Bruselj, 1. 12. 2004

COM(2004) 784 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

„POROČILO O VPRAŠANJU ODGOVORNOSTIV ZVEZI Z REVIZIJO GRŠKIH PRORAČUNSKIH PODATKOV“{SEC (2004) 1539 }

KAZALO

1. UVOD 3

2. OPIS SEDANJEGA SISTEMA 4

2.1. PRAVNA PODLAGA 4

2.2. VLOGA EUROSTATA 4

2.3. VLOGA DRžAV čLANIC 5

3. PREPOZNAVANJE VRSTE POMANJKLJIVOSTI NA VSEH RAVNEH SISTEMA 5

3.1. PONAVLJAJOčE SE VPRAšANJE KAKOVOSTI PRI POROčANJU O PRORAčUNSKIH PODATKIH S STRANI GRšKIH ORGANOV OBLASTI 5

3.2. POMANJKLJIVOSTI V PRORAčUNSKIH PODATKIH, KI JIH JE ZAGOTOVIL EUROSTAT 6

3.3. OBSTOJEčE OMEJITVE SISTEMOV POROčANJA O PRORAčUNSKIH PODATKIH IN NJIHOVEGA ZAGOTAVLJANJA NA SPLOšNO 7

4. PREDLAGANI UKREPI 7

4.1. PREDLOGI V ZVEZI S SISTEMSKIMI VPRAšANJI 7

4.2. PREDLOGI V ZVEZI Z EUROSTATOM 7

4.3. UKREPI V ZVEZI Z GRčIJO 8

1. Uvod

Pred kratkim je bila grška proračunska statistika predmet zelo obsežne revizije. Javnofinančni primanjkljaj za leto 2003, za katerega je bilo prvotno sporočeno, da znaša 1,7 % BDP, je po uradnem obvestilu septembra 2004 znašal 4,6 % BDP. Primanjkljaji, uradno sporočeni Komisiji za leta 2000, 2001 in 2002, so bili popravljeni navzgor za več kot dve odstotni točki BDP. Taka znatna povečanja so bila posledica prejšnjih ukrepov Eurostata in tudi pobude, ki jo je spomladi 2004 prevzela nova grška vlada, da bi sprožila temeljito davčno revizijo. Ta pobuda je vodila do septembrskega javnega obvestila in kasnejših ukrepov grških organov oblasti v tesnem in nenehnem sodelovanju z Eurostatom z namenom izboljšati stanje.

Revizije podatkov v takšnem obsegu so sprožile vprašanja o zanesljivosti grške statistike na področju javnih financ. Ekonomsko-finančni svet z dne 21. oktobra 2004 se je seznanil z obvestilom Komisije o proračunskem obvestilu Grčije in pozdravil pobudo Komisije, da predstavi podrobno analizo grških podatkov o primanjkljaju in dolgu od leta 1997. Ekonomsko-finančni svet z dne 16. novembra je pozdravil predhodno poročilo Eurostata in izrazil namen, da se bo na podlagi poročila Komisije ponovno začel ukvarjati z vprašanjem odgovornosti in morebitnih prihodnjih ukrepov z namenom, da se prepreči ponovitev tovrstnih dogodkov. Ta dokument, ki temelji na končnem poročilu Eurostata o grških podatkih o primanjkljaju in dolgu v obdobju 1997-2003 in ki ga je treba gledati vzporedno s tem poročilom, je odgovor na zahtevo Sveta.

Analiza podatkov za obdobje 1997-2003 kaže, da je bil javnofinančni primanjkljaj v tem obdobju popravljen navzgor v povprečju za 2,1 odstotka BDP. Iz analize je tudi razvidno, da je razmerje javnofinančnega primanjkljaja vseskozi presegalo 3 % BDP. Poleg tega se zdi, da je Eurostat od 90. let izvajal poseben pritisk na grške statistične organe, naj predstavljajo svoje računovodske izkaze na podlagi dogovorjenih in skupnih standardov, da je Eurostat večkrat revidiral podatke, ki so jih sporočili grški organi oblasti, in da grškim organom oblasti v preteklosti ni uspelo zagotoviti nujnega sodelovanja, potrebnega za takšne naloge.

Na splošno temelji najnovejša revizija med uradnim obvestilom iz marca 2004 in uradnim obvestilom iz septembra 2004 na natančnejši uporabi ESR 95 in na razpoložljivosti novih podatkov. Osnovni elementi, ki razlagajo revizijo grškega primanjkljaja med uradnim obvestilom iz marca 2004 in uradnim obvestilom iz septembra 2004, so dejstva, da vojaški stroški niso bili v celoti zajeti, da je bil presežek skladov socialnega zavarovanja precenjen in načrt davčnih prihodkov (predvsem za DDV) popravljen navzdol. Revidirano razmerje med primanjkljajem in BDP znaša sedaj 4,1 % za leto 2000, 3,7 % za leto 2001, 3,7 % za leto 2002 in 4,6 % za leto 2003.

Kar se tiče računovodskih izkazov za leta 1997, 1998 in 1999, sta razloga, zaradi katerih se te številke razlikujejo od tistih, posredovanih v predhodnih uradnih obvestilih, predvsem prikaz vojaških stroškov ter obravnavanje finančnih injekcij in nepovratnih sredstev EU. Po reviziji znesek primanjkljaja doseže 6,6 % BDP v letu 1997, 4,3 % BDP v letu 1998 in 3,4 % BDP v letu 1999.

To poročilo je sestavljeno kot sledi: Oddelek 2 vsebuje kratek opis sedanjega sistema, pri čemer obravnava njegov pravni kontekst ter vlogo Eurostata in nacionalnih statističnih inštitutov držav članic. Oddelek 3 se osredotoča na pomanjkljivosti grškega primera: analizira šibkosti sistema v zvezi z grškimi organi oblasti, Eurostatom in drugimi udeleženci v sistemu. Na podlagi te analize so v oddelku 4 podani nekateri sklepi za morebitne ukrepe, ki bi se lahko sprejeli z namenom, da se prepreči pojav podobnih težav.

2. Opis sedanjega sistema

2.1. Pravna podlaga

Člen 104 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti predvideva, da se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju in da Komisija spremlja gibanje proračunskega stanja in višine javnega dolga v državah članicah zato, da bi ugotovila večje napake, z namenom zagotoviti upoštevanje zahtevane proračunske discipline.

Protokol o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priložen k Pogodbi (v nadaljnjem besedilu „Protokol“), med drugim predvideva, da mora Komisija zagotoviti statistične podatke za izvajanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Protokol določa tudi, da morajo države članice poročati o svojih načrtovanih in dejanskih primanjkljajih ter o svoji ravni dolga.

Podrobna pravila za uporabo Protokola (vključno s postopkom obveščanja) so določena v Uredbi Sveta št. 3605/93. Pojmi, uporabljeni v Protokolu in Uredbi, so opredeljeni v skladu z Evropskim sistemom integriranih ekonomskih računov (ESA 95), ki je bil ustanovljen tudi z Uredbo Sveta (2223/96). ESA 95 je sistem statističnega sklicevanja za standarde, opredelitve in računovodske določbe, katerega cilj je zagotovitev skladnosti in primerljivosti podatkov, ki jih predložijo države članice.

Uredba Sveta 3605/93 ureja postopek, po katerem države članice Komisijo v določenem in rednem časovnem okviru obveščajo o proračunskih številkah.

Na pobudo Komisije je Ekonomsko-finančni svet z dne 18. februarja 2003 sprejel Kodeks najboljše prakse za zbiranje, posredovanje in objavo podatkov za namene postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, da bi tako pojasnili postopke na ravni držav članic in Komisije.

2.2. Vloga Eurostata

V skladu z določbami Protokola igra Komisija vlogo statističnega organa za postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Zagotavlja statistične podatke, ki jih je treba uporabiti pri izvajanju postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, po predhodni oceni kakovosti podatkov, ki so jih sporočile države članice. Poleg tega mora razlagati računovodska pravila, kadar koli obstajajo dvomi glede klasifikacije vladnih transakcij in kako take transakcije vplivajo na ravni javnofinančnega kapitala in javnega dolga. Po potrebi lahko daje nacionalnim statističnim organom priporočila za evidentiranje določenih transakcij.

V okviru notranje organizacije Komisije izvaja Eurostat te naloge pregledovanja posredovanih računovodskih izkazov in razlaganja računovodskih pravil. Z dodelitvijo te naloge Eurostatu Komisija zagotavlja, da računovodska in statistična vprašanja neodvisno obravnava nepristranski in tehnično usposobljen organ v skladu z objektivnimi merili. Poleg tega je ta neodvisnost in tehnična usposobljenost okrepljena s pomočjo, ki jo Eurostatu nudi Odbor za monetarno, finančno in plačilnobilančno statistiko (OMFPS), ki združuje statistike in nacionalne računovodje iz nacionalnih statističnih inštitutov in nacionalnih centralnih bank vseh držav članic, predstavnike Komisije in ECB ter opazovalce iz Ekonomsko-finančnega odbora.

Kodeks najboljše prakse določa vlogo in pooblastila Eurostata, ki v imenu Komisije nastopa kot statistični organ za vrednotenje sporočenih podatkov, njihovo morebitno preoblikovanje in njihovo objavo.

Ocena podatkov, ki so jih sporočila države članice, s strani Eurostata sestoji iz preverjanja skladnosti z računovodskimi pravili, popolnosti, verodostojnosti in doslednosti podatkov. Ocena temelji na tabelah, ki so jih države članice posredovale Komisiji, drugih podatkih, ki spremljajo poročanje, kakršnih koli drugih podatkih, opisu postopkov in osnovnih statističnih podatkov in na rednih stikih z nacionalnimi statističnimi inštituti. Eurostat lahko javno izrazi pridržke glede sporočenih podatkov in po potrebi uvede spremembe teh podatkov ob objavi dejanskih številk primanjkljaja in dolga.

2.3. Vloga držav članic

V skladu s členom 3 Protokola so države članice odgovorne za zbiranje podatkov o primanjkljaju in dolgu in za posredovanje le-teh Komisiji. Kakovost javnih računov zavezuje predvsem vsako državo članico. Ocena sporočenih podatkov s strani Eurostata ne more oprostiti držav članic njihove lastne odgovornosti.

Kodeks najboljše prakse določa, da morajo nacionalni statistični inštituti delovati znanstveno popolnoma neodvisno, ob doslednem upoštevanju računovodskih standardov, opredeljenih v Uredbi 3605/93 in ESA 95. Kodeks opisuje tudi obveznost držav članic, da Komisiji čim prej sporočijo kakršne koli revizije številk, vključno z dokumentacijo, ki revizije pojasnjuje.

Na splošno morajo države članice olajšati izpolnjevanje nalog Skupnosti, kot je določeno v členu 10 Pogodbe. Sprejeti morajo vse splošne ali posamezne ukrepe, zasnovane z namenom, da zagotovijo izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz Pogodbe.

3. Prepoznavanje vrste pomanjkljivosti na vseh ravneh sistema

3.1. Ponavljajoče se vprašanje kakovosti pri poročanju o proračunskih podatkih s strani grških organov oblasti

Poročilo Eurostata o reviziji proračunskih številk, ki je bilo Ekonomsko-finančnemu svetu predstavljeno 16. novembra 2004, kaže, da so službe Komisije pravilno prepoznale najpomembnejša računovodska vprašanja v grškem proračunskem računovodstvu in da so se ključna vprašanja zastavila že leta 1997. Od takrat so Grčijo natančneje spremljali kot katero koli drugo državo članico, kar kaže npr. število naknadnih misij[1], ki je bilo znatno večje kot v primeru drugih držav članic. Ta intenzivni ukrep se je odražal v številnih posebnih priporočilih, naslovljenih na grške organe oblasti. Čeprav so bila priporočila dovolj jasna, jih grški organi oblasti niso – ali so jih le delno – izvršili. Glede nekaterih vprašanj (kot na primer vojaški stroški in kapitalizirane obresti) je Eurostat od grških organov oblasti dobil zagotovila, da so bile transakcije pravilno evidentirane, vendar se je leta 2004 izkazalo, da temu ni bilo tako.

Pravilno delovanje statističnega okvira je odvisno od stopnje sodelovanja držav članic. Izjave, ki so jih grški organi dali v preteklosti na rednih srečanjih ali v uradni korespondenci z Eurostatom, niso bile vedno v celoti točne, če upoštevamo najnovejše podatke, ki so bili dani na razpolago Komisiji.

Od leta 2002 je Eurostat sistematično izražal pridržke glede nekaterih številk za Grčijo. Medtem ko pri večini držav nikoli ni izrekel pridržka, oziroma pri nekaterih samo enkrat, je bila Grčija omenjena nič manj kot štirikrat.

Zdi se, da so pomanjkljivosti grške fiskalne statistike v preteklosti v veliki meri izhajale iz šibkosti sistema, zlasti na področjih nacionalnih računov in računov javnega sektorja. Posledično v teh zadevah manjka določeno strokovno znanje, ki bi lahko delno pojasnilo neupoštevanje priporočil Eurostata. Poleg tega ni na voljo zanesljivih osnovnih podatkov, potrebnih za zagotovitev kvalitetnih javnih računov. Zaradi tega je grški statistični urad uporabil nadomestne metode, ki pa niso dale zanesljivih rezultatov. En primer tega so revidirane številke, ki se nanašajo na socialno varnost.

Komisija ugotavlja, da septembrsko javno obvestilo s strani grških organov oblasti in tudi odgovori teh organov na nadaljnje posebne zahteve Komisije, sedaj dovoljujejo občutno zmanjšanje števila elementov neizpolnjevanja zgoraj omenjene zakonodaje.

3.2. Pomanjkljivosti v proračunskih podatkih, ki jih je zagotovil Eurostat

Na podlagi veljavne zakonodaje Eurostat ni pooblaščen za izvajanje neposrednega nadzora nad državnimi računi držav članic. Dogovarjanja med Eurostatom in nacionalnimi statističnimi organi temeljijo na pripravljenosti nacionalnih organov na sodelovanje. Eurostat ne more neposredno zbrati podatkov iz osnovnih virov, ne more zahtevati od nacionalnih organov, da zagotovijo podatke, ki se štejejo za pomembne pri ponovnem pregledu sporočenih številk primanjkljaja in dolga, in ni pooblaščen, da na kraju samem preveri postavke, pri katerih bi bilo morda potrebno nadaljnje pojasnilo. Kot v drugih statističnih sistemih sodeluje Eurostat v svoji vlogi statističnega organa Skupnosti z dobavitelji osnovnih podatkov na podlagi zaupanja.

Kljub zelo pomembni odgovornosti in zahtevnosti nalog je število osebja Eurostata, ki se ukvarja z analizo fiskalnih statistik, razmeroma omejeno. Nekatere (pomožne) naloge so bile eksternalizirane. Eurostat nima potrebnih virov za razvoj dejanskih kapacitet za inšpekcijske preglede na področju statistike postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Vendar pa je Eurostat že od leta 2002 v svojih sporočilih za javnost začel javno izražati svoje dvome o različnih računovodskih težavah v uradnih obvestilih Grčije.

Eurostat ni bil dovolj ozaveščen, da bi težave nemudoma ustrezno predstavil javnosti, namesto da je o njih razpravljal v zaprtih krogih statistikov (ki takrat niso bili dovolj občutljivi za razprave na politični ravni). Prav tako ni bilo potrebe po opredelitvi prednostnih nalog in po osredotočenju na bistvene dejavnosti. Gledano nazaj bi morala Komisija Ekonomsko-finančnemu odboru in Ekonomsko-finančnemu svetu prej in dosledneje poročati o nastalih težavah. Tako bi lahko Eurostat že marca 2000 ob potrditvi podatkov o primanjkljaju za leto 1999 opozoril na morebitne težave pri skladnosti z ESR 95. Moral bi tudi izvesti poglobljene in bolj sistematične analize skladnosti in doslednosti številk. Konvergenčni poročili Komisije in ECB za leto 2000 bi lahko načeli vprašanja v zvezi s tem (takrat razpoložljivi podatki so pokazali primanjkljaj v višini 1,6 % BDP za leto 1999).

3.3. Obstoječe omejitve sistemov poročanja o proračunskih podatkih in njihovega zagotavljanja na splošno

Poročila misij (sestavljena v sodelovanju z GD ECFIN in ECB) so bila dostopna članom OMFPS že v 90. letih. O vprašanjih so večkrat razpravljali na tehnični ravni, pri čemer so vse države članice sodelovale v posvetovalnem postopku.

Tudi države članice bi preko svojih političnih instanc lahko posvečale več pozornosti statističnim revizijam. Obsežna revizija številk v letu 2000 je ostala neopažena. Statistična šibkost grških proračunskih podatkov je bila v ocenah Komisije večkrat poudarjena in se je odražala v podatkih, ki jih je zagotavljal Eurostat.

4. Predlagani ukrepi

4.1. Predlogi v zvezi s sistemskimi vprašanji

Komisija trenutno pripravlja smernice za izboljšanje statističnega upravljanja. Obstaja potreba po uvedbi vseevropskih standardov na področju neodvisnosti, celovitosti in odgovornosti nacionalnih statističnih inštitutov, da bi se odzvali na poziv Ekonomsko-finančnega sveta z dne 10. septembra 2004. Komisija namerava na podlagi Kodeksa ravnanja vzpostaviti okvir, po možnosti preko mehanizma direktive.

To izboljšano upravljanje pomeni med drugim tudi, da mora Komisija pravočasno poročati, kakor hitro se pojavi kakršna koli težava. To je izraženo v Kodeksu najboljše prakse iz februarja 2003, ki določa, da mora Komisija v enem mesecu po skrajnem roku za pošiljanje poročil povzeti najpomembnejša vprašanja ali težave v tabelah s poročili, ki so jih posredovale države članice, z namenom iskanja rešitev in nenehnega izboljševanja kakovosti in pravočasnosti podatkov.

Da bi izboljšali upravljanje, je treba okrepiti tako postopke uradnega obveščanja kot tudi postopke preverjanja in objave, v sistem pa je treba vnesti stabilnost, enostavnost in transparentnost. Prav tako morajo države članice sistemu nuditi stalno podporo.

4.2. Predlogi v zvezi z Eurostatom

Komisija bo razmislila o pripravi predloga, ki bo dopolnil obstoječa pravila s pomočjo krepitve mehanizma za spremljanje podatkov. Po obstoječi zakonodaji Komisija nima pristojnosti za neposredno spremljanje javnih računov. Obstoječi niz pravil je treba razširiti, da bi zagotovili, da lahko Eurostat kot statistični organ izvaja učinkovito preverjanje podatkov, ki so jih uradno sporočile države članice. To bo privedlo do razjasnitve odgovornosti.

Komisija bo razmislila tudi o pripravi predloga, ki bo povečal njene kapacitete za nadzor in inšpekcijske preglede statistike postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. To pomeni okrepitev služb Komisije, ki se ukvarjajo s temi vprašanji, in možnost vključitve obširnejšega strokovnega znanja držav članic. Poleg tega je potrebno sistematično načrtovanje obstoječih misij, skupaj z daljšimi misijami in misijami, ki bodo izvajale temeljitejša preverjanja.

4.3. Ukrepi v zvezi z Grčijo

Komisija uvaja postopek za ugotavljanje kršitev proti Grčiji, saj grški organi oblasti Komisiji še naprej niso zagotavljali statističnih podatkov v skladu s členom 3 Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priložen k Pogodbi, Uredbo Sveta 3605/93 in Uredbo Sveta 2223/96 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov. Komisija meni, da je ta položaj pokazal trdovratne sistemske težave v zadevnih oddelkih.

[1] Za podroben opis glej končno poročilo Eurostata o reviziji grških številk javnofinančnega primanjkljaja in dolga, 22. november 2004.