Posebno poročilo Pomoč EU  
UkrajiniSL 2016  št. 32
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Vprašanja:  eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016
Print ISBN 978-92-872-6321-6 ISSN 1831-094X doi:10.2865/43671 QJ-AB-16-031-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-6385-8 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/79965 QJ-AB-16-031-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6328-5 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/40758 QJ-AB-16-031-SL-E
© Evropska unija, 2016
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Luxembourg
Pomoč EU  
Ukrajini
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2016  št. 32
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skla ­
dnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge 
tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov 
ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je specializi ­
ran za porabo na področjih zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča 
Szabolcs Fazakas, pomagali pa so mu ataše v njegovem kabinetu Márton Baranyi, vodilna upravna uslužbenka Beatrix 
Lesiewicz in začasni vodilni upravni uslužbenec Francis Joret, vodja naloge Christian Geoffroy ter revizorja Alina Milasiute 
in Balazs Kaszap.
Od leve proti desni:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice in okrajšave
I–VIII  Povzetek
1–10  Uvod
1–3 Geografsko in politično ozadje
4–5 Gospodarski in finančni položaj
6–7 Okvir za sodelovanje med EU in Ukrajino
8–10  Finančna pomoč EU
11–25  Specifični kontekst pomoči EU Ukrajini
11–16  Nestabilnost političnih, gospodarskih in upravnih razmer je ovirala sodelovanje med EU 
in Ukrajino
11 Pogajanja o pridružitvenem sporazumu so okrepila dialog med EU in Ukrajino
12–14  Politična in upravna nestabilnost je upočasnila dialog med EU in Ukrajino ter napredek reform
15–16  Komisija od leta 2010 vse bolj poudarja tveganja, ki jih povzroča oligarhični sistem
17–22  Odziv EU na ukrajinsko krizo leta 2014 je bil sicer hiter, vendar je bil rešitev v sili
17–18  Finančni sveženj Komisije iz marca 2014 je v glavnem vseboval morebitna posojila
19–20  Komisija je uporabila posebne ukrepe za hitro obravnavanje krize v Ukrajini
21–22  EU je vzpostavila ad hoc  strukture za upravljanje svojega povečanega delovanja v Ukrajini
23–25  Donatorji so okrepili svoje usklajevanje, ker je ukrajinska vlada na tem področju šibka
23–24  Ukrajinska vlada ni najbolje usklajevala donatorjev
25 Donatorska skupnost je od leta 2014 izboljšala svoje notranje usklajevanje
04 Kazalo 
26–29  Obseg revizije in revizijski pristop
30–73  Opažanja
30–63  Del I – Uspešnost pomoči EU Ukrajini pri izboljševanju upravljanja javnih financ in boja proti 
korupciji
31–37  Od leta 2013 se je močno izboljšal dialog med EU in Ukrajino o upravljanju javnih financ, od leta 2011 pa 
dialog o boju proti korupciji 
38–44  Zasnova pomoči je omogočala hitra izplačila, vendar pri njej niso bile vedno dovolj upoštevane reforme, 
ki bi jih bilo treba doseči
45–49  Spremljanje izvajanja pomoči EU se je izboljšalo
50–63  Rezultati pomoči EU so še vedno nestabilni
64–73  Del II – Uspešnost pomoči EU pri izboljševanju upravljanja v plinskem sektorju in pri zanesljivosti 
oskrbe EU s plinom preko Ukrajine
65–69  Dialog med EU in Ukrajino sta do nedavnega ovirala nedosledna zavezanost reformi in pristop k njej
70 V zgodnji fazi so bili pogoji za pomoč EU splošni
71–72  Za pomoč EU do leta 2014 ni bilo na voljo visokokakovostnih podatkov
73 Učinek pomoči EU na plinski sektor je bil do leta 2014 skromen
74–84  Zaključki in priporočila
 Priloga  —  Preučeni programi
 Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje
05
 Kratice in okrajšave
AAP : letni akcijski program
ACU : vrhovna revizijska institucija Ukrajine
BDP : bruto domači proizvod
CRIS : skupni informacijski sistem RELEX
CSO : organizacija civilne družbe
CSP : državni strateški dokument
DDV : davek na dodano vrednost
EAMR : poročilo o upravljanju zunanje pomoči
EBRD : Evropska banka za obnovo in razvoj
EIB: Evropska investicijska banka
ENI : evropski instrument sosedstva
ENPI : evropski instrument sosedstva in partnerstva
ESZD : Evropska služba za zunanje delovanje
EUAM : svetovalna misija EU za reformo sektorja civilne varnosti
FAC : boj proti korupciji
GD: generalni direktorat
GRECO : Skupina držav proti korupciji
IFI: mednarodna finančna institucija
MDS : Mednarodni denarni sklad
MFA : makrofinančna pomoč
NABU : nacionalni urad Ukrajine za boj proti korupciji
NIP : nacionalni okvirni program
OECD : Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj
PCA : sporazum o partnerstvu in sodelovanju
06 Kratice in okrajšave 
PEFA : javni odhodki in finančna odgovornost
PFM : upravljanje javnih financ
PIFC : notranji nadzor javnih financ
SBC : pogodba o podpori za konsolidacijo države
SGUA : podporna skupina za Ukrajino
SIGMA : podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja
TACIS : tehnična pomoč za Skupnost neodvisnih držav in Gruzijo
07
 Povzetek
I
Ukrajina je ena od največjih in politično najpomembnejših neposrednih sosed Evropske unije. V državi je zelo veliko 
institucionalne in politične nestabilnosti, težav v zvezi z upravljanjem ter gospodarskih in finančnih težav, kon ­
flikt v vzhodni Ukrajini pa je močno zaostril gospodarske in finančne izzive. Kljub temu je Ukrajina po majdanskih 
dogodkih leta 2014 začela veliko pomembnih reform.
II
Sodelovanje EU z Ukrajino je del evropske sosedske politike in njene vzhodne razsežnosti, ki se imenuje vzhodno 
partnerstvo. Po dolgotrajnih pogajanjih bo sporazum o partnerstvu in sodelovanju iz leta 1994 v celoti nadomeščen 
s pridružitvenim sporazumom, ki je bil podpisan leta 2014, čim bo ta začel veljati. Večina dvostranske pomoči je bila 
zagotovljena iz evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva (ENPI), ki ga je leta 2014 zamenjal evropski instru ­
ment sosedstva. V revidiranem obdobju (2007–2015) je finančno pomoč EU sestavljalo 1,6 milijarde EUR v nepovrat­
nih sredstvih, od katerih je bila polovica zagotovljena kot proračunska podpora, in 3,4 milijarde EUR v obliki makro ­
finančnih posojil.
III
V večini revidiranega obdobja so uspešnost pomoči EU omejevale nestabilne politične, zakonodajne in upravne 
razmere. Sodelovanje med EU in Ukrajino je po majdanskih dogodkih leta 2014 napredovalo, vendar na proces 
reform še vedno močno vplivajo izzivi, s katerimi se spopada Ukrajina, veliko pa ostaja tudi tveganje, ki ga pome ­
nijo oligarhi. Odziv EU na ukrajinsko krizo leta 2014 (sveženj za obdobje 2014–2020 v vrednosti 11,2 milijarde EUR) 
je bil sicer hiter, vendar je bil rešitev v sili. EU je uspelo hitro dodeliti in izplačati velike vsote denarja, ne da bi imela 
vnaprej opredeljeno strategijo.
IV
Cilj revizije je bil ugotoviti, ali je bila v obdobju 2007–2015 pomoč Komisije in ESZD (Evropska služba za zunanje 
delovanje) pri podpiranju preobrazbe Ukrajine v državo z dobrim upravljanjem na področju upravljanja javnih 
financ in boja proti korupciji ter plinskega sektorja dobro pripravljena, ustrezna in uspešna. Obseg revizije je zajel 
vso proračunsko podporo EU in programe makrofinančne pomoči, uvedene od leta 2007, pa tudi finančne instru ­
mente iz svežnja, ki ga je Komisija sprejela leta 2014.
V
Na splošno je bila pomoč EU Ukrajini pri podpiranju preobrazbe Ukrajine v državo z dobrim upravljanjem na pod ­
ročjih, omenjenih v odstavku IV, delno uspešna.
Povzetek 08
VI
Pomoč EU Ukrajini je bila delno uspešna pri doseganju oprijemljivih in trajnostnih rezultatov na področjih upravlja ­
nja javnih financ in boja proti korupciji. Večino obdobja  2007–2013 je imelo upravljanje javnih financ v  dialogu 
med EU in Ukrajino le skromno vlogo. Majhna zavezanost ukrajinske vlade procesu reform se je do leta 2014 kazala 
v izidih, ki so bili nepopolni in so zamujali. Boj proti korupciji je bil okrepljen z akcijskim načrtom za liberalizacijo 
vizumskega režima iz leta 2011, dodatno pa ga je pospešilo izboljšano sodelovanje po majdanskih dogodkih. Kljub 
novemu zagonu za reforme od leta 2014 doslej doseženi rezultati ostajajo nestabilni. Glede politike na področju 
boja proti korupciji se bodo rezultati uspešnega upravljanja šele pokazali. Nekatere pomanjkljivosti v načinu dolo ­
čanja pogojev ali v metodi za ocenjevanje njihovega izpolnjevanja so vplivale na zasnovo programov proračunske 
podpore in makrofinančne pomoči. Večina programov proračunske podpore v Ukrajini je bila zasnovana tako, 
da je bil velik delež dodeljenega zneska izplačan na začetku programa, takoj ko so bili izpolnjeni splošni pogoji. 
V Ukrajini so bile v letu 2014 razmere kritične, zato se je Komisija osredotočila na hitro izplačevanje pomoči. Sprem­
ljanje izvajanja pomoči EU je bilo v veliki meri uspešno. Zaradi začasne ustavitve plačil proračunske podpore se je 
v obdobju  2011–2013 pospešil napredek pri izvajanju prednostnih nalog na področju upravljanja javnih financ.
VII
Pomoč EU Ukrajini je bila delno uspešna pri izboljševanju upravljanja v plinskem sektorju in zagotavljanju oskrbe 
s plinom preko Ukrajine. Dialog med EU in Ukrajino o plinu je zajel širok razpon vprašanj, vendar so nanj vplivali 
omahljiva zavezanost Ukrajine in različni pogledi deležnikov v EU v zvezi z zanesljivostjo oskrbe EU s plinom preko 
Ukrajine. Zasnova pregledane pomoči EU za izboljšanje upravljanja v plinskem sektorju in zanesljivosti oskrbe EU 
s plinom preko Ukrajine je vključevala nekatere pogoje, ki so bili ohlapni in jih je bilo težko oceniti. Za spremljanje 
izvajanja pomoči EU je včasih primanjkovalo visokokakovostnih podatkov, s skupnim poročanjem EU in Ukrajine 
pa niso bile dovolj podrobno pojasnjene težave v plinskem sektorju. Pomoč EU je imela do konca leta 2014 skro ­
men učinek na delovanje plinskega sektorja v Ukrajini, njeni rezultati v zvezi z zanesljivostjo oskrbe EU s plinom 
preko Ukrajine pa so bili mešani. Od takrat so bili doseženi pomembni mejniki, zlasti zakon o plinu, ki je bil sprejet 
aprila 2015 in je skladen s tretjim energetskim svežnjem EU.
VIII
V tem poročilu je navedenih pet priporočil za izboljšanje pomoči EU Ukrajini.
09
 Uvod
Geografsko in politično ozadje
01 
Ukrajina ima površino 603 000 km. Leta 2014 je v njej živelo 44,3 milijona prebi ­
valcev. Država je postala popolnoma neodvisna leta 1991 ob propadu Sovjetske 
zveze. Odkar so leta 2004 k Evropski uniji pristopile srednje ­ in vzhodnoevropske 
države, je Ukrajina ena od njenih največjih in politično najpomembnejših nepo­
srednih sosed.
02 
V državi je zelo veliko politične in institucionalne nestabilnosti. Od leta 2004 so se 
tam zgodili trije pomembni dogodki: oranžna revolucija leta 2004, predsedniške 
volitve leta 2010 (ki so v veliki meri potekale demokratično in mirno) in majdan ­
ska revolucija1 leta  2014.
03 
Ozemeljska celovitost Ukrajine je od začetka leta 2014 resno ogrožena. V času 
revizije so v nekaterih delih območij Doneck in Lugansk potekali spopadi med 
ukrajinsko vojsko in separatisti, ki jih podpira Rusija, ruske sile pa so Rusiji priklju ­
čile Krimski polotok.2
Gospodarski in finančni položaj
04 
Gospodarska uspešnost Ukrajine je od njene neodvisnosti leta 1991 slaba. Na 
pozitivne stopnje gospodarske rasti v začetku 21. stoletja je močno vplivala sve ­
tovna kriza leta 2008. Vse od takrat se niso popravile. Ukrajinske državne finance 
so se z leti poslabšale, zlasti zaradi slabega upravljanja javnih sredstev. Poleg tega 
na državni proračun na strani prihodkov negativno vpliva obsežna siva ekono ­
mija3. Na Ukrajino se kljub njenim prizadevanjem za reformo še vedno gleda kot 
evropsko državo z največ korupcije4. Na oblikovanje javnih politik vplivajo osebni 
interesi. Odkar je država neodvisna, so se močno razrasli oligarhični klani, ki imajo 
še naprej dominanten vpliv na ukrajinsko gospodarstvo, politiko in medije.1 Zanjo se uporabljajo tudi 
druga imena, npr. Evromajdan 
ali (evro)majdanski dogodki, 
protesti, demonstracije ali 
vstaja ter revolucija 
dostojanstva.
2 Rusija trdi, da je Krim del Ruske 
federacije, pri čemer se sklicuje 
na referendum, ki je potekal 
16. marca 2014 in ki so ga kot 
nezakonitega obsodile 
ukrajinska vlada, Evropska 
unija, Združene države in 
Generalna skupščina 
Združenih narodov.
3 Ukrajinska siva ekonomija je 
največja v Evropi. Po ocenah 
znaša približno 44 % BDP. Glej 
Igor Vinnychuk in Serhii 
Ziukov, Shadow Economy in 
Ukraine: Modelling and 
Analysis , Narodna univerza 
Jurija Fed’koviča v mestu 
Černivci, 2013.
4 Organizacija Transparency 
International je Ukrajino 
leta 2015 med 168 državami 
uvrstila na 130. mesto 
(leta 2014 med 175 državami 
na 142. mesto) (glej http://
www.transparency.org/
cpi2015/#results ­table ).
10 Uvod 
05 
Konflikti na vzhodu Ukrajine so močno poslabšali gospodarski in finančni polo ­
žaj, saj so požirali omejena finančna sredstva države in dejansko uničili najpo ­
membnejše industrijsko območje v njej. V začetku leta 2014 je ukrajinska vlada 
ugotovila, da potrebe po tuji pomoči v obdobju 2014–2015 znašajo približno 
35 milijard USD. Primanjkljaj plinske družbe Naftogaz, ki je v državni lasti, je če ­
dalje večje breme za državne finance. Z 1,9 % BDP v letu 2013 se je zvišal na 5,7 % 
BDP v letu 2014, ko je bil večji od skupnega javnofinančnega primanjkljaja v višini 
4,6 %.5
Okvir za sodelovanje med EU in Ukrajino
06 
Sodelovanje EU z Ukrajino je del evropske sosedske politike in njene vzhodne raz ­
sežnosti, ki se imenuje vzhodno partnerstvo. Sodelovanje je napredovalo pred ­
vsem s podpisom sporazuma o partnerstvu in sodelovanju leta 1994, akcijskega 
načrta EU ­Ukrajina leta 2005 in pridružitvenega načrta leta 20096.
07 
Marca 2007 sta EU in Ukrajina začeli pogajanja o novem razširjenem sporazumu 
(ki se od septembra 2008 imenuje pridružitveni sporazum), ki bi nadomestil spo ­
razum o partnerstvu in sodelovanju. Ob zaključku teh pogajanj decembra 2011 
je bil sporazum parafiran. Ukrajina je kot del priprav za podpis sporazuma na 
16. srečanju na vrhu med EU in Ukrajino februarja 2013 potrdila, da je odločena 
doseči resničen napredek na treh področjih: odpravljanje pomanjkljivosti pri vo ­
litvah, obravnavanje vprašanja selektivnega sodstva in preprečevanje njegovega 
ponavljanja ter izvajanje reform iz pridružitvenega načrta. 21. novembra 2013 se 
je Ukrajina odločila začasno ustaviti priprave na podpis pridružitvenega spora ­
zuma. Ta nenadni preobrat je povzročil demonstracije na trgu Majdan v podporo 
političnemu združevanju in gospodarskemu povezovanju z EU. Po majdanskih 
dogodkih sta EU in Ukrajina 21. marca 2014 podpisali politične določbe pridru ­
žitvenega sporazuma, 27. junija 2014 pa še preostale določbe.7 Sporazum določa 
krepitev odnosov med EU in Ukrajino na vseh področjih sodelovanja, hkrati pa 
je tudi načrt reform, ki temeljijo na obširnem programu za uskladitev ukrajinske 
zakonodaje s  standardi EU.5 Poročilo MDS za posamezne 
države št. 15/69, Ukraine: 
Request for Extended 
Arrangement Under the 
Extended Fund Facility and 
Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report , 
Mednarodni denarni sklad, 
marec  2015.
6 Pridružitveni načrt iz leta 2009 
je bil posodobljen v letih 2011, 
2013 in 2015.
7 Do sredine aprila 2016 je 
ukrajinski parlament ratificiral 
pridružitveni sporazum, 
Evropski parlament je odobril 
njegovo sklenitev, ratificiralo 
pa ga je tudi 27 držav članic 
(Nizozemska o tem po 
negativnem rezultatu 
nacionalnega referenduma še 
ni sprejela končne odločitve). 
Deli pridružitvenega 
sporazuma se začasno 
uporabljajo.
11 Uvod 
Finančna pomoč EU
08 
Finančna pomoč v obliki nepovratnih sredstev za pomoč Ukrajini pri izvajanju 
akcijskega načrta se je večinoma zagotavljala iz evropskega instrumenta sosed­
stva in partnerstva (ENPI)8, ki ga je leta 2014 zamenjal evropski instrument 
sosedstva (ENI)9. Dvostranska pomoč Ukrajini iz ENPI je bila načrtovana v držav ­
nem strateškem dokumentu za obdobje 2007–2013 in dveh nacionalnih okvirnih 
programih (za obdobji 2007–2010 in 2011–2013). Od takrat zaradi težavnih razmer 
ni bil najavljen noben nov državni strateški dokument ali nacionalni okvirni pro ­
gram. Večina pomoči iz ENPI in ENI (65 %) je bila odobrena ob uporabi pristopa 
sektorske proračunske podpore. Ukrajina je nepovratna sredstva EU prejela tudi 
iz instrumenta za sodelovanje na področju jedrske varnosti ter instrumenta za 
prispevanje k  stabilnosti in miru.
09 
EU je Ukrajini poleg nepovratnih sredstev zagotovila tudi makrofinančno pomoč, 
tj. posojila, ki se sprostijo v več obrokih (tranšah) ob izpolnitvi pogojev, poveza­
nih z makroekonomskimi razmerami in sektorskimi reformami. V tabeli 1  je 
prikazana porazdelitev finančne pomoči EU Ukrajini v nepovratnih sredstvih in 
posojilih v  obdobju  2007–2015.8 Uredba (ES) št. 1638/2006 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 24. oktobra 2006 
o splošnih določbah 
o ustanovitvi Evropskega 
instrumenta sosedstva in 
partnerstva (UL L 310, 
9.11.2006, str. 1).
9 Uredba (EU) št. 232/2014 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 11. marca 2014 
o vzpostavitvi evropskega 
instrumenta sosedstva 
(UL L 77, 15.3.2014, str. 27).Tabela 1Dvostranska pomoč EU Ukrajini, obdobje 2007–2015, dodelitev po instrumentih 
(v milijonih EUR)
Dodelitve skupaj1
Znesek Delež
Skupna pomoč EU Ukrajini (vključno z makrofinančno pomočjo) 5 019 100 %
Nepovratna sredstva skupaj 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
od tega:
proračunska podpora3, 4794 16 %
druga nepovratna sredstva iz ENPI/ENI 536 11 %
Instrument za prispevanje k stabilnosti in miru 54 1 %
Instrument za sodelovanje na področju jedrske varnosti 225 4 %
Posojila v okviru makrofinančne pomoči skupaj 3 410 68 %
Makrofinančna pomoč I (MFA I) 610 12 %
Makrofinančna pomoč II (MFA II) 1 000 20 %
Makrofinančna pomoč III (MFA III) 1 800 36 %
1 Podatki do 30. novembra 2015.
2 Evropski instrument sosedstva in partnerstva/evropski instrument sosedstva.
3 Zajema pogodbo o podpori za konsolidacijo države.
4 Ne zajema 29 milijonov EUR, ki so bili dodeljeni za dopolnilne ukrepe (tehnično pomoč).
Vir: CRIS (skupni informacijski sistem RELEX) in spletna stran GD za gospodarske in finančne zadeve (makrofinančna pomoč).
12 Uvod 
10 
Marca 2014 je Komisija najavila okvirni sveženj podpore za Ukrajino v višini 
11,2 milijarde EUR, ki je vključeval do 8 milijard EUR posojil EIB (Evropske inve ­
sticijske banke) in EBRD (Evropske banke za obnovo in razvoj) za obdobje 2014–
2020, namenjenih podpori za proces reform (glej odstavka 17 in 18).
13
 Specifični kontekst 
pomoči EU Ukrajini
Nestabilnost političnih, gospodarskih in upravnih 
razmer je ovirala sodelovanje med EU in Ukrajino
Pogajanja o pridružitvenem sporazumu so okrepila dialog 
med EU in Ukrajino
11 
V revidiranem obdobju je dialog med EU in Ukrajino potekal v  ohlapno struktu ­
riranem okviru, ki se je izoblikoval med pogajanji in nato med začasno uporabo 
pridružitvenega sporazuma. Sedanja prizadevanja za sodelovanje med EU in 
Ukrajino usmerjata pridružitveni sporazum, ki je bil podpisan leta 2014, in različi ­
ca pridružitvenega načrta iz leta 2015. Razprave o sodelovanju na visoki ravni so 
potekale na letnih srečanjih na vrhu med EU in Ukrajino ter na zasedanjih svetov 
za sodelovanje/pridružitvenih svetov EU ­Ukrajina. Za pomoč svetu za sodelova ­
nje/pridružitvenemu svetu je bil ustanovljen odbor za sodelovanje/pridružitveni 
odbor EU ­Ukrajina, pa tudi sedem pododborov, ki so zadolženi za spremljanje 
napredka pri izvajanju akcijskega načrta in pridružitvenega načrta.10 K procesu 
dialoga so prispevali tudi obiski komisarjev in višjih uradnikov. Naloge v okviru 
procesa dialoga so formalno vključevale upravljanje javnih financ, boj proti ko ­
rupciji in energetiko.
Politična in upravna nestabilnost je upočasnila dialog med 
EU in Ukrajino ter napredek reform
12 
Politična nestabilnost v Ukrajini je močno vplivala na sodelovanje med EU in 
Ukrajino ter na izvajanje pomoči EU. Med letoma 2004 in 2014 je v Ukrajini prišlo 
do treh velikih političnih sprememb (glej odstavek 2), ki so povzročile velike pre ­
mike v politični usmeritvi države, predvsem v zvezi z njenimi evropskimi težnja ­
mi. Te spremembe so močno vplivale na zakonodajo (na primer z razveljavljanjem 
sprejete zakonodaje in vračanjem spremenjene zakonodaje v  prejšnje stanje) in 
na stabilnost javne uprave, zlasti na ravni srednjega in višjega vodstva.
13 
V revidiranem obdobju je bilo več poskusov prestrukturiranja ukrajinske javne 
uprave (npr. v letih 2010 in 2011). Do leta 2014 je proces prestrukturiranja oviralo 
pomanjkanje politične volje za izpolnjevanje standardov EU za upravljanje. Pro ­
ces je bil opravljen neuspešno in je vplival na izvajanje programov EU na terenu. 
Ugotovili smo, da je v času revizije obstajala močna politična zavezanost reformi 
javne uprave, toda zaradi menjav srednjega in višjega vodstva so bile ogrožene 
reforme, ki jih je podpirala pomoč EU, in trajnost rezultatov, nizke plače pa so bile 
potencialna spodbuda za korupcijo.10 V času revizije je potekalo 
ustanavljanje novih organov 
za sodelovanje, zahtevanih 
v pridružitvenem načrtu.
14 Specifični kontekst pomoči EU Ukrajini 
14 
Ugotovili smo, da je po majdanskih dogodkih sodelovanje, ki je v celotnem ob ­
dobju 2007–2013 stagniralo, napredovalo na več področjih (npr. reforma javnega 
naročanja in reorganizacija v energetskem sektorju). Na prioritete vlade in dejav­
nosti javnih služb pa so močno vplivali ukrajinski gospodarski in geopolitični 
izzivi.
Komisija od leta 2010 vse bolj poudarja tveganja, ki jih 
povzroča oligarhični sistem
15 
Ugotovili smo, da Komisija od leta 2010 bolj odkrito omenja tveganja, ki jih 
povzroča oligarhični sistem v Ukrajini, kot so nedelujoča javna uprava, korupcija 
od zgoraj navzdol ter uporaba javnih financ za doseganje zasebnih ciljev.11 Komi ­
sija je ocenila, da je tveganje nasprotij interesov na vseh ravneh ukrajinske uprave 
zelo visoko, in si je prizadevala, da bi to tveganje zmanjšala s formalnim dialogom 
in začasnim zadržanjem proračunske podpore. Veliko se je pričakovalo tudi od 
izvajanja strategije za reformo upravljanja javnih financ (2013) in protikorupcij ­
ske strategije (2014).12 Glede privatizacije proračunska podpora EU in programi 
makro  finančne pomoči niso vsebovali pogojev, s katerimi bi se zagotovili odpr ­
tost in poštenost privatizacij v prihodnosti. Vseeno pa je Komisija podprla priva ­
tizacijske cilje Mednarodnega denarnega sklada tako, da se je pri pogojevanju za 
makrofinančno pomoč sklicevala na izvajanje njegovega programa.
16 
Od začetka leta 2015 se je skušalo s pravnimi pobudami zatreti vpliv oligar ­
hov na politiko in gospodarstvo Ukrajine, vendar stopnja tveganja ostaja 
visoka (glej okvir 1 ), konkretni rezultati pa so še vedno pod pričakovanji 
(glej  odstavek  63).11 Poročila o upravljanju zunanje 
pomoči 2010, 2011, 2012 (niso 
javno dostopna).
12 Okvir Evropske komisije za 
obvladovanje tveganja za 
Ukrajino, register tveganj 
2012–2014 (ni javno dostopen).Okvir 1Začetek kampanje ukrajinskih organov proti oligarhiji
Ukrajinska vlada je leta 2015 v skladu z zahtevami EU začela kampanjo, s katero naj bi zmanjšala moč, ki jo 
imajo oligarhi v gospodarskem in političnem sistemu države. V okviru te pobude je bilo uvedenih več preiskav 
in pregonov, premoženje nekaterih oligarhov, zlasti v  energetskem sektorju, pa se je začelo nadzorovati. Toda 
ti ukrepi so bili sporadični in kontroverzni, nekdanji in sedanji oligarhi pa so jim močno nasprotovali. Nekateri 
oligarhi so sami prevzeli pobudo pri predlaganju reform v Ukrajini.13
13 Marca 2015 je bila na primer vzpostavljena agencija za modernizacijo Ukrajine (nevladna organizacija s sedežem na Dunaju; financira jo 
ukrajinski oligarh v energetskem sektorju), da bi predstavila svoj, ločen načrt za modernizacijo Ukrajine in ustanovila sklad za obnovo. Agencija je 
zaposlila osebe, ki so bile prej na uglednih položajih v EU in državah članicah. Dejavnosti agencije v veliki meri podvajajo dejavnosti ukrajinske 
vlade in EU, zato obstaja tveganje, da jih bodo zamenjevali z uradno pomočjo EU za Ukrajino.
15 Specifični kontekst pomoči EU Ukrajini 
Odziv EU na ukrajinsko krizo leta 2014 je bil sicer hiter, 
vendar je bil rešitev v sili
Finančni sveženj Komisije iz marca 2014 je v glavnem 
vseboval morebitna posojila
17 
5. marca 2014 je Komisija napovedala okvirni sveženj za obdobje 2014–2020 
z 11,2 milijarde EUR (glej tabelo 2 ) za stabilizacijo gospodarskih in finančnih 
razmer v Ukrajini, pomoč pri procesu prehoda v novo družbeno ureditev, spod ­
bujanje političnih in gospodarskih reform ter podporo vključujočemu razvoju.14 
Glede na nujnost razmer je Komisija hkrati s politično napovedjo (5. marca 2014) 
pripravila ta sveženj, ne da bi izčrpno analizirala, kako je bila pomoč izračunana 
ali kakšne so ureditve za sodelovanje z  drugimi donatorji, finančna tveganja za 
EU pa niso bila niti ustrezno upoštevana niti dokumentirana. Analiza in dokumen ­
tacija sta bili pripravljeni pozneje, in sicer sta bili priloženi predlogom zakonodaj ­
nih aktov, ki jih je pripravila Komisija.14 Glej http://europa.eu/rapid/
press­ release_IP ­14­219_
sl.htm , za dodatne 
podrobnosti pa http://europa.
eu/rapid/
press­ release_MEMO ­14­
159_en.htm .Tabela 2Podpora EU za Ukrajino – okvirni sveženj 
za obdobje 2014–2020, kot je bil napovedan 5. marca 2014
Vir financiranjaOkvirni zneski  
(v milijonih EUR)
I. EVROPSKA KOMISIJA (2014–2020)
I.1 Celotna razvojna pomoč (nepovratna sredstva) 1 565
Dvostransko dodeljena sredstva (predvsem evropski instrument sosedstva):
- letni akcijski program za leto 2014 140–200
- letni akcijski programi (v povprečju) za obdobje 2015–2020 780
- krovni program („več za več”) za obdobje 2015–2020 240–300
Sklad za spodbujanje naložb v sosedstvo 200–250
Instrument za prispevanje k stabilnosti in miru 20
Skupna zunanja in varnostna politika (SZVP) 15
I.2 Makrofinančna pomoč (posojila)11 610
II. MEDNARODNE FINANČNE INSTITUCIJE
EIB do 3 000
EBRD 5 000
SKUPNI SEŠTEVEK 11 175
1 Poleg tega je bilo leta 2015 odobreno novo posojilo v okviru makrofinančne pomoči (MFA III) 
v višini 1,8  milijarde  EUR.
Vir: Evropska komisija.
16 Specifični kontekst pomoči EU Ukrajini 
18 
Finančni sveženj iz marca 2014 je sam po sebi vseboval večinoma (71,5 %) mo ­
rebitna posojila EIB in EBRD Ukrajini. Nikakršne gotovosti ni, da bodo sredstva, 
dodeljena EIB in EBRD, v celoti izplačana.15 Sveženj je povečal vrednost nepo ­
vratnih sredstev s približno 140 milijonov EUR letno v obdobju 2007–2013 na 
približno 220 milijonov EUR letno do leta 2020. Vendar pa nepovratna sredstva 
v okviru krovnega programa (ki temelji na načelu „več za več”) niso zajamčena, 
saj so pogojena z dokazanim napredkom pri poglabljanju demokracije in spošto ­
vanju človekovih pravic. Po drugi strani izplačila v okviru makrofinančne pomoči 
(2,21 milijarde EUR od 3,41 milijarde EUR) že presegajo okvirni znesek svežnja, ki 
je bil napovedan marca 2014. Ugotovili smo, da je bilo najuspešnejše sredstvo 
za hitro izplačevanje podpore, obljubljene Ukrajini za reševanje njenih težkih 
finančnih razmer, instrument makrofinančne pomoči, ki ga upravlja Komisija (glej 
odstavek  43).
Komisija je uporabila posebne ukrepe za hitro obravnavanje 
krize v Ukrajini
19 
Podlaga za politiko EU v zvezi z Ukrajino je več strateških dokumentov, v katerih 
so določeni glavni cilji in prednostne naloge in s katerimi se skuša doseči, da bi 
bila politika EU dosledna in uspešna. Takšni strateški dokumenti pa niso zasno ­
vani za usmerjanje oblikovanja politik v kriznih razmerah, kakršne so se začele 
v Ukrajini novembra 2013. Komisija se je morala hitro in brez vnaprej oblikovane 
strategije odzivati na radikalne spremembe.
20 
Zaradi krize je bil postopek večletnega programskega načrtovanja za Ukrajino 
ustavljen. Komisija za dodeljevanje pomoči za leti 2014 in 2015 ni mogla uporabiti 
svojega običajnega enotnega okvira podpore, v katerem so na večletni podlagi 
orisani prednostni sektorji. Komisija je prevzela obveznosti za pomoč v obliki 
letnih posebnih ukrepov, kot določa uredba16.15 EIB in EBRD je od leta 2014 
uspelo skleniti pogodbe za 
približno 940  milijonov  EUR 
oziroma 870 milijonov EUR 
projektnih posojil (okvirni 
zneski do konca julija 2015).
16 Člen 2(5) in (1) Uredbe (EU) 
št. 236/2014 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
11. marca 2014 o določitvi 
skupnih pravil in postopkov za 
izvajanje instrumentov Unije 
za financiranje zunanjega 
delovanja (UL L 77, 15.3.2014, 
str. 95).
17 Specifični kontekst pomoči EU Ukrajini 
EU je vzpostavila ad hoc  strukture za upravljanje svojega 
povečanega delovanja v Ukrajini
21 
Hkrati z znatnim povečanjem pomoči EU Ukrajini v letu 2014 je EU ustanovi ­
la nove subjekte za pridobitev dodatnega strokovnega znanja za svetovanje 
Ukrajini o procesu reform. Najopaznejši pobudi sta podporna skupina Komisije 
za Ukrajino in svetovalna misija EU za reformo sektorja civilne varnosti (EUAM).17 
Obe pobudi močno krepita sodelovanje med EU in Ukrajino. Zagotavljata stro ­
kovno znanje v ciljnih sektorjih, ki jim že pomaga delegacija EU. Ugotovili smo, da 
je zato obstajalo tveganje prekrivanja z dejavnostmi delegacije EU in zmede za 
ukrajinske organe, zlasti na področju boja proti korupciji, ki je v  pristojnosti vseh 
treh strani. Komisija je leta 2015 sprejela ukrepe za obravnavanje tega tveganja.18
22 
Za zagotovitev uporabe povečanega financiranja EU je Komisija junija 2014 tudi 
predvidela, da bo z ukrajinskimi organi oblikovala skupno neodvisno telo, ki bo 
preiskovalo goljufije in korupcijo.19 Do konca leta 2015 to skupno telo še ni bilo 
oblikovano.
Donatorji so okrepili svoje usklajevanje, ker je 
ukrajinska vlada na tem področju šibka
Ukrajinska vlada ni najbolje usklajevala donatorjev
23 
Ukrajinski organi so slabo usklajevali donatorje. Med ministrstvi ni bilo veliko 
komunikacije, na ukrajinski strani ni bilo sogovornika, dodelitev odgovornosti 
pa je bila nejasna. V ocenah javnih odhodkov in finančne odgovornosti (PEFA) 
leta 2006 in 2011 (glej odstavek 46) je bil kritično ocenjen tudi pretok finančnih 
informacij o zunanji pomoči med ukrajinsko vlado in donatorji. Čeprav je ukrajin ­
ska vlada v letih 2008 in 2009 skušala centralizirati usklajevanje donatorjev, niso 
bila dana jasna pooblastila, politična podpora pa je bila hitro preusmerjena, zato 
je pobuda propadla.17 EUAM je neizvršilna, 
neoborožena misija skupne 
varnostne in obrambne 
politike (SVOP), ki na strateški 
ravni podpira ukrajinske 
politične in institucionalne 
deležnike pri reformi sektorja 
civilne varnosti, jim o njej 
svetuje in jih mentorira.
18 Npr. za omejitev prekrivanj se 
je našla začasna rešitev, 
v skladu s katero se bo EUAM 
ukvarjala z  vzpostavitvijo 
protikorupcijskega urada, 
podporna skupina za Ukrajino 
pa s  protikorupcijskimi 
reformami na ravni ministrstva 
za pravosodje.
19 Obvestilo Evropske komisije 
z dne 25. junija 2014 o podpori 
EU za Ukrajino ( http://europa.
eu/rapid/
press­ release_MEMO ­14­
279_en.htm ).
18 Specifični kontekst pomoči EU Ukrajini 
24 
Od leta 2014 je ministrstvo za gospodarski razvoj in trgovino izvedlo več ukre ­
pov usklajevanja donatorjev, vendar so njihovi izidi in trajnost za zdaj negotovi.20 
Proces priprave zakona o mednarodni tehnični pomoči, ki se je začel leta 2012, se 
je leta 2014 ustavil.
Donatorska skupnost je od leta 2014 izboljšala svoje notranje 
usklajevanje
25 
Povečano delovanje donatorjev v  Ukrajini povzroča dodatne izzive za usklajeva ­
nje znotraj donatorske skupnosti in preobremenjuje že sicer šibko absorpcijsko 
sposobnost na terenu. Od leta 2014 se je Komisija pogosto sestajala z drugimi 
več jimi donatorji. Skupaj so pripravili in posodabljajo načrt pomoči Ukrajini. 
Opazili smo, da je načrt donatorjev pokazal vzporedne dejavnosti, kot sta pro ­
jekta EU in USAID (Agencija Združenih držav za mednarodni razvoj) na področju 
pravosodja. Komisija sicer ne sodeluje v  večdonatorskem skladu EBRD, vendar so 
vzpostavljeni mehanizmi za pomoč EBRD pri usklajevanju njenih projektnih in 
programskih odločitev z  ustreznimi oddelki Komisije.20 V času revizije še niso bila 
podeljena pooblastila za 
koordinacijo donatorjev, 
znotraj ukrajinske vlade pa se 
še ni izoblikovala jasna politika 
usklajevanja donatorjev. 
8. julija 2014 je v Bruslju 
potekalo srečanje na visoki 
ravni za usklajevanje 
mednarodne podpore za 
Ukrajino (s predstavniki več 
držav donatoric, EU, drugih 
ključnih mednarodnih 
institucij in donatorskih 
organizacij). Jeseni  2014 je bila 
sklicana konferenca 
donatorjev in vlagateljev, da bi 
preučila izvajanje ukrajinskega 
načrta za gospodarsko 
okrevanje in rast za 
obdobje  2014–2016. 
Aprila  2015 jo je nadomestila 
mednarodna konferenca za 
podporo Ukrajini za 
donatorsko/poslovno 
skupnost in civilno družbo.
19
 Obseg revizije 
in revizijski pristop
26 
Preučili smo, ali je pomoč Komisije21 in ESZD (v nadaljnjem besedilu: pomoč EU22) 
v obdobju 2007–2015 uspešno podpirala preobrazbo Ukrajine v državo z dobrim 
upravljanjem. Osredotočili smo se na področji upravljanja javnih financ in boja 
proti korupciji ter na plinski sektor in energijsko učinkovitost. Ti področji sta 
posebno pomembni za proces reform v Ukrajini in sta prejeli znatno pomoč EU. 
Cilj je bil okrepiti upravljanje s  spodbujanjem uporabe mednarodnih standardov 
in najboljših praks.23
27 
Obseg revizije je zajel vso proračunsko podporo EU iz ENPI in ENI ter programe 
makrofinančne pomoči, ki so bili uvedeni od leta 2007, pa tudi instrumente iz fi ­
nančnega svežnja iz leta 2014, ki je bil sprejet v odziv na krizne razmere v Ukrajini. 
Preučeni programi so navedeni v Prilogi .
28 
Revizijsko delo je bilo opravljeno med junijem 2014 in decembrom 2015. Revizija 
je bila osredotočena na:
— uspešnost pomoči EU Ukrajini pri izboljševanju upravljanja javnih financ in 
boja proti korupciji ter
— uspešnost pomoči EU Ukrajini pri izboljševanju upravljanja v plinskem sektor ­
ju in zanesljivosti oskrbe EU s plinom.
29 
Podlaga za revizijo so bili pogovori in korespondenca s Komisijo, ESZD in dele­
gacijo EU v  Ukrajini, ukrajinskimi organi in agencijami, organizacijami civilne 
družbe, državami članicami  EU24, mednarodnimi finančnimi institucijami in 
Mednarodno agencijo za energijo ter pregled dokumentacije, vključno s  politič ­
nimi in strateškimi dokumenti in drugimi ustreznimi poročili možganskih trustov 
in organizacij civilne družbe. Poleg tega je revizija zajemala enotedenski obisk 
v Kijevu marca 2015.21 Zlasti generalni direktorati za 
sosedstvo in širitvena 
pogajanja, gospodarske in 
finančne zadeve ter za 
energetiko.
22 Do konca leta 2010 je bila za 
razvoj pristopa ESP ter nato za 
programsko načrtovanje in 
izvajanje pomoči in skupnega 
okvira sodelovanja ESP 
odgovorna Evropska komisija. 
Po ustanovitvi ESZD 
decembra 2010 je ta prevzela 
odgovornost za razvoj politik 
in skupni okvir sodelovanja, 
pri programskem načrtovanju 
pomoči pa si odgovornosti 
deli s Komisijo. Za izvajanje 
pomoči je še vedno 
odgovorna Komisija.
23 Primeri so: za področje 
upravljanja javnih financ 
izvajanje standardov in metod 
Intosai, harmonizacija 
z mednarodnimi standardi 
notranjega kontroliranja za 
javni sektor ter prizadevanje 
za približevanje pravnemu 
redu EU pri javnem naročanju. 
Za boj proti korupciji 
ratifikacija in izvajanje 
Konvencije Združenih narodov 
proti korupciji in 
Kazenskopravne konvencije 
Sveta Evrope o korupciji.
24 S Francijo, Italijo, Madžarsko, 
Slovenijo in Švedsko.
20
 Opažanja
Del I – Uspešnost pomoči EU Ukrajini pri izboljševanju 
upravljanja javnih financ in boja proti korupciji
30 
Preučili smo, ali je bil dialog med EU in Ukrajino uspešen pri obravnavanju vpra ­
šanj, povezanih z upravljanjem javnih financ in bojem proti korupciji, ali se je 
pomoč EU zasnovala in spremljala tako, da je uspešno prispevala k izboljševanju 
upravljanja javnih financ in boja proti korupciji, in ali je prinesla oprijemljive in 
trajnostne rezultate na teh področjih. Glavna dokazila, na katerih temeljijo naše 
ugotovitve in o katerih smo razpravljali z revidiranci, so bili notranji viri, kot so 
interna poročila Komisije o upravljanju, in sicer poročila o spremljanju, letnem 
napredku in izpolnjevanju pogojev, ter zunanji viri, kot so poročila o ocenah jav ­
nih odhodkov in finančne odgovornosti ter poročila SIGMA, OECD in organizacij 
civilne družbe.
Od leta 2013 se je močno izboljšal dialog med EU in Ukrajino 
o upravljanju javnih financ, od leta 2011 pa dialog o boju 
proti korupciji
Dialog med EU in Ukrajino o upravljanju javnih financ: pristop je 
razdrobljen in do leta 2013 ni bilo verodostojne strategije reform 
upravljanja javnih financ
31 
Upravljanje javnih financ in boj proti korupciji sta bila formalno vključena med 
pristojnosti struktur za dialog (glej odstavek  11), toda upravljanje javnih financ 
je imelo v dialogu med EU in Ukrajino večino revidiranega obdobja le skromno 
vlogo. Glavni dokumenti o dialogu med EU in Ukrajino so se osredotočali na 
omejeno število komponent upravljanja javnih financ.25 V državnem strateškem 
dokumentu za obdobje 2007–2013 in v obeh nacionalnih okvirnih programih (za 
obdobji 2007–2010 in 2011–2013) sta bila upravljanje javnih financ in boj proti 
korupciji komaj omenjena.
32 
Vrednotenje sodelovanja Evropske komisije z Ukrajino iz leta 201026 je bilo zelo 
kritično do načina obravnave vprašanja upravljanja javnih financ v  Ukrajini. 
Omenjeno je bilo, da ni bilo okvira za poglobljen politični dialog z vlado Ukrajine 
o vprašanjih upravljanja javnih financ. Ni bilo nobenega posebnega pododbora, 
ki bi se ukvarjal z upravljanjem javnih financ kot celoto. Razprave o komponentah 
upravljanja javnih financ (npr. revidiranje, finančni nadzor in javno naročanje) so 
potekale v različnih ustreznih pododborih. V vrednotenju je bilo izraženo mne ­
nje, da niti skupne skupine za spremljanje, ki so bile oblikovane za ocenjevanje 
napredka pri izvajanju programov sektorske proračunske podpore, niti pododbor 
za gospodarske in socialne zadeve, finance in statistiko, ki se je sestajal samo 
enkrat letno in obravnaval širok sklop tem, niso ustrezna ali zadostna struktura za 
ta namen.2725 Izbrane komponente 
upravljanja javnih financ so 
bile javno naročanje, 
obdavčenje ter (v veliko manjši 
meri) notranji nadzor javnih 
financ, zunanje revidiranje in 
proračunsko načrtovanje.
26 Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine  (vrednotenje 
sodelovanja Evropske komisije 
z Ukrajino), vrednotenje, ki ga 
je za Evropsko komisijo izvedla 
družba ADE – Analysis for 
Economic Decisions, 
december  2010.
27 Prav tam, str. 87.
21 Opažanja 
33 
Eden od dolgotrajnih problemov je bil neobstoj verodostojne strategije re ­
form upravljanja javnih financ. Ukrajinska vlada je leta  2007 sprejela strategijo 
upravljanja javnih financ, ki je bila pripravljena ob pomoči Svetovne banke. EU 
je v revidiranem obdobju, v letih 2007 in 2010, predlagala program proračunske 
podpore na področju upravljanja javnih financ. Oba predloga sta bila preklicana, 
ker se je pričakovalo, da bo vprašanja upravljanja javnih financ dovolj temeljito 
zajel projekt Svetovne banke v vrednosti 50 milijonov USD, ki se je začel janu ­
arja 2008. Vendar pa projekt Svetovne banke za modernizacijo javnih financ ni 
dosegel svojih ciljev.28 Od leta 2010 je več ključnih študij in vrednotenj opozorilo 
na slabosti ukrajinske strategije za področje upravljanja javnih financ.29
34 
V odziv na te kritike so od leta 2011 zahteve EU za reformo upravljanja javnih 
financ veliko izrecnejše.30 Leta 2012 je ministrstvo za finance ustanovilo delovno 
skupino za upravljanje javnih financ, ki naj bi pripravila strategijo reform. To naj 
bi omogočilo ponoven začetek proračunske podpore, ki je bila leta 2011 začasno 
ustavljena zaradi počasnega napredka pri upravljanju javnih financ, natančneje 
pri javnem naročanju. Komisija je zlasti s pomočjo delegacije EU v Kijevu veli ­
ko pomagala ministrstvu za finance pri razvoju sprejemljive strategije reform 
upravljanja javnih financ in akcijskega načrta pred srečanjem na vrhu v  Vilni 
leta  2013.
Dialog med EU in Ukrajino o boju proti korupciji: počasen začetek, 
skromen napredek kljub prizadevanjem EU v večini revidiranega 
obdobja in nov zagon po majdanskih dogodkih
35 
Boj proti korupciji je bil omenjen v akcijskih načrtih, povezanih s sporazumom 
o partnerstvu in sodelovanju med EU in Ukrajino iz leta 1994, in je bil načrtovan 
kot del dialoga z Ukrajino. Po oranžni revoluciji leta 2004 si je Ukrajina prizade ­
vala okrepiti boj proti korupciji z oblikovanjem novega okvira, ki bi temeljil na 
analizah in priporočilih mednarodnih organizacij. EU je priporočila Ukrajini, naj 
se pridruži Skupini držav proti korupciji (GRECO) Sveta Evrope in izvede njena 
priporočila ter ratificira konvencije Združenih narodov proti korupciji. Ukrajina 
je postala članica GRECO leta 2006, konvencijo Združenih narodov pa je ratifici ­
rala leta 2009. Napredek pri izvajanju mednarodnih priporočil je bil do leta 2010 
počasen.31
36 
Novoizvoljeni ukrajinski parlament je decembra  2010 razveljavil protikorupcijski 
zakonodajni sveženj in druge ukrepe, ki so bili sprejeti leta 2009, vendar se niso 
nikoli izvajali. V odziv na to je EU od leta 2011 v akcijski načrt za liberalizacijo 
vizumskega režima vključila cilje, povezane s protikorupcijsko zakonodajo in 
protikorupcijskimi telesi.28 V končni oceni projekta iz 
leta 2015 je splošni izid 
ocenjen kot nezadovoljiv:  
Izid: ustreznost ciljev je glede 
na vladni načrt za reformo 
upravljanja javnih financ 
ocenjena kot znatna. 
Ustreznost zasnove je 
ocenjena kot skromna, saj ni 
jasno, ali so načrtovane 
dejavnosti projekta 
obravnavale cilj preglednosti. 
Doseganje cilja o krepitvi 
operativne učinkovitosti 
upravljanja javnih financ je 
ocenjeno kot skromno. 
Doseganje cilja o krepitvi 
preglednosti upravljanja 
javnih financ je ocenjeno kot 
zanemarljivo. Učinkovitost je 
ocenjena kot skromna. Te 
ocene kažejo, da pri pripravi in 
izvajanju projekta obstajajo 
velike pomanjkljivosti, zato je 
izid ocenjen kot nezadovoljiv. 
(Glej http://documents.
worldbank.org/curated/
en/2015/12/25709407/
ukraine ­public ­finance ­
modernization ­project .)
29 V pregledu SIGMA, ki je bil 
objavljen leta 2011, je bilo 
navedeno, da je strategija 
usmerjena predvsem v  cilje 
projekta Svetovne banke za 
modernizacijo javnih financ, 
druga področja upravljanja 
javnih financ pa so zajeta le 
površno. Obseg strategije sta 
kritizirala tudi Study on PFM 
issues in Selected Countries in 
the European Neighbourhood 
region  (študija o  vprašanjih 
upravljanja javnih financ 
v izbranih državah območja 
evropskega sosedstva) in 
Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine  (vrednotenje 
sodelovanja Evropske komisije 
z Ukrajino) iz leta 2010.
30 Po srečanju na vrhu 
19. decembra 2011 je komisar 
za širitev in evropsko sosedsko 
politiko prvemu 
podpredsedniku ukrajinske 
vlade poslal delovni 
dokument z zahtevami v zvezi 
z upravljanjem javnih financ 
o napredku pri proračunski 
podpori. Zahteve so zajemale 
ustanovitev delovne skupine 
za upravljanje javnih financ, 
sprejetje strategije za reformo 
upravljanja javnih financ in 
pripravo akcijskega načrta za 
upravljanje javnih financ.
22 Opažanja 
37 
Po majdanski revoluciji je EU sprejela dodatne ukrepe za okrepitev svojih pri ­
poročil v zvezi z bojem proti korupciji. Po podpisu pridružitvenega sporazuma 
leta 2014 so bile v pridružitvenem načrtu EU ­Ukrajina iz leta 2015 navedene 
natančnejše kratkoročne prednostne naloge, zlasti v zvezi z izvajanjem proti­
korupcijskega zakonodajnega svežnja, ki je bil sprejet 14. oktobra 2014, ter usta ­
novitvijo in zagotavljanjem uspešnosti nacionalnega urada za boj proti korupciji 
in nacionalne agencije za preprečevanje korupcije. Organizacije civilne družbe, 
ki so štele za bistven element zmanjševanja tveganja, da bodo protikorupcijske 
reforme zastale, so bile bolj vključene v proces dialoga.
Zasnova pomoči je omogočala hitra izplačila, vendar pri 
njej niso bile vedno dovolj upoštevane reforme, ki bi jih bilo 
treba doseči
Pogoji v zvezi z upravljanjem javnih financ in bojem proti 
korupciji, ki so bili zajeti v programe proračunske podpore in 
makrofinančne pomoči, so imeli več pomanjkljivosti
38 
Reforma upravljanja javnih financ je del splošnih pogojev za proračunsko pod ­
poro32, ki morajo šteti za izpolnjene, preden se izvrši plačilo. Ti splošni pogoji so 
edini pogoj, ki je potreben za fiksne tranše. Pozitivna ocena upravljanja javnih 
financ je odvisna od zadovoljivega napredka pri izvajanju strategije reform 
upravljanja javnih financ.33 Toda v sporazumih o financiranju v okviru programov 
proračunske podpore v Ukrajini ni bilo vedno jasno določeno, kateri ukrepi so – 
na podlagi posebnih mejnikov ali izložkov – pomenili zahtevano raven zadovolji ­
vega napredka.34
39 
Nekateri programi so poleg splošnih pogojev v zvezi z upravljanjem javnih financ, 
ki so veljali za izplačilo vseh tranš, ter projektov na področju upravljanja javnih 
financ in boja proti korupciji vključevali tudi posebne kazalnike za upravljanje 
javnih financ ali boj proti korupciji, s katerimi je bilo povezano izplačilo spre ­
menljivih tranš. Kazalniki so veljali za velik delež (skupno 10–20 %) spremenljivih 
tranš. Razmeroma skromna stopnja upoštevanja teh posebnih kazalnikov je odra ­
žala majhno dodano vrednost tega pristopa v procesu reform upravljanja javnih 
financ (glej odstavek  50).31 Glej Protikorupcijska mreža 
OECD za Vzhodno Evropo in 
Srednjo Azijo, Istanbul 
Anti-Corruption Action plan  
(istanbulski protikorupcijski 
akcijski načrt), Second Round of 
Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report  (drugi krog 
spremljanja, Ukrajina, poročilo 
o spremljanju), december 2010 
(https://www.oecd.org/
corruption/acn/istanbulactio ­
nplancountryreports.htm ).
32 Programi sektorske 
proračunske podpore so 
običajno kombinacija fiksnih 
in spremenljivih obrokov 
(tranš). Fiksne tranše so 
povezane z izpolnjevanjem 
splošnih pogojev, 
spremenljive tranše pa so 
povezane še z napredkom 
v zvezi s specifičnimi kazalniki. 
Splošni pogoji se nanašajo na 
izplačevanje vseh tranš in 
zajemajo nacionalne/
sektorske politike in reforme 
(javne politike), stabilen 
makroekonomski okvir in 
upravljanje javnih financ, od 
leta 2012 pa tudi preglednost 
in proračunski nadzor.
33 Npr. program proračunske 
podpore za upravljanje meja 
vsebuje pogoj, ki zahteva 
samo postopno izboljševanje 
pri razvoju srednjeročnega 
fiskalnega okvira. Tudi 
program proračunske 
podpore Energija II iz leta 2012 
zajema zelo širok pogoj v zvezi 
z upravljanjem javnih financ, 
in sicer omembo 
neopredeljenega programa za 
izboljšanje javnih financ.
34 Glej tudi Posebno poročilo 
Sodišča št. 11/2010 – Kako je 
Komisija upravljala splošno 
proračunsko podporo 
v državah AKP ter 
latinskoameriških in azijskih 
državah ( http://eca.europa.eu ).
23 Opažanja 
40 
Sporazumi o financiranju v okviru programov makrofinančne pomoči Komisiji 
ne dovoljujejo, da bi obroke izplačevala glede na stopnjo izpolnjevanja pogojev, 
določenih v programu. Zato pri ubeseditvi pogojev in pri oceni, v kolikšni meri so 
izpolnjeni, delno uporablja prosto presojo. Izkazalo se je, da je v nekaterih prime ­
rih uporabila veliko mero proste presoje (glej okvir 2 ).
Sektorska proračunska podpora je bila običajno izplačana na 
začetku, čeprav je bilo razmeroma malo napredka pri strukturnih 
reformah
41 
Programi sektorske proračunske podpore so bili na splošno zasnovani tako, da je 
bil velik delež dodeljenega zneska izplačan takoj na začetku programa. Izplačilo 
proračunske podpore na začetku, tj. izplačilo začetne fiksne tranše v celoti in 
običajno takoj, je pred letom 2012 dosegalo od 31 % do 49 % (glej tabelo 3 ).Okvir 2Prožnost pri določanju pogojev za makrofinančno pomoč in ocenjevanju njihovega 
izpolnjevanja
 οNekateri pogoji za področje upravljanja javnih financ, ki so bili izpogajani za MFA I iz leta 2013, so bili ube ­
sedeni splošno, zato so pri ocenjevanju obsega izvajanja35 omogočali veliko mero proste presoje (to velja 
tudi za pogoje za MFA I, povezane z energijo; glej odstavek 70).
 οPoleg tega vsa makrofinančna posojila Ukrajini zajemajo pogoje, pri katerih je za ocenjevanje napredka 
več podpogojev združenih v enega. Če je izpolnjen samo del krovnega pogoja, lahko to zaplete proces 
ocenjevanja.36
 οPri pogojih za makrofinančno pomoč so se izrazi za opredelitev, ali so pogoji izpolnjeni, med programi 
razlikovali37 in ni bilo jasnih razmejitvenih točk za delne ocene.
35 Primeri zelo splošnih ubeseditev v MFA I: nadaljnje napredovanje pri vzpostavljanju sistema javnega naročanja, ustrezno zvišanje števila in 
kakovosti revizij ter znatno napredovanje pri krepitvi sistema za upravljanje DDV.
36 2. tranša MFA I – pogoji 1, 2, 4 (upravljanje javnih financ), pogoj 11 (energija); MFA II – pogoj 4 (boj proti korupciji); 2. tranša MFA III – pogoji 5 
(upravljanje javnih financ), 6 (boj proti korupciji) in 8 (podjetja v državni lasti); 3. tranša MFA III – pogoji 7 (boj proti korupciji), 13 (energija), 18 
(trgovina), 19 (pravosodje). Teh sestavljenih pogojev je 12; predstavljajo 17 % vseh pogojev za makrofinančno pomoč Ukrajini.
37 Izpolnjeni (MFA I in II), trenutno izpolnjeni (MFA I), v glavnem izpolnjeni (MFA I in II), delno izpolnjeni – dosežen napredek (MFA II), niso izpolnjeni, 
toda napredek je dober (MFA II).
24 Opažanja 
42 
Izplačila za programe sektorske proračunske podpore iz obdobja 2007–2010 
v začetni fazi so bila sicer v okviru splošnih omejitev iz smernic za proračunsko 
podporo38, vendar so bila v nasprotju s šibkim napredkom pri izvajanju politike 
reform v  Ukrajini39 (glej tudi sliki 1  in 2) in razmeroma slabim izpolnjevanjem 
pogojev za spremenljive tranše. Pri zasnovi dveh najnovejših programov (Energija 
II in Regionalni razvoj), ki zajema manjšo začetno fiksno tranšo, se bolj upošteva 
tveganje, da bodo visoke fiksne tranše zmanjšale spodbudo za izvajanje reform, 
s katerimi se pogojuje plačilo naslednjih spremenljivih manjših tranš.38 V smernicah za proračunsko 
podporo je na primer 
predlagano, naj bo razmerje 
med fiksnimi in spremenljivimi 
tranšami sektorske 
proračunske podpore 
60 : 40 % in naj bodo 
spremenljive tranše višje za 
države, v katerih je tveganje 
večje, izvajanje v preteklosti 
pa slabše.
39 Na primer na podlagi letnih 
poročil o napredku, poročil 
o upravljanju zunanje pomoči 
in analize poročil o oceni 
smotrnosti pred plačilom 
sektorske proračunske 
podpore.Tabela 3Ukrajina: izplačilo sektorske proračunske podpore na 
začetku (prvotno dodeljeni zneski)
Programi1Skupaj Fiksne tranšeSpremenljive 
tranšeFiksne tranše
v milijonih EUR v %
Energijska učinkovitost (2008) 63 31 32 49 %
Energija  I (2007) 82 40 42 49 %
Okolje (2009) 35 15 20 43 %
Upravljanje meja (2010) 60 25 35 42 %
Promet (2009) 65 27 38 42 %
Trgovina (2008) 39 12 27 31 %
Regionalni razvoj (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energija  II (2012) 45 5 40 11 %
1 Zneski zajemajo le komponento proračunske podpore in ne vsebujejo komponente dopolnilne 
podpore (skupno 24 milijonov EUR za programe Energija I, Trgovina, Energijska učinkovitost in 
Upravljanje meja).
Vir: Evropska komisija.
25 Opažanja 
V letih 2014 in 2015 je bila zasnova pomoči EU osredotočena na 
potencialno hitro izplačevanje
43 
Pri obravnavi kritičnega plačilnobilančnega in fiskalnega položaja Ukrajine je 
pomoč EU, ki je bila dodeljena od leta 2014, večinoma zajemala hitro odobrena in 
izplačana nepovratna sredstva splošne proračunske podpore (pogodba o pod ­
pori za konsolidacijo države) in posojila v okviru makrofinančne pomoči (glej 
tabelo 4 ). Med izplačili EU za Ukrajino zdaj prevladujejo posojila v okviru makro ­
finančne pomoči (izplačane 2,21 milijarde EUR), ki so veliko večja od vseh drugih 
oblik pomoči EU, vključno s kumulativno proračunsko podporo. Ta porast posojil 
v okviru makrofinančne pomoči Ukrajini je brez primere tudi za GD za gospodar ­
ske in finančne zadeve, saj posojila močno presegajo njegova skupna kumulativ ­
na izplačila makrofinančne pomoči iz obdobja 2002–2014.
44 
Izplačilo posojila v okviru MFA II Ukrajini v začetni fazi in manj strogi pogoji kot 
pri MFA I so bili odgovor na tveganje finančnega in končno političnega kolapsa. 
Podobno je Komisija 250 milijonov EUR ali 70 % vrednosti pogodbe o podpori za 
konsolidacijo države izplačala junija 2014, v mesecu dni po njenem podpisu,40 za 
spremenljivo tranšo, za katero je bilo treba izpolniti razmeroma veliko pogojev, 
pa je pustila 105 milijonov EUR (30 % celote) (8 pogojev in 29 kazalnikov).40 Vir: http://europa.eu/rapid/
press­ release_IP ­14­676_
en.htm .Tabela 4Ukrajina: hitro izplačilo makrofinančne pomoči in sredstev 
v okviru pogodbe o podpori za konsolidacijo države 
v letih 2014 in 2015 (stanje 31. 12. 2015)
PodporaProgrami  
(leto podpisa)SkupajIzplačano 
leta 2014Izplačano 
leta 2015Neizplačano
v milijonih EUR
Posojila v okviru 
makrofinančne 
pomočiMFA  I (2013) 610 360 250 0
MFA II (2014) 1 000 1 000 n. r. 0
MFA  III (2015) 1 800 n. r. 600 1 200
MFA skupaj 3 410 1 360 850 1 200
Proračunska 
podporaPogodba o podpori za 
konsolidacijo države 
(2014)355 250 0 105
Vse skupaj 3 765 1 610 850 1 305
Vir: Evropska komisija.
26 Opažanja 
Spremljanje izvajanja pomoči EU se je izboljšalo
EU in različne mednarodne organizacije so redno ocenjevale 
stanje upravljanja javnih financ in boja proti korupciji v Ukrajini
45 
V celotnem revidiranem obdobju so različne organizacije/instrumenti na ravni EU 
in mednarodni ravni ocenjevali področji upravljanja javnih financ41 in boja proti 
korupciji42 v Ukrajini. Poznavanje sektorja upravljanja javnih financ in stanja boja 
proti korupciji je bilo dobro tudi zaradi izvedenih projektov in letnih poročil dele ­
gacije EU o upravljanju zunanje pomoči. Pri pripravi pomoči EU Ukrajini so imela 
pomembno vlogo tudi poročila o napredku evropske sosedske politike, čeprav 
vprašanje preglednosti proračuna izrecno obravnavajo šele od leta 2015.
Okvir za spremljanje proračunske podpore se je izboljšal, vendar 
ni sistematičnega pristopa za neodvisna vrednotenja proračunske 
podpore
46 
Poročili o ocenah javnih odhodkov in finančne odgovornosti iz let 2006 in 2011 
sta bili pomemben referenčni vir za pozitivne ocene Komisije za sektor upravlja ­
nja javnih financ, in sicer kljub povprečnim rezultatom Ukrajine v  ocenah javnih 
odhodkov in finančne odgovornosti (PEFA)43 in nekaterim značilnostim samih 
ocen. Te ocene namreč niso dovolj pogoste, da bi omogočale spremljanje porabe 
sredstev EU, kazalniki PEFA pa ne zajemajo v celoti prednostnih nalog na področ­
ju upravljanja javnih financ, v katere so usmerjene politike EU. V smernicah za 
proračunsko podporo44 so ocene javnih odhodkov in finančne odgovornosti še 
vedno določene kot preferenčni instrument za ocenjevanje upravljanja javnih 
financ na visoki ravni, toda od leta 2010 je Komisija za ocenjevanje letnega na ­
predka uporabljala tudi svoja letna poročila o  upravljanju javnih financ.
47 
Od leta 2012 je Komisija tudi okrepila svoj okvir za spremljanje proračunske 
podpore tako, da je oblikovala medresorski usmerjevalni odbor za proračunsko 
podporo in vzpostavila okvir za obvladovanje tveganja.41 Glavni referenčni dokumenti 
za upravljanje javnih financ so 
bili: dve operativni oceni GD 
za gospodarske in finančne 
zadeve (2009 in 2014), letna 
poročila o  upravljanju javnih 
financ delegacije EU od 
leta 2010, dve oceni javnih 
odhodkov in finančne 
odgovornosti, ki sta ju skupaj 
pripravili Svetovna banka in 
EU (2006 in 2011, glej 
odstavek 46), in ocena SIGMA 
(podpora za izboljšanje 
upravljanja in vodenja), ki je 
bila objavljena leta 2011.
42 Glavni referenčni dokumenti 
za boj proti korupciji so bili 
poročila o  napredku 
akcijskega načrta za 
liberalizacijo vizumskega 
režima od leta 2011, poročilo 
Urada Združenih narodov za 
droge in kriminal iz leta 2013, 
poročila GRECO, poročila Sveta 
Evrope in OECD (Organizacija 
za gospodarsko sodelovanje 
in razvoj), raziskave 
organizacije Transparency 
International in istanbulski 
protikorupcijski akcijski načrt.
43 V obeh ocenah javnih 
odhodkov in finančne 
odgovornosti je bilo razmerje 
med dobrimi (A in B) ter 
povprečnimi in slabimi (C in D) 
kazalniki približno 40 : 60 %. 
Delež D ­jev se je v poročilu iz 
leta 2011 povečal. Osnovna 
vprašanja so bila neprijavljene 
vladne operacije, nadzor 
skupnega fiskalnega tveganja 
drugih subjektov javnega 
sektorja, uspešnost kontrol 
plačilnih list in zunanje 
revidiranje. Vir: Svetovna 
banka. 2012. Ukrajina – 
poročilo o  smotrnosti 
upravljanja javnih financ. 
Washington, DC: Svetovna 
banka. http://documents.
worldbank.org/curated/
en/2011/01/16461565/
ukraine ­public ­financial ­
management ­performance ­
report .
44 Smernice za proračunsko 
podporo za leti 2007 in 2012.
27 Opažanja 
48 
Ugotovili smo, da ni sistematičnega vrednotenja proračunske podpore EU za 
Ukrajino. Komisija lahko za vsak program vzpostavi okvir vrednotenja v sporazu ­
mu o financiranju. Komisija je načrtovala vmesna vrednotenja za samo tri progra ­
me sektorske proračunske podpore v  Ukrajini: Energija  I, Energijska učinkovitost 
in Upravljanje meja. Končno naknadno vrednotenje ni bilo nikoli izvedeno, toda 
vrednotenje skupnih operacij proračunske podpore v  Ukrajini je bilo končno 
zaključeno leta 2014.45
Ko je Komisija začasno ustavila plačila pomoči EU, je to pospešilo 
napredek pri prednostnih nalogah upravljanja javnih financ
49 
Popolna začasna ustavitev plačil proračunske podpore, ki je bila še skrajni poskus, 
da bi se dosegel napredek pri prednostnih nalogah EU v sektorju upravljanja jav ­
nih financ, je bila uspešna. Komisija jo je v letu 2011 uporabila dvakrat. Tudi v le ­
tih 2014 in 2015 je preložitev izplačil makrofinančne pomoči pomagala zagotoviti, 
da so bili nekateri pogoji programa ustrezno izvedeni (glej okvir 3 ).45 IBF International Consulting, 
Evaluation of Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report  (vrednotenje 
operacij proračunske podpore 
v Ukrajini, končno poročilo 
o vrednotenju), 
september  2014.Okvir 3Primeri zadrževanja izplačil zaradi doseganja napredka pri reformah
 οFebruarja 2011 so bila izplačila v okviru vseh programov proračunske podpore začasno ustavljena, ker je bil 
umaknjen mednarodno sprejemljiv zakon o javnem naročanju iz leta 2010. Začasna ustavitev izplačil se je 
končala septembra 2011, zatem ko je ukrajinski parlament julija 2011 sprejel zakon o javnem naročanju, ki 
je štel kot skladen z mednarodnimi dobrimi praksami.
 οKer je sodelovanje med EU in Ukrajino stagniralo in ker dolgo ni bila sprejeta verodostojna strategija re ­
form upravljanja javnih financ, so bila decembra 2011 začasno ustavljena vsa izplačila proračunske pod ­
pore, zahtevana v letu 2011. Po uradnem sprejetju sprejemljive strategije reform upravljanja javnih financ 
in akcijskega načrta so bila odložena plačila proračunske podpore izplačana 27.  novembra 2013 (9  tranš 
v skupni vrednosti 87,9 milijona EUR).
 οZa tranše makrofinančne pomoči, ki so bile izplačane v letih 2014 in 2015, je bilo težko ugotoviti, ali je bil 
dosežen dovolj velik napredek pri izpolnjevanju pogojev. Komisija je izplačilo zadnje tranše MFA I odložila 
do aprila 2015. Odložila je tudi plačilo druge tranše MFA II, in sicer do decembra 2014, ko je lahko ugotovila, 
da je ukrajinski partner dosegel zadosten napredek.
28 Opažanja 
Rezultati pomoči EU so še vedno nestabilni
Skromen napredek pri reformi in obotavljanje ukrajinskih organov 
sta vplivala na izpolnjevanje posebnih pogojev za področji 
upravljanja javnih financ in boja proti korupciji ter povzročila 
odlog pri izvajanju proračunske podpore
50 
V večini revidiranega obdobja je nepopolno izpolnjevanje splošnih in posebnih 
pogojev za področji upravljanja javnih financ in boja proti korupciji v  okviru 
programov proračunske podpore v  glavnem odražalo obotavljanje ukrajinskih or ­
ganov pri izvajanju konkretnih reform upravljanja. Prvi obroki so bili večkrat pre ­
loženi, v glavnem ker niso bili izpolnjeni splošni pogoji za področje upravljanja 
javnih financ (glej odstavek 49). Stopnja izplačil za spremenljive tranše, za katere 
veljajo posebni pogoji za področji upravljanja javnih financ in boja proti korupciji, 
je znašala od 67 % za program Energija I do samo 25 % za programa Energijska 
učinkovitost in Upravljanje meja. Pri programih z več spremenljivimi tranšami je 
bila stopnja izpolnjevanja pogojev pri drugi tranši na splošno nižja kot pri prvi, 
kar je odražalo tudi pomanjkanje zagona v  procesu reform.
51 
Reforma napreduje počasneje tudi zato, ker ukrajinski organi usmerjajo sredstva 
sektorske proračunske podpore, ki jih izplača EU, preko zunajproračunskega skla ­
da. Sredstva proračunske podpore štejejo kot prihodki v posebni sklad in se izpla ­
čujejo v okviru dolgotrajnega postopka z 11 koraki. Pri prvem obroku za program 
Energija I sta do dokončanja postopka minili dve leti. To je bilo kritizirano tako 
v vmesnem vrednotenju programa Energija I kot tudi v vrednotenju programov 
proračunske podpore v Ukrajini iz leta 2014. Po navedbah v slednjem je bila do 
sredine leta 2014 le približno polovica izplačanih sredstev proračunske podpore 
prenesena za izvrševanje proračuna.
Po oceni je bila večina pogojev na področju upravljanja javnih 
financ v okviru makrofinančne pomoči v glavnem izpolnjena, 
čeprav so obstajale pomanjkljivosti pri izvajanju
52 
Glede oddelka upravljanja javnih financ v okviru MFA I in II je Komisija ocenila, 
da je bila polovica pogojev v glavnem izpolnjena in samo en pogoj neizpolnjen. 
Pri izplačevanju pa je Komisija uporabila prosto presojo in pozitivno ocenila več 
pogojev za področje upravljanja javnih financ, čeprav je bilo izvajanje na terenu 
pomanjkljivo (glej okvir 4 ).
29 Opažanja 
Ukrajinska vlada je dosegla več zakonodajnih ciljev na področju 
upravljanja javnih financ, toda številna dolgotrajna vprašanja 
ostajajo nerešena
53 
Komisija strategijo reform upravljanja javnih financ in akcijski načrt iz leta 2013 
na splošno šteje za ključna dosežka na področju upravljanja javnih financ v revi ­
diranem obdobju.46 Ministrstvo za finance je pokazalo razmeroma visoko raven 
zavezanosti strategiji, vendar sta trajnost doseženih reform ter prepoznavnost in 
nadaljnja relevantnost strategije neposredno odvisni od nadaljnje politične za ­
vezanosti Ukrajine. Na sliki 1  je pregled razvoja na glavnih področjih upravljanja 
javnih financ v  revidiranem obdobju.
54 
Čeprav pogoji, ki so veljali za pomoč EU in drugih donatorjev, niso bili v celoti 
izpolnjeni, je bilo med letoma 2010 in 2012 sprejetih več zakonodajnih odločitev, 
povezanih z  upravljanjem javnih financ. Vendar ukrajinska vlada ni namenila 
dovolj pozornosti njihovemu ustreznemu izvrševanju. S  tem povezana nacionalna 
zakonodaja je bila slabe kakovosti, dodeljeno financiranje ni bilo zadostno in bile 
so uvedene sporne in regresivne pravne spremembe. Zato je bilo takojšnje izva ­
janje na splošno neuspešno. V tem obdobju je bilo še težje doseči napredek pri 
reformah upravljanja javnih financ, ker do leta  2013 ni bilo strukturirane strategije 
reform upravljanja javnih financ (glej odstavek  34).46 Na podlagi pogovorov 
z uslužbenci Komisije in letnih 
poročil o  napredku.Okvir 4Primeri pomanjkljivosti pri izpolnjevanju pogojev za področje upravljanja javnih 
financ, ki se uporabljajo za posojila v okviru makrofinančne pomoči
Drugi obrok MFA I:
 οPogoj 2: Čeprav je protimonopolni odbor začel delovati, se je spopadal s proračunsko negotovostjo za 
leto 2015. Še vedno obstaja tveganje, da bodo sredstva močno omejena.
 οPogoj 4: Čeprav je bila za vse vladne ravni sprejeta strategija usposabljanja uradnikov, ki se ukvarjajo 
z notranjim kontroliranjem, je imela ta strategija slabosti (bila je premalo razdelana, slabo zamišljena, brez 
določenega časovnega načrta, s premalo informacijami o financiranju in šibkimi povezavami z reformo 
sektorja upravljanja javnih financ). Notranjerevizijsko potrjevanje ni bilo uvedeno.
Drugi obrok MFA II:
 οPogoj  1: Čeprav je veliko število organov javnega naročanja in javnih naročnikov pravočasno objavilo svoje 
načrte v zvezi z javnim naročanjem, so bili ti načrti večinoma premalo razdelani. Poleg tega je bila vpra ­
šljiva povezava med potrebami na področju javnega naročanja in med državnim proračunom, saj je bil 
državni proračun za leto 2015 sprejet pozno (29. decembra 2014).
30 Opažanja Slika 1Razvoj v zvezi z upravljanjem javnih financ v Ukrajini v obdobju 2010–2015
Področja upravljanja 
javnih financRazvoj v zvezi z upravljanjem javnih financ v obdobju 2010–2013 Razvoj v zvezi z upravlja -
njem javnih financ 
v obdobju  2014-2015 Izboljšave Izzivi/pomanjkljivosti
Javno naročanje •2010/2011 – novi zakoni o javnem 
naročanju, ki so razmeroma 
napredni
 •2010 – ustanovitev 
protimonopolnega odbora •Sporne in regresivne pravne 
spremembe, EU je morala močno 
posredovati.
 •Protimonopolnemu odboru je 
primanjkovalo sredstev. •Nov zakon o javnem naročanju, 
število izjem je bilo zmanjšano, 
nekonkurenčno dodeljevanje se je 
zmanjšalo.
 •Protimonopolni odbor je začel 
delovati, vendar z bistvenimi 
omejitvami in proračunsko 
negotovostjo.
Davčna uprava  •2010 – nov davčni zakonik •Po mnenju donatorske in poslovne 
skupnosti je nov davčni zakonik 
nekakovosten. •Nova reforma davčnega sistema.
 •Zaostanki plačil DDV so se zmanjšali, 
toda še vedno obstaja tveganje, da 
se bodo spet povečali.
 •Leta 2015 je bil uveden sistem DDV 
v elektronski obliki.
Notranji nadzor javnih 
financ •Osnutek zakona na voljo leta 2008
 •2011 – pravna podlaga za standarde 
notranjega nadzora javnih financ
 •2012  – etični kodeks/metodološka 
priporočila
 •Od leta 2012 – enote za notranjo 
revizijo na ministrstvih in v drugih 
vladnih organizacijah •Izvajanje zakona o  notranjem 
nadzoru javnih financ je bilo večkrat 
preloženo. •Določbe o notranjem nadzoru javnih 
financ so bile dodatno razjasnjene, 
vendar niso bile povsem v skladu 
s standardi notranjega nadzora 
javnih financ, ki veljajo v EU.
 •Nova strategija za usposabljanje 
državnih uradnikov, odgovornih za 
notranje kontroliranje in revidiranje.
Vrhovna revizijska 
institucija Ukrajine •2010 – pristojnosti vrhovne 
revizijske institucije Ukrajine so bile 
močno zmanjšane, ker so bili iz njih 
izvzeti prihodki. •Pristojnosti vrhovne revizijske 
institucije so bile ponovno razširjene, 
tako da vključujejo tudi prihodke.
 •Z novim zakonom o vrhovni revizijski 
instituciji so bile njene pristojnosti 
razširjene, tako da vključujejo tudi 
transakcije podjetij v državni lasti 
z državo.
 •Zmanjšanja števila osebja s 550 na 
386.
Preglednost proračuna •Roki za proračun za leto 2015 
so bili zamujeni, ni bilo javnega 
posvetovanja o njem.
Proračunski zakonik  •2010 – nov proračunski zakonik •Mnenje o njem je, da vsebuje več 
slabosti. •Sprememba proračunskega 
zakonika: osredotočenost na 
decentralizacijo proračuna.
 •Konsolidacija treh zunajproračunskih 
skladov socialne varnosti.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
31 Opažanja 
55 
Reforme so v letih 2014 in 2015 dobile nov zagon, zlasti z nizom dodatnih zakono ­
dajnih odločitev, ki so jim sledile vidne izboljšave pri upravljanju javnega naro ­
čanja, upravljanju prihodkov in pri postopkih v zvezi z državnim proračunom. 
Na področju javnega naročanja sta se na primer leta 2014 začela zmanjševati 
število izjem in delež javnih naročil, dodeljenih na nekonkurenčni osnovi. Ukra ­
jinska vlada je v sodelovanju z MDS razvila in začela izvajati strategijo za reformo 
upravljanja prihodkov. Poleg tega so bili leta 2015 narejeni uvodni koraki k pripra ­
vi proračuna na podlagi rezultatov in srednjeročnemu načrtovanju.
56 
Pri nadzoru proračuna je bil velik napredek dosežen s  sprejetjem novega zakona 
o vrhovni revizijski instituciji Ukrajine, ki je začel veljati 9. avgusta 2015. Mandat 
vrhovne revizijske institucije je bil razširjen, da bi izpolnjeval pogoje, ki so jih 
postavili EU, Svetovna banka in drugi donatorji. Paradoksalno pa je, da zakon 
o vrhovni revizijski instituciji zahteva tudi zmanjšanje virov organizacije47.
57 
Kljub napredku, doseženem od leta 2014, ostaja več dolgoročnih vprašanj še ved ­
no nerešenih: tveganje nazadovanja (na primer pri izjemah na področju javnega 
naročanja in pri proračunski preglednosti), pomanjkanje sredstev za protimono ­
polni odbor, tveganje povečanja zaostankov pri plačilih DDV in slabosti v pristo ­
pu do notranjega nadzora javnih financ.
Pomembni ukrepi za boj proti korupciji so bili sprejeti šele po 
majdanski revoluciji, še vedno pa je treba dodatno konsolidirati 
protikorupcijski okvir in pridobiti oprijemljive rezultate
58 
Na sliki 2  so navedeni glavni ukrepi, ki jih je v revidiranem obdobju uvedla EU, da 
bi pomagala Ukrajini vzpostaviti pravni in institucionalni protikorupcijski okvir.47 Viri vrhovne revizijske 
institucije so bili ključno 
vprašanje, o katerem je 
Komisija januarja  2015 
razpravljala z  ukrajinskimi 
organi, preden je sprejela 
odločitev o izplačilu tretje 
tranše MFA I. Osnutek zakona 
o vrhovni revizijski instituciji je 
zahteval zmanjšanje virov 
organizacije, saj je bila v njem 
uvedena zgornja meja števila 
uslužbencev (največ 250). Pri 
pregledu izvajanja 
pogojevanja makrofinančne 
pomoči je v to posegla 
Komisija, nakar se je ta zgornja 
meja v končni različici zakona 
o vrhovni revizijski instituciji 
močno zvišala (v primerjavi 
s prvotnim osnutkom) na 386.
32 Opažanja Slika 2Glavni dogodki v zvezi z bojem proti korupciji v Ukrajini v obdobju 2006–2015
Ukrepi EUZakonodajne odločitve in institucionalne 
spremembePripombe
2015  
2014 •Pogojevanje za MFA II in III
 •Pogodba o podpori za 
konsolidacijo države
 •Svetovalna misija EU za reformo 
sektorja civilne varnosti (EUAM)
 •Pomoč podporne skupine 
za Ukrajino ministrstvu za 
pravosodje
 •Tekoči akcijski načrt za 
liberalizacijo vizumskega režima •Ustanovitev specializiranega protikorupcijskega urada 
javnega tožilstva.
 •Zakoni za krepitev zakonodajnega okvira za odvzem 
premoženjske koristi (november  2015).
 •Zakona o preprečevanju politične korupcije in ukrepanju proti 
njej ter o financiranju političnih strank (oktober 2015).
 •Usklajevalno telo: nacionalni svet za protikorupcijsko politiko 
(oktober 2014).
 •Protikorupcijski zakonodajni sveženj (oktober 2014), ki 
vzpostavlja: (1) protikorupcijsko strategijo za obdobje 2014–
2017, (2) nacionalni urad Ukrajine za boj proti korupciji 
(NABU) in (3) nacionalno agencijo za preprečevanje korupcije.
 •Kazenski zakon o korupciji (junij 2014). •Vlada je devet mesecev 
blokirala zakon 
o preprečevanju korupcije.
 •Izložki so v skladu 
s prednostnimi nalogami na 
področju boja proti korupciji 
iz pridružitvenega načrta iz 
leta  2015.
 •Dolgoročni učinek bo odvisen 
od dejanskega izvrševanja 
zakonov.
2013  
2012 •Tekoči akcijski načrt za 
liberalizacijo vizumskega režima •Več zakonodajnih sprememb, npr. v zvezi s kaznivimi 
dejanji, povezanimi s korupcijo, in zaplembo premoženja, 
pridobljenega s  korupcijo. •Nekaj napredka pri 
usklajevanju boja proti 
korupciji z  mednarodnimi 
standardi.
2011 •Akcijski načrt za liberalizacijo 
vizumskega režima
 •Program proračunske podpore 
za reformo javne uprave •Protikorupcijski zakon, ki je bil sprejet aprila 2011 (delno 
je zamenjal protikorupcijski sveženj, ki je bil umaknjen 
decembra  2010).
 •Program proračunske podpore za reformo javne uprave 
ni bil izveden , ker zahtevani zakon o javnih službah ni ustrezal 
osnovnim načelom EU. •Protikorupcijski zakoni 
niso bili v celoti v skladu 
z mednarodnimi standardi.
 •Sredstva iz programa 
proračunske podpore 
sproščena leta  2013.
2010 •Pogojevanje za MFA I
 •Projekt podpore za reforme 
pravosodnega sektorja 
(komponenta  5 – Neodvisnost 
sodstva in komponenta 6 – 
Preprečevanje korupcije in boj 
proti njej)
 •Program proračunske podpore 
za upravljanje meja •Protikorupcijska strategija 2014–2017.
 •Podpora pri vzpostavljanju nacionalnega urada Ukrajine za 
boj proti korupciji od leta 2014.
 •Nezadovoljivi rezultati programa za upravljanje meja (glede 
ravni korupcije na ministrstvu za prihodke in dajatve ni bil 
dokazan napredek) .Zamude pri izvajanju:
 •začetek MFA I leta 2014;
 •projekt podpore za reforme 
pravosodnega sektorja se je 
začel leta 2013.
2009–2006 •Projekt boja proti korupciji 
v okviru programa TACIS iz 
leta 2006Izložki, povezani z:
 •oblikovanjem strateškega in institucionalnega 
protikorupcijskega okvira,
 •krepitvijo zmogljivosti za preprečevanje korupcije,
 •krepitvijo protikorupcijske zakonodaje. •Malo učinka, ker je novi 
parlament decembra 2010 
ukinil obstoječi protikorupcijski 
sveženj.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
33 Opažanja 
59 
Boj proti korupciji je bil del procesa dialoga med EU in Ukrajino (glej odstavke 35 
do 37), vendar je bil pred letom 2010 pri programih pomoči redko upoštevan. 
Po oranžni revoluciji se je leta 2006 začel preveč ambiciozen48 projekt boja 
proti korupciji v Ukrajini v okviru programa TACIS (tehnična pomoč za Skupnost 
neodvisnih držav in Gruzijo). Projekt je imel minimalen učinek, ker je ukrajinski 
parlament decembra 2010 iz političnih razlogov razveljavil prvi protikorupcijski 
sveženj zakonov, ki je bil sprejet leta 2009.49
60 
EU je od leta 2011 pospešila zakonodajne reforme tako, da je v akcijski načrt za 
liberalizacijo vizumskega režima, ki je bil Ukrajini ponujen decembra 2010, zajela 
referenčna merila. Protikorupcijska zakonodaja, ki je bila sprejeta aprila  2011, 
in poznejše zakonodajne spremembe iz let 2012 in 2013 so bile pozitiven dose ­
žek, saj so ukrajinske protikorupcijske zakone uskladile s  priporočili Komisije in 
GRECO. Kljub znatnemu napredku v letu 2013 pa so bile za dokončanje proti­
korupcijskega okvira potrebne dodatne izboljšave.50 Komisija je posebej opo ­
zorila na slabo kakovost ukrajinskega zakonodajnega procesa in na to, da pri 
reformah ni bilo celovitega strateškega pristopa.51 Protikorupcijski instituciji, ki 
sta obstajali do leta 2014, tj. nacionalni protikorupcijski odbor in zastopnik vlade 
za protikorupcijsko politiko, sta slabo delovali in nista mogli ustrezno izvajati 
svojega mandata.
61 
Leta 2014 je ukrajinska vlada pri protikorupcijski zakonodaji začela tesno sodelo ­
vati s civilno družbo. V letih 2014 in 2015 so bili sprejeti pomembni zakoni. Zako ­
nodajni in institucionalni napredek se je decembra  2015 nadaljeval.52 Napredek 
je bil dosežen tudi z ustanovitvijo novih institucij v letih 2014 in 2015, tj. nacional ­
nega urada Ukrajine za boj proti korupciji (NABU)53, specializiranega protikorup ­
cijskega urada javnega tožilstva za nadzor preiskav NABU, nacionalne agencije za 
preprečevanje korupcije in nacionalnega sveta za protikorupcijsko politiko.
62 
Komisija in OECD sta menila, da je bila do leta 2015 dosežena velika usklajenost 
ukrajinskega protikorupcijskega okvira z  mednarodnimi standardi in referenč ­
nimi merili EU. Hkrati je bilo za uspešnost okvira še vedno treba doseči dodatne 
rezultate, vključno z:54
— dodelitvijo ustreznih proračunskih sredstev, da se zagotovita dobro delova ­
nje protikorupcijskih institucij in izvajanje protikorupcijske strategije in s  tem 
povezanega akcijskega načrta,48 Na podlagi poročil 
o spremljanju.
49 OECD, Anti-corruption reforms 
in Ukraine, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan  (protikorupcijske reforme 
v Ukrajini, spremljanje 
istanbulskega 
protikorupcijskega akcijskega 
načrta), marec 2015, str. 17. 
V prvem protikorupcijskem 
svežnju zakonov so bili: (1) 
zakon o načelih za 
preprečevanje korupcije in 
ukrepanje proti njej, (2) zakon 
o odgovornosti pravnih oseb 
za kazniva dejanja, povezana 
s korupcijo, ter (3) zakon 
o spremembah nekaterih 
ukrajinskih zakonodajnih 
aktov v zvezi s kaznivimi 
dejanji, povezanimi 
s korupcijo.
50 COM(2013) 809 final z dne 
15. novembra 2013, str. 11, 
Tretje poročilo o izvajanju 
akcijskega načrta 
o liberalizaciji vizumskega 
režima v  Ukrajini.
51 Prav tam, str. 14.
52 SWD(2015) 705 final z dne 
18. decembra 2015, str. 6, Šesto 
poročilo o izvajanju akcijskega 
načrta o  liberalizaciji 
vizumskega režima v  Ukrajini.
53 Nacionalni urad Ukrajine za 
boj proti korupciji je 
preiskovalna agencija, ki 
deluje na področju korupcije 
visokih javnih uradnikov in 
korupcije, pri kateri so bile 
izplačane visoke podkupnine, 
čeprav ni bil vpleten noben 
visok javni uradnik. Urad je 
formalno državni organ 
pregona, ki ni pod vladnim 
nadzorom.
54 Glej SWD(2015) 705 final in 
OECD, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan  (spremljanje 
istanbulskega 
protikorupcijskega akcijskega 
načrta), pregledi napredka, 
7.–9. oktober 2015.
34 Opažanja 
— dodatnimi izboljšavami pravnega okvira, da se zagotovita popolna neod ­
visnost in integriteta specializiranega protikorupcijskega urada javnega 
tožilstva,
— izboljšanjem pravnih določb v zvezi z nacionalnim uradom za odvzem pre ­
moženjske koristi in uradom za upravljanje premoženja,
— razjasnitvijo in usklajevanjem posebnih protikorupcijskih nalog institucij, kot 
sta varnostna služba Ukrajine in vrhovna revizijska institucija Ukrajine, ter
— uspešnim spremljanjem in usklajevanjem, ki ga izvaja nacionalni svet za proti ­
korupcijsko politiko.
63 
Poleg oblikovanja ustreznih struktur sta glavna izziva zagotavljanje dejanskega 
izvrševanja zakonov in neodvisnost pravosodja. Na koncu leta 2015 politična 
volja za boj proti korupciji, ki jo je razglašala pomajdanska vlada, še ni prinesla 
prepričljivega napredka pri preiskavah in sankcijah za primere korupcije na visoki 
ravni. Strokovnjaki opozarjajo, da je boj proti korupciji v Ukrajini zastal zaradi 
premajhne neodvisnosti institucij pregona od vlade in zaradi vpliva oligarhov na 
politične stranke.55 Slab napredek Ukrajine pri boju proti korupciji na visoki ravni 
ogroža njen mednarodni sveženj pomoči.5655 Glej na primer National 
Integrity System Assessment 
Ukraine 2015  (ocena 
nacionalnega sistema 
integritete za Ukrajino 2015), 
Transparency International, 
2015, ki je nastala kot del 
projekta Ocena nacionalnega 
sistema integritete evropske 
vzhodne soseščine, ki ga 
financira EU.
56 Glej npr. izjavo generalne 
direktorice Mednarodnega 
denarnega sklada Christine 
Lagarde, sporočilo za javnost 
št. 16/50, 10. februar 2016.
35 Opažanja 
Del II – Uspešnost pomoči EU pri izboljševanju 
upravljanja v plinskem sektorju in pri zanesljivosti 
oskrbe EU s plinom preko Ukrajine
64 
Preučili smo, ali sta bili v dialogu med EU in Ukrajino uspešno obravnavani vpra ­
šanji plina in energijske učinkovitosti, ali je bila pomoč EU za izboljšanje upravlja ­
nja v plinskem sektorju in zanesljivost oskrbe EU s plinom preko Ukrajine ustrez­
no zasnovana in spremljana ter ali je prinesla oprijemljive in trajnostne rezultate. 
Vidike upravljanja v plinskem sektorju smo ocenili glede na cilje EU v zvezi 
z razvojem konkurenčnega, preglednega in nediskriminatornega trga s  plinom, 
ki se približuje pravilom in standardom EU.57 To je zajemalo področja obvešča ­
nja in varstva potrošnikov, preglednosti cen, odgovornosti komunalnih podjetij, 
preglednega poročanja o  trgu s  plinom in spodbujanja energijske učinkovito ­
sti. Glavna dokumentarna dokazila, ki smo jih uporabili za naše ugotovitve in 
o njih razpravljali z revidiranci, so bila skupna poročila EU in Ukrajine o izvajanju 
memoranduma o  soglasju glede sodelovanja na področju energije, sklepi Sveta, 
poročila Evropskega parlamenta, strateški in programski dokumenti Komisije ter 
poročila Komisije o  upravljanju. Uporabljena so bila tudi poročila zunanjih virov, 
kot so Mednarodna agencija za energijo, Oxford Institute for Energy Studies, Sve ­
tovna banka, Mednarodni denarni sklad in organizacije civilne družbe.
Dialog med EU in Ukrajino sta do nedavnega ovirala 
nedosledna zavezanost reformi in pristop k njej
Dialog o plinskem sektorju je bil širok, a le delno uspešen
65 
V memorandumu o soglasju glede sodelovanja na področju energije, ki sta ga 
leta 2005 podpisali EU in Ukrajina, so določeni časovni načrti in obravnavana 
glavna vprašanja na področju energije58 v Ukrajini. Kot velik dosežek štejemo, da 
je Ukrajina februarja 2011 postala pogodbenica Pogodbe o ustanovitvi Energet ­
ske skupnosti59. Še več, od leta 2014 si je prizadevala izpolnjevati svoje obvezno ­
sti v okviru Pogodbe, zlasti z izvajanjem tretjega zakonodajnega svežnja EU za 
energijo60, ki je ključna prednostna naloga sodelovanja med EU in Ukrajino na 
področju energije.57 Na podlagi poglavja I 
naslova  V pridružitvenega 
sporazuma.
58 V plinskem sektorju vključno 
z reformami cen, 
kompenzacijami v okviru mrež 
socialne varnosti, energijsko 
učinkovitostjo, diverzifikacijo 
oskrbe in posodobitvijo 
infrastruktur.
59 Pogodba o ustanovitvi 
Energetske skupnosti je bila 
podpisana leta 2006. 
Pogodbenice so se v njej 
zavezale, da bodo liberalizirale 
svoje trge z energijo in izvajale 
ključne pravne akte EU na 
področju električne energije, 
plina, okolja in energije iz 
obnovljivih virov.
60 Zadnji krog zakonodaje EU 
o trgu z energijo, znan pod 
imenom tretji sveženj, je bil 
v EU sprejet leta 2009 zaradi 
izboljšanja delovanja 
notranjega trga z  energijo in 
rešitve problemov.
36 Opažanja 
66 
Do leta 2014 je bil dialog na visoki ravni med EU in Ukrajino o sodelovanju na 
področju energije pri prestrukturiranju plinskega sektorja delno uspešen, ker ni 
bilo resnične zavezanosti ukrajinskih partnerjev. Veliko istih pomembnih vprašanj 
se je pojavilo v obdobju 2007 do 2015, pri posodabljanju sistema za prenos plina 
pa je bil dosežen le delen napredek. Prizadevanja Komisije, da bi se cene energije 
v Ukrajini približale ekonomsko upravičenim ravnem ali da bi se primanjkljaj druž ­
be Naftogaz zmanjšal, so bila v obdobju 2007–2013 neuspešna. Toda Komisija se 
je v letih 2014 in 2015 kljub krizi med Ukrajino in Rusijo uspešno izogibala večjim 
motnjam v oskrbi EU s plinom (glej odstavek 68).
Dialog o plinskem sektorju je trpel, ker so se pogledi deležnikov 
v EU razlikovali, zavezanost ukrajinske vlade pa je bila omahljiva
67 
Pogledi o tem, čemu bi bilo treba pri zanesljivosti oskrbe EU s plinom preko Ukra ­
jine nameniti prednost, in o potrebi po nujnem ukrepanju so se razlikovali med 
samimi državami članicami, pa tudi med državami članicami in Komisijo. Zato je 
bilo doseganje enotnega mnenja o  tem, čemu dati prednost, kljub prizadevanjem 
Komisije še naprej izziv. EU je dala na visoki ravni zelo jasno vedeti, da je prenos 
plina skozi Ukrajino strateške narave. Hkrati pa ni bilo izrecno rečeno, kako bi lah ­
ko nestabilni gospodarski in finančni položaj države in plinske družbe Naftogaz 
v državni lasti, ki ga je še poslabševala sistemska korupcija v plinskem sektorju, 
vplival na zanesljivost Ukrajine kot tranzitne države za plin.
68 
Prenos plina skozi Ukrajino je zelo pomemben za zanesljivost oskrbe srednje, 
južne in vzhodne Evrope, pomembne gospodarske, finančne in socialne posledi ­
ce pa ima tudi za Ukrajino. Ko je leta 2014 Gazprom ustavil dobavo plina v Ukraji ­
no in je bil ogrožen prenos plina skozi Ukrajino, je EU hitro reagirala in ponudila 
alternativne rešitve za dobavo plina v Ukrajino tako, da je za zagotovitev nepreki ­
njenega prenosa plina skozi državo omogočila povratni tok plina in podprla nove 
povezave.
69 
Vztrajno premalo stabilna energetska politika Ukrajine (razen vloge Ukrajine kot 
tranzitne države za plin) in spreminjanje politične volje Komisiji otežuje spreje ­
tje doslednega pristopa za dialog med EU in Ukrajino o plinu v kompleksnem 
geopolitičnem okolju.
37 Opažanja 
V zgodnji fazi so bili pogoji za pomoč EU splošni
70 
Nekateri pogoji iz programa proračunske podpore Energija I iz leta 2007 niso bili 
dovolj natančni, da bi preprečili nasprotija z  ukrajinskimi organi pri njihovi razla ­
gi.61 Zaradi tega pomanjkanja natančnosti in samo treh različnih stopenj izpolnje ­
vanja pogoja (0 – 50 – 100 %), ki jih je dovoljeval program, je morala biti Komisija 
pri svoji oceni včasih prilagodljiva.62 Poleg tega je bilo zaradi nujnih makroeko ­
nomskih in političnih ozirov veliko pogojev na področju energije, o katerih so se 
v okviru MFA  I dogovorili Komisija in ukrajinski organi, ohlapno opredeljenih.63
Za pomoč EU do leta 2014 ni bilo na voljo visokokakovostnih 
podatkov
71 
Podatki, ki so pripravljeni za uporabo in zanesljivi celo v težavnih razmerah, so 
bistveni za dobro utemeljeno odločanje na podlagi dokazov. Do leta 2014 je bila 
razpoložljivost takih podatkov problematična, npr.:
— podatkov o dnevnem pretoku plina skozi Ukrajino,
— rednih podatkov o tranzitnih pristojbinah za plin, ki jih dejansko zbere 
Ukrajina,64
— podatkov za izčrpen statistični povzetek o dejanskih povišanjih tarif za plin in 
ogrevanje.
Leta 2014 je bilo ugotovljeno, da je bil dostop Komisije do podatkov o prenosu plina 
skozi Ukrajino delno izboljšan. Ukrajinski operater prenosnega sistema zemeljskega 
plina od leta 2015 objavlja informacije o dnevnem pretoku plina na spletu.
72 
Skupna letna poročila EU in Ukrajine o  napredku pri izvajanju memoranduma 
o soglasju glede sodelovanja na področju energije so bila koristen forum za 
reden politični dialog o ključnih energetskih izzivih. Ugotovili pa smo, da so bila 
premalo kritična in da niso v celoti odražala stališča Komisije.
Učinek pomoči EU na plinski sektor je bil do leta 2014 
skromen
73 
Do začetka leta 2015 pomoč EU ni bila uspešna pri doseganju prelomnega 
napredka v  ukrajinskem plinskem sektorju65, toda od takrat so bili doseženi 
pomembni mejniki/napredek (glej tudi sliko 3 ).61 Glej na primer pogoj, da se 
kvazifiskalni primanjkljaj 
v energetskem sektorju ne 
sme povečati v primerjavi 
z letom 2006. Komisija in 
ukrajinski partnerji so si pogoj 
razlagali različno. Ena stran je 
predlagala stopnjo 
izpolnjevanja 0 %, druga pa 
100 %.
62 Npr. za kazalnik 6 (dokončanje 
sporazumov o financiranju 
prednostnih infrastrukturnih 
projektov z  mednarodnimi 
finančnimi institucijami), 
kazalnik 5.3 (predstavitev za 
prevzem v obratovanje linije 
za metrologijo plina 
v regionalnem metrološkem 
centru v Bojarki) in kazalnik 8 
(zasnova in gradnja poskusne 
mednarodne merilne postaje 
za plin na vstopni točki 
v ukrajinski sistem za prenos 
plina).
63 Primeri so: močno povečati 
skupno stopnjo plačil, ki jih 
pobere Naftogaz, doseči 
znaten napredek pri izvajanju 
obveznosti Ukrajine v okviru 
Pogodbe o ustanovitvi 
Energetske skupnosti, doseči 
velik napredek pri doseganju 
usklajenosti z zahtevami 
pobude za preglednost 
v ekstraktivni industriji, na 
ciljno usmerjen način okrepiti 
mrežo socialne varnosti in 
močno razširiti uporabo 
plinomerov v  posameznih 
gospodinjstvih.
64 Zbiranje pristojbin je mogoče 
izračunati, vendar le 
teoretično z uporabo 
uveljavljene formule na 
podlagi pogodb o prenosu 
plina.
65 V ponazoritev: s tem povezani 
pogoji EU za proračunsko 
podporo za energetski sektor 
(Energija  I in Energijska 
učinkovitost) so bili izpolnjeni 
le delno, tj. 59 ­odstotno. 
Komisija in ukrajinski organi se 
v številnih primerih niso 
strinjali o dejanskih stopnjah 
izpolnjevanja.
38 Opažanja Slika 3Razvoj v zvezi z energetskim in plinskim sektorjem v Ukrajini v obdobju 2007–2015
Področja/podpodročja Razvoj v obdobju 2007–2013 Razvoj v obdobju 2014–2015 Pripombe
(a) Reforma 
plinskega 
sektorjaZakon o plinu •Postopen, vendar ne prelomen 
napredek.
 •Boljše vključevanje Ukrajine 
v trg EU z energijo je dobila 
zagon s pristopom Ukrajine 
k Pogodbi o ustanovitvi 
Energetske skupnosti. •Sprejetje obširnega akcijskega 
načrta za reformo plinskega 
sektorja (marec 2015) in 
ukrajinskega zakona o  plinu 
(april  2015). •Leta 2015 je pri reformi 
plinskega sektorja prišlo 
do pozitivnega preobrata. 
Po sprejetju zakona o plinu 
aprila 2015 so se priprave za 
ločevanje lastništva družbe 
Naftogaz začele v skladu 
s tretjim energetskim svežnjem 
EU.
Cene plina in 
ogrevanja •Premajhna znižanja med 
letoma 2007 in 2013 (kljub 
zahtevam EU in Mednarodnega 
denarnega sklada). •Cene komunalnih storitev so se 
močno povečale. •Dodatno znatno povečanje cen 
plina aprila 2016.
 •Primanjkljaj družbe Naftogaz se 
ni zmanjšal. •Primanjkljaj družbe Naftogaz se 
je v letu 2015 močno zmanjšal. •Družba Naftogaz bi morala biti 
do leta 2017 brez primanjkljaja.
Mreža socialne 
varnosti •Neuspešna prizadevanja za 
vzpostavitev zanesljivega 
sistema za nadomestilo 
najrevnejšim članom družbe za 
povečanja cen energije. •Shema socialnih nadomestil je 
bila izboljšana, da bi odtehtala 
velik del povišanj cen energije 
v letu 2015. •Zanesljivost sheme nadomestil 
se mora še pokazati.
Merjenje 
v celotni verigi 
dobave plina •Velik napredek pri namestitvi 
plinomerov v  posamezna 
gospodinjstva. •Z akcijskim načrtom za reformo 
plinskega sektorja iz leta 2015 
se skuša izboljšati merjenje 
v celotni verigi dobave plina. •Do aprila 2017 naj bi bili 
plinomeri nameščeni v vseh 
preostalih gospodinjstvih brez 
plinomera, merilniki porabe 
ogrevanja pa vsaj po eden na 
stavbo.
(b) Energijska učinkovitost •V ukrajinskem programu reform 
na področju energije temu (kljub 
prizadevanjem Komisije) ni 
namenjena prednost. •Nekaj nedavnih razvojnih 
dosežkov (novi projekti EU in 
programi s podporo EU). •Od leta 2015 so se prizadevanja 
na tem področju povečala.
(c) Posodabljanje tranzitnega 
sistema za plin •Pomoč EU ni privedla do 
posodobitve (ukrajinski partnerji 
niso izpolnjevali posojilnih 
pogojev). •Prva dela za posodobitev 
plinovoda naj bi se začela 
leta 2016 (za financiranje delno 
jamči EU). •Leta 2019 je družba Gazprom 
zagrozila, da bo ustavila 
prenos ukrajinskega plina skozi 
Ukrajino.
(d) Zanesljivost oskrbe s plinom 
preko Ukrajine •Krizne razmere v letih 
2005–2006 in 2009. •Težave v obdobju 2014–2015, 
toda prenos in dobava zaradi 
prizadevanj EU nista bila 
ustavljena (zaradi novih 
povezav, povratnih tokov in 
mediacije z družbama Gazprom 
in Naftogaz). •Drugi konkurenčni tranzitni 
projekti skušajo zaobiti Ukrajino.
 •Izboljšanje upravljanja plinskega 
sektorja in boljša vključitev v trg 
EU z  energijo.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
39 Opažanja 
(a) Reforma plinskega sektorja: kljub prizadevanjem EU je bil napredek med leto ­
ma 2007 in 2013 počasen, toda zaradi izpolnjevanja pogojev za pomoč, ki so 
jih določili EU in njeni partnerji, se je od leta 2014 reforma plinskega sektorja 
znova začela izvajati (glej okvir 5 ).
(b) Energijska učinkovitost: ukrajinski organi v svojem programu reform na pod­
ročju energije niso dajali prednosti energijski učinkovitosti, čeprav je imela 
pomembno mesto v memorandumu o soglasju glede sodelovanja na področ­
ju energije med EU in Ukrajino iz leta 2005. Od leta 2015 so ukrajinski organi 
energijski učinkovitosti namenjali več pozornosti.
(c) Posodabljanje sistema za prenos plina: od leta 2006 je Komisija s posojili 
mednarodnih finančnih institucij skušala pridobiti finančna sredstva za poso ­
dobitev sistema za prenos plina. Leta 2012 je financirala pripravljalno študijo, 
katere zaključek je bil, da bi posodobitev stala 2,5–5,3 milijarde EUR (odvisno 
od scenarija za pretok plina). EIB in EBRD sta lahko prvi pogodbi o posojilih 
mednarodnih finančnih institucij z  družbo Ukrtransgaz67 – vsaka za 150 milijo ­
nov EUR68 – podpisali šele decembra 2014, ko je bilo ocenjeno, da je Ukrajina 
dosegla dovolj napredka pri izpolnjevanju nekaterih ključnih pogojev, dogo ­
vorjenih v skupni izjavi iz leta 2009. Gradnja se bo začela v letu 2016 in naj bi 
se po pričakovanjih končala leta 2018 v okviru prve faze velikega projekta za 
posodobitev tranzitnega plinovoda Urengoj ­Pomary ­Užgorod.67 Hčerinska družba družbe 
Naftogaz, ki se ukvarja 
s prenosom in skladiščenjem 
plina.
68 Za posojilo EIB je bilo dano 
polno jamstvo EU.Okvir 5Razvoj v plinskem sektorju od leta 2014
 οSprejeta sta bila celovit akcijski načrt za reformo plinskega sektorja, v katerem so bili določeni posamezni 
časovno opredeljeni ukrepi, in nov zakon o  plinu.
 οPo premajhnih prizadevanjih v težavnem obdobju gospodarske krize in povečanju cen ruskega plina so se 
v začetku leta 2015 tarife za plin za gospodinjstva povečale približno za 300–600 %, za daljinsko ogreva ­
nje pa za približno 70 %. Povišanja naj bi se nadaljevala do leta 2017, ko naj bi cene dosegle tržno pariteto. 
Primanjkljaj družbe Naftogaz se je leta 2015 močno zmanjšal in naj bi bil do leta 2017 odpravljen66.
 οLeta 2015 je bila obstoječa shema socialnih nadomestil razširjena, da bi se dosegla izravnava velikih povi ­
šanj cen energije, ki so prizadela najrevnejše člane družbe. Kljub temu pa je potreben dodaten postopen 
napredek (ali reforma), da bo mogoče reševati problem povečanj cen v prihodnosti in oblikovati uspešnej ­
še pobude za energijsko učinkovitost.
 οZ akcijskim načrtom za reformo plinskega sektorja iz leta 2015 se skuša izboljšati merjenje v celotni verigi 
dobave plina.
66 Cilj Mednarodnega denarnega sklada.
40 Opažanja 
(d) Zanesljivost oskrbe s  plinom preko Ukrajine:
(i) v revidiranem obdobju je zanesljivost oskrbe EU s  plinom preko Ukrajine 
še vedno ogrožala politična, upravna in gospodarska nestabilnost v drža ­
vi. Ta je še zaostrila krizne razmere v letih 2005–2006 in 2009, težave pa 
so obstajale tudi v obdobju 2014/2015. Poleg tega ni gotovo, ali bo pre ­
nos plina v države EU še naprej potekal čez ukrajinsko ozemlje, saj družba 
Gazprom grozi, da bo leta 2019 ob izteku pogodbe med družbama Gaz ­
prom in Naftogaz prenehala s  prenosom ruskega plina preko Ukrajine. 
Poleg tega so si alternativni projekti za prenos plina (npr. Severni tok II, 
Turški tok, Južni tok) prizadevali ali si prizadevajo obiti državo. Toda cilj 
EU je, da se prenos plina skozi Ukrajino nadaljuje;
(ii) nedavna prizadevanja Komisije za ohranitev prenosa plina skozi Ukrajino 
v letih 2014 in 2015 so bila uspešna, saj je bila zanesljivost oskrbe s plinom 
v EU in Ukrajini močno okrepljena z novimi povezavami in povratnimi 
tokovi ter mediacijo med družbama Naftogaz in Gazprom v pogajanjih 
za tako imenovani zimski sveženj za leto 2014/2015. Ukrajinska skladišča 
plina, ki so nenadomestljiva za zanesljivost oskrbe s  plinom na vzhodu 
EU, so bila v okviru zimskega svežnja za leto 2015/2016 ponovno napol ­
njena z  lastnimi viri družbe Naftogaz in posojili mednarodnih finančnih 
institucij69;
(iii) reforma plinskega sektorja naj bi po pričakovanjih izboljšala upravljanje 
plinskega sektorja v Ukrajini, s čimer bi se pri zanesljivosti prenosa plina 
skozi Ukrajino zmanjšal element tveganja pri upravljanju. Za Komisijo je 
bil uspeh tudi pristop Ukrajine k Pogodbi o ustanovitvi Energetske skup ­
nosti leta 2011, s čimer naj bi se država bolje vključila v trg EU z energijo, 
kar bi pripomoglo k dolgoročni stabilizaciji plinskega sektorja v Ukrajini.69 300 milijonov USD, ki jih je 
zagotovila EBRD in so 
zavarovani z  ukrajinskim 
državnim jamstvom, sledilo pa 
naj bi jim posojilo Svetovne 
banke v višini do 
520 milijonov USD, za katerega 
jamči EIB in torej 
posledično  EU.
41
 Zaključki in priporočila
74 
Na podlagi svojega revizijskega dela smo prišli do zaključka, da je bila pomoč EU 
Ukrajini pri podpiranju preobrazbe Ukrajine v državo z dobrim upravljanjem na 
področjih upravljanja javnih financ, boja proti korupciji in delovanja plinskega 
sektorja v  glavnem delno uspešna.
Uspešnost pomoči EU Ukrajini pri izboljševanju 
upravljanja javnih financ in boja proti korupciji
75 
Pomoč EU Ukrajini je bila pri izboljševanju upravljanja javnih financ in boja proti 
korupciji delno uspešna.
76 
Upravljanje javnih financ je imelo v  večini revidiranega obdobja v  dialogu med 
EU in Ukrajino le skromno vlogo, toda od leta 2011 je EU postala zahtevnejša gle ­
de reform upravljanja javnih financ in je Ukrajini pomagala razviti njeno strategi ­
jo reform upravljanja javnih financ in akcijski načrt iz leta 2013 (glej odstavke 31 
do 34). Upravljanje javnih financ je bilo redno del dialoga med EU in Ukrajino. 
Dialog je bil okrepljen z akcijskim načrtom za liberalizacijo vizumskega režima 
iz leta 2011, dodatno pa ga je pospešilo izboljšano sodelovanje po majdanskih 
dogodkih (glej odstavke 35 do 37).
Priporočilo 1 – V procesu dialoga z Ukrajino je treba dajati 
več poudarka upravljanju javnih financ
Za ohranitev zagona pri reformi upravljanja javnih financ, do katerega je prišlo 
s sprejetjem strategije za področje upravljanja javnih financ leta 2013, bi morali 
Komisija in ESZD konsolidirati dialog o politikah v zvezi z vprašanji, povezanimi 
z upravljanjem javnih financ. Komisija bi morala tudi raziskati možnost uvedbe 
posebnega programa, da bi zagotovila čim prejšnjo uspešno izvedbo reforme 
upravljanja javnih financ.
42 Zaključki in priporočila 
77 
Zasnova pomoči EU je bila delno uspešna pri prispevanju k izboljšavam 
v upravljanju javnih financ in boju proti korupciji. Komisija je vključila potrebo 
po krepitvi upravljanja javnih financ in boja proti korupciji v  zasnovo programov 
proračunske podpore in makrofinančne pomoči za Ukrajino, čeprav so včasih 
obstajale pomanjkljivosti pri načinu določanja pogojev ali ocenjevanju upošte ­
vanja metode (glej odstavke 38 do 40). Večina programov proračunske podpore 
v Ukrajini je bila zasnovana tako, da je bil velik delež dodeljenega zneska izplačan 
na začetku programa, takoj ko so bili izpolnjeni splošni pogoji. Ta pristop lahko 
zmanjša spodbudo za izvajanje reform, od katerih so odvisna poznejša manjša 
plačila. Za reševanje kritičnih razmer v Ukrajini v letu 2014 se je Komisija osredo ­
točila na hitro izplačevanje pomoči (glej odstavke 41 do 44).
Priporočilo 2 – Izboljšati je treba zasnovo pogojev za 
finančno pomoč in njeno izplačevanje
Komisija bi morala graditi na izkušnjah, pridobljenih v Ukrajini, da bi izboljšala 
način zasnove pomoči v  prihodnosti:
(a) pri posojilnih pogojih za proračunsko podporo in makrofinančno pomoč bi 
morali biti vsi izbrani kazalniki jasno opredeljeni, da v procesu ocenjevanja ne 
bi prihajalo do sporov;
(b) pogoji za posojila in nepovratna sredstva v prihodnosti bi se morali vzajemno 
dopolnjevati in krepiti;
(c) pri pogajanju o pogojih in njihovem določanju bi morala Komisija tesno so ­
delovati z  drugimi donatorji, zlasti z  mednarodnimi finančnimi institucijami, 
da bi povečala spodbude za reformo;
(d) v okviru programov bi si bilo treba prizadevati za razumno ravnovesje med 
vidiki političnega vpliva in potrebo po hitrem izplačevanju pomoči. Pri pro ­
računski podpori bi morali biti zneski spremenljivih obrokov, ki so povezani 
s pogoji za področji upravljanja javnih financ in boja proti korupciji, dovolj 
visoki, da bi zagotovili izpolnjevanje pogojev.
78 
Spremljanje načina izvajanja pomoči EU je bilo v veliki meri uspešno in se je 
v revidiranem obdobju izboljšalo. EU in mednarodne organizacije redno ocenju ­
jejo stanje na področjih upravljanja javnih financ in boja proti korupciji v  Ukra ­
jini, Komisija pa je od leta 2012 okrepila svoj okvir za spremljanje proračunske 
podpore. Ni pa sistematičnega pristopa k vrednotenju programov proračunske 
podpore (glej odstavke 45 do 48). Začasne ustavitve plačil proračunske podpore 
so v  obdobju  2011–2013 pospešile napredek pri prednostnih nalogah na področju 
upravljanja javnih financ (glej odstavek  49).
43 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 3  – Okrepiti je treba spremljanje načina izvajanja 
pomoči EU
Za poglobitev in pospešitev reform na področju upravljanja javnih financ in boja 
proti korupciji bi morala Komisija na nekaterih področjih okrepiti svoje spremlja ­
nje in dati večji poudarek odgovornosti upravičencev:
(a) pristop Komisije k vrednotenju programov proračunske podpore, ki se izvaja ­
jo v Ukrajini, bi bilo treba racionalizirati;
(b) Komisija bi morala glede na rezultate, pridobljene z začasno ustavitvijo plačil, 
in kadar je to ustrezno upravičeno s  pomanjkanjem zadovoljivega napredka 
pri reformah, uporabljati začasne ustavitve plačil proračunske podpore.
79 
Pomoč EU je bila delno uspešna pri doseganju oprijemljivih in trajnostnih rezul­
tatov na področjih upravljanja javnih financ in boja proti korupciji. Omejena 
zavezanost ukrajinske vlade procesu reform se je do leta 2014 kazala v nepopol ­
nem ali zapoznelem doseganju pričakovanih rezultatov (glej odstavke 50 do 51). 
Kljub novemu zagonu za reforme od leta 2014 za zdaj doseženi rezultati ostajajo 
nestabilni. Komisija je v okviru programov makrofinančne pomoči na podlagi 
proste presoje prišla do zaključka, da je bila kljub nekaj pomanjkljivostim pri 
izvajanju večina pogojev za področje upravljanja javnih financ v glavnem izpol ­
njena (glej odstavek 52). Pri upravljanju javnih financ in boju proti korupciji so bili 
doseženi rezultati večinoma v  obliki zakonodajnih in institucionalnih sprememb 
(glej odstavke 53 do 63). Rezultati uspešnega izvajanja politike na področju boja 
proti korupciji se morajo šele pokazati.
Priporočilo 4 – Več poudarka bi bilo treba dajati uspešnemu 
izvajanju in trajnosti reform
Poleg tega da se Komisija zavzema za zakonodajne spremembe, bi morala 
v sodelovanju z organizacijami civilne družbe kot pogoj za nadaljnjo pomoč EU 
določiti uspešno izvajanje ključnih reform na področju upravljanja javnih financ 
in boja proti korupciji. To velja predvsem za strategijo reform upravljanja javnih 
financ in akcijski načrt ter za finančno vzdržnost operativnih nepristranskih teles, 
ki se borijo proti korupciji. Strogo bi bilo treba ocenjevati, ali se pogoji za izplači ­
lo izpolnjujejo.
44 Zaključki in priporočila 
Uspešnost pomoči EU pri izboljševanju upravljanja 
v plinskem sektorju in pri zanesljivosti oskrbe EU 
s plinom preko Ukrajine
80 
Pomoč EU Ukrajini je bila pri izboljševanju upravljanja v plinskem sektorju in za ­
nesljivosti oskrbe EU s plinom preko Ukrajine v glavnem delno uspešna.
81 
Na dialog med EU in Ukrajino o vprašanjih na področju energije so vplivali 
zavezanost Ukrajine, ki je bila do pred nedavnim spremenljiva, in različni pog ­
ledi deležnikov v EU v zvezi z zanesljivostjo oskrbe EU s plinom preko Ukrajine. 
Ista pomembna vprašanja so se pojavila v obdobju 2007–2015 (glej odstavke 65 
do 69).
82 
V zgodnji fazi je zasnova pregledane pomoči EU za plinski sektor in zanesljivost 
oskrbe EU s plinom preko Ukrajine zajemala nekatere pogoje, ki so bili ohlapni in 
jih je bilo težko oceniti (glej odstavek 70).
83 
Za spremljanje izvajanja pomoči EU je do leta 2014 primanjkovalo visokokakovos­
tnih podatkov, skupno poročanje EU in Ukrajine pa ni zagotovilo pregleda nad 
celotnim ozadjem težav v plinskem sektorju (glej odstavka 71 in 72).
84 
Pomoč EU je imela do konca leta 2014 skromen učinek na delovanje plinskega 
sektorja v Ukrajini, njeni rezultati v zvezi z zanesljivostjo oskrbe EU s plinom 
preko Ukrajine pa so bili mešani. Od leta 2014 so bili doseženi pomembni mejniki 
(glej odstavek  73).
45 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 5 – Uvesti je treba ukrepe za večjo uspešnost 
pomoči EU Ukrajini v plinskem sektorju
Komisija bi morala brez odlašanja sprejeti ukrepe za izboljšanje spremljanja 
strateškega sodelovanja EU v plinskem sektorju in za njegovo večjo uspešnost. 
Več poudarka bi bilo treba dati zlasti zbiranju podatkov, njihovemu preverjanju in 
analizi. Komisija bi morala tudi v težavnih razmerah sistematično zbirati točnejše 
in preverljive informacije. To je bistveno za dobro utemeljeno sprejemanje odlo ­
čitev na podlagi dokazov.
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega 
računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 8. novembra 2016.
 Za Evropsko računsko sodišče
 Klaus ­Heiner LEHNE
 Predsednik

46
 Priloga
Preučeni programi
Tabela 1  – Ukrajina: programi proračunske podpore, 2007–2015
Dodeljena 
sredstvaIzplačila
(v milijonih EUR)
Programi sektorske proračunske podpore1 (kratica, leto sklepa) 588 259
Podpora izvajanju energetske politike Ukrajine (Energija I, 2007) 87 73
Podpora izvajanju ukrajinske strategije na področju energijske učinkovitosti in obnovljivih virov energije 
(Energijska učinkovitost, 2008)70 52
Spodbujanje medsebojne trgovine z odstranjevanjem tehničnih ovir za trgovino med Ukrajino in EU 
(Trgovina, 2008)45 29
Podpora izvajanju okoljske strategije v Ukrajini (Okolje, 2009) 35 24
Podpora izvajanju prometne strategije Ukrajine (Promet, 2009) 65 27
Podpora politike sektorja upravljanja meja v Ukrajini (Upravljanje meja, 2010) 66 49
Nadaljnja podpora izvajanju energetske politike Ukrajine (Energija II, 2012) 45 5
Program podpore sektorski politiki – podpora za ukrajinsko regionalno politiko (Regionalni razvoj, 2013) 55 0
Reforma ukrajinskega upravnega pravnega okvira in javnih služb (2011) 70 odpovedan
Proračunska podpora za regionalno razvojno politiko Ukrajine (2012) 50 odpovedan
Pogodba o  podpori za konsolidacijo države2355 250
1 Znesek zajema komponento dopolnilne podpore (tehnična pomoč, revidiranje, pregledi programov in vrednotenja).
2 Od 355 milijonov EUR v okviru pogodbe o podpori za konsolidacijo države je 232 milijonov EUR predstavljalo nova sredstva, 
123 milijonov EUR pa je bilo črpanih iz dodelitev letnega akcijskega programa (tj. iz dveh novih programov za podporo sektorskim politikam 
za odstranitev ovir za trgovanje in za izvajanje okoljske strategije v Ukrajini (po 55 milijonov EUR), 13 milijonov EUR pa iz povečanja proračuna, 
ki je bilo prvotno namenjeno okoljskemu sektorju).
Vir: CRIS na dan 31. 12. 2015.
Tabela 2 – Ukrajina: pregled makrofinančne pomoči EU v obdobju 2007–2015
Leto sklepa Kratica, uporabljena pri revizijiDodeljena sredstva Izplačila
(v milijonih EUR)
2002MFA  I1106102010 500
2014 MFA  II 1 000 1 000
2015 MFA  III 1 800 600
Skupaj 3 410 2 210
Vir: GD za gospodarske in finančne zadeve, stanje dne 31. 12. 2015, 
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htm .Priloga
47 Priloga 
Tabela 3 – Ukrajina: projekti, preučeni v obdobju 2007–2015
Naziv (leto pogodbe)Dodeljena 
sredstvaIzplačila
(v milijonih EUR)
Upravljanje javnih financ
Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Krepitev izvrševanja konkurenčnega prava in politik v Ukrajini (2007) 1 0,9
Tesno medinstitucionalno sodelovanje – Pomoč državni revizijski službi (KRU) Ukrajine pri izvajanju novega 
sistema notranjega nadzora javnih financ (2007)1,1 1,1
Harmonizacija sistemov konkurence in javnega naročanja v Ukrajini s standardi EU (2008) 4,4 4,4
Krepitev potenciala nacionalne banke Ukrajine s približevanjem standardom EU za centralne banke (2009) 1,1 0,6
Podpora ukrajinskemu ministrstvu za finance na področjih upravljanja javnega dolga in proračunskega 
napovedovanja (2010)1,7 1,5
Priprava projektnega predloga za projekt tesnega medinstitucionalnega sodelovanja o nadzoru nebančnih 
finančnih institucij na podlagi tveganj (2011)0,1 0,1
Dobava opreme IT za integracijo regionalne mreže ukrajinskega protimonopolnega odbora v podporo 
projektu Harmonizacija sistemov konkurence in javnega naročanja v Ukrajini s standardi EU v okviru 
akcijskega načrta EU-Ukrajina(2010)0,2 0,2
Podaljšanje pogodbe 147-509 Harmonizacija sistemov konkurence in javnega naročanja v Ukrajini 
s standardi EU (2011)1,1 1,1
Razvoj treh projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja na področju upravljanja javnih financ 
v Ukrajini (2013)0,1 0,1
Harmonizacija ukrajinskega sistema javnega naročanja s standardi EU (2013) 4 2,7
Koliko stane država: spodbujanje javnega nadzora nad procesom v zvezi z državnim proračunom (2013) 0,3 0,2
Civilna družba in mediji za pregledne lokalne proračune (2013) 0,3 0,1
Uvedba in izvajanje sistema odprtega proračuna za nadzor porabe javnih sredstev (2013) 0,3 0,2
Neodvisno spremljanje pretoka virov in finančnih sredstev iz razvoja konvencionalnih in nekonvencionalnih 
ogljikovodikov v Ukrajini v okviru sporazuma o delitvi proizvodnje (2013)0,2 0,2
Skupaj za makrofinančno pomoč 15,9 13,4
Boj proti korupciji
Podpora za dobro upravljanje: projekt boja proti korupciji v Ukrajini (2006) 1,5 1,4
Projekt podpore reformam pravosodja v Ukrajini (2013) 8,6 2,4
Skupaj za boj proti korupciji 10,1 3,8
Vir: CRIS na dan 31. 12. 2015.Priloga
48 Odgovori Komisije in 
Evropske službe za zunanje 
delovanje
Povzetek
III
Dramatični dogodki v Ukrajini konec februarja 2014, in sicer strmoglavljenje nekdanjega ukrajinskega predsednika 
Janukoviča 28. februarja 2014 in nezakonita ruska priključitev Krima v naslednjih dneh, so zahtevali odločen in hiter 
odziv, ki bi v največji možni meri ublažil posledice resnih in nepričakovanih razmer.
Čeprav to Komisiji ni zagotovilo dovolj časa, da bi razvila vnaprej določeno dolgoročno strategijo pred objavo 
pomembnega paketa pomoči Ukrajini marca 2014, se je dolgoročnejše načrtovanje začelo takoj po dogodkih; od 
takrat potekajo obsežne strateške razprave, tudi v  sodelovanju z  mednarodnimi partnerji.
V
Komisija meni, da so bile kljub delni uspešnosti pomoči EU sprožene pomembne strukturne reforme na skoraj vseh 
področjih, opisanih v odstavku IV, ali pa so bile podprte iz programov EU.
VI
Komisija se je morala pogajati o makrofinančni pomoči in pogojevanju proračunske podpore ter ju oceniti v izjem­
nih političnih, gospodarskih in finančnih razmerah v  Ukrajini.
Večina programov proračunske podpore vključuje fiksni element tranše, ki je izplačan na začetku programa, če so 
izpolnjeni standardni splošni pogoji za dejavnosti proračunske podpore.
VII
Sodelovanje z Ukrajino v energetskem sektorju je v zadnjih 10 letih temeljilo na memorandumu o soglasju iz 
leta 2005 glede sodelovanja na področju energetike ter se je osredotočalo na zagotavljanje varnosti oskrbe Evrope 
s plinom prek ukrajinskega plinovodnega sistema in uvedbo obsežnih reform v energetskem sektorju. To je tudi 
glavni cilj skupne izjave o posodobitvi ukrajinskega plinskega tranzitnega sistema iz marca 2009. Plinska kriza 
leta 2009 je še povečala pomen in časovno ustreznost te pobude, čeprav je bilo njeno izvajanje težavno zaradi 
zapletenih političnih razmer v državi in stalnih geopolitičnih napetosti.  
Napredek je EIB in EBRD omogočil podpis prvega sklopa posojil za posodobitev plinskega tranzitnega sistema 
v decembru 2014. Prizadevanja za izboljšanje upravljanja plinskega sektorja v Ukrajini in splošne varnosti oskrbe 
z energijo je do leta 2014 ovirala odvisnost Ukrajine od ruske oskrbe z energijo. Od takrat je znaten napredek na 
področju plinskih tržnih reform v  Ukrajini splošno priznan.
Od marca 2015 se izvaja obširen načrt za reformo plinskega sektorja. Poleg novega zakona o plinu je vlada 
julija 2016 sprejela načrt za ločitev Naftogaza od operaterja prenosnega sistema, ki naj bi se izvedla do leta 2017.   
Komisija si bo skupaj s Sekretariatom Energetske skupnosti in z drugimi partnerji še naprej prizadevala za dokon ­
čanje reform plinskega sektorja, izboljšanje preglednosti in za zagotovitev vseh konkurenčnih pogojev, vključno 
z omogočanjem pristopa novih udeležencev na trg ter izboljšanjem varnosti oskrbe s  plinom in zanesljivosti ukrajin ­
skega tranzitnega sistema.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 49
Uvod
04
Od sredine leta 2015 se v gospodarstvu v Ukrajini kažejo znaki gospodarske stabilizacije po zelo resni recesiji, ki je 
bila zlasti posledica izgube zaupanja in poškodovanja proizvodne zmogljivosti, kar je povezano z oboroženim kon ­
fliktom na Vzhodu. Stabilizacija je posledica kombinacije dejavnikov, kot sta močen odziv makroekonomske politike, 
ki je bil uporabljen za obravnavanje dolgoročnih neravnovesij, ter obsežna mednarodna finančna in tehnična pod ­
pora, ki je bila ključna za obvladovanje krize zaupanja.
Po zmanjšanju za 6,6 % v letu 2014 in 9,9 % v letu 2015 se v letu 2016 pričakuje ponovno gospodarsko rast (ocenjena 
na 1–2 %), ki temelji na postopnem izboljšanju zaupanja potrošnikov in vlagateljev. BDP se je v prvem četrtletju leta 
2016 realno povečal za 0,1 %, v drugem četrtletju pa za 1,3 %.
08
Zaradi razmer v Ukrajini je bila od leta 2014 zagotovljena pomoč ENI v obliki letnih „posebnih ukrepov“. Priprave 
za vrnitev k običajnemu večletnemu načrtovanju v obliki enotnega okvira podpore z začetkom leta 2018 so se že 
začele.
13
Komisija se strinja, da se je zavezanost ukrajinskih oblasti reformam od leta 2014 močno izboljšala. Zlasti trenutna 
ukrajinska uprava kaže močno zavezanost reformi javne uprave (Public Administration Reform – PAR).
Komisija gradi na tem in spodbuja zagon reforme. Delo za oblikovanje pomembnega programa pomoči EU na tem 
področju za podporo in ohranjanje zavezanosti reformam je v teku. Tretji program makrofinančne pomoči vsebuje 
tudi pomembne obveznosti za reformo javne uprave, ki zadevajo zakonodajo in izvajanje.
15
Makrofinančna pomoč ne podvaja pogojev Mednarodnega denarnega sklada, ampak jih dopolnjuje. Makrofinančno 
pomoč je mogoče izplačati le, če je dopolnilni program MDS na dobri poti in se revizije MDS še naprej izvajajo. To 
pomeni, da mora upravičenec še naprej izpolnjevati pogoje MDS, da je upravičen do izplačil makrofinančne pomoči.
Okvir 1 – Začetek kampanje ukrajinskih organov proti oligarhiji
Komisija meni, da sta vloga in pomen agencije za modernizacijo precenjeni in da ne obstaja nevarnost zamenjave 
z uradno pomočjo EU Ukrajini.
17
Dramatični dogodki v Ukrajini konec februarja 2014, in sicer strmoglavljenje nekdanjega ukrajinskega predsednika 
Janukoviča 28. februarja 2014 in nezakonita ruska priključitev Krima v naslednjih dneh, so zahtevali odločen in hiter 
odziv, ki bi v največji možni meri ublažil posledice resnih in nepričakovanih razmer.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 50
Čeprav to Komisiji ni zagotovilo dovolj časa, da bi razvila vnaprej določeno dolgoročno strategijo pred objavo 
pomembnega paketa pomoči Ukrajini marca 2014, se je dolgoročnejše načrtovanje začelo takoj po dogodkih; 
od takrat potekajo obsežne strateške razprave, tudi v  sodelovanju z  mednarodnimi partnerji.
Poleg tega so bili po napovedi svežnja podpore, ki je imela velik politični pomen, skrbno zasnovani posebni pod ­
porni programi EU, tako da upoštevajo in dokumentirajo finančna tveganja in dejavnosti drugih donatorjev.
18
Cilj finančnega paketa iz marca 2014 je bil poslati odločno politično podporo ter hkrati zagotoviti kratkoročno 
proračunsko in fiskalno podporo ter podporo za dolgoročnejše naložbe in svetovalno podporo. Finančni paket je 
torej naslovil kratko ­ in srednje ­ do dolgoročne potrebe; zadnje so predmet trajne zavezanosti reformam ukrajinskih 
oblasti.
Omeniti je treba, da je bilo samo 1,61 milijarde EUR makrofinančne pomoči del finančnega paketa iz marca 2014 
(skupna količina makrofinančne pomoči  I in makrofinančne pomoči  II). Predlog za tretji ukrep makrofinančne 
pomoči za Ukrajino (v višini 1,8 milijarde EUR) je Komisija sprejela januarja 2015, tj. poleg paketa iz marca 2014 ter na 
podlagi celovite presoje do takrat dodeljene pomoči in njenega vpliva na gospodarsko pa tudi finančno stabilnost 
v Ukrajini od začetka krize ter glede na slabšanje finančnega položaja v Ukrajini v začetku leta 2015.
20
Ponovna vzpostavitev večletnega načrtovanja v obliki enotnega okvira podpore je predvidena od leta 2018. Priprav ­
ljalno delo se je že začelo.
21
Pojavilo se je sicer nekaj začetnih izzivov glede usklajevanja, vendar se zdaj dejavnosti delegacije EU v Kijevu, pod ­
porne skupine Komisije za Ukrajino in svetovalne misije EU tesno usklajujejo in v celoti dopolnjujejo. To se na primer 
kaže v skupnem oblikovanje novega protikorupcijskega podpornega programa, ki je bil sprejet v letošnjem letu 
(junij 2016).
22
Ta pobuda se ne nadaljuje. Komisija Ukrajino še naprej podpira v boju proti korupciji in goljufijam v okviru drugih 
pobud, med drugim na primer s  podporo novih ukrajinskih protikorupcijskih organov prek protikorupcijskega pro ­
grama, navedenega v odgovoru na odstavek 21, in s podporo reforme sodstva.
24
Usklajevanje donatorjev s strani ukrajinske vlade je bilo razmeroma šibko, in sicer v velikem delu revidiranega 
obdobja. Vendar zdajšnja ukrajinska vlada sprejema ukrepe za reševanje in izboljšanje položaja, ki že kažejo pozi ­
tivne učinke.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 51
25
Komisija vse od začetka deluje usklajeno z večdonatorskim skladom EBRD in je zdaj sprejela tudi sklep (julij 2016) 
o prispevanju v  sklad.
Opažanja
34
EU je bila zelo dejavna pri podpiranju razvoja strategije upravljanja javnih financ v letih 2012 in 2013, kar je imelo za 
posledico sprejetje kakovostnega dokumenta pred vrhom v Vilni. Trenutno potekata – spet s pomočjo strokovnja ­
kov EU in programa OECD SIGMA – posodobitev in nadaljnje izboljšanje strategije za upravljanje javnih financ.
38
Pogoji za upravljanje javnih financ in boj proti korupciji so v  središču številnih evropskih programov podpore, npr. 
pogodbe o podpori za konsolidacijo držav. Komisija bo še naprej izboljševala način in merila, ki se uporabljajo za 
oceno napredka pri upravljanju javnih financ.
40
Komisija meni, da je glede na izjemne politične in finančne okoliščine v Ukrajini ustrezno uporabila svojo prosto 
presojo.
Okvir 2 – Prožnost pri določanju pogojev za makrofinančno pomoč in ocenjevanju 
njihovega izpolnjevanja
Memorandum o soglasju za makrofinančno pomoč I je bil v veliki meri izpogajan v obdobju 2010–2012 z ukrajinsko 
vlado, ki je bila veliko manj naklonjena reformam, ukrajinski parlament pa ga je ratificiral šele leta 2014. Kljub težav ­
nim pogajanjem je Komisiji še vedno uspelo v memorandum o soglasju uvesti nekatere splošne pogoje, povezane 
z upravljanjem javnih financ.
Pristop, ki znotraj enega pogoja predvideva več kot en rezultat, omogoča določanje širšega cilja za določeno pod­
ročje reform, da bi zagotovil strateško usmeritev, hkrati pa še vedno zagotavljal pričakovano jasnost in specifičnost 
glede političnih ukrepov.
Skupni odgovor na odstavka 41 in 42
Komisija meni, da je delež preddobave fiksne tranše sektorske proračunske podpore ostal znotraj meja, ki jih pripo ­
ročajo smernice proračunske podpore, in da je bil upravičen zaradi razmer v Ukrajini.
43
Komisija meni, da je bila Ukrajina v letu 2014 na robu finančnega in političnega propada. Skupaj z MDS in drugimi 
mednarodnimi donatorji se je EU hitro odzvala na finančno krizo v Ukrajini, zlasti leta 2014 in v prvi polovici leta 
2015. Glede na resnost gospodarske krize v Ukrajini in velikost države (daleč največja vzhodna soseda EU) je bilo 
nujno zagotoviti velike količine makrofinančne pomoči.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 52
46
Izplačila proračunske podpore se od leta 2010 dejansko izdajajo na podlagi celovite ocene upravljanja javnih financ, 
ki upošteva ves ustrezen analitični material, vključno z ocenami PEFA.
48
Komisija meni, da je vrednotenje dejavnosti proračunske podpore v Ukrajini iz leta 2014 zagotovilo celovit in primer ­
jalni pregled ter oceno.
51
Komisija se zaveda tega problema, ki je bil poudarjen tudi pri vrednotenju proračunske podpore, in ministrstvu za 
finance svetuje, da poišče boljše načine za usmerjanje sredstev EU.
52
Komisija meni, da njena ocena „v veliki meri izpolnjeno“ pomeni, da je bil cilj reforme zadevnega pogoja dosežen 
v takem obsegu, da ne bi bilo upravičeno zavlačevati izplačila povezane makrofinančne pomoči, čeprav vsi vidiki 
makrofinančne pomoči niso bili izvedeni.
Skupni odgovor Komisije na odstavke 67 do 69
Komisija je v revidiranem obdobju ohranila usklajeno politiko glede strateške vloge ukrajinskega plinskega tran ­
zitnega sistema in z njim povezane potrebe po temeljnih reformah v plinskem sektorju.
Države članice so na splošno podprle prizadevanja Komisije. Vendar pa Komisija priznava, da prednostne naloge 
nekaterih držav članic glede sodelovanja v plinskem sektorju niso bile vedno popolnoma skladne s prednostnimi 
nalogami Komisije.
Po krizi v letih 2006 in 2009 je Komisija izvedla notranjo oceno tveganja in izkušnje, pridobljene ob prekinitvi 
dobave plina, poskusila oceniti v  delovnem dokumentu služb Komisije (Delovni dokument služb Komisije SEC(2009) 
977, priložen COM(2009) 363).
Komisija meni, da so bile prekinitve tranzita plina v letih 2006 in 2009 neposredna posledica trgovinskega spora 
med Gazpromom in ukrajinskim Naftogazom, na katerega so vplivale in ga zaostrile politične napetosti med Ukra ­
jino in Rusijo.
Komisija je morala upoštevati občutljivost zadevnih podatkov in meni, da v teh okoliščinah ne bi mogla biti jasnejša.
70
Komisija priznava, da bi bilo lahko načrtovanje programov pomoči, ki se nanaša na plinski sektor, v nekaterih prime ­
rih boljše, vendar opozarja na šibko upravno zmogljivost zadevnih ukrajinskih ministrstev pri oblikovanju progra ­
mov pomoči.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 53
71
Komisija meni, da se je dostop do podatkov v revidiranem obdobju postopoma izboljševal. Od leta 2015 so 
pomembni podatki o tranzitnih plinskih tokovih in tudi tržne informacije o ukrajinskem plinskem sektorju javno 
dostopni, zahvaljujoč sodelovanju med ukrajinskimi oblastmi, Komisijo in Evropsko mrežo sistemskih operaterjev 
prenosnih omrežij zemeljskega plina (ENTSO ­G).
73
Komisija meni, da je bil napredek dosežen že v letu 2014, vključno na primer z novim zakonom o plinu, ki ga je pri­
pravila vlada in ki je omogočil podpis prvih posojil EIB/EBRD za posodobitev plinskega tranzitnega sistema decem ­
bra 2014.
(c)
Prizadevanja Komisije za pomoč Ukrajini pri modernizaciji plinskega tranzitnega sistema so sprožila večje konkretne 
naložbene odločitve šele proti koncu leta 2014 – v glavnem zato, ker pretekle vlade niso sodelovale pri izvajanju 
ključnih reform, dogovorjenih v skupni deklaraciji iz leta 2009.
(d) (i)
Komisija in ESZD menita, da je bila varnost oskrbe EU s plinom prek Ukrajine ogrožena tudi zaradi zunanjih akterjev 
(Rusije).  
Sklepi in priporočila
74
Komisija in ESZD menita, da je pomoč EU imela ključno vlogo pri spodbujanju političnega pridruževanja in gospo ­
darskega povezovanja Ukrajine z EU. Od začetka krize leta 2014 je imela pomoč EU tudi ključno vlogo pri stabilizaciji 
razmer v  Ukrajini ter doseganju pomembnih strukturnih reform na najrazličnejših področjih in sektorjih.
76
Komisija meni, da sta boj proti korupciji in upravljanje javnih financ ključni vprašanji v dialogu EU z Ukrajino. Zato so 
bile v  zadnjih letih uvedene številne pomembne reforme, ki dosegajo pomembne rezultate.
Priporočilo 1 – V procesu dialoga z Ukrajino je treba dajati več poudarka upravljanju 
javnih financ
Komisija in ESZD sprejemata to priporočilo.
Trenutno se kot poseben ukrep za leto 2017 obravnava posebni podporni program upravljanja javnih financ. Vpra ­
šanja upravljanja javnih financ so ključni elementi vseh sprotnih programov proračunske podpore; posodobitev 
strategije vodenja javnih financ pa poteka ob pomoči strokovnjakov EU in OECD SIGMA.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 54
77
Komisija meni, da sta bila v letih 2014 in 2015 zaradi kritičnih razmer v Ukrajini hitra mobilizacija in izplačevanje 
pomoči ključnega pomena. Vsa izplačila proračunske podpore so bila izdana na podlagi temeljite ocene, da se zago ­
tovi izpolnjevanje splošnih pogojev za proračunsko podporo.
Večina programov proračunske podpore vključuje fiksne elemente tranš, ki bodo izplačani na začetku programa, če 
bodo izpolnjeni splošni standardni pogoji za dejavnosti proračunske podpore.
Priporočilo 2 – Izboljšati je treba zasnovo pogojev za finančno pomoč in njeno 
izplačevanje
Komisija sprejema to priporočilo.
(a)
Komisija je že začela natančnejšo in ciljno usmerjeno opredeljevati cilje politik, kot je razvidno iz razvoja memoran ­
dumov o soglasju (MOS) z Ukrajino, zlasti med makrofinančno pomočjo II in III. Komisija si bo v prihodnosti še naprej 
prizadevala za jasnost in natančnost.
Pogojenost makrofinančne pomoči je vedno rezultat pogajanj z državo upravičenko. Zlasti ko ta pogajanja potekajo 
v izjemnih geopolitičnih in finančnih razmerah, bo Komisija morda morala tudi v prihodnje iskati ravnovesje med 
upoštevanjem nujnosti in razširjenim časovnim okvirom pomoči na eni strani ter natančnostjo in jasnostjo na drugi 
strani.
(c)
Komisija bo še naprej tesno sodelovala z MDS in drugimi donatorji, kot je za vse svoje programe makrofinančne 
pomoči to počela v preteklosti.
(d)
Poleg tega si bo Komisija še naprej prizadevala za razumno ravnotežje med vzvodi in hitrostjo izplačevanja. Leta 
2014 je bilo zaradi izjemnih geopolitičnih in finančnih razmer v Ukrajini v določenih primerih upravičeno hitro izpla ­
čilo makrofinančne pomoči. Ko se je gospodarska situacija v Ukrajini konec leta 2015 začela stabilizirati, je Komisija 
postala zahtevnejša glede izpolnjevanja pogojev makrofinančne pomoči. To podpira tudi dejstvo, da je druga tranša 
makrofinančne pomoči III na čakanju od oktobra 2015, saj pogoji še vedno niso v celoti izpolnjeni.
Komisija bo še naprej pozorno spremljala izvajanje, da bi se kar najbolje izkoristil učinek vzvoda pomoči. Hkrati pa ni 
mogoče izključiti, da bodo morda v prihodnosti tranše makrofinančne pomoči izplačane v okviru splošno dobrega 
izvajanja, čeprav manjše število pogojev ne bo izpolnjeno.
78
Komisija meni, da je vrednotenje dejavnosti proračunske podpore v Ukrajini za leto 2014 ponudilo izčrpno in pri ­
merjalno oceno.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 55
Priporočilo 3 – Okrepiti je treba spremljanje načina izvajanja pomoči EU
Komisija sprejema to priporočilo.
Komisija si bo še naprej prizadevala za krepitev spremljanja izvajanja pomoči EU in bo uporabila vsa razpoložljiva 
orodja za pospešitev napredka pri reformah.
79
Komisija meni, da njena ocena „v veliki meri izpolnjeni“ pomeni, da je bil cilj reforme zadevnega pogoja dosežen 
v takem obsegu, da ne bi bilo upravičeno zavlačevati povezanega izplačila makrofinančne pomoči, čeprav niso bili 
izpolnjeni vsi osnovni podrobni vidiki pogojev makrofinančne pomoči.
Priporočilo 4 – Več poudarka bi bilo treba dajati uspešnemu izvajanju in trajnosti 
reform
Komisija in ESZD sprejemata to priporočilo.
Za makrofinančno pomoč se bo Komisija pri oceni pogojev izplačevanja omejila na kategorije ocen „izpolnjeni“, 
„v veliki meri izpolnjeni“ in „niso izpolnjeni“.
80
Sodelovanje z Ukrajino v energetskem sektorju v zadnjih 10 letih se je osredotočilo na zagotavljanje varne oskrbe 
Evrope s plinom (in z nafto) prek ukrajinskega plinovodnega sistema. Prizadevanja za izboljšanje upravljanja plin ­
skega sektorja v Ukrajini in splošne zanesljivosti oskrbe z energijo so bila oslabljena zaradi političnega stanja v Ukra ­
jini in njene odvisnosti od ruske oskrbe z energijo. Energetski dialog na visoki ravni, ki se izvaja v okviru memoran ­
duma o soglasju iz leta 2005, je v tem pogledu pomemben in uporaben forum.
81
V tem obdobju je Komisija ohranila usklajeno politiko glede strateške vloge ukrajinskega plinskega tranzitnega 
sistema in potrebe po temeljnih reformah v plinskem sektorju. To v številnih sklepih o tej zadevi priznava tudi Svet. 
Države članice večinoma sicer podpirajo prizadevanja Komisije, vendar pa prednostne naloge nekaterih držav članic 
glede sodelovanja v  plinskem sektorju niso bile vedno usklajene z  dejavnostmi Komisije.
82
Komisija kljub pomanjkljivostim meni, da so programi proračunske podpore in povezani projekti tehnične pomoči 
omogočili določen napredek pri ključnih reformah v plinskem sektorju ter pri izboljšanju varnosti oskrbe – kljub 
pogosto neugodnim političnim razmeram. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 70.
83
Komisija meni, da sta se obveščanje in dostop do podatkov postopno izboljševala, s tem ko se je razvijal energet ­
ski dialog (glej tudi odgovor Komisije na odstavek 71). Komisija je obravnavala ključne izzive v plinskem sektorju 
v sklopu rednega dialoga o energiji, čeprav skupno poročanje ni vedno zagotovilo celotnega ozadja.
Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje 56
Priporočilo 5 – Uvesti je treba ukrepe za večjo uspešnost pomoči EU Ukrajini v plinskem 
sektorju
Komisija sprejema to priporočilo in je že začela izvajanje.
Za povečanje učinkovitosti pomoči EU so bili že sprejeti pomembni ukrepi, vključno z ustanovitvijo skupine stro ­
kovnjakov za energijo znotraj podporne skupine Komisije za Ukrajino, boljšim in s  tesnejšim usklajevanjem pomoči 
s Sekretariatom Energetske skupnosti ter z drugimi deležniki (donatorji, ENTSO ­G itn.).
Komisija je v postopku posodabljanja memoranduma o soglasju, ki ureja sodelovanje z Ukrajino na področju ener ­
getike, ter namerava podpisati strateško partnerstvo na področju energije do konca leta 2016 z namenom, da bi 
dodatno okrepila energetski dialog z Ukrajino in izboljšala učinkovitost sodelovanja v energetskem sektorju.
Komisija si še naprej prizadeva za posredovanje v aktualnem plinskem sporu med Rusijo in Ukrajino, vključno 
z natančnim spremljanjem tranzitnih plinskih tokov. Uveden je bil sistem zgodnjega opozarjanja v okviru pridružit ­
venega sporazuma z Ukrajino.
Izvedeni bodo nadaljnji ukrepi za izboljšanje kakovosti statističnih podatkov, zbranih o Ukrajini, zlasti s statističnega 
vidika projekta EU4Energy, ki se je začel junija 2016 v sodelovanju z Mednarodno agencijo za energijo in Energetsko 
skupnostjo.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma/začetek revizije 7.10. 2014
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 20.7.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 8.11.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 24.11.2016
V tem poročilu Sodišče preučuje, ali je bila pomoč Komisije 
in Evropske službe za zunanje delovanje v obdobju 2007–
2015 uspešna pri podpori preobrazbe Ukrajine v državo 
z dobrim upravljanjem na področju upravljanja javnih 
financ in boja proti korupciji ter plinskega sektorja.
V glavnem je bila pomoč EU Ukrajini na teh treh področjih 
uspešna, vendar je bil do leta 2014 njen učinek skromen, 
zaenkrat doseženi rezultati pa ostajajo nestabilni kljub 
novemu zagonu za reforme od leta 2014 naprej. V poročilu 
je navedenih pet priporočil za izboljšanje pomoči EU.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE