SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU v skladu s členom 294(6) Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi s stališčem Sveta glede sprejetja predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva /* COM/2013/0416 final - 2008/0243 (COD) */





2008/0243 (COD) SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU v skladu s členom 294(6) Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi s stališčem Sveta glede sprejetja predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva 1. Ozadje Datum predložitve predloga Evropskemu parlamentu in Svetu (dokument COM(2008) 820 konč. 2 – 2008/0243 COD): || 6. december 2008 Datum mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora in Odbora regij: || junij oziroma oktober 2009 Datum stališča Evropskega parlamenta, prva obravnava: || 6. maj 2009 Predvideni datum sprejetja stališča Sveta: (dokument COM(2008) 820 konč. 2 – 2008/0243 COD): || 7. junij 2013 2. Cilj predloga Komisije: Predlog spreminja dublinsko uredbo o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države, iz leta 2003 in si prizadeva za povečanje učinkovitosti sistema ter za zagotovitev, da bodo potrebe prosilcev za mednarodno zaščito celovito obravnavane v okviru postopka določanja odgovornosti. Poleg tega je cilj predloga reševanje primerov, ko se države članice srečujejo s posebnim pritiskom na svoje sprejemne zmogljivosti in azilne sisteme, ter primerov, ko prosilci za mednarodno zaščito niso deležni ustrezne ravni zaščite. 3. Pripombe k stališču Sveta V skladu s predlogom Komisije, spremenjenim decembra 2008, je bilo julija 2012 na politični ravni doseženo skupno stališče sozakonodajalcev o bistvenih delih osnutka uredbe. COREPER je neformalno potrdil skupno stališče 18. julija 2012, odbor LIBE pa 19. septembra 2012 z orientacijskim glasovanjem. Kar zadeva delegirane in izvedbene akte iz dublinske uredbe, je bil dne 14. novembra dosežen politični dogovor, ki ga je odbor LIBE potrdil z orientacijskim glasovanjem 27. novembra 2012. COREPER je potrdil skupno stališče o celotni dublinski uredbi 27. novembra. Predsednik odbora LIBE je 30. novembra poslal predsedstvu Sveta pismo, v katerem je navedeno, da bo v primeru, če Svet na prihodnjem plenarnem zasedanju EP uradno predloži besedilo, kakor je bilo dogovorjeno, priporočil članom odbora LIBE in nato poslancem na plenarnem zasedanju sprejetje skupnega stališča brez sprememb. Glavne razlike med skupnim stališčem in predlogom Komisije iz leta 2008 so opisane v nadaljevanju. I. Izboljšanje učinkovitosti sistema Predlog Komisije je ohranil isto splošno načelo, da je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki je imela največjo vlogo pri vstopu prosilca ali njegovem bivanju na ozemlju držav članic, z nekaj izjemami zaradi varstva enotnosti družine. Predlog je uvedel rok za predložitev prošenj za ponovni sprejem in skrajšal rok za odgovor na zahteve po informacijah. Uveden je bil rok za odgovor na zahteve na podlagi humanitarnih razlogov. Poleg tega je bilo pojasnjeno, da se takšne zahteve lahko predložijo kadar koli. Pojasnjene so bile tudi določbe o prenehanju odgovornosti, zlasti glede okoliščin, v katerih bi jih bilo treba uporabiti. Dodana so bila pravila za predaje, ki so izvedene pomotoma, ter za stroške predaj. Skupno stališče omejuje možnost zahteve na podlagi humanitarnih razlogov na obdobje pred izdajo prve odločbe v zadevi. Komisija razume, da je razlog za to spremembo preprečevanje zlorab v primeru ponovne prošnje, kadar je odločitev na prvi stopnji negativna. Roki za oddajo prošenj, odgovore nanje in izvedbo predaje so bili skrajšani v primeru oseb, pridržanih na podlagi posebne ureditve dublinskega postopka (glej spodaj podnaslov Pridržanje). II. Krepitev zaščite prosilcev v okviru dublinskega postopka Odložitev predaje / sistem zgodnjega opozarjanja Komisija je predlagala uvedbo izrednega postopka za začasno odložitev dublinskih predaj za posamezne države članice za omejeno časovno obdobje v dveh različnih primerih: v primeru znatnega pritiska in za zagotovitev ustrezne ravni zaščite vsem prosilcem za mednarodno zaščito v vseh državah članicah. Skupno stališče ne odobrava uvedbe takega mehanizma v dublinsko uredbo, zaradi bojazni, da bi lahko imel za posledico povečano nezakonito priseljevanje, kar bi države članice spodbudilo k neizpolnjevanju obveznosti, ki jih imajo v skladu z zakonodajo EU. Skupno stališče je določbe o odložitvi predaj nadomestilo z vzpostavitvijo sistema zgodnjega opozarjanja, pripravljenosti ter kriznega upravljanja. Ta sistem se osredotoča na odkrivanje in odpravljanje temeljnih vzrokov težav, ki se lahko razvijejo v krize na področju azila. Prav tako pa krepi solidarnost in varstvo temeljnih pravic. Poleg tega v povezavi z drugim pododstavkom novega člena 3(2) zagotavlja enako raven zaščite za prosilce, kot je predvidena v predlogu Komisije o odložitvi predaje, in s tem zadosti ciljem predloga Komisije. Učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo o predaji V veljavni dublinski uredbi ni nobenih določb o učinkovitem pravnem sredstvu. Komisija je v svojem predlogu predstavila tri glavne novosti glede na sedanji sistem: 1. uvedbo pravice do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbo o predaji; 2. uvedbo pravila, da bi morali organi po uradni dolžnosti obravnavati potrebo po začasni odložitvi izvršitve odločbe o predaji in da mora zadevna oseba ostati na ozemlju, dokler ni sprejeta odločitev o tem, ali je treba predajo odložiti; ter 3. brezplačno pravno pomoč in/ali zastopanje, če zadevna oseba ni sposobna kriti s tem povezanih stroškov. Glede odložilnega učinka skupno stališče predvideva naslednji opcijski sistem: (1) sistem samodejnega odložilnega učinka (oseba ima pravico ostati na ozemlju države članice, v kateri je vložila pritožbo, dokler o njej ni odločeno); (2) sistem samodejnega odložilnega učinka za omejeno časovno obdobje (enako kot prvi, razen da se mora sodišče ali razsodišče izreči, ali mora prosilec ostati na zadevnem ozemlju do odločitve o pritožbi, in sicer v vnaprej določenem obdobju; to obdobje bi moralo biti dovolj dolgo, da se lahko pritožba natančno preuči); (3) sistem odložilnega učinka na podlagi prošnje (odložitev predaje ni samodejna za vse prosilce, ki vložijo pritožbo zoper odločbo o predaji, ampak le za tiste, ki zaprosijo za odložitev predaje; predaja se posledično odloži za obdobje, v katerem se pričakuje, da se bo sodišče izreklo o zadevi). Poleg tega je bila uvedena nova določba, v kateri je določeno, da prosilec ne sme biti predan državi članici, v kateri obstaja tveganje kršitev temeljnih pravic. Na splošno so bili cilji Komisije ohranjeni z zagotovilom, da bo sodišče ali razsodišče v vsakem primeru preučilo, ali se sme osebo predati, ta pa bo medtem ostala na ozemlju. Glede brezplačne pravne pomoči, skupno stališče predvideva preizkus utemeljenosti, ki ga opravi upravni organ, skupaj z dodatnimi zaščitnimi ukrepi za prosilce, ki zagotavljajo bistveno jamstvo njihove pravice do pritožbe zoper zavrnitev brezplačne pravne pomoči pred sodiščem ali razsodiščem. Komisija meni, da so ti ukrepi zadostni za zagotovitev ustrezne ravni učinkovitega pravnega sredstva prosilcem, tudi če se o pravici do brezplačne pravne pomoči odloča na podlagi prošnje, glede na to, da se prosilec lahko o zavrnitvi brezplačne pravne pomoči vedno pritoži na sodišče ali razsodišče. Poleg tega je preizkus utemeljenosti pomemben dejavnik pomoči državam članicam, s katerim se prepreči zlorabo neutemeljenih prošenj za brezplačno pomoč. Pridržanje Trenutno ni nobenih posebnih določb, ki bi urejale pridržanje oseb po dublinskem postopku. Cilj predloga Komisije je zagotoviti, da pridržanje oseb, za katere se uporablja dublinski postopek, ne bo arbitrarno, in sicer z uvedbo naslednjih glavnih pogojev in jamstev: osebe ni mogoče pridržati zgolj zato, ker je prosilec za mednarodno zaščito; oseba, na katero se nanaša odločba o predaji, se lahko pridrži tudi v primeru velike nevarnosti pobega (opredeljena v besedilu); pridržanje ne sme biti daljše od časa, ki je razumno potreben za izpolnitev zahtev upravnih postopkov za izvedbo predaje; določbe o jamstvih in razmerah v priporu iz direktive o pogojih sprejema so bile vključene tudi v dublinsko uredbo. Med pogajanji je bilo sprejeto stališče, da je zaradi pravne usklajenosti bolje, da so vse potrebne določbe glede jamstev za pridržane osebe in pripornih pogojev združene v enem samem pravnem aktu s področja azila – direktivi o pogojih za sprejem. Posebni razlogi in pogoji po dublinski uredbi pa morajo biti opredeljeni v sami dublinski uredbi. Skupno stališče odraža navedeno in predvideva: – sklicevanje na direktivo o pogojih za sprejem, katere jamstva in priporni pogoji se uporabljajo za osebe, pridržane v okviru dublinskega postopka, skupaj s pojasnilom, da je osebo, za katero velja dublinski postopek, mogoče pridržati le iz razlogov po dublinski uredbi; – uvedbo načela, da se oseba ne sme pridržati iz razloga, ki velja le za dublinski postopek (in tako obseg zaščite širi na nekdanje prosilce za mednarodno zaščito, za katere se je predhodno uporabljala direktiva o vračanju, ki bodo zdaj upravičeni do večje zaščite); – uvedbo jasnih rokov za vsak del dublinskega postopka za zagotovitev, da osebe bodisi ne bo mogoče pridržati za skupno več kot 3 mesece (celoten dublinski postopek lahko sicer traja do 11 mesecev) bodisi jo bo treba izpustiti. Čas pridržanja upošteva različne roke v okviru odložilnega učinka in je zdaj lahko krajši od trajanja postopka pritožbe, s čimer se zagotovi, da oseba ni neprimerno pridržana dlje, kot traja odložilni učinek. Skupno stališče izpolnjuje cilje predloga Komisije in jih celo presega, s tem ko predvideva najdaljše obdobje pridržanja treh mesecev. Ranljive osebe – mladoletniki in vzdrževani družinski člani Predlog Komisije uvaja različne spremembe veljavne dublinske uredbe z namenom povečanja stopnje zaščite mladoletnikov, zlasti tistih brez spremstva. Predvsem kar zadeva opredelitev družinskih članov, je bila ta s predlogom Komisije razširjena v treh ozirih: 1. odpravljen je bil pogoj vzdrževanosti mladoletnika, da je lahko priznan kot družinski član prosilca; 2. predvidena je bila možnost, da so lahko poročeni mladoletni otroci obravnavani kot „družinski člani“, kadar je v njihovi največji koristi, da prebivajo s prosilcem; in 3. vključeni so bili mladoletni neporočeni bratje in sestre prosilca, če je slednji mladoletna in neporočena oseba. Za vzdrževane osebe so bile nekdanje humanitarne določbe uvrščene na vrh hierarhije meril, skupaj z določbami, povezanimi z družino. Skupno stališče vključuje novo uvodno izjavo, ki jasno kaže, da se pravice in jamstva, ki se uporabljajo za prosilce v okviru direktive o azilnih postopkih, uporabljajo tudi za osebe v okviru dublinskega postopka, ob upoštevanju omejitev področja uporabe za Združeno kraljestvo in Irsko. Obseg družine omejuje na primarno družino, kot je bilo dogovorjeno v direktivi o pogojih, vendar v ustreznih členih uvaja sklicevanje na člane razširjene družine. Komisija se strinja, da se v opredelitev mladoletnikov brez spremstva vključijo poročeni mladoletniki. Uvaja opredelitev pojma „sorodnik“, ki se nanaša na strica, teto ali stare starše mladoletnika. Predvideva obveznost držav članic, da so dejavne in začnejo iskati družino mladoletnika brez spremstva. Omogoča združitev poročenega mladoletnika brez spremstva z družino ter brati in sestrami, če ga ne spremlja zakonec. Merilo za vzdrževane osebe je izvzeto iz določb o hierarhiji meril in zdaj spada med določbe tipa „običajno“. Glede položaja mladoletnika brez spremstva, ki na ozemlju EU nima družinskih članov ali sorodnikov, skupno stališče predvideva odgovornost države članice, v kateri je mladoletnik vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Osnutku uredbe je priložena izjava, v kateri je navedeno, da bo Komisija pripravila nov predlog takoj, ko bo Sodišče Evropske unije izdalo sodbo v postopku predhodnega odločanja v zadevi C-648/11, in v katerem bo upoštevala izid navedene sodbe: Brez poseganja v pravico Komisije do pobude Evropski parlament in Svet pozivata Komisijo, naj preuči možnost revizije člena 8(4) prenovljene dublinske uredbe, ko bo Sodišče odločilo v zadevi C-648/11 MA in drugi proti Secretary of State for the Home Department, najpozneje pa v rokih, določenih v členu 41 dublinske uredbe. Evropski parlament in Svet bosta nato izvršila svoje zakonske pristojnosti in pri tem upoštevala največjo korist otroka. Komisija, ki želi omogočiti takojšnje sprejetje predloga, v duhu kompromisa soglaša s tem, da bo preučila ta poziv, ki ga razume kot poziv, ki se nanaša le na te specifične okoliščine in ne ustvarja precedensa. Komisija meni, da skupno stališče zagotavlja raven zaščite, predvideno v predlogu Komisije, in v nekaterih pogledih celo prinaša dobrodošle standarde (npr. zagotavlja nepogojno združitev bratov in sester katere koli starosti ali pravnega položaja brez kakršnih koli dodatnih pogojev). Dejstvo, da je pojem sorodnikov mladoletnika brez spremstva zdaj določen, omogoča lažje spremljanje njegove uporabe v praksi. Kar zadeva vzdrževane družinske člane, bi bilo mogoče sprejeti skupno stališče, čeprav zdaj to merilo ostaja zunaj določb o hierarhiji meril, ker spada med prisilne določbe, od katerih se lahko odstopa le v izrednih primerih. Iz sedanjega besedila izhaja, da morajo vzdrževani družinski člani ostati oziroma biti združeni z družino, razen če veljajo ugodnejše določbe. Pravica do obveščenosti in osebnega razgovora Predlog Komisije je razširil in spremenil sedanje določbe o obveščanju tako, da je določil katere informacije je treba zagotoviti prosilcu v pisni obliki, v jeziku, ki ga razume oziroma za katerega se lahko upravičeno pričakuje, da ga razume, in predvidel možnost osebnega razgovora, na katerem se prosilca obvesti o postopku in se zberejo informacije, ki so potrebne za določitev odgovorne države članice. Skupno stališče določa, da je osebni razgovor obvezen ob upoštevanju omejenih izjem, in uvaja obveznost obveščanja prosilca ne le o merilih, temveč tudi o njihovi hierarhiji, vključno z dejstvom, da se vloge lahko obravnavajo v državi članici, ki sicer ni odgovorna v skladu s hierarhijo meril (določba o prenosu suverenosti), ter o dejstvu, da oseba lahko zaprosi za odložitev predaje. Komisija meni, da skupno stališče zagotavlja dobro raven obveščanja prosilca, tako v pisni obliki kot tudi prek obveznega razgovora, ter tako v veliki meri zadošča ciljem Komisije. III. Delegirani in izvedbeni akti Predlog Komisije je bil predložen pred sprejetjem Lizbonske pogodbe in zato ni predvidel pooblastil Komisije za sprejemanje delegiranih ali izvedbenih aktov. Kljub temu je predlog predvidel sklicevanje na postopek, določen v členu 5 Sklepa 1999/468/ES (regulativni postopek) v zvezi s sprejetjem skupne brošure, določbami o mladoletnikih in vzdrževanih družinskih članih, standardnim obrazcem za pošiljanje prošenj za sprejem ali ponovni sprejem, seznami potrdil in dokazil, prepustnicami, vzpostavitvijo elektronskega komunikacijskega omrežja, kakor tudi na postopek iz člena 5(a) istega sklepa (regulativni postopek s pregledom) glede dodatnih pravil za združitev mladoletnikov in vzdrževanih družinskih članov z družino in sorodniki ter izvedbe in stroškov predaje. V primerjavi s predlogom Komisije skupno stališče ohranja možnost sprejetja izvedbenih aktov za vsa vprašanja, za katera je Komisija predlagala izvedbene postopke, in dodaja pooblastilo za sprejetje skupnega zdravstvenega spričevala in standardnega obrazca za izmenjavo informacij o družinskih članih in sorodnikih mladoletnikov. Poleg tega skupno stališče predvideva pooblastilo Komisiji za sprejemanje delegiranih aktov, ki vsebujejo dopolnilna pravila o združitvi mladoletnikov in vzdrževanih družinskih članov z družino in sorodniki; uvodna izjava poudarja, da bi morala Komisija izvesti posvetovanja s strokovnjaki, vključno z vsemi ustreznimi nacionalnimi organi. Možnost sprejetja dodatnih pravil o stroških predaje v skupnem stališču ni bila ohranjena, saj Svet meni, da pravila temeljnega akta zadostujejo v zvezi s tem. Glede predaj skupno stališče določa samo možnost za sprejemanje enotnih pravil za izvajanje, ne pa tudi dodatnih pravil. Parlament in Svet lahko ugovarjata zoper delegirani akt, ki ga sprejme Komisija, v roku štirih mesecev. Na predlog Evropskega parlamenta ali Sveta se lahko rok podaljša za dva meseca. Glede pristojnosti za sprejemanje izvedbenih aktov skupno stališče določa omejitev pooblastil tako, da Komisija ne more sprejeti pravnega akta, če odbor, ki ji pomaga, ne poda mnenja o osnutku predloga. Komisija je v zvezi s tem pripravila izjavo, ki se priloži končnemu besedilu: Komisija poudarja, da je sistematično sklicevanje na točko (b) drugega pododstavka odstavka 4 člena 5 v nasprotju s črko in duhom Uredbe 182/2011 (UL L 55, 28.2.2011, str. 13). Ta določba se uporablja samo, če obstaja posebna potreba po odmiku od načelnega pravila, po katerem Komisija lahko sprejme osnutek izvedbenega akta, kadar ni izdano mnenje. Ker gre pri točki (b) drugega pododstavka za izjemo od splošnega pravila iz odstavka 4 člena 5, se njena uporaba ne more šteti za „diskrecijsko pravico“ zakonodajalca, ampak jo je treba razlagati restriktivno in njeno uporabo utemeljiti. Poleg tega je v izjavi Komisije pojasnjeno, da bo pri pripravi zadevnih izvedbenih aktov upoštevala standarde v zvezi s predajo, kot so določeni v Uredbi št. 1560/2003: V zvezi z uporabo te uredbe Komisija poudarja, da bo – ko bo predlagala enotne pogoje za izvajanje določb o predajah, kakor je določeno v tej uredbi – zagotovila, da bodo upoštevani trenutni standardi o predajah, določeni v členih 7 do 10 Uredbe Komisije št. 1560/2003 z dne 2. septembra 2003 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 343/2003. 4. Zaključek Skupno stališče izpolnjuje glavni cilj predloga Komisije. Zlasti dodaja vrednost sedanjim standardom obravnave prosilcev v okviru dublinskega postopka. Zagotavlja njihovo pravico do obveščenosti in dostop do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbe o predaji ter uvaja jasna pravila o pridržanju in dostopu do brezplačne pravne pomoči, vprašanja, ki jih veljavni pravni akt ne obravnava. Zagotavlja bolj predvidljivo okolje za odnose med državami članicami in bolj ugodne pogoje za združevanje ranljivih oseb, zlasti mladoletnikov brez spremstva, s svojo družino ali sorodniki. Vsebina stališča Sveta je tako v veliki meri v skladu s predlogom Komisije, zato ga lahko Komisija v celoti podpre.