Seznam kratic

CIDA : Kanadska agencija za mednarodni razvoj

CRIS : Skupni informacijski sistem Relex

DFID : Oddelek za mednarodni razvoj

EAMR : Poročilo o upravljanju zunanje pomoči

ERS : Evropsko računsko sodišče

EU : Evropska unija

EuropeAid : Urad za sodelovanje EuropeAid

FAFA : Okvirni finančni in upravni sporazum

FAO : Organizacija za prehrano in kmetijstvo

GDECHO : Generalni direktorat za humanitarno pomoč

IFAD : Mednarodni sklad za kmetijski razvoj

MOD : Mednarodna organizacija dela

ROM : Sistem spremljanja, usmerjen k rezultatom

SZO : Svetovna zdravstvena organizacija

UNDP : Program Združenih narodov za razvoj

UNFPA : Sklad Združenih narodov za demografsko dejavnost

UNHCR : Visoki komisariat Združenih narodov za begunce

UNICEF : Mednarodni sklad Združenih narodov za pomoč otrokom

UNOPS : Urad Združenih narodov za projektne storitve

UNRWA : Agencija Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje

WFP : Svetovni program za prehrano

ZN : Združeni narodi

Povzetek

I. Sredstva EU, s katerimi upravljata EuropeAid in GD ECHO in ki so bila usmerjena prek organizacij ZN, so se od leta 2002 do leta 2008 povečala s 500 milijonov EUR na več kot milijardo EUR. Takšno povečanje lahko deloma pripišemo poenostavljenim postopkom, deloma pa odzivu Komisije na hude krize v Afganistanu, Iraku, na zasedenem palestinskem ozemlju in v Sudanu, ki je v pretežni meri potekal prek ZN. Evropsko soglasje o razvoju iz decembra 2005 in pariška deklaracija o učinkovitosti pomoči iz marca 2005 Evropsko unijo zavezujeta k usklajevanju in poenotenju pomoči v tesnem sodelovanju z mednarodnimi organizacijami, kot so Združeni narodi (glej odstavke 1 do 10).

II. Revizija je obravnavala naslednji vprašanji (glej odstavke 11 do 13):

(a) ali postopek odločanja o izvajanju pomoči prek ZN dokazuje, da je to najučinkovitejša in najuspešnejša možnost?

(b) ali ureditve spremljanja zagotavljajo trdnost finančnih postopkov in doseganje rezultatov?

III. Strateške in pravne zahteve o izbiri partnerjev na objektiven in pregleden način se ne odražajo dovolj v praktičnih merilih, ki bi podpirala odločanje. Čeprav je Komisija s svojo izbiro partnerjev zadovoljna, pa pred odločitvijo o sodelovanju z določeno organizacijo ZN ne zagotovi prepričljivih dokazov o tem, da je ocenila, ali prednosti odtehtajo morebitne pomanjkljivosti. Izbira organizacije ZN ne temelji na ustreznih dokazih, da je tak pristop učinkovitejši in uspešnejši kot drugi načini zagotavljanja pomoči. Niti EuropeAid niti GD ECHO ne izvajata sistematičnega formalnega ocenjevanja drugih mehanizmov za zagotavljanje pomoči, ki bi nadomestilo odsotnost konkurenčnih razpisnih postopkov (glej odstavke 14 do 28).

IV. Komisija preverja trdnost sistemov finančnega poslovodenja s pomočjo predhodne ocene kontrolnih sistemov svojih partnerjev iz ZN (analiza štirih stebrov). Potrditev o delovanju finančnih sistemov v praksi in doseganju ciljev skuša pridobiti s pomočjo poročil ZN ter lastnih spremljanja na terenu in obiskov, namenjenih preverjanju. Vendar pa Komisiji iz poročil ZN še ni uspelo pridobiti ustreznih informacij o učinkovitosti izvajanja in doseganju ciljev. Spremljanje na terenu, ki ga izvaja sama, ni zasnovano tako, da bi lahko odtehtalo omejitve poročil ZN (glej odstavke 29 do 39).

V. Komisija zunanjih revizorjev v ZN nenehno izraža dvom o pravici Komisije do izvajanja finančnih pregledov. Trdi, da zadostuje njihova revizijska ureditev, vendar pa Komisiji ne zagotavlja zadostnih dokazov o tem, da postopki finančne kontrole v praksi delujejo. Računsko sodišče je prav tako naletelo na težave z dostopom do informacij organizacij ZN, ko je izvajalo letno revizijo računovodskih izkazov Komisije (glej odstavke 40 do 46).

VI. Na podlagi teh opažanj Sodišče priporoča izboljšanje postopkov odločanja in osredotočenje na doseganje rezultatov, s pomočjo česar bi Komisija lahko pomoč zagotavljala učinkoviteje in uspešneje (glej odstavka 48 in 49).

Poglavje 1

Uvod

Oddelek 1.1

Okvir revizije

1. Pri izvajanju pomoči čezmorskim državam deluje Komisija prek različnih partnerjev, med drugim prek nacionalnih vlad, zasebnega sektorja, nevladnih organizacij in mednarodnih organizacij, kot so Združeni narodi (ZN). Pomoč, ki jo Komisija izvaja prek ZN, je namenjena financiranju dejavnosti, ki jih izvaja določena organizacija ZN. Z odločitvama Komisije, da bo pomoč iz Urada za sodelovanje EuropeAid (EuropeAid) in Generalnega direktorata za humanitarno pomoč (GD ECHO) usmerjala prek organizacij ZN, se je višina pomoči povečala s 500 milijonov EUR v letu 2002 na več kot milijardo EUR v letu 2008, kot prikazuje diagram 1. Ta porast odraža strateške zaveze Komisije (glej odstavek 5), odzive na hude krize v Afganistanu, Iraku, na zasedenem palestinskem ozemlju in v Sudanu (glej odstavek 6) ter poenostavljene postopke (glej odstavka 8 in 9).

2. EuropeAid je pristojen za razvojno pomoč Komisije, vključno s pomočjo za dolgoročnejšo sanacijo. V letu 2008 je skupno dodelil 8890 milijonov EUR, od katerih je bilo 670 milijonov EUR (8 %) posredovanih prek organizacij ZN. V postopku odločanja o mehanizmu za izvajanje pomoči imajo ključno vlogo delegacije Komisije v državah upravičenkah.

Diagram 1

Pomoč komisije čezmorskim državam prek ZN 2002–2008

+++++ TIFF +++++

3. GD ECHO je pristojen za odzivanje Komisije na humanitarne krize. Financira dejavnosti za reševanje in ohranjanje življenj v izrednih razmerah ter dela kratkoročne sanacije. Dejavnosti ne izvaja neposredno, temveč prek partnerjev, med katerimi so mednarodne organizacije in nevladne organizacije. GD ECHO je v letu 2008 skupno dodelil 937 milijonov EUR, od katerih so bili 404 milijoni EUR (43 %) posredovani prek organizacij ZN. Odredbodajalec na podlagi nadaljnjega prenosa je odgovoren za izbiro mehanizma za izvajanje pomoči, ravna pa na predlog uradnikov v Bruslju in uradnikov, ki delajo v državah upravičenkah.

4. Združeni narodi se financirajo deloma iz obveznih prispevkov držav članic ZN, ki se določijo na podlagi njihovega bruto nacionalnega dohodka, deloma pa iz prostovoljnih prispevkov organizacijam ZN. Financiranje Komisije spada med prostovoljne prispevke in predstavlja približno 6 % sredstev Združenih narodov. Komisija lahko prispeva v večdonatorske sklade kot eden izmed več donatorjev, ki podpirajo dejavnost, ali pa je lahko edini donator. V splošni proračun organizacij ZN ne prispeva, z izjemo proračuna agencije ZN na zasedenem palestinskem ozemlju, v katerega je v letu 2007 prispevala 66 milijonov EUR.

5. Evropsko soglasje o razvoju iz decembra 2005 in pariška deklaracija o učinkovitosti pomoči iz marca 2005 Evropsko unijo zavezujeta k usklajevanju in poenotenju pomoči v tesnem sodelovanju z mednarodnimi organizacijami, kot so Združeni narodi. V letih 2006 in 2007 je Komisija približno 30 različnim organizacijam ZN namenila več kot 700 posameznih prispevkov. Glavne partnerje in prejete zneske prikazuje diagram 2.

6. Financirane dejavnosti so potekale v več kot 90 državah. Vse štiri države, ki so prejele največ prispevkov, so bile prizadete v konfliktih (zasedeno palestinsko ozemlje, Irak, Afganistan in Sudan), kot prikazuje diagram 3.

7. Evropski parlament je v svojih sklepih o razrešnicah izpostavil vprašanje, zakaj Komisija sredstva posreduje prek ZN, in jo pozval k bolj neposrednemu upravljanju. Izrazil je zaskrbljenost zaradi premajhne preglednosti in prepoznavnosti financiranja Komisije, ki poteka prek ZN, in zahteval zagotovilo o ustreznem upravljanju s temi sredstvi [1].

Diagram 2

Prispevki organizacijam ZN v letih 2006 in 2007

+++++ TIFF +++++

Diagram 3

Prispevek združenim narodom v letih 2006 in 2007 po državah prejemnicah (v milijonih eur)

+++++ TIFF +++++

Oddelek 1.2

Regulativni okvir

8. Člen 53 Finančne uredbe, ki je stopila v veljavo leta 2003 in je bila spremenjena leta 2007, določa pogoje sodelovanja z mednarodnimi organizacijami [2]. Ta način izvrševanja proračuna se imenuje skupno upravljanje. Kljub imenu pa se naloge, povezane z izvrševanjem teh sredstev, ne upravljajo skupno, temveč se prenesejo na mednarodne organizacije, ki jih upravljajo v skladu z lastnimi postopki [3]. Vendar pa Pogodba in Finančna uredba določata, da mora Komisija ohraniti splošno odgovornost za dobro upravljanje proračuna [4]. Naloge je mogoče neposredno prenesti na organizacije in člen 43 podrobnih pravil za izvajanje Finančne uredbe zahteva, da se organizacije in ukrepi, ki se jih financira, izberejo na objektiven in pregleden način [5].

9. Okvirni finančni in upravni sporazum (FAFA) iz leta 2003 prenaša zahteve Finančne uredbe v pogodbene pogoje in se uporablja za vse sporazume o financiranju med Komisijo in Združenimi narodi. Predstavlja okvir, katerega namen je krepiti sodelovanje tako, da organizacijam ZN omogoča, da s prispevki upravljajo v skladu z lastnimi postopki. Postopki za skupno upravljanje z organizacijami ZN se razlikujejo od postopkov, potrebnih za izvajanje ukrepov prek nevladnih organizacij, ki običajno vključujejo konkurenco in uporabo postopkov Komisije. Člen 3.1 sporazuma FAFA določa, da morajo biti vsi ukrepi v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja, zlasti z načeloma smotrne porabe sredstev ter stroškovne učinkovitosti. Sporazum FAFA spodbuja večdonatorske ukrepe, zahteva, da organizacije ZN obveščajo javnost o vlogi financiranja s strani EU, določa uporabo podizvajalcev ter opredeljuje finančni okvir in plačilno politiko. Opisuje postopke za preverjanje ustreznega upravljanja s sredstvi, ki vključujejo predložitev poročil s strani ZN in pravico Komisije, da izvaja preglede.

10. Za vsak ukrep ZN, ki ga financira Komisija, se podpiše sporazum o prispevku, v katerem so zapisani znesek financiranja, cilji ukrepa, dejavnosti, ki jih je treba izvesti, in rok za njihovo izvedbo. Sporazum o prispevku vključuje določbe sporazuma FAFA o uporabi postopkov zadevne organizacije ZN, prepoznavnosti, uporabi podizvajalcev, finančnem okviru ter postopkih pregledovanja in poročanja.

Poglavje 2

Obseg revizije in revizijski pristop

11. Ta revizija je zajela pomoč čezmorskim državam, ki sta jo GD ECHO in EuropeAid namenila prek organizacij ZN, in je obravnavala naslednji vprašanji:

(a) Ali postopek odločanja o izvajanju pomoči prek ZN dokazuje, da je to najučinkovitejša in najuspešnejša možnost?

(b) Ali ureditve spremljanja zagotavljajo trdnost finančnih postopkov in doseganje rezultatov?

12. Če so postopki šibki, obstaja tveganje, da se zmanjšata učinkovitost in uspešnost porabe sredstev Komisije. V drugi fazi revizije, o kateri bomo poročali pozneje, bomo ocenili, v kakšni meri se to tveganje uresničuje.

13. Revizija je temeljila na:

(a) analizi dokumentacije, ki je vključevala tudi oceno Komisije o njenem sodelovanju z Združenimi narodi iz maja 2008 in poročila službe Komisije za notranjo revizijo (IAS) o izvajanju sporazuma FAFA v letih 2006, 2007 in 2009;

(b) pogovorih z uslužbenci Komisije in ZN na njunih sedežih v Bruslju in New Yorku;

(c) obiskih na kraju samem zasedenega palestinskega ozemlja in Sudana, katerih namen je bil potrditi zanesljivost sistemov spremljanja;

(d) opazovanju pete letne delovne skupine FAFA aprila 2008 na Dunaju in šeste letne delovne skupine FAFA aprila 2009 v Bruslju;

(e) prejšnjih revizijah Sodišča, ki so zajemale dejavnosti Združenih narodov, ter

(f) na rezultatih 52 vprašalnikov o razlogih za sodelovanje z Združenimi narodi in o sistemih za spremljanje izvajanja. Vprašalniki so bili v primeru EuropeAida naslovljeni na delegacije, v primeru GD ECHO pa na pristojne uslužbence [6].

Poglavje 3

Opažanja

Oddelek 3.1

Odločanje o izvajanju pomoči prek ZN

14. Za izbiro mehanizma za zagotavljanje pomoči, ki je najustreznejši za izpolnjevanje ciljev politike ES, so potrebni trdni postopki, s katerimi je mogoče zagotoviti, da izbira temelji na sposobnosti organizacije za učinkovito in uspešno izvajanje naloge. Zato se je pri reviziji preučilo, ali je postopek odločanja o izvajanju pomoči Komisije prek ZN objektiven in pregleden ter ali je bilo dokazano, da je to najučinkovitejša in najuspešnejša možnost. Pri reviziji se je zlasti preverilo, ali so bile odločitve o financiranju organizacij ZN sprejete na podlagi:

(a) strateških političnih smernic, ki zahtevajo oceno primernosti organizacije ZN za izvajanje predlaganih nalog;

(b) primerjave z drugimi mehanizmi za zagotavljanje pomoči.

Strateške zahteve niso bile zadostno prenesene v prakso

15. Poleg zavez iz evropskega soglasja (glej odstavek 5) je strategijo Komisije za financiranje pomoči prek organizacij ZN določilo sporočilo Komisije iz leta 2001 o razvijanju uspešnega partnerstva z Združenimi narodi [7]. Vsebovalo je naslednji glavni sporočili, ki ostajata predpogoja za sodelovanje z ZN:

(a) odločitev o financiranju organizacije ZN mora temeljiti na sposobnosti te organizacije, da učinkovito in uspešno izvede predlagano nalogo, ter

(b) Komisija mora poskrbeti za sistematično, ne pa razdrobljeno financiranje, in se pri tem osredotočiti bolj na rezultate kot na vložke ter zagotoviti, da ZN z ustreznim poročanjem dokažejo, da so dosegli natančno opredeljene cilje.

16. Strategija Komisije v zvezi s pomočjo EU, ki se financira prek organizacij ZN, pokriva tako sodelovanje pri razvoju kot humanitarno pomoč. S to strategijo je bilo nakazano, da se mora sodelovanje osredotočiti na šest tematskih področij, ki so v izjavi Sveta in Komisije iz novembra 2000 o razvojni politiki Evropske skupnosti opredeljena kot prednostna za vso razvojno pomoč [8]. Vendar pa je bila v letu 2007 več kot polovica sredstev, ki jih je Komisija posredovala prek ZN, povezana z reševanjem kriz (večinoma kot humanitarna pomoč v razmerah po krizi, za sanacijo in okrevanje) in ne s šestimi tematskimi področji, navedenimi v sporočilu. Za omenjenih šest področij je bilo porabljenih približno 40 % pomoči Komisije prek ZN [9], kar je znatno manj od ustreznega deleža pri globalni pomoči Komisije, ki je znašal skoraj 80 % [10]. Ni jasno, kakšno dodano vrednost prinaša osredotočenost na tematska področja, saj se zdi, da se ji v praksi ne sledi.

17. Strateške zahteve so v premajhni meri prenesene v praktična merila za ocenjevanje prednosti in pomanjkljivosti sodelovanja z organizacijami ZN. Komisija je izvedla retrospektivno analizo, ki je pokazala, da obstajajo dobri razlogi za izvajanje pomoči prek Združenih narodov (glej odstavek 20) in da je bila Komisija s svojimi odločitvami zadovoljna (glej odstavek 27). Vendar Komisija pred odločitvijo o sodelovanju z eno od organizacij ZN ne dokumentira sistematično svoje ocene, ali dodana vrednost sodelovanja z ZN odtehta morebitne pomanjkljivosti.

18. EuropeAid pred sklenitvijo pogodbe z določeno organizacijo ZN ne izvaja sistematično dokumentirane ocene primernosti te organizacije za izvedbo predlagane naloge. Informacije o preteklem delovanju, vključno z ugotovitvami sistema spremljanja, usmerjenega v rezultate, so delegacijam na voljo prek zbirke podatkov CRIS, od leta 2008 pa imajo polletna poročila o upravljanju zunanje pomoči (EAMR) tudi poseben oddelek o mednarodnih organizacijah. Toda informacije se ne analizirajo sproti in se ne sporočajo delegacijam v obliki, ki bi lahko bolj učinkovito pripomogla k takšnim ocenam. Eden od namenov Komisijine ocene iz leta 2008 je bil ugotoviti, ali obstajajo jasni razlogi za izvajanje pomoči prek ZN. Tudi EuropeAid je izvedel raziskave, s katerimi je skušal ugotoviti, zakaj so bile kot partnerji izbrane organizacije ZN.

19. Ker so posegi GD ECHO po svoji naravi nujni, ta s svojimi partnerji vedno sklene okvirni sporazum, potem ko oceni njihovo primernost. Poleg tega pred sklenitvijo sporazuma o določenem posegu sistematično izvede in dokumentira oceno sposobnosti partnerja za izvajanje predlaganega ukrepa. Vendar pa koristne informacije o preteklem delu partnerjev iz ZN, ki so zajete v sistem GD ECHO za spremljanje projektov, ostajajo shranjene na ravni operativnih enot, namesto da bi bile na voljo vsem uradom v pomoč pri odločitvah o financiranju organizacij ZN. Posledično lahko postopek ocenjevanja, ki ga izvaja GD ECHO, temelji na nepopolnih informacijah in partner morda nima ustreznih zmogljivosti za doseganje pričakovanih rezultatov, zlasti pri nalogah, ki odstopajo od njegove osnovne dejavnosti.

20. Z vprašalniki Sodišča (glej odstavek 13) se je za vsakega od 52 sporazumov o prispevku skušalo ugotoviti tri glavne razloge za odločitev o sodelovanju z ZN. Relativno pomembnost razlogov za izbiro Združenih narodov prikazuje diagram 4. Rezultati vprašalnikov so potrdili ugotovitve ocene in raziskav Komisije, da se Komisija odloči za sodelovanje z ZN zlasti zaradi njihovih značilnosti, ki so povezane s sposobnostjo za izvajanje nalog, kot so na primer izkušenost, strokovno znanje, logistične zmogljivosti (vključno z dostopom do nevarnih območij) in pretekla uspešnost. Dodaten razlog za to, da Komisija izbere ZN, pa je njihova sposobnost usklajevanja in dialoga na visoki ravni.

Diagram 4

Relativna pomembnost razlogov za izbiro ZN

+++++ TIFF +++++

21. Strategija Komisije, Finančna uredba in sporazum FAFA zahtevajo, da mora biti postopek odločanja objektiven in pregleden ter da mora stremeti k učinkovitosti in uspešnosti (glej odstavke 8, 9 in 15). Čeprav se je upoštevalo tudi elemente, kot so stroški (glej odstavka 22 in 23), hitrost (glej odstavek 24) in prepoznavnost (glej odstavek 25), se v odgovorih na vprašalnike Sodišča, ki so zahtevali tri glavne razloge za izbiro ZN, ta merila niso uvrstila na vidno mesto.

22. Kar zadeva stroške, ima Komisija omejene informacije o stroškovni učinkovitosti izvajanja. Komisija prispeva h kritju posrednih stroškov organizacije ZN, pri čemer ta prispevek ne sme presegati 7 % neposrednih stroškov [11]. Člen 5 sporazuma FAFA določa, da podizvajanje ne sme privesti do stroškov, ki bi bili višji kot pri neposrednem izvajanju s strani ZN. Vendar pa se pri dejavnostih, ki so oddane podizvajalcem, ne poroča o skupni stopnji prispevka k posrednim stroškom za vse zadevne organizacije, kot na primer pri začasnem programu za razorožitev, demobilizacijo in ponovno vključevanje v Sudanu, kjer je neka organizacija ZN polovico dejavnosti oddala v podizvajanje drugi organizaciji ZN, ki je dejavnosti oddala naprej v podizvajanje nevladnim organizacijam.

23. Poleg prispevka k posrednim stroškom Komisija financira tudi podporne stroške lokalnih uradov, osebja in prevoza, ki so neposredno povezani s financiranimi dejavnostmi. Analiza projektov v Sudanu je pokazala, da je stopnja financiranja teh stroškov v razponu od 6 % do 60 % celotnih stroškov projekta [12]. Komisija stopnje podpornih stroškov ne oceni glede na normalni razpon ali primerjalno merilo za vrsto projekta, da bi ugotovila, ali je ta stopnja razumna.

24. Kar zadeva hitrost izvajanja, so Združeni narodi v nekaterih primerih, na primer pri prevozu velikih količin hrane, dokazali, da lahko pomoč upravičencem zagotovijo hitro. Vendar pa je treba pri postopku odločanja upoštevati tudi primere počasnega zagotavljanja pomoči (glej okvir 1).

25. Kar zadeva prepoznavnost, je Komisija v svoji oceni zaključila, da je ta na ravni države ustrezna, da pa davkoplačevalci v EU na splošno ne vedo za prisotnost in vlogo Komisije v tovrstnih posegih. Na primer, medtem ko je bila v primeru začasnega programa za razorožitev, demobilizacijo in ponovno vključevanje vloga Evropske komisije jasna na ravni sudanske nacionalne uprave, pa je bila le redko omenjena v javnih in uradnih dokumentih. Skupni akcijski načrt o prepoznavnosti iz leta 2006 priznava tveganje za zmanjšano prepoznavnost in poudarja pomembnost reševanja tega vprašanja.

Okvir 1

Primeri počasnega izvajanja pomoči

Pri pregledu začasnega programa za razorožitev, demobilizacijo in ponovno vključevanje v Sudanu, ki je bil izveden novembra 2006, so bile ugotovljene znatne težave zaradi zamud in neizvajanja. Decembra 2007 je sudanska vlada izrazila razočaranje nad počasnim izvajanjem programa, kar je potrdil tudi naslednji obisk Komisije v Sudanu.

V južnem Sudanu je EuropeAid izbral eno od organizacij ZN kot partnerja pri nadzoru nujne gradnje pisarn za pravosodne službe. Upravičenci so se strinjali z montažno konstrukcijo, ki jo je mogoče hitro dostaviti in postaviti. Vendar pa so bili razočarani zaradi zamud pri izvajanju, saj so temelje najprej skopali na napačnem kraju, predizdelane plošče so bile dobavljene z zamudo, vodja projekta pa je odpotoval.

Projekt izgradnje tabora na zasedenem palestinskem ozemlju, ki ga je upravljala neka organizacija ZN, naj bi po prvotnih načrtih trajal 12 mesecev in se zaključil v juniju 2007, vendar je bil konec leta 2008 po dveh podaljšanjih še vedno v teku.

Formalna primerjava z drugimi mehanizmi za zagotavljanje pomoči bi morala biti sistematična

26. Niti EuropeAid niti GD ECHO ne izvajata sistematičnih formalnih ocen drugih mehanizmov za zagotavljanje pomoči. Za analizo stroškovne učinkovitosti projektnih predlogov ne uporabljata informacij o primerjalnih ali standardnih stroških, kar bi odtehtalo neobstoj konkurenčnih razpisnih postopkov. Izbira organizacije ZN, ki zagotavlja pomoč, tako ne temelji na trdnih dokazih, da je tak pristop učinkovitejši in uspešnejši kot drugi načini zagotavljanja pomoči.

27. Odgovori na vprašalnike Računskega sodišča so nakazali, da primerjave z drugimi možnostmi, kadar so bile izvedene, na splošno niso bile dokumentirane. Tudi Komisija je v svoji oceni ugotovila, da ni bilo formalizirane ocene drugih oblik pomoči in da je na voljo le malo informacij o kakršnikoli analizi drugih možnosti, ki bi bila izvedena pred odločitvijo. Vendar pa je bila Komisija tudi v primerih, ko ni veliko podatkov o postopku odločanja, zadovoljna z odločitvijo, da se pomoč zagotavlja prek organizacij ZN. Usmerjanje pomoči prek Združenih narodov je pogosto veljalo za edino možnost, zlasti v kriznih razmerah. Ko je bilo možnosti več, je Komisija večinoma menila, da so bili Združeni narodi najboljša izbira, čeprav ob sprejemanju odločitve za to ni bilo sistematično dokumentiranih utemeljitev.

28. Ena od drugih možnosti zagotavljanja pomoči je izvajanje s strani Komisije. Vodilna vloga Komisije pri izvajanju začasnega mednarodnega mehanizma na zasedenem palestinskem ozemlju, prek katerega je bilo v letih 2006 in 2007 posredovanih več kot 600 milijonov EUR, dokazuje, da je Komisija sposobna izvajati in usklajevati obsežen program pomoči v negotovih razmerah. Člen 18(1) spremenjene Finančne uredbe izrecno določa, da se lahko programi Komisije financirajo iz finančnih prispevkov držav članic in drugih donatorjev, kar nudi priložnost za preučitev možnosti oblikovanja večdonatorskih skladov, ki bi jih upravljala in usklajevala Komisija.

Oddelek 3.2

Sistemi spremljanja in revidiranja pomoči, zagotovljene prek ZN

29. Trdni postopki finančnega poslovodenja so pravna in strateška zahteva (glej odstavka 8 in 15). Potrebni so zato, da se zmanjša tveganje za negospodarno ali neustrezno porabo sredstev Komisije. Zanesljive informacije o učinkovitosti izvajanja in doseganju rezultatov so potrebne za zagotavljanje, da so cilji Komisije doseženi. Zato se je z revizijo preverilo, ali ureditve za spremljanje in revidiranje zagotavljajo zanesljivost glede trdnosti finančnih postopkov in doseganja rezultatov.

30. Komisija se je na zahtevo po zagotavljanju trdnih postopkov finančnega poslovodenja odzvala s tem, da je razvila mehanizme spremljanja in kontrole, ki kombinirajo predhodno odobritev in naknadne preglede [13] (glej diagram 5). Komisija najprej izvede oceno sistemov finančne kontrole partnerjev iz ZN (analiza štirih stebrov), s katero se prepriča, ali ustrezajo mednarodnim standardom [14] Komisiji partnerji iz ZN prek poročil zagotavljajo informacije, da se zagotovi delovanje teh sistemov v praksi. Komisija poleg tega izvaja tudi nadzorne obiske na terenu in obiske, namenjene preverjanju. Čeprav to ni del nadzornih postopkov Komisije, Računsko sodišče v svoji letni reviziji računovodskih izkazov Komisije preveri tudi upravičenost vzorca odhodkov, ki so se izvajali prek organizacij ZN.

Analiza štirih stebrov ne zajema sistemov, povezanih z dejavnostmi podizvajanja

31. Z analizo štirih stebrov se oceni ustreznost računovodstva, notranje kontrole, zunanje revizije in postopkov za oddajo javnih naročil partnerjev iz ZN. Do leta 2008 je bila zaključena za skoraj vsa sredstva Komisije, s katerimi se upravlja prek ZN. Med njenim izvajanjem je Komisija še naprej sodelovala z organizacijami ZN na podlagi domneve o skladnosti.

32. Organizacije ZN izvajanje dejavnosti pogosto oddajo v podizvajanje drugim organizacijam, katerih sistemov finančne kontrole Komisija ni pregledala. V okviru projekta nujne zdravstvene oskrbe v Sudanu, ki ga je financiral GD ECHO, je na primer neka organizacija ZN oddala dejavnosti nevladnim organizacijam, ki niso sklenile sporazuma o partnerstvu z GD ECHO. Komisija se za kontrolo dejavnosti podizvajalcev zanaša na sisteme organizacij ZN.

Diagram 5

Ureditve spremljanja in kontroliranja

■ Predhodna odobritev

■ Naknadni pregledi

| 1.Analiza štirih stebrovKomisija preveri, ali štiri glavne vrste finančne kontrole (računovodstvo, notranja kontrola, zunanja revizija in javna naročila) organizacij ZN ustrezajo mednarodnim standardom. | |

2.Poročila ZN Organizacije ZN morajo posredovati letna poročila o napredku in končno poročilo v šestih mesecih po zaključku izvajanja (pri humanitarni pomoči pa v treh mesecih). Letno strategijo se podpira s programskimi dialogi. | 3.Spremljanje na terenu Obiski Komisije pri projektih in srečanja s partnerji, da se zagotovita učinkovito izvajanje in doseganje ciljev. Vključujejo spremljanje, usmerjeno k rezultatom (ROM). | 4.Preverjanja Pregledi Komisije, med drugim na kraju samem, da se zagotovi ustreznost postopkov, opredeljenih v analizi štirih stebrov, in preuči, ali so bila sredstva smotrno porabljena. Poleg tega se z vrednotenji pregleduje učinkovitost in uspešnost pomoči. |

Poročila zn nudijo premalo informacij o rezultatih

33. Komisija je kritična do poročil ZN, ki so zelo splošna, ne poročajo o težavah, ki so nastopile, in pogosto zamujajo [15]. Komisiji ni uspelo pridobiti ustreznih informacij o dosežkih projektov, saj predvideni cilji v zvezi z izložki niso jasno količinsko opredeljeni za vse projekte. Kadar so kazalniki uspešnosti količinsko opredeljeni, se osredotočajo na lažje merljive izložke projekta in ne toliko na učinek projekta. Smernice Komisije za upravljanje projektnega cikla (marec 2004) razlikujejo med kazalniki izložkov na eni ter kazalniki izida in učinka na drugi strani. S kazalniki izložkov se meri neposredne in konkretne posledice sprejetih ukrepov, medtem ko se s kazalniki izida in učinka meri vpliv projekta na upravičence ter dolgoročne posledice. Kazalniki učinka so bili v nekaterih primerih vključeni, vendar niso bili merljivi, zlasti ne v krajšem obdobju poročanja GD ECHO [16] (glej okvir 2).

Okvir 2

Težave pri merjenju uspešnosti

Pri projektih, ki so vključevali tako kazalnike izložkov kot kazalnike izida, organizacije ZN niso vedno uspele poročati o kazalnikih izida v za to določenem roku. V primeru enega projekta ZN v Darfurju v Sudanu je bil cilj glede izložkov, da 25000 gospodinjstev dobi semena za pridelavo rastlin, cilj glede izida pa, da vsak upravičenec z dodeljeno pomočjo obdela dodatnih 1,2 ha zemlje. V primeru projekta ZN za zagotavljanje zdravja, prehrane in vode v deželah Modri Nil in Kartum so bili kazalniki izložkov povezani s številom klinik, ki so prejele pomoč, kazalniki izida pa s stopnjo umrljivosti in obolevnosti. Za oba projekta GD ECHO so organizacije ZN lahko poročale o kazalnikih izložkov, niso pa mogle v za to določenem časovnem roku (v treh mesecih po zaključku projekta) poročati o kazalnikih izida, ki so se nanašali na dodatno obdelano površino ali na stopnjo umrljivosti in obolevnosti.

34. Kakovost poročanja je v okviru agende o uspešnosti pomoči ter cilja Komisije in ZN, da se bodo osredotočili na rezultate, pomembna [17]. Pariška deklaracija o učinkovitosti pomoči iz leta 2005 zavezuje donatorje k uporabi skupnih ureditev načrtovanja in financiranja dejavnosti na ravni države. Evropsko soglasje o razvoju iz leta 2005 prav tako poudarja zavezanost EU sodelovanju s partnerji pri poenotenju pomoči prek bolj predvidljivih mehanizmov pomoči. Načela dobrega človekoljubnega donatorstva, sprejeta leta 2003 v Stockholmu, zavezujejo donatorje k prizadevanju za zagotavljanje predvidljivosti in prožnosti pri financiranju organizacij ZN ter k preučitvi možnosti, da se zmanjša določanje namena sredstev in uvede dolgoročnejše ureditve financiranja. Določanje namena pomoči za veliko število posameznih dejavnosti je lahko način usmerjanja sredstev z namenom doseči določene rezultate, vendar pa ni v skladu s skupnim pristopom, ki ga predvideva agenda o uspešnosti pomoči. Vendar pa se je Komisija, deloma zaradi neustreznega poročanja s strani ZN, raje odločala za določanje namena sredstev kot za financiranje dolgoročnejšega sodelovanja [18].

35. Komisija celo v primerih, ko prispeva v večdonatorski sklad in ne združuje svojih sredstev z drugimi donatorji, včasih določi namen svojih sredstev za posamezne dejavnosti v okviru tega sklada (glej okvir 3). Določanje namena sredstev prinaša dodatne zahteve po poročanju in s tem povezane stroške. Sodišče je bilo v svojem letnem poročilu za leto 1999 kritično do dejstva, da ZN in Komisija svoja omejena sredstva namenjajo za večinoma neproduktivno upravno nalogo poročanja o porabi sredstev, namenjenih za določene dejavnosti [19]. Komisija je odgovorila, da išče nove pristope, pri katerih bi se upoštevalo priporočilo Sodišča o zmanjšanju določanja namena sredstev. Rezultati vprašalnikov Sodišča so pokazali, da je Komisija v desetih od 29 večdonatorskih skladov (34 %) svoja sredstva namenila za točno določene dejavnosti.

Okvir 3

Primer določanja namena sredstev

Komisija je prispevala milijon EUR v večdonatorski sklad ene od organizacij ZN, vreden 14 milijonov EUR, namenjen za podporo volitev v Gvajani leta 2006. Ostali donatorji, med katerimi sta bila Kanada (CIDA) in Združeno kraljestvo (DFID), svojih prispevkov niso namenili za točno določene dejavnosti, Komisija pa jih je. Tako je na primer namenila 146000 EUR za informacijsko tehnologijo, 418000 EUR za izobraževanje volivcev, 143000 EUR za spremljanje medijev in 115000 za opazovanje na lokalni ravni. Vendar pa ti odhodki v računovodskih sistemih zadevne organizacije ZN niso bili evidentirani v skladu s temi proračunskimi postavkami, zato Komisiji ni mogla predložiti seznama transakcij po posameznih kategorijah.

36. Komisija ni prispevala sredstev v splošni proračun organov ZN, razen agencije ZN na zasedenem palestinskem ozemlju [20]. S prispevkom v splošni proračun te agencije se je Komisija lahko vključila v dialog na visoki ravni o izboljšanju sistema za merjenje uspešnosti te organizacije in za zagotavljanje jasnih in zanesljivih informacij o doseganju rezultatov. Sedanja pilotna pobuda ZN za predstavitev enotnega vmesnika ZN za donatorje v določeni državi lahko Komisiji v prihodnosti nudi novo priložnost za premislek o manj razdrobljenem financiranju, ki bo zagotavljalo večjo poenotenost pomoči. Vendar pa mora vsak odmik od določanja namena sredstev spremljati trden sistem poročanja, ki donatorjem zagotavlja zanesljive informacije o doseganju rezultatov.

Terensko spremljanje komisije ne odtehta pomanjkanja informacij v poročilih ZN

37. Spremljanje na terenu urada EuropeAid, ki ga opravljajo uslužbenci delegacij, vključuje srečanja z uslužbenci ZN, obiske projektov in pri upravičencih na terenu ter udeležbo v usmerjevalnih odborih. Organizacije ZN, upravičenci in drugi donatorji na splošno menijo, da je EuropeAid razmeroma angažiran donator. Poleg tega obiski v okviru spremljanja, usmerjenega k rezultatom (ROM), ki jih za EuropeAid izvajajo svetovalci, omogočajo ocenjevanje tehtnosti projekta, njegove učinkovitosti, uspešnosti, vpliva in potencialne trajnosti.

38. Vendar pa spremljanje, ki ga opravljajo delegacije, in ROM nista zasnovana tako, da bi lahko odtehtala omejitve pri poročanju ZN o učinkovitosti izvajanja in doseganju rezultatov (glej okvir 4). Metodologija ROM temelji na vzorčenju, upoštevati pa je treba tudi vprašanja, povezana z varnostjo. Rezultati vprašalnikov Sodišča kažejo, da je bilo prek sistema ROM spremljanih le sedem od 37 (19 %) projektov urada EuropeAid.

39. Nasprotno pa uslužbenci GD ECHO na terenu sistematično izvajajo nadzorne obiske projektov vsakih šest mesecev (razen če to ni mogoče, na primer iz varnostnih razlogov) ter ugotovitve dokumentirajo. Ta poročila o spremljanju so koristno orodje za sprožanje vseh potrebnih popravnih ukrepov, čeprav bi njihovo uspešnost lahko povečali, če bi jih s partnerji delili v pisni obliki, namesto zgolj ustnih povratnih informacij. Spremljanje s strani uslužbencev GD ECHO na terenu, obiski ocenjevalcev, obiski uradnikov ter letni dialogi z organizacijami ZN o strateškem načrtovanju pomagajo odtehtati omejitve poročanja ZN.

Okvir 4

Omejitve pri spremljanju na terenu, ki ga opravlja EuropeAid

V Sudanu je bila pomoč Komisije enakomerno porazdeljena med severni in južni del države. Vendar pa je bila delegacija nameščena v Kartumu na severu, na jugu pa je bil prisoten le en upravljavec programa, ki je delal v posebno težavnih razmerah. Odprtje južne pisarne v Jubi v letu 2009 bo zagotovilo priložnost, da se odpravi to neravnovesje v porazdelitvi virov za spremljanje.

V primerih, ko je pri projektih prišlo do težav, kot pri projektu nujne gradnje pisarn za pravosodne službe v južnem Sudanu, spremljanje s strani delegacije ni odtehtalo neučinkovitega nadzora s strani ZN.

Na Šrilanki niso bili vzpostavljeni ustrezni postopki spremljanja in nadzora za projekt gradnje državnih cest, ki ga je izvajala ena od organizacij ZN [21].

Revizijska komisija zn je postavila preverjanja komisije pod vprašaj

40. Sporazum FAFA določa, da lahko Evropske skupnosti izvajajo preglede, vključno s pregledi na kraju samem, povezane z operacijami, ki jih financirajo Evropske skupnosti. Namen teh pregledov ni le preučitev sistemov finančnega poslovodenja, temveč tudi ugotavljanje, ali so bila pri izvajanju projektov sredstva smotrno porabljena. Obiski z namenom preverjanja se, z nekaterimi izjemami [22], osredotočajo na ustreznost postopkov, medtem ko poročila ZN in spremljanje na terenu, ki ga opravlja Komisija, vsebujejo pregled učinkovitosti izvajanja ali uspešnosti rezultatov. Običajen obseg nalog pri obisku z namenom preverjanja je:

(a) oceniti lokalne sisteme za računovodenje financiranja Komisije ter potrditi, da delujejo v praksi, ter

(b) pregledati upravičenost odhodkov za določene financirane dejavnosti.

41. Sočasno s povečevanjem višine sredstev, ki jih je Komisija posredovala prek Združenih narodov (glej odstavek 1), je Komisija tudi vse pogosteje uveljavljala svojo pravico do preverjanja. Od leta 2004 do 2006 sta EuropeAid in GD ECHO skupno izvedla 22 obiskov z namenom preverjanja, kar je približno sedem na leto. Leta 2007 se je to število znatno povečalo, saj je EuropeAid izvedel 38 obiskov z namenom preverjanja, GD ECHO pa še devet. Leta 2008 je EuropeAid izvedel 25 obiskov z namenom preverjanja, GD ECHO pa devet. Da bi to število obiskov z namenom preverjanja umestili v kontekst, je treba navesti, da EuropeAid in GD ECHO z organizacijami ZN letno skleneta približno 180 pogodb (glej odstavek 5).

42. Odnos do preverjanj je znotraj ZN različen, toda revizijska komisija ZN pravico Komisije, da preverja odhodke, vedno znova postavlja pod vprašaj, češ da zadostujejo njihove lastne revizijske ureditve (glej okvir 5). Revizijski odbor ZN izvaja zunanjo revizijo računovodskih izkazov organov ZN [23]. Številne agencije ZN imajo tudi lastne notranje revizijske službe. Ena organizacija ZN ima na primer urad za revizijo in preverjanje uspešnosti, ki mora izvesti revizijo vsake dejavnosti vsaj enkrat v času njenega trajanja.

Okvir 5

Dolgotrajne polemike o preverjanju s strani komisije

Leta 1993 je komisija zunanjih revizorjev v ZN poslala generalnemu sekretarju ZN dopis, v katerem je vztrajala, da se morajo donatorji zanesti na običajne revizijske ureditve ZN. Generalna skupščina ZN je to stališče podprla.

Leta 1994 je bil sprejet dogovor o klavzuli o preverjanju, ki je podlaga za dostop Evropske komisije do vseh zadevnih informacij ZN in za pravico izvajanja pregledov, čeprav je v njej navedeno, da se za transakcije in računovodske izkaze uporabljajo notranji in zunanji revizijski postopki ZN.

Komisija zunanjih revizorjev v ZN je še naprej izražala svojo zaskrbljenost glede neodvisnih revizij s strani donatorjev in leta 2001 je bil podpisan dodatni sporazum o uporabi klavzule o preverjanju.

Odbor ZN na visoki ravni za upravljanje je leta 2005 zahteval, da imajo revizorji ZN izključno revizijsko pravico, kljub, kot se je izrazil, pritisku nekaterih donatorjev, vključno s Komisijo, da bi prekršili načelo enotne revizije.

Nadzornik ZN je v začetku leta 2008 zahteval, da se vsi revizijski obiski z namenom preverjanja začasno ukinejo, dokler se klavzula o preverjanju, za katero meni, da je v nasprotju z neodvisnostjo ZN, ne spremeni ali umakne. Komisija je zahtevo zavrnila.

Vprašanje preverjanja je bilo glavna tema razprav pete letne delovne skupine FAFA aprila 2008. Združeni narodi in Komisija so se dogovorili, da bodo oblikovali skupen obseg nalog pri obiskih z namenom preverjanja, ki je bil sprejet na šesti letni delovni skupini aprila 2009.

43. Komisija se na delo revizorjev ZN zanaša, kadar je le-to na voljo za preučitev in pregled [24]. Revidirani računovodski izkazi organizacije ZN kot celote so javno dostopni. Toda računovodski izkazi ukrepov, ki jih financira Komisija, se ne revidirajo ločeno.

44. Komisija in Združeni narodi so si prizadevali preseči razlike v pogledih na preverjanje, vendar je Komisija imela le omejen dostop do sistemov in dokumentov ZN (glej okvir 6).

Okvir 6

Primeri omejenega dostopa komisije

Pri preverjanju podpore ene od organizacij ZN volitvam v Gvajani leta 2007 EuropeAid ni imel dostopa do računovodskega sistema te organizacije ZN.

Med preverjanjem programa za izkoreninjenje otroške paralize ene od organizacij ZN leta 2007 EuropeAid ni smel kopirati dokumentov.

Zaradi omejitev, ki jih je postavil sedež ene od organizacij ZN, GD ECHO med preverjanjem projektov v Ugandi leta 2008 ni mogel izbrati ustreznega števila transakcij za preizkušanje, da bi lahko prišel do splošnega zaključka o upravičenosti stroškov.

Računsko sodišče pri finančnih pregledih naleti na ovire

45. Pri izvajanju letne revizije računovodskih izkazov Komisije Računsko sodišče pregleda upravičenost naključnega vzorca plačil [25]. Za transakcije, povezane z Združenimi narodi, Sodišče preveri, ali so odhodki nastali v skladu z določbami sporazuma s Komisijo.

46. Komisija je zagotovila, da klavzula o preverjanju iz sporazuma FAFA Računskemu sodišču zagotavlja dostop do informacij, ki jih potrebuje, da opravi te preglede [26]. V klavzuli o preverjanju iz sporazuma FAFA je navedeno, da Evropski skupnosti, torej tudi Sodišče, čeprav ni posebej omenjeno, lahko opravljata finančne preglede na kraju samem in da Združeni narodi zagotovijo vse potrebne finančne informacije. Vendar pa je Sodišče naletelo na nekaj težav z dostopanjem do informacij ZN (glej okvir 7).

Okvir 7

Računsko sodišče ima težave z dostopanjem do informacij

Sodišče v svojih letnih poročilih za leti 2001 in 2004 opisuje težave z dostopanjem do podatkov organizacij ZN.

Sodišče je po reviziji Evropskih razvojnih skladov leta 2007 poročalo, da pri dveh izmed enajstih plačil organizacijam ZN revizije ni bilo mogoče izvesti v celoti, saj Sodišče ni moglo pridobiti s tem povezane dokumentacije. Revizijo ostalih plačil Združenim narodom je oviralo neustrezno sodelovanje organizacij ZN in jo je bilo mogoče opraviti šele po posredovanju Komisije.

Sodišče je v svojem letnem poročilu o splošnem proračunu za leto 2007 poročalo, da za tri plačila organizacijam ZN zadevne organizacije nekaterih potrebnih dokumentov niso mogle zagotoviti pravočasno.

Poglavje 4

Zaključki in priporočila

47. Evropsko soglasje o razvoju Evropsko unijo zavezuje k usklajevanju in poenotenju pomoči v tesnem sodelovanju z organizacijami ZN. Finančna uredba iz leta 2003 in sporazum FAFA predstavljata okvir, ki Komisiji omogoča neposredno sklepanje pogodb z organizacijami ZN. Komisija ostane odgovorna za naloge, ki jih prenese na organizacije ZN. Na podlagi Finančne uredbe in ureditev iz sporazuma FAFA preverja, ali finančni postopki ZN ustrezajo mednarodnim standardom, ter skuša s pomočjo poročil ZN ter lastnih preverjanj in spremljanja na terenu pridobiti potrditev o delovanju teh sistemov v praksi in o doseganju ciljev.

Odločanje o izvajanju pomoči prek ZN

48. Postopek odločanja o izvajanju pomoči prek ZN ne dokazuje, da je to najučinkovitejša in najuspešnejša možnost. Komisija je priznala, da so pri izbiri partnerja za izvajanje pomoči potrebni trdni postopki odločanja, ki nadoknadijo odsotnost konkurence. Vendar pa so strateške in pravne zahteve v premajhni meri pretvorjene v praktična merila za podporo odločanju. Pred odločitvijo o sodelovanju z določeno organizacijo ZN Komisija ne zagotovi prepričljivih dokazov o tem, da prednosti sodelovanja odtehtajo morebitne pomanjkljivosti. Poleg tega izbira organizacije ZN za zagotavljanje pomoči ne temelji na ustreznih dokazih, da je tak pristop učinkovitejši in uspešnejši kot drugi načini zagotavljanja pomoči.

Priporočilo 1

Za izboljšanje postopka odločanja o izbiri načina izvajanja za predlagano nalogo bi morala Komisija izdati praktične smernice in poskrbeti za njihovo izvajanje. Smernice bi morale zagotoviti pregleden, objektiven in sistematičen dokaz, da je določena izbira učinkovitejša in uspešnejša od drugih mehanizmov za zagotavljanje pomoči.

Sistemi za spremljanje in revidiranje pomoči, zagotovljene prek ZN

49. Ureditve spremljanja ne zagotavljajo ustreznih informacij o trdnosti finančnih postopkov in doseganju ciljev. Poročila ZN ne zagotavljajo sistematično dovolj informacij o dosežkih projektov in medtem ko spremljanje, ki ga opravlja Komisija, zagotavlja dopolnilne informacije, pa ne zadošča, da bi v celoti odtehtalo te omejitve. Komisija zunanjih revizorjev v ZN nenehno postavlja pod vprašaj pravico Komisije, da preverja odhodke, na težave pri dostopanju do informacij pa je naletelo tudi Računsko sodišče.

Priporočilo 2

Komisija bi morala še naprej preučevati možnosti uporabe revizijskega dela, ki ga opravijo organi ZN, in še naprej zagotavljati izvajanje sporazuma FAFA, tako da se bo vsako vprašanje glede dostopa do informacij hitro rešilo.

Priporočilo 3

Da bi izpolnila določbe agende o uspešnosti pomoči, bi morala Komisija poskrbeti za to, da poročila ZN zagotavljajo ustrezne informacije o uspešnosti projekta in doseganju rezultatov, vključno z doseganjem dolgoročnejšega vpliva, ki ga ni mogoče meriti v danem časovnem obdobju poročanja.

Priporočilo 4

EuropeAid bi moral zagotoviti, da spremljanje na terenu v zadostni meri zajame projekte, ki se izvajajo prek organizacij ZN, da lahko dopolni in potrdi informacije o rezultatih, pridobljene iz poročil ZN.

Priporočilo 5

Komisija bi morala premisliti, ali lahko na podlagi izkušenj z eno agencijo ZN poskrbi za manj razdrobljeno financiranje (na primer na ravni države) ostalih organizacij ZN, da bi ohranila podoben dialog na visoki ravni in obenem povečala osredotočenost na njihovo uspešnost pri doseganju rezultatov.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 22. oktobra 2009.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Sklepi Evropskega parlamenta o razrešnicah glede izvrševanja splošnega proračuna Evropske unije za proračunska leta 2004, 2005, 2006 in 2007.

[2] Uredba Sveta (ES, Euratom) št 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1).

[3] Organizacije ZN lahko upravljajo s sredstvi Komisije v skladu z lastnimi računovodskimi in revizijskimi postopki, postopki notranjega kontroliranja ter postopki za oddajo javnih naročil, če so ti v skladu z mednarodno sprejetimi standardi (člen 53d(1) Finančne uredbe in preambula FAFA).

[4] Člen 274 Pogodbe ES določa, da Komisija izvršuje proračun na lastno odgovornost. Člen 27 Finančne uredbe določa, da morajo biti odobrena proračunska sredstva uporabljena v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja. Člen 165 Finančne uredbe določa, da ukrepe, ki jih izvajajo mednarodne organizacije, nadzira Komisija.

[5] Uredba Komisije (ES, Euratom) št. 2342/2002 z dne 23. decembra 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 357, 31.12.2002, str. 1).

[6] Vzorec 52 pogodb v skupni vrednosti 764 milijonov EUR je predstavljal 7 % celotnega števila pogodb (741), sklenjenih z ZN v letih 2006 in 2007, in 33 % njihove skupne vrednosti (2 286 milijonov EUR).

[7] COM(2001) 231 z dne 2. maja 2001 Gradimo učinkovito partnerstvo z Združenimi narodi na področju razvoja in humanitarnih dejavnosti. Kasnejše sporočilo COM(2003) 526 z dne 10. septembra 2003 Evropska unija in Združeni narodi: izbira multilateralizma govori o tem, kaj lahko Svet EU, države članice in Komisija storijo za to, da bi bila Evropska unija uspešnejša pri oblikovanju politike ZN, vendar pa ne spreminja strategije sodelovanja na področju razvoja in humanitarnih dejavnosti. Ti dve sporočili dopolnjujejo sporazumi o strateškem partnerstvu s številnimi organizacijami ZN.

[8] Šest prednostnih področij je bilo: (i) trgovina in razvoj, (ii) regionalno povezovanje in sodelovanje, (iii) makroekonomska politika in podpora socialnemu sektorju, (iv) promet, (v) varnost hrane in trajnostni razvoj podeželja, vi) krepitev institucionalnih zmogljivosti.

[9] Združeni narodi: Izboljšujemo življenja – rezultati partnerstva med Združenimi narodi in Evropsko komisijo v letu 2007.

[10] Urad za sodelovanje EuropeAid: letno poročilo iz leta 2008 o politikah razvoja in zunanje pomoči ES ter o njihovem izvajanju v letu 2007.

[11] Člen 4.1 sporazuma FAFA določa, da se lahko za financiranje posrednih stroškov organizacij ZN nameni fiksni delež neposrednih upravičenih stroškov, ki ne presega 7 %. Posredni stroški, ki jih krije Komisija, v njenih finančnih sistemih niso ločeno zavedeni. Vendar pa Sodišče na podlagi letnega financiranja, ki znaša nad milijardo EUR, in ob upoštevanju, da nekateri projekti ne dobijo 7-odstotnega prispevka za posredne stroške, ocenjuje, da znaša skupni letni prispevek za posredne stroške organizacij ZN približno 50 milijonov EUR.

[12] Primer, ko je bilo kritih 60 % podpornih stroškov, se je nanašal na projekt pomoči v hrani, podporni stroški pa so vključevali lokalne prevoz, skladiščenje in rokovanje. Komisija je menila, da so bili tako visoki deloma zaradi okoliščin v Darfurju, deloma pa tudi zaradi potrebe po poenostavitvi operacij, da bodo stroškovno učinkovitejše.

[13] Člen 165 Finančne uredbe določa, da ukrepe, ki jih izvajajo mednarodne organizacije, nadzira Komisija. Takšen nadzor se izvaja s predhodnimi odobritvami, naknadnimi pregledi ali kombiniranim postopkom.

[14] Kot podlago za takšno oceno je Komisija za vsak postopek opredelila primerjalna merila.

[15] V več kot 70 % odgovorov GD ECHO na vprašalnike Sodišča je bilo navedeno, da poročila ZN zamujajo.

[16] Člen 2.6 sporazuma FAFA zahteva končno poročilo v treh mesecih po prenehanju izvajanja humanitarne pomoči, v ostalih primerih pa v šestih mesecih.

[17] V preambuli sporazuma FAFA je zapisano: Vse dejavnosti, ki se izvajajo v skladu s tem sporazumom, so usmerjene v doseganje rezultatov, in sicer humanitarnih, razvojnih ali drugih. Prehod na usmerjenost k rezultatom mora spremljati ustrezen odmik od zgolj preverjanja vložkov in dejavnosti. Skupne smernice o poročanju v okviru sporazuma FAFA iz aprila 2007 prav tako poudarjajo pomembnost osredotočanja na rezultate, v skladu z načeli ZN upravljanja na podlagi rezultatov, da Komisija lahko oceni, ali so bili cilji ukrepa doseženi.

[18] COM(2001) 231 z dne 2. maja 2001 Gradimo učinkovito partnerstvo z Združenimi narodi na področju razvoja in humanitarnih dejavnosti navaja, da številne ovire, med drugim tudi neustrezno poročanje, zavirajo razvoj programskega dolgoročnejšega sodelovanja.

[19] Letno poročilo Računskega sodišča za proračunsko leto 1999.

[20] V sporočilu Komisije COM(2001) 231 z dne 2. maja 2001 Gradimo učinkovito partnerstvo z Združenimi narodi je bilo navedeno, da Komisija trenutno ne priporoča prispevkov v osnovni splošni proračun organizacij ZN, saj za ES ne bi imelo nikakršne dodane vrednosti, če bi sredstva, ki ji jih zaupajo države članice, preprosto predala agencijam ZN kot prispevke v osnovni proračun.

[21] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 6/2008 o pomoči Evropske komisije za obnovo po cunamiju in hurikanu Mitch (http://eca.europa.eu). Komisija je kasneje okrepila neodvisno kontrolo kakovosti pred odobritvijo zaključenih del.

[22] GD ECHO je na primer leta 2008 opravil preverjanje projektov neke organizacije ZN, izvedenih za podporo in zaščito notranje razseljenih oseb v Ugandi, ki je zajemalo pregled napredka glede na kazalnike.

[23] Revizijski odbor ZN sestavljajo trije generalni revizorji iz držav članic ZN, ki izvajajo zunanjo revizijo računovodskih izkazov organov ZN. Vloga komisije zunanjih revizorjev, ki vključuje tudi člane revizijskega odbora, je usklajevanje revizij ter izmenjava informacij o metodah in ugotovitvah.

[24] Mednarodni revizijski standard 600 – Uporaba storitev drugega revizorja; Mednarodni revizijski standard 402 – Revizijske rešitve v zvezi z organizacijami, ki uporabljajo storitve drugih; Mnenje št. 2/2004 Računskega sodišča o modelu "enotne revizije" (UL C 107, 30.4.2004, str. 1).

[25] V skladu s členom 248 Pogodbe ES mora Sodišče Parlamentu in Svetu predložiti izjavo o zanesljivosti poslovnih knjig ter zakonitosti in pravilnosti poslovnih dogodkov.

[26] Člen 43.4(h) podrobnih pravil za izvajanje finančne uredbe navaja, da sporazumi, sklenjeni z mednarodnimi organizacijami, vsebujejo določbe, ki Računskemu sodišču omogočajo dostop do informacij, ki so potrebne za izvajanje njegovih dolžnosti.

--------------------------------------------------