DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu za uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 261/2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter Uredbe (ES) št. 2027/97 o odgovornosti letalskih prevoznikov v zvezi z letalskim prevozom potnikov in njihove prtljage /* SWD/2013/063 final */





1. Opredelitev problema 1.1. Narava problema Letalski prevozniki potnikom pogosto ne zagotavljajo pravic, do katerih so upravičeni v primerih zavrnitve vkrcanja, velikih zamud, odpovedi leta ali neustreznega ravnanja s prtljago, zlasti na podlagi Uredbe (ES) št. 261/2004[1] („Uredba“) in Uredbe (ES) št. 2027/97[2]. 1.2. Razlogi za navedeni problem 1.2.1. Nezadostna učinkovitost in neenotno izvajanje v Evropi Trenutno veljavni sistem izvajanja ni dovolj učinkovit in se v EU ne uporablja enotno. Ugotovljene so bile tri glavne težave: (a) pravne nejasnosti v Uredbi št. 261/2004 ustvarjajo pravno negotovost, ki ovira ustrezno uveljavljanje pravic letalskih potnikov ter povzroča številne spore med letalskimi prevozniki in potniki; (b) neskladne in premalo učinkovite politike sankcioniranja: ker ni formalnega usklajevanja, različni nacionalni izvršilni organi uporabljajo različne politike sankcioniranja in različno razlagajo številne dele Uredbe št. 261/2004. Ne zahteva se noben poseben izvršilni organ, ki bi bil zadolžen za izvajanje določb Uredbe št. 2027/97 (in Montrealske konvencije[3]) v zvezi z neustreznim ravnanjem s prtljago; (c) neustrezni postopki obravnave pritožb in nezadostna posamezna pravna sredstva: številni potniki se ob vložitvi pritožbe pri letalskem prevozniku srečujejo s praktičnimi težavami. 1.2.2. Določeni stroški obveznosti iz Uredbe odvračajo od skladnosti Letalski prevozniki v določenih primerih ne morejo kriti stroškov in tveganj (povezanih z oskrbo in odškodninami) ali določiti njihove cene: (a) oblak vulkanskega pepela aprila 2010 je pokazal, da je lahko finančna stabilnost letalskih prevoznikov ogrožena, če ni časovne omejitve glede njihove odgovornosti v primeru dolgotrajnih izrednih razmer; (b) določeni stroški oskrbe/pomoči so v primeru določenih krajših prevozov nesorazmerni s prihodki letalskih prevoznikov. (2) Nekateri vidiki denarnih odškodnin imajo močan odvračilen učinek: (a) številne zamude presegajo trenutno triurno časovno omejitev za pravico do odškodnine; (b) standardizirani zneski odškodnine, ki vsem potnikom na enak način nadomeščajo izgubo časa, lahko presegajo vrednost škode, ki nastane potnikom[4]. (3) Letalski prevozniki so odgovorni za oskrbo in odškodnine v primeru prekinitev zaradi tretjih oseb, vendar jih nacionalni predpisi in pogodbena določila ovirajo pri vlaganju zahtevkov za povračilo stroškov od odgovornih tretjih oseb. Za slednje ni gospodarskih spodbud, na podlagi katerih bi sprejele ukrepe za zmanjšanje pogostosti in/ali resnosti takšnih prekinitev. 2. Analiza subsidiarnosti Države članice imajo omejene možnosti samostojnega ukrepanja za varstvo potrošnikov, saj jim Uredba (ES) št. 1008/2008 o zračnih prevozih[5] ne dovoljuje vzpostavitve dodatnih zahtev za letalske prevoznike Skupnosti, ki želijo opravljati zračne prevoze znotraj EU. Poleg tega se večina zgoraj navedenih težav nanaša na različno uporabo/izvajanje Uredbe št. 261/2004 v državah članicah, kar slabi pravice potnikov in enake konkurenčne pogoje med letalskimi prevozniki. Te težave je mogoče obravnavati samo prek usklajenega ukrepanja EU. 3. Cilji politike Ob upoštevanju zgoraj navedenih težav in v skladu s členom 100(2) PDEU je splošni cilj te pobude podpreti interes letalskih potnikov z zagotavljanjem, da letalski prevozniki dosegajo visoko raven varstva letalskih potnikov med prekinitvami potovanja in delujejo pod usklajenimi pogoji na liberaliziranem trgu. Ta splošni cilj je mogoče preoblikovati v konkretnejše posebne cilje: 1. zagotovitev učinkovitega in doslednega uveljavljanja pravic potnikov v EU: 1.1 s pojasnitvijo opredelitev pojmov in ključnih načel pravic potnikov ter poenostavitvijo pravic; 1.2 z zagotovitvijo učinkovite in dosledne politike sankcioniranja; 1.3 z zagotovitvijo učinkovitih postopkov obravnave pritožb in pravnih sredstev za povračila za potnike; 2. zmanjšanje odvračilnih učinkov določenih stroškov Uredbe na letalske prevoznike: 2.1 z zagotovitvijo, da obveznosti letalskih prevoznikov v zvezi s pravicami potnikov krijejo časovno in/ali vrednostno omejena tveganja; 2.2 z zagotovitvijo, da denarne odškodnine v nekaterih primerih niso ključni dejavnik, ki letalske prevoznike odvrača od skladnosti; 2.3 z zagotovitvijo, da so tretje osebe deležne spodbud, na podlagi katerih obravnavajo vzroke prekinitev potovanj, za katere so odgovorne. 4. Možnosti politike 4.1. Vrste možnega ukrepanja EU Dve vrsti možnega ukrepanja EU, ki so ju predlagale zainteresirane strani, sta bili zavrnjeni v začetni fazi ocene: · razveljavitev Uredbe bi povzročila občutno znižanje ravni zaščite pravic potnikov; · sektorski sklad za vse izdatke, povezane z oskrbo in odškodninami, bi bil manj učinkovit (zlasti v zvezi s spremembo poti) in bi povzročil upravne stroške; · obstoječe smernice in prostovoljne zaveze so že pokazale, da neregulativni ukrepi nudijo le malo možnosti za nadaljnji napredek. Posodobitev veljavnega ureditvenega okvira EU je tako edina oblika ukrepanja EU, s katero bi bilo mogoče obravnavati vse poglavitne vzroke opredeljenih težav. 4.2. Začetni pregled ukrepov politike V začetnem pregledu so bili zavrnjeni ukrepi politike, ki v primerjavi s svojimi stroški in slabostmi ne bi ustvarili dovolj visokih koristi. V tem pregledu so se upoštevala mnenja zainteresiranih strani, združljivost s pravnimi predpisi in prakso, učinkovitost in dopolnjevanje. Ukrepi politike so bili ocenjeni tudi ob upoštevanju načel subsidiarnosti in sorazmernosti. 4.3. Opis možnosti politike Možnosti politike, ki so se preučevale, se razlikujejo glede izbranega kompromisa med doslednejšim izvajanjem in prilagojenimi gospodarskimi spodbudami za letalske prevoznike: višji stroški lahko letalske prevoznike spodbudijo k zmanjševanju skladnosti, strožja politika sankcioniranja pa lahko skladnost spodbudi. Zato mora biti pri možnostih, kjer obveznosti iz Uredbe pomenijo višje stroške, politika izvajanja strožja in bolje usklajena ter obratno: (1) osredotočenost na gospodarske spodbude: osredotočenost na zmanjšanje stroškov z nadomestitvijo nekaterih obveznosti glede oskrbe (tj. obroki hrane, nastanitev) s prostovoljnim zavarovanjem, ki se ponudi potnikom; (2) uravnoteženje strožje politike izvajanja in gospodarskih spodbud: dobro usklajevanje nacionalnih izvršilnih organov. Dve različici za znižanje stroškov sta: (a) povečanje časovne omejitve za pravico do odškodnine v primeru zamud s treh na vsaj pet ur; (b) razširitev področja uporabe „izrednih razmer“ z namenom, da se vključi večina tehničnih napak. V okviru možnosti 2 so bile ocenjene dodatne podrazličice v zvezi s spremembo zneskov odškodnine in/ali nadaljnjo spremembo časovnih omejitev za odškodnino v primeru zamude (npr. tako, da bi bila omejitev odvisna od trajanja leta); (3) osredotočenost na izvajanje: možnost 3 se v celoti osredotoča na doslednejše izvajanje s strani nacionalnih izvršilnih organov in pojasnjuje obstoječe pravice potnikov, da bi zagotovila učinkovitejšo uporabo teh pravic; (4) centralizirano izvajanje: možnost 4 se v celoti osredotoča na močno in centralizirano politiko izvajanja EU, ki mora preprečiti odvračilne učinke stroškov skladnosti. || Možnost 1 || Možnost 2a || Možnost 2b || Možnost 3 || Možnost 4 Izboljšano izvajanje || „Lahko“ usklajevanje || „Srednje“ usklajevanje || „Srednje“ usklajevanje in obveznost ustreznega ukrepanja || „Močno“ usklajevanje Kako? || - Boljša izmenjava informacij med nacionalnimi izvršilnimi organi in Komisijo - Ločitev splošnega izvajanja in obravnave pritožb || - Komisija lahko od nacionalnih izvršilnih organov zahteva, da opravijo preiskave - Uradni odbor lahko odloči o skupnih postopkih (npr. prenos pritožb, izmenjava informacij) - Ločitev izvajanja in obravnave pritožb || Poleg možnosti 2: obveznost za letalske prevoznike, da imajo na vsakem letališču predstavnika, ki sprejema odločitve o oskrbi in odškodninah || Izvršilni organ EU: - nacionalni izvršilni organi bi bili podružnice centralnega organa - Ločitev splošnega izvajanja in obravnave pritožb Spodbujevalni/odvračilni gospodarski učinki || Nizki stroški || Srednje visoki stroški || Visoki stroški || Visoki stroški Oskrba || - Prostovoljno zavarovanje potnikov || - Časovna omejitev za nastanitev ob dolgotrajnih izrednih razmerah - Delno odstopanje za krajše prevoze || - Sektorski sklad za dolgotrajne izredne razmere || - Sklad industrije (kot pri možnosti 3) - Pravica do spremembe poti v primeru velikih zamud Izplačilo odškodnine || Pravica do odškodnine v primeru več kot peturne zamude || Pravica do odškodnine v primeru več kot peturne zamude || Pravica do odškodnine v primeru več kot triurne zamude || Pravica do odškodnine v primeru več kot triurne zamude || Pravica do odškodnine v primeru več kot triurne zamude Zelo natančna opredelitev pojma izrednih razmer || Zelo natančna opredelitev pojma izrednih razmer || Večje področje uporabe izrednih razmer (vključuje tehnične napake) || Zelo natančna opredelitev pojma izrednih razmer || Zelo natančna opredelitev pojma izrednih razmer Zmanjšani pavšalni zneski odškodnin s poudarkom na kratkih razdaljah || Dodatne podrazličice: zmanjšani zneski odškodnin ali ne – ena ali več časovnih omejitev za odškodnine v primeru zamud || Dve podrazličici: zmanjšani zneski odškodnin ali ne || Nespremenjeni pavšalni zneski odškodnin || Nespremenjeni pavšalni zneski odškodnin Skupne značilnosti || - Pojasnitev pravic v primeru zamujenih povezovalnih letov, vnaprejšnjih prerazporeditev letov, opreme za gibanje, zamud zaradi čakanja letala na vzletni stezi in politike neizkoriščene vozovnice - Izvršilni organ za obstoječe pravice v primeru neustreznega ravnanja s prtljago - Osnovni postopki obravnave pritožb za letalske prevoznike - Delitev bremena s tretjimi osebami 5. Analiza učinkov 5.1. Ekonomski učinki Učinek na politiko izvajanja Pri vseh možnostih bi se učinkovitost politike izvajanja, ki trenutno temeljni predvsem na posameznih pritožbah, povečala z aktivnejšo vlogo pri pregledovanju, ali so v priročnikih, pogojih in načrtih za ukrepanje ob nepredvidljivih dogodkih letalskih prevoznikov upoštevane pravice potnikov. Usklajevanje med nacionalnimi politikami izvajanja se od možnosti 1 proti možnosti 4 povečuje, vendar se lahko povečajo tudi povezani upravni stroški. Pojasnitev in poenostavitev pravic Pri vseh možnostih politike so pojasnjene obstoječe pravice letalskih potnikov, zlasti v zvezi s pojmom izrednih razmer, s čimer se zmanjša možnost različnih razlag. V okviru možnosti 2 in 4 so pravice dodatno poenostavljene z ukrepom, ki določa, da se oskrba v obliki obrokov hrane in osvežilnih napitkov vedno zagotovi po dvourni zamudi, ne glede na trajanje leta in vzrok zamude potnika. Učinek na stroške skladnosti Učinek na stroške skladnosti za letalske prevoznike je mogoče poenostavljeno povzeti na naslednji način: · v okviru možnosti 1 bi se stroški skladnosti občutno znižali; učinek dolgotrajnih izrednih razmer bi bil omejen; za regionalne prevoznike bi stroški ostali podobni; · v okviru možnosti 2 (in njenih različic) bi stroški ostali podobni izhodiščnim vrednostim, vendar bi bile v primerih, ko bi več potnikov zahtevalo odškodnino ali v primeru dolgotrajnih izrednih razmer, možnosti za njihovo povečanje omejene; za regionalne prevoznike bi bili stroški podobni kot pri drugih vrstah letalskih prevoznikov; · v okviru možnosti 3 in 4 bi bili stroški podobni izhodiščnim vrednostim, vendar bi bile v primerih, ko bi več potnikov zahtevalo odškodnino, možnosti za njihovo povečanje večje; rast stroškov v primeru dolgotrajnih izrednih razmer bi bila omejena; stroški za regionalne prevoznike bi bili še naprej zelo visoki v primerjavi z njihovimi prihodki. Učinek celotnega paketa politik v primerjavi z izhodiščnim scenarijem || Skupni stroški ob trenutnem deležu zahtevkov (ob predpostavki, da se bo sčasoma počasi povečeval) || Teoretični najvišji stroški Uredbe (če vsi upravičeni potniki vložijo zahtevek za odškodnino) || Neto sedanja vrednost (2015–2025) v milijonih EUR || Sprememba v % v primerjavi z izhodiščno vrednostjo || Neto sedanja vrednost (2015–2025) v milijonih EUR || Sprememba v % v primerjavi z izhodiščno vrednostjo Izhodiščna vrednost || 10,4 || – || 23,6 || – Možnost 1 || 2,1 || –80 % || 8,0 || –66 % Možnost 2a (nespremenjene ravni odškodnin) || 9,8 || –6 % || 18,4 || –22 % Možnost 2b (nespremenjene ravni odškodnin) || 9,6 || –8 % || 17,5 || –26 % Možnost 3 || 11,3 || +9 % || 26,0 || +10 % Možnost 4 || 11,6 || +12 % || 26,2 || +11 % Vir: ocene družbe Steer Davies Gleave in Komisije Letališča in druge tretje osebe bi si lahko delili del stroškov letalskih prevoznikov, saj lahko ti v okviru navedenih štirih možnosti od tretjih oseb, odgovornih za zamude ali odpovedi, lažje zahtevajo odškodnino za nastale stroške. Drugi ekonomski učinki Učinek na MSP[6] je zelo omejen, saj se ta uredba nanaša samo na majhno število MSP. Večina bi lahko izkoristila posebne ukrepe, predlagane v okviru možnosti 2 za krajše prevoze. Vse možnosti politike povzročajo nekatere nove upravne stroške za letalske prevoznike (predvsem zaradi priprave načrtov ukrepanja ob nepredvidljivih dogodkih) in nacionalne izvršilne organe (predvsem zaradi izvajanja aktivne politike, katere stroški bi se izravnali z zmanjšanjem števila pritožb). 5.2. Socialni učinki 5.2.1. Učinek na potrošnike Vse možnosti imajo enake značilnosti: · boljše uveljavljanje pravic potnikov (tudi za prtljago); · izboljšani načini za uveljavljanje posameznih zahtevkov; · pojasnitev in okrepitev pravic v številnih primerih. Možnost 1 občutno zmanjšuje obveznosti letalskih prevoznikov v razmerju do potnikov med prekinitvami potovanj. Potniki se sicer lahko odločijo za zavarovanje, ki ustreza njihovim potrebam, vendar lahko številni potniki zaradi majhne pogostosti zamud in odpovedi letov napačno ocenijo verjetnost, da bodo takšno zavarovanje potrebovali. V okviru možnosti 2 so okrepljene obveznosti glede oskrbe in pomoči, vendar je pravica do uveljavljanja denarne odškodnine nekoliko omejena. Poleg tega je varstvo potnikov v primeru dolgotrajnih izrednih razmer (razen za potnike z zmanjšajo zmožnostjo gibanja) in na regionalnih letih slabše[7]. Vendar pa se to izravna z boljšim uveljavljanjem obstoječih pravic (glej zgoraj). Možnosti 3 in 4 vključujeta številne prednosti za potnike, kot sta okrepitev in boljše uveljavljanje njihovih pravic. Vendar lahko to povzroči tudi nekoliko višje cene vozovnic, pri čemer bodo višje stroške izvajanja delno krili davkoplačevalci. 5.2.2. Učinek na zaposlovanje Učinek možnosti politike na zaposlovanje ostaja omejen, saj se osredotočajo predvsem na natančno prilagoditev obstoječih pravic potnikov in boljše uveljavljanje. Možnosti politike nimajo negativnih učinkov na temeljne pravice državljanov. 5.3. Okoljski učinki Učinek ocenjenih možnosti politike na emisije CO2 ostaja omejen. 5.4. Primerjava možnosti Možnost 2 je v primerjavi z drugimi prednostna, saj omogoča najučinkovitejše in najuspešnejše doseganje ciljev politike. Možnost 2a je v primerjavi z možnostjo 2b nekoliko primernejša, saj bi triurna omejitev v primeru zamud, kot je predlagano v možnosti 2b, lahko povzročila več odpovedi[8], pri čemer bi dejstvo, da (nespremenjena) pravica do odškodnine nastane že po treh urah, tj. pred (nespremenjeno) pravico do povračila stroškov (ta nastane po petih urah), lahko zmedlo potnike. Prednosti ene od podrazličic možnosti 2a pred drugo ni mogoče utemeljiti z objektivnimi merili. Gre za politično oceno, ali se dodatno znižanje stroškov (prek sprememb ravni odškodnin ali dodatnih sprememb časovnih omejitev za zamude) šteje za upravičeno kljub zmanjšanim možnostim potnikov za uveljavljanje odškodnin. 6. Spremljanje in vrednotenje Komisija bi izvajanje Uredbe ustrezno ovrednotila štiri leta po sprejetju Uredbe v Svetu in Parlamentu. Komisija bo vrednotenje izvedla v tesnem sodelovanju z zainteresiranimi stranmi. Letna poročila nacionalnih izvršilnih organov bodo glavno orodje za spremljanje ravni skladnosti in doslednosti nacionalnih politik izvajanja. Komisija lahko na podlagi nacionalnih poročil pripravi redna poročila in jih po potrebi dopolni s svojimi izkušnjami, ad hoc študijami ali informacijami iz anket, opravljenih med potniki. [1] Uredba (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91 (UL L 46, 17.2.2004, str. 1). [2] Uredba (ES) št. 2027/97 Sveta z dne 9. oktobra 1997 o odgovornosti letalskih prevoznikov v zvezi z letalskim prevozom potnikov in njihove prtljage (UL L 285, 17.10.1997, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 889/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. maja 2002 (UL L 140, 30.5.2002, str. 2). [3] Konvencija o poenotenju nekaterih pravil za mednarodni letalski prevoz (Montrealska konvencija), UL L 194, 18.7.2001, http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24255_en.htm. [4] V študijah je bilo ocenjeno, da je vrednost časa po uskladitvi z inflacijo od 40 EUR na uro (za počitniška potovanja) do 98 EUR na uro (za poslovna potovanja). Ker so tukaj navedeni standardizirani zneski, ki krijejo enako škodo pri vseh potnikih, bi bilo kot referenčno vrednost treba upoštevati najnižjo vrednost. [5] Uredba (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti, UL L 293, 31.10.2008. [6] Ta uredba se ne nanaša na mikro podjetja. [7] Na podlagi podatkov za leto 2011 se ta ukrep nanaša na manj kot 0,05 % vseh potnikov, ki jih zajema ta uredba. [8] V skladu z modeli letalskih prevoznikov za optimizacijo voznih redov.