EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o finančnih instrumentih, proračunskih jamstvih, finančni pomoči in pogojnih obveznostih Stanje na dan 31. decembra 2021

V skladu s členom 250 to poročilo vsebuje tudi pregled finančnih instrumentov, ki se financirajo iz proračuna EU in so povezani z notranjimi in zunanjimi politikami.

V poročilu za leto 2020 so že podrobno opisani obsežni ukrepi in zaščitni ukrepi, s katerimi lahko Komisija zaščiti proračun EU pred morebitnimi izgubami zaradi pogojnih obveznosti. Ti vključujejo predvsem horizontalni okvir za celotno Komisijo za natančno spremljanje pogojnih obveznosti. Usmerjevalni odbor za pogojne obveznosti ima v tem okviru osrednjo vlogo. V letu 2021 se je ta usmerjevalni odbor sestal petkrat, da bi nadaljeval razvoj skupnih metodologij za načrtovanje, pogajanja in izvajanje proračunskih jamstev in finančne pomoči.

—Finančna sposobnost EU na podlagi obstoječega pravnega okvira (tj. sklepa o lastnih sredstvih in uredbe o večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027) zadostuje za kritje obstoječih obveznosti EU v zvezi s programi porabe sredstev in finančnimi trgi (za dolg, izdan državam članicam v okviru programov finančne pomoči), tudi v skrajno neugodnih razmerah.

—Ob koncu leta 2021 so bile v proračun EU vključene pogojne obveznosti v višini približno 163 milijard EUR v zvezi s posojili, odobrenimi državam članicam in tretjim državam, ter več kot 60 milijard EUR v zvezi z jamstvi, zagotovljenimi v okviru Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI), Evropskega sklada za trajnostni razvoj (EFSD), EFSD+ in mandata za zunanja posojila. To pomeni 43-odstotno povečanje pogojnih obveznosti v primerjavi s koncem leta 2020. Večino teh sredstev predstavljajo posojila državam članicam v okviru evropskega instrumenta za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE) in mehanizma za okrevanje in odpornost (RRF).

—zgornjimi mejami lastnih sredstev in razpoložljivim manevrskim prostorom za pogojne obveznosti, za katere se ne oblikujejo rezervacije in ki izhajajo iz finančne pomoči državam članicam.

Cilj tega poročila je zagotoviti pregled zneska in sestave pogojnih obveznosti, ki bremenijo proračun EU na dan 31. decembra 2021, s posebnim poudarkom na razlikovanju med pogojnimi obveznostmi, za katere se ali se ne oblikujejo rezervacije. V tem poročilu je predstavljena tudi ocena dolgoročne vzdržnosti pogojnih obveznosti na podlagi kvalitativnih in kvantitativnih dejavnikov. Ta ocena je bila opravljena s primerjavo z:

—delovnima dokumentoma X in XI, ki sta priložena predlogu proračuna EU za proračunsko leto 2023 in vsebujeta podrobne informacije o finančnih instrumentih in proračunskih jamstvih EU, ter

Pogojne obveznosti so potencialne finančne obveznosti, ki izhajajo iz obstoječih zavezujočih obveznosti ali preteklih dogodkov. Ali bodo te pogojne obveznosti povzročile dejanske izgube in kakšen bo njihov obseg, je odvisno od prihodnjih dogodkov, ki jih je težko predvideti. EU ima tri glavne vire pogojnih obveznosti.

—Proračunska jamstva so jamstva, zagotovljena različnim izvajalskim partnerjem v okviru pooblastil EFSI in EFSD ter mandata za zunanja posojila. EU na podlagi vseh teh instrumentov izvajalskim partnerjem zagotavlja jamstvo za kritje dela morebitnih izgub, ki izhajajo iz njihovih zajamčenih operacij financiranja in naložbenih operacij (tj. dolžniških operacij in operacij v zvezi z lastniškim kapitalom). Program InvestEU na podlagi večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 z enim jamstvom EU združuje dejavnosti, ki so se pred tem izvajale v okviru EFSI in več drugih finančnih instrumentov. Izvajalskim partnerjem, ki niso skupina Evropske investicijske banke (EIB), je omogočil dostop do dela jamstva EU. Podobno je EFSD in mandat za zunanja posojila nasledil EFSD+, ki je bil vzpostavljen z uredbo o Instrumentu za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa in zdaj deluje kot finančna veja okrepljenega načrta za zunanje naložbe.

—Posojila in z njimi povezana najeta posojila za zagotavljanje finančne pomoči tretjim državam (tj. posojila programa makrofinančne pomoči in posojila Euratom tretjim državam). Posojila tretjim državam se financirajo z vzajemnimi posli najemanja posojil, tj. vsako posojilo se financira z ustrezno obveznico EU, ki v celoti ustreza posojilu EU glede na njegovo zapadlost, obrestno mero in urnik vračila. To pomeni, da so vlagatelji v obveznice EU izpostavljeni le kreditnemu tveganju EU in ne kreditnemu tveganju vsake posamezne države upravičenke. Obveznost za EU je pogojna, saj je država upravičenka pogodbeno zavezana zagotoviti tok prihodkov za odplačilo obveznic EU. Zato za poravnavo dolga EU načeloma ni potreben noben odliv sredstev EU.

—Posojila in z njimi povezana najeta posojila za zagotavljanje finančne pomoči državam članicam EU (tj. plačilnobilančna posojila, posojila v okviru evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (EFSM), Euratom posojila, posojila v okviru evropskega instrumenta za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE) in posojila v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost (v nadaljnjem besedilu: RRF)). Praviloma se ta posojila – z izjemo posojil v okviru RRF – dodeljujejo državam članicam EU z uporabo iste vzajemne metode, ki se uporablja za finančno pomoč tretjim državam . Nasprotno pa se posojila v okviru RRF financirajo z diverzificirano strategijo financiranja, ki izplačilo posojil državi članici ločuje od izdaje obveznic EU. Prihodki od vračil držav članic upravičenk se ne glede na metodo financiranja uporabljajo pri servisiranju dolga EU. Ne štejejo se za lastna sredstva v okviru ustrezne zgornje meje lastnih sredstev.

Za pogojne obveznosti, ki izhajajo iz proračunskih jamstev in finančne pomoči tretjim državam, se oblikujejo rezervacije na podlagi konservativnih ocen pričakovanih izgub za posamezne instrumente in dodatne varnostne rezerve za kritje dela nepričakovanih izgub.

V skupnem skladu za rezervacije so določbe, ki ščitijo proračun EU pred izgubami, ki lahko nastanejo zaradi proračunskih jamstev in finančne pomoči tretjim državam. 31. decembra 2021 so skupni sklad za rezervacije sestavljali štirje oddelki (EFSI, EFSD, nekdanji Jamstveni sklad za zunanje ukrepe in program InvestEU). Skupni sklad za rezervacije je daleč največji portfelj, ki ga neposredno upravlja Komisija. 31. decembra 2021 je tržna vrednost neporavnanih deležev znašala 12,31 milijarde EUR, kar ustreza vrednosti neto sredstev.

Kot je bilo sporočeno maja 2022, je imel skupni sklad za rezervacije v letu 2021 enoodstotno izgubo tržnega vrednotenja, saj so se obrestne mere začele dvigovati, kar je zmanjšalo vrednost obveznic, ki so že bile v portfelju. Te računovodske izgube izhajajo iz uporabe računovodskih standardov vrednotenja po tekoči tržni vrednosti za portfelje, ki jih upravlja EU. Kot dejanske izgube se izkristalizirajo le, če Komisija proda zadevno obveznico pred datumom njene zapadlosti. Računovodske izgube, ki jih je skupni sklad za rezervacije utrpel leta 2021, niso bistveno vplivale na sposobnost skupnega sklada za rezervacije, da absorbira pričakovane/nepričakovane izgube v letu 2021, in so jih več kot izravnali veliki prilivi. Rezervacije vseh oddelkov so ostale v skladu z zneski, določenimi v zakonodaji, ki določa različne vire pogojnih obveznosti. Skupni sklad za rezervacije in vsi skladi, ki vlagajo v obveznice, so do leta 2022 utrpeli nadaljnje izgube, saj so se obrestne mere močno zvišale. Komisija stalno spremlja razmere in bo o teh dogodkih poročala v okviru letnega poročila o uspešnosti skupnega sklada za rezervacije v letu 2022.

Za pogojne obveznosti, ki izhajajo iz finančne pomoči državam članicam EU, se ne oblikujejo rezervacije. Zneski, ki si jih je izposodila EU, so neposredne in brezpogojne obveznosti EU. To pomeni, da če država članica upravičenka ne izpolni obveznosti do EU, ima EU v skrajnem primeru in le, ko je izčrpala vse druge možnosti za iskanje rešitev na podlagi obstoječega proračunskega okvira, pravico pozvati druge države članice, da začasno pokrijejo zadevni znesek. Taki pozivi za sredstva bi presegali zgornje meje večletnega finančnega okvira ob spoštovanju zgornje meje lastnih sredstev.

Konec leta 2021 je proračun EU vključeval pogojne obveznosti, ki so znašale 223 milijard EUR (približno 163 milijard EUR v zvezi s posojili, dodeljenimi državam članicam in tretjim državam, ter več kot 60 milijard EUR za jamstva, zagotovljena v okviru EFSI, EFSD, EFSD+ in mandata za zunanja posojila). Največja izpostavljenost proračuna EU je izhajala iz programov finančne pomoči, namenjenih državam članicam (glej sliko 1).

(*) Na podlagi skupnega zneska „razpoložljivega jamstva, podpisanega s partnerji“ (glej preglednico 1).

Vse večji pomen proračunskih jamstev in programov finančne pomoči za izvajanje politik EU dokazuje strmo povečanje skupnega zneska pogojnih obveznosti med koncem leta 2020 in koncem leta 2021, in sicer za 43 %. Najbolj so se povečala posojila državam članicam (+78 %). To je bilo predvsem posledica dodatnih izplačil posojil v okviru SURE in prvih izplačil v okviru RRF. Pogojne obveznosti, ki izhajajo iz finančne pomoči tretjim državam, so se prav tako znatno povečale (+30 %), medtem ko so pogojne obveznosti, ki izhajajo iz proračunskih jamstev, ostale precej stabilne (glej sliko 2 spodaj).

Znesek pogojnih obveznosti, ki izhajajo iz uporabe proračunskih jamstev, se bo po pričakovanjih povečal leta 2022, ko se bo dejansko začela naložbena faza InvestEU in EFSD+ (ki vključuje 26,2 milijarde EUR oziroma 39,8 milijarde EUR jamstev). To se bo delno izravnalo z zapadlostjo osnovnih izpostavljenosti v okviru EFSI in mandata za zunanja posojila.

Do konca leta 2022 naj bi se znatno povečale tudi pogojne obveznosti EU zaradi dodatnih izplačil posojil v okviru RRF državam članicam.