Vsebina

Povzetek. 3

1........... Uvod. 5

2........... Gospodarska gibanja in ekonomski izzivi 8

2.1........ Nedavna gospodarska gibanja. 8

2.2........ Izzivi 9

3........... Ocena programa politik. 12

3.1........ Fiskalna politika in obdavčitev. 14

3.2........ Finančni sektor 22

3.3........ Trg dela, izobraževanje in socialne politike. 25

3.4........ Strukturni ukrepi za spodbujanje rasti in konkurenčnosti 27

3.5........ Modernizacija javne uprave. 30

3.6........ Državno lastništvo in prestrukturiranje podjetij 32

4........... Pregledna razpredelnica. 38

5........... Priloga. 44

Povzetek

GOSPODARSKI OBETI

Slovensko gospodarstvo je po nizki rasti v obdobju 2010–2011 znova zdrsnilo v recesijo. Realni BDP se je leta 2012 zmanjšal za 2,3 % in se bo po napovedih v letu 2013 skrčil še za dodatna 2 % ob enakomernem upadanju domačega povpraševanja, preden se bo leta 2014 stabiliziral. Dolgotrajna šibkost gospodarstva je vzrok za umirjeno inflacijo ter manjši razpoložljivi dohodek in posojila. Brezposelnost še vedno narašča in naj bi leta 2014 dosegla 10,3 %. V skladu z napovedmi naj bi proračunski primanjkljaj leta 2013 občutno presegal 3 % BDP, kar je rok, kot ga je Svet določil v priporočilu iz leta 2009, dolg države pa naj bi presegel mejno vrednost 60 % BDP.

KLJUČNA VPRAŠANJA

Recesija še zaostruje izziv, ki ga predstavlja razdolževanje prekomerno zadolženih podjetij. Poroča se o vseh večjih finančnih težavah tako v državnih kot v zasebnih podjetjih, kar je eden najpomembnejših vzrokov za visoke ravni slabih posojil. Posledično so večje banke v državni lasti beležile precejšnje izgube, zaradi česar so potrebne nadaljnje dokapitalizacije, obseg posojil podjetjem pa se je zmanjšal. Ovire v poslovnem okolju in šibko korporativno upravljanje podjetij v državni lasti zavirajo naložbe in neposredne tuje naložbe, za trg dela pa sta značilna razdrobljenost in nezadostna prožnost. Nadaljuje se torej pretekli trend izgubljanja stroškovne konkurenčnosti in deleži na izvoznih trgih se še naprej zmanjšujejo. V poglobljenem pregledu iz leta 2013 so bile poudarjene pomembne šibke točke. Komisija je v spremnem sporočilu k poglobljenim pregledom ugotovila, da v Sloveniji obstajajo čezmerna neravnotežja.

Slovenija je začela izvajati nekatere reforme, da bi izpolnila priporočila za Slovenijo, ki jih je Svet objavil v okviru svojega priporočila iz leta 2012. Kratkoročno so bile nekoliko konsolidirane javne finance. Parlament je odobril ustavno podlago za vključitev pravila o uravnoteženih javnih financah v ustavo. Vendar pa so potrebni dodatni ukrepi za konsolidacijo in izboljšave srednjeročnega proračunskega okvira. Decembra 2012 je bila sprejeta pokojninska reforma, ki pa bo omogočala zmanjšanje pritiska na javne finance samo do leta 2020. Za ohranjanje stabilnosti finančnega sektorja je parlament sprejel zakonodajo o prestrukturiranju bank, vendar pa načrtovani pregled kakovosti aktive bank še ni bil izveden, bilance stanja bank še niso bile očiščene, upravljanje v bančnem sektorju je treba izboljšati in načrti za privatizacijo bank so šele v začetni fazi. Marca je bila sprejeta pomembna reforma za odpravo togosti in razdrobljenosti trga dela, sledila pa ji bo potrebna ureditev študentskega dela. Plačna masa v javnem sektorju se je zmanjšala, vendar se je minimalna plača še naprej povečevala, prav tako pa so možne precejšnje izboljšave z vidika ujemanja kvalifikacij delovne sile s potrebami delodajalcev. Slovenski državni holding še ne deluje in napovedana novela zadevnega zakona o SDH bi lahko ogrozila potrebne izboljšave korporativnega upravljanja in predvideno privatizacijo. Hitra prodaja petnajstih podjetij, ki so bila pred kratkim določena za popolno privatizacijo, vključno z nekaj večjimi družbami, bo pokazala na prijaznejše poslovno okolje in pripomogla k privabljanju zelo potrebnih neposrednih tujih naložb. Čeprav z nekolikšno zamudo, se je deregulacija poklicev začela in ustanovljena je bila Javna agencija za varstvo konkurence.

Glavni izzivi Slovenije so prestrukturiranje bank, izboljšanje korporativnega upravljanja podjetij v državni lasti in odprava čezmernih makroekonomskih neravnotežij.

· Javne finance: javnofinančni primanjkljaj se je znatno zmanjšal na 4,0 % BDP v letu 2012 s 6,4 % BDP v letu 2011. Vendar se ne pričakuje, da bo Slovenija odpravila čezmerni primanjkljaj do leta 2013, tudi zaradi visokih stroškov dokapitalizacije bank. Za zagotovitev dolgoročne vzdržnosti je treba okrepiti srednjeročni proračunski okvir in izdatkovno fiskalno pravilo. Pogojne obveznosti države so med največjimi v EU, kar zahteva ukrepe za začetek njihovega zmanjševanja. Potrebne so nadaljnje pokojninske reforme za stabilizacijo deleža odhodkov za pokojnine po letu 2020.

· Bančni sistem: za zagotovitev stabilnosti in ponovno rast je potrebno odločno izvajanje celovite strategije za bančni sektor. Prenos finančnih težav s podjetij na banke in z bank na državo se je okrepil, kar omejuje možnosti financiranja za banke in državo. Gospodarski upad je nadalje oviral izboljšanje bilance stanja in povzročil čedalje večjo izpostavljenost bank slabim posojilom, ki so v letu 2012 dosegla 14,4 % (24,5 % za posojila podjetjem). Banke so vse bolj odvisne od financiranja s strani ECB in vlog države.

· Podjetja v državni lasti: korporativno upravljanje podjetij v državni lasti, ki predstavljajo eno šestino skupne dodane vrednosti, je treba precej izboljšati. Podjetja v državni lasti tvorijo zapleteno mrežo pogosto finančno nestabilnih bank, zavarovalniških skupin in nefinančnih družb, ki so lastnice druga druge. «Uspešnejša podjetja v državni lasti pogosto uporabljajo svoja finančna sredstva za dokapitalizacijo drugih podjetij v državni lasti, ki so v težavah. To ovira produktivne naložbe, neposredne tuje naložbe in privatizacijo, ki so potrebne za povečanje produktivnosti, poglobitev kapitalskih trgov in okrepitev prelivanja tehnologij. Podjetja v državni lasti obremenjujejo javne finance – kapitalski transferji podjetjem v državni lasti, ki so ustvarjala izgubo, so prispevali 1,4 odstotne točke k proračunskemu primanjkljaju v višini 6,4 % BDP v letu 2011, skupni dolg nebančnih podjetij v državni lasti pa je dosegel približno 30 % BDP, za večino katerega se uporabljajo državna jamstva.

· Prestrukturiranje podjetij in postopki zaradi insolventnosti: okvir za insolventnost ne vključuje ustreznih spodbud in sankcij, ki bi zagotovile, da podjetja sprožijo postopek zaradi insolventnosti v zgodnji fazi, prav tako so šibke spodbude za zgodnjo zunajsodno poravnavo. Sodni postopki za „prisilno poravnavo“ so zapleteni in naklonjeni dolžnikom, kar je zlasti odvračalno za MSP in mikropodjetja.

· Trg dela: splošna stopnja zaposlenosti je v letu 2012 ostala nespremenjena, brezposelnost mladih pa se je precej povečala. Dolgotrajna brezposelnost je še naprej naraščala, zlasti pri starejših in nizko kvalificiranih delavcih. Prožnost trga dela ni zadostna zaradi visoke zaščite pogodb za nedoločen čas, razdrobljenost trga dela pa je zelo razširjena, tudi zaradi ohlapne ureditve študentskega dela. Minimalna plača je glede na delež povprečne plače med najvišjimi v EU in se še naprej samodejno povečuje na začetku vsakega leta za stopnjo inflacije v prejšnjem letu. Kljub vse večji brezposelnosti se udeležba v aktivnih politikah na trgu dela zmanjšuje, vloga delodajalcev v poklicnem izobraževanju in usposabljanju pa ostaja šibka.

· Konkurenčnost in poslovno okolje: Ne glede na zmerno rast plač, je zmanjševanje produktivnosti preprečilo izboljšanje stroškovne konkurenčnosti glede na leto 2012. Kljub močnemu potencialu, ima Slovenija enega najnižjih deležev neposrednih tujih naložb med novimi državami članicami EU (31 % BDP v letu 2012) in šibak izvoz (njen izvozni tržni delež se je v zadnjih treh letih zmanjšal za 6,4 %). Poklicne storitve, ki predstavljajo okrog 10 % BDV, ostajajo močno regulirane. Nedavno ustanovljena Agencija za varstvo konkurence še ni finančno neodvisna. Prav tako predstavljajo izziv prenos tretjega energetskega svežnja in izboljšave pravosodnega sistema.

1. Uvod

Komisija je maja 2012 Sloveniji dala niz priporočil[1] glede politik na področju gospodarskih in strukturnih reform. Svet Evropske unije je na podlagi teh priporočil julija 2012 sprejel sedem priporočil za Slovenijo[2]. Ta priporočila so se nanašala na javne finance in fiskalno upravljanje, pokojninsko reformo, bilance stanja bančnega sektorja, razdrobljenost trga dela, neskladje med ponudbo in povpraševanjem po znanjih in spretnostih na trgu dela ter izbrane vidike poslovnega okolja in določanja plač.

Komisija je novembra 2012 objavila letni pregled rasti za leto 2013[3] in poročilo o mehanizmu opozarjanja[4]. Letni pregled rasti za leto 2013 vsebuje predloge za pet prednostnih nalog, ki naj bi v letu 2013 državam članicam pomagale pri doseganju rasti: izvajanje diferencirane in rasti prijazne fiskalne konsolidacije, ponovna vzpostavitev dodeljevanja posojil gospodarstvu, spodbujanje rasti in konkurenčnosti za danes in jutri, zmanjševanje brezposelnosti in družbenih posledic krize ter posodobitev javne uprave. Poročilo o mehanizmu opozarjanja za leto 2012 je služilo kot instrument za začetno preverjanje pri ugotavljanju neravnotežij ali obstoja tveganja zanje v državah članicah. Slovenija je bila skupaj s 13 drugimi državami članicami izbrana za poglobljen pregled[5] .

Na podlagi poglobljenega pregleda o stanju Slovenije iz leta 2013 je Komisija v svojem sporočilu z dne 10. aprila 2013 ugotovila, da v Sloveniji obstajajo čezmerna ekonomska neravnotežja. Ta neravnotežja so tesno povezana z izzivi, ugotovljenimi v evropskih semestrih za leti 2011 in 2012, glavni poudarek pa je na verodostojni obnovi bančnega sistema, boljših strukturah upravljanja, privatizaciji, umiku ovir za neposredne tuje naložbe, izboljšanju poslovnega okolja, trendih na področju stroškovne konkurenčnosti, ki bi podpirali prilagajanje, in izboljšanju sposobnosti prilagajanja na mikroekonomski ravni. Slovenija je v sporočilu pozvana, naj hitro in odločno dokonča začete reforme ter v svoj nacionalni program reform in program stabilnosti za leto 2013 vključi celovite in podrobne politične ukrepe.

Slovenija je 9. maja 2013 glede na priporočila iz leta 2012, letni pregled rasti za leto 2013, poročilo o mehanizmu opozarjanja za leto 2012 in poglobljeni pregled iz leta 2013 predstavila posodobljen reformni program in posodobljen program stabilnosti. Programa vsebujeta informacije o napredku, doseženem od julija 2012, in načrtih vlade za prihodnost. Informacije iz teh programov so podlaga za oceno v tem delovnem dokumentu služb Komisije.

O nacionalnem reformnem programu so razpravljali pristojni odbori Državnega zbora in Ekonomsko-socialni svet (obe telesi vključujeta predstavnike združenj delojemalcev in delodajalcev). Program stabilnosti je bil predmet razprave v pristojnih odborih Državnega zbora.

Finančni minister je 23. maja 2013 poleg teh dokumentov Komisiji poslal tudi dopis, v katerem je povzel ključne zaveze iz nacionalnega reformnega programa ter jih prilagodil ali pojasnil v šestih vidikih v zvezi z oddelkoma 3.2 in 3.6 tega delovnega dokumenta služb Komisije (glej okvir 1).

Okvir 1: Ključne točke dopisa finančnega ministra podpredsedniku Komisije Olliju Rehnu z dne 23. maja 2013 · Organi so po potrebi pripravljeni sodelovati s Komisijo in ECB, da se zagotovijo pregledi kakovosti sredstev za izbrane banke, če ti pregledi ne ovirajo pravočasnega prenosa prve tranše sredstev, načrtovanega do konca junija. Organi so pripravljeni pokriti vse dodatne kapitalske primanjkljaje, ugotovljene v tem procesu; · ukrepom za krepitev bilanc stanja bank bo sledila faza konsolidacije bančnega sektorja; · vlada se zavezuje, da bo v celoti odprodala svoje deleže v 15 družbah, ki jih je določila za privatizacijo 8. maja in pričakuje potrditev v parlamentu pred koncem drugega četrtletja 2013; · zaveza iz nacionalnega reformnega programa o pripravi strategije za sektor državnih podjetij v četrtem četrtletju leta 2013 bo izvedena predčasno, in sicer do konca tretjega četrtletja 2013; · vsaka poraba javnih sredstev za prestrukturiranje podjetij bo izravnana z drugimi postavkami odhodkov.

Splošna ocena

Zaključek analize iz tega delovnega dokumenta služb Komisije je, da je Slovenija dosegla delni napredek pri izvajanju prejetih priporočil. Nacionalni reformni program, dodatni ukrepi, ki so jih napovedali organi in dopis z dne 23. maja 2013 vsebujejo pomembne nove zaveze. Čeprav so to dobrodošli koraki v pravo smer, je potreben celosten, podroben in časovno razdelan akcijski načrt za trajnostno reševanje političnih izzivov, ugotovljenih med poglobljenim pregledom, na podlagi katerega je Komisija ugotovila, da v Sloveniji obstajajo čezmerna neravnotežja, ter za povečanje zaupanja na trgu.

Sprejeti so bili pozitivni ukrepi za srednjeročno konsolidacijo javnih financ. Kljub konsolidaciji na podlagi odhodkov, napovedani v programu stabilnosti, niso navedeni vsi ukrepi, povezani z odhodki, poleg tega pa nekateri niso strukturne narave. Fiskalni napor je močno osredotočen na leto 2014, medtem ko program za leto 2013 predvideva le manjša izboljšanja strukturnega salda. Napovedi so predmet velikih tveganj, ki ogrožajo načrtovano odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2014 in doseganje srednjeročnega cilja do leta 2017.

Organi so s sprejetjem ustavne podlage za vključitev pravila o uravnoteženih javnih financah v ustavo storili prvi korak za okrepitev fiskalnega upravljanja v skladu za zakonodajo EU. Kljub temu morajo še izboljšati srednjeročni proračunski okvir in fiskalno pravilo, na katerih bi temeljil ustrezen srednjeročni cilj. Decembra 2012 je bila sprejeta pokojninska reforma, vendar so potrebne dodate reforme za zmanjšanje pritiska na javne finance v obdobju po letu 2020. Poleg tega je treba določiti dodatne ukrepe za zmanjšanje javnega dolga in pogojnih fiskalnih obveznosti. V okviru strukturnih reform je pomembno, da je parlament 24. maja 2013 zaostril ustavna pravila za razpis referenduma in potrditev zakona, predlaganega na referendumu.

Kar zadeva stabilizacijo bank, vsebuje dopis z dne 23. maja 2013 pomembne dodatne zaveze. Kot del celovite strategije za bančni sektor nameravajo organi izvesti pregled kakovosti bančnih sredstev za izbrano skupino bank, ki bo razdeljen na več faz, kar bi omogočilo pravočasno izvedbo prestrukturiranja banke NLB, največje domače banke, ki je že predmet postopka v zvezi z državno pomočjo. Cilj te strategije je izboljšati korporativno upravljanje bank in ustvariti kapitalsko močan in dobičkonosen bančni sistem, ki bo lahko podpiral realno gospodarstvo. V ta namen so organi pripravljeni zagotoviti potrebne finančne varovalne ukrepe, če bi banke potrebovale nadaljnje kapitalske injekcije. Prav tako so izrazili svojo pripravljenost za tesno sodelovanje s Komisijo in ECB, da bi zagotovili, da bo pregled ustrezal najvišjim mednarodnim standardom. Če se ti pomembni novi ukrepi vključijo v časovno omejen in celovit akcijski načrt, ki bi mu sledilo njegovo odločno izvajanje, bi to pomenilo potrebno sanacijo bančnega sektorja ter trajno izboljšanje zaupanja na trgu.

V celostni strategiji bi morali biti opredeljeni tudi ukrepi za okrepitev upravljanja, vodenja in nadziranja bank. Poleg dobrodošle odločitve vlade za prodajo njenega deleža banke NKBM, druge največje slovenske banke, bi zaveza za izboljšanje lastniške strategije, vodenja in upravljanja banke NLB, največje banke v državni lasti, z namenom izvedbe morebitne privatizacije močno povečala verodostojnost reform na tem področju.

Kar zadeva državno lastništvo bi celostna strategija in ustrezni podporni ukrepi močno pripomogli k reševanju izzivov, ugotovljenih med poglobljenim pregledom. Čeprav dobrodošle spremembe zakona o Slovenskem državnem holdingu krepijo zahteve glede poročanja in revizije, so potrebni dodatni ukrepi za zagotovitev hitrega in učinkovitega postopka privatizacije. Organi so se v dopisu zavezali, da bosta celostna strategija privatizacije in razvrstitev sredstev dokončana do konca tretjega četrtletja 2013, kar je prej, kot je bilo predvideno, in s tem bi morala biti v celoti obravnavana vsa preostala vprašanja na tem področju. Vlada je parlamentu 8. maja 2013 ločeno predložila seznam s 15 podjetji za privatizacijo, na katerem so med drugim druga največja banka in vodilno telekomunikacijsko podjetje ter nekaj manjših podjetij in manjšinskih deležev, in v skladu z dopisom pričakuje, da ga bo parlament potrdil do konca drugega četrtletja 2013. Izkušnje zadnjih desetletij kažejo na precejšnje tveganje pri izvedbi, ki ga lahko še okrepijo napovedane spremembe zakona o Slovenskem državnem holdingu. Določitev realističnega, a ambicioznega časovnega razporeda privatizacije teh podjetij po odobritvi v parlamentu bi pripomogla k nadaljnji krepitvi verodostojnosti in ublažitvi očitnih tveganj pri njenem izvajanju.

Pravne spremembe zakonodaje o plačilni nesposobnosti, ki jih je vlada sprejela aprila 2013, bodo izboljšale pravni okvir glede plačilne nesposobnost, verjetno pa bodo potrebni nadaljnji ukrepi, da bi se na tem področju vzpostavile zadovoljive razmere. Dodatne pravne spremembe za lažje izvensodno prestrukturiranje in pretvorbo dolga v nacionalnem reformnem programu niso podrobno opisane. Spremenjen je bil zakon o državni pomoči. S spremembami so pojasnjena in razširjena merila za upravičenost ter predvidena vloga neodvisnega vrednotenja. Vendar lahko te pravne spremembe povzročijo dodatna povečanja pogojnih fiskalnih obveznosti in odvračajo od izpolnjevanja dogovorov o zasebnem prestrukturiranju.

Nedavno sprejeta reforma trga dela je korak v pravi smeri, vendar še ne zagotavlja bistvenega učinka na razdrobljenost in fleksibilnost trga dela. Poleg tega je predvidena izvedba študije o analizi vzporednega trga dela, ki ga ustvarja študentsko delo, da se ugotovi, kakšna zakonodaja bo potrebna. Kar zadeva konkurenčnost stroškov plač, bodo nižje plače v javnem sektorju pomagale spodbujati potrebno prilagoditev v zasebnem sektorju. Nacionalni reformni program vsebuje dobrodošel cilj spremembe sistema minimalne plače, vendar je treba še opredeliti ustrezne ukrepe za dosego tega cilja. Kot zadnje je potreben dodaten napredek pri usklajevanju znanja in spretnosti s potrebami trga dela za spodbujanje zaposlovanja in novih naložb.

Načrtujejo se dodatne izboljšave poslovnega okolja. V nacionalnem reformnem programu je predstavljena vrsta ciljev za izboljšanje dolžine sodnih postopkov in zmanjšanje števila izvršilnih zadev. Za zagotovitev zadostnega napredka na tem pomembnem področju je treba natančno določiti ustrezne ukrepe. Poleg tega so v nacionalnem reformnem programu napovedani tudi nadaljnji ukrepi za racionalizacijo postopkov prostorskega načrtovanja. Z nekolikšno zamudo se je začela deregulacija poklicev. Ustanovljen je bil tudi neodvisen organ za konkurenco, vendar je bil njegov proračun zmanjšan, kar ovira njegovo pravilno delovanje.

2. Gospodarska gibanja in ekonomski izzivi

2.1. Nedavna gospodarska gibanja

Nedavna gospodarska gibanja

Slovenija je v letu 2012 ponovno zdrsnila v recesijo z zmanjšanjem realnega BDP za 2,3 %. Prva faza recesije v letu 2009 je zadela gospodarstvo na meji pregrevanja in se je s trgovinskih tokov hitro razširila na bruto investicije v osnovna sredstva, ki so upadle za 23 %. Nadaljnje upadanje bruto investicij v osnovna sredstva je zadušilo kratkotrajno na izvozu temelječe okrevanje v letih 2010 in 2011. K upadu gospodarske rasti v letu 2012 sta največ prispevala zmanjšanje zasebne potrošnje in dolgotrajna šibkost na področju naložb. To pomeni, da bo nedavna pozitivna prilagoditev tekočega računa verjetno večinoma ciklična in je posledica opazno nižjega domačega povpraševanja in zaposlovanja, medtem ko se trend izgubljanja stroškovne konkurenčnosti ni obrnil. Izvozni tržni deleži so se izgubili, izvozni rezultati pa so s komaj 0,3-odstotno rastjo v letu 2012 znatno slabši kot v primerljivih državah.

Domače povpraševanje je od leta 2009 šibko. Zasebna potrošnja se je v letu 2012 zmanjšala za skoraj 3 %, naložbe pa so še naprej strmo upadale in se v letu 2012 skupno zmanjšale za 9 % zaradi 12,6-odstotnega padca v sektorju gradnje in 5,9 % padca v sektorju opreme, čeprav ta nista bila tako strma kot v letu 2011. Tudi javnofinančni odhodki so se skrčili za 1,6 %. Ta konsolidacija je bila nujna zaradi procikličnosti porabe v letih pred krizo. Zamude pri nujno potrebnem prestrukturiranju podjetij in naraščajoča brezposelnost so bile med glavnimi dejavniki, ki so prispevali k strmemu upadu domačega povpraševanja. Potrebe po razdolževanju so se zgostile v podjetniškem sektorju zaradi kopičenja notranjih in zunanjih neravnotežij, zmanjšanih dobičkov in šibke gospodarske aktivnosti. Številna podjetja, zlasti tista, ki so usmerjena na lokalni trg, so imela težave s pravočasnim servisiranjem dolga in plačevanjem davkov. Ukrepi za reševanje bančnega sektorja in prestrukturiranje močno zadolženega podjetniškega sektorja so bili preloženi na leto 2013, do takrat pa banke ne morejo dajati novih zadostnih posojil podjetjem. Brezposelnost je zaradi tekoče konsolidacije v javnem in zasebnem sektorju naraščala, zakonska nefleksibilnost trga dela (zlasti, a ne samo v zvezi s pogodbami za nedoločen čas) pa ovira prilagajanje na ravni podjetij in izkrivlja ustvarjanje delovnih mest.

Prenos finančnih pretresov s podjetij na banke in z bank na državo se je okrepil, kar je omejilo možnosti financiranja za banke, podjetja in državo. Zaradi krčenja gospodarstva je bilo popravljanje bilanc stanja še dodatno oteženo, zato so bile banke neizogibno čedalje bolj izpostavljene problematičnim posojilom. Delež slabih posojil je v letu 2012 dosegel 14,4 % za vse vrste posojil in 24,5 % za posojila podjetjem. Zato so imele banke v letu 2012 na skupni ravni za 40 % večje izgube pri svojih posojilnih portfeljih. Zaradi težav na medbančnem trgu so bile banke čedalje bolj odvisne od financiranja ECB in depozitov države. Agencija Fitch je aprila 2013 znižala oceno petim največjim domačim bankam zaradi zamud pri reševanju težav bančnega sektorja in njihove izpostavljenosti prezadolženemu podjetniškemu sektorju. Dostop Slovenije do trgov državnih dolžniških vrednostnih papirjev je bil v večjem delu leta 2012 omejen, čeprav je bil ponovno omogočen z večjo izdajo obveznic v ameriškem dolarju oktobra 2012. Država se je lahko v začetku maja 2013 ponovno refinancirala zahvaljujoč veliki likvidnosti mednarodnih kapitalskih trgov. Vendar se je ta izdaja obveznic, ki je bila končana pred izvedbo ključnih reform in pred sprejetjem rebalansa državnega proračuna, izkazala za precej drago. Premajhen napredek pri izvajanju reform, zapletenost državnega lastništva in nerazjasnjeni dvomi o dejanskem obsegu pogojnih obveznosti še naprej pritiskajo na gospodarsko okrevanje Slovenije in ogrožajo vzdržnost javnih financ.

Gospodarski obeti

Recesija v Sloveniji se poglablja z naraščajočo brezposelnostjo in popravljanjem napovedi za rast navzdol. Po pričakovanjih se bo realni BDP v letu 2013 zmanjšal za dodatna 2 % zaradi enakomernega upadanja domačega povpraševanja, v letu 2014 pa se bo v najboljšem primeru stabiliziral. Dolgotrajna šibkost gospodarstva in domače potrošnje je znižala inflacijo, stroške dela in rast kreditov ter povzroča še večji presežek tekočega računa. Obstoječa neravnotežja v bančnem in podjetniškem sektorju bodo po pričakovanjih še pritiskala na rast in fiskalno prilagajanje tako v letu 2013 kot 2014. V skladu s tem ni pričakovano, da bo primanjkljaj odpravljen do konca leta 2013 in po napovedih se bo državni dolg naglo zvišal nad mejo 60 %. Dodatne zamude pri reševanju bančne krize in prestrukturiranju močno zadolženega podjetniškega sektorja so že povzročile popravek napovedi rasti navzdol. Vsako odlaganje obsežnih strukturnih reform, ki so potrebne in so bile le delno začete, bi povzročilo nadaljnje poslabšanje obetov za rast.

Velik upad zasebne potrošnje in nizke naložbe ostajajo glavna ovira za rast, medtem ko izvoz kaže znake skromnega okrevanja. Zasebna potrošnja naj bi v letu 2013 kljub rahlemu izboljšanju zaupanja potrošnikov v prvih nekaj mesecih leta 2013 upadla za 3,7 %, v letu 2014 pa za 1,9 %, in sicer zaradi šibkih osnovnih dejavnikov. Nadaljnje povečanje brezposelnosti, ki naj bi dosegla 10 % v letu 2013 in 10,3 % v letu 2014, je eden glavnih dejavnikov, ki prispevajo k negativnemu trendu na področju potrošnje. Napoved za področje bruto investicij v osnovna sredstva za leto 2013, ki je sicer še vedno negativna, je bila popravljena nekoliko navzgor na padec v višini 5 % zaradi pričakovane enkratne investicije v stroje za nedavno zgrajeno termoelektrarno in povečanega črpanja sredstev EU v letu 2013. Kljub temu se investicije v osnovna sredstva še naprej zmanjšujejo v skladu s potrebami podjetniškega sektorja po razdolževanju, pritiski na bilance stanja bank in omejen dostop do posojil. Pozitivni znaki v podatkih o izvozu kažejo na postopno povečevanje obsega s pričakovano rastjo v višini 1,25 % v letu 2013 in 3,25 % v letu 2014 ter na postopen premik proti hitreje rastočim trgom zunaj EU. Vendar Slovenija še naprej izgublja tržne deleže v primerjavi z drugimi trgovinskimi partnerji v EU zaradi obstoječih trenj na trgu dela in kapitalskem trgu ter počasnega prilagajanja stroškovne konkurenčnosti.

Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije iz programa stabilnosti in nacionalnega reformnega programa, je bil marca 2013 popravljen navzdol. Po napovedih Urada za makroekonomske analize in razvoj (UMAR) bo realni BDP v letu 2013 še upadel za 1,9 %, po letu 2014 pa se bo stabiliziral in postopno okrepil. Glede na trenutno razpoložljive informacije, vključno z napovedjo iz pomladi 2013, ki so jo pripravile službe Komisije, in notranjimi napovedmi za rast po letu 2014[6], se zdi makroekonomski scenarij UMAR za leto 2013 razumen, scenarij za leto 2014 in pozneje pa optimističen glede na napovedane konsolidacijske ukrepe. Razlika je predvsem posledica hitrejšega in močnejšega okrevanja naložb v napovedi UMAR, medtem ko je Komisija glede na zamude in negotovost v s prestrukturiranjem bančnega in podjetniškega sektorja previdnejša.

2.2. Izzivi

Komisija je na podlagi poglobljenega pregleda o stanju Slovenije iz leta 2013 10. aprila ugotovila, da v Sloveniji obstajajo čezmerna ekonomska neravnotežja, ki se hitro kopičijo. Komisija je v sporočilu z dne 10. aprila (glej tudi okvir 2) Slovenijo pozvala, naj hitro in odločno nadaljuje z reformami ter v svoj nacionalni program reform in program stabilnosti za leto 2013 vključi celovite in podrobne politične ukrepe, da se ta trend obrne. Odpravljanje teh neravnotežij, ki ogrožajo delovanje gospodarstva in prispevajo k možnim negativnim učinkom na monetarno unijo, je trenutno največji izziv za Slovenijo, ki ga mora prednostno rešiti. Natančneje to zajema:

(i) verodostojno obnovo bančnega sistema z uravnoteženim svežnjem ukrepov ter ohranjanje finančne stabilnosti s preudarnim nadzorom in boljšimi strukturami upravljanja;

(ii) solidnejše financiranje neto stanja mednarodnih naložb in rast s pomočjo neposrednih tujih naložb, ki jih bo spodbujalo izboljšanje poslovnega okolja;

(iii) trende na področju stroškovne konkurenčnosti, ki bi podpirali prilagajanje in pomagali preprečevati ponoven pojav zunanjih neravnotežij z nadaljnjim nadzorom nad plačami v javnem sektorju, prilagoditvijo določanja minimalnih plač in sklopom reform trga dela ter

(iv) izboljšanje sposobnosti prilagajanja na mikroekonomski ravni, zlasti v povezavi z državnim lastništvom in institucijami na trgu dela.

Izzivi, izpostavljeni v okviru postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežje za leto 2013, so na splošno skladni z tistimi iz letnega pregleda rasti za leto 2013 in močno sovpadajo z izzivi, ugotovljenimi v delovnem dokumentu služb Komisije za leto 2012, in sicer:

(i) zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ, vključno z obravnavanjem nizke stopnje zaposlenosti starejših delavcev; dodaten poudarek v letu 2013 je na področju dolgotrajne oskrbe;

(ii) sanacija finančnega sektorja;

(iii) izboljšanje obetov Slovenije glede zunanje trgovine, ki jih poslabšuje zmanjšanje stroškovne konkurenčnosti v preteklosti;

(iv) zmanjšanje razdrobljenosti trga dela, tudi zaradi „študentskega dela“ (to je čedalje pomembnejše zaradi udeležbe na trgu dela in enakopravne obravnave);

(v) izboljšanje splošnega poslovnega in konkurenčnega okvira, zlasti za storitveni sektor;

(vi) boljše izkoriščanje raziskav in razvoja ter zadovoljevanje potreb po novih znanjih in spretnostih za spodbujanje rasti in izboljšanje slovenske proizvodne strukture. ob naraščanju pritiska je nov poudarek na potrebi po usmerjanju virov v ključne prednostne naloge ter usklajevanju in spodbujanju poklicnega izobraževanja in usposabljanja v skladu s potrebami trga dela.

Poleg izzivov, izpostavljenih v letu 2012 in letnem pregledu rasti, so tukaj še ključna vprašanja v zvezi z:

· energetiko, kjer bi Slovenija lahko izkoristila možnosti trgovanja in povečala konkurenco na maloprodajni ravni ter si ob tem še bolj prizadevala za doseganje ciljev in izvedbo tretjega energetskega svežnja;

· pravosodnim sistemom, kjer bi lahko večja učinkovitost izboljšala poslovno okolje s krepitvijo zaupanja in stabilnosti;

· okoljsko trajnostjo, kjer so glavna vprašanja povezana s stroški onesnaževanja okolja, učinkovitostjo virov in zeleno rastjo.

Ekonomske politike, povezane s temi izzivi, zahtevajo celovit program reform, ki bo imel pozitivne učinke medsebojne krepitve na zaposlovanje, gospodarsko aktivnost, stabilnost finančnega sektorja in zmanjšanje neravnotežij. Ti ukrepi bi morali dopolnjevati ukrepe za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja in zagotoviti dolgoročno vzdržne javne finance.

Okvir 2. Glavni zaključki iz poglobljenega pregleda iz leta 2013 in ključna priporočila iz sporočila Komisije, COM(2013) 199 final z dne 10. aprila 2013 Komisija je na podlagi prejšnjega poglobljenega pregleda (maj 2012) v letu 2012 ugotovila, da v Sloveniji obstajajo makroekonomska neravnotežja, zlasti kar zadeva trende v zvezi z razdolževanjem podjetniškega sektorja, stabilnostjo bančnega sistema in v določeni meri tudi zunanjo konkurenčnostjo. Poudarila je potrebo po hitrem in premišljenem strateškem odzivu za zmanjšanje tveganja, da bi obstoječa neravnotežja postala čezmerna. V poglobljenem pregledu iz leta 2013 je bilo skladno z obsegom nadzora v okviru postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem ugotovljeno, da so se negativni gospodarski trendi in neravnotežja, ugotovljeni v letu 2012, poslabšali. Zlasti: · Ravni skupnega dolga zasebnega sektorja so pod povprečjem euroobmočja in opozorilnimi pragovi iz preglednice, vendar številna podjetja ostajajo prekomerno zadolžena, kar povzroča nadaljnjo rast slabih posojil. · Slovenski bančni sektor je manjši od polovice povprečja za euroobmočje, vendar se največje domače banke še naprej soočajo z vedno slabšimi kreditnimi portfelji, kar pomeni, da bodo potrebne nadaljnje dokapitalizacije. Obseg posojil se manjša, sodelovanje med šibkimi bankami in državo pa se je okrepilo. Izboljšanje bilanc stanja podjetij in rast ovirajo recesija z dvojnim dnom in slabi obeti. · Neto zunanji dolg je razmeroma omejen in v tekočem računu je prišlo do presežka zaradi zgodovinsko nizkih vhodnih naložb in manjšega uvoza zaradi manjše gospodarske aktivnosti in zaposlenosti. Pretekli trend izgubljanja stroškovne konkurenčnosti se ni obrnil. Zmanjšali so se izvozni tržni deleži, izvozni rezultati pa so znatno slabši kot v primerljivih državah. · Politike za reševanje omejene sposobnosti prilagajanja gospodarstva še niso v celoti razvite. Pomemben pozitiven napredek sta bila sprejetje delne pokojninske reforme v zadnjih tednih leta 2012 in reforma trga dela, sprejeta v začetku marca. · Zapletena mreža državnega lastništva omejuje prilagajanje, izkrivlja dodeljevanje sredstev, odvrača neposredne tuje naložbe in škoduje javnim financam. Sprejeta je bila okvirna zakonodaja o prestrukturiranju in privatizaciji bank, vendar jo je še treba učinkovito izvesti. · Strateški izzivi, ki izhajajo iz teh razmer so med drugim: · verodostojna obnova bančnega sistema z uravnoteženim svežnjem ukrepov in ohranjanje finančne stabilnosti s preudarnim nadzorom ter boljšimi strukturami upravljanja, vključno z morebitno privatizacijo bank v državni lasti; · bolj premišljeno financiranje neto stanja mednarodnih naložb in rasti prek neposrednih tujih naložb, podprto z izboljšanim poslovnim okoljem; · trendi na področju stroškovne konkurenčnosti, ki bi podpirali prilagajanje in pomagali preprečevati ponoven pojav zunanjih neravnotežij z nadaljnjim nadzorom nad plačami v javnem sektorju, prilagoditvijo določanja minimalnih plač in sklopom reform trga dela; · izboljšanje sposobnosti prilagajanja na mikroekonomski ravni, zlasti v povezavi z državnim lastništvom in institucijami na trgu dela. Ti zaključki so bili izraženi v sporočilu Komisije, COM(2013) 199 final z dne 10. aprila 2013, v katerem je Komisija navedla: SLOVENIJA ima čezmerna makroekonomska neravnotežja. Da se zaustavi hitro kopičenje teh neravnotežij in se jih uspešno odpravi, je treba nemudoma politično ukrepati. [...]Slovenija bi zdaj morala odločno in nemudoma končati začete reforme ter vključiti celovite in podrobne politične ukrepe v svoj naslednji nacionalni program reform in program stabilnosti, da bi to gibanje zaustavila in ga obrnila v pravo smer.

V nadaljevanju tega dokumenta služb Komisije je podana ocena programa politike z ozirom na te izzive, pri čemer je poseben poudarek na ugotavljanju, ali je ta program dovolj daljnosežen, dovolj natančno časovno opredeljen in dovolj podroben, da bi se z njegovo izvedbo lahko uspešno odpravila ugotovljena čezmerna neravnotežja.

3. Ocena programa politik

Na splošno nacionalni reformni program kaže, da je Slovenija delno napredovala pri izpolnjevanju priporočil iz Priporočila Sveta, medtem ko je navedla le malo podrobnih podatkov glede reform, ki bi bile potrebne za odpravo čezmernih neravnotežij in reševanje izzivov politik iz poglobljenega pregleda.

Pozitivno je, da program stabilnosti napoveduje odpravo čezmernega primanjkljaja, ki bo dosežena predvsem z zmanjševanjem odhodkov in krepitvijo davčnega upravljanja v skladu z zakonodajo EU. Vendar je fiskalni napor močno osredotočen na leto 2014, medtem ko program za leto 2013 predvideva le manjša izboljšanja strukturnega salda.

Napovedi iz programa so predmet velikih tveganj, ki ogrožajo načrtovano odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2014. Makroekonomski scenarij, na katerem program temelji, se zdi optimističen, zlasti za leto 2014. Proračunske posledice nekaterih ukrepov, s katerimi se povečujejo prihodki, je težko oceniti, ker ni navedenih dovolj podatkov o davčnih stopnjah, davčni osnovi in morebitnih davčnih oprostitvah. Kljub napovedani konsolidaciji na podlagi odhodkov niso navedeni vsi ukrepi, povezani z odhodki, poleg tega pa jih veliko od njih ni strukturne narave.

Ukrepi, s katerimi bi se javni dolg in pogojne fiskalne obveznosti začeli zmanjševati, niso navedeni. Ni jasno prikazano, kako bo dosežen srednjeročni cilj do leta 2017. Poleg tega srednjeročni cilj programa ni primeren, ker ne upošteva v zadostni meri implicitnih obveznosti, povezanih s staranjem. Sicer je nedavna pokojninska reforma pomemben korak, ni pa navedenih konkretnih ukrepov za omejitev stroškov, povezanih s staranjem, po letu 2020.

Kar zadeva stabilizacijo bank, vsebuje dopis z dne 23. maja 2013 pomembne dodatne zaveze. Kot del celovite strategije bančnega sektorja nameravajo organi izvesti pregled kakovosti aktive bank, ki bo razdeljen na več faz. Tako bi lahko pravočasno izvedli prestrukturiranje banke NLB, največje domače banke, ki je že predmet postopka v zvezi z državno pomočjo. Cilj te strategije je izboljšati korporativno upravljanje bank in ustvariti kapitalsko močan in dobičkonosen bančni sistem, ki bo lahko podpiral realno gospodarstvo. V ta namen so organi pripravljeni zagotoviti potrebna finančna varovala, če bi banke potrebovale nadaljnje kapitalske injekcije. Prav tako so izrazili svojo pripravljenost, da tesno sodelujejo s Komisijo in ECB, da bi zagotovili, da bo pregled ustrezal najvišjim mednarodnim standardom. Če se ti pomembni novi ukrepi vključijo v časovno omejen in celovit akcijski načrt, ki bi mu sledilo njegovo odločno izvajanje, bi to pomenilo potrebno sanacijo bančnega sektorja ter trajno izboljšanje zaupanja v trg.

Vlada še vedno podpira Družbo za upravljanje terjatev bank (DUTB) kot institucionalno platformo za sanacijo bank. Zakon, ki ureja DUTB, omogoča, da se prenosi sredstev financirajo z do 4 milijardami EUR obveznic DUTB z državnim jamstvom, ter za dokapitalizacije namenja 900 milijonov EUR. V nacionalnem reformnem programu je vključen prvi poskus količinske opredelitve prenosov in opisa načrtov prenosov na DUTB na osnovi stresnih testov po načelu „od spodaj navzgor“, ki jih je izvedla Banka Slovenije. Te interne ocene Banke Slovenije temeljijo na vrsti predpostavk, ki niso izrecno opredeljene v nacionalnem reformnem programu in ki jih bo morda treba nadalje opredeliti. V dopisu je navedeno, da bo največja slovenska banka, NLB, določena sredstva prenesla na DUTB, in navaja, da so organi Komisiji že zagotovili potrebno dokumentacijo, v kateri so predlagani prenosi podrobno opisani. Za drugi dve veliki banki v državni lasti se bo najprej iskala zasebna rešitev. Ta pomembna nova pobuda zahteva tudi, da je treba ponovno proučiti načrte za prenose sredstev na DUTB. Pomembno bi bilo tudi pojasniti, v kakšnem razmerju je DUTB v primerjavi z ostalimi pobudami organov za prestrukturiranje podjetij.

Celovita strategija bi morala prav tako zagotoviti, da se ustrezno okrepijo bančno upravljanje, vodenje in nadzor, ker so ti elementi ključni za preprečevanje, da bi se ponavljale napake rešenih bank iz preteklosti. Nacionalni reformni program tega ne omenja. Največja banka v državni lasti, NLB, bo imela koristi od prenosa slabih sredstev na DUTB. Jasna zaveza za hitro izboljšanje lastniške strategije, vodenja in upravljanja te banke z namenom izvedbe morebitne privatizacije bi bila pomembna in z njo bi se koristno dopolnila odločitev vlade z dne 8. maja 2013, da proda svoj delež v NKBM, drugi največji banki v državi. Brez predvidene morebitne prodaje očiščenih bank takoj, ko bodo to omogočali tržni pogoji, se zdi utemeljitev pristopa z DUTB, ki ga zagovarja vlada, nejasna.

Celovita strategija in podporni ukrepi v zvezi z državnim lastništvom v realnem gospodarstvu bi bili potrebni za rešitev izzivov iz poglobljenega pregleda na tem področju. Od priprave oddelka 3.2 poglobljenega pregleda, na podlagi katerega je Komisija ugotovila, da v Sloveniji obstajajo čezmerna neravnotežja, je bilo predlaganih zelo malo novih ukrepov. Napovedana privatizacijska strategija in razvrstitev sredstev je predvidena za tretje četrtletje leta 2013 (tako je navedeno v dopisu). Čeprav je za izdelavo celovite strategije potrebno več časa, bi bilo pomembno čim prej navesti načela in cilje, na katerih bo ta strategija temeljila. Nacionalni reformni program ne temelji na splošni strategiji, napoveduje pa ad hoc privatizacije v maju 2013. To napoved utemeljuje s predlogom privatizacije 15 podjetij, poslanim v parlament 8. maja 2013, za katerega je v dopisu navedeno, da naj bi bil sprejet do konca drugega četrtletja leta 2013. Ta seznam vključuje nekaj pomembnih podjetij, kot je druga največja banka in vodilno telekomunikacijsko podjetje, poleg tega pa tudi manjšinske deleže in majhna podjetja. Določitev realističnega, a ambicioznega časovnega razporeda privatizacije teh podjetij po odobritvi v parlamentu bi pripomogla k nadaljnji krepitvi verodostojnosti in ublažitvi očitnih tveganj pri njenem izvajanju.

Ukrepi za izboljšanje korporativnega upravljanja podjetij v lasti države so bili odloženi. Medtem ko nekatere spremembe zakona o državnem holdingu krepijo zahteve o poročanju in reviziji, niso dovolj, da bi se z njimi zagotovil hiter in učinkovit postopek privatizacije. Izkušnje iz zadnjih desetletij kažejo na precejšnja tveganja za izvedbo privatizacije. Napovedane spremembe zakona o državnem holdingu predvidevajo razpršitev lastništva med javne in pol-javne institucije, kar ne bo olajšalo postopka privatizacije.

Pravne spremembe insolvenčne zakonodaje, ki jih je vlada sprejela aprila 2013, izboljšujejo insolvenčni pravni okvir, verjetno pa bodo potrebni nadaljnji ukrepi, da bi se na tem področju vzpostavile zadovoljive razmere. Primeren sistem pobud za lastnike, upnike in poslovodstvo bi bil ključnega pomena za uspešnost reforme. Vzpostavitev takšnih pobud bi bil lahko pomemben korak naprej k olajševanju prestrukturiranja podjetij in stabilizaciji bančnega sektorja. Ministrstvo za pravosodje namerava predlagati dodatne pravne spremembe za spodbujanje izvensodnega prestrukturiranja in pretvorbe dolga do konca maja 2013. Vendar v nacionalnem reformnem programu predlogi niso dovolj natančno predstavljeni, da bi lahko ocenili, ali lahko nova zakonodaja izpolni svoje cilje. Odpravljenih je bilo nekaj omejitev iz zakonodaje o državni pomoči, kar bi lahko povzročilo dodatna povečanja pogojnih fiskalnih obveznosti ter odvračalo od izpolnjevanja dogovorov o zasebnem prestrukturiranju. Nacionalni reformni program opisuje nekaj usmerjevalnih načel pri dodeljevanju državne pomoči, vendar navaja le malo podrobnosti v zvezi z njihovim izvajanjem v praksi.

Nedavna reforma trga dela je korak v pravi smeri, vendar še ni jasno, koliko bo vplivala na njegovo segmentacijo in prožnost. Vpliv reforme na trg dela se bo spremljal in bo podlaga za morebitne pravne spremembe. Načrtuje se analiza študentskega dela kot osnova za opredelitev, kako ga urediti, vključno z uvajanjem prispevkov za socialno varnost, ureditvijo minimalnega urnega plačila ter preprečevanjem zlorab. V nacionalnem reformnem programu je naveden cilj, da se pregleda določanje minimalne plače, vendar ustrezni ukrepi niso jasno opredeljeni.

Načrtujejo se dodatne izboljšave poslovnega okolja. Agencija za varstvo konkurence je bila ustanovljena leta 2013 in nacionalni reformni program predstavlja vrsto ciljev za izboljšanje dolžine sodnih postopkov in zmanjšanje števila izvršilnih zadev. Kar zadeva slednje, cilji niso vedno podprti s konkretnimi ukrepi. Poleg tega nacionalni reformni program napoveduje nadaljnje ukrepe za racionalizacijo postopkov prostorskega načrtovanja. Nazadnje je predstavljen načrt za deregulacijo poklicev.

3.1. Fiskalna politika in obdavčitev

Proračunska gibanja in dinamika dolga

Glavni cilji proračunske strategije iz programa so odprava čezmernega primanjkljaja, dosega uravnoteženega proračunskega položaja v strukturnem smislu do leta 2017 in stabilizacija deleža dolga na raven pod 55 % BDP. V programu je predvidena odprava čezmernega primanjkljaja v letu 2014. Nominalni primanjkljaj naj bi se postopno zmanjšal s 7,9 % BDP leta 2013 (4,2 % BDP brez dokapitalizacije bank) na 2,6 %, 2,1 % in 1,4 % BDP v obdobju 2014–2016. Na podlagi programa ti nominalni cilji pomenijo prilagoditve v ponovno izračunanem razmerju med strukturnim saldom in BDP[7] za 0,1 o.t., 1,2 o.t., –0,1 o.t. in 0,0 o.t. BDP v obdobju 2013–2016. Srednjeročni cilj je kot v prejšnji dopolnitvi opredeljen kot uravnotežen položaj v strukturnem smislu. Zdi se, da srednjeročni cilj ne upošteva v zadostni meri implicitnih obveznosti, povezanih s staranjem[8]. Program predvideva dosego srednjeročnega cilja leta 2017, kar je dve leti pozneje kot v prejšnji dopolnitvi. Vendar po trenutnih proračunskih načrtih ni verjetno, da bo lahko Slovenija dosegla svoj cilj, ki je izpolniti srednjeročni cilj do leta 2017, ne da bi sprejela dodatne konsolidacijske ukrepe.

Javnofinančni primanjkljaj se je občutno zmanjšal s 6,4 % BDP leta 2011 na 4,0 % BDP leta 2012. Rast prihodkov, ki je bila nižja od pričakovane (–0,7 % v primerjavi z 0,4 %), je izhajala predvsem iz nepričakovano nizkih prihodkov iz naslova dohodnin, davkov od premoženja in kapitalskih transferjev, kar v veliki meri pojasnjuje razliko do nedoseženega ciljnega primanjkljaja v višini 3,5 % BDP[9] iz prejšnje dopolnitve. Skupni odhodki so se zmanjšali nekoliko več kot dohodki, vknjiženi v proračun (–5,4 % v primerjavi z –5,3 %). S seštevkom precejšnjega zmanjšanja javnih naložb in manjših odhodkov za obresti, kot so bili vknjiženi v proračunu, zaradi odloženih izdaj obveznic so se izravnale prekoračitve na področjih plačil zaposlenim, vmesne porabe in kapitalskih transferjev, vključno z dokapitalizacijo največje banke. Izvedena je bila fiskalna konsolidacija v skladu s priporočilom za leto 2012. Čeprav ciljni primanjkljaj za leto 2012 v višini 3,5 % BDP ni bil dosežen, se je razmerje med strukturnim saldom in BDP precej izboljšalo, in sicer za 2,0 o.t.. Zakon o uravnoteženju javnih financ iz maja 2012 je najbolj daljnosežen konsolidacijski zakon, sprejet od leta 2009, in pozitivno učinkuje na proračun tudi v letu 2013. Poleg tega zakona so bili sprejeti še dodatni konsolidacijski ukrepi za povečanje prihodkov za leto 2013.

Nominalni ciljni primanjkljaj za leto 2013 v višini 7,9 % BDP vključuje pričakovane dokapitalizacije bank. Potrebe bank po dokapitalizaciji se ocenjujejo na 1,3 milijarde EUR ali na 3,7 % BDP, medtem ko napoved služb Komisije iz pomladi leta 2013, pripravljena konec aprila 2013, vključuje znesek v višini 420 milijonov EUR ali 1,2 % BDP za dve največji banki. Brez teh transakcij bi nominalni ciljni primanjkljaj v programu znašal 4,2 % BDP. Tako je ciljni primanjkljaj za leto 2013[10] višji od primanjkljaja iz obvestila glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz marca 2013 ter prejšnje dopolnitve (v katerih je bil določen na 3,0 % BDP oziroma 2,5 % BDP). Poleg baznega učinka iz leta 2012, popravek iz leta 2013 v primerjavi s prejšnjo dopolnitvijo v veliki meri izhaja iz socialnih transferjev, zlasti odhodkov za pokojnine. V napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 se napoveduje ciljni primanjkljaj za leto 2013 v višini 4,1 % BDP. Vendar v primerjavi s programom ne vključuje povečanja odhodkov za obresti zaradi izdaj obveznic maja 2013 ter napoveduje nižje kapitalske transferje (ob neupoštevanju dokapitalizacije bank) v skladu s padajočim trendom v zvezi s to postavko v preteklih letih. Ta dva dejavnika v veliki meri pojasnjujeta, zakaj so napovedi služb Komisije in napovedi iz programa za primanjkljaj za leto 2013 skoraj enake kljub dodatnim konsolidacijskim ukrepom iz programa.

Potek konsolidacije v obdobju, ki ga zajema program, je osredotočen na leto 2014. Nominalni ciljni primanjkljaji za leto 2014 in naslednja leta so višji v primerjavi s prejšnjim programom, in sicer v glavnem zaradi baznega učinka iz leta 2013. Nominalna ciljna primanjkljaja za leti 2013 in 2014 (7,9 % oziroma 2,6 % BDP) pomenita precejšnje znižanje primanjkljaja, in sicer za 5,3 o.t. BDP (znižanje za 1,6 o.t. BDP ob neupoštevanju dokapitalizacij bank). Ciljna primanjkljaja za zadnji leti se bosta zmanjševala počasneje, in sicer za 0,5 o.t. BDP leta 2015 in za 0,7 o.t. BDP leta 2016. Prilagoditve primarnih saldov bodo nekoliko večje, saj se bodo odhodki za obresti še naprej povečevali[11]. V primerjavi s prejšnjim programom je zmanjšanje nominalnega primanjkljaja v letu 2014 ambicioznejše, leta 2015 pa spet malo manj obsežno. Konsolidacija iz programa je osredotočena predvsem na stran odhodkov, medtem ko stran prihodkov prispeva približno eno tretjino. Pričakuje se, da bo delež prihodkov v razmerju do BDP med letoma 2012 in 2016 narasel za 0,6 o.t. (brez enkratnega prihodka[12] iz leta 2012). Predvideva se zlasti, da se bodo v razmerju z BDP povečali prihodki iz naslova dohodnine in davkov od premoženja. Delež odhodkov v razmerju do BDP naj bi se zmanjšal za 2,1 o.t. (brez enkratnih odhodkov[13] iz leta 2012) v istem obdobju, pri čemer naj bi bil poudarek na znižanju plačil zaposlenim, vmesne porabe in socialnih transferjev kot deležev BDP.

Ukrepi za zvišanje prihodkov so opredeljeni bolj natančno od ukrepov za znižanje odhodkov, pri vseh pa manjkajo podrobnejši podatki[14]. Poleg tega so ukrepi za zvišanje prihodkov bolj strukturne (trajne) narave od ukrepov za znižanje odhodkov. Proračunske posledice večine predvidenih ukrepov so količinsko opredeljene tako za leto 2013 kot tudi za leto 2014 (glej okvir 3). Vendar manjkajo ukrepi in njihove posledice za leti 2015 in 2016. Poleg tega program poudarja različne predvidene ukrepe za boj proti sivi ekonomiji in za izboljšanje pobiranja davkov, kar pa je težko oceniti in ti ukrepi tudi niso vključeni v napovedi iz programa.

Okvir 3. Glavni ukrepi

Glavni viri konsolidacije na strani prihodkov v skladu s programom so povečanje stopnje DDV, sprememba obdavčitve nepremičnin in morebitna uvedba kriznega davka na osebni dohodek. Na strani odhodkov bo leta 2013 prišlo do nadaljnjega znižanja plač v javnem sektorju. Znižanje bo veljalo do 31. decembra 2014. Za razliko od tega so drugi ukrepi na strani odhodkov manj jasni. Načrtujejo se nadaljnja zamrznitev indeksacije, zmerno zmanjšanje nekaterih stopenj socialnih nadomestil in zmanjšanje izdatkov za investicije. V letu 2014 so načrtovani dodatni, zaenkrat neopredeljeni, ukrepi za konsolidacijo odhodkov, s katerimi bi se izognili kriznemu davku na osebni dohodek. Podroben pregled proračunskih učinkov pomembnejših makrostrukturnih reform (npr. pokojninske reforme) v programskem obdobju ni na voljo.

|| Glavni proračunski ukrepi ||

|| Prihodki || Odhodki ||

|| 2012 ||

|| · Znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb z 20 % na 18 % ter višje olajšave za raziskave in razvoj ter naložbe pri dohodnini in davku od dohodkov pravnih oseb (–0,5 %) · Višje trošarine na tobačne izdelke, alkohol in mineralna olja (0,25 %) · Nova CO2 dajatev na mineralna olja (celoletni učinek 0,2%) · Višje (koncesijske) dajatve za študentsko delo (celoletni učinek 0,1 %) || · Preklicana indeksacija stopenj socialnih nadomestil (do konca 2014) (skupni učinek v letih 2012 in 2013 –0,3 %) · Plačna masa v javnem sektorju: neto zmanjšanje plač za 3 % (trajno), ukinitev indeksacije plač v javnem sektorju, zamik plačil za napredovanja (do junija 2013) (celoletni učinek –0,85 %) in trajna ukinitev tretjega in četrtega obroka povišanja plač v javnem sektorju, ki sta bila predvidena leta 2008 (–0,6 %) · Nižji dodatek za rekreacijo za upokojence (do konca leta, ki sledi letu, v katerem bo realna rast BDP presegla 2,5 %) (celoletni učinek –0,15 %) · Preklicana indeksacija pokojnin (2012) (–0,1%) · Nižji otroški dodatki za družine z višjim dohodkom (do leta, ki bo sledilo letu, v katerem bo realna rast BDP presegla 2,5 %) (celoletni učinek –0,2 %) · Nižje povečanje minimalnega dohodka za socialno ogrožene osebe (do leta 2015) (–0,1 %) · Različna zmanjšanja socialnih transferjev (trajna) (npr. nadomestila za veterane in štipendije) (celoletni učinek –0,1 %) ||

|| 2013 ||

|| · Znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb na 17 % (–0,1 %) · Višja dajatev za uporabo cest (celoletni učinek 0,1 %) · Nov davek na finančne storitve in spremenjen davek na bilančno vsoto bank (0,1 %) · Zvišanje stopenj DDV od 1. julija (celoletni učinek 0,7 %) · Nove trošarine na sladkor in sladila v pijačah ter na loterijske srečke od 1. avgusta (celoletni učinek 0,1 %) || · Znižanje regresa za letni dopust (–0,15 %) · Preklicana indeksacija plač v javnem sektorju (2013) (–0,15 %) · Ukinitev napredovanj v letu 2013 (–0,15 %) · Višji dodatek za prehrano za študente (trajen) (0,1%) · Dodatni ukrepi v zvezi z zmanjšanjem plač v javnem sektorju od 1. junija (celoletni učinek –0,2 %) · Nižja nadomestila za brezposelnost od 1. julija (celoletni učinek –0,05 %) · Nižji izdatki za investicije (celoletni učinek –0,3 %) · Zmanjšanje vmesne porabe (celoletni učinek –0,1 %) ||

|| 2014 ||

|| · Davek na nepremičnine (0,7 %) · Krizni davek na os. dohodek1 (0,8 %) || · Ukinitev indeksacije pokojnin (–0,1 %) · Ukinitev napredovanj v letu 2014 (–0,15 %) ||

|| Opomba: proračunski učinek, naveden v razpredelnici, je učinek, ki so ga nacionalni organi navedli v programu. Pozitiven predznak pomeni, da se kot posledica tega ukrepa prihodki/odhodki povečajo. Kako podrobni so podatki o ukrepih, je odvisno od vrste razpoložljivih informacij v programu stabilnosti in drugih proračunskih dokumentih. 1 Krizni davek na osebni dohodek bo uveden, če do leta 2014 ne bo dosežen politični dogovor glede strukturnih odhodkov. ||

Pri doseganju načrtovanih proračunskih ciljev so tveganja nakopičena predvsem na negativni strani. Za leto 2013 je doseganje nominalnega primanjkljaja na ravni 4,2 % BDP (ob neupoštevanju dokapitalizacije bank) videti dosegljivo. Vendar iz več razlogov to naj ne bi držalo za leto 2014 in pozneje. Prvič, makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, je bil pripravljen sredi marca, toda načrtovana struktura in obseg konsolidacijskih ukrepov sta bila razkrita šele na začetku maja. Pri tem ni jasno, v kolikšni meri je upoštevan vpliv konsolidacije, na primer na zasebno potrošnjo, na katero bodo verjetno vplivale višje stopnje DDV, davek na nepremičnine in morebitni krizni davek na osebni dohodek. V skladu z napovedjo Komisije iz pomladi 2013 naj bi se ob nespremenjenih politikah leta 2014 BDP zmanjšal za 0,1 %, pri čemer bi po scenariju, ki upošteva zgolj sprejete ukrepe, primanjkljaj znašal 4,9 % BDP. Ob upoštevanju tega je makroekonomski scenarij iz programa videti optimističen, zlasti v zvezi z letom 2014. Drugič, pričakovani prilivi iz davka na nepremičnine in morebitnega kriznega davka na osebni dohodek niso podprti z zadostnimi informacijami glede davčnih stopenj, davčne osnove in oprostitev[15]. Tretjič, ukrepi za konsolidacijo odhodkov v dogovoru s socialnimi partnerji so pretežno začasni, pri večini teh so vsako leto potrebna nova pogajanja, da bi se preprečil ponoven porast odhodkov. Poleg tega lahko napovedani morebitni davek na osebni dohodek zmanjša spodbude za dogovor glede zmanjšanja strukturnih odhodkov. Četrtič, pretekle izkušnje kažejo na možnost prekoračitve pri odhodkih, zlasti pri prejemkih zaposlenih in vmesni porabi. Višji prejemki zaposlenih v letu 2013 so lahko tudi posledica sodbe, ki jo vlada še vedno izpodbija in ki določa izplačilo zvišanja plač javnim uslužbencem, ki je bilo odloženo od oktobra 2010. Petič, v Sloveniji so spremembe zakonskih aktov do nedavnega spremljala tveganja referendumov[16]. Končno, pride lahko do dodatnih ukrepov za finančno podporo, zlasti bankam in podjetjem, ki unovčujejo jamstva, vključno z jamstvi, ki jih je v skladu z načrti vlade še vedno treba odobriti za pomoč pri prestrukturiranju prezadolženih nefinančnih družb[17]. V dopisu je pojasnjeno, da bodo dodatni izdatki iz naslova novih jamstev izravnani z drugimi odhodkovnimi postavkami, ni pa podrobnosti glede tega, kako bo v danem proračunskem letu dosežena zadostna proračunska fleksibilnost.

Navedena proračunska tveganja lahko delno ublažijo dejavniki, ki niso navedeni v programu. Prvič, prekoračitve pri primarnih tekočih odhodkih lahko do neke mere izravna večje zmanjšanje javnofinančnih naložb od načrtovanega, kakor se je že zgodilo v preteklosti. Vendar je prostora za take poteze vse manj, potem ko so se javne naložbe od leta 2009 v realnem smislu zmanjšale za 45 %, prav tako pa ni mogoče prezreti vpliva dodatnega krčenja javnih naložb na dolgoročno rast. Poleg tega napovedi iz programa ne vključujejo proračunskih posledic ukrepov za (i) povečanje osnove prispevkov za zdravstveno zavarovanje, (ii) izboljšanje pobiranja davkov in boj proti sivi ekonomiji ter (iii) legalizacijo nezakonitih zgradb. Končno, pravilo o uravnoteženih javnih financah lahko pozitivno vpliva na konsolidacijo, pri čemer je to odvisno od zaenkrat neopredeljenih izvedbenih določb.

Načrtovane prilagoditve preračunanega strukturnega salda so, z izjemo leta 2014, v celotnem programskem obdobju premajhne. V skladu z informacijami iz programa naj bi stopnja rasti javnofinančnih odhodkov v letu 2016 brez učinka diskrecijskih ukrepov prispevala k letni strukturni prilagoditvi v smeri srednjeročnega cilja. Razlog za to je, da je stopnja rasti odhodkov brez enkratnih odhodkov manjša od –0,51 %, kar je nižja referenčna stopnja, ki velja za Slovenijo v skladu z referenčno vrednostjo za odhodke. Vendar naj bi se ponovno izračunano razmerje med strukturnim saldom in BDP v skladu z načrti izboljšalo za 0,1 odstotne točke v letu 2013, 1,2 odstotne točke v letu 2014, –0,1 odstotne točke v letu 2015 in 0,0 odstotne točke v letu 2016[18]. Videti je, da ponuja izpad prihodkov v letu 2016 glede na nestandardno obnašanje elastičnosti prihodkov – upad deleža prihodkov v razmerju do BDP za 0,5 odstotnih točk – delno obrazložitev za odstopanje od prilagoditve v smeri srednjeročnega cilja za spremembo kazalnika strukturnega salda. V skladu s tem je na podlagi splošne ocene proračunskih načrtov Slovenije po načrtovani odpravi proračunskega primanjkljaja v letu 2016 pričakovati odstopanje od poteka prilagoditve v smeri srednjeročnega cilja, pri čemer se upoštevata strukturni saldo kot referenca in analiza odhodkov brez učinka diskrecijskih ukrepov. Zato del priporočila 1 iz leta 2012, ki se nanaša na napredek proti ustreznemu srednjeročnemu cilju, ni bil izveden.

V skladu s trenutnimi informacijami se konsolidacijski ukrepi iz programa ne zdijo zadostni za verodostojno in vzdržno odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2014. Ugotovljena tveganja, zlasti optimističen makroekonomski scenarij za leto 2014, in pomanjkanje informacij glede davčne osnove, davčnih stopenj in davčnih oprostitev v zvezi z davkom na nepremičnine in morebitnim kriznim davkom na osebni dohodek, vzbujajo dvome glede napovedi za prihodke iz programa. Napovedi za odhodke niso videti povsem podprte z ukrepi, ti pa so potrebni predvsem za leto 2015, ko bosta ukinjena morebitni začasni krizni davek na osebni dohodek in začasno znižanje plač v javnem sektorju, ki je bilo s socialnimi partnerji dogovorjeno maja 2013. Medtem ko so nekateri davki znatno nižji od evropskega povprečja, na primer davek na nepremičnine, pa predlagani krizni davek na osebni dohodek ne podpira ustvarjanja delovnih mest, ne spodbuja rasti in se lahko izkaže za oviro pri boju proti sivi ekonomiji. Poleg tega potrebe po obravnavi dinamike prihodkov ni mogoče v nedogled odlagati z zanašanjem na višanje davkov. Na primer, višji izdatki za obresti in rast števila starostnih upokojencev so v obdobju 2010–2012 skupaj privedli do povečanja skupnih odhodkov v povprečju za približno 0,5 % BDP. Tako napovedi Komisije iz pomladi 2013 kot program napovedujeta še znatnejše povečanje (0,75 % BDP) v letu 2013. Ob upoštevanju tega je očitna potreba po dodatnih prizadevanjih za konsolidacijo z zmanjšanjem strukturnih odhodkov, vključno z boljšo sistematsko oceno javne porabe na podlagi jasnih meril uspešnosti[19]. To bi tudi prispevalo k učinkovitemu izvajanju zavezujočega srednjeročnega proračunskega okvira.

Okvir 4. Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Slovenijo

Svet je 2. decembra 2009 sklenil, da v Sloveniji obstaja čezmerni primanjkljaj. Svet je priporočil, naj slovenski organi odpravijo stanje čezmernega primanjkljaja do leta 2013. V ta namen naj slovenski organi zlasti: (a) v letu 2010 izvajajo načrtovane ukrepe za fiskalno konsolidacijo; (b) v obdobju 2010–2013 zagotovijo povprečni letni fiskalni napor (zmanjšanje strukturnega primanjkljaja) v višini 0,75 % BDP; (c) določijo ukrepe, potrebne za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, če bodo ciklični pogoji to dovoljevali, in pospešijo zmanjševanje primanjkljaja, če bi se izkazalo, da bi bili gospodarski in proračunski pogoji boljši od pričakovanih v času priporočila. Da bi zmanjšala tveganja za dolgoročno vzdržnost javnih financ, bi morala Slovenija dodatno reformirati pokojninski sistem s čimprejšnjim zmanjšanjem izdatkov, povezanih s staranjem. Poleg tega je Svet slovenske organe pozval k izvedbi reform za povečanje potencialne rasti BDP. V tem sklopu so tudi reforme za izboljšanje kakovosti javnih financ. Ob upoštevanju zlasti rasti odhodkov v obdobju 2006–2008, ki je bila večja od predvidene v proračunu, in dejstva, da konsolidacijska strategija temelji na zmanjšanju odhodkov, bi morala Slovenija okrepiti izvršljivost svojih večletnih proračunskih načrtov ter izboljšati učinkovitost in uspešnost javne porabe.

Pregled trenutnega stanja postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem, vključno z dodatnimi ukrepi glede postopka, sprejetimi po oddaji tega delovnega dokumenta, je na voljo na (glej oddelke po državah na koncu strani):

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm

V skladu s programom naj bi bruto javnofinančni dolg leta 2013 presegel referenčno vrednost 60 % BDP. Dolg naj bi se v skladu z napovedmi programa povečal s 54 % BDP v letu 2012 na 63 % BDP v letih 2014 in 2015, nato pa se na koncu programskega obdobja ponovno rahlo znižal, in sicer na 62 % BDP Pomembno je poudariti, da te napovedi ne upoštevajo kopičenja dolga iz načrtovanih prenosov oslabljene bančne aktive na Družbo za upravljanje terjatev bank (DUTB)[20]. Učinek snežne kepe veča delež dolga skozi celotno obdobje, vendar z vedno manjšo hitrostjo. Primarni primanjkljaj dodatno povečuje dolg le v letu 2013, prilagoditve stanj in tokov pa naj bi v skladu z napovedmi zmanjševale dolg v celotnem obdobju. Napovedi glede dolga iz prejšnjih programov so izrazite podcenjevale povečanje dolga, zato pa se tveganja za delež dolga glede na BDP nagibajo na stran višjih deležev dolga. Ta tveganja so posledica zgoraj navedenih dejavnikov, povezanih s ciljnimi primanjkljaji, in prilagoditve stanj in tokov[21] v zvezi s prenosom sredstev na DUTB. Morebitni prihodki iz privatizacije, ki niso vključeni v program, pomenijo tveganje manjšega dolga. Ob predpostavki nespremenjenih politik napoved Komisije iz pomladi 2013 predvideva, da bo delež dolga leta 2014 narasel na 66 % BDP, zlasti zaradi primarnih primanjkljajev in vse večjih izdatkov za obresti. Ob ukinitvi postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem bi bila Slovenija v prehodnem obdobju pri izpolnjevanju merila glede dolga, ki je bilo uvedeno z zakonodajnim šesterčkom, v skladu s scenarijem iz programa pa naj bi s svojimi načrti zagotovila zadosten napredek k izpolnitvi tega merila v letu 2016.

Dolgoročna vzdržnost

Slovenija se na srednji in dolgi rok sooča z velikimi tveganji za vzdržnost, zlasti zaradi proračunskega učinka staranja prebivalstva. Javni dolg (leta 2012 je znašal 54,1 % BDP) naj bi v letu 2014 narasel na 66,5 %, kar presega prag 60 % BDP iz Pogodbe. Tveganja bi bila večja, če bi se primarni strukturni saldo zmanjšal na vrednosti, ki jih je dosegal v preteklosti, kot je na primer povprečna vrednost za obdobje 1998–2012. To kaže na potrebo, da je treba še naprej odločno izvajati ukrepe za spodbujanje vzdržnosti, ki preprečujejo potencialna tveganja za fiskalno vzdržnost. Poleg tega se zdi, da je treba omejiti odhodke, povezane s staranjem prebivalstva, tudi prek reforme pokojninskega sistema, kar bi prispevalo k dolgoročni vzdržnosti javnih financ. Izvajanje fiskalnih načrtov iz programa stabilnosti v celoti bi povečalo delež dolga glede na BDP za 23,7 odstotnih točk, in sicer s 54,1 % leta 2012 na 77,8% leta 2030.

Kot je bilo priporočeno, je Slovenija decembra 2012 sprejela reformo pokojninskega sistema, ki pa izdatke za pokojnine stabilizira le do leta 2020. Reforma je začela veljati januarja 2013. Z reformo se bosta zakonsko določena upokojitvena starost za moške (63 let) in ženske (61 let) do leta 2020 povečali in izenačili na 65 let, revidiran bo sistem indeksacije za pokojnine, uvedeni pa bodo tudi ukrepi za povečanje najnižje dejanske upokojitvene starosti s poostritvijo meril za upravičenosti do zgodnje upokojitve in velikodušnost. Čeprav je reforma pravilno usmerjena, pa napovedi glede javnih izdatkov za pokojnine kažejo, da bo imela omejevalen učinek le do leta 2020. Zato naj bi izdatki za pokojnine po napovedih zrasli precej nad povprečje EU, kar bo škodilo fiskalni vzdržnosti v prihodnje in zahtevalo dodatna reformna prizadevanja. Nadaljnja zmanjšanja izdatkov za pokojnine s pozitivnim srednje- in dolgoročnim učinkom na vzdržnost je mogoče doseči z uskladitvijo zakonsko določene upokojitvene starosti s podaljšanjem pričakovane življenjske dobe in z uvedbo nadaljnjih omejitev zgodnjega upokojevanja. Drugi ukrepi, na primer indeksacija pokojnin in sprememba metode izračuna pokojninskih prejemkov, se ne načrtujejo. Nacionalni reformni program v letu 2013 predvideva razprave o več od navedenih ukrepov, leta 2014 pa bo predstavljena analiza, ki bo podlaga za potencialno dodatno reformo.

Za zagotovitev dolgoročne vzdržnosti je pomembna tudi omejitev napovedanega velikega povečanja izdatkov na področju dolgotrajne oskrbe. Na podlagi Poročila o staranju iz leta 2012 in dolgoročnih napovedi glede izdatkov na področju dolgotrajne oskrbe se pričakuje povečanje deleža izdatkov glede na BDP za 1,9 odstotne točke, in sicer z 1,4 % leta 2010 na 3,3 % leta 2060. Povpraševanje po teh storitvah presega ponudbo in približno dve tretjini potreb izpolnjujejo institucije, Slovenija pa še vedno zaostaja pri zagotavljanju oskrbe na ravni skupnosti. Zato je za zagotovitev vzdržnosti javnih financ mogoče povečanje izdatkov za dolgotrajno oskrbo, povezanih s starostjo, omejiti s tem, da se tovrstne storitve zagotavljajo na domu in ne v institucijah. To je mogoče doseči z nadaljnjim razvojem storitev oskrbe na domu, relativno večjo uporabo denarnih nadomestil za oskrbo na domu, pa tudi zmanjšanjem stroškov storitev oskrbe na domu na enoto, ki so trenutno razmeroma visoki. Poleg tega je glede na kombinacijo fiskalnih težav, visokih stroškov zagotavljanja storitev in obstoječe povpraševanje pomemben bolj usmerjen dostop do nadomestil za dolgotrajno oskrbo iz javnih sredstev na podlagi premoženjskega stanja. Veliko povečanje povpraševanja po dolgotrajni oskrbi je mogoče omejiti tudi s politikami za zmanjšanje invalidnosti/odvisnosti prek spodbujanja zdravja, preprečevanja bolezni, rehabilitacije in samostojnega življenja. Slovenija prvič pripravlja celovit pristop za regulacijo sistema dolgotrajne oskrbe, osnutek zakona pa naj bi bil parlamentu predložen do konca leta 2013. Zakon naj bi zagotovil prehod z institucionalne oskrbe na oskrbo na ravni skupnosti. Ključna dela reforme bi bila izboljšanje dostopa do dolgotrajne oskrbe ter zagotovitev učinkovitejše in bolj trajnostne rabe virov.

Fiskalni okvir

Ustava je bila sprejeta kot pravni akt za prenos pravila o strukturnem proračunskem saldu iz Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju. Slovenija je Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju ratificirala 19. aprila 2012 in 24. maja 2013. Parlament je odobril ustavno podlago za vključitev pravila o uravnoteženih javnih financah v ustavo. Določba med drugim določa, da i) je treba javnofinančne prihodke in odhodke srednjeročno uravnotežiti brez izposojanja ali da ii) morajo prihodki presegati odhodke. Začasno odstopanje od tega načela bi se dovolilo le v izjemnih okoliščinah. Popoln prenos določb fiskalnega pakta (proračunsko pravilo, neodvisen organ za spremljanje, izjemne okoliščine in korekcijski mehanizem) je predviden v posebnem ustavnem izvedbenem aktu, ki naj bi ga novembra 2013 odobrili dve tretjini vseh poslancev. Druge določbe za izboljšanje fiskalnega upravljanja, vključno z zakonodajo EU, bodo vključene v spremenjeni Zakon o javnih financah in Zakon o računovodstvu. Ustrezna zakonodaja naj bi bila sprejeta do konca leta 2013.

Srednjeročni proračunski okvir še vedno ni dovolj zavezujoč in pregleden. V primeru odstopanj od fiskalnih ciljev na primer ni mehanizmov za uveljavljanje. Srednjeročne fiskalne cilje je tako mogoče revidirati, kar lahko vodi k nekorigiranim odstopanjem na odhodkovni strani. Srednjeročni proračunski okvir in izdatkovno fiskalno pravilo sta premalo osredotočena na doseganje srednjeročnega cilja in zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti[22]. Poleg tega se zdi, da se proračunske omejitve za nekatere enote širšega sektorja države, zlasti posredne proračunske uporabnike[23], ne uveljavljajo v celoti. Poleg tega fiskalni svet ne prispeva k razvoju fiskalne strategije, njegova vloga in prisotnost pa sta se od leta 2010 dejansko postopno zmanjšali[24].

Vključitev financiranja posrednih proračunskih uporabnikov v srednjeročni proračunski okvir se zdi nepopolna. Država in občine so ustanovile okrog 1 500 posrednih proračunskih uporabnikov. Financirajo se predvsem s tekočimi in kapitalskimi transferji iz državnega proračuna[25] ali proračunov lokalnih skupnosti, vendar se zdi, da se proračunska disciplina ne uveljavlja strogo. Zato kaže, da prihaja do presežkov odhodkov, zlasti za sredstva za zaposlene, ki se pri posameznih uporabnikih krijejo z dodatnimi proračunskimi transferji ali prerazporeditvijo sredstev med proračunskimi postavkami (npr. od naložb k plačam). Organi bi lahko revidirali financiranje in porabo posrednih proračunskih uporabnikov[26] ter odpravili ugotovljene pomanjkljivosti, tudi z morebitnimi združitvami nekaterih pozicij, boljšo preglednostjo skupne porabe in vzpostavitvijo posebnih pravil v zvezi z izdatki posebej zanje. Tako bi bil mogoče okrepiti skladnost posrednih proračunskih uporabnikov z državnim proračunom in proračuni lokalnih skupnosti ter povečati njihovo skladnost s splošnim srednjeročnim proračunskim okvirom.

Davčni sistem

Delež davkov glede na BDP v Sloveniji je najvišji med novimi državami članicami, vendar je glede na višino 37,2 % leta 2011 še vedno pod povprečjem EU (38,8 %). Davčno breme je glede na potrošnjo nad povprečjem, glede na delo povprečno ter glede na kapital pod povprečjem. Posebnost slovenskega davčnega sistema je razmeroma visok delež prispevkov za socialno varnost, tudi pri minimalni plači, ki odtehta razmeroma nizek delež davkov na prihodke iz dela. V celoti gledano je obdavčitev potrošnje od leta 2000 stabilna, pri čemer se implicitna davčna stopnja giblje na ravni okoli 24 %. Obdavčitev dela se je zmanjšala, kot kaže implicitna davčna stopnja na delo, ki se je znižala s 37,3 % leta 2006 na 35,2 % leta 2011. Nizka davčna obremenitev kapitala je razvidna iz nizke davčne stopnje na kapital, ki je leta 2011 v Sloveniji znašala 20,5 % (EU-25: 29,4 %).

Prejšnja vlada je uvedla spremembe davčnega sistema, s katerimi se je obdavčitev kapitala še zmanjšala, obdavčitev potrošnje pa se je nekoliko povečala. Leta 2012 se je začel izvajati nov večletni program zniževanja stopnje davka od dohodkov pravnih oseb, ki je stopnjo znižal z 20 % leta 2011 na 17 % leta 2013. Olajšava za naložbe pri dohodnini in davku od dohodkov pravnih oseb se je leta 2012 povečala na 40 % (s 30 %), olajšava za raziskave in razvoj pa na 100 % (s 40 %). Poleg tega se je leta 2013 prag za dohodninski razred, obdavčen po stopnji 41 %, povišal z 1,3‑kratnika na 1,5‑kratnik povprečne plače, za osebe z visokimi dohodki pa je bil uveden nov razred, obdavčen po stopnji 50 %. Poenostavljeni sistem pavšalne obdavčitve za majhne davkoplačevalce (edine lastnike) za dohodnino in davek od dohodkov pravnih oseb se je leta 2013 razširil. Uveden je bil tudi transakcijski davek na finančne storitve, ki se zaračuna za plačilo (nadomestilo) za opravljanje finančnih storitev, za katere se ne obračuna DDV, trošarine so se povišale, okoljske dajatve pa so se razširile. S temi spremembami naj bi davčni sistem postal bolj rasti prijazen. Vendar spodbude za rast verjetno ne bodo prišle do izraza, saj se naložbe zmanjšujejo že štiri leta zapored. Poleg tega bi lahko nekatere spremembe povečale izkrivljanja v davčnem sistemu (npr. sistem pavšalne obdavčitve). Nova vlada je napovedala višje stopnje DDV, nov davek na sladkor in sladila v pijačah, nov davek na loterijske srečke ter širšo in večjo obdavčitev nepremičnin od leta 2014. Vlada je napovedala tudi razveljavitev nadaljnjih znižanj stopnje davka od dohodkov pravnih oseb na 15 % (trenutno 17 %), ki so se načrtovala za leti 2014 in 2015. Lahko uvede tudi nov krizni davek na osebni dohodek, samo za leto 2014.

Še obstajajo možnosti za rasti prijazno in prihodkovno nevtralno preložitev davčnega bremena, ki tudi spodbuja zeleno rast. V tem okviru so najočitnejša možnost za povečanje obdavčitev nepremičnine, tudi ob upoštevanju distribucijskih učinkov, omejenih možnosti za davčne utaje in sedanje nizke obdavčitve. Nova vlada se tega loteva s spremembo obdavčitve nepremičnin. Slovenija uporablja nižjo stopnjo DDV za skoraj vse kategorije blaga in storitev, kot to dopušča direktiva o DDV 2006/112/ES. Tako je mogoče povečati prihodke z omejitvijo uporabe nižje stopnje DDV. Poleg tega pri obdavčitvi dohodkov pravnih oseb, ki je sicer nizka, prihaja do številnih davčnih izdatkov, zaradi česar nastajajo precejšnja izkrivljanja. S prenovo davka od dohodkov pravnih oseb bi se lahko izboljšali učinkovitost in dodeljevanje sredstev, ne da bi to odvračalo naložbe.

Zdi se, da je mogoče izboljšati izpolnjevanje davčnih obveznosti. Ocene obsega sive ekonomije, ki so na voljo, se zelo razlikujejo, in sicer od 8 % BDP (statistični urad RS) do približno 24 % BDP. Ocene, ki jih je zbrala Evropska zaposlovalna opazovalnica, kažejo, da znaša delež neprijavljenega dela približno 17 %. Kljub neskladnosti razpoložljivih ocen je mogoče sklepati, da je obseg sive ekonomije v Sloveniji nad povprečjem EU[27]. Da se izboljša pobiranje davkov in sprostijo sredstva za boj proti sivi ekonomiji, bi lahko Slovenija izboljšala uporabo storitev e‑vlade, vključno z uporabo informacij tretjih oseb za predhodno izpolnjevanje davčnih obrazcev in nadaljnjo posodobitev informacijskega sistema davčne uprave EDIS. Poleg tega bi lahko Slovenija razširila uporabo obveznih elektronskih plačil za nakupe nad določenim pragom ter na podlagi elektronskih podatkov o vzorcih porabe prepoznala posameznike, ki prijavijo nižje dohodke od dejanskih. Glede na to situacijo program navaja več predvidenih ukrepov za izboljšanje pobiranja davkov.

3.2. Finančni sektor

Slovenske banke se soočajo z vse večjimi izzivi. Velike banke v državni lasti in nekatere druge banke zopet potrebujejo dodaten kapital. Potrebni proces razdolževanja se pospešuje, ker se medbančna posojila odplačujejo. Kreditna kvaliteta se je še poslabšala, kar je privedlo do večjih izgub pri posojilih v času tega pregleda in zaradi odloženega obračunavanja oslabitev tudi v preostanku leta 2013. Gospodarske napovedi, ki so bile popravljene navzdol, kažejo na dodatno poslabšanje kreditnih portfeljev tudi v prihodnosti. Nove ocene možnih izgub iz naslova posojil zaradi izrednih situacij kažejo na možne dodatne potrebe po dokapitalizaciji. Rezultat reševanja slabih in dvomljivih naložb še vedno ostaja vprašljiv. Ti trendi in povezani izzivi glede oblikovanja politik so podrobno opisani v poglobljenem pregledu iz leta 2013.

Vlada je od maja 2012 pospešila odziv politik na težave bančnega sektorja ter s tem delno pokrila nekatera področja, izpostavljena v priporočilu za Slovenijo iz leta 2012. Učinkovito izvajanje bo zahtevalo preudarno strategijo in potrpežljivo delo na pomembnih tehničnih podrobnostih. Vzpostavljeni so bili različni instrumenti, tudi družbe za upravljanje premoženja, da bi se problematične naložbe iz preteklosti izločile iz bilanc stanja bank, poleg tega pa je bil posodobljen pravni okvir za bančništvo in bančni nadzor. Začrtana politike zdaj predvideva čiščenje bilanc stanja in dodatne državne dokapitalizacije, ki jih narekujejo regulativne zahteve. Ti elementi so bili ocenjeni v okviru poglobljenega pregleda, v katerem je bilo ugotovljeno, da ostajajo pomembna strateška vprašanja nerešena, da bo učinkovito izvajanje programa zahtevno in da bo pri tem ključno strokovno znanje. V poglobljenem pregledu iz leta 2013 so bile navedene tri strateške prioritete za bančništvo: i) nova, neodvisna in pregledna ocena bank kot osnova za čiščenje bilanc stanja in širšo strategijo bančnega sektorja; ii) boljše upravljanje, ki bo v končni fazi privedlo do privatizacije; iii) okrepljeni nadzorni in regulativni okviri in ukrepanje.

Kar zadeva stabilizacijo bank, vsebuje dopis z dne 23. maja 2013 pomembne dodatne zaveze. Kot del celovite strategije bančnega sektorja nameravajo organi izvesti pregled kakovosti aktive bank, ki bo razdeljen na več faz. Tako bi lahko pravočasno izvedli prestrukturiranje banke NLB, največje domače banke, ki je že predmet postopka v zvezi z državno pomočjo. Cilj te strategije je izboljšati korporativno upravljanje bank in ustvariti kapitalsko močan in dobičkonosen bančni sistem, ki bo lahko podpiral realno gospodarstvo. V ta namen so organi pripravljeni zagotoviti potrebna finančna varovala, če bi banke potrebovale nadaljnje kapitalske injekcije. Prav tako so izrazili svojo pripravljenost za tesno sodelovanje s Komisijo in ECB, da bi zagotovili, da bo pregled ustrezal najvišjim mednarodnim standardom. Če se ti pomembni novi ukrepi vključijo v časovno opredeljen in celovit akcijski načrt, ki bi mu sledilo njegovo odločno izvajanje, bi to pomenilo potrebno sanacijo bančnega sektorja ter trajno izboljšanje zaupanja v trg.

Vlada še vedno podpira Družbo za upravljanje terjatev bank (DUTB) kot institucionalno platformo za sanacijo bank. Zakon, ki ureja DUTB, omogoča, da se prenosi sredstev financirajo z do 4 milijardami EUR obveznic DUTB z državnim jamstvom, ter za dokapitalizacije namenja 900 milijonov EUR. V nacionalnem reformnem programu je vključen prvi poskus količinske opredelitve prenosov in opisa načrtov prenosov na DUTB na osnovi stresnih testov po načelu „od spodaj navzgor“, ki jih je izvedla Banka Slovenije. Te interne ocene Banke Slovenije temeljijo na vrsti predpostavk, ki niso izrecno opredeljene v nacionalnem reformnem programu in ki jih bo morda treba nadalje opredeliti. V dopisu je navedeno, da bo največja slovenska banka, NLB, določena sredstva prenesla na DUTB, in navaja, da so organi Komisiji že zagotovili potrebno dokumentacijo, v kateri so predlagani prenosi podrobno opisani. Za drugi dve veliki banki v državni lasti se bo najprej iskala zasebna rešitev.

Toda težko se bo držati ambicioznih rokov za začetek prenosa sredstev na DUTB, ki jih načrtujejo organi. Izvedba prvega do konca junija se zdi preveč ambiciozna glede na postopke v zvezi z državno pomočjo, saj Evropska komisija še ni prejela vseh potrebnih informacij. V končnem sklepu o prestrukturiranju, tj. preden se lahko začne prenos sredstev na DUTB, mora Komisija za vsako banko potrditi (i) katera sredstva se prenesejo na DUTB in ustrezna vrednotenja, (ii) zneske javne dokapitalizacije in (iii) načrte za prestrukturiranje sodelujočih bank. Slovenija se v skladu s pravili o državni pomoči zavezuje, da bo sredstva na DUTB prenesla šele, ko bo od Komisija prejela končno potrditev načrtov za prestrukturiranje. Za morebitno hkratno prestrukturiranje več večjih bank bodo morali biti vsi načrti za prestrukturiranje preudarni tudi kolektivno, kar pomeni, da morajo zagotoviti ravnotežje med potrebnim razdolževanjem in servisiranjem gospodarstva. Pri tem morajo načrti temeljiti na realističnih predpostavkah glede bančnih vlog prebivalstva. Napoved iz dopisa, da bo fazi čiščenja bilanc stanja sledila faza konsolidacije sektorja, je tehtna in pomembna, vendar pa je treba potek tega še podrobneje opredeliti, saj nacionalni reformni program ne vsebuje informacij o prestrukturiranju poslovanja bank ali o izboljšavah procesov kreditiranja in obvladovanja tveganj ter učinkovitosti bank.

Temeljito izvajanje in izpolnjevanje pravil o državni pomoči v celoti je ključnega pomena za izvedljivost, zato bi to upravičilo nekoliko poznejši začetek procesa. Napoved verodostojnega zunanjega svetovalca, procesa in metodologije z ustreznim zaporedjem obravnave portfeljev in bank ter objava vmesnih poročil bi tudi prispevali k ponovni vzpostavitvi zaupanja v trg. Po veljavnih standardih preglednosti za takšne postopke se zahteva objava kapitalskih potreb za vse zadevne banke, objava drugih ključnih ugotovitev in posredovanje ugotovitev v celoti Evropski komisiji in Evropski centralni banki na zaupni osnovi.

Razen napovedane popolne privatizacije NKBM ni v nacionalnem reformnem programu nobenih zavez za izboljšanje lastniške strategije in vodenja bank v državni lasti. V poglobljenem pregledu iz leta 2013 so bila podrobno proučena vprašanja slabe uspešnosti in vodenja, ki ogrožajo poslovanje bank v državni lasti. Primerno neodvisno upravljanje bank v državni lasti ob zagotovitvi preglednih postopkih kadrovanja ključnega osebja in razkritja finančnih interesov, bi bilo nujno, če bi želeli ponazoriti odstop od preteklih napak. Ker tega v nacionalnem reformnem programu ni, se zdi celotna strategija nekoliko nedosledna, saj je najmočnejši argument v prid pristopu DUTB ta, da je očiščene banke lažje prodati. Vlada se je 8. maja dogovorila, da proda svoj delež v NKBM, drugi največji banki v državi. To odločitev bo moral potrditi parlament. Po navedbah iz dopisa bo parlament o tem razpravljal v drugem četrtletju leta 2013, potem pa bo prodaja hitro stekla. Bistvenega pomena za celotno strategijo bo ambiciozen časovni načrt za postopno odprodajo neposrednih in posrednih deležev, tako da bo po prvem koraku preostali delež države pod manjšinskim deležem, ki omogoča blokiranje odločitev. Vse kaže, da o preostalih državah pod državnim nadzorom (NLB, Abanka in Gorenjska banka) ni bila sprejeta nobena odločitev.

V nacionalnem reformnem programu ni opisana nobena nova pobuda za okrepitev nadzora bank, ki je bil opredeljen kot potreben v poglobljenem pregledu iz leta 2013[28]. V zvezi z nadzornimi ukrepi za banke se edine nove informacije v nacionalnem reformnem programu nanašajo na nove stresne teste Banke Slovenije. Koristno bi bilo znova proučiti vrsto predpisov in upravnih struktur, na primer ustrezne makrobonitetne politike, da bi bančni sektor pripravili na prenos svežnja CRD IV (zakonodajni sveženj o kapitalskih zahtevah), razvili izvedljiv načrt za sanacijo ni okrevanje[29], postopno uvedli robusten sistem zajamčenih vlog z zagotovljenim predhodnim financiranjem, okrepili nadzorne vire in postopke, poostrili pravila za oblikovanje rezervacij in kapitalska pravila drugega stebra, povečali preglednost in izboljšali način razčlenjevanja pri statističnem poročanju in razkrivanju podatkov ter nadgradili kreditne registre, da se zagotovi dostop do vseh relevantnih podatkov.

3.3. Trg dela, izobraževanje in socialne politike

Trg dela in socialni položaj sta se poslabšala. Zaposlenost še naprej pada. Stopnja zaposlenosti se je dodatno znižala za 0,3 odstotne točke in je v letu 2012 znašala 64,1 %, stopnja brezposelnosti mladih se je močno povečala za 4,9 odstotne točke in znaša 20,6 %. Dolgotrajna brezposelnost narašča in postaja strukturna (stopnja dolgotrajne brezposelnosti je v tretjem četrtletju leta 2012 znašala 4,6 %) s pretežno starejšimi in nizkokvalificiranimi delavci. Dinamika plač je bila v letu 2012 zmerna. Nominalna in realna stopnja rasti nadomestil na zaposlenega sta bili v letu 2012 negativni (–0,4 % oziroma –0,8 %) zaradi rezov plač v javnem sektorju in upočasnjevanja rasti plač v zasebnem sektorju.

Evropski semester je v letu 2012 identificiral nekaj izzivov na področju trga dela, izobraževanja in socialne politike, za izboljšanje stroškovne konkurenčnosti, povečevanje zmogljivosti prilagajanja in spodbujanje zaposlovanja. Ti izzivi so navedeni v Priporočilih Sveta za Slovenijo glede pokojnin, zaposlovanja starejših delavcev, segmentacije trga dela, odpravljanja neskladja med kvalifikacijami in potrebami na trgu ter glede plač. Vsa priporočila so bila delno izvedena in so bila v glavnem izvedena skladno s prioritetami letnega pregleda rasti za leto 2013.

Ukrepi politike za izboljšanje stroškovne konkurenčnosti so bili zaenkrat omejeni. Vlada je leta 2012 zmanjšala nominalno bruto plačo na zaposlenega v javnem sektorju za približno 3 %, s čimer je realna rast plač v celoti postala negativna. Dogovor o nadaljnjem zmanjšanju stroškov dela v javnem sektorju je bil dosežen sredi maja leta 2013. Povečanja minimalne plače, ki se v začetku vsakega leta še naprej samodejno poveča za stopnjo inflacije v preteklem letu, pa so povzročila velika diskrecijska povečanja v letu 2010. Slovenija sodi med države EU, v katerih je minimalna plača v razmerju do povprečne plače med višjimi, tako bruto kot neto, in to kljub višini povprečne plače, ki se v primerjavi z drugimi državami EU ne zdi zelo nizka (tudi če upoštevamo življenjske stroške). Neto dohodek delavcev z minimalno plačo ne dosega pragu tveganja revščine, medtem ko se tveganje revščine med zaposlenimi povečuje, a je še vedno primerjalno nizko tudi med delavci z nižjo izobrazbo, ki so večinoma delavci z nizkimi dohodki[30].

Nadaljnje zniževanje stroškov dela na enoto bi lahko pripomoglo k stroškovni konkurenčnosti. Kljub znižanju nominalnih nadomestil na zaposlenega so se nominalni stroški dela na enoto (NULC) v letu 2012 nekoliko povečali (0,7 %) zaradi večjega padca rasti produktivnosti (–1,1 %). Dokler Slovenija ne bo znižala nominalnih stroškov dela na enoto (NULC) in rasti cen pod raven svojih trgovinskih partneric, ne bo mogla pokriti izgub nastalih zaradi stroškovne nekonkurenčnosti, zlasti iz obdobja 2007–2009. Močna dinamika, vgrajena v minimalne plače in plače v javnem sektorju, bi lahko v prihodnjih letih ponovno povzročila škodljive trende. Pričakuje se, da se bodo pritiski na plače s ponovno gospodarsko rastjo povečali, saj si bodo zaposleni želeli povrniti razliko, ki se je leta 2010 zmanjšala zaradi povečanja minimalne plače in kasnejšim usklajevanjem minimalne plače z inflacijo. V nacionalnem reformnem programu je napovedana sprememba določanja minimalne plače za leto 2013, ki naj bi bila zaradi ohranjanja konkurenčnosti in pravičnosti izvedena v posvetovanju s socialnimi partnerji, vendar podrobnosti o ukrepih niso navedene.

Pokojninska reforma iz leta 2012 je pomemben prvi korak za povečanje stopnje zaposlenosti starejših delavcev, ki je zelo nizka, da bi se približali zaposlitvenim ciljem iz strategije Evropa 2020, ter za zmanjševanje vrzeli med dejansko in zakonsko predpisano upokojitveno starostjo[31]. Reforma bo verjetno povečala ponudbo delovne sile, saj zaposlene spodbuja, da dlje ostanejo delovno aktivni. Poleg tega nekateri nedavno sprejeti pravni akti spodbujajo povpraševanje po delovni sili z uvedbo finančnih spodbud za delodajalce, ki bodo zaposlili starejše delavce. Zaščita starejših delavcev se je z novim Zakonom o delovnih razmerjih zmanjšala, vendar ta skupina delavcev ostaja zaščitena glede odpuščanja in organizacije delovnega časa. Stopnja zaposlenosti starejših delavcev bi se lahko še povečala z omejevanjem preostalih možnosti za predčasno upokojevanje in z zagotavljanjem dodatnih spodbud, da ostanejo v delovnem razmerju do zakonsko predpisane starosti ali celo po njej. Poleg tega bi se lahko zaposljivost starejših delavcev povečala, tako da se jih vključi v ciljne politike aktivnega zaposlovanja ter v programe za vseživljenjsko učenje. Ukrepi za prilagajanje delovnega okolja na daljšo delovno dobo do sedaj še niso bili sprejeti, čeprav je življenjska doba zdravega življenja nižja, kot je povprečje EU (50 let).

Marca 2013 je bila sprejeta reforma delovnopravne zakonodaje, namenjena zmanjšanju segmentacije trga dela in povečanju prožnosti. Priporočila za posamezne države za leto 2012 določajo potrebo po zmanjševanju nesorazmerij med pogodbami za določen in za nedoločen čas. Reforma delovnopravne zakonodaje v skladu s tem zmanjšuje zaščito zaposlenih za nedoločen čas, tako da poenostavlja postopke za odpuščanje. Vendar stroški odpuščanja večine delavcev ostajajo bolj ali manj nespremenjeni. Znatno se spreminjajo zgolj za delavce, ki imajo prispevne dobe daljše kot 25 let ali krajše kot eno leto. Istočasno pa se je povečala zaščita pogodb za določen čas, da bi preprečili zlorabe in razširili pravice, ki izhajajo iz teh pogodb. Reforma uvaja tudi občasna dela za upokojence in zagotavlja podporo za delodajalce in zaposlene med odpovednim rokom v primeru sporazumne prekinitve delovnega razmerja. Čeprav je reforma trga dela korak v pravi smeri, pa še vedno ni jasno, ali je dovolj ambiciozna, da bo znatno vplivala na zmanjšanje segmentacije in povečanje prožnosti trga dela ter povečala privlačnost Slovenije za neposredne tuje investicije. Nove omejitve za agencije za začasno delo bi lahko negativno vplivale na ustvarjanje delovnih mest. Nacionalni reformni program določa spremljanje vpliva reforme na trg dela in, če bo potrebno, uvedbo pravnih sprememb. Slovenija ni sprejela nobenega sistemskega ukrepa na področju zelo razširjenega in nezaščitenega dijaškega in študentskega dela, a je zmanjšala finančno spodbudo za uporabo statusa študenta na trgu dela, tako da je v letu 2013 za četrtino zmanjšala študentsko olajšavo pri davku na osebni dohodek. Poleg tega je napovedala, da bo izdelala analizo segmentacije trga dela in zlorab študentskega statusa na trgu dela. Na podlagi te analize naj bi področje študentskega dela uredila podobno kot ostale vrste dela, vendar podrobnosti o tem niso navedene.

Ustrezni in konkretni ukrepi za uskladitev kvalifikacij s povpraševanjem na trgu dela bi Sloveniji omogočili, da do leta 2020 doseže cilj 75-odstotne stopnje zaposlenosti. Čeprav so bili ukrepi za izboljšanje poklicnega svetovanja v celotnem obdobju izobraževanja izvedeni, pa ne obstaja učinkovit sistem napovedovanja potreb na trgu dela. Pilotni projekt, ki ga trenutno izvaja Zavod za zaposlovanje, bi lahko služil kot instrument za določanje prioritet in ocenjevanje potreb trga dela. Sistemi visokega, višjega in poklicnega izobraževanja se še naprej premalo odzivajo na nastajajoče potrebe na trgu dela, kar se odraža v vrzeli med kvalifikacijami in potrebami na trgu.

Ukrepi za boljšo usklajenost kvalifikacij s povpraševanjem na trgu dela za diplomante višjih in visokih šol, ki se soočajo s težavami pri vstopu na trg dela, so bili le delno izvedeni. Vlada je sprejela ukrepe, ki preusmerjajo vpis v splošno srednješolsko izobraževanje in omejujejo vpis na družboslovne fakultete, uvedla bazo podatkov o vpisu na višje in visoke šole ter zmanjšala trajanje posebnega študentskega statusa. Poleg tega je decembra leta 2012 sprejela spremembe Zakona o visokem šolstvu, ki uvajajo kriterije za transnacionalno visoko šolstvo, akreditacijski sistem za institucije in programe ter večjo avtonomijo univerz pri spreminjanju obveznih vsebin študijskih programov. V skladu z nacionalnim reformnim programom naj bi bili ukrepi, ki so navedeni v Resoluciji o nacionalnem reformnem programu visokega šolstva za obdobje 2011–2020, izvedeni, vendar natančni časovni okvir ni predstavljen.

Napredek na področju poklicnega izobraževanja in usposabljanja je še naprej skromen. Ključni izziv predstavlja uvedba dualnega sistema poklicnega izobraževanja in poklicnega usposabljanja. Ostali pomembni izzivi so povezani z zmanjševanjem upada vpisa v programe srednjega poklicnega in strokovnega izobraževanja, povečanjem privlačnosti poklicnega izobraževanja in usposabljanja v celoti ter s povečanjem sodelovanja delodajalcev pri oblikovanju kurikulumov in zagotavljanju mest za pripravnike. Slovenija dosega zelo dobre rezultate na področju preprečevanja zgodnjega opuščanja šolanja. Nacionalni reformni program napoveduje spremembe Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju, Zakona o gimnazijah in Zakona o slovenskem ogrodju kvalifikacij, ki bodo sprejete na osnovi rezultatov javne razprave, ki se bo začela v drugi polovici leta 2013.

Poslabšanje razmer na trgu dela povečuje potrebo po uvajanju učinkovitih in aktivnih politik trga dela. Predhodni državni podatki za leto 2012 kažejo, da se kljub vedno večji stopnji brezposelnosti zmanjšuje tudi število brezposelnih, ki sodelujejo v programih aktivnega zaposlovanja[32]. „Načrt za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja“ za leti 2013 in 2014 zelo skopo navaja nove pristope za boj proti brezposelnosti, z izjemo programa za delitev delovnih mest, ki naj bi bil uveden leta 2013. Programi mentorstva so še en nov element, ki naj bi bil uveden leta 2013. Učinkovitost ukrepov aktivne politike zaposlovanja se lahko izboljša z uvedbo inovativnih pristopov, ki bi bili prilagojeni za potrebe posameznih ciljnih skupin in z rednim ocenjevanjem obstoječih programov, ki bi pripomoglo k temu, da bo oblikovanje ukrepov bolj temeljilo na dejstvih. Če bo napovedana „Strategija razvoja socialnega podjetništva“ dobro pripravljena in se bo učinkovito izvajala, bi lahko koristila tistim, ki so najbolj odrinjeni od trga dela, da še naprej ostanejo aktivni.

Socialni položaj v Sloveniji se od leta 2010 naprej poslabšuje tako za otroke kot zaposlene za določen čas, a je še vedno nad povprečjem EU. Nova socialna zakonodaja, sprejeta leta 2012, je racionalizirala izdatke za socialno zaščito. Ta razširja opredelitev dohodka na podlagi premoženjskega stanja, bolje prilagaja socialne prejemke ciljnim skupinam in omejuje dostop do njih, zmanjšuje število upravičencev, predvsem med upokojenci, prejemniki otroškega dodatka in prejemniki izredne finančne pomoči[33]. Nacionalni reformni program navaja, da bo nova zakonodaja poenostavila postopke sprejemanja odločitev in na novo opredelila revščino za določanje upravičencev do socialnih prejemkov, spremenjena pa bo do konca leta 2013. Nekateri diskrecijski ukrepi so v zadnjih letih zmanjšali ali zamrznili indeksacijo pokojnin in začasno znižali letni rekreacijski dodatek, s čimer se je spremenil dohodkovni položaj upokojencev. Prioritete pokojninske politike bi morale biti uravnotežene s cilji za zagotavljanje vzdržnosti javnih financ, ukrepi za spodbujanje sodelovanja na trgu dela ter ustreznostjo pokojnin.

3.4. Strukturni ukrepi za spodbujanje rasti in konkurenčnosti

Za slovensko gospodarsko sta značilna nizka raven neposrednih tujih naložb in slaba uspešnost izvoza. Kljub visokokakovostni delovni sili in bližini glavnih trgov EU so neposredne tuje naložbe v Sloveniji v letu 2012 obsegale le 31 % BDP, kar je eden najmanjših deležev v novih državah članicah EU. Poleg tega kljub potencialu za ekonomsko dohitevanje Slovenija izgublja deleže na svetovnih izvoznih trgih (6,4 % v zadnjih treh letih). Kot je bilo obravnavano v poglobljenem pregledu za leto 2013, slaba uspešnost izvoza ne odraža le slabosti na področju stroškovne konkurenčnosti, temveč tudi na področju nestroškovne konkurenčnosti, glede na to, da v slovenski industriji še vedno prevladujejo nizka in srednja tehnologija ter delovno intenzivni izdelki. Neposredne tuje naložbe, razvoj družb in izvoz zavirata poslovno in konkurenčno okolje, vključno z vlogo javnega lastništva v Sloveniji.

Leta 2012 je Priporočilo Sveta Sloveniji vsebovalo racionalizacijo reguliranih poklicev in izboljšanje upravne zmogljivosti Urada za varstvo konkurence. V skladu z letnim pregledom rasti bi bilo poslovno in konkurenčno okolje v Sloveniji poleg tega mogoče izboljšati tudi s prilagoditvijo regulativnega okvira, zlasti v primeru mrežnih gospodarskih panog, in izboljšati način, na katerega se izvajalcem dejavnosti dodeljuje spekter za širitev mobilnih širokopasovnih storitev. Z vse večjim pomenom Slovenije kot tranzitne države se še povečuje potreba po izboljšanju energetske in prometne infrastrukture. Ukrepi na teh področjih, vključno s tistimi, ki umirjajo gibanje stroškov dela na enoto in odpravljajo neskladnost med ponudbo in povpraševanjem po znanjih (gl. oddelek 3.3), bi lahko Sloveniji pomagali ponovno vzpostaviti konkurenčnost.

Leta 2012 je bil dosežen omejen napredek v zvezi s strukturnimi ukrepi za rast in konkurenčnost. Vlada je sprejela „Slovensko industrijsko politiko“, v kateri so začrtane prednostne naloge v obdobju 2014–2020 in katere cilj je izboljšati produktivnost s 60 % na 80 % povprečja EU. Kljub temu dokument ne vsebuje potrebnih načrtov za izvajanje in ni ustrezno usklajen z drugimi povezanimi politikami. Aprila 2013 je vlada imenovala medresorski odbor za pripravo strateških smernic za privabljanje neposrednih tujih naložb. V okolju strogih pogojev za financiranje so proizvodi finančnega inženiringa Slovenskega podjetniškega sklada in SID banke pomagali malim in srednjim podjetjem tako, da so jim zagotovili namenska državna jamstva in tvegani kapital.

Notranji trg in konkurenčno okolje

Slovenski organi so leta 2012 začeli proces reforme za pregled številnih reguliranih poklicev. Slovenski organi so leta 2012 začeli proces reforme, da bi se pregledali in s tem bolje opredelili obstoječi regulirani poklici (ki jih je v Sloveniji več kot 300), zmanjšali upravni stroški ter poenostavil dostop do teh poklicev. Prvi sklop zakonov na področju obrtništva, turizma in gradbeništva bi moral parlament sprejeti na začetku leta 2013. Vendar reforma zaostaja za načrtom, z izjemo sektorja obrtništva, v zvezi s katerim je bil 28. marca sprejet Obrtni zakon, ki je začel veljati 27. aprila. Sekundarna zakonodaja, ki bo določala, katere obrtniške dejavnosti bodo ostale regulirane (in pod kakšnimi pogoji), naj bi bil sprejet najpozneje konec julija 2013. Za sektorja turizma in gradbeništva je sprejetje revidirane zakonodaje predvideno za junij oziroma konec septembra 2013. Do konca septembra 2013 Slovenija namerava tudi revidirati zakonodajo za številne druge dejavnosti in poklice, vključno s tistimi s področij zasebnega preiskovanja, nepremičninskega posredovanja, usposabljanja za vožnjo, odvetništva in izvajanja raziskav. Revizija drugih sektorjev bo sledila v drugi polovici leta 2013 in leta 2014. Hitra deregulacija in znatno zmanjšanje ovir za vstop na trg sta zaradi pričakovanih pozitivnih učinkov na zaposlovanje in konkurenco pomembna dejavnika.

Sloveniji bi koristilo bolj ambiciozno izvajanje direktive o storitvah. Spremenjenih je bilo 18 sektorskih zakonodajnih aktov. Strokovne storitve v obsegu približno 10 % bruto dodane vrednosti ostajajo močno regulirane, kar omejuje potencial za rast slovenskega gospodarstva. Slovenija je svoj sistem enotnih kontaktnih točk razvila ločeno za tuje in domače uporabnike. Kljub temu, da je bil leta 2012 dosežen določen napredek, pa se informacije, ki se trenutno pošiljajo prek enotnih kontaktnih točk, osredotočajo na omejeno število reguliranih dejavnosti (npr. obrtništvo, gradbeništvo), medtem ko tujim izvajalcem spletno izpolnjevanje postopkov še ni na voljo.

Na podlagi zakonodajnih sprememb konec leta 2011 je bila 1. januarja 2013 ustanovljena agencija za varstvo konkurence. Agencija za varstvo konkurence je nadomestila nekdanji Urad za varstvo konkurence, ki je deloval v okviru Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo. Čeprav je bilo na agencijo premeščeno dodatno osebje, se ta organ sooča z omejenimi finančnimi viri, ki bodo z zmanjšanjem proračuna v letu 2013 še bolj pičli. Učinkovitega izvajanja njenih pooblastil za izvrševanje ukrepov na področju konkurence ni mogoče zagotoviti brez zadostnega in neodvisnega financiranja.

Slovenija še ni v celoti prenesla direktiv tretjega energetskega svežnja, ki med drugim spodbuja učinkovito ločevanje dejavnosti za boljše delovanje trga in varstvo potrošnikov. Na Sodišču sta v povezavi s tem v teku dva postopka za ugotavljanje kršitev. Cilj slovenskih organov je, da bi direktive tretjega energetskega svežnja prenesli do septembra 2013. Čeprav na maloprodajnem trgu električne energije ni dobaviteljev iz tujine, so cene za končne uporabnike primerljive s povprečjem EU, stopnja zamenjav dobavitelja pa se povečuje. V nasprotju s tem so na trgu plina cene med najvišjimi v EU. Na začetku leta 2013 je agencija za varstvo konkurence sprožila preiskavo za preverjanje obstoja določanja cen za gospodinjstva med distributerji plina, ki so večinoma v lasti občin. Preiskava se je začela po vstopu novega ponudnika na trg plin