SL Uradni list Evropske unije C 68/52

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o šestem okoljskem akcijskem programu Skupnosti – Končna ocena

(COM(2011) 531 konč.)

2012/C 68/10

Poročevalec: g. CHIRIACO

Evropska komisija je 31. avgusta 2011 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o šestem okoljskem akcijskem programu Skupnosti – končna ocena

COM(2011) 531 konč.

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 21. decembra 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 477. plenarnem zasedanju 18. in 19. januarja 2012 (seja z dne 18. januarja 2012) s 174 glasovi za, 4 glasovi proti in 8 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja pobudo Komisije za oceno šestega okoljskega akcijskega programa Skupnosti (OAP). Komisija meni, da je bil program koristen, ker je omogočil okvir za evropsko okoljsko politiko. Odbor se s tem le delno strinja. Šesti OAP je sicer pomembno prispeval k oblikovanju politike, vendar je bil njegov vpliv na sprejetje specifičnih instrumentov omejen. Čeprav je težko zbrati informacije, da bi ocenili izvajanje ukrepov iz tega programa, pa je možno opaziti precejšnje zamude pri sprejemanju zakonodajnih instrumentov, težave pri določanju konkretnih ciljev in nezadostnost mehanizmov nadzora in spremljanja.

1.2 Zato EESO poziva Komisijo, naj izboljša instrumente, ki so na voljo, vključno z mehanizmi za spremljanje in ocenjevanje, da bi zagotovili učinkovito izvajanje obstoječe zakonodaje. Poleg tega predlaga večjo usklajenost med zakonodajnimi in programskimi pobudami na okoljskem področju ter boljšo vključenost okoljskih vprašanj v med seboj povezane sektorske politike. Tako kot v nedavno sprejetem mnenju (1) EESO tudi tokrat poziva Komisijo k večji jasnosti in konkretnim dejanjem pri reševanju okoljskih problemov. Predvsem naj pojasni, kaj pomenita „učinkovita raba virov“ in „zeleno gospodarstvo“ ter kakšne spremembe se konkretno v količinskem in kakovostnem smislu pričakujejo od proizvajalcev in potrošnikov.

1.3 EESO poleg tega meni, da se je treba bolj osredotočiti na mednarodni vidik. Okoljski problemi namreč vplivajo na vse, zato potrebujemo pristop na podlagi tesnejšega večstranskega sodelovanja in boljše instrumente za upravljanje na svetovni ravni.

1.4 Sporočilu Komisije manjka tudi dolgoročna vizija. Navedena nista niti morebitni novi akcijski program niti pričakovana dodana vrednost sedmega OAP. Po mnenju EESO bi moral biti ta program v skladu s strategijo Evropa 2020 in njenimi vodilnimi pobudami ter jih dopolnjevati; vsebovati bi moral realne cilje in prednostne naloge, določene na podlagi širokega političnega soglasja, ter predvideti instrumente, ki bi lahko zagotovili učinkovitost predlaganih ukrepov.

2. Kratka vsebina sporočila Komisije

2.1 Politični okvir

2.1.1 Razvoj okoljske politike EU je od začetka sedemdesetih let 20. stoletja povezan z okoljskimi akcijskimi programi in šesti OAP bi morali torej imeti za del neprekinjenega procesa, ki se stalno razvija.

2.1.2 V šestem OAP je poudarjen pomen konceptov okolju prijazne rasti in nizkoogljičnega gospodarstva, ki učinkovito ravna z viri, kar je poudarjeno tudi v strategiji Evropa 2020 (2), ki je ustrezen okvir za zagotavljanje vključitve okoljskih ciljev v splošni družbeno-gospodarski program EU, ter v novi strategiji za zaustavitev izginjanja biotske raznovrstnosti in storitev ekosistemov v EU do leta 2020 (3), v pripravah na konferenco Rio+ 20 (4), v načrtu za prehod na nizkoogljično gospodarstvo do leta 2050 (5), v beli knjigi o prometu (6), v sporočilu o energiji 2020 (7) in v načrtu za energetsko učinkovitost 2011 (8).

2.2 Splošne ugotovitve

2.2.1 Splošna ugotovitev Komisije je, da je bil šesti OAP koristen, saj je ponudil splošen okvir za okoljsko politiko in večina ukrepov, določenih v programu, je bila oziroma bo uresničena.

2.2.2 V primerjavi s preteklimi programi mu udeleženi akterji priznavajo večjo legitimnost, saj je bil sprejet v postopku soodločanja, kar je prispevalo k povečanju občutka odgovornosti pri kasnejših političnih predlogih.

2.2.3 Da bi okrepili povezanost z drugimi političnimi področji in izboljšali bazo znanja, je bilo pripravljenih sedem tematskih strategij (9) šestega OAP: zrak, pesticidi, preprečevanje nastajanja odpadkov in recikliranje, naravni viri, tla, morsko okolje in urbano okolje. Čeprav je bil napredek na posameznih področjih različen, je priprava strategij v nekaterih primerih pripomogla k okrepitvi politične želje po sprejetju učinkovitih ciljev in časovnih razporedov ter njihovi uresničitvi. Vendar ni pravih dokazov, ali je šesti OAP pripomogel k sprejetju posebnih okoljskih instrumentov.

2.3 Prednostna področja

2.3.1 Narava in biotska raznovrstnost: šesti OAP je spodbudil pripravo tematskih strategij varstva tal ter varstva in ohranjanja morskega okolja. Izpostavil je potrebo po oblikovanju močnejše baze znanja in izboljšanju financiranja ter okrepitvi potekajočih dejavnosti. Kljub temu bi lahko dosegli večji napredek v smeri neuresničenega cilja zaustavitve zmanjševanja biotske raznovrstnosti do leta 2010, če bi EU in države članice temu namenile potrebno politično pozornost in izpolnile finančne obveznosti.

2.3.2 Okolje in zdravje: šesti OAP je spodbudil koristen popis obstoječih obveznosti in načrtovanih ukrepov ter namenil več pozornosti povezavam med okoljskimi dejavniki in zdravjem ljudi. Predvsem je prispeval k sprejemanju ukrepov, do katerih sicer morda ne bi prišlo (npr. na področju mestnega okolja), ali pa bi bilo za njihovo sprejetje potrebnega več časa oziroma bi bili manj popolni (npr. na področju pesticidov), če ne bi bilo tega programa. Po drugi strani je v zakonodaji več pomanjkljivosti, izsledke raziskav in informacije o učinkih kakovosti okolja na zdravje pa bi bilo treba vključiti v širši politični cilj za izboljšanje javnega zdravja.

2.3.3 Naravni viri in odpadki: šesti OAP je okrepil povezavo med politiko ravnanja z odpadki in politiko glede naravnih virov ter prispeval k izboljšanju ravnanja z odpadki in k usmeritvi v politiko, ki temelji na trajnostni potrošnji in proizvodnji. Uporaba virov ne narašča več enako močno kot gospodarska rast. V absolutnih številkah pa raba virov še vedno narašča, kar ni v skladu s ciljem dolgoročnega upoštevanja obremenljivosti okolja. Med državami članicami so še vedno velike razlike, ko gre za proizvodnjo virov, in na splošno se povečuje odvisnost od uvoza.

2.3.4 Podnebne spremembe: šesti OAP je veliko prispeval na področju podnebnih sprememb, Čeprav cilji v zvezi z ukrepanjem mednarodne skupnosti niso bili doseženi – zlasti kvantitativni cilji so bili preveč nerealni in jih je bilo težko uresničiti – je ta OAP omogočil uresničitev temeljnih političnih ciljev.

2.3.5 Mednarodna vprašanja: s šestim OAP so bile ponovno poudarjene zaveze EU, da se okoljski vidiki vključijo v vse zunanje odnose EU in v zunanjo razsežnost strategije EU za trajnostni razvoj. Kljub prizadevanjem EU za krepitev večstranskega sodelovanja in dokazovanju zavezanosti mednarodnim konvencijam in sporazumom je bil napredek v smeri izboljšanega globalnega okoljskega upravljanja majhen. Okoljski izzivi, ki so vse bolj globalni, zahtevajo bolj povezano in usklajeno prizadevanje znotraj EU, da bo lahko učinkovitejša pri oblikovanju mednarodne politike in nadaljnjih prizadevanjih za boljše globalno okoljsko upravljanje.

2.4 Učinkovitost strateških pristopov in instrumentov

2.4.1 Šesti OAP je močno spodbujal in promoviral načela in instrumente za boljše oblikovanje politike, zlasti celostno oceno učinkov in povečano uporabo tržnih instrumentov. Prav tako je poudaril pomen trdnih znanstvenih temeljev za oblikovanje politike. Kljub nedavnemu pozitivnemu razvoju so okoljske informacije, zlasti uradni podatki in statistike, še vedno nepopolne in niso vedno na voljo pravočasno.

2.4.2 Okoljski izzivi se spreminjajo, zato je potrebna večja usklajenost med i) fazo oblikovanja in fazo uresničevanja politike; ii) evropsko, nacionalno in regionalno ravnjo ter iii) prednostnimi področji.

2.4.3 Slabo izvajanje okoljske zakonodaje ovira doseganje ciljev in spodkopava verodostojnost okoljske politike ter ne prispeva k temu, da bi se drugi sektorji obvezali k boljšim rezultatom. Poleg tega je treba pri ustvarjanju okolju prijaznega gospodarstva dati prednost politikam z jasno dodano vrednostjo, ki lahko ponudijo zadovoljive kratko- in srednjeročne rezultate.

2.5 Izzivi za prihodnost

2.5.1 Glavni stebri okoljske politike in zakonodaje so določeni, z izjemo tal, čeprav zaradi pomanjkljivosti pri izvajanju še niso mogli veliko prispevati k izboljšanju položaja. Tradicionalna okoljska politika je za varstvo okolja še vedno pomembna, vendar spreminjajoče se okoliščine in vse večja soodvisnost okoljskih izzivov zahtevajo določeno prožnost in prilagajanje.

2.5.2 Ključni izziv za prihodnost okoljske politike je v tem, da se na podlagi dolgoročne vizije preide s sanacije na preprečevanje okoljske škode in prispeva k nadaljnjemu vključevanju okolja v vse ustrezne politike.

2.5.3 Da bi dosegli cilj strategije Evropa 2020 glede okolju prijaznega, konkurenčnega in nizkoogljičnega gospodarstva, ki je gospodarno z viri, je nujno vključevanje okoljskih vidikov in vidikov nizke vsebnosti ogljikovega dioksida v poslovne modele drugih sektorjev ter zagotavljanje usklajenosti vse od oblikovanja politike do njenega izvajanja. Poleg tega je treba odpraviti ovire za pravilno izvajanje obstoječe zakonodaje, zlasti probleme upravljanja na vseh ravneh v državah članicah, da bi zavarovali okolje in omejili negativne posledice za javno zdravje.

2.5.4 Pritiski na okolje so vse bolj globalne in sistemske narave. Zaradi kompleksnih medsebojnih povezav potrebujemo obsežnejšo bazo znanja, poleg tega pa je treba natančno preučiti tudi možnosti, da se spremeni vedenje potrošnikov.

3. Splošne ugotovitve

3.1 Šesti OAP je formalna politična zaveza Parlamenta, Sveta in Komisije ter je pomemben kazalnik za oceno razvoja evropske okoljske politike. Po sprejetju šestega OAP je EU uspešno sprejela številne pobude, dosegla pomembne rezultate in sprejela več strategij in večsektorskih programov. Kljub temu pa je težko ugotoviti, koliko je splošni okvir, ki ga ponuja ta program, vplival na razvoj te politike. To bi bilo dobro preučiti v analizi o izvajanju ukrepov, določenih v programu. Preučiti bi kazalo tudi interakcije in medsebojni vpliv strategije za trajnostni razvoj in lizbonske strategije (10).

3.2 Razprava o oceni dosedanjih in prihodnjih morebitnih dosežkov evropske okoljske politike (11), v kateri so v zadnjih letih sodelovale evropske institucije in civilna družba, je bila osredotočena na dve glavni vprašanji: določanje novih prednostnih nalog in krepitev instrumentov, ki so na voljo, da bi zagotovili učinkovitost predlaganih ukrepov.

3.3 Ni dovolj, če se vprašamo, ali potrebujemo nov program ali ne, pač pa se je treba osredotočiti predvsem na njegovo strukturo, cilje, vsebino in časovne okvire. Zato je treba najprej ugotoviti, kako naj prihodnji ukrepi na področju okolja postanejo bolj opazen, pomemben in učinkovit strateški instrument, pri čemer je treba upoštevati dosedanje izkušnje in se izogniti pastem, ki so zmanjšale učinkovitost šestega OAP.

3.4 Glede na bogate izkušnje na drugih področjih (kot so ESRR, ESS in EKSRP) bi kazalo preučiti možnost, da bi tudi na področju okolja poskusili vse bolj krepiti instrumente za spremljanje in ocenjevanje z razsežnostmi predhodnih, vmesnih in naknadnih spremljanj in ocen.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Tematske strategije

4.1.1 Z uvedbo tematskih strategij je postal pristop bolj strateški, možno pa je bilo tudi odpraviti nekatere pomanjkljivosti petega OAP: program, na primer, ni veljal za nekatere sektorje. Vendar pa je priprava tematskih strategij upočasnila celotni proces sprejemanja odločitev ter sprejetje ustreznih ukrepov.

4.1.2 Veliko zakonodajnih instrumentov, ki spremljajo tematske strategije, je še vedno v prvi fazi izvajanja. Zamude pri njihovem sprejemanju, dejstvo, da niso določeni konkretni cilji, prenos pooblastil na države članice, ne samo pri izvajanju, temveč tudi pri določanju podrobnosti številnih načrtovanih ukrepov, ter nezadostni mehanizmi nadzora in spremljanja so v nekaterih primerih resno ogrozili možnost, da bi bili cilji programa doseženi v zastavljenem času.

4.2 Usklajenost in povezanost

4.2.1 Jasno je, da okoljskih problemov trenutno ni mogoče rešiti samo s posebnimi okoljskimi politikami, temveč morata pri tem sodelovati celotno gospodarstvo in celotna družba. Zato pa je potrebna večja usklajenost, tako posameznih področij, ki so med seboj povezana (kot so podnebne spremembe, energija in varstvo zdravja), kot različnih sektorskih politik (kot so prehrana, promet, gradbeništvo in inovativnost). V okviru reforme SKP, kar je poudaril (12) tudi EESO, je bilo to načelo uresničeno z uvedbo „zelene“ komponente enotnega plačila.

4.2.2 Podpreti in razviti pa je treba tudi vključitev okoljske politike med „metastrategije“ (Evropa 2020) in v okvir finančnih instrumentov. V zvezi s časovnim okvirom za Evropo, gospodarno z viri (13) sta bila med delavnico, ki je bila nedavno organizirana v Bruslju (14), poudarjena pomen tega programa za prehod na zeleno gospodarstvo in komplementarnost obeh pobud, zlasti glede izvajanja ukrepov, naravnih virov in upravljanja ekosistemov.

4.3 Prednostni cilji

4.3.1 Prednostne cilje je treba določiti ob posebnem upoštevanju okoljskih problemov, kot so pomanjkanje naravnih virov, onesnaženost ozračja, biotska raznovrstnost in urbano okolje.

4.3.2 Poiskati in spodbujati je treba nove oblike potrošnje, trgovanja in proizvodnje. Tehnološke spremembe morajo namreč spremljati spremembe v navadah.

4.4 Boljši instrumenti

4.4.1 Boljši instrumenti za evropsko okoljsko politiko pomenijo predvsem boljše sprejemanje zakonodajnih ukrepov in izbiro jasnih in zavezujočih predpisov, tudi v zvezi z ekonomskimi vidiki. Kakor je EESO poudaril že v mnenju iz leta 2001, pa je zagotovitev učinkovitega izvajanja obstoječe zakonodaje ključnega pomena za preprečevanje izkrivljanj na trgu in ohranjanje konkurenčnosti evropskih podjetij (15). Kar zadeva Program pomoči za okoljsko skladnost (ECAP) za mala in srednje velika podjetja, je EESO poudaril, da morajo podjetja presojo vplivov na okolje vključiti v svoj večsektorski sistem vodenja podjetja (16).

4.4.2 Izboljšati je treba tudi instrumente za ocenjevanje stanja okolja, doseženega napredka pri izvajanju politik in njihove učinkovitosti (17), in sicer z neodvisno, odprto in pravočasno oceno.

4.4.3 Nujno je treba izboljšati tudi samo izvajanje z vzpostavitvijo mednarodnih mehanizmov za pomoč, nadzor in kazni. Kar pomeni, da je treba oblikovati določila, jih prenesti v zakonodajo, jih izvajati in spremljati ter določiti kazni (18).

4.5 Vloga posameznih akterjev

4.5.1 Lokalne in regionalne oblasti morajo biti vključene v to že v fazi oblikovanja politik. Odbor regij je v svojem nedavno sprejetem mnenju (19) podprl aktivno sodelovanje teh oblasti in predlagal, da se razvijejo inovativne metode upravljanja na več ravneh in uporabijo že obstoječe platforme in mreže.

V Bruslju, 18. januarja 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) UL C 376, 22.12.2011, str. 97.

(2) COM(2010) 2020 konč., 3.3.2010.

(3) COM(2011) 244 konč., 3.5.2011.

(4) COM(2011) 363 konč., 20.6.2011.

(5) COM(2011) 112 konč., 8.3.2011.

(6) COM(2011) 144 konč., 28.3.2011.

(7) COM(2010) 639 konč.

(8) COM(2011)109 konč., 8.3.2011.

(9) COM(2005) 446 konč. (onesnaževanje zraka); COM(2006) 372 konč. (trajnostna raba pesticidov); COM(2005) 666 konč. (preprečevanje nastajanja in recikliranje odpadkov); COM(2005) 670 konč. (trajnostna raba naravnih virov); COM(2006) 231 konč. (varstvo tal); COM(2005) 504 konč. (varstvo in ohranjanje morskega okolja); COM(2055) 718 konč. (urbano okolje).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, Final Report, IEEP, maj 2010.

(11) Vsi prispevki v zvezi z dogodki in pripravljalnimi študijami so na voljo na www.eapdebate.org.

(12) UL C 132, 3.5.2011, str. 63–70.

(13) COM(2011) 571 konč.

(14) Strokovna delavnica: The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?, Bruselj, 13.9.2011.

(15) UL C 221, 7.8.2001, str. 80–85.

(16) UL C 211, 19.8.2008, str. 37.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy, Brussels Environment, 11.6.2010.

(18) „Better instruments for European Environmental Policy“: delavnica, ki jo je organiziralo špansko ministrstvo za okolje skupaj z Brussels Environment, Madrid, 20.5.2010.

(19) Mnenje Odbora regij, sprejeto na plenarnem zasedanju 5. in 6. oktobra 2010.