3.3.6V kolikšni meri so določbe Direktive 92/83/EGS skladne z zakonodajo EU in mednarodno zakonodajo o trošarinah za alkohol in alkoholne pijače?

Po posvetovanju z državami članicami je bilo dogovorjeno, da bo cilj vrednotenja ugotoviti, ali zakonodaja povzroča nepotrebne upravne stroške in bremena za nacionalne uprave in gospodarske subjekte, ter opredeliti elemente, ki bi se jih še dalo ovrednotiti v okviru ocene učinka na skladnost in varnost pri pobiranju trošarin za alkohol in alkoholne pijače. Vrednotenje se je začelo decembra 2014, zaključeno pa je bilo julija 2016. Vrednotenje je nadzorovala usmerjevalna skupina, ki so jo sestavljali uslužbenci vseh ustreznih služb Komisije.

Cilj direktive je zagotoviti pravilno delovanje notranjega trga, vključno s preprečevanjem izkrivljanja konkurence, in s tem prost pretok proizvodov v tem sektorju. Komisija si prizadeva, da bi zakonodaja EU ustrezala svojemu namenu in dosegala svoje cilje s čim nižjimi stroški in čim manjšimi bremeni.

Direktiva 92/83/EGS določa pravila za strukture trošarin za alkohol in alkoholne pijače. Direktiva zlasti opredeljuje in razvršča različne vrste alkohola in alkoholnih pijač ter zagotavlja pravni okvir za znižane stopnje trošarin v nekaterih sektorjih, oprostitev plačila trošarine in nekatera odstopanja.

To poročilo predstavlja rezultate in zaključke tega vrednotenja ter je odziv na zahteve po ponovni preučitvi v direktivi.

Direktiva kot celota ni bila ovrednotena vse od njenega sprejetja leta 1992, saj zahtev po rednem vrednotenju in poročanju Svetu ni, razen v členu 22. Glede na svojo zavezo za zagotovitev ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT) v okviru boljše pravne ureditve se je Komisija odločila, da direktivo ovrednoti v celoti.

V skladu z odstavkom 7 člena 22 Direktive 92/83/EGS o uskladitvi strukture trošarin za alkohol in alkoholne pijače (v nadaljnjem besedilu: direktiva o strukturah trošarin) mora Komisija ponovno preučiti ureditev o nižjih stopnjah za zasebno proizvodnjo/osebno porabo alkohola na Madžarskem, v Romuniji in na Slovaškem v letu 2015 in poročati Svetu o možnih spremembah.

i) jasen in usklajen okvir za trošarine za alkohol in alkoholne pijače;

• 5 usmerjenih študij primerov uprav držav članic (davčnih/carinskih/finančnih in zdravstvenih organov) ter gospodarskih subjektov, ki delujejo na trgu z alkoholom, in/ali združenj na področju razvrščanja alkoholnih pijač za davčne namene, uporabe nižjih stopenj za male proizvajalce, delovanja oprostitev plačila trošarine za denaturiran alkohol, oprostitev, ki se uporabljajo za zagotavljanje proizvodnje za osebno porabo, in skladnosti direktive z zdravstvenimi vidiki,

• anketne vprašalnike – izpolniti jih je bilo mogoče med avgustom in novembrom 2015 – za države članice (odgovorilo je vseh 28), gospodarske subjekte (323 odgovorov) in javnost oziroma državljane EU (328 odgovorov),

Poročilo se osredotoča izključno na strukture trošarin za alkohol in alkoholne pijače in nikakor ne obravnava ali združuje ugotovitev z zahtevami, določenimi v Direktivi 92/84/EGS o približevanju trošarinskih stopenj za alkohol in alkoholne pijače (v nadaljnjem besedilu: direktiva o trošarinskih stopnjah).

Pri vrednotenju so se upoštevale nove smernice za boljše pravno urejanje z dne 19. maja 2015, ki zajemajo pet glavnih meril za vrednotenje: učinkovitost, uspešnost, ustreznost, skladnost in dodano vrednost EU. V sklopu vrednotenja so se zbrala mnenja deležnikov s pomočjo ciljno usmerjenih anket in na podlagi odprtega javnega posvetovanja. Vrednotenje je podrobneje predstavljeno v spremnem delovnem dokumentu služb Komisije.

Na splošno je bilo ugotovljeno, da je direktiva pri doseganju teh treh ciljev delno uspešna. Z uskladitvijo struktur, približevanjem stopenj in opredelitvijo področja uporabe trošarin direktiva na splošno omogoča trgovanje znotraj EU brez večjih davčnih trgovinskih ovir ali večjih konkurenčnih motenj med gospodarskimi subjekti, ki delujejo v istem sektorju dejavnosti.

Direktiva uspešno strukturira obdavčitev alkoholnih pijač v kategorijah, opredeljenih v Direktivi 92/84/EGS, ki določa najnižje stopnje trošarin. Obstajajo jasna pravila za možnost določitve nižjih stopenj za male proizvajalce in izdelke z nizko vsebnostjo alkohola. To zagotavlja skladen okvir za obdavčitev alkohola.

Kljub splošnemu pozitivnemu zaključku pa obstaja več mest, na katerih ta direktiva ne zagotavlja potrebne pravne jasnosti; vprašanja, ki izhajajo iz tega, pa negativno učinkujejo na delovanje notranjega trga.

Razvrstitev nekaterih proizvodov (od katerih jih je morda v vsakem proizvodnem sektorju na stotine) ostaja nejasna, saj ti lahko ustrezajo več kategorijam. Posledično se v različnih državah članicah različno obravnavajo, če se jih prevaža med državami članicami, pa prihaja do zapletov. Poleg tega težave z razlago določb o oprostitvi plačila trošarine za denaturiran alkohol ovirajo pravilno delovanje notranjega trga, saj se pogoji za takšno oprostitev med državami članicami močno razlikujejo. Niti dve državi članici ne uporabljata pravil popolnoma enako; razlike se pojavljajo na vseh področjih, npr. pri obravnavanju nacionalne formulacije ene države članice in njenem priznavanju na drugem ozemlju, sposobnosti proizvesti formulacijo druge države članice na svojem ozemlju, formulacijah denaturiranja v tretjih državah, in tudi splošna načela vzajemnega priznavanja se razlikujejo med vsemi 28 državami članicami EU.

Kjer direktiva jasno določa pravila, zagotavlja tudi podobne pogoje za gospodarske subjekte po vsej EU. Njihovi izdelki so obdavčeni na podlagi načel, ki veljajo v vseh državah članicah. Vendar pa pomanjkanje jasnosti v zvezi z oprostitvijo plačila trošarine za denaturiran alkohol dopušča široko razlago s strani držav članic. Po drugi strani pa to vodi do neravnotežij pri konkurenci, saj imajo proizvajalci in uporabniki denaturiranega alkohola v nekaterih državah članicah veliko večjo izbiro formulacij za denaturacijo od tistih v drugih državah članicah.

Poleg tega zakonodaja državam članicam preprečuje dosledno uporabo nižje stopnje trošarin za male proizvajalce pri vseh kategorijah alkoholnih pijač. To države članice omejuje pri odpravljanju morebitnih tržnih neravnovesij na področjih, na katerih bi sicer bilo vredno slediti takšnim ciljem.

3.3.2 Varovanje proračunskih interesov držav članic

V zvezi z morebitno izgubo trošarin za države članice se je pri vrednotenju upoštevalo naslednje:

i) goljufije, ki vključujejo alkohol in alkoholne pijače, še posebej pa obseg goljufij na področju denaturiranega alkohola;

ii) morebitno napačno uvrščanje alkoholnih pijač v nižjo davčno kategorijo, kot so predvidele države članice.

Določbe direktive za zagotavljanje denaturacije alkohola za industrijske namene naj bi varovale integriteto oprostitve plačila trošarine in preprečevale, da bi ta alkohol spreminjali nazaj v alkohol za uživanje. Dostopni podatki o goljufijah so na splošno pokazali, da zlorabe oprostitve plačila trošarine za denaturiran alkohol predstavljajo zelo majhen delež celotnega področja goljufij, povezanih z alkoholom. Vzrok za to je, da številne države članice ne zbirajo in/ali analizirajo podatkov tako podrobno, kot bi jih bilo treba, da bi lahko presojale na podlagi dokazov. Vendar pa ugotovitve v nekaterih državah članicah kažejo, da goljufije z denaturiranim alkoholom niso nepomembne. Potrebne bi bile nadaljnje preiskave – v sodelovanju z nacionalnimi organi za zdravje in varstvo potrošnikov, ki morda zbirajo podatke o nedovoljenih izdelkih, ki so bili odstranjeni s trga –, da bi ugotovili, ali se te goljufije lahko izsledi nazaj do pomanjkljivosti v direktivi in ali bi bilo na podlagi te preiskave nujno opredeliti, kaj je denaturiran alkohol ter kako se proizvaja in uporablja, da je lahko upravičen do oprostitve plačila trošarine, ter od gospodarskih subjektov zahtevati, da pri denaturaciji uporabijo formulacije, ki jih ni mogoče enostavno in poceni odstraniti iz izdelka. Jasno je, da so za široko razlago pravil krive dvoumnosti v sedanji direktivi. Ali je to mogoče povezati z goljufijami, pa se lahko dokaže samo z obsežnejšimi raziskavami nedavčnih organov.

Odkritih je bilo več različnih vrst izdelkov, katerih razvrstitev ni enostavna in ki bi jih bilo mogoče razvrstiti v dve različni davčni kategoriji ali več. Glavni krivec za to težavo je dilema o pravilni opredelitvi fermentiranih pijač. Za nekatere od teh izdelkov (npr. pijače na osnovi vina z dodatkom etanola) se meni, da so namenoma izdelani tako, da izkoriščajo/zlorabljajo ugodnejše davčne kategorije. Poleg tega lahko izkrivljanje konkurence in odsotnost jasnih opredelitev za namene razvrščanja povzročita izgubo prihodkov držav članic. V okviru študije so bile izvedene predhodne raziskave o tem, kako različne skupine za razvrstitev vplivajo na pobiranje prihodkov, zdaj pa je treba dodatno preučiti, kako bi morebitna sprememba teh razvrstitev vplivala na tekoče prihodke vseh relevantnih držav članic EU. To bi vključevalo podrobno analizo glavnih proizvodnih sektorjev in poskus ponovne razvrstitve v morebitne nove kategorije.

3.3.3 Stroški skladnosti in upravnih bremen – možnosti za njihovo zmanjšanje

Direktiva 92/83/EGS gospodarskim subjektom neposredno ne povzroča stroškov usklajevanja. Z vključitvijo nekaterih proizvodov v področje uporabe trošarin te sektorje posredno izpostavlja določbam Direktive 2008/118/ES, ki določa pravila in pogoje za skladiščenje in gibanje trošarinskih proizvodov.

Med vrednotenjem Direktive 92/83/EGS je bilo opredeljenih več področij, na katerih je uporaba določb direktive imela za posledico povečanje stroškov tako za gospodarske subjekte kot tudi za države članice. Zato je bilo sklenjeno, da je direktiva neučinkovita, še posebej na področju razvrstitve drugih fermentiranih pijač ter pri oprostitvi plačila trošarine, ki se uporablja za denaturiran alkohol.

Povečani stroški upravljanja in usklajevanja so posledica zapletov, sporov in nedosledne uporabe določb iz te direktive, kar izhaja iz situacij, v katerih se deležniki ne strinjajo o njihovi pravilni nacionalni razlagi. Tako število primerov, ki podpirajo to vrednotenje, kot tudi njihov geografski obseg kažeta, da zapleti nastajajo, ker direktiva deležnikom ne zagotavlja zadostne jasnosti.