GLOSAR

CMEF : Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja

Dejavnost : Projekt, pogodba ali druga posamezna ureditev, ki jo sofinancira EKSRP.

EERP : Evropski načrt za oživitev gospodarstva

EKSRP : Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

Göteborška strategija : Göteborška strategija se je začela uresničevati leta 2001 kot prva strategija EU za trajnostni razvoj.

GVA : Bruto dodana vrednost

Lizbonska strategija : Strategija EU za rast in delovna mesta, ki se je začela uresničevati leta 2000, je usmerjena v rast in ustvarjanje večjega števila boljših delovnih mest z vlaganjem v znanje, zelenitev gospodarstva in inovacije.

Mrtve izgube : Stanje, v katerem bi bil subvencionirani projekt deloma ali v celoti izveden brez pomoči donacije.

Osi : Razvoj podeželja se v programskem obdobju 2007–2013 izvaja v okviru štirih tematskih osi, ki predstavljajo skladne svežnje ukrepov za razvoj podeželja.

Programsko obdobje : Večletni okvir za načrtovanje in izvajanje politik EU, kot je politika razvoja podeželja; obdobje razvoja podeželja traja od leta 2007 do leta 2013.

PRP : Program razvoja podeželja je programski dokument za načrtovanje in izvajanje politike EU za razvoj podeželja, ki ga pripravi država članica in odobri Komisija. PRP se lahko pripravi na regionalni ali nacionalni ravni.

Sistematski pregled : Skupna kmetijska politika je bila leta 2009 prilagojena, da bi se kmetje lahko bolje odzivali na dogajanje na trgu, da bi se upravljanje neposrednih plačil poenostavilo in da bi se kmetom pomagalo pri reševanju novih izzivov prihodnosti, zlasti podnebnih sprememb. Ta prilagoditev se imenuje sistematski pregled.

SKP : Skupna kmetijska politika: sklop predpisov in praks, ki jih je Evropska unija sprejela, da bi zagotovila skupno in poenoteno politiko na področju kmetijstva.

Strateške smernice Skupnosti : S temi strateškimi smernicami je Svet opredelil prednostne naloge Evropske unije v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP). Povezal jih je s cilji, določenimi na zasedanjih Evropskega sveta v Lizboni in Göteborgu, ter jih preoblikoval v politiko razvoja podeželja. Namen je zagotoviti skladnost razvoja podeželja z drugimi politikami EU, zlasti na področju kohezije in okolja, ter podpreti izvajanje nove skupne kmetijske politike (SKP) in z njo povezanega prestrukturiranja.

U121 : Ukrep 121 – posodabljanje kmetijskih gospodarstev

Ukrep : Shema pomoči za izvajanje politike. Ukrep določa pravila za projekte, ki se lahko financirajo v okviru osi.

POVZETEK

I. Evropska unija (EU) v okviru svoje politike razvoja podeželja sofinancira naložbene projekte kmetijskih gospodarstev. V proračunu sedanjega programskega obdobja za leta 2007–2013 je 11,1 milijarde EUR [1] namenjenih posebnemu naložbenemu ukrepu, ki se imenuje posodabljanje kmetijskih gospodarstev. Sredstva EU dopolnjujejo nacionalni javni odhodki, ki pokrivajo del skupnih stroškov naložb.

II. Svet je v strateških smernicah Skupnosti za razvoj podeželja opredelil posebne prednostne naloge EU, ki jih je treba obravnavati s politiko razvoja podeželja, države članice pa morajo sredstva usmeriti v jasno opredeljene cilje, ki odražajo ugotovljene potrebe na podeželju v državah članicah.

III. Leta 2009 je bilo dodeljenih dodatnih 4,95 milijarde EUR ukrepom razvoja podeželja, vključno s posodabljanjem s sistematskim pregledom in evropskim načrtom za oživitev gospodarstva (EERP), da bi se dodatno okrepile dejavnosti, povezane s prednostnimi nalogami EU na področju podnebnih sprememb, obnovljivih virov energije, gospodarjenja z vodnimi viri, biotske raznovrstnosti in prestrukturiranja sektorja mleka.

IV. Pri reviziji je bilo preučeno, ali je bila pomoč EU za posodabljanje kmetijskih gospodarstev usmer- jena v prednostne naloge EU in posebne potrebe v državah članicah.

V. Sodišče je ugotovilo, da:

(a) je ukrep 121 za posodabljanje kmetijskih gospodarstev sicer dosegel cilj posodabljanja iz svojega poimenovanja, kar pa je bilo skoraj neizogibno, saj vsaka naložba ali nakup nove opreme prinaša delno posodobitev. Ukrep bi lahko zagotovil boljše razmerje med ceno in koristmi, če bi bila sredstva bolje usmerjena;

(b) se usmerjanje sredstev med revidiranimi državami članicami močno razlikuje. Nekatere sredstva uspešno usmerjajo, medtem ko druge ne uporabljajo dobrih izbirnih meril, ki so jih vzpostavile, ali pa imajo slabe sisteme usmerjanja;

(c) podatki v programih razvoja podeželja (PRP) držav članic pogosto ne zadostujejo za dokaz ustrezne usmerjenosti pomoči za naložbe. Tudi podatkov o procesu izbire projektov je premalo. Zato Komisija ob odobritvi PRP pogosto ne pozna izbirnih postopkov držav članic za projekte;

(d) okvir skupnega spremljanja in vrednotenja ne daje take vrste podatkov, ki je potrebna za spremljanje napredka pri izpolnjevanju prednostnih nalog EU. Poleg tega je bilo ugotovljeno, da podatki niso zanesljivi in ne omogočajo primerjave med državami članicami (in/ali regijami);

(e) nekatere države članice zaradi nadomestitve dodatnega financiranja s sredstvi, ki so bila za zadevne ukrepe namenjena že pred sistematskim pregledom, niso dodatno okrepile dejavnosti, povezanih s prednostnimi nalogami EU;

(f) postopki za ugotavljanje ekonomske upravičenosti in trajnosti gospodarstva ali naložbenega projekta niso bili uspešni v vseh državah članicah;

(g) tveganje mrtvih izgub zaradi naknadne odobritve naložb, ki so se že izvajale, ni bilo odpravljeno.

VI. Sodišče na podlagi svojih ugotovitev priporoča, naj:

(a) Komisija ne odobri PRP, če ti ne dokažejo, da je pomoč usmerjena, in ne vsebujejo jasnih in ustreznih izbirnih meril, ki obravnavajo prednostne naloge EU ter nacionalne ali regionalne potrebe;

(b) Komisija zagotovi, da se bodo za prihodnje programsko obdobje pridobili ustrezni in zanesljivi podatki, da se omogoči upravljanje in spremljanje rezultatov ukrepa ter da se pokaže, koliko odobrena pomoč prispeva k izpolnjevanju prednostnih nalog EU;

(c) Komisija za zagotovitev dodatnega učinka financiranja predlaga zakonodajo za vključitev te zahteve v povezane uredbe EU, kadar želi določene ukrepe in proračunska sredstva nameniti za posebne prednostne naloge, kot je bilo pri sistematskem pregledu;

(d) države članice vzpostavijo uspešne in tveganju primerne postopke, s katerimi zagotovijo, da projekti ne dobijo donacije, če obstaja dvom o finančni upravičenosti naložbe ali trajnosti gospodarstva;

(e) Komisija spodbuja države članice k dobri praksi, v skladu s katero so odhodki projekta upravičeni šele od datuma odobritve donacije.

UVOD

RAZVOJ PODEŽELJA – OKVIR UKREPA 121

1. EU je vzpostavila skupno politiko razvoja podeželja, znano tudi kot drugi steber skupne kmetijske politike (SKP), ki se izvaja v večletnih programskih obdobjih. Sedanje obdobje traja od leta 2007 do leta 2013, plačila pa morajo biti zaključena do leta 2015. Politika temelji na načelu sofinanciranja: sredstva EU dopolnjujejo nacionalna, pa tudi zasebna sredstva. EU sofinancira dejavnosti prek Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), katerega proračun je v programskem obdobju 2007–2013 znašal 96 milijard EUR. To vključuje skoraj 5 milijard EUR dodatnih sredstev, ki so bila zagotovljena po sistematskem pregledu in evropskem načrtu za oživitev gospodarstva. [2]

2. Politika temelji na treh temah (oseh) in horizontalni osi, imenovani LEADER. Tri osi so:

- 1. os: izboljšanje konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja;

- 2. os: izboljšanje okolja in podeželja ter

- 3. os: izboljšanje kakovosti življenja na podeželju.

3. Strateške prioritete za razvoj podeželja na ravni Skupnosti so določene v strateških smernicah Skupnosti, glavna pravila, ki urejajo politiko raz- voja podeželja za obdobje 2007–2013, kot tudi ukrepi politike, ki so na voljo državam članicam in regijam, pa so določeni v Uredbi Sveta (ES) št. 1698/2005 [3].

4. Znotraj vsake osi je z zakonodajo opredeljen sklop ukrepov za razvoj podeželja, ki so specifični instrumenti za izvajanje osi.

5. Države članice pripravijo svoje programe razvoja podeželja (PRP) na nacionalni ali regionalni ravni, v katerih opredelijo strategijo in pred-lagajo ukrepe, s katerimi želijo obravnavati ugotovljene potrebe. PRP so glavni programski instrument za usmerjanje sredstev EU. Odobri jih Evropska komisija. Za sedanje programsko obdobje je bilo odobrenih skupaj 97 PRP.

6. Evropska komisija in države članice so za spremljanje in vrednotenje izvajanja politike razvoja podeželja opredelile okvir skupnega spremljanja in vrednotenja. Ta okvir vključuje sklop kazalnikov za ocenjevanje doseganja pričakovanih ciljev na ravni izložkov, rezultatov in učinkov.

7. V tem poročilu je obravnavan poseben ukrep 121 v okviru 1. osi, s katerim se subvencionirajo naložbeni projekti za posodabljanje kmetijskih gospodarstev.

KAJ JE UKREP 121?

8. Ukrep 121 financira naložbe v kmetijska gospodarstva. To so lahko naložbe v enostavne predmete, kot so kmetijsko orodje in leseni zaboji za sadje, ali pa kompleksni projekti, kot so obrati za pridobivanje bioplina. Posebni proračun EU za ta ukrep znaša 11,1 milijarde EUR (financira se prek EKSRP) [4], kar v celotnem programskem obdobju 2007–2013 pomeni okrog 11 % celotne načrtovane porabe EU za razvoj podeželja v EU. Za uporabo ukrepa 121 so se odločile vse države članice.

OKVIR 1

PRIMERI, KI KAŽEJO RAZNOLIKOST IN VRSTE NALOŽB, FINANCIRANIH Z UKREPOM 121

Fotografije, posnete med revizijo, kažejo različne predmete, kupljene v okviru naložb, ki so se financirale z ukrepom 121, od viličarja ...

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. Glavna uredba na področju razvoja podeželja določa standardno stopnjo skupne javne pomoči (iz EKSRP in nacionalnih ali regionalnih javnih sredstev) na 40 % upravičene naložbe. Države članice lahko določijo nižje stopnje javne pomoči ali najvišje upravičene stroške in s tem omejijo pomoč. Standardna stopnja pomoči pa se v posebnih razmerah lahko poveča. Tako lahko mladi kmet prejme do 50 % upravičene naložbe. Kmetje na goratih območjih, na drugih območjih z omejenimi možnostmi ali območjih Natura 2000 [5] lahko prejmejo še dodatnih 10 %. Stopnja pomoči lahko v izjemnih primerih (tj. v najbolj oddaljenih regijah in na manjših Egejskih otokih) doseže do 75 %. Najnižja stopnja pomoči v uredbah EU ni opredeljena.

USMERJANJE POMOČI

UKREP 121 BI MORAL OBRAVNAVATI PREDNOSTNE NALOGE EU IN UGOTOVLJENE POTREBE

10. Strateške smernice Skupnosti določajo prednostne naloge EU za izboljšanje konkurenčnosti kmetijstva, ki vključujejo posodabljanje, inovacije in kakovost. V preambuli glavne Uredbe (ES) št. 1698/2005 [6] je naveden namen pomoči za naložbe za posodabljanje v okviru ukrepa 121:

"Namen pomoči Skupnosti naložbam v kmetijstvu je posodobiti kmetijska gospodarstva za povečanje njihove gospodarske učinkovitosti s pomočjo boljše uporabe proizvodnih dejavnikov, vključno z uvajanjem novih tehnologij in inovacij, usmerjanjem v kakovost, ekološko pridelavo ter diverzifikacijo kmetijskih in nekmetijskih dejavnosti, tudi v neživilskih sektorjih in z energetskimi pridelki, kot tudi za izboljšanje varovanja okolja, varstva pri delu ter higiene in dobrega počutja živali na kmetijskih gospodarstvih."

11. V glavnem delu uredbe [7] so določena merila za upravičenost, v skladu s katerimi se podpora dodeli samo za naložbe, ki:

- izboljšajo splošno učinkovitost kmetijskega gospodarstva in

- so v skladu s standardi Skupnosti, ki veljajo za takšne naložbe.

12. Države članice morajo zagotoviti, da so naložbeni ukrepi v njihovih PRP usmerjeni v jasno opredeljene cilje, ki odražajo ugotovljene strukturne in ozemeljske potrebe ter strukturne slabosti [8], pri čemer je treba upoštevati strateške smernice Skupnosti.

13. Države članice lahko za doseganje tega uporabijo različne pristope. Prva raven usmerjanja se lahko doseže z določitvijo omejevalnih meril za upravičenost in različnih stopenj pomoči za različne vrste naložbenih projektov, kar bi moralo biti podrobno opisano v PRP. Tako lahko države članice nekatere vrste kmetov in kmetijskih gospodarstev razglasijo za upravičene (upravičenost upravičencev) ter določijo merila za upravičenost naložbenih projektov tako, da določijo pozitivni seznam upravičenih vrst naložb ali negativni seznam naložbenih postavk, ki niso upravičene. To lahko pripelje do razlikovanja med regijami ali sektorji (z izločitvijo nekaterih sektorjev) in določanja zgornjih mej pomoči (povezano z velikostjo projektov).

14. Uporaba osnovnih meril za upravičenost, ki je opisana v predhodnem odstavku, lahko izloči projekte, ki niso povezani z ugotovljenimi potrebami in prednostnimi nalogami. Uredba pa zahteva dodatno usmerjanje: države članice bi morale izbirati iz populacije upravičenih naložbenih projektov, ki so bili predloženi, z uporabo posebnih izbirnih meril. [9]

15. Eden od načinov za doseganje tega, ki sicer ni zahtevan v ustrezni zakonodaji, je razvrščanje projektnih vlog s točkovanjem za vsako obravnavano izbirno merilo. Namen takih sistemov točkovanja je pripraviti seznam najboljših projektov, ki največ prispevajo k doseganju zastavljenih ciljev ukrepa.

16. V diagramu je predstavljeno, kako lahko države članice usmerjajo ukrep 121.

DIAGRAM

+++++ TIFF +++++

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

17. Pri reviziji je bilo preučeno, kako Evropska komisija upravlja ukrep posodabljanje kmetijskih gospodarstev (ukrep 121) in kako ga države članice izvajajo. Splošno revizijsko vprašanje je bilo:

Ali je pomoč EU za posodabljanje kmetijskih gospodarstev usmerjena v prednostne naloge EU in posebne potrebe v državah članicah?

Cilj revizije je bil s tem vprašanjem ugotoviti, ali je bilo 11,1 milijarde EUR proračunskih sredstev za ta ukrep usmerjenih v projekte, ki najbolje izpolnjujejo prednostno nalogo EU, da se doseže posodobitev, zlasti njene posebne vidike, opredeljene v Uredbi (ES) št. 1698/2005 (glej odstavek 10).

18. Pri reviziji je bilo ocenjeno tudi izvajanje dodatnega financiranja, ki je bilo z ukrepom 121 zagotovljeno v okviru sistematskega pregleda in evropskega načrta za oživitev gospodarstva.

19. Kot zadnje pa je bilo pri reviziji ocenjeno, ali so države članice uvedle uspešne sisteme za zmanjšanje tveganja, da se financirajo naložbe v kmetije, ki niso ekonomsko upravičene, in da pride do mrtvih izgub.

20. Revizija je bila osredotočena na glavne faze, v katerih je mogoče pomoč za naložbe usmerjati v prednostne naloge in ugotovljene potrebe prek različnih vidikov okvira politike, in sicer uredbeni okvir EU, PRP, Komisijino odobritev PRP in izvajanje ukrepa v državah članicah.

21. V revizijsko delo je bila vključena Komisija in deset držav članic. [10] Na ravni Komisije je bila pregledana zasnova ukrepa z ustrezno zakonodajo EU, [11] ki se zanj uporablja, dejavnosti Evropske komisije pri odobritvi PRP, ki jih predložijo države članice, in kakršno koli nadaljnje spremljanje. Revizijske ekipe so obiskale sedem od desetih izbranih držav članic (in/ali regij v teh državah), za dodatne tri pa je bil opravljen pregled dokumentacije. Med revizijo so bili pregledani PRP, ustrezna nacionalna/regionalna zakonodaja in izbirni postopki za naložbene projekte, ki naj bi jih financiral ukrep 121. Sodišče je za oceno okvira skupnega spremljanja in vrednotenja kot orodja spremljanja za ukrep 121 pregledalo podatke, ki jih države članice vsako leto zberejo in o njih poročajo.

22. Sodišče je pregledalo vzorec s 100 naložbenimi projekti, ki so jih med letom 2009 [12] odobrili pristojni nacionalni ali regionalni organi (deset naložbenih projektov za vsako revidirano državo članico ali regijo), da bi lahko analiziralo izbirni postopek za te projekte. Revizorji Sodišča so na kraju samem obiskali 21 projektov iz vzorca in opravili pogovore s končnimi upravičenci.

OPAŽANJA

USMERJANJE SREDSTEV UKREPA 121 V IZPOLNJEVANJE PREDNOSTNIH NALOG EU IN UGOTOVLJENIH POTREB

NAKUP NOVE OPREME ALI OBRATOV JE PRINESEL DELNO POSODOBITEV

23. Sodišče je ugotovilo, da je vseh 100 projektov v vzorcu že doseglo ali pa bodo verjetno dosegli cilj posodobitve gospodarstva in/ali ustreznega kmetijskega sektorja. Vendar je bilo to skoraj neizogibno, saj se z naložbami običajno financira nakup novih strojev, nove opreme, novih stavb ali prenova stavb, rezultat vsakega nakupa nove opreme ali obratov pa je neka stopnja posodobitve.

24. Podobno bodo nove naložbe verjetno delno že same po sebi ustrezale prednostnim nalogam EU (glej odstavek 10), kot so uvedba nove tehnologije in izboljšanje glede okolja, varnosti pri delu, higiene in dobrega počutja živali na kmetijskem gospodarstvu. Zaradi nenehnega napredka tehnologije in okoljskih standardov vsaka nova oprema verjetno pomeni izboljšanje energetske učinkovitosti in izpustov v primerjavi s starejšo opremo. Novi hlevi morajo na primer izpolnjevati standarde iz direktiv EU, zato v primerjavi s starejšimi obrati pomenijo izboljšanje higiene, dobrega počutja živali, varnosti pri delu in varovanja okolja. Vendar druge prioritete EU, kot so inovacije, kakovost in diverzifikacija, niso nujno avtomatsko dosežene samo z naložbami v opremo in obrate.

NEKATERE DRŽAVE ČLANICE POMOČ USMERJAJO V PROJEKTE, KI OBRAVNAVAJO UGOTOVLJENE POTREBE IN PREDNOSTNE NALOGE EU

25. Če se pomoč usmeri v posebne potrebe v skladu s prednostnimi nalogami EU, jo je mogoče uspešneje uporabiti. Projekti, ki posebej obravnavajo dogovorjene prednostne naloge in ugotovljene potrebe, bi morali doseči boljše razmerje med ceno in koristmi za davkoplačevalce EU in držav članic, ki zagotavljajo sredstva.

26. Večina držav članic je uporabljala omejevalne pogoje za upravičenost, da bi dosegla osnovno usmerjanje pomoči. Na primer:

- oblasti na Madžarskem so objavile razpis za zbiranje predlogov za projekte za posamezne sektorje ali vrste projektov, kot so posodab- ljanje živinorejskih farm, vrtnarska oprema, namakalni projekti itd.;

- v Nemčiji (Baden-Württemberg) so bili izključeni poljedelski stroji, kot so traktorji. V nekaterih državah članicah, kot sta Poljska in Luksemburg, pa so bile upravičene skoraj vse vrste kmetijskih naložb.

27. Usmerjanje pomoči s spodbujanjem projektov, ki ustrezajo potrebam in prednostnim nalogam, opredeljenim v PRP, je bilo ugotovljeno v več državah članicah. Na primer:

- Luksemburg je ponudil višje stopnje pomoči (dodatnih 10 % stroškov projekta) za naložbe, ki izboljšujejo varovanje okolja ali dobro počutje živali;

- v Belgiji se je za projekte, ki izboljšujejo naprave za shranjevanje in trosenje gnoja, uporabljala 40-odstotna stopnja pomoči, kar je dvakrat več kot standardna stopnja v višini 20 %.

28. Dve državi članici sta pomoč dodatno usmerjali z izbiro najboljših projektov izmed tistih, ki so šteli kot upravičeni. Italija (Benečija) in Romunija sta takšna merila uporabljali z drugimi metodami usmerjanja za obravnavanje potreb iz PRP v skladu s prednostnimi nalogami EU.

OKVIR 2

PRIMER DOBRE PRAKSE: ITALIJA (BENEČIJA) JE DOSEGLA KAR NAJVEČJO VERJETNOST, DA BODO IZBRANI TISTI NALOŽBENI PROJEKTI, KI NAJBOLJE OBRAVNAVAJO UGOTOVLJENE POTREBE IN TUDI PREDNOSTNE NALOGE EU

Benečija svoja izbirna merila za izbiro projektov izmed upravičenih vlog določa s sistemom točkovanja, pri katerem se upoštevajo prednostne naloge, opredeljene v regionalnem PRP, in pripravljajo seznami vrst prednostnih naložb po sektorjih.

Te prednostne naloge so bile okoljske koristi, povečanje vrednosti proizvodov, integracija podjetij, strukturno posodabljanje, dostop do podatkov in komunikacijske tehnologije, ponovna preusmeritev in prestrukturiranje posameznih kmetijskih sektorjev in projektov na goratih območjih.

Projekt gradnje skladišča in hladilnice za jabolka je bil na primer izbran, ker je ustrezal prednostni nalogi ekološke pridelave (ki veča vrednost), ker je uporabljal fotovoltaične panele za zmanjšanje porabe energije (okoljske koristi) in ker se je izvajal na goratem območju.

V PRAKSI SO PREDNOSTNE NALOGE REDKO DOLOČENE

29. V Nemčiji (Baden-Württemberg), Španiji (Katalonija), Franciji, na Madžarskem in Portugalskem (celinski del) so bila v nacionalnih postopkih določena izbirna merila, na podlagi katerih so bili ocenjeni vsi projekti. Vendar je bila ne glede na rezultate te ocene za vse upravičene projekte odobrena donacija, saj je bilo dovolj sredstev za ukrep.

30. Za oblasti v Franciji, na primer, je bil projekt gradnje konjušnice za 76000 EUR upravičen, vendar je pri ocenjevanju dobil nič točk, saj ni obravnaval nobene prednostne naloge, določene za ukrep. Kljub temu je bila odobrena donacija za projekt, saj je bil proračun, ki je bil na voljo, večji od takratnega skupnega povpraševanja v prejetih upravičenih projektnih vlogah.

31. V Belgiji, Luksemburgu in na Poljskem izbirna merila niso bila določena, čeprav je Komisija državam članicam sporočila, da je opredelitev takšnih izbirnih meril zakonska obveznost.

OKVIR 3

POLJSKI PRP, PRIMER PREMAJHNE USMERJENOSTI

Pri neodvisni predhodni oceni poljskega PRP se je pokazalo, da je bil sistem za usmerjanje slab, zato je bilo priporočeno, naj se pripravijo in uporabljajo izbirna merila. Vendar v PRP niso določena nobena izbirna merila niti druga sredstva za obravnavo posebnih potreb ali ciljev. Ker so sprejeta merila izločila samo kmetije, manjše od določene velikosti, so bila skoraj vsa kmetijska gospodarstva v vseh kmetijskih sektorjih upravičena do prijave. Zato je povpraševanje močno preseglo število projektov, ki jih je bilo mogoče financirati. Med prvim razpisom za zbiranje predlogov za projekte leta 2007 je zato poljski organ upravljanja uporabil načelo "kdor prej pride, prej melje". Upravičene vloge so bile sprejete v vrstnem redu, po katerem so bile predložene, dokler ni bila dosežena proračunska zgornja meja za posamezno regijo. Zato so v nekaterih regionalnih uradih vlagatelji čakali v vrsti pred upravnim uradom. Med drugim razpisom za projekte leta 2009 so bili projekti izbrani naključno. Izmed vseh sprejemljivih vlog, ki so izpolnjevale osnovna merila za upravičenost, so bile vloge naključno izbrane, dokler ni bil porabljen proračun, ki je bil na voljo za regijo. Pri takšnih izbirnih metodah ni mehanizma za usmerjanje sredstev v projekte, ki obravnavajo ugotovljene strukturne in ozemeljske potrebe.

Poljske oblasti so oktobra 2010 uvedle izbirna merila za naložbene projekte.

PREGLED RAZLIČNIH METOD USMERJANJA, KI SO JIH UPORABLJALE REVIDIRANE DRŽAVE ČLANICE (REGIJE)

32. V tabeli 1 so prikazani pregled različnih metod usmerjanja, ki se uporabljajo v desetih državah članicah, ter analiza usmerjenosti, dosežene z določbami iz PRP, ki jo je opravilo Sodišče, nacionalna zakonodaja in izvedbeni postopki.

TABELA 1

RAZLIČNE METODE IN INTENZIVNOSTI USMERJANJA V DESETIH REVIDIRANIH DRŽAVAH ČLANICAH (REGIJAH)

Država članica | Omejevalna merila za upravičenost, povezana z opredeljenimi prednostnimi nalogami in/ali danimi spodbudami | Izbirna merila so opredeljena tako, da usmerjajo pomoč | Izbirna merila se uspešno uporabljajo | Splošna ocena usmerjanja |

Belgija (Valonija) | √ | X | X | slabo |

Nemčija (Baden-Württemberg) | √ | √ | X | omejeno |

Španija (Katalonija) | √ | √ | X | omejeno |

Francija (celinska) | √ | √ | X | omejeno |

Italja (Benečija) | √ | √ | √ | dobro |

Luksemburg | omejeno | X | X | slabo |

Madžarska | √ | √ | X | omejeno |

Poljska | X | X | X | slabo |

Portugalska (celinska) | √ | √ | X | omejeno |

Romunija | √ | √ | √ | dobro |

KOMISIJA JE ODOBRILA NEKAJ PROGRAMOV RAZVOJA PODEŽELJA, KI POMOČI NISO USMERJALI V UGOTOVLJENE POTREBE IN PREDNOSTNE NALOGE

33. Usmerjanje iz odstavkov od 29 do 32 ne bi smelo biti neuspešno, saj se PRP, ki jih pripravijo države članice, predložijo Komisiji v odobritev, zakonodaja pa zahteva, da vsebujejo zadostne dokaze, da so naložbeni ukrepi usmerjeni v jasno opredeljene cilje, ki odražajo ugotovljene strukturne in ozemeljske potrebe ter strukturne slabosti. [13] V skladu s sedanjo zakonodajo državam članicam v PRP ni treba razkriti izbirnih meril, ki jih bodo uporabljale. Države članice jih lahko sprejmejo, potem ko je Komisija že odobrila PRP. Vendar je vključevanje ključnih elementov, ki jih namerava država članica uporabiti za izbiro naložbenih projektov, bistveno za ugotavljanje, ali in koliko bo zahtevana usmerjenost dosežena.

34. Dva od desetih PRP sta vsebovala jasne dokaze dobrega usmerjanja ukrepa 121 (Italija – Benečija in Madžarska). V šestih drugih PRP je bilo malo dokazov o takšni usmerjenosti (Belgija – Valonija, Nemčija – Baden-Württemberg, Španija – Katalonija, Francija, Romunija [14], Portugalska), v dveh PRP (Luksemburg in Poljska) pa ni bilo zadostnih dokazov o usmerjenosti ukrepa 121. Vendar je Komisija odobrila vseh deset PRP.

35. Službe Komisije so med oceno predlaganega poljskega PRP julija 2007 izrazile pomisleke glede slabe usmerjenosti ukrepa 121. Ob tem je Komisija izrazila pomislek glede primernosti predlaganega pristopa "kdor prej pride, prej melje". Poljski PRP potem ni bil spremenjen, Komisija pa ga je septembra 2007 kljub nezadostni usmerjenosti odobrila.

36. V luksemburškem PRP so bila določena merila za upravičenost in različne stopnje pomoči, ne pa tudi način usmerjanja pomoči v cilje, opredeljene v zvezi s posebnimi potrebami. Komisija je luksemburške oblasti večkrat opomnila, da morajo določiti izbirna merila.

37. Luksemburški in poljski primer potrjujeta potrebo po tem, da Komisija zagotovi, da je v PRP, ki jih prejme v odobritev, določena zadostna raven usmerjenosti. Ko Komisija odobri PRP in ko so državi članici dana na voljo sredstva EKSRP, Komisija težje retroaktivno zagotavlja usmerjanje.

OPIS ELEMENTOV USMERJANJA IZ PROGRAMA RAZVOJA PODEŽELJA NE USTREZA VEDNO USMERJANJU, KI SE UPORABLJA V PRAKSI

38. Sodišče je ugotovilo, da se izvajani izbirni postopek in dosežena usmerjenost v praksi včasih znatno razlikujeta od opisa v PRP, ki je glavni dokument, na podlagi katerega Komisija odobri celoten program porabe. Nekatere države članice so v svojih PRP opisale podrobne izbirne sisteme, vendar so v praksi financirale vse upravičene projekte, zaradi česar so njihovi izbirni postopki izgubili pomen (Francija, Madžarska). Nasprotno so druge države članice, zlasti Portugalska, razvile bolj podrobne sisteme usmerjanja, kot so jih opisale v PRP, ki jih je odobrila Komisija.

OKVIR SKUPNEGA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA NE OMOGOČA SPREMLJANJA TEGA, ALI UKREP OBRAVNAVA VSE PREDNOSTNE NALOGE EU

39. Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja zagotavlja podatke o napredku pri izvajanju programa glede na kazalnike finančnih vložkov, izložkov in rezultatov. Zato bi moral pomagati ugotoviti rezultate usmerjanja ukrepa.

40. Kazalniki okvira skupnega spremljanja in vrednotenja, opredeljeni za ukrep 121 (glej tabelo 2), niso ustrezni za spremljanje tega, koliko financirani projekti obravnavajo posamezne prednostne naloge EU ali specifične dejavnosti ukrepa, kot so kakovost, diverzifikacija kmetijskih in nekmetijskih dejavnosti ter izboljšanje varovanja okolja in varnosti pri delu ter raven higiene in dobrega počutja živali na kmetijskih gospodarstvih, saj se ti podatki ne zbirajo.

ZANESLJIVOST PODATKOV O REZULTATIH OKVIRA SKUPNEGA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA JE MAJHNA

41. Kazalnik rezultatov za nove proizvode in/ali tehnike je pomemben za naložbene ukrepe, katerih glavni cilj je posodabljanje gospodarstev. Pri reviziji se je pokazalo, da so države članice težko zbirale podatke, ki ustrezajo opredelitvi okvira skupnega spremljanja in vrednotenja za ta specifičen kazalnik. [15] Nekatere države članice so se odločile, da o njem sploh ne bodo poročale (Francija) ali da ga bodo merile samo delno (Belgija (Valonija)), ki obravnava samo nove proizvode). Poleg tega so bile v poročilih o vmesni oceni za pet od desetih revidiranih držav članic ugotovljene težave pri opredeljevanju novih tehnik (Belgija (Valonija), Nemčija (Baden-Württemberg), Francija, Luksemburg, Romunija). Druge države članice so uporabljale opredelitev, katere obseg je širši od obsega opredelitve, ki jo predlaga okvir skupnega spremljanja in vrednotenja. V Romuniji je opredelitev vključevala vse proizvode in tehnike, ki so nove za neko gospodarstvo. Opredelitev je tako vključevala skoraj vse naložbene projekte, ki so dobili podporo v okviru tega ukrepa (98 % končanih naložb [16]).

TABELA 2

KAZALNIKI OKVIRA SKUPNEGA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA ZA UKREP 121

Vrsta kazalnika | Kazalnik |

Osnova | Produktivnost dela v kmetijstvu |

Bruto investicije v osnovna sredstva v kmetijstvu |

Vložek | Znesek realiziranih javnih odhodkov (skupna vsota v primerjavi z EKSRP) |

Izložek [9999] | Število kmetijskih gospodarstev, ki so prejela podporo za naložbe (razdelitev po spolu, pravnem statusu, starostni kategoriji, vrsti naložbe – FADN [8888] – in kmetijski panogi) |

Skupna vrednost naložb (razdelitev po vrsti naložbe – FADN – in kmetijski panogi) |

Rezultat | Število gospodarstev, ki so uvedla nove proizvode in/ali tehnike (razdelitev po vrsti preusmeritve proizvodnje) |

Povečanje bruto dodane vrednosti v gospodarstvih, ki so prejela podporo |

Učinek | Gospodarska rast |

Produktivnost dela |

42. V skladu s smernicami Komisije je kazalnik rezultatov za povečanje bruto dodane vrednosti namenjen za merjenje izboljšanja gospodarske uspeš- nosti na ravni gospodarstev, ki so prejela podporo. [17] Dve od sedmih obiskanih držav članic zaradi težav pri zbiranju potrebnih podatkov (Luksemburg in Francija) nista poročali o povečanju bruto dodane vrednosti v obdobju 2007–2010. Za druge obiskane države članice je bilo pri reviziji ugotovljeno, da imajo zelo različne opredelitve in metode za zbiranje podatkov. V poročilu o vmesni oceni za Španijo (Katalonija) je poudarjeno, da je zanesljivost kazalnika za povečanje bruto dodane vrednosti zelo majhna, ker so bili potrebni računovodski podatki na voljo samo za zelo majhen vzorec upravičenih gospodarstev.

43. Posledica majhne zanesljivosti in pomanjkanja skupnih opredelitev je, da zbranih podatkov ni mogoče primerjati med različnimi državami članicami in da jih ni mogoče smiselno agregirati na ravni EU.

USMERJANJE DODATNIH SREDSTEV S SISTEMATSKIM PREGLEDOM

NAMEN SISTEMATSKEGA PREGLEDA JE USMERJANJE DODATNIH SREDSTEV V NOVE IZZIVE

44. Komisija je s svojim predlogom sistematskega pregleda [18] leta 2007 opredelila več novih izzivov za evropsko kmetijstvo na področju podnebnih sprememb, obnovljivih virov energije, gospodarjenja z vodnimi viri in biotske raznovrstnosti. Svet je kot dodaten izziv dodal prestrukturiranje sektorja mleka. S sistematskim pregledom in evropskim načrtom za oživitev gospodarstva je zagotovil dodatnih 4,95 milijarde EUR [19] in poudaril pomen usmerjanja teh sredstev z dodatno krepitvijo dejavnosti [20], povezanih z novimi izzivi EU v PRP držav članic. Države članice, ki so v svojih PRP nameravale obravnavati nove izzive in s tem aktivirati dodatna sredstva, ki so bila na voljo s sistematskim pregledom in evropskim načrtom za oživitev gospodarstva od januarja 2010 naprej, so morale do junija 2009 Komisiji v odobritev predložiti revidirane PRP. Na podlagi tega je bilo za ukrep 121 po ocenah namenjenih dodatnih 630 milijonov EUR.

45. Službe Sodišča so pregledale uporabo ukrepa 121 za obravnavo novih izzivov tako, da so ocenile PRP, revidirane po sistematskem pregledu, ki jih je odobrila Komisija, in nacionalne izvedbene postopke v desetih državah članicah, pregledanih pri tej reviziji.

NEKATERE DRŽAVE ČLANICE NISO UPORABILE DODATNIH SREDSTEV, DA BI ŠE OKREPILE UKREP 121

46. Države članice dodatna sredstva lahko uporabijo na primer za zvišanje stopenj pomoči za ustrezne projekte ali z uvedbo posebnih podmeril za obravnavo novih izzivov. Svoje postopke in merila lahko med procesom izbire tudi spremenijo, da dajo prednost naložbam, ki obravnavajo nove izzive.

47. Za sedem od desetih držav članic, vključenih v revizijo, [21] je sprejetje sistematskega pregleda in evropskega načrta za oživitev gospodarstva povečalo proračun za ukrep 121. V vseh teh primerih so bili v PRP cilji, povezani z novimi prednostnimi nalogami, obravnavani že pred sistematskim pregledom.

48. Sedem držav članic, ki so povečale proračun za ukrep 121, se je različno odzvalo na nove prednostne naloge. Tri države članice (Italija (Benečija), Romunija in Portugalska) so spremenile svoje izbirne postopke, tako da so dale prednost naložbenim projektom v okviru ukrepa 121, ki obravnavajo nove prednostne naloge:

- v Italiji so za projekte v sektorju mleka povečali stopnje pomoči in največje vrednosti donacije. Prednostne naloge novih izzivov so bile dodane prednostnim izbirnim merilom, s čimer se je povečala verjetnost izbire projektov, ki obravnavajo nove izzive;

- Romunija je spremenila svoje postopke z dodeljevanjem dodatnih točk za predloge projektov, ki vlagajo v obnovljive vire energije;

- portugalske oblasti so objavile poseben razpis za zbiranje predlogov za projekte za sektor mleka, pri katerem so bile stopnje pomoči 10 % višje od stopenj za neprednostne sektorje.

49. Tri države članice (Nemčija (Baden-Württemberg), Francija in Luksemburg) niso spremenile svojih postopkov. Poljska je v času revizije spreminjala svoje postopke.

50. Poleg tega opažanja, predstavljena v odstavkih od 29 do 32, kažejo, da veliko držav članic ni uporabljalo pravil za upravičenost, izbirnih postopkov ali meril, ki bi jim omogočila usmerjanje dodatnih virov v prednostna področja podnebne spremembe, obnovljivi viri energije, gospodarjenje z vodnimi viri in biotska raznovrstnost.

51. Države članice morajo zagotoviti, da se za dejavnosti, ki obravnavajo nove izzive, porabi vsota, enaka znesku dodatnih sredstev po sistematskem pregledu in evropskem načrtu za oživitev gospodarstva. [22] Države članice morajo zagotoviti, da ločeno finančno poročanje o dejavnostih, ki obravnavajo nove izzive, Komisiji omogoča preverjanje upoštevanja tega pogoja. Prav tako morajo v skladu z okvirom skupnega spremljanja in vrednotenja tudi spremljati, koliko dejavnosti, ki jih financira EKSRP, obravnavajo nove izzive od leta 2010 naprej. Vendar se o dejavnostih, ki so pred sistematskim pregledom že obravnavale nove izzive, ni posebej poročalo niti v okviru finančnega poročanja Komisiji niti pri okviru skup- nega spremljanja in vrednotenja. Zato je primerjava med stanjem pred sistematskim pregledom in po njem skoraj nemogoča.

52. Pri reviziji, ki jo je opravilo Sodišče, je bilo ugotovljeno tveganje, da bi države članice, ki so nameravale financirati dejavnosti za obravnavo novih izzivov pred sistematskim pregledom, dodatna sredstva uporabile za druge namene kot krepitev novih prednostnih nalog. To se lahko zgodi v državah članicah, ki so nameravale obravnavati podobne prednostne naloge, kot je sektor mleka, preden so bila na voljo nova sredstva. Za predhodno načrtovano porabo se potem šteje, da izpolnjuje zahteve sistematskega pregleda, dodatna sredstva sistematskega pregleda pa se porabijo za druge namene.

53. To se je zgodilo v enem pregledanem primeru, ko je bila nadomestitev izrecno opisana v PRP sistematskega pregleda, predloženem Komisiji, ki ga je odobrila (glej okvir 4).

54. Komisija proračunsko nadomestitev iz okvira 4 šteje za skladno z določbami uredbe, saj bo za 59,8 milijona EUR prikazano, da pokrivajo dejavnosti, ki obravnavajo nove prednostne naloge. Ker pa bo natanko enak znesek, kot je bil predviden pred sistematskim pregledom, porabljen za nove prednostne naloge, ne bo povzročil nikakršne dodatne krepitve.

55. Sodišče zato poudarja, da vsa sredstva, ki so na voljo v okviru sistematskega pregleda oz. evropskega načrta za oživitev gospodarstva, ne bodo porabljena za dodatno krepitev opredeljenih prednostnih nalog in da bo nemogoče ugotoviti dejanski znesek, ki bi res okrepil te prednostne naloge v primerjavi s stanjem pred sistematskim pregledom.

OKVIR 4

NEMČIJA (BADEN-WÜRTTEMBERG): DODATNA SREDSTVA SISTEMATSKEGA PREGLEDA NADOMEŠČAJO V PRORAČUNU PREDVIDENE ODHODKE, KI ŽE OBRAVNAVAJO NOVE IZZIVE

V okviru PRP, ki je bil po sistematskem pregledu spremenjen in predložen Komisiji, je bil na podlagi sistematskega pregleda oz. evropskega načrta za oživitev gospodarstva za proračun za PRP za Baden-Württemberg namenjen dodatni znesek v višini 59,8 milijona EUR za obravnavo treh novih izzivov: prestrukturiranje sektorja mleka, podnebne spremembe in biotska raznovrstnost. Sredstva so bila usmerjena izključno v ukrepa 121 in 214 (kmetijsko-okoljski ukrep). Prestrukturiranje sektorja mleka bi moral obravnavati ukrep 121.

Oblasti v Baden-Württembergu so trdile, da so bile v okviru obstoječih ukrepov 121 in 214, kot je bilo opredeljeno v prvotnem PRP, sprejetem novembra 2007, že prevzete obveznosti v znesku nad 59,8 milijona EUR za dejavnosti, ki so obravnavale nove izzive pred sistematskim pregledom. Zato so od obstoječih proračunov za ukrepa 121 in 214 odvzele 59,8 milijona EUR in ta znesek prerazporedile med več obstoječih ukrepov, od tega približno 18 milijonov EUR za ukrep 121 za obravnavanje posebnih regionalnih potreb.

Oblasti so v okviru proračuna za ukrep 121 namenile 26 milijonov EUR za nov izziv prestrukturiranja sektorja mleka. Podatki o odhodkih pred sistematskim pregledom pa kažejo, da je verjetni znesek prvotnega proračuna za sektor mleka že znašal približno 35 milijonov EUR.

USMERJANJE POMOČI, DA SE PREPREČIJO TVEGANJE ZA TRAJNOST IN MRTVE IZGUBE

NEZADOSTNO PREVERJANJE EKONOMSKE UPRAVIČENOSTI GOSPODARSTEV IN PRIJAVLJENIH NALOŽBENIH PROJEKTOV

56. Države članice bi morale zagotoviti, da se ekonomska upravičenost pred- laganih naložb v kmetijska gospodarstva lahko dokaže pred dodelitvijo donacije, da se prepreči dajanje pomoči gospodarstvom, ki bodo verjetno neuspešna, in da se zagotovi trajnost naložbe, za katero je bila dodeljena pomoč. Vse revidirane države članice (regije) so od vlagateljev zahtevale, da predložijo nekaj dokazov o ekonomski upravičenosti svojega gospodarstva in/ali predloga projekta, čeprav za to ne obstaja zakonska obveznost. [23] Vendar je bilo pri reviziji ugotovljeno, da se raven in obseg teh dokazov med državami članicami močno razlikujeta.

57. V Luksemburgu se za naložbe nad nekim pragom zahteva potrdilo o tem, da je bil kmet deležen ekonomskega svetovanja za svoj naložbeni projekt. To potrdilo vsebuje povzetek bruto dobička kmetijskega gospodarstva in stroškov projekta, ne pa tudi rezultata ekonomske analize.

58. Na Madžarskem se kakovost in trdnost finančnega načrta, ki ga je treba predložiti s projektno vlogo, ocenjujeta po sistemu točkovanja, ki temelji na računalniški primerjavi z referenčnimi podatki. Več kot četrtina projektov, izbranih na razpisu za zbiranje predlogov leta 2008, je pri ocenjevanju realnosti finančnega načrta pri enem ali več merilih dobila nič točk. Sodišče je ugotovilo, da za ocenjevanje finančnega načrta ni bilo določeno najmanjše število točk in da so bili sprejeti vsi projekti, ne glede na število točk, ki so jih prejeli.

59. Na Poljskem so morali vlagatelji finančno trdnost projekta dokazati samo, če je bil cilj projekta posebej usmerjen v povečanje bruto dodane vred-nosti gospodarstva. Vendar se vsak kmet sam odloči, ali bo v svoji vlogi označil, da je to cilj njegovega projekta. Če to označi, upravni organi njegovo vlogo avtomatično dodatno analizirajo. V nobenem od desetih projektov, ki jih je pregledalo Sodišče, to ni bilo označeno kot cilj, zato zanje ni bila preverjena ekonomska upravičenost.

DRŽAVE ČLANICE SO IZBRALE PROJEKTE, KI SO SE ŽE ZAČELI IZVAJATI, ZARADI ČESAR JE PRIŠLO DO TVEGANJA MRTVIH IZGUB

60. Sodišče je v prejšnjih poročilih (npr. o pristopu Leader) [24] ugotovilo, da je tveganje za učinkovitost katerega koli programa, ki temelji na donaciji, da bi se naložba izvedla tudi brez javne pomoči. Takšne naložbe pomenijo "mrtve izgube".

61. Močan znak možnosti učinka mrtvih izgub je, da so se projekti že začeli izvajati ali so bili celo že zaključeni, preden je bila odobrena pomoč. Če se pomoč odobri za nazaj, je kmet s svojo prvotno odločitvijo za naložbo pokazal, da je bil pripravljen naložbo izvesti tudi brez sporazuma o javni podpori.

62. Pri ukrepu 121 obstajajo različni pristopi za odobritev projekta, za katerega so se dela že začela:

- v Luksemburgu lahko kmetijska gospodarstva zaprosijo za pomoč za naložbe, potem ko so naložbo že izvedla, če znesek ni večji od 100000 EUR ali če se je projekt začel med začetkom programskega obdobja in datumom objave nacionalnih predpisov za njegovo izvajanje;

- v drugih državah članicah, vključno s Španijo (Katalonija), Italijo (Benečija) in Portugalsko, lahko gospodarstva začnejo potencialno upravičeno naložbo na datum predložitve svoje vloge za pomoč brez zagotovila, da bo financiranje za projekt odobreno;

- V Belgiji (Valonija) in Romuniji so stroški naložbenih projektov upravičeni samo od datuma odobritve donacije, kar je dobra praksa. [25]

63. Pri reviziji je bilo za štiri revidirane države članice/regije (Španija (Katalonija), Italija (Benečija), Luksemburg in Portugalska (celinska)) ugotovljeno, da se je polovica projektov v vzorcu začela izvajati (ali pa so bili celo že zaključeni) pred odobritvijo donacije. V teh primerih je tveganje mrtvih izgub, tj. da bi kmet izvedel naložbo tudi brez javne podpore, veliko.

64. Zakonodajni predlogi Komisije za spremembo sedanje uredbe za razvoj podeželja [26] natančno določajo, da so odhodki upravičeni šele po pred-ložitvi vloge za donacijo. To bo preprečilo odobritve za nazaj, kakršne so bile dovoljene v Luksemburgu, vendar ne obravnava zadosti tveganja mrtvih izgub, saj se projekti še vedno lahko začnejo izvajati pred odobrit- vijo vloge (ali celo pred predložitvijo vloge, če stroški, ki so nastali do datuma predložitve, niso upravičeni do podpore).

65. V predlogu Komisije za razvoj podeželja v obdobju 2014–2020 se ta zahteva ponovi. Vendar je v njem glede tega predvidena tudi dobra praksa z izrecno določbo, da lahko države članice določijo, da so odhodki upravičeni šele od datuma odobritve donacije (glej okvir 5).

OKVIR 5

PREDLOG KOMISIJE ZA RAZVOJ PODEŽELJA V OBDOBJU 2014–2020 [27]

Razen splošnih stroškov [pripravljalni stroški] [...] v zvezi z naložbenimi dejavnostmi [...] se za upravičene štejejo le izdatki, ki so nastali po predložitvi vloge pristojnemu organu.

Države članice lahko v svojih programih določijo, da so upravičeni le izdatki, ki so nastali po tem, ko je vlogo za podporo odobril pristojni organ.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

66. Sodišče je pri reviziji ugotovilo, da je naložbeni ukrep 121 za razvoj podeželja, posodabljanje kmetijskih gospodarstev, dosegel cilj iz svojega poimenovanja, saj je bil njegov rezultat posodobitev gospodarstev. Vendar je tudi zaključilo, da je bilo to skoraj neizogibno, saj se skoraj vsaka naložba ali nakup opreme lahko šteje za delno posodobitev in izpolni zelo široka merila za upravičenost (odstavka 23 in 24).

67. Čeprav morajo države članice pomoč za naložbe usmerjati v jasno opredeljene potrebe na svojih podeželskih območjih, se raven usmerjanja med revidiranimi državami članicami zelo razlikuje. Nekatere močno usmerjajo pomoč v posebne potrebe in so vzpostavile izbirne postopke za izbiro najprimernejših projektov upravičenih vlagateljev (odstavki od 25 do 28).

68. Druge države članice so donacijo dodelile vsem prejetim predlogom projektov, ki so izpolnili osnovne pogoje za upravičenost, ne glede na njihov prispevek k doseganju ciljev, določenih za ukrep. Takšne prakse so povzročile manj uspešno in manj učinkovito porabo javnih sredstev, tako sredstev EU kot tudi nacionalnih. Znesek 11,1 milijarde EUR, ki ga je temu ukrepu dodelil EKSRP, bi lahko zagotovil boljše razmerje med ceno in koristmi, če bi bil bolje usmerjen v prednostne naloge EU in ugotovljene nacionalne in regionalne potrebe (odstavki od 29 do 32).

69. Komisija je odobrila programe razvoja podeželja (PRP), ki niso dovolj usmerjali pomoči in zlasti niso opredelili procesa ali meril za izbiro projektov (odstavki od 33 do 38).

PRIPOROČILO 1

(a) Komisija naj predlaga zakonodajo z jasnimi zahtevami, da morajo države članice v svojih PRP podrobno navesti, kako bodo ukrep usmerjale v ugotovljene potrebe in splošne prednostne naloge, vključno s podrobnostmi o procesu izbire in merilih za projekte, ki jih bodo uporabljale, ter zagotoviti, da bodo te zahteve izpolnjene, ko se odobrijo PRP.

(b) Države članice naj pri izvajanju svojih PRP v prihodnjem programskem obdobju pomoč usmerjajo z jasnimi in ustreznimi izbirnimi merili, ki obravnavajo prednostne naloge EU in nacionalne ali regionalne potrebe.

70. Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja je bil vzpostavljen kot orodje za države članice in Komisijo. Sodišče je ugotovilo, da ne daje ustreznih podatkov, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za spremljanje rezultatov, doseženih s sredstvi, porabljenimi v okviru ukrepa 121. Opredeljeni kazalniki ne omogočajo spremljanja napredka pri izpolnjevanju prednostnih nalog EU, podatki niso zanesljivi in ne omogočajo primerjave med državami članicami (in/ali regijami) (odstavki od 39 do 43).

PRIPOROČILO 2

Komisija naj zagotovi, da se bodo za prihodnje programsko obdobje pridobili ustrezni in zanesljivi podatki, da se omogoči upravljanje in spremljanje ukrepa ter da se pokaže, koliko odobrena pomoč prispeva k izpolnjevanju prednostnih nalog EU.

71. S sistematskim pregledom leta 2009 se je zagotovilo približno 5 milijard EUR dodatnih sredstev za okrepitev posebnih prednostnih nalog EU, ki so bile opredeljene kot novi izzivi EU, vključno s podnebnimi spremembami in biotsko raznovrstnostjo. Zaradi pomanjkanja uspešnega mehanizma za usmerjanje je potencialna uspešnost dodatnih sredstev pri izpolnjevanju teh izzivov oslabljena. Poleg tega je Sodišče pri reviziji ugotovilo primere, pri katerih dodatna krepitev ne bo dosežena zaradi nadomestitve dodatnih sredstev iz sistematskega pregleda oz. evropskega načrta za oživitev gospodarstva s sredstvi, ki so bila za te ukrepe namenjena že pred sistematskim pregledom (odstavki od 44 do 55).

PRIPOROČILO 3

Komisija naj za zagotovitev dodatnega učinka financiranja predlaga zakonodajo za vključitev te zahteve v povezane uredbe EU, kadar želi določene ukrepe in proračunska sredstva nameniti za posebne prednostne naloge, kot je bilo pri sistematskem pregledu.

72. Vse revidirane države članice (regije) so od vlagateljev zahtevale, naj predložijo nekatere dokaze o ekonomski upravičenosti svojega gospodarstva in/ali predloga projekta. Vendar nekatere države članice pri vred- notenju projektnih vlog pridobljenih dokazov niso upoštevale (odstavki od 56 do 59).

PRIPOROČILO 4

Države članice naj vzpostavijo uspešne postopke, sorazmerne s tveganjem, s katerimi zagotovijo, da projekti ne dobijo donacije, če obstaja dvom o finančni upravičenosti naložbe ali trajnosti gospodarstva.

73. Sodišče je ugotovilo, da tveganje mrtvih izgub zaradi naknadne odobritve naložb, ki so se že izvajale, ni bilo odpravljeno (odstavki od 60 do 65).

PRIPOROČILO 5

Komisija naj spodbuja države članice k dobri praksi, v skladu s katero so odhodki za naložbe upravičeni šele od datuma odobritve donacije.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Ioannis SARMAS, član Računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 14. marca 2012.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Finančni podatki iz januarja 2012.

[2] Evropska komisija je leta 2007 predlagala sistematski pregled skupne kmetijske politike (SKP), ki ga je Svet sprejel leta 2008. Komisija je po sistematskem pregledu in kot odziv na gospodarsko krizo leta 2008 pripravila evropski načrt za oživitev gospodarstva, ki ga je Svet sprejel decembra 2008.

[3] Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1).

[4] Finančni podatki iz januarja 2012, vključno s 630 milijoni EUR, zagotovljenimi s sistematskim pregledom in evropskim načrtom za oživitev gospodarstva.

[5] Območja Natura 2000 so posebna zaščitena območja varstva.

[6] Uvodna izjava št. 21 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

[7] Člen 26 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

[8] Člen 43 Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 368, 23.12.2006, str. 15).

[9] V členu 71 Uredbe (ES) št. 1698/2005 je določeno, da se projekti izberejo na podlagi izbirnih meril, ki jih določi ustrezna država članica ali regija.

[10] V revizijo so bili vključeni naslednji nacionalni ali regionalni PRP: Belgija (Valonija), Nemčija (Baden-Württemberg), Španija (Katalonija), Francija (celinska), Italija (Benečija), Luksemburg, Madžarska, Poljska, Portugalska (celinska) in Romunija.

[11] Uredba (ES) št. 1698/2005 in Uredba (ES) št. 1974/2006.

[12] Za Italijo (Benečija) je vzorec vseboval tudi projekte, odobrene med letom 2008.

[13] Člen 43 Uredbe (ES) št. 1974/2006.

[14] Čeprav je romunski PRP vseboval malo dokazov o dobrem usmerjanju, ko ga je Komisija odobrila, so bile naložbe v okviru ukrepa 121 v praksi dobro usmerjene zaradi izvajanja omejevalnih meril za upravičenost in uspešne uporabe ustreznih izbirnih meril (glej tabelo 1).

[15] Priročnik o okviru skupnega spremljanja in vrednotenja: "Spremembe v rabi zemljišča ali kmetijskih praksah, ki privedejo do spremembe sestave osnovnih kmetijskih proizvodov". [Napotki priročnika za okvir skupnega spremljanja in vrednotenja, Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja, september 2006.]

[16] Romunija, letno poročilo o napredku za leto 2009.

[9999] V skladu z okvirom skupnega spremljanja in vrednotenja bo zagotovljen tudi podatek o številu odobrenih vlog.

[8888] Mreža računovodskih podatkov s kmetijskih gospodarstev.

[17] Working paper on the CMEF gross value added indicators (delovni dokument o kazalnikih bruto dodane vrednosti okvira skupnega spremljanja in vrednotenja), Evropska komisija, marec 2010.

[18] COM(2007) 722 konč. z dne 20. novembra 2007.

[19] Uredba Sveta (ES) št. 74/2009 z dne 19. januarja 2009 o spremembi Uredbe (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz EKSRP (UL L 30, 31.1.2009, str. 100).

[20] V uvodni izjavi št. 6 Uredbe (ES) št. 74/2009 je navedeno: "Dejavnosti, povezane s temi prednostnimi nalogami Skupnosti, je treba v programih razvoja podeželja, odobrenih v skladu z Uredbo (ES) št. 1698/2005, dodatno okrepiti".

[21] Tri države članice, vključene v revizijo, po sistematskem pregledu niso dodelile novih virov za ukrep 121 (Belgija (Valonija), Španija (Katalonija) in Madžarska).

[22] Člen 69(5a) Uredbe (ES) št. 1698/2005, uveden z Uredbo (ES) št. 74/2009.

[23] V uredbah se zahteva samo, da predlagana naložba izboljša splošno učinkovitost gospodarstva.

[24] Posebno poročilo št. 5/2010 – Izvajanje pristopa Leader pri razvoju podeželja (http://eca.europa.eu).

[25] Podobna pravila se uporabljajo v Nemčiji, Franciji, na Madžarskem in Poljskem, čeprav so bile dovoljene izjeme.

[26] COM (2010) 537 konč. z dne 30. septembra 2010 – Predlog Komisije o uredbi o spremembi Uredbe (ES) št. 1698/2005, zakonodajni postopek soodločanja COD/2010/0266.

[27] COM(2011) 627 konč./2 – Predlog Komisije o Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ki ga je Komisija predstavila v zakonodajnem okviru za SKP v obdobju 2014–2020.

--------------------------------------------------

PRILOGA

IZBRANI PROGRAMI RAZVOJA PODEŽELJA (PRP) IN USTREZNE DRŽAVE ČLANICE ALI NJIHOVE REGIJE, KI SO BILE VKLJUČENE V REVIZIJO, TER USTREZNI PRORAČUN ZA UKREP 121 ZA OBDOBJE 2007–2013

PRP | Prispevek EU (prek EKSRP) 2007–2013 (v EUR) | Skupni javni proračun za ukrep 121 2007–2013 [1] (v EUR) |

Belgija (Valonija) | 28800000 | 96000000 |

Nemčija (Baden-Württemberg) | 84196000 | 168393000 |

Španija (Katalonija) | 27628000 | 119082000 |

Francija (celinska) | 687062000 | 1374125000 |

Italija (Benečija) | 87816000 | 190381000 |

Luksemburg | 24574000 | 122871000 |

Madžarska | 1175175000 | 1652571000 |

Poljska | 1449672000 | 1919068000 |

Portugalska (celinska) | 259874000 | 344923000 |

Romunija | 816404000 | 1020506000 |

[1] Vključno z nacionalnim ali regionalnim sofinanciranjem.

--------------------------------------------------