1. Uvod

Ta ocena učinka je priložena predlogu Uredbe o vizumskem zakoniku Unije (Vizumski zakonik) (prenovitev), ki je bistveni pravni akt skupne vizumske politike, saj uvaja usklajene postopke in pogoje tako za obravnavo vlog za izdajo vizumov, kot za samo izdajo vizumov. Uredba (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti v členu 57 določa, da Komisija dve leti po tem, ko so se začele uporabljati vse določbe te uredbe (začetek uporabe: 5. aprila 2011), posreduje oceno o njihovem izvajanju Evropskemu parlamentu in Svetu. Na podlagi te ocene lahko predloži tudi ustrezne predloge za spremembo Vizumskega zakonika.

2. Opredelitev problema

V oceni učinka so bila opredeljena tri problemska področja: (1) skupni čas trajanja in stroški (neposredni in posredni) ter zapletenost postopkov; (2) nezadostna zemljepisna pokritost pri obravnavi vlog za izdajo vizuma; (3) neobstoj vizumov ali drugih dovoljenj, ki bi potnikom omogočali, da na schengenskem območju bivajo več kot 90 dni v katerem koli 180-dnevnem obdobju.

(1) Skupni čas trajanja postopka (od priprave spisa zadeve do vrnitve potnega lista z vizumom ali brez njega) se verjetno šteje za glavni dejavnik odvračanja in prosilci za vizum ga pogosto kritizirajo. Obenem schengenske države že ugotavljajo, da so predpisani roki zelo kratki in se jih težko držijo. Večina potnikov meni, da so tudi skupni stroški za izdajo vizuma problematični (ne nujno vizumska taksa, ampak posredni stroški). Schengenske države pa po drugi strani trdijo, da bi bile za obravnavo vlog za izdajo vizuma na hiter in strankam prijazen način v številnih krajih potrebne dodatne naložbe, ki jih v času proračunskih omejitev ne zmorejo nositi. Dejansko nekatere schengenske države opozarjajo, da vizumska taksa trenutno sploh ne krije vseh upravnih stroškov, ki jih imajo z obravnavo vlog za izdajo vizuma. Prosilci za vizum in konzulati imajo očitno navzkrižne interese v zvezi s temi vprašanji, ki jih v prihodnosti verjetno ne bo mogoče rešiti. Po drugi strani pa bo vedno večje število vlog za izdajo vizuma vodilo do nadaljnjih zastojev in prosilci bodo še bolj nezadovoljni z vizumskim postopkom.

Najbolj težavni postopki so povezani z zahtevo po osebni vložitvi vloge (ta obveznost je pomenila težavo za 50 % vprašanih na javnem posvetovanju) ter s številom spremnih dokumentov, ki jih je treba priložiti vsaki vlogi (in njihovo neusklajenostjo med državami članicami). Komisija je že sprejela več izvedbenih sklepov za oblikovanje usklajenega seznama spremnih dokumentov, ki jih morajo predložiti prosilci za vizum v različnih tretjih državah (državah, ki niso članice EU), vendar so zlasti prosilci, ki za izdajo vizuma zaprošajo pogosto in redno, nezadovoljni, ker se zanje ne uporabljajo poenostavitve postopka, ki jih določa Vizumski zakonik (odstopanje od zgoraj navedenih zahtev).

Zato je glavno gonilo tega problemskega področja, da se za vse prosilce uporabljajo isti postopki, ne glede na njihov osebni položaj, čeprav Vizumski zakonik že zagotavlja pravno podlago za uporabo poenostavitev postopka za prosilce, ki so znani konzulatom. Vendar konzulati ne razlikujejo v zadostni meri med neznanimi prosilci in prosilci s pozitivno vizumsko zgodovino (pogosti/redni potniki). Razlog za to je (tudi) obširna uporaba storitev zunanjih ponudnikov storitev in komercialnih posrednikov: v številnih krajih v praksi ni mogoče uveljaviti razlikovanja med vrstami prosilcev, saj zunanji ponudniki storitev ali komercialni posredniki ne morejo oceniti položaja prosilca glede na precej ohlapne pojme, kot sta „poštenost“ in „zanesljivost“ iz veljavnega Vizumskega zakonika.

(2) V zadnjih treh letih je bil dosežen napredek pri zagotavljanju boljše zemljepisne pokritosti za sprejemanje/obravnavo vlog za izdajo vizuma. Ker pa države članice niso prisotne v vseh tretjih državah za namene sprejemanja/obravnave vlog za izdajo vizuma, je lahko vložitev vlog za izdajo vizuma v mnogih tretjih državah še vedno zelo draga in zamudna. Zlasti je treba zmanjšati število primerov, v katerih so morali prosilci za vložitev vloge potovati v tujino, ker pristojna schengenska država nima konzulata ali ni zastopana v državi, v kateri ima prosilec stalno prebivališče. Obstaja več kot 900 takšnih „območij brez konzulatov ali predstavništev“. Dostop do konzulata / zunanjega ponudnika storitev je lahko izziv tudi v državah, v katerih so v glavnem mestu prisotne vse schengenske države ali večina od njih, vendar morajo številni prosilci še vedno prepotovati dolge razdalje, da pridejo do njih. To velja v primeru držav v vzponu na turističnem trgu, kot so Rusija, Kitajska in Indija. Poleg tega je še vedno devet tretjih držav, za katere velja vizumska obveznost in v katerih ni prisotna nobena schengenska država za namen sprejemanja/obravnave vlog za izdajo vizuma.

Glede projektov, katerih cilj je združevanje virov, je mogoče poročati le o neznatnem napredku. Kolokacije in skupni zajemni centri, kakor jih opredeljuje Vizumski zakonik, se skoraj ne uporabljajo, čeprav Komisija še zlasti spodbuja ustanovitev skupnih zajemnih centrov. Za to obstaja več različnih razlogov, od katerih je eden zakonodajni problem: kolokacija in skupni zajemni center, kot sta opredeljena v členu 41 Vizumskega zakonika, ne omogočata zadostne prožnosti za vzpostavitev operativnih struktur na terenu.

(3) Obstaja več kategorij državljanov tretjih držav (tistih, za katere se zahteva vizum, in tistih, ki so oproščeni vizumske obveznosti), ki imajo utemeljen razlog in potrebo za potovanje v schengensko državo za več kot 90 dni v katerem koli 180-dnevnem obdobju, ne da bi se šteli za „priseljence“ (tj. v nobeni schengenski državi ne nameravajo prebivati več kot 90 dni). Glavna značilnost teh potnikov je, da „popotujejo po“ Evropi / schengenskem območju. Veljavni pravni okvir ne opredeljuje dovoljenja, ki bi bilo namenjeno tem potnikom v zvezi z njihovimi upravičenimi potrebami / načrti potovanj. Najglasnejša interesna skupina, ki redno opozarja na ta dolgotrajni problem, je interesna skupina uprizoritvenih umetnosti. Tudi druge kategorije potnikov (upokojenci, poslovneži, študenti, raziskovalci) imajo velik interes, da se jim dovoli krožiti po schengenskem območju v obdobju, ki je daljše od 90 dni v katerem koli 180 dnevnem obdobju.

3. Analiza subsidiarnosti

Za odpravo kontrol na notranjih mejah je med drugim potrebna skupna vizumska politika. V skladu s členom 77(2)(a) PDEU je EU pristojna in celo odgovorna za sprejemanje ukrepov glede skupne politike vizumov in drugih dovoljenj za kratkotrajno prebivanje. Pravila obravnave vlog za izdajo vizumov za kratkoročno bivanje že ureja uredba, ki se neposredno uporablja, tj. Vizumski zakonik.

Težave, opisane v oceni učinka, verjetno ne bodo izginile, saj so neposredno povezane z veljavnimi določbami Vizumskega zakonika. Določen napredek je mogoče doseči z zagotavljanjem pravilnega izvajanja. Vendar je za usklajeno uvedbo poenostavitev postopka za potnike ter doseganje znatnega napredka pri povečevanju zemljepisne pokritosti obravnave vlog za izdajo vizuma potrebno ukrepanje na ravni EU, tj. pregled Vizumskega zakonika.

Kar zadeva uvedbo novega dovoljenja za bivanje, daljše od 90 dni v posameznem 180-dnevnem obdobju, na celotnem schengenskem območju, je očitna potreba po ukrepanju na ravni EU: dovoljenje, ki bi veljajo v vseh schengenskih državah, je mogoče uvesti le na ravni EU. Člen 77 PDEU Unijo pooblašča za sprejetje ukrepov v zvezi z dovoljenji za „kratkotrajno prebivanje“ na schengenskem območju, člen 79 PDEU pa za sprejetje ukrepov v zvezi z vizumi in dovoljenji za prebivanje v okviru zakonitega prebivanja v državah članicah EU (tj. za bivanje v posamezni državi članici EU, ki je daljše od 3 mesecev). Iz tega sledi, da je EU pristojna tudi za uvedbo dovoljenja za bivanje, daljše od 90 dni v katerem koli 180-dnevnem obdobju, na celotnem schengenskem območju.

4. Cilji politike

Splošni cilji politike za ta predlog: spodbujati gospodarsko rast v EU, zagotoviti večjo povezanost z drugimi politikami EU in ohraniti varnost schengenskega območja.

Posebni cilji so: pripraviti resnično usklajeno in dejansko skupno vizumsko politiko, ustrezneje prilagoditi vizumske postopke potrebam legitimnih potnikov in zagotoviti uspešnejši vizumski postopek z racionalizacijo pravil.

Glede na zgoraj opisane težave, so operativni cilji: zagotoviti obvezne procesne poenostavitve za „dobro znane“ potnike z uporabo možnosti, ki jih nudi vizumski informacijski sistem (VIS), okrepiti in racionalizirati prisotnost držav članic za vizumske namene v tretjih državah (sprejemanje/obravnava vlog za vizum), in zagotoviti možnosti bivanja, daljšega od 90 dni v 180-dnevnem obdobju, na schengenskem območju.

5. Možnosti politike

Za namen ocene učinka so bili oblikovani naslednji svežnji politik:

Sveženj politike 0 – sedanje stanje: veljavni pravni okvir se ne spremeni in tekoče dejavnosti se nadaljujejo.

Sveženj politike A Nezakonodajni ukrepi: za problemsko področje št. 1 so predvideni „nezavezujoči ukrepi“, katerih namen je boljše izvajanje Vizumskega zakonika. Glede problemskega področja št. 2 bi Komisija v veliki meri spodbujala možnosti financiranja iz prihodnjega Sklada za notranjo varnost. Ker je glavno gonilo problemskega področja št. 3 zakonodajna praznina, nezakonodajna možnost ni bila razvita.

Sveženj politike B–D Za te možnosti bi bilo potrebno ukrepanje na ravni EU za spremembo Vizumskega zakonika. Možnosti politike so glede na njihovo ambicioznost (politična izvedljivost) razvrščene v tri svežnje – najmanj ambiciozen sveženj, srednje ambiciozen sveženj in najbolj ambiciozen sveženj.

Problemsko področje 1: sveženj politike B (najmanj ambiciozen) bi uvedel obvezne poenostavitve postopkov (tj. oprostitev obveznosti osebne oddaje vloge; oprostitev predložitve določenih spremnih dokumentov) ter obvezno izdajo vizumov za večkratni vstop, veljavnih najmanj eno leto, nato (po izdaji dveh vizumov za večkratni vstop z veljavnostjo 1 leta) pa vizumov za večkratni vstop z veljavnostjo treh let, in sicer prosilcem, ki so pred tem zakonito uporabili vsaj tri vizume (v zadnjih 12 mesecih pred datumom vloge) in so registrirani v VIS („pogosti potniki“). Problemsko področje 2: predlagana možnost bi razveljavila člen 41 Vizumskega zakonika (kolokacija, skupni zajemni centri) in uvedla splošni koncept „schengenski vizumski center“, kar bi zagotovilo bolj realistično in prožnejšo opredelitev nekaterih oblik konzularnega sodelovanja. Problemsko področje 3: uvedla bi se nova vrsta dovoljenja, ki bi določenim kategorijam prosilcev (tj. umetnikom in njihovemu osebju) omogočalo, da na schengenskem območju bivajo več kot 90 dni, vendar ne več kot 360 dni.

Kar zadeva problemsko področje 1, sveženj politik C (srednje ambiciozen) predvideva obvezne poenostavitve postopkov, podobne tistim v najmanj ambicioznem svežnju, in obvezno izdajo vizumov za večkratni vstop: prvi velja najmanj tri leta, vsak naslednji pa pet let. Poleg tega so upravičenci opredeljeni širše: prosilci, ki so pred tem zakonito uporabili vsaj dva vizuma in so registrirani v VIS („redni potniki“). Kar zadeva problemsko področje 2: poleg uvedbe prožnega koncepta „schengenskih vizumskih centrov“, bi se uvedel tudi koncept „obveznega zastopanja“: kadar schengenska država, ki je pristojna za obravnavanje vloge za izdajo vizuma, ni prisotna v določeni tretji državi ali v njej ni zastopana (na podlagi dogovora), bi bila vsaka druga schengenska država, prisotna v zadevni tretji državi, zavezana obravnavati vlogo za izdajo vizuma v imenu prve schengenske države. Kar zadeva problemsko področje 3: tako kot pri najmanj ambicioznem svežnju bi bila uvedena nova oblika dovoljenja, ki bi se uporabljala ne le za določene kategorije državljanov tretjih držav (tj. skupine, ki nastopajo v živo), ampak za vse državljane tretjih držav (tj. tudi za „posameznike“), ki lahko izkažejo upravičen interes za potovanje po schengenskem območju v obdobju, ki je daljše od 90 dni.

Sveženj politike D (najbolj ambiciozen) bi razširil obvezne poenostavitve postopkov in določil obveznost izdajanja vizumov za večkratni vstop za pet let že na podlagi prve vloge večine prosilcev, pogoj pa bi bil le en zakonito uporabljen vizum, ki je registriran v VIS. Glede problemskega področja 2: za zagotovitev ustrezne pokritosti v zvezi s sprejemanjem/obravnavo vlog za izdajo vizuma bi izvedbeni sklepi Komisije opredelili obliko omrežja v tretjih državah za zbiranje vlog za izdajo schengenskega vizuma, kar zadeva dogovore o zastopanju, sodelovanje z zunanjimi ponudniki in drugačno združevanje virov. Poleg tega bi sveženj politike D, kar zadeva problemsko področje 3, uvedel isto obliko dovoljenja kot srednje ambiciozni sveženj; kar koli bolj ambicioznega se šteje za zelo nestvarno.

6. Ocena učinkov

Poenostavitve postopka (zlasti izdajanje vizumov za večkratni vstop z dolgo veljavnostjo) konzulatom pomenijo možnost zmanjšanja upravnega bremena, obenem pa so za potnike pomembna spodbuda. Na podlagi predvidenih možnosti bi schengensko območje napravili za še privlačnejše namembno območje, zaradi česar bi se zvišalo skupno število potovanj državljanov tretjih držav, za katere velja vizumska obveznost in katerih poraba bi pozitivno vplivala na gospodarstvo EU. Kar zadeva problemsko področje 2, bi se s konceptom „obveznega zastopanja“ občutno povečala prisotnost držav članic v tretjih državah z namenom izdaje vizumov. Zagotovila bi se konzularna zastopanost v vseh tretjih državah, v katerih vsaj en konzulat obravnava vloge za izdajo vizuma. To zadeva približno 900 „območij brez konzulatov ali predstavništev“ in bi lahko pozitivno vplivalo na približno 100 000 prosilcev, ki bi lahko vložili vlogo v državi, v kateri prebivajo, namesto da bi morali potovati v državo, kjer je prisotna ali zastopana pristojna schengenska država. Poleg tega bi uvedba novega dovoljenja za bivanje za obdobje, daljše od 90 dni, za vse državljane tretjih držav vplivala na približno 120 000 potnikov, kar bi lahko po ocenah imelo za posledico milijardo EUR dodatnih prihodkov na schengenskem območju.

Za več informacij glede pričakovanih finančnih in gospodarskih učinkov glej preglednico pod točko 7.

7. Primerjava možnosti

Sveženj politike A bi imel le majhen pozitiven učinek na reševanje težav in doseganje ciljev politike. Zato se ne šteje za zelo učinkovitega.

Svežnji politike B, C in D bi težave obravnavali postopoma, izpolnili operativne cilje in pozitivno vplivali na potovanja na schengensko območje in porabo na njem. Sveženj politike B je najmanj uspešen; delno bi obravnaval težave v korist manjše skupine prosilcev za vizum. Svežnja C in D sta skoraj enako uspešna pri doseganju ciljev. Pričakovane gospodarske koristi so večje v primeru svežnja D (več kot 3 milijarde EUR letno), vendar je to povezano s potencialno večjim varnostnim tveganjem.

Kar zadeva učinkovitost, za nobenega od svežnjev oziroma nobeno od možnosti politike načeloma ne bi bili potrebni veliki dodatni stroški[1]. Dejansko je ena od gonilnih sil možnosti politike ustvariti prihranke za schengenske države/konzulate in prosilce za vizum. Svežnji politik B, C in D postopoma vodijo k prihrankom prosilcev pri stroških, v glavnem zaradi vse večjega števila vizumov za večkratni vstop, izdanih z dolgo veljavnostjo. Po mnenju prosilcev je sveženj D najučinkovitejši, sveženj politike B pa najmanj učinkovit. V vsakem od svežnjev gospodarske koristi za EU kot celoto znatno presegajo ocenjene stroške za posamezne schengenske države.

V spodnji preglednici je na voljo pregled pričakovanega učinka vsakega od svežnjev politike[2].

Možnost politike / Merila || Nezakonodajni sveženj (A) || Najmanj ambiciozen zakonodajni sveženj (B) || Srednje ambiciozen zakonodajni sveženj (C) || Najbolj ambiciozen zakonodajni sveženj (D)

Učinkovitost || || || ||

Obvezne procesne poenostavitve za nekatere kategorije potnikov || 1 || 2 || 3 || 4

Okrepljena in racionalizirana prisotnost držav članic za vizumske namene v tretjih državah (sprejemanje/obravnava vlog za vizum) || 1 || 2 || 4 || 4

Možnost bivanja, daljšega od 90 dni v 180-dnevnem obdobju, na schengenskem območju na podlagi nove vrste dovoljenja || 0 || 2 || 4 || 4

Vpliv na varnost schengenskega območja || 0 || 0 || -0,5 || -2

Gospodarske koristi – dohodki od porabe potnikov (v milijonih EUR letno) || - || približno 800 || več kot 2 000 || več kot 3 000

Zadevna delovna mesta (število EPDČ) || - || približno 20 000 || približno 60 000 || približno 80 000

Učinkovitost || || || ||

Prihranek prosilcev za vizum pri neposrednih stroških (v milijonih EUR letno) || - || približno 50 || približno 200 || približno 300

Prihranek prosilcev za vizum pri posrednih stroških (v milijonih EUR letno) || - || približno 120 || približno 500 || približno 800

Neto finančni vpliv na schengenske države (v milijonih EUR letno) || - || približno -1 || približno -5 || približno -9

Izvedljivost || || || ||

Pravni vidik || dobra || dobra || dobra || dobra

Politični vidik || dobra || precejšnja || precejšnja || slaba

Praktični vidik || dobra || dobra || dobra || precejšnja

Kar zadeva problemsko področje 1 (dolgotrajni, zapleteni in dragi postopki), v oceni ni opredeljeno, katera možnost naj bi bila najprimernejša. Razlog za to je, da je zelo velik potencialni gospodarski učinek predloga v svežnju politik D povezan s potencialno večjim varnostnim tveganjem. Predlog v srednje ambicioznem svežnju (C) je povezan z majhnim varnostnim tveganjem, vendar se njegov potencialni gospodarski učinek ocenjuje na skoraj 1 milijardo EUR manj. Kar zadeva problemsko področje 2 (zemljepisna pokritost) in problemsko področje 3 (nova vrsta dovoljenja), so možnosti, opredeljene v srednje ambicioznem svežnju, najprimernejše (uvedba novega koncepta „schengenski vizumski center“ in „obvezno“ zastopanje za problemsko področje 2; novo dovoljenje za bivanje, daljše od 90 dni, za vse državljane tretjih držav za problemsko področje 3).

8. Nadzor in ocenjevanje

Tri leta od začetka veljavnosti prenovitve Vizumskega zakonika bo Komisija predstavila poročilo z oceno.

[1] Izjema je le možnost politike glede zemljepisne pokritosti pri obravnavi vlog za izdajo vizuma.

[2] 0: ni učinka; 0–1: neznaten ali majhen učinek; 2: srednje velik učinek; 3: velik učinek; 4: zelo velik učinek. Ocena je negativna (−), če je učinek negativen.