[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 24.6.2008

COM(2008) 387 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

Javne finance v EMU – 2008 VLOGA KAKOVOSTI JAVNIH FINANC V OKVIRU UPRAVLJANJA EU {SEC(2008) 2092}

I. UVOD

Javne finance v EU ter euroobmočju so se pod vplivom ugodnih gospodarskih razmer kot tudi konsolidacije in reformnih prizadevanj znatno izboljšale. Čeprav razlike med državami ostajajo velike, je javnofinančni primanjkljaj v letu 2007 v euroobmočju ter v EU kot celoti dosegel najnižjo stopnjo od zgodnjih sedemdesetih let dvajsetega stoletja, 0,6 % oziroma 0,9 % BDP. Stopnja neporavnanega dolga je ostala na jasni poti navzdol, kar odraža izboljšanje uravnoteženega proračuna. V EU kot celoti je že padel pod 60 % BDP, medtem ko se v euroobmočju približuje tej referenčni vrednosti.

Države članice EU se kljub napredku še vedno spopadajo s številnimi velikimi izzivi, ki puščajo malo prostora za zadovoljstvo pri fiskalnih politikah. Prvič, potencialna rast BDP je v mnogih državah članicah še vedno omejena in odraža neučinkovito uporabo sredstev, vključno z javnim sektorjem. Istočasno trenutna gospodarska kriza z močnimi inflacijskimi pritiski zmanjšuje manevrski prostor pri vodenju politike. Drugič, tekoči proces staranja prebivalstva bo predvsem vplival na vzdržnost javnih financ, razen če se bo postopek konsolidacije nadaljeval in ga bodo spremljale strukturne reforme, ki znižujejo proračunske stroške. In tretjič, povečana izpostavljenost globalni konkurenci pritiska na vlade EU, da znižajo v povprečju relativno visok davek, administrativne in regulatorne obremenitve v Evropi in da izboljšajo zagotavljanje javnih storitev in dobrin, da lahko posredujejo zelo zahtevano boljšo stroškovno učinkovitost.

Za obravnavo teh izzivov se zahteva celovit pristop fiskalne politike, ki dviguje kakovost javnih financ in podpira dolgoročno gospodarsko rast. Ukrepanje politike je lahko bolj prijazno rasti in krepi konkurenčnost z ukrepi, ki pomagajo povečati učinkovitost sistemov odhodkov in prihodkov. Takšen široko zasnovan pristop bi z ustvarjanjem novega fiskalnega prostora neposredno prispeval k nadaljnji proračunski konsolidaciji in zmanjševanju izziva trajnosti dolga. Istočasno lahko imajo ti ukrepi s svojim vplivom na gospodarsko rast in zaposlovanje tudi neposreden učinek na uravnotežene proračune.

Močan poudarek na kakovosti javnih financ z vidika gospodarskega nadzora EU odpira obetavno pot za boljše povezovanje različnih instrumentov gospodarskega upravljanja, predvsem Pakt stabilnosti in rasti ter Lizbonska strategija za rast in nova delovna mesta. To bi odgovorilo na zahtevo, ki je bila prvič izražena marca 2005 v poročilu Sveta o reformi Pakta stabilnosti in rasti ter osnovnih zaporednih zaključkih Evropskega sveta in Ekonomsko-finančnega sveta, ki se nanašajo na posebne vidike kakovosti javnih financ. Nazadnje je sporočilo Komisije EMU@10: dosežki in izzivi po desetih letih obstoja ekonomske in monetarne unije [1] pozvalo h globljemu in širšemu pristopu do fiskalnega in gospodarskega nadzora, z večjim poudarkom na kakovosti javnih financ in njenih povezav z rastjo kot enemu ključnih elementov inter alia za gladko delovanje EMU. Pričujoče sporočilo obravnava področja javnih financ, kjer bi izboljšanje kakovosti omogočilo odprtje potencialnih sinergij po glavnih instrumentih usklajevanja ekonomske politike EU.

II. Sedanje izvajanje fiskalnega nadzora

Po skoraj desetletju izkušenj s fiskalnim okvirom EU, vključno s sedanjimi dejanji proračunske konsolidacije, je mogoče dobiti številna spoznanja. Ta so zlasti pomembna zaradi velike stopnje negotovosti, ki spremlja trenutna gospodarska pričakovanja.

II.1 Spoznanja iz preteklih izkušenj

Izkušnje, pridobljene po reformi Pakta v letu 2005, so na splošno pozitivne.

Odvračilni del Pakta stabilnosti in rasti, ki se ukvarja z odpravo čezmernih primanjkljajev, je izpolnil pričakovanja kljub skrbem, ki so jih izrazili nekateri, da bo reforma Pakta 2005 povzročila popuščanje pravil. Kršitve praga primanjkljaja v višini 3 % BDP so se nadaljevale v državah, kjer je veljal postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Zato je bilo spomladi 2006 najmanj dvanajst držav članic predmet postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Priporočila in odločitve Sveta, izdane za države s čezmernim primanjkljajem, so značilno zahtevale ambiciozne fiskalne popravke, po velikosti enake ali celo večje od popravkov iz „starega“ Pakta. Zahtevano prilagoditveno obdobje se je podaljšalo, kadar je bilo primerno, vendar je bilo to potrebno zgolj v redkih primerih. Po dveh in pol letih se število držav članic, za katere velja postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, približuje ničli, ker so bila fiskalna izboljšanja običajno v skladu s priporočili Sveta ali so jih celo presegala, kar odraža ne samo ugodne gospodarske pogoje v letih 2006 in 2007, temveč tudi znatna konsolidacijska prizadevanja.

Izvajanje preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti, ki od držav članic zahteva, da prilagodijo svoje proračune, dokler ne dosežejo trajnih fiskalnih položajev, se je izboljšalo. Preventivni del je osredotočen na srednjeročne proračunske načrte, ki so jih države članice določile v letnih posodobitvah programov stabilnosti in konvergenčnih programov, ki so ključne sestavine izvajanja okvira EU za fiskalni nadzor. Preventivni del Pakta stabilnosti in rasti je v letu 2007 prispeval k doseganju proračunskih rezultatov, ki so najboljši v desetletjih, z mnogimi državami članicami, ki so blizu ravnotežja ali v presežku. Vendar so nekatere države dosegle le majhen napredek proti srednjeročnim proračunskim ciljem. Na splošno je treba omeniti številne točke v zvezi z izkušnjami s preventivnim delom. [2]

- Veliko držav članic v času ni v celoti izvajalo svojih srednjeročnih proračunskih strategij. Večina fiskalnih načrtov je predvidela bolj ali manj ambiciozne omejitve javnofinančnih odhodkov, povezanih z znižanjem davčne obremenitve, vendar dve tretjini načrtovanih izboljšanj proračunskih sredstev nista bili doseženi in tri četrtine ciljev javnofinančnih odhodkov so bile prekoračene. Zraven tega so bili fiskalni popravki pogosto preloženi, kar je srednjeročne proračunske cilje spremenilo bolj v premične cilje kot pa utrjevalno fiskalno politiko.

- Vendar so se pojavili številni dejavniki uspeha za boljše spoštovanje srednjeročnih načrtov in močnejših fiskalnih položajev. Analiza Komisije kaže, da so imele države z dobrim fiskalnim upravljanjem, zlasti s trdnimi nacionalnimi fiskalnimi pravili in srednjeročnimi fiskalnimi okvirji, boljše proračunske rezultate in so se bolj držale proračunskih načrtov. Ta vloga fiskalnega upravljanja je bila izrecno priznana v popravljenem Paktu stabilnosti in rasti ter v zaporednih zaključkih Sveta. Razen tega so imele fiskalne prilagoditve, ki so poudarjale znižanja odhodkov, razen naložb, večjo možnost trajnosti kot tiste, ki so poudarjale zvišanje prihodkov.

- Kar zadeva strukturne reforme, je stališče, da bi lahko bile v nasprotju s proračunsko konsolidacijo, še vedno razširjeno, vendar je tako dojemanje neupravičeno. Dokazi, vključno z nedavnim napredkom po Strategiji za rast in nova delovna mesta, kažejo, da so lahko strukturne reforme sestavni del uspešnih srednjeročnih proračunskih konsolidacij in zato vodijo v trajne fiskalne popravke. Razen tega spremenjen Pakt stabilnosti in rasti dopušča, da tudi če strukturne reforme kratkoročno povzročajo proračunske stroške, a so ugodne za dolgoročno trajnost, se to upošteva pri ocenjevanju napredka, narejenega proti srednjeročnim proračunskim ciljem.

II.2 Tveganja, povezana z kratkoročnimi pričakovanji

Na podlagi slabljenja kratkoročnih gospodarskih pričakovanj za euroobmočje in EU so se pojavila številna tveganja pri ocenjevanju javnih financ 2007 in njihovih pričakovanj za leto 2008–2009. Medtem ko se večina opazovalcev strinja, da so evropska gospodarstva sorazmerno dobro naravnana, da se lahko uprejo učinku kreditne krize ter porastu cen blaga, se tudi strinjajo, da euroobmočje ter EU kot celota ne bosta neobčutljiva za upočasnitev gospodarstva v ZDA ter inflacijsko stanje. To stališče potrjuje napoved služb Komisije iz pomladi 2008, ki v napovedih gospodarske rasti EU za leti 2008 in 2009 predvidevajo spremembe navzdol, do 2,0 % za leto 2008 in 1,8 % za leto 2009. Posledično se poziva k previdnosti na dveh področjih javnih financ EU:

- Uporaba dobičkov prihodkov za zvišanje javnofinančnih odhodkov ali za znižanje tveganj davčnih stopenj se v prihodnjih letih spreminja v resno omejitev. Medtem ko žirija še vedno išče prave dejavnike davčnega vzgona v letih 2006 in 2007, izkušnje kažejo, da je njegov znatni del lahko kratkotrajen. Zlasti ugodni cikel cen sredstev ter porast dobička pravnih oseb, ki sta povzročila dodatne prihodke v zadnjih dveh letih, sta se zaključila ali se zaključujeta. Sprememba davčne vsebine v Paktu stabilnosti in rasti bi kot zniževanje rasti popačila proračunsko stanje v državah članicah, ki so dobičke prihodkov uporabile za kritje odstopanj v odhodkih in načrtovanje nadaljnje rasti odhodkov. Prav tako bi zmanjšala njihovo zmogljivost za samodejno delovanje stabilizatorjev. Nedavni presežki odhodkov so bili v nasprotju z nasveti glede politike, ki jih je Svet izdal v svojih mnenjih o posodobitvah programov stabilnosti in konvergenčnih programov iz leta 2006 in z obvezami za države euroobmočja, narejenimi spomladi 2007, predvsem „ za izvajanje njihovega proračuna 2007, kot je načrtovan, in z izogibanjem presežkom odhodkov ter uporabo nepričakovanih dodatnih prihodkov za zmanjšanje primanjkljaja in dolga “.[3]

- Obstaja tudi tveganje, da so bila srednjeročna pričakovanja rasti precenjena, saj se zdi, da je EU dosegla vrh gospodarskega cikla. Ocene proizvodne vrzeli za leto 2007 kažejo, da sta euroobmočje ter EU kot celota delovala zgolj komaj nad potencialom. Vendar je to v nasprotju z mnogimi drugimi kazalci gospodarskega cikla, kot je stopnja izkoriščenosti zmogljivosti v proizvodni industriji, ki nakazuje, da je EU dejansko delovala jasno nad potencialom (tj. v „času ugodnih razmer“). Podobna sestava je bila opažena ob koncu devetdesetih let dvajsetega stoletja, ko oblikovalcem fiskalne politike ni uspelo ceniti izjemno ugodne stopnje cikla.

Na splošno preostali primanjkljaji pri upoštevanju srednjeročnih proračunskih načrtov in tveganj za pričakovanja na področju javnih financ zahtevajo stalna prizadevanja za nadaljnjo krepitev izvajanja okvira EU za fiskalni nadzor, predvsem s povečanjem osredotočenosti na javne finance.

III. Kakovost javnih financ kot instrument za izboljšanje fiskalnega in gospodarskega nadzora

Pretekle izkušnje in sedanja gospodarska tveganja krepijo možnost za večji poudarek na kakovosti javnih financ v proračunskem in gospodarskem nadzoru. Kakovost javnih financ se lahko šteje kot okvir z več razsežnostmi. Sega preko nizkih primanjkljajev in stopenj dolga, ki ostajajo njen glavni člen, vendar obsega tudi vse fiskalne ureditve in institucije, ki prispevajo k učinkovitemu razporejanju sredstev in podpirajo doseganje makroekonomskih ciljev, zlasti dolgoročne gospodarske rasti, in bi pospešili doseganje drugih ciljev, kot sta enakost in socialna kohezija. Te razsežnosti kakovosti javnih financ vključujejo sestavo in učinkovitost javnih odhodkov, strukturo in učinkovitost sistemov prihodkov, fiskalno upravljanje, velikost vladnega sektorja in tiste politike javnih financ, ki vplivajo na delovanje trgov ter na celotno poslovno okolje.

Boljša kakovost javnih financ lahko prispeva k obravnavanju izzivov fiskalne politike EU preko dveh kanalov, ki se medsebojno krepita: (i) neposredno, s povečevanjem učinkovitosti odhodkov in prihodkov, tj. z boljšo uporabo javnih sredstev; in (ii) posredno, z znižanjem stroškov za družbo in zmanjšanjem izkrivljanja, s spodbujanjem dolgoročnih gospodarskih pričakovanj ter krepitvijo zmožnosti za prilagajanje pretresom. Glavni prenosni kanali, od različnih razsežnosti kakovosti javnih financ ter širokih političnih spoznanj za EU so navedeni spodaj. [4]

- Za dano proračunsko porabo lahko javne finance s sestavo in učinkovitostjo ter uspešnostjo javnih odhodkov prispevajo h gospodarski rasti in trajnosti. Tako teoretične kot praktične raziskave nakazujejo, da se lahko rast podpira, če so javni odhodki usmerjeni v naložbe, prav tako pa poudarjajo tudi dejstvo, da je lahko proračunska konsolidacija, ki temelji na znižanjih naložb, dolgoročno težavna, kot je razvidno v nekaterih obdobjih v nekaterih državah članicah. Vpliv na rast je predvsem odvisen od javnih naložb v človeški kapital (izdatki za izobraževanje in zdravje), tehničnega napredka (izdatki za R&R) in javne infrastrukture. To so ključna področja evropskih regionalnih in kohezijskih politik. Vendar dokazi tudi kažejo, da povezava med zneskom porabe na teh področjih ter gospodarsko rastjo ni samodejna, temveč je v glavnem odvisna od sposobnosti za doseganje predvidenih rezultatov (npr. dosežena višja izobrazba, več zasebnih naložb v R&R) ter premagovanja obstoječih slabosti trga brez ustvarjanja novih izkrivljanj. V tem smislu je lahko koristno spoštovanje pravil za državno pomoč. Empirične ocene učinkovitosti javnih izdatkov za izobraževanje in zdravje trenutno kažejo velike razlike med državami članicami, z dovolj prostora bodisi z znižanjem uporabe javnih sredstev ali izboljšanjem rezultatov. Prva možnost bi dopustila zelo potreben fiskalni prostor, ki bi se ustvaril za druge zahteve, na primer za starajoče se prebivalstvo ali za davčna znižanja. Druga možnost bi z večjo delovno produktivnostjo prispevala k rasti.

- Struktura in učinkovitost sistemov prihodkov je prav tako lahko dejavnik za dolgotrajno rast, zlasti s povečano konkurenco za spremenljive davčne osnove in dejavniki proizvodnje, ki postavljajo dodatne omejitve na javne politike. Davčna struktura vpliva na potencial rasti s svojimi učinki na ponudbo delovne sile in povpraševanje, spodbude za naložbe, prevzemanje tveganj in razporeditev človeškega kapitala. Čeprav je zniževanje izkrivljanj z zmanjševanjem celotne davčne obremenitve vedno zaželeno, bi moralo potekati skupaj z reformami odhodkov. Zato je pomembna nadaljnja možnost politike, da prilagodi davčne strukture na prihodkovno nevtralen način. Zmanjševanje davčne obremenitve na delo z njenim premikom na širšo davčno osnovo, kot je DDV, bi na primer lahko pospešilo zaposlovanje in rast. Davčni premik v višini 1 % BDP od obdavčenja dela na obdavčenje porabe je v modelskih simulacijah služb Komisije za euroobmočje ocenjen, da bo povišal realni BDP za približno 0,2 % in zaposlovanje za približno 0,25 % dolgoročno. Učinki so močno odvisni od institucijskih in strukturnih dejavnikov, kot je indeksacija transferjev in odziv plač. Davčne reforme za izboljšanje učinkovitosti bi morale zraven povečanja davčne osnove in znižanja davčne stopnje poenostaviti tudi davčne sisteme in jih narediti bolj pregledne ter jih bolje povezati s sistemi dajatev. Zaradi posledic v zvezi s spremembo z obdavčenja dela na obdavčenje potrošnje, se tipično poveča razlika v prihodku med zaposlenimi in neaktivnim prebivalstvom. Posledice v smislu prerazporeditve in enakosti je treba temeljito obravnavati.

- Dobro fiskalno upravljanje lahko pospeši vse razsežnosti javnih financ. Zraven prej poudarjene vloge, ki jo imajo nacionalna fiskalna pravila in srednjeročni proračunski okviri pri krepitvi proračunskih rezultatov, lahko tudi fiskalno upravljanje prispeva k pospeševanju učinkovitosti odhodkov in boljšim ciljnim javnim odhodkom ter podpira reforme javnih financ. V skladu s temi možnostmi večina držav članic že zbira več informacij o rezultatih javne porabe s ciljem, da bi manj poudarjale upravljanje javnih sredstev, ki je usmerjeno v vnos in bolj poudarjale usmerjenost v rezultate. Vendar je praktično izvajanje zelo zapleteno in napredki med državami so zelo različni. Istočasno je ostalo dosti prostora za izboljšanje, kar zadeva vodenje politik v državah članicah v določenem času, kot so pokazala pogosta odstopanja od programov stabilnosti in konvergenčnih programov. Vzpostavitev močnejših srednjeročnih proračunskih okvirov ponuja možnost za odpravljanje vprašanj politične ekonomije, tako pri oblikovanju kot tudi izvajanju fiskalne politike. To bi prispevalo k širjenju osredotočenosti obravnav od celotnega okvira porabe na druge vidike, kot je razporejanje porabe, vključno s postavkami za pospeševanje rasti ter strukturo in učinkovitostjo sistemov prihodkov. Močno fiskalno upravljanje s tem ne pomaga zgolj nadzorovati celotne velikosti javnega primanjkljaja, temveč je tudi okvir za podporo širokega programa reform na drugih področjih kakovosti javnih financ, ki na koncu vpliva na rezultate v smislu učinkovitosti in velikosti državnega sektorja.

- •Velikost vladnega sektorja je pomembna za gospodarsko rast, saj je tesno povezana z drugimi razsežnostmi kakovosti javnih financ. Če so področja javnih financ v dobrem stanju, ohranjanje sorazmerno velikega javnega sektorja in ekonomska rast sta hkrati mogoča. Vendar širok niz empiričnih študij ugotavlja, vključno z nekaj predhodnimi analizami služb Komisije, da lahko javni sektorji postanejo v breme gospodarstvu, če so zanje značilne visoke davčne obremenitve, visoka javna potrošnja ter neučinkovita javna poraba in uprave. Težave otežujejo veliki primanjkljaji in dolgovi.

- Javne finance lahko s proračunskimi in neproračunskimi postavkami prav tako vplivajo na delovanje trgov in poslovnega okolja. Zraven zgoraj omenjenih vlog učinkovitih sistemov javnih odhodkov in prihodkov imajo tudi javne finance posebno vlogo s svojim vplivom na urejanje plač (npr. plače v javnem sektorju), sodelovanje trga delovne sile in premičnost (npr. sistemi dajatev) ter bolj na splošno, poslovno okolje (npr. z zagotavljanjem dobro delujočega sodnega sistema in javne infrastrukture). Vendar so javne finance le en element za zagotavljanje gladkega delovanja trgov delovne sile, proizvodnih trgov in trgov storitev in jih mora spremljati učinkovit ureditveni in pravni okvir. Predhodna analiza služb Komisije kaže, da sta celotni dejavnik produktivnosti in prispevek kvalificirane delovne sile za rast BDP največja koristnika v gospodarstvih z nižjimi regulatornimi obremenitvami. Ti dve sestavini rasti sta imeli izrazito vlogo pri rasti EU v zadnjih dveh desetletjih in sta zato prispevali k vzdržnosti javnih financ.

Združitev vseh elementov kakovosti javnih financ bi omogočila odprtje potencialnih sinergij po glavnih instrumentih usklajevanja ekonomske politike EU, zlasti Pakta stabilnosti in rasti ter Strategije za rast in nova delovna mesta. Kakovost javnih financ ima eksplicitno ali implicitno pomembno vlogo pri izvajanju obeh mehanizmov. Kar zadeva prvo, je kakovost javnih financ v reformi Pakta priznana kot postavka, ki si zasluži pozornost v programih stabilnosti in konvergenčnih programih, pomanjkanje napredka na področju pa se šteje kot vir slabosti pri izvajanju preventivnega dela. Kar zadeva Strategijo za rast in nova delovna mesta, je kakovost javnih financ jasen predmet ene izmed integriranih smernic, za katero se pričakuje, da jo bodo države članice upoštevale v svojih reformnih programih, vendar je bil celovit pregled napredka na tem področju do sedaj pomanjkljiv.[5] Posledično lahko bolj sistematičen in celovit poudarek na kakovosti javnih financ pospeši doseganje ciljev Pakta stabilnosti in rasti ter Lizbonske strategije: vzdržnost javnih financ in gospodarske rasti.

IV. Večji poudarek na kakovosti javnih financ in fiskalnem upravljanju EU

Glede na potrebo po zagotavljanju vzdržnosti javnih financ, pospeševanju dolgoročne gospodarske rasti in gladkega delovanja EMU je mogoče opredeliti štiri področja, na katerih je treba ukrepati, da se bo poudarek na kakovosti javnih financ v okviru EU za fiskalni nadzor izboljšal in s tem oblikovala močnejša povezava s Strategijo za rast in nova delovna mesta. Ta se opirajo na obširna načela, določena v sporočilu „EMU@10“ iz maja 2008.

IV.1 Merjenje kakovosti javnih financ: bolj sistematično poročanje držav članic in izgradnja vrste kazalcev

Analiziranje kakovosti javnih financ v državah članicah po analogiji s „tradicionalnim“ delom Pakta stabilnosti in rasti zahteva trden in zanesljiv niz informacij in kazalcev. Od držav članic se pričakuje, da v svojih letnih posodobitvah programov stabilnosti in konvergenčnih programov predstavijo ne samo načrtovano pot večjih spremenljivk fiskalne politike, temveč tudi informacije o številnih elementih, ki so povezani s kakovostjo javnih financ, npr. o davčnih reformah, pobudah za stroškovno učinkovitost ter spremembah v nacionalnem fiskalnem upravljanju. Vendar pregled trenutnih postopkov poročanja, ki temelji na programih stabilnosti in konvergenčnih programih iz let 2006/2007 in 2007/2008, kaže velike razlike med državami članicami ter znatna odstopanja od formalnih določb,[6] ki določajo zahteve za poročanje. To je tudi otežilo zbiranje in odkrivanje primerljivih podatkov o kakovosti javnih financ v državah članicah.

Merjenju kakovosti javnih financ bo koristilo:

- bolj sistematično in izčrpno poročanje v okviru programov stabilnosti in konvergenčnih programov o zadevah, ki so povezane s kakovostjo javnih financ, in zagotavljanje rednih informacij o strukturnih reformah, s posebnim poudarkom na prestrukturiranju javne porabe in davčnih reform;

- oblikovanje evidence kazalcev v okviru skupnega delovnega programa Komisije in Odbora za ekonomsko politiko, ki zajemajo različne razsežnosti kakovosti javnih financ v državah članicah in razvoj sistematičnega pristopa s ciljem ocenjevanja učinkovitosti posebnih kategorij javne porabe in pridobivanja boljšega razumevanja dejavnikov učinkovitosti.

IV.2 Večja pozornost, namenjena učinkovitosti in uspešnosti javne porabe

Pomembnost učinkovitosti in uspešnosti javne porabe je povezana z idejo, da lahko kakovost javnih financ istočasno služi vzdržnosti javnih financ ter gospodarski rasti. Dodatno potrditev dobiva z empiričnimi dokazi, ki poudarjajo, da čeprav razmerje med stopnjo javnofinančne porabe in rasti ni enostavno, postane povezava bolj očitna med rezultati porabe javnih financ (npr. za izobraževanje, zdravje) in gospodarskim delovanjem. Eden izmed obetajočih načinov za krepitev učinkovitosti in uspešnosti porabe je vzpostavitev ali izboljšanje institucionalnih mehanizmov, ki so namenjeni za vzpostavitev močnejše povezave med prednostnimi nalogami politike in razporeditvijo sredstev ter med sredstvi in rezultati.

Opravljanje rednih proračunskih pregledov, vključno z analizo učinkovitosti, je koristno za določanje prednosti odhodkov. Na splošno je pomembno, da se države članice prestavijo od postopkov, ki temeljijo zgolj na vnosu, na postopke, ki upoštevajo informacije uspešnosti.

IV.3 Bolj učinkoviti sistemi javnofinančnih prihodkov

Javnofinančni prihodki so več kot zgolj proračunsko nasprotje odhodkov, saj njihova struktura in stopnja vplivata na učinkovitost gospodarstva, porazdelitev dobička in gospodarsko rast. Pregled trenutne strukture sistemov prihodkov ter glavni izzivi za oblikovanje davčnih sistemov, zlasti visoka davčna obremenitev dela ter posledice povečanega gospodarskega povezovanja, poudarjajo, da možnosti za premikanje davčne obremenitve z dela na druge davčne osnove obstajajo, vendar morajo biti te osnove obširne in stabilne.

Zlasti presoja možnosti premika davčne obremenitve z dela na porabo vodi v naslednje zaključke: (i) davčni premik z dela na porabo lahko ima pozitivne, vendar omejene učinke na zaposlovanje in rast. Ti učinki so v glavnem posledica širjenja davčne osnove, kar omogoča znižanje davčnih stopenj in s tem izkrivljanja. (ii) Velikost pozitivnih učinkov je v veliki meri odvisna od prilagoditve ravni zaslužkov. (iii) Usklajen pristop v euroobmočju bi ustvaril večje pozitivne učinke na zaposlovanje in rast kot ukrepi davčnega premika, ki jih sprejme enostransko katera koli posamezna država euroobmočja, bodisi velika ali majhna. (iv) Potrebno je obravnavati potencialne negativne učinke na vprašanja enakosti in medgeneracijske porazdelitve. (v) In pri premikanju davkov z dela na porabo je potrebno usmeriti pozornost na njihovo časovno usklajevanje ter potencialni inflacijski učinek, tudi v razmerju do položaja gospodarstva v ciklu.

Če povzamemo, morajo biti davčne reforme še naprej oblikovane tako, da pospešujejo rast in zmanjšujejo izkrivljanje ter istočasno igrajo vlogo pri obravnavanju vprašanj porazdelitve. To je mogoče doseči z enostavnimi pravili in obširnimi davčnimi osnovami, z izogibanjem vrzelim, neučinkovitim davčnim odhodkom, posebnim davčnim sistemom in nepotrebnim oprostitvam. Zmanjševanje visoke davčne obremenitve dela s premikom na druge davčne osnove, vključno s porabo, je lahko element te strategije, vendar je omejen instrument za vlade, da odgovorijo na kratkotrajne pretrese v posameznih državah ali da dosežejo dolgotrajno izboljšanje strukturnih pogojev za povečevanje zaposlovanja in rasti v Evropi. Obširna strategija za ponovno oživljanje evropskega gospodarstva se mora vključno z modernizacijo socialnih modelov zanašati na celovit pristop, z uporabo širokega niza instrumentov politike in odločnega izvajanja strukturnih reform, kot je navedeno v Strategiji za rast in nova delovna mesta.

IV.4 Redni pregled kakovosti javnih financ

Poudarek na kakovosti javnih financ v okviru fiskalnega nadzora EU kot tudi njegova pomembnost za Lizbonsko strategijo za rast in nova delovna mesta se lahko okrepita z rednim pregledom kakovosti javnih financ v državah članicah. Pregled bi se opiral na informacije, ki jih zagotavljajo programi stabilnosti in konvergenčni programi ter na nabor kazalcev javnih financ. Analize za posamezne države bi bile nadalje vključene v pregled, zlasti o izbranih tematskih vprašanjih. Pregled, ki bi temeljil na preizkušeni metodi sodelovanja, bi skupno izvedla Odbor za ekonomsko politiko in Komisija.

* * *

To sporočilo temelji na reformi Pakta stabilnosti in rasti iz leta 2005 in predlaga načine, na katere bi se poudarek na kakovosti javnih financ ter nadzoru nacionalnih proračunskih politik krepil. Nanašajo se na način, na katerega vlade oblikujejo, izvajajo in obravnavajo svoje proračunske strategije v srednjeročnem obdobju in kako je lahko preventivni del Pakta stabilnosti in rasti bolj učinkovit pri podpiranju doseganja trajnih proračunskih politik in prispevanju k večji rasti in zaposlovanju ter boljšemu delovanju EMU. Doseganje napredka z državami članicami v skladu s temi priporočili lahko izboljša učinkovitost usklajevanja ekonomske politike EU, tako da pomaga odpreti potencialne sinergije svojih glavnih instrumentov.

[1] COM(2008) 238 konč., 7.5.2008.

[2] Analitično delo, ki podpira te zaključke, je predstavljeno v poročilih Evropske komisije o javnih financah v EMU iz leta 2006 in 2007.

[3] Spomladanska usmeritvena razprava Evroskupine o proračunskih politikah: Usmeritve za fiskalne politike v državah članicah evroobmočja, 20. april 2007.

[4] Za bolj podrobno analizo glej poročilo Javne finance v EMU – 2008.

[5] Integrirana smernica št. 3 Lizbonske strategije navaja: „ Za spodbujanje učinkovitega dodeljevanja sredstev, usmerjenega v rast in zaposlovanje, bi morale države članice brez poseganja v smernice o ekonomski stabilnosti in vzdržnosti v skladu z lizbonsko strategijo preusmeriti sestavo javnih odhodkov v kategorije, ki spodbujajo rast, prilagoditi davčne strukture za okrepitev potenciala rasti, zagotoviti vzpostavitev mehanizmov za oceno razmerja med javno porabo in doseganjem ciljev politike ter poskrbeti za splošno skladnost svežnjev reform “.

[6] Polno ime kodeksa ravnanja je „Podroben opis izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice o formatu in vsebini programov stabilnosti ter konvergenčnih programov“. Potrdil ga je Svet septembra 2005.