UVOD

Namen poročila

Komisija predlaga to sporočilo v skladu z odstavkom 4 prilog VI in VII k Aktu o pristopu Bolgarije in Romunije iz leta 2005. Po zahtevi Bolgarije in Romunije z dne 20. junija 2011 za nadaljnji pregled[1] v Svetu o delovanju prehodnih ureditev o prostem gibanju delavcev mora ta služiti kot podlaga, na osnovi katere bo Svet izvedel pregled, ki ga je treba končati v šestih mesecih od prejema zahteve.

Prosto gibanje delavcev kot temeljna svoboščina

Prosto gibanje oseb je ena temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja pravo EU. Vključuje pravico državljanov EU do prostega prehoda v drugo državo članico EU, da se zaposlijo in tam prebivajo z družinskimi člani. V skladu z zakonodajo EU o prostem gibanju delavcev države članice ne smejo neposredno ali posredno diskriminirati delavcev migrantov EU in njihovih družin na podlagi državljanstva v zvezi z zaposlitvijo. Zakonodaja prav tako delavcem migrantom EU daje pravico do enake obravnave v zvezi z davčnimi in socialnimi ugodnostmi, članstvom v sindikatih, socialnimi stanovanji in dostopom njihovih otrok do splošnega izobraževanja, vajeništva in poklicnega usposabljanja.

Prehodne ureditve o prostem gibanju delavcev

Akt o pristopu iz leta 2005 omogoča državam članicam EU-25[2], da začasno omejijo prost dostop delavcev iz Bolgarije in Romunije do svojih trgov dela, tako da zanj velja njihova nacionalna zakonodaja. Kljub tej omejitvi, ki jo dopuščajo prehodne ureditve, mora država članica pri prvem dostopu do trga dela vedno dati prednost delavcem iz Bolgarije in Romunije pred delavci, ki so državljani držav, ki niso članice EU. Omejitve ne veljajo za delavce iz držav EU-2 v državah članicah EU-2.

Splošno prehodno obdobje sedmih let je razdeljeno na tri ločene faze („2-plus-3-plus-2“). V vsaki fazi veljajo drugačni pogoji:

- Nacionalna zakonodaja drugih držav članic ureja dostop delavcev iz Bolgarije in Romunije do njihovih trgov dela v prvih dveh letih.

- Države članice lahko svoje nacionalne ukrepe razširijo na drugo fazo za nadaljnja tri leta na podlagi uradnega obvestila Komisiji pred koncem prve faze, sicer velja zakonodaja EU, ki zagotavlja prosto gibanje delavcev.

- Država članica. ki ohrani nacionalne ukrepe na koncu druge faze, lahko v primeru resnih motenj na domačem trgu dela ali njegove ogroženosti ter po uradnem obvestilu Komisiji še naprej uporablja te ukrepe do konca sedemletnega obdobja od dne pristopa.

Poleg tega zaščitna klavzula omogoča državi članici, ki je prenehala uporabljati nacionalne ukrepe in uporablja zakonodajo EU o prostem gibanju delavcev pred koncem splošnega prehodnega obdobja, da ponovno uvede omejitve v primeru resnih motenj na trgu dela ali njegove ogroženosti.

Prehodne ureditve, ki se bodo nepreklicno zaključile 31. decembra 2013, se uporabljajo samo za dostop na trg dela v skladu z zakonodajo EU o prostem gibanju delavcev. Ko delavec EU-2 dostopi na trg dela države članice, lahko v celoti koristi vse druge pravice iz zakonodaje EU o prostem gibanju delavcev.

Prehodne ureditve ne vplivajo na temeljne pravice državljanov EU, da se svobodno gibajo in prebivajo v EU, v skladu s členom 21 Pogodbe o delovanju EU (PDEU). V zvezi z uporabo zakonodaje EU o koordinaciji sistemov socialne varnosti ni nobenih prehodnih ureditev.

Prehodne ureditve ne veljajo za samozaposlene delavce, ki vzpostavijo ali opravljajo storitve v EU, čeprav lahko Nemčija in Avstrija uporabljata omejitve v zvezi s čezmejnim opravljanjem storitev, ki vključujejo začasno napotitev delavcev, kakor je opredeljena z direktivo o napotitvi delavcev v določenih občutljivih sektorjih[3].

Pregled nacionalnih politik o dostopu do trga dela

Delavci iz Bolgarije imajo trenutno prost dostop do trgov dela 15 držav članic EU-25.

Po sklicevanju Španije na zaščitno klavzulo in potem, ko je Komisija 11. avgusta 2011 sprejela njeno zahtevo za ponovno uvedbo omejitev za romunske delavce do 31. decembra 2012[4], imajo romunski delavci trenutno prost dostop do trga dela 14 držav članic EU-25.

Države članice, ki ohranjajo omejitve dostopa do trga dela, uporabljajo različne nacionalne ukrepe, ki imajo za posledico pravno različne sisteme za dostop do njihovih trgov dela. Nekatere uporabljajo sheme delovnih dovoljenj za polni delovni čas, medtem ko imajo druge poenostavljene postopke ali pa ublažene pogoje, npr. da ne zahtevajo delovnega dovoljenja za poklice v nekaterih sektorjih ali imajo izvzetja iz preverjanja trga dela[5].

Preglednica 1: Politike držav članic glede dostopa do trga dela

[pic]

Vir: Opomba GD EMPL: * Omejitve tudi glede napotitve delavcev v nekaterih sektorjih

Tretja faza prehodnih ureditev

Omejitve prostega gibanja delavcev iz Bolgarije in Romunije je treba načeloma končati 31. decembra 2011. Države članice, ki še vedno uporabljajo omejitve, jih lahko ohranijo po 31. decembru 2011 v primeru resnih motenj na trgu dela ali njegove ogroženosti ter po uradnem obvestilu Komisiji pred 1. januarjem 2012.

Obvestilo države članice v roku bo podaljšalo omejitve po 31. decembru 2011, ne da bi bila potrebna privolitev Komisije. Vendar pa z začasno dovolitvijo omejitev prostega gibanja delavcev prehodne ureditve odstopajo od temeljne svoboščine iz zakonodaje EU. Sodišče je bilo dosledno mnenja, da je treba odstopanja od temeljnih svoboščin razlagati strogo. Stroga razlaga velja tudi za pogoje, v skladu s katerimi države članice lahko še naprej omejujejo dostop do trga dela v tretji fazi. Zato Komisija kljub dejstvu, da se trgi dela v EU med seboj močno razlikujejo in da vsaka država članica sama določa motnje na svojem trgu dela ali njegovo ogroženost, pričakuje, da države članice v celoti utemeljijo obstoj motenj na trgu dela ali njegovo ogroženost ter k temu predložijo podatke in prepričljive argumente, ki presegajo zgolj navedbo stopnje brezposelnosti.

OBSEG MOBILNOSTI DELAVCEV KOT DRžAVLJANOV IZ DRžAV EU-2 ZNOTRAJ EU

Bolgarski in romunski državljani s stalnim prebivališčem v drugih državah članicah

Natančni obseg tokov mobilnosti po širitvi je težko ugotoviti zaradi pomanjkljivosti v obstoječih podatkih. Vendar pa statistični podatki o prebivalstvu in podatki iz raziskave EU o delovni sili (LFS) kažejo, da je ob koncu leta 2010 približno 2,9 milijona bolgarski in romunskih državljanov vseh starosti – ne glede na udeležbo na trgu dela – prebivalo v državah EU-25[6] (preglednici A1 in A2[7]), in sicer več kot dvakrat toliko kot tik pred pristopom (1,4 milijona ob koncu leta 2006). To pomeni povprečno neto rast v višini 360 000 oseb na leto. Vendar pa se je ta proces začel že pred 1. januarjem 2007 s povprečno neto rastjo približno 220 000 oseb na leto med letoma 2003 in 2006.

Dve glavni namembni državi sta bili Italija in Španija, ki sta skupaj sprejeli več kot 70 % vseh bolgarskih in romunskih državljanov s stalnim prebivališčem v drugi državi članici (konec leta 2010). Romunski državljani predstavljajo več kot 80 % vseh državljanov EU-2, ki stalno prebivajo v drugi državi članici, in so predvsem v Italiji (41 %) in Španiji (38 %), katerima sledi Nemčija (5 %), medtem ko bolgarski državljani živijo predvsem v Španiji (38 %), Nemčiji (15 %), Grčiji (12 %), Italiji (10 %) in Združenem kraljestvu (7 %).

Medtem ko se zdi, da so najnovejši prilivi v absolutnem smislu veliki, so v relativnem smislu državljani iz držav EU-2 s stalnim prebivališčem v državi članici EU-25 konec leta 2010 predstavljali le 0,6 % celotnega prebivalstva držav EU-25 v primerjavi z 0,3 % štiri leta prej. Ta delež je največji na Cipru (4,1%), sledita mu Španija (2,2%) in Italijo (1,8%).

Če vzamemo nedavno prispele[8] mobilne državljane v aktivni delovni dobi (preglednica A1), predstavljajo državljani iz držav EU-2 precej velik delež delovno aktivnega prebivalstva samo na Cipru (4,3 %), v Španiji (1,4 %) in Italiji (1,1 %) – čeprav je bil v teh državah delež nedavno prispelih delavcev iz držav, ki niso članice EU, bistveno višji.

Iz podatkov LFS tudi sledi (preglednica A3), da so nedavno preseljeni delovno aktivni delavci iz Romunije v glavnem šli v Italijo in Španijo (skoraj 40 %), manjši delež pa je šel v Združeno kraljestvo, Nemčijo in Francije (skupaj približno 12 %). Približno ena tretjina nedavno preseljenih delavcev iz Bolgarije je šla v Španijo, ki ji sledijo Združeno kraljestvo, Nemčija, Italija in Grčija (vse med 10 in 15 %).

Tokovi mobilnosti z vidika Bolgarije in Romunije

Od vseh državljanov, ki so se nedavno selili znotraj EU, Romuni predstavljajo največjo skupino delovno aktivnih državljanov, ki živi v drugi državi članici (graf A2) v letu 2010 (27 %), sledijo jim poljski državljani (21 %). Bolgari pa predstavljajo četrto skupina, ki zavzema veliko manjši delež (5 %).

V obdobju 2003–2010 se je število državljanov iz držav EU-2, ki živijo v drugi državi članici, povečalo za 2,1 milijona oseb, kar je bilo približno 7 % domačega prebivalstva držav EU-2 (merjeno v letu 2003) in veliko več od ustrezne številke za države EU-10[9] v istem obdobju (okrog 2 %).

Če vzamemo delovno aktivno prebivalstvo, odtok romunskih državljanov v druge države članice EU po pristopu znaša približno 3,1 % romunskega delovno aktivnega prebivalstva (graf A3). V Bolgariji je stopnja 2,1 %. Te stopnje mobilnosti so precej višje v obdobju od leta 2004 (6,6 % za Romunijo, 3,7% za Bolgarijo), kar kaže, da je bila mobilnost delavcev iz teh držav velika že pred letom 2007. Podatki LFS tudi kažejo, da je bila večina državljanov EU-2, živečih v drugih državah članicah, tam že pred pristopom (preglednica A4). Nazadnje, videti je (Holland in ost., 2011[10]), da znaten val v letu 2007 ni v celoti ustrezal dejanskim novim pritokom, ampak je vsaj delno odrazil regularizacijo obstoječih migrantov, ki so že živeli v državi.

Trendi v tokovih mobilnosti

Zdi se, da mobilnost znotraj EU sledi gibanju gospodarstva. Obdobje močne gospodarske rasti v letih 2004–2007 je doživelo najvišje pritoke iz držav EU-10 in EU-2 v države EU-15, vendar se je ta trend temeljito spremenil od leta 2008 z začetkom gospodarske in finančne krize. Na splošno sta recesija in padec povpraševanja po delavcih upočasnila pritok državljanov držav iz EU-10 in EU-2 v države EU-15, zlasti v letu 2009. To je povzročilo tudi višje povratne odtoke v države izvora, vendar ni dokazov o obsežnih vrnitvah[11], ker se je velik del delavcev iz držav EU-10 in EU-2 odločil, da ostane v namembni državi (Koehler in ost., 2010).

Odtoki delavcev iz Bolgarije in Romunije so bili največji leta 2007, preden so se znatno zmanjšali v letu 2008 in zlasti v letu 2009 ter ponovno povečali v letu 2010 v skladu z izboljšanjem gospodarskih razmer. Medtem ko so se tokovi v IT, UK, FR in DE ponovno povečali, so se prilivi v ES zmanjšali, kar se da v veliki meri pojasniti s slabimi razmerami na španskem trgu dela. Med letoma 2007 in 2010 je prišlo do premika v geografski porazdelitvi državljanov iz držav EU-2, ki živijo v tujini, s povečanjem deleža v Italiji (z 32 % na 37 %) in zmanjšanjem v Španiji (in sicer s 44 % na 35 %).

Zmanjšanje mobilnosti znotraj EU v obdobju krize je bilo manj izrazito za državljane iz držav EU-2 kot za državljane iz držav EU-10 (preglednica A4), ker je bila širitev na državi EU-2 pred kratkim in zato še vedno vpliva na mobilnost delavcev. Drugi razlog pa je, da je Bolgarijo in Romunijo hudo prizadela gospodarska recesija, zelo velika razlika v plačah z državami EU-15 pa še vedno predstavlja močan dejavnik privlačnosti (Holland in ost., 2011). Zdi se, da je bila mobilnost delavcev iz držav EU-2 največja leta 2007 in je bila kljub okrevanju gospodarstva v letu 2010 precej nižja od ravni, zabeleženih v obdobju 2006–2008.

Prehodne ureditve in dejavniki, ki vplivajo na mobilnost

Preglednica A5 kaže, da je bil učinek zgodnjega odpiranja trga dela (v FI, SE in v večini držav EU-10) na pritoke iz držav EU-2 zelo omejen. Kar zadeva države, ki so odprle svoje trge dela v letu 2009 po koncu prve faze, so bili neto pritoki tudi zelo omejeni po odprtju (DK, HU) ali so se bistveno zmanjšali v primerjavi s prejšnjimi leti (ES, EL, PT), kar je mogoče delno pojasniti z gospodarsko recesijo. Države, ki so še naprej uporabljale prehodne ukrepe, so imele znatne pritoke od leta 2007. V Italiji delovna dovoljenja niso bila zahtevana v glavnih sektorjih od leta 2007, kar je razlog za močno povečanje mobilnosti iz držav EU-2.

Ti primeri kažejo, da so imeli prehodni ukrepi le omejen vpliv na porazdelitev mobilnosti znotraj EU in da je mobilnost delavcev odvisna od drugih dejavnikov, kot so splošno povpraševanje po delavcih, mrežni učinki prek obstoječega tujega prebivalstva in jezik.

Kot je navedeno v poročilu za leto 2008[12], če kaj, imajo lahko omejitve pri dostopu do trga dela stranske učinke, kot je na primer povečan obstoj neprijavljenega dela. Relativno visok delež samozaposlenih med nedavno preseljenimi delavci znotraj EU iz držav EU-10 in EU-2 v države, ki ohranjajo omejitve, je drugi stranski učinek omejitev[13]. Končno, med recesijo je morda strah, da bi izgubili dostop do trga dela, privedel delavce iz držav EU-2 do tega, da so ostali v namembni državi, celo če so izgubili zaposlitev, namesto da bi odšli in se vrnili, ko si trg dela opomore.

GLAVNE ZNAčILNOSTI PRESELJENIH DELAVCEV ZNOTRAJ EU

Starost, spol in izobrazba

Od vseh državljanov EU-2, ki prebivajo v drugih državah članicah, jih je 85 % delovno aktivnih (starost 15–64) v primerjavi s povprečno 67 % celotnega domačega prebivalstva držav EU-25. Torej je verjetneje, da so mobilni državljani iz držav EU-2 v ekonomsko produktivnem obdobju svojega življenja, kot pa da je to domače prebivalstvo. Poleg tega so nedavno preseljeni delavci iz držav EU-2 mlajši od splošnega prebivalstva države pošiljateljice in države prejemnice. Osebe, mlajše od 35 let, predstavljajo 62 % gospodarsko delovno aktivnih preseljenih delavcev iz držav EU-2 v primerjavi s samo 34 % pri delovni sili v državah EU-15 (graf 1). Kar zadeva razčlenitev po spolu, je delež žensk med nedavno preseljenimi aktivnimi delavci znotraj EU iz držav EU-2 (50 %) višji od povprečja pri delovni sili v državah prejemnicah (45 %).

Graf 1 kaže tudi, da je okoli tretjina nedavno preseljenih delavcev znotraj EU iz držav EU-2 nizko kvalificirana (v primerjavi s samo 18 % med nedavno preseljenimi delavci iz držav EU-10), več kot polovica pa je srednje kvalificirana (glej graf 1). Delež visoko kvalificiranih (14 %) je veliko nižji kot pri delovni sili držav EU-15 (29 %).

Graf 1: Socialno-ekonomska razčlenitev nedavno preseljenih delavcev iz držav EU-2/10 v države EU-15 (starostna skupina 15–64 let) leta 2010 (% celote po spremenljivki in skupini)

[pic]

Vir: Eurostat, študija LFS EU, letni podatki.

Opomba: Nedavno preseljeni delavci so opredeljeni kot osebe, ki imajo stalno prebivališče sedem let ali manj v svoji državi gostiteljici EU-15. Podatki o spolu, starosti in stopnji izobrazbe se nanašajo na aktivno prebivalstvo, staro od 15 do 64 let, podatki o trgu delovne sile pa se nanašajo na celotno prebivalstvo, staro od 15 do 64 let.

Položaj na trgu delovne sile

V letu 2010 je bila stopnja zaposlenosti nedavno preseljenih delavcev iz držav EU-2 nekoliko nižja (63 %) od povprečja v državah EU-25 (65 %)[14]. Vendar razčlenitev po glavnih namembnih državah kaže, da so stopnje zaposlenosti precej višje kot pri povprečnem delovno aktivnem prebivalstvu v IT in UK, blizu povprečju v ES in znatno nižje samo v DE (graf A6). Poleg tega je stopnja neaktivnosti preseljenih delavcev iz držav EU-2 veliko nižja od povprečja (grafa 1 in A6).

V teh glavnih namembnih državah je njihova stopnja zaposlenosti tudi primerljiva s povprečjem med preseljenimi delavci iz držav EU-10 (graf A6), kar kaže, da so migranti iz držav EU-2 skoncentrirani v državah z nižjo splošno stopnjo zaposlenosti (Italija, Španija) – glej graf A13 – to pa razloži njihovo splošno slabšo učinkovitost (v primerjavi s preseljenimi delavci iz držav EU-10).

Preseljeni delavci iz držav EU-2 so bili skupina, ki jo je najhuje prizadela gospodarska recesija (graf A7) in njihova stopnja brezposelnosti je zelo visoka. To je v glavnem zaradi splošnih razmer na trgu dela v ES[15], eni od dveh glavnih namembnih držav, njihove povprečno nizke stopnje izobrazbe (graf A9) in njihove prevlade v sektorjih, ki jih je močno prizadela kriza, zlasti gradbeni sektor.

Stopnja zaposlenosti preseljenih delavcev iz držav EU-2 je višja 63 %) od povprečja v državah pošiljateljicah (59 %), glej graf A5.

Poklici in sektorji

Nedavno preseljeni delavci iz Bolgarije in Romunije praviloma delajo (preglednica A6) v gradbeništvu (21,2 %)[16], zasebnih gospodinjstvih (17,5 %) ter gostinstvu (14,2 %). Njihov delež v javni upravi, izobraževanju, „zdravstvu in sociali“ ter „strokovnih, znanstvenih in tehničnih dejavnostih“ je precej nižji od povprečja.

Mobilni delavci iz držav EU-2 so skoncentrirani v poklicih, ki zahtevajo nizke (40 %) ali srednje (53 %) kvalifikacije, visoko kvalificirani poklici pa zaposlujejo le 7 % delavcev (preglednica A7 in graf A10. Najpogostejši poklici so „pomožni delavci ter delavci na področju obrti in povezanih dejavnosti“.

Sektorska in poklicna porazdelitev delavcev iz držav EU-2 na splošno odraža njihov vzorec usposobljenosti s prekomerno zastopanostjo segmentov z nizkimi in srednjimi kvalifikacijami. V obdobju gospodarske rasti so bili pritoki delavcev iz držav EU-2 pozitivni za trge dela gospodarstev prejemnikov, ker so se ti zaposlili v poklicih ali sektorjih s pomanjkanjem delovne sile in so predstavljali omejeni delež v lokalnem zaposlovanju[17]. Vendar pa je imel visok delež mladih in/ali slabo kvalificiranih med preseljenimi delavci iz držav EU-2 negativen vpliv na njihovo učinkovitost zaposlovanja med recesijo (zlasti v Španiji, glej graf A11), saj so bolj izpostavljeni izgubi delovnega mesta, njihova prilagodljivost je omejena in težko se ponovno vključijo na trg dela.

GOSPODARSKI VPLIV IN VPLIV TRGA DELA

Vpliv na rast in BDP na prebivalca

Nedavna modelno zasnovana študija ocenjuje[18], da naj bi mobilnost iz držav EU-2 v obdobju 2004–2009 prispevala k skupnemu BDP EU približno 0,2 %, gledano kratkoročno, in 0,3 %, gledano dolgoročno (na podlagi povečanja delovne sile in omogočanja prilagoditve proizvodnih zmogljivosti). Za države EU-15 prejemnice je dolgoročni vpliv še močnejši (0,4 %). Vendar imajo države, v katere so bili močni pritoki iz držav EU-2, največji dolgoročni vpliv na BDP: + 1,7 % v Španiji in + 1,3 % v Italiji. Zdi se, da ni nobenega pomembnega dolgoročnega vpliva na BDP na prebivalca za države prejemnice. Druge študije (kot D’Auria, Mc Morrow in Pichelmann, 2008; Brücker in ost., 2009 in Baas, Brücker in Hauptmann, 2009) praviloma potrjujejo pozitiven učinek na splošni BDP in zmerne učinke na BDP na prebivalca.

Za državi pošiljateljici EU-2 je dolgoročni učinek na BDP v veliki meri negativen (– 9,2 %) zaradi znatnih odtokov v obdobju 2004–2009, vendar pa je učinek na proizvod na prebivalca veliko nižji (– 2,5 %). Poleg tega lahko nakazila delno nadomestijo negativni učinek rasti v kratkoročnem in srednjeročnem obdobju (glej oddelek 4.4).

Učinek na javne finance, sisteme socialnega varstva in javne storitve

Glede na različne študije (npr.: Barretta in Maître, 2011) ni dokazov o nesorazmerni uporabi ugodnosti s strani nedavnih državljanov , mobilnih v EU. Tokovi mobilnost so v nekaterih primerih ustvarili pritisk na izobraževanje, stanovanja in storitve zdravstvenega varstva na lokalni ravni. Vendar pa večina študij (npr.: D'Auria, Mc Morrow in Pichelmann, 2008) ocenjuje, da je učinek nedavnih tokov mobilnosti na javne finance zanemarljiv ali pozitiven na nacionalni ravni ter da ni novejših protidokazov.

Dolgoročno bi lahko mobilnost znotraj EU starostno strukturo izpostavila pritisku in verjetno imela za posledico pritisk na javne finance, ker sta državi članici EU-2 imeli velike odtoke mladih državljanov.

Učinek na plače in zaposlovanje

Večina študij učinka mobilnosti delavcev iz držav EU-2 na plače in zaposlovanje lokalnih delavcev ugotavlja, da so učinki zelo majhni. Nedavna študija[19] na primer ugotavlja, da so plače v državah EU-15 kratkoročno v povprečju za 0,24 % nižje, kot bi bile brez dodatne mobilnosti iz držav EU-2, ter da imajo dolgoročno podoben učinek (– 0,28 %). Učinek je močnejši za države, ki so imele velike pritoke iz držav EU-2 (približno – 0,7 % v ES in IT).

Ugotovljeno je bilo tudi, da je kratkoročni učinek pritoka delavcev iz držav EU-2 na brezposelnost majhen, z ocenjenim povišanjem povprečne stopnje brezposelnosti v državah EU-15 le za 0,02 odstotne točke kratkoročno in brez učinka dolgoročno celo v državah, ki so imele znatne pritoke iz držav EU-2.

Razčlenjeni rezultati za posebne skupine z različnimi kvalifikacijami, sektorje ali poklice se lahko razlikujejo od združenih rezultatov. Študija Brücker in ost. (2009) je pokazala, da bi bil zaposlitveni učinek za nizko kvalificirane delavce večji kot združeni učinek. Vendar pa so učinki, tudi če upoštevamo razlike v kvalifikacijah delavcev, praviloma skromni.

Učinek gospodarske recesije

Zgoraj opisani makroekonomski učinki in učinki zaposlovanja so izolirani učinki mobilnosti, brez upoštevanja drugih dejavnikov, ki vplivajo na plače in zaposlovanje. Omeniti je treba, da je za obdobje, v katerem so bili ti učinki ocenjeni (2004–2009), najbolj značilna gospodarsko rast. Med obdobjem rasti (2004–2007) so državljani držav EU-2 zapolnili potrebe po delavcih v državah prejemnicah, z recesijo pa je njihovo vključevanje na trg dela postalo težje, zlasti v Španiji[20].

Vendar je jasno, da so imeli nedavno preseljeni delavci iz držav EU-2 zelo majhno vlogo pri krizi na trgu dela posameznih držav. Na primer, v letu 2010 so predstavljali le 1 % vseh brezposelnih oseb (starih 15 do 64 let) v državah EU-15[21], v primerjavi s 4,1 % za novo prispele državljane tretjih držav.

Nakazila

Nakazila delavcev, ki živijo v tujini, v Bolgarijo in Romunijo predstavljajo približno 3 % BDP v obeh državah (povprečje v letih 2004–2010[22]). So bistven vir dohodka v državi pošiljateljici in lahko pomagajo pri gospodarski rasti s podporo skupnega povpraševanja in financiranjem naložb v izobraževanje ali zagona kapitalsko intenzivnih podjetij. Zato so nakazila lahko delno nadomestilo za izgube držav pošiljateljic, ki so posledica izgube morebitnega vložka delovne sile. Lahko imajo tudi pozitiven učinek na plačilno bilanco držav pošiljateljic.

Beg možganov in pomanjkanje delovne sile v državah pošiljateljicah

Obsežno izseljevanje v glavnem mlajših delavcev iz Bolgarije in Romunije v druge države članice je povzročilo zaskrbljenost glede bega možganov. Toda ker je delež visoko kvalificiranih delavcev med nedavno preseljenimi delavci iz držav EU-2 nižji (14 %) kot pri aktivnem prebivalstvu v državah izvora (19 %), se zdi, da ni močnega učinka bega možganov v teh državah (graf A8). Poleg tega se je število vpisov v terciarno izobraževanje v državah EU-2 v zadnjih letih znatno pospešilo, kar lahko nadomesti odliv kvalificirane delovne sile.

Čeprav se zdi, da ni splošnega bega možganov, se bi takšni učinki lahko čutili v posebnih sektorjih ali poklicih, kot je zdravstveni sektor.

SKLEPI

Glavni namembni državi za preseljene delavce iz Bolgarije in Romunije sta bili Italija in Španija, z zelo omejenimi pritoki v večino drugih držav članic. Stopnja pritokov se je med recesijo močno zmanjšala, zlasti v državah, ki so bile najbolj prizadete (kot je Španija), in je bila po pristopu v celoti bistveno nižja od pritoka državljanov tretjih držav. Ni dokazov o neposredni povezavi med obsegom tokov delovne sile iz držav članic EU-2 ter veljavnimi prehodnimi ureditvami. Večina državljanov držav EU-2 je že bila v namembnih državah pred pristopom in države, ki so uporabljale zakonodajo EU o prostem gibanju ob pristopu, niso pritegnile največjih pritokov. Medtem ko bo prihodnji trend mobilnosti v državah EU-2 odvisen od številnih dejavnikov, večinoma negotovih (kot so rast, nova delovna mesta in plače v državah prejemnicah in pošiljateljicah), kaže, da so mnogi državljani EU-2, ki so se nameravali preseliti, to že storili, kar nakazuje manjšo možnost za migracije.

Velika večina nedavno preseljenih delavcev iz Bolgarije in Romunije je udeležena na trgu dela v enakem obsegu kot povprečno prebivalstvo, ali celo bolj. Na splošno so pozitivno delovali na gospodarstva držav prejemnic, saj so prispevali k različni usposobljenosti delovne sile ter delali v sektorjih in poklicih, v katerih je bilo treba zapolniti pomanjkanje delovne sile. To je še zlasti veljalo v obdobju rasti v letih 2004–2007. Od recesije je bilo vključevanje državljanov držav EU-2 na trg dela, vključno z mnogimi mladimi in nizko kvalificiranimi ljudmi, težje.

Ekonometrične ocene kažejo pozitiven učinek na BDP (zlasti v državah, ki so imele znatne pritoke delavcev iz držav EU-2) in nevtralen učinek na BDP na prebivalca v državah prejemnicah. Študije niso ugotovile znatnega učinka na brezposelnost ali plače lokalnih delavcev, celo kadar je razčlenjen po stopnji kvalifikacije. Vendar pa te ocene kažejo v glavnem negativen učinek na države pošiljateljice, zlasti dolgoročno. Te države so imele znatne odtoke od leta 2003, kar je vplivalo na proizvodne zmogljivosti in prispevalo k postaranju delovne sile. Vendar pa lahko nakazila delno nadomestijo ta negativni učinek in ocenjuje se, da je učinek bega možganov omejen.

Nazadnje, učinki mobilnosti iz držav EU-2 se zdijo omejeni za večino držav, manj za Italijo in Španijo, in obstoječi dokazi kažejo, da mobilnost znotraj EU na splošno ni povzročila resnih motenj na trgu dela. Trenutne motnje na trgu dela, s katerimi se spopadajo nekatere države članice, so posledica različnih dejavnikov, zlasti finančne in gospodarske krize ter strukturnih težav na trgu dela.

Kljub temu je poširitvena mobilnost morda povzročila nekatere gospodarske in socialne stroške za države prejemnice in države pošiljateljice. Komisija meni, da se ti stroški ne bodo zmanjšali z omejevanjem mobilnost delavcev, ampak je treba to vprašanje obravnavati v okviru posebnih politik. Kot so pokazale izkušnje širitve leta 2004, ima lahko omejevanje prostega gibanja delavcev negativne stranske učinke, kot je povečanje neprijavljenega dela. V bistvu omejevanje prostega gibanja delavcev ni odgovor na visoko brezposelnosti v Evropi.

Prosto gibanje delavcev je ena od temeljnih svoboščin na podlagi zakonodaje EU. Pozitivno je vplivalo na trge dela v Evropi in je zato ključni element strategije Evropa 2020, h kateri so se zavezale vse države članice. Je močan in pozitiven simbol tega, kar Evropa pomeni posameznemu državljanu EU.

Komisija verjame, da bosta to poročilo in spremno gradivo Svetu zagotovila informacije, ki jih potrebuje za drugi pregled delovanja prehodnih ureditev Bolgarije in Romunije.

[1] Prvi pregled Sveta EPSCO z dne 17. decembra 2008 na podlagi poročila Komisije COM(2008) 765 z dne 18.11.2008.

[2] „EU-25“ se nanaša na vse države članice, ki so bile del EU pred 1. januarjem 2007;„EU-2“ se nanaša na Bolgarijo in Romunijo; „EU-10“ se nanaša na vse države, ki so se pridružile EU 1. maja 2004. „EU-15“ pa na države članice, ki so bile del EU pred 1. majem 2004.

[3] Sodišče je 10. februarja 2011 v zadevi C-307/09 (Vicoplus) odločilo, da lahko države članice omejijo tudi napotitev delavcev, zaposlenih pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela.

[4] Sklep Komisije 2011/503/EU z dne 11. avgusta 2011, UL L 207, 12.8.2011, str. 22.

[5] Več informacij o posameznih nacionalnih ukrepih je na voljo na spletni strani http://ec.europa.eu/eures.

[6] Vse razpredelnice in grafi, označeni z „A“, so navedeni v delovnem dokumentu služb Komisije, ki spremlja to poročilo.

[7] Več kot 95 % državljanov iz držav EU-2, ki živijo v drugi državi članici, so v državah EU-15, zato ni bistvene razlike, če se namesto držav EU-25 uporabijo države EU-15 kot referenca za države prejemnice. To se je naredilo večkrat zaradi poenostavitve ali razpoložljivosti podatkov.

[8] Nedavno prispeli mobilni državljani so opredeljeni kot osebe, ki sedem let ali manj stalno prebivajo v drugi državi članici EU.

[9] Kot osnova za primerjavo nekatere preglednice in grafi v tem poročilu in njegovi prilogi vključujejo tudi podatke v zvezi s položajem državljanov držav EU-10.

[10] Popolni sklici na zunanje študije, navedene v besedilu, so zajeti v delovnem dokumentu služb Komisije, ki spremlja to poročilo.

[11] Po statističnih podatkih Eurostata o prebivalstvu in podatkih LFS.

[12] COM(2008) 765 z dne 18.11.2008.

[13] Leta 2010 je bil delež samozaposlenih med državljani EU-2 bistveno višji, kadar so za redno zaposlene veljale omejitve za prosto gibanje delavcev (UK, DE) kot pa če niso (ES) ali v Italiji (kjer delovna dovoljenja niso potrebna v večini glavnih sektorjev). To je bilo poudarjeno tudi v študijah Kausar (2011) ter Fellmer in Kolb (2009).

[14] V letu 2007, pred krizo, sta bili ti dve stopnji enaki (glej graf A7).

[15] Več kot 60 % brezposelnih državljanov iz držav EU-2, ki prebivajo v drugi državi članici, je v ES (23 % v IT).

[16] Koncentracija delavcev iz držav EU-2 v gradbenem sektorju je bila še bolj izrazita pred krizo z deležem približno 27 % v letu 2007.

[17] Medtem ko trije glavni zgoraj navedeni sektorji predstavljajo približno 53 % nedavnih migrantov iz držav EU-2 v zaposlovanju, imajo v povprečju manjšo vlogo v zaposlovanju v državah EU-15 (manj kot 14 %).

[18] Holland in ost., 2011.

[19] Holland in ost., 2011.

[20] Omejena povratna mobilnost kljub neugodnim razmeram na trgu dela pomeni tudi, da je obstajalo znatno število nedavnih migrantov iz držav EU-2, ki jih je bilo treba vključiti na trg dela v obdobju šibkega povpraševanja po delavcih.

[21] Najvišja deleža sta v ES (2,4 %) in IT (2 %).

[22] Vir: Eurostat in Svetovna banka.