EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 23.9.2020 COM(2020) 610 final 2020/0279(COD) Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o upravljanju azila in migracij ter spremembi Direktive Sveta 2003/109/ES in predlagane Uredbe (EU) XXX/XXX [Sklad za azil in migracije]



(Besedilo velja za EGP) {SWD(2020) 207 final}



OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM 1.OZADJE PREDLOGA 1.1.Razlogi za predlog in njegovi cilji Predsednica Evropske komisije Ursula von der Leyen je v političnih usmeritvah napovedala novi pakt o migracijah in azilu, ki vključuje celovit pristop k zunanjim mejam, azilu in vračanju, schengenskemu območju prostega gibanja in zunanji razsežnosti. Novi pakt o migracijah in azilu, predstavljen skupaj s tem predlogom za novo uredbo o upravljanju azila in migracij, pomeni svež pogled na migracije, ki temelji na celovitem pristopu k upravljanju migracij. Namen tega predloga je vzpostaviti skupni okvir za upravljanje azila in migracij na ravni EU kot ključni prispevek k celovitemu pristopu ter spodbujati vzajemno zaupanje med državami članicami. Novi pakt, ki temelji na krovnih načelih solidarnosti in pravične delitve odgovornosti, zagovarja integrirano oblikovanje politik, ki združuje politike na področju azila, migracij, vračanja, varovanja zunanjih meja, boja proti tihotapljenju migrantov in odnosov s ključnimi tretjimi državami, pri čemer odraža vsevladni pristop. Predlog priznava, da celostni pristop pomeni tudi odločnejši, bolj trajnosten in konkretnejši izraz načel solidarnosti in pravične delitve odgovornosti, ki sta uravnoteženi v širšem okviru in presegata osredotočenost na vprašanje, katera država članica je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Ta načela bi bilo zato treba upoštevati v celotnem upravljanju migracij, od zagotavljanja dostopa do mednarodne zaščite do obravnavanja nezakonitih migracij in nedovoljenega gibanja. Upravljanje migracij, od zagotavljanja ravnotežja prizadevanj pri obravnavanju prošenj za azil do zagotavljanja hitrega prepoznavanja oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, ali uspešnega vračanja oseb, ki zaščite ne potrebujejo, ne bi smeli biti izzivi, ki jih države članice rešujejo posamično, pač pa bi jih morala EU reševati kot celota. Poleg tega je pritisk na azilne sisteme držav članic še vedno zelo velik, kar zlasti velja za države članice prvega prihoda, zaradi nedovoljenega gibanja pa tudi za druge države članice. Sedanji migracijski sistem ne zadostuje za obravnavanje teh razmer. Trenutno pravzaprav ni ne učinkovitega solidarnostnega mehanizma ne uspešnih pravil glede odgovornosti. Zato je potreben evropski okvir, ki bo omogočal upravljanje soodvisnosti med politikami in odločitvami držav članic. Ta okvir mora upoštevati nenehno spreminjajoče se razmere na področju migracij, zaradi česar se je povečala kompleksnost in okrepila potreba po usklajevanju. Namen tega predloga nove uredbe o upravljanju azila in migracij je nadomestiti sedanjo dublinsko uredbo in na novo spodbuditi reformo skupnega evropskega azilnega sistema, in sicer z vzpostavitvijo skupnega okvira, ki bo prispeval k celovitemu pristopu k upravljanju migracij z integriranim oblikovanjem politik na področju upravljanja azila in migracij, tako glede njegovih notranjih kot glede zunanjih komponent. Pri tem novem pristopu se obstoječi sistem trdno povezuje s širšim okvirom, ki odraža vsevladni pristop ter zagotavlja skladnost in uspešnost delovanja in ukrepov Unije in njenih držav članic. Ta pristop vključuje tudi nov in celovitejši mehanizem solidarnosti za zagotavljanje normalnega delovanja migracijskega sistema ter racionalizirana merila in učinkovitejše mehanizme za določanje države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Ta predlog je podlaga za novi solidarnostni mehanizem, ki je prožen in odziven, da bi se lahko prilagajal različnim razmeram, ki jih predstavljajo različni migracijski izzivi, s katerimi se soočajo države članice, in sicer z določitvijo solidarnostnih ukrepov, s katerimi se lahko države članice odločijo prispevati. Ta novi pristop k solidarnosti zagotavlja stalno in raznoliko podporo državam članicam, ki so pod pritiskom ali tvegajo, da bodo pod pritiskom, in vključuje poseben postopek za obravnavo posebnosti izkrcanj po operacijah iskanja in reševanja. Poleg tega bodo lahko države članice kadar koli ponudile prostovoljne prispevke. Komisija bo ves čas zagotavljala usklajevanje takih ukrepov. Ta predlog vključuje tudi določbe za okrepitev vračanja migrantov brez urejenega statusa. V ta namen uvaja mehanizem, ki olajšuje sodelovanje s tretjimi državami na področju vračanja in ponovnega sprejema ter dopolnjuje mehanizem, vzpostavljen s členom 25a Uredbe (ES) št. 810/2019 (Vizumski zakonik). Ta novi mehanizem pooblašča Komisijo, da Svetu predloži poročilo, v katerem opredeli uspešne ukrepe za spodbujanje in izboljšanje sodelovanja s tretjimi državami za spodbujanje vračanja in ponovnega sprejema ter za sodelovanje med državami članicami z istim ciljem, pri čemer se ustrezno upoštevajo splošni interesi in odnosi z zadevnimi tretjimi državami. Komisija se bo opirala na podatke, ki ji jih bodo predložili Evropska služba za zunanje delovanje in predstavništva EU. Komisija in Svet bosta nato proučila morebitne ustrezne nadaljnje ukrepe, ki bi se lahko v zvezi s tem uvedli v okviru njunih pristojnosti. Ta mehanizem in novi koordinator EU za vračanje, ki ga bo podpirala mreža visokih predstavnikov, kakor je bilo napovedano v novem paktu o migracijah in azilu, bosta prispevala k skupnemu strateškemu in usklajenemu pristopu k vračanju in ponovnemu sprejemu med državami članicami, Komisijo in agencijami Unije. Poleg tega bo solidarnostni mehanizem vključeval tudi nove možnosti, da si bodo države članice lahko med seboj pomagale pri izvajanju vračanja, in sicer v obliki prevzema vračanja. Na podlagi tega novega solidarnostnega ukrepa bi se države članice zavezale vračanju migrantov brez urejenega statusa v imenu druge države članice, pri čemer bi v ta namen izvajale vse potrebne dejavnosti neposredno z ozemlja države članice prejemnice (npr. svetovanje pri vračanju, vodenje političnega dialoga s tretjimi državami, zagotavljanje podpore pri prostovoljnih vrnitvah s pomočjo in pri reintegraciji). Te dejavnosti dopolnjujejo dejavnosti, ki jih izvaja Evropska agencija za mejno in obalno stražo na podlagi svojega mandata, in zlasti vključujejo ukrepe, ki jih Agencija ne more izvajati (npr. diplomatsko podporo državi članici prejemnici v zvezi s tretjimi državami). Vendar pa bi bili migranti brez urejenega statusa, ki ne bi bili vrnjeni v osmih mesecih, predani na ozemlje države članice, ki zagotavlja prevzem, da bi se prizadevanja za izvrševanje odločb o vrnitvi nadaljevala iz te države. Novi pristop k upravljanju migracij vključuje tudi izboljšanje pravil glede odgovornosti za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, kar naj bi na sorazmeren in razumen način prispevalo k omejevanju nedovoljenega gibanja. Ta predlog nadalje vzpostavlja okvir vodenja, ki temelji na nacionalnih strategijah držav članic, ki bodo prispevale k evropski strategiji za upravljanje azila in migracij, v kateri bo določen strateški pristop k upravljanju azila in migracij na evropski ravni, in na izvajanju politik na področju azila, migracij in vračanja v skladu s celovitim pristopom. Reforma skupnega evropskega azilnega sistema Pakt temelji na predlogih Komisije za reformo skupnega evropskega azilnega sistema iz let 2016 in 2018, dodaja pa tudi nove elemente za zagotovitev ravnovesja, potrebnega za skupni okvir, ki združuje vse vidike azilne in migracijske politike. Reforma azila iz leta 2016 je zajemala sedem zakonodajnih predlogov: prenovljeno dublinsko uredbo, prenovljeno uredbo Eurodac, uredbo o Agenciji Evropske unije za azil, uredbo o azilnem postopku, uredbo o pogojih za azil, prenovljeno direktivo o pogojih za sprejem in uredbo o okviru Unije za preselitev. Komisija je septembra 2018 predložila tudi spremenjeni predlog uredbe o Agenciji EU za azil. Pri več predlogih je bil dosežen občuten napredek in sozakonodajalca sta sprejela začasne politične dogovore o predlogu uredbe o pogojih za azil, predlogu direktive o pogojih za sprejem, predlogu uredbe o okviru EU za preselitev, predlogu uredbe Eurodac in prvem predlogu uredbe o Agenciji EU za azil, manj napredka pa je pri predlogu dublinske uredbe in predlogu uredbe o azilnem postopku, zlasti zaradi različnih stališč v Svetu. Prav tako ni zadostne podpore za dogovor o nekaterih predlogih za reformo azilnega sistema, kar zavira napredek celotne reforme. Komisija skupaj s tem predlogom predstavlja predlog o spremembi predloga uredbe o azilnem postopku iz leta 2016 ter predlog uredbe o preverjanju državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva na zunanjih mejah, s katerimi bi se spojile vse faze postopka migracije, vključno z novo fazo pred vstopom in hitrejšim vračanjem državljanov tretjih držav, ki nimajo pravice do zadrževanja v Uniji. Poleg tega Komisija predlaga spremembo predloga za prenovitev uredbe Eurodac iz leta 2016, s katerim želi vzpostaviti jasno in dosledno povezavo med določenimi posamezniki in postopki, ki se zanje uporabljajo, da se zagotovi dodatna pomoč nadzoru nedovoljenih migracij in odkrivanju nedovoljenih gibanj ter podpora izvajanju novega solidarnostnega mehanizma. Na zadnje, Komisija predlaga tudi predlog uredbe o ravnanju v kriznih razmerah, da bi se določila potrebna orodja za obvladovanje kriznih razmer in višje sile. Ta instrument je zato namenjen obravnavanju izjemnih situacij, v katerih bi zaradi obsega in narave množičnega pritoka državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki nedovoljeno prihajajo v državo članico, ali tveganja takšnega pritoka, azilni sistem posamezne države članice ter njen sistem sprejema ali vračanja lahko postali nefunkcionalni, kar bi lahko imelo resne posledice za delovanje skupnega evropskega azilnega sistema in sistema Unije za upravljanje migracij ter bi lahko povzročilo nezmožnost njune uporabe, instrument pa naj bi tudi zagotovil zavezujoča pravila za situacije višje sile. 1.2.Cilji predloga

Celovit pristop k upravljanju migracij je potreben za razvoj vzajemnega zaupanja med državami članicami, da se zagotovi skladnost pristopa EU k azilu, upravljanju migracij, varovanju zunanjih meja in odnosom z zadevnimi tretjimi državami, vse to pa ob priznavanju, da je uspešnost skupnega pristopa odvisna od tega, ali se sestavni deli obravnavajo skupaj in integrirano. Prav tako upošteva nedavne sodbe Sodišča v združenih zadevah C-715/17, C-718/17 in C-719/17, v katerih je Sodišče ugotovilo, da „je treba bremena […] v skladu z načelom solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami načeloma razporediti med vse preostale države članice, saj to načelo v skladu s členom 80 PDEU velja za politiko Unije na področju azila“. Komisija je leta 2016 predlagala sistem, v katerem bi se na podlagi hierarhije meril o odgovornosti kot odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito določila država članica, ki bi nato ostala stalno odgovorna za obravnavanje vseh nadaljnjih prošenj ali navedb istega prosilca. Ta sistem je bil dopolnjen z obveznim in samodejnim korektivnim mehanizmom za dodeljevanje, ki se je na podlagi referenčnega ključa sprožil, kadar se je država članica soočila z nesorazmernim pritiskom, kar je zagotovilo jasen in zavezujoč sistem delitve odgovornosti med državami članicami. Evropski parlament je 16. novembra 2017 sprejel pogajalski mandat, ki je vključeval predlog za nadomestitev merila prvega vstopa in privzetega merila prve prošnje s sistemom dodeljevanja, pri katerem bi prosilec lahko izbral dodelitev eni od štirih držav članic z najmanjšim številom prošenj. Na strani Sveta se države članice niso mogle dogovoriti o skupnem pristopu in pogajanja so zastala. Da bi se sedanji zastoj presegel in zagotovil širši in trden okvir za migracijsko in azilno politiko, namerava Komisija umakniti predlog iz leta 2016. Ta predlog razveljavlja in nadomešča Uredbo (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (v nadaljnjem besedilu: Uredba Dublin III). Namen tega predloga je predvsem: ·vzpostavitev skupnega okvira, ki prispeva k celovitemu pristopu k upravljanju azila in migracij na podlagi načel integriranega oblikovanja politik ter solidarnosti in pravične delitve odgovornosti; ·zagotavljanje delitve odgovornosti prek novega solidarnostnega mehanizma, in sicer z vzpostavitvijo sistema za neprekinjeno zagotavljanje solidarnosti v normalnih razmerah in pomoč državam članicam z učinkovitimi ukrepi (premestitev ali prevzem vračanja ter drugi prispevki za krepitev zmogljivosti držav članic na področju azila, sprejema in vračanja ter v zunanji razsežnosti) za upravljanje migracij v praksi, kadar se zadevne države članice soočajo z migracijskim pritiskom. Ta pristop vključuje tudi poseben postopek solidarnosti, ki se uporabi ob prihodih po operacijah iskanja in reševanja; ·krepitev zmogljivosti sistema za učinkovito in uspešno določitev posamezne države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Predlog bi zlasti omejil določbe o prenehanju odgovornosti in možnosti za prenos odgovornosti med državami članicami zaradi dejanj prosilca ter bi znatno skrajšal roke za pošiljanje zahtev in prejemanje odgovorov, tako da bi bila prosilcem hitreje določena odgovorna država članica, kar bi pomenilo tudi hitrejši dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite; ·odvračanje od zlorab in preprečevanje nedovoljenega gibanja prosilcev znotraj EU, zlasti z vključitvijo jasnih obveznosti prosilcev, da prošnjo vložijo v državi članici prvega vstopa ali zakonitega prebivališča in da ostanejo v državi članici, ki je določena kot odgovorna. To zahteva tudi sorazmerne materialne posledice v primeru neizpolnjevanja obveznosti. 1.3.Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike Sistem za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, je ključen element skupnega evropskega azilnega sistema. Povsem je povezan s pravnimi in političnimi instrumenti na področju azila, zlasti z azilnimi postopki, standardi glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati posamezniki, da so upravičeni do mednarodne zaščite, pogoji za sprejem in preselitvijo. Ta predlog je tudi skladen s pravili o mejnih kontrolah na zunanjih mejah, kakor so določena v zakoniku o schengenskih mejah, in prispeva k cilju učinkovitega upravljanja zunanjih meja, ki je neločljivo povezan s prostim gibanjem oseb znotraj Unije. Predlog s tem, da razširja področje uporabe ukrepov za obravnavanje migracijskih izzivov, nadalje zmanjšuje potrebo po ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah. Poleg tega je zagotovljena skladnost z uspešnim evropskim integriranim upravljanjem meja na ravni Unije in nacionalni ravni, kakor je določeno v uredbi o evropski mejni in obalni straži. Evropsko integrirano upravljanje meja je neločljivo povezano s prostim gibanjem oseb v Uniji in je temeljni sestavni del območja svobode, varnosti in pravice. Hkrati je bistvenega pomena za ta predlog in prispeva k izvajanju načela integrirane politike za izboljšanje celovitega pristopa k upravljanju migracij, ki ga predvideva ta predlog. Ta predlog je povsem skladen s sporočilom o novem paktu o migracijah in azilu ter načrtom pobud, ki ga spremljajo, vključno s predlogom ciljno usmerjene spremembe uredbe o azilnem postopku in uredbe o preverjanju, ki zagotavljata, da se pri migrantih opravi preverjanje istovetnosti, zdravstveni pregled in varnostno preverjanje ter da se migranti usmerijo bodisi v vračanje bodisi v azilni postopek, vključno, kadar je ustrezno, z azilnim postopkom ali postopkom vračanja na meji, ki sta določena v predlogu uredbe o azilnem postopku. Predlog je skladen tudi s predlogom o spremembi predloga prenovitve uredbe Eurodac iz leta 2016. Nadalje je ta predlog v celoti skladen z načrtom za pripravljenost na migracije in migracijske krize, ki zagotavlja operativni okvir za spremljanje in predvidevanje migracijskih tokov in migracijskih razmer, krepitev odpornosti in organizacijo usklajenega odziva na migracijsko krizo. Predlog zlasti v celoti upošteva objavljena poročila in dejavnosti mreže, vzpostavljene v okviru načrta. Predlog pomeni tudi okrepitev pravnega okvira in politike EU na področju vračanja, in sicer s krepitvijo zmogljivosti Unije za ukrepanje na področju sodelovanja s tretjimi državami v okviru mehanizma, ki Komisiji omogoča, da prouči in predlaga ukrepe za izboljšanje takega sodelovanja, kar presega ukrepe, ki jih predvideva vizumski zakonik. Zagotovljena je tudi skladnost z že doseženimi začasnimi političnimi dogovori o uredbi o pogojih za azil, prenovljeni direktivi o pogojih za sprejem, uredbi o okviru EU za preselitev in uredbi o Agenciji EU za azil, ki jih Komisija povsem podpira. Ker so cilji, na katerih temeljijo ti predlogi, še vedno aktualni, bi bilo treba dogovor o teh predlogih doseči čim prej. Ker pa ni bilo mogoče doseči dogovora o predlogu dublinske uredbe, objavljenem 4. maja 2016, in ker ta predlog vključuje nov strukturiran solidarnostni mehanizem in upošteva tudi druge spremembe, ki so bile predlagane leta 2016 in ki so namenjene predvsem izboljšanju učinkovitosti postopkov, ki se opravijo pred dublinsko predajo, na primer obvestila o ponovnem sprejemu in omejitve glede prenosa odgovornosti, je treba navedeni predlog umakniti. Komisija je septembra 2015 predlagala tudi krizni mehanizem za premestitev, da bi zasnovala strukturno rešitev za obravnavo kriznih razmer, kakršne so nastopile v Grčiji in Italiji, na podlagi česar je Svet septembra 2015 sprejel sklepa o premestitvi. Ker predlog uredbe o upravljanju azila in migracij vsebuje določbe za obravnavanje migracijskih tokov s premestitvami in prevzemom vračanja v razmerah migracijskega pritiska in ker tudi predlog uredbe o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile na področju migracij in azila predvideva posebna pravila za premestitev in prevzem vračanja z namenom strukturnega reševanja kriznih razmer, namerava Komisija umakniti predlog o kriznem mehanizmu za premestitev iz septembra 2015 in razveljaviti direktivo o začasni zaščiti. 1.4.Skladnost z drugimi politikami Unije Ta predlog je skladen s celovitim dolgoročnim pristopom k upravljanju migracij, določenim v novem paktu o migracijah in azilu, kar vključuje umeščanje migracijske politike v jedro odnosov s partnerskimi tretjimi državami; vključitev upravljanja zunanjih meja v širšo politiko EU na področju upravljanja migracij; vzpostavitev dobro povezanih pravičnih in učinkovitih postopkov za azil in vračanje ter okrepitev schengenskega območja prostega gibanja, ki temelji na zaupanju med državami članicami. Ključni del tega pristopa je spodbujanje zakonitih poti v EU, da bi se na trg dela EU pritegnili nadarjeni ljudje in da bi se zagotovila zaščita tistim, ki jo potrebujejo, prek preselitev in drugih dopolnilnih poti do zaščite, ter razvoj posebnih politik za pomoč pri integraciji državljanov tretjih držav v evropskih družbah.

Ta uredba s tem, ko vzpostavlja okvir upravljanja migracij, ki upošteva celotno migracijsko pot in pri tem razvija partnerstva s tretjimi državami, prispeva k ciljem EU glede ambiciozne in široke zunanje politike, ki temelji na partnerstvu s tretjimi državami. To zagotavlja tudi skladnost s humanitarnimi cilji, izraženimi s podporo beguncem v tretjih državah. Ta predlog je skladen s predlogom o preverjanju in z določbami o mehanizmu spremljanja prispeva k močnim jamstvom za temeljne pravice. V predlog uredbe o uvedbi obveznosti preverjanja na zunanjih mejah za državljane tretjih držav, ki načeloma ne izpolnjujejo pogojev za vstop, je vključen nov mehanizem spremljanja, da bi se zagotovili tako spoštovanje temeljnih pravic med celotnim preverjanjem, kot ustrezne preiskave vseh domnevnih kršitev temeljnih pravic. To spremljanje je del določb predlagane uredbe o vodenju, v skladu s katerimi bi morale države članice rezultate svojega nacionalnega mehanizma za spremljanje na podlagi uredbe o preverjanju vključiti v svoje nacionalne strategije, pripravljene na podlagi te uredbe. Poleg tega se bodo v letno poročilo o upravljanju migracij vključevali tudi rezultati poročanja o spremljanju in po potrebi se bodo predlagale izboljšave. Ta predlog z namenom, da bi se podprli solidarnostni ukrepi, ki se osredotočajo na premestitev in nadaljnjo predajo, poleg predaj, ki so zajete v postopkih za določanje odgovornosti držav članic, predvideva pavšalne zneske, ki bi se plačali državam članicam, in je povsem skladen s proračunom EU za spodbujanje takih ukrepov in uspešno uporabo uredbe. Ta predlog nadalje krepi politike na področju varnosti. Na podlagi posebnih pravil, določenih v tej uredbi, se bo odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito v primeru, da oseba ogroža nacionalno varnost in javni red, hitro določila, poleg tega pa se bodo preprečile nadaljnje predaje takih oseb drugim državam članicam. Zato predlog krepi tudi varnostni cilj iz predloga uredbe o preverjanju, v skladu s katero bo tako varnostno preverjanje obvezno. 2.PRAVNA PODLAGA, SUBSIDIARNOST IN SORAZMERNOST 2.1.Pravna podlaga Ta predlog razveljavlja in nadomešča Uredbo (EU) št. 604/2013 in razširja področje uporabe tako, da se vključi skupni okvir, ki prispeva k celovitemu pristopu k upravljanju migracij – poleg tega, da uvaja širši pristop k solidarnosti,– zato bi ga bilo treba sprejeti na ustrezni pravni podlagi, in sicer na podlagi člena 78(2)(e) in člena 79(2)(c) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) v skladu z rednim zakonodajnim postopkom. 2.2.Načelo neobveznega sodelovanja Za Irsko je Uredba (EU) št. 604/2013 zavezujoča na podlagi njenega uradnega obvestila, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi te uredbe na podlagi Protokola o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji (PEU) in PDEU. V skladu z zgoraj navedenim protokolom se lahko Irska odloči sodelovati pri sprejetju tega predloga. To možnost ima tudi po sprejetju predloga. V skladu s Protokolom o stališču Danske, priloženim PEU in PDEU, Danska ne sodeluje pri sprejemanju ukrepov Sveta, predlaganih na podlagi naslova V PDEU (razen, če gre za „ukrepe, ki določajo tretje države, katerih državljani morajo imeti ob prehodu zunanjih meja držav članic vizum, ali za ukrepe glede enotne oblike vizumov“). Vendar Danska glede na to, da na podlagi mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila z ES leta 2006, uporablja veljavno dublinsko uredbo, v skladu s členom 3 navedenega sporazuma obvesti Komisijo o svoji odločitvi glede izvajanja delov III, V in VII spremenjene uredbe. 2.3.Vpliv predloga na države, pridružene dublinskemu sistemu, ki niso članice EU Unija je vzporedno s pridružitvijo več držav, ki niso članice EU, schengenskemu pravnemu redu sklenila več sporazumov, ki te države pridružujejo tudi pravnemu redu Dublin/Eurodac: – sporazum o pridružitvi Islandije in Norveške, sklenjen leta 2001, – sporazum o pridružitvi Švice, sklenjen 28. februarja 2008, – protokol o pridružitvi Lihtenštajna, sklenjen 7. marca 2011. Da bi se vzpostavile pravice in obveznosti med Dansko, ki se je, kakor je zgoraj obrazloženo, z mednarodnim sporazumom pridružila pravnemu redu Dublin/Eurodac, in zgoraj navedenimi pridruženimi državami, sta bila med Unijo in pridruženimi državami sklenjena dva posebna pravna akta. V skladu s tremi zgoraj navedenimi sporazumi pridružene države brez izjem sprejmejo pravni red Dublin/Eurodac in njegove spremembe. Ne sodelujejo pri sprejemanju aktov, ki spreminjajo ali nadgrajujejo dublinski pravni red (torej vključno s tem predlogom), vendar morajo Komisijo v določenem roku obvestiti o svoji odločitvi glede tega, ali bodo sprejele vsebino navedenega akta, ko ga odobrita Svet in Evropski parlament. Če Norveška, Islandija, Švica ali Lihtenštajn ne sprejmejo akta, ki spreminja ali nadgrajuje pravni red Dublin/Eurodac, zadevni sporazumi prenehajo veljati, razen če se skupni/mešani odbor, ustanovljen s sporazumi, soglasno ne odloči drugače. Področje uporabe predlagane uredbe je širše od predmeta urejanja navedenih sporazumov, saj določa celovit pristop, ki temelji na skupnem okviru za upravljanje migracij, hkrati pa ohranja temeljne določbe v zvezi z določitvijo odgovornosti za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki ostaja ključni del uredbe. Da se zagotovi ohranitev sporazumov z Dansko in pridruženimi državami, ki urejajo njihovo sodelovanje v dublinskem sistemu, bodo za Dansko, Norveško, Islandijo, Švico in Lihtenštajn, če bo ta akt sprejet, zavezujoči le deli III, V in VII te uredbe.

2.4.Subsidiarnost Naslov V PDEU o območju svobode, varnosti in pravice prenaša nekatere pristojnosti v zvezi s temi vprašanji na Evropsko unijo. Te pristojnosti je treba izvajati v skladu s členom 5 Pogodbe o Evropski uniji, tj. če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganega ukrepa in se ti zaradi obsega ali učinkov predlaganega ukrepa laže dosežejo na ravni Evropske unije. Ta predlog racionalizira obstoječa pravila, določena z uredbo (EU) št. 604/2013, njegov cilj pa je zagotoviti pravilno uporabo teh pravil, da se omeji nedovoljeno gibanje državljanov tretjih držav med državami članicami, kar je po naravi čezmejno vprašanje. Ta pravila dopolnjuje nov solidarnostni mehanizem za vzpostavitev sistema za obvladovanje razmer, ko se države članice soočajo z migracijskim pritiskom. Ta pristop predvideva tudi vključitev solidarnostnih ukrepov, ki se uporabijo za prihode po operacijah iskanja in reševanja, da se zagotovi podpora državam članicam, ki se soočajo z izzivi takih prihodov. Ker so ti cilji čezmejne narave, je za njihovo doseganje potrebno ukrepanje na ravni EU. Jasno je, da ukrepi, ki jih sprejmejo posamezne države članice, niso zadovoljiv odgovor na potrebo po skupnem pristopu EU k reševanju skupne težave. 2.5.Sorazmernost V skladu z načelom sorazmernosti iz člena 5 Pogodbe o Evropski uniji ta uredba ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje njenih ciljev. Kar zadeva celoviti pristop, ki temelji na skupnem okviru, ta uredba vzpostavlja ključna načela takšnega pristopa na podlagi spremljanja in strukture vodenja, potrebnih za zagotovitev njenega izvajanja. Države članice imajo skupni interes za zagotavljanje doslednega izvajanja upravljanja migracij na ravni EU na podlagi načel integriranega oblikovanja politik ter solidarnosti in poštene delitve bremena. Te določbe ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego cilja uspešnega obravnavanja razmer. Kar zadeva racionalizacijo pravil za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, so predlagane spremembe omejene na to, kar je potrebno, da se omogoči uspešno delovanje sistema, tako glede hitrejšega dostopa prosilcev do postopka za priznanje mednarodne zaščite kot glede zmogljivosti uprav držav članic za uporabo sistema. Kar zadeva uvedbo novega solidarnostnega mehanizma, Uredba (EU) št. 604/2013 v svoji sedanji obliki ne določa orodij za obravnavanje razmer, ko se države članice soočijo z migracijskim pritiskom. Poleg tega sedanja uredba ne obravnava posebnih razmer, ki nastanejo zaradi prihodov po operacijah iskanja in reševanja. To vrzel naj bi zapolnile določbe o solidarnosti, ki jih uvaja ta predlog. Te določbe ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego cilja uspešnega obravnavanja razmer. 2.6.Izbira instrumenta Glede na to, da je bil obstoječi dublinski mehanizem vzpostavljen z uredbo, se enak instrument uporabi za vzpostavitev celovitega pristopa, ki temelji na skupnem okviru za uspešno upravljanje migracij, racionalizacijo dublinskega mehanizma in njegovo dopolnitev s solidarnostnim mehanizmom. 3.REZULTATI NAKNADNIH OCEN, POSVETOVANJ Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI IN OCEN UČINKA Zbiranje znanja o izvajanju in uporabi obstoječe zakonodaje 3.1.Oblikovanje politik na podlagi dokazov Komisija je opravila analizo razmer, rezultati pa so podrobneje navedeni v delovnem dokumentu služb Komisije, ki spremlja novi pakt o migracijah in azilu in njegove zakonodajne in nezakonodajne predloge. Poudarja nedavni razvoj na področju upravljanja migracij ter opozarja, da sta ponovni zagon reforme sistema za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, in novi način delitve bremena ključna elementa za nov začetek. Analiza opozarja, da čeprav se je število nezakonitih prihodov v Unijo od vrhunca krize leta 2015 dramatično zmanjšalo za 92 %, še vedno obstajajo številni strukturni izzivi, zaradi katerih so azilni sistemi držav članic ter njihovi sistemi za sprejem in vračanje pod pritiskom. Med temi izzivi so vedno večji delež prosilcev za mednarodno zaščito, ki nimajo pristnih potreb po njej in verjetno ne bodo deležni zaščite v EU, posledično povečano upravno breme in zamude pri priznavanju zaščite tistim, ki jo resnično potrebujejo, ter vztrajen pojav nadaljnjega gibanja migrantov znotraj EU. Vendar je treba priznati tudi težave, s katerimi se organi držav članic soočajo pri zagotavljanju varnosti prosilcev in osebja organov v krizi zaradi COVID-19. Kljub temu, da se je število nezakonitih prihodov sčasoma zmanjšalo, se je delež prispelih migrantov iz držav, za katere je stopnja ugodno rešenih prošenj za azil nižja od 20 %, povečal s 13 % leta 2015 na 55 % leta 2018. Obenem se povečuje tudi delež zapletenih primerov, saj so državljane tretjih držav, ki so prihajali v letih 2015 in 2016 in so očitno potrebovali mednarodno zaščito, delno nadomestili prihodi oseb z različnimi stopnjami ugodno rešenih prošenj za azil. Prav tako se je število prošenj za mednarodno zaščito kljub zmanjšanju števila nezakonitih prihodov po vsej EU še naprej povečevalo in doseglo štirikratno razliko v primerjavi s številom prihodov. Iz tega trenda je razvidno, da prosilci za mednarodno zaščito ne zaprosijo v prvi državi članici prihoda, da vložijo več prošenj za mednarodno zaščito v EU in da obstaja potreba po reformi sedanjega dublinskega sistema. Poleg tega še vedno povzročajo težave izkrcanja po operacijah iskanja in reševanja. V letu 2019 je bila polovica vseh nedovoljenih prihodov po morju posledica izkrcanj po operacijah iskanja in reševanja, zaradi česar so se nekatere države članice znašle pod posebnim pritiskom zgolj zaradi geografske lokacije. Analiza nadalje pojasnjuje, da je treba državljane tretjih držav, katerih prošnje za mednarodno zaščito so zavrnjene in ki jih je v EU vsako leto približno 370 000, usmeriti v postopek vračanja. Glede na statistične podatke, ki so na voljo Komisiji, to predstavlja približno 80 % skupnega števila odločb o vrnitvi, ki se izdajo vsako leto. Z vse večjim deležem prosilcev za mednarodno zaščito, za katere ni verjetno, da bodo prejeli tako zaščito v EU, se povečuje breme obravnave ne le prošenj, temveč tudi vračanja migrantov brez urejenega statusa, katerih prošnje so bile zavrnjene, med drugim zato, ker so očitno neutemeljene ali nedopustne. To seveda vpliva tudi na hitrost priznavanja statusa tistim, ki mednarodno zaščito resnično potrebujejo. Analiza poudarja, da obstajajo velike strukturne slabosti in pomanjkljivosti v zasnovi in izvajanju evropske azilne in migracijske politike. Države članice imajo še vedno zelo neusklajene azilne sisteme in sisteme vračanja, kar povzroča razlike v standardih zaščite in neučinkovitosti v postopkih ter migrante spodbuja k nedovoljenemu gibanju po Evropi, da bi poiskali boljše pogoje za sprejem in boljše možnosti za svoje bivanje, kar ima neželene posledice za schengensko območje. Na upravljanje migracij se lahko gleda iz perspektive različnih področij politike, vsako od katerih ima svoj fokus in akterje. Vsako področje politike si prizadeva obravnavati posamezne izzive, pri tem pa ne upošteva, kako to vpliva na skupni okvir upravljanja migracij in kako se umešča v celoviti okvir, ki je potreben, da bo dobro upravljan sistem prinašal koristi. Na splošno so študije pokazale, da je premalo integriranega oblikovanja politik, ki bi različne politike povezalo v skladno celoto. Študije tudi opozarjajo, da neobstoj trajnostnega sistema, ki bi deloval za vse države članice, vpliva na možnost zagotavljanja takojšnje in dejanske odzivnosti na zunanje dejavnike. V obstoječem dublinskem sistemu ali skupnem evropskem azilnem sistemu na sploh namreč ni strukturnega solidarnostnega mehanizma, čeprav se lahko pritiski na posamezne države članice zelo razlikujejo ter se nenadoma in nepredvidljivo spremenijo.

Poleg tega na učinkovitost celotnega sistema upravljanja migracij slabo vpliva pomanjkanje skladnega pristopa EU k povezavi med prenehanjem zakonitega prebivanja zaradi odločbe o zavrnitvi azila in začetkom postopkov vračanja, vključno z zahtevami po ponovnem sprejemu, ki se naslovijo na tretje države. Tudi podatki so nezadostni in nezanesljivi ali pa viri podatkov niso dovolj učinkovito izkoriščeni, da bi omogočali popolno sliko. Kvantitativni podatki, ki so jih januarja 2020 države članice posredovale o intenzivnosti nedovoljenega gibanja, ki so ga opazile v svoji državi, so bili pomanjkljivi; prispevki devetnajstih držav članic pa so opozarjali na število prejetih prošenj za mednarodno zaščito, v nekaterih primerih pa tudi na število poslanih/prejetih dublinskih zahtev za predajo. Te izzive je mogoče obravnavati le s povečanjem učinkovitosti, celovitosti in trajnostnosti evropskega azilnega in migracijskega sistema, in sicer tako, da se upravljanje migracij EU jemlje kot splet neločljivo povezanih politik, ki temelji na integriranem oblikovanju politik in pravilih ter v katerem uspešnost in pomanjkljivosti vsakega posameznega dela vplivajo na celotni sistem. Poleg tega analiza opozarja na potrebo po širšem konceptu solidarnosti. Koncept solidarnosti bi moral biti po naravi obvezen, da bi se lahko predvidljivo in uspešno odzival na spreminjajoče se razmere z naraščajočim deležem mešanih migracijskih tokov proti Uniji ter da bi zagotovil pravično delitev odgovornosti v skladu s Pogodbo. Podpora ene države članice drugi ni potrebna le v obliki premestitev prosilcev, ki niso v postopku na meji, pač pa tudi v nekaterih primerih drugih skupin, kot so prosilci v postopku na meji, pa tudi upravičenci do mednarodne zaščite. Poleg tega bi morala biti državam članicam na voljo solidarnost na področju vračanja, da bi lahko bolje obvladovale vse večji delež mešanih migracijskih tokov. Dokazi nadalje nakazujejo, da se je solidarnost med državami članicami, ki je potekala v obliki prispevkov h gradnji zmogljivosti in drugih oblikah podpore, izkazala za uspešno podporo državi članici, ki se sooča z migracijskim pritiskom. Izkušnje iz prejšnjih in tekočih solidarnostnih shem opozarjajo, da bi morala biti solidarnost stalno na voljo tudi pri izkrcanjih po operacijah iskanja in reševanja. Študije poudarjajo tudi, da migracijski pritisk izhaja iz različnih dejavnikov in da bi ga bilo treba oceniti glede na vrsto meril, ki segajo prek področja azila na migracijske razmere tako v državah članicah, kakor tudi v celotni EU (celostna kvalitativna ocena). Poleg tega se je v nekaterih primerih za uspešno izkazala tudi podpora pravilnemu delovanju azilnega sistema, sistema ponovnega sprejema in sistema vračanja ter upravljanja meja. Vzajemna podpora držav članic in podpora na ravni EU za izboljšanje in okrepitev odnosov z nekaterimi tretjimi državami, zlasti kar zadeva ponovni sprejem, bi nekaterim državam članicam v določenih primerih tudi lahko bila v veliko pomoč. Na zadnje študije poudarjajo potrebo po poenostavljenih in učinkovitejših pravilih za postopek določanja države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Izzivi, povezani s pravili o odgovornosti v dublinskem sistemu, se obravnavajo z več ukrepi novega predloga. Nekateri teh ukrepov so bili predlagani že leta 2016 in nekateri temeljijo na veljavnih dublinskih pravilih. Odgovornosti držav članic za migracije morajo biti prilagojene, da bi se upoštevale nove razmere in da bi bile te odgovornosti, v smislu širšega okvira upravljanja migracij, pravično porazdeljene. Potrebna so skupna pravila za obvladovanje mešanih migracijskih tokov, tako ob prihodu kot takrat, ko se državljani tretjih držav izognejo kontroli na zunanjih mejah in so prijeti v notranjosti države, da se ugotovi identiteta teh oseb ter opravita zdravstveni pregled in varnostno preverjanje, in sicer v skladu s praksami, ki so bile razvite v okviru pristopa žariščnih točk. Nadaljnjo in obsežno podporo bi morale zagotoviti agencije EU in financiranje EU, in sicer tako za pomoč državam članicam pri zagotavljanju solidarnostnih prispevkov, ki se bodo zahtevali od njih, kot za prevzemanje njihovih različnih odgovornosti za upravljanje migracijskih tokov. 3.2.Naknadne ocene/preverjanja primernosti obstoječe zakonodaje Komisija je, potem ko je napovedala svojo zavezo v evropski agendi o migracijah, leta 2016 naročila zunanje študije o oceni dublinskega sistema. V oceni so se ocenile uspešnost, učinkovitost, ustreznost, skladnost in dodana vrednost EU uredbe Dublin III. Proučeno je bilo, v kolikšni meri Uredba obravnava cilje, širše potrebe politike EU in potrebe ciljnih zainteresiranih strani. Ocena vključuje poglobljeno študijo praktičnega izvajanja uredbe Dublin III v državah članicah. Glavne ugotovitve so povzete v nadaljevanju, podrobneje pa so navedene v delovnem dokumentu služb Komisije, ki spremlja novi pakt in njegove predloge. Poleg tega je Evropski parlament februarja 2020 pozval Evropski svet za begunce in izgnance, naj izvede študijo o dublinski uredbi o prošnjah za mednarodno zaščito. Ustreznost uredbe Dublin III Sistem za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, je ključen element pravnega reda EU na področju azila in njegovi cilji ostajajo veljavni. Instrument EU za določitev meril in mehanizem za določitev odgovorne države članice je bistvenega pomena, dokler v Uniji obstajajo ločeni nacionalni azilni sistemi. Brez takega instrumenta bi se države članice morale opirati na ad hoc dogovore kot v časih pred sprejetjem dublinske uredbe, kar bi izjemno otežilo določitev odgovornosti držav članic. V oceni je bilo ugotovljeno, da noben nacionalni ali dvostranski instrument ne bi mogel zagotoviti enakega splošnega učinka, kar bi povzročilo nezmožnost obravnave prošenj za mednarodno zaščito, pri katerih nacionalna pristojnost ni dobro razmejena. Izražena so bila različna stališča glede dejanskega učinka Uredbe, ki bi morala zagotoviti hiter dostop prosilcev do azilnih postopkov in omogočiti dolgoročno strategijo, ki bi prosilce odvračala od vložitve več prošenj. S tem bi se preprečevale zlorabe in omejili splošni stroški, kar bi nadalje prispevalo k učinkovitosti azilnega sistema. Tudi nedavna študija Evropskega parlamenta je potrdila potrebo po sistemu, v katerem je na podlagi skupnih meril in z njimi povezanih zahtev glede dokazov ena sama država članica odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, čeprav je ta sistem trenutno pomanjkljiv. Izvajanje Uredbe Najpomembnejša težava, poudarjena v zunanji študiji, ki jo je naročila Komisija, ki so jo potrdili tudi države članice in zainteresirane strani na posvetovanjih, opravljenih odkar je Komisija leta 2016 sprejela svoj predlog, je pomanjkanje doslednega in pravilnega izvajanja v državah članicah. Ugotovljeno je bilo tudi, da so bile v zasnovi uredbe Dublin III številne pomanjkljivosti, zaradi katerih je bilo težje doseči njene glavne cilje. Hierarhija meril, kot je določena v uredbi Dublin III, ne upošteva dejanskega stanja, ki ga obravnavajo migracijski sistemi držav članic, niti ni namenjena doseganju ravnotežja v prizadevanjih. Metoda določanja odgovornosti upočasnjuje dostop do azilnega postopka. V sedanjem sistemu se lahko zgodi, da morajo prosilci čakati do 10 mesecev (v primeru obvestil o ponovnem sprejemu) ali 11 mesecev (v primeru zahtev za sprejem), preden se začne postopek obravnave prošnje za mednarodno zaščito. To ovira izpolnjevanje cilja sistema, da se prosilcu zagotovi hiter dostop do azilnega postopka. Poleg tega v EU ostaja pogost problem večkratnih prošenj za mednarodno zaščito. Leta 2019 je 32 % prosilcev prošnje predhodno že vložilo v drugih državah članicah. To nakazuje, da je imela Uredba le malo ali sploh nobenega učinka na doseganje cilja preprečitve, da bi prosilci vlagali po več prošenj, s čimer bi se omejilo nedovoljeno gibanje. Jasno je tudi, da uredba Dublin III ni bila zasnovana za obravnavanje razmer migracijskega pritiska ali pravične delitve odgovornosti med državami članicami. Prav tako ni upoštevala situacij upravljanja migracij pri mešanih migracijskih tokovih in posledičnega pritiska na migracijske sisteme držav članic. 3.3.Posvetovanja z zainteresiranimi stranmi Politični profil migracij v zadnjih letih in pogajanja o predlogih iz leta 2016 pomenijo, da je že potekala bogata in podrobna razprava o vprašanjih, ki jih zajema ta uredba. Komisija se je poleg tega večkrat posvetovala z Evropskim parlamentom, državami članicami in zainteresiranimi stranmi, da bi zbrala njihova stališča o novem paktu o migracijah in azilu. Posebna pozornost je bila namenjena sodelovanju z Evropskim parlamentom, ki je večkrat izrazil pomen celostnega pristopa k trajnostni azilni in migracijski politiki. Potrebo po celostnem pristopu k migracijam je podprlo tudi več političnih skupin v Evropskem parlamentu v svojih dokumentih o stališčih, podan pa je bil tudi splošen poziv k hitremu sprejetju zaključkov glede predlogov na področju migracij in azila. Evropski parlament je izrazil stališče, da bi bilo treba pri celostnem pristopu k migracijam upoštevati zunanjo razsežnost EU, sposobnost odpravljanja temeljnih vzrokov migracij in razvoja novih partnerstev s tretjimi državami in stabilnega mehanizma iskanja in reševanja ter podpirati preselitve, zakonite poti in ukrepe integracije.

Evropski parlament je pozval tudi k uvedbi sistema obvezne solidarnosti, ki bi vključeval premestitve ter obravnaval potrebo po dolgoročnih rešitvah in močni solidarnosti na področju azilnih ukrepov. Ustreznost takega pristopa se je potrdila tudi v okviru pandemije koronavirusa, da bi se preprečile humanitarne krize. Komisija je pred predstavitvijo novega pakta o migracijah in azilu začela stalni dialog z državami članicami, ki ga je nadaljevala ves čas priprave pakta. Države članice so spoznale, kako potrebni so napredek pri odpravljanju pomanjkljivosti sedanjega sistema, nov sistem pravične delitve odgovornosti, h kateremu bi bile obvezane prispevati vse države članice, močna zaščita meja ter zunanja razsežnost migracij in izboljšave na področju vračanja. Namera Komisije, da poišče nove oblike solidarnosti, na primer s prevzemom vračanja, je bila na splošno v fazi posvetovanja dobro sprejeta. Hkrati so romunsko, finsko, hrvaško in nemško predsedstvo organizirali strateške in tehnične izmenjave o prihodnjem razvoju različnih vidikov migracijske politike, ki te točke še poudarjajo. Med finskim predsedovanjem so v okviru različnih forumov Sveta, vključno s konferenco v Tampereju 2.0, ki je potekala 24. in 25. oktobra 2019 v Helsinkih, ter salzburškim forumom na Dunaju 6. in 7. novembra 2019, države članice pozdravile namero Evropske komisije glede ponovne obravnave dublinske reforme, da bi našla nove oblike solidarnosti, h katerim bi bile obvezane pomembno prispevati vse države članice. Države članice so poudarile, da bi morali solidarnostne ukrepe spremljati ukrepi odgovornosti. Poleg tega so poudarile, da se je nujno treba boriti proti nedovoljenemu gibanju znotraj EU in izvrševati vračanje oseb, ki ne potrebujejo mednarodne zaščite. Komisija je v zvezi z vprašanjem, kako zagotoviti nov začetek in trenutne migracijske izzive obravnavati v skladu s standardi na področju človekovih pravic, upoštevala tudi številna priporočila nacionalnih in lokalnih organov, nevladnih in mednarodnih organizacij, kot so UNHCR, IOM, pa tudi možganskih trustov in akademskih krogov. Po njihovem mnenju bi bilo treba v okviru novega začetka reforme revidirati nekatera pravila za določitev odgovornosti in zagotoviti mehanizem obvezne solidarnosti, tudi za osebe, izkrcane po operaciji iskanja in reševanja. Nevladne organizacije se zavzemajo tudi za skupno razumevanje odgovornosti med državami članicami in pozivajo, naj revidirana dublinska pravila vključujejo trajnejši mehanizem za premestitev. Komisija je upoštevala tudi mnenja zainteresiranih strani o potrebi po oblikovanju celovitega pristopa k upravljanju migracij s celostnim pristopom k migracijam in azilu. Zainteresirane strani, s katerimi so potekala posvetovanja, so izrazile svoja stališča o tem, kako oblikovati novo načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti, in so na splošno pozdravile namero Komisije glede ponovne obravnave reforme dublinske uredbe, da bi poiskali nove oblike solidarnosti. Evropska komisarka Ylva Johansson je prav tako večkrat organizirala ciljna posvetovanja z organizacijami civilne družbe, ustreznimi lokalnimi nevladnimi organizacijami v državah članicah ter socialnimi in gospodarskimi partnerji. V tem posvetovanju je bil poudarek posebnih priporočil na skupnem pristopu k standardom za otroke v skladu s sporočilom iz leta 2017 o otrocih v migracijah in na potrebi po vzpostavitvi pravičnega sistema, ki zagotavlja varstvo temeljnih pravic. Komisija je upoštevala tudi prispevke in študije Evropske migracijske mreže, ki so se izvedli na njeno pobudo in ki so bili v zadnjih letih podlaga za več specializiranih študij in ad hoc poizvedb. 3.4.Temeljne pravice Ta predlog je v celoti skladen s temeljnimi pravicami in splošnimi načeli Unije ter mednarodnim pravom in jih spoštuje. Zlasti boljše obveščanje prosilcev za azil o uporabi te uredbe ter njihovih pravicah in obveznostih v njej bo po eni strani omogočilo, da bodo lažje branili svoje pravice, po drugi strani pa bo prispevalo k zmanjšanju obsega nedovoljenega gibanja, saj bodo prosilci za azil bolj naklonjeni spoštovanju pravil sistema. Učinkovitost pravice do pravnega sredstva se bo povečala z določitvijo obsega pritožbe in cilja, da sodišča ali razsodišča sprejemajo odločitve v usklajenih rokih. O zahtevi za odložilni učinek je treba odločiti v usklajenem roku. Pravica do svobode in prosto gibanje se bosta okrepila s skrajšanjem rokov, v katerih je mogoče osebo pridržati v izjemnih primerih, določenih v Uredbi, in le če je to v skladu z načeli nujnosti in sorazmernosti. Okrepilo se bo spoštovanje zasebnega in družinskega življenja, zlasti z razširitvijo področja uporabe Uredbe na sorojence ter družine, oblikovane v tranzitnih državah. Pravice mladoletnikov brez spremstva so bile prav tako okrepljene z boljšo opredelitvijo izvajanja načela otrokove koristi in oblikovanjem mehanizma za določitev otrokove koristi v vseh okoliščinah, ki vključujejo predajo mladoletnika. Rok za pošiljanje zahteve za sprejem je prav tako prilagojen, da se upošteva kompleksnost primerov v zvezi z iskanjem družine in združitvijo družine. Pravila v zvezi z dokazi so bila poenostavljena, da bi zagotovili hitro določitev odgovornosti in dodatno okrepili pravico do enotnosti družine. Prav tako bo treba vedno dati prednost premestitvi mladoletnikov brez spremstva, države članice pa bodo v ta namen prejele višjo finančno spodbudo v obliki prispevka. Da bi preprečili nedovoljeno gibanje, predlog omejuje pravico do materialnih pogojev za sprejem na državo članico, v kateri se mora prosilec nahajati, z izjemo obveznosti vseh držav članic, da zagotovijo življenjski standard v skladu s pravom Unije, vključno z Listino EU, in mednarodnimi obveznostmi. 4.PRORAČUNSKE POSLEDICE Skupna finančna sredstva, ki jih je treba nameniti podpori izvajanja tega predloga, znašajo 1 113,500 milijona EUR, predvidenih za obdobje 2021–2027. S tem bi se krili operativni stroški, vključno s stroški predaje v obliki pavšalnih zneskov za predajo na podlagi te predlagane uredbe in za predajo v zvezi s premestitvami v okviru solidarnostnih določb v zvezi s premestitvijo prosilcev za mednarodno zaščito, upravičencev do mednarodne zaščite in nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Za premestitev mladoletnikov brez spremstva so predvidene višje finančne spodbude. Finančne potrebe so v skladu z veljavnim večletnim finančnim okvirom in vključujejo tudi uporabo posebnih instrumentov, kot so opredeljeni v Uredbi Sveta (EU, Euratom) št. 1311/2013. 5.NATANČNEJŠA POJASNITEV POSAMEZNIH DOLOČB PREDLOGA Ta uredba določa skupni okvir, katerega namen je priznati, da bremena, ki ga prinašajo nezakoniti prihodi migrantov v Unijo, ne bi smele nositi zgolj posamezne države članice, temveč Unija kot celota. Uredba prispeva k celovitemu pristopu s spodbujanjem integriranega oblikovanja politik na svojem področju uporabe.

Predlog ohranja povezavo med odgovornostjo na področju azila in spoštovanjem obveznosti držav članic glede varovanja zunanjih meja, ob upoštevanju mednarodnih obveznosti izvajanja operacij iskanja in reševanja, pri čemer se uporabljajo izjeme, namenjene zaščiti družinskega življenja in otrokove koristi. Bistvo sedanjih meril za določanje odgovornosti je ohranjeno, predlagane pa so ciljno usmerjene spremembe, med drugim okrepitev enotnosti družine z razširitvijo opredelitve družinskega člana, pojasnitvijo odgovornosti države članice po operacijah iskanja in reševanja ter uvedbo novega merila v zvezi s posedovanjem diplom. Namen glavnih sprememb je po eni strani izboljšati učinkovitost sistema, zlasti z utrditvijo odgovornosti dane države članice za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ko je ta odgovornost ugotovljena. Po drugi strani pa je namen sprememb omejiti nedovoljeno gibanje, zlasti s črtanjem nekaterih pravil o prenehanju ali prenosu odgovornosti med državami članicami. Sistem dopolnjuje nov pristop k solidarnosti, ki temelji na okviru za ocenjevanje razmer v državah članicah in EU v realnem času. Poleg tega so določena postopkovna pravila za omogočitev premestitve in prevzema vračanja kot oblike solidarnosti. 5.1.Določitev skupnega okvira, ki temelji na celovitem pristopu k upravljanju migracij Za izvajanje skupnega okvira predlog določa več načel, ki bi morala usmerjati izvajanje upravljanja migracij, vključno s potrebo po integriranem oblikovanju politik ter z zagotavljanjem načela solidarnosti in pravične delitve odgovornosti. Vzpostavljena je struktura vodenja, v okviru katere bodo države članice vzpostavile nacionalne strategije za izvajanje tega okvira, vključno s kontingentnim načrtovanjem, da se prepreči kopičenje migracijskega pritiska, in spremljanjem temeljnih pravic. Te strategije bodo prispevale k novi evropski strategiji za izvajanje različnih elementov celovitega pristopa in določile strateški pristop k upravljanju migracij na ravni Unije, kar bo omogočilo predvidevanje tveganj in priložnosti, ki se pojavljajo pri upravljanju migracij, ter načinov, kako jih najbolje obravnavati. Komisija bo vsako leto objavila poročilo o upravljanju migracij, ki bo vključevalo kratkoročno napoved razvoja migracijskih razmer ter omogočilo pravočasen odziv na spreminjajoče se trende na področju migracij in odzive na ugotovitve okvira za spremljanje. Ta okvir bo dopolnjeval sistem rednega spremljanja migracijskih razmer, Komisija pa bo poročala o razmerah. To delo bodo podpirale dejavnosti v okviru načrt za pripravljenost na migracije in migracijske krize, zlasti dejavnosti spremljanja in poročanja iz načrta. 5.2.Solidarnostni mehanizem ·Solidarnostni ukrepi, h katerim bodo obvezane države članice ob migracijskem pritisku Vzpostavljen je nov mehanizem, ki lahko zagotovi solidarnost, s katero se bo mogoče soočiti z migracijskim pritiskom. Zasnova solidarnostnega mehanizma je prožna, da se lahko uporablja v situacijah z različnimi migracijskimi tokovi in stanji. Solidarnostni prispevki, ki jih bodo morale zagotoviti države članice, zajemajo bodisi premestitev bodisi prevzem vračanja, prispevati pa je mogoče tudi k ukrepom krepitve zmogljivosti držav članic na področju azila, sprejema in vračanja ter na področju zunanje razsežnosti. Države članice bodo morale prispevati z deležem, izračunanim z uporabo razdelitvenega ključa na podlagi 50 % BDP in 50 % prebivalstva. Delež države članice prejemnice se vključi v razdelitveni ključ, da se zagotovi, da vse države članice uveljavljajo načelo pravične delitve odgovornosti. Premestitev Predlagano področje uporabe premestitve vključuje prosilce za mednarodno zaščito, za katere se ne uporablja postopek na meji iz Uredbe (EU) XXX/XXX [uredba o azilnem postopku]. Vse pomembne povezave med osebo, ki se premesti, in državo članico premestitve so vključene kot postopkovni element. Ob migracijskem pritisku bo premestitev vključevala tudi upravičence do mednarodne zaščite do največ tri leta od datuma, ko jim je bila priznana mednarodna zaščita. Prevzem vračanja Predlagana uredba vključuje možnost, da se države članice odločijo, da bodo svoj solidarnostni prispevek zagotovile v obliki prevzema vračanja. Pri prevzemu vračanja se država članica zaveže, da bo podprla državo članico pod migracijskim pritiskom v tesnem sodelovanju z njo, in sicer z izvajanjem potrebnih dejavnosti za vrnitev posamično identificiranih nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav z ozemlja države članice, ki prejema obvezni solidarnostni ukrep. V ta namen bi prevzemna država članica na primer zagotavljala svetovanje nezakonito prebivajočim državljanom tretjih držav o vračanju in reintegraciji, pomagala pri prostovoljnem vračanju in reintegraciji migrantov brez urejenega statusa z uporabo svojih programov in virov, vodila ali podpirala politični dialog s tretjimi državami za omogočanje ponovnega sprejema migrantov brez urejenega statusa, ki se nahajajo v državi članici prejemnici, in zagotovila izdajo veljavnega potovalnega dokumenta. Če pa se ta prizadevanja po osmih mesecih izkažejo za neuspešna, bi prevzemna država članica zadevne osebe prevzela na svoje ozemlje in si še naprej prizadevala za njihovo vrnitev v skladu z Direktivo 2008/115/ES o vračanju. Dejavnosti, ki jih zajema prevzem vračanja, dopolnjujejo dejavnosti, ki jih izvaja Evropska agencija za mejno in obalno stražo, in med drugim vključujejo dejavnosti, ki jih Agencija ne more izvajati na podlagi svojega mandata (npr. zagotavljanje diplomatske podpore državi članici prejemnici v odnosih s tretjimi državami). Kadar države članice navedejo, da bodo prevzele vračanje, navedejo tudi državljanstva tretjih držav, za katere so pripravljene podpreti vrnitev: s tem se zagotovi, da se prevzem vračanja uporabi za vrnitev državljanov tretjih držav, za katere lahko zadevne države članice prinesejo dodano vrednost. ·Solidarnost ob izkrcanjih oseb po operacijah iskanja in reševanja V letnem poročilu o upravljanju migracij bodo določene kratkoročne napovedi pričakovanih izkrcanj po takih operacijah na vseh poteh in solidarnostni odziv, ki bi bil potreben za prispevanje k potrebam držav članic izkrcanja glede premestitve prosilcev, ki niso v postopku na meji, ali potreb zadevnih držav članic po zmogljivostih. V poročilu bosta navedena tudi delež zahtevanih solidarnostnih ukrepov za vsako državo članico in skupno število državljanov tretjih držav, za katere veljajo solidarnostni ukrepi. Druge države članice nato navedejo obliko solidarnostnega ukrepa, ki ga nameravajo sprejeti, tj. bodisi premestitev prosilcev bodisi ukrepe na področju krepitve zmogljivosti ali zunanje razsežnosti. Kadar prispevki držav članic zadoščajo za pokritje danih potreb, Komisija sprejme izvedbeni akt, s katerim vzpostavi solidarnostni fond, da bi podprla izzive, s katerimi se sooča država članica izkrcanja. Kadar z navedenimi prispevki držav članic ni mogoče izpolniti potreb, ugotovljenih v poročilu o upravljanju migracij, bo Komisija sprejela izvedbeni akt, v katerem bo določila deleže vsake države članice z uporabo razdelitvenega ključa za premestitev. Kadar države članice navedejo, da nameravajo sprejeti ukrepe na področju zmogljivosti ali zunanje razsežnosti, Komisija določi ukrepe v izvedbenem aktu. Vendar, če bi bil obseg navedenih ukrepov držav članic na področju zmogljivosti ali zunanje razsežnosti za več kot 30 % manjši od zahtevanega števila oseb, ki se premestijo, bo Komisija zagotovila, da bodo morale države članice prispevati polovico svojega deleža k premestitvam. V takih primerih se lahko države članice odločijo za prispevek v obliki prevzema vračanja. Komisija bo skozi vse leto ob izkrcanjih uporabljala fond in pripravila sezname za razdelitev oseb, ki se premestijo, med prispevajoče države članice za vsako izkrcanje ali skupino izkrcanj. Kadar obstaja tveganje, da solidarnostni fondi ne bodo zadoščali zaradi vse večjega števila izkrcanj, bo Komisija spremenila izvedbeni akt, v katerem bo določila dodaten obseg napovedanih ukrepov za premestitev za posamezno državo članico prejemnico ali skupino držav članic prejemnic, ki pa bi moral biti omejen na 50 % obsega, določenega v izvedbenih aktih. Poleg tega, kadar obstaja tveganje, da bo država članica izkrcanja izpostavljena migracijskemu pritisku, se lahko njen solidarnostni fond uporabi za hitro premestitev oseb, dokler ni sprejet izvedbeni akt, predviden ob pritisku. Za ta namen se lahko uporabijo tudi fondi drugih držav članic izkrcanja, dokler to ne ogroža delovanja njihovega fonda. Kadar je v poročilu o upravljanju migracij ugotovljeno, da se države članice soočajo z določenimi izzivi ker so na njihovem ozemlju prisotni državljani tretjih držav, ki so prosilci za mednarodno zaščito in so poleg tega ranljivi, ne glede na to, kako so prečkali zunanje meje, se lahko solidarnostni fond uporabi tudi za hitro premestitev teh oseb.

Obvezna solidarnost ob migracijskem pritisku Ocena migracijskega pritiska in solidarnostni odziv Kadar država članica obvesti Komisijo, da meni, da je pod migracijskim pritiskom, vključno s tveganjem pritiska, zaradi velikega števila prihodov, tudi kadar ti prihodi izvirajo iz operacij iskanja in reševanja, bo Komisija izvedla oceno razmer ter pri tem upoštevala posamezno situacijo, ki v državi članici prevladuje, na podlagi številnih meril in razpoložljivih informacij, med drugim informacij, zbranih v okviru načrta za pripravljenost na migracije in migracijske krize. Kadar ocena pokaže, da je posamezna država članica pod migracijskim pritiskom, bo opredelila skupne potrebe države članice in navedla ustrezne ukrepe, potrebne za obravnavo razmer, vse druge države članice pa bodo prispevale z ukrepi premestitve ali prevzema vračanja ali kombinacijo takih ukrepov. Kadar je država članica sama država članica prejemnica, ni dolžna prispevati k solidarnosti. Države članice navedejo obliko prispevkov, ki jih bodo zagotovile v načrtih solidarnostnega odzivanja, ki se pošljejo Komisiji. Poleg tega, kadar so v poročilu o migracijskem pritisku ugotovljene potrebe po drugih solidarnostnih ukrepih, namenjenih krepitvi zmogljivosti zadevne države na področju azila, sprejema ali vračanja ali na področju zunanje razsežnosti za obvladovanje migracijskih tokov, lahko prispevajoče države članice v svojih načrtih solidarnostnega odziva namesto premestitve ali prevzema vračanja navedejo tovrstne ukrepe. Taki ukrepi bi lahko imeli različne oblike, od pomoči pri vzpostavljanju okrepljenih sprejemnih zmogljivosti, vključno z infrastrukturo ali drugimi sistemi za izboljšanje pogojev za sprejem prosilcev za azil. To bi lahko vključevalo tudi financiranje, namenjeno upravljanju azilnih in migracijskih razmer v določeni tretji državi, iz katere izhajajo posamezni migracijski tokovi v posamezno državo članico. Na področju vračanja bi lahko taki ukrepi vključevali na primer finančno ali drugo pomoč, osredotočeno na infrastrukturo in objekte, ki bi lahko bili potrebni za izboljšanje izvrševanja vrnitev ali zagotavljanje materialnih ali prevoznih sredstev za izvajanje operacij. Kadar Komisija oceni, da so sorazmerni z deležem države članice in v skladu s cilji iz Sklada za azil in migracije, bodo ti prispevki določeni v izvedbenem aktu. Vendar, če bi bil obseg navedenih ukrepov držav članic na področju zmogljivosti ali zunanje razsežnosti za več kot 30 % manjši od zahtevanega števila oseb, ki se premestijo ali za katere se prevzame vračanje, bo Komisija zagotovila, da bodo morale države članice prispevati polovico svojega deleža k tem ukrepom. Država članica lahko prav tako zahteva odbitek v višini 10 % svojega deleža, če lahko dokaže, da je bila v preteklih petih letih odgovorna za več kot dvakrat toliko prošenj za mednarodno zaščito na prebivalca, kot je povprečje EU. Zmanjšanje se nato sorazmerno razdeli med druge države članice. Izvedbeni akti Komisije za solidarnostne ukrepe Komisija bo v dveh tednih od predložitve načrtov solidarnostnega odziva sprejela izvedbeni akt, ki določa solidarnostne ukrepe, ki jih morajo države članice sprejeti v korist države članice pod migracijskim pritiskom. V izvedbenem aktu bo določeno skupno število oseb, ki se premestijo in/ali za katere se prevzame vračanje, pri čemer se upoštevajo zmogljivosti in potrebe države članice prejemnice na področju azila in vračanja, opredeljene v oceni, ter določi delež vsake države članice na podlagi razdelitvenega ključa, prilagojen v skladu z zahtevami držav članic, ki so dokazale, da so upravičene do odbitka. V njem bodo navedeni tudi ukrepi na področju krepitve zmogljivosti, operativne podpore ali ukrepov na področju zunanje razsežnosti, ki jih prispevajoče države članice sprejmejo namesto premestitve ali prevzema vračanja. Izvedbeni akt se sprejme v skladu s členom 8 Uredbe (EU) št. 182/2011, pri čemer se na podlagi ustrezno utemeljenih nujnih razlogov zaradi migracijskega pritiska v državi članici prejemnici na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje izvedbenih aktov, ki se začnejo uporabljati takoj in ostanejo v veljavi za obdobje, ki ni daljše od enega leta. ·Splošne določbe glede solidarnosti Solidarnostni forum Ob migracijskem pritisku, kadar solidarnostni prispevki, ki jih države članice navedejo v načrtih solidarnostnega odziva, ne ustrezajo potrebam, opredeljenim v oceni migracijskega pritiska, Komisija skliče solidarnostni forum, ki bo državam članicam omogočil, da v svojih načrtih solidarnostnega odziva prilagodijo kategorijo svojih prispevkov. Kadar napovedani solidarnostni prispevki ne zadoščajo za zagotovitev učinkovitega delovanja solidarnostne podpore za izkrcanja po operacijah iskanja in reševanja, Komisija skliče solidarnostni forum, preden sprejme dodatni izvedbeni akt iz navedenega člena. Druge oblike solidarnosti Država članica lahko kadar koli zaprosi druge države članice za prostovoljno solidarnostno podporo. Vsaka država članica lahko prostovoljno prispeva v korist navedene države članice, vključno s premestitvijo prosilcev za mednarodno zaščito, za katere se uporablja postopek na meji v skladu z Uredbo (EU) XXX/XXX [uredba o azilnem postopku], ali nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Poleg tega lahko države članice prostovoljno prispevajo k okrepitvi zmogljivosti držav članic na področju azila, sprejema in vračanja ter na področju zunanje razsežnosti. Države članice, ki so prispevale ali nameravajo prispevati s solidarnostnimi ukrepi, o tem obvestijo Komisijo s predložitvijo načrta solidarnostne podpore, priloženega k temu predlogu. Kadar takšni prostovoljni prispevki ustrezajo ukrepom, določenim v izvedbenem aktu v zvezi z migracijskim pritiskom, se raven prispevkov držav članic odšteje od deleža, navedenega v izvedbenem aktu. Postopek premestitve Predlagana uredba določa postopke, ki jih je treba upoštevati pred premestitvijo in po njej, ter obveznosti tako države članice prejemnice kot države članice premestitve. Obveznosti države članice prejemnice vključujejo določbe v zvezi z identifikacijo in registracijo zadevnih oseb za namene premestitve ter obveznost zagotovitve, da zadevna oseba ne predstavlja nevarnosti za nacionalno varnost ali javni red. Kadar država članica prejemnica ugotovi, da zadevna oseba predstavlja takšno varnostno tveganje, se ta oseba ne premesti. Kadar je oseba, ki se premesti, prosilec, mora država članica prejemnica, preden začne postopek premestitve, najprej oceniti, ali morda nje same na podlagi meril, povezanih z združitvijo družine ali prebivanjem/vizumom, ni mogoče določiti za odgovorno državo članico, saj bi utegnila biti taka oseba tesno povezana z državo članico prejemnico in se ne bi smela premestiti drugam. Obveznosti države članice premestitve vključujejo obveznost premestitve osebe, ki ne ogroža nacionalne varnosti ali javnega reda, in, kadar je oseba prosilec, obveznost izvedbe postopka za določitev odgovorne države članice, če to ni bilo storjeno v državi članici prejemnici. Kadar je oseba upravičenec do mednarodne zaščite, mora država članica premestitve samodejno priznati zadevni status, ki ga je priznala država članica prejemnica, da upravičenec ohrani svoj status in ustrezne pravice, tudi če je premeščen v drugo državo članico. Postopek prevzema vračanja Država članica, ki se zaveže k prevzemu vračanja, mora sodelovati z državo članico prejemnico in se z njo tesno usklajevati, da določi specifične podporne ukrepe, ki so potrebni za vrnitev posamično identificiranih nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav z ozemlja države članice prejemnice. Na podlagi rezultatov usklajevanja med zadevnima državama članicama bi prevzemna država članica sprejela potrebne ukrepe za omogočitev in uspešno dokončanje postopkov vračanja, na primer z zagotavljanjem podpore pri prostovoljni vrnitvi in reintegraciji s pomočjo, z vodenjem ali podpiranjem političnega dialoga z določenimi tretjimi državami, zagotavljanjem identifikacije in izdaje veljavnih potovalnih dokumentov ali organizacijo praktičnih ureditev za operacije vračanja, kot so čarterski ali redni leti. V tej fazi je država članica prejemnica kljub temu še vedno odgovorna za izvajanje postopkov vračanja (npr. za izdajo odločbe o vrnitvi, pritožbe) v zvezi z zadevnimi posamezniki in pri tem uporablja direktivo o vračanju.

Prevzemne države članice bi podporne ukrepe izvajale v vnaprej določenem osemmesečnem obdobju. To obdobje bi se začelo z dnem, ko Komisija sprejme izvedbeni akt za solidarnostne ukrepe ob migracijskem pritisku. Če za državljane tretjih držav, katerih vračanje se prevzame, ob sprejetju izvedbenega akta še ne velja odločba o vrnitvi, se obdobje šteje od datuma izdaje odločbe o vrnitvi ali, če so osebe neuspešno zaprosile za azil in so posledično prejele odločbo o vrnitvi, od trenutka, ko državljani tretjih držav nimajo več pravice do zadrževanja in se na ozemlju zadevne države članice ne smejo več zadrževati. Če vrnitve kljub skupnim prizadevanjem zadevnih držav članic ob izteku osemmesečnega obdobja niso bile uspešno izvedene, bi bili državljani tretjih držav predani na ozemlje prevzemne države članice. V ta namen bi se smiselno uporabljal postopek, opisan v prejšnjem oddelku. ·Finančna podpora Predlog določa finančne spodbude za premestitev. Dodeljevali se bodo finančni prispevki v višini 10 000 EUR na premeščeno osebo (tudi po prevzemu vračanja, če vrnitev ni bila uspešna). Za premestitev mladoletnikov brez spremstva je določen finančni prispevek v višini 12 000 EUR. Poleg tega se bo dodelil finančni prispevek v višini 500 EUR za kritje stroškov predaje oseb v zvezi s premestitvijo in v zvezi s postopki iz te uredbe. ·Spremembe drugih zakonodajnih instrumentov Predlog vključuje spremembo Uredbe (EU) XXX/XXX [Sklad za azil in migracije], da se uvedejo finančne določbe, na katerih temelji ta predlagana uredba. Predlog vključuje tudi spremembo Direktive 2003/109/ES (direktiva o rezidentih za daljši čas). Za osebe, ki potrebujejo zaščito, bo možnost pridobitve statusa rezidenta za daljši čas v krajšem obdobju pomemben prispevek k omogočanju polne in hitre integracije upravičencev do mednarodne zaščite v državo članico prebivanja. Upravičenci do mednarodne zaščite bi morali imeti možnost pridobitve statusa rezidenta za daljši čas v državi članici, ki jim je priznala mednarodno zaščito, in sicer po treh letih zakonitega in neprekinjenega prebivanja v tej državi članici, pri čemer je treba zagotoviti, da bodo se bodo glede drugih pogojev za pridobitev statusa za upravičence do mednarodne zaščite uporabljali enaki pogoji kot za druge državljane tretjih držav. 5.3.Racionalizacija postopka za določitev odgovornosti in izboljšanje njegove učinkovitosti Z namenom zagotovitve, da postopek določitve odgovornosti za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito deluje nemoteno in trajnostno, da izpolnjuje cilj hitrega dostopa do postopka obravnave in zaščite tistih, ki jo potrebujejo, ter z namenom odvračanja od nedovoljenega gibanja, se predlagajo številne izboljšave sistema, zlasti: ·Obveznost prosilca, da vloži vlogo bodisi v državi članici prvega nezakonitega vstopa ali v primeru zakonitega bivanja v tej državi članici, kot je bilo predlagano leta 2016. Prosilec se mora nato nahajati v navedeni državi članici med postopkom določitve in v odgovorni državi članici po tej določitvi. Cilj je zagotoviti urejeno upravljanje tokov, olajšati določitev odgovorne države članice in s tem hitrejši dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite ter preprečiti nedovoljeno gibanje. S to spremembo je pojasnjeno, da prosilec nima niti pravice do izbire države članice, v kateri vloži prošnjo, niti države članice, odgovorne za obravnavo prošnje. V primeru neizpolnjevanja te obveznosti je prosilec do materialnih pravic pri sprejemu upravičen samo tam, kjer se mora nahajati. ·Osebe, ki jim je bila priznana takojšnja zaščita v skladu z Uredbo (EU) XXX/XXX [uredba o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile na področju migracij in azila], so vključene v opredelitev prosilca, da se zagotovi, da država članica, ki je priznala navedeni status zaščite, kljub temu, da njihove prošnje še niso rešene (so začasno odložene), ni oproščena obveznosti določitve odgovorne države članice ter spoštovanja meril in mehanizmov iz te uredbe. Kadar je za odgovorno državo članico določena druga država članica, bi morala takojšnja zaščita po predaji prenehati. Če se zadevne osebe preselijo v druge države članice in tam zaprosijo za mednarodno zaščito, bi jih morala odgovorna država članica prav tako ponovno sprejeti v skladu s postopki iz te uredbe. ·Kot je bilo predlagano leta 2016, uredba uvaja obveznost, da morajo države članice pred uporabo meril za določitev odgovorne države članice zagotoviti, da oseba pred izvedbo predaje ne ogroža nacionalne varnosti ali javnega reda države članice. Ta obveznost velja za vse osebe, za katere se uporabljajo postopki iz ter uredbe, čeprav se za osebo ni opravilo širše preverjanje ali se zanjo iz katerega koli drugega razloga ni opravilo varnostno preverjanje. Prva država članica, v kateri je bila prošnja registrirana, mora pred uporabo meril odgovornosti presoditi, ali obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da prosilca predstavlja nevarnost za nacionalno varnost ali javni red države članice. Če presoja pokaže, da prosilec predstavlja varnostno tveganje, ta država članica postane odgovorna država članica. Če zadevna oseba predstavlja tveganje za varnost po določitvi odgovornosti, se predaja lahko izvede pod pogojem, da se spoštuje posebna določba, ki se nanaša na izmenjavo informacij v zvezi z varnostjo. ·Okrepljena je zahteva po sodelovanju prosilcev, da se organom zagotovijo vse informacije, potrebne za določitev odgovorne države članice in ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito, ter da se prepreči izogibanje pravilom, zlasti pobeg. Uredba določa sorazmerne obveznosti za prosilce v zvezi s pravočasnim zagotavljanjem vseh elementov in informacij, relevantnih za določitev odgovorne države članice, ter v zvezi s sodelovanjem s pristojnimi organi držav članic. Izrecno je tudi navedeno, da se morajo prosilci nahajati v zadevni državi članici in biti dosegljivi za organe zadevne države članice ter spoštovati odločitev o predaji. Neizpolnjevanje pravnih obveznosti iz Uredbe bo imelo sorazmerne postopkovne posledice za prosilca, kot je izključitev sprejemanja informacij, ki so bile neupravičeno predložene prepozno. ·Uredba razširja obseg informacij, ki jih je treba zagotoviti prosilcem. Namen osebnega razgovora je poenostavitev postopka za določitev odgovorne države članice, pri čemer osebni razgovor pripomore k pridobivanju vseh potrebnih informacij. Vendar pa ne bi smel povzročiti zavlačevanja postopka, če je prosilec pobegnil ali če so bile zadostne informacije že predložene. ·Pravilo, da se merila določijo na podlagi položaja v času, ko je bila prošnja najprej registrirana v državi članici, se uporablja za vsa merila, vključno s tistimi, ki se nanašajo na družinske člane in mladoletnike. Jasno določen rok za predložitev relevantnih informacij bo omogočil hitro oceno in odločitev. ·Uredba ohranja razširjeno opredelitev družinskih članov iz leta 2016 na dva načina: in sicer (1) vključuje sorojenca ali sorojence prosilca ter (2) družinska razmerja, ki so se oblikovala po zapustitvi države izvora vendar pred prihodom na ozemlje države članice. Sorojenci so ciljna, a pomembna kategorija, pri kateri je možnost dokazovanja in preverjanja družinskega razmerja razmeroma preprosta, zato je možnost zlorabe majhna. Razširitev na družine, ki so se oblikovale med tranzitom, odraža nedavne migracijske pojave, kot so daljša bivanja zunaj države izvora pred prihodom v EU, tudi v begunskih taborih. Te ciljno usmerjene razširitve opredelitve družine so namenjene zagotovitvi pomembne povezave med zadevno osebo in odgovorno državo članico, pri čemer se upoštevajo tudi širše posledice za zadevne družine; zato se pričakuje, da se bo s tem zmanjšalo tveganje nedovoljenega gibanja ali pobega oseb, ki so zajete v razširjenih pravilih. ·Pravila o dokazih, ki so potrebni za določitev odgovornosti, so prožnejša, zlasti da se omogoči učinkovita združitev družine. Pravila pojasnjujejo, da formalni dokazi, kot so izvirna dokumentarna dokazila in testi DNK, ne bi smeli biti potrebni v primerih, ko so posredni dokazi skladni, preverljivi in dovolj podrobni, da se določi odgovornost. ·Predlaga se več sprememb za racionalizacijo in okrepitev meril odgovornosti iz členov 19, 21 in 22. Da bi okrepili stabilnost sistema, so bila v členu 19 pojasnjena merila odgovornosti v zvezi z vizumi in dokumenti za prebivanje, njihova uporaba pa podaljšana na tri leta. Prav tako je bila v členu 21 o nezakonitem vstopu klavzula o prenehanju odgovornosti po 12 mesecih od nezakonitega vstopa podaljšana na tri leta, klavzula o nezakonitem prebivanju pa je bila črtana, saj se je izkazalo, da je njena uporaba v praksi zapletena zaradi težav pri zagotavljanju potrebnih dokazil. V zvezi z merilom za vstop brez vizumske obveznosti se črta tudi izjema v zvezi z naknadnimi vstopi v države članice, za katere je odpravljena potreba po vstopnem vizumu, v skladu s pristopom, da bi morala biti za obravnavo praviloma odgovorna država članica prvega vstopa, in z namenom preprečevanja nedovoljenega gibanja po vstopu. ·Poleg tega se doda novo merilo v zvezi s posedovanjem diplome ali dokazila o kvalifikaciji, ki ga izda izobraževalna ustanova s sedežem v posamezni državi članici, da se prosilcu zagotovi, da njegovo prošnjo obravnava država članica, s katero ima pomembne vezi. Taka diploma ali dokazilo o kvalifikaciji bi moralo predstavljati vsaj srednješolsko izobrazbo, enakovredno drugi ravni mednarodne standardne klasifikacije izobrazbe, ki jo vodi izobraževalna ustanova ali visokošolski zavod, opredeljen v Direktivi (EU) 2016/801 Evropskega parlamenta in Sveta, v skladu z nacionalnim pravom ali upravno prakso držav članic. ·Uredba določa krajše roke za različne faze postopka, da se pospeši postopek odločanja in s tem zagotovi hitrejši dostop prosilca do azilnega postopka. To zadeva roke za predložitev zahteve za sprejem in odgovor nanjo, razen v zvezi z mladoletniki brez spremstva, predložitev obvestila o ponovnem sprejemu in sprejetje odločitve o predaji.

·Iztek rokov bo le v določenih primerih povzročil prenos odgovornosti med državami članicami. Zdi se, da je zaradi takega prenosa odgovornosti prihajalo do izogibanja pravilom in oviranja postopka. Pravila, ki privedejo do prenosa odgovornosti, kadar je rok za pošiljanje obvestila o ponovnem sprejemu potekel, so bila zato črtana, pa tudi pravila, ki privedejo do prenehanja ali prenosa odgovornosti zaradi ravnanja prosilca. Če prosilec pobegne iz države članice, da bi se izognil predaji v odgovorno državo članico, lahko država članica, ki izvede predajo, preostali čas šestmesečnega roka uporabi za izvedbo predaje od trenutka, ko je prosilec znova dosegljiv za organe. ·Kot je bilo predlagano leta 2016, so bile zahteve za ponovni sprejem preoblikovane v preprosta obvestila o ponovnem sprejemu, saj bo iz zadetka v sistemu Eurodac razvidno, katera je odgovorna država članica. Država članicam ki predloži obvestilo, bo imela zdaj možnost, da hitro ugovarja obvestilu z utemeljitvijo, da se uporabljajo omejena pravila za prenos in prenehanje odgovornosti, tj. kadar druga država članica ni pravočasno predala osebe odgovorni državi članici, je uporabila diskrecijsko klavzulo ali je zadevna oseba zapustila ozemlje držav članic v skladu z odločbo o vrnitvi. To bo pomembno orodje za obvladovanje nedovoljenega gibanja glede na trenutno razširjenost obvestil za ponovni sprejem namesto zahtev za sprejem. ·Uvedena je bila obveznost za odgovorno državo članico, da ponovno sprejme upravičenca do mednarodne zaščite ali preseljeno osebo, ki je vložila prošnjo ali je nezakonito prisotna v drugi državi članici. Ta obveznost bo državam članicam zagotovila potrebno pravno orodje za izvrševanje predaj nazaj, kar je pomembno za omejitev nedovoljenega gibanja. ·Pravila glede pravnih sredstev so bila prilagojena, da bi se znatno pospešil in uskladil pritožbeni postopek. Predlog poleg pojasnitve prosilčeve pravice, da zahteva odložilni učinek odločitve o predaji med postopkom pritožbe ali ponovnega pregleda, določa poseben, kratek rok, v katerem morajo sodišča sprejeti take odločitve. ·Spravni postopek kot mehanizem za reševanje sporov, ki ni bil uradno uporabljen, odkar je bil določen v Dublinski konvenciji iz leta 1990 (čeprav v nekoliko drugačni obliki), se spremeni, da bi postal bolj uporaben in bi bila njegova uporaba lažja. ·Cilje obstoječega mehanizma zgodnjega opozarjanja in pripravljenosti bo prevzela nova Agencija Evropske unije za azil, kot je določeno zlasti v poglavju 5 o spremljanju in ocenjevanju ter poglavju 6 o operativni in tehnični podpori v predlogu o Agenciji Evropske unije za azil. Zato se je v tej uredbi ohranilo črtanje tega mehanizma, predlaganega leta 2016. ·Vzpostavi se mreža pristojnih enot, katerih delovanje koordinira Agencija Evropske unije za azil, da bi se okrepila praktično sodelovanje in izmenjava informacij o vseh zadevah v zvezi z uporabo te uredbe, vključno z razvojem praktičnih orodij in navodil. ·V zvezi z mladoletniki brez spremstva predlog pojasnjuje, da je odgovorna država članica, v kateri je mladoletnik najprej vložil prošnjo za mednarodno zaščito, razen če se dokaže, da to ni v mladoletnikovo korist. To pravilo bo omogočilo hitro določitev odgovorne države članice in posledično hiter dostop te ranljive skupine prosilcev do postopka, tudi ob upoštevanju predlaganih krajših rokov. ·Določba o jamstvih za mladoletnike brez spremstva je prilagojena tako, da se poveča uporabnost ocen otrokove koristi. Tako pred predajo mladoletnika brez spremstva v drugo državo članico država članica, ki izvede predajo, zagotovi, da bo ta država članica nemudoma sprejela potrebne ukrepe v skladu z uredbo o azilnem postopku in direktivo o pogojih za sprejem. Prav tako je določeno, da mora biti pred kakršno koli odločitvijo o predaji mladoletnika brez spremstva opravljena ocena njegove koristi, ki jo hitro pripravi usposobljeno osebje. 2020/0279 (COD) Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o upravljanju azila in migracij ter spremembi Direktive Sveta 2003/109/ES in predlagane Uredbe (EU) XXX/XXX [Sklad za azil in migracije]



(Besedilo velja za EGP) EVROPSKI PARLAMENT IN SVET EVROPSKE UNIJE STA – ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 78(2)(e) ter člena 79(2)(a), (b) in (c) Pogodbe, ob upoštevanju predloga Evropske komisije, po posredovanju osnutka zakonodajnega akta nacionalnim parlamentom, ob upoštevanju mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora, ob upoštevanju mnenja Odbora regij,

v skladu z rednim zakonodajnim postopkom, ob upoštevanju naslednjega: (1)Unija, kot območje svobode, varnosti in pravice, bi morala odpraviti nadzor za osebe na notranjih mejah in oblikovati skupno politiko na področju azila, priseljevanja in upravljanja zunanjih meja Unije, ki bi temeljila na solidarnosti med državami članicami in bila pravična do državljanov tretjih držav. (2)To zahteva celovit pristop, katerega namen je okrepiti medsebojno zaupanje med državami članicami in zbližati politike na področju upravljanja azila in migracij, ter poglobiti odnose z zadevnimi tretjimi državami, ob priznavanju, da je uspeh takšnega pristopa odvisen od skupne in integrirane obravnave vseh sestavnih delov. (3)Ta uredba bi morala prispevati k celovitemu pristopu, in sicer z določitvijo skupnega okvira za ukrepe Unije in držav članic na področju politik upravljanja azila in migracij ter z izoblikovanjem načela solidarnosti in pravične delitve odgovornosti v skladu s členom 80 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU). Države članice bi morale zato k celovitemu pristopu prispevati s sprejetjem vseh potrebnih ukrepov, da se med drugim zagotovi dostop do mednarodne zaščite in ustreznih pogojev za sprejem pomoči potrebnim, da se omogoči dejanska uporaba pravil za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, da se vrnejo nezakonito prebivajoči državljani tretjih držav, da se preprečijo nedovoljene migracije in nedovoljeno gibanje med njimi ter da se zagotovi podpora drugim državam članicam v obliki solidarnostnih prispevkov. (4)Skupni okvir bi moral združiti upravljanje skupnega evropskega azilnega sistema in upravljanje migracijske politike. Z migracijsko politiko bi morali zagotoviti učinkovito upravljanje migracijskih tokov, pravično obravnavo državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državah članicah, ter preprečevanje nezakonitih migracij in tihotapljenja migrantov ter okrepljene ukrepe za boj proti njima. (5)Skupni okvir je potreben za uspešno obvladovanje vse pogostejših mešanih prihodov, tj. prihodov oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in tistih, ki je ne potrebujejo, ter za priznanje, da izzivi zaradi nezakonitih prihodov migrantov v Unijo ne bi smeli bremeniti posameznih držav članic, temveč Unijo kot celoto. Da se državam članicam zagotovijo potrebna orodja za obvladovanje teh izzivov, bi bilo treba v področje uporabe te uredbe poleg prosilcev za mednarodno zaščito vključiti tudi migrante brez urejenega statusa. Področje uporabe te uredbe bi moralo vključevati tudi upravičence do mednarodne zaščite, preseljene ali sprejete osebe in osebe, ki se jim odobri takojšnja zaščita. (6)Da se upošteva vsevladni pristop ter zagotovita skladnost in učinkovitost ukrepov, ki jih sprejmejo Unija in njene države članice v okviru svojih pristojnosti, je potrebno integrirano oblikovanje politik na področju upravljanja azila in migracij, vključno z njihovimi notranjimi in zunanjimi deli, kar je tudi del celovitega pristopa. (7)Države članice bi morale razpolagati z zadostnimi kadri in finančnimi viri ter infrastrukturo, da bi lahko učinkovito izvajale politike upravljanja azila in migracij, in bi morale zagotoviti ustrezno usklajevanje med relevantnimi nacionalnimi organi in nacionalnimi organi drugih držav članic. (8)Komisija bi morala v okviru strateškega pristopa sprejeti evropsko strategijo upravljanja azila in migracij za izvajanje politik upravljanja azila in migracij. Ta strategija bi morala temeljiti na ustreznih poročilih in analizah, ki bi jih pripravile agencije Unije, ter na nacionalnih strategijah držav članic. (9)Nacionalne strategije držav članic bi morale vključevati informacije o kontingentnem načrtovanju in izvajanju načel integriranega oblikovanja politik, solidarnosti in pravične delitve odgovornosti iz te uredbe ter pravnih obveznosti, ki izhajajo iz nje, na nacionalni ravni. (10)Da bi vzpostavili učinkovit sistem spremljanja, ki bo zagotavljal izvajanje pravnega reda na področju azila, bi bilo treba v teh strategijah upoštevati tudi rezultate spremljanja, ki sta ga izvedla Agencija Evropske unije za azil in Frontex, rezultate ocenjevanja v skladu z Uredbo Sveta (EU) št. 1053/2013 kot tudi rezultate spremljanja v skladu s členom 7 Uredbe (EU) XXX/XXX [uredba o preverjanju]. (11)Komisija bi morala vsako leto sprejeti poročilo o upravljanju migracij, v katerem bi opredelila verjetni razvoj migracijskih razmer ter pripravljenost Unije in držav članic, da se nanje odzovejo in se prilagodijo, pri čemer bi morala upoštevati, kako pomembno je zagotoviti, da bo Unija pripravljena in bo kos razvijajočim se razmeram na področju azila in migracij. Poročilo bi moralo vključevati tudi rezultate poročanja o spremljanju, ki je predvideno v nacionalnih strategijah, in v primeru očitnih pomanjkljivosti predlagati izboljšave. (12)Da bi se zagotovila potrebna orodja za pomoč državam članicam pri reševanju izzivov, ki se lahko pojavijo, kadar so na ozemlju države članice prisotni državljani tretjih držav, ki so ranljivi prosilci za mednarodno zaščito, ne glede na to, kako so prečkali zunanje meje, bi moralo biti v poročilu navedeno tudi, ali se navedene države članice soočajo s takimi izzivi. Navedene države članice bi morale imeti tudi možnost, da se pri premeščanju ranljivih oseb oprejo na uporabo „solidarnostnega fonda“. (13)Za učinkovito izvajanje skupnega okvira ter za opredelitev vrzeli, obravnavanje izzivov in preprečevanje kopičenja migracijskega pritiska bi morala Komisija spremljati migracijske razmere in o njih redno poročati. (14)Učinkovita politika vračanja je bistven element dobro delujočega sistema Unije za upravljanje azila in migracij, v katerem bi se osebe, ki nimajo pravice do zadrževanja na ozemlju Unije, morale vrniti. Glede na to, da se lahko za zajeten delež prošenj za mednarodno zaščito šteje, da so neutemeljene, je treba okrepiti učinkovitost politike vračanja. S povečanjem učinkovitosti vračanja in zmanjšanjem vrzeli med azilnim postopkom in postopkom vračanja bi se pritisk na azilni sistem zmanjšal, kar bi olajšalo uporabo pravil za določanje države članice, odgovorne za obravnavanje navedenih prošenj, ter prispevalo k dejanskemu dostopu do mednarodne zaščite za tiste, ki jo potrebujejo. (15)Za okrepitev sodelovanja s tretjimi državami na področju vračanja in ponovnega sprejema nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je treba razviti nov mehanizem, ki bo vključeval vse ustrezne politike in orodja EU, da se izboljša koordinacija različnih ukrepov na različnih področjih politike, razen migracij, ki jih lahko Unija in države članice sprejmejo v ta namen. Navedeni mehanizem bi moral temeljiti na analizi, izvedeni v skladu z Uredbo (ES) št. 810/2019 Evropskega parlamenta in Sveta, ali na katerih koli drugih razpoložljivih informacijah ter upoštevati splošne odnose Unije s tretjo državo. Prav tako bi moral podpirati izvajanje prevzema vračanja. (16)Da se zagotovi pravična delitev odgovornosti in uravnoteženost prizadevanj držav članic, bi bilo treba vzpostaviti solidarnostni mehanizem, ki bi bil učinkovit in bi zagotavljal, da imajo prosilci hiter dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite. Tak mehanizem bi moral določati različne vrste solidarnostnih ukrepov ter biti prožen, da bi se lahko prilagajal spreminjajoči se naravi migracijskih izzivov, s katerimi se soočajo države članice. (17)Glede na to, da je treba zagotoviti nemoteno delovanje solidarnostnega mehanizma, ki ga vzpostavlja ta uredba, bi morala Komisija ustanoviti in sklicati solidarnostni forum, ki bi ga sestavljali predstavniki vseh držav članic. (18)Glede na posebne značilnosti izkrcanj v okviru operacij iskanja in reševanja, ki jih izvajajo države članice ali zasebne organizacije bodisi po navodilih držav članic bodisi samostojno v okviru migracij, bi bilo treba v tej uredbi določiti poseben postopek, ki bi se uporabljal za osebe, izkrcane po teh operacijah, ne glede na obstoj migracijskega pritiska.

(19)Glede na ponavljajočo se naravo izkrcanj po operacijah iskanja in reševanja na različnih migracijskih poteh bi bilo treba v letnem poročilu o upravljanju migracij določiti kratkoročne napovedi izkrcanj, predvidenih po takih operacijah, in solidarnostni odziv, ki bi bil potreben za izpolnitev potreb držav članic izkrcanja. Komisija bi morala sprejeti izvedbeni akt o vzpostavitvi nabora solidarnostnih ukrepov (v nadaljnjem besedilu: solidarnostni fond), da bi državi članici izkrcanja pomagala pri reševanju izzivov ob takšnih izkrcanjih. Takšni ukrepi bi morali vključevati premestitev prosilcev za mednarodno zaščito, ki niso v postopku na meji, ali ukrepe za krepitev zmogljivosti na področju azila, sprejema in vračanja, ali pa operativno podporo oziroma ukrepe z zunanjo razsežnostjo. (20)Da se zagotovi pravočasen odziv na specifične razmere zaradi izkrcanj po operacijah iskanja in reševanja, bi morala Komisija s pomočjo agencij Unije omogočiti hitro premestitev upravičenih prosilcev za mednarodno zaščito, ki niso v postopku na meji. Agencija Evropske unije za azil in Evropska agencija za mejno in obalno stražo bi morali pod vodstvom Komisije pripraviti seznam upravičenih oseb, ki se premestijo, z navedbo razdelitve navedenih oseb med prispevajoče države članice. (21)Izkrcane osebe bi bilo treba sorazmerno razdeliti med države članice. (22)Skupni prispevek vsake države članice v solidarnostni fond bi bilo treba določiti tako, da države članice navedejo ukrepe, s katerimi želijo prispevati. Komisijo bi bilo treba pooblastiti, da lahko, kadar prispevki držav članic ne zadostujejo za zagotovitev trajnostnega solidarnostnega odziva, sprejme izvedbeni akt, v katerem se določi skupno število državljanov tretjih držav, ki bodo vključeni v premestitev, in delež tega števila za vsako državo članico, izračunan z uporabo razdelitvenega ključa na podlagi števila prebivalcev in BDP vsake države članice. Kadar bi bil obseg navedenih ukrepov držav članic na področju zmogljivosti ali zunanje razsežnosti za več kot 30 % manjši od skupnega števila potreb po premestitvah, opredeljenih v poročilu o upravljanju migracij, bi morala imeti Komisija možnost, da prilagodi prispevke teh držav članic, ki bi morale nato prispevati polovico svojega deleža, določenega z uporabo razdelitvenega ključa bodisi s premestitvijo bodisi s prevzemom vračanja, odvisno od navedb. (23)Za zagotovitev stalne razpoložljivosti podpornih ukrepov za obravnavanje posebnih razmer ob izkrcanjih po operacijah iskanja in reševanja bi morala Komisija v primeru, ko se zaradi števila izkrcanj po operacijah iskanja in reševanja porabi 80 % solidarnostnega fonda za eno ali več držav članic prejemnic, sprejeti spremenjene izvedbene akte, s katerimi bi za 50 % povečala skupno število prispevkov. (24)Solidarnostni mehanizem bi se moral uporabljati tudi za obvladovanje migracijskega pritiska, zlasti za tiste države članice, ki so ali bi lahko bile izpostavljene migracijskemu pritisku zaradi svoje geografske lege. V ta namen bi morala Komisija sprejeti poročilo, v katerem bi opredelila, ali je država članica pod migracijskim pritiskom, in določila ukrepe, ki bi tej državi članici lahko pomagali pri obvladovanju migracijskega pritiska. (25)Komisija bi morala pri ocenjevanju, ali je država članica pod migracijskim pritiskom, na podlagi obsežne kvalitativne ocene upoštevati številne dejavnike, vključno s številom prosilcev za azil, nezakonitimi prehodi meje, izdanimi in izvršenimi odločbami o vrnitvi ter odnosi z zadevnimi tretjimi državami. Solidarnostni odziv bi moral biti zasnovan za vsak primer posebej, da bi bil prilagojen potrebam zadevne države članice. (26)Premestiti bi bilo treba samo osebe, za katere je bolj verjetno, da bodo imele pravico do zadrževanja v Uniji. Zato bi bilo treba področje uporabe premestitve prosilcev za mednarodno zaščito omejiti na tiste, za katere se ne uporablja postopek na meji iz Uredbe (EU) XXX/XXX [uredba o azilnem postopku]. (27)Solidarnostni mehanizem bi moral vključevati ukrepe za spodbujanje pravične delitve odgovornosti in uravnoteženosti prizadevanj držav članic, tudi na področju vračanja. Država članica bi se morala s prevzemom vračanja zavezati, da bo podpirala državo članico pod migracijskim pritiskom pri izvajanju potrebnih dejavnosti za vrnitev nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, pri čemer je treba upoštevati, da je država članica prejemnica še naprej odgovorna za izvedbo vrnitve, dokler se posamezniki nahajajo na njenem ozemlju. Kadar je vračanje po osmih mesecih neuspešno, bi morale prevzemne države članice te osebe prevzeti v skladu s postopki iz te uredbe in uporabiti Direktivo 2008/115/ES; države članice lahko po potrebi na podlagi Direktive Sveta 2001/40/ES priznajo odločbo o vrnitvi, ki jo je izdala država članica prejemnica. Prevzem vračanja bi moral biti del skupnega sistema EU za vračanje, vključno z operativno podporo, ki se zagotavlja prek Evropske agencije za mejno in obalno stražo, ter uporabo usklajevalnega mehanizma za spodbujanje učinkovitega sodelovanja s tretjimi državami na področju vračanja in ponovnega sprejema. (28)Države članice bi morale z izpolnitvijo načrta solidarnostnega odziva sporočiti obliko solidarnostnih prispevkov, ki jih bodo ponudile. Kadar so države članice same države članice prejemnice, jim ne bi bilo treba ponuditi solidarnostnih prispevkov drugim državam članicam. Hkrati, kadar je država članica v preteklih letih zaradi velikega števila prošenj za mednarodno zaščito nosila veliko migracijsko breme, bi morala imeti možnost, da zaprosi za zmanjšanje svojega deleža solidarnostnega prispevka v korist držav članic, ki so pod migracijskim pritiskom, če tak prispevek sestavljajo premestitve ali prevzemi vračanja. To zmanjšanje bi bilo treba sorazmerno razdeliti med druge države članice, ki sprejmejo take ukrepe. (29)Kadar so v poročilu o upravljanju migracij opredeljene potrebe posamezne države članice, ki je pod migracijskim pritiskom, kar zadeva ukrepe zmogljivosti na področju azila, sprejema in vračanja ali zunanje razsežnosti, bi morale imeti prispevajoče države članice možnost, da prispevajo k tem potrebam, namesto da prispevajo s premestitvijo ali prevzemom vračanja. Da se zagotovi sorazmernost teh prispevkov z deležem prispevajoče države članice, bi morala imeti Komisija možnost, da v izvedbenem aktu poveča ali zmanjša take prispevke. Kadar bi bil obseg navedenih ukrepov držav članic na področju zmogljivosti ali zunanje razsežnosti za več kot 30 % manjši od zahtevanega števila oseb, ki se premestijo ali za katere se prevzame vračanje, bi morala imeti Komisija možnost, da prilagodi prispevke teh držav članic, da bi zagotovila, da prispevajo polovico svojega deleža v obliki premestitev ali prevzemov vračanja. (30)Da se zagotovi celovit in učinkovit solidarnostni odziv ter da se državam članicam, ki prejemajo podporo, zagotovi jasnost, bi morala Komisija sprejeti izvedbeni akt, v katerem bi določila prispevke, ki jih mora prispevati vsaka država članica. Takšni prispevki bi morali vedno temeljiti na obliki prispevkov, ki jih je zadevna država članica navedla v načrtu solidarnostnega odziva, razen če ga navedena država članica ni predložila. V takih primerih bi morala ukrepe, določene v izvedbenem aktu za zadevno državo članico, določiti Komisija. (31)Kot referenčno točko za delovanje solidarnostnega mehanizma bi bilo treba uporabiti razdelitveni ključ na podlagi velikosti prebivalstva in gospodarstva držav članic, ki bi omogočil določitev skupnega prispevka vsake države članice. (32)Država članica bi morala imeti možnost, da na lastno pobudo ali na zahtevo druge države članice prostovoljno sprejme druge solidarnostne ukrepe, da tej državi članici pomaga pri reševanju migracijskih razmer ali pri preprečevanju migracijskega pritiska. Ti prispevki bi morali vključevati ukrepe za krepitev zmogljivosti države članice, ki je pod pritiskom, ali za odzivanje na migracijske trende prek sodelovanja s tretjimi državami. Poleg tega bi morali takšni solidarnostni ukrepi vključevati premestitev državljanov tretjih držav, ki so v postopku na meji, in nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Da bi spodbudili prostovoljno solidarnost, v okviru katere države članice prostovoljno prispevajo v obliki premestitve ali prevzema vračanja, bi bilo treba te prispevke upoštevati v izvedbenem aktu, ki se sprejme ob migracijskem pritisku. (33)Skupni evropski azilni sistem je bil vzpostavljen postopoma kot skupno območje zaščite, ki temelji na celoviti in vključujoči uporabi Ženevske konvencije z dne 28. julija 1951 o statusu beguncev, kakor je bila dopolnjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967 (v nadaljnjem besedilu: Ženevska konvencija), s čimer je zagotovljeno, da se v skladu z načelom nevračanja nihče ne pošlje nazaj v preganjanje. V tem smislu in brez poseganja v merila odgovornosti, določena v tej uredbi, se države članice, ki vse spoštujejo načelo nevračanja, štejejo kot varne za državljane tretjih držav. (34)Primerno je, da se v skupni evropski azilni sistem vključi jasna in izvedljiva metoda za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Taka metoda bi morala temeljiti na objektivnih, poštenih merilih za države članice in zadevne osebe. Zlasti bi morala omogočati hitro določitev odgovorne države članice, da bi se zagotovil učinkovit dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite in da ne bi bil ogrožen cilj hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito. (35)Ta uredba bi morala temeljiti na načelih, na katerih je bila zasnovana Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta, hkrati pa kot del skupnega okvira razvijati načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti. V ta namen bi moral nov solidarnostni mehanizem omogočiti okrepljeno pripravljenost držav članic za upravljanje migracij, obravnavanje razmer, v katerih se države članice soočajo z migracijskim pritiskom, in omogočanje redne solidarnostne podpore med državami članicami. (36)Ta uredba bi se morala uporabljati za prosilce za subsidiarno zaščito in osebe, upravičene do subsidiarne zaščite, da se zagotovi enaka obravnava vseh prosilcev in upravičencev do mednarodne zaščite ter doslednost uporabe z veljavnim pravnim redom Unije na področju azila, zlasti z Uredbo (EU) XXX/XXX [uredba o pogojih za azil]. (37)Osebe, ki se jim prizna takojšnja zaščita v skladu z Uredbo (EU) XXX/XXX [uredba o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile na področju migracij in azila], bi bilo treba še naprej obravnavati kot prosilce za mednarodno zaščito glede na njihovo še nerešeno (začasno odloženo) prošnjo za mednarodno zaščito v smislu Uredbe (EU) XXX/XXX [uredba o azilnem postopku]. Vključiti bi jih bilo torej treba v področje uporabe te uredbe in jih obravnavati kot prosilce za namene uporabe meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje njihovih prošenj za mednarodno zaščito, ali postopka za premestitev, kot je določen v tej uredbi. (38)Za omejitev nedovoljenega gibanja in za zagotovitev, da imajo države članice potrebna orodja za izvedbo predaje upravičencev do mednarodne zaščite, ki