SL Uradni list Evropske unije C 226/1

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o tržnih instrumentih za nizkoogljično gospodarstvo v EU, ki je učinkovito pri izrabi virov (mnenje na lastno pobudo)

2014/C 226/01

Poročevalec: Martin SIECKER

Soporočevalec: Lutz RIBBE

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 18. septembra 2013 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Tržni instrumenti za nizkoogljično gospodarstvo EU,

ki je učinkovito pri izrabi virov. Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 3. marca 2014.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 497. plenarnem zasedanju 25. in 26. marca 2014 (seja z dne 25. marca) s 123 glasovi za, 2 glasovoma proti in 6 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Prehajanje na nizkoogljično gospodarstvo, ki je učinkovito pri izrabi virov, je prepočasno. Če želi EU na stroškovno učinkovit in družbeno sprejemljiv način doseči svoje cilje za leto 2050, o katerih so se države članice dogovorile in ki jih je Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) podprl v različnih mnenjih, je potreben hitrejši napredek. Ta je dosegljiv s skupno uporabo jasnega, učinkovitega, trdnega in zmogljivega regulativnega okvira ter predvidljivih tržnih instrumentov. Cilji držav članic v zvezi z zmanjševanjem emisij CO2 so zasnovani tako, da bodo upočasnili izčrpavanje virov in segrevanje ozračja ter tako preprečili prihodnjo okoljsko krizo. V srednjeročnem obdobju bo treba za dosego tega cilja močno razširiti uporabo obnovljivih virov energije ter postopno občutno zmanjšati porabo fosilnih goriv, razen če se zajemanje CO2 izkaže za izvedljivo in družbeno sprejemljivo.

1.2 Oblikovanje cen energije je zaradi sedanje finančne in gospodarske krize v središču pozornosti, saj visoke cene vplivajo na stroške energije za gospodinjstva v okviru varčevalnih ukrepov in na industrijsko konkurenčnost. Za energijo velja, da predstavlja breme za oživitev gospodarstva, namesto da bi bila del rešitve. Te realne pomisleke je treba preučiti, vendar pa je bistveno, da bo zlasti energetski sektor lahko prispeval k programu dolgoročnega prehoda, pri čemer si je treba prizadevati tako za jasno usmeritev kot za stabilnost različnih politik in s tem povezanih mehanizmov podpore. Tržni instrumenti so pomembni zato, ker morajo pospešiti prehod na nizkoogljično gospodarstvo, ki je učinkovito pri izrabi virov, hkrati pa tudi podpreti oživitev gospodarstva.

1.3 Pri okoljski javnofinančni reformi se za obvladovanje negativnih zunanjih učinkov, povezanih z uporabo naravnih virov, uporabljajo tržni mehanizmi, in sicer na proračunsko nevtralen način z zniževanjem davčne obremenitve dela. Obenem se pri okoljski fiskalni reformi s postopnim opuščanjem okolju škodljivih subvencij ter preusmeritvijo obdavčitve z dela na uporabo virov bolj sistematično uporablja načelo „onesnaževalec plača“. Reforma tako lahko odpravi pomanjkljivosti na trgu, poveča gospodarsko učinkovitost, pomaga pri razvoju novih industrijskih panog, ki ustvarjajo trajnostna delovna mesta na lokalni ravni, vzpostavi jasno in predvidljivo okolje za naložbe v ekološke inovacije ter z dodatnimi prihodki prispeva k ponovnemu vzpostavljanju stabilnosti javnih financ po recesiji.

1.4 Cene energije so se zvišale v vseh sektorjih, zaradi česar v številnih državah članicah prihaja do nasprotovanja gospodinjstev in industrije. Vzroke za te višje cene (proizvodnja, distribucija, obdavčenje) je treba natančno raziskati ter preučiti, kje so obnovljivi viri energije prispevali k višjim cenam električne energije ter kje bi bilo treba cene stabilizirati oziroma jih znižati. Odbor spodbuja države članice, naj previdno pospešijo okoljske javnofinančne reforme, zlasti v obdobju krize, in se pravočasno pripravijo na temeljitejšo reformo svojih sistemov javnih financ. Osrednji element te reforme mora biti zagotavljanje ustreznih cen za emisije CO2 v EU in posledično na dogovorjeni svetovni ravni. Odbor poziva Komisijo, naj poskrbi, da bo okoljska javnofinančna reforma postala bistven in trajen del evropskega semestra, pri tem pa posebno pozornost nameni spodbujanju energetske učinkovitosti.

1.5 Uporaba tržnih instrumentov v EU trenutno ni dovolj dosledna in usklajena. Države članice EU ne izkoriščajo vseh možnosti, ki jih prehod na nizkoogljično gospodarstvo nudi na področju inovacij in posodobitve evropske industrije ter pri spodbujanju zaposlovanja. Avtomobilska industrija je dober primer, kako s pravo kombinacijo regulativnih in tržnih instrumentov uspešno izpolniti cilj zmanjšanja uporabe ogljikovodikovih goriv. Tržne instrumente je treba okrepiti in izboljšati na tak način, da bodo za trge pomenili odločno sporočilo. Odbor poziva države članice, naj upoštevajo in uporabljajo načela najboljših praks iz nedavno sprejetega sporočila Komisije o notranjih energetskih trgih in s tem povezanih smernic (1). Nobenega dvoma ne more biti, da bi dokončno oblikovanje enotnega trga z energijo odpravilo velike razlike v cenah med državami članicami. Z vzpostavitvijo meddržavnih energetskih omrežij bi poleg tega zmanjšali stroške prehoda na obnovljive vire energije, saj bi bile rezervne elektrarne bolj splošno dostopne.

1.6 Odbor ugotavlja, da tržni instrumenti niso omejeni zgolj na politike, povezane z energijo, temveč bi jih bilo mogoče uporabiti tudi v drugih strategijah za učinkovitejšo rabo naravnih virov in zmanjšanje emisij CO2, kot so recikliranje, bolj trajnostno ravnanje z odpadki in bolj trajnostno kmetijstvo.

1.7 Reforma okoljskih davkov spodbuja preusmeritev davčnega bremena z dela na uporabo virov, s tem pa v številnih sektorjih gospodarstva omogoča ohranjanje sedanjih delovnih mest in ustvarjanje novih. V posebnem sektorju, kot je energetski, se lahko s tako reformo obdavčijo škodljive emisije CO2 iz fosilnih goriv, iztržek pa uporabi za subvencioniranje uvajanja čistejše nove tehnologije, npr. energije iz obnovljivih virov, in energetske učinkovitosti, s ciljem doseči mnogo bolj trajnostno mešanico energetskih virov, hkrati pa zagotavljati, da bodo cene ali računi za električno energijo v povprečju sprejemljivejši. Z manj negativnim učinkom na gospodarsko rast in zaposlovanje kot drugi neposredni oziroma posredni davki lahko prispeva h konsolidaciji javnih financ. Evropska komisija bi morala reformo okoljskih davkov usklajevati in spodbujati.

1.8 Za Odbor je nesprejemljivo, da se neopravičljive okolju škodljive dejavnosti v EU še vedno subvencionirajo – neposredno iz javnih sredstev in posredno kot „zunanji stroški“, ki zaradi nezadostnega izvajanja načela „onesnaževalec plača“ niso vključeni v cene proizvodov. Takšne subvencije popačijo tržne signale in ovirajo prehod na nizkoogljično gospodarstvo, ki je učinkovito pri izrabi virov. EU se že leta zavzema za postopno odpravo okolju škodljivih subvencij in internalizacijo zunanjih stroškov. EU želi te subvencije odpraviti do leta 2020, toda Odbor je zaskrbljen, ker se v zvezi s tem ne izvaja dovolj dejavnosti. Odbor poziva države članice, naj pripravijo pregled in sprejmejo akcijske načrte za odpravo okolju škodljivih subvencij, kakor je predvideno v cilju. Komisija bi morala tudi na tem področju skrbeti za usklajevanje in spodbujanje, na primer z vključevanjem v evropski semester.

1.9 Sončna in vetrna energija imata občutno manjši vpliv na okolje kot energija iz fosilnih goriv. Pri najboljših oblikah proizvodnje čiste energije se upoštevajo socialni in okoljski interesi, pa tudi potrebe prihodnjih generacij; proizvodnja se ne seli drugam, zmanjša se odvisnost od uvoza energije in ustvarjajo se nova delovna mesta. Toda čista energija ne more enakovredno tekmovati na trgu, ker so za energijo iz fosilnih goriv in jedrsko energijo namenjene večje (neposredne in posredne) subvencije kot za energijo iz obnovljivih virov. Čista energija si zasluži enake možnosti za razvoj, zato je izjemno pomembno ustvariti enake pogoje za proizvodnjo energije.

1.10 Čeprav ima splošni cilj prehoda na nizkoogljično gospodarstvo veliko podporo, je razprava o hitrosti prehoda in izbranih metodah še vedno zelo živahna. Zaskrbljujoče je, ker se še vedno ne zavedamo posledic recesije in dolžniške krize za vzdržnost evropskega gospodarstva. Obstaja tudi bojazen, da bo pospešeno izvajanje ukrepov za prehod v kratko- in srednjeročnem obdobju negativno vplivalo na konkurenčne zmožnosti. Tudi nesoglasje glede pozitivnih učinkov teh ukrepov na gospodarstvo še vedno ni razrešeno in obstaja vtis, da negativni učinki niso upoštevani. V tem mnenju so ti pomisleki upoštevani in o njih se bo še razpravljalo. Odbor kljub temu poziva EU in njene države članice, naj okrepijo zavedanje o tem, kako nujna je dejanska nizkoogljična prihodnost.

2. Uvod

2.1 Države članice EU niso dovolj odločne pri prilagajanju svojih gospodarstev podnebnim spremembam. O tem, ali je treba družbo pripraviti na trajnostni razvoj in podnebne spremembe, je v EU potekala obsežna temeljna razprava. Njen rezultat je bil dogovor o trajnostnem razvoju, vključno z ekologizacijo gospodarstva. Ta politična usmeritev je potrjena v več dokumentih: v strategiji za trajnostni razvoj iz leta 2001, ki je bila revidirana leta 2006, sedmem okoljskem akcijskem programu, vodilni pobudi „Evropa, gospodarna z viri“ iz strategije Evropa 2020, časovnem okviru za Evropo, gospodarno z viri, in načrtu za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami CO2 do leta 2050. Odbor je ta prizadevanja podprl v več mnenjih.

2.2 Zadnjih pet let se vse države članice spopadajo z večjimi ali manjšimi izzivi, povezanimi z bančno krizo in krizo državnega dolga, stanje pa je še poslabšala izredno huda gospodarska recesija. Ob gibanju cen energije za gospodinjstva in industrijo v času varčevanja se glede na cenejšo svetovno konkurenco porajajo vprašanja o tem, na kakšen način se izvajata okoljska in energetska politika EU in kakšni so njuni morebitni negativni stranski učinki. Stanje je kritično in z njim se je treba spoprijeti. Tržne instrumente je treba uporabljati tako, da bodo pripomogli k ekologizaciji gospodarstva in podprli oživitev gospodarstva.

2.3 Čeprav je bil razlog za razpravo deloma v podnebnih spremembah, se razpravlja tudi o gospodarstvu in družbenem napredku. Evropa lahko veliko pridobi, če bo na čelu prehoda na vključujoče, zeleno gospodarstvo. Nedavna študija Komisije je potrdila, da je evropska industrija zaradi sorazmerno nizke energetske intenzivnosti in velikega prodora obnovljivih virov energije doslej ohranila svoje mesto na svetovnem trgu (2). Odbor je opozoril na priložnost, ki jo nizkoogljično gospodarstvo predstavlja za nove trajnostne poslovne modele in industrijske spremembe (3). Uspešen in hiter prehod ni zgolj izziv, temveč ta zeleni gospodarski model za EU pomeni tudi njeno najboljšo priložnost, da še naprej ostane svetovna gospodarska sila. Obstaja pa tudi bojazen, da so, kratkoročno, cene energije eden od dejavnikov deindustrializacije, in temu problemu se je treba posvetiti. Nizke cene plina v ZDA in Rusiji vplivajo zlasti na energetsko visoko intenzivne panoge. Toda za večino industrije so stroški energije še vedno manj pomemben dejavnik konkurenčnosti kot splošna produktivnost in stroški dela. Komisija si je kot osrednji element svoje vodilne pobude za močnejšo evropsko industrijo izbrala nizkoogljično gospodarstvo, ki je učinkovito pri izrabi virov (4), sedaj pa opozarja tudi, da je treba prehod izvesti ob upoštevanju prevladujočih gospodarskih in političnih okoliščin (5).

2.4 Prehod na nizkoogljično gospodarstvo bi zagotovo povečal energetsko varnost Evrope. Evropa sedaj vsako leto uvozi za več kot 500 milijard EUR plina in nafte, nekaj tudi iz politično nestabilnih regij. Če bi uvoženo gorivo nadomestili z energijo z nizkimi emisijami CO2, pridobljeno v EU, bi povečali odpornost evropskega gospodarstva in pripomogli k ohranitvi vrednostnih verig v Evropi. V primeru, da bo prehod izpeljan pravočasno in ob pametnem upravljanju hitrosti sprememb ter primerno uravnoteženih gospodarskih, ekoloških in socialnih interesih, ima lahko odločilno vlogo pri premagovanju krize.

2.5 Ta prehod se ne sme zgoditi na račun evropske konkurenčnosti; osnovni pogoj je predvsem višja stopnja gospodarske dejavnosti v več podjetjih in v več sektorjih, ki zaposlujejo več ljudi. Pri tem ni mogoče prezreti vpliva poceni energije, predvsem iz plina iz skrilavca, zaradi katere je znova zaživela proizvodnja v ZDA. Gospodarstvo EU nujno potrebuje podobno industrijsko renesanso, ki bo ljudem znova omogočila zaposlitev in spodbudila davčne prihodke. Za tak preporod sta med drugim potrebna večja gotovost energetske politike EU in njena boljša odzivnost na pritiske na svetovni ravni, hkrati pa je treba še naprej vztrajati pri splošnem načrtu za nizkoogljično gospodarstvo.

2.6 Cilj EU je do leta 2050 zmanjšati emisije CO2 za 80–95 % v primerjavi z letom 1990. Komisija ocenjuje, da bi bilo treba za dosego tega cilja v prehod na nizkoogljično gospodarstvo vsako leto vložiti dodatnih 1,5 % evropskega BDP. Stroški v primeru neukrepanja bi po ocenah Komisije znašali 50 milijard EUR letno. Toda za več deset milijonov državljanov EU, ki so sedaj brezposelni ali imajo nižji življenjski standard, so ti „prihodnji stroški“ veliko manj realni kot njihove sedanje težave. Če te navidezne napetosti ne bo mogoče odpraviti, lahko uresničitev tega cilja stane mnogo več časa in denarja.

2.7 Cilji in predpisi so predvsem besede; politika pa temelji na dejanjih. V zvezi s cilji ni bilo storjenega dovolj. Razlogov je več: finančna kriza, neukrepanje in spreminjanje politik držav članic ter nasprotovanje naftne in plinske industrije. Hkrati pa obstaja tudi resnična negotovost in je potrebno prilagajanje zaradi nepredvidenega učinka razvoja dogodkov, na primer zaradi hitrega razvoja pridobivanja plina iz skrilavca v ZDA in dogodkov v Fukušimi. Takšne politike zaviranja in spodbujanja (angl. „stop-and-go“) ne omogočajo ustrezno stabilnega in predvidljivega okvira. Za takojšnje nadaljevanje procesa prehoda moramo politično prožnost uskladiti z nujno zavezo o dolgoročnih naložbah in več podpornih tržnih instrumentih. Pogoj za to je intenziven dialog med vsemi akterji v energetski verigi, tj. evropskimi institucijami, državami članicami, industrijo in javnostjo.

2.8 Trg z energijo se tako kot vsi drugi trgi odziva na cenovne signale v okviru veljavnega regulativnega okvira. Če na energetskem trgu ni mešanice energetskih virov, ki je predvidena v načrtu za prehod, so cenovni signali napačni. Signale je mogoče spremeniti, vendar pa je treba poskrbeti, da se položaj gospodarskih in socialnih akterjev ne bo občutno poslabšal.

2.9 Pri prehodu na nizkoogljično gospodarstvo je treba upoštevati socialne učinke, zlasti na zaposlenost. Komisija je izjavila, da je število delovnih mest v zelenem gospodarstvu med recesijo vseskozi naraščalo in naj bi po napovedih ostalo stabilno. Do leta 2020 bi lahko zgolj na področju energetske učinkovitosti in v sektorju energije iz obnovljivih virov ustvarili 5 milijonov delovnih mest (6). Za pravičen prehod so potrebne aktivne politike zaposlovanja, ki naj bi zagotovile dostojna delovna mesta. Pri tem so bistvenega pomena gospodarski preporod ter z njim povezane zahteve v zvezi z energetsko politiko, infrastrukturo in trgi. Pozorno je treba preučiti posledice za gospodinjstva z nizkimi dohodki in učinek na cene energije. Na energetskem trgu poleg tega cene energije ne odražajo vedno pravilno resničnih stroškov različnih virov energije. Velik del stroškov, povezanih z električno energijo iz konvencionalnih virov, v nasprotju z energijo iz obnovljivih virov ni posebej naveden pri cenah električne energije in se ne krije s plačilom računov za porabo električne energije; ti stroški so namreč zajeti v javne proračune v obliki subvencij in zakriti kot zunanji stroški škodljivih učinkov na zdravje in okolje.

2.10 Komisija je kompleksno področje cen energije in vpliva stroškov na odjemalce v gospodinjstvih in industrijske odjemalce preučila v sporočilu o cenah in stroških energije v Evropi (7). V njem med drugim ugotavlja, da je treba ukrepe, ki se financirajo iz „sestavnega elementa cen, ki vključuje davke in dajatve energetske politike“ in ki se je v preteklih letih najbolj povečal, izvajati kar najbolj stroškovno učinkovito.

3. Tržni instrumenti

3.1 Splošne ugotovitve

3.1.1 Velik del zakonodaje EU je bil zasnovan s ciljem zmanjšanja emisij CO2. Zgolj regulativni okvir ne bo zadostoval; za dejanski prehod bodo potrebne finančne in gospodarske spodbude, temelječe na načelu nagrajevanja in kaznovanja. V tem procesu imajo pomembno vlogo tržni instrumenti, kot so okoljski davki, trgovanje z emisijami in reforma subvencioniranja (8).

3.1.2 S temi instrumenti je mogoče spremeniti rezultat delovanja trga, saj z internalizacijo zunanjih stroškov izboljšujejo sistem cenovnih signalov, podjetjem nudijo večjo prožnost in podporo pri uresničevanju ciljev ter spodbujajo učinkovitost in inovacije.

3.1.3 EU in države članice so razvile določena orodja, kot so reforma okoljskih davkov, postopna odprava škodljivih subvencij, trgovanje z emisijami, spodbujanje energije iz obnovljivih virov in zelena naročila. Razpoložljivi instrumenti načeloma lahko opravijo svojo nalogo. Toda težave se pojavijo pri prenašanju v zakonodajo, pravilnem izvajanju, nadzoru in izvrševanju, pri čemer mora biti zagotovljena podpora državljanov. Če ta veriga ni ustrezno zasnovana, obstaja resno tveganje, da instrumenti ne bodo delovali pravilno in da bodo rezultati podpovprečni, za gospodinjstva in industrijo pa bo to pomenilo prekomerne stroške. Razlike v stroških energije med posameznimi državami članicami so kot merilo te neusklajenosti zares osupljive.

3.1.4 Če želi EU uresničiti svoje cilje o nizkih emisijah, mora ta postopek pospešiti in pridobiti podporo javnosti. Spodbuditi moramo varčevanje z energijo in energijo iz fosilnih goriv nadomestiti z energijo iz obnovljivih virov – oboje velja za ključni dejavnik prehoda na zeleno gospodarstvo. Pri prehodu s fosilnih goriv na energijo iz obnovljivih virov je treba poskrbeti tudi za rezervna goriva in prehodne faze, v katerih bi se na primer uporabljala plin ali jedrska energija. Način, kako države članice uporabljajo razpoložljive instrumente, ni dovolj velika spodbuda za boljše delovanje trga. Pomembni instrumenti, kot so okoljski davki, se ne uporabljajo v ustrezni meri. Razlog je predvsem v tem, ker se energetske mešanice, ki jih imajo na voljo v posameznih državah članicah, močno razlikujejo glede na geografski položaj, podnebje, naravne vire in zgodovino vsake države, zato so različni tudi akcijski načrti držav za zmanjšanje emisij CO2 in njihova uporaba tržnih instrumentov.

3.1.5 Odbor meni, da bi morala biti energija iz obnovljivih virov del te mešanice in da bi jo bilo treba postaviti v ospredje na tak način, da bodo energetske politike spodbujale tako gospodarski razvoj kot tudi prehod na nizkoogljično gospodarstvo. Kljub temu, da se razmere v državah članicah razlikujejo, se EESO zavzema, da bi bila vseevropska energetska omrežja čim prej tudi dokončno vzpostavljena. Te povezave lahko pomenijo dragocen dodatni vir za vsako nacionalno strategijo.

3.1.6 Okoljska politika bi morala biti tesneje povezana z drugimi področji politik. Z decentraliziranim pridobivanjem električne energije v podeželskih območjih je mogoče ustvariti številna dodatna delovna mesta. S povezovanjem okoljske politike z regionalno politiko ter sredstvi teh politik se lahko občutno izboljša kakovost življenja na podeželskih območjih.

3.2 Okoljski davki

3.2.1 Ti davki temeljijo na določitvi cene za gospodarske dejavnosti, ki onesnažujejo okolje, s čimer se razkrijejo resnični stroški proizvodnje in porabe, ki niso razvidni iz tržnih cen, v skladu z načelom „onesnaževalec plača“. Na Poljskem na primer morajo podjetja, ki onesnažujejo, vplačevati v Nacionalni sklad za varstvo okolja in gospodarjenje z vodo, iz njega pa se nato izplačujejo spodbude za programe trajnosti. V EU so za uvajanje neposrednih in posrednih davkov pristojne države članice. Zgolj nekaj držav članic ima posebne okoljske davke; obstaja nekaj dobrih primerov (Finska, Švedska, Danska, Nizozemska, Nemčija, Združeno kraljestvo, Slovenija in Estonija). Obseg preusmeritve obdavčenja se od države do države razlikuje; skupna vsota naj bi znašala več kot 25 milijard EUR letno (9).

3.2.2 Reforma okoljskih davkov kljub njihovemu uspehu v nekaterih državah članicah ni v celoti zaživela in omogočila obsežnih sprememb v fiskalnih politikah. Poudariti je treba, da reforma okoljskih davkov pomeni velikansko priložnost, zlasti v okviru ukrepanja za spodbuditev zaposlovanja. Če se bo geslo komisarke Hedegaardove, da je treba obdavčiti tisto, kar pokurimo, ne pa tisto, kar zaslužimo (angl. „tax what you burn, not what you earn“), uveljavilo v praksi in če bo namesto dela obdavčena uporaba virov, se bodo stroški dela za delodajalce znižali, kar bo omogočilo ustvarjanje novih delovnih mest ne le v t. i. zelenih nišah, temveč tudi v številnih drugih gospodarskih sektorjih. Reforma okoljskih davkov bi morala biti osnova za potrebno splošno preoblikovanje javnih financ, kar naj bi omogočilo njihovo konsolidacijo. Seveda taka reforma ne sme povečati splošne davčne obremenitve, morala pa bi biti stroškovno in ekološko učinkovita. Zvišanje stroškov energije ne bi smelo preseči morebitnih prihrankov pri stroških zaradi učinkovitosti.

3.2.3 Reforma okoljskih davkov lahko pomaga tudi pri odpravi posledic javnofinančnih primanjkljajev. Okoljski davki lahko prispevajo k javnofinančni konsolidaciji, pri čemer imajo manj škodljive posledice za gospodarsko rast in zaposlovanje kot drugi neposredni ali posredni davki, kot sta npr. dohodnina ali DDV (10). Komisija bi morala imeti učinkovitejši pristop ter prednosti reforme okoljskih davkov upoštevati v letnem pregledu rasti in evropskem semestru.

3.3 Postopna odprava škodljivih subvencij

3.3.1 EU namerava do leta 2020 postopoma odpraviti okolju škodljive subvencije (11). Komisija je to obljubila v letih 2006 in 2009; leta 2009 je bil na vrhu skupine držav G-20 sprejet tudi dogovor o začetku postopne odprave neučinkovitih subvencij za fosilna goriva, ki spodbujajo razsipno porabo. Zaveza je bila vključena tudi v okvir Skupine za azijsko-pacifiško gospodarsko sodelovanje in sklepe konference Rio+20. Kljub vsem tem obljubam ni bilo storjenega dovolj.

3.3.2 Na mednarodni ravni je OECD poročala o okolju škodljivih subvencijah v državah članicah: neposredna proračunska pomoč skupaj z davčnimi ugodnostmi za fosilna goriva letno znaša od 55 do 90 milijard USD (12). Po izračunih Mednarodne agencije za energijo naj bi bile subvencije za fosilna goriva po vsem svetu vredne 523 milijard USD; označuje jih kot „državnega sovražnika številka 1“ (13). Svetovna banka ocenjuje, da letne subvencije za fosilna goriva znašajo do 775 milijard USD. Če se politike ne bodo spremenile, se bodo te subvencije v nekaj letih neznansko povečale in povzročile mnogo dodatnih težav. Postopna odprava subvencij do leta 2020 bo občutno omejila povpraševanje po energiji in zmanjšala emisije CO2 za 1,7 gigatone, hkrati pa zagotovila dodatne prihodke vlad.

3.3.3 V EU trenutno še ni izčrpnih podatkov o subvencijah za fosilna goriva; številke iz različnih virov se razlikujejo. Na splošno vlada mnenje, da se za tovrstna goriva namenjajo visoke subvencije. Na ravni EU subvencije za energijo iz fosilnih goriv letno znašajo do 68,8 milijard EUR, vključno s 26 milijardami EUR neposrednih subvencij in stroški do 42,8 milijard EUR, ki jih morajo plačati države članice in državljani, da bi izravnali negativne učinke na družbo in zdravje (14). Okolju škodljive subvencije niso bile uvedene zato, da bi z njimi namerno škodili zdravju ali okolju, saj so imele tudi druge, pozitivne namene, na primer zagotavljanje poceni energije iz lokalnih virov oziroma ustvarjanje delovnih mest. EESO poziva države članice, naj ocenijo, ali se še vedno zavzemajo za te cilje in kako bi jih v tem primeru bilo mogoče izvajati na okolju prijazen način. Za začetek bi bil lahko izveden pregled teh subvencij v EU.

3.3.4 Poleg neposrednih subvencij iz javnih sredstev in zunanjih zdravstvenih stroškov je treba upoštevati tudi dodatne stroške škodljivih učinkov izgorevanja fosilnih goriv na okolje, kot so na primer kasnejši stroški, povezani z okoljsko škodo ter močnimi neurji in poplavami, ki jih povzroča segrevanje ozračja. Ti „zunanji stroški“ so posledica nezadostnega izvajanja načela „onesnaževalec plača“. Po izračunih nemške zvezne agencije za okolje naj bi zunanji okoljski stroški tone emisij CO2 znašali 80 EUR (15). Glede na to, da se zaradi uporabe fosilnih goriv sprosti 3652 milijard ton emisij CO2, to pomeni dodatno breme v višini 290 milijard EUR (16). Jedrske elektrarne v EU dobivajo subvencije v skupni vrednosti 35 milijard EUR, kar ne vključuje stroškov kritja tveganja nesreč in odstranjevanja odpadkov. Za energijo iz obnovljivih virov je vsako leto namenjenih 30 milijard EUR neposrednih subvencij.

3.3.5 Kljub tej neenakosti se tehnologija za pridobivanje energije iz obnovljivih virov hitro razvija; cena tovrstne energije se je v zadnjih letih močno znižala (cena sončnih panelov je nižja za 85 %) in v tem sektorju je bilo ustvarjenih veliko delovnih mest, medtem ko je cena energije iz fosilnih virov še vedno visoka. Oktobra 2013 so zainteresirani akterji iz energetskega sektorja pozvali k prenehanju subvencioniranja energije iz obnovljivih virov in povečanju subvencij za jedrsko energijo. Če se to zgodi, energija iz obnovljivih virov nikakor ne bo mogla tekmovati z energijo iz drugih virov, saj bi bili konkurenčni pogoji neenakovredni.

3.3.6 Vse subvencije niso škodljive. V primerih, ko je treba razviti novo tehnologijo za bolj trajnostno gospodarstvo prihodnosti, so subvencije v podporo predhodnim raziskavam, razvoju in infrastrukturi lahko koristne, dokler se nova tehnologija ne uveljavi na trgu. Taka podpora je bila izredno pomembna v zgodnjih fazah razvoja obnovljivih virov energije in jo bo treba nuditi še naprej, dokler se obnovljivi viri ne uveljavijo kot konkurenčen vir energije za prihodnost.

3.3.7 V Časovnem okviru za Evropo, gospodarno z viri, je predvideno, da bi morale države članice do leta 2012 z uveljavljenimi metodologijami opredeliti najpomembnejše okolju škodljive subvencije ter pripraviti načrte in časovne okvire za njihovo postopno odpravo, o tem pa tudi poročati v okviru svojih nacionalnih programov reform. Ti ukrepi se niso izvajali zadovoljivo. Študija GD ENV iz leta 2012 vsebuje pregled različnih vrst okolju škodljivih subvencij v EU (17) ter predlog časovnega načrta za revizijo takih subvencij. Komisija bi morala ta instrument preučiti v sedanjem evropskem semestru.

3.4 Sistem za trgovanje z emisijami

3.4.1 Sistem EU za trgovanje z emisijami je glavni gospodarski instrument Evrope za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov, ki temelji na načelu omejitve in trgovanja. Z njim naj bi podjetja odločno spodbudili k vlaganju v preprečevanje nastajanja toplogrednih plinov in jim omogočili dovolj prožnosti, da to storijo čim bolj učinkovito.

3.4.2 V sistemu EU za trgovanje trenutno vlada neravnovesje med ponudbo in povpraševanjem, zaradi česar cenovna spodbuda ne zadostuje za ustrezne naložbe v nizkoogljične tehnologije. Ponudba pravic do emisij je prevelika predvsem zaradi nepričakovano hude gospodarske krize in obsežne uporabe mednarodnih dobropisov. Nujno je treba izvesti strukturno reformo sistema za trgovanje z emisijami in s tem odločno spodbuditi nizkoogljične naložbe. Presežek pravic je treba umakniti s trga, preostale pravice pa povezati s prihodnjimi cilji glede zmanjšanja emisij CO2, brez katerih ne bo mogoče uresničiti cilja EU o nizkoogljičnem gospodarstvu do leta 2050. Pri takšni reformi bi bilo treba upoštevati tudi tehnološko izvedljivost in ekonomsko upravičenost za gospodarske panoge ter pazljivo preučiti morebitne nenačrtovane posledice.

3.5 Ogljično prilagajanje na mejah

3.5.1 Da bi preprečili selitev virov CO2, so potrebni dodatni ukrepi, kot je na primer ogljično prilagajanje na mejah (angl. „border carbon adjustment“), tj. sistem za zmanjšanje emisij CO2, ki omogoča enake konkurenčne pogoje. V okviru tega sistema se bo cena uvoženega blaga na meji povečala na podlagi izračuna mase emisij za to blago. Modeli iz nedavne študije (18) dokazujejo, da lahko ogljično prilagajanje na mejah občutno zmanjša selitev virov CO2 v ustreznih sektorjih.

3.5.2 Toda nekateri glavni trgovinski partnerji Evrope ogljičnega prilagajanja na mejah v obliki, o kateri se trenutno razpravlja, ne odobravajo. O tem vprašanju se je treba pogajati v okviru STO; sporazum namreč omogoča preučitev takšnih „netrgovinskih“ vprašanj. Glede na to, da na mednarodni ravni ni sporazuma o oblikovanju cen za emisije CO2, to ne bo ravno enostavno in tega ne gre zanemariti. Te pomisleke bi lahko odpravili z boljšo zasnovo ogljičnega prilagajanja na mejah. Dejstvo je, da ogljično prilagajanje na mejah ni protidampinško orodje, temveč prispevek k vsesplošni trajnostni podnebni politiki, če je seveda dobro zasnovano.

3.6 Spodbujanje trajnostne energije

3.6.1 Spodbujanje energije iz obnovljivih virov je eden bistvenih elementov prehoda na nizkoogljično gospodarstvo; pri tem imajo lahko pomembno vlogo tržni instrumenti. Za uvedbo takih instrumentov so pristojne države članice; številne izmed njih so se odločile za različne instrumente za subvencioniranje energije iz obnovljivih virov: podporo za naložbe in operativno podporo, vključno s sistemom odkupnih cen. Izkušnje iz več držav članic dokazujejo, da se je z zadnjim navedenim sistemom proizvodnja energije iz obnovljivih virov najbolj povečala, pogosto zaradi zagotovljene in velike donosnosti naložb.

3.6.2 Zagotovljene odkupne cene, s katerimi se spodbuja uvajanje obnovljivih vrst energije, pa se nikakor ne smejo financirati le z zviševanjem cen energije na splošno, saj sicer lahko pride do upora javnosti proti cenam in samim obnovljivim virom energije. V mnogih primerih se je to žal zgodilo in nasprotovanje ni več zgolj teoretično. Nujno so potrebni popravljalni ukrepi, da se poveča podpora državljanov za zeleno revolucijo.

3.6.3 Dejstvo, da imajo države članice različne programe podpore, prispeva k razdrobljenosti evropskega energetskega trga. Odbor se zavzema za uporabo tržnih instrumentov, ki spodbujajo vključevanje nacionalnih shem na ta trg. Za boljši izkoristek sinergij EU na trgu električne energije je poleg tega izjemno pomembna tudi uporaba mehanizmov za sodelovanje, kot so opredeljeni v direktivi o obnovljivih virih energije iz leta 2009 (19).

3.7 Tržni instrumenti v avtomobilski industriji

3.7.1 Avtomobilska industrija je na splošno dober primer uspešne uporabe tržnih instrumentov. Cilj prehoda je zmanjšati in nato dokončno odpraviti uporabo ogljikovodikovih goriv v tem sektorju. Strategija je sestavljena iz štirih delov: predpisi, tehnologija, infrastruktura in tržni instrumenti. S predpisi naj bi se pri novih vozilih z motorji z notranjim izgorevanjem izboljšala učinkovitost goriva ter zmanjšale emisije. Tehnologija omogoča izpolnjevanje predpisov v zvezi z ogljikovodikovimi gorivi in razvoj električnih vozil. Z vedno bolj razširjeno uporabo električnih vozil bo treba obstoječo infrastrukturo za oskrbo z ogljikovodiki dopolniti, nato pa tudi dokončno nadomestiti, z infrastrukturo, ki vključuje polnilne postaje s števci, menjavo akumulatorjev itd. Tržni instrumenti imajo lahko z napredkom pri predpisih, tehnologiji in infrastrukturi pri prehodu odločilno vlogo.

3.7.2 Najbolj očiten primer uporabe tržnih instrumentov je višja obdavčitev za ogljikovodikova goriva, zaradi česar so lastniki vozil z motorji z notranjim izgorevanjem ta zamenjali za manjša vozila z učinkovitejšo porabo goriva oziroma začeli uporabljati javni prevoz in kolesariti. Obdavčevanje vozil z motorji z notranjim izgorevanjem je bilo spremenjeno, da bi se spodbudila nakup in uporaba vozil z učinkovitejšo porabo goriva, in sicer bodisi z obdavčitvijo nakupne cene bodisi z letno obdavčitvijo uporabe vozil. Isti sistem različnih stopenj obdavčitve vozil se uporablja tudi za spodbujanje električnih vozil, čeprav njihovo širšo uporabo še vedno zavirajo številne druge prepreke.

3.8 Zelena naročila

3.8.1 Javna naročila, ki zajemajo 16 % BDP EU, so pomemben tržni akter. Zelena javna naročila so tako pomemben instrument za spodbujanje zelenih proizvodov in storitev. Komisija si zadnja leta prizadeva za vzpostavitev celovitega sistema za usmerjanje in podporo in je sprejela akcijski načrt za trajnostno proizvodnjo in potrošnjo ter sporočilo o zelenih javnih naročilih. Na podlagi ocene uspešnosti držav članic si je kot okvirni cilj zastavila, da bi do leta 2010 moralo biti 50 % vse porabe zelene. Ta cilj še zdaleč ni dosežen in bi moral imeti vidnejše mesto v akcijskih načrtih držav članic.

3.9 Naložbe zasebnega sektorja

3.9.1 Za prehod na bolj trajnostne vzorce proizvodnje in porabe v energetskem sektorju in drugod je treba temeljno prestrukturirati gospodarstvo. Tega pa vlade ne zmorejo same s svojimi politikami. S tem se mora spoprijeti širša javnost, potreben pa je tudi obsežen dialog v sodelovanju z vsemi zainteresiranimi stranmi, da se doseže soglasje in vzbudi volja za potrebne spremembe. Iz časovnega načrta za nizkoogljično gospodarstvo je razvidno, da bi morala zasebni in javni sektor v naslednjih štirih desetletjih vložiti dodatnih 270 milijard EUR na leto; tretjino teh naložb bi lahko financirali iz javnih sredstev, ostala sredstva pa mora zbrati zasebni sektor. To so dolgoročne naložbe; za Komisijo je to največji izziv, ki ga mora premagati, da bi EU znova usmerila v pametno, trajnostno in vključujoče gospodarstvo, na primer z uporabo evropskih dolgoročnih investicijskih skladov in instrumenta za povezovanje Evrope.

3.9.2 OECD je v delovnem dokumentu o okolju iz leta 2012 vladam priporočil, naj za omogočanje naložb v nizkoogljično infrastrukturo, ki je odporna na podnebne spremembe, in zeleno rast oblikujejo celovite strateške načrte za infrastrukturo, ki bodo tesno povezani z nacionalnimi cilji glede podnebnih sprememb. Komisija bi si morala prizadevati tudi, da bi takšno naložbeno okolje, ki bo omogočilo trajnostno prihodnost, ustvarila za evropske dolgoročne investicijske sklade. Prednostne naložbe v okviru instrumenta za povezovanje Evrope in evropskih dolgoročnih investicijskih skladov bi zato morale biti skladne s cilji iz časovnih načrtov EU glede nizkih emisij in energije do leta 2050, strategije za prilagajanje ter svežnja ukrepov za podnebne spremembe in energijo do leta 2030, ki je v obravnavi.

3.9.3 S takšnimi sredstvi bi bile take vrste naložb enostavnejše. Glede na to, da je dolgoročna zapadlost sredstev, ki se financirajo, povezana z odgovornostjo institucionalnih vlagateljev, je mogoče tudi z njimi privabiti denarna sredstva s trga kapitala. Seveda pa morajo biti take naložbe privlačne, ker je tveganje – zlasti regulativno tveganje – majhno, ker obstajajo možnosti za ustrezen donos in ker so projekti, v katere se vlaga, finančno in tehnično zanesljivi.

3.9.4 Dobrodošli so inovativni skladi in finančni instrumenti, ki bodo privabili sredstva s trga kapitala. Vendar pa bo bančni sektor še naprej velik del evropskega gospodarstva financiral s tradicionalnimi dolžniškimi instrumenti. Za preusmeritev zasebnega financiranja s konvencionalnih naložb v nizkoogljične naložbe, ki so odporne na podnebne spremembe, je zato nujno, da postanejo bančni standardi bolj zeleni. Da bi bilo mogoče uresničiti cilje v zvezi s podnebjem in energijo, morajo inovativni finančni instrumenti usmerjati zasebna finančna sredstva v naložbe, ki sicer ne bi bile mogoče.

V Bruslju, 25. marca 2014 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Henri MALOSSE

(1) SWD(2013) 439 final.

(2) Evropska komisija, Energy Economic Developments in Europe, European Economy 1/2014.

(3) Mnenje EESO o poslovnih modelih za trajnostno rast, nizkoogljičnem gospodarstvu in industrijskih spremembah, UL C 133/8, 9.5.2013.

(4) Sporočilo Močnejša evropska industrija za rast in oživitev gospodarstva (COM(2012) 582 final).

(5) Sporočilo Okvir podnebne in energetske politike za obdobje 2020–2030 (COM(2014) 15).

(6) Sporočilo K okrevanju s številnimi novimi delovnimi mesti (COM (2012) 173 final).

(7) Sporočilo Cene in stroški energije v Evropi (COM (2014) 21 final).

(8) Zelena knjiga o tržnih instrumentih za namene okoljske politike in z njo povezanih politik (COM(2007) 140 final).

(9) Inštitut za evropsko okoljsko politiko (IEEP), Reforming environmental taxes and harmful subsidies: challenges and opportunities, str. 6.

(10) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits, poročilo za European Climate Foundation in Green Budget Europe, maj 2012.

(11) Sklep št. 1386/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 o splošnem okoljskem akcijskem programu Unije do leta 2020.

(12) OECD, Fossil fuel subsidies: billions up in smoke? 2013.

(13) European Wind Energy Association, sporočilo za javnost z dne 4. februarja 2013.

(14) Podatki o neposrednih subvencijah so iz naslednjih publikacij: OECD (2013), Inventory of Estimated Budgetary Support and Tax Expenditures for Fossil Fuels 2013, OECD in IVM Institute for Environmental Studies (2013), Budgetary support and tax expenditures for fossil fuels: an inventory for six non-OECD EU countries; podatki o učinkih za zdravje so iz poročila HEAL (Health and Environment Alliance) The unpaid health bill – how coal power plants make us sick, objavljeno 2013; gl. tudi članek v časniku Süddeutsche Zeitung z dne 14. oktobra 2013: http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/foerderung-der-energiebranche-oettinger-schoent-subventionsbericht-1.1793957.

(15) Zvezna okoljska agencija, Schätzung der Umweltkosten in den Bereichen Energie und Verkehr, 2012.

(16) Vir: EU energy in figures – statistical pocketbook 2013.

(17) Inštitut za evropsko okoljsko politiko, Study supporting the phasing-out of environmental harmful subsidies, oktober 2012.

(18) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits, poročilo za European Climate Foundation in Green Budget Europe, maj 2012.

(19) SWD(2012) 164 final.