SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Celovitemu evropskemu okviru za spletne igre na srečo naproti /* COM/2012/0596 final */





KAZALO 1. Uvod. 4 2. Ključni izzivi in predlagani odzivi nanje. 5 2.1. Skladnost nacionalnih regulativnih okvirov z zakonodajo EU.. 6 2.2. Izboljšanje nadzora, upravnega sodelovanja in učinkovitosti izvrševanja. 8 2.2.1. Vzpostavitev ustreznih preverjanj in nadzora v državah članicah. 8 2.2.2. Spodbujanje čezmejnega upravnega sodelovanja. 9 2.2.3. Zagotavljanje učinkovitega izvrševanja na nacionalni ravni 9 2.3. Varstvo potrošnikov in državljanov. 11 2.3.1. Prizadevanje za zagotovitev visoke ravni zaščite v celotni EU.. 11 2.3.2. Zagotavljanje zaščite mladoletnikov. 12 2.3.3. Krepitev odgovornega oglaševanja. 12 2.3.4. Preprečevanje problematičnega igranja na srečo in zasvojenosti z igrami na srečo... 13 2.4. Preprečevanje goljufij in pranja denarja. 14 2.4.1. Razširitev ukrepov za preprečevanje pranja denarja. 14 2.4.2. Spopadanje s krajami identitete in drugimi vrstami kibernetske kriminalitete. 15 2.4.3. Zagotavljanje zaščite opreme za igre na srečo. 15 2.5. Ohranjevanje integritete športa in preprečevanje prirejanja izidov tekem.. 16 2.5.1. Spodbujanje sodelovanja med zainteresiranimi stranmi 16 2.5.2. Razvoj ukrepov za preprečevanje prirejanja izidov tekem.. 16 2.5.3. Učinkovito odvračanje od prirejanja izidov tekem.. 17 2.5.4. Spodbujanje mednarodnega sodelovanja. 17 3. Sklepne ugotovitve. 18 1. Uvod Spletne igre na srečo[1] so storitvena dejavnost, ki v EU raste zelo hitro, in sicer za skoraj 15 % na letni ravni[2]. V letu 2015 bodo prihodki predvidoma znašali okoli 13 milijard EUR, medtem ko so leta 2011 znašali 9,3 milijarde EUR. To bi pomenilo skupno rast v višini skoraj 40 %[3]. Gospodarski pomen sektorja se odraža tudi v visoki stopnji inovativnosti te industrije v EU in vse večjih prihodkih od davkov, ustvarjenih v državah članicah. Hiter razvoj spletnih tehnologij v zadnjih letih je olajšal ponujanje storitev iger na srečo prek različnih kanalov za distribucijo na daljavo. Slednji vključujejo internet in druga sredstva za elektronsko komunikacijo ali komunikacijo na daljavo, kot sta tehnologija mobilne telefonije ali digitalna televizija. Zaradi narave spletnega okolja lahko spletne igralnice v EU delujejo brez kakršnega koli nadzora s strani regulatorjev v EU. Evropski potrošniki spletne storitve iger na srečo iščejo tudi zunaj svoje države, s čimer se, če te storitve niso ustrezno urejene, lahko izpostavijo znatnim tveganjem. Široka ponudba in vse večje povpraševanje po spletnih storitvah iger na srečo predstavljata številne izzive v vidika zagotavljanja ustreznega izpolnjevanja ciljev javne politike na nacionalni, evropski in mednarodni ravni. Leta 2011 je Komisija sprejela Zeleno knjigo o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu[4]. Prek javne razprave, ki je potekala v tem okviru, je želela pridobiti celovit pregled obstoječega stanja, da bi spodbudila izmenjavo dobrih praks med državami članicami in ugotovila, kako bi ob upoštevanju njihovih ciljev javne politike in brez ogrožanja notranjega trga različni nacionalni regulativni modeli za igre na srečo lahko še naprej soobstajali ter ali bi bili morda potrebni posebni ukrepi na ravni EU, da bi se povečala njihova usklajenost. Odzivi na posvetovanje se med seboj razlikujejo tako vsebinsko kot tudi na ravni predlaganih instrumentov, ki naj bi se jih uporabilo za pobude EU. Na splošno se zdi, da predlogi sektorske zakonodaje EU v tej fazi niso primerni. Kljub temu je iz odgovorov razviden skoraj soglasen poziv k ukrepom politike na ravni EU in jasni določitvi ključnih prednostnih področjih, na katerih bi bilo treba ukrepati. To sporočilo skupaj s priloženim delovnim dokumentom služb Komisije[5] opredeljuje ključne izzive, ki jih predstavlja soobstoj nacionalnih regulativnih okvirov na notranjem trgu. Njegov cilj je tudi predlagati rešitve za te izzive v obliki ukrepov tako na nacionalni ravni kot tudi na ravni EU. Delovni dokument služb Komisije podaja podrobnejše informacije, pridobljene na podlagi analize odzivov na zeleno knjigo, predlagane pobude iz tega akcijskega načrta in druge relevantne podatke. Komisija se pri oblikovanju odzivov na različne vrste vprašanj, povezanih s spletnimi igrami na srečo, opira na dobre prakse v EU in državah članicah. Glede na razvoj dogodkov je v zvezi s ponujanjem in promoviranjem spletnih iger na srečo v EU potrebna večja jasnost. To sporočilo predlaga kombinacijo pobud in ustreznih ukrepov na različnih področjih, s katerimi bi se povečala pravna jasnost in oblikovale politike na podlagi razpoložljivih dokazov. Ti ukrepi, ki v celoti upoštevajo načelo subsidiarnosti in sorazmernosti, obravnavajo pet prednostnih področij pri soočanju z izzivi v EU: - skladnost nacionalnih regulativnih okvirov z zakonodajo EU, - izboljšanje upravnega sodelovanja in učinkovitosti izvajanja, - varstvo potrošnikov in državljanov, mladoletnikov[6] in ranljivih skupin, - preprečevanje goljufij in pranja denarja, - ohranjevanje integritete športa in preprečevanje prirejanja izidov tekem. Zaradi rasti spletnih iger na srečo v EU in dobro razvitega čezmejnega opravljanja teh storitev se predlagani ukrepi osredotočajo na spletne storitve iger na srečo ter vprašanja v zvezi s prostim pretokom storitev (člen 56 PDEU) in pravico do ustanavljanja (člen 49 PDEU). Številni ukrepi pa se navezujejo tako na spletne kot nespletne storitve iger na srečo[7]. To sporočilo je tudi odgovor na sklepe Sveta o okviru za področje iger na srečo in stav v državah članicah EU[8], vrsto poročil predsedstva o napredku[9], resolucijo Evropskega parlamenta o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu[10] in mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora[11]. 2. Ključni izzivi in predlagani odzivi nanje Čeprav imajo države članice načeloma proste roke pri opredeljevanju ciljev svojih politik o igrah na srečo in podrobnejšem določanju želene ravni zaščite, pa morajo biti nacionalni regulativni okviri skladni z zakonodajo EU ter načeli in pravili notranjega trga. Zagotavljanje skladnosti nacionalne zakonodaje s Pogodbo je zato predpogoj za uspešno politiko EU o spletnih igrah na srečo. Zaradi vrst izzivov, ki se pojavljajo z razvojem spletnih iger na srečo, in z njimi povezanih posledic za posamezne države članice, se slednje s temi izzivi ne zmorejo spopadati same ter ne morejo posamično zagotoviti ustrezno regulirane in dovolj varne ponudbe spletnih storitev iger na srečo. Ukrepi Komisije za upravno sodelovanje bodo državam članicam pomagali bolje razumeti regulativne okvire drugih držav članic, izmenjevati dobre prakse in povečati usklajenost pri odpravljanju skupnih težav. Poleg tega bi tesnejše in dolgoročno sodelovanje med državami članicami povečalo zmožnost EU za učinkovitejše soočanje z mednarodnimi razsežnostmi spletnih iger na srečo. Izboljšanje varstva potrošnikov in zakonodajnega okolja je v interesu vseh držav članic in zainteresiranih strani. Razvoj privlačnega nabora zakonitih možnosti igranja na srečo je tudi ključnega pomena za učinkovito preprečevanje, da bi potrošniki zahajali na neregulirane spletne strani. Cilj ukrepov na ravni EU bi zato moral biti, da se zagotovi ustrezna zaščita vseh državljanov Evrope v uravnoteženem in reguliranem okolju. Komisija zato predlaga, da bi skupaj z državami članicami sprejela ukrepe za zagotavljanje skupne in visoke ravni zaščite za vse evropske potrošnike in državljane, vključno z mladoletniki in ranljivimi skupinami. Predlagani ukrepi so namenjeni zmanjšanju tveganj, povezanih z nereguliranimi trgi in dejavnostmi organiziranega kriminala, kot so na primer goljufije in prirejanje izidov dogodkov. V splošnem se pričakuje, da bodo te pobude prispevale k izboljšanju regulativnega okvira, ki ureja spletne igre na srečo v EU, in spodbudile krepitev sodelovanja med regulativnimi organi držav članic. Komisija bo · leta 2012 ustanovila strokovno skupino za igre na srečo, sestavljeno iz predstavnikov držav članic, ki bo spodbujala izmenjavo izkušenj in dobrih praks ter podajala nasvete in zagotavljala strokovno znanje pri pripravi pobud EU. 2.1. Skladnost nacionalnih regulativnih okvirov z zakonodajo EU Za ureditev področja spletnih iger na srečo v državah članicah je značilna raznolikost regulativnih okvirov. Nekatere države članice prepovedujejo ponujanje iger na srečo preko spleta, kar velja bodisi za vse igre bodisi le za določene vrste, kot so poker in igralniške igre. V nekaterih evropskih jurisdikcijah so vzpostavljeni monopoli (ki ponujajo spletne storitve iger na srečo). Te upravlja bodisi javni ponudnik v državni lasti ali zasebni ponudnik, ki so mu bile podeljene izključne pravice. Vse več držav članic pa vzpostavlja sisteme izdajanja dovoljenj in s tem dopušča, da na njihovem trgu svoje storitve zagotavlja več kot en ponudnik. V odziv na družbene, tehnološke in regulativne izzive so številne države članice pred nedavnim revidirale svoje zakonodaje o igrah na srečo tako, da upoštevajo nove oblike storitev iger na srečo. Te regulativne spremembe so v zadnjih nekaj letih privedle do povečanja ponudbe storitev iger na srečo, ki jih v državah članicah EU zagotavljajo ponudniki z dovoljenji, pa tudi do pomembnih razlik med nacionalnimi ureditvami. Razvile so se tudi čezmejne ponudbe, ki jih nacionalni predpisi v ciljnih državah članicah pogosto ne dovoljujejo. Ti nacionalni predpisi so se zaradi domnevne neskladnosti z določbami Pogodbe izpodbijali pred zadevnimi nacionalnimi sodišči, Sodišču Evropske unije pa so bila predložena vprašanja glede razlage zakonodaje EU. Nacionalni regulativni sistemi morajo biti skladni z zakonodajo EU. Sodišče Evropske unije je ob upoštevanju posebne narave iger na srečo v vrsti sodb podalo splošne smernice glede razlage temeljnih svoboščin notranjega trga na področju (spletnih) iger na srečo, na podlagi katerih bi nacionalna sodišča lahko določila okoliščine, v katerih so omejevalne nacionalne zakonodaje na področju iger na srečo lahko utemeljene na podlagi splošnega interesa. Sodišče Evropske unije je potrdilo, da je ponujanje in uporaba čezmejnih storitev iger na srečo gospodarska dejavnost, ki spada na področje uporabe temeljnih svoboščin iz PDEU. Zlasti člen 56 PDEU prepoveduje omejitve svobode opravljanja storitev za prejemnike iz drugih držav članic. Nacionalni predpisi, ki prepovedujejo ponujanje storitev iger na srečo, za katere je bilo izdano dovoljenje v drugi državi članici, tako omejujejo svobodo svojih državljanov do spletnega prejemanja storitev, ki se ponujajo v drugi državi članici. Omejujejo tudi svobodo ponudnikov s sedežem v drugi državi članici do opravljanja storitev iger na srečo. Države članice lahko preprečujejo ali omejujejo čezmejno opravljanje vseh ali nekaterih vrst spletnih iger na srečo, da bi v zvezi z igrami na srečo zaščitile cilje javnega interesa. Nacionalni predpisi se večinoma osredotočajo na cilje varstva potrošnikov, zlasti na preprečevanje čezmernega igranja na srečo in zaščito mladoletnikov ter preprečevanje kriminala in goljufij. Čeprav države članice pogosto navajajo legitimne razloge za omejevanje čezmejnih storitev iger na srečo, bi morale kljub temu dokazati ustreznost in potrebnost zadevnih ukrepov, zlasti obstoj težav v zvezi z uresničevanjem cilja javnega interesa, ki naj bi ga te storitve ogrožale, in doslednost regulativnega sistema. Države članice morajo dokazati, da cilje javnega interesa, ki so se jih odločile zagotoviti po svoji volji, skušajo doseči na dosleden in sistematičen način ter ne smejo sprejemati, spodbujati ali dopuščati ukrepov, ki bi preprečevali dosego teh ciljev. V preteklosti je Komisija proti večjem številu držav članic sprožila postopke za ugotavljanje kršitev, ki so še vedno v fazi preiskave. Na področju iger na srečo so bile prejete tudi številne pritožbe, ki se sklicujejo na člen 49 in/ali člen 56 PDEU. Komisija se pri svojih ocenjevanjih nacionalnih zakonodaj v zvezi z odprtimi primeri kršitev in pritožb naslanja na poglobljene dejanske informacije, pridobljene v okviru posvetovanj o zeleni knjigi, in na trenutno sodno prakso Sodišča Evropske unije. To ocenjevanje se osredotoča zlasti na vprašanje, ali so nacionalne politike za igre na srečo dosledne, zlasti z vidika regulativnih pristopov do spletnih in nespletnih ponudb iste vrste iger ter iger, ki so med seboj jasno primerljive z vidika stopnje tveganja za goljufije in/ali varstvo potrošnikov. Ocenjevanje se osredotoča tudi na preglednost in nediskriminativnost sistemov izdaje dovoljenj ter sorazmernost pogojev za njihovo izdajo. S sprejetjem tega sporočila Komisija zadevne države članice tudi poziva, naj zagotovijo informacije o najnovejšem razvoju dogodkov na področju njihovih zakonodaj s področja iger na srečo. Države članice, proti katerim so bili začeti postopki za ugotavljanje kršitev ali so bile vložene pritožbe, bodo pozvane, naj zagotovijo pravne in dejanske (posodobljene) informacije, na podlagi katerih bo Komisija lahko podala oceno skladnosti z zakonodajo EU. Komisija bo ob upoštevanju trenutne sodne prakse Sodišča Evropske unije v zvezi nacionalnimi predpisi, ki niso skladni z zakonodajo EU, po potrebi sprejela ukrepe za izvrševanje zadevnih določb Pogodbe. Poleg tega se bo v okviru postopka tako imenovane uradne priglasitve še naprej ocenjevala tudi skladnost osnutkov nacionalnih zakonodaj o spletnih igrah na srečo[12]. Komisija bo · pospešila pripravo svoje ocene nacionalnih določb v odprtih primerih kršitev in pritožb ter po potrebi sprejela ukrepe za izvrševanje. 2.2. Izboljšanje nadzora, upravnega sodelovanja in učinkovitosti izvrševanja Za uspešno izvajanje in uporabo politike iger na srečo tako na nacionalni ravni kot tudi na ravni EU države članice potrebujejo pristojne regulativne organe, ki sodelujejo z organi iz drugih držav članic in uporabljajo vsa razpoložljiva sredstva za učinkovito izvrševanje. Več pobud, najavljenih v tem sporočilu, bo vključevalo obdelavo osebnih podatkov. S tega vidika mora biti zagotovljena skladnost s pravnim redom EU o varstvu podatkov[13]. V ta namen bo treba zlasti jasno opredeliti posebne namene obdelave podatkov, da se zagotovi kakovost podatkov in kar najbolj zmanjša njihova količina, ter zagotoviti skladnost z drugimi zahtevami glede varstva podatkov. 2.2.1. Vzpostavitev ustreznih preverjanj in nadzora v državah članicah Da bi se zagotovilo uspešno izvajanje in izvrševanje predpisov s področja iger na srečo ter učinkovito čezmejno upravno sodelovanje, bi morala imeti vsaka država članica ustrezno opremljene regulativne organe. Nacionalni regulativni organi bi morali imeti zadostne pristojnosti in znanje, da bi se lahko spopadli z regulativnimi izzivi na hitro spreminjajočem se in na tehnologiji temelječem trgu. Ker vsi regulativni organi nimajo polne pristojnosti za nadzor trga iger na srečo, bodo morda morali za izpolnjevanje pogojev za sodelovanje z regulatorji iz drugih držav članic in svoje funkcije sodelovati z drugimi pristojnimi organi na regionalni ali nacionalni ravni. 2.2.2. Spodbujanje čezmejnega upravnega sodelovanja Za uspešno soočanje s sedanjimi regulativnimi izzivi je treba nujno izboljšati upravno sodelovanje. To bi državam članicam in regulatorjem iger na srečo pomagalo pri opravljanju svoje regulativne in nadzorne vloge ter izboljšalo kakovost njihovega dela. Sodelovanje v praksi bo državam članicam omogočilo spoznavanje sistemov in praks drugih ter razvoj tesnejših delovnih odnosov na operativni ravni. Ukrepi za spodbujanje upravnega sodelovanja morajo tudi zmanjšati nepotrebne upravne obremenitve, zlasti v postopku izdaje dovoljenj in nadzora nad ponudniki, ki imajo dovoljenje v več kot eni jurisdikciji. V zvezi s tem imajo lahko pomembno vlogo tudi postopki certificiranja in standardizacije opreme za spletne igre na srečo. Za uspešno upravno sodelovanje je treba jasno opredeliti področja, v zvezi s katerimi lahko države članice zahtevajo in si izmenjujejo informacije ter pripravljajo skupne ukrepe in pobude. Poleg tega mora obstajati tudi ustrezna struktura z jasnim mandatom za sodelovanje, ki bo lahko izpolnjevala operativne potrebe regulativnih organov. Dokončna oblika sodelovanja med nacionalnimi regulatorji je odvisna od vrste informacij in podatkov, ki se lahko izmenjujejo med organi. Prvi neposredni korak na področju sodelovanja je osredotočenost na splošne informacije in dobre prakse, da bi se izmenjali obveščevalni podatki in izkušnje ter vzpostavilo zaupanje in zavest o skupnem interesu regulatorjev. V drugi fazi bo Komisija v dialogu z državami članicami podrobneje raziskala možnosti za izmenjavo osebnih podatkov v skladu z nacionalnimi predpisi in predpisi EU o varstvu podatkov. V ta namen bi se upravno sodelovanje med državami članicami lahko olajšalo z uporabo informacijskega sistema za notranji trg (IMI)[14]. S sodelovanjem znotraj EU pa ne bo možno najti rešitev za vse izzive na trgu spletnih iger na srečo. Številni takšni izzivi so čezmejne narave in pogosto izvirajo iz držav, ki niso članice EU. Za uskladitev ukrepov in spodbujanje pobud, usmerjenih v države, ki niso članice EU, bo Komisija v sodelovanju z državami članicami opredelila vprašanja, o katerih se bo razpravljalo s tretjimi državami, in si prizadevala za krepitev dialoga s slednjimi. 2.2.3. Zagotavljanje učinkovitega izvrševanja na nacionalni ravni Učinkovito izvrševanje nacionalne zakonodaje držav članic je ključni predpogoj za zagotavljanje skladnosti z zakonodajo EU in bistvenega pomena za dosego ciljev javnega interesa njihovih politik za igre na srečo. Uspešnost izvajanja je med drugim odvisna od učinkovitosti organizacijske strukture in popolnosti pooblastil nacionalnega organa za igre na srečo, ustrezne ravni upravnega sodelovanja z drugimi regulatorji in primernih orodij za izvajanje. Cilj preventivnih izvršilnih ukrepov je zmanjšati prvi stik državljanov s čezmejnimi ponudbami storitev iger na srečo, ki niso skladne z veljavno zakonodajo v ciljni državi članici (so „brez dovoljenja“)[15], ter zagotoviti skladnost z nacionalnimi predpisi o igrah na srečo in splošnimi načeli, kot so informiranje igralcev, razumevanje njihove izbire in vedenja ter spodbujanje odgovornega poslovnega ravnanja. Odzivni izvršilni ukrepi, kot sta na primer omejevanje dostopa do spletnih strani, na katerih se ponujajo storitve iger na srečo brez dovoljenj, ali blokiranje plačil med igralci in ponudniki iger na srečo brez dovoljenj, prinašajo določene koristi, lahko pa imajo tudi pomanjkljivosti. Takšne ukrepe je treba pozorno preučiti tudi z vidika varovanja temeljnih pravic in temeljnih svoboščin po PDEU. Odzivne izvršilne ukrepe, ki zahtevajo ukrepe spletnih posrednikov, ki gostijo nezakonite ponudbe iger na srečo (umik ponudbe ali, v nekaterih državah članicah, onemogočenje dostopa strank do ponudbe), bi bilo mogoče izboljšati z jasnejšo opredelitvijo postopkov v zvezi z njimi. Komisija pripravlja horizontalno pobudo o postopkih za obveščanje in ukrepanje, s katero bi bilo mogoče zagotoviti potrebno raven jasnosti. Poleg tega bi bilo sodelovanje mogoče izboljšati prek mreže, vzpostavljene z uredbo o sodelovanju na področju varstva potrošnikov, ki omogoča čezmejne ukrepe za izvrševanje[16]. OSREDNJI UKREPI Komisija bo · olajšala upravno sodelovanje med regulatorji iger na srečo in do leta 2013 preučila možnosti, ki jih za izmenjavo informacij/sodelovanje med državami članicami ponuja uredba IMI; · izboljšala izmenjavo informacij in dobrih praks v zvezi z izvršilnimi ukrepi ter preučila prednosti in morebitne omejitve odzivnih izvršilnih ukrepov, kakršna sta na primer blokiranje plačil in onemogočanje dostopa do spletnih strani, na ravni EU; · podala pojasnila v zvezi s postopki za obveščanje in ukrepanje v primeru, da spletni posredniki v EU gostijo vsebino brez dovoljenj[17]; · razvila regulativni dialog s tretjimi državami. Države članice se poziva, naj · ustanovijo in določijo regulativne organe za igre na srečo z jasnimi pristojnostmi ter zagotovijo sodelovanje z drugimi zadevnimi pristojnimi organi; · preučijo možnosti za obveščanje potrošnikov o razpoložljivih ponudbah z dovoljenjem, da se povpraševanje preusmeri na zakoniti trg. 2.3. Varstvo potrošnikov in državljanov Po vsej EU so si države enotne v stremenju k zaščiti državljanov, čeprav za dosego tega cilja uporabljajo različne regulativne in tehnične pristope. V EU so potrebni ustrezni ukrepi za: 1) odvračanje potrošnikov od nereguliranih in potencialno škodljivih ponudb, 2) zaščito mladoletnikov pred dostopom do igralnic, 3) zaščito drugih ranljivih skupin in 4) preprečevanje razvoja motenj, povezanih z igrami na srečo[18]. Vsi državljani bi morali uživati visoko raven zaščite kjer koli na notranjem trgu. Komisija ob popolnem upoštevanju pravice vsake države članice do določitve regulativnega okvira za storitve iger na srečo vidi pomembne prednosti v razvoju vrste možnosti za igre na srečo z dovoljenjem, s čimer bi se potrošnike učinkovito odvrnilo od drugih ponudb iger na srečo. Pomembno je, da ponudniki z dovoljenji lahko ponudijo dovolj privlačne proizvode, saj se bodo ob odsotnosti verodostojnih in trajnostnih ponudb potrošniki še naprej zatekali na neregulirane spletne strani, kjer so lahko izpostavljeni škodljivim vplivom. 2.3.1. Prizadevanje za zagotovitev visoke ravni zaščite v celotni EU Ocenjuje se, da se spletnih iger na srečo udeležuje približno 6,84 milijona evropskih potrošnikov[19]. V tem po naravi čezmejnem okolju morajo biti potrošniki zmožni sprejemati ozaveščene odločitve in prepoznati, katere ponudbe iger na srečo imajo dovoljenje. Ob preobilju informacij se potrošniki zanašajo na znake kakovosti[20]. Komisija zato spodbuja prakso, da se podrobnosti o zadevnem regulativnem organu jasno prikažejo na spletnih straneh ponudnikov, ter dejavnosti na področju izboljšanja informiranja in ozaveščenosti potrošnikov. Številne države članice že imajo izkušnje z varstvom potrošnikom v spletnem okolju. Industrija iger na srečo je razvila tudi dragoceno tehnično strokovno znanje in pristope za samoregulacijo, da bi omogočila družbeno odgovorno igranje na srečo. Za ukrepe na tem področju si morajo prizadevati vse zainteresirane strani. Treba je najti pravo ravnovesje, ukrepi za varstvo potrošnikov pa ne bi smeli imeti negativnih učinkov, ki bi igralce vodili v iskanje privlačnejših ponudb na nereguliranih spletnih straneh. Cilj nabora splošnih načel, pripravljenih na ravni EU, bi moral biti zagotavljanje visoke ravni varstva potrošnikov. Ta načela bi morala vključevati učinkovito in zanesljivo registracijo igralcev, preverjanje starosti in preverjanje identitete (zlasti z vidika denarnih transakcij), preverjanje dejanskega stanja (dejavnosti računa, opozorilni znaki, usmerjanje na telefonske linije za pomoč uporabnikom), politiko neposojanja sredstev, zaščito sredstev igralcev, možnosti za samoomejevanje (časovne/finančne omejitve, izključitev) ter podporo uporabnikom in učinkovito obravnavanje pritožb[21]. V prvi fazi bo Komisija pripravila priporočilo o skupnem varstvu potrošnikov. 2.3.2. Zagotavljanje zaščite mladoletnikov Zaščito mladoletnikov bi bilo treba obravnavati prednostno že zato, ker 75 % otrok in mladostnikov v Evropi, starih od 6 do 17 let, uporablja internet[22]. Preventivni ukrepi za zaščito bi se morali osredotočati na preprečevanje dostopa mladoletnikov do igralniških vsebin. Zato bi moralo priporočilo regulativne sisteme spodbujati, naj zagotovijo ustrezna orodja za preverjanje starosti in nadzor s strani ponudnikov. Poleg tega bi bilo treba spletne igralnice spodbuditi, naj jasno objavijo, da mladoletnikom ne dovoljujejo igranja, in zagotovijo informacije o izvajanju ukrepov za preverjanje starosti igralcev. Tovrstne ukrepe bi morala dopolnjevati širša prizadevanja, na primer za izboljšanje ozaveščenosti staršev glede povezanih tveganj in filtriranje programske opreme v domovanjih. Vsi ponudniki bi morali poslovati odgovorno. 2.3.3. Krepitev odgovornega oglaševanja Odgovorno oglaševanje je nujno potrebno, da se državljanom sporoči, da: 1) veljajo starostne omejitve, 2) so igre na srečo lahko škodljive, če se jih ne igra odgovorno, in 3) so tveganja lahko finančne, družbene ali zdravstvene narave. V EU nekatere države nimajo uvedenih predpisov za oglaševanje storitev iger na srečo. Nekatere države članice uporabljajo posebne kodekse ravnanja. Poleg tega sta industrija iger na srečo in oglaševalska industrija začeli uporabljati pristope za samoregulacijo. Vsi državljani v EU morajo biti zadostno obveščeni o izbirah, ki so jim na voljo, in tveganjih, povezanih z igranjem na srečo. Komisija bo pripravila priporočilo o odgovornem oglaševanju iger na srečo, da bi zagotovila, da bodo ponudniki z dovoljenjem v zadevnih državah članicah igre na srečo oglaševali družbeno odgovorno ter potrošnikom zagotavljali ključne informacije. Da bi bilo priporočilo v celoti učinkovito, bodo k določitvi njegovega obsega in zasnove lahko prispevale tako države članice kot tudi industrija. Državam članicam bo priporočeno, naj določijo zadostne kazni za primere kršitev ali neizpolnjevanja zahtev. Priporočilo bo dopolnjevalo direktivo o nepoštenih poslovnih praksah[23]. 2.3.4. Preprečevanje problematičnega igranja na srečo in zasvojenosti z igrami na srečo Glede na odzive na zeleno knjigo se ocenjuje, da ima zaradi takšne ali drugačne motnje, povezane z igrami na srečo, težave med 0,5 in 3 % prebivalcev EU. Dokazi o obsegu in raznolikosti motenj, povezanih z igrami na srečo, niso vselej na voljo. Poleg tega obstoječe študije in raziskave ne ponujajo neizpodbitnih ugotovitev. Treba bi bilo bolje razumeti 1) uporabljene opredelitve, 2) ključne dejavnike (na primer mrzlično upanje na dobitek/pokritje izgube, reklamna sporočila, dostopnost, pogostost), 3) vzročne povezave z vrstami iger/stav, 4) ustreznost preventivnih ukrepov (na primer opozorilni znaki, samoomejevanje, omejitve določenih iger/stav) in 5) vrsto potrebne oskrbe. Komisija si trenutno prizadeva pridobiti relevantne informacije prek raziskovalnega projekta ALICE RAP[24], ki ga sofinancira EU in v okviru katerega se zbirajo podatki, razvrščajo odvisnosti, določajo ključni dejavniki in prehod v odvisnost, predstavljajo prakse obvladovanja odvisnosti in podajajo konsolidirani podatki za ocenjevanje obsega tega problema v EU. Na podlagi vmesnih poročil, ki bodo pripravljena v okviru tega projekta, bo Komisija preučila potrebo po pobudah za politiko raziskav razvoja motenj, povezanih z igrami na srečo, vključno z njihovim odkrivanjem in zdravljenjem. OSREDNJI UKREPI Komisija bo · leta 2013 sprejela priporočila v zvezi s skupnim varstvom potrošnikov in družbeno odgovornim oglaševanjem; · prek programa Varnejši internet[25] in instrumenta za povezovanje Evrope[26] podprla primerjalne analize in preskuse orodij za starševski nadzor, da bi izboljšala sisteme za ugotavljanje starosti in razvrščanje vsebin; · leta 2012 v okviru EU NET ADB[27] ocenila priporočila v zvezi z odvisnostjo od interneta, povezano z igrami na srečo, med mladostniki; · leta 2014 poročala o zadevnih delovnih skupinah v okviru ALICE RAP in ocenila rezultate teh raziskav; · od leta 2013 v okviru letnih raziskav potrošniškega trga ocenjevala tržno uspešnost spletnih storitev iger na srečo. Države članice se poziva, naj · okrepijo pobude za obveščanje in ozaveščanje o tveganjih, povezanih z igrami na srečo, in nereguliranih ponudbah iger na srečo; · izboljšajo sodelovanje med regulativnimi organi za igre na srečo in potrošniškimi organizacijami; · povečajo dostopnost in uporabo praks za zaščito otrok in mladine na spletu, da bi se obema skupinama preprečil dostop do spletnih igralnic; · izvajajo raziskave in zbirajo podatke o motnjah, povezanih z igrami na srečo. 2.4. Preprečevanje goljufij in pranja denarja Glavna cilja javnega interesa držav članic v zvezi z javnim redom sta preprečevanje igralniških goljufij in pranja denarja. Najpogosteje prijavljena zločina v povezavi s spletnimi igrami na srečo sta goljufije s kreditnimi karticami in kraja bančnih podatkov. Spletne igre na srečo se lahko zlorabljajo tudi za pranje denarnih sredstev, ki izvirajo iz nezakonitih dejavnosti. Ta kazniva dejanja so pogosto zagrešena čezmejno in vključujejo organiziran kriminal. Organi držav članic in regulirani ponudniki se soočajo s številnimi izzivi z vidika učinkovite uporabe mehanizmov za preprečevanje goljufij in pranja denarja. Z njimi se je mogoče najučinkoviteje spopasti s pomočjo mednarodnega sodelovanja in usklajevanja, na primer v okviru strukturiranega sodelovanja med nacionalnimi organi za igre na srečo, nacionalnimi policijami in mednarodnimi organi pregona. V ustreznem obsegu bi bilo treba z vidika priporočila o skupnem varstvu potrošnikov upoštevati tudi preventivne in zaščitne ukrepe, ki zadevajo preprečevanje pranja denarja (na primer prepoved ustvarjanja izgub s strani anonimnih uporabnikov). Potrebna so tudi usposabljanja za zaposlene v sodstvu o vprašanjih s področja goljufij in pranja denarja v povezavi z igrami na srečo. 2.4.1. Razširitev ukrepov za preprečevanje pranja denarja Direktiva o preprečevanju pranja denarja[28] se na področju iger na srečo trenutno uporablja le za igralnice. Nekatere države članice so že razširile področje uporabe te direktive tudi na druge oblike iger na srečo, številni regulirani ponudniki pa uporabljajo orodja, kot so postopki za preverjanje strank, priprava profilov strank in spremljanje plačil. Da bi se zagotovili enakovredni pogoji delovanja za vse ponudnike iger na srečo in primerljiva raven zaščite v vseh državah članicah, bi se morala navedena direktiva uporabljati za vse storitve iger na srečo. Komisija bo v okviru revizije navedene direktive razmislila o razširitvi njenega področja uporabe, da bo zajemala vse oblike iger na srečo ob upoštevanju načela sorazmernosti. 2.4.2. Spopadanje s krajami identitete in drugimi vrstami kibernetske kriminalitete Iz izsledkov javnega posvetovanja je razvidno, da je najpogostejša vrsta goljufije v zvezi z igrami na srečo kraja identitete. Zdi pa se, da to odraža splošnejši vzorec, in sicer vse večji izziv, ki ga kraje identitete in druge vrste kibernetske kriminalitete predstavljajo na področju ponujanja spletnih storitev. Ta vprašanja Komisija trenutno obravnava v okviru svoje obstoječe politike o kibernetski kriminaliteti, med drugim tudi prek svojega nedavnega predloga za ustanovitev Evropskega centra za boj proti kibernetski kriminaliteti[29]. Za zagotovitev, da bodo opredeljene rešitve v tem okviru prispevale tudi k večji varnosti storitev spletnih storitev iger na srečo, bo Komisija spodbujala izmenjavo izkušenj in dobrih praks na področju boja proti kibernetski kriminaliteti v okviru strokovne skupine za igre na srečo in prek Evropskega centra za boj proti kibernetski kriminaliteti, kakor bo ustrezno. 2.4.3. Zagotavljanje zaščite opreme za igre na srečo Pristojni organi držav članic pogosto zahtevajo certificiranje spletne opreme za igre na srečo, vključno s tovrstno programsko opremo, ko odločajo o zahtevkih za izdajo dovoljenja za ponujanje iger na srečo. Da bi se zagotovila primerljiva raven zaščite opreme za igre na srečo v EU, zmanjšala upravna bremena, ki izhajajo iz razlik med nacionalnimi postopki za izdajo dovoljenj, in zagotovila možnost interoperabilnosti, če je to primerno, bo Komisija preučila, kakšne prednosti bi prinesla uvedba standarda EU o certificiranju opreme za igre na srečo. OSREDNJI UKREPI Komisija bo · v letu 2012 preučila možnosti za razširitev področja uporabe direktive o preprečevanju pranja denarja na vse oblike iger na srečo; · v okviru svoje politike o boju proti kibernetski kriminaliteti spodbujala izmenjavo izkušenj in dobrih praks v okviru strokovne skupine za igre na srečo in prek Evropskega centra za boj proti kibernetski kriminaliteti, kakor bo ustrezno; · leta 2013 preučila možnosti za uvedbo standarda EU o opremi za igre na srečo, vključno s tovrstno programsko opremo. Države članice se poziva, naj · spodbudijo usposabljanja za zaposlene v sodstvu o vprašanjih s področja goljufij in pranja denarja v povezavi z igrami na srečo. 2.5. Ohranjevanje integritete športa in preprečevanje prirejanja izidov tekem Prirejanje izidov tekem, povezano s stavami, je posebna oblika goljufije, ki je v nasprotju z interesi športnih organizacij, športnikov, igralcev (potrošnikov) in reguliranih ponudnikov iger na srečo. Prirejanje izidov je v nasprotju z načelom pravičnosti pri športnih tekmovanjih, ki je eden od ciljev ukrepov EU na področju športa (člen 165 PDEU). Obravnava tega vprašanja zahteva usklajena prizadevanja javnih organov, športnih organizacij in ponudnikov iger na srečo[30]. V EU so v veljavi številni mehanizmi za regulacijo (pogoji za podeljevanje dovoljenj za prirejanje iger na srečo, statuti športnih zvez) in samoregulacijo (kodeksi ravnanja), izvajajo pa se tudi izobraževalne kampanje, predpisi o navzkrižju interesov, sistemi za nadzor nad stavami in orodja za opozarjanje (prijavljanje nepravilnosti, telefonske linije za opozarjanje itd.). Sodelovanje med zainteresiranimi stranmi sicer obstaja, vendar v omejenem obsegu. Obstaja jasna potreba po večjem obsegu sodelovanja med ponudniki storitev na področju stav, športnimi organi in pristojnimi organi, vključno z regulatorji iger na srečo, tako na nacionalni kot na mednarodni ravni. 2.5.1. Spodbujanje sodelovanja med zainteresiranimi stranmi Sporazumi o sodelovanju so uporabno orodje na tem področju in Komisija spodbuja njihov nadaljnji razvoj, da bi zajemali vse zadevne zainteresirane strani (ponudnike storitev iger na srečo, športne organizacije, regulatorje). Ti sporazumi učinkovito olajšajo vzpostavljanje nacionalnih kontaktnih točk, kjer se lahko srečujejo, izmenjujejo informacije in svoje ukrepe usklajujejo vsi zadevni akterji na nacionalni ravni, ki sodelujejo v boju proti prirejanju izidov tekem. Nacionalne kontaktne točke so nepogrešljiv element učinkovitega sodelovanja z vidika odpravljanja težav s prirejanjem izidov tekem tako na ravni EU kot tudi globalno. 2.5.2. Razvoj ukrepov za preprečevanje prirejanja izidov tekem Države članice uporabljajo precej različne pristope k financiranju ukrepov za preprečevanje prirejanja izidov tekem, pri čemer se nobeden od trenutno uporabljenih modelov financiranja ni izkazal za bolj ali manj učinkovitega od preostalih. Komisija bo v priporočilu v sodelovanju z zainteresiranimi stranmi predstavila ukrepe za preprečevanje prirejanja izidov tekem, ki bi se uporabljali v vseh državah članicah in za vse športne panoge, s katerimi bi 1) spodbudili učinkovitejšo izmenjavo dobrih praks pri preprečevanju prirejanja izidov tekem, povezanega s stavami, vključno s pobudami za ozaveščanje in usposabljanje oseb, dejavnih na področju športa, 2) zagotovili vzajemno poročanje in nadaljnje ukrepe v zvezi s sumljivimi dejavnostmi športnih organov, ponudnikov in regulatorjev, vključno z zbiranjem zanesljivih podatkov o obsegu težave, 3) uvedli določbe o minimiziranju navzkrižja interesov, na primer s prepovedjo stav športnikom in športnim funkcionarjem ter z izključitvijo mladinskih tekmovanj iz stavne ponudbe, ter 4) uvedli telefonske linije in druge mehanizme za opozarjanje na nepravilnosti ali njihovo prijavljanje. V ta namen bodo organizirane tematske delavnice s strokovnjaki s področja stav. 2.5.3. Učinkovito odvračanje od prirejanja izidov tekem Raziskava o prirejanju izidov športnih tekmovanj[31] je pokazala, da se prirejanje izidov v vseh državah članicah obravnava kot kaznivo dejanje. Pokazala je tudi, da posebna inkriminacija kaznivih dejanj na področju športa ne vodi vedno do boljšega izvrševanja zakonodaje ali zmanjšanja števila sumljivih primerov. Glavne pomanjkljivosti v zvezi s kazenskim pregonom primerov prirejanja izidov tekem so operativne narave, zato bi morale biti pobude na ravni EU usmerjene v izboljšanje izvrševanja predpisov o preprečevanju prirejanja izidov tekem. Komisija sodeluje pri delu Sveta Evrope, ki razpravlja o morebitnem sprejetju konvencije o boju proti prirejanju izidov športnih dogodkov. Cilj teh prizadevanj je, da se nacionalnim sistemom zagotovi orodja, znanje in vire, ki so potrebni za boj proti tej grožnji. 2.5.4. Spodbujanje mednarodnega sodelovanja Komisija bo z uporabo dela sredstev, ki so na voljo v okviru pripravljalnega ukrepa za evropsko partnerstvo na področju športa 2012[32], začela pilotne projekte s ciljem spodbujanja mednarodnega sodelovanja na področju preprečevanja prirejanja izidov tekem. Še naprej bo sodelovala tudi z Mednarodnim olimpijskim komitejem (MOK) in Svetom Evrope, ki sta predlagala in pripravila ukrepe za obravnavo tega vprašanja na svetovni ravni[33]. Komisija bo preučila možnosti za vključitev ohranjanja integritete športa in boja proti prirejanju tekem v razprave s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami, pristojnimi za področje športa. OSREDNJI UKREPI Komisija bo · leta 2014 sprejela priporočilo o dobrih praksah pri preprečevanju in boju proti prirejanju izidov tekem, povezanim s stavami; · sodelovala pri delu Sveta Evrope v zvezi z morebitnim sprejetjem konvencije o boju proti prirejanju izidov športnih dogodkov; · spodbujala mednarodno sodelovanje in dialog na področju preprečevanja prirejanja izidov tekem. Države članice se poziva, naj · vzpostavijo nacionalne kontaktne točke, kjer se bodo srečevali vsi relevantni akterji, ki sodelujejo v boju proti prirejanju izidov tekem; · nacionalnim pravnim in upravnim sistemom zagotovila orodja, znanje in vire, potrebne za boj proti prirejanju izidov tekem; · preučila možnosti vzdržnega financiranja ukrepov za ohranjanje integritete športa. 3. SklepNE UGOTOVITVE Na različne regulativne in tehnične izzive, povezane s sektorjem spletnih iger na srečo, se je treba odzvati s premišljenimi in učinkovitimi ukrepi. Ukrepi, napovedani v tem sporočilu, se povezujejo v celovito strategijo za spopadanje s temi izzivi. Evropska komisija bo sodelovala z Evropskim parlamentom, državami članicami in vsemi zadevnimi zainteresiranimi stranmi, da bi se to sporočilo čim prej začelo izvajati. Leta 2012 bo sklicala prvo zasedanje skupine strokovnjakov s področja iger na srečo in vzpostavila dialog z vsemi zainteresiranimi stranmi. Leta 2013 bo organizirana konferenca zainteresiranih strani. Evropska komisija bo ocenila izvajanje tega sporočila in uporabo ukrepov, ki jih bodo sprejele države članice in druge zainteresiranih strani. O napredku bo poročala v poročilu, ki ga bo izdala v dveh letih po sprejetju tega sporočila. V navedenem poročilu bo Komisija ocenila, ali so izvedeni ukrepi zadostni, zlasti z vidika izpolnitve ciljev učinkovitega varstva potrošnikov in odvračanja od prirejanja izidov tekem. Komisija bo ocenila tudi, ali ti ukrepi vzpostavljajo ustrezen okvir EU za spletne igre na srečo ali pa bi bilo na ravni EU treba sprejeti dodatne, po potrebi zakonodajne ukrepe. [1] Izraz „spletne igre na srečo“ se nanaša na vrsto različnih storitev iger na srečo in distribucijskih kanalov. Za pregled in razpravo glede opredelitve glej oddelek 2 delovnega dokumenta služb Komisije. [2] Letni prihodki celotnega trga iger na srečo v EU so bili za leto 2011 ocenjeni na približno 84,9 milijarde EUR s približno 3-odstotno letno stopnjo rasti. Med letoma 2008 in 2011 je rast trga klasičnih iger na srečo znašala približno 8,3 %. [3] H2 Gambling Capital (družba za svetovanje na področju igralništva in stav). [4] Zelena knjiga o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu (COM(2011) 128 final). [5] Delovni dokument služb Komisije št. [6] Izraz mladoletniki v tem sporočilu vključuje tudi „otroke“. V skladu s 1. členom Konvencije ZN o otrokovih pravicah „otrok“ pomeni vsako človeško bitje, mlajše od 18 let. V nekaterih državah članicah ureditve, ki veljajo za otroke, vključujejo tudi mlade odrasle. [7] Vsi ukrepi, ki jih Komisija predlaga v tem dokumentu, so skladni in združljivi z veljavnim večletnim finančnim okvirom. [8] Sklepi 3057. Sveta za konkurenčnost o okviru za področje iger na srečo in stave v državah članicah EU z dne 10. decembra 2010. [9] Poročila predsedstev Sveta o napredku v zvezi z okvirom za področje iger na srečo in stav v državah članicah EU (2008–2011). [10] 2011/2084 (INI). [11] CESE 1581/2011 (INT/579). [12] Direktiva 98/34/ES o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov, kot je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES. [13] Direktiva 95/46/ES o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov, v zvezi z reformo varstva podatkov in svežnjem reformnih ukrepov, ki ga je Komisija sprejela 25. januarja 2012, glej: http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm. [14] Uredbo o upravnem sodelovanju prek IMI (na podlagi predloga Komisije COM(2011) 522 final) naj bi Evropski parlament in Svet uradno sprejela septembra/oktobra 2012. Ta uredba bo ustvarila možnost za začetek pilotnih projektov IMI, s katerimi se bo preskusilo uporabo IMI za upravno sodelovanje, vključno z izmenjavo osebnih podatkov, na vseh področjih notranjega trga, kjer obstaja pravna podlaga za izmenjavo teh podatkov. [15] Če so storitve iger na srečo brez dovoljenja v ciljni državi članici, ne pomeni nujno, da takšne storitve niso regulirane v izvorni državi članici. Prav tako tudi ne pomeni nujno, da niso dovoljene tudi v drugih ciljnih državah članicah. [16] Uredba (ES) št. 2006/2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov („Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov“). [17] Več podrobnosti o tem najdete na http://ec.europa.eu/internal_market/e-commerce/notice-and-action/index_en.htm. [18] Npr. problematično igranje na srečo, bolezensko igranje na srečo, prekomerno igranje na srečo. [19] H2 Gambling Capital. [20] Evropska agenda za potrošnike – za krepitev zaupanja in rasti (COM(2012) 225 final). [21] Kot je predlagano v predlogu direktive o alternativnem reševanju potrošniških sporov in predlogu uredbe o spletnem reševanju potrošniških sporov na http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/adr_policy_work_en.htm. [22] Evropska strategija za boljši internet za otroke (COM(2012) 196 final). [23] Direktiva 2005/29/ES o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive 84/450/EGS, direktiv 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004. [24] To je transdisciplinaren projekt, financiran iz sedmega okvirnega programa za raziskave in tehnološki razvoj. Osredotoča se na raziskave, povezane z zasvojenostjo in življenjskimi slogi v Evropi v petletnem obdobju 2011–2015. Več informacij na http://ec.europa.eu/research/social-sciences/projects/486_en.html. [25] Sklep št. 1351/2008/ES o vzpostavitvi večletnega programa Skupnosti za zaščito otrok, ki uporabljajo internet in druge komunikacijske tehnologije. [26] Predlog Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi instrumenta za povezovanje Evrope (COM(2011) 665). [27] Program za ocenjevanje razširjenosti in ključnih dejavnikov uporabe interneta, ki meji na zasvojenost, in zasvojenostjo z internetom med evropskimi mladostniki. [28] Direktiva 2005/60/ES o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma. [29] Boj proti kriminalu v digitalni dobi: ustanovitev Evropskega centra za boj proti kibernetski kriminaliteti (COM(2012) 140 final). [30] Glej Deklaracijo iz Nikozije o boju proti prirejanju izidov tekem z dne 20. septembra 2012. [31] http://ec.europa.eu/sport/news/20120410-study-on-match-fixing_en.htm. [32] http://ec.europa.eu/sport/news/20120417-2012-call-for-proposals_en.htm. [33] CM/Rec(2011)10, Priporočila MOK glede preprečevanja prirejanja izidov tekem z dne 2. februarja 2012.