Posebno poročilo Prizadevanja za reševanje 
problemov pri javnem 
naročanju na področju 
odhodkov EU za kohezijo 
bi bilo treba povečatiSL 2015  št. 10
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015
Tiskana izdaja ISBN 978-92-872-2847-5 ISSN 1831-094X doi:10.2865/119331 QJ-AB-15-012-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-2848-2 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/15611 QJ-AB-15-012-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2835-2 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/738060 QJ-AB-15-012-SL-E
© Evropska unija, 2015
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali razmnoževanje fotografije na strani 20 je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnika 
avtorske pravice.
Printed in Luxembourg
Prizadevanja za reševanje 
problemov pri javnem 
naročanju na področju 
odhodkov EU za kohezijo 
bi bilo treba povečati
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2015  št. 10
02
 Revizijska ekipa
V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in 
skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da 
imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, 
prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen in ki je 
specializiran za področja strukturne politike, prometa in energetike. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča 
Phil Wynn Owen, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Gareth Roberts in atašejka Katharina Bryan, vodja 
enote Niels‑Erik Brokopp, vodja ekipe Milan Smid, revizorji Remus Blidar, Anastassios Karydas in Laura Zanarini, atašejka 
v kabinetu g. Grethena Ildikó Preiss ter pravnica Johanne Vermer.
Od leve proti desni:  J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar,  
K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N. ‑E. Brokopp, P . Wynn Owen.

03
 Kazalo
Odstavek
 Glosar
 Kratice
I–VIII  Povzetek
1–13  Uvod
4–8 Okvir EU za javno naročanje
9 –11  Kohezijska politika in javno naročanje
12–13  Kako potekajo postopki javnega naročanja
14 –17  Obseg revizije in revizijski pristop
18–94  Opažanja
19–48  Sistematična analiza napak pri javnem naročanju Komisije in držav članic je zelo skromna
19–24  Nespoštovanje pravil o javnem naročanju je še vedno pomemben vir napak na področju kohezijske politike
25–34  Različni vzroki za napake pri javnem naročanju
35–40  Izčrpno analizo napak v državah članicah preprečuje pomanjkanje usklajenih podatkov ...
41 ... vendar kaže, da obiskane države članice začenjajo bolj sistematično zbirati podatke
42–48  Komisija še ne izvaja izčrpnih in sistematičnih analiz napak pri javnem naročanju
49–94  Komisija in države članice so začele izvajati ukrepe za reševanje problema, vendar jih čaka še 
veliko dela
51–60  Ukrepi, ki jih je Komisija izvedla od leta 2010, se nanašajo na problem kot celoto
61–74  Če se nova zakonodaja pravilno uporablja, lahko pripomore k reševanju problema napak pri javnem 
naročanju
75–82  Države članice se osredotočajo na preglede na prvi stopnji in so šele pred kratkim začele preventivno 
ukrepati
83–94  Orodja IT lahko pomagajo reševati probleme pri javnem naročanju, vendar jih bo treba v celoti uporabljati
04 Kazalo
95–105  Zaključki in priporočila
 Priloga I — Vloga Komisije in držav članic v javnem naročanju in kohezijski politiki
 Priloga II — Analiza napak, ki jih je odkrilo Sodišče, po skladih, 2009–2013
 Priloga III — Opis in analiza napak v različnih fazah postopka javnega naročanja
 Priloga IV —  Postopki za ugotavljanje kršitev pri javnem naročanju, ki jih je sprožila Komisija, 
2009–2013
 Odgovori Komisije
05
 Glosar
Cilj Evropskega sklada za regionalni razvoj  (ESRR) je okrepitev gospodarske in socialne kohezije v Evropski uniji, 
in sicer z odpravljanjem glavnih regionalnih neravnovesij s finančno podporo za izgradnjo infrastrukture in za 
donosne naložbe za ustvarjanje delovnih mest, v glavnem za podjetja.
Cilj Evropskega socialnega sklada  (ESS) je krepitev ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji, in sicer 
z izboljšanjem zaposlovanja in zaposlitvenih možnosti zlasti z ukrepi usposabljanja, spodbujanjem višje stopnje 
zaposlenosti ter ustvarjanjem več in boljših delovnih mest.
Finančni popravki  so namenjeni zaščiti proračuna EU pred bremenitvijo z napačnimi ali nepravilnimi odhodki. 
Pri odhodkih, za katere se uporablja deljeno upravljanje, so za izterjavo nepravilno izplačanih plačil v prvi vrsti 
odgovorne države članice. Finančni popravki se lahko izvajajo z umikom nepravilnih odhodkov iz izjav držav članic 
o odhodkih ali z njihovo izterjavo od upravičencev. Finančne popravke lahko odredi tudi Komisija.
Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja , prej znan kot 
Generalni direktorat za notranji trg in storitve, je oddelek Evropske komisije, odgovoren za dokončno vzpostavitev 
notranjega trga blaga in storitev, krepitev gospodarstva EU z dejavnostmi, ki podpirajo industrijski sektor ter mala 
in srednja podjetja, ter uresničevanje vesoljske politike EU. Njegova naloga je tudi priprava zakonodaje EU o javnem 
naročanju ter nadzor njenega izvajanja v državah članicah.
Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko  je oddelek Evropske komisije, odgovoren za spodbujanje 
gospodarskega in socialnega razvoja regij Evropske unije z omejenimi možnostmi. Pristojen je za Evropski sklad za 
regionalni razvoj in Kohezijski sklad.
Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje  je oddelek Evropske komisije, pristojen 
za zaposlovanje in socialna vprašanja v EU. V sodelovanju z nacionalnimi organi, socialnimi partnerji, organizacijami 
civilne družbe in drugimi deležniki obravnava vprašanja, povezana z globalizacijo, staranjem prebivalstva EU in 
spremembami družbene stvarnosti. Pristojen je tudi za Evropski socialni sklad.
Goljufija  je namerna prevara zaradi osebnega okoriščanja ali oškodovanja drugih.
Javno naročanje  je proces, v skladu s katerim nacionalni, regionalni in lokalni javni organi ali telesa, ki jih ureja 
javno pravo, naročajo izdelke, storitve in javne gradnje, kot so ceste in zgradbe. Pravila in/ali načela javnega 
naročanja veljajo tudi za zasebna podjetja, kadar izvajajo naročila, ki so financirana pretežno iz javnih sredstev, ali 
kadar so te zahteve vključene v sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev.
Kohezijski sklad  (KS) je namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji s financiranjem okoljskih 
in prometnih projektov v državah članicah, v katerih je BNP na prebivalca nižji od 90 % povprečja EU.
06 Glosar
Korupcija  je zloraba moči zaradi zasebne koristi. Pasivna korupcija je namerno ravnanje uradnika, ki 
neposredno ali po posredniku zahteva ali prejme ugodnosti zase ali za tretjo osebo ali sprejme obljubo take 
koristi, zato da ukrepa ali se vzdrži ukrepanja v skladu s svojo dolžnostjo. Aktivna korupcija je namerno dejanje 
nekoga, ki uradniku obljubi ali zagotovi take ugodnosti.
Naročniki  so državni, regionalni ali lokalni organi ali organi, ki jih ureja javno pravo in katerih vloga vključuje 
uporabo direktiv o javnem naročanju za javna naročila in natečaje.
Nepravilnost  je ravnanje, ki ni v skladu s pravili EU in ima lahko škodljiv vpliv na finančne interese EU. Lahko 
je posledica nenamernih napak, ki jih naredijo prejemniki sredstev ali organi, ki izplačujejo sredstva. Če je 
nepravilnost namerna, se uvrsti med goljufije.
Operativni program  določa prioritete držav članic, posebne cilje in način uporabe sredstev za financiranje 
projektov v nekem obdobju, običajno sedem let. Ti projekti morajo prispevati k doseganju enega ali več ciljev, 
določenih na ravni prednostne osi operativnega programa. Pripravljeni morajo biti za vsak sklad na področju 
kohezijske politike, tj. Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad in Evropski socialni sklad. Operativne 
programe pripravijo države članice, Komisija pa jih mora odobriti, preden so mogoča kakršna koli izplačila iz 
proračuna EU. V obdobju veljavnosti jih je mogoče spremeniti le, če se s tem strinjata obe strani.
Organ upravljanja  je državni, regionalni ali lokalni javni organ ali katero koli drugo javno ali zasebno telo, ki 
ga določi država članica za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge zajemajo izbiro projektov za 
financiranje, spremljanje izvajanja projektov ter poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih.
Organi za potrjevanje  opravljajo preglede odhodkov, ki jih prijavijo organi upravljanja, na prvi stopnji in 
potrjujejo zakonitost in pravilnost teh odhodkov. Običajno so del ministrstev za finance ali organi za notranjo 
kontrolo v njihovi sestavi.
Predhodna pogojenost  pomeni pogoje, ki temeljijo na vnaprej opredeljenih merilih, določenih v sporazumih 
o partnerstvu. Pri pripravi operativnih programov ESRR, KS in ESS za programsko obdobje 2014–2020 morajo 
države članice oceniti, ali so ti pogoji izpolnjeni. Če niso izpolnjeni, je treba pripraviti akcijske načrte, da se 
zagotovi njihova izpolnitev do 31. decembra 2016.
Revizijski organ  daje Komisiji zagotovilo o uspešnem delovanju upravljavskih sistemov in notranjih kontrol 
operativnih programov (ter s tem tudi o zakonitosti in pravilnosti potrjenih odhodkov). Revizijski organi so 
običajno oddelki v generalnih sekretariatih vlade, na ministrstvih za finance (ali organi za notranjo kontrolo 
v sestavi teh ministrstev), na drugih ministrstvih ali v okviru vrhovnih revizijskih institucij. Delovati morajo 
neodvisno od organov, ki upravljajo sklade. Revizijski organ o svojih ugotovitvah glede revizij sistemov in revizij 
operacij poroča organu upravljanja in organu za potrjevanje ustreznega operativnega programa. Poročila 
o revizijah sistemov in letno poročilo o kontroli se predložijo tudi Komisiji. Če revizijski organ meni, da organ 
upravljanja ni uvedel ustreznih popravljalnih ukrepov, mora na to opozoriti Komisijo.
Sporazumi o partnerstvu  se sklepajo med Evropsko komisijo in posameznimi državami članicami. 
Opredeljujejo načrte nacionalnih organov za porabo sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov 
med letoma 2014 in 2020. Poleg tega med drugim vključujejo tudi podrobnosti o vseh predhodnih pogojenostih 
in okvirih za zagotavljanje smotrnosti.
Vrhovne revizijske institucije  so nacionalni organi, odgovorni za revizijo javnofinančnih prihodkov in porabe.
07
 Kratice
ESRR : Evropski sklad za regionalni razvoj
ESS : Evropski socialni sklad
KS: Kohezijski sklad
OLAF : Evropski urad za boj proti goljufijam
PDEU : Pogodba o delovanju Evropske unije
08
 Povzetek
I
Politika EU na področju javnega naročanja je ključni 
instrument za vzpostavljanje enotnega trga in zago ‑ 
tavljanje učinkovite porabe javnih sredstev. V EU javno 
naročanje urejajo direktive EU o javnem naročanju, ki 
določajo skupna pravila in postopke, ki jih morajo spo ‑
štovati javni organi pri naročanju gradenj ali storitev.
II
Za programsko obdobje 2007–2013 je bilo v okviru 
kohezijske politike dodeljenih 349 milijard EUR iz 
Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega 
sklada in Evropskega socialnega sklada. Velik del teh 
sredstev, zlasti iz Evropskega sklada za regionalni 
razvoj in Kohezijskega sklada, se porabi v okviru 
javnega naročanja. Pri skoraj polovici vseh projektov, 
financiranih iz teh treh skladov, ki jih je Sodišče revidi ‑
ralo v obdobju 2009–2013, so bila sredstva dodeljena 
na podlagi enega ali več postopkov javnega naročanja.
III
Nespoštovanje pravil o javnem naročanju je bilo stalen 
in pomemben vir napak. Zaradi resnih napak je priha ‑
jalo do pomanjkanja ali popolne odsotnosti poštene 
konkurence in/ali do oddaje naročil tistim ponudni ‑
kom, ki niso bili najboljši.
IV
To poročilo ocenjuje, ali Komisija in države članice 
primerno in uspešno ukrepajo za reševanje problema 
napak pri javnem naročanju na področju kohezijske 
politike.V
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so Komisija in države 
članice problem začele reševati, vendar jih čaka še 
veliko dela v zvezi z analiziranjem problema in izvaja ‑
njem ukrepov.
VI
Sistematična analiza napak pri javnem naročanju, ki 
jo izvajajo Komisija in države članice, je zelo skromna. 
Pomanjkanje dovolj podrobnih, zanesljivih in uskla ‑
jenih podatkov o naravi in obsegu napak pri javnem 
naročanju onemogoča izčrpno analizo njihovih vzro ‑
kov. Kaže pa, da nekatere od držav članic, obiskanih za 
to revizijo, začenjajo sistematično zbirati podatke.
VII
Komisija je leta 2010 začela uvajati vrsto ukrepov. 
Zakonodajni ukrepi so vključevali revizijo direktiv 
o javnem naročanju in vključevanje posebnih pogojev 
za sisteme javnega naročanja v sporazume o partner ‑
stvu, ki jih morajo države članice izpolniti najkasneje 
do konca leta 2016. Poleg tega je Komisija leta 2013 
ustanovila interno strokovno delovno skupino in pri ‑ 
pravila interni akcijski načrt. Vendar pa večina ukrepov 
iz načrta še ni bila v celoti izvedena. Države članice so 
začele šele pred kratkim sprejemati celovite ukrepe za 
preprečevanje napak.
Povzetek 09
VIII
Sodišče priporoča:
(a) (i)  naj Komisija razvije zbirko podatkov o ne ‑ 
pravilnostih, ki bo lahko služila kot osnova za 
smiselno analizo napak pri javnem naročanju. 
Na podlagi ustreznih podatkov iz svoje zbirke 
podatkov in podatkov, ki jih posredujejo drža ‑
ve članice, naj pripravi izčrpno analizo pogo ‑
stosti in resnosti napak pri javnem naročanju 
na področju kohezijske politike ter vzrokov 
zanje. Svojo analizo naj objavi v okviru poro ‑
čila o javnih naročilih, zahtevanega z novimi 
direktivami;
(ii)  naj ustrezni organi držav članic razvijejo in 
analizirajo svoje lastne zbirke podatkov o ne ‑ 
pravilnostih na področju kohezijske politike, 
vključno s tistimi, ki se pojavljajo pri javnem 
naročanju, ter sodelujejo s Komisijo, da bi za ‑
gotovili te podatke v obliki in ob času, ki bosta 
Komisiji omogočala lažje delo;
(b) če do konca leta 2016 ne bo izpolnjena predhod ‑ 
na pogojenost v zvezi z javnim naročanjem, naj 
Komisija dosledno uporablja svoja pooblastila za 
začasno ustavitev plačil državam članicam, ki ne 
izpolnjujejo predhodne pogojenosti, dokler ne 
odpravijo pomanjkljivosti;
(c) naj Komisija posodobi in objavi svoj interni akcijski 
načrt za javno naročanje ter vsako leto poroča 
o napredku. Da bi to dosegla, naj izboljša usklaje ‑
vanje med svojimi oddelki, ki se ukvarjajo z zade ‑
vami v zvezi z javnim naročanjem;(d) naj Komisija ustanovi skupino na visoki ravni, ki 
bo imela vodilno vlogo pri reševanju problema 
napak pri javnem naročanju, da se izogne tveganju 
nedoslednega izvajanja ukrepov v vseh svojih služ ‑
bah. Delovati bi morala kot zagovornik izboljšav 
na področju javnega naročanja, po potrebi pa tudi 
poenostavitve na tem področju;
(e) naj Komisija nalaga finančne popravke, kadar 
ugotovi, da države članice niso dovolj uspešne pri 
pregledih na prvi stopnji, in po potrebi še naprej 
izvaja postopke za ugotavljanje kršitev določb 
direktiv o javnem naročanju;
(f) naj Komisija še bolje izkoristi priložnosti, ki jih po ‑
nuja razvoj na področju informacijske tehnologije, 
vključno s spodbujanjem uporabe elektronskega 
javnega naročanja in orodij za podatkovno rudar ‑
jenje ter dobrih praks;
(g) naj države članice še bolje izkoristijo priložnosti, ki 
jih ponujajo elektronsko javno naročanje in orodja 
za podatkovno rudarjenje.
10
 Uvod
01 
Politika EU na področju javnega naro ‑
čanja je ključni instrument za vzpo ‑ 
stavljanje enotnega trga in doseganje 
pametne, trajnostne in vključujoče 
rasti v skladu s strategijo Evropa 2020 
ob hkratnem zagotavljanju najučin ‑
kovitejše porabe javnih sredstev1. 
Izboljšanje učinkovitosti javne porabe 
in doseganje boljšega razmerja med 
kakovostjo in ceno sta osrednja cilja za 
vlade. Na različnih ravneh upravljanja 
so bila opredeljena pravila za zago ‑
tavljanje najboljše možne porabe 
javnih sredstev pri javnem naročanju. 
Na sliki 1  je prikazanih nekaj ključnih 
podatkov. Slika 1Nekateri ključni podatki v zvezi z uporabo javnega naročanja v EU
Skupni odhodki, porabljeni za javna naročila 
gradenj, blaga in storitev leta 2011
(tj. približno 20 % BDP držav članic).2 406 milijard EUR
Ocenjeni letni prihranki zaradi
zakonodaje o javnem naročanju v EU
(vrednosti iz leta 2014).6,4 milijarde EUR do 35,5 milijarde EUR
Ocena dodatnih letnih prihrankov, ki bi jih bilo 
mogoče doseči z dokončno vzpostavitvijo enotnega 
trga za javno naročanje.36,5 milijarde EUR do 66,5 milijarde EUR
Vir: Evropski parlament in Evropska komisija2.1 Dokument COM(2010) 2020 
final z dne 3. marca 2010 
z naslovom Evropa 2020 – 
Strategija za pametno, 
trajnostno in vključujočo rast.
2 Glej letni pregled izvajanja 
javnega naročanja za leto 2013 
z naslovom Annual Public 
Procurement Implementation 
Review , ki ga je objavil 
Generalni direktorat za 
notranji trg in storitve dne 
1. avgusta 2014; študijo 
o dostopu malih in srednjih 
podjetij do trgov javnega 
naročanja in združevanju 
povpraševanja v Evropski uniji 
z naslovom SMEs’ access to 
public procurement markets 
and aggregation of demand in 
the EU , ki so jo februarja 2014 
za Evropsko komisijo pripravili 
PWC, ICF GHK in ECORYS;  
ter študijo o stroških neobstoja 
popolnega enotnega 
evropskega trga za javno 
naročanje in koncesije 
z naslovom The Cost of 
Non‑Europe in the Single 
Market, IV ‑ Public  
Procurement and Concessions ,  
Služba Evropskega 
parlamenta za raziskave, 
september 2014 – PE 536.355.
11 Uvod
02 
Cilj pravil EU o javnem naročanju je 
med drugim zagotavljanje spoštovanja 
načel in temeljnih svoboščin iz Pogod ‑
be o delovanju Evropske unije (glej 
sliko 2 )3, kar naj bi povečalo konkuren ‑
co in čezmejno trgovanje ter privedlo 
do boljšega razmerja med kakovostjo 
in ceno za javne organe, hkrati pa bi 
se povečala produktivnost v panogah 
dobaviteljev ter izboljšalo sodelovanje 
in dostop do trgov za mala in srednja 
podjetja. Skratka, pravila obstajajo 
zaradi podpiranja enotnega trga ter 
spodbujanja konkurence in boljšega 
razmerja med kakovostjo in ceno.03 
To poročilo preučuje stalno visoko 
stopnjo napak pri javnem naroča ‑
nju v okviru porabe EU na področju 
kohezijske politike, do katerih je prišlo, 
kadar se pravila niso pravilno spošto ‑
vala. V poročilu je zlasti preučeno, ali 
Komisija in države članice primerno in 
uspešno ukrepajo za reševanje tega 
problema5.Slika 2Načela javnega naročanja
Načela javnega 
naročanja
Enaka obravnava in nediskriminacija
Kandidate je treba enako obravnavati.Vzajemno priznavanje
Kvaliﬁkacije in standardi drugih držav članic bi morali veljati kot enakovredni.Sorazmernost
Postopki javnega naročanja in odločitve pri njem morajo biti sorazmerni.Preglednost
Postopki oddaje naročil morajo biti pregledni,
možnosti pa je običajno treba objaviti.
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi dokumenta Evropske komisije4.3 Prosti pretok blaga (člen 28 
PDEU) in storitev (člen 56), 
pravica do ustanavljanja 
(člen 49) in svoboda 
opravljanja storitev, 
nediskriminacija in enako 
obravnavanje, sorazmernost, 
preglednost in vzajemno 
priznavanje (člena 18 in 53).
4 Razlagalno sporočilo Komisije 
o zakonodaji Skupnosti, ki 
velja za oddajo javnih naročil, 
ki niso zajeta ali so samo delno 
zajeta v direktivah o javnih 
naročilih (UL C 179, 1.8.2006, 
str. 2).
5 Glej tudi panoramsko poročilo 
Sodišča iz leta 2014 
z naslovom Kako najbolje 
porabiti sredstva EU: 
panoramski pregled tveganj 
za finančno upravljanje 
proračuna EU ( http://eca.
europa.eu ).
12 Uvod
Okvir EU za javno 
naročanje
04 
Okvir EU za javno naročanje temelji na 
Sporazumu o vladnih nabavah (GPA), 
večstranskem sporazumu med več 
članicami Svetovne trgovinske organi ‑
zacije6, ki ureja javno naročanje blaga 
in storitev s strani javnih organov in ki 
temelji na načelih odprtosti, pregled ‑
nosti in nediskriminacije. Na sliki 3  je 
prikazana struktura upravljanja javne ‑
ga naročanja.05 
V EU javno naročanje urejajo direktive 
EU o javnem naročanju, ki določajo 
skupna pravila in postopke, ki jih mo ‑
rajo javni organi spoštovati pri naroči ‑
lih visoke vrednosti7. Njihov namen je 
zagotoviti, da imajo podjetja s celotne ‑
ga enotnega trga možnost sodelovati 
v postopkih javnega naročanja. Ta 
pravila, ki veljajo za celotno EU, se upo ‑
rabljajo ne glede na to, ali gre samo 
za sredstva iz nacionalnih virov ali za 
sredstva EU. Direktive EU veljajo tudi 
za Evropski gospodarski prostor.Slika 3Upravljanje javnega naročanja
Vir: Evropsko računsko sodišče. Značilna za posamezne države članice:
     -   nacionalna,
     -   regionalna,     -   pravila, veljavna za posamezne sklade.  Evropska unija  Svetovna trgovinska organizacija
Zakonodaja in pravila
o javnem naročanjuDirektive o javnem 
naročanjuSporazum o vladnih 
nabavah6 Do začetka leta 2015 je GPA 
podpisalo 15 pogodbenic, ki 
vključujejo 43 članic Svetovne 
trgovinske organizacije (STO). 
Še 28 članic STO sodeluje kot 
opazovalke v Odboru GPA. 
Deset od njih je v postopku 
pristopa k sporazumu.
7 Direktiva 2004/18/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 31. marca 2004 
o usklajevanju postopkov za 
oddajo javnih naročil gradenj, 
blaga in storitev (UL L 134, 
30.4.2004, str. 114) in Direktiva 
2004/17/ES Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
31. marca 2004 o usklajevanju 
postopkov za oddajo javnih 
naročil naročnikov v vodnem, 
energetskem in transportnem 
sektorju ter sektorju poštnih 
storitev (UL L 134, 30.4.2004, 
str. 1). Nadomestile ju bodo 
revidirani direktivi in nova 
direktiva o dodeljevanju 
koncesij, ki so bile objavljene 
17. aprila 2014 in se morajo 
začeti uporabljati do 
18. aprila 2017 (odstavek 67). 
Javna naročila na področju 
obrambe in storitev splošnega 
pomena urejajo druga pravila.
13 Uvod
06 
Tako kot vse direktive morajo države 
članice tudi direktive EU o javnem na ‑
ročanju prenesti v nacionalno zakono ‑
dajo, tj. morajo jih izvajati. Te direktive 
določajo minimalne standarde in 
pomagajo vzpostaviti enake konku ‑
renčne pogoje, pri tem pa državam 
članicam dajejo možnost, da ugotovijo 
in upoštevajo nacionalne posebnosti 
in potrebe. Države članice se lahko 
odločijo, da bodo sprejele zakone, ki 
so v nekaterih pogledih podrobnejši ali 
strožji. Imajo tudi precej manevrskega 
prostora v zvezi z upravnimi ureditva ‑
mi, vzpostavljenimi za zagotavljanje 
skladnosti s pravili EU.
07 
Direktive EU o javnem naročanju se ne 
uporabljajo za vsa javna naročila. Dolo ‑
čajo namreč minimalne mejne vred ‑
nosti8, pod katerimi za naročila veljajo 
le nacionalna pravila. V vseh primerih 
pa morajo biti postopki javnega naro ‑
čanja v skladu z načeli Pogodbe (glej 
sliko 2 ).08 
Postopki, za katere se uporabljajo 
direktive EU, morajo biti objavljeni na 
portalu dnevnih elektronskih objav 
obvestil o javnih naročilih Tender 
Electronic Daily  (TED). Kot kazalnik 
razširjenosti javnega naročanja v EU se 
lahko uporabi delež vrednosti javnih 
naročil, objavljenih na TED, v vrednosti 
bruto domačega proizvoda (BDP). Leta 
2012 je skupna vrednost javnih naročil, 
objavljenih na TED, znašala 3,1 % BDP 
Evropske unije9. V nekaterih državah 
članicah je ta odstotek za objavljena 
obvestila o javnih naročilih, ki pre ‑
segajo mejno vrednost, nižji od tega 
povprečja, in sicer veliko nižji od 3,1 % 
npr. v Nemčiji (1,1 %), Avstriji (1,5 %), 
na Irskem (1,5 %) in v Luksemburgu 
(1,6 %). Komisija je v stiku z Nemčijo, da 
se ugotovijo razlogi za to10.
Kohezijska politika  
in javno naročanje
09 
Za področje kohezijske politike je 
bilo v okviru Evropskega sklada za 
regionalni razvoj (ESRR), Kohezijskega 
sklada (KS) in Evropskega socialnega 
sklada (ESS) za programsko obdobje 
2007–2013 dodeljenih 349 milijard EUR, 
za programsko obdobje 2014–2020 pa 
367 milijard  EUR11.
8 Mejne vrednosti, ki so se od 
1. januarja 2014 do 
31. decembra 2015 
najpogosteje uporabljale: 
5 186 000 EUR za naročila 
gradenj in 134 000 EUR za 
javna naročila storitev in blaga. 
Za komunalne storitve in 
naročnike na poddržavni ravni 
se uporabljajo druge mejne 
vrednosti.
9 Glej letno publikacijo 
o kazalnikih za javno 
naročanje za leto 2012 
z naslovom Public Procurement 
Indicators 2012  Enote za 
ekonomsko analizo in 
elektronsko javno naročanje 
Generalnega direktorata za 
notranji trg in storitve z dne 
12. novembra 2014.
10 Priporočilo Sveta z dne 
8. julija 2014 v zvezi 
z nacionalnim programom 
reform Nemčije za leto 2014 in 
mnenje Sveta o programu 
Nemčije za stabilnost za 
leto 2014 (UL C 247, 29.7.2014, 
str. 20).
11 Odobritve za prevzem 
obveznosti v tekočih cenah za 
ekonomsko, socialno in 
teritorialno kohezijo. Vir: 
Večletni finančni okvir za 
obdobje 2014–2020 in 
proračun EU za leto 2014, 
Evropska komisija.
Vir: Evropsko računsko sodišče.
14 Uvod Slika 4Organi, ki sodelujejo v kohezijski politiki in pri javnem naročanju
EVROPSKA
KOMISIJA
DRŽAVE
ČLANICE
PROJEKTNA
RAVENGD za regionalno
politikoGD za notranji trg,
industrijo, podjetništvo
ter mala in
srednja podjetjaOkvir kohezijske politikePravni okvir za
javno naročanje
ESRR in KS
IzvajanjeGD za zaposlovanje
ESSDirektive EU
o javnem
naročanju
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxRazpisi: 
gradnje, blago in storitveSpremljanjeizvajanja
UporabaInformacijeo napakahpri javnemnaročanjuInformacije
o napakah
pri javnem
naročanjuSpremljanje in revidiranje skladnostis pravilio javnem naročanjuSpremljanje in 
revidiranje 
skladnosti
s pravili
o javnem 
naročanju
Spremljanje in revidiranje skladnostis pravilio javnem naročanjuSpremljanje in 
revidiranje 
skladnosti
s pravili
o javnem 
naročanju Organi za upravljanje, potrjevanje 
in revizijoNacionalne institucije 
za upravljanje in 
nadzor
Upravičenci, npr. ministrstva, 
javna podjetjaNacionalna/ 
regionalna pravila
o javnem naročanju 
in pravila o javnem 
naročanju, veljavna 
za posamezne sklade
Vir: Evropsko računsko sodišče.
15 Uvod
10 
Odgovornost za porabo sredstev EU 
v okviru kohezijske politike si delijo Ko ‑
misija in države članice (glej sliko 4  in 
Prilogo I ). Velik del tega denarja, zlasti 
iz ESRR in KS, se porabi na podlagi jav ‑
nega naročanja. Skoraj polovica vseh 
transakcij, ki jih je revidiralo Sodišče 
v zvezi s temi tremi skladi, se je nana ‑
šala na eno ali več javnih naročil.
11 
Države članice imajo lastne uprav ‑
ljavske in kontrolne okvire za javni sek ‑
tor za obravnavo nacionalne javne po ‑
rabe in javne porabe EU, ki vključujejo 
široko paleto javnih organov, vključno 
z vrhovnimi revizijskimi institucijami.Kako potekajo postopki 
javnega naročanja
12 
Po začetni pripravi projekta in oceni 
potreb postopki javnega naročanja 
zajemajo tri glavne faze, od katerih je 
vsaka sestavljena iz posebnih stopenj 
(glej sliko 5 ).Slika 5Glavne faze postopka javnega naročanja
PripravaPrimopredajno poročilo
Reševanje 
problemov,spremembe 
pogodbe itd.Plačila izvajalcem
Upravljanje
 naročilPodpis pogodbe in objava o oddaji naročila
Odpiranje, ocena in vrednotenje 
ponudbObjava obvestila o javnem naročilu
Določitevmeril za izbor/dodelitevPriprava razpisne 
dokumentacije
Izbira vrste postopkaOpredelitev potrebe, priprava projektaRazpisni postopekPredrazpisna
faza
Vir: Evropsko računsko sodišče.
16 Uvod
13 
Podrobne stopnje posameznih faz 
so odvisne od vrste uporabljenega 
postopka javnega naročanja (v okvi -
ru 1  so opisane glavne vrste postopka). 
Naročila se lahko oddajo na podlagi 
cene ali ekonomsko najugodnejše po ‑
nudbe. Večina naročil (70 %) se odda 
na podlagi slednje12.
Šest glavnih vrst postopkov javnega naročanja v okviru direktiv iz leta 2014
Odprti postopek  je najpogostejši postopek, uporabljen za 51 % vseh oddanih naročil. Ponudbe je treba pre ‑
dložiti do določenega datuma. Vse sprejemljive ponudbe se ocenijo13.
Postopek s  predhodnim ugotavljanjem sposobnosti:  zainteresirane kandidate se najprej pozove, naj predlo ‑
žijo svoje kvalifikacije, nato pa se pripravi njihov ožji seznam. K oddaji ponudb so povabljeni le kandidati 
s tega seznama.
Konkurenčni dialog  se uporablja za posebno zahtevna javna naročila. Postopek vključuje dialog med naroč ‑
nikom in kandidati zaradi ugotavljanja in opredelitve najboljše pravne in/ali finančne organizacije projekta za 
zadovoljitev naročnikovih potreb ali ciljev.
Pri konkurenčnem postopku s  pogajanji  naročnik po objavi obvestila o javnem naročilu in začetnem vredno ‑
tenju povabi izbrane gospodarske subjekte, naj predložijo prvo ponudbo, nato pa se z njimi pogaja o prvi in 
vseh naslednjih ponudbah, razen o končni, zaradi izboljšanja njene vsebine.
Postopek s pogajanji  brez predhodne objave  se lahko uporablja le za majhno število vnaprej določenih pri ‑
merov. Naročnik opravi pogajanja o naročilu z enim ali več kandidati.
Pri partnerstvu za inovacije naročnik izbere ponudnike na podlagi obvestila in jih povabi k oddaji idej za 
razvoj inovativnih gradenj, blaga ali storitev, ki naj bi zadovoljili potrebe, za katere na trgu ne obstajajo ustrez ‑ 
ni proizvodi, ter pri tem uporabi pristop s pogajanji. Naročnik lahko partnerstvo vzpostavi z več kot enim 
naročnikom.
13 Glej letni pregled izvajanja javnega naročanja ( Annual Public Procurement Implementation Review ) za leto 2013, ki ga je objavil Generalni direktorat 
za notranji trg in storitve dne 1. avgusta 2014.Okvir 112 Public Procurement in Europe, 
Cost and effectiveness , študija 
o ureditvi javnega naročanja, 
ki so jo za Evropsko komisijo 
pripravili PwC, London 
Economics and Ecorys, 
marec 2011, str. 5.
17
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
14 
Sodišče je preučilo, ali Komisija in 
države članice primerno in uspešno 
ukrepajo za reševanje problema napak 
pri javnem naročanju na področju 
kohezije, in poskušalo odgovoriti na 
naslednja vprašanja:
(a) Ali so Komisija in države članice 
analizirale problem napak pri 
javnem naročanju v kohezijski 
politiki?
(b) Ali so Komisija in države članice 
ustrezno ukrepale za reševanje 
tega problema in ali je bilo to ukre ‑
panje uspešno?
15 
Revizija je zajela rezultate revizij 
v okviru priprave izjave o zanesljivosti, 
ki jih je Sodišče opravilo v obdobju 
2009–2013, in upoštevala ukrepanje 
Komisije in držav članic za odpravo 
nespoštovanja pravil o javnem naroča ‑
nju od leta 2009 do leta 2014.16 
Revizijski rezultati temeljijo na:
(a) analizi ustrezne dokumentacije 
Komisije;
(b) pogovorih z uradniki Komisije;
(c) anketiranju 115 revizijskih orga ‑
nov v 27 državah članicah (brez 
Hrvaške), pristojnih za operativne 
programe Evropskega sklada za 
regionalni razvoj, Evropskega 
socialnega sklada in Kohezijskega 
sklada, od katerih jih je 69 odgovo ‑
rilo na vprašanja. Glavni cilj ankete 
je bil zbrati informacije o okviru za 
javno naročanje, odkritih napakah 
pri javnem naročanju ter preven ‑
tivnih in popravljalnih ukrepih, 
sprejetih na nacionalni ravni;
(d) obiskih v štirih državah članicah 
(Češka, Španija, Italija in Združeno 
kraljestvo), v katerih je bilo pri 
revizijah v okviru priprave izjave 
o zanesljivosti, ki jih je Sodišče 
opravilo v obdobju 2009–2013, 
odkritih veliko napak pri javnem 
naročanju;
(e) obisku na Cipru, ki se je osredoto ‑
čal na uporabo e‑javnih naročil, ter
(f) kratki anketi, ki je bila poslana 
28 vrhovnim revizijskim institu ‑
cijam v EU, od katerih jih je 18 
odgovorilo na vprašanja.
17 
Kadar je bilo mogoče, se je z revizijo 
poskušalo odkriti dobre prakse, ki bi si 
jih države članice lahko izmenjale.
18
 Opažanja
18 
Opažanja so prikazana v dveh delih:
(a) prvi del vsebuje povzetek revizij ‑
skih ugotovitev Sodišča v zvezi 
z javnim naročanjem za ESRR, KS in 
ESS v obdobju 2009–2013 ter pre ‑
učuje, ali imajo Komisija in države 
članice trdno analitično podlago  
za razumevanje problema napak 
pri javnem naročanju;
(b) drugi del opisuje ukrepe,  ki so jih 
v zadnjih letih izvedle  Komisija in 
države članice, in ocenjuje njihovo 
uspešnost, kadar je to mogoče.Sistematična analiza 
napak pri javnem 
naročanju Komisije in 
držav članic je zelo 
skromna
Nespoštovanje pravil 
o javnem naročanju je še 
vedno pomemben vir napak 
na področju kohezijske 
politike
Kaj je napaka
19 
Do napake pride, kadar se ne spoštuje ‑
jo pravila o javnem naročanju EU in/ali 
nacionalna pravila o javnem naročanju. 
Za to poročilo so opredeljene tri vrste 
napak, kot je prikazano v  tabeli 1 .Tabela 1Vrste napak, obravnavane v tem poročilu, s primeri1
Vrsta napake Opis Primeri
ResnaResna kršitev pravil, zaradi katere je prišlo do ovira -
nja konkurence in/ali se je zdelo, da so bila naročila 
oddana ponudnikom, ki niso bili najboljši ponudniki.(a)  Neposredna oddaja – naročila so bila oddana brez postopka 
javnega naročanja, tudi kadar je bil tak postopek potreben;
(b)  oddaja naročila za velike in/ali predvidljive dodatne gradnje ali 
storitve brez postopka javnega naročanja, tudi kadar je bil tak 
postopek potreben;
(c)  nezakoniti pogoji za sodelovanje/merila za oddajo naročila ali 
njihova nepravilna uporaba, kar je imelo za posledico drugačen izid 
razpisa.
PomembnaPomembna kršitev pravil, vendar se je kljub 
temu zdelo, da so bila naročila oddana najboljšim 
ponudnikom.(a)  Nezakoniti pogoji za sodelovanje/merila za oddajo naročila ali nji -
hova nepravilna uporaba, kar pa ni imelo za posledico drugačnega 
izida razpisa;
(b)  v razpisni dokumentaciji niso bili navedeni vsi pogoji za sodelova -
nje/merila za oddajo naročila;
(c) omejena konkurenca zaradi neupravičene nujnosti.
ManjšaManj resne in pogosto formalne napake, ki niso 
negativno vplivale na raven konkurence.(a)  Objava obvestila o oddaji javnega naročila pozneje, kot je zahteva -
no, ali pa sploh ne;
(b) opustitev objave takega obvestila v Uradnem listu Evropske unije .
1  V zvezi z izjavo o zanesljivosti Sodišča se napake, ki so tukaj opisane kot resne, imenujejo količinsko opredeljive napake. Te napake prispevajo 
k stopnji napake, ki jo je ocenilo Sodišče. Glej letno poročilo Sodišča za leto 2013, Priloga 1.1 (UL C 398, 12. 11. 2014).
Vir: Evropsko računsko sodišče.
19 Opažanja
Napake, ki jih je odkrilo Sodišče 
med svojimi revizijami v okviru 
priprave izjave o zanesljivosti 
v obdobju 2009–2013
20 
Sodišče je v obdobju 2009– 2013 
v okviru svojega dela v zvezi z letno 
izjavo o zanesljivosti preučilo več kot 
1 400 transakcij14, sofinanciranih iz 
proračuna EU v okviru Evropskega 
sklada za regionalni razvoj, Kohezij ‑
skega sklada in Evropskega socialne ‑
ga sklada, vključno s preverjanjem 
postopkov javnega naročanja v zvezi 
s skoraj 700 projekti. Pri približno 40 % 
teh projektov so bile odkrite napake 
v zvezi javnim naročanjem. Skupaj 
je bilo odkritih skoraj 590 napak. Na 
sliki 6  je prikazana porazdelitev teh 
napak glede na njihovo resnost.21 
V obdobju 2009–2013 so bile resne 
napake krive za 48 % stopnje napake, 
ki jo je Sodišče ocenilo za ESRR in KS, 
ter za 16 % stopnje napake za ESS. 
Največji delež resnih  napak (70 %) je 
bil odkrit v okviru Evropskega sklada 
za regionalni razvoj. Deloma je to 
posledica tega, da programi ESRR in KS 
na splošno vključujejo večje infra ‑
strukturne projekte, za katere je treba 
izvesti postopke javnega naročanja15. 
V Prilogi II  so povzete podrobnosti 
o porazdelitvi napak po treh skladih 
(ESRR, KS in ESS).Slika 6Porazdelitev napak, odkritih pri revizijah v okviru priprave izjave o zanesljivosti, ki 
jih je Sodišče opravilo v obdobju 2009–2013 na področju kohezijske politike, glede 
na njihovo resnost
Vir: Evropsko računsko sodišče.14 Običajno se ena transakcija 
nanaša na en projekt, toda 
v nekaterih primerih se lahko 
na en projekt nanaša več 
transakcij.
15 Projekti, sofinancirani iz ESS, 
pogosto vključujejo storitve, 
kot so storitve s področja 
poklicnega izobraževanja in 
usposabljanja, ki niso v celoti 
zajete v področje uporabe 
direktive (Priloga II B k Direktivi 
2004/18/ES, spremenjena 
s Prilogo VII k Uredbi Komisije 
(ES) št. 213/2008 z dne 
28. novembra 2007 
o spremembi Uredbe (ES) 
št. 2195/2002 Evropskega 
parlamenta in Sveta 
o enotnem besednjaku javnih 
naročil (CPV) in direktiv 
2004/17/ES in 2004/18/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta o postopkih javnega 
naročanja, kar zadeva revizijo 
CPV (UL L 74, 15.3.2008, str. 1)).
Manjše napake (22 %)
Pomembne napake (49 %)Resne napake (29 %)
20 Opažanja
22 
Napake so bile ugotovljene v vseh 
fazah javnega naročanja, največji delež 
resnih napak pa je bil odkrit v predraz ‑
pisni fazi.
(a) Večina odkritih napak v  predrazpi -
sni fazi  – 71 (82 %) od 87 – so bile 
resne  napake. Naročniki so se v ce ‑
loti izognili postopkom javnega 
naročanja in so naročila oddali ne ‑
posredno, tudi kadar bi te postop ‑
ke morali izvesti, ali pa so naročila 
razdelili na manjša naročila, da so 
se izognili prekoračitvam mejnih 
vrednosti, ali uporabili neustrezen postopek. Veliko naročil, ki so bila 
oddana neposredno na ta način, se 
je nanašalo na izvedbo storitev in 
ne gradenj (glej primer v  okviru 2 ).
(b) V razpisni fazi  je bila večina resnih 
napak odkritih v specifikacijah in 
pri uporabi pogojev za sodelova ‑
nje/meril za oddajo naročila. Naj ‑
večje število napak nasploh so na ‑
pake v zvezi z zahtevami za objavo 
in preglednost (186 od 587 napak). 
Tretjina od teh je bila pomembnih  
napak (glej primer v  okviru 3 ).
Primer resne napake, in sicer oddaja naročila brez postopka javnega naročanja
Naročnik se je odločil, da v okviru projekta Evropskega socialnega sklada na Poljskem , katerega cilj je bil 
zgraditi obvoznico okoli velikega mesta, odda naročilo za projektantski nadzor16, ki ga izvaja arhitekt, po 
postopku s pogajanji brez predhodne objave, v katerem je sodeloval en gospodarski subjekt. Uporabiti bi bilo 
treba odprti postopek ali postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, ki bi omogočil konkurenco več 
ponudnikov. Vrednost naročila je znašala približno 300 000 EUR.
16 S projektantskim nadzorom se zagotavlja natančna izvedba projekta, spoštovanje arhitektonskih, tehničnih, stilističnih ter gradbenih pravil in 
standardov ter priprava projekta izvedenih del za pridobitev uporabnega dovoljenja.
Primer pomembne napake, in sicer nespoštovanje zahtev za objavo obvestila in 
preglednost
Na Češkem  naročnik pri projektu izgradnje avtoceste, za kate ‑
rega je bilo iz Kohezijskega sklada izplačanih približno 87 mili ‑
jonov EUR, v obvestilu o javnem naročilu ni navedel minimalnih 
zahtev glede tehnične usposobljenosti. To pomeni, da niso bile 
spoštovane zahteve v zvezi s preglednostjo in objavo obvestila.
© Češki direktorat za ceste in avtoceste.Okvir 2 Okvir 3

21 Opažanja
(c) V fazi upravljanja naročil  je bilo 
31 (42 %) od 74 ugotovljenih 
napak resnih  in so se nanašale na 
spremembe ali povečanje obsega 
naročil brez postopka javnega 
naročanja, tudi kadar bi ta posto ‑
pek moral biti izveden (glej primer 
v okviru 4 ).
23 
V Prilogi III  so dodatne informaci ‑
je o porazdelitvi napak po različnih 
fazah postopka javnega naročanja, tj. 
predrazpisne in razpisne faze ter faze 
upravljanja naročil.
24 
Posebno poročilo Računskega sodišča 
o vzrokih napak na področju razvoja 
podeželja kaže podobno sliko. Po ‑
membno število napak pri javnem na ‑
ročanju je bilo posledica neupravičene 
neposredne oddaje naročila, napačne 
uporabe pogojev za sodelovanje in 
meril za oddajo naročila ter neenake 
obravnave ponudnikov17.
Primer resne napake v zvezi s spremembami obsega naročila
V Španiji  je bilo sprva naročilo za čistilno napravo za odpadne vode, za katero je bilo izplačanih približno 
33 milijonov EUR iz ESRR, objavljeno in oddano po pravilnem postopku. Kasneje pa je bila več kot polovica od ‑
danih del nadomeščena z drugimi deli, pri katerih so bile uporabljene drugačne tehnologije, materiali in količi ‑
ne. Čeprav se namen projekta in skupna cena nista spremenila, so bila dejansko izvedena dela zelo drugačna 
od tistih iz prvotnega razpisa. Tako za več kot polovico končnih del ni bil izveden postopek javnega naročanja.Okvir 417 Posebno poročilo št. 23/2014 – 
Napake pri porabi za razvoj 
podeželja: kakšni so vzroki in 
kako se obravnavajo? ( http://
eca.europa.eu ).
22 Opažanja
Različni vzroki za napake pri 
javnem naročanju
Zapletenost, pomanjkanje 
upravne zmogljivosti in 
premalo načrtovanja
25 
Sistemi javnega naročanja so že sami 
po sebi deloma zapleteni. Vendar pa se 
sedanja stopnja zapletenosti  pravnega 
in upravnega okvira čuti kot problem. 
Po mnenju 90 % od 69 revizijskih orga ‑
nov, ki so odgovorili na anketo, izve ‑
deno za to revizijo (glej odstavek 16), je pravni okvir za javno naročanje 
v njihovi državi bolj zapleten, kot je 
potrebno. Anketiranci so opozorili, da 
so napake v glavnem posledica velike ‑
ga obsega zakonodaje in/ali smernic, 
težav, povezanih z njihovo uporabo 
v praksi, in pomanjkanja strokovnosti 
pri izvajanju postopka javnega naro ‑
čanja. Skoraj polovica anketirancev je 
menila, da bi se v praksi javno naroča ‑
nje najbolj izboljšalo s poenostavitvijo 
postopkov. Glej okvir 5  za mnenje 
o razmerah v eni od držav članic, ki so 
bile obiskane med revizijo.
Problem zapletenosti in velikega obsega zakonodaje: primer v eni od držav članic
Organi v  Italiji , s katerimi so bili opravljeni pogovori med to revizijo, so menili, da je zakonodajni okvir za jav ‑
no naročanje zapleten zaradi širine in globine zakonodaje ter zapletenosti postopkov, določenih za naročnike 
in gospodarske subjekte, ki sodelujejo v postopku. Poleg tega je bil glavni italijanski zakon o javnem naroča ‑
nju večkrat spremenjen, kar otežuje njegovo izvajanje. Po navedbah italijanskega protikorupcijskega organa 
so najpomembnejše spremembe glavnih zakonodajnih aktov o javnem naročanju od leta 2009 vsebovane 
v 22 zakonodajnih aktih. Že tako velik obseg zakonodaje je še večji zaradi posebnih pravil o javnem naročanju, 
ki veljajo za posamezne sklade, na primer sklepa ministrstva za zaposlovanje, ki opredeljuje dodatne določbe 
o javnem naročanju za naročila pod mejno vrednostjo za projekte, sofinancirane iz ESS. Junija 2014 je bila ime ‑
novana delovna skupina, sestavljena iz predstavnikov Italije in Komisije, ki bo pomagala pri poenostavljanju 
v okviru prenosa direktiv EU iz leta 2014 v nacionalno zakonodajo.Okvir 5
26 
Pomanjkanje upravne zmogljivosti  se 
nanaša na pomanjkanje poznavanja 
pravil in strokovnega znanja o posa ‑
meznih gradbenih delih ali storitvah, 
ki so predmet naročila. Ta problem ne 
velja samo za naročnike, ampak tudi 
za organe, odgovorne za spremljanje 
teh postopkov. Po izkušnjah Sodišča, pridobljenih pri revizijah napak pri jav ‑
nem naročanju, je mogoče sklepati, da 
so problemi neskladnosti s pravili po ‑
vezani s slabim izvajanjem obstoječih 
pravil18. Do napak prihaja tudi zaradi 
administrativnih napak. Glej okvir 6  za 
primer v eni od držav članic, obiskanih 
med revizijo.18 Glej Mnenje Sodišča št. 4/2011 
o Zeleni knjigi Komisije 
o modernizaciji politike na 
področju javnih naročil (UL 
C 195, 2.7.2011, str. 1) ter 
odstavek 30 in odstavek 16 
v povzetku podatkov 
o javnem naročanju 
v nedavnem panoramskem 
pregledu Sodišča z naslovom 
Kako najbolje porabiti 
sredstva EU: panoramski 
pregled tveganj za finančno 
upravljanje proračuna EU 
(http://eca.europa.eu ).
23 Opažanja
27 
Premalo načrtovanja  za projekte in 
postopke javnega naročanja je prav 
tako vzrok za napake, zlasti tiste v fazi 
upravljanja naročil v zvezi s spremem ‑
bami ali povečanjem naročil.
EU direktive niso vedno 
pravilno prenesene 
v zakonodajo držav članic
28 
Vse države članice morajo prenesti di ‑
rektive EU o javnem naročanju v nacio ‑ 
nalno zakonodajo. Če Komisija meni, 
da prenos ni v skladu z direktivami ali da se ne spoštujejo glavna načela, 
lahko sproži postopek za ugotavljanje 
kršitev19 ter končno zadevo predloži 
Sodišču EU. V obdobju 2009–2013 je 
Komisija je začela 74 takih postopkov, 
od katerih jih je bilo do konca leta 2014 
osem posredovanih Sodišču EU (za 
analizo teh postopkov po državah 
članicah in po letih glej Prilogo IV ). 
Takšna nepravilna uporaba/prenos 
zakonodaje prav tako lahko privede do 
napak (glej primer v  okviru 7 ).
Izzivi v zvezi z upravno zmogljivostjo: primer v eni od držav članic
V Italiji  je tveganje, da številni javni organi nimajo dovolj strokovnega znanja, še večje zaradi velikega števila 
teh organov. Obstaja 40 000 naročnikov oz. 70 000, če štejemo vsa stroškovna mesta. Za nekatere kategorije 
blaga in storitev je v novejši italijanski zakonodaji predvideno veliko zmanjšanje števila naročnikov, zaradi 
česar naj bi se strokovno znanje o javnem naročanju zbralo pri manjšem številu naročnikov.
Primer napak zaradi nepravilnega prenosa direktiv v nacionalno zakonodajo
V Španiji  je zaradi nepravilnega prenosa direktiv iz leta 2004 v špansko zakonodajo pogosto prihajalo do 
napak v zvezi s spremembami naročil. Zato so se španski organi odločili, da stroški sprememb naročil niso bili 
več upravičeni do sofinanciranja EU. Šele v letu 2012, po spremembi zakonodaje, so španski organi nekatere 
spremembe naročil pod določenimi pogoji ponovno šteli za upravičene.Okvir 6 Okvir 719 V skladu s členom 258 PDEU 
pride do kršitve, kadar država 
članica ne izpolni neke 
obveznosti iz Pogodb.
24 Opažanja
Zakonodaja se včasih 
nedosledno razlaga
29 
Napake lahko izhajajo tudi iz razlik pri 
razlagi pravnih določb, na primer:
(a) na Češkem so organi poročali, da 
so različne razlage istega vpraša ‑
nja, ki so jih izdali različni organi, 
na primer organi upravljanja, 
revizijski organi, vrhovna revizijska 
institucija, uradi za javno naroča ‑
nje ali Evropska komisija, privedle 
do različnih revizijskih rezultatov in 
pravne nejasnosti;
(b) v Italiji si naročniki različno raz ‑
lagajo pojem nepredvidljivega 
dogodka, ki bi lahko upravičil 
spremembo naročila brez izvedbe 
postopka javnega naročanja. Zato 
nekateri nacionalni organi menijo, 
da so nekatere spremembe naročil 
v skladu z nacionalnimi predpisi, 
revizijski organi in Komisija pa iste 
spremembe štejejo za nepravilne. Napake v zvezi s takimi primeri so 
zelo pomemben vzrok finančnih 
popravkov v Italiji: v letih od 2010 
do 2012 je vrednost teh popravkov 
znašala približno 8 milijonov EUR. 
V času revizije si je Italija prizade ‑
vala odpraviti ta problem v okviru 
svojega nacionalnega akcijskega 
načrta za javno naročanje (glej 
odstavek 65).
Države članice včasih okvir 
zapletejo z dodatno ureditvijo
30 
Nekatere države članice na nacionalni 
ravni za nekatere elemente javnega 
naročanja uvedejo pravila, ki so strožja 
od direktiv EU (glej okvir 8 ).
Primer nacionalnih pravil o javnem naročanju, ki so strožja od zahtev  
v direktivah EU
Na Češkem  nacionalna zakonodaja določa 20 % kot zgornjo mejo za povečanje vrednosti naročila zaradi 
nepredvidljivih okoliščin, za razliko od 50 % v direktivi EU. Češka je želela povečati preglednost, nekateri češki 
gospodarski subjekti in naročniki pa menijo, da je to nepotrebna komplikacija.Okvir 8
25 Opažanja
Na področju javnega naročanja 
je vzrok za napako lahko 
goljufija
31 
V skladu z opredelitvijo OECD je javno 
naročanje vladna dejavnost, ki je zara ‑
di svoje zapletenosti, velikosti finanč ‑
nih tokov, ki jih ustvarja, ter tesnega 
sodelovanja med javnim in zasebnim 
sektorjem najbolj izpostavljena potrati, 
goljufijam in korupciji20.
32 
Države članice so zakonsko obvezane, 
da Komisiji vsako četrtletje poročajo 
o vseh nepravilnostih, ki presegajo 
10 000 EUR, in navedejo, pri katerih od 
njih obstaja sum goljufije21. Evropski 
urad za boj proti goljufijam (OLAF) po 
pooblastilu Komisije zbere te infor ‑
macije v svojem sistemu za upravlja ‑
nje nepravilnosti (IMS). Informacije, 
o katerih poročajo države članice, 
vsebujejo vse vrste nepravilnosti, tudi tiste v zvezi z javnim naročanjem. Na 
podlagi teh informacij Komisija pripra ‑
vi letno poročilo o varovanju finančnih 
interesov EU in boju proti goljufijam22.
33 
V obdobju 2007–2013 je bilo na podro ‑
čju kohezijske politike 38 % od prib ‑
ližno 12 000 primerov nepravilnosti, 
o katerih so države članice obvestile 
urad OLAF, povezanih z javnim naro ‑
čanjem. Za 2 % nepravilnosti v zvezi 
z javnim naročanjem je bilo sporoče ‑
no, da so povezane z goljufijami (glej 
sliko 7 ). Nekatere države članice urad 
OLAF obvestijo o zelo majhnem številu 
nepravilnosti, ki jih prištevajo med 
goljufije. Tako na primer Španija in 
Francija med letoma 2007 in 2013 nista 
poročali o nobeni nepravilnosti na 
področju javnega naročanja, ki bi bila 
povezana z goljufijo.Slika 7Nepravilnosti za programsko obdobje 2007–2013, o katerih so države članice  
po pooblastilu Komisije v okviru sistema za upravljanje nepravilnosti poročale  
uradu OLAF
Vir: Urad OLAF.
Nepravilnosti v zvezi
z javnim naročanjem 38 %
od tega povezane z goljuﬁjoDruge nepravilnosti 62 %
od tega povezane z goljuﬁjo20 Spletne strani OECD o boju 
proti korupciji v javnem 
sektorju  Fighting corruption in 
the public sector: integrity in 
procurement   
(www. oecd.org/gov/ethics/
integrityinpublicprocurement.
htm ).
21 Glej člen 28 Uredbe Komisije 
(ES) št. 1828/2006 z dne 
8. decembra 2006 o pravilih za 
izvajanje Uredbe Sveta (ES) 
št. 1083/2006 o splošnih 
določbah o Evropskem skladu 
za regionalni razvoj, 
Evropskem socialnem skladu 
in Kohezijskem skladu ter 
Uredbe (ES) št. 1080/2006 
Evropskega parlamenta in 
Sveta o Evropskem skladu za 
regionalni razvoj.
22 Glej str. 67 delovnega 
dokumenta Komisije SWD 
(2014) 244 final z dne 
17. julija 2014 o statistični oceni 
nepravilnosti z naslovom 
Statistical evaluation of 
irregularities reported for 2013 
Own Resources, Natural 
Resources, Cohesion Policy, 
Pre‑accession and Direct 
expenditure , ki je spremni 
dokument k dokumentu 
Komisije COM(2014) 474 final 
z dne 17. julija 2014 z naslovom 
Zaščita finančnih interesov 
Evropske unije – Boj proti 
goljufijam – Letno poročilo za 
leto 2013.
26 Opažanja
34 
Sodišče o vsakem projektu, za kate ‑
rega sumi, da je povezan z goljufijo, 
obvesti urad OLAF. Sodišče je na 
podlagi svojega dela za pripravo izjave 
o zanesljivosti na področju kohezijske 
politike v obdobju 2009–2013 urad 
OLAF obvestilo o 17 takih projektih, 
od katerih jih je bilo šest s področja 
javnega naročanja. Urad OLAF je uve ‑
del preiskavo za 10 od 17 projektov; 
od tega se jih je pet nanašalo na javno 
naročanje.
Izčrpno analizo napak 
v državah članicah 
preprečuje pomanjkanje 
usklajenih podatkov ...
35 
Sodišče je poskušalo ugotoviti, ali so 
Komisija in države članice opravile 
zanesljivo analizo narave, resnosti in 
vzrokov napak pri javnem naročanju 
na področju kohezije. Redne analize 
vzrokov za nastanek napak pri javnem 
naročanju so potrebne, da bi Komisija 
in države članice lahko uspešno zasno ‑
vale in izvajale ukrepe za popravo in 
preprečevanje teh napak.36 
Podatki o napakah pri javnem naro ‑
čanju v državah članicah so pogosto 
razpršeni po več institucijah, ki si jih 
ne izmenjujejo sistematično z drugi ‑
mi institucijami v državah članicah, 
ki sicer niso neposredno vključene 
v upravljanje ESRR, ESS in KS, so pa še 
vedno pomembne za njihovo izvaja ‑
nje, na primer tiste, ki sodelujejo pri 
zakonodaji o javnem naročanju. To 
povečuje tveganje, da v neki državi 
članici nimajo popolne slike o trendih 
in problemih, ki bi se lahko uporabljala 
kot podlaga za pripravo preventivnih 
ukrepov. Medresorske delovne skupine 
za odpravo tega tveganja so bile usta ‑
novljene v Italiji, na Češkem in v Zdru ‑
ženem kraljestvu (glej odstavek 82).
37 
Anketiranci, ki so odgovorili na anketo 
revizijskih organov, so navedli podob ‑
ne zadeve v zvezi z vrsto in resnostjo 
napak pri javnem naročanju, kot jih 
je Sodišče opredelilo z analizo svojih 
podatkov (glej odstavek 20). Vendar pa 
so države članice v podkrepitev svojih 
mnenj izvedle zelo skromne siste ‑
matične in izčrpne analize napak pri 
javnem naročanju. Čeprav je 60 od 69 
revizijskih organov, ki so se odzvali na 
anketo, izjavilo, da analizirajo napa ‑
ke pri javnem naročanju, jih je le 14 
lahko zagotovilo strukturirane podat ‑
ke o napakah pri javnem naročanju, 
odkritih v zadnjih letih. Polovica med 
njimi jih je bilo iz Italije, drugi pa so bili 
iz Belgije, Latvije, Litve, Nizozemske in 
Španije.
27 Opažanja
38 
Sodišče je v štirih obiskanih državah 
članicah ugotovilo, da:
(a) so organi držav članic, ki izvajajo 
kohezijsko politiko, le redko razi ‑
skali vzroke napak;
(b) je bila samo v Italiji opravljena 
analiza s posebnim poudarkom 
na napakah pri javnem naročanju. 
Nacionalni usklajevalni organ revi ‑
zijskih organov je izvedel analizo 
glavnega vira napak v Italiji, in sicer 
sprememb naročil in dodatnih del.
39 
Zaradi pomanjkanja dovolj podrobnih 
in usklajenih podatkov o naravi in ob ‑
segu napak pri javnem naročanju v dr ‑
žavah članicah ni bilo mogoče izvesti 
izčrpne in zanesljive analize o vzrokih 
na nacionalni ravni in ravni EU.
40 
18 od 28 vrhovnih revizijskih institucij 
držav članic EU je odgovorilo na an ‑
keto Sodišča (glej odstavek 16) o tem, 
ali so po njihovem mnenju postopki 
javnega naročanja, financiranega samo 
z nacionalnimi sredstvi, bolj ali manj 
dovzetni za napake kot postopki javne ‑
ga naročanja, financiranega s sredstvi 
EU, ali pa niso zaznali nobene po ‑
membne razlike. Od teh:
(a) jih je 13 navedlo, da ni pomembne 
razlike v primerjavi s postopki jav ‑
nega naročanja, sofinanciranega 
s sredstvi EU;(b) sta dve navedli, da so postopki 
javnega naročanja, financirane ‑
ga samo z nacionalnimi sredstvi, 
bolj dovzetni za napake kot javno 
naročanje, ki je financirano tudi 
s sredstvi EU;
(c) so tri navedle, da ne morejo odgo ‑
voriti, ker niso primerjale ugotovi ‑
tev o napakah ali niso imele zanes ‑
ljivih podatkov o možnosti napake, 
ker v glavnem revidirajo oddana 
naročila, financirana z nacionalnimi 
sredstvi.
... vendar kaže, da obiskane 
države članice začenjajo bolj 
sistematično zbirati podatke
41 
Od štirih držav članic, obiskanih zaradi 
te revizije:
(a) so tri države članice (Italija, Češka 
in Španija) v zadnjih letih vzposta ‑
vile zbirke podatkov (glej okvir 9 ), 
ki bi lahko omogočale izčrpnejše 
redne analize in tako izboljšale 
razumevanje napak pri javnem 
naročanju, ki bi služilo kot osno ‑
va za zasnovo ustreznih ukrepov 
za reševanje problemov (glej 
odstavek 89);
(b) Združeno kraljestvo še nima take 
zbirke podatkov. Organ upravljanja 
Evropskega sklada za regionalni 
razvoj za Anglijo je predvidel vklju ‑
čitev podrobnih podatkov o na ‑
pakah pri javnem naročanju v svoj 
poslovni informacijski sistem za 
programsko obdobje 2014–2020.
28 Opažanja
Uporaba strukturirane zbirke podatkov o napakah pri javnem naročanju v državah 
članicah
V Italiji  je usklajevalni organ revizijskih organov za ESRR in ESS dopolnil svojo splošno revizijsko zbirko podat ‑
kov s podrobnimi podatki o vrsti vseh napak pri javnem naročanju. Zbirka podatkov vsebuje vse take napake, 
ki so bile odkrite po letu 2010, in prikazuje število odkritih napak z vsemi ustreznimi finančnimi popravki za 
vsako vrsto napake in za vsak revizijski organ. Poleg tega italijansko računsko sodišče uporablja svojo zbirko 
podatkov o nepravilnostih kot orodje za oceno tveganja na področju javnega naročanja.
Na Češkem  revizijski organ od leta 2013 evidentira svoje ugotovitve o javnem naročanju v strukturirani zbirki 
podatkov, ki jo uporablja za izvajanje analiz, in si rezultate izmenjuje z drugimi institucijami.
V Španiji  zbirka podatkov revizijskega organa od prvih let programskega obdobja 2007–2013 vsebuje po ‑
drobnosti o odkritih napakah pri javnem naročanju. Vendar pa se med revizijo ta zbirka še ni uporabljala za 
poglobljeno analizo narave teh napak.Okvir 9
Komisija še ne izvaja izčrpnih 
in sistematičnih analiz napak 
pri javnem naročanju
42 
Sodišče je preučilo, ali Komisija zbira 
podatke in oblikuje zbirke podatkov 
za lažjo analizo napak pri javnem 
naročanju.
43 
GD za notranji trg, industrijo, podje ‑
tništvo ter mala in srednja podjetja 
spremlja ključne kazalnike v zvezi 
z uporabo javnega naročanja v dr ‑
žavah članicah, kot je delež BDP , za 
katerega se uporablja javno naročanje, 
ali nacionalni javni izdatki, porabljeni 
za javno naročanje v skladu s pravili 
EU. Za to spremljanje uporablja zbirko 
podatkov TED (glej odstavek 8).44 
GD za regionalno in mestno politiko 
ter GD za zaposlovanje, socialne zade ‑
ve in vključevanje prejemata informa ‑
cije o napakah pri javnem naročanju 
pri porabi na področju kohezijske poli ‑
tike iz naslednjih štirih glavnih virov:
(a) letnih poročil o kontroli, ki jih revi ‑
zijski organi držav članic predložijo 
Komisiji23. Vendar pa podatki o na ‑
pakah pri javnem naročanju niso 
v obliki, ki bi Komisiji omogočala, 
da bi izvajala izčrpne analize teh 
napak;
(b) revizij, ki jih opravlja Komisija in 
v katerih analizira naravo, resnost 
in vzroke napak pri javnem naro ‑
čanju za projekte, sofinancirane iz 
ESRR/KS in ESS;
(c) dvostranskih srečanj z nacionalni ‑
mi organi, zlasti revizijskimi organi;
(d) revizij, ki jih izvede Sodišče v okvi ‑
ru svojega dela za pripravo letne 
izjave o zanesljivosti.23 Glej Posebno poročilo 
št. 16/2013 z naslovom Ocena 
enotne revizije in zanašanja 
Komisije na delo nacionalnih 
revizijskih organov na 
področju kohezije ( http://eca.
europa.eu ).
29 Opažanja
45 
Doslej je Komisija izvedla eno hori ‑
zontalno analizo, ki se je osredotočala 
na napake pri javnem naročanju, in 
sicer maja 201124. To analizo je izvedel 
GD za regionalno in mestno politiko, 
ki je zanjo uporabil revizije, ki sta jih 
opravila Komisija in Sodišče. Analiza 
prikazuje splošne trende pri odkri ‑
tih napakah za ESRR in KS (ESS ni bil 
vključen v analizo) v obdobju od 2007 
do 2010. Pozneje niti GD za regionalno 
in mestno politiko niti GD za zaposlo ‑
vanje, socialne zadeve in vključevanje 
nista več izvedla take analize.
46 
Komisija sicer ima nekaj podatkov 
o napakah pri javnem naročanju na 
celotnem področju kohezijske politike, 
vendar še ni razvila zanesljive in celovi ‑
te zbirke podatkov o vseh napakah pri 
javnem naročanju. GD za regionalno in 
mestno politiko je imel zbirko po ‑
datkov, ki je vključevala podrobnosti 
o večini revizijskih ugotovitev za ESRR 
in KS, vključno s tistimi za javno naro ‑
čanje, vendar samo za leti 2010 in 2011.
47 
GD za zaposlovanje, socialne zadeve 
in vključevanje meni, da vzpostavitev 
posebne zbirke podatkov o napakah 
pri javnem naročanju za ESS ni smisel ‑
na zaradi razmeroma majhnega vpliva, 
ki ga imajo te napake v okviru tega 
sklada v primerjavi z ESRR in KS (glej 
tudi odstavek 21). Zato ni opravil nobe ‑
ne horizontalne analize in ne načrtuje 
vzpostavitve zbirke podatkov o napa ‑
kah pri javnem naročanju za ESS.48 
Zbirka podatkov o nepravilnostih, 
vključno s tistimi na področju javne ‑
ga naročanja, bi bila zelo koristna za 
Komisijo, da bi dobila uvid v naravo, 
obseg in vzroke napak, tako da bi bili 
lahko njeni ukrepi po potrebi ciljno 
usmerjeni ali prilagojeni. Od leta 2008 
ima urad OLAF zbirko podatkov, ime ‑
novano sistem za upravljanje nepravil ‑
nosti (IMS), v okviru katerega države 
članice uradu OLAF pošiljajo informa ‑
cije o nepravilnostih (glej odstavek 33). 
Vendar pa informacije o napakah pri 
javnem naročanju iz tega sistema ne 
omogočajo smiselne analize narave 
in obsega napak ali vzrokov zanje. 
Komisija pri pripravi svojih poročil za 
leto 2011 za analizo napak pri javnem 
naročanju v državah članicah ni upora ‑
bila IMS. Tudi kasneje za analizo napak 
pri javnem naročanju ni nikoli upo ‑
rabila informacij, ki jih države članice 
zagotavljajo v okviru tega sistema.24 Delovni dokument, ki ga je 
pripravil GD za regionalno 
politiko o glavnih revizijskih 
ugotovitvah v zvezi z uporabo 
pravil o javnem naročanju 
v državah članicah pri 
projektih, sofinanciranih iz 
Evropskega sklada za 
regionalni razvoj in 
Kohezijskega sklada v okviru 
kohezijske politike (CC/2011/08 
EN); dokument ni javno 
dostopen. Rezultati te analize 
so bili ponovno uporabljeni 
v delovnem dokumentu 
Komisije SEC(2011) 1179  
o analizi napak v kohezijski 
politiki za obdobje 2006–2009 
z naslovom Analysis of errors in 
cohesion policy for the years 
2006–2009 – actions taken by 
the Commission and the way 
forward, objavljenem 
5. oktobra 2011.
30 Opažanja
Komisija in države članice 
so začele izvajati ukrepe 
za reševanje problema, 
vendar jih čaka še veliko 
dela
49 
Sodišče si je prizadevalo ugotoviti, ali 
so Komisija in države članice ustrezno 
ukrepale za reševanje problema napak 
pri javnem naročanju na področju 
kohezijske politike. Takšno ukrepa ‑
nje je lahko na splošno preventivno 
(ukrepi, ki naj bi že preprečili napake) 
ali popravno (ukrepi, ki naj bi omejili 
učinek odkritih napak na proračun EU). 
V tem okviru bi bili ustrezni preven ‑
tivni ukrepi lahko zakonodajni ukrepi, 
tj. ukrepi za uvedbo in izvrševanje 
pravnih določb, ali ukrepi, povezani 
z upravljavskimi in kontrolnimi sistemi, 
kot so ukrepi za izboljšanje upravne 
zmogljivosti, ki ne vsebujejo zakono ‑
dajnega elementa.
50 
V tem delu poročila so opredeljeni in, 
kadar je bilo mogoče, ocenjeni ukrepi, 
ki so jih sprejele Komisija in štiri države 
članice, obiskane med revizijo.Ukrepi, ki jih je Komisija 
izvedla od leta 2010, se 
nanašajo na problem kot 
celoto
51 
Sodišče je v svojih poročilih in mnenjih 
že leta 2006 opredelilo specifične pro ‑
bleme v zvezi s spoštovanjem pravil EU 
in nacionalnih pravil o javnem naroča ‑
nju na področju kohezije25. Na podlagi 
svojega dela v predhodnih letih26 je 
Komisija v letih 2010 in 2011 začela 
razvijati posebne ukrepe za reševanje 
problema kot celote.
52 
Na sliki 8  je prikazan razvoj ukrepanja 
Komisije od leta 2010.25 Glej na primer letno poročilo 
Računskega sodišča 
o izvrševanju proračuna za 
proračunsko leto 2006 (UL 
C 273, 15.11.2007), letno 
poročilo Računskega sodišča 
o izvrševanju proračuna za 
proračunsko leto 2009 (UL 
C 303, 9.11.2010) ter odstavek 6 
Mnenja št. 1/2010 – 
Izboljševanje finančnega 
poslovodenja proračuna 
Evropske unije: tveganja in 
izzivi ( http://eca.europa.eu ).
26 Delo, ki ga je Komisija opravila 
v zvezi s problemom napak pri 
javnem naročanju na področju 
kohezije pred letom 2010, je 
vključevalo ad hoc  
popravljalne ukrepe, vključno 
s finančnimi popravki, za 
posamezne države članice ter 
izdajo navodil za države 
članice o uporabi finančnih 
popravkov v zvezi z napakami 
pri javnem naročanju.
31 Opažanja Slika 8
Vir: Evropsko računsko sodišče.20142012/2013
 Veljati začne uredba o evropskih strukturnih in investicijskih skladih za obdobje 2014–2020 s 
predhodno pogojenostjo v zvezi z javnim naročanjem, rok: konec leta 2016.
 Sprejete so nove direktive o javnem naročanju, ki jih je treba prenesti v nacionalno zakonodajo do
18. aprila 2016.
 Direktorji iz GD za regionalno in mestno politiko potrdijo interni akcijski načrt, ki ga je pripravila interna 
delovna skupina.
 Komisija objavi navodila o tem, kako se izogniti napakam pri javnem naročanju.
 GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja usmerja sredstva v majhno število 
držav članic, da bi jim pomagal izboljšati vodenje postopkov javnega naročanja.
 Komisija še naprej izvaja ﬁnančne popravke in ustavitve plačil na področju kohezijske politike.
 Postopna uvedba Arachne, orodja za rudarjenje podatkov, ki ga je razvila Komisija. Predhodna pogojenost za javno naročanje je vključena v sprejeto uredbo o evropskih strukturnih in 
investicijskih skladih za obdobje 2014–2020.
 GD za regionalno in mestno politiko imenuje interno skupino za zagotavljanje podpore za upravno 
zmogljivost državam članicam.
 GD za notranji trg in storitve da pobudo za aktivno usmerjen pristop k sistemom javnega 
naročanja držav članic zaradi dopolnitve postopkov za ugotavljanje kršitev.
 Interna delovna skupina Komisije pripravi načrt, ki ga sestavlja 12 točk z vrsto ukrepov. Komisija še naprej izvaja ﬁnančne popravke in ustavitve plačil na področju kohezijske politike. Sklep Komisije o smernicah za ﬁnančne popravke, ki jih izvede Komisija za izdatke, ki jih ﬁnancira 
Unija v okviru deljenega upravljanja, zaradi nespoštovanja pravil o javnih naročilih.2010/2011
 Komisija začenja pripravljati spremenjene direktive o javnem naročanju. GD za regionalno in mestno politiko pripravi delovni dokument, v katerem so analizirane napake pri 
javnem naročanju v državah članicah za ESRR in KS.
 Komisija še naprej izvaja ﬁnančne popravke in ustavitve plačil na področju kohezijske politike. Predlog ureditve za obdobje 2014–2020, ki ga je pripravila Komisija, vključuje predhodno pogojenost 
v zvezi z javnim naročanjem.Ukrepanje Komisije: glavni razvojni dosežki v zadnjih letih
32 Opažanja
53 
Leta 2010 je Komisija izvedla celovito 
oceno učinka in uspešnosti javnega 
naročanja v EU27 ter javno posvetova ‑
nje28 kot pripravo na predlog novih 
direktiv o javnem naročanju. Sodišče je 
objavilo svoje mnenje29 kot prispevek 
k razpravi o reviziji direktiv (glej tudi 
odstavek 67).
54 
Leta 2011 je Komisija posebej na po ‑
dročju kohezijske politike:
(a) objavila predlog uredbe o evrop ‑
skih strukturnih in investicijskih 
skladih za obdobje 2014–2020, ki je 
med drugim vključeval predhodno 
pogojenost v zvezi z okviri držav 
članic za javno naročanje (glej 
odstavek 62)30;
(b) dokončala delovni dokument, 
v katerem je analizirala napake pri 
javnem naročanju in opredelila 
nekatere ukrepe, ki bi jih bilo mo ‑
goče izvesti (glej odstavek 45). Ta 
dokument ni vseboval akcijskega 
načrta;
(c) več uporabljala finančne popravke 
in ustavitve plačil;
(d) organizirala seminarje za usposab ‑ 
ljanje v štirih državah članicah.Komisija je leta 2013 uvedla 
akcijski načrt za javno 
naročanje
55 
Na začetku leta 2013 je GD za regional ‑
no in mestno politiko imenoval interno 
enoto, opisano kot „strokovni center  – 
upravna zmogljivost“, katere namen 
je bil povečati črpanje sredstev iz 
strukturnih skladov EU z izboljšanjem 
upravne zmogljivosti držav članic. 
Eden od elementov v pristojnosti te 
enote je bilo reševanje problemov 
pri zmogljivosti za uspešno vodenje 
postopkov javnega naročanja.
56 
Približno ob istem času je Komisija 
ustanovila interno strokovno delov ‑
no skupino za izboljšanje javnega 
naročanja v povezavi z upravljanjem 
evropskih strukturnih in investicij ‑
skih skladov, ki se je prvič sestala 
septembra 201331. Poslovodstvo GD 
za regionalno in mestno politiko je ja ‑
nuarja 2014 na eni od svojih rednih sej 
potrdilo akcijski načrt, ki ga je pripravi ‑
la ta skupina in ki je vključeval seznam 
12 nezakonodajnih ukrepov, ki naj bi 
jih izvedla Komisija in so bili namenje ‑
ni izboljšanju upravnih zmogljivosti 
v državah članicah. Načrt je vključeval 
ukrepe, ki jih je že izvajala Komisija, in 
zamisli za nove ukrepe, ki bi jih Komi ‑
sija lahko začela izvajati. V  tabeli 2  so 
navedeni ukrepi in je prikazano stanje 
vsakega ukrepa konec leta 2014.27 Ocenjeni so bili zlasti stroški in 
uspešnost postopkov javnega 
naročanja, vprašanja v zvezi 
s čezmejnim javnim 
naročanjem, dostop malih in 
srednjih podjetij do trgov 
javnega naročanja in strateška 
uporaba javnega naročanja 
v Evropi.
28 Na podlagi dokumenta 
COM(2011) 15 final z dne 
27. januarja 2011 z naslovom 
Zelena knjiga o modernizaciji 
politike EU na področju javnih 
naročil – Za učinkovitejši 
evropski trg javnih naročil.
29 Mnenje št. 4/2011.
30 Dokument Komisije 
COM(2011) 615 final z dne 
6. oktobra 2011 z naslovom 
Predlog uredbe Evropskega 
parlamenta in Sveta o skupnih 
določbah o Evropskem skladu 
za regionalni razvoj, 
Evropskem socialnem skladu, 
Kohezijskem skladu, 
Evropskem kmetijskem skladu 
za razvoj podeželja in 
Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo, ki jih 
zajema splošni strateški okvir, 
o splošnih določbah 
o Evropskem skladu za 
regionalni razvoj, Evropskem 
socialnem skladu in 
Kohezijskem skladu ter 
o razveljavitvi Uredbe (ES) 
št. 1083/2006. Na podlagi tega 
predloga sta Parlament in Svet 
leta 2013 sprejela uredbo 
(Uredba (EU) št. 1303/2013).
31 Strokovne delovne skupine so 
se udeležili uradniki iz treh 
glavnih generalnih 
direktoratov (GD za regionalno 
in mestno politiko, GD za 
zaposlovanje, socialne zadeve 
in vključevanje ter GD za 
notranji trg in storitve) ter EIB, 
GD za kmetijstvo in razvoj 
podeželja ter GD za pomorske 
zadeve in ribištvo, sestanek pa 
je vodil uradnik GD za 
regionalno in mestno politiko, 
običajno vodja enote, 
odgovorne za skupino 
strokovnega centra. Delovna 
skupina se še naprej sestaja in 
se je do časa pisanja tega 
poročila sestala skupaj 
desetkrat.
33 Opažanja Tabela 2Interni akcijski načrt Komisije za javno naročanje, ki so ga potrdili direktorji iz  
GD za regionalno in mestno politiko januarja 2014
Ukrepi Opis Stanje konec leta 2014Kratkoročni1Popis/analiza trenutne uspešnosti držav članic pri krepitvi zmogljivosti, 
vključno z oceno, kaj je delovalo, in primeri dobre prakse.Začet javni postopek za najem strokovnjakov.
2Zbiranje in analiza dokazov in kazalnikov uspešnosti za javno naročanje, ki 
služijo kot vhodni podatki za pogajanja o predhodni pogojenosti.Med pogajanji o predhodni pogojenosti so bile zbrane 
informacije in pripravljena preglednica za ocenjevanje, 
ki kaže, kako države članice izpolnjujejo predhodno 
pogojenost.
3Priprava in razširjanje praktičnih navodil o tem, kako se izogniti pogostim 
napakam.Navodila so pripravljena.
4 Akcijski načrti za posamezne države članice z ugotovljenimi slabostmi.GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in 
srednja podjetja sodeluje s štirimi državami članicami.
5 Usposabljanje/navodila za pripravo in spremljanje akcijskih načrtov. Povezati z ukrepom 1.Srednjeročni6Priprava na nove direktive o javnem naročanju z zagotavljanjem usposablja -
nja za organe upravljanja, vključno z 10 delavnicami o boju proti korupciji. Priložnostne predstavitve GD za notranji trg in storitve 
v državah članicah.
7 Pobuda za preglednost v boju proti korupciji. Pogodba za prvo pilotno fazo je v podpisu.
8Ocena trenutnih praks in potrebe po strokovnem usposabljanju in kvalifika -
cijah upraviteljev skladov za javno naročanje.Interne priprave potekajo.
9Usmerjena podpora posameznim državam članicam za pomoč z učenjem 
skozi prakso, tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem ali drugo strokov -
no podporo.V pilotni fazi, ki se je začela.
10Študija o tem, kako bi lahko javno naročanje uporabili kot strateško orodje, 
npr. elektronski postopek javnega naročanja.Izvajanje se še ni začelo.Dolgoročni11Sistemi obvladovanja kakovosti javnega naročanja (pregled izkušenj in oce -
na možnosti za pripravo vseevropskih standardov za evropske strukturne in 
investicijske sklade).Izvajanje se še ni začelo.
12Vodnik po navodilih z naslovom  Guide to Guidance  (ocena vzrokov za to, da 
nekatera navodila ne izboljšajo uspešnosti).Izvajanje se še ni začelo.
Vir: Evropska komisija, Evropsko računsko sodišče.
34 Opažanja
57 
Akcijski načrt je bil prvi poskus, da 
bi nezakonodajne ukrepe združili 
na usklajen način. Vendar do konca 
leta 2014 osem od 12 ukrepov iz načrta 
še ni bilo v celoti izvedenih, temveč so 
bili v pripravi ali pa se njihovo izvaja ‑
nje sploh še ni začelo. V celoti so bili 
izvedeni trije ukrepi:
(a) zbiranje in analiza dokazov in 
kazalnikov uspešnosti za javno 
naročanje, ki služijo kot vhodni 
podatki za pogajanja o predhodni 
pogojenosti (ukrep 2);
(b) navodila o tem, kako se izogniti 
pogostim napakam pri projektih, 
financiranih iz evropskih struk ‑
turnih in investicijskih skladov 
(ukrep 3), ki so izčrpno gradivo za 
uporabnike;
(c) usposabljanje za boj proti korupciji 
za organe upravljanja v desetih dr ‑
žavah članicah v okviru priprave na 
nove direktive o javnem naročanju 
(ukrep 6).58 
Ustanovitev delovne skupine in akcijski 
načrt dajeta slutiti, da se je usklajeva ‑
nje znotraj Komisije izboljšalo. Toda:
(a) akcijski načrt je potrdila samo ena 
organizacijska enota Komisije (GD 
za regionalno in mestno politiko), 
drugi generalni direktorati, ki so 
vključeni v delovno skupino, pa ne. 
Komisija ga ni objavila, tako da ni 
popolne preglednosti, lastništva in 
odgovornosti za načrt;
(b) delovna skupina je bila ustanov ‑
ljena na strokovni delovni ravni 
v Komisiji.
59 
Ker večina ukrepov še ni bila v celoti 
izvedenih, v tej fazi ni mogoče oceniti 
učinka akcijskega načrta.
60 
Zgornje navedbe kažejo, da so bila 
opredeljena nekatera nezakonodajna 
vprašanja in morebiti doseženi na ‑
predek. Kažejo pa tudi, da Komisija 
v zvezi s to problematiko še ni prevzela 
vodilne vloge pri usklajenem vodenju 
na visoki ravni.
35 Opažanja
Če se nova zakonodaja 
pravilno uporablja, lahko 
pripomore k reševanju 
problema napak pri javnem 
naročanju
Pravna ureditev evropskih 
strukturnih in investicijskih 
skladov za obdobje 2014–2020 
in predhodna pogojenost
61 
Novi pravni okvir za evropske struktur ‑
ne in investicijske sklade za obdobje 
2014–2020 uvaja predhodno pogo ‑
jenost. To so pogoji, ki temeljijo na vnaprej določenih merilih in štejejo za 
potrebne osnovne pogoje za uspešno 
in učinkovito uporabo podpore Unije 
v okviru sporazumov o partnerstvu. 
Sistem javnega naročanja posameznih 
držav članic je eno od področij, za 
katerega veljajo ti pogoji (glej sliko 9 ). 
Države članice so morale izvesti samo ‑
oceno o tem, ali izpolnjujejo pogoje in 
kako jih izpolnjujejo32, ter njen povze ‑
tek vključiti v sporazume o partner ‑
stvu, ki so jih predložile v letu 2014. Če 
bo Komisija menila, da država članica 
do 31. decembra 2016 ni izpolnila 
predpisanih pogojev, bo lahko začasno 
ustavila plačila tej državi33.Slika 9Merila za predhodno pogojenost v zvezi z javnim naročanjem
Ureditve za zagotovitev administrativne 
zmogljivosti za izvajanje in uporabo pravil 
Unije o javnem naročanju Ureditve za usposabljanje in informiranje 
zaposlenih, vključenih v izvajanje evropskih 
strukturnih in investicijskih skladov  Ureditve, ki zagotavljajo pregledne 
postopke oddaje javnih naročil 
Predhodna pogojenost: ureditve za uspešno 
uporabo zakonodaje Unije o javnem 
naročanju na področju evropskih strukturnih 
in investicijskih skladovUreditve za uspešno uporabo pravil Unije
o javnem naročanju z ustreznimi 
mehanizmi
Vir: Priloga XI k Uredbi (EU) št. 1303/2013.32 Člen 2(33), člen 19 in Priloga XI 
Uredbe (EU) št. 1303/2013 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 17. decembra 2013 
o skupnih določbah 
o Evropskem skladu za 
regionalni razvoj, Evropskem 
socialnem skladu, Kohezijskem 
skladu, Evropskem kmetijskem 
skladu za razvoj podeželja in 
Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo, 
o splošnih določbah 
o Evropskem skladu za 
regionalni razvoj, Evropskem 
socialnem skladu, Kohezijskem 
skladu in Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo ter 
o razveljavitvi Uredbe Sveta 
(ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 
20.12.2013, str. 320).
33 Člen 19 Uredbe (EU) 
št. 1303/2013.
36 Opažanja
62 
Po mnenju Komisije bi lahko uvedba 
predhodne pogojenosti zmanjšala 
napake in izboljšala javno naročanje, 
ker je spodbuda za države članice za 
vzpostavitev trdnega pravnega in 
upravnega okvira za javno naročanje. 
Toda uspešnost tega potencialno 
močnega orodja je odvisna od tega, 
ali bodo države članice do konca 
leta 2016 izpolnile pogoje in ali bo 
Komisija v nasprotnem primeru ugoto ‑
vila in ocenila njihovo neizpolnitev ter 
začasno ustavila plačila.
63 
Komisija bo pri razmisleku o tem, ali 
naj začasno ustavi izplačila državam 
članicam, v državah članicah morda 
naletela na nasprotje med dvema 
ciljema: med ciljem izboljšanja siste ‑
ma javnega naročanja na eni strani in 
ciljem spodbujanja črpanja sredstev EU 
na drugi strani34.
64 
V začetku leta 2015 1235 od 28 držav 
članic še ni izpolnilo pogojev za javno 
naročanje. Mednje spadata tudi dve 
od štirih držav članic, obiskanih za to 
revizijo – Italija in Češka –, ki sta obe 
pripravili akcijske načrte.65 
Uvedba predhodne pogojenosti 
v zvezi z javnim naročanjem je olaj ‑
šala prizadevanja GD za notranji trg, 
industrijo, podjetništvo ter mala in 
srednja podjetja za sodelovanje z dr ‑
žavami članicami, ki imajo posebne 
probleme pri javnem naročanju, ker 
se države članice zavedajo potrebe po 
izpolnitvi predhodne pogojenosti in 
so bile pripravljene sprejeti podporo 
tega generalnega direktorata. GD za 
notranji trg, industrijo, podjetništvo 
ter mala in srednja podjetja je izbral 
države članice (štiri36 v času revizije) na 
podlagi ciljno usmerjenega pristopa, ki 
temelji na tveganjih in vrsti meril, ter 
ob upoštevanju kadrovskih virov Komi ‑
sije (glej okvir 10 ). Komisija je navedla, 
da države članice, ki še niso izpolnile 
predhodne pogojenosti, do konca 
leta 2016 dajejo prednost uspešnemu 
izvajanju sprejetih akcijskih načrtov in 
ne popravljalnim ukrepom in more ‑
bitnim postopkom za ugotavljanje 
kršitev.
66 
GD za notranji trg, industrijo, podjet ‑ 
ništvo ter mala in srednja podjetja nato 
zagotovi podporo z vrsto ukrepov, na 
primer delovnimi skupinami za pripra ‑
vo celovite strategije javnega naroča ‑
nja. Zaradi morebitnega prej omenje ‑
nega nasprotja je pomembno, da se ti 
ukrepi, ki jih izvajajo različni oddelki 
Komisije, usklajujejo (odstavek 63).34 Sodišče je že prej poudarilo to 
nasprotje. Glej odstavek 5.23 
letnega poročila Sodišča za 
leto 2011 (UL C 344,12.11.2012) 
in odstavek 5(a) na str. 54 
panoramskega pregleda 
Sodišča z naslovom Kako 
najbolje porabiti sredstva EU: 
panoramski pregled tveganj 
za finančno upravljanje 
proračuna EU, objavljenega 
25. novembra 2014 ( http://eca.
europa.eu ).
35 Bolgarija, Češka, Grčija, 
Hrvaška, Italija, Latvija, 
Madžarska, Malta, Poljska, 
Romunija, Slovenija in 
Slovaška.
36 Bolgarija, Grčija, Italija in 
Romunija.
37 Opažanja
Nove direktive o javnem 
naročanju je treba začeti 
izvajati pred aprilom 2016
67 
Novi zakonodajni sveženj je bil ob ‑
javljen 28. marca 2014 in obsega tri 
direktive: direktivi 2014/24/EU37 in  
2014/25/EU38, ki razveljavljata ali 
spreminjata prejšnji direktivi, ter Di ‑
rektivo 2014/23/EU39, ki uvaja izčrpna 
pravila za koncesije. Rok za izvajanje za 
države članice je – razen izjemoma – 
18. april 2016. Vendar se direktive že 
lahko uporabljajo za razlago določb.68 
Namen novih direktiv o javnem naro ‑
čanju je zagotoviti uspešno delovanje 
notranjega trga ter z javnim naroča ‑
njem povečati učinkovitost javne pora ‑
be, olajšati udeležbo malih in srednjih 
podjetij ter omogočiti boljšo podporo 
skupnim družbenim ciljem.Merila GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja, na 
podlagi katerih izbira države članice
 οVisoka stopnja napak pri javnem naročanju v okviru odhodkov skladov EU.
 οNeizpolnjevanje predhodne pogojenosti za javno naročanje.
 οSistemske neučinkovitosti pri javnem naročanju.
 οPritožbe o domnevnih kršitvah zakonodaje EU, ki jih je prejela Komisija.
 οPostopki ugotavljanja kršitev ali procesi v fazi pred ugotavljanjem kršitev.
 οŠtevilo pravdnih sporov.
 οPripravljenost držav članic na vzpostavitev partnerstva s Komisijo.Okvir 10
37 Direktiva 2014/24/EU 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 26. februarja 2014 
o javnem naročanju in 
razveljavitvi Direktive 
2004/18/ES (UL L 94, 28.3.2014, 
str. 65).
38 Direktiva 2014/25/EU 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 26. februarja 2014 
o javnem naročanju 
naročnikov, ki opravljajo 
dejavnosti v vodnem, 
energetskem in prometnem 
sektorju ter sektorju poštnih 
storitev ter o razveljavitvi 
Direktive 2004/17/ES (UL L 94, 
28.3.2014, str. 243).
39 Direktiva 2014/23/EU 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 26. februarja 2014 
o podeljevanju koncesijskih 
pogodb (UL L 94, 28.3.2014, 
str. 1).
38 Opažanja
69 
Po izjavah Komisije naj bi zlasti nove 
zahteve za države članice v zvezi 
s spremljanjem in poročanjem Komi ‑
siji pomagale zmanjšati napake, ki so 
posledica nepravilne uporabe pravil 
o javnem naročanju40. S kodifikacijo 
obstoječe sodne prakse nove direktive 
o javnem naročanju zagotavljajo več 
pravne varnosti in boljšo dostopnost 
javnega naročanja za izvajalce. Tako 
lahko pomagajo preprečevati nekatere napake, na primer napake v zvezi 
z uporabo izkušenj in kvalifikacij oseb ‑ 
ja kot merila za oddajo naročila ter 
v zvezi z opredelitvijo nasprotja intere ‑
sov. Tudi spremembe pravnega okvira 
lahko v nekaterih primerih povzročijo 
nove vrste napak. Analiza nekaterih 
sprememb pri javnih naročilih gradenj 
in storitev ter možnost, ki jo prinašajo 
za reševanje problema napak pri jav ‑
nem naročanju na področju kohezijske 
politike, je prikazana v  o k vi ru 1141.
Analiza nekaterih sprememb, ki so bile uvedene z novo direktivo o javnem 
naročanju gradenj in storitev
Uvedba novega postopka, tj. partnerstva za inovacije, poleg obstoječega konkurenčnega postopka s poga ‑
janji (glej okvir 1 ). Novi pristop, ki naročnikom omogoča več prožnosti, bi lahko privedel do zmanjšanja števila 
postopkovnih napak v primerjavi s primeri, v katerih odprti postopki in postopki s predhodnim ugotavljanjem 
sposobnosti niso bili ustrezni. Vendar pa bi lahko uporaba in revizija načel preglednosti, nediskriminacije in 
enake obravnave postala težja.
Možnost uporabe socialnih in okoljskih vidikov kot meril za oddajo.  Organi v državah članicah, obiskanih 
zaradi te revizije, so izrazili pomisleke v zvezi s tveganjem, da bi z novo zakonodajo prišlo do nekaterih novih 
elementov zapletenosti zaradi možnosti vključitve meril za oddajo in pogojev za izvedbo naročila, povezanih 
s socialnimi in okoljskimi zadevami. Javno naročanje na podlagi teh vidikov bi bilo lahko pri zagotavljanju pre ‑
glednega in nediskriminatornega procesa za naročnike problematično. Morda bo trajalo nekaj časa, da bodo 
pridobljene izkušnje pri iskanju zakonitih in ustreznih meril za oddajo naročil ter pogojev za njihovo izvedbo 
v okviru sistemov v državah članicah.
Nov sklop pravnih instrumentov za spremembe naročil.  Uvedena je večja prožnost, ki v posebnih okolišči ‑
nah omogoča spremembe naročil, ne da bi bil potreben nov postopek javnega naročanja. Verjetno se bo šte ‑
vilo napak, povezanih s spremembami naročil, zmanjšalo. Vendar pa te spremembe ne bodo odpravile napak 
zaradi slabe priprave projektov, zaradi česar bodo potrebne spremembe v poznejših fazah.
Natančna opredelitev najvišje vrednosti referenčnih del.  Ker se razen v ustrezno utemeljenih primerih ne 
sme zahtevati, da bi najnižji letni promet ponudnika znašal več kot dvakratna ocenjena vrednost naročila, 
bodo naročniki morda naredili manj napak v obliki nezakonitih pogojev za sodelovanje.
Uvedba novega režima za nekatere storitve, kot so zdravstvene, izobraževalne in socialne storitve , ka‑
dar vrednost naročila presega 750 000 EUR. Države članice bodo lahko v okviru tega režima prosto določale 
nacionalna pravila pod pogojem, da bodo skladna s splošnimi načeli Pogodbe o EU in določbami direktive, 
zlasti tistimi v zvezi s preglednostjo. Lahko bi se povečalo število napak v zvezi s storitvami izobraževanja in 
usposabljanja, sofinanciranimi iz ESS, kar bo odvisno od pravil, ki jih bodo določile države članice, in njihove 
zapletenosti.Okvir 1140 Sporočilo za javnost Evropske 
komisije ( http://europa.eu/
rapid/
press‑release_MEMO ‑14‑
20_fr.htm?locale=fr ).
41 Mnenje Sodišča št. 4/2011.
39 Opažanja
70 
Samo 40 % revizijskih organov, ki so 
odgovorili na anketo, je menilo, da 
bi nove direktive lahko prispevale 
k zmanjšanju napak, zlasti napak v zve ‑
zi z izbiro postopka javnega naročanja, 
objavo razpisa za zbiranje ponudb, 
opredelitvijo pogojev za sodelovanje 
ali ocenjevanjem ponudb (glej analizo 
napak v odstavku 22).
71 
GD za notranji trg, industrijo, podjet ‑ 
ništvo ter mala in srednja podjetja že 
izvaja svetovanje v zvezi z načinom 
prenosa novih direktiv v nacionalno 
zakonodajo, in sicer v glavnem z ude ‑
ležbo na srečanjih, pa tudi z organiza ‑
cijo posebnih tematskih sestankov za 
nacionalne strokovnjake.
72 
Na splošno bodo učinki teh zadev iz 
novega zakonodajnega svežnja v zvezi 
z zmanjšanjem števila nepravilnosti 
odvisni od tega, kako se bodo ti ele ‑
menti izvajali v državah članicah.
Nove obveznosti poročanja
73 
Nove direktive uvajajo nove zahteve za 
spremljanje in poročanje, ki vključujejo 
tudi v nadaljevanju navedeni zahtevi42.(a) Vse države članice morajo Ko ‑
misiji prvič aprila 2017 in nato 
vsaka tri leta43 predložiti poročilo 
o spremljanju:
(i)  z informacijami o najpogo ‑
stejših razlogih za napačno 
uporabo ali pravno nejasnost 
ter
(ii) z informacijami o prepreče ‑
vanju, odkrivanju in ustrezni 
prijavi primerov goljufije, ko ‑
rupcije, nasprotja interesov in 
podobnih resnih nepravilnosti 
pri javnem naročanju.
(b) Komisija na podlagi poročil držav 
članic izdaja redna poročila 
o izvajanju in najboljših praksah 
v zvezi z nacionalnimi politikami 
na področju javnega naročanja na 
notranjem trgu.
74 
Ob ustreznem izvajanju teh novih 
zahtev za spremljanje in poročanje 
držav članic bi bilo mogoče Komisiji 
zagotoviti veliko boljše informacije 
o izvajanju pravil EU o javnem naroča ‑
nju v praksi.42 Členi 83 do 85 
Direktive 2014/24/EU.
43 Prvo poročilo je treba 
predložiti do aprila 2017.
40 Opažanja
Države članice se 
osredotočajo na preglede na 
prvi stopnji in so šele pred 
kratkim začele preventivno 
ukrepati
Popravljalni ukrepi držav članic 
in/ali Komisije
75 
Napake pri javnem naročanju na ravni 
upravičencev bi organi držav članic 
lahko odkrili in popravili ter tudi morali 
odkriti in popraviti, preden pošljejo 
zahtevke za plačilo Komisiji. To so tako 
imenovani pregledi na prvi stopnji, ki 
vključujejo:
(a) preverjanja zahtevkov za plačila 
upravičencev, ki jih opravijo organi 
upravljanja držav članic, ter
(b) preglede, ki jih opravijo organi 
za potrjevanje držav članic in ki 
vključujejo preglede podatkov, ki 
jih sporočijo organi upravljanja.
76 
Kot sta Sodišče44 in Komisija že ugo ‑
tovila med svojimi revizijami, pregledi 
držav članic na prvi stopnji še niso 
dovolj uspešni. Posledica tega je, da 
države članice Komisiji za povračilo 
iz proračuna EU predložijo stroške 
za projekte, pri katerih je prišlo do 
napak pri javnem naročanju (glej 
odstavek 76).77 
Če Komisija odkrije napake pri javnem 
naročanju po predložitvi zahtevka za 
plačilo, lahko:
(a) naloži finančne popravke za posa ‑
mezne projekte ali
(b) naloži pavšalni popravek na ravni 
operativnega programa (ali ene ali 
več prednostnih osi), kadar meni, 
da ni mogoče preveriti vseh zadev ‑
nih naročil.
78 
Zaradi zagotavljanja doslednega 
pristopa za te finančne popravke je Ko ‑
misija pripravila smernice, ki določajo 
višino finančnih popravkov, ki se upo ‑
rabijo v primeru nespoštovanja pravil 
o javnem naročanju45. Od leta 2013 je 
to kodificirano kot sklep Komisije in 
zato zavezujoče za vse službe Komisije, 
pristojne za deljeno upravljanje.
79 
Kadar Komisija meni, da so upravljavski 
in kontrolni sistemi držav članic slabi, 
prekine plačevanje, da bi zagotovila, 
da bodo države članice sprejele zahte ‑
vane popravljalne ukrepe za izboljša ‑
nje teh sistemov. Med prekinitvijo se 
ne izplača nobeno plačilo iz proračuna 
EU za ta operativni program. Uprav ‑
ljavski in kontrolni sistemi za javno 
naročanje lahko spadajo pod ta ukrep 
(glej primera v  okviru 12  in okviru 13 ).44 Letni poročili Sodišča 
o izvrševanju proračuna za 
proračunski leti 2012 in 2013.
45 Smernice COCOF 07/0037/03 
z dne 29. novembra 2007 za 
določanje finančnih 
popravkov pri izdatkih, ki jih 
sofinancirajo strukturni skladi 
in Kohezijski sklad, v primerih 
neupoštevanja pravil o javnih 
naročilih; Sklep Komisije 
C (2013) 9527 final z dne 
19. decembra 2013 
o opredelitvi in odobritvi 
smernic za določanje 
finančnih popravkov pri 
izdatkih, financiranih s strani 
Unije v okviru deljenega 
upravljanja, ki jih izvede 
Komisija zaradi neskladnosti 
s pravili o javnih naročilih.
41 Opažanja
80 
Odvračilni učinek finančnih poprav ‑
kov – razen tistih, ki so naloženi s skle ‑
pom Komisije – bi lahko bil v obdobju 
do zaključka programskega obdobja 
2007–2013 leta 2017 omejen, ker so 
države članice v skladu z uredbami 
upravičene nadomestiti odhodke, 
za katere so bili uvedeni popravki, 
z drugimi upravičenimi odhodki. Tako 
so se v resnici skupna sredstva, ki so jih 
prejele države članice, le redko zmanj ‑
šala. Za obdobje od 2014 do 2020 so se 
pravila spremenila. Države članice lah ‑
ko izgubijo sredstva, če se naknadno 
ugotovi, da so na odhodke, ki so jih or ‑
gan upravljanja, organ za potrjevanje 
in revizijski organ prijavili kot zakonite 
in pravilne, vplivale napake46.Preventivno ukrepanje 
v državah članicah se je začelo, 
vendar šele pred kratkim
81 
V štirih državah članicah, obiskanih 
zaradi te revizije, se je večina preven ‑
tivnih ukrepov začela izvajati šele proti 
koncu programskega obdobja 2007–
2013, in sicer predvsem v letih 2013 in 
2014.Primer ustavitve plačil
Revizija, ki jo je leta 2011 izvedel revizijski organ v  Španiji , je pokazala, da postopki oddaje naročil, ki jih izvaja 
upravitelj letališč in heliportov, niso bili v skladu s pravili o javnem naročanju. Komisija je zato ustavila plačila 
v zvezi s projekti, ki jih vodi ta organizacija. Leta 2014 je revizijski organ v Španiji na podlagi revizije uspešnega 
izvajanja izboljšanih postopkov potrdil, da so se postopki javnega naročanja v tej organizaciji izboljšali in da 
so se uspešno uporabljali, zato je Komisija spet začela z izplačili. Pavšalni finančni popravek je bil uporabljen 
za vse odhodke te organizacije, ki so v tem obdobju šteli za problematične.
Primer akcijskega načrta
Na Češkem  je bil zaradi resnih pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih na zahtevo Komisije 
pripravljen akcijski načrt in uvedene izboljšave. Na primer, sistemi so bili posodobljeni, tako da odhodki, ki so 
po mnenju revizijskega organa ali Komisije ali Sodišča nepravilni zaradi napak pri javnem naročanju, niso več 
avtomatsko predloženi Komisiji v plačilo.Okvir 12 Okvir 13
46 Glej člen 143 Uredbe (EU) 
št. 1303/2013.
42 Opažanja
82 
V treh državah članicah  – Združeno 
kraljestvo, Italija in Češka – so bile pred 
kratkim ustanovljene medresorske de ‑
lovne skupine za vprašanja javnega na ‑
ročanja na področju kohezijske politike. 
Te delovne skupine združujejo organe 
upravljanja, revizijske organe, izvajalske organe ter pravne ali druge službe, ki se 
ukvarjajo z javnim naročanjem. Ko ‑ 
ristne so za izmenjavo izkušenj, dose ‑
ganje večje doslednosti pri obravnavi 
javnega naročanja in opredeljevanje 
ustreznih ukrepov. V  okviru 14  so prika ‑
zane podrobnosti mreže, vzpostavljene 
v Združenem kraljestvu.
Primer medresorske delovne skupine, ki se ukvarja z javnim naročanjem, v eni od 
držav članic
Organ upravljanja za Anglijo Evropskega sklada za regionalni razvoj je v  Združenem kraljestvu  leta 2013 
vzpostavil interno mrežo, ki obravnava nepravilnosti pri javnem naročanju in vprašanja s tega področja. Mreža 
vključuje pravnike organa upravljanja, uradnike, odgovorne za izvajanje programa, posredniško telo in revizij ‑
ski organ, ki ima svetovalno vlogo.
Mreža:
 οpregleduje in ponovno izdaja nacionalne zahteve za javno naročanje in navodila zanje;
 οima redne video konference zaradi razprav o študijah primera, navodilih itd.;
 οizvaja preglede sistemov, revizije projektov in druge preglede v zvezi z javnim naročanjem.Okvir 14
Orodja IT lahko pomagajo 
reševati probleme pri javnem 
naročanju, vendar jih bo 
treba v celoti uporabljati
83 
Transformacijski potencial informacij ‑
ske tehnologije lahko pomaga prepre ‑
čevati in odkrivati napake pri javnem 
naročanju. Komisija in države članice 
razvijajo rešitve IT, kot so:(a) elektronsko javno naročanje;
(b) zbiranje podatkov in vzpostavlja ‑
nje zbirk podatkov za lažjo analizo 
napak ter
(c) orodja za rudarjenje podatkov za ‑
radi prepoznavanja vzorcev goljufij 
in nepravilnosti.
43 Opažanja
Elektronska javna naročila
84 
V tem okviru elektronsko javno naro ‑
čanje pomeni uporabo elektronskih 
komunikacij in obdelovanja transakcij 
v organizacijah javnega sektorja pri 
nabavi blaga in storitev ter naročanju 
javnih gradenj47. Elektronsko javno na ‑
ročanje vključuje uvedbo elektronskih 
postopkov v podporo različnim fazam 
procesa javnega naročanja: objavljanju 
obvestil o javnih naročilih, zagotavlja ‑
nju razpisne dokumentacije, predlo ‑
žitvi ponudb, ocenjevanju, oddaji48, 
naročanju, izdajanju računov in plači ‑
lom49. Po oceni Komisije je leta 2014 
približno 10 % javnega naročanja v EU 
potekalo elektronsko50.
85 
Elektronsko javno naročanje lahko:
(a) z razširitvijo dostopnosti javnega 
naročanja  – tudi za mala in srednja 
podjetja  – na enotnem trgu pove ‑
ča konkurenčnost in privede do 
boljšega razmerja med kakovostjo 
in ceno;(b) z razširitvijo dostopnosti javnega 
naročanja in avtomatizacijo ključ ‑
nih postopkov izboljša učinkovi ‑
tost vodenja postopkov javnega 
naročanja, kar bi lahko privedlo do 
prihrankov pri stroških za ponudni ‑
ke in naročnike;
(c) pomaga pri odkrivanju in prepre ‑
čevanju nepravilnosti, korupcije in 
goljufij51.
86 
V okviru 15  so prikazane informacije 
o uporabi elektronskega javnega na ‑
ročanja v državah članicah, obiskanih 
zaradi revizije.
87 
Komisija, ki je podprla več pilotnih 
projektov na področju elektronskega 
javnega naročanja, je v svoj akcijski 
načrt za leto 2013 vključila ukrep za 
povečanje uporabe elektronskega jav ‑
nega naročanja (glej tabelo 2 ), ki pa se 
v času revizije še ni začel izvajati.
Primeri uporabe elektronskega javnega naročanja
 οV Italiji  sistem vključuje virtualni katalog s proizvodi, ki jih vnašajo registrirane družbe.
 οNa Češkem  razvijajo zbirko podatkov o stroških na enoto kot referenčno merilo za ponudnike, da bi pove ‑
čali preglednost in pošteno določanje cen.
 οV Španiji  lahko ponudbe v nekaterih primerih oddajo v elektronski obliki.Okvir 1547 COM(2010) 571 final z dne 
18. oktobra 2010 z naslovom 
Zelena knjiga o razširitvi 
uporabe e‑javnih naročil v EU.
48 V skladu novimi direktivami 
o javnem naročanju obvezna 
uporaba elektronskih 
komunikacijskih sredstev ne bi 
smela veljati za nobene 
elemente procesa javnega 
naročanja po oddaji javnega 
naročila niti za interno 
komuniciranje naročnika.
49 Direktivi 2014/24/EU in 
2014/25/EU od držav članic 
zahtevata, naj zagotovijo, da 
vsa sporočila in izmenjava 
informacij iz teh direktiv 
potekajo na elektronski način. 
To vključuje objavo obvestil, 
dostopnost razpisne 
dokumentacije in elektronsko 
predložitev ponudb. Te 
zahteve naj bi začele veljati 
med letoma 2016 in 2018.
50 Delovni dokument Komisije 
SWD (2014) 262 final z dne 
1. avgusta 2014 z naslovom 
Annual Public Procurement 
Implementation Review 2013.
51 Glej npr. študijo o ugotavljanju 
in zmanjševanju korupcije pri 
javnem naročanju v EU 
z naslovom Identifying and 
reducing corruption in public 
procurement in the EU , ki sta jo 
za Evropsko komisijo (OLAF) 
pripravili družbi PwC in Ecorys 
s podporo Univerze 
v Utrechtu, 30. junij 2013 
(http://ec.europa.eu/
anti_fraud/documents/
anti‑fraud‑policy/
research‑and‑studies/
identifying_reducing_
corruption_in_public_
procurement_en.pdf ).
44 Opažanja
88 
Med revizijo je bil opravljen obisk 
zaradi pregleda obstoječega sistema 
elektronskega javnega naročanja tudi 
na Cipru (glej okvir 16 ).
Elektronsko javno naročanje na Cipru
Na Cipru  je elektronsko javno naročanje, ki je bilo uvedeno leta 2010, spletno orodje, ki se vse bolj uporablja 
v javni upravi. Do konca leta 2014 se je od približno 700 naročnikov 501 naročnik prijavil kot uporabnik elek ‑
tronskega javnega naročanja. Nekatere elemente lahko naročniki in gospodarski subjekti uporabljajo po izbiri. 
Večina naročnikov uporablja sistem za objavo obvestil o javnih naročilih. 21 % naročnikov, ki so se prijavili do 
konca leta 2014, so tuje družbe. Leta 2014 je bila ustanovljena dvojezična služba za pomoč, dostopna vsem 
uporabnikom sistema. V skladu s strategijo elektronskega javnega naročanja ciprskih organov se pričaku ‑
je, da se bo sistem začel izvajati v celoti do 30. junija 2016. Zagotovljeno bo usposabljanje, ki se bo začelo 
marca 2015.Okvir 16
Informacijska tehnologija se je 
za zbirke podatkov o napakah 
pri javnem naročanju začela 
uporabljati šele pred kratkim
89 
Kot je opisano zgoraj, so za popolno 
razumevanje trendov pri problemih 
javnega naročanja potrebni izčrpni po ‑
datki v obliki, ki omogoča njihovo ana ‑
lizo. Države članice so začele šele pred 
kratkim uporabljati obstoječe ali nove 
zbirke podatkov za analizo napak pri 
javnem naročanju (glej odstavek 41), 
Komisija pa šele mora razviti zbirko 
nepravilnosti, vključno s tistimi pri 
javnem naročanju.Orodja za rudarjenje 
podatkov – primer orodja 
za opozarjanje na goljufije 
Arachne
90 
Leta 2009 je Komisija začela razvija ‑
ti informacijsko podprto orodje za 
opozarjanje na goljufije, imenovano 
Arachne. Uporabljati se je začelo 
leta 2013. Njegov lastnik in upravljavec 
je Komisija.
91 
Zasnovano je bilo za shranjevanje 
ključnih podatkov o projektih, ki se 
financirajo v okviru ESRR, KS in ESS, na 
primer o podjetjih in projektih, tako 
da je mogoče analizirati odnose in po ‑
vezave med različnimi gospodarskimi 
akterji, ki sodelujejo pri teh projektih. 
To spletno orodje vsebuje tudi pove ‑
zave do drugih zunanjih javnih zbirk 
podatkov. Uporabniki orodja prejmejo 
kazalnike morebitnega tveganja golju ‑
fije v zvezi z nekaterimi podjetji.
45 Opažanja
92 
Komisija je pozvala organe upravljanja 
in revizijske organe v vseh 28 državah 
članicah, naj vnesejo svoje podatke in 
uporabljajo to orodje. Njegova upora ‑
ba je brezplačna.
93 
Februarja 2015 je 17 od 28 držav članic 
orodje že uporabljalo ali izjavilo, da 
ga nameravajo uporabljati (glej tudi 
sliko 10 ).94 
Toda tak sistem lahko pravilno deluje 
samo, če dovolj veliko število organov 
držav članic vnaša izčrpne in kakovost ‑ 
ne podatke. Do konca leta 2014 je 
takšne podatke za vsaj en operativni 
program zagotovilo 14 držav članic. Da 
bi orodje delovalo kot uspešen sistem 
za opozarjanje na goljufije za vso EU, 
bi morale podatke zagotoviti tudi dru ‑
ge države članice.Slika 10Arachne: status izvajanja v državah članicah februarja 2015
Regionalna politika in 
politika zaposlovanjaena ne uporablja Arachne (DE)(EE, IE, LT, LU, FI, UK)(NL, AT, SI, SE)štiri pripravljajo/dokončujejo svojo 
dokumentacijo (ES, FR, CY, MT)*tri bodo kmalu dobile Arachne  (DK, HU, SK)
  šest jih še ni bilo obiskanih štiri so v fazi razmisleka  * Vsaj en program. (BE, BG, CZ, GR, IT, LV, HR, PL, PT, RO)*deset jih uporablja Arachne  Trenutno je vključenih 17 držav članic:Arachne –  Položaj v državah članicah 
Vir: Evropska komisija.
46
 Zaključki in priporočila
95 
Politika EU na področju javnega naro ‑
čanja je ključni instrument za vzpo ‑
stavitev enotnega trga in doseganje 
pametne, trajnostne in vključujoče 
rasti v skladu s strategijo Evropa 2020 
ob hkratnem zagotavljanju najučinko ‑
vitejše porabe javnih sredstev.
96 
V obdobju 2009–2013 so napake 
v zvezi z javnim naročanjem veliko 
prispevale k skupni stopnji napake, 
ki jo je Sodišče ocenilo za to podro ‑
čje, predvsem k stopnjama napake 
za Evropski sklad za regionalni razvoj 
in Kohezijski sklad. Resne napake so 
privedle do pomanjkanja ali popolne 
odsotnosti poštene konkurence in/ali 
oddaje naročil ponudnikom, ki niso 
predložili najboljše ponudbe.
97 
Obstaja več vzrokov za napake. Kot se 
zdi, je eden od problemov zapletenost 
pravnega in upravnega okvira, vključ ‑
no z velikim obsegom zakonodaje 
in/ali smernic in težavnostjo njihove 
uporabe v praksi. Do napak prihaja 
zaradi pomanjkanja upravnih zmo ‑
gljivosti v zvezi s poznavanjem pravil 
in strokovnim znanjem o posameznih 
naročenih gradnjah ali storitvah. 
Problem je tudi, da naročniki projekte 
pomanjkljivo načrtujejo in da prihaja 
do administrativnih napak.98 
V tem poročilu je ocenjeno, ali Komisija 
in države članice ustrezno in uspešno 
ukrepajo za reševanje problema napak 
pri javnem naročanju na področju 
kohezijske politike. Sodišče je ugotovi ‑
lo, da so Komisija in države članice pro ‑
blem začele reševati, vendar jih čaka 
še veliko dela v zvezi z analiziranjem 
problema in izvajanjem ukrepov.
Sistematična analiza napak pri 
javnem naročanju, ki jo izvajajo 
Komisija in države članice, je 
zelo skromna
99 
Izčrpno analizo na ravni držav članic 
in Komisije preprečuje pomanjkanje 
usklajenih podatkov, vendar kaže, da 
štiri države članice, obiskane za to 
revizijo, začenjajo sistematično zbirati 
podatke o napakah pri javnem naroča ‑
nju ali to načrtujejo (glej odstavek 41). 
Vendar je analiza napak še vedno skro ‑
mna (glej odstavke 35 do 39). Komisija 
še ni pripravila zanesljive in celovite 
zbirke podatkov o vseh nepravilnostih, 
vključno s tistimi pri javnem naročanju. 
Izvedla je eno analizo napak pri jav ‑
nem naročanju za ESRR in KS, in sicer 
leta 2011 (glej odstavek 45).
47 Zaključki in priporočila
Priporočilo 1
(a) Komisija naj razvije zbirko podat ‑
kov o nepravilnostih, ki bo lahko 
služila kot osnova za smiselno ana ‑
lizo napak pri javnem naročanju. 
Na podlagi ustreznih podatkov iz 
svoje zbirke podatkov in podatkov, 
ki jih posredujejo države članice, 
naj pripravi izčrpno analizo pogo ‑
stosti in resnosti napak pri javnem 
naročanju na področju kohezijske 
politike ter vzrokov zanje. Svojo 
analizo naj objavi v okviru poročila 
o javnih naročilih, zahtevanega 
z novimi direktivami.
(b) Pristojni organi v državah članicah 
naj zasnujejo in analizirajo svoje 
zbirke podatkov o nepravilnostih 
na področju kohezijske politike, 
vključno s tistimi pri javnem na ‑
ročanju, ter sodelujejo s Komisijo 
zaradi zagotavljanja teh podatkov 
v obliki in ob času, ki bi olajšala 
delo Komisije.
Komisija in države članice 
so začele izvajati ukrepe za 
reševanje problema, vendar jih 
čaka še veliko dela
100  
Čeprav izčrpna analiza problema ne 
obstaja, so Komisija in države članice 
začele izvajati ukrepe za njegovo reše ‑
vanje. Komisija je z zakonodajnimi in 
nezakonodajnimi ukrepi, ki jih je izved ‑
la od leta 2010, začela reševati problem 
kot celoto. Leta 2014 je bil sprejet nov sveženj zakonodaje o javnem naroča ‑
nju, ki ga morajo države članice začeti 
izvajati do aprila 2016 (glej odstavke 67 
do 74) in ki uvaja nove zahteve za po ‑
ročanje za Komisijo in države članice. 
Na splošno bodo učinki novega zako ‑
nodajnega svežnja glede zmanjšanja 
števila nepravilnosti odvisni od tega, 
kako se bo izvajal v državah članicah. 
Nov pravni okvir za evropske struktur ‑
ne in investicijske sklade za obdobje 
2014–2020 uvaja predhodno pogoje ‑
nost v zvezi s sistemi javnega naroča ‑
nja držav članic. Ti osnovni pogoji bi 
lahko pomagali pri reševanju problema 
(glej odstavke 61 do 65). Države članice 
so morale izvesti samooceno o tem, 
ali izpolnjujejo pogoje in kako jih 
izpolnjujejo, ter njen povzetek vključiti 
v sporazume o partnerstvu, ki so jih 
predložile v letu 2014. Veliko število 
držav članic do začetka leta 2015 še ni 
izpolnilo teh pogojev (glej odstavke 61 
do 65).
Priporočilo 2
Če do konca leta 2016 ne bo izpol ‑
njena predhodna pogojenost v zvezi 
z javnim naročanjem, naj Komisija 
dosledno uporablja svoja pooblastila 
za začasno ustavitev plačil državam 
članicam, ki ne izpolnjujejo predho ‑
dne pogojenosti, dokler ne odpravijo 
pomanjkljivosti.
48 Zaključki in priporočila
101  
Leta 2013 je Komisija ustanovila 
interno strokovno delovno skupino in 
pripravila interni akcijski načrt. To kaže, 
da se je usklajevanje znotraj Komisije 
izboljšalo. Večina ukrepov še ni bila 
v celoti izvedena. Poleg tega je akcijski 
načrt potrdil samo del služb Komisije 
in še ni bil objavljen (glej odstavke 56 
do 60).
Priporočilo 3
Komisija naj posodobi in objavi svoj 
interni akcijski načrt za javno naroča ‑
nje ter vsako leto poroča o napredku. 
Da bi to dosegla, naj izboljša usklajeva ‑
nje med svojimi oddelki, ki se ukvar ‑
jajo z zadevami na področju javnega 
naročanja.
102  
Napake pri javnem naročanju so še 
vedno pomemben vir napak in treba 
bo še veliko storiti v zvezi z analizira ‑
njem problema in izvajanjem ukrepov. 
Potrebno je uspešno ukrepanje. Inter ‑
na strokovna delovna skupina sicer 
pomeni pozitiven napredek, vendar je 
bila ustanovljena na nizki ravni v služ ‑
bah Komisije, Komisija pa ni pokazala 
sposobnosti za usklajeno vodenje na 
visoki ravni (glej odstavke 55 do 60).Priporočilo 4
Komisija naj ustanovi skupino na visoki 
ravni, ki bo imela vodilno vlogo pri 
reševanju problema napak pri javnem 
naročanju, da bi se izognila tveganju, 
da se ukrepi ne bodo dosledno izvajali 
v vseh njenih službah. Skupina bi mo ‑
rala delovati kot zagovornik izboljšav 
in po potrebi tudi poenostavitve na 
področju javnega naročanja.
103  
Napake pri javnem naročanju na ravni 
upravičencev bi lahko odkrili in popra ‑
vili ter bi tudi morali odkriti in popravi ‑
ti organi držav članic, preden pošljejo 
zahtevke za plačilo Komisiji. Kot sta 
Sodišče in Komisija že ugotovila med 
svojimi revizijami, pregledi držav članic 
na prvi stopnji še niso dovolj uspešni. 
Posledica tega je, da države članice 
Komisiji za povračilo iz proračuna 
EU predložijo stroške za projekte, pri 
katerih je prišlo do napak pri javnem 
naročanju (glej odstavek 76).
104  
V programskem obdobju 2007–2013 je 
Komisija finančne popravke uporablja ‑
la več kot pred tem. Toda odvračilni 
učinek finančnih popravkov  – razen 
tistih, ki so naloženi s sklepom Komisi ‑
je – bi lahko bil v obdobju do zaključka 
programskega obdobja 2007–2013 
leta 2017 omejen, ker so države čla ‑
nice v skladu z uredbami upravičene 
49 Zaključki in priporočila
nadomestiti odhodke, za katere so bili 
uvedeni popravki, z drugimi upraviče ‑
nimi odhodki. Tako so se v resnici sku ‑
pna sredstva, ki so jih prejele države 
članice, le redko zmanjšala. Za obdobje 
porabe 2014–2020 so se pravila spre ‑
menila. Državam članicam se lahko 
naložijo neto finančni popravki, če se 
naknadno ugotovi, da so na odhodke, 
ki so jih organ upravljanja, organ za 
potrjevanje in revizijski organ prijavili 
kot zakonite in pravilne, vplivale napa ‑
ke (glej odstavke 75 do 80).
Priporočilo 5
Komisija naj nalaga finančne popravke, 
kadar ugotovi, da države članice niso 
dovolj uspešne pri pregledih na prvi 
stopnji, in po potrebi izvaja postopke 
za ugotavljanje kršitev določb direktiv 
o javnem naročanju.105  
Poleg tega da Komisija potrebuje 
zbirko podatkov, ki bi ji omogočila 
analizo napak pri javnem naročanju 
(glej priporočilo 1), bi orodja informa ‑
cijske tehnologije, kot sta elektronsko 
javno naročanje in rudarjenje podat ‑
kov, povečala koristi javnega naročanja 
in pomagala pri reševanju problemov. 
V času revizije se je uporaba teh orodij 
razlikovala med državami članicami, 
kar je zaviralo možnost, da se te po ‑
tencialne koristi v celoti izkoristijo (glej 
odstavke 83 do 94).
Priporočilo 6
(a) Komisija naj dodatno izkoristi 
priložnosti, ki jih ponuja razvoj 
na področju informacijske tehno ‑
logije, vključno s spodbujanjem 
elektronskega javnega naročanja 
in orodij za rudarjenje podatkov 
ter z dobrimi praksami.
(b) Države članice naj še bolje izko ‑
ristijo priložnosti, ki jih ponujajo 
elektronsko javno naročanje in 
orodja za rudarjenje podatkov.
To poročilo je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju 
16. julija 2015.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

50
 Priloge Priloga IVloga Komisije in držav članic v javnem naročanju  
in kohezijski politiki
Na Evropski komisiji
(a) GD za regionalno in mestno politiko  nadzira izvajanje Evropskega sklada 
za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada, vključno s pogajanji za ope ‑
rativne programe in njihovim izvajanjem. Spremlja in revidira izvajanje 
operativnih programov, vključno s spoštovanjem pravil o javnem naroča ‑
nju. GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne 
zadeve in vključevanje izdajata tudi navodila, od katerih sta nekatera pri‑  
pravila skupaj z državami članicami. Izdajata na primer navodila za finanč ‑
ne popravke1 v primeru nespoštovanja pravil o javnem naročanju.
(b) GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje  nadzira izvajanje 
Evropskega socialnega sklada na podoben način kot GD za regionalno in 
mestno politiko nadzira izvajanje Evropskega sklada za regionalni razvoj 
in Kohezijskega sklada (glej zgoraj).
(c) GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja  
(nekdanji GD za notranji trg in storitve) je odgovoren za pripravo zakono ‑
daje o javnem naročanju in za nadzor njenega izvajanja. Spremlja države 
članice in jim pomaga pri tem izvajanju ter po potrebi sprejme ukrepe za 
izvrševanje zakonodaje.
(d) GD za proračun  je odgovoren za upravljanje proračunskega regulativnega 
okvira ter pripravlja predloge za regulativni okvir za določitev, izvrševanje 
in nadzor proračuna EU ter ga izvaja.
V državah članicah
(a) Organi upravljanja  so odgovorni za upravljanje in izvajanje operativnih 
programov. Izvajanje programov lahko prenesejo na izvajalske organe. 
Organ upravljanja ali njegovi izvajalski organi izvajajo preglede postopkov 
javnega naročanja kot del svojih upravljavskih pregledov.
(b) Organi za potrjevanje  izvajajo končne preglede zahtevkov za plačila, 
preden se jih predloži Komisiji.
(c) Revizijski organi  izvajajo naknadne revizije sistemov in vzorcev posa ‑
meznih projektov, preden predložijo poročila Komisiji. Njihove revizije 
zajemajo zadeve v zvezi z upravljavskimi sistemi za javno naročanje in 
posamezne preglede skladnosti projektov z zakonodajo.1 Smernice COCOF 07/0037/03 
za določanje finančnih 
popravkov pri izdatkih, ki jih 
sofinancirajo strukturni skladi 
in Kohezijski sklad, v primerih 
neupoštevanja pravil o javnih 
naročilih z dne 
29. novembra 2007 (COCOF je 
odbor, ustanovljen za 
usklajevanje skladov). Sklep 
Komisije C(2013) 9527 final 
z dne 19. decembra 2013 
o opredelitvi in odobritvi 
smernic za določanje 
finančnih popravkov pri 
izdatkih, financiranih s strani 
Unije v okviru deljenega 
upravljanja, ki jih izvede 
Komisija zaradi neskladnosti 
s pravili o javnih naročilih.
51 Priloge Priloga IIAnaliza napak, ki jih je odkrilo Sodišče, po skladih, 2009–2013
Preizkušene 
transakcijeProjekti, pri 
katerih so bili 
pregledani 
postopki  
javnega 
naročanjaProjekti, pri 
katerih je bila 
odkrita vsaj 
ena napaka 
pri javnem 
naročanjuNapake skupajResna Pomembna Manjša
število %
ESRR 657 378 170 382 60 117 185 80
KS 156 145 68 125 21 26 74 25
ESS 607 171 42 80 19 25 29 26
Skupaj 1 420 694 280 587 100 168 288 131
52 Priloge Priloga IIIOpis in analiza napak v različnih fazah postopka javnega naročanja
Opis napakeŠtevilo napak,
ki jih je odkrilo Sodišče, 2009–2013
Resna Pomembna Manjša Skupaj
Predrazpisna fazaUmetna razdelitev gradenj ali storitev na manjša javna naročila, 
da se obidejo mejne vrednosti23 3 0 26
Neupravičena neposredna oddaja naročil 21 2 0 23
Uporaba napačnega postopka javnega naročanja 27 10 1 38
Predrazpisna faza skupaj 71 15 1 87
Razpisna fazaProblemi z zahtevami v zvezi z objavo in preglednostjo ter  
problemi v  tehničnih specifikacijah11 64 111 186
Določitev nezakonitih pogojev za sodelovanje in meril za oddajo 
naročila ter njihova nepravilna uporaba 33 128 6 167
Postopkovne slabosti, vključno s pomanjkanjem ustrezne 
dokumentacije22 39 12 73
Razpisna faza skupaj 66 230 130 426
Upravljanje naročilSpremembe ali razširitve obsega naročil brez postopka javnega 
naročanja31 42 1 74
SKUPAJ 168 288 131 587
29 % 49 % 22 % 100  %
53 Priloge Priloga IVPostopki za ugotavljanje kršitev pri javnem naročanju, ki jih je sprožila Komisija, 
2009–2013
2009 2010 2011 2012 2013 SkupajPredloženo 
Sodišču Evropske 
Unije1
Belgija 1 1  
Bolgarija 2     2  
Češka    
Danska        
Nemčija 4 1 1 1 7 1
Estonija        
Irska    
Grčija 8 6 4   18 3
Španija 2 1 3  
Francija        
Italija 1 1 5 2 9  
Ciper 1     1  
Latvija  1 1 2  
Litva        
Luksemburg    
Madžarska 2 2   1 5 2
Malta 2 1 3  
Nizozemska 1 3    4 1
Avstrija  1 1 2  
Poljska   2 1  3 1
Portugalska 1 1 2  
Romunija 2 1  1  4  
Slovenija  1 1  
Slovaška 1     1  
Finska    
Švedska 1    1 2  
Združeno kraljestvo 3 1    4  
Skupaj 32 18 14 7 3 74 8
1  Sodbi za nemški in nizozemski primer sta bili izrečeni leta 2012. Dva madžarska in dva španska primera sta bila umaknjena. Eden od grških 
primerov in poljski primer sta v teku.
54
Analiza napak pri javnem naročanju, ki jo je izvedla 
Komisija, je upoštevana tudi v Sklepu Komisije z dne 
19. decembra 2013 (C(2013) 9527 final) o oprede ‑
litvi smernic za določanje finančnih popravkov 
zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih. Te 
smernice predstavljajo posodobljena navodila iz 
novembra 20073.
Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 
sprejela proaktivni pristop, da bi državam članicam 
z navodili, spremljanjem in podporo (npr. s tehnično 
podporo) do konca leta 2016 pomagala izvesti 
njihove nacionalne akcijske načrte v zvezi z neizpol ‑
njenimi predhodnimi pogojenostmi. S tem preven ‑
tivnim pristopom želi Komisija zmanjšati tveganje 
morebitne začasne ustavitve plačil za operativne 
programe po letu 2016, vendar se uporabi tega 
orodja za začasno ustavitev plačil ne bo odpove ‑
dala, če bo jasno razvidno, da cilji in mejniki akcij ‑
skega načrta niso doseženi.
VIII(a)(i)
Komisija se strinja s tem priporočilom.
Komisija bo preverila možnosti za izboljšanje funk ‑
cionalnosti svojega sistema za upravljanje nepravil ‑
nosti, da bi izpolnila funkcionalne zahteve Sodišča. 
Komisija trenutno raziskuje možnosti za interope ‑
rabilnost sistema za upravljanje nepravilnosti in 
zbirk podatkov CED/ABAC ter drugih zbirk podatkov 
Komisije.
Poleg tega začenjajo službe Komisije v zvezi 
z napakami, ki so jih odkrile s svojimi revizijami, 
uporabljati skupno informacijsko revizijsko orodje 
za Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski 
sklad in Evropski socialni sklad, imenovano MAPAR 
(upravljanje revizijskih postopkov, dejavnosti in 
virov).
3 Ref. COCOF 07/0037/03 ‑SL z dne 29. novembra 2007, ki 
velja za Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad in 
Evropski socialni sklad, ref. EFFC/24/2008 z dne 1. aprila 2008, 
ki velja za Evropski sklad za ribištvo, in „SOLID/2011/31 REV“ 
z dne 11. januarja 2012, tj. smernice za finančne popravke, ki se 
uporabljajo za nepravilnosti pri uporabi predpisov Unije o javnem 
naročanju za naročila, ki se sofinancirajo iz štirih skladov splošnega 
programa „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ 
v programskem obdobju 2007–2013.Povzetek
V
Komisija že dlje časa obravnava težave v zvezi 
z napakami pri javnem naročanju na področju 
kohezijske politike, vendar jih zdaj obravnava bolj 
usklajeno pod okriljem akcijskega načrta za javno 
naročanje (glej opažanje Sodišča v odstavku 56).
Napake pri javnem naročanju so bile obravnavane 
že v prejšnjih programskih obdobjih. Revizijske 
ugotovitve so prispevale k pripravi osnutka prvih 
smernic o finančnih popravkih, izdanih leta 2007. 
Komisija prav tako že izčrpno analizira napake pri 
javnem naročanju na področju kohezijske politike. 
Komisija to analizo izvede vsako leto z natančnim 
ocenjevanjem letnih poročil o kontroli, ki jih oddajo 
nacionalni revizijski organi, ter na podlagi svojih 
revizijskih ugotovitev (v okviru revizijske poizvedbe 
„Premostitev vrzeli v zanesljivosti“ je polovica revi ‑
zijskih ugotovitev povezanih z javnim naročanjem). 
Ta ocena je vključena v letna poročila o dejavnostih 
zadevnih generalnih direktoratov.
Skupni odgovor Komisije na 
odstavka VI in VII
Komisija je ukrepe za reševanje problemov pri jav ‑
nem naročanju začela izvajati že pred letom 2010. 
Akcijski načrti za nadaljnje ukrepe po ugotovitvah 
o javnem naročanju, odkritih med revizijami Komi ‑
sije, pa so se v številnih državah članicah začeli izva ‑
jati že leta 2006. Komisija je poleg horizontalne ana ‑
lize napak pri javnem naročanju, ki jo je maja 2011 
predstavila svetovalnemu odboru za javna naročila1, 
oktobra 2011 objavila tudi delovni dokument služb 
Komisije „Analiza napak na področju kohezijske 
politike za obdobje 2006–2009 – ukrepi Komisije in 
pot naprej“2.
1 Delovni dokument, ki ga je pripravil GD za regionalno politiko, 
o glavnih revizijskih ugotovitvah v zvezi z uporabo pravil o javnem 
naročanju v državah članicah pri projektih, sofinanciranih iz 
Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada 
v okviru kohezijske politike (CC/2011/08 EN).
2 Delovni dokument služb Komisije „Analiza napak na področju 
kohezijske politike za obdobje 2006–2009“ (SEC(2011) 1179 z dne 
5. oktobra 2011).Odgovori Komisije
Odgovori Komisije 55
VIII(c)
Komisija se strinja s tem priporočilom in ga od pole ‑
tja 2014 že izvaja z izboljšanim usklajevanjem med 
službami na ravni direktorjev.
Komisija namerava akcijski načrt za javno naročanje 
potrditi širše znotraj služb Komisije. Prav tako načr ‑
tuje njegovo potrditev na višji ravni.
VIII(d)
Komisija se strinja s tem priporočilom, ki se delno 
že izvaja, in podpira pobude, ki vodijo k izboljšanju 
javnega naročanja.
Načrtovana je vzpostavitev rednih stikov med 
zadevnimi komisarji, odgovornimi za evropske 
strukturne in investicijske sklade ter notranji trg, 
v obliki, ki bo določena pozneje. Ta skupina bi lahko 
povabila izkušene zunanje deležnike, ko bi preso ‑
dila, da je to koristno. Komisija prav tako podpira 
idejo o zagotavljanju vodstva na visoki ravni in ugo ‑
tavlja, da se direktorji GD za regionalno in mestno 
politiko ter GD za notranji trg, industrijo, podje ‑
tništvo ter mala in srednja podjetja redno sestajajo 
že od julija 2014. Na to raven so že bili povabljeni 
izkušeni zunanji deležniki.
VIII(e)
Komisija se strinja s tem priporočilom in meni, da že 
izvaja priporočene ukrepe. Glej tudi odgovor Komi ‑
sije na odstavek VIII(b) zgoraj.
Komisija bo še naprej nalagala finančne popravke, 
kadar bo ugotovila, da države članice niso dovolj 
uspešne pri pregledih na prvi stopnji. V primeru 
odkritja resnih pomanjkljivosti se izvedejo preven ‑
tivni in popravljalni ukrepi, kot so akcijski načrti, 
prekinitve plačil in finančni popravki, da se zagoto ‑
vita zakonitost in pravilnost preteklih in prihodnjih 
izdatkov, prijavljenih Komisiji. Plačila se ne sprostijo, 
dokler se sistemi ne izboljšajo in ni izveden strog 
nadzor po izvedbi popravljalnih ukrepov z name ‑
nom zagotovitve, da se sistemi upravljanja in nad ‑
zora programov znova ne poslabšajo.Nazadnje Komisija načrtuje tudi nadaljnje korake za 
izboljšanje analize podatkov o javnem naročanju, 
zlasti spodbujanje zbiranja takšnih podatkov ter 
razvoj orodja za analizo podatkov za zgodnje odkri ‑
vanje dejanskih in možnih nepravilnosti pri javnem 
naročanju ter boljše razumevanje vzrokov zanje (ki 
presegajo področje kohezije).
VIII(a)(ii)
Komisija se strinja s priporočilom in ugotavlja, da je 
naslovljeno na države članice.
Sistem za upravljanje nepravilnosti državam 
članicam že zagotavlja zbirko podatkov, ki je ni 
mogoče uporabiti le za zagotavljanje skladnosti 
z obveznostmi poročanja o nepravilnostih, kot je 
opredeljeno v različnih sektorskih uredbah, temveč 
tudi za izvajanje analiz, ki se uporabljajo za namene 
posameznih držav.
VIII(b)
Komisija se strinja s tem priporočilom. Generalni 
direktorji štirih generalnih direktoratov, pristojnih 
za evropske strukturne in investicijske sklade, se 
že redno sestajajo v tako imenovanem „odboru 
za začasno ustavitev plačil zaradi neizpolnjevanja 
predhodne pogojenosti“, s katerim je povezan GD 
za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala 
in srednja podjetja4. Še naprej se bosta strogo in 
dosledno uporabljala preventivni (z izvedbo naci ‑
onalnih akcijskih načrtov zaradi neizpolnjevanja 
predhodne pogojenosti) in popravljalni (z začasno 
ustavitvijo plačil) pristop.
4 Odbor bo uskladil in pripravil priporočila za sklepe o   
začasni ustavitvi plačil, vključno s pripravo osnutkov sklepov 
o začasni ustavitvi plačil, s čimer se izvajajo člen 19(5) in  
člen 142(1)(e) Uredbe (ES) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in 
Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, 
Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem 
kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu 
za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem 
skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter člen 41 
Uredbe (EU) št. 1306/2013 („horizontalna uredba“ skupne kmetijske 
politike), ter generalnim direktorjem štirih generalnih direktoratov 
evropskih strukturnih in investicijskih skladov svetoval glede 
vprašanj v zvezi s to zadevo.
Odgovori Komisije 56
Opažanja
24
Komisija se sklicuje na svoje odgovore v posebnem 
poročilu, ki ga omenja Sodišče.
25
Vsak sistem javnega naročanja potrebuje določeno 
stopnjo zapletenosti, da se zmanjša samovoljno 
obnašanje naročnikov in ohranijo načela enakega 
obravnavanja, nediskriminacije in preglednosti.
Komisija prav tako beleži primere, ko nacio ‑
nalna zakonodaja presega obveznosti, določene 
v direktivah.
Skupni odgovor Komisije na 
odstavka 26 in 27
Komisija je razvila več ukrepov za reševanje 
pomanjkanja upravne zmogljivosti. Ta problem 
konkretno obravnavata dva primera ukrepov iz 
akcijskega načrta o javnem naročanju (navedena 
v odstavku 56 poročila). Komisija je leta 2015 
dokončno oblikovala navodila za izogibanje najpo ‑
gostejšim napakam pri javnem naročanju, v katerih 
je poudarjena potreba po dobrem načrtovanju. 
Istega leta je izvedla tudi študijo pregleda stanja na 
področju upravne zmogljivosti, sistemov in praks 
v EU, da bi se zagotovili skladnost in kakovost jav ‑
nega naročanja, ki se nanašata na evropske struk ‑
turne in investicijske sklade. Ta študija zagotavlja 
posebna priporočila za izboljšanje upravne zmoglji ‑
vosti v posamezni državi članici.
29(a)
Komisija ugotavlja, da je na Češkem na nacionalni 
ravni vzpostavljena delovna skupina, ki jo ses ‑
tavljajo Urad za javno naročanje, Ministrstvo za 
regionalni razvoj (vključno z njuno zmogljivostjo 
usklajevanja) ter drugi zadevni organi, katerih cilj je 
uskladiti razlago pravil o javnem naročanju.V primeru trajnih pravnih kršitev direktiv o jav ‑
nem naročanju bo Komisija po potrebi nadaljevala 
s postopki za ugotavljanje kršitev.
VIII(f)
Komisija se strinja s tem priporočilom.
Ker elektronsko javno naročanje zlasti izboljšuje 
preglednost, omogoča lažjo izvedbo čezmejnih 
razpisov in dostop za mala in srednja podjetja ter 
poenostavlja upravne postopke, določajo direktive 
iz leta 2014 številne obveznosti glede elektronskega 
javnega naročanja. Pravilen in hiter prenos teh 
določb predstavlja prednostno nalogo Komisije.
Kar zadeva orodja za podatkovno rudarjenje, Komi ‑
sija izvaja priporočene ukrepe. Dejavno spodbuja 
uporabo svojega orodja Arachne za ugotavljanje 
tveganja, ki ga uporabljajo zadevni nacionalni 
organi. To orodje lahko prinese bistvene izboljšave 
pri preprečevanju in odkrivanju različnih tveganj, ki 
so na primer povezana s postopki javnega naro ‑
čanja, navzkrižji interesov in koncentracijo nepo ‑
vratnih sredstev pri določenih subjektih. Prav tako 
lahko pomaga prepoznati opozorilne znake za sum 
goljufije. Komisija pozna druga primerljiva orodja za 
podatkovno rudarjenje in podpira njihovo uporabo.
VIII(g)
Komisija se strinja s tem priporočilom in ugotavlja, 
da je naslovljeno na države članice.
Uvod
10
Komisija poudarja, da so pri deljenem upravljanju 
za izvajanje regulativnega okvira v zvezi z javnim 
naročanjem pristojne države članice. Te so prav 
tako odgovorne za način prenosa direktiv o javnem 
naročanju v nacionalni pravni red.
Odgovori Komisije 57
38(b)
Vprašanja javnega naročanja so res visoko na dnev ‑
nem redu v Italiji, saj je javno naročanje prevladujoč 
vir finančnih popravkov za Evropski sklad za regio ‑
nalni razvoj.
Potrebno izhodišče za obravnavo povezanih 
pomanjkljivosti sta inventar in analiza napak pri 
javnem naročanju.
39
Komisija je na podlagi analize iz leta 20115 izvedla 
posebne ukrepe za ublažitev teh tveganj in pomoč 
državam članicam, zlasti so bila organom upravlja ‑
nja zagotovljena dodatna navodila in usposabljanje 
glede opredeljenih tveganj, nadaljevali so se ukrepi 
za pravočasno izvedbo finančnih popravkov ter 
postopkov prekinitve in začasne ustavitve plačil ter 
revizije, usmerjene na najbolj tvegana področja. Ti 
ukrepi so se združili v okviru akcijskega načrta za 
javno naročanje, ki so ga leta 2013 sprejeli vsi GD 
za evropske strukturne in investicijske sklade, GD 
za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in 
srednja podjetja ter Evropska investicijska banka za 
izboljšanje izvajanja pravil o javnem naročanju.
44(a)
Informacije, predložene v letnih poročilih o kontroli, 
so namenjene postopku pridobivanja zagotovila za 
vsak operativni program in ne izvedbi analize napak 
pri javnem naročanju.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 39.
44(c)
Vprašanja javnega naročanja se obravnavajo 
v okviru dvostranskih srečanj z revizijskimi organi, 
kadar so ta pomembna za zadevno državo članico/
programe.
5 Delovni dokument služb Komisije „Analiza napak na področju 
kohezijske politike za obdobje 2006–2009“ (SEC(2011) 1179 
z dne 5. oktobra 2011) in „Delovni dokument, ki ga je pripravil 
GD za regionalno politiko o glavnih revizijskih ugotovitvah 
v zvezi z uporabo pravil o javnem naročanju v državah članicah 
pri projektih, sofinanciranih iz Evropskega sklada za regionalni 
razvoj in Kohezijskega sklada v okviru kohezijske politike“ 
(CC /2011/08 EN).32
Nepravilnosti, ki jih Komisiji sporočijo države članice 
prek sistema za upravljanje nepravilnosti, se ne 
uporabljajo izključno za pripravo letnega poročila 
o zaščiti finančnih interesov EU in boju proti goljufi ‑
jam, temveč se analizirajo tudi za zaključek pro ‑
gramskega obdobja 2000–2006 in v okviru letnih 
usklajevalnih sestankov z revizijskimi organi.
Sporočeni podatki se prav tako uporabijo za analizo 
tveganja, ki jo izvedejo revizorji Komisije za pri ‑
pravo misij, in Evropski urad za boj proti goljufijam. 
Na zahtevo se predložijo tudi revizorjem Sodišča.
33
Evropski urad za boj proti goljufijam je obveščen 
o nepravilnostih, ki jih v imenu Komisije sporočajo 
države članice, prek sistema za upravljanje nep ‑
ravilnosti. Komisija poudarja, da razvrstitev spo ‑
ročene nepravilnosti ne predstavlja statičnega in 
dokončnega dogodka. Države članice razvrstijo pri ‑
mere v različnem času, kar je odvisno od nacionalne 
zakonodaje in praks ter nacionalne politike. V neka ‑
terih primerih je bilo mogoče prepoznati določeno 
nenaklonjenost prezgodnji razvrstitvi primera kot 
„goljufije“ zaradi morebitnih posledic glede odgo ‑
vornosti, ki jih predvideva nacionalna zakonodaja.
Tako se lahko zgodi, da določena nepravilnost, ki 
na začetku ni razvrščena kot „sum goljufije“, spre ‑
meni svoj status zaradi novih podatkov o primeru in 
poteka zadevnih postopkov. Podobno lahko primer, 
ki je bil na začetku razvrščen kot „sum goljufije“, 
postane preprosta „nepravilnost“ na primer zaradi 
odločitve sodišč ali preiskovalnih organov in oblasti.
35
Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 26 in 27.
Odgovori Komisije 58
Sistem ni bil zasnovan tako, da bi v popolnoma 
strukturiranih poljih posredoval informacije, ki jih 
omenja Sodišče.
Glej odgovora Komisije na odstavka 32 in 46.
49
Komisija že dalj časa obravnava ta problem, vendar 
ga zdaj obravnava bolj usklajeno pod okriljem akcij ‑
skega načrta za javno naročanje.
Komisija se sklicuje na dokumenta, navedena 
v odstavku 39 (navodila za izogibanje napakam 
in študija pregleda stanja na področju upravne 
zmogljivosti).
51
Analiza napak pri javnem naročanju, ki jo je izvedla 
Komisija, je upoštevana v Sklepu Komisije z dne 
19. decembra 2013 (C(2013) 9527 final) o opredelitvi 
in odobritvi smernic za določanje finančnih poprav ‑
kov pri izdatkih, financiranih s strani Unije v okviru 
deljenega upravljanja, ki jih izvede Komisija zaradi 
neskladnosti s pravili o javnih naročilih. Te smernice 
predstavljajo posodobljena navodila iz leta 2007.
57
Do konca junija 2015 se je izvajanje akcijskega 
načrta za javno naročanje nadaljevalo. Trije od 
12 ukrepov so zaključeni (kot je navedlo Sodišče 
v točkah (a)–(c) spodaj), sedem se jih izvaja, dva pa 
sta načrtovana na dolgi rok in se njuno izvajanje še 
ni začelo.
Dva ukrepa, ki se še nista začela izvajati, sta dol ‑
goročna ukrepa številka 11 (sistemi obvladovanja 
kakovosti pri javnem naročanju) in 12 (vodnik po 
navodilih z naslovom Guide to Guidance ) v tabeli 2.46
Službe Komisije so razvile informacijsko orodje 
MAPAR (upravljanje revizijskih postopkov, dejavno ‑
sti in virov), ki se že uporablja. Ena od funkcij tega 
skupnega orodja za ESRR, KS in ESS je uvedba in 
razvrstitev ugotovitev po tipologiji napak in znotraj 
ene kategorije (npr. javno naročanje) z iskanjem 
podkategorije (odsotnost spodbujevalnega učinka, 
shema ni priglašena itd.).
GD za regionalno in mestno politiko in GD za 
zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje 
bosta orodje MAPAR uporabljala za horizontalno 
spremljanje vseh revizijskih ugotovitev in redno 
posodabljala preglednico stopenj tveganja za boljše 
finančno upravljanje skladov. To velja tudi za vsa 
vprašanja v zvezi z revizijami javnega naročanja, ki 
jih odkrije Komisija.
Poleg tega je zbirka podatkov sistema za upravlja ‑
nje nepravilnosti vzpostavljena kot orodje za države 
članice, da lahko poročajo o odkritih nepravilnostih, 
vključno s tistimi, ki se nanašajo na javno naročanje. 
Ta zbirka podatkov je dostopna vsem zadevnim 
službam Komisije.
47
Leta 2012 je GD za zaposlovanje, socialne zadeve 
in vključevanje v okviru tematske revizije preverja ‑
nja upravljanja odkril posamezne primere kršitve 
pravil o javnem naročanju, ki jih nacionalni nadzorni 
organi niso odkrili. Z nacionalnimi organi so večkrat 
potekale razprave o poročilu in njegovih zaključkih.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 46.
48
Sistem za upravljanje nepravilnosti je bil zasnovan 
za poročanje držav članic Komisiji o nepravilnostih 
(goljufivih in negoljufivih, vključno z nepravilnostmi 
na področju javnega naročanja).
V zvezi z nepravilnostmi na področju javnega 
naročanja so v sistemu za upravljanje nepravilnosti 
informacije na voljo v strukturiranih poljih, dodatne 
informacije pa v poljih za poljubno besedilo. Vendar 
pa je možnost izkoriščanja podatkov odvisna od 
kakovosti informacij in stopnje podrobnosti infor ‑
macij, ki jih predložijo nacionalni organi.
Odgovori Komisije 59
61
V okviru predhodne pogojenosti in sporazumov 
o partnerstvu, sprejetih leta 2014, je bilo za pro ‑
gramsko obdobje 2014–20206 sprejetih 12 akcijskih 
načrtov, ki bodo ocenjeni do leta 2016.
Komisija je sprejela proaktivni pristop, da bi drža ‑
vam članicam z navodili, spremljanjem in podporo 
(npr. s tehnično podporo) do konca leta 2016 
pomagala izvesti njihove nacionalne akcijske načrte 
v zvezi z neizpolnjenimi predhodnimi pogoje ‑
nostmi. S tem preventivnim pristopom želi Komisija 
zmanjšati tveganje morebitne začasne ustavitve 
plačil za operativne programe po letu 2016, vendar 
se uporabi tega orodja za začasno ustavitev plačil 
ne bo odpovedala, če bo jasno razvidno, da cilji in 
mejniki akcijskega načrta niso doseženi.
63
Komisija se sklicuje na odgovora na odstavka 60 in 
61 ter poudarja, da ima pravilno izvajanje veljav ‑
nega skupnega in/ali posebnega zakonodajnega in 
programskega okvira prednost pred črpanjem.
71
GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter 
mala in srednja podjetja je prav tako odgovoril na 
posebna vprašanja, ki so jih zastavili nacionalni 
organi, in ustvaril informacijsko orodje WIKI, kamor 
so naložena vprašanja in odgovori, ki so na voljo 
vsem nacionalnim organom.
74
Komisija načrtuje, da bo državam članicam posre ‑
dovala navodila za pripravo poročila o spremljanju 
v skladu z informacijskimi potrebami Komisije.
76
Nezadostna učinkovitost preverjanja upravljanja 
pri pregledih na prvi stopnji je razlog za resno skrb 
Komisije (glej letno poročilo o dejavnostih GD za 
regionalno in mestno politiko 2014, stran 50).
6 Za BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK in RO.58 (a)
Komisija namerava akcijski načrt za javno naročanje 
potrditi na širši in po možnosti višji ravni deležnikov 
kot prej.
58 (b)
Delovna skupina je bila ustanovljena kot podsku ‑
pina medresorske skupine o utrditvi zmogljivosti 
skladov v šibkejših državah članicah, vzpostavljene 
na ravni generalnih direktorjev. Ta medresorska 
skupina poroča Generalnemu sekretariatu.
Komisija meni, da tehnično vprašanje zahteva teh ‑
nične nadaljnje ukrepe pod nadzorom vodstva, ki je 
po potrebi dejavno vključeno v delovno skupino za 
javno naročanje.
Direktorji GD za regionalno in mestno politiko in 
GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala 
in srednja podjetja se od julija 2014 redno sestajajo 
in so razpravljali o možnosti rednih srečanj na zelo 
visoki ravni (generalni direktorji in komisarji).
60
V zadnjih letih je vsak komisar obravnaval vpraša ‑
nja javnega naročanja in pozival države članice, da 
izboljšajo svoje sisteme. To je bilo mogoče v zadnjih 
šestih letih slišati tudi od komisarjev, pristojnih za 
regionalno politiko, med njihovimi zaslišanji za 
podelitev razrešnice. Prav tako je vsak generalni 
direktorat v svojih letnih poročilih o dejavnostih 
poročal o izvedenih ukrepih za reševanje proble ‑
mov, povezanih z javnim naročanjem, in države 
članice pozival k izboljšanju njihovih sistemov.
Komisija meni, da vse dejavnosti javnega naroča ‑
nja začne in jih pozorno nadzoruje višje vodstvo 
zadevnih služb Komisije (generalni direktorati za 
evropske strukturne in investicijske sklade in GD 
za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in 
srednja podjetja).
Odgovori Komisije 60
 — Komisija podpira pilotni projekt eSens za e‑po ‑
nudbe, ki omogoča čezmejno interoperabilnost. 
Gospodarski subjekt bo tako lahko uporabljal 
zgolj eno programsko opremo za komunici ‑
ranje z različnimi rešitvami za e‑ponudbe po 
Evropi. Komisija je poleg tega začela uporab ‑
ljati program za povezovanje Evrope (CEF), da 
bi pokrila druge vidike digitalizacije javnega 
naročanja, vključno z izdajanjem e‑računov in 
poenostavitvijo,
 — sredstva EU se razporejajo bodisi prek ESRR/
KS ali ESS, da bi se državam članicam omogočil 
razvoj upravnih zmogljivosti in infrastrukture 
(vključno z razvojem platforme za elektronsko 
javno naročanje), potrebnih za celovit prehod 
na elektronsko javno naročanje.
89
Glej odgovore Komisije na odstavke 26, 27 in 46.
91
Orodje Arachne je bilo zasnovano za pomoč drža ‑
vam članicam pri preverjanju upravljanja in kot 
orodje za opozarjanje na goljufije. Vključuje številne 
kazalnike tveganja, povezane z javnim naročanjem, 
kot so: čas med objavo obvestila o javnem naročilu 
in datumom podpisa pogodbe; število izločenih 
ponudb/število prejetih ponudb; število veljavnih 
ponudnikov; število oddanih naročil na podlagi 
postopka s pogajanji, postopka s predhodnim ugo ‑
tavljanjem sposobnosti ali prek neposredne oddaje/
skupni strošek projekta; število dodatkov k pogodbi 
v primerjavi s povprečjem na sektor; finančni 
popravek pri postopku javnega naročanja, izveden 
v preteklosti v zvezi z upravičencem.
Drugič, orodje Arachne prepozna vključenost 
upravičencev, izvajalcev in podizvajalcev v različne 
projekte in programe ter povezave med subjekti, 
vključenimi v izvajanje projekta.V letih 2014 in 2015 se je z državami članicami 
razpravljalo o dokumentu z naslovom „Navodila za 
upravljalno preverjanje“, ki bo objavljen julija 2015. 
Dokument vključuje del, posvečen preverjanju 
javnega naročanja, ki pa ni del akcijskega načrta za 
javno naročanje, saj zajema upravljalno preverjanje 
vseh vrst.
80
V skladu s pravnimi določbami za programsko 
obdobje 2007–2013 uredba dovoljuje nadomestilo 
nepravilnih odhodkov z upravičenimi odhodki, če so 
te nove odhodke preverili organi upravljanja in revi ‑
zijski organi. Ne glede na to lahko takšni finančni 
popravki povzročijo v izgubo sredstev za države 
članice ob zaključku, ko odhodkov ni več mogoče 
nadomestiti, ker ni nobenega naslednjega zahtevka 
za plačilo.
Za obdobje 2014–2020 in v skladu s členom 145 
Uredbe (EU) št. 1303/2013 pomeni finančni popra ‑
vek neto zmanjšanje podpore tudi, ko gre za resno 
pomanjkljivost pri učinkovitem delovanju sistemov, 
ki je revizijski organ ne odkrije in sporoči, preden jo 
odkrije Komisija ali Računsko sodišče.
87
Komisija je kot nadaljnje ukrepe po svojem spo ‑
ročilu o popolnoma elektronskih postopkih 
oddaje javnih naročil za posodobitev javne uprave 
(COM(2013) 453) uvedla številne ukrepe za podporo 
uvedbi elektronskega javnega naročanja:
 — na politični ravni so cilji za uvedbo elektronske ‑
ga javnega naročanja predstavljeni v izčrpnem 
političnem paketu, katerega namen je vzpostavi ‑
tev enotnega digitalnega trga (COM(2015) 192),
 — Komisija je začela z delom foruma različnih 
deležnikov o elektronskem javnem naročanju 
(EXEP), ki se ukvarja z deljenjem, razširjanjem 
in pojasnjevanjem najboljših praks na področju 
upravljanja, ureditve in interoperabilnosti,
Odgovori Komisije 61
Kar zadeva razvoj robustne in izčrpne zbirke podat ‑
kov o vseh nepravilnostih, se Komisija sklicuje na 
odgovore, ki jih je podala na odstavke 32, 46 in 48, 
ter v zvezi s pripravljenimi dokumenti na skupni 
odgovor Komisije na odstavka 26 in 27.
Priporočilo 1(a)
Komisija se strinja s tem priporočilom.
Komisija bo preverila možnosti za izboljšanje funk ‑
cionalnosti svojega sistema za upravljanje nepravil ‑
nosti, da bi izpolnila zahteve Sodišča glede funkci ‑
onalnosti. Komisija trenutno raziskuje možnosti za 
interoperabilnost sistema za upravljanje nepravil ‑
nosti in zbirk podatkov CED/ABAC ter drugih zbirk 
podatkov Komisije.
Poleg tega začenjajo službe Komisije v zvezi 
z napakami, ki so jih odkrile s svojimi revizijami, 
uporabljati skupno informacijsko revizijsko orodje 
za Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski 
sklad in Evropski socialni sklad, imenovano MAPAR 
(upravljanje revizijskih postopkov, dejavnosti in 
virov).
Nazadnje Komisija načrtuje tudi nadaljnje korake za 
izboljšanje analize podatkov o javnem naročanju, 
zlasti spodbujanje zbiranja takšnih podatkov ter 
razvoj orodja za analizo podatkov za zgodnje odkri ‑
vanje dejanskih in možnih nepravilnosti pri javnem 
naročanju ter boljše razumevanje vzrokov zanje (ki 
presegajo področje kohezije).
Priporočilo 1(b)
Komisija se strinja s tem priporočilom in ugotavlja, 
da je naslovljeno na države članice.
Sistem za upravljanje nepravilnosti državam 
članicam že zagotavlja zbirko podatkov, ki je ni 
mogoče uporabiti le za zagotavljanje skladnosti 
z obveznostmi poročanja o nepravilnostih, kot je 
opredeljeno v različnih sektorskih uredbah, temveč 
tudi za izvajanje analiz, ki se uporabljajo za namene 
posameznih držav.94
Opozoriti je treba, da uredba za obdobje 2007–2013 
ni vključevala obveznosti, da bi morale države 
članice izvajati npr. strategije za boj proti goljufijam. 
Za programsko obdobje 2007–2013 so se uporab ‑
niki v glavnem strinjali z uporabo orodja Arachne 
za namene testiranja sistema. Zaradi tega so se 
številne države članice odločile, da bodo poslale 
podatke samo za del operativnih programov, 
za katere so odgovorne. Do sredine leta 2015 so 
nadaljnje štiri države članice poslale podatke za vsaj 
en operativni program.
Komisija pričakuje nadaljnjo rast števila uporabni ‑
kov v obdobju 2014–2020. V tem obdobju je lahko 
orodje Arachne učinkovit element za ublažitev 
tveganja goljufij.
Zaključki in priporočila
97
Glej odgovora Komisije na odstavka 26 in 27.
98
Komisija je napake pri javnem naročanju obravna ‑
vala že v prejšnjih programskih obdobjih. Revizijske 
ugotovitve so prispevale k pripravi prvih smernic 
o finančnih popravkih, izdanih leta 2007.
Komisija zdaj to vprašanje obravnava bolj usklajeno 
in izčrpno pod okriljem akcijskega načrta za javno 
naročanje.
99
Ko so bile med revizijami odkrite težave, je Komisija 
v posameznih državah članicah izvedla ustrezne 
ukrepe in popravne akcijske načrte. Na podlagi 
analize je leta 2013 posodobila smernice za določa ‑
nje finančnih popravkov, ki jih je treba izvesti zaradi 
neskladnosti s pravili o javnih naročilih.
Odgovori Komisije 62
101
Predstavniki vseh generalnih direktoratov za evrop ‑
ske strukturne in investicijske sklade, GD za notranji 
trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja 
podjetja ter Evropske investicijske banke so veliko 
razpravljali o ukrepih akcijskega načrta za javno 
naročanje, jih spreminjali in se o njih dogovorili. Ti 
so bili skupno razviti v okviru delovne skupine za 
izboljšanje javnega naročanja. Ta delovna skupina 
je bila ustanovljena kot podskupina medresorske 
skupine za okrepitev zmogljivosti skladov v državah 
članicah, vzpostavljene na ravni generalnih direk ‑
torjev. Ta medresorska skupina poroča General ‑
nemu sekretariatu.
Izvajanje akcijskega načrta za javno naročanje se 
nadaljuje (glej odgovor Komisije na odstavek 57). 
Komisija prav tako namerava potrditi akcijski načrt 
za javno naročanje na širši in po možnosti višji ravni 
kot prej.
Priporočilo 3
Komisija se strinja s tem priporočilom in ga od pole ‑
tja 2014 že izvaja z izboljšanim usklajevanjem med 
službami na ravni direktorjev.
Komisija prav tako namerava potrditi akcijski načrt 
za javno naročanje širše znotraj služb Komisije. 
Načrtuje tudi njegovo potrditev na višji ravni, kot je 
navedeno v odgovoru Komisije na priporočilo 2.
102
Glej odgovora Komisije na odstavka 100 in 101.
7 Odbor bo uskladil in pripravil priporočila za sklepe o   
začasni ustavitvi plačil, vključno s pripravo osnutkov sklepov 
o začasni ustavitvi plačil, s čimer se izvajajo člen 19(5) in  
člen 142(1)(e) Uredbe (ES) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in 
Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, 
Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem 
kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za 
pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu 
za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem 
skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter člen 41 
Uredbe (EU) št. 1306/2013 („horizontalna uredba“ skupne kmetijske 
politike), ter generalnim direktorjem štirih generalnih direktoratov 
za evropske strukturne in investicijske sklade svetoval glede 
vprašanj v zvezi s to zadevo.100
Komisija je ukrepe za reševanje problemov pri jav ‑
nem naročanju začela izvajati že pred letom 2010. 
Akcijski načrti za nadaljnje ukrepe po ugotovitvah 
o javnem naročanju pa so se v številnih državah čla ‑
nicah začeli izvajati že leta 2006. Komisija je poleg 
horizontalne analize napak pri javnem naročanju, 
ki jo je maja 2011 predstavila svetovalnemu odboru 
za javna naročila, oktobra 2011 objavila tudi delovni 
dokument služb Komisije „Analiza napak na podro ‑
čju kohezijske politike za obdobje 2006–2009 – 
ukrepi Komisije in pot naprej“.
Analiza napak pri javnem naročanju, ki jo je izvedla 
Komisija, je upoštevana tudi v Sklepu Komisije z dne 
19. decembra 2013 (C(2013) 9527 final) o oprede ‑
litvi smernic za določanje finančnih popravkov 
zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih. Te 
smernice predstavljajo posodobljena navodila iz 
novembra 2007.
Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 
sprejela proaktivni pristop, da bi državam članicam 
z navodili, spremljanjem in podporo (npr. s tehnično 
podporo) do konca leta 2016 pomagala izvesti 
njihove nacionalne akcijske načrte v zvezi z neizpol ‑
njenimi predhodnimi pogojenostmi. S tem preven ‑
tivnim pristopom želi Komisija zmanjšati tveganje 
morebitne začasne ustavitve plačil za operativne 
programe po letu 2016, vendar se uporabi tega 
orodja za začasno ustavitev plačil ne bo odpove ‑
dala, če bo jasno razvidno, da cilji in mejniki akcij ‑
skega načrta niso doseženi.
Priporočilo 2
Komisija se strinja s tem priporočilom. Generalni 
direktorji štirih generalnih direktoratov za evrop ‑
ske strukturne in investicijske sklade se že redno 
sestajajo v odboru za začasno ustavitev plačil zaradi 
neizpolnjevanja predhodne pogojenosti, s katerim 
je povezan GD za notranji trg, industrijo, podje ‑
tništvo ter mala in srednja podjetja7. Še naprej se 
bosta strogo in dosledno uporabljala preventivni (z 
izvedbo nacionalnih akcijskih načrtov zaradi neiz ‑
polnjevanja predhodne pogojenosti) in popravljalni 
(z začasno ustavitvijo plačil) pristop.
Odgovori Komisije 63
104
V skladu s pravnimi določbami za programsko 
obdobje 2007–2013 uredba dovoljuje nadomestilo 
nepravilnih odhodkov z upravičenimi odhodki, če 
so te nove odhodke preverili organi upravljanja 
in revizijski organi. Ne glede na to lahko takšni 
finančni popravki povzročijo izgubo sredstev za 
države članice ob zaključku, ko odhodkov ni več 
mogoče nadomestiti, ker ni nobenega naslednjega 
zahtevka za plačilo.
Za obdobje 2014–2020 in v skladu s členom 145 
Uredbe (EU) št. 1303/2013 pomeni finančni popra ‑
vek neto zmanjšanje podpore tudi, ko gre za resno 
pomanjkljivost pri učinkovitem delovanju sistemov, 
ki je revizijski organ ne odkrije in sporoči, preden jo 
odkrije Komisija ali Evropsko računsko sodišče.
Priporočilo 5
Komisija se strinja s tem priporočilom in meni, da že 
izvaja priporočene ukrepe. Glej tudi odgovor Komi ‑
sije na priporočilo 2.
Komisija bo še naprej nalagala finančne popravke, 
kadar bo ugotovila, da države članice niso dovolj 
uspešne pri pregledih na prvi stopnji. V primeru 
odkritja resnih pomanjkljivosti se izvedejo preven ‑
tivni in popravljalni ukrepi, kot so akcijski načrti, 
prekinitve plačil in finančni popravki, da se zagoto ‑
vita zakonitost in pravilnost preteklih in prihodnjih 
izdatkov, sporočenih Komisiji. Plačila se ne sprostijo, 
dokler se sistemi ne izboljšajo in ni izveden strog 
nadzor po izvedbi popravljalnih ukrepov z name ‑
nom zagotovitve, da se sistemi upravljanja in nad ‑
zora programov znova ne poslabšajo.
V primeru trajnih pravnih kršitev direktiv o jav ‑
nem naročanju bo Komisija po potrebi nadaljevala 
s postopki za ugotavljanje kršitev.Priporočilo 4
Komisija se strinja s tem priporočilom, ki se delno 
že izvaja, in podpira pobude, ki vodijo k izboljšanju 
javnega naročanja.
Načrtovana je vzpostavitev rednih stikov med 
zadevnimi komisarji, odgovornimi za evropske 
strukturne in investicijske sklade ter notranji trg, 
v obliki, ki bo določena pozneje. Ta skupina bi lahko 
povabila zunanje deležnike, ko bi presodila, da je to 
koristno. Komisija prav tako podpira idejo o zago ‑
tavljanju vodstva na visoki ravni in ugotavlja, da se 
direktorji GD za regionalno in mestno politiko ter 
GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala 
in srednja podjetja redno sestajajo že od julija 2014. 
Na to raven so že bili povabljeni izkušeni zunanji 
deležniki.
103
Nezadostna učinkovitost upravljalnega preverjanja 
pri pregledih na prvi stopnji je razlog za resno skrb 
Komisije. Komisija v okviru svoje nadzorne funkcije 
od leta 2010 izvaja ciljno usmerjene revizije uprav ‑
ljalnega preverjanja programov z visokim tvega ‑
njem na področjih, kjer je ugotovila, da bi lahko 
revizijski organ posameznih programov spregledal 
ali nepravočasno odkril visoko stopnjo napak, ki 
izhaja iz takšnih tveganj. Takšne revizije po potrebi 
vodijo v akcijske načrte za odpravo ugotovljenih 
pomanjkljivosti. Te revizije prispevajo k izboljšanju 
sistemov upravljanja in nadzora programov, za 
katere velja pridržek, s čimer je mogoče zagotoviti, 
da so pretekli in prihodnji odhodki, prijavljeni Komi ‑
siji, zakoniti in pravilni.
V letih 2014 in 2015 se je z državami članicami 
razpravljalo o dokumentu z naslovom „Navodila za 
upravljalno preverjanje“, ki bo objavljen julija 2015. 
Dokument vključuje del, posvečen preverjanju 
javnega naročanja, ki pa ni del akcijskega načrta za 
javno naročanje, saj zajema upravljalno preverjanje 
vseh vrst.
Odgovori Komisije 64
105
Komisija podpira elektronsko javno naročanje, npr. 
pilotni projekt eSens za e‑ponudbe, ki omogoča 
čezmejno interoperabilnost.
Za programsko obdobje 2007–2013 državam 
članicam ni bilo treba izvajati strategij za boj proti 
goljufijam z orodji za rudarjenje podatkov, kot je 
Arachne (glej odgovor Komisije na odstavek 94). 
Komisija pričakuje nadaljnjo rast števila uporabni ‑
kov v obdobju 2014–2020. V tem obdobju je lahko 
orodje Arachne učinkovit element za ublažitev 
tveganja goljufij.
Priporočilo 6(a)
Komisija se strinja s tem priporočilom. Ker elektron ‑
sko javno naročanje zlasti izboljšuje preglednost, 
omogoča lažjo izvedbo čezmejnih razpisov in 
dostop za mala in srednja podjetja ter poenostavlja 
upravne postopke, določajo direktive iz leta 2014 
številne obveznosti glede elektronskega javnega 
naročanja, njihov pravilen in hiter prenos pa za 
Komisijo pomeni prednostno nalogo.
Kar zadeva orodja za podatkovno rudarjenje, Komi ‑
sija izvaja priporočene ukrepe. Zadevne nacionalne 
organe dejavno spodbuja k uporabi svojega orodja 
Arachne za ugotavljanje tveganja. To orodje lahko 
prinese bistvene izboljšave pri upravljalnem prever ‑
janju ter preprečevanju in odkrivanju različnih tve ‑
ganj, ki so na primer povezana s postopki javnega 
naročanja, navzkrižji interesov in koncentracijo 
nepovratnih sredstev pri določenih subjektih. Prav 
tako lahko pomaga prepoznati opozorilne znake 
za sum goljufije. Komisija pozna druga primerljiva 
orodja za podatkovno rudarjenje in podpira njihovo 
uporabo.
Priporočilo 6(b)
Komisija se strinja s tem priporočilom in ugotavlja, 
da je naslovljeno na države članice.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Nespoštovanje pravil o  javnem naročanju je bilo stalen in 
bistven vir napak pri odhodkih EU na področju kohezije. 
Resne napake so povzročile pomanjkanje ali popoln 
neobstoj poštene konkurence in/ali oddajo naročil 
pogodbenikom, ki niso predložili najboljših ponudb. Sodišče 
je ugotovilo, da so Komisija in države članice problem začele reševati, vendar jih čaka še veliko dela, zato bodo morale povečati svoja prizadevanja.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE