SL Uradni list Evropske unije C 191/111

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa za okoljske in podnebne ukrepe (LIFE)

(COM(2011) 874 final)

2012/C 191/20

Poročevalec: Pedro NARRO

Evropski parlament in Svet sta 15. decembra 2011 oziroma 23. januarja 2012 sklenila, da v skladu s členoma 192 in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosita za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa za okoljske in podnebne ukrepe (LIFE)

COM(2011) 874 final.

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 10. aprila 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 480. plenarnem zasedanju 25. in 26. aprila 2012 (seja z dne 25. aprila) s 127 glasovi za, 2 glasovoma proti in 4 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Program LIFE je uspešen program Skupnosti, ki je v zadnjih 20 letih skupaj z drugimi skladi in pobudami dal zelo pozitivne rezultate. Zato je treba program ohraniti in okrepiti, da se zagotovi strateški in skladen napredek na področju varstva okolja in podnebja v Evropski uniji.

1.2 Povečanje proračunskih sredstev, ki se predlaga za program LIFE (2014–2020), je pozitiven znak, vendar je treba storiti še veliko za učinkovito vključitev okolja v evropske politike. EESO države članice, ki so v globoki gospodarski krizi, poziva, naj odločno podprejo naložbe na področju okolja in podnebnih sprememb, da se ublažijo posledice te krize.

1.3 Oblikovanje podprograma za podnebne ukrepe bi lahko bil pozitiven instrument za povečanje prepoznavnosti tistih pobud, ki so usmerjene na prilagoditev na podnebne spremembe in njihovo ublažitev. Podprogram za okolje pa mora še naprej prispevati k zaščiti biotske raznovrstnosti ter, prednostno, k financiranju mreže Natura 2000, pri čemer se ne sme zmanjšati udeležba drugih skladov, kot je Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP).

1.4 Uvesti je treba novo vrsto obsežnih projektov, t. i. „integrirane projekte“, ki bodo omogočili udeležbo nevladnih organizacij in MSP, zagotovili nadaljnje izvajanje „tradicionalnih projektov“ ter izboljšali usklajevanje med nacionalnimi organi in organi Skupnosti. EESO s tega vidika Komisiji predlaga, naj v predlog uredbe vključi jasno porazdelitev proračunskih sredstev med obe vrsti projektov, opredeli merila za določitev geografske porazdelitve integriranih projektov ter pojasni, kako bodo pripravljeni večletni programi, ne da bi zmanjšali prožnost programa.

1.5 EESO se strinja, da je treba porazdelitev projektov izvesti glede na merila ustreznosti in ne na geografska merila. Vendar EESO priznava pomanjkljivo udeležbo številnih držav pri izvajanju programa LIFE, ki nimajo niti izkušenj niti zadostnih sredstev za aktivno sodelovanje. S tega vidika je ključnega pomena, da Komisija olajša njihov dostop prek intenzivnejšega svetovanja in boljšega institucionalnega usklajevanja.

1.6 Zvišanje stopnje sofinanciranja za tradicionalne in integrirane projekte v nobenem primeru ne sme biti razlog, da DDV in stalno osebje ne bi več veljala kot upravičeni stroški. Nevključitev teh stroškov bi pomenila bistveno oviro za manjše organizacije civilne družbe, katerih prispevek je zelo dragocen, ki pa so lahko iz udeležbe izključene ali pa je njihovo sodelovanje omejeno.

1.7 Uvedba pavšalnih plačil je dober ukrep poenostavitve. EESO meni, da bi si Komisija morala prizadevati za izboljšanje storitev svetovanja, poenostavitev finančnih obrazcev in uvedbo faze predhodnega ocenjevanja tradicionalnih projektov.

1.8 Po mnenju EESO je ključnega pomena, da se ohranita značaj programa LIFE kot programa Skupnosti in njegova evropska dodana vrednost. S tega vidika mora Komisija predhodno pojasniti, kateri ukrepi bodo sprejeti prek delegiranih aktov, pa tudi vlogo držav članic v odboru za program LIFE in nove pristojnosti Izvajalske agencije za konkurenčnost in inovativnost.

1.9 Kljub opaznemu uspehu programa LIFE si mora Evropska komisija dodatno prizadevati za večjo seznanjenost s programom ter aktivno udeležbo organizacij civilne družbe. S tega vidika je pomembno, da se izboljšajo načini razširjanja informacij in preglednost pri izbiri projektov ter da se evropski državljani seznanijo s pomenom programa LIFE kot instrumenta Skupnosti in dodano vrednostjo, ki jo ta program prinaša družbi.

2. Ozadje

2.1 Evropska komisija je 12. decembra 2011 objavila predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi programa za okolje in podnebne ukrepe (LIFE). Celotna finančna sredstva za program LIFE za obdobje 2014–2020, izražena v veljavnih cenah, znašajo 3 618 milijonov EUR.

2.2 Program LIFE je del predloga Komisije o večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020, ki določa proračunski okvir in glavne usmeritve za uresničitev strategije Evropa 2020. Komisija se je odločila, da bo okoljske in podnebne ukrepe obravnavala kot sestavne dele vseh najpomembnejših instrumentov in ukrepov.

2.3 Program LIFE je od svojega nastanka leta 1992 eden glavnih virov financiranja okolja v Evropski uniji. Namen nove uredbe, ki jo predlaga Komisija, je nadomestiti veljavno Uredbo št. 614/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o finančnem instrumentu za okolje (LIFE+).

2.4 Predlog nove uredbe LIFE je oblikovan kot program LIFE z dvema podprogramoma: enim za okolje in enim za podnebne ukrepe. Podprogram za okolje ima tri prednostna področja: 1. biotsko raznovrstnost, 2. okolje in učinkovitost rabe virov ter 3. upravljanje in informacije.

2.5 Podprogram za okolje bo imel proračunska sredstva v višini 2 713,5 milijona EUR. Polovica sredstev, namenjenih podpori projektom prek konkretnih ukrepov, bo namenjena ohranjanju narave in biotski raznovrstnosti. Podprogram za podnebne ukrepe bo imel proračunska sredstva v višini 904,5 milijona EUR in tri posebna prednostna področja: omejevanje podnebnih sprememb, prilagajanje na podnebne spremembe ter podnebno upravljanje in informacije.

2.6 Evropski ekonomsko-socialni odbor je vedno poudarjal velik pomen programa LIFE za razvoj in oblikovanje okoljske politike EU. V zadnjih treh mnenjih, ki jih je pripravil EESO na področju projekta LIFE, je bil poudarjen dragocen, vendar omejen prispevek tega programa k varstvu okolja v Evropi (1).

3. Splošne ugotovitve

3.1 Proračun

3.1.1 Proračunska sredstva, ki so v večletnem finančnem okviru predvidena za program LIFE, predpostavljajo znatno zvišanje v primerjavi s sredstvi, dodeljenimi v obdobju 2007–2013. Sredstva za program LIFE se bodo povečala z 2 143 milijonov na 3 200 milijonov EUR v cenah iz leta 2011 (3 618 milijonov EUR v veljavnih cenah). Podprogram za okolje bo prejel 2 713,5 milijonov EUR (polovica za ukrepe na področju biotske raznovrstnosti in ohranjanja narave), podprogram za podnebne ukrepe pa 904,5 milijona EUR.

3.1.2 Predvidena sredstva pomenijo 0,3 % vseh proračunskih sredstev Unije. Povečanje proračunskih sredstev pomeni pozitiven signal za okoljska vprašanja, čeprav je treba oceniti, kako bo gospodarska kriza vplivala na možnosti financiranja zasebnih akterjev in lokalnih uprav, zlasti pri obsežnih projektih, kjer je potreba po finančnih sredstvih velika. EESO vsekakor poudarja, da si je treba prizadevati za varstvo okolja in podnebja za ublažitev učinkov krize, ter vztraja, da financiranje programa LIFE ne sme negativno vplivati na druge sklade, ki tudi lahko ukrepajo na enakem področju, kot so FEADER ali strukturni skladi.

3.1.3 Komisija bi morala prednostno pozornost nameniti potrebi po dodatnih finančnih sredstvih za izvajanje dejavnosti komuniciranja ter razširjanja in prenosa znanja. Posebna sredstva za ukrepe svetovanja in izobraževanja bi prispevala k enostavnejšemu upravljanju programa ter zlasti k povečanju njegove učinkovitosti in optimizaciji sredstev.

3.2 Glavne novosti predloga

3.2.1 Komisija se je po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi in izvedbi ocen učinka odločila za tri pomembne spremembe veljavne zakonodaje, da bi izboljšala njeno strukturo, poenostavila njeno izvajanje, povečala njeno prožnost ter jasneje določila cilje in strategije. Spremembe so naslednje:

1) Bolj specifične prednostne naloge.

2) Dva podprograma: za okolje in za podnebne spremembe.

3) Nova vrsta projektov: integrirani projekti.

3.3 Določitev prednostnih nalog

3.3.1 V predhodnem posvetovanju, ki ga je organizirala Evropska komisija, je bilo med drugim največ razprave o vprašanju ustreznosti določitve jasno opredeljenih prednostnih nalog novega programa. Komisija je upravičeno zavrnila določitev fiksnih letnih prednostnih nalog, ki bi lahko vlagatelje ovirale pri pravilnem načrtovanju, pripravi in predstavitvi predlogov. Nazadnje se je Komisija odločila – ne da bi pri tem zagotovila podrobnejše informacije –, da bo skupaj z državami članicami pripravila delovne programe, ki bodo trajali vsaj dve leti. EESO trenutno ni sposoben obravnavati vprašanja delovnih načrtov zaradi pomanjkanja natančnih informacij v zvezi s predlogom uredbe, ki je predmet tega mnenja. Kljub pomanjkanju podatkov pa je treba pri oblikovanju delovnih programov spoštovati bistvo programa LIFE, kar zadeva njegovo prožnost in prilagajanje na spremembe.

3.3.2 EESO podpira osredotočenje prizadevanj na nekatere politične prednostne naloge in področja ukrepanja, ki so povezana z okoljem in podnebjem. Komisija mora zagotoviti več informacij o delovanju odbora za program LIFE, reformi nacionalnih kontaktnih točk ter uporabi delegiranih aktov za določitev meril upravičenosti za projekte in meril geografske uravnoteženosti v primeru integriranih projektov.

3.4 Podprogram za podnebne ukrepe

3.4.1 Oblikovanje posebnega podprograma za obravnavo vprašanj, povezanih s podnebjem, in njegovih treh prednostnih nalog (omejevanja, prilagajanja in upravljanja) mora pomeniti spodbudo za izboljšanje izvajanja zakonodaje EU na področju podnebja, okrepitev upravljanja ter utrditev novih mrež in platform. Novi podprogram je ključnega pomena, da se dosežejo cilji iz strategije Evropa 2020 (2) in Načrta za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050 (3).

3.4.2 Novi podprogram se bo moral kljub omejenim finančnim sredstvom osredotočiti na vrsto posebnih ciljev, ki omogočajo boljše poznavanje področja vprašanj, povezanih s podnebjem, in preoblikovanje te prednostne naloge tako, da bo postala sestavni del vseh instrumentov in ukrepov Skupnosti. Sinergije med okoljskimi in podnebnimi cilji so očitne. Kot navaja Evropska komisija v svojem predlogu uredbe, so lahko projekti s področja podnebja koristni na različne načine.

3.4.3 EESO meni, da je odločitev o nadgraditvi prejšnjega tematskega sklopa „podnebne spremembe“ v delu Okoljska politika in upravljanje programa LIFE+ pravočasna in ustrezna. Ne gre samo za vprašanje povečanja prepoznavnosti tega programa, temveč tudi razumevanja njegove strateške vrednosti.

3.5 Integrirani projekti

3.5.1 Integriran projekt je tradicionalen projekt LIFE, ki zajema območje, ki je širše od ozemlja posamezne regije, v katerem želi vlagatelj ustvariti potrebne zmogljivosti za upravljanje določenega sektorja, pri čemer uporablja finančna sredstva programa LIFE ter tudi sredstva drugih skladov EU in nacionalnih, regionalnih ali zasebnih skladov.

3.5.2 Na splošno bodo to obsežni projekti (5–10 milijonov EUR bo sofinancirala EU) s ciljem reševanja okoljskih težav ter izboljšanja izvajanja okoljskega vidika in njegovega vključevanja v druge politike. Prednostna področja ukrepanja so primerna (mreža Natura 2000, voda, zrak, odpadki itd.), čeprav Komisija ne bi smela zmanjšati pomena nekaterih tradicionalnih projektov, ki so zagotovili številne koristi z minimalnimi stroški. Integrirani projekti bodo zagotovili nov, večnamenski mehanizem za izvajanje zakonodaje na področju okolja in podnebja, vendar zbujajo tudi upravičen dvom, ali bodo v praksi povzročili več zapletov pri upravljanju in težave pri usklajevanju med različnimi skladi, ki bodo dejavni sočasno.

3.5.3 Za integrirane projekte bo veljala geografska porazdelitev, ki jo je treba še opredeliti. Komisija bo prek delegiranih aktov določila geografska merila, vendar bi bilo dobro, da bi se v osnovno uredbo vključile nekatere osnovne smernice o tem, kako bi bilo mogoče države, ki so tradicionalno malo dejavne na področju programa LIFE, spodbuditi k večji udeležbi v programu. V ta namen je treba tem državam zagotoviti dodatne nasvete in izboljšati usklajevanje s pristojnimi nacionalnimi organi. Odbor ocenjuje, da je treba pri izbiri integriranega projekta dati prednost merilom ustreznosti pred geografskimi ali podobnimi merili. Povečano sofinanciranje do največ 80 % upravičenih stroškov morda ne bo zadostovalo za spodbuditev sodelovanja javnih in zasebnih akterjev v času krize, v katerem je zelo težko pridobiti zadostna sredstva za tako ambiciozne projekte.

3.5.4 Pri integriranih projektih morajo odločneje sodelovati organizacije civilne družbe, da se olajšata razvoj teh projektov in njihova izvedba na terenu, pri čemer je treba preprečiti, da bi projekti postali izključno instrumenti v rokah uprav. Ključnega pomena je povečati udeležbo organizacij civilne družbe ter spodbuditi oblikovanje mrež, ki bi omogočale izmenjavo dobrih praks ter prenos znanja med njihovimi člani.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Poenostavitev

4.1.1 Komisija poudarja večjo poenostavitev z razširjeno uporabo pavšalnih zneskov in pavšalnih plačil. Ta ukrep je dober in lahko odpravi nepotrebna upravna bremena.

4.1.2 Vseeno pa se Odbor ne more strinjati s predlogom o reviziji upravičenih stroškov, ki bi izključil DDV ali stroške osebja (na splošno so ti stroški okoli 30 %). Če se navedeni stroški ne bodo upoštevali, bo to pomenilo dodatne težave za projekte, ki so jih v glavnem razvili manjši akterji civilne družbe ali lokalni akterji. Poenostavitev mora temeljiti na znatni spremembi obrazcev, boljšem svetovanju v fazi izdelave, prožnosti pri naknadnih spremembah proračuna in fazi predhodnega ocenjevanja („screening“). Po mnenju Odbora bi bilo treba nekatere ukrepe za poenostavitev, posebej oblikovane za integrirane projekte, razširiti na tradicionalne projekte, kot v primeru določitve dveh faz pri izbiri projektov.

4.1.3 Predlog uredbe bistveno izboljšuje komplementarnost finančnih instrumentov glede na problematično zasnovo veljavnega člena 9.EESO se strinja z načelom, da mora program LIFE dopolnjevati druge programe EU za financiranje (Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad, Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja, Obzorje 2020 itd.), kar bo izboljšalo usklajevanje s ciljem preprečevanja dvojnega financiranja.

4.1.4 Nove ukrepe za poenostavitev delovanja in upravljanja programa je treba dopolniti s povečanjem preglednosti meril za izbiro projektov in krepitvijo obstoječih instrumentov, da se zagotovijo svetovanje in smernice za potencialne upravičence.

4.2 Pristop EU/dejavnosti zunaj Unije

4.2.1 Okvirne nacionalne dodelitve (člen 6 veljavne uredbe) se bodo nadomestile zgolj z merili geografske uravnoteženosti za integrirane projekte, ki še niso določena. Nacionalne dodelitve niso dale pričakovanih rezultatov in niso spodbudile manjših držav ali držav z manj izkušnjami pri upravljanju teh sredstev. Odprava nacionalnih dodelitev se zdi smiselna, Komisija pa jih bo nadomestila z geografskimi merili za večje projekte (integrirane projekte). Trenutno uživajo največ koristi Italija, Nemčija in Španija, vendar je treba dejavno spodbujati udeležbo tistih držav, ki imajo manj izkušenj ali tehničnega znanja.

4.2.2 Razširitev geografskega obsega programa LIFE se zdi primerna, vendar ne bi smela pomeniti izgube značaja programa LIFE kot programa Skupnosti. Izjeme od splošnega pravila je treba omejiti na natančno določene primere na specifičnih področjih, kot so morske ali selitvene vrste ali mednarodno sodelovanje med organizacijami. EESO se strinja, da se najmanj 15 % proračunskih sredstev programa zagotovi prek transnacionalnih projektov.

4.2.3 Komisija je bila do zdaj v celoti pristojna za upravljanje programa LIFE, vendar v novem predlogu ni jasno, kakšna bo vloga izvajalskih agencij in zlasti Izvajalske agencije za konkurenčnost in inovativnost v okviru tradicionalnih projektov. S tega vidika bi bilo primerno vprašati Evropsko komisijo, kakšne bodo pristojnosti izvajalske agencije pri izbiri projektov in kateri instrumenti se bodo uporabili za krepitev nacionalnih kontaktnih točk.

4.3 Mreža Natura 2000

4.3.1 Prispevek programa LIFE k financiranju razvoja mreže Natura 2000 je prednostna naloga, ki je dala opazne rezultate. Program LIFE mora v naslednjem obdobju še naprej prispevati k temu, da bodo lokalni akterji in uprave bolj naklonjeni mreži Natura 2000. Zato je ključnega pomena, da program LIFE prispeva k utrditvi skupnih meril vodenja in upravljanja območij Natura 2000. Izvajanje te naloge bi morala usklajevati Evropska komisija, s poudarkom na tistih državah, ki so to mrežo uvedle pred kratkim.

4.4 Sofinanciranje

4.4.1 Najvišji odstotek financiranja projektov LIFE bo znašal 70 % upravičenih stroškov, pred tem pa je znašal 50 %. Pri integriranih projektih bo mogoče doseči 80 %, ta odstotek pa bi se ob upoštevanju strateške vrednosti teh projektov lahko uporabil tudi za posebne projekte za podporo posebnim potrebam za izvajanje in razvoj politik ali zakonodaje EU. Namen tega zvišanja sofinanciranja je nadomestiti neupravičenost nekaterih znatnih stroškov, ki so bili do zdaj upravičeni, kot so DDV in stroški osebja. Vendar so trenutno nekateri projekti na področju biotske raznovrstnosti že deležni sofinanciranja v višini 75 %. Zato je primerno, da Komisija preuči, ali je takšna raven sofinanciranja zadostno nadomestilo ali pa bi bilo treba namesto najvišje določiti fiksno stopnjo sofinanciranja.

4.5 Ekološke inovacije

4.5.1 V sedanjem obdobju je bil namen večine projektov na področju okoljske politike in okoljskega upravljanja uporaba inovativnih metod podjetništva ali upravljanja. Na podlagi ocene učinka je napredek pri ekoloških inovacijah zelo pozitiven. Kljub temu Komisija predlaga omejitve inovacij v zasebnem sektorju, saj se bodo predhodno obravnavale v okviru drugih posebnih instrumentov, kot je Obzorje 2020.

4.6 Spodbujanje sodelovanja MSP in nevladnih organizacij.

4.6.1 Nov program LIFE ne bo temeljil na izključnem pristopu od spodaj navzgor (bottom up), temveč bo vključeval prožen pristop od zgoraj navzdol. Rezultat takšnega razmišljanja je oblikovanje integriranih projektov. EESO ne zavrača nove vizije Komisije, vendar želi poudariti pomen spodbujanja tistih projektov na lokalni ali regionalni ravni, ki vključujejo mala podjetja in nevladne organizacije, ki pa lahko zagotovijo pomembne rezultate z minimalnimi stroški.

4.6.2 EESO se strinja, da bi morali projekti, ki se financirajo v okviru programa LIFE, učinkovito spodbujati uporabo zelenih javnih naročil.

4.7 Financiranje okoljskih nevladnih organizacij

4.7.1 Evropska komisija uporablja instrument LIFE za financiranje okoljskih nevladnih organizacij, ki sodelujejo v evropskem procesu odločanja. Običajno je okoli 30 organizacij prejemalo ta sredstva, po mnenju Komisije pa so bili rezultati zelo pozitivni. S tega vidika Odbor pozdravlja delo teh organizacij, vendar meni, da bi bilo treba spremeniti merila za izbiro projektov pri dodeljevanju sredstev tako, da bodo ta sredstva lahko koristile tudi druge organizacije, ki pomembno prispevajo k varstvu okolja in podnebja.

V Bruslju, 25. aprila 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) CESE, (UL C 80 z dne 30. marca 2004, str. 57); CESE, (UL C 255 z dne 14. oktobra 2005, str. 52); CESE, (UL C 132 z dne 3. maja 2011, str. 75).

(2) COM(2010) 2020 final.

(3) COM(2011) 112 final.