1.Uvod

V zdravi in dobro delujoči demokraciji lahko državljani svobodno izražajo svoja stališča in informacije prejemajo iz preglednih in pluralističnih virov. Sodelujejo v javni razpravi in na volitvah ter tako tudi dejansko oblikujejo svojo prihodnost. Te težko izborjene pravice so temelj vsake demokracije in so osrednjega pomena za Evropsko unijo. Demokracijo je treba spodbujati in zaščititi. Demokratični sistem in pravice posameznih volivcev so izpostavljeni grožnjam. Te lahko vključujejo vse od nepreglednega vmešavanja (domačega in tujega) ter dezinformacij do praktičnih ovir, ki na primer preprečujejo glasovanje državljanom EU, ki prebivajo v drugi državi EU.

V preteklosti so politični kandidati svoje kampanje izvajali predvsem prek agitiranja od vrat do vrat in srečanj ter z deljenjem letakov ali udeležbo na televizijskih in radijskih intervjujih. Jasna pravila so zagotavljala odgovornost in preglednost političnega oglaševanja na nacionalni ravni. Na primer, jasno so bila opredeljena pravila o dodeljenem času na radiu ali odgovornosti za tiskano gradivo, glavne akterje, zlasti politične stranke, pa je bilo zlahka prepoznati. Poleg tega so bili politična razprava in akterji predvsem nacionalne narave.

Z digitalnim prehodom pa se je ta krajina spremenila. Digitalni prehod je ponudil doslej nepredstavljive načine za doseganje ljudi, vključno tistih, ki prebivajo v tujini, in načine za prilagajanje sporočil njihovim osebnim interesom ter zavzemanje za ideje, ki presegajo tradicionalne meje. Digitalna orodja so tudi zabrisala ločnico med pristnimi informacijami in političnimi kampanjami ter odprla vrata novim vsiljivim in nepreglednim tehnikam za ciljno usmerjanje in povečevanje odmevnosti, ki prikrito vplivajo na volivce. Te spremembe zmanjšujejo posameznikovo izpostavljenost raznolikim mnenjem, razdrobijo demokratično razpravo in povečujejo tveganje manipulacije. Številni novi akterji, kot so spletne platforme, družbeni mediji in podjetja za obdelavo podatkov, imajo zdaj pomembno vlogo v političnih kampanjah. Te spremembe so povzročile tudi številne težave, kot so zloraba podatkov državljanov in nezmožnost oziroma nepripravljenost spletnih platform, da bi izvajale politike na področju boja pri dezinformacijam. Tisti, ki ponujajo storitve v tem zahtevnem okolju, se srečujejo z ovirami, vključno s pravno negotovostjo. Ob upoštevanju sedanjih napovedi o rastočem trgu spletnega političnega oglaševanja se bodo te težave sčasoma še poslabšale, če zadeva ne bo obravnavana.

Evropska unija je skupaj z državami članicami odgovorna za varstvo in obrambo volilnih in političnih pravic svojih državljanov ter krepitev načel demokratične razprave z zagotavljanjem jasnega in predvidljivega pravnega okolja za tovrstne dejavnosti. Obravnavati bi morala razdrobljeno in zastarelo ureditev demokratične razprave. To je še posebej pomembno, ker so številne dejavnosti in izzivi vse bolj čezmejne narave.

Obenem pa Evropska unija ne želi zaščititi demokracije le znotraj svojih meja, temveč tudi v tujini, s pomočjo zunanjega delovanja. Pritisk na demokracijo na svetovni ravni se povečuje, predlagani sveženj ukrepov pa je v sinergiji z močnimi prizadevanji Evropske unije v tujini. Prispeva lahko k ukrepom Evropske unije za zaščito in navdihovanje demokracij po svetu in njihovo podporo, saj se soočajo s enakimi izzivi in imajo skupni interes, da jih rešijo.

Komisija je že leta 2018 sprejela volilni sveženj, vključno z več določbami, ki določajo ukrepe za obravnavanje obdelave osebnih podatkov na volitvah, širjenje dobrih praks za preprečevanje dezinformacij in kibernetskih napadov, spodbujanje preglednosti na spletu in odgovornosti v evropskem volilnem procesu ter okrepitev sodelovanja. Posodobljena so bila tudi pravila za evropske politične stranke in fundacije.

Izkušnje z volitvami v Evropski parlament leta 2019 in nacionalnimi volitvami v državah članicah so pokazale, da se je način povezovanja političnih akterjev s svojimi volivci od takrat še precej spremenil. Politična razprava se je še v večji meri preselila na splet in družbene medije. Spletne platforme imajo ključno vlogo pri oblikovanju in izražanju mnenj državljanov ter razpravljanju o njih. Prilagoditve zaradi pandemije COVID-19, zaradi katerih se je povečala uporaba spletnih storitev, pa so te trende še okrepile. Te spremembe prinašajo nove priložnosti za uspešno demokratično razpravo, obenem pa predstavljajo nove grožnje za demokratični sistem in notranji trg, tudi grožnje hibridne narave.

Čeprav so ukrepi, predlagani leta 2018, še vedno ustrezni, so potrebne nadaljnje reforme. Nekateri od ukrepov so bili podani samo v obliki priporočil in se ne izvajajo dosledno. Dokazi kažejo, da je obstoječa pravila mogoče zaobiti.

Med volitvami v Evropski parlament leta 2019 so imele evropske politične stranke težave pri izvajanju čezmejnih kampanj, Evropski parlament pa je pozval k reformi. Hiter premik politične razprave v spletno okolje je spodbudil tudi rast trga spletnega političnega oglaševanja, za katerega so evropski politični akterji v okviru volitev v Evropski parlament leta 2019 v Evropi porabili 23 milijonov EUR. Državljani EU se soočajo tudi z ovirami pri uveljavljanju svoje volilne pravice v drugih državah članicah, tako na volitvah v Evropski parlament kot tudi na občinskih volitvah.

Tudi zaradi digitalnega prehoda, ki se izvaja, morajo državljani, vključno z mladimi generacijami, znati razlikovati med dejstvi in fikcijo ter sodelovati v odprtih razpravah brez dezinformacij, nezakonitega vmešavanja, ustrahovanja in manipulacije, če to želijo. Državljani morajo vedeti, da prejemajo politično vsebino in kdo jim jo posreduje. Treba bi bilo vzpostaviti smiselno preglednost, ki bi omogočala javni nadzor in odgovornost zadevnih akterjev ter odražala vključujočo in raznoliko družbo.

Ti izzivi zahtevajo nova prizadevanja za okrepitev zaupanja v naše demokratične sisteme. Zaščita svobodnih in poštenih volitev je ena od političnih prednostnih nalog te Komisije. Akcijski načrt za evropsko demokracijo določa ukrepe, ki jih namerava Komisija sprejeti za krepitev demokracije in ki temeljijo na izkušnjah z volitvami v Evropski parlament leta 2019, delu evropske mreže za volilno sodelovanje in poročilu o državljanstvu EU za leto 2020.

Ta sveženj vključuje predlog uredbe o preglednosti političnega oglaševanja, dva predloga za prenovitev direktiv o volilnih pravicah, predlog za prenovitev uredbe o statutu in financiranju evropskih političnih strank in evropskih političnih fundacij ter napoved skupnega mehanizma za odpornost volitev.

2.Preglednost in ciljno usmerjanje političnega oglaševanja

Politično oglaševanje je posebna vrsta oglaševanja. Sestavljajo ga sporočila, ki jih širijo politični akterji ali se širijo zanje ali pa v njihovem imenu, in sporočila, ki lahko vplivajo na izid volitev ali referenduma, zakonodajnega ali regulativnega postopka ter drugega volilnega vedenja. Eno najpomembnejših načel demokracije je, da bi moralo biti tovrstno oglaševanje pregledno, kar pomeni, da bi morali državljani vedeti, kdo stoji za političnim oglasom in zakaj je bil oglas naslovljen nanje. Tako pregledno politično oglaševanje olajša prepoznavanje morebitnega vmešavanja v politični proces ali njegove manipulacije.

Preglednost političnega oglaševanja se običajno ureja na ravni držav članic, da se tako zagotovijo pošteni in svobodni demokratični procesi ter prepreči vmešavanje. Nacionalni predpisi ponudnikom storitev političnega oglaševanja nalagajo obveznosti, da morajo med drugim zagotoviti odgovornost in splošno organizacijo poštenega in odprtega političnega procesa. Ta nacionalna pravila sledijo legitimnemu javnemu interesu, ki ga podpira celotna Unija. Kljub temu se nacionalna pravila o preglednosti, ki veljajo za ponudnike storitev, med državami članicami in različnimi mediji razlikujejo in se osredotočajo zlasti na tradicionalne medije. Pravna razdrobljenost in težave pri čezmejnem izvrševanju nacionalnih pravil o preglednosti se bodo v prihodnosti najverjetneje še povečale.

Tradicionalna pravila pogosto niso prilagojena tehnološkemu razvoju in volilnim kampanjam, v nekaterih primerih pa jih je mogoče tudi zaobiti zaradi brezmejne narave spletnega okolja in zakonodajnih vrzeli. Zaradi povečane uporabe digitalnega oglaševanja v političnih kampanjah in čezmejne razsežnosti ključnih političnih izzivov – od podnebnih sprememb in migracij do obvladovanja pandemije COVID-19 – so s tem povezane težave postale še bolj pereče. Jasno je, da se velikost in kompleksnost trga političnega oglaševanja, ki naj bi bil leta 2019 v EU vreden več kot 100 milijonov EUR, povečujeta tako znotraj kot zunaj EU. Heterogene ureditve v državah članicah in med različnimi oblikami medijev (kot so različna pravila za televizijo in radio) vpliva na podjetja, ki poslujejo v več državah ali nudijo oglaševalske kampanje, v katerih se uporablja več medijev, saj morajo izpolnjevati različne in pogosto nejasne zahteve glede preglednosti, ki povzročajo pravno negotovost in s tem povezane stroške zagotavljanja skladnosti.

Nova zakonodaja EU je potrebna, da se zagotovijo preglednost in odgovornost ter učinkovito spoštovanje ustreznih temeljnih pravic in načel varstva podatkov, kot sta omejitev namena in najmanjši obseg podatkov.