OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Predlagane spremembe Direktive 2014/59/EU (v nadaljnjem besedilu: direktiva o sanaciji in reševanju bank ali DSRB) so del zakonodajnega svežnja, ki vključuje tudi spremembe Uredbe (EU) št. 575/2013 (v nadaljnjem besedilu: uredba o kapitalskih zahtevah ali CRR), Direktive 2013/36/EU (v nadaljnjem besedilu: direktiva o kapitalskih zahtevah ali CRD) in Uredbe (EU) št. 806/2014 (v nadaljnjem besedilu: uredba o enotnem mehanizmu za reševanje ali uredba o EMR).

V zadnjih letih je EU izvedla obsežno reformo regulativnega okvira za finančne storitve, da bi povečala odpornost finančnih institucij v EU, večinoma na podlagi svetovnih standardov, ki so dogovorjeni z mednarodnimi partnerji EU. V reformni sveženj so bile vključene Uredba (EU) št. 575/2013 (CRR) in Direktiva 2013/36/EU (CRD) v zvezi z bonitetnimi zahtevami za institucije in nadzorom institucij, Direktiva 2014/59/EU (DSRB) o sanaciji in reševanju institucij ter Uredba (EU) št. 806/2014 (uredba o EMR) o enotnem mehanizmu za reševanje.

Ti ukrepi so bili sprejeti kot odziv na finančno krizo, ki se je začela v obdobju 2007–2008. Zaradi neobstoja ustreznih okvirov za krizno upravljanje in reševanje krize, so bile vlade po vsem svetu prisiljene v reševanje bank po finančni krizi. Poznejši učinek na javne finance in nezaželena spodbuda za socializacijo stroškov propada bank potrjujeta, da je potreben drugačen pristop k obvladovanju bančnih kriz in zaščiti finančne stabilnosti.

Vzporedno s pomembnimi ukrepi, sprejetimi v mednarodnih forumih, je bil v Uniji z Direktivo 2014/59 (direktiva o sanaciji in reševanju bank) in Uredbo 806/2014 (uredba o enotnem mehanizmu za reševanje) vzpostavljen zanesljiv okvir za reševanje bank, da bi se zagotovilo učinkovito obvladovanje bančnih kriz ter zmanjšal njihov negativni učinek na finančno stabilnost in javne finance. Temeljno orodje zanesljivega okvira za reševanje je instrument za reševanje s sredstvi upnikov, ki vključuje odpis dolga ali konverzijo dolžniških terjatev ali drugih obveznosti v lastniški kapital po vnaprej določenem vrstnem redu. Instrument za reševanje s sredstvi upnikov se lahko uporabi za pokrivanje izgub institucije, ki propada ali bo verjetno propadla, in njeno notranjo dokapitalizacijo, da se ponovno vzpostavi njeno uspešno poslovanje. Zato bodo morali breme propada institucije namesto davkoplačevalcev prevzeti delničarji in drugi upniki.

Eden od ključnih ciljev DSRB je olajšati pokrivanje izgub v zasebnem sektorju v primeru bančne krize. Za dosego tega cilja morajo vse banke izpolniti minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za zagotovitev, da je na voljo dovolj ustreznih finančnih sredstev za odpis ali konverzijo v lastniški kapital. V skladu z DSRB minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti načeloma ne zahteva obvezne podrejenosti instrumentov, primernih za minimalno zahtevo glede kapitala. To v praksi pomeni, da se lahko obveznost, ki je primerna za minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, v primeru insolventnosti obravnava enako (pari passu) kot nekatere druge obveznosti, ki jih v skladu z DSRB ni mogoče uporabiti za reševanje s sredstvi upnikov, kot so obveznosti iz poslovanja, na primer kratkoročna medbančna posojila, ali nekatere druge obveznosti, ki se lahko uporabijo za reševanje s sredstvi upnikov, vendar se lahko iz izključijo takšnega reševanja na podlagi diskrecijske odločitve, če organ za reševanje lahko utemelji, da jih je težko uporabiti za reševanje s sredstvi upnikov zaradi tveganja pri operativni izvedbi ali tveganja širjenja negativnih učinkov po sistemu (npr. izvedeni finančni instrumenti). To lahko vodi v situacije, v katerih lahko imetniki obveznic, ki so se uporabile za reševanje, trdijo, da so bili v postopku reševanja obravnavani slabše, kot bi bili v postopku v primeru hipotetične insolventnosti. V takem primeru bi jim bilo treba izplačati finančno nadomestilo iz sklada za reševanje. Da bi se izognili temu tveganju, se lahko organi za reševanje odločijo, da je treba minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti izpolniti z instrumenti, ki se v primeru insolventnosti uvrščajo pod druge obveznosti, bodisi take, ki jih po zakonu ni mogoče uporabiti za reševanje s sredstvi upnikov, bodisi take, ki jih je težko uporabiti za reševanje s sredstvi upnikov (zahteva za podrejenost).

Na svetovni ravni je Odbor za finančno stabilnost 9. novembra 2015 objavil dokument o pogojih za skupno sposobnost pokrivanja izgub („standard za skupno sposobnost pokrivanja izgub“), ki je bil en teden pozneje sprejet na vrhu skupine G-20 v Turčiji. V skladu s standardom za skupno sposobnost pokrivanja izgub morajo imeti globalne sistemsko pomembne banke (GSPB), ki so v zakonodaji Unije opredeljene kot globalne sistemsko pomembne institucije (GSPI), zadosten najmanjši znesek obveznosti z visoko sposobnostjo pokrivanja izgub (ki se lahko uporabijo za reševanje s sredstvi upnikov) („minimalna zahteva glede skupne sposobnosti pokrivanja izgub“), da zagotovijo nemoteno in hitro pokrivanje izgub in dokapitalizacijo v postopku reševanja. Komisija se je v svojem sporočilu z dne 24. novembra 2015 zavezala, da bo do konca tega leta predložila zakonodajni predlog, da se bo lahko standard za skupno sposobnost pokrivanja izgub začel izvajati v skladu z dogovorjenim rokom, tj. leta 2019.

Ta predlog je del prizadevanj Komisije, da bi v Uniji izvedla standard za skupno sposobnost pokrivanja izgub skupaj z več drugimi predlogi, ki spreminjajo veljavni okvir Unije za sanacijo in reševanje.

Predlog zajema zlasti ciljno usmerjene spremembe DSRB, povezane z razvrščanjem imetnikov dolžniških instrumentov, ki jih izdajo banke v Uniji, v primeru insolventnosti za zagotovitev skladnosti z DSRB in zahtevami glede skupne sposobnosti pokrivanja izgub, ki se nanašajo na sposobnost bank za pokrivanje izgub in dokapitalizacijo. Za izboljšanje operativnega izvajanja in zanesljivosti pooblastil za reševanje s sredstvi upnikov ter preprečitev pravne negotovosti standard za skupno sposobnost pokrivanja izgub zahteva, da se obveznosti lahko uporabijo za skupno sposobnost pokrivanja izgub samo, če so podrejene drugim obveznostim, tj. če se v insolvenčnem postopku ali postopku reševanja uporabijo za pokrivanje izgub pred drugimi „prednostnimi“ obveznostmi, ki so izrecno izključene iz skupne sposobnosti pokrivanja izgub, kot so izvedeni finančni instrumenti, krite vloge ali obveznosti za davek. Standard za skupno sposobnost pokrivanja izgub zato določa zahtevo za podrejenost, pri kateri veljajo nekatere izjeme, vendar ne predpisuje načinov za njeno izpolnitev.

Zaradi zahteve v zvezi s skupno sposobnostjo pokrivanja izgub za razpolaganje s podrejenimi instrumenti, združene z morebitno zahtevo po izpolnitvi minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti tudi s podrejenimi instrumenti, ki jo lahko po lastni presoji določijo organi Unije za reševanje, so nekatere države članice ponovno ocenile svoje nacionalne razvrstitve v primeru insolventnosti. Več držav članic je v okviru svojega nacionalnega insolvenčnega prava spremenilo (ali izvaja postopek za spremembo) razvrstitve v primeru insolventnosti nekaterih upnikov bank, da bi operacionalizirale morebitno uporabo instrumenta za reševanje s sredstvi upnikov v skladu z DSRB in zagotovile skladnost svojih GSPI z „zahtevo za podrejenost“ iz standarda za skupno sposobnost pokrivanja izgub. V skladu z nekaterimi nacionalnimi pristopi je obstoječi nabor nezavarovanih nadrejenih dolgov takoj začel veljati za podrejenega, da so lahko banke izpolnile vsako zahtevo za podrejenost, ki izhaja iz DSRB ali standarda za skupno sposobnost pokrivanja izgub. V skladu z drugimi pristopi bi morale banke izdati nove dolgove, ki izpolnjujejo merila podrejenosti. Ker se doslej sprejeta nacionalna pravila medseboj precej razlikujejo, se deležniki in države članice na splošno strinjajo, da različni pristopi k zakonski razvrstitvi upnikov bank v primeru insolventnosti povzročajo negotovost za izdajatelje in investitorje, čezmejnim institucijam pa otežujejo uporabo instrumenta za reševanje s sredstvi upnikov. Ta negotovost bi lahko povzročila tudi izkrivljanje konkurence v smislu, da bi se lahko imetniki nezavarovanega dolga v različnih državah članicah obravnavali različno, stroški bank za izpolnitev zahteve glede skupne sposobnosti pokrivanja izgub in minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti pa bi se lahko med posameznimi državami članicami razlikovali. Poleg tega bi se upniki bank pri tako različnih nacionalnih ureditvah glede insolventnosti obravnavali precej drugače, kadar bi kupovali dolžniške instrumente, ki jih izdajo banke, za katere veljajo različne nacionalne ureditve glede vrstnega reda upnikov.

Zaradi navedenih razlogov Evropski parlament v svojem poročilu o bančni uniji poziva Komisijo, naj predstavi predloge za nadaljnje zmanjšanje pravnih tveganj v zvezi z zahtevki v okviru načela, da noben upnik ne sme biti na slabšem, svet ECOFIN pa je v svojih sklepih z dne 17. junija 2016 Komisijo povabil, naj predstavi predlog za skupni pristop k vrstnemu redu upnikov bank.

Poseben predlog o vrstnem redu upnikov bank je utemeljen zaradi posebne narave zadevnih vprašanj in nujnosti usklajenih pravil Unije za preprečitev nadaljnjega izkrivljanja konkurence na notranjem trgu. .

1.1.Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike

V skladu z veljavnim okvirom Unije za reševanje bank morajo vse banke v Uniji že zdaj razpolagati z ustreznim zneskom obveznosti (ki se lahko uporabijo za reševanje s sredstvi upnikov) z visoko sposobnostjo pokrivanja izgub, ki bi jih bilo treba uporabiti v postopku reševanja banke s sredstvi upnikov. Z olajšanjem uporabe instrumenta za reševanje s sredstvi upnikov z izpolnjevanjem zahteve za podrejenost iz DSRB in standarda za skupno sposobnost pokrivanja izgub bo predlog izboljšal uporabo veljavnih pravil in prispeval k izvajanju navedenega standarda v Uniji. Zato je predlog usklajen s splošnim ciljem okvira Unije za reševanje bank, tj. zmanjšati podporo davkoplačevalcev pri reševanju bank.

1.2.Skladnost z drugimi politikami Unije

Predlog je del širšega pregleda finančne zakonodaje Unije, katerega namen je zmanjšati tveganja v finančnem sektorju in sočasno spodbuditi trajnostno financiranje gospodarske dejavnosti. Je v celoti skladen s temeljnimi cilji EU, tj. spodbujati finančno stabilnost, zmanjšati podporo davkoplačevalcev pri reševanju bank ter prispevati k trajnostnemu financiranju gospodarstva.

2.PRAVNA PODLAGA, SUBSIDIARNOST IN SORAZMERNOST