EVROPSKA KOMISIJA 
Bruselj, 19.12.2011 
SEC(2011) 1611 kon č. 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
POVZETEK OCENE U ČINKA  
Spremni dokument 
Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta 
o programu Herkul III za spodbujanje dejavnosti na podro čju zaščite finančnih 
interesov Evropske unije 
{COM(2011) 914 kon č.} 
{SEC(2011) 1610 kon č.}  
 
 To poročilo zavezuje le službe Komisije, ki so sode lovale pri njegovi prip ravi, in vnaprej ne 
določa končne oblike nobene odlo čitve, ki jo bo sprejela Komisija.
 
 POVZETEK OCENE U ČINKA PROGRAMA HERKUL..................................................................................... 4  
1. OZADJE POLITIKE IN PRISPEVANJE K PREDNOSTNIM NALOGAM EU .............................................. 4  
2. POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI ................................................................................. 4  
3. OPREDELITEV TEŽAVE IN  SMISEL POSR EDOVANJA............................................................................. 4  
4. CILJI PROGRAMA.............................................................................................................. .............................. 5  
5. SUBSIDIARNOST IN DODANA VREDNOST EU ......................................................................................... 5 
6. OPIS MOŽNOSTI POLITIKE ...................................................................................................... ..................... 6  
7. ANALIZA U ČINKOV PO POSAMEZNIH MOŽNOSTIH............................................................................... 6  
8. POVEZAVE Z DRUGIMI POBUDAMI PO LETU 2013 ................................................................................. 7  
9. POENOSTAVITEV IN ZMANJŠANJE UPRAVNE OBREMENITVE ........................................................... 7  
10. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE ................................................................................................. ............. 7  
 
 Povzetek ocene u činka programa Herkul  
 
1. Ozadje politike in prispevek k prednostnim nalogam EU  
 
Program Herkul je edini instrument, ki je poseb ej namenjen boju proti goljufijam, korupciji in 
drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finan čnim interesom Unije. Upravlja ga urad 
OLAF.   Pogodba dolo ča načelo učinkovite in enakopravne zaš čite finančnih interesov EU v državah 
članicah in institucijah EU ter tesno sode lovanje pri doseganju navedenega cilja. 
 V okviru programa Herkul II je v obdobju 200 7–2013 predvidena poraba sredstev v višini 
98,5 milijona EUR. Na podlagi predloga naj bi  se takšna poraba nadaljevala v okviru 
programa Herkul III, in sicer na sedan ji stopnji v višini 15 milijonov EUR letno.  
 V okviru programa Herkul II so sredstva porabe namenjena: 
 
1. tehni čni pomoči (60 %); 
 2. specialisti čnemu usposabljanju na podro čju boja proti goljufijam (35 %) ter 
 3. podpori združenjem za evropsko kazensko pravo in zaš čito finan čnih 
interesov EU (združenja evropskih pr avnikov (European Lawyers associations, 
ELA)) (5 %). 
 
Poleg tega je treba v okviru to čk 1 in 2 letno porabiti vsaj 6 milijonov EUR za zatiranje 
nezakonite trgovine s cigaretami. To odraža združljivost s posebnimi cilji na podro čju boja 
proti goljufijam, tihotapljenju in ponarejanju, opredeljenimi v sporazumih s štirimi ve čjimi 
mednarodnimi proizvajalci cigaret,  na podlagi katerih morajo ti pla čati 2,3 milijarde USD v 
nacionalne prora čune in prora čun EU v obdobju 20 let. 
 
2. Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi
 
 
V oceni u činka so odražena posvetovanja z zainteres iranimi stranmi, zlasti z operativnimi 
službami držav članic, drugimi službami Komisije in dr ugimi organi EU, ter tudi operativne 
izkušnje urada OLAF in izkušnje urada OLAF  z upravljanjem programa. Vanjo je vklju čeno 
gradivo iz vmesnega ocenjevanja doseženih cilj ev programa Herkul II, ki je bilo zaklju čeno 
konec leta 2010.  
3. Opredelitev težave in smisel posredovanja
 
 
Obseg  
V letnem poro čilu Komisije iz člena 325 o zaš čiti finančnih interesov za leto 2010 je 
poudarjena potreba po nadaljnjem ukr epanju v boju proti goljufijam.  Strategija Komisije na 
področju boja proti goljufijam obr avnava to potrebo in poudarja pomen programa Herkul. 
Statistični podatki v poro čilu iz člena 325 in neodvisnem operativnem poro čilu urada OLAF 
kažejo razpon goljufij in obseg zadev urada OLAF. Splošni finan čni vpliv sporo čenih 
nepravilnosti za leto 2010 je bil 1,8 milijarde EUR, od katerih je finan čni vpliv primerov 
suma goljufije znašal 0,5 milijarde EUR (od por abljenega zneska v višini 141 milijard EUR in 
 
 5približno 17 milijard EUR carinskih dajatev na  (prihodkovni) strani tradicionalnih lastnih 
virov). Urad OLAF je med le toma 1999 in 2011 sam opravil ve č kot 1 500 preiskav (360 jih 
je trenutno v teku), ki so vodile k izterjavi ve č kot milijarde EUR na podlagi preiskav 
primerov goljufije in drugih nepravilnosti, ki jih je opravil urad OL AF do sredine leta 2011.  
 Kaznivo dejanje goljufije ima pomembne finan čne posledice ter nega tivne družbene in 
gospodarske u činke. Z njim je povezano tudi tv eganje za ugled projekta EU. 
 
Zagonski dejavniki 
 
V oceni u činka je opredeljenih pet klju čnih zagonskih dejavnikov
, ki bi jih bilo treba 
obravnavati v okviru programa Herkul III: 
 
 1. Goljufi se hitro prilagajajo novim okoliš činam na ravni EU, delujejo prek meja in 
izkoriščajo največje pomanjkljivosti. 
 2. Komisija in države članice so se zavezale, da bodo okr epile boj proti tihotapljenju 
cigaret.  
 3. Zaradi pritiskov na javne finance je potrebna stroškovno u činkovita zaš čita finančnih 
interesov EU s pomo čjo izboljšanega zaznavanja in prepre čevanja. 
 4. V državah članicah ter državah kandidatkah ali pr idruženih državah je veliko število 
pristojnih organov z razli čnimi pristojnostmi. Velika ve čina razpoložljivih virov za boj 
proti goljufijam v zvezi s prora čunom EU je na voljo na naci onalni ravni in ne na ravni 
EU.  
 5. Razlike v spodbudah in zmogljivostih držav članic ovirajo ustrezno zaš čito finančnih 
interesov.  
 
Težave 
 
Na podlagi vsakega zagonskega dejavni ka so opredeljene posebne težave . Te zajemajo 
pomanjkljivosti v specialisti čnem znanju in tehni čni opremi, spremenljivo tveganje 
organiziranega kriminala, pomanjkanj e zaupanja javnosti, pomanjkanje ozaveš čenosti o 
goljufijah na ravni EU, nezadostno analizo tv eganja in izmenjavo informacij, nezadostno 
zmogljivost pristojnih nacionaln ih organov glede medsebojnega sodelovanja in sodelovanja z 
uradom OLAF, nezdružljivost tehni čne in komunikacijske oprem e, pomanjkanje enotnega 
upravnega in pravosodnega okolja za preiskova nje in pregon goljufov ter vrzeli v veš činah in 
izmenjavi najboljših praks med nacionalnimi organi.   
4. Cilji programa
 
 
Splošni cilj  je zaščita finančnih interesov Unije te r s tem krepitev konkuren čnosti evropskega 
gospodarstva in zagotavljanje zaš čite denarja davkopla čevalcev. 
 Specifični cilj
 programa je prepre čevanje goljufij, korupcije in drugih nezakonitih dejavnosti 
zoper finan čne interese Unije ter boj proti njim. 
 Dodatni operativni cilji so opredeljeni v prilogi uredbe.  
5. Subsidiarnost in dodana vrednost EU
 
 
 
 
 6Na podlagi pogodbe ( člena 317 in 325 PDEU) je Komisi ja v sodelovanju z državami 
članicami pristojna za izvajanje prora čuna in prepre čevanje goljufij. Slednje je politika 
deljenih pristojnosti EU. Zato ima EU posebno odgovornost za spodbujanje tesnega in 
rednega sodelovanja med vsemi pristojnimi organi z zagotavljanjem pomo či in podpore. 
Poleg tega se nekatere dejavnosti programa He rkul izvajajo na ra vni institucij EU.  
 Jasna dodana vrednost se zagotavlja z la jšanjem sodelovanja med organi držav članic, in sicer 
prihranek stroškov zaradi skupnih naro čil, ter s krepitvijo šibkih to čk na podro čjih, kjer 
nacionalni organi še poseb ej odkrivajo kazniva deja nja, organizirana z oz emlja sosednih držav. 
Obstajajo tudi koristi za nacionalne finance, če je večina odhodkov EU porabljena v režimu 
sofinanciranja in ima tihotapljenje pogosto pogubne u činke za carinske dajatve in nacionalne 
(posredne) davke. Program obravnava težavo pomanjkanja spodbude za nekatere države 
članice, da bi reševale vprašanja, ki imajo majhen u činek na njihove lastne finance, a imajo 
negativen u činek na prora čun EU ali na nacionalne prora čune drugih držav članic, zlasti v 
času proračunske strogosti (npr. ponarejanje in tihotapljenje cigaret).  
 Program tudi spodbuja mreženje in izmenjavo najboljših praks med upravami držav članic ter 
izboljšuje spoštovanje prava EU, saj usposab lja nacionalne specialiste na skupnih dogodkih, 
ki se jih udeleži mnogo držav. 
 
6. Opis možnosti politike
 
 
Osnovni scenarij  je nadaljevanje trenutnega stanja (možnost 1 ) 
 Možnost 2
 bi temeljila na trenutnem stanju, a bi  izboljšala metodologijo programa, zlasti z 
zvišanjem najvišjih omejitev sofinanciranja, da bi obravnavala vedno ve čje težave 
usklajevanja financ v državah članicah, kar je zlasti pomembno, če naj bi okrepili zaš čito na 
zemljepisnih obmo čjih, ki so zlasti izpostavljena tveganju, in zaš čito šibkih to čk v obrambnih 
mehanizmih EU pred goljufijami.  Možnost 3
 bi bila radikalen premik k podpori neposrednih operativnih dejavnosti na ra čun 
dolgoročnih ciljev, kot so ve čje spoštovanje prava EU, boljša izmenjava informacij in razvoj 
pravne misli o vseevropskih vprašanjih kazenskega prava, ki vplivajo na zaš čito sredstev EU.   
 Možnost 4
 je prenehanje programa. 
 Dve dodatni možnosti se nista ve č upoštevali: 
 
• Možnost
 povečanja porabe nad trenutnimi ravnmi je  bila zavrnjena kot nezdružljiva z 
načrtovanjem ve čletnega finan čnega okvira, kot ga je pred lagala Komisija v svojem 
sporočilu (COM(2011) 500 „Prora čun za strategijo Evropa 2020“). 
• Možnost  združitve programa Herkul s programom Pericles (zaš čita proti ponarejanju 
eura) ni izvedljiva, saj zadevna pravna podlaga dolo ča različna zakonodajna postopka za 
njuno sprejetje (glej člen 133 oziroma 325 PDEU). 
 
7. Analiza u činkov po posameznih možnostih  
 
Učinek možnosti se analizira najprej s preu čitvijo učinka, doseženega v programu Herkul II 
(osnovni scenarij, možnost 1 ), nato pa s primerjavo u činka, ki bi ga imele druge možnosti.  
  
 
 7V razpravi o možnosti 4  so preučeni učinki prenehanja programa po sektorjih, zato ta služi 
tudi kot podlaga za razmislek o morebitnih spre membah v razdeljevanju sredstev porabe med 
sektorji. Možnost 4 ni sprejemljiva, ker bi stroški v primeru zmanjšane u činkovitosti in 
uspešnosti v boju proti goljufijam mo čno presegli finan čne prihranke. Možnost prenosa 
nekaterih ukrepov v druge programe EU ni sprejemljiva zaradi neizogibne izgube 
osredotočenosti na zaš čito proračuna EU. 
 Možnost 3
 bi morala kot najmanj zaželeni možni u činek ustvariti neravnovesje v splošnem 
pristopu v zvezi z bojem proti goljufijam na ravni EU. V skladu s Strategijo Komisije na 
področju boja proti goljufijam (CAFS, COM( 2011) 376) je treba ohraniti izrazita 
prizadevanja in jih še pogl obiti v zvezi s posebnimi ukrep i, katerih namen je prepre čevanje in 
odkrivanje goljufij, vklju čno z izboljšano izmenjavo najboljš ih praks in usposabljanjem.  
 Najprimernejša izbira je zato možnost 2
 (dejansko izboljšano trenutno stanje). Ta bi v 
primerjavi z možnostjo 3 omogo čala pazljivejše ravnanje v smeri ve čjega poudarka na 
operativni podpori, če se tako odlo či glede na nastajajo če okoliščine in stališ ča zainteresiranih 
strani.  
 
8. Povezave z drugimi pobudami po letu 2013
  
 
Druge pobude na podro čju pregona in carinskega sodelovanja bodo pozitivno vplivale na 
zaščito finančnih interesov EU. V enaki meri bodo pobude v okviru programa Herkul 
pozitivno vplivale na druge politike na podro čju pregona, carinskega de lovanja in varnosti; 
instrument pregleda, ki je v prvi vrsti name njen odkrivanju nezakonitih pošiljk cigaret, lahko 
odkrije tudi druge nezakonite pošiljke, ki imajo finan čne, kazenske ali varnostne posledice. 
 Vseeno pa te pobude sledijo jasnim ciljem polit ike in ne morejo nenehno podpirati posebnih 
ukrepov za boj proti goljuf ijam. Dejansko se je bist veno še naprej osredoto čati na program, ki 
je posebej namenjen zaš čiti finančnih interesov na ravni EU, da bi omogo čili specializirane 
projekte, katerih namen je izboljšanje prepre čevanja goljufij, odkrivanja in preiskovanja, 
vključno s projekti, v katerih je potrebna multidis ciplinarna udeležba služb v okviru razli čnih 
uprav. Boj proti goljufijam je multidisciplinarni cilj, ki zahteva u činkovito in transnacionalno 
sodelovanje mnogih razli čnih partnerskih organov.  
 Urad OLAF in drugi generaln i direktorati se ustrezno uskl ajujejo v izogib prekrivanju 
programov ali zmedi med njimi.    
9. Poenostavitev in zmanjšanje upravne obremenitve
  
 
Predlagane so nekatere tehni čne izboljšave za odražanje izkušenj in posvetovanj v skladu s 
pravili finan čne uredbe, kot so prožnejši postopki  za financiranje projektov pod dolo čeno 
mejo (50 000 EUR), manj zahtev glede raz členitve stroškov in ocen, uporaba poenostavljenih 
pogojev za vlogo in poro čanje o rezultatih ter ve čja uporaba delovnih skupin za hitrejšo 
pridobitev povratnih informacij in bolj osredoto čeno porabo. 
 
10. Spremljanje in ocenjevanje  
 
 
 8Izvajala se bodo letna in vmesna ocenjevanja.  Uradniki urada OLAF se udeležujejo mnogih 
dogodkov, ki se financirajo za zagotavljanje us treznega spremljanja kakovosti in ciljne 
usmerjenosti ukrepov. To zagotavlja ustrezni vnapre jšnji nadzor financiranja projektov in je 
pomemben vidik izvajanja pr istojnosti Komisije (urada OLAF), da pomaga državam članicam 
pri organizaciji tesnega in re dnega sodelovanja. Izhodni podatki  in povratne informacije se 
bodo sistemati čno zbirali in analizirali.  Kazalniki SMART se bodo r azvili, kjer bo to mogo če, 
in sicer za merjenje u činka ukrepov programa. Kjer to ni mogo če zaradi narave ukrepa, na 
primer za nekatere ukrepe usposabljanja, se  bo izvajalo tesno sp remljanje kakovosti in 
kazalnikov u činka 
 Z reorganizacijo urada OLAF na za četku leta 2012 bo okrepljena njegova zmogljivost za 
upravljanje in ocenjevanje programa Herkul.