(2)Portugalska bi morala kot država, katere valuta je euro, in zaradi tesne medsebojne povezanosti gospodarstev v ekonomski in monetarni uniji zagotoviti, da v celoti in pravočasno izvede priporočilo za euroobmočje, ki je izraženo v priporočilih 1 in 4 spodaj.

(1)Komisija je 16. novembra 2016 sprejela letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2017. Evropski svet je na zasedanju 9. in 10. marca 2017 potrdil prednostne naloge iz letnega pregleda rasti. Komisija je 16. novembra 2016 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja, v katerem je Portugalsko opredelila kot eno od držav članic, za katere bo opravljen poglobljeni pregled. Komisija je istega dne sprejela tudi priporočilo za priporočilo Sveta glede ekonomske politike euroobmočja. To priporočilo je Evropski svet potrdil na zasedanju 9. in 10. marca 2017, Svet pa ga je sprejel 21. marca.

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij in zlasti člena 6(1) Uredbe,

(3)Poročilo o državi za Portugalsko za leto 2017 je bilo objavljeno 22. februarja 2017. V njem so bili ocenjeni napredek Portugalske pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je Svet sprejel 12. julija 2016, nadaljnje ukrepanje po priporočilih, sprejetih v prejšnjih letih, in napredek pri doseganju njenih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020. Poročilo o državi vsebuje tudi rezultate poglobljenega pregleda v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011, ki so bili prav tako objavljeni 22. februarja 2017. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da na Portugalskem obstajajo čezmerna makroekonomska neravnotežja. V razmerah visoke, vendar padajoče brezposelnosti in počasne rasti produktivnosti so problematični predvsem velike neto zunanje obveznosti, zasebni in javni dolg ter velik delež slabih posojil. Potencialna rast zaostaja za ravnjo pred krizo, nanjo pa vplivajo stalna ozka grla in togosti na proizvodnem trgu in trgu dela ter zunanja neravnotežja. Saldo tekočega računa kaže določeno izboljšanje, čeprav so potrebna dodatna prizadevanja za večjo prilagoditev neto zunanjih obveznosti. Po večji prilagoditvi v zadnjih letih so se stroški dela na enoto začeli poviševati, in sicer zaradi šibke rasti produktivnosti in rasti plač. Zasebni dolg se zmanjšuje in javni dolg se je stabiliziral, pri čemer je treba z razdolževanjem nadaljevati. Obseg slabih posojil je še vedno velik ter skupaj z nizko dobičkonosnostjo in razmeroma skromnimi kapitalskimi rezervami pomeni tveganja za bilance stanja bank. Razmere na trgu dela so se izboljšale, vendar so brezposelnost mladih, dolgotrajna brezposelnost in delež zaposlenih za določen čas še vedno na visoki ravni.

(4)Portugalska je 28. aprila 2017 predložila nacionalni program reform za leto 2017 in program za stabilnost za leto 2017. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost. Portugalski nacionalni program reform vključuje kratko- in srednjeročne zaveze. Zlasti vključuje ukrepe za izboljšanje upravljanja javnih financ in poslovnega okolja ter odpravo dolga podjetij. Portugalska se v programu zavezuje k ambicioznim reformam glede posodobitve javne uprave, povečanja socialne zaščite, povišanja ravni usposobljenosti delovne sile in izboljšanja upravljanja podjetij v državni lasti. Program zajema tudi izzive, opredeljene v poročilu o državi za leto 2017 in priporočilu za euroobmočje, vključno s potrebo po ponovnem zagonu naložb in zagotavljanju vzdržnosti javnih financ. Če bodo ti ukrepi v celoti izvedeni v predvidenih rokih, bodo prispevali k odpravi makroekonomskih neravnotežij Portugalske in obravnavi priporočil za posamezno državo. Na podlagi ocene zavez glede politik Portugalske Komisija potrjuje svojo predhodno oceno, da na tej stopnji v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji niso potrebni nobeni nadaljnji ukrepi. Izvajanje reform politik se bo pozorno spremljalo v okviru posebnega spremljanja.

(5)Ustrezna priporočila za posamezne države so bila upoštevana pri programih držav članic za evropske strukturne in investicijske sklade (sklade ESI) za obdobje 2014–2020. Kot je predvideno v zakonodaji o skladih ESI, lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoje programe skladov ESI in jih spremeni, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil za to državo. Komisija je zagotovila dodatne smernice o uporabi teh pravil.

(6)Po zaključku postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Portugalsko trenutno veljata preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter prehodno pravilo glede dolga. V programu za stabilnost za leto 2017 Portugalska načrtuje nominalni primanjkljaj v višini 1,5 % BDP v letu 2017 in 1,0 % BDP v letu 2018 ter nadaljnje izboljšanje na presežek v višini 0,4 % BDP v letu 2020. Ti načrti ne vključujejo morebitnega učinka ukrepov za podporo bankam na povečanje primanjkljaja. Srednjeročni proračunski cilj, tj. strukturni presežek v višini 0,25 % BDP, naj bi bil dosežen do leta 2021. V programu za stabilnost je predvideno, da bo delež javnega dolga v BDP dosegel 127,9 % v letu 2017, 124,2 % v letu 2018 in 117,6 % v letu 2020. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo te proračunske projekcije, je verjeten v letu 2017 in nato ugoden. Vendar ukrepi, potrebni za doseganje načrtovanih ciljev glede primanjkljaja od leta 2017 naprej, niso bili dovolj podrobno opredeljeni.

(7)Svet je 12. julija 2016 Portugalski priporočil, naj v letu 2017 doseže letno fiskalno prilagoditev v višini vsaj 0,6 % BDP, da bi se približala srednjeročnemu proračunskemu cilju. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2017 obstaja v letu 2017 tveganje znatnega odklona od te zahteve.

(8)V letu 2018 naj bi se Portugalska glede na svoj fiskalni položaj in zlasti raven dolga z dodatno prilagoditvijo približala srednjeročnemu proračunskemu cilju strukturnega presežka v višini 0,25 % BDP. V skladu s skupno dogovorjeno prilagoditveno matriko v okviru Pakta za stabilnost in rast ta prilagoditev pomeni zahtevo po nominalni stopnji rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov, ki ne presega 0,1 %. To bi ustrezalo strukturni prilagoditvi v višini 0,6 % BDP. Ob nespremenjenih politikah obstaja v letu 2018 tveganje znatnega odklona od te zahteve. Po napovedi Portugalska v letih 2017 in 2018 na prvi pogled ne bo izpolnjevala prehodnega pravila glede dolga. Na splošno Svet meni, da bodo od leta 2017 potrebni dodatni ukrepi, da bi Portugalska izpolnila določbe Pakta za stabilnost in rast. Vendar bi bilo treba v skladu z Uredbo (ES) št. 1466/97 pri oceni proračunskih načrtov in rezultatov upoštevati proračunski saldo države članice glede na ciklične pogoje. Kot je navedeno v sporočilu Komisije, priloženem tem priporočilom za posamezne države, bo treba pri oceni osnutka proračunskega načrta za leto 2018 in poznejši oceni proračunskih rezultatov za leto 2018 ustrezno upoštevati cilj glede fiskalne naravnanosti, ki prispeva k okrepitvi trenutnega okrevanja in zagotavljanju vzdržnosti javnih financ Portugalske. Pri tem namerava Komisija uporabiti možno prosto presojo glede na ciklično situacijo Portugalske.

(9)Zanesljiva proračunska konsolidacija je odvisna od pravočasnega in doslednega izvajanja novega zakona o proračunskem okviru, pregleda in racionalizacije javnofinančnih odhodkov ter nadaljnjega izboljšanja pobiranja prihodkov. Portugalska je začela pregled porabe, ki v glavnem temelji na ukrepih za učinkovitost, ki vključujejo ministrstvi za zdravje in izobraževanje, podjetja v državni lasti ter (centralizirano) upravljanje javnih naročil in nepremičnin. Vendar ta pregled porabe ne predstavlja celovitega pristopa, saj zajema le centralno državo in se osredotoča na povečanje učinkovitosti na podlagi racionalizacije storitev. V zdravstvenem sektorju je vlada sprejela ukrepe za spodbujanje preprečevanja bolezni in politik javnega zdravja. Poleg tega je bilo sprejetih več ukrepov za povečanje učinkovitosti in vzdržnosti zdravstvenega sektorja, na primer prek centraliziranih naročil ali večje uporabe generičnih zdravil. Reforma bolnišnic se sicer nadaljuje, vendar je proračunsko načrtovanje in izvrševanje v bolnišnicah še vedno pomembno vprašanje. Zamude pri plačilih (zaostala plačila) se še naprej povečujejo, kar kaže na pomanjkljivosti v mehanizmih računovodskega nadzora in upravljavskih praksah. Natančna in uravnotežena priprava proračuna, boljši nadzor in učinkovito izvajanje zakona o nadzoru obveznosti bi lahko prispevali k zmanjšanju zaostalih plačil ter povečanju učinkovitosti in kakovosti v tem sektorju. Visoki in naraščajoči stroški zaradi staranja prebivalstva še vedno predstavljajo tveganje za vzdržnost javnih financ. Srednjeročno se pričakuje, da bodo višja fiskalna tveganja v veliki meri povezana s stroški financiranja pokojnin. Dolgoročna fiskalna tveganja v državi se ocenjujejo kot nizka, predvsem zaradi pokojninskih reform in ob predpostavki, da se politike ne bodo spremenile in da se bo odvisnost pokojninskega sistema od proračunskih prerazporeditev dodatno zmanjšala. Prestrukturiranje podjetij v državni lasti, da bi postala fiskalno vzdržna, še ni bilo v celoti obravnavano. Skupna zadolženost podjetij v državni lasti, ki jih spremlja nadzorna enota pri ministrstvu za finance (UTAM), je v drugem četrtletju leta 2016 znašala 32 milijard EUR. Okvir z določenimi cilji za zagotovitev finančne vzdržnosti podjetij v državni lasti bi lahko prispeval k zmanjšanju njihove odvisnosti od prerazporeditev znotraj državnega proračuna in odpravi velikega dolga.

(10)Portugalski trg dela je v letu 2016 še naprej okreval, pri čemer so se kazalniki trga dela postopno izboljševali, stopnja brezposelnosti pa se je znižala. Velik delež novih delovnih mest je za nedoločen čas. Vendar so pogodbe za določen čas še naprej na visoki ravni. Velika segmentacija trga dela negativno vpliva na poklicne možnosti in prihodke delavcev, zlasti med mladimi. Portugalska je januarja 2017 preoblikovala program za podporo zaposlovanju, da bi spodbudila zaposlovanje za nedoločen čas. Vendar se njegov pričakovani učinek na zmanjšanje segmentacije zdi omejen, saj naj bi zajemal razmeroma malo ljudi. Čeprav so se z nedavnimi reformami trga dela izboljšale spodbude za ustvarjanje delovnih mest, lahko nekateri vidiki pravnega okvira še vedno odvračajo podjetja od zaposlovanja delavcev za nedoločen čas. Delodajalci se na primer pri odpuščanju delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, soočajo z visokimi in negotovimi stroški odpuščanja. To je delno posledica možnosti ponovne zaposlitve delavca, če se odpoved šteje za nezakonito, in pomanjkljivosti v sodnih postopkih.

(11)Z upadanjem brezposelnosti od leta 2014 se zmanjšuje tudi absolutno število dolgotrajno brezposelnih. Vendar je več kot polovica brezposelnih vsaj že eno leto brez zaposlitve, pri čemer se ta delež z okrevanjem ne zmanjšuje. Visoka stopnja dolgotrajne brezposelnosti in brezposelnosti mladih povečuje tveganje, da se bodo brezposelne osebe umaknile s trga dela, s čimer bodo postopoma izgubile svoja znanja in spretnosti, njihova zaposljivost pa se bo zmanjšala, kar negativno vpliva tudi na potencialno rast. Stopnja brezposelnosti mladih je sicer še visoka, vendar se znižuje zaradi različnih ukrepov iz preteklih let, vključno z ukrepi za obveščanje na terenu v okviru jamstva za mlade. To lahko delno pojasni, zakaj je delež mladih, ki niso zaposleni, se ne izobražujejo ali usposabljajo, pod povprečjem EU. Portugalska sprejema tudi ukrepe za racionalizacijo aktivnih politik trga dela in reševanje vprašanja brezposelnosti mladih. To vključuje uvedbo spodbud za zaposlovanje (prek olajšav pri prispevkih za socialno varnost) aprila 2017, ki so usmerjene v zaposlovanje mladih in dolgotrajno brezposelnih za nedoločen čas. Da pa bi se zagotovila učinkovita aktivacija dolgotrajno brezposelnih, je ključnega pomena, da javni zavodi za zaposlovanje učinkovito sodelujejo s socialnimi službami, da bi se bolje opredelile in obravnavale potrebe te skupine. Pomemben korak v to smer bi bila vzpostavitev napovedanih enotnih kontaktnih točk za zaposlovanje.

(12)V letu 2017 je vlada v skladu z napovedanim načrtom že tretje leto zapored zvišala minimalno plačo. Z zadnjim zvišanjem, ki je bilo nad pričakovanim povečanjem inflacije in povprečne produktivnosti, naj bi bila minimalna plača čedalje bolj zavezujoča, saj je delež zajetih zaposlenih v letu 2016 že znašal petino vseh zaposlenih. Zvišanja minimalne plače prispevajo k znižanju visoke stopnje revščine zaposlenih in lahko pozitivno vplivajo na skupno povpraševanje. Vendar lahko vključujejo tudi tveganja v zvezi z zaposlovanjem, zlasti za nizko usposobljene osebe. Ta tveganja se sicer v razmerah trenutnega okrevanja niso uresničila, vendar so še vedno izziv. Vlada spremlja učinek razvoja minimalne plače s četrtletnimi poročili, o katerih se posvetuje s socialnimi partnerji in jih tudi objavi.

(13)Portugalska je dosegla velik napredek pri rezultatih šolskega izobraževanja, kot kažejo najnovejši rezultati Programa mednarodne primerjave dosežkov učencev (PISA). Vendar je še vedno med državami OECD z najvišjimi stopnjami ponavljanja razredov, kar dokazano povečuje tveganje zgodnjega opuščanja šolanja in znatno negativno vpliva na stroške izobraževanja. Splošna raven znanj in spretnosti delovne sile ostaja med najnižjimi v Evropi in omejuje potencial države za inovacije in konkurenčnost. Poleg tega izboljšanje znanj in spretnosti delovne sile še vedno ovirajo digitalne kompetence. Približno 22 % portugalske delovne sile namreč nima digitalnih kompetenc (predvsem ker ne uporabljajo redno interneta), kar je približno dvakrat več od povprečja EU. Vlada je sprejela ukrepe za spodbujanje izobraževanja odraslih, in sicer z vzpostavitvijo t. i. centrov in certifikatov „Qualifica“. Da bi bilo to učinkovito, je bistveno zagotoviti kakovostne možnosti za nadgradnjo znanj in spretnosti ter prekvalifikacijo delavcev v skladu s potrebami trga dela. Vlada je sprejela tudi številne ukrepe za podporo sodelovanju med visokošolskimi ustanovami in poslovnim sektorjem, in sicer glede njihovih rezultatov raziskav in njihovih dejavnosti. Da pa bi se omogočilo to sodelovanje, bi bilo treba prilagoditi strukturo univerz.

(14)Velik obseg slabih posojil podjetij, nizka dobičkonosnost, izpostavljenost državnega dolga tveganjem in šibke kapitalske rezerve izvajajo pritisk na bančni sektor. Poslabšanje kakovosti sredstev, zlasti v podjetniškem sektorju, obremenjuje dobičkonosnost bančnega sektorja. To je eden od dejavnikov, ki skupaj z nizkimi kapitalskimi rezervami ovira produktivno razporejanje posojil in naložb. Delež slabih posojil je še vedno visok (20,1 % v primerjavi z 19,6 % ob koncu leta 2015) in v nekaterih gospodarskih sektorjih še vedno narašča, zlasti v podjetjih, ki so dejavna v gradbenem in nepremičninskem sektorju. Nedavno so bili sprejeti nekateri ukrepi za odpravo velikega obsega slabih posojil. Vendar je še vedno potrebna celovita strategija za zagotovitev zmanjšanja oslabljenega dolga, vključno s spodbujanjem razvoja sekundarnih trgov, da bi lahko banke prodale dele svojih problematičnih portfeljev.

(15)Kreditni pogoji so se postopno izboljšali tako na strani povpraševanja kot tudi ponudbe, vendar dostop do financiranja ostaja velik problem za MSP. Odstotek portugalskih MSP, ki jim ni uspelo pridobiti celotnega zneska posojil, za katera so zaprosila, se je povečal s 34 % na 42 %, medtem ko se je povprečje EU zmanjšalo in v letu 2016 doseglo 30 %. Inovativna in konkurenčna podjetja z velikim potencialom za rast bi imela koristi od boljšega dostopa do kapitala. To bi prispevalo k zmanjšanju njihove odvisnosti od dolžniškega financiranja in izboljšanju njihovega dostopa do financiranja, s čimer bi se lažje razširila in internacionalizirala. V letu 2016 je bila razlika v stroških kapitala med naložbami, financiranimi z dolgom, in naložbami, financiranimi z lastniškim kapitalom, peta največja v EU in precej nad povprečjem EU. Čeprav so se s spremembami davčne ureditve zmanjšale spodbude za dolžniško financiranje, je še prezgodaj, da bi bil viden kakršen koli učinek na razmeroma velike davčne spodbude za zadolževanje pri obdavčitvi dohodkov pravnih oseb. Organi so julija 2016 začeli izvajati program Capitalizar, ki je namenjen predvsem spodbujanju zasebnih naložb. Program uvaja nove kreditne linije za MSP, specializirane sklade, ki bi sodelovali pri zasebnih naložbah, in spremembe davčnega sistema za podporo naložbam. Vlada je vzporedno s tem uvedla dodaten program (Programa Semente) za zagotovitev financiranja za zagonska in mala podjetja v njihovih začetnih fazah (semenski kapital). Ta jim bo pomagal pri zbiranju lastniškega kapitala, in sicer tako, da bo vsaj dve leti zagotavljal davčne olajšave posameznim vlagateljem, ki bodo kupili nove delnice takih podjetij. Za oba programa se pričakuje, da bosta izboljšala financiranje podjetij na Portugalskem, če bosta hitro in v celoti izvedena.

(16)Komisija je januarja 2017 v okviru svežnja ukrepov za odpravo ovir na trgu storitev pripravila smernice za vse države članice o potrebah po nacionalnih reformah za regulacijo poklicnih storitev z visokim potencialom za rast in delovna mesta. Priporočila za reforme obravnavajo veliko različnih zahtev na podlagi primerjalne analize ter ob upoštevanju duha in dela, opravljenega pri medsebojnem ocenjevanju z državami članicami v zadnjih treh letih. Portugalska je pri tem dejavno sodelovala. V svojem nacionalnem akcijskem načrtu pojasnjuje, da v prihodnjih letih ne pričakuje večjih sprememb, saj se večje reforme in pregledi reguliranih poklicev izvajajo že od leta 2011. Smernice Komisije dopolnjujejo ocene v okviru evropskega semestra, in sicer tako, da posebej obravnavajo zahteve, ki se uporabljajo za te poklice. V več sektorjih pri dostopu do storitev obstajajo znatne regulativne in upravne ovire. Reforme, usmerjene v gradbeništvo in najbolj omejevalne poslovne storitve, vključno z reguliranimi poklici, so bile dogovorjene v okviru programa finančne pomoči, vendar so bile prekinjene ali razveljavljene. Podzakonski predpisi, ki urejajo nekatere poklice, so manj ambiciozni kot okvirni zakon, kar zadeva odpiranje teh poklicev za konkurenco. Poleg tega vzbujajo pomisleke glede neposrednega ali posrednega učinka omejevanja konkurence na trgu poklicnih storitev.

(17)Za portugalsko javno upravo je še naprej značilna nizka raven učinkovitosti in preglednosti. Konkurenca na področju javnih naročil ostaja omejena. Kljub napredku so še vedno prisotne pomanjkljivosti glede preglednosti in zanesljivosti podatkov o javnih naročilih in postopkov v zvezi s tem. Preglednost pri koncesijskih pogodbah in javno-zasebnih partnerstvih še vedno ovirajo javni naročniki, ki nimajo potrebnega strokovnega znanja za upravljanje zapletenih pogodb. Uporaba neposredne oddaje javnih naročil je še naprej pogosta. Upravno breme in pomanjkanje enotne prakse izvajanja po vsej državi ovirata reforme postopkov. Kljub določenemu napredku so nastale zamude pri poenostavitvi lokalnih in centralnih upravnih postopkov, pri čemer je le malo usklajevanja med različnimi ravnmi javne uprave. Portugalski organi so potrdili nov program poenostavitve, ki se imenuje SIMPLEX+. Ta vključuje precej ambiciozen sveženj ukrepov za državljane in podjetja. Ti ukrepi so obetavni, pri čemer je treba zagotoviti hitro izvedbo svežnja SIMPLEX+, da lahko začne program dejansko učinkovati. Večina ukrepov iz svežnja, ki so pomembni za podjetja, se zdaj začenja izvajati. Uspešnost portugalskega pravosodnega sistema je še vedno pod povprečjem EU. Kazalniki učinkovitosti v civilnih, gospodarskih in davčnih sporih so še vedno slabi. To negativno vpliva na poslovno dinamiko in privabljanje neposrednih tujih naložb. Učinkovitost davčnih in upravnih sodišč ostaja izziv v smislu stopnje rešenih primerov, postopki pa so še naprej predolgi. Še vedno traja do 40 mesecev za zaključek sodnih postopkov zaradi insolventnosti, kar vzbuja dvome o učinkovitosti okvirov SIREVE.

(18)Portugalska napreduje pri povečanju preglednosti in boju proti korupciji v javni upravi, vendar ni splošne strategije. Zdi se, da je boj proti korupciji postal resnična prednostna naloga državnega tožilstva, pri čemer so bili uvedeni učinkovitejši postopki za upravljanje primerov in virov. Vendar še ni jasno, ali bo to vplivalo na izboljšanje stopenj pravnomočnih obsodb za korupcijo na visoki ravni in na uporabo bolj odvračilnih kazni, Kar zadeva preprečevanje, so načrti za preprečevanje korupcije, ki so bili sprejeti za vsako javno institucijo, za zdaj večinoma le formalni. Načrti niso v celoti prilagojeni posamezni organizaciji, prav tako pa niso dopolnjeni z ustreznim spremljanjem.

(19)V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla izčrpno analizo ekonomske politike Portugalske in jo objavila v poročilu o državi za leto 2017. Prav tako je ocenila program za stabilnost in nacionalni program reform ter ukrepanje po priporočilih, ki jih je Portugalska prejela v prejšnjih letih. Glede na to, da je treba okrepiti splošno ekonomsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialnoekonomsko politiko na Portugalskem, ampak tudi njihovo skladnost s pravili in smernicami EU.

(20)Svet je ob upoštevanju te ocene preučil program za stabilnost, njegovo mnenje pa je izraženo zlasti v priporočilu 1 spodaj.

(21)Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni program reform in program za stabilnost. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih 1 do 4 spodaj –

PRIPOROČA, da Portugalska v letih 2017 in 2018 ukrepa tako, da: