Posebno poročilo Predpristopna 
pomoč EU SrbijiSL 2014  št. 19
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352  4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o  Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014
ISBN 978-92-872-1804-9
doi: 10.2865/63916
© Evropska unija, 2014
Reprodukcija je dovoljena z  navedbo vira.
Printed in Luxembourg
Predpristopna 
pomoč EU Srbiji
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2014  št. 19
02
 Kazalo
Odstavek
 Kratice
I–VII  Povzetek
1–6 Uvod
1–4 Ozadje
5–6 Predpristopna pomoč EU Srbiji
7–8 Obseg revizije in revizijski pristop
9–71 Opažanja
9–48 Prvi del – Kako je Komisija upravljala projekte IPA
9–22 Odločitve o financiranju so temeljile na ustreznih strategijah
23–38 Komisija je začela obravnavati slabosti v zasnovi projektov, ki so prispevale k zamudam pri izvajanju
39–48 Projekti IPA so na splošno dali načrtovane izložke, vendar širši rezultati morda ne bodo trajnostni
49–71 Drugi del  – Kako je Komisija upravljala nefinančno pomoč v podporo upravljanju
49–63 Komisija je v svojem dialogu s Srbijo veliko obravnavala vprašanja, povezana z upravljanjem, učinek pa je 
bil čedalje bolj pozitiven
64–71 Komisija pri odobritvi sistema Srbije za upravljanje sredstev EU ni v celoti upoštevala njenega vodenja 
javnih financ
03 Kazalo
72–81 Zaključki in priporočila
72–79 Zaključki
80–81 Priporočila
 Priloga  I — Seznam revidiranih projektov IPA
 Priloga  II —  Seznam projektov IPA, pregledanih pri preučitvi upravljanja in boja proti korupciji 
kot medsektorskih vprašanj
 Odgovori Komisije
04
 Kratice
IPA: Instrument za predpristopno pomoč
MSP : Mala in srednje velika podjetja 
OSD : Okrepljen stalni dialog
PEFA : Javni odhodki in finančna odgovornost
ROM : V rezultate usmerjeno spremljanje
SIGMA : Podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja
SPS : Stabilizacijsko-pridružitveni sporazum
05
 Povzetek
I
Finančna podpora EU Srbiji iz instrumenta za 
predpristopno pomoč (IPA) je od leta 2007 znašala 
približno 170 milijonov EUR letno. Četrtina financi -
ranja iz IPA je bila namenjena upravljanju, ki je po 
oceni Komisije najtežavnejše področje. EU dopolnjuje 
financiranje iz IPA z nekaterimi nefinančnimi sredstvi 
kot pomoč Srbiji pri pripravi na članstvo v EU.
II
Cilj revizije je bil oceniti, ali Komisija uspešno upravlja 
predpristopno pomoč Srbiji, in bolj poglobljeno oce -
niti njeno podporo ključnemu področju upravljanja. 
Revizija je zajela obdobje 2007–2013. Obravnavala je 
naslednji vprašanji:
(a) Ali je Komisija uspešno upravljala projekte IPA?
(b) Ali je Komisija pri podpori upravljanju uspešno 
upravljala nefinančno pomoč?
III
Pri reviziji je bil preučen proces programskega 
načrtovanja IPA in 15 projektov, financiranih iz IPA, 
v okviru letnih programov IPA za Srbijo za leta 2007, 
2008 in 2009. Poseben poudarek je bil na rezultatih 
projektov. Revidirana nefinančna pomoč je zajemala 
dialog med EU in Srbijo o vprašanjih upravljanja in 
sodelovanja, da bi se Srbija pripravila na decentrali -
zirano upravljanje sredstev EU. Sodišče je pregledalo 
še en vzorec z 10 projekti IPA iz letnih programov 
za leta 2010, 2011 in 2012, da bi ocenilo, ali sta bila 
upravljanje in boj proti korupciji medsektorski vpraša -
nji pri projektih, pri katerih dobro upravljanje ni bilo 
primarni cilj.IV
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da Komisija na splošno 
uspešno upravlja predpristopno podporo Srbiji. 
Finančna predpristopna pomoč Srbiji skupaj z dru -
gimi oblikami podpore uspešno pomaga pri izvajanju 
socialne in gospodarske reforme ter izboljševanju 
upravljanja v državi. Na podlagi izkušenj, pridoblje -
nih v drugih državah upravičenkah IPA, Komisija pri 
načrtovanju svoje finančne in nefinančne pomoči 
Srbiji čedalje bolj poudarja vprašanja, povezana 
z upravljanjem.
V
Komisija je uspešno upravljala projekte IPA. Pro -
gramsko načrtovanje finančne pomoči iz IPA temelji 
na skladnem strateškem okviru, pristop k izbiranju 
projektov, pomembnih za pripravo Srbije na pristop, 
pa se polagoma izboljšuje. Načrtovani izložki so bili pri 
revidiranih projektih v glavnem doseženi, vendar so 
projekti vsebovali slabosti v zvezi z zasnovo, izvaja -
njem in trajnostjo. Komisija je pri pripravi najnovejših 
letnih programov IPA sprejela ukrepe za obravnavanje 
pomanjkljivosti, ki jih je Sodišče ugotovilo v prejšnjih 
projektih IPA.
Povzetek 06
VI
Komisija je uspešno upravljala nefinančno pomoč 
v Srbiji na področju upravljanja. Pri reviziji je bilo 
ugotovljeno, da je strukturiran dialog med EU in 
Srbijo ustrezno zajel ključna področja upravljanja 
in ustvaril povezave med političnimi prioritetami in 
oblikovanjem politik. Poudarek, ki ga je v dialogu 
imelo upravljanje, v zasnovi projektov ni bil izrecno 
upoštevan, toda večina projektov, ki jih je pregledalo 
Sodišče, je posredno prispevala k boljšemu upravljanju 
in/ali boju proti korupciji z dejavnostmi, povezanimi 
z gradnjo upravnih zmogljivosti. Glede priprave Srbije 
na decentralizirano upravljanje sredstev EU je bilo 
pri reviziji ugotovljeno, da je bil pristop Komisije pri 
podpiranju upravljanja uspešen, vendar le na omeje -
nem področju upravljavskih struktur IPA. Revizijsko 
delo Komisije v zvezi z nacionalnimi strukturami IPA, 
opravljeno v skladu z uredbo IPA, ni bilo del celovite 
ocene vodenja javnih financ na ravni države.VII
V poročilu so navedena konkretna priporočila za 
izboljšanje programskega načrtovanja, zasnove in 
izvajanja projektov IPA v Srbiji. Sodišče v zvezi z nefi -
nančno pomočjo priporoča, naj Komisija podpre 
srbske organe pri nadaljnji racionalizaciji njihovih 
nacionalnih strategij in pripravi povsem izoblikova -
nega načrta za vodenje javnih financ, izboljša meha -
nizem za posvetovanje z nevladnimi organizacijami, 
pri zasnovi projekta sistematično oceni potrebo po 
posebnih protikorupcijskih ukrepih ali drugih ukrepih 
za dobro upravljanje ter izvede ukrepe za vključitev 
revizijskega dela Komisije v zvezi z nacionalnimi struk -
turami IPA v oceno vodenja javnih financ na ravni 
države.
07
 Uvod
Ozadje
01 
Po padcu režima Slobodana Miloševića 
oktobra 2000 je Srbija, ki je po številu 
prebivalcev in površini največja država 
Zahodnega Balkana1, v okviru stabiliza -
cijsko -pridružitvenega procesa začela 
predpristopni proces za članstvo v EU. 
Na sliki 1  je pregled ključnih dogod -
kov, ki so zaznamovali odnose med EU 
in Srbijo v obdobju 1999–2014.1 Srbija meri 77 474 km2  in  
ima 7,2 milijona prebivalcev 
(podatki iz leta 2014 
v publikaciji CIA World 
Factbook ).Slika 1Ključni datumi v odnosih med EU in Srbijo
2014•  21. januar – Poteka prva medvladna konferenca (Svet Evropske unije, Evropska komisija in Srbija), s katero se uradno začnejo pristopna 
pogajanja s  Srbijo.
2013•  1. september – Veljati začne stabilizacijsko‑pridružitveni sporazum EU‑Srbija. Začne se analitični pregled pravnega reda EU (pregled 
usklajenosti zakonodaje s  pravnim redom Unije).
• 28. junij – Evropski svet se odloči začeti pristopna pogajanja s Srbijo.
2012 • 1. marec – Evropski svet podeli Srbiji status kandidatke za članstvo v EU.
2011• 14. oktober – Komisija izda mnenje o prošnji Srbije za članstvo v EU.
• 20. julij – Prijetje Gorana Hadžića, zadnje osebe na begu, ki jo je iskalo Mednarodno kazensko sodišče za nekdanjo Jugoslavijo.
• 26. maj – Prijetje Ratka Mladića.
2010 • 1. februar – Veljati začne začasni sporazum o trgovini in trgovinskih zadevah (del stabilizacijsko‑pridružitvenega sporazuma EU‑Srbija).
2009• 22. december – Srbija zaprosi za članstvo v EU.
• 19. december – Državljani Srbije lahko na schengensko območje potujejo brez vizumov.
2008• 21. julij – Prijetje Radovana Karadžića.
• 29. april – Podpisan je stabilizacijsko‑pridružitveni sporazum EU‑Srbija in z njim začasni sporazum o trgovini in trgovinskih zadevah.
2006•  3. maj – EU začasno ustavi pogovore o stabilizacijsko‑pridružitvenem sporazumu EU‑Srbija in navede, da Srbija ne sodeluje popolnoma 
z Mednarodnim kazenskim sodiščem za nekdanjo Jugoslavijo.
2005 • 1. oktober – Srbija začne pogajanja z EU o podpisu mednarodne pogodbe, imenovane stabilizacijsko‑pridružitveni sporazum.
2003 • 1. junij – Evropski svet v Solunu potrdi perspektivo EU za države Zahodnega Balkana.
2001 • 1. april – Prijetje Slobodana Miloševića.
2000•  1. junij – Evropski svet v Santa Marii da Feiri potrdi, da so vse države, ki so vključene v stabilizacijsko‑pridružitveni proces, potencialne 
kandidatke za članstvo v EU.
1999•  26. maj – Predlog Komisije o stabilizacijsko‑pridružitvenem procesu, politika EU do držav Zahodnega Balkana, določena s ciljem 
morebitnega članstva v EU.
08 Uvod
02 
EU je leta 1999 po desetletju nemirov 
in oboroženih spopadov v nekdanji 
Socialistični federativni republiki Jugo -
slaviji začela stabilizacijsko -pridružit -
veni proces, ki je temeljil na ideji, da je 
mogoče trajni mir, stabilnost in demo -
kracijo v državah Balkana doseči samo 
z realno možnostjo vključitve v EU. 
Stabilizacijsko -pridružitveni proces 
združuje pogodbene povezave v obliki 
stabilizacijsko -pridružitvenih sporazu -
mov (SPS), trgovinske ukrepe, ki regiji 
dajejo prost dostop do trgov EU za 
skoraj vse blago, in znatno finančno 
pomoč iz proračuna EU.
03 
EU je vztrajala, da mora Srbija izročiti 
osumljene vojne zločince Mednarod -
nemu kazenskemu sodišču v Haagu 
in najti trajno rešitev glede svojih 
odnosov s Kosovom, preden bo lahko 
dosegla precejšen napredek na poti 
k članstvu v EU. Srbija je zaprosila 
za članstvo v EU 22. decembra 2009. 
Evropski svet ji je 1. marca 2012 na 
podlagi sklepov Sveta za splošne za -
deve z dne 28. februarja dodelil status 
države kandidatke. V sklepih je bil 
omenjen zlasti napredek Srbije pri di -
alogu s Kosovom2. Odločilna dejavnika 
za odločitev Sveta sta bila tudi napre -
dek, ki ga je Srbija dosegla pri izpolnje -
vanju političnih vidikov københavnskih 
meril3, in izročitev več domnevnih 
vojnih zločincev sodnim organom.04 
Pristopna pogajanja s Srbijo so se ura -
dno začela 1. januarja 2014. Evropska 
komisija je pred tem navedla, da so po 
njenem mnenju glavni izziv za Srbijo 
vprašanja, povezana z upravljanjem, 
in se odločila, da se je treba temu 
najzahtevnejšemu področju posvetiti 
že zgodaj med pogajanji o posameznih 
poglavjih4.2 Vlogo posrednice v dialogu 
med Beogradom in Prištino je 
imela ob pomoči Evropske 
službe za zunanje delovanje 
visoka predstavnica Unije za 
zunanje zadeve in varnostno 
politiko in podpredsednica 
Evropske komisije Catherine 
Ashton.
3 Københavnska merila, ki jih je 
junija 1993 določil Evropski 
svet, sestavljajo: 
(a) politična merila: stabilnost 
institucij, ki zagotavljajo 
demokracijo, pravno 
državo, spoštovanje 
človekovih pravic ter 
spoštovanje in zaščito 
manjšin;
(b) gospodarska merila: 
obstoj delujočega tržnega 
gospodarstva ter 
sposobnost za 
obvladovanja 
konkurenčnih pritiskov in 
tržnih sil v EU;
(c) sposobnost za prevzem 
obveznosti članstva, 
vključno s spoštovanjem 
politične, ekonomske in 
monetarne unije.
4 Zaradi lažjih pogajanj 
o pristopu je proces razdeljen 
na 35 poglavij politik EU. 
Pogajanja o različnih poglavjih 
niso omejena na ureditvene in 
zakonodajne vidike, ampak se 
nanašajo tudi na 
vzpostavljanje ustreznih 
upravnih struktur in napredek, 
dosežen pri krepitvi upravnih 
zmogljivosti. Poglavji, ki se 
nanašata na upravljanje, sta 
predvsem poglavje 23 
(Sodstvo in temeljne pravice) 
in poglavje 24 (Pravica, 
svoboda in varnost).
09 Uvod
Predpristopna pomoč EU 
Srbiji
05 
Prioritete predpristopne pomoči EU 
vključujejo pomoč državam upravi -
čenkam pri krepitvi njihovih upravnih 
zmogljivosti ter podporo pri spre -
jemanju in izvajanju pravnega reda 
EU5. Komisija zaradi krepitve uprav -
nih zmogljivosti financira dejavno -
sti, kot so vzpostavljanje institucij, 
vzpostavljanje upravljavskih siste -
mov in usposabljanje.06 
EU je v obdobju 2007–2013 zagotavlja -
la Srbiji pomoč na področju upravnih 
zmogljivosti v okviru komponente I 
(pomoč pri prehodu in vzpostavljanje 
institucij) instrumenta za predpristo -
pno pomoč (IPA)6. Financiranje v okvi -
ru IPA, ki povprečno znaša približno 
170 milijonov EUR letno, je dokaj 
enakomerno porazdeljeno po števil -
nih sektorjih, kot prikazuje tabela 1 . 
Za področje upravljanja  – pravosodje 
in notranje zadeve, vključno z bojem 
proti korupciji in reformo javne uprave, 
ki zajema tudi reformo vodenja javnih 
financ  – je bila namenjena četrtina 
financiranja, kar kaže, da se Komisija 
zaveda, kako pomembno je odpraviti 
pomanjkljivosti na tem področju.5 Pravni red Evropske unije 
(acquis communautaire ) 
pomeni niz načel, politik, 
zakonov, praks, obveznosti  
in ciljev, za katere so se 
dogovorili ali so jih razvili 
v Evropski uniji.
6 IPA je bil vzpostavljen 
z Uredbo Sveta (ES) 
št. 1085/2006 z dne 17. julija 
2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 210, 
31.7.2006, str. 82) in Uredbo 
Komisije (ES) št. 718/2007 
z dne 12. junija 2007 
o izvajanju Uredbe Sveta (ES) 
št. 1085/2006 o vzpostavitvi 
instrumenta za predpristopno 
pomoč (IPA) (UL L 170, 
29.6.2007, str. 1).Tabela 1Pomoč iz IPA Srbiji (2007–2013)
SektorDodeljena sredstva
(v milijonih EUR)Delež v  skupno dode -
ljenih sredstvih
Pravosodje in notranje zadeve 117 9,7 %
Reforma javne uprave 164 13,6  %
Socialni razvoj 171 14,2  %
Razvoj zasebnega sektorja 109 9,1 %
Promet 146 12,1  %
Okolje, podnebne spremembe in energija 192 16,0  %
Kmetijstvo in razvoj podeželja 109 9,1 %
Druge dejavnosti v zvezi s pravnim redom EU in 
horizontalne dejavnosti195 16,2  %
Skupaj 1 203
Vir: Dokument večletnega okvirnega načrtovanja za Srbijo 2011–2013.
10
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
07 
Cilj revizije je bil oceniti, ali Komisija 
uspešno upravlja predpristopno po -
moč Srbiji, in bolj poglobljeno oceniti 
njeno podporo ključnemu področju 
upravljanja. Pri reviziji sta bili obravna -
vani dve glavni vprašanji:
(a) Ali je Komisija uspešno upravljala 
projekte IPA?
(b) Ali je Komisija pri podpori upravlja -
nju uspešno upravljala nefinančno 
pomoč?
08 
Revizijsko delo, ki je bilo opravljeno 
med majem 2013 in januarjem 2014, je 
zajemalo:
(a) pregled 15 projektov, financira -
nih iz IPA, ki je bil osredotočen 
zlasti na rezultate projektov (glej 
Prilogo I )7. Vzorec je zajemal osem 
projektov upravljanja, ker je bila 
nanj osredotočena revizija, in 
sedem projektov z drugih podro -
čij ukrepanja, in sicer socialnega 
razvoja, prometa, energije, razvoja 
podeželja in razvoja zasebnega 
sektorja;(b) dokumentacijski pregled še enega 
vzorca z 10 projekti v okviru IPA. 
Vzorec je bil izbran iz letnih pro -
gramov za leta 2010, 2011 in 2012 
(glej Prilogo II ), da se oceni 
vključitev upravljanja in boja proti 
korupciji kot medsektorskih vpra -
šanj v projekte, pri katerih dobro 
upravljanje ni bilo primarni cilj;
(c) pregled procesa programskega 
načrtovanja instrumenta IPA, 
mehanizmov dialoga o vpraša -
njih upravljanja in postopkov, 
vzpostavljenih za ocenjevanje 
pripravljenosti Srbije na upravlja -
nje decentraliziranega sistema 
izvajanja za pomoč iz IPA.
(d) revizijske obiske, ki so bili opravlje -
ni med 17. in 28. junijem 2013 pri 
delegaciji Evropske unije v Beo -
gradu ter srbskih resornih ministr -
stvih, agencijah8, regionalnih ali lo -
kalnih organih ter javnih podjetjih. 
Obiskane so bile lokacije projektov 
v Beogradu, Horgošu, Kragujevcu, 
Kraljevu, Leskovcu, Nišu, Novem 
Sadu, Obrenovcu, Prokuplju, Subo -
tici in Ušću.7 15 revidiranih projektov IPA  
je bilo izbranih iz letnih 
programov IPA za Srbijo za 
leta 2007, 2008 in 2009, ker bi 
morali ti projekti do takrat,  
ko je potekala revizija, doseči 
pričakovane rezultate (sredi 
leta 2013). V revizijo je bil 
vključen tudi do zdaj edini 
program proračunske 
podpore za Srbijo, financiran 
v okviru instrumenta za 
predpristopno pomoč  
za leto 2009 v višini 
100 milijonov EUR.
8 Zlasti pisarni za evropske 
integracije, agenciji za boj 
proti korupciji in upravi za 
javna naročila.
11
 Opažanja
Prvi del – Kako je Komisija 
vodila projekte IPA
Odločitve o financiranju 
so temeljile na ustreznih 
strategijah
09 
Sodišče je preučilo, ali so bili strateški 
dokumenti medsebojno skladni, ali 
so vsebovali jasne prioritete in kazal -
nike smotrnosti poslovanja ter ali so 
Komisija in srbski organi razvili proces 
za izbor najustreznejših projektov za 
financiranje iz IPA. Preučilo je tudi, ali 
so bile pri pomoči iz IPA za upravlja -
nje ustrezno udeležene organizacije 
civilne družbe in ali je usklajevanje 
donatorjev delovalo.
Pomoč iz IPA temelji na 
skladnem sklopu strateških 
dokumentov
10 
Programski okvir IPA je zapleten. 
Sestavljajo ga številni dokumenti, 
ki opredeljujejo politične smotre in 
strateške prioritete (glej odstavka 13 
in 14 ter sliko 3 ). Kljub temu pa so do -
kumenti na splošno usklajeni pri oceni 
potreb in prioritet države. Programski 
dokumenti IPA za Srbijo so skladni tudi 
z nacionalno strategijo za vključevanje 
v EU in z nacionalnimi ocenami potreb.11 
Srbski organi so pripravili več kot 
70 nacionalnih strategij in akcijskih 
načrtov za obravnavanje različnih 
političnih in socialno -ekonomskih 
vprašanj, toda njihova kakovost ni bila 
vedno enaka. Poleg tega širok nabor 
nacionalnih strategij ni zajemal dveh 
pomembnih področij, povezanih 
z upravljanjem:
 — ker je ozemeljska decentralizacija 
v Srbiji politično občutljiva tema, je 
bil proces decentralizacije izveden 
brez strateškega okvira, ki bi dolo -
čal nacionalne prioritete in časovni 
okvir za njihovo izvedbo,
 — ni bilo krovne strategije, namenje -
ne usklajevanju reforme vodenja 
javnih financ.
12 
Koalicijska vlada, ki je bila na oblasti 
od julija 2012 do pomladi 2014, si je 
močno prizadevala, da bi konsolidirala 
srbski strateški okvir za priprave na 
pristop k EU, tj. za to, da je bil de -
cembra 2012 sprejet akcijski načrt za 
nadaljnje ukrepanje na podlagi ugoto -
vitev v poročilih Komisije o napredku, 
februarja 2013 pa nacionalni načrt za 
prilagoditev zakonodaje pravnemu 
redu EU. V tem času sta Komisija in pi -
sarna za evropske integracije Republi -
ke Srbije sprejeli ukrepe za izboljšanje 
skladnosti srbskega strateškega okvira, 
na primer s prizadevanji za konsoli -
dacijo številnih nacionalnih strategij 
v dokumentu o oceni potreb za ob -
dobje 2011–2013. Nacionalne strategije 
in smotri IPA so zaradi sektorskega 
pristopa od leta 2012 še bolj usklajeni.
12 Opažanja
Strateški dokumenti so 
vsebovali ustrezne prednostne 
naloge, opredelitev ciljev 
in kazalnikov smotrnosti 
poslovanja pa se je polagoma 
izboljševala
13 
Zadnje evropsko partnerstvo s Srbijo, 
ki je bilo pripravljeno leta 20079, je 
služilo kot okvir politik za spodbuja -
nje reform in s pogojno klavzulo kot 
podlaga za možnost začasne ustavitve 
pomoči10. V njem je bil določen zelo 
širok sklop kratko- in srednjeročnih pri -
oritet, ki so zajemale pristopna merila 
in uveljavljanje standardov EU, vendar 
niso bile razvrščene po pomembnosti, 
ki jo imajo za pristop Srbije k EU ali 
prejemanje sredstev EU.
14 
V dokumentih večletnega okvirne -
ga načrtovanja, srbskih dokumentih 
o oceni potreb in nadaljnjih program -
skih dokumentih so bili opredeljeni 
številni cilji in kazalniki smotrnosti 
poslovanja, ki pa so bili pogosto pre -
široko opredeljeni. Zato je bilo težko 
objektivno ovrednotiti napredek na 
področjih ukrepanja11. Novoustvar -
jeni sektorski nadzorni pododbori 
(glej odstavek 58) so potrdili resnost 
tega problema. Sektorska nadzor -
na pododbora za pravno državo in 
javno upravo sta novembra 2012 oba 
poročala, da zaradi slabo opredeljenih 
kazalnikov na splošno ni bilo mogoče 
izmeriti napredka, in priporočila, naj 
se v naslednjih programskih ciklih 
izboljša opredelitev kazalnikov12.15 
Toda s postopnim prevzemanjem 
sektorskega pristopa so bile v pro -
cese programskega načrtovanja IPA 
2012  in 2013 uvedene spremembe. 
Sektorske delovne skupine so se dogo -
vorile za kazalnike RACER13, referenčne 
vrednosti in ožje cilje za obdobje do 
leta 2020, povezane z zadnjim srbskim 
dokumentom o oceni potreb, in njiho -
vo vključitev v sektorske in projektne 
dokumente14.
Komisija je v sodelovanju 
s srbskimi organi polagoma 
izboljševala metodologijo, ki jo 
uporablja za izbiranje ustreznih 
projektov
16 
Čeprav so pisarna za evropske integra -
cije, delegacija EU in sedež Komisije 
prednostno razvrstili projekte, so bili 
v prvem delu programskega obdobja 
2007–2013 kljub temu izbrani projekti, 
ki niso bili zreli za izvedbo ali so bili 
problematični. Ti projekti ne bi sme -
li biti izbrani ali pa bi morali ostati 
v rezervi za naslednji letni program15. 
Komisija je pri spremljanju odkrila 
probleme, povezane s programskim 
načrtovanjem. Med njimi so pomanj -
kanje podpore nacionalnih organov in 
usklajevanja med institucijami, slaba 
zasnova projektov, slabe opredelitve 
projektnih nalog, netrajnostne rešitve 
za financiranje ter neustrezna upora -
ba izkušenj, pridobljenih pri prejšnjih 
projektih.9 Sklep Sveta 2008/213/ES z dne 
18. februarja 2008 o načelih, 
prednostnih nalogah in 
pogojih Evropskega 
partnerstva s Srbijo, vključno 
s Kosovom, kakor je 
opredeljeno z Resolucijo 
Varnostnega sveta Združenih 
narodov 1244 z dne 
10. Junija 1999, ter razveljavitvi 
Sklepa 2006/56/ES (UL L 80, 
19.3.2008, str. 46).
10 Pogoj za pomoč je napredek 
pri izpolnjevanju 
københavnskih meril in 
posebnih prioritet evropskih 
partnerstev (točka 5 Priloge 1 
Sklepa Sveta 2008/213/ES).
11 Zaključek vrednotenja pomoči 
iz IPA za kmetijstvo in razvoj 
podeželja v obdobju 2007 -2011 
je bil, da je merjenje 
pričakovane smotrnosti 
poslovanja in vpliva še naprej 
področje s slabostmi, saj 
v programskih dokumentih 
primanjkuje ustreznih in 
merljivih kazalnikov – poročilo 
o vrednotenju, ki ga je pripravil 
konzorcij AESA, iz 
januarja 2013.
12 Zapisnika s sestanka 
sektorskega nadzornega 
pododbora za pravno državo 
z dne 15. 11. 2012 in s sestanka 
sektorskega nadzornega 
pododbora za reformo javne 
uprave z dne 16. 11. 2012.
13 Kratica RACER pomeni ustrezni 
(torej tesno povezani s cilji 
ukrepanja), sprejeti od vseh 
deležnikov, verodostojni za 
nestrokovnjake in zlahka 
razumljivi, lahki za spremljanje 
(npr. podatke je mogoče zbirati 
z nizkimi stroški) ter stabilni 
(torej takšni, da je z njimi težko 
manipulirati).
14 Sektorski in projektni 
dokumenti, ki jih po razgovorih 
s Komisijo država upravičenka 
IPA predloži Komisiji za dano 
leto, so standardizirani. Pred 
tem potekajo pogovori med 
Komisijo in državo 
upravičenko. V dokumentih so 
na sektorski ali projektni ravni 
jasno določene prednostne osi, 
cilji, predvidene operacije, 
pričakovani rezultati in z njimi 
povezani objektivno preverljivi 
kazalniki ter predvideni načini 
izvajanja, vključno z mejniki.
15 Po mnenju delegacije EU je bilo 
v obdobju od maja 2009 
do maja 2013 vsak mesec 
povprečno 14 projektov IPA 
problematičnih.
13 Opažanja
17 
Sofinanciranje projektov in učinek 
vzvoda, pričakovan od financiranja iz 
IPA, nista bila uporabljena kot me -
rili pri izbiri projektov. Do leta 2012 
ni Evropska komisija izdala nobenih 
smernic o vzporednem sofinanciranju 
za IPA. Srbija se je za letne programe 
IPA za obdobje 2007–2012 obvezala, 
da bo prispevala 289 milijonov EUR kot 
sofinanciranje, kar je 24 % skupnega 
financiranja iz nacionalnih sredstev 
in sredstev EU iz IPA16. Težko pa je 
bilo spremljati, ali je bila nacionalna 
obveznost sofinanciranja izpolnjena. 
Smernic za ukrepe pri neizpolnjevanju 
te obveznosti ni bilo.
18 
Delegacija EU in srbski organi so si 
resnično prizadevali, da bi rešili odkrite 
probleme in jih upoštevali pri prihod -
njih programskih načrtovanjih. Poleg 
tega je Komisija skupaj s pisarno za 
evropske integracije v okviru progra -
mov IPA 2012 in 2013 uvedla izboljšave 
v procesu izbire, ki vključujejo:
(a) strožje zahteve v zvezi s pripravlje -
nostjo projektov,
(b) dogovor Komisije s srbskimi organi 
iz leta 2012 o smernicah za vzpo -
redno sofinanciranje.Pri financiranju za upravljanje 
iz IPA so bile vse bolj udeležene 
organizacije civilne družbe
19 
Širitvena strategija EU poudarja kre -
pitev organizacij civilne družbe in nji -
hovo sodelovanje pri pripravi politik. 
V okviru letnih programov IPA za Srbijo 
za obdobje 2007–2010 so bili odobreni 
štirje projekti podpore civilni družbi 
v skupnem znesku 9 milijonov EUR.
20 
Od leta 2007 sta se položaj organizacij 
civilne družbe in vladno sodelovanje 
z njimi močno izboljšala. Organizaci -
je civilne družbe v Srbiji so zdaj zelo 
dejavne na področju upravljanja in 
protikorupcije17. Od leta 2010 se je 
bilo s temi organizacijami v glavnem 
mogoče redno posvetovati o program -
skem načrtovanju IPA, vendar v času 
revizije uporaba mehanizma za posve -
tovanje še ni bila splošno razširjena.16 Na podlagi podatkov za Srbijo 
v letnih programih IPA.  
Ta visoka stopnja 
sofinanciranja je bila 
dosežena predvsem zato,  
ker so srbski organi leta 2011 
prevzeli obveznost, da bodo 
zagotovili 122 milijonov EUR 
za program nepovratnih 
sredstev/posojil občinam za 
okoljske naložbe (MEGLIP),  
ki spada v sektor okolja, 
podnebnih sprememb  
in energije.
17 Glej na primer rezultate 
projekta 15, Dialog civilne 
družbe, v  okviru 8 .
14 Opažanja
Usklajevanje z drugimi 
donatorji je bilo le delno 
uspešno, vendar se izboljšuje
21 
Zgodnji projekti IPA se kljub nekaterim 
prizadevanjem niso dosledno usklaje -
vali s projekti drugih donatorjev, da bi 
se zagotovilo dopolnjevanje in bi se 
izognili prekrivanju, zlasti v sektorju 
pravne države (glej okvir 1 ).
18 Partnerstvo Komisije 
z mednarodnimi 
organizacijami ni omejeno na 
pridobivanje informacij, ki bi 
jih bilo mogoče uporabiti 
v dialogu, ampak se 
v sodelovanju s temi 
organizacijami izvajajo številni 
projekti IPA. Med njimi so 
projekt X. koridor (2010) 
s Svetovno banko, projekt 
Dobra lokalna uprava (2007) in 
projekt Proti pranju denarja 
(2010) s Svetom Evrope, 
projekt Informacijski sistem za 
bolnišnice (2008) z Uradom 
Združenih narodov za 
projektne storitve, projekt 
Podpora za civilno družbo 
(2010) z Organizacijo za 
varnost in sodelovanje 
v Evropi ter projekt Podpora 
za razvoj MSP  (2012) 
z Evropsko banko za obnovo 
in razvoj.Primeri vrzeli pri usklajevanju v sektorju pravne države
Projekt 3 „Pravosodni sistem“ je jasen primer slabega usklajevanja od zasnove do izvajanja. Sistem vodenja 
zadev, ki ga je financirala EU, je dejansko deloval vzporedno z drugim sistemom, ki ga je financirala USAID. 
Pomanjkanje usklajevanja in lastne odgovornosti na lokalni ravni v zvezi z zadevami IT na področju pravne 
države je razvidno iz tega, da so bile velike naložbe v IT iz IPA izvedene brez prave strategije IT.Okvir 1
22 
Vendar dokumentacija IPA priča, da 
se je od uvedbe sektorskega pristopa 
usklajevanje med donatorji izboljšalo 
in postalo bolj sistematično. Sektor -
ske delovne skupine se zdaj redno 
posvetujejo z donatorji, Komisija pa 
se pri dialogu s Srbijo močno opira na 
sodelovanje mednarodnih organizacij 
na področjih njihove strokovnosti, zlas -
ti na Svetovno banko (poročila PEFA), 
Evropsko banko za obnovo in razvoj, 
Organizacijo za gospodarsko sodelova -
nje in razvoj (ocene SIGMA), Organiza -
cijo za varnost in sodelovanje v Evropi, 
Svet Evrope in Združene narode18. Komisija je začela 
obravnavati slabosti 
v zasnovi projektov, ki so 
prispevale k zamudam pri 
izvajanju
23 
Sodišče je preučilo, ali je imelo 15 
revidiranih projektov (glej Prilogo I ) 
natančne cilje, ali je teh 15 projektov 
temeljilo na posebni oceni potreb in 
ali je zasnova projektov vključevala 
ustrezno pogojevanje. Preučilo je tudi, 
ali so bili projekti izvedeni v skladu 
z načrtovanim urnikom in ustrezno 
spremljani ter ali so bili po potrebi 
sprejeti popravljalni ukrepi.
15 Opažanja
Komisija pri zasnovi projektov 
in pogodb prvotno ni namenila 
dovolj pozornosti ustrezni 
opredelitvi ciljev projektov, 
posebni oceni potreb in 
izkušnjam, pridobljenim pri 
prejšnjih projektih
24 
Vsi preučeni projekti so se ujemali 
s prioritetami, določenimi v strate -
ških dokumentih IPA, toda približno 
polovica jih je imela preohlapne ali 
nerealne cilje (glej okvir 2 ). Hkrati je 
bila Komisija prožna pri prilagajanju 
seznama ciljev in je pričakovala do -
sežke, kadar je bilo to potrebno zaradi 
dolgega obdobja (do štiri ali pet let) od 
osnutka projekta do dejanske zagoto -
vitve izložkov19. Ta prožnost je v glav -
nem (čeprav ne povsem) odtehtala 
negativen učinek prvotnih ohlapnih ali 
nerealnih ciljev projektov.25 
Nekateri revidirani projekti so bili 
zasnovani in izvedeni brez upoštevanja 
natančne ocene potreb, kar je včasih 
privedlo do neučinkovite dodelitve 
sredstev iz IPA (glej okvir 3 ). Leta 2012 
je začela Komisija uvajati ukrepe, ki so 
bolj poudarili vlogo ocene potreb pri 
zasnovi ukrepanja, kot kaže pregled 
projektnih in sektorskih dokumen -
tov IPA za leto 2012, ki ga je opravilo 
Sodišče.19 Dolgotrajnost tega obdobja je 
omenjena tudi v osnutku 
poročila o predpristopnih 
sredstvih EU Odbora CONT, 
sklic 2011/2033(INI), 20. 6. 2013, 
točka 11, str. 25.
Primeri šibke ocene potreb
Pri projektu 14 „Razvoj podeželja“ zagotovljena oprema IT ni bila v uporabi. Nekateri kosi so bili v času revizij -
skega obiska še vedno v skladišču plačilne agencije.Primeri ohlapnih ali nerealnih ciljev projektov
Podatki, ki bi služili kot referenčno merilo, niso bili zagotovljeni, zato je bilo težko oceniti, v kakšnem obsegu 
so bili doseženi nameni projektov, kot so „krepitev vloge ministrstva za zdravje“ v projektu 10 „Nujna zdravstve -
na služba“ ali „spodbujanje pristopnega procesa s spodbujanjem in izboljševanjem vzajemnega poznavanja in 
razumevanja procesa integracije Srbije v EU“ v projektu 15 „Dialog civilne družbe Srbije in EU“.
Projekt 7 „Uprava za javna naročila“ je vključeval element e -javnega naročanja, ki se je pozneje izkazal za 
nerealnega.Okvir 3 Okvir 2
16 Opažanja
26 
Pri zasnovi revidiranih projektov so 
se izkušnje, pridobljene pri izvajanju 
prejšnjih projektov, le malo uporablja -
le. Razdelki o pridobljenih izkušnjah 
v projektnih dokumentih so bili pred -
vsem formalnost. Poleg tega niso bile 
v nobenem revidiranem projektnem 
dokumentu omenjene specifične izku -
šnje, pridobljene pri podobnih pro -
jektih v drugih državah upravičenkah. 
Dejansko so se mehanizmi Komisije, 
povezani s pridobljenimi izkušnja -
mi, opirali predvsem na ugotovitve 
vrednotenj na makro ravni, včasih več 
let po samem dogodku, zato niso bili 
prilagojeni za pravočasne odzive na 
ravni zasnove projektov.
Slabosti pri pogojevanju za 
začetek projektov in določanju 
zaporedja operacij so se 
polagoma zmanjševale
27 
Pri zasnovi projektov je bilo premalo 
pozornosti posvečene pogojevanju in 
določanju zaporedja, kar je pogosto 
ogrožalo nemoteno in pravočasno 
izvedbo projektov IPA (glej okvir 4 ).28 
Komisija je običajno preverila, ali 
obstaja nacionalna zakonodaja, ki bi 
zagotovila, da bo ukrepanje uspešno, 
vendar elementi dveh revidiranih pro -
jektov niso bili dovolj usklajeni s seda -
njo ali prihodnjo srbsko zakonodajo, 
zato so bili nekoristni (glej okvir 5 ).
29 
Pri projektih, ki so jih sestavljale po -
vezane pogodbe za blago in gradnjo 
zmogljivosti, pogojevanje ni vključe -
valo poglobljene tržne analize, zlasti 
pri specializirani ali občutljivi opremi. 
Pri projektu 1 „Reforma policije“ niso 
bile zahtevane nobene tržne raziskave. 
Neuspeh pogodbe za dobavo blaga 
je bistveno vplival na ustreznost in 
uspešnost z njo povezane pogodbe na 
področju tesnega medinstitucionalne -
ga sodelovanja.
Primeri slabega pogojevanja in določanja zaporedja pri projektih
Določanje zaporedja med dvema pogodbama o storitvah, ki sta sestavljali projekt 9 „Regionalni razvoj“ je bilo 
slabo. Osnutek strategij regionalnega razvoja je bil pripravljen pred nacionalnim načrtom za regionalni razvoj, 
zato ga je bilo treba zaradi uskladitve še enkrat pripraviti.
Pri projektu 12 „Žežljev most“ pridobitev potrebnih gradbenih dovoljenj ni bila pogoj za projekt, pač pa le de -
javnost v okviru projekta. To se je izkazalo za problem, saj je pridobivanje gradbenih dovoljenj v Srbiji dolgo -
trajno. Projekt se je dejansko začel marca 2011, vendar so pogodbeniki nujna dovoljenja dobili šele aprila 2012, 
zato je imel projekt veliko zamudo.Okvir 4
17 Opažanja
30 
Hkrati je bilo pogojevanje v razpisih za 
zbiranje predlogov utemeljeno in se je 
dosledno izvajalo, npr. pri projektu 15 
„Dialog civilne družbe Srbije in EU“, 
ki mu je koristila velika zavezanost 
organizacij civilne družbe in njihovih 
projektnih partnerjev.
31 
Programski dokumenti po letu 2012 
v primerjavi z IPA 2007 in 2008 odraža -
jo povečan poudarek na pogojevanju. 
Predlogi projektov so bili odloženi 
zaradi manjkajočih dovoljenj20 ali pa je 
bil njihov obseg zmanjšan, ker ni bilo 
zahtevane študije izvedljivosti.Pri izvajanju revidiranih 
projektov so nastale zamude, 
toda na splošno je Komisija 
sposobnost črpanja iz IPA 
ocenila kot dobro
32 
Pri izvajanju vseh revidiranih projek -
tov so se pojavile zamude, ki so bile 
včasih znatne. To morda kaže, da je 
bila precenjena zmogljivost nekaterih 
srbskih projektnih partnerjev za izva -
janje ukrepov. Ozka grla so se pogosto 
pojavljala pri sposobnosti črpanja 
za velike infrastrukturne projekte, 
kot je projekt 12 „Žežljev most“ (glej 
odstavek 43). Boljše črpanje sredstev 
iz IPA je odražal uspeh razpisov za zbi -
ranje predlogov, predvsem pri shemi 
nepovratnih sredstev, ki je bila del 
projekta 5 „Program podpore obči -
nam“, pri kateri je bilo predloženih več 
kot 200 projektov, od katerih jih je bilo 
financiranih 67, ki so v glavnem končali 
svoje dejavnosti v načrtovanem roku.20 Primer je projekt 
intermodalnega prometa,  
ki je bil po IPA 2011 zaradi 
manjkajočih dovoljenj odložen 
za več programskih let.Primeri pravnih nedoslednosti
Enega od elementov projekta 1 „Reforma policije“ je bilo treba opustiti, ker je upravičenec izjavil, da srbski 
zakoni ne dovoljujejo preizkušanja policijske integritete.
Pri projektu 10 „Nujna zdravstvena služba“ se defibrilatorji, naročeni za javno namestitev in uporabo, skorajda 
niso uporabljali, ker srbski zakoni dovoljujejo uporabo defibrilatorjev samo zdravstvenemu osebju.Okvir 5
18 Opažanja
33 
Kljub zamudam in podaljšanjem 
pogodb brez stroškov v revidiranem 
vzorcu pa delegacija EU za celotni 
programski cikel 2007–2013 poroča 
o visokih stopnjah sklepanja pogodb 
in plačil, kar kaže, da je sposobnost 
črpanja za celotno shemo IPA na nacio -
nalni ravni dokaj visoka.
Ukrepi IPA so se spremljali 
na ravni pogodb, na ravni 
projektov pa ne
34 
Spremljanje ukrepov IPA na ravni pro -
jektov ni bilo sistematično. Usmerjeval -
ni odbori se sicer zavajajoče imenujejo 
„usmerjevalni odbori za projekte“, 
vendar so bili zadolženi le za nekatere 
pogodbe, ne pa za celotni projekt.
35 
Praksa glede inšpekcijskih pregledov, 
ki jih je na kraju samem opravljala de -
legacija EU, je bila v začetku neenotna, 
vendar je delegacija leta 2011 splošno 
stanje izboljšala tako, da je uvedla 
formalni mehanizem za notranje spre -
mljanje. Sistem v rezultate usmerje -
nega spremljanja (ROM), ki obstaja od 
leta 2009, je zdaj najpogostejši zunanji 
mehanizem spremljanja za projekte 
gradnje zmogljivosti. Sodišče je ugo -
tovilo, da so poročila ROM o revidiranih 
projektih običajno zagotavljala ustrezne 
informacije o napredku projektov.36 
V okviru projektov, pri katerih sta 
soobstajala nacionalni element in ele -
ment IPA, kot je projekt 6 „Podpora ca -
rini“, sta se elementa upravljala ločeno, 
brez formalnega toka informacij med 
srbskimi organi in delegacijo EU. Poleg 
tega so bile časovne omejitve, ki so 
veljale za nacionalne elemente, manj 
stroge od omejitev za komponente 
IPA. Od leta 2012 sporazum, sklenjen 
s srbskimi organi glede vzporednega 
sofinanciranja, Komisiji omogoča, da je 
povečala svoja prizadevanja za od -
pravo tega pomanjkanja usklajevanja 
(glej odstavka 17 in 18).
Pristop Komisije v zvezi 
s popravljalnimi ukrepi je bil 
dokaj omejen
37 
Popravljalni ukrepi, ki jih je Komisija po 
potrebi izvajala med izvajanjem pro -
jektov, se niso nanašali na težave, ki so 
povzročale zamude (glej odstavek 16), 
ampak so bili večinoma namenjeni 
prožnemu podaljševanju pogodb, ne 
da bi zaradi tega nastali dodatni stroški 
ali se spremenile pogodbene dejavno -
sti. Če je bil na primer projekt blokiran, 
ker se srbskim organom ni zdel dovolj 
pomemben, so bila sredstva iz IPA pre -
dodeljena drugim novim dejavnostim. 
Komisija ni razmišljala o močnejšem 
odzivu, npr. preložitvi izvajanja, dokler 
zadeve ne bi bile rešene, ali celo odpo -
vedi projekta.
19 Opažanja
38 
Pogoji, vključeni v zasnovo projektov, 
običajno niso bili dovolj omejujoči, da 
bi samodejno privedli do popravljalnih 
ukrepov (glej odstavke od 27 do 29)21. 
Hkrati je delegacija EU obravnavala 
in razrešila pomembne probleme pri 
upravičencih, ki bi lahko ogrožali javne 
razpise, sklepanje pogodb in izvajanje. 
Zadeve, ki jih na ravni delegacije EU ni 
bilo mogoče rešiti, so bile posredova -
ne nadzornim odborom in na koncu 
skupnemu nadzornemu odboru IPA.
Projekti IPA so na splošno 
dali načrtovane izložke, 
vendar širši rezultati morda 
ne bodo trajnostni
39 
Sodišče je preučilo, ali so bili zago -
tovljeni načrtovani izložki in drugi 
rezultati ter ali so bili postopki javnih 
razpisov in javnega naročanja pravilno 
izvedeni. Preučilo je tudi, ali je verje -
tno, da se bo po koncu financiranje iz 
IPA ohranila trajnost izložkov in drugih 
rezultatov projektov.
40 
V tabeli 2  so za projekte, povezane 
z upravljanjem, in tabeli 3  za projekte 
s področij, ki niso povezana z upravlja -
njem, podrobno prikazane ugotovitve 
Sodišča o izložkih in drugih rezultatih 
projektov. Sodišče je pri oceni upo -
števalo ustrezne zaključke poročil in 
vrednotenj v rezultate usmerjenega 
spremljanja (ROM), če so obstajali22. Pri projektih IPA je bila 
dosežena večina načrtovanih 
izložkov in širših rezultatov
41 
Revidirani projekti so kljub sistema -
tičnim zamudam do revizije zagotovili 
večino izložkov, ki so bili prvotno na -
črtovani ali spremenjeni med izvedbo 
projekta. Zagotavljanje izložkov je bilo 
dejansko pogoj za to, da je Komisija iz -
vršila končna plačila. To tudi pojasnju -
je, zakaj je bilo zelo malo projektov, 
ki ob zaključku ne bi v celoti dosegli 
izložkov (glej okvire 7 , 9 in 10). Toda 
pri nekaterih revizijskih ugotovitvah se 
je pojavilo vprašanje srednje- ali dol -
goročne koristnosti nekaterih, pogosto 
obrobnih, izložkov (glej odstavek 48).
42 
Projekti so običajno dosegli dobre 
rezultate, celo širše od izložkov, in 
prispevali k doseganju smotrov po -
moči iz IPA. Gledano v celoti je osem 
revidiranih projektov IPA, povezanih 
z upravljanjem, pripomoglo k poveča -
nju zmogljivosti institucij upravičenk 
in/ali izboljšanju nacionalnega prav -
nega okvira (glej okvir 6 ). Sodišče je 
ugotovilo pomembne pomanjkljivosti 
pri rezultatih v okviru štirih projek -
tov, povezanih z upravljanjem (glej 
okvir 7 ).21 Dokument o vrednotenju na 
področju pravne države, ki so 
ga pripravili in financirali IPA in 
drugi donatorji v Srbiji in ki 
zajema obdobje 2007–2011 
(osnutek iz maja 2013) navaja, 
da je vedno znamenje slabe 
zasnove, če se projekt začne 
v razmerah, ki so preuranjene 
za pravilno izvedbo njegovih 
dejavnosti (str. 24), ter da je 
treba uvesti pogojevanje in 
možnost sankcije, s katero bi 
se ustavilo izvajanje projekta 
(str. 59).
22 Zlasti Interim evaluation and 
meta‑evaluation of IPA 
assistance , Country Report 
Serbia , ECORYS, avgust 2013. 
Glej tudi vrednotenja, 
omenjena v  opombah 22, 
24, 28 in 30.
20 Opažanja
Primeri oprijemljivih rezultatov projektov, povezanih z upravljanjem
Projekt 2 „Boj proti korupciji“ je uspešno podpiral krepitev upravnih zmogljivosti agencije za boj proti korup -
ciji, zlasti z zagotavljanjem rešitev IT. Poleg tega je izboljšal pravni in institucionalni okvir za boj proti korupciji 
tako, da je prispeval k pripravi spremenjene protikorupcijske strategije in akcijskega načrta.
Projekt 5 „Program podpore občinam“ je prispeval k povečanju zmogljivosti lokalnih uprav in izboljšanju 
kakovosti storitev za državljane. To so potrdile revizije na kraju samem, ki jih je Sodišče opravilo v Kraljevu 
(geografski informacijski sistem) in Nišu (klicni center in center za izdajo gradbenih dovoljenj). Projekt je pri -
pomogel tudi k izboljšanju komunikacije in sodelovanja med občinami in komunalnimi podjetji, ki delujejo na 
njihovem ozemlju.
Primeri mešanih rezultatov projektov, povezanih z upravljanjem
Posebni modul za podporo pobudi za izdajo občinskih obveznic v okviru projekta 5 „Program podpore obči -
nam“ je imel omejene rezultate. Stalna konferenca mest in občin je spodbujala izdajo občinskih obveznic kot 
alternativo tradicionalnim bančnim posojilom, vendar je pri tem naletela na nasprotovanje bank in upiranje 
občin spremembam. Znesek občinskih obveznic je bil izredno majhen. Do sredine leta 2013 sta jih izdali samo 
dve mesti, Novi Sad v vrednosti 35 milijonov EUR, Pančevo pa v vrednosti enega milijona EUR. Sekundarni trg, 
financiran iz IPA, zaradi majhnega števila izdanih obveznic nikoli ni začel delovati.
Projekt 8 „Notranji nadzor javnih financ“ je bil uspešen pri vzpostavitvi osrednje usklajevalne enote v okviru 
ministrstva za finance, vendar je ta enota v času revizije osredotočala vse svoje vire na usposabljanje, ni pa še 
opravljala drugih tradicionalnih nalog takih enot, kot je razvijanje notranjih revizijskih strategij in standardov. 
Predvsem enota še ni zagotavljala podpore finančnim direktorjem in notranjim revizorjem pri ocenjevanju 
tveganja in obvladovanju goljufij. Načrtovane notranje revizijske enote so bile formalno vzpostavljene, vendar 
so imele kadrovske težave. Vendar pa je bila v okviru projekta uspešno razvita certifikacijska shema za notra -
nje revizorje.
Primeri dobrih rezultatov projektov, ki niso povezani z upravljanjem
Elementi projekta 13 „Podjetje za proizvodnjo električne energije Srbije“, ki so bili financirani iz IPA, so dosegli 
pričakovane rezultate pri gradnji zmogljivosti za javno naročanje in namestitvi sistemov proti onesnaževanju 
v skladu s pravnim redom EU.
Nepovratna sredstva, ki so jih na področju boja proti korupciji v okviru projekta 15 „Dialog civilne družbe“ 
prejele organizacije civilne družbe, so dala trajnostne rezultate, kot so razvoj konkretnih metodologij za boj 
proti korupciji v zdravstvenem sektorju in omogočanje spremljanja postopkov javnega naročanja državljanom 
ter realizacija ankete o nacionalnem sistemu integritete.Okvir 6 Okvir 7 Okvir 8
21 Opažanja
43 
Od sedmih projektov, revidiranih na 
področjih ukrepanja, ki niso povezana 
z upravljanjem, so štirje dosegli načrto -
vane rezultate, ki so širši od izložkov, ali 
je v glavnem kazalo, da jih bodo dosegli 
(glej okvir 8 ). Dva sta bila ocenjena kot 
delno uspešna (glej okvir 9 ). Sedmi 
projekt, projekt 12 „Žežljev most“ je 
med revizijo še potekal in naj bi po 
pričakovanjih imel 18 mesecev zamu -
de. Na seznamu ozkih grl prevladu -
jejo veliki infrastrukturni projekti, pri 
katerih se kaže ponavljajoč se problem 
blokiranja napredka in zamujanja 
rokov23. EU je v preteklosti revidirala 
dva druga projekta v podporo ponovni 
izgradnji Žežljevega mostu, in sicer 
projekt CARDS24 leta 2004 za finan -
ciranje podrobne projektne doku -
mentacije in projekt IPA leta 2008 za 
nadzor rekonstrukcije. Kljub znatnemu 
financiranju in tehnični pomoči EU srb -
ski organi slabo načrtujejo in izvajajo 
naložbene projekte. Razpoložljivost 
gradbenih dovoljenj ostaja resen pro -
blem, ki se ga Komisija vse bolj loteva 
pri programskem načrtovanju IPA 
(glej odstavek 31).23 Evaluation of effectiveness and 
efficiency of development 
assistance to the Republic of 
Serbia per sector , Maxima 
Consulting, sklic SWE14/
OC01-18, 2014, str. 80.
24 V obdobju 2000–2006 so bili 
programi za podporo Srbiji 
večinoma financirani v okviru 
Uredbe Sveta (ES) 
št. 2666/2000 z dne 
5. decembra 2000 o pomoči 
Albaniji, Bosni in Hercegovini, 
Hrvaški, Zvezni republiki 
Jugoslaviji in Nekdanji 
jugoslovanski republiki 
Makedoniji, o razveljavitvi 
Uredbe (ES) št. 1628/96 in 
o spremembah uredb (EGS) 
št. 3906/89 in (EGS) št. 1360/90 
ter sklepov 97/256/ES in 
1999/311/ES (UL L 306, 
7.12.2000, str. 1). CARDS je 
pomoč Skupnosti za obnovo, 
razvoj in stabilizacijo.
Primeri delno uspešnih rezultatov projektov IPA, ki niso povezani z upravljanjem
Projekt 11 „Konkurenčnost v zasebnem sektorju“ je delno dosegel pričakovane rezultate pri krepitvi institucij: 
na vladni ravni je treba ponovno zasnovati strategijo grozdenja in pripraviti uspešne podporne ukrepe za razvoj 
lokalnih verig. Opaženo je bilo, da so bili cilji delno doseženi tudi pri internacionalizaciji. Na tem področju je 
bilo doseženih pet od osmih ciljev.
Delno uspešen je bil tudi projekt 14 „Razvoj podeželja“. Vzpostavljena sta bila plačilna agencija in organ 
upravljanja, toda njuna akreditacija je bila v zaostanku (v času revizije za 1,5 leta) zaradi dogodkov, na katere 
projekt ni mogel vplivati. Plačilna agencija ni bila sposobna vključiti načrtovanih projektnih dejavnosti, zlasti 
usposabljanja. Tudi drugi element projekta (Leader) je dosegel delne rezultate. Prizadevanja za oblikovanje 
načrtovanih lokalnih struktur so bila uspešna, vendar projekt ni mogel razviti kritične mase usposobljenega 
osebja.Okvir 9
22 Opažanja
Postopki javnih razpisov in 
javnega naročanja so bili 
v glavnem uspešni
44 
Ugotovljeno je bilo, da so postopki 
javnih razpisov in javnega naročanja 
v glavnem ustrezni in so pravočasno 
zagotavljali pričakovane izložke25. 
Kljub temu so se pri štirih revidiranih 
projektih pokazali resni problemi 
z javnim naročanjem vse načrtovane 
opreme ali njenega dela, zlasti kadar je 
bila oprema specializirana ali občutlji -
va (glej okvir 10 ).
45 
Komisija ni zahtevala zbirnega do -
kumenta o spremljanju neuspešnih 
javnih razpisih v preteklosti. Prav tako 
ni analizirala vzrokov za (celo večkra -
ten) neuspeh nekaterih javnih razpisov. 
Najdeni niso bili nobeni dokazi, da 
so se spoštovale določbe iz vodnika 
za programsko načrtovanje IPA 2008 
o specializirani opremi26.Možnosti za trajnost projektov 
IPA niso bile povsem 
zadovoljive
46 
Sodišče je pri dveh tretjinah revidiranih 
projektov ugotovilo probleme, pove -
zane s trajnostjo nekaterih izložkov in 
drugih rezultatov. Trajnost koristi, ki jo 
je dajalo kupljeno blago, je bila ogro -
žena predvsem takrat, kadar niso bile 
sprejete bistvene odločitve ali kadar 
upravičenec ni imel dovolj proračun -
skih sredstev in je bil zato odvisen od 
donatorjev (glej okvir 11 ). Trajnost pro -
jektov, povezanih z upravljanjem, so 
zlasti ogrožale kadrovske težave. Te so 
se še zaostrile zaradi varčevalnih ukre -
pov, ki jih je v odziv na svetovno krizo 
sprejela srbska vlada (glej okvir 12 ).25 Postopke javnega naročanja 
je v okviru centraliziranega 
upravljanja izvajala delegacija 
EU, zato na podlagi projektov 
ni mogoče priti do zaključka 
o upravnih zmogljivostih 
srbskih organov na področju 
javnega naročanja.
26 Pri naložbenih projektih  
ali elementih projektov,  
ki zajemajo specializirano 
opremo ali za katere je 
namenjen velik znesek,  
je pogoj za končno odobritev 
projektnega dokumenta 
predhodna predložitev 
ustrezne tržne študije.  
Vse potrebne izjeme od tega 
pravila mora nacionalni 
koordinator IPA pisno 
utemeljiti Evropski komisiji 
(del 7.2 vodnika za 
programsko načrtovanje IPA).
Primeri problemov pri javnih razpisih in javnem naročanju
V okviru projekta 1 „Reforma policije“ se je čas za javni razpis za opremo, namenjeno za tajno opazovanje, iz -
tekel in je bila na koncu dodelitev sredstev razveljavljena. Neuspeh pri nabavi opreme je zmanjšal zavezanost 
upravičenca in še vedno negativno vpliva na sposobnost oddelka za notranjo kontrolo za uspešen boj proti 
korupciji znotraj policije, kar je bil ključni cilj projekta.
V okviru projekta 6 „Podpora carini“ je bil sklop 2 opreme, financirane iz IPA (oblačila), na koncu izpuščen iz 
razpisa zaradi težav pri upoštevanju pravil EU o poreklu in ga je financirala Srbija sama.Okvir 10
23 Opažanja
Primeri kadrovskih težav pri projektih, povezanih z upravljanjem
Trajnost rezultatov projekta 8 „Notranji nadzor javnih financ“ je odvisna od zmožnosti ministrstva za finance, 
da oblikuje ustrezno stalno skupino izkušenih notranjih revizorjev v javnem sektorju. Ker ministrstvu konkuri -
rata zasebni sektor in državna revizijska institucija, je imelo težave pri dokončanju svojega načrta zaposlova -
nja in omejevanju menjavanja zaposlenih28.
Menjave zaposlenih ogrožajo tudi institucionalno zmogljivost novih organov, zadolženih za izvajanje kompo -
nente razvoja podeželja IPA, ki se financira v okviru projekta 14 „Razvoj podeželja“29.
28 Enote za notranjo revizijo, s katerimi so med revizijo potekali pogovori, so imele kadrovske težave. Na ministrstvu za pravosodje sta delala dva 
notranja revizorja (brez certifikata) namesto osmih, kot je bilo načrtovano. Na ministrstvu za finance je od treh načrtovanih notranjih revizorjev 
delal samo eden (vodja enote).
29 Glej tudi Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors , januar 2013, 
sektorsko vrednotenje, str. 37–39.Primeri tveganj za trajnost
V zvezi s trajnostjo projekta 3 „Pravosodni sistem“ srbski organi v času revizije še niso sprejeli bistvene odlo -
čitve o tem, kateri sistem (SAPS, ki se uporablja v EU, ali AVP , ki se uporablja v ZDA) naj uvedejo v mreži srbskih 
sodišč. Ni bilo jasno, kdaj bo na voljo financiranje za uvedbo sistema v celotni državi. Verjetno je bilo tudi, 
da bodo uvedbo ovirale težave z življenjsko dobo programske opreme ter nezadostno ali zastarelo strojno 
opremo. Približno 70 % proračuna za IT za pravosodje v Srbiji so zagotovili IPA ali drugi donatorji, preostalih 
30 % pa je kril državni proračun, kar ni trajnostna rešitev za razvoj IT in zagotavljanje lastno odgovornost 
upravičencev.
Pri projektu 9 „Regionalni razvoj“ je bilo glavno vprašanje v zvezi s trajnostjo to, da organizacijska ureditev za 
regionalno razvojno politiko na nacionalni in regionalni ravni ni bila jasna. Ni bilo izrecnega soglasja o obsegu 
decentralizacije in vlogi regionalizacije27. Obstajalo je veliko tveganje, da regionalne razvojne agencije, ki pre -
jemajo podporo, brez jasnih vlog in odgovornosti ne bodo mogle preživeti. Spoprijemale so se tudi z velikimi 
finančnimi problemi in so bile še vedno odvisne od donatorjev.
Ni bilo načrtovanja in določanja časovnega okvira za menjavo reševalnih vozil, financiranih iz IPA, ki so se 
bližala koncu svoje življenjske dobe in za katere so se stroški vzdrževanja nenehno višali. Zato ni bilo gotovo, 
da bodo povečane zmogljivosti, ki so nastale kot del projekta 10 „Nujna zdravstvena služba“ dolgoročno lahko 
ohranjene.
27 Ex‑ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies , IBF International Consulting, julij 2012, str. 7.Okvir 12 Okvir 11
24 Opažanja
47 
Zakonodaja je sicer ovirala uspešnost 
nekaterih elementov projektov (glej 
odstavek 28), toda v nekaterih primerih 
je spodbujala trajnost celotnih projek -
tov. Novi srbski zakon o javnem naro -
čanju je na primer zagotovil trajnost 
številnih rezultatov projekta 7 „Uprava 
za javna naročila“ ter nekaterih priza -
devanj, financiranih iz revidiranih ne -
povratnih sredstev za ukrepe v okviru 
projekta 15 „Dialog civilne družbe“. Tabela 2Projekti IPA, povezani z upravljanjem – ocena izložkov in drugih rezultatov
Revizijska merilaProjekt1. Reforma policije
2. Boj proti korupciji
3. Pravosodni sistem
4. Tožilci in kazenski 
sistem
5. Program podpore 
občinam
6. Podpora carini
7. Uprava za javna naročila
8. Notranji nadzor javnih 
financ, 3. faza
Načrtovani izložki so bili zagotovljeni.
Doseženi so bili pričakovani rezultati, širši od 
izložkov.n. r.
poteka
Ugotovljeno je bilo, da so bili postopki javnih raz ‑
pisov in javnega naročanja ustrezno pripravljeni za 
pravočasno zagotovitev pričakovanih izložkov.
Nacionalna zakonodaja, potrebna za zagotovitev 
uspešnosti ukrepanja, je bila vzpostavljena.
Projekt je imel dobre možnosti za trajnost po izteku 
financiranja iz IPA, zlasti: financiranje po IPA je bilo 
zajamčeno, pri upravičencu pa je obstajala lastna 
odgovornost in zmogljivost za zagotavljanje nepre ‑
kinjenosti projekta.
Zadovoljivo
Delno zadovoljivo
Nezadovoljivo
25 Opažanja
48 
Ni ustreznih prizadevanj za nadalj -
nje ukrepanje v zvezi s trajnostjo. Po 
izteku pogodb se njihov učinek in 
koristnost le redko ocenita. V Srbiji se 
še ni začelo izvajati naknadno v re -
zultate usmerjeno spremljanje (ROM), 
s katerim bi spremljali srednjeročno in 
dolgoročno trajnost rezultatov, dose -
ženih v okviru projektov IPA. Projekti/
pogodbe ne zajemajo odgovornosti 
za srednje- in dolgoročni učinek ali trajnost načrtovanih rezultatov. Taka 
odgovornost se konča takoj po koncu 
pogodbenih dejavnosti. Ustrezni me -
hanizem nadaljnjega ukrepanja manjka 
zlasti, kadar je mogoče praktično korist 
nekaterih dosežkov oceniti šele več let 
po projektu, na primer pri dokumen -
tih o politikah, protokolih, postopkih, 
priročnikih, analizah, različnih študijah 
itd., ali kadar je izrecno navedena, npr. 
pri projektih 1 „Reforma policije“ in 10 
„Nujna zdravstvena služba“.Tabela 3Projekti IPA, ki niso povezani z upravljanjem – ocena izložkov in drugih rezultatov
Revizijska merilaProjekt9. Program regio -
nalnega razvoja
10. Nujna zdravstve -
na služba
11. Konkurenč -
nost v zasebnem 
sektorju
12. Žežljev most 
13. Podjetje za pro -
izvodnjo električne 
energije Srbije 
14. Politike razvoja 
podeželja 
15. Civilna družba
Načrtovani izložki so bili doseženi.n. r.
poteka
Doseženi so bili pričakovani rezultati, širši od 
izložkov.n. r.
poteka
Ugotovljeno je bilo, da so bili postopki javnih raz ‑
pisov in javnega naročanja ustrezno pripravljeni za 
pravočasno zagotovitev pričakovanih izložkov.
Nacionalna zakonodaja, potrebna za zagotovitev 
uspešnosti ukrepanja, je bila vzpostavljena.n. r.
Projekt je imel dobre možnosti za trajnost po izteku 
financiranja iz IPA, zlasti: financiranje po IPA je bilo 
zajamčeno, pri upravičencu pa je obstajala lastna 
odgovornost in zmogljivost za zagotavljanje nepre ‑
kinjenosti projekta.
Zadovoljivo
Delno zadovoljivo
Nezadovoljivo
26 Opažanja
Drugi del  – Kako je 
Komisija upravljala 
nefinančno pomoč 
v podporo upravljanju
Komisija je v svojem dialogu 
s Srbijo veliko obravnavala 
vprašanja, povezana 
z upravljanjem, učinek pa je 
bil čedalje bolj pozitiven
49 
Sodišče je preučilo, ali so bila v dialogu 
med Srbijo in EU izrecno obravnavana 
vprašanja, povezana z upravljanjem, 
ter vključilo uvedbo točk za ukrepanje 
in njihovo nadaljnje spremljanje. Pre -
učilo je tudi, ali so bile v oblikovanje 
politik in pripravo zasnove projektov 
vključene politične prioritete. Pregle -
dalo je deset nedavnih projektov IPA iz 
sektorjev, ki niso povezani z upravlja -
njem (glej Prilogo II ), da bi ocenilo, 
koliko sta bila upravljanje in boj proti 
korupciji kot medsektorski vprašanji 
vključeni v te projekte.
Med EU in Srbijo je potekal 
strukturiran dialog 
o upravljanju
50 
Stabilizacijsko -pridružitveni spora -
zum (glej odstavek 2) zajema določbe 
o dialogu med EU in Srbijo o političnih 
zadevah in politikah sodelovanja30. 
Komisija je vzpostavila zapleten sistem 
uradnih in manj formalnih sestankov 
in dokumentov na več ravneh, da bi 
omogočila poglobljen in stalen dialog 
s srbskimi partnerji. Strukture, ki so 
vzpostavljene za okrepljeni stalni 
dialog, dialog v zvezi z začasnim spo -
razumom in dialog o IPA na višji ravni 
so prikazane na sliki 2 . Zapletenost 
celotnega dialoga o politikah in pro -
gramskem načrtovanju IPA je razvidna 
iz slike 3 .51 
V okviru okrepljenega stalnega dialoga 
se je pripisoval velik pomen reforma -
ma javne uprave in sektorja pravosod -
ja, vključno z bojem proti korupciji, 
ki sta šteli kot del političnih meril. Ti 
področji so redno podrobno obravna -
vali na plenarnih sejah in sejah pristoj -
nih pododborov v okviru okrepljenega 
stalnega dialoga. Nenehen pomen pra -
vosodne reforme in boja proti korupciji 
za status Srbije kot države kandidatke 
je razviden iz tega, da sta s tem pove -
zani poglavji (23 in 24) pravnega reda 
EU zaradi prejšnjih izkušenj s širitvami 
na vrsti že zgodaj v procesu pogajanj.30 Zlasti naslova II in VIII 
stabilizacijsko -pridružitvenega 
sporazuma.
27 Opažanja
Strukture za dialog med EU in Srbijo (do septembra 2013)Slika 2
struktura dialoga o IPAzačasni sporazum
struktura dialoga
samo države 
članice EU
vlada SrbijeKomisijadržave 
članice EU
vlada Srbije 
(nacionalni 
koordinator IPA 
in pisarna za 
evropske 
integracije 
Republike Srbije)Komisijaletna seja 
odbora IPA
vlada SrbijeKomisijaletna seja začasnega 
odbora za izvajanje 
sporazuma
promet
notranji trg in 
konkurenca
trgovina ter 
carina in obdavčenje
kmetijstvo in 
ribištvo
statistikapododbori v okviru 
začasnega 
sporazumaSPS
letna plenarna seja 
v okviru OSD
pravica, svoboda 
in varnost
promet, 
energetika, okolje, regionalna politika
notranji trgsocialna politika, 
informacijska družba, avdiovizu-alno področje, raziskave in inovacije
ekonomska in 
ﬁnančna vprašanja ter statistika
kmetijstvo, 
ribištvo, varnost hrane
industrijapododbori 
v okviru OSDskupni 
nadzorni 
odbor IPA
sektorske delovne 
skupine/sektorski 
nadzorni pododbori
pravna državareforma javne 
uprave
organizacije 
civilne družbe in mediji
gospodarski 
razvoj
prometsocialni razvojkmetijstvo in 
razvoj podeželja
okolje in 
energetikastabilizacijsko-pridružitveni sporazum (SPS) 
struktura okrepljenega stalnega dialoga 
(OSD)
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij Evropske komisije in Evropske službe za zunanje delovanje.
28 Opažanja
Ključni elementi dialoga med EU in Srbijo na političnem področju in v zvezi z IPASlika 3
politični dialog dialog o politikah Izvajanje in nadaljnje ukrepanje
revizijsko poročilo vrednotenjaporočila o v rezultate 
usmerjenem 
spremljanjuletna poročila 
Komisije o napredkuvmesna in končna 
poročila o pogodbahKomisijaporočanje, spremljanje in vrednotenjepredlogi projektovSrbijasrbska ocena 
potrebsrbski program za 
integracijo v EU
letni program 
IPAsklep 
o ﬁnanciranjudokumenti večletnega 
okvirnega načrtovanjavečletni orientacijski 
ﬁnančni okvirSrbija
KomisijaKomisijasporočila 
Komisijestrateški 
dokument o širitvisklepi 
Svetaporočila 
Evropskega 
parlamentaevropsko 
partnerstvozačasni 
sporazumstabilizacijsko-
pridružitveni 
sporazum
prilagoditve pogodb javni razpisi, javno naročanje sklep o sklenitvi pogodbeKomisijaizvajanje projektov/pogodbnačrtovanje IPApolitični strateški okvir
srbski nacionalni 
akcijski načrtisrbske nacionalne 
strategije
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij Evropske komisije in Evropske službe za zunanje delovanje.
29 Opažanja
52 
Reformo vodenja javnih financ so na 
plenarnih sejah v okviru okrepljenega 
stalnega dialoga običajno obravnavali 
pod naslovom reforme javne uprave, 
vendar je bil poudarek na njej manjši 
kot na drugih področjih upravljanja. 
Posebne teme vodenja javnih financ 
(kot so državna revizijska institucija, 
notranji nadzor javnih financ, osrednja 
usklajevalna enota, notranje revidiranje 
in zakon o proračunu) pa so podrob -
neje obravnavali na ravni pododborov 
v okviru okrepljenega stalnega dialoga.
53 
Komisija je imela dodatno priložnost 
za razpravo o vprašanjih vodenja jav -
nih financ s Srbijo, ko je v okviru kom -
ponente I IPA za leto 2009 oblikovala 
program splošne proračunske podpore 
za Srbijo. Cilj programa je bil podpirati 
kratkoročno makrofinančno stabilnost 
v Srbiji in državi omogočiti izvajanje 
strukturnih reform kljub gospodarski 
krizi31. Plačilni pogoji so bili zlasti osre -
dotočeni na zanesljivost finančnih in 
upravnih postopkov v Srbiji, nov zakon 
o proračunu, ki ga je predložila srbska 
vlada, in sprejetje strateškega doku -
menta o finančnem nadzoru v javnem 
sektorju. Dodatni pogoj je bila uvedba 
posodobitve PEFA zaradi priprave na -
črta za vodenje javnih financ. Po mne -
nju Komisije so bili do konca leta 2010 
vsi ti pogoji izpolnjeni. Čeprav Srbija ni 
pripravila posebnega načrta za vode -
nje javnih financ, je Sodišče ugotovilo, 
da so nekatera vprašanja obravnava -
na v njeni strategiji za reformo javne 
uprave za obdobje 2013–2016. Poleg 
tega je zakon o javnem naročanju iz 
leta 2012 odpravil številne pomanjklji -
vosti, ugotovljene v prejšnjih letih.Dialog je vključeval 
sistematično uvedbo točk za 
ukrepanje v zvezi z dobrim 
upravljanjem ter njihovo 
nadaljnje spremljanje
54 
Strukture na več ravneh (glej sliki 2  
in 3) so zagotavljale dobro osnovo  
za odprt dialog o sporazumevanju 
o prioritetah, njihovi uvedbi, nadalj -
njem ukrepanju v zvezi z njimi in 
njihovem spremljanju. Točke za ukre -
panje, povezane s ključnimi vprašanji 
upravljanja, so na plenarnih sejah in 
sejah pododborov v okviru okrepljene -
ga stalnega dialoga posebej obravna -
vali vsako leto.
55 
Proces spremljanja, ki ga izvaja Komi -
sija, je jasno razviden iz letnih poročil 
o napredku. Sodišče je pri analizi ugo -
tovilo, da je bil v teh poročilih Komisije 
realno ocenjen napredek, dosežen na 
ključnih področjih upravljanja v Srbi -
ji. V poročilih je navedeno, da so bili 
v obdobju 2007–2013 doseženi neka -
teri oprijemljivi rezultati na področju 
boja proti korupciji, ki med drugim 
zajemajo vzpostavitev institucionalne -
ga okvira (ob pomoči iz IPA), povečano 
udeležbo organizacij civilne družbe in 
preiskave nekaj odmevnih primerov 
korupcije. Napredek je bil opažen tudi 
pri reformi javne uprave in elementu 
finančnega nadzora v okviru reforme 
vodenja javnih financ, velik napredek 
pa tudi na področju javnega naroča -
nja. Med ključnimi področji dobrega 
upravljanja je bilo najmanj uspeha pri 
reformi sektorja pravosodja. Po poroči -
lih pri tem od leta 2007 ni bil dosežen 
velik napredek.31 100 milijonov EUR iz dodelitve 
IPA za Srbijo leta 2009 je bilo 
namenjenih za proračunsko 
podporo. To je dopolnjevalo 
spremenjeni program 
Mednarodnega denarnega 
sklada v višini 2,9 milijarde EUR 
in posojila za razvojno politiko 
Svetovne banke.
30 Opažanja
56 
Na srbski strani nacionalni načrti za 
izvajanje priporočil Komisije od leta 
2010 vsebujejo pregledne smotre in 
naloge ter ustrezno spremljanje ter sis -
tematičen in lahko primerljiv povzetek 
nadaljnjega ukrepanja.
Dialog je ustvaril povezave  
med političnimi prioritetami  
in oblikovanjem politik
57 
Glavni dokumenti programske -
ga načrtovanja za Srbijo32 iz let 
od 2007 do 2013, ki v osnovi temeljijo 
na ključnih dokumentih dialoga, so do -
volj dobro vključevali ključna področja 
upravljanja, čeprav je bil poudarek na 
reformi vodenja javnih financ nekoliko 
manjši. Dialog se redno sklicuje na po -
moč iz IPA na splošno ali na specifične 
projekte IPA kot na pomembna orodja 
za izboljšanje upravljanja v Srbiji. Skup -
ni nadzorni odbor IPA (glej sliko 2 ), ki 
je bil ustanovljen leta 2008, je obrav -
naval posebne vidike izvajanja dialoga 
na višji ravni ter zajemal tudi strateško 
raven finančne pomoči33.58 
Leta 2012 je začelo pod okriljem 
skupnega nadzornega odbora delo -
vati osem pododborov za spremljanje 
sektorjev. Osredotočajo se predvsem 
na kontekst, v katerem se zagotavlja 
pomoč iz IPA. Vodita jih Komisija in 
Srbija (pisarna za evropske integracije 
Republike Srbije). Pododbori so pre -
gledno strukturirani in so vzpostavili 
uspešno in lahko primerljivo orodje 
za spremljanje. Poleg tega so močno 
izboljšali usklajevanje med ugotavljan -
jem nacionalnih potreb in pomočjo iz 
IPA. Projekti, povezani z reformo javne 
uprave, so na primer v okviru najnovej -
ših nacionalnih programov IPA obrav -
navali skoraj vse prednostne naloge, 
opredeljene v oddelku o reformi javne 
uprave v srbskem dokumentu o oceni 
potreb za obdobje 2011–201334.
Poudarek, ki je bil v dialogu 
in procesu programskega 
načrtovanja namenjen 
upravljanju, v zasnovi 
projektov običajno ni bil 
izrecno upoštevan
59 
V programsko načrtovanje IPA na visoki 
ravni je bilo posebej vključeno dobro 
upravljanje, saj so se pri prejšnjih širitvah 
pri njem pojavljale težave, ki naj bi bile 
pokazatelj neustrezne pripravljenosti 
posameznih držav. Toda pri načrtova -
nju projektov tega poudarka Komisija 
in srbski organi v glavnem niso izrecno 
upoštevali.32 Stabilizacijsko pridružitveni 
sporazum, širitvene strategije 
Komisije, evropsko 
partnerstvo, dokumenti 
večletnega okvirnega 
načrtovanja in letni nacionalni 
programi IPA.
33 Skupnemu nadzornemu 
odboru IPA sopredseduje 
predstavnik Komisije na visoki 
ravni (direktorji) in nacionalni 
koordinator IPA, ki je trenutno 
minister za evropsko 
integracijo.
34 Poleg tega se povečanje 
pozornosti, ki je pri 
oblikovanju politik namenjena 
upravljanju, odraža v širitveni 
strategiji EU 2013 -2014, ki 
predvideva velika nadaljnja 
prizadevanja za razvoj 
finančnega poslovodenja in 
nadzora v javnem sektorju.
31 Opažanja
60 
Dobro upravljanje je bilo posebej ome -
njeno v manj kot polovici dokumentov 
o zasnovi projektov za obdobje 2007–
2012. V okviru projektov, pri katerih so 
bili vidiki upravljanja pomembni, ven -
dar ne med glavnimi cilji, je projektna 
dokumentacija običajno potrebo po 
preglednosti omenjala le na splošno. 
Komisija in srbski organi so samo v ne -
kaj dokumentih o zasnovi projektov 
posebej omenili tveganja korupcije ali 
potencialna navzkrižja interesov. Toda 
od leta 2011 je dobro upravljanje bolj 
poudarjeno v zasnovi projektov.
61 
V okviru zasnove projektov seznami 
medsektorskih vprašanj niso vsebovali 
dobrega upravljanja niti boja proti 
korupciji. Dejansko so se dokumenti 
o zasnovi projektov iz obdobja 2007–
2011 omejili samo na tri medsektor -
ska merila: enake možnosti, okolje in 
manjšine. Leta 2012 sta bila kot četrto 
medsektorsko vprašanje dodana civil -
na družba in udeležba deležnikov.
62 
Zasnova nobenega od preučenih 
projektov (glej Prilogo II ) ni zajemala 
formalne ocene potreb v zvezi s proti -
korupcijskimi ukrepi in drugimi ukrepi 
dobrega upravljanja, značilnimi za 
sektor upravičenca. Izjemi sta projekt E 
„Krepitev zakonodaje na centralni rav -
ni“, pri katerem je bil boj proti korupciji 
vključen v projektni dokument v ome -
jenem obsegu, in projekt I „Podpora 
razvoju MSP“, katerega izrecni cilj je 
bil boj proti korupciji in sivi ekonomiji 
z uvedbo e -storitev.63 
Večina preučenih projektov je posredno 
prispevala k boju proti korupciji in 
k boljšemu upravljanju, čeprav proti -
korupcija ali upravljanje nista izrecno 
omenjena v njihovi zasnovi. Dejavno -
sti v okviru nekaterih projektov, ki so 
prispevale k razširjanju znanja o dobrih 
praksah in uporaba teh praks za javno 
naročanje in pogodbe (npr. projekt A 
„Občinska infrastruktura“ in projekt B 
„Nadzor cestne gradnje pri X. koridor -
ju“), so bile v skladu z nacionalno pro -
tikorupcijsko strategijo. Projekt A „Ob -
činska infrastruktura“ je podpiral tudi 
dobro upravljanje, in sicer z izvajanjem 
dejavnosti, ki so obravnavale finančno 
poslovodenje, kontroliranje in revidira -
nje na lokalni ravni, ter dejavnostmi, ki 
so se nanašale na zaporedje projektov, 
predlaganih za financiranje v skladu 
s standardi EU. Tudi za projekte, ki 
podpirajo gradnjo upravnih zmoglji -
vosti v sektorjih okolja in energetike 
(projekt D „Krepitev inšpektorata za 
varstvo okolja“ in projekt H „Agencija 
za energetiko“) ter kmetijskem sek -
torju (projekt C „Uspešno upravljanje 
zemljišč“ in projekt J „Podpora kmetij -
stvu“), je mogoče reči, da vplivajo na 
obvladovanje korupcije.
32 Opažanja
Komisija pri odobritvi 
sistema Srbije za upravljanje 
sredstev EU, ni v celoti 
upoštevala njenega vodenja 
javnih financ
64 
Sodišče je preučilo, ali je Komisija 
sistematično ocenjevala tveganja 
v izvajalskih organih IPA, ali so srbski 
organi sprejeli ustrezne blažilne ukre -
pe in po potrebi nadalje ukrepali ter 
ali je Komisija ta proces upoštevala pri 
svoji celoviti oceni vprašanj, povezanih 
z vodenjem javnih financ.
Za izvajalske organe IPA 
se je izvajala sistematična 
analiza tveganja, vendar pred 
decentralizacijo upravljanja 
sredstev EU ni bilo izčrpne 
ocene vodenja javnih financ
65 
Uredba IPA določa, da je treba upravlja -
nje sredstev EU decentralizirati vedno, 
kadar je to mogoče, tako da sredstva 
namesto Komisije upravljajo države 
kandidatke, kar krepi lastno odgovor -
nost držav upravičenk za upravljanje 
pomoči EU. Sredstva upravljajo novi 
nacionalni organi s skupnim imenom 
decentraliziran sistem izvajanja, v okvi -
ru katerega se izvaja predpristopna 
pomoč. Preden se Komisija odloči, da 
bo pooblastila za upravljanje35 pre -
nesla na državo upravičenko, mora 
zagotoviti, da država članica izpolnjuje 
uvedene pogoje, zlasti v zvezi s svojimi 
upravljavskimi in kontrolnimi sistemi36.66 
Da bi Srbija dosegla decentralizacijo – 
najprej s predhodnimi kontrolami 
Komisije in nato brez njih – se ravna 
po podrobnem načrtu z indikativnimi 
merili uspešnosti in roki. Kot del tega 
načrta so srbski organi in Komisija za 
izvajalske strukture IPA37 v okviru nji -
hove akreditacije izvajali sistematična 
ocenjevanja tveganja. Toda akrediti -
ranje se je uporabljalo le za strukture, 
vzpostavljene za decentralizirano 
upravljanje sredstev iz IPA, ni pa obsta -
jala nobena zakonska zahteva za izved -
bo celovitega ocenjevanja skupnega 
napredka pri vodenju javnih financ ter 
preprečevanju korupcije in boju proti 
njej v Srbiji. Zato je bil postopek akre -
ditiranja v okviru decentraliziranega 
sistema izvajanja uspešen pri podpira -
nju upravljanja na omejenem področju 
upravljavskih struktur IPA, ni pa bil 
del skupne strategije vodenja javnih 
financ na ravni države.
67 
Po pričakovanjih naj bi dovolj razvite 
zmogljivosti za notranje revidiranje 
na ministrstvu za finance in resornih 
ministrstvih pozitivno prispevale 
k upravljavskemu in kontrolnemu sis -
temu, ki se zahteva za decentralizirano 
upravljanje. Kljub delnemu napredku 
v zadnjem času38 so nacionalne 
zmogljivosti za notranje revidiranje 
pri zagotavljanju uspešne podpore za 
decentralizirano upravljanje sredstev 
EU še vedno v začetnih fazah. V po -
ročilu SIGMA iz leta 201339 je bilo 
navedeno, da ni bila sprejeta nobena 
politika v zvezi z goljufijami in nepra -
vilnostmi pri finančnem poslovodenju 
ter da osrednja usklajevalna enota40 
na ministrstvu za finance finančnim 
upraviteljem in notranjim revizorjem ni 
zagotovila dovolj metodološke podpo -
re v zvezi z ocenjevanjem tveganja in 
goljufijami.35 V okviru decentraliziranega 
upravljanja Komisija prenese 
upravljanje nekaterih ukrepov 
na državo upravičenko, hkrati 
pa ohrani skupno končno 
odgovornosti za izvrševanje 
splošnega proračuna.
36 Člen 56(2) Uredbe Sveta (ES, 
Euratom) št. 1605/2002 z dne 
25. junija 2002 o finančni 
uredbi, ki se uporablja za 
splošni proračun Evropskih 
skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, 
str. 1) ter člena 11 in 19 uredbe 
o izvajanju IPA (ES) 
št. 718/2007.
37 Decentralizirano upravljanje 
zahteva, da Srbija vzpostavi 
strukture za javno naročanje, 
sklepanje pogodb, plačila, 
spremljanje in poročanje 
v zvezi s programi IPA.
38 Glej zaključke o projektu 8, 
Notranji nadzor javnih financ, 
v okvirih 7  in 12.
39 Ocena SIGMA za Srbijo, 
april 2013, ‘ Public 
administration reform 
coordination, implementation 
and priorities ’.
40 Naloga osrednje usklajevalne 
enote je razvijanje in 
usklajevanje zmogljivosti za 
notranje revidiranje v okviru 
javne službe. Glej tudi okvira 7  
in 12.
33 Opažanja
68 
Komisija je v svoji širitveni strategiji 
leta 2013 naredila korak v pravo smer, 
ko je poudarila, da je treba z državami, 
ki se pripravljajo na pristop, najprej 
obravnavati temeljna vprašanja. V stra -
tegiji je bilo posebej omenjeno, da 
bo treba zaradi zmanjšanja tveganja 
goljufij in korupcije močno okrepiti sis -
teme vodenja javnih financ. Poleg tega 
je pogoj za sektorsko proračunsko 
podporo iz IPA tudi doseganje potreb -
nih standardov vodenja javnih financ.
Sprejeti so bili ukrepi za 
blažitev tveganj, po njih pa se 
je izvajalo nadaljnje ukrepanje
69 
Ukrepi, ki so bili sprejeti za blaženje 
tveganj, ugotovljenih v izvajalskih or -
ganih IPA, so bili ustrezni in Komisija je 
nadalje ukrepala v zvezi z njihovim iz -
vajanjem. Komisija po prenosu uprav -
ljavskih pooblastil še naprej spremlja 
sistem, tako da nadalje ukrepa v zvezi 
z vsemi nerešenimi zadevami (npr. 
preostalimi revizijskimi ugotovitvami 
s srednjim in majhnim tveganjem). 
Pomemben dejavnik za blažitev tve -
ganja je, da lahko Komisija umakne ali 
začasno ustavi prenos upravljavskih 
pooblastil, če zahteve zanj niso več 
izpolnjene.70 
V fazi prenosa upravljanja ni lahko 
spremljati tveganj, povezanih z me -
njavanjem zaposlenih41 in političnimi 
spremembami med izvajanjem decen -
traliziranega upravljanja, ki bi lahko 
povzročili izgubo izkušenj in sinergij. 
V zvezi z njimi je potrebno dejavno 
nadaljnje ukrepanje. Poleg tega za -
posleni po nastopu službe v glavnem 
obiskujejo usposabljanje in imajo malo 
priložnosti za pridobitev praktičnih iz -
kušenj, ker transakcij še ni. To povzroča 
dodatni tveganji izgube motivacije in 
velikega menjavanja zaposlenih.
71 
Še eno tveganje, ki je obstaja v struk -
turah IPA, je omejenost sedanje 
zaščite prijaviteljev nepravilnosti, kot 
se priznava v nacionalni protikorup -
cijski strategiji za obdobje 2013–2018. 
Srbski organi pripravljajo novo zako -
nodajo o prijavljanju nepravilnosti, da 
bi si pridobili zaupanje potencialnih 
prijaviteljev.41 V poročilu SIGMA iz leta 2013 
je ocenjeno, da stopnja 
menjavanja dosega 15 -20 % 
letno. V njem je ugotovljeno 
tudi, da vladne spremembe 
povzročijo višje stopnje 
menjavanja, zlasti na višjih 
položajih.
34
 Zaključki  
in priporočila
Zaključki
72 
Komisija na splošno uspešno upravlja 
predpristopno podporo Srbiji. Fi -
nančna predpristopna pomoč Srbiji 
skupaj z drugimi oblikami podpore 
uspešno pomaga pri izvajanju socialne 
in gospodarske reforme ter izboljše -
vanju upravljanja v državi. Na podlagi 
izkušenj, pridobljenih v drugih državah 
upravičenkah IPA, Komisija pri načr -
tovanju svoje finančne in nefinančne 
pomoči Srbiji čedalje bolj poudarja 
vprašanja, povezana z upravljanjem.
Ali je Komisija uspešno 
upravljala projekte IPA?
73 
Komisija je v glavnem uspešno up -
ravljala projekte IPA v Srbiji. Pro -
gramsko načrtovanje pomoči iz IPA 
temelji na skladnem strateškem okviru, 
pristop k izbiranju projektov, pomemb -
nih za pripravo Srbije na pristop, pa 
se polagoma izboljšuje (glej odstavke 
od 9 do 22).
74 
Načrtovani izložki so bili pri revidira -
nih projektih na področju upravljanja 
in na področjih, ki niso povezana 
z upravljanjem, v glavnem doseženi 
(glej odstavke od 39 do 43), vendar so 
projekti vsebovali probleme:(a) z zasnovo – premalo pozornosti 
se je namenjalo opredelitvi ciljev, 
ocenjevanju potreb, izkušnjam, pri -
dobljenim pri prejšnjih projektih, 
in pogojevanju začenjanja projek -
tov ter določanju zaporedja opera -
cij (glej odstavke od 24 do 31);
(b) z izvajanjem – pri revidiranih pro -
jektih iz prejšnjih programov IPA 
so se pojavile zamude, ki so bile 
včasih znatne; spremljanje ukre -
panja je bilo sistematično na ravni 
pogodb, ne pa na ravni projektov, 
popravljalni ukrepi, ki jih je uvedla 
Komisija, pa so bili večinoma 
omejeni na spremembe dejavnosti; 
nekateri postopki javnih razpi -
sov in javnega naročanja niso bili 
v celoti učinkoviti ali uspešni (glej 
odstavke od 32 do 38, 44 in 45);
(c) s trajnostjo – pri dveh tretjinah 
projektov je bila trajnost rezultatov 
vprašljiva; zaradi kadrovskih težav 
je bila zlasti ogrožena trajnost pro -
jektov, povezanih z upravljanjem 
(glej odstavke od 46 do 48).
75 
Prožni pristop k vodenju, ki ga je 
uporabljala Komisija, je blažil učinke 
nekaterih slabosti v zasnovi. Pri pripravi 
najnovejših letnih programov IPA je Ko -
misija sprejela ukrepe za obravnavanje 
pomanjkljivosti, ugotovljenih v prejšnjih 
programih IPA (glej odstavke od 27 
do 31 in 38).
35 Zaključki in priporočila 
Ali je Komisija pri podpori 
upravljanju uspešno vodila 
nefinančno pomoč?
76 
Komisija je na splošno uspešno 
upravljala nefinančno pomoč Srbiji 
na področju upravljanja. Svoj dialog 
s Srbijo je uspešno uporabljala za 
obravnavanje vprašanj upravljanja 
in boja proti korupciji. Svoj pristop je 
sčasoma izboljšala tako, da je ta vpra -
šanja vključila v oblikovanje politik in 
zasnovo projektov. Uspešno je podpi -
rala upravljanje znotraj struktur finan -
ciranja EU, ni pa v celoti upoštevala 
nacionalnega vodenja javnih financ 
(glej odstavke od 50 do 71).
77 
Komisija je s Srbijo vzpostavila struk -
turiran dialog o vprašanjih, poveza -
nih z upravljanjem. Dialog ustrezno 
zajema ključna področja upravljanja, 
vključuje uvedbo točk za ukrepanje 
in njihovo nadaljnje spremljanje ter 
ustvarja povezavo med političnimi 
prioritetami in oblikovanjem politik. 
V širitveni strategiji EU in spremenje -
ni uredbi IPA se vse več pozornosti 
posveča finančnemu in gospodarske -
mu upravljanju v državah pristopnicah 
(glej odstavke od 50 do 58).78 
Sodišče je ugotovilo, da se je poudarek 
na upravljanju v dialogu in pri procesu 
programskega načrtovanja manj odražal 
v zasnovi projektov. V delih projektne 
dokumentacije, ki so se nanašali na 
pogojevanje, izkušnje, pridobljene v pre -
teklosti, in medsektorske vidike, so bila 
tveganja, povezana z upravljanjem, upo -
števana le delno ali pa sploh ne. Čeprav 
potreba po protikorupcijskih ukrepih 
in drugih ukrepih, povezanih z dobrim 
upravljanjem, pri večini nedavnih projek -
tov, ki jih je revidiralo Sodišče, ni izrecno 
omenjena, pa je Sodišče ugotovilo, da 
je večina teh projektov z dejavnostmi, 
povezanimi z gradnjo upravnih zmoglji -
vosti, posredno prispevala k boju proti 
korupciji in k boljšemu upravljanju.
79 
Komisija je pri odobritvi decentralizira -
nega sistema izvajanja ocenila srbske 
strukture za upravljanje sredstev EU. 
Sistematično je ocenila tveganja znot -
raj struktur IPA in spremljala ukrepe, 
sprejete za njihovo blažitev. Ker pa se 
je v skladu z zakonskimi zahtevami 
akreditiranje uporabljalo le za izvajal -
ske organe IPA, decentralizirani sistem 
izvajanja ni bil povezan s predhodno 
celovito oceno vodenja javnih financ 
in boja proti korupciji na ravni države 
(glej odstavke od 65 do 71).
36 Zaključki in priporočila 
Priporočila
80 
Za izboljšanje programskega načrtova -
nja, zasnove in izvajanja projektov IPA 
naj Komisija:
(a) poskrbi, da bosta procesa pred -
nostnega razvrščanja in izbire 
projektov preglednejša in bolj 
sistematično dokumentirana, tako 
da bosta odražala posamezne faze 
utemeljenega prednostnega razvr -
ščanja projektov;
(b) izboljša proces učenja iz preteklih 
izkušenj z razvojem posebne 
podatkovne zbirke, ki bo zajemala 
izkušnje, pridobljene s prejšnjimi 
projekti v Srbiji in ustreznih drugih 
državah upravičenkah. Pri pri -
dobljenih izkušnjah bi bilo treba 
upoštevati rezultate ali tipologijo 
spodletelih ali ponovljenih javnih 
razpisov. Razmisliti bi bilo treba 
tudi o tem, da bi v podatkovno 
zbirko vnašali pomembna priporo -
čila iz končnih poročil o pogodbah. 
Podatki v podatkovni zbirki bi bili 
lahko razvrščeni po glavnih sektor -
jih, ki se uporabljajo pri program -
skem načrtovanju IPA;
(c) sistematično dokumentira oceno 
potreb, povezano s pričakovanimi 
izložki projektov in pogodb, zlasti 
zaradi izboljšanja lastne odgovor -
nosti upravičenca za ugotovljene 
potrebe;(d) poveča uporabo načela pogojeva -
nja. Predvsem bi bilo treba vnaprej 
preveriti zmogljivosti upravičenca 
za izvedbo dela, ki je potrebno 
za visokokakovostni projekt, in 
sicer na specifično merljiv način, 
pa tudi, ali so elementi projekta 
skladni z nacionalnim pravnim 
okvirom in ali so na voljo potreb -
na gradbena dovoljenja. Večje 
pogojevanje bi moralo pripomoči 
k zmanjšanju števila projektov, ki 
niso pripravljeni za izvajanje, zlasti 
velikih infrastrukturnih projektov;
(e) vzpostaviti sistem za pripravo 
rednih kratkih poročil o napredku, 
da se zagotovi revizijska sled za 
celoten projekt in ne samo za 
posamezne pogodbe. Poročila bi 
morala vsebovati popoln seznam 
pogodb, ki spadajo v okvir nekega 
projekta/sektorja;
(f) vzpostavi sistem za pregledo -
vanje srednje- in dolgoročne 
koristnosti projektnih izložkov 
(vključno s študijami, analizami, 
postopki, protokoli in gradivom za 
usposabljanje). Večji poudarek na 
končni koristnosti bi moral prispe -
vati k temu, da se osredotočenost 
preusmeri z zagotavljanja izložkov 
in doseganja številčnih ciljev za 
pogodbe in plačila na trajnejše 
rezultate.
37 Zaključki in priporočila 
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 21. oktobra 2014.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Predsednik
81 
Glede svojega strukturiranega dialo -
ga s Srbijo o vprašanjih upravljanja 
in procesa v zvezi z decentraliziranim 
sistemom izvajanja naj Komisija:
(a) opozori, da bi morali srbski organi 
še bolj racionalizirati svoj sklop 
nacionalnih strategij in pripravi -
ti povsem izoblikovan načrt za 
vodenje javnih financ, po potrebi 
pa za to zagotoviti tudi tehnično 
podporo;
(b) pri programskem načrtovanju IPA 
ukrepa, da bi okrepila mehanizem 
za posvetovanje z nevladnimi 
organizacijami, ki so dejavne na 
področju upravljanja;(c) izda smernice, da se zagotovi, da 
se pri zasnovi projekta po potrebi 
oceni potreba po protikorupcijskih 
ukrepih in drugih ukrepih dobrega 
upravljanja, značilnih za sektor 
upravičenca;
(d) v svoji oceni reform vodenja javnih 
financ po vsej državi preveri, ali je 
bilo v celoti upoštevano revizijsko 
delo Komisije pri akreditiranju 
v okviru decentraliziranega siste -
ma izvajanja.
38
 Priloge
Seznam revidiranih projektov IPA
Št. NazivLeto nacionalnega 
programa/št.  projektaProračun  
(v milijonih EUR)1
Projekti upravljanja
Pravosodje in notranje zadeve – boj proti korupciji in upravne zmogljivosti
1. Police Reform: Internal Affairs  (reforma policije: notranje zadeve) 2007/6 1,0
2. Fight against corruption  (boj proti korupciji) 2008/5 2,5
3.Improvement of efficiency and transparency of Judiciary System  (izboljšanje učinkovitosti in 
preglednosti pravosodnega sistema) 2007/4 2,6
4.Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system)  (izboljšanje pregled ‑
nosti in učinkovitosti (tožilci in kazenski sistem))2008/8 4,5
Reforma javne uprave
5. Municipal Support Programme  (program podpore občinam) 2007/2 22,5
6.Harmonization of the Serbian Customs Enforcement Division with the standards, organization and 
operational methodology of EU enforcement agencies  (uskladitev srbskega oddelka za kontrolo 
uporabe carinskih predpisov s standardi,organizacijo in operativno metodologijo s tovrstnimi 
agencijami EU)2008/6 4,4
Vodenje javnih financ
7. Support to Public Procurement Office  (podpora upravi za javna naročila) 2007/7 2,0
8.Support to the Development of Public Internal Financial Control (PIFC)  (podpora razvoju notranje ‑
ga nadzora javnih financ), 3. faza2008/2 2,0
Projekti, ki niso povezani z upravljanjem
Socialni razvoj
9.Regional Economic and Social Development Programme  (regionalni program gospodarskega in 
socialnega razvoja)2007/13 23,3
10.Health Sector Reform Emergency Medical Services  (reforma zdravstvenega sektorja – nujna 
zdravstvena služba)2007/16 10,0
Razvoj zasebnega sektorja
11. Support to Private Sector Competitiveness  (podpora za konkurenčnost v  zasebnem sektorju) 2007/22 3,5
Promet
12. Žeželj Bridge – Rebuilding Serbian infrastructure  (Žežljev most – obnova srbske infrastrukture) 2009/4 30,0
Okolje, podnebne spremembe in energija
13.Environmental protection at the Electric Power of Serbia company  (varstvo okolja v podjetju za 
proizvodnjo električne energije Srbije) 2008/17 11,0
Kmetijstvo in razvoj podeželja
14.Capacity building to implement Rural Development policies to EU standards  (gradnja zmogljivosti 
za izvajanje politik razvoja podeželja v skladu s standardi EU) 2007/32 4,4
Druge dejavnosti v zvezi s pravnim redom EU in horizontalne dejavnosti
15.Support to Civil Society I  (podpora civilni družbi  I)
Support to Civil Society II  (podpora civilni družbi  II)2007/12
2008/112,0
2,5
Skupaj 128,4
1 Nacionalno sofinanciranje ni vključeno.Priloga I
39 Priloge Priloga  IISeznam projektov IPA, pregledanih pri preučitvi upravljanja in boja proti korupciji 
kot medsektorskih vprašanj
Št. NazivLeto nacionalnega 
programa/št.  projektaProračun  
(v milijonih EUR)
A.Municipal Infrastructure Support Programme  (projekt za podporo občin ‑
ski infrastrukturi) – MISP 20102010/3 31,1
B.Supervision of road construction works along corridor X  (nadzor cestne 
gradnje pri X. koridorju) (odseka Grdelica – Vladičin Han in Pirot – Čiflik)2010/15 10,0
C.Institutional capacity‑building and support for agriculture and rural 
development in Serbia  (gradnja institucionalnih zmogljivosti in podpora 
za kmetijstvo in razvoj podeželja v Srbiji)2010/20 2,8
D.Strengthening the Serbian Environmental Inspectorate and relevant stake ‑
holders  (krepitev inšpektorata za varstvo okolja in ustreznih deležnikov)2010/23 2,5
E.Strengthening legislation, policy and coordination capacities at central 
level  (krepitev zakonodaje, politik in zmogljivosti za usklajevanje na 
centralni ravni)2011/3 6,5
F.Socioeconomic development in the Danube region  (socialno‑ekonomski 
razvoj na območju Donave)2011/13 18,5
G.Municipal Environment Grant‑Loan Investment Programme  (naložbeni 
program z nepovratnimi sredstvi/posojili občinam za varstvo okolja) 
(MEGLIP)2011/17 19,1
H.Capacity‑building for the Energy Agency  (gradnja zmogljivosti agencije 
za energetiko)2011/19 1,5
I. Support for SME development  (podpora za razvoj MSP) 2012/7 6,2
J.Support for agriculture and rural development  (podpora za kmetijstvo in 
razvoj podeželja, zlasti ukrepa 1.4 in 2)2012/10 15,6
Skupaj 113,8
40
11 Prva alinea
– Omejena – pomoč, ki jo zagotavlja IPA v postopku 
decentralizacije, je temeljila na strategiji reforme 
javne uprave, ki jo je vlada Srbije sprejela leta 2004, 
in z njo povezanih akcijskih načrtih. Posebna pod -
ročja podpore IPA izhajajo neposredno iz strateških 
akcijskih načrtov za reformo javne uprave. Izbrani 
projekt 5 (Program podpore občinam) se je osre -
dotočil na povečanje zmogljivosti lokalnih uprav 
na prednostnih področjih za integracijo v EU. Poleg 
tega je bil v skladu s strateškim akcijskim načrtom 
za reformo javne uprave projekt zasnovan za pod -
poro pripravi strategije za decentralizacijo, kot je to 
zahtevalo tedanje ministrstvo, pristojno za decen -
tralizacijo. Vendar pa je projekt trpel zaradi pomanj -
kanja politične volje. Kljub temu rezultate tega dela 
projekta nadalje uporablja na novo ustanovljeni 
svet za decentralizacijo, ki je bil ponovno sklican 
jeseni 2013, da nadaljuje pripravo strategije. Po 
nastopu nove vlade je mandat za pripravo strategije 
za decentralizacijo dodeljen ministrstvu za regio -
nalni razvoj in lokalno samoupravo .
Komisija se strinja, da bi morala nadaljnja podpora 
v okviru IPA II za proces decentralizacije temeljiti 
na jasni nacionalni strategiji za decentralizacijo in 
akcijskemu načrtu.
11 Druga alinea
Komisija priznava, da ni bilo krovne strategije 
vodenja javnih financ, ki bi zajemala vse ključne 
vidike vodenja javnih financ. Namesto tega so bili 
različni vidiki vodenja javnih financ zajeti v poseb -
nih strategijah, kot je fiskalna strategija ali strategija 
notranjega nadzora javnih financ, tako da je stra -
teška podlaga za podporo specifičnim projektom 
IPA obstajala, čeprav ni bilo uradne krovne stra -
tegije vodenja javnih financ. Nova širitvena stra -
tegija „Temeljne prvine“ iz oktobra 2013 posebno 
pozornost namenja gospodarskemu upravljanju in 
vodenju javnih financ ter določa, da morajo države, Povzetek
IV
Instrument za predpristopno pomoč (v nadaljnjem 
besedilu: IPA) se osredotoča na potrebe, njegove 
prednostne naloge pa temeljijo na ocenah ravni 
izpolnjevanja meril, povezanih z EU, vključenih zlasti 
v strateškem dokumentu Komisije o širitvi in letnih 
poročilih. Pri merilih za dodelitev pomoči se upo -
števajo zmogljivost Srbije za uporabo in upravljanje 
sredstev ter njeno izpolnjevanje pristopnih pogojev. 
IPA tako vzpostavlja povezavo med političnim okvi -
rom za širitev in proračunskim postopkom EU.
VI
Komisija priznava, da je bil postopek decentralizi -
ranega sistema izvajanja vzpostavljen za upravlja -
nje sredstev IPA. Srbija trenutno pripravlja celovit 
program reform vodenja javnih financ, ki bo temeljil 
na obsežnem diagnosticiranju podsistemov vode -
nja javnih financ. Zato se bo izvedla ocena javnih 
odhodkov in finančne odgovornosti (PEFA).
Opažanja
11
Komisija je že podprla vlado pri izboljševanju 
kakovosti njenih strateških dokumentov s številnimi 
blažilnimi ukrepi, ki se financirajo iz IPA. Komisija je 
v zadnjem letu opravila številna sektorska vredno -
tenja o pretekli pomoči IPA in drugih donatorjev 
v Srbiji, da se podprejo priprave v zvezi z IPA II, 
katerih cilj je podpreti izvajanje skladnih sektorskih 
strategij in programov s sektorskim pristopom.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 41
16
Komisija priznava, da so bili nekateri projekti iz 
prejšnjih programov IPA izbrani zaradi njihove 
pomembnosti za Srbijo, ki je temeljila na zagotovi -
lih o njihovem nemotenem izvajanju s strani vlade. 
V zvezi s pripravljenostjo projektov so bile v okviru 
programov IPA 2012 in 2013 uvedene mnogo strožje 
zahteve, ki bodo v okviru IPA II uveljavljene še bolj 
sistematično. Komisija je s pomočjo IPA podprla 
razvoj nove metodologije za izbiro naložbenih 
projektov, ki bodo del enotne nacionalne projektne 
strukture. Cilj metodologije je pomagati srbski vladi 
oceniti (a) proces prednostnega razvrščanja in (b) 
stopnjo zrelosti projektov/programov v infrastruk -
turnih sektorjih.
20
Komisija se zaveda pomembnosti organizacij civilne 
družbe ter bo še naprej spodbujala in podpirala nji -
hovo sodelovanje pri programskem načrtovanju IPA.
Okvir 3
Količina opreme je bila usklajena z informacijami 
iz vzporednega tesnega medinstitucionalnega 
sodelovanja v podporo institucionalnemu razvoj -
nemu načrtu za plačilno agencijo. Plačilni agenciji 
je bilo dodeljenih 105 delovnih mest v sistematiza -
ciji ministrstva za kmetijstvo. Med trajanjem tega 
projekta je bila vlada trikrat preoblikovana, zaradi 
česar je prišlo do zaustavitve predvidenih zaposlitev 
za plačilno agencijo.
26
Sprejeti so bili ukrepi za izboljšanje sposobnosti, 
da bi uporabljali izkušnje, pridobljene s prejšnjimi 
projekti, in tako izboljšali proces programskega 
načrtovanja IPA II (2014–2020). Pridobljene izkušnje 
in priporočila ocen sektorja komponente I IPA so 
bile uporabljene pri zasnovi programa IPA 2014. 
Uvedena je bila tabela s priporočili za vsak posame -
zen sektor in za programsko načrtovanje kot celoto 
kot ključni začetni dokument za sektorske delovne 
skupine v procesu programskega načrtovanja 2014.ki se pripravljajo na pristop, pripraviti posebne akcijske 
načrte za vodenje javnih financ. Zato bo podpora 
v skladu z IPA II na tem področju temeljila na sklad -
nejšem okviru vodenja javnih financ kot v preteklosti. 
Izpostaviti je treba, da nova srbska strategija reforme 
javne uprave za obdobje 2013–2016 zajema tudi 
vodenje javnih financ. To je v primerjavi s pre -
teklostjo pomembna izboljšava, saj poudarja, da 
vodenje javnih financ zadeva vse proračunske upo -
rabnike, ne le ministrstva za finance, in da obstaja 
potreba po usklajevanju in skladnosti pri izvajanju. 
Poleg tega bo načrtovana ocena PEFA prispevala 
k splošni sliki delujočih sistemov vodenja javnih 
financ.
13
Namen evropskih partnerstev je bil zagotoviti 
splošni referenčni okvir (in ne okvir politik), da 
bi predstavili prednostna področja za reforme in 
zagotovili splošne smernice za finančno pomoč 
na teh prednostnih področjih ob pričakovanju, 
da država spoštuje načela in prednostne naloge, 
ki so v njem poudarjeni. Načela so bila dosledno 
dogovorjena s Srbijo in so se odražala v nacionalnih 
programih v prvih letih programskega načrtovanja 
IPA. Natančnejši in ustreznejši okvir za pristop je bil 
zagotovljen s širitveno strategijo, ki se vsako leto 
posodobi, in letnimi poročili o napredku za posa -
mezno državo.
14
Komisija je prepoznala potrebo po izboljšanih 
kazalnikih pri programskem načrtovanju pomoči IPA 
in se je tega vprašanja lotila v okviru IPA II. Okvirni 
državni strateški dokumenti, ki opredeljujejo 
dolgoročno strateško usmeritev financiranja IPA za 
posamezno državo, vključujejo prilogo z natančnimi 
kazalniki na različnih ravneh. Ti med drugim zaje -
majo tudi kazalnike na področjih gospodarskega 
upravljanja in boja proti korupciji.
Odgovori Komisije 42
bančna posojila. Zato je bila podpora občinskim 
obveznicam pomembna začetna točka za kreditni 
trg lokalnih uprav v Srbiji, za finance komunalne 
infrastrukture in prihranke v lokalnih proračunih.
Okvir 7 – Odgovor na drugi odstavek
Finančna podpora IPA pomaga vladi pri doseganju 
meril EU in dopolnjuje politični dialog. Komisija je 
v ustreznih strukturah političnega dialoga s srbskimi 
organi poudarila pomanjkljivosti v okviru dejavnosti 
osrednje enote za uskladitev in zaposlovanja osebja 
v notranjih revizijskih enotah, zlasti v ustreznem 
pododboru stabilizacijsko -pridružitvenega sporazuma 
in v poročilu o pregledu za poglavje 32. Zato se kmalu 
pričakuje izboljšanje v okviru pristopnih pogajanj. 
Če s projektom iz leta 2008 ni bilo mogoče rešiti 
vseh težav, pa je v precejšnji meri pripomogel 
k doseganju ravni priprave, na podlagi katere lahko 
Komisija predlaga odprtje poglavja 32.
43
Splošnih zaključkov o učinkovitosti podpore EU na 
področju javnih del ni mogoče opredeliti na podlagi 
tega specifičnega projekta. Večino zamud je po 
oceni inženirja mogoče pripisati pogodbeniku. 
Poleg tega se od IPA 2011 dalje ta vrsta težav obrav -
nava z izboljšano povezavo med elementi politike in 
programskim načrtovanjem.
45
Komisija priznava odsotnost dokumenta s pov -
zetkom spremljanja o spodletelih javnih razpisih 
v preteklosti. Kljub temu pa so razlogi za preklican 
ali spodletel javni razpis analizirani posamično za 
vsak primer in upoštevani pri morebitnem ponov -
nem razpisu.27
Od IPA 2012 so pogojevanja programskega načrto -
vanja ciljno usmerjena, jasno določena v sektorski/
projektni poli na izmerljiv način in uveljavljena med 
izvajanjem. Številni projekti so bili preloženi na kas -
neje v programskem načrtu, če pomembni predpo -
goji niso bili izpolnjeni. Vendar pa Komisija name -
rava strožje uveljaviti pogojevanja in jasno povedati 
srbski vladi, da bodo za programsko načrtovanje 
upoštevani le povsem zreli projekti.
33
Poročila Komisije s strani odredbodajalca na podlagi 
nadaljnjih pooblastil vsekakor kažejo, da so bili 
doseženi visoki cilji in stopnje sklenjenih pogodb, 
ki so bili leto za letom dosledni, kar kaže na visoko 
sposobnost črpanja.
37
Komisija se je zlasti pri prvih nadzornih odborih 
odzvala z namenom zaščititi uspešno izvajanje 
tekočih projektov, posledica tega pa je bilo prožno 
upravljanje pogodb. S tem procesom so se razvili 
boljši mehanizmi za spremljanje in strožje odločitve 
v primeru težav med izvajanjem na podlagi posa -
mezne obravnave vsakega primera.
Okvir 7 – Odgovor na prvi odstavek
Obseg občinskih obveznic mesta Novi Sad pred -
stavlja drugo največje zadolževanje lokalnih uprav 
v Srbiji. Rezultati, doseženi s tem programom, 
v letu 2014 še vedno vplivajo na trg, pri čemer je npr. 
predvidena uvedba nadaljnjih občinskih obveznic za 
mesto Šabac in občino Stara Pazova. Stalna konfe -
renca mest in občin še naprej prejema zahteve za 
zagotavljanje podpore pri izdaji občinskih obveznic, 
ki predstavljajo alternativo posojilom. Komisija 
meni, da brez te podpore trg občinskih obveznic 
v Srbiji verjetno ne bi obstajal, občine pa bi se še 
naprej soočale z visokimi obrestnimi merami na 
Odgovori Komisije 43
Okvir 11 – Odgovor na tretji odstavek
Projekt se lahko obravnava kot enkratna vladna 
pomoč občinskim strukturam, ki so šele takrat 
postale odgovorne za vzdrževanje in nabavo 
opreme ter infrastrukturo v njihovih zdravstvenih 
ustanovah.
V času nakupa je ministrstvo za zdravstvo name -
ravalo nabaviti več vozil za pokrivanje več potreb 
(vozni park bi moral obsegati 1 000 vozil, Srbija 
pa jih je imela le okoli 400, vključno z doniranimi 
252 vozili s strani EU). Vendar pa je finančnih virov 
vse manj in občinski proračuni so dobili na voljo le 
popravila in občasno nabavo.
Nabava, ki jo je izvedla EU, se lahko obravnava kot 
nujna pomoč za rehabilitacijo, saj pred letom 1991 
ni bila opravljena nobena tovrstna nabava, vozila 
pa so bila za sistem res potrebna. V nasprotnem 
primeru bi bile posledice zagotavljanja storitev in 
zdravja prebivalstva resne. 
Ta vozila so še vedno najnovejša vozila na voljo 
v državi in še vedno se maksimalno uporabljajo, 
zato so povečane zmogljivosti, ki so nastale s tem 
projektom, še vedno trajne. Prenova vozil je odvisna 
od prihodnjega gospodarskega razvoja države. 
Okvir 12 – Odgovor na prvi odstavek
Komisija se strinja, da je na nekaterih ministrstvih 
težko zaposliti osebje za notranjo revizijo. Ven -
dar pa je Srbija obvestila Komisijo, da so funkcijo 
notranje revizije vzpostavili v 76 proračunskih 
uporabnikih (55 na državni in 21 na lokalni ravni). 
Ti uporabniki predstavljajo 90 % javnih sredstev. 
Vsa ministrstva so vzpostavila notranje revizijske 
enote, vendar v dveh ministrstvih delovna mesta 
še niso zapolnjena. Manjši proračunski uporabniki 
lahko medtem ustanovijo skupno notranjo revizij -
sko enoto ali pa sklenejo sporazum s proračunskimi 
uporabniki, ki imajo vzpostavljeno funkcijo notranje 
revizije, in uporabljajo njihove revizorje.Okvir 10 – Odgovor na prvi odstavek
Proces javnega razpisa za projekt reforme policije 
je bil neuspešen zaradi predložitve edine vloge po 
uradnem roku. Po neuspešnem procesu javnega 
razpisa je upravičenec (enota za notranje zadeve 
ministrstva za notranje zadeve) ostal zavezan pro -
jektu, težave zaradi pomanjkanja avtonomije enote, 
primernega osebja in podpore višjega vodje na 
ministrstvu za notranje zadeve pa so še naprej vpli -
vale na zmogljivost oddelka za notranjo kontrolo pri 
učinkovitem boju proti korupciji znotraj policije. Te 
težave so bile predmet posebnih dopisov, ki sta jih 
vodja delegacije in predstavnik partnerja v tesnem 
medinstitucionalnem sodelovanju poslala ministru.
Okvir 11 – Odgovor na prvi odstavek
Komisija je že uporabila pridobljene izkušnje iz 
tega primera. Prva dejavnost v programu IPA 2012 
z vidika IT za pravosodje vključuje analizo potreb. 
Vsakršna dodatna pomoč se lahko nameni le po 
končani analizi potreb.
Okvir 11 – Odgovor na drugi odstavek
Komisija se strinja, da je pomanjkanje jasnega 
okvira regionalne politike pomenilo tveganje za 
trajnost. Vendar pa ni bilo enotnega modela EU, ki 
bi ga lahko predlagali, saj morajo biti organizacijski 
vidiki opredeljeni nacionalno kot politična odločitev 
srbske vlade. Trajnost je postala zaskrbljujoča, ko 
je bilo jasno, da Srbija regionalne politike, zakono -
dajnega okvira in jasnih mehanizmov financiranja 
ne bo vzpostavila v zgodnji fazi procesa. Komi -
sija želi izpostaviti, da so vse regionalne razvojne 
agencije, ki jih je financirala EU, delovale tudi po 
zaključenem projektu in financiranju EU. Ko so bile 
še v precejšnji meri odvisne od projekta, je večina 
postala regionalno priznana in izkoristila ugodnosti 
programov čezmejnega sodelovanja, državnih 
sredstev, sredstev dvostranskih donatorjev in tudi 
zasebnih prihodkov iz različnih dejavnosti poslov -
nih storitev. Pomembna izkušnja, pridobljena v tem 
programu, je, da je treba organizirati jasno časovno 
razporejanje dejavnosti, pri katerih je npr. sprejetje 
strateškega/zakonodajnega okvira predpogoj za 
dodelitev nadaljnje pomoči.
Odgovori Komisije 44
66
Srbija trenutno pripravlja celovit program reform 
vodenja javnih financ, ki bi temeljil na obsežnem 
diagnosticiranju podsistemov vodenja javnih 
financ. Zato se bo izvedla ocena javnih odhodkov 
in finančne odgovornosti (PEFA). Celovit in zanesljiv 
program vodenja javnih financ je ena od ključnih 
zahtev v srbskih pristopnih pogajanjih z Evropsko 
unijo ter obenem predstavlja enega od ključnih 
elementov za načrtovanje in izvajanje dolgoročnih 
reform.
Ocena PEFA bo srbski vladi zagotovila pregled 
splošne uspešnosti vodenja javnih financ, s čimer 
bo mogoče oceniti trenutno stanje na ključnih 
področjih ter opredeliti omejitve in tveganja pri 
nadaljnjih korakih v zvezi z novo strategijo reforme 
vodenja javnih financ. To bo vključevalo tudi oceno 
struktur IPA v okviru srbskih organov.
67
Komisija se strinja s potrebo po nadaljnjih prizade -
vanjih za zaščito finančnih interesov EU. Funkcija 
notranje revizije je bila postopoma vzpostavljena 
tako, da se bo lahko spopadala z decentraliziranim 
upravljanjem. Število notranjih revizorjev in opra -
vljenih revizij se je sčasoma povečalo. Vendar pa je 
za veliko proračunskih organov in upravičencev še 
vedno treba vzpostaviti učinkovit in delujoč sistem 
notranjega revidiranja v skladu z zahtevami zakona 
o proračunskem sistemu Notranja revizija se osredo -
toča na naknadno preverjanje skladnosti z zakoni in 
ugotavljanje morebitnih nepravilnosti, ugotovljenih 
z delom notranjih revizorjev, centraliziranih prora -
čunskih inšpektorjev in državne revizijske institucije. 
V skladu z načelom upravne odgovornosti pa bi se 
morala osrednja pozornost postopoma usmerjati 
k prenosu odgovornosti na vodstvo, da vzpostavi in 
izvaja primerne strukture finančnega poslovodenja 
in nadzora, ki jih podpira funkcija notranje revizije, 
ter prepreči, da bi se nepravilnosti sploh pojavile.To vprašanje bo obravnavano v poglavju 32 poga -
janj, zato je pričakovan napredek, ki ga bo Komisija 
na tem področju natančno spremljala pred zaprtjem 
poglavja.
Okvir 12 – Odgovor na drugi odstavek
Komisija se zaveda, da je težavnost zadržanja 
usposobljenega osebja v ključnih upravnih struk -
turah horizontalni izziv v državah kandidatkah. To 
vprašanje bo Komisija spremljala na vseh področjih 
med pogajanji, saj je poglavje mogoče zapreti le, ko 
je zakonodaja povsem usklajena z zakonodajo EU in 
je upravna zmogljivost zadostna za izvajanje politik 
EU.
48
Ukrepi za ublažitev šibkosti na tem področju so že 
bili sprejeti. Časovni načrt v rezultate usmerjenega 
spremljanja 2014 (ROM) vključuje vrsto naknadnih 
dejavnosti ROM, da se preveri srednje- in dolgo -
ročna trajnost rezultatov projektov IPA.
59
Uradno odprtje pristopnih pogajanj s Srbijo janu -
arja 2014, ki se je začelo s poglavjema o pravni 
državni (poglavje 23 – Pravosodje in temeljne 
pravice in poglavje 24 – Pravica, svoboda in varnost) 
namenja veliko pozornost zagotovitvi zdrave in 
predvidljive klime pravne države, ki bo spodbudna 
za splošno upravno okolje. To zlasti zajema učin -
kovit in svarilen boj proti korupciji na vseh ravneh 
in v vseh sektorjih, tudi na ravni projektov, in je 
prednostna naloga.
61
V vseh obdobjih programskega načrtovanja so bila 
medsektorska vprašanja vključena v splošnejših 
vprašanjih o pravni državi. Čeprav v prejšnjih letih 
niso bila izrecno omenjena, jih Komisija rešuje med -
sektorsko, pri čemer pa priznava, da lahko izrecna 
sklicevanja pripomorejo k večji jasnosti glede tega.
Odgovori Komisije 45
74 (b)
Komisija priznava posamične težave z izvajanjem 
zgodnejših projektov, ki jih je obravnaval naroč -
nik, da bi zaščitil pogodbeno izvajanje in zagotovil 
zdravo finančno vedenje pri upravljanju pogodb. 
Zaradi kompleksnosti in tehnično zahtevnih postop -
kov javnih razpisov je prišlo do neuspešnih razpisov 
in razveljavitev pri ponovnih razpisih.
74 (c)
Komisija se zaveda, da je težavnost zaposlovanja 
in zadržanja usposobljenega osebja v upravnih 
strukturah medsektorski izziv v vseh državah kan -
didatkah. To vprašanje bo Komisija spremljala med 
pogajanji, saj je poglavje mogoče zapreti le, ko je 
zakonodaja povsem usklajena z zakonodajo EU in 
je upravna zmogljivost zadostna za izvajanje politik 
EU.
76
Srbija trenutno pripravlja celovit program reform 
vodenja javnih financ, ki bo temeljil na obsežnem 
diagnosticiranju podsistemov vodenja javnih 
financ. Zato se bo izvedla ocena javnih odhodkov 
in finančne odgovornosti (PEFA). Celovit in zanesljiv 
program vodenja javnih financ je ena od ključnih 
zahtev v srbskih pristopnih pogajanjih z Evropsko 
unijo ter obenem predstavlja enega od ključnih 
elementov za načrtovanje in izvajanje dolgoročnih 
reform.
78
V vseh obdobjih programskega načrtovanja so bile 
medsektorske teme vključene v splošnejših vpraša -
njih o pravni državi. Čeprav v prejšnjih letih niso bile 
izrecno omenjene, jih Komisija rešuje medsektorsko, 
pri čemer pa priznava, da lahko izrecna sklicevanja 
pripomorejo k večji jasnosti glede tega.70
Komisija je uvedla nekatere ukrepe za blažitev 
tveganj velikega menjavanja osebja. Osebje aktivno 
sodeluje pri nalogah, ki jih v trenutni centralizirani 
vzpostavitvi opravlja delegacija, da bi pridobilo 
praktične izkušnje na dejanskih primerih, preden bo 
samo opravljalo transakcije po uvedbi decentralizi -
rane vzpostavitve. Te naloge vključujejo opazovanje 
ocenjevalnih odborov, sodelovanje pri pregledih na 
kraju samem in obiske zaradi preverjanja projektov.
71
Večja zaščita prijaviteljev nepravilnosti je pomem -
ben element, ki je bil ugotovljen že v poročilu 
o pregledu za poglavje 23. Razvoj delujočega 
sistema zaščite prijaviteljev nepravilnosti mora biti 
vidno vključen v akcijski načrt, ki ga Srbija trenutno 
pripravlja za izpolnitev zahteve za odprtje tega 
poglavja. Osnutek zakona o zaščiti prijaviteljev 
nepravilnosti je bil pripravljen in je v postopku 
sprejetja.
Zaključki in priporočila
74 (a)
Komisija priznava pomanjkljivosti v zvezi z zasnovo, 
zlasti pri zgodnjih projektih IPA. Zato je Komisija 
v zvezi s tem izboljšala svoje sektorske pole. Sektor -
ska vrednotenja, ki so financirana iz IPA, so izhajala 
iz izkušenj pri izvajanju IPA I (2007–2012). Priporočila 
teh vrednotenj so bila vključena v delovne skupine 
in bodo kmalu izražena v programskem načrtova -
nju IPA II. Nekatera specifična priporočila, ki so bila 
obravnavana v sektorskih vrednotenjih, se že kažejo 
v novi vzpostavitvi IPA II (Uredba EU št. 231/2014), 
skupni izvedbeni uredbi (Uredba EU št. 236/2014) 
in osnutkih okvirnih sporazumov, ki bodo sklenjeni 
z vsakim upravičencem.
Odgovori Komisije 46
tega namerava Komisija – v kontekstu vzpostavitve 
okvira za spremljanje in poročanje z namenom 
doseganja zahtev glede poročanja, ki izhajajo iz 
pravnega okvira IPA II – preučiti, ali je mogoče 
vzpostaviti uspešno in stroškovno učinkovito orodje 
za poročanje tudi za obravnavo procesa javnega 
razpisa, po možnosti na podlagi že obstoječih oro -
dij. V skladu z nedavno posodobljenimi usmeritvami 
politike glede vrednotenja GD za širitev je predvi -
den pregled trenutnih praks spremljanja in orodij 
ter izboljšanje sinergij med funkcijama vrednotenja 
in spremljanja, ki bo prispevalo k zagotavljanju 
doslednega nadaljnjega ukrepanja na podlagi pre -
teklih ugotovitev in priporočil.
80 (c)
Komisija sprejme to priporočilo in ga namerava 
upoštevati, tako da bo izboljšala logični okvir posre -
dovanj znotraj akcijskih dokumentov v IPA II, zlasti 
kar zadeva rezultate in izložke dejavnosti, ter nada -
lje izboljšala dokumentacijo v zvezi z oceno potreb 
v obliki prilog k akcijskim dokumentom.
80 (d)
Komisija sprejme to priporočilo. Dejansko se to 
v precejšnji meri že upošteva, saj so od IPA 2012 
pogojevanja programskega načrtovanja ciljno 
usmerjena, jasno določena v sektorski/projektni poli 
na izmerljiv način in uveljavljena med izvajanjem. Šte -
vilni projekti so bili preloženi na kasneje v program -
skem načrtu, če pomembni predpogoji niso bili izpol -
njeni. Vendar pa Komisija namerava strožje uveljaviti 
pogojevanja in jasno povedati srbski vladi, da bodo za 
programsko načrtovanje upoštevani le povsem zreli 
projekti. Ta politika se bo, kar zadeva infrastrukturo, še 
naprej podpirala do vzpostavitve enotne projektne 
strukture, ki bo vključevala posamezno oceno vseh 
projektov v smislu njihove stopnje zrelosti (in izpol -
njevanja pogojevanj).80 (a)
Komisija sprejme to priporočilo. Procesa prednostnega 
razvrščanja in izbire projektov sta se v času trajanja 
IPA I na splošno že izboljšala. Pričakuje se nadaljnji 
napredek za projekte IPA II v skladu z novo meto -
dologijo in premikom na sektorski pristop, kar bo 
okrepilo povezovanje med prednostnimi nalogami 
politike in programskim načrtovanjem pomoči. 
Ključne prednostne naloge za programsko načrtova -
nje se bodo odražale v državnem strateškem načrtu, 
pomanjkljivosti pa bodo letno ocenjene v strateškem 
dokumentu Komisije in poročilih o napredku. Po 
odprtju pristopnih pogajanj mora biti programsko 
načrtovanje za vsak sektor neposredno povezano 
s prednostnimi nalogami, opredeljenimi v ustreznih 
poglavjih, najprej v poročilih o pregledu in nato 
v merilih za odprtje oziroma zaprtje poglavij, kjer 
je to ustrezno. Druga jasna izboljšava na področju 
naložb mora izhajati iz razvoja enotne nacionalne 
strukture strateških projektov na področjih pro -
metne, energetske, okoljske in poslovne infra -
strukture, ki jo bo vlada sprejela in uporabljala kot 
enotno podlago za podporo IPA infrastrukturnim 
projektom.
80 (b)
Komisija sprejme to priporočilo. V okviru tematskih 
sektorskih vrednotenj se pretekle izkušnje, prido -
bljene z izvajanjem projektov, na ravni države ali 
sektorjev že uporabljajo in zlasti sektorska vredno -
tenja, ki so financirana iz IPA, izhajajo iz izkušenj pri 
izvajanju IPA I (2007–2012). Zato se nekatera speci -
fična priporočila, ki so bila obravnavana v sektorskih 
vrednotenjih, že kažejo v novi vzpostavitvi IPA II 
(Uredba EU št. 231/2014), skupni izvedbeni uredbi 
(Uredba EU št. 236/2014) in osnutkih okvirnih spo -
razumov, ki bodo sklenjeni z vsakim upravičencem. 
Kažejo se tudi v programskem načrtovanju IPA II, 
kjer je to ustrezno. Za namene notranjega spremlja -
nja in poročanja je v posebni tabeli naveden razvoj 
posameznih ukrepov, sprejetih za izvajanje glavnih 
ugotovitev in priporočil, ki izhajajo iz preteklih 
vrednotenj v zvezi s sektorji in vrsto pomoči. Poleg 
Odgovori Komisije 47
81 (b)
Komisija sprejme to priporočilo in pozdravlja 
vsakršno nadaljnje vključevanje organizacij civilne 
družbe v političnih procesih in procesih program -
skega načrtovanja. Komisija meni, da se ti ukrepi 
v veliki meri že izvajajo. Komisija je že zagotovila 
podporo IPA za vzpostavitev urada za sodelovanje 
s civilno družbo. Urad je bil ustanovljen leta 2010. 
Državni organi so leta 2010 vzpostavili tudi mehani -
zem SECO (sektorske organizacije civilne družbe) za 
sodelovanje civilne družbe pri načrtovanju, pro -
gramskem načrtovanju in spremljanju podpore IPA. 
Mehanizem SECO je organiziran na ravni sektorjev. 
Registrirane so bile predstavniške organizacije civilne 
družbe za posamezen sektor. Podpora IPA je bila 
s tehnično pomočjo zagotovljena za zasnovo meha -
nizma SECO in za večji vpliv sektorskih organizacij 
civilne družbe pri širšem oblikovanju politik. Čeprav 
so z organizacijami civilne družbe redno potekala 
posvetovanja o programskem načrtovanju IPA, so te 
v preteklosti zadevni mehanizem uporabljale v ome -
jenem obsegu.
81 (c)
Komisija sprejme to priporočilo in bo izdala smer -
nice, da se zagotovi, da se pri pripravi zasnove 
projekta po potrebi oceni potreba po protikorupcij -
skih ukrepih in drugih ukrepih dobrega upravljanja, 
specifičnih za sektor upravičenca.
81 (d)
Komisija sprejme to priporočilo in bo zagotovila, 
da bo v procesu reform vodenja javnih financ 
upoštevano opravljeno revizijsko delo v okviru 
sklepa iz marca 2014 glede akreditiranja in prenosa 
upravljanja.80 (e)
Komisija sprejme to priporočilo. Vključitev izbolj -
šane revizijske sledi je predvidena v poročilu 
odredbodajalca na podlagi nadaljnjih pooblastil za 
leto 2014, tj. za pogodbe, ki so vključene v letno 
strategijo zanesljivosti za leto 2014, in v revizijskem 
načrtu 2014 ter v prihodnje. Rezultati, ugotovitve in 
priporočila, pridobljeni z revizijo in spremljanjem na 
kraju samem, bodo predstavljeni v preglednih poro -
čilih s podatki glede celotnega projekta/sektorja. Ta 
poročila bodo izboljšana tako, da bodo omogočala 
in izpolnjevala dana priporočila.
80 (f)
Komisija sprejme to priporočilo in namerava vzpo -
staviti sistem, da bodo vzorci takšnih pregledov 
vključeni v letni reviziji in načrtih preverjanja na 
kraju samem.
81 (a)
Komisija sprejme to priporočilo. Komisija je v fazi 
podpiranja ocene javnih odhodkov in finančne odgo -
vornosti, da srbski vladi zagotovi širši pregled nad 
uspešnostjo vodenja javnih financ. Tovrstna ocena bo 
ovrednotila stanje na ključnih področjih in določila, 
kje se omejitve in tveganja premikajo naprej z novo 
strategijo reforme vodenja javnih financ. To bo vklju -
čevalo tudi oceno struktur IPA znotraj srbskih orga -
nov. Srbija trenutno pripravlja celovit program reform 
vodenja javnih financ, ki bo temeljil na obsežnem 
diagnosticiranju podsistemov vodenja javnih financ. 
Komisija bo podrobno usmerjala in spremljala napre -
dek med pogajanji v okviru poglavja 32 o finančnem 
nadzoru.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
•  en izvod: 
na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
•  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije ( http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm), 
pri službi Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:• na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu).
Plačljive naročnine:
•  pri prodajnih zastopnikih Urada za publikacije Evropske unije  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sl.htm).
QJ-AB-14-019-SL-N  ISSN 1977-5784
V tem poročilu je ocenjeno, ali je bila podpora EU 
v višini približno 1,2 milijarde EUR za obdobje 
2007–2013 uspešna pri pripravi Srbije na 
članstvo v EU. Revidirani projekti so dali 
načrtovane izložke kljub slabostim v njihovi 
zasnovi, izvajanju in trajnosti. Sodišče je na 
splošno zaključilo, da ima Komisija prav,  
ker pri načrtovanju svoje pomoči Srbiji poudarja 
vprašanja upravljanja, ter da podpora EU 
uspešno pomaga Srbiji pri izvajanju strukturnih 
reform in izboljševanju vodenja javnih financ.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE