih nudi financiranje EU, in spodbuditi učinkovitost programov porabe. Podrobne informacije o predlaganih ukrepih so na voljo v priloženih predlogah za politike.

V naslednjih mesecih bosta obe veji zakonodajnega organa – Evropski parlament in Svet – začeli medinstitucionalna pogajanja o predlogih Komisije ter tako utrli pot sprejetju navedenih zakonodajnih aktov. Ves čas zakonodajnega postopka mora osrednje načelo ostati cilj poenostavitve, zagotoviti pa je treba primerno ravnovesje med cilji politike, načinom izvedbe ter upravnimi in kontrolnimi stroški, ne da bi se povečalo tveganje napak.

Za dosego kakršne koli smiselne poenostavitve porabe sredstev EU morata biti izpolnjena dva kumulativna pogoja:

– potrebna so združena prizadevanja vseh institucij EU za napredek pri ambicioznem in pravočasnem pregledu horizontalnih pravil finančne uredbe in sektorskih pravil. Glede na pomembnost in število zakonodajnih predlogov morajo ta prizadevanja zajemati potrebno usklajevanje znotraj institucij EU, ,

– poleg tega bodo prizadevanja za poenostavitev na ravni Unije v celoti uspešna le, če jih bodo ustrezno spremljala vzporedna prizadevanja na nacionalni in podnacionalni ravni, zlasti na področjih politike v okviru deljenega upravljanja. Izkušnje kažejo, da v zvezi z nacionalnimi izvedbenimi pravili pogosto obstajajo precejšnje možnosti za poenostavitev. Komisija je že predlagala, da države članice v svojih pogodbah o partnerstvu v okviru kohezijske politike ter politike razvoja podeželja ter pomorstva in ribištva vključijo povzetek načrtovanih ukrepov na nacionalni ravni, da se zagotovi zmanjšanje upravnega bremena za upravičence. Ta ukrep je treba podpreti in ustrezno razširiti na druga področja politike.

Poenostavitev je torej skupen izziv in deljena odgovornost za institucije EU in države članice. Komisija je pripravljena podpreti druge ukrepe, ki niso vključeni v njenih predlogih, če bodo zagotavljali varovali dobro finančno poslovodenje.

Komisija zato namerava:

– zavzeto zagovarjati predloge za poenostavitev, kakor so opredeljeni v tem sporočilu, ves čas zakonodajnega postopka,

– redno spremljati napredek pri trenutnem programu poenostavitve prek posebnega kazalnika napredka, v katerem se beležijo poenostavitveni ukrepi, ki jih je predlagala Komisija, ter tisti, ki jih je predlagal zakonodajni organ. V kazalniku napredka bodo navedeni ukrepi, ki jih zakonodajni organ ni sprejel, in ocenjeno dodatno upravno breme za upravičence, ustvarjeno z novimi ukrepi, ki bodo morda uvedeni s pravnimi akti. Ta kazalnik napredka bo redno na voljo Evropskemu parlamentu in Svetu. Končna različica kazalnika napredka v zvezi s pravnimi akti, kakor jih bosta sozakonodajalca na koncu sprejela, bo na voljo institucijam EU, nacionalnim parlamentom in javnosti,

– poskusiti oceniti, skupaj z državami članicami, vpliv ukrepov v praksi po sprejetju zakonodaje.

Komisija Evropski parlament in Svet poziva k zagotovitvi odločne poenostavitve v okviru večletnega finančnega okvira ter računa na podporo obeh institucij in držav članic za uspeh pri teh prizadevanjih.

Priloge

1. Seznam predlogov

2. Elementi poenostavitve v finančni uredbi

3. Seznam opredeljenih poenostavitvenih ukrepov za vsako področje politike

[1] COM(2011) 500 final.

[2] COM(2010) 2020.

[3] Tak primer je posvetovanje pred sprejetjem pregleda proračuna EU: http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html.

[4] Glej na primer sklepe Evropskega sveta z dne 4. februarja 2011, resolucijo Evropskega parlamenta z dne 8. junija 2011 o vlaganju v prihodnost: novi večletni finančni okvir za konkurenčno, trajnostno in vključujočo Evropo, mnenje Evropskega računskega sodišča št. 1/2010 „Izboljševanje finančnega poslovodenja proračuna Evropske unije: tveganja in izzivi“, skupno pismo 23 ministrov za evropske zadeve z dne 13. aprila 2011, naslovljeno na komisarja Janusza Lewandowskega.

[5] COM(2010) 543.

[6] Na primer v sedmem okvirnem programu za raziskave, pri katerem so bili leta 2011 uvedeni poenostavitveni ukrepi, čas odobritve pa se je skrajšal za skoraj 30 dni.

[7] COM(2010) 815 final.

[8] Za zagotovitev učinkovitega sporočanja o teh opredeljenih prednostnih nalogah politike ter seznanjenosti državljanov s koristmi ukrepov EU bo Komisija uporabila pristop institucionalnega komuniciranja in izkoristila sinergije med različnimi komunikacijskimi dejavnostmi Komisije, COM(2011) 500 final, del II, str. 8.

[9] Uredba (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije, UL L 55, 28.2.2011.

[10] Glej člen 13(4) Predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o evropski standardizaciji in spremembi direktiv Sveta 89/686/EGS in 93/15/EGS ter direktiv 94/9/ES, 94/25/ES, 95/16/ES, 97/23/ES, 98/34/ES, 2004/22/ES, 2007/23/ES, 2009/105/ES in 2009/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta, COM(2011) 315 final.

[11] Vračajoči se upravičenci, ki bi želeli pridobiti zagotovilo, da njihove računovodske prakse izpolnjujejo pogoje, ki jih je določila Komisija, ter da tako prijavljeni zneski ne bodo naknadno izpodbijani, lahko prostovoljno zahtevajo odobritev metode, ki jo nameravajo uporabiti.

[12] Glej člen 112(3) Predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema splošni strateški okvir, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1083/2006, COM(2011) 615 final.