OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

S tem predlogom se uvedejo spremembe zakonodaje o sistemu EU za trgovanje z emisijami (EU ETS) v zvezi z njeno uporabo za letalstvo za zagotovitev:

(1)prispevka letalstva k cilju zmanjšanja emisij do leta 2030 v skladu z evropskim zelenim dogovorom;

(2)ustrezne spremembe EU ETS v zvezi s shemo ICAO za poravnavo in zmanjševanje emisij ogljika za mednarodni letalski promet ter

(3)revizije dodeljevanja pravic do emisije za letalstvo za povečanje prodaje na dražbi.

Namen je stroškovno učinkovito in skladno revidirati EU ETS v zvezi z emisijami iz letalstva v skladu s povečanim podnebnim ciljem Unije ob upoštevanju potrebe po pravičnem prehodu in prispevku vseh sektorjev k podnebnim prizadevanjem EU.

Evropski zeleni dogovor ,ki ga je Komisija sprejela decembra 2019, ter podnebna pravila in načrt za uresničitev podnebnih ciljev so namenjeni okrepitvi podnebne zaveze Unije na podlagi Pariškega sporazuma v skladu s cilji Unije glede doseganja podnebne nevtralnosti celotnega gospodarstva EU do leta 2050. EU je povečala svojo zavezo glede razogljičenja celotnega gospodarstva do leta 2030 z najmanj 40 % na najmanj 55 % v primerjavi z letom 1990 brez uporabe mednarodnih dobropisov. Za uresničitev povečane podnebne ambicije morajo vsi sektorji, vključno z letalstvom, ustrezno prispevati k potrebnim domačim prizadevanjem za zmanjšanje emisij.

Cilj evropskega zelenega dogovora je preobraziti EU v pravičnejšo in uspešnejšo družbo s sodobnim, konkurenčnim in z viri gospodarnim gospodarstvom, ki v letu 2050 ne bo ustvarjalo nobenih neto emisij toplogrednih plinov in v katerem bo rast ločena od rabe virov. Cilj podnebne nevtralnosti sta podprla Evropski svet in Parlament ter je določen kot pravno zavezujoč cilj v politično dogovorjenem evropskem zelenem dogovoru. Cilj evropskega zelenega dogovora je tudi zavarovati, ohraniti in poživiti naravni kapital EU ter zaščititi zdravje in dobrobit državljanov in državljank pred nevarnostmi, ki izhajajo iz okolja, in njihovimi učinki. Hkrati mora biti ta prehod pravičen in vključujoč.

V sporočilu o načrtu za uresničitev podnebnih ciljev do leta 2030 je poleg povečanja cilja EU za leto 2030 na najmanj 55-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v celotnem gospodarstvu EU v primerjavi z letom 1990 poudarjeno, da „bi morala EU v skladu s svojo mednarodno zavezo k ukrepom na ravni celotnega gospodarstva iz Pariškega sporazuma v sistemu EU za trgovanje z emisijami še naprej urejati vsaj emisije iz letalstva znotraj EU“. Evropski svet je v svojih sklepih decembra 2020 pozval Komisijo, „naj oceni, kako bi lahko vsi gospodarski sektorji najbolje prispevali k cilju za leto 2030; obenem naj pripravi potrebne predloge in jim priloži poglobljen pregled okoljskega, gospodarskega in družbenega vpliva na ravni držav članic“ .

Emisije iz letalstva obsegajo 2–3 % svetovnih emisij CO2 ter so se od leta 1990 na ravni EU in svetovni ravni precej povečale. Na ravni EU so emisije CO2 iz letalstva v letu 201849 obsegale 3,7 % skupnih emisij CO2 v celotnem gospodarstvu ali 15,7 % emisij CO2 iz prometa. EU je leta 2018 prispevala 15 % svetovnih emisij CO2 iz letalstva. Poleg tega so vplivi letalstva na podnebje, ki niso povezani s CO2, po ocenah v seštevku vsaj tako pomembni kot sami vplivi CO2 .

Ne glede na nedavno zmanjšanje prometa zaradi pandemije COVID-19 se bodo vplivi letalstva na podnebje glede na preteklo rast sektorja, ki presega povprečno rast drugih gospodarskih sektorjev, po napovedih še naprej povečevali. Pred pandemijo COVID-19 je organizacija Eurocontrol napovedala, da se bodo emisije iz evropskega letalstva do leta 2040 letno povečale za 53 % v primerjavi z letom 201753. Pred krizo zaradi COVID-19 je ICAO ocenila, da bi se lahko emisije iz mednarodnega letalstva do leta 2040 povečale za do 150 % v primerjavi z letom 202054.

EU ETS je eno od ključnih orodij za obravnavanje emisij CO2 iz letalstva v Evropi. Pri javnem posvetovanju o posodobljenih pravilih ETS za letalstvo se je 91 % anketirancev strinjalo, da bi moralo letalstvo prispevati več k podnebnim ukrepom. Po mnenju 88 % anketirancev je mogoče s tržnimi ukrepi učinkoviti obravnavati emisije iz letalstva v skladu s podnebnimi cilji. Z EU ETS je bil po ocenah med letoma 2013 in 2020 v letalstvu dosežen neto prihranek 193,4 Mt CO2, predvsem s financiranjem zmanjševanja emisij v drugih sektorjih39. To je prispevek letalstva k podnebnemu cilju EU za leto 2020, v skladu z načrti pa se bo prispevek nadaljeval za leto 2030.

Glede na sedanje in napovedane emisije iz letalskega sektorja ter v okviru povečanega podnebnega cilja EU za leto 2030 je treba podnebni prispevek precej povečati, med drugim za to, da bi se omogočil potrebni prispevek k podnebni nevtralnosti EU do leta 2050. Ta potreba je bila poudarjena tudi v poročilu o okoljski uspešnosti evropskega letalstva za leto 2019.

Komisija je pripravila več ocen učinka v podporo predvidenim revizijam ključnih zakonodajnih instrumentov za sveženj politik „Pripravljeni na 55“. Pri oceni učinka revizije pravil EU ETS za letalstvo so bile analizirane različne možnosti, na podlagi katerih bi lahko revizija uspešno in učinkovito prispevala k doseganju posodobljenega cilja v okviru širšega svežnja. Zato je treba revizijo pravil za letalstvo obravnavati skupaj z revizijo EU ETS za nepremične naprave in njegovo razširitvijo na druge sektorje. Elementi ETS, pri katerih je medsebojna povezava revizij posebno izrazita, so določbe v zvezi s skupno količino pravic za letalstvo in uporabo linearnega faktorja zmanjšanja zanjo ter določbe v zvezi z rezervo za stabilnost trga. Odločitve v zvezi s področjem uporabe EU ETS in izvajanjem sheme CORSIA bodo vplivale na raven zmanjšanja emisij sektorja v ETS in povpraševanje po pravicah EU. Odločitve v zvezi z deležem pravic za letalstvo, ki se prodajo na dražbi, bodo vplivale na znesek prihodkov z dražb, ki bo na voljo za spopadanje s podnebnimi spremembami, ter distribucijske elemente.

Da bi letalstvo prispevalo k ciljem Pariškega sporazuma, bi bilo treba sprejeti tudi širši, globalen ukrep. EU podpira shemo CORSIA, ki jo izvaja ICAO, ter sodeluje z drugimi pri spodbujanju ustrezne udeležbe in izvajanja. S pregledom EU ETS za letalstvo bi bilo treba zagotoviti, da se shema CORSIA po potrebi izvaja na podlagi EU ETS, pri izvajanju sheme CORSIA pa je treba zagotoviti enako obravnavanje letalskih prevoznikov. Hkrati mora biti vsaka sprememba direktive o EU ETS skladna s ciljem EU, da postane podnebno nevtralna do leta 2050, zavezo Unije k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov v celotnem gospodarstvu do leta 2030 ter ciljem ohranjanja okoljske celovitosti in uspešnosti podnebnih ukrepov Unije.

Od leta 2012 je bila letalskemu sektorju brezplačno dodeljena velika količina pravic. V sporočilu o evropskem zelenem dogovoru70 je bilo napovedano, da bo pripravljen predlog za zmanjšanje brezplačnih dodelitev za letalske prevoznike. To je bilo znova navedeno v sporočilu o krepitvi evropskih podnebnih ambicij do leta 2030. Ker brezplačna dodelitev pomeni odstopanje od načela „onesnaževalec plača“, je prodaja na dražbi privzeta metoda EU ETS. Temeljna analiza kaže tudi, da je pri povečanju prodaje na dražbi v zvezi z letalstvom tveganje uhajanja CO2 majhno, učinek na cene življenjskih potrebščin pa zelo omejen.

Glavne pravne spremembe so: