EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 15.9.2017 COM(2017) 544 final 2017/0234(NLE) Predlog SKLEP SVETA o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v izvršnem odboru programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce



OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM 1.Predmet urejanja predloga Ta predlog se nanaša na sklep o določitvi stališča, ki naj se v imenu Unije zastopa v izvršnem odboru programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce (v nadaljnjem besedilu: izvršni odbor) v zvezi s predvidenim sprejetjem sklepa o strojno berljivih potovalnih dokumentih za begunce in osebe brez državljanstva. 2.Ozadje predloga 2.1.Resolucija Ekonomskega in socialnega sveta Združenih narodov z dne 30. aprila 1958 o ustanovitvi izvršnega odbora programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce Izvršni odbor je bil ustanovljen z Resolucijo Ekonomskega in socialnega sveta Združenih narodov z dne 30. aprila 1958 o ustanovitvi izvršnega odbora programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce (E/RES/672 (XXV)). V skladu z navedeno resolucijo izvršni odbor deluje kot posvetovalni organ glede norm in politike v zvezi z mednarodno zaščito beguncev. 2.2.Izvršni odbor programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce Izvršni odbor sestavljajo članice in opazovalci. Članice so lahko le države. Status opazovalca se lahko podeli državam in drugim subjektom. Izvršni odbor trenutno šteje 101 državo članico, med katerimi je 27 držav članic EU, 16 držav opazovalk, med katerimi je ena država članica EU, in 39 opazovalcev, ki niso države, med katerimi je tudi Evropska unija. Za razliko od članic opazovalci nimajo glasovalne pravice, imajo pa pravico do besede na javnih sejah izvršnega odbora. Za medvladne organizacije, ki imajo status opazovalke v izvršnem odboru, drugi odstavek pravila 38 Poslovnika izvršnega odbora, kakor je bil nazadnje spremenjen oktobra 2016, določa: „Odbor lahko na priporočilo stalnega odbora vsako leto odloči, da povabi medvladne organizacije, ki imajo status opazovalk v izvršnem odboru, da se udeležujejo zaprtih sej o vprašanjih azila in beguncev, za katera so pristojne.“ Na podlagi te določbe je izvršni odbor 5. maja 2017 povabil Evropsko unijo, naj se udeležuje zaprtih sej o vprašanjih azila in beguncev, ki so v pristojnosti Evropske unije. Izvršni odbor redno sprejema tematske sklepe o zaščiti beguncev. Tematski sklepi glede zaščite beguncev se sprejemajo s soglasjem članov izvršnega odbora. Ti sklepi se pripravijo v nizu zaprtih sej članic izvršnega odbora in medvladnih organizacij, ki so bile kot opazovalke povabljene, da se udeležujejo zaprtih sej, ter v sodelovanju s strokovnjaki Urada visokega komisarja Združenih narodov za begunce (v nadaljnjem besedilu: UNHCR). 2.3.Predvideni akt izvršnega odbora programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce Od 2. do 6. oktobra 2017 naj bi izvršni odbor na 68. seji sprejel sklep o strojno berljivih potovalnih dokumentih za begunce in osebe brez državljanstva (v nadaljnjem besedilu: predvideni sklep). Evropska unija je na povabilo izvršnega odbora na podlagi drugega odstavka pravila 38 Poslovnika sodelovala pri pripravi predvidenega sklepa. Države članice EU, ki so tudi članice izvršnega odbora, so sodelovale pri sprejetju predvidenega sklepa. Namen osnutka predvidenega sklepa, kakršen je bil pripravljen na zaprtih sejah 30. maja, 8. junija, 12. junija, 16. junija ter 11. in 12. septembra, je zlasti pozvati države pogodbenice Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 (v nadaljnjem besedilu: Konvencija iz leta 1951) in Konvencije o statusu oseb brez državljanstva iz leta 1954 (v nadaljnjem besedilu: Konvencija iz leta 1954), naj uvedejo strojno berljive potovalne dokumente iz Konvencij, ki bodo skladni s standardom 3.12 in dokumentom št. 9303 Mednarodne organizacije civilnega letalstva (v nadaljnjem besedilu: ICAO), če tega še niso storile, in pozvati vse države, ki niso pogodbenice navedenih konvencij, ki beguncem in osebam brez državljanstva že izdajajo strojno berljive potovalne dokumente, naj predstavijo svoje dobre prakse drugim državam, ki niso članice teh konvencij, da bi jih spodbudile k uvedbi takih potovalnih dokumentov, če tega še niso storile. Predvideni sklep določa tudi zavezanost izvršnega odbora, da spodbuja prehod na izdajanje strojno berljivih potovalnih dokumentov beguncem in osebam brez državljanstva, nato pa da izdajanje takih dokumentov še naprej podpira, in sicer z uporabo finančnih sredstev in zagotavljanjem zmogljivosti in tehnične pomoči, kakor je ustrezno, v sodelovanju z ICAO in UNHCR. Predvideni sklep ugotavlja, da so se mednarodni standardi in specifikacije za potovalne dokumente od časa, ko sta bili napisani konvenciji iz let 1951 in 1954, zelo spremenili, ter da bi se pravice beguncev in oseb brez državljanstva, ki zakonito prebivajo na ozemlju države pogodbenice, da se jim izdajo potovalni dokumenti, ki jim omogočajo potovanje izven tega ozemlja, iz člena 28 teh konvencij ter priloženih jima vzorcev in prilog, učinkoviteje uresničevale, če bi begunci in osebe brez državljanstva imeli dostop do potovalnih dokumentov v skladu s standardi ICAO, zlasti kar zadeva strojno berljivost. Predvideni sklep se nanaša tudi na tekoče večstranske razprave o beguncih, na primer razpravo o globalnem dogovoru o beguncih. 3.Stališče, ki se zastopa v imenu Unije Unija bi morala podpreti sprejetje sklepa izvršnega odbora o strojno berljivih potovalnih dokumentih za begunce in osebe brez državljanstva. Zaželeno je, da potovalni dokumenti, ki jih države izdajo beguncem in osebam brez državljanstva, ki zakonito prebivajo na njihovem ozemlju, izpolnjujejo zahteve o varnostnih značilnostih iz mednarodnih standardov, in sicer iz standarda 3.12 in dokumenta št. 9303 ICAO o strojno berljivih potovalnih dokumentih. Tako so ti potovalni dokumenti bolj zaščiteni pred ponarejanjem in zlorabo, s tem pa tudi varnejši.

Uredba Sveta št. 2252/2004 z dne 13. decembra 2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice, ki določa minimalno raven varnosti, ki mora biti zagotovljena za potne liste in potovalne dokumente držav članic, že določa, da morajo države članice upoštevati dokument št. 9303 ICAO, zlasti glede postopkov izdaje in strojno berljive strani z osebnimi podatki. Uredba velja za vse potovalne dokumente, ki jih izdajo države članice, vključno s tistimi, ki se izdajo osebam brez državljanstva ter upravičencem do statusa begunca in upravičencem do statusa subsidiarne zaščite v skladu s členom 25 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 (v nadaljnjem besedilu: direktiva o pogojih), če so veljavni več kot 12 mesecev. Uredba (ES) št. 2252/2004 pomeni razvoj določb schengenskega pravnega reda, v katerem Združeno kraljestvo in Irska ne sodelujeta. Predlagana nova uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2016, ki bi nadomestila direktivo o pogojih za azil („predlagana uredba o pogojih“), določa, da morajo države članice, ko upravičencem do statusa begunca in upravičencem do statusa subsidiarne zaščite izdajajo potovalne dokumente, ki so v skladu s predlagano uredbo o pogojih veljavni vsaj eno leto, upoštevati zahteve o minimalnih varnostnih značilnostih in biometričnih podatkih, določene v Uredbi (ES) št. 2252/2004, ali njim enakovredne. Protokol (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen k Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, se nanaša na sodelovanje Združenega kraljestva in Irske pri sprejetju in uporabi predlagane uredbe. V duhu člena 3(5) PEU Unija spodbuja uporabo teh standardov tudi v odnosih s širšim svetom. Kar zadeva države, ki so pogodbenice konvencij iz let 1951 in 1954, to prispeva k učinkovitemu uresničevanju pravic beguncev in oseb brez državljanstva, ki zakonito prebivajo na ozemlju države pogodbenice, da se jim izdajo potovalni dokumenti, kar jim omogoča potovanje izven tega ozemlja, kot je določeno v členu 28 teh konvencij ter priloženih jima vzorcih in prilogah. Zato je vsekakor primerno določiti stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v izvršnem odboru, saj predvideni sklep o strojno berljivih potovalnih dokumentih za begunce in osebe brez državljanstva lahko vpliva na skupna pravila iz Uredbe Sveta št. 2252/2004, Direktive 2011/95/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter predlagane uredbe Evropskega parlamenta in Sveta, ki naj bi nadomestila Direktivo 2011/95/ES. 4.Pravna podlaga 4.1.Postopkovna pravna podlaga 4.1.1.Načela V členu 218(9) Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU) so predvideni sklepi o določitvi „stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, razen aktov o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma.“ Člen 218(9) PDEU se uporablja ne glede na to, ali je Unija članica organa ali pogodbenica zadevnega sporazuma. Pojem „akti s pravnim učinkom“ vključuje tudi akte, ki imajo pravni učinek zato, ker predstavljajo pravila mednarodnega prava, ki veljajo za zadevni organ. Vključuje tudi instrumente, ki nimajo zavezujočega učinka v mednarodnem pravu, a lahko odločilno vplivajo na vsebino ureditve, ki jo sprejme zakonodajalec Unije. 4.1.2.Uporaba v obravnavanem primeru Izvršni odbor je organ, ustanovljen s sporazumom, in sicer z Resolucijo Ekonomskega in socialnega sveta Združenih narodov z dne 30. aprila 1958 o ustanovitvi izvršnega odbora programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce. Sklep, k sprejetju katerega se izvršni odbor poziva, je akt s pravnim učinkom. Čeprav sklepi izvršnega odbora niso pravno zavezujoči, prispevajo k razlagi in nadaljnjemu razvoju mednarodnih standardov za zaščito beguncev. Pomembno vlogo imajo pri določanju načina, kako se Konvencija iz leta 1951 in Protokol z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev (v nadaljnjem besedilu: Protokol iz leta 1967) razlagata in uporabljata. Urad visokega komisarja ZN za begunce (UNHCR) uporablja sklepe izvršnega odbora pri izvajanju naloge nadzora uporabe določb Konvencije iz leta 1951 in Protokola iz leta 1967, kar morajo države pogodbenice omogočati v skladu s členom 35 Konvencije iz leta 1951. Sklepi izvršnega odbora so pomembni pri nadaljnjem razvoju mednarodnega režima za zaščito beguncev na način, ki dopolnjuje in krepi Konvencijo iz leta 1951 in Protokol k njej iz leta 1967, katerima so se zavezale vse države pogodbenice in ki ju je generalna skupščina ZN pozdravila. Dokazujejo že uveljavljeno pravilo običajnega mednarodnega prava ali vodijo k snovanju zakonov. Včasih se jim pripisuje velik pomen na nacionalnih in mednarodnih sodiščih, tudi na Evropskem sodišču za človekove pravice. Te ugotovitve se bodo verjetno uporabljale, še zlasti za predvideni sklep. Predvideni sklep odraža sodobno državno prakso na ključnem področju, in sicer na področju izdajanja potovalnih dokumentov. Predvideni sklep pomeni nadaljnji razvoj mednarodnega režima za zaščito beguncev s tem, da priznava, da je treba določbe v zvezi z izdajanjem in standardizacijo potovalnih dokumentov iz Konvencije iz leta 1951 ter priloženih ji vzorca in Priloge razlagati in uporabljati v skladu z veljavnimi mednarodnimi standardi, kar potrjuje, da morajo biti ti dokumenti skladni s standardi ICAO. Predvideni sklep lahko vsekakor odločilno vpliva na vsebino zakonodaje EU, ki jo je treba sprejeti, razlagati in uporabljati v skladu s Konvencijo iz leta 1951 in Protokolom iz leta 1967. Natančneje, zakonodajo EU, ki sledi, je treba razlagati v skladu s členom 28 Konvencije iz leta 1951 ter priloženih ji vzorca in Priloge, razlaga katerih pa temelji na predvidenem sklepu: – Uredba Sveta št. 2252/2004. Razlog za to je, da prvi pododstavek člena 1(1) v povezavi s točkama 2 in 5 Priloge k navedeni uredbi določa minimalno raven varnosti za potne liste in potovalne dokumente držav članic v skladu z dokumentom št. 9303 ICAO, zlasti glede tehnik izdajanja in strojno berljive strani z osebnimi podatki; – Direktiva o pogojih. Razlog za to je, da člen 25 direktive o pogojih določa, da: „1. Države članice upravičencem do statusa begunca izdajo potovalne dokumente v obliki, določeni z vzorcem [Konvencije iz leta 1951], za namen potovanja izven njihovega ozemlja, razen če nujni razlogi nacionalne varnosti ali javnega reda zahtevajo drugače. 2. Države članice upravičencem do statusa subsidiarne zaščite, ki ne morejo dobiti nacionalnega potnega lista, izdajo listine, ki jim omogočajo potovanje izven njihovega ozemlja, razen če nujni razlogi nacionalne varnosti ali javnega reda zahtevajo drugače. – predlagana direktiva o pogojih. Razlog za to je člen 27 predlagane direktive o pogojih, ki se glasi:

„1. Pristojni organi upravičencem do statusa begunca izdajo potne listine v obliki, določeni z vzorcem [Konvencije iz leta 1951] in minimalnimi varnostnimi značilnostmi ter biometričnimi podatki, določenimi v Uredbi Sveta (ES) št. 2252/2004 45. Navedene potne listine imajo veljavnost najmanj eno leto. 2. Pristojni organi izdajo potne listine z minimalnimi varnostnimi značilnostmi in biometričnimi podatki, določenimi v Uredbi (ES) št. 2252/2004, upravičencem do statusa subsidiarne zaščite, ki ne morejo pridobiti nacionalnega potnega lista. Navedene listine imajo veljavnost najmanj eno leto. 3. Dokumenti iz odstavkov 1 in 2 se ne izdajo, kadar obstajajo nujni razlogi nacionalne varnosti ali tako zahteva javni red.“ Predvideni sklep hkrati usmerja UNHCR pri opravljanju nalog v svojstvu neglasujočega člana upravnega odbora Evropskega azilnega podpornega urada (EASO) in Unijo, kadar pripravlja sodelovanje z UNHCR v skladu s prvim pododstavkom člena 220(1) PDEU, med drugim v svojstvu opazovalke v izvršnem odboru. Predvideni akt ne dopolnjuje ali spreminja institucionalnega okvira sporazuma. Postopkovna pravna podlaga za predlagani sklep je zato člen 218(9) PDEU. 4.2.Materialna pravna podlaga 4.2.1.Načela Materialna pravna podlaga za sklep iz člena 218(9) PDEU je odvisna predvsem od cilja in vsebine predvidenega akta, glede katerega se v imenu Unije zastopa stališče. Če ima predvideni akt dva cilja ali elementa in če je eden od teh ciljev ali elementov glavni, drugi pa postranski, mora sklep iz člena 218(9) PDEU temeljiti na samo eni materialni pravni podlagi, in sicer na tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj ali element. 4.2.2.Uporaba v obravnavanem primeru Glavni cilj in vsebina predlaganega sklepa se nanašata na skupno azilno politiko Unije. Materialna pravna podlaga za predlagani sklep je zato člen 78(2) PDEU. 4.3.Zaključek Pravna podlaga predlaganega sklepa bi moral biti člen 78(2) PDEU v povezavi s členom 218(9) PDEU. 2017/0234 (NLE) Predlog SKLEP SVETA o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v izvršnem odboru programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce SVET EVROPSKE UNIJE JE – ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 78(2) v povezavi s členom 218(9) Pogodbe,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije, ob upoštevanju naslednjega: (1)Resolucijo o ustanovitvi izvršnega odbora programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce je sprejel ekonomski in socialni svet Združenih narodov 30. aprila 1958. (2)V skladu z navedeno resolucijo izvršni odbor programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce deluje kot posvetovalni organ glede norm in politike v zvezi z mednarodno zaščito beguncev. (3)Izvršni odbor programa Urada visokega komisarja Združenih narodov za begunce naj bi na 68. seji od 2. do 6. oktobra 2017 sprejel sklep o strojno berljivih potovalnih dokumentih za begunce in osebe brez državljanstva. (4)Primerno je določiti stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v izvršnem odboru programa visokega komisarja Združenih narodov za begunce, saj bo predvideni sklep verjetno imel pravni učinek in lahko v vsakem primeru odločilno vpliva na vsebino prava Unije, in sicer Uredbe Sveta št. 2252/2004 z dne 13. decembra 2004, Direktive 2011/95/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 in predlagane uredbe Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2016, ki naj bi nadomestila Direktivo 2011/95/ES. (5)Unija bi morala podpreti sprejetje predvidenega sklepa o strojno berljivih potovalnih dokumentih za begunce in osebe brez državljanstva. (6)Zaželeno je, da potovalni dokumenti, ki jih države izdajo beguncem in osebam brez državljanstva, ki zakonito prebivajo na njihovem ozemlju, izpolnjujejo zahteve o varnostnih značilnostih iz mednarodnih standardov, in sicer iz standarda 3.12 in dokumenta št. 9303 ICAO o strojno berljivih potovalnih dokumentih. Tako so potovalni dokumenti bolj zaščiteni pred ponarejanjem in zlorabo, s tem pa tudi varnejši. (7)Stališče Unije izrazijo države članice Unije, ki so članice izvršnega odbora programa visokega komisarja Združenih narodov, ki delujejo skupaj. (8)[V skladu s členom 3 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, sta obe državi članici podali uradno obvestilo, da želita sodelovati pri sprejetju in uporabi tega sklepa.] ALI [V skladu s členoma 1 in 2 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, in brez poseganja v člen 4 navedenega protokola državi članici ne sodelujeta pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanju ni zavezujoč in se v njiju ne uporablja.] ALI [V skladu s členoma 1 in 2 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, in brez poseganja v člen 4 navedenega protokola Združeno kraljestvo ne sodeluje pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanj ni zavezujoč in se v njem ne uporablja. V skladu s členom 3 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, je Irska (s pismom z dne ...) podala uradno obvestilo, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi tega sklepa.] ALI [V skladu s členom 3 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, je Združeno kraljestvo (s pismom z dne ...) podalo uradno obvestilo, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi tega sklepa. V skladu s členoma 1 in 2 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen k Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije ter brez poseganja v člen 4 navedenega protokola, Irska ne sodeluje pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanjo ni zavezujoč in se v njej ne uporablja.] (9)V skladu s členoma 1 in 2 Protokola (št. 22) o stališču Danske, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, Danska ne sodeluje pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanjo ni zavezujoč in se v njej ne uporablja –