GLOSAR IN KRATICE

Centralizirano upravljanje, ki ga izvaja Evropska komisija – neposredno : naloge izvrševanja proračuna neposredno opravljajo oddelki Komisije;

– posredno : Komisija zaupa naloge javnega organa, zlasti izvrševanje proračuna, agencijam, ki jih je ustanovila sama (izvajalske agencije), tradicionalnim agencijam ali skupnim podjetjem), drugim organom, kot je Evropska investicijska banka ali Evropski investicijski sklad, nacionalnim organom javnega sektorja ali subjektom zasebnega prava, ki opravljajo javne storitve (imenovanim "nacionalne agencije").

EU Evropska unija.

GD za okolje Generalni direktorat Evropske komisije za okolje.

Integrirani projekti Projekti, ki se izvajajo na večjem ozemeljskem področju, zlasti na regionalni, medregionalni ali nacionalni ravni; okoljski ali podnebni strategije ali akcijski načrti, ki so potrebni v skladu s posebno okoljsko ali podnebno zakonodajo EU in ob upoštevanju drugih aktov EU ali ki so jih razvili organi držav članic.

Interes EU V okviru projektov LIFE okolje je ta izraz sinonim za evropsko dodano vrednost. Interes EU pomeni, da gre za prispevek k doseganju splošnih ciljev okoljske politike EU z usmeritvijo na problem bistvenega pomena na evropski ravni ali za pričakovanje rezultatov, ki bi se lahko široko uporabljali.

Izložek Kar nastane s sredstvi, dodeljenimi za posredovanje.

Katalizator (spodbuda) Pobudnik ali pospeševalec reakcije, razvoja ali sprememb.

Kvantitativni ali kvalitativni dejavnik ali spremenljivka, ki je preprosto in zanesljivo orodje za merjenje dosežkov, odražanje sprememb, povezanih s posredovanjem, ali pomoč pri ocenjevanju smotrnosti. Kazalniki bi morali biti ustrezni, sprejeti, verodostojni, preprosti in stabilni (merila RACER).

(a) Kazalniki vložkov: Z njimi se merijo količina, kakovost in pravočasnost virov, zagotovljenih za posredovanje.

(b) Kazalniki izložkov: Z njimi se merijo dosežki, ki jih je ustvarilo ali zagotovilo posredovanje. Dajejo informacije za ocenjevanje učinkovitosti rabe vložkov.

(c) Kazalniki izida: kazalniki rezultatov in učinka.

- Kazalniki rezultatov: Z njimi se merijo takojšnji ali kratkoročni rezultati, ki nastanejo priizvajanju posredovanja. Zagotavljajo ključne informacije o obsegu, v katerem so bili doseženi cilji posredovanja.

- Kazalniki učinka: Z njimi se merijo pozitivni ali negativni, primarni ali sekundarni dolgoročnejši vplivi posredovanja, ki nastanejo neposredno ali posredno, načrtovano ali nenačrtovano.

Kazalnik LIFE Finančni instrument za okolje (L`Instrument Financier pour l`Environment).

Ocena učinka Ocena gospodarskih, socialnih in okoljskih posledic predlogov o politikah in zakonodajnih predlogov. To je orodje za zagotavljanje, da so pobude Komisije in zakonodaja EU pripravljene na podlagi preglednih, izčrpnih in uravnoteženih dokazov.

Te programe sprejmeta Evropski parlament in Svet, v njih pa so določeni ključni okoljski cilji in prednostne naloge EU. So večletni, njihov cilj pa je opredeliti glavne izzive EU na okoljskem področju, določiti cilje in zagotoviti smernice.

Prvi okoljski akcijski program EU se je začel leta 1973. Šesti se je iztekel sredi leta 2012. Evropska komisija je predlagala novi okoljski akcijski program (sedmega) z naslovom "Dobro živeti ob upoštevanju omejitev našega planeta", o katerem bosta v okviru rednega zakonodajnega postopka razpravljala Evropski parlament in Svet Evropske unije.

Okoljski akcijski programi Ponavljanje projektov Ponovna izvedba celotnega projekta ali njegovih delov.

Posredovanje Vsak ukrep ali delovanje javnih organov ali drugih organizacij, ne glede na njegovo vrsto (politika, program, ukrep ali projekt).

Razširjanje rezultatov projektov Proces, s katerim se rezultati in dosežki projekta dajo na voljo deležnikom in širši javnosti.

Rezultati Neposredni učinki ali spremembe, ki jih povzroči posredovanje.

Spremljanje Redno preučevanje virov, izložkov in rezultatov posredovanj.

Šesti okoljski akcijski program je uvedel tematske strategije kot instrument za izvajanje programa. Zajel je sedem tematskih področij: varstvo tal; varstvo in ohranitev morskega okolja; trajnostna uporaba pesticidov; onesnaževanje zraka; izboljšanje kakovosti urbanega okolja; trajnostna raba in upravljanje naravnih virov ter preprečevanje nastajanja odpadkov in njihovo recikliranje.

Te strategije temeljijo na širokem tematskem pristopu, ne pa na nekaterih onesnaževalih ali vrstah gospodarske dejavnosti, kot je bilo v preteklosti. Določajo dolgoročne cilje in dajejo priložnost za poenostavitev in razjasnitev obstoječe zakonodaje.

Tematske strategije Trajnost projekta Nadaljnji obstoj projekta.

Učinek Pozitivni ali negativni, primarni ali sekundarni dolgoročni vplivi posredovanja, ki nastanejo neposredno ali posredno, načrtovano ali nenačrtovano.

Uspešnost Doseganje zastavljenih ciljev.

POVZETEK

I. Okoljska politika EU je vključena v vsa glavna področja politik EU. Velika večina financiranja, ki ga EU nameni okolju, je zato izvršena v okviru glavnih politik porabe EU, kot so strukturni skladi in skupna kmetijska politika. LIFE (finančni instrument za okolje) neposredno upravlja Komisija. Zdaj teče njegovo četrto programsko obdobje. Sedanji program LIFE ima za financiranje projektov povprečen letni proračun v višini 239 milijonov EUR, kar je manj kot 1,5 % ocenjenih skupnih odhodkov EU, povezanih z okoljem. To je skromen proračun za ambiciozen cilj: prispevati k razvoju, posodabljanju in izvajanju okoljske politike in zakonodaje EU. Skoraj 50 % tega proračuna oziroma 120 milijonov EUR je namenjenih komponenti LIFE okolje.

II. Komisija je predlagala povečanje razpoložljivega proračuna za komponento LIFE okolje v naslednjem programskem obdobju. Zato je Sodišče izvedlo revizijo, da bi ocenilo uspešnost komponente LIFE okolje programa LIFE. Pri tem je preučilo tudi, ali sta zasnova in izvajanje komponente LIFE okolje prispevala k uspešnosti programa.

III. Sodišče je ugotovilo, da komponenta LIFE okolje ni uspešno delovala, ker ni bila dovolj dobro zasnovana in izvajana. Glavni problemi pri zasnovi so bili:

(a) ker ni bilo mehanizma za ciljno usmerjanje omejenih sredstev na vnaprej izbrane cilje, je bil učinek naloženih sredstev razpršen;

(b) okvirne nacionalne dodelitve so ovirale izbiro najboljših projektov, saj ti niso bili izbrani le glede na njihove prednosti, pač pa tudi glede na državo članico izvora;

(c) na kakovost izbiranja projektov je negativno vplivala nezadostna utemeljitev rezultatov vrednotenja;

(d) okvir za spremljanje programa ni imel ustreznih skupnih kazalnikov izložkov in rezultatov. Zato Komisija ni mogla imeti izčrpnega in posodobljenega pregleda nad smotrnostjo projektov, zaradi tega pa tudi ni mogla oceniti operativne uspešnosti programa.

IV. Glavni problemi pri izvajanju, ki so ovirali uspešnost, so bili:

(a) ključni vidiki projektov LIFE, ki se nanašajo na njihov inovativni in predstavitveni značaj, njihove možnosti za trajnost ter interes EU, pri izbiranju projektov niso bili vedno ustrezno ocenjeni;

(b) spremljanje razumnosti stroškov projektov, njihove trajnosti in ponavljanja ni bilo zadostno;

(c) pričakovano vlogo komponente kot spodbude ("katalizatorja") za okoljsko politiko sta močno zmanjšala premalo uspešno razširjanje in ponavljanje projektov.

V. Sodišče priporoča, naj Komisija izvede naslednja priporočila:

(1) Zakonodajni organi bi morali z vzpostavitvijo večletnih delovnih programov, predvideno v novem programu LIFE, Komisiji in državam članicam omogočiti, da omejijo upravičenost vlog na omejene strateške prednostne naloge in določijo jasne, specifične, merljive in dosegljive cilje za projekte, ki bodo financirani. Manjše število prednostnih nalog, določenih za obdobje več let, bi poenostavilo izbirni proces, osredotočilo prizadevanja na specifične zadeve in olajšalo vrednotenje učinka programa.

(2) Predlog Komisije za novi program LIFE končuje nacionalno dodelitev za tradicionalne projekte, vendar ohranja geografsko ravnovesje za integrirane projekte. Pri njegovi uporabi bi morala Komisija zagotoviti, da so integrirani projekti izbrani glede na njihove prednosti in da geografsko ravnovesje ne krši načela enakovrednih možnosti za vlagatelje.

(3) Komisija bi morala izboljšati obrazce za vrednotenje, ki se uporabljajo za izbiro projektov, in zahtevati, da izvajalci vrednotenj zagotovijo ločene ocene in točkovanja za glavne vidike projektov (kot so inovativni ali predstavitveni značaj predloga, kakovost načrtovanih ukrepov za razširjanje ali potencial za ponovitev rezultatov), da se izboljšata kakovost in preglednost izbirnega procesa in zagotovi, da imajo izbrani projekti potencial za prispevek k doseganju ciljev programa.

(4) Komisija bi morala izboljšati svoja orodja za upravljanje programa in razmisliti o uvedbi ustreznih skupnih kazalnikov izložkov in rezultatov ter nadalje ukrepati v zvezi z informacijami na projektni ravni, da bi olajšala ustrezno spremljanje programa. Taki kazalniki bi morali biti, kolikor je le mogoče, ustrezni, sprejeti, verodostojni, preprosti in stabilni (merila RACER).

(5) Komisija bi morala izboljšati svojo oceno razumnosti prijavljenih stroškov za zaposlene, zlasti za primerljive projekte, tako da bi bolje uporabljala informacije, zbrane v fazi spremljanja, ki bi jih bilo nato mogoče bolje uporabljati za lažje ugotavljanje prekomernih stroškov.

(6) Komisija bi morala zahtevati, naj ekipa za spremljanje v svoje ocene, tako v poročilih o vrednotenju med izvajanjem projekta kot v svojih poročilih o naknadnih obiskih, vključi kritično analizo ukrepov za razširjanje, trajnost in ponavljanje, ki jih je predlagal upravičenec, ter morebitnih ovir zanje.

(7) Komisija bi morala razmisliti, kako bolje spodbujati zasebne upravičence, ki želijo zaščititi svoje komercialne interese, k razširjanju in ponavljanju rezultatov projektov.

(8) Komisija bi morala razmisliti, kako bi lahko zahtevala, da upravičenci predložijo preproste in posodobljene elektronske informacije po zaključku projekta (tj. ali je projekt še vedno operativen, ali je bil ponovljen in, če je tako, kolikokrat itd.). To bi ji omogočilo učinkovito izboljšanje njenih naknadnih informacij o uspešnosti programa.

UVOD

FINANCIRANJE ZA OKOLJE V EU

1. Okolje je vse pomembnejše področje politik v Evropski uniji. Unija je v Amsterdamski pogodbi (1999) pripoznala potrebo, da se okolje z vidika opredelitve in z vidika izvajanja vključi v vse njene druge politike (npr. promet, podjetništvo, raziskave in širitev). Okoljska vprašanja so medsektorska, zato glavni programi odhodkov Skupnosti (zlasti strukturni skladi, Kohezijski sklad in kmetijski odhodki ter drugi programi pomoči, ki se izvajajo zunaj EU) zajemajo vidike, povezane z okoljsko politiko.

2. V diagramu 1 so prikazani ocenjeni odhodki, povezani z okoljem, za obdobje 2007–2013 po programu odhodkov. Program LIFE, katerega proračun znaša 2,1 milijarde EUR, predstavlja manj kot 1,5 % skupnih odhodkov, povezanih z okoljem.

DIAGRAM 1

OCENJENI OKOLJSKI ODHODKI (V MILIJARDAH EUR), 2007–2013

+++++ TIFF +++++

Vir: Skupna presoja vpliva in predhodna ocena pregleda Uredbe LIFE+: razvoj možnosti.

PROGRAM LIFE

3. Sedanji program LIFE [1] zajema obdobje od leta 2007 do leta 2013, ima pa tri komponente:

(a) LIFE narava in biotska raznovrstnost, s katero se sofinancirajo projekti najboljše prakse in predstavitveni projekti, ki prispevajo k izvajanju direktiv o pticah in habitatih ter omrežja Natura 2000. Poleg tega se z njo sofinancirajo inovativni ali predstavitveni projekti, ki prispevajo k doseganju ciljev iz sporočila Komisije z naslovom "Zaustavitev izgube biotske raznovrstnosti do leta 2010 in pozneje";

(b) LIFE okoljska politika in upravljanje (v nadaljnjem besedilu: LIFE okolje), s katero se sofinancirajo inovativni ali predstavitveni projekti, povezani s podnebnimi spremembami, vodo, zrakom, tlemi, urbanim okoljem, hrupom, kemikalijami, okoljem in zdravjem, naravnimi viri in odpadki, gozdovi in inovacijami;

(c) LIFE informacije in obveščanje, s katero se podpirajo projekti za razširjanje informacij o okolju, kot so informacije o podnebnih spremembah ali ohranjanju narave, povezovanju v mreže ali platformah najboljše prakse.

4. LIFE neposredno upravlja Komisija [2]. Ker je večina odhodkov EU za okolje vključena v druge programe odhodkov, je LIFE okoljski temelj EU. Njegov skupni cilj je prispevati k razvoju, posodabljanju in izvajanju okoljske politike in zakonodaje EU, tudi k vključevanju okolja v druge politike. Zato bi moral služiti kot podlaga za razvijanje in izmenjavo najboljših praks in za izmenjavo znanja zaradi spodbujanja in pospeševanja sprememb v zvezi z okoljskimi in podnebnimi vprašanji. V praksi LIFE podpira splošne (politične) okoljske prednostne naloge, ki sta jih v okoljskih akcijskih programih določila Svet in Evropski parlament. Projekti v okviru LIFE okolje zajemajo zelo raznolike sektorje, vključno s podnebnimi spremembami, kemikalijami, vodo in naravnimi viri, kot je orisano v okviru 1.

5. Povprečni letni proračun sedanje komponente LIFE okolje je približno 119,5 milijona EUR. Komponenta je od leta 1996 do leta 2012 zagotovila 1,3 milijarde EUR 1730 projektom (glej tabelo 1). Komponenta LIFE okolje je predstavljena v diagramu 2. Ta prikazuje logiko posredovanja, na kateri temelji komponenta, in medsebojne vplive med njenimi glavnimi elementi, "določanjem in vrednotenjem politik", "izvajanjem projektov" ter "rezultati in učinkom".

DIAGRAM 2

KOMPONENTA LIFE OKOLJE

+++++ TIFF +++++

6. Proračun komponente LIFE okolje je relativno omejen tako glede na njene obsežne cilje kot glede na skupno okoljsko porabo EU, zato je njena uspešnost močno odvisna od tega, ali financirani projekti spodbujajo spremembe na področju okolja. To pomeni, da uspešen zaključek projekta sam po sebi ne zagotavlja splošne uspešnosti programa. Če projekti ne obravnavajo problemov, ki so zelo pomembni na evropski ravni, in če pri njihovih rezultatih ni ustreznega spremljanja, razširjanja, trajnosti in ponavljanja, je dejansko malo verjetno, da bo dosežen splošni cilj prispevanja k okoljski politiki.

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

7. Sodišče je ugotovilo številna tveganja za uspešnost komponente LIFE okolje programa pri doseganju njenih ciljev. Tveganja, do katerih bi lahko privedla kombinacija velikega števila prednostnih ukrepov in nizkega proračuna, bi zlasti lahko privedla do premajhne osredotočenosti in nedoločnih rezultatov, slabosti pri spremljanju projektov in v sistemih za vrednotenje za oblikovanje zaključkov o programu, zaradi premajhnega razširjanja rezultatov projektov pa tudi do pomanjkanja multiplikacijskega učinka. Ker Komisija namerava močno povečati proračun programa za naslednje programsko obdobje (2014–2020), se je Sodišče odločilo opraviti revizijo, da bi ta tveganja podrobneje ocenilo.

8. Cilj revizije je bil odgovoriti na naslednje vprašanje: "Ali komponenta LIFE okolje programa LIFE [3] uspešno deluje?" Pri tem so se obravnavala naslednja revizijska podvprašanja:

- Ali je bil program LIFE okolje dobro zasnovan za omogočanje uspešnih rezultatov? Sodišče je, da bi odgovorilo na to vprašanje, preučilo skladnost ciljev z razpoložljivimi proračunskimi sredstvi, dodeljevanje proračunskih sredstev in zasnovo izbirnih procesov in procesov spremljanja projektov.

- Ali je bil program LIFE okolje dobro izveden, da bi se dosegli uspešni rezultati? Sodišče je, da bi odgovorilo na to vprašanje, preučilo uporabo izbirnih meril ter spremljanje, razširjanje, trajnost in ponavljanje projektov.

9. Zgornja vprašanja se nanašajo na razmere, potrebne za doseganje spodbujevalnega učinka in s tem splošne uspešnosti programske komponente okolje.

10. Revizija je bila osredotočena na projekte, financirane med letoma 2005 in 2010. Sodišče je obiskalo ustrezne službe Komisije in pet držav članic, ki so med največjimi prejemnicami v okviru LIFE (Nemčija, Španija, Francija, Italija in Združeno kraljestvo), saj prejmejo 55 % proračuna LIFE in v njih je 15 % njegovih projektov.

11. V petih državah članicah je bilo skupno obiskanih 25 projektov [4]. S preučitvijo ustreznih dokumentov so bili pregledani namen, upravičenost, obstoj, trajnost in potencialno ponavljanje projektov ter je bilo preverjeno, ali je Komisija ustrezno razširjala najboljše prakse in pridobljene izkušnje. Poleg tega so bile za vzorec s 70 projekti analizirane relevantne informacije, ki se nanašajo na izbiro in spremljanje projektov, in informacije o spletnih straneh projektov.

12. Opravljeni so bili razgovori s predstavniki Komisije, ekipo za vrednotenje, ekipo za spremljanje [5] in s predstavniki nacionalnih ali regionalnih organov, ki delujejo kot nacionalne ali regionalne kontaktne točke.

OPAŽANJA

DEL I – ZASNOVA

ŠTEVILNOST CILJEV PROGRAMA NI BILA V SKLADU Z OMEJENIM RAZPOLOŽLJIVIM PRORAČUNOM

13. Če naj bodo programi uspešni, ne zadošča, da so zanje opredeljeni jasni in specifični cilji, pač pa morajo biti ti cilji tudi realistični in v skladu z dodeljenim proračunom. Konkretneje, programi bi morali vsebovati omejeno število opredeljenih specifičnih prednostnih nalog, da bi bila razpoložljiva sredstva usmerjena v doseganje zastavljenih ciljev. To je še posebno pomembno pri LIFE, saj se zanj pričakuje, da bo spodbujal razvoj okoljske politike EU, njegov proračun pa je relativno omejen.

14. Uredba LIFE je za projekte komponente LIFE okolje določila več upravičenih ciljev (glej okvir 1). Od leta 2008 je Komisija v svojem letnem razpisu za zbiranje predlogov zožila te cilje v "okvirna prednostna področja". Kljub temu pa v praksi to ni povzročilo večjega ciljnega usmerjanja specifičnih prednostnih nalog, saj so do financiranja upravičeni tudi predlogi izven teh prednostnih nalog, če se nanašajo na katerega koli od številnih ciljev iz uredbe. Zato LIFE okolje kljub svojemu skromnemu proračunu financira projekte na dvanajstih različnih področjih politik, ki zajemajo zelo različna vprašanja in interese. Celo, če se financirajo dobri projekti, to neizogibno povzroči, da ni kritične mase projektov, ki bi spodbujali pomemben razvoj okoljske politike EU, in preprečuje dejanski vpliv na področja politik.

OKVIR 1

LIFE OKOLJE: PRORAČUN JE MAJHEN …

Komponenta LIFE okolje predstavlja približno 0,5 % ocenjenih okoljskih odhodkov EU za obdobje 2007–2013.

... ima pa številne ambiciozne cilje (navedene v Prilogi II k Uredbi LIFE+)

(a) Podnebne spremembe: stabilizirati koncentracije toplogrednih plinov na ravni, ki preprečuje globalno ogrevanje nad 2 °C.

(b) Voda: prispevati k izboljšanju kakovosti vode z razvijanjem stroškovno učinkovitih ukrepov, da se doseže dobro ekološko stanje zaradi razvoja prvega načrta upravljanja povodij v skladu z Direktivo 2000/60/ES [6] do leta 2009.

(c) Zrak: doseči raven kakovosti zraka, ki nima večjih negativnih vplivov na zdravje ljudi in okolje ter ne ogroža zdravja ljudi in okolja.

(d) Tla: varovati in zagotavljati trajnostno rabo tal z ohranjanjem funkcij tal, preprečevanjem degradacije tal, ublažitvijo njenih učinkov in obnovitvijo degradiranih tal.

(e) Urbano okolje: prispevati k izboljšanju okoljske uspešnosti evropskih urbanih območij.

(f) Hrup: prispevati k razvoju in izvajanju politik o okoljskem hrupu.

(g) Kemikalije: do leta 2020 izboljšati varstvo okolja in zdravja pred tveganji, ki jih predstavljajo kemikalije, z izvajanjem zakonodaje glede kemikalij.

(h) Okolje in zdravje: razvijati informacijske baze za politiko o okolju in zdravju (Akcijski načrt za okolje in zdravje 2004–2010).

(i) Naravni viri in odpadki: (a) razvijati in izvajati politike za trajnostno upravljanje in uporabo naravnih virov in odpadkov, izboljšati okoljsko uspešnost izdelkov, trajnostno proizvodnjo in vzorce potrošnje, preprečevanje nastajanja odpadkov, predelavo in recikliranje odpadkov; (b) prispevati k učinkovitemu izvajanju Tematske strategije o preprečevanju in recikliranju odpadkov.

(j) Gozdovi: predvsem z usklajenim omrežjem EU zagotoviti zgoščeno in celovito osnovo za informacije, ki so pomembne za politiko o gozdovih glede na podnebne spremembe (vpliv na gozdne ekosisteme, blažitev, nadomestitev učinkov), biotsko raznovrstnost (osnovne informacije in zaščitena gozdna območja), gozdne požare, gozdne razmere in varovane funkcije gozdov (voda, tla in infrastruktura), kakor tudi prispevati k varovanju gozdov pred požari.

(k) Inovacije: prispevati k razvoju in predstavitvi pristopov, tehnologij, metod in instrumentov politike inovacij za pomoč pri izvajanju akcijskega načrta za okoljske tehnologije (ETAP).

15. V tabeli 1 so po prednostnih področjih prikazani zneski, ki so bili porabljeni v okviru LIFE okolje v obdobju 1996–2012. Celo znotraj prednostnih področij projekti zajemajo zelo raznolike sektorje, skupni zadevni znesek pa predstavlja približno 0,5 % skupnih odhodkov EU, povezanih z okoljem (glej odstavek 5).

16. Posledično Komisija zato, ker program LIFE nima mehanizma za dodeljevanje omejenih sredstev okvirnim preferenčnim ukrepom, ne more usmeriti vlog za projekte v omejeno število specifičnih prednostnih nalog. To pomeni, da LIFE ni nujno osredotočen na vnaprej izbrana področja politik, pač pa financira področja politik izbranih projektov. Sodišče meni, da to ni v skladu z nalogo spodbujanja, pričakovano od programa.

TABELA 1

LIFE OKOLJE (1996–2012): ŠTEVILO PROJEKTOV IN FINANCIRANI ZNESEK PO PREDNOSTNIH PODROČJIH

Vir: Vmesno vrednotenje izvajanja Uredbe LIFE+. GHK, april 2010, in službe Komisije.

| | 2007–2012 | 1996–2006 |

| Področja politik | Število projektov | Prispevek EU (v milijonih EUR) | Število projektov | Prispevek EU (v milijonih EUR) |

Teme 1996–2006 | Zrak | 20 | 21 | 93 | 52 |

Kemikalije | 32 | 21 | 17 | 10 |

Podnebne spremembe | 144 | 168 | 39 | 33 |

Gozdovi | 15 | 17 | 15 | 6 |

Tla | 27 | 29 | 92 | 49 |

Strateški pristopi | 37 | 28 | 189 | 103 |

Urbano okolje | 33 | 7 | 69 | 35 |

Odpadki in naravni viri | 191 | 30 | 312 | 184 |

Voda | 92 | 37 | 250 | 145 |

Nove teme | Okolje in zdravje | 18 | 29 | | |

Inovacije | 35 | 195 | | |

Hrup | 10 | 84 | | |

| Skupaj | 654 | 666 | 1076 | 617 |

NACIONALNE DODELITVE SO OVIRALE KONKURENCO MED PREDLOGI PROJEKTOV

17. Sredstva LIFE pokrivajo zelo raznolika področja na celotnem ozemlju EU. Financirati bi bilo treba kar najboljše projekte, zato bi bilo treba za vloge uporabiti konkurenčni izbirni proces, pri katerem bi bili za financiranje izbrani najboljši projekti.

18. Od leta 2007 je program LIFE zasnovan tako, da zagotavlja sorazmerno porazdelitev projektov po državah članicah. Člen 6(2) Uredbe LIFE+ določa okvirne nacionalne dodelitve [7], ki temeljijo na številu prebivalcev in deležu nacionalnega ozemlja, opredeljenega kot območje Natura 2000.

19. Namen okvirnih nacionalnih dodelitev je zagotoviti financiranje manjšim državam članicam, tako da se del proračuna "zadrži" zanje. Toda dodelitve za te države članice so, kot je poudarjeno v oceni učinka v podporo predlogu Komisije za novo uredbo LIFE, same po sebi majhne, kar zmanjšuje njihovo zanimanje in zavezanost programu. Zato sistem ni spodbudil več prijav iz teh držav članic.

20. Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da nacionalne dodelitve izkrivljajo rezultate meril za vrednotenje, ki se uporabljajo pri izbirnem procesu, in lahko povzročijo, da so v svoji državi članici izvora izbrani projekti, ki so pri vrednotenju prejeli nižjo oceno od zavrnjenih projektov iz drugih držav članic. Na primer, leta 2009 so bili za sofinanciranje zavrnjeni trije projekti iz Italije, s Poljske in Finske s končno oceno 55 točk, sprejeti pa so bili francoski projekt s samo 46 točkami in dva britanska projekta s 50 točkami.

21. Sistem povečuje konkurenco med projekti v isti državi, namesto da bi zagotavljal izbiro najboljših projektov na evropski ravni. To znižuje evropsko dodano vrednost programa.

MODELI OBRAZCEV, S KATERIMI SO SE VREDNOTILI PREDLOGI PROJEKTOV, NISO ZAHTEVALI DOVOLJ UTEMELJITEV REZULTATOV VREDNOTENJA, KAR JE SPODKOPAVALO PREGLEDNOST IZBIRNEGA PROCESA

22. Proces izbire projektov je temelj kakovosti programov porabe in nujen pogoj za njihovo uspešnost. Ta proces bi moral zagotavljati preglednost in enake možnosti za vse vlagatelje. Temeljiti bi moral na objektivnih merilih in biti usmerjen v projekte, ki največ prispevajo k doseganju ciljev programa. Za preglednost in uspešnost izbirnega procesa morajo biti na obrazcih za vrednotenje vidne točke, dodeljene za vsako od meril, in njihova utemeljitev.

23. Projekti LIFE so izbrani z razpisom za zbiranje predlogov, ki ga vsako leto objavi Komisija. Komisiji pri vrednotenju predlogov projektov sicer pomaga konzorcij zunanjih izvajalcev vrednotenja, vendar sama ohrani odgovornost za izbirni proces.

24. Splošni proces izbire predlogov za LIFE okolje se izvaja v štirih fazah: upravičenost, izbor, dodelitev in pregledovanje. Proces je orisan v Prilogi I. V prvih dveh fazah procesa vrednotenja – upravičenost in izbor – vsak predlog pregleda en izvajalec vrednotenja. V fazi dodelitve morata predloge neodvisno drug od drugega oceniti dva izvajalca vrednotenja, ki sta strokovnjaka. V primeru pomembnega odstopanja je treba predlog oceniti še tretjič. Končna odločitev o točkah, dodeljenih za vsak predlog, je sprejeta na sestanku, ki mu predsedujejo službe Komisije in na katerem so prisotni izvajalci vrednotenja.

25. Izvajalci vrednotenja uporabljajo standardne modele obrazcev, ki jih pripravi Komisija, da predloge projektov ocenijo na podlagi vnaprej opredeljenih izbirnih meril. Vsako od teh meril je nadalje razvito v vrsto določnejših vidikov, ki jih je treba upoštevati [8]. Čeprav so modeli obrazcev pripravljeni tako, da morajo izvajalci vrednotenj v fazi dodelitve točkovati vsako glavno merilo in izraziti pozitivno ali negativno mnenje v zvezi z njim, ni treba utemeljiti ocene ali točkovati različnih vidikov, ki so del vsakega glavnega merila.

26. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da vidiki, ki so ključni za uspešnost programa, kot so inovativni ali predstavitveni značaj projekta, kakovost načrtovanih ukrepov za razširjanje ali potencial za ponavljanje rezultatov, niso šteli kot posamezna merila za vrednotenje, pač pa kot eden od več vidikov znotraj meril za vrednotenje. V praksi je to pomenilo, da izvajalcem vrednotenja ni bilo treba točkovati in upravičiti njihove ocene teh ključnih vidikov projektov LIFE okolje. Po mnenju Sodišča to predstavlja slabost v zasnovi sistema za izbiranje projektov [9].

27. Sodišče je dejansko ugotovilo, da je združitev različnih ključnih vidikov znotraj istega merila za vrednotenje, tako da izvajalcu vrednotenja ni treba navesti posameznih točkovanj, privedla do položajev, ko dodeljene točke v modelih obrazcev za vrednotenje niso bile ustrezno utemeljene (glej okvir 2) ali ko pomembni vidiki niso bili ustrezno ocenjeni (glej okvir 3 in odstavek 41).

28. Poleg tega skupno točkovanje merila za vrednotenje, pri katerem se ne točkujejo s tem povezani vidiki, preprečuje objektivno in temeljito ponovno izvedbo opravljenega vrednotenja. To spodkopava preglednost izbirnega sistema programa.

OKVIR 2

PREMALO UTEMELJENE TOČKE, DODELJENE PRI VREDNOTENJU

Nemški predlog je v zvezi z merilom za vrednotenje 1 prejel predvsem negativne pripombe. Pri tem merilu bi morali izvajalci vrednotenja oceniti inovativno naravo predloga, pomembnost pričakovanega okoljskega napredka in njegovo tehnično izvedljivost.

Izvajalec vrednotenja je v obrazcu za vrednotenje pripomnil, da je inovativnost v procesu, ne pa v metodah ali konceptih.

Njegova ocena pri tem merilu je znašala 6 točk od največ 10. Po mnenju Sodišča negativna opisna ocena v obrazcu za vrednotenje ne utemeljuje teh točk.

OKVIR ZA SPREMLJANJE JE BIL NEUSTREZEN, KAR JE OVIRALO UČINKOVITOST UPRAVLJANJA PROGRAMA

29. Če naj bo upravljanje kakršnega koli programa ustrezno, je treba redno preučevati vložke, izložke in rezultate, da se pridobijo ažurne informacije o tem, ali program napreduje po načrtih, z drugimi besedami, imeti je treba okvir za spremljanje. Spremljanje daje upraviteljem programa med njegovim izvajanjem informacije o doseganju operativnih ciljev, tako da je probleme mogoče pravočasno ugotoviti in popraviti. Dober okvir za spremljanje bi moral vsebovati, na primer, sklop skupnih kazalnikov vložkov, izložkov in rezultatov. Ti bi morali omogočati, da se podatki na ravni projektov strnejo na ravni programa in da se primerjajo z vnaprej opredeljenimi cilji in ožjimi cilji.

30. Spremljanje se ne bi smelo nehati ob zaključku projektov. Pri programu LIFE bi bilo naknadno spremljanje koristno za ugotavljanje, ali še naprej nastajajo izložki in pričakovani rezultati, in preverjanje, da ni problemov v zvezi s trajnostjo in v kakšnem obsegu so bili rezultati projekta preneseni ali ponovljeni drugje.

31. Komisija spremlja izvajanje projektov, pri čemer ji pomaga konzorcij strokovnjakov, ki delujejo kot zunanja ekipa za spremljanje. Ekipa sama ali z uslužbencem Komisije izvaja letne obiske lokacij, da preveri napredek projekta. Oceni tudi redna poročila o izvajanju projekta, ki jih upravičenec predloži Komisiji.

32. Ekipa za spremljanje med svojimi obiski projektov oceni, ali so bili izložki in rezultati doseženi, kot je navedeno v predlogih projektov, ter tehnično in finančno upravičenost prijavljenih stroškov. Na koncu projekta strokovnjaki za spremljanje opravijo skupno vrednotenje rezultatov projekta, vključno s končnim "točkovanjem". Te ureditve spremljanja, ki so osredotočene na raven projekta, pa niso zelo uporabne za pridobivanje izkušenj v zvezi s smotrnostjo programa. Tako je, ker okvir za spremljanje smotrnosti programa nima ustreznih skupnih kazalnikov izložkov in rezultatov. Zlasti sklop skupnih kazalnikov izložkov, uveden leta 2007, je močno omejen na ukrepe obveščanja in razširjanja, kot so delavnice, seminarji, konference in objave. Poleg tega Komisija ni opredelila nobenega kazalnika rezultatov. Posledično sedanji okvir ne omogoča smiselnega združevanja informacij, pridobljenih z rezultati posameznih projektov, kar preprečuje redno spremljanje uspešnosti programa in pravočasno ugotovitev problemov, ki vplivajo na njegovo smotrnost.

33. Skupni cilj programa je prispevati k razvoju, posodabljanju in izvajanju okoljske politike in zakonodaje EU. Zato morajo biti uspešni projekti trajni, njihovi rezultati pa se morajo razširjati in nato ponoviti. Vendar Komisija meni, da ji razpoložljiva sredstva po zaključku projektov ne omogočajo sistematičnih naknadnih obiskov za nadaljnje spremljanje razvoja projektov "po LIFE".

34. Komisija se zaveda teh slabosti, zato v pogodbe med Evropsko komisijo in ekipo za spremljanje od leta 2009 vključuje zahtevo, da se letno izvede deset naknadnih obiskov zaradi preučitve trajnosti in drugih vprašanj [10]. Do decembra 2012 je bilo obiskanih 30 projektov LIFE okolje. Čeprav je to izboljšanje, je še vedno obiskanih le 5 % zaključenih projektov.

35. Ekipa za spremljanje pri vrednotenju končnega poročila o projektu določi sklop dolgoročnih kazalnikov za spremljanje za uporabo med naknadnimi obiski. Vendar pri reviziji niso bili odkriti nobeni dokazi, da se ti kazalniki nato pri naknadnih obiskih ocenjujejo. Poleg tega so predlagani dolgoročni kazalniki določeni za vsak projekt posebej, kar bi omejilo njihovo koristnost na programski ravni, četudi bi bili ocenjeni. Dodatna slabost pred kratkim uvedenih naknadnih pregledov je, da se od ekipe za spremljanje tudi v primeru, ko je trajnost projekta izčrpno analizirana z naknadnimi vrednotenji, ne zahteva analiza ponovitve projekta, kar je bistveno, če naj ima program spodbujevalni učinek.

36. Poleg tega niti Komisija niti ekipa za spremljanje nista razmislili o pripravi seznama skupnih kazalnikov, ki bi jih, tako kot je med izvajanjem projektov, med naknadnimi obiski uporabljala ekipa za spremljanje zaradi spremljanja izidov projektov LIFE okolje. Kombinacija naštetih slabosti pomeni, da Komisija nima informacij o številu uspešno zaključenih projektov, številu projektov, ki so po določenem številu let še vedno operativni, in o številu ponovljenih projektov. Zato ni priložnosti, da bi izkoristili izkušnje iz preteklosti za izboljšanje izbirnega procesa in procesa spremljanja, izogibanje ponavljanju napak in varčevanje z viri.

37. Čeprav Komisija periodično vrednoti program, ta vrednotenja ne morejo nadomestiti vsakodnevnega spremljanja. Procesa se dejansko dopolnjujeta, saj bi se morale pri vrednotenju ob drugih virih uporabljati informacije, pripravljene za spremljanje.

38. Na splošno je bilo pri reviziji ugotovljeno, da pomanjkanje konsolidiranih informacij in ustreznih kazalnikov za izložke in rezultate projektov LIFE okolje preprečuje tekoče ocenjevanje uspešnosti programa in ovira pravočasno ugotovitev problemov, ki vplivajo na njegovo izvajanje, zato je težko pridobivati izkušnje, ki bi jih bilo mogoče uporabiti v prihodnosti.

DEL II – IZVAJANJE

39. Sodišče ob upoštevanju ciljev komponente LIFE okolje (glej odstavek 4 in okvir 1), meril za upravičenost, opredeljenih v uredbi, in smernic Komisije za izbor meni, da bi morali projekti LIFE okolje, da bi imeli spodbujevalni učinek in prispevali k uspešnosti programa:

(a) biti inovativni ali predstavitveni, tako da bi bili osredotočeni na inovativne ali predstavitvene rešitve za okoljske probleme s pomočjo razvijanja ali razširjanja inovativnih tehnik ali metod, tehnik najboljše prakse, znanja in izkušenj itd.;

(b) biti v interesu EU in prispevati k doseganju splošnih ciljev okoljske politike EU s pomočjo osredotočanja na problem, ki je zelo pomemben na evropski ravni, ali s tem, da se pričakuje, da bodo ustvarjeni rezultati, ki bi se lahko široko uporabljali;

(c) razširjati svoje rezultate, da se zagotovi, da so inovativne tehnologije in postopki za varovanje okolja splošno znani in se splošno uporabljajo;

(d) biti trajnostni, saj je za uspešno razširjanje in ponavljanje potreben nadaljnji obstoj projekta;

(e) biti ponovljeni s strani drugih subjektov, da bi bil dosežen širši učinek. Ponavljanje lahko pomeni širjenje in množenje izidov projekta ter ustvarjanje učinkov, ki sežejo dlje od posameznega projekta.

40. Zato je bilo pri reviziji analizirano, kako so bila v različnih fazah izvajanja projektov LIFE izpolnjena ta merila.

PRI IZBIRANJU PROJEKTOV NISO BILI VEDNO USTREZNO OCENJENI NJIHOVI KLJUČNI VIDIKI

41. Sodišče je pregledalo obrazce za vrednotenje 25 obiskanih projektov in dodatnih 70 projektov, za katere je bil opravljen pregled dokumentacije. Konkretneje, Sodišče je pregledalo, ali je vrednotenje predlogov projektov ustrezno zajelo nekatere vidike, ki so bistveni za uspešnost programa, kot so inovativni ali predstavitveni značaj projekta, potencial za trajnost ali ponavljanje in pomembnost obravnavanega okoljskega problema (glej odstavek 39). Pri reviziji so bili najdeni projekti, pri katerih točke, dodeljene pri vrednotenju in za ključna merila, niso bile dovolj utemeljene (glej odstavek 27), vendar so bili projekti vseeno financirani:

(a) Ocena inovativnega in predstavitvenega značaja projektov ni bila dovolj utemeljena pri 20 % projektov, za katere je bil opravljen pregled dokumentacije, in 24 % projektov, obiskanih na kraju samem.

- Sodišče je pri obisku pri 25 projektih našlo primere (glej primere v okviru 3), v katerih je bila raven inovativnosti precenjena ali ni bila dovolj utemeljena, na primer takrat, ko izvajalci vrednotenja niso upoštevali, da obstajajo drugi podobni projekti.

OKVIR 3

IZBIRNI POSTOPEK: PRIMER SLABOSTI PRI VREDNOTENJU INOVATIVNEGA IN PREDSTAVITVENEGA ZNAČAJA

Pri vrednotenju projekta v Združenem kraljestvu je bil inovativni značaj projekta visoko ocenjen, čeprav je izvajalec vrednotenja pri drugih merilih navedel, da metoda v Skupnosti ni povsem inovativna.

Pri vrednotenju predstavitvenega značaja projekta je izvajalec podvomil o obsegu projekta, ki naj bi bil prevelik. Upravičenec je odgovoril, da je bila predlagana tehnologija že preizkušena v dveh manjših obratih podjetja.

Revizija je pokazala, da je eden od teh obratov že deloval na proizvodni ravni, kar postavlja vprašanje o predstavitvenem značaju projekta LIFE.

(b) Ocena možnosti za trajnost ali ponovitev projekta ni bila dovolj utemeljena pri 21 % projektov, za katere je bil opravljen pregled dokumentacije, in pri 12 % projektov, obiskanih na kraju samem.

- Sodišče je pri obisku pri 25 projektih našlo primere (glej okvir 4), v katerih izvajalci vrednotenja niso ugotovili potencialnih gospodarskih, finančnih ali pravnih ovir, ki bi lahko preprečile trajnost ali ponovitev projekta. Pri reviziji so bili dejansko ugotovljeni primeri, v katerih so projekti sicer dosegli svoje cilje in pričakovane rezultate, vendar niso mogli biti trajni ali ponovljeni zaradi teh ovir [11], ki bi lahko bile po mnenju Sodišča ugotovljene že med izbirnim procesom. Če bi jih bili izvajalci vrednotenja ugotovili, bi se lahko Komisija odločila, da ne bo financirala projekta.

OKVIR 4

IZBIRNI POSTOPEK: PRIMERI SLABOSTI PRI VREDNOTENJU TRAJNOSTI IN PONAVLJANJA PREDLOGOV PROJEKTOV

Možnosti trajnosti projekta

Pri vrednotenju španskega predloga so izvajalci vrednotenja ugotovili, da ni komercialnih načrtov za vzdrževanje projekta, zato niso mogli oceniti njegove gospodarske možnosti preživetja po zaključku in prejemu financiranja EU. Vendar pa izvajalci vrednotenja pri pregledovanju projekta niso zahtevali nobenih sprememb ali dodatnih informacij, da bi zagotovili, da projekt nudi minimalna zagotovila za trajnost po koncu financiranja EU. Vrednotenje trajnosti torej ni bilo zadostno.

Obisk projekta, ki so ga opravili revizorji, je potrdil, da projekt po svojem zaključku ni bil trajen.

Pravna ovira za ponovitev projekta

Pri drugem projektu v Španiji, ki je bil končan leta 2008, je bila razvita tehnika uporabe ozona kot alternativnega okolju prijaznega čistilnega sredstva v živilskopredelovalnih obratih. Širitev te tehnologije bi bila odvisna od nove evropske zakonodaje v podporo tej tehnologiji, ki še vedno ni sprejeta.

Gospodarske ovire za ponovitev projekta

Projekt v Franciji je zmanjšal okoljski vpliv proizvodnje stekla, vendar dolga življenjska doba peči za proizvodnjo stekla (15–20 let) zmanjšuje možnost za ponovitev v skupini družb upravičenca. Ponovitev zunaj skupine ni predvidena, saj projekt pomeni gospodarsko prednost za skupino.

(c) Ocena interesa EU ni bila dovolj utemeljena pri 20 % projektov, za katere je bil opravljen pregled dokumentacije, in 12 % projektov, obiskanih na kraju samem.

- Sodišče je pri obisku pri 25 projektih našlo primere (glej primer v okviru 5), v katerih interes EU ni bil ocenjen ali pa izvajalec vrednotenja ocene ni utemeljil, recimo primere, v katerih je obstajal dvom o tem, da bi bilo rezultate projekta mogoče uporabiti zunaj neposrednega obsega projekta.

KOMISIJA V NEKATERIH POGLEDIH NI DOVOLJ SPREMLJALA IZVAJANJA PROJEKTOV

42. Sodišče je preverilo, ali je bilo izvedeno delo v zvezi s spremljanjem izčrpno in ali so poročila, ki so jih za 25 obiskanih projektov pripravile ekipe za spremljanje, točno odražala dejansko izvajanje projektov.

43. Delo ekipe za spremljanje med izvajanjem projekta je osredotočeno na doseganje pričakovanih izložkov in preverjanje, ali so prijavljeni stroški tehnično upravičeni, določeni v proračunu projekta, realistični ter ali so dejansko nastali v obdobju poročanja. Sodišče je ugotovilo, da se ti pregledi redno izvajajo, vendar pa so bili pri reviziji odkriti problemi pri spremljanju razumnosti stroškov ter trajnosti in ponavljanja projektov.

OKVIR 5

IZBIRNI POSTOPEK: PRIMER SLABOSTI PRI VREDNOTENJU INTERESA EU PRI PREDLOGIH PROJEKTOV

Cilj predloga v Združenem kraljestvu je bil ohranjanje urbanega okolja na treh krajih. Pri dveh predlog ni omenjal okoljskih vprašanj. Glavni načrtovani ukrepi, ki so bili nato izvedeni, so se nanašali na socialno okolje ali na ukrepe za varstvo narave, ne pa na obravnavanje okoljskega problema, ki je zelo pomemben na ravni EU, kot zahteva veljavna uredba.

Četudi se je predlog nanašal na eno od prednostnih nalog, opredeljenih v Uredbi LIFE, je bil osredotočen na zelo lokalne probleme in ni bil v interesu EU.

V obrazcih za vrednotenje, ki jih je pregledalo Sodišče, ni bilo nobenih dokazov, da je izvajalec vrednotenja ocenil ta vidik.

44. Upravičenost prijavljenih stroškov se pregleduje, ni pa primerjalne analize stroškov podobnih projektov, niti v istem sektorju in regiji. Neizvajanje takšnih primerjav lahko privede do sprejemanja prekomernih stroškov, zlasti ker so izvajalci vrednotenj, odgovorni za ocenjevanje predlogov projektov in končnih poročil upravičencev, predvsem tehnični strokovnjaki, ne pa finančni. Pri reviziji je bilo, na primer, ugotovljeno, da so pri 23 obiskanih zaključenih projektih prijavljeni urni stroški dela upraviteljev projektov nihali med 10,56 EUR in 164,39 EUR.

45. Analiza končne strukture stroškov za 23 obiskanih zaključenih projektov (prikazana je v diagramu 3) kaže, kako pomembni so stroški dela, saj so v vzorcu Sodišča predstavljali od 18,5 % do 83,5 % skupnih stroškov projekta.

DIAGRAM 3

STRUKTURA STROŠKOV ZA 23 ZAKLJUČENIH PROJEKTOV

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

46. Čeprav je velike razlike, ki so bile ugotovljene pri urnih stroških dela, zaračunanih projektom LIFE, morda mogoče dobro upravičiti, Sodišče vseeno meni, da bi Komisija morala nadalje analizirati tako širok razpon razlik.

47. Sodišče je ugotovilo tudi, da ekipa za spremljanje ne namenja dovolj pozornosti možnostim za trajnost in ponavljanje projektov (glej okvir 6).

OKVIR 6

PRIMERA SLABOSTI PRI SPREMLJANJU TRAJNOSTI IN PONAVLJANJA

Cilj projekta v Španiji je bil zmanjšati onesnaženost podtalnice z zmanjšanjem uporabe gnojil in dušikove kisline v vrtnarskem sektorju.

Ekipa za spremljanje je projekt dobro ocenila, čeprav se je upravičenec zavedal, da so pridobljene okoljske koristi majhne in da je treba izvesti dodatne študije, da bi bilo mogoče prikazati okoljske koristi. Ekipa za spremljanje je tudi navedla, da je izvedba takih študij potrebna za zagotovitev trajnosti projekta, čeprav se upravičenec ni zavezal, da jih bo opravil. Poleg tega je ekipa za spremljanje visoko ocenila prenosljivost, čeprav je menila, da ta sektor verjetno ni pripravljen za uvedbo tehnoloških sprememb, saj so dobički majhni in majhni proizvajalci ne morejo zares izvesti naložb. To vprašanje med izvajanjem projekta ni bilo obravnavano.

V času obiska Sodišča je samo eden od šestih partnerjev, ki so sodelovali v projektu, še vedno uporabljal novo tehnologijo. Ni dokazov, da bi bil projekt ponovljen.

Projekt v Italiji naj bi po pričakovanjih trajal 24 mesecev. Pet mesecev pred njegovim koncem je upravičenec prosil za veliko spremembo projekta, saj nobenega od 50 morebitnih uporabnikov, ki so v začetku želeli preizkusiti proizvode, novi proces ni več zanimal. Čeprav je takšno preizkušanje v začetku štelo, kot da je temeljnega pomena, je upravičenec prosil Komisijo za dovoljenje, da bi preizkus izvedel poslovni partner.

Komisija je sprejela zahtevano spremembo projekta. Projekt po zaključku zaradi premajhnega zanimanja končnih uporabnikov ni bil trajen niti ni bil ponovljen. Kljub očitnemu tveganju, ki ga je za trajnost projekta pomenilo premajhno zanimanje končnih uporabnikov, se ekipa za spremljanje temu vprašanju sploh ni posvečala in za njegovo obravnavanje ni bil sprejet noben popravljalni ukrep.

48. Upravičenci pripravijo poročila o izvajanju in končna poročila, v katerih predstavijo rezultate in dosežke projekta. Ekipe za spremljanje ta poročila ocenijo. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da ekipe za spremljanje niso bile dovolj kritične do izjav in trditev v poročilih o izvajanju in končnih poročilih, ki so jih pripravili upravičenci (glej okvir 7). Posledično obstaja tveganje, da so dosežki projektov precenjeni, s tem pa tudi dosežki programa.

49. In kot zadnje, pri reviziji so bile pri 18 od 25 preučenih projektov ugotovljene slabosti v ocenah, ki so jih sestavile ekipe za spremljanje. Lastne ocene upravičencev so bile premalo kritično ocenjene, poleg tega pa so bile v ocenah okoljskih ciljev projekta, trajnosti, ponavljanja in razširjanja enakomerno porazdeljene slabosti.

"SPODBUJEVALNO" VLOGO, KI SE PRIČAKUJE OD PROGRAMA, SO OGROŽALI PREMAJHNI RAZŠIRJANJE, TRAJNOST IN PONAVLJANJE PROJEKTOV

50. Eden od ključnih ciljev programa LIFE je, da bi moral spodbujati razvoj okoljske politike in ukrepov. Za to mora biti izpolnjen pogoj, da so rezultati projekta ustrezno in široko razširjani, trajni in ponovljeni (glej odstavek 39).

OKVIR 7

PREMALO KRITIČNO SPREMLJANJE POROČIL UPRAVIČENCEV

Cilj projekta v Italiji je bil zmanjšati odpadke v sektorju keramike. Ocena končnega poročila upravičenca, ki jo je sestavila ekipa za spremljanje, močno odraža izjave samega upravičenca, poleg tega pa ni bila dovolj kritična do poročanja o trajnosti projekta. Projekt, ki se je končal septembra 2008 (končno plačilo je bilo izvršeno avgusta 2009), v času obiska Sodišča ni bil več trajen.

Cilj projekta v Nemčiji je bil razviti bolj zeleno urbano logistiko. Ovrednotenje okoljskih koristi projekta, ki ga je pripravila ekipa za spremljanje, močno odraža izjave samega upravičenca, brez dodatne ocene.

51. Vzorec revidiranih projektov kaže probleme z vsemi od teh elementov (glej Prilogo II). Celo če so projekti dosegli pozitivne okoljske rezultate, jih program ni uspešno razširjal in ponovil, da bi te rezultate majhnega obsega prenesel v pomembnejšo uporabo na ravni EU. To bistveno omejuje splošno uspešnost programa.

RAZŠIRJANJE REZULTATOV

52. Razširjanje rezultatov projekta je, kot je prikazano v odstavku 39 in diagramu 2, potrebno, če naj projekti spodbujajo okoljsko ukrepanje. Uspešno razširjanje spodbuja ponavljanje in razvoj rezultatov projekta. Moralo bi biti dobro ciljno usmerjeno, učinkovito izvedeno in spremljano. Odgovornost za razširjanje rezultatov projektov LIFE delijo Komisija in upravičenci. Pri reviziji so bili ugotovljeni problemi pri obojih.

53. Komisija objavlja pomembne informacije o projektih LIFE na svoji spletni strani. To zajema povzetke tem projektov in pridobljenih izkušenj, podatkovno zbirko projektov, orodje "LIFE by Theme" in povzetke projektov. Komisija, države članice ali posamezni upravičenci spodbujajo srečanja v okviru tematskih platform, v okviru številnih projektov pa so organizirane zaključne konference.

54. Toda po zaključku projektov Komisija ne posodobi informacij, da bi odražale probleme ali uspehe pri rezultatih, trajnosti ali ponovitvi projektov. Poleg tega delno ročna obdelava informacij in pomanjkanje virov Komisije povzročajo vrzeli in napake v informacijah. Na primer, Komisija 11 od 23 obiskanih zaključenih projektov ni vključila v orodje "LIFE by Theme". Zato potencialni uporabniki kljub obširnim spletnim informacijam nimajo dostopa do popolnih in ažurnih informacij o projektih.

55. Skupne določbe za LIFE zahtevajo, da upravičenec kot del ukrepov obveščanja ustvari spletno stran ali uporablja obstoječo, da razširja projektne dejavnosti, napredek in rezultate. Za projekte LIFE, ki so bili odobreni pred letom 2007, ni bilo obveznega obdobja, v katerem bi morala spletna stran delovati. Stran je delovala pri 16 [12] od 22 zaključenih projektov, obiskanih med revizijo. Pri projektih LIFE, ki so bili odobreni od leta 2007, mora stran začeti delovati v šestih mesecih po začetku projekta, redno posodabljati in vzdrževati pa jo je treba vsaj pet let po koncu projekta. Revidirani projekti iz tega obdobja so izpolnjevali to zahtevo.

56. Čeprav si je Komisija prizadevala, da bi spodbudila izboljšanje spletnih strani projektov (z objavljanjem primerov strani na spletni strani LIFE in zagotavljanjem priporočil izbranim projektom o tem, kako zasnovati strani projektov LIFE), so bile pri reviziji ugotovljene slabosti pregledanih spletnih strani.

57. Pri reviziji je bila analizirana vsebina 63 spletnih strani projektov [13] iz vzorca 69 [14] projektov. To je zajemalo 31 projektov LIFE, odobrenih pred letom 2007, in 32 projektov LIFE, ki so bili odobreni pozneje. Od 53 spletnih strani, ki so v času revizije delovale, jih je imelo 11 zelo omejeno vsebino. Glavne slabosti so bili zelo kratki opisi projektov in pomanjkanje vizualnih pripomočkov, poročil in predstavitev. Toda kakovost spletnih strani projektov, odobrenih od leta 2007, je bila boljša.

58. Dejavnosti razširjanja bi morale biti poleg pasivnih obvestil na spletu ali drugih oblik oglaševanja prilagojene posebnim razmeram projekta. Pri reviziji so bili ugotovljeni primeri, ko so projekti sicer dosegli svoje načrtovane rezultate, dejavnosti razširjanja pa so bile neuspešne in niso spodbujale ponavljanja projekta. Spletne strani projektov niso bile posodobljene, razširjanje je v veliki meri potekalo v kontekstu kampanj komercialnega oglaševanja upravičencev ali pa je bilo namenjeno poslovnim partnerjem, dejavnosti, ki so bile načrtovane kot del dogovorjenih načrtov obveščanja "po LIFE", pa niso bile zaključene.

59. Upravičenci projektov, ki so zasebna podjetja, dejavnosti razširjanja običajno organizirajo kot del trženja proizvoda. S takim ravnanjem skušajo zavarovati znanje in izkušnje, saj projekt pogosto dojemajo kot svojo strateško prednost, vendar pa to omejuje uspešnost razširjanja, ki jo skuša doseči program. Rezultati LIFE lahko družbi dajo konkurenčno prednost v industriji. Zato ji ni nujno v interesu, da bi bilo znanje preneseno in projekt ponovljen zunaj skupine, katere del je. To močno zmanjšuje mogoči okoljski vpliv projekta. Postavlja se vprašanje, ali je prav, da program LIFE financira takšne projekte.

60. Sodišče je tudi ugotovilo, da izvedene dejavnosti razširjanja niso dovolj spodbujale ponavljanja rezultatov projektov. Tudi ko so upravičenci končali dejavnosti razširjanja, ki jih je zahteval projektni sporazum, ni bilo dejavnosti razširjanja, usklajenih med Komisijo, upravičenci in pristojnimi nacionalnimi organi, ki bi uspešno spodbujale ponavljanje rezultatov projektov.

61. V okviru 8 je primer uspešnega projekta, katerega potencial za bistven okoljski vpliv zaradi neuspešnega razširjanja ni bil dosežen.

OKVIR 8

SPODBUJEVALNI UČINEK V SEKTORJU KERAMIKE NI BIL DOSEŽEN

Zaradi loščenja keramike in s tem povezanih materialov nastajajo velike količine odpadkov. Eden od obiskanih projektov v Italiji je uspešno uvedel proces za zmanjšanje in recikliranje teh odpadkov.

Projekt se je končal leta 2008, v času revizijskega obiska leta 2012 pa je bil še operativen.

Kljub uspehu in trajnosti projekt ni bil ponovljen. Njegova spletna stran od zaključka ni bila posodobljena, vendar družba, ki meni, da je projekt zelo pozitiven vidik za trženje, uporablja logotip LIFE na vseh svojih promocijskih izdelkih.

Velik del te proizvodnje je skoncentriran v manjšem številu evropskih regij, zlasti v keramičnem okrožju Sassuolo v Italiji in v regiji Valencia v Španiji.

Čeprav je upravičenec končal dejavnosti razširjanja, določene v sporazumu o projektu, ni bilo usklajenih prizadevanj Komisije, regionalnih organov in poslovnih organizacij za razširjanje rezultatov projektov in spodbujanje uporabe podobnih tehnik drugod. Zato je okoljski vpliv močno zmanjšan.

TRAJNOST PROJEKTOV IN PONAVLJANJE REZULTATOV

62. Trajnost projektov LIFE okolje je, kot je navedeno v odstavku 39, bistvena za uspešnost programa, čeprav inovativni in predstavitveni značaj, ki ga morajo imeti projekti LIFE, sam po sebi vsebuje tveganje neuspeha. Med revizijo je bilo obiskanih 23 zaključenih projektov, od katerih je bila večina končana med letoma 2007 in 2009. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da deset od teh projektov v času obiska ni bilo več operativnih. Pri dveh projektih so se upravičenci ali partnerji ukvarjali z novim razvojem. Primeri netrajnostnih projektov so bili navedeni v okvirih 4 in 6, primer trajnostnega projekta pa v okviru 8.

63. Slabosti pri razširjanju rezultatov uspešnih projektov vsaj deloma pojasnjujejo nizko stopnjo ponavljanja rezultatov projektov. Samo osem od 23 obiskanih zaključenih projektov je bilo ponovljenih ali je bilo zanje verjetno, da bodo ponovljeni, vključno s tremi, ki ne delujejo več. Pri dveh projektih od osmih je bila ponovitev narejena znotraj skupine družb, ki ji pripada upravičenec, kar omejuje ponavljanje in dodano vrednost EU. To kaže razliko med uspešnim zaključkom projekta in uspešnostjo programa.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

64. Program LIFE okolje bi moral imeti spodbujevalni učinek na okoljsko politiko EU, in sicer s financiranjem inovativnih ali predstavitvenih projektov z evropsko dodano vrednostjo in poznejšim razširjanjem in ponavljanjem njihovih rezultatov. Pri reviziji je bilo ocenjeno, kako uspešen je bil ta spodbujevalni učinek.

65. Sodišče je prišlo do zaključka, da komponenta LIFE okolje ni delovala uspešno, ker ni bila dovolj dobro zasnovana in izvajana. Pri reviziji so bile ugotovljene slabosti pri zasnovi in izvajanju, ki so močno zmanjšale osnovno vlogo, ki jo ima program pri spodbujanju pomembnega razvoja okoljske politike EU. Brez tega ni mogoče doseči skupne uspešnosti programa.

66. Učinek naloženih sredstev je bil, ker ni bilo mehanizma za ciljno usmerjanje omejenih sredstev na vnaprej izbrane cilje, razpršen (odstavki od 13 do 16).

PRIPOROČILO 1

Zakonodajni organi bi morali z vzpostavitvijo večletnih delovnih programov, predvideno v novem programu LIFE, Komisiji in državam članicam omogočiti, da omejijo upravičenost vlog na omejene strateške prednostne naloge in določijo jasne, specifične, merljive in dosegljive cilje za projekte, ki bodo financirani.

Manjše število prednostnih nalog, določenih za obdobje več let, bi poenostavilo izbirni proces, osredotočilo prizadevanja na specifične zadeve in olajšalo vrednotenje učinka programa.

67. Okvirne nacionalne dodelitve so ovirale izbiro najboljših projektov, saj ti niso bili izbrani le glede na njihove prednosti, pač pa tudi glede na državo članico izvora (odstavki od 17 do 21).

PRIPOROČILO 2

Predlog Komisije za novi program LIFE končuje nacionalno dodelitev za tradicionalne projekte, vendar ohranja geografsko ravnovesje za integrirane projekte. Pri njegovi uporabi bi morala Komisija zagotoviti, da so integrirani projekti izbrani glede na njihove prednosti in da geografsko ravnovesje ne krši načela enakovrednih možnosti za vlagatelje.

68. Na kakovost izbiranja projektov je negativno vplivala neustrezna utemeljitev rezultatov vrednotenja (odstavki od 22 do 28).

PRIPOROČILO 3

Komisija bi morala izboljšati obrazce za vrednotenje, ki se uporabljajo za izbiro projektov, in zahtevati, da izvajalci vrednotenj zagotovijo ločene ocene in točkovanja za glavne vidike projektov (kot so inovativni ali predstavitveni značaj predloga, kakovost načrtovanih ukrepov za razširjanje ali potencial za ponovitev rezultatov), da se izboljšata kakovost in preglednost izbirnega procesa in zagotovi, da imajo izbrani projekti potencial za prispevek k doseganju ciljev programa.

69. Okvir za spremljanje programa ni imel ustreznih skupnih kazalnikov izložkov in rezultatov. Zato Komisija ni mogla imeti izčrpnega in posodobljenega pregleda nad smotrnostjo projektov, zaradi tega pa tudi ne informacij o uspešnosti programa (odstavki od 29 do 38).

PRIPOROČILO 4

Komisija bi morala izboljšati svoja orodja za upravljanje programa in razmisliti o uvedbi ustreznih skupnih kazalnikov izložkov in rezultatov ter nadalje ukrepati v zvezi z informacijami na projektni ravni, da bi olajšala ustrezno spremljanje programa. Taki kazalniki bi morali biti, kolikor je le mogoče, ustrezni, sprejeti, verodostojni, preprosti in stabilni (merila RACER).

70. Ključni vidiki projektov, ki se nanašajo na njihov inovativni in predstavitveni značaj, trajnost in interes EU, pri izbiranju projektov niso bili ustrezno ocenjeni (odstavek 41) (glejpriporočilo 3).

71. Spremljanje razumnosti stroškov projektov, njihove trajnosti in ponavljanja ni bilo zadostno (odstavki od 42 do 49).

PRIPOROČILO 5

Komisija bi morala izboljšati svojo oceno razumnosti prijavljenih stroškov za zaposlene, zlasti za primerljive projekte, tako da bi bolje uporabljala informacije, zbrane v fazi spremljanja, ki bi jih bilo nato mogoče bolje uporabljati za lažje ugotavljanje prekomernih stroškov.

72. Sodišče je našlo primere neuspešnega razširjanja ter nizke stopnje trajnosti in ponavljanja projektov. Zato je bila potencialna vloga, ki bi jo lahko imela komponenta okolje pri spodbujanju na področju okoljske politike, zelo zmanjšana (odstavki od 50 do 63).

PRIPOROČILO 6

Komisija bi se morala bolj osredotočiti na razširjanje, trajnost in ponavljanje projektov LIFE. Zlasti bi morala:

(a) zahtevati, naj ekipa za spremljanje v svoje ocene, tako v poročilih o vrednotenju med izvajanjem projekta kot v svojih poročilih o naknadnih obiskih, vključi kritično analizo ukrepov za razširjanje, trajnost in ponavljanje, ki jih je predlagal upravičenec, ter morebitnih ovir zanje;

(b) razmisliti, kako bolje spodbujati zasebne upravičence, ki želijo zaščititi svoje komercialne interese, k razširjanju in ponavljanju rezultatov projektov;

(c) razmisliti, kako bi lahko zahtevala, da upravičenci predložijo preproste in posodobljene elektronske informacije po zaključku projekta (tj. ali je projekt še vedno operativen, ali je bil ponovljen in, če je tako, kolikokrat itd.). To bi Komisiji omogočilo učinkovito izboljšanje njenih naknadnih informacij o uspešnosti programa.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Jan KINŠT, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 6. novembra 2013.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Program "LIFE+" ureja Uredba (ES) št. 614/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o finančnem instrumentu za okolje (LIFE+) (UL L 149, 9.6.2007, str. 1). Predhodniki tega programa v prejšnjih obdobjih so bili LIFE I (1992–1995), LIFE II (1996–1999) in LIFE III (2000–2006). Komisija je pripravila predlog novega programa LIFE (2014–2020), o katerem zdaj potekajo pogajanja v Evropskem parlamentu in Svetu EU.

[2] Evropska komisija (Generalni direktorat za okolje) ga upravlja centralizirano.

[3] Komponento narava in biotska raznovrstnost je obravnavalo Posebno poročilo Sodišča št. 11/2009 – Trajnost projektov LIFE-Narava in kako jih upravlja Komisija.

[4] Vključno s 23 zaključenimi projekti, od katerih jih je bilo 22 izbranih v letih 2005 in 2006, samo trije pa v letu 2007. Opomniti je treba, da so nekatera pravila, na primer o razširjanju projektnih rezultatov, od leta 2007 strožja.

[5] Komisiji pri postopku izbire projektov pomagajo zunanji izvajalci vrednotenj, pri spremljanju projektov pa zunanja ekipa za spremljanje.

[6] Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22.12.2000, str. 1).

[7] "Neporabljene" nacionalne dodelitve se predodelijo in uporabijo za sofinanciranje projektov, ki so jih predložile druge države članice.

[8] Pri sedanjem programu model obrazca za merilo za dodelitev, povezano z evropsko dodano vrednostjo predlogov, med drugim vsebuje oceno nekaterih vidikov, kot so inovativni ali predstavitveni značaj projekta in predlagani ukrepi za razširjanje rezultatov.

[9] V naknadnem vrednotenju LIFE III (COWI 2009) in v Posebnem poročilu Sodišča št. 11/2009 je bila že ugotovljena potreba po nadaljnji razjasnitvi sistema točkovanja.

[10] Obiski drugih projektov se opravijo v okviru letnega revizijskega načrta GD za okolje. Revizijski obiski so izvedeni takoj po končnem plačilu, saj je vzorec izbran izmed projektov, za katere je bilo končno plačilo izvedeno v prejšnjem letu, in kmalu po zaključku projekta. Osredotočeni so na finančne vidike projektov in ne štejejo kot del dejavnosti nadaljnjega ukrepanja.

[11] Značilne ovire, ki jih ekipa za spremljanje ni ustrezno obravnavala, vključujejo: pomanjkanje tržnih priložnosti za izide projekta; probleme z neprekinjenostjo poslovanja ali dostopom upravičenca do finančnih virov ter zakonodajne ovire.

[12] Samo eden od šestih projektov brez delujočih spletnih strani je še vedno deloval.

[13] Pet projektov je bilo opuščenih in zanje ni obstajala spletna stran. En projekt se sploh ni začel.

[14] Upravičenec enega projekta se je umaknil takoj po izboru. Nadomestil ga je drug projekt z rezervnega seznama.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

IZBIRNI PROCES

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

PRILOGA II

OCENA VZORCA OBISKANIH PROJEKTOV, KI JO JE OPRAVILO SODIŠČE

Država članica | Področje politik | Prispevek life (V 1000 EUR) | Ima projekt inovativni ali predstavitveni značaj? | So bile pri reviziji ugotovljene slabosti pri razširjanju? | Je projekt trajnosten (v času revizije)? | Je bil projekt ponovljen? |

NEMČIJA | Odpadki in naravni viri | podatek ni na voljo [1] | da | da | n. r. | n. r. |

Voda | 414 | da | da | da | ne |

Odpadki | 211 | da | da | ne | ne |

Zrak, urbani razvoj | 867 | ne | da | da | ne |

Voda | 959 | ne | da | da | ne |

ŠPANIJA | Tla | 676 | da | da | ne | ne |

Zrak | 305 | da | da | da | ne |

Odpadki | 434 | da | da | ne | ne |

Inovacije | 333 | da | da | da | da |

Voda | 281 | da | da | ne (samo 1/6) | ne |

FRANCIJA | Voda | 1056 | ne | da | ne | ne |

Kemikalije | 1904 | da | da | da | da |

Voda | 538 | da | ne | da | da |

Zrak | 667 | da | da | ne | ne |

Podnebne spremembe | 3366 | da | da | da | da |

ITALIJA | Tla | 407 | da | ne | da | ne |

Odpadki | 214 | da | da | ne | da |

Zrak | 299 | da | ne | ne | ne |

Voda | 1775 | da | ne | da | ne |

Tla | 372 | da | da | ne | da |

ZDRUŽENO KRALJESTVO | Podnebne spremembe | podatek ni na voljo [1] | ne | da | n. r. | n. r. |

Odpadki | 411 | da | da | ne | da |

Voda | 407 | da | da | da | ne |

Odpadki | 584 | ne | da | da | da |

Urbani razvoj | 1747 | ne | da | da | ne |

[1] Projekti, ki še niso končani.

--------------------------------------------------