Bruselj, 21.03.2005

KOM(2005) 98 končno

POROČILO KOMISIJE

„BOLJŠA PRIPRAVA ZAKONODAJE 2004“na podlagi člena 9 Protokola o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernostiDVANAJSTO POROČILO[SEC(2005) 364]

O dolžnosti Komisije, da Evropskemu svetu in Evropskemu parlamentu predloži letno poročilo o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, je odločal Evropski svet decembra 1992 v Edinburgu. Ta dolžnost je zapisana tudi v Protokolu, ki je priložen k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, in sicer v okviru sprememb, nastalih z Amsterdamsko pogodbo iz leta 1997. Od leta 1995 naprej se to poročilo nanaša tudi na ukrepe za izboljšanje kakovosti in dostopnosti zakonodaje.

Subsidiarnost, sorazmernost in izboljšanje zakonodajnega okolja so pravzaprav tesno povezani. V skladu z načelom subsidiarnosti se Unija omejuje zgolj na nujne in učinkovite ukrepe. V skladu z načelom sorazmernosti se odloča za kar najenostavnejše oblike posredovanja. Ukrepi v zvezi s posvetovanjem z zainteresiranimi stranmi, zbiranjem znanja in analizo učinka, z oblikovanjem alternativnih oblik posredovanja in z izmenjavo „dobrih praks“ prav tako prispevajo k boljši opredelitvi in dojemanju tega, kar je potrebno, učinkovito in najmanj zavezujoče. Pomembno je tudi prizadevanje na področju kakovostne priprave besedil, dostopnosti besedil, spremljanja izvajanja predpisov in poenostavitve pravnega reda.

Sedanje poročilo je dvanajsto po vrsti. Prinaša pregled položaja v letu 2004. Podrobnejša analiza, vključno z navedbami ustreznih dokumentov, je predložena v Delovnem dokumentu osebja Komisije, ki je priložen temu sporočilu.

1. BOLJšA PRAVNA UREDITEV

Izboljšanje zakonodajnega okolja je najpomembnejša prednostna naloga pri krepitvi konkurenčnosti, gospodarske rasti in zaposlovanja ter pri spodbujanju trajnostnega razvoja in boljše kakovosti življenja evropskih državljanov. Takšno izboljšanje je zaradi delitve dela znotraj Unije mogoče le ob skupnem prizadevanju Evropskega parlamenta, Sveta, Komisije in držav članic.

Strategija Unije na tem področju sloni v glavnem na dveh dokumentih: na Akcijskem načrtu Komisije „Poenostavitev in izboljšanje zakonodajnega okolja“ iz junija 2002[1] in na Medinstitucionalnem sporazumu „Boljša priprava zakonodaje, ki so ga decembra 2003 sklenili Evropski parlament, Svet in Komisija[2]. Podobna in deloma dopolnjujoča strategija se na ravni držav članic vodi na podlagi medvladnega programa, ki so ga maja 2002 sprejeli ministri za javno upravo[3].

Izvajanje teh treh dokumentov se je v letu 2004 nadaljevalo različno uspešno glede na posamezno področje in posamezno raven pristojnosti. Potrebna je nova celostna ocena potreb in razpoložljivih sredstev. Okrepiti je treba začeta prizadevanja in hkrati opredeliti dopolnilne ukrepe na podlagi izkušenj iz zadnjih treh let. Idealna priložnost za to se ponuja z oblikovanjem nove Komisije z novim programom in novimi prednostnimi nalogami.

Kljub različni uspešnosti pri delu so vse zadevne stranke pokazale naraščajoče zanimanje za ukrepe, ki izboljšujejo kakovost pravne ureditve. Deloma prav zaradi povečanega zanimanja so se pomnožile težave v zvezi z usklajevanjem različnih pobud in posebnih pravic posameznih institucij. Komisija zato meni, da se je treba kar najhitreje lotiti racionalizacije struktur in postopkov.

1.1. Ukrepi na ravni Komisije

Komisija še zdaleč noče biti samozadovoljna, prepričana pa je, da je pomembno opozoriti na precejšen napredek, ki je bil dosežen v razmeroma kratkem času od sprejetja Akcijskega načrta in ki se lahko kosa z napredkom držav članic v istem obdobju.

Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Leta 2004 je bilo posvetovanj veliko več. To se je zgodilo z upoštevanjem večine najnujnejših standardov za posvetovanje, uvedenih leta 2003. Vendar si mora Komisija bolj prizadevati pri sporočanju povratnih informacij sodelujočim in nekoliko manj pri preglednosti. Zaradi „posvetovalne utrujenosti“ nekaterih zainteresiranih strani in omejenih sredstev za oglaševanje in analizo, ki jih je treba porazdeliti med preštevilna posvetovanja, nastajajo na nekaterih področjih težave. Tega se morajo zavedati vse institucije, ko se bodo v prihodnjh letih odločale o številu posvetovanj in zahtevani podrobnosti podatkov. Potrebna je tudi stalna pozornost, da se na posvetovalni stopnji pritegne k sodelovanju vse dele družbe.

Presoja učinka

Presojanje morebitnih učinkov pogosto zelo zapletenih scenarijev v vseh 25 državah članicah in zunaj njih je še zlasti težavna naloga. Komisiji je kljub temu uspelo povečati število razširjenih presoj učinkov v letu 2004 (29 v primerjavi z 21 leta 2003), kakor tudi njihovo splošno kakovost. Težava je še vedno izpolnjevanje ciljev, saj je bilo opravljenih presoj učinkov manj od prvotno načrtovanih. Uporabljena metodologija je po prvotnih izkušnjah dobra, vendar je potrebna bolj sistematična uporaba trenutne metodologije v službah Komisije in večja osredotočenost na vprašanja konkurenčnosti. V pripravi so nove smernice in tehnične pomoči. Tako se bo laže lotiti teh vprašanj in povečati kakovost in količino. Potrebna bodo tudi dodatna sredstva, da se bodo lahko uresničile naraščajoče notranje ambicije in zunanja pričakovanja.

Zbiranje in uporaba strokovnega znanja in izkušenj

Zbiranje strokovnega znanja in izkušenj na določenih področjih se je v letu 2004 sistematiziralo zaradi Šestega okvirnega programa za raziskave in razvoj. Zaključeno je bilo tehnično razvijanje spletne mreže, ki bo omogočila boljše posredovanje in uporabo znanstvenih nasvetov (e-mreža SINAPSE: Scientific INformAtion for Policy Support in Europe – znanstvene informacije v podporo politikam v Evropi). Po načrtih naj bi se začela uporabljati marca 2005 in znanstvena skupnost je bila povabljena k registraciji. Začela so se tudi prizadevanja za boljšo preglednost strokovnih skupin, ki jih je ustanovila Skupnost. Končala se bodo z objavo seznama teh skupin v začetku leta 2005 in registra sredi istega leta, kar bo Parlamentu in javnosti zagotovilo standardne podatke o vseh strokovnih skupinah.

Posodobitev in poenostavitev pravnega reda

Poenostavitev pravnega reda ostaja glavna prednostna naloga, zlasti v zvezi z Lizbonsko strategijo. Komisija je dejavno nadaljevala tekoči program poenostavitve. Začela je tudi pregledovati seznam prednostnih nalog, ki ga je predložil Svet novembra 2004, o ustreznih nadaljnih ukrepih pa bo odločala v letu 2005. Komisija poleg tega razmišlja o okrepitvi mehanizmov za prepoznavanje zakonodaje, ki je za proizvajalce EU nesorazmerno obremenjujoča glede javnih interesov, ki jih želi zaščititi. S tem bi se lahko začelo novo obdobje poenostavitvenega programa Komisije.

Zmanjšanje obsega zakonodaje Skupnosti ostaja razmeroma šibko področje (kodifikacija in izločitev zastaranih pravnih aktov). Komisija mora odkriti izvirne rešitve za premagovanje velikih zamud pri prevajanju in ustrezno preprečiti njihovo ponovitev pri prihodnjih širitvah. Treba je tudi načrtovati posodobitev Medinstitucionalnega sporazuma o kodifikaciji iz leta 1994.

Z vzpostavitvijo novega EUR-Lexa se je leta 2004 močno povečala dostopnost pravnih dokumentov. Podatkovna baza omogoča brezplačen dostop do pogodb EU in ES, mednarodnih sporazumov, ki so zavezujoči za Unijo, veljavne zakonodaje ES (vključno s prečiščenimi besedili), pripravljalnih aktov, parlamentarnih vprašanj, sodne prakse in poročil Evropskega sodišča ter tudi do vseh delov Uradnega lista.

Izbira pravnih instrumentov

Komisija je začela popis mehanizmov koregulacije, ki jih je uvedla Unija, ter oblik samoregulacije, ki imajo razsežnost Skupnosti. Ta popis bo podlaga za prvo poročilo o možnostih povečane uporabe teh alternativnih oblik urejanja, ki bo predloženo leta 2005.

Poleg tega je Komisija še naprej dokazovala upravičenost decentralizacije nekaterih podrobno opredeljenih izvršnih nalog in se zavzemala za njihovo dodelitev evropskim regulativnim agencijam. Skupno število agencij Skupnosti/EU se je konec leta 2004 povzpelo na 26. Glavni cilj Komisije v letu 2005 bo sprejem tristranskega medinstitucionalnega sporazuma, ki bo postavil operativni okvir za evropske regulativne agencije.

Nazadnje je treba omeniti napredek pri ciljno usmerjenih tridelnih pogodbah in sporazumih med Skupnostjo, državami in regionalnimi ali lokalnimi organi, ki je bil dosežen s podpisom prvega sporazuma med Komisijo, državo Italijo in regijo Lombardijo. Glede drugih zadevnih osrednjih, regionalnih in lokalnih organov si Komisija želi trajnejše zavezanosti z njihove strani.

Spremljanje uporabe zakonodaje Skupnosti

Nove države članice so se v celoti vključile v sistem v zvezi z nadzorom uporabe zakonodaje Skupnosti (spletno uradno obveščanje o nacionalnih ukrepih za prenos direktiv itd.). Vzpostavljen je tudi postopek, ki bo zagotovil spremljanje in pregled celotnega učinka širitve.

Težave, ki jih imajo državljani in podjetja pri uporabi zakonodaje Skupnosti, se bodo laže odpravljale s pomočjo pobud, kakršna je SOLVIT, mreža za reševanje težav notranjega trga. Komisija je tudi pripravila novo spletno orodje, ki bo državljanom in podjetjem olajšalo vložitev pritožb v zvezi z neupoštevanjem zakonodaje Skupnosti in bo v uporabi leta 2005.

1.2. Ukrepi na ravni institucij EU

Leta 2004 sta Svet in njegovo predsedstvo ravnala proaktivno z več pobudami za boljšo pravno ureditev. Skupna pobuda držav članic, ki so predsedovale v obdobju 2004-2005 (Irska, Nizozemska, Luksemburg in Združeno kraljestvo) iz januarja 2004 in njena posodobitev iz decembra 2004 (ki sta jo podprli tudi Finska in Avstrija, predsedujoči državi v letu 2006) sta pozvali k posebnemu prizadevanju na področju zmanjševanja administrativne obremenitve, presoje učinkov, poenostavitve pravnega reda in večje rabe alternativnih oblik urejanja (denimo samoregulacija in koregulacija). Pomemben dosežek sta tudi seznam 15 prednostnih nalog za poenostavitev pravnega reda, ki ga je Svet podprl in predložil Komisiji v razmislek, in presoja učinka, ki jo je Svet prvič doslej uvedel pred sprejetjem precejšnjih sprememb in dopolnil (v zvezi s predlagano direktivo o baterijah in akumulatorjih). Žal pa je Svet sprejel samo 10 od 30 predlogov, ki jih je pripravila Komisija, prav tako so številne spremembe in dopolnila ostali brez pregledne analize.

Izvajanje Medinstitucionalnega sporazuma „Boljša priprava zakonodaje“ se je začelo leta 2004, vendar bi se moralo pospešiti. Še zlasti je nujno uskladiti delovne metode Evropskega parlamenta in Sveta in tako pospešiti sprejem obravnavanih predlogov za poenostavitev pravnega reda.

1.3. Ukrepi na ravni držav članic

Za obremenitev evropskih gospodarskih subjektov s pravnimi akti je še vedno v glavnem kriva nacionalna zakonodaja. Potreben je torej nov napredek na ravni držav članic. Vendar Komisija pozdravlja prizadevanje, ki so ga države članice pokazale v odgovor na priporočila Komisije in Mandelkernove skupine. Večina držav članic zdaj že uresničuje pobude za izboljšanje svojega zakonodajnega okolja, vendar je izvajanje neenakomerno.

Komisija zlasti poziva države članice, da se pred sprejemom nacionalne zakonodaje za prenos pravnih aktov ES posvetujejo in opravijo presojo učinka. Komisija tudi poudarja, naj po analogiji ravnajo tako tudi institucije EU, preden predložijo predloge za zakonodajo EU. Na koncu Komisija priporoča uvedbo primerljivih ali vsaj združljivih kazalnikov kakovosti pravne ureditve na ravni EU in držav članic, ki bi omogočili spremljanje napredka in opredelitev najboljših praks.

2. UPORABA NAčEL SUBSIDIARNOSTI IN SORAZMERNOSTI

Komisija je zelo resno vzela svoje procesne obveznosti glede subsidiarnosti in sorazmernosti. Še nikoli doslej si ni tako prizadevala, da bi se pred predložitvijo zakonodajnih predlogov splošno posvetovala[4]. Poleg tega upad števila uredb in direktiv v primerjavi s številom odločb, sklepov in priporočil, gledano absolutno in relativno, kaže, kako zelo si je Komisija prizadevala izbrati najmanj zavezujoč instrument[5].

Vendar je bila Komisija v več primerih deležna kritik zaradi premalo natančne obravnave načel in zaradi načina presojanja obremenitve nekaterih zainteresiranih strani[6]. Komisija je pripravila in preizkusila nov računalniški program za pripravo osnutkov obrazložitvenih memorandumov, da bi lahko bolje utemeljila usklajenost svojih predlogov s temi načeli in olajšala spremljanje usklajenosti[7]. Vse službe ga bodo lahko uporabljale leta 2005. V zvezi s presojo obremenitve želi Komisija poudariti, da je to v tako veliki in raznoliki Uniji precej zapletena naloga. Natančnih napovedi glede vsakega posameznega učinka zakonodaje ni mogoče vedno zagotoviti; kadar pa je to izvedljivo, je pogosto drago in dolgotrajno. Poskus tako izčrpnih napovedi bi lahko povzročil zakonodajno ohromelost prav v trenutku, ko Komisijo čakajo nujni izzivi. Komisija zato meni, da mora še naprej prevladovati načelo sorazmerne analize. Kljub temu bo Komisija pregledala ali celo umaknila svoje predloge v primeru, ko se bodo spregledale pomembne prvine, ali z namenom, da upošteva pomembne dogodke, ki se bodo zgodili po predložitvi predlogov.

V celoti sta Evropski parlament in Svet predložila razmeroma malo sprememb in dopolnil, ki bi se nanašali izrecno na subsidiarnost in sorazmernost. Takšno soglasno razlaganje aktov ne preseneča glede na rekordno število posvetovanj, hkrati pa je tudi res, da je velik del predlogov Komisije nastal kot odgovor na povabilo s strani Evropskega sveta, Sveta in Evropskega parlamenta.

Medtem ko je Parlament navadno obrazložil svoja dopolnila in spremembe, je bilo po pri dopolnilih in spremembah, ki jih je predložil Svet, po pripovedih sodeč le redko tako. Ko so države članice uresničevale svojo pravico do pobude za policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah in uradno predložile predloge, so se načela subsidiarnosti in sorazmernosti pogosteje upoštevala bolj v besedah kot v dejanjih. Pregled vsebine najpomembnejših razprav v zvezi s tem potrjuje ugotovljeno. Parlament je v svojih dopolnitvah najraje pozival k obsežnejšim ukrepom EU in dokazoval, da so za uspešnost ukrepov potrebni bolj zavezujoči instrumenti, medtem ko se je Svet v svojih dopolnitvah zavzemal za zožanje področja uporabe predvidenih ukrepov in za sprejem manj zavezujočih oblik posredovanja. Trem institucijam se je v večini primerov sčasoma posrečilo doseči skupno razlago subsidiarnosti in sorazmernosti.

Institucije EU se morajo zavedati nevarnosti, da lahko v pogajanjih zaidejo v navadno pregovarjanje. To bi škodilo načelom subsidiarnosti in sorazmernosti in spodkopalo soodvisnost, sprejemljivost in učinkovitost politike. In nasprotno, ta načela se ne morejo uporabiti kot izgovor za neupoštevanje pristojnosti, ki jih ima Unija, ali za spreobračanje načel in pravil, določenih s pogodbami, da bi se tako ustreglo trenutnemu političnemu razpoloženju ali občutljivosti določenega spisa. V Uniji 25 članic je bolj kot kdaj pomembna razprava, ki temelji na dejstvih in utemeljenih dokazih.

Kar zadeva politično spremljanje zakonodajnega postopka Unije je Odbor za regije v večini svojih mnenj priznal legitimnost ukrepov Unije. Vendar je dvakrat pozval Evropsko komisijo, naj zaradi boljše usklajenost z načelom sorazmernosti pregleda svojo odločitev glede pravnih instrumentov. Ta priporočila so povzročila sprejetje pristopa, ki je lokalnim in regionalnim organom omogočil tesnejšo vpletenost pri uveljavljanju zakonodaje Skupnosti. Odbor regij je poleg tega objavil svojo namero, da bo v letu 2005 sistematiziral ocenjevanje upoštevanja načela subsidiarnosti, in sicer po eni strani z oblikovanjem ocenjevalne lestvice, ki bo priložena njegovim mnenjem, po drugi strani pa s postopnim uvajanjem mreže lokalnih in regionalnih organov, ki naj bi zagotovila spremljanje subsidiarnosti. Medtem so COSAC[8] in nekateri parlamenti zaradi bližajočega se začetka veljavnosti ustavne pogodbe začeli preučevati nove načine nadzora uporabe načela subsidiarnosti[9].

Kar zadeva sodni nadzor, je Evropsko sodišče šestkrat razsojalo o načelu subsidiarnosti. V nobeni sodbi ni odločilo, da gre za nepravilno uporabo pravil pogodb.

Komisija pozdravlja ta razvoj dogodkov, saj bo le stalna pozornost vseh strani zagotovila, da bo posredovanje Unije res nujno in bo izbran najustreznejši pristop.

[1] (COM(2002)278, 5. junij 2002). Akcijski načrt je nadaljevanje Bele knjige o evropskem upravljanju (COM(2001)727, 25.6.2001). Upošteva tudi priporočila Skupine za kakovost zakonske ureditve, ki so jo novembra 2000 ustanovili ministri za javno upravo in ji predseduje D. Mandelkern (Mandelkernovo poročilo, sprejeto novembra 2001). Glede osmih posebnih sporočil s podrobnejšo obrazložitvijo ciljev Skupine, glej letno poročilo „Boljša priprava zakonodaje“ 2003, COM(2003)770, 12.12.2003.

[2] UL C 321, 31.12.2003, str. 1.

[3] Tudi ta program dela deloma temelji na prej navedenem Mandelkernovem poročilu.

[4] Glej pododdelek 2.1.1 priloženega Delovnega dokumenta osebja Komisije

[5] Glej Prilogo I Delovnega dokumenta.

[6] V oddelku 3.2 Delovnega dokumenta se nahajajo zgledni primeri napredovanja pri uporabi načel v letu 2004.

[7] Glej pododdelek 2.1.4 Delovnega dokumenta.

[8] „Konferenca parlamentarnih organov držav članic Evropske unije, ki se ukvarjajo z zadevami Skupnosti in evropskimi zadevami“.

[9] Glede novega okvira, ki ga predlaga ustavna pogodba na področju subsidiarnosti, glej Delovni dokument, pododdelek 3.1.3.