GLOSAR

7. OP : Sedmi okvirni program za raziskave, tehnološki razvoj in predstavitvene dejavnosti je glavni instrument Evropske unije za podporo raziskavam in inovacijam. Splošni cilji 7. OP so razvrščeni v štiri posebne programe: "Sodelovanje", "Zamisli", "Ljudje" in "Zmogljivosti".

DFG : Nemška fundacija za raziskave (Deutsche Forschungsgemeinschaft), ki financira raziskovalne projekte na vseh področjih znanosti in humanistike. Njen letni proračun znaša skoraj 2,5 milijarde EUR.

EIB : Evropska investicijska banka

ERA : Evropski raziskovalni prostor (ERA) zajema vse raziskovalne in razvojne dejavnosti, programe in politike v Evropi, ki so nadnacionalnega značaja. Slednji raziskovalcem, raziskovalnim ustanovam in podjetjem omogočajo vse več čezmejnega gibanja, konkuriranja in sodelovanja. Glavni cilj je izboljšati organizacijo in usklajevanje raziskovalnih prizadevanj v Evropi, da se v celoti izkoristijo nadnacionalne sinergije in medsebojno dopolnjevanje.

ERCEA : Izvajalska agencija Evropskega raziskovalnega sveta je bila ustanovljena izključno za upravljanje posebnega programa "Zamisli" v skladu s strateškimi smernicami Evropskega raziskovalnega sveta.

Evropa 2020 : Evropa 2020 je strategija za rast EU za naslednje desetletje, s katero naj bi EU postala pametna, trajnostna in vključujoča gospodarska sila.

GD : Generalni direktorat

GD za energetiko (ENER) : Generalni direktorat za energetiko na Komisiji

GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologija (CNECT) : Generalni direktorat za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo na Komisiji; nekdanji Generalni direktorat za informacijsko družbo in medije (GD INFSO)

GD za mobilnost in promet (MOVE) : Generalni direktorat za mobilnost in promet na Komisiji

GD za podjetništvo in industrijo (ENTR) : Generalni direktorat za podjetništvo in industrijo na Komisiji

GD za raziskave in inovacije (RTD) : Generalni direktorat za raziskave in inovacije na Komisiji

IKT : "Informacijske in komunikacijske tehnologije" so ena od tem v posebnem programu "Sodelovanje".

Jamstveni sklad za udeležence : Jamstveni sklad za udeležence pomeni zavarovanje, ki ga Komisija lahko uporabi ob finančnih izgubah, povezanih s projekti 7. OP. Je v lasti upravičencev, ki v sklad prispevajo 5 % celot- nega prispevka EU za njihove projekte.

KBBE : "Prehrana, kmetijstvo in ribištvo ter biotehnologija" je ena od tem v posebnem programu "Sodelovanje".

KPI : Ključni kazalnik dosežkov

MSP : Mala in srednja podjetja

Naknadne kontrole : Naknadne kontrole so kontrole za odkrivanje napak, ki se izvajajo po izvedbi plačila.

NMP : "Nanoznanosti, nanotehnologije, materiali in nove proizvodne tehnologije" so ena od tem posebnega programa "Sodelovanje".

NSF : Nacionalna znanstvena fundacija (National Science Foundation) je neodvisna zvezna agencija ZDA, katere namen je spodbujati napredek znanosti, izboljšati nacionalno zdravje, blaginjo in dobro počutje ter zagotoviti nacionalno obrambo. Njen letni proračun znaša približno 6,9 milijarde dolarjev (5,2 milijarde EUR; številke za leto 2010).

Obzorje 2020 : Obzorje 2020 je nov program EU za raziskave in inovacije. Je naslednik 7. OP in bo potekal med letoma 2014 in 2020. Komisija je za to obdobje predlagala proračun v višini 80 milijard EUR.

Orodje BPM : Orodje za upravljanje poslovnih procesov

PKI : Okvirni program za konkurenčnost in inovacije je program Komisije, ki podpira inovacijske dejavnosti (tudi ekološke inovacije), omogoča boljši dostop do financiranja in ponuja pomoč za podjetja v posameznih regijah.

Podatkovna zbirka EMI : Podatkovna zbirka "Experts Management Back-office Internal for FP7" je glavni vir informacij, ki jih uporablja raziskovalna skupnost generalnih direktoratov Komisije za identifikacijo strokovnjakov in preverjanje morebitnega navzkrižja interesov.

Pravila za udeležbo : Pravila za udeležbo so zbirka dokumentov, ki skupaj določajo pogoje za financiranje raziskav v okviru 7. OP. Zbirka vključuje Uredbo št. 1906/2006 o določitvi pravil za udeležbo, izvedbena pravila, ki jih je sprejela Komisija, in nezavezujoče smernice.

Predhodne kontrole : Predhodne kontrole so preventivne kontrole, ki se izvajajo bodisi pred podpisom sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev bodisi pred plačilom.

RCC : Odbor za raziskovalna vprašanja so ustanovili generalni direktorati, ki so odgovorni za izvajanje posrednih ukrepov v okviru 7. OP. Odbor je pooblaščen za sprejetje končnih stališč glede horizontalnih zadev, povezanih z izvajanjem, pri katerih službe niso uspele doseči soglasja.

REA : Izvajalska agencija za raziskave

RES : Raziskovalno-informacijska služba je služba, ki po elektronski pošti odgovarja na vprašanja o vseh možnih vidikih evropskih raziskav.

RRI : Raziskave, razvoj in inovacije

RSFF : Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja je finančni instrument, zasnovan za izboljšanje dostopa zasebnih podjetij ali javnih ustanov, ki spodbujajo dejavnosti na področju RRI, do dolžniškega financiranja naložb v RRI pod sprejemljivimi pogoji.

Skupne tehnološke pobude : Skupne tehnološke pobude so dolgoročna javno-zasebna partnerstva. Združujejo naložbe zasebnega sektorja in javno financiranje na evropski ravni. Skupne tehnološke pobude imajo pravni status skupnih podjetij v skladu s členom 187 PDEU.

SNF : Švicarska nacionalna fundacija (Schweizerischer Nationalfonds) je švicarska zvezna agencija za spodbujanje znanstvenih raziskav. Njen letni proračun znaša približno 700 milijonov švicarskih frankov (580 milijonov EUR).

TSB : Odbor za strategijo tehnološkega razvoja (Technology Strategy Board) je inovacijska agencija iz Združenega kraljestva, katere namen je pospeševanje gospodarske rasti s spodbujanjem in podpiranjem inovacij, ki jih narekujejo podjetja. Njen letni proračun znaša približno 250 milijonov EUR.

TTG : Čas do dodelitve ("time to grant") je čas, ki je potreben za uspešno izbiro predloga in podpis pogodbe.

TTP : Čas do plačila ("time to pay") je čas, ki je potreben za plačilo konzorciju upravičencev.

POVZETEK

I. Sedmi okvirni program za raziskave, tehnološki razvoj in predstavitvene dejavnosti je eden ključnih instrumentov Unije za financiranje raziskav in je prispevek EU k strategiji Evropa 2020. Njegov namen je okrepiti konkurenčnost industrije in zadovoljiti raziskovalne potrebe na področju drugih politik Unije ter tako prispevati k oblikovanju družbe znanja. Pokriva obdobje 2007–2013, njegov skupni proračun pa znaša več kot 50 milijard EUR. Veliko večino proračuna porabijo generalni direktorati Komisije ali izvajalske agencije, slednje kot nepovratna sredstva za končne upravičence (glej odstavke 1 do 13).

II. Da bi ugotovilo, ali je Komisija zagotovila učinkovito izvajanje 7. OP, je Sodišče med revizijo obravnavalo naslednja vprašanja (glej odstavke 14 do 16):

(a) Ali so pravila za udeležbo omogočala učinkovito izvajanje 7. OP?

(b) Ali je Komisiji uspelo racionalizirati postopke 7. OP, ne da bi ogrozila kakovost porabe?

(c) Ali je Komisija dobro vodila vzpostavitev novih instrumentov?

III. Komisija je med 7. OP uvedla številne spremembe, s katerimi je poenostavila pravila za udeležbo. Predvsem je racionalizirala zahteve in zadovoljivo izboljšala svoje smernice za upravičence in v nekaterih primerih jih je uspelo uskladiti določbe 7. OP s praksami upravičencev, vendar mora v prihodnosti storiti več. Upravičenci 7. OP se srečujejo z nedoslednostmi pri nekaterih vidikih pravil za udeležbo. Ustanovitev Odbora za raziskovalna vprašanja je korak v pravo smer za odpravo teh nedoslednosti, vendar pa so mehanizmi za ugotavljanje različnih praks šibki (glej odstavke 17 do 44).

IV. Postopki Komisije so zasnovani tako, da zagotavljajo, da se sredstva vlagajo v visokokakovostne raziskave, vendar je bilo manj poudarka na učinkovitosti. Revizija je pokazala:

(a) Komisija dobro upravlja postopke 7. OP na treh od petih področij: načrtovanje postopkov, dejavnosti za izboljšanje in informacije o upravljanju. Manj učinkovito pa je na področju orodij in virov. Obstoječa orodja ne omogočajo učinkovitega izvajanja in obstajajo znaki, da se preveč kadrovskih virov porabi za izvajanje nekaterih tem posebnega programa "Sodelovanje" v škodo ostalih tem (glej odstavke 45 do 55);

(b) čeprav se je čas obravnave med 7. OP skrajšal, se je šele v letu 2012 približal 9 mesecem. Pri reviziji so bile poudarjene dobre prakse za nadaljnje skrajšanje časa do dodelitve nepovratnih sredstev. Pozornost, ki jo vodstvo posveča temu problemu, in okolje, ki omogoča učinkovito izmenjavo dobrih praks, sta ključnega pomena (glej odstavke 56 do 66);

(c) kontrole kakovosti pri izbiri projektov in nadaljnjem ukrepanju dobro delujejo. Vendar pa model finančnega nadzora 7. OP premalo upošteva tveganje napak. To pomeni, da je kontrol upravičencev 7. OP z majhnim tveganjem preveč (glej odstavke 67 do 83).

V. Sodišče je pri preučitvi Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja in skupnih tehnoloških pobud ugotovilo, da sta oba instrumenta ustrezala namenu, za katerega sta bila ustvarjena. Uspešno sta pritegnila posebne skupine upravičencev, kot so MSP. Vendar je izvajanje skupnih tehnoloških pobud oviral preveč zapleten pravni okvir, Komisija pa ni prikazala dovolj dobro, da financiranje iz Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja vodi do naložb, ki so višje od tistih, ki bi jih upravičenci izvedli brez javnega denarja (glej odstavke 84 do 97).

VI. Na podlagi teh ugotovitev Sodišče daje številna priporočila, ki so namenjena predvsem Komisiji (glej odstavke 98 do 103):

(a) v zvezi s pravili za udeležbo bi si morala Komisija dodatno prizadevati, da bi zagotovila, da je mogoče prakse upravičencev uporabiti v Obzorju 2020, in 7. OP dosledneje upravljati;

(b) za okrepitev upravljanje procesa bi morala Komisija uporabljati orodja IT, ki bi vključevala vse funkcionalnosti, in preučiti neravnovesja pri delovni obremenitvi zaposlenih;

(c) za skrajšanje časa obravnave bi morala Komisija poskrbeti za avtomatizacijo procesov in njihovo dosledno izvajanje v vseh službah;

(d) zaradi osredotočenja svojih prizadevanj na področju nadzora bi morala Komisija poskrbeti, da bi njene nadzorne dejavnosti, ki se izvajajo pred plačili in po njih, bolj temeljile na tveganju;

(e) proračunski organi in Komisija bi morali pravni okvir skupnih tehnoloških pobud bolj uskladiti s številom svojih delavcev. Za kar največji učinek Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja bi morala Komisija izboljšati svoje usmerjanje na tiste upravičence, ki imajo omejen dostop do financiranja.

UVOD

SPLOŠNE INFORMACIJE

1. Sedmi okvirni program za raziskave, tehnološki razvoj in predstavitvene dejavnosti (7. OP) je eden ključnih instrumentov Unije za financiranje razi- skav in prispevek EU k strategiji Evropa 2020. Njegov namen je okrepiti konkurenčnost industrije in zadovoljiti raziskovalne potrebe na področju drugih politik Unije [1] ter tako prispevati k oblikovanju družbe znanja z nadgradnjo evropskega raziskovalnega prostora in dopolnjevanjem dejavnosti na nacionalni in regionalni ravni. [2]

2. 7. OP sestavljajo številne sheme financiranja, ki so razvrščene v štiri posebne programe (glej sliko 1), zasnovane v podporo dejavnostim, povezanim z raziskavami, vključno s temeljnimi in uporabnimi raziskavami ter izobraževalnimi in inovacijskimi dejavnostmi. 7. OP v obdobju od 2007 do 2013 te dejavnosti podpira z več kot 50 milijardami EUR [3]. Večina teh sredstev se porabi kot nepovratna sredstva, dodeljena končnim upravičencem v državah članicah in zunaj EU. Dejavnosti, ki se financirajo s temi sredstvi, se določijo na podlagi konkurenčnih razpisov za zbiranje pred- logov. Upravičenci običajno delujejo kot partnerski konzorciji na osnovi sporazumov o dodelitvi nepovratnih sredstev, sklenjenih s Komisijo.

SLIKA 1

PRORAČUN 7. OP 2007–2013 (V MILIJARDAH EUR)

+++++ TIFF +++++

Opomba: S črtkano obrobo so označeni na novo uvedeni instrumenti v 7. OP.

* Posebej temu namenjen posebni program podpira nejedrske dejavnosti Skupnega raziskovalnega središča oz. generalnega direktorata, ki izvaja raziskovalne dejavnosti neposredno za Komisijo.

3. 7. OP je kompleksen program za financiranje raziskav. Njegov letni proračun se vsako leto poveča in naj bi se v letu 2013 približal 11 milijardam EUR. Zaradi tega in zaradi svojih značilnosti (glej okvir 1) je eden največjih izključno raziskavam namenjenih programov na svetu.

4. Te značilnosti imajo neposreden vpliv na način, kako je treba upravljati 7. OP. Na primer, zaradi nadnacionalne narave 7. OP in povezovanja akademskih in industrijskih subjektov pri posameznih projektih lahko za udeležence istega konzorcija veljajo različna davčna, pravna, računovodska ali finančna pravila. Zato morajo biti pravila 7. OP dovolj prožna, da zajamejo te razlike, istočasno pa morajo biti dovolj natančna, da ne pride do napačnih razlag. Pravila nacionalnih shem za financiranje raziskav morajo upoštevati samo ustrezno nacionalno zakonodajo.

OKVIR 1

ZNAČILNOSTI 7. OP

7. OP je namenjen upravičencem iz vseh držav članic EU, pridruženih držav in držav pristopnic (14 [4]), pa tudi držav partneric v mednarodnem sodelovanju.

Upravlja ga 19 neodvisnih subjektov: osem služb Komisije (šest generalnih direktoratov in dve izvajalski agenciji), Evropska investicijska banka, pet skupnih tehnoloških pobud in pet pobud iz člena 185 [5].

V osmih službah Komisije je za izvajanje 7. OP zaposlenih več kot 2500 uslužbencev.

Povprečni prispevek EU na projekt je 1,75 milijona EUR. Tipičen projekt vključuje nadnacionalno sodelovanje med petimi ali šestimi udeleženci. Pri projektih sodelovanja, za katere se porabita približno dve tretjini proračuna 7. OP, sodeluje povprečno enajst udeležencev. Konzorcije v večini projektov sestavljajo udeleženci tako iz akademskih krogov kot iz zasebnega sektorja.

Vsako leto je ocenjenih približno 15000 predlogov, sklenjenih je 2500 novih sporazumov o dodelitvi nepovratnih sredstev in izvedenih je približno 10000 plačil. Portfelj 7. OP obsega približno 14000 sporazumov o dodelitvi nepovratnih sredstev (v letu 2011).

Vir: Peto poročilo o spremljanju 7. OP, splošni proračun EU za leto 2012 in sporočilo Komisije o poenostavitvi izvajanja okvirnih raziskovalnih programov (COM(2010)187).

5. 7. OP je uvedel številne nove instrumente v primerjavi s 6. OP. Najbolj pomembni so podpora pionirskim raziskavam [6], skupne tehnološke pobude (JTI) in Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF). Podpora za pionirske raziskave je bila uvedena za financiranje temeljnih teoretičnih raziskav [7], ostala dva instrumenta pa sta bila zasnovana za podpiranje inovacijskih dejavnosti, ki so blizu trgu, da bi se okrepila udeležba industrije, ki se od 4. OP postopno zmanjšuje [8].

REGULATIVNI OKVIR

6. Cilji in dejavnosti, ki se bodo financirali v okviru 7. OP, so opredeljeni v Sklepu št. 1982/2006/ES in sklepih o štirih posebnih programih. Uredba o 7. OP [9] določa pravila za udeležbo. Ta okvir dopolnjujejo izvedbena pravila, ki jih je sprejela Komisija, in nezavezujoče smernice (v nadaljevanju se bo izraz "pravila za udeležbo" nanašal na hierarhično strukturo na sliki 2).

7. Pravila za udeležbo določajo pogoje za izbiro projektov, udeležbo sub- jektov v projektih in financiranje projektov. Skupaj opredeljujejo pogoje za financiranje, kot so stopnje financiranja in pogoji za upravičenost stroškov.

8. Sedanja pravila za udeležbo so rezultat izkušenj, pridobljenih v 20-letnem obdobju predhodnih okvirnih programov. Poenostavitev je postala glavna gonilna sila v 6. OP [10], v 7. OP pa je ena od zavez Komisije [11].

SLIKA 2

HIERARHIJA PRAVIL 7. OP ZA UDELEŽBO

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče, CORDIS.

IZVAJANJE

9. 58 odstotkov 7. OP (po vrednosti) izvaja šest generalnih direktoratov po načelu neposrednega centraliziranega upravljanja. [12] Za preostali del je bilo izvajanje preneseno na dve izvajalski agenciji (Izvajalsko agencijo za raziskave (REA) in Izvajalsko agencijo Evropskega raziskovalnega sveta (ERCEA)), EIB, skupne tehnološke pobude in posebne izvajalske strukture za pobude iz člena 185. Medtem ko izvajalske agencije uporabljajo enake postopke kot Komisija, lahko drugi organi svoje notranje postopke organizirajo drugače. Slika 3 prikazuje razčlenitev po načinu upravljanja in odgovornih subjektih.

SLIKA 3

SUBJEKTI, KI SO ODGOVORNI ZA IZVAJANJE

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

10. Ne glede na izvajalski subjekt se nepovratna sredstva običajno dodelijo v okviru naslednjih treh glavnih procesov:

(a) opredelitev znanstvenih tem, ki se bodo podpirale, in določitev delovnih programov za njihovo izvajanje;

(b) izbira projektov, običajno na podlagi konkurenčnega postopka izbire, in pogajanja z uspešnimi prosilci; in

(c) nadzor znanstvenega izvajanja projektov in povračilo upravičenih stroškov upravičencem.

11. Poenostavitev v okviru 7. OP se ne nanaša samo na pravila, ampak tudi na notranje postopke generalnih direktoratov in izvajalskih agencij. Komisija je od zadnje revizije na tem področju [13], ki jo je izvedlo Sodišče leta 2004, uvedla več novih sistemov za poenostavitev postopkov izvajanja dodelitev nepovratnih sredstev (npr. portal za udeležence, centralni sistem prijave, mehanizem za pogajanja).

NOVI INSTRUMENTI V OKVIRU 7. OP

12. Skupne tehnološke pobude so dolgoročna javno-zasebna partnerstva. Združujejo naložbe zasebnega sektorja s financiranjem EU in nacionalnim javnim financiranjem. Njihov namen je podpirati sodelovanje pri raziskavah po Evropi na področjih industrijskih raziskav z jasno opredeljenimi skupnimi tehnološkimi in gospodarskimi cilji. Prispevek EU za skupne tehnološke pobude v okviru 7. OP znaša več kot 3 milijarde EUR. Dvostranske skupne tehnološke pobude so partnerstva med EU in industrijskimi združenji, tristranske skupne tehnološke pobude pa vključujejo EU, industrijska združenja in udeležene države članice (glej razpredelnico 1). Tako na primer Evropsko skupno podjetje za izvajanje skupne tehnološke pobude za nanoelektroniko (ENIAC) združuje Komisijo, udeležene države članice [14] in Združenje za evropske dejavnosti na področju nanoelektronike.

13. Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) je finančni instrument, zasnovan za izboljšanje dostopa zasebnih podjetij ali javnih ustanov, ki spodbujajo dejavnosti na področju RRI, do dolžniškega financiranja naložb v raziskave, razvoj in inovacije (RRI) pod sprejemljivimi pogoji. Ciljni upravičenci RSFF so tudi evropski raziskovalno intenzivni subjekti in raziskovalne infrastrukture. RSFF nadzira Evropska komisija po Generalnem direktoratu za raziskave in inovacije, in sicer upravičenost projektov in dodelitev proračuna iz 7. OP, za vsakodnevne operacije pa je odgovorna EIB. Instrument skupno financirata EU in EIB. Največji prispevek EU za RSFF v okviru 7. OP je bil omejen na eno milijardo EUR.

RAZPREDELNICA 1

PREGLED SKUPNIH TEHNOLOŠKIH POBUD

Vir: Sklepi Sveta o opredelitvi skupnih tehnoloških pobud.

Skupna tehnološka pobuda | Strateški cilj | Največji prispevek EU (v milijonih EUR) |

Dvostranske pobude | Pobuda za inovativna zdravila (IMI) | Za hitrejši razvoj boljših in varnejših zdravil za bolnike | 1000 |

Čisto nebo | Za razvoj prodornih tehnologij, ki bodo znatno povečale okoljsko učinkovitost letal in zračnega prometa ter pripomogle k manj hrupnim in varčnejšim zrakoplovom | 800 |

Skupno podjetje za gorivne celice in vodik (GCV) | Za hitrejšo uvedbo tehnologij energije gorivnih celic in vodika na evropskem trgu | 470 |

Tristranske pobude | ENIAC | Osredotoča se na nanoelektroniko za okrepitev nadaljnjega povezovanja in miniaturizacije naprav ter povečanje njihove funkcionalnosti. | 450 |

ARTEMIS | Za spoprijemanje z raziskovalnimi in strukturnimi izzivi na področju vgrajenih računalniških sistemov | 420 |

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

14. Z revizijo se je preverjalo, ali je Komisija zagotovila učinkovito izvajanje 7. OP, zaradi česar so bila zastavljena naslednja tri podvprašanja:

(a) Ali so pravila za udeležbo omogočala učinkovito izvajanje 7. OP?

(b) Ali je Komisiji uspelo racionalizirati postopke 7. OP, ne da bi ogrozila kakovost porabe?

(c) Ali je Komisija dobro upravljala vzpostavitev novih instrumentov?

15. Revizija je zajemala izvajanje 7. OP med letom 2007 in prvo polovico leta 2012. Revizijska merila in metode za zbiranje revizijskih dokazov so opisani v Prilogi I. Revizija je zajemala:

(a) pri prvem revizijskem podvprašanju pravila za udeležbo za celoten 7. OP;

(b) pri drugem podvprašanju notranje postopke, ki so bili določeni v GD za raziskave in inovacije, GD za informacijsko družbo in medije, GD za podjetništvo in industrijo ter REA in so bili povezani s projekti sodelovanja v okviru posebnega programa "Sodelovanje". [15] Tako je analiza notranjih postopkov zajemala izvajanje skoraj dveh tretjin proračuna 7. OP in

(c) pri tretjem podvprašanju analizo dveh novih instrumentov – skup- nih tehnoloških pobud in Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF).

16. Sodišče je preverilo upoštevanje svojih predhodnih priporočil v Posebnem poročilu št. 1/2004 o upravljanju posrednih dejavnosti RTR v sklopu Petega okvirnega programa (5. OP) za raziskave in tehnološki razvoj (1998–2002). Rezultati in sklici na ustrezna opažanja v tem poročilu so predstavljeni v Prilogi II.

OPAŽANJA

KOMISIJA JE S ŠTEVILNIMI UKREPI POENOSTAVILA PRAVILA ZA UDELEŽBO, VENDAR JE TREBA NAREDITI ŠE VEČ

17. Komisija je ob zasnovi 7. OP predstavila vrsto načrtov za poenostavitev, ki so se nanašali na različne vidike pravil za udeležbo. V tem delu poročila se kot osnova za oceno doseženega napredka pri izpolnjevanju načrta za poenostavitev uporabljajo naslednja načela:

(a) racionalizacija zahtev z vzpostavitvijo boljšega ravnovesja med tveganji in nadzorom;

(b) optimizacija metod za povračilo stroškov za raziskave upravičencem;

(c) vodenje upravičencev po kompleksni shemi;

(d) uskladitev določb s praksami upravičencev in

(e) preprečevanje podvajanja in nedoslednosti.

18. Ta načela so bila izpeljana iz različnih dokumentov Komisije [16], ki prikazujejo načrte za poenostavitev, in iz stališč zakonodajnih organov [17], ki se nanašajo na pravila za udeležbo. Tako so ta načela vodila spreminjanje pravil za udeležbo od leta 2005, ko je Komisija začela s pripravo 7. OP. Za pregled napredovanja programa poenostavitev glej razpredelnico 2.

RAZPREDELNICA 2

NAPREDOVANJE PROGRAMA POENOSTAVITEV KOMISIJE

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Načela s primeri načrtovanih ukrepov | Ocena Sodišča |

Racionalizacija zahtev: nadomestitev bančnih jamstev z Jamstvenim skladom za udeležence,manjša uporaba revizijskih potrdil pri zahtevkih za plačilo,racionalizacija obdobij poročanja. | Zadovoljivo. Bančna jamstva niso več potrebna, kar upravičence odrešuje s tem povezanega upravnega bremena. Zaradi uvedbe mejne vrednosti je revizijsko potrdilo potrebno pri samo 6 % zahtevkov za povračilo stroškov, ki predstavljajo tretjino financiranih stroškov v 7. OP. V nekaterih pogledih (npr. trajanje obdobij poročanja) je 7. OP primerljiv z nacionalnimi shemami financiranja. Vendar pa je možna dodatna racionalizacija zahtev glede poročanja, če: bi se podaljšala tudi obdobja poročanja za projekte pod temo IKT inbi bil obseg poročil strogo omejen, kot v nekaterih nacionalnih agencijah za financiranje (SNF, DFG, TSB). |

Optimizacija metod za povračilo: širša uporaba pavšalnih zneskov,poenostavitev modela financiranja na osnovi dejanskih stroškov. | Delno zadovoljivo. 7. OP vključuje nove metode za financiranje, ki temeljijo na pavšalnih zneskih in ne na dejanskih stroških. Model financiranja 7. OP, ki temelji na dejanskih stroških, je še vedno zapleten (glej odstavek 20). |

Vodenje upravičencev po kompleksni shemi: izboljšanje gradiva z navodili,skupna elektronska orodja za interakcijo z upravičenci,dodatna orodja za usmerjanje, kot so službe za pomoč upravičencem. | Zadovoljivo. Smernice so postale krajše in jasnejše v primerjavi s tistimi za 6. OP, kot potrjujejo tudi odgovori upravičencev v anketi Sodišča. Nova IT orodja olajšujejo interakcijo med Komisijo in upravičenci. Uvedene so bile specializirane službe za pomoč upravičencem. |

Uskladitev določb s praksami upravičencev: potrjevanje metodologij stroškov upravičencev,širše sprejemanje metodologij upravičencev. | Nezadovoljivo. Shema potrjevanja se pri upravičencih ni trdno uveljavila, metodologije povprečnih stroškov za zaposlene so bile pozno sprejete, upravičenci morajo nositi celotno tveganje napačne razlage določb 7. OP, ki pa ne odražajo vedno splošne prakse na področju raziskav (glej odstavke 21 do 29). |

Preprečevanje podvajanja in nedoslednosti: mesto za elektronsko prijavo upravičencev (centralni sistem prijave),dosledno ocenjevanje finančne sposobnosti,en sam center za izmenjavo informacij (Raziskovalno-informacijska služba),Odbor za raziskovalna vprašanja. | Nezadovoljivo. Večina načrtovanih ukrepov je bila uvedena, vendar izvajanje še vedno zaznamujejo nedoslednosti (glej odstavke 30 do 44). |

DOBRO NAPREDOVANJE PROGRAMA POENOSTAVITEV

19. Komisija je v zvezi s petimi načeli zadovoljivo racionalizirala zahteve in izboljšala različne smernice. V nekaterih primerih ji je uspelo uskladiti določbe s praksami upravičencev (na primer sprejetje povprečnih stroškov osebja), vendar mora v prihodnosti storiti več. Upravičenci 7. OP se pri nekaterih elementih pravil za udeležbo spoprijemajo z nedoslednostmi (glej odstavka 21 in 30).

20. Pri modelu financiranja so bili uvedeni novi načini financiranja, ki temeljijo na pavšalnih zneskih in ne na dejanskih stroških. Financiranje, ki temelji na dejanskih stroških, je še vedno glavni model financiranja v 7. OP. Model financiranja 7. OP je v primerjavi z modelom nacionalnih agencij za financiranje zapleten zaradi velikega števila kombinacij stroškovnih kategorij, metod za izračun stroškov in stopenj povračil. To predstavlja breme za upravičence in ima več pomembnih posledic za upravne postopke v Komisiji. Sodišče je v svojem poročilu št. 1/2004 priporočilo poenostavitev modela financiranja (glej Prilogo II). Poenostavitev modela financiranja je pomemben element predloga za pravila za udeležbo v Obzorju 2020. [18]

CILJ IZBOLJŠANJA USKLADITVE DOLOČB 7. OP S PRAKSAMI UPRAVIČENCEV NI BIL V CELOTI DOSEŽEN

21. Komisija je ob zasnovi 7. OP navedla, da bo model financiranja, ki temelji na dejanskih stroških, uporabljal običajna računovodska načela in načela upravljanja, ki jih uporabljajo upravičenci. [19] Zakonodajni organi in Komisija sama so nedavno poudarili, da je treba poskrbeti, da bodo pravila 7. OP bolj združljiva s splošnimi poslovnimi praksami. [20]

POTREBNA JE BOLJŠA USKLAJENOST S PRAKSAMI UPRAVIČENCEV

22. Za izboljšanje usklajenosti pravil 7. OP za udeležbo s praksami upravičencev bi ta pravila morala določati mehanizem, ki bi pravočasno prepoznal te prakse in ustrezno prilagodil razlage in prakse Komisije, če to ne bi ogrozilo splošnih ciljev in ciljev glede nadzora 7. OP.

23. Komisija je na začetku izvajanja 7. OP vzpostavila mehanizem potrjevanja za odobritev metodologij za stroške, da bi upravičenci dobili zagotovilo za svoje metodologije, vendar se je shema potrjevanja zaradi strogih zahtev med upravičenci slabo uveljavila. Komisija je ocenila, da bo izdanih največ 350 potrdil. [21] Do marca 2012 je sprejela prošnje za potrditev metodologij od 71 upravičencev, kar je 20 % upravičencev 7. OP. Rezultati ankete Sodišča kažejo, da so glavni razlogi za to, da niso bile vložene prošnje za predhodno potrjevanje, dolgotrajen in zapleten postopek obravnave prošnje, težavno izpolnjevanje meril za potrjevanje in omejena uporaba potrdila. Nizka udeležba je spodkopala prizadevanja Komisije za poenostavitev postopkov. [22]

24. Za lažje usklajevanje določb 7. OP s praksami upravičencev v zvezi s stroški za zaposlene je Komisija leta 2011 uvedla možnost, da upravičenci za zaračunavanje povprečnih stroškov za zaposlene pod določenimi pogoji uporabljajo svoje notranje prakse. Razgovori Evropskega računskega sodišča z raziskovalnimi organizacijami in udeleženci so razkrili pozitiven odziv na širše sprejemanje metodologij povprečnih stroškov za zaposlene. Vendar pa je bilo za spremembo pravil potrebnih kar 21 mesecev, kljub temu da je bila težava s sprejemanjem povprečnih stroškov za zaposlene ugotovljena razmeroma zgodaj. [23]. To je veliko za sedemletni program, v okviru katerega se financirajo projekti, ki povprečno trajajo 36 mesecev.

25. Čeprav so finančna pravila 7. OP manj stroga in bolj temeljijo na načelih, se dogaja, da je dejanske razmere, v katerih se znajde upravičenec, težko uskladiti z načeli 7. OP. V takem položaju ima upravičenec na voljo tri možnosti, in sicer se lahko:

obrne na svojega projektnega vodjo,

obrne na nacionalno kontaktno točko [24], ki bo njegovo zahtevo posredovala Raziskovalno-informacijski službi (RES), ali

pošlje zahtevo neposredno Raziskovalno-informacijski službi (RES).

26. Projektni vodje se lahko sklicujejo samo na obstoječa pravila in smernice. Raziskovalno-informacijska služba (RES) lahko nudi podrobnejša navodila, ki jih v primeru zapletenejših pravnih vprašanj pripravi pravna služba GD za raziskave in inovacije. Vendar za slednja še vedno velja izjava o odklonitvi pravne odgovornosti, ki lahko znatno spodkoplje njihovo uporabnost v primeru kasnejših sporov s Komisijo. Pomisleke o pravilnosti razlage je mogoče izraziti do pet let po zaključku projekta. Čeprav lahko obstajajo tehtni razlogi za izjavo o odklonitvi pravne odgovornosti, pa pri sedanjem sistemu to pomeni, da upravičenci nosijo celotno tveganje napačne razlage določb 7. OP.

DOLOČBE 7. OP NE ODRAŽAJO VEDNO SPLOŠNE PRAKSE UPRAVIČENCEV

27. Da bi ocenilo obseg uskladitve 7. OP s splošno prakso upravičencev, je Sodišče primerjalo prakso 7. OP s praksami, ki jih uporabljajo nacionalne agencije za financiranje, in z notranjimi praksami upravičencev. Njegova analiza se je osredotočila na stroške za zaposlene, saj pogosto predstav- ljajo najpomembnejšo kategorijo neposrednih stroškov, ki nastanejo pri izvajanju projekta.

28. Nekatere nacionalne agencije za financiranje sprejemajo pavšalne zneske ali kategorije stroškov brez zahtev po beleženju porabljenega časa (npr. Nemška fundacija za raziskave, DFG) ali uporabljajo proračunsko določene stroške, ki temeljijo na kategorijah plač in predhodno določenem delovnem času (Švicarska nacionalna znanstvena fundacija, SNF). Druge uporabljajo podobne zahteve za beleženje porabljenega časa kot 7. OP (npr. Ministrstvo za energijo ZDA) in se za utemeljitev stroškov za zaposlene osredotočajo na preverljiv sistem razporeditve časa. Vendar pa pravila nacionalnih agencij za financiranje v nekaterih primerih v večji meri upoštevajo običajne upravne in računovodske prakse upravičencev.

29. Anketa, ki jo je Sodišče izvedlo pri upravičencih, kaže, da zahteve 7. OP glede stroškov za zaposlene kljub pozitivnemu odzivu na širše sprejemanje metodologij povprečnih stroškov za zaposlene večinoma niso združljive s praksami upravičencev. V zvezi z beleženjem porabljenega časa je 29 % anketirancev odgovorilo, da ne morejo uporabljati svojega notranjega sistema za izpolnjevanje zahtev Komisije (glej sliko 4). 30 % jih je za sodelovanje v projektih EU uvedlo sistem za beleženje časa. Nekateri upravičenci so navedli, da za svoje notranje namene uporabljajo druge pristope in ne evidence o času (glej okvir 2).

SLIKA 4

PRAKSE BELEŽENJA PORABLJENEGA ČASA UPRAVIČENCEV 7. OP

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče

OKVIR 2

PRIMERI RAZLIČNIH PRISTOPOV K IZPOLNJEVANJU ZAHTEV GLEDE BELEŽENJA PORABLJENEGA ČASA

Pristop, ki temelji na učinku: osebje posebne raziskovalne enote je v celoti dodeljeno raziskovalnim nalogam, zato časovnice niso potrebne; metoda(-e) za spremljanje so, na primer, napredek dela, kakovost rezultatov ali doseganje mejnikov.

Pristop alternativnega dokaza: zadostni dokazi se pridobijo z delovnimi pogodbami (npr. diplomant doktorskega študija, ki je 100-odstotno dodeljen določenemu projektu) ali z notranjo izjavo, ki potrjuje popolno dodelitev projektu ali nalogi (npr. za določeno časovno obdobje).

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi pregleda odgovorov na njegov vprašalnik.

NEPOTREBNE NEDOSLEDNOSTI ZMANJŠUJEJO UČINKOVITOST

30. Enotnega izvajanja programov, ki imajo lahko različne cilje, ni vedno mogoče zagotoviti. Vendar pa bi moralo biti število razlik pri izvajanju istega instrumenta za financiranje znotraj istega posebnega programa omejeno. Komisija je ob zasnovi 7. OP izjavila, da je skladnost eno od treh načel izvajanja 7. OP [25]. Navedla je tudi: "Enotna razlaga, zlasti v zvezi s pravnimi in finančnimi določbami projektov, se mora zagotoviti v vseh službah Komisije" [26].

31. Skladnost pri izvajanju zmanjšuje upravno breme upravičencev. Slednji se zato lažje zavedajo zahtev in jih lažje spoštujejo, Komisija pa lažje upravlja program.

KLJUB UVEDBI NEKATERIH USKLAJEVALNIH UKREPOV …

32. Komisija je za zagotovitev skladnejšega izvajanja v pripravljalnih aktih [27] določila, da je treba:

ustanoviti mesto za elektronsko prijavo upravičencev (centralni sistem prijave);

zagotoviti dosledno oceno finančne sposobnosti udeleženca; in

vzpostaviti en sam center za izmenjavo informacij.

33. Centralni sistem prijave upravičencem omogoča, da enkrat samkrat vnesejo podatke o svojem pravnem statusu in finančnem položaju za posamezen projekt. Začetni zaostanek, ki je bil posledica prevelikega števila istočasno prijavljenih upravičencev, je odpravljen in trenutno ni večjih zamud. Glede na vmesno oceno 7. OP je centralni sistem prijave uspešna pridobitev [28]. Preverjanje za finančno potrditev sedaj izvaja centralna skupina za potrjevanje v Izvajalski agenciji za raziskave (REA), ki zagotavlja doslednost z uporabo enakih finančnih količnikov [29].

34. En sam center za izmenjavo informacij [30] ni bil vzpostavljen. Komisija je namesto tega najprej ustanovila Raziskovalno-informacijsko službo, ki naj bi odgovarjala na vprašanja upravičencev. Leta 2011 pa je ustanovila še Odbor za raziskovalna vprašanja (RCC), ki je pooblaščen za sprejetje končnih stališč glede horizontalnih zadev, povezanih z izvajanjem, pri katerih službe ne uspejo doseči soglasja [31].

… NA NEKATERE VIDIKE IZVAJANJA 7. OP VPLIVA POMANJKANJE SKLADNOSTI

35. Kljub zgoraj omenjenemu napredku na nekatere vidike izvajanja 7. OP vpliva pomanjkanje skladnosti. Primerjava pravil in postopkov, ki jo je izvedlo Sodišče in pri kateri je upoštevalo samo projekte sodelovanja v okviru posebnega programa "Sodelovanje", je razkrila prakse, ki so povzročile razlike pri obravnavi v osnovi enakih primerov s strani različnih služb ali celo različnih enot znotraj posamezne službe (glej okvir 3).

OKVIR 3

PRIMERI RAZLIČNIH PRAKS

1. Uporaba pavšalnih zneskov za kritje s potovanji povezanih stroškov dnevnic – ni sprejemljivo za GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo, vendar je sprejemljivo za druge službe

2. Predstavitve med ocenjevanjem velikih projektov – se uporabljajo v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo, GD za podjetništvo in industrijo in REA, ne pa v GD za raziskave in inovacije

3. Zahteva za sklenitev in zagotovitev konzorcijskega sporazuma – se razlikuje od teme do teme

4. Obravnava nepredvidenega oddajanja del podizvajalcem – se razlikuje od službe do službe

5. Opredelitev proračuna za upravljanje – se razlikuje od službe do službe

6. Postopek, ki se uporablja v primeru, ko upravičenec spremeni svoje pravno ime – formalna sprememba samo v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo

7. Pogostnost poročanja – poročanje je v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo pogostejše kot v drugih službah

8. Uporaba znanstvenih pregledov za spremljanje projekta – pogostejše v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo kot v drugih službah

9. Možnost izvrševanja več plačil na obdobje – delna plačila se uporabljajo v GD za raziskave in inovacije ter v GD za podjetništvo in industrijo, ne pa v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo in v REA

Različne prakse, ki jih je obravnaval in razrešil Odbor za raziskovalna vprašanja (RCC)

10. Upravičenost stroškov za potrdilo o finančnih izkazih, ki ni bilo obvezno

11. Obravnava prilagoditve v korist upravičenca za zaključene projekte

Vir: Evropsko računsko sodišče. Ta seznam temelji na analizi pravil, notranjih dokumentov Komisije, odgovorov upravičencev in razgovorov z vodstvenimi kadri Komisije.

36. Iz ankete, ki jo je izvedlo Sodišče, je razvidno, da upravičenci menijo, da pri izvajanju 7. OP primanjkuje skladnosti: 51 % upravičencev je navedlo, da so bili vsaj občasno predmet različne obravnave, ki ni bila utemeljena s pravnim okvirom ali posebnostmi posameznega programa, 15 % upravičencev pa je izjavilo, da so se s takimi razlikami v obravnavi srečali skoraj pri vsakem projektu. Iz komentarjev upravičencev je razvidno, da se razlaga lahko razlikuje glede na projektnega vodjo (glej okvir 4).

MEHANIZMI ZA UGOTAVLJANJE RAZLIČNIH PRAKS SO ŠIBKI

37. Do septembra 2011 je Odbor za raziskovalna vprašanja (RCC) obravnaval in razrešil tri teme, povezane z boljšim usklajevanjem med službami. Neposredno z usklajevanjem postopkov 7. OP sta bili povezani dve temi. Vendar pa je analiza, ki jo je izvedlo Sodišče (glej okvir 3), razkrila devet primerov različnih pravil in postopkov, ki jih Odbor za raziskovalna vprašanja (RCC) ni obravnaval. To pomeni, da vzpostavljeni mehanizmi, kljub temu da Odbor učinkovito dosega enotna stališča, ne prepoznajo vseh različnih postopkov pri izvajanju 7. OP.

OKVIR 4

PRIMERI KOMENTARJEV UPRAVIČENCEV O RAZLIČNIH PRAKSAH

Pri vsakem projektu se pri pogajanjih uporabljajo pravila, kot si jih razlaga posamezen projektni vodja. Posledično se pogajanja razlikujejo glede na to razlago, vodilna organizacija pa se mora prilagoditi in slediti navodilom projektnega vodje.

V nekaterih primerih se je zgodilo, da so različni projektni vodje različnih enot enak primer obravnavali različno.

Podatki, ki se zahtevajo v povezavi z vsebino prošnje ter tehničnega (rezultati, mejniki, poročila o napredku) in finančnega poročila, pa tudi uporaba IT orodij 7. OP in organizacija postopkov se razlikujejo glede na projektnega vodjo. To velja za vse faze izvajanja projekta.

Vir: vprašalnik Evropskega računskega sodišča

38. Zadeva lahko pride v obravnavo v Odbor za raziskovalna vprašanja po dveh glavnih kanalih:

na podlagi sklepa notranje delovne skupine Komisije ali generalnih direktorjev raziskovalne skupine oziroma njihovih zastopnikov; in

na podlagi vprašanja, ki ga objavi upravičenec na spletni strani Raziskovalno-informacijske službe (RES).

39. V obeh primerih se Odbor opira na dejavno sodelovanje delavcev Komisije ali upravičencev. Prizadevanja za izsleditev vseh možnih razlik v sedanjih postopkih 7. OP so bila le omejena. Postopke 7. OP je mogoče še dodatno uskladiti, saj se bodo nekateri, glede na večletno naravo številnih projektov, uporabljali še do pet let po letu 2013.

IZKUŠNJE S 7. OP KAŽEJO, DA BO PODOBNE CILJE, POVEZANE Z EVROPSKIM RAZISKOVALNIM PROSTOROM, TEŽKO URESNIČITI

40. Okvirni program je le del javnih odhodkov za raziskave v Evropi. [32] Osnovni namen evropskega raziskovalnega prostora (ERA) je boljša organizacija in usklajenost raziskovalnih prizadevanj v Evropi. Uskladitev pravil je eden od vidikov, povezanih z boljšo usklajenostjo znotraj ERA. V z vezi z ERA, bi pravila za udeležbo 7. OP morala zagotoviti skladen okvir za zagotovitev kar najbolj učinkovitega izvajanja. [33] 7. OP bi se moral izvajati tako, da se zagotovijo medsebojne sinergije in dopolnjevanje s politikami in programi Unije. [34]

41. 7. OP vključuje instrumente, kot so skupne tehnološke pobude, ki imajo lastno zbirko pravil in postopkov za razpise za zbiranje predlogov in finančne določbe (npr. meril za upravičenost ali pravil za financiranje). Podobno lahko pobude iz člena 185 sprejmejo lasten sklop pravil, ki morajo biti podobna pravilom 7. OP, vendar lahko v podrobnostih od njih še vedno odstopajo.

42. Za druge programe, ki jih financira ali sofinancira Unija, se uporabljajo posebni sklopi pravil za udeležbo. Pravila okvirnega programa za konkurenčnost in inovacije (PKI) temeljijo na različnih merilih za upravičenost, modelu za financiranje, shemah stroškov, postopkih itd. Deljeno uprav- ljanje, ki se uporablja za Strukturne sklade, omejuje svobodo ukrepanja Komisije in njeno zmogljivost, da zahteva usklajevanje pravil, ki jih določijo regije ali države članice, s pravili za udeležbo v 7. OP. Še vedno pa obstajajo primeri, ko bi bilo mogoče doseči več sinergij. Tako Strukturni skladi kot 7. OP omogočajo odobritev metodologij za stroške za zaposlene in posredne stroške, vendar pa odobritev, ki jo Komisija da v eni shemi, ne velja za drugo shemo. Nevračljivi DDV je upravičen v okviru Strukturnih skladov, medtem ko v okviru 7. OP ni. Medtem ko nekateri upravičenci 7. OP [35] za kritje svojih posrednih stroškov lahko koristijo 60-odstotno pavšalno stopnjo, je pri Strukturnih skladih pavšalna stopnja za posredne stroške z zadevno uredbo [36] omejena na 20 %.

43. Nekatere od ugotovljenih težav bodo predvidoma odpravljene v okviru programa Obzorje 2020, ko se bosta združila PKI in 7. OP. Vendar pa Strukturni skladi pokrivajo širok izbor dejavnosti, ki niso nujno povezane z raziskavami, zato bi usklajevanje za raziskovalne dejavnosti lahko vodilo k dodatnim nedoslednostim v zvezi z drugimi dejavnostmi.

44. 7. OP kaže, kako težko je doseči cilj boljše usklajenosti Evropskega razis- kovalnega prostora z usklajevanjem pravil. Upravičenci 7. OP se srečujejo z razlikami, ki izhajajo iz relativne samostojnosti bodisi generalnih direktoratov Komisije bodisi drugih izvajalskih subjektov. Agencije za financiranje za Strukturne sklade ali nacionalni programi uživajo še višjo stopnjo samostojnosti. Zato bo torej zelo težko doseči uskladitev pravil, glede na to, da ni bila v celoti dosežena v okviru programov, kjer ima Komisija položaj nosilca odločanja.

POUDAREK VEČINOMA NA ZAGOTAVLJANJU VISOKOKAKOVOSTNIH IZDATKOV IN MANJ NA UČINKOVITOSTI

KOMISIJA JE OBLIKOVALA DOBRE POSTOPKE, VENDAR NI POVSEM USKLADILA SREDSTEV V PODPORO NJIHOVEMU IZVRŠEVANJU

45. Dobri procesi [37] olajšajo izboljšanje učinkovitosti organizacije. Za oceno uspešnosti na tem področju se je revizija osredotočila na pet elementov [38], ki označujejo učinkovito upravljanje procesa: načrtovanje procesa, izboljšave, orodja, informacije in zaposleni (glej sliko 5).

SLIKA 5

PET ELEMENTOV UČINKOVITEGA UPRAVLJANJA PROCESA

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

NAČRTOVANJE PROCESA, DEJAVNOSTI ZA IZBOLJŠANJE IN INFORMACIJE O UPRAVLJANJU SO MOČNA PODROČJA Z NEKAJ POMANJKLJIVOSTMI

46. Vse službe uporabljajo procesni pristop za upravljanje svojih operativnih dejavnosti. Postopki in vloge vseh uporabnikov, ki so vključeni v notranje procese, so dokumentirani in razširjeni. Vse službe so ustanovile notranje odbore ali določile kadrovske vire, ki so namenjeni izvajanju dejavnosti za izboljšanje. Od zasnove 7. OP dalje so bile izvedene številne dejavnosti za izboljšanje, ki še vedno potekajo. Primeri dobrih praks pri načrtovanju in izboljšavi procesa so prisotni v vseh službah.

47. Tudi informacije so eno od močnejših področij. Komisija je v skladu s predhodnim priporočilom Sodišča (glej Prilogo II) vzpostavila sistem za zbiranje sklopa ključnih kazalnikov dosežkov za celoten 7. OP, ki so temelj letnih poročil o spremljanju tega okvirnega programa. Za notranje potrebe se vodstvenim kadrom vsako četrtletje, mesečno ali celo sproti poroča o ključnih kazalnikih dosežkov, povezanih s procesom, ali drugih informacijah o upravljanju, kot so poraba proračuna, čas do plačila, čas do dodelitve in prosta delovna mesta. Vendar pa se nekatere pomembne metrike, kot so delovna obremenitev ali uporaba kadrovskih virov, ne zbirajo na način, ki bi omogočal enostavno primerjavo med službami. Poleg tega ni bila dovolj analizirana medsebojna odvisnost različnih metrik procesa, kot so koristi nižjih stopenj napak ali boljše nadaljnje ukrepanje pri projektih, če se izvajajo pogostejše poročanje ali znanstveni pregledi [39].

OBSTOJEČA ORODJA NE OMOGOČAJO UČINKOVITEGA IZVAJANJA PROCESOV

48. Procesi bi morali biti podprti z integriranim sistemom IT [40]. Sistemi bi morali biti interoperabilni in izkoristiti bi bilo treba morebitne sinergije med informacijskimi sistemi GD [41]. Zato se je revizija osredotočila na to, kako orodja IT za komunikacijo z upravičenci (front-office), podporna orodja (back-office) in orodja za upravljanje poslovnih procesov (BPM) [42] podpirajo izvajanje 7. OP ter v kolikšni meri obstajajo skupna orodja za celotno raziskovalno skupnost.

49. Na strani komunikacije z upravičenci ("front-office") so se orodja izboljšala s portalom za udeležence, interakcija z upravičenci pa se v celotni razis- kovalni skupnosti izvaja z enakimi orodji. Pripadajoča orodja podpornih storitev ("back-office") pa niso bila usklajena v enaki meri. Vzdrževanje in nadaljnji razvoj več orodij za podporne storitve, ki imajo v osnovi enak namen, ne predstavlja varčne uporabe virov.

50. Orodja BPM so najmanj razvita, z izjemo orodja iFlow v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo, ki je elektronsko orodje za potek dela, ki komunicira z drugimi podpornimi orodji ter avtomatizira postopke. To orodje pripomore k skrajšanju časa trajanja postopkov (glej odstavek 63). Druge službe (GD za raziskave in inovacije, GD za podjet- ništvo in industrijo ter REA) se bolj opirajo na papirnate pripomočke za potek dela in lokalna orodja, ki pokrivajo določene faze izvajanja dodelitev nepovratnih sredstev, ali pa uporabljajo Excelove preglednice.

51. Različna orodja, ki se uporabljajo za upravljanje dodelitev nepovratnih sredstev, so bila razvita kot v veliki meri neodvisni moduli, pri čemer se ni razmišljalo o tem, da bi se ta orodja morala medsebojno povezovati. Tako je nastala potreba po vzpostavitvi mehanizmov za sinhronizacijo sistemov. Poleg tega mora vodja, če želi dobiti pregled nad projekti v portfelju, za katerega je odgovoren, podatke pogosto ročno zbrati iz do šestih različnih sistemov.

52. Čeprav se elektronska orodja 7. OP na splošno lahko primerjajo s tistimi iz večine obiskanih nacionalnih agencij za financiranje, so nekatera nacionalna orodja primeri dobre prakse. Orodje za upravljanje dodelitev nepovratnih sredstev Švicarske nacionalne fundacije za raziskave (SNF), na primer, združuje vse funkcije za zunanjo interakcijo z upravičenci (front-office) in podporne funkcije (back-office). To zmanjšuje kompleksnost in odvečnost podatkov ter izboljšuje pravočasno upravljanje podatkov. SNF in Nacionalna znanstvena fundacija (NSF) za izboljšanje natančnosti svojih sistemov uporabljata zunanje podatkovne vire, kot so podatkovne zbirke sklicevanj.

RAZLIKE PRI UPORABI KADROVSKIH VIROV PO SLUŽBAH JE TREBA POJASNITI

53. Razporeditev zaposlenih bi morala temeljiti na ciljih in prednostnih nalogah GD. Kadarkoli je to potrebno (najmanj enkrat letno), bi moralo vodstvo uskladiti organizacijske strukture in razporeditev zaposlenih s prednostnimi nalogami in delovno obremenitvijo. [43]

54. V osmih službah Komisije je za izvajanje 7. OP zaposlenih več kot 2500 us- lužbencev, od katerih jih je 1500 (60 %) neposredno dodeljenih za uprav- ljanje izvajanja posebnega programa "Sodelovanje". Ta delež ustreza deležu proračuna, ki je dodeljen temu programu (61 %). Vendar pa obstajajo znaki, da se uporaba kadrovskih virov znotraj tega programa znatno razlikuje od teme do teme (glej razpredelnico 3), čeprav kompleksnost projektnega upravljanja ni znatno drugačna.

RAZPREDELNICA 3

KAZALNIKI UPORABE ZAPOSLENIH ZA TEME V POSEBNEM PROGRAMU "SODELOVANJE"

Opomba: Kazalniki uporabe zaposlenih so bili izračunani na podlagi vseh zaposlenih, ki so bili razporejeno po temah glede na informacije v letnih poročilih o dejavnostih.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Tema | Proračun na uslužbenca (v milijonih EUR) | Pogodbe na uslužbenca | Udeleženci na uslužbenca |

Energija (GD za raziskave in inovacije, GD za energetiko) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Okolje (GD za raziskave in inovacije) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Zdravje (GD za raziskave in inovacije) | 35,7 | 4,1 | 48 |

IKT (GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo) | 12,5 | 2,1 | 20 |

KBBE (GD za raziskave in inovacije) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (GD za raziskave in inovacije) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Družboslovne in humanistične vede (GD za raziskave in inovacije) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Vesolje in varnost (REA, GD za podjetništvo in industrijo) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Promet (GD za raziskave in inovacije) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. Komisija nima zadostne osnove za pregledno in objektivno primerjavo razlik v uporabi zaposlenih med temami v posebnem programu "Sodelovanje".

POSTOPKE JE MOGOČE ŠE DODATNO SKRAJŠATI

56. Procesi in postopki GD, ki se uporabljajo za izvajanje in nadzor njegovih dejavnosti, bi morali biti učinkoviti [44]. Ena od ključnih lastnosti učinkovitosti procesa je pravočasnost. Pomen pravočasnosti je bil poudarjen v sklepu o 7. OP: "Sodelovanje v dejavnostih Sedmega okvirnega programa bi bilo treba pospeševati z (…) ustrezno uporabo (…) hitrih postopkov" [45], pa tudi v pravilih za udeležbo: "Finančni prispevek Skupnosti bi morali udeleženci prejeti brez nepotrebnih zamud" [46]. Zato se ta oddelek osredotoča na dva ključna časovna kazalnika, povezana s procesi 7. OP:

(a) čas do dodelitve ("time to grant" (TTG)) je čas, ki je potreben za uspešno izbiro predloga in podpis pogodbe; in

(b) čas do plačila ("time to pay" (TTP)) je čas, ki je potreben za izvedbo plačila konzorciju upravičencev.

ČAS DO DODELITVE NEPOVRATNIH SREDSTEV SE SKRAJŠUJE, VENDAR SO V PRVIH PETIH LETIH 7. OP OBSTAJALE RAZLIKE MED SLUŽBAMI

57. Komisija je ob zasnovi 7. OP v svoji presoji vplivov navedla, da si je treba "prizadevati za skrajšanje časa, ki je potreben za uspešno pogajanje o pogodbi" [47]. Pri projektih s podobnimi značilnostmi (npr. kompleksnost, velikost in izkušenost upravičencev) čas do dodelitve ne bi smel znatno odstopati od projekta do projekta. Kratko časovno obdobje do dodelitve je pomembno, ker:

(a) omogoča hitrejši začetek projektov, kar je na področjih raziskav in inovacij, kjer ideje lahko hitro zastarijo, zelo pomembno; in

(b) zagotavlja hitrejšo razpoložljivost sredstev in tako povečuje "fluidnost sredstev za vse upravičence" [48], tudi MSP.

58. Čas do dodelitve je za vse uspešno izpogajane projekte v 7. OP znašal povprečno 333 koledarskih dni. [49] Med potekom 7. OP je bila vidna jasna težnja k skrajšanju časa do dodelitve. Z nenehnim izboljševanjem notranjih postopkov se zbližuje tudi statistika časa do dodelitve po posameznih službah, vendar so med slednjimi še vedno razlike. Čeprav so upoštevani samo podobni projekti (npr. projekti v posebnem programu "Sodelovanje"), znaša čas do dodelitve približno 260 dni v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo, 315 dni v GD za raziskave in inovacije ter 380 dni v Izvajalski agenciji za raziskave (REA) in GD za podjetništvo in industrijo [50] (glej sliko 6).

59. Čas do dodelitve je v 7. OP še vedno daljši kot pri nacionalnih agencijah za financiranje. Njihov povprečni čas do dodelitve znaša pet do sedem mesecev. Vendar pa so projekti, ki jih financirajo nacionalne agencije za financiranje, običajno manjši, kar se tiče proračuna, in imajo pogosto le enega udeleženca.

SLIKA 6

SPREMINJANJE ČASA DO DODELITVE V POSEBNEM PROGRAMU "SODELOVANJE"

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

KOMISIJA LAHKO VPLIVA NA NEKATERE OD RAZLOGOV ZA DALJŠI ČAS DO DODELITVE

60. Zaposleni na Komisiji so omenili več dejavnikov, ki po njihovem mnenju lahko vplivajo na čas do dodelitve. [51] Pri tistih dejavnikih, ki jih je mogoče količinsko opredeliti in za katere so bili podatki takoj na voljo, je Sodišče uporabilo večkratno regresivno analizo za oceno relativne razsežnosti njihovega vpliva. Ta nakazuje, da je med možnimi dejavniki z vplivom na čas do dodelitve nepovratnih sredstev pomemben dejavnik dodelitev določeni službi. Na primer: če se je o predlogu pogajal GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo, se je čas do dodelitve skrajšal za 29 %, če so bili vsi ostali dejavniki enaki. Drugi dejavniki (npr. delovna obremenitev zaposlenih, število udeležencev, izkušenost konzorcija s 7. OP) niso imeli bistvene vloge.

61. Spoznanje, da je dodelitev določeni službi pomembna spremenljivka, ki vpliva na čas do dodelitve, pomeni, da ni enega samega razloga, ki bi pojasnjeval razlike v času do dodelitve. Dodelitev določeni službi je v prvi vrsti povezana z različnimi značilnostmi služb, kot so njeni notranji postopki, sistemi IT, notranja organizacijska struktura, prednosti pri uprav- ljanju ali posebnosti, ki jih v drugih službah ni. Združuje torej številne dejavnike, ki vsi vplivajo na čas do dodelitve.

62. Sodišče je analiziralo tudi glavne razloge za dolgo čakanje na dodelitev na ravni posameznih projektov. Ti razlogi so povzeti v Prilogi III, kjer so razdeljeni na razloge, ki so bili neizogibni, razloge, ki bi se jim Komisija lahko delno izognila, in razloge, ki bi se jim bilo mogoče izogniti. Iz analize je razvidno, da je povsem neizogibnih razlogov le malo, vendar pa imajo lahko precejšen vpliv na čas do dodelitve. Komisija je med potekom 7. OP začela odpravljati nekatere razloge, ki se jim je mogoče izogniti; vendar pa so nekateri še vedno prisotni, kot so slaba komunikacija med uradniki, ki so odgovorni za pogajanja o projektih, ali menjave slednjih oziroma dolgi roki za predložitev informacij.

NEKATERE PRAKSE PRIPOMOREJO K PREPREČEVANJU PODALJŠANJA ČASA DO DODELITVE

63. Izmenjava dobrih praks med službami je eden od načinov za izboljšanje pravočasnosti postopkov. Veliko uslužbencev Komisije je med razgovori izpostavilo prakse, ki pomagajo blažiti razloge za zakasnitve. Nekaj se je mogoče naučiti tudi od nacionalnih agencij za financiranje. V okviru 5 so povzete dobre prakse, ki so bile ugotovljene med revizijo.

OKVIR 5

PRAKSE, KI PRIPOMOREJO K SKRAJŠANJU ČASA DO DODELITVE

Avtomatizacija procesa

Merjenje napredka glede na procesne cilje, ki so določeni za vsak procesni korak

Avtomatska orodja za sledenje, ki olajšajo zbiranje informacij o spremljanju

Doslednost procesa

Zagotavljanje, da gre vsak predlog ali projekt skozi enake korake in je predmet enakih kontrol, ki se izvajajo na enak način

Uskladitev organizacijske strukture s procesi

Kratka organizacijska razdalja med različnimi osebami, ki sodelujejo pri pogajanju

Dajanje polne odgovornosti za izbiro predloga in pogajanje o njem eni sami skupini

Centralizacija podpornih funkcij

Vzporedno izvajanje procesov

Odločna kultura upravljanja

Zaključek pogajanj, ki presegajo pogajalske roke

Poudarek na učinkovitosti procesov

Vir: Evropsko računsko sodišče.

64. Direktorji operativnih enot v Komisiji so navedli, da se izkušnje, pridob- ljene pri pogajanjih, prenašajo naprej znotraj njihovih enot ali direktoratov. Obstajajo dokazi, da se takšni podatki delno skupno uporabljajo v notranjih odborih določene službe. Vendar pa stalne razlike v času do dodelitve med službami kažejo, da so prisotne notranje organizacijske prepreke, ki preprečujejo učinkovito izmenjavo in pravočasno uporabo pridobljenih izkušenj. Porazdelitev odgovornosti znotraj operativnih direktoratov v GD za raziskave in inovacije, na primer, ni standardizirana do enake mere kot v drugih generalnih direktoratih. Različne organizacijske strukture preprečujejo učinkovito izmenjavo dobrih praks, saj tisto, kar dobro učinkuje v enem direktoratu, ni vedno uporabno tudi v drugih, ki so organizirani drugače.

MED DIREKTORATI OBSTAJAJO PRECEJŠNJE RAZLIKE V ČASU DO PLAČILA

65. Na splošno, naj bi se plačila izvedla kar najhitreje [52]. Vmesna in končna plačila naj bi se izvedla v 90 koledarskih dneh od datuma, ko redno poročilo velja za dokončano [53]. Upravičenci morajo redno poročilo skupaj z zahtevkom za povračilo stroškov predložiti v 60 dneh po koncu obdobja poročanja. O sprejemljivosti vmesnega poročila za (delno) plačilo odločajo službe Komisije, ki lahko prekinejo rok v primeru popravkov ali če so potrebne dodatne informacije od konzorcija.

66. V povprečju je več ko 85 % plačil, povezanih z dodelitvami nepovratnih sredstev za raziskave, izvedenih v roku. Vendar pa ta kazalnik sam ne podaja celotne slike pravočasnosti. Direktorata E in I GD za raziskave in inovacije, na primer, imata zelo podobne rezultate. Oba sta v letu 2010 v pravno določenem roku izvedla približno 95 % plačil, v letu 2011 pa 92 %. Vendar pa koordinatorji projektov, ki jih upravlja Direktorat I, prejemajo plačila za svoje zahtevke za povračilo stroškov povprečno manj kot sedem mesecev po koncu obdobja poročanja, medtem ko je v Direktoratu E za to potrebno 10,5 meseca. Več kot trimesečno razliko pri projektnem portfelju je težko pripisati zunanjim dejavnikom, saj direktorata upravljata projekte podobne vrste in s podobnimi vzorci udeležbe.

KONTROLE KAKOVOSTI SO DOBRE IN IMAJO LE NEKAJ SLABOSTI

67. Notranji nadzor je na splošno opredeljen kot proces, katerega namen je upravi podati razumno zagotovilo o doseganju ciljev GD. Namen kontrol kakovosti je zagotoviti, da 7. OP financira visokokakovostne projekte.

KONTROLE KAKOVOSTI SE USPEŠNO IZVAJAJO

68. V okviru 7. OP se sredstva dodeljujejo na osnovi konkurenčnih razpisov za zbiranje predlogov ter neodvisnega in na zaslugah temelječega strokovnega pregleda [54]. Zanesljivejši kot je nadzor izbire projekta in njegovega izvajanja, bolj je verjetno, da bo 7. OP financiral projekte visoke kakovosti. Naslednje ključne kontrole kritično vplivajo na kakovost procesa izbire in izvajanje projektov 7. OP:

(a) projekte izberejo strokovnjaki, ki se spoznajo na zadevno področje in se ne soočajo z navzkrižjem interesov, ki bi lahko negativno vplivalo na njihovo objektivnost;

(b) strokovnjake skozi postopek ocenjevanja vodi Komisija;

(c) pri ocenjevanju se upoštevajo mednarodne najboljše prakse na zadevnem področju;

(d) priporočila, ki so podana med ocenjevanjem, se primerno obravnavajo pred podpisom sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev;

(e) vodje projekta spremljajo znanstveno izvajanje projektov; in

(f) znanstveni napredek, dosežen s portfeljem projektov, se meri glede na cilje.

69. Komisiji pri oceni predlogov pomagajo neodvisni strokovnjaki, da se zagotovi, da se za financiranje izberejo samo predlogi najvišje kakovosti. Pristop Komisije je zelo podoben pristopom nacionalnih agencij za financiranje, čeprav se postopki ocenjevanja na določenih mestih razlikujejo. Samo Komisija, na primer, določa stroga merila glede sestave skupine strokovnjakov za ocenjevanje (npr. različno geografsko poreklo, delež strokovnjakov iz industrije, ravnovesje spolov).

70. Kontrole kakovosti so se med 7. OP izboljšale, in sicer v zvezi z navodili, ki so na voljo strokovnjakom, in dokumentiranjem faze pogajanja o projektu, med katero se obravnavajo priporočila strokovnjakov. Komisija je poleg tega eksperimentirala z orodji za odkrivanje plagiatorstva in v tem pogledu prehiteva nacionalne agencije za financiranje.

GLAVNO ORODJE, KI SE UPORABLJA ZA IZBIRO STROKOVNJAKOV, IMA NEKATERE POMANJKLJIVOSTI

71. Strokovnjaki, ki se uporabljajo za ocenjevanje predlogov, so izbrani iz podatkovne zbirke EMI, ki jo je Komisija oblikovala v ta namen. V to podatkovno zbirko se morajo prijaviti vsi strokovnjaki, ki sodelujejo pri ocenjevanjih. Poleg tega se morajo operativne enote prepričati, da se strokovnjaki, ki izvajajo ocenjevanja, ne soočajo z navzkrižjem interesov, ki bi lahko spodkopalo njihovo objektivnost. Podatkovna zbirka EMI je glavni vir informacij, ki jih uporabljajo vse službe za identifikacijo strokovnjakov ter preverjanje morebitnega navzkrižja interesov, zato mora vsebovati točne in popolne informacije. Vsebuje približno 100000 strokovnjakov.

72. Prijava v podatkovno zbirko je povsem prostovoljna, prav tako tudi posodabljanje informacij o izkušnjah strokovnjaka. Obstaja tveganje, da strokovnjaki vnesejo nezanesljive informacije o svojih strokovnih izkušnjah ali da so slednje zastarele. Zato se za določanje ustreznih strokovnjakov pogosto uporabljajo tudi drugi viri [55]. Nekatere službe uporabljajo podatkovno zbirko EMI kot glavni vir za iskanje strokovnjakov, medtem ko se druge opirajo tako na EMI kot na druge vire ali pa večinoma uporabljajo druge vire, da poiščejo primerne strokovnjake, ki se morajo nato prijaviti v EMI.

73. Pri pregledu podatkovne zbirke EMI so bile ugotovljene nekatere pomanjkljivosti, ki spodkopavajo njeno koristnost kot orodja za izbiro strokovnjakov in kot orodja za zagotavljanje, da izbrani strokovnjaki niso v navzkrižju interesov. Predvsem:

(a) ni podatkov o uspešnosti strokovnjakov, ki so sodelovali v preteklih ocenjevanjih. To je lahko velika pomanjkljivost predvsem v primerih, ko je bilo ugotovljeno, da strokovnjaki niso upoštevali pravil ocenjevanja in/ali zahtevanega kodeksa ravnanja;

(b) službe morajo zagotoviti, da strokovnjaki "nimajo oziroma v predhodnih treh letih niso imeli sklenjene pogodbe z organizacijo prosilko ali da ne sodelujejo oziroma v predhodnih treh letih niso sodelovali z njo pri raziskavah" [56]. Vendar pa se od strokovnjakov, ki se prijavijo v podatkovno zbirko EMI, ne zahteva, da vnesejo podatke o svoji zgodovini zaposlitev za predhodna tri leta.

74. Izvajanje kontrole kakovosti informacij, ki so jih v podatkovno zbirko vnesli posamezni strokovnjaki, ni stroškovno učinkovito. Nasprotno pa so nekatere nacionalne agencije za financiranje razvile stroškovno učinkovite načine za izboljšanje zanesljivosti podatkovnih zbirk o svojih strokovnjakih, in sicer:

(a) povezava podatkovne zbirke strokovnjakov s podatkovnimi zbirkami sklicevanj ali drugimi zunanjimi viri informacij. Švicarska nacionalna fundacija (SNF), na primer, uporablja modul spletnega robota (pajka), ki je povezan s podatkovno zbirko strokovnjakov in izboljšuje zanesljivost podatkov z iskanjem izbranih virov po internetu;

(b) uporaba notranjih podatkov o strokovnjakih: projektni vodje pri Nacionalni znanstveni fundaciji (NSF) lahko pri izbiri strokovnjakov, na primer, vidijo seznam projektov, pri katerih je strokovnjak že sodeloval.

75. Generalni direktorati Komisije so v času revizije nameravali nadgraditi orodja za upravljanje strokovnjakov, da bi vključevala nove funkcije, kot so datum začetka in konca predhodne zaposlitve strokovnjakov. Komisija pričakuje, da bodo te nove funkcije izboljšale kakovost podatkov.

FINANČNI NADZOR JE RACIONALIZIRAN, VENDAR ŠE VEDNO NE TEMELJI NA TVEGANJU

76. Cilj finančnega nadzora je preveriti, ali so transakcije 7. OP v skladu z zahtevami glede upravičenosti in ali so nastali stroški neposredno povezani s ciljem projekta.

MODEL FINANČNEGA NADZORA 7. OP SE ZNATNO RAZLIKUJE OD MODELOV NACIONALNIH AGENCIJ ZA FINANCIRANJE; PREDVSEM NE DAJE TOLIKO POUDARKA STOPNJI TVEGANJA

77. Nadzorni sistem bi moral biti zasnovan na stroškovno učinkovit način [57]. To pomeni, da bi morale biti koristi nadzora večje od stroškov slednjega [58]. Komisija ni odgovorna le za to, da zagotovi, da se sredstva dobro porabijo, za kar sta potrebna strog nadzor in učinkovito merjenje uspešnosti, ampak tudi da zmanjša upravno breme prejemnikov sredstev in upravne stroške, kadar je to mogoče.

78. Komisija je v okviru 6. OP in 7. OP sprejela odločitev, da bo prenehala opravljati podrobne predhodne kontrole [59] in namenila več pozornosti naknadnim kontrolam [60], da bi upravičence razbremenila obveze zagotavljanja dokazil pred izvedbo plačil. Posledično se večina večjih napak odkrije z naknadnimi kontrolami. Kot opaža Sodišče [61], so predhodne kontrole pogosto omejene na upravni pregled zahtevkov za povračilo stroškov in s tem povezanih rezultatov. Za vse plačilne transakcije se dejansko opravljajo enake predhodne kontrole.

79. Večina nacionalnih agencij za financiranje na splošno izvaja bolj poglobljene predhodne kontrole kot Komisija. Čeprav bolj poglobljene predhodne kontrole pomenijo boljši nadzor, je zanje potrebnih več zaposlenih in so večje upravno breme za upravičence. Nekatere nacionalne agencije za financiranje uporabljajo predhodne kontrole, ki se razlikujejo glede na tip upravičenca [62] ali njegov profil tveganja [63]. To agencijam omogoča, da svoja omejena sredstva osredotočijo na tiste upravičence, ki naj bi predstavljali večje tveganje. Prednost tega je tudi manjše breme predhodnih kontrol za manj tvegane upravičence.

80. Sistem naknadnih kontrol Komisije se znatno razlikuje od nadzornih modelov, ki jih običajno najdemo pri nacionalnih agencijah za financiranje. Nobena druga agencija za financiranje ne uporablja reprezentativnega vzorca naknadnih kontrol v tolikšni meri. Namesto tega uporabljajo strategijo naknadne kontrole, ki temelji na tveganju. Nekatere agencije za financiranje [64] dajejo večji poudarek kontrolam, ki temeljijo na ustanovah in ki jim omogočajo pridobitev določene mere jamstva za nadzorno okolje upravičenca in zmanjšanje bremena revizije. Naknadne kontrole Komisije se osredotočajo na posamezne projekte.

81. Naknadne kontrole lahko zagotovijo podatke o praksah in tveganju upravičenca. Švicarska nacionalna fundacija (SNF), na primer, upravičencem dodeljuje ocene tveganja glede na njihovo preteklo uspešnost. Te ocene agenciji omogočajo, da razširi predhodne kontrole za bolj tvegane upravičence in poveča revizijska prizadevanja na področjih, ki veljajo za problematična (npr. plače, oprema). Komisija ne uporablja informacij, ki jih pridobi iz naknadnih kontrol, da bi prilagodila intenzivnost in osredotočenost predhodnih kontrol ter tako izboljšala njihovo učinkovitost.

UVEDBA ENEGA SAMEGA REPREZENTATIVNEGA VZORCA POMENI IZBOLJŠANJE

82. Raziskovalna skupnost GD je sprejela skupno strategijo naknadnega nadzora [65]. Metodologija vzorčenja je do konca novembra 2011 obrodila osem ločenih reprezentativnih vzorcev 161 naknadnih kontrol, ki so bili odvzeti za vsako službo raziskovalne skupine [66]. To strategijo naknadnega nadzora so zainteresirane strani široko kritizirale, ker je ustvarila nepotrebno upravno breme za upravičence [67]. Privedla je do položaja, ko so bili isti upravičenci med 7. OP lahko večkrat predmet revizije.

83. Sedaj se uporablja skupni enotni reprezentativni vzorec v celotni raziskovalni skupnosti. Komisija pričakuje, da se bo s tem zmanjšalo breme revizije za upravičence in kar se da zmanjšalo število primerov, ko je isti upravičenec večkrat predmet revizije s strani različnih služb raziskovalne skupnosti. Vendar pa enotni reprezentativni vzorec pokriva le službe Komisije (92 % proračuna 7. OP). Ne vključuje tistih delov 7. OP, ki jih izvajajo neodvisni organi (npr. skupne tehnološke pobude, pobude iz člena 185), ki bodo še vedno odgovorni za izvajanje svojih naknadnih kontrol.

NOVI INSTRUMENTI USTREZAJO NAMENU, ZA KATEREGA SO BILI USTVARJENI, VENDAR PRI IZVAJANJU PRIHAJA DO POMANJKLJIVOSTI

OBA INSTRUMENTA STA OKREPILA FINANCIRANJE RAZISKAV

84. Skupne tehnološke pobude in Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) so bili vzpostavljeni, da bi dosegli cilje, ki jih ni bilo mogoče enostavno doseči samo s tradicionalnimi, na dodelitvah nepovratnih sredstev temelječimi instrumenti. Skupne tehnološke pobude so bile vzpostavljene, da bi podpirale dolgoročne industrijske naložbe na opredeljenih raziskovalnih področjih. Glavni cilj Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) [68] pa je bil spodbujanje "zasebnih naložb po vsej Evropi v raziskave, tehnološki razvoj in predstavitve ter inovacije". Slednji naj bi se dosegel s pritegnitvijo teh zasebnih naložb, pri čemer je cilj 10 milijard EUR dodatnih posojil za RRI.

85. Skupne tehnološke pobude so med letoma 2008–2011 raziskovalnim projektom namenile 1,4 milijarde EUR. To predstavlja skoraj 90 % zadevnega proračuna. Vendar pa so plačila zaradi večletne narave projektov, ki jih financirajo skupne tehnološke pobude, veliko nižja [69]. Iz vzorcev udeležbe je razvidno, da so bile skupne tehnološke pobude sposobne privabiti številne različne upravičence, njihovi razpisi za zbiranje predlogov pa so vzpostavili ravnotežje med akademskim in zasebnim sektorjem s tem, ko so privabili več zasebnih udeležencev kot razpisi v okviru posebnega programa "Sodelovanje".

86. Nekatere skupne tehnološke pobude so bile še posebej učinkovite pri vključevanju MSP v projekte. MSP je bilo, na primer, dodeljenih 38 % sredstev EU za "Čisto nebo"; več kot 40 % projektov, ki jih financira ENIAC, je vključevalo MSP, čeprav delež sredstev, ki jih ENIAC namenja MSP, znaša samo približno 19 %. MSP je bilo v povprečju dodeljenih 21 % sredstev skupnih tehnoloških pobud.

87. V okviru Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) je bilo do konca leta 2011 odobrenih 96 operacij v znesku 9,5 milijarde EUR. Ker se niso vse odobritve operacij zaključile z dejanskim podpisom posojilne pogodbe med EIB in posojilojemalcem, je znesek posojil za podpisane projekte dosegel 7,3 milijarde EUR, izplačila pa so znašala skoraj 5 milijard EUR [70]. Po navedbah GD za raziskave in inovacije znaša količnik spodbujevalnega učinka prispevka EU 6,6 (vsak evro, ki ga je prispevala EU, je prinesel več kot šest EUR posojila RSFF). Poleg tega GD za raziskave in inovacije ocenjuje, da ima Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) 28-kratni multiplikacijski učinek na vse naložbe v RRI (vsak evro iz proračuna EU je prispeval k skupnemu financiranju naložb v RRI v višini 28 EUR). Za Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) je značilen tudi širok nabor držav. Konec leta 2011 je portfelj RSFF vseboval podpisane projekte iz 21 držav [71]. Vendar pa so tri države članice (Nemčija, Španija in Švedska) predstavljale več kot polovico vseh transakcij RSFF.

88. Sodišče je strokovnjake iz gospodarstva (v primeru skupnih tehnoloških pobud) in upravičence (v primeru RSFF) povprašalo po njihovem mnenju o obeh instrumentih. Splošni odziv je bil pozitiven in anketiranci so se strinjali, da sta instrumenta koristna. Strokovnjaki iz industrije, ki so sodelovali pri skupnih tehnoloških pobudah, so na primer navedli, da so skupne tehnološke pobude prinesle dodano vrednost pri spodbujanju raziskovalnih dejavnosti in uspele zgraditi medsebojno zaupanje med deležniki teh pobud.

IZVAJANJE SKUPNIH TEHNOLOŠKIH POBUD JE OVIRAL PREZAPLETEN PRAVNI OKVIR

89. Okvir mora biti prilagojen naravi obravnavanega tehnološkega izziva, značilnostim odnosa med zainteresiranimi stranmi in potrebam po financiranju pobude [72].

ZA SKUPNE TEHNOLOŠKE POBUDE VELJAJO ZAHTEVE, KI NISO PRIMERNE ZA NJIHOVO VELIKOST

90. Skupne tehnološke pobude so majhne organizacije, ki so ustanovljene kot organi Unije. Pravni status organa Unije slednjega obvezuje, da izpolnjuje zahteve, ki običajno veljajo za veliko večje organizacije, kar zadeva kadrovske vire. Posledično je povprečno 52 % njihovih zaposlenih razporejenih na administrativne naloge. Za primerjavo: pri agencijah EU, za katere veljajo enake pravne zahteve, se administrativnemu delu posveča samo 22 % zaposlenih. [73]

91. Skupna tehnološka pobuda mora spoštovati finančno ureditev, ki je podobna tisti, ki jo uporabljajo institucije EU. Za zaposlene v skupnih tehnoloških pobudah veljajo Kadrovski predpisi [74]. Glede na ta regulativni okvir naj bi vsaka skupna tehnološka pobuda imela določeno število funkcij: uradno osebo za varstvo podatkov, uradnika za varnost lokalnih informacij, koordinatorja za notranji nadzor, računovodjo (in njegovega pomočnika), odredbodajalca (in njegovega pomočnika), pobudnike (in njihove pomočnike), potrjevalce (in njihove pomočnike), notranjega revizorja, upravljavca IT in odbor zaposlenih. Tem zahtevam je v organu, ki zaposluje med 13 in 31 uslužbencev, težko zadostiti.

92. Finančna ureditev ne dovoljuje, da bi skupna tehnološka pobuda sklenila sporazum na ravni služb z drugo skupno tehnološko pobudo. To preprečuje skupno rabo služb med skupnimi tehnološkimi pobudami, da bi na ta način zmanjšale stroške. Funkcijo notranjega revizorja, na primer, bi si lahko delilo več skupnih tehnoloških pobud. Poleg tega pravni okvir zahteva, da dolg seznam odločitev odobri upravni odbor. Posledično se upravni odbor ukvarja s prevelikim številom upravnih odločitev (kot so naročila gostinskih storitev in nakup pisarniških potrebščin), kar odvrača njegovo pozornost od strateških zadev [75].

ZAHTEVE, KI JIH MORAJO IZPOLNJEVATI SKUPNE TEHNOLOŠKE POBUDE, SO VODILE K ZAKASNITVI NJIHOVEGA ZAGONA

93. Ker je bil za določitev in izvajanje poslovnika ter za zaposlitev delavcev potreben čas, je bil zagon skupnih tehnoloških pobud počasnejši, kot je bilo načrtovano. [76] V povprečju sta bili potrebni dve leti, da je neka skupna tehnološka pobuda postala finančno samostojna. To je pomenilo, da je Komisija ostala odgovorna povprečno tretjino pričakovane dobe delovanja skupnih tehnoloških pobud. Velika večina strokovnjakov iz industrije je menila, da se za vzpostavitev strukture delovanja skupnih tehnoloških pobud porabi nerazumno preveč časa.

TVEGANJE IN UČINEK IZRIVANJA SKLADA ZA FINANCIRANJE NA OSNOVI DELITVE TVEGANJA (RSFF) JE TREBA SKRBNO UPOŠTEVATI

KOMISIJA PA NI DOVOLJ DOBRO PRIKAZALA, DA FINANCIRANJE IZ SKLADA ZA FINANCIRANJE NA OSNOVI DELITVE TVEGANJA VODI DO NALOŽB, KI SO VIŠJE OD TISTIH, KI BI JIH UPRAVIČENCI IZVEDLI BREZ JAVNEGA DENARJA

94. Namen Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) je financiranje bolj tveganih evropskih raziskovalnih in inovacijskih ukrepov, ki jih ne bi bilo mogoče izvajati brez podpore Skupnosti. [77] Da bi zadostila temu pogoju, namerava EIB financirati projekte RSFF, ki imajo notranjo oceno D- ali nižjo. EIB običajno ne bi financirala projektov s takšnim tveganjem.

95. Razpoložljivost dolžniškega financiranja za bolj tvegane projekte RRI je še posebej dragocena v časih finančne krize. Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) je bil eden redkih finančnih instrumentov, ki so ostali na voljo javnim podjetjem, da so lahko ohranila dejavnosti RRI. To so potrdili tudi odgovori upravičencev RSFF v anketi Sodišča. Upravičenci RSFF so izrazili tudi mnenje, da so posojila prispevala k preprečevanju bega visokokvalificiranih oseb in ohranitvi delovnih mest v EU.

96. Anketa, izvedena pri upravičencih RSFF, je razkrila, da dostop do financiranja za upravičence ni bil velika ovira pri vlaganju v RRI. Več kot polovica upravičencev RSFF (56 %) je izjavila, da je bil odločilni ali glavni dejavnik za jemanje posojila RSFF nižja obrestna mera (glej sliko 7). To pomeni, da bi RSFF lahko imel učinek izrivanja in da bi več projektov RSFF financirale komercialne banke [78], vendar po višji ceni za upravičence. Glede na relativno dolgo ročnost posojil je za ocenjevanje tveganja, ki ga je prevzela EIB v okviru RSFF, še prezgodaj. Vendar bi lahko trenutno nizka stopnja oslabitve [79] kazala, da posojila RSFF niso nujno tako tvegana, kot je bilo pričakovano ob ustanovitvi tega sklada.

SLIKA 7

RAZLOGI ZA JEMANJE POSOJILA SKLADA ZA FINANCIRANJE NA OSNOVI DELITVE TVEGANJA (RSFF)

+++++ TIFF +++++

Vir: vprašalnik Evropskega računskega sodišča za upravičence RSFF.

SPREMEMBA PARAMETROV SKLADA ZA FINANCIRANJE NA OSNOVI DELITVE TVEGANJA (RSFF) V LETU 2011 JE TVEGANJE PREVESILA NA PRORAČUN EU

97. V prvotnem sporazumu o sodelovanju v Skladu za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) med EIB in Evropsko komisijo je največja izguba, ki jo je podpiral proračun EU, znašala 50 % nominalnega zneska posojila. Decembra 2011 je bil s spremembo uveden nov pristop, ki temelji na "prvem izgubljenem deležu portfelja". Z uporabo tega novega pristopa lahko EIB od prispevka EU odvzame znesek v višini 95 % zneska oslabljenega posojila znotraj omejitve skupnega prispevka EU. EIB je tako izpostavljena preostalemu tveganju v višini 5 % oslabitve in vsem oslabljenim zneskom, ki presegajo prispevek EU. Tako se je s spremembo sporazuma o sodelovanju tveganje preneslo z EIB na EU. Če se izkaže, da je tveganost posojil dejansko nizka, skupni znesek izgub ne bo presegel največjega prispevka EU in slednja bo prevzela 95 % izgub zaradi oslabitev posojil (za nazoren primer glej okvir 6). Sklep Sveta ni povsem jasen glede ravni tveganja, ki ga lahko sprejme EU.

OKVIR 6

PRIMER PRIMERJAVE PRVOTNEGA IN SPREMENJENEGA SPORAZUMA O SODELOVANJU

Prvotni sporazum o sodelovanju

Največji prispevek EU za kritje izgube za dano posojilo je bil določen na 50 %. To pomeni, da se je za posojilo v višini 100 milijonov EUR blokiralo največ 50 milijonov EUR za kritje tveganje neplačila. Če posojilojemalec preneha odplačevati posojilo, bi izguba za EU znašala 50 milijonov EUR, EIB pa bi prevzela odgovornost za preostanek.

Spremenjeni sporazum o sodelovanju

Pri enakem posojilu blokirani znesek prispevka EU znaša 95 milijonov EUR. Če posojilojemalec preneha odplačevati posojilo, bi izguba za EU znašala 95 milijonov EUR, EIB pa bi krila izgubo v višini samo 5 milijonov EUR.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

98. Komisija je med 7. OP uvedla številne spremembe, s katerimi je poenostavila pravila za udeležbo. Uspešna je bila predvsem pri racionalizaciji zahtev in izboljšanju svojih smernic za upravičence. Model za financiranje 7. OP je še vedno kompleksen, vendar je njegova poenostavitev pomemben element predloga Komisije za pravila za udeležbo v okviru okvirnega programa Obzorje 2020 (glej odstavke 17 do 20).

99. Komisiji je v nekaterih primerih uspelo uskladiti določbe 7. OP s praksami upravičencev, vendar je treba v prihodnosti storiti več, da se dosežejo čim večje koristi. Sodišče ugotavlja, da kljub pomenu, ki ga je Komisija v pripravljalnih aktih za 7. OP pripisovala skladnosti, na nekatere vidike izvajanja 7. OP vpliva pomanjkanje skladnosti. Upravičenci 7. OP se srečujejo z razlikami, ki so posledica relativne samostojnosti služb Komisije. Ustanovitev Odbora za raziskovalna vprašanja (RCC) kot odbora na visoki ravni z vso odgovornostjo je korak v pravo smer za odpravo neskladnih pravil, vendar pa so mehanizmi za identifikacijo različnih praks šibki (glej odstavke 21 do 44).

PRIPOROČILO 1

Za boljšo uskladitev odločb 7. OP s praksami upravičencev bi si morala Komisija v "Obzorju 2020" prizadevati:

- še bolj zagotoviti, da je mogoče sprejeti prakse upravičencev;

- zmanjšati zahteve, ki jih morajo izpolniti upravičenci za potrditev svoje metodologije za stroške;

- zagotoviti, da potrdila za metodologijo prinašajo jasne koristi z vidika zmanjšanega upravnega bremena in da je pridobitev takšnega potrdila za upravičence jasno stroškovno učinkovita;

- kjer je upravičeno, sprejeti obstoječe nacionalne prakse, kot so metodologije povprečnih stroškov za zaposlene, in jih še dodatno poenostaviti za tiste upravičence, ki jih uporabljajo.

PRIPOROČILO 2

Komisija bi morala izboljšati usklajenost upravljanja 7. OP. Uvedba Odbora za raziskovalna vprašanja (RCC) je korak naprej. Komisija bi morala izvesti poglobljeno analizo postopkov, da bi odkrila in odpravila vse razlike. Izjeme bi bilo treba jasno utemeljiti. Komisija bi morala poskrbeti, da bi bilo izvajanje drugih instrumentov, povezanih z raziskavami (skupne tehnološke pobude, Strukturni skladi), bolj usklajeno z okvirnimi programi (7. OP in Obzorje 2020), kar bi bilo dober zgled, kako z uskladitvijo pravil uresničiti cilj boljše usklajenosti Evropskega raziskovalnega prostora.

100 . Komisija procesov 7. OP na nekaterih ključnih področjih ne upravlja dovolj učinkovito. Na eni strani so načrtovanje procesa, izboljšanje in informacije močna področja z maloštevilnimi pomanjkljivostmi. Po drugi strani pa Komisija ni v celoti uskladila sredstev v podporo procesom 7. OP. Neusklajenost podpornih (back-office) orodij in odsotnost orodij za upravljanje poslovnih procesov lahko ovirata učinkovito izvajanje. V Komisiji je nekaj primerov naprednih orodij, ki bi jih druge službe lahko imele za dober zgled. Poleg tega obstajajo znaki, da se uporaba zaposlenih razlikuje med posameznimi temami v posebnem programu "Sodelovanje". Sodišče je pri svoji analizi uporabilo osnovne kazalnike delovne obremenitve, ki kažejo, da se za izvajanje nekaterih tem uporablja preveč kadrovskih virov v škodo drugih tem ali drugih dejavnosti Komisije (glej odstavke 45 do 55).

PRIPOROČILO 3

Komisija bi za izboljšanje učinkovitosti procesov morala zagotoviti, da so sredstva pravilno usklajena.

- Komisija je že začela razvijati novo generacijo orodij IT za Obzorje 2020. Da bi omogočila učinkovito izvajanje procesov, bi morala uvesti orodja, ki vključujejo funkcije za interakcijo z upravičenci (front-office), podporne funkcije (back-office) in funkcije poteka dela ter katerih arhitektura je prilagodljiva in omogoča hitro nadgradnjo brez negativnih učinkov na nemoteno delovanje operacij.

- V zvezi z zaposlenimi bi se morali generalni direktorati Komisije dogovoriti o kazalnikih delovne obremenitve, ki bodo zagotovili osnovo za objektivno oceno potreb po zaposlenih za upravljanje okvirnega programa. Komisija bi na osnovi teh kazalnikov morala izvesti študijo, s katero bi opredelila službe ali direktorate s prevelikim številom zaposlenih, iz katerih je delavce mogoče prerazporediti na področja s premalo zaposlenimi ali na druge dejavnosti Komisije.

101 . Čeprav se je čas obravnave med 7. OP skrajšal, se je šele v letu 2012 približal devetim mesecem. Revizija je opozorila na številne vzroke za daljši čas do dodelitve kot tudi dobre prakse za odpravo tistih vzrokov, ki se jim je mogoče izogniti. Pozornost, ki jo vodstvo posveča temu problemu, in okolje, ki omogoča učinkovito izmenjavo dobrih praks, sta ključnega pomena. Velike razlike v skupnem času do plačila med različnimi direktorati prav tako kažejo, kaj bi bilo mogoče izboljšati (glej odstavke 56 do 66).

PRIPOROČILO 4

Skrajšanje časa obravnave, zlasti časa do dodelitve, zahteva kar največjo avtomatizacijo procesov in njihovo dosledno izvajanje v celotni Komisiji, zato bi morala Komisija pregledati, ali bi bolj usklajena porazdelitev odgovornosti med službami izboljšala njihovo učinkovitost. Komisija bi zaradi sprememb, predvidenih v "Obzorju 2020", morala zagotoviti optimalno porazdelitev odgovornosti, kar bi omogočilo enostavno izmenjavo najboljših praks med službami in ustvarilo izenačene pogoje, v katerih bi bilo mogoče neposredno primerjati učinkovitost različnih organizacijskih subjektov, ki izvajajo isti program. Dodatna korist bi bila manjša kompleksnost, kar bi povečalo učinkovitost okvirnega programa (na primer lažjo vzpostavitev elektronskih orodij za potek dela).

102 . Kontrole kakovosti pri izbiri projektov in nadaljnjem ukrepanju dobro delujejo. Ocenjevalni pristop Komisije upošteva najboljše mednarodne prakse. Pri reviziji je bila ugotovljena specifična vrzel pri kontrolah kakovosti, ki se nanaša na glavno orodje za izbiro strokovnjakov. Glede finančnega nadzora se nadzorni model 7. OP znatno razlikuje od nadzornih modelov, ki jih najdemo pri nacionalnih agencijah za financiranje. Komisija se bolj opira na kontrole po plačilu in namenja manj pozornosti tveganju napak. Na tveganju temelječe strategije nadzora nacionalnih agencij za financiranje slednjim omogočajo, da svoja nadzorna prizadevanja osredotočijo na tiste upravičence, ki predstavljajo večje tveganje, in zmanjšajo breme kontrol za manj tvegane upravičence (glej odstavke 67 do 83).

PRIPOROČILO 5

Komisija bi morala poskrbeti, da bi njene nadzorne dejavnosti bolj temeljile na tveganju. Glavni cilj bi moral biti, da se njene kontrole osredotočijo na tiste upravičence, ki predstavljajo večje tveganje, in da se zmanjša breme kontrol za manj tvegane upravičence. Upravičence bi bilo treba razvrstiti v kategorije na podlagi njihovega splošnega profila tveganja in izkušenj Komisije z nadzornim okoljem upravičenca. Sodelovanje z nacionalnimi agencijami za financiranje bi lahko zagotovilo dodatne podatke o tveganju upravičencev in potencialno vodilo k zmanjšanju bremena nadzora, ki so mu izpostavljeni nekateri upravičenci. Pri naknadnih kontrolah bi morala Komisija razširiti svoj enotni reprezentativni vzorec, da bi zajemal vse dele 7. OP.

103 . Oba nova instrumenta, ki ju je Sodišče analiziralo v tej reviziji, sta pokazala svoj potencial za okrepitev financiranja raziskav. Ustrezata namenu, za katerega sta bila ustvarjena. V nekaterih primerih sta zelo uspešno pritegnila posebne skupine upravičencev (npr. MSP). Vendar pa je izvajanje skupnih tehnoloških pobud oviral prezapleten pravni okvir (glej odstavke 84 do 93).

PRIPOROČILO 6

Sodišče priporoča, da proračunski organi in Komisija pravni okvir skup- nih tehnoloških pobud (in morebitnih prihodnjih podobnih instrumentov) uskladijo s svojim številom zaposlenih. Predvsem bi bilo treba racionalizirati zahteve, ki niso neposredno namenjene zagotavljanju primernega nadzora. Pooblastila izvršnega direktorja, ki je odgovoren za vsakodnevno upravljanje, bi bilo treba povečati, da bi se upravni odbor lahko osredotočil samo na operativne in strateške zadeve.

104 . Treba je skrbno preučiti tveganje in možni učinek izrivanja RSFF. Komisija ni dovolj dobro prikazala, da financiranje iz RSFF vodi do naložb, ki so višje od tistih, ki bi jih upravičenci izvedli tudi brez javnega denarja (glej odstavke 94–97).

PRIPOROČILO 7

Za kar največje povečanje učinka RSFF in čim večje zmanjšanje tveganja izrivanja bi morala Komisija pokazati, da je usmerjena na tiste upravičence, ki si ne morejo zagotoviti financiranja s posojilom komercialnih in drugih posojilodajalcev. Poleg tega bi morali biti dogovori o delitvi tveganja med Komisijo in EIB jasneje določeni v pravni podlagi, kot je pri nekaterih drugih finančnih instrumentih, ki jih upravlja Komisija.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Louis GALEA, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 19. marca 2013.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Kot so trajnostni razvoj, podnebne spremembe, energetika, prevoz, javno zdravje, informacijske tehnologije in biotehnologija.

[2] Priloga I k Sklepu št. 1982/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o Sedmem okvirnem programu Evropske skupnosti za raziskave, tehnološki razvoj in predstavitvene dejavnosti (2007–2013) (UL L 412, 30.12.2006, str. 1).

[3] Ta znesek ne vključuje proračuna 7. OP Euratom, ki bo v istem obdobju zagotovil dodatne 5,3 milijarde EUR.

[4] Švica, Izrael, Norveška, Islandija, Lihtenštajn, Turčija, Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Srbija, Albanija, Črna gora, Bosna in Hercegovina, Ferski otoki in Moldavija.

[5] Pobude v skladu s členom 185 PDEU (pobude iz člena 185) omogočajo EU, da zagotavlja podporo skupnemu izvajanju raziskovalnih in razvojnih programov držav članic. Izvajanje upravljajo temu namenjene izvajalske strukture.

[6] Financira se prek posebnega programa "Zamisli", ki ga izvajata Evropski raziskovalni svet in njegova izvajalska agencija.

[7] Izraz "teoretične" ali "pionirske" raziskave označuje znanstvene in tehnološke raziskave, ki presegajo meje vedenja in se širijo na nova področja, meje med disciplinami pa so zabrisane.

[8] Z 39 % v 4. OP na 31 % v 6. OP. Vir: Vmesna ocena Sedmega okvirnega programa – poročilo strokovne skupine, 12. november 2012.

[9] Uredba (ES) št. 1906/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o določitvi pravil za udeležbo podjetij, raziskovalnih središč in univerz pri ukrepih v okviru Sedmega okvirnega programa in razširjanju rezultatov raziskav (2007–2013) (UL L 391, 30.12.2006, str. 1).

[10] Na primer, prenos upravljanja na koordinatorje, uporaba revizijskih potrdil ali poenostavitev ukrepov Marie Curie. Ukrepi Marie Curie so sedaj del posebnega programa "Ljudje".

[11] SEC(2005) 431 final.

[12] Pri centraliziranem upravljanju izvršuje proračun bodisi neposredno Komisija ali posredno agencije ali drugi organi, na katere je Komisija prenesla svoja pooblastila.

[13] Posebno poročilo št. 1/2004 o upravljanju posrednih dejavnosti RTR v sklopu 5. okvirnega programa (5. OP) za raziskave in tehnološki razvoj (1998–2002), skupaj z odgovori Komisije (UL C 99, 23.4.2004, str. 1).

[14] V pobudi ENIAC sodelujejo naslednje države članice: Belgija, Češka republika, Nemčija, Estonija, Irska, Grčija, Španija, Francija, Italija, Latvija, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška, Finska, Švedska, Združeno kraljestvo in Norveška.

[15] Revizija ni vključevala opredelitve znanstvenih tem in določitve delovnih programov.

[16] SEC(2005) 431, COM(2005) 705 final, SEC(2005) 430 final, COM(2010) 187 final.

[17] Sklepi o poenostavljenih in učinkovitejših programih v podporo evropskim raziskavam in inovacijam, 3016. zasedanje Sveta za konkurenčnost dne 26. maja 2010. Poročilo Evropskega parlamenta o poenostavitvi izvajanja raziskovalnih okvirnih programov (2010/2079(INI)).

[18] "Sodišče meni, da bo radikalno poenostavljen model financiranja stroškov povečal zanesljivost modela, zmanjšal tveganje nepravilnosti pri zahtevkih upravičencev za povračilo stroškov, poenostavil računovodenje za projekte ter odpravil nekatere ukrepe preverjanja, ki se zahtevajo v okviru sedanjega modela financiranja sedmega okvirnega programa, s tem pa olajšal in pospešil postopek prijave." Za podrobnejše informacije glej Mnenje Sodišča št. 6/2012 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pravilih za sodelovanje v okvirnem programu za raziskave in inovacije Obzorje 2020 ter razširjanje njegovih rezultatov (2014–2020) (UL C 318, 20.10.2012, str. 1).

[19] SEC(2005) 431 final, oddelek 2.5.

[20] Npr. odstavek 117 razrešnice Evropskega parlamenta glede splošnega proračuna 2007, 2008/2186(DEC); COM(2010) 187 final; poročilo Evropskega parlamenta o poenostavitvi izvajanja raziskovalnih okvirnih programov (2010/2079(INI)); sklepi o poenostavljenih in učinkovitejših programih v podporo evropskim raziskavam in inovacijam, 3016. zasedanje Sveta za konkurenčnost dne 26. maja 2010.

[21] Načrtovano je bilo, da bo mehanizem potrjevanja vključeval samo udeležence z večkratnimi in velikimi udeležbami, se pravi tiste z 8 udeležbami nad 375000 EUR.

[22] Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za proračunsko leto 2010 (UL C 326, 10.11.2011).

[23] Evropski parlament je aprila 2009 opozoril, da bi bilo treba upravičencem omogočiti, da uporabljajo svoje metodologije za povprečne stroške, in pozval Komisijo, naj začne s postopkom, da bodo pravila sedmega okvirnega programa združljiva s splošnimi poslovnimi praksami, ki omogočajo izračun in zaračunavanje povprečne urne postavke na stroškovno mesto. (Vir: Razrešnica Evropskega parlamenta glede splošnega proračuna 2007, 2008/2186(DEC)). Sklep (C(2011) 174), ki obravnava to zahtevo, je bil sprejet januarja 2011.

[24] Nacionalne kontaktne točke obstajajo v vseh državah članicah. To so podporne strukture za 7. OP, ki zagotavljajo praktične informacije raziskovalcem in podjetnikom o njihovi udeležbi v 7. OP.

[25] SEC(2005) 431.

[26] COM(2005) 705.

[27] SEC(2005) 431; COM(2005) 705.

[28] Vmesna ocena 7. OP, str. 56.

[29] Preverjanje za finančno potrditev temelji na kombinaciji več finančnih količnikov likvidnosti, solventnosti, donosnosti, avtonomije, denarnega toka in čistega dobička iz poslovanja.

[30] Namen enega samega centra za izmenjavo informacij je bil, da bi Komisija upravičencem zagotavljala dosledno in enotno razlago zlasti pravnih in finančnih pogodbenih določb.

[31] Sklep št. 1982/2006/ES.

[32] 7. OP bo leta 2013 dosegal približno 10 % financiranja s strani držav članic. Vir: Vmesna ocena Sedmega okvirnega programa – poročilo strokovne skupine.

[33] Uvodna izjava (5) Uredbe (ES) št. 1906/2006 o 7. OP.

[34] Uvodna izjava 21 sklepa o 7. OP.

[35] Neprofitne javne organizacije, srednješolske in visokošolske ustanove, raziskovalne organizacije in MSP.

[36] Člen 7(4) Uredbe št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o Evropskem skladu za regionalni razvoj in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1783/1999 (UL L 210, 31.7.2006, str. 1).

[37] Poslovni proces je opredeljen kot "strukturiran, merljiv sklop dejavnosti, načrtovan zato, da proizvede specifični rezultat za določenega kupca". Vir: Davenport, T.H., Process innovation: Reengineering work through information technology, Harvard Business School Press.

[38] Teh pet elementov temelji na praksah upravljanja procesov v javnem (npr. standardi za notranji nadzor Komisije, okvir nacionalnega revizijskega urada ZK za zrelost upravljanja procesa) in zasebnem sektorju (npr. Hammer: The Process Audit, Harvard Business Review; Merila za odličnost 2011–12, Baldrigeov program odličnosti).

[39] Pogostejše poročanje in znanstveni pregledi se uporabljajo v GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo.

[40] Hammer, M. "The Process Audit", Harvard Business Review, April 2007.

[41] Standard notranjega nadzora Komisije št. 7 "Operativna struktura" – Napotki za učinkovitost.

[42] Orodja IT "front-office" lajšajo interakcijo z upravičenci. Orodja IT "back-office" podpirajo osebje Komisije pri izvajanju njihovih podpornih funkcij. Namen orodij BPM IT je avtomatizirati potek dela in tako pospešiti upravne postopke. Upravi omogočajo tudi boljše spremljanje poteka dela.

[43] Standard za notranji nadzor Komisije št. 3, "Dodelitev in mobilnost osebja", Zahteve.

[44] Standard za notranji nadzor Komisije št. 8, "Procesi in postopki".

[45] Uvodna izjava 23 Sklepa št. 1982/2006/ES.

[46] Uvodna izjava 19 Uredbe (ES) št. 1906/2006.

[47] SEC(2005) 430, Priloga 1, str. 42.

[48] SEC(2009) 477 final., str. 3.

[49] Webcorda, projekti, ki so bili uspešno izpogajani pred koncem maja 2012.

[50] Izvajalska agencija za raziskave (REA) in GD za podjetništvo in industrijo se obravnavata skupaj, ker imata skupno upravljanje istih tem v posebnem programu "Sodelovanje". Njun čas do dodelitve je daljši deloma zaradi postopka pridobitve varnostne odobritve, katerega predmet so vsi projekti pod temo Varnost. Zadnji povprečni čas do dodelitve za projekte teme Vesolje, kjer se proces pogajanja ne zakasni zaradi varnostnega postopka, je znašal 350 dni.

[51] Na primer, "Poenostavljeno upravljanje manjših konzorcijev lahko omogoči zmanjšanje povprečnega časa do dodelitve." Vir: COM(2010) 187.

[52] SEC(2009) 477 final.

[53] Komisija je s tretjo četrtino leta 2009 roke za izvedbo vmesnih in končnih plačil skrajšala na 90 dni, da bi pripomogla k okrevanju gospodarstva. Pravna podlaga določa rok 105 dni. (Člen 106 Uredbe Komisije (ES, Euratom) št. 2342/2002 z dne 23. decembra 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje finančne uredbe (UL L 357, 31.12.2002, str. 1). Členi II.14 do II.19 Priloge 2 k vzorcu sporazuma o dodelitvi)

[54] Uredba (ES) št. 1906/2006.

[55] Slednji vključujejo odkrivanje strokovnjakov prek znanstvenih publikacij, ki so v povezavi s temo razpisa (npr. narava, znanost), znanstvenih spletnih strani (kot so PubMed, ISI web of knowledge in SCOPUS), sodelovanja na konferencah ter uporabe družabnih omrežij in interneta za preverjanje ozadja strokovnjakov.

[56] Splošni pogoji, ki veljajo za imenovanje neodvisnih strokovnjakov, kot je določeno v "Pravilih za predložitev".

[57] Odstavek 21 mnenja Sodišča št. 1/2010.

[58] Odstavek 12 mnenja Sodišča št. 1/2010.

[59] Predhodne kontrole so finančne kontrole, ki se izvajajo pred podpisom sporazuma o dodelitvi ali pred plačilom. Lahko temeljijo na instituciji (npr. kontrole pravne veljavnosti in finančne sposobnosti) ali na projektu.

[60] Naknadne kontrole se izvajajo potem, ko upravičenci prejmejo povračilo na podlagi svojih zahtevkov za povračilo stroškov.

[61] Odstavek 8.20 letnega poročila Sodišča za proračunsko leto 2011.

[62] DFG in francoska nacionalna raziskovalna agencija.

[63] Švicarska nacionalna fundacija (SNF).

[64] Švicarska nacionalna fundacija (SNF), raziskovalni sveti v Združenem kraljestvu.

[65] Strategija naknadne revizije za 7. OP 2009–2016.

[66] Poleg reprezentativnih naknadnih kontrol lahko službe uporabljajo tudi korektivne naknadne kontrole, da pridobijo dodatno zagotovilo za pravilno delovanje svojih nadzornih sistemov.

[67] Evropski parlament in Svet, več držav članic (npr. Nemčija, Združeno kraljestvo, EU-12, Finska) ter države pristopnice so med pripravo okvirnega programa Obzorje 2020 pozvale k zmanjšanju intenzivnosti revizije.

[68] Priloga III k Odločbi Sveta št. 2006/971/ES z dne 19. decembra 2006 o posebnem programu "Sodelovanje" za izvajanje Sedmega okvirnega programa Evropske skupnosti za raziskave, tehnološki razvoj in predstavitvene dejavnosti (2007–2013) (UL L 400, 30.12.2006, str. 86).

[69] Poročila o letnih računovodskih izkazih skupnih podjetij za proračunsko leto 2011 z odgovori skupnih podjetij (UL C 6, 10.1.2013, str. 1, 9, 18, 27, 36, 46 in 56).

[70] Letno naknadno poročilo o poslovanju Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) za leto 2011.

[71] 19 držav članic ter Izrael in Turčija.

[72] Poročilo Evropske komisije o evropskih tehnoloških platformah in skupnih tehnoloških pobudah: spodbujanje javno-zasebnih partnerstev na področju R&R za povečanje konkurenčnosti evropske industrije (revidirano marca 2006), SEC(2005) 800.

[73] Številke so povzete po analizi, ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče in zajema 22 agencij v letih 2008, 2009 in 2010.

[74] Kadrovski predpisi za uradnike in pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev v institucijah EU.

[75] Kot je bilo navedeno med razgovori s strokovnjaki iz gospodarstva.

[76] To je potrdila tudi Komisija, ki je ugotovila, da notranje strukture skupnih tehnoloških pobud še niso optimalno delovale in morajo še nadoknaditi začetne operativne zamude. Vir: Delovni dokument osebja Komisije, ki je priložen letnemu poročilu o napredku, ki so ga dosegla skupna podjetja v okviru skupnih tehnoloških pobud v letu 2010, SWD(2012) 105.

[77] Priloga III k Odločbi Sveta 2006/971/ES.

[78] 72 % upravičencev RSFF se bodisi ne strinja bodisi nikakor ne strinja z izjavo, da niso imeli dostopa do drugega dolžniškega financiranja.

[79] Oslabljeni sta bili samo dve posojili s skupno vrednostjo 70 milijonov EUR. To predstavlja 7 % prispevka EU za kritje izgub iz Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) in 1,4 % vseh izplačil.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

PREGLED REVIZIJSKEGA PRISTOPA

+++++ TIFF +++++

Opomba: Številke v oklepajih se nanašajo na odstavek v prilogi, ki vsebuje opis metodologije.

OPIS METOD ZA ZBIRANJE REVIZIJSKIH DOKAZOV

PREDHODNA ŠTUDIJA

1. Pred glavno raziskovalno študijo je bila opravljena predhodna študija za opredelitev ključnih tveganj, povezanih z učinkovitim izvajanjem 7. OP. To raziskovalno delo je temeljilo na pregledu dokumentacije in razgovorih z zaposlenimi na Komisiji, ki delajo na glavnih področjih izvajanja 7. OP, zaposlenimi, ki se ukvarjajo z raziskovalnimi temami v številnih stalnih predstavništvih, zaposlenimi v nacionalnih uradih za zvezo za raziskave in inovacije v Bruslju ter predstavniki ključnih upravičencev, kot so univerze, raziskovalne organizacije in zasebna podjetja.

OBISKI PRI NACIONALNIH AGENCIJAH ZA FINANCIRANJE Z NAMENOM PRIMERJAVE

2. Za primerjalno analizo je bilo izbranih pet držav, pri čemer se je upoštevala kakovost sistema financiranja raziskav posamezne države, namen pa je bil primerjati pravila 7. OP za udeležbo in procese Komisije. V teh petih državah je bilo skupno identificiranih 10 agencij za financiranje raziskav, ki uporabljajo tri glavna merila za izbiro: velikost proračuna upravljanih shem za financiranje, podobnost pristopa do financiranja in priznana odličnost shem. Obiskane so bile naslednje agencije za financiranje:

v Nemčiji: Nemška znanstvena fundacija (DFG), Zvezno ministrstvo za gospodarstvo in tehnologijo, Ministrstvo za gospodarstvo in evropske zadeve Brandenburg (upravljalni organ Strukturnih skladov);

v Združenem kraljestvu: raziskovalni