EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 20.5.2020 COM(2020) 536 final POROČILO KOMISIJE Španija



Poročilo, pripravljeno v skladu s členom 126(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije



POROČILO KOMISIJE Španija



Poročilo, pripravljeno v skladu s členom 126(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije 1. Uvod Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule Pakta za stabilnost in rast. Klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti. Komisija se je v svojem sporočilu strinjala s Svetom, da glede na pričakovani resni upad gospodarske aktivnosti zaradi izbruha COVID-19 sedanje razmere dovoljujejo uporabo klavzule. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Uporaba splošne odstopne klavzule omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Poleg tega se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči, da za korektivni del sprejme revidirano fiskalno usmeritev. Splošna odstopna klavzula ne pomeni začasne prekinitve postopkov Pakta za stabilnost in rast. Državam članicam omogoča, da odstopajo od proračunskih zahtev, ki bi se sicer uporabljale, Komisiji in Svetu pa, da sprejmeta potrebne ukrepe za usklajevanje politik v okviru Pakta. Podatki, ki so jih španski organi sporočili 31. marca 2020, kot jih je potrdil Eurostat, kažejo, da je primanjkljaj sektorja država v Španiji leta 2019 dosegel 2,8 % BDP, bruto dolg sektorja država pa je znašal 95,5 % BDP. V skladu s programom stabilnosti za leto 2020 Španija v letu 2020 načrtuje primanjkljaj v višini 10,3 % BDP, dolg pa naj bi znašal 115,5 % BDP. Predvideni primanjkljaj za leto 2020 predstavlja prima facie dokaz o obstoju čezmernega primanjkljaja, kot ga opredeljuje Pakt za stabilnost in rast. Poleg tega podatki za leto 2019 kažejo na nezadosten napredek pri doseganju merila glede zmanjšanja dolga, kar tudi predstavlja prima facie dokaz o obstoju čezmernega primanjkljaja, kot ga opredeljuje Pakt za stabilnost in rast. Komisija je zato pripravila to poročilo, v katerem je analizirano, kako Španija izpolnjuje merili glede primanjkljaja in dolga iz Pogodbe. Poročilo upošteva vse pomembne dejavnike ter ustrezno upošteva velik gospodarski šok, povezan s pandemijo COVID-19. Tabela 1. Primanjkljaj in dolg sektorja država (v % BDP) 2016 2017 2018 2019 2020 KOM 2021 KOM Merilo glede primanjkljaja Saldo sektorja država –4,3 –3,0 –2,5 –2,8 –10,1 –6,7 Merilo glede dolga Bruto dolg sektorja država 99,2 98,6 97,6 95,5 115,6 113,7 Sprememba strukturnega salda –0,9 0,3 0,1 –0,5 –1,6 0,4 Zahtevana MLSP 0,6 1,3 4,2 Opomba: MLSP pomeni minimalno linearno strukturno prilagoditev. Vir: Eurostat, pomladanska napoved Komisije 2020. 2.Merilo glede primanjkljaja Na podlagi programa stabilnosti za leto 2020 naj bi primanjkljaj sektorja država Španije v letu 2020 dosegel 10,3 % BDP, kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, in ni blizu nje. Načrtovano preseganje referenčne vrednosti iz Pogodbe v letu 2020 je izjemno, saj je posledica resnega upada gospodarske aktivnosti. Ob upoštevanju vpliva pandemije COVID-19 pomladanska napoved Komisije 2020 v letu 2020 predvideva zmanjšanje realne rasti BDP za 9,4 %. Načrtovano preseganje referenčne vrednosti iz Pogodbe glede na pomladansko napoved Komisije 2020 ni začasno, saj naj bi primanjkljaj v letu 2021 ostal nad referenčno vrednostjo 3 % BDP. Če povzamemo, načrtovani primanjkljaj za leto 2020 presega referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe in ni blizu nje. Načrtovano preseganje, kot ga opredeljujeta Pogodba in Pakt za stabilnost in rast, se šteje za izjemno, ne pa za začasno. Zato analiza kaže, da merilo glede primanjkljaja, kot je opredeljeno v Pogodbi in Uredbi (ES) št. 1467/97, prima facie ni izpolnjeno.

3.Merilo glede dolga Delež javnega dolga v BDP se je zmanjšal s 97,6 % BDP v letu 2018 na 95,5 % BDP v letu 2019. Učinek nominalnega primarnega primanjkljaja in odhodkov za obresti na povečanje dolga so več kot izravnali realna rast BDP in povečanje deflatorja BDP ter učinek prilagoditev stanj in tokov, ki dolg zmanjšujejo. Potem ko je Svet junija 2019 zaključil postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, je za Španijo začelo veljati triletno prehodno obdobje, v katerem bi morala zagotoviti zadosten napredek pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga. To prehodno obdobje se je začelo leta 2019 in se bo končalo leta 2021. Za zagotovitev stalnega in učinkovitega napredka pri doseganju skladnosti v prehodnem obdobju bi morala Španija istočasno spoštovati naslednja pogoja: a.prvič, letna strukturna prilagoditev ne bi smela odstopati za več kot 0,25 % BDP od minimalne linearne strukturne prilagoditve, da bi se zagotovilo, da bo merilo glede zmanjšanja dolga izpolnjeno do konca prehodnega obdobja; b.drugič, preostala letna strukturna prilagoditev v nobenem trenutku prehodnega obdobja ne bi smela presegati 0,75 % BDP (razen če prvi pogoj pomeni letni napor, ki presega 0,75 % BDP). Iz sporočenih podatkov je razvidno, da Španija leta 2019 ni dosegla zadostnega napredka pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga (glej tabelo 1), saj je razlika do minimalne linearne strukturne prilagoditve znašala 1,1 % BDP. Analiza torej kaže, da merilo glede dolga na podlagi podatkov o realizaciji iz leta 2019 prima facie ni izpolnjeno. 4. Pomembni dejavniki V skladu s členom 126(3) Pogodbe mora Komisija pripraviti poročilo, če država članica ne izpolnjuje zahtev enega ali obeh navedenih meril. V tem poročilu je treba upoštevati „tudi, ali javnofinančni primanjkljaj presega javne investicijske odhodke, in vse druge pomembne dejavnike, tudi srednjeročno gospodarsko in proračunsko stanje države članice“. Ti dejavniki so nadalje pojasnjeni v členu 2(3) Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa tudi, da je treba ustrezno upoštevati „vse druge dejavnike, ki so po mnenju zadevne države članice pomembni za izčrpno oceno izpolnjevanja meril primanjkljaja in dolga ter jih je država članica predložila Svetu in Komisiji“. Kar zadeva očitno kršitev merila glede dolga je analiza pomembnih dejavnikov še posebej utemeljena, saj na dinamiko dolga, za razliko od dinamike primanjkljaja, v večji meri vplivajo dejavniki, ki jih vlada ne more nadzirati. To je priznano v členu 2 Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa, da se pomembni dejavniki upoštevajo pri oceni izpolnjevanja merila glede dolga, ne glede na resnost kršitve. V tem smislu je treba pri oceni izpolnjevanja merila glede dolga z vidika učinka na dinamiko in vzdržnost dolga upoštevati vsaj naslednje tri glavne vidike: (i) upoštevanje srednjeročnega proračunskega cilja ali prilagoditvene poti za dosego tega cilja, (ii) izvajanje strukturnih reform in (iii) prevladujoče gospodarske razmere. Kot je določeno v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97, kar zadeva izpolnjevanje merila glede primanjkljaja v letu 2020, ker delež javnega dolga v BDP presega referenčno vrednost 60 % BDP in ni izpolnjen dvojni pogoj – tj. da primanjkljaj ostaja blizu referenčne vrednosti in da je referenčna vrednost presežena le začasno –, navedenih pomembnih dejavnikov v korakih, ki so podlaga za sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja v Španiji na podlagi merila glede primanjkljaja, ni mogoče upoštevati. V trenutnih razmerah so ključni dodatni dejavnik, ki ga je treba upoštevati v zvezi z letom 2020, gospodarski učinki pandemije COVID-19, ki zelo močno vpliva na proračunsko stanje in pomeni veliko negotovost glede prihodnjih obetov. Pandemija je povzročila tudi uporabo splošne odstopne klavzule. 4.1 Pandemija COVID-19 Pandemija COVID-19 je povzročila velik gospodarski šok, ki ima izrazito negativen vpliv po vsej Evropski uniji. Posledice za rast BDP bodo odvisne od trajanja pandemije in ukrepov, ki so bili sprejeti s strani nacionalnih organov ter na evropski in svetovni ravni za upočasnitev njenega širjenja, zaščito proizvodnih zmogljivosti in podporo skupnemu povpraševanju. Države članice so že sprejele ali sprejemajo proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenih sistemov in zagotavljanje pomoči posameznikom in sektorjem, ki jih je kriza še posebej prizadela. Sprejeti so bili tudi znatni ukrepi likvidnostne podpore in druga jamstva. Ko bodo na voljo podrobnejše informacije, bi morali pristojni statistični organi preučiti, ali imajo navedeni ukrepi neposreden učinek na saldo sektorja država ali ne. Skupaj z upadom gospodarske aktivnosti bodo ti ukrepi prispevali k znatno višjim stanjem javnofinančnega primanjkljaja in dolga. 4.2 Srednjeročni gospodarski položaj, vključno s strukturnimi reformami Čeprav se je rast španskega gospodarstva pred izbruhom pandemije COVID-19 umirjala, je z 2,0 % v letu 2019 še vedno presegala potencial in povprečje v euroobmočju. Glede na zimsko napoved Komisije iz leta 2020 naj bi v letu 2020 ostala stabilna pri 1,6 %. Zato ni mogoče trditi, da so makroekonomski pogoji olajševalni dejavnik, s katerim bi se lahko pojasnilo, zakaj Španija pri izpolnjevanju merila glede zmanjšanja dolga leta 2019 ni dosegla zadostnega napredka. Vendar je izbruh pandemije v začetku marca privedel do uvedbe strogih ukrepov za zajezitev virusa, zaradi katerih naj bi se proizvodnja v prvi polovici leta močno zmanjšala. Medtem ko bi se morala po odpravi omejitev proizvodnja ponovno močno povečati, se pričakuje, da bo okrevanje po sektorjih neenakomerno, izgubljene proizvodnje pa v obdobju, ki ga zajema napoved, predvidoma ne bo mogoče v celoti nadomestiti. Napoved Evropske komisije iz pomladi 2020 predvideva, da se bo BDP v letu 2020 v povprečju zmanjšal za 9,4 %. Obstaja izjemno visoka stopnja negotovosti v zvezi z razvojem pandemije ter hitrostjo sproščanja omejitev gospodarske aktivnosti in kratkoročnim odzivom zasebnih akterjev. Predvideni izraziti padec BDP je olajševalni dejavnik pri oceni, kako Španija v letu 2020 izpolnjuje merilo glede primanjkljaja. Komisija je v poročilu za posamezno državo za leto 2020 ocenila, da je Španija dosegla omejen napredek pri obravnavanju priporočil za posamezne države iz leta 2019. Konkretno je Španija dosegla določen napredek pri modernizaciji in povečevanju zmogljivosti služb za zaposlovanje in socialnih služb, omejen napredek pa je bil dosežen pri izboljševanju fiskalnega okvira in okvira javnega naročanja, zmanjševanju uporabe pogodb za določen čas ter izboljševanju podpore družinam in odpravi vrzeli v pokritosti z nadomestili za brezposelnost ter socialnimi prejemki in nadomestili. Prav tako je bil dosežen le omejen napredek pri zmanjševanju zgodnjega opuščanja šolanja in izboljšanju rezultatov izobraževanja, povečevanju sodelovanja med izobraževalnimi ustanovami in gospodarstvom, spodbujanju inovacij ter nadgradnji infrastrukture za železniški tovorni promet in energetskih povezav, pa tudi pri izvajanju zakona o enotnosti trga. 4.3 Srednjeročni proračunski položaj, vključno z javnimi naložbami