[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 24.3.2006

COM(2006) 137 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

SPLOŠNO POROČILO O PREDPRISTOPNI POMOČI(PHARE - ISPA - SAPARD) LETA 2004{SEC(2006) 378}

1. POVZETEK

To je peto poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu o treh predpristopnih instrumentih in njihovem usklajevanju v skladu s členom 13 „Uredbe Sveta o usklajevanju predpristopne pomoči“ (ES) št. 1266/99[1] (v nadaljevanju „Uredba o usklajevanju“).

Prednostni ukrepi Phare so usmerjeni v sprejem pravnega reda Skupnosti, bodisi z izboljšanjem upravnih zmogljivosti bodisi s podporo s tem povezanih naložb. Obenem Phare podpira tudi gospodarsko in socialno kohezijo.

ISPA (Instrument za predpristopno strukturno politiko) financira večje projekte na področju okoljske in transportne infrastrukture.

SAPARD (Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja) je namenjen financiranju razvoja kmetijstva in podeželja.

Natančni podatki o dejavnostih posameznega predpristopnega instrumenta v letu 2004 so na voljo v letnih poročilih programov PHARE, ISPA in SAPARD.

Podatki o finančnih sredstvih v zvezi s predpristopnimi instrumenti so navedeni v delu 5 „Finančni pregled“.

Usklajevanje teh treh instrumentov je zagotovljeno z razdelitvijo pristojnosti med njimi. Usklajevanje med zadevnimi službami Komisije zagotavlja odbor na ravni direktorata. Upravnemu odboru Phare, ki pomaga Komisiji pri usklajevanju instrumentov, je bil junija 2005 predložen „Dokument splošne pomoči“, ki zajema vse tri instrumente. Na državni ravni je Komisija spodbujala države prosilke h krepitvi medresorskega usklajevanja, ki je ključni predpogoj za uspešno prihodnje upravljanje strukturnih skladov.

2. SPLOšNI OPIS DELOVANJA PREDPRISTOPNIH INSTRUMENTOV

2.1. Prevzem obveznosti in prenos sredstev skladov

Preden se sredstva skladov EU lahko prenesejo, so potrebni: (1) sklep Komisije za razporeditev v proračun, (2) okvirni sporazum in (3) letni dvostranski finančni sporazum ali memorandum, ki določa finančno obveznost Skupnosti za zadevni ukrep do države prejemnice, tj. določa pravice in obveznosti obeh strank. Vendar pa se postopki, ki vodijo do sprejetja odločitve in prevzema obveznosti za sredstva med posameznimi instrumenti razlikujejo. Podrobne informacije o postopkih financiranja za vsak instrument so v Prilogi 1.1.

2.2. Strukture izvajanja v državah kandidatkah

Sredstva iz predpristopnih instrumentov pritekajo preko Nacionalnega sklada, ki ga ustanovi ministrstvo za finance v vsaki državi in je v pristojnosti nacionalnega odredbodajalca. Dejansko izvajanje Phare in ISPA poteka v izvajalskih agencijah (kot je Centralna finančna in pogodbena enota – CFPE), ki prejemajo sredstva iz Nacionalnega sklada[2]. SAPARD izvaja posebna agencija SAPARD, ki prejema sredstva iz Nacionalnega sklada.

2.3. Decentralizacija izvajanja v skladu s členom 12 Uredbe o usklajevanju[3]

Decentralizacija je postopek, v okviru katerega se upravljanje sredstev EU prenese na upravno raven držav kandidatk.

V Bolgariji in Romuniji je ta postopek za Phare in ISPA leta 2004 upravljal decentralizirani sistem izvajanja (DIS). DIS pomeni, da je pri postopkih za upravljanje ukrepov ali projektov, ki jih financirata ISPA ali Phare, potreben predhodni nadzor, tj. da odločitve glede dodelitev in oddaje naročil sprejema naročnik in jih predloži v odobritev delegaciji ES v državi upravičenki. Tako morajo delegacije ES odobriti dokumentacijo v zvezi z oddajo naročil pred začetkom razpisnih postopkov ali podpisom pogodb.

Na drugi strani pa se SAPARD izvaja popolnoma decentralizirano (EDIS = razširjen decentralizirani sistem izvajanja). Namen EDIS je popolna decentralizacija upravljanja in izvajanja podpore EU, in sicer s prenosom upravljanja predpristopnih skladov EU na upravno raven držav kandidatk, pri čemer Komisija ne izvaja sistematičnega predhodnega nadzora nad posameznimi transakcijami, ampak samo naknadni nadzor, vendar ohranja glavno odgovornost za izvrševanje splošnega proračuna.

Tak prenos pristojnosti na področju upravljanja zahteva od vsake države vzpostavitev ustreznih sistemov upravljanja in nadzora, ki jih mora na nacionalni ravni odobriti nacionalni odredbodajalec. Ko so izpolnjeni ti pogoji, Komisija preveri skladnost, preden sprejme sklep o prenosu upravljanja finančne pomoči EU.

Komisija podpira prizadevanja Bolgarije in Romunije, da bi v prvi polovici leta 2006 začeli uporabljati EDIS. Za več informacij o EDIS glej Prilogo 1.2.3. Poleg tega je bila obveznost vzpostavitve sistema EDIS do datuma pristopa vključena v Akt o pristopu (člen 27) in za ti državi tako predstavlja nedvoumno spodbudo, naj končata sklepne priprave za dosego tega cilja. Vendar pa postopek zaostaja.

Prehod na EDIS je za Phare in ISPA potekal v 4 fazah, ki so opisane v delovnem dokumentu Komisije „Priprava na razširjeno decentralizacijo“ in dokumentu „Načrt prehoda na EDIS za ISPA in Phare“. Načrt določa stopnje, ki vodijo do uvedbe EDIS. Stopnje 1 do 3 so v pristojnosti držav kandidatk in zajemajo oceno vrzeli, odpravljanje vrzeli in oceno ustreznosti sistemov upravljanja in nadzora. Stopnja 4 je priprava na sklep Komisije in je v pristojnosti Komisije. Sklep se sprejme po poglobljenem pregledu, ki vključuje revizijski pregled sistemov upravljanja in nadzora na kraju samem, kot so opisani v prijavi za EDIS, ki jo Komisiji predloži nacionalni odredbodajalec.

3. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE

3.1. PHARE

Izvajanje programa Phare se strukturirano spremlja in vrednoti. Skupni nadzorni odbor v vsaki državi podpirajo sektorski nadzorni pododbori, ki se sestajajo dvakrat na leto.

Leta 2004 je začel veljati mandat Skupnega nadzornega odbora v novih državah članicah. Njegov ključni namen je nadaljnje spodbujanje spremljanja z uvedbo poročila o stanju izvajanja, krepitvijo delovanja tega odbora in s tem povezanih obveznosti poročanja Komisiji. Prejšnji mandat še vedno velja za Bolgarijo in Romunijo. Ti dve državi vmesno vrednotenje še vedno upravljata centralno, medtem ko je bilo v novih državah članicah decentralizirano.

Leta 2004 so sheme zunanjega vmesnega vrednotenja zagotovile 45 posameznih državnih, sektorskih, ad-hoc ali tematskih poročil o oceni, ki se nanašajo na program Phare in druge ukrepe predpristopnih finančnih instrumentov, ter konsolidirano zbirno poročilo o pomoči Phare, dodeljeni v letih 1999 do 2002 in izvedeni do novembra 2003. Gledano v celoti se lahko na osnovi rezultatov vrednotenja zaključi, da je bila izvedba programov PHARE različna. Ta ugotovitev v glavnem temelji na treh pomanjkljivostih. Prva je očitno preohlapna analiza potreb in določitev programov. Druga je dejstvo, da so bili cilji programa/projekta doseženi zgolj zadostno. Kot tretje so se v izvajanju kljub izboljšavam pojavljali precejšnji problemi na ravni učinkovitosti. Kljub temu pa so – ob upoštevanju kompleksnosti predpristopnih ciljev in težav zaradi zelo omejenega obdobja izvajanja – vsi dosežki s pomočjo Phare vredni upoštevanja.

3.2. ISPA

Za spremljanje in vrednotenje vseh projektov v okviru ISPA se uporabljajo določbe iz Uredbe o ISPA in Finančnega sporazuma. Napredek pri izvajanju preverjajo službe Komisije zlasti preko nadzornih odborov sistematično dvakrat na leto in v rednih časovnih obdobjih.

Zahteve za naknadno vrednotenje so navedene v Oddelku XIII Priloge k Finančnemu memorandumu, ki ga za vsak projekt skleneta Komisija in država upravičenka do pomoči ISPA. V tem oddelku je navedeno, da bosta Komisija in država upravičenka po končanem projektu ovrednotili učinek projekta in način izvedbe projekta. O naknadnem vrednotenju se še ne razpravlja, ker trenutno še noben projekt ni zaključen.

3.3. SAPARD

Za spremljanje in vrednotenje izvajanja programov SAPARD se uporabljajo določbe iz „večletnih finančnih sporazumov“. Od leta 2001, ko so bili v vsaki državi upravičenki ustanovljeni nadzorni odbori SAPARD, široko delujejo v okviru pravil o strukturnih skladih, Komisija pa ima status opazovalke.

Čeprav je osem od desetih držav upravičenk od 1. maja 2004 novih držav članic, so bile še naprej pogodbenice pri projektih SAPARD skupaj s končnimi upravičenkami, dokler niso prestopile v popristopno programiranje. Posledično so konec leta 2004 agencije SAPARD odobrile več kot 37 000 projektov, za katere znaša prispevek Skupnosti 2,2 milijardi EUR.

Komisija je z državami upravičenkami še naprej tesno sodelovala na področju prilagajanja in delovanja sistemov spremljanja in vrednotenja. Osemnajst sestankov nadzornega odbora v letu 2004 je bilo dobra priložnost za razpravljanje in odločanje o: (i) spremljanju izvajanja programov, (ii) odobritvi sprememb za uvedbo v programe, zlasti sprememb na podlagi vmesnih vrednotenj, izvedenih leta 2003 in (iii) odobritvi letnih poročil o doseženem napredku pri izvajanju programov SAPARD pred uradno predložitvijo Komisiji.

4. USKLAJEVANJE

4.1. Splošno

V skladu z zahtevo Uredbe o usklajevanju Komisija zagotavlja tesno usklajevanje med tremi predpristopnimi instrumenti. Uredba natančno določa, za katero področje je namenjena pomoč posameznega instrumenta, kar zmanjšuje možnost prekrivanja med njimi.

Partnerstva za pristop določajo splošni okvir pomoči v okviru treh predpristopnih instrumentov. V primeru Phare jih dopolnjujejo nacionalni razvojni načrti, v primeru ISPA pa nacionalne okoljske in transportne strategije. Projekti SAPARD se izbirajo na podlagi programov razvoja podeželja za obdobje 2000–2006, ki jih je na podlagi načrtov držav kandidatk za vsako državo pripravila in sprejela Komisija leta 2000.

Ključno vlogo pri splošnem usklajevanju ima Upravni odbor Phare . V skladu s členom 9 Uredbe o usklajevanju mora Odbor pomagati Komisiji pri usklajevanju dejavnosti v okviru treh instrumentov, Komisija pa mora obveščati Odbor o okvirnih finančnih dodelitvah za vsako državo in za vsak predpristopni instrument ter o njenih ukrepih v zvezi z usklajevanjem z EIB, drugimi instrumenti Skupnosti in mednarodnimi finančnimi institucijami.

4.2. Usklajevanje znotraj Komisije

Program Phare in usklajevanje instrumentov sta v pristojnosti Generalnega direktorata za širitev, ki ga pri tem podpira Upravni odbor Phare. ISPA je v pristojnosti Generalnega direktorata za regionalno politiko, SAPARD pa v pristojnosti Generalnega direktorata za kmetijstvo.

Načrtovanje programov se usklajuje z razširjenimi posvetovanji med temi službami. Poleg tega je bil v različnih službah Komisije, ki jih to zadeva, na direktorski ravni ustanovljen odbor za usklajevanje predpristopnih instrumentov. Odbor posveča posebno pozornost pripravam na EDIS v programih Phare in ISPA.

Da bi se izognila podvajanju, je Komisija ob upoštevanju določb Uredbe o usklajevanju natančno določila mejo med Phare in SAPARD. Za usklajevanje spremljanja projektov skrbi Skupni nadzorni odbor (JMC). Ta odbor je pristojen za usklajevanje spremljanja vsakega predpristopnega instrumenta in za ocenjevanje splošnega napredka pomoči s sredstvi EU v državah upravičenkah. Odbor izdaja priporočila Odboru ISPA ali Komisiji, kadar je potrebno.

Službe Komisije (GD za širitev, zunanje odnose in regionalno politiko) so organizirale redne sestanke s strokovnjaki iz delegacij, pristojnimi za Phare in ISPA, za razprave o vprašanjih načrtovanja in izvajanja, zlasti o tistih, ki so povezana z javnimi razpisi in sklepanji pogodb.

4.3. Usklajevanje v državah kandidatkah

Na državni ravni je Komisija močno spodbujala države prosilke h krepitvi medresorskega usklajevanja, ki je ključni predpogoj za uspešno prihodnje upravljanje strukturnih skladov držav kandidatk, kratkoročno pa tudi za izvajanje ekonomske in socialne kohezije v okviru Phare. Vendar pa je treba tovrstno medresorsko usklajevanje v več državah še izboljšati.

Ker je popolnoma decentralizirano upravljanje predvideno že od samega začetka (za SAPARD) ali pa se bo uvajalo postopoma (za Phare in ISPA), je treba temu primerno povečati pristojnost države kandidatke za pravilno usklajevanje ukrepov, ki prejemajo predpristopno pomoč, in za izogibanje prekrivanju.

Zato Komisija zahteva, da države sprejmejo ukrepe, potrebne za učinkovito usklajevanje. Iz kontrolnega seznama, predloženega državam kandidatkam in delegacijam Komisije, s katerim slednje lahko preverijo, ali je izvajalska agencija usposobljena za vodenje sheme ESC v okviru Phare na pravilen in učinkovit način, je razvidno, da je treba izvesti oceno, ki bi pokazala, da so vzpostavljeni mehanizmi usklajevanja ustrezni in da delujejo primerni mehanizmi za zagotovitev, da ne pride do prekrivanja z drugimi instrumenti Skupnosti, zlasti s programom Phare za čezmejno sodelovanje (CBC), SAPARD in ISPA.

4.4. Usklajevanje z EIB in mednarodnimi finančnimi institucijami (IFI)

Sodelovanje z EIB in drugimi mednarodnimi finančnimi institucijami se je tako kot prejšnja leta nadaljevalo tudi v letu 2004 v okviru memoranduma o soglasju o sodelovanju pri predpristopni pomoči. Številke, ki so na voljo za leta od 2000 do 2004, kažejo, da dejavnosti IFI v posojilih, podpisanih z Bolgarijo in Romunijo za obdobje 2000–2004, presegajo 6,9 milijard EUR. Ta precejšnji znesek prikazuje tudi učinek finančnega vzvoda predpristopne pomoči Skupnosti, ki se krepi od leta 2000.

Službe Komisije redno pripravljajo sestanke z EIB in drugimi mednarodnimi finančnimi institucijami za uskladitev vprašanj, povezanih z načrtovanjem programov in izvajanjem, ter proceduralnih vprašanj. Za pripravo prehoda od predpristopne pomoči k polnopravnemu članstvu EU za države, ki so pristopile maja 2004, je Komisija 26. marca 2004 tudi predsedovala delovni skupini ES/mednarodne finančne institucije in skupini na visoki ravni ES/mednarodne finančne institucije, ki vključujeta sestanke na višji vodstveni ravni med ES in mednarodnimi finančnimi institucijami.

Glede na to, da velike infrastrukturne projekte, ki se ponavadi sofinancirajo na mednarodni ravni, zdaj financira ISPA, je bilo sofinanciranje v okviru programa Phare omejeno. Z vidika izvajanja je bil leta 2004 glavni instrument sofinanciranja spet pomoč za mala in srednje velika podjetja (SME Facility), pri kateri sodelujejo EIB, Evropska banka za obnovo in razvoj (EBRD) in Razvojna banka Sveta Evrope / KfW. Cilj je nadaljevati sofinanciranje krepitve zmogljivosti finančnega sektorja za razvoj financiranja malih in srednje velikih podjetij (prek SME Facility) ter občin (prek pomoči za občine). Več podrobnosti o teh pomočeh je v delu II Priloge.

Glede na dejstvo, da se večji transportni in okoljski projekti večinoma izvajajo v okviru ISPA, je glavni partner za sofinanciranje z EIB in EBRD GD za regionalno politiko.

Pomoč za občine se v glavnem osredotoča na finance in ukrepe za krepitev zmožnosti lokalnih bank, da povečajo izdajanje posojil lokalnim občinam.

EIB in Komisija sta na zahtevo Evropskega sveta v Nici in glede na okvirna določila v Sporočilu Komisije o obmejnih regijah (z dne 25. julija 2001 COM(2001)437 konč.) pripravili pomoč za obmejne regije. Projekt se osredotoča na uvedbo majhne občinske infrastrukture v obmejnih regijah za pospeševanje povezovanja s sedanjimi regijami EU.

Poleg tega potekajo razprave o sofinanciranju ESC kot sestavnega dela Phare.

5. FINANčNI PREGLED

Dodelitev sredstev na posamezno državo za Phare, ISPA in SAPARD v letu 2004 (v milijonih EUR)

PHARE | SAPARD | ISPA | SKUPAJ |

Bolgarija | 294 | 68 | 136 | 497 |

Romunija | 433 | 159 | 317 | 907 |

Druge[4] | 31 | - | - | 31 |

Skupaj | 758 | 227 | 453 | 1435 |

[1] Objavljeno v UL L 161, 21.6.1999, str. 68.

[2] Razen če Nacionalni sklad ne deluje kot plačilni zastopnik v imenu izvajalske agencije.

[3] Člen 12 Uredbe o usklajevanju določa pravno podlago za „opustitev zahteve po predhodni odobritvi Komisije pri izbiri projekta, javnega razpisa in sklepanja pogodb držav prosilk“.

[4] Večdržavni programi, ki vključujejo TAIEX, jedrsko varnost, statistiko, sodelovanje v agencijah in možnost mrežnega delovanja. Zajet je tudi prispevek Phare za Evropsko ustanovo za usposabljanje v znesku 2,5 milijona EUR.