Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja na Poljskem

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 126(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) V skladu s členom 126 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2) Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih mest.

(3) Svet je 7. julija 2009 v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES) sklenil, da na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 104(7) PES in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[1] izdal priporočilo za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2012[2]. Da bi lahko poljski organi verodostojno in trajnostno znižali javnofinančni primanjkljaj pod 3 % BDP, jim je bilo priporočeno, naj v letu 2009 izvedejo ukrepe za fiskalne spodbude v skladu z načrtom, od leta 2010 zagotovijo povprečno letno strukturo prilagoditev proračuna v višini vsaj 1,25 odstotne točke BDP, določijo podrobne ukrepe, potrebne za znižanje primanjkljaja pod referenčno vrednost do leta 2012, ter uvedejo reformne ukrepe za omejitev primarnih tekočih odhodkov v naslednjih letih. Svet je za sprejetje ustreznih ukrepov določil rok 7. januar 2010.

(4) Komisija je 3. februarja 2010 sklenila, da je Poljska na podlagi napovedi služb Komisije iz jeseni 2009 sprejela potrebne ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 7. julija 2009 za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni potrebno. Komisija je na podlagi svoje napovedi iz jeseni 2011 menila, da Poljska ne izpolnjuje svojih obveznosti, in pozvala k dodatnim ukrepom, ki jih je Poljska zagotovila. Zato je Komisija 11. januarja 2012 potrdila, da so poljski organi sprejeli učinkovite ukrepe za pravočasno in trajnostno odpravo čezmernega primanjkljaja ter da takrat Poljski ni bilo treba sprejeti dodatnih ukrepov glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[3].

(5) V skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in če po sprejetju priporočila nastopijo nepričakovani neugodni gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledicami za javne finance. Pojav nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za proračun se oceni glede na gospodarske napovedi, na katerih temelji priporočilo Sveta.

(6) V skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom odprave stanja čezmernega primanjkljaja v določenem roku. V priporočilu mora biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, skladni z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.

(7) V skladu z napovedjo služb Komisije iz pomladi 2009, na kateri je temeljilo priporočilo Sveta na podlagi člena 104(7) PES z dne 7. julija 2009, naj bi poljsko gospodarstvo v letu 2010 doseglo 0,8-odstotno rast, medtem ko leti 2011 in 2012 nista bili vključeni v časovno obdobje iz napovedi. Leta 2009 se je realni BDP povečal za 1,6 %, k čemur so prispevali zlasti ublažitev fiskalne in denarne politike, prilivi sredstev EU za financiranje naložb v infrastrukturo ter zmanjšanje vrednosti valute. Povečanje izvoza in ponovno domače povpraševanje sta pripomogla k izboljšanju stanja v letih 2010 in 2011, pri čemer se je BDP leta 2010 povečal za 3,9 %, leta 2011 pa za 4,5 %, kar pomeni, da je bila rast BDP leta 2010 znatno večja od 0,8 % BDP, kot je bilo predvideno v napovedi služb Komisije iz pomladi 2009. V napovedi služb Komisije iz pomladi 2009, v skladu s katero naj bi bila proizvodna vrzel odpravljena v časovnem obdobju, ki ni bilo zajeto v napovedi, je bila implicitno predvidena stopnja rasti poljskega gospodarstva, ki se je približala potencialni stopnji rasti v zadnjih letih. Vendar se je rast poljskega gospodarstva leta 2012 močno upočasnila, pri čemer je rast realnega BDP znašala 1,9 %. Javnofinančna konsolidacija, upočasnjena rast posojil in nepripravljenost gospodinjstev na nakup nepremičnin so zavirali naložbe, zlasti v gradbeništvu. Na splošno so bile gospodarske dejavnosti na Poljskem v obdobju 2009–2012 razmeroma prilagodljive, čeprav je bila rast realnega BDP nižja od potencialne rasti leta 2012, zlasti zaradi svetovne gospodarske in finančne krize.

(8) Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se realni BDP leta 2013 povečal le za 1,1 %. Zasebna potrošnja naj bi se povečala za 0,8 % zaradi upada zaposlovanja, upočasnjene rasti plač in prizadevanja gospodinjstev za obnovitev prihrankov. Trend bruto investicij v osnovna sredstva, zlasti v gradnjo infrastrukture, bo ostal negativen in se bo zmanjšal za 2,6 %, kar odraža nadaljnjo fiskalno konsolidacijo, slabo zunanje povpraševanje in upočasnjeno rast posojil. Leta 2014 se pričakuje rahla oživitev gospodarstva z 2,2-odstotno rastjo realnega BDP, kljub tveganjem na obeh straneh, ki so odvisna od hitrosti oživitve gospodarstva na svetovni ravni.

(9) Javnofinančni primanjkljaj se je leta 2009 povečal na 7,4 % BDP (s 3,7 % BDP leta 2008) zaradi znatnih fiskalnih spodbud ter močno zakoreninjene dinamike odhodkov, predvidene na podlagi visoke rasti. Po začetku postopka v zvezi z odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja so bili ukrepi za konsolidacijo leta 2010 usmerjeni k stroškom za plače v javnem sektorju, tekoči porabi in povišanju trošarin. Kljub tem ukrepom za konsolidacijo v višini 0,6 % se je nominalni primanjkljaj leta 2010 povečal na 7,9 % BDP, k čemur sta prispevala znatno povečanje javnih naložb (0,4 % BDP) in vmesna potrošnja (0,5 % BDP). Na nominalne primanjkljaje od leta 2011 vplivajo stalna prizadevanja za konsolidacijo, vključno z znižanjem socialnih prispevkov, prenesenih na odprte pokojninske sklade, povišanjem stopenj DDV in spremembe drugih davkov za povečanje prihodkov, uvedbo začasnega pravila glede odhodkov ter zmanjšanjem porabe za aktivne politike trga dela. Nominalni primanjkljaj se je zato leta 2011 zmanjšal na 5 % BDP.

(10) Javnofinančni primanjkljaj je po podatkih iz Eurostatovega obvestila iz aprila 2013 leta 2012 dosegel 3,9 % BDP. Leta 2012 je bil dosežen primanjkljaj, ki je bil višji od pričakovanega primanjkljaja v višini 3,5 % BDP, ki so ga septembra 2012 javno napovedali poljski organi. Večji od predvidenih so bili zlasti odhodki za obresti in socialni transferji. V zvezi s prihodki so bili posredni davčni prihodki, zlasti iz naslova DDV, znatno nižji od napovedanih. Še slabši rezultat je bil preprečen z manjšim izvrševanjem javnih naložb, kar se je delno izravnalo z nižjimi prejetimi kapitalskimi transferji.

(11) Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi javnofinančni primanjkljaj leta 2013 znašal 3,9 % BDP (v primerjavi s ciljem Poljske, v skladu s katerim naj bi primanjkljaj leta 2013 znašal 3,5 % BDP), leta 2014 pa 4,1 % BDP na podlagi domneve, da v politiki ne bo prišlo do sprememb. Dodatni ukrepi iz posodobljenega poljskega konvergenčnega programa iz leta 2013, ki je bil objavljen po roku iz napovedi služb Komisije iz pomladi 2013, praktično ne vplivajo na oceno. Konvergenčni program za leto 2013 ne zajema novih diskrecijskih ukrepov. Čeprav je v konvergenčnem programu predvidena ohranitev sedanjih stopenj DDV in ne njihovo znižanje, bi se po ocenah Komisije na podlagi vključitve tega ukrepa primanjkljaj leta 2014 zmanjšal na 3,7 % BDP. Zato je bila napoved služb Komisije iz pomladi posodobljena z ukrepi, vključenimi v konvergenčni program, da se zagotovi točen izhodiščni scenarij za novo priporočilo.

(12) Glavno negativno tveganje za proračunske cilje leta 2013 in po tem letu je na podlagi preteklih dokazov močna procikličnost posrednih in neposrednih davčnih prihodkov, manjša od standardne elastičnosti prihodkov, ki je uporabljena v napovedi. Do nje je prišlo zlasti leta 2012, ko so se kljub povečanju davčne osnove posredni davčni prihodki zmanjšali zaradi večjih vračil DDV in zaostalih plačil DDV.

(13) Strukturni primanjkljaj se je z 8,3 % BDP leta 2010 zmanjšal na 5,4 % BDP leta 2011 in 3,8 % leta 2012. Ukrepi za konsolidacijo, ki so se izvajali v tem obdobju, so zadevali predvsem posredne davčne prihodke, prispevke za invalidsko zavarovanje, prispevke za odprte pokojninske sklade, stroške za plače v javnem sektorju (razen lokalne ravni države) in vmesno potrošnjo. Ti ukrepi so bili znatni ter so zajemali prihodke in odhodke. Skupaj so predstavljali 2,1 % BDP leta 2011 in 1,6% BDP leta 2012.

(14) Povprečna letna fiskalna konsolidacija v obdobju 2010–2012 je ocenjena na 1,5 % BDP. Pri znatnem popravku potencialne rasti proizvodnje navzgor, ki je bil izveden po izdaji priporočila (–0,3 odstotne točke), in ker so prihodki nepričakovano rastli počasneje, kot bi bilo mogoče oceniti glede na rast BDP na podlagi standardne elastičnosti (+0,4 odstotne točke), popravljena povprečna letna strukturna konsolidacija (1,6 % BDP) v obdobju 2010–2012 presega priporočeno povprečno letno fiskalno konsolidacijo (1,25 % BDP). Po izračunu od spodaj navzgor naj bi skupna velikost ukrepov za konsolidacijo v obdobju 2010–2012 znašala približno 4,3 % BDP. Poljska je torej sprejela učinkovite ukrepe.

(15) Poročilo Evropske komisije o fiskalni vzdržnosti iz leta 2012 kaže, da Poljske kratkoročno ne ogroža tveganje fiskalnega pretresa. Državo srednjeročno ogroža srednje tveganje vzdržnosti, dolgoročno pa le nizko tveganje, če bodo načrti za fiskalno konsolidacijo v celoti izvedeni. Poročilo o staranju prebivalstva iz leta 2012 kaže, da bo v obdobju 2010–2060 načrtovano povečanje skupnih javnih odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, omejeno. Poljska mora kljub temu izvajati politike za dolgoročno okrepitev vzdržnosti, vendar so ta prizadevanja manjša od povprečnih izboljšav, ki se zahtevajo za EU kot celoto.

(16) Javni dolg se je zaradi znatnega usklajevanja stanj in tokov zmanjšal s 56,2 % BDP leta 2011 na 55,6 % BDP leta 2012. Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se javni dolg ob domnevi, da v politiki ne bo prišlo do sprememb, povečal s 57,5 % BDP leta 2013 na skoraj 59 % BDP leta 2014.

(17) Da bi se primanjkljaj zmanjšal pod mejno vrednost 3 % BDP do leta 2013, s čimer bi se rok podaljšal za eno leto, bi morala zahtevana strukturna konsolidacija znašati vsaj 1,4 % BDP. Taka letna konsolidacija bi bila višja od zahtevane konsolidacije iz priporočila Sveta z dne 7. julija 2009 (1,25 % BDP), čeprav se je fiskalno tveganje od leta 2009 zmanjšalo, ker je nominalni primanjkljaj precej nižji, dolg pa ostaja pod mejno vrednostjo 60 %. Zato je mogoča tudi bolj postopna konsolidacija, ker bi se z njo zmanjšali tudi izhodni stroški, ki bi bili znatni, če bi moralo biti zmanjšanje primanjkljaja doseženo leta 2013. Zlasti, ker bi bil čas, ki bi ga imeli na voljo po priporočilu za vzpostavitev zahtevanih ukrepov, omejen. Zato jih je treba izboljšati, da bo mogoče doseči učinek, ki bo v celem letu znašal približno 1 % BDP.

(18) Glede na navedeno in v skladu s pravili Pakta za stabilnost in rast je primerno rok za odpravo čezmernega primanjkljaja podaljšati za dve leti.

(19) Odprava čezmernega primanjkljaja do leta 2014 bi bila sorazmerna z vmesnimi cilji za nominalni primanjkljaj v višini 3,6 % BDP za leto 2013 in 3,0 % BDP za leto 2014. Osnovno izboljšanje strukturnega proračunskega salda, ki ga pomenijo ti cilji, znaša 0,8 % BDP leta 2013 in 1,3 BDP leta 2014. To pomeni, da je treba poleg ukrepov, ki so že vključeni v napoved iz pomladi in posodobljen konvergenčni program, sprejeti dodatne ukrepe v višini 0,4 % BDP leta 2013 in 0,4 % BDP leta 2014 z ocenjenim proračunskim učinkom 0,25 % BDP leta 2013 in 0,4 % BDP leta 2014.

(20) Poljska izpolnjuje pogoje za podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

(1) Poljska bi morala najpozneje do leta 2014 odpraviti čezmerni primanjkljaj.

(2) Poljska bi morala doseči cilj za nominalni primanjkljaj, ki znaša 3,6 % BDP za leto 2013 in 3,0 % BDP za leto 2014, kar je skladno z letnimi izboljšavami strukturnega salda v višini vsaj 0,8 % BDP oziroma 1,3 % BDP na podlagi posodobljene napovedi služb Komisije iz pomladi 2013.

(3) Poljska bi morala dosledno izvajati že sprejete ukrepe ter jih dopolniti z dodatnimi ukrepi, ki so potrebni, da se čezmerni primanjkljaj odpravi najpozneje leta 2014.

(4) Svet je določil rok [1. oktober 2013], do katerega mora Poljska sprejeti učinkovite ukrepe ter v skladu s členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno poročati o konsolidacijski strategiji, ki je predvidena za dosego ciljev.

Poleg tega bi morali poljski organi (i) izboljšati kakovost javnih financ, zlasti z omejitvijo varčevanja na področju naložb v infrastrukturo, ki spodbujajo rast, ter natančnim pregledom socialnih odhodkov in njihove učinkovitosti, (ii) izboljšati upoštevanje davčnih predpisov in povečati učinkovitosti davčne uprave ter (iii) zagotoviti bolj zavezujoč in pregleden institucionalni okvir za javne finance, vključno s takojšnjim sprejetjem stalnega izdatkovnega fiskalnega pravila za javne finance. Za zagotovitev uspešnosti strategije fiskalne konsolidacije je pomembno podpreti fiskalno konsolidacijo s celovitimi strukturnimi reformami v skladu s priporočili Sveta, naslovljenimi na Poljsko v okviru evropskega semestra. Poleg poročila iz priporočila (4) bi morali poljski organi poročati o napredku pri izvajanju teh priporočil v posebnem poglavju konvergenčnih programov, dokler se ne odpravi celoten čezmerni primanjkljaj.

To priporočilo je naslovljeno na Republiko Poljsko.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[2] Vsi dokumenti glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem Poljske so na voljo na naslovu: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[3] Sporočilo Komisije Svetu o oceni izvajanja proračuna v okviru tekočih postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem po napovedi služb Komisije iz jeseni 2011, COM(2012) 4 final, 11.1.2012.