SL Uradni list Evropske unije C 254/1

MNENJE št. 6/2011

(v skladu s členom 325 PDEU)

o spremenjenem predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), in razveljavitvi Uredbe (Euratom) št. 1074/1999

2011/C 254/01

RAČUNSKO SODIŠČE EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 325(4) Pogodbe,

ob upoštevanju spremenjenega predloga Komisije (1),

ob upoštevanju zaprosila Evropskega parlamenta za mnenje o zgoraj omenjenem predlogu, ki ga je Sodišče prejelo 13. maja 2011 –

SPREJELO NASLEDNJE MNENJE:

Uvod

1. Evropski urad za boj proti goljufijam OLAF je bil ustanovljen leta 1999 (2). OLAF je generalni direktorat Komisije, vendar je pri svojem preiskovalnem delu neodvisen. Uredba (ES) št. 1073/1999 (3) (v nadaljnjem besedilu: uredba OLAF) določa OLAF splošni cilj prispevanja k zaščiti finančnih interesov Unije in mu nalaga dve glavni nalogi: izvajanje upravnih preiskav in zagotavljanje pomoči državam članicam, da se proračun Unije zaščiti pred goljufijami, vključno s prispevki k zasnovi in razvoju metod za boj proti goljufijam in vsem drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom Unije.

2. Poleg tega je Komisija OLAF zaupala pripravo zakonodajnih in uredbenih pobud Komisije s ciljem preprečevanja goljufij ter vse druge operativne dejavnosti Komisije v zvezi z bojem proti goljufijam, vključno z upravljanjem programov financiranja.

3. Urad se pri svojih preiskavah za boj proti goljufijam, korupciji in kateri koli drugi nezakoniti dejavnosti, ki škodi finančnim interesom Unije, ne more zanašati samo na uredbo OLAF. Da se mu dodelijo pooblastila za izvajanje preiskovalnih ukrepov v posebnih primerih, je treba vedno uporabiti dodatno pravno podlago, tako pri zunanjih preiskavah v državah članicah kot pri notranjih preiskavah v institucijah, organih, uradih in agencijah EU (4).

4. Poleg tega je Komisija OLAF tudi pooblastila za preiskovanje vseh drugih dejanj ali dejavnosti, ki kršijo določbe EU, vključno z resnimi kršitvami obveznosti, povezanih s tem, kako uslužbenci in člani institucij in organov Unije izvajajo svoje poklicne naloge (5). Uredba OLAF se ne uporablja v primerih, ki ne vplivajo na finančne interese Unije. OLAF se mora namesto tega opreti na člen 86 kadrovskih predpisov in/ali na notranje sklepe, ki so jih sprejele institucije, v katerih so predvidene takšne preiskave.

5. O prenovi uredbe OLAF se redno razpravlja že od leta 2003 (6). Ta spremenjeni predlog je tretji poskus spremembe uredbe OLAF. Prejšnja dva predloga nista dosegla soglasja (7). Za pripravo podlage za tretji spremenjeni predlog je bil julija 2010 izdan dokument za razmislek o reformi OLAF (8).

6. Predstavljen je tudi predlog spremembe Sklepa Komisije (9) za ohranitev sedanjega statusa OLAF kot generalnega direktorata Komisije.

7. Politične smernice, ki jih je pripravil predsednik Komisije (10), v katerih navaja, da bi moral OLAF postati popolnoma neodvisen od Komisije, niso bile obravnavane (11). Nasprotno, Sklep Komisije krepi vlogo Komisije v postopku izbire generalnega direktorja OLAF in omejuje pooblastila generalnega direktorja kot organa za imenovanja v zvezi z uslužbenci Urada (12).

8. V opažanjih, ki sledijo, so upoštevana priporočila iz prejšnjih mnenj (13) Sodišča in ugotovitve revizije, opravljene v Uradu, kot so navedene v Posebnem poročilu št. 2/2011 (14).

Splošna opažanja

9. Sodišče se strinja s Komisijo, da je treba izboljšati učinkovitost, uspešnost in odgovornost OLAF ter hkrati ohraniti njegovo preiskovalno neodvisnost (15).

Potreba po poenostavitvi in konsolidaciji zakonodaje o boju proti goljufijam

10. Sodišče obžaluje, da Komisija ni upoštevala večkrat ponovljenega priporočila Sodišča (16), naj poenostavi in konsolidira sedaj veljavno zakonodajo o boju proti goljufijam in obravnava slabosti v pooblastilih in postopkih OLAF v tem kontekstu (17). Vsaka takšna prenova bi morala zajeti uredbo OLAF, Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (18) in Uredbo Sveta (Euratom, ES) št. 2185/96 o pregledih in inšpekcijah na kraju samem, ki jih opravlja Komisija za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti pred goljufijami in drugimi nepravilnostmi (19).

11. Brez takšne prenove je pravna varnost ogrožena, ker hkrati obstajajo prekrivajoče se, neskladne ali celo nezdružljive določbe, ki jih je težko razumeti in uporabiti (glej tudi odstavke 22–24 in 35).

Potreba po jasni opredelitvi pojma „finančni interesi Unije“

12. Sodišče ponavlja svoje priporočilo (20), da je treba pojem „finančni interesi Unije“, ki je osrednjega pomena za vso zakonodajo na področju boja proti goljufijam, jasno opredeliti.

13. Poleg tega Sodišče opozarja na sodno prakso Sodišča Evropske unije (21), ki je leta 2003 zavrnilo restriktivno razlago pojma „finančni interesi“ na podlagi opredelitve „nepravilnosti“ iz člena 1(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95. Vendar ni Komisija nikoli predlagala spremembe uredbe v skladu s to sodno prakso.

14. Sprememba (22) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 je zlasti pomembna pri boju proti goljufijam na področju DDV (23). Takšne goljufije močno ogrožajo proračune držav članic, pa tudi zbiranje lastnih sredstev Unije (24).

Potreba po neodvisnem nadzoru zakonitosti preiskav v teku

15. Sodišče ceni predlog, da se uvedejo določbe za procesna jamstva in jemlje na znanje predlog za uvedbo notranjega revizijskega postopka (glej tudi odstavke 37 do 40). Vendar obžaluje, da v okviru predloga Komisije ne bo dosežen cilj neodvisnega nadzora zakonitosti preiskovalnih dejanj v teku. Če naj bo takšen nadzor uspešen, ga mora namreč izvajati organ ali oseba, neodvisna od OLAF, ki ima pooblastila za izdajanje zavezujočih mnenj. Ta nadzor nad preiskovalnimi dejanji v teku je zlasti potreben pri primerih, kjer zadevne osebe niso obveščene, da so predmet preiskave, zaradi ohranitve zaupne narave te preiskave.

Potreba po uspešni in enakovredni zaščiti finančnih interesov

16. Sodišče poudarja, da je bil prejšnji člen 280(4) ES preubeseden v člen 325(4) PDEU, ki zdaj izrecno določa, da Evropski Parlament in Svet sprejmeta potrebne ukrepe, da bi omogočila uspešno in enakovredno zaščito finančnih interesov Unije v vseh njenih institucijah, organih, uradih in agencijah. Zdaj za preiskave OLAF veljajo različni pogoji, določeni v posameznih internih sklepih institucij, organov, uradov in agencij Unije (25). Čeprav Sodišče razume, da je treba upoštevati specifične značilnosti določenih institucij, organov, uradov ali agencij Unije, pa meni, da takšni interni sklepi morda niso nujno utemeljeni v vseh primerih in lahko privedejo do omejitve obsega preiskovalnih dejavnosti OLAF ter tako ogrozijo uspešno in enakovredno zaščito finančnih interesov Unije.

Potreba po jasnih pravilih za preiskovanje hujših kršitev pri nefinančnih zadevah

17. Kot je določeno v členu 325 PDEU, je obseg uredbe OLAF omejen na preiskave v zvezi z nepravilnostmi, ki vplivajo na finančne interese Unije. Treba je določiti jasna pravila za preiskovanje notranjih primerov hujših kršitev, ki se ne nanašajo na finančne interese Unije, vendar lahko privedejo do disciplinskih in/ali kazenskih postopkov ali do postopkov pred Sodiščem Evropske unije. Obstoječa zakonodaja je glede tega zelo skopa in se uporablja samo za uslužbence, za katere veljajo kadrovski predpisi in pogoji za zaposlovanje drugih uslužbencev Evropske unije (26). Sodišče meni, da bi moral zakonodajalec razmisliti o možnostih, ki so na voljo v skladu s Pogodbo, da bi zagotovil, da so vsi primeri hujših kršitev pravilno raziskani.

Potreba po ohranitvi jedrnatega, jasnega in doslednega besedila

18. Sodišče meni, da spremembe kot celota ne zagotavljajo, da so določbe uredbe OLAF čim bolj jedrnate, jasne in dosledne. Primer tega je uporaba izrazov „Urad“ in „generalni direktor Urada“, kjer se zdi, da ni nobene jasne logike v njuni uporabi (27), poleg tega pa jo še dodatno zapleta uvedba posebnih določb o prenosu pooblastil generalnega direktorja na druge uslužbence Urada. Drug primer je nejasno besedilo predlaganega novega člena 4(6), ki določa, da bo Urad „uporabil ustrezne alternativne poti za obveščanje“ za obveščanje institucije, kadar se preiskava nanaša na njeno najvišjo upravno ali politično raven.

Posebne ugotovitve

Prednost osrednje preiskovalne funkcije

19. Sodišče priporoča, da se v novem besedilu člena 1 uredbe OLAF jasno poudari, da ima osrednja preiskovalna funkcija OLAF prednost pred ostalimi nalogami. Uspešnost OLAF je močno odvisna od namenjanja večjega deleža njegovih virov preiskovalnim dejavnostim.

Treba je pojasniti ključne pojme

20. Sodišče pozdravlja namero, da se v predlaganem novem besedilu člena 2 opredelijo ključni pojmi. Vendar predlog ni popoln, saj vsebuje samo izraze „upravne preiskave“, „oseba, ki je predmet preiskave“ in „kadrovski predpisi“. Treba je vključiti tudi opredelitve ali sklice na ustrezna zakonodajna besedila, kjer takšne opredelitve že obstajajo (28), drugih temeljnih pojmov, kot so „goljufija“, „korupcija“, „hudo kaznivo dejanje“, „nepravilnost“, „pristojni organ države članice“, „ki je neposredno predmet preiskave“, „ki je posredno predmet preiskave“, „priča“, „informator“, „zaslišanje“ in „izjava“. Poleg tega bi moralo biti v uredbi opredeljeno, kaj se razume kot „upravne preiskave držav članic“ in uporabljena posebna terminologija za primere, ko prvotnih obtožb zoper osebo, ki je predmet preiskave, ni bilo mogoče utemeljiti (29).

21. Sodišče opozarja na dejstvo, da opredelitev pojma „upravna preiskava“ v predlaganem členu 2 ni skladna s predlaganim besedilom člena 3(2). Člen 2 omejuje nalogo OLAF na ugotavljanje obstoja nepravilnosti v preiskovanih dejavnostih (30). Uradu ni treba ugotoviti, ali je nepravilnost nastala kot posledica namernega dejanja ali opustitve. Člen 3(2) določa, da bi si moral OLAF prizadevati ugotoviti, ali je prišlo do goljufije, korupcije ali katerega koli drugega nezakonitega dejanja. Posledično bi moral torej preiskovati posamezne odgovornosti fizičnih oseb, ki niso zaposlene v institucijah, organih, uradih ali agencijah EU, za dejanja, za katera je verjetno, da bodo privedla do kazenskih sankcij.

Potrebne so spremembe Uredbe (Euratom, ES) št. 2185/96

22. Sedanji člen 3 uredbe OLAF določa, da OLAF za namene svojih zunanjih preiskav izvaja pooblastila, prenesena na Komisijo z Uredbo (Euratom, ES) št. 2185/96, za opravljanje inšpekcij in pregledov na kraju samem pri gospodarskih subjektih. Predlagani novi člen 3(2) in predlagana sprememba člena 4(3) razširjata možno uporabo postopkov iz Uredbe (Euratom, ES) št. 2185/96 na več situacij, ki v uredbi niso predvidene (31).

23. Hkrati predlagani novi člen 3(2) omejuje izvajanje inšpekcij in pregledov na kraju samem na primere, povezane z neupravičenimi odhodki, Uredba (Euratom, ES) št. 2185/96 pa se uporablja tudi v primerih nepravilnosti, ki vplivajo na prihodke, ki izhajajo iz lastnih sredstev, zbranih neposredno v imenu Unije.

24. Ker nista predlagana niti prenova zakonodaje o boju proti goljufijam (glej odstavek 11 zgoraj) niti nobena sprememba Uredbe (Euratom, ES) št. 2185/96, bralcem te uredbe ne bo jasno, da se uporablja tudi za druge namene in pod drugačnimi pogoji, kot so določeni v njej. Kot je Sodišče poudarilo v svojem Mnenju št. 7/2006 (32), je to v nasprotju z Medinstitucionalnim sporazumom z dne 22. decembra 1998 o skupnih smernicah za pripravo kakovostnih pravnih aktov Skupnosti, ki zahteva, da mora pripravljavec aktov upoštevati osebe, za katere se bodo akti uporabljali, da bodo lahko nedvoumno razbrale svoje pravice in obveznosti (33). Če se ni mogoče dogovoriti za prenovo, bi morala Komisija predlagati posledične spremembe Uredbe (Euratom, ES) št. 2185/96 v skladu z odstavkom 19 Sporazuma.

Okrepitev sodelovanja s pristojnimi organi držav članic

25. Sodišče poudarja, da člen 4(3) PEU zahteva, da države članice sprejmejo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz aktov institucij Unije. Sodišče jemlje na znanje predlagani novi člen 3(3), katerega namen je zagotoviti, da imajo uslužbenci Urada pod enakimi pogoji kot uslužbenci pristojnih nacionalnih organov in ob spoštovanju nacionalne zakonodaje dostop do vseh informacij in dokumentacije, ki se nanašajo na zadevo, ki je predmet preiskave, ter so potrebne za uspešno in učinkovito izvedbo inšpekcij in pregledov na kraju samem. Sodišče razume, da se ta zahteva ne nanaša samo na informacije in dokumente, ki jih hranijo gospodarski subjekti (34), ampak tudi na tiste, ki jih hranijo organi in telesa, ki sodelujejo v deljenem upravljanju sredstev Unije.

26. Predlagan je novi člen 3(4), ki določa, da morajo države članice imenovati službo za koordinacijo boja proti goljufijam, ki zagotavlja učinkovito sodelovanje in izmenjavo podatkov z Uradom. Čeprav je boljše sodelovanje dobrodošlo, samo takšna služba za koordinacijo ne bo dovolj za odpravo težav, s katerimi se srečuje OLAF pri izvajanju inšpekcij in pregledov na kraju samem na področju posrednih odhodkov. Težava na tem specifičnem področju je v tem, da niso vse države članice vzpostavile ali imenovale organov, ki bi imeli pristojnosti, potrebne za uspešno podpiranje preiskovalnih ukrepov OLAF (35). Sodišče predlaga, da se predlagani novi člen 3(3) spremeni tako, da lahko OLAF pomaga ustrezen pristojni organ, da bo lahko izvajal svoje inšpekcije in preglede (36).

Pomembnost pojasnitve kadrovskih predpisov za notranje preiskave

27. Sodišče priporoča, naj spremenjeni člen 4 o notranjih preiskavah vsebuje jasen sklic na kadrovske predpise glede na njihovo pomembnost za notranje preiskave, ki jih izvaja OLAF. Člen 22a kadrovskih predpisov določa, da se OLAF posredujejo vsi dokazi, na podlagi katerih je mogoča domneva o obstoju možne nezakonite dejavnosti, vključno z goljufijo ali korupcijo, v Prilogi IX kadrovskih predpisov pa so določena pravila za izvajanje upravnih preiskav zaradi disciplinskega postopka.

Preprečevanje zmede glede začetka preiskav

28. Predlagani člen 5 o začetku preiskav vsebuje zapletene določbe, ki so nejasno ubesedene. Člen 5(1) si je mogoče razlagati tako, da se lahko Urad odloči, da ne bo preiskoval suma goljufije ali korupcije ali drugih nezakonitih dejanj, ki vplivajo na finančne interese, v institucijah, organih, uradih in agencijah EU, tudi če obstaja zadosten sum.

29. Poleg tega so uvedene spremembe v členu 5(4) in (5), ki dopolnjujejo postopke, določene v členih 22a in 22b kadrovskih predpisov za primere, ko uslužbenec Uradu zagotovi informacije o sumu goljufije ali nepravilnosti. Zaradi jasnosti bi bilo primerneje, da se namesto tega predlagajo takšne spremembe v kadrovskih predpisih ter da se pri tem tudi upošteva, da je njihov obseg širši od obsega uredbe OLAF (glej odstavek 4).

Pospešitev prvotne ocene in poznejšega preiskovanja primerov

30. Sodišče pozdravlja predlagano novo besedilo člena 5(4), ki zahteva, da generalni direktor Urada v dveh mesecih po tem, ko Urad prejme zahtevek iz institucije, organa, urada ali agencije EU ali zadevne države članice, odloči o tem, ali bo začel preiskavo ali ne. Sodišče priporoča, naj se določi najdaljši možni čas za pripravo ocene tudi za primere, ko Urad začetne informacije prejme iz drugih virov.

31. Novo besedilo člena 6(6) določa, da mora Urad, če se ugotovi, da preiskave ni mogoče zaključiti v 12 mesecih od dne, ko je bila začeta, nadzornemu odboru vsakih šest mesecev sporočiti razloge, zaradi katerih preiskave ni bilo mogoče zaključiti. Zdaj je to treba sporočiti samo enkrat po devetih mesecih. Besedilo nove določbe ni jasno in se ga lahko razlaga tako, da se nadzorni odbor prvič obvesti po 18 mesecih.

32. Za uspešnejše reševanje vprašanja dolgotrajnosti preiskav OLAF (37) bi bilo primerno uvesti standardni rok 12 mesecev, ki bi ga bilo mogoče podaljšati za do šest mesecev naenkrat samo na podlagi odločitve generalnega direktorja Urada po tem, ko je o tem obveščen nadzorni odbor (38).

Okrepitev procesnih jamstev

33. Predlagani člen 7a(2) o procesnih jamstvih določa pravila za zaslišanje prič in oseb, ki so predmet preiskave. Treba bi bilo pojasniti, da ima zaslišani pravico zavrniti potrditev zapisnika zaslišanja, ki ga pripravi Urad. Poleg tega bi bilo treba jasno navesti, ali so se osebe, ki niso uslužbenci institucij, organov, uradov ali agencij EU, dolžne odzvati pozivu OLAF na zaslišanje ali podpisati zapisnik takšnega zaslišanja. Nazadnje pa bi morale biti osebe, ki so vabljene na zaslišanje, pred pridobivanjem izjav v okviru pregledov na kraju samem obveščene o svojih pravicah in bi morale dobiti dostop do zapisnika svojih izjav, ki ga pripravi Urad.

34. Po mnenju Sodišča predlagani člen 7a(4) ne bi smel dovoljevati izjem pri pravilu, da lahko oseba, ki je predmet preiskave, sama izbere uradni jezik Unije, ki ga želi uporabljati med zaslišanjem pred preiskovalci Urada.

35. Sodišče opaža, da predlagano besedilo člena 7a(4) omogoča širšo uporabo možnosti odložitve izpolnitve obveznosti, da se osebo, ki je predmet preiskave, zaprosi, da izrazi svoja stališča. Predlagano besedilo določa, da lahko generalni direktor sprejme takšno odločitev, kadar sta izpolnjena dva pogoja: kadar je treba uporabljati preiskovalne postopke iz pristojnosti nacionalnega sodnega organa in „varovati zaupnost preiskave“. To besedilo ni v skladu s členom 1(2) Priloge IX kadrovskih predpisov, ki je v tem pogledu bolj restriktiven, saj se lahko ta možnost uporabi samo „v primerih, ko je […] potrebna popolna zaupnost“.

36. Če se OLAF odloči za odlog zaslišanja, njegovi preiskovalci pogosto nimajo možnosti, da bi osebe, ki so predmet preiskave, pozvali, da izrazijo svoja stališča, vse dokler potekajo postopki nacionalnega pravosodnega organa. Zato OLAF ne more zaključiti primera niti takrat, ko ne namerava izvajati nobenih preiskovalnih dejavnosti več. Takšne situacije niso v skladu z zahtevo iz člena 6(5) uredbe OLAF, da morajo preiskave potekati nepretrgano, zato je treba uvesti ustrezne določbe za njihovo obravnavanje.

Notranji revizijski postopek

37. Novi člen 7b predvideva notranji revizijski postopek v zvezi s procesnimi jamstvi preiskovalcev Urada na zahtevo katere koli fizične osebe, ki je predmet postopka preiskave OLAF. Predvideno je, da uslužbenci OLAF, ki so pooblaščeni za vodenje revizijskega postopka, ne sprejemajo navodil od nikogar in da lahko obvestijo nadzorni odbor, če menijo, da ukrep generalnega direktorja škoduje njihovi neodvisnosti.

38. Sodišče kljub temu meni, da zahtevana popolna neodvisnost na delovnem mestu ni zajamčena, saj so uslužbenci, pooblaščeni za revizijski postopek, še vedno podrejeni generalnemu direktorju. Poleg tega ni jasno, če in kdaj bo nadzorni odbor prejel kopije mnenja, ki ga je oseba, odgovorna za revizijo primera, predložila generalnemu direktorju, in kopije utemeljenega odgovora, ki je bil poslan osebi, ki je predmet preiskave.

39. Predlagan revizijski postopek se lahko sproži samo na zahtevo osebe, ki je predmet preiskave. Ne zajema primerov, ko osebe, ki so predmet preiskave, ne vedo, da so predmet preiskave OLAF, saj je bilo obveščanje odloženo zaradi ohranitve zaupnosti preiskave.

40. Sodišče predlaga, da se namesto tega ustanovi funkcija revizijskega uradnika. Tega ne bi smel imenovati generalni direktor niti mu ne bi smel biti podrejen. Od revizijskega uradnika se ne bi smelo samo zahtevati, da izdaja zavezujoča mnenja na zahtevo oseb, ki so predmet preiskave, ampak bi moral biti tudi pooblaščen, da takšna mnenja izdaja v vseh primerih, ko je predviden prenos informacij nacionalnim pravosodnim organom s strani generalnega direktorja ali ko preiskave trajajo več kot dve leti. Zato bi moral imeti revizijski uradnik popoln dostop do zadevnih dokumentov OLAF o primerih. Svoja mnenja bi moral nasloviti na generalnega direktorja in na nadzorni odbor.

Sodelovanje z Eurojustom, Europolom in mednarodnimi organizacijami

41. Predlagani člen 10a uvaja določbe o sodelovanju Urada z Eurojustom, Europolom in mednarodnimi organizacijami. Obveznosti OLAF glede obveščanja Eurojusta o domnevnih hudih kaznivih dejanjih v obliki goljufije, korupcije ali drugih nezakonitih dejanj, niso jasno opisane. Sodišče priporoča uvedbo objektivnih meril za ugotavljanje primernih primerov za sodelovanje, podobnih, kot so določena v praktičnem dogovoru o načinu sodelovanja med Eurojustom in OLAF (39).

Pojasnitev vloge nadzornega odbora

42. Pri predlaganih spremembah člena 11 nadzornega odbora Sodišče pozdravlja predlog, naj odbor v prihodnosti spremlja delovanje izmenjave informacij med Uradom ter institucijami, organi, uradi in agencijami. Sodišče priporoča, da se spremljanje odbora razširi tudi na izmenjave informacij med Uradom in organi držav članic, vključno z izmenjavo informacij prek Eurojusta.

43. V skladu s predlaganim novim členom 11(1) bo obseg dostopa nadzornega odbora do informacij o preiskavah in dokumentih OLAF o primerih skoraj povsem prepuščen presoji generalnega direktorja Urada. Sodišče priporoča, naj se pojasni, da odbor potrebuje dostop do dokumentov OLAF o primerih, da bo lahko odkril primere vmešavanja v neodvisnost Urada.

44. Sodišče priporoča, da se zaradi okrepitve neodvisne vloge nadzornega odbora v predlaganem členu 11(6) pojasni, da mora sekretariat odbora ravnati izključno v skladu z navodili odbora in neodvisno od OLAF ter ga ne sme imenovati generalni direktor niti mu ne sme biti podrejen (40).

45. Sodišče priporoča upoštevanje sodbe Sodišča prve stopnje iz julija 2008 (41), v kateri je bilo navedeno, da je pomembna vloga nadzornega odbora zaščititi pravice oseb, ki so predmet preiskav OLAF. Sodišče opaža, da bo vloga odbora v tem pogledu verjetno zmanjšana, saj v skladu s predlaganim novim členom 11(7) generalnemu direktorju OLAF ne bo več (42) treba obveščati odbora o primerih, v katerih morajo biti podatki posredovani pravosodnim organom države članice, preden se podatki dejansko pošljejo. Po mnenju Sodišča bi to lahko nadomestila uvedba funkcije revizijskega uradnika, ki poroča odboru (glej odstavek 40).

„Postopek izmenjave mnenj“ lahko ogrozi preiskovalno neodvisnost

46. Predlagani novi člen 11a uvaja redno izmenjavo mnenj na politični ravni za razpravljanje o politiki Urada glede preiskav in v členu 11a(4) Urad zavezuje, da „na podlagi rezultatov izmenjave mnenj sprejme primerne ukrepe“. Takšen postopek bi bilo mogoče razumeti, kot da ogroža neodvisnost generalnega direktorja pri ugotavljanju in določanju preiskovalnih prednostnih nalog Urada (43). Poleg tega bi se lahko takšen postopek razvil v neko vrsto dejanskega upravnega odbora Urada brez jasno opredeljenih odgovornosti sodelujočih in brez vsakega postopkovnega okvira za takšna izvajanja.

47. Če je namen novega člena 11a doseči večje sodelovanje vseh institucij pri delovanju Urada, bi bila boljša izbira spremenitev OLAF v medinstitucionalni urad (44). Takšna rešitev bi tudi odražala spremembe, ki jih je prinesel člen 325 PDEU v zvezi z uspešno in enakovredno zaščito finančnih interesov Unije v vseh institucijah, organih, uradih in agencijah Unije.

Pojasnitev vloge generalnega direktorja

48. Sodišče ne vidi nobenih utemeljenih razlogov za predlog Komisije, da se iz sedanjega člena 12(3) črta obveznost poročanja Računskemu sodišču o ugotovitvah preiskav, ki jih izvaja Urad.

49. Sodišče opaža predlagani novi člen 12(5), ki generalnega direktorja pooblašča, da lahko prenese izvajanje nekaterih svojih funkcij na druge uslužbence Urada, zlasti v zvezi z odločitvami o začetku preiskav ali pooblastili za usmerjanje poteka preiskav. Sodišče opozarja na tveganje, da bo predlog povzročil razvodenitev ključnih odgovornosti generalnega direktorja.

50. Predlagani novi člen 12(6) določa, da generalnemu direktorju pomaga „notranji organ“, s katerim se posvetuje pred začetkom in koncem preiskave ter kadar koli meni, da je to potrebno. Sodišče opozarja na tveganje, da lahko takšen postopek posvetovanja generalnemu direktorju prepreči hitro ukrepanje v nujnih primerih.

To mnenje je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Igors LUDBORŽS, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 12. julija 2011. Za Računsko sodišče Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsednik

(1) COM(2011) 135 konč., 17. marec 2011 – Spremenjeni predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), in razveljavitvi Uredbe (Euratom) št. 1074/1999.

(2) Sklep Komisije 1999/352/ES, ESPJ, Euratom z dne 28. aprila 1999 o ustanovitvi Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 136, 31.5.1999, str. 20).

(3) Uredba (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 136, 31.5.1999, str. 1). Določbe Uredbe (ES) št. 1074/1999 so enake kot določbe Uredbe (ES) št. 1073/1999, vendar so bile sprejete na drugačni pravni podlagi (člen 203 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo).

(4) Za najpomembnejše pravne instrumente glej Prilogo k temu mnenju.

(5) Glej člen 2 Sklepa Komisije 1999/352/ES, ESPJ, Euratom.

(6) Glej poročilo Komisije o oceni dejavnosti OLAF, COM(2003) 154 konč., 2. april 2003.

(7) Prvi predlog je bil izdan februarja 2004 (glej COM(2004) 103 konč., 10. februar 2004) in umaknjen marca 2007. Drugi predlog je bil izdan maja 2006 (glej COM(2006) 244 konč., 24. maj 2006) in ga je zdaj nadomestil spremenjeni predlog, ki je preučen v tem mnenju.

(8) SEC(2010) 859, 6. julij 2010.

(9) Predhodni predlog sklepa Komisije o spremembi njenega Sklepa (1999/352/ES, ESPJ, Euratom z dne 28. aprila 1999 o ustanovitvi Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), SEC(2011) 343 konč., 17. marec 2011.

(10) „(…) Želel bi videti nadaljnje korake, na primer, na področju finančnega poslovodenja: OLAF bi moral zdaj, ko je dobro vzpostavljen, postati povsem neodvisen od Komisije.“ Glej str. 37 dokumenta o političnih smernicah za naslednjo Komisijo, ki ga je pripravil predsednik Barroso, 28. oktober 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090903_en.pdf.

(11) V svoji poslanici z dne 27. novembra 2009 je predsednik komisarja, odgovornega za obdavčenje, carinsko unijo, revizijo in boj proti goljufijam, zadolžil, da pripravi predlog vzpostavitve OLAF kot povsem neodvisne službe zunaj Komisije. Glej http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf

(12) Kolikor je nujno za ohranitev neodvisnosti Urada (predlagani novi člen 6(1) Sklepa).

(13) Mnenje št. 8/2005 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o medsebojni upravni pomoči za zaščito finančnih interesov Skupnosti pred goljufijami in drugimi oblikami nezakonitega ravnanja (UL C 313, 9.12.2005, str. 1) in Mnenje št. 7/2006 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) (UL C 8, 12.1.2007, str. 1).

(14) Nadaljnje ukrepanje po posebnem poročilu št. 1/2005 o upravljanju Evropskega urada za boj proti goljufijam, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions

(15) Glej zlasti uvodne izjave 2, 5, 7, 9, 11 in 19 spremenjenega predloga ter noto Komisije IP/11/321 z dne 17. marca 2011, v kateri je povzet spremenjeni predlog.

(16) Glej odstavek 36 Mnenja št. 8/2005, odstavek 5 Mnenja št. 7/2006, odstavek 112 Posebnega poročila št. 8/2007 (UL C 20, 25.1.2008, str. 1) in odstavek 71 (priporočilo za nadaljnje ukrepanje 3) Posebnega poročila št. 2/2011, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(17) Evropski parlament že od leta 2006 upošteva priporočilo Sodišča (glej odstavke 28 do 32 Resolucije Evropskega parlamenta o zaščiti finančnih interesov Skupnosti in boju proti goljufijam – Letno poročilo 2004 z dne 15. junija 2006 (P6_TA(2006)0277) (UL C 300 E, 9.12.2006, str. 508)). Tudi Svet se je izrekel za konsolidacijo pravnih instrumentov za boj proti goljufijam v enotnem regulativnem okviru (glej odstavek 6 sklepov Sveta o reformi Evropskega urada za boj proti goljufijam, ki jih je Svet sprejel 6. decembra 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf).

(18) UL L 312, 23.12.1995, str. 1.

(19) UL L 292, 15.11.1996, str. 2.

(20) Glej odstavek 38 Mnenja št. 8/2005.

(21) Odstavki 82–95 sodbe Sodišča Evropske unije z dne 10. julija 2003 v zadevi C-11/00 Komisija Evropskih skupnosti proti Evropski centralni banki (UL C 213, 6.9.2003, str. 1).

(22) Razen če bo vprašanje obravnavano pri prenovi zakonodaje o boju proti goljufijam.

(23) Prihodki na osnovi DDV so del lastnih sredstev Unije. Vendar opredelitev pojma „nepravilnost“ v Uredbi Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 ne zajema goljufij na področju DDV, saj se uporablja samo za kršitve, ki vplivajo na lastna sredstva, ki se zberejo neposredno v imenu Skupnosti.

(24) Posebno poročilo št. 8/2007 o upravnem sodelovanju na področju davka na dodano vrednost (UL C 20, 25.1.2008, str. 1).

(25) Glej člen 4(1) Uredbe 1073/1999.

(26) Glej člen 86(2) kadrovskih predpisov.

(27) Zdaj veljavna uredba izhaja iz predpostavke, da je generalni direktor nosilec vseh pooblastil za odločanje Urada, in skuša razlikovati med razmerami, v katerih lahko generalni direktor svoja pooblastila prenese na druge uslužbence, in razmerami, v katerih tega ne sme storiti. V zvezi s tem glej tudi osnutek priporočila Evropskega varuha človekovih pravic z dne 9. decembra 2010 v njegovi preiskavi pritožbe proti OLAF št. 856/2008/BEH, odstavke 92 do 104.

(28) Razen če pride do prenovitve zakonodaje o boju proti goljufijam.

(29) Glej odstavek 35 Posebnega poročila št. 2/2011.

(30) Člen 1(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 določa, da „nepravilnost" pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.

(31) Na primer, da bi si zagotovil dokaze v zvezi z namenom notranjih preiskav.

(32) Glej odstavek 5.

(33) Glej odstavek 3 Sporazuma. Poleg tega odstavek 16 določa, da mora biti v pravnem besedilu čim manj sklicevanja na druge pravne akte (UL C 73, 17.3.1999, str. 1).

(34) Za gospodarske subjekte podobna določba že obstaja v členu 7 Uredbe (Euratom, ES) št. 2185/96.

(35) Glej odstavke 40–42 Posebnega poročila št. 2/2011.

(36) Podobna določba obstaja v členu 20 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL L 1, 4.1.2003, str. 1).

(37) Člen 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah določa, da ima vsakdo pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo v razumnem roku.

(38) Komisija je predlagala takšen postopek v svojem odgovoru na odstavek 80 Posebnega poročila št. 1/2005 o upravljanju Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) (UL C 202, 18.8.2005, str. 1). Glej tudi odstavek 27 Posebnega poročila št. 2/2011.

(39) V točki 5 dogovora je določeno, da bo OLAF za namene ugotavljanja primernih primerov za sodelovanje čim prej obvestil Eurojust o obstoju kakršnega koli primera, za katerega se zdi, da neposredno vključuje pravosodno sodelovanje med pristojnimi organi dveh ali več držav članic, ali primera, ki se nanaša na državo članico in Skupnost (UL C 314, 9.12.2008, str. 3).

(40) Obstajajo različne možnosti, glej na primer določbe v Sklepu št. 235/2008/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2008 o ustanovitvi Evropskega svetovalnega organa za upravljanje statističnih podatkov (UL L 73, 15.3.2008, str. 17). Člen 4(4) Sklepa določa, da temu svetovalnemu organu na visoki ravni, ustanovljenemu zaradi okrepitve neodvisnosti, celovitosti in odgovornosti Eurostata, pomaga sekretariat, ki ga zagotovi Komisija, vendar mora delovati neodvisno od Komisije.

(41) Sodba z dne 8. julija 2008 v zadevi T-48/05 Franchet in Byk proti Komisiji (UL C 209, 15.8.2008, str. 44).

(42) Trenutno člen 11(7) uredbe OLAF določa, da direktor Urada obvesti nadzorni odbor o „primerih, ki zahtevajo, da se podatki pošljejo sodnim organom države članice“. Sodišče prve stopnje je v odstavku 168 svoje sodbe v zadevi T-48/05 navedlo, da „je neizpodbitno, da zahteva, da se pred posredovanjem informacij državnim pravosodnim organom posvetuje s tem odborom, daje pravice zadevnim osebam“.

(43) Glej vodilno načelo št. 3, določeno v Resoluciji (97)/24 o dvajsetih vodilnih načelih za boj proti korupciji, ki jih je sprejel odbor ministrov Sveta Evrope 6. novembra 1997, https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id = 593789&.

(44) Za primer takšnega medinstitucionalnega urada glej Sklep o ustanovitvi Urada za izbor osebja Evropskih skupnosti (Sklep 2002/620/ES Evropskega parlamenta, Sveta, Komisije, Sodišča, Računskega sodišča, Ekonomsko-socialnega odbora, Odbora regij in Evropskega varuha človekovih pravic z dne 25. julija 2002 (UL L 197, 26.7.2002, str. 53)).