1.Uvod

Finančni sistem Unije temelji na trdnem regulativnem in nadzornem okviru, ki je bil v zadnjih letih temeljito prenovljen za ohranitev varnosti in trdnosti institucij, ki delujejo v finančnem sektorju, ter stabilnosti finančnega sistema. Okrepljeni okvir zdaj vključuje bančno unijo, katere vzpostavitev je v zaključni fazi. Prva dva stebra bančne unije sta bila uspešno vzpostavljena, s čimer so bili bančni sistemi sodelujočih držav članic vključeni pod skupno odgovornost enotnega mehanizma nadzora in enotnega mehanizma za reševanje na podlagi enotnih pravil za Unijo kot celoto. Komisija je v podporo zbliževanju in učinkovitosti finančnega nadzora po vsej Uniji predlagala tudi zakonodajne predloge za okrepitev mandatov in upravljanja evropskih nadzornih organov. Ti predlogi so za unijo kapitalskih trgov bistvenega pomena in jih je treba hitro sprejeti.

Trden in verodostojen sistem za odkrivanje pranja denarja in financiranja terorizma ter boj proti njima je bistven del tega okvira ter dobro delujoče bančne unije in unije kapitalskih trgov. Čeprav je bil veljavni sistem v zadnjih letih bistveno okrepljen, so potrebni hitri zakonodajni in nezakonodajni ukrepi za obravnavo več ugotovljenih pomanjkljivosti.

Okvir Unije za preprečevanje pranja denarja in boj proti financiranju terorizma je bil znatno okrepljen s sprejetjem četrte direktive o preprečevanju pranja denarja v skladu z mednarodnimi standardi. Peta direktiva o preprečevanju pranja denarja, ki je začela veljati julija 2018 in jo je treba v nacionalno zakonodajo prenesti do 10. januarja 2020, bo prinesla dodatne pomembne izboljšave. Direktiva presega mednarodne standarde in vključuje ukrepe za povečanje preglednosti na področju dejanskega lastništva, krepi okvir za ocenjevanje tretjih držav z visokim tveganjem, obravnava tveganja, povezana z anonimnimi predplačniškimi karticami in virtualnimi valutami ter vsebuje pravila o sodelovanju med nadzorniki za preprečevanje pranja denarja in bonitetnimi nadzorniki.

Kljub temu okrepljenemu zakonodajnemu okviru je več nedavnih primerov pranja denarja v evropskih bankah povzročilo zaskrbljenost, da v nadzornem okviru Unije še vedno obstajajo vrzeli. Zlasti ni jasne povezave med bonitetnimi pravili in pravili za preprečevanje pranja denarja za finančne institucije. Komisija ima tudi pomisleke glede zapoznelih nadzornih odzivov ter pomanjkljivosti v zvezi s sodelovanjem in izmenjavo informacij – tako na nacionalni ravni, med bonitetnimi organi in organi za preprečevanje pranja denarja kot tudi čezmejno med organi v različnih državah članicah ali tretjih državah.

Čeprav ti primeri zadevajo le zelo majhen del finančnega sistema Unije, vplivajo na njen ugled, zato mora Unija hitro in odločno ukrepati, da bi odpravila ugotovljene pomanjkljivosti in nadalje zmanjšala tveganja v finančnem sistemu Unije, ki izhajajo iz dejavnosti pranja denarja in financiranja terorizma.

Podobne pomisleke so izrazile tudi druge institucije Unije. V Evropskem parlamentu je bilo organiziranih več zaslišanj v odziv na nedavne škandale, v Svetu pa so na to vprašanje opozorili finančni ministri, nazadnje predsednik Euroskupine Mário Centeno v dopisu z dne 25. junija 2018 predsedniku Evropskega sveta Donaldu Tusku. To vprašanje je bilo izpostavljeno tudi v francosko-nemški izjavi in časovnem načrtu, ki sta bila sprejeta 19. junija 2018 na gradu Meseberg.

Komisija je maja 2018 kot prvi odziv pozvala predsednike evropskih nadzornih organov, predsednika odbora za preprečevanje pranja denarja pri evropskih nadzornih organih in predsednika nadzornega odbora Evropske centralne banke, naj ustanovijo skupno delovno skupino, ki bi začela skupni razmislek o načinih za izboljšanje sedanjega okvira za sodelovanje med nadzorniki za preprečevanje pranja denarja in bonitetnimi nadzorniki.

Ob upoštevanju navedenega to sporočilo in priloženi zakonodajni predlog določata potrebne korake za nadaljnje izboljšanje nadzora finančnih institucij v Uniji za namene boja proti pranju denarja in financiranju terorizma. Odločno ukrepanje vseh zadevnih organov bo dodatno podprlo integriteto finančnega sistema Unije in zlasti bančne unije, prispevalo k finančni stabilnosti in nadalje zmanjšalo finančni kriminal v Uniji.

2.Zakaj je potrebno ukrepanje na ravni EU

EU ima vzpostavljen trden zakonodajni okvir za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma ter boj proti njima. Okvir prenaša v pravni red EU mednarodne standarde Projektne skupine za finančno ukrepanje, predvideva pa tudi dodatne zaščitne ukrepe za zagotovitev varnega in dobro delujočega finančnega sistema EU. Temelj tega okvira za preprečevanje pranja denarja je, da morajo imeti finančne institucije in drugi subjekti vzpostavljene notranje sisteme za prepoznavanje in oceno tveganj pranja denarja, povezanih z njihovim poslovanjem, ter za obvladovanje teh tveganj. Nadzorni okvir za boj proti pranju denarja in financiranju terorizma je združen v enem samem instrumentu, tj. direktivi o preprečevanju pranja denarja, ki se uporablja tudi za številne akterje zunaj sektorja finančnih storitev. Nadzor skladnosti z zakonodajo za preprečevanje pranja denarja se izvaja na podlagi nacionalnega pristopa, ki temelji na nadzoru s strani države gostiteljice, pri čemer je harmonizacija nadzornih pristojnosti minimalna, pooblastila nadzornih organov pa sploh niso usklajena.

Naloga zmanjševanja tveganj pranja denarja v finančnih institucijah je ločena od naloge bonitetnih nadzornikov, vendar je z njo tesno povezana, da se zagotovita varnost in trdnost finančnih institucij ter stabilnost finančnega sistema v širšem smislu. Ta naloga se izvaja na podlagi bonitetnega okvira Unije za finančne institucije, ki ga sestavljajo številni zakonodajni instrumenti po različnih sektorjih finančnih storitev. Bonitetna nadzorniška pooblastila so v veliki meri usklajena, obveznosti pa ima predvsem organ matične države. V primeru bank so od vzpostavitve enotnega mehanizma nadzora nadzorniška pooblastila v državah članicah, ki sodelujejo v bančni uniji, razdeljena med Evropsko centralno banko in pristojne nacionalne organe.

Ta veljavni okvir vključuje različne organe v jurisdikcijah z različnimi nadzorniškimi nalogami, pooblastili in odgovornostmi. Da bi bili ti organi učinkoviti, morajo tesno medsebojno sodelovati. Peta direktiva o preprečevanju pranja denarja bo odpravila ovire za sodelovanje med nadzorniki za preprečevanje pranja denarja in bonitetnimi nadzorniki, vključno z Evropsko centralno banko . Vendar so potrebni nadaljnji ukrepi za zagotovitev učinkovitega nadzorniškega sodelovanja, zlasti kadar finančne institucije delujejo čezmejno.

a)Nadzor skladnosti z direktivo o preprečevanju pranja denarja

Direktiva o preprečevanju pranja denarja temelji na minimalni harmonizaciji. Vsebuje načela na visoki ravni in nekaj podrobnih navodil za nadzornike. To državam članicam daje diskrecijo pri izvajanju, kar povzroča razlike med nacionalnimi nadzorniškimi praksami. Trenutno ni obveznih mehanizmov ali podrobnih navodil za stalno in strukturirano sodelovanje med nadzorniki za preprečevanje pranja denarja in bonitetnimi nadzorniki finančnih institucij, ki delujejo čezmejno, organi pa imajo tudi možnost diskrecije pri odločanju o tem, katere informacije si izmenjujejo in kdaj. Obseg pooblastil za nadzorne organe na področju boja proti pranju denarja ni podrobno določen. Poleg tega je koordinacija s tretjimi državami še vedno razdrobljena.

b)Upoštevanje vidikov preprečevanja pranja denarja s strani bonitetnih nadzornikov, vključno z Evropsko centralno banko v njeni nadzorni vlogi

Obstajajo jasne povezave med preprečevanjem pranja denarja in bonitetnim nadzorom: neobravnavanje tveganj pranja denarja in financiranja terorizma lahko škodljivo vpliva na finančno trdnost posameznih institucij, celovitost notranjega trga in finančno stabilnost. Zato bonitetna zakonodaja zahteva, da nadzorniki finančnih institucij obravnavajo vidike, povezane s preprečevanjem pranja denarja, pri vsem svojem delu.

Vendar v praksi za nadzornike veljajo različno prenesena nacionalna pravila, saj bonitetne zahteve v zakonodaji niso bile dopolnjene z usklajenimi navodili. Poleg tega kljub jasni pristojnosti za odvzem dovoljenja v primerih resnih kršitev pravil o preprečevanju pranja denarja, ki je določena tako v bonitetnem okviru kot v okviru za preprečevanje pranja denarja, ni zadostne jasnosti glede pogojev, pod katerimi je mogoče odvzeti dovoljenja. Sodelovanje med bonitetnimi organi in nadzorniki za preprečevanje pranja denarja je v veliki meri odvisno tudi od dobre vere in pripravljenosti zadevnih organov.

V bančni uniji Evropska centralna banka ni odgovorna za zagotavljanje skladnosti s pravili iz direktive o preprečevanju pranja denarja. Vendar ima Evropska centralna banka v svoji nadzorni funkciji nalogo neposrednega nadzora nad pomembnimi institucijami in je zato soočena z zgoraj navedenimi izzivi. Dodatni izzivi izhajajo iz njene obveznosti, da mora pri bonitetnih vidikih, pomembnih za nadzor pranja denarja, uporabljati nacionalno zakonodajo, ki prenaša direktive EU, v vseh državah članicah, ki sodelujejo v enotnem mehanizmu nadzora, in se sklicevati na to zakonodajo. Različni prenosi v nacionalno zakonodajo v bančni uniji povzročajo pomembne razlike glede informacij, ki jih lahko pridobi Evropska centralna banka, njenih možnosti pristopa do nacionalnih finančnih obveščevalnih enot ali organov za preprečevanje pranja denarja ter razpoložljivih nadzorniških instrumentov, odvisno od matične države zadevne banke.