OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Uredba (EGS) št. 95/93 (v nadaljnjem besedilu: uredba o slotih) določa pravila o dodeljevanju slotov na letališčih EU. Člen 10 Uredbe določa pravilo „uporabi ali izgubi“, v skladu s katerim morajo letalski prevozniki uporabiti vsaj 80 % slotov v dodeljenem zaporedju slotov v danem (poletnem ali zimskem) obdobju voznega reda letov, da bi ohranili pravico do enakega zaporedja slotov v naslednjem enakovrednem obdobju voznega reda letov (t. i. „podedovane“ ali „pretekle“ pravice).

Pandemija COVID-19 je povzročila nenadno in doslej največje zmanjšanje povpraševanja potnikov (najnižje točke so bile dosežene aprila 2020 z 89-odstotnim zmanjšanjem v primerjavi z istimi tedni v letu 2019). Ker letalski prevozniki niso več mogli izpolnjevati običajnega pravila „uporabi ali izgubi,“ ne da bi tvegali znatno finančno ali okoljsko škodo, je EU dvakrat spremenila uredbo o slotih, da bi to pravilo prilagodila. S spremenjeno uredbo je Evropska komisija dobila tudi delegirana pooblastila za podaljšanje razbremenitve od pravil o slotih in prilagoditev praga uporabe, če bi se zmanjšanje letalskega prometa zaradi COVID-19 nadaljevalo oziroma bi se verjetno nadaljevalo. Komisija je to pooblastilo uporabila trikrat. Zdajšnja pravila o razbremenitvi od pravil o slotih bodo prenehala veljati 29. oktobra 2022. Delegirana pooblastila Komisije so potekla 21. februarja 2022, zato Komisija ne more podaljšati razbremenitve EU od pravil o slotih po poletnem obdobju voznega reda letov 2022.

Pravilo „uporabi ali izgubi“ je bilo od 1. februarja 2020 do 27. marca 2021 v celoti opuščeno (tj. popolna opustitev). Glede na poznejšo oživitev povpraševanja po letalskem prometu, povezano s kampanjo cepljenja in uvedbo digitalnega COVID potrdila EU, je EU zavzela stališče, da je treba razbremenitev od pravil o slotih ciljno usmeriti v to, kar je potrebno, in jo uravnotežiti z uvedbo nekaterih vidikov, ki spodbujajo konkurenco. Razbremenitev od pravil o slotih že po svoji naravi zagotavlja določeno prednost uveljavljenim letalskim prevoznikom na škodo novih prevoznikov, ki bi potencialno lahko opravljali letalske storitve, vendar nimajo dostopa do letaliških zmogljivosti.Da bi zmanjšali tveganje protikonkurenčnih učinkov, se je stopnja uporabe slotov postopoma zvišala z 0 % na 64 % (za poletno obdobje voznega reda letov 2022). Ko se je stopnja uporabe slotov dvignila nad 0 %, je bilo kot dodatno varovalo uvedenih več novih izjem za upravičeno neuporabo slotov (JNUS). Te izjeme zagotavljajo dodatno ublažitev v posebnih primerih, ko letalski prevoznik ne more opraviti leta zaradi ukrepov, ki so jih javni organi uvedli za ublažitev širjenja COVID-19 (npr. prepovedi letov ali omejitve gibanja na katerem koli koncu proge).

Uvedena so bila tudi druga pravila za povečanje učinkovite in konkurenčne uporabe letaliških zmogljivosti (npr. tritedenski rok za vračilo slotov, ki niso namenjeni uporabi, prednost za ad hoc uporabnike slotov v nekaterih okoliščinah itd.). Cilj teh pravil je čim bolj povečati koristi za največje število uporabnikov in potnikom omogočiti, da izkoristijo prednosti konkurenčnega letalskega trga in povezljivosti.

Trenutna stopnja letalskega prometa v državah Eurocontrola znaša približno 86 % ravni v istem obdobju leta 2019. Podatki Eurocontrola tudi kažejo, da promet na druge celine okreva s podobnimi stopnjami. Letalski promet v Severno Ameriko je le 8 % pod ravnmi iz leta 2019, v Afriko pa 37 % pod ravnmi iz leta 2019 (z manjšim zmanjšanjem v severnoafriških državah). Letalski promet v Južno Ameriko je 20 % pod ravnmi iz leta 2019, na Bližnji vzhod pa 8 % pod ravnmi iz leta 2019. Najbolj zaostaja trg EU-Azija, ki je 65 % pod ravnmi iz leta 2019. To je mogoče pripisati preostalim omejitvam potovanj zaradi COVID-19, zlasti na Kitajskem (sloti na prizadetih progah so zaščiteni z izjemami JNUS), in dejstvu, da morajo številni prevozniki za dostop do azijskih držav zaobiti ruski zračni prostor. To znatno podaljša trajanje letov na prizadetih progah in od letalskih prevoznikov zahteva, da zmanjšajo pogostost letov.

Eurocontrolova napoved letalskega prometa (po osnovnem scenariju, ki je trenutno presežen) kaže 90-odstotni letalski promet na začetku zimskega obdobja voznega reda letov 2022/2023. Na podlagi iste napovedi bo letalski promet konec leta 2022 znašal 92 % (po osnovnem scenariju), 96 % (po visokem scenariju) ali 83 % (po nizkem scenariju). Od začetka leta do junija 2022 znaša letalski promet 75 % letalskega prometa leta 2019; opazen je trend naraščanja. Maja 2022 je Mednarodni letališki svet Evrope svojo napoved glede števila potnikov popravil navzgor: prej napovedani 32-odstotni upad potniškega prometa za letošnje leto je zdaj 22-odstoten. CAPA – Center za letalstvo (ki zagotavlja tržne informacije) v svoji analizi, objavljeni maja 2022, napoveduje, da bi lahko ponujena zmogljivost sedežev v tretjem četrtletju 2022 dosegla ravni iz leta 2019. Čeprav število potnikov še vedno zaostaja, se razkorak med ponujenimi sedežnimi zmogljivostmi in številom potnikov zmanjšuje. Glede na to močno okrevanje letalskega prometa je predlagano, da se standardna 80-odstotna stopnja uporabe za zimsko obdobje voznega reda letov 2022/2023 ne spremeni.

Izkušnje med pandemijo so pokazale, da so epidemiološke razmere v zvezi s COVID-19 nestabilne in nepredvidljive. Nekateri javnozdravstveni organi že opozarjajo, da se lahko v jesenskih in zimskih mesecih na severni polobli število okuženih s COVID-19 znova poveča. Ni mogoče predvideti vpliva morebitnih novih različic ali povečanega števila okuženih na zmožnost potnikov za potovanje. Poleg tega utegne biti ruska vojaška agresija na Ukrajino še naprej moteč dejavnik.

Da bi ublažili morebitne negativne posledice na ravni letalskega prometa, če bi se ti scenariji uresničili, je pomembno, da je pravni okvir za dodeljevanje slotov dovolj odporen, da omogoča sorazmerno, konkurenčno in hitro razbremenitev od pravil o slotih. Zato se predlaga, da se Komisiji podelijo delegirana pooblastila za omejen čas, da po potrebi prilagodi stopnjo uporabe slotov, če bo letalski promet zaradi COVID-19 ali neposrednih učinkov ruske vojaške agresije še naprej ostal pod določenim pragom.

Poleg tega bi morali biti letalski prevozniki še naprej upravičeni do izjem JNUS, če javni organi uvedejo sanitarne ukrepe, ki omejujejo letalski promet ali resno ovirajo zmožnost potnikov za potovanje. Predlaga se tudi razširitev izjeme na ukrepe, uvedene kot odziv na vse epidemiološke razmere (ki niso omejene na COVID-19), naravne nesreče in politične nemire, ki prizadenejo letališča. Predlagano razširitev izjem JNUS so v veliki meri odobrile vse kategorije deležnikov (podrobneje opisano v nadaljevanju).

Čeprav morajo koordinatorji slotov izvajati uredbo o slotih, izkušnje kažejo, da je potrebno tesnejše sodelovanje med koordinatorji, da se podprejo cilji uredbe o slotih, zagotovi dosledna uporaba pravil EU v podobnih situacijah in ohranijo enaki konkurenčni pogoji. Zato se predlaga okrepitev vloge Evropskega združenja letaliških koordinatorjev pri izdajanju smernic. Preglednost pri uporabi izjem JNUS je za letalske prevoznike zelo pomembna, zato bi morali koordinatorji objaviti, za katere namembne kraje veljajo izjeme. Kadar koordinator uporabi izjemo za slote na enem koncu proge, bi moral tudi koordinator na drugem koncu proge razmisliti, ali naj jo uporabi, če s tem ne škoduje obratovanju letališča, poštenemu dostopu do omejenih letaliških zmogljivosti ali obojemu. Poleg tega se predlaga, da lahko vsi koordinatorji slotov odobrijo izjeme JNUS za vse slote, če je večina prebivalstva EU prizadeta zaradi ukrepov, ki resno ovirajo letalski promet.

Komisija se je med rednimi stiki z deležniki seznanila s potrebo po obravnavanju nekaterih posledic ruske vojaške agresije na Ukrajino na letalski promet. Prepoved vstopa letalskih prevoznikov iz Unije in drugih držav v zračni prostor Belorusije, Rusije in Ukrajine vpliva na opravljanje rednih letov. Ker je treba lete preusmeriti, se lahko znatno podaljša čas leta, tako da ni mogoče upoštevati prvotno dodeljenega časovnega razporeda slotov. Prvič, Komisija v celoti podpira to, da koordinatorji uporabijo prožnost, odobreno v skladu s členom 8(4) uredbe o slotih, in ponovno določijo časovni razpored slotov, ki se uporabljajo za direktne proge, na katere vpliva prepoved vstopa v ruski, beloruski in ukrajinski zračni prostor. Drugič, predlaga se, da se pojasni, da bi bilo treba po ponovnem odprtju ukrajinskega zračnega prostora letalskim prevoznikom, katerih sloti so na progah med EU in Ukrajino zaščiteni s členom 10(4), točka (a), zagotoviti dodatno obdobje okrevanja v trajanju 16 tednov, preden se ponovno začnejo uporabljati zahteve glede uporabe slotov. Tretjič, da bi podprli okrevanje Ukrajine in letalske prevoznike spodbudili k ponovni vzpostavitvi povezljivosti med EU in Ukrajino, se predlaga, da se Komisijo pooblasti za sprejemanje delegiranih aktov za zmanjšanje stopnje uporabe slotov na teh specifičnih progah med letališči EU in ukrajinskimi letališči. Nazadnje se predlaga, da se izrecno pojasni, da letalski prevozniki, za katere veljajo omejevalni ukrepi, sprejeti v skladu s členom 215 Pogodbe o delovanju EU (PDEU), ali ki so na varnostnem seznamu EU, ne morejo biti upravičeni do uporabe člena 10(4) in (4a) uredbe o slotih. Njihove slote bi bilo treba odvzeti, da ne bi blokirali zmogljivosti letališč.

Komisija je od 26. aprila do 24. maja 2022 objavila poziv k predložitvi dokazov in pozvala deležnike, naj se odzovejo na predlagano pobudo za podaljšanje razbremenitve od pravil o slotih. Komisija je prejela skupno 43 odgovorov, od katerih jih je 29 javno dostopnih na portalu za boljše pravno urejanje .

Vsi anketiranci podpirajo nadaljevanje razbremenitve od pravil o slotih, predvsem pa: (i) stalno razpoložljivost izjem JNUS; (ii) usklajevanje med koordinatorji slotov pri uporabi teh izjem in (iii) podelitev delegiranih pooblastil Komisiji za znižanje stopnje uporabe (kar so podprli skoraj vsi deležniki). Od vseh anketirancev je pet deležnikov (trije letalski prevozniki in dve združenji, ki zastopata večino letališč EU) izrecno pozvalo k ponovni uvedbi 80-odstotne stopnje uporabe, medtem ko jih je 26 izrecno pozvalo k nižji stopnji uporabe (letalski prevozniki so večinoma zahtevali ohranitev trenutne 64-odstotne stopnje uporabe). Nekateri deležniki, zlasti države članice, niso navedli želene stopnje uporabe, so pa podprli predlog o pooblastitvi Komisije za sprejemanje delegiranih aktov. Poleg tega so deležniki na splošno podprli predlog, da bi morali imeti letalski prevozniki, ki so v obdobju razbremenitve od pravil o slotih uporabljali ad hoc slote, prednostni dostop do teh slotov glede na razpoložljive zmogljivosti.

Komisija priznava, da je zahteva po ohranitvi nižje stopnje uporabe povezana z negotovostjo v zvezi s COVID-19 in rusko vojaško agresijo na Ukrajino ter gospodarskimi posledicami, ki iz tega izhajajo. Število okuženih s COVID-19 se lahko ponovno poveča v zimskem obdobju voznega reda letov, ko je povpraševanje običajno manjše. Kljub temu Eurocontrol pričakuje, da bo letalski promet na začetku zimskega obdobja voznega reda letov znašal 90 % ravni iz leta 2019. Zato napoved nižje stopnje uporabe v tej fazi ni upravičena. Komisija meni, da obstajajo zadostni zaščitni ukrepi pred nepričakovanim neugodnim razvojem dogodkov, in sicer možnost znižanja stopnje uporabe s sprejetjem delegiranih aktov kadar koli (po potrebi z uporabo nujnega postopka), skupaj z nadaljnjo razpoložljivostjo izjem JNUS. Komisija je tudi že večkrat poudarila, da za ponovno uvedbo običajnih pravil o uporabi slotov ni nujno, da se letalski promet vrne na ravni iz leta 2019, saj se bodo želje potrošnikov verjetno spremenile, čemur se mora trg prilagoditi. Bistveno je, da se letališke zmogljivosti uporabljajo učinkovito in konkurenčno v korist potrošnikov in povezljivosti.

Številni letalski prevozniki so se zavzeli za razširitev uporabe izjem JNUS, da bi se denimo zajela javna priporočila za izogibanje potovanjem, da ne bi zajemale zgolj neposredno prizadetih prog, temveč tudi povezovalne letalske linije, ter da bi zajemale nerazpoložljivost nujnih storitev zemeljske oskrbe ali drugih dejavnosti, ki so ključne za podporo letalskim operacijam.

Komisija opozarja, da izjeme JNUS pomenijo izjemo od običajnih pravil in bi zato morale biti omejene na tisto, kar je nujno potrebno, da se ne bi neupravičeno omejevala konkurenca, saj bi to lahko škodovalo potrošnikom. Priporočila držav za izogibanje potovanjem lahko vplivajo na pripravljenost potnikov, da se odpravijo na potovanje; vendar sama po sebi ne pomenijo resne ovire za potovanja, ki so še vedno mogoča. Če na drugem koncu proge obstajajo stroge omejitve, denimo obvezna karantena, omejitve gibanja itd., se izjema uporabi in tako zagotovi ustrezno zaščito.