OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

EU je v svojem hitrem in odločnem odzivu na migracijsko krizo, ki smo jo izkusili v zadnjih letih, na pritiske na zunanje meje ter človeško tragedijo v Sredozemlju, pripravila celovito strategijo, namenjeno obvladovanju podobnih migracijskih izzivov v prihodnosti. Nov partnerski okvir s prednostnimi tretjimi državami je bil sprejet leta 2016. Njegov namen je bil preseči obravnavanje neposrednih potreb in postaviti temelje za okrepljeno sodelovanje z državami izvora in tranzita ter namembnimi državami, v osrčju katerega je politika dobrega upravljanja migracij in mobilnosti. Vsi akterji, vključno z državami članicami in institucijami EU, so bili pozvani, naj se usklajeno odzovejo z združitvijo instrumentov, orodij in vzvodov, da bi izpolnili jasne prednostne naloge, zastavljene skupaj s tretjimi državami, s katerimi bi bolje obvladovali migracije ob doslednem spoštovanju humanitarnih obveznosti in obveznosti na področju človekovih pravic.

Glede na to, da je trenutno v tretje države iz držav članic na delo napotenih skoraj 500 uradnikov za zvezo za priseljevanje (v nadaljnjem besedilu: UZP) in da EU poudarja kritično potrebo po okrepitvi partnerstev s tretjimi državami, je nujno uporabiti te uradnike za zvezo, da se dosežejo sinergije med instrumenti za finančno in operativno podporo ter v skladu s pridobljenimi izkušnjami v zvezi s temi državami oblikujejo politike na podlagi dokazov.

Čeprav je bilo partnerstvo s tretjimi državami prek uradnikov za zvezo za priseljevanje priznano kot pomembno že v letu 2004, ko je Svet na podlagi pobude Grčije in ob upoštevanju mnenja Evropskega parlamenta sprejel Uredbo (ES) št. 377/2004 o vzpostavitvi mreže uradnikov za zvezo za priseljevanje (v nadaljnjem besedilu: uredba UZP), pa njen učinek izboljšanega sodelovanja in izmenjave informacij še ni bil v celoti izkoriščen. Uredba je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 493/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011. Uredba UZP predstavlja razvoj določb schengenskega pravnega reda.

Obstoječa uredba UZP določa obveznost vzpostavitve krajevnih ali področnih mrež za sodelovanje med uradniki za zvezo za priseljevanje držav članic, cilje takega sodelovanja ter tudi naloge UZP v odnosu do tretjih držav in njihove odgovornosti do države članice pošiljateljice. V členu 1(1) uredbe UZP je „uradnik za zvezo za priseljevanje“ opredeljen kot vsak predstavnik ene od držav članic, ki ga na delo v tujino napoti urad za priseljevanje ali drug pristojni urad, da bi vzpostavil in ohranjal stike z organi države članice gostiteljice z namenom prispevati k preprečevanju nezakonitega priseljevanja in boju proti njemu, lajšanju vrnitve nezakonitih priseljencev in upravljanju zakonitega priseljevanja. V členu 1(2) uredbe UZP je določeno, da se „uradniki za zvezo, ki se ukvarjajo z zadevami priseljevanja kot delom svojih dolžnosti“ tudi štejejo kot uradniki za zvezo za priseljevanje. Ta opredelitev vključuje v praksi „uradnike za zvezo pri letalskih družbah“, „svetovalce za dokumente“ in „uradnike za zvezo pri organih kazenskega pregona“, kolikor morajo prav tako izpolnjevati zgoraj navedene naloge.

Uradniki za zvezo za priseljevanje so navadno napoteni na delo v konzularne organe držav članic v tretjih državah, vendar se lahko napotijo na delo tudi v pristojne organe tretjih držav ter mednarodne organizacije, in sicer za obdobje, ki ga določi država članica, ki napoti na delo. Države članice so z napotitvami na delo začele v začetku 90-ih let prejšnjega stoletja. Od sprejetja uredbe UZP leta 2004 je število napotenih uradnikov naraslo s 129 na približno 492 v letu 2018, pri čemer so uradniki napoteni na delo v 105 držav. Vse države članice sicer ne uporabljajo UZP, največje število nacionalnih UZP pa je napotenih iz Nemčije, Francije, Španije, Nizozemske in Združenega kraljestva.

Poleg tega je sprememba uredbe UZP, ki je bila sprejeta leta 2011, omogočila sodelovanje med Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo in mrežami UZP, spodbudila uporabo ICONet za redne izmenjave informacij in praktičnih izkušenj s področnimi mrežami ter si prizadevala za racionalizacijo sistema poročanja, povezanega z dejavnostmi mrež UZP, prek dvoletnih poročil predsedstva.

Vloga UZP se priznava predvsem z vidika upravljanja zunanjih meja EU v skladu s schengenskim pravnim redom. Takšno delo zajema svetovanje pristojnim organom tretjih držav v njihovih prizadevanjih za boj proti nezakonitemu priseljevanju, preprečevanju čezmejnega kriminala in odkrivanju ponarejanja dokumentov. Poleg tega imajo UZP operativno strokovno znanje, neposredne informacij in kontakte v tretjih državah, ki so zelo relevantni in uporabni pri krepitvi sodelovanja s temi državami ter izpolnjujejo informacijske potrebe in potrebe razvoja politike na področju priseljevanja na evropski ravni.

Vendar pa je zunanja ocena sedanje uredbe UZP, ki je bila dokončana avgusta 2017, pokazala, da je imela uredba zgolj omejen in predvsem posreden učinek na ustanovitev formalnih mrež med UZP, napotenimi na delo na isto lokacijo, na okrepitev zbiranja informacij in njihove izmenjave ter na izboljšanje usklajevanja stališča EU in njenih dejavnosti v odnosu do tretjih držav.

V oceni je bilo ugotovljeno, da uradniki za zvezo za priseljevanje in njihove mreže ostajajo zelo pomembne v sedanjem globalnem kontekstu migracij in so še vedno skladne z obstoječimi in načrtovanimi evropskimi politikami, zlasti na področju boja proti nedovoljenim migracijam, vendar so bile ugotovljene tudi pomanjkljivosti. Glede na oceno so omejeni učinki sedanje uredbe UZP posledica nezadostne koordinacije in angažiranosti na ravni EU, vzrok za to pa je neobravnavanje dejstva, da je velika večina UZP napotenih na delo z viri držav članic (96 % vseh napotitev), cilji napotitev so očitno dvostranski, naloge pa upravljajo in določajo tako imenovane zaledne službe UZP v njihovih nacionalnih upravah. Omejena učinkovitost izmenjave informacij, njena raven in obseg so ovirali sistematičen pretok strateških in operativnih informacij navzgor od mrež UZP do EU, tj. Komisije, Visokega predstavnika za zunanje zadeve in varnostno politiko, agencij EU ter delegacij EU v tretjih državah, kot tudi horizontalno med mrežami in državami članicami. Poleg tega UZP držav članic sedanje instrumente, zasnovane za izboljšanje izmenjave informacij, zlasti poročila predsedstva iz člena 6(1) uredbe UZP in ICONet iz člena 3(3) veljavne uredbe, uporabljajo le redko, zaradi česar so se pokazali za večinoma neučinkovite. V oceni se je pokazalo tudi, da so druge oblike poročanja ostale decentralizirane in razdrobljene po državah članicah, UZP pa so poročali na dvostranski podlagi neposredno svojim nacionalnim upravam.

Poleg tega države članice niso v celoti izkoristile možnosti, ki jih ponuja Uredba, kot so skupna uporaba UZP, napotenih na delo na isto lokacijo, ali skupne napotitve, ki se sofinancirajo iz proračuna EU. Hkrati so bile v prednostnih tretjih državah ustanovljene funkcije novih evropskih uradnikov za zvezo, vključno z uradniki Evropske agencije za mejno in obalno stražo in evropskimi migracijskimi uradniki za zvezo, da bi se čim bolj povečal učinek ukrepov Unije v zvezi z migracijami v tretjih državah in razširilo sodelovanje ključnih držav izvora in tranzita, pa tudi okrepila koordinacija in sodelovanje z UZP.

Cilj spremembe uredbe UZP je okrepiti koordinacijo in optimizirati uporabo uradnikov za zvezo za priseljevanje, vključno z novimi evropskimi uradniki za zvezo, napotenimi na delo v tretje države, da bi se bili sposobni učinkoviteje odzivati na prednostne naloge EU na področju migracij.

Glede na to, da UZP navodila (določanje nalog in poročanje) prejemajo od nacionalnih organov, je namen spremembe okrepitev sodelovanja na evropski ravni. Cilj predloga je okrepiti sodelovanje med državami članicami z vzpostavitvijo formalnega mehanizma upravljanja („usmerjevalni odbor“), ki ga sestavljajo predstavniki Komisije, zalednih služb UZP v državah članicah in agencij EU. Usmerjevalni odbor bi se moral redno sestajati, da bi zagotovil platformo za načrtovanje in usklajevanje razvoja in delovanja mrež na podlagi strateških in operativnih prednostnih nalog, povezanih z upravljanjem migracij v EU. O teh bi se skupno dogovarjale EU in države članice, na primer v primeru nenadnih pritokov migrantov. Z boljšim razumevanjem razpoložljivih zmožnosti in zmogljivosti bo EU v boljšem položaju za usmerjanje svojih posegov in odzivov na različnih področjih migracijske politike.

Nenazadnje je bilo v oceni in povezanih vpogledih v veljavno uredbo UZP enoglasno potrjeno, da imajo dvoletna poročila predsedstva o dejavnosti mrež UZP in razmerah z vidika nezakonitih migracij v posameznih tretjih državah zgolj majhno vrednost, če kakšno. Zato predlog ukinja to obveznost in uvaja poročanje o temah skupnega interesa EU, o katerih razpravlja in se dogovori usmerjevalni odbor. Zagotavlja tudi sistematične posodobitve glede sedanjih in načrtovanih napotitev na delo uradnikov za zvezo, ne glede na to, kateri subjekt jih napoti.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike

S tem predlogom se Komisija odziva na pozive Evropskega parlamenta in Evropskega sveta, naj razvije skladno in verodostojno politiko v zvezi s preprečevanjem nezakonitih migracij in boja proti njim, bojem proti tihotapljenju migrantov in trgovini z ljudmi, okrepitvijo vrnitev nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav in učinkovitim upravljanjem zunanjih meja Evropske unije. Evropski svet je aprila 2015 glede tega pripravil jasne smernice, v katerih je poudaril potrebo po tesnejšem sodelovanju med državami članicami in Komisijo ter državami izvora in tranzita v prizadevanjih za obvladovanje nezakonitega priseljevanja.

Leta 2015 je bilo v evropski agendi o migracijah in akcijskem načrtu EU za boj proti tihotapljenju migrantov (2015–2020) ugotovljeno, da je treba za spodbuditev izmenjave informacij in izboljšanje preprečevanja nezakonitega priseljevanja in tihotapljenja migrantov kot prednostni ukrep oceniti uporabo obstoječe uredbe UZP. Istočasno je Komisija napovedala napotitev na delo evropskih migracijskih uradnikov za zvezo, da bi se okrepile zmogljivosti delegacij EU na področju migracij. Trenutno so evropski migracijski uradniki za zvezo napoteni na delo v 13 prednostnih držav in so se pridružili mrežam uradnikov za zvezo za priseljevanje, da bi se pri delu na tem področju tesno usklajevali z drugimi uradniki za zvezo na terenu.