Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o instrumentu za predpristopno pomoč (IPA II) /* COM/2011/0838 konč. - 2011/0404 (COD) */





OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM 1. OZADJE PREDLOGA Ta predlog je treba obravnavati glede na vse predlagane finančne instrumente za finančno perspektivo za obdobje 2014–2020, kot je določeno v sporočilu „Proračun za strategijo Evropa 2020“[1]. Sporočilo v poglavju 4 (Globalna Evropa) določa proračunski okvir za instrumente EU za zunanje ukrepe, vključno z instrumentom za predpristopno pomoč (IPA). Komisija na podlagi tega predstavlja osnutek uredbe, ki določa zakonodajni okvir za novi IPA, skupaj z oceno učinka novih scenarijev za instrument. Člen 49 Pogodbe o Evropski uniji določa, da lahko vsaka evropska država, ki spoštuje vrednote EU iz člena 2 Pogodbe in si prizadeva za njihovo spodbujanje, zaprosi za članstvo v Uniji. EU si je v zadnjih 50 letih sočasno prizadevala za vključevanje in širjenje, pri čemer se je povečala s 6 na sedanjih 27 držav članic ter z 200-milijonskega prebivalstva narasla na 500 milijonov ljudi. V pregledu[2], izvedenem pet let po peti širitvi EU leta 2004, je bilo ugotovljeno, da so zadnje širitve vsem državljanom EU prinesle večjo blaginjo in povzročile, da je Evropa postala močnejši akter v svetovnem gospodarstvu; da so imeli institucionalni in pravni okviri ter skupne politike EU ključno vlogo pri zagotavljanju uspeha; da so bili podjetniki in državljani nedvomno deležni koristi ter da je razširjena EU bolje pripravljena za reševanje sedanjih in prihodnjih izzivov. Na utemeljitev nadaljnje širitve EU je bilo pred nedavnim opozorjeno v ugotovitvah Sveta z dne 14. decembra 2010: „Širitev krepi mir, demokracijo in stabilnost v Evropi, je skladna s strateškimi interesi EU ter pomaga EU, da lahko bolje uresniči cilje svojih politik na pomembnih področjih, ki so ključnega pomena za oživitev gospodarstva in trajnostno rast.“ V ugotovitvah Sveta je bilo ponovno izpostavljeno, da lahko EU hkrati z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe izvaja svoj širitveni program in ohranja spodbude tesnejšega povezovanja. EU trenutno obravnava pet držav kandidatk [3] in štiri potencialne kandidatke [4]. Do leta 2014 naj bi postala država članica samo Hrvaška. Družbeno-gospodarski kazalniki kažejo, da so države širitve, razen Islandije, krepko pod povprečjem EU in celo pod ravnijo najšibkejših držav članic. Ta nizka stopnja družbeno-gospodarskega razvoja zahteva precejšnje naložbe, s čimer bi se te države približale standardom EU, omogočilo pa bi se jim tudi, da prevzamejo obveznosti članstva in vzdržijo konkurenčne pritiske enotnega trga. Poleg tega morajo biti te države pripravljene, da vzdržijo globalne izzive, kot so podnebne spremembe, in se uskladijo s prizadevanji EU za obravnavanje tega zapletenega vprašanja. Strategija EU 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast v okviru svojih petih glavnih ciljev vključuje obravnavanje podnebnih sprememb in energije iz obnovljivih virov. EU zaupa modelu rasti z nizkimi emisijami ogljika, kar se mora odražati na zunaj, tudi v procesu širitve. Poleg tega so države Zahodnega Balkana, ki so nastale po razpadu nekdanje Jugoslavije, razmeroma mlade. Krepiti je treba politično stabilnost, dokončno vzpostavitev načel demokracije ter spoštovanje človekovih pravic in dobro upravljanje, tj. temeljne vrednote EU. Te države ne morejo same nositi vseh prizadevanj in stroškov izpolnjevanja meril za pridružitev EU. Večini primanjkuje zmožnost, da bi same financirale institucionalne reforme in javne naložbe, potrebne za stabilizacijo njihovih družb in gospodarstev, ter jih postavile na trajnostno pot razvoja. Tehnična in finančna pomoč državam širitve se trenutno zagotavlja prek instrumenta za predpristopno pomoč (IPA)[5]. Ta instrument bo potekel konec leta 2013. Glede na prihodnje pristope mora EU državam kandidatkam in potencialnim kandidatkam še naprej nuditi tehnično in finančno pomoč, da bodo premagale svoje težke razmere in se trajnostno razvile. Novi predpristopni instrument se mora še naprej osredotočati na izvajanje politike širitve, kar je ena od temeljnih prednostnih nalog zunanjega ukrepanja EU, s čimer bo pomagal pri spodbujanju stabilnosti, varnosti in blaginje v Evropi. V ta namen mora novi instrument še naprej izpolnjevati splošni cilj politike glede podpiranja držav kandidatk in potencialnih kandidatk pri njihovih pripravah na članstvo v EU ter postopni uskladitvi njihovih institucij in gospodarstev s standardi in politikami Evropske unije glede na njihove posebne potrebe in na način, ki je prilagojen njihovim posameznim programom širitve. S tem naj bi se okrepila povezanost med finančno pomočjo in celotnim napredkom, doseženim pri izvajanju predpristopne strategije. Poleg tega mora biti predpristopna pomoč v prihodnosti še bolj strateška, učinkovita in bolje usmerjena, kot je bila do zdaj, pri čemer morajo biti njen cilj bolj trajnostni rezultati pri izboljševanju pripravljenosti teh držav za članstvo. Novi instrument mora delovati bolj prožno in izkoristiti več sredstev drugih donatorjev ali zasebnega sektorja z uporabo inovativnih finančnih instrumentov, pri čemer mora stremeti k poenostavitvi in zmanjšanju upravnega bremena, povezanega z upravljanjem finančne pomoči. Usklajenost z drugimi politikami Proces širitve razširja notranje politike EU na države upravičenke. Med drugim prispeva k širitvi notranjega trga, evropskemu območju pravice in svobode, vseevropskim energetskim in prometnim omrežjem, povečanju zaposlitvenih možnosti, krepitvi razvoja znanj in spretnosti, izobraževanja in socialne vključenosti, zmanjševanju revščine, varstvu okolja ter zmanjševanju čezmejnega onesnaževanja zraka in vode, uskladitvi s skupno kmetijsko politiko in skupno ribiško politiko, prizadevanjem za povečanje raznovrstnosti energetskih virov[6], doseganju učinkovitosti virov, izboljšanju pripravljenosti na nesreče ter preprečevanju in obvladovanju tveganj ter doseganju bolj celostnega in strateškega pristopa k pomorskim politikam, znanstveni odličnosti in digitalnim agendam. Poleg tega bo uskladitev s podnebno politiko in zakonodajo EU bistveno koristila državam upravičenkam, in sicer z razvojem na področju nizkih emisij ogljika in bolj zelenimi delovnimi mesti v regiji, ki je zelo dovzetna za vplive podnebnih sprememb. EU s svojimi stabilizacijsko-pridružitvenimi in drugimi sporazumi z državami kandidatkami in potencialnimi kandidatkami države širitve aktivno spodbuja k vzpostavitvi konkurenčnih ureditev. Prihodnja predpristopna pomoč bo namenjena tudi krepitvi raziskovalne in inovativne zmogljivosti ter informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT), kar bo postopno omogočilo uresničitev Unije inovacij ter podprlo druge cilje strategije Evropa 2020 in skladnost s tehničnimi zahtevami in standardi EU v več drugih politikah (npr. javno zdravstvo, zanesljiva preskrba s hrano, podnebni ukrepi in okolje, vključno z biotsko raznovrstnostjo in ekosistemi). V skladu s stockholmskim programom je večja varnost v Evropi ena od glavnih prednostnih nalog EU. Boljša strateška usmeritev predpristopne finančne pomoči bo pomagala podpreti države širitve pri preprečevanju in obravnavanju organiziranega kriminala in korupcije ter krepitvi njihovih zmogljivosti kazenskega pregona, upravljanja meja in nadzora nad migracijami. Širitev daje EU večji vpliv in krepi njen glas na mednarodnih forumih. Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe ima EU sredstva za uveljavljanje svoje vloge na svetovnem prizorišču. Primer takega potenciala je vloga EU pri sprejetju resolucije Generalne skupščine Združenih narodov o Kosovu. Peta širitev je odnosom EU z vzhodnimi in južnimi sosednjimi državami dala nov zagon in Unijo spodbudila k iskanju načinov za oblikovanje pobud na območju Baltskega morja in črnomorskem območju. Pristopni proces držav Zahodnega Balkana in Turčije še povečuje interes in vpliv EU na sredozemskem in črnomorskem območju ter v Podonavju. Če bo Turčija okrepila vlogo v lastni regiji ter sodelovala v pristopnem procesu in svoje delovanje usklajevala z EU, se bo za obe strani lahko povečal vpliv v svetu, tudi na Bližnjem vzhodu in južnem Kavkazu. S sodelovanjem lahko EU in Turčija okrepita energetsko varnost, rešita regionalne konflikte in preprečita etnične ali verske razkole ter izboljšata sodelovanje v zvezi z vprašanji s področja pomorstva, zlasti glede Črnega morja. Islandija ima lahko z EU pomembno vlogo pri obravnavanju vprašanj s področij energetike, okolja, podnebnih sprememb, pomorstva in varnosti na arktičnem območju. 2. REZULTATI POSVETOVANJ Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI IN OCENA UČINKA Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi o prihodnji predpristopni pomoči Predlog za novi instrument za predpristopno pomoč temelji na obširnem posvetovanju z zainteresiranimi stranmi, ki se je začelo na konferenci z naslovom „IPA: trajnostni rezultati in učinki“, ki jo je organizirala Komisija v Bruslju 6. in 7. decembra 2010. V prvi polovici leta 2011 ji je sledilo več posvetovanj z zainteresiranimi stranmi, ki so prispevala k predhodni oceni pri pripravi prihodnjega instrumenta za predpristopno pomoč. Ta posvetovanja so vključevala: · spletno raziskavo, s katero je bilo pridobljenih 338 odgovorov: predstavnikov držav članic; javnih uprav ter nejavnih zainteresiranih strani držav kandidatk in potencialnih kandidatk, ki imajo koristi od instrumenta za predpristopno pomoč; služb Komisije; donatorjev in mednarodnih finančnih institucij; drugih mednarodnih organizacij; nevladnih organizacij (NVO); strokovnjakov, raziskovalcev in interesnih združenj; · vrsto ciljnih skupin, zlasti: eno delovno skupino na visoki ravni; štiri mešane skupine, ki so vključevale uradnike Komisije in zunanje zainteresirane strani; tri posebne ciljne skupine za instrument za predpristopno pomoč za čezmejno sodelovanje, regionalni razvoj, razvoj človeških virov in razvoj podeželja; dva sestanka s predstavniki držav članic v tehničnem odboru, ki Komisiji pomaga pri izvajanju predpristopne pomoči; in sestanek z oblastmi Zahodnega Balkana, osredotočen na možnosti za prihodnje čezmejno sodelovanje na mejah znotraj Zahodnega Balkana; · posvetovanja s posameznimi uradniki Komisije na sedežih in delegacijah EU v državah upravičenkah; strukturami, ki državam upravičenkam zagotavljajo tehnično pomoč ali politično podporo; uradi nacionalnih koordinatorjev IPA držav upravičenk; večstranskimi in dvostranskimi donatorji; mednarodnimi in regionalnimi organizacijami (agencijami Združenih narodov, Svetom za regionalno sodelovanje, OVSE itd.); ter NVO (pobuda za evropsko stabilnost, mednarodna krizna skupina, fundacija za odprto družbo itd.) na ravni EU; · delovni sestanek, ki ga je Komisija organizirala v sodelovanju z madžarskim predsedstvom EU 10.–11. maja v Zagrebu, kjer so bili predstavljeni predhodni rezultati posvetovanja, o njih pa se je razpravljajo z zainteresiranimi stranmi IPA. Analiza stališč, izraženih med posvetovanjem zainteresiranih strani, je pokazala podporo za: – nadaljnje izvajanje instrumenta s podobnimi ravnmi sredstev, ki obsegajo institucionalni razvoj in družbeno-gospodarski razvoj; – prilagajanje pomoči potrebam in značilnostim vsake države; – krepitev sektorskega pristopa z bolj usklajenim postopkom dolgoročnega načrtovanja, rezultat česar bi bil strateški instrument za usklajevanje donatorjev in usmerjanje naložb zasebnega sektorja; – uvedbo večletnega načrtovanja, ki bi obsegalo trajanje naslednjega večletnega finančnega okvira, z vmesnim pregledom, ter razvoj nadaljnjega večletnega načrtovanja programov tudi za ukrepe glede pomoči za prehod in vzpostavitev institucij skupaj z večjim vključevanjem upravičencev v načrtovanje programov, ki bi ga vodili vplivnejši nacionalni organi, odgovorni za usklajevanje z IPA; – nagrajevanje dobre izvedbe na podlagi črpanja in doseganja strateških ciljev; uporaba pogojev na strožji in bolj sistematičen način na državni ravni, ravni sektorske strategije in projektni ravni; – omogočanje dostopa do različnih vrst pomoči, ki niso več povezane s statusom kandidatke/potencialne kandidatke, ampak so odvisne od pripravljenosti za izvajanje, skupaj s postopnim pristopom k decentralizaciji upravljanja pomoči; – ponovni pregled obstoječe strukture sestavnih delov, vključno z večjo usklajenostjo med področji politike; – nadaljnje sodelovanje z mednarodnimi finančnimi institucijami ter izkoriščanje sredstev mednarodnih finančnih institucij in drugih donatorjev; – sprejetje tritirnega pristopa k spremljanju in vrednotenju, pri čemer se napredek ocenjuje glede na i) pot k pristopu; ii) nacionalne strategije; iii) doseganje rezultatov na ravni programov, sektorjev in ukrepov. Notranje posvetovanje o prihodnji predpristopni pomoči Priprave za nov IPA po letu 2013 so znotraj Komisije vključevale obširne razprave znotraj štirih služb, vključenimi v upravljanje pomoči, in med njimi, tj. generalnimi direktorati za širitev, regionalno politiko, zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, ter kmetijstvo in razvoj podeželja, pa tudi z delegacijami EU ali uradom za zvezo na Islandiji, Zahodnem Balkanu in v Turčiji. Javno posvetovanje o vseh instrumentih za zunanje ukrepe Prihodnost predpristopne pomoči se je obravnavala tudi na širšem javnem posvetovanju o prihodnjem financiranju zunanjega ukrepanja EU, ki ga je Komisija izvajala med 26. novembrom 2010 in 31. januarjem 2011. Posvetovanje je temeljilo na spletnem vprašalniku, ki mu je bil priložen dopolnilni dokument „Kakšno naj bo financiranje zunanjega ukrepanja EU po letu 2013?“, ki so ga pripravile vključene službe Komisije in ESZD. 220 prejetih odgovorov odraža široke in raznovrstne strukture in poglede skupnosti za zunanje ukrepanje. Med odzivi, ki so bolj specifično vključevali razvojno pomoč, so se naslednji nanašali tudi na predpristopno pomoč: · večina anketirancev je potrdila, da posredovanje EU zagotavlja znatno dodano vrednost na glavnih področjih politike s finančnimi instrumenti za zunanje ukrepanje[7]. Več anketirancev je dodano vrednost EU omenilo kot glavno gonilo za prihodnost: EU mora izkoristiti svojo primerjalno prednost, povezano z njeno svetovno prisotnostjo na terenu, njenim raznolikim strokovnim znanjem, njeno nadnacionalno naravo, njeno vlogo kot usmerjevalca usklajevanja ter z ekonomijo obsega; · skoraj vsi anketiranci so podprli bolj raznolik pristop, prilagojen razmeram držav upravičenk, ki temelji na trdnih merilih in učinkovitem zbiranju podatkov, kot način za povečanje učinka finančnih instrumentov EU; · glede poenostavitve instrumentov so bile v zvezi z ravnovesjem med geografskimi in tematskimi instrumenti glede pregleda tematskih programov EU in možnega zmanjšanja števila mnenja mešana. Velika večina anketirancev je podprla povečanje geografske prožnosti instrumentov EU kot način za odzivanje na medregionalne izzive. Uporaba strokovnega znanja GD za širitev je naročil izdelavo dveh strokovnih študij, da se oceni načelo posredovanja in oblikujejo zaključki iz sedanjega programa IPA (metaocena IPA) ter pripravi predhodno vrednotenje prihodnje predpristopne pomoči po letu 2013. Obe študiji sta dostopni na spletni strani GD za širitev na naslednjem naslovu: http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm. Ocena učinka Komisija je kot del priprav predloga za novi predpristopni instrument izvedla oceno učinka, v kateri so bile upoštevane naslednje možnosti: možnost 1 – „brez spremembe“; možnost 2 – „sprememba obstoječe uredbe“ z naslednjimi alternativami: – podmožnost 2.1 – „zmanjšanje obsega in ohranitev izvedbenih ukrepov“ z osredotočanjem na nujne pravne in institucionalne spremembe, potrebne za skladnost z pristopnimi merili, brez odobritve kakršnih koli večjih sredstev za sofinanciranje javnih naložb za družbeno-gospodarski razvoj; – podmožnost 2.2 – „ohranitev strukture sestavnih delov in povečanje osredotočenosti na naložbe“, da bi se povečal družbeno-gospodarski vpliv v državah upravičenkah ter pospešile priprave za upravljanje strukturnih in kohezijskih skladov ter skladov za razvoj podeželja; – podmožnost 2.3 – „ohranitev obsega in prilagoditev izvedbenih ukrepov“, kar obsega tako skladnost s pristopnimi merili in podporo družbeno-gospodarskega razvoja. Poleg tega je treba prilagoditi vidike obstoječih načinov vzpostavitve in izvajanja IPA; možnost 3: „oblikovanje novega instrumenta“. Ta možnost ni bila podrobno analizirana. Gospodarski vpliv različnih možnosti je bil ocenjen glede na verjetnost, da bi možnosti i) upočasnile ali pospešile širitev in s tem pozitiven gospodarski vpliv širitve notranjega trga; ii) ohranile ali znižale stroške EU in držav članic glede varnostnih ukrepov in tveganj, mejnih kontrol ter nezakonite migracije; iii) omejile ali izboljšale možnosti za boljše gospodarsko povezovanje, npr. prek izboljšanega povezovanja z vseevropskimi omrežji; iv) pozitivno ali negativno vplivale na zaupanje donatorjev in vlagateljev v državah upravičenkah. Družbeni vpliv različnih možnosti je bil ocenjen glede na verjetni učinek na revščino in izključitev v državah širitve, ki je povezan z napredkom pri pristopu, ter ustvarjanje pogojev za povečanje gospodarske uspešnosti in izboljšanje političnih ukrepov, ki bi lahko obravnavali ta vprašanja. Upoštevali so se tudi verjetni učinki v zvezi s tveganji, da bi bile pravice na področju pravosodja in pravna država v državah upravičenkah ogrožene zaradi upočasnitev in tveganj pri pristopu. Okoljski vpliv možnosti je bil ocenjen glede na verjetnost, da bi nastali okoljski stroški, če bi se širitev upočasnila ali bi bila ogrožena, in sicer zaradi uporabe nižjih okoljskih standardov pri pridobivanju konkurenčne prednosti v državah upravičenkah in/ali zaradi upočasnitev pri izvajanju dragih naložb, potrebnih za usklajevanje z okoljskim pravnim redom EU. Ocenjeno je bilo, da bi imela možnost 2.1 verjetno negativne učinke na vse vidike. Pričakovalo se je, da bi imeli možnosti 2.2 in 2.3 v primerjavi z možnostjo 1 pozitivne učinke, čeprav z različnimi izidi za vsak posamezen vidik. Izboljšani načini za zagotavljanje pomoči, predvidene v okviru možnosti 2.3, in sicer s povečevanjem njene osredotočenosti, učinkovitosti, uspešnosti, izkoriščanja in vpliva, so imeli glede na oceno večjo verjetnost, da bodo imeli v celoti več pozitivnih učinkov kot večje naložbe v družbeno-gospodarski razvoj v okviru možnosti 2.2. 3. PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA Politika širitve temelji na členu 21 Pogodbe o Evropski uniji, ki določa, da „Unijo pri njenem delovanju na mednarodni ravni vodijo načela, ki so bila podlaga njenega nastanka, razvoja in širitve in ki jih želi s svojim delovanjem tudi spodbujati v svetu: demokracija, pravna država, univerzalnost in nedeljivost človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost in solidarnost ter spoštovanje načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega prava“. Pravna podlaga za finančno predpristopno pomoč je člen 212(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Predlog za nov instrument za predpristopno pomoč je skladen z načeli subsidiarnosti in sorazmernosti na podlagi člena 5 Pogodbe o Evropski uniji. V smislu subsidiarnosti prinaša ukrepanje na ravni EU odločilno dodano vrednost, povezano s številnimi dejavniki: – postopna širitev EU je po svoji naravi skupna naloga, ki se lahko izvaja samo na ravni EU. Samo države članice, ki delujejo skupaj, lahko odločajo o prošnjah novih kandidatk za pristop. Predpristopna pomoč, zagotovljena s proračunom EU, je oblikovana tako, da državam kandidatkam in potencialnim kandidatkam pomaga pri pripravah na prihodnje članstvo: IPA je oblikovan tako, da državam pred pristopom dodeli „preskusne“ obveznosti članstva (kot je vzpostavljanje institucij za upravljanje popristopnih sredstev EU in/ali sprejetje pravnega reda in standardov EU). Noben drug večstranski ali dvostranski instrument ne more zagotoviti take celovite zbirke orodij, samo EU pa lahko opredeli vrsto pomoči, ki je potrebna za pripravo na prevzem pravnega reda EU; – sama EU ima s 27 državami članicami, ki delujejo v okviru skupnih politik in strategij, pri odzivu na svetovne izzive ključno vlogo. Ukrepanje posameznih držav članic je lahko omejeno in razdrobljeno, projekti pa so pogosto premajhni, da bi na tem področju dosegli trajnostne spremembe. Racionalizacija dela držav članic prek EU omogoča večjo usklajenost in povečuje učinkovitost dela EU; – države članice EU v zadnjih letih znižujejo raven svoje dvostranske pomoči državam kandidatkam in potencialnim kandidatkam, pri čemer priznavajo, da je usklajeno ukrepanje na ravni EU učinkovitejše. Leta 2009 je bila približno polovica celotne finančne pomoči EU za države širitve dodeljena iz proračuna EU. Večstranske donatorske organizacije so večinoma postopno ukinile svojo podporo, preostale pa so svoje programe uskladile s prednostnimi nalogami EU. Sodelovanje z EU je tudi cenejše. Upravni stroški so nižji od povprečnih upravnih stroškov glavnih donatorjev dvostranske pomoči; – predpristopna pomoč je naložba v prihodnost EU, pri čemer podpira stabilnost in blaginjo sosednjih držav ter zagotavlja sposobnost držav kandidatk, da uspešno izvajajo pravni red po pristopu, vključno z upravljanjem strukturnih, kohezijskih, kmetijskih in pomorskih skladov ter politik Unije ter skladov in politik Unije za razvoj podeželja in za ribištvo. Tehnična in finančna pomoč pospešuje postopek priprav ter ustvarja pobude za potrebno preoblikovanje družbe, pravnega sistema in gospodarstva. Takšna pomoč pomaga pri doseganju ciljev notranjih politik EU, ustvarja priložnosti za podjetja EU in zagotavlja opredmeteno donosnost naložbe. Brez intenzivne vključenosti in tesnega partnerstva, ki sta vključena v predpristopno pomoč, bi morala EU vsekakor porabiti več za boj proti nezakonitemu priseljevanju, varovanje zunanjih meja EU, zagotavljanje zanesljivosti oskrbe z energijo ter varnega in higieničnega uvoza hrane svojim državljanom ter za boj proti podnebnim spremembam in onesnaževanju; Predlagana uredba v skladu z načelom sorazmernosti ne presega okvirov, potrebnih za doseganje svojih ciljev. 4. PRORAČUNSKE POSLEDICE Evropska komisija je v svojem sporočilu iz junija 2011 „Proračun za strategijo Evropa 2020“ predlagala, da se za novi instrument za predpristopno pomoč za obdobje 2014–2020 dodeli znesek v višini 14 110 100 000 EUR (tekoče cene). Podroben predvideni finančni učinek predloga je predstavljen v oceni finančnih posledic zakonodajnega predloga, priloženi temu predlogu. Okvirne letne proračunske obveznosti* so podane v spodnji preglednici. Instrument za predpristopno pomoč || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || 2014–2020 1 898,0 || 1 935,9 || 1 974,6 || 2 014,1 || 2 0544 || 2 095,5 || 2 137,4 || 14 110,1 *Tekoče cene v milijonih EUR. Da se zagotovi predvidljivost, bo v skladu s cilji zunanjega ukrepanja EU na voljo financiranje dejavnosti visokega šolstva v tretjih državah v okviru programa „Erasmus za vse“ z dvema večletnima dodelitvama, ki zajemata samo prva štiri leta oziroma preostala tri leta. To financiranje se bo odražalo v večletnih okvirnih strateških dokumentih IPA v skladu z opredeljenimi potrebami in prednostnimi nalogami zadevnih držav. Dodelitvi se lahko v primeru obsežnih nepredvidenih okoliščin ali pomembnih političnih sprememb revidirata v skladu z zunanjimi prednostnimi nalogami EU. Za uporabo teh sredstev se bodo uporabljale določbe Uredbe „Erasmus za vse“ (EU) št. […] Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi „Erasmusa za vse“[8]. Finančna pomoč turški skupnosti na Cipru se bo zagotavljala še naprej, dokler se ne bo izvedla prilagoditev iz drugega odstavka člena 11 Uredbe Sveta o večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020. Tako finančno pomoč bodo še naprej upravljale določbe Uredbe (ES) št. 389/2006 z dne 27. februarja 2006 o oblikovanju instrumenta finančne podpore za spodbujanje gospodarskega razvoja turške skupnosti na Cipru. Finančne potrebe za podporo turški skupnosti na Cipru bodo krite iz skupnega okvira, dodeljenega instrumentu za predpristopno pomoč. 5. NEOBVEZNI ELEMENTI Poenostavitev Prednostna naloga Komisije v tej novi uredbi in tudi v drugih programih večletnega finančnega okvira je poenostavitev regulativnega okolja ter olajšanje dostopa do pomoči Unije za države upravičenke in upravičene regije, organizacije civilne družbe, MSP itd. Ta predlog dosega poenostavitev predvsem z racionalizacijo strukture sestavnega dela v okviru osnovnih področij politike. To pomeni poenostavitev pravnega okvira za instrument in prihodnja izvedbena pravila z racionalizacijo določb. V zvezi z racionalizacijo strukture sestavnih delov nediferenciran dostop do pomoči v okviru vsakega področja politike pomeni, da držav upravičenk v pravni podlagi instrumenta ne bo treba več opredeljevati ločeno. Zato za izražanje spremembe statusa upravičenca ne bo več potreben težaven postopek, kar bo zmanjšalo vrzel med političnimi odločitvami o finančni pomoči in izvajanjem na terenu. Podobno bi bile v primeru, če bi nova država postala potencialna kandidatka za pristop k EU, postopkovne zahteve za vključitev te države med upravičenke do pomoči znatno poenostavljenje. Različne službe Komisije bodo še naprej odgovorne za upravljanje in izvajanje pomoči na različnih področjih politike. Vendar bodo usklajevanje, komunikacija in izvajanje na terenu nadalje izboljšani s poenostavitvijo številnih vidikov, vključno s podrobnim skupnim spremljanjem napredka pri izvajanju v državah upravičenkah ter manjšim številom postopkov za akreditacijo in prenosom upravnih pooblastil. Večja usklajenost ukrepanja Komisije naj bi tudi znatno znižala stroške in breme usklajevanja držav upravičenk, in sicer zaradi različnih komunikacijskih kanalov in postopkov, ki jih uporablja Komisija. Predlog tudi predvideva, da se strateške odločitve o dodelitvi pomoči sprejmejo s celovitimi državnimi in večdržavnimi strateškimi dokumenti, ki obsegajo celotno obdobje novega finančnega okvira (2014–2020) in so predmet vmesnega pregleda ter nadomestijo obstoječi sistem dokumentov tekočega triletnega orientacijskega načrtovanja, ki se pregledajo vsako leto. To bo za vse vključene zainteresirane strani zmanjšalo upravno breme, povezano z letnim pregledom vsakega dokumenta in iz tega izhajajočimi možnimi revizijami. Podobno bosta zmanjšanje administracije za vse in hitrejše zagotavljanje pomoči izhajala iz uvedbe večletnega načrtovanja programov tudi za pomoč za prehod in krepitev zmogljivosti. Kjer bi bili za to izpolnjeni ustrezni pogoji, bi morala v nekaterih sektorjih večja poenostavitev izhajati tudi iz uvedbe sektorskega pristopa k dodelitvi pomoči. Ta pristop bi lahko poleg izboljšanja učinkovitosti in učinka pomoči pomenil manjše število projektov/pogodb, s čimer bi se zmanjšalo upravno breme, povezano z upravljanjem projekta/pogodbe. Če bi pogoji to omogočali, bi lahko sektorski pristop vključeval uporabo proračunske podpore, kar bi v primerjavi s podporo za projekte ponovno zmanjšalo upravno breme. Podrobne določbe o skupnem spremljanju in postopku akreditacije bodo določene v ločenih izvedbenih pravilih. Ta pravila bodo uveljavljala nadaljnjo poenostavitev v čezmejnem sodelovanju med državami kandidatkami in potencialnimi kandidatkami, tako da bodo nadalje usklajevala načrtovanje programov in izvajanje s pristopom strukturnih skladov. Poenostavitev in prožni postopki pri izvajanju nove uredbe bodo omogočili hitro sprejetje izvedbenih ukrepov in zagotavljanje pomoči EU. Poleg tega bo pregled finančne uredbe, zlasti posebne določbe o zunanjem delovanju, pomagal pospešiti udeležbo organizacij civilne družbe in majhnih podjetij pri financiranju programov, na primer s poenostavitvijo pravil, znižanjem stroškov udeležbe in pospešitvijo postopkov dodeljevanja. Komisija bo pri izvajanju te uredbe uporabila poenostavljene postopke, zagotovljene v novi finančni uredbi. Podrobna razlaga posebnih določb predloga V celoti sedanji predlog in prihodnja izvedbena pravila predvidevajo naslednje popravke oblike instrumenta in načinov njegovega izvajanja (poleg poenostavitve, ki je že navedena zgoraj): 1. Zagotavljanje pomoči bo postalo bolj usklajeno, strateško in usmerjeno k rezultatom z: · obravnavanjem področij politike s celovitimi večletnimi državnimi strateškimi dokumenti (za več upravičencev), ki odražajo politične prednostne naloge strategije širitve in za vsako področje politike vključujejo vse potrebne ukrepe za vzpostavitev institucij, skladnost pravnega reda in naložbe. Področje uporabe bo temeljilo na oceni potreb in se bo prilagajalo razmeram v državi; · okrepitvijo (so)financiranja dogovorjenih sektorskih strategij, ki v nasprotju s posameznimi projekti prispevajo k ciljem politike ter s tem k odmikanju od projektov, financiranih izključno z donacijami, in povečanju deleža pomoči, financirane s podporo na sektorski ravni (vključno s sektorsko proračunsko podporo za izbrana področja politike na podlagi učinkovito usmerjenih pogojev). Vendar bo podpora za skladnost pravnega reda ostala razpoložljiva s podporo za projekte ali drugimi načini izvajanja, kot so za to namenjeni skladi, če jih ne krijejo navzkrižne sektorske strategije; · bolj sistematičnim večletnim načrtovanjem programov tudi za cilje politike, ki se dosežejo s pomočjo za prehod in vzpostavitev institucij (npr. reforma javne uprave, reforma pravosodja itd.), pri čemer se podpira učinkovito izvajanje s tem povezanih sektorskih strategij in na koncu doseganje s tem povezanih ciljev; · povečevanjem neposredne odvisnosti finančne pomoči od izboljšanega upravljanja in rastočega lastništva s strani držav upravičenk. Uvedli se bodo elementi prožnosti za zadovoljevanje nastajajočih potreb in dajanje pobud za večjo učinkovitost. 2. Zagotavljanje pomoči bo postalo bolj prožno in prilagojeno za obravnavanje potreb z: · omogočanjem nediferenciranega dostopa do pomoči (ne glede na status kandidatke ali potencialne kandidatke), čeprav z različnim obsegom ali intenzivnostjo, na podlagi potreb ter tehničnih in upravnih zmogljivosti. Potrebe držav upravičenk bi bile začetna točka za določanje sektorskih/političnih področij za pomoč; · načrtovanjem bolj progresivnega, postopnega pristopa k upravljanju finančne pomoči, pri čemer bi bilo upravljanje s strani Komisije ali s strani države upravičenke, s predhodnimi kontrolami s strani Komisije ali brez njih, odvisno od pristopnega statusa/načrta, sektorskega/političnega področja pomoči ter upravne, tehnične in upravljavske zmožnosti. Oblikovanje struktur in postopkov upravljanja, ki odražajo tiste, ki morajo biti vzpostavljeni po pristopu, bi bil še naprej cilj v ustreznih sektorjih pri pripravah za pristop; · povezovanjem napredka s političnimi prednostnimi nalogami v različnih fazah upravljanja, kot se odraža v poročilih o napredku, izpolnjevanju pogajalskih meril ali dosedanjih dosežkih pri izvajanju pridružitvenih sporazumov; · povečevanjem prožnosti med prednostnimi nalogami za bolj k rezultatom usmerjeno zagotavljanje pomoči, ki bi omogočalo prenos pomoči med področji politike, pri čemer bi bil možen prenos sredstev iz enega leta v drugo, če to omogoča nova finančna uredba. 3. Zagotavljanje pomoči bo postalo učinkovitejše in uspešnejše z: · uveljavljanjem nadaljnje opredelitve in uporabe inovativnih finančnih instrumentov, ki bi lahko zagotovili več zasebnih sredstev, ter preučitvijo možnosti za uporabo sinergij z inovativnimi finančnimi instrumenti, razvitimi za notranje politike, na podlagi usklajenega pristopa k porabi proračuna EU v takih instrumentih in usklajenih pravil za takšno porabo; · povečevanjem sodelovanja z drugimi donatorji ter mednarodnimi in drugimi finančnimi institucijami na strateški ravni v skladu s pomikom proti večji podpori na sektorski ravni, pri čemer se določijo prednostne naloge politike in bolj jasna delitev dela; · nadaljnjo podporo regionalnim programom/projektom, ki prinašajo dodano vrednost s spodbujanjem izmenjave znanja in izkušenj, usklajevanja politik, dogovora o skupnih prednostnih nalogah in vzpostavljanja vzajemnega zaupanja. Regionalni programi imajo tudi potencial, da povečajo uspešnost politik, npr. na področju prometa, energije, okolja, podnebnih sprememb, statistike, boja proti organiziranemu kriminalu in migracijskih vprašanj; · racionalizacijo pravil za pridobitev pomoči za tesno medinstitucionalno sodelovanje in uvedbo mehanizmov za zagotovitev primernosti rekrutiranih strokovnjakov, medtem ko bi se dodala tudi možnost za črpanje sredstev iz za to namenjenega sklada za sprotno odzivanje na potrebe. Delegirani akti Glede na to, da bi se morale odločitve o diskrecijski politiki v zvezi s statusom držav prosilk sprejemati na drugo ravni, se predlaga, da se spremembe seznama držav upravičenk v Prilogi k predlagani uredbi, ki naj odražajo take odločitve, sprejmejo z delegiranim aktom v skladu s členom 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj take spremembe ne bodo dejansko vplivale na bistvene elemente Uredbe. Predlaga se tudi, da naj se na Komisijo prenesejo delegirana pooblastila za sprejetje podrobnih pravil, ki vzpostavljajo enotne pogoje za izvajanje predlagane uredbe, zlasti v zvezi s strukturami in postopki upravljanja. Taka pravila so potrebna za dopolnitev skupnih pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za zunanje ukrepanje, vzpostavljenih v skupni izvedbeni uredbi. Upoštevati morajo izkušnje, pridobljene z upravljanjem in izvajanjem pretekle predpristopne pomoči, in morajo biti prilagojena razvoju razmer v državah upravičenkah. 2011/0404 (COD) Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o instrumentu za predpristopno pomoč (IPA II) EVROPSKI PARLAMENT IN SVET EVROPSKE UNIJE STA – ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 212(2) Pogodbe, ob upoštevanju predloga Evropske komisije, po posredovanju osnutka zakonodajnega akta nacionalnim parlamentom, ob upoštevanju mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora[9] , ob upoštevanju mnenja Odbora regij[10], v skladu z rednim zakonodajnim postopkom, ob upoštevanju naslednjega: (1) Komisija v svojem Sporočilu Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij „Proračun za strategijo Evropa 2020“[11]določa proračunski okvir za instrumente Unije za zunanje ukrepanje, vključno z instrumentom za predpristopno pomoč (IPA). (2) Ker Uredba Sveta (ES) št. 1085/2006 z dne 17. julija 2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA)[12] preneha veljati 31. decembra 2013, in da bi se povečala učinkovitost zunanjega ukrepanja Unije, je treba za obdobje 2014–2020 ohraniti okvir za načrtovanje in zagotavljanje zunanje pomoči. Poseben finančni instrument mora še naprej podpirati politiko širitve Unije. Zato je treba obnoviti instrument za predpristopno pomoč (IPA). (3) Člen 49 Pogodbe o Evropski uniji določa, da lahko vsaka evropska država, ki podpira vrednote spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, zaprosi za članstvo v Uniji. (4) Evropska država, ki zaprosi za pristop k Uniji, lahko postane članica samo, če je potrjeno, da izpolnjuje merila za članstvo, ki jih je določil Evropski svet v Københavnu junija 1993, ter pod pogojem, da pristop ne presega zmogljivosti Unije za vključitev nove članice. Ta merila so povezana s stabilnostjo institucij, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo, spoštovanje človekovih pravic ter spoštovanje in zaščito manjšin, z razvojem gospodarstva, ki mora biti kos konkurenčnemu pritisku enotnega trga, ter z zmožnostjo, da lahko prevzame ne le pravice, ampak tudi obveznosti iz Pogodb. (5) Pristopni proces temelji na objektivnih merilih in uporabi načela enakega obravnavanja vseh držav prosilk. Napredovanje k pristopu je odvisno od zmogljivosti države prosilke, da izvede potrebne reforme za uskladitev svojih političnih, institucionalnih, pravnih, upravnih in gospodarskih sistemov s pravili, standardi, politikami in praksami v Uniji. (6) Evropski svet je Islandiji, Črni gori, Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji in Turčiji dodelil status države kandidatke. Evropsko perspektivo je potrdil za Albanijo, Bosno in Hercegovino, Srbijo ter Kosovo[13], ki veljajo za potencialne kandidatke. (7) Finančno pomoč po tej uredbi je treba dodeliti državam kandidatkam in potencialnim kandidatkam (v nadaljnjem besedilu: države upravičenke) iz Priloge k tej uredbi, ne glede na njihov status. (8) Pomoč po tej uredbi je treba zagotoviti v skladu z okvirom politike širitve, ki ga je Unija opredelila za vsako od držav upravičenk, odraža pa se v letnem širitvenem paketu Komisije, ki vključuje poročila o napredku in strategijo širitve, v stabilizacijsko-pridružitvenih sporazumih ter v evropskih partnerstvih ali partnerstvih za pristop. Pomoč mora biti osredotočena predvsem na omejeno število področij politike, ki bodo državam upravičenkam pomagala pri okrepitvi demokratičnih institucij in pravne države, reformiranju sodstva in javne uprave, spoštovanju temeljnih pravic ter spodbujanju enakosti spolov in nediskriminacije. Krepiti mora tudi njihov gospodarski in družbeni razvoj, podpirati program pametne, trajnostne in vključujoče rasti v skladu s strategijo Evropa 2020 ter pripomoči k usklajevanju s københavnskimi merili. Okrepiti je treba povezanost med finančno pomočjo in skupnim napredkom, doseženim pri izvajanju predpristopne strategije. (9) Države kandidatke in potencialne kandidatke morajo biti bolj pripravljene, da bodo kos svetovnim izzivom, kot so trajnostni razvoj in podnebne spremembe, ter skladne s prizadevanji Unije za obravnavanje teh vprašanj. Pomoč Unije po tej uredbi mora prispevati tudi k cilju glede povečanja deleža proračuna Unije za podnebje na vsaj 20 %. (10) Komisija in države članice morajo zagotoviti usklajenost, povezanost in dopolnjevanje svoje pomoči, zlasti z rednimi posvetovanji in pogostimi izmenjavami informacij v različnih fazah ciklusa zagotavljanja pomoči. (11) Komisija mora oblikovati skupni strateški okvir za uporabo instrumenta za predpristopno pomoč, da se tako zagotovi povezanost med pristopnim procesom ter finančno in tehnično pomočjo, zagotovljeno v skladu s to uredbo, in izpolnijo cilji pristopnega načrta. Ta okvir mora med drugim opredeliti seznam ključnih ukrepov, ki bi se lahko podprli v skladu s to uredbo, in meril za dodelitev sredstev. Skupni strateški okvir mora sestavljati referenčni okvir za državne in večdržavne strateške dokumente. (12) Cilje pomoči je treba opredeliti v državnih in večdržavnih strateških dokumentih, ki jih za čas trajanja večletnega finančnega okvira Unije pripravi Komisija v partnerstvu z državami upravičenkami na podlagi njihovih posebnih potreb in širitvenega načrta. Strateški dokumenti morajo opredeliti področja politike za pomoč in brez poseganja v posebne pravice proračunskega organa določiti okvirne dodelitve sredstev po področjih politike, razčlenjenih po letih, vključno z oceno odhodkov, povezanih s podnebjem. Zagotoviti je treba zadostno prožnost za zadovoljevanje nastajajočih potreb in dajanje pobud za izboljšanje izvedbe. Strateški dokumenti morajo zagotoviti povezanost in skladnost s prizadevanji držav upravičenk, kot se odraža v njihovih nacionalnih proračunih, ter upoštevati podporo, zagotovljeno s strani drugih donatorjev. Da se upoštevata notranji in zunanji razvoj, je treba ustrezno pregledati večletne okvirne strateške dokumente. (13) V interesu Unije je, da državam upravičenkam pomaga pri prizadevanjih za reformo njihovih sistemov, da jih uskladijo s sistemi Unije. Ker države članice ne morejo v zadostni meri izpolniti cilja te uredbe in ga je lažje doseči na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti, kot je določeno v členu 5 Pogodbe o Evropski uniji. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta uredba ne presega okvirov, potrebnih za doseganje tega cilja. (14) Da bo lahko ta uredba hitro odražala rezultate političnih odločitev Sveta, je treba za posodabljanje seznama držav upravičenk v Prilogi k tej uredbi na Komisijo prenesti pooblastilo za sprejemanje aktov v skladu s členom 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije. (15) Čeprav Uredba (EU) št. …/… Evropskega parlamenta in Sveta z dne …[14] (v nadaljnjem besedilu: skupna izvedbena uredba) vzpostavlja skupna pravila in postopke za izvajanje instrumentov Unije za zunanje ukrepanje, bi bilo treba na Komisijo prenesti tudi delegirana pooblastila za sprejetje podrobnejših pravil, ki vzpostavljajo enotne pogoje za izvajanje te uredbe, zlasti v zvezi s strukturami in postopki upravljanja. Taka pravila bi morala upoštevati izkušnje, pridobljene z upravljanjem in izvajanjem pretekle predpristopne pomoči, in bi morala biti prilagojena razvoju razmer v državah upravičenkah. (16) V zvezi s temi delegiranimi akti je še zlasti pomembno, da Komisija pri svojem pripravljalnem delu opravi ustrezna posvetovanja, tudi na strokovni ravni. Komisija bi morala pri pripravi in oblikovanju delegiranih aktov zagotoviti tudi hkratno, pravočasno in ustrezno posredovanje zadevnih dokumentov Evropskemu parlamentu in Svetu. (17) Pomoč mora še naprej izkoriščati strukture in instrumente, ki so izkazali svojo vrednost v predpristopnem procesu. Prehod od neposrednega upravljanja predpristopnih sredstev s strani Komisije k decentraliziranemu upravljanju, prenesenemu na države upravičenke, mora biti postopen in v skladu z zmogljivostmi vsake države upravičenke. (18) Izvedbena pooblastila v zvezi s skupnim strateškim okvirom IPA in strateškimi dokumenti se morajo izvajati v skladu z Uredbo (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije[15]. Ob upoštevanju narave teh izvedbenih aktov, zlasti narave njihove politične naravnanosti ali finančnih posledic, bi se moral postopek pregleda prvotno uporabljati za njihovo sprejetje, razen za tehnične izvedbene ukrepe majhnega finančnega obsega. (19) Odbori, ustanovljeni na podlagi te uredbe, bi morali biti pristojni tudi za akte, povezane z izvajanjem prejšnjega instrumenta za predpristopno pomoč, ter za izvajanje finančne pomoči turški skupnosti na Cipru. (20) Kadar država upravičenka krši načela, na katerih temelji Unija, ali ne izpolnjuje obveznosti iz zadevnih sporazumov, sklenjenih z Unijo, ali je njen napredek v zvezi s pristopnimi merili nezadosten, mora biti Svetu na predlog Komisije omogočeno, da izvede ustrezne ukrepe za izboljšanje stanja. (21) Glede na cilje in obseg pomoči, zagotovljene na podlagi te uredbe, se je treba pred njenim sprejetjem posvetovati z Evropskim ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij – SPREJELA NASLEDNJO UREDBO: NASLOV I SPLOŠNE DOLOČBE Člen 1 Splošni cilj Instrument za predpristopno pomoč (v nadaljnjem besedilu: IPA) je namenjen podpori državam kandidatkam in potencialnim kandidatkam (v nadaljnjem besedilu: države upravičenke), navedenim v prilogi, pri izvajanju političnih, institucionalnih, pravnih, upravnih, socialnih in gospodarskih reform, potrebnih za približevanje držav vrednotam Unije ter postopno usklajevanje s pravili, standardi, politikami in praksami Unije, in sicer z namenom članstva v Uniji. Člen 2 Posebni cilji 1. Pomoč po tej uredbi si glede na potrebe vsake države upravičenke in njihove posamezne širitvene programe prizadeva za doseganje naslednjih posebnih ciljev: (a) Podpora za politične reforme, med drugim: (i) krepitev demokratičnih institucij in pravne države, vključno z njihovim izvajanjem; (ii) spodbujanje in varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, okrepljeno spoštovanje pravic manjšin, spodbujanje enakosti spolov, nerazlikovanja, svobode tiska ter spodbujanje dobrih sosedskih odnosov; (iii) boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu; (iv) reforma javne uprave in dobro upravljanje; (v) razvoj civilne družbe in socialnega dialoga; (vi) sprava, ukrepi, ki gradijo mir in zaupanje. (b) Podpora za gospodarski, socialni in teritorialni razvoj z ozirom na pametno, trajnostno in vključujočo rast, med drugim z: (i) doseganjem standardov Unije v gospodarstvu in upravljanju gospodarstva; (ii) gospodarskimi reformami, potrebnimi za soočanje s konkurenčnim pritiskom in tržnimi silami znotraj Unije, ob doseganju gospodarskih, socialnih in okoljskih ciljev; (iii) pospeševanjem zaposlovanja in razvijanjem človeškega kapitala; (iv) socialnim in gospodarskim vključevanjem, zlasti manjšin in ogroženih skupin; (v) razvojem fizičnega kapitala, izboljšanjem povezav z mrežami Unije in regionalnimi mrežami. (c) Krepitev zmogljivosti držav upravičenk, da izpolnijo obveznosti, ki izvirajo iz članstva, s podpiranjem postopnega usklajevanja s pravnim redom Skupnosti, strukturnimi, kohezijskimi in kmetijskimi skladi in politikami Unije ter skladi in politikami Unije za razvoj podeželja ter njihovega sprejetja, izvajanja in izvrševanja. (d) Regionalno povezovanje in teritorialno sodelovanje, ki vključuje države upravičenke, države članice in po potrebi tretje države v okviru Uredbe (EU) št. […] o vzpostavitvi evropskega sosedskega instrumenta [16]. 2. Napredek pri doseganju posebnih ciljev iz odstavka 1 se bo ocenjeval s kazalniki, ki med drugim obsegajo: – napredek na področjih demokracije, pravne države, spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pravnega sistema in ravni upravne zmogljivosti; – napredek pri gospodarskih reformah; trdnost in učinkovitost strategij družbenega in gospodarskega razvoja, napredovanje k pametni, trajnostni in vključujoči rasti, vključno z javnimi naložbami, ki jih podpira IPA; – zakonodajo, usklajeno s pravnim redom; napredek pri institucionalni reformi v zvezi z Unijo, vključno s prehodom na decentralizirano upravljanje pomoči, zagotovljene na podlagi te uredbe; – ustreznost pobud za regionalno in teritorialno sodelovanje ter razvoj trgovinskih tokov. Kazalniki se uporabljajo za spremljanje, ocenjevanje in pregledovanje uspešnosti, kjer je to ustrezno. Člen 3 Področja politike 1. Pomoč po tej uredbi v glavnem obravnava naslednja področja politike: (a) proces prehoda k članstvu v Uniji in krepitev zmogljivosti; (b) regionalni razvoj; (c) zaposlovanje, socialne politike in razvoj človeških virov; (d) kmetijstvo in razvoj podeželja; (e) regionalno in teritorialno sodelovanje. 2. Pomoč v okviru področij politike iz odstavka 1 podpira države upravičenke pri doseganju splošnih in posebnih ciljev iz členov 1 in 2. 3. Pomoč v okviru področij politike iz točk (b) do (d) odstavka 1 lahko med drugim vključuje financiranje tiste vrste dejavnosti, ki so zagotovljene v Uredbi (EU) št. XXXX/201X Evropskega parlamenta in Sveta z dne DD/MM/LLLL o posebnih določbah v zvezi z Evropskim skladom za regionalni razvoj ter ciljem naložbe za rast in delovna mesta[17], Uredbi (EU) št. XXXX/201X Evropskega parlamenta in Sveta z dne DD/MM/LLLL o Kohezijskem skladu[18], Uredbi (EU) št. XXXX/201X Evropskega parlamenta in Sveta z dne DD/MM/LLLL o Evropskem socialnem skladu[19], Uredbi (EU) št. XXXX/201X Evropskega parlamenta in Sveta z dne DD/MM/LLLL o posebnih določbah za podporo cilju evropskega teritorialnega sodelovanja iz Evropskega sklada za regionalni razvoj[20] in Uredbi (EU) št. XXXX/201X Evropskega parlamenta in Sveta z dne DD/MM/LLLL o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)[21]. 4. Pomoč v okviru področja politike iz točke (e) odstavka 1 lahko financira zlasti večdržavne ali horizontalne ukrepe, pa tudi čezmejne, nadnacionalne in medregionalne ukrepe sodelovanja. Člen 4 Povezanost, skladnost in dopolnjevanje 1. Finančna pomoč po tej uredbi mora biti skladna s politikami Unije. Usklajena mora biti s sporazumi, ki jih je Unija sklenila z državami upravičenkami, in spoštovati obveznosti iz večstranskih sporazumov, katerih pogodbenica je Unija. 2. Komisija, države članice in Evropska investicijska banka zagotavljajo povezanost med pomočjo, ki se zagotavlja po tej uredbi, in drugo pomočjo, ki jo zagotavljajo Unija, države članice in Evropska investicijska banka. 3. Komisija in države članice zagotovijo usklajenost svojih programov za pomoč, da se povečata uspešnost in učinkovitost pri zagotavljanju pomoči in se prepreči dvojno financiranje v skladu z uveljavljenimi načeli za krepitev operacijske usklajevanje na področju zunanje pomoči ter za uskladitev politik in postopkov. Usklajevanje vključuje redna posvetovanja in pogoste izmenjave informacij v različnih fazah cikla pomoči, zlasti na ravni področij, in je ključno za proces načrtovanja programov v državah članicah in Uniji. 4. Da se povečata uspešnost in učinkovitost pri zagotavljanju pomoči ter prepreči dvojno financiranje, Komisija skupaj z državami članicami sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev boljše koordinacije in dopolnjevanja z večstranskimi in regionalnimi organizacijami ter subjekti, kot so mednarodne finančne institucije, agencije Združenih narodov, skladi in programi ter donatorji, ki niso iz Unije. 5. Komisija bo pri pripravi, izvajanju in spremljanju pomoči po tej uredbi načeloma ukrepala v partnerstvu z državami upravičenkami. Partnerstvo bo po potrebi vključevalo pristojne nacionalne, regionalne in lokalne oblasti, gospodarske in socialne partnerje, civilno družbo ter nedržavne akterje. NASLOV II STRATEŠKO NAČRTOVANJE Člen 5 Skupni strateški okvir za IPA 1. Komisija vzpostavi skupni strateški okvir za instrument za predpristopno pomoč. Skupni strateški okvir za IPA prenese politične prednostne naloge politike širitve v ključne ukrepe, ki lahko prejmejo pomoč po tej uredbi. 2. Skupni strateški okvir za IPA bo med drugim vključeval: (a) merila za dodelitev sredstev državam upravičenkam ter večdržavne in teritorialne ukrepe sodelovanja; (b) vrste ukrepov, ki se lahko financirajo z IPA; (c) skupne smernice za upravljanje in izvajanje IPA. 3. Komisija odobri skupni strateški okvir za IPA in z njim povezane revizije v skladu s postopkom pregleda iz člena 15(3) skupne izvedbene uredbe. Člen 6 Strateški dokumenti 1. Pomoč po tej uredbi se zagotovi na podlagi državnih ali večdržavnih okvirnih strateških dokumentov (v nadaljnjem besedilu: strateški dokumenti), ki jih za čas trajanja večletnega finančnega okvira Unije pripravi Komisija v partnerstvu z državo upravičenko ali zadevnimi državami. 2. Strateški dokumenti določajo ustrezno mešanico področij politike iz člena 3, ki bodo prejela finančno pomoč po tej uredbi, pri čemer odražajo potrebe in prednostne naloge v skladu s cilji iz člena 2, s skupnim strateškim okvirom za IPA iz člena 5 in po potrebi z nacionalnimi strategijami. 3. Strateški dokumenti vključujejo okvirno dodelitev sredstev Unije po področjih politike, po potrebi razčlenjenih po letih, v skladu z merili, določenimi v skupnem strateškem okviru za IPA iz člena 5. Okvirna dodelitev sredstev ustrezno upošteva potrebe, sposobnost črpanja in upravno zmogljivost držav upravičenk. Omogoča tudi obravnavanje nastajajočih potreb in vključuje pobude za povečanje uspešnosti držav upravičenk v zvezi s cilji, določenimi v večletnih okvirnih strategijah. 4. Strateški dokumenti so predmet vmesnega pregleda in se revidirajo po potrebi. Revidirajo se lahko kadar koli na pobudo Komisije. 5. Komisija sprejme strateške dokumente in z njimi povezane revizije v skladu s postopkom pregleda iz člena 15(3) skupne izvedbene uredbe. NASLOV III IZVAJANJE Člen 7 Splošni okvir Pomoč Unije po tej uredbi se izvaja s programi in ukrepi iz členov 2 in 3 skupne izvedbene uredbe ter v skladu s posebnimi pravili, ki vzpostavljajo enotne pogoje za izvajanje sedanje uredbe, zlasti v zvezi s strukturami in postopki upravljanja, ki jih Komisija sprejme v skladu s členoma 10 in 11 sedanje uredbe. Izvajanje praviloma poteka v obliki letnih ali večletnih programov, značilnih za eno državo ali večdržavnih, ki so vzpostavljeni v skladu z strateškimi dokumenti iz člena 6 ter so jih po potrebi oblikovale države upravičenke in/ali Komisija. Člen 8 Okvirni in dopolnilni sporazumi 1. Komisija in države upravičenke sklenejo okvirne sporazume o izvajanju pomoči. 2. Dopolnilni sporazumi v zvezi z izvajanjem pomoči se lahko sklenejo med Komisijo in državo upravičenko ali njenimi organi izvajanja, kot je potrebno. Člen 9 Določbe zunaj instrumenta 1. Komisija se lahko v ustrezno utemeljenih okoliščinah ter za zagotovitev povezanosti in učinkovitosti financiranja Unije ali za podpiranje regionalnega sodelovanja odloči, da razširi upravičenost programov in ukrepov iz člena 7 na države, teritorije in regije, ki sicer ne bi bili upravičeni do financiranja na podlagi člena 1, če ima program ali ukrep, ki naj bi se izvedel, globalni, regionalni ali čezmejni pomen. 2. Evropski sklad za regionalni razvoj prispeva k programom ali ukrepom, vzpostavljenim na podlagi te uredbe, za čezmejno sodelovanje med državami upravičenkami in državami članicami. Znesek prispevka iz Evropskega sklada za regionalni razvoj se določi na podlagi člena 4 Uredbe (EU) št. … Evropskega parlamenta in Sveta z dne … o posebnih določbah za podporo cilju evropskega teritorialnega sodelovanja iz Evropskega sklada za regionalni razvoj. Za porabo tega prispevka veljajo določbe sedanje uredbe. 3. Po potrebi lahko IPA prispeva k programom ali ukrepom nadnacionalnega in medregionalnega sodelovanja, ki so vzpostavljeni in se izvajajo na podlagi določb Uredbe (EU) št. … [o posebnih določbah za podporo cilju evropskega teritorialnega sodelovanja iz Evropskega sklada za regionalni razvoj] ter v katerih sodelujejo države upravičenke IPA. 4. IPA lahko po potrebi prispeva k programom in ukrepom čezmejnega sodelovanja, ki so vzpostavljeni in se izvajajo na podlagi Uredbe (EU) št. … Evropskega parlamenta in Sveta z dne … o vzpostavitvi evropskega sosedskega instrumenta ter v katerih sodelujejo države upravičenke IPA. NASLOV IV KONČNE DOLOČBE Člen 10 Prenos pooblastil na Komisijo Komisija je pooblaščena za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 11 za spremembo Priloge k tej uredbi in za dopolnjevanje skupne izvedbene uredbe s posebnimi pravili, ki vzpostavljajo enotne pogoje za izvajanje te uredbe. Člen 11 Izvajanje pooblastil, prenesenih na Komisijo 1. Pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov je preneseno na Komisijo pod pogoji, določenimi v tem členu. 2. Komisiji se pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov podeli za obdobje veljavnosti te uredbe. 3. Evropski parlament ali Svet lahko kadar koli prekličeta prenos pooblastila. S sklepom o preklicu pooblastilo iz navedenega sklepa preneha veljati. Preklic začne veljati na dan po objavi sklepa v Uradnem listu Evropske unije ali na poznejši datum, določen v njem. Preklic ne vpliva na veljavnost delegiranih aktov, ki so že v veljavi. 4. Komisija takoj po sprejetju delegiranega akta o tem sočasno obvesti Evropski parlament in Svet. 5. Delegirani akt začne veljati le, če mu Evropski parlament ali Svet v dveh mesecih od uradnega obvestila, ki sta ga prejela v zvezi s tem aktom, ne nasprotujeta ali če sta pred iztekom navedenega roka oba obvestila Komisijo, da mu ne bosta nasprotovala. Navedeni rok se na pobudo Evropskega parlamenta ali Sveta podaljša za dva meseca. Člen 12 Odbor 1. Komisiji pomaga Odbor IPA. Ta odbor je odbor v smislu Uredbe (EU) št. 182/2011. 2. Komisiji za programe, ki obravnavajo področja politike iz točk (b) in (c) člena 3, ki jih posredno izvajajo države upravičenke, pomaga odbor, ki usklajuje sklade iz člena 143 Uredbe (EU) št. […] Evropskega parlamenta in Sveta z dne … o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema splošni strateški okvir, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1083/2006[22]. Komisiji za programe, ki obravnavajo področje politike iz točke (d) člena 3, ki ga posredno izvajajo države upravičenke, pomaga odbor za razvoj podeželja iz člena 91 Uredbe (EU) št. […] Evropskega parlamenta in Sveta z dne … o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) [23]. V takih primerih je Odbor IPA nemudoma obveščen o mnenju, ki ga predložijo drugi odbori. 3. Odbori iz odstavkov 1 in 2 so pristojni za pravne akte in obveznosti iz Uredbe (ES) št. 1085/2006 z dne 17. julija 2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč[24]. Poleg tega je Odbor IPA pristojen tudi za izvajanje člena 3 Uredbe (ES) št. 389/2006 z dne 27. februarja 2006 o oblikovanju instrumenta finančne podpore za spodbujanje gospodarskega razvoja turške skupnosti na Cipru in o spremembah Uredbe Sveta (ES) št. 2667/2000 o Evropski agenciji za obnovo[25]. Člen 13 Ukinitev pomoči Unije Brez poseganja v določbe o ukinitvi pomoči v sporazumih o partnerstvu in sodelovanju s partnerskimi državami in regijami Unija v primeru, kadar država upravičenka ne spoštuje načel demokracije, pravne države, človekovih pravic, pravic manjšin in temeljnih svoboščin ali ne izpolnjuje obveznosti iz zadevnih sporazumov, sklenjenih z Unijo, ali če napredek pri izpolnjevanju pristopnih meril ni zadosten, državo upravičenko pozove k izvedbi posvetovanj z namenom iskanja rešitve, sprejemljive za obe strani, razen v posebnih nujnih primerih. Svet lahko v primerih, kadar posvetovanja z državo upravičenko ne privedejo do rešitve, sprejemljive za obe strani, ali če so posvetovanja zavrnjena ali v posebnih nujnih primerih, izvede ustrezne ukrepe v skladu s členom 215(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije, kar lahko vključuje celotno ali delno ukinitev pomoči Unije. Evropski parlament je nemudoma in v celoti obveščen o vseh sklepih, sprejetih v zvezi s tem. Člen 14 Finančni referenčni znesek 1. Finančni referenčni znesek za izvajanje te uredbe za obdobje 2014–2020 je 14 110 100 000 EUR (tekoče cene). Do 3 % finančnega referenčnega zneska se dodelijo programom za čezmejno sodelovanje med državami upravičenkami in državami članicami EU. 2. Letna proračunska sredstva odobri proračunski organ v okviru večletnega finančnega okvira Unije. 3. V skladu s členom 13(2) Uredbe „Erasmus za vse“ bo za spodbujanje mednarodne razsežnosti visokega šolstva ukrepom za učno mobilnost v ali iz držav EU ter za sodelovanje in dialog na področju politik, ki bo potekal z organi/institucijami/organizacijami iz teh držav, dodeljenih približno 1 812 100 000 EUR iz različnih zunanjih instrumentov (instrument za razvojno sodelovanje, evropski instrument sosedstva, instrument za predpristopno pomoč, partnerski instrument in Evropski razvojni sklad). Za uporabo navedenih sredstev se bodo uporabljale določbe Uredbe „Erasmus za vse“. Sredstva bodo na voljo v obliki dveh večletnih dodelitev, ki bodo zajemala le prva štiri oziroma preostala tri leta. To financiranje se bo odražalo v večletnih okvirnih programih teh instrumentov v skladu z opredeljenimi potrebami in prednostnimi nalogami zadevnih držav. Dodelitvi se lahko v primeru obsežnih nepredvidenih okoliščin ali pomembnih političnih sprememb revidirata v skladu z zunanjimi prednostnimi nalogami EU. Člen 15 Začetek veljavnosti Ta uredba začne veljati tretji dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije. Uporablja se od 1. januarja 2014. Ta uredba je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. V Bruslju, Za Evropski parlament Za Svet Predsednik Predsednik PRILOGA – Albanija – Bosna in Hercegovina – Islandija – Kosovo* – Črna gora – Srbija – Turčija – Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija * V skladu z RVSZN 1244/99. OCENA FINANČNIH POSLEDIC ZAKONODAJNEGA PREDLOGA 1. OKVIR PREDLOGA/POBUDE 1.1 Naslov predloga/pobude 1.2 Zadevna področja v okviru ABM/ABB 1.3 Vrsta predloga/pobude 1.4 Cilji 1.5 Utemeljitev predloga/pobude 1.6 Trajanje ukrepa in finančnega vpliva 1.7 Načrtovani načini upravljanja 2. UKREPI UPRAVLJANJA 2.1 Določbe glede spremljanja in poročanja 2.2 Sistem upravljanja in nadzora 2.3 Ukrepi preprečevanja goljufij in nepravilnosti 3. OCENA FINANČNIH POSLEDIC PREDLOGA/POBUDE 3.1 Zadevni razdelki večletnega finančnega okvira in proračunske vrstice odhodkov 3.2 Ocenjeni učinek na odhodke 3.2.1 Povzetek ocenjenega učinka na odhodke 3.2.2 Ocenjeni učinek na odobritve za poslovanje 3.2.3 Ocenjeni učinek na odobritve upravne narave 3.2.4 Skladnost z veljavnim večletnim finančnim okvirom 3.2.5 Udeležba tretjih oseb pri financiranju 3.3 Ocenjeni vpliv na prihodke OCENA FINANČNIH POSLEDIC ZAKONODAJNEGA PREDLOGA 1. OKVIR PREDLOGA/POBUDE 1.1. Naslov predloga/pobude Instrument za predpristopno pomoč (IPA) 1.2. Zadevna področja v okviru ABM/ABB[26] Širitev 1.3. Vrsta predloga/pobude x Predlog/pobuda se nanaša na nov ukrep. ¨ Predlog/pobuda se nanaša na nov ukrep, ki je nadaljevanje pilotnega projekta/pripravljalnega ukrepa.[27] ¨ Predlog/pobuda je namenjena podaljšanju obstoječega ukrepa. ¨ Predlog/pobuda se nanaša na ukrep z novo usmeritvijo. 1.4. Cilji 1.4.1. Večletni strateški cilji Komisije, ki naj bi bili doseženi s predlogom/pobudo Splošni cilj politike širitve je izvedba člena 49 Pogodbe o Evropski uniji, ki vsem evropskim državam, ki spoštujejo temeljne vrednote EU in si prizadevajo za njihovo spodbujanje, nudi evropsko perspektivo. Politika širitve spodbuja stabilnost, varnost in blaginjo v Evropi ter krepi vlogo EU na mednarodni ravni. Politika širitve pomaga pri utrjevanju demokracije in pravne države v Evropi. Krepi gospodarske priložnosti in povečuje vlogo EU pri obravnavanju svetovnih izzivov, kot so podnebne spremembe, konkurenčnost ter urejanje in nadzor finančnih trgov, ter pomaga pri zagotavljanju skupnih prizadevanj za obravnavanje ciljev strategije Evropa 2020. Pristopni proces pomeni močno spodbudo za politične in gospodarske reforme. Tesnejše povezovanje s širitvenim procesom Evropski uniji pomaga tudi pri doseganju ciljev na več področjih, ki so pomembna za socialno in gospodarsko reformo za pametno, trajnostno in vključujočo rast, vključno z energetiko, prometom, varstvom okolja, pripravljenostjo na nesreče in prizadevanji za obravnavanje podnebnih sprememb. Nove prošnje za članstvo dokazujejo privlačnost EU ter njeno vlogo pri spodbujanju stabilnosti, varnosti in blaginje. Politika širitve EU omogoča skrbno voden proces, v katerem se kandidatke in potencialne kandidatke približajo EU v skladu s hitrostjo svojih političnih in gospodarskih reform ter zmogljivostjo, da prevzamejo obveznosti članstva v skladu s københavnskimi merili. Na območju Zahodnega Balkana regionalno sodelovanje ostaja ključno in je osrednji element stabilizacijsko-pridružitvenega procesa. Ko se Svet odloči, da z državo prosilko začne pogajanja o pristopu, se napredek države prosilke pri doseganju evropskih standardov odraža v odprtih in zaprtih poglavjih pravnega reda. V zadnjih petih letih je razširjena EU dokazala, da lahko dobro sodeluje in obravnava pomembne izzive, s katerimi se sooča. Zaradi napredka pri reformah so lahko države širitve napredovale v nadaljnje faze pristopnega procesa. Proces širitve EU napreduje s hitrostjo, ki je v veliki meri odvisna od sposobnosti držav, ki želijo pristopiti, da prevzamejo obveznosti članstva. Za to so potrebne trajnostne reforme, pa tudi verodostojne in prepričljive zakonodajne in institucionalne prilagoditve. Ko bodo zadevne države izpolnile določene standarde, med drugim zlasti standarde, povezane z demokracijo, pravno državo ter temeljnimi pravicami in svoboščinami, se EU zavezuje, da bo z njimi sodelovala pri napredovanju k naslednjim fazam procesa. Enoten celostni predpristopni instrument je predlagan kot finančni steber strategije širitve, ki vključuje vse razsežnosti notranjih politik in tematskih vprašanj. Cilj bo zagotoviti, da so države kandidatke in potencialne kandidatke v celoti pripravljene za morebitni pristop. Poudarek bo na dobrem upravljanju, upravni zmogljivosti, družbeno-gospodarskem razvoju, regionalnem sodelovanju, sprejemanju in izvajanju pravnega reda ter pripravah na vodenje notranjih politik po pristopu. Izvajal se bo z nacionalnimi programi/programi za več upravičencev, dogovorjenimi z upravičenci, odražal pa bo tudi strukturne sklade, Kohezijski sklad in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP), vključno z njihovim preusmerjanjem na zagotavljanje javnih dobrin. Poleg tega bosta v državah širitve še naprej na voljo finančna instrumenta, povezana s krizo (makrofinančna pomoč, instrument za stabilnost), če bo to potrebno. 1.4.2. Specifični cilji in zadevne dejavnosti v okviru ABM/ABB Specifični cilj št. (a) Podpora političnim reformam. (b) Podpora gospodarskemu, socialnemu in teritorialnemu razvoju ter reformam s ciljem trajnostne, pametne in vključujoče rasti. (c) Povečanje zmogljivosti držav upravičenk, da prevzamejo obveznosti članstva, s podpiranjem postopnega usklajevanja s pravnim redom Skupnosti, njegovega sprejetja, izvajanja in izvrševanja, vključno s pripravami za izvajanje in upravljanje strukturnih, kohezijskih in kmetijskih skladov EU ter skladov EU za razvoj podeželja. (d) Regionalno povezovanje in teritorialno sodelovanje. Zadevne dejavnosti v okviru ABM/ABB 04.06 Instrument za predpristopno pomoč (IPA) – Razvoj človeških virov 05.05 Predpristopni ukrepi na področju kmetijstva in razvoja podeželja 13.05 Predpristopne intervencije, povezane s strukturnimi politikami 22.02 Proces in strategija širitve 22.04.02 Informacijski in komunikacijski programi za države nečlanice 1.4.3. Pričakovani izidi in učinki Navedite, kako naj bi predlog/pobuda učinkovala na upravičence/ciljne skupine. Novi predpristopni instrument se bo še naprej osredotočal na izvajanje politike širitve, kar je ena od temeljnih prednostnih nalog zunanjega ukrepanja EU, s čimer bo prispeval k spodbujanju stabilnosti, varnosti in blaginje v Evropi. V ta namen bo novi instrument še naprej izpolnjeval splošni cilj politike glede podpiranja držav kandidatk in potencialnih kandidatk pri njihovih pripravah za članstvo v EU ter postopni uskladitvi njihovih nacionalnih sistemov/gospodarstev s standardi in politikami Evropske unije glede na njihove posebne potrebe in na način, ki je prilagojen njihovim programom širitve. Novi instrument bo v zvezi z rezultati in učinki, ki jih je treba doseči, obravnaval: i) razvojno vrzel/izzive v državah upravičenkah; ii) omejeno zmogljivost pri premagovanju le-teh z lastnimi viri ter šibke javne institucije in/ali upravno zmogljivost v državah upravičenkah; iii) neskladja med državami upravičenkami pa bo zmanjševal z doseganjem: (i) boljšega delovanja demokratičnih institucij, zlasti za zagotavljanje spoštovanja pravne države in človekovih pravic, ter vključevanjem manjšin; zmanjševanjem korupcije in organiziranega kriminala; reformirane in posodobljene javne uprave; (ii) standardov EU v gospodarstvu in upravljanju gospodarstva; boljših zmogljivosti za konkuriranje s tržnimi silami znotraj Unije; večjih stopenj zaposlenosti; bolj usposobljenih človeških virov in manjših socialnih neskladij; večjih zmogljivosti za raziskave in inovacije; (iii) sprejetih, uveljavljenih in s pravnim redom EU postopno usklajenih zakonov; boljših zmogljivosti za izvajanje in upravljanje strukturnih in kmetijskih skladov EU ter skladov EU za razvoj podeželja; večje udeležbe v izbranih programih in agencijah EU; (iv) večjega gospodarskega povezovanja v regiji, vključno s čezmejno energetsko in prometno infrastrukturo, tesnejšimi in okrepljenimi sosedskimi odnosi med državami upravičenkami in z EU. Doseganje napredka pri teh posebnih političnih ciljih bo prispevalo tudi k izvajanju širših okvirov politike EU, kot so strategija Evropa 2020, podnebno-energetski sveženj EU in Unija inovacij. 1.4.4. Kazalniki izidov in učinkov Navedite, s katerimi kazalniki bi bilo mogoče spremljati izvajanje predloga/pobude. Napredek pri posebnih ciljih novega instrumenta se lahko oceni s tremi glavnimi makrokazalniki: · napredkom pri izpolnjevanju pristopnih referenčnih meril (odprtih/zaključenih poglavij) ali pozitivnimi dosedanjimi dosežki pri izvajanju pridružitvenih sporazumov, kot to, med drugim, odražajo pozitivna poročila o napredku, kazalniki, ki temeljijo na anketah, ki so jih izvedle ugledne mednarodne organizacije na področjih, kot je uspešnost vlade; politična stabilnost in odsotnost nasilja; pravna država; · družbeno-gospodarski razvoj, kot je bil izmerjen s kazalniki učinkov, kot so indeks človekovega razvoja v okviru UNDP kot splošno merilo blaginje in napredka, stopnja brezposelnosti, prilivi neposrednih tujih naložb, trgovinske bilance; · regionalno sodelovanje in povezovanje, kot sta bila izmerjena s kazalniki, ki odražajo zaznave na ravni (trend) varnosti in stabilnosti; političnih, gospodarskih in kulturnih interakcij. Ustrezni cilji in mejniki, povezani s temi makrokazalniki, lahko med drugim vključujejo naslednje: prejem prijave za članstvo v EU, sprejetje pozitivnega mnenja s strani Komisije o prijavi ali priporočilu za dodelitev statusa države kandidatke, priporočila za začetek pogajanj o pristopu, odprtje ali začasen zaključek pogajalskih poglavij, celoten zaključek pogajanj o pristopu, stopnja skladnosti s københavnskimi merili, začetek veljavnosti sporazuma o liberalizaciji vizumskega režima in o ponovnem sprejemu, prenos upravljavskih pooblastil pomoči IPA, opustitev predhodnega nadzora upravljanja pomoči IPA, začetek veljavnosti carinskega/trgovinskega sporazuma in odstranitev zaprek/tehničnih ovir v trgovini, sodelovanje v regionalnih pobudah, rešitev dvostranskih vprašanj, napredek pri povezanosti vseevropskih omrežij. Na operativni ravni se lahko napredek izmeri v povezavi z operativnimi cilji, ki ustrezajo posebnim ciljem i. do iv., ki so bili opredeljeni za prihodnji predpristopni instrument. Operativni cilji vključujejo: (a) izboljšanje zaznavanja demokracije in pravosodnega sistema tudi ob upoštevanju človekovih pravic in nediskriminacije; zmanjšanje števila nerešenih sodnih primerov in kršitev temeljnih pravic; povečanje zmogljivosti za pregon in splošnih upravnih zmogljivosti; zmanjšanje fluktuacije zaposlenih; (b) razvoj trdnih in učinkovitih strategij za socialni in gospodarski razvoj; izboljšanje ravni spretnosti in usposobljenosti ter okrepitev storitev trga dela; podpiranje javnih naložb; vzpostavitev struktur upravljanja za strukturne in kohezijske sklade EU ter sklade EU za razvoj podeželja po pristopu, s čimer se dosežeta akreditacija in prenos upravljanja; (c) izboljšanje upravnega okvira; uskladitev zakonodaje s pravnim redom, ustanovitev in okrepitev institucij in struktur izvrševanja; pridružitev in poglobitev udeležbe v programih EU; (d) spodbujanje poglobljenega sodelovanja. Operativne cilje bo treba prilagoditi razmeram v vsaki državi upravičenki, določili pa bi se v dokumentih o načrtovanju programov na podlagi opredeljenih izzivov. Predhodna ocena je izpostavila tudi potrebo po zagotovitvi podrobnih smernic in razvoju zmogljivosti v državah upravičenkah za sistematično zbiranje zahtevanih podatkov, ki bodo potrebni za oceno napredka na operativni ravni. Prejšnje širitve so privedle do tega, da je bila v novih državah članicah večja prednost dana spremljanju in vrednotenju na ravni načrtovanja programov in oblikovanju politik, ki „temelji na dokazih“. Premiki k dodelitvam virov na podlagi uspešnosti ter izpolnjevanja pogojev in zadovoljevanja potreb tudi med državami kandidatkami in potencialnimi kandidatkami spodbujajo podobno nagnjenost. V zvezi z vključevanjem podnebnih ukrepov bo vzpostavljen sledilni sistem, da se opredelijo področja, na katerih programi spodbujajo podnebne ukrepe in energetsko učinkovitost, tako da bo EU lahko jasno določila, kolikšen del njenih odhodkov je povezan s takšnimi vprašanji. Vzpostavljena bodo jasna merila ter pravila o spremljanju in poročanju. Sledenje odhodkov, povezanih s podnebjem, se bo izvajalo na podlagi vzpostavljene metodologije organizacije OECD („Rio označevalci“). V skladu s širšo zavezanostjo Komisije k vključevanju se bo označevalec Odbora za razvojno pomoč pri OECD uporabljal tudi za sledenje napredku pri vključevanju biotske raznovrstnosti in širjenja puščav. Pri prihodnjem spremljanju in vrednotenju bo treba upoštevati, da se rezultati in učinki po državah upravičenkah razlikujejo glede na njihove razlike ter različne potrebe in položaje na poti k pristopu. Ker bo instrument še naprej deloval poleg procesa političnih pogajanj in drugih posredovanj, ki vplivajo na pristop, bo težko opredeliti napredek, ki izhaja izključno iz instrumenta, razen na ravni posebnih ukrepov. Številne „rezultate“ prihodnjega programa, kot je napredek pri izpolnjevanju političnih meril za pristop, bo po njihovi naravi težko izmeriti: do določene mere se lahko cilji instrumenta dosežejo s statusom, dodeljenim upravičenki, pa tudi z rezultati finančne pomoči EU. 1.5. Utemeljitev predloga/pobude 1.5.1. Potrebe, ki jih je treba kratkoročno ali dolgoročno zadovoljiti Upravičenke pomoči so države kandidatke in potencialne kandidatke za članstvo v EU na Zahodnem Balkanu, Islandiji in v Turčiji. Leta 1999 je Komisija zastavila vizijo glede odnosov med EU in Zahodnim Balkanom, pri čemer je od svojega prejšnjega regionalnega pristopa prešla na novo orodje, tj. stabilizacijsko-pridružitveni proces. Stabilizacijsko-pridružitveni proces je poleg ciljne usmerjenosti k politični in gospodarski stabilnosti ter regionalnemu sodelovanju postopno vključeval instrumente širitve, da bi države regije približala vrednotam in standardom EU. Evropski svet je na zasedanju v Feiri junija 2000 potrdil, da so države Zahodnega Balkana, ki sodelujejo v stabilizacijsko-pridružitvenem procesu, „možne kandidatke“ za članstvo v EU. Evropska perspektiva teh držav je bila nadalje podprta na zasedanju Evropskega sveta junija 2003 v Solunu, na katerem je bila potrjena „solunska agenda za države Zahodnega Balkana“. Ta agenda ostaja temelj politike EU do te regije. Na ministrskem srečanju med EU in Zahodnim Balkanom, ki je potekalo 2. junija 2010 v Sarajevu, je EU ponovno poudarila svojo zavezanost evropski perspektivi držav Zahodnega Balkana in opozorila, da je prihodnost teh držav v EU. Med državami, ki so prvotno spadale v okvir stabilizacijsko-pridružitvenega procesa, so Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija in pred nedavnim Črna gora pridobile status kandidatke, medtem ko so Albanija, Bosna in Hercegovina, Kosovo[28] in Srbija potencialne kandidatke. Druge države, ki jim je bila dodeljena pristopna perspektiva EU, vključujejo Turčijo, ki je zaprosila že leta 1987, status prosilke pa ji je bil dodeljen leta 1999; in Islandijo, ki je zaprosila leta 2009, status kandidatke pa ji je bil dodeljen leta 2010. Tri ključne zahteve za pristop so določene v sklepih Evropskega sveta iz Københavna leta 1993 (t. i. „ københavnska merila“). To so: (i) stabilnost institucij, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo, človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin; (ii) obstoj delujočega tržnega gospodarstva, pa tudi sposobnosti za spopadanje s konkurenčnim pritiskom in tržnimi silami v Uniji; ter (iii) sposobnost prevzemanja obveznosti članstva, vključno s spoštovanjem ciljev politične, gospodarske in denarne unije. Poleg tega je Evropski svet na zasedanju v Madridu decembra 1995 poudaril potrebo „po oblikovanju razmer za postopno in usklajeno pridruževanje držav [prosilk], zlasti z razvojem tržnega gospodarstva, prilagoditvijo njihovih upravnih struktur ter oblikovanjem stabilnega gospodarskega in monetarnega okolja“. Bodoče članice morajo izpolniti københavnska merila, preden se lahko začnejo pogajanja o članstvu. Usklajenost upravičenk s pristopnimi merili zahteva znatna prizadevanja v smislu javnih naložb in dostopa do poglobljenega znanja in strokovnega znanja. Podpora EU je zasnovana tako, da kandidatkam pomaga pri izpolnjevanju teh meril. 1.5.2. Dodana vrednost sodelovanja EU Politika širitve je del zunanjega delovanja in prispeva k doseganju skupnega cilja v smislu globalnih izzivov, globalnega odziva in globalnega vodstva. Postopna širitev EU je po svoji naravi skupna naloga, ki se lahko opravlja samo na ravni EU. Samo države članice, ki delujejo skupaj, lahko odločajo o prošnjah novih kandidatk za pristop. Predpristopna pomoč, zagotovljena s proračunom EU, je zasnovana tako, da državam kandidatkam/potencialnim kandidatkam pomaga pri pripravah na prihodnje članstvo: IPA je oblikovan tako, da državam pred pristopom dodeli „preskusne“ obveznosti članstva (kot je ustanovitev institucij za upravljanje popristopnih sredstev EU in/ali sprejetje pravnega reda in standardov EU). Noben drug večstranski ali dvostranski instrument ne more zagotoviti takšnega celovitega sklopa orodij, samo EU pa lahko opredeli vrsto pomoči, ki je potrebna za pripravo na prevzem pravnega reda EU. Predpristopna pomoč je naložba v prihodnost EU, pri čemer podpira stabilnost in blaginjo sosednjih držav ter zagotavlja sposobnost držav kandidatk, da uspešno izvajajo pravni red po pristopu. Tehnična in finančna pomoč pospešuje postopek priprav ter ustvarja pobude za potrebno preoblikovanje družbe, pravnega sistema in gospodarstva. Takšna pomoč pomaga pri doseganju ciljev notranjih politik EU, ustvarja priložnosti za podjetja EU in zagotavlja opredmeteno donosnost naložbe. Brez intenzivne vključenosti in tesnega partnerstva, ki sta vključena v predpristopno pomoč, bi morala EU vsekakor porabiti več za boj proti nezakonitemu priseljevanju, varovanje zunanjih meja EU, zagotavljanje zanesljivosti oskrbe z energijo, pa tudi varnega in higieničnega uvoza hrane svojim državljanom, za boj proti podnebnim spremembam in onesnaževanju, obravnavanje čezmejnih učinkov nesreč ter zagotavljanje solidarnosti EU do držav z nizko ravnijo pripravljenosti na nesreče. Države članice EU so v zadnjih letih zniževale raven svoje dvostranske pomoči državam kandidatkam in potencialnim kandidatkam, pri čemer so priznale, da je usklajeno delovanje na ravni EU učinkovitejše. Leta 2009 je bila približno polovica celotne finančne pomoči EU za države širitve dodeljena iz proračuna EU. Večstranske donatorske organizacije so večinoma postopno ukinile svojo podporo, preostale pa so svoje programe uskladile s prednostnimi nalogami EU. Treba je navesti, da se predpristopna pomoč glede na njene posebne razvojne cilje in učinek obravnava tudi kot uradna razvojna pomoč EU (ODA). 1.5.3. Glavna spoznanja iz podobnih izkušenj Z vmesno metaoceno IPA, ki je bila zaključena februarja 2011 in se je v glavnem osredotočala na strateški okvir IPA (dokumente večletnega orientacijskega načrtovanja) in načrtovanje programov (predvsem sestavna dela tehnične pomoči in vzpostavljanja institucij), sta bila ocenjena načelo posredovanja in izvedba (dejanska ali pričakovana) pomoči, zlasti v zvezi z njeno ustreznostjo, učinkovitostjo, uspešnostjo, učinkom in trajnostjo. V zvezi z načelom posredovanja (tj. načinom, na katerega se načrtuje in programira pomoč) je bil zaključek ocene ta, da so dokumenti večletnega orientacijskega načrtovanja ključni dokumenti načrtovanja programov, ki zagotavljajo bistveno usmeritev in osredotočenost na proces načrtovanja programov, ter so nedvomno boljši kot enakovredni dokumenti za načrtovanje programov za pretekle programe za predpristopno pomoč. V oceni je bilo tudi ugotovljeno, da se je kakovost ciljev in kazalnikov v dokumentih večletnega orientacijskega načrtovanja in dokumentih o načrtovanju programov sčasoma izboljšala. Kljub temu so bile predlagane nadaljnje izboljšave. V oceni je bilo ugotovljeno, da je IPA zagotovila dobre in pomembne rezultate. Učinkovitost je bila največja na področjih, povezanih s pravnim redom, medtem ko so bila nekatera horizontalna področja, kot je reforma javne uprave, še posebej zahtevna. Finančne potrebe držav upravičenk, zlasti v zvezi z infrastrukturo, so bistveno presegle razpoložljiva sredstva IPA (in drugih donatorjev). Zato je bil ključni cilj za prihodnost učinkovita poraba sredstev IPA in nadaljnja vloga pri spodbujanju izkoriščanja drugih finančnih virov. Ugotovljeno je bilo tudi, da so bili projekti na splošno dobro usmerjeni k pristopnim zahtevam EU, vendar bi lahko osredotočanje pomoči za vzpostavljanje institucij na bolj omejeno število prednostnih sektorjev nadalje okrepilo učinkovitost in učinek. V oceni je bilo ugotovljeno, da so bili mehanizmi za usklajevanje donatorjev in uskladitev pomoči dobro uveljavljeni ter da sta bila odločilna dejavnika glede doseganja učinka in trajnosti odgovornost držav upravičenk za program reform in zmogljivost njihovih uprav, ki jo je treba okrepiti. Zaključek ocene je bil, da bi moralo sprejetje večletnega/sektorskega pristopa[29] za načrtovanje in oblikovanje programov spodbuditi opredelitev prednostne pomoči in določitev njenega zaporedja, usklajenost donatorjev ter okrepiti odgovornost držav upravičenk. Dvostopenjska vmesna ocena prvih osmih programov IPA za čezmejno sodelovanje na notranjih mejah Zahodnega Balkana je bila zaključena maja 2011. Zaključek ocene je bil, da zainteresirane strani sosedske odnose dojemajo kot posledico programa in jih vidijo kot temelj za prihodnje sodelovanje ter da so bili pogoji zreli za povečano sodelovanje. V oceni je bilo priporočeno, da bi bilo treba družbeno-gospodarsko analizo okrepiti z bolj posodobljeno statistično bazo, boljšo pojasnitvijo uporabljenih meril ter boljšo uskladitvijo s statističnimi območji. Priporočeno je bilo tudi, da bi bilo treba paket za vložitev vloge ter postopek ocenjevanja racionalizirati in poenostaviti. Za podporo racionalizacije postopka načrtovanja programov so bile izvedene predhodne ocene operativnih programov za regionalni razvoj, razvoj človeških virov in podeželja. Vsem programom so bila skupna priporočila za okrepitev analize, ki podpira usmeritev programov, ter za nadaljnje izboljšanje kazalnikov realizacije, rezultatov in učinka. Vmesne ocene se še izvajajo. V predhodni oceni predpristopnih finančnih instrumentov za obdobje po letu 2013 je bilo ugotovljeno, da obstaja trdna utemeljitev nadaljnjega izvajanja finančne pomoči na ravni EU za podporo procesa širitve. Nastanek potrebe po zagotovitvi kontinuitete s sedanjim instrumentom je bil očiten, saj se strukture in sistemi, potrebni za upravljanje pomoči EU, že vzpostavljajo. Vendar so bili glede na razlike med državami upravičenkami (v družbeno-gospodarskem smislu v zvezi z razvojem njihovih institucij in javne uprave ter njihovo pristopno perspektivo) v posvetovanju priporočeni bolj prilagojen pristop, poenostavljena izvedbena pravila, večja prožnost in okrepljena strateška usmeritev pri dodeljevanju pomoči ter bolj sistematična uporaba večletnega načrtovanja programov. 1.5.4. Skladnost in možnosti dopolnjevanja z drugimi relevantnimi instrumenti Predlog ohranja namenski in celosten instrument za predpristopno pomoč kot finančni steber strategije širitve, ki vključuje vse razsežnosti notranjih politik in tematskih vprašanj. Vzrok za to je, da je prvotni namen politike širitve partnerjem pomagati, da postopno prevzamejo pravni red, odnosi EU z državami kandidatkami in potencialnimi kandidatkami pa pravzaprav vključujejo vsa tematska vprašanja (blaginja, zaščita, trgovina, človekove pravice itd.). Notranje politike in tematska vprašanja bi zato morali biti zaradi povezanosti, učinkovitosti, uspešnosti in učinka racionalizirani v povezanih državnih strategijah ter doseženi z državnimi programi, programi, ki zajemajo več upravičenk, ali čezmejnimi programi, dogovorjenimi z državami upravičenkami. Dejstvo, da IPA obsega vse notranje politike, v skladu s programom EU za usklajenost politik za razvoj in v zvezi z razvojnimi cilji EU omogoča boljše upoštevanje zunanjih učinkov, ki jih imajo notranje politike na predpristopne države. To je pomembno zlasti na področjih, kot so trgovina, podnebne spremembe, migracije ali energija. Vendar lahko v regijah širitve v primerih, kadar je vrsta ukrepa utemeljena (tj. tehnični, svetovni doseg v nasprotju s prvotno osredotočenostjo pristopa), kadar država članica ne deluje v skladu s temeljnimi evropskimi vrednotami (kot je spoštovanje človekovih pravic) ali kadar je zunanja razsežnost instrumenta notranje politike še posebej pomembna, posredujejo drugi instrumenti (npr. evropski instrument za demokracijo in človekove pravice, instrument za sodelovanje na področju jedrske varnosti, instrument za stabilnost in makrofinančno pomoč, instrument za povezovanje Evrope itd.). 1.6. Trajanje ukrepa in finančnega vpliva x Časovno omejen predlog/pobuda. x trajanje predloga/pobude od 1. 1. 2014. x finančne posledice med letoma 1. 1. 2014 do 31. 12. 2020. ¨ Časovno neomejen predlog/pobuda. – Izvedba z začetnim obdobjem postopne krepitve med letoma LLLL in LLLL, – ki mu sledi polno delovanje. 1.7. Načrtovani načini upravljanja[30] ý Neposredno centralizirano upravljanje – Komisija. ý Posredno centralizirano upravljanje – prenos izvrševanja na: – ý izvajalske agencije, – ¨ organe, ki jih ustanovita Skupnosti[31], – ý nacionalne javne organe/organe, ki opravljajo javne storitve, – ¨ osebe, ki se jim zaupa izvedba določenih ukrepov v skladu z naslovom V Pogodbe o Evropski uniji in so določene v relevantnem temeljnem aktu v smislu člena 49 finančne uredbe. ý Deljeno upravljanje z državami članicami: programe čezmejnega sodelovanja med državami članicami EU in državami upravičenkami IPA bodo z deljenim upravljanjem izvajali organi za upravljanje držav članic EU. ý Decentralizirano upravljanje s tretjimi državami. ý Skupno upravljanje z mednarodnimi organizacijami: skupno upravljanje bo v glavnem vključevalo mednarodne finančne institucije (na primer EIB, EBRD, Mednarodno banko za obnovo in razvoj, CoEDB) in po potrebi specializirane agencije ZN. Pri navedbi več kot enega načina upravljanja je treba to natančneje razložiti v oddelku „opombe“. Opombe Temeljni cilj uredbe je, da so za upravljanje pomoči v celoti odgovorne države upravičenke v okviru decentraliziranega upravljanja. Vendar se bo ta cilj izvajal postopno, kot se bo razvijala upravna zmogljivost držav upravičenk in se bodo izpolnjevali pogoji za prenos upravnih pooblastil. Komisija bo v začetnih fazah obdržala nadzor upravljanja oziroma po potrebi za izvajanje zadolžila specializirane organe v okviru posrednega ali skupnega upravljanja. Centralizirano upravljanje bo tudi glavna metoda za večdržavne programe. Skupno upravljanje se bo uporabljalo tudi za ukrepe z mednarodnimi in evropskimi finančnimi institucijami z namenom izkoriščanja dodatnih sredstev, v glavnem za naložbe v potrebno družbeno ali gospodarsko infrastrukturo. Za cilje teritorialnega sodelovanja, ki vključujejo države članice EU, se bo še naprej uporabljalo deljeno upravljanje. 2. UKREPI UPRAVLJANJA 2.1. Določbe glede spremljanja in vrednotenja Navedite pogostost in pogoje. Ureditve spremljanja in vrednotenja bodo v primerjavi s trenutnimi razmerami okrepljene, pri čemer se bo izboljšala osredotočenost na rezultate. Zagotovile bodo opredelitev posebnih, merljivih in dosegljivih ciljev ter ustrezne kazalnike. Sistemi Evropske komisije za spremljanje in vrednotenje so že vedno bolj osredotočeni na rezultate. Vključujejo notranje osebje in zunanje strokovnjake. Nosilci projektov v delegacijah EU in na sedežih nenehno spremljajo izvajanje projektov in programov na različne načine, če je mogoče, tudi z obiski na terenu. Spremljanje zagotavlja dragocene informacije o napredku, nosilcem pomaga pri opredelitvi dejanskih in morebitnih zastojev ter sprejemanju pravočasnih popravljalnih ukrepov, če je to potrebno. Poleg tega so pogodbeno zaposleni zunanji, neodvisni strokovnjaki, da z različnimi dopolnjevalnimi sistemi ocenijo učinkovitost zunanjih ukrepov EU. Te ocene pripomorejo k odgovornosti in izboljšanju posredovanj, ki so v teku; prav tako omogočajo pridobivanje spoznanj na podlagi preteklih izkušenj, ki se nato uporabijo pri oblikovanju prihodnjih politik in ukrepov. Uporabljena orodja so skladna z mednarodno uveljavljenimi merili Odbora za razvojno pomoč pri OECD, ki vključujejo (morebiten) učinek. Komisija tudi spodbuja države upravičenke, naj oblikujejo svojo lastno zmogljivost za nadzor in vrednotenje porabe. V okviru novega instrumenta bo odgovornost za spremljanje in vrednotenje nadalje prenesena na države upravičenke. Komisija bo obdržala glavno odgovornost za spremljanje in vrednotenje zlasti tam, kjer upravlja pomoč v imenu držav upravičenk. Po drugi strani pa bo imela Komisija v glavnem nadzorno vlogo (razen v predhodnih in naknadnih ocenah) v primerih, v katerih države upravičenke upravljajo pomoč v okviru lastne odgovornosti (decentralizirano upravljanje), in glavno odgovornost bodo tako imele upravičenke. Spremljanje na ravni projektov poroča o napredku v primerjavi z načrti, zlasti v zvezi s: (i) sklepanjem pogodb/dodeljevanjem donacij; in (ii) realizacijo. Upravljavce opravil podpira tudi sistem k rezultatom usmerjenega spremljanja, ki zagotavlja jasno sliko kakovosti vzorca posredovanj. Neodvisni strokovnjaki k rezultatom usmerjenega spremljanja z uporabo izredno strukturirane, standardizirane metodologije pripišejo razrede, ki izpostavijo prednosti in slabosti projekta, ter podajo priporočila o tem, kako naj se poveča učinkovitost. Poleg spremljanja se lahko izvedejo tudi ocene na ravni projekta v okviru upravljanja delegacij EU ali operativnih služb, ki so odgovorne za projekt. Namen ocen na ravni projekta je dopolnjevanje obstoječih sistemov spremljanja, zagotoviti pa morajo podrobnejšo poglobljeno analizo. Vodjem projektov morajo tudi pomagati pri izboljšanju tekočih posredovanj ali potrjevanju njihovih rezultatov in trajnosti. Na sektorski ravni in ravni načrtovanja programov nadzorni odbori, ki jim sopredsedujejo države upravičenke in Komisija, zagotavljajo strukturo za ocenjevanje napredka v primerjavi z načrti. Te odbore podpirajo ugotovitve iz poročil o spremljanju in iz ocen. V okviru novega instrumenta bo vloga odborov okrepljena tako za države kandidatke kot za potencialne kandidatke, s čimer bo zagotovljeno, da izvajanje finančne pomoči ustrezno dopolnjuje politični dialog ter da se bolj sistematično upoštevajo in spremljajo sklepi in priporočila odborov. Ocene na višji ravni od projektov (sektorja, programa, strateški, tematski itd.) večinoma upravljajo službe Komisije. Nekatere ocene, zlasti vmesne ocene, katerih namen je podpora postopka sprejemanja odločitev, se postopno prenesejo na države upravičenke za namene odgovornosti in krepitve zmogljivosti. Rezultati ocen ali povzetki ugotovitev se redno posredujejo Odboru IPA, Svetu in Evropskemu parlamentu kot del letnega poročila IPA ter objavijo na spletni strani Komisije. 2.2. Sistem upravljanja in nadzora 2.2.1. Ugotovljena tveganja Operativno okolje IPA je opredeljeno z naslednjimi tveganji pri doseganju ciljev instrumenta: – IPA je v glavnem namenjen za izvajanje v okviru decentraliziranega upravljanja kot sestavni del priprav na članstvo v EU. To kaže na večje tveganje, saj najvišji vodja (Komisija) nima neposrednega vpliva na strukturo izvajanja decentralizirane vodje; – redne spremembe okolja izvajanja, ki so neločljiv del pristopnega procesa, npr. s centraliziranega na decentralizirano upravljanje, in nato opustitev naknadnih kontrol postavljajo visoke zahteve za organizacijsko usklajevanje, pa tudi za prilagodljivost osebja, usposabljanje in presojo, saj v zameno zahtevajo redne spremembe notranjih nadzornih in organizacijskih namestitev na strani Komisije; – raznolikost potencialnih upravičenk z njihovimi raznolikimi strukturami in zmogljivostmi za notranji nadzor lahko razdrobi in tako zmanjša razpoložljiva sredstva Komisije za podporo in spremljanje izvajanja; – pomanjkljivosti institucionalne in upravne zmogljivosti v državah upravičenkah lahko vodijo do večjega podaljšanja procesa decentralizacije, kar ogroža pravočasno uporabo dodeljenih sredstev, in/ali težav in zamud pri načrtovanju in izvajanju posameznih posredovanj; – slaba kakovost in omejena količina razpoložljivih podatkov o izidih in učinku predpristopne pomoči v državah upravičenkah lahko ovirata zmožnost Komisije, da poroča o rezultatih in je zanje odgovorna; – gospodarske/politične težave lahko vodijo do težav in zamud pri načrtovanju in izvajanju posredovanj, zlasti v državah upravičenkah, v katerih so institucije še nove in nestabilne; – nerazrešena ustavna, institucionalna vprašanja in vprašanja o mejah v državah upravičenkah in med njimi lahko blokirajo izvajanje ključnih projektov pomoči in vodijo do izgube znatnih sredstev; – pomanjkanje upravnih posojil lahko vodi do nezadostnih sredstev za ustrezno upravljanje instrumenta. 2.2.2. Načrtovani načini nadzora Postopki notranjega nadzora/upravljanja GD, vključenih v IPA, so zasnovani tako, da dajejo razumno zagotovilo glede doseganja ciljev v zvezi z uspešnostjo, učinkovitostjo in gospodarnostjo njegovih operacij, zanesljivostjo finančnega poročanja ter skladnostjo z zadevnim zakonodajnim in postopkovnim okvirom. Da se zagotovijo uspešnost, učinkovitost in gospodarnost njegovih operacij (ter ublaži visoka stopnja tveganja v njegovem predpristopnem okolju), poleg vseh elementov obširnega procesa Komisije za strateško politiko in načrtovanje, okolja notranjih revizij in drugih zahtev standardov Komisije za notranji nadzor, bo imel GD ELARG (drugi GD IPA uporabljajo podobne ali nekoliko spremenjene nadzorne ureditve, ki so optimizirane za prehod na nadzorni okvir za strukturne in kmetijske sklade EU) še naprej prilagojen okvir za upravljanje finančne pomoči pri delovanju v okviru vseh njegovih instrumentov, ki je vsebovan v dokumentu o strategiji notranje kontrole, ki se redno posodablja. To bo vključevalo: – decentralizirano upravljanje s strani nacionalnih izvajalskih agencij, na katere Komisija prenese upravna pooblastila po natančnem postopku določanja strogih standardov upravljanja in po oceni, ki se med drugim izvede s celovitimi revizijskimi sistemi; – predhodne kontrole dokumentacije o pomoči s strani delegacij EU na terenu, ki jih odobrijo nacionalni sistemi izvajanja, dokler ti sistemi niso ocenjeni in dovolj razviti, da se takšne kontrole lahko opustijo. Ta ocena dosedanjih dosežkov nacionalnih sistemov med drugim vključuje dokumentacijo o trendih stopnje zavrnitve; – jasne meje finančne odgovornosti in odgovornosti za rezultate, prenesene od nacionalnih sistemov izvajanja na pooblaščenega uradnika Komisije (direktor), ki jih nadalje prenese AOD, vključno s poročanjem o nepravilnostih, letno izjavo nacionalnih pooblaščenih uradnikov o zanesljivosti ter revizijskimi mnenji nacionalnih pooblaščenih uradnikov; – program revizij podsistemov, ki jih izvedejo revizorji Komisije za preverjanje stalne skladnosti s standardi upravljanja po prenosu upravljanja; – opredeljene postopke za potrditev obračuna, vključno z dodatnimi preverjanji, ter strukturirano politiko za finančne popravke transakcij in sistemskih napak, ki jih zaznajo nacionalni revizorji in revizorji Komisije; – preneseno upravljanje večine predpristopne pomoči s strani delegacij EU na terenu, dokler se upravna pooblastila ne prenesejo na nacionalne izvajalske agencije; – jasne meje finančne odgovornosti za upravljanje, prenesene na delegacije EU na podlagi nadaljnjega prenosa od odredbodajalca Komisije (direktorja) na sedežu na vodjo delegacije; – vzpostavitev in letno posodabljanje strategij zanesljivosti, ki jih delegacije EU prenesejo na odredbodajalce Komisije na podlagi nadaljnjega prenosa (direktorje), vključno s podrobnimi nadzornimi in revizijskimi načrti, v zvezi s katerimi je ocenjeno tveganje; – redno poročanje delegacij EU sedežu (AOSD/poročila o upravljanju) o izvajanju pomoči in strategijah zanesljivosti, vključno z letnimi poročili o zanesljivosti odredbodajalcev AOSD na podlagi nadaljnjega prenosa/vodij delegacij; – redne notranje revizije delegacij, tako delegacij, ki nadzirajo decentralizirano izvajanje, kot delegacij, na katere so bile prenesene dolžnosti; – naknadne kontrole dokončnih programov za zagotovitev, da vse ravni izvajanja in nadzornih sistemov izpolnjujejo zahtevane standarde; – zagotavljanje obsežnega programa usposabljanja za osebje na sedežu in v delegacijah; – znatna podpora in usmerjanje s strani osebja na sedežu in v delegacijah (tudi prek spleta); – metodologijo upravljanja projektnega in programskega cikla, ki vključuje: – orodja v podporo kakovosti za načrtovanje posredovanja, načina njegovega izvajanja, mehanizem financiranja, sistem upravljanja, oceno in izbiro izvedbenih partnerjev itd.; – upravljanje programov in vodenje projektov, orodja za spremljanje in poročanje za učinkovito izvajanje, vključno z rednim spremljanjem projektov na kraju samem; – pomembne sestavne dele ocenjevanja in revizij. GD ELARG si bo še naprej prizadeval za najvišje standarde računovodstva in finančnega poročanja z uporabo računovodskega sistema na podlagi nastanka poslovnih dogodkov (ABAC) in posebnih orodij za zunanjo pomoč, kot je Skupni informacijski sistem Relex (CRIS), da se zagotovi stalno mnenje brez pridržka s strani zunanjih revizorjev (Evropsko računsko sodišče). Metoda za nadzor skladnosti z zadevnim zakonodajnim in postopkovnim okvirom so določene v oddelku 1.3 (ukrepi preprečevanja goljufij in nepravilnosti). 2.2.3. Stroški in koristi načrtovanih kontrol 2.2.3.1. Stroški nadzora Vzpostavitev nadzora, predlagana za novi instrument IPA, se ne razlikuje bistveno od tiste, ki velja v okviru sedanjega instrumenta. Zato bo njegova struktura stroškov podobna. Kljub temu se pričakuje, da bo preoblikovanje instrumenta do določene veljavne mere zmanjšalo verjetnost napak glede skladnosti. K temu naj bi prispevali vidiki, kot so prožnejše načrtovanje programov, ki omogoča optimizirano izbiranje projektov in širšo uporabo inovativnih finančnih instrumentov (npr. izkoriščanje mednarodnih finančnih institucij in drugih donatorjev). Pričakovani stroški kontrol, predstavljeni spodaj, temeljijo na tekočih cenah in naslednjih predpostavkah: – trenutni kadrovski ustroji v GD IPA so bili v obdobju stabilni; – povprečni strošek javnega uslužbenca = 127 000 EUR (podvojen za razporeditve delegacij EU); – povprečni strošek pogodbenega uslužbenca = 64 000 EUR: Stroški, nastali zaradi nacionalnih sistemov v državah, ki izvajajo IPA v okviru decentraliziranega upravljanja, niso vključeni. Opozoriti je treba, da je pomembnem delež stroškov naložb in usposabljanja, ki so nastali zaradi vzpostavitve takih sistemov, financiran iz operativnih odhodkov IPA. Skupni stroški upravljanja in nadzora IPA na leto (osebje: namenjeno programu ali upravljanju proračuna in proti goljufijam) Fiksni stroški (na trenutnih in načrtovanih ravneh operativnih odhodkov) Uradniki na sedežu GD ELARG Pogodbeni uslužbenci na sedežu GD ELARG Uradniki v delegacijah EU Pogodbeni uslužbenci v delegacijah EU Stroški lokalnih uslužbencev, lokalni stroški za pogodbene uslužbence in drugi stroški vodenja delegacij Uradniki in pogodbeni uslužbenci v drugih GD IPA Zunanje osebje iz drugih GD IPA v delegacijah EU Spremenljivi stroški (ocena sedanjih skupnih letnih stroškov) Stroški pogodbene revizije in naknadnega nadzora Stroški pogodbene ocene Stroški pogodbenega spremljanja Revizijska potrdila (ki jih naročijo upravičenke) Nadzor na kraju samem in drug pogodbeni dodatni nadzor kot del pregledov finančnih tokov Skupni stroški nadzora (IPA) na leto || milijoni EUR 11,2 7,3 9,4 6,5 28,5 2,0 6,0 1,0 3,0 2,0 2,0 0,8 79,7 Stroški, predstavljeni v preglednici, so stroški upravljanja in nadzora ter znašajo približno 80 milijonov EUR ali približno 4 % letnih odhodkov, načrtovanih za obdobje 2014–2020. Vključujejo celotno strukturo upravljanja za instrument, tj. od načrtovanja do oblikovanja programov in do izvajanja. Po ožji opredelitvi nadzora, ki vključuje samo stroške pregledov, ki neposredno vplivajo na pravilnost transakcij, bi se stroški zmanjšali za približno 30 milijonov EUR, kar pomeni, da bi znašali približno 50 milijonov EUR (približno 2,5 % letnih odhodkov, načrtovanih za obdobje 2014–2020). V zadnjih petih