o odgovornosti, odškodnini in finančnem jamstvu za naftne in plinske dejavnosti na morju v skladu s členom 39 Direktive 2013/30/EU

Uvod

To poročilo vsebuje pregled, kako se odgovornost za škodo zaradi nesreč na morju pri iskanju, raziskovanju in izkoriščanju nafte in zemeljskega plina obravnava v EU. V bistvu analizira, kako se Evropa spopada z vrsto družbenih vprašanj, ki se pojavljajo v zvezi z nafto in zemeljskim plinom iz morskega dna: prvič, kdo je komu odgovoren za posamezne vrste škode in izgube; drugič, kako zagotoviti, da imajo odgovorne osebe zadostna finančna sredstva za zagotovitev pravične odškodnine za škodo in izgubo, za katero so odgovorne; in tretjič, kako bi bilo treba razdeliti odškodnino, da bi jo zakoniti upravičenci prejeli hitro in da bi se čim bolj zmanjšala nevarnost verižnih posledic za širše gospodarstvo.

V EU že od leta 1988 ni bilo večje nesreče na morju, poleg tega pa se 73 % nafte in plina v EU proizvede v državah članicah, ki ležijo ob Severnem morju in za katere že velja, da imajo najučinkovitejše ureditve glede varnosti na morju na svetu. Kljub temu je EU po nesreči aprila 2010 na ploščadi Deepwater Horizon v Mehiškem zalivu uvedla skupni regulativni okvir za naftne in plinske dejavnosti na morju, da bi še poostrila in poenotila varnostne in okoljevarstvene standarde za vse dejavnosti na morju v EU. V Direktivi 2013/30/EU (v nadaljnjem besedilu: direktiva o varnosti na morju) so opredeljeni elementi tega celovitega vseevropskega okvira za preprečevanje večjih nesreč in omejevanje njihovih posledic. Tudi ratifikacija protokola o dejavnostih na morju k Barcelonski konvenciji, ki jo je izvedel Svet, je spadala v okvir odziva EU na nesrečo na ploščadi Deepwater Horizon.

Z direktivo o varnosti na morju se vzpostavlja usklajena vseevropska regulativna ureditev, ki določa ciljno usmerjen regulativni okvir, ki temelji na konceptu „varnostne analize“ (poročilo o večjih nesrečah), izvajajo pa jo regulativni organi za dejavnosti na morju, katerih pristojnost in neodvisnost se poskušata zagotoviti z navedeno direktivo; prav tako pa spodbuja učinkovito sodelovanje med temi regulativnimi organi. Poleg tega se z direktivo o varnosti na morju uvajajo vseevropske zahteve glede preglednosti, vključno z izmenjavo informacij o nesrečah in skorajšnjih nesrečah, ter glede drugih kazalnikov o ravni varnosti v industriji in regulativnih organov v tem sektorju.

Odgovornost za nesreče na morju in njihove posledice je z direktivo o varnosti na morju jasno prenesena na imetnike dovoljenj za dejavnosti na morju, tj. posamezne ali skupne imetnike dovoljenj za dejavnosti iskanja, raziskovanja in/ali izkoriščanja nafte/zemeljskega plina, izdanih v skladu z Direktivo 94/22/ES. Poleg tega določa objektivno odgovornost imetnikov dovoljenj za vso okoljsko škodo, ki nastane zaradi njihovih dejavnosti. Vendar namen direktive o varnosti na morju ni uskladitev pravil o odgovornosti v EU za druge vrste škode in izgube, ki jih lahko povzročijo dejavnosti na morju, kar je posledica neprepričljivih rezultatov zadevnih analiz v presoji vpliva med pripravami na direktivo o varnosti na morju.

Komisija s tem poročilom izpolnjuje obveznosti na podlagi člena 39 direktive o varnosti na morju, v skladu s katerim mora predložiti naslednja poročila:

oceno učinkovitosti ureditev glede odgovornosti v Uniji v zvezi s škodo, nastalo zaradi naftnih in plinskih dejavnosti na morju, vključno z oceno ustreznosti razširitve določb o odgovornosti;

proučitev ustreznosti vključitve nekaterih ravnanj, ki lahko povzročijo večjo nesrečo, na področje uporabe Direktive 2008/99/ES (direktiva o kaznivih dejanjih zoper okolje);

opis razpoložljivosti instrumentov finančnega jamstva za dejavnosti na morju in

opis obravnavanja odškodninskih zahtevkov zaradi nesreč na morju.

Te teme so zelo tesno povezane in njihova obravnava v enem poročilu omogoča jasno analizo. Spremni delovni dokument služb Komisije (SWD(2015) 167 final, v nadaljnjem besedilu: SWD odgovornost) vsebuje dodatne podrobnosti o obravnavanih vprašanjih in analizah, ki jih je notranje izvedla Komisija ali so bile od zunanjih strokovnjakov in deležnikov pridobljene med pripravo tega poročila.

To poročilo in SWD odgovornost sta osredotočena na države članice Evropskega gospodarskega prostora (EGP), ki imajo naftne in plinske dejavnosti na morju. Te „ključne države“ vključujejo (po abecednem vrstnem redu) Bolgarijo, Ciper, Dansko, Francijo, Grčijo, Hrvaško, Irsko, Islandijo, Italijo, Latvijo, Litvo, Malto, Nemčijo, Nizozemsko, Norveško, Poljsko, Portugalsko, Romunijo, Španijo in Združeno kraljestvo. Dejavnosti zunaj EGP niso v ospredju.

OKOLJSKA, CIVILNA IN KAZENSKA ODGOVORNOST TER NJIHOVA MEDSEBOJNA POVEZANOST

Razlikovati je treba med različnimi vrstami odgovornosti. Prva je civilna odgovornost za škodo, povzročeno fizičnim ali pravnim osebam. Vrste škode in izgube v tej široki kategoriji vključujejo telesno poškodbo, materialno škodo in gospodarsko izgubo. Ta škoda je v pravnem redu EU splošno znana kot škoda, povzročena tretji osebi, ali „običajna škoda“. V posebnem primeru gospodarske izgube nekateri pravni sistemi nadalje razlikujejo med posledično gospodarsko izgubo, ki je gospodarska izguba kot posledica telesne poškodbe ali materialne škode, in čisto gospodarsko izgubo, ki pomeni gospodarsko izgubo, ne da bi bila povzročena telesna poškodba ali materialna škoda.

Druga je okoljska odgovornost v smislu direktive o okoljski odgovornosti, ki se nanaša na odgovornost za ekološko škodo na zavarovanih vrstah in v naravnih habitatih ter škodo na vodah in tleh. Okoljska odgovornost v tem poročilu temelji na javnem pristopu, pri katerem oškodovanec ni konkretna fizična ali pravna oseba, temveč družba kot celota, in sicer zaradi javne in univerzalne narave posledic škode za skupne naravne vire. Vlogo tožnika prevzamejo javni organi, katerih naloga je zagotoviti, da onesnaževalci odpravijo ekološko škodo, ki so jo povzročili. Zato mora javni organ, pristojen za varstvo okolja, poskrbeti, da se ugotovi odgovorni izvajalec, vzpostavi vzročna zveza, pripravi in odobri načrt sanacije, sprejmejo potrebni preventivni ali sanacijski ukrepi itd.

Tretja je kazenska odgovornost zaradi storitve kaznivega dejanja, ki je kot tako opredeljeno z zakonom. Obstaja bistvena razlika med civilno in okoljsko odgovornostjo na eni strani ter kazensko odgovornostjo na drugi strani. Medtem ko se na podlagi pravil o civilni in okoljski odgovornosti načeloma naložijo kazni, ki so izključno finančne ter namenjene plačilu odškodnine za povzročeno škodo in odpravi te škode, je namen kazenske odgovornosti kaznovati protipravno ravnanje, kazni pa lahko vključujejo zaporno kazen ter globe in druge kazni brez odvzema prostosti.

USTREZNOST KAZENSKE ODGOVORNOSTI ZA NESREČE NA MORJU IN POSLEDIČNO ŠKODO

Evropsko sodišče je leta 2005 potrdilo, da je Evropska skupnost pristojna za sprejetje kazenskopravnih ukrepov v zvezi z varstvom okolja, če je to nujno za zagotovitev učinkovitega izvajanja njene okoljske politike. Na podlagi te sodne prakse je leta 2008 direktiva o kaznivih dejanjih zoper okolje – prva direktiva EU, ki je vsebovala določbe o kazenski odgovornosti – določala seznam okoljskih kršitev, ki jih morajo države članice obravnavati kot kazniva dejanja, če so storjene naklepno ali iz hude malomarnosti. EU je tako poleg obstoječih civilnih kazni, namenjenih odškodnini, uvedla še usklajene kazenske sankcije za kršitve okoljske zakonodaje EU.

V skladu z direktivo o kaznivih dejanjih zoper okolje morajo države članice predpisati kazenske sankcije za nekatera dejanja, ki povzročijo ali bi lahko povzročila smrt ali hudo telesno poškodbo ali dejansko škodo kakovosti zraka, kakovosti zemlje ali kakovosti vode ali živalim ali rastlinam. Vendar je področje uporabe direktive o kaznivih dejanjih zoper okolje omejeno: kot kaznive so opredeljene samo kršitve nekaterih delov zakonodaje EU, ki so navedeni v prilogah k Direktivi. Med dejanji, ki so opredeljena kot kazniva, so na primer nezakonit izpust nevarnih snovi v površinske vode, če povzroči ali bi lahko povzročil smrt ali hude telesne poškodbe oseb oziroma precejšnjo okoljsko škodo; nezakonita pošiljka odpadkov iz Evropske unije, samo če vključuje precejšnjo količino odpadkov in vključuje jasno namero, da se s tem ustvari dobiček, ter nezakonit izvoz snovi, ki tanjšajo ozonski plašč, v države v razvoju, ne pa tudi dejavnosti, zajete z direktivo o varnosti na morju.