SL Uradni list Evropske unije C 299/128

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o zamrznitvi in zaplembi premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, v Evropski uniji

(COM(2012) 85 final – 2012/0036 (COD))

2012/C 299/23

Poročevalec: Edouard DE LAMAZE

Evropski parlament in Svet sta 15. marca oziroma 4. aprila 2012 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) zaprosita za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o zamrznitvi in zaplembi premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, v Evropski uniji

COM(2012) 85 final – 2012/0036 (COD).

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 28. junija 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 482. plenarnem zasedanju 11. in 12. julija 2012 (seja z dne 11. julija) s 142 glasovi za, nobenim glasom proti in 5 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO podpira pobudo Komisije, katere cilj je krepitev veljavnega zakonodajnega okvira EU za zamrznitev in zaplembo premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem. Deli zaskrbljenost Parlamenta in Sveta ter opozarja, da se organizirani kriminal krepi in postaja vse bolj zapleten, zlasti zaradi svojega čezmejnega značaja in znatnih sredstev, s katerimi razpolaga. Ker ni usklajevanja na ravni EU, kriminalne organizacije izkoriščajo najmanj stroge zakonodaje, zato je nujno okrepiti prizadevanja na ravni EU. Poskrbeti je treba za varnost državljanov EU, kar je cilj, ki v celoti upravičuje posredovanje EU, v skladu s členoma 5(3) in 67 PDEU.

1.2 Vendar želi EESO pojasniti, da mora biti to zasnovano in se izvajati ob popolnem spoštovanju nacionalnih tradicij in praks na tem področju, ob upoštevanju posebno občutljivih vprašanj, zlasti glede posebnih značilnosti kaznivih dejanj, ki jih je treba zatirati.

1.3 EESO poudarja, da je na tem področju potreben globalen, operativen in usklajen pristop, in obžaluje, da ta predlog ne vključuje pravnega reda EU na področju pravosodnega sodelovanja in sodelovanja med preiskovalnimi organi. Za identifikacijo in sledenje premoženjski koristi, pridobljeni s kaznivim dejanjem, je treba najprej okrepiti pristojnosti uradov za odvzem premoženjske koristi, pa tudi pristojnosti Eurojusta. Poleg tega EESO poziva k spodbujanju

— boljšega sodelovanja, tudi glede uporabljenih sredstev, med vsemi organi, ki so odgovorni za pregon, zatiranje in kaznovanje glavnih kriminalnih dejavnosti,

— skupne kulture med vsemi zadevnimi strokovnjaki,

— večsektorskega pristopa v vseh generalnih direktoratih Komisije,

— uskladitvi obdavčenja in postopkov, h kateri bi lahko prispevala strategija Evropa 2020.

1.3.1 EESO meni, da je poleg potrebnega usklajevanja in sistematične izmenjave informacij med nacionalnimi uradi za odvzem premoženjske koristi treba na tem področju sčasoma predvideti centralizacijo na ravni EU, in sicer s posebno novo strukturo ali pa neposredno z Eurojustom. Boj proti organiziranemu kriminalu se glede na izzive ne more zanašati le na preprosto sodelovanje.

1.4 Da bi bili ukrepi v zvezi z zamrznitvijo in zaplembo premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, učinkoviti, je treba sprejeti celovit pristop, ki ureja instrument v vseh njegovih razsežnostih, pri čemer je treba več pozornosti nameniti ponovni uporabi odvzetega premoženja predvsem v socialne namene.

V zvezi s tem poudarja, da je treba preprečiti nevarnost, da bi neposredna prodaja imetja omogočila kriminalnim združbam, da se ga ponovno polastijo.

1.5 EESO ob koncu opozarja, da učinkovitost boja proti organiziranemu kriminalu ne more upravičevati nobene kršitve temeljnih pravic, zapisanih v Listini o temeljnih pravicah, še zlasti pa ne pravic do obrambe.

2. Vsebina predloga Komisije

2.1 Predlog Komisije je namenjen varovanju zakonitega gospodarstva pred infiltracijo kriminalnih združb in določa minimalna pravila za države članice glede zamrznitve in zaplembe sredstev, ki izvirajo iz kaznivih dejanj, in sicer premoženjske koristi, neposredno in posredno pridobljene s kaznivim dejanjem, ter pripomočkov za kazniva dejanja. Glavna pravna podlaga predloga je člen 83(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije, zato je področje njegove uporabe omejeno na kazniva dejanja, storjena v EU, vključno s kaznivimi dejanji, storjenimi v zvezi z udeležbo v kriminalni organizaciji, vendar samo pod pogojem, da so ta že bila usklajena na ravni EU.

2.2 Predlog nadomešča Skupni ukrep 98/699/PNZ ter – delno – okvirna sklepa 2001/500/PNZ (1) in 2005/212/PNZ (2), in

— povzema veljavne določbe o zaplembi premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, in pripomočkov za kazniva dejanja, po končni obsodbi in zaplembi premoženja, katerega vrednost je enaka vrednosti premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem (člen 3);

— spreminja določbe glede razširjene zaplembe (člen 4) in predvideva enoten minimalen predpis namesto sedanjega sistema izbirnih pravil. Ta predpis se ne uporablja v primerih zastaranja ali v primerih, ko velja načelo non bis in idem.

2.3 Predlog uvaja tudi nove določbe, ki omogočajo

— zaplembo brez obsodbe (člen 5), kadar je nemogoče doseči obsodbo v kazenskem postopku zaradi smrti ali kronične bolezni osumljenca, ali kadar njegov pobeg ali bolezen onemogoča učinkovit pregon v razumnem roku in pomeni tveganje zastaranja;

— zaplembo sredstev, prenesenih tretji osebi, ki bi se morala zavedati, da izvirajo iz kaznivega dejanja (člen 6);

— preventivno in previdnostno zamrznitev sredstev, za katere obstaja tveganje, da bodo izginila, če ne bo intervencije, pod pogojem, da ta ukrep, ki ga sprejmejo pristojni organi, potrdi sodišče (člen 7);

— izvedbo preiskav o premoženju osebe, tako da se lahko izvedejo neizvršene odločbe o zaplembi, tudi po zaključku kazenskega postopka (člen 9);

— ustrezno upravljanje zamrznjenega premoženja, da se prepreči zmanjšanje njegove vrednosti, preden se zapleni (člen 10).

2.4 Te omejitve temeljnih pravic (3) so uravnotežene z minimalnimi jamstvi za spoštovanje domneve nedolžnosti, pravice do poštenega sojenja, obstoj pravnih sredstev in pravico do obveščenosti o tem, kako jih je mogoče uveljavljati (člen 8).

3. Splošne ugotovitve

3.1 Glede na velike človeške, socialne, ekonomske in finančne stroške, ki jih povzroča organizirani kriminal, pa tudi omejitve pravic in svoboščin državljanov in akterjev na notranjem trgu, s tem pa zmanjšanje njihovega zaupanja, EESO poudarja, da imajo ukrepi zaplembe bistveno vlogo v boju proti organiziranemu kriminalu, saj so naperjeni proti njegovemu glavnemu cilju, ustvarjanju premoženjske koristi.

3.2 EESO podpira cilje pobude za okrepitev evropskega zakonodajnega okvira na tem področju, za kar se tako Parlament kot Svet ob upoštevanju stockholmskega programa že dolgo zavzemata. EESO zato pozdravlja, da je bila na pobudo Parlamenta nedavno ustanovljena posebna komisija za organiziran kriminal, korupcijo in pranje denarja, ki potrjuje odločenost, da se boj proti tem nadlogam uvrsti med najpomembnejše prednostne politične naloge EU.

3.3 EESO poziva, da se je treba v polni meri zavedati kritičnosti razmer zaradi krize in zaskrbljujočega povečevanja nezakonitih dejavnosti v EU, in upa, da bo pri obravnavi kriminalnih združb in njihovega premoženja večja pozornost namenjena ukrepom usklajevanja med državami članicami.

3.4 EESO meni, da bi morali v teh kriznih razmerah izkoristiti možnosti z gospodarskega in družbenega vidika ter razmisliti o zasegu nezakonito pridobljenega, pogosto velikanskega premoženja, da bi ga vrnili v krogotok zakonitega gospodarstva. Prav tako poudarja, da mora boj proti organiziranemu kriminalu omogočati, da se pozitivni cikel, ki ga takšna logika ustvarja, lahko opre na boljše delovanje notranjega trga z zmanjšanjem izkrivljanja konkurence, zaradi katerega trpijo posledice zakonita podjetja.

3.5 Potreba po globalnem, operativnem in usklajenem pristopu

3.5.1 Ker je za učinkovitost boja proti organiziranemu kriminalu nujno potreben globalni pristop, EESO obžaluje, da uskladitev ukrepov zamrznitve in zaplembe ni sestavni del prav tako globalnega instrumenta, ki bi zajemal pravni red EU, sprejet v okviru nekdanjega tretjega stebra na področju pravosodnega sodelovanja in sodelovanja med preiskovalnimi organi, saj sta to komplementarna in neločljiva elementa iste politike.

3.5.2 EESO poudarja, da je za učinkovitost ukrepov v zvezi z zamrznitvijo in zaplembo premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, potreben celovit pristop, da bi vzpostavili ureditev, ki upošteva vse razsežnosti problemov, ki so s tem povezani, pri čemer je treba preprečiti nevarnost, da bi neposredna prodaja imetja omogočila kriminalnim združbam, da se ga ponovno polastijo.

3.5.3 EESO zaradi doslednosti, večje pravne varnosti ter bolj zadovoljivega prenosa in izvajanja predpisov EU tudi poziva, naj se direktiva sklicuje na okvirna sklepa 2006/783/PNZ o uporabi načela vzajemnega priznavanja odredb o zaplembi in 2007/845/PNZ o sodelovanju med uradi držav članic za odvzem premoženjske koristi na področju sledenja in identifikacije premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem.

3.5.4 Ukrepe zamrznitve in zaplembe je dejansko mogoče učinkovito izvajati samo, če temeljijo na – prav tako učinkovitem – sistemu identifikacije in sledenja premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, vključno s premoženjsko koristjo, ki je bila oprana.

3.5.5 V zvezi s ponovno uporabo zaplenjenega imetja EESO poudarja pomen oblikovanja mehanizmov za sodelovanje med državami članicami, da bi spodbujali izmenjavo najboljših praks med pristojnimi nacionalnimi organi.

3.5.6 V zvezi s tem EESO ponovno opozarja, da

— je treba olajšati dostop uradov za odvzem premoženjske koristi do finančnih informacij (vključno s podatki o bančnih računih) (4);

— je v interesu držav članic, da v celoti izkoriščajo možnosti Eurojusta, za katerega ni več treba dokazovati, kakšno dodano vrednost ima na področju čezmejnih preiskav in pregona ter ki lahko učinkovito olajša sodelovanje med uradi za odvzem premoženjske koristi in pravosodnimi organi;

— je nujno okrepiti pooblastila Eurojusta za dajanje pobud, zlasti pooblastilo za sprožanje preiskav;

— obstaja interes za sodelovanje vseh organov, odgovornih za sledenje, zatiranje in kaznovanje obsežnega trgovanja z vsemi svojimi sredstvi (digitalizirane datoteke, izmenjava informacij, navzkrižne informacije, sredstva za osebje, strokovno znanje in opremo);

— je v zvezi s tem nujno oblikovati skupno kulturo v Evropi z izmenjavo osebja na carinskem, policijskem, davčnem in pravosodnem področju;

— je zato, da bi k temu prispevali, treba ustvariti potrebne sinergije med različnimi generalnimi direktorati Evropske komisije;

— je treba uskladiti obdavčevanje in postopke, da bi onemogočili zatočišča organiziranega kriminala v Evropi;

— je treba povezati boj proti organiziranemu kriminalu in strategijo Evropa 2020.

3.5.7 Uspeh in učinkovitost nekaterih nacionalnih pristopov k centralizaciji zaplenjenega premoženja, sprejetih na nacionalni ravni (5), poleg tega kažeta, da bi bilo treba te izkušnje prenesti na raven EU. EESO zato predlaga, naj bi poleg potrebnega usklajevanja in sistematične izmenjave informacij med nacionalnimi uradi za odvzem premoženjske koristi temeljito preučili možnost za evropsko centralizacijo na tem področju, in sicer z novo, posebno strukturo, ali pa neposredno z Eurojustom. To centralizacijo je treba obravnavati kot cilj, četudi dolgoročen – čeprav je to trenutno lahko na nacionalni ravni sporno zaradi skupne rabe nekaterih zbirk podatkov –, saj preprosto sodelovanje ne zadošča glede na cilje, ki jih je treba doseči v učinkovitem boju proti organiziranemu kriminalu.

3.5.8 Poleg tega EESO opozarja, da bo strategija EU na področju zaplembe lahko popolnoma učinkovita le, če bo vključena v pristop svetovne razsežnosti. EESO obžaluje, da ta predlog ne obravnava tega bistvenega vidika.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Člen 1 predloga direktive: "v kazenskih zadevah" se nadomesti z "pridobljenega s kaznivimi dejanji".

4.2 Člen 2(1) predloga direktive: cilji ukrepov zamrznitve in zaplembe

4.2.1 EESO pozdravlja razširitev teh ukrepov na posredne premoženjske koristi, kar predstavlja pomemben napredek v primerjavi z Okvirnim sklepom 2005/212/PNZ.

4.3 Člen 3(2) predloga direktive: zaplemba v vrednosti premoženjske koristi

4.3.1 EESO priporoča, da se zaplemba vrednosti razširi na premoženje, ki se uporablja za kaznivo dejanje ("pripomočke"). Meni, da ni razloga za omejitev tega ukrepa na premoženjsko korist, pridobljeno s kaznivim dejanjem. Poudarja, da opredelitev izraza "pripomočki" vključuje prevozna sredstva, uporabljena za prevoz premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem, znotraj Unije.

4.4 Člen 4 predloga direktive: razširjene pristojnosti za zaplembo

4.4.1 EESO pozdravlja ukrep poenostavitve z uvedbo enotnega predpisa na tem področju, saj sistem možnosti, ki ga uvaja Okvirni sklep 2005/212/PNZ, v nacionalne pristope vnaša preveč raznolikosti, kar ne spodbuja učinkovite uporabe načela vzajemnega priznavanja na tem področju.

4.4.2 Vendar pa EESO močno obžaluje, da merilo nesorazmerja med vrednostjo zakonitega premoženja in zakonitih dohodkov ni več v ospredju (6), ampak se pojavi zgolj implicitno med "posebnimi dejstvi", na podlagi katerih sodišče sprejme svojo odločitev (člen 4(1)). V nacionalnih zakonodajah, ki so v boju proti organiziranemu kriminalu najbolj napredovale, ima to merilo dejansko odločilno vrednost. EESO je seznanjen z odločitvijo Komisije, da vprašanje sklicevanja na to merilo prepusti presoji nacionalnih sodišč, ter poziva Evropski parlament in Svet, da se to merilo ponovno uvede, in sicer tako, da se v predlogu direktive za besedami "osebe, obsojene za kaznivo dejanje" dodajo besede "v sorazmerju z njenimi zakonitimi dohodki". Obenem EESO poziva nacionalne organe, naj temu merilu namenijo velik pomen.

4.5 Člen 5 predloga direktive: zaplemba brez obsodbe

4.5.1 Čeprav se na ravni načel zdi težko uskladiti zaplembo z dejstvom, da zadevni osebi ni treba odgovarjati zaradi dejanj, ki so podlaga za ta ukrep, EESO priznava koristnost takega ukrepa v praksi in ga podpira zaradi njegove učinkovitosti. Ukrep bi poleg tega olajšal medsebojno priznavanje z državami, v katerih velja obče pravo (common law) in ki že uporabljajo postopke za zaplembo na podlagi civilnega prava.

4.5.2 Vendar pa se EESO boji, da bo uvedba pojma "kronična bolezen osumljenca ali obtoženca" omogočila manipuliranje. Glede na to, da pravo EU dopušča, da si lahko vsaka obdolžena oseba poišče pravnega zastopnika, EESO poziva, da sklicevanje na bolezen ne bi smelo biti merilo za zaplembo brez obsodbe, in zato poziva, da se v predlagani direktivi črta (člen 5).

4.6 Člen 7 predloga direktive: zamrznitev

4.6.1 EESO opozarja, da pravni postopek, in s tem tudi spoštovanje pravice do obrambe, ne sme biti izključen preprosto zato, da bi bila zagotovljena učinkovitost zatiranja kaznivih dejanj.

4.6.2 EESO meni, da mora vsak ukrep zamrznitve v razumnem roku potrditi sodnik, da pa mora biti upravni organ, ki zadevo obravnava, pristojen za sprejetje vseh takojšnjih previdnostnih ukrepov.

4.7 Člen 8 osnutka direktive: zaščitni ukrepi glede pravice do obrambe

4.7.1 Ta predlog določa minimalna postopkovna jamstva in pravna sredstva za toženo stranko, v skladu s pristopom, ki ga je razvilo Evropsko sodišče za človekove pravice in na podlagi katerega za vsak primer posebej ugotavlja sorazmernost nekaterih ukrepov, ki omejujejo temeljno pravico do lastnine – med drugim razširjeno zaplembo, zaplembo brez obsodbe in zaplembo premoženja tretjih oseb. Medtem ko se sklicevanje na pravico do poštenega sojenja zdi odveč, pa je treba povedati, da mora biti vsaka sodna odločba o zaplembi utemeljena in da morajo biti z njo seznanjene vse zadevne osebe.

4.7.2 V skladu z zahtevami iz predpisov EU na področju boja proti pranju denarja EESO poudarja, da je treba v zvezi z prihodnjim instrumentom v ta namen predvideti, da bi morala oseba, ki so ji premoženje zasegli, imeti vso pravico do sodne pomoči.

4.7.3 EESO meni, da obtožena oseba ne sme imeti manj pravic kot tisti, ki je kot tretja oseba prejel zadevno premoženje. Da bi odpravili vse dvome v tem smislu, EESO predlaga novo besedilo odstavka 1: "Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, da se osebam, na katere se nanašajo ukrepi iz te direktive, zagotovi pravica do učinkovitega pravnega sredstva pravica in neokrnjena pravica do pravne pomoči. Vsaka sodna odločba o zaplembi mora biti obrazložena in poslana zadevni osebi."

4.8 Člen 9 predloga direktive: učinkovita izvršba

4.8.1 Po mnenju EESO sam po sebi legitimen cilj o tem, da se zagotovi učinkovita izvršba sklepa o zaplembi, ne more upravičevati sprejetja "nadaljnjih ukrepov" po pravnomočni obsodbi, ki bi bili izrečeni dodatno k odločitvi sodnikov. Tu gre za nujno zaščito načel poštenega sojenja in določanja kazni. Sprejemljivo je seveda zgolj "sprejetje nadaljnjih ukrepov v obsegu, ki je potreben za učinkovito izvršbo navedene odločbe o zaplembi."

4.8.2 EESO ponovno opozarja, da se poleg zaplembe v ožjem smislu lahko odredi plačilo kazenskih, davčnih ali carinskih glob, da bi preprečili tveganje goljufij v škodo države, ki bi izhajalo iz sestave nezakonito pridobljenega premoženja. Zato priporoča, da se v direktivi predvidi okrepitev sodelovanja med državami članicami, da se bo lahko vsaka izmed njih prepričala o izvršbi teh obsodb. Takšna določba bi bila nujen pogoj za učinkovit pregon.

4.9 Vprašanje prerazporeditve in vrnitve zaseženih sredstev

4.9.1 Vprašanje prerazporeditve zaseženih sredstev še zdaleč ni drugotnega pomena, saj neposredno vpliva na splošno učinkovitost strategije zaplemb. Ker neposredna prodaja imetja kriminalnim organizacijam pogosto omogoča, da se ga ponovno polastijo po ovinkih, EESO poudarja pomen prerazporeditve teh sredstev predvsem za socialne namene, kot na primer v Italiji. Kot opozarja Evropski parlament (7), bi to imelo dvojno korist: preprečevanje organiziranega kriminala ter spodbujanje gospodarskega in socialnega razvoja.

4.9.2 Po mnenju EESO je pomemben razmislek, ki ga sprožil GD za pravosodje v zvezi s tem vidikom družbenega prerazporejanja premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivim dejanjem. Obstajajo različne poti; potekati morajo prek osrednjih organov držav članic. Treba jih je raziskati in prilagoditi ob upoštevanju žrtev, javnega interesa in same narave zamrznjenih sredstev.

4.9.3 Razlogi, povezani s potrebnim spoštovanjem načel subsidiarnosti in sorazmernosti, EU ne smejo odvzeti pristojnosti, da za to področje predlaga pravni okvir, četudi samo splošen. EESO poziva države članice k izmenjavi najboljših praks na tem področju.

4.9.4 Za to so predhodno potrebna jasna pravila o vračanju. Pogosto se namreč dogaja, da država, na ozemlju katere sredstva zasežejo, ni obenem država, kamor jih je treba vrniti. Zaradi pravičnosti in zato, da se določijo enotna pravila v državah članicah, EESO poziva, naj EU zagotovi pojasnilo o tej točki, predvsem glede okvirnega sklepa iz leta 2006, ki predvideva, da si državi članici razdelita ta sredstva v enakih delih.

V Bruslju, 11. julija 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) V zvezi s pranjem denarja, identifikacijo, zamrznitvijo ali zasegom in zaplembo orodij in premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem.

(2) V zvezi z zaplembo premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, orodij in premoženja, povezanega s kaznivim dejanjem.

(3) Ali kršitve načel.

(4) Glej poročilo Komisije na podlagi člena 8 sklepa 2007/845/PNZ, 12. april 2011.

(5) Zlasti AGRASC v Franciji in BOOM na Nizozemskem.

(6) To merilo je ena od treh alternativnih in/ali kumulativnih možnosti, ki jih predvideva sklep 2005/212/PNZ (člen 3(2) c).

(7) Poročilo o organiziranem kriminalu v EU, oktober 2011.