[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 16.2.2005

SEK(2005) 226 končno

Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA MADŽARSKI

z namenom odprave čezmernega javnofinančnega primanjkljaja

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem urejata člen 104 Pogodbe in Uredba Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je del Pakta stabilnosti in rast.i Te določbe so dopolnjene s političnimi zavezami, poudarjenimi v Resoluciji Evropskega Sveta v Amsterdamu o Paktu stabilnosti in rasti z dne 17. junija 1997.

Na podlagi napovedi služb Komisije iz pomladi 2004, ki so upoštevale podatke, ki jih je Madžarska sporočila marca 2004 in iz katerih je bil za leto 2003 razviden primanjkljaj v višini 5,9 % BDP[1], je dne 12. maja 2004 s sprejetjem poročila v skladu s členom 104(3) Komisija sprožila postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Madžarsko. Po priporočilu Komisije je Svet 5. julija 2004 v skladu s členom 104(6) odločil, da ima Madžarska čezmerni primanjkljaj in je posledično v skladu s členom 104(7) izdal priporočilo madžarskim organom za njegovo zmanjševanje[2]. V tem priporočilu je Svet pozval madžarske organe, da izvedejo ukrepe, predvidene v konvergenčnem programu iz maja 2004, za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2008. Zlasti je bilo madžarskim organom priporočeno, naj bodo po potrebi pripravljeni uvesti dodatne ukrepe, da bi se dosegel ciljni javnofinančni primanjkljaj za leto 2004, in da do 5. novembra 2004 učinkovito ravnajo v zvezi z ukrepi, predvidenimi za dosego ciljnega primanjkljaja za leto 2005[3]. Na podlagi Priporočila Komisije z dne 22. decembra 2004 je Svet 18. januarja 2005 v skladu s členom 104(8) sprejel odločbo o tem, da Madžarska ni sprejela učinkovitih ukrepov v odgovor na Priporočila Sveta z dne 5. julija 2004. Svet je priznal, da so madžarski organi sprejeli številne ukrepe, ki so prispevali k znižanju primanjkljaja v letih 2004 in 2005, a ti niso zadostovali, da bi se preprečilo znatno odstopanje od ciljev za obe leti in v širšem smislu odstopanje od načrtovanega poteka prilagoditve iz majskega konvergenčnega programa. V tem okviru je Svet poudaril, da je treba stalno prizadevanje vlade za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2008 podkrepiti z odločilnimi ukrepi nadaljnje proračunske konsolidacije in odločnejšim izvajanjem strukturnih reform.

Ker Madžarska še ni članica euroobmočja in se zato zadnji dve stopnji postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem v skladu s členom 104(9) in 104(11) ne uporabljata, lahko Svet izda drugo priporočilo na podlagi člena 104(7). Takšno priporočilo mora upoštevati podatke o proračunski strategiji, ki so bili podani v prvi dopolnitvi konvergenčnega programa Madžarske, predloženi 1. decembra 2004.

Glede na predhodni program dopolnitev predvideva sledeče letne ciljne javnofinančne primanjkljaje: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % in 1,8 % BDP med letoma 2004 in 2008. Te številke upoštevajo odločitev Eurostata z dne 23. septembra 2004, ki omogoča, da se v prehodnem obdobju do proračunskega obvestila marca 2007 pokojninski skladi drugega stebra knjižijo znotraj proračuna. Madžarski organi so se odločili izkoristiti to možnost in so pri predstavitvi številk o javnofinančnem primanjkljaju izključili breme drugega stebra, ki ga je ustvarila pokojninska reforma iz leta 1998. Glede na program iz maja 2004 ta začasna prerazvrstitev znižuje letne številke za primanjkljaj za 0,8–1 odstotno točko med letoma 2004 in 2008. Če se upošteva breme, ki izhaja iz pokojninske reforme iz leta 1998, kakor se bo zahtevalo po izteku prehodnega obdobja, ki ga zagotavlja Eurostat, bi predvideni potek javnofinančnega primanjkljaja znašal 5,3 % BDP leta 2004, 4,7 % leta 2005, 4,1 % leta 2006, 3,4 % leta 2007 in 2,8 % leta 2008; čeprav težišče ni več tako izrazito postavljeno na začetek kot v prejšnjem programu, dopolnitev ohranja ciljni datum za znižanje čezmernega primanjkljaja. Zaradi primerjave z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2004, s prejšnjim konvergenčnim programom in priporočilom Sveta v skladu s členom 104(7) ter ob upoštevanju tega, da cilj za 2008 ni zajet v prehodnem obdobju, se uporabljajo tako številke, ki upoštevajo breme, nastalo zaradi pokojninske reforme, kot številke, ki ga ne upoštevajo.

Službe Komisije so izdelale tehnično oceno te dopolnitve. V Osnutku priporočila za mnenje Sveta glede te dopolnitve z dne 16. februarja 2005[4] je Komisija menila, da bi moral biti prilagoditveni potek, opisan v dopolnitvi, primeren za znižanje čezmernega primanjkljaja do leta 2008, pod pogojem, da je okrepljen z zadostnimi ukrepi, ki zmanjšujejo tveganja v zvezi z njegovim izvajanjem. To zadeva tudi novi ciljni primanjkljaj za 2005 v višini 3,8 % BDP (4,7 % ob upoštevanju bremena pokojninske reforme), ki je posebno pomemben, saj bi odstopanja imela učinek na naslednja leta in s tem ogrožala sposobnost doseganja načrtovane stopnje pod 3 % BDP do leta 2008.

Komisija je poudarila, da obstaja tveganje, da bodo rezultati slabši od predvidenih, tako da je proračunska naravnanost iz programa videti nezadostna za izvajanje tega poteka. Kar zadeva leto 2005, so službe Komisije v jeseni 2004 predvidevale primanjkljaj v višini 5,2 % za 2005 (4,3 %, če se ne upošteva breme pokojninske reforme), pri čemer so največja tveganja, da: (1) bi se lahko odhodki za obresti izkazali za višje od predvidenih, (2) pred nedavnim uvedena pravila o zmanjševanju odhodkov bi se lahko izkazala za nezadostna. Obstaja tudi tveganje v zvezi s pravočasnim sprejetjem nadaljnjih nameravanih ukrepov za reformo javne uprave, zdravstvenega in izobraževalnega sistema, kakor je bilo napovedano v konvergenčnem programu iz maja 2004 in v njegovi dopolnitvi, ki sta ključnega pomena za načrtovano prilagoditev, (3) predpostavke glede nekaterih prihodkov (predvsem DDV in socialni prispevki) se zdijo preveč optimistične. Videti je bilo tudi, da bodo vračila DDV, ki izhajajo iz leta 2004, prenesena na leto 2005, vendar so se organi obvezali, da bodo pospešili plačila, tako da ne bodo bremenila proračuna za 2005. V primeru prekoračitve cilja za leto 2005 vsebuje proračun rezervni paket „za nujne primere“ v višini 0,5 % BDP. Pokrival naj bi nepredvidene prilagoditve na procese, na katere vlada nima vpliva. Čeprav je ta rezerva dobrodošla, se glede na tveganja v zvezi s proračunom za 2005 dodeljeni znesek ne zdi zadosten. Poleg tega bi prezgodnja sprostitev teh rezerv lahko zmanjšala spodbude za strogo izvajanje proračuna. Dodatno tveganje bi lahko nastalo zaradi nameravanega prenosa tekočih investicij v partnerske sporazume med zasebnim in javnim sektorjem. Če ti prenosi morebiti ne bi bili izvedeni pravočasno, bi jih bilo treba financirati iz proračuna. Poleg tega bi lahko vsako možno znižanje stopenj DDV v okviru tekočih davčnih reform povečalo tveganja za prihodke, čeprav bi se nadomestilo z zvišanjem drugih stopenj. Brez natančne proučitve časovne razporeditve bi taka poteza lahko ogrozila doseganje revidiranega cilja za 2005 in s tem potek znižanja primanjkljaja.[5] Iz te analize izhaja, da so za doseganje cilja za leto 2005 v višini 3,8 % BDP (4,7 % BDP ob upoštevanju bremena pokojninske reforme) potrebni dodatni ukrepi v višini polovice odstotne točke.

Glede na to oceno se zdi nujno, da madžarski organi: (i) Sprejmejo dodatne ukrepe, kolikor je mogoče strukturne narave, da dosežejo novo stopnjo primanjkljaja v višini 3,8 % BDP (4,7 % BDP ob upoštevanju bremena, ki izhaja iz pokojninske reforme iz leta 1998, kar se bo zahtevalo, ko se bo izteklo prehodno obdobje, ki ga za knjiženje te postavke zagotavlja Eurostat) v letu 2005; zlasti rezervni paket „za nujne primere“ bi se lahko znatno povečal, njegova uporaba pa bi bila kolikor je mogoče omejena in možna le pod pogojem, da se jasno dokaže doseganje ciljnega primanjkljaja za leto 2005; (ii) pogojijo časovno razporeditev in izvajanje kakršnih koli davčnih znižanj s pričakovanim doseganjem ciljnega primanjkljaja iz dopolnitve konvergenčnega programa, predložene decembra 2004; (iii) napredujejo, v skladu z obvezami, s predvidenimi reformami javne uprave, zdravstvenega in izobraževalnega sistema, tudi zaradi izboljšanja dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

Na podlagi tega Komisija pošilja Svetu priporočilo za novo priporočilo Sveta, naslovljeno na Madžarsko, z namenom odprave stanja čezmernega primanjkljaja, v skladu s členom 104(7) Pogodbe.

Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA MADŽARSKI

z namenom odprave čezmernega javnofinančnega primanjkljaja

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 104(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) V skladu s členom 104 Pogodbe se morajo države članice izogniti čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2) Pakt stabilnosti in rasti temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki pospešuje ustvarjanje delovnih mest.

(3) Svet je dne 5. julija 2004 v skladu s členom 104(6) odločil, da na Madžarskem obstaja čezmerni primanjkljaj.

(4) Ker je odločil, da na Madžarskem obstaja čezmerni primanjkljaj, je Svet v skladu s členom 104(7) Pogodbe in s členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[6], priporočil, da madžarski organi na zanesljiv in trajnosten način ukrepajo v srednjeročnem okviru, da se do leta 2008 primanjkljaj zniža pod 3 % BDP, v skladu s potekom znižanja primanjkljaja, kakor je bil opredeljen v Mnenju Sveta z dne 5. julija 2004 o konvergenčnem programu, predloženem maja 2004. Zlasti je bilo madžarskim organom priporočeno, naj bodo po potrebi pripravljeni uvesti dodatne ukrepe, da bi se dosegel ciljni javnofinančni primanjkljaj za leto 2004, in da do 5. novembra 2004 učinkovito ravnajo v zvezi z ukrepi za dosego ciljnih primanjkljajev za leto 2005.

(5) Dne 18. januarja 2005 je Svet priznal, da so madžarski organi do roka, ki je bil določen za 5. november 2004, sprejeli številne ukrepe, da bi znižali proračun v letih 2004 in 2005. Vendar je menil, da ti niso zadostovali, da bi se cilja dosegla, in da ne bodo preprečili odstopanja od načrtovanega prilagoditvenega poteka iz konvergenčnega programa iz maja 2004. Svet je menil, da je treba stalno prizadevanje vlade za znižanje čezmernega primanjkljaja do leta 2008 podkrepiti z odločilnimi ukrepi nadaljnje konsolidacije proračuna in odločnejšim izvajanjem strukturnih reform. Glede na to je Svet na podlagi člena 104(8) Pogodbe odločil, da Madžarska do 5. novembra 2004 ni sprejela učinkovitih ukrepov v odgovor na Priporočilo z dne 5. julija 2004[7].

(6) Po pristopu k Skupnosti dne 1. maja 2004 je Madžarska država članica z odstopanjem v smislu člena 122(1) Pogodbe, kar pomeni, da se mora izogniti čezmernim primanjkljajem, vendar se člen 104(9) in 104(11) Pogodbe zanjo ne uporablja. Zato je primerno izdati novo priporočilo v skladu s členom 104(7).

(7) V skladu s členom 3(4) Uredbe (ES) št. 1467/97 mora priporočilo v skladu s členom 104(7) natančno določiti, da mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe v štirih mesecih in da mora biti znižanje čezmernega primanjkljaja zaključeno v letu po ugotovitvi primanjkljaja, razen v primeru posebnih okoliščin. Takšne posebne okoliščine še vedno obstajajo v primeru Madžarske, saj je javnofinančni primanjkljaj ob pristopu znatno presegal referenčno vrednost 3 % BDP in zaradi tekočega strukturnega premika v gospodarstvu.

(8) Če obstajajo posebne okoliščine, se lahko zadevni državi članici omogoči, da čezmerni primanjkljaj zniža v srednjeročnem okviru. Dopolnitev konvergenčnega programa, ki jo je Madžarska predložila decembra 2004, zagotavlja revidiran okvir z naslednjimi letnimi cilji za javnofinančni primanjkljaj: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % BDP med letoma 2004 in 2008. Ob upoštevanju bremena, ki izhaja iz pokojninske reforme iz leta 1998, kar se bo zahtevalo, ko se bo izteklo prehodno obdobje, ki ga za knjiženje te postavke do uradnega obvestila marca 2007 zagotavlja Eurostat, bi predvideni potek javnofinančnega primanjkljaja znašal 5,3 %, 4,7 %, 4,1 %, 3,4 % in 2,8 % BDP med letoma 2004 in 2008. Dopolnitev torej še naprej načrtuje, da bo čezmerni primanjkljaj znižan do leta 2008. V skladu z Mnenjem Sveta z dne [8. marca 2005], se lahko šteje, da je prilagoditveni potek, ki zajema ciljni za primanjkljaj v višini 3,8 % BDP (4,7 % BDP ob upoštevanju bremena pokojninske reforme) v letu 2005 in, ob upoštevanju bremena pokojninske reforme, v višini 2,8 % BDP v letu 2088, primeren za to, da se čezmerni primanjkljaj zniža do leta 2008, pod pogojem, da je podkrepljen z ukrepi, ki zadostujejo za dosego ciljnih primanjkljajev.

(9) Čeprav se lahko šteje, da sta ta prilagoditveni potek in zlasti nov ciljni primanjkljaj za 2005 v višini 3,8 % BDP (4,7 % BDP ob upoštevanju bremena pokojninske reforme) primerna, trenutni položaj politike madžarskih oblasti ni zadosten za dosego cilja. Na podlagi predloga proračuna za 2005 in predvideno stopnjo rasti 3,7 % v letu 2005 so službe Komisije v jeseni 2004 napovedale primanjkljaj v višini 5,2 % (ob upoštevanju bremena pokojninske reforme) za leto 2005. Poudarjena so bila naslednja največja tveganja: (i) odhodki za obresti se lahko izkažejo za višje, (ii) pred kratkim uvedena pravila za omejitev odhodkov bi lahko bila nezadostna in obstaja tveganje v zvezi s pravočasnim sprejetjem nadaljnjih nameravanih ukrepov za reformo javne uprave, zdravstvenega in izobraževalnega sistema, kakor je bilo napovedano v konvergenčnem programu iz maja 2004 in v njegovi dopolnitvi, ki sta ključnega pomena za načrtovano prilagoditev, ter (iii) nekatere postavke za prihodke, zlasti DDV in prispevki socialne varnosti, bi lahko bile nižje od tistih v projekcijah. V zvezi z DDV je bilo ugotovljeno dodatno tveganje, da bi se vračila, ki izhajajo iz leta 2004, prenesla na leto 2005, toda ob upoštevanju nedavnih obvez organov glede pospešitve plačil se predpostavlja, da to ne bo bremenilo proračuna za 2005 in da zato ne bo zahtevalo dodatne prilagoditve. Nadaljnje tveganje bi lahko nastalo zaradi nameravanega prenosa tekočih investicij v partnerske sporazume med zasebnim in javnim sektorjem. Če ti prenosi morebiti ne bi bili izvedeni pravočasno, bi jih bilo treba financirati iz proračuna. V primeru prekoračitve cilja za leto 2005 vsebuje proračun rezervni paket „za nujne primere“ v višini 0,5 % BDP. Čeprav je ta rezerva dobrodošla, se glede na tveganja v zvezi s proračunom za leto 2005 dodeljeni znesek ne zdi zadosten in obstaja zaskrbljenost, da bi se te rezerve sprostile prezgodaj v letu. Iz te analize izhaja, da bi bili za dosego cilja za 2005 v višini 3,8 % BDP (4,7 % BDP ob upoštevanju bremena pokojninske reforme) potrebni dodatni ukrepi v višini polovice odstotne točke BDP.

(10) Ukrepi za konsolidacijo proračuna morajo zagotoviti trajno izboljšanje v javnofinančnem saldu, naravnani pa morajo biti tako, da se bo okrepila kakovost javnih financ in utrdil potencial za rast gospodarstva –

PRIPOROČA:

- da madžarski organi kar najhitreje odpravijo sedanji čezmerni primanjkljaj;

- da madžarski organi na zanesljiv in trajnosten način ukrepajo v srednjeročnem okviru, da se do leta 2008 primanjkljaj zniža pod 3 % BDP, v skladu s potekom znižanja primanjkljaja, kakor je opredeljen v Mnenju Sveta z dne [8. marca 2005] o dopolnitvi konvergenčnega programa, predloženega decembra 2004;

- da madžarski organi učinkovito ukrepajo do [8. julija 2005] v zvezi z dodatnimi ukrepi, ki bodo kolikor je mogoče strukturne narave, da bi se dosegel novi ciljni primanjkljaj v višini 3,8 % BDP v letu 2005, opredeljen v konvergenčnem programu (4,7 % BDP ob upoštevanju bremena, ki izhaja iz pokojninske reforme iz leta 1998, kar se bo zahtevalo, ko se bo izteklo prehodno obdobje, ki ga za knjiženje te postavke do proračunskega obvestila marca 2007 zagotavlja Eurostat). Zlasti bi se lahko znatno povečal paket „za nujne primere“ v proračunu za 2005, njegova uporaba pa bi bila kolikor je mogoče omejena in možna le pod pogojem, da se jasno dokaže doseganje ciljnega primanjkljaja za leto 2005;

- da sta za madžarske oblasti časovna razporeditev in izvajanje kakršnih koli davčnih znižanj možna le pod pogojem, da se dosežejo ciljni primanjkljaji iz dopolnitve konvergenčnega programa, predložene decembra 2004.

Poleg tega Svet poziva madžarske organe:

- da izkoristijo vsako priložnost za pospešitev prilagoditve proračuna;

- da napredujejo, v skladu z obvezami, s predvidenimi reformami javne uprave, zdravstvenega in izobraževalnega sistema, tudi zaradi izboljšanja dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

To priporočilo je naslovljeno na Republiko Madžarsko.

V Bruslju, [8. marca 2005]

Za Svet

Predsednik

[1] Uradno obvestilo septembra 2004 je za leto 2003 popravilo javnofinančni primanjkljaj navzgor s 5,9 % na 6,2 % BDP.

[2] Glej http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11218.en04.pdf.

[3] Poleg tega je Svet pozval madžarske organe, da izkoristijo vsako priložnost, da se pospeši prilagoditev proračuna; da sprejmejo predvidene reforme javne uprave, zdravstvenega in izobraževalnega sistema, da se zagotovi predvideno zmanjšanje deleža izdatkov in izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ ter da se zagotovi ustrezno financiranje načrtovanih znižanj davkov in da je njihovo izvajanje odvisno od doseganja ciljnih primanjkljajev.

[4] SEK(2005) 229.

[5] Končna številka primanjkljaja za leto 2004 je še izpostavljena tveganjem, ki izhajajo iz negotovosti v zvezi z razliko med podatki na podlagi izplačil in podatki na podlagi poslovnega dogodka. Še vedno obstajajo zlasti negotovosti v zvezi s plačilom subvencij za kmetijstvo in izplačilom trinajste plače javnim uslužbencem, kar bi lahko še povzročilo povečanje primanjkljaja na podlagi nastanka poslovnega dogodka v letu 2004 in vplivalo na proračun za 2005.

[6] UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[7] Glej http://register.consilium.eu.int.