SL (...PICT...)|EVROPSKA KOMISIJA| Bruselj, 13.4.2011 SEC(2011) 410 konč. DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu DIREKTIVE SVETA o spremembi Direktive 2003/96/ES o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije {COM(2011) 169 konč . } {SEC(2011) 409 konč. } 1. Opredelitev problematike Službe Komisije so opravile oceno učinka, da bi preučile vplive različnih možnosti za spremembo Direktive o obdavčitvi energije Direktiva Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (UL L 283 z dne 31.10.2003, str. 51). (v nadaljnjem besedilu tudi „Direktiva“).[1] Direktiva Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (UL L 283 z dne 31.10.2003, str. 51). EU si je zastavila niz zahtevnih, pravno zavezujočih ciljev na področju podnebnih sprememb in energije. Sedanja Direktiva ni skladna s tem okvirom politike in vsebuje nekaj pomanjkljivosti z vidika delovanja notranjega trga. Obravnavati je treba zlasti naslednja vprašanja: (1) Sedanje najnižje stopnje temeljijo na količini porabljenih energentov. N e odražajo energijske vsebnosti ali emisij CO2 energentov, zato vodijo k negospodarni rabi energije in izkrivljanjem na notranjem trgu. Ustvarjajo tudi spodbude, ki so v nasprotju s cilji EU na področju energije in podnebnih sprememb, saj na primer spodbujajo uporabo premoga (nižja davčna stopnja), tj. proizvoda z najvišjo vsebnostjo CO2. Kar zadeva pogonska goriva, manjše najnižje ravni za dizel še bolj povečujejo naravne prednosti, ki jih dizel ima pred bencinom zaradi svoje višje energijske vsebnosti. Sedanje najnižje stopnje so tudi diskriminatorne do obnovljivih virov energije, ki so načeloma obdavčeni po stopnji za konvencionalno gorivo, ki ga nadomeščajo, kljub temu da je njihova energijska vsebnost manjša (npr. etanol namesto bencina in biodizel namesto plinskega olja). Poleg tega sedanje najnižje stopnje ne ustvarjajo enakih pogojev za poslovne uporabnike, saj so v praksi gospodarski izvajalci lahko v ugodnejšem položaju od drugih , odvisn o od energetsk ega vir a , ki ga uporabljajo. (2) Direktiva o obdavčitvi energije in Direktiva o sistemu EU za trgovanje z emisijami sta neusklajeni Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, 25.10.2003, str. 32–46). . Namen tako sistema EU za trgovanje z emisijami kot davka na CO2, ki ga države članice lahko odmerijo na podlagi Direktive o obdavčitvi energije, je omogočiti stroškovno učinkovita zmanjšanja emisij toplogrednih plinov za določen niz dejavnosti. Vendar pa države članice obdavčitev CO2 na podlagi Direktive o obdavčitvi energije uporabljajo neusklajeno. Zato Direktiva o obdavčitvi energije potrebuje več smernic in jasnejše predpise. Področje uporabe Direktive o obdavčitvi energije načeloma zajema vse energente in električno energijo, ki se uporabljajo za proizvodnjo toplote ali za pogon motorjev. Direktiva o sistemu EU za trgovanje z emisijami se uporablja za emisije toplogrednih plinov iz velikih energetskih in industrijskih naprav. Za nekatere izvajalce, ki porabljajo energijo, veljata oba instrumenta (npr. papirnice), medtem ko so drugi izvzeti iz področja uporabe obeh regulativnih okvirov (npr. majhne naprave, ki uporabljajo energijo v določenih industrijskih procesih). Obe okoliščini lahko pripeljeta do izgub stroškovne učinkovitosti in do izkrivljanja na notranjem trgu. Medtem ko združena uporaba obdavčitve in Direktive o sistemu EU za trgovanje z emisijami ustvarja močno spodbudo za zmanjšanje emisij, se lahko zgodi, da to ne bo veljajo tam, kjer bi zmanjšanje emisij bilo najcenejše. To spodkopava samo logiko Direktive o sistemu EU za trgovanje z emisijami in izkrivlja njeno delovanje.[2] Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, 25.10.2003, str. 32–46). (3) Direktiva o obdavčitvi energije vsebuje dve določbi, ki omogočata posebno obravnavo nekaterih porabnikov energije in ki ju mora preučiti Svet na podlagi predloga Komisije. Člen 9(2) Direktive o obdavčitvi energije omogoča trem državam članicam (BE, LU in DK), da za plinsko olje za ogrevanje uporabijo ravni obdavčitve, ki so manjše od najnižjih ravni obdavčitve. Člen 15(3) Direktive o obdavčitvi energije omogoča državam članicam, da uporabijo nižjo raven obdavčitve, vključno s stopnjo nič, za energente in električno energijo, ki se uporabljajo pri kmetijskih, vrtnarskih ali ribogojniških dejavnostih ter v gozdarstvu. To je edina določba v Direktivi o obdavčitvi energije, ki nekaterim poslovni porabnikom omogoča, da koristijo ugodnosti brezpogojnih zmanjšanj/izjem, ki so pod najnižjimi ravnmi EU. 2. Ali je ukrep EU utemeljen na subsidiarnosti? Ugotovljen i problem i se lahko odpravi jo samo s spremembo Direktive o obdavčitvi energije. Države članice lahko v okviru obstoječe Direktive o obdavčitvi energije povečajo stopnje svojih davkov na energijo ali uvedejo davke na CO2. Vendar pa se s takšnimi nacionalnimi pristopi tvega izkrivljanje notranjega trga zaradi neusklajene strukture in ravni nacionalnih davkov: (1) sedanje najnižje stopnje omejujejo ambicioznost ciljev držav članic v zvezi z davk i na energijo, zlasti pri poslovn i uporab i , kjer obdavčitev energije neposredno vpliva na konkurenčnost podjetij. (2) Davki na CO2, uvedeni v okviru obstoječe Direktive o obdavčitvi energije, neustrezno obravnavajo emisije v sektorju, ki ne sodi v sistem za trgovanje z emisijami, saj navedeni davki na CO2 ne vplivajo na velik del rabe energije. Poleg tega je v primerih rabe energije, ki jih zajema Direktiva o obdavčitvi energije, težko uporabiti davek na CO2 samo za naprave, ki niso zajeti v sistemu za trgovanje z emisijami. (3) Teoretični „davek na CO2“ se lahko uporabi v praksi na številne načine, neobstoj okvira EU pa odpira vrata za oblikovanje nacionalnih rešitev, ki lahko pripeljejo do izkrivljanj notranjega trga in/ali dvojne obdavčitve. 3. Glavni cilji politike Glavni cilj spremembe Direktive o obdavčitvi energije je temeljitejša uskladitev s cilji EU na področju energije in podnebnih sprememb, da bi predvsem obravnavala emisije CO2 v sektorjih, ki niso vključeni v sistem za trgovanje z emisijami, se izognila negativnemu poseganju v sistem EU za trgovanje z emisijami, spodbudila varčevanje z energijo in rabo obnovljivih virov energije ter omogočila ustvarjanje prihodka na način, ki ne povzroča izkrivljanja. Sprememba bi na splošno morala izboljšati strukturo sedanje direktive, da bi države članice lahko učinkoviteje uporabljale obdavčitev energije za namene okoljske in drugih politik in da bi izboljšale delovanje notranjega trga. Cilje spremembe Direktive o obdavčitvi energije je mogoče še dodatno opredeliti: (1) zagotoviti dosledno obravnavo energetskih virov v Direktivi za obdavčitev energije in s tem vzpostaviti prave enakovredne pogoje za različne porabnike energije; (2) zagotoviti prilagojen okvir za obdavčitev obnovljivih energetskih virov; (3) zagotoviti okvir za uporabo obdavčitve CO2 na področjih, kjer se ne uporablja sistem EU za trgovanje z emisijami, in se izogniti prekrivanju med instrumenti, ki povzroča izgube stroškovne učinkovitosti. 4. Možnosti politike Da bi se pregledali najboljši možni načini za obravnavo različnih ciljev politike, so se preučile številne možnosti in se primerjale z izhodiščnim scenarijem (= brez nadaljnjih sprememb obstoječe Direktive o obdavčitvi energije razen postopnega izteka preostalih prehodnih obdobij). Možnost 1 in 2 vsebujeta usklajeno spremembo najnižjih stopenj različnih energetskih virov na podlagi energijske vsebnosti oziroma CO2 . Možnosti 3A in 3B predlagata spremembo strukture Direktive z razdelitvijo obstoječih najnižjih ravni na dva dela (energijska vsebnost in emisije CO2), ki odražata različne okoljske cilje davkov na energijo - varčevanje z energijo na eni strani in zmanjšanje emisij CO2 na drugi (možnost 3B predlaga manjše najnižje stopnje za obdavčitev CO2). Možnost 4 vsebuje poleg davkov, ki se že odmerjajo v okviru Direktive o obdavčitvi energije, uvedbo dodatnega enotnega davka na CO2 , ki bi dopolnil sistem EU za trgovanje z emisijami (možnost politike 4). Dve možnosti prometne politike (možnost 5 in 6) predstavljata vpliv uskladitve stopenj za bencin in dizel na mešanico goriv na podlagi energijske vsebnosti in CO2. Možnost 6 v nasprotju z možnostjo 5 od držav članic zahteva, da spoštujejo razmerje med najnižjimi stopnjami in njihovimi nacionalnimi davčnimi stopnjami. Da bi se pregledali vplivi možnosti politike, je bilo treba oblikovati predpostavke o ravneh obdavčitve. Za del obdavčitve, ki temelji na emisijah CO2, je bil pri izdelavi modela uporabljen niz cen CO2, ki pokriva niz predvidenih cen v sistemu za trgovanje z emisijami in izven njega (10, 20 in 30 EUR/t). Del obdavčitve, ki temelji na energijski vsebnosti, izhaja iz obstoječih stopenj za nekatere proizvode za ogrevanje, v primeru pogonskih goriv pa iz stopenj, predlaganih v predlogu za dizel, ki se uporablja za komercialne namene COM(2007) 52. . Tako pridobljene stopnje, uporabljene za izdelavo možnosti 1 do 6 in izražene v enotah iz Direktive o obdavčitvi energije, so prikazane v naslednji preglednici:[3] COM(2007) 52. Preglednica 1: Najnižje stopnje obdavčitve, uporabljene za izdelavo možnosti 1 do 6 (stopnje na dan 1. 1. 2013) v sedanjih enotah iz Direktive o obdavčitvi energije Energent|Enota|Najnižja stopnja, kot je določeno v Direktivi o obdavčitvi energije|Predlog za dizel, ki se uporablja za komercialne namene|Možnost| ||||1|2|3A|3B|4|5|6| Uporaba pogonskega goriva||||||||||| Bencin |EUR/1000 l|359|380|380|380|380|380|380|380|380| Plinsko olje |EUR/1000 l|330|380|380|380|380|380|380|438|438| Kerozin |EUR/1000 l|330|330|330|330|330|330|330|409|409| Utekočinjeni naftni plin |EUR/1000 kg|125|125|125|125|125|125|125|528|528| Zemeljski plin |EUR/GJ|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|n.r.|n.r.| Uporaba za ogrevanje (neposlovna uporaba)||||||||||| Plinsko olje |EUR/1000 l|21|21|22,2|54,9|66|38,6|60,3|n.r.|n.r.| Težko kurilno olje|EUR/1000 kg|15|15|24,0|61,8|73,8|42,9|68,0|n.r.|n.r.| Kerozin|EUR/1000 l|0|0|20,9|50|59,0|34,7|55,0|n.r.|n.r.| Utekočinjeni naftni plin|EUR/1000 kg|0|0|27,6|58,0|71,2|42,5|63,8|n.r.|n.r.| Zemeljski plin|EUR/GJ|0,3|0,3|0,6|1,1|1,4|0,9|1,2|n.r.|n.r.| Premog|EUR/GJ|0,3|0,3|0,6|1,9|2,2|1,3|2,1|n.r.|n.r.| Električna energija|EUR/MWh|1,0|1,0|2,16|0|1,0|1,0|0|n.r.|n.r.| Uporaba za ogrevanje (poslovna uporaba)||||||||||| Plinsko olje |EUR/1000 l|21|21|22,2|54,9|60,4|33|60,3|n.r.|n.r.| Težko kurilno olje|EUR/1000 kg|15|15|24|61,8|67,8|36,9|68,0|n.r.|n.r.| Kerozin|EUR/1000 l|0|0|20,9|50|55,2|30,2|55,0|n.r.|n.r.| Utekočinjeni naftni plin|EUR/1000 kg|0|0|27,6|58|64,9|35,9|63,8|n.r.|n.r.| Zemeljski plin|EUR/GJ|0,15|0,15|0,6|1,1|1,3|0,7|1,2|n.r.|n.r.| Premog|EUR/GJ|0,15|0,15|0,6|1,9|2|1,1|2,1|n.r.|n.r.| Električna energija|EUR/MWh|0,5|0,5|2,16|0|0,5|0,5|0|n.r.|n.r.| Poleg tega sta bili opredeljeni dve dodatni možnosti politike, ki se odzivata na določbe o spremembi iz člena 9(2) in 15(3) Direktive. Na koncu je bilo več možnosti ocenjenih za namen dodelitve posebne obravnave tistim sektorjem, za katere obstaja domneva, da so izpostavljeni tveganju premestitve emisij CO2. 5. Ocena učinkov Ocena temelji na širokem nizu prispevkov različnih zainteresiranih strani (držav članic, podjetij, drugih služb Komisije). Poleg tega je Komisija za oceno učinkov opravila kvalitativno in kvantitativno analizo z uporabo rezultatov treh modelov (E3ME, TREMOVE in QUESTIII ). Na splošno bi učinkovitejša davčna struktura sama po sebi zagotovila boljše in doslednejše signale cene in učinkovitejšo uporabo obdavčitve energije tako za okoljske kot davčne namene. Ta ocena učinka kaže, da bi stroški prestrukturiranja obstoječega davčnega sistema v tem trenutku bili zelo nizki ali celo negativni. V zvezi z upravnimi stroški uporaba obstoječega davčnega sistema za namen obdavčitve CO2 omogoča uvedbo novega elementa v obdavčitev energije brez vsakih dodatnih stroškov in brez novih upravnih bremen za podjetja in davčne uprave. Makro ekonomski vplivi vseh možnostih politike so v osnovi posledica tega, kako države članice uporabljajo dodaten prihodek. Če se prihodek reciklira s pomočjo zmanjšanj stroškov dela, so učinki na BDP in zaposlovanje vedno pozitivni, čeprav je njihov obseg omejen. Ker je lestvica učinkov odvisna od zneska ustvarjenega dodatnega prihodka, je možnost 4 najučinkovitejša. Sprememba BDP kljub temu ne presega 1/3 odstotne točke, medtem ko bi število dodatnih delovnih mest v letu 2030 doseglo komaj nekaj manj kot 1 milijon. Učinki drugih možnosti politike so precej manjši. Te trende je potrdila izdelava dodatnega modela, ki je bila opravljena na podlagi napovedi izhodiščnega scenarija ob upoštevanju učinkov finančne in gospodarske krize. Recikliranje prihodka v obliki enkratnih transferjev gospodinjstvom ali uporaba dodatnega prihodka za javnofinančno konsolidacijo ne ustvarjata pozitivnih učinkov na BDP in zaposlovanje. Ugotovljeno je bilo, da je raven dodatnega prihodka za države članice v okviru različnih možnosti politike (neodvisno od vprašanja recikliranja) močno odvisna od tega, kako bodo države članice izvajale novo strukturo in v kolikšni meri bodo izkoristile možnost izjem ali zmanjšanj. Proračunski potencial dodatnega davka na CO2 v višini 20 EUR/t za vse emisije, ki ne sodijo v sistem trgovanja z emisijami, v EU-27 za leto 2020 znaša približno 40 milijard EUR. Najpomembnejši učinek na okolje, ki ga obravnava obdavčitev, so emisije CO2. Pri vseh možnosti h bi se skupne emisije CO2 zmanjšale , pri možnosti 4 do približno 2 %. To predstavlja približno 37-odstotno (ali 92 milijonov ton CO2) prizadevanje za zmanjšanje emisij, ki je potrebno zunaj sistema za trgovanje z emisijami, če se upoštevajo emisije iz izhodiščnega scenarija, ki so bile v zadnjem času popravljene navzdol. Podobno bi vse možnosti v različnih obsegih zagotovile ugodnejše davčno okolje za izkoriščanje obnovljivih virov energije in predvsem biogoriv. Na splošno ni bilo ugotovljeno, da bi sprememba Direktive o obdavčitvi energije ustvarila negativne učinke na dohodek, vendar pa se distribucijski vpliv razlikuje glede na izbrano metodo recikliranja prihodka. Čeprav recikliranje davka na delo ustvarja najboljše splošne rezultate za dohodek gospodinjstva, najpogosteje daje prednost gospodinjstvom z višjimi dohodki. R ecikliranje s pavšalnimi zneski se izogiba regresivnim distribucijskim učinkom, čeprav na račun rahlega skupnega zmanjšanja dohodka. Vzporedno povečanje prevoznih stroškov blaži regresivne distribucijske učinke povečanja stroškov ogrevanja. Kljub temu da učinki niso enakomerno porazdeljeni po proizvodnih sektorjih, sektorski vplivi na splošno ne povzročajo skrbi zaradi morebitnih škodljivih vplivov katere koli izmed možnosti politike na konkurenčnost. Če se predpostavi recikliranje davka na delo, so stopnje zaposlovanja višje ali nespremenjene v vseh sektorjih, samo nekaj pa je takšnih, ki občutijo majhne proizvodne izgube. Kar zadeva avtomobilski proizvodni sektor, je treba reči, da bi obvezna uskladitev nacionalnih stopenj za pogonska goriva v okviru možnosti 6 pod predpostavko, da bodo države članice ohranile svoje stopnje za bencin in samo povečale stopnje za dizel, samo upočasnila porast prodaje dizelskih avtomobilov (ta bi do leta 2020 padla za 11,7 % v primerjavi z izhodiščnim scenarijem, kar še vedno pomeni 9-odstotno povečanje prodaje dizelskih avtomobilov v absolutnih številkah). Možnost 6, ki odpravlja cenovno prednost za dizel tako v okviru najnižjih stopenj EU kot nacionalnih stopenj, bi prav tako vzpostavila ponovno ravnotežje med ponudbo in povpraševanjem na trgu goriva. Takšna nevtralna obravnava vseh transportnih goriv bi zagotovila tehnološko nevtralno prednost za vsa goriva brez CO2 in spodbudila energetsko učinkovitost. 6. Primerjava možnosti Možnosti politike so bile ocenjene na podlagi naslednjih ključnih meril, ki odražajo cilje politike, opisane v poglavju 3: notranji trg in poštena konkurenca, okoljska učinkovitost (zmanjšanje emisij CO 2 ), proračunski vpliv in enakost (med državami članicami in porabniki energije). Rezultati so povzeti v preglednici 2: Preglednica 2: Primerjava možnosti politike na podlagi izbranih meril ocenjevanja Možnost politike|Notranji trg in poštena konkurenca|Okoljska učinkovitost|Proračunski vpliv|Enakost| Možnost 1|+|( + )|+|+| Možnost 2|-|+|-|-| Možnost 3A|++|+|+|-| Možnost 3B|+|(+)|(+)|++| Možnost 4|(+)|++|++|- -| Možnost 5|+ +|+|+|+| Možnost 6|(-)|++|++|+| Opomba: Oklepaji pomenijo, da je bila dana samo polovična ocena. Vse možnosti politike izboljšujejo delovanje notranjega trga , saj odpravljajo izkrivljanje med davčno obravnavo energetskih virov. Izkrivljanja med državami članicami se zmanjšujejo – čeprav nekoliko manj – tudi v okviru možnosti 3B, in sicer zaradi prehodnega obdobja za devet držav članic, ter v okviru možnosti 4, ki uvaja dodaten davek poleg obstoječih nacionalnih stopenj. Pravičnejša obravnava podjetij, ki so vključena v sistem za trgovanje z emisijami, v primerjavi s podjetji, ki vanj niso vključena, se najbolje doseže z različicami možnosti 3, ki deloma zmanjšujejo davčno breme podjetij, ki so v ta sistem vključena, in sicer z uvedbo dopolnilnega elementa v obliki davka na CO2 za vse naprave, ki v niso zajete v sistem. Kar zadeva možnosti, povezane s prometom, lahko možnost 6 bolje doseže enako obravnavo energetskih virov (bencina in dizla); vendar pa lahko na drugi strani povzroči nekoliko večja razhajanja v stopnjah med državami članicami. Kar zadeva okoljsko učinkovitost , je največja zmanjšanja CO2 mogoče doseči v okviru možnosti 4, ki uvaja enoten davek na CO 2 po vsej EU. Pri emisijah v prometu je izdelava modela TREMOVE pokazala, da možnost politike 6 ne bi vplivala samo na mešanico goriv, temveč tudi na dejansko porabo, kar bi pripeljalo k splošnem zmanjšanju emisij CO2 kljub določeni ponovni prilagoditvi v povpraševanju med bencinom in dizlom, ki je skladna s cilji politik EU ter strategijo na področju CO2 in avtomobilsko strategijo. Čeprav bi bili proračunski vplivi v veliki meri odvisni od nacionalnih davčnih politik in bi jih bilo zato težko napovedati, bodo nekatere možnosti politike bolj verjetno prej ustvarile dodaten prihodek oziroma proračunske izgube kot druge. Možnost 2 je najšibkejša s proračunskega vidika, saj davčno osnovo omejuje izključno na fosilna goriva, ki se uporabljajo v sektorju, ki ne spada v sistem za trgovanje z emisijami. Možnost 4, ki uvaja dodaten davek na CO2 za vse emisije, ki ne spadajo v sistem za trgovanje z emisijami, ima največji vpliv na proračun. Ocenjeno je, da bi dodaten davek 20 EUR/t CO2 za vse emisije, ki ne sodijo v sistem trgovanja z emisijami, v EU-27 za leto 2020 lahko ustvaril približno 40 milijard EUR. Enakost med državami članicami se lahko najbolje poveča v okviru možnosti politike 3B, ki uvaja prehodna obdobja, ki odražajo solidarnostni pristop svežnja ukrepov na področju energije in podnebnih sprememb. Enakost med porabniki energije se lahko v veliki meri poveča, če se v spremembo Direktive o obdavčitvi energije vključijo tako ogrevanje kot uporaba pogonskega goriva, saj takšna kombinacija omejuje potencialne negativne distribucijske vplive. Dodatne možnosti politike Odprava nacionalnih najnižjih stopenj za plinsko olje za ogrevanje (člen 9.2): obstoj manjših najnižjih stopenj za plinsko olje za ogrevanje v BE, LU in DK ustvarja neustrezno ugodnost za poslovne porabnike v teh državah, zaradi česar obstaja tveganje izkrivljanja notranjega trga. Uporaba zmanjšanih davčnih stopenj v primarnem sektorju postane odvisna od njihovega okoljskega dela (člen 15.3) : člen 15(3) s svojo brezpogojno možnostjo za določitev izjeme ni skladen s cilji Direktive, ki so povezani z uskladitvijo davčne stopnje in spodbudami za energetsko učinkovitost in zmanjšanje emisij. Izjeme ali zmanjšanja pri splošni obdavčitvi porabe energije morajo zato biti odvisne od zagotavljanja povečane energetske učinkovitosti, pri čemer je treba še vedno ohranjati določeno prožnost za države članice, da upoštevajo značilnosti sektorja. Dodelitev posebne obravnave sektorjem, za katere velja, da so izpostavljeni večjim tveganjem premestitve emisij CO2 : tako kot pri pristop u v okviru sistema za trgovanje z emisijami je bilo treba obravnavati potencialno tveganje premestitve emisij CO2 za majhne naprave v sektorjih, ki sodijo v sistem za trgovanje z emisijami, ki pa jih je bilo treba izključiti iz uporabe sistema za trgovanje z emisijami. Izkazalo se je, da je to mogoče najbolje doseči z davčnim odbitkom za te majhne naprave, ki temelji na pretekli porabi energije podjetja, pomnožen i z merilom za gorivo, ki odraža vsebnost CO2 v referenčnem gorivu. Najprimernejši sklop politike Na podlagi analize različnih možnosti je bil opredeljen sklop najprimernejših elementov, ki bi skupaj lahko dosegli najboljši rezultat glede na celo ten sklop meril. Na splošno je bilo ugotovljeno, da možnost politike 3 zagotavlja najboljšo strukturo, saj predlaga dve ločeni najnižji stopnji – eno, ki temelji na energijski vsebnosti, in drugo, ki temelji na emisijah CO2. Združitev nekoliko bolj ambicio znih stopenj iz možnosti 3A s prehodnimi obdobji iz možnosti 3B velja za najboljši način združitve okoljske učinkovitosti ukrepa z upoštevanjem meril a enakosti. To bi bilo treba združiti z možnostjo politike 6 za promet, ki najbolje zagotavlja dosledno obravnavo energetskih virov. Celoten sklop najprimernejših ukrepov politike je: · struktura in splošna raven obdavčitve za goriva za ogrevanje, kot je prikazano v možnosti politike 3A (20 EUR/t CO2 (2013-2020) in 30 EUR/t CO2 (2021-2030), (0,15 EUR/GJ za poslovno uporabo in 0,3 EUR/GJ za neposlovno uporabo). · Prehodno obdobje za devet držav članic za goriva za ogrevanje, da bi do leta 2020 uvedl e obdavčitev CO2, kot je navedeno v možnosti politike 3B. · Obdavčitev transportnih goriv na podlagi možnosti prometne politike 6. · Preklic nacionalnih najnižjih stopenj za plinsko olje za ogrevanje v skladu s členom 9(2) Direktive o obdavčitvi energije. · Zmanjšanje davčne obveznosti za CO2 za majhne naprave v sektorjih, za katere velja, da so izpostavljeni tveganju premestitve emisij CO2 na podlagi merila za gorivo. · Uporaba zmanjšanj davka v primarnem sektorju (člen 15(3) Direktive o obdavčitvi energije) postane odvisna od poenostavljenega izpolnjevanja okoljsk ih pogojev . · Vključitev biogoriv na seznam energentov v Direktivi o obdavčitvi energije. · Indeksacija najnižjih stopenj na podlagi energijske vsebnosti (Priloga 14 pojasnjuje, kako je to izvedljivo v praksi). Za del davka, ki se nanaša na CO2, mora to potekati v obliki redne prilagoditve najnižje stopnje razvoju tržne cene pravic do emisije v EU, in sicer na podlagi ocene v poročilu Komisije, ki ga je treba predložiti v skladu s členom 29 Direktive o obdavčitvi energije. 7. Spremljanje in vrednotenje Spremljanje obdavčitve porabe energije se opravi najmanj enkrat na leto na podlagi zbiranja podatkov iz držav članic na zasedanju Odbora za trošarine. Poleg tega GD TAXUD dvakrat letno dopolni bazo podatkov o davčnih stopnjah za energijo, ki jih uporabljajo države članice (preglednice trošarin). Člen 29 Direktive o obdavčitvi energije določa, da je treba na podlagi poročila in, kjer je to primerno, na predlog Komisije opraviti redne preglede različnih določb Direktive o obdavčitvi energije in najnižjih ravni obdavčitve. Pri tem pregledu se upoštevajo pravilno delovanje notranjega trga in širši cilji Pogodbe. Po spremembi Direktive o obdavčitvi energije bo ta pregled usmerjen predvsem v to, kako države članice izvajajo nov okvir obdavčitve energentov in električne energije v svojih nacionalnih sistemih, kako jim je ta okvir omogočil, da vanje bolje vključijo okoljske vidike in vidike energetske učinkovitosti, in kakšen je gospodarski vpliv ob upoštevanju tega, kako države članice uporabljajo morebiten dodatni prihodek. [1] Direktiva Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (UL L 283 z dne 31.10.2003, str. 51). [2] Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, 25.10.2003, str. 32–46). [3] COM(2007) 52. PT (...PICT...)|COMISSÃO EUROPEIA| Bruxelas, 13.4.2011 SEC(2011) 410 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO Documento de acompanhamento da Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 2003/96/CE que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade {COM(2011) 169 final } {SEC(2011) 409 final } 1. Definição do problema Os serviços da Comissão levaram a cabo uma avaliação do impacto ao examinarem as consequências das eventuais opções da revisão da Directiva da Tributação de Energia Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51). (a seguir designada por «DTE« ou «a Directiva»).[1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51). A UE estabeleceu para si própria uma série de objectivos exigentes a nível energético e de alterações climáticas que são juridicamente vinculativos. A actual directiva não é coerente com este quadro estratégico e contém várias lacunas do ponto de vista do funcionamento do mercado interno. Devem, em especial, ser abordados os seguintes problemas: 1) As actuais taxas mínimas baseiam se no volume dos produtos energéticos consumidos. Não reflectem o teor energético nem as emissões de CO 2 dos produtos energéticos, o que leva a uma utilização ineficiente da energia e a distorções do mercado interno. Também criam incentivos que estão em contradição com os objectivos da UE em matéria de energia e de alterações climáticas, uma vez que, por exemplo, promovem o uso de carvão (uma taxa de tributação inferior), que é o produto com o teor de CO 2 mais elevado. Em relação aos carburantes, os valores mínimos inferiores para o diesel reforçam ainda mais a vantagem natural que o diesel tem relativamente à gasolina devido ao seu teor energético superior. As taxas mínimas actuais discriminam também as energias renováveis, que, em princípio, são objecto de tributação à taxa do combustível convencional que substituem, apesar de o seu teor energético ser inferior (por exemplo, o etanol por oposição à gasolina e o biodiesel por oposição ao gasóleo). Acresce que os valores mínimos actuais não criam condições de concorrência leais para os consumidores empresariais porque, na prática, uns operadores económicos podem encontrar se em melhores condições do que outros, em função da fonte de energia que usam. 2) Existe falta de coordenação entre a DTE e a Directiva do RCE da UE (Regime Comunitário de Comércio de Licenças de Emissão) Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275 de 25.10.2003, p. 32). . O objectivo tanto do RCE da UE como do imposto sobre o CO 2 , que os Estados-Membros podem aplicar com base na DTE, é permitir reduções eficientes em termos de custos dos gases com efeito de estufa para um conjunto de actividades específico. No entanto, a tributação do CO 2 com na base na DTE é aplicada pelos Estados-Membros de uma forma descoordenada. É, por conseguinte, necessário que a DTE seja dotada de regras mais claras e de uma maior orientação. O âmbito de aplicação da DTE abrange, em princípio, todos os produtos energéticos e a electricidade utilizados para produzir calor ou para accionar motores. A Directiva RCE da UE aplica-se às emissões de gases com efeito de estufa provenientes de grandes instalações de energia e industriais. Alguns operadores que consomem energia estão abrangidos por ambos os instrumentos (por exemplo, fábricas de papel), enquanto outros se encontram fora do âmbito de aplicação dos dois quadros regulamentares (por exemplo, pequenas instalações que utilizam energia em determinados processos industriais). Ambas as situações podem conduzir a perdas de eficiência de custos e distorcer o mercado interno. Embora a aplicação combinada da tributação e da Directiva RCE da UE proporcione um forte incentivo à redução das emissões, este pode não ser o método que permita reduzir as emissões ao preço mais baixo. E esta situação compromete a própria lógica do RCE da UE e distorce o seu funcionamento.[2] Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275 de 25.10.2003, p. 32). 3) A DTE contém duas disposições que permitem o tratamento especial de determinados consumidores de energia e que têm de ser analisadas pelo Conselho com base numa proposta da Comissão. O artigo 9.º, n.º 2, da DTE autoriza três Estados-Membros (BE, LU e DK) a aplicar níveis de tributação do gasóleo para aquecimento abaixo do nível mínimo de tributação. O artigo 15.º, n.º 3, da DTE autoriza os Estados-Membros a aplicar um nível de tributação, que pode ser nulo, aos produtos energéticos ou à electricidade utilizados em trabalhos agrícolas, hortícolas ou piscícolas e na silvicultura. É a única disposição da DTE que permite que determinados consumidores empresariais beneficiem de reduções/isenções incondicionais inferiores aos valores mínimos da UE. 2. A acção da UE justifica-se com base no princípio da subsidiariedade? Os problemas identificados apenas podem ser solucionados pela revisão da DTE. No âmbito da actual DTE, os Estados-Membros podem aumentar as taxas dos seus impostos sobre a energia ou criar impostos relacionados com o CO 2 . No entanto, essas abordagens nacionais são susceptíveis de distorcer o mercado interno pelo facto de não estarem harmonizados nem a estrutura nem o nível dos impostos nacionais: (1) As actuais taxas mínimas limitam as ambições dos Estados-Membros em termos de impostos sobre a energia, em especial no caso da sua utilização pelas empresas, em que a tributação da energia afecta directamente a competitividade das empresas. (2) Os impostos sobre o CO 2 criados no âmbito da DTE em vigor não respondem adequadamente à questão das emissões no sector não abrangido pelo RCE da UE, visto que grande parte da utilização de energia continua a não ser afectada pelos impostos sobre o CO 2 . Além disso, no que respeita às utilizações de energia abrangidos pela DTE, é difícil aplicar um imposto sobre o CO 2 apenas a instalações não abrangidos pelo RCE da UE. (3) Pode implementar se um imposto «teórico» sobre o CO 2 de várias formas, e a falta de um quadro da UE dá azo a que se adoptem soluções nacionais susceptíveis de conduzir a distorções do mercado interno e/ou a dupla tributação. 3. Principais objectivos estratégicos O principal objectivo da revisão da DTE consiste em torná la mais coerente com os objectivos da UE em matéria de energia e de alterações climáticas, em especial para lidar com as emissões de CO 2 no sector não abrangido pelo RCE, evitar uma interferência negativa com o RCE da UE, facilitar a poupança de energia e a implantação de energias renováveis e permitir a geração de receitas em condições de neutralidade. Regra geral, a revisão deveria melhorar a estrutura da actual directiva, de modo a permitir que os Estados-Membros utilizem a tributação da energia de forma mais eficaz para efeitos da estratégia ambiental e de outras estratégias e a melhorar o funcionamento do mercado interno. Os objectivos da revisão da DTE podem ser mais especificados do seguinte modo: (1) Assegurar o tratamento coerente das fontes de energia na DTE e, assim, criar verdadeiras condições de concorrência leal entre diferentes consumidores de energia. (2) Proporcionar um quadro adaptado à tributação das energias renováveis. (3) Proporcionar um quadro para a utilização da tributação do CO 2 em áreas nas quais não se aplica o RCE da UE e evitar sobreposições entre ambos os instrumentos que conducentes a perdas de eficiência de custos. 4. Opções estratégicas A fim de examinar a melhor forma como os diferentes objectivos estratégicos poderiam ser abordados, examinaram se algumas opções, comparando as com a situação de referência (= ausência de alteração à DTE em vigor após o termo gradual dos restantes períodos transitórios). As opções 1 e 2 consistem na revisão das taxas mínimas das diversas fontes de energia, de forma coerente, com base, respectivamente, no teor energético e no CO 2 . As opções 3A e 3B propõem a revisão da estrutura da directiva, através da cisão dos mínimos existentes em duas partes (teor energético e emissões de CO 2 ), reflectindo os diferentes objectivos ambientais para além dos impostos sobre a energia - por um lado, poupança de energia, e, por outro lado, redução das emissões de CO 2 (a opção 3B propõe taxas mínimas mais baixas para a tributação do CO 2 ). A opção 4 consiste na criação de um imposto suplementar uniforme sobre o CO 2 para além dos aplicados no âmbito da DTE, a fim de complementar o regime de comércio de licenças de emissões da UE (opção estratégica 4). Duas opções específicas em matéria de transportes (opções 5 e 6) modelam o impacto que teria sobre a estrutura das fontes de energia o alinhamento das taxas da gasolina e do diesel com base no teor energético e no CO 2 . Contrariamente à opção 5, a opção 6 exige que os Estados-Membros respeitem a relação entre as taxas mínimas nas suas taxas de imposto nacionais. A fim de examinar os impactos das opções estratégicas, foi necessário recorrer a pressupostos sobre os níveis de tributação. Relativamente à parte da tributação baseada nas emissões de CO 2 , utilizou se na modelização um leque de preços de CO 2 que abrange a gama de expectativas de preços no interior e no exterior do RCE da UE (10, 20 e 30 €/t). A parte da tributação referente ao teor energético baseou se nas taxas em vigor de certos produtos para aquecimento e, no tocante aos carburantes, nas taxas incluídas na proposta relativa ao gasóleo utilizado para fins comerciais COM (2007) 52. . As taxas resultantes utilizadas na modelização das opções 1 a 6, expressas nas unidades utilizadas na DTE, são apresentadas no seguinte quadro:[3] COM (2007) 52. Quadro 1: Taxas mínimas de tributação utilizadas para a modelização das opções 1 a 6 (taxas em 1/1/2013) em unidades constantes da DTE em vigor Produto energético|Unidade|Valores mínimos fixados na DTE|Proposta para gasóleo comercial|Opção| ||||1|2|3A|3B|4|5|6| Utilização como carburante||||||||||| Gasolina |€/1000 l|359|380|380|380|380|380|380|380|380| Gasóleo |€/1000 l|330|380|380|380|380|380|380|438|438| Querosene |€/1000 l|330|330|330|330|330|330|330|409|409| GPL |€/1000 kg|125|125|125|125|125|125|125|528|528| Gás natural |€/GJ|2.6|2.6|2.6|2.6|2.6|2.6|2.6|na|na| Utilização para aquecimento (utilização não profissional)||||||||||| Gasóleo |€/1000 l|21|21|22.2|54.9|66|38.6|60.3|na|na| Fuelóleo |€/1000 kg|15|15|24.0|61.8|73.8|42.9|68.0|na|na| Querosene|€/1000 l|0|0|20.9|50|59.0|34.7|55.0|na|na| GPL|€/1000 kg|0|0|27.6|58.0|71.2|42.5|63.8|na|na| Gás natural|€/GJ|0.3|0.3|0.6|1.1|1.4|0.9|1.2|na|na| Carvão|€/GJ|0.3|0.3|0.6|1.9|2.2|1.3|2.1|na|na| Electricidade|€/MWh|1.0|1.0|2.16|0|1.0|1.0|0|na|na| Utilização para aquecimento (utilização profissional)||||||||||| Gasóleo |€/1000 l|21|21|22.2|54.9|60.4|33|60.3|na|na| Fuelóleo |€/1000 kg|15|15|24|61.8|67.8|36.9|68.0|na|na| Querosene|€/1000 l|0|0|20.9|50|55.2|30.2|55.0|na|na| GPL|€/1000 kg|0|0|27.6|58|64.9|35.9|63.8|na|na| Gás natural|€/GJ|0.15|0.15|0.6|1.1|1.3|0.7|1.2|na|na| Carvão|€/GJ|0.15|0.15|0.6|1.9|2|1.1|2.1|na|na| Electricidade|€/MWh|0.5|0.5|2.16|0|0.5|0.5|0|na|na| Identificaram se ainda duas opções estratégicas suplementares para responder a cláusulas de revisão contidas no artigo 9.º, n.º 2, e no artigo 15.º, n.º 3, da directiva. Por último, procedeu se à avaliação de um certo número de opções nas quais se atribuía um tratamento especial aos sectores considerados em risco de fuga de carbono. 5. avaliação de impactos A avaliação baseia-se no vasto leque de contributos de várias partes interessadas (Estados-Membros, empresas, outros serviços da Comissão). Além disso, a Comissão procedeu a uma análise qualitativa e quantitativa, utilizando os resultados de três modelos para avaliar os impactos (E3ME, TREMOVE e QUESTIII). Em geral, uma estrutura fiscal mais eficiente proporcionaria, por si só, sinais de preços melhores e mais coerentes, assegurando uma utilização mais eficaz da tributação da energia tanto para efeitos ambientais como fiscais. A presente avaliação de impacto mostra que os custos de reestruturação do sistema fiscal actualmente em vigor seriam muito baixos ou mesmo negativos. Quanto às despesas administrativas, o recurso ao actual sistema de impostos especiais de consumo para efeitos da tributação do CO 2 permite a introdução de um novo elemento na tributação da energia sem custos suplementares e sem qualquer carga administrativa nova para empresas e administrações fiscais. Os impactos macroeconómicos de todas as opções estratégicas decorrem essencialmente da forma como os Estados-Membros utilizarem as receitas suplementares. Se as receitas forem recicladas através de reduções nos custos do trabalho, os efeitos sobre o PIB e o emprego serão sempre positivos, embora de dimensão reduzida. Como a escala dos efeitos depende do montante das receitas suplementares geradas, a opção 4 produz os efeitos mais elevados. A alteração do PIB permanece, porém, abaixo de 1/3 de um ponto percentual, enquanto o número de postos de trabalho suplementares criados deveria aumentar para pouco menos de 1 milhão em 2030. Os efeitos das outras opções estratégicas continuaria a ser consideravelmente menor. Estas tendências foram confirmadas pela modelização suplementar efectuada com base em projecções de referência actualizadas, tendo em conta os efeitos da crise financeira e económica. A reciclagem de receitas sob a forma de transferências de montante fixo para os agregados familiares ou da utilização de receitas suplementares para consolidação orçamental não produz efeitos positivos sobre o emprego nem sobre o PIB. Concluiu se que o nível de receitas suplementares para os Estados-Membros, ao abrigo das diferentes opções estratégicas (independentemente da questão da reciclagem), dependia em grande medida da forma como iriam pôr em prática a nova estrutura e em que medida utilizariam a possibilidade de isenções ou reduções. Um imposto sobre o CO 2 suplementar de 20€/t aplicável a todas as emissões não abrangidas pelo RCE tem um potencial de cerca de € 40 mil milhões em 2020 para a UE 27. As emissões de CO 2 são a externalidade ambiental mais importante contemplada pela tributação. Em todas as opções, as emissões de CO 2 poderiam sofrer uma redução da ordem dos 2 % no caso da opção 4. Isto representa cerca de 37 % (ou seja, 92 milhões de toneladas de CO 2 ) do esforço de redução necessário fora do RCE da UE, se se tiverem em conta as emissões de referência após a correcção no sentido da baixa recentemente efectuada. Do mesmo modo, todas as opções proporcionariam, em diferentes graus, um ambiente fiscal mais favorável à implantação das energias renováveis e, em especial, dos biocombustíveis. Pode concluir se que, duma forma global, a revisão da DTE não produz efeitos negativos no rendimento, embora o impacto da distribuição varie em função do método de reciclagem das receitas escolhido. Embora a reciclagem do imposto sobre o trabalho produza os melhores resultados globais para o rendimento dos agregados familiares, ela tende a favorecer os rendimentos mais elevados em detrimento dos agregados familiares com baixos rendimentos. A reciclagem de montante fixo evita os efeitos distributivos regressivos, embora a custo da produção de uma ligeira diminuição no rendimento global. Um aumento paralelo em custos de transporte diminui os impactos distributivos regressivos dos aumentos dos custos do aquecimento. No geral, os impactos sectoriais não suscitam preocupação em termos de efeitos prejudiciais para a competitividade em qualquer das opções estratégicas, embora os efeitos não se distribuam igualmente pelos sectores produtivos. No pressuposto da reciclagem do imposto sobre o trabalho, os níveis de emprego são superiores ou constantes em todos os sectores e só muito poucos sectores sofreriam pequenas perdas de produção. No que diz respeito ao sector da construção de automóveis, de referir que a harmonização obrigatória das taxas nacionais para os carburantes, de acordo com a opção 6, partindo do princípio de que os Estados-Membros manteriam a sua taxas sobre a gasolina inalteradas aumentando apenas as taxas sobre o diesel, apenas abrandaria o aumento das vendas de automóveis a diesel (uma descida de 11,7 % até 2020, em comparação com os valores de referência, o que representa ainda assim um aumento de 9 % nas vendas de automóveis a diesel em termos absolutos). A opção 6, ao retirar ao diesel a vantagem do preço, tanto nas taxas mínimas da UE como nas taxas nacionais, iria também reequilibrar a oferta e a procura no mercado de combustíveis. Essa neutralidade no tratamento de todos os combustíveis para transporte proporcionaria uma vantagem neutra no plano tecnológico para todos os combustíveis isentos de CO 2 e fomentaria também a eficiência energética. 6. comparação das opções Avaliaram-se as opções estratégicas em função dos seguintes critérios principais, que reflectem os objectivos políticos descritos no capítulo 3: mercado interno e concorrência leal, eficácia ambiental (reduções de CO 2 ), impacto orçamental e equidade (entre os Estados-Membros e os consumidores de energia). Os resultados estão resumidos no Quadro 2: Quadro 2: Comparação das opções estratégicas em termos de critérios de avaliação seleccionados Opção estratégia|Mercado interno e concorrência leal|Eficácia ambiental|Impacto orçamental|Equidade| Opção 1|+|( + )|+|+| Opção 2|-|+|-|-| Opção 3A|++|+|+|-| Opção 3B|+|(+)|(+)|++| Opção 4|(+)|++|++|- -| Opção 5|+ +|+|+|+| Opção 6|(-)|++|++|+| Nota: os parênteses indicam que é dado apenas metade de um valor. Todas as opções estratégicas melhoram o funcionamento do mercado interno , visto eliminarem distorções entre o tratamento fiscal das fontes de energia. Também se reduzem as distorções entre Estados-Membros, embora um pouco menos na opção 3B, devido ao período transitório de nove Estados-Membros, e na opção 4, que acrescenta mais um imposto às taxas nacionais em vigor. A melhor forma de se conseguir um tratamento mais justo das empresas abrangidas pelo RCE por oposição a empresas não abrangidas pelo RCE é através das variantes da opção 3, que atenuam parcialmente a carga fiscal sobre as empresas abrangidas pelo RCE, ao introduzir um elemento complementar de imposto sobre o CO 2 para todas as instalações não abrangidas. Quanto às opções para os transportes, a opção 6 é a que melhor permitiria alcançar a igualdade de tratamento das fontes de energia (gasolina e diesel), mas, por outro lado, poderia conduzir a uma divergência ligeiramente superior das taxas entre Estados-Membros. Relativamente à eficácia ambiental , obtêm se as maiores reduções nas emissões de CO 2 com a opção 4, que introduz um imposto uniforme sobre o CO 2 em toda a UE. Tal como no caso das emissões do sector dos transportes, a modelização TREMOVE revelou que a opção estratégica 6 não só teria impacto na composição da estrutura das fontes de energia, mas também no consumo real, levando assim a uma redução global das emissões de CO 2 , apesar de um certo reajustamento da procura entre gasolina e diesel, em consonância com os objectivos das estratégias da UE e com a estratégia sobre CO 2 e veículos. Embora os impactos orçamentais dependessem grandemente das estratégias fiscais nacionais e, por isso, sejam bastante difíceis de prever, algumas opções estratégicas são mais susceptíveis do que outras de criar receitas suplementares ou perdas orçamentais. A opção 2 é a mais fraca do ponto de vista orçamental, porque reduz a base fiscal exclusivamente a combustíveis fósseis consumidos no sector não abrangido pelo RCE da UE. O impacto orçamental maior é o da opção 4, ao criar um imposto suplementar sobre o CO 2 sobre todas as emissões não abrangidas pelo RCE. Estima se que um imposto suplementar de 20 €/tonelada de CO 2 sobre todas as emissões não abrangidas pelo RCE da UE poderia gerar cerca de 40 mil milhões de euros em 2020 para a UE-27. A melhor forma de se reforçar a equidade entre Estados-Membros seria a opção 3B, que introduz períodos transitórios, reflectindo a abordagem de solidariedade do pacote das alterações climáticas e da energia. A equidade a nível dos consumidores de energia pode ser significativamente aumentada se as utilizações tanto de combustível para aquecimento como de carburante forem abrangidas pela revisão da DTE, uma vez que essa combinação limita os potenciais impactos distributivos negativos. Opções estratégicas suplementares Revogação de valores mínimos específicos por país para gasóleo para aquecimento (artigo 9.º, n.º 2): A existência de valores mínimos inferiores para o gasóleo para aquecimento em BE, LU e DK cria uma vantagem indevida para os consumidores empresariais destes países, havendo o risco de distorção do mercado interno. Submeter a aplicação de taxas reduzidas de imposto para o sector primário a contrapartidas ambientais (artigo 15.º, n.º 3): o artigo 15.º, n.º 3, com a sua possibilidade de isenção incondicional, não está em conformidade com os objectivos da DTE relacionados com a harmonização das taxas de imposto e incentivos destinados a promover a eficiência energética e a redução das emissões. As isenções ou reduções da tributação geral do consumo de energia devem, portanto, subordinar se a contrapartidas em termos de aumento da eficiência energética, embora continuem a manter uma certa margem de flexibilidade para os Estados-Membros, a fim de ter em conta as características específicas do sector. Reservar um tratamento especial para sectores considerados em risco de fuga de carbono: Para reflectir a abordagem adoptada ao abrigo do RCE da UE, seria necessário contemplar o risco potencial de fuga de carbono para as pequenas instalações abrangidas por aquele regime mas excluídas do seu âmbito de aplicação. Verificou-se que a melhor forma de alcançar este objectivo consiste na atribuição de um crédito fiscal a essas pequenas instalações com base no anterior consumo de energia da empresa multiplicado por um parâmetro de referência de combustível que reflicta o teor de CO 2 de um combustível de referência. Conjunto de estratégias preferidas Da análise das várias opções, identificaram se os elementos preferidos que, tomados em conjunto, são os que dão os melhores resultados quando comparados com a totalidade dos critérios. Globalmente, considerou se que a opção 3 proporcionava a melhor estrutura, ao propor duas taxas mínimas separadas - uma baseada no teor energético e a outra baseada nas emissões de CO 2 . Se se combinarem as taxas, ligeiramente mais ambiciosas, da opção 3A com os períodos transitórios da opção 3B, obtém se a melhor forma de combinar a eficácia ambiental da medida com o respeito do critério da equidade. Esta opção deveria combinar se ainda com a opção estratégica 6 para os transportes, que é a que melhor assegura um tratamento coerente das fontes de energia. O conjunto total de medidas estratégicas privilegiadas é o seguinte: · Estrutura e nível geral de tributação dos combustíveis para aquecimento tal como apresentados na opção estratégica 3A (20€/tCO 2 (2013-2020) e 30€/tCO 2 (2021-2030), (0,15 €/GJ para utilização profissional e 0,3 €/GJ para utilização não profissional). · Período transitório para nove Estados-Membros referente a combustíveis para aquecimento, a fim de adoptarem até 2020 uma tributação baseada nas emissões de CO 2 , conforme referido na opção 3B. · Tributação dos carburantes para os transportes com base na estratégica de transportes da opção 6. · Revogação de valores mínimos específicos por país para o gasóleo para aquecimento, em conformidade com o artigo 9.º, n.º 2, da DTE. · Redução nas obrigações fiscais respeitantes às emissões de CO 2 das pequenas instalações de sectores considerados expostos a um risco de fuga de carbono, com base num parâmetro de referência para o combustível. · Submeter, de uma forma simplificada, a aplicação de reduções fiscais para o sector primário (artigo 15.º, n.º 3, da DTE) a contrapartidas ambientais. · Inclusão dos biocombustíveis na lista de produtos energéticos da DTE. · Indexação das taxas mínimas baseadas no teor energético (o anexo 14 explica o modo como isso poderia fazer se na prática). A parte de CO 2 do imposto deveria assumir a forma de um alinhamento periódico da taxa mínima à evolução do preço de mercado na UE das licenças de emissão com base numa avaliação constante do relatório da Comissão a apresentar nos termos do artigo 29.º da DTE. 7. Monitorização e avaliação A monitorização da tributação do consumo de energia é efectuada, pelo menos, uma vez por ano através da recolha de informações dos Estados-Membros quando das reuniões do Comité dos Impostos Especiais de Consumo. Além disso, a DG TAXUD actualiza, duas vezes por ano, a base de dados com informações sobre as taxas do imposto sobre a energia aplicadas pelos Estados-Membros ( Excise Duty Tables - tabelas de impostos especiais de consumo). Acresce que o artigo 29.° da DTE prevê uma análise periódica com base num relatório e, se for caso disso, numa proposta da Comissão, das várias disposições da directiva e dos níveis mínimos de tributação. Esta análise deve ter em conta o bom funcionamento do mercado interno e os grandes objectivos consignados no Tratado. Uma vez revista a DTE, esta análise terá de incidir, em especial, na forma como os Estados-Membros aplicaram o novo quadro para a tributação dos produtos energéticos e da electricidade nos seus sistemas nacionais, no modo como lhes foi possível integrar melhor as considerações ambientais e de eficiência energética e qual é o impacto económico, tendo em consideração a forma como os Estados-Membros utilizaram as receitas suplementares. [1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51). [2] Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275 de 25.10.2003, p. 32). [3] COM (2007) 52. FR (...PICT...)|COMMISSION EUROPÉENNE| Bruxelles, le 13.4.2011 SEC(2011) 410 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION SYNTHÈSE DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant la Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 2003/96/CE du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité {COM(2011) 169 final} {SEC(2011) 409 final} 1. Problématique Les services de la Commission ont réalisé une analyse d’impact pour étudier l’incidence des différentes possibilités envisageables pour la révision de la directive relative à la taxation de l'énergie Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51). (ci-après la «DTE» ou la «directive»).[1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51). L’UE s'est fixé une série d'objectifs ambitieux et contraignants en matière de lutte contre le changement climatique et d'énergie. La directive actuelle n’est pas cohérente avec ce cadre stratégique et présente plusieurs manquements du point de vue du fonctionnement du marché intérieur. Il convient en particulier d'aborder les problèmes suivants: 1) Les taux minimaux actuels sont basés sur le volume de produits énergétiques consommé. Ils ne tiennent pas compte du contenu énergétique de ces produits ni des émissions de CO 2 résultant de leur consommation, ce qui se traduit par une utilisation non efficace de l’énergie et par des distorsions sur le marché intérieur. Ils favorisent également des comportements en contradiction avec les objectifs de l’UE en matière d’énergie et de lutte contre le changement climatique, par exemple en encourageant l’utilisation du charbon (taxé plus faiblement), produit présentant la plus forte intensité de CO 2 . En ce qui concerne les carburants, les niveaux minimaux plus bas pour le gazole renforcent l’avantage naturel que celui-ci présente par rapport à l’essence en raison de son contenu énergétique plus élevé. Les taux minimaux actuels sont également discriminatoires pour les énergies renouvelables, qui sont en principe taxées au taux du carburant ou combustible conventionnel qu'elles remplacent, bien que leur contenu énergétique soit plus faible (par exemple l’éthanol par rapport à l’essence ou le biodiesel par rapport au gazole). De plus, ils ne mettent pas tous les consommateurs professionnels sur un pied d’égalité, car, en pratique, ils peuvent avantager certains opérateurs économiques en fonction de la source d’énergie utilisée. 2) La coordination entre la DTE et la directive SEQE Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du 25.10.2003, p. 32). (système d’échange de quotas d’émission) n'est pas suffisante. Le SEQE de l'UE (SEQE-UE) et les taxes sur le CO 2 que les États membres peuvent prélever sur la base de la DTE ont tous deux comme objectif de permettre des réductions des émissions de gaz à effet de serre efficaces sur le plan des coûts pour une série spécifique d’activités. Toutefois, la taxation du CO 2 au titre de la DTE est appliquée de manière non coordonnée par les États membres. C’est pourquoi il est nécessaire de définir des orientations plus précises et des règles plus claires. La DTE couvre en principe tous les produits énergétiques et l’électricité utilisés pour produire de la chaleur ou alimenter les moteurs des moyens de transport. La directive SEQE s’applique aux émissions de gaz à effet de serre des grandes installations de production énergétique et industrielle. Certains exploitants consommateurs d'énergie relèvent des deux instruments (par exemple les papeteries), alors que d'autres ne sont couverts par aucun des deux cadres réglementaires (par exemple les petites installations pour certains procédés industriels). Les deux situations peuvent se traduire par des pertes d’efficacité et entraîner des distorsions sur le marché intérieur. Alors que l’application conjuguée de la taxation et du SEQE-UE crée une forte incitation à la réduction des émissions, ces réductions n'ont pas toujours lieu là où leur réalisation serait la moins chère, ce qui compromet la logique même du SEQE-UE et perturbe son fonctionnement.[2] Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du 25.10.2003, p. 32). 3) La DTE contient deux dispositions autorisant un traitement spécial de certains consommateurs d’énergie qui doivent être réexaminées par le Conseil sur la base d’une proposition de la Commission. L’article 9, paragraphe 2, de la DTE autorise trois États membres (Belgique, Luxembourg et Danemark) à appliquer des niveaux de taxation du gazole de chauffage inférieurs au niveau de taxation minimal. L’article 15, paragraphe 3, autorise les États membres à appliquer un niveau de taxation allant jusqu'à zéro aux produits énergétiques et à l'électricité utilisés pour des travaux agricoles, horticoles ou piscicoles et dans la sylviculture. Il s’agit de la seule disposition de la DTE qui autorise certains consommateurs professionnels à bénéficier sans condition de réductions/exonérations se traduisant par un niveau de taxation inférieur aux niveaux minimaux fixés par l’UE. 2. L’action de l’UE se justifie-t-elle au regard de la subsidiarité? Les problèmes recensés ne peuvent être résolus qu’au moyen d’une révision de la DTE. En vertu de la DTE actuelle, les États membres peuvent augmenter les taux de leurs taxes sur l’énergie pour introduire des taxes liées au CO 2 . Toutefois, la structure et le niveau des taxes nationales n'étant pas harmonisés, ces approches nationales risquent de créer des distorsions sur le marché intérieur: 1) Les taux minimaux actuels limitent le degré d’ambition des objectifs que les États membres peuvent espérer atteindre au moyen des taxes sur l’énergie, notamment en ce qui concerne les utilisations professionnelles pour lesquelles la taxation de l’énergie a une incidence directe sur la compétitivité des entreprises. 2) Les taxes sur le CO 2 instituées dans le cadre de la DTE actuelle ne permettent pas aux États membres de s’attaquer efficacement aux émissions dans les secteurs non couverts par le SEQE, étant donné qu’une grande partie de la consommation énergétique échappe à ces taxes. Par ailleurs, pour les utilisations de l’énergie couvertes par la DTE, il est difficile de limiter l'application d'une taxe sur le CO 2 aux seules installations ne relevant pas du SEQE. 3) Une «taxe CO 2 » théorique peut, dans la pratique, être mise en œuvre de diverses façons et l’absence de cadre commun à l'échelle de l'UE ouvre la porte à l’adoption de solutions nationales susceptibles d’entraîner des distorsions sur le marché intérieur et/ou une double imposition. 3. Principaux objectifs Le principal objectif de la révision de la DTE consiste à mettre celle-ci davantage en conformité avec les objectifs de l’UE dans le domaine de l'énergie et de la lutte contre le changement climatique; il s'agit notamment de s’attaquer aux émissions de CO 2 dans les secteurs ne relevant pas du SEQE-UE, d’éviter les interférences préjudiciables avec ce dernier, d’encourager les économies d’énergie et le recours aux énergies renouvelables et de permettre la création de recettes d’une manière qui ne fausse pas la concurrence. Dans l’ensemble, la révision devrait améliorer la structure de la directive actuelle, de manière à permettre aux États membres d’utiliser la taxation de l’énergie plus efficacement aux fins de la politique environnementale et d’autres politiques et à améliorer le fonctionnement du marché intérieur. Plus précisément, les objectifs de la révision de la DTE peuvent être définis comme suit: 1) assurer un traitement cohérent des sources d’énergie dans la DTE et, partant, mettre sur un véritable pied d’égalité les différents consommateurs d’énergie; 2) mettre en place un cadre fiscal adapté pour les énergies renouvelables; 3) mettre en place un cadre pour le recours à la taxation du CO 2 là où le SEQE-UE ne s'applique pas et éviter les chevauchements entre les deux instruments entraînant des pertes d’efficacité sur le plan des coûts. 4. Mesures envisageables Afin de déterminer la meilleure manière d’atteindre les différents objectifs stratégiques, la Commission a analysé un certain nombre de scénarios et les a comparés au scénario de base (= pas de modification de la DTE actuelle autre que l’expiration progressive des périodes transitoires encore en cours). Les scénarios 1 et 2 consistent à revoir de manière cohérente les taux minimaux applicables aux différentes sources d’énergie, respectivement sur la base du contenu énergétique et des émissions de CO 2 . Les scénarios 3A et 3B prévoient une révision de la structure de la directive consistant à scinder les taux minimaux actuels en deux parties (contenu énergétique et émissions de CO 2 ) pour refléter les différents objectifs environnementaux qui sous-tendent les taxes sur l’énergie, à savoir les économies d’énergie d’une part et la réduction des émissions de CO 2 de l’autre (le scénario 3B prévoit des taux minimaux de taxation du CO 2 moindres). Dans le scénario 4, une taxe uniforme sur le CO 2 vient s'ajouter aux taxes déjà prélevées en vertu de la DTE, afin de compléter le système d’échange de quotas d’émission de l'UE. Deux scénarios concernant spécifiquement les transports (scénarios 5 et 6) modélisent l’incidence qu’un alignement des taux de taxation de l’essence et du gazole en fonction du contenu énergétique et des émissions de CO 2 aurait sur les parts respectives des différents carburants. Dans le scénario 6, les États membres sont tenus de respecter le rapport entre les taux minimaux dans leurs taux de taxation nationaux, ce qui n’est pas le cas dans le scénario 5. Afin d’examiner l’incidence des différents scénarios, il a fallu formuler des hypothèses sur les niveaux de taxation. Pour la partie de la taxation fondée sur les émissions de CO 2 , une fourchette de prix du CO 2 reflétant la fourchette de prix attendue dans le cadre du SEQE-UE et en dehors de celui-ci a été utilisée pour la modélisation (10, 20 et 30 EUR/t). Pour la partie de la taxation liée au contenu énergétique, la modélisation a été fondée sur les taux actuellement applicables à certains combustibles et, pour les carburants, sur les taux figurant dans la proposition relative au gazole professionnel COM(2007) 52. . Les taux résultant de cet exercice appliqués pour la modélisation des scénarios 1 à 6, exprimés dans les unités prévues par la DTE, figurent dans le tableau ci-dessous.[3] COM(2007) 52. Tableau 1: Taux minimaux de taxation utilisés pour la modélisation des scénarios 1 à 6 (taux au 1.1.2013), exprimés dans les unités prévues par la DTE actuelle Produit énergétique|Unité|Taux minimal fixé par la DTE|Proposition relative au gazole professionnel|Scénario| ||||1|2|3A|3B|4|5|6| Utilisation comme carburant||||||||||| Essence |€/1 000 l|359|380|380|380|380|380|380|380|380| Gazole |€/1 000 l|330|380|380|380|380|380|380|438|438| Kérosène |€/1 000 l|330|330|330|330|330|330|330|409|409| GPL |€/1 000 kg|125|125|125|125|125|125|125|528|528| Gaz naturel |€/GJ|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|s.o.|s.o.| Utilisation comme combustible (usage non professionnel)||||||||||| Gazole |€/1 000 l|21|21|22,2|54,9|66|38,6|60,3|s.o.|s.o.| Fioul lourd|€/1 000 kg|15|15|24,0|61,8|73,8|42,9|68,0|s.o.|s.o.| Kérosène|€/1 000 l|0|0|20,9|50|59,0|34,7|55,0|s.o.|s.o.| GPL|€/1 000 kg|0|0|27,6|58,0|71,2|42,5|63,8|s.o.|s.o.| Gaz naturel|€/GJ|0,3|0,3|0,6|1,1|1,4|0,9|1,2|s.o.|s.o.| Charbon|€/GJ|0,3|0,3|0,6|1,9|2,2|1,3|2,1|s.o.|s.o.| Électricité|€/MWh|1,0|1,0|2,16|0|1,0|1,0|0|s.o.|s.o.| Utilisation comme combustible (usage professionnel)||||||||||| Gazole |€/1 000 l|21|21|22,2|54,9|60,4|33|60,3|s.o.|s.o.| Fioul lourd|€/1 000 kg|15|15|24|61,8|67,8|36,9|68,0|s.o.|s.o.| Kérosène|€/1 000 l|0|0|20,9|50|55,2|30,2|55,0|s.o.|s.o.| GPL|€/1 000 kg|0|0|27,6|58|64,9|35,9|63,8|s.o.|s.o.| Gaz naturel|€/GJ|0,15|0,15|0,6|1,1|1,3|0,7|1,2|s.o.|s.o.| Charbon|€/GJ|0,15|0,15|0,6|1,9|2|1,1|2,1|s.o.|s.o.| Électricité|€/MWh|0,5|0,5|2,16|0|0,5|0,5|0|s.o.|s.o.| De plus, deux variantes supplémentaires ont été examinées, qui correspondent à la révision des clauses contenues à l'article 9, paragraphe 2, et à l'article 15, paragraphe 3, de la directive. Enfin, un certain nombre de variantes ont été évaluées en vue d’un traitement spécial des secteurs considérés comme exposés à un risque de fuite de carbone. 5. Analyse des incidences L’analyse repose sur le large éventail de contributions reçues de différentes parties intéressées (États membres, entreprises, autres services de la Commission). En outre, la Commission a réalisé une analyse qualitative et quantitative, en utilisant les résultats de trois modèles afin d'évaluer les incidences (E3ME, TREMOVE et QUESTIII). En général, une structure de taxation plus efficiente permettrait en elle-même de donner des signaux de prix plus adéquats et plus cohérents ainsi que d’assurer une taxation de l’énergie plus efficace à des fins tant environnementales que budgétaires. L’analyse d’impact montre que, à ce stade, le coût de la restructuration du régime fiscal actuel serait très faible, voire négatif. En ce qui concerne les coûts administratifs, l'utilisation du système d'accise existant aux fins de la taxation du CO 2 permet d'introduire dans la taxation de l’énergie un nouvel élément sans frais supplémentaires et sans nouvelles charges administratives pour les entreprises et les administrations fiscales. Les incidences macroéconomiques des différents scénarios sont essentiellement fonction de la manière dont les États membres utilisent les recettes supplémentaires. Si le recyclage des recettes se fait en faveur de la réduction du coût de la main-d’œuvre, les effets sur le PIB et l’emploi sont toujours positifs, bien que limités. Puisque l’ampleur des effets dépend du montant des recettes supplémentaires générées, le scénario 4 est celui qui produit les effets les plus importants. La variation du PIB reste toutefois inférieure à un tiers de point de pourcentage, tandis que le nombre d’emplois créés se chiffrerait à un peu moins d’un million à l’horizon 2030. Les effets des autres scénarios seraient encore bien moindres. Ces tendances ont été confirmées par une modélisation complémentaire réalisée sur la base de projections de référence actualisées en fonction des effets de la crise financière et économique. Le recyclage des recettes sous la forme de transferts forfaitaires aux ménages et l’utilisation de celles-ci aux fins de l’assainissement budgétaire n’ont pas d’effets positifs sur le PIB et l’emploi. Il ressort de l'analyse que l’importance des recettes supplémentaires pour les États membres dans les différents scénarios (indépendamment de la question du recyclage des recettes) dépend fortement de la manière dont ceux-ci mettraient en œuvre la nouvelle structure et de la mesure dans laquelle ils recourraient aux possibilités d'exonération ou de réduction. Une taxe supplémentaire sur le CO 2 de 20 EUR/t pour toutes les émissions ne relevant pas du SEQE pourrait rapporter quelque 40 milliards EUR dans l’UE-27 à l’horizon 2020. Les émissions de CO 2 constituent l’externalité environnementale la plus notable visée par la taxation. Dans tous les scénarios, les émissions totales de CO 2 diminueraient, jusqu’à hauteur d’environ 2 % dans le scénario 4. Cette diminution représente environ 37 % (soit 92 millions de tonnes de CO 2 ) de l’effort de réduction nécessaire en dehors du SEQE si l’on prend en considération les émissions de référence récemment revues à la baisse. De même, dans tous les scénarios, on constate, à des degrés divers, un environnement fiscal plus propice au déploiement des énergies renouvelables et en particulier des biocarburants. Dans l’ensemble, la révision de la DTE ne semble pas produire d’effets négatifs sur les revenus, mais son incidence distributive varie selon le mode de recyclage des recettes retenu. Si le recyclage des recettes en faveur de la réduction de la fiscalité du travail produit l’effet global le plus positif sur les revenus des ménages, il a tendance à favoriser les ménages à hauts revenus au détriment des ménages à faibles revenus. Le recyclage sous forme de montants forfaitaires permet d’éviter les effets distributifs régressifs, au prix toutefois d’une légère diminution globale des revenus. Une augmentation du coût du transport parallèle à celle du coût de la production de chaleur atténue les effets distributifs régressifs de cette dernière. Globalement, quel que soit le scénario, l’analyse des incidences sectorielles ne suscite pas d’inquiétude quant à des effets néfastes sur la compétitivité, bien que les effets ne se fassent pas sentir de la même manière dans les différents secteurs de la production. Dans l’hypothèse d’un recyclage des recettes en faveur de la réduction de la fiscalité du travail, le taux d’emploi augmente ou reste constant dans tous les secteurs, et seuls quelques rares secteurs connaissent de légères pertes de production. Dans l’industrie automobile, on notera que l'alignement obligatoire des taux nationaux pour les carburants prévu dans le scénario 6 ne ferait que ralentir l’augmentation des ventes de voitures diesel (qui diminueraient de 11,7 % d'ici 2020 par rapport au niveau de référence, ce qui représente encore une augmentation de 9 % des ventes de voitures diesel en chiffres absolus), à supposer que les États membres maintiennent inchangés les taux pour l’essence et augmentent uniquement les taux sur le gazole. Dès lors qu’il prévoit la suppression de l'avantage du gazole en termes de prix tant pour les taux minimaux de l’UE que pour les taux nationaux, le scénario 6 aurait également un effet de rééquilibrage de l’offre et de la demande sur le marché des carburants. Ce traitement identique de tous les carburants offrirait un avantage neutre sur le plan technologique pour tous les carburants n’entraînant pas d’émissions de CO 2 et encouragerait l’efficacité énergétique. 6. Comparaison des scénarios Les scénarios ont été évalués au regard des grands critères suivants, qui reflètent les objectifs exposés au point 3: marché intérieur et concurrence loyale, efficacité environnementale (réductions des émissions de CO 2 ), incidence budgétaire et équité (entre les États membres et entre les consommateurs d’énergie). Les résultats sont synthétisés dans le tableau 2. Tableau 2: comparaison des scénarios au regard des critères d’évaluation retenus Scénario|Marché intérieur et concurrence loyale|Efficacité environnementale|Incidence budgétaire|Équité| Scénario 1|+|( + )|+|+| Scénario 2|-|+|-|-| Scénario 3A|++|+|+|-| Scénario 3B|+|(+)|(+)|++| Scénario 4|(+)|++|++|- -| Scénario 5|+ +|+|+|+| Scénario 6|(-)|++|++|+| Remarque: Les parenthèses indiquent que seul un demi-point a été attribué. Dans tous les scénarios, on note une amélioration du fonctionnement du marché intérieur , car les inégalités de traitement entre les différentes sources d’énergie sont supprimées. Les inégalités entre États membres sont également réduites, quoique dans une moindre mesure dans le scénario 3B, en raison de périodes transitoires prévues pour neuf États membres et dans le scénario 4, où une nouvelle taxe vient s’ajouter aux taux nationaux existants. Les variantes du scénario 3 qui allègent en partie la charge fiscale pour les entreprises relevant du SEQE en introduisant un élément de taxation supplémentaire du CO 2 pour les installations non couvertes sont le meilleur moyen d’assurer un traitement plus équitable des entreprises relevant du SEQE par rapport à celles qui n’en relèvent pas. En ce qui concerne les scénarios couvrant spécifiquement le transport, le scénario 6 est davantage adapté pour assurer l’égalité de traitement des sources d’énergie (essence et gazole), mais il pourrait en revanche entraîner des divergences de taux légèrement plus importantes entre les États membres. Pour ce qui est de l'efficacité environnementale, les réductions des émissions de CO 2 sont les plus importantes dans le scénario 4, qui introduit une taxe CO 2 uniforme dans toute l’UE. S’agissant des émissions liées au transport, la modélisation TREMOVE montre que le scénario 6 aurait une incidence non seulement sur les parts respectives des différents carburants, mais aussi sur la consommation réelle, et qu’il se traduirait donc par une réduction globale des émissions de CO 2 en dépit d’un certain rééquilibrage de la demande entre l'essence et le gazole conformément aux objectifs des politiques de l'UE et à la stratégie en matière d'émissions de CO 2 provenant des voitures. Bien que les incidences budgétaires dépendent dans une large mesure des politiques fiscales nationales et qu’elles sont par conséquent assez difficiles à prévoir, certains scénarios sont davantage susceptibles que d’autres de générer des recettes supplémentaires ou d’entraîner des pertes budgétaires. Le scénario 2 est le plus faible du point de vue budgétaire, car il limite l’assiette fiscale aux seuls combustibles et carburants fossiles utilisés dans les secteurs ne relevant pas du SEQE. Le scénario 4, qui introduit une taxe CO 2 supplémentaire pour toutes les émissions non couvertes par le SEQE, est celui qui a l’incidence budgétaire la plus forte. On estime qu’une taxe supplémentaire sur le CO 2 de 20 EUR/t pour toutes les émissions ne relevant pas du SEQE pourrait rapporter quelque 40 milliards EUR dans l’UE-27 à l’horizon 2020. Le scénario 3B, qui prévoit des périodes transitoires reflétant l'approche solidaire adoptée pour le paquet «Énergie et climat», est celui qui permet d’assurer un maximum d ’équité entre les États membres. L’équité entre consommateurs d’énergie peut quant à elle être considérablement renforcée si la révision de la DTE couvre à la fois les combustibles et les carburants, car ce traitement parallèle permet de limiter les incidences distributives négatives. Variantes supplémentaires Abroger les taux minimaux spécifiques accordés à certains pays pour le gazole de chauffage (article 9, paragraphe 2): l’existence de taux minimaux inférieurs pour le gazole de chauffage en Belgique, au Luxembourg et au Danemark procure un avantage injustifié aux consommateurs professionnels de ces pays et risque de perturber le marché intérieur. Subordonner l’application des taux réduits de taxation dans le secteur primaire à des contreparties environnementales (article 15, paragraphe 3): En permettant une exonération sans condition, l’article 15, paragraphe 3, n’est pas compatible avec les objectifs de la directive en matière d’harmonisation fiscale et de promotion de l’efficacité énergétique et des réductions des émissions. Il convient par conséquent que les exonérations et les réductions concernant la taxation générale de la consommation d’énergie soient subordonnées à des contreparties dans le domaine de l’efficacité énergétique, tout en laissant aux États membres une certaine marge de manœuvre pour tenir compte des spécificités du secteur. Accorder un traitement spécial aux secteurs considérés comme exposés à un risque de fuite de carbone: pour refléter l’approche adoptée dans le cadre du SEQE, il fallait tenir compte du risque de fuite de carbone pour les petites installations relevant des secteurs couverts par le SEQE mais exclues de l'application de celui-ci. Pour ce faire, un crédit d’impôt en faveur de ces petites installations est apparu comme la meilleure solution; ce crédit serait déterminé sur la base de la consommation d'énergie historique de l’entreprise multipliée par un référentiel de combustible reflétant l’intensité de CO 2 d’un combustible de référence. Mesures de prédilection Sur la base de l’analyse des différents scénarios, des éléments de prédilection ont été définis, qui, pris ensemble, donneraient un score optimal au regard de la totalité des critères. Globalement, le scénario 3 a été considéré comme offrant la meilleure structure en prévoyant deux niveaux minimaux distincts, l’un fondé sur le contenu énergétique et l’autre, sur les émissions de CO 2 . La combinaison des taux légèrement plus ambitieux du scénario 3A avec les périodes transitoires du scénario 3B a été considérée comme la meilleure manière de concilier l'efficacité environnementale de la mesure avec le critère d'équité. Il convient de combiner ces éléments avec le scénario 6 pour le transport, qui est le plus à même d’assurer un traitement cohérent des sources d’énergie. L’ensemble des mesures de prédilection est le suivant: · structure et niveau général de taxation de combustibles présentés dans le scénario 3A [20 EUR/t de CO 2 (2013-2020) et 30 EUR/t de CO 2 (2021-2030), 0,15 EUR/GJ pour les usages professionnels et 0,3 EUR/GJ pour les usages non professionnels), · en ce qui concerne le combustible, période transitoire jusque 2020 pour neuf États membres en vue de l’introduction de la taxation liée au CO 2 , conformément au scénario 3B, · taxation des carburants sur la base du scénario 6 concernant spécifiquement les transports, · abrogation des taux minimaux spécifiques pour le gazole de chauffage accordés à certains pays conformément à l’article 9, paragraphe 2, de la DTE, · réduction de la charge fiscale liée au CO 2 pour les petites installations des secteurs considérés comme exposés à un risque de fuite de carbone, sur la base d’un référentiel de combustible, · réductions en faveur du secteur primaire (article 15, paragraphe 3, de la DTE) subordonnées à des contreparties environnementales suivant des modalités simplifiées, · inclusion des biocarburants dans la liste des produits énergétiques de la DTE, · indexation des taux minimaux fondés sur le contenu énergétique (l’annexe 14 explique la manière dont cela pourrait se faire en pratique); pour la partie de la taxe liée au CO 2 , l’indexation prendra la forme d’un ajustement périodique du taux minimal en fonction de l’évolution du prix de marché des quotas d’émission dans l’UE, sur la base d’une évaluation contenue dans le rapport que la Commission est tenue de présenter en application de l’article 29 de la DTE. 7. Suivi et évaluation Le suivi de la taxation de la consommation d’énergie s’effectue au moins une fois par an au moyen de la collecte d’informations auprès des États membres dans le cadre des réunions du comité de l'accise. De plus, deux fois par an, la DG TAXUD actualise la base de données contenant les taux de taxation de l’énergie appliqués par les États membres (tableaux des droits d’accise). Par ailleurs, l’article 29 de la DTE prévoit un examen régulier des différentes dispositions de cette dernière et des niveaux minimaux de taxation, sur la base d’un rapport et, le cas échéant, d’une proposition, de la Commission. Cet examen doit prendre en compte le bon fonctionnement du marché intérieur et les objectifs généraux du traité. Une fois que la DTE aura été revue, cet examen devra se concentrer en particulier sur la manière dont les États membres ont mis en œuvre le nouveau cadre de taxation des produits énergétiques et de l’électricité dans leurs systèmes nationaux, sur la mesure dans laquelle ce nouveau cadre leur a permis de mieux intégrer les considérations liées à l'environnement et à l'efficacité énergétique et sur l’incidence économique de ce cadre, compte tenu de la manière dont les États membres ont utilisé les éventuelles recettes supplémentaires. [1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51). [2] Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du 25.10.2003, p. 32). [3] COM(2007) 52. EL (...PICT...)|ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ| Βρυξέλλες, 13.4.2011 SEC(2011) 410 τελικό ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Συνοδευτικό έγγραφο στην Πρόταση ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για την τροποποίηση της οδηγίας 2003/96/ΕΚ σχετικά με την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας {COM(2011) 169 τελικό } {SEC(2011) 409 τελικό } 1. Ορισμός του προβληματοσ Οι υπηρεσίες της Επιτροπής διενήργησαν μια εκτίμηση επιπτώσεων προκειμένου να εξετάσουν τις επιπτώσεις των πιθανών επιλογών για την αναθεώρηση της οδηγίας για την ενεργειακή φορολογία Οδηγία του Συμβουλίου 2003/96/ΕΚ της 27 ης Οκτωβρίου 2003 σχετικά με την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας (ΕΕ L 283 της 31.10.2003, σ. 51). (εφεξής αναφερόμενη και ως « ΟΕΦ » ή «οδηγία»).[1] Οδηγία του Συμβουλίου 2003/96/ΕΚ της 27 ης Οκτωβρίου 2003 σχετικά με την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας (ΕΕ L 283 της 31.10.2003, σ. 51). Η ΕΕ έχει θέσει μια σειρά απαιτητικών, νομικά δεσμευτικών στόχων για την ενέργεια και το κλίμα. Η υφιστάμενη οδηγία δεν συνάδει με αυτό πλαίσιο πολιτικής και παρουσιάζει ορισμένες αδυναμίες όσον αφορά τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Συγκεκριμένα, πρέπει να αντιμετωπιστούν τα εξής προβλήματα: (1) Οι υφιστάμενοι ελάχιστοι συντελεστές φορολογίας βασίζονται στον όγκο των ενεργειακών προϊόντων που καταναλώνονται. Δεν αντανακλούν το ενεργειακό περιεχόμενο ή τις εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα των ενεργειακών προϊόντων, με αποτέλεσμα τη μη αποδοτική χρήση της ενέργειας και την πρόκληση στρεβλώσεων στην εσωτερική αγορά. Επίσης, δημιουργούν κίνητρα τα οποία δεν συνάδουν με τους στόχους της ΕΕ για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή, όπως είναι η ενθάρρυνση της χρήσης του άνθρακα (χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής), που αποτελεί το προϊόν με το υψηλότερο περιεχόμενο διοξειδίου του άνθρακα. Όσον αφορά τα καύσιμα κίνησης, τα χαμηλότερα επίπεδα φορολογίας για το πετρέλαιο ντίζελ ενισχύουν περαιτέρω το φυσικό πλεονέκτημα του ντίζελ έναντι της βενζίνης λόγω του υψηλότερου ενεργειακού περιεχομένου του. Οι υφιστάμενοι ελάχιστοι συντελεστές φορολογίας δημιουργούν διακρίσεις σε βάρος των ανανεώσιμων μορφών ενέργειας, οι οποίες φορολογούνται καταρχήν με τον συντελεστή του συμβατικού καυσίμου το οποίο αντικαθιστούν, παρότι διαθέτουν χαμηλότερο ενεργειακό περιεχόμενο (π.χ. αιθανόλη αντί βενζίνης και βιοντίζελ αντί πετρελαίου εσωτερικής καύσης). Επιπλέον, τα υφιστάμενα χαμηλότερα επίπεδα φορολογίας δεν εξασφαλίζουν ισότιμους όρους ανταγωνισμού για τις καταναλώτριες επιχειρήσεις διότι, στην πράξη, ορισμένοι οικονομικοί φορείς ευνοούνται περισσότερο σε σύγκριση με άλλους ανάλογα με την πηγή ενέργειας που χρησιμοποιούν. (2) Υπάρχει έλλειψη συντονισμού μεταξύ της Ο ΕΦ και της οδηγίας ΣΕΕ (σύστημα εμπορίας εκπομπών) της ΕΕ Οδηγία 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13 ης Οκτωβρίου 2003 σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ L 275 της 25.10.2003, σ. 32–46). . Σκοπός του ΣΕΕ της ΕΕ και της φορολογίας του διοξειδίου του άνθρακα που επιβάλλουν τα κράτη μέλη δυνάμει της Ο ΕΦ είναι η επίτευξη οικονομικά αποδοτικών μειώσεων των αερίων του θερμοκηπίου για συγκεκριμένες δραστηριότητες. Ωστόσο, η φορολογία του διοξειδίου του άνθρακα που επιβάλλουν τα κράτη μέλη βάσει της Ο ΕΦ στερείται συντονισμού. Ως εκ τούτου, απαιτείται περαιτέρω καθοδήγηση και εισαγωγή σαφέστερων κανόνων στην Ο ΕΦ . Το πεδίο εφαρμογής της Ο ΕΦ καλύπτει καταρχήν τα ενεργειακά προϊόντα και την ηλεκτρική ενέργεια που χρησιμοποιούνται για την παραγωγή θερμότητας και κίνησης. Η οδηγία ΣΕΕ της ΕΕ αφορά τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου από μεγάλες ενεργειακές και βιομηχανικές εγκαταστάσεις. Ορισμένες ενεργειοβόρες επιχειρήσεις καλύπτονται και από τα δύο νομοθετικά μέσα (π.χ. τα εργοστάσια παραγωγής χάρτου), ενώ άλλες δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής κανενός εκ των δύο νομοθετικών πλαισίων (π.χ. οι μικρές εγκαταστάσεις που χρησιμοποιούν ενέργεια σε ορισμένες βιομηχανικές διαδικασίες). Και οι δύο περιπτώσεις είναι δυνατόν να οδηγήσουν σε απώλειες σε ό,τι αφορά τη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας και σε στρεβλώσεις της εσωτερικής αγοράς. Παρότι η επιβολή φορολογίας σε συνδυασμό με την εφαρμογή της οδηγίας ΣΕΕ της ΕΕ παρέχει ένα ισχυρό κίνητρο για τη μείωση των εκπομπών, αυτό δεν ισχύει στις περιπτώσεις όπου η μείωση των εκπομπών θα είναι φθηνότερη, γεγονός που υπονομεύει την ίδια τη λογική του ΣΕΕ της ΕΕ και οδηγεί σε στρέβλωση της λειτουργίας του.[2] Οδηγία 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13 ης Οκτωβρίου 2003 σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ L 275 της 25.10.2003, σ. 32–46). (3) Η ΟΕΦ περιλαμβάνει δύο διατάξεις που προβλέπουν την ειδική μεταχείριση ορισμένων καταναλωτών ενέργειας, οι οποίες πρέπει να αναθεωρηθούν από το Συμβούλιο βάσει της πρότασης της Επιτροπής. Το άρθρο 9 παράγραφος 2 της ΟΕΦ επιτρέπει σε τρία κράτη μέλη (Βέλγιο, Λουξεμβούργο και Δανία) να εφαρμόσουν επίπεδα φορολογίας κάτω από το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας για το πετρέλαιο θέρμανσης. Με το άρθρο 15 παράγραφος 3 της ΟΕΦ τα κράτη μέλη επιτρέπεται να εφαρμόζουν σε γεωργικές, ανθοκομικές και ιχθυοτροφικές εργασίες καθώς και στη δασοπονία μηδενικό συντελεστή φορολογίας. Αυτή είναι η μοναδική διάταξη στην ΟΕΦ που επιτρέπει σε καταναλώτριες επιχειρήσεις να επωφεληθούν από μειώσεις/απαλλαγές άνευ όρων κάτω από τα ελάχιστα επίπεδα φορολογίας της ΕΕ. 2. Εξέταση της δρασησ της ΕΕ από τη σκοπια της επικουρικοτητασ Τα προβλήματα που έχουν επισημανθεί μπορούν να αντιμετωπιστούν μόνο μέσω της αναθεώρησης της ΟΕΦ . Σύμφωνα με την υφιστάμενη ΟΕΦ , τα κράτη μέλη μπορούν να αυξήσουν τους συντελεστές φορολογίας της ενέργειας ή να επιβάλουν φόρους που συνδέονται με το διοξείδιο του άνθρακα. Ωστόσο, οι εθνικές προσεγγίσεις αυτού του είδους ενέχουν τον κίνδυνο στρέβλωσης της εσωτερικής αγοράς, λόγω της έλλειψης εναρμόνισης της δομής και του επιπέδου των εθνικών φόρων: (1) Οι υφιστάμενοι ελάχιστοι φορολογικοί συντελεστές περιορίζουν τις φιλόδοξες επιδιώξεις των κρατών μελών σε σχέση με τη φορολογία της ενέργειας, ιδίως σε ό,τι αφορά την επαγγελματική χρήση, όπου η φορολογία της ενέργειας επηρεάζει άμεσα την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων. (2) Η φορολόγηση του διοξειδίου του άνθρακα στο πλαίσιο της υφιστάμενης ΟΕΦ δεν καλύπτει επαρκώς τις εκπομπές στους κλάδους που δεν εμπίπτουν στο ΣΕΕ, καθώς μεγάλο μέρος της χρήσης ενέργειας δεν υπόκειται στους φόρους για το διοξείδιο του άνθρακα. Επιπροσθέτως, όσον αφορά τις χρήσεις ενέργειας που καλύπτονται από την ΟΕΦ , είναι δύσκολη η επιβολή ενός φόρου διοξειδίου του άνθρακα μόνο στις εγκαταστάσεις που εξαιρούνται από το ΣΕΕ. (3) Θεωρητικά, η επιβολή ενός «φόρου του διοξειδίου του άνθρακα» μπορεί να πραγματοποιηθεί με διάφορους τρόπους και η απουσία ενός ενιαίου πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ αφήνει περιθώρια για την εφαρμογή εθνικών λύσεων που μπορεί να οδηγήσουν σε στρεβλώσεις της εσωτερικής αγοράς και/ ή σε διπλή φορολογία. 3. Οι κυριοτεροι στοχοι πολιτικησ Κύριος στόχος της αναθεώρησης της ΟΕΦ είναι η εναρμόνισή της με τους στόχους της ΕΕ για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή, ιδίως δε η καταπολέμηση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα στους κλάδους που δεν εμπίπτουν στο ΣΕΕ, η αποφυγή των αρνητικών παρεμβολών στο ΣΕΕ της ΕΕ, η διευκόλυνση της εξοικονόμησης ενέργειας, η ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και η παραγωγή εσόδων χωρίς να προκαλούνται στρεβλώσεις στην αγορά. Γενικά, η αναθεώρηση θα πρέπει να βελτιώνει τη διάρθρωση της υφιστάμενης οδηγίας, παρέχοντας στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν τη φορολογία της ενέργειας με αποδοτικότερο τρόπο για περιβαλλοντικούς και άλλους σκοπούς πολιτικής και να βελτιώσουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ειδικότερα, οι στόχοι της αναθεώρησης της ΟΕΦ είναι οι εξής: (1) Να διασφαλίσει την ομοιόμορφη μεταχείριση των πηγών ενέργειας στο πλαίσιο της ΟΕΦ για τη δημιουργία πραγματικά ισότιμων όρων ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων καταναλωτών ενέργειας (2) Να παράσχει ένα προσαρμοσμένο πλαίσιο φορολογίας για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. (3) Να παράσχει ένα πλαίσιο για τη χρήση της φορολογίας του διοξειδίου του άνθρακα σε κλάδους όπου δεν εφαρμόζεται το ΣΕΕ της ΕΕ, αποφεύγοντας επικαλύψεις μεταξύ των δύο μέσων που οδηγούν σε απώλειες σε ό,τι αφορά τη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας. 4. Επιλογές πολιτικησ Για να αναζητηθεί ο καλύτερος τρόπος επίτευξης των διαφόρων στόχων πολιτικής, εξετάστηκε μια σειρά επιλογών οι οποίες συγκρίθηκαν με τη βασική επιλογή (μη περαιτέρω τροποποιήσεις στην υφιστάμενη ΟΕΦ πέραν της σταδιακής εκπνοής των υπολειπόμενων μεταβατικών περιόδων). Οι επιλογές 1 και 2 αφορούν την αναθεώρηση των ελάχιστων συντελεστών φορολόγησης των διαφόρων πηγών ενέργειας με ομοιόμορφο τρόπο, βάσει του ενεργειακού περιεχομένου και των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα αντίστοιχα. Οι επιλογές 3Α και 3Β προτείνουν την αναθεώρηση της δομής της οδηγίας με διαχωρισμό των υφιστάμενων ελάχιστων επιπέδων φορολογίας σε δύο κατηγορίες (ενεργειακό περιεχόμενο και εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα), οι οποίες θα αντικατοπτρίζουν τους διαφορετικούς περιβαλλοντικούς στόχους των ενεργειακών φόρων –αφενός την εξοικονόμηση ενέργειας, αφετέρου τη μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα (η επιλογή 3Β περιλαμβάνει χαμηλότερους ελάχιστους συντελεστές φορολόγησης για το διοξείδιο του άνθρακα). Η επιλογή 4 αφορά την καθιέρωση επιπρόσθετου ενιαίου φόρου για τις εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα, ο οποίος θα επιβάλλεται επιπλέον των φόρων που ήδη επιβάλλονται δυνάμει της ΟΕΦ και με τρόπο που να συμπληρώνει το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ (επιλογή 4). Δύο επιλογές για τις μεταφορές (επιλογές 5 και 6) εξετάζουν τις επιπτώσεις της εναρμόνισης των φορολογικών συντελεστών της βενζίνης και του ντίζελ βάσει του ενεργειακού περιεχομένου και του διοξειδίου του άνθρακα στο μείγμα καυσίμου. Σε αντίθεση με την επιλογή 5, η επιλογή 6 απαιτεί από τα κράτη μέλη την τήρηση της σχέσης μεταξύ των ελάχιστων συντελεστών φορολογίας κατά τον καθορισμό των εθνικών συντελεστών φορολογίας. Για να εξεταστούν οι επιπτώσεις των επιλογών πολιτικής, πραγματοποιήθηκαν ορισμένες υποθέσεις σχετικά με τα επίπεδα φορολογίας. Σε ό,τι αφορά τη φορολογία βάσει των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα, χρησιμοποιήθηκε ένα εύρος τιμών διοξειδίου του άνθρακα που καλύπτει το εύρος των προσδοκιών για τις τιμές εντός και εκτός του ΣΕΕ (10, 20 και 30 ευρώ ανά τόνο). Σε ό,τι αφορά το ενεργειακό περιεχόμενο, η φορολόγηση βασίστηκε στους υφιστάμενους φορολογικούς συντελεστές ορισμένων προϊόντων που χρησιμοποιούνται για θέρμανση και, για τα καύσιμα κίνησης, στους συντελεστές που περιλαμβάνει η πρόταση για το εμπορικό πετρέλαιο ντίζελ COM(2007)52. . Ο πίνακας που ακολουθεί περιλαμβάνει τους φορολογικούς συντελεστές που προκύπτουν για τις επιλογές 1 έως 6, εκφρασμένους στις μονάδες που χρησιμοποιούνται στην ΟΕΦ :[3] COM(2007)52. Πίνακας 1: Ελάχιστοι συντελεστές φορολογίας για τις επιλογές 1 έως 6 (στις 1/1/2013) εκφρασμένοι σε τρέχουσες μονάδες της ΟΕΦ Ενεργειακό προϊόν|Μονάδα|Ελάχιστα επίπεδα στην ΟΕΦ |Πρόταση για το εμπορικό πετρέλαιο ντίζελ|Επιλογή| ||||1|2|3A|3B|4|5|6| Καύσιμα κίνησης||||||||||| Βενζίνη |ευρώ/1000 l|359|380|380|380|380|380|380|380|380| Πετρέλαιο εσωτερικής καύσης |ευρώ/1000 l|330|380|380|380|380|380|380|438|438| Κηροζίνη |ευρώ/1000 l|330|330|330|330|330|330|330|409|409| Υγραέριο |ευρώ/1000 kg|125|125|125|125|125|125|125|528|528| Φυσικό αέριο |ευρώ/GJ|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|2,6|αα|αα| Καύσιμο θέρμανσης (μη επαγγελματική χρήση)||||||||||| Πετρέλαιο εσωτερικής καύσης |ευρώ/1000 l|21|21|22,2|54,9|66|38,6|60,3|αα|αα| Βαρύ πετρέλαιο|ευρώ/1000 kg|15|15|24,0|61,8|73,8|42,9|68,0|αα|αα| Κηροζίνη|ευρώ/1000 l|0|0|20,9|50|59,0|34,7|55,0|αα|αα| Υγραέριο|ευρώ/1000 kg|0|0|27,6|58,0|71,2|42,5|63,8|αα|αα| Φυσικό αέριο|ευρώ/GJ|0,3|0,3|0,6|1,1|1,4|0,9|1,2|αα|αα| Άνθρακας|ευρώ/GJ|0,3|0,3|0,6|1,9|2,2|1,3|2,1|αα|αα| Ηλεκτρική ενέργεια|ευρώ/MWh|1,0|1,0|2,16|0|1,0|1,0|0|αα|αα| Καύσιμο θέρμανσης (επαγγελματική χρήση)||||||||||| Πετρέλαιο εσωτερικής καύσης |ευρώ/1000 l|21|21|22,2|54,9|60,4|33|60,3|αα|αα| Βαρύ πετρέλαιο|ευρώ/1000 kg|15|15|24|61,8|67,8|36,9|68,0|αα|αα| Κηροζίνη|ευρώ/1000 l|0|0|20,9|50|55,2|30,2|55,0|αα|αα| Υγραέριο 00|ευρώ/1000 kg|0|0|27,6|58|64,9|35,9|63,8|αα|αα| Φυσικό αέριο|ευρώ/GJ|0,15|0,15|0,6|1,1|1,3|0,7|1,2|αα|αα| Άνθρακας|ευρώ/GJ|0,15|0,15|0,6|1,9|2|1,1|2,1|αα|αα| Ηλεκτρική ενέργεια|ευρώ/MWh|0,5|0,5|2,16|0|0,5|0,5|0|αα|αα| Επιπλέον, προσδιορίστηκαν δύο επιπρόσθετες επιλογές πολιτικής οι οποίες ανταποκρίνονται στις ρήτρες αναθεώρησης που περιλαμβάνονται στο άρθρο 9 παράγραφος 2 και στο άρθρο 15 παράγραφος 3 της οδηγίας. Τέλος, αξιολογήθηκε μια σειρά επιλογών για τη χορήγηση ειδικής μεταχείρισης σε κλάδους που θεωρείται ότι εκτίθενται σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα. 5. Εκτίμηση επιπτωσεων Η εκτίμηση βασίζεται σε συνεισφορές τρίτων ενδιαφερόμενων μερών (κράτη μέλη, επιχειρήσεις, άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής). Επιπροσθέτως, για τον σκοπό της εκτίμησης των επιπτώσεων η Επιτροπή εκπόνησε μια ποιοτική και ποσοτική ανάλυση, αξιοποιώντας τα αποτελέσματα τριών μοντέλων (E3ME, TREMOVE και QUESTIII). Γενικά, η αποδοτικότερη δομή της φορολογίας μπορεί να εξασφαλίσει καλύτερες και συνεπέστερες ειδοποιήσεις τιμών και να διασφαλίσει την αποτελεσματικότερη χρήση της φορολογίας της ενέργειας τόσο για περιβαλλοντικούς όσο και για φορολογικούς σκοπούς. Από την εκτίμηση των επιπτώσεων προκύπτει ότι το κόστος της αναδιάρθρωσης του υφιστάμενου φορολογικού συστήματος σήμερα θα είναι ιδιαίτερα χαμηλό, αν όχι αρνητικό. Όσον αφορά τις διοικητικές δαπάνες, η χρήση του υφιστάμενου συστήματος ειδικών φόρων κατανάλωσης για τον σκοπό της φορολογίας του διοξειδίου του άνθρακα επιτρέπει την εισαγωγή ενός νέου στοιχείου στη φορολόγηση της ενέργειας, χωρίς επιπρόσθετο κόστος ή νέες διοικητικές επιβαρύνσεις για τις επιχειρήσεις και τις φορολογικές υπηρεσίες. Οι μακροοικονομικές επιπτώσεις των επιλογών πολιτικής απορρέουν κυρίως από τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν τα επιπρόσθετα έσοδα. Εάν τα έσοδα ανακυκλώνονται μέσω μειώσεων στο κόστος εργασίας, τα αποτελέσματα για το ΑΕγχΠ και την απασχόληση είναι σε όλες τις περιπτώσεις θετικά, παρότι περιορισμένου εύρους. Δεδομένου ότι το εύρος των αποτελεσμάτων εξαρτάται από το ύψος των επιπρόσθετων εσόδων, η επιλογή 4 αποφέρει τα μεγαλύτερα αποτελέσματα. Η μεταβολή του ΑΕγχΠ, ωστόσο, παραμένει κάτω του 1/3 της ποσοστιαίας μονάδας, ενώ ο αριθμός των επιπρόσθετων θέσεων εργασίας που δημιουργούνται αναμένεται να ανέλθει σε σχεδόν ένα εκατομμύριο το 2030. Αντίθετα, τα αποτελέσματα των λοιπών επιλογών πολιτικής παραμένουν σημαντικά μικρότερα. Οι εν λόγω τάσεις επιβεβαιώθηκαν από το πρόσθετο μοντέλο που αναπτύχθηκε βάσει επικαιροποιημένων προβλέψεων για τη βασική επιλογή, λαμβάνοντας υπόψη τις επιπτώσεις της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης. Η ανακύκλωση εσόδων με τη μορφή μεταφορών κατ’ αποκοπή ποσών σε νοικοκυριά ή η χρησιμοποίηση των επιπρόσθετων εσόδων για τον σκοπό της φορολογικής εξυγίανσης δεν έχουν θετικά αποτελέσματα για τον ΑΕγχΠ και την απασχόληση. Το επίπεδο των επιπρόσθετων εσόδων για τα κράτη μέλη βάσει των διαφόρων επιλογών πολιτικής (ανεξάρτητα από το ζήτημα της ανακύκλωσης εσόδων) εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη θα εφαρμόσουν τη νέα δομή και από το κατά πόσο θα χρησιμοποιήσουν τη δυνατότητα εφαρμογής απαλλαγών ή μειώσεων. Η επιβολή επιπρόσθετου φόρου 20 ευρώ ανά τόνο σε όλες τις εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα εκτός ΣΕΕ παρουσιάζει δημοσιονομικό δυναμικό της τάξης των 40 δισεκατομμυρίων ευρώ περίπου το 2020 για την ΕΕ των 27. Ο πλέον συναφής περιβαλλοντικός εξωτερικός παράγοντας που αντιμετωπίζεται μέσω της φορολογίας είναι οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα. Όλες οι επιλογές πολιτικής συνεπάγονται μείωση των συνολικών εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα έως και 2% περίπου, όπως στην περίπτωση της επιλογής 4. Αυτό αντιπροσωπεύει ποσοστό 37% περίπου (το οποίο ισοδυναμεί με 92 εκατομμύρια τόνους διοξειδίου του άνθρακα) της μείωσης που πρέπει να επιτευχθεί εκτός ΣΕΕ, λαμβανομένων υπόψη των εκπομπών γραμμής βάσης όπως διαμορφώθηκαν πρόσφατα μετά τη διόρθωσή τους προς τα κάτω. Ομοίως, όλες οι επιλογές αναμένεται να παράσχουν, σε διαφορετικό βαθμό, ένα ευνοϊκότερο φορολογικό πλαίσιο για την ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και ειδικά των βιοκαυσίμων. Από την ανάλυση προκύπτει ότι η αναθεώρηση της ΟΕΦ δεν έχει αρνητικές επιπτώσεις στα έσοδα, ωστόσο οι επιπτώσεις επί της διανομής διαφέρουν ανάλογα με την επιλεγμένη μέθοδο ανακύκλωσης των εσόδων. Παρότι η ανακύκλωση της φορολογίας της εργασίας αποδίδει τα καλύτερα συνολικά αποτελέσματα όσον αφορά το εισόδημα των νοικοκυριών, τείνει να ευνοεί τα νοικοκυριά υψηλού εισοδήματος έναντι των νοικοκυριών χαμηλού εισοδήματος. Με την ανακύκλωση με τη μορφή κατ’ αποκοπή ποσών αποφεύγονται οι αρνητικές επιπτώσεις επί της κατανομής έναντι αμελητέας μείωσης του συνολικού εισοδήματος. Η παράλληλη αύξηση του κόστους μεταφοράς μετριάζει τις αρνητικές επιπτώσεις επί της κατανομής λόγω των αυξήσεων του κόστους θέρμανσης. Συνολικά, καμιά από τις επιλογές πολιτικής δεν θα οδηγήσει σε απώλειες ανταγωνιστικότητας σε κλαδικό επίπεδο, παρότι οι επιπτώσεις δεν κατανέμονται ισότιμα μεταξύ των κλάδων παραγωγής. Στην περίπτωση της μείωσης της φορολογίας της εργασίας, τα επίπεδα απασχόλησης είναι υψηλότερα ή παραμένουν αμετάβλητα σε όλους τους κλάδους, ενώ ελάχιστοι είναι οι κλάδοι στους οποίους σημειώνονται μικρές απώλειες παραγωγής. Όσον αφορά τον κλάδο της αυτοκινητοβιομηχανίας, επισημαίνεται ότι η υποχρεωτική εναρμόνιση των εθνικών συντελεστών φορολογίας για τα καύσιμα κίνησης δυνάμει της επιλογής 6, υπό την προϋπόθεση ότι τα κράτη μέλη θα διατηρήσουν αμετάβλητους τους συντελεστές για τη βενζίνη και θα αυξήσουν μόνο τους συντελεστές για το πετρέλαιο ντίζελ, θα επιβραδύνει απλώς την αύξηση των πωλήσεων ντιζελοκίνητων αυτοκινήτων (οι οποίες θα μειωθούν κατά 11,7% έως το 2020 συγκριτικά με τη γραμμή βάσης, που εξακολουθεί να αντιπροσωπεύει αύξηση της τάξης του 9% στις πωλήσεις ντιζελοκίνητων αυτοκινήτων σε απόλυτους αριθμούς). Με την επιλογή 6 καταργείται το πλεονέκτημα για την τιμή του ντίζελ τόσο στα ελάχιστα επίπεδα φορολογίας σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε επίπεδο εθνικών συντελεστών, γεγονός που θα επαναφέρει την ισορροπία μεταξύ ζήτησης και προσφοράς στην αγορά καυσίμων. Η ουδέτερη μεταχείριση όλων των καυσίμων μεταφορών θα παράσχει ένα τεχνολογικά ουδέτερο πλεονέκτημα σε όλα τα καύσιμα που δεν δημιουργούν εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα και θα βελτιώσει την ενεργειακή απόδοση. 6. Σύγκριση επιλογων Οι επιλογές πολιτικής αξιολογήθηκαν σύμφωνα με τα εξής βασικά κριτήρια, ώστε να ανακλούν τους στόχους πολιτικής που περιγράφονται στο Κεφάλαιο 3: εσωτερική αγορά και θεμιτός ανταγωνισμός, περιβαλλοντική αποτελεσματικότητα (μειώσεις των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα), δημοσιονομικές επιπτώσεις και ισότητα (μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ των καταναλωτών ενέργειας). Τα αποτελέσματα παρουσιάζονται στον Πίνακα 2: Πίνακας 2: Σύγκριση των πολιτικών επιλογής βάσει επιλεγμένων κριτηρίων αξιολόγησης Επιλογή πολιτικής|Εσωτερική αγορά και θεμιτός ανταγωνισμός|Περιβαλλοντική αποτελεσματικότητα|Δημοσιονομικές επιπτώσεις|Ισότητα| Επιλογή 1|+|( + )|+|+| Επιλογή 2|-|+|-|-| Επιλογή 3A|++|+|+|-| Επιλογή 3B|+|(+)|(+)|++| Επιλογή 4|(+)|++|++|- -| Επιλογή 5|+ +|+|+|+| Επιλογή 6|(-)|++|++|+| Σημείωση: Εντός παρένθεσης δηλώνεται η βαθμολόγηση με μισό βαθμό. Όλες οι επιλογές πολιτικής συνεπάγονται βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς καθώς αίρουν τις στρεβλώσεις στη φορολογική μεταχείριση των ενεργειακών πηγών. Επίσης, επιτυγχάνουν μείωση των στρεβλώσεων μεταξύ των κρατών μελών, η οποία ωστόσο είναι ελαφρώς μικρότερη στην επιλογή 3Β λόγω της μεταβατικής περιόδου για εννέα κράτη μέλη και στην επιλογή 4 λόγω της επιπρόσθετης φορολόγησης που επιβάλλεται επιπλέον των υφιστάμενων εθνικών συντελεστών. Η δίκαιη μεταχείριση των επιχειρήσεων που εμπίπτουν στο ΣΕ