SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Kohezijska politika: Strateško poročilo 2013 o izvajanju programov v obdobju 2007–2013

1. Uvod

To poročilo vsebuje drugi strateški pregled izvajanja programov kohezijske politike 2007–2013, ki bodo zaključeni leta 2015. Prvo poročilo je bilo predstavljeno marca 2010. To poročilo povzema 27 strateških poročil, ki so jih predstavile države članice konec leta 2012[1].

Kohezijska politika vlaga v posodobitev nacionalnih in regionalnih gospodarstev s spodbujanjem inovacij in ustvarjanjem delovnih mest v malih in srednjih podjetjih (MSP), raziskav in razvoja, trgov dela in človeškega kapitala, z izgradnjo ključne omrežne infrastrukture, varovanjem okolja, povečevanjem socialne vključenosti ter krepitvijo upravne zmogljivosti. Zaradi gospodarske krize je učinkovito izvajanje politike od leta 2008 postalo še pomembnejše, saj zagotavlja stalno javne naložbe v okviru fiskalne konsolidacije v številnih državah članicah.

Poročila zagotavljajo pregled socialno-ekonomskih izzivov držav članic in izvajanja programov, ki jih financira EU, v času zgodovinskih težav. Pri tem prispevajo h krepitvi preglednosti doseganja ciljev kohezijske politike in k odgovornosti za njihovo doseganje.

Spremni delovni dokument služb[2] pojasnjuje, kako je Komisija začela ocenjevati napredek, ter predstavi 13 tematskih seznamov zbranega gradiva o izvajanju.

Iz tega poročila je razvidno, da se je od poročila iz leta 2010 izvajanje pospešilo, kar je pomembno prispevalo k številnim področjem, ki so potrebna za ohranjanje rasti in ustvarjanje delovnih mest. Razviden je tudi jasen napredek pri doseganju ciljev, ki so bili zastavljeni na začetku obdobja.

Politika je dokazala tudi svojo zmožnost prilagajanja na spreminjajoče se razmere ter učinkovitega odziva na krizo. Ob tem je treba omeniti, da so znatni in nadaljnji rezultati programov pričakovani še do konca leta 2015 ter da je prizadevanja, ki so bila opravljena do zdaj, pomembno ohraniti ali celo podvojiti.

Komisija je za obdobje 2014–2020 predlagala znatne spremembe v zvezi s številnimi vprašanji, ki so analizirana v tem poročilu: koncentracija sredstev, osredotočenost na rezultate, zanesljivo poročanje glede na skupne kazalnike, okvir in ocenjevanje uspešnosti. To poročilo in spremna dokumentacija podpirata ustreznost predlaganih sprememb.

2. Socialno-ekonomski razvoj in trendi

Finančna in gospodarska kriza, ki se je začela leta 2008, je znatno spremenila okvir programov kohezijske politike. Leta 2008 je bila rast BDP v EU že zelo nizka (0,3 %), leta 2009 pa se je zmanjšala za več kot 4 %. V letih 2010 in 2011 so bile stopnje rasti v EU ponovno pozitivne, vendar je do nadaljnje recesije prišlo leta 2012[3]. Recesija je bil huda zlasti v baltskih državah, Grčiji, na Irskem, Portugalskem in v Španiji. Baltskim državam in Irski je uspelo ponovno doseči pozitivno rast, po napovedih pa se bo rast nadaljevala tudi v prihodnje. Portugalska in Španija bosta v recesiji še v letih 2012 in 2013, vendar naj bi ponovno beležili pozitivno rast leta 2014. Po drugi strani pa bo na Cipru in v Grčiji BDP še vedno upadal[4].

Zaposlovanje v EU je od začetka krize znatno upadlo. V petih letih do zadnje četrtine leta 2012 je bilo izgubljenih šest milijonov delovnih mest. Po rahlem izboljšanju na začetku leta 2010 se je sredi leta 2011 začelo upadanje. V četrti četrtini leta 2012 je zaposlovanje v primerjavi s četrto četrtino leta 2011 upadlo za 0,4 %.

Stopnja brezposelnost je bila januarja 2013 10,8-odstotna v primerjavi z 8,1-odstotno v januarju 2009. Najnovejši podatki kažejo jasne razlike med državami članicami, zlasti med severom in jugom euroobmočja. Razkorak v stopnji brezposelnosti med tema območjema je znašal 3,5 odstotne točke v letu 2000, se zmanjšal na nič v letu 2007, decembra 2012 pa se povečal na 10,5 odstotne točke. Razkorak med najnižjo in najvišjo stopnjo brezposelnosti, 4,9 % (AT – januar 2013) in 27,0 % (GR – november 2012), je največji do zdaj. Šibka gospodarska dejavnost bo imela še naprej negativen vpliv na trge dela. Pričakovano je, da se bo v letih 2013 in 2014 stopnja brezposelnosti v EU povišala na 11 %.

Upad gospodarske rasti je negativno vplival tudi na poslovno klimo in zaupanje potrošnikov. Celotni obseg naložb (bruto naložbe v osnovna sredstva) je upadel z 21 % BDP leta 2008 na 18 % leta 2012. Izvoz blaga in storitev ter neposredne tuje naložbe so sunkovito upadli leta 2009, vendar so se nato izboljšali.

Dokazi[5] kažejo, da gospodarska kriza in odzivi nanjo vodijo v večanje regionalnih neskladij, npr. med prestolnicami ali proizvodnimi regijami in manj razvitimi ali obrobnimi regijami.

3. Kriza: problemi in odzivi

Države članice, regije in mesta negativnih pretresov niso čutili enakomerno ali sočasno. Številna nacionalna poročila kažejo splošne trende, vendar se razlikujejo v časovni razporeditvi in intenzivnosti.

Pri nekaterih programih sta se zmanjšala povpraševanje po dolgoročni pomoči inovacijam in velikost nekaterih projektov, časovni okviri za izvršitev pa so se podaljšali. Hkrati se je povečalo povpraševanje po takih ukrepih, kot so posegi na trgu dela, generična podpora podjetjem in dostop MSP do financiranja, ali njihovo izvajanje. Številni programi imajo težave z nacionalnim ali regionalnim sofinanciranjem[6] in s spremembami v menjalnem tečaju[7], bolj pozitivno pa je, da so se znižali gradbeni stroški[8].

Fiskalna konsolidacija je še posebej prizadela stalna javna vlaganja: zmanjšala so se za dejanskih 12 % v dveh letih od 2009 do 2011 po vsej EU in za najmanj tak znesek v BG, RO, ES, GR in PT. Pomoč Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijskega sklada je enaka več kot tretjini letnih vladnih naložb v osnovna sredstva v večini držav EU12 v programskem obdobju. Ker pa velik del razpoložljivih sredstev državam članicam še ni bil izplačan, je znesek, ki še mora biti izterjan do konca obdobja, približno enak ali večji od polovice letne kapitalske porabe v 8 državah EU12 in enak skoraj tretjini v GR in PT. Znesek je podoben tudi v konvergentnih regijah ES in IT. Te številke poudarjajo odločilen pomen finančnih sredstev kohezijske politike za financiranje razvoja v številnih delih EU[9].

Institucije EU so se na te izzive odzvale hitro z uporabo vseh razpoložljivih instrumentov, ki so jih po potrebi tudi prilagodile.

3.1. Prilagodljivost programa

Skoraj 36 milijard EUR ali 11 % vseh sredstev je bilo reprogramiranih z enega tematskega področja na drugega do konca leta 2012 za pomoč najnujnejšim potrebam in krepitev določenih posegov. Od tega sta več kot 30 milijard EUR prispevala ESRR in Kohezijski sklad, skoraj 5,5 milijard EUR pa je prispeval Evropski socialni sklad (ESS).

Glavne spremembe so povzročile povečanje na področju inovacij ter raziskav in razvoja, pomoči generičnemu poslu, trajnostnih virov energije, kulturne in socialne infrastrukture, cest in trga dela. Zmanjšanje je prizadelo storitve IKT, okoljske ukrepe, železniški promet, druge oblike prometa, ukrepe usposabljanja, izobraževanja in gradnje zmogljivosti, torej vsa področja, kjer se je povpraševanje zmanjšalo zaradi krize, ali področja, kjer se je izkazalo, da so sredstva iz programa zastavljena preveč ambiciozno.

Komisija je podpirala države članice pri tem reprogramiranju. Najprej je julija 2011 ustanovila projektno skupino za pomoč grški izvedbi programa za prilagajanje EU/MDS in njeni pospešitvi črpanja sredstev EU. Nato je leta 2012 Evropski svet podprl mladinske akcijske skupine/akcijske skupine MSP v izbranih državah članicah, ki naj bi odgovorile na izzive zaposlovanja mladih (glej 4.1).

3.2. Drugi protikrizni ukrepi

Institucije EU so kot del odziva na finančno krizo pristale na paket ukrepov za spodbujanje poenostavitve in izboljšanje toka financiranja EU[10]. V nacionalnih poročilih 2012 so pogosto spet omenjeni štirje ukrepi:

· Izboljšanje denarnega toka organov, pristojnih za programe: dodatna vnaprejšnja plačila EU iz leta 2009 v višini 6,25 milijard EUR so bila uporabljena za predhodno financiranje zlasti javnih upravičencev (npr. občin).

· Izjava o izdatkih v zvezi z večjimi projekti, ki še niso odobreni: uporabljajo jo skoraj vse države članice z večjimi infrastrukturnimi projekti.

· Poenostavitev ali racionalizacija nacionalnih ali regionalnih postopkov: hitrejše izvajanje je bilo zagotovljeno s predplačili javnim organom ter s povečanjem predplačil podjetjem v shemah državne pomoči[11].

· Zmanjšanje nacionalnega sofinanciranja: ob upoštevanju regulativnih omejitev je Komisija odobrila zmanjšanje zahtev za nacionalno sofinanciranje za nekatere države članice (ES, GR, IE, IT, LT in PT ter v manjšem obsegu za BE, FR in UK). Poleg tega so institucije EU odobrile nadaljnje zmanjšanje nacionalnega sofinanciranja z začasnim povečanjem stopenj sofinanciranja do 95 % za države članice z največjimi proračunskimi težavami (GR, HU, IE, LV, PT in RO). Namen manjšega nacionalnega javnega sofinanciranja je zmanjšanje celotnega obsega programskih naložb za približno 15,5 milijard – približno 3,1 % vseh načrtovanih naložb ali skoraj 11 % nacionalnega javnega sofinanciranja. Relativno zmanjšanje v javnem sofinanciranju je bilo največje v IE, PT, LV, GR in ES in je znašalo od 26 % (ES) do 47 % (IE). Cilj je bil zmanjšanje pritiska na nacionalne proračune v času krize in zagotavljanje nadaljnjih naložb v projekte z možnostmi za rast in ustvarjanje delovnih mest.

3.3. Drugi izzivi izvajanja

Medtem ko poročila navajajo krizo kot glavni vzrok za težave, nekateri[12] navajajo, da k temu prispevajo tudi drugi dejavniki. Ti vključujejo pozen začetek programov zaradi podaljšanja prejšnjega obdobja, osnovno pomanjkanje (ali celo upadanje) upravne zmogljivosti, izzive v pripravi večjih infrastrukturnih projektov in pridobivanju odobritve Komisije, spremembe v zakonodaji, neusklajeno politično odgovornost (spremembe v nacionalni in regionalni vladi, spremembe v institucijah) in učinke nacionalnih sektorskih reform.

4. Prispevek h konkurenčnosti in ustvarjanju delovnih mest

Programi kohezijske politike so bili zasnovani za to, da prispevajo k lizbonski strategiji za rast in delovna mesta. Lizbonsko strategijo je leta 2010 nasledila strategija Evropa 2020. Zaporedni evropski sveti so potrdili cilje EU 2020, junija 2012 pa je bila s sklepi Evropskega sveta o Paktu za rast in delovna mesta poudarjena vloga strukturnih skladov in Kohezijskega sklada pri pomoči navedenim ciljem.

Večina držav članic navaja, da so njihove začetne naložbene strategije in cilji še vedno veljavni kljub velikim spremembam v socialno-ekonomskem okviru zaradi krize. Večina poročil optimistično napoveduje, da bodo programi dosegli večino svojih ciljev.

V številnih poročilih je poudarjeno, da je bila kohezijska politika koristna pri ohranjanju javnih naložb na ključnih gospodarskih področjih, kot so raziskave in razvoj, pomoč MSP ter trajnostni viri energije, ponovna industrializacija, socialna vključenost, reforme v sistemih izobraževanja in usposabljanja ter izzivi trga dela.

Skoraj vse države članice so uporabljale finančne instrumente za podporo naložbam in ustvarjanju delovnih mest v MSP v obdobju, ko finančni sektor zmanjšuje finančni vzvod. Konec leta 2011 so kohezijski programi prispevali več kot 8,9 milijarde EUR (4,4 % celotnega ESRR) finančnim instrumentom za podjetja, pri čemer je bilo več kot 3,6 milijarde EUR (40 %) izplačanih podjetjem.

Pomen ESS pri obravnavanju krize je odvisen od njegove vloge pri pomoči trgu dela. Za države članice, ki jih je kriza močno prizadela, a so se bile sposobne nanjo odzvati, je bil ESS glavni vir pomoči za aktivne politike trga dela. Pomagal je okrepiti te politike v državah članicah s proračunskimi omejitvami, kjer so že od nekdaj obstajale težnje k pomoči večinoma pasivnim ukrepom. V teh državah so bile spremembe v programih neposredno povezane s spremembami v politikah trga dela.

Nekatere države članice poudarjajo vlogo ESRR in ESS pri spodbujanju nacionalnih prizadevanj za reforme, zlasti na področju boljše ureditve, reform izobraževalnega sistema, trga dela, javne uprave ter strukturnih reform v vodnem sektorju. Poleg tega je ESS spodbujal gradnjo zmogljivosti za socialne partnerje.

Države članice opisujejo tudi ukrepe, ki so jih izvedle kot odgovor na priporočila za posamezno državo, ki jih je potrdil Svet EU. PL na primer poroča o odpravi pomanjkljivosti, kot so načrt za železnice, reforma visokega šolstva ter povezava znanosti in gospodarstva prek „razvoja na osnovi znanja“. LT poroča o ukrepih za reševanje visoke brezposelnosti ter za izboljšanje energetske učinkovitosti stavb. UK poudarja vlogo kohezijske politike pri spodbujanju regionalne produktivnosti ter oživljanju rasti in zaposlovanja.

4.1. Osredotočenost na mlade ter MSP

Januarja 2012 je Evropski svet podprl pobudo za mladinske akcijske skupine/akcijske skupine MSP v osmih državah članicah, ki jih je brezposelnost najbolj prizadela. Ocenjeno je, da bo prerazporeditev sredstev ESS za programe zaposlovanja mladih in usposabljanja koristila dodatnim 780 000 mladim, in sicer zaradi dela akcijskih skupin[13] uradnikov Komisije in nacionalnih predstavnikov. Ukrepi ESRR v okviru te pobude bi lahko podprli dodatnih 54 800 MSP v primerjavi z začetnimi načrti. Ti rezultati kažejo ambiciozne ukrepe, ki so jih izvedle številne države članice kot odziv na visoke ravni brezposelnosti mladih.

4.2. Merjenje napredka pri doseganju ciljev politike

Poročila vsebujejo veliko informacij in podatkov. To je prvo programsko obdobje, v katerem lahko Komisija združi in analizira podatke v zvezi s splošnimi kazalniki učinkov v letnih poročilih o izvajanju in nacionalnih strateških poročilih. Ti podatki kažejo, da je kohezijska politika dosegla oprijemljive rezultate na terenu ter da je vidno znatno povečanje učinkov in rezultatov iz leta 2011 v primerjavi s prejšnjimi leti.

Naslednji dejanski dosežki, o katerih so poročali v programih, se lahko združijo na evropski ravni[14].

· Do tega dneva je bilo ustvarjenih skoraj 400 000 delovnih mest, od tega 190 000 od leta 2010. To vključuje:

– več kot 15 600 raziskovalnih delovnih mest (9 500 od leta 2010);

– več kot 167 000 delovnih mest v MSP (69 100 od leta 2010).

O največjem številu novih delovnih mest so poročali iz UK, IT, DE, ES, PL in HU. To kaže, da ima pomoč kohezijske politike pozitiven ter v nekaterih primerih pomemben proticikličen učinek na zaposlovanje.

· Pomoč je bila dodeljena 53 240 projektom RTR in 16 000 projektom sodelovanja med podjetji in raziskovalnimi ustanovami.

· Pomoč je prejelo 53 160 novih podjetij (28 000 od leta 2010) večinoma v EU15, veliko število pa tudi v HU in PL.

· Skoraj 1,9 milijona ljudi več ima sedaj dostop do širokopasovne povezave (večinoma iz ES, FR, IE, IT).

· 1 222 megavatov dodatne zmogljivosti za proizvodnjo električne energije je bilo pridobljenih iz obnovljivih virov od leta 2007 večinoma v EU15[15].

· 2,6 milijona ljudi več je sedaj preskrbljenih prek projektov oskrbe z vodo ter 5,7 milijona ljudi več s projekti odpadne vode.

· Začetih je bilo več kot 5 000 prometnih projektov in učinki postajajo vidni na terenu: 460 km cest TEN-T in 334 km železnice TEN-T[16].

· Skoraj 3,4 milijona ljudi ima dostop do izboljšanega mestnega prevoza.

· Več kot 19 000 projektov izobraževalne infrastrukture je prejelo pomoč, od česar bo imelo korist 3,4 milijona študentov večinoma v IT, pomembni dosežki pa so zabeleženi tudi v BG, ES, GR.

Za ESS se je število udeležencev znatno povečalo med letoma 2009 in 2010 (od 10 do več kot 15 milijonov udeležencev letno) in ta visoka raven je bila ohranjena. Profil udeležencev je zelo raznolik in izraža različne nacionalne pogoje in prednostne naloge za pomoč ESS. Od 2007 do konca 2011 so države članice poročale o naslednjih rezultatih:

· 12,5 milijona udeležencev je sodelovalo v ukrepih ESS za pomoč pri dostopu do zaposlitve prek usposabljanja ali drugih oblik pomoči. Dve tretjini vseh udeležencev je bilo neaktivnih ali brezposelnih. Posledično je 2,4 milijona udeležencev našlo delo 6 mesecev po opravljenem posredovanju, kar je pomemben dosežek glede na upad gospodarske rasti;

· 15 milijonov udeležencev je bilo mladih (mlajših od 24 let), številka pa se je znatno povečala v letih 2010 in 2011 kot odziv na krizo. V DE, FR in HU mladi predstavljajo 40 % ali več vseh udeležencev;

· skoraj polovica (46 %) udeležencev ima največ nižjo srednjo izobrazbo. V DE, GR in MT ti predstavljajo več kot 60 % vseh udeležencev, manj kot 20 % pa v FI, SE, SI in CY. V CY, EE, LT in SI ima 40 % ali več udeležencev terciarno izobrazbo;

· na področju vseživljenjskega učenja je ESS nudil pomoč približno 5 milijonom mladih. Glede na profil izobrazbe je 5,5 milijona udeležencev nizkokvalificiranih[17];

· do zdaj je bilo vključenih več kot 14,5 milijona končnih prejemnikov in dosežen je bil širok nabor ciljnih skupin na področju socialne vključenosti. 18 % udeležencev je bilo iz skupin, ki so bile še posebno ranljive na trgu dela. Čeprav se razmere razlikujejo, se za UK in AT zdi, da sta zlasti uspešna pri vzpostavljanju stikov z ljudmi z določeno obliko invalidnosti. Ostale države, zlasti AT, CY, NL in LV, so uspešne pri uporabi ESS za pomoč ljudem, ki so del manjšine ali imajo priseljensko ozadje;

· približno 700 000 udeležencev, zlasti javnih uslužbencev, je nadgradilo svoje kvalifikacije prek pomoči ESS. Štiri države članice (BG, GR, HU in RO) izvajajo program, ki je namenjen izključno gradnji zmogljivosti institucij;

· več kot polovica udeležencev ESS (52 %) je žensk, kar je v skladu s splošnim ciljem ESS za spodbujanje enakih možnosti in dvigovanje povprečne ravni udeležbe žensk med delavci. V CY, EE, LT, LV zastopajo več kot 60 %.

Te informacije zagotavljajo pomemben vpogled v izvajanje, ki do sedaj ni bil mogoč, pa čeprav ne zajame celotnih učinkov politike, saj številnih drugih kazalnikov ni mogoče zbrati. Medtem ko Komisija navaja znaten napredek kakovosti poročanja v zadnjih letih, lahko številni organi, pristojni za programe, bolje uporabijo glavne kazalnike za ESRR/KS in izboljšajo natančnost poročanja. Večja uporaba skupnih kazalnikov rezultatov je potrebna tudi za ESS. Podatki, zajeti do konca 2012, bodo na voljo sredi leta 2013. Komisija bo nadaljevala z objavo sporočenih podatkov do zaključka leta 2017.

4.3. Dokazi vrednotenja

Z vrednotenjem se izmeri, kako so dejavnosti programov usklajene s cilji politike, in igra pomembno vlogo pri obveščanju razprave o politiki. Zahteve za vrednotenje za države članice v programskem obdobju ne določajo potrebe po vrednotenju vpliva. Nastali dokazi so povezani z določenimi potrebami organov upravljanja. Nekatere države, zlasti Poljska in Italija, so do zdaj izvedle številna vrednotenja, številna v manjšem obsegu, nekatera pa vključujejo več strateških študij. Francija in Švedska sta zbrali vse ugotovitve vrednotenja.

V prvi polovici programskega obdobja so bila vrednotenja večinoma usmerjena v postopek, oblikovana za prispevanje k enostavnejšemu izvajanju programov in za upravičevanje programskih sprememb. Izpeljana so bila številna srednjeročna vrednotenja (sistematično v DE, FR, NL, UK). Vrednotenja so v glavnem potrdila veljavnost začetne strategije, čeprav so nekateri priporočali prilagoditve v dodelitvi finančnih sredstev in v postopkih izvajanja. Vpliv gospodarske krize je bil pogosto glavni razlog za opravljene spremembe.

Leta 2011 se je začelo še več vrednotenj za oceno učinkov programov. Medtem ko je nemogoče zbrati rezultate po državah članicah, je bilo v pregledu teh vrednotenj za GD za regionalno in mestno politiko[18] ugotovljeno vedno večje število vrednotenj na področju raziskav, tehnološkega razvoja in inovacij (RTDI) ter ukrepov pomoči za podjetja, ter manjše za infrastrukturo, kar ni presenetljivo, saj izvajanje teh posredovanj traja dlje. Vrednotenja beležijo pozitivne rezultate za RTDI. V številnih primerih so posegi ustvarili kritično maso, ki je omogočila korak naprej v nacionalnih ali regionalnih dejavnostih na področju raziskav in razvoja. Večina vrednotenj pomoči podjetjem je prav tako poročala o pozitivnih rezultatih.

Število vrednotenj programov ESS se je znatno povečalo od leta 2010. Ta kažejo, da se je pomen ESS močno povečal od začetka programskega obdobja, čeprav je kriza negativno vplivala na učinkovitost ESS.

Komisija tekoče programe vrednoti z uporabo dveh strokovnih mrež za vrednotenje in bo s tem delom nadaljevala. Naknadno vrednotenje tekočega obdobja je potrebno do konca 2015. Delo Komisije je odvisno od dostopnosti sistemov spremljanja in vrednotenj v državah članicah in regijah. Obstaja jasna potreba po več visokokakovostnih vrednotenjih učinkov posegov v tekočem obdobju in prihodnjih obdobjih. Za organe upravljanja bo v programskem obdobju 2014–2020 obstajala zahteva za pripravo načrta vrednotenja in vrednotenja prispevka posegov kohezijske politike k doseganju programskih ciljev.

4.4. Črpanje finančnih sredstev

Številke iz oddelka 4.2 kažejo le del zgodbe, saj prihaja do časovnega zamika pri doseganju učinkov in rezultatov, poleg tega pa vsi kazalniki ne morejo biti zbrani na ravni EU. Dopolnjeni so lahko s finančnimi informacijami o stopnji izbiranja projektov in izdatkih, ki so priglašeni Komisiji.

Trendi izbiranja projektov

Pet let po začetku programskega obdobja in štiri leta pred koncem je sporočen finančni obseg izbranih projektov znašal 246 milijard EUR, kar je 71 % razpoložljivih sredstev EU. Graf 1 kaže spremembe pri izbiri projektov glede na temo, pri čemer nekatere teme (npr. ceste, druge poslovne pomoči, socialna infrastruktura, kulturna dediščina in turizem) presegajo povprečje, druge pa zaostajajo (npr. inovacije ter raziskave in razvoj, železnica, storitve IT in širokopasovna povezava, energetika in gradnja zmogljivosti). Slednja skupina vključuje področja, kjer so uprave manj izkušene pri izvajanju shem (inovacije, IKT, gradnja zmogljivosti), ter področja, kot je železnica, pri katerih je izvajanje tradicionalno bolj zapleteno kot pri drugih infrastrukturah. Pod povprečjem so znatne razlike med državami članicami.

Graf 1: Stopnja izbiranja projektov glede na večje teme – 2007–2011

Medtem ko bodo podrobne številke za leto 2012 uradno sporočene šele sredi leta 2013[19], pa je po najnovejših ocenah skupno izbiranje projektov do konca leta 2012 88 %, pri čemer je bilo projektom dodeljenih približno 304 milijard EUR.

Trendi plačila

Napredek pri izbiranju projektov in plačilih se razlikuje med državami članicami, kot je prikazano v grafu 2. Znaten napredek se je zgodil leta 2012. Ker prihaja do sistemskega zamika med izdatki na terenu in njihovo priglasitvijo Komisiji, je napredek podcenjen. Vseeno za države članice, ki so precej pod povprečjem, obstaja tveganje, da projekti ne bodo izvedeni v programskem obdobju, če se stvari znatno ne pospešijo.

Stanje v državah članicah se močno razlikuje. Črpanje je večje v AT, BE, DE, EE, IE, LT, PT in SE. Stopnje izdatkov so zlasti počasne v BG, CZ, HU, IT, MT, SK in zlasti v RO. V teh državah obstaja vedno večje tveganje, da bo brez hitre uporabe razpoložljivih sredstev EU znaten obseg sredstev izgubljen, načrtovani cilji pa ne bodo doseženi.

Stopnja izdatkov je med skladi precej podobna. Vendar je ESS v zvezi z izdatki v prednosti pred ESRR in Kohezijskim skladom v AT, IT, LV, PT, ESRR/KS pa sta v smislu izdatkov v prednosti pred ESS v BG, GR, HU, NL in SE.

Graf 2: Sporočene splošne stopnje izbiranja projektov (2007–2011) in plačil, ki so jih prijavile države članice (2007–januar 2013)

5. Sklepne ugotovitve

Obstajajo očitni in vedno večji dokazi o doseganju programov v številnih prednostnih politikah in državah članicah.

Kumulativne številke o glavnih kazalnikih, sporočenih za programe ESRR in Kohezijskega sklada, kažejo pomembne prispevke teh programov na številnih področjih, kjer je naložba nujna v smislu gospodarske posodobitve in konkurenčnosti. V primerjavi s prejšnjimi leti so se leta 2011 učinki zelo povečali. Pri ESS ima zelo veliko ljudi korist od programov, ki vlagajo v dostop do zaposlitve, izobraževanje in usposabljanje, socialno vključenost in gradnjo upravne zmogljivosti.

Programi kohezijske politike so pokazali, da so dovolj prilagodljivi za odziv na krizo ...

Vgrajena prilagodljivost kohezijske politike je omogočila izpolnjevanje regionalnih in nacionalnih potreb med krizo. Več kot 11 % razpoložljivega proračuna je bilo reprogramiranega od začetka obdobja. Znatno reprogramiranje v letih 2011 in 2012 je zagotovilo, da so programi še naprej usklajeni s spreminjajočimi se potrebami.

... vendar je treba še veliko doseči, poleg tega pa na nekaterih področjih še vedno ostajajo tveganja.

Pričakuje se, da bodo ti programi v naslednjih 33 mesecih dosegli znatne rezultate, pri čemer bodo ustvarili delovna mesta ter pametno, trajnostno in vključujočo rast. Države članice in regije morajo podvojiti svoja prizadevanja in izvesti izbrane projekte do konca 2015. Tako prizadevanje bi pomembno prispevalo tudi k ciljem Paketa za rast in delovna mesta, katerega pobudnik je bil Evropski svet junija 2012.

To bo predstavljalo izziv iz dveh razlogov. Ker se razprave o politiki vedno bolj usmerjajo v prihodnje programe, se pozornost lahko obrne na novo programsko obdobje. Poleg tega lahko pritisk na nacionalne finance nekaterim regijam oteži iskanje sofinanciranja za izvajanje programov.

V nekaterih državah članicah obstajajo veliki zamiki na področju inovacij ter raziskav in razvoja, železnice, storitev IT in širokopasovne povezave, energetike ter gradnje zmogljivosti. Nekatere države članice si bodo v letih 2014–15 morda prizadevale reprogramirati na področjih, na katerih je poraba denarja enostavnejša (npr. lokalne ceste). Kakršno koli nadaljnje reprogramiranje bi moralo biti jasno usmerjeno v naložbe, ki imajo čim večji učinek na rast in delovna mesta, ter skrbno ocenjeno za čim bolj učinkovito izvajanje na tej pozni stopnji programskega obdobja.

Komisija je pripravljena upoštevati zmanjšanja v nacionalnem sofinanciranju.

Vsako zmanjšanje bi moralo biti pogojeno z (a) zagotovitvijo, da bo prispevalo k doseganju pomembnih prednostnih področij politike, kot so inovacije v MSP, energetska učinkovitost in obnovljivi viri energije, železnice, izobrazba in socialna vključenost ter gradnja zmogljivosti, in (b) namensko uporabo nacionalnih sredstev, ki so se sprostila za pomoč nacionalnim naložbam za krepitev rasti, zlasti naložbam s kratkoročnim in proticikličnim učinkom ali tistim naložbam, katerih izvajanje presega konec tekočega programskega obdobja.

Iz preteklih in tekočih programov je treba pridobiti pomembne izkušnje ...

Na podlagi spoznanj zaradi poznega začetka programov 2007–2013, bo Komisija še naprej pozivala k sprejetju vseh potrebnih zakonodajnih aktov, da bi se izognila zamudam pri začetku novih programov. Poleg tega bo tesno sodelovala z državami članicami pri sprejetju novih programov ter je že začela neuradne priprave z vsemi državami članicami. Komisija opozarja, da se upravičenost v okviru tekočega obdobja konča decembra 2015[20] ter da morajo države članice urediti prekrivanje tekočih in prihodnjih programov, da se izognejo zamudam pri naložbah v okviru novih programov.

... okrepiti je treba tudi vrednotenje in uporabo kazalnikov ...

Pomembno je, da države članice in organi upravljanja nadaljujejo z vrednotenjem učinka posegov, ki koristijo pomoč do konca tega programskega obdobja. To bo vodilo do boljšega razumevanja kakovosti naložb ter boljšega razumevanja, kateri ukrepi so najučinkovitejši in zakaj.

Enako pomembno je utrditi uporabo in spremljanje kazalnikov, zlasti skupnih kazalnikov. To je osrednja značilnost naslednjega programskega obdobja.

… v prihodnosti pa bo potrebno boljše programiranje.

Programi 2007–2013 imajo močne mehanizme za sledenje denarnemu toku in črpanje, vendar šibkejše za nastavitve, spremljanje in vrednotenje ciljev. Poročila so tehtna v zvezi s črpanjem, vendar težko zagotavljajo prepričljivo predstavitev, podprto s količinsko opredeljenimi informacijami o napredku pri doseganju ciljev. To poročilo in spremni delovni dokumenti služb so prvi poskus analize prispevkov, učinkov in rezultatov, o katerih so poročale države članice. Komisija meni, da bo javna razprava o teh dejstvih in številkah dala pomembno spodbudo državam članicam in regijam za izboljšanje kakovosti njihovega poročanja. Na koncu bodo te povratne informacije prispevale k učinkovitejšemu doseganju ciljev politike.

Opravljena analiza tega poročila potrjuje pomembnost predlogov, ki jih je Komisija podala za naslednje programsko obdobje, da se vzpostavi močnejša usmeritev politike v rezultate in uspešnost, s tematsko in finančno osredotočenostjo, predhodnimi pogoji za zagotavljanje kakovosti naložb in hitro izvajanje ter rednim, zanesljivim in zgodnejšim poročanjem. Dosega se dober napredek pri doseganju soglasja med državami članicami in Evropskim parlamentom glede tega temeljnega prehoda v usmeritvi politike. To bo v prihodnosti prineslo več odgovornosti za dosežene rezultate in za porabljena sredstva.

[1] Člena 29–30 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006. Javno dostopna poročila so na voljo tu: http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm.

[2] SWD(2013) 129 final, 18.4.2013.

[3] Letni pregled rasti 2013, november 2012 – http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2013_en.pdf.

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee1_en.pdf.

[5] Prihodnje 8. poročilo o napredku. Glej tudi oddelek 2 „Zbirnega poročila o dosežkih kohezijske politike 2012“ (ESRR/kohezijski sklad) strokovne mreže za vrednotenje GD za regionalno in mestno politiko – http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm.

[6] CZ, GR, IT, PL, PT, RO in SK.

[7] PL in UK.

[8] BG in PL.

[9] Strokovna mreža za vrednotenje uspešnosti kohezijske politike 2007–2013. Zbirka nacionalnih poročil 2012: http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm#1.

[10] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/economic_crisis_sec20101291.pdf

[11] BG, CY, ES, HU, IE, IT, LT, LV, SI in UK

[12] BG, IT, LT, LV, PL, RO, SI in SK.

[13] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/barroso/report_en.pdf

[14] Več podrobnosti držav članic je na voljo v tematskih seznamih, ki so priloženi temu poročilu.

[15] Ta številka je podcenjena, saj so morale biti regije v državah članicah, ki uporabljajo različne merske enote, izključene iz zbiranja podatkov.

[16] Te številke se bodo znatno povečale v naslednjih mesecih, saj izvedba večjih infrastrukturnih projektov traja dlje časa, več rezultatov pa bo na voljo šele na koncu programskega obdobja.

[17] Podatki, navedeni za vseživljenjsko učenje, zajemajo obdobje od 2007 do konca 2010.

[18] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/expert_innovation/2011_synthesis_national_reports.pdf

[19] Te informacije bodo na voljo glede na temo ob prejemu letnih poročil o izvajanju 2012 (konec junija 2013).

[20] Člen 56,1 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006.