Obvestilo Komisije v zvezi z uporabo direktive o presoji vplivov na okolje (Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/52/EU) za spremembe in razširitve projektov – Priloga I, točka 24, in Priloga II, točka 13(a), vključno z glavnimi pojmi in načeli v zvezi z njimi

(2021/C 486/01)

Kazalo

1 Uvod 3

1.1 Razpoložljivi viri informacij 3

2 Ključna načela in opredelitev pojmov 4

2.1 Presoja vplivov na okolje – področje uporabe 4

2.2 Ključne pomembne opredelitve pojmov in določbe direktive o presoji vplivov na okolje 4

2.2.1 Projekt 5

2.2.2 Soglasje za izvedbo 5

2.2.3 Razdrobitev projektov 7

2.2.4 Presoja celostnih vplivov projekta 8

2.2.5 Nadomestitev opustitve presoje vplivov na okolje 8

3 Upravljanje sprememb in razširitev projektov 8

3.1 Ozadje 9

3.2 Pojem spremembe/razširitve projekta 10

3.3 Priloga I k direktivi o presoji vplivov na okolje – kategorija projektov iz Priloge I, točka 24 10

3.3.1 Priloga I – projekti s pragovi 11

3.3.2 Priloga I – projekti brez pragov 11

3.4 Priloga II k direktivi o presoji vplivov na okolje – kategorija projektov iz Priloge II, točka 13(a) 12

4 Uporaba direktive o presoji vplivov na okolje za spremembe in razširitve jedrskih elektrarn 13

Uvod 13

4.1 Primeri del ali fizičnih posegov v zvezi s spremembami ali razširitvami kategorije projektov jedrskih elektrarn 14

4.2 Odobritev sprememb ali razširitev projektov jedrskih elektrarn 15

4.2.1 Posebna primera podaljšanja življenjske dobe in dolgoročnega izkoriščanja 16

4.3 Vodilna načela za presojo sprememb ali razširitev projektov jedrskih elektrarn glede na sodbo Doel 16

4.4 Določitev tveganja in potrebe po presoji vplivov na okolje 17

4.5 Primerjalna analiza pri izvajanju direktive o presoji vplivov na okolje na jedrskem področju 18

5 Povzetek glavnih točk 19

1 UVOD

Namen teh smernic je, da se pristojnim organom in deležnikom pojasni uporaba Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (1), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o spremembi Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (2) (direktiva o presoji vplivov na okolje (PVO)) glede na zadnjo sodno prakso, kakor jo je določilo Sodišče Evropske unije (SEU). Zlasti so smernice osredotočene na spremembe in razširitve iz Priloge I in Priloge II k direktivi o presoji vplivov na okolje, posebno poglavje pa je namenjeno jedrskemu sektorju.

Priloga I, točka 24, in Priloga II, točka 13(a), se nanašata na spremembe in razširitve projektov in se uporabljata široko, saj zajemata spremembe vseh kategorij projektov, ki spadajo na področje uporabe direktive o presoji vplivov na okolje. Pravilna uporaba direktive o presoji vplivov na okolje za spremembe in razširitve projektov je ključnega pomena za splošno izvajanje direktive o presoji vplivov na okolje.

Nekateri primeri najnovejše sodne prakse, zlasti pa sodba Sodišča v zadevi C-411/17 (3) o podaljšanju življenjske dobe jedrske elektrarne, ki se nahaja v Doelu v Belgiji (v nadaljnjem besedilu: sodba Doel), so prinesli nove elemente, ki jih je treba upoštevati pri obravnavanju sprememb projektov iz Priloge I ter potrdili glavna načela uporabe direktive o presoji vplivov na okolje. Tudi zaradi njihovega splošnega postopkovnega značaja sta bili obe kategoriji projektov, povezani s spremembo ali razširitvijo projektov, obravnavani v številnih zahtevkih za informacije pristojnih nacionalnih organov ter drugih deležnikov o njuni uporabi.

Komisija je zato na podlagi navedenih premislekov sprejela odločitev o izdaji teh smernice, da bi opisala navedene pojme in načela v okviru direktive o presoji vplivov na okolje, vključno z opredelitvami pojmov in določbami direktive o presoji vplivov na okolje. Ker se s temi smernicami zagotavljajo vsebinsko umeščene ponazoritve obveznosti direktive o presoji vplivov na okolje, spodbuja dosleden pristop in oblikujejo veljavne določbe o spremembah in razširitvah projektov, so namenjene izboljšanju izvajanja direktive o presoji vplivov na okolje.

Glede na to, da obstajajo številni praktični primeri, ki so pogosto zapleteni, in glede na to, da se direktiva o presoji vplivov na okolje uporablja za najrazličnejše sektorje in vrste projektov, ni mogoče zagotoviti izčrpnega seznama primerov. Pristojni nacionalni organi morajo morda zahteve direktive o presoji vplivov na okolje uporabljati za vsak primer posebej in vsako zadevo oceniti glede na posebne okoliščine. Da bi se doseglo dosledno izvajanje direktive o presoji vplivov na okolje, Komisija države članice spodbuja, naj začnejo v zvezi s spremembami in razširitvami projektov prostovoljno izvajati primerjalno analizo. Taka analiza bi pomenila priložnost za združevanje strokovnega znanja in primerjavo primerov iz vsake države članice, postopno pa bi lahko privedla do razvoja skupnih metodologij na ravni EU ter olajšala praktično izvajanje v posebnih primerih.

1.1 Razpoložljivi viri informacij

Sodišče Evropske unije je edino pristojno za uradno razlago prava Unije. Direktiva o presoji vplivov na okolje se je pogosto obravnavala v zadevah, predloženih Sodišču, v več zadevah pa se je obravnavalo vprašanje glede opredelitev, opisa ali področja uporabe posameznih kategorij projektov iz Priloge I in Priloge II.

Sodbe Sodišča vsebujejo ključna splošna načela, ki so koristna pri razlagi kategorij projektov iz direktive o presoji vplivov na okolje in tudi drugih pojmov, vključno z razlago samega „projekta“.

Službe Komisije so poleg teh smernic pripravile tudi knjižico o sodbah Sodišča in jo redno posodabljajo – presoja vplivov projektov na okolje (4).

Direktiva o presoji vplivov na okolje se izrecno nanaša na druge mednarodne sporazume, kot sta Konvencija o presoji čezmejnih vplivov na okolje (Konvencija iz Espooja) (5) in Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija) (6). Direktivo o presoji vplivov na okolje bi zato bilo treba razlagati v skladu z navedenima konvencijama (7). Poleg tega glede na raznovrstnost sektorjev, ki jih zajema direktiva o presoji vplivov na okolje, številni drugi pravni instrumenti na ravni EU vsebujejo opredelitve pojmov, vključene v dejavnosti iz Priloge I in Priloge II ali povezane z njimi (8).

Komisija je pri pripravi teh smernic upoštevala smernice o uporabi Konvencije iz Espooja za podaljšanje življenjske dobe jedrskih elektrarn, ki so bile pripravljene v okviru Ekonomske komisije Združenih narodov za Evropo (ECE) (9).

2 KLJUČNA NAČELA IN OPREDELITEV POJMOV

2.1 Presoja vplivov na okolje – področje uporabe

Direktiva o presoji vplivov na okolje določa postopkovne obveznosti, pomembne za javne in zasebne projekte na področju njene uporabe, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje. Za te projekte je treba pridobiti soglasje za izvedbo in jih je treba pred izdajo takega dovoljenja presojati v smislu njihovih vplivov na okolje.

Projekti, ki ne spadajo na področje uporabe direktive o presoji vplivov na okolje, so razdeljeni v dve kategoriji in navedeni v Prilogi I in Prilogi II. Projekti iz Priloge I so tisti, za katere se šteje, da pomembno vplivajo na okolje in se praviloma obvezno presojajo (člen 4, odstavek 1, direktive o presoji vplivov na okolje). V skladu s členom 2, odstavek 1, in členom 4, odstavek 1, direktive o presoji vplivov na okolje ter ne glede na izjemne primere iz člena 2, odstavek 4, je treba vplive projektov, ki spadajo na področje uporabe Priloge I k Direktivi, na okolje kot take in pred izdajo dovoljenja sistematično presojati (10). Iz tega sledi, da države članice s tem v zvezi nimajo diskrecijske pravice. Poleg tega večina kategorij projektov, kot so navedene v Prilogi I, vključujejo pragove, ki so neposredno povezani s področjem uporabe. Če nacionalna zakonodaja določa pragove za kategorije projektov iz Priloge I, za katere Priloga I takih pragov ne določa, bi to omejilo področje uporabe direktive o presoji vplivov na okolje (11).

Ni nujno, da projekti iz Priloge II v vsakem primeru pomembno vplivajo na okolje. Zanje bi bilo treba opraviti postopek odločanja – splošno znan kot „predhodno preverjanje“ –, da bi se ugotovilo, ali bodo verjetno pomembno vplivali na okolje. V skladu s členom 4, odstavek 2, direktive o presoji vplivov na okolje se lahko odločitev o verjetnih pomembnih vplivih na okolje sprejme s preverjanjem za vsak primer posebej, določitvijo pragov ali meril ali uporabo obeh metod, ob upoštevanju ustreznih izbirnih meril iz Priloge III k Direktivi (značilnosti projektov, lokacija projektov, vrsta in značilnosti možnega vpliva).

Člen 2, odstavek 1, direktive o presoji vplivov na okolje – kot ključno vodilno načelo in bistveni cilj – omejuje diskrecijsko pravico držav članic, zlasti v zvezi s projekti iz Priloge II, z zahtevo, da je treba presoditi vplive projektov, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje (12).

2.2 Ključne pomembne opredelitve pojmov in določbe direktive o presoji vplivov na okolje

Naslednji oddelek določa glavne pomembne opredelitve pojmov in določbe v zvezi s projekti in njihovimi spremembami ali razširitvami.

2.2.1 Projekt

Člen 1, odstavek 2, direktive o presoji vplivov na okolje opredeljuje „projekt“ kot: „– izvedbo gradbenih del ali drugih instalacij ali shem, – druge posege v naravno okolje in krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo pridobivanje mineralnih virov“.

Obstoj fizičnih del

Sodišče je dosledno že večkrat potrdilo (13), da se pojem „projekt“ nanaša na dela ali fizičen poseg. Podaljšanje veljavnega soglasja (npr. za obratovanje letališča kot v sodbi v zadevi Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C-275/09, točka 24, ali odlagališča kot v sodbi v zadevi Pro-Braine in drugi, C-121/11, točka 31) brez del ali posegov, ki bi spreminjali fizično stvarnost območja, ni mogoče opredeliti kot „projekt“ v smislu člena 1(2), točka (a). Zato je obstoj del ali fizičnih posegov predpogoj za to, da se dejavnost šteje za „projekt“ v smislu direktive o presoji vplivov na okolje.

V sodbi Doel je Sodišče spomnilo, da: „Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da pojem ‚projekt‘ zlasti glede na besedilo člena 1(2)(a), prva alinea, [d]irektive o presoji vplivov na okolje ustreza delom ali posegom, ki spreminjajo fizično stvarnost območja“ (točka 62).

Enako načelo, kadar se uporablja za Prilogo I, točka 24, in Prilogo II, točka 13(a), pomeni, da so spremembe ali razširitve obstoječih projektov predpogoj za dela ali posege, ki spreminjajo fizično stvarnost prvotnih projektov, da bi spadale na področje uporabe direktive o presoji vplivov na okolje in v opredelitev projekta iz člena 1(2), točka (a) (14).

2.2.2 Soglasje za izvedbo

Člen 1(2), točka (c), direktive o presoji vplivov na okolje opredeljuje „soglasje za izvedbo“ na naslednji način:

„(c) ‚soglasje za izvedbo‘ pomeni odločitev pristojnega organa ali organov, ki dovoljuje nosilcu projekta izvedbo projekta“.

Potreba po soglasju za izvedbo

Sodišče je večkrat poudarilo, da „[morajo] [d]ržave članice […] [direktivo o presoji vplivov na okolje] prenesti popolnoma v skladu z zahtevami, ki jih določa ob upoštevanju njenega bistvenega cilja, ki je, kot to izhaja iz člena 2(1), da se pred izdajo soglasja za izvedbo za projekte, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje, izpelje postopek v zvezi z zahtevo za soglasje in presodijo njihovi vplivi“ (15).

Zato morajo biti spremembe ali razširitve projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivale na okolje, v smislu Priloge I, točka 24, ali Priloge II, točka 13(a), k direktivi o presoji vplivov na okolje predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo.

Oblika soglasja za izvedbo

Direktiva o presoji vplivov na okolje opredeljuje soglasje za izvedbo kot odločitev pristojnega organa ali organov, ki nosilcu projekta dovoljuje izvedbo projekta (16).

Pojem „soglasje za izvedbo“ torej zajema najrazličnejše akte (tj. odločbe, soglasja in druge instrumente za odobritev) glede na nacionalne postopke, ki se uporabljajo v državah članicah. Ne opredeljuje ga njegovo poimenovanje ali postopek njegovega sprejetja v skladu z ustreznim nacionalnim pravom zadevne države članice, temveč njegov pravni učinek. Kot je poudarilo Sodišče, je treba za opredelitev odločitve kot „soglasja za izvedbo“ v smislu člena 1(2), točka (c), direktive o presoji vplivov na okolje uporabiti nacionalno pravo v skladu s pravom Unije (17).

Direktiva o presoji vplivov na okolje ne zahteva enotnega postopka za soglasje (18), v skladu s členom 2, odstavek 2, direktive o presoji vplivov na okolje pa se presoja vplivov na okolje „lahko vključi v obstoječe postopke za izdajo soglasja za izvedbo projektom v državah članicah, oziroma, če to ne gre, v druge postopke ali v postopke, ki jih je treba uvesti za usklajenost s cilji te direktive“. Zato v državah članicah obstajajo razlike v terminologiji v zvezi s soglasjem za izvedbo. Obstajajo različna poimenovanja (npr. gradbeno dovoljenje, odločba, odobritev), pa tudi različni postopki, ki vodijo do izdaje soglasja. Soglasje za izvedbo se lahko na primer izda v upravnem postopku na lokalni, regionalni ali nacionalni ravni ali v zakonodajnem postopku (19), če se upoštevajo ustrezne določbe direktive o presoji vplivov na okolje. Samo soglasje za izvedbo mora biti pravnomočna odločba, ki nosilcu projekta dovoljuje izvedbo projekta (enako načelo se uporablja v zadevah večfaznih postopkov, glej naslednji oddelek).

Če se spremembe ali razširitve projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivale na okolje, v smislu Priloge I, točka 24, ali Priloge II, točka 13(a), k direktivi o presoji vplivov na okolje sprejmejo v zakonodajnem postopku, se morajo v skladu s členom 2, odstavek 1, prav tako presojati v zvezi z njihovimi vplivi na okolje (20).

V tem okviru je pomembno tudi opisati razliko med soglasjem za izvedbo v smislu direktive o presoji vplivov na okolje ter soglasjem/dovoljenjem za obratovanje (objekta/obrata/območja). Taka „soglasja“, kot so opredeljena ali se uporabljajo v drugih zakonodajnih instrumentih, na primer v direktivi o industrijskih emisijah (21) ali direktivi o odlagališčih (22), so pomembna za nekatere režime obratovanja. Po drugi strani pa pojem „soglasje za izvedbo“, kakor se razume v okviru direktive o presoji vplivov na okolje, v skladu z opredelitvijo nosilcu projekta dovoljuje izvedbo projekta (npr. izvedbo gradbenih del, instalacij ali shem ali drugih posegov v naravnem okolju in krajini (23)). Soglasje ali dovoljenje za obratovanje je na podlagi ustrezne zakonodaje (24) večinoma povezano z odobritvijo izvajanja projekta ter pogosto temelji na predhodni odločitvi v okviru večfaznega postopka in jo izvaja. Kot je navedeno v prejšnjih oddelkih, je treba soglasje/dovoljenje za obratovanje, če ni del ali posegov, ki spreminjajo fizično stvarnost območja, ločiti od pojma „soglasje za izvedbo“ (25).

Spremembe in razširitve projektov v večfaznih postopkih

Odobritev projektov včasih poteka v zapletenih upravnih postopkih, ki vključujejo različne faze in procese. V zadevah, v katerih se ugotovi, da je postopek spremenjen ali razširjen (26), je ključno, da se določi, „kdaj“ bi se morala uporabljati presoja vplivov na okolje in „kaj“ bi bilo treba presojati v vsaki fazi. V postopku izdaje soglasja, ki vključuje več faz, je treba presojo načeloma izvesti čim prej, da se ugotovijo in presodijo vsi vplivi, ki jih bo projekt verjetno imel na okolje (27).

V sodbi Doel je Sodišče spomnilo na obstoječo sodno prakso (28). V skladu s členom 2, odstavek 1, direktive o presoji vplivov na okolje je treba presojo vplivov na okolje izvesti „pred izdajo soglasja za izvedbo“ projektov, za katere velja Direktiva (točka 82). Navedlo je tudi, da „je treba, kadar nacionalno pravo predpisuje večfazni postopek za izdajo soglasja, presojo vplivov projekta na okolje opraviti načeloma takoj, ko je mogoče ugotoviti in presoditi vse učinke, ki jih lahko ima ta projekt na okolje“ (točka 85).

Sodišče je poudarilo tudi položaje, v katerih postopek izdaje soglasja sestavlja več faz in je ena od faz osnovna odločba, ki določa parametre za druge izvršitvene odločbe. V teh zadevah mora biti okoljska presoja povezana z osnovno odločbo, razen če nekateri vplivi na okolje postanejo znani šele v poznejši fazi in so povezani z izvršitvenimi odločbami. V takih primerih se lahko dodatni vplivi, ki postanejo znani v poznejši fazi, presojajo v tej poznejši fazi (29). Po mnenju Sodišča je „glavna odločba“ tista, ki opredeljuje „bistvene značilnosti“ projekta, ki v poznejši fazi niso predmet razprave ali spremembe (30). V takih zadevah morajo države članice zagotoviti, da je presoja vplivov na okolje povezana z osnovno odločbo.

Sodišče je poleg tega obravnavalo tudi potrebo po presoji vplivov takih projektov kot celote. Kadar postopek izdaje soglasja sestavlja več kot ena faza – pri čemer je eno soglasje osnovna odločba, drugo pa izvršitvena odločba, ki ne sme prestopiti parametrov, določenih z osnovno –, mora pristojni organ v nekaterih okoliščinah presojo vplivov projektov na okolje izvesti tudi po izdaji dovoljenja za poseg v prostor na podlagi predprojekta, ko so točke s pridržkom pozneje odobrene (31). Ta presoja mora biti celostna, tako da se nanaša na vse tiste vidike projekta, ki se še niso obravnavali ali ki jih je treba presojati na novo. Kot je Sodišče večkrat poudarilo, direktiva o presoji vplivov na okolje določa celostno presojo vplivov projektov ali njihovih sprememb na okolje, ki ne sme biti omejena le na neposredne učinke samih načrtovanih del in na vplive na okolje, ki bi lahko nastali z uporabo in izrabljanjem objektov, ki nastanejo s temi deli (32). Presoja je celostna ne glede na to, da gre morda za čezmejni projekt (33).

2.2.3 Razdrobitev projektov

Cilj direktive o presoji vplivov na okolje se ne sme zaobiti z razdrobitvijo projekta in projekti se zaradi neupoštevanja kumulativnih vplivov več projektov ne smejo v celoti izogniti obveznosti presoje, če bi upoštevani skupaj lahko pomembno vplivali na okolje v smislu člena 2, odstavek 1, direktive o presoji vplivov na okolje (34). To je lahko pomembno zlasti za zapletene projekte, ki potekajo v fazah, za katere so morda potrebne poznejše prošnje za izdajo dovoljenja.

Kadar lahko več projektov, če bi se upoštevali skupaj, pomembno vpliva na okolje v smislu člena 2, odstavek 1, direktive o presoji vplivov na okolje, bi bilo treba njihov vpliv na okolje presojati kot celoto in kumulativno. Sodišče v sodni praksi zagovarja široko razlago direktive o presoji vplivov na okolje in je poudarilo, da si Direktiva prizadeva „za celostno presojo vplivov, ki jih imajo projekti ali njihove spremembe na okolje“ (35).

Glede razdalje je Sodišče na primer ugotovilo, da se projekt, ki se nanaša na dolgo razdaljo, ne sme razdeliti na manj pomembne zaporedne dele proge in ne sme zadostovati za to, da zahteve te direktive ne veljajo tako za zadevni projekt v celoti kot tudi za dele proge, ki izhajajo iz te razdelitve. Če bi to bilo mogoče, bi bil polni učinek Direktive lahko resno ogrožen, ker bi zadevni nacionalni organi lahko projekt, ki se nanaša na dolgo razdaljo, razdelili na manj pomembne zaporedne dele proge in bi to zadostovalo za to, da zahteve te direktive za zadevni projekt ne veljajo (36).

Sodišče je tudi poudarilo, da je za odločanje o tem, ali je treba izvesti okoljsko presojo, lahko kumulativno upoštevanje nujno za preprečevanje izkrivljanja ureditve Unije s tem, da se razdrobijo projekti, ki bi, če bi se upoštevali skupaj, lahko pomembno vplivali na okolje. Nacionalni organi morajo ob upoštevanju te sodne prakse presoditi, ali in koliko je treba skupaj presojati vplive obravnavanih projektov in projektov, ki so bili že izvedeni prej, na okolje (37).

2.2.4 Presoja celostnih vplivov projekta

V sodbi Doel je bilo potrjeno še eno pomembno načelo direktive o presoji vplivov na okolje, tj. obveznost presoje skupnih vplivov projekta in izvedba celostne presoje vplivov na okolje. V točkah 64–72 je Sodišče menilo, da ukrepov, določenih za razširitev obstoječega projekta (ukrepi za ponovni zagon jedrske elektrarne za deset let ali preložitev ustavitve njenega obratovanja za deset let, kakor je določeno v točki 59), ni mogoče ločiti od posodobitvenih del, ki so z njimi neločljivo povezana, zato skupaj pomenijo isti projekt. Dejansko ukrepov, ki jih vsebuje pravo iz leta 2015 (podaljšanje življenjske dobe) ni mogoče umetno ločiti od del, potrebnih s tehničnega in finančnega vidika. Ta dela so bila zakonodajalcu znana in so bila povezana z zakonom (glej točke 67–69). Čeprav je bila uporaba načela prepuščena preverjanju s strani nacionalnega sodnika, je Sodišče menilo, da so ukrepi in dela del istega projekta (točka 71).

Poleg tega je treba potrebo po presoji celostnih vplivov projekta kot celote ustrezno obravnavati, kadar so med obratovanjem obrata izvedene številne tehnične spremembe ali spremembe v zvezi z obratovanjem. Čeprav je običajno, da se obrat stalno vzdržuje in zajema številne varnostne izboljšave, ki ne bi pomenile znatnega tveganja za okolje, če bi se obravnavale posamično, pa bi bilo treba v primeru, kadar bi bile take dejavnosti oprijemljivo povezane v projekt v smislu direktive o presoji vplivov na okolje, njihov kumulativni vpliv na okolje presojati kot celoto.

Kadar so torej številne manjše spremembe, ki kažejo, da so del ene kompleksne dejavnosti (ki se izvaja na primer z dokazljivo namero o podaljšanju življenjske dobe jedrske elektrarne ali obratovanja obrata), med seboj neločljivo povezane, lahko pomenijo projekt v smislu direktive o presoji vplivov na okolje. Tehnični dokumenti, načrti upravljanja, naložbeni načrti, upravni akti ali zakoni in obrazložitveni memorandumi, povezani z upravnimi akti ali zakoni, so lahko v pomoč pri ugotavljanju, ali je vrsta sprememb med seboj neločljivo povezana in del take kompleksne dejavnosti (ki se izvaja z dokazljivo namero o podaljšanju življenjske dobe jedrske elektrarne).

Potreba po upoštevanju projekta kot celote (v smislu njegovih sestavnih delov in vplivov) je bila z revidirano direktivo o presoji vplivov na okolje še bolj poudarjena (38).

2.2.5 Nadomestitev opustitve presoje vplivov na okolje

Države članice morajo direktivo o presoji vplivov na okolje izvajati popolnoma v skladu z zahtevami, ki jih ta določa, ob upoštevanju njenega bistvenega cilja. Iz člena 2, odstavek 1, izhaja, da se pred izdajo soglasja za izvedbo za projekte, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje, izpelje postopek v zvezi z zahtevo za soglasje in presodijo njihovi vplivi (39). To osnovno načelo Direktive pomeni, da je treba za projekte iz Priloge I oziroma Priloge II k Direktivi izvesti presojo vplivov na okolje ali prehodno preverjanje pred izdajo soglasja za izvedbo projekta.

Sicer nosilec projekta „ne more začeti del v zvezi z zadevnim projektom, […] ker sicer ne bi spoštoval[] zahtev spremenjene Direktive“ (40).

Direktiva o presoji vplivov na okolje ne določa naknadne presoje vplivov na okolje ali postopka preverjanja, niti ju ne predpisuje kot možni pravni sredstvi za neizpolnjevanje direktive o presoji vplivov na okolje. Opustitev predhodnega preverjanja projektov iz Priloge II ali postopka presoje vplivov projektov iz Priloge I na okolje pomeni kršitev prava Unije (41).

Vendar morajo države članice v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4, odstavek 3, PEU odpraviti posledice kršitve prava Unije. Obveznost nadomestitve opustitve presoje vplivov na okolje izhaja iz načela sodelovanja iz primarnega prava Unije in ustaljene sodne prakse (42). Pristojni organi morajo zato v okviru svojih pristojnosti sprejeti potrebne ukrepe, da nadomestijo opustitev presoje vplivov na okolje, tako da na primer prekličejo že izdano soglasje za izvedbo ali zadržijo njegovo izvajanje, da se opravi taka presoja, vse v mejah procesne avtonomije držav članic (43).

Sodišče je ugotovilo, da če pravo Unije ne prepreči, da je z veljavnimi nacionalnimi pravili v nekaterih primerih dovoljeno legalizirati ravnanja in akte, s katerimi se kršijo ta pravila, mora za tako možnost veljati pogoj, da je zadevnim osebam onemogočeno, da bi obšle pravila Unije ali jih ne bi uporabile, in da mora ta možnost ostati izjemna (44).

Naknadna presoja vplivov na okolje je možen popravni ukrep za dejanska neizpolnjevanja direktive o presoji vplivov na okolje (npr. kadar je bilo soglasje za izvedbo že izdano brez izvedbe presoje vplivov na okolje, dela pa so bila bodisi izvedena bodisi kmalu v izvedbi).

Sodišče je ugotovilo, da presoja, izvedena po dokončanju projekta in začetku njegovega izvajanja, ne more biti omejena na njegov prihodnji vpliv na okolje, temveč je treba upoštevati tudi njegov vpliv na okolje od trenutka dokončanja projekta. Zato v primeru neizvedbe presoje vplivov projekta na okolje, ki jo zahteva direktiva o presoji vplivov na okolje, pravo Unije na eni strani zahteva, da države članice odpravijo nezakonite posledice te neizvedbe, na drugi strani pa ne nasprotuje temu, da se presoja teh vplivov izvede za namene regularizacije po dokončanju projekta ali začetku njegovega izvajanja, če:

— nacionalna pravila, ki dopuščajo to regularizacijo, zadevnim osebam onemogočajo, da bi obšle pravila Unije ali jih ne bi uporabile, in

— se presoja, izvedena za namene regularizacije, ne nanaša le na prihodnje vplive tega obrata na okolje, temveč upošteva tudi vplive na okolje v obdobju od njegove vzpostavitve (45).

Naknadne postopke presoje vplivov na okolje bi bilo treba uporabiti le izjemoma in kot pomoč za zagotavljanje, da je cilj direktive o presoji vplivov na okolje dosežen, tudi če postopek uradno ni bil izveden, države članice pa jih ne bi smele uporabljati za to, da bi obšle zahteve direktive o presoji vplivov na okolje (46).

Obveznost držav članic, da sprejmejo vse ukrepe, potrebne za odpravo nezakonitih posledic neizvedbe presoje vplivov na okolje, se uporablja tudi v primerih opustitve izvedbe in presoje vplivov na okolje za spremembe ali razširitve projektov.

3 UPRAVLJANJE SPREMEMB IN RAZŠIRITEV PROJEKTOV

3.1 Ozadje

Prvotno Direktiva Sveta 85/337/EGS (47) ni izrecno zajemala sprememb ali razširitev obstoječih projektov, razen sklicevanja v Prilogi II, točka 12, na „Spremembe projektov, vključenih v Prilogo I, in projektov iz Priloge I, ki se izvajajo izključno ali večinoma za razvijanje in preizkušanje novih metod ali izdelkov in ki niso v uporabi več kot eno leto“ (Priloga II, točka 12).

Dvanajst let po prvotni direktivi je bila Priloga II, točka 13(a), vstavljena kot prva kategorija projektov v zvezi s spremembami projektov z istim besedilom, kot ga ima danes. In sicer je bila z Direktiva Sveta 97/11/ES (48) spremenjena Direktiva 85/337/EGS, da bi se v Prilogo II, točka 13, vključila: „[v]saka sprememba ali razširitev projektov, naštetih v Prilogi I in Prilogi II, ki so že dovoljeni, izvedeni ali v izvedbi in lahko imajo pomembne škodljive vplive na okolje“ (49).

Priloga I, točka 24, je bila vstavljena šest let po vstavitvi prve kategorije projektov v zvezi s spremembo projekta. Spremembe, ki so bile uvedene z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/35/ES (50) zaradi usklajevanja prava Skupnosti z določbami Aarhuške konvencije, so jasno pokazale, da je presoja vplivov na okolje obvezna za „[k]akršn[o] koli sprememb[o] ali razširitev projektov, naštetih v tej prilogi, kjer takšna sprememba ali razširitev sama po sebi doseže morebitne pragove, določene v tej prilogi“.

Odkar je bila Priloga I, točka 24, dodana v besedilo Direktive, je Sodišče izdalo le eno sodbo o razlagi te kategorije projektov, in sicer sodbo v zadevi C-411/17.

3.2 Pojem spremembe/razširitve projekta

Direktiva o presoji vplivov na okolje ne opredeljuje pojma „sprememba ali razširitev“ in ne navaja primerov. Kaj točno pomeni sprememba ali razširitev, bi bilo odvisno od vrste projekta. Nekateri primeri takih sprememb ali razširitev so predstavljeni v oddelkih 3.3.1 in 3.3.2 v nadaljevanju na podlagi sodne prakse Sodišča Evropske unije.

Priloga I, točka 24, in Priloga II, točka 13(a), sta posebni kategoriji projektov, ki zajemata spremembe in razširitve vseh kategorij projektov na področju uporabe direktive o presoji vplivov na okolje z vsemi njihovimi posebnostmi.

3.3 Priloga I k direktivi o presoji vplivov na okolje – kategorija projektov iz Priloge I, točka 24

Priloga I, točka 24 – kakršna koli sprememba ali razširitev projektov, naštetih v tej prilogi, kjer takšna sprememba ali razširitev sama po sebi doseže morebitne pragove, določene v tej prilogi.

Priloga I, točka 24, se izrecno nanaša na kakršno koli spremembo ali razširitev projektov iz Priloge I, ki izpolnjuje morebitne pragove, določene v navedeni prilogi (51).

Sodišče je v sodbi Doel nadalje pojasnilo ključno načelo, zaradi katerega nastane obveznost izvedbe presoje vplivov na okolje za spremembe ali razširitve projektov iz Priloge I na podlagi okoljskega tveganja take spremembe.

Sodišče je spomnilo, da je treba presojo vplivov na okolje izvesti za projekte, navedene v Prilogi k Direktivi, če bodo zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije verjetno pomembno vplivali na okolje, in nadaljevalo:

„78. Glede točke 24 Priloge I k [d]irektivi o [presoji vplivov na okolje], iz njenega besedila in strukture je razvidno, da zajema spremembe ali razširitve projekta, ki zlasti zaradi svoje narave ali velikosti pomenijo podobna tveganja glede okoljskih vplivov kot projekt sam.

79. Za ukrepe iz postopka v glavni stvari, katerih učinek je, da se za znatno obdobje desetih let podaljša trajanje, ki je bilo prej z zakonom z dne 31. januarja 2003 omejeno na 40 let, dovoljenja za proizvodnjo električne energije za komercialne namene v dveh zadevnih elektrarnah, pa je treba ob tem, da so povezani z velikimi obnovitvenimi deli, ki so potrebna zaradi zastarelosti teh elektrarn in obveznosti, da se jih uskladi z varnostnimi standardi, šteti, da so, glede tveganj vplivov na okolje, primerljivega obsega, kot je tisti pri prvotnem zagonu teh elektrarn.“

Sodišče je v točki 78 sodbe Doel ugotovilo ključno načelo, zaradi katerega nastane obveznost izvedbe presoje vplivov na okolje v primeru spremembe ali razširitve projektov iz Priloge I. Merilo presoje ustreznih meril je tveganje v smislu vplivov na okolje. Če je tveganje, ki ga pomeni sprememba ali razširitev projekta, primerljivo s tveganjem, predstavljenim v sami prvotni kategoriji projektov, projekt spada na področje uporabe Priloge I, točka 24, k direktivi o presoji vplivov na okolje (52).

V obravnavani zadevi se je Sodišče sklicevalo na ukrepe, katerih učinek je podaljšanje trajanja dovoljenja za proizvodnjo električne energije, in obseg del. V točki 79 se je sklicevalo na podaljšanje obratovanja jedrskih elektrarn za znatno obdobje (desetih let) in dejstvo, da so potrebna velika obnovitvena dela (53). Sodišče je sklenilo, da so tveganja vplivov projekta na okolje primerljivega obsega, kot so tista pri prvotnem zagonu teh elektrarn.

Sodba se nanaša na naravo ali obseg spremembe ali razširitve projekta kot neizčrpna primera meril za presojo vprašanja, ali so okoljska tveganja podobna tveganjem prvotnega projekta. V sodbi prav tako ni navedeno, da morata biti obe merili izpolnjeni kumulativno. Zdi se, da je odločilno, da celostna analiza zadevnega projekta pokaže, da obstajajo podobna tveganja v primerjavi s prvotnim projektom (v obravnavani zadevi jedrske elektrarne in jedrski reaktorji). Iz tega sledi, da se zdi, da narava in obseg spremembe/razširitve projekta nista edini možni merili. Prav tako se zdi, da ni nujno, da tveganja izhajajo iz narave in obsega projekta, dokler so posledično podobna tveganjem prvotnega projekta. Zdi se, da ni izključeno, da lahko tveganje povzroči tudi narava samega projekta ali njegov obseg („zlasti zaradi svoje narave ali velikosti“ (54)).

3.3.1 Priloga I – projekti s pragovi

Za več kot polovico kategorij projektov iz Priloge I, so določeni pragovi. Zato je treba za spremembe ali razširitve takih projektov, ki dosegajo ali presegajo navedene pragove, izvesti presojo vplivov na okolje, saj te spremembe ali razširitve pomenijo podobno tveganje kot prvotne kategorije projektov (55).

Kljub temu je pomembno opozoriti, da je treba na podlagi ustaljene sodne prakse v zvezi z deli, ki bodo spremenila elemente obstoječih projektov, katerih pragovi so določeni v Prilogi I, skrbno presoditi, v katerih okoliščinah so navedeni pragovi doseženi. V sodbi v zadevi Abraham in drugi, C-2/07, je Sodišče ugotovilo, da „[…] spremembe letališča z vzletno in pristajalno stezo dolžine 2100 m in več torej niso le dela, katerih predmet je podaljšanje steze, temveč vsa dela (56) na stavbah, napravah ali opremi tega letališča, če jih je mogoče šteti za spremembe samega letališča, zlasti zaradi njihove narave, pomena in njihovih značilnosti. To velja zlasti za dela, katerih namen je pomembno povečati obseg dejavnosti letališča in zračnega prometa“ (točka 36) (57).

3.3.2 Priloga I – projekti brez pragov

Kar zadeva projekte iz Priloge I s pragovi, bi bilo treba za kakršno koli spremembo ali razširitev projektov iz Priloge I brez pragov, ki zlasti zaradi svoje narave ali velikosti pomenijo podobna tveganja glede okoljskih vplivov kot projekt sam, šteti, da je zajeta s Prilogo I, točka 24. Taki projekti namreč že po naravi pomenijo tveganje pomembnih vplivov na okolje v smislu člena 2, odstavek 1, direktive o presoji vplivov na okolje in bi morali biti v skladu s členom 4, odstavek 1, nujno predmet presoje njihovih vplivov na okolje (58).

V direktivi o presoji vplivov na okolje ni naveden postopek za ugotavljanje stopnje tveganja v smislu vplivov projekta na okolje, zato morajo obravnavani projekt analizirati nosilci projekta in pristojni organi. Pomemben element z vidika nosilcev projektov in pristojnih organov, odgovornih za presojo vplivov na okolje, je ugotoviti, v katerem trenutku je za spremembo ali razširitev projekta potrebna presoja vplivov na okolje. Smernice za izvajalce PVO glede različnih pristopov, ki se lahko uporabijo za ugotavljanje tveganja znatnih vplivov na okolje, so na voljo v smernicah za določanje obsega (59) in pripravo poročila o presoji vplivov na okolje (60).

Kot je navedeno v oddelku 2.2.2, morajo države članice v vseh primerih zagotoviti, da direktivo o presoji vplivov na okolje izvajajo popolnoma v skladu z zahtevami, ki jih določa ob upoštevanju njenega bistvenega cilja, ki je, kot to izhaja iz člena 2, odstavek 1, da se pred izdajo soglasja za izvedbo za projekte, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje, izpelje postopek v zvezi z zahtevo za soglasje in presodijo njihovi vplivi (61).

Priloga I vsebuje 16 vrst projektov brez določenega praga, ki se lahko razdelijo v tri skupine – jedrski projekti (Priloga I, točki 2(b) in 3), industrijski obrati (Priloga I, točke 4, 6, 9, 18(a) in 22) in linearni projekti, kot je gradnja daljinskih železniških prog, avtocest in hitrih cest (Priloga I, točka 7(a) – daljinske železniške proge (62) in točka 7(b)).

Sodišče je v zadevi C-411/17 v prvem delu izreka presodilo, da sta ponovni zagon komercialne proizvodnje električne energije v nedelujoči jedrski elektrarni za obdobje skoraj desetih let, zaradi česar se za deset let preloži datum, ki ga je nacionalni zakonodajalec prvotno določil za njeno ustavitev obratovanja in konec njene dejavnosti, in ravno tako desetletno podaljšanje roka, ki ga je isti zakonodajalec določil za ustavitev obratovanja in prenehanje komercialne proizvodnje električne energije v delujoči elektrarni, kar sta ukrepa (63), ki zajemata večja posodobitvena dela na zadevnih elektrarnah, ki lahko spremenijo fizično stvarnost območja, „projekt“ v smislu direktive o presoji vplivov na okolje, ki mora biti načeloma predmet presoje vplivov na okolje pred sprejetjem teh ukrepov.

Po analogiji se presojajo spremembe ali razširitve projektov iz Priloge I brez določenega praga, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave ali velikosti, pomenili tveganja, ki so v smislu vplivov na okolje podobna tveganjem samega prvotnega projekta.

3.4 Priloga II k direktivi o presoji vplivov na okolje – kategorija projektov iz Priloge II, točka 13(a)

Priloga II, točka 13(a) – vsaka sprememba ali razširitev projektov, naštetih v Prilogi I ali tej prilogi, ki so že dovoljeni, izvedeni ali v izvedbi in imajo lahko pomembne škodljive vplive na okolje (sprememba ali razširitev, ki ni vključena v Prilogo I).

Določba se nanaša na vsako spremembo ali razširitev, ki ima lahko pomembne škodljive vplive na okolje.

Predhodno preverjanje projektov, ki so zajeti v tej kategoriji, je treba izvesti v skladu s podrobnimi zahtevami in merili iz člena 4 direktive o presoji vplivov na okolje ter Priloge II A in Priloge III k njej. Člen 4, odstavek 3, določa, da pristojni organi pri odločanju o tem, ali je potrebna presoja vplivov na okolje, upoštevajo ustrezna merila, tj. značilnosti projektov (vključno z velikostjo in zasnovo celotnega projekta), lokacijo projekta ter vrsto in značilnosti možnih vplivov. Ta merila so navedena v Prilogi III k direktivi o presoji vplivov na okolje. Pristojni organ mora na podlagi informacij, ki jih priskrbi nosilec projekta v skladu s podrobnimi zahtevami iz Priloge II A (vključno z opisom fizičnih značilnosti celotnega projekta), sprejeti odločitev o tem, ali je treba za predlagani projekt iz Priloge II izvesti postopek presoje vplivov na okolje ali ne. Organ mora upoštevati tudi vse druge ustrezne presoje, ki se izvajajo v zvezi z vplivi na okolje v skladu z drugo zakonodajo Unije, ki ni direktiva o presoji vplivov na okolje. Odločitev o predhodnem pregledu mora biti utemeljena, na voljo javnosti (člen 4, odstavek 5) in predmet pregleda, kot je določeno v sodni praksi (64). Nazadnje, pristojni organ mora odločitev o tem, ali je PVO potrebna ali ne, sprejeti v roku, določenem v členu 4, odstavek 6.

Direktiva o presoji vplivov na okolje ne določa opredelitve pojma „pomembni škodljivi“ vplivi. Splošni pomen besede „pomembni“ opisuje, kako izraziti ali pomembni so lahko vplivi. Po drugi strani pa beseda „škodljivi“ opisuje, da so ti vplivi neugodni ali kvarni. V zvezi s tem merila iz Priloge III k direktivi o presoji vplivov na okolje določajo splošne smernice, ki se lahko uporabljajo kot primeren okvir za določitev pomena škodljivih vplivov.

Kot je bilo že poudarjeno v oddelku 2.1, bi morali pristojni organi pri odločanju o tem, ali bi bilo treba presojati spremembe ali razširitve nekaterih projektov iz Priloge I in Priloge II, upoštevati bistveni cilj direktive o presoji vplivov na okolje, tj. da bi bilo treba pred izdajo soglasja za projekte, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje, izvesti predhodno presojo njihovih vplivov ter njihovega širšega obseg in namena.

4 UPORABA DIREKTIVE O PRESOJI VPLIVOV NA OKOLJE ZA SPREMEMBE IN RAZŠIRITVE JEDRSKIH ELEKTRARN

Uvod

V direktivi o presoji vplivov na okolje so navedene jedrske elektrarne (65) in drugi jedrski reaktorji, vključno z demontažo ali odstranitvijo takih elektrarn ali reaktorjev v skladu s Prilogo I, točka 2(b). Dodatne kategorije projektov iz Priloge I, točka 3(a) in (b), vključujejo obrate, namenjene proizvodnji ali obogatitvi jedrskega goriva ali predelavi, skladiščenju ali končnemu odlaganju radioaktivnega jedrskega goriva ali visoko radioaktivnih odpadkov. Glede na najnovejšo sodno prakso Sodišča v zvezi z jedrskim sektorjem je ta oddelek namenjen preučitvi, kdaj in kako se postopek presoje vplivov na okolje uporablja za spremembe ali razširitve obstoječih kategorij jedrskih projektov.

Te smernice upoštevajo tudi najnovejši razvoj na tem področju v okviru Konvencije iz Espooja o presoji čezmejnih vplivov na okolje in ga predstavljajo glede na določbe direktive o presoji vplivov na okolje ter najnovejšo sodno prakso Sodišča Evropske unije. Natančneje, decembra 2020 so podpisnice Konvencije iz Espooja sprejele smernice o uporabi Konvencije za podaljšanje življenjske dobe jedrskih elektrarn (66). Taka podaljšanja lahko prav tako pomenijo spremembe ali razširitve projektov v skladu z določbami direktive o presoji vplivov na okolje in so torej pomembna za te smernice.

Terminologija

Čeprav določena terminologija, ki se uporablja v direktivi o presoji vplivov na okolje in Konvenciji iz Espooja, ni enaka, pa bi bilo treba medsebojno povezane pojme in Direktivo razlagati glede na Konvencijo iz Espooja. Na primer, čeprav direktiva o presoji vplivov na okolje določa opredelitev pojma „projekt“, se v Konvenciji iz Espooja iz leta 1991 uporablja pojem „predlagana dejavnost“. V zvezi s pojmom sprememb in razširitev iz direktive o presoji vplivov na okolje Konvencija iz Espooja zajema nove ali načrtovane dejavnosti in „vsako večjo spremembo dejavnosti“. Kot je bilo opozorjeno v oddelku 3.2, direktiva o presoji vplivov na okolje ne opredeljuje pojma „sprememba ali razširitev“ obstoječih projektov; podobno Konvencija iz Espooja ne opredeljuje, kaj je „večja sprememba“ dejavnosti. Vendar kljub različni terminologiji obstajajo vsebinske podobnosti.

Podobno se lahko v smislu terminologije nadaljevanje obratovanja elektrarn, ki presega prvotno določeno obratovalno življenjsko dobo, nanaša na številne pojme, kar je odvisno na primer od režima izdaje dovoljenj in zakonodajnega okvira. Na ta način se je mogoče s podaljšanjem obratovalne dobe sklicevati na neprekinjeno ali dolgoročno izkoriščanje (67) itd.

V Konvenciji iz Espooja se pojem „podaljšanje življenjske dobe“ jedrskih elektrarn uporablja pragmatično na podlagi splošnega razumevanja pojma med podpisnicami, v njej pa je naveden tudi opis najpogostejših primerov v zvezi s tem. Te smernice se nanašajo tudi na pojem „dolgoročno izkoriščanje“, ki je pojem, ki ga Evropska komisija in Sodišče Evropske unije (in drugi mednarodni forumi, na primer Mednarodna agencija za atomsko energijo (IAEA)) uporabljata na splošno.

Direktiva o presoji vplivov na okolje in zakonodaja Euratom

Direktiva o presoji vplivov na okolje temelji na Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU). Kot je Sodišče Evropske unije navedlo v svoji najnovejši sodni praksi, „imata Pogodba Euratom in Pogodba DEU enako pravno veljavnost, kot je razvidno iz člena 106a(3) Pogodbe Euratom, v skladu s katerim določbe Pogodbe EU in Pogodbe DEU ne odstopajo od določb Pogodbe Euratom. […] [K]er je Pogodba Euratom sektorska pogodba, namenjena razvoju jedrske energije, medtem ko ima Pogodba DEU veliko bolj daljnosežne cilje in Uniji podeljuje široke pristojnosti na številnih področjih in v številnih sektorjih, se pravila iz Pogodbe DEU uporabljajo v sektorju jedrske energije, če Pogodba Euratom ne vsebuje podrobnejših pravil.“ (68) Zato Pogodba Euratom ne nasprotuje uporabi pravil prava Unije na področju okolja v navedenem sektorju, direktiva o presoji vplivov na okolje pa se uporablja za jedrske elektrarne in druge jedrske reaktorje (69).

V vsakem primeru pa se Pogodba Euratom in direktiva o presoji vplivov na okolje uporabljata vzporedno. Člen 37 Pogodbe Euratom vsebuje posebne določbe o varnosti in zaščiti pred ionizirajočim sevanjem, vključno z radioaktivno kontaminacijo vode, zemlje ali zračnega prostora. Direktiva o presoji vplivov na okolje določa, da za projekt, ki bo verjetno pomembno vplival na okolje, presoja vplivov na okolje na primeren način opredeli, opiše in presodi neposredne in posredne pomembne vplive projekta na prebivalstvo, zdravje ljudi, biotsko raznovrstnost, zemljišče, prst, vodo, zrak, podnebje, materialna sredstva, kulturno dediščino in krajino, pa tudi medsebojno delovanje teh dejavnikov.

Kadar se uporabljajo določbe direktive o presoji vplivov na okolje, morajo pristojni organi upoštevati polni učinek postopkov, ki jih določa Pogodba Euratom, ter poseben sklop pravic in obveznosti, podeljenih in naloženih Komisiji in državam članicam v skladu s Pogodbo Euratom (70).

4.1 Primeri del ali fizičnih posegov v zvezi s spremembami ali razširitvami kategorije projektov jedrskih elektrarn

Direktiva o presoji vplivov na okolje pojma „spremembe ali razširitve obstoječih projektov“ ne opredeljuje podrobneje in zanj ne navaja primerov. Kot je bilo navedeno v prejšnjih oddelkih, je v skladu s sodno prakso Sodišča obstoj del ali drugih fizičnih posegov predpogoj za opredelitev projekta v smislu Direktive. Ker podrobnejše opredelitve ni, so v teh smernicah opredeljeni in združeni nazorni primeri različnih možnih del ali fizičnih posegov v jedrski elektrarni, ki vključujejo posodobitve, spremembe ali zamenjave opreme in sistemov, ki se lahko izvajajo v elektrarni.

Število in zapletenost tehničnih sistemov, nameščenih v jedrski elektrarni, sta zelo velika, poskus navajanja vseh različnih možnih posegov pa bi bil neizvedljiv. Vendar je mogoče primere del ali fizičnih posegov, ki se izvajajo v jedrskih elektrarnah in povzročijo spremembe ali zamenjave struktur, sistemov in sestavnih delov elektrarne, povzeti kot naslednje tri kategorije:

— Izboljšanje zmogljivosti/ekonomičnosti elektrarne Ker je namen gradnje in obratovanja jedrskih elektrarn proizvodnja električne energije in ustvarjanje dobička pri njeni prodaji, so dovoljenja za jedrske elektrarne spodbuda za izboljšanje zmogljivosti elektrarne v smislu njene zmogljivosti proizvodnje električne energije ali zniževanja operativnih stroškov. Izboljšave elektrarn, ki lahko zmanjšajo zahteve glede vzdrževanja ali ročnih operacij, bodo med drugim prispevale k zniževanju operativnih stroškov. Povečanja količine proizvedene električne energije se večinoma dosegajo s povečanjem proizvodne zmogljivosti reaktorja ali zmanjšanjem prekinitve njegovega obratovanja. Povezani projekti za posodobitev elektrarne lahko vključujejo obnovo ali zamenjavo turbine, generatorja, transformatorja in kondenzatorja; spremembe zasnove goriva (npr. večja obogatitev) za povečanje jedrne toplotne moči ali podaljšanje zadrževanja goriva v sredici (kar povzroči manj številne/krajše prekinitve oskrbe z gorivom); spremembe v režimu kemijske sestave vode (npr. za zmanjšanje nastanka korozijskih produktov); obnovo izbranih sistemov za ravnovesje za doseganje večje učinkovitosti gorivnega kroga; posodobitev nadzornih sistemov in vmesnikov človek-stroj (npr. glavna nadzorna soba) za doseganje večje zanesljivosti in razpoložljivosti elektrarne itd. Te spremembe se lahko izvedejo kadar koli med življenjsko dobo elektrarne.

— Vzdrževanje stanja elektrarne v skladu z njenimi tehničnimi specifikacijami/podlago za izdajo dovoljenj Dela ali fizični posegi, ki se izvajajo v jedrski elektrarni za namene vzdrževanja stanja elektrarne v skladu z njenimi tehničnimi specifikacijami ali podlago za izdajo dovoljenj, lahko vključujejo redno vzdrževanje (npr. vgradnja nadomestnih delov), večje obnove sistemov, struktur in sestavnih delov ter zamenjave sestavnih delov, vključno z glavnimi sestavnimi deli, kot so uparjalniki, glave reaktorske tlačne posode, pogonski mehanizmi za kontrolne palice ali notranji deli reaktorja. Zamenjave sestavnih delov so lahko potrebne zaradi staranja, obrabe ali poškodb ali zaradi zastarelosti (npr. zamenjava zastarelih analognih informacijskih in komunikacijskih sistemov s sodobnimi digitalnimi sistemi). V številnih primerih so to zamenjave enako z enakim, čeprav lahko nekatere pomenijo boljšo varnost ali zanesljivost zaradi izboljšane zasnove ali boljše uporabe sodobnejše tehnologije. Tovrstna dela je morda treba nujno izvesti kadar koli med življenjsko dobo jedrskega reaktorja (71).

— Varnostne izboljšave Pri varnostnih izboljšavah se na primer z rednim varnostnim pregledom ali povratnimi informacijami iz operativnih izkušenj običajno obravnavajo vprašanja, ki so del procesa stalnih izboljšav jedrske varnosti. Take izboljšave so lahko potrebne kadar koli med življenjsko dobo elektrarne. Značilni primeri takih varnostnih izboljšav morda vključujejo dodatno alternativno postavitev novih obratov, potrebnih za nadaljnje obratovanje jedrske elektrarne; električno napajanje/generatorje; filtrirano odzračevanje zadrževalnega hrama; namestitev sistemov za upravljanje vodika, ki nastaja med hudimi nesrečami (npr. pasivni avtokatalitski rekombinatorji in/ali gorilniki za H2); sisteme, strukture in sestavne dele za krepitev/omogočanje večje potresne odpornosti; dodatne različne krogotoke za hlajenje sredice ali drug varnostni sistem; namestitev alternativnega končnega toplotnega odvoda (npr. hladilni stolp) ali uvedbo dodatnega sredstva za pridobivanje hladilne vode (npr. bazeni); sisteme za zaščito primarnega krogotoka pred nadtlakom; povečano protipoplavno zaščito (npr. novi nasipi, spremembe izsuševalnih ali podobnih del za obvladovanje večjih poplavnih vodostajev); spremembe za nadzor kemijske sestave vode; dodatne ukrepe za odkrivanje požarov in požarne zaščitne ukrepe itd.

Primeri del ali fizičnih posegov, določenih v treh kategorijah zgoraj, se lahko pojavijo posamično ali skupaj in jih je treba obravnavati za vsak primer posebej v skladu z določbami direktive o presoji vplivov na okolje in sodno prakso Sodišča Evropske unije. Če se ti posegi štejejo za spremembe ali razširitve „projekta“ v smislu direktive o presoji vplivov na okolje, lahko glede na svojo naravo ali velikost v zadevnem primeru sprožijo bodisi presojo vplivov na okolje (Priloga I, točka 24) bodisi predhodno preverjanje (na podlagi Priloge II, točka 13(a)); v nekaterih primerih so lahko izključeni s področja uporabe direktive o presoji vplivov na okolje. Pristojni organi morajo presoditi, ali katera koli dela predstavljajo projekt v skladu z direktivo o presoji vplivov na okolje in kako bi jih bilo treba obravnavati na podlagi načel direktive o presoji vplivov na okolje.

4.2 Odobritev sprememb ali razširitev projektov jedrskih elektrarn

Za vse jedrske elektrarne velja režim odobritve, njihova postavitev in obratovanje pa sta mogoča le na podlagi odločitve, ki jo sprejme pristojni organ. Pristop k odobritvi obratovanja jedrskih elektrarn se v državah članicah razlikuje, zlasti ker se dovoljenja za tako obratovanje izdajajo bodisi za določeno časovno omejeno obdobje veljavnosti dovoljenja (npr. deset let) bodisi za nedoločen čas.

Po začetku obratovanja so jedrske elektrarne v svojem celotnem življenjskem ciklu predmet stalnega ocenjevanja varnosti, spremljanja (vključno s spremljanjem stanja okolja) in inšpekcij, ki jih nadzoruje ustrezni pristojni organ ali organi. Pristojni organi so odgovorni tudi za preverjanje, da obratovanje jedrskih elektrarn izpolnjuje pogoje ustreznega dovoljenja in da upravljavci sprejemajo vse potrebne ukrepe za zagotavljanje tega izpolnjevanja in jedrske varnosti (72). Glede na konkreten nacionalni postopek mora upravljavec, ki ga nadzira pristojni organ, izvesti dodatne presoje in obratovanje jedrske elektrarne oceniti glede na različne točke, med drugim v okviru občasnega varnostnega pregleda, tematskih pregledov (zunanje nevarnosti, posebne povratne informacije iz operativnih izkušenj) ali podaljšanja obratovalne življenjske dobe (73). Taki premisleki bi najverjetneje vključevali vprašanje, ali bo elektrarni dovoljeno, da nespremenjeno nadaljuje svoje obratovanje (ali brez kakršnih koli večjih sprememb); ali so potrebni posegi, kot so ukrepi v zvezi z izboljšanjem jedrske varnosti, za nadaljevanje obratovanja; ali je treba obratovanje elektrarne dokončno ustaviti (npr. če na koncu ni mogoče izvesti potrebnih varnostnih posodobitev ali če upravljavec meni, da izvajanje takih ukrepov ni upravičeno na podlagi njegove prihodnje strategije obratovanja).

Kot posledica polnega okvira inšpekcij, varnostnih presoj in načela stalnih izboljšav v skladu z direktivo o jedrski varnosti so varnostne posodobitve redno opredeljene, njihovo izvajanje pa se načrtuje pravočasno. Običajno varnostne posodobitve ustrezajo pogojem obstoječega dovoljenja za obratovanje jedrske elektrarne in jih izpolnjujejo (običajno združeno v dovoljenje za obratovanje jedrske elektrarne).

Če zahtevane spremembe pomenijo projekt v smislu direktive o presoji vplivov na okolje in so se že presojale v okviru prejšnje presoje vplivov na okolje, navedene presoje ne bo treba ponoviti, razen če so se medtem spremenile okoliščine (glej oddelek 4.4 v nadaljevanju).

Organi držav članic so odgovorni za presojo, kateri akti v njihovi nacionalni zakonodaji pomenijo soglasje za izvedbo spremembe ali podaljšanja obratovalne življenjske dobe jedrskih elektrarn, tj. odločitev, ki upravljavcu dovoljuje izvedbo projekta, s čimer se zagotovi, da so upoštevane/izpolnjene določbe direktive o presoji vplivov na okolje (v ta namen glej oddelek 2.2.2).

Pri določanju, kaj je tako soglasje za izvedbo, ni pomembno poimenovanje (npr. „licenca“ ali „dovoljenje“), temveč funkcija odobritve v zvezi s pravicami ali dolžnostmi upravljavca. Na primer notranji postopki ali odločanje pristojnega organa, ki jim ne sledi odobritev izvedbe del, se zato ne bi šteli za soglasje za izvedbo v smislu direktive o presoji vplivov na okolje.

4.2.1 Posebna primera podaljšanja življenjske dobe in dolgoročnega izkoriščanja

Te smernice obravnavajo vse vrste sprememb in razširitev. Podaljšanje življenjske dobe in dolgoročno izkoriščanje sta posebna primera. Teoretično bi do obeh lahko prišlo brez del, vendar se lahko v praksi v državah članicah EU pričakuje, da jih spremljajo dela.

V smernicah o uporabi Konvencije iz Espooja za podaljšanje življenjske dobe jedrskih elektrarn so navedeni koristni primeri in dejavniki, ki jih je treba upoštevati.

Primer občasnega varnostnega pregleda

Upravljavci lahko uporabljajo tekoče procese za ugotavljanje obstoja projekta in potrebe po soglasju za izvedbo v smislu direktive o presoji vplivov na okolje. Za jedrske elektrarne v EU v skladu z ustrezno zakonodajo Euratom velja poseben režim pregleda jedrske varnosti, ki se imenuje tudi občasni varnostni pregled. Člen 8c Direktiva Sveta 2009/71/Euratom (74) od upravljavca zahteva, da „sistematično in redno, najmanj vsakih deset let, ponovno oceni varnost jedrskega objekta“. Cilj tega občasnega rednega pregleda „je zagotoviti skladnost z obstoječo projektno zasnovo in načrtovati nadaljnje varnostne [izboljšave] ob upoštevanju staranja, operativnih izkušenj, najnovejših rezultatov raziskav in razvoja mednarodnih standardov“. Torej je občasni varnostni pregled poglobljeni pregled, pri katerem se ugotavlja in oceni pomen, ki ga imajo odstopanja od veljavnih sedanjih varnostnih standardov in mednarodno priznanih dobrih praks na varnost, ob upoštevanju operativnih izkušenj, ustreznih ugotovitev raziskav in sedanje stanje tehnologije. Ta proces prispeva k oceni zmožnosti jedrske elektrarne, da varno nadaljuje obratovanje in še naprej izboljšuje raven varnosti. Na podlagi analize rezultatov pregleda upravljavca lahko pristojni organ na primer odobri nadaljnje obratovanje elektrarne do konca naslednjega cikla občasnega varnostnega pregleda (običajno deset let).

Opozoriti je treba, da sam občasni varnostni pregled zaradi svoje narave in namena na splošno kot tak ni odločitev o podaljšanju ali spremembi obratovalnega režima (npr. dolgoročno izkoriščanje). Vendar lahko v nekaterih primerih ugotovitve pregleda privedejo do sprejetja odločitve pristojnega organa za izvajanje ugotovitev navedenega pregleda (npr. potreba po varnostnih izboljšavah v elektrarni, preden ta nadaljuje svoje obratovanje ali vzporedno z njenim nadaljnjim obratovanjem). Prav tako se v nekaterih primeri občasni varnostni pregled uporablja v podporo procesu odločanja za podaljšanje ali obnovitev dovoljenja ali pa je lahko del večfaznega postopka odločanja (glej tudi oddelek 2.2.2). Vendar občasni varnostni pregled kot tak ne zahteva presoje vplivov na okolje.

Če občasni varnostni pregled privede do del, sta morda zanje potrebna presoja vplivov na okolje in soglasje za izvedbo, če pomenijo spremembo ali razširitev v smislu Priloge I, točka 24, k direktivi o presoji vplivov na okolje ali spremembo ali razširitev v smislu Priloge II, točka 13(a), k direktivi o presoji vplivov na okolje in so države članice odločile, da je v skladu s členom 2, odstavek 1, in členom 4, odstavek 2, direktive o presoji vplivov na okolje potrebna presoja vplivov na okolje.

4.3 Vodilna načela za presojo sprememb ali razširitev projektov jedrskih elektrarn glede na sodbo Doel

Kot je bilo navedeno v oddelku 3.3, je Sodišče odločilo, da je treba direktivo o presoji vplivov na okolje razlagati tako, da ponovni zagon ali preložitev ustavitve obratovanja jedrske elektrarne (75), oboje za desetletno obdobje („ukrepa“), tj. ukrepa, ki zajemata posodobitvena dela na zadevnih elektrarnah, ki lahko spremenijo fizično stvarnost območja in katerih vrednost znaša približno 700 milijonov EUR (76), pomenita „projekt“ v smislu navedene direktive, ki mora biti načeloma predmet presoje vplivov na okolje pred sprejetjem teh ukrepov (77). Za sprejetje take odločitve je Sodišče ugotovilo, da je narava del (78) taka, da spreminjajo fizično stvarnost zadevnega območja v smislu sodne prakse Sodišča, zato ukrepov pri presoji, ali pomenijo projekt v smislu Direktive, ni mogoče umetno ločiti od del, ki so z njima neločljivo povezana. Zato je ugotovilo, da ukrepa in dela skupaj pomenijo isti projekt v smislu navedene določbe (79).

Točka 78 sodbe Doel določa ključno načelo, zaradi katerega nastane obveznost izvedbe presoje vplivov na okolje v primeru spremembe ali razširitve projektov iz Priloge I. Merilo presoje ustreznih meril je tveganje v smislu vplivov na okolje. Če je tveganje, ki ga pomeni sprememba ali razširitev projekta, primerljivo s tveganjem, predstavljenim v sami prvotni kategoriji projektov, projekt spada na področje uporabe Priloge I, točka 24, k direktivi o presoji vplivov na okolje. Besedilo sodbe kaže, da sta narava ali velikost spremembe ali razširitve projekta neizčrpna primera meril za presojo vprašanja, ali so okoljska tveganja podobna tveganjem prvotnega projekta, in da nista nujno kumulativno izpolnjeni.

Zato je mogoče na podlagi sodbe zaključiti, da ukrepa, ki učinkujeta tako, da za znatno obdobje podaljšata trajanje soglasij jedrskih elektrarn za proizvodnjo električne energije, in zajemata večja posodobitvena dela, ki so neločljivo povezana z ukrepi za posodobitev/spremembo zadevnih elektrarn, kar lahko spremeni fizično stvarnost območja, spadata na področje uporabe Priloge I, točka 24, k direktivi o presoji vplivov na okolje, saj pomenita tveganja, ki so v smislu vplivov na okolje podobna tveganjem pri prvotnem zagonu teh elektrarn. To velja zlasti v primeru, kadar so dolgoročno podaljšanje obratovanja in obnovitvena dela podobnega pomena kot v sodbi v zadevi C-411/17.

Poleg zgoraj navedenega vodilnega načela so bila s sodbo Doel potrjena druga pomembna načela direktive o presoji vplivov na okolje, ki so prav tako pomembna, kadar se Direktiva uporablja za spremembe in razširitve jedrske elektrarne (glej zgornje oddelke o presoji celostnih vplivov projekta in večfaznem odločanju).

4.4 Določitev tveganja in potrebe po presoji vplivov na okolje

Čeprav direktiva o presoji vplivov na okolje ne določa meril za presojo tveganja del, ki se štejejo za spremembe ali razširitve projektov, niti ne zagotavlja primerov takih del, ki se štejejo za spremembe ali razširitve projektov iz Priloge II, pa navaja merila za določitev, ali bi morala biti predmet presoje vplivov na okolje (izbirna merila iz člena 4, odstavek 3, direktive o presoji vplivov na okolje in zahteve iz Priloge II A in Priloge III k Direktivi, kakor je predstavljeno v oddelku 3.4). Ta izbirna merila se lahko zato uporabljajo za določitve morebitnega tveganja in poznejše potrebe po izvedbi presoje vplivov na okolje. Če je obseg del ali fizičnih posegov tak, da ne pomeni podobnega tveganja za okolje kot sama dejavnost, vendar pomeni spremembe ali razširitve jedrske elektrarne, ki so že odobrene, se izvajajo ali so v izvedbi in lahko imajo pomembne škodljive vplive, ta dela ali fizični posegi spadajo na področje uporabe Priloge II, točka 13(a), k direktivi o presoji vplivov na okolje in so predmet predhodnega pregleda.

V tem smislu bi bilo treba upoštevati tudi smernice iz Espooja o podaljšanju življenjske dobe jedrskih elektrarn. V skladu s Konvencijo iz Espooja je eden od parametrov, ki ga je treba upoštevati, da postane sprememba dejavnosti predmet presoje čezmejnih vplivov na okolje, ta, da se sprememba šteje za večjo spremembo dejavnosti. Smernice iz Espooja zato predstavljajo neizčrpen seznam nazornih dejavnikov (80), ki so lahko pomembni za presojo pristojnih organov, kadar se ti odločajo, ali podaljšanje življenjske dobe pomeni večjo spremembo. Ti dejavniki so naslednji:

— povečana uporaba naravnih virov v primerjavi z omejitvami, ki jih predvideva prvotno dovoljenje;

— povečana proizvodnja odpadkov ali izrabljenega goriva v primerjavi z omejitvami, predvidenimi v prvotnem dovoljenju;

— povečane emisije, vključno z radionuklidi, in povečan izpust hladilne vode v primerjavi z omejitvami, predvidenimi v prvotnem dovoljenju;

— obseg posodobitvenih del in/ali varnostnih posodobitev ali izboljšav, zlasti tistih, ki zahtevajo znatno spremembo fizične stvarnosti območja ali znatne izboljšave, ki izhajajo iz staranja sestavnih delov in/ali zastarelosti;

— spremembe okolice, kot so tiste, ki izhajajo iz podnebnih sprememb;

— ukrepi za prilagajanje podnebnim spremembam in njihovo ublažitev.

Drug pomemben dejavnik, ki ga je treba upoštevati, je, ali lahko zadevno podaljšanje življenjske dobe ob upoštevanju njegovih posebnih značilnosti povzroči pomembne škodljive čezmejne vplive na okolje (81).

Možni vplivi del ali fizičnih posegov na okoljske dejavnike so še eno izbirno merilo za določanje morebitnega tveganja in potrebe po presoji vplivov na okolje. V skladu s členom 3 direktive o presoji vplivov na okolje je treba upoštevati številne okoljske dejavnike (82), kadar je projekt predmet predhodnega preverjanja ali presoje vplivov na okolje. Obseg in trajanje vpliva na različne okoljske dejavnike sta lahko različna, kar je odvisno od možnih sprememb ali razširitev jedrske elektrarne, ki omogočajo njeno obratovanje (v ta namen glej kategorije del, opisane v oddelku 4.1).

Cilj varnostnih izboljšav jedrskih elektrarn in del za ohranjanje pogojev elektrarne v skladu z njenimi tehničnimi specifikacijami/podlago za izdajo dovoljenj je v večini primerov splošen pozitiven vpliv na okolje, saj se izvajajo zato, da se zmanjšajo tveganje nesreče, emisije normalnega obratovanja ali proizvodnja radioaktivnih odpadkov. Večina teh izboljšav je izvedena za doseganje dolgoročnega zmanjšanja radioloških ali drugih emisij v okolje pri normalnem obratovanju ali v primeru nesreč ali oboje in/ali zmanjšanje poklicne izpostavljenosti delavcev (83).

Vendar lahko imajo izboljšave tudi med normalnim obratovanjem elektrarne škodljive vplive, kot so povečana uporaba virov, kot so voda ali energija, ali običajne emisije, na primer zaradi preskušanja ali občasnega obratovanja nujnih dodatnih rezervnih dizelskih generatorjev. Druge varnostne izboljšave bi lahko pod posebnimi pogoji prav tako potencialno vplivale na okolje, na primer izboljšava, namenjena okrepljeni protipoplavni zaščiti (npr. novi nasipi, spremembe izsuševalnih ali podobnih del), bi lahko potencialno škodljivo vplivala na naravne vodne tokove med poplavo, ki lahko vplivajo na obseg poplavljanja dolvodno, pri katerem lahko vodni tok poteka skozi naseljeno območje ali blizu njega ali pa vpliva na posebno pomembna območja. Poleg tega ni mogoče izključiti, da bodo lahko nekatere varnostne izboljšave povzročile škodljive vplive na okolje med fazo gradnje ali postavitve (npr. hrup, motnje, začasno povečano nastajanje radioloških in/ali običajnih odpadkov, industrijske/radiološke emisije, uporaba virov, kot so gradbeni materiali, voda, energija).

Spremembe za nadzor kemijske sestave vode (84) v jedrskih reaktorjih so pomembne z vsaj šestih različnih vidikov: neoporečnost materialov, raven sevanja elektrarne, kopičenje usedlin, učinkovitost goriv, vpliv na okolje in varnost. Take spremembe lahko pomenijo izboljšave, na primer za varnost, poslabšanje sestavnih delov zaradi staranja ali pa lahko omogočajo boljši nadzor ali zmanjšanje korozijskih stopenj (kar lahko prav tako izboljša radiološko izpostavljenost delavcev in poenostavi vzdrževanje). Vendar lahko sprememba enega kemijskega parametra za izboljšanje varnosti poveča druge nevarnosti ali tveganje, zato je potrebno skrbno ravnovesje. Čeprav se varnostne izboljšave izvajajo z namenom splošnega pozitivnega vpliva na okolje, so posledično možni tudi škodljivi vplivi na okolje.

Dela ali fizični posegi, povezani z izboljšanjem delovanja napajalnih enot, imajo večji potencial kot varnostne izboljšave, da bo elektrarna pomembno radiološko (npr. zaradi različnega jedrnega radiološkega inventarja) in tudi drugače (npr. povečan tok ali višja temperatura izpustov hladilne vode) vplivala na okolje.

4.5 Primerjalna analiza pri izvajanju direktive o presoji vplivov na okolje na jedrskem področju

Primerjalne analize so se na področju jedrske varnosti začele redno izvajati pred več kot 20 leti in dosegle uspešne rezultate na področju usklajevanja praktičnega izvajanja varnostnih načel. Njihova ključna vloga pri zagotavljanju visoke ravni varnosti, usklajene na ravni EU, je bila potrjena v direktivi o jedrski varnosti (85), zlasti z določbo, ki zadeva tematske medsebojne strokovne preglede.

Izvajanje teh smernice in direktive o presoji vplivov na okolje bi se lahko spodbudilo z začetkom take primerjalne analize v zvezi s spremembami in razširitvami jedrske elektrarne, ki bi jo države članice izvajale prostovoljno. Primerjalna analiza bi lahko privedla do skupnih metodologij na ravni EU in olajšala praktično izvajanje v konkretnih primerih. Na primer pri preučevanju sprememb ali razširitev jedrske elektrarne in ob upoštevanju oddelka 4.2 bi bila primerjalna analiza pomembna za presojo vprašanja, ali so se radioaktivni izpusti med normalnim obratovanjem ali v primeru nesreč spremenili in v kakšnem obsegu to kaže na potrebo po pregledu morebitne presoje vplivov na okolje (če je bila taka presoja vplivov na okolje izvedena). Taka primerjalna analiza lahko pomaga oceniti, ali bi spremembe in razširitve projekta ustvarile dodatna tveganja vpliva na sosednje države članice, in ugotoviti, na katere države članice.

5 POVZETEK GLAVNIH TOČK

— Če gradbena dela ali posegi, ki vključujejo spremembe fizične stvarnosti prvotnih projektov iz Priloge I ali Priloge II k direktivi o presoji vplivov na okolje, izpolnjujejo zahteve iz Priloge I, točka 24, ali Priloge II, točka 13(a), k tej direktivi, pomenijo „projekt“ v smislu direktive o presoji vplivov na okolje in so predmet predhodnega preverjanja in/ali presoje vplivov na okolje.

— Tisti projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, so predmet zahteve po soglasju za izvedbo.

— S spremembo ali razširitvijo projektov v smislu Priloge I, točka 24, k direktivi o presoji vplivov na okolje se predpostavlja, da so tveganja v smislu njihovih vplivov na okolje podobna tveganjem prvotnega projekta. V tem smislu sta podaljšanje trajanja soglasij za prvotni projekt za znatna obdobja in pomembnost del, ki so neločljivo povezana z obsegom sprememb ali razširitev projektov, ključni merili, ki bi ju pristojni organi morali uporabljati.

(1) UL L 26, 28.1.2012, str. 1.

(2) UL L 124, 25.4.2014, str. 1.

(3) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, EU:C:2019:622.

(4) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdfhttps://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (ta dokument ne izraža uradnega stališča Komisije, zanjo ni zavezujoč in ga to obvestilo ne potrjuje).

(5) UL C 104, 24.4.1992, str. 7.

(6) UL L 124, 17.5.2005, str. 4.

(7) Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi C-411/17, točka 105 („Ker naj bi se z [d]irektivo o presoji vplivov na okolje pretežno prenesl[a] […] [Konvencija iz Espooja], pa je zaželeno, da se jo razlaga v skladu s konvencij[o]. Prav tako je treba pooblastila Unije izvajati ob upoštevanju mednarodnega prava; zato je treba sekundarno pravo Unije načeloma razlagati v skladu z njenimi obveznostmi, ki izhajajo iz mednarodnega prava.“).

(8) Različni zakonodajni akti imajo lahko različne cilje, ki bi torej lahko vplivali na področje uporabe in pomen uvrstitve projektov ter opredelitev, ki jih vsebujejo. Torej ni nujno, da določena uvrstitev projektov v eni direktivi natančno predpisuje način, kako je treba isto vrsto projekta razlagati v okviru druge direktive. Kot je navedlo Sodišče (glej na primer sodbo v zadevi Komisija/Španija, C-227/01), je treba pravo Unije razlagati ob sklicevanju na namen in splošni sistem pravil, katerih del je.

(9) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(10) Glej v tem smislu sodbi v zadevah Komisija/Italija, C-486/04, točka 45, in Komisija/Italija, C-255/05, točka 52.

(11) Glej sodbo v zadevi Komisija/Belgija, C-435/09, točki 86 in 88.

(12) Sodbe v zadevah Kraaijeveld in drugi, C-72/95, točka 50; Abraham in drugi, C-2/07, točka 37; Mellor, C-75/08, točka 50, in Komisija/Irska, C-427/07, točka 41.

(13) Sodbe v zadevah Abraham in drugi, C-2/07, točka 23; Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C-275/09, točka 24, ter Pro-Braine in drugi, C-121/11, točka 31.

(14) Po analogiji sodbi v zadevah Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C-275/09, točka 24, ter Pro-Braine in drugi, C-121/11, točka 32.

(15) Sodbe v zadevah Linster, C-287/98, točka 52; Komisija/Italija, C-486/04, točka 36; Komisija/Irska, C-215/06, točka 49, ter Prenninger in drugi, C-329/17, točka 35.

(16) Z Direktivo se ne zahteva dodatno „soglasje“ za navedeno „soglasje za izvedbo“, glej sodbo v zadevi Komisija/Španija, C-332/04, točka 53.

(17) Sodba v zadevi Barker – Crystal Palace, C-290/03, točki 40 in 41.

(18) Sodba v zadevi Komisija/Irska, C-50/09, točke 73–75. „[Člen 2, odstavek 2,] pomeni, da se svoboda, ki jo imajo države članice, razteza na določitev pravil postopka in pogojev za izdajo zadevnega soglasja za izvedbo. Vendar se ta pravica lahko izvršuje samo v mejah, ki jih postavlja ta direktiva, in če se z možnostmi, ki jih izberejo države članice, zagotovi popolno spoštovanje ciljev, ki jih ta direktiva določa.“

(19) Za več podrobnosti glej oddelek 4 smernice Komisije glede uporabe izjem na podlagi direktive o presoji vplivov na okolje (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX:52019XC1114(02)).

(20) Glej sodbo v zadevi Doel, točke 103–114.

(21) Direktiva 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL L 334, 17.12.2010, str. 17), člen 3, odstavek 7 – „dovoljenje“ pomeni pisno dovoljenje za obratovanje celotnega ali dela obrata ali kurilne naprave, sežigalnice odpadkov ali naprave za sosežig odpadkov.

(22) Direktiva Sveta 1999/31/ES z dne 26. aprila 1999 o odlagališčih odpadkov (UL L 182, 16.7.1999, str. 1).

(23) Opredelitev „soglasja za izvedbo“ v smislu člena 1(2), točka (c), Direktive ni odvisna od imena (primeri pojmov, ki se uporabljajo v nacionalnih praksah, so gradbeno dovoljenje, območno dovoljenje, dovoljenje za rabo zemljišča, (celovito) okoljevarstveno dovoljenje, dovoljenje za prostorsko načrtovanje, lokacijsko dovoljenje), temveč od tega, ali so izpolnjeni pogoji iz Direktive.

(24) Za razliko od direktive o industrijskih emisijah je mogoče režime dovoljenj najti na primer v zakonodaji o odpadkih – Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih ali Direktiva 1999/31/ES z dne 26. aprila 1999 o odlagališčih odpadkov. Primer režima izdaje dovoljenj je mogoče najti na primer v Direktivi 2013/30/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. junija 2013 o varnosti naftnih in plinskih dejavnosti na morju in spremembi Direktive 2004/35/ES itd.

(25) Sodba v zadevi Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C-275/09.

(26) Načelo tega oddelka se uporablja tudi za nove projekte.

(27) Sodba v zadevi Wells, C-201/02, točki 52 in 53, točka 1 izreka.

(28) Sodbe v zadevah Wells, C-201/02; Komisija/Združeno kraljestvo, C-508/03, in Barker, C-290/03.

(29) Sodbi v zadevah Wells, C-201/02, in Abraham in drugi, C-2/07.

(30) Glej točko 88 sodbe Doel: „88. Iz tega izhaja, da čeprav je za izvajanje teh ukrepov potrebno sprejetje naknadnih aktov v okviru kompleksnega in predpisanega postopka, ki je namenjen zlasti zagotavljanju spoštovanja varstvenih in varnostnih standardov, ki veljajo za to dejavnost komercialne proizvodnje električne energije jedrskega izvora, in čeprav so navedeni ukrepi, kot je razvidno iz obrazložitvenega memoranduma zakona z dne 28. junija 2015, predmet predhodne odobritve AFCN, to ne spremeni dejstva, da ti ukrepi, potem ko jih je sprejel nacionalni zakonodajalec, opredeljujejo bistvene značilnosti projekta in a priori niso več predmet razprave ali izpodbijanja.“

(31) Sodišče je v sodbi v zadevi C-50/09 odločilo, da „[p]ristojni organ zato, da bi izpolnil obveznost, ki mu jo nalaga navedeni člen 3, ne sme zgolj opredeliti in opisati neposrednih in posrednih vplivov projekta na nekatere dejavnike, ampak jih mora za vsak posamezen primer še na primeren način presoditi“ (točka 37). Glej tudi sodbo v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo, C-508/03, točke 103–106.

(32) Sodbi v zadevah Abraham in drugi/letališče Liège, C-2/07, točki 42 in 43, ter Ecologistas en Acción-CODA, C-142/07, točka 39.

(33) Sodba v zadevi Umweltanwalt von Kärnten, C-205/08, točka 51.

(34) Sodbe v zadevah Komisija/Irska, C-392/96, točki 76 in 82; Ecologistas en Acción-CODA, C-142/07, točka 44; Umweltanwalt von Kärnten, C-205/08, točka 53; Abraham in drugi/letališče Liège, C-2/07, točka 27; Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C-275/09, točka 36, ter Salzburger Flughafen, C-244/12, točka 37.

(35) Sodba v zadevi Abraham in drugi/letališče Liège, C-2/07, točka 42.

(36) Sodba v zadevi Komisija/Španija, C-227/01, točka 53.

(37) Sodba v zadevi Salzburger Flughafen, C-244/12, točka 37. V tej zadevi so bili obravnavani projekti povezani s postavitvijo dodatnih stavb za letališče (tj. skladišča, razširitev parkirnih površin in postajališča za letala), ki jih je bilo treba upoštevati skupaj z drugimi, prej odobrenimi projekti (tj. postavitev dodatnega terminala).

(38) Glej Prilogo II A, točka 1(a), Prilogo III, točka 1(a), in Prilogo IV, točka 1(b), ter uvodno izjavo 22 Direktive 2014/52/EU („Da bi zagotovili visoko raven varstva okolja in človeškega zdravja, bi morali postopki predhodne preveritve in presoje vplivov na okolje upoštevati vplive celotnega zadevnega projekta, vključno, kjer je to ustrezno, z njegovo površino in podzemljem, med gradnjo, obratovanjem in, kjer je to ustrezno, rušenjem.“).

(39) Sodbe v zadevah Linster, C-287/98, točka 52; Komisija/Italija, C-486/04, točka 36, in Komisija/Irska, C-215/06, točka 49.

(40) Sodba v zadevi Komisija/Irska, C-215/06, točka 51. „[…] [Č]len 2(1) navedene direktive [je treba] nujno razumeti tako, da pomeni, da oseba ne more začeti del v zvezi z zadevnim projektom, če ni zahtevala in pridobila potrebnega soglasja ter predhodno izvedla presoje vplivov na okolje, ko se ta zahteva, ker sicer ne bi spoštovala zahtev spremenjene Direktive.“

(41) Poleg tega velja, če sta bila presoja vplivov na okolje ali predhodno preverjanje opuščena, da morajo nacionalna sodišča preveriti, ali so izpolnjene zahteve iz prava Unije, ki veljajo na področju pravice do odškodnine, še zlasti obstoj neposredne vzročne zveze med zatrjevano kršitvijo in nastalo škodo (sodba v zadevi Leth, C-420/11, točka 48).

(42) Sodba v zadevi Wells, C-201/02, točke 66–70.

(43) Sodba v zadevi Komisija/Irska, C-215/06, točka 59, „[…] Pristojni organi morajo tako sprejeti potrebne ukrepe, da nadomestijo opustitev presoje vplivov na okolje, tako da na primer prekličejo že izdano soglasje za izvedbo ali zadržijo njegovo izvajanje, da se opravi taka presoja, vse v mejah procesne avtonomije držav članic“.

(44) Sodbe v zadevah Komisija/Irska, C-215/06, točka 57; Križan in drugi, C-416/10, točka 87; Stadt WienerNeustadt, C-348/15, točka 36, ter Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, točka 174.

(45) Sodbe v zadevah Comune di Corridonia, C-196/16 in C-197/16, točke 35–41 in 43; Castelbellino, C-117/17, točka 30, ter Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, točka 175.

(46) Komisija/Irska, C-215/06, točka 57; Križan in drugi, C-416/10, točka 87; Stadt WienerNeustadt, C-348/15, točka 36.

(47) Direktiva Sveta (85/337/EGS) z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L 175, 5.7.1985, str. 40).

(48) Direktiva Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 o spremembi Direktive 85/337/EGS o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L 73, 14.3.1997, str. 5).

(49) Pred dodajanjem kategorije projektov iz Priloge II, točka 13(a), v besedilo Direktive je Sodišče v sodbi v zadevi Kraaijeveld in drugi, C-72/95, razsodilo, da se Direktiva uporablja le za spremembe projektov. Sodišče je ugotovilo, da je treba izraz regulacije in objekti za protipoplavno zaščito iz Priloge II, točka 10(e), k Direktivi 85/337/EGS (preden je bila spremenjena z Direktivo 97/11/ES) razlagati tako, da ne vključuje le postavitve novega nasipa, temveč tudi spremembo obstoječega nasipa, kar vključuje njegovo premestitev, ojačitev ali razširitev ter zamenjavo nasipa s postavitvijo novega na istem mestu ne glede na to, ali je novi nasip trdnejši ali širši od dosedanjega ali pa kombinacija takih del (točka 42).

(50) Direktiva 2003/35/ES evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč (UL L 156, 25.6.2003, str. 17).

(51) Za spremembe/razširitve projektov iz Priloge I, ki so pod pragom, vendar imajo pomembne škodljive vplive na okolje, glej Prilogo II, točka 13(a).

(52) Sodba v zadevi C-411/17, točki 79 in 80.

(53) Obseg obnovitve je potrjeval tudi finančni okvir v znesku 700 milijonov EUR, ki je bil zanje namenjen, sodba v zadevi C-411/17, točka 64.

(54) Prav tam, točka 78.

(55) Prav tako je na podlagi Priloge I, točka 24, presoja vplivov na okolje potrebna za „[k]akršn[o] koli sprememb[o] ali razširitev projektov, naštetih v tej prilogi, kjer takšna sprememba ali razširitev sama po sebi doseže morebitne pragove, določene v tej prilogi“.

(56) Predlagani projekt je bil predložen za spremembo infrastrukture letališča, gradnjo nadzornega stolpa, nove vozne steze za letala in letališke ploščadi ter delo za izboljšanje in razširjenje vzletnih in pristajalnih stez, njihova dolžina pa je ostala nespremenjena.

(57) Pristop je bil potrjen tudi v sodbah v zadevah Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C-275/09, in Salzburger Flughafen, C-244/12.

(58) Glej po analogiji sodbo v zadevi Doel, C-411/17, točka 78.

(59) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_Scoping_final.pdf (ta dokument ne izraža uradnega stališča Komisije, zanjo ni zavezujoč in ga to obvestilo ne potrjuje).

(60) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_EIA_report_final.pdf (ta dokument ne izraža uradnega stališča Komisije, zanjo ni zavezujoč in ga to obvestilo ne potrjuje).

(61) Sodbe v zadevah Linster, C-287/98, točka 52; Komisija/Italija, C-486/04, točka 36, in Komisija/Irska, C-215/06, točka 49.

(62) Ta kategorija zajema prag in vrste projektov brez pragov.

(63) Sodba v zadevi Doel, C-411/17, točka 79.

(64) Sodba v zadevi C-570/13, točki 44 in 50.

(65) Za namene teh smernic se pojma „nuclear power stations“ in „nuclear power plants“ prevajata kot „jedrske elektrarne“.

(66) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(67) Dolgoročno izkoriščanje jedrske elektrarne je obratovanje, ki presega določen časovni okvir, opredeljen s pojmom soglasje, prvotno zasnovo elektrarne ter ustreznimi standardi ali nacionalnimi predpisi (upravljanje staranja in razvoj programa za dolgoročno izkoriščanje jedrskih elektrarn, IAEA, Posebna varnostna navodila SSG-48, IAEA 2018).

(68) Glej točko 32 sodbe z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija, C-594/18 P, EU:C:2020:742.

(69) Glej točki 41 in 43 sodbe z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija, C-594/18 P, EU:C:2020:742.

(70) Glej med drugim poglavje 3 „Varovanje zdravja“ Pogodbe Euratom ter točke 40, 41 in 43 sodbe Sodišča z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija, C-594/18 P, EU:C:2020:742.

(71) Ni nujno, da so navedeni posegi povezani s procesom dolgoročnega izkoriščanja, tudi če podaljšanje obratovalne dobe brez zamenjave sestavnih delov ne bi bilo mogoče (npr. odločitev o podaljšanju obratovalne dobe jedrske elektrarne po preteku 40-letne življenjske dobe konstrukcije morda ne bi bila mogoče brez zamenjave uparjalnikov po 30 letih obratovanja).

(72) Direktiva Sveta 2009/71/Euratom z dne 25. junija 2009 o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov (UL L 172, 2.7.2009, str. 18), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2014/87/Euratom z dne 8. julija 2014 (UL L 219, 25.7.2014, str. 42). Splošno načelo zahteve glede stalnih izboljšav je, da upravljavec, ki ga nadzirajo nacionalni varnostni organi, redno izvaja vse opredeljene razumne varnostne izboljšave. Ta pristop dopolnjuje preverjanje, posebna redna analiza varnosti (kot izredni varnostni pregledi, človeški poseg itd.) ali redni varnostni pregled, pri katerem se podrobno pregleda podlaga varnostnih primerov.

(73) Prvotno so bile jedrske elektrarne običajno zasnovane za posebno obratovalno življenjsko dobo (npr. 30–40 let za t. i. drugo generacijo jedrskih elektrarn, ki obratujejo danes in med katerimi se številne približujejo svoji prvotni življenjski dobi konstrukcije ali pa so jo že presegle). Na to prvotno življenjsko dobo lahko vplivajo številni dejavniki (npr. stalno vzdrževanje in zamenjava sestavnih delov), elektrarne pa običajno obratujejo po preteku svoje prvotne življenjske dobe, če se sistematično in celovito dokaže, da je to varno.

(74) Direktiva Sveta 2009/71/Euratom z dne 25. junija 2009 o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov (UL L 172, 2.7.2009, str. 18), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2014/87/Euratom z dne 8. julija 2014 (UL L 219, 25.7.2014, str. 42).

(75) Po belgijskem zakonu je bilo treba obratovanje jedrskih elektrarn ustaviti 40 let po datumu njihovega zagona za industrijske namene.

(76) V zvezi z zadevnimi zneski je treba spomniti, da so se v sodbi v zadevi Doel obravnavale naložbe v višini približno 700 milijonov EUR. Poleg tega je Sodišče poudarilo, da sta odločilna obseg ali narava del.

(77) Sodba v zadevi Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, točka 94.

(78) Prav tam, točka 66 – […] posodobitev kupol elektrarn Doel 1 in Doel 2, obnovitev bazenov za shranjevanje porabljenega goriva, namestitev nove črpalne postaje in prilagoditev podzidja, da bi bili ti elektrarni bolje varovani pred poplavami; […] dela naj ne bi zajemala le izboljšav obstoječih struktur, ampak tudi izgradnjo treh stavb, od katerih bi bili dve namenjeni za ventilacijske sisteme, tretja pa za protipožarno napravo.

(79) Prav tam, točka 71.

(80) Smernice iz Espooja, Priloga II.

(81) Smernice iz Espooja, del C, Podaljšanje življenjske dobe kot glavna dejavnost.

(82) Prebivalstvo in zdravje ljudi, biotska raznovrstnost, zemljišče, prst, voda, zrak, podnebje, materialna sredstva, kulturna dediščina in krajina in njihovo medsebojno delovanje.

(83) Opozoriti je treba, da bi vsaka sprememba ali razširitev jedrske elektrarne, ki lahko potencialno poveča radiološke emisije, povzročila izdajo obvestilo Evropske komisije na podlagi člena 37 Pogodbe Euratom, ki določa, da mora vsaka država članica Komisiji predložiti splošne podatke o vsakem načrtu za odlaganje radioaktivnih odpadnih snovi v kateri koli obliki, tako da lahko Komisija ugotovi, ali izvajanje takega načrta lahko povzroči radioaktivno kontaminacijo vode, zemlje ali zračnega prostora druge države članice.

(84) Nadzor kemijske sestave vode je bistven za varno obratovanje jedrske elektrarne in se lahko uporablja za zmanjševanje škodljivih vplivov kemikalij, kemičnih nečistoč ali korozije na strukture in sestavne dele elektrarne za podaljšanje obratovalne življenjske dobe.

(85) Direktiva Sveta 2009/71/Euratom z dne 25. junija 2009 o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov (UL L 172, 2.7.2009, str. 18), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2014/87/Euratom z dne 8. julija 2014 (UL L 219, 25.7.2014, str. 42).