Ocena Agencije Evropske unije za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj na podlagi člena 32 Uredbe (EU) 2015/2219 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o Agenciji Evropske unije za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (CEPOL) ter nadomestitvi in razveljavitvi Sklepa Sveta 2005/681/PNZ

Komisija v skladu s členom 32 uredbe CEPOL do 1. julija 2021 in vsakih pet let zatem zagotovi, da je opravljeno ocenjevanje, s katerim se presodijo predvsem vpliv, uspešnost in učinkovitost agencije CEPOL ter njenih delovnih praks. Zunanjo študijo, ki podpira to oceno, je izvedel konzorcij družb RAND Europe in Ernst & Young.

·razvija, posodablja in ocenjuje učna orodja in metodologije, ki podpirajo usposabljanje in razvoj uradnikov organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja.

·podpira države članice pri zagotavljanju usposabljanja uradnikov organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja, zlasti o elementih čezmejnega in evropskega sodelovanja na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj;

Agencija Evropske unije za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (CEPOL) je agencija Evropske unije, namenjena usposabljanju uradnikov organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja, s sedežem v Budimpešti na Madžarskem. Njena ključna vloga je zagotoviti, da bodo evropski uradniki organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja usposobljeni za zaščito človekovih pravic, preprečevanje hudih kaznivih dejanj in terorizma ter boj proti njim in ohranjanje javnega reda, da bi se ustvarila skupna kultura preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj v EU. Ustanovljena je bila leta 2000 kot Evropska policijska akademija, leta 2005 pa je postala agencija. Njena sedanja zakonska pooblastila so začela veljati 1. julija 2016 na podlagi Uredbe (EU) 2015/2219 o Agenciji Evropske unije za usposabljanje na področju na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (v nadaljnjem besedilu: uredba CEPOL) iz leta 2015. V skladu s členom 3 Uredbe pooblastila agencije CEPOL vključujejo podpiranje, razvijanje, izvajanje in usklajevanje usposabljanja za uradnike organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja.

Ta ocena ima dva glavna cilja: (1) oceniti uspešnost, učinkovitost, ustreznost, skladnost in dodano vrednost EU agencije CEPOL ter njenih delovnih praks od leta 2015 ter (2) opisati pridobljena spoznanja in pripraviti priporočila za boljše odzivanje na izzive, ki jih prinaša nenehno spreminjajoče se okolje, ob upoštevanju trenutno odobrenih finančnih in človeških virov za agencijo CEPOL. Ocena zajema dejavnosti agencije CEPOL v obdobju 2015–2020 z vsemi državami članicami EU (razen Danske), tretjimi državami, s katerimi ima agencija CEPOL sklenjene delovne dogovore, sporazume o sodelovanju in podobne dogovore, ter mednarodnimi organizacijami in agencijami EU.

To poročilo bo predloženo Evropskemu parlamentu in Svetu ter upravnemu odboru agencije. V delovnem dokumentu služb Komisije, ki je priloženo temu poročilu Komisije, je na voljo podrobna analiza rezultatov zunanjega ocenjevanja.

2.KLJUČNE UGOTOVITVE OCENE

V zvezi z uspešnostjo je bilo v oceni ugotovljeno, da ključni programski dokumenti agencije CEPOL upoštevajo in izražajo cilje njene pravne podlage in prednostne naloge, določene v evropski agendi za varnost iz leta 2015. To so potrdili tudi deležniki, ki so večinoma menili, da so ukrepi in dejavnosti agencije CEPOL v obdobju 2015–2020 ustrezno izražali cilje, določene v njenih nalogah. Agencija CEPOL se zavzema za izpolnjevanje svojih nalog na področju čezmejnega policijskega delovanja in policijskega delovanja na evropski ravni ter v skladu s tem vlaga svoja sredstva, kar daje vidne rezultate.

Poleg tega je uvedba metodologije ocene strateških potreb EU po usposabljanju, ki je bila razvita za ugotavljanje vrzeli v znanju, spretnostih in usposobljenosti ter potreb po usposabljanju, močno izboljšala prednostno razvrščanje potreb po usposabljanju. Metodologija opredeljuje prednostne naloge usposabljanja in je namenjena usklajevanju razpoložljivih dejavnosti usposabljanja, da se prepreči prekrivanje in podvajanje, hkrati pa navaja nove trende na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Vendar je bilo v oceni poudarjeno, da je ponudba agencije CEPOL za usposabljanje izvajalcev usposabljanja, ki slednjim omogoča izvajanje sodobnih metod in tehnik kombiniranega učenja za zagotavljanje kakovostnega policijskega usposabljanja v večkulturnem okolju, razmeroma manjša od ponudbe drugih agencij EU s področja pravosodja in notranjih zadev, zato je treba razmisliti o njeni razširitvi.

V oceni je bilo ugotovljeno, da glede na sorazmerno majhnost agencije CEPOL (96 članov osebja v letu 2020) in letnega proračuna (10,6 milijona EUR v letu 2020) ni mogoče pričakovati, da bo agencija CEPOL z dejavnostmi usposabljanja v njenih prostorih neposredno dosegla znaten delež ciljne skupine. Namen uredbe CEPOL je, da agencija s kaskadnim učinkom razširi doseg svoje ciljne skupine, pri čemer se doseg poveča z usposabljanjem izvajalcev usposabljanja in medsebojnim prenosom znanja. V sedanji obliki je kaskadni učinek večinoma odvisen od ukrepov držav članic, agencija CEPOL pa ga ne spremlja dosledno. Poleg tega agencija CEPOL omejeno uporablja pristop usposabljanja izvajalcev usposabljanja, saj je pred pandemijo izvedla le pet srečanj v letu 2019 in dve v letu 2020. Vlaganje agencije CEPOL v nadgradnjo in razširitev ponudbe spletnega usposabljanja se je izkazalo za pozitivno strategijo za razširitev dosega, kar je postalo izjemno pomembno v okviru pandemije COVID-19.

Udeleženci, ki so izbrani za usposabljanje v prostorih agencije CEPOL, nimajo vedno ustreznega profila glede ravni strokovnega znanja in izkušenj ter položaja. Vodje dejavnosti znotraj agencije CEPOL so pooblaščeni za preverjanje in zavračanje prijav udeležencev, vendar je bilo v oceni ugotovljeno, da se to pooblastilo skoraj nikoli ne uporablja, saj se v skladu z ustaljeno prakso sprejme prvi kandidat/kandidatka, ki ga predstavijo države članice, ne glede na njegov/njen profil. To je dobro znana težava, o kateri nacionalne enote agencije CEPOL pogosto razpravljajo na svojih rednih srečanjih. Vendar so deležniki poročali, da vodje dejavnosti agencije CEPOL zdaj podrobneje pregledujejo prijave udeležencev.

V zvezi z učinkovitostjo je bilo v oceni ugotovljeno, da so koristi, ki izhajajo iz sodelovanja v dejavnostih agencije CEPOL, večje od stroškov za države članice in da se viri agencije CEPOL dobro upravljajo. V oceni je bilo ugotovljeno tudi nekaj neučinkovitosti, povezanih s postopkom odločanja upravnega odbora ter postopki načrtovanja in spremljanja agencije CEPOL. Zdi se, da notranja struktura agencije CEPOL deluje učinkovito, čeprav je menjava osebja agencije CEPOL morda vplivala na njeno splošno učinkovitost v obdobju 2015–2020. Agencija CEPOL zdaj deluje po hibridnem poslovnem modelu, v katerem sta združena tradicionalni pristop nepovratnih sredstev, ki vključuje razpisane teme med upravičenimi partnerji v okviru delovnih dogovorov, in „nova“ metoda centra znanja agencije CEPOL, ki vključuje skupino strokovnjakov, specializiranih za določeno temo. Ta kombinacija več metod je namenjena racionalizaciji in poenostavitvi upravljanja nepovratnih sredstev in je bila uvedena, potem ko je upravni odbor zavrnil popolno ukinitev sistema nepovratnih sredstev. Agencija CEPOL je bila na splošno sposobna črpati sredstva EU, ki jih je prejela.

Letni razvojni cikel za dejavnosti usposabljanja agencije CEPOL se zdi prekratek, kar ogroža kakovost. Preden začne agencija CEPOL razvijati usposabljanje, mora upravni odbor sprejeti odločitve o temah, pripravijo se smernice, partnerji v okviru delovnih dogovorov pa opravijo izbirne postopke. Po zaključku teh postopkov po mnenju nekaterih deležnikov ostane le malo časa za razvoj kakovostne vsebine, saj se letni cikel konča. Zato se partnerji v okviru delovnih dogovorov, ki nimajo pripravljenih standardnih rešitev za usposabljanje, ki bi jih lahko ponudili v tem omejenem časovnem okviru, raje ne prijavijo za organizacijo tečaja. Posledica tega je, da se število vlog za nepovratna sredstva partnerjev v okviru delovnih dogovorov nenehno zmanjšuje.

Dejavnosti usposabljanja, ki so bile oddane v razvoj in izvajanje partnerjem v okviru delovnih dogovorov agencije CEPOL, so manj izpostavljene mehanizmu zagotavljanja kakovosti agencije CEPOL. Zaradi tega so dejavnosti usposabljanja različne kakovosti. Agencija CEPOL ima vzpostavljen mehanizem zagotavljanja kakovosti za nadzor svojih dejavnosti usposabljanja od razvoja do izvedbe, za katerega je bilo ugotovljeno, da je učinkovit pri zagotavljanju visokokakovostne vsebine in izvajalcev usposabljanja, kadar je agencija CEPOL odgovorna za razvoj in izvedbo usposabljanja. Udeleženci sicer še vedno cenijo dejavnosti usposabljanja, oddane v zunanje izvajanje partnerjem v okviru delovnih dogovorov, čeprav te včasih ne dosegajo iste ravni kakovosti, saj se z mehanizmom zagotavljanja kakovosti agencije CEPOL vedno ne preverjajo sistematično.

Akademija za kibernetsko kriminaliteto, ki jo je ustanovila agencija CEPOL, je pomemben korak agencije pri obravnavanju nastajajočih potreb, vendar bi jo bilo treba še izboljšati. Deležniki so o ustanovitvi akademije za kibernetsko kriminaliteto agencije CEPOL podali različna mnenja. Čeprav obravnava zelo pomembno temo in je povpraševanje po njej veliko, so se pojavila vprašanja o njenem dejanskem poslanstvu, omejenem obsegu in zmožnosti, da pritegne strokovnjake, ki bi izvajali usposabljanja z ustreznim znanjem in spretnostmi. Pandemija COVID-19 je negativno vplivala tudi na dejavnosti, ki se izvajajo v okviru akademije za kibernetsko kriminaliteto, saj ni bilo mogoče izvesti dejavnosti na kraju samem z uporabo specializiranih prostorov. Na splošno so bili nekateri deležniki na ravni držav članic in EU kritični do ponudbe usposabljanja o kibernetski kriminaliteti, ki jo ponuja agencija CEPOL, ter so dvomili o kakovosti, doslednosti in obsegu usposabljanja.

Pri ocenjevanju je bilo ugotovljeno, da so odnosi med izvršnim direktorjem agencije CEPOL in upravnim odborom sicer dobri, vendar da seje upravnega odbora ovirajo nizka vključenost nekaterih članov in nesorazmerno osredotočanje na upravne zadeve. Poleg tega so se pojavila nekatera vprašanja v zvezi z zastopanostjo v upravnem odboru agencije CEPOL (npr. nizka vključenost več držav članic; neravnovesje med spoloma; pomanjkanje carinskih uradnikov ali mejnih policistov; različne stopnje položajev predstavnikov). Sestankov odbora se udeležuje veliko število delegatov na državo članico, ki ne predstavljajo vedno ustrezno celotnega nabora organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj in njihovih prispevkov. Več deležnikov je ugotovilo, da je večina odločitev upravnega odbora povezana z vsebino in strategijo, vendar je dnevni red sej upravnega odbora natrpan z administrativnimi točkami, zaradi česar je na njem razmeroma malo prostora za strateške razprave.

Število zaposlenih v agenciji CEPOL se je v obdobju 2015–2020 stalno povečevalo (s 45 na 96). Vendar je bilo pri ocenjevanju ugotovljeno, da sta selitev agencije CEPOL iz Združenega kraljestva na Madžarsko in posledično korekcijski koeficient za plače, ki se uporablja v Budimpešti, ključna dejavnika pri težavah agencije CEPOL pri privabljanju in ohranjanju osebja. To pa ni osamljen primer pritožb decentraliziranih agencij. Fluktuacija osebja je povzročila spremembo korporativne kulture in težave pri pridobivanju ustrezno usposobljenega osebja.

Potrjeno je bilo, da so cilji agencije CEPOL ustrezali potrebam in izzivom EU, opredeljenim v ključnih strateških dokumentih, ponudba usposabljanja agencije CEPOL pa ustreza potrebam držav članic EU. Ocena je pokazala, da so cilji agencije CEPOL skladni ali usklajeni s ključnimi elementi stockholmskega programa, evropske agende za varnost in evropskega programa usposabljanja na področju kazenskega pregona. Udeleženci usposabljanja iz 27 držav članic EU so prav tako navedli, da je ponudba usposabljanja agencije CEPOL v obdobju 2015–2020 ustrezno izpolnjevala potrebe in pričakovanja njihovih držav. Ustreznost ciljev in dejavnosti usposabljanja agencije CEPOL temelji na: (1) uskladitvi letnih delovnih programov agencije CEPOL z evropsko agendo za varnost (kot je navedeno zgoraj); (2) uvedbi ocene strateških potreb po usposabljanju v EU, ki je omogočila, da je agencija CEPOL prednostne naloge usposabljanja povezala s potrebami svojih ciljnih skupin, ter (3) vključitvi prednostnih nalog Evropske večdisciplinarne platforme proti grožnjam kriminala v njene dejavnosti usposabljanja v njihovih prostorih in prek spleta. Poleg tega se dejavnosti agencije CEPOL na splošno štejejo kot primerne za krepitev zaupanja in spodbujanje razvoja sodelovanja med organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Uvedba ocene strateških potreb po usposabljanju in ocene operativnih potreb po usposabljanju v EU je bila dejansko pomemben korak naprej pri zagotavljanju večje usklajenosti tem in dejavnosti usposabljanja s potrebami deležnikov. Kljub temu pa so bile ugotovitve glede sposobnosti agencije CEPOL, da svojo ponudbo usposabljanja prilagodi znanstvenemu, tehnološkemu in družbeno-političnemu razvoju, različne.

Zdi se, da so pristojnosti in dejavnosti agencije CEPOL skladne z drugimi ustreznimi akterji na ravni EU in jih dopolnjujejo. Deležniki iz drugih agencij na področju pravosodja in notranjih zadev so na splošno pozitivno ocenili svoje odnose z agencijo CEPOL. Vendar obseg usklajevanja temelji na ad hoc podlagi ter se razlikuje glede na agencijo in stopnjo sodelovanja agencije CEPOL z agencijami s področja pravosodja in notranjih zadev in institucijami EU. To pomeni, da obstajajo nekatere možnosti za izboljšave, pri čemer bi lahko agencija CEPOL prilagodila svoj delovni pristop, da bi čim bolj povečala morebitne sinergije. Matrika usposabljanja na področju pravosodja in notranjih zadev, preglednica, ki naj bi jo agencije vnašale ročno in je bila namenjena zagotavljanju strukturiranega usklajevanja, je bila leta 2019 opuščena zaradi razlogov, povezanih predvsem s pomanjkanjem ozaveščenosti o tem orodju in premajhno vključenostjo agencij s področja pravosodja in notranjih zadev. Vendar matrike usposabljanja na področju pravosodja in notranjih zadev ni nadomestila nobena strukturirana metodologija; agencija CEPOL se je namesto tega zavezala usklajevanju z enakovrednim pristopom, zlasti z udeležbo na sestankih mreže agencij s področja pravosodja in notranjih zadev in/ali sodelovanjem v posebnih projektih, kar pa ne zagotavlja doseganja popolnih sinergij.

V oceni je bilo ugotovljeno, da v zvezi z dodano vrednostjo EU vse skupine deležnikov, s katerimi so potekala posvetovanja, menijo, da agencija CEPOL dejansko zagotavlja dodano vrednost v zvezi z usposabljanjem na posebnih področjih kriminalitete v primerjavi s ponudbo na nacionalni ravni. Cilji in naloge agencije CEPOL so prispevali k izboljšanju sposobnosti držav članic za usposabljanje njihovih uradnikov organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja v primerjavi s tem, kar bi lahko storile na nacionalni ravni. Nekateri uradniki, s katerimi so potekala posvetovanja, so navedli, da je agencija CEPOL koristno ponudila usposabljanje o instrumentih in orodjih na ravni EU ter omogočila vpogled v razsežnost EU za čezmejna orodja, kot sta čezmejna izmenjava elektronskih dokazov in mednarodno sodelovanje organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, ki so bila redko vključena v nacionalno usposabljanje. Zaradi tega usposabljanja se dejavnosti agencije CEPOL na splošno štejejo kot primerne za krepitev zaupanja in spodbujanje razvoja sodelovanja med organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Večina deležnikov, s katerimi so potekala posvetovanja, se je strinjala, da dejavnosti agencije CEPOL kot celota prispevajo k povečanju medsebojnega zaupanja med organizacijami preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Poleg tega so deležniki potrdili, da so dejavnosti agencije CEPOL omogočile povečanje števila priložnosti za sodelovanje in izboljšanje kakovosti sodelovanja med nacionalnimi organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj na ravni EU ter v manjši meri tudi na dvostranski in regionalni ravni. Večina udeležencev usposabljanja se strinja, da dejavnosti usposabljanja agencije CEPOL zagotavljajo konkretne priložnosti za vzpostavitev mreže z enakovrednimi evropskimi organi in da agencija CEPOL prinaša edinstveno dodano vrednost za razvoj sodelovanja, ki ga sicer ne bi bilo mogoče doseči z nacionalnimi sredstvi. Ta rezultat je mogoče pripisati zlasti programu izmenjav in dejavnostim v prostorih agencije CEPOL. Pri oceni je bilo ugotovljeno, da obveščeni deležniki zelo cenijo delo agencije CEPOL v tretjih državah, čeprav nekateri v vodstvu agencije CEPOL s temi dejavnostmi niso seznanjeni. Agencija CEPOL je v okviru svojih pooblastil podpirala zunanjo politiko EU z razvojem zmogljivosti za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj v partnerskih državah v sosedstvu EU. Projekti agencije CEPOL za krepitev zmogljivosti v tretjih državah učinkovito prispevajo k izboljšanju stabilnosti v sosedstvu EU in krepitvi zaupanja s sosednjimi državami. Čeprav je trg usposabljanja v tretjih državah nasičen, je agencija CEPOL cenjena zaradi svoje zavezanosti zagotavljanju usposabljanja, ki ustreza potrebam partnerskih tretjih držav. Agencija CEPOL v skladu s svojimi pooblastili upravlja namenska sredstva zunanje pomoči Unije za izpolnjevanje svojih ciljev v tretjih državah.

3.PRIDOBLJENA SPOZNANJA IN PRIPOROČILA

V oceni je poudarjeno, da mora agencija CEPOL racionalizirati svoje dejavnosti in se osredotočiti na ključne prednostne naloge v okviru Evropske večdisciplinarne platforme proti grožnjam kriminala, strategije EU za varnostno unijo in nedavnih strategij notranje varnosti, hkrati pa mora ostati odprta za ocenjevanje in izpolnjevanje posebnih zahtev držav članic po usposabljanju v tem okviru. V zvezi s tem bi morala agencija CEPOL na splošno okrepiti sodelovanje z drugimi agencijami in zlasti z agencijo Europol, da bi čim bolj povečala sinergije. V zvezi s tem je tudi sprejela vodilno vlogo pri usklajevanju skupnega horizontalnega strateškega cilja glede „krepitve zmogljivosti z usposabljanjem, mreženjem in inovacijami“ za prihodnje obdobje 2022–2025 Evropske večdisciplinarne platforme proti grožnjam kriminala. Prav tako bi morala agencija CEPOL okrepiti svojo usklajevalno vlogo, tudi kadar prispeva k izvajanju vseh strategij notranje varnosti, vključno z agendo za boj proti terorizmu, sprejeto decembra 2020, in strategijama EU za boj proti organiziranemu kriminalu in trgovini z ljudmi, sprejetima v začetku leta 2021.

V zvezi s tem je bistveno, da ima agencija CEPOL osrednjo vlogo pri usklajevanju usposabljanja na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj med vsemi različnimi deležniki ter zlasti med drugimi agencijami s področja pravosodja in notranjih zadev. Namesto da agencija CEPOL konkurira drugim deležnikov na področju usposabljanja v EU, bi si morala prizadevati postati „vozlišče“ EU za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Čeprav agencija sama ne more zadovoljiti vseh potreb po usposabljanju, ima edinstveno vlogo pri analizi in spremljanju nabora obstoječih ponudb za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, ki jih zagotavljajo vse agencije s področja pravosodja in notranjih zadev ter drugi deležniki, in deluje kot portal za strokovnjake s področja preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, ki iščejo ustrezne možnosti usposabljanja na ravni EU.

Hkrati je prav tako pomembno, da predstavniki držav članic še bolj okrepijo usklajevanje v svojih državah, da bi zbrali mnenja in obravnavali potrebe celotne skupnosti organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. V oceni je bil zlasti poudarjen pomen vloge upravnega odbora agencije CEPOL kot organa, ki mora izražati in posredovati vse prispevke in zahteve zunaj akademskih krogov, zlasti z operativne ravni v njihovih državah članicah, in jih vključiti v strateške odločitve upravnega odbora. V zvezi s tem je treba pozornost nameniti tudi zastopanosti spolov v upravnem odboru, kot je poudaril tudi Evropski parlament, ki je v okviru postopka razrešnice za leto 2019 agencijo CEPOL pozval, naj pri imenovanju svojih članov zagotovi uravnoteženo zastopanost spolov.