Povzetek Nemški pravosodni sistem, v katerem k učinkovitosti izvajanja sodne oblasti pomembno prispevajo zvezne dežele, še naprej uživa zelo visoko stopnjo zaznane neodvisnosti sodstva. Na podlagi sodne prakse Sodišča se razpravlja o zakonodajnem predlogu, s katerim bi se omejila redko uporabljena pristojnost pravosodnih ministrov, da tožilcem dajejo navodila v posameznih zadevah. Ker so nekateri sodniki kritizirali predlog, da se opravi zahteva po izkušnjah, potekajo tudi razprave o izbirnih merilih za določene sodnike, ki predsedujejo zveznim sodiščem. Oblikovanje dodatnih delovnih mest za sodnike in tožilce v okviru pakta za pravno državo iz leta 2019 napreduje. Kot je navedeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, so dolgoročni izzivi v zvezi z zaposlovanjem v sodstvu še vedno prisotni, tudi zaradi prihajajočega množičnega upokojevanja sodnikov. Pravosodje se na podlagi pobud še naprej uspešno digitalizira. V več zveznih deželah ustanavljajo specializirana gospodarska sodišča, na katerih se obravnavajo mednarodne zadeve, postopki pa lahko potekajo tudi v angleščini. Pravosodni sistem je še vedno učinkovit, zato prihaja tudi do izboljšav na področju upravnih zadev. Strateški odziv na preprečevanje korupcije se še naprej uspešno razvija in dopolnjuje že vzpostavljeni protikorupcijski okvir. Poleg tega Nemčija posodablja svoj strateški okvir za preprečevanje korupcije v zvezni upravi. Z novim zakonom se bo do januarja 2022 uvedel tudi register lobistov, vendar uvedba zakonodajne sledi pri tem ni predvidena. Ureditev sekundarnih dejavnosti poslancev in pravila o prijavi premoženjskega stanja so kljub nekaterim izboljšavam še vedno pomanjkljivi. Pravila o financiranju političnih strank vsebujejo nekatere pravne vrzeli, tudi v zvezi s sponzoriranjem, zgornje meje za donacije pa naj bi bile previsoke. Finančna škoda zaradi korupcije se je znatno zmanjšala, ker je prišlo do upada klasičnega podkupovanja z gotovino. V ospredju so druge oblike nedenarnega podkupovanja, kot so ponujanje brezplačnih vstopnic za prireditve, in morebitni neprimerni vpliv zasebnih večerij za gospodarstvenike in politike. Kar zadeva pregon posameznikov, ki so storilci čezmejnega podkupovanja, je Nemčija vodilna država v svetu, vendar pa v Nemčiji ni nobene pravne določbe, v kateri bi bila opredeljena kazenska odgovornost podjetij. Nemčija ima tudi učinkovit regulativni okvir za svobodo in pluralnost medijev. Med prenosom revidirane direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah je bil posodobljen okvir nemškega medijskega zakona, zlasti z državno pogodbo o medijih, ki je začela veljati novembra 2020. Stopnja neodvisnosti medijev in zadevnih regulativnih organov je še vedno visoka. Z nemško zakonodajo je poleg tega zagotovljena tudi visoka raven preglednosti lastništva medijev. Kljub stabilnemu pravnemu okviru je najbolj problematična še vedno fizična varnost novinarjev, zlasti med poročanjem na protestih. V letu 2020 je bilo namreč evidentiranih precej napadov na novinarje. Med pandemijo COVID-19 je imel pomembno vlogo sistem zavor in ravnovesij. Omejevalne ukrepe so v prvi vrsti sprejele vlade zveznih dežel, in sicer na podlagi zakona o preprečevanju in obvladovanju širjenja nalezljivih bolezni, ki je bil večkrat spremenjen, med drugim tudi novembra 2020, da bi se povečal nadzor zveznega parlamenta. Ti ukrepi so bili predmet obsežnega sodnega nadzora. Sicer pa je bila izražena tudi zaskrbljenost glede splošne težnje po skrajšanih rokih za posvetovanje z deležniki. 9. junija 2021 je Komisija v zvezi s sodbo zveznega ustavnega sodišča z dne 5. maja 2020 proti Nemčiji sprožila postopek za ugotavljanje kršitev zaradi kršitve načela primarnosti prava EU. Civilna družba je zaradi stabilnega okvirja še naprej učinkovita, pojavljajo pa se negotovosti v zvezi z davčno oprostitvijo, ki jo uživajo neprofitne organizacije. Deležniki menijo, da se civilne organizacije zaradi zaskrbljenosti, da ne bodo več oproščene plačevanja davka, vzdržijo zavzemanja stališč o morebitno občutljivih vprašanjih.

I.Pravosodni sistem

Nemško sodstvo je organizirano kot zvezni sistem. Pristojnost izvajajo zvezna sodišča in sodišča 16 zveznih dežel. Glavno pristojnost in največjo delovno obremenitev pri izvajanju sodne oblasti imajo zvezne dežele. Sodna struktura je razdeljena na redna (civilna in kazenska) in specializirana sodišča (upravna, finančna, delovna in socialna sodišča). Imenovanje sodnikov in tožilcev je v pristojnosti zveznih dežel, razen za zvezna sodišča in generalnega tožilca na zveznem vrhovnem sodišču. Postopki imenovanja se med zveznimi deželami v podrobnostih razlikujejo, vendar so vsem skupni temeljni elementi, zlasti načelo meritokracije ter sodni nadzor postopka in odločitev v zvezi z imenovanji. Sodnike za zvezna sodišča, ki jih imenuje izvršilna oblast, izbere odbor za izbiro sodnikov (Richterwahausschuss), v tem postopku pa je potreben posvet s sveti sodnikov (Präsidialräte) zadevnega sodišča. Trenutno je v 16 zveznih deželah 638 okrajnih sodišč, 115 deželnih sodišč, 24 višjih deželnih sodišč ter 51 upravnih sodišč in 15 višjih upravnih sodišč. Zveznih sodišč je pet: zvezno vrhovno sodišče, zvezno upravno sodišče, zvezno finančno sodišče, zvezno delovno sodišče in zvezno socialno sodišče. Ustavno presojo zagotavljata zvezno ustavno sodišče in ustavna sodišča zveznih dežel. Tožilstvo je v Nemčiji del izvršilne oblasti, na zvezni ravni pa deluje generalni državni tožilec na zveznem vrhovnem sodišču. Na ravni zveznih dežel ima vsaka zvezna dežela svoje javno tožilstvo. Nemčija sodeluje v Evropskem javnem tožilstvu. V Nemčiji je 27 deželnih odvetniških zbornic, ki delujejo pod okriljem zvezne odvetniške zbornice.

Neodvisnost

Stopnja zaznane neodvisnosti sodstva je še vedno visoka. V letu 2021 80 % prebivalstva in 69 % podjetij na splošno meni, da je stopnja neodvisnosti sodišč in sodnikov „zelo dobra“ ali „dokaj dobra“. Stopnja zaznane neodvisnosti sodstva je dosledno visoka že pet let. Med širšo javnostjo se je v primerjavi z letom 2020 še nekoliko povišala, med podjetji pa se je glede na prejšnja leta, v katerih ni prihajalo do nihanj, nekoliko znižala.

Razpravlja se o spremembi pristojnosti pravosodnih ministrov, da tožilcem v posameznih zadevah dajejo navodila. Januarja 2021 je bil zveznim deželam in deležnikom v posvetovanje predložen osnutek predloga za spremembo sistema dajanja navodil tožilcem v posameznih zadevah, o katerem se je razpravljalo v preteklih letih. Predlog med drugim predstavlja odziv na sodno prakso Sodišča v zvezi z uporabo evropskega naloga za prijetje. S predlogom bi se uzakonila obveznost spoštovanja načela zakonitosti in uvedla zahteva, da se navodila v posameznih zadevah obrazložijo in izdajo v pisni obliki. Predvidena jamstva bi bila v skladu s priporočili Sveta Evrope. Poleg tega bi se s predlogom ukinila možnost dajanja navodil v posameznih zadevah na področju pravosodnega sodelovanja EU v kazenskih zadevah, ne bi pa bila v celoti odpravljena. Deležniki se s predlaganimi jamstvi na splošno strinjajo, zadnji element pa je bil različno sprejet. Nekatere zvezne dežele in nekateri deležniki menijo, da je treba ohraniti trenutni sistem navodil, da bi se tako upoštevalo načelo ustavne demokracije, s tem pa tudi odgovornost tožilstva. Drugi deležniki menijo, da je treba pristojnost za dajanje navodil v posameznih zadevah v celoti odpraviti in da bi se zaradi predloga nacionalne zadeve na silo ločile od zadev, ki vključujejo pravosodno sodelovanje EU. Vlada pregleduje odgovore v okviru posvetovanja, da bi se odločila, ali in kako bo nadaljevala s predlogom.

Trenutno so predmet razprav merila za izbor sodnikov, ki predsedujejo zveznim sodiščem, saj je bila predlagana zahteva, da se iz meril odstranijo določene zahteve po izkušnjah, deležna nekaj kritik. O napredovanju na položaj predsednika, podpredsednika in predsednika senata na zveznih sodiščih odloča zvezni predsednik, in sicer na podlagi predloga pristojnega ministra. Predlog temelji na postopku, v katerem mora obvezno sodelovati sodni svet zadevnega sodišča. Načelo meritokracije pri izboru kandidatov se opredeljuje z zakonskimi zahtevami in – zlasti v primeru predsedujočega sodnika – z izbirnimi merili za položaj; prijave pa se ocenijo zlasti na podlagi strokovne ocene, ki jo poda predsednik sodišča. Ministrstvo za pravosodje je septembra 2020 revidiralo svoja izbirna merila za predsedujoče sodnike na vseh zveznih sodiščih, za katere je pristojno, pri tem pa je zlasti odpravilo zahtevo, da mora imeti kandidat, izbran za predsedujočega sodnika, običajno pet let izkušenj na zadevnem zveznem sodišču. To so kritizirali predsedniki zveznih sodišč in deležniki, saj so te izkušnje po njihovem mnenju potrebne za izpolnjevanje nalog predsedujočega sodnika in zato obžalujejo, da niso sodelovali pri pripravi sprememb. Ministrstvo za pravosodje so kritizirali tudi zato, ker je pregled izbirnih meril opravljalo med postopkom zaposlovanja. Po teh kritikah je ministrstvo za pravosodje vzpostavilo dialog z zveznimi sodišči. V začetku leta 2021 je ministrstvo za pravosodje zveznemu predsedniku predlagalo dva kandidata za prosti mesti podpredsednika in predsednika zveznega finančnega sodišča, ki ju je izvolil volilni odbor zveznih sodnikov, čeprav nimata pet let izkušenj na zveznem finančnem sodišču. Trenutno so v obravnavi pritožbe zoper postopek napredovanja na položaj predsednika in podpredsednika, ki imajo suspenzivni učinek na postopek imenovanja. Svet Evrope meni, da bi morali biti postopki za imenovanje predsednikov vrhovnih sodišč določeni z zakonom in temeljiti na načelu meritokracije, poleg tega pa bi morali tudi formalno izključevati vsakršno možnost političnega vpliva.

Kakovost

Pakt za pravno državo iz leta 2019 se še vedno izvaja, dolgoročni izzivi v zvezi z zaposlovanjem v sodstvu pa še niso bili odpravljeni. Oblikovanje in zapolnjevanje 2 000 delovnih mest za sodnike in tožilce v zveznih deželah, ki so predvidena v paktu za pravno državo, napreduje. V večini zveznih dežel so bila ustvarjena vsa dodeljena delovna mesta (nekatere so jih celo presegle), v drugih zveznih deželah pa bodo vsa še nezapolnjena delovna mesta ustvarjena do decembra 2021. Ustvarjena so bila tudi delovna mesta, ki so bila predvidena za zvezno raven. Zvezna vlada in zvezne dežele so 10. junija 2021 predstavile skupno poročilo o stanju izvajanja pakta, v katerem ugotavljajo, da izvajanje pakta napreduje, in poudarjajo, da je bilo doslej ustvarjenih več kot 2 700 delovnih mest za sodnike in tožilce, od tega pa jih je 2 500 zapolnjenih. Vendar pa deležniki menijo, da so potrebne dodatne naložbe, predvsem zaradi povečanja obsega novih nalog sodstva, zato so predlagali podaljšanje veljavnosti pakta o pravni državi. 16. junija 2021 je 16 zveznih dežel v sklepu konference ministrov za pravosodje skupaj zaprosilo za nadaljevanje in razširitev pakta za pravno državo po letu 2021, med drugim za financiranje naložb v digitalizacijo pravosodnega sistema. Kot je bilo omenjeno že v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, dolgoročni izzivi v zvezi z zaposlovanjem na sodiščih in v tožilstvih, ki so povezani s prihajajočim množičnim upokojevanjem, še vedno niso bili odpravljeni, deležniki pa še naprej poudarjajo vprašanje konkurenčnosti začetnih plač sodnikov in tožilcev ter na še vedno prisotne razlike med plačami v različnih zveznih deželah v tem pogledu. Dežele zlasti v vzhodnem delu Nemčije izvajajo številne pobude, s katerimi želijo za sodniški poklic navdušiti diplomante, in to še pred valom upokojitev sodnikov, ki so se zaposlili po ponovni združitvi Nemčije, do katerega bo prišlo prihodnjih letih.

Nadaljujejo se prizadevanja za izboljšanje digitalizacije pravosodnega sistema, tudi v okviru pandemije COVID-19. V Nemčiji so za civilne in upravne postopke vzpostavljena celovita postopkovna pravila o uporabi digitalnih orodij. Vendar ta pravila na glavnih obravnavah v kazenskih postopkih niso tako dobro razvita, zlasti kar zadeva možnost izvajanja ustnih postopkov prek programov, ki omogočajo komunikacijo z obdolžencem na daljavo. Elektronska komunikacijska orodja za sodišča in tožilstva so vzpostavljena v celoti. Digitalne rešitve za sprožitev in spremljanje postopkov so za civilne in upravne zadeve dobro razvite, za kazenske zadeve pa v praksi manj. Trije projekti na ravni zveznih dežel, katerih namen je uvesti elektronske spise, napredujejo proti glavnemu cilju, tj. popolnemu prehodu na elektronske spise do leta 2026. Zvezna vlada v sodelovanju z zveznimi deželami in zveznimi sodišči razvija več nadaljnjih projektov za digitalizacijo; med drugim namerava vzpostaviti skupno platformo za videokonference za vsa sodišča in aplikacijo IT, s katero bodo državljani lahko dostopali do pomoči pri vlaganju zahtevkov na sodiščih. Vlada in deležniki poročajo, da so v okviru pandemije COVID-19 obstoječe možnosti za digitalne obravnave, predvidene v zakoniku o civilnem postopku, omogočile neprekinjeno delovanje sodišč.

V več zveznih deželah so bila ustanovljena specializirana gospodarska sodišča, na katerih se obravnavajo predvsem mednarodni spori. Novembra 2020 je v zvezni deželi Baden-Württemberg začelo delovati novo gospodarsko sodišče s sedežem v Mannheimu in Stuttgartu, pristojno za gospodarske zadeve velike vrednosti, zlasti tiste z mednarodno razsežnostjo. Postopki pred sodiščem lahko na zahtevo strank potekajo izključno v angleškem jeziku. Podobni specializirani senati, ki obravnavajo gospodarske spore in omogočajo postopke v angleščini, že delujejo na sodiščih v Hessnu, Severnem Porenju-Vestfaliji in Posarju. Splošni cilj teh pobud je povečati zanimanje za Nemčijo kot državo, v kateri je mogoče reševati mednarodne gospodarske spore. V dokumentu o stališču, ki ga je novembra 2020 sprejela konferenca ministrov zveznih dežel za pravosodje, so zvezne dežele pozvale k vzpostavitvi pravnih pogojev, s katerimi bi se omogočila neobvezna uvedba gospodarskih sodišč, ki obravnavajo izključno gospodarske zadeve z mednarodno razsežnostjo v vrednosti najmanj 2 milijona EUR, in sicer v angleščini. Maja 2021 je bil v zvezni parlament predložen osnutek zakona, ki sta ga v zveznem svetu (Bundesrat) vložila Severno Porenje-Vestfalija in Hamburg. V osnutku zakona sta zvezni deželi predlagali, da se spremeni zakon o delovanju sodnega sistema in tako omogoči ustanavljanje tovrstnih sodišč.

Učinkovitost

Pravosodni sistem je še vedno učinkovit, v upravnih zadevah pa postaja učinkovitejši. Za upravne zadeve sta se v letu 2019 izboljšala tako čas, potreben za izdajo sodne odločbe (s 435 dni v letu 2018 na 397 dni v letu 2019), kot stopnja rešenih zadev (s 97,1 % v letu 2018 na 109 % v letu 2019), s tem pa se je obrnil trend iz prejšnjih let, v katerih se je učinkovitost v upravnih zadevah manjšala. S povečanjem učinkovitosti se je zmanjšalo tudi število nerešenih upravnih zadev, a je to število še vedno razmeroma visoko, in sicer 1,0 primera na 100 prebivalcev. Pri kazalnikih uspešnosti v civilnih in gospodarskih pravdnih zadevah ne prihaja do sprememb (stopnja rešenih zadev se je nekoliko povečala s 97,2 % v letu 2018 na 98,8 % v letu 2019). Deležniki trdijo, da niso zaznali, da bi pandemija COVID-19 bistveno vplivala na učinkovitost pravosodnega sistema. Ministrstvo za pravosodje je naročilo študijo za preučitev, čemu število prejetih civilnih zadev stalno upada.

II.Protikorupcijski okvir

V Nemčiji je za preprečevanje korupcije na zvezni ravni pristojnih več organov, vključno z zveznim ministrstvom za notranje zadeve, gradbeništvo in skupnost ter vrhovno revizijsko institucijo. Trenutno se pregleduje direktiva iz leta 2004 o preprečevanju korupcije v zvezni upravi, v kateri je opredeljen strateški pravni okvir za preprečevanje korupcije v zvezni javni upravi. Poleg tega se trenutno pregledujejo podrobna dopolnilna pravila o darilih in uslugah za zvezne javne uslužbence, na podlagi direktive o preprečevanju korupcije pa tudi celoviti kodeksi ravnanja, katerih cilj je preprečevanje korupcije na zvezni ravni. Kar zadeva zatiranje korupcije, ima Nemčija decentraliziran pristop. Vseh 16 zveznih dežel je pristojnih za preiskovanje in pregon kaznivih dejanj korupcije po vsej Nemčiji. V nekaterih zveznih deželah imajo policijske in tožilske urade, specializirane za področje korupcije. Zvezni kriminalistični urad sodeluje pri izmenjavi informacij med mednarodnimi in lokalnimi organi ter med policijskimi uradi na ravni zveznih dežel.