SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o davčni preglednosti za preprečevanje davčnih utaj in izogibanja davkom /* COM/2015/0136 final */





UVOD Boj proti davčnim utajam je ključnega pomena za zagotavljanje pravičnejših pogojev in gospodarske učinkovitosti na notranjem trgu v skladu z glavnimi političnimi prednostnimi nalogami Komisije[1]. S tem je tesno povezano preprečevanje izogibanja davku od dohodkov pravnih oseb. V nasprotju z davčno utajo, ki je nezakonita, je izogibanje davkom običajno še v mejah zakona. Vendar je veliko oblik izogibanja davkom v nasprotju z duhom zakona, saj je sama razlaga „zakonitosti“ velikokrat prignana do skrajnosti, da se čim bolj zmanjša skupno davčno breme podjetja. Nekatera podjetja s tehnikami agresivnega davčnega načrtovanja izkoriščajo pravne vrzeli v davčnih sistemih in neskladja med nacionalnimi pravili, da bi se izognila plačilu pravičnega deleža davkov. Poleg tega davčni režimi v veliko državah podjetjem omogočajo, da umetno preusmerjajo dobiček v njihove države, s čimer spodbujajo agresivno davčno načrtovanje. Te dejavnosti spodkopavajo pravično porazdelitev bremena med davčnimi zavezanci, lojalno konkurenco med podjetji ter enake konkurenčne pogoje med državami članicami pri pobiranju davka od dobička, ki jim pripada. Davčna politika se določa predvsem na nacionalni ravni. Vendar Komisija krepi svoja prizadevanja, da bi državam članicam pomagala pri boju proti davčnim utajam in izogibanju davkom na notranjem trgu, da bi se zagotovilo pošteno obdavčenje in upoštevalo načelo, po katerem obdavčitev ustreza kraju izvajanja gospodarske dejavnosti. Za dosego teh ciljev je poleg nujnih prizadevanj držav članic za poenostavitev in racionalizacijo davčnih sistemov ključnega pomena tudi davčna preglednost. Agresivno davčno načrtovanje, škodljivi davčni režimi in davčne goljufije dobro uspevajo v zapletenem in nekooperativnem okolju. Zato boj proti davčnim utajam in izogibanju davkom zahteva več medsebojne odprtosti davčnih organov ter več medvladnega sodelovanja. Podjetja je treba močneje spodbuditi, da bodo njihove davčne prakse preglednejše in bolj poštene. EU se na davčnem področju dosledno zavzema za dobro davčno upravljanje in že veliko let promovira načela, ki se vse bolj uveljavljajo tudi na svetovni ravni. Nedavna intenzivnost boja proti davčnim utajam in izogibanju davkom, ki je brez primere, je predvsem posledica zahtev javnosti po pošteni obdavčitvi v težkih časih. Ta nov zagon po pravični porazdelitvi davčnega bremena prinaša velike rezultate na ravni EU in na mednarodni ravni. EU dejavno prispeva k delu OECD/G-20 na področju revizije standardov preglednosti in odprave nepoštenih davčnih praks po svetu. Projekt OECD za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmeritve dobička[2], ki naj bi se zaključil v letu 2015, bi moral povzročiti temeljno reformo svetovnega davčnega okolja, v katerem bi se bilo v prihodnosti veliko težje izogibati davkom in uresničevati agresivno davčno načrtovanje. Vendar so kljub temu napredku potrebni dodatni ukrepi, da bodo lahko države članice zaščitile svoje davčne osnove, podjetja pa pošteno konkurirala na notranjem trgu, pri čemer je treba zagotoviti tudi ustrezno upoštevanje temeljnih pravic, vključno s pravico do varstva osebnih podatkov. Na podlagi navedenega je v sporočilu predstavljen sveženj ukrepov za davčno preglednost, ki se osredotoča na najnujnejša vprašanja, ki jih je treba obravnavati na tem področju. To je prvi korak ambicioznega programa Komisije za leto 2015 na področju boja proti davčnim utajam in izogibanju davkom. Pred poletjem bo načrtu sledil podroben akcijski načrt o obdavčevanju pravnih oseb, ki bo opredeljeval stališča Komisije o poštenem in učinkovitem obdavčevanju pravnih oseb v EU ter predlagal več idej, kako ta cilj doseči, vključno z načini, kako okrepiti razprave v Svetu in oživiti predlog za skupno konsolidirano osnovo za davek od dohodkov pravnih oseb. Skupna konsolidirana osnova za davek od dohodkov pravnih oseb bi lahko bila – poleg zmanjševanja stroškov in upravnih bremen za podjetja na notranjem trgu – učinkovito orodje za preprečevanje izogibanja davku od dohodkov pravnih oseb v EU. VEČJA DAVČNA PREGLEDNOST: VELIKO DOSEŽENEGA, A ŠE VELIKO DELA OSTAJA V zadnjih letih je bil dosežen velik napredek na področju večje preglednosti in sodelovanja med davčnimi upravami EU. Države članice so se od leta 1997 politično zavezale, da bodo spoštovale načela pravične davčne konkurence v okviru kodeksa ravnanja na področju podjetniškega obdavčevanja. V ta namen sodelujejo v okviru skupine za kodeks ravnanja, v njej pa skrbno pregledujejo davčne režime in skušajo zaščititi načela dobrega davčnega upravljanja na notranjem trgu. Čeprav ta kodeks, ki ga države članice politično podpirajo, ni pravno zavezujoč, je z leti uspešno odpravil veliko škodljivih davčnih praks. Komisija je leta 2012 predstavila akcijski načrt z več kot 30 ukrepi za boj proti davčnim goljufijam in utajam. Veliko od teh ukrepov je osredotočeno izključno na krepitev davčne preglednosti in izmenjave podatkov. Pri sprejemanju teh ukrepov je bil dosežen pomemben napredek, pri čemer je že zaključenih veliko ključnih pobud. Revizija direktive o upravnem sodelovanju, ki jo je Svet sprejel decembra 2014[3], je bila pomemben dosežek. EU ima tako trden zakonodajni okvir za avtomatično izmenjavo podatkov, s to revizijo pa je bila prav tako dokončno odpravljena bančna tajnost za davčne namene po vsej EU. V skladu z novim svetovnim standardom OECD/G-20 za avtomatično izmenjavo podatkov med državami revidirana direktiva od držav članic zahteva, da med seboj avtomatično izmenjujejo veliko različnih vrst finančnih podatkov. Tudi sprejetje pogajalskih mandatov za trdnejše davčne sporazume s Švico, Andoro, Monakom, San Marinom in Lihtenštajnom je bil pomemben mejnik v programu EU za davčno preglednost. Komisija je trenutno v sklepni fazi pogajanj s temi petimi sosednjimi državami in namerava do poletja 2015 predstaviti predlog za podpis zadevnih sporazumov. Sporazumi bodo bistveno ambicioznejši, kot je bilo sprva predvideno, saj bodo usklajeni z novim svetovnim standardom in bodo zagotavljali karseda velik obseg avtomatične izmenjave podatkov med pogodbenicama. Drugi dosežki, povezani z akcijskim načrtom za leto 2012, so med drugim sprejetje revidirane direktive o matičnih in odvisnih družbah za preprečevanje nekaterih nepoštenih davčnih praks podjetij, ustanovitev platforme za dobro davčno upravljanje ter ustanovitev foruma o DDV za dialog med davčnimi organi in podjetji. Poleg tega so bile izvedene nekatere praktične pobude za spodbujanje davčne preglednosti, kot so standardni obrazci za izmenjavo podatkov ter elektronska oblika za avtomatično izmenjavo podatkov v zvezi z nefinančnimi prihodki. Kar zadeva sledenje denarnim tokovom, davčni in carinski organi zdaj sodelujejo, da bi bolje izkoristili podatke o gotovinskih transakcijah. Tudi četrta direktiva o pranju denarja, o kateri sta se pravkar dogovorila sozakonodajalca, bo prispevala k izpolnjevanju cilja večje preglednosti pretoka kapitala. Čeprav je ustanovitev osrednjih registrov, ki bodo vsebovali informacije o dejanskem lastništvu in dostopni finančnim preiskovalnim enotam po vsej Evropi, namenjena posebej krepitvi boja proti pranju denarja in financiranju terorizma, bo posredno pomembna tudi za boj proti davčnim utajam. Delo poteka tudi v zvezi z drugimi pobudami iz akcijskega načrta, da se dodatno poveča preglednost v davčnih zadevah. Trenutno se na primer raziskuje izvedljivost vzpostavitve evropske davčne identifikacijske številke, saj bi ta zelo poenostavila delo davčnih uprav pri ugotavljanju identitete davkoplačevalcev za namene avtomatične izmenjave podatkov. Poleg tega Komisija preučuje možnost razširitve mreže EUROFISC, orodja za hitro izmenjavo podatkov o goljufijah na področju DDV, na področje neposrednega obdavčenja. To bi državam članicam pomagalo pri odkrivanju in hitrem medsebojnem obveščanju o trendih v zvezi s ponavljajočimi se shemami goljufij ter agresivnim davčnim načrtovanjem. Komisija bo prav tako poročala o napredku držav članic pri izvajanju priporočila o davčnih oazah iz leta 2012, ki določa minimalne standarde dobrega davčnega upravljanja, ki bi jih morali spoštovati mednarodni partnerji EU. Komisija se bo na podlagi tega poročila odločila, ali bodo potrebni dodatni ukrepi za zagotovitev usklajene in dosledne politike EU o davčni preglednosti v razmerju do tretjih držav. ZA VEČJO DAVČNO PREGLEDNOST V EU IN ZUNAJ NJE Kljub doseženemu napredku so zaradi obsega davčnega izogibanja[4], preostalih vrzeli v preglednosti in sodelovanju, kompleksnosti davčnih sistemov in izpopolnjenosti praks agresivnega davčnega načrtovanja še vedno potrebni dodatni ukrepi na ravni EU. Nacionalne uprave imajo na primer pogosto premalo potrebnih podatkov o vplivu davčnih režimov in praks drugih držav na njihove lastne davčne sisteme. Predhodne preiskave Komisije, delo skupine za kodeks ravnanja za obdavčitev podjetij in nedavna javna razkritja jasno kažejo, da bi morali biti režimi obdavčenja pravnih oseb v državah članicah bolj pregledni, da se tako zagotovi poštena davčna konkurenca. V tem smislu je treba posebno pozornost nameniti davčnim stališčem. Glavni namen davčnih stališč je zagotoviti pravno varnost in načeloma niso problematična. Kadar pa se uporabljajo kot sredstvo za zagotavljanje selektivnih davčnih ugodnosti ali se z njimi dobički umetno preusmerjajo na lokacije z nizkimi davki ali lokacije brez davkov, izkrivljajo konkurenco in zmanjšujejo davčne osnove držav članic. Komisija že preiskuje več davčnih stališč držav članic, in sicer preučuje, ali gre za državne pomoči, poleg tega pa je vse države članice zaprosila, naj predložijo podatke o svojih praksah izdajanja davčnih stališč, da bi ugotovila, ali selektivne davčne ugodnosti izkrivljajo konkurenco na notranjem trgu[5]. S strožjimi zahtevami po preglednosti v okviru svojih meja bo EU tudi bolj verodostojna pri uveljavljanju ambicioznega programa za preglednost na svetovni ravni. V letu 2015 bi se moral zaključiti projekt OECD/G-20 za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmeritve dobička, EU pa bi morala ostati dejavna udeleženka v tem mednarodnem reformnem procesu. S tem svežnjem ukrepov za davčno preglednost zato Komisija določa več ukrepov, ki se lahko sprejmejo kratkoročno za okrepitev davčne preglednosti, da bi se tako preprečile davčne utaje in izogibanje davkom od dohodkov pravnih oseb v EU, dohodki obdavčili v kraju dejanske gospodarske dejavnost ter promovirali podobni standardi po svetu. Ti ukrepi so: 1. Opredelitev strogih zahtev glede preglednosti za davčna stališča Davčna stališča, katerih posledica je nizka stopnja obdavčenja v eni državi članici, lahko podjetja spodbudijo, da umetno preusmerijo dobičke v to državo. To lahko zelo zmanjša davčne osnove drugih držav članic, poleg tega pa lahko dodatno spodbudi agresivno davčno načrtovanje in izogibanje davkom od dohodkov pravnih oseb. Trenutno si nacionalni organi ne izmenjujejo veliko podatkov v zvezi z davčnimi stališči. Države članice, ki so oškodovane zaradi davčnih stališč drugih, se na to ne morejo ustrezno odzvati. V okviru skupnih prizadevanj v boju proti izogibanju davkom od dohodkov pravnih oseb je nujno, da se vzpostavi večja preglednost ter okrepi izmenjava podatkov o davčnih stališčih s čezmejnim učinkom, vključno s sporazumi o transfernih cenah. Zato Komisija predstavlja predlog za avtomatično izmenjavo podatkov o davčnih stališčih s čezmejnim učinkom. Nacionalni davčni organi bodo morali v rednih časovnih presledkih avtomatično sporočiti osnovne podatke o davčnih stališčih s čezmejnim učinkom vsem ostalim državam članicam. Države članice, ki te podatke prejmejo, lahko nato po potrebi zaprosijo za več podrobnosti. Komisija predlaga, da se te nove zahteve vključijo v obstoječ zakonodajni okvir za izmenjavo podatkov s spremembo direktive o upravnem sodelovanju. Na ta način bo mogoče avtomatično izmenjavo podatkov o davčnih stališčih hitro uvesti, saj so postopki in procesi, ki to omogočajo, že vzpostavljeni. 2. Jasnejša zakonodaja o avtomatični izmenjavi podatkov Dogovor o spremembi direktive o prihrankih marca 2014 je bil pomemben korak naprej. Obseg podatkov, ki se avtomatično izmenjujejo med državami članicami, je bil z njim razširjen na dohodke, povezane s prihranki. Vendar so cilje direktive EU o prihrankih hitro presegli cilji revidirane direktive o upravnem sodelovanju iz decembra 2014. S to direktivo so se vse države članice zavezale, da bodo v skladu z novim mednarodnim standardom OECD avtomatično izmenjevale podatke o vseh kategorijah finančnih podatkov za davčne namene. Vsebinske in postopkovne določbe, ki jih je prej vsebovala direktiva EU o prihrankih, so zdaj zajete v veliko širšem področju uporabe direktive o upravnem sodelovanju. Komisija v izogib podvajanju in prekrivanju zakonodaje EU na tem področju v okviru tega svežnja ukrepov za davčno preglednost predlaga razveljavitev direktive o prihrankih. Tako se bo zagotovil enostavnejši in jasnejši zakonodajni okvir za podjetja in davčne uprave. 3. Ocena morebitnih dodatnih pobud za preglednost Komisija bo ocenila, ali bi se morali javnosti dodatno razkrivati nekateri podatki o davkih od dohodkov pravnih oseb, kar bi presegalo upravno sodelovanje, hkrati pa bi se javnosti zagotovil dostop do omejenega sklopa davčnih podatkov multinacionalnih podjetij. Takšne zahteve po preglednosti trenutno obstajajo za banke (v okviru direktive o kapitalskih zahtevah IV), osredotočajo pa se na plačila vladam za velika rudarska in gozdarska podjetja (v okviru računovodske direktive) v obliki poročanja po posameznih državah. Z razširitvijo obveznosti javnega razkrivanja na nekatere davčne podatke multinacionalnih podjetij v vseh sektorjih bi se lahko okrepil javni nadzor nad podjetji ter ozaveščenost javnosti v zvezi z njihovimi davčnimi praksami. Ustvarili bi se tudi enaki konkurenčni pogoji za podjetja v EU, kar zadeva zahteve po preglednosti, poleg tega pa ne bi prihajalo do pravnih zapletov v zvezi z opredelitvijo sektorjev. Vendar bi morali biti cilji in področje uporabe vsake takšne morebitne pobude zelo skrbno pretehtani. Za opredelitev koristi, stroškov in potrebnih zaščitnih ukrepov na področjih, kot so varstvo podatkov, varovanje poslovnih skrivnosti itd., ter morebitnih učinkov, vključno z razsežnostjo mednarodne konkurence, je potrebna poglobljena analiza, pri tem pa je treba upoštevati tudi delo, opravljeno v zvezi z že veljavno sektorsko zakonodajo. Zato bo naročena ocena učinka, da se zberejo in analizirajo potrebni dokazi v zvezi z različnimi možnostmi. Obravnavati je treba tudi vprašanje zahtev po preglednosti v primeru agresivnega davčnega načrtovanja, ki so del projekta OECD za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmeritve dobička, in pri tem upoštevati na primer stroške in koristi prenosa takšnih pravil v pravo EU. 4. Pregled kodeksa ravnanja na področju podjetniškega obdavčevanja Kodeks ravnanja na področju podjetniškega obdavčevanja je pomembno orodje za spoprijemanje s škodljivimi davčnimi režimi. Čeprav je prostovoljen in sklenjen na medvladni osnovi, je bil v preteklosti učinkovit pri odpravljanju nekaterih škodljivih davčnih praks v državah članicah. Vendar se je na podlagi nedavnih primerov izkazalo, da je področje uporabe kodeksa omejeno, mandat skupine za kodeks ravnanja pa pomanjkljiv. Na primer v razpravi o škodljivosti ali neškodljivosti posebne ureditve za obdavčitev intelektualne lastnine (t. i. patent box) treh držav članic skupina sprva ni mogla sprejeti odločitve, ker so bila merila v kodeksu nezadostna za oceno te sodobne vrste davčne spodbude. Spoprijemanje s kompleksnimi novimi izzivi v zvezi s pravično obdavčitvijo in zaščito davčne preglednosti zahteva odločnejše ukrepanje skupine za kodeks ter strožje spremljanje, da se zagotovi, da bodo države članice izpolnjevale svoje zaveze. Komisija zato razmišlja, kako bi lahko kodeks ravnanja izboljšala, skupina pa postala učinkovitejša. Te premisleke bo predložila državam članicam, vključeni pa bodo tudi v akcijski načrt o obdavčevanju pravnih oseb, ki bi moral biti sprejet pred poletjem. 5. Poskus boljše količinske opredelitve davčne vrzeli Davčna vrzel je razlika med dolgovanim davkom in zneskom, ki ga nacionalni organi dejansko poberejo. K davčni vrzeli ne prispevajo le davčne utaje in izogibanje davkom, povečujejo jo tudi drugi dejavniki, kot so upravne napake in stečaji. Kljub temu so statistični podatki o davčni vrzeli pomembni kazalniki obsega namernega nespoštovanja predpisov na področju obdavčenja. Obstajajo številni dokazi o pogostosti davčnih utaj in izogibanju davkom od dohodkov pravnih oseb v EU, po običajnih ocenah pa naj bi javne proračune stali milijarde eurov letno. Vendar natančnih zneskov ni mogoče izračunati, ker gre za prikrite dejavnosti, v več državah članicah pa v zvezi s tem ni na voljo nobenih ocen. Zanesljivi statistični podatki o pojavnosti in posledicah davčnih utaj in izogibanja davkom bi omogočili bolje usmerjene ukrepe politike, na njihovi podlagi pa bi lahko opredelili tudi merila za merjenje njihove uspešnosti. Zato bosta Komisija in Eurostat skupaj z državami članicami skušala ugotoviti, kako bi lahko zbrala primerljivejše in zanesljivejše podatke o obsegu in ekonomskem učinku davčnih utaj in izogibanja davkom. V ta namen je bila ustanovljena projektna skupina FISCALIS, da bi spodbudila večjo preglednost med državami članicami v zvezi z nacionalnimi podatki o davčnih vrzelih in metodologijami za njihov izračun. 6. Spodbujanje večje davčne preglednosti na mednarodni ravni EU je že dolgo vodilna na področju standardov dobrega davčnega upravljanja na svetovni ravni ter velika zagovornica projekta OECD/G-20 za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmeritve dobička, s katerim bi se odpravilo izogibanje davkom od dohodka pravnih oseb na mednarodni ravni. Projekt za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmeritve dobička bi moral biti končan v letu 2015. EU mora še naprej veliko vlagati v ta projekt in poskusiti uveljaviti nov ambiciozen mednarodni davčni okvir. Projekt za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmeritve dobička bi moral po pričakovanjih uvesti ukrepe za izmenjavo podatkov na lastno pobudo o preferencialnih davčnih stališčih med davčnimi organi. Takšne določbe bi bile manj ambiciozne od danes predlaganih ukrepov za EU, v nasprotju s pravili EU pa tudi ne bi bile pravno zavezujoče. EU bo zato še naprej podpirala zamisel o avtomatični izmenjavi podatkov o davčnih stališčih na svetovni ravni. Poleg tega si Komisija skupaj z OECD in drugimi mednarodnimi partnerji prizadeva, da bi akcijski načrt za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmeritve dobička upošteval omejitve zmogljivosti držav v razvoju ter jih podpiral pri krepitvi njihovih davčnih sistemov in boju proti nezakonitim finančnim tokovom. Za naše partnerske države sta večja finančna preglednost in pravičnost ključnega pomena pri doseganju razvojnih ciljev in izvajanju globalne razvojne agende za čas po letu 2015. Poleg tega bo Komisija v okviru priprave morebitnih dodatnih pobud za preglednost preučila, ali bi večja preglednost lahko izboljšala tudi sposobnost držav članic za odpravo škodljivih davčnih praks in preusmerjanja dobička prek meja EU, kako bi se to lahko doseglo ter kakšen bi bil učinek teh ukrepov na mednarodno konkurenčnost podjetij EU. ZAKLJUČEK Komisija s sklopom pobud, opisanih v tem sporočilu, začenja izpolnjevati svojo zavezo glede uveljavljanja trdnega in ambicioznega programa v boju proti davčnim utajam in izogibanju davkom od dohodka pravnih oseb. Evropski parlament, Svet in veliko akterjev iz civilne družbe je pozivalo k nujnim in učinkovitim ukrepom za večjo davčno preglednost, zlasti na področju obdavčevanja pravnih oseb. Ta sveženj ukrepov za davčno preglednost je prvi korak, s katerim se Komisija odziva na ta poziv. Ukrepi, predlagani v tem svežnju, lahko bistveno prispevajo k zmanjšanju utaj davka od dohodka pravnih oseb in zmanjšanju izogibanja temu davku ter zagotovijo bolj pošteno davčno konkurenco med državami članicami. Poleg tega lahko utrdijo vodilni položaj EU v prizadevanjih za davčno preglednost na svetovni ravni. Komisija Svet poziva, naj te zakonodajne predloge sprejme in jih obravnava kot prednostno politično nalogo. V drugem koraku bo Komisija do poletja predstavila akcijski načrt o obdavčevanju pravnih oseb z nadaljnjimi ukrepi za boj proti izogibanju davkom in škodljivi davčni konkurenci. [1] Nov začetek za Evropo: Politične usmeritve naslednje Evropske komisije (julij 2014). [2] BEPS (Base Erosion and Profit Shifting – erozija davčne osnove in preusmeritev dobička). [3] Direktiva Sveta 2014/107/EU o spremembi Direktive 2011/16/EU. [4] Ocene in poročila, ki so jih o obsegu davčnega izogibanja nasploh pripravile davčne uprave, nevladne organizacije, univerze in mediji, se med seboj zelo razlikujejo, enako pa velja tudi za ocene in poročila o posameznih podjetjih. Ni nobene dokončne številke, ki bi opredeljevala obseg izogibanja davkom od dohodkov pravnih oseb, čeprav je ta po splošnem prepričanju precejšnja. Ena od najvišjih ocen navaja letna zneska 860 milijard EUR za davčne utaje ter 150 milijard EUR za davčno izogibanje. Študija je dostopna na naslednjem naslovu: http://europeansforfinancialreform.org/en/system/files/3842_en_richard_murphy_eu_tax_gap_en_120229.pdf. ] [5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2742_en.htm