PRILOGA

Podrobna priporočila za osnutek medinstitucionalnega sporazuma o ureditvi v zvezi s postopki spremljanja razmer in nadaljnjega ukrepanja na področju demokracije, pravne države in temeljnih pravic v državah članicah in institucijah EU

OSNUTEK MEDINSTITUCIONALNEGA SPORAZUMA

PAKT EVROPSKE UNIJE ZA DEMOKRACIJO, PRAVNO DRŽAVO IN TEMELJNE PRAVICE

Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija so se –

ob upoštevanju preambule k Pogodbi o Evropski uniji (PEU), zlasti druge, četrte, pete in sedme uvodne izjave,

ob upoštevanju zlasti člena 2, člena 3(1), drugega pododstavka člena 3(3) ter členov 6, 7 in 11 PEU,

ob upoštevanju členov Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), ki se nanašajo na spoštovanje, spodbujanje in zaščito demokracije, pravne države in temeljnih pravic v Uniji, vključno s členi 70, 258, 259, 260, 263 in 265 PDEU,

ob upoštevanju člena 4(3) in člena 5 PEU, člena 295 PDEU ter Protokola št. 1 o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji in Protokola št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki sta priložena PEU in PDEU;

ob upoštevanju Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina),

ob upoštevanju Evropske socialne listine Sveta Evrope, zlasti člena E o nediskriminaciji,

ob upoštevanju københavnskih meril in sklopa predpisov Unije, ki jih mora država kandidatka izpolnjevati, če želi pristopiti k Uniji (pravni red Unije), zlasti poglavij 23 in 24,

ob upoštevanju Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice, konvencij, priporočil, resolucij in poročil Parlamentarne skupščine, Sveta ministrov, komisarja za človekove pravice in Beneške komisije Sveta Evrope,

ob upoštevanju Seznama meril za pravno državo, ki ga je Beneška komisija sprejela na svojem 106. plenarnem zasedanju 18. marca 2016,

ob upoštevanju Memoranduma o soglasju med Svetom Evrope in Evropsko unijo z dne 23. maja 2007,

ob upoštevanju Okvirne konvencije Sveta Evrope o zaščiti narodnih manjšin,

ob upoštevanju Evropske listine Sveta Evrope o regionalnih ali manjšinskih jezikih;

ob upoštevanju Splošne deklaracije o človekovih pravicah,

ob upoštevanju pogodb OZN o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter sodne prakse pogodbenih organov OZN,

ob upoštevanju publikacij Agencije Evropske unije za temeljne pravice (FRA), vključno z evropskim informacijskim sistemom temeljnih pravic (EFRIS), ki ga je agencija predlagala 31. decembra 2013 v svojem dokumentu z naslovom „Temeljne pravice v prihodnosti pravosodja in notranjih zadev Evropske Unije“,

ob upoštevanju pristopa OZN k pomoči za pravno državo iz aprila 2008,

ob upoštevanju ciljev trajnostnega razvoja OZN, zlasti cilja 16,

ob upoštevanju 25. polletnega poročila Konference parlamentarnih odborov za zadeve Unije o trendih v postopkih in praksah parlamentarnega pregleda v Evropski uniji z dne 18. maja 2016,

ob upoštevanju pisma nemškega, danskega, finskega in nizozemskega ministra za zunanje zadeve predsedniku Komisije z dne 6. marca 2013,

ob upoštevanju mnenja FRA o razvoju celovitega orodja objektivnih kazalnikov temeljnih pravic, s katerimi se bo lahko merila skladnost s skupnimi vrednotami iz člena 2 PEU na podlagi obstoječih virov informacij z dne 8. aprila 2016,

ob upoštevanju dopisa italijanskega predsedstva z dne 15. novembra 2014 o zagotavljanju spoštovanja pravne države v Evropski uniji,

ob upoštevanju sklepov s srečanja Sveta in držav članic na Svetu z dne 16. decembra 2014 o zagotavljanju spoštovanja pravne države,

ob upoštevanju smernic Sveta o metodoloških fazah, ki so potrebne za preverjanje združljivosti predlogov pripravljalnih teles Sveta s temeljnimi pravicami, z dne 19. decembra 2014,

ob upoštevanju prvega in drugega dialoga Sveta o pravni državi v času luksemburškega in nizozemskega predsedovanja Svetu 17. novembra 2015 in 24. maja 2016,

ob upoštevanju obstoječega mehanizma za spremljanje in obstoječih orodij za redno ocenjevanje Komisije, vključno z mehanizmom za sodelovanje in preverjanje, pregledom stanja na področju pravosodja, poročili o boju proti korupciji in orodjem za spremljanje medijev,

ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 19. oktobra 2010 z naslovom „Strategija za učinkovito izvajanje Listine o temeljnih pravicah v Evropski uniji“,

ob upoštevanju delovnega dokumenta služb Komisije z dne 6. maja 2011 z naslovom „Operativne smernice o upoštevanju temeljnih pravic v oceni učinka Komisije“,

ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 19. marca 2014 z naslovom „Novi okvir EU za krepitev načela pravne države“,

ob upoštevanju letnega kolokvija Komisije o temeljnih pravicah,

ob upoštevanju Medinstitucionalnega sporazuma z dne 13. aprila 2016 o boljši pripravi zakonodaje,

ob upoštevanju resolucije Evropskega parlamenta z dne 27. februarja 2014 o razmerah na področju temeljnih pravic v Evropski uniji v letu 2012 (1),

ob upoštevanju resolucije Evropskega parlamenta z dne 8. septembra 2015 o razmerah na področju temeljnih pravic v Evropski uniji (2013–2014) (2),

(1) ker obstaja potreba po mehanizmu za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice, ki je objektiven in nepristranski, ki temelji na dokazih ter se enako in pravično uporablja za vse države članice in institucije Unije ter vključuje preventivno in korektivno razsežnost;

(2) ker bi moral biti glavni cilj tega mehanizma preprečevanje kršitev in neupoštevanja demokracije, pravne države in temeljnih pravic, hkrati pa bi moral zagotavljati orodja, ki bi omogočila delovanje preventivnih in korektivnih delov člena 7 PEU ter drugih instrumentov, določenih v Pogodbah, v praksi;

(3) ker bi bilo treba preprečiti nepotrebno ustvarjanje novih struktur ali podvajanje ter prednost dati povezovanju in vključevanju obstoječih instrumentov;

(4) ker priprava opredelitev, standardov in referenčnih meril glede demokracije, pravne države in temeljnih pravic ni enkratna odločitev, ampak trajen in interaktiven proces, ki temelji na obsežni javni razpravi in posvetovanju, rednem pregledovanju ter izmenjavi najboljših praks;

(5) ker je lahko učinkovit le mehanizem, ki ima široko podporo državljanov Unije in jim omogoča, da proces vzamejo za svojega;

(6) ker so države članice v prvi vrsti odgovorne za spoštovanje skupnih standardov, ko tega ne storijo, pa je Unija dolžna posredovati, da bi zaščitila svoje ustavno jedro in poskrbela, da so vrednote iz člena 2 PEU in Listine zagotovljene vsem državljanom in prebivalcem Unije na njenem celotnem ozemlju;

(7) ker je za zgodnje ugotavljanje morebitnih sistemskih nevarnosti za pravno državo in izboljšanje njene zaščite pomembno, da vse ravni upravljanja tesno sodelujejo na podlagi svojih pristojnosti in odgovornosti;

(8) ker je na voljo več instrumentov za obravnavo tveganja za resno kršitev vrednot Unije, vendar je treba razviti jasna in objektivna referenčna merila, da bodo ti instrumenti dovolj strogi in odvračilni, da bi preprečili kršitve pravne države in temeljnih pravic; ugotavlja, da Unija nima veljavnega pravno zavezujočega mehanizma, s katerim bi redno spremljali, kako države članice in institucije Unije spoštujejo vrednote in temeljne pravice Unije;

(9) ker v skladu s členom 295 PDEU ta medinstitucionalni sporazum določa le lažje sodelovanje Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, v skladu s členom 13(2) pa vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi; ker ta medinstitucionalni sporazum ne posega v pravice Sodišča, da avtentično razlaga pravo Unije –

DOGOVORILI O NASLEDNJEM:

Člen 1

Temeljne vrednote in ustanovna načela Unije, in sicer demokracijo, pravno državo in temeljne pravice, se spoštujejo v vsej Uniji v okviru pakta Unije za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice, ki določa opredelitev, razvoj, spremljanje in izvrševanje teh vrednot in načel ter ki naslavlja tako države članice kot institucije Unije.

Člen 2

Pakt Evropske unije za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice sestavljajo:

— letno poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah (evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah) s priporočili za posamezne države, ki vključuje poročanje FRA, Sveta Evrope in drugih ustreznih organov na tem področju,

— letna medparlamentarna razprava na podlagi tega evropskega poročila,

— ukrepi za odpravo možnih tveganj in kršitev, kot je določeno v Pogodbah, vključno z uveljavljanjem preventivnih in korektivnih delov člena 7 PEU,

— politični cikel za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice v institucijah Unije.

Člen 3

V Pakt EU za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice se vključita okvir za pravno državo Komisije ter dialog o pravni državi Sveta, ki tako tvori enoten instrument Unije.

Člen 4

Komisija ob posvetovanju s skupino neodvisnih strokovnjakov (skupina strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice) iz člena 8 pripravi evropsko poročilo o stanju na področju demokracije, pravne države in temeljnih pravic v državah članicah. Komisija evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah posreduje Evropskemu parlamentu, Svetu in nacionalnim parlamentom. Evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah se objavi.

Evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah vsebuje splošni del in priporočila za posamezne države.

Če Komisija pravočasno ne sprejme evropskega poročila, skupaj s priporočili za posamezne države, lahko pristojni odbor Evropskega parlamenta pozove Komisijo, da poda pojasnilo za zamudo in čim prej sprejme poročilo, da se prepreči nadaljnja zamuda.

Člen 5

Evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah vključuje in dopolnjuje obstoječe instrumente, med njimi pregled stanja na področju pravosodja, orodje za spremljanje medijskega pluralizma, poročilo o boju proti korupciji in postopke medsebojnega strokovnega pregleda, ki temeljijo na členu 70 PDEU, ter nadomešča mehanizem sodelovanja in preverjanja za Bolgarijo in Romunijo.

Člen 6

Evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah se pripravi ob uporabi različnih virov in obstoječih orodij za ocenjevanje in spremljanje dejavnosti držav članic ter poročanje o njih, kot so:

— prispevki organov držav članic v zvezi s spoštovanjem demokracije, pravne države in temeljnih pravic;

— FRA, zlasti evropski informacijski sistem temeljnih pravic (EFRIS);

— druge specializirane agencije Unije, zlasti Evropski nadzornik za varstvo podatkov, Evropski inštitut za enakost spolov, Evropska fundacija za izboljšanje življenjskih in delovnih razmer (Eurofound) in Eurostat;

— strokovnjaki, akademiki, organizacije civilne družbe, strokovna in panožna združenja sodnikov, pravnikov, novinarjev in drugih.;

— obstoječi indeksi in referenčna merila, ki so jih razvile mednarodne in nevladne organizacije;

— Svet Evrope, zlasti Beneška komisija, Skupina držav proti korupciji (GRECO) in Kongres lokalnih in regionalnih oblasti Sveta Evrope ter Evropska komisija za učinkovitost pravosodja;

— mednarodne organizacije, kot so Organizacija Združenih narodov (OZN), Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE) in Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD);

— sodna praksa Sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice ter drugih mednarodnih sodišč in organov za spremljanje izvajanja pogodb;

— vse resolucije ali drugi ustrezni prispevki Evropskega parlamenta, vključno z letnim poročilom o razmerah na področju temeljnih pravic v Uniji;

— prispevki institucij Unije.

Vsi prispevki iz virov, omenjenih v tem členu, ter osnutek evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah, ki ga pripravi skupina strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice, vključno s priporočili za posamezne države, se objavijo na spletišču Komisije.

Člen 7

Evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah je predstavljeno v harmonizirani obliki, spremljajo ga priporočila za posamezne države in je sestavljeno s posebnim poudarkom na naslednjih vidikih:

— delitev oblasti;

— nepristranskost države;

— reverzibilnost političnih odločitev po volitvah;

— obstoj institucionalnih zavor in ravnovesij, ki zagotavljajo, da nepristranskost države ni postavljena pod vprašaj;

— stalnost države in institucij, ki temelji na nespremenljivosti ustave;

— svoboda in pluralizem medijev;

— svoboda izražanja in svoboda zbiranja;

— spodbujanje državljanskega prostora in učinkovitih mehanizmov za civilni dialog;

— pravica do aktivne in pasivne demokratične udeležbe na volitvah in v sodelovalni demokraciji;

— integriteta in odsotnost korupcije;

— preglednost in odgovornost;

— zakonitost;

— pravna varnost;

— preprečevanje zlorabe pooblastil;

— enakost pred zakonom in nediskriminacija;

— dostop do sodnega varstva: neodvisnost in nepristranskost, pošteno sojenje, ustavnosodno varstvo, kadar je to primerno, in neodvisna pravna stroka;

— posebni izzivi za pravno državo: korupcija, nasprotje interesov, zbiranje osebnih podatkov in nadzor;

— naslovi I do IV Listine;

— EKČP in njeni protokoli.

Člen 8

Oceno stanja na področju demokracije, pravne države in temeljnih pravic v državah članicah ter pripravo osnutkov priporočil za posamezne države izvaja reprezentativna skupina neodvisnih strokovnjakov (v nadaljnjem besedilu: skupina strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice), pri tem pa se nanaša na kvantitativen in kvalitativen pregled podatkov in informacij, ki so na voljo.

8.1. Skupina strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice je sestavljena iz naslednjih članov: — en neodvisni strokovnjak, ki ga imenuje parlament vsake države članice in ki je usposobljen sodnik ustavnega ali vrhovnega sodišča, ki ni aktivno zaposlen; — deset strokovnjakov, ki jih imenuje Evropski parlament z dvotretjinsko večino in ki so izbrani s seznama, ki ga pripravijo: (i) Zveza evropskih akademij (ALLEA); (ii) Evropska mreža nacionalnih institucij za človekove pravice (ENNHRI); (iii) Svet Evrope, vključno z Beneško komisijo, GRECO in komisarjem Sveta Evrope za človekove pravice; (iv) Evropska komisija za učinkovitost pravosodja (CEPEJ) in Svet odvetniških združenj Evrope (CCBE); (v) OZN, OVSE in OECD.

8.2. Skupina strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice predsednika izvoli izmed svojih članov.

8.3. Da bi Komisija omogočila lažjo pripravo osnutka evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah ter osnutka priporočil za posamezne države, skupini strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice zagotovi sekretariat, ki ji omogoča učinkovito delovanje, zlasti z zbiranjem podatkov in informacijskih virov, ki jih je treba pregledati in oceniti, ter z administrativno podporo med postopkom priprave.

Člen 9

Skupina strokovnjakov oceni vsako od držav članic glede na vidike iz člena 7 in opredeli morebitna tveganja in kršitve. Vsak član skupine opravi to oceno anonimno in neodvisno, s čimer se zaščiti neodvisnost skupine strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice ter objektivnost poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah. Člani skupine strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice se lahko vseeno posvetujejo med seboj, da bi razpravljali o metodah in dogovorjenih standardih.

Skupina strokovnjakov za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice vsako leto pregleda metode ocenjevanja, po potrebi pa se te še dodatno razvijejo, dodelajo, dopolnijo in spremenijo, s skupnim dogovorom med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo ter po posvetovanju z nacionalnimi parlamenti, strokovnjaki in civilno družbo.

Člen 10

Ko Komisija sprejme evropsko poročilo o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah, se začne medparlamentarna razprava in razprava v Svetu, katerih cilj je obravnavati rezultate evropskega poročila in priporočil za posamezne države v naslednjih korakih:

— Evropski parlament organizira medparlamentarno razpravo na podlagi evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah ter sprejme resolucijo. Ta razprava bi morala biti pripravljena tako, da bi določili merila in cilje, ki jih je treba doseči, ter zagotovili metode za ocenjevanje sprememb iz leta v leto v okviru obstoječega soglasja Unije o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah. Pospešiti bi bilo treba ustrezne postopke za določitev teh metod, kar ne bo omogočalo le takojšnjega in učinkovitega spremljanja letnih sprememb, ampak bo zagotavljalo tudi izpolnjevanje obveznosti vseh ustreznih strani.

— Letna medparlamentarna razprava je del večletnega strukturiranega dialoga med Evropskim parlamentom, Svetom, Komisijo in nacionalnimi parlamenti in vključuje tudi civilno družbo, FRA in Svet Evrope.

— Svet izvede letno razpravo, ki temelji na dialogu o pravni državi in evropskem poročilu o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah, ter sprejme sklepe Sveta, pri tem pa nacionalne parlamente pozove, naj se odzovejo na evropsko poročilo, predloge ali reforme.

— Komisija lahko na podlagi evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah odloči, da bo v skladu s členom 2 PEU in členom 258 PDEU začela izvajati ukrep „sistemskih kršitev“, ki združuje več primerov kršitev.

— Komisija lahko na podlagi evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah po posvetovanju z Evropskim parlamentom in Svetom odloči, da bo v skladu s členom 70 PDEU predložila predlog za oceno izvajanja politik Unije na področju svobode, varnosti in pravice s strani držav članic.

10.1 Če država članica na podlagi evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah ravna skladno z vsemi vidiki iz člena 7, niso potrebni nadaljnji ukrepi.

10.2 Če država članica na podlagi evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah prejme neustrezno oceno glede enega ali več vidikov iz člena 7, Komisija nemudoma začne dialog s to državo članico in pri tem upošteva priporočila za posamezno državo. 10.2.1 Če priporočilo za posamezno državo o državi članici vključuje oceno skupine strokovnjakov, da obstaja jasno tveganje za hudo kršitev vrednot iz člena 2 PEU in da obstajajo zadostni razlogi za uporabo člena 7(1) PEU, Evropski parlament, Svet in Komisija zadevo nemudoma obravnavajo in sprejmejo obrazloženo odločitev, ki se javno objavi.

10.3. Če priporočilo za posamezno državo o državi članici na podlagi evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah vključuje oceno skupine strokovnjakov, da obstaja huda in trajna kršitev vrednot iz člena 2 PEU (tj. kršitev, ki postaja čedalje hujša ali ki se ni spremenila že vsaj dve leti) in da obstajajo zadostni razlogi za uporabo člena 7(2) PEU, Evropski parlament, Svet in Komisija zadevo nemudoma obravnavajo in vsaka institucija sprejme obrazloženo odločitev, ki se javno objavi.

Člen 11

Temeljne pravice se v skladu s členom 25 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje vključijo kot del ocene učinka za vse zakonodajne predloge Komisije.

Skupina neodvisnih strokovnjakov iz člena 8 oceni spoštovanje načel demokracije, pravne države in temeljnih pravic v Evropskem parlamentu, Svetu in Komisiji.

Člen 12

Oblikuje se medinstitucionalna delovna skupina za oceno učinka (v nadaljnjem besedilu: delovna skupina), katere namen je izboljšati medinstitucionalno sodelovanje pri oceni učinka ter ustvariti kulturo spoštovanja temeljnih pravic in pravne države. Delovna skupina se v začetni fazi posvetuje z nacionalnimi strokovnjaki, da bi bolje predvidela izzive pri izvajanju v državah članicah ter pomagala odpraviti različne razlage in razumevanja s strani različnih institucij Unije glede učinka temeljnih pravic in načela pravne države na pravne akte Unije. Delovna skupina gradi na smernicah Sveta o metodoloških fazah, ki so potrebne za preverjanje združljivosti predlogov pripravljalnih teles Sveta s temeljnimi pravicami, na strategiji Komisije za učinkovito izvajanje Listine o temeljnih pravicah v Evropski uniji, operativnih smernicah Komisije o upoštevanju temeljnih pravic v ocenah učinka, orodju št. 24 iz gradiva za boljše pravno urejanje in na členu 38 Poslovnika Evropskega parlamenta, da zagotovi spoštovanje in spodbujanje demokracije, pravne države in temeljnih pravic.

Člen 13

Naslednja letna poročila Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije o izvrševanju in spoštovanju pravne države in temeljnih pravic s strani institucij Unije se vključijo v letni politični cikel evropskega poročila o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah:

— letno poročilo o uporabi Listine,

— letno poročilo o uporabi prava Unije,

— letno poročilo o uporabi Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta (3).

Člen 14

Ta sporazum začne veljati …