DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Boljše spremljanje razmer s tesnejšim sodelovanjem med organi za pomorski nadzor: nadaljnji koraki v okviru Skupnega okolja za izmenjavo informacij na področju pomorstva EU /* SWD/2014/0224 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Boljše spremljanje razmer s tesnejšim sodelovanjem med organi za pomorski nadzor: nadaljnji koraki v okviru Skupnega okolja za izmenjavo informacij na področju pomorstva EU Izjava o omejitvi odgovornosti: Ta povzetek je zavezujoč samo za službe Komisije, ki sodelujejo pri njegovi pripravi, in ne vpliva na končno obliko odločitev Komisije. 1. Opredelitev problema Namen te ocene učinka je proučiti, v kakšnem obsegu je potrebno nadaljnje ukrepanje EU, da bi se skupno okolje za izmenjavo informacij na področju pomorstva EU nadalje razvilo. Sektorske funkcije, za katere je to okolje za izmenjavo pomembno, so: (1) pomorska varnost (vključno z iskalnimi in reševalnimi akcijami), pomorska zaščita in preprečevanje onesnaževanja, ki ga povzročajo ladje, (2) nadzor nad ribištvom, (3) pripravljenost na onesnaženje morja in odziv nanj, varstvo morskega okolja, (4) carina, (5) nadzor meje, (6) kazenski pregon ter (7) obramba. Čedalje večje grožnje in tveganja, ki jim je izpostavljeno področje pomorstva EU, dodatno obremenjujejo organe za pomorski nadzor držav članic EU pri zagotavljanju varnosti in zaščite EU ter njenega prebivalstva. Vendar dodatna delovna obremenitev, s katero se srečujejo ti organi, ni podprta z dodatnimi viri in sredstvi, zaradi česar so organi prisiljeni postati bolj gospodarni z viri in sredstvi ter stroškovno učinkovitejši. Sedanja izmenjava informacij med organi za pomorski nadzor ni optimalna ter lahko vodi do izgube učinkovitosti, podvajanja prizadevanj za zbiranje podatkov in nepotrebnih operativnih stroškov. Do izmenjave informacij v številnih primerih ne pride, ker: (1) organi za pomorski nadzor ne vedo, da so informacije nekje na voljo, (2) organi za pomorski nadzor ne vedo, da imajo informacije, ki bi zanimale druge, ter (3) ker se šteje, da je izmenjava informacij preveč zapletena. Povezava, ki bi jo bilo treba na podlagi sedanjih rešitev in razvoja nadalje razviti, se nanaša na enotne standarde, ki bi omogočali interoperabilnost sektorskih sistemov s strojno berljivimi informacijskimi storitvami. S tem bi se za te organe dodatno povečale možnosti, da bi imeli dostop do vseh informacij, potrebnih za svoje operativno delo, kar bi posredno pomenilo, da bi lahko bili pri izvajanju svojih operativnih nalog uspešnejši in učinkovitejši. To ne vključuje le preproste izmenjave surovih podatkov (npr. o položaju ladij), temveč tudi nadaljnji razvoj informacijskih storitev (npr. slika pomorskega stanja, obveščevalna poročila, seznam sumljivih plovil, analiza tveganj, odkrivanje nepravilnosti, obširnejše informacije o večjih nesrečah, zmogljivost odzivanja, orodja za sodelovanje) med sektorji in mejami, kar poenostavlja naloge nacionalnih nadzornih organov pri njihovih dnevnih dolžnostih. Čeprav se je zgodilo več izboljšav v smeri boljše izmenjave informacij in si več sektorjev začenja medsebojno izmenjevati informacije, pa v vseh sektorjih, vključenih v dejavnosti pomorskega nadzora, niso predvideli izmenjave takih informacijskih storitev z drugimi sektorji/funkcijami. Področje, na katerem izmenjava informacij še vedno ni optimalna, je izmenjava med civilnimi in vojaškimi organi. Za tako neoptimalno stanje so bili ugotovljeni trije glavni razlogi: Razlog 1: resnične ali domnevne pravne omejitve in pravna negotovost pri izmenjavi informacij med zadevnimi sektorji pomorskega nadzora. Razlog 2: neobstoj ustreznega okolja IT, ki bi omogočal medsebojno povezljivost sedanjih in prihodnjih sistemov. Razlog 3: še obstoječe kulturne in upravne ovire pri ustrezni izmenjavi informacij. Med prizadetimi deležniki je približno 400 organov, ki se ukvarjajo z informacijami o pomorskem nadzoru v kakršni koli obliki. Med njimi so v glavnem organi držav članic EU in EGP, pa tudi številne agencije EU (kot so: Evropska agencija za nadzor ribištva, agenciji EMSA in FRONTEX ter Evropska obrambna agencija). Potrebna je javna intervencija, da se zagotovi boljša interoperabilnost sedanjih sistemov z enotnimi standardi za strojno berljivo izmenjavo informacijskih storitev, s čimer se bo mogoče odzvati na nove izzive in rešiti ugotovljene težave. Brez intervencije se vse večje grožnje in tveganja ne bi obravnavali na najučinkovitejši način, nadaljevali bi se morebitni konflikti med osrednjimi cilji politike EU ter podvajanje prizadevanj za zbiranje podatkov. 2. Analiza subsidiarnosti V tej oceni učinka so prednostne možnosti nezavezujoče možnosti (sporočilo in smernice), v katerih ni treba določiti pravne podlage. Že med posvetovanji deležnikov v okviru drugih dogodkov in posvetovanj je bila splošno priznana dodana vrednost ukrepov na ravni EU; obstaja veliko povpraševanje nacionalnih organov po nadaljevanju tega projekta. Na ravni EU so prav tako že urejeni pravila in pogoji za nadnacionalno izmenjavo informacij, zlasti med organi v istem sektorju. Poleg tega so v dejavnosti pomorskega nadzora vključene številne agencije EU. V tem primeru je hkrati zelo pomembno načelo subsidiarnosti. Čeprav je za zagotovitev interoperabilnosti sedanjih sistemov potrebno usmerjeno ukrepanje EU, je treba operativne vidike vsakega prihodnjega skupnega okolja za izmenjavo informacij decentralizirati. Torej bi morala EU v bistvu delovati kot posrednica; usmeriti bi se morala na nadnacionalne vidike in se ne bi smela ukvarjati z nacionalnimi organizacijskimi vprašanji. 3. Cilji Splošni cilj te politične pobude je, da bi se lahko informacije o pomorskem nadzoru in storitve pomorskega nadzora, ki jih zbere en pomorski sektor ter ki se štejejo kot potrebne in koristne za dejavnosti drugih pomorskih sektorjev, med temi sektorji učinkovito izmenjevale. Pri tem bodo izhodiščna točka sedanji dosežki in že obstoječi standardi za izmenjavo informacij, delo pa bi moralo biti usmerjeno na interoperabilnost izmenjav informacij, kar bi se urejalo na ravni EU, pri čemer bi se zlasti državam članicam zagotovile interoperabilnostne rešitve, ki bi jih lahko uporabljale na nacionalni ravni. Poseben cilj bi bil spodbuditi izmenjavo informacij med civilnimi in vojaškimi organi. Okrepljena izmenjava informacij med sektorji naj bi po pričakovanjih prispevala k temu, da bi imeli organi za pomorski nadzor na nacionalni ravni in ravni EU boljši pregled nad obveščenostjo področja pomorstva ter da bi bile sektorske politike bolj usklajene, kar bi bilo v skladu z integrirano pomorsko politiko EU. Pri predvideni izmenjavi informacij med sektorji bo treba upoštevati enaka pravila in načela kot pri izmenjavi podatkov v sektorjih, zlasti zadevne določbe Listine EU o temeljnih pravicah, pravni okvir EU o varstvu osebnih podatkov in nacionalno zakonodajo, s katero se prenaša to pravo EU, ter ustrezne določbe o varstvu poslovno občutljivih podatkov. Prvi posebni cilj je opredeliti in obravnavati resnične ali domnevne pravne omejitve med sektorji, ki obstajajo pri upravičeni izmenjavi informacij o pomorskem nadzoru in storitev pomorskega nadzora. Drugi posebni cilj je zagotoviti interoperabilnost med ustreznimi rešitvami IT, ki jih uporabljajo udeleženci v pomorskem nadzoru, z uporabo enotnih standardov in specifikacij. Tretji posebni cilj je okrepiti zaupanje, da se združijo organi za pomorski nadzor iz različnih sektorjev in da se skuša doseči boljše sodelovanje, med drugim s skupnimi misijami, skupnimi operativnimi postopki in usposabljanjem ter izmenjavo dobrih praks. 4. Možnosti politike Vprašanje, na katerega je treba odgovoriti v tej oceni učinka, je, kako se lahko doseže okrepljena izmenjava informacij med organi za pomorski nadzor. Predviden je bil celoten spekter možnih rešitev, da bi se zagotovila najboljša možna izmenjava informacij o pomorskem nadzoru v sektorjih ali med njimi. Izbrane možnosti politike so bile razdeljene v tri različne kategorije: • brez nadaljnjega ukrepanja na ravni EU, • prostovoljni ukrepi in • pravno zavezujoči ukrepi. Ocenjene so bile tri različne podmožnosti prostovoljnih ukrepov, in sicer: Sestava sporočila Ta instrument naj bi v glavnem zagotovil časovni načrt za nadaljnji razvoj skupnega okolja za izmenjavo informacij. Določitev mehkih političnih pobud, kot so smernice in dobre prakse Ta instrument naj bi zagotovil priporočila, smernice in dobre prakse o izmenjavi informacij ter spodbudil sodelovanje med organi držav članic EU, da bi se odpravile kulturne pregrade. Ustanovitev skupnega podjetja v skladu s členom 187 PDEU Tako podjetje naj bi vsem različnim deležnikom zagotavljalo okvir za sodelovanje in raziskave, da bi se razvila nova generacija informacijskih storitev pomorskega nadzora ter spodbujalo civilno-vojaško sodelovanje, s čimer bi se povečali uspešnost in stroškovna učinkovitost pomorskega nadzora. Ocenjene so bile tri različne podmožnosti zavezujočih ukrepov, in sicer: Uvedba svežnja političnih ukrepov v obstoječem zakonodajnem okviru Taka pobuda naj bi po potrebi zagotovila spremembe veljavnih sektorskih pravil EU, s katerimi se ureja izmenjava informacij, povezanih s pomorskim nadzorom. S tako pobudo ni predvideno sprejetje novega instrumenta na ravni EU in tudi ne odprava pravnih omejitev na nacionalni ravni. Vzpostavitev medsektorskega zakonodajnega okvira za izmenjavo informacij (uredba) Ta uredba naj bi vzpostavila pravno zavezujoč zakonodajni okvir. S tem okvirom se ne bi le skušalo odpraviti pravne omejitve in uvesti standarde tehnične interoperabilnosti prejšnjih podmožnosti, temveč tudi na zavezujoč način vzpostaviti druge gradnike skupnega okolja na področju pomorstva. Vzpostavitev medsektorskega zakonodajnega okvira za tehnične vidike Ta tehnična uredba naj bi vzpostavila potrebne standarde interoperabilnosti za izmenjavo informacijskih storitev po vsej EU. 5. Ocena učinkov Ocena različnih možnosti politike je bila opravljena v naslednjih štirih korakih: • kvalitativna ocena posamezne možnosti politike. • kvalitativna ocena morebitne dodane vrednosti posamezne možnosti politike in izvajanja celotnega potenciala skupnega okolja za izmenjavo informacij kot takega; • ocena učinkov teh možnosti na temelje pravice; • ocena stroškov. Na podlagi kvalitativne ocene je bilo ugotovljeno, da bi bil izbira prostovoljnih ukrepov v obliki sporočila in smernic z dobrimi praksami najboljša možnost za zagotovitev učinkovitosti, skladnosti pri doseganju cilja, zlasti z zagotavljanjem večjega sodelovanja med civilnimi in vojaškimi organi. Kar se tiče zavezujočih ukrepov, pa se zdi, da je najučinkovitejša možnost za odpravo pravnih omejitev na ravni EU sprememba sektorske zakonodaje. Ukrep v obliki celotne uredbe ima med deležniki omejeno podporo ter se zdi za zadevni namen preveč zapleten in zato nesorazmeren. S kvantitativno oceno je bilo najprej ugotovljeno, da je skupni celotni vpliv potenciala skupnega okolja na področju pomorstva ocenjen v razponu od 1,6 milijarde EUR do 4,2 milijarde EUR v desetih letih. Z analizo tveganj, opravljeno glede izzivov, tveganj, groženj in ranljivosti na svetovnih pomorskih območjih, ki so v evropskem interesu (vključno z Baltskim in severnim Keltskim morjem, Biskajskim zalivom/Iberskim morjem, Črnim in Sredozemskim morjem, Arktičnim oceanom ter morji čezmorskih ozemelj in odprtimi morji), je bilo ugotovljeno, da bi se lahko s poglobitvijo znanja in izboljšanjem spremljanja razmer na področju pomorstva v povprečju za 30 % zmanjšali grožnje in tveganja, čeprav ta učinek seveda ne bo enoten glede na vrsto tveganja in različna pomorska območja v evropskem interesu. Z oceno temeljnih pravic je bilo ugotovljeno, da nobena od možnosti nima kakršnih koli bistvenih vplivov na temeljne pravice. Toda če bi se zakonodajni ukrepi sprejemali pozneje, bi bilo treba na tej stopnji tudi nadalje oceniti vpliv na temeljne pravice. Z oceno stroškov je bilo ugotovljeno, da bi skupni stroški možnosti, ki je bila opredeljena kot prednostna, v desetih letih znašali 133 milijonov EUR. V desetih letih bi stroški na osrednji ravni EU znašali 26 milijonov EUR, stroški na ravni držav članic pa 107 milijonov EUR. Strošek nadaljnjega razvoja skupnega okolja na področju pomorstva je v veliki meri odvisen od tega, kakšno notranjo organizacijo bi morda želela vsaka posamezna država članica za priključitev na okolje, od števila informacijskih storitev, zagotovljenih v okolju, ter od obsežnega izbora sedanjih in načrtovanih sistemov IT. 6. Primerjava možnosti || || Kratkoročna učinkovitost pri doseganju ciljev || Kratkoročne gospodarske, socialne in okoljske koristi || Dolgoročna učinkovitost pri doseganju ciljev || Dolgoročne gospodarske, socialne in okoljske koristi* || Stroški Možnost 1 || Osnovni scenarij || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Možnost 2 || Sporočilo || +++ || +++ || +++ || +++ || € Smernice s priporočilom || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Skupno podjetje || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Možnost 3 || Spremembe sektorske zakonodaje || ++ || + || ++ || ++ || €€ Medsektorska uredba || + || + || +++ || +++ || €€ || Tehnična uredba || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: nobenih sprememb v primerjavi z osnovnim scenarijem; +: omejeno povečanje v primerjavi z osnovnim scenarijem; ++: zmerno povečanje v primerjavi z osnovnim scenarijem; +++: veliko povečanje v primerjavi z osnovnim scenarijem Sklep Z analizo učinka je bilo ugotovljeno, da opredeljenega cilja ne bo mogoče doseči z eno možnostjo politike. Pravno zavezujoče možnosti lahko odpravljajo pravne in tehnične omejitve, vendar ne pri vseh sedmih sektorskih funkcijah, ter poleg tega ne morejo zajeti kulturnih pregrad. S to možnostjo predvsem ni mogoče obravnavati okrepljenih izmenjav informacij med civilnimi in vojaškimi organi. Nezavezujoče možnosti so najprimernejše za odpravo kulturnih pregrad (za katere se zdi, da so vsaj kratkoročno največja zapreka pri izmenjavi informacij) in so lahko precej koristne pri iskanju praktičnih rešitev, ki bi lahko vključevale vseh sedem funkcij ter bi tako povečale izmenjavo informacij med civilnimi in vojaškimi organi. Vendar te možnosti ne odpravljajo pravnih omejitev in tehničnih ovir. Zato se zdi, da bi bila najboljša rešitev zavzemanje za kombinacijo različnih možnosti v kratko-, srednje- in dolgoročnem obdobju. Zdi se, da bi bilo za izvedbo te dejavnosti kratkoročno najbolje razmisliti o objavi sporočila, v katerem bi se zagotovil časovni načrt izvajanja in bi se konkretno opredelilo potrebno delo, povezano z ustreznim časovnim okvirom. Takemu ukrepu bi morale kratkoročno slediti smernice, predvsem za odpravo kulturnih pregrad in določitev dobrih praks pri izmenjavi informacij. Deležnikom se zdi najbolj sorazmerna in sprejemljiva podmožnost, s katero bi se pravne in tehnične omejitve sčasoma odpravile s spremembami obstoječe zakonodaje, tako da bi se izognili pretiranemu ukrepanju na ravni EU. Dolgoročno pa je za skladen razvoj standarda rešitev morda tehnična uredba. V prednostno možnost bi bila torej vključena mešanica možnosti 2.1 in 2.2, morda skupaj z možnostma 3.1 in 3.3, če se zdi tak ukrep potreben. Zato se ocenjuje, da bi se lahko s tako mešanico politik v primerjavi z osnovnim scenarijem uresničilo 80 % celotnega potenciala projekta skupnega okolja na področju pomorstva; pri tem bi nastalo za 133 milijonov EUR skupnih stroškov lastništva in 151 milijonov EUR prihranka pri stroških, hkrati pa bi se dosegel ugoden učinek v višini 460 milijonov EUR – v prvih desetih letih, med katerimi bi se to skupno okolje postopoma vzpostavljalo, bi se lahko torej doseglo za vsaj 611 milijonov EUR progresivnega kumuliranega pozitivnega učinka. Na splošno se ocenjuje, da naj bi skupno okolje na področju pomorstva doprineslo ugoden učinek v višini od 160 milijonov EUR do 420 milijonov EUR letno v naslednjih desetih letih. 7. Spremljanje in ocenjevanje Pobudo bi bilo treba redno spremljati in ocenjevati, pri čemer bi bilo treba uporabljati kazalnike, da se izmerita relativno povečanje toka podatkov in večja učinkovitost operacij pomorskega nadzora.