Kazalo

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o oceni financ Unije glede na dosežene rezultate

1. Uvod. 3

2. Pregled doseženih rezultatov 4

2.1. Notranje politike Unije. 4

2.1.1. KONKURENČNOST ZA RAST IN DELOVNA MESTA (proračunska postavka 1A) 4

2.1.2 KOHEZIJA ZA RAST IN DELOVNA MESTA (proračunska postavka 1B) 13

2.1.3 OHRANJANJE IN UPRAVLJANJE NARAVNIH VIROV (proračunska postavka 2) 18

2.1.4 SVOBODA, VARNOST IN PRAVICA (proračunska postavka 3A) 23

2.1.5 DRŽAVLJANSTVO (proračunska postavka 3B) 26

2.2 Zunanje politike Unije (proračunska postavka 4) 28

3. OKVIR SPREMLJANJA, POROČANJA IN OCENJEVANJA –VEČLETNI FINANČNI OKVIR ZA OBDOBJE 2014–2020 33

4. SKLEPNE UGOTOVITVE. 33

1. Uvod

Komisija mora v skladu s členom 318 PDEU Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti finančno poročilo Unije glede na dosežene rezultate. To četrto finančno poročilo v skladu s členom 318 (v nadaljnjem besedilu: finančno poročilo ali poročilo) je nastalo na podlagi zahtev glede vsebine in zgradbe poročila, ki jih je organ, odgovoren za razrešnico, nazadnje določil v svoji resoluciji o razrešnici iz leta 2012 in resoluciji z dne 26. februarja 2014[1].

Nadaljevala so se prizadevanja za večji poudarek poročila o uspešnosti finančnih programov, predloženih in prijavljenih leta 2013. Uvedlo se je razlikovanje med notranjimi in zunanjimi politikami, v oddelku o notranjih politikah pa se poročilo osredotoča na informacije o uspešnosti, ki so pomembne za strategijo Evropa 2020. Komisija je v nedavni oceni izvajanja strategije Evropa 2020 ugotovila, da je zaradi krize in drugih dolgoročnih trendov, ki vplivajo na rast, približevanje ciljem strategije Evropa 2020 različno[2]. Čeprav ni mogoče določiti, kakšen je bil točen prispevek posameznih finančnih programov k doseganju ciljev strategije Evropa 2020[3] in čeprav strategija Evropa 2020 ni bila sprejeta v času načrtovanja programov večletnega finančnega okvira za obdobje 2007–2013, to poročilo zagotavlja razpoložljive informacije o uspešnosti, ki kažejo, kako so finančni programi prispevali k strategiji Evropa 2020.

Leto 2013 je zadnje leto večletnega finančnega okvira za obdobje 2007–2013, vendar je še prezgodaj, da bi v celoti izmerili rezultate in učinke programa. Končna in naknadna ocena o teh vprašanjih sta namreč načrtovani v obdobju 2014–2016. Kljub temu so na voljo podatki o kazalnikih, ki merijo, v kakšnem obsegu izvajanje programov poteka po načrtu, pripravljenih pa je bilo tudi več ocen, ki vsebujejo povratne informacije o uspešnosti.

Poročilo proučuje rezultate, dosežene v okviru glavnih finančnih programov (oddelek 2). Poročilo z vidika prihodnosti povzema okvire za spremljanje, poročanje in ocenjevanje za večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 (oddelek 3).

Poročilu sta priložena dva delovna dokumenta služb Komisije. Prvi dokument zagotavlja analizo in opis okvirov spremljanja, poročanja in ocenjevanja za finančne programe v obdobju 2014–2020, s čimer izpolnjuje obveznost iz finančnega poročila za leto 2012. Drugi dokument na zahtevo Računskega sodišča ocenjuje napredek, dosežen na področju akcijskega načrta za razvoj finančnega poročila v skladu s členom 318, priloženega poročilu za leto 2012.

2. Pregled doseženih rezultatov

Naslednji oddelek zagotavlja pregled rezultatov, ki so bili leta 2013 doseženi v okviru glavnih finančnih programov. Zasnovan je glede na proračunske postavke. Za proračunske postavke, povezane z notranjimi politikami EU, navaja:

1. glavne finančne programe in njihovo povezavo s strategijo Evropa 2020;

2. oceno razpoložljivih rezultatov uspešnosti;

3. upoštevanje operativnih vidikov uspešnosti.

V zvezi z zunanjimi politikami EU se poročilo osredotoča na glavne dosežke finančnih programov, povezane s cilji zunanje politike.

Poročilo v skladu s smernicami organa, odgovornega za razrešnico, zagotavlja pregled, zato ne poroča izčrpno in podrobno o letnem napredku pri doseganju ciljev za vsakega od finančnih programov večletnega finančnega okvira za obdobje 2007–2013. Takšne podrobne informacije so vključno s povzetki ocen za leto 2013 na voljo v letnih poročilih o dejavnostih služb Komisije.

2.1. Notranje politike Unije

2.1.1. KONKURENČNOST ZA RAST IN DELOVNA MESTA (proračunska postavka 1A)

Cilji programa in strategija Evropa 2020

Glavni programi iz proračunske postavke „Konkurenčnost za rast in delovna mesta“ (91 % odhodkov za leto 2013 v višini 15,7 milijarde EUR v okviru te proračunske postavke) so „Sedmi okvirni program za raziskave, tehnološki razvoj in predstavitvene dejavnosti“ (v nadaljnjem besedilu: sedmi okvirni program); „Okvirni program za konkurenčnost in inovativnost“ (v nadaljnjem besedilu: program CIP); „Vseevropska omrežja“; „program vseživljenjskega učenja“ in „Evropski energetski program za oživitev“ (v nadaljnjem besedilu: program EEPR).

Navedeni finančni programi prispevajo k prednostnim nalogam pametne in trajnostne rasti strategije Evropa 2020. Finančni programi v okviru teh prednostnih nalog obravnavajo skupne potrebe, opredeljene v strategiji Evropa 2020: potrebo po mobilizaciji finančnih sredstev EU (npr. sedmi okvirni program prek javno-zasebnih partnerstev in skupnih programov z državami članicami) in potrebo po oblikovanju novih finančnih instrumentov za zbiranje kapitala za inovativna podjetja in MSP (npr. finančni instrumenti v okviru sedmega okvirnega programa, programa CIP in programa EEPR inovativnim podjetjem in MSP zagotavljajo jamstva, tvegani kapital in posojila).

V zvezi s prednostno nalogo pametne rasti strategije Evropa 2020 programi prispevajo k različnim krovnim ciljem in vodilnima pobudama „Unija inovacij“ (s podporo raziskavam in inovacijam prek sedmega okvirnega programa in programa CIP) in „Mladi in mobilnost“ (prek programov za mobilnost raziskovalcev in študentov dejavnosti Marie Skłodowska-Curie ter programa vseživljenjskega učenja).

Politika EU na področju raziskav prek sedmega okvirnega programa prispeva h krovnemu cilju strategije Evropa 2020, tj. povečanje naložb v raziskave in razvoj na 3 % BDP. Cilj 3 % BDP za financiranje raziskav verjetno ne bo dosežen. Zlasti poslovni odhodki za raziskave in razvoj so se v zadnjih letih nekoliko zmanjšali. Komisija si v tem okviru še naprej prizadeva za krepitev raziskav in tehnološkega razvoja Unije, tudi s financiranjem prek sedmega okvirnega programa.

Sedmi okvirni program si je prizadeval, da bi finančna sredstva proračuna EU izkoristil prek novih kombinacij zasebnega in javnega financiranja. V okviru sedmega okvirnega programa so bila vzpostavljena številna javno-zasebna partnerstva. S „pobudo za inovativna zdravila“ naj bi Evropa postala najprivlačnejši prostor za farmacevtske raziskave in razvoj, kar bi povečalo dostop bolnikov do inovativnih zdravil; pobuda „Aeronavtika in zračni promet“ (v nadaljnjem besedilu: pobuda Čisto nebo) si prizadeva za razvoj okolju prijaznih in stroškovno učinkovitih zrakoplovov; cilj pobude „Gorivne celice in vodik“ pa je pospešiti razvoj tehnologij gorivnih celic in vodika v Evropi, da se bodo lahko začele v obdobju 2010–2020 komercialno uporabljati. Skupni podjetji ARTEMIS in ENIAC za vgrajene računalniške sisteme in nanoelektroniko podpirata obsežne večnacionalne raziskovalne dejavnosti. Vzpostavljena so bila tudi številna javno-zasebna partnerstva, ki so skupaj mobilizirala finančna sredstva držav članic in EU. Na voljo so informacije o uspešnosti skupnega programa „Sosedska pomoč za samostojno življenje“, ki se osredotoča na informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT) ter inovacije za starajoče se prebivalstvo.

Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja v okviru sedmega okvirnega programa je skupni finančni instrument EU in EIB, namenjen velikim projektom (podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo[4] in velika podjetja, javno-zasebna partnerstva, raziskovalne infrastrukture itd.), pilotni instrument za porazdelitev tveganja, ki ga skupaj izvajata EU in EIS, pa je namenjen MSP in malim podjetjem s srednje veliko tržno kapitalizacijo. Sklad podpira naložbe v raziskave, razvoj in inovacije z zagotavljanjem posojil ali jamstev.

Sedmi okvirni program prispeva tudi k raziskovalnim prizadevanjem Evrope s krepitvijo človeških virov. Financiranje zagotavlja Evropski raziskovalni svet zgolj na podlagi merila znanstvene odličnosti. Izplačila za financiranje raziskovalnih delovnih mest prek dejavnosti Marie Skłodowska-Curie v okviru podprograma „Ljudje“ sedmega okvirnega programa so leta 2013 znašala skupno 854,9 milijona EUR (+21 % v primerjavi z letom 2012).

Poleg tega program vseživljenjsko učenje (leta 2013 je bilo programu dodeljenih 1,34 milijarde EUR odhodkov) prispeva k vodilni pobudi „Mladi in mobilnost“ ter h krovnemu cilju strategije Evropa 2020 za povečanje deleža prebivalstva med 30. in 34. letom starosti z zaključenim terciarnim izobraževanjem na vsaj 40 % in zmanjšanje stopenj prezgodnjega opuščanja šolanja pod 10 %. Pri doseganju tega cilja EU za leto 2020 je bilo nekaj napredka, čeprav drugi kazalniki kažejo, da so se v zadnjih letih poslabšali udeležba odraslih v izobraževanju, zaposljivost in gospodarski položaj mladih.

V zvezi s prednostno nalogo trajnostne rasti strategije Evropa 2020 so finančni programi iz te proračunske postavke prispevali k vodilni pobudi „Evropa, gospodarna z viri“ za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in varno oskrbo z energijo (program CIP – program „Inteligentna energija – Evropa“ in Evropski energetski program za oživitev), odpravo problematičnih prometnih ozkih grl in dekarbonizacijo prometnega sektorja (programa TEN-T in Marco Polo). Vesoljska programa Galileo in Copernicus sta prispevala k vodilni pobudi „Industrijska politika za dobo globalizacije“.

Program „Inteligentna energija – Evropa“ v okviru programa CIP prispeva h krovnemu cilju strategije Evropa 2020 na področju podnebnih sprememb in energetike, obenem pa izboljšuje konkurenčnost EU in povečuje znanja osebja v energetskem sektorju.

Cilj Evropskega energetskega programa za oživitev (program EEPR; leta 2013 so izplačila znašala 201,6 milijona EUR) je zagotavljanje zanesljivejše oskrbe z energijo in prispevanje k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov. Program EEPR daje velike subvencije najpomembnejšim strateškim projektom na treh področjih energetskega sektorja: plinske in elektroenergetske povezave (43 projektov), energija iz vetrnih elektrarn na morju (9 projektov) ter zajemanje in shranjevanje ogljikovega dioksida (6 projektov). Poleg tega je bil v okviru tega programa leta 2011 ustanovljen finančni instrument (Evropski sklad za energetsko učinkovitost), na katerega je bilo iz programa prenesenih 146 milijonov EUR za olajšanje dostopa do financiranja v sektorju energetske učinkovitosti.

Program „Vseevropska omrežja – Promet“ (v nadaljnjem besedilu: program TEN-T) je prispeval k „hitrejše[mu] izvajanj[u] strateških projektov, ki ustvarjajo dodano vrednost za Evropo, da bi odpravili kritična ozka grla, zlasti na čezmejnih odsekih in intermodalnih vozliščih (mestih, pristaniščih, logističnih platformah)“[5]. V okviru programa TEN-T je bilo leta 2013 izplačanih 759,3 milijona EUR za dokončanje 30 t. i. prednostnih projektov ali osi, ki bodo olajšali mobilnost blaga in potnikov.

Cilj programa Marco Polo II (leta 2013 so izplačila znašala 17,5 milijona EUR) je zmanjšati znaten del pričakovane letne rasti mednarodnega cestnega tovornega prometa s financiranjem stroškov, povezanih s preusmeritvijo cestnega prometa na druge vrste prometa.

Komisija si v okviru vodilne pobude strategije Evropa 2020 z naslovom „Industrijska politika za dobo globalizacije“ prizadeva za razvoj „učinkovite vesoljske politike, da se zagotovijo orodja za reševanje nekaterih glavnih globalnih težav in zlasti uresničita programa Galileo in GMES“[6]. Zagotovljeno je financiranje satelitskega navigacijskega sistema EU in sistema za opazovanje Zemlje (GALILEO, GMES-COPERNICUS). Tržni delež EU na podrejenem trgu globalnih satelitskih navigacijskih sistemov na svetovni ravni se od leta 2010 vztrajno povečuje in se je s 24 % povečal na 30 %. Verjetno je, da bo cilj za leto 2020 (33 %) dosežen. Na splošno evropska vesoljska proizvodna in izstrelitvena industrija v zadnjih letih dosegata dobre rezultate na svetovnih komercialnih trgih, kjer tržni delež satelitov raste, tržni delež komercialnih izstrelitev pa je nespremenljiv in znaša približno 50 %.

Uspešnost programa

Sedmi okvirni program, program vseživljenjskega učenja ter program CIP: prispevanje k pametni rasti

V okviru sedmega okvirnega programa za obdobje 2007–2013 je bilo financiranje odobreno 130 007 udeležencem, zahtevani skupni finančni prispevek EU pa je znašal 41,26 milijarde EUR. 98 % zaključenih projektov doseže svoje prvotne cilje in pri vsakem zaključenem projektu je v povprečju objavljene 5,7 publikacije. Skoraj 6 000 zaključenih projektov je skupno registriralo 1 261 pravic intelektualne lastnine.

V okviru sedmega okvirnega programa je bila zaradi zagotovitve skladnosti raziskav s potrebami podjetij in komercializacije rezultatov posebna pozornost namenjena udeležbi industrije in MSP. Udeležba industrije v skupnih raziskovalnih projektih je bila posebno visoka na področju energetike in prometa, kjer so stopnje financiranja na vsakem področju znašale skoraj 50 %. Pri skupnih raziskavah je odstotek projektov, v katerih so se prijavili patenti ali druge vrste intelektualne lastnine, presegel ciljni odstotek (razen pri temah hrana, kmetijstvo/ribištvo in biotehnologija). V sedmem okvirnem programu so bili MSP dejavni zlasti v posebnem programu „Sodelovanje“ (16 492 udeleženih MSP je prejelo finančni prispevek EU v višini 4,7 milijarde EUR) in posebnem programu „Zmogljivosti“ (6 502 udeleženih MSP je prejelo finančni prispevek EU v višini 1,3 milijarde EUR). Skupno je bilo MSP dodeljenih 17 % proračuna posebnega programa „Sodelovanje“, kar presega cilj 15 %.

Javno-zasebna partnerstva, vzpostavljena v okviru sedmega okvirnega programa, so ustvarila znatne učinke finančnega vzvoda. V primeru pobude za inovativna zdravila je prispevek EU znašal 1 milijardo EUR, vsaj toliko pa so prispevali tudi člani Evropske federacije farmacevtske industrije in združenj (EFPIA), predvsem v naravi. Proračun skupne tehnološke pobude „Čisto nebo“ v višini 1,6 milijarde EUR sta v enakih deležih prispevala Komisija (v denarnih sredstvih) in letalska industrija (prispevek v naravi). V primeru pobude Gorivne celice in vodik je prispevek EU znašal 470 milijonov EUR, prav toliko pa so prispevali tudi zasebni sektor in drugi udeleženci. EU in sodelujoče države članice so več kot 1,547 milijarde EUR dodelile javno-zasebnima partnerstvoma ARTEMIS in ENIAC, zasebne naložbe v raziskave in razvoj pa so v obdobju 2008–2013 znašale več kot 2,529 milijarde EUR.

Zadevna javno-zasebna partnerstva so bila glede dejavnosti in dosežkov ocenjena pozitivno. V drugi vmesni oceni pobude za inovativna zdravila iz leta 2013 je bilo na primer ugotovljeno, da je pobuda uspešno dokazala izvedljivost velikih javno-zasebnih partnerstev z več deležniki za raziskave in razvoj na področju biomedicine ter se sedaj na splošno šteje za vodilno javno-zasebno partnerstvo na področju zdravstvenega varstva. V drugi vmesni oceni pobude Gorivne celice in vodik iz leta 2013 je bilo ugotovljeno, da je pobuda Gorivne celice in vodik oblikovala ustrezno vodstveno strukturo, ustvarila učinkovit dialog industrije in raziskav o skupnem strateškem programu ter ta program uspešno izvedla. Tudi v vmesnih ocenah za ARTEMIS in ENIAC je bilo ugotovljeno, da so njun pomen, kakovost projektov in učinkovitost še vedno visoki. Kljub temu je bilo v oceni podano priporočilo, da bi morali biti programi jasneje vključeni v evropsko strategijo za elektronske komponente in sisteme ter da je treba povečati skladnost in usklajenost v okviru projektov in med njimi, ter izboljšati vodenje projektov in merjenje njihovega učinka in uspeha. Ta priporočila so se upoštevala pri pripravi sistema nadaljnjega spremljanja.

Skupni program „Sosedska pomoč za samostojno življenje“ je z več kot 120 začetimi projekti ustvaril kritično maso dejavnosti na področju raziskav in inovacij s skupnim učinkom finančnega vzvoda v višini več kot 650 milijonov EUR[7]. Uspelo mu je tudi zagotoviti veliko udeležbo sektorja, pri čemer sodeluje več kot 40-% MSP. V oceni programa iz leta 2013 je bilo ugotovljeno tudi, da obstajajo dobri dokazi o tržnem potencialu izdelkov in storitev, ki nastajajo pri projektih. Ključna priporočila, kot so izboljšanje merjenja in spremljanja programa za boljšo oceno učinka in nadaljnje usklajevanje instrumenta naslednika z drugimi ustreznimi pobudami, so bila upoštevana pri predlogu za naslednji program.

Druga vmesna ocena je pokazala, da je Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja v okviru sedmega okvirnega programa omogočil znatno povečanje naložb podjetij v inovacijske projekte ter raziskave in razvoj. Dodatne zasebne naložbe v raziskave in inovacije (t. i. multiplikacijski učinek) so znašale 34,1 milijarde EUR, pričakovanih pa je bilo 30 milijard EUR. Za podjetja na področju raziskav, razvoja in inovacij je bil privlačen in je dosegel ali presegel ciljni obseg posojil, izboljšal geografsko pokritost in omogočil EIB, da je povečala svojo zmogljivost dajanja bolj tveganih posojil. Pristop, usmerjen v povpraševanje, ki je bil uporabljen pri izvajanju sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja, je bil ocenjen pozitivno. V oceni je bilo podanih več priporočil, vključno z boljšo usmerjenostjo v inovativna podjetja s srednjo tržno kapitalizacijo s posebnimi finančnimi proizvodi ter krepitvijo poskusne svetovalne dejavnosti in sistema upravljanja. Komisija se je na priporočilo v zvezi s podjetji s srednjo tržno kapitalizacijo odzvala tako, da je v finančnih instrumentih programa Obzorja 2020 dala večji poudarek na mala in večja podjetja s srednjo tržno kapitalizacijo. V okviru programa Obzorje 2020 se je znatno povečal tudi obseg poskusne svetovalne dejavnosti, sistem upravljanja pa se je okrepil.

Evropski raziskovalni svet (ERC) je v okviru sedmega okvirnega programa od leta 2007 financiral več kot 4 300 raziskovalcev 64 narodnosti in njihovih skupin, zaposlenih v nekaj manj kot 600 ustanovah gostiteljicah v 29 državah EU in pridruženih državah. Med prejemniki subvencij ERC je osem Nobelovih nagrajencev in trije dobitniki Fieldsove medalje. Skupno 134 prejemnikov subvencij ERC je prejelo druge prestižne mednarodne znanstvene nagrade in priznanja. V obdobju 2008–2013 je bilo v vplivnih revijah objavljenih več kot 20 000 strokovno pregledanih člankov, ki navajajo financiranje ERC. Analiza je pokazala, da je približno 10 % člankov, ki navajajo financiranje ERC, med najvplivnejšimi znanstvenimi objavami na svetu (1 % najpogosteje navajanih) v primerjavi z manj kot 1 % vseh člankov EU. Vsak prejemnik subvencije ERC v povprečju zaposluje šest drugih raziskovalcev in tako prispeva k usposabljanju nove generacije odličnih raziskovalcev. Vse to potrjuje visoko oceno znanstvene kakovosti rezultatov tega programa in njegovo visoko vrednost v primerjavi z enakovrednimi programi.

Dejavnosti Marie Skłodowska-Curie so v obdobju 2007–2013 v skladu z načrti podprle približno 50 000 raziskovalcev (od tega je bilo približno 10 000 absolventov doktorskega študija) 136 različnih narodnosti, ki so s pomočjo štipendij in drugih ukrepov delali v več kot 81 državah. Kazalniki učinka potrjujejo, da se v skladu s ciljem število raziskovalcev, ki delajo v EU, povečuje. Več kot 50 % financiranih projektov neposredno obravnava velike družbene izzive, opredeljene v strategiji Evropa 2020 (npr. podnebne spremembe). Vsi kazalniki kažejo napredek pri doseganju ciljev programa in vsi razen enega (zastopanost žensk) so cilj dosegli ali presegli. Vmesna ocena je potrdila visoko dodano vrednost dejavnosti Marie Skłodowska-Curie pri izgradnji mednarodnih mrež med raziskavami, akademskim svetom in podjetji, saj upravičenim raziskovalcem zagotavlja boljši poklicni razvoj s povečanjem obsega in odličnosti raziskav[8]. Leta 2013 je po ocenah 95 % prejemnikov individualnih štipendij v dveh letih po štipendiranju našlo zaposlitev, kar presega zastavljeni cilj, in sodelujoči prejemniki štipendij so poročali o izboljšanju svojih poklicnih poti. Program ni bil privlačen le za vrhunske univerze, ampak tudi za vodilne na področju inovacij iz zasebnega sektorja.

Udeležba v posameznih dejavnostih mobilnosti v okviru programa vseživljenjsko učenje je bila v skladu s cilji ali pa jih je presegla, razen v podprogramu za odrasle v učnem procesu (program Grundtvig). Podprogram programa Erasmus, ki spodbuja mobilnost in sodelovanje med visokošolskimi institucijami, je izpolnil cilj treh milijonov študentov v akademskem letu 2012/2013, od tega je bilo samo leta 2013 več kot 250 000 študentov (+9 %), vključno z več kot 48 000 pripravništvi v podjetjih (+18 %). To je 5 % vseh evropskih diplomantov na leto. Kar zadeva kakovost, 97 % nekdanjih študentov, ki so bili vključeni v ta program, ocenjuje svoj študij v tujini kot prednost na trgu dela. Leta 2013 je mednarodno sodelovanje v okviru programa Erasmus Mundus z državami, ki niso članice EU, prispevalo k večji privlačnosti izobraževalnih in raziskovalnih sistemov EU v svetu. Od 100 univerz v EU, ki so najbolje uvrščene na šanghajski lestvici, jih je 96 (kar presega cilj 93 univerz) sodelovalo v skupnih programih Erasmus Mundus. Vendar pa skupna udeležba v obdobju 2009–2013 ne dosega zastavljenih ciljev, deloma zaradi krčenja programov z ZDA in Kanado po gospodarski krizi.

V zadnji oceni programa CIP je bilo ugotovljeno, da je program postal eno glavnih sredstev za spodbujanje inovacij, zlasti ker je zamišljen kot sorazmerno odprt proces, ki presega samo tehnološki razvoj in dobiva bolj uravnotežen vidik, ki zajema gibanja v storitvenem in proizvodnem sektorju ter obravnava tako procese in poslovne modele kot tudi produkte. Sedanja gospodarska kriza je poudarila pomen glavnih ciljev programa CIP in še vedno pomembnih številnih vprašanj, ki naj bi jih obravnaval, zato je še toliko bolj nujno nadgrajevati zamisli, ki so se izkazale za uspešne in so dokazale učinkovitost, kot so na primer finančni instrumenti.

Povpraševanje po finančnih instrumentih programa CIP je bilo že od vsega začetka programa veliko in dodeljena proračunska sredstva so bila so bila v celoti izkoriščena. Jamstvena shema MSP je do septembra 2013 posojila zagotovila 275 113 podjetjem, 340 MSP pa je uporabilo pomoč za hitro rastoča in inovativna MSP. Verjetno je, da bo ciljno število upravičencev preseženo, cilj glede olajšanja dostopa do financiranja za ustanovitev in rast MSP pa dosežen. Pomoč za hitro rastoča in inovativna MSP ter posojila in mikrokrediti v okviru jamstev za MSP po ugotovitvah ustrezajo potrebam evropskih MSP, saj zadovoljujejo povpraševanje po financiranju, ki sicer ne bi bilo izpolnjeno, ter prispevajo k zagonu in rasti MSP. Imajo velik učinek vzvoda. Pri jamstvih za MSP je 1 EUR iz proračuna Unije prinesel 32 EUR financiranja, pri pomoči za hitro rastoča in inovativna MSP pa je 1 EUR prinesel 6,7 EUR kapitalskih naložb.

Programi CIP-IEE, EEPR, TEN-T in Marco Polo: prispevanje k trajnostni rasti (Evropa, gospodarna z viri)

Pomemben učinek vzvoda je prinesel tudi program CIP prek programa „Inteligentna energija – Evropa“ (CIP-IEE). Projekti programa IEE, namenjeni kratkoročnemu učinku, so leta 2013 iz programa prejeli 42 milijonov EUR. Zato bo vsako leto prihranjenih 165 000 ton fosilnega goriva in skoraj 500 000 ton CO2 ter ustvarjenih za skoraj 500 milijonov EUR naložb. Ta učinek vzvoda potrjuje rezultate končne ocene programa IEE, v kateri je bilo ugotovljeno, da je bil program ustrezen in koristen, da je odgovarjal razvijajočim se potrebam, težavam in oviram v zvezi s trajnostno energijo, s katerimi se sooča Evropa, in da so bili njegovi ukrepi na splošno kakovostni. Ugotovljeno je bilo, da je bil program koristen instrument, ki ga je treba izvajati še naprej.

Pobuda „Izboljšajmo spretnosti“ – Izobraževanje delavcev gradbenega sektorja na področju energetike

Zahvaljujoč pobudi „Izboljšajmo spretnosti“, ki jo podpira program „Inteligentna energija – Evropa“ v okviru programa CIP, je 30 nacionalnih projektnih skupin (EU 28 + Norveška in Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija) zbralo več kot 1 600 organizacij iz vse Evrope, da bi opredelili strategije za usposabljanje delavcev iz gradbenega sektorja. Glede na prvotne rezultate bi bilo treba za izpolnitev energetskih ciljev EU 20–20–20 na področju energije iz obnovljivih virov ali energetske učinkovitosti v Evropi dodatno izobraziti več kot 3 milijone obrtnikov. Vsak nacionalni projekt je opredelil glavne ovire za usposabljanje delovne sile in ključne ukrepe za premagovanje teh ovir. Začelo se je izvajanje druge faze za podporo vzpostavitvi ali nadgradnji shem usposabljanja v 21 državah[9].

Leta 2013 je bilo zaključenih veliko število projektov v okviru Evropskega energetskega programa za oživitev (v nadaljnjem besedilu: program EEPR), zlasti na področju plina in električne energije. Finančna sredstva programa EEPR za plinske in električne povezave so prispevala k povezovanju notranjega trga plina in električne energije ter povečanju zmogljivosti povezav. Program je zelo pomemben, saj je Evropski svet na zasedanju marca 2014 pozval k nadaljnjemu izboljšanju medomrežne povezanosti z bolj oddaljenimi in/ali slabše povezanimi deli enotnega trga[10]. Program EEPR je prispeval k prvim velikim vetrnim elektrarnam, ki so daleč od obale v globokih vodah. Pri izvajanju programa so se pojavili izzivi, povezani z zahtevnostjo uporabljenih tehnologij (zlasti pri vključevanju vetrne energije na morju v omrežje ter zajemanju in skladiščenju ogljika), pomanjkanjem odobravanja javnosti, vprašanji v zvezi z javnim naročanjem in izzivi v zvezi z dostopom do dolgoročnega financiranja. Podprogram zajemanja in skladiščenja ogljika se sooča z velikimi negotovostmi, ki ogrožajo njegovo uspešno izvajanje. Komisija je pri pripravi nove uredbe o vseevropski energetski infrastrukturi upoštevala izkušnje, pridobljene pri izvajanju programa EEPR.

V vmesni oceni Evropskega sklada za energetsko učinkovitost (finančnega instrumenta v okviru programa EEPR) je bilo ugotovljeno, da je instrument ustvarjal dodano vrednost z zagotavljanjem dolgoročnega financiranja, spodbujanjem kakovostnih naložb, ki temeljijo na trgu, in izboljševanjem razumevanja dinamike trga energetske učinkovitosti[11]. Ima tudi velik učinek vzvoda. Za vsakih 100 EUR sredstev EU drugi vlagatelji zagotovijo 110 EUR.

Vmesni cilj programa TEN-T za leto 2013, da se za izvajanje pripravi sedem prednostnih projektov, je v glavnem dosežen. Ob petih prednostnih projektih, ki se že izvajajo, je leta 2013 v celoti začela delovati železniška os za visoke hitrosti Pariz–Bruselj–Köln–Amsterdam–London, znaten napredek pa je bil dosežen še pri enem projektu, železniški osi Berlin–Verona/Milano–Bologna–Neapelj–Mesina–Palermo.

Dokončanje prednostnega projekta 2 programa TEN-T

Prednostna os št. 2 je prvi evropski čezmejni projekt visokohitrostne potniške železniške povezave, ki povezuje velika mesta v Franciji, Belgiji, Nemčiji, na Nizozemskem in v Združenem kraljestvu. Omrežje „Pariz–Bruselj–Köln–Amsterdam–London“ zagotavlja bistveno krajši čas potovanja med petimi državami, zato potnikom dejansko omogoča, da namesto zračnega in cestnega prometa izberejo železniški promet. Izboljšale so se tudi povezave med nekaterimi ključnimi letališči v Evropi – Brusljem, Frankfurtom, Kölnom/Bonnom, letališčem Charles de Gaulle v Parizu in Schipholom v Amsterdamu. Končano je bilo brez nerešenih finančnih ali okoljskih težav. Proga za velike hitrosti je izredno izboljšala povezave med Združenim kraljestvom in celinsko Evropo ter znatno skrajšala čas potovanja med mesti v najgosteje naseljenem območju Evrope. Prispeva tudi k spodbujanju potovanja z intermodalnim prevozom po železnici in zraku ter tako prispeva k uresničevanju ciljev prometne politike EU[12].

Nasprotno pa učinkovitost in izvajanje programa Marco Polo kljub doseženi znatni spremembi načina prevoza, izraženi v milijardah tonskih kilometrov, nista povsem zadovoljiva. Program Marco Polo I je dosegel 46 % načrtovane spremembe[13] in čeprav se projekti programa Marco Polo II še vedno izvajajo, je verjetno, da bodo končni rezultati programa podobni. Za takšno stanje je več razlogov, vključno s posebno zasnovo programa in težkimi razmerami na trgu. Program je bil zasnovan tako, da ščiti javna sredstva, zato so morala evropska podjetja glavna operativna tveganja naložb nositi sama. Poleg tega naj bi bil program precej zapleten. Ker rešitve večmodalnega prevoza na splošno prinašajo večja tveganja, zanje pa so potrebne večje naložbe kot pri izključno cestnem prevozu, je bil program še posebej občutljiv na učinke gospodarske krize in posledično zmanjšanje obsega prevoza. Ker pa so plačila izvedena na podlagi doseženih rezultatov, je program kljub temu z ocenjenimi 13 EUR okoljske koristi za vsak vložen 1 EUR (končni rezultat programa Marco Polo I) dober primer učinkovite rabe javnih sredstev. Kljub temu se bo zaradi navedenega ter glede na dosežene rezultate in spreminjajoč se okvir prometne politike ta pristop EU k financiranju storitev tovornega prometa prenehal izvajati.

Programa Galileo in GMES-Copernicus: prispevanje k trajnostni rasti: „Industrijska politika za dobo globalizacije“

Evropski satelitski navigacijski sistem Galileo in evropski sistem za opazovanje Zemlje GMES-Copernicus, ki prispevata k vodilni pobudi „Industrijska politika za dobo globalizacije“, sta leta 2013 iz razvojne faze napredovala v operativno fazo. To je zelo pomemben korak, ki bo EU zagotovil strateško infrastrukturo za izkoriščanje ocenjenega izjemnega gospodarskega potenciala storitev in aplikacij za uporabnike.

Štirje sateliti Galileo so začeli prvič samostojno delovati. Po vsem svetu je bilo postavljenih več zemeljskih postaj. Validacijska faza programa Galileo je bila uspešno zaključena leta 2013. Zemeljski segment programa Galileo je deloval, kot je bilo načrtovano, pojavile pa so se težave pri proizvodnji satelitov. Tehnične težave je imel zasebni konstruktor, obe izstrelitvi, načrtovani za leto 2013, pa sta bili preloženi (tj. skupno štirih satelitov). To kaže, kako pomembno je dobro upravljanje tveganja in boljše upravljanje vseh sodelujočih strani. Tehnične težave s sateliti so odpravljene, urnik prihodnjih izstrelitev pa je v pripravi.

V okviru programa GMES-Copernicus sta dve od šestih storitev v celoti pripravljeni za spremljanje Zemlje (podpora pri ravnanju v izrednih razmerah in spremljanje kopnega). Podatki za storitve v izrednih razmerah in spremljanje kopnega so uporabnikom sistema GMES na voljo brezplačno. V vmesni oceni iz leta 2013, ki ocenjuje začetne operativne dejavnosti sistema GMES (program GIO), je bilo ugotovljeno, da sta bili zaradi proračunskih omejitev razviti le dve storitvi, vendar pa je program GIO očitno učinkovit mehanizem za razvoj popolnoma operativnih storitev[14], saj je program GMES zagotovil dodano vrednost EU z rezultati, ki jih ne bi bilo mogoče doseči na izključno nacionalni ravni.

Leta 2013 je program GMES nudil dragocene storitve reševalnim ekipam pri poplavah v Nemčiji, na Češkem in Madžarskem ter pri gozdnih požarih na Portugalskem.

Operativni vidiki uspešnosti

Obravnavani so bili različni vidiki izvajanja sedmega okvirnega programa.

Koristi prenosa izvajanja sedmega okvirnega programa na agencije so bile ugotovljene v dveh ocenah. V oceni delovanja Izvajalske agencije Evropskega raziskovalnega sveta (ERCEA) je bilo ocenjeno, da so prihranki zaradi prenosa nalog na ERCEA v obdobju 2009–2012 znašali 45 milijonov EUR. Ocena Izvajalske agencije za raziskave je potrdila, da so prihranki v obdobju 2009–2012 znašali 106,4 milijona EUR.

Poleg tega so bile v posebnem poročilu Evropskega računskega sodišča objavljene povratne informacije glede tega, ali je Komisija zagotovila ustrezno izvajanje sedmega okvirnega programa[15]. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija sprejela več ukrepov za poenostavitev pravil, vendar je mogoče narediti še več, na nekatere vidike izvajanja sedmega okvirnega programa pa vpliva pomanjkanje skladnosti. Ugotovilo je, da je bil poudarek večinoma na zagotavljanju visokokakovostnih izdatkov in manj na učinkovitosti. Ugotovilo je, da bi bilo treba postopke še dodatno skrajšati in čeprav se čas do dodelitve (tj. do podpisa pogodbe) skrajšuje, so v prvih petih letih sedmega okvirnega programa obstajale razlike med službami. Komisija je sprejela vsa priporočila Sodišča in jih večino upoštevala pri pripravi naslednika sedmega okvirnega programa. Za zagotavljanje skladnega izvajanja sedmega okvirnega programa ter pomoč pri usklajevanju in izvajanju programa Obzorje 2020 je bilo na primer vzpostavljeno skupno središče za zagotavljanje pomoči, ki naj bi zagotavljalo visokokakovostne storitve na področju pravne podpore, naknadne revizije, sistemov in operacij IT, poslovnih procesov ter informacij in podatkov o programu vsem generalnim direktoratom, povezanim z raziskavami, izvajalskim agencijam in skupnim podjetjem, ki izvajajo program Obzorje 2020. Izveden je bil skupni reprezentativni vzorec naknadnih kontrol.

2.1.2 KOHEZIJA ZA RAST IN DELOVNA MESTA (proračunska postavka 1B)

Cilji programa in strategija Evropa 2020

Postavka „Kohezija za rast in delovna mesta“ zajema strukturne sklade: Evropski sklad za regionalni razvoj (v nadaljnjem besedilu: ESRR), Evropski socialni sklad (v nadaljnjem besedilu: ESS) in Kohezijski sklad. Kohezijska politika z dodeljenimi sredstvi v višini 349 milijard EUR predstavlja 36 % proračuna EU v obdobju 2007–2013 in je eden od najpomembnejših finančnih instrumentov EU, zasnovan z namenom, da znatno prispeva k zaposlovanju in rasti v Evropi. ESRR in Kohezijski sklad z več kot 270 milijardami EUR predstavljata skoraj 80 % skupnega proračuna pod to proračunsko postavko, ESS pa je bilo dodeljenih približno 75 milijard EUR.

Vsi trije skladi, ki so pod deljenim upravljanjem, se izvajajo prek programov, upravljanih na nacionalni ali regionalni ravni. Skladi prispevajo k vsem ciljem strategije Evropa 2020.

Eden od ključnih ciljev pomoči iz ESRR je bil izboljšanje učinkovitosti podjetij s pomočjo pri naložbah v novo mehanizacijo in opremo ali razvoj novih proizvodov. ESRR so številne države EU uporabile za podporo MSP pri uporabi IKT, uvedbo digitalnih sredstev za dostop do javnih storitev in naložbe v širokopasovna omrežja za izboljšanje dostopa do interneta, ponekod pa tudi za dostop do interneta v krajih, kjer še ni bil vzpostavljen.

ESRR in Kohezijski sklad sta še naprej nudila podporo na pomembnih naložbenih področjih, kot je razvoj prometne in okoljske infrastrukture, in spodbujala učinkovito rabo energije in virov.

Med glavnimi področji pomoči iz ESS je povezovanje trga dela, pri katerem so države članice s pomočjo ESS podprle aktivne politike trga dela. V državah EU-12, ki imajo majhne proračune za aktivne politike trga dela (manj kot 0,5 % BDP), sredstva ESS za aktivne politike trga dela predstavljajo več kot polovico skupnih sredstev za zadevne politike (54,1 % v obdobju 2007–2010).

Številne države članice so svoje dejavnosti v okviru ESS osredotočile tudi na pomoč brezposelnim in osebam iz prikrajšanih skupin pri ustanavljanju podjetij, pa tudi na trajnost in kakovost dela samozaposlenih lastnikov podjetij in mikro podjetnikov. Podjetništvo kot prednostno nalogo je v svoje operativne programe v programskem obdobju 2007–2013 vključilo 17 držav članic.

Komisija je v skladu s svojo zavezo, da bo podporo strukturnih skladov usmerjala k vodilni pobudi strategije Evropa 2020 z naslovom „Evropska platforma za boj proti revščini in socialni izključenosti“, 20 % sredstev ESS namenila cilju zmanjšati revščino in socialno izključenost za vsaj 20 milijonov do leta 2020. Vendar pa je Komisija v svoji oceni napredka strategije Evropa 2020 ugotovila, da bo težko doseči ta cilj, saj se je število ljudi, ki jih ogrožata revščina in socialna izključenost v EU (to zajema ljudi na robu finančne revščine, ki živijo v materialnem pomanjkanju ali v gospodinjstvih brez zaposlenih), s 114 milijonov leta 2009 povečalo na 124 milijonov leta 2012[16].

Uspešnost programa

V skladu z nacionalnimi poročili o izvajanju programov kohezijske politike so strukturni skladi ključno orodje za ohranjanje zaposlovanja in zajezitev brezposelnosti.

Ukrepi ESRR so pomagali pri ustvarjanju delovnih mest, zlasti prek podpore za raziskave, inovacije in MSP. Podatki o spremljanju kažejo, da je bilo v obdobju 2007–2012 ustvarjenih približno 594 000 dodatnih delovnih mest. O največjem številu novih delovnih mest so poročale Nemčija, Združeno kraljestvo, Madžarska, Španija, Italija in Poljska[17]. V vsej EU se izvajajo številni ukrepi ESRR za podporo podjetij in njihovim zmogljivostim na področju inovacij. Rezultati ocenjevanja kažejo, da je med vsemi ukrepi, ki jih sofinancira sklad ESRR, pomoč podjetjem glavni vir ustvarjanja delovnih mest[18]. V skladu z najnovejšimi nacionalnimi letnimi poročili o izvajanju je do konca leta 2012 skoraj 200 000 podjetij, od tega skoraj 80 000 novih podjetij, prejelo podporo sklada ESRR, pri čemer je bilo v MSP ustvarjenih več kot 260 000 delovnih mest[19].

Do konca leta 2012 so naložbe iz ESRR v IKT več kot 5 milijonom ljudi omogočile dostop do širokopasovnega interneta, od tega približno polovici iz manj razvitih regij. S tem se je zmanjšal digitalni razkorak, ki je v številnih državah še vedno precej velik, zlasti v državah članicah EU-12 in južnih državah članicah EU-15.

Države članice poročajo o napredku pri izvajanju naložb Kohezijskega sklada in ESRR v infrastrukturo, vendar so rezultati v zvezi z večino projektov prometne in okoljske infrastrukture, zlasti v državah EU-12, slabši od načrtovanih.

Primer dosežka v Estoniji: Izboljšave železniškega omrežja, ki jih je sofinancirala EU, so do konca leta 2012 prinesle 31-odstotno skrajšanje časa potovanja na delih omrežja, cilj pa je še dodatno skrajšanje, in sicer na 45 % do konca leta 2015[20].

V sektorju prometa je bilo v obdobju 2007–2013 približno 42 milijard EUR načrtovanih za cestno infrastrukturo, vključno s programom TEN-T ter nacionalnimi, regionalnimi in lokalnimi cestami. Za železniško infrastrukturo, vključno s projekti TEN-T, je bilo načrtovanih približno 23 milijard EUR. Zaradi znatnega financiranja, ki je bilo na tem področju na voljo, je bilo doseženih nekaj pomembnih rezultatov, zlasti v obliki izboljšav obstoječih železniških prog, saj je bilo obnovljenih ali posodobljenih več kot 2 300 km železniških prog. Obnovljenih je bilo tudi več kot 30 000 km cest. Vendar pa izgradnja novih železniških prog zelo zaostaja v državah, ki prejemajo sredstva iz Kohezijskega sklada, saj je bilo do sedaj dokončanih samo 59 km od 253 km. Ugotovljene so bile težave v zvezi s slabim razvojem projektov in omejeno upravno zmogljivostjo, težave pri izvajanju in zamude na Poljskem, težave z javnim naročanjem v Romuniji in Sloveniji ter dolgi postopki prostorskega načrtovanja v Sloveniji.

V okoljskem sektorju, kjer programska sredstva za obdobje 2007–2013 znašajo skoraj 50 milijard EUR, je prihajalo do zamud pri izvajanju projektov v številnih državah članicah, zlasti kadar je upravljanje naložb potekalo na občinski ravni. Najpogostejše težave so povezane z javnim naročanjem, postopki načrtovanja in omejeno zmožnostjo vodenja projektov, v nekaterih primerih pa tudi s pomanjkanjem sofinanciranja zaradi upada gospodarske rasti. Težave so bile ugotovljene zlasti v Bolgariji, kjer je stopnja povračila v vodnem sektorju dosegla samo 11 %, kar pomeni, da cilji nikakor ne bodo doseženi, in v Romuniji. Da bi se odpravile te pomanjkljivosti, je Komisija zahtevala obsežne sektorske in organizacijske reforme, spodbuja pa tudi uporabo vseh virov tehnične pomoči, ki so na voljo pri različnih mednarodnih finančnih ustanovah.

Primeri dosežkov:

Italija: Rezultat projektov, sofinanciranih iz ESRR, je boljše čiščenje odpadne vode za več kot 1 milijon ljudi ali približno 13 % vseh prebivalcev konvergenčnih regij in skoraj 40 % prebivalcev Sicilije in Bazilikate, kjer je potekala večina naložb.

Malta: Z južno napravo za čiščenje odplak, ki je bila zgrajena s pomočjo financiranja EU in lahko očisti 80 % odplak, proizvedenih na otoku, so se obalne vode na jugu države z razreda 3 izboljšale na razred 1 in Malta je postala prva sredozemska država, ki pred izpustom v morje čisti vse odpadne vode.

V energetskem sektorju, kjer je bilo približno 4,5 milijarde EUR programskih sredstev ESRR in Kohezijskega sklada v obdobju 2007–2013 namenjenih projektom za energijo iz obnovljivih virov (vetrna in sončna energija, energija iz biomase, hidroelektrična in geotermalna energija), se je dodatna zmogljivost za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov do konca leta 2012 že povečala za 2 400 MW. Poleg tega so načrtovane naložbe v energetsko učinkovitost v višini približno 6 milijard EUR za stanovanjske bloke in javne zgradbe, podatki na podlagi ocen njihove učinkovitosti pa bodo na voljo konec leta 2015.

Primer dosežka v Avstriji: S podprtimi projekti se je v 55 obratih, ki uporabljajo biogoriva, zmogljivost povečala za 89 MW ali 20 %, zaradi česar bi se lahko emisije toplogrednih plinov zmanjšale za količino, enakovredno količini CO2, ki jo proizvede približno 33 000 avtomobilov.

ERSS zagotavlja tudi instrumente za socialno infrastrukturo na področjih, kot so izobraževanje, zdravje, nega otrok in stanovanjska problematika, ki dopolnjujejo „mehke“ ukrepe, financirane iz ESS. V novih državah članicah so naložbe iz ERSS v socialno infrastrukturo pogosto edini vir modernizacije in prenove javnih storitev, v državah EU-15 pa so običajno dodatni vir.

Velik del naložb iz ESS v obdobju 2007–2013 je namenjenih spodbujanju dostopa do zaposlitve; v ta namen je bilo načrtovanih skoraj 23 milijard EUR. Ugotovitve[21] iz tistih grobih ocen, ki so na voljo, kažejo, da so precejšnje neto razlike glede zaposlenosti in brezposelnosti povezane z ukrepi ESS. Za posameznike, ki jih zadevajo ukrepi, podprti s strani ESS, je bilo na primer ugotovljeno, da bodo verjetno prej našli zaposlitev kot kontrolne skupine, v skladu z nekaterimi dokazi pa je ta učinek očitnejši pri bolj prikrajšanih skupinah ljudi. Nacionalna poročila o izvajanju kažejo, da je 2,4 milijona ljudi, ki so sodelovali v ukrepih ERS, našlo zaposlitev v 6 mesecih po končanem ukrepu. Po ocenah je bilo do konca decembra 2012 s podporo ESS povezanih skupno več kot 5,7 milijona zaposlitev. Številne ocene poudarjajo tudi „mehke“ rezultate, povezane z dostopom ESS do ukrepov v zvezi z zaposlovanjem, vključno s pomočjo posameznikom pri iskanju zaposlitve in krepitvijo motivacije za vstop na trg dela.

Končno poročilo strokovne mreže za vrednotenje ESS o dosežkih ESS v obdobju 2007–2013 navaja, da so bili v nekaterih državah članicah doseženi pomembni rezultati tudi v zvezi z ustanavljanjem novih podjetij in samozaposlovanjem, saj je bilo novoustanovljenih podjetij in samozaposlenih skoraj 550 000. Na področju politike, ki je osredotočeno na povečanje prilagodljivosti, je bilo zabeleženih več kot 13,1 milijona udeležb; največja skupina z več kot 8,5 milijona so bili delavci, od tega pa je bilo skoraj 847 000 udeležb samozaposlenih, kar kaže na pomen podpore ESS pri ustanavljanju podjetij na področju politike prilagajanja, na katerem je bilo v obdobju 2007–2013 približno 13 milijard EUR namenjenih povečanju prilagodljivosti delavcev, podjetij, družb in podjetnikov.

V večini držav članic so mladi več kot sorazmerno upravičeni do podpore iz ESS – več kot 30 % vseh udeležb ESS, več kot 50 % v Nemčiji in skoraj 40 % na Madžarskem, v Franciji in na Danskem. Nasprotno pa je številka na Švedskem, Portugalskem in Cipru nižja od 15 %, kar odraža nacionalne politične odločitve.

Ocene poudarjajo, da so upravičenci ESS cenili storitev ali podporo, ki so jo prejeli, dokazi pa kažejo, da so ukrepi ESS za podpiranje človeških virov v podjetjih, ki so se soočala z odpuščanjem presežnih delavcev ali zmanjševanjem na splošno, pomagali pri stabilizaciji zaposlovanja v teh subjektih. Kljub obsežnim naložbam v dodatno izobraževanje in zagotavljanje kvalifikacij za obstoječe zaposlene pa ni dokazov o učinkih na produktivnost v posameznem podjetju ali pozitivnih učinkih na njihov zaslužek in poklicno mobilnost.

Ukrepi ESS podpirajo tudi politike socialne vključenosti (uvedba strategij za aktivno vključevanje, pristopi k socialnim naložbam ter uspešnejša in učinkovitejša uporaba socialnih proračunov), da se pomaga tistim skupinam, ki težje dostopajo do trga dela (npr. mladi, starši samohranilci, migranti in starejši). ESS je financiral tudi razvoj socialnih storitev, da se izboljšata njihova kakovost in dostopnost za prikrajšane skupine, na primer v Latviji, Romuniji in Španiji. V obdobju 2007–2013 je bilo približno 13 milijard EUR sredstev ESS namenjenih izboljšanju socialne vključenosti oseb z omejenimi možnostmi. Čeprav je bilo v večini poročil strokovne mreže za vrednotenje ESS za posamezne države financiranje EU na področju politike socialne vključenosti ocenjeno kot najmanj uspešno, so številke glede zaposlitev, povezanih z ukrepi za socialno vključenost, visoke, saj jih je bilo zabeleženih več kot 164 000 (večina v Španiji). To je področje financiranja EU, na katerem je zelo težko jasno opredeliti obseg, v katerem financirani ukrepi prispevajo k splošnim ciljem politike. Področji socialne vključenosti in izobraževanja v glavnem sodita v nacionalno pristojnost, osredotočenost naložb v socialno vključenost pa se med državami članicami razlikuje, zato je ugotavljanje dodane vrednosti ukrepa zapleteno.

Pričakuje se, da bodo programi kohezijske politike za obdobje 2007–2013 še naprej ustvarjali delovna mesta ter zagotavljali pametno, trajnostno in vključujočo rast vsaj do konca leta 2015. Naknadno oceno uspešnosti drugih programov v preteklem večletnem finančnem okviru je treba še izvesti, in sicer do konca leta 2015. Šele takrat bo mogoč jasnejši pregled prispevkov programov k njihovim splošnim ciljem.

Operativni vidiki uspešnosti

Komisija je od začetka upada gospodarske rasti sprejela številne ukrepe za pospešitev izvajanja kohezijske politike, da se zagotovi sprostitev vseh sredstev za podporo prizadevanj za okrevanje držav članic in regij, pa tudi za uskladitev ukrepov, ki jih sofinancira EU, s cilji strategije Evropa 2020. V zadnjih letih sta bili izvedeni dve pomembni vrsti sprememb prvotnih programskih načrtov – tematsko reprogramiranje in ciljno zmanjšanje zahtev za nacionalno sofinanciranje.

Do konca leta 2013 je bilo z enega tematskega področja na drugega reprogramiranih več kot 45 milijard EUR (13 % vseh sredstev) za podporo najnujnejšim potrebam in krepitev določenih ukrepov. Spremembe na naložbenem področju so povzročile povečanja na področju inovacij ter raziskav in razvoja, splošne podpore podjetjem, trajnostne energije, socialne infrastrukture, cest in trga dela, vključno z zaposlovanjem mladih. Navedene spremembe so skladne s strategijo Evropa 2020 in so odziv na potrebo po večji osredotočenosti finančnih instrumentov EU na te teme.

Komisija je poleg tega za nekatere države članice (Španijo, Grčijo, Irsko, Italijo, Litvo in Portugalsko, v manjši meri pa za Belgijo, Francijo in Združeno kraljestvo) odobrila zmanjšanje zahtev za nacionalno sofinanciranje v obdobju 2011–2012. S tem so se zahteve za nacionalne javne odhodke s 143 milijard EUR zmanjšale na 118 milijard EUR, torej za 18 %, predlog pa je bil sprejet ob spoznanju, da so nacionalni proračuni pod pritiskom in da bi se z manjšo obremenitvijo nacionalnih financ lahko zaključile že začete naložbe.

Da bi se še povečala dodana vrednost financiranja EU in pokazali vidnejši rezultati, si je Komisija prizadevala tudi za spodbujanje in lajšanje celostne uporabe naložb iz ESS in ERSS. Več držav članic se je že odločilo za uvedbo celostnega pristopa na ključnih področjih socialnega vključevanja, kot je prehod z institucionalne skrbi za otroke na skrb za otroke, ki temelji na skupnosti, pa tudi vključevanje marginaliziranih skupnosti, kot so Romi.

Komisija je poleg tega spremljala ključna priporočila iz štirih posebnih tematskih poročil Evropskega računskega sodišča, povezanih s področji delovanja programov ERSS in Kohezijskega sklada, tj. energetsko učinkovitostjo, projekti za izgradnjo objektov za gospodarjenje s komunalnimi odpadki, obnovo industrijskih in vojaških degradiranih območij ter cestami[22]. V vseh štirih poročilih je bilo ugotovljeno, da so bili pričakovani rezultati doseženi in projekti izvedeni v skladu z načrtom, čeprav je bilo nekaj zamud in preseženih stroškov. Priporočila Sodišča so opredelila potrebo po večji osredotočenosti na učinkovitost, uspešnost in gospodarnost projektov pri določanju prednostnih naložb, po boljši analizi potreb pri izbiri projektov ter po boljših in preglednih kazalnikih uspešnosti. Zakonodajni okvir za obdobje 2014–2020 Komisiji omogoča, da uporabi nekatera ključna priporočila Sodišča, in sicer: večjo usmerjenost sofinanciranih programov na rezultate s povezavo med ključnimi ukrepi skupnega strateškega okvira in priporočili za posamezne države v okviru evropskega semestra; zagotavljanje partnerskih sporazumov z državami članicami, ki bodo vključevali analizo razlik in razvojnih potreb; predhodne pogoje in letno poročanje o kazalnikih učinka na ravni prednostne osi na podlagi skupne opredelitve kazalnikov.

2.1.3 OHRANJANJE IN UPRAVLJANJE NARAVNIH VIROV (proračunska postavka 2)

Cilji programa in strategija Evropa 2020

Druga proračunska postavka zajema podporo za kmetijstvo, razvoj podeželja, ribištvo in okolje, v obdobju 2007–2013 pa je predstavljala 43 % odhodkov EU. Večina sredstev (34 % vseh odhodkov EU) je dodeljenih neposredni podpori kmetom v okviru skupne kmetijske politike (SKP). Evropski sklad za ribištvo je ključni instrument za financiranje skupne ribiške politike. Namensko financiranje okoljskih projektov se izvaja prek instrumenta LIFE+.

Skupna kmetijska politika (SKP) spodbuja pametno, trajnostno in vključujočo rast kmetijstva in podeželja v EU v skladu s strategijo Evropa 2020. Sestavljena je iz dveh področij ali „stebrov“: 1) odhodki, povezani s trgom, in neposredna plačila kmetom ter 2) razvoj podeželja.

Skupna ribiška politika zagotavlja, da so ribolovne dejavnosti in dejavnosti ribogojstva okoljsko dolgoročno trajnostne in se upravljajo na način, ki je skladen s cilji doseganja ekonomskih, socialnih in zaposlitvenih koristi ter prispevanja k zanesljivi preskrbi s hrano. EU z Evropskim skladom za ribištvo (ESR) zagotavlja finančno podporo ribiškemu sektorju (vključno z vsemi dejavnostmi proizvodnje, predelavo in trženjem ribiških proizvodov in proizvodov iz ribogojstva) in za trajnostni razvoj območij, ki so odvisna od ribištva.

Cilj projektov s proračunom približno 300 milijonov EUR na leto, ki jih financira instrument LIFE+, je preskusiti inovativne pristope ali prikazati nove pristope ali uporabiti dobro prakso za reševanje problemov, povezanih z okoljem in podnebnimi spremembami. Področje programa „Narava in biotska raznovrstnost“ podpira strategijo Evropa 2020 in spodbuja ukrepe, ki prispevajo k ustavljanju ali, kjer je to mogoče, zmanjševanju izgube biotske raznovrstnosti, področje „Okolje“ pa prispeva h gospodarstvu, ki je gospodarno z viri in okolju prijazno, pri čemer podjetjem, zlasti MSP, nudi možnost preskušanja novih tehnik in metodologij pred njihovo uvedbo v proizvodno verigo. Področje „Informacije“ sofinancira projekte, povezane z akcijami komuniciranja in ozaveščanja o vprašanjih v zvezi z okoljem, ohranjanjem narave ali ohranjanjem biotske raznovrstnosti.

Uspešnost programa

Podatki kažejo, da neposredne pomoči kmetom (v okviru prvega stebra SKP) pripomorejo k stabilizaciji dohodkov kmetij in s tem prispevajo k njihovi ekonomski sposobnosti preživetja. Leta 2012 so neposredna plačila v povprečju predstavljala skoraj polovico dohodka družinske kmetije (48 %). Čeprav se je leta 2013 v državah EU-28 dejanski kmetijski dohodek na delavca zmanjšal za 1,3 %, se je v zadnjih desetih letih povečal za približno 30 %. Do zmanjšanja je leta 2013 prišlo predvsem zaradi večjega dejanskega zvišanja nakupnih cen sredstev za kmetijsko proizvodnjo (+0,7 %), prodajne cene kmetijskih proizvodov pa so ostale nespremenjene.

Reforme SKP od leta 1992 so okrepile tržno usmerjenost kmetijstva EU ter zmanjšale odhodke za izvozna nadomestila in javne intervencije. Delež subvencioniranega izvoza v celotnem izvozu se je z 1,9 % leta 2007 znižal na 0,1 % leta 2012. Vrednost trgovine s kmetijskimi proizvodi med EU in preostalim svetom se je z 80 milijard EU leta 2008 povečala na več kot 120 milijard leta 2013.

Leta 2013 je bilo izvedenih več ocen različnih elementov SKP.

Ocene vpliva evropskega programa „Mleko v šole“[23] in ukrepov SKP za čebelarski sektor[24] so potrdile ustreznost instrumentov za doseganje ciljev politike in dodano vrednost EU, podanih pa je bilo tudi nekaj priporočil za nadaljnje izboljšave na področju dopolnjevanja s povezanimi programi in pobudami. Program „ Mleko v šole “ je bil ocenjen kot ustrezno orodje za povečanje uživanja mleka pri otrocih in s tem za izboljšanje njihovih prehranjevalnih navad. Večina držav članic je navedla, da je bil program glavni dejavnik za vzpostavitev in izvajanje programa za mleko v njihovih državah. Glede ukrepov za čebelarstvo je bilo v oceni ugotovljeno, da so pozitivno pripomogli k produktivnosti in zaslužku čebelarjev, pa tudi k ustalitvi ravni proizvodnje medu v EU kljub vse višjim stroškom proizvodnje, grožnjam za preživetje čebel in ostri mednarodni konkurenci iz tretjih držav.

V oceni strukturnih učinkov neposredne podpore[25] je bilo ocenjeno, kako so spremembe, uvedene z reformo leta 2003, ki vključujejo uvajanje proizvodno nevezane podpore, vplivale na vidike, kot so delo, kapital in poslovne strategije evropskih kmetij. Odkriti so bili posredni učinki, kot sta povečanje ekonomske velikosti kmetij in večja specializacija. Poleg tega je uvajanje nevezane podpore pripomoglo k preusmeritvi v donosnejšo proizvodnjo. V oceni je bilo ugotovljeno, da sta reforma in zlasti nevezana podpora skupaj z drugimi dejavniki morda prispevali k manj intenzivni uporabi delovne sile.

Zbirka nacionalnih in regionalnih vmesnih ocen[26] ki je bila objavljena leta 2013, je merila napredek in učinek ukrepov za razvoj podeželja (v okviru drugega stebra SKP) v obdobju 2007–2013. Temeljila je na ocenah, ki so jih države članice izvedle leta 2010, ugotovljeno pa je bilo, da je prevzemanje ukrepov za razvoj podeželja potekalo počasneje od pričakovanega, in za relativno malo ukrepov je bilo sporočeno, da se izvajajo nemoteno. Najhitreje so se izvajali ukrepi z maloštevilnimi tehničnimi zahtevami, ki so se v veliki meri nadaljevali iz predhodnega obdobja. Ocenjen je bil tudi učinek ukrepov za razvoj podeželja na gospodarstvo, okolje in družbo ter njihov vpliv na kakovost življenja, vendar pa je bila priprava zanesljive presoje splošnih učinkov zahtevna, saj se bo program izvajal do konca leta 2015. Glede učinkov na gospodarstvo sta približno dve tretjini poročil opredelili pozitiven učinek na rast in ustvarjanje delovnih mest. Nekatera poročila so navajala pozitivne učinke na okolje, vendar so učinki programov za razvoj podeželja redko količinsko opredeljeni. Ukrepi za kakovost življenja so bili v podeželskih skupnostih zelo cenjeni, vendar se je njihovo merjenje izkazalo za zahtevno.

Ker se bo program izvajal do konca leta 2015, bo mogoče zagotoviti jasen pregled prispevkov ukrepov za razvoj podeželja šele, ko bo končana zbirka naknadnih nacionalnih in regionalnih ocen razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 (leta 2017). Vmesne ocene so bile izvedene prekmalu po začetku programa, da bi lahko podprle že zanesljivo splošno oceno učinkov in uspešnosti programov za razvoj podeželja. Zagotavljajo pa informacije o izvajanju programa.

Podatki o napredku programa za razvoj podeželja, ki so na voljo, v tej fazi niso pokazatelj dejanskega stanja. Zaradi izboljšanih storitev, ki jih podpira program, je imelo doslej koristi 83 milijonov ljudi na podeželskih območjih (94 % cilja). S podporo je bilo obnovljenih 34 000 vasi, kar presega končni cilj 27 000 vasi do konca obdobja. Po drugi strani pa poročila, ki so na voljo, navajajo, da je bilo v okviru ukrepov za razvoj podeželja ustvarjenih 45 000 delovnih mest, kar je 19 % končnega cilja; podobno je bilo doslej podprtih 36 000 mikro podjetij od načrtovanih 77 000[27].

Na področju skupne ribiške politike je trajna ukinitev ribolovnih dejavnosti glavno orodje za zagotavljanje ravnovesja med ribolovno zmogljivostjo in viri. V obdobju januar 2007–maj 2013 je bilo s sredstvi Evropskega sklada za ribištvo (v nadaljnjem besedilu: ESR) razrezanih več kot 4 000 plovil[28], kar je pripomoglo k znatnemu zmanjšanju flote. Naknadna ocena ukrepov razreza in začasne ukinitve v okviru ESR je poudarila, da so bili izvajani programi razreza pri zagotavljanju ravnovesja med ribiško floto EU in viri neuspešni in neučinkoviti[29]. V zvezi s shemami začasne ukinitve je bilo v oceni ugotovljeno, da je bilo javno financiranje koristnejše pri zagotavljanju politične sprejemljivosti shem kot pri dejanskem zmanjšanju obsega ribolova.

Podpora ESR za ribogojstvo ter za predelavo ribiških proizvodov in proizvodov iz akvakulture je zelo pomembna. Skupaj predstavljata skoraj tretjino obveznosti ESR. Oba sektorja sta donosna, čeprav se obseg akvakulture v EU ne povečuje. Na področju predelave se povečujeta tako obseg kot vrednost proizvodnje.

Število zaposlitev v ekvivalentu polnega delovnega časa v akvakulturi je stabilno. Zaposlitve za skrajšani delovni čas postopoma zamenjujejo trajnejše zaposlitve za polni delovni čas. To pojasni, zakaj se zdi prispevek ESR k ustvarjanju delovnih mest omejen, čeprav je za zadevne zaposlene to pomemben napredek. Poleg tega postaja akvakultura v EU vedno bolj kapitalsko intenzivna, javna podpora v okviru ESR pa spremlja ta proces. Na področju predelave je učinek ESR na delovna mesta skromen – v obdobju 2007–2010 je bilo ustvarjenih več kot 3 400 delovnih mest[30].

Finančno podporo sklada ESR za skupnosti, odvisne od ribištva, izvajajo lokalne akcijske skupine za ribištvo. V nedavni študiji je bilo ocenjeno, da so v obdobju 2010–2013 ustvarile vsaj 7 300 delovnih mest in ohranile nadaljnjih 12 500. Ustanovljenih je bilo več kot 200 novih podjetij.

Primer: Projekti lokalnih akcijskih skupin za ribištvo zagotavljajo gospodarsko spodbudo tradicionalnim ribiškim podjetjem v regiji

„Fisch vom Kutter“ je projekt majhnega obsega, ki zajema 21 ribiških podjetij v aktivni regiji Baltskega morja. S podporo Evropskega sklada za ribištvo so vzpostavili sistem neposredne prodaje rib iz regije. Ribiči, ki so na morju, uporabljajo dinamično spletno stran, na katero prek sporočila SMS pošljejo podatke o ulovu in predvidenem času vrnitve. Stranke tako lahko vidijo, kje, kdaj in katere sveže ribe lahko kupijo neposredno z ladje, ko ta pripluje v pristanišče. Sodelujoči ribiči so ugotovili, da lahko za svoje ribe dosežejo višje cene. Nekatera ribiška podjetja so uvedla tudi dodatne dejavnosti z razširitvijo palete proizvodov (npr. del ulova prekadijo ali skuhajo) in poročajo, da imajo 30–50 % več strank.

Naknadne ocene instrumenta LIFE na ravni projekta so pokazale, da je bil program „LIFE Narava“ zelo pomemben pri podpori politike EU za ohranjanje narave, zlasti pri izvajanju direktiv o pticah in habitatih ter omrežja Natura 2000. Ukrepi projektov „Narava“ so na splošno učinkoviti, njihov učinek in trajnost pa sta velika. Zahvaljujoč projektom „LIFE Narava“ se je populacija južnoevropskega risa, najbolj ogrožene vrste mačk na svetu, v Španiji potrojila, na Portugalskem pa se utira pot za njegovo ponovno uvedbo. Poleg tega je bilo za ohranjanje narave zaščitenih 13 000 ha zemlje.

V okviru področja „Okolje“ programa LIFE so projekti, kot je „Icarre 95“, pokazali potencial proizvodnih metod, za katere dejansko velja načelo od zibelke do zibelke, s katerimi se bo v prihodnosti v industrijski proizvodnji spodbujala učinkovita uporaba materialov, ki jih je mogoče reciklirati. Drugi projekti, kot je na primer „S strehe na cesto“, so pomagali pri razvoju z viri gospodarnega poslovanja; pri navedenem projektu je šlo za uporabo bitumna s starih streh za ceste. Glede področja „Informacije“ je končna ocena programa LIFE+ potrdila, da je imel program pomembno vlogo tudi pri izboljšanju ozaveščenosti, dobrega upravljanja in sodelovanja javnosti v okoljskih zadevah EU.

Operativni vidiki uspešnosti

Na področjih ohranjanja in upravljanja naravnih virov je Evropsko računsko sodišče objavilo številna posebna poročila v zvezi z zasnovo in izvajanjem programa.

Ugotovitve in priporočila Sodišča v zvezi z vezanimi neposrednimi plačili so bila upoštevana v programih za obdobje 2014–2020. Države članice lahko z odstopanjem od splošnega načela SKP glede plačil, kjer podpora ni vezana na raven proizvodnje kmetije, v omejeni meri in pod določenimi pogoji še vedno zagotovijo vezana plačila. Evropsko računsko sodišče (SR 10/2013) je izrazilo pomisleke, da imajo države članice preveč manevrskega prostora pri uvajanju vezanih neposrednih plači. Države članice niso zagotovile zadostnih dokazov, ki bi pokazali, da so bili uvedeni ukrepi potrebni in pomembni ter da okvir za spremljanje (cilji in kazalniki) ni zadoščal za ustrezno oceno teh ukrepov v prihodnosti. Da se zagotovi boljše merjenje uspešnosti politike, je Komisija za obdobje 2014–2020 predvidela vzpostavitev skupnega okvira za spremljanje in vrednotenje za oba stebra SKP.

Komisija je pri oblikovanju svojih predlogov za politiko za razvoj podeželja v obdobju 2014–2020 upoštevala pomisleke Sodišča v zvezi z uspešnostjo ukrepov za razvoj podeželja v okviru drugega stebra SKP, ki jih sofinancira EU[31]. Ponovno je bil izražen pomislek, da se države članice pri izbiri projektov pogosto bolj osredotočajo na porabo dodeljenega proračuna kot na to, ali so projekti dovolj kakovostni, da se dosežejo rezultati. Sodišče je ugotovilo tudi, da cilji odhodkov za razvoj podeželja niso bili dovolj jasni in da ni bilo dovolj informacij in poročanja o doseženih rezultatih, da bi se pokazalo, v kolikšnem obsegu so bili zastavljeni cilji doseženi ter da je bil proračun EU porabljen učinkovito in uspešno. Sodišče je poudarilo tudi, da razpoložljive informacije o spremljanju in vrednotenju niso bile ustrezno uporabljene za izboljšanje učinkovitosti in uspešnosti odhodkov za razvoj podeželja. Sodišče je zlasti glede podpore za razvoj podeželja za povečanje gospodarske vrednosti gozdov odkrilo pomanjkljivosti v zasnovi ukrepa in ugotovilo, da je gospodarsko vrednost gozdov zelo povečalo le nekaj revidiranih projektov.

Komisija je pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Sodišče, upoštevala pri oblikovanju komponente okolje novega programa LIFE[32]. Sodišče je ugotovilo, da področje „Okolje“ programa LIFE+ ni dovolj dobro zasnovano in izvedeno. Glavne težave so bile povezane s kakovostjo postopka izbire projektov in pomanjkanjem ustreznih kazalnikov. Zato naj bi bil novi program LIFE bolje zasnovan, bolj strateški, poenostavljen in prožnejši. Izbiral bo projekte, ki dokazujejo dobre prakse in inovativne ali predstavitvene pristope, kar bo dodalo vrednost na evropski ravni. Okvirne nacionalne dodelitve bodo z letom 2018 popolnoma ukinjene. Zaradi zagotavljanja boljših informacij o rezultatih programa in vplivih v prihodnosti je bil v novo uredbo LIFE vključen sklop kazalnikov uspešnosti, ki so ga v večletnem delovnem programu LIFE za obdobje 2014–2017 dopolnili kazalniki rezultatov posameznih prednostnih področij in, kjer je ustrezno, posameznih tematskih prednostnih nalog.

2.1.4 SVOBODA, VARNOST IN PRAVICA (proračunska postavka 3A)

Cilji programa in strategija Evropa 2020

Ta proračunska postavka predstavlja 0,8 % skupnega večletnega okvira za obdobje 2007–2013. Leta 2013 je finančna podpora za to področje politike znašala 1,45 milijarde EUR v obliki obveznosti.

Postavka zajema finančne programe, ki podpirajo različne razsežnosti politike Komisije na področju preseljevanja, azila in meja, boja proti kriminalu in terorizmu ter politike na področju pravosodja.

Na področju preseljevanja, azila in meja je splošni program „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ (program SOLID) za obdobje 2007–2013 dodelil skoraj 4 milijarde EUR, da bi zagotovil pošteno delitev odgovornosti med državami članicami EU za finančno breme, ki izhaja iz celostnega upravljanja zunanjih meja Unije ter izvajanja skupnih politik azila in priseljevanja.

V okviru tega splošnega programa je Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav instrument, ki je najbolj neposredno povezan s krovnim ciljem strategije Evropa 2020 povečanja stopnje zaposlenosti žensk in moških, starih 20–64 let, na 75 %, tudi z boljšim vključevanjem zakonitih migrantov. Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav naj bi s podpiranjem dejavnosti, kot so jezikovni tečaji in tečaji državljanske vzgoje, krepitev zmogljivosti in izmenjave med državami članicami, postopoma zmanjšal razliko v stopnji zaposlenosti državljanov držav, ki niso članice EU, in državljanov EU. Dopolnjuje Evropski socialni sklad.

Okvirni program „Varnost in varstvo svoboščin“ spodbuja učinkovito evropsko čezmejno sodelovanje v boju proti kriminalu in terorizmu ter učinkovitejše preprečevanje kriminala. Program „Preprečevanje kriminala in boj proti njemu“ s proračunom 600 milijonov EUR za obdobje 2007–2013 je bil namenjen preprečevanju kriminala in boju proti njemu (terorizem, trgovina z ljudmi, zloraba otrok, računalniška kriminaliteta, nedovoljen promet s prepovedanimi drogami in orožjem, korupcija in goljufije).

Na področju pravosodja naj bi šest programov, povezanih s civilnim pravosodjem, kazenskim pravosodjem, temeljnimi pravicami in državljanstvom, bojem proti nasilju nad otroki, mladostniki in ženskami (program Daphne), nediskriminacijo in enakostjo spolov (program Progress) ter politiko nadzora na drogami, med drugim prispevalo h krovnemu cilju strategije Evropa 2020, da se stopnja zaposlenosti oseb v delovno aktivni starostni skupini poveča na 75 %. Primeri vključujejo financiranje posebnih ukrepov za obravnavanje razlik v plačah med spoloma in spodbujanje enakosti spolov pri sprejemanju odločitev v gospodarstvu ter financiranje na področju nediskriminacije in vključevanja Romov.

Uspešnost programa

Leta 2013 so bili vsi programi iz te proračunske postavke izvedeni v skladu z načrtom in sporočene so bile skoraj 100-odstotne stopnje porabe proračuna.

Na področju preseljevanja, azila in meja je Evropski sklad za vračanje (v okviru programa SOLID) povratnikom pomagal pri prostovoljnem vračanju v državo izvora. Število prostovoljnih vrnitev se je povečalo; Leta 2011 je bilo 38,4 % prostovoljnih vrnitev, leta 2012 pa 41,1 % (od skupnega števila vrnitev). Finančna podpora programa je prispevala k temu povečanju, saj je v nekaterih državah program omogočil uvedbo shem prostovoljnega vračanja, ki jih prej ni bilo.

Evropski sklad za begunce (tudi v okviru programa SOLID) države članice podpira pri sprejemanju prosilcev za azil in upravičencev do mednarodne zaščite ter reševanju posledic sprejemanja. Zadnji podatki kažejo, da se je povečala uporaba financiranja EU v državah članicah, ki si prizadevajo za izboljšanje sprejemnih objektov ter uspešno vključevanje upravičencev do mednarodne zaščite na svojih ozemljih. Poleg tega Evropski sklad za begunce države članice podpira tudi pri njihovih prizadevanjih za ponovno naseljevanje beguncev: leta 2013 so se države članice zavezale, da bodo v okviru Evropskega sklada za begunce ponovno naselile 3 900 oseb; leta 2012 jih je bilo skoraj 3 000.

Potencial programa SOLID, da pokaže rezultate, je omejen zaradi upada gospodarske rasti. To potrjujejo najnovejši razpoložljivi podatki, ki kažejo, da je razlika v stopnjah zaposlenosti državljanov držav, ki niso članice EU, in državljanov EU v zadnjih petih letih ostala razmeroma enaka, stopnja zaposlenosti državljanov druge države članice EU pa ostaja znatno višja (65,1 %) kot stopnja zaposlenosti državljanov tretjih držav (53,9 %)[33].

Na področju boja proti kriminalu in terorizmu je bilo financiranje EU ključno pri omogočanju lažjega sodelovanja med organi kazenskega pregona in drugimi organi. Zagotovljeno je bilo na primer redno financiranje dejavnosti svetovne mreže strokovnjakov za odvzem premoženjske koristi, vključno s strokovnjaki iz ZDA (mreža uradnikov CARIN). Upravljanje zaseženega premoženja in ponovna uporaba premoženja, pridobljenega s kaznivimi dejanji, v družbeno korist sodita med inovativne projekte, ki jih podpira Komisija.

Primer financiranja na področju notranjih zadev: podpora Evropskega sklada za begunce za države članice, ki se soočajo z nenadnim prihodom velikega števila državljanov tretjih držav, ki morda potrebujejo mednarodno zaščito.

Bolgarija se je pozno poleti in jeseni leta 2013 soočala s prihodom izjemno velikega števila migrantov in prosilcev za azil, kar je pomenilo izjemno težko in nujno breme za njen azilni sistem. Bolgarski azilni sistem, ki je bil zasnovan tako, da je lahko letno sprejel približno 1 250 oseb, se ni mogel spopasti z več kot 7 000 prošnjami za mednarodno zaščito. Zato so bolgarski organi zaprosili za podporo EU v obliki izrednih ukrepov Evropskega sklada za begunce. S temi sredstvi je Bolgarija v 6 mesecih, kolikor naj bi v okviru Evropskega sklada za begunce trajala podpora v nujnih primerih, precej povečala in izboljšala zmogljivosti svojega azilnega sistema ter tako prosilcem za azil zagotovila ustrezne ravni namestitve in povečala zmogljivosti za obdelavo prošenj za mednarodno zaščito. V ta namen je Bolgarija prejela tudi podporo Evropskega sklada za vračanje in Sklada za zunanje meje.

Na področju pravosodja dejavnosti, podprte s programi porabe, pozorno sledijo razvijajoči se pravosodni politiki EU, ki je namenjena vzpostavitvi evropskega območja pravice v korist vseh. Vse več pravnih strokovnjakov v EU se udeležuje usposabljanj o pravu EU ali pravu drugih držav članic. Evropsko omrežje za izobraževanje pravosodnih organov ima ključno vlogo pri usposabljanju sodnikov. Da bi Komisija pomagala pri ustvarjanju pogojev za enako udeležbo žensk na trgu dela, povečanju dostopa do pravosodja, zaščiti pravic ter zagotavljanju pomoči otrokom, Romom, žrtvam nasilja in žrtvam kaznivih dejanj, je leta 2013 še naprej podpirala projekte držav članic na teh področjih. V ta namen so nadnacionalne mreže, kot so Evropska mreža organov za spodbujanje enakosti – EQUINET, Evropski ženski lobi, Missing Children Europe (organizacija za pomoč pogrešanim in spolno izkoriščanim otrokom), Victim Support Europe (organizacija za podporo in informacije žrtvam kaznivih dejanj), Notaries of Europe (Evropski notarji) in European Digital Rights (evropska organizacija za zaščito posameznikovih pravic v digitalni dobi) prejele nepovratna sredstva za poslovanje. Podatki na podlagi ocen dosežkov financiranih ukrepov na področju pravosodja so v fazi zbiranja, na voljo pa naj bi bili konec leta 2014.

Primer financiranja na področju pravosodja: ECRIS (Evropski informacijski sistem kazenskih evidenc) – podpora EU omogoča učinkovito izmenjavo informacij o kazenskih obsodbah med državami članicami

Sistem ECRIS je bil vzpostavljen aprila 2012 s pomočjo programa „Kazensko pravosodje“. Sistem sodnikom in tožilcem zagotavlja enostaven dostop do celovitih informacij o predkaznovanosti državljanov EU, ne glede na to, v katerih državah EU so bili v preteklosti obsojeni. Ker sistem storilcem kaznivih dejanj onemogoča, da bi pred svojo kazensko preteklostjo pobegnili s selitvijo iz ene države članice EU v drugo, bi se lahko uporabljal tudi za preprečevanje kriminala. Irska policija je na primer v svojem poročilu o rezultatih projekta za leto 2013 potrdila, da jim je sistem ECRIS pomagal pri povečanju verodostojnosti in celovitosti podatkov v njihovi kazenski evidenci ter državi omogočil, da je drugim državam članicam posredovala boljše informacije.

V zvezi z izvajanjem programa ali poročili Evropskega računskega sodišča o uspešnosti iz leta 2013 ni nobenih posebnih operativnih vidikov, o katerih bi bilo treba poročati.

2.1.5 DRŽAVLJANSTVO (proračunska postavka 3B)

Cilji programa in strategija Evropa 2020

Odhodki pod postavko „Državljanstvo“ prispevajo k prednostni nalogi pametne rasti strategije Evropa 2020. Program „Mladi v akciji“ (leta 2013 je poraba znašala 148 milijonov EUR) želi s prispevanjem k vodilni pobudi „Mladi in mobilnost“ mladim zagotoviti več priložnosti prek neformalnega šolanja z evropsko razsežnostjo.

Zagotovljeno je tudi financiranje za varstvo potrošnikov in zdravje. Leta 2013 je Komisija podprla potrošniške organizacije na ravni EU, da se zagotovi enakovredna zastopanost interesov potrošnikov na ravni EU.

Program „Kultura“ je leta 2013 porabil 61 milijonov EUR za sofinanciranje kulturnih dejavnosti na evropski ravni, vključno s projekti nadnacionalnega kulturnega sodelovanja, literarnim prevajanjem ter podporo kulturnim organom evropskega interesa.

Programa MEDIA 2007 in MEDIA Mundus (leta 2013 je poraba znašala 116,5 milijona EUR) pomagata pri krepitvi konkurenčnosti evropskega avdiovizualnega sektorja z omogočanjem lažjega dostopa do financiranja, spodbujanjem uporabe digitalnih tehnologij ter krepitvijo globalnega sodelovanja med strokovnjaki iz držav članic EU in drugih držav.

Cilj programa „Evropa za državljane“ je spodbujati sodelovanje med evropskimi državljani, povečati strpnost in medsebojno razumevanje med njimi ter Evropo približati njenim državljanom s spodbujanjem evropskih vrednot in dosežkov ter ob tem ohranjati spomin na njeno preteklost.

Uspešnost programa

Program „Mladi v akciji“, ki prispeva k vodilni pobudi „Mladi in mobilnost“, je leta 2013 potrdil svojo privlačnost za ciljno populacijo s podpiranjem še večjega števila mladih in mladih delavcev, od leta 2007 pa je imel skoraj 1 milijon udeležencev. Z 265 000 potrdili „Youthpass“, potrdili o neformalnem učenju programa „Mladi v akciji“, je prispeval k učinkovitemu priznavanju neformalnega učenja. Glede na raziskavo o potrdilih Youthpass iz leta 2013 se je približno 80 % udeležencev programa „Mladi v akciji“ strinjalo, da je program Youthpass povečal uporabnost financiranih projektov s potrjevanjem rezultatov neformalnega učenja. Po najnovejših razpoložljivih podatkih raziskave o spremljanju 67 % udeležencev meni, da imajo zaradi izkušenj, ki so jih pridobili s programom „Mladi v akciji“, večje možnosti za zaposlitev.

V oceni finančnega prispevka EU dvema organizacijama na ravni EU – „Evropskemu združenju za usklajevanje zastopanja potrošnikov pri standardizaciji“ (ANEC) in „Evropski potrošniški organizaciji“ (BEUC) – v okviru programa za potrošnike v obdobju 2007–2011 je bilo ugotovljeno, da sta ti organizaciji znatno prispevali k zastopanju interesov potrošnikov, zagotovili skladen vložek potrošniške organizacije na ravni EU ter prispevali k boljšemu dialogu med različnimi deležniki.

V okviru programa za potrošnike je bila zagotovljena tudi finančna podpora EU za izvajanje skupnih ukrepov za nadzor trga med državami članicami, osredotočenih na preskušanje proizvodov, oceno tveganja, spremljanje trga ter izmenjavo strokovnega znanja, izkušenj in dobre prakse. Leta 2013 je 19 držav članic EU zaključilo take skupne izvršilne ukrepe na številnih področjih, na primer za kostume za otroke in imitacije živil.

Glede javnega zdravja vmesna ocena programa „Zdravje“[34] iz leta 2011 kaže, da je imela večina financiranih ukrepov učinke v vsej EU. Zbrani dokazi kažejo, da je dodana vrednost EU programa večinoma na področjih, kot sta izmenjava znanja in mreženje med zdravstvenimi delavci v različnih državah EU, med drugim na Finskem, v Italiji, Litvi, na Nizozemskem in Danskem, glede vprašanj, kot so informacije o zdravju in kazalniki zdravja, spodbujanje zdravja (npr. povezano s HIV/AIDS in varnostjo krvi, tkiv, celic in organov) ter zdravstvena varnost (npr. Evropsko omrežje za oceno tveganja pri izpostavljenosti elektromagnetnim poljem (EFHRAN)). Ocena je omogočila tudi potrditev sedmih meril za dodano vrednost EU, ki so se obsežno uporabljala pri določanju prednostnih področij ukrepov novega programa za obdobje 2014–2020. Novi program je zato bolj osredotočen na povezavo med zdravjem in cilji strategije Evropa 2020. Končno ocenjevanje programa za obdobje 2008–2013 se je začelo izvajati na začetku leta 2014, rezultati pa bodo na voljo leta 2015.

Program „Kultura“ je bil izveden v skladu z načrtom, vključno z obsežnimi povezanimi ukrepi za razširjanje rezultatov in sodelovanjem s tretjimi državami, ki je bilo osredotočeno na Avstralijo in Kanado. Po ocenah je bilo zaradi financiranja mobilnih nekaj tisoč umetnikov/kulturnih delavcev, krožilo je več tisoč umetniških del, leta 2012 pa je sodelovalo približno 1 900 organizacij, in sicer v vlogi koordinatorjev ali soorganizatorjev z velikim poudarkom na medkulturnem dialogu.

Dejavnosti programov MEDIA in MEDIA Mundus so bile leta 2013 izvedene v skladu z njunim delovnim programom. Vsak evro, vložen v okviru programa MEDIA 2007, je privabil dodatnih šest evrov iz zasebnih virov financiranja, ta znesek pa se je pri financiranju kinematografske mreže še 14-krat povečal. Produkcijski jamstveni sklad MEDIA deluje v devetih državah. Podpora za digitalizacijo ciljnih neodvisnih operatorjev kinematografov, ki predvajajo večino evropskih filmov, se je nadaljevala, in sicer je bilo leta 2013 podprtih 200 (+44) platen. Kot je bilo potrjeno v vmesni oceni, je program MEDIA 2007 dosegel svoj glavni cilj izboljšanja konkurenčnosti evropske filmske industrije in znatno prispeva k spodbujanju kulturne raznolikosti v Evropi. Filmi, ki jih je podprl program MEDIA, so na največjih festivalih nadpovprečno uspešni. Leta 2013 sta dva filma, ki ju je podprl program MEDIA, prejela oskarja in trije filmi od trinajstih, ki jih je podprl program MEDIA, so bili med zmagovalci Mednarodnega filmskega festivala v Cannesu.

Študija[35], ki meri vpliv programa „Evropa za državljane“, je bila zaključena maja 2013. Na splošno so bili vprašani zelo zadovoljni z učinkom njihove udeležbe na njihovo ozaveščenost in splošno razumevanje življenja ljudi v drugih evropskih državah. 89,1 % udeležencev se bolje zaveda evropske kulture, identitete in dediščine, 88,2 % jih čuti več solidarnosti z drugimi Evropejci, 77,5 % udeležencev pa se počuti bolj evropsko. V primerjavi s študijo iz leta 2009 so bili rezultati v letu 2013 bolj pozitivni, kar kaže na večjo učinkovitost programa.

V zvezi z izvajanjem programa ali poročili Evropskega računskega sodišča o uspešnosti iz leta 2013 ni nobenih posebnih operativnih vidikov, o katerih bi bilo treba poročati.

2.2 Zunanje politike Unije (proračunska postavka 4)

Cilji programa in strateški cilji politike zunanje pomoči

Leta 2013 se je svetovna nestabilnost, merjena s številom konfliktov (ki vključujejo spore, nenasilne krize, nasilne krize, omejene vojne in vojne) v primerjavi z letom 2012 povečala, in sicer se je število konfliktov s 405 povečalo na 414[36], vključno z 20 vojnami in 25 omejenimi vojnami. K temu povečanju je prispevalo več dejavnikov, kot so zapletenost konfliktnih razmer, znatno nespoštovanje mednarodnega humanitarnega in begunskega prava, nenehni demografski pritisk in urbanizacija, podnebne spremembe, tekmovanje za vire, visoke in nestanovitne cene hrane in energije, varnostne grožnje in slabo upravljanje.

Dosežke programov porabe, ki podpirajo različne razsežnosti zunanjih politik Unije, za leto 2013 je treba obravnavati ob upoštevanju tega ozadja.

Nekateri finančni programi („Humanitarna pomoč“ in „Mehanizem na področju civilne zaščite“[37]) zagotavljajo takojšnjo pomoč pri odpravljanju posledic nesreč in v kriznih razmerah.

Drugi so bolj dolgoročno usmerjeni in podpirajo razvojno politiko Komisije ter zunanjo in varnostno politiko Unije.

EU je v „Agendi za spremembe“ iz leta 2011 v razvojni politiki EU napovedala večjo osredotočenost finančnih instrumentov (leta 2013 je bilo sklenjenih za 8,3 milijarde EUR pogodb) na glavni cilj razvojne politike EU: izkoreninjenje revščine v okviru trajnostnega razvoja, vključno z doseganjem razvojnih ciljev tisočletja. EU je leta 2011 sprejela tudi prenovljen pristop k zagotavljanju proračunske podpore partnerskim državam, da se poveča učinkovitost te oblike pomoči.

Leta 2013 je podpora za razvojno politiko EU potekala predvsem prek Evropskega razvojnega sklada za države v Afriki, karibske in pacifiške države (45 % plačil) in instrumenta za razvojno sodelovanje (27 % plačil). Podpora za evropsko sosedsko politiko je bila zagotovljena prek Evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva (23 % plačil).

Glavni instrumenti na področju skupne zunanje in varnostne politike so dejavnosti v okviru skupne zunanje in varnostne politike ter instrument za stabilnost.

Drugi instrument zunanje pomoči (instrument za predpristopno pomoč) podpira pristopni proces držav kandidatk in potencialnih držav kandidatk. Podpora za politiko širitve EU prek instrumenta za predpristopno pomoč (v nadaljnjem besedilu: instrument IPA) je leta 2013 znašala približno 1,95 milijarde EUR. Trenutno širitveni načrt zajema Zahodni Balkan in Turčijo, saj se je Islandija odločila, da bo začasno prekinila pristopna pogajanja z EU. Hrvaška je članica EU postala leta 2013.

Uspešnost programa

Na splošno so se finančni instrumenti za humanitarno pomoč in civilno zaščito izvajali po načrtih, čeprav plačila niso bila popolnoma usklajena z opredeljenimi potrebami. Sprejeti so bili začasni ukrepi, ki so omogočili nadaljevanje dejavnosti na terenu.

Leta 2013 so se potrebe po humanitarni pomoči zelo povečale in humanitarna pomoč EU je presegla znesek 1,3 milijarde EUR ter dosegla 124 milijonov upravičencev; ciljno število 107 milijonov je presegla za 15 %. 16 % proračuna za humanitarno pomoč (6 % več od ciljnih 10 %) je namenjenih krizam, ki niso deležne pozornosti mednarodne skupnosti donatorjev. Še do pred kratkim je na primer v to kategorijo sodila pomoč Srednjeafriški republiki.

Leta 2013 je bilo zaključenih veliko ocen, tudi ocena o zagotavljanju zatočišča žrtvam naravnih nesreč, v kateri je bilo ugotovljeno, da humanitarne intervencije EU skladno obravnavajo potrebe po zatočiščih in zagotavljajo učinkovito neposredno operativno podporo. Ocena je priporočila izboljšanje partnerskega pristopa, ki vključuje sodelovanje z nevladnimi organizacijami, ki izvajajo humanitarne dejavnosti, pri katerem so s prednostnimi nalogami, odločanjem in odgovornostmi za usklajevanje na pregleden način seznanjeni vsi deležniki. Potrebna je tudi močnejša povezava z bolj dolgoročnimi rešitvami ali izstopnimi strategijami.

Finančni programi, ki podpirajo razvojno politiko EU, so se izvajali po načrtu, razen evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva, kjer številni posebni cilji, povezani s ciljnim napredkom na področju dobrega upravljanja, spodbujanja sodelovanja z EU ter spodbujanja demokracije, človekovih pravic in pravne države za regijo južnega sosedstva, niso bili izpolnjeni[38]. Tako je bilo pretežno zaradi krize v tej regiji.

Čeprav napredka na področju razvojnih ciljev tisočletja ni mogoče zlahka neposredno pripisati instrumentom EU, je prispevek razvojnega financiranja EU h glavnim ciljem tisočletja v obdobju 2007–2012 (zadnja posodobitev) mogoče ponazoriti, kot sledi:

Razvojni cilj tisočletja 1, odpraviti skrajno revščino in lakoto – cilj, da se v obdobju 1990–2015 prepolovi delež ljudi, ki živijo z manj kot 1,25 dolarja na dan, je bil dosežen v vseh regijah razen v podsaharski Afriki. Razvojni instrumenti, ki so podpirali razvojni cilj tisočletja 1, so v obdobju 2007–2012 s socialnimi transferji v denarju ali prejemki v naravi, ki so jih najrevnejši in najbolj ogroženi redno prejemali za prehransko varnost, pomagali 46,5 milijona ljudem. Leta 2012 je bilo zagotovljenih 1,6 milijarde EUR za krepitev odpornosti in izboljšanje trajnostnega kmetijskega razvoja. Ta podpora je bila namenjena boju proti podhranjenosti, povečanju instrumenta za hrano ter izboljšanju dostopa do ljudi, ki jih ogroža lakota.

Razvojni instrumenti, ki so podpirali razvojni cilj tisočletja 2, zagotoviti osnovno izobraževanje za vse, v okviru katerega je bil dosežen pomemben napredek pri doseganju cilja, tj. zagotoviti, da bodo otroci lahko končali osnovno šolo, so podprli 13,7 milijona vpisov učencev v osnovno šolo, usposobili 1,2 milijona učiteljev in zgradili ali prenovili 37 000 šol.

Razvojni instrumenti, ki so podpirali razvojni cilj tisočletja 4, zmanjšati smrtnost otrok, v okviru katerega je bil dosežen pomemben napredek pri zmanjšanju stopnje umrljivosti otrok, mlajših od pet let, so zagotovili, da je bilo 18,3 milijona otrok, mlajših od enega leta, cepljenih proti ošpicam in da je bilo zgrajenih, prenovljenih ali opremljenih več kot 8 500 zdravstvenih domov.

Vpliva sprememb politike iz leta 2011, ki so bile objavljene v Agendi za spremembe, še ni mogoče v celoti oceniti. So pa leta 2013 postali znani nekateri rezultati ocenjevanja, ki so potrdili več vidikov nove usmerjenosti[39]. Ocene financiranja za razvoj zasebnega sektorja in pomoči na področju trgovine so pokazale, da je podpora številnim tretjim državam sicer pomagala pri napredku in poglobiti vključevanja v svet, vendar so k temu pripomogli različni zunanji dejavniki, povezani s političnimi preferencami in prednostnimi nalogami vlad v zadevnih državah. Največji napredek je bil dosežen v državah (v državah južnega sosedstva EU in v Aziji), v katerih sta zasebni in javni sektor močno usmerjena v trgovino. V številnih najmanj razvitih državah in v nestabilnih razmerah je pomoč na področju trgovine uspešna pri povečevanju obsega trgovine, manj uspešna pa pri diverzifikaciji trgovine. So pa bili doseženi dobri rezultati na področju institucionalnih in regulativnih reform za boljše poslovno okolje, zlasti v državah južnega sosedstva, kjer je bila povezava s trgovinskim sporazumom spodbuda za reforme. Na podlagi ugotovitev ocen bo EU svoj pristop prilagodila razmeram v državi in zlasti stopnji njenega razvoja. Sistematična analiza trga bi morala pomagati pri izboljšanju učinkovitosti ukrepov EU ter boljšem vključevanju zmanjševanja revščine in ustvarjanju delovnih mest v pomoč na področju trgovine, podpora za razvoj zasebnega sektorja pa lahko poveča učinek podpore EU.

Zdi se, da nova politika proračunske pomoči že dosega rezultate, zlasti glede uporabe pogodb o oblikovanju držav v nestabilnih razmerah, ki se izvajajo že eno leto. Ocene iz leta 2013 za Tanzanijo in Južno Afriko potrjujejo vrednost proračunske podpore. Zlasti ocena za Tanzanijo kaže, da je instrument običajno zelo učinkovit v primeru potreb po povečanju virov za reševanje osnovnih potreb. Ugotovljeno je bilo, da so imela dodatna sredstva iz proračuna pozitiven učinek na gospodarsko rast, sektor izobraževanja in nedohodkovno revščino. Ocenjevalci so ugotovili, da financiranje projektov ali financiranje skupne košarice ne bi moglo zagotoviti enako uspešnih, učinkovitih in trajnostnih rezultatov. Poleg tega je v primerih, ko rezultat zagotavlja primerno vzdrževanje cest ali povečanje plač učiteljev, proračunska podpora verjetno edina oblika pomoči. Obe oceni za Južno Afriko in Tanzanijo sta pokazali, da bi lahko bili politični dialog in ukrepi za krepitev zmogljivosti učinkovitejši ter da so na številnih pomembnih področjih še vedno prisotne pomanjkljivosti pri oblikovanju politik in izvajanju reform. V primeru Tanzanije so se ta vprašanja reševala z akcijskim načrtom, ki so ga skupaj razvili donatorji proračunske podpore in vlada Tanzanije. Načrt določa odgovornosti za vsako dejavnost in ustrezen časovni okvir izvajanja. Revizijsko sodišče je v svoji reviziji smotrnosti poslovanja za Egipt (SR 4/2013) ugotovilo, da proračunska podpora, ki je bila Egiptu dodeljena v obdobju 2007–2013, ni bila učinkovita pri izboljšanju upravljanja javnih sredstev, saj preglednost proračuna še vedno ni zagotovljena, funkcija revizije še ni uspešna in še vedno je prisotna endemična korupcija. Komisija si prizadeva, da bi opredeljena vprašanja obravnavala v pogajanjih o novem akcijskem načrtu z Egiptom, je pa že uvedla strožja merila za upravičenost za dejavnosti proračunske podpore v Egiptu.

Finančni instrumenti EU, ki podpirajo zunanjo in varnostno politiko EU, so se zaradi vedno slabših varnostnih razmer v različnih delih sveta v celoti uporabljali skozi vse leto 2013. V smislu geografske pokritosti so bili podsaharska Afrika, Bližnji vzhod in severna Afrika glavna območja posredovanj, povezana s številnimi vidiki nestabilnosti in kriz, ki so se pojavljale v teh regijah.

Čeprav sta se število in intenzivnost konfliktov v svetu povečala, kazalniki učinka kažejo, da se je na območjih, na katerih so se izvajali ukrepi glavnih skupnih zunanjih in varnostnih politik, intenzivnost konflikta na splošno zmanjšala. Na Kosovu, na primer, kjer je bila v smislu proračuna največja operacija, se je po pogovorih pod okriljem EU in sporazumu o spravi, doseženim aprila 2013, intenzivnost konflikta na lestvici od 1 do 5 z ravni 4 („nasilna kriza“) zmanjšala na raven 1 („spor“).

V okviru instrumenta za stabilnost je bilo uvedenih 45 ukrepov v skupni vrednosti 214 milijonov EUR v okviru komponente za kratkoročno odzivanje na krize in 26 milijonov EUR v okviru komponente pripravljenosti na dolgoročno krizo. V oceni komponente iz leta 2013, ki pomaga pri pripravljenosti na dolgoročno krizo, je bilo ugotovljeno, da je ta komponenta nepogrešljiv sestavni del celovite arhitekture EU za mir, varnost in razvoj ter da bi jo bilo treba v celoti vključiti v to strukturo. Ugotovljeno je bilo, da ta komponenta EU omogoča obravnavanje konfliktnih vprašanj v najširšem smislu in da so posamezni projekti dejansko vzpostavili ali okrepili zmogljivost organizacij, da prispevajo k prizadevanjem za vzpostavitev miru in okrepijo koncept skupnosti izvajalcev.

Primer ukrepa za odzivanje na krizne razmere v Siriji

V primeru dolgotrajne krize v Siriji instrument za stabilnost nudi stalno podporo v Siriji in v sosednjih državah. Instrument za stabilnost je v Turčiji, Iraku ter zlasti v Jordaniji in Libanonu podpiral organe pri sprejemanju in gostovanju vse večjega števila sirskih beguncev. Begunci prejemajo tudi neposredno pomoč, na primer z izboljšanjem življenjskih razmer. V sami Siriji dostop in drugi pogoji za zagotavljanje nehumanitarne pomoči predstavljajo večji izziv. Kljub temu je instrument za stabilnost zagotovil nekaj neposredne pomoči v obliki osnovne zdravstvene dejavnosti, večje prehranske varnosti in osnovnega izobraževanja.

Zadnji programi v okviru instrumenta IPA, ki podpirajo pristopni proces držav kandidatk in potencialnih držav kandidatk, so bili v skladu z načrti sprejeti leta 2013, z dvema izjemama: nacionalni program za Bosno in Hercegovino se je zaradi pomanjkanja napredka pri političnih zavezah skrčil, nacionalni program za Islandijo pa se je prenehal izvajati zaradi odločitve države, da začasno prekini pristopni proces. Splošne ugotovitve druge metaocene izvajanja pomoči instrumenta IPA v obdobju 2007–2010[40] so potrdile, da je bil IPA koristen instrument za omogočanje sprememb, ki je krepil zmogljivosti držav širitve v celotnem pristopnem procesu, kar je pripomoglo k naprednemu, pozitivnemu razvoju v regiji. Učinkovitost pomoči instrumenta IPA za obdobje 2007–2010 je bila na splošno dobra zlasti v državah s centraliziranim upravljanjem. Poleg tega se šteje, da je bil instrument IPA učinkovito izveden. V oceni je bilo poudarjeno, da so rezultati instrumenta IPA najboljši, ko ga vodijo zahteve v zvezi s pravnim redom, saj sta tako zagotovljena politično sprejeta institucionalna struktura in mandat. Da bi se povečali učinek in trajnost pomoči ter dodana vrednost, je bilo ugotovljeno, da morata instrument IPA spremljati jasna politična strategija in stalen napredek pristopnega procesa. Ocena priporoča močnejšo povezavo med političnim dialogom in financiranjem instrumenta IPA, sprejetje večletnega, na rezultatih temelječega pristopa za naslednji program, ki bo pospešil proces, zagotavljanje dejanskega prispevka dobljenih rezultatov k trajnostnim rezultatom in zagotavljanje določene ravni prožnosti pri izvajanju. Prav tako se priporoča prilagoditev pomoči absorpcijski sposobnosti upravičencev z uporabo več ocen zmogljivosti v fazi načrtovanja programa. Komisija je sprejela številna priporočila in jih uporabila pri pripravi naslednika, tj. programa IPA II.

Operativni vidiki uspešnosti

Na področju humanitarne pomoči in civilne zaščite je hitrost posredovanja izjemno pomembna, da se lahko zagotovi takojšnja pomoč za zadovoljevanje glavnih potreb. Leta 2013 je bila povprečna hitrost posredovanja od sprejetja ponudbe do napotitve v okviru mehanizma EU na področju civilne zaščite skladna s ciljem, tj. manj kot 36 ur. Zmožnost Unije, da se odzove hitro in usklajeno, se je maja 2013 povečala z ustanovitvijo novega centra Evropske komisije za usklajevanje nujnega odziva (ERCC). Center ERCC deluje 24 ur na dan in sedem dni v tednu, kar krepi zmogljivost odzivanja EU na nesreče z zbiranjem informacij o naravnih nesrečah, spremljanjem nevarnosti in zagotavljanjem učinkovitega usklajevanja posredovanj v realnem času. Na Filipinih, na primer, je center ERCC omogočil zagotavljanje osebja in materialne nujne pomoči iz več kot 20 sodelujočih držav, pa tudi prevoz sredstev civilne zaščite v regijo, kar potrjuje njegovo dodano vrednost.

V skladu s cilji upravljanja Komisije je bil velik del projektov instrumenta za stabilnost (72 %) na področju skupne zunanje in varnostne politike leta 2013 v obdobju krize sprejet v treh mesecih. To je EU omogočilo, da je pravočasno posredovala v nekaterih velikih krizah.

Na področju zunanje pomoči si je Komisija prizadevala tudi za boljše usklajevanje v primerih, ko se ljudem, ki jih prizadenejo velike humanitarne krize, pomaga prek različnih finančnih instrumentov, kot kaže naslednji primer:

Usklajevanje v okviru Komisije pri mobilizaciji različnih instrumentov zunanje pomoči EU

Kriza v Siriji je že od začetka zahtevala mobilizacijo vseh instrumentov EU za zunanje sodelovanje. Da bi se preprečilo nepotrebno prekrivanje, je bilo med službami Komisije, ki zagotavljajo financiranje, organizirano usklajevanje. Ta mehanizem usklajevanja omogoča redno hitro izmenjavo informacij o tekočih in načrtovanih dejavnostih. Tako je bilo opredeljenih več dejavnosti, pri katerih je lahko instrument za stabilnost koristno dopolnil instrument za humanitarno pomoč, na primer z zagotavljanjem varnosti v jordanskih begunskih taboriščih ali z zagotavljanjem prepotrebne pomoči na območjih severne Sirije, kjer režim iz Damaska humanitarnim udeležencem nalaga stroge omejitve.

3. OKVIR SPREMLJANJA, POROČANJA IN OCENJEVANJA –VEČLETNI FINANČNI OKVIR ZA OBDOBJE 2014–2020

Parlament in Svet sta že sprejela vse pravne podlage za programe novega večletnega finančnega okvira. Okviri spremljanja, vrednotenja in poročanja za te programe so določeni v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije. V zakonodajnem postopku se je poskušalo ohraniti okrepljene cilje, kazalnike in mejnike, vključene v predlog Komisije. Komisija je vzporedno razvila svoje instrumente za notranje upravljanje – načrte upravljanja in letna poročila generalnih direktoratov o dejavnostih, da bi vključila več poročanja o uspešnosti finančnih programov.

Podobno kot v prejšnjem večletnem finančnem okviru glavni ciklusi spremljanja in poročanja potekajo vsako leto. Poročanje v prvih štirih letih programov se bo osredotočalo na napredek pri izvajanju programov in na rezultate. Na splošno bodo vmesne ocene, ki se bodo osredotočale na dosežen napredek, težave pri izvajanju in prve kazalnike o uspešnosti programov, izvedene v obdobju 2016–2017. S temi ocenami naj bi se ugotovilo, ali so pri nadaljnjem izvajanju programov in oblikovanju programov za naslednje finančno obdobje potrebne kakšne prilagoditve. Prvi kazalniki o uspešnosti bodo morda prispevali tudi k predlogu Komisije za pregled/revizijo večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, ki ga bo Komisija pripravila leta 2016. Na splošno bodo končne in naknadne ocene pripravljene v obdobju 2020–2024, zagotovile pa bodo glavne informacije o uspešnosti programov in njihovih učinkih na družbo in gospodarstvo.

Čas, ki preteče med postopno uvedbo programov z izplačili sredstev in začetkom izvajanja financiranih ukrepov ter možnostjo merjenja učinka ukrepov, je sistemsko vprašanje. Vse dejavnosti na področju vrednotenja bodo skupaj z revizijami smotrnosti poslovanja, ki jih pripravi Računsko sodišče, kot doslej tudi nadalje uporabljale ugotovitve za nazaj, da bodo analizirale preteklost in usmerjale k prihodnjemu napredku.

4. SKLEPNE UGOTOVITVE

Ocene, revizije smotrnosti poslovanja, podatki o spremljanju ter poročanje držav članic in drugih zagotavljajo presek podatkov in mnenj o napredku in uspešnosti ključnih programov, ki prispevajo k cilju strategije Evropa 2020. Komisija različne programe na splošno izvaja po načrtu, v nekaterih primerih pa v primerjavi z zastavljenimi mejniki in kazalniki ni napredka. V tej fazi se večina informacij in podatkov nanaša na rezultate in sprejete ukrepe, ne pa na rezultate in učinke na cilje programa, vendar prvi kazalniki splošne uspešnosti na podlagi zasnove programov in napredka, doseženega pri izvajanju programov, potrjujejo pričakovanja. Težko je izmeriti, v kolikšni meri je napredek na področju splošnih ciljev strateške politike neposredno in izključno rezultat ukrepov, ki so jih financirali programi porabe, potrjena pa je dodatna vrednost skupnih ciljev in usklajenega ukrepanja EU, ki prispevajo k večji uspešnosti in učinkovitosti.

Upad gospodarske rasti je očitno upočasnil napredek pri doseganju krovnih ciljev EU v zvezi s pomembnimi cilji, kot je zmanjšanje števila ljudi, ki jih ogrožata revščina in socialna izključenost. Komisija je v odziv na krizo sprejela različne ukrepe, da bi pospešila izvajanje in uskladila financiranje EU s cilji strategije Evropa 2020. Kljub temu je jasno, da programi porabe EU trenda upočasnitve gospodarske rasti sami niso mogli obrniti. Poročilo zagotavlja številne primere finančnih programov, ki so zmanjšali negativne učinke krize za podjetja in države članice. Različni finančni instrumenti so na primer MSP in inovativnim podjetjem omogočili nadaljnje naložbe v prihodnost. Podpora iz evropskih strukturnih skladov je bila v številnih državah članicah ključni instrument za podporo aktivnim politikam trga dela.

Medtem ko je financiranje EU prispevalo k pomembnim strateškim ciljem politike in je obsežno financiranje v okviru Evropskega energetskega programa za oživitev plinskih in elektroenergetskih povezav šele začelo prispevati k blažitvi obsežnega vprašanja zanesljive oskrbe z energijo in utrditvi notranjega trga z energijo, bodo potrebna precejšnja prizadevanja za nadaljnje izboljšanje povezav z bolj oddaljenimi in/ali slabše povezanimi deli enotnega trga.

Komisija je prispevke vseh razpoložljivih oblik ocen, kot so vrednotenja in posebna poročila Računskega sodišča, uporabila za prilagoditev izvajanja programov in pripravo naslednjih programov. Zgledno so izboljšani cilji, določeni na ravni projektov in programov ter predhodna analiza potreb in dodane vrednosti EU. Komisija je tudi pozvala k večji osredotočenosti na uspešnost in učinkovitost ter k vključitvi boljših kazalnikov in sistemov za spremljanje dokazov o uspešnosti. Okvir spremljanja, poročanja in vrednotenja za večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 na podlagi zakonodaje, ki sta jo Evropski parlament in Svet spre