POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

na podlagi člena 9 Okvirnega sklepa Sveta 2003/568/PNZ z dne 22. julija 2003 o boju proti korupciji v zasebnem sektorju

UVOD

Podlaga

Namen Okvirnega sklepa Sveta 2003/568/PNZ z dne 22. julija 2003 o boju proti korupciji v zasebnem sektorju je v skladu z uvodno izjavo 10 njegove preambule „… zagotoviti, da sta tako aktivna kot pasivna korupcija v zasebnem sektorju kaznivi dejanji v vseh državah članicah, da so tudi pravne osebe odgovorne za takšna kazniva dejanja in da so zanje predpisane učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni“.

Bistvena zahteva Okvirnega sklepa je, da države članice kot kaznivo dejanje obravnavajo dve vrsti ravnanja, ki ju lahko povzamemo, kot sledi v nadaljevanju (člen 2 Okvirnega sklepa):

– obljubljanje, ponujanje ali dajanje podkupnine osebi v zasebnem sektorju z namenom, da bi ta oseba nekaj storila oziroma da nečesa ne bi storila in bi s tem kršila svoje dolžnosti;

– zahtevanje ali sprejemanje podkupnine ali obljube o podkupnini med delom v zasebnem sektorju z namenom storiti nekaj ali nečesa ne storiti in s tem kršiti svoje dolžnosti.

Države članice bi morale v skladu s členom 9(1) navedenega okvirnega sklepa do 22. julija 2005 sprejeti ustrezne ukrepe, potrebne za uskladitev z njegovimi določbami. Člen 9(2) določa, da države članice pošljejo Svetu in Komisiji besedilo vseh določb, s katerimi v nacionalno zakonodajo prenašajo obveznosti, ki jim jih nalaga ta okvirni sklep.

Namen poročila in metoda ocenjevanja

Komisija je leta 2007 končala prvo poročilo o izvajanju[1] Okvirnega sklepa. Odgovori držav članic so pokazali zelo nizko stopnjo izvajanja. V letu 2007 sta le dve državi članici pravilno prenesli njegove določbe v svojo nacionalno zakonodajo.

Medtem je bil sprejet Stockholski program, ki poziva Komisijo, naj razvije celovito protikorupcijsko politiko in vzpostavi mehanizem za ocenjevanje prizadevanj držav članic v boju proti korupciji. Zato se je zdelo potrebno oceniti izvajanje tega pomembnega instrumenta v državah članicah.

Komisija je 19. maja 2009 državam članicam poslala dopis, v katerem jih je prosila za posodobljene podatke o nacionalnih ukrepih za izvajanje Okvirnega sklepa, da bi pripravila drugo poročilo o izvajanju, ki naj bi bilo objavljeno pred 31. decembrom 2009. Ker niso vse države članice pravočasno poslale obvestil, je morala Komisija odložiti objavo tega poročila. Poleg tega države članice, ki so med tem sprejele nacionalne zakone, o tem niso samodejno obvestile Komisije. Zato je bilo treba uradna obvestila dopolniti z drugimi razpoložljivimi podatki, da bi se lahko preverilo izvajanje tega sklepa. Ti dodatni podatki o izvajanju Okvirnega sklepa so bili pridobljeni na podlagi razpoložljivih zakonodaj, poročil tretjega kroga ocenjevanj skupine GRECO in v nekaterih primerih iz poročil delovne skupine OECD za boj proti podkupovanju.

V času priprave poročila so vse države članice razen ES, DK in LT priglasile svoje ukrepe za prenos. ES ni predložila nobenega podatka ne v letu 2007 ne za tekoče poročilo. Ker za DK in LT ni bilo novih podatkov, njuna ocena ostane enaka kot za poročilo iz leta 2007.

Poročilo se osredotoča na člene od 2 do 7 (na kratko pa omenja tudi člen 10) in navaja izjave, ki so jih dale države članice v skladu s členi od 2 do 7. Ne obravnava členov 8, 9 ali 11, saj te določbe ne zahtevajo izvajanja. Merila za ocenjevanje, ki jih je Komisija uporabila za to poročilo, so splošna merila, sprejeta leta 2001 za ocenjevanje izvajanja okvirnih sklepov (učinkovitost v praksi, jasnost, pravna varnost, celovita uporaba in upoštevanje časovnih omejitev za prenos)[2]. Poleg navedenih so uporabljena tudi posebna merila za ta okvirni sklep, pri čemer so dodatne podrobnosti vsebovane v analizi posameznih členov v nadaljevanju.

OCENJEVANJE

Člen 2 – Aktivna in pasivna korupcija v zasebnem sektorju

Splošne opombe

Člen 2 je ključna določba Okvirnega sklepa. V njem so opredeljena kazniva dejanja, ki obsegajo aktivno in pasivno korupcijo, če se ta izvaja v okviru poslovne dejavnosti. Na področje uporabe člena 2(1) spadajo poslovne dejavnosti pridobitnih in nepridobitnih subjektov .

Vendar so države članice lahko izjavile, da bodo omejile področje uporabe tega odstavka na ravnanje, ki vključuje izkrivljanje konkurence v zvezi z nabavo blaga ali gospodarskih storitev. Izjave so bile veljavne do junija 2010. Ker Svet ni sprejel odločitve o podaljšanju njihove veljavnosti, Komisija sklepa, da niso več veljavne, zato bodo države članice, ki so predložile tako izjavo, morale spremeniti svojo nacionalno zakonodajo (tovrstne izjave so predložile DE, AT, IT in PL).

Tako kot leta 2007 je prenos člena 2 državam članicam povzročal velike težave. Leta 2007 sta le dve državi članici (BE, UK) pravilno prenesli vse elemente tega kaznivega dejanja. Doslej je vse elemente pravilno preneslo devet držav članic (BE, BG, CZ, FR, IE, CY, PT, FI, UK).

Države članice so imele največ težav pri prenosu polnega pomena besednih zvez „neposredno ali posredno“ in „osebi, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela“ v svojo nacionalno zakonodajo.

Spodaj je navedenih sedem glavnih zahtev člena 2(1).

Člen 2(1)(a) – aktivna korupcija | Člen 2(1)(b) – pasivna korupcija |

„obljubljati, ponujati ali dajati“ „neposredno ali posredno“ „osebi, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela“ „podjetje v zasebnem sektorju“ „kakršno koli nedovoljeno korist“ „zanjo ali za kogar koli drugega“ „izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti“ | „zahtevati, prejemati ali sprejeti obljubo“ „neposredno ali posredno“ „osebi, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela“ „podjetje v zasebnem sektorju“ „kakršno koli nedovoljeno korist“ „zase ali za kogar koli drugega“ „izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti“ |

Podrobna analiza

Člen 2(1)(a) – aktivna korupcija

12 držav članic (BE, BG, CZ, DK, IE, EL, FR, CY, PT, FI, SI, UK) izpolnjuje vseh sedem zahtev glede opredelitve aktivne korupcije. Zdi se, da so najbolj problematični elementi prenosa člena 2(1)(a) v tem, kako prenesti celoten pomen besedila „obljubljati, ponujati ali dajati“ in „izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti“.

NL je to kaznivo dejanje omejila na primere, ko delodajalec ali vodilni delavec ni bil obveščen o zadevi. LU zahteva, da delodajalec ne ve za kriminalno ravnanje in ga ne odobrava. DE, AT, IT in PL so omejile področje uporabe skladno s členom 2(3). DE je področje uporabe omejila na dejanja v zvezi z nabavo blaga ali gospodarskih storitev; AT je to kaznivo dejanje omejila na „pravna dejanja“ in PL na vedenje, ki povzroči izgube, nelojalno konkurenco ali nedopustno dajanje prednosti. DE je obvestila Komisijo, da postopek sprejetja nove zakonodaje, ki bi izpolnjevala to zahtevo iz Okvirnega sklepa, še poteka.

Poleg tega Komisija opaža naslednje težave pri prenosu:

- EE z besedilom nacionalne zakonodaje ni zajela ponujanja podkupnine, posrednikov ali izvedbe določenega dejanja oziroma opustitve, ki pomeni kršitev dolžnosti nekoga;

- IT ni zajela ponujanja podkupnine, posrednikov, oseb ki delajo v zasebnem sektorju, ali katerekoli tretje osebe, ki ji je podkupnina namenjena;

- LV ni zajela elementa obljubljanja podkupnine in je poleg tega to kaznivo dejanje omejila na primere, ko je bila ponudba/obljuba sprejeta. Zdi se tudi, da „Odgovorni delavec (…) ali pooblaščena oseba“, kot je navedeno v oceni iz leta 2007, ne zajame vseh zaposlenih in torej ne zajema v celoti pomena „oseba, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela (…)“;

- HU ne obravnava „ponujanja“ koristi ali besedne zveze „neposredno ali posredno“;

- RO ne obravnava koristi tretje osebe;

- SK ne obravnava posebej ponujanja podkupnine ali koristi.

Člen 2(1)(b) – pasivna korupcija

12 držav članic (BE, BG, CZ, IE, FR, CY, MT, PT, SI, SK, FI, UK) je zadevno zakonodajo v celoti uskladilo s členom 2(1)(b).

Poleg tega je bilo opaženo naslednje:

- DE je predložila izjavo, ki ni več veljavna;

- EE se ne sklicuje na posrednike, „zahtevanje“ podkupnine in nedovoljene koristi;

- EL ni zajela koristi tretje osebe;

- IT ni zajela posrednikov, koristi tretje osebe, „delati“ in „zahtevati“ podkupnino;

- LV – ni vključila sprejemanja ponudbe;

- LU je omejil področje uporabe člena (glej člen 2(1)(a));

- HU ne obravnava „neposredno ali posredno“;

- NL – delodajalec ne sme vedeti za korist (ožje kot v členu);

- AT – potrebnih je več podatkov o posrednikih. Poleg tega „uslužbenec/agent“ subjekta v zasebnem sektorju ne zajema oseb, ki upravljajo tak subjekt.

Člen 2(2)

Člen 2(2) določa, da se člen 2(1) uporablja za poslovne dejavnosti tako v pridobitnih kot nepridobitnih subjektov. Nekatere države članice v svoji zakonodaji izrecno obravnavajo/navajajo vključitev nepridobitnih subjektov, medtem ko so besedila zakonodaje drugih držav članic tako široka, da nepridobitni subjekti niso izključeni. 16 držav članic (BE, BG, CZ, DE, EE, IE, FR, CY, HU, MT, NL, PL, PT, RO, FI, UK) je torej v celoti preneslo to določbo. V nekaterih primerih je besedilo zakonodaje dovolj široko, da pokrije to določbo, vendar bi bila potrebna dodatna pojasnila (EL, IT, LV, MT, AT, SK, SE).

Člen 2(3)

V skladu s členom 2(3) so štiri države članice že predložile izjave (DE, IT, AT, PL) za prejšnje poročilo. Izjave so bile veljavne do 22. julija 2010 (člen 2(4)). V skladu s členom 2(5) je moral Svet pravočasno, pred 22. julijem 2010, pregledati člen 2, da bi odločil, ali bi bilo take izjave mogoče obnoviti. Ker Svet ni sprejel nobene take odločitve, Komisija meni, da izjave niso več veljavne in da morajo države članice v skladu s tem spremeniti svojo zakonodajo.

Člen 3 – Napeljevanje, pomoč in prikrivanje

Člen 3 se osredotoča na neposredno sodelovanje pri korupciji z napeljevanjem, pomočjo in prikrivanjem. Ne obravnava poskusov kaznivih dejanj[3].

Na splošno je bila stopnja prenosa visoka že leta 2007, ko je 18 držav članic preneslo ta člen. Doslej je vseh 26 držav članic, ki so predložile podatke (ES ni predložila nobenih podatkov), uskladilo svojo zakonodajo s členom 3. Za tiste države, ki so predložile malo ali nič podatkov, vendar je bilo zanje v poročilu iz leta 2007 ugotovljeno, da so uskladile svojo zakonodajo, še vedno velja, da je njihova zakonodaja v celoti usklajena z določbami Okvirnega sklepa. Komisija ni seznanjena z nobenimi spremembami zakonodaje od leta 2007.

Člen 4 – Kazni in druge sankcije

Člen 4 zahteva, da se za kazniva dejanja korupcije v zasebnem sektorju določijo „učinkovite, sorazmerne in odvračilne“ kazenske sankcije (člen 4(1)). Poleg tega zahteva, da države članice za kazniva dejanja aktivne in pasivne korupcije v zasebnem sektorju predvidijo najvišje zaporne kazni od enega do treh let (člen 4(2)). Člen 4(3) zahteva od držav članic, da v skladu s svojimi ustavnimi pravili in načeli v določenih okoliščinah fizičnim osebam začasno prepovejo izvajanje določene ali njej podobne poslovne dejavnosti s podobnim položajem ali pristojnostmi.

Leta 2007 več držav članic v podatkih, ki so jih predložile v zvezi s členom 4(1), ni omenjalo kazni za kazniva dejanja, predvidena v členu 3. Tedaj je le enajst držav članic (DK, EE, FI, DE, IE, IT, LT, LU, NL, PL, SE) v celoti preneslo člen 4. Večina držav članic je izpolnjevala zahteve iz člena 4(3).

Od takrat je bil narejen velik napredek. 22 držav članic (BE, BG, CZ, DE, DK, EE, EL, IE, FR, IT, CY, LU, LT, HU, NL, PL, PT, SI, SK, FI, SE, UK) je torej v celoti preneslo to določbo v domače pravo.

Te države članice so določile kazni in druge sankcije, kakor se zahteva v skladu s členom 4(1). LV, MT, AT in RO niso predložile dovolj podatkov za oceno, ali sankcije, ki so jih določile, zajemajo tudi napeljevanje, pomoč in prikrivanje (člen 3). ES ni odgovorila.

26 držav članic je preneslo člen 4(2). ES ni bila ocenjena.

22 držav članic je v celoti preneslo člen 4(3), LV ga je prenesla delno, MT ga ni prenesla ter CY in AT nista predložili dovolj podatkov. ES ni predložila nobenih podatkov.

Člen 5 – Odgovornost pravne osebe

Člen 5 določa odgovornost pravnih oseb tako v zvezi z aktivno kot pasivno korupcijo. Države članice morajo zagotoviti, da se pravnim osebam lahko pripiše odgovornost za kazniva dejanja podkupovanja, ki jih v njihovo korist zagreši katera koli oseba, ki deluje bodisi samostojno bodisi kot del organa pravne osebe in ima vodilni položaj znotraj te pravne osebe (člen 5(1)). Države članice morajo zagotoviti, da se pravni osebi lahko pripiše odgovornost tudi, kadar je bilo kaznivo dejanje storjeno zaradi pomanjkljivega nadzora oziroma kontrole (člen 5(2)). Odgovornost pravne osebe ne izključuje kazenskih postopkov proti fizičnim osebam, ki so storilci, napeljevalci ali sostorilci pri dejanju (člen 5(3)).

Leta 2007 je le pet držav članic (LT, LU, NL, PL, SI) v celoti preneslo člen 5.

Čeprav je bil od leta 2007 narejen velik napredek, Komisijo še vedno skrbi na splošno majhna stopnja prenosa člena 5 15 držav članic (BE DE, EL, IE, CY, LT[4], LU, NL[5], AT, PL, PT, RO, SI, SE, SE, UK) je torej v celoti preneslo člen 5. 8 držav članic ga je preneslo le delno (BG, DK[6], EE, FR, LV, HU, MT, FI). CZ in IT ga nista prenesli. SK ni predložila dovolj podatkov in ES sploh ni odgovorila.

23 držav članic (vse razen CZ, IT; podatki za SK in ES niso na voljo) je določilo odgovornost za pravne osebe, kot je določeno v členu 5(1).

15 držav članic je torej preneslo člen 5(2) (BE, DE, IE, EL, CY, LU, AT, PL, PT, SI, SE, UK, LT[7], NL[8]). RO je bila pozvana, naj predloži nadaljnja pojasnila o tem, ali je v besedilu njene zakonodaje (ki se zdi usklajeno) zajeta odgovornost pravnih oseb v primerih pomanjkljivega nadzora. FR, SK in LV niso predložile dovolj podatkov, in za CZ, IT, BG, EE, IT, HU, FI in MT se je štelo, da niso v celoti prenesle člena 5(2).

20 držav članic (BE, BG, DE, EE, IE, EL, FR, CY, LV, LU, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SE, UK) je torej preneslo člen 5(3). Nista ga prenesli CZ in IT, medtem ko SK, DK in FI niso predložile dovolj podatkov za oceno.

Analiziranje je oteževalo pomanjkanje podatkov iz držav članic, zlasti v zvezi z odstavkoma (2) in (3) člena 5. Komisija opaža, da veliko držav članic v svoji zakonodaji ne obravnava neposredno pomanjkanja nadzora oziroma vprašanja, ali odgovornost podjetij izključuje odgovornost fizičnih oseb.

SK je obvestila Komisijo, da je bila kazenska odgovornost pravnih oseb vključena v osnutek sprememb kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku, ki ga je pripravila vlada SK, vendar da je bil postopek sprejetja odložen od 9. aprila 2008 do 20. maja 2009, ker je o njem odločalo ustavno sodišče. Glede na sodbo ustavnega sodišča se je zakonodaja spremenila, vendar Komisija ni bila obveščena o kakršnih koli spremembah, niti ni prejela novega besedila. Zato je bilo nemogoče oceniti skladnost s členom 5.

Člen 6 – Kazni za pravne osebe

Člen 6 od držav članic zahteva, da določijo učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije (kazenske ali nekazenske) za pravne osebe za aktivno in pasivno korupcijo, napeljevanje in prikrivanje ter za neizvajanje nadzora ali kontrol, ki je omogočilo storitev kaznivega dejanja. Poleg tega navaja primere sankcij, ki jih je mogoče naložiti, kot so na primer izvzetje iz upravičenosti do javne podpore ali pomoči, prepoved opravljanja poslovnih dejavnosti, sodni nadzor ali sklep sodišča o likvidaciji.

Leta 2007 je le 5 držav članic (DK, LT, NL, PL, SI) v celoti preneslo člen 6. Več držav članic je bilo pozvanih k predložitvi dodatnih podatkov za oceno njihovega stanja. Za države članice, ki niso predložile nobenih dodatnih podatkov, je bila uporabljena ocena iz Poročila iz leta 2007.

Doslej je člen 6 preneslo 16 držav članic (BE, DK, DE, IE, EL, FR, LT, LU, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SE, UK), pri čemer se od RO in UK zahtevajo dodatna pojasnila.

5 držav članic (BG, EE, LV, HU, FI) je delno izpolnilo zahteve iz člena 6. FI je bila pozvana, naj predloži dodatna pojasnila o omejitvah odgovornosti podjetij.

4 države članice (CZ, IT, CY, MT) niso prenesle člena 6. ES ni predložila nobenih podatkov. SK ni predložila novega zakona o kazenski odgovornosti pravnih oseb, zato ni bilo mogoče oceniti, ali je izpolnila zahteve iz tega člena.

Stopnja prenosa odstavka (1) člena 6, ki zavezuje države članice, da določijo kazni za pravne osebe za aktivno/pasivno podkupovanje, je višja kot za odstavek (2) člena 6, saj je njegove določbe preneslo 20 držav članic. Odstavek (2) člena 6 je preneslo le 14 držav članic (BE, DK, DE, IE, EL, FR, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SE, UK). 4 države članice (LV, BG, HU, SK) niso predložile dovolj podatkov ali niso obravnavale odgovornosti za neizvajanje nadzora. EE, CZ, CY, IT in MT niso prenesle člena 6(2), FI pa je izpolnila zahteve le delno.

Člen 7 – Sodna pristojnost

Člen 7 zahteva od držav članic, da sprejmejo potrebne ukrepe za vzpostavitev svoje sodne pristojnosti glede kaznivih dejanj, ki spadajo na področje uporabe tega okvirnega sklepa, kadar je kaznivo dejanje v celoti ali delno storjeno na njihovem ozemlju in ga stori njihov državljan ter če je kaznivo dejanje storjeno v korist pravne osebe, ki ima sedež na njihovem ozemlju. Države članice imajo diskrecijsko pravico pri uporabi zadnjih dveh pravil o sodni pristojnosti.

Leta 2007 so v skladu s predloženimi podatki le 3 države članice (DK, DE, UK) prenesle ta člen.

Do sedaj je le devet držav članic (BE, CZ, DK, DE, IE, LU, HU, NL, UK) v celoti preneslo člen 7. Zdi se, da je 15 držav članic (BG, EE, EL, FR, IT, CY, LV, MT, PL, PT, RO, SI, SK, FI, SE) le delno preneslo ta člen, vendar v več primerih ni bilo dovolj podatkov o vsaki določbi, da bi bilo mogoče celovito oceniti skladnost. 10 držav članic (DK, DE, EE, FR, LT, HU, AT, FI, SE, UK) se je odločilo, da ne bodo uporabile nekaterih pravil sodne pristojnosti (kadar je kaznivo dejanje storil njihov državljan ali je bilo storjeno v korist pravne osebe, ki ima sedež na njihovem ozemlju). Na splošno Komisija zaradi pomanjkljivo predloženih podatkov nima jasnega pregleda glede prenosa tega člena. Države članice so pozvane, naj predložijo podrobnejše podatke, da bo Komisija lahko opravila natančnejšo oceno.

Člen 10 – Ozemlje uporabe

O tem, kdaj bo Gibraltar prenesel instrument, ni bilo predloženih nobenih dodatnih podatkov. Združeno kraljestvo je navedlo, da bo to storjeno v roku, ki ga za to predvideva zakonodaja.

SKLEPNA UGOTOVITEV

Ocena obravnava le prenos posebnih določb v domačo zakonodajo. Zaradi pomanjkanja primerljivih statističnih podatkov in podatkov o korupciji v zasebnem sektorju ni bilo mogoče oceniti praktičnega vpliva prenosa določb tega okvirnega sklepa.

Kljub doseženemu napredku sam prenos določb še ni zadovoljiv. Glavni problem je v nizki stopnji prenosa nekaterih elementov členov 2 in 5. Kar zadeva prenos člena 5, je bila ocena sestavljena predvsem na podlagi nacionalnih kazenskih določb, ki so jih predložile države članice. Čeprav so sankcije iz člena 5 lahko tudi upravne ali civilne narave, sedanja ocena temelji samo na razpoložljivih podatkih, ki so jih predložile države članice.

Komisija opozarja na pomen boja proti korupciji v zasebnem sektorju in poziva države članice, naj nemudoma sprejmejo vse potrebne ukrepe v zvezi s tem.

Komisija poziva vse države članice, naj upoštevajo to poročilo, ter njej in Svetu predložijo vse dodatne relevantne podatke. Poleg tega Komisija poziva države članice, naj – ko sprejmejo novo zakonodajo – te ukrepe priglasijo Komisiji in Svetu.

[1] COM(2007) 328 konč.

[2] COM(2001) 771, 13.12.2001, točka 1.2.2.

[3] Tako je zato, ker opredelitev aktivnega in pasivnega podkupovanja zajema tudi „obljubljanje“, „ponujanje“ in „zahtevanje“ ali „sprejemanje obljube“ in ne le „dajanje“ in „prejemanje“ podkupnine.

[4] Po podatkih, ki so bili predloženi za Poročilo iz leta 2007.

[5] Po podatkih, ki so bili predloženi za Poročilo iz leta 2007.

[6] Po podatkih, ki so bili predloženi za Poročilo iz leta 2007.

[7] Po podatkih, ki so bili predloženi za Poročilo iz leta 2007.

[8] Po podatkih, ki so bili predloženi za Poročilo iz leta 2007.