[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 9.11.2007

COM(2007) 691 konč.

SPOROČILO KOMISIJE

Razvijanje skupnega zračnega prostora z Izraelom

1. UVOD

V svojem sporočilu „Razvijanje agende zunanje letalske politike Skupnosti“[1] je Komisija poudarila pomen oblikovanja skupnega zračnega prostora s svojimi vzhodnimi in južnimi sosedami. Končni cilj bi moralo biti povezovanje EU in njenih partneric na njenih južnih in vzhodnih mejah s ciljem, da bi se uporabljala skupna pravila delovanja trga. Svet Evropske unije je v svojih „Sklepih o razvijanju programa dela na področju zunanje letalske politike Skupnosti“ 27. junija 2005 podprl ta cilj in v njih pozdravil napredek pri razvijanju širšega skupnega zračnega prostora do leta 2010, ki bo vključeval države, ki mejijo na EU.

Izboljšava odnosov EU z ostalimi sosedami na področju letalstva, s končnim ciljem ustvariti skupni zračni prostor, je pomemben korak za nadaljnji gospodarski razvoj evropske letalske panoge. Destinacije v sosednjih državah EU predstavljajo 19 % mednarodnega prometa zunaj EU, kar je malce manj od prometa do trgov v Severni Ameriki. EU je že vključila letalske trge Švice, Norveške in Islandije, junija 2006 so Skupnost in njene države članice podpisale Evropski sporazum o skupnem letalstvu (ECAA – European Common Aviation Agreement) z državami Zahodnega Balkana, decembra 2006 pa prvi evropsko-sredozemski letalski sporazum z Marokom.

Izrael je ključni partner EU na Srednjem Vzhodu in v okviru evropske politike sosedstva. Odnose EU z Izraelom določata evro-mediteransko partnerstvo, vzpostavljeno s pridružitvenim sporazumom med EU in Izraelom, ter regionalna dimenzija barcelonskega procesa. Pridružitveni sporazum poudarja cilj okrepiti sodelovanje na področju prometa (člen 53), določa sodelovanje glede predpisov med stranema, zlasti na področju letalske varnosti in zaščite, in spodbuja sodelovanje na področju tehnologije in raziskav v prometnem sektorju, tudi v letalstvu.

Poleg tega sta decembra 2004 obe strani potrdili skupni Akcijski načrt EU in Izraela na področju evropske politike sosedstva in tako podprli cilj Izraela, da nadaljuje z vključevanjem v evropske politične in gospodarske strukture. Sporazum je začel veljati aprila 2005. Konkretne prednostne naloge, navedene v akcijskem načrtu, so okrepljeno sodelovanje na področju civilnega letalstva, vključno z upravljanjem letalskega prometa (vključitev v Enotno evropsko nebo), vprašanja varnosti in zaščite, sporazum o vzajemnem priznanju plovnosti in preiskava možnosti za celovit sporazum o letalstvu.

Izrael je pri svojih prizadevanjih za tesnejše sodelovanje z EU pokazal zanimanje za začetek pogajanj o celovitem sporazumu o letalstvu in svojo odločenost, da reformira okvir za mednarodni zračni promet skupaj z EU. Ustanovljen je bil izraelski medresorski odbor za proučevanje možnosti poglobitve odnosov z EU na področju letalstva, ki je aprila 2007 svetoval, naj Izrael z EU nemudoma začne celovita pogajanja o letalstvu.

Glede pravnega okvira je zaradi sodb Evropskega sodišča o „odprtem zračnem prostoru“ z dne 5. novembra 2002 treba spremeniti dvostranske sporazume med državami članicami in Izraelom, ker nekatere določbe v njih, zlasti določbe, ki zračnim prevoznikom iz Skupnosti ne dovoljujejo leteti v Izrael, če se polet ne začne v njihovi državi izvora, niso skladne z zakonodajo Skupnosti. Komisiji je bilo dodeljeno „horizontalno“ pooblastilo za pogajanja s tretjimi državami glede potrebnih sprememb dvostranskih sporazumov. Komisija od leta 2005 učinkovito uporablja horizontalno pooblastilo, tako da je zelo veliko število dvostranskih sporazumov uskladila z zakonodajo Skupnosti.

Evropska komisija je pozvala Izrael, naj začne horizontalna pogajanja z namenom, da se odpravijo pravne težave, na katere je opozorilo Evropsko sodišče v sodnih primerih, povezanih z „odprtim zračnim prostorom“, in ustvari trdna podlaga za nadaljnji razvoj odnosov med EU in Izraelom na področju letalstva. Izraelska stran je nakazala željo, da bi se horizontalna pogajanja izvajala vzporedno s pogajanji o celovitem sporazumu o letalstvu. Omeniti je treba, da je bil podoben pristop uspešno uporabljen med pogajanji o letalskem prometu z Marokom, pri katerih sta strani parafirali horizontalni sporazum kmalu po začetku celovitih pogajanj o letalskem prometu.

Komisija zato s tem sporočilom priporoča, da Svet pooblasti Komisijo za pogajanja o celovitem sporazumu glede skupnega zračnega prostora z Izraelom, ki bo združeval odpiranje trga z vzporednim procesom sodelovanja ter/ali zbliževanja glede predpisov zlasti na prednostnih področjih, kot so varnost in zaščita v letalstvu, varstvo okolja in uporaba pravil državne pomoči in konkurence, ki zagotavljajo vsem enake pogoje delovanja ter poštene in enake pogoje konkurence.

2. SEDANJI OKVIR

EU je največji trgovinski partner Izraela, ta pa je eden od največjih trgovinskih partnerjev EU na evro-mediteranskem območju, pri čemer je celotni promet v letu 2005 znašal skoraj 23 milijard EUR. Med trgovinskimi partnerji Izraela je EU tista, ki vanj največ izvaža, po uvozu iz njega pa je na drugem mestu. Če ne upoštevamo diamantov, je celotni trgovinski promet z EU predstavljal 35 % celotnega trgovinskega prometa Izraela. V okviru Evro-mediteranskega sporazuma o pridružitvi sta se EU in Izrael dogovorila, da liberalizirata trgovino z industrijskimi izdelki.

Izrael je bil prva neevropska država, ki se je povezala z Okvirnim programom Evropske Skupnosti za raziskave in tehnični razvoj. Posebni status Izraela je posledica njegove visoke ravni zmogljivosti na področju znanosti in razvoja ter gostega omrežja dolgoletnih odnosov na področju znanstvenega in tehničnega sodelovanja med Izraelom in EU.

EU in Izrael sta tudi parafirala sporazum o sodelovanju Izraela v Galileu, evropskem programu radijske navigacije prek satelita. To jasno kaže na željo Izraela, da bi se bolj vključil v programe in dejavnosti EU.

Kar zadeva sodelovanje v prometnem sektorju, so bili opravljeni uspešni pogovori z EU o skupnem izraelsko-palestinskem prometnem uradu, ki naj bi zagotavljal podporo pri praktičnih vidikih skupnega načrtovanja v prometnem sektorju.

Kar zadeva letalstvo, sta trga EU in Izraela tesno povezana. Izrael ima dvostranske sporazume o zračnem prometu z večino držav članic, kar jasno opozarja na pomen odnosov na področju letalstva s tem ključnim sosedom Evropske Unije. Trg EU je za Izrael najpomembnejši, saj letalski gostje iz EU opravijo 4,54 milijona od skupno 8,59 milijona (ali 54 %) mednarodnih potniških poletov v Izrael ali iz njega. Podobno je Izrael za EU najpomembnejši letalski trg na Srednjem vzhodu, z velikim potencialom za rast. Število potniških poletov med EU in Izraelom je med letoma 1995 in 2005 kljub zaskrbljenosti glede varnosti rastlo s povprečno stopnjo rasti 2,7 %. Pričakuje se, da bo ta številka še naprej rastla, saj IATA za obdobje 2005–2009 napoveduje, da bo število potnikov, ki potujejo med Evropo in Srednjim Vzhodom, naraščalo povprečno s .6,6 %. Najpomembnejši posamezni trgi potniškega prometa v obeh smereh so trenutno Francija (661 000 potnikov), Združeno kraljestvo (651 000), Nemčija (626 000), Italija (579,000), Španija (364 000) in Nizozemska (266 000).

Prevozne zmogljivosti na celotnem trgu EU–Izrael so povsem enakomerno razdeljene med letalske prevoznike Skupnosti in Izraela. To je deloma verjetno posledica določb dvostranskih sporazumov o letalskih storitvah med državami članicami in Izraelom, ki v splošnem dovoljujejo imenovanje le enega letalskega prevoznika na vsaki strani in prilagajajo določbe glede zmogljivosti potrebam obeh prevoznikov. Zdi se, da je pomemben del prevoza izraelskih potnikov prek trgov EU promet v okviru šeste svoboščine na poti v ZDA.

Izrael je za Evropo tudi rastoč turistični trg. Leta 2004 je 1,5 milijona turistov obiskalo Izrael, 89 % (1,34 milijona) jih je prišlo z letalom. To pomeni povečanje za 42 % glede na leto 2003, vendar le 56 % ravni iz leta 2000. Celo to majhno izboljšanje bi lahko pomenilo pomemben potencial za hitro rast, odvisne od političnih razmer. Ker večina turistov pride z letali, bo rast na področju turizma povzročila povečano povpraševanje po letalskih storitvah. Kar zadeva odhodni letalski promet, od leta 2000 število izraelskih potnikov, ki potujejo v druge države, znatno presega število potnikov iz tujine, ki obiščejo Izrael.

Izraelski letalski sektor

Za letalski trg v Izraelu je značilna prevlada družbe El Al Israeli Airlines. El Al je edini izraelski prevoznik, ki izvaja linijske polete v Izrael in iz Izraela, čeprav čarterske letalske družbe Arkia, Israair in Sun d’Or izvajajo storitve na kratkih in srednjih progah. Sun d’Or je podružnica El Al v izključni lasti slednjega. Pri izraelskih letalskih družbah prevladuje profil storitev od točke do točke.

Za letalske prevoznike iz Skupnosti, ki delujejo po vsem svetu in lahko razdelijo promet na več medcelinskih destinacij, je Izrael zanimiv trg, povezan s šesto svoboščino, in pomemben trg kot začetek in cilj poletov. Za manjše in/ali novejše prevoznike, zlasti za nove ponudnike cenenih poletov, ponuja Izrael možnosti selektivnih storitev od točke do točke.

Izrael ima dvostranske sporazume o letalskih storitvah z 21 državami članicami in z velikim številom drugih mednarodnih partnerjev. Izrael je dolgoletni član Mednarodne organizacije za civilno letalstvo (ICAO – International Organisation of Civil Aviation) in podpisnik drugih pomembnih večstranskih letalskih sporazumov. Vendar pa izraelska letalska politika ostaja previdna in konzervativna in do zdaj Izrael na področju letalskega prevoza ni hotel liberalizirati starih sporazumov z državami članicami. Poziv izraelske vlade, da se začnejo pogajanja o letalskem prometu na ravni Skupnosti, jasno kaže, da izraelska vlada raziskuje možnosti odprtja trgov letalskega prevoza z EU.

Glede regionalne integracije trgov letalskega prometa je Izrael do zdaj poskušal z dvostranskimi prizadevanji selektivno razširiti in okrepiti svoje odnose s sosednjimi državami in državami iz regije. Te napore so močno ovirale težavne politične razmere v regiji. Pristop EU k vzpostavitvi skupnega zračnega prostora bi dal Izraelu nove priložnosti za regionalno sodelovanje, vključno z uskladitvijo predpisov prek doseganja visokih evro-mediteranskih skupnih standardov.

Na področju predpisov jemlje Izrael zelo resno svoje obveznosti, povezane z ICAO, in proaktivno podpira usklajenost in kakovost mednarodnih letalskih predpisov. Izraelski letalski prevoz je bil do zdaj uspešen na področju varnosti poletov, njegovi zaščitni ukrepi pa so verjetno najstrožji na vsem svetu. Zanimanje Izraela za varovanje okolja in njegovi uspehi na tem področju so vzorni. Zaposleni pri izraelskih letalskih družbah uživajo dobro socialno zaščito in kažejo visoko raven strokovnosti. Podeljevanje licenc letalskim družbam se izvaja po strogem postopku. Trenutno se razpravlja o tem, ali naj bo letalski prevoz še naprej oproščen upoštevanja predpisov o konkurenci.

Izrael uporablja visoka merila pri izvajanju svojega zračnega prometa in pri izdajanju predpisov, povezanih z njim, kar je na področju predpisov za letalstvo trdna podlaga za zbliževanje s pravnim redom EU prek vzajemnega priznavanja. EASA in Izrael sta že podpisala delovni dogovor o certifikatih plovnosti.

3. NADALJNJA KREPITEV ODNOSOV S KLJUčNIM SOSEDOM

Maja 2007 je izraelska vlada na podlagi priporočil izraelskega medresorskega odbora uradno predlagala Komisiji, naj začne celovita pogajanja na področju letalstva.

Izrael dejansko sprejema bolj liberalen pristop k letalskim storitvam med državami članicami in Izraelom ter omogoča boljši dostop do izraelskega trga. Poleg povečanja tedenskih pogostnosti poletov je Izrael tudi privolil, da v nekaterih primerih na podlagi vzajemnosti poveča število letalskih prevoznikov iz Skupnosti, ki imajo dovoljenje, da opravljajo polete med zadevnimi državami članicami in Izraelom. To kaže veliko odločnost Izraela, da sodeluje v pogajanjih s Skupnostjo na področju letalstva, ki bi lahko prinesla nadaljnjo integracijo trgov.

4. KORISTI IN DODANA VREDNOST PRISTOPA SKUPNOSTI

Sektor civilnega letalstva (vključno z infrastrukturo, operaterji in drugimi akterji v panogi) je pomembna sestavina evropskega gospodarstva. Samo letalski prevozniki ustvarijo približno 0,6 % dodane vrednosti EU in zaposlujejo več kot 400 000 ljudi (0,4 % skupnega števila zaposlenih v nefinančnih sektorjih gospodarstva)[2], celoten sektor pa zaposluje približno 3 milijone ljudi po vsej EU. Oblikovanje enotnega letalskega trga od začetka devetdesetih let je bistveno prispevalo k večji dinamičnosti in učinkovitosti sektorja, hkrati pa je ustvarilo velike gospodarske in socialne koristi. V obdobju od leta 1992 do leta 2003 se je število letalskih prog znotraj Skupnosti povečalo za več kot 40 %. Pri glavnih prevoznikih Skupnosti se je v obdobju od leta 1990 do leta 2002 produktivnost povečala za 87 %[3]. Vendar pa celotnega potenciala notranjega trga verjetno ne bo mogoče doseči, dokler Skupnost ne bo delovala kot enoten, usklajen subjekt pri odnosih s tretjimi državami na področju letalstva, kjer koli taka usklajena prizadevanja lahko ustvarijo dodano vrednost v interesu evropske letalske panoge in uporabnikov. Še več, izkušnje, ki si jih je glede tega pridobila EU, tretje države štejejo za zelo dragocene. To še posebej velja za Izrael, s katerim bi EU rada vzpostavila privilegiran odnos.

Države članice in Izrael so do zdaj običajno s pogajanji sklepale restriktivne dvostranske sporazume o letalskih storitvah z znižano stopnjo odprtosti trga in strogimi tržnimi pogoji za operaterje. Večina sporazumov še vedno dovoljuje imenovanje le enega letalskega prevoznika na vsaki strani, kar v praksi pomeni, da je dostop do trga omejen na dva prevoznika. Poleg tega se v večini primerov o imenovanju in pogostnosti poletov pogaja na podlagi dvojic mest, kar dodatno omejuje dostop do trga. Sedanji sistem dvostranskih sporazumov o letalskih storitvah med državami članicami in Izraelom zato izkrivlja vzorce prometa ter lahko škoduje več prevoznikom Skupnosti in potrošnikom v nekaterih državah članicah. Letalski sporazum na ravni Skupnosti bi vzpostavil – na najvišji možni ravni – enotne pogoje delovanja za vse prevoznike Skupnosti in omogočil potnikom v vseh državah članicah, da izkoristijo podobne pogoje in povečan promet med EU in Izraelom.

Skupni zračni prostor med EU in Izraelom bi prinesel pomembne gospodarske koristi. Odprtje trga in vzajemno priznavanje letalskih standardov bi koristilo letalskim trgom zaradi njihove geografske lege in tradicionalno tesnih gospodarskih in trgovinskih povezav med EU in Izraelom.

Zaradi odprtja trga bi se bistveno izboljšale možnosti potovanj za potnike iz EU in Izraela. Zaradi števila neposrednih povezav med EU in Izraelom ter celotnega števila poletov se bodo predvidoma bistveno povečali trgovinski in turistični tokovi med EU in Izraelom. Pričakuje se, da bosta pomemben delež gospodarskih koristi požela evropska panoga letalskih prevozov in širše evropsko gospodarstvo. Skupni zračni prostor bi ustvaril znatne nove tržne priložnosti za letalske prevoznike v EU, ki bi želeli začeti s poleti v Izrael, pa trenutno nimajo potrebnih prometnih pravic. Lahko bi tudi omogočil vključevanje izraelskih prevoznikov v obstoječe povezave letalskih prevoznikov Skupnosti, kar bi omogočilo razvoj integriranih produktov in boljše storitve za potnike ter večjo učinkovitost na podlagi ekonomije obsega.

Seveda bo izredno pomembno zagotoviti, da bosta odprtje in združevanje trgov potekala na uravnotežen način, ki bo upošteval ostale pomembne cilje politike in omilil morebitne škodljive učinke. Bistvenega pomena je zagotoviti, da proces odpiranja trga spremlja vzporedni proces sodelovanja in/ali zbliževanja glede predpisov s področja varnosti, zaščite, okolja, državnih pomoči in konkurenčnosti, s čimer se zagotovijo enotni pogoji delovanja in poštena konkurenca, ki temelji na enakih možnostih. Odprti trgi potrebujejo okvir, ki zagotavlja pošteno konkurenco in visoka merila glede varnosti in zaščite. Glede okoljskih vprašanj mora biti sporazum skladen z zavezanostjo Skupnosti trajnostnemu razvoju. Pomembno je, da sporazum ne omejuje možnosti EU za uporabo regulativnih ali ekonomskih instrumentov za ublažitev nezaželenih stranskih učinkov rasti zračnega prometa, zlasti glede kakovosti zraka in ravni hrupa v bližini letališč ter prispevanja h globalnim podnebnim spremembam.

Politični in gospodarski interes EU je, da v svojih gospodarskih odnosih s sredozemskimi partnerji zagotovi izvajanje skupnih standardov, združljivih z evropskimi standardi (gl. tudi člen 47 pridružitvenega sporazuma med EU in Izraelom). To je mogoče doseči le na podlagi celovitega sporazuma, sklenjenega na podlagi pogajanj na ravni Skupnosti, ki bo zagotavljal vzajemno priznavanje letalskih standardov in postopkov. Končni cilj sporazuma bo vključitev izraelskega letalskega sektorja v skupni zračni prostor z Evropsko unijo in uskladitev zakonodaje prek vzajemnega priznavanja na ključnih področjih letalske zakonodaje EU.

S predlaganjem širokih pooblastil za pogajanja z Izraelom bi EU sosedom pokazala svojo odločenost za odpiranje trgov, za zbliževanje predpisov o standardih varnosti in zaščite ter za trajnostni razvoj. Letalski sporazum med EU in Izraelom bi lahko imel širše gospodarske posledice za letalski prevoz med EU in ostalimi sosednjimi državami na južnih mejah EU in bi lahko povečal regionalno sodelovanje.

Kot je bilo prikazano v tem sporočilu, je Izrael izrazil svojo pripravljenost, da začne z vključevanjem v skupni zračni prostor z EU. Pogoj za to je sposobnost Izraela, da uskladi svoje letalske standarde z letalskimi standardi EU prek vzajemnega priznavanja in tako ustvari trden pravni okvir za odnose na področju letalstva.

5. SKLEPNE UGOTOVITVE

Zato Komisija meni, da je pomembno ponuditi Izraelu celovit okvir za okrepljeno sodelovanje na področju civilnega letalstva. Sporazum z Izraelom bi vzpostavil ambiciozen okvir, ki bi vključeval širša letalska vprašanja, kot so sodelovanje na področju predpisov o letalski varnosti, zaščiti, upravljanju zračnega prometa, tehnologiji in raziskavah ter poslovnih vidikih in panožnem sodelovanju.

Sektor civilnega letalstva ponuja pomembne nove priložnosti za nadaljnjo krepitev sodelovanja v prometnem sektorju in vzajemne koristi za Izrael in EU. Zato si je zdaj treba prizadevati, da zračni prevoz postane ključno področje tesnejšega sodelovanja med EU in Izraelom in da se Izraelu tako ponudi nadaljnji primer vključevanja v evropske strukture in trge. Sporazum bo pomemben korak k uresničitvi skupnega zračnega prostora med Evropsko unijo in njenimi sredozemskimi sosedami, kar je ključni cilj zunanje letalske politike EU ter pomemben element zunanje politike EU.

Letalski sporazum na ravni Skupnosti bo omogočil uresničitev prizadevanj Izraela, da se bolje vključi v evropske letalske strukture in da izkoristi tako odprtje trga kot tudi sodelovanje na področjih predpisov, tehnologije in panoge, z namenom doseči enotne pogoje delovanja za operaterje in koristi za potrošnike.

Znatna politična in gospodarska dodana vrednost sporazuma o zračnem prometu z Izraelom bi lahko – dolgoročno – spodbudila druge države v regiji in pomagala krepiti regionalno sodelovanje na Srednjem Vzhodu.

Glede na zgoraj navedeno Komisija predlaga pogajanja in sklenitev celovitega odprtega letalskega sporazuma z Izraelom ter poziva Svet, da Komisijo pooblasti za začetek pogajanj o takem sporazumu.

Komisija bo tesno sodelovala z državami članicami in vsemi zadevnimi zainteresiranimi stranmi pri nadaljnjem razvijanju in doseganju ciljev, podanih v predlaganem Sklepu Sveta.

[1] COM(2005) 79 konč. z dne 11.3.2005

[2] EUROSTAT Statistics in focus, 37/2005, ISSN 1561-4840

[3] Priloga k Sporočilu Komisije „Razvijanje agende zunanje letalske politike Skupnosti “, COM(2005) 79 konč.