SL Uradni list Evropske unije C 173/41

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z razvrstitvijo nezavarovanih dolžniških instrumentov v primeru insolventnosti

(COM(2016) 853 final – 2016/0363 (COD))

(2017/C 173/08)

Glavni poročevalec: Daniel MAREELS

Zaprosilo Svet Evropske unije, 3. 1. 2017 Evropski parlament, 16. 1. 2017 Pravna podlaga člena 114 in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Pristojnost strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 22. 2. 2017 Plenarno zasedanje št. 523 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 169/0/3

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO pozdravlja predlog Komisije o spremembi direktive o sanaciji in reševanju bank (1), ki natančneje določa vzpostavitev usklajene nacionalne razvrstitve nezavarovanih dolžniških instrumentov v primeru insolventnosti. Predlog je del širšega svežnja nedavno predstavljenih predlogov za nadaljnjo reformo bančnega sektorja (2). V glavnem je njegov namen prenos besedil, pripravljenih na podlagi dela v mednarodnem okviru, med drugim G20, Baselskega odbora za bančni nadzor in Odbora za finančno stabilnost.

1.2 Odbor še naprej meni, da sta odpornost in zadostna kapitalizacija bančnega sistema izjemno pomembna kot pogoj in temelj za ohranitev finančne stabilnosti. Hkrati je nujno, da se v primeru krize v neki banki najprej bremeni zasebni kapital delničarjev in drugih upnikov banke (t. i. bail-in, reševanje s sredstvi upnikov), da tako ne bi bilo treba uporabiti javnih sredstev ali sredstev davkoplačevalcev. Tudi plače in pokojninske prejemke zaposlenih je treba popolnoma izključiti.

1.3 EESO pozdravlja dejstvo, da je bil predlog zaradi hitre in prednostne obravnave vzet iz omenjenega svežnja (glej točko 1.1). Države članice namreč v zadnjem času individualno in na podlagi lastne interpretacije sprejemajo zakonodajo na tem področju, kar lahko povzroči težave, na primer pri uporabi predpisov o reševanju s sredstvi upnikov. Treba je spremeniti smer in opustiti individualno obravnavo v prid usklajenega pristopa na ravni EU, tako da bodo povsod veljala enaka pravila o sanaciji in reševanju bank.

1.4 Z usklajenim pristopom bi preprečili tudi nadaljnje izkrivljanje med državami članicami in neželeno konkurenco na trgu. Odbor meni, da je pomembno ustvariti bolj enake konkurenčne pogoje med ustanovami in državami članicami ter zmanjšati tveganja v finančnem sektorju.

1.5 Odbor pozdravlja, da predlog prispeva k trdnejšemu mehanizmu za reševanje ter hkrati izboljšuje in lahko pospeši njegovo praktično uporabo.

1.6 Odbor meni, da bi morali za vse banke obstajati predpisi o sposobnosti pokrivanja izgub. V zvezi s tem je treba pozdraviti, da pričujoči predlog prispeva k izvajanju posebnih ukrepov za globalno sistemsko pomembne banke (GSPB). Med drugim morajo te banke (3) imeti večjo sposobnost pokrivanja izgub, ki se lahko aktivira v primeru krize, in sicer tako imenovano skupno sposobnost pokrivanja izgub (4). Predlog prav tako prispeva k izvajanju predpisov o reševanju s sredstvi upnikov za druge banke, s tem ko se, kjer je to primerno, zmanjša tudi vsakršna nevarnost pravnih razhajanj.

1.7 Odbor pozdravlja vključitev predpisov o skupni sposobnosti pokrivanja izgub v obstoječe evropske zahteve za vse banke, in sicer v t. i. minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti (5). Tako bo za vse globalno sistemsko pomembne banke veljala usklajena zakonodaja. Vključitev v en sam regulativni okvir bo tudi pripomogla k izboljšanju učinkovitosti in uspešnosti postopka reševanja.

1.8 Banke imajo izjemno pomembno vlogo pri financiranju gospodarstva, zlasti pa gospodinjstev in MSP. Zato bi bilo treba čim bolj omejiti morebiten negativen učinek novih pravil na stroške financiranja bank. Poleg tega morajo nova pravila ne le olajšati in čim bolj razširiti izdajo obravnavanih nezavarovanih dolžniških instrumentov, ampak hkrati vsem akterjem, tudi vlagateljem, zagotavljati čim večjo jasnost in pravno varnost. Pomembno je, da predpisi v zvezi z varstvom potrošnikov v celoti veljajo in se izvajajo.

1.9 Predlagani pristop, v skladu s katerim se novi predpisi uporabljajo le za prihodnje izdaje obravnavanih dolžniških instrumentov, se zdi najbolj realistična možnost in jo je zato mogoče podpreti.

2. Ozadje (6)

2.1 Predlog (7) je del svežnja petih nedavno (8) predstavljenih predlogov Komisije o bančnih predpisih, ki nadgrajuje obstoječo zakonodajo na tem področju (9). Zaradi hitrejšega sprejetja in začetka izvajanja je predlog sedaj izvzet iz svežnja in se obravnava prednostno.

2.2 Namen svežnja je prenesti dokumente, pripravljene na podlagi dela Baselskega odbora za bančni nadzor in Odbora za finančno stabilnost, pri čemer se upoštevajo tudi rezultati poziva k predložitvi dokazov, ki ga je organizirala Komisija, da bi preverila uspešnost in učinkovitost veljavne bančne zakonodaje.

2.3 Na splošno je cilj svežnja predlogov predvsem:

2.3.1 povečanje odpornosti finančnih institucij EU in krepitev finančne stabilnosti,

2.3.2 izboljšanje posojilne zmožnosti bank v podporo gospodarstvu EU in

2.3.3 dodatno pospeševanje vloge bank pri vzpostavljanju globljih in bolj likvidnih kapitalskih trgov EU v podporo oblikovanju unije kapitalskih trgov.

2.3.4 Hkrati lahko na tem mestu navedemo, da potekajo prizadevanja za bolj izpopolnjeno in temeljitejše izvajanje načela sorazmernosti v korist majhnih in/ali manj kompleksnih bank.

2.4 V navedenem kontekstu sedanji predlog stremi k vzpostavitvi usklajene nacionalne razvrstitve nezavarovanih dolžniških instrumentov. Ta je pomembna pri reševanju bank v okviru direktive o sanaciji in reševanju bank.

2.5 V primeru tovrstnega reševanja je pomembno, da breme izgube v prvi vrsti prevzame zasebni kapital in ne davkoplačevalci ali javni organi. To se doseže z reševanjem s sredstvi upnikov, torej z odpisom dolga ali njegovo pretvorbo v tvegani kapital.

2.6 Zato morajo vse banke razpolagati z minimalnim lastnim kapitalom in kvalificiranimi obveznostmi, tj. izpolnjevati morajo minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti.

2.7 Novost so mednarodni sporazumi o dodatnih zahtevah za globalno sistemsko pomembne banke (GSPB) v okviru prizadevanj za obravnavo vprašanja bank, ki so „prevelike, da bi lahko propadle“. Eden od zgoraj navedenih predlogov iz svežnja ukrepov si prizadeva vključiti to zahtevo, t. i. skupno sposobnost pokrivanja izgub, v obstoječi sistem minimalnih zahtev glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za te banke.

2.8 Obe obveznosti sta že spodbudili več držav članic k prilagoditvi (10) nacionalne zakonodaje o insolventnosti v zvezi z razvrstitvijo nekaterih upnikov bank.

2.9 Te prilagoditve se v državah članicah izvajajo na različne načine in neusklajeno, kar ni optimalno in pravzaprav glede na zastavljene cilje ni zaželeno. Z določitvijo usklajenih pravil v sedanjem predlogu naj bi to odpravili (glej 2.4).

3. Ugotovitve in pripombe

3.1 Na splošno je treba sveženj predlogov in obravnavani predlog pozdraviti. Njun namen je dodatno dopolniti in izpopolniti pomembna reformna prizadevanja, ki se izvajajo po krizi za okrepitev finančnega sektorja. Prav tako prispevata k nadaljnjemu zmanjšanju tveganj v tem sektorju.

3.2 Na splošno je treba poskrbeti za odpornost bančnega sistema in njegovo zadostno kapitalizacijo. To pa je pomembno za ohranitev finančne stabilnosti. Za ohranjanje stabilnosti je v primeru krize v neki banki najprej treba bremeniti zasebni kapital delničarjev in drugih upnikov banke (t. i. bail-in, reševanje s sredstvi upnikov). S tem pristopom je treba preprečiti, da bi se v ta namen uporabila javna sredstva ali sredstva davkoplačevalcev. V vsakem primeru je treba zajamčiti tudi plače zaposlenih, pokojninske prejemke in druga fiksna nadomestila za zaposlene (11).

3.3 Ta pristop bi morali v celoti uporabljati za vse banke. V zvezi s tem Odbor izraža zadovoljstvo, da se prizadevanja nanašajo tudi na okrepljene predpise za globalno sistemsko pomembne banke (GSPB), kar je v skladu z dogovori na ravni G20.

3.4 Odbor odobrava, da se s predlogom predpisi o skupni sposobnosti pokrivanja izgub vključujejo v obstoječo minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, določeno v direktivi o sanaciji in reševanju bank. To ne le izboljšuje izvajanja sedanjih pravil, ampak hkrati polaga temelje za usklajeno ureditev za po velikosti najpomembnejše banke. To bo pozitivno vplivalo na možnost izvajanja predpisov v praksi.

3.5 Glede na izjemno pomembno vlogo bank pri financiranju gospodarstva, zlasti pa gospodinjstev in MSP, bi bilo treba tovrstne instrumente izdajati pod dobrimi pogoji in čim obširneje. Novi predpisi bi morali zagotavljati jasnost in pravno varnost vsem akterjem, tudi vlagateljem. Upoštevati je treba tudi stroške. Z novimi pravili je treba čim bolj omejiti morebiten negativen učinek na stroške financiranja bank.

3.6 Načeloma je izjemno pozitivno, da so številne države članice pohitele s prilagajanjem nacionalnega insolvenčnega prava, da bi bile tako v koraku z razvojem na tem področju na evropski in mednarodni ravni (glej zgoraj).

3.7 Žal pa to poteka neusklajeno, tako da prihaja do pomembnih razlik med državami članicami in do številnih nezaželenih učinkov, kot sta negotovost za izdajatelje in vlagatelje ter njihovo obravnavanje v primeru uporabe predpisov o reševanju s sredstvi upnikov. To lahko oteži tudi izvajanje direktive o sanaciji in reševanju bank v zvezi z bankami, ki so dejavne v več državah.

3.8 Po mnenju Odbora ni zaželeno, da bi se nezavarovani dolžniški instrumenti obravnavali različno, saj bi to privedlo do izkrivljanja med finančnimi ustanovami in državami članicami ter do neželene konkurence na trgu.

3.9 Zato je zaželeno hitro ukrepanje, pri čemer ne gre le za opustitev individualnega pristopa v posameznih državah članicah, ampak predvsem za prizadevanja za usklajen pristop. S tem se ne le zagotavljajo bolj enaki konkurenčni pogoji med ustanovami in državami članicami, ampak se hkrati tudi učinkoviteje prispeva k doseganju temeljnih ciljev večje finančne stabilnosti in zmanjšanja tveganj v finančnem sektorju.

3.10 Novi predpisi ne vsebujejo nobenih določb, ki bi dopuščale (ali ne), da vlagatelji te nezavarovane dolžniške instrumente kupijo ali pridobijo. Tovrstna ureditev v direktivi o sanaciji in reševanju bank verjetno ni preveč smiselna, poleg tega pa je nenazadnje pomembno, da se na tem področju v celoti uporablja zaščita potrošnikov (12), ki se v praksi lahko tudi v celoti izvaja.

3.11 Ta ureditev velja le za predvidene prihodnje izdaje in ne za obstoječe instrumente. Zaradi pravne varnosti in – morebitnih nenamernih – učinkov na trge, izdajatelje in vlagatelje se zdi to sprejemljiv pristop, čeprav bi to lahko imelo določene (začasne) posledice za nadzorne organe.

3.12 Nenazadnje bi bilo tudi zaželeno, da se določi realističen datum začetka veljavnosti (13).

V Bruslju, 22. februarja 2017 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Georges DASSIS

(1) Direktiva je znana po angleški kratici BRRD – Bank Recovery and Resolution Directive. V slovenščini je to direktiva o sanaciji in reševanju bank (in investicijskih podjetij).

(2) Zakonodajni sveženj zajema tudi spremembe Uredbe (EU) št. 575/2013 (uredba o kapitalskih zahtevah ali CRR), Direktive 2013/36/EU (direktiva o kapitalskih zahtevah ali CRD) in Uredbe (EU) št. 806/2014 (v nadaljnjem besedilu: uredba o enotnem mehanizmu za reševanje ali uredba o EMR). Za reference glej opombe 8 do 10 v nadaljevanju. V zvezi s temi predlogi glej tudi mnenje EESO ECO/424, ki je v pripravi (februar 2017).

(3) V angleščini se za globalno sistemsko pomembne banke uporablja kratica G-SIBs (global systemically important banks).

(4) V angleščini se za skupno sposobnost pokrivanja izgub uporablja kratica TLAC (total loss absorption capacity).

(5) V angleščini se za minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti uporablja kratica MREL (minimum requirement for eligible liabilities and own funds).

(6) Besedilo med drugim temelji na informacijah, ki jih je Komisija objavila o svežnju in tu obravnavanem predlogu (sporočilo za javnost in gradivo z vprašanji in odgovori).

(7) COM(2016) 853 final.

(8) 23. novembra 2016. Glej http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_sl.htm

(9) Sveženj obsega spremembe:

— uredbe o kapitalskih zahtevah (CRR) in direktive o kapitalskih zahtevah (CRD) iz leta 2013. Ta dokumenta določata bonitetne zahteve za kreditne institucije (tj. banke) in investicijska podjetja ter predpise o upravljanju in nadzoru;

— direktive o sanaciji in reševanju bank (DSRB) ter uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje (EMR) iz leta 2014. Ti določata pravila o sanaciji in reševanju institucij v težavah ter vzpostavljata enotni mehanizem za reševanje.

(10) Oziroma pripravljajo podobne prilagoditve.

(11) V skladu z direktivo o sanaciji in reševanju bank (člen 44(2)(g)(i)).

(12) Glej direktivi MiFID in MiFID 2. Druga bo stopila v veljavo leta 2018.

(13) V sedanjem besedilu je začetek veljavnosti predviden za 1. julij 2017. Pri tem se postavlja vprašanje, ali je to izvedljivo.