SPOROČILO KOMISIJE SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKI CENTRALNI BANKI IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU

Pot k močnejšemu klirinškemu sistemu EU

1.Uvod

Varen, zanesljiv in konkurenčen ekosistem kliringa v EU je bistvenega pomena za dobro delujočo unijo kapitalskih trgov. Centralni kliring podpira trgovanje na kapitalskih trgih: pri centralnem kliringu centralna nasprotna stranka (CNS) posreduje med strankama v poslu, postane kupec za vsakega prodajalca in prodajalec za vsakega kupca ter tako jamči za izpolnitev pogodb. To ji omogoča sistem jamstev, ki jih zbira od strank. S kliringom ima vsaka stranka eno samo neto izpostavljenost do centralne nasprotne stranke namesto kompleksne mreže dvostranskih izpostavljenosti do posameznih nasprotnih strank. Centralne nasprotne stranke tako povečujejo preglednost in učinkovitost trga ter zmanjšujejo tveganja na finančnih trgih, zlasti pri izvedenih finančnih instrumentih. Imajo ključno vlogo v ekosistemu kliringa, ki vključuje subjekte, ki neposredno sodelujejo v centralni nasprotni stranki (kot „klirinški člani“), to so velike banke in investicijska podjetja, in subjekte, ki v centralni nasprotni stranki sodelujejo posredno (tj. prek klirinških članov), kot so investicijski skladi, manjše banke, zavarovalnice in podjetja. Če kliring ne deluje učinkovito, se finančne institucije, podjetja in vlagatelji soočajo z večjim tveganjem in višjimi stroški.

Pravila EU o kliringu in centralnih nasprotnih strankah so določena v uredbi o infrastrukturi evropskega trga, ki jo dopolnjuje uredba o vzpostavitvi okvira za sanacijo in reševanje centralnih nasprotnih strank. Uredba o infrastrukturi evropskega trga zagotavlja trden okvir za upravljanje tveganj in preglednost na klirinških trgih. Vendar so se pojavili novi izzivi.

Prvič, zmogljivost kliringa je pomembna razsežnost unije kapitalskih trgov: zato EU potrebuje konkurenčen in sodoben klirinški sistem. Namen unije kapitalskih trgov je vzpostaviti globoke in likvidne kapitalske trge EU, ki bodo služili potrebam državljanov, podjetij in finančnih institucij EU. Komisija nadaljuje z izvajanjem akcijskega načrta za unijo kapitalskih trgov iz leta 2020. Hkrati s tem sporočilom sprejema zakonodajni predlog, s katerim želi zmanjšati obremenitve za podjetja pri kotiranju in zbiranju kapitala na javnih borzah (v nadaljnjem besedilu: akt o kotiranju na borzi). Komisija je pripravila tudi predlog za uskladitev ključnih vidikov prava o insolventnosti podjetij, s čimer se obravnava ena najpomembnejših ovir za čezmejne naložbe v EU. Vendar mora prava unija kapitalskih trgov temeljiti na konkurenčni tržni infrastrukturi. Komisija je v okviru unije kapitalskih trgov že predlagala pregled uredbe o trgih finančnih instrumentov in regulativnega okvira za centralne depotne družbe. Za krepitev unije kapitalskih trgov mora EU okrepiti tudi svoje domače zmogljivosti kliringa.

Drugič, ekosistem kliringa EU mora biti varen in odporen: nadzor EU je treba okrepiti, da se zagotovita ustrezno spremljanje čezmejnih tveganj v EU, ki se pojavljajo zaradi povečanega obsega kliringa, in nadzor nad njimi. Za povečanje odpornosti je treba upoštevati spoznanja, pridobljena na podlagi nedavnih dogodkov na energetskih trgih, ko je imelo več energetskih podjetij likvidnostne težave pri uporabi izvedenih finančnih instrumentov. Ti dogodki so pokazali, da je treba uredbo o infrastrukturi evropskega trga okrepiti, da se bodo tveganja za finančno stabilnost EU še naprej zmanjševala ob upoštevanju novih izzivov. To pomeni vzpostavitev varnega in zanesljivega ekosistema kliringa EU, ki bo sposoben prenesti gospodarske pretrese in ki bo širokemu krogu udeležencev, vključno z energetskimi podjetji, omogočal učinkovito in varno varovanje pred tveganji, boljše predvidevanje pozivov k doplačilu kritja in s tem učinkovitejše upravljanje njihovih likvidnostnih potreb.

Tretjič, konkurenčne, dobro razvite in odporne centralne nasprotne stranke iz EU so predpogoj za odprto strateško neodvisnost EU. Ključno je, da EU ostane odprta za svetovne finančne trge, da lahko privabi vlagatelje in podpre globalno konkurenčnost evropskih podjetij. Hkrati pa po izstopu Združenega kraljestva iz EU ogromne količine pogodb, denominiranih v eurih, za katere kliring opravljajo centralne nasprotne stranke iz Združenega kraljestva, pomenijo tveganje za finančno stabilnost EU ter za prenos in izvajanje monetarne politike Unije. Vzpostavitev zanesljive zmogljivosti kliringa v EU zmanjšuje tveganja, ki izhajajo iz prekomerne izpostavljenosti do centralnih nasprotnih strank iz tretjih držav.

S tem namenom je Komisija 7. decembra 2022 predstavila zakonodajne predloge za spremembo uredbe o infrastrukturi evropskega trga in drugih zakonodajnih aktov, da bi povečala privlačnost in stroškovno učinkovitost EU kot klirinškega vozlišča in odpravila morebitne ranljivosti. Ukrepi bodo vplivali na ponudbo klirinških storitev in povpraševanje po njih. V pomoč bodo pri razširitvi nabora klirinških rešitev, ki jih ponujajo centralne nasprotne stranke iz EU, in krepitvi njihove likvidnosti, saj bodo več udeležencev na trgu spodbudili h kliringu pri teh centralnih nasprotnih strankah.

Ti predlogi so bili pripravljeni na podlagi obsežnih posvetovanj, med drugim s poslanci Evropskega parlamenta, predstavniki držav članic in njihovih organov, evropskimi nadzornimi organi, Evropskim odborom za sistemska tveganja (ESRB), Evropsko centralno banko (ECB) in v okviru enotnega mehanizma nadzora (EMN), pa tudi s številnimi deležniki iz panoge. Učinki teh ukrepov niso odvisni le od zakonodajnih sprememb, temveč tudi od sodelovanja in zavezanosti vseh vključenih akterjev, javnih in zasebnih. Regulatorji in oblikovalci politik lahko vzpostavijo pogoje za izboljšano klirinško okolje v EU. Vendar so nazadnje udeleženci na trgu tisti, ki morajo izkoristiti priložnosti, ki jih ponuja ureditev. Pomembno vlogo lahko imajo tudi javni organi v EU, ki lahko dajejo zgled in prispevajo k varnejšemu, odpornejšemu in konkurenčnejšemu ekosistemu kliringa v Evropski uniji.

2.Konkurenčen in sodoben klirinški sistem EU

a.Za centralne nasprotne stranke

Centralne nasprotne stranke so katalizatorji finančne stabilnosti in se morajo biti sposobne dinamično odzivati na dogajanja na trgih. Z uredbo o infrastrukturi evropskega trga je bil vzpostavljen zanesljiv okvir za centralni kliring. Vendar se je za nekatera področja sedanjega nadzornega okvira izkazalo, da so preveč zapletena. Postopki za nadzorno odobritev za uvedbo novih klirinških storitev in dejavnosti centralnih nasprotnih strank iz EU so včasih nepotrebno dolgi in obremenjujoči, kar ovira uvedbo novih produktov na trg. Pri spremembah modelov tveganja centralnih nasprotnih strank se pojavljajo podobni izzivi. Odobritev novega produkta ne bi smela trajati več let, spremembe modelov pa morajo biti hitre, da odražajo spreminjajoče se tržne in gospodarske razmere. Zaradi zamud pri odobritvah se povečujejo stroški in omejuje konkurenčnost centralnih nasprotnih strank iz EU ter zmanjšuje privlačnost EU kot kraja za poslovanje. Zato je nujno, da se te ovire odpravijo.

Ključni ukrepi: z zakonodajnim predlogom o spremembi uredbe o infrastrukturi evropskega trga se uvajajo novi postopki, ki bi jih morali organi, vključeni v nadzor nad centralnimi nasprotnimi strankami iz EU, upoštevati pri odobritvi novih dejavnosti ali storitev, ki jih želijo ponujati centralne nasprotne stranke v EU, ter sprememb v modelih tveganja. Dokumenti, ki jih morajo centralne nasprotne stranke predložiti v svojih vlogah, so standardizirani, čas za pridobitev odobritve pa je skrajšan na nekaj tednov. Uveden je tudi nov, kratek postopek za uvedbo novih dejavnosti in storitev brez bistvenih sprememb poslovnega modela centralne nasprotne stranke. S temi reformami se bo znatno skrajšal čas, ki ga centralne nasprotne stranke potrebujejo za uvedbo produkta na trg ali bistveno spremembo modela. Centralne nasprotne stranke iz EU se spodbuja, naj kar najbolje izkoristijo morebitne priložnosti, ki jih ponuja novi okvir, vključno z razširitvijo nabora produktov, da lahko odgovorijo na povpraševanje svojih klirinških članov in strank.

b.Za udeležence v finančnem sektorju

Finančni udeleženci, ki uporabljajo storitve centralnih nasprotnih strank, na primer investicijski skladi in zavarovalnice, bi prav tako morali imeti koristi od nižjih stroškov pri uporabi klirinških storitev. Po reformah, izvedenih po krizi leta 2008, in prehodu na centralizirani kliring so bile izvedene tudi prilagoditve bančnega okvira, ki so bankam omogočile ugodnejšo kapitalsko obravnavo, če namesto dvostranskih transakcij opravljajo kliring pri centralni nasprotni stranki z dovoljenjem ali priznani centralni nasprotni stranki. To je smiselno, ker se s kliringom pri centralnih nasprotnih strankah zmanjša kreditno tveganje nasprotne stranke. Vendar te spremembe bančnih bonitetnih pravil niso bile v celoti prenesene v druge zakonodajne akte s finančnega področja. Sedanja pravila o omejitvah izpostavljenosti nasprotne stranke pri poslih z izvedenimi finančnimi instrumenti v direktivi o kolektivnih naložbenih podjemih za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje na primer ne odražajo v celoti narave centralnega kliringa, ki zmanjšuje tveganje za upravljavce investicijskih skladov. Nedoslednosti obstajajo tudi v okviru Solventnost II za zavarovalnice.

To pomanjkanje doslednosti je postalo še večja težava, ker so centralne nasprotne stranke iz EU začele ponujati nove načine dostopa do kliringa, ki pomagajo skladom in zavarovalnicam. V skladu z okvirom Solventnost II lahko na primer za s centralnimi nasprotnimi strankami povezane izpostavljenosti zavarovalnic, ki želijo postati neposredni člani centralnih nasprotnih strank, veljajo višje kapitalske zahteve, kot če zavarovalnice delujejo kot posredni klirinški udeleženci. Te višje kapitalske zahteve odvračajo od uporabe teh novih modelov dostopa. Nekatere pokojninske sheme EU, za katere bo junija 2023 začela veljati obveznost kliringa, začenjajo uporabljati nove modele dostopa ali pa so jih že začele uporabljati. Več kot je udeležencev sistema, več je likvidnosti in priložnosti za sklepanje poslov.