SL Uradni list Evropske unije C 128/142

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o pristojbinah za varovanje v letalstvu

(COM(2009) 217 konč. - 2009/0063 (COD))

(2010/C 128/27)

Poročevalec: g. OPRAN

Svet je 20. julija 2009 sklenil, da v skladu s členom 80(2) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o pristojbinah za varovanje v letalstvu

COM(2009) 217 konč. - 2009/0063 (COD).

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela na tem področju, je mnenje sprejela dne 12. oktobra 2009.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 457. plenarnem zasedanju 4. in 5. novembra 2009 (seja z dne 5. novembra) s 130 glasovi za, 4 glasovi proti in 2 vzdržanima glasovoma.

1. Priporočila in predlogi

1.1 Odbor priporoča, da Parlament in Svet sprejmeta predlog direktive o pristojbinah za varovanje v letalstvu, da bodo lahko vse države članice čim prej začele uporabljati predlagano sodobno metodologijo in rešitve .

EESO hkrati zaradi večje jasnosti ter lažje uporabe sodobne metodologije in rešitev, ki jih predlaga Komisija, predlaga naslednje popravke in spremembe :

1.2.1 v zvezi s tretjo točko obrazložitvenega memoranduma, z naslovom Pravni elementi predloga, Odbor predlaga, da se pod podnaslovom Prepoved diskriminacije upošteva prispevek proizvajalcev letal k povečanju varnosti letal (vključno z raziskavami in stroški za razvoj), tako da bi se besedilo glasilo: „ Višina stroškov za varovanje v letalstvu bi morala biti pravična in nediskriminatorna za letalske prevoznike, potnike in aeronavtično industrijo .“

1.2.2 v zvezi s členom 1 Vsebina predloga direktive Odbor predlaga, da se točka 1 spremeni tako: „ V tej direktivi so določena skupna načela na ravni EU za izračun in obračunavanje pristojbin za varovanje za vsa letališča Skupnosti .“

1.2.3 v zvezi s členom 4 Posvetovanje Odbor predlaga, da se točka 2 spremeni tako: „Države članice zagotovijo, da je na vsakem letališču ustanovljen odbor letalskih družb. Ta odbor sodeluje pri obveznem in rednem postopku posvetovanja z organom upravljanja letališča v zvezi z delovanjem sistema obračunavanja pristojbin za varovanje in višino teh pristojbin. Tako posvetovanje se opravi, kadarkoli je potrebno in najmanj enkrat na leto. Predstavniki organizacij civilne družbe, ki zastopajo interese letalskih potnikov, so vabljeni k rednemu sodelovanju pri delu odbora kot polni člani ali v posamičnih primerih kot opazovalci.“

Ob upoštevanju finančne obremenitve držav članic, ki je povezana z ustanovitvijo novih organov, EESO meni, da bi morali Komisija, Parlament in Svet končno izbrati med naslednjima dvema možnostma :

1.2.4.1 vlogo neodvisnih nadzornih organov prenesti na strokovne in dobro usposobljene strukture sekretariatov nacionalnih odborov za varovanje v letalstvu in se tako izogniti finančni obremenitvi ali

1.2.4.2 ohraniti prvotni sklep o ustanovitvi novih neodvisnih struktur.

1.2.5 Odbor, ki je prepričan, da imajo pri dejavnostih, povezanih z zagotavljanjem nacionalne varnosti na splošno in zlasti z bojem proti terorizmu glavno odgovornost države članice, meni, da je treba pregledati in bistveno povečati finančni prispevek držav članic h kritju stroškov varovanja v letalstvu, ki jih trenutno prevzemajo letališča, letalski prevozniki in potniki.

2. Sklepi in ugotovitve

2.1 Nova metodologija, ki jo predlaga Komisija za obračunavanje pristojbin za izvajalce storitev varovanja v civilnem letalstvu, temelji na izboru in opredelitvi vrste temeljnih načel, ki jih morajo upoštevati vsi upravljavci letališč v tem sektorju pri določanju stopnje pristojbin, ki naj bi jih prenesli na vse ali več kategorij morebitnih uporabnikov (države, letališke uprave, letalske družbe in potnike). To so:

— subsidiarnost,

— odgovornost držav,

— obračunavanje pristojbin / tarife,

— obveščanje in komunikacija,

— usklajevanje,

— preglednost,

— ustanovitev neodvisnega nacionalnega nadzornega organa v vsaki državi članici.

2.2 Potem ko je temeljito ocenil temeljna načela, ki jih predlaga Komisija, Odbor meni, da bi lahko z njihovim uresničevanjem odpravili sedanje izkrivljanje pri postopkih in zagotovili uspešno izvajanje nove inovativne metodologije.

V zvezi s potrebo po ustanovitvi neodvisnega nacionalnega nadzornega organa v vsaki državi članici Odbor poudarja, da

2.3.1 je bil v vseh državah EU že ustanovljen nacionalni odbor za varovanje v letalstvu, ki ima medresorsko strukturo;

2.3.2 sekretariat nacionalnega odbora za varovanje v letalstvu lahko deluje kot nadzorni organ z vsemi potrebnimi strokovnimi, človeškimi in finančnimi viri ter zagotavlja, da se določbe direktive ustrezno in učinkovito uporabljajo, čeprav ga ni mogoče obravnavati kot resnično neodvisni organ. EESO meni, da na splošno vprašanja v zvezi z varnostjo oseb v posamezni državi članici ne bi smeli obravnavati popolnoma neodvisno, ampak bi moralo biti v zadnji instanci podvrženo demokratičnemu parlamentarnemu nadzoru.

Odbor ceni strokovno delo Komisije, zlasti uporabo računalniškega modeliranja pri ocenjevanju različnih glavnih možnosti za obračunavanje pristojbin za varovanje v letalstvu na podlagi veljavnih mednarodnih načel:

2.4.1 EU ne vpliva na postopek in s tem povezane posledice;

2.4.2 samourejevalni ukrepi, ki bi jih priznali Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO) in industrija , bi lahko varovali interese potnikov in prek neposrednega posvetovanja med letalskimi družbami in letališči učinkoviteje podpirali storitve varovanja v letalstvu;

2.4.3 podoben postopek kot pri možnosti, navedeni v točki 2.4.2, vendar ga ureja evropska direktiva;

2.4.4 države članice v celoti financirajo varovanje letališč , s čimer bi odpravili stroške varovanja za tretje strani in vsakršno diskriminacijo ter tako izbrali najboljšo rešitev za vse: potnike, letališko upravo, letalske družbe in vlade.

2.5 Odbor podpira odločitev Komisije in enako ugotavlja, da tretja možnost najbolje ustreza interesom potrošnikov in spodbuja učinkovitost storitev varovanja na letališčih, pri tem pa poudarja, da bi bila pri tej možnosti upravna obremenitev na nacionalni ravni in posledično povečanje stroškov zanemarljiva, če Komisija privoli, da se kot nadzorni organi uporabljajo sekretariati nacionalnih odborov za varovanje v letalstvu, ki so že ustanovljeni v skladu z določbami direktive o letaliških pristojbinah (1).

2.6 Hkrati Odbor meni, da bo z uporabo možnosti, ki jo je izbrala Komisija, mogoče uresničiti pričakovani cilj le, če se bodo države članice strinjale z bistvenim povišanjem svojih prispevkov za financiranje ustreznih stroškov.

2.7 V zvezi z določbami direktive o preglednosti Odbor meni, da bi morale jasno navesti, da se ta vidik nanaša ne le na probleme, povezane s stroški varovanja v letalstvu, ampak v enaki meri tudi na obstoječe mehanizme financiranja; le če bodo ti mehanizmi financiranja javni in pregledni, bodo letalske družbe in potniki pravilno razumeli, kako letališke uprave izračunavajo pristojbine za varovanje. Prav tako morajo biti javno dostopni podatki o stroških za varnostno osebje in najpomembnejši kazalniki uspešnosti, ki so s tem povezani.

V zvezi s tretjo točko obrazložitvenega memoranduma z naslovom Pravni elementi predloga pri podnaslovih Posvetovanje in izboljšave ter Preglednost Odbor meni, da bi morale biti predstavniške organizacije letalskih potnikov, ki prispevajo največ sredstev za varovanje v letalstvu, vključene v dialog med letališko upravo in letalskimi družbami, četudi le kot opazovalci. Tako bi lahko preprečili uvedbo ali neupravičeno nadaljnjo uporabo varnostnih postopkov, ki so dragi in neprijetni za potnike, pri tem pa ne zmanjšujejo bistveno terorističnih groženj. Tovrstne ukrepe praviloma poleg standardnih postopkov predlagajo oblasti ZDA in/ali Izraela. Izvajajo se v določenih situacijah odvisno od stopnje nevarnosti, vendar pa si nekateri varnostni organi v EU zaradi pretirane vneme in včasih iz strahu pred odgovornostjo za nepravilno oceno stopnje tveganja prizadevajo za to, da postanejo stalna praksa. Zato večinoma zavračajo mnoge predloge organizirane civilne družbe za skupno razpravo o teh vprašanjih.

2.8.1 Tako se morajo potniki na bruseljskem letališču (Brussels National Airport), preden stopijo skozi detektorska vrata za odkrivanje kovin, sezuti, obutev pa se ločeno skenira. Pri tem nastaja nevarnost okužbe, ko potniki bosi hodijo po območju varnostnega pregleda, kjer se lahko skriva na milijone virusov, ki jih na primer s kihanjem razširja oseba s še ne odkrito okužbo prašičje gripe. Hkrati je letališka uprava z javnimi sredstvi kupila pomembno količino najnovejše opreme za skeniranje in pregled obutve potnikov, pri katerem se potnikom ni treba sezuti. Ta oprema je bila sicer nameščena na območju varnostnega pregleda, a se med postopki varnostnega pregleda potnikov ne uporablja.

2.8.2 Še en aktualen in sporen primer je omejitev vnosa tekočin na letala na absurdno majhne dovoljene količine; meja je bila predvsem kot rezultat pretirane in neupravičene vneme določena pri smešni količini 100 ml na potnika.

2.9 Kljub temu, da je prepoved ustvarjanja dobička iz poslovanja pri dejavnosti opravljanja storitev varovanja v letalstvu, ki jo vsebuje predlog direktive, v popolnem neskladju s filozofijo obstoja in obratovanja zasebnih podjetij, ki si prizadevajo za optimizacijo dobička, in v prizadevanju, da bi preprečili nadaljnje napačne razlage člena 7 predloga direktive, Odbor odločno predlaga, naj Komisija dopusti zasebna podjetja kot izvajalce storitev varovanja na letališčih, z izjemo storitev skeniranja in pregleda.

2.10 EESO meni, da bi lahko ustrezna uporaba predloga Komisije skupaj z močnejšo vlogo predstavnikov civilne družbe prinesla pomembne koristi za ljudi v Evropi in svetu, pa tudi letalski industriji in upravljavcem letališč v EU.

3. Splošne ugotovitve

3.1 Predlog direktive Komisije – rezultat obsežnega posvetovanja

3.1.1 Pri pripravi direktive se je GD TREN posvetoval z državami članicami in profesionalnimi organizacijami, ki zastopajo industrijo in potrošnike, ter uporabil podatke, ki jih je prejel od enajstih držav članic, devetih panožnih organizacij letaliških uprav in letalskih prevoznikov ter enega združenja, ki zastopa letalske potnike.

3.1.2 Nobena država članica ni podprla predloga, v skladu s katerim naj bi v celoti prevzele stroške varovanja, saj so menile, da so ti stroški sestavni del stroškov poslovnih dejavnosti v letalskem sektorju, ki jih mora prevzeti letalska industrija, tako kot avtomobilska industrija vlaga v izboljšanje varnosti avtomobilov. Vse države članice so pozvale k popolni prepovedi ustvarjanja dobička iz poslovanja iz teh dejavnosti in poudarile, da je na tem področju treba zagotoviti visoko raven preglednosti.

3.2 Opredelitev problema

3.2.1 Analiza stroškov varovanja v letalstvu

3.2.1.1 Stroške sestavljajo tri glavne postavke: stroški varovanja letališča, stroški letalskih družb in stroški, ki jih krijejo države članice. Varnostni pregled potnikov in tovora (prtljage) predstavlja največji del teh stroškov.

3.2.1.2 Stroške varnostnih pregledov sestavljata dva dela: plače ter stroški infrastrukture in opreme. Storitve varovanja ponavadi opravljajo pristojne nacionalne organizacije ali pa so prenesene na letališko upravo ali specializirano zasebno podjetje.

3.2.2 Kako visoki so stroški in kdo jih na koncu plača?

Leta 2007 so stroški zagotavljanja varnosti v letalstvu v EU po ocenah znašali 1,6 milijarde EUR, kar predstavlja približno 1 % povprečnih stroškov letalske vozovnice, ki jih je plačalo 636 milijonov potnikov, ki so se vkrcali na letališčih Skupnosti. Večina stroškov, ki jih plačajo države članice in letalska industrija, se krije s pristojbinami in dodatnimi stroški, ki jih plačajo letalski potniki. Letalska podjetja, potniki in prevozniki letalskega tovora skupaj krijejo več kot 90 % stroškov storitev varovanja v letalstvu, medtem ko države članice krijejo le 6–7 % teh stroškov z dodelitvijo proračunskih sredstev.

3.2.3 Diskriminatorna praksa v zvezi s stroški za storitve varovanja v letalstvu

Letalski potniki morajo ne glede na cilj potovanja, vključno z notranjimi leti, v vsej EU opraviti enak varnostni pregled. Stroški varovanja bi zato morali biti enaki. Žal pa letalske družbe prenašajo na potnike stroške varnostnih pregledov, ki bi jih pravzaprav morale kriti same, in tako znižujejo svoje stroške. Na splošno nacionalne letalske družbe na nacionalnih letališčih izkoriščajo svoj močen položaj, tako da prirejajo cenovno strukturo v prid notranjim letom in dvigajo cene vozovnic za lete iz tujine.

Tabela 1: Stroški varovanja v letalstvu na potnika za lete v tujino znotraj EU in za notranje lete

Država/letališče Let v tujino znotraj EU Notranji let Romunija – letališče Bukarešta 7,50 EUR 3,81 EUR Španija – vsa letališča 1,39 EUR 1,18 EUR Litva – Vilna 2,32 EUR / MT maksimalne vzletne teže letala največ 1,16 EUR / MT vzletne teže letala Ciper – Larnaka 0,39 EUR 0

Tabela 1 prikazuje primere prakse, po kateri mnoge nacionalne družbe zaračunavajo različne cene za storitve varovanja za mednarodne in notranje lete, kar je popolnoma v nasprotju s členom 5 okvirne Uredbe št. 300/2008 o skupnih pravilih na področju varovanja civilnega letalstva (2).

3.3 Računalniško modeliranje in simulacija različnih možnosti – izbira najboljše rešitve

Pri pripravi direktive je Komisija uporabila matematične simulacije, da bi na podlagi obstoječih mednarodnih načel o obračunavanju pristojbin za varovanje v letalstvu ocenila štiri različne možnosti.

3.3.1 Prva možnost: EU ne vpliva na postopek in povezane posledice

Pristojbine, ki se zaračunavajo, bodo povzročile veliko diskriminacijo med letalskimi družbami in potniki.

3.3.2 Druga možnost: samourejevalni ukrepi, ki bi jih priznali Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO) in industrija , bi lahko varovali interese potnikov in prek neposrednega posvetovanja med letalskimi družbami in letališči učinkoviteje podpirali storitve varovanja v letalstvu.

Podoben okvir obstaja od leta 1981 v okviru pravil ICAO, vendar pa samourejanje ni prineslo bistvenih rezultatov.

3.3.3 Tretja možnost: postopek, podoben drugi možnosti, vendar ga ureja evropska direktiva

Letalske družbe lahko poleg tega sprožijo sodni postopek proti letališčem, če so pristojbine za varovanje diskriminatorne ali se namesto za kritje stroškov varovanja uporabljajo v druge namene. To rešitev podpira vrsta s tem povezanih politik EU in je v skladu z nacionalnimi zakonodajami na tem področju.

3.3.4 Četrta možnost: države članice v celoti financirajo varovanje letališč, s čimer bi odpravili stroške varovanja za tretje strani in vsakršno diskriminacijo.

S to rešitvijo se ne spodbuja izboljšanje kakovosti storitev varovanja, saj izvajalci v sektorju nimajo nikakršne spodbude za nadzor stroškov. Poleg tega so to možnost odločno zavrnile vse države članice.

3.4 Ocena Odbora glede načel, ki jih je Komisija izbrala pri opredelitvi nove metodologije

3.4.1 Subsidiarnost

3.4.1.1 To načelo je uporabljeno, ker predlog ne spada v izključno pristojnost Skupnosti in države članice s samostojnim ukrepanjem ne morejo zadovoljivo doseči njegovih ciljev, ker sistemi za določanje pristojbin za varovanje in letaliških pristojbin v EU niso enotno urejeni.

3.4.1.2 Sistemi obračunavanja pristojbin se še vedno razlikujejo med državami članicami in preprečujejo zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev za letališča in letalske družbe.

3.4.1.3 Uporaba skupnega svežnja osnovnih pravil za pristojbine za varovanje v vsej EU bo ustvarila enake pogoje za partnerje v letalskem sektorju pri določanju parametrov za razporeditev stroškov varovanja letališča.

3.4.1.4 Ker ni enotnih smernic za obračunavanje pristojbin za varovanje, je v EU veliko različnih sistemov obračunavanja pristojbin. Z direktivo se odpravljajo nejasnosti na tem področju, saj je v njej opredeljena in predlagana enotna metoda za obračunavanje teh pristojbin, kar omogoča enotno uporabo.

3.4.1.5 Predlog se omejuje na opredelitev minimalnega sklopa pravil, ki jih morajo države članice in/ali upravljavci letališč upoštevati pri določanju višine pristojbin za varovanje. Direktiva ne nalaga določenega sistema obračunavanja pristojbin. Določitev sistema je prepuščena državam članicam.

Sklep : izbira in uporaba načela subsidiarnosti je pravilna ter potrebna za izvajanje nove direktive.

3.4.2 Odgovornost držav

3.4.2.1 Tako kot subsidiarnost velja tudi to načelo takrat, ko predlog ne spada v izključno pristojnost Skupnosti; pri pripravi direktive se v zvezi z obema načeloma pojavljajo podobni problemi.

3.4.2.2 Predlog se omejuje na opredelitev minimalnega sklopa pravil, ki jih morajo države članice in/ali upravljavci letališč upoštevati pri določanju višine pristojbin za varovanje. Direktiva ne nalaga določenega sistema obračunavanja pristojbin. Določitev sistema je prepuščena državam članicam.

Sklep : izbira in uporaba načela odgovornosti držav je pravilna in potrebna za izvajanje direktive, pri čemer je treba ustrezno upoštevati morebitne asimetrične in protislovne pogoje ter različne stopnje ogroženosti zaradi terorizma med državami članicami ter nacionalnost letalskega prevoznika. Finančni prispevek držav članic za zagotavljanje varnosti v letalstvu je treba znova oceniti in bistveno povečati, saj je za boj proti terorizmu odgovorna predvsem izvršna oblast.

3.4.3 Pobiranje pristojbin

3.4.3.1 Pobiranje pristojbin za opravljanje navigacijskih služb zračnega prometa in storitev zemeljske oskrbe urejata že Uredba Komisije (ES) št. 1794/2006 z dne 6. decembra 2006 o določitvi skupne ureditve pristojbin za navigacijske službe zračnega prometa (3) in Direktiva Sveta 96/67/ES z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti (4).

3.4.3.2 Zaradi velikih razlik v stopnji prispevkov držav članic k razvoju, vzpostavljanju in izvajanju sistemov za zagotavljanje varovanja na nacionalnih letališčih ni mogoče s skupnim sistemom obračunavanja pristojbin določiti pravnih stroškov, ki so povezani z varnostjo.

Sklep : izbira in uporaba načela obračunavanja pristojbin je pravilna ter potrebna za izvajanje nove direktive. Vendar pa zaradi različnih pogojev v EU ni mogoče določiti skupnega sistema obračunavanja.

3.4.4 Obveščanje in komunikacija

3.4.4.1 Na splošno so uporabniki letališč v Evropi in na drugih celinah organizirani v odbore upravljavcev letališč, ki sodelujejo v stalnem dialogu z letališko upravo.

3.4.4.2 Ta okvir omogoča izmenjavo informacij o postopku in podlagi za obračunavanje pristojbin za varovanje, zlasti operativnih napovedi uporabnikov, razvojnih načrtih, posebnih zahtevah in predlogih.

Sklep : načelo obveščanja in neposredne komunikacije med izvajalci storitev varovanja in letališko upravo je bilo izbrano pravilno in je primerno za izvajanje nove direktive. Še večji pomen bi dobilo, če bi bile vanj vključene tudi oglaševalske dejavnosti.

3.4.5 Usklajevanje

3.4.5.1 Osnovno stopnjo za stroške varovanja bi lahko uskladili na letališčih Skupnosti, kjer se ti stroški v celoti krijejo s pristojbinami za varovanje.

3.4.5.2 Višina prihodkov od teh pristojbin ne sme presegati višine skupnih stroškov, ki nastanejo pri varovanju, vključno z vsemi javnimi sredstvi; skratka, te dejavnosti ne smejo prinašati dobička iz poslovanja.

3.4.5.3 Zato pristojbin za varovanje na splošno ni mogoče popolnoma uskladiti.

Sklep : izbira in uporaba načela usklajevanja osnovne stopnje je pravilna in potrebna za izvajanje direktive, vendar pa je treba poudariti, da ni mogoče uskladiti vseh pristojbin in da je treba prepovedati ustvarjanje dobička iz poslovanja.

3.4.6 Preglednost

3.4.6.1 Treba je zagotoviti preglednost, kadar nacionalni varnostni ukrepi, ki so strožji kot skupni osnovni standardi, določeni v skladu z Uredbo (ES) št. 300/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2008 o skupnih pravilih na področju varovanja civilnega letalstva in o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2320/2002, vplivajo na gospodarstvo.

3.4.6.2 Treba je opozoriti, da je nekatere od teh ukrepov mogoče začasno ali za nedoločen čas uvesti le na izrecno zahtevo enega ali več letalskih prevoznikov.

Sklep : izbira in uporaba načela preglednosti je pravilna in potrebna za izvajanje direktive, kadar so nacionalni varnostni ukrepi strožji kot ukrepi Skupnosti ali na izrecno zahtevo letalskih prevoznikov. Načelo je treba dopolniti s podrobnejšimi informacijami o viru sredstev in pristojnih organih, katerim so dodeljena ta sredstva, če to ni letališka uprava.

3.4.7 Potreba po ustanovitvi neodvisnega nacionalnega nadzornega organa v vsaki državi članici

3.4.8 V vsaki državi članici je bil že ustanovljen nacionalni odbor za varovanje v letalstvu, ki ima medresorsko strukturo.

3.4.9 Sekretariati nacionalnih odborov za varovanje v letalstvu kot vladne strukture ne morejo delovati kot popolnoma neodvisni nadzorni organi, vendar Odbor meni, da zaradi profesionalnosti in mednarodnega ugleda njihovih strokovnjakov ter njihovih finančnih virov lahko nepristransko nadzorujejo ustrezno in učinkovito uporabo določb direktive.

Sklep : ustanovitev neodvisnega nadzornega organa je pravilna in potrebna za uspešno izvajanje določb nove direktive. Odbor meni, da lahko sekretariati nacionalnih odborov za varovanje v letalstvu kljub vključitvi v vladne strukture nepristransko in strokovno opravljajo to vlogo ter zmanjšajo finančno obremenitev držav članic pri ustanavljanju in začetku delovanja novih struktur.

V Bruslju, 5. novembra 2009 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) UL L 70, 14.3.2009, str. 11.

(2) UL L 97, 9.4.2008, str. 72.

(3) UL L 341, 7.12.2006, str. 3.

(4) UL L 272, 25.10.1996, str. 36.