I. Uvod

Vzpostavitev schengenskega območja prostega gibanja brez notranjih meja je zgodovinski dosežek in ostaja simbol evropskih vrednot, ki so zrušile zidove in združile celino. Hitrost, s katero se lahko ljudje, blago in storitve gibljejo prek meja naših držav članic, prav tako prispeva k naši konkurenčnosti kot največjemu svetovnemu gospodarskemu območju ter ustvarja delovna mesta in rast. Vendar odločitev za skupno notranje območje prostega gibanja prinaša tudi skupno odgovornost za zagotovitev visokih in doslednih standardov pri upravljanju meja in varnosti na zunanjih mejah. Schengensko območje brez notranjih meja imamo namreč lahko le, če so njegove zunanje meje učinkovito zavarovane in zaščitene.

Letošnji dogodki, zlasti pa doslej največji porast tokov migrantov in beguncev, so zaupanje državljanov v našo kolektivno sposobnost upravljanja skupnih zunanjih meja postavili na preizkušnjo. Kriza je razkrila pomanjkljivosti in vrzeli v obstoječih mehanizmih za upravljanje meja, ki so se izkazali za nezadostne za zagotovitev učinkovitega in integriranega upravljanja meja. Nekatere države članice niso bile sposobne zagotoviti učinkovitega nadzora ter identifikacije in registracije migrantov z neurejenim statusom. Kriza je pokazala, da so omejitve agencije Frontex, in sicer nezadostna sredstva z vidika osebja in opreme, nezmožnost začenjanja izvajanja operacij vračanja ali upravljanja meja in neobstoj izrecnih pristojnosti za izvajanje operacij iskanja in reševanja, ovirale njeno zmožnost za učinkovito obravnavanje in reševanje tega stanja.

Med januarjem in novembrom 2015 je bilo odkritih več kot 1,5 milijona nezakonitih prečkanj meje , kar pomeni doslej največ prihodov v EU. Državljani tretjih držav so lahko nezakonito prečkali zunanje meje EU ter nato nadaljevali pot po EU, ne da bi bili najprej identificirani, registrirani in ustrezno varnostno preverjeni. Zaradi obsega teh velikih sekundarnih gibanj migrantov znotraj EU je postala bistveno vprašljiva koherentnost schengenskega območja in posledično so se nekatere države članice odločile za ponovno uvedbo začasnega nadzora na notranjih mejah, kar pa ne more in ne sme biti dolgoročno stanje. Državljani so bili še dodatno zaskrbljeni zaradi pomislekov glede varnosti po letošnjih terorističnih napadih in pojava tujih terorističnih borcev.

Vse bolj jasno postaja, da ta gibanja predstavljajo izzive, ki jih ni mogoče ustrezno obravnavati na ravni posameznih držav članic, ki delujejo neusklajeno. Potrebujemo standarde Unije in enoten sistem skupne odgovornosti za upravljanje zunanjih meja.

V evropski agendi o migracijah, ki jo je Evropska komisija predstavila maja 2015, je bila opredeljena potreba po zagotovitvi deljenega upravljanja zunanjih meja v skladu s ciljem iz člena 77 Pogodbe o delovanju Evropske unije, da bi „se postopno uvedel integriran sistem upravljanja zunanjih meja“. Predsednik Evropske komisije Jean-Claude Juncker je v govoru o stanju v Uniji septembra napovedal, da bo Komisija v zvezi s tem pred koncem leta predstavila ambiciozne korake v obliki popolnoma delujoče evropske mejne in obalne straže, kot je bilo nato potrjeno v Delovnem programu Komisije za leto 2016.

Ta cilj je izpostavil tudi Evropski parlament, podprt pa je bil tudi v jasnih smernicah, ki jih je Evropski svet določil 23. septembra in 15. oktobra.

To sporočilo in spremljajoči ukrepi zagotavljajo močno in enotno politiko na področju upravljanja zunanjih meja EU, ki temelji na načelu skupne odgovornosti. Stalni integrirani sistem za upravljanje meja bo zagotovil, da bodo Unija in njene države članice pripravljene na izjemne razmere na zunanjih mejah ter zmožne učinkovitega in pravočasnega odzivanja v takih primerih. Ta sistem bo podprt s stalnim mehanizmom za preprečevanje kriz, ki bo temeljil na stalnem spremljanju zmogljivosti držav članic, vključno z zanesljivimi in rednimi analizami tveganja.

Že vrsto let imamo skupne koristi od območja prostega gibanja brez notranjih meja. Zdaj je čas, da se tudi učinkovito upravljanje zunanjih meja vzpostavi kot resnična skupna odgovornost. Čas je za odločilen korak v smeri integriranega sistema upravljanja zunanjih meja.

II. Evropska mejna in obalna straža ter načelo skupne odgovornosti

Komisija danes predlaga vzpostavitev resničnega evropskega integriranega upravljanja meja, oblikovanega tako, da ustreza novim izzivom in političnim razmeram, s katerimi se sooča EU, tako glede migracij kot notranje varnosti.

Vzpostavila se bo evropska mejna in obalna straža, ki bo zagotavljala učinkovito uporabo močnih skupnih standardov za upravljanje meja ter po potrebi operativno podporo in ukrepanje za hiter odziv na nastajajoče krize na zunanji meji. Evropska mejna in obalna straža bo združevala Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo, ki bo oblikovana na podlagi agencije Frontex, in organe držav članic, odgovorne za upravljanje meja, ki bodo še naprej izvajali tekoče upravljanje zunanje meje. Del evropske mejne in obalne straže so tudi organi nacionalnih obalnih straž, in sicer v obsegu, v katerem opravljajo nadzor morskih meja. Vloga agencije glede sodelovanja pri operacijah iskanja in reševanja bo zdaj občutno okrepljena.

Nova Evropska agencija za mejno in obalno stražo (v nadaljnjem besedilu: Agencija) bo v središču bolj integriranega sistema dela na področju upravljanja meja. Postati mora center za operativno zmogljivost in strokovno znanje ter zagotavljati praktično podporo nacionalnim organom mejnih straž in učinkovito delovanje sistema. Predlog Komisije predvideva sveženj ukrepov za pooblastitev Agencije za tako ukrepanje, ki pomeni učinkovit odziv na sedanje izzive, in sicer na podlagi priporočil upravnega odbora agencije Frontex z novembra 2015.

Da bi bila evropska mejna in obalna straža učinkovita, mora delovati v vseh fazah upravljanja meja. Prvič, treba je določiti skupne standarde, ki bodo prestali preizkus zanesljivega upravljanja meja, sposobnega odzivanja v kriznih razmerah. Združevanje nacionalne ravni in ravni Unije v okviru sistema evropske mejne in obalne straže bi moralo delo v zvezi s stalnim izboljševanjem standardov na vseh ravneh vključiti v okvir osrednjega dela organov mejnih straž, vključno z obalnimi stražami v obsegu, v katerem izvajajo naloge, povezane z nadzorom meja. Zadevni nacionalni organi bodo redne naloge opravljali v skladu s temi standardi, močna udeležba ravni EU pa bo pomagala zagotavljati enotno izvajanje v vseh državah članicah. Drugič, treba je uvesti sistem, v katerem se bodo pomanjkljivosti ugotavljale dovolj zgodaj, da se sprejmejo popravljalni ukrepi. Tretjič, bistveno je vzpostaviti močan in odziven sistem, da se po potrebi zagotovi ustrezen odziv na krize. V izjemnih okoliščinah je treba pomoč državam članicam na prvi črti šteti za skupno odgovornost EU in držav članic, ki bi jo te morale tudi skupaj izvajati. Pri tem mora evropska mejna in obalna straža imeti možnost posredovati, kadar se nacionalne mejne straže držav članic na prvi črti iz katerega koli razloga ne zmorejo same učinkovito spopasti z izzivi, s katerimi se soočajo.

III. Enotni sistem integriranega upravljanja zunanjih meja

1. Učinkovito izvajanje integriranega upravljanja meja

Integrirano upravljanje meja presega nadzor meje zgolj na zunanjih mejah. Vključuje tudi ukrepe v tretjih državah, skupne ukrepe s sosednjimi tretjimi državami in ukrepe na območju prostega gibanja, vključno z vračanjem migrantov z neurejenim statusom iz EU v njihove izvorne države. Ustrezno upravljanje meja je podprto tudi s številnimi drugimi elementi, kot so zanesljive in redne analize tveganja, izboljšano sodelovanje med agencijami ter uporabo najsodobnejše tehnologije.

Kot prvi korak je treba zagotoviti, da se veljavna skupna pravila EU v celoti in ustrezno izvajajo. Izvajanje teh pravil je bistvenega pomena tudi v običajnih okoliščinah, ko sicer ni povečanega pritiska, območje prostega gibanja pa mora biti prav tako zavarovano.

Komisija za zagotovitev stalnega spremljanja upravljanja zunanjih meja v državah članicah predlaga, da se okrepi obveznost sodelovanja in izmenjave informacij med novo Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo in nacionalnimi organi. Natančneje, v okviru Agencije bo vzpostavljen center za spremljanje in analizo tveganja, ki bo spremljal migracijske tokove v smeri Evropske unije in znotraj nje. To orodje bo tesno povezano z zanesljivo in aktualno analizo tveganja. Obvezna bo uporaba skupne celovite analize tveganja (CIRAM), ki jo bo razvila Agencija v tesnem sodelovanju z državami članicami.