SL Uradni list Evropske unije C 200/1

Mnenje Evropskega nadzornika za varstvo podatkov o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 2252/2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice

(2008/C 200/01)

EVROPSKI NADZORNIK ZA VARSTVO PODATKOV JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 286 Pogodbe,

ob upoštevanju Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in zlasti člena 8 Listine,

ob upoštevanju Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov,

ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 45/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2000 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov ter zlasti člena 41 Uredbe –

SPREJEL NASLEDNJE MNENJE:

1. UVOD

1. Evropska komisija je predlog uredbe (v nadaljnjem besedilu: predlog), katere namen je sprememba Uredbe (ES) št. 2252/2004 (1), predložila Evropskemu parlamentu in Svetu 18. oktobra 2007. Evropski nadzornik za varstvo podatkov (ENVP) ni bil zaprošen za mnenje o tem predlogu, čeprav bi se v skladu s členom 28(2) Uredbe (ES) št. 45/2001 Komisija morala posvetovati z njim, kadar sprejema zakonodajni predlog glede varstva pravic in svoboščin posameznikov v zvezi z obdelavo osebnih podatkov.

2. ENVP izraža obžaluje, ker Komisija ni izpolnila te zakonske obveznosti in pričakuje, da se bo v prihodnje z njim posvetovala glede vseh predlogov, ki spadajo na področje uporabe člena 28(2). ENVP se je odločil, da izda mnenje na lastno pobudo. Ker člen 28(2) določa obveznost, je treba to mnenje omeniti v preambuli besedila.

3. V nadaljnjem besedilu je navedeno ozadje predloga. Svet je 13. decembra 2004 sprejel Uredbo (ES) št. 2252/2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice; namen uredbe je uvedba biometričnih podatkov v potnih listih. Namen biometričnih podatkov in varnostnih elementov je zanesljivejša povezava med potnim listom in njegovim imetnikom. Komisija je 28. februarja 2005 sprejela prvi del tehničnih specifikacij (2), ki se nanašajo na shranjevanje fotografije obraza imetnika dokumenta na nekontaktnem čipu. 28. junija 2006 je Komisija sprejela drugo odločbo (3), ki se nanaša na dodatno shranjevanje dveh prstnih odtisov na čip v potnem listu.

4. Da bi uskladili izjeme pri biometričnih potnih listih, je v predlogu dodan naslednji ukrep: za otroke, mlajše od 6 let, in osebe, ki so fizično nezmožne dati prstne odtise, ta obveznost ne velja.

5. Poleg tega je v predlogu uvedeno obvezno načelo „ena oseba, en potni list“, ki je opisano kot dodatni varnostni ukrep in dodatna zaščita otrok.

6. ENVP pozitivno ocenjuje dejstvo, da je Komisija upoštevala, kakor je navedla v obrazložitvenem memorandumu predloga, točko v zvezi z nadomestnimi postopki iz njegovega prejšnjega mnenja

7. ENVP obžaluje dejstvo, da Komisija ni izvedla ocene učinka tega predloga. Zato ni jasno, na kakšen način je lahko Komisija brez natančne ocene učinkov ustrezno ocenila nujnost in sorazmernost predloga glede vprašanj v zvezi z varstvom podatkov. Takšna analiza ne bi smela biti omejena na vpliv novih ukrepov na ceno, v njej pa bi lahko upoštevali, da so bila podobna vprašanja obravnavana že v okviru drugih predlogov, kot je pregled Skupnih konzularnih navodil (4). Ker ni bila izvedena ocena učinkov, bi bilo tudi treba ponovno preučiti, kakor je dodatno pojasnjeno v delu 2.1 tega mnenja, starostno mejo, ki je navedena v predlogu.

2. ANALIZA PREDLOGA

2.1 Izjeme v zvezi z biometričnimi podatki

8. ENVP je ob številnih priložnostih priznal prednosti uporabe biometričnih podatkov, hkrati pa je tudi poudaril, da so te koristi povezane z uporabo strogih zaščitnih ukrepov. ENVP je v mnenju o SIS II (5) predlagal pripravo okvirnega seznama skupnih obveznosti ali zahtev, ki jih je treba upoštevati pri uporabi biometričnih podatkov. To bi pripomoglo k preprečevanju možnosti, da se breme nepopolnosti sistema, kot so posledice napačne identifikacije ali neuspelega vpisa, prenese na imetnika potnega lista.

9. Zato ENVP močno podpira predlog Komisije za uvedbo izjem v zvezi z obveznostjo dajanja prstnih odtisov za osebe določene starosti in osebe, ki so nezmožne dati prstne odtise. Te izjeme so del nadomestnih postopkov, ki bi jih bilo treba izvajati. ENVP tudi pozitivno ocenjuje prizadevanja Komisije za sprejetje usklajenega pristopa pri različnih instrumentih, v katerih so obravnavana podobna vprašanja; vprašanje izjem je bilo na primer obravnavano tudi pri pregledu Skupnih konzularnih navodil.

10. Kljub temu pa ENVP meni, da vprašanje teh izjem še zmeraj ni zadovoljivo rešeno, ker niso bili obravnavani vsi možni z njimi povezani problemi, ki bi nastali zaradi nepopolnosti biometričnih sistemov, zlasti v povezavi z otroki in s starejšimi osebami.

Otroci

11. V obrazložitvenem memorandumu predloga Komisija navaja pilotne projekte nekaterih držav članic, pri katerih se je pokazalo, da prstni odtisi otrok, mlajših od 6 let, morda ne bi bili dovolj kakovostni za preverjanje istovetnosti s primerjavo dveh vrst odtisov. Podatkov o teh pilotnih projektih in okoliščinah, v katerih so bili izvedeni, pa ni ali pa so pomanjkljivi; prav tako do zdaj ni bilo pojasnjeno ali opredeljeno, kaj pomeni „dovolj kakovostni“.

12. ENVP meni, da je starostno omejitev za odvzem prstnih odtisov treba določiti na podlagi usklajene in poglobljene študije, v kateri se ustrezno opredeli zanesljivost sistemov v realnih pogojih in upošteva raznolikost podatkov, ki se obdelujejo. Na podlagi pilotnih projektov ni na voljo dovolj informacij, na katerih bi lahko temeljile temeljne odločitve zakonodajalca Skupnosti.

13. Dejstvo, da je treba pred kakršno koli določitvijo starostne meje izvesti predhodno študijo, je ENVP poudaril že v mnenju (6) o predlogu uredbe o spremembi Skupnih konzularnih navodil. V razpoložljivi znanstveni literaturi in študiji, ki jo je izvedla Komisija v okviru predloga sklepa o vizumskem informacijskem sistemu (7), ni nobenih prepričljivih dokazov, na katerih bi lahko temeljila določitev starostne meje otrok.

14. ENVP zato priporoča, da se opredelitev starostne meje iz predloga obravnava kot začasno. Po treh letih bi bilo treba vprašanje starostne meje ponovno preučiti in utemeljiti na podlagi obsežne in poglobljene raziskave. Glede na občutljivost biometričnih podatkov in konkurenčno razsežnost biometričnih sistemov ENVP predlaga, da bi takšno študijo izvedla dovolj izkušena evropska institucija, ki ima dokazljive izkušnje in zmogljivosti za testiranje na tem področju (8). V tej raziskavi bi morale sodelovati vse zainteresirane strani, od industrije do organov držav članic.

15. Da bi se v obdobju, preden bo na podlagi študije jasno določena starostna meja, pri izvajanju izognili morebitnim tveganjem, ENVP priporoča, naj se uporabljajo starostne meje, ki so bile že določene za velike populacije v uredbi o sistemu Eurodac (9), ki se nanaša na prosilce za azil (starostna meja za odvzem prstnih odtisov je 14 let), ali na program US visit (10) (prav tako 14 let). Te omejitve bi lahko bile celo malo nižje, ker je uporaba biometričnih podatkov v skladu s členom 4(3) Uredbe (ES) št. 2252/2004 strogo omejena na postopek preverjanja (primerjava dveh odtisov – ena proti ena). V takšnem postopku je ponavadi dejansko manj napak kot pri ugotavljanju istovetnosti (primerjava večjega števila odtisov – ena proti n), kjer so napake bolj pogoste.

Starejše osebe

16. Nepopolnosti sistemov prepoznavanja prstnih odtisov ne zadevajo samo otrok ampak tudi starejše osebe. Dejansko je bilo dokazano, da sta ustreznost in uporabnost prstnih odtisov obratno sorazmerna s staranjem ljudi (11), zlasti pomembni pa so ergonomski vidiki in uporabnost. ENVP priporoča, podobno kot pri določanju starostne omejitve za otroke, da se kot dodatna izjema uvede starostna meja za starejše osebe, pri določitvi pa naj se upoštevajo obstoječe izkušnje (v programu US visit je določena meja 79 let). V okviru navedene študije bi bilo treba preučiti tudi primernost kakovosti prstnih odtisov starejših oseb za postopke vpisa in ugotavljanja ujemanja.

17. Nazadnje ENVP opozarja, da te izjeme nikakor ne bi smele zaznamovati ali diskriminirati oseb, za katere se bodo uporabljale, zaradi starosti (po načelu previdnosti), ali zato, ker so njihovi prstni odtisi očitno neberljivi.

2.2 „Ena oseba, en potni list“

18. Kot je pojasnjeno na spletni strani Mednarodne organizacije za civilno letalstvo (ICAO), je bilo priporočilo za uveljavitev načela „en potni list, ena oseba“ (12) pripravljeno predvsem kot ena izmed možnosti za rešitev problema pomanjkljive standardizacije družinskih potnih listov in pojava strojno berljivih potnih listov. ENVP priznava, da bi uveljavitev tega načela lahko imela dodatne koristi, tj. da bi lahko prispevala k boju proti trgovini z otroki. Kljub temu pa je glavni namen potnega lista enostavnejše potovanje evropskih državljanov in ne boj proti ugrabitvam otrok, za katerega obstajajo dodatni konkretni in učinkoviti ukrepi.

19. Glede na nedavno raziskavo (13) največja nevarnost trgovine z otroki in njihovih ugrabitev grozi mladoletnim osebam, ki potujejo same. Jasno je, da osebni potovalni dokument predstavlja dodatno varstvo za osebo iz te skupine. Kljub temu pa je treba poudariti, da v skladu s predpisi Mednarodne organizacije za letalski promet (IATA) otroci, mlajši od šestih let, ne morejo potovati brez osebe, ki ima pooblastilo staršev.

20. Komisija v obrazložitvenem memorandumu utemeljuje potrebo po tem varnostnem ukrepu s primerom staršev in otrok, ki imajo skupni potni list; v takšnem primeru čip ne vsebuje biometričnih podatkov otrok, ampak samo podatke staršev. Treba je poudariti, da biometrični podatki otrok, ki ne dosegajo starostne meje, ki jo predlaga Komisija, v nobenem primeru ne bodo shranjeni v potnem listu. V tem primeru se zdi, da so dodatni stroški in postopek, ki bremeni starše, pa tudi dodatno zbiranje podatkov v zvezi z otroci, pretirani glede na morebitno dodatno vrednost, ki jo prinaša to načelo.

21. Treba je tudi poudariti, da tehnična izvedljivost dostopa do podatkov ali njihovega vpisa (v primeru, če otroci, za katere veljajo izjeme, dobijo biometrične potne liste) velikokrat spodbudi dejanski dostop do podatkov ali njihovo zbiranje. Upravičeno je mogoče domnevati, da bodo tehnična sredstva uporabljena takoj, ko bodo dostopna; z drugimi besedami: včasih sredstvo upravičuje namen in ne obratno. To lahko kasneje privede do zahtev za manj strogo zakonodajo (in nižjo starostno mejo) in s tem enostavnejšo uporabo teh tehničnih možnosti. Z zakonodajnimi spremembami bi lahko v tem primeru samo potrdili obstoječe prakse.

22. ENVP priporoča, da se načelo „ena oseba, en potni list“ uporablja samo za otroke, ki presegajo starostno mejo, ki jo predlaga Komisija, ali starostno mejo, ki bo preučena in potrjena na podlagi navedene študije.

2.3 „Izvorni“ dokumenti

23. Izdajo potnih listov držav članic EU ureja nacionalna zakonodaja teh držav. V njej je določena zahteva po predložitvi različnih dokumentov, kot so rojstni list, potrdilo o državljanstvu, družinska knjižica, dovoljenje staršev za mladoletne osebe, vozniško dovoljenje, račun javnih služb itd. Za te dokumente se ponavadi uporablja izraz „izvorni“ dokumenti, saj jih je mogoče uporabiti kot podlago za izdajo potnega lista (v angleščini „breeder“ documents).

24. Zakonodaja držav članic EU na tem področju se močno razlikuje. Načini izdaje „izvornih“ dokumentov, pa tudi dokumentov, ki jih je treba predložiti za izdajo potnega lista, se v državah članicah močno razlikujejo glede na razmere in postopke, ki negativno vplivajo na kakovost podatkov v potnem listu in celo povečujejo tveganje za nezakonito prisvajanje identitete.

25. Ker „izvorni“ dokumenti ponavadi vsebujejo manj varnostnih elementov, so v primerjavi s potnimi listi, ki vsebujejo biometrične podatke, zaščitene s sistemi infrastrukture javnih ključev (PKI), bolj izpostavljeni tveganju prenarejanja in ponarejenja.

26. Čeprav ENVP ugodno ocenjuje namen Komisije, da izboljša varnostne ukrepe v zvezi s potnimi listi, želi hkrati tudi poudariti, da je potni list edini člen v varnostni verigi, ki se začne z „izvornimi“ dokumenti in zaključi na kontrolnih točkah na mejah, ter da je ta veriga toliko zanesljiva, kolikor je zanesljiv njen najšibkejši člen. ENVP torej priporoča Komisiji, naj predlaga dodatne ukrepe za uskladitev načinov izdajanja „izvornih“ dokumentov in pripravi seznam tovrstnih dokumentov, ki so potrebni za izdajo potnega lista.

2.4 Izvajanje Uredbe (ES) št. 2252/2004 in nova vprašanja

Shranjevanje biometričnih podatkov

27. V poglobljeni raziskavi (14) praks izvajanja Uredbe (ES) št. 2252/2004, ki jo je na zahtevo odbora Evropskega parlamenta za državljanske svoboščine (LIBE) opravila Delovna skupina za varstvo podatkov iz člena 29, je bilo ugotovljeno, da je več držav članic za shranjevanje biometričnih podatkov iz potnih listov predvidelo centralno zbirko podatkov. Čeprav je v skladu z natančnimi omejitvami iz navedene uredbe možno, da bi države članice za preverjanje biometričnih podatkov uporabljale samo centralno zbirko podatkov, ta možnost predstavlja dodatno tveganje v zvezi z varstvom osebnih podatkov, kot so na primer morebitni drugi nameni, ki niso predvideni v uredbi, ali celo „lov na informacije“ v zbirkah podatkov, ki bo težko obvladljiv (15).

28. ENVP priporoča Komisiji, naj predlaga dodatne usklajevalne ukrepe, tako da bodo biometrični podatki, ki se zbirajo zaradi vključitve v potne liste držav članic EU, shranjeni samo na enem mestu (na nekontaktnem čipu potnega lista).

Postopki vpisa in ugotavljanja ujemanja

29. V odločbi Komisije C(2006) 2909 (16) z dne 28. junija 2006 sta določena samo format in kakovost prstnih odtisov, ki jih je treba obdelati, ter način njihove zaščite (razširjeni nadzor dostopa). V predlogu pa ni določb v zvezi z morebitno odstotno stopnjo neuspelih vpisov in stopnjo napake pri ugotavljanju ujemanja. V predlogu je predviden nadomestni postopek za majhne otroke (starostna meja), ki pa ni natančno določena, tj. ni razvidno, do katere starosti prstni odtisi niso dovolj kakovostni, da bi bili primerni za vnos.

30. V zvezi s postopkom ugotavljanja ujemanja v predlogu ni določeno, kakšna je odstotna stopnja neupravičenih zavrnitev, ki bi jo bilo treba uporabljati na meji, in način obravnave oseb, ki so bile očitno neupravičene zavrnjene. Posledica dejstva, da ta stopnja ni določena enotno, bi bila lahko različna obdelava biometričnih podatkov državljanov EU, odvisna od tega, na kateri meji bi oseba vstopila v schengenski prostor, hkrati pa bi to povzročilo tudi neenako obravnavo evropskih državljanov v zvezi s preostalim tveganjem, ki ga predstavljajo biometrični sistemi. ENVP ugotavlja, da je v postopku preverjanja „ena proti ena“ možnost neupravičenih zavrnitev manjša kot v postopku za ugotavljanje istovetnosti in da bo zato treba obravnavati manj primerov. Kljub temu pa je treba določiti in zadovoljivo uskladiti nadomestne postopke za te osebe.

31. ENVP priporoča Komisiji, naj v sodelovanju z organi držav članic predlaga skupne odstotne stopnje za postopke vpisa in ugotavljanja ujemanja in jih dopolni z nadomestnimi postopki.

3. SKLEP

32. Čeprav ENVP ugodno ocenjuje dejstvo, da je bila upoštevana potreba po nadomestnih postopkih, predlagane spremembe obstoječih predpisov o standardih za varnostne in biometrične elemente v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice, sprožajo podobne pomisleke kot vprašanja, ki so bila obravnavana v prejšnjih mnenjih.

33. ENVP tudi ugodno ocenjuje uvedbo izjem na podlagi starosti oseb ali njihovih zmožnosti, da dajo prstne odtise, ter prizadevanja za sprejetje usklajenega pristopa pri različnih instrumentih, ki obravnavajo podobna vprašanja.

34. Kljub temu pa ENVP meni, da vprašanje teh izjem še zmeraj ni zadovoljivo rešeno, ker niso bili obravnavani vsi možni z njimi povezani problemi, ki bi nastali zaradi nepopolnosti biometričnih sistemov, zlasti v povezavi z otroki in s starejšimi osebami.

35. Starostno mejo otrok bi bilo treba določiti na podlagi usklajene in poglobljene študije, v kateri se ustrezno opredeli zanesljivost sistemov v realnih pogojih in upošteva raznolikost podatkov, ki se obdelujejo. To raziskavo bi morala opraviti evropska institucija, ki ima dokazljive izkušnje in ustrezne zmogljivosti na tem področju.

36. Da bi se v obdobju, preden bo na podlagi študije jasno določena starostna meja, pri izvajanju izognili morebitnim tveganjem, ENVP priporoča, naj se uporabljajo starostne meje, ki so bile že določene za velike populacije v uredbi o sistemu Eurodac ali v programu US visit (16 let); te meje bi lahko bile, glede na to, da se uporabljajo samo v okviru procesa preverjanja, tudi nekoliko nižje.

37. Kot dodatna izjema bi bila lahko na podlagi podobnih izkušenj (US Visit: 79 let) uvedena starostna meja za starejše (US Visit: 79 let). Takšne izjeme v nobenem primeru ne bi smele zaznamovati ali diskriminirati oseb, za katere se uporabljajo.

38. Načelo „ena oseba, en potni list“ bi morali uporabljati samo za otroke, ki so presegli določeno starostno mejo.

39. Glede na to, da se obstoječe določbe nacionalne zakonodaje v zvezi z dokumenti, ki so potrebni za izdajo potnega lista, zelo razlikujejo, bi morala Komisija predlagati dodatne ukrepe za zagotovitev usklajenega izdajanja in uporabe takšnih „izvornih“ dokumentov.

40. Komisija bi morala tudi predlagati dodatne usklajevalne ukrepe, da se zagotovi, da bodo biometrični podatki, ki se zbirajo zaradi vključitve v potne liste držav članic EU, shranjeni samo v na enem mestu.

41. Komisija bi morala v sodelovanju z organi držav članic predlagati skupne odstotne stopnje za postopke vpisa in ugotavljanja ujemanja in jih dopolniti z nadomestnimi postopki.

V Bruslju, 26. marca 2008 Peter HUSTINX Evropski varuh osebnih podatkov

(1) COM(2007) 619 konč.

(2) Odločba K(2005) 409 je objavljena na spletni strani:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/freetravel/documents/doc/c_2005_409_sl.pdf

(3) Odločba K(2006) 2909 je objavljena na spletni strani:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/freetravel/documents/doc/c_2006_2909_sl.pdf

(4) Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Skupnih konzularnih navodil o vizumih za diplomatska in konzularna predstavništva glede uvedbe biometričnih podatkov, vključno z določbami o organizaciji sprejema in obravnavanja vlog za izdajo vizuma (COM(2006) 269 konč.).

(5) Mnenje z dne 19. oktobra 2005 o treh predlogih glede druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (COM(2005) 230 konč., COM(2005) 236 konč. in COM(2005) 237 konč.) (UL C 91, 19.4.2006, str. 38).

(6) Mnenje z dne 27. oktobra 2006 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Skupnih konzularnih navodil o vizumih za diplomatska in konzularna predstavništva glede uvedbe biometričnih podatkov, vključno z določbami o organizaciji sprejema in obravnavanja vlog za izdajo vizuma (COM(2006) 269 konč.) – 2006/0088 (COD) (UL C 321, 29.12.2006, str. 38).

(7) Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o Vizumskem informacijskem sistemu (VIS) in izmenjavi podatkov o vizumih za kratkoročno prebivanje med državami članicami (COM(2004) 835 konč.), ki ga je 28. decembra 2004 predložila Komisija.

(8) Kot eno izmed institucij, ki bi lahko izvedla to nalogo, ENVP predlaga Skupni raziskovalni center Evropske komisije.

(9) Uredba Sveta (ES) št. 2725/2000 z dne 11. decembra 2000 o vzpostavitvi sistema „Eurodac“ za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Dublinske konvencije (UL L 316, 15.12.2000, str. 1).

(10) Izjeme pri obisku ZDA je mogoče najti na spletni strani:

http://www.dhs.gov/xtrvlsec/programs/editorial_0527.shtm

(11) Ocena kakovosti prstnih odtisov: Elderly and Younger Populations (Starejše osebe in otroci), N.C. Sickler & S.J. Elliott, Ph.D., Department of Industrial Technology, School of Technology, Purdue University, West Lafayette, IN 47907;

A. HICKLIN in R. KHANNA, The Role of Data Quality in Biometric Systems (Vloga kakovosti podatkov v biometričnih sistemih), MTS, 9. februar 2006.

(12) http://www.icao.int/icao/en/atb/fal/passport_concept.htm

(13) Študijo je mogoče najti na spletni strani:

http://www.childfocus.be/fr/activities_5_2.php?id=112

Povzetek v angleščini je mogoče najti na spletni strani:

http://www.childfocus.be/uploads/documents/114-414-samenvatting %20eng %20definitief.doc

(14) Glej pismo o potnih listih EU z dne 10. decembra 2007 in njegovo prilogo, ki ju je predsednik delovne skupine iz člena 29 poslal predsedniku odbora LIBE:

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/docs/wpdocs/others/2007_12_10_letter_cavada_biopassports_en.pdf

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/docs/wpdocs/others/2007_12_10_letter_cavada_biopassports_replies_en.pdf

(15) Glej mnenje Delovne skupina iz člena 29 št. 3/2005 z dne 30. septembra 2005 (WP 112).

(16) Glej opombo 3.