[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23. 1. 2008

SEC(2008) 55

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument

Predlog

DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA

o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida

POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2008) 18 konč}{SEC(2008) 54}

Povzetek

Težava in cilji

1. Glavna težava je uskladiti potrebo po nujnih ukrepih za reševanje podnebnih sprememb s potrebo po zagotavljanju varnosti pri preskrbi z energijo. V okviru globalnega zmanjšanja emisij CO2 za 50 % do leta 2050, ki je potrebno za dosego cilja 2° C, je v razvitem svetu treba zmanjšati emisije za 30 % do leta 2020, nato pa za60–80 % do leta 2050. Tako zmanjšanje je tehnično izvedljivo in njegove koristi prevladajo nad stroški, vendar je treba za dosego cilja izkoristiti vse možnosti ublažitve, vključno z zajemanjem in shranjevanjem ogljika.

2. Da se omogoči zajemanje in shranjevanje ogljika, je treba rešiti dve težavi. Prva je upravljanje z okoljskimi tveganji, ki jih povzročajo tehnologije. Treba je zagotoviti, da zajeti in shranjeni CO2 ostane izoliran od ozračja in biosfere ter da je tako kot možnost za ublažitev podnebnih sprememb okoljsko varen in učinkovit.

3. Druga težava so tržne ovire pri izvajanju zajemanja in shranjevanja (CCS). Če je razvoj tehnologije prepuščen tržnim naložbam v CCS, je lahko nezadosten iz šestih razlogov:

4. Prvič, trenutno pozitivna zmanjšanja CO2 s CCS niso nagrajena, saj CCS ni del EU-ETS niti del mehanizma čistega razvoja. Z vključitvijo se bo zmanjšanje CO2 prek CCS vrednotilo glede na ceno ogljika.

5. Drugič, trg ne vključuje pozitivnih učinkov (pozitivnih zunanjih učinkov) razvijanja tehnologije na stroške in njeno učinkovitost (tako imenovani učinki učenja z vajo, ki temeljijo na sprejetju).

6. Tretjič, trg ne bi zajemal morebitnih pozitivnih zunanjih učinkov v zvezi z varnostjo preskrbe.

7. Četrtič, morebitni pozitivni zunanji učinki v zvezi z izvoznim potencialom ne bi bili zajeti.

8. Petič, morebitni pozitivni učinki na doseganje ciljev podnebnih sprememb z izvajanjem v EU ne bi bili ponotranjeni.

9. Šestič, kakršna koli pozitivna zmanjšanja običajnih onesnaževalcev zraka z izvajanjem CCS niso ponotranjena.

Ocena učinka okvira za obvladovanje okoljskih tveganj

10. Ločeno so bili obravnavani trije sestavni deli CCS – zajemanje, transport in shranjevanje. Sprejet je bil konzervativni pristop, pri katerem se je privzeta možnost za upravljanje sestavnega dela CCS štela za obstoječi pravni okvir, ki ureja dejavnosti s podobnim tveganjem (če ta obstaja).

11. Zajemanje predstavlja tveganja, podobna tistim v sektorju kemične proizvodnje in proizvodnje energije, zato je bilo sklenjeno, da je Direktiva 96/61/ES (Direktiva IPPC) primeren pravni okvir tudi za to področje. Transport CO2 predstavlja podobna tveganja kot transport naravnega plina in bo zato urejen na enak način. Za cevovode s premerom večjim od 800 mm in dolžino večjo od 40 km bo potrebna ocena učinka na okolje v skladu z Direktivo 85/337/ES, nadaljnje urejanje pa bodo prevzele države članice.

12. Za shranjevanje sta bila proučena tudi obstoječa pravna okvira (IPPC in zakonodaja o odpadkih), vendar je bilo ugotovljeno, da za obvladovanje teh tveganj nista dovolj prilagojena. Potrebni nadzori se razlikujejo od tistih iz Direktive IPPC, ki se nanašajo zlasti na mejne vrednosti emisij za industrijske obrate. Velik del zakonodaje o odpadkih se sicer uporablja za shranjevanje CO2, vendar je zelo razdrobljena in ni oblikovana za posamezna zadevna tveganja. Nobenega okvira se brez bistvenih in precej zapletenih sprememb ne da prilagoditi za urejanje področja shranjevanja CO2. Zato je bilo odločeno, da se za shranjevanje CO2 razvije samostojen pravni okvir v obliki osnutka direktive in da se CCS, kot je urejen zgoraj, umakne s področja uporabe zakonodaje o odpadkih.

13. Nekatera vprašanja v zvezi z vsebino osnutka direktive so bila dodatno analizirana. Prvo tako vprašanje je bilo, kako najbolje zagotoviti učinkovito izvajanje okvira za obvladovanje tveganja v zgodnji fazi shranjevanja, kjer je bilo odločeno, da se predlaga, da Komisija pregleda osnutke dovoljenj, končna odločitev o odobritvi dovoljenja pa se prepusti pristojnemu organu. Drugo vprašanje je, kako obravnavati odgovornost in zlasti kako oceniti posledice obvezne finančne varnosti zaradi izpolnjevanja obveznosti v primeru nezmožnosti plačila upravljalca, potrebne popravne ukrepe in odgovornost za predajo dovoljenj sistema za trgovanje s pravicami do emisije v primeru uhajanja. Glede na pretekle izkušnje in posvetovanja z zavarovalnicami je bilo sklenjeno, da je tako varnost upravičeno zahtevati. Druga vprašanja se nanašajo na sestavo toka CO2, dostop do transportnih omrežij in omrežij shranjevanja ter upravne posledice uvedbe pravnega okvira za shranjevanje.

Ocena učinka možnosti za ponotranjenje zunanjih učinkov

14. Proučene so bile štiri možnosti:

15. Možnost 0: brez politike CCS na ravni EU ter brez vključitve CCS v EU ETS (tj. doseči podnebne cilje brez CCS).

16. Možnost 1: omogočiti CCS v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami (STE).

17. Možnost 2: poleg CCS v okviru STE tudi obvezna uporaba CCS od leta 2020 dalje in ocena učinka morebitnih pozitivnih zunanjih učinkov, ki jih trg z ogljikom ne zajema. Proučene so bile štiri glavne podmožnosti:

18. obvezna uporaba CCS za nove elektrarne na premog od leta 2020 dalje;

19. obvezna uporaba CCS za nove elektrarne na premog in zemeljski plin od leta 2020 dalje;

20. obvezna uporaba CCS za nove elektrarne na premog od leta 2020 dalje in posodobitev obstoječih elektrarn (zgrajenih med letoma 2015 in 2020) od leta 2020;

21. obvezna uporaba CCS za nove elektrarne na premog in zemeljski plin od leta 2020 dalje in posodobitev obstoječih elektrarn (zgrajenih med letoma 2015 in 2020) od leta 2020;

22. Možnost 3: poleg uvedbe v okviru STE tudi uporaba subvencij za ponotranjenje pozitivnih zunanjih učinkov, ki jih trg ne zajema.

23. Te možnosti so bile proučene z uporabo modela PRIMES[1], ki simulira evropski energetski sistem in trg posameznih držav ter zagotavlja podrobne rezultate o energetskih bilancah, emisijah CO2, naložbah, prodoru energetske tehnologije, cenah in stroških v 5-letnih presledkih med letoma 2000 in 2030. Ker modeliranje zagotavlja uporabne kvantitativne prikaze razsežnosti morebitnih vplivov, so predvidevanja o obnašanju kompleksnega sistema za več desetletij vnaprej zagotovo nezanesljiva, navedene pa so glavne nezanesljivosti in občutljivosti. Vplivi na zaposlovanje so bili ocenjeni z modelom PRIMES, vplivi na kakovost zraka na inštitutu IIASA, TNO pa je izvedel študijo o ujemanju vira in odtoka z namenom določitve omrežja transporta in shranjevanja, ki bi bil posledica glavnih scenarijev izvajanja (glede na trg in obvezno uporabo). Vplivi izvajanja na okolje, ki se ne nanašajo na kakovost zraka, so bili proučeni z ECN in ERM.

24. Analiza možnosti 0 je pokazala, da bi bili stroški želenega zmanjšanja toplogrednih plinov za 30 % v letu 2030 v EU brez CCS do 40 % večji kot z uporabo CCS[2]. Zato bi imela neuporaba CCS znaten negativni vpliv na zmožnost Evrope, da doseže cilj 2 stopinji Celzija, ter na konkurenčnost in zaposlovanje, imela pa bi tudi majhen negativen vpliv na varnost preskrbe.

25. Ob upoštevanju, da se STE izvaja za dosego podnebnih ciljev EU, možnost 1 (omogočanje v okviru trga) ponotranji pozitivne zunanje učinke izvajanja CCS na podnebje. Ker je cena ogljika odvisna od prizadevanj za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov za 20 % do leta 2020, postaja CCS pomemben del mešanice energetskih virov, vendar ne prej kot leta 2030. Ker ta možnost vodi do znatnega zmanjšanja uporabe fosilnih goriv, se glede na osnovo zmanjšajo vsi vplivi na okolje, povezani z uporabo fosilnih goriv. Zaradi infrastrukture transporta in shranjevanja bi prišlo do izravnalnih učinkov, vendar ti pri skromni ravni izvajanja niso pomembni. Poleg tega je zahteva po shranjevanju CO2 v okviru predvidenih zmogljivosti shranjevanja EU: pomembne negotovosti v predvideni zmogljivosti na tej ravni shranjevanja nimajo nikakršnega učinka.

26. Dodaten strošek pri možnosti 2 (obvezna uporaba CCS) mora biti v primerjavi z možnostjo 1 (približno 6 milijard EUR na leto v letu 2030) utemeljen z dodatnimi koristmi, ki se ne nanašajo na okolje. Dodatni vpliv na učenje lahko v primerjavi z možnostjo 1 vodi do približno 10-odstotnega zmanjšanja dodatnih stroškov virov CCS. Težko je določiti, kako bi to vplivalo na izvozni potencial in zmožnost doseči globalne podnebne cilje, zato je na podlagi tega težko ločevati med možnostjo 1 in možnostjo 2. Možnost, kjer je CCS obvezen za premog in zemeljski plin, ima pozitiven vpliv na varnost preskrbe, vendar imajo preostale možnosti negativen vpliv (povečanje uporabe zemeljskega plina in zato tudi uvoza).

27. Pri možnosti z zelo strogo obveznostjo (premog in zemeljski plin, nove in posodobljene elektrarne) je letno družbeno tveganje zadušitve zaradi uhajanja CO2 za leto 2030 približno 5 ljudi, če predpostavljamo, da je smrtna koncentracija CO2 10 %. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bilo v tematski strategiji o onesnaževanju zraka ocenjeno, da je bilo leta 2005 zaradi onesnaženja zraka 390 000 primerov prezgodnje smrti.[3] Zaradi dodatnega zmanjšanja uporabe fosilnih goriv se zmanjšajo tudi s tem povezani vplivi na okolje. S tem je treba primerjati tudi ustrezno večjo obremenitev na okolje, ki jo povzroča transportno omrežje in se ocenjuje na nekaj več kot 30 000 km. (to je mogoče primerjati s cevovodi za zemeljski plin dolžine 110 000 km v letu 2001). Medtem ko je vpliv pozidave zemljišč, povezan s tem izvajanjem, precej majhen, bi največji vpliv na biološko raznovrstnost izhajal iz razdrobljenosti zemljišč. Ta vpliv bi se proučeval z okoljskimi ocenami učinka, ki so predlagane kot obvezne za cevovode s CO2, in z ustreznimi sprejetimi ukrepi, na primer z uporabo obstoječih pravic poti cevovodov, kjer je to mogoče.

28. CO2, ki bi ga zajemali, bi bolj obremenjeval zmogljivost shranjevanja EU, vendar obstajajo dokazi, da ga je mogoče hraniti. Medtem ko so predlagani scenariji shranjevanja zgolj okvirni in ne predstavljajo realne ocene o tem, kakšna bodo dejanska omrežja za transport in shranjevanje CO2, pa kažejo, da imajo države članice v širšem smislu dovolj zmogljivosti za shranjevanje svojih emisij, če uresničijo optimistične ocene v zvezi z možnostjo shranjevanja v vodonosniku. Vendar je jasno, da se lahko emisije v primeru scenarija zelo strogega izvajanja hranijo na varnostnih območjih v Evropi tudi brez shranjevanja v vodonosniku. Izdatno shranjevanje bi se izvajalo pod Severnim morjem, zahtevana transportna infrastruktura pa bi povečala stroške transporta in shranjevanja na 5 do 10 EUR na tono neizločenega CO2. Ti stroški so še vedno sprejemljivi (predvidevanja pri ocenjevanju izvajanja v nekaterih primerih kažejo na povečanje mejnih stroškov na 20 EUR na tono).

29. Vpliv obveznega CCS bi se nanašal predvsem na majhno število držav članic. Pri scenariju z zelo strogimi obveznostmi (možnost 2d zgoraj) bi se tri četrtine zajemanja CO2 izvajale v štirih državah članicah (v padajočem vrstne redu, Nemčija, Poljska, Združeno kraljestvo in Belgija), 35 % vsega zajemanja pa bi se izvajalo samo v Nemčiji. Vplivi na zaposlovanje so negativni, saj se povečanje zaposlovanja v industriji premoga izravna z negativnimi vplivi iz povečanih energetskih stroškov.

30. Vplivi možnosti 3 (subvencije po predstavitvi CCS) so pokazali, da bi pri majhnih stroških 10-odstotna subvencija za naložbe do leta 2030 povzročila 50 % večje izvajanje (in s tem večjo skupno naložbo) kot pri možnosti 1 (tj. subvencija v višini 5,5 milijarde EUR bi povzročila za 27 milijard EUR dodatnih naložb). Vendar je vpliv na znanje pri dodatni uporabi majhen, zato bi bili tudi vplivi na doseganje globalnih podnebnih ciljev in izvoznega potenciala temu primerno manjši. Možnost, ki temelji na trgu, bi imela prav tako majhen vpliv na kakovost zraka, zaposlovanje in varnost preskrbe.

31. Na podlagi tega je malo dokazov, ki upravičujejo preseganje trga z ogljikom. Pri obveznem CCS dodatno znanje, ki izhaja iz povečanega izvajanja, ne nadomesti stroškov politike, pa tudi vpliv na druge zunanje učinke ni velik. Subvencije bi sicer povečale glavne dodatne naložbe, vendar vpliv na pozitivne zunanje učinke ne bi dosegel ravni subvencije. Zato Komisija predlaga, da se CCS uvede v okviru STE, vendar naj CCS ne bo obvezen, subvencija pa naj ne bo namenjena tehnologiji v fazi po predstavitvi. Subvencija za predstavitveno fazo izvajanja je primer zase, ki je ločeno obravnavan v Sporočilu o podpori zgodnjemu izvajanju trajnostne proizvodnje električne energije iz fosilnih goriv.

Posvetovanje

32. Posvetovanja so potekala zlasti na srečanjih z zainteresiranimi stranmi. Delovna skupina III o CCS Evropskega programa za podnebne spremembe se je v prvi polovici leta 2006 sestala štirikrat. Izvedeno je bilo spletno posvetovanje „Zajemanje in shranjevanje CO2 pod zemljo – vzrok za skrb?“, v katerem je sodelovalo 787 udeležencev. Veliko srečanje zainteresiranih strani je potekalo 8. maja 2007, na njem pa je Komisija predstavila osnutek načrtovanega zakonodajnega okvira in dala možnost za predložitev pripomb. Na nadaljnjih ad hoc srečanjih z manjšimi skupinami so bili obravnavani posebni vidiki predloga. Še posebej koristna so bila posvetovanja s tehnološko platformo o proizvodnji električne energije iz fosilnih goriv brez emisij (TP-ZEP).

[1] P. Capros et al (2007) Energy systems analysis of CCS Technology; PRIMES model scenarios, E3ME-lab/ICCS/National Technical University of Athens, Draft Report 29 August 2007, Athens (na voljo na zahtevo).

[2] Capros, P in L. Mantzos (2007) Final report SERVICE CONTRACT TO EXPLOIT SYNERGIES BETWEEN AIR QUALITY AND CLIMATE CHANGE POLICIES AND REVIEWING THE METHODOLOGY OF COST-BENEFIT ANALYSIS, Contract No 070501/2004/382805/MAR/C1, Final Report to DG Environment.

[3] Tematska strategija o onesnaženju zraka, str. 3: izgubljenih 3,6 milijona let življenja na leto, kar ustreza številu 390 000 prezgodnjih smrti.