EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 2.6.2021 COM(2021) 517 final Priporočilo PRIPOROČILO SVETA z mnenjem Sveta o konvergenčnem programu Madžarske za leto 2021 {SWD(2021) 501 final}



Priporočilo PRIPOROČILO SVETA z mnenjem Sveta o konvergenčnem programu Madžarske za leto 2021 SVET EVROPSKE UNIJE – ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik in zlasti člena 9(2) Uredbe, ob upoštevanju priporočila Evropske komisije, ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta, po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom, ob upoštevanju naslednjega: (1)Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule v okviru Pakta za stabilnost in rast. V njem je izrazila stališče, da so glede na pričakovan resen upad gospodarske aktivnosti zaradi izbruha COVID-19 pogoji za aktivacijo splošne odstopne klavzule izpolnjeni. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Splošna odstopna klavzula je državam članicam omogočila proračunsko prožnost pri obvladovanju krize. V času resnega upada gospodarske aktivnosti je olajšala usklajevanje proračunskih politik. Njena aktivacija omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja vsake države članice, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Komisija je 17. septembra 2020 v svoji letni strategiji za trajnostno rast napovedala, da se bo splošna odstopna klavzula še naprej uporabljala tudi v letu 2021. (2)Svet je 20. julija 2020 Madžarski priporočil, naj v skladu s splošno odstopno klavzulo sprejme vse potrebne ukrepe za učinkovit odziv na pandemijo, ohranitev gospodarstva in podporo okrevanju, ki bo sledilo. Prav tako ji je priporočil, naj, kadar gospodarske razmere to omogočajo, izvaja fiskalne politike, namenjene doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju vzdržnosti dolga ob krepitvi naložb. (3)Instrument Next Generation EU, vključno z mehanizmom za okrevanje in odpornost, bo zagotovil trajnostno, vključujoče in pravično okrevanje. Uredba (EU) 2021/241 o vzpostavitvi Mehanizma za okrevanje in odpornost je začela veljati 19. februarja 2021. Mehanizem bo zagotovil finančno podporo za izvajanje reform in naložb s pomočjo fiskalne spodbude, ki jo financira EU. Prispeval bo h gospodarskemu okrevanju, izvajanju trajnostnih reform in naložb, ki spodbujajo rast, zlasti za spodbujanje zelenega in digitalnega prehoda, hkrati pa okrepil odpornost in potencialno rast gospodarstev. Prav tako bo pomagal pri izboljšanju stanja javnih financ v kratkoročnem obdobju ter prispeval h krepitvi vzdržnih javnih financ, rasti in ustvarjanju delovnih mest v srednjeročnem in dolgoročnem obdobju. (4)Komisija je 3. marca 2021 sprejela sporočilo, ki določa nadaljnje usmeritve politike za lažje usklajevanje fiskalnih politik ter pripravo programov stabilnosti in konvergenčnih programov držav članic. Splošna fiskalna naravnanost bi morala ob upoštevanju nacionalnih proračunov ter mehanizma za okrevanje in odpornost v letih 2021 in 2022 ostati spodbujevalna. Hkrati bi morale glede na pričakovano postopno normalizacijo gospodarske aktivnosti v drugi polovici leta 2021 fiskalne politike držav članic v letu 2022 postati bolj raznolike. Upoštevati bi morale stanje okrevanja, vzdržnost javnih financ ter potrebo po zmanjšanju gospodarskih, socialnih in ozemeljskih razlik. Ker bi bilo treba podpreti trajnostno okrevanje v EU, bi morale države članice z majhnim tveganjem za vzdržnost svoje proračune v letu 2022 usmeriti v ohranjanje spodbujevalne fiskalne politike, pri tem pa upoštevati učinek mehanizma za okrevanje in odpornost. Države članice z visokimi ravnmi dolga bi si morale prizadevati za preudarne fiskalne politike, pri tem pa ohraniti nacionalno financirane naložbe ter uporabiti nepovratna sredstva iz mehanizma za okrevanje in odpornost za financiranje dodatnih visokokakovostnih naložbenih projektov in strukturnih reform. Za obdobje po letu 2022 bi morale fiskalne politike še naprej upoštevati moč okrevanja, stopnjo gospodarske negotovosti in premisleke o vzdržnosti javnih financ. Preusmeritev fiskalne politike v doseganje preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev, vključno s pravočasno in postopno odpravo podpornih ukrepov, bo prispevala k zagotavljanju srednjeročne vzdržnosti javnih financ. (5)Komisija je v sporočilu z dne 3. marca 2021 tudi izrazila stališče, da bi morala biti odločitev o deaktivaciji ali nadaljnji uporabi splošne odstopne klavzule sprejeta na podlagi celovite ocene stanja gospodarstva, pri čemer bi bila raven gospodarske aktivnosti v EU ali euroobmočju v primerjavi z ravnmi pred krizo (konec leta 2019) ključno kvantitativno merilo. Na podlagi svoje pomladanske napovedi iz leta 2021 je Komisija 2. junija menila, da so pogoji za nadaljnjo uporabo splošne odstopne klavzule v letu 2022 in za njeno deaktivacijo z letom 2023 izpolnjeni. Po deaktivaciji splošne odstopne klavzule se bodo še naprej upoštevale razmere v posameznih državah. (6)Madžarska je 30. aprila 2021 v skladu s členom 8 Uredbe (ES) št. 1466/97 predložila svoj konvergenčni program za leto 2021. (7)Na podlagi podatkov, ki jih je potrdil Eurostat, je leta 2020 primanjkljaj sektorja država Madžarske znašal 8,1 % BDP, dolg sektorja država pa se je povečal na 80,4 % BDP. Letna sprememba primarnega proračunskega salda je znašala –5,9 % BDP, kar vključuje diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu v višini 6,3 % BDP ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Madžarska je zagotovila tudi likvidnostno podporo podjetjem in gospodinjstvom (kot so poroštva in odlogi plačila davkov, ki nimajo neposrednega in takojšnjega proračunskega učinka), ki je ocenjena na približno 6,8 % BDP.

Komisija je 2. junija 2021 izdala poročilo v skladu s členom 126(3) PDEU. V njem je obravnavan proračunski položaj Madžarske, ker je primanjkljaj sektorja država v letu 2020 presegel referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe, dolg sektorja država pa je presegel referenčno vrednost 60 % BDP iz Pogodbe in se ni dovolj hitro zmanjševal. V poročilu je bilo ugotovljeno, da merili glede primanjkljaja in dolga nista izpolnjeni. (8)Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije, je za leti 2021 in 2022 previden. V konvergenčnem programu je napovedana realna rast BDP v višini 4,3 % v letu 2021 in 5,2 % v letu 2022, kar pomeni šibkejše okrevanje od pomladanske napovedi Komisije, večinoma zaradi počasnejšega pričakovanega okrevanja izvoza in zasebne potrošnje. Projekcije iz konvergenčnega programa glede stopnje rasti nominalnega BDP in glavnih davčnih osnov, vključno s sredstvi za zaposlene in zasebno potrošnjo, so nekoliko nižje od pomladanske napovedi Komisije iz leta 2021 in na splošno podobne za leto 2022. (9)Vlada v konvergenčnem programu za leto 2021 načrtuje zmanjšanje primanjkljaja sektorja država z 8,1 % BDP v letu 2020 na 7,5 % BDP v letu 2021, medtem ko naj bi se delež dolga zmanjšal na 79,9 % BDP. V skladu s programom je sprememba primarnega proračunskega salda v letu 2021 v primerjavi z ravnjo pred krizo (2019) znašala –5,1 % BDP, kar odraža diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu v višini 3,0 % BDP ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 predvideva nižja deleža primanjkljaja (6,8 %) in dolga (78,6 %) v letu 2021, kar odraža močnejšo gospodarsko rast in rast davčnih prihodkov. (10)Madžarska je v odziv na pandemijo COVID-19 in s tem povezani upad gospodarske rasti sprejela proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenega sistema, zajezitev pandemije ter zagotovitev pomoči posameznikom in sektorjem, ki so bili še posebej prizadeti. Ta odločen odziv politike je ublažil krčenje BDP, kar je posledično omejilo povečanje javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga. Fiskalni ukrepi bi morali zagotoviti čim večjo podporo okrevanju, ne da bi pri tem posegali v prihodnje fiskalne usmeritve. Zato bi se bilo treba pri ukrepih izogniti ustvarjanju trajnih bremen za javne finance. Če države članice uvedejo trajne ukrepe, bi jih morale ustrezno financirati, da bi srednjeročno zagotovile proračunsko nevtralnost. Ukrepi, ki jih je Madžarska sprejela v letih 2020 in 2021, so v skladu s priporočilom Sveta z dne 20. julija 2020. Zdi se, da nekateri diskrecijski ukrepi, ki jih je vlada sprejela v letih 2020 in 2021, niso začasni ali jih ne spremljajo izravnalni ukrepi. Po obdobju, ki ga zajema napoved Komisije, je v letu 2023 preostali učinek teh nezačasnih ukrepov predhodno ocenjen na približno 2 % BDP in ga večinoma sestavljajo povišanje plač za zdravstvene delavce, postopna ponovna uvedba 13. mesečnega izplačila pokojnine in oprostitev plačila dohodnine za zaposlene, mlajše od 25 let. (11)V konvergenčnem programu za leto 2021 so upoštevane naložbe in reforme, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma za okrevanje in odpornost, v višini 0,9 % BDP v letu 2021, 0,9 % BDP v letu 2022, 1,0 % BDP v letu 2023, 0,6 % BDP v letu 2024 in 0,4 % BDP v letu 2025. Proračunske projekcije iz pomladanske napovedi Komisije ne vključujejo teh nepovratnih sredstev v celoti, ker na presečni datum niso bile na voljo dovolj podrobne informacije o nacionalnem načrtu za okrevanje in odpornost. Namesto tega se v napovedi Komisije predpostavlja linearna absorpcija celotne dodelitve nepovratnih sredstev v celotni življenjski dobi mehanizma za okrevanje in odpornost, ki se začne v drugi polovici leta 2021 in konča leta 2026. Naložbe in reforme, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma za okrevanje in odpornost, v napovedi Komisije torej znašajo 0,4 % BDP v letu 2021 in 0,8 % BDP v letu 2022. (12)Kazalnike fiskalne prilagoditve, določene v Uredbi (ES) št. 1466/97, je treba obravnavati glede na trenutne razmere. Prvič, ocene proizvodne vrzeli so povezane z znatno negotovostjo. Drugič, fiskalna politika mora biti pripravljena na hitro prilagajanje razvoju pandemije, in sicer s prehodom z nujne pomoči na bolj ciljno usmerjene ukrepe, ko se tveganja za zdravje zmanjšajo. Tretjič, za sedanje razmere je značilen znaten odziv politike v podporo gospodarski aktivnosti. Glede na precejšnje prenose iz proračuna EU (na primer iz mehanizma za okrevanje in odpornost) obstoječi kazalniki ne zajamejo celotne spodbude, ki jo fiskalne politike zagotavljajo gospodarstvu. Ob upoštevanju navedenega se zdi, da strukturni saldo v sedanjih okoliščinah ni ustrezen. Merilo rasti odhodkov je treba prilagoditi in dopolniti z dodatnimi informacijami, da se v celoti oceni naravnanost fiskalne politike. Prvič, podobno kot v pristopu, uporabljenem pri oceni osnutkov proračunskih načrtov za leto 2021, so bili začasni izredni ukrepi izključeni iz agregatnih odhodkov. Ti začasni izredni ukrepi, povezani s krizo, podpirajo zdravstvene sisteme ter delavcem in podjetjem zagotavljajo nadomestilo za izgubo dohodka zaradi omejitev gibanja in motenj v dobavni verigi, njihova odprava s strani javnih organov pa je odvisna od ponovne normalizacije razmer na področju javnega zdravja in v gospodarstvu. Drugič, za oceno splošne fiskalne naravnanosti bi bilo treba na tej stopnji v zadevni znesek agregatnih odhodkov vključiti znatne prenose iz proračuna EU (npr. iz mehanizma za okrevanje in odpornost). Fiskalna naravnanost se nato izmeri s spremembo primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in začasnih izrednih ukrepov, povezanih s krizo), vključno z odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU. Poleg splošne fiskalne naravnanosti je namen analize tudi oceniti, ali je nacionalna fiskalna politika preudarna in ali njena struktura prispeva k trajnostnemu okrevanju v skladu z zelenim in digitalnim prehodom. Zato je posebna pozornost namenjena razvoju nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov in naložb. (13)V skladu s konvergenčnim programom Madžarske za leto 2021 naj bi se primanjkljaj sektorja država v letu 2022 zmanjšal na 5,9 % BDP, zlasti zaradi gospodarskega okrevanja. Delež dolga sektorja država naj bi se znižal na 79,3 % BDP. Pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 predvideva nižji primanjkljaj (4,5 %) in delež javnega dolga (77,1 %) zaradi večje gospodarske rasti in rasti davčnih prihodkov ter nižje osnove za primanjkljaj v letu 2021 v napovedi Komisije. Glede na napoved Komisije je splošna fiskalna naravnanost, kot je opredeljena zgoraj, vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna EU, zlasti mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje v letu 2022, ocenjena na +0,7 % BDP. Pozitiven prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU, naj bi se povečal za 0,2 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane javne naložbe naj bi imele ekspanziven učinek v višini 0,1 odstotne točke BDP. Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli restriktiven učinek v višini 1,0 odstotne točke BDP. (14)Kakovost proračunskih ukrepov držav članic se zdi še posebej pomembna. Strukturne reforme z vplivom na javne finance, namenjene izboljšanju strukture nacionalnih proračunov, lahko podprejo potencialno rast, ustvarijo prepotreben fiskalni manevrski prostor in dolgoročneje prispevajo k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ, tudi glede na podnebne spremembe in zdravstvene izzive. Na strani prihodkov je kriza zaradi COVID-19 okrepila pomen reform za učinkovitejše in pravičnejše sisteme javnofinančnih prihodkov. Na strani odhodkov je postalo še bolj pomembno, da se povečata raven in kakovost trajnostnih naložb, ki spodbujajo rast, v skladu s cilji krepitve potenciala rasti, gospodarske in socialne odpornosti ter dvojnega zelenega in digitalnega prehoda. Načrti za okrevanje in odpornost bodo omogočili izboljšanje strukture nacionalnih proračunov. (15)Glede na srednjeročne proračunske načrte iz programa naj bi se primanjkljaj sektorja država zmanjšal s 3,9 % BDP v letu 2023 na 3,0 % BDP v letu 2024 in na 2,0 % BDP v letu 2025. Primanjkljaj sektorja država zato po načrtih v letu 2024 naj ne bi več presegel 3 % BDP. Glede na program je splošna fiskalna naravnanost, vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna EU, zlasti mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje, v letih 2023 in 2024 v povprečju ocenjena na +0,3 % BDP. Pozitiven prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU, naj bi se zmanjšal za 0,4 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane naložbe naj bi imele restriktiven učinek v višini 0,3 odstotne točke BDP. Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli ekspanziven učinek v višini 0,6 odstotne točke BDP. Desetletna povprečna nominalna potencialna rast je trenutno ocenjena na 6,75 %. Vendar ta ocena ne upošteva učinka reform, vključenih v načrt za okrevanje in odpornost, ki bi lahko okrepile potencialno rast Madžarske. (16)Delež dolga sektorja država naj bi se po pričakovanjih zmanjšal s 77,5 % BDP v letu 2023 na 75,7 % v letu 2024 in na 73,1 % v letu 2025. Glede na najnovejšo analizo vzdržnosti dolga naj bi se Madžarska srednjeročno soočala s srednje visokimi tveganji za vzdržnost javnih financ. (17)Glede na trenutno še vedno izjemno visoko stopnjo negotovosti bi morale smernice za fiskalno politiko ostati večinoma kvalitativne. Natančnejše količinsko opredeljene smernice za poznejša leta naj bi bile pripravljene leta 2022, če se bo negotovost do takrat dovolj zmanjšala. Svet je ocenil konvergenčni program za leto 2021 in nadaljnje ukrepanje Madžarske na podlagi priporočila Sveta z dne 20. julija 2020 – PRIPOROČA MADŽARSKI, NAJ: