SL Uradni list Evropske unije C 317/80

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Strategija za izvajanje interiorizacije zunanjih stroškov

(COM(2008) 435 konč./2)

(2009/C 317/14)

Poročevalec: g. SIMONS

Komisija je 8. julija 2008 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske Skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Strategija za izvajanje interiorizacije zunanjih stroškov

COM(2008) 435 konč./2.

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 20. maja 2009. Poročevalec je bil g. SIMONS.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 455. plenarnem zasedanju 15. in 16. julija 2009 (seja z dne 15. julija) s 133 glasovi za, 6 glasovi proti in 3 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi

1.1 Odbor ugotavlja, da si je Komisija močno prizadevala za ureditev internalizacije zunanjih stroškov za vse načine prevoza. Odbor zaradi težavnosti te naloge sicer ceni njeno prizadevanje, vendar opozarja na številne ovire, ki še vedno obstajajo pri uporabi tega modela v praksi in jih bo treba odpraviti. Predvsem pa bo treba pri izvajanju internalizacije zagotoviti, da jo bo družba na splošno sprejela.

1.2 Internalizacija zunanjih stroškov mora zmanjšati onesnaževanje in negativne vplive vseh današnjih načinov prevoza.

1.3 Odbor poziva Komisijo, da od vsega začetka skrbi za to, da bodo prevozna podjetja v tretjih državah vključena v internalizacijo zunanjih stroškov, da ne bi bila v ugodnejšem položaju.

1.4 Sedanji položaj, v katerem zunanji stroški ne bremenijo posameznih vrst prometa in njihovih uporabnikov, pomeni konkurenčno prednost za tiste vrste prometa, ki povzročajo visoke zunanje stroške. Internalizacija teh stroškov bi omogočila zdravo konkurenco, ki bi povzročila premik k okolju prijaznejšim vrstam prometa. Po mnenju Odbora je pomembno, da se temu načelu nameni veliko večji poudarek, saj bodo s tem nujno povezane tudi spremembe v strukturi ponudnikov in uporabnikov v prometnem sektorju.

Odbor se strinja s Komisijo, da je treba oblikovati okvir na ravni Skupnosti. Poleg tega meni, da nobena država članica ne sme imeti možnosti, da se temu izogne.

1.5.1 Po mnenju Odbora je treba v ta okvir vključiti sklop splošnih pogojev (na primer višino pristojbin glede na življenjski standard, ki bi se razlikovale po kraju in času, določene pa bi bile geografsko in ne politično), ki jih bo treba izpolniti v okviru dopustnih odstopanj pri zaračunavanju pristojbin za nevtralizacijo zunanjih stroškov.

1.5.2 Pristojni organi za zaračunavanje pristojbin, npr. država članica ali lokalne ali regionalne oblasti, bodo morale v skladu s svojim poglobljenim poznavanjem lokalnih razmer in v okviru zgoraj navedenih dopustnih odstopanj določiti ustrezno višino pristojbine.

1.6 Odbor meni, da je nujno, da Komisija celo med krizo predloži konkretne predloge glede evropskega okvira za internalizacijo zunanjih stroškov za vse načine prevoza, in poskrbi za to, da bodo države članice skupaj z Evropsko komisijo še naprej razvijale in izvajale. Predlogi morajo seveda imeti podporo javnosti, upoštevati načine prevoza ter biti v skladu z okoljsko ozaveščenostjo. Plačila ali pristojbine morajo biti odvisna tudi od uporabe in ne le od lastništva prometnega sredstva.

1.7 Če se bo internalizacija zunanjih stroškov izvajala v praksi, bi bilo treba po mnenju Odbora nastale prihodke ob upoštevanju nacionalnih proračunskih pravil nameniti ukrepom za zmanjšanje zunanjih učinkov (po možnosti pri njihovem viru), tj. okoljske škode, ki jo načini prevoza neposredno povzročajo, ali pa posledic za zdravje.

2. Uvod

2.1 Problematika internalizacije zunanjih stroškov ni nova. Britanska ekonomista – Arthur Cecil Pigou leta 1924 in Ronald Coase leta 1960 – sta razvila teoriji o tem, kako je mogoče stroške zunanjih učinkov, pozitivnih in negativnih, z določitvijo cene vključiti v mehanizem delovanja trga. Pigou je predlagal subvencije in pristojbine, Coase pa prenosne lastninske pravice, vendar ob upoštevanju strogih pogojev (nizki ali nični stroški transakcij, merljiva škoda in omejeno število udeležencev).

2.2 Zunanje učinke povzroča tudi promet, tj. usmerjeno premikanje prevoznih sredstev po prometni infrastrukturi. V primeru velikega števila udeležencev, na primer v notranjem prometu, je treba dati prednost Pigoujevemu pristopu, ker je dodelitev sredstev učinkovita, če temelji na mejnih stroških.

2.3 V okviru EGS se je problematika internalizacije začela obravnavati konec šestdesetih let. Glede na napredek znanosti v tistem obdobju še ni bilo mogoče na tem področju sprejeti nobene smernice, kako naj bi v praksi dejansko merili in ocenjevali te učinke. Cilj je tako bil odpraviti domnevno izkrivljanje konkurence med načini prevoza.

2.4 EU tako ni mogla ostati križem rok. Navedemo lahko npr. zeleno knjigo iz leta 1995 z naslovom K primernim in učinkovitim pristojbinam v prometu in belo knjigo, objavljeno leta 1998, z naslovom Pravične cene za uporabo infrastruktur: postopni pristop k oblikovanju skupnega okvira na področju pristojbin za prometne infrastrukture v EU ter belo knjigo Evropska prometna politika za 2010: čas za odločitev in vmesno oceno tega dokumenta iz leta 2006.

2.5 Leta 2006 je bila Komisija pozvana (1), naj „po preučitvi vseh alternativ, vključno s stroški, povezanimi z okoljem, hrupom, zastoji in zdravjem, najpozneje do 10. junija 2008 predloži splošno uporaben, pregleden in skladen model za ocenjevanje vseh zunanjih stroškov, ki bo osnova za izračunavanje infrastrukturnih dajatev v prihodnosti. Ta model spremljata analiza učinkov internalizacije zunanjih stroškov za vse vrste prevoza in strategija za postopno uporabo tega modela za vse vrste prevoza“.

2.6 Cilj je internalizirati zunanje stroške za vse načine prevoza in določiti ustrezno raven cene, tako da bi uporabniki krili dejanske stroške, ki jih povzročajo. Uporabniki bi se s to informacijo precej bolj zavedali posledic svojih dejanj in bi svoje ravnanje lahko prilagodili ter s tem v največji možni meri zmanjšali zunanje stroške.

2.7 Odbor je izračun zunanjih stroškov obravnaval že v več predhodnih mnenjih. V mnenju iz leta 1996 je opozoril na to, da lahko nepopolno zaračunavanje stroškov infrastrukture in zunanjih stroškov, ki se razlikujejo glede na posamezne načine prevoza, privede do izkrivljanja konkurence, v mnenju o beli knjigi iz leta 2001 pa je poudaril, da odobrava „cilj, v skladu s katerim mora biti ukrep Skupnosti usmerjen v postopno nadomestitev obstoječe obdavčitve prometnih sistemov z učinkovitejšimi instrumenti, ki bodo internalizirali stroške infrastrukture in zunanje stroške“.

2.8 V mnenju o vmesnem pregledu bele knjige, objavljene leta 2001, se je Odbor strinjal s spremenjenim pristopom, ki ga je sprejela Komisija, in sicer s prehodom s politike obveznega modalnega prevoza na t. i. pristop „somodalnosti (2)“. Ta pristop pomeni optimizacijo vseh načinov prevoza, ki bodo tako postali konkurenčnejši, bolj trajnostni, donosnejši, bolj družbeno koristni, prijaznejši do okolja in varnejši, kar bo omogočilo povečanje in izboljšanje kombinacij prevoza.

2.9 V skladu s tem Odbor meni, da bi tako moral vsak način prevoza (3) kriti vse svoje stroške.

2.10 Odbor je prav tako objavil več mnenj o vprašanju trajnostnega mestnega prometa, predvsem o zeleni knjigi: za novo kulturo mobilnosti v mestih (4) in predhodno mnenje o mešanici energetskih virov v prometu (5). Stališču Odbora je dodana še ena razsežnost. Načelo „uporabnik plača“ postane „onesnaževalec“ ali v tem primeru „uporabnik plača“.

2.11 Bistvo sedanje strategije je uporaba načela „pristojbine na ravni mejnih družbenih stroškov“ kot splošnega načela internalizacije.

2.12 To načelo pomeni, da bi morala biti cena prevoza enaka dodatnim stroškom, ki jih ustvarja dodatni uporabnik določene infrastrukture. Načeloma bi morali ti dodatni stroški pokrivati stroške uporabnika in zunanje stroške, voditi k učinkoviti uporabi infrastrukture in vzpostaviti neposredno povezavo med uporabo skupnih virov in prevoznimi storitvami. Pristojbina na podlagi mejnega družbenega stroška tako vodi k učinkoviti uporabi obstoječe infrastrukture (6).

2.13 Po mnenju Odbora bo internalizacija zunanjih stroškov lahko imela družbene posledice. Zato je treba socialne partnerje vključiti v razpravo čim bolj zgodaj, da se dogovorijo o poteku izvajanja internalizacije v različnih sektorjih.

3. Povzetek sporočila Komisije in sklepov Sveta

3.1 V okviru „ukrepov za okolju prijaznejši promet“, ki zajemajo splošno sporočilo, predlog za spremembo direktive o evrovinjeti, sporočilo o ukrepih za zmanjšanje hrupa železniškega prometa za obstoječi vozni park in strateško sporočilo, namerava Komisija zunanje stroške (CO2, onesnaževanje ozračja, hrup in zastoji) vključiti v ceno prevoza, da bodo uporabniki krili stroške, ki jih povzročajo.

3.2 Še vedno so potrebni tudi drugi ukrepi, kot so politika za reševanje težav pri njihovem izvoru, pobude v zvezi z notranjim trgom ali spodbujanje tehnoloških inovacij. Prihodke bi bilo treba vlagati v zmanjšanje zunanjih stroškov, ki jih promet povzroča, na primer z naložbami na področju raziskav in razvoja, infrastrukture, ki je prijazna do okolja, ali razvoja javnega prometa. Ocena je predvidena leta 2013.

3.3 Svet je na zasedanju 8. in 9. decembra 2008 že pojasnil, da bi bilo treba za vse načine prevoza upoštevati postopni, pravični, učinkovit in uravnotežen pristop, ki je s tehnološkega vidika nevtralen. Prav tako se je seznanil s predlogom Komisije, da se leta 2013 začne ocena izvajanja strategije. Nato je izjavil, da je „spoštovanje teh načel predpogoj za zagotovitev javne podpore za pristop internalizacije zunanjih stroškov“.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Odbor meni, da je bila Komisija od leta 2006 dejavna. Po javnem posvetovanju in organizaciji raznih delavnic z zainteresiranimi stranmi je predložila predlog skupnega okvira za internalizacijo zunanjih stroškov, pred tem pa je pripravila študijo učinka in izdelala strategijo za postopno internalizacijo zunanjih stroškov za vse načine prevoza.

4.2 Skratka, Komisija je v sorazmerno kratkem času opravila veliko delo pri precej zahtevnem dosjeju internalizacije zunanjih stroškov. Odbor meni, da so delovni dokumenti SEC(2008) 2209, SEC(2008) 2208 in SEC(2008) 2207 Komisije, razen podanih sklepov, zelo smiselni. Škoda le, da Komisija v uradnem sporočilu ni bolj upoštevala njihove vsebine, predvsem „najboljših rešitev“ na podlagi opravljene analize. Kljub temu pa Odbor priporoča, da se prouči, ali bi bilo mogoče osnovne podatke iz Priročnika o oceni zunanjih stroškov v prevoznem sektorju (Handbook on estimation of external costs in the transport sector) še bolj potrditi.

4.3 Komisija in Svet menita, da je treba še naprej zagotavljati podporo družbe, ki na splošno že obstaja, predvsem pa pri posameznih načinih prevoza, za vzpostavitev objektivnega, splošno uporabnega, preglednega in celovitega sistema.

4.4 Poleg tega Odbor meni, da bo treba upoštevati več pomembnih pogojev, kot so tehnološki napredek, družbene posledice uvedbe tega sistema, posledice za otoške, neobalne in oddaljene regije Unije, višina naložb v sektorju in prispevek k uresničitvi ciljev trajnostne prometne politike.

4.5 Odbor se strinja s Komisijo, da je treba prihodke iz internalizacije zunanjih stroškov za različne načine prevoza po možnosti nameniti ukrepom, ki lahko maksimalno prispevajo k boju proti onesnaževanju, hrupu in zastojem pri teh načinih prevoza in s tem spodbujajo njihovo trajnostno delovanje v okviru prizadevanj za optimalno uporabo različnih načinov prevoza.

4.6 Ustvarjene prihodke bi bilo treba nameniti preprečevanju ali boju proti neželenim zunanjim učinkom, na primer ukrepom, usmerjenim v vir problema, ukrepom za obravnavo stroškov zdravstvenih storitev, ki so, jasno, neposredno povezani z načinom prevoza, ali ponorom ogljika.

4.7 Odbor tudi meni, da je bistvenega pomena, da so različni sestavni deli zunanjih stroškov pri vsaki vrsti prevoza znani in priznani.

4.8 V cestnem prometu je na primer treba stroške, ki jih ustvarjajo zastoji, zaračunavati sorazmerno in pravično za tovorni promet in prevoz oseb.

4.9 Odbor bi želel, da bi se za dosego trajnostnega razvoja različnih načinov prevoza večja pozornost namenila obravnavi družbenih vidikov v okviru razprave o internalizaciji zunanjih stroškov.

4.10 Poleg tega želi Odbor poudariti dejstvo, da internalizacija zunanjih stroškov nikakor ne sme vplivati na dohodke delavcev, temveč morajo te stroške kriti uporabniki različnih načinov prevoza.

4.11 Odbor tako načeloma podpira pristop Komisije, da bi se zaračunavali vsi zunanji stroški (7). Vendar pa bo želen učinek mogoče doseči samo, če se bo ta pristop izvajal na enaki ravni na vseh področjih, kjer se pojavljajo zunanji stroški.

4.12 Sedanji položaj, v katerem zunanji stroški ne bremenijo posameznih vrst prometa in njihovih uporabnikov, pomeni konkurenčno prednost za tiste vrste prometa, ki povzročajo visoke zunanje stroške. Internalizacija teh stroškov bi omogočila zdravo konkurenco, ki bi povzročila premik k okolju prijaznejšim vrstam prometa. Po mnenju Odbora je pomembno, da se temu načelu nameni veliko večji poudarek, saj bodo s tem nujno povezane tudi spremembe v strukturi ponudnikov in uporabnikov v prometnem sektorju.

Strinja se s Komisijo, da je treba na ravni Skupnosti oblikovati okvir.

4.13.1 Vendar pa Odbor meni, da je treba pri tem predvideti vrsto splošnih pogojev, ki jih je v okviru dopustnih odstopanj treba izpolnjevati za zaračunavanje pristojbin, namenjenih nevtralizaciji zunanjih stroškov. Predvsem bi bilo treba predvideti različne vrste zunanjih stroškov, višino pristojbin, ki jih je treba utemeljiti glede na življenjski standard in ki bi se razlikovale po kraju in času, določene pa bi bile geografsko in ne politično.

4.13.2 Pristojni organi za zaračunavanje pristojbin, npr. država članica ali lokalne ali regionalne oblasti, bodo nato morale v skladu s svojim poglobljenim poznavanjem lokalnih razmer in v okviru zgoraj navedenega razpona določiti ustrezno višino pristojbine, pri čemer bodo upoštevane razlike v življenjskem standardu med regijami.

Na področju pomorskega in zračnega prometa je treba pri internalizaciji zunanjih stroškov upoštevati svetovno konkurenco, s katero se sooča ta sektor.

4.13.3.1 Z vidika konkurence je za tri „klasične“ sektorje notranjega prometa na evropskem ozemlju, tj. ceste, železnice in plovne poti treba pripraviti enotno strategijo in metodologijo, ki pa bosta zaradi posebnih značilnosti posameznih sektorjev lahko seveda privedli do različnih rezultatov.

4.13.3.2 Taka internalizacija je v skladu s politiko somodalnosti prometa in politiko konkurence, približa pa nas letu 1992, tj. vzpostavitvi notranjega trga brez nacionalnih meja.

5. Posebne ugotovitve

5.1 Komisija z navajanjem Mannheimske konvencije o notranji plovbi upravičeno poudarja, da ta pomeni regulativni okvir, ki ga je treba upoštevati. Uporablja se za Ren, vključno z njegovim švicarskim delom in njegovimi pritoki. Konvencija, ki jo je sprejela še tretja država, je starejša od pogodb Unije, zato ima prednost (8). Prepoveduje obdavčitev plovbe – notranje plovbe.

5.2 Odbor, ki se po eni strani sooča s hudo svetovno krizo, še vedno podpira zamisel o internalizaciji zunanjih stroškov, predvsem v zvezi z okoljskimi vidiki, poziva k vztrajnosti.

5.3 Nasprotno, Odbor upa, da bodo še med krizo sprejeti pozitivni ukrepi in da se bo okvir za internalizacijo zunanjih stroškov še naprej razvijal in izpopolnjeval, kot je opisano v točki 4.13.1. Meni, da je to naloga, pri kateri morajo tesno sodelovati evropske institucije, države članice in podjetja.

V Bruslju, 15. julija 2009 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) Člen 11 direktive 2006/38/ES.

(2) COM(2006) 314, točki 1.1 in 9.

(3) Vsa prevozna sredstva v okviru evropske zakonodaje, razen na primer vojaških in drugih vozil.

(4) UL C 224, 30.8.2009, str. 39.

(5) UL C 162, 25.6.2008, str. 52.

(6) Glej dokument Komisije COM(2008) 435 konč. sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Strategija za izvajanje interiorizacije zunanjih stroškov.

(7) Odbor opozarja na dejstvo, da je treba iz teh določb izključiti dediščino cestnih vozil, plovil ali zrakoplovov, tj. prevoznih sredstev z zgodovinsko vrednostjo.

(8) Člen 307 Pogodbe ES.