IRSKA

Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem in najnovejša priporočila

Svet je 27. aprila 2009 v skladu s členom 104 (6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ugotovil, da ima Irska čezmerni primanjkljaj, in izdal priporočila za odpravo primanjkljaja najpozneje do leta 2013. Svet je tudi določil 27. oktober 2009 kot rok za sprejetje učinkovitih ukrepov.

Svet je 2. decembra 2009 sklenil, da so Irski organi sprejeli učinkovite ukrepe v skladu s priporočili Sveta z dne 27. aprila 2009, vendar se lahko šteje, da so na Irskem nastopili nepričakovani neugodni gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledicami za javne finance. Svet je zato sprejel revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) Pogodbe, s čimer je bil rok za odpravo čezmernega primanjkljaja prestavljen na leto 2014.

Svet je 13. julija 2010 sklenil, da so irski organi sprejeli učinkovite ukrepe v skladu s priporočili Sveta.

Svet je 7. decembra 2010 ugotovil hitro poslabšanje irskega proračunskega položaja kot posledica krize na področju državnih prihodkov in v finančnem sektorju, zaradi česar je treba izvesti obširne ukrepe v pomoč finančnemu sektorju. Svet je zato sprejel revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) Pogodbe, s katerim je bil rok za odpravo čezmernega primanjkljaja prestavljen na leto 2015. Obenem je Irski na zahtevo irskih organov za finančno pomoč Evropske unije, držav članic euroobmočja in Mednarodnega denarnega sklada (MDS) odobril finančno pomoč Unije[1]. Komisija in irski organi so 16. decembra 2010 podpisali Memorandum o soglasju glede posebnih gospodarskopolitičnih pogojev (v nadaljnjem besedilu: memorandum o soglasju).

Svet je irskim organom priporočil, naj na verodostojen in trajnosten način zmanjša javnofinančni primanjkljaj pod 3 % BDP z ukrepi v srednjeročnem obdobju. Zato bi morali irski organi zlasti: (a) izvajati ukrepe, ki naj bi preprečili, da bi javnofinančni primanjkljaj presegel 10,6 % napovedanega BDP v letu 2011, 8,6 % BDP v letu 2012, 7,5 % BDP v letu 2013, 5,1 % BDP v letu 2014 in 2,9 % BDP v letu 2015, pri čemer načrtovano gibanje letnega primanjkljaja ne vključuje morebitnih neposrednih učinkov potencialnih ukrepov v pomoč bankam v okviru strategije vlade za finančni sektor, kakor je opredeljena v Memorandumu o gospodarskih in finančnih politikah ( Memorandum of Economic and Financial Polices – MEFP) ter Memorandumu o soglasju, ki so ga podpisali Komisija in irski organi. Irska je pripravljena sprejeti nadaljnje konsolidacijske ukrepe za zagotovitev zmanjšanja primanjkljaja na raven pod 3 % BDP do leta 2015, če se uresničijo negativna tveganja za ciljne primanjkljaje. Poleg tega naj bi s tem dosegli izboljšanje strukturnega salda za vsaj 9,5 % BDP v obdobju 2011–2015[2].

Poleg tega bi morali irski organi izkoristiti priložnosti, vključno s tistimi, ki izhajajo iz boljših gospodarskih razmer, da pospešijo zmanjševanje deleža bruto dolga proti referenčni vrednosti 60 % BDP.

Za omejitev tveganj v zvezi s prilagoditvijo bi morala Irska ustanoviti svetovalni odbor za proračun, ki naj zagotovi neodvisno oceno proračunskega položaja in napovedi vlade. Irska bi morala sprejeti zakon o fiskalni odgovornosti, ki uvaja srednjeročni okvir za odhodke z zavezujočimi večletnimi zgornjimi mejami za odhodke na posameznih področjih. Za zmanjšanje tveganj v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ bi morali irski organi nadaljevati z reformami sistema socialnega varstva.

Svet je določil, da je rok, do katerega mora Irska vlada sprejeti učinkovite ukrepe za opredelitev potrebnih mehanizmov za odpravo čezmernega primanjkljaja, 7. junij 2011. Pri oceni učinkovitih ukrepov se upošteva gospodarski razvoj v primerjavi z gospodarskimi obeti iz napovedi služb Komisije z jeseni 2010.

Ocena učinkovitosti sprejetih ukrepov

Priporočila Sveta z dne 7. decembra 2010 so temeljila na ocenah, na katerih je bil osnovan program finančne pomoči Irski. Te ocene so pomenile posodobitev delovnega dokumenta služb Komisije „Evropska gospodarska napoved z jeseni 2010“ z dne 29. novembra 2010, saj so bili v njih upoštevani podobni ukrepi iz proračuna za leto 2011, ki je bil predstavljen 7. decembra 2010.

Glede na najnovejšo napoved služb Komisije, pripravljeno v okviru pregleda programa finančne pomoči Irski s poletja 2011, so obeti za realno gospodarstvo na Irskem na splošno podobni pričakovanim decembra 2010, ko je Svet izdal svoja priporočila. Realni BDP se je v letu 2010 zmanjšal za 0,4 %, a naj bi se po napovedih v letu 2011 ponovno zvišal, in sicer za 0,6 % BDP, v letu 2012 pa za 1,9 % BDP. Napovedana sestava rasti pa je bila prilagojena tako, da odraža bolj šibko domače povpraševanje, uravnoteženo z močnejšim zunanjim povpraševanjem.

Razmerje med javnofinančnim primanjkljajem in BDP je leta 2010 znašalo 32 %, kar ustreza napovedi z dne 7. decembra 2010. Pri poznejših popravkih državnih podatkov so bili tako javnofinančni prihodki kot tudi odhodki v letu 2009 zmanjšani za približno 0,8 % BDP, prav tako je bil spremenjena njihova sestava v letu 2009 in 2010, a z omejenim vplivom na splošni saldo. To je bilo predvsem posledica popravkov podrobnih obračunov lokalnih organov za leto 2009; ti popravki so bili vključeni v obvestilo o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz marca 2011 ter so vsebovali nižje kapitalske donose in kapitalske odhodke od pričakovanih, ki se večinoma kompenzirajo.

V proračunu za leto 2011 so bili uvedeni ukrepi za fiskalno konsolidacijo v višini 3,8 % BDP, vključno s strukturnimi ukrepi na strani prihodkov v višini 0,9 % BDP, strukturnimi ukrepi na strani odhodkov v višini 2,5 % BDP in enkratnimi ukrepi v višini 0,4 % BDP. Javnofinančni primanjkljaj naj bi po napovedih znašal 10,2 % BDP, kar je nižje od cilja 10,6 % BDP, ki ga je postavil Svet[3]. Nepričakovano visoki davčni prihodki ob koncu leta 2010 so vplivali tudi na leto 2011 in razvoj dogodkov v prvi polovici 2011 nakazuje, da bi bili prihodki lahko za 0,4 % BDP višji od prihodkov, ki so jih službe Komisije napovedale v času izdaje priporočil Sveta. Razlog za to so malo močnejše elastičnosti na področju prihodkov in posrednih davkov kljub razmeram na trgu dela in zasebni potrošnji, ki so slabše od pričakovanih. Majhen negativen učinek imenovalca v višini 0,1 % BDP v primerjavi z napovedjo iz decembra 2010 je uravnotežen s pozitivnim učinkom ukrepov iz svežnja ukrepov z naslovom Pobuda za delavna mesta ( Jobs Initiative ), ki jih je nova vlada napovedala 10. maja 2011. Pobuda za nova delovna mesta je oblikovana tako, da je v obdobju 2011–2014 proračunsko nevtralna, a ima učinek zmanjševanja primanjkljaja za 0,1 % BDP v letu 2011, predvsem zaradi dajatve na kapital pokojninskih skladov, ki se bo v obdobju 2011–2014 pobirala 30. junija vsako leto in ki več kot odtehta stroške začasnih znižanj pri nekaterih stopnjah DDV, povezanih s turizmom, in prispevkih za socialno varstvo zaposlenih z nizkimi plačami. Enkratne kapitalne injekcije v finančni sektor lahko povečajo primanjkljaj do največ 12 % BDP v letu 2011, kar pa v skladu s priporočilom Sveta pri ciljnem primanjkljaju ne bi bilo upoštevano. O načinu knjiženja kapitalskih injekcij odloča osrednji irski urad za statistiko za vsak primer posebej, po potrebi ob posvetovanju z Eurostatom.

Po napovedih bo javnofinančni primanjkljaj v letu 2012 dosegel 8,6 % BDP, kar ustreza ciljni vrednosti, določeni v ustreznem sklepu Sveta. To predvideva prizadevanje za fiskalno konsolidacijo v višini 2,6 % BDP, kar zajema celoletni učinek ukrepov, predvidenih v proračunu za leto 2011, v višini 0,7 % BDP in novih ukrepov v višini 1,9 % BDP, ki so bili odobreni v okviru programa finančne pomoči in predstavljeni v posodobljenem programu stabilnosti iz aprila 2011. Nepričakovani višji davčni prihodki v letu 2011 v primerjavi z napovedjo iz decembra 2010, na kateri temelji priporočilo Sveta, se bodo v letu 2012 nadaljevali. Pobuda za delovna mesta bo po pozitivnem prispevku v letu 2011 imela v letu 2012 neto negativen učinek na prihodke in bo povečala primanjkljaj za 0,3 % v primerjavi s predhodnim letom. Če predpostavljamo, da se bodo dosedanje povprečne obrestne mere nadaljevale, bodo pri financiranju programa pomoči nastali višji odhodki za obresti v višini 0,1 % BDP.

Organi si v programu stabilnosti prizadevajo za postopno zmanjšanje primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2015, ki je tudi rok, ki ga je Svet določil za odpravo čezmernega primanjkljaja. Za dosego zastavljenih ciljev je prejšnja vlada v nacionalnem načrtu za oživitev iz novembra 2010 določila široko zastavljene konsolidacijske ukrepe in se v Memorandumu o soglasju glede posebnih gospodarskopolitičnih pogojev zavezala njihovi izvedbi. Sedanja vlada je navedla, da bo natančna sestava prilagoditve spremenjena na podlagi rezultatov celovitega pregleda odhodkov. V skladu z zahtevami programa finančne pomoči bo v predproračunski napovedi vlade do konca oktobra 2011 parlamentu predstavljen srednjeročni fiskalni načrt za obdobje 2012–2015, v katerem bodo navedeni skupni ukrepi na strani prihodkov in odhodkov za posamezna leta, pri čemer bodo upoštevani cilji, ki jih je določil Svet. Nadaljnje podrobnosti bodo navedene v proračunu za leto 2012, ki bo predložen na začetku decembra 2011.

Razmerje bruto javnega dolga do BDP naj bi po napovedih doseglo vrhunec leta 2013, ko naj bi znašalo skoraj 120 %, potem pa se bo začelo zmanjševati; ta vrednost je nekoliko nižja od napovedi, na katerih temeljijo priporočila Sveta, in sicer zaradi nižjih stroškov dokapitalizacije bank od pričakovanih po testih izjemnih situacij marca 2011. Na dinamiko dolgov vpliva več izrednih operacij, vključno s kapitalsko injekcijo bankam leta 2011, ki bo neto javni dolg povečala za približno 6 odstotnih točk BDP, predpostavkami o ohranjanju visokih denarnih rezerv in razlikami med plačili obresti na podlagi nastanka poslovnih dogodkov in plačili obresti na gotovinski osnovi[4].

Glede priporočila Sveta za omejitev tveganj za prilagoditev so irski organi ustanovili petčlanski fiskalni svetovalni svet, do konca leta 2011 pa bodo predložili osnutek zakona o fiskalni odgovornosti. Na podlagi tega zakona bo fiskalni svetovalni svet prejel jasna pooblastila in neodvisnost, uvedena pa bodo tudi fiskalna pravila, ki bodo ohranjala fiskalno disciplino v celotnem ciklu in pomenila osnovo za oceno ustreznosti uradnih ciljev in delovanja.

Glede priporočila Sveta za zmanjšanje tveganja za dolgoročno vzdržnost javnih financ je bila junija 2011 sprejeta zakonodaja, s katero je bila dvignjena starostna meja za upravičenost do državne pokojnine na 66 let v letu 2014, na 67 v letu 2021 in na 68 let v letu 2028. Poleg tega naj bi bil do konca septembra 2011 v odobritev predložen sveženj reform pokojnin za javne službe parlamentu. Sveženj bo vključeval ponovni pregled zgodnje upokojitve za nekatere kategorije javnih uslužbencev in indeksacijo pokojnin s cenami življenjskih potrebščin. Pokojnine bodo temeljile na povprečnih prihodkih delovne dobe. Starostna meja za upokojitev bo pri novih zaposlitvah povezana s starostno mejo za upokojitev, določeno na nacionalni ravni.

Sklepne ugotovitve

Glede na trenutne informacije se zdi, da je Irska sprejela ukrepe, s katerimi je dosegla ustrezen napredek pri odpravljanju čezmernega primanjkljaja v roku, ki ga je določil Svet. Zlasti naj bi bil po napovedih javnofinančni primanjkljaj nižji od ciljnega primanjkljaja v višini 10,6 % BDP v letu 2011 in tako ustrezal priporočilu Sveta. Organi bodo za obdobje po letu 2011 pripravili srednjeročni fiskalni načrt za obdobje 2012–2015 na podlagi rezultatov celovitega pregleda odhodkov, ki še poteka. V načrtu bodo predstavljeni skupni ukrepi na strani odhodkov in prihodkov za posamezna leta, ki bodo osnova za zmanjševanje fiskalnega primanjkljaja v skladu s priporočili Sveta. Da bi okrepili verodostojnost srednjeročnih fiskalnih ciljev, bo treba podrobno pojasniti posebne ukrepe. Izvajanje ukrepov in odprava čezmernega primanjkljaja morata zagotoviti, da se bo razmerje dolga začelo zmanjševati proti referenčni vrednosti, ki znaša 60 % BDP.

Glede na zgornjo oceno Komisija meni, da na Irskem trenutno niso potrebni nadaljnji ukrepi v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Komisija bo še naprej pozorno spremljala razvoj proračuna na Irskem na četrtletni osnovi v skladu s Pogodbo, Paktom stabilnosti in rasti ter zahtevami iz programa finančne pomoči Irski.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

[1] UL L 30, 4.2.2011, str. 34.

[2] Gibanje primanjkljaja mora biti tudi skladno s predhodno oceno Eurostata glede računovodske obravnave ESA95 v času knjiženja plačil obresti na zadolžnice za Anglo Irish Bank , tako da bo sprememba ocene pomenila spremembo gibanja primanjkljaja. Glej http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] Fiskalne napovedi, navedene v tem dokumentu, ne vključujejo morebitnih prihrankov, ki bi nastali zaradi izboljšanja pogojev finančne pomoči Evropske unije Irski, ki so bili naznanjeni po srečanju voditeljev držav in vlad euroobmočja in institucij EU dne 21. julija 2011 (glej http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/123978.pdf).

[4] Skupni enkratni strošek dokapitalizacije bank do največ 12 % BDP v letu 2011 se deloma financira iz obstoječih virov Irske, zato je zvišanje bruto javnega dolga manjše.