Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Madžarske za leto 2013 in mnenje Sveta o madžarskem konvergenčnem programu za obdobje 2012–2016

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti členov 121(2) in 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 9(2) Uredbe,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij[2], zlasti člena 6(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[3],

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta[4],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Evropske komisije, da začne izvajati novo strategijo za rast in delovna mesta Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se osredotoča na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za povečanje potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je 13. julija 2010 sprejel priporočilo o širših smernicah za ekonomske politike držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic[5], ki skupaj tvorita integrirane smernice. Države članice so bile pozvane, naj integrirane smernice upoštevajo v nacionalnih ekonomskih politikah in politikah zaposlovanja.

(3) Voditelji držav oziroma vlad so 29. junija 2012 sprejeli Pakt za rast in delovna mesta, ki z uporabo vseh razpoložljivih vzvodov, instrumentov in politik zagotavlja skladen okvir za ukrepanje na nacionalni ravni, ravni EU in ravni euroobmočja. Odločili so se, da morajo biti ukrepi sprejeti na ravni držav članic, in zlasti izrazili polno zavezanost k doseganju ciljev strategije Evropa 2020 ter izvajanju priporočil za posamezne države.

(4) Svet je 6. julija 2012 sprejel priporočilo v zvezi z nacionalnim reformnim programom Madžarske za leto 2012 in dal mnenje o dopolnitvi madžarskega konvergenčnega programa za obdobje 2011–2015.

(5) Komisija je 28. novembra 2012 sprejela letni pregled rasti[6], ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2013. Poleg tega je 28. novembra 2012 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja[7], v katerem je Madžarsko opredelila kot eno od držav članic, za katere je treba opraviti poglobljen pregled.

(6) Evropski svet je 14. marca 2013 potrdil prednostne naloge za zagotavljanje finančne stabilnosti, fiskalne konsolidacije in ukrepanja za spodbujanje rasti. Poudaril je potrebo po doseganju diferencirane, rasti prijazne fiskalne konsolidacije, vrnitvi k normalnim posojilnim pogojem v gospodarstvu, spodbujanju rasti in konkurenčnosti, odpravljanju brezposelnosti in socialnih posledic krize ter modernizaciji javne uprave.

(7) Komisija je v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011 10. aprila 2013 objavila rezultate svojega poglobljenega pregleda[8] za Madžarsko. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da na Madžarskem obstajajo makroekonomska neravnotežja, ki jih je treba spremljati in zahtevajo odločno ukrepanje politike. Zlasti tekoče prilagajanje zelo negativnega neto stanja mednarodnih naložb, ki ga je povzročilo predvsem razdolževanje zasebnega sektorja v okviru visokega javnega dolga in šibkega poslovnega okolja, še naprej zahteva pozorno spremljanje, da se zmanjšajo večja tveganja negativnih učinkov na delovanje gospodarstva.

(8) Madžarska je 24. aprila 2013 predložila svoj letni konvergenčni program, ki zajema obdobje 2012–2016, 22. aprila 2013 pa nacionalni reformni program za leto 2013. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(9) Na podlagi ocene konvergenčnega programa (program) za leto 2013 v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da je makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske napovedi v programu, dokaj optimističen. Napovedi rasti s strani madžarskih organov za leti 2013 in 2014 za 0,7 % in 1,9 % so za približno pol odstotne točke višje v primerjavi z napovedjo Komisije iz pomladi 2013. Cilj proračunske strategije, opisane v programu, je zagotoviti vzdržni popravek čezmernega primanjkljaja do roka leta 2012 ter trajno upoštevanje srednjeročnega cilja. Madžarska je leta 2012 izvedla precejšnja fiskalna prizadevanja ter je bila s proračunskim primanjkljajem v višini 1,9 % BDP celo pod mejo za ciljni primanjkljaj 2,5 % BDP, ki ga priporoča Svet, delno zaradi dodatnih enkratnih prihodkov v višini 0,2 % BDP poleg tistih, ki so že bili priznani v času priporočila Sveta. Vendar so bili popravni ukrepi za leto 2012 in pozneje, zlasti tisti, ki so bili objavljeni jeseni 2012, večinoma usmerjeni na stran prihodkov in so bili osredotočeni na izbrane sektorje, pri čemer so pod vprašaj postavili trajnost prizadevanj za konsolidacijo. V skladu s spomladansko napovedjo Komisije za leto 2013 so potrebna nadaljnja prizadevanja za leti 2013 in 2014, da se trajnostno odpravi čezmerni primanjkljaj. Po objavi spomladanske napovedi je vlada sprejela nov popravni paket, na podlagi posodobljene ocene Komisije pa bo napovedan primanjkljaj z novimi ukrepi v letih 2013 in 2014 ostal pod pragom 3 % BDP. Program je spremenil srednjeročni cilj s strukturnega salda -1,5 % na -1,7 % BDP. Novi srednjeročni proračunski cilj je v skladu z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Madžarska je zabeležila strukturni saldo -0,7 % BDP leta 2012, tj. precej nad popravljenim srednjeročnim ciljem. Komisija v spomladanski napovedi 2013 predvideva, da bo strukturni saldo v obdobju iz napovedi ostal v skladu z srednjeročnim ciljem ter bo znašal -1,1% v letu 2013 in -1,8 % v letu 2014. Na podlagi ukrepov, sprejetih po spomladanski napovedi Komisije iz leta 2013, lahko strukturni saldo ostane nad srednjeročnim ciljem tudi v letu 2014. Stopnja rasti javnofinančnih odhodkov v letih 2013 in 2014 brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov bo na splošno v skladu z referenčno srednjeročno stopnjo potencialne rasti BDP, v letih 2015 in 2016 pa naj bi jo precej presegla. Tako referenčna vrednost za odhodke v teh dveh letih ne bo dosežena. Po vladnih načrtih se bo delež javnega dolga v BDP v programskem obdobju še naprej zmanjševal z 79,2 % leta 2012 na 77,2% leta 2014 in pozneje na 73,4 % leta 2016, tj. ostal bo nad referenčno vrednostjo 60 % BDP. Nasprotno je Komisija v spomladanski napovedi iz leta 2013 ob upoštevanju tveganj, ki ogrožajo načrte za konsolidacijo, predvidela samo majhno zmanjšanje v letu 2014, in sicer na 78,9 % BDP, ki bi moralo biti z novimi popravljalnimi ukrepi za približno 0,5 odstotne točke nižje. Madžarska bo od leta 2013 naprej glede izpolnjevanja merila glede dolga v prehodnem obdobju, v skladu s spomladansko napovedjo Komisije iz leta 2013 pa se uspešno približuje izpolnjevanju merila glede dolga v letih 2013 in 2014.

(10) Srednjeročni proračunski okvir je še vedno zgolj okviren, tako se fiskalno načrtovanje osredotoča zgolj na tekoče proračunsko leto. Poleg tega, kljub nedavnim izboljšavam obvezne naloge in analitični viri fiskalnega sveta še vedno niso sorazmerni z njegovo novo pravico do veta in potrebo po sistematični naknadni oceni skladnosti z numeričnimi fiskalnimi pravili. Krepitev srednjeročnega proračunskega okvira in razširitev obveznih pristojnosti fiskalnega sveta bi pomagali izboljšati solidarnost in verodostojnost nedavno popravljenega okvira fiskalnega upravljanja.

(11) Madžarski finančni sektor se zelo hitro razdolžuje, delno zaradi nekaterih ukrepov politike, ki so imeli močan negativen učinek na donosnost bank in so prispevali k strožjim pogojem za pridobitev kredita. Upravljanje vse slabše kakovosti portfelja predstavlja enega največjih izzivov za finančni sektor, ki je povezan z vse večjim številom slabih posojil. V zadnjih letih je vlada sprejela številne ukrepe za pomoč posojilojemalcem, ki najemajo posojila v tuji valuti. V več primerih je to storila brez posvetovanja z zainteresiranimi stranmi v bančnem sektorju. Vendar ti ukrepi niso bili vedno namenjeni posojilojemalcem v težavah. Sprejetje vrste ukrepov v kratkem času lahko poveča moralno tveganje med posojilojemalci, saj bi ti še naprej pričakovali nadaljnjo pomoč vlade. Svetovna finančna kriza je pokazala, v kolikšni meri lahko obstoječi bančni sistem prisili nacionalne organe k ukrepanju za zaščito finančne stabilnosti. Prvi program finančne pomoči za Madžarsko je zagovarjal potrebo po najsodobnejšem nadzoru, vključno z učinkovitimi pooblastili za finančne nadzornike v nujnih primerih ter z ustanovitvijo mehanizma za reševanje. Medtem ko so se v zadnjih treh letih pristojnosti madžarskega organa za finančni nadzor precej povečale, zakonodajalec nima dovolj nadzornih pooblastil.

(12) Madžarska ni upoštevala priporočila iz leta 2012 glede vzpostavitev stabilnega okvira za obdavčevanje podjetij, ki ne bi omogočal izkrivljanja, ter je povečala davčno obremenitev izbranih podjetniških sektorjev, in sicer z uvedbo stalnih dodatnih davkov za sektor. Medtem ko je novi davek za mala podjetja, ki je bil uveden v okviru Zakona o zaščiti delovnih mest, pozitivno ocenjen, različne davčne stopnje v podjetniških sektorjih ovirajo učinkovito razporejanje virov in vplivajo na naložbe in posojanje. Uvedba nižjih stopenj prispevkov za socialno varnost v okviru Zakona o varstvu delovnih mest je korak v pravo smer za zmanjšanje davčne obremenitve dela. Vendar je davčna obremenitev za delavce z nizkimi plačami še vedno visoka, zato bi bilo treba izboljšati sistem, da bi bila ta skupina bolje obravnavana. Madžarska prav tako načrtuje odpravo davčne neskladnosti z različnimi ukrepi, kot je obvezna povezava vseh registrskih blagajn z davčnimi organi. V zvezi z obdavčevanjem energije sprejeti ukrepi ne zagotavljajo spodbud za zmanjšanje porabe energije in povzročajo izkrivljanja.

(13) Nizka stopnja zaposlenosti je povezana z zelo nizko stopnjo udeležbe na trgu dela. Brezposelnost med mladimi je narasla z 11 % leta 2001 na 28,1 % leta 2012. Shema javnih del uporablja velik del proračunskih sredstev, da dolgoročno brezposelnim zagotovi dohodek za opravljeno delo namesto socialnih prejemkov, medtem ko mora vlada še dokazati dolgoročne koristi te sheme za zaposljivost. Madžarska je okrepila politike za aktiven trg dela, vendar bi morali imeti nekateri prikrajšani ljudje več dostopa do teh politik, udeležba odraslih v vseživljenjskem učenju pa je še vedno ena od najnižjih v EU. V zadnjih petih letih je stopnja zaposlenosti žensk ostala na približno isti nizki ravni. Da bi spodbudili ženske k udeležbi na trgu dela, je vlada razširila zmogljivosti za varstvo otrok in spodbuja prožne ureditve dela. Socialni položaj se še naprej slabša: 31 % prebivalstva ogroža revščina ali socialna izključenost, visok delež prebivalstva pa trpi hudo pomanjkanje materialnih dobrin. Revščina še vedno nesorazmerno prizadene prikrajšana ozemlja in skupnosti, zlasti Rome.

(14) Poslovno okolje na Madžarskem se je v zadnjih treh letih stalno slabšalo zaradi sklopa ukrepov, ki vključujejo omejitve za vlagatelje in nestabilen regulativni okvir, zlasti v storitvenem sektorju. Nedavne omejitve, ki nesorazmerno vplivajo na tuje vlagatelje, se osredotočajo večinoma na storitveni sektor, vključno z maloprodajo. Program za poenostavitev državne uprave je vključeval 114 ukrepov za zmanjšanje upravne obremenitve podjetij za približno 500 milijard HUF, vendar je bilo njegovo izvajanje nekoliko odloženo. Nizke stopnje konkurence pri javnih naročilih ostajajo, čeprav je nov zakon začel veljati 1. januarja 2012. Protikorupcijski program je osrednjega pomena za madžarski program. Vendar program ne obravnava niti vprašanja nezadostnega izvrševanja kazenskega pregona na tem področju niti strožjih preverjanj financiranja strank, ključnega področja, ki vzbuja zaskrbljenost. Poleg tega večina najavljenih ukrepov še ni bila sprejetih. Pomanjkanje spremljanja izvedenih ukrepov prav tako ostaja problematično. Dogodki na Madžarskem v letih 2012 in 2013 so povečali skrbi glede neodvisnosti sodstva. Unija inovacij Madžarsko uvršča med zmerno inovativne države. Poslovne investicije v raziskave in razvoj so primarno domena podjetij v tuji lasti.

(15) Madžarska je uspešno zmanjšala število mladih, ki zgodaj opustijo šolanje. Ker še vedno obstajajo velike razlike po regijah, ima lahko nov sistem centraliziranega javnega izobraževanje, če ni previdno uveden, negativen vpliv in povečujejo socialne neenakosti in segregacijo. Čeprav se je število študentov, ki se vpisujejo na univerze močno povečalo v zadnjih letih, je potrebno nadaljnje delo, da se doseže povprečje EU in nacionalni cilj Evropa 2020. Dvom ostaja, ali lahko tekoča reforma visokega izobraževanja izboljša dostop za prikrajšane učence.

(16) Izvajanje ukrepov, vključenih v Szell-Kalmanov načrt, katerega cilj je izboljšati stroškovno učinkovitost in izvajanje javnega transporta, ima številne zamude, pomanjkanje obsežne transportne strategije pa ovira finančno vzdržnost transportnega sistema. Medtem ko je Madžarska ustrezno povečala povezanost električnega omrežja s svojimi sosedami, kot je bilo priporočeno leta 2012, to pomanjkanje neodvisnosti energetskega regulatorja pri določanju cen energije in visok delež reguliranih cen energije še vedno povzročata skrbi.

(17) V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla obsežno analizo madžarske ekonomske politike. Ocenila je konvergenčni program in nacionalni reformni program ter predstavila poglobljen pregled. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko na Madžarskem, ampak tudi spoštovanje pravil in smernic EU. Njena priporočila v okviru evropskega semestra so izražena v priporočilih iz točk 1 do 7 spodaj.

(18) Svet je ob upoštevanju te ocene preučil madžarski program stabilnosti, njegovo mnenje[9] pa je izraženo zlasti v priporočilu v točki 1 v nadaljevanju.

(19) Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni reformni program in konvergenčni program. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih v točkah 1, 2, 3, 4, 5, 7 v nadaljevanju –

PRIPOROČA, naj Madžarska v obdobju 2013-2014 sprejme naslednje ukrepe:

1. Izvede naj verodostojno in rasti prijazno fiskalno strategijo, tako da v obdobju iz programa določi potrebne ukrepe in se osredotoči na prihranke pri odhodkih ter ohrani trden fiskalni položaj v skladu s srednjeročnim ciljem. Na podlagi zgornjih ukrepov naj zagotovi zniževanje deleža javnega dolga, tudi za ublažitev nakopičenih makroekonomskih neravnotežij. Izboljša naj srednjeročni proračunski okvir, tako da ta postane bolj zavezujoč in tesneje povezan z numeričnimi pravili. Razširi naj obvezno pristojnost fiskalnega sveta, vključno s sistematičnim naknadnim spremljanjem skladnosti z numeričnimi fiskalnimi pravili ter pripravo rednih makrofiskalnih napovedi in ocen učinka na proračun glavnih predlogov politike.

2. Pomaga naj obnoviti običajno posojanje gospodarstvu, primarno z izboljšanjem zmogljivosti za kopičenje kapitala v finančnem sektorju, med drugim z znižanjem dodatne obremenitve, ki mu je trenutno naložena. Izboljša naj kakovost portfelja z umikom slabe aktive iz bilanc stanja bank, tesnim posvetovanjem z zainteresiranimi strankami o novih pobudah politike ter zagotavljanjem, da novi ukrepi politike ne povečajo moralnega tveganja med posojilojemalci. Izboljša naj finančno ureditev in nadzor, zlasti z dajanjem učinkovitejših pooblastil v nujnih primerih madžarskemu organu za finančni nadzor in uvedbo ureditve za reševanje bank.

3. Zagotovi naj stabilen, bolj uravnotežen in predvidljiv sistem davka na dohodek pravnih oseb. Poenostavi naj obdavčitev dohodka pravnih oseb in zmanjša izkrivljanja pri razporejanju virov zaradi sektorskih davkov, tako da spodbuja rast in zaposlovanje. Nadaljuje naj reformo davčnega sistema, tako da ga naredi prijaznejšega zaposlovanju z odpravo davčne obremenitve oseb z nizkimi dohodki, med drugim tako, da natančneje opredeli merila za upravičenost v zakonu o zaščiti delovnih mest, ter s prenosom obdavčitve na okoljske davke. V celoti naj izvede in pospeši že najavljene ukrepe za izboljšanje izpolnjevanja davčnih obveznosti in zmanjšanje stroškov izpolnjevanja teh obveznosti.

4. Obravnava naj brezposelnost mladih, npr. prek jamstva za mlade. Krepi naj ukrepe politike aktivnega trga dela in izboljšuje sistem za profiliranje strank javnega zavoda za zaposlovanje. Zmanjša naj prevlado sheme javnih del med ukrepi za zaposlovanje ter okrepi njene elemente za aktiviranje. Okrepi naj programe za usposabljanje, da bi spodbudila udeležbo pri vseživljenjskem učenju. Nadaljuje naj s širitvijo zmogljivosti za varstvo otrok, da bi spodbudila udeležbo žensk na trgu dela. Zagotavlja naj, da se cilj nacionalne strategije za socialno vključevanje vključi v vsa področja politike, da se zmanjša revščina, zlasti med otroki in Romi.

5. Ustvari naj spodbudno poslovno okolje, zlasti ponovno vzpostavi privlačno okolje za neposredne tuje vlagatelje, tako da oblikuje stabilnejši regulativni okvir in spodbuja tržno konkurenco. Zagotovi naj takojšnje izvajanje ukrepov, predvidenih za zmanjšanje upravne obremenitve, izboljša naj konkurenco pri javnih naročilih in sprejme ustrezne ukrepe za odpravo korupcije. Obravnava naj skrbi glede neodvisnosti sodstva. Odpravi naj nedavno uvedene ovire v storitvenem sektorju, vključno z maloprodajnim sektorjem. Zagotovi naj ciljno usmerjene spodbude za podporo inovativnim podjetjem.

6. Izvede naj nacionalno strategijo glede zgodnjega opuščanja šolanja in zagotovi, da izobraževalni sistem vsem mladim zagotovi sposobnosti, spretnosti in kvalifikacije, ki jih potrebujejo na trgu dela. Izboljša naj dostop do vključujočega rednega šolanja, zlasti za Rome. Podpre naj prehajanje med različnimi stopnjami izobraževanja in na trg dela. Izvede reformo višjega šolstva, ki omogoča boljše možnosti za pridobitev terciarne izobrazbe, zlasti za prikrajšane študente.

7. Postopno naj odpravi regulirane cene energije, pri čemer zagotovi učinkovito zaščito ekonomsko ranljivih potrošnikov. Sprejme naj nadaljnje korake za zagotovitev neodvisnosti nacionalnega regulatorja. Zagotovi naj finančno trajnost podjetij v državni lasti v transportnem sektorju, tako da zmanjša operativne stroške in poveča prihodke.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] UL L 306, 23.11.2011, str. 25.

[3] COM(2013) 367 final.

[4] P7_TA(2013)0052 in P7_TA(2013)0053.

[5] Svet Sklepa 2013/208/EU z dne 22. aprila 2013.

[6] COM(2012) 750 final.

[7] COM(2012) 751 final.

[8] SWD(2013) 119 final.

[9] V skladu s členom 9(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.