[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23.7.2009

COM(2009) 378 konč.

POROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

O uporabi in učinkovitosti direktive o presoji vplivov na okolje (Direktiva 85/337/EGS, kakor je bila spremenjena z direktivama 97/11/EGS in 2003/35/ES)

POROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

O uporabi in učinkovitosti direktive o presoji vplivov na okolje(Direktiva 85/337/EGS, kakor je bila spremenjena z direktivama 97/11/EGS in 2003/35/ES)

1. POLITIKE IN PRAVNO OZADJE

Cilj tega sporočila je pregledati uporabo in učinkovitost Direktive Sveta 85/337/EGS[1] o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, kot je bila spremenjena z direktivama 97/11/ES[2] in 2003/35/ES[3] (v nadaljnjem besedilu: presoja vplivov na okolje – direktiva EIA), v Evropski uniji (EU).

Za direktivo EIA so bila v preteklosti opravljena podobna redna poročila na podlagi člena 11 direktive. Na osnovi takšnih poročil je bila direktiva EIA spremenjena leta 1997. Z Direktivo 97/11/ES je bilo razširjeno področje uporabe, okrepljene so bile stopnje postopka in vključene spremembe iz Konvencije UN/ECE iz Espooja o presoji čezmejnih vplivov na okolje. Potem ko je Skupnost junija 1998 podpisala Aarhuško konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, je bilo treba zakonodajo Skupnosti uskladiti ustrezno z navedeno konvencijo. Direktiva EIA je bila tako spremenjena z Direktivo 2003/35/ES, ki usklajuje določbe o sodelovanju javnosti z Aarhuško konvencijo.

Direktiva je namenjena varstvu okolja in kakovosti življenja ter hkrati zagotavlja približevanje nacionalnih zakonodaj glede presoje vplivov javnih in zasebnih projektov na okolje. Je ključni instrument za vključevanje okoljskih vidikov, ki zajema širok nabor projektov in skrbi za to, da so okoljsko trajnostni. Sredstva za dosego tega cilja so določena v členu 2(1) direktive, ki določa, da so pred izdajo soglasja javni ali zasebni projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo vplivov na okolje. Direktiva usklajuje načela presoje vplivov na okolje, tako da uvaja minimalne zahteve, zlasti za vrsto projektov, za katere bi bilo treba opravljati presoje, glavne obveznosti nosilcev projektov, vsebino presoje ter sodelovanje pristojnih organov in javnosti.

Vse države članice imajo zdaj vzpostavljene celovite ureditvene okvire. Toda zagotoviti, da se direktiva učinkovito in skladno izvaja v vseh državah članicah, je stalen izziv. To poročilo se skuša spoprijeti s tem izzivom tako, da ocenjuje vseh 20 let izvajanja direktive. Glavni viri tega poročila so navedeni v Prilogi 1.

Poročilo je bilo pripravljeno ob pravem času, kar se potrjuje z naslednjim:

- po širitvi EU leta 2004 in 2007 je začela direktiva veljati v 12 novih državah članicah,

- okoljski izzivi na področju podnebnih sprememb in biotske raznovrstnosti so vse večji,

- Sodišče Evropskih skupnosti je izdalo pomembne sodbe, ki pojasnjujejo nekatere določbe o presoji vplivov na okolje,

- treba je ustvariti sinergijo med direktivo in Konvencijo iz Espooja, vključno s Protokolom o strateški presoji vplivov na okolje[4],

- direktiva EIA je bila opredeljena kot možen instrument za prihodnje poenostavitve[5], cilj katerih bo opredelitev prekrivanj, vrzeli in možnosti za zmanjšanje ureditvenih in administrativnih bremen, zlasti pri čezmejnih projektih (npr. cevovodi ali električni kabli na morskemu dnu).

V poročilu so opisane prednosti direktive EIA, izpostavljena so glavna področja, na katerih so potrebna izboljšanja, in predlagana ustrezna priporočila. Poročilo se konča s preučitvijo pristopov za izboljšanje direktive.

2. PREDNOSTI DIREKTIVE EIA

2.1. Vzpostavitev celovitih sistemov presoje vplivov na okolje v vseh državah članicah

Države članice so večinoma prenesle direktivo EIA in jo izvajajo pretežno v skladu s cilji in zahtevami direktive. V nekaterih primerih so države članice uvedle obveznosti, ki presegajo minimalne zahteve direktive. To velja za ključne stopnje presoje vplivov na okolje, kot sta „predhodna preveritev“ in „določitev razsežnosti“.

- „Predhodna preveritev“ je del postopka presoje vplivov na okolje, v katerem se določi, ali je presoja vplivov na okolje potrebna. V nekaterih državah članicah je presoja vplivov na okolje obvezna za nekatere vrste projektov iz Priloge II ali za druge kategorije projektov poleg tistih iz prilog I in II.

- „Določitev razsežnosti“ je stopnja postopka presoje vplivov na okolje, na kateri se določita vsebina in obseg problemov, ki jih je treba vključiti v okoljske informacije, ki se predložijo pristojnemu organu. To je pomemben del ustreznega sistema presoje vplivov na okolje, zlasti zato, ker izboljšuje kakovost presoje vplivov na okolje. Številne države članice so presegle minimalne zahteve direktive, tako da je določitev razsežnosti obvezna in da je med njo omogočeno javno posvetovanje.

2.2. Krepitev sodelovanja javnosti v postopku odločanja

Direktiva 2003/35/ES naj bi se v nacionalnih zakonodajah izvajala od 25. junija 2005. Ob času priprave poročila samo Irska še ni povsem prenesla direktive; postopek poteka pred Sodiščem Evropskih skupnosti (C–427/07). Splošni vtis kaže, da so izkušnje pri uporabi novih določb, uvedenih z Direktivo 2003/35/ES, še vedno omejene. Predhodne ugotovitve o izvajanju navedenih določb so pripravljene na osnovi razpoložljivih informacij in priložene v Prilogi 2. Pomembne ugotovitve se bodo sprejele s tekočim ocenjevanjem skladnosti nacionalnih ukrepov za prenos.

Večina držav članic je poročala, da spremembe, uvedene z Direktivo 2003/35/ES, povečujejo sodelovanje javnosti v postopku odločanja. Poleg tega so države članice, ki so se EU pridružile leta 2004 in 2007, poročale, da je direktiva EIA neposredno prispevala h krepitvi razvoja demokracije, saj izboljšuje sodelovanje javnosti in preglednost odločanja.

2.3. Pojasnilo Sodišča ES glede določb direktive EIA

Sodišče ES je poudarilo, da ima direktiva široko področje uporabe in obsežen namen ter da omejuje diskrecijsko pravico držav članic. Večina sodb Sodišča ES se osredotoča na „predhodno preveritev“ in na odločitev, ali se bo izvedla presoja vplivov na okolje ali ne. Sodišče ES je podalo tudi razlage nekaterih kategorij projektov in pojma „soglasja za izvedbo“ ter se posvetilo vprašanju dovoljenj za legalizacijo. Glavne ugotovitve zadnjih sodb so povzete v Prilogi 3.

2.4. Splošne koristi direktive EIA

Ugotovljeni sta bili dve pomembni koristi. Prvič, presoja vplivov na okolje zagotavlja, da se okoljska vprašanja v postopku odločanja upoštevajo čim prej. Drugič, postopek presoje vplivov na okolje z vključevanjem javnosti zagotavlja večjo preglednost odločanja na področju okolja in zato tudi njegovo sprejemanje v družbi. Čeprav večine koristi presoje vplivov na okolje ni mogoče izraziti denarno, obstaja splošno soglasje, ki ga potrjujejo razpoložljive študije, o tem, da koristi izvedbe presoje vplivov na okolje presegajo stroške priprave takšne presoje[6].

Poleg tega izkušnje Komisije iz presoje projektov, sofinanciranih v okviru regionalne politike EU, zlasti večjih projektov, kažejo, da so presoje vplivov na okolje izboljšale načrtovanje projektov in postopek odločanja (vključno s sodelovanjem okoljskih organov in javnosti) ter da so pomagale izboljšati vključevanje okoljskih vprašanj.

Izvajanje direktive je ustvarilo tudi posebno nacionalno dinamiko. Države članice so pogosto izhajale iz minimalnih zahtev direktive in jih presegle, tako da so uvedle strožje določbe (na podlagi člena 176 Pogodbe ES), da bi zagotovile boljše varstvo okolja in večjo preglednost. Številne države članice so razvile tudi lastne smernice o dobrih praksah ter o posebnih kategorijah projektov in vprašanjih. Te nacionalne izkušnje se lahko delijo z vso EU.

Tako lahko ugotovimo, da je bil glavni cilj direktive EIA dosežen in da obstaja volja do krepitve minimalnih zahtev direktive in njenega izboljšanja.

3. INDIKATIVNA PODROčJA DIREKTIVE EIA, NA KATERIH SO POTREBNA IZBOLJšANJA

Direktiva EIA se je v 20 letih izvajanja razvila. Hkrati se je povečal obseg zakonodaje EU in razvile so se nove politike. Poleg zagotavljanja, da se direktiva EIA učinkovito izvaja po vsej EU, je treba tudi opredeliti področja, na katerih so potrebna izboljšanja, na primer glede vrzeli pri izvajanju, prekrivanja z drugimi deli zakonodaje in neskladnosti z drugimi politikami EU, ter po potrebi ponuditi priporočila.

3.1. Vprašanja o postopku „predhodne preveritve“

Direktiva EIA daje državam članicam širok nabor možnosti, da na podlagi vsakega posameznega primera in/ali nacionalnih pragov ali meril presodijo, ali je za projekte, navedene v Prilogi II, treba opraviti presojo vplivov na okolje. Države članice morajo pri določanju takšnih pragov ali meril upoštevati ustrezna izbirna merila, navedena v Prilogi III. Ta določba, ki temelji na načelu subsidiarnosti, je privedla do velikih razlik v vrstah in ravneh pragov ali meril, ki jih določajo države članice.

Izvajanje in sodna praksa kažeta, da države članice pri določanju pragov pogosto presežejo mejo svoje diskrecijske pravice, bodisi tako, da upoštevajo le nekatera izmed izbirnih meril iz Priloge III, bodisi z vnaprejšnjo izključitvijo nekaterih projektov. Poleg tega se število izvedenih presoj vplivov na okolje med državami članicami močno razlikuje (od manj kot 100 do 5 000), celo ko primerjamo države članice podobnih velikosti, čeprav se kaže usmeritev k povečevanju števila presoj. Ravni, na katerih so bili postavljeni pragovi, nedvomno vplivajo na količino presoj vplivov na okolje. Poleg tega je še vedno veliko primerov, v katerih se ne upoštevajo kumulativni učinki, hkrati pa se pojavljajo težave pri preprečevanju „rezanja salame“[7], zlasti za velike naložbene načrte. Te značilnosti bi lahko ogrozile upravičenost direktive in izničile prizadevanja za vzpostavitev skupnih standardov predhodne preveritve. Mehanizem predhodne preveritve bi bilo torej treba poenostaviti in pojasniti, na primer tako, da se podrobneje opredelijo izbirna merila iz Priloge III, in določijo pragovi, merila ali sprožilci (npr. s komitologijo) na ravni Skupnosti. Preučiti je treba možnost izdaje soglasja na podlagi poenostavljenega postopka predhodne presoje.

3.2. Vprašanja glede kakovosti presoje vplivov na okolje

Direktiva EIA določa osnovne postopkovne zahteve, ne vzpostavlja pa obveznih okoljskih standardov. Pristojni organi morajo proučiti rezultate posvetovanj in zbrane informacije ter ob koncu postopka izdaje soglasja za izvedbo (člena 8 in 9) zagotoviti posebne informacije, vendar jim na podlagi ugotovitev presoje vplivov na okolje ni treba pripraviti posebnih sklepov. Zagotavljanje nadzora kakovosti pri presoji vplivov na okolje je večinoma prepuščeno pristojnim nacionalnim organom. Vendar je sposobnost sprejemanja tehtnih odločitev odvisna od kakovosti informacij, uporabljenih v dokumentaciji presoje vplivov na okolje, in kakovosti postopka presoje. Kakovost je torej ključni element za učinkovitost direktive.

3.2.1. Kakovost informacij, uporabljenih v dokumentaciji presoje vplivov na okolje

Mnoge države članice so izpostavile problem nezadostne kakovosti informacij, uporabljenih v dokumentaciji presoje vplivov na okolje. V kakovosti dokumentacije presoje vplivov na okolje so velika odstopanja, ne le med različnimi državami članicami, temveč tudi znotraj samih držav članic.

Ustrezen nadzor kakovosti dokumentacije za presoje vplivov na okolje (pogosto predstavljen v obliki poročila) se lahko zagotovi na več načinov: z ustrezno akreditacijo svetovalcev, ki opravljajo delo v zvezi s presojo vplivov na okolje; s tem, da priporočila pripravijo neodvisni svetovalci; z uporabo neodvisnih zunanjih pregledov ali strokovne pomoči; z uporabo smernic o posebnih vprašanjih, ki jih je treba upoštevati pri nekaterih vrstah projektov; s sprotnim posodabljanjem uporabljenih podatkov; z obvezno „določitvijo razsežnosti“; z uvedbo komitologije za posodobitev Priloge IV (informacije, ki jih zagotovi nosilec projekta).

3.2.2. Kakovost postopka presoje vplivov na okolje

Izkušnje z izvajanjem kažejo, da se pri postopkih presoje vplivov na okolje pogosto pojavljajo nekatera vprašanja.

Kar zadeva alternative , direktiva med informacijami, ki jih je treba vključiti v dokumentacijo presoje vplivov na okolje, določa „povzetek glavnih alternativ, ki jih je proučil nosilec projekta, in navedb[-o] glavnih razlogov za izbiro“. Nekatere države članice so uvedle pravno obveznost proučitve določenih alternativ, nekatere pa ne. Tudi pristojni organi in javnost lahko prispevajo k izbiri alternativ, za katere se opravi presoja. Presoja alternativ v postopkih presoje vplivov na okolje je običajno problematična. Včasih je treba določiti, kaj bi bilo treba zahtevati glede na določbe direktive, npr. uvedbo obvezne presoje alternativ ali določitev vrste alternativ (na primer alternative „brez ukrepanja“), ki se proučijo.

Razlog za zaskrbljenost je tudi to, da v direktivi ni določb o razumnem roku in preferenčnem roku za izdajo soglasja za izvedbo, o času veljavnosti presoje vplivov na okolje ter o spremljanju pomembnih vplivov izvajanja projektov na okolje. Te vrzeli bi lahko zapolnili z uvedbo posebnih določb v direktivo.

3.3. Pomanjkanje usklajenih praks za sodelovanje javnosti

Čeprav se sodelovanje javnosti v postopku odločanja povečuje, zanj še vedno ni standardne prakse za celotno EU. To potrjujejo naslednja dejstva:

- Javnost bi morala imeti zgodnje in izvedljive priložnosti za sodelovanje v postopku okoljskega odločanja. Za začetek posvetovanja ni nobenega skupnega referenčnega izhodišča. V več državah članicah javno posvetovanje že poteka v zgodnji fazi (v fazi predhodne preveritve ali določitve razsežnosti). Vendar se v večini primerov prvo javno posvetovanje izvede o informacijah, zbranih v skladu s členom 5, kar ustreza minimalnim zahtevam, določenim v direktivi.

- V skladu z direktivo EIA bi bilo treba učinkovito javno posvetovanje izvesti v razumnem roku, ker so v zvezi s tem kratki roki ovira. Vendar se roki zelo razlikujejo[8].

- Podrobne ureditve glede informiranja javnosti in javnega posvetovanja določajo države članice. Vendar javno sodelovanje ni učinkovito, če so nacionalne ureditve omejujoče (npr. kadar je dokumentacija presoje vplivov na okolje na vpogled v uradih pristojnega organa).

- Kar zadeva dostop zadevne javnosti do postopka presoje, se merila med posameznimi državami članicami zelo razlikujejo in strošek postopkov v nekaterih državah članicah velja za oviranje dostopa do pravnega varstva.

Problem teh vrzeli bi lahko rešili z zagotavljanjem zgodnjega javnega posvetovanja v fazah določitve razsežnosti ali predhodne preveritve (vključno s sodelovanjem zainteresiranih strani) in z določitvijo minimalnih časovnih rokov. Lahko bi razvili tudi smernice za najboljše prakse, tako da bi bila dokumentacija presoje vplivov na okolje na voljo zadevni javnosti.

3.4. Težave v zvezi s čezmejnimi postopki presoje vplivov na okolje

Direktiva EIA daje državam članicam velik manevrski prostor za odločanje, če in kako naj se druge države članice vključujejo v postopke presoje vplivov na okolje za projekte z čezmejnimi vplivi.

Številne države članice so opozorile, da so čezmejni postopki presoje vplivov na okolje razlog za težave, ki se večinoma pojavljajo zaradi razlik v nacionalnih postopkih presoje vplivov na okolje, kot so različne faze postopka za predlog projekta, različni roki in jezikovne ovire.

Pri projektih, ki se izvajajo na področjih v pristojnosti več kot ene države članice (npr. v morskih bazenih), obstajajo velika tveganja za podvajanje, neskladnosti, obremenitve (npr. administrativne) in možne spore. Poleg tega se pojavlja tveganje, da vplivi večdržavnega projekta niso ocenjeni kot celota.

Potrebne so izboljšane uradne in neuradne ureditve za posvetovanje o čezmejnih vplivih s sosednjimi državami. To bi se lahko doseglo z oblikovanjem navodil ali s krepitvijo določb direktive (npr. določitev minimalnih rokov za čezmejno posvetovanje, usklajeni ali po možnosti skupni postopki presoje vplivov na okolje za večdržavne projekte, raziskovanje možnosti za oblikovanje enega samega postopka presoje vplivov na okolje).

Po predhodni odobritvi Sveta Protokola o strateški okoljski presoji h Konvenciji iz Espooja bi se lahko direktiva EIA pregledala za zagotovitev boljšega izvajanja zahtev protokola.

3.5. Boljša usklajenost presoje vplivov na okolje z drugimi direktivami in politikami EU

V mnogih primerih za projekte, ki jih zajema direktiva EIA, veljajo tudi določbe drugih okoljskih direktiv in politik EU. Kljub tveganju za prekrivanje zahtev glede presoje se ne poroča o nobenih večjih težavah v zvezi z usklajevanjem direktive EIA ter drugih direktiv in politik; usklajevanje na splošno poteka dobro. Vendar je treba razmisliti, kako bi se lahko izboljšala sinergija med direktivo EIA ter zakonodajo in politiko v posebnih okoljskih sektorjih, kot so kakovost zraka, izpostavljenost hrupu, upravljanje odpadkov in voda, varovanje morskega okolja, varovanje tal, preprečevanje nevarnosti za katastrofe (vključno z obvladovanjem nevarnosti večjih nesreč), podnebne spremembe in biotska raznovrstnost. Obstajajo na primer posebna vprašanja, za katere je potrebna temeljita presoja, da se zagotovi boljša usklajenost.

3.5.1. Presoja vplivov na okolje in strateška okoljska presoja

Direktiva 2001/42/ES[9] (strateška okoljska presoja) se uporablja v začetni fazi nekaterih javnih načrtov in programov , direktiva EIA pa v končni fazi nekaterih javnih in zasebnih projektov . Ti dve direktivi se ukvarjata z različnimi vprašanji in sta si po svojih značilnostih različni. Opredeljene so bile naslednje glavne razlike: cilji strateške okoljske presoje so izraženi v okviru trajnostnega razvoja, medtem ko so cilji presoje vplivov na okolje zgolj okoljski; pri strateški okoljski presoji se je treba v fazi predhodne preveritve posvetovati s pristojnimi organi; pri strateški okoljski presoji se zahteva presoja primernih drugih možnosti in direktiva vsebuje izrecno določbo o uporabi informacij iz drugih virov; strateška okoljska presoja vsebuje zahteve o spremljanju in nadzoru kakovosti.

Teoretično ne bi bilo pričakovati prekrivanja. Vendar so bila odkrita različna področja[10], na katerih bi bila mogoča prekrivanja pri izvajanju teh dveh direktiv. Pogosto so nejasne zlasti razmejitve med opredelitvami načrta, programa ali projekta, zato se lahko pojavi dvom o tem, ali predmet presoje ustreza merilom za potrebno uporabo ene ali obeh direktiv o presoji vplivov na okolje in strateški okoljski presoji. V zvezi s tem so opredelitve nekaterih kategorij projektov, ki se pogosto nanašajo na rabo zemljišč, nejasne, kar lahko povzroči zamenjavo s strateško okoljsko presojo.

Države članice so izbrale različne pristope za reševanje morebitnih neučinkovitosti, ki so posledica prekrivajočih se postopkov. Vendar mnoge države članice pogosto menijo, da nimajo dovolj izkušenj za pravilno opredelitev in presojo težav glede prekrivanja. Zato je zelo malo držav članic priporočilo konsolidacijo teh dveh direktiv. Številne države članice so poudarile, da bi bilo treba ohraniti vsak posamezen postopek in razlikovati med njima, saj se medsebojno dopolnjujeta ter se ukvarjata z različnimi fazami in procesi; prosile so tudi za pripravo navodil.

Glede na posebnosti obeh postopkov in omejenih izkušenj z izvajanjem strateške okoljske presoje, za zdaj ni razloga za združevanje teh direktiv. Na tej stopnji se lahko doseže boljša usklajenost tako, da se razrešijo razlike med določbami obeh direktiv in pojasnijo opredelitve kategorij projektov, pri katerih so mogoča prekrivanja. To se lahko stori med pregledom presoje vplivov na okolje.

3.5.2. Presoja vplivov na okolje in IPPC

Zelo redke države članice so uporabile možnost vzpostavitve enotnega postopka za projekte, ki spadajo pod direktivo EIA in Direktivo 2008/1/ES[11] (glede celovitega preprečevanja in nadzorovanja onesnaževanja – IPPC). V nekaterih državah članicah se lahko uporablja en sam postopek, če zanj zaprosi nosilec projekta. Države članice so poskrbele za zanesljive oblike usklajevanja (npr. dokumentacija presoje vplivov na okolje, ki je del dokumentacije za vloge za IPPC; dovoljenje IPPC, izdano pod pogojem, da je izid presoje vplivov na okolje pozitiven; skupen postopek za sodelovanje javnosti).

Na splošno ni bilo poročil o posebnih težavah z usklajevanjem. Vendar direktiva IPPC včasih za isto vrsto dejavnosti določa drugačne pragove od tistih, ki se uporabljajo pri presoji vplivov na okolje, kar lahko povzroči nekaj zmede. Proučiti bi bilo torej treba možnost uskladitve pragov in meril, ki se uporabljajo za opredelitev projektov, za katere veljajo zahteve teh dveh direktiv (npr. s komitologijo), in poenostavitve določb o zahtevah po informacijah (pri čemer je treba upoštevati tudi potekajoči pregled direktive IPPC).

3.5.3. Presoja vplivov na okolje in biotska raznovrstnost

Države članice so oblikovale neuradne in uradne povezave med direktivo EIA ter direktivama o habitatih[12] in pticah[13] (zlasti s členom 6(3)–(4)[14] prve). Čeprav ni bilo poročil o kakršnih koli večjih težavah, izkušnje Komisije z izvajanjem kažejo, da se zahteve iz člena 6(3)–(4) ne upoštevajo ustrezno pri postopkih presoje vplivov na okolje. Poleg tega so postopki presoje vplivov na okolje usmerjeni na vpliv na območja Natura 2000, medtem ko se določbe o varovanju vrst navadno zanemarijo.

Direktiva EIA se ne sklicuje izrecno na pojem biotske raznovrstnosti (omenja le živalstvo in rastlinstvo). Številne države članice so odgovorile, da določbe direktive EIA že dovolj upoštevajo vsebino akcijskega načrta za biotsko raznovrstnost [15] in da so njihovi nacionalni sistemi presoje vplivov na okolje učinkoviti pri preprečevanju izgube biotske raznovrstnosti. Vendar se zdi zelo malo verjetno, da bo EU dosegla svoj cilj zaustavitve zmanjševanja biotske raznovrstnosti do leta 2010[16]. Za to bodo potrebna velika prizadevanja. V zvezi s tem bi bile lahko zadeve v zvezi z biotsko raznovrstnostjo izrecno navedene v besedilu direktive EIA. Poleg tega bi se lahko vzpostavil enoten postopek presoje za projekte, ki jih zajemata tako direktiva EIA kot člen 6(3)–(4) direktive o habitatih.

3.5.4. Presoja vplivov na okolje in podnebne spremembe

Direktiva EIA se izrecno ne posveča vprašanjem podnebnih sprememb. Večina držav članic ugotavlja, da vprašanja podnebnih sprememb v postopku presoje vplivov na okolje niso ustrezno opredeljena in ovrednotena. Pregled vplivov podnebnih sprememb je pogosto omejen na emisije CO2 in drugih toplogrednih plinov iz industrije ter povečanja prometa v okviru raziskav kakovosti zraka ali v obliki posrednih vplivov. Presoja vplivov na okolje pogosto ne preseže ocenjevanja obstoječih emisij in zagotavljanja, da so izpolnjeni standardi kakovosti zunanjega zraka. Poleg tega v presoji vplivov na okolje niso zadovoljivo proučeni učinki na svetovno podnebje, skupni učinki dodatnega projekta in prilagajanje na podnebne spremembe.

Za navedena vprašanja je treba poiskati rešitve. Opredeljenih je bilo več posebnih kategorij projektov, pri katerih bi morale biti zadeve v zvezi s podnebnimi spremembami izrecno odražene v presoji vplivov na okolje. Gre predvsem za projekte z možnimi pomembnimi emisijami CO2, kot so projekti na področju energetike in prometne infrastrukture, vendar to vključuje tudi projekte, pri katerih je ključno vprašanje energijske učinkovitosti. Za posodabljanje prilog I in II bi se lahko uporabila komitologija.

Poleg tega so države članice pozvale k razvoju ocenjevalnih orodij (npr. za vključitev vprašanj podnebnih sprememb v postopke presoje vplivov na okolje). Do leta 2011 bo Komisija oblikovala smernice za zagotovitev, da se podnebni vplivi upoštevajo v direktivi EIA[17].

4. SKLEP

To poročilo potrjuje, da so bili cilji direktive EIA večinoma doseženi. Načela okoljske presoje so bila vključena v nacionalne sisteme presoje vplivov na okolje. Vse države članice so vzpostavile celovite zakonodajne okvire in izvajajo presoje vplivov na okolje na način, ki je pretežno v skladu z zahtevami direktive; v številnih primerih so države članice nadgradile minimalne zahteve iz direktive in jih presegle. Okoljske zadeve se torej upoštevajo pri postopku odločanja, ki je postal bolj pregleden.

Vendar je razvijanje presoje vplivov na okolje nepretrgan proces. Ob zagotavljanju, da se direktiva EIA učinkovito izvaja po vsej razširjeni EU, je treba prav tako zagotoviti, da se direktiva EIA prilagaja političnim in pravnim okoliščinam v Skupnosti ter na mednarodni ravni. To poročilo opredeljuje področja, na katerih so potrebna izboljšanja (npr. predhodna preveritev, sodelovanje javnosti, kakovost presoje vplivov na okolje, čezmejni postopki presoje vplivov na okolje, uskladitev presoje vplivov na okolje ter drugih okoljskih direktiv in politik, kot so podnebne spremembe in biotska raznovrstnost), in navaja možna priporočila za ukrepanje.

Ti izsledki so koristni za izvajanje poenostavitev. Komisija bo proučila vse metode za poenostavitev (kodifikacija, kodifikacija v kombinaciji z uvedbo komitologije, prenova, združevanje, uporaba uredbe). Katera koli pobuda za poenostavitev bo namenjena izboljšanju varstva okolja, zvišanju stopnje usklajenosti in poenostavitvi obstoječih postopkov. Ne glede na izbrani pristop bo Komisija zagotovila, da se za vsako večjo spremembo opravita posvetovanje z vsemi zainteresiranimi stranmi in ocena učinka.

PRILOGA 1: Glavni viri poročila

- Odgovori držav članic na vprašalnik Komisije o uporabi in učinkovitosti direktive EIA (vprašalniki so bili poslani leta 2007 in 2008).

- Študija o uporabi in učinkovitosti direktive EIA (2009), ki jo je naročila Komisija.

- Ugotovitve predhodnih poročil o uporabi in učinkovitosti direktive EIA.

- Zadevne študije, ki jih je naročila Komisija: „ Odnos med direktivo EIA in direktivo o strateški okoljski presoji “ (2005); „ Stroški in koristi direktive EIA “ (2006); „ Popis ukrepov držav članic EU o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah “ (2007); „ Ocena zakonodaje EU – Direktiva 85/337/EGS (presoja vplivov na okolje – EIA) in povezane spremembe “ (2007).

- Izkušnje Komisije z izvajanjem direktive EIA (vključno z informacijami iz pritožb in peticij ter sodne prakse).

PRILOGA 2: predhodne ugotovitve o izvajanju novih določb, uvedenih z Direktivo 2003/35/ES

Opredelitev „javnosti“ in „zadevne javnosti“ (člen 1(2)): kot kaže, so vse države članice uporabile širšo opredelitev „javnosti“, tako da so vsem fizičnim in pravnim osebam omogočile sodelovanje v postopku odločanja. Uporaba opredelitve „zadevne javnosti“ je bolj raznovrstna. Večina držav članic je opredelitev vključila v svoje nacionalne zakonodaje. Nekatere države članice ne razlikujejo med „javnostjo“ in „zadevno javnostjo“, ni pa še jasno, ali odsotnost posebne opredelitve lahko povzroči težave.

Možnost izključitve projektov nacionalne obrambe iz presoje vplivov na okolje na podlagi vsakega primera posebej (člen 1(4)): večina držav članic je ustrezne določbe vključila v svoje nacionalne zakonodaje. Vendar Komisija na podlagi razpoložljivih informacij ugotavlja, da se ta možnost uporablja zelo redko.

Okrepljene določbe o javnem posvetovanju (člen 6(2) in (3)): na splošno ima javnost sprejemljiv dostop do postopka odločanja. Čeprav bi bila za oceno učinkovitega izvajanja teh določb potrebna natančnejša raziskava, se že kažejo nekatere dobre strani: nekatere države članice omogočajo javno posvetovanje že v fazi določitve razsežnosti, nekatere pa ga omogočajo tudi v fazi predhodne preveritve.

Spremembe ali razširitve projektov iz prilog I in II: vse države članice poročajo, da so sprejele nacionalne ukrepe za uskladitev s spremembami, uvedenimi z Direktivo 2003/35/ES.

Podatki o poteku sodelovanja javnosti, ki jih vsebujejo podatki o končni odločitvi (člen 9(1)) in določbe o dostopu javnosti do revizije postopka (člen 10a): na tej stopnji še ni mogoče sprejeti kakršnih koli ugotovitev o izvajanju teh določb. Vendar je Komisija že odkrila težave pri prenosu v nekaterih državah članicah in sprožila postopke za ugotavljanje kršitev v skladu s členom 226 Pogodbe ES.

PRILOGA 3: glavne ugotovitve zadnjih sodb Sodišča ES

Sodišče ES je poudarilo, da ima direktiva EIA široko področje uporabe in obsežen namen[18], ter skuša zagotoviti, da diskrecijska pravica držav članic ne ogroža cilja direktive, kar pomeni, da iz presoje ne sme biti izvzet noben projekt, ki bo verjetno pomembno vplival na okolje v smislu direktive, razen če se za določen izključen projekt na osnovi celovite predhodne preveritve ugotovi, da verjetno ne bo imel takšnega vpliva.

Mehanizem predhodnega preverjanja (odločitev, ali se izvede presoja vplivov na okolje ali ne)

Države članice morajo pri določanju meril ali pragov za projekte iz Priloge II upoštevati vsa ustrezna izbirna merila, navedena v Prilogi III. Država članica, ki določi pragove in/ali merila tako, da upoštevajo zgolj velikost projektov brez upoštevanja vseh meril iz Priloge III, s tem preseže meje svoje diskrecijske pravice, kot jo določa direktiva[19].

Odločba, v kateri pristojni nacionalni organ meni, da značilnosti projekta ne zahtevajo predložitve v presojo vplivov na okolje, mora vsebovati ali imeti priložene vse podatke za preveritev, da temelji na ustrezni predhodni preveritvi, izvedeni v skladu z zahtevami Direktive 85/337/EGS[20].

Razlaga nekaterih kategorij projektov iz prilog I in II

Pomen direktive EIA je treba razlagati na tak način, da zagotavlja presojo vplivov na okolje za projekte prenove in izboljšanja mestnih cest (projekti iz točk 7.b ali c Priloge I ali iz točke 10.e Priloge II ali točke 13 Priloge II), ki bodo zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije in, če je to primerno, zaradi njihovega sovpliva z drugimi projekti verjetno pomembno vplivali na okolje[21].

Točka 12 Priloge II v povezavi s točko 7 Priloge I k Direktivi 85/337/EGS se v svojih izvirnih različicah nanašata tudi na spremembe infrastrukture obstoječega letališča brez podaljšanja vzletne in pristajalne steze, če se lahko zaradi njihove narave, pomena in značilnosti štejejo za spremembe samega letališča. To velja zlasti za dela, namenjena znatnemu povečanju obsega dejavnosti letališča in letalskega prometa[22].

Nacionalna določba, ki zahteva presojo vplivov na okolje samo za urbanistične projekte (točka 10.b Priloge II) zunaj mestnih območij, zožuje področje uporabe direktive[23]. Utemeljitev, da projekt načrtovane gradnje na popolnoma spremenjenem zemljišču ne bi imel pomembnih učinkov za okolje, je bila zavrnjena. Pri določanju, ali ima ta vrsta projekta pomembne učinke, bi morale države članice upoštevati njihovo naravo, velikost ali lokacijo ter vsa merila za predhodno preveritev, navedena v Prilogi III.

Soglasje za izvedbo

Sporazum med javnimi organi in zasebnim podjetjem ni projekt v smislu direktive EIA: „predložitveno sodišče [mora] na podlagi nacionalnega prava, ki se uporabi, ugotoviti, ali tak sporazum pomeni soglasje za izvedbo v smislu člena 1(2) Direktive 85/337. V tej zvezi je treba preizkusiti, ali je to soglasje za izvedbo del večfaznega postopka, v katerem se izdata osnovna in izvršitvena odločba in, če je treba, upoštevati skupni učinek več projektov, katerih vplive na okolje je treba presoditi v celoti.“ [24]

Kadar nacionalno pravo predpisuje večfazni postopek s soglasjem, pri čemer predstavlja eno soglasje osnovno odločbo, drugo pa izvršitveno odločbo, ki ne sme prestopiti parametrov, določenih z osnovno odločbo, je treba vplive, ki jih bo projekt verjetno imel na okolje, ugotoviti in presoditi v postopku izdaje osnovne odločbe. Samo če je mogoče te vplive ugotoviti le v postopku za sprejem izvršitvene odločbe, bi morala biti presoja opravljena v okviru tega postopka[25]. Presojo vplivov na okolje bi bilo treba izvesti v poznejši fazi, ko bi, v primeru izdaje soglasja v večfaznem postopku, med potekom druge faze postalo jasno, da bo projekt verjetno imel pomembne vplive na okolje.

Dovoljenja za legalizacijo in „legalizacija po dogodku“ za nezakonite dejavnosti

Če pravo Skupnosti ne more preprečiti, da je z veljavnimi nacionalnimi pravili v nekaterih primerih dovoljeno legalizirati ravnanja in akte, s katerimi se kršijo pravila Evropske skupnosti, „mora za tako možnost veljati pogoj, da je zadevnim osebam onemogočeno, da bi obšle pravila Skupnosti ali jih ne bi uporabile, in da mora ta možnost ostati izjemna.“ [26]

Upravne takse

Pobiranje upravne takse za sodelovanje javnosti v postopku posvetovanja kot tako ni nezdružljivo z namenom direktive EIA[27]. „Vendar višina takse ne sme biti taka, da bi ovirala polni učinek direktive v skladu s cilji, ki jih zasleduje.“ Tako bi bilo, če bi znesek takse zaradi svoje višine oviral izvajanje pravic do sodelovanja iz člena 6 Direktive.

[1] UL L 175, 5.7.85, str. 40.

[2] UL L 73, 14.3.1997, str. 5.

[3] UL L 156, 25.6.2003, str. 17.

[4] Odobren je bil s Sklepom 2008/871/ES, UL L 308, 19.11.2008, str. 33.

[5] COM(2009) 15.

[6] Stroški priprave presoje okoljskih vplivov kot delež stroškov projekta značilno znašajo od 0,1 % za velike projekte do 1,0 % za manjše projekte. Ti stroški pomenijo izhodiščno raven, vendar seveda ne upoštevajo drugih stroškov (npr. poznejših sprememb, poročanja, zamud).

[7] Praksa razdeljevanja projektov na dve ali več ločenih enot, tako da za vsak posamezen element ni potrebna presoja okoljskih vplivov in se tako za projekt kot celoto ne opravi presoja, ali praksa pridobivanja dovoljenja za projekt, ki je pod pragom (torej zanj ni potrebna presoja okoljskih vplivov), in ob poznejšem datumu razširitev projekta ali njegovega obsega nad mejne vrednosti.

[8] V fazi predhodne preveritve je ta rok do 45 dni, v fazah določitve razsežnosti in pregleda dokumentacije presoje okoljskih vplivov pa od 10 do 60 dni.

[9] UL L 197, 21.7.2001, str. 30.

[10] Na primer takrat, ko so veliki projekti sestavljeni iz podprojektov; projekti, pri katerih so potrebne spremembe namenske rabe zemljišč; načrti in programi, v katerih so določena zavezujoča merila za nadaljnje soglasje za izvedbo projektov; ter hierarhična povezava med strateško okoljsko presojo in presojo okoljskih vplivov („razvrščanje“).

[11] UL L 24, 29.1.2008, str. 7.

[12] Direktiva 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, UL L 206, 22.7.1992, str. 7.

[13] Direktiva 79/409/EGS o ohranjanju prosto živečih ptic, UL L 103, 25.4.1979, str. 1.

[14] Ta člen vsebuje postopkovne in vsebinske zaščitne ukrepe za vse načrte ali projekte, ki bodo verjetno imeli pomemben vpliv na območje Natura 2000.

[15] COM(2006) 216.

[16] COM(2008) 864.

[17] COM(2009) 147.

[18] Npr. C-121/03.

[19] C-66/06, točki 62–63 .

[20] C-87/02, točka 49.

[21] C-142/07.

[22] C-2/07.

[23] C-332/04.

[24] C-2/07.

[25] C-201/02, točka 52; C-508/03; C-290/03.

[26] C-215/06, točke 57–61 .

[27] C-216/05, točke 37–38 in 42–44. Ta sodba se nanaša na Direktivo pred uvedbo sprememb z Direktivo 2003/35/ES.