OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Letalstvo ima pomembno vlogo v gospodarstvu Evropske unije. S približno 918 milijoni potnikov v zračnem prevozu v Evropski uniji in več kot 1,45 milijarde potnikov, ki so leta 2015 odhajali z letališč EU ali nanje prihajali, pomembno prispeva k povezljivosti Unije znotraj držav članic in s tretjimi državami v ostalih delih sveta. Zračni prevoz povezuje ljudi, podjetja in regije ter ima ključno vlogo pri povezovanju in konkurenčnosti EU. Prispeva tudi k regionalni in socialni koheziji Unije. Poleg tega letalstvo bistveno prispeva h gospodarski rasti in zaposlovanju. Zadevni sektor je leta 2014 podpiral zaposlovanje do 9,3 milijona ljudi in je znašal več kot 510 milijard EUR bruto domačega proizvoda EU. Okrepil je tudi druge gospodarske sektorje, saj študije kažejo, da en euro dodane vrednosti v sektorju letalske industrije ustvari skoraj tri eure dodane vrednosti v celotnem gospodarstvu. Podobno eno novo delovno mesto v sektorju letalske industrije ustvari več kot tri nova delovna mesta v širšem gospodarstvu. Splošna povezljivost Unije je precej odvisna od zračnega prevoza, ki ga opravljajo letalski prevozniki Unije, saj navedeni prevozniki letno v povprečju opravijo 7 milijonov letov na letališča Unije ali z njih. Ustrezni podatek za letalske prevoznike iz tretjih držav je 1,3 milijona letov letno. Kar zadeva povezave med EU in preostalim svetom, trg v skoraj enakih deležih pokrivajo letalski prevozniki Unije (49,9 % letov in približno 239 milijonov prepeljanih potnikov leta 2015) in letalski prevozniki iz tretjih držav (50,1 % letov in približno 240 milijonov prepeljanih potnikov leta 2015).

Liberalizacija in deregulacija mednarodnega zračnega prevoza sta spodbudili doslej največjo konkurenco na trgu Unije in na svetovni ravni. Svetovna konkurenca naj bi se še povečala v prihodnjih letih, in sicer naj bi se mednarodno letalstvo povečevalo za približno 5 % letno do leta 2030.

Ker ni mednarodnega okvira, ki bi določal pogoje v zvezi s konkurenco med letalskimi prevozniki, se lahko prakse glede obravnavanja letalskih prevoznikov med državami razlikujejo in vplivajo na konkurenco. To ne velja znotraj Unije, v kateri pravila EU zagotavljajo, da imajo vsi prevozniki, evropski in neevropski, enake pravice in enako možnost za dostop do storitev, povezanih z zračnim prevozom. Vendar je tako morda v nekaterih tretjih državah, kjer lahko imajo letalski prevozniki iz teh tretjih držav zaradi diskriminatornih praks in subvencij neupravičeno konkurenčno prednost. Komisija priznava, da morajo „[l]etalski prevozniki iz EU [...] za svojo konkurenčnost [...] poskrbeti predvsem sami“ in še naprej prilagajati svoje proizvode in poslovne modele prevladujočim pogojem na trgu, vendar je „[e]nako pomembno [...], da tako znotraj kot zunaj EU konkurence ne izkrivljajo nepoštene prakse“ ter da ta temelji na odprtosti, vzajemnosti in pravičnosti.

Nepoštene prakse, če se dopušča njihovo izvajanje, lahko dolgoročno privedejo do prevladujočega ali celo monopolnega položaja na letalskem trgu, kar pomeni manjšo izbiro, slabšo povezljivost in višje cene za državljane EU.

Zato mora biti Unija, kadar sta ogroženi njena povezljivost in konkurenčnost, zmožna učinkovito ukrepati, da bi zagotovila odprt in konkurenčen trg.

Pošteni konkurenčni pogoji med letalskimi prevozniki se lahko obravnavajo v okviru sporazumov o zračnem prevozu ali zračnem prometu. Vendar večina sporazumov o zračnem prevozu ali zračnem prometu s tretjimi državami za zdaj ne zagotavlja ustreznih pravil.

Ta vprašanja naj bi obravnavala Uredba (ES) št. 868/2004 z enostranskim ukrepom Unije. Vendar se ta instrument nikoli ni uporabljal, poleg tega pa je zaradi nekaterih njegovih značilnosti zelo malo verjetno, da se bo kdaj (konkretno) uporabljal. Unija zato nima nobenega učinkovitega instrumenta za zagotavljanje poštene konkurence med letalskimi prevozniki Unije in letalskimi prevozniki iz tretjih držav. Uredba (ES) št. 868/2004 se poleg subvencioniranja uporablja izključno za t. i. nepošteno prakso oblikovanja cen. Ta je lahko prisotna le, kadar prevoznik iz tretje države zaračunava „letalske prevoznine, ki so toliko nižje od tistih, ki jih ponujajo konkurenčni letalski prevozniki Skupnosti, da povzročijo škodo“, kar pa je težko dokazati. Za ugotovitev „nepoštene prakse oblikovanja cen“ se zahteva tudi, da je prevoznik iz tretje države prejel nekomercialno korist, vendar obstoj take koristi sam po sebi ni dovolj za ukrepanje Unije. Poleg tega Uredba (ES) št. 868/2004 ne zagotavlja namenskega notranjega postopka EU v zvezi z obveznostmi iz sporazumov o zračnem prevozu ali zračnem prometu, katerih pogodbenica je Unija in ki naj bi zagotovili pošteno konkurenco, tj. kadar so bile take obveznosti kršene. Pravila v zvezi z začetkom preiskave so precej stroga. Ustrezna pravica do pritožbe Komisiji je omejena zlasti na „industrijo Skupnosti“, ki je opredeljena kot „vs[i] letalsk[i] prevoznik[i] Skupnosti, ki skupaj izvajajo podoben zračni prevoz, ali tist[i] izmed njih, katerih skupinski delež predstavlja večinski del v celotni ponudbi takšnega prevoza v Skupnosti“. Niti države članice niti posamezni letalski prevozniki sami po sebi nimajo pravice do pritožbe.

Komisija je v svojem sporočilu o letalski strategiji za Evropo izrazila namero o presoji učinkovitosti Uredbe (ES) št. 868/2004, da bi jo revidirala ali nadomestila z učinkovitejšim instrumentom, ki bi zagotovil poštene konkurenčne pogoje za vse prevoznike in s tem povezljivost v Unijo in iz nje. V letalski strategiji je poudarjen tudi pomen nadaljnjih pogajanj o določbah glede poštene konkurence v dvostranskih sporazumih EU in držav članic o letalstvu ter sočasnega napredka na večstranski ravni in izboljšanja učinkovitosti tega instrumenta.

Cilj, da se Uredba (ES) št. 868/2004 revidira ali nadomesti, je napovedal Svet, ki je v svojih sklepih z dne 20. decembra 2012 priznal, da se je za Uredbo (ES) št. 868/2004 izkazalo, da „nezadovoljivo obravnava posebnosti letalskega sektorja“, in podprl „namero Komisije, da [...] preuči možnosti za učinkovitejši instrument za zaščito odprte in poštene konkurence in da na tej osnovi predstavi predlog za revizijo ali nadomestitev Uredbe (ES) št. 868/2004“.

S tem pristopom se strinja Evropski parlament, ki je pozval, „naj se pregleda [veljavna] Uredba št. 868/2004, da bi zaščitili pošteno konkurenco v zunanjih odnosih EU na področju letalstva in okrepili konkurenčni položaj letalske industrije EU ter zagotovili vzajemnost in odpravili nepoštene prakse [...]“.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike