SL Uradni list Evropske unije C 175/73

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o „zeleni knjigi – Učinkovito izvrševanje sodnih odločb v Evropski uniji: preglednost dolžnikovega premoženja“

COM(2008) 128 konč.

(2009/C 175/12)

Evropska komisija je 6. marca 2008 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Zelena knjiga – Učinkovito izvrševanje sodnih odločb v Evropski uniji: preglednost dolžnikovega premoženja

COM(2008) 128 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 6. novembra 2008. Poročevalec je bil g. PEGADO LIZ.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 449. plenarnem zasedanju 3. in 4. decembra 2008 (seja z dne 3. decembra) s 161 glasovi za, 2 glasovoma proti in 7 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi

1.1 Zelena knjiga o učinkovitem izvrševanju sodnih odločb v Evropski uniji: preglednost dolžnikovega premoženja (COM(2008) 128 konč. z dne 6. marca 2008) je naslednica zelene knjige o zaplembi bančnih računov (COM(2006) 618 konč.) in se uvršča v širok krog ukrepov, ki jih je Komisija sprejela z namenom vzpostaviti evropsko pravosodno območje, da se podprejo pravosodni vidiki dokončanja enotnega trga.

1.2 EESO je na splošno podpiral te pobude, vendar je obenem izpostavil potrebo po tem, da se ustrezno upravičijo v smislu subsidiarnosti in sorazmernosti. Pobude morajo biti tudi v skladu s temeljnimi načeli procesnega prava, ki je skupno vsem državam članicam, in v celoti spoštovati temeljne pravice ljudi.

1.3 Tako v mnenju o prejšnji zeleni knjigi o zaplembi bančnih računov kot v tem mnenju EESO zagovarja stališče, da pobude niso ustrezno prilagojene posebnim situacijam, ki naj bi jih obravnavale. Nekateri predlagani ukrepi v smislu sorazmernosti daleč presegajo tisto, kar je potrebno in česar se ne da doseči s pomočjo obstoječih nacionalnih ukrepov. V nekaterih primerih bi celo lahko imeli za posledico kršitev temeljnih pravic državljanov, kot sta pravica do zasebnosti ali pravična možnost, da se branijo.

1.4 Po mnenju EESO je večji napredek lahko in treba doseči na področjih, ki se trenutno obravnavajo, z boljšim sodelovanjem med nacionalnimi oblastmi, večjo učinkovitostjo in hitro pripravljenostjo pri delovanju sedanjih nacionalnih sistemov, boljšim dostopom do obstoječih registrov in informacij, širšo izmenjavo informacij in boljšim vzajemnim razumevanjem, kako nacionalni sistemi delujejo in kako bi jih naredili prožnejše.

1.5 EESO zato odločno nasprotuje zamislim o a) uvedbi centralnega registra evropskih državljanov, b) omogočanju popolnega in brezpogojnega dostopa do davčnih registrov in registrov sistemov socialne varnosti ter c) sprejetju izjave na ravni Skupnosti na standardnem obrazcu, na katerem bi bilo navedeno celotno dolžnikovo premoženje.

1.6 Odbor meni, da bi lahko uvedba primerjalne baze podatkov, ki bi jo pripravili pristojni strokovnjaki in jo redno posodabljali, prispevala k boljšemu poznavanju nacionalnih izvršilnih sistemov in njihovega praktičnega delovanja.

1.7 EESO še predlaga, da je treba posebno pozornost nameniti nekaterim alternativnim pobudam (točka 5.8), ki imajo skupen cilj, predstavljen v zeleni knjigi, ki pa ne zahteva nadaljnje zakonodajne ureditve na ravni Skupnosti.

2. Kratka vsebina zelene knjige

2.1 S to zeleno knjigo začenja Komisija drugo posvetovanje (1) zainteresiranih strani o tem, kako izboljšati izvrševanje sodnih odločb, pri čemer se je osredotočila na premagovanje problemov, ki izhajajo iz težav pri dostopanju do zanesljivih podatkov o tem, kje se nahaja dolžnik ali njegovo premoženje.

2.2 Komisija meni, da sta poznavanje pravega naslova dolžnika in dostop do točnih podatkov o njegovem premoženju osnova za bolj učinkovite izvršilne postopke. Vendar ugotavlja, da se nacionalni sistemi registrov in dolžnikovih izjav o premoženju, čeprav jih je mogoče primerjati, precej razlikujejo glede pogojev dostopa, postopkov pridobitve informacij ter vsebine samih informacij, kar zmanjšuje zanesljivost in hitrost takšnih sistemov.

2.3 Komisija ugotavlja, da čezmejno izterjavo dolgov ovirajo razlike med nacionalnimi pravnimi sistemi in nezadostno poznavanje upnikov, kako delujejo informacijske strukture v drugih državah članicah. Zelena knjiga je tako korak naprej k morebitnemu sprejetju vrste ukrepov na evropski ravni za izboljšanje preglednosti dolžnikovega premoženja in za krepitev pravic upnikov in nacionalnih izvršilnih organov, da se pridobijo informacije, ki bodo zagotavljale učinkovito izvrševanje sodnih odločb za izvršitev plačila civilnih in poslovnih dolgov, ob upoštevanju načel varstva dolžnikove zasebnosti, kot jih določa Direktiva 95/46/ES.

2.4 Komisija je zato natančno proučila te ukrepe, ki jih je povzela v obliki desetih vprašanj.

3. Ozadje

3.1 Ta pobuda se povsem upravičeno uvršča v širok krog ukrepov, ki jih je Komisija sprejela s hvalevrednim namenom vzpostaviti evropsko pravosodno območje, da se podprejo pravosodni vidiki dokončanja enotnega trga (2). Pozornost je namenjena predvsem lažjemu izvrševanju sodnih odločb v Evropski uniji s pomočjo ukrepov, ki pomagajo ugotoviti domači naslov dolžnika ali registrirani sedež, na katerem se lahko vroči izvršilni nalog, ter pridobiti točne informacije o premoženju dolžnika, s katerim bi lahko pokril neporavnani dolg in ki bi se lahko nahajalo v katerem koli delu katere koli države članice.

3.2 Treba je poudariti, da se je tokrat Komisija potrudila posvetovati ne le s 15 državami članicami, katerih razmere so proučevali v študiji, ki je osnova za to zeleno knjigo (3), ampak tudi z drugimi 12 državami članicami, ki so danes del Evropske unije. Vendar zbrani podatki niso vedno točni in so bili včasih napačno razloženi.

3.3 Poudariti je tudi treba, da je ta pobuda očitno upoštevala priporočila EESO iz mnenja o zeleni knjigi o zaplembi bančnih računov glede pomembne potrebe po „(…) ustrezni oceni ukrepov, katerih cilj je zagotoviti večjo preglednost dolžnikovega premoženja (…)“.

3.4 Na žalost Komisija ni predložila nobenih statističnih podatkov glede obsega problema, ki ga namerava obravnavati. Poleg tega tudi ni jasno opredelila narave problema oziroma tega, kdo bi lahko imel korist od teh ukrepov, ki jih uvaja.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Ta zelena knjiga je naslednica in dodatek k zeleni knjigi o zaplembi bančnih računov [COM(2006) 618 konč.], o kateri je EESO 31. julija 2007 (4) pripravil mnenje in na katerega opozarja.

4.2 Kot že rečeno, se je vprašanje, ki ga obravnava ta zelena knjiga, pojavilo pred vprašanjem o zaplembi bančnih računov in pravilno odraža potrebo po tem, da je o dolžnikovem premoženju na voljo dovolj podatkov, da se upnikom zagotovi učinkovito splošno jamstvo, ki je temeljno in odločilno načelo civilnega procesnega prava. Vsakršen premislek o tem vprašanju pa mora kljub temu postaviti pod vprašaj uskladitev cele vrste področij na ravni Skupnosti, ki spadajo v stvarno civilno pravo, ki ima nedvomno prednost.

4.3 EESO zato priznava potrebo, da imajo oblasti, pristojne za izvrševanje v kateri koli državi članici, dostop do točnih informacij o tem, kje se dolžnik nahaja, kje je registriran sedež oziroma domači naslov, ter o imetju, premičninah in nepremičninah, ki so del njegovega premoženja, ne glede na to, kje se nahajajo.

4.4 Kot v prej omenjenem mnenju ima EESO resne zadržke in dobro utemeljene dvome glede resnične potrebe po posebnih ukrepih za uskladitev zakonodaje na ravni Skupnosti v zvezi z zadevnimi področji, čeprav ugotavlja, da ima Evropska unija pristojnosti na tem področju in da pravna podlaga za take ukrepe obstaja.

4.5 Vse zahteve za boljše informacije, boljše podatke in boljši dostop, ki so navedene v zeleni knjigi, pa še ne pomenijo nujno, da je treba uvesti nove registre na ravni Skupnosti ali obveznosti dolžnika, da prijavi svoje premoženje. Ta ukrep verjetno tudi ne bo zadostil merilu sorazmernosti in bi lahko vodil do nesprejemljivih kršitev temeljnih pravic.

4.6 EESO meni, da bi namesto uvajanja centralnih registrov v Bruslju, ki bi zajeli celotno prebivalstvo, trgovce ali potrošnike, premičnine ali nepremičnine ali davčne registre in registre sistemov socialne varnosti, za zagotovitev enakih možnosti in enake obravnave pri ugotavljanju dolžnikovega premoženja, ne glede na naravo ali nacionalnost upnika zadostovala učinkovitejša izmenjava informacij med nacionalnimi oblastmi in lažji ter hitrejši dostop do obstoječih podatkov.

4.7 To ne pomeni, da Skupnost ne sme uvajati spodbud in smernic o prihodnjih izboljšavah vsebine in delovanja ter dostopa do omenjenih javnih registrov in drugih zasebnih podatkovnih zbirk, pod pogojem, da so podatki ustrezno zaščiteni, v skladu z veljavnimi direktivami Skupnosti in da je informacija omejena samo na določen namen zahtevka in v obsegu, ki je potreben za plačilo neporavnanih dolgov.

4.8 Med zasebnimi in javnimi upniki ne sme biti diskriminacije pri dostopu do podatkov; javni upniki zaradi privilegiranega položaja ne smejo imeti prednosti hitrega in lažjega dostopa do javnih registrov, ne glede na to, ali ti pokrivajo davčne sisteme oziroma sisteme socialne varnosti ali premoženje dolžnikov.

4.9 Zagotoviti je treba tudi sodelovanje s tretjimi državami, zlasti z Andoro, Švico, Liechtensteinom in vsemi drugimi državami, ki imajo tesne povezave z davčnimi režimi ali finančnimi trgi v Evropi.

5. Posebne ugotovitve: 8 vprašanj

5.1 Pobuda na ravni Skupnosti?

5.1.1 Deset vprašanj, zastavljenih v zeleni knjigi, je pravzaprav osem vprašanj in vsako od njih je podrobno proučeno.

5.1.2 V zvezi s tem, ali je treba ukrepe za izboljšanje preglednosti dolžnikovega premoženja sprejeti na ravni Skupnosti, EESO meni, da je treba glede na zadržke, izražene v poglavju Splošne ugotovitve, pobude na ravni Skupnosti izvajati samo zato, da se zagotovita boljša koordinacija in sodelovanje nacionalnih oblasti ter da se izboljša vsebina in dostop do obstoječih nacionalnih registrov, kar bi omogočilo, da se ugotovi, kdo in kje so dolžniki in kje se nahaja njihovo premoženje, potrebno za plačilo neporavnanih dolgov.

5.2 Priročnik o nacionalnih sistemih izvrševanja?

5.2.1 Po mnenju EESO je treba podpirati in spodbujati uvedbo vsakega ukrepa, ki lahko pomaga izboljšati poznavanje nacionalnih zakonov in praks ter informacij v zvezi s tem. Odbor pa kljub temu ni prepričan, da je priprava osnovnega „priročnika“ ustrezna rešitev, ker je treba upoštevati zapletenost zadeve. Tega priročnika ni mogoče poenostaviti, da bi ga lahko uporabljala najširša javnost, saj bi se v postopku lahko izgubili kakovost in točnost.

5.2.2 Zato EESO predlaga Komisiji, naj raje razmisli o možnosti vzpostavitve podatkovne baze primerjalnega prava o izvršilnih postopkih v 27 državah članicah, z jamstvom, da bo podatkovna baza redno posodobljena, da bo vsebovala obrazložitve in bo dostopna prek elektronskih sredstev v vseh jezikih držav članic. To podatkovno bazo bodo pripravili pristojni in kvalificirani strokovnjaki iz posameznih držav članic.

5.3 Večji obseg informacij v gospodarskih registrih in boljši dostop do njih?

5.3.1 Sedanja stopnja uskladitve na tem področju je očitno ustrezna za opredeljene cilje. Po mnenju EESO se ni niti potrebno niti primerno usmerjati v uvedbo centralnih gospodarskih registrov na ravni Skupnosti, kar pa ne izključuje možnosti uskladitve skupnih elementov registrov.

5.3.2 Poleg tega ni ovir za sprejetje ukrepov za izboljšanje vsebine informacij v teh registrih, z vključitvijo predvsem posameznih poslovnežev, posodabljanja informacij in omogočanja lažjega dostopa do njih, posebej z elektronskimi sredstvi.

5.3.3 Enako mora veljati za zemljiške knjige, kot je na primer EULIS (Evropska služba za informacije o zemljiščih), evropski konzorcij za zemljiške knjige (5).

5.4 Boljši dostop do registrov prebivalstva?

5.4.1 Iz istega razloga ni izvedljiv centralni register celotnega prebivalstva Evrope, saj je vzdrževanje centralnih ali lokalnih civilnih registrov prebivalstva ter postavljanje pogojev za dostop do teh registrov, ki zagotavljajo, da ne pride do diskriminacije, v pristojnosti držav članic.

5.4.2 Izvršilnim organom v vsaki državi pa mora še vedno biti zagotovljen preprost dostop do teh registrov, da lahko pridobijo informacije o naslovu posameznih dolžnikov, predvsem po elektronski poti.

5.5 Boljši dostop do davčnih registrov in registrov socialne varnosti?

5.5.1 EESO odločno zavrača idejo o splošnem in brezpogojnem dostopu do davčnih registrov in registrov sistemov socialne varnosti.

5.5.2 Po mnenju Odbora bi morali imeti dostop do teh informacij le sodni organi, v jasno opredeljenih situacijah in pod pogojem, da so osebni podatki v teh registrih ustrezno zaščiteni.

5.5.3 V vsakem primeru mora tovrstni dostop v državi, ki ni država izvršilnega organa, vedno potekati v sodelovanju s sodnim organom v državi, v kateri je register.

5.6 Boljša izmenjava informacij med izvršilnimi organi?

5.6.1 Kot je že omenjeno v poglavju o splošnih ugotovitvah, EESO meni, da je področje, na katerem se morajo izvajati pobude Skupnosti, boljše sodelovanje med nacionalnimi izvršilnimi organi pri izmenjavi informacij, in sicer z vzpostavitvijo sistema za neposredno elektronsko izmenjavo informacij, z namenom, da se lahko ugotovi, kdo in kje so dolžniki ter kakšno je njihovo premoženje.

5.6.2 Vendar je treba zagotoviti, da v državah članicah, v katerih izvršilni organi niso javni organi, zbrane informacije nadzoruje pristojni sodni organ, ki nadzoruje tudi izvršilne postopke.

5.6.3 Z nekaterimi spremembami bi lahko bili sistemi, kot so tisti, določeni v Uredbi 1206/2001 (6) o sodelovanju med sodišči držav članic pri pridobivanju dokazov v civilnih ali gospodarskih zadevah ali v Direktivi 76/308/EGS, modeli, ki bi jih bilo smiselno sprejeti (7).

5.6.4 Uporabo elektronskih sredstev ali celo vzpostavitev intranetnega sistema, ki bi medsebojno povezal nacionalne organe, je treba upoštevati kot bistveno.

5.6.5 Informacije, ki bi bile dostopne prek te mreže sodelovanja, bi morale biti na voljo izključno organom, pristojnim za izvršitev, kot so izvršilni uslužbenci, stranke, ki zahtevajo izvršitev, sodišča in strokovnjaki, ki delujejo pri stečajnih postopkih. Poleg tega morajo biti dolžniki v vsakem primeru obveščeni o rezultatih.

5.6.6 Uporabe informacijskega sistema za notranji trg (IMI) ne bi smeli izključiti kot možnosti za izmenjavo informacij med nacionalnimi izvršilnimi organi.

5.7 Evropska izjava o premoženju?

5.7.1 EESO ostro nasprotuje sprejetju izjave na ravni Skupnosti na standardnem obrazcu, ki bi razkril vse dolžnikovo premoženje za namene izvršitve, ter odločno zavrača zamisel, da bi lahko v primeru, da se ta obveznost ne izpolni, to privedlo do zaporne kazni.

5.7.2 Razlog za to je predvsem, da ni mogoče zapleniti celotnega dolžnikovega premoženja in da je dolžnost držav članic, da opredelijo premoženje, ki ga ni mogoče zapleniti v celoti, delno ali relativno.

5.7.3 Dodati je treba, da mora biti obveznost dolžnika, da razkrije svoje premoženje, omejena na tisti del premoženja, ki je nujen za plačilo dolga, ter da je dolžnost nacionalnih sodnih sistemov, da zagotovijo, da je izjava o dolžnikovem premoženju točna, sicer lahko sledi denarna kazen.

5.7.4 Poleg tega bi po mnenju Odbora uvedba standardnega obrazca na ravni Skupnosti za enotno izjavo o premoženju daleč presegla cilje, ki bi jih moral imeti tovrstni ukrep. EESO meni, da je ravno to področje, na katerem morajo izvršilni organi tesneje sodelovati. Ti organi morajo pri sodelovanju uporabljati legitimna sredstva, ki so jim na voljo, da identificirajo tisto dolžnikovo premoženje, ki je nujno za plačilo dolga, ter dati izvršilnim uslužbencem pooblastila za uradno preiskovanje dolžnikovega premoženja.

5.7.5 V vsakem primeru mora imeti dolžnik vedno pravico, da se izogne razkritju premoženja, ki ga je mogoče zapleniti, če je že plačal neporavnani dolg, če dokaže, da ima dovolj sredstev, da plača dolg ali ponudi poroštvo ali ustrezno plačilno jamstvo, kot je bančno jamstvo ali podobno zagotovilo. Dolžnik mora imeti tudi pravico nasprotovati zaplembi premoženja, ki ni nujno potrebno za plačilo neporavnanega dolga ali vseh dodatnih zneskov, ki jih predpisuje zakon.

5.7.6 Drug element, ki ga je treba takoj zavrniti, ker krši temeljna načela spoštovanja dolžnikove zasebnosti, je objava vsake izjave o dolžnikovem premoženju v javno dostopnem registru („seznam dolžnikov“).

5.8 Drugi ukrepi za večjo preglednost?

5.8.1 Naslednji predlogi so predstavljeni le v razmislek:

a) Omogoči se lahko dostop do registra, v katerem so navedene dolžnikove delnice in deleži v katerem koli podjetju.

b) Z ustreznimi previdnostnimi ukrepi se lahko omogoči dostop do registrov s podatki o potrošnikih glede potrošniških in hipotekarnih kreditov.

c) Vzpostavi se lahko enotni evropski register vozil (8).

d) Vzpostavi se lahko register vseh tekočih izvršilnih postopkov, do katerih bi bilo mogoče dostopiti prek spleta iz vsake države članice.

e) Omogoči se lahko dostop do registrov borznih naložb, ki presegajo določen prag.

f) Omogoči se lahko dostop do zemljiških knjig, ki imajo podatke o lastnikih nepremičnin.

V Bruslju, 3. decembra 2008 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI Generalni sekretar Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Martin WESTLAKE

(1) Prvo posvetovanje je bilo o zeleni knjigi o zaplembi bančnih računov [COM(2006) 618 konč.]; mnenje EESO: UL C 10, 15.1.2008, str. 2.

(2) Dovolj izčrpen seznam takšnih ukrepov je naveden v mnenju EESO – UL C 10, 15.1.2008, str. 2, o zgoraj omenjeni zeleni knjigi o zaplembi bančnih računov, na katero se mnenje sklicuje.

(3) Za boljše razumevanje vsebine zelene knjige bi bilo treba upoštevati ne le delovni dokument Komisije (SEC(2006) 1341) z dne 24.10.2006, temveč tudi študijo št. JAI/A3/2002/02 v posodobljeni različici z dne 18.2.2004, ki jo je pripravil prof. dr. Burkhard Hess, direktor Inštituta za primerjalno in zasebno mednarodno pravo na univerzi v Heidelbergu (Director of the Institute of Comparative and Private International Law at the University of Heidelberg). Študija je na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm.

(4) UL C 10, 15.1.2008, str. 2.

(5) Konzorcij je združenje organov, pristojnih za zemljiške knjige, ustanovljeno leta 2006, ki predstavlja prvi korak naprej k zagotavljanju dostopa do zemljiških knjig v državah članicah konzorcija (Anglija, Irska, Litva, Norveška, Wales, Nizozemska in Švedska); spletni naslov: www.eulis.org.

(6) Uredba Sveta 1206/2001 z dne 28. maja 2001, UL L 174, 27.6.2001. Na tem področju je še posebej pomembno vprašanje komunikacije med organi glede jezikovnih razlik, ki jih določbe člena 5 te uredbe ne obravnavajo.

(7) Direktiva Sveta 76/308/EGS z dne 15. marca 1976, UL L 073, 19.3.1976.

(8) Kot je predlagano v mnenju EESO na lastno pobudo CESE o cestnoprometnem zakoniku in avtomobilskem registru, katerega poročevalec je bil avtor tega mnenja (UL C 157, 28.6.2005, str. 34).