SL Uradni list Evropske unije C 68/70

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 1999/32/ES glede vsebnosti žvepla v ladijskih gorivih

(COM(2011) 439 konč. – 2011/0190 (COD))

2012/C 68/13

Poročevalec: Jan SIMONS

Svet in Evropski parlament sta 1. oziroma 13. septembra 2011 sklenila, da v skladu s členom 192(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosita za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 1999/32/ES glede vsebnosti žvepla v ladijskih gorivih

COM(2011) 439 konč. – 2011/0190 (COD).

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 21. decembra 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 477. plenarnem zasedanju 18. in 19. januarja 2012 (seja dne 18. januarja) s 110 glasovi za, 46 glasovi proti in 31 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi

1.1 S končnim ciljem v pomorskem prometu zagotoviti uporabo goriva, ki je skoraj brez žvepla, Evropski ekonomsko-socialni odbor ponovno poudarja, da podpira odločitev Mednarodne pomorske organizacije Združenih narodov (IMO) iz leta 2008 o občutnem zmanjšanju vsebnosti žvepla v ladijskih gorivih do leta 2020. EESO vse države članice IMO poziva, naj ustrezno konvencijo IMO čim prej ratificirajo, da bi zagotovili njeno izvajanje po vsem svetu.

1.2 EESO zato podpira predlog Komisije za prilagoditev Direktive 1999/32/ES določbam o preprečevanju onesnaževanja zraka z ladij iz Priloge VI k Mednarodni konvenciji IMO o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij (Konvencija MARPOL 73/78). Vendar pa je treba nekatere predloge in učinke še dodatno preučiti.

1.3 EESO se zavzema za to, da se v direktivo vključijo določbe, ki so popolnoma usklajene z določbo 18 IMO o kakovosti težkega kurilnega olja, njeno klavzulo o razpoložljivosti goriva (zahteva glede „dajanja na trg“), obveznostmi poročanja, če ladja uporabi določbo 18, in njeno klavzulo o „nerazpoložljivosti“.

1.4 EESO ima pomisleke glede predloga, da se od leta 2020 naprej za potniške ladje, ki plujejo zunaj območij nadzora nad emisijami žvepla, uporablja 0,1-odstotna mejna vrednost za žveplo. Predlog še ni v celoti raziskan. Kljub temu pa EESO v interesu varovanja zdravja potnikov in posadk potniških ladij ta predlog podpira. Pri skrbi za zdravje prebivalstva v EU ne sme biti razlik.

1.5 EESO meni, da prepoved dajanja v promet ladijskih goriv z vsebnostjo žvepla prek 3,5 masnega odstotka zmanjšuje privlačnost in omejuje uporabo metod za zmanjševanje emisij na plovilih (čistilniki). To vprašanje je treba pojasniti.

1.6 EESO je zaskrbljen zaradi težav, ki bi se lahko pojavile po letu 2015, če bo veljala 0,1-odstotna zgornja meja vsebnosti žvepla na območjih nadzora nad emisijami žvepla. IMO ni pripravila nobenega temeljitega poročila o možnih s tem povezanih učinkih. EESO priporoča, da bi morala v prihodnje IMO pripraviti tudi predhodne ocene takšnih učinkov.

1.7 EESO meni, da bi bilo treba alternativne metode za zmanjševanje emisij ali možno uporabo alternativnih goriv dodatno raziskati in izboljšati. Zaradi negotovosti, na primer glede razpoložljivosti goriva z nizko vsebnostjo žvepla v letu 2015 ali tveganja „obratnih“ sprememb v načinu prevoza, Komisija v svojem spremnem sporočilu predlaga, da se v primeru, če bi obstajala nevarnost, da se te negotovosti uresničijo, izvedbeni rok spremeni. EESO priporoča, da se – če bo to potrebno – to stori pravočasno, da se zagotovi nadaljnje spodbujanje potrebnih naložb. Ob upoštevanju dejstva, da se leto 2015 hitro približuje, je treba zlasti rok za uvedbo zgornje meje 0,1 % prestaviti na leto 2020.

2. Uvod

2.1 Goriva za ladijski promet so najcenejša in najmanj rafinirana goriva. Pogosto so stranski proizvodi bolj rafiniranih proizvodov v postopku rafiniranja nafte. Trenutno so pomemben vir onesnaževanja zraka, zlasti z ogljikovim dioksidom (4 % skupnih svetovnih emisij, ki jih povzroča človek) in žveplovim dioksidom (9 %).

2.2 Pred začetkom veljavnosti konvencij in protokolov Mednarodne pomorske organizacije (IMO) Združenih narodov, zlasti Konvencije o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij (MARPOL) iz leta 1973 oz. 1978 in kasneje protokola iz leta 2008, so bila dovoljena goriva s 4,5-odstotno vsebnostjo žvepla.

2.3 Priloga VI k Protokolu MARPOL iz leta 2008 na splošno določa občutno postopno zmanjšanje vsebnosti žvepla v ladijskih gorivih na 0,5 % do leta 2020, ob morebitnih težavah pa najkasneje do leta 2025.

2.4 Znano je, da žveplovi delci, ki so bili iz emisij iz kopenskih virov (energetika in cestni promet) praktično odstranjeni, povzročajo bolezni dihal in težave s srcem, zato obstaja splošno soglasje, da je treba vsebnost žvepla v ladijskem gorivu zmanjšati.

3. Predlog Evropske komisije

3.1 Direktiva 1999/32/ES (kot je bila spremenjena z Direktivo 2005/33/ES) ureja vsebnost žvepla v gorivih, ki se uporabljajo v pomorskem prometu, ter v pravni red EU uvaja nekatera mednarodna pravila, kot so bila dogovorjena v okviru IMO.

3.2 Direktiva v sedanji obliki vsebuje predvsem strožje določbe o vsebnosti žvepla v ladijskih gorivih, ki se uporabljajo na območjih, kjer se okolje še posebej varuje, tj. na območjih nadzora nad emisijami žvepla.

3.3 EESO je že 14. maja 2003 sprejel mnenje o predlogu direktive o spremembi Direktive 1999/32/ES (1).

3.4 S podporo držav članic EU so bila mednarodna pravila IMO oktobra 2008 pregledana in zaostrena s prilagoditvijo Priloge VI h Konvenciji MARPOL (2).

3.5 Glavne spremembe Priloge VI h Konvenciji MARPOL, ki zadevajo onesnaževanje z SO2, so:

— zmanjšanje vsebnosti žvepla v vseh ladijskih gorivih, ki se uporabljajo na območjih nadzora nad emisijami žvepla, z 1,5 masnega odstotka na 1 % 1. julija 2010 in na 0,1 % 1. januarja 2015;

— splošno zmanjšanje vsebnosti žvepla v vseh ladijskih gorivih, ki se uporabljajo zunaj območij nadzora nad emisijami žvepla, s 4,5 masnega odstotka na 3,5 % do 1. januarja 2012 in na 0,5 % do 1. januarja 2020, s pridržkom pregleda leta 2018 in možnostjo odložitve do leta 2025;

— dovoljena uporaba širokega nabora (enakovrednih) metod za zmanjševanje emisij, kot so oprema, metode, postopki ali alternativna goriva.

3.6 Da se zagotovita skladnost z mednarodnim pravnim redom in ustrezno izpolnjevanje novih svetovnih standardov glede žvepla v Uniji, Komisija predlaga, da se določbe Direktive 1999/32/ES uskladijo s spremenjeno Prilogo VI h Konvenciji MARPOL (3). To zadeva zlasti:

— vključitev sprememb Priloge VI h Konvenciji MARPOL v zvezi z vsebnostjo žvepla v ladijskih gorivih iz leta 2008 v direktivo;

— uskladitev direktive z določbami IMO, ki dovoljujejo širok nabor enakovrednih metod za zmanjševanje emisij; dopolnitev teh določb z dodatnimi zaščitnimi ukrepi za zagotovitev, da enakovredne metode za zmanjševanje emisij nimajo nesprejemljivih škodljivih posledic za okolje;

— uvedba postopkov IMO za pregledovanje goriva.

3.7 Komisija predlaga tudi naslednje dodatne ukrepe:

— uvedba nove 0,1-odstotne mejne vrednosti za potniške ladje, ki plujejo zunaj območij nadzora nad emisijami žvepla, od leta 2020 naprej;

— oblikovanje nezavezujočih smernic za vzorčenje in poročanje. Če to ne bo prineslo želenega učinka, bo treba razmisliti o določitvi zavezujočih pravil.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Tako kot Evropska komisija in mnoge druge zainteresirane strani tudi EESO meni, da je končni cilj, delno zaradi zdravstvenih razlogov, zagotoviti, da se v pomorskem prometu uporablja gorivo, ki je skoraj brez žvepla. Glede tega je mednarodna ureditev tako za prebivalstvo kot tudi za ta globalni način prevoza najprimernejša.

4.2 EESO odobrava odločitev IMO o občutnem zmanjšanju emisij žvepla iz ladijskega prometa. Po njegovem mnenju se svetovna ureditev in ureditev Evropske unije torej ne bi smeli razlikovati.

4.3 EESO vse države pogodbenice IMO poziva, naj ratificirajo Prilogo VI h Konvenciji MARPOL 73/78, da bi zagotovili njeno izvajanje po vsem svetu.

4.4 Določba 18 Priloge VI določa, da mora vsaka država pogodbenica spodbujati razpoložljivost zadevnih goriv ter o razpoložljivosti goriva v pristaniščih in terminalih poročati IMO. Ne glede na to pa je IMO na podlagi realističnih pričakovanj uvedla tudi klavzulo o „nerazpoložljivosti“.

4.5 EESO ugotavlja, da ta klavzula o „nerazpoložljivosti“ za posebno gorivo iz Priloge VI h Konvenciji MARPOL ni bila vključena v predlog za spremembo direktive. EESO se zavzema za to, da se v direktivo vključijo določbe, ki so popolnoma usklajene z določbo 18 IMO o kakovosti težkega kurilnega olja, njeno klavzulo o razpoložljivosti goriva (zahteva glede „dajanja na trg“), obveznostmi poročanja, če ladja uporabi določbo 18, in njeno klavzulo o „nerazpoložljivosti“.

4.6 EESO ima pomisleke glede novega predloga Komisije, da se z letom 2020 uvede 0,1-odstotna mejna vrednost za vsebnost žvepla v ladijskih gorivih za potniške ladje, ki plujejo zunaj območij nadzora nad emisijami žvepla. Predlog še ni v celoti raziskan. Kljub temu pa EESO v interesu varovanja zdravja potnikov in posadk potniških ladij ta predlog podpira. Pri skrbi za zdravje prebivalstva v EU ne sme biti razlik.

4.7 Nova območja nadzora nad emisijami žvepla bi bilo treba opredeliti v skladu s postopkom IMO, pri čemer bi bilo treba upoštevati znanstvene, okoljske in ekonomske vidike. Novi člen 4a(2) je v zvezi s tem nejasen. Ali bodo nova območja nadzora nad emisijami žvepla, ki jih odobri IMO, samodejno vključena v direktivo ali je Komisija v okviru izključnega postopka EU pooblaščena, da določi nova območja nadzora nad emisijami žvepla in jih predlaga neposredno IMO? To vprašanje je treba pojasniti.

4.8 V členu 1(4) (novi člen 3a) Komisija določa, da morajo države članice zagotoviti, da se na njihovem ozemlju ne uporabljajo oziroma dajejo v promet ladijska goriva z vsebnostjo žvepla več kot 3,5 masnega odstotka, da bi se izognili nevarnosti uporabe teh goriv, saj bi lahko to med drugim privedlo do izpuščanja visoko koncentriranih odpadnih vod. Vendar bi bilo treba upoštevati, da metode za zmanjševanje emisij (scrubbing – čiščenje) omogočajo uporabo goriva z višjo vsebnostjo žvepla, ne da bi bili pri tem preseženi standardi IMO.

4.9 Čeprav to ni vključeno v pravila IMO, Komisija predlaga, da bi se morale pri uporabi metod za zmanjševanje emisij emisije žveplovega dioksida zmanjšati za najmanj toliko, kot bi se zmanjšale z uporabo ladijskih goriv, ki izpolnjujejo zahteve iz člena 4a in 4b. To je težko doseči, saj lahko pride do začasnih prekinitev pri zmanjševanju emisij in/ali se lahko učinkovitost opreme poslabša zaradi močne obremenitve motorjev, kar lahko povzroči začasno povečanje emisij žvepla. To zahtevo bi bilo zato treba črtati.

4.10 V skladu s točko 4.8 EESO opozarja, da plovila v praksi ne morejo izpolniti zahteve iz Priloge 2 k predlogu glede člena 4c(3), po kateri „natančno dokumentirajo, da vsi tokovi odpadkov, izpuščeni v morje, vključno z zaprtimi pristanišči, lukami in estuariji, nimajo večjih negativnih vplivov na zdravje ljudi in okolje ter zanju ne predstavljajo tveganja“. Tudi na tem mestu bi bilo po mnenju EESO potrebno sklicevanje na zahteve resolucije IMO MEPC184 (59), ki prepoveduje izpuste v morska pristanišča, pristaniške bazene in estuarije.

4.11 Čeprav je bilo občutno zmanjšanje vsebnosti žvepla v ladijskih gorivih, kot je bilo določeno leta 2008 s Prilogo VI h Konvenciji MARPOL, na splošno pozitivno sprejeto in bi ga bilo vredno vključiti v Direktivo 1999/32/ES, je odločitev o uporabi 0,1-odstotne mejne vrednosti na območjih nadzora nad emisijami žvepla (4) od leta 2015 dalje vzbudila zaskrbljenost.

4.12 Kot odziv na to odločitev IMO so v okviru javnega posvetovanja Komisije o prilagoditvi Direktive 1999/32/ES različne zainteresirane strani opozorile, da se bodo stroški bistveno povečali, če bo vsebnost žvepla v gorivu lahko znašala največ 0,1 %. Po ocenah nekaterih študij naj bi se z uporabo tega goriva (destilatov) stroški močno povečali in izgubila naj bi se konkurenčnost, odvisno od uporabljenih parametrov. Vendar druge študije niso potrdile, da je tveganje tako veliko.

4.13 Kakor koli že, dejstvo je, da IMO pred sprejetjem te odločitve ni pripravila ustrezne ocene učinkov. EESO priporoča, da države članice, ki so članice IMO, in Evropska komisija vztrajajo pri tem, da mora IMO pripraviti ustrezne predhodne ocene učinkov.

4.14 Prehod na cestni promet je v nasprotju s strategijo iz bele knjige Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu (prometna strategija do leta 2050) iz marca 2011 (5). Poleg tega bi povzročila močno povišanje zunanjih stroškov, predvsem na področju okolja, zlasti pa povečanje emisij CO2, prometne zastoje, hrup, nesreče itd. EESO zato priporoča izogibanje kakršnemu koli tveganju „obratnih“ sprememb v načinu prevoza.

4.15 Zainteresirane strani s sedežem na treh območjih nadzora nad emisijami žvepla se bojijo občutne izgube konkurenčnosti kot posledice višjih stroškov prevoza, zaradi česar bi se lahko proizvodnja in z njo povezana delovna mesta selila na druga območja brez nadzora nad emisijami žvepla, tako v Evropi kot po svetu.

5. Posebne ugotovitve

5.1 Pravkar potekajo dejavna prizadevanja za pripravo „zbirke orodij“, ki bi omogočila izvajanje odločitve IMO, da lahko od leta 2015 dalje vsebnost žvepla v ladijskem gorivu, ki se uporablja na območjih nadzora nad emisijami žvepla, znaša največ 0,1 %. V zvezi s tem je bila v sodelovanju z več strokovnjaki izvedena temeljita analiza razpoložljivosti ladijskih goriv z 0,1-odstotno vsebnostjo žvepla, uporabe metod za zmanjševanje emisij (čistilniki) in uporabe utekočinjenega zemeljskega plina kot ladijskega goriva. Glede razpoložljivosti ni bila podana dokončna ugotovitev.

5.2 Uporaba metod za zmanjševanje emisij (čistilniki/pralniki) se preizkuša v več pilotnih projektih. Glede čistilnikov, ki že delujejo na krovu ladij, je bil dosežen znaten napredek. Takšne naprave, s katerimi je mogoče sočasno odstraniti NO2 in CO2, bi morda lahko v bližnji prihodnosti dokazale svojo stroškovno učinkovitost, zato jih je treba nadalje preučevati. Ob upoštevanju dejstva, da se leto 2015 hitro približuje, je treba zlasti rok za uvedbo zgornje meje 0,1 % prestaviti na leto 2020.

5.3 Uporabo utekočinjenega zemeljskega plina kot alternativnega ladijskega goriva – samostojno ali v kombinaciji z oljem (dualni sistem) – ladijski sektor ocenjuje pozitivno, zlasti na kratkih razdaljah. Začelo se je več pilotnih projektov, predvsem v severni Evropi. Z zainteresiranimi stranmi se razpravlja o nerešenih vprašanjih, kot so: uhajanje metana, ki povzroča povečanje emisij toplogrednih plinov, možnost oskrbe z gorivom v različnih evropskih pristaniščih in varnostni predpisi pri oskrbovanju z gorivom. S temi vprašanji se ukvarja Združenje ladjarjev Evropske skupnosti (ECSA) v sodelovanju z Evropsko agencijo za pomorsko varnost (EMSA). Pri tem pa je jasno, da bo njihovo reševanje trajalo še kar nekaj časa.

5.4 Ladijski sektor nadaljuje delo v zvezi s tremi elementi zbirke orodij. Ker jih ne bo mogoče končati do leta 2015, je bilo veliko pozivov k odložitvi izvajanja z določitvijo odstopanja v IMO.

5.5 Komisija v svojem spremnem sporočilu predlaga, da se izvedbeni rok spremeni, če bi obstajala nevarnost, da se te negotovosti uresničijo. EESO priporoča, da se – če bo to potrebno – to stori pravočasno, da se zagotovi nadaljnje spodbujanje potrebnih naložb.

5.6 Komisija se zaveda, da bo izvajanje odločitve IMO iz Priloge VI h Konvenciji MARPOL, v skladu s katero naj bi se od leta 2015 dalje na območjih nadzora nad emisijami žvepla uporabljala 0,1-odstotna mejna vrednost za ladijska goriva, povzročilo znatno povišanje stroškov. To vprašanje je podrobneje obravnavano v sporočilu Komisije o pregledu izvajanja Direktive 1999/32/ES (6).

5.7 Komisija meni, da bi dodaten možen način izvajanja odločitve s tehnološkimi ukrepi, kot so metode za zmanjševanje emisij (čistilniki/pralniki), alternativna goriva (utekočinjeni zemeljski plin) in električna energija z obale, ki so predvideni v Prilogi VI h Konvenciji MARPOL in tudi v predlogu za spremembo Direktive 1999/32/ES, zahteval znatne kapitalske naložbe tako zasebnega kot tudi javnega sektorja.

5.7.1 V ta namen je Komisija v podporo sektorju oblikovala več kratkoročnih spremljevalnih ukrepov s pomočjo obstoječih instrumentov financiranja EU, npr. programom vseevropskih prometnih omrežij (TEN-T), programom Marco Polo II, evropskim instrumentom za čisti prevoz, Evropsko investicijsko banko (EIB) ter z uporabo sredstev držav članic za dejavnosti na plovilih in razvoj infrastrukture na kopnem.

5.7.2 Srednjeročno pa Komisija razvija celostni pristop, kot je „zbirka orodij za trajnostni pomorski promet“.

5.7.3 EESO odobrava vse te načrte Komisije, vendar opozarja, da je uporaba alternativnih metod povezana s precejšnjimi stroški. Tehnologije za zmanjševanje emisij, zlasti če se uporabljajo za zmanjševanje emisij NO2 in CO2, bi lahko bile stroškovno učinkovitejše. Spodbujevalni programi, ki jih navaja Komisija, so sami po sebi pozitivni, vendar je vprašljivo, ali bodo z danes razpoložljivimi sredstvi in glede na sedanje roke lahko prispevali k zmanjšanju stroškov izvajanja do leta 2015.

5.8 Kar zadeva uvedbo postopka IMO za pregledovanje goriva, EESO opozarja, da se ta razlikuje od standarda Mednarodne organizacije za standardizacijo. To vprašanje je treba pojasniti.

V Bruslju, 18. januarja 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) CESE 580/2003, UL C 208, 3.9.2003, str. 27–29.

(2) Resolucija MEPC.176(58), sprejeta dne 10. oktobra 2008 (spremenjena Priloga VI h Konvenciji MARPOL).

(3) COM(2011) 439 konč.

(4) Območja nadzora nad emisijami žvepla v EU zajemajo Baltsko in Severno morje ter Rokavski preliv.

(5) COM(2011) 144 konč.

(6) COM(2011) 441 konč., 17.7.2011.