LETNI PREGLED

o letnih poročilih držav članic o izvoznih kreditih v skladu s točko 3 Priloge I k Uredbi (EU) št. 1233/2011

1.Uvod:

Uredba (EU) št. 1233/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o uporabi nekaterih smernic na področju uradno podprtih izvoznih kreditov in o razveljavitvi odločb Sveta 2001/76/ES in 2001/77/ES[1] v Prilogi I določa, da države članice Komisiji predložijo letno poročilo o dejavnostih, da se poveča preglednost na ravni Unije. Komisija na podlagi teh informacij pripravi letni pregled za Evropski parlament.

Sedanji letni pregled zajema koledarsko leto 2012. Ta pregled zajema dejavnosti izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, tj. „srednje- in dolgoročne“ transakcije z obdobjem odplačevanja 2 leti ali več. Ta pregled ne zajema kratkoročnih transakcij na področju izvoznih kreditov[2] in dejavnosti, ki jih izvajajo nekatere agencije za izvozne kredite zunaj področja izvoznih kreditov (npr. kot zavarovanje naložb). Prav tako je treba opozoriti, da v nekaterih državah članicah funkcijo agencije za izvozne kredite opravlja zavarovalnica, ki deluje po javnem pooblastilu. V takih primerih je upravljanje javnih programov izvoznih kreditov strogo ločeno od dejavnosti zasebnega sektorja (slednje seveda niso zajete v sedanjem pregledu).

2. Letna poročila o dejavnostih, prejeta za koledarsko leto 2012:

Letna poročila o dejavnostih so poslale naslednje države članice: Avstrija, Belgija, Bolgarija, Češka republika, Danska, Finska, Francija, Nemčija, Madžarska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovenija, Slovaška, Španija, Švedska in Združeno kraljestvo.

Ciper, Estonija, Grčija, Irska, Latvija, Litva in Malta v letu poročanja niso imeli aktivnih programov izvoznih kreditov v smislu Uredbe 1233/2011.

Hrvaška je v Evropsko unijo vstopila 1. julija 2013.

Države članice so uporabile podoben obrazec za poročanje kot pri prejšnjem poročilu (v obliki „kontrolnega seznama“). Nekatere države članice so se odločile, da svoje letno poročilo o dejavnostih povežejo z letnimi poročili na nacionalni ravni za isto obdobje, druge pa so se odločile, da izčrpno opišejo svoje dejavnosti neposredno v obrazcu za poročanje.

3. Analiza letnih poročil o dejavnostih:

a) Splošne in finančne informacije:

Veljavni zakonodajni okvir (Uredba (EU) št. 1233/2011) se osredotoča na pravila za transakcije izvoznih kreditov in programe, vendar popolnoma prepušča posameznim državam članicam, da se odločijo, ali bodo imele program izvoznih kreditov ali ne, in če je odgovor pritrdilen, kako bodo organizirale zadevno agencijo za izvozne kredite.

V nekaterih državah članicah je agencija za izvozne kredite vladna služba ali agencija. V drugih pa zavarovalnica opravlja to funkcijo po javnem pooblastilu in pod vladnim nadzorom. Pogosto imajo države članice, ki ponujajo različne kategorije podpore za izvozne kredite, več kot eno agencijo za izvozne kredite (npr. eno agencijo, ki zagotavlja uradno podporo v obliki jamstva ali zavarovalniško „čisto kritje“, druga pa zagotavlja podporo s subvencioniranjem obrestnih mer). Glede na predhodno leto poročanja se stanje ni znatno spremenilo: Leta 2012 je imelo 20 držav članic EU programe izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, te programe je upravljalo 27 različnih agencij in vladnih služb. V primeru italijanske agencije za izvozne kredite SACE se je lastništvo spremenilo z Ministrstva za gospodarstvo in finance na Cassa Depositi e Prestiti (v nadaljnjem besedilu: CDP). CDP je zdaj tudi večinski delničar SIMEST, italijanske druge agencije za izvozne kredite. SACE in SIMEST nadaljujeta svoj mandat za izvozne kredite v okviru nove lastniške strukture.

Kot je bilo navedeno že v zadnjem letnem pregledu, je bila tradicionalno najpogostejša kategorija podpore za izvozne kredite, ki so jo ponujale evropske agencije za izvozne kredite, „čisto kritje“ (tj. zadevna izvozna transakcija se dejansko financira s kreditom komercialne banke, za katero agencija za izvozne kredite zagotovi jamstvo ali zavarovalniško kritje), čeprav nekatere države članice ponujajo tudi „uradno finančno podporo“ (npr. shemo podpore za obrestno mero). Kot posledica svetovne finančne krize v letih 2008–09 in krize euroobmočja je v zadnjih letih postalo težje pridobiti zadostno likvidnost komercialnih bank. Ta problem je bil obširno obravnavan v mednarodni skupnosti izvoznih kreditov (npr. v OECD). Različne države članice EU so različno prizadete, vendar so v zadnjih letih številne razvile nove instrumente za ublažitev teh težav. V letu poročanja 2012 je Španija – poleg svojega tradicionalnega čistega kritja in shem za subvencioniranje obrestnih mer – začela program neposrednega financiranja[3]. Združeno kraljestvo je v obdobju poročanja razvilo shemo neposrednih posojil, ki je začela delovati septembra 2013. Drugo rešitev lahko zagotovijo instrumenti, kot so „okrepljeno jamstvo“ (Garantie rehaussée), ki ga je uvedla Francija (ta instrument izrecno zajema institucije, ki refinancirajo banke z zagotavljanjem izvoznega kredita proti neplačilom). Belgija je vzpostavila „jamstvo za financiranje izvoza“ (ki omogoča tudi izdajo jamstev v korist tretjim vlagateljem, ki refinancirajo izvozne kredite).

Podrobne informacije so na voljo v oddelkih II in IV obrazca za poročanje, ki se uporablja za letna poročila o dejavnostih, ter v splošnih letnih poročilih, na katera se izrecno sklicujejo mnoge države članice.

Letna poročila o dejavnostih zagotavljajo ustrezne finančne informacije o programih izvoznih kreditov v letu 2012. Vendar je treba poudariti, da je v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011 to poročanje opravljeno v skladu z nacionalnim zakonodajnim okvirom zadevne države članice. Posledica tega so nekatere razlike pri predstavitvi. Komisija nima posebnih pripomb o finančnih vidikih letnih poročil o dejavnostih[4].

Letna poročila o dejavnostih štirih držav članic (Češke republike, Finske, Slovaške in Združenega kraljestva) omenjajo pogojne obveznosti v sklicevanju na odstavek 1/zadnji stavek Priloge 1 k Uredbi (EU) št. 1233/2011.[5].

b) Obravnava „okoljskih tveganj, ki lahko prinašajo druga pomembna tveganja“:

V odstavku 2 Priloge I Uredbe (EU) št. 1233/2011 je določeno: „V letnem poročilu o dejavnostih države članice opišejo, kako njihove agencije za izvozne kredite v dejavnostih uradno podprtih izvoznih kreditov upoštevajo okoljska tveganja, ki lahko prinašajo druga pomembna tveganja.“

Vse države članice se v svojih letnih poročilih o dejavnostih izrecno sklicujejo na to določbo. Vse izjavljajo, da preučijo vloge za kritje izvoznih kreditov tudi z okoljskega vidika. Nekatere države članice[6] se pri sklicevanju na odstavek 2 Priloge I (ki izrecno omenja le okoljska tveganja) izrecno sklicujejo tudi na socialne učinke, nekatere tudi na človekove pravice[7], temeljne delovne standarde[8], boj proti podkupovanju[9] in splošni učinek na razvoj[10]. Finska je pred kratkim posodobila svojo politiko glede pregleda projektov in v tem oddelku letnega poročila o dejavnostih zagotavlja podrobno razlago.

Postopki okoljske presoje imajo običajno za posledico sklep o zavrnitvi ali dejansko zagotovitev podpore za izvozne kredite[11]. Številne države članice se sklicujejo na postopke iz Priporočila OECD o skupnih pristopih na področju uradno podprtih izvoznih kreditov ter postopka skrbnega pregleda na področju okoljske in družbene odgovornosti (v nadaljnjem besedilu: skupni pristopi)[12].

c) Skladnosti agencij za izvozne kredite s cilji in obveznostmi Unije:

Odstavek 3 Priloge I poziva Komisijo, da v svojem letnem poročilu oceni „skladnost agencij za izvozne kredite s cilji in obveznostmi Unije“.

i) Skladnost z obveznostmi po mednarodnem pravu in zakonodajo EU o konkurenci:

Na ravni Svetovne trgovinske organizacije ni bilo sporov, ki bi vključevali evropske programe izvoznih kreditov.

Evropska komisija leta 2012 ni prejela nobenih pritožb v zvezi z morebitnimi kršitvami zakonodaje EU, ki bi vključevale agencije za izvozne kredite.

ii) Skladnost s cilji Unije:

Pogodba o Evropski uniji (PEU) navaja splošne cilje Unije v členu 3, načela in cilje zunanjega delovanja Unije pa v členu 21.

V zvezi s skupno trgovinsko politiko EU je sklicevanje na načela in cilje zunanjega delovanja Unije v členu 206 in prvem odstavku člena 207 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki se glasita:

Člen 206

Z vzpostavitvijo carinske unije v skladu s členi 28 do 32 Unija v skupnem interesu prispeva k usklajenemu razvoju svetovne trgovine, postopnemu odpravljanju omejitev v mednarodni trgovini in pri tujih neposrednih naložbah ter k zmanjševanju carinskih in drugih ovir.

Člen 207

Skupna trgovinska politika temelji na enotnih načelih, zlasti glede sprememb carinskih stopenj, sklenitve sporazumov o carinskih tarifah in trgovini, ki se nanašajo na trgovino z blagom in storitvami, trgovinske vidike pravic intelektualne lastnine, tuje neposredne naložbe, doseganje enotnosti pri ukrepih liberalizacije, izvozno politiko in ukrepe trgovinske zaščite, na primer pri dampingu ali subvencijah. Skupna trgovinska politika se izvaja v okviru načel in ciljev zunanjega delovanja Unije.

Noben od teh členov izrecno ne omenja izvoznih kreditov. Te določbe so splošne narave in obseg, v katerem jih je mogoče prevesti v pravila obveznosti, ki so neposredno pomembna za dejavnosti vladnih agencij, specializiranih za precej tehnična področja, kot so izvozni krediti, je odvisen od posebnih določb.

Komisija meni, da pa lahko te določbe Pogodbe služijo kot osnova za oceno politik, ki se uporabljajo za transakcije izvoznih kreditov.

Informacije, predstavljene v letnih poročilih o dejavnostih, kažejo, da države članice na splošno imajo politike za izvozne kredite in okolje[13], boj proti podkupovanju in trajnostne posojilne dejavnosti državam z nizkimi dohodki. Tri ustrezna priporočila OECD[14] (priporočilo OECD o podkupninah in uradno podprtih razvojnih kreditih, priporočilo o skupnih pristopih na področju uradno podprtih izvoznih kreditov ter postopka skrbnega pregleda na področju okoljske in družbene odgovornosti, načela in smernice za spodbujanje trajnostnih posojilnih dejavnosti pri zagotavljanju uradno podprtih kreditov državam z nizkimi dohodki) imajo pomembno, ne pa izključno vlogo. Celo države članice, ki niso članice OECD, jih uporabljajo ali jih načeloma nameravajo uporabljati. Številne države članice v svojih poročilih navajajo na primer, da se „skupni pristopi“ uporabljajo v obsegu, ki presega področje uporabe, ki ga opredeli OECD, ali da je njihova zadevna nacionalna zakonodaja ali praksa ambicioznejša od priporočil OECD[15]. V mnogih primerih so zadevne agencije za izvozne kredite same razvile ustrezne instrumente (npr. politika družbene odgovornosti podjetij ali etični kodeks)[16].

Človekove pravice igrajo pomembno vlogo pri politikah izvoznih kreditov številnih držav članic: Nova usmeritev o človekovih pravicah, opredeljena v novi različici „skupni pristopi“, ki jo je OECD sprejel leta 2012, se v glavnem spoštuje. Več držav članic poroča, da so dejavno podprle delo OECD na področju praktičnega izvajanja nove razsežnosti človekovih pravic v skupnih pristopih[17], ali poudarja, da uporabljajo temelje človekovih pravic ne glede na obseg skupnih pristopov[18].

Politike držav članic, ki so povezane z dejavnostmi izvoznih kreditov, niso omejene na že navedena štiri področja politike, ampak vključujejo tudi preglednost (odprtost in politiko zaupnosti), dialog s civilno družbo, prispevek k trajnostnemu razvoju, družbeno odgovornost podjetij (v obliki politike družbene odgovornosti podjetij za agencijo za izvozne kredite ali s spodbujanjem prizadevanj izvoznikov na tem področju) in spodbujanje spoštovanja smernic OECD za večnacionalna podjetja in temeljnih standardov dela, kot je navedeno v bistvenih instrumentih ILO (Mednarodne organizacije za delo).

Skratka, Komisija ugotavlja, da so vse države članice razvile politike za spremljanje upravljanja svojih programov izvoznih kreditov, ki so v skladu s cilji EU. Politična priporočila, ki so bila razvita v OECD, edini mednarodni organizaciji, ki je razvila specializirana pravila o izvoznih kreditih–, so v splošni rabi, vendar jih ustrezne dejavnosti držav članic nedvoumno presegajo.

Na primer Finska v letnem poročilu o dejavnostih med svojimi okoljskimi načeli navaja „podporo mednarodnemu razvoju v smeri skupnega sklopa pravil za agencije za izvozne kredite v okoljskih zadevah, da se zagotovijo enake konkurenčne možnosti v zvezi s tem za izvoznike iz različnih držav“. Komisija meni, da ima to stališče veliko zaslug tudi zunaj področja okolja: Mednarodni izvozniki bi morali tekmovati s kakovostjo in ceno zadevnih proizvodov ali storitev in ne s pogoji finančnega paketa izvoznih kreditov ali z vsebino politik, ki se uporabljajo za izvozne kredite.

Na splošno bi bilo treba uporabiti delo mednarodnih institucij za spremljanje (vključno z ZN) kot vodilo za nadaljnji razvoj ukrepov politike.

Težko je opredeliti natančna merila za merjenje „skladnosti“ v zakonodaji EU. Glede na navedeno Komisija vidi jasno splošno pripravljenost na strani držav članic, da izvajajo politike za svoje programe izvoznih kreditov, katerih cilji so v skladu s splošnim pomenom členov 3 in 21 PEU. Po mnenju Evropske komisije to zlasti zadeva naslednje cilje: „vzpostavitev notranjega trga“ (člen 3(3))– kot je navedeno, vsi programi izvoznih kreditov morajo biti v skladu z zadevno zakonodajo) in na mednarodni ravni– vzdrževanje in spodbujanje „proste in pravične trgovine“ (člen 3(5)), „utrjevanje in podporo človekovih pravic“ (člen 21(2)(b)), „spodbujanje vključitve vseh držav v svetovno gospodarstvo“ (člen 21(2)(e)) in „pomoč pri oblikovanju mednarodnih ukrepov za ohranitev in izboljšanje kakovosti okolja in trajnostnega gospodarjenja s svetovnimi naravnimi viri, da se zagotovi trajnostni razvoj“ (člen 21(2)(f)).

Komisija se je seznanila z resolucijo, ki jo je julija 2013 sprejel Evropski parlament za prvo poročanje v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011. Seveda bi bilo težko uporabiti bistvo te resolucije retroaktivno za poročanje za leto 2012 (rok za predložitev letnih poročil držav članic o dejavnostih je bil konec julija 2013). Komisija je države članice opozorila, naj sprejeto resolucijo upoštevajo v naslednjih poročanjih.

[1] UL L 326, 8.12.2011, str. 45.

[2] Sporočilo Komisije v skladu s členom 93(1) Pogodbe ES za take transakcije uporablja člena 92 in 93 Pogodbe za kratkoročno zavarovanje izvoznih kreditov.

[3] „Neposredna posojila“ je kategorija izvoznih kreditov, pri čemer financiranje neposredno zagotovi agencija za izvozne kredite, ne komercialna banka.

[4] V skladu z odstavkom 1 Priloge I ta postopek poročanja ne posega v pristojnosti institucij držav članic, ki izvajajo nadzor nad nacionalnimi programi izvoznih kreditov.

[5] Izjave v sklicevanju na navedeni stavek v Uredbi („Če iz dejavnosti uradno podprtih izvoznih kreditov izhajajo pogojne obveznosti, se te dejavnosti vključijo v letno poročilo o dejavnostih.“) so naslednje: Češka republika: „Izdana so bančna jamstva v višini 2,168 mio. CZK (približno 86,2 mio. EUR), o katerih se je poročalo v okviru skupnih zunajbilančnih obveznosti“ Finska: „A. Jamstva za izvozne kredite – država Finska krije morebitni primanjkljaj. B. Financiranje izvoznega kredita – država Finska krije primanjkljaj in jamči financiranje. C. Shema izravnave obresti – odgovornost države Finske“. Slovaška: „Bančna jamstva, izdana v mio. EUR, o katerih se je poročalo v okviru skupnih zunajbilančnih obveznosti (1. 1. 2012: 90,39 mio. EUR; 31. 12. 2012: 47,69 mio. EUR“, Združeno kraljestvo: (se nanaša na letno poročilo in računovodski izkaz, ki na strani 140 vsebuje celotni oddelek z informacijami o pogojnih obveznostih za poslovni leti, ki se končata 31. marca 2012 in 31. marca 2013) ter navaja vsoto za 31. marec 2013 kot „17,60 milijard GBP – pred pozavarovanjem in 12,20 milijard – neto pozavarovanja“

[6] Npr. Belgija, Češka republika, Danska, Francija, Nemčija, Nizozemska, Romunija, Slovaška, Slovenija in Švedska.

[7] Švedska, Finska.

[8] Finska, Nizozemska.

[9] Npr. Danska, Finska, Nizozemska in Švedska.

[10] Belgija, Finska in Nemčija.

[11] Podpora je lahko povezana z nekaterimi pogoji, katerih cilj je običajno izvajanje ukrepov za ublažitev in skladnost s standardi. Taka pogojna podpora zahteva, da se celovita ocena učinka projekta šteje za „sprejemljivo“. Izrecno sklicevanje na pogojno kritje je navedeno v poročilih Belgije, Danske, Madžarske, Italije, Luksemburga, Poljske, Portugalske, Romunije, Slovenije in Španije. Koncept se odraža tudi v Priporočilu OECD o skupnih pristopih na področju uradno podprtih izvoznih kreditov ter postopka skrbnega pregleda na področju okoljske in družbene odgovornosti.

[12] Npr. Italija, Nizozemska, Luksemburg, Poljska, Portugalska, Slovaška, Slovenija, Španija in Združeno kraljestvo.

[13] Za okoljske politike glej oddelek 3b) zgoraj.

[14] V skladu z OECD „priporočila niso pravno zavezujoča, vendar jim praksa daje veliko moralno moč, saj predstavlja politično voljo držav članic, in pričakuje se, da bodo države članice storile vse, kar je v njihovi moči, da bi v celoti izvajale priporočilo. Zato se države članice, ki ne nameravajo izvajati priporočila, običajno vzdržijo glasovanja pri njegovem sprejetju.“

[15] Npr. Avstrija, Belgija, Bolgarija, Danska, Finska, Francija, Nemčija. Nizozemska in Švedska.

[16] Npr. Danska, Italija, Luksemburg, Slovenija in Švedska.

[17] Npr. Italija.

[18] Npr. Avstrija, Belgija, Danska, Nemčija, Italija, Nizozemska in Švedska. Švedska kot nadgradnjo splošnega pregleda transakcij uporablja celo sistem nadaljnjih ocen za transakcije s povezanim tveganjem/transakcijami za delo in človekove pravice v državah/sektorjih z visokim tveganjem.