SL    SL SL 
SL    SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
V Bruslju, 1.4.2009 
SEC(2009) 388 
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
priložen  
 
BELI KNJIGI 
 
Prilagajanje podnebnim spremembam: evrops kemu okviru za ukrepanje naproti 
    
POVZETEK OCENE U ČINKA  
 
 
{COM(2009) 147 kon č.} 
{SEC(2009) 386} {SEC(2009) 387} 
SL 2   SL POVZETEK  
1. UVOD 
To poročilo je povzetek poro čila o oceni u činka1 bele knjige Komisije o prilagajanju 
podnebnim spremembam2, cilj katere je na evropski ravni dalje razvijati razpravo o u činkih 
podnebnih sprememb ter sprejeti ukrepe za zagotovitev, da so EU in države članice 
popolnoma usposobljene za odzivanje, tako na ra vni oblikovanja poli tik kot glede prakti čnega 
izvajanja rešitev, pri čemer se upošteva, da je treba ve čino pobud za prilagaja nje sprejeti na 
nacionalni, regionalni ali lokalni ravni. 
Komisija je leta 2007 sprejela zeleno kn jigo o prilagajanju podnebnim spremembam v 
Evropi3, ki ji je sledilo široko javno in  medinstitucionalno posvetovanje4. Ocena u činka se 
opira na četrto poro čilo Medvladnega foruma o podnebnih spremembah5, poročilo 
EEA/JRC/WHO o vplivih podnebnih sprememb v Evropi6 ter na vrsto poro čil in 
raziskovalnih projektov o vplivih podnebnih sp rememb in prilagajanju. Dopolnjujejo jo 
sektorski dokumenti o vodi, obalah in morskih zadevah7, kmetijstvu8 ter zdravju9. 
2. PRILAGAJANJE PODNEBNIM SPREMEMBAM : NOV NA ČRT JAVNE POLITIKE  
2.1. Ključni pojmi 
Ranljivost  (IPCC, 2007) je dojemljivost sistem a za negativne posledice podnebnih 
sprememb, vklju čno z nihanjem podnebja in skrajnimi pojavi, ter njegova nesposobnost za 
učinkovito odzivanje nanje. Ranljivost je funkcija zna čilnosti, mo či in stopnje podnebnih 
sprememb ter nihanj, ki jim je sistem izpostavljen, njegove ob čutljivosti in njegove 
sposobnosti prilagajanja (slika 1). Po drugi strani je odpornost  (IPCC, 2007) sposobnost 
takšnega sistema, da sprejme motnje te r hkrati ohrani enako osnovno strukturo in na čine 
delovanja. 
To pomeni, da se proaktivne prilagoditvene pol itike ne bi smele omej evati na analizo vplivov 
podnebnih sprememb in neenake ob čutljivosti razli čnih sektorjev, regij ali družbenih skupin. 
V nekaterih sektorjih, regijah in skupinah lahko podnebne spremembe pomenijo priložnosti za 
inovacije na podro čju procesov, tehnologij in upravljanja.  
                                                 
1 SEC(2009) 387. Poročilo o oceni u činka vsebuje ve č podrobnih podatkov na ravni sektorjev in geografski 
ravni. 
2 COM(2009) 147. 
3 COM(2007) 354, http://ec.europa.eu/envi ronment/climat/adaptation/index_en.htm. 
4 http://ec.europa.eu/environment/climat/adaptation/index_en.htm 
5 Alcamo et al., Climate Change 2007:  Impacts, Adaptation and Vulnerability.  Prispevek delovne 
skupine II k četrtemu ocenjevalnemu poro čilu Medvladnega foruma o podnebnih spremembah, 
dostopen na http://www.ipcc.ch/ipccreports/assessments-reports.htm. 
6 Posledice sprememb evropskega podnebja – ocena na podlagi kazal cev za leto 2008, poro čilo EEA 
št. 4/2008, http://reports.eea.eu ropa.eu/eea_report_2008_4/en/. 
7 SEC(2009) 386. 
8 SEC(2009) 417. 
9 SEC(2009) 416. 
SL 3   SL Biotska raznovrstnost, ekosistemi, prebivalst vo in gospodarski subjekti se lahko prilagodijo 
samodejno, če so ostali pogoji ugodni, brez vmešavanja  centralnega organa, ki spreminja 
končni vpliv podnebnih sprememb in izkoriš ča tudi „priložnosti“ podnebnih sprememb, 
vendar s tem sproži druga čne gospodarske, družbene in ok oljske vplive te r podnebni vpliv 
preusmeri drugam.  
SL 4   SL Slika 1 Konceptualni diagram za ranljivost in prilagajanje na  podnebne spremembe. Vir: EEA 
(2008). 
Izpostavljenost Občutljivost
Prilagoditvena 
sposobnostMožni vplivi
RanljivostDružbeno-
gospodarska in 
institucionalna 
sposobnostPripravljenost na 
prilagajanjePodnebne 
spremembe
PrilagajanjeIzpostavljenost Občutljivost
Prilagoditvena 
sposobnostMožni vplivi
RanljivostDružbeno-
gospodarska in 
institucionalna 
sposobnostPripravljenost na 
prilagajanjePodnebne 
spremembe
Prilagajanje
 
Zato bodo potrebni na črtovani prilagoditveni ukrepi za večsektorski pristop , namenjen 
izboljševanju odpornosti naravnih in gospodarski h sistemov in/ali sp odbujanju posebnega 
prilagajanja, pogosto s srednje- in dolgoro čnim pristopom . Javne dejavnosti bodo 
obveščanje o podnebni ranljivosti ter o stroških  in ugodnostih prilagod itvenih možnosti 
usmerile tudi v proizvodnjo javnih d obrin in zagotavljanje enakih pogojev. 
Glavne negotovosti glede prihodnjih osnov za prilag ajanje zahtevajo upor abo gibljivega ali 
prilagodljivega upravljanja, pri čemer je treba oceniti trdnost alte rnativnih strategi j za številne 
možne scenarije10. Analiza ocene u činka temelji na celovitem ocenjevalnem okviru, ki 
presega neposredne vplive in gospodarske pos ledice podnebnih sprememb ter upošteva vlogo 
storitev ekosistemov in družbeno razsežnost po dnebnih sprememb (slika 2). To je osnova za 
nadaljnje vklju čevanje obstoje čih informacij o možnih vplivih, ki se lahko zgodijo glede na 
več možnih napovedanih sprememb podnebja, br ez avtonomnega prilag ajanja in z njim. 
Dosedanje znanje je še vedno izjemno razdrob ljeno in raziskovalni pr ojekti iz šestega ali 
sedmega okvirnega programa napredujejo pri opredeljevanju niza sk ladnih scenarijev, 
oblikovanih za nadaljnje vklju čevanje ocen politik pril agajanja in ublažitve. 
                                                 
10 Hulme M. (2008), „Is Climate Prediction a Limit to  Adaptation?“, predavanje na Evropski komisiji 
22. maja 2008 – School of Environmental Sciences, University of East Anglia. 
SL 5   SL Slika 2: Veriga možnih vplivov podnebnih sp rememb. Vir: GD za okolje, pripravljeno na 
podlagi (EEA, 2008) in (IPC, 2007). Možni vp livi so vsi vplivi, ki jih lahko povzro či 
napovedana sprememba podnebja, brez upoštevanja prilagajanja. 
Atmosfera / 
kriosfera / morje
Pogoji ekosistemov in 
podporne storitve
Posledice za storitve ekosistemov
Preskrba
(hrana, sladka voda, les/vlakna, gorivo)
Uravnavanje
(podnebje, poplave, bolezni, čiščenje vode)
KulturaGospodarske posledice
Infrastrukture in fizi čni kapital
(škoda, izgube)
Proizvodnja in poraba
(Procesi, obnašanje potrošnikov, potencial rasti,
nihanja/motnje dejavnosti
Zaposlovanje
Neurja
Poplave
Pomanjkanje vode, sušeFenologija vrst
Kakovost vodeGozdni požari
Degradacija prstiPorazdelitev vrst
Permafrost / taljenje 
ledu
Družbene posledice
Zdravje (smrtnost, obolevnost , produktivnost dela)
Distributivne posledice (družbene skupine, regije)
Konflikti zaradi naravnih virov
Selitve
Družbena struktura
Upravljanje
Koncentracija 
toplogrednih plinov
Temperatura (povpre čja 
in skrajnosti)
Padavine
(povprečja in skrajnosti)
Višanje gladine morij
Prizemni ozonScenariji podnebnih sprememb
 
2.2. Opredelitev najbolj ranljivih sektorjev in regij v EU 
Najbolj ranljive regije v Evropi (EEA 2008) so Južna Evropa, Sredozemski bazen, najbolj 
oddaljene regije in Arktika. Poleg tega se  posebne težave pojavljajo na gorskih obmo čjih, 
zlasti v Alpah, na otokih, obalnih in urbanih obmo čjih ter na gosto poseljenih poplavnih 
območjih. Za Severno in Zahodno Evropo se na poveduje bolj kompleksno ravnotežje med 
negativnimi in pozitivnimi u činki pri zmernih ravneh podnebnih sprememb. 
Možni vplivi podnebnih sprememb so izrazitejš i v sektorjih, ki so odvisni od storitev 
ekosistemov, razpoložljivosti vode in podnebnih razmer, kot so kmetijstvo in gozdarstvo, ribištvo in ribogojstvo ter energetika in turizem.  
Najranljivejše skupine (stare jši, otroci, invalidi, kroni čni bolniki itd.) bodo verjetno imeli 
večje težave s prilagajanjem. To bi lahko bila težava za enakost in porazdelitev. Prav tako se 
pojavlja vprašanje, al i bi bilo treba na črtovano prilagajanje usmeriti posebno na te skupine ali 
z distribucijsko analizo zagotoviti pravi čno prilagoditveno strategijo. Čeprav se kot ovira za 
učinkovito prilagajanje najranljivejših pogosto navaja po manjkanje sredstev, tudi drugi 
finančni mehanizmi in tržne nepopolnosti zmanjšujejo možno u činkovitost prilagajanja. 
V Evropski komisiji že poteka delo za oceno iz vedljivosti in pripravo možnosti za oblikovanje 
kazalca (ali serije kazalcev) ranl jivosti na sektorskih in regi onalnih ravneh, ki bi se lahko 
uporabili za nadaljnjo oceno skl opov prilagoditvenih politik na ravni EU. Za to bi bilo treba 
združiti kazalce na gospodarski, druž beni in okoljski ravni za razli čne podnebne scenarije, s 
katerimi bi se predstavile ra vni tveganja, ki grozijo razli čnim sektorjem in regijam. 
SL 6   SL 2.3. Potreba po boljšem usklajevanju ukrepov na razli čnih ravneh 
Nekatere države članice so v svojem razmišljanju o prilag ajanju zelo napredne in že izvajajo 
politike, medtem ko so nekatere še vedno na to čki, ko odkrivajo probleme ali razpravljajo o 
usmeritvi zadevnih ukrepov. V obstoje čih nacionalnih prilagoditvenih na črtih se ugotavlja, da 
je potrebno usklajevanje med državami članicami, ter priznavajo koristi celostnega, 
usklajenega pristopa k pr ilagajanju na ravni EU.  V nadaljevanju so navedeni razlogi za 
ukrepanje na ravni EU: 
• podnebne spremembe bodo imele čezmejne vplive  in zanje bodo potre bni prilagoditveni 
ukrepi na podlagi sodelovanja razli čnih držav članic in usklajevanja z ustreznimi državami 
nečlanicami (npr. zaš čitni ukrepi za poplave v višjih delih re čnega toka); 
• v prilagoditveno strategijo je treba vklju čiti smisel za solidarnost , saj se bodo vplivi 
podnebnih sprememb geografsko razlikovali in im eli velika nihanja, kar pomeni, da bi 
lahko bili v razli čnih delih EU zelo razli čni; 
• za prepre čevanje neprimernega prilagajanja  (prilagajanja, ki vpliv preusmerja drugam 
ali ga zaostruje na drugem obmo čju, v drugem sektorju ali v drugi državi ali družbeni 
skupini) je pogosto najbolje, da se sprejmejo čezmejni ukrepi ali ukrep i na evropski ravni; 
• podnebne spremembe bodo imele velik vpliv na se ktorje, ki so na ravni EU tesno povezani 
s politiko skupnega trga in  skupnimi politikami . Prilagajanje se lahko upošteva v 
programih porabe EU  za dopolnitev sredstev, ki  jih porabijo države članice; 
• kar zadeva zunanje ukrepe, lahko premik proti ve čji pogajalski mo či na ravni EU namesto 
na ravni države članice omogo či, da EU prevzame vodilno vlogo  pri prilagajanju v 
nekaterih sektorjih. 
3. CILJI BELE KNJIGE  
Posebni cilj bele knjige o prilagajanju je opred eliti instrumente politik na ravni EU ter dolo čiti 
kratko- in srednjero čni delovni na črt, tako da se: 
– izboljša baza znanja o ranljivosti za podnebne spremembe (vplivi in sposobnost za 
prilagajanje) ter o stroških in ugodnostih prilagoditvenih možnosti; 
– zagotovi zgodnje izvajanje ukrepov brez obžal ovanja in ukrepov, ki koristijo vsem, ter 
prepreči neprimerno prilagajanje, tako da  se prilagajanje sistemati čno vključi v politike 
EU; 
– vzpostavi proces za boljše usklajevanje prila goditvenih politik in ocenijo naslednji koraki, 
vključno z začetkom razprave o financiranju v prihodnosti. 
4. PREGLED RAZLI ČNIH MOŽNOSTI  
Za dosego zgoraj navedenih ciljev je treba razlikovati med dvema ravnema možnosti: 
– Celostni pristop k izvajanju prilagod itvenih politik na kateri koli ravni. 
SL 7   SL – Okvir za ukrepanje na ravni EU.  
4.1. Možnosti pristopa k prilagajanju 
Na razpolago bo množica javnih prilagoditvenih strategij, na črtov in projektov, za vsakega od 
katerih bo treba oceniti ranljivost ter preu čiti stroške in ugodnosti. Vendar je možno 
prilagoditvene možnosti razvrsti ti v tri širše kategorije na podlagi celostnega pristopa: 
• „Sivi“ infrastrukturni pristopi  pomenijo fizi čni poseg ali gradbene ukrepe z uporabo 
inženirskih storitev, s katerimi postanejo stavbe in infrastruktura , ki so bistvene za 
družbeno in gospodarsko blaginjo družbe, bo lj odporne na skrajne vremenske pojave. 
• „Zeleni“ strukturni pristopi , ki prispevajo k pove čevanju odpornosti ekosistemov  in ob 
tem, ko si prizadevajo za zau stavitev izgube biotske raz novrstnosti in degradacijo 
ekosistemov ter obnovitev vodnega ciklusa, hkr ati uporabljajo funkc ije in storitve 
ekosistemov za dosegan je bolj stroškovno u činkovite in v časih lažje izvedljive 
prilagoditvene rešitv e kot zgolj s pomo čjo sive infrastrukture.   
• „Mehki“ nestrukturni pristopi  pomenijo oblikovanje in uporabo politik in postopkov, 
nadzor rabe zemljiš č, razširjanje informac ij in gospodarske spodbude  za zmanjšanje ali 
preprečevanje ranljivosti za katastrofe. Pri n jih je potrebno previdnejše upravljanje 
osnovnih človeških sistemov . 
4.1.1.  Ocena možnosti 
Raznolikosti ranljivosti po vseh državah EU- 27 in sektorjih ter obsega prilagoditvenih 
možnosti ni mogo če preučiti v tej oceni u činka. Poleg tega to poro čilo ne izbira le enega 
prednostnega pristopa, saj morajo biti vs i trije zgoraj opis ani pristopi vklju čeni v vsak portfelj 
politik.  
Za oceno stroškov in ugodnosti prilagoditvenih  politik je treba preu čiti vse vidike ukrepov 
EU in nacionalnih ukrepov (SKP  in skladi kohezijske politik e, okoljska, zdravstvena in 
podjetniška politika itd.) ter ugotoviti, kako lah ko preusmeritev ali preoblikovanje širokega 
spektra politik pripomore k temu, da pos tanejo prilagoditveni ukrepi bolj stroškovno 
učinkoviti, hitrejši in bo lj prilagodljivi. Zaradi negotovosti, ki je nelo čljivo povezana s 
projekcijami podnebnih sprememb, je lahko zgo dnje usmerjeno ukrepanje v vseh sektorjih 
težavno. Vendar lahko zgodnji ukrepi  prinesejo jasne gospodarske kor isti, saj se lahko z njimi 
predvidi morebitna škoda in zmanjša ogrože nost ekosistemov, zdravj a ljudi, gospodarskega 
razvoja, premoženja in infrastrukture. Za  nekatere naložbe, ki bodo še vedno popolnoma 
delujoče, ko se bo lahko že v celoti pokazal vpl iv podnebnih sprememb, bi morala trenutna 
usmeritev napovedi podnebnih spre memb že sedaj vplivati na odlo čanje. 
Avtonomne in na črtovane možnosti prilagajanja lahko povzro čijo okoljske stroške , ki jih bo 
treba vklju čiti v ocene trajnosti. Pred vsem je pomembno izvesti celostno oceno ublažitvenih 
in prilagoditvenih strateg ij: medtem ko bi morale ublažitvene strategije (tako za energijo kot 
za rabo zemljiš č) v celoti vklju čevati ranljivost za podnebne  spremembe, nekatere 
prilagoditvene možnosti (zlasti preskrba z vodo in ohlajevanje ) zahtevajo pozorno oceno. To 
potrjuje pomembnost skupne ocene zemlje in vode, da se zagotovi optimalna dodelitev 
omejenih naravnih virov (zemlje, vode). Čim prej je treba raziskati tudi ostale okol jske vplive, 
da se oblikuje trajnostna pril agoditvena politika in prepre či neprimerno prilagajanje. 
SL 8   SL Kar zadeva družbeni vpliv , mora biti strategija za prilagajanje na podnebne spremembe 
družbeno pravi čna, zlasti glede posledic za zaposlova nje, enakost in  porazdelitev. Mo čan 
poudarek je treba dati človeškemu kapitalu, kar sega od zavedanja izzivov, povezanih s 
prilagajanjem na podnebne spremembe, do vlaganja v izobraževanje in usposabljanje, da se Evropejcem zagotovijo znanja in sposobnosti  za prilagajanje na podnebne spremembe. 
Prilagoditvene strategije  morajo po potrebi spodbujati stru kturne spremembe in uvajati nove 
priložnosti za gospodarski raz voj in ustvarjanje „okolju prijaznih zaposlitev“, pri čemer 
morajo delovati solidarno  z ranljivimi skupinami. 
4.1.2.  Prednostna razvrstitev prilagoditvenih ukrepov 
Obstaja vrsta prilagoditvenih ukrepov, ki jih je treba sprejeti bodisi zato, ker se kratkoro čno 
izplačajo ne glede na negotovosti napovedi („brez obž alovanja“), bodisi zat o, ker so koristni 
tako za ublažitev kot za prilagajanje („koristijo vsem“): 
• izogibanje razvoju infrastr ukture in gradnji na obmo čjih z visokim tveganjem 
(npr. na poplavnih obmo čjih ali obmo čjih s pomanjkanjem vode) pri naseljevanju 
ali preseljevanju; 
• oblikovanje infrastrukture in  stavb, s katerimi se čim bolj zmanjša poraba energije 
in vode ter izboljša zadr ževanje vode in sposobnost ohlajanja na mestnih 
območjih; 
• upravljanje poplavnih in obalnih obmo čij, ki vklju čuje ustvarjanje ali ponovno 
vzpostavljanje poplavnih površin ali slanih mo čvirij, ki izboljšujejo sposobnost 
uravnavanja dvigovanja gl adin poplavljenih obmo čij/morja ter podpirajo cilje 
biotske raznovrstnosti in ohranjanja habitatov; 
• izboljševanje pripravljenosti in na črtovanja obvladovanja nepredvidljivih razmer 
za spopadanje s tveganji (vklju čno s podnebjem). 
4.2. Možnosti za ukrepanje na ravni EU 
Glede na zgornje cilje obstajajo tri glavne „strateške“ možnosti za prihodnjo prilagoditveno 
politiko EU: 
– Možnost A (Osnovni scenarij)  predvideva, da se razvoj  prilagoditvenih strategij 
omeji na avtonomno prilagaj anje in ukrepe na nacionaln i ravni, medtem ko ostanejo 
politike EU nespremenjene. V tem primeru bi  se pojavile številne vrzeli in možnosti 
za neprimerno prilagajanje. Zato je b ila ta možnost že zgodaj zavrnjena. 
– Možnost B (Naraš čajoče in odzivno ukrepanje v smer i prilagoditvene strategije 
EU) pomeni, da se iz sledki tega poro čila uporabijo za to, da se prilagoditvena 
strategija EU pripelje na nasled njo raven. Prednost bi se dala vklju čitvi možnosti 
tekočih pobud, zlasti na nacionalni ravni, ali shem za usklajevanje in ozaveš čanje, ter 
podrobni preu čitvi celotnega spektra politik in in strumentov EU, medtem ko bi se 
obenem izvajalo „upravljanje“ prilagoditvene politike EU kot na čina za spremljanje 
uspešnosti in dolo čitev podlage za prihodnje ukrepe. 
– Možnost C (Prilagodit veni akcijski na črt EU)  bi dopolnila prejšnjo možnost, tako 
da bi dala prednost novim zakonodajn im pobudam za spodbujanje trajnostnih 
prilagoditvenih ukrepov. Pregledale in poenos tavile bi se naciona lne in regionalne 
SL 9   SL prilagoditvene strategije. Vendar sedanja raven negotovosti gled e ranljivosti za 
vplive ter stroškov in ugodnosti pr ilagoditvenih ukrepov ne omogo ča vnaprejšnje 
določitve natan čnega akcijskega na črta. Poleg tega je treba možnost ukrepanja na 
ravni EU (npr. za rabo zemljiš č ali gozdarstvo) bolj sistemati čno oceniti, številni 
prilagoditveni ukrepi pa so v nacionalni ali lokalni pristojnosti. Nazadnje se ta možnost ocenjuje kot prenag ljena, dokler se ne dolo čijo prednostne naloge politik za 
novi večletni finan čni okvir 2013–2020. 
Glede na trenutno stanje se izbere možnos t B, ki je ustrezna mešanica med potrebo po 
strateški viziji razvoja prilagoditvene politike EU  in potrebo po prilagodljivi in odzivni izbiri 
prednostnih nalog poli tik. To torej ustreza kratkoro čni strategiji  (do leta 2012), ki se za čne s 
sedanjim stanjem izvajanja pravnega reda EU (vklju čno s tekočimi pobudami, s katerimi se še 
niso dosegli zastavljeni cilji) ter z razvojem prilagoditvenih strategij in ustreznih shem držav 
članic EU, ki izhajajo iz nji hovih obveznosti v skladu z UNFC CC. Ob predvidevanju, da se 
bodo izvajali avtonomni prilagoditveni ukrepi ali ukrepi držav članic, predlaga uporabo 
mehkih instrumentov in podpornih ukrepov, ki lahko kratkoro čno spodbudijo prilagajanje, 
preprečijo nekatere oblike neprimernega prilagajan ja in za sheme ustvarijo dodano vrednost 
EU. 
5. S
PREMLJANJE IN OCENJEVANJE  
Evropska komisija je skupaj z Evropsko ok oljsko agencijo prev zela nalogo razvoja 
prilagoditvenih kazalcev, ki bodo omogo čili informacije o ranljivosti dolo čenega sektorja ali 
regije ter povratne informacije o tem, kako uspešne so politike in sheme pri reševanju 
problemov, skupaj z oceno njihove primernosti, u činkovitosti in prilagodljivosti.  
Ti vseevropski klju čni prilagoditveni kaza lci, zasnovani na s kupnih opredelitvah, bodo 
Komisiji pomagali pri poro čanju o doseženem napredku in za gotovili prilagodljiv pristop k 
oblikovanju politik. Prva prilagodi tev bi se lahko zgodi la po sprejetju sp orazuma o nadaljnjih 
ublažitvenih ukrepih v okviru UNFCCC, ko bo ra ven prizadevanj za na daljnje ukrepe za 
zmanjšanje emisij vplivala na obseg prilagajanja po vsej EU. 
Sheme za poro čanje bodo vzpostavljene pozneje. Op irale se bodo na mehanizem za 
izmenjavo informacij in temeljile na usklajenem pristopu za zmanjšanje upravne obremenitve.