SL Uradni list Evropske unije C 18/85

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v državah članicah

(prenovitev)

COM(2009) 554 konč. - 2009/0165 (COD)

2011/C 18/15

Poročevalec: g. PEZZINI

Svet Evropske unije je 26. novembra 2009 sklenil, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v državah članicah (prenovitev)

COM(2009) 554 konč. - 2009/0165 (COD).

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 23. marca 2010.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 462. plenarnem zasedanju 28. in 29. aprila 2010 (seja z dne 28. aprila) s 153 glasovi za in 2 vzdržanima glasovoma.

1. Povzetek in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) podpira in odobrava delo, ki ga je opravila Komisija za prilagoditev „direktive o azilnih postopkih“ v skladu s predlogi v zeleni knjigi (1) in načrtu politike (2).

1.2 Sprejetje Lizbonske pogodbe, v katero je bila med drugim vključena Listina o temeljnih pravicah, je občutno povečalo pooblastila in pristojnosti Unije na področju azila in priseljevanja.

1.3 EESO je prepričan, da je Komisija z uskladitvijo prejšnjih direktiv na zahtevnem področju azila opravila hvalevredno delo.

1.4 EESO meni, da je treba v okviru socialne Evrope vzpostaviti Evropo azila, in sicer s kulturnimi, pravnimi in upravnimi procesi ter procesi sodelovanja z državami članicami in tretjimi državami.

1.5 V okolju, ki postaja vse bolj zapleteno in se – tudi zaradi globalizacijskih procesov ter gospodarskih in okoljskih kriz – hitro spreminja, se pojavlja in pridobiva čedalje večji pomen ključna vloga nevladnih organizacij. EESO poziva, da je treba njihovo vlogo še bolj okrepiti ter da jo morajo družba in javni nosilci odločanja natančneje opredeliti.

1.6 Nevladne organizacije imajo že zaradi svojega poslanstva nalogo, da podpirajo prikrajšane skupine in jim pomagajo. EESO meni, da njihova vloga v smislu pomoči in kulturnega posredovanja v vseh fazah postopkov, predvidenih z evropskimi in nacionalnimi predpisi, postaja nepogrešljiva.

1.7 Po mnenju EESO bi morala biti Komisija pri svojih prizadevanjih za uskladitev postopkov in ravnanj vedno zelo pozorna in skrajno uvidevna, saj so namenjeni ljudem, ki so povsem očitno v stiski in v podrejenem položaju.

1.8 EU bi morala narediti vse, kar je v njeni moči, da beguncev ne bi vračali v države, kjer je ogrožena njihova telesna in duševna nedotakljivost in kjer ne spoštujejo temeljnih človekovih pravic.

1.9 Temeljnega pomena je, da se v postopkih v zvezi s prošnjami za azil prosilci lahko izražajo v svojem maternem jeziku in da jim je v vseh fazah zagotovljena brezplačna pravna pomoč.

1.10 Zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito mora biti jasno obrazložena in mora vsebovati informacije o vložitvi morebitne pritožbe, vključno s postopki in roki.

1.11 Ukrep izgona mora biti vedno zadržan, dokler ni znan rezultat morebitne pritožbe.

1.12 Po mnenju EESO bi morale države članice – tudi z ustrezno izmenjavo izkušenj – storiti vse, kar je v njihovih močeh, da se prosilcem za azil omogoči delo, izobraževanje in kulturno udejstvovanje v primernem socialnem okolju.

1.13 EESO meni, da je treba trdno vztrajati pri načelu nevračanja in da je treba proučiti možnost kako s konsenzom povečati število tistih, ki potrebujejo mednarodno zaščito: preganjanih žensk, ranljivih ljudi, okoljskih beguncev itd.

1.14 V državah članicah bi bilo treba po mnenju EESO spodbujati čut za soodgovornost, da bi tako preprečili nezakonite ekonomske migracije in da bi – v smislu delitve bremen in obveznosti – izboljšali pomoč tistim, ki jo dejansko potrebujejo.

1.15 Po mnenju EESO je na dlani, da morajo države članice dati Komisiji na voljo več finančnih sredstev, da bi bilo mogoče izboljšati politiko vključevanja prosilcev za azil.

1.16 Pripravljenost za uskladitev, ki jo je pokazala Komisija z nedavnimi predlogi za prenovitev direktiv, mora spremljati podobna zaveza držav članic, ki bodo morale ustrezno spremeniti svoje nacionalne zakonodaje.

1.17 EESO je prepričan, da je vzpostavitev Evrope azila v okviru socialne Evrope odvisna predvsem od politične volje in občutljivosti držav članic, pri tem pa jim pomaga enoten, dobro strukturiran postopek, ki ga je predlagala Komisija.

1.18 EESO poudarja poseben položaj žensk, ki imajo pri prošnjah za azil in pridobitvi statusa begunca veliko več težav kot moški. Zato poziva Komisijo, naj si z vsemi močmi in z vključitvijo držav članic prizadeva za boljše uresničevanje enakosti spolov – področja, na katerem se Evropa ponaša z dolgo in uveljavljeno tradicijo rahločutnosti.

1.19 Pravilno usmerjeni vzgojni procesi lahko po mnenju Odbora krepijo kolektivni socialni čut, usmerjen k sprejemanju tistih, ki najbolj potrebujejo pomoč in podporo ter za katere so zgodovinska in verska izročila evropskih držav varna oporna točka.

2. Uvod

2.1 Zgodovinsko ozadje

2.1.1 Izvor azilnega prava sega v antično Grčijo, kjer so priznavali imuniteto pred vsakršnimi povračilnimi ukrepi. Zanjo sta se vzajemno dogovorili dve mesti za svoje meščane, ali pa jo je mesto podelilo vidnim osebnostim (veleposlanikom itd.) (3).

2.1.2 Tudi v starem Rimu so z uveljavitvijo ius gentis poznali pravico do azila v zvezi s statusom državljanstva (4).

2.1.3 Zgodovina pravice do azila se pozneje prepleta z različnimi oblikami in pojavi preganjanja – represivnimi ukrepi oblasti iz verskih ali filozofskih razlogov ali zaradi političnih nazorov, ki so veljali za nevarne za državno ureditev.

2.2 Prepoved diskriminacije in varstvo človekovih pravic

2.2.1 Razvoj pravne kulture je privedel do razširitve pravice do azila. Zato zlasti ustave sodobnih demokratičnih držav običajno določajo, da mora vlada zavrniti izročitev tujca, če se zahteva zaradi političnih kaznivih dejanj.

2.2.2 Zato listine o temeljnih pravicah, ki danes veljajo v evropskih državah, določajo, da ima tujec, ki mu je v njegovi državi prepovedano dejansko uresničevanje demokratičnih svoboščin, pravico do azila na njihovem ozemlju.

2.2.3 Navedene določbe se izrecno nanašajo na priznavanje neodtujljivih človekovih pravic in načelo nediskriminacije. Prepoved diskriminacije pa je izrecno zapisana v členu 14 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (5).

2.2.4 Vendar v skladu s členom 15 Konvencije te prepovedi ni mogoče omejiti, če bi bila morebitna omejitev v neskladju z drugimi obveznostmi po mednarodnem pravu.

2.2.5 Iz tega sledi odprava nacionalnih določb o izključitvi iz azila (t. i. opt-out), tudi zato, da se zagotovi popolno izvajanje in praktično uporabo Ženevske konvencije o statusu beguncev z dne 28. julija 1951, kakor je bila dopolnjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967.

2.2.6 Lizbonska pogodba je razširila pristojnosti EU na področju azila in priseljevanja. Vključila je Listino o temeljnih pravicah, ki

— jamči pravico do azila,

— predvideva razvoj skupnih pravil,

— uvaja celovit sistem za upravljanje zunanjih meja,

— priznava pomen sodelovanja s tretjimi državami,

— razširja pristojnosti Sodišča EU na področju azila in priseljevanja.

3. Povzetek predlagane prenovitve direktive

3.1 Cilj predloga, ki ga proučujemo, je dokončanje druge faze skupnega evropskega azilnega sistema, ki naj bi ga skupaj z enotnim azilnim postopkom uvedli do leta 2012.

3.2 Dotlej je cilj zapolniti vrzeli in odpraviti pomanjkljivosti sedanjih minimalnih standardov, za katere se je izkazalo, da v mnogih pogledih niso zlahka dostopni in učinkoviti, in tudi ne pravični in ustrezni (6).

3.3 Cilj predlaganih sprememb je predvsem spodbujanje boljšega usklajevanja postopkovnih pravil. Prav tako predlagajo dodatna postopkovna jamstva v korist prosilcev za azil, s posebnim poudarkom na začetni stopnji prošenj za zaščito in ustreznem postopku odločanja, v skladu z razvojem ustrezne sodne prakse Sodišča Evropske unije in Evropskega sodišča za človekove pravice.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Vzpostavitev Evrope azila v okviru socialne Evrope

4.1.1 Vzpostavitev Evrope azila v okviru socialne Evrope temelji na dobrih vzgojnih procesih, ki so namenjeni že predpubertetnikom in ki se pozneje preslikavajo v kolektivni zavesti družbe in politikov držav članic.

4.1.2 Evropska unija je ob spoštovanju temeljnih pravic in upoštevanju načel, priznanih v Listini EU o temeljnih pravicah, sprejela Direktivo Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil v državah članicah.

4.1.3 V zadnjih letih pa je hiter proces globalizacije paradoksalno privedel do krčevitih ponovnih vzpostavljanj identitet, zaradi česar je postalo nemogoče preoblikovati pravni sistem, ki sloni na univerzalizmu, kakršen je bil sistem rimskega prava.

4.1.4 Soočanje različnih narodov in sedanje ozračje zaskrbljenosti, ki nastaja ob stikih z različnimi kulturami, zato porajata nove strahove in negotovosti, tako da skoraj vse evropske države težijo k omejevalnim stališčem na področju državljanstva in posledično tudi azila.

4.1.5 Ta odnos pa je v nasprotju z želenim procesom povezovanja narodov in s ciljem graditve Evrope, ki naj bi bila tudi socialna Evropa.

4.1.6 Zato bi morali odločno ohranjati načelo nevračanja (non-refoulement); še več, lahko bi se zavzeli celo za zamisel o razširitvi kroga ljudi, za katere bi priznavali, da potrebujejo mednarodno zaščito. Sicer pa že več direktiv EU priznava merilo nekaterih vrst preganjanja, katerega žrtve so nekatere ženske in druge ranljive osebe.

4.1.7 Če je zato v sedanjih razmerah očitno treba zavrniti status begunca tistim, ki veljajo zgolj za ekonomske migrante in za katere obstajajo posebna pravila, pa se danes bolj problematičen kaže položaj okoljskih beguncev.

4.1.8 Gre dejansko za ljudi, ki so se prisiljeni soočiti z nevarnostmi in negotovostmi prisilne selitve zaradi poslabšanja okolja, kar močno vpliva na uresničevanje človekovih pravic, kot so pravica do življenja, hrane, zdravja in razvoja (7).

4.1.9 Ta vprašanja bi bilo morda mogoče obravnavati v okviru prenovitve Direktive Sveta 2004/83/ES o pogojih z dne 29. aprila 2004. Ti novi problemi bi nadalje zaslužili bolj poglobljeno obravnavo, tudi v predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi evropskega urada za podporo azilu (COM (2009) 66 konč.).

4.2 Posebni postopki

4.2.1 Postopek za priznanje statusa begunca mora po eni strani nujno upoštevati niz zakonodajnih ukrepov s področja varnosti za boj proti nezakonitemu priseljevanju in za urejanje vprašanj javnega reda in varnosti v zvezi z migracijami.

4.2.1.1 Toda po drugi strani je treba v skladu z zavezami iz Evropskega pakta o priseljevanju in azilu iz leta 2008 organizirati zakonito priseljevanje, ob upoštevanju prednostnih nalog, potreb in zmogljivosti sprejemanja, ki jih določa vsaka država članica, in spodbujati vključevanje.

4.2.1.2 Z vidika vzpostavljanja Evrope azila bi bilo med drugim primerno oblikovati partnerstvo, in sicer v okviru načela delitve bremena, torej v skladu z načelom solidarnosti pri sprejemanju in porazdeljevanju prosilcev za azil po vsej Evropski uniji.

4.2.1.3 Postopki, ki jih predvideva predlog za prenovitev glede pregleda prošenj za mednarodno zaščito, ter postopki, ki se nanašajo na odvzem in prenehanje priznanega statusa, ter postopki, predlagani v predlogu za prenovitev „direktive o azilnih postopkih“ za pritožbo na odločitve, so v skladu z mednarodnimi predpisi in določbami prava EU.

4.2.1.4 EESO meni, da je izrednega pomena spodbujanje in podpora nevladnim organizacijam, tudi v času, ko potekajo postopki za pripravo in pregled vlog za sprejem, odvzem, prenehanje statusa in pritožb na odločitve. V zvezi s tem predlaga, naj se predvidi posebna določba, in sicer v uvodnih izjavah ali v členih predloga.

4.2.1.5 V terminologiji Skupnosti mednarodna zaščita obsega tako priznanje statusa begunca po Ženevski konvenciji kot subsidiarno zaščito za osebe, ki sicer ne izpolnjujejo potrebnih meril za priznanje statusa begunca, vendar jih v nobenem primeru ni mogoče vrniti, ker bi bile izpostavljene resnim nevarnostim.

4.2.1.6 Posamezne države pri izvajanju navedene „direktive o azilnih postopkih“ na splošno določajo tri ravni pristojnosti upravnih organov za sprejemanje prošenj, za njihovo obravnavo in za sprejemanje odločitev.

4.2.1.7 Z dostopnostjo postopka je v vsakem primeru povezano načelo, da ima vlagatelj prošnje pravico ostati na ozemlju države toliko časa, kolikor je potrebno za presojo prošnje, razen v primerih izjem (evropski nalog za prijetje itd.). Obravnava mora spoštovati človeško dostojanstvo. Zaradi načela spoštovanja človeškega dostojanstva mora biti bivanje v sprejemnih centrih – v pričakovanju boljšega cilja – izjema in ne pravilo.

4.2.1.8 Predvidena je tudi vrsta jamstev za zaščito prosilca za azil: ustrezne informacije za prosilca o potrebnem postopku in o izidu prošnje, možnost komuniciranja z UNHCR, pomoč tolmačev, osebni razgovor s prosilcem pred pristojnim organom, katerega člani morajo opraviti začetno in sprotno usposabljanje.

4.2.1.9 EESO meni, da bi si bilo treba posebej prizadevati za usposabljanje kvalificiranega osebja Frontexa, da bi tako bolje

— usklajevali operativno sodelovanje med državami članicami,

— pripravljali skupne standarde za usposabljanje,

— zagotavljali državam potrebno podporo pri organiziranju dejavnosti sprejema in vračanja, s podporo kulturnih posrednikov,

— usposabljali uradnike o humanitarnem pravu na področju azila v skladu z opredelitvami EU, tudi glede na začetek delovanja prihodnje agencije za azil.

4.2.1.10 „Sprejemne centre“ bi bilo treba po mnenju EESO uporabljati samo izjemoma in začasno, ob polnem upoštevanju Listine o temeljnih pravicah. Prosilci za mednarodno zaščito bi morali imeti možnost za primerno življenje, in sicer v vseh pogledih: človeškem, zdravstvenem, socialnem in glede priložnosti na trgu dela.

4.2.1.11 Direktiva 2003/09/ES o minimalnih standardih za prosilce za azil v državah članicah pušča pri dostopu do zaposlitve precej manevrskega prostora. EESO meni, da vsakršno omejevanje na področju zaposlovanja krši človekovo dostojanstvo in spodbuja delo na črno, ki ustvarja socialne krivice.

4.2.1.12 Predvidena pa je tudi možnost brezplačne pravne pomoči pri pritožbah na odločitve, in to tako na upravni kot na pravosodni ravni. EESO meni, da je treba okrepiti brezplačno upravno in sodno pomoč, tako da bi skupaj z jezikovno pomočjo postala obvezna v vseh fazah postopka.

5. Posebne ugotovitve

5.1 Predlagane spremembe so skladne s ciljem usklajevanja in posodabljanja postopkov za priznanje statusa begunca.

5.2 Glede bistva bi kazalo kritično razmisliti o razlogih, ki so botrovali temu, da je bilo v predlogu črtano izrecno sklicevanje na institut azila.

5.3 Zato bi zahtevo po sklicevanju na institut azila v novem besedilu lahko šteli kot zahtevo za priznanje pravice do vstopa na državno ozemlje, tudi zato, da bi se sprožil postopek za pridobitev statusa begunca, pri tem pa je ta pravica med preverjanjem, ali so izpolnjene zahteve za priznanje tega statusa, povezana s prepovedjo izgona v času, ko postopek še traja.

5.4 Poleg tega bi sklicevanje na pravico do azila podelilo legitimnost državam članicam, ki bi se odločile, da bodo novo direktivo uporabljale tudi v primerih, ki ne sodijo v njeno področje uporabe (glej člene 3, 4, 11 in 12 predloga), če obstajajo resni humanitarni razlogi, ki govorijo proti vrnitvi v državo izvora, ne glede na posebne oblike preganjanja (8).

5.5 EESO podpira predlagane spremembe, ker ustrezajo zgoraj navedenim ciljem.

5.5.1 Vendar je mogoče ugotoviti naslednje:

5.5.1.1 uvodna izjava (38): bolje bi bilo natančneje določiti, v kakšnih časovnih razmakih poteka redno ocenjevanje izvajanja direktive;

5.5.1.2 uvodna izjava (41): jasneje bi bilo treba opredeliti vsebinsko spremembo prejšnje direktive, ki jih je treba obvezno prenesti;

5.5.1.3 člen 2(f): organ za presojo je treba opredeliti bolj strogo, ker v več nacionalnih pravnih redih ne poznajo „parasodnih“ organov;

5.5.1.4 člen 3(3): med drugim bi bilo treba navesti vse primere uporabe te direktive, za primer prošnje za zaščito, ki ne sodi v področje uporabe direktive (glej opombo v zvezi z novim pojavom „okoljskih beguncev“);

5.5.1.5 člen 6: določba, ki daje državam članicam možnost, da zahtevajo, da so vložene na določenem mestu, se zdi neusklajena z določbami, ki sledijo v členu 7, in omejevalna glede na želeno in že predvideno boljšo dostopnost postopka;

5.5.1.6 člen 10(13) (9): o vseh negativnih odločitvah je treba obvestiti prizadetega – v njegovem materinem jeziku – in njegove zakonite zastopnike, in sicer ne samo o razlogih za zavrnitev prošnje, temveč tudi o rokih (razumnih in sprejemljivih), načinih in postopkih za ugovor in pritožbo;

5.5.1.7 člen 12(19)(d) (10): možnost, dana pristojnim organom, da preiščejo prosilca in predmete, ki jih ima pri sebi, bi bila lahko v nasprotju z ustavnimi jamstvi, ki jih predvidevajo ureditve posameznih držav članic;

5.5.1.8 člen 34(1)(c): jasneje bi bilo treba opredeliti resne razloge, ki jih navaja vlagatelj prošnje, da bi pokazal, da tretja država, ki je opredeljena kot varna izvorna država, v resnici to ni. EESO sicer po drugi strani meni, da je včasih težko najti takšno opredelitev varne tretje države, ki bi bila soglasno sprejeta;

5.5.1.9 spodbudo k razmisleku bi bilo v zvezi s tem mogoče najti v sodbi Sodišča EU v zadevi C-133/06 z dne 6. maja 2008, s katero sta bila razveljavljena člena 29(1) in (2) ter 36(3) direktive o azilnih postopkih 2005/85/ES.

V Bruslju, 28. aprila 2010 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) COM(2007) 301 konč.

(2) COM(2008) 360 konč.

(3) Imuniteta je ščitila tudi begunce, ki jih ni bilo mogoče prijeti v nekaterih svetiščih, za katera je veljalo, da so nedotakljiva (na to kaže etimologija besede „azil“).

(4) Pravico do državljanstva je sicer posplošil Karakalov edikt iz leta 212, ki odpravlja vse razlike v obravnavanju med rimskimi cives (državljani) in drugimi državljani imperija.

(5) Konvencija, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in njeni dodatni protokoli so bili ratificirani in postali izvršljivi ne samo v državah članicah EU, temveč tudi v številnih drugih evropskih državah, zaradi česar so ustrezne določbe zavezujoče v širšem smislu na ravni mednarodnega prava in notranjih ureditev.

(6) Zdi se, da je pomanjkanje pravičnosti v postopkih, ki so jih sprejele posamezne države članice, zlasti posledica pretiranega obsega diskrecijske pravice, ki jo omogoča direktiva o azilnih postopkih iz leta 2005.

(7) Zato bi bilo treba razširiti merilo varnosti kot primarne vrednote človeka. Okoljski begunci so v resnici žrtve opustošenja okolja in s tem povezanih družbenih neravnovesij, kar se npr. dogaja zaradi vse postopnega širjenja puščav na celotnem območju podsaharske Afrike kot posledica novih oblik agresivnih špekulacij.

(8) V primeru beguncev, ki svoje države niso zapustili zaradi diskriminacije, ki bi jo trpeli kot posamezniki, temveč zaradi hudih dogodkov (državljanske vojne, splošno nasilje, zunanje agresije, naravne nesreče, okoljski begunci itd.), v splošnem ni predvidena možnost, da zaprosijo za priznanje statusa begunca. Vendar pravila o priseljevanju omogočajo odziv na humanitarne stiske, ki so posledice izjemnih dogodkov, in predvidevajo začasne zaščitne ukrepe, potrebne za pravočasno in primerno sprejemanje razseljenega prebivalstva.

(9) V angleški različici ustreza členu 10 (2).

(10) V angleški različici ustreza členu 12 (2)(d).