EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 25.5.2016 COM(2016) 284 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o oceni učinkovitosti Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta

z dne 27. oktobra 2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov („Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov“)



Uvod: gospodarski, politični in pravni okvir Komisija si je zaradi ohranjanja gospodarske rasti v EU v strategiji za enotni digitalni trg in strategiji za enotni trg, ki ju je sprejela leta 2015, zadala cilj, da izkoristi možnosti, ki jih ponujajo čezmejni potrošniški trgi na spletu in zunaj njega. Najprej je Komisija predlagala dokončanje zakonodajnega okvira EU z odpravo preostalih regulativnih vrzeli v zvezi s pogodbami o dobavi digitalnih vsebin in spletno prodajo blaga. Uvedla je ukrepe za oceno vloge platform, geografskih omejitev prodaje in učinka ekonomije delitve. Poudarila je tudi potrebo po podpori zakonodaje z učinkovitim in doslednim izvrševanjem, s čimer se bo zagotovilo, da bodo pravila notranjega trga gospodarstvu EU prinesla načrtovane gospodarske koristi. Vendar dokazi kažejo, da je skladnost s pravili o varstvu potrošnikov še vedno vprašanje, ki vpliva na zaupanje potrošnikov in trgovcev v čezmejne trge v EU (glej okvir v nadaljevanju). Osnovni podatki Škoda za potrošnike v čezmejnih transakcijah: iz zadržane ocene na podlagi reprezentativnega vzorca petih sektorjev na spletu (oblačila, elektronsko blago, rekreacija, potrošniški krediti in paketna potovanja) je razvidno, da 37 % spletnih trgovcev v EU ne spoštuje zakonodaje o varstvu potrošnikov. Posledica je škoda za potrošnike v višini približno 770 milijonov EUR samo v raziskanih sektorjih. Po ocenah bi okrepljeno sodelovanje pri izvrševanju lahko znatno pripomoglo k zmanjšanju neskladnosti: z usklajenimi pregledi in popravki spletnih mest (preiskave, znane kot „sweep“), ki so jih nacionalni izvršilni organi izvedli v preteklih letih, se je stopnja skladnosti z 20–40 % (glede na sektorje) v začetni fazi preiskave po enem letu izboljšala na več kot 80 %. Zaupanje potrošnikov v čezmejne transakcije: v skladu z raziskavo Eurostata iz leta 2014 je le 15 % potrošnikov poročalo, da so opravili spletni nakup v drugih državah EU, 44 % pa jih je spletni nakup opravilo v domači državi. V skladu s pregledom stanja potrošniških trgov za leto 2015 je 61 % potrošnikov v EU bolj zaupljivih do nakupovanja prek interneta pri trgovcu na drobno v lastni državi, glede nakupovanja pri trgovcu s sedežem v drugi državi EU pa jih nima zadržkov le 38 %. S krepitvijo čezmejnega izvrševanja in zmanjšanjem škode za potrošnike bi se okrepilo zaupanje potrošnikov, s čimer se bo povečalo število transakcij v čezmejnem e-poslovanju. Majhna pripravljenost za čezmejno prodajo na spletu: v okviru trgovine na drobno je tržni delež e-poslovanja v Evropi manjši kot v ZDA: leta 2014 je znašal 7,2 %, v ZDA pa 11,6 %. V istem letu je le 12 % trgovcev na drobno v EU prek spleta prodajalo kupcem iz drugih držav članic EU, trikrat toliko (37 %) pa kupcem v domači državi. Za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov so odgovorne zlasti države članice. Vendar lahko nacionalni organi zlasti v digitalnem okolju, v katerem transakcije ne poznajo meja, le s sodelovanjem učinkovito odpravijo kršitve zakonodaje o varstvu potrošnikov, ki potekajo v čezmejnem okviru. Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov je bila sprejeta leta 2004, da bi vzpostavila okvir formalnega sodelovanja med nacionalnimi izvršilnimi organi za obravnavanje problematičnih praks s čezmejno razsežnostjo. V strategiji za enotni digitalni trg je bilo pri ocenjevanju načinov za sprostitev potenciala rasti poudarjeno naslednje: „[d]a bi pravila o varstvu potrošnikov pri spletnem in digitalnem nakupovanju postala povsem učinkovita, jih je treba hitreje, prožneje in bolj usklajeno izvrševati“. Komisija se je zavezala, da bo „pojasnil[a] in določil[a] pooblastila izvršilnih organov ter izboljšal[a] usklajevanje dejavnosti tržnega nadzora in mehanizmov opozarjanja za hitrejše odkrivanje kršitev.“ Poleg tega je bil v strategiji za enotni trg poudarjen pomen sodelovanja pri izvrševanju za odpravo neupravičene poslovne diskriminacije na podlagi geografskih meril: „[navedene] ukrepe mora spremljati boljše izvrševanje predpisov v vseh državah članicah, ki ga bo še okrepila reforma Uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov, kot je bilo napovedano v strategiji za enotni digitalni trg“. V navedenih strategijah so se upoštevale ocene iz člena 21a uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov, ki so se začele izvajati leta 2012 z namenom, da se izboljša delovanje te uredbe. Komisija mora v skladu s členom 21a uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov v poročilu Evropskemu parlamentu in Svetu deset let po sprejetju Uredbe oceniti njene operativne mehanizme, njeno prilogo in učinkovitost. V njem je pozvana, naj po potrebi poda zakonodajni predlog za spremembo Uredbe. Komisija je v skladu s tem členom izvedla temeljito oceno delovanja uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov, rezultati te ocene pa so predstavljeni v tem poročilu. Analitični koraki te ocene so vključevali zunanjo oceno (2012), javno posvetovanje (2013–2014), konferenco o varstvu potrošnikov, posvečeno izvrševanju, ki je potekala leta 2013, dve dvoletni poročili v letih 2009 in 2012 ter poročilo Komisije o delovanju uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov iz leta 2014. V oceni je bila poudarjena potreba po izboljšanju in posodobitvi uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov, zato se je leta 2015 izvedla podrobna ocena učinka različnih možnosti, da bi se ocenila potreba po zakonodajnem predlogu za spremembo uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov. 1.Ocena učinkovitosti operativnih mehanizmov za sodelovanje na področju varstva potrošnikov Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov trenutno zajema 20 direktiv in uredb, ki se nanašajo na pravni red Unije na področju varstva potrošnikov in trženja. Namenjena je zagotavljanju skladnosti s to zakonodajo, pri čemer varuje skupne gospodarske interese potrošnikov in ščiti zakonita podjetja pred nepoštenimi konkurenti. Zagotavlja nemoteno delovanje maloprodajnih trgov v vsej EU. V njej so določeni operativni mehanizmi za sodelovanje med nacionalnimi izvršilnimi organi z zagotavljanjem prošenj za medsebojno pomoč (za ukrepe za informiranje in za izvršilne ukrepe) in omogočanjem pristojnim organom, da usklajujejo svoje ukrepe za odpravo kršitev potrošniškega prava Unije, ki jih storijo podjetja v čezmejnem okviru. Organi s temi mehanizmi lahko presežejo meje nacionalnih omejitev pristojnosti, da lahko obravnavajo problematične prakse trgovcev s sedežem v njihovih jurisdikcijah, kadar ti škodijo potrošnikom v drugih državah EU. V oceni je bilo obravnavano vprašanje, v kolikšni meri je izvajanje uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov pripomoglo k razvoju učinkovitih sredstev za varstvo skupnih interesov potrošnikov po vsej EU. V uredbi o sodelovanju na področju varstva potrošnikov so bila določena skupna minimalna pooblastila za nacionalne organe, omogočala pa jim je tudi, da odpravijo čezmejne kršitve. Od leta 2007 je bilo na primer več kot 4 500 spletnih prodajnih mest v različnih gospodarskih sektorjih pregledanih za kršitve zakonodaje EU, rezultat pa je boljša skladnost.

Leta 2014 je bil sprejet nadaljnji korak na področju sodelovanja pri izvrševanju z začetkom izvajanja usklajenih ukrepov, ki od zadevnih trgovcev zahtevajo opustitev nepoštenih poslovnih praks na področjih skupnega interesa v vsej EU (npr. na področju najema avtomobilov ali spletnih iger, ki nudijo nakupe znotraj aplikacij). Kljub pozitivnim rezultatom v zvezi z ustreznostjo ciljev Uredbe so bila v okviru zunanje ocene in javnega posvetovanja opredeljena naslednja vprašanja, ki ovirajo učinkovitost Uredbe: Neustrezna minimalna pooblastila izvršilnih organov, ki jim ne omogočajo učinkovitega in hitrega sodelovanja zlasti v digitalnem okolju. Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov pristojnim organom v državah članicah zagotavlja seznam minimalnih preiskovalnih in izvršilnih pooblastil, ki so potrebna za zagotavljanje sodelovanja in uporabo Uredbe . Takšna pooblastila so nujna za, na primer, zakonito zbiranje in izmenjavo dokazov med državami. V oceni so se proučile številne morebitne kršitve trgovcev in ugotovljeno je bilo, da jih na podlagi sedanjega okvira za sodelovanje na področju varstva potrošnikov ni bilo mogoče učinkovito odpraviti. Natančneje, organi za sodelovanje na področju varstva potrošnikov imajo omejena pooblastila za pridobivanje informacij o resnični identiteti trgovca, ki je izvajal nepošteno prakso v digitalnem okolju, omejeni pa so tudi pri iskanju pomoči drugih organov (kot je finančna policija) ali tretjih oseb (kot so registratorji domen). Nezadostna izmenjava informacij o trgu. Razvoj e-poslovanja je omogočil obsežne trženjske akcije, ki lahko takoj dosežejo milijone potrošnikov. Zato morajo organi vzpostaviti sistem za zbiranje informacij, ki je precej hitrejši od sistema, potrebnega v časih pred spletno prodajo, in ki jim omogoča hitrejšo reorganizacijo prednostnih nalog in večjo prožnost. Po navedbah iz zunanje ocene in ocene učinka Komisije se zaradi nedelovanja sedanjega mehanizma opozarjanja pri sodelovanju na področju varstva potrošnikov in pomanjkanja skupnega prednostnega razvrščanja kršitve odkrijejo pozno. Opozorila se na primer neselektivno pošiljajo vsem organom, povezanim z bazo podatkov za sodelovanje na področju varstva potrošnikov, ne glede na ustreznost ali pomembnost. Omejenost mehanizma pri obravnavanju kršitev, storjenih v več državah. Sedanji mehanizem medsebojne pomoči pri sodelovanju na področju varstva potrošnikov (členi 6–8) je v bistvu usmerjen v odpravljanje kršitev, ki jih je storil trgovec s sedežem v eni državi in so usmerjene v potrošnike v drugi državi. Vendar je razvoj notranjega trga prinesel pospešeno internacionalizacijo trgovine na drobno, ki jo vodijo velika podjetja, njihove lokalne podružnice pa povsod uporabljajo enako prakso. Nacionalni organi se zato pogosto soočajo s podobnimi kršitvami, ki se na njihovih trgih odvijajo hkrati. Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov vsebuje določbe za odpravo takih kršitev. Določa, da nacionalni organi usklajujejo svoje ukrepe in se zato dosledno odzovejo na enake kršitve zakonodaje EU (člen 9 uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov ). Vendar je v zunanji oceni poudarjeno, da to ne omogoča ekonomije obsega, saj mora vsak organ še vedno ukrepati posamično. Posledica je drago podvajanje prizadevanj na področju izvrševanja: v oceni učinka je ocenjeno, da bi se lahko z racionaliziranim postopkom usklajevanja na ravni EU stroški držav članic pri vsakem usklajenem ukrepu prepolovili. Zato so potrebni izjemno usklajeni pristopi na ravni EU, Komisija pa bi lahko imela zaradi takih slabih praks na ravni Unije pomembno vlogo koordinatorja in tako pomagala zadevnim nacionalnim organom . Kot je poudarjeno v poročilu o oceni učinka, so izkušnje, pridobljene pri usklajenih ukrepih v zvezi z najemom avtomobila in nakupi znotraj aplikacij, potrdile tudi, da je sedanji okvir za usklajevanje na podlagi člena 9 preveč nedoločen, manjkata pa mu tudi zlasti dobro opredeljen in pregleden postopek usklajevanja ter jasna opredelitev zadevnih vlog in pristojnosti akterjev ter posledic neukrepanja. 2.Ocena priloge k uredbi o sodelovanju na področju varstva potrošnikov Sodelovanje na področju varstva potrošnikov zajema direktive, kakor so bile prenesene v pravni red držav članic, in uredbe, ki so navedene v Prilogi k uredbi o sodelovanju na področju varstva potrošnikov. Od leta 2007 je bilo področje uporabe Priloge postopoma razširjeno, vendar več zakonodajnih aktov Unije, ki določajo pomembne pravice potrošnikov, trenutno ni zajetih v njeno področje uporabe. V zunanji oceni je bilo ugotovljeno, da bi lahko bila potrebna omejena posodobitev na podlagi naslednjih meril: učinek na skupne interese potrošnikov; čezmejni pomen; razsežnost javnega izvrševanja ter doslednost s sektorsko in horizontalno zakonodajo, ki je trenutno navedena v Prilogi. Ob upoštevanju navedenega je bilo ugotovljeno, da je treba Prilogo posodobiti, da bo upoštevan začetek veljavnosti nove zakonodaje Unije. Na podlagi ocene učinka je bilo podano priporočilo, da se v Prilogo k uredbi o sodelovanju na področju varstva potrošnikov vključijo naslednji zakonodajni akti: direktiva o hipotekarnih kreditih , uredba o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu , uredba o pravicah invalidnih oseb in oseb z omejeno mobilnostjo v zračnem prevozu , določbe o oblikovanju cen iz uredbe o zračnih prevozih in direktiva o plačilnih računih. Poleg tega je bilo v strategiji za enotni trg iz leta 2015 ugotovljeno, da člen 20 direktive o storitvah ne vsebuje učinkovitega mehanizma za čezmejno sodelovanje, zato bi ga bilo treba vključiti v Prilogo k uredbi o sodelovanju na področju varstva potrošnikov. 3. Pot naprej: pametnejše izvrševanje – posodobitev uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov Komisija ob upoštevanju navedenega predlaga posodobitev sedanje uredbe o sodelovanju na področju varstva potrošnikov, da bi se izboljšalo čezmejno izvrševanje zakonodaje EU o varstvu potrošnikov. Rezultati ocene učinka Glavni stroški in koristi predloga Komisije Potrošniki bodo imeli korist od bolje delujočih trgov z manjšim številom sporov in višjo zaščito pri čezmejnem nakupovanju, zlasti prek spleta. Za podskupino petih proučenih spletnih trgov je bilo ocenjeno, da bi zmanjšanje stopnje neskladnosti v višini 37 % za 10 odstotnih točk lahko zmanjšalo škodo z ocenjenih 770 milijonov EUR na leto na približno 539 milijonov EUR, tj. za 30 %. Vsak novi enotni ukrep sodelovanja na področju varstva potrošnikov proti razširjeni praksi bi lahko znatno zmanjšal škodo za potrošnike po vsej EU (npr. za približno 68 milijonov EUR v primeru usklajenega ukrepa proti zavajajočemu trženju ponudb za nakupe znotraj aplikacij pri spletnih igrah). Komisija bo podprla države članice pri njihovih prizadevanjih na področju izvrševanja v zvezi s kršitvami s pomembno razsežnostjo na ravni EU, s čimer se bo preprečilo podvajanje pri izvajanju vzporednih postopkov za odpravo istih kršitev. Stroški organov bodo manjši zaradi možnosti, da se dokazi uporabijo večkrat, prepreči podvajanje in zagotovi največja možna usklajenost izvršilnih ukrepov. Z zgodnejšim odkrivanjem nepoštenih praks in usklajevanjem prednostnih nalog bo omogočeno boljše usmerjanje ukrepov za obravnavanje močno razširjenih kršitev po vsej EU. Ukrepi v okviru sodelovanja na področju varstva potrošnikov bodo zato imeli večji odvračalni učinek. Nekatere države članice bodo morda morale nekoliko prilagoditi svojo nacionalno zakonodajo, da bodo imeli organi korist od izmenjave dokazov in od razširjenega seznama pooblastil za sodelovanje v čezmejnem okviru. Glavni stroški držav članic bodo zajemali seznanjanje z novimi pooblastili in postopki ter s tem povezano usposabljanje (približno 3 000 EUR na organ). Po ocenah naj bi strošek enega usklajenega izvršilnega ukrepa, vzpostavljenega prek obveznega postopka usklajevanja, znašal približno 174 000 EUR za vse države članice. Vendar je treba poudariti, da morajo države v vsakem primeru odpraviti prakse v nasprotju z zakonodajo EU, zato teh stroškov ni mogoče šteti za dodatne stroške, ki drugače ne bi nastali. Zaradi bolj usklajenih ukrepov na ravni Unije se srednjeročno pričakujejo prihranki. Dodatni stroški Komisije zaradi okrepljene vloge usklajevanja naj bi znašali manj kot 300 000 EUR letno za stroške osebja, pokrili pa naj bi se z interno prerazporeditvijo njenih sredstev. Kakšen je učinek na mala in srednja podjetja ter konkurenčnost? Za poslovni sektor se ne bodo uvedle nobene dodatne pravne obveznosti. Z okrepljenim čezmejnim sodelovanjem se bo izboljšalo regulativno okolje za maloprodajne trge. To bo podjetjem, vključno z MSP, omogočilo, da pri čezmejnem trženju svojih proizvodov prihranijo stroške pravnih strokovnih mnenj, in povečalo njihovo zaupanje v enotno izvrševanje zakonodaje EU o varstvu potrošnikov tudi v drugih državah, v katerih želijo poslovati. Bolj usklajeno čezmejno izvrševanje bo okrepilo konkurenčnost poštenih trgovcev, ki spoštujejo zakone, ter povečalo konkurenco in zagotovilo enake konkurenčne pogoje na notranjem trgu. Ali bo prišlo do znatnih učinkov na nacionalne proračune in uprave? Učinek na nacionalne proračune bo dokaj zmeren v primerjavi s prihranki pri združevanju sredstev za odpravljanje močno razširjenih kršitev: en usklajen ukrep, ki nadomesti 28 nacionalnih ukrepov, bi lahko prinesel skupni neto prihranek v višini od približno 180 000 EUR (pri usklajenem ukrepu, pri katerem se uspešno doseže dogovor s trgovcem) do približno 815 000 EUR (kadar pogajanja niso uspešna in je treba proti trgovcu uvesti nacionalne izvršilne ukrepe). Sorazmernost Koristi, kot so zmanjšanje škode za potrošnika in stroškov transakcij za vse gospodarske subjekte, učinkovitost javnega posredovanja in pričakovana gospodarska rast zaradi večjega povpraševanja potrošnikov, znatno pretehtajo manjše povečanje stroškov za javne organe in Komisijo, zato se za predlog šteje, da zagotavlja sorazmeren odgovor na trenutno nizko stopnjo skladnosti s pravili o varstvu potrošnikov na čezmejnih trgih. Predlagane spremembe uredbe za sodelovanje na področju varstva potrošnikov se nanašajo na naslednje vidike: