DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

o izkoriščanju zaposlitvenega potenciala osebnih in gospodinjskih storitev

Spremni dokument

K SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

K okrevanju s številnimi novimi delovnimi mesti

KAZALO

1........... UVOD........................................................................................................................... 3

2........... OPREDELITEV IN MERJENJE OSEBNIH IN GOSPODINJSKIH STORITEV......... 4

3........... TRG DELA IN IZZIVI POLITIK................................................................................ 10

4........... NADALJNJI UKREPI................................................................................................ 15

Izjava o omejitvi odgovornosti: Ta dokument je delovni dokument služb Evropske komisije za informativne namene. Ne predstavlja niti ne napoveduje uradnega stališča Komisije o tem vprašanju.

1. UVOD

Letni pregled rasti 2012 za ustvarjanje zaposlitvenih možnosti v času fiskalne konsolidacije in prizadevanje, da se stopnja zaposlenosti med 20 in 64 letom starosti do leta 2020[1] dvigne na 75 %, poudarja, da morajo države članice prednostno obravnavati „razvoj pobud, ki omogočajo razvoj sektorjev z najvišjim potencialom za zaposlovanje, kot so nizkoogljično gospodarstvo z učinkovito rabo virov („zelena“ delovna mesta), zdravstveni in socialni sektor („bela“ delovna mesta), ter zagotavljanje drugih storitev za posameznike in gospodinjstva ter v digitalnem gospodarstvu“[2]. Namen vodilne pobude „Program za nova znanja in spretnosti ter delovna mesta“[3], ki je del strategije Evropa 2020, je z boljšim nadgrajevanjem znanja in spretnosti, njihovim predvidevanjem in usklajevanjem z delovnimi mesti prispevati k doseganju ciljev 2020.

Dejavnosti, ki prispevajo k blaginji družin in posameznikov doma, kot so storitve varstva in oskrbe ter gospodinjske storitve, imajo velik potencial za ustvarjanje novih delovnih mest. Storitve varstva in oskrbe na domu so skupaj z zdravstvenimi storitvami in dejavnostmi nastanitvenih negovalnih ustanov del „belih“ delovnih mest, medtem ko so gospodinjske storitve na meji te kategorije. Pričakuje se večje povpraševanje po storitvah varstva in oskrbe ter gospodinjskih storitvah zaradi pomembnega trenda staranja prebivalstva v vseh državah članicah, povezanega s pričakovanim upadom števila oskrbovalcev znotraj družinskega kroga.

Osebne in gospodinjske storitve se v političnih razpravah v številnih državah pogosto omenjajo kot možen odgovor na:

· Boljše ravnotežje med poklicnim in zasebnim življenjem, ki se lahko doseže z večjo eksternalizacijo dnevnih domačih opravil, varstva otrok in oskrbe starejših. Dostopne in cenovno sprejemljive storitve varstva in oskrbe so tudi pomemben temeljni pogoj za čedalje večjo udeležbo žensk na trgu dela.

· Ustvarjanje zaposlitvenih možnosti za relativno nizkokvalificirane delavce, zlasti kar zadeva gospodinjske storitve z nizkimi stroški za javne finance, s spodbujanjem zagotavljanja gospodinjskih storitev v uradnem gospodarstvu in ne v sivi ekonomiji. Ustvarjanje novih delovnih mest je treba upoštevati tudi pri razmisleku o stroških različnih možnosti za dolgotrajno oskrbo .

· Izboljšanje kakovosti varstva in oskrbe zaradi ustrezno usposobljene delovne sile in ob dobrih delovnih pogojih, katerih kakovost nadzorujejo izvajalci storitev.

Preusmeritev teh storitev iz sive ekonomije v uradno gospodarstvo bo prispevala tudi k ustvarjanju in rasti mikropodjetij in MSP, glede na to, da več od navedenih storitev zagotavljajo samozaposlene osebe ter mala in srednja podjetja.

Čeprav zaposlovanje v osebnih in gospodinjskih storitvah spada v pristojnost držav članic, je skupen razmislek koristen, saj se vse države članice soočajo z istimi izzivi. Izmenjava dobrih praks, analiz in izkušenj je lahko v pomoč pri iskanju ustreznih rešitev za trenutne težave na tem področju gospodarstva in za prihodnje potrebe demografskega razvoja. Službe Komisije ta dokument v skladu z načelom subsidiarnosti dajejo v razpravo vsem zainteresiranim stranem, zlasti nacionalnim organom, socialnim partnerjem ter uporabnikom in izvajalcem storitev.

2. OPREDELITEV IN MERJENJE OSEBNIH IN GOSPODINJSKIH STORITEV

V tem dokumentu izraz „osebne in gospodinjske storitve“ zajema širok razpon dejavnosti, ki prispevajo k blaginji družin in posameznikov doma: varstvo otrok, dolgotrajna oskrba starejših in invalidov, čiščenje, inštrukcije, domača popravila, vrtnarstvo, podpora IKT itn.

Na podlagi dosegljivih statističnih podatkov lahko ponazorimo samo približen okvir osebnih in gospodinjskih storitev, ki jih zajema NACE[4], ter obseg formalne zaposlitve na tem področju, ki je ocenjen na 7,5 milijonov delovnih mest.

Varstvo otrok ter dolgotrajna oskrba starejših in invalidov sta socialni storitvi, ki ju pogosto zagotavljajo akterji socialnega gospodarstva in ki pomembno vplivata na ohranjanje socialne kohezije. Zanju na splošno velja, da sta v splošnem interesu, in se ju pogosto financira iz javnih proračunov. Na ravni EU se politike o zagotavljanju navedenih socialnih storitev usklajujejo v okviru odprte metode usklajevanja za socialno zaščito in socialno vključenost[5]. Glede dolgotrajne oskrbe je Odbor za socialno zaščito aprila 2008 sprejel posebno poročilo in začel nadalje proučevati pristope, ki so v zvezi z izzivi dolgotrajne oskrbe še posebej vredni razmisleka. Poleg tega se je o varstvu otrok in dolgotrajni oskrbi skupaj z drugimi storitvami splošnega interesa razpravljalo v zvezi z uporabo pravil o notranjem trgu in konkurenci: Komisija je tako decembra 2011 pripravila skupek predlogov, ki omogočajo krepitev socialnih vidikov pri javnem naročanju, ter predlagala nov, poenostavljen sistem državnih pomoči[6]. V okviru Odbora za socialno zaščito pa je spodbudila razvoj prostovoljnega evropskega okvira za kakovost socialnih storitev[7], ki bi se moral uporabljati kot referenca za opredeljevanje, zagotavljanje, vrednotenje in izboljševanje kakovosti teh storitev.

Osebne in gospodinjske storitve imajo z vidika politike zaposlovanja več zanimivih značilnosti:

· Nizki delež uvoza (dejavnosti se izvajajo lokalno), kar v primeru javne intervencije pomeni nizko uvozno izgubo;

· visok delež zaposlovanja, kar v primeru javne podpore pomeni potencialno velik učinek na ustvarjanje delovnih mest;

· različne stopnje zahtev po tehničnih spretnostih (možnosti „naredi si sam“ na nekaterih področjih, višje zahteve v primeru varstva in oskrbe), na splošno pa potreba po zadovoljivi ravni e-znanja ter medsebojnih sposobnosti in socialnih spretnosti;

· nizka produktivnost pri nekaterih nalogah, vendar možnost posrednega povečanja produktivnosti, če se lahko uporabniki osebnih in gospodinjskih storitev zato bolj osredotočijo na svoje lastno delo z višjo produktivnostjo;

· glede na razširjenost delavcev na črno v teh sektorjih javna intervencija najbrž ne bo sprožila preusmeritve zaposlovanja iz drugih sektorjev;

· čedalje večja potreba po teh storitvah zaradi staranja prebivalstva in težnje po večji udeležbi žensk na trgu dela. Dejavnosti osebnih in gospodinjskih storitev prispevajo k boljšemu ravnotežju med poklicnim in zasebnim življenjem ter s podaljšanjem delovnega časa ali vrnitve na trg dela povrnejo pozitivne učinke.

Osebne in gospodinjske storitve običajno izvajajo člani gospodinjstva, največkrat ženske, v okviru gospodinjstva. Nekatere navedene naloge so bile postopoma prenesene v zunanji svet (gostinstvo, čistilnice, dnevno varstvo otrok, domovi za starejše) ali so ostale v okviru doma in jih opravljajo zunanji delavci, neposredno ali posredno zaposleni s strani gospodinjstva. Kakor je navedeno zgoraj, so bili v organizacijo in financiranje dolgotrajne oskrbe in otroškega varstva kot orodij socialne politike vključeni tudi javni organi.

2.1. Zagotavljanje osebnih in gospodinjskih storitev v okviru gospodinjstva

Ocene OECD[8] kažejo, da odrasli člani gospodinjstva v evropskih državah članicah OECD za gospodinjska opravila ter varstvo in oskrbo na dan povprečno porabijo 2,5 ure. Ženske (3,5 ure) so v primerjavi z moškimi (1,5 ure) mnogo bolj vključene v ta opravila (glejte sliko 1). Največji del neplačanega dela so rutinska gospodinjska opravila (kuhanje, pospravljanje, vrtnarjenje in urejanje doma) in varstvo.

Ob predpostavki, da 331 milijonov prebivalcev EU, starih od 15 do 65 let (dejavnih in nedejavnih) vsak dan gospodinjskim opravilom in varstvu nameni 2,5 ure, je to +/– 830 milijonov ur/dnevno gospodinjskega dela v EU ali skoraj 100 milijonov ekvivalentov polnega delovnega časa. Eksternalizacija nekaterih navedenih dejavnosti bi predstavljala pomemben vir novih delovnih mest (samozaposlitev, ustanovitev ali razvoj MSP).

Slika 1: Minute na dan, ki jih moški in ženske namenijo dejavnosti

Vir: „Society at a Glance 2011-OECD social indicators“ (Družbeni pregled 2011 – socialni kazalniki OECD[9].

Poleg tega poročilo Evropske fundacije za zboljšanje življenjskih in delovnih razmer (Eurofound)[10] iz leta 2011 ugotavlja, da okoli 80 % časa za oskrbo invalidov ali starejših oseb, odvisnih od pomoči drugih, zagotavljajo neformalni oskrbovalci, zlasti iz istega gospodinjstva ali kroga prijateljev in sosedov, brez vpliva na javno porabo. Čeprav neformalni oskrbovalec lahko prejema neformalno plačilo od osebe, ki jo oskrbuje, pa to ne ustreza razmerju delodajalec–delojemalec.

Dvig stopnje zaposlenosti žensk (z 51,2 % v 1997 na 58,2% v 2010) pomeni manj časa doma ter potrebo po ponovnem razmisleku v zvezi z neformalnim varstvom otrok in oskrbo starejših na domu ter opravljanjem gospodinjskega dela. Tradicionalna gospodinjska pomoč starejšim se lahko zmanjša tudi zaradi vse večjega števila ločitev[11]. Razpoložljivi podatki za obdobje od 1970 do 2007 kažejo, da so ti trendi po vsej Evropi skupni, z nekaterimi razlikami v več državah članicah. Na ravni EU se je absolutna stopnja ločitev[12] z 0,9 % v 1970 dvignila na 2,1 % v 2007, v samem vrhu so Avstrija, Belgija, Danska, Finska, Luksemburg, Nemčija, Nizozemska, Švedska in Velika Britanija.

Druga raziskava o kakovosti življenja v Evropi – družinsko in poklicno življenje[13] poudarja, da občutek pretirane delovne obremenitve v poklicnih ali družinskih obveznostih vodi do bistvenega zmanjšanja življenjskega zadovoljstva. Tudi peta evropska raziskava o delovnih pogojih[14] je pokazala, da skoraj vsak peti evropski delavec težko zadovoljivo uskladi poklicno in zasebno življenje. Ženske z redno zaposlitvijo s polnim delovnim časom zunaj svojih domov se soočajo z navzkrižji poklicnega in družinskega življenja in so običajno manj zadovoljne z življenjem kot ženske, ki delajo samo doma. Glede na to, da je zaposlenost žensk pomemben del naše gospodarske blaginje, je treba zagotoviti ugodnejše pogoje za boljše ravnotežje med poklicnim in zasebnim življenjem ter podpreti udeležbo žensk na trgu dela.

Dobro pokritje ustanov za varstvo otrok je ključno za nadaljnjo rast stopnje zaposlenosti žensk in doseganje glavnega cilja na področju zaposlovanja iz strategije Evropa 2020[15]. Tudi stroške v primeru varstva otrok je treba razumeti kot naložbo v prihodnost. Kakovostno varstvo otrok lahko prispeva k razvoju spretnosti in sposobnosti učenja mladih otrok (zlasti prikrajšanih otrok). Na splošno lahko družine izbirajo, ali bodo koristile storitve dnevnega varstva, plačale nekoga za individualno varstvo svojih otrok na domu, vključile družinske člane ali same skrbele za njih. Izbirale pa bodo glede na cene storitev in razpoložljivost prostih mest. Posledično bo njihova odločitev vplivala na stopnjo zaposlenosti. Na splošno se lahko pomanjkanje formalnega varstva otrok in dolgotrajne oskrbe nadomesti z neformalnimi ureditvami, ki podpirajo formalno zaposlitev uporabnikov, ne pa tudi ponudnikov.

2.2. Podpora javnih organov varstvu otrok in dolgotrajni oskrbi

Javni organi na ravni držav članic podpirajo varstvo otrok in dolgotrajno oskrbo v skladu s cilji socialne politike, saj te storitve bistveno vplivajo na socialno vključenost in so predpogoj za čedalje večjo udeležbo žensk na trgu dela. Cilj javne intervencije v organizaciji ter financiranju varstva otrok in dolgotrajne oskrbe je zagotoviti pravico vseh do dostopa do visokokakovostnih storitev, ne glede na premoženje ali dohodek, ter dolgotrajno vzdržnost sistemov, ki opravljajo te storitve.

Javni organi bodisi neposredno zagotavljajo storitve bodisi podpirajo njihovo izvajanje s strani zasebnih izvajalcev (profitnih ali neprofitnih), pri čemer morajo zagotavljati skladnost s pravili EU o državnih pomočeh. Oskrbo starejših na domu, pri katerih pogosteje pride do poškodb ali invalidnosti, ter invalidov morajo dopolnjevati gospodinjske storitve.

Javni organi lahko povpraševanje na področju varstva otrok in dolgotrajne oskrbe podpirajo tudi z dodatkom za vzdrževanje (npr. Nemčija, Italija in Francija), družinskim dodatkom ali davčno olajšavo za stroške storitev oskrbe in varstva[16].

Oskrba starejših

Storitve dolgotrajne oskrbe potrebujejo posamezniki, odvisni od pomoči pri svojih dnevnih opravilih, kot so vstajanje, prehranjevanje, kopanje, oblačenje, leganje k počitku ali uporaba stranišča. Dolgotrajno oskrbo neformalno (glejte predhodni oddelek) ali formalno izvajajo pomočniki negovalci. Formalna oskrba se izvaja doma ali v ustanovah (negovalni centri ali domovi za starejše), del stroškov pa v glavnem krijejo javni organi.

Nekatere države članice imajo več let urejene celovite storitve oskrbe na domu in formalni sistem v celoti zadovoljuje potrebe državljanov po dolgotrajni oskrbi. V državah članicah z bolj družinsko naravnano tradicijo oskrbovanja pa so se celoviti pristopi k dolgotrajni oskrbi začeli razvijati šele nedavno. Nasprotno pa v drugih državah članicah večje število ljudi ni deležno formalnih storitev oskrbe in so povsem odvisni od neformalne oskrbe[17].

Varstvo otrok

Potrebe družin in ponudba za varstvo otrok se s starostjo otrok spreminjajo (porodniški/starševski dopust, čas med porodniškim/starševskim dopustom in vstopom v obvezno šolanje ter obdobje med obveznim šolanjem). Zaposlenim staršem dostopno in varstvo otrok z nizkimi stroški zelo veliko pomeni. Dostopnost in kakovost in cenovna ustreznost otroškega varstva se v Evropi zelo razlikujejo. Statistični podatki Evropske unije o dohodku in življenjskih pogojih (EU-SILC) kažejo, da imajo nekatere države obsežne formalne ureditve (vključno s predšolskim izobraževanjem), v drugih pa te storitve urejajo drugače (z varuškami in/ali v okviru družin, prijateljev ali sosedov). V starostni kategoriji od 0 do 2 let je uporaba formalnega varstva otrok od 73 % na Danskem do zgolj 2 % na Češkem in Poljskem[18]. Komisija bo v okviru strategije za enakost moških in žensk poročala o uspešnosti držav članic glede zmogljivosti za varstvo otrok.

Na povpraševanje po varstvu otrok vplivajo stopnja udeležbe staršev (mater) na trgu dela, število dejansko opravljenih ur dela s krajšim delovnim časom, stopnja brezposelnosti, dolžina starševskega dopusta, odpiralni čas šol ter dostopnost alternativ, kot so stari starši in/ali druge neformalne ureditve[19].

2.3. Zagotavljanje osebnih in gospodinjskih storitev s strani delavcev na črno

Brez javne podpore je formalna zaposlitev na področju osebnih in gospodinjskih storitev za večino državljanov precej draga, formalni trg osebnih in gospodinjskih storitev (glejte 2.2) pa je zelo omejen. Zato večji delež osebnih in gospodinjskih storitev neformalno zagotavljajo delavci na črno. To pa je gotovo posledica razlike med neto plačo uporabnika in stroški izvajalca storitve za dejavnosti, ki jih uporabnik lahko naredi sam.

Delo na črno je zaradi njegove narave zelo težko oceniti. Za razjasnitev obsega dela na črno v EU je bilo opravljenih zgolj nekaj študij. Oktobra 2007 je bil objavljen poseben Eurobarometer (št. 284) o delu na črno v Evropski uniji[20], ki je temeljil na neposredni raziskavi z intervjuji 26 755 državljanov EU starih 15 let in več iz 27 držav članic EU. Opredelitev dela na črno se v raziskavi ni omejila le na plačano delo, ampak je zajela tudi delo v zameno za plačilo v naravi. Glede na raziskavo je 11 % prebivalcev EU priznalo, da so kupili blago ali storitve, povezane z delom na črno. Od tega je 17 % kupcev povedalo, da so kupili gospodinjske storitve (npr. vrtnarjenje, čiščenje, varstvo otrok in oskrbo starejših) in 8 % osebne storitve (npr. frizerske storitve ali zasebno učenje), kar predstavlja 7,7 milijona oziroma 3,5 milijona posameznikov.

Ob upoštevanju teh podatkov in dejstva, da v Evropi živi okoli 410 milijonov posameznikov, starih 15 let ali več, lahko sklenemo, da je delo na črno koristilo 45,1 milijona[21] državljanov. Glede na to, da delavci na črno ponavadi ne delajo s polnim delovnim časom[22], se potencialno število delavcev na črno na področju gospodinjskih storitev ocenjuje na 1 milijon. Gre za previdno oceno, ki upošteva verjetnost, da se o delu na črno v raziskavah nezadostno poroča.

Vendar pa to predvidevanje, ki temelji na Eurobarometru, lahko podcenjuje dejansko stanje. Že sami nedavni podatki iz Nemčije in Italije[23] presegajo to oceno. Nemčija je ena od držav članic z najvišjo stopnjo neformalne zaposlitve v zasebnih domovih, saj se po ocenah 90–95 % navedenih dejavnosti po zasebnih domovih izvaja neformalno. Ta podatek zajema neformalno zaposlitev nezakonitih priseljencev ter neformalno delo, ki ga opravljajo sosedi, prijatelji in znanci. Neformalno delo je še zlasti razširjeno v gospodinjstvih starejših ljudi z najmanj 500 000 do 600 000 neformalnimi gospodinjskimi pomočniki. Tudi Italija ima velik delež neformalne zaposlitve v zasebnih gospodinjstvih, kjer večino gospodinjskega dela opravljajo nezakoniti priseljenci. Dejansko število negovalnih delavcev priseljencev (imenovanih „badanti“[24]) zaradi narave pojava ni znano. Njihovo število se ocenjuje med 0,7 in 1 milijonom, kar je mnogo več od števila delavcev v formalnem sektorju oskrbe[25].

2.4. Javna podpora ponudbi osebnih in gospodinjskih storitev v boju proti delu na črno

Ob upoštevanju obsega dela na črno v sektorju osebnih in gospodinjskih storitev lahko javni organi proučijo načine, s katerimi bi spodbudili zagotavljanje osebnih in gospodinjskih storitev v uradnem gospodarstvu. Intervencijski ukrepi lahko zajemajo dejavnosti varstva in oskrbe ter gospodinjska opravila.

Ti ukrepi bi lahko bile neposredne intervencije v ceno, ki jo uporabnik plača npr. s storitvenimi boni, posebej namenjenimi za določena opravila. Potrošnik plača samo delež dejanske cene (ki bi bila podobna ceni na črnem trgu), javni organi pa razliko.

Storitveni bon je le eden od instrumentov, ki izboljšujejo plačilno zmožnost uporabnikov. Hkrati je zanimivo orodje, saj je prilagodljiv in enostaven za uporabo. To zadnje zlasti pomembno za starejše (vzdrževane ali ne), ki potrebujejo pomoč. Lajša tudi upravne postopke, omogoča stalno preverjanje prejemnikov ter podpira razvoj lokalnih poslovnih dejavnosti. Omogoča tudi finančno sledenje ter s tem lažje ovrednotenje stroškov in zaslužkov (glejte 3.2).

Cilj francoskega sistema bonov CESU[26], ki jih gospodinjstva lahko dobijo od bank ali od svojih delodajalcev[27], je ustvarjanje formalnih delovnih mest v zasebnih gospodinjstvih. „Načrt Borloo“ je leta 2005 istočasno obravnaval več vprašanj politike osebnih storitev: delovno pravo, zakonodajo o socialni zaščiti, nadzor kakovosti in organizacijska vprašanja[28]. Posledično je Francija med 2005 in 2009 uspela v zasebnem gospodinjstvu ustvariti 500 000 novih delovnih mest, za katere se plačujejo socialni prispevki, pretežno za skupine na robu trga dela. Neformalna zaposlenost bi se tako lahko zmanjšala za 70 %[29]. Obstaja pa tudi možnost gospodinjstev kot neposrednih delodajalcev za delavce gospodinjskih opravil s poenostavljenimi upravnimi postopki[30]. Obseg trga za gospodinjske storitve je bil v letu 2009 16 milijard EUR. Od leta 1987 velja posebno „pravilo 70+“ za spodbujanje povpraševanja starejših, na podlagi katerega zasebnim gospodinjstvom 70-letnikov in starejših ni treba plačevati socialnih prispevkov za neposredno zaposlene delavce.

V Nemčiji ustvarjanje formalnega zaposlovanja v tem sektorju podpira več instrumentov, na primer ureditev „Mini-delovnih mest“, ki zasebnim gospodinjstvom omogoča uporabo poenostavljenih postopkov za prijavo njihovih gospodinjskih pomočnikov („Haushaltsscheckverfahren“). Slednji lahko na mesec zaslužijo do 400 EUR, gospodinjstvo pa je kot delodajalec upravičeno do znižane davčne stopnje za prispevke za socialno varnost (14,34 % pavšalni prispevki vključno z deležem za splošno zdravstveno, pokojninsko in nezgodno zavarovanje kot najpomembnejšimi elementi)[31].

V Avstriji[32] je neformalno delo v zasebnih gospodinjstvih, razen dolgotrajne oskrbe, tradicionalno močno razširjeno. Leta 2007 je Avstrija začela zakonodajno strategijo v zvezi z dolgotrajno pomočjo v zasebnih gospodinjstvih, s katero je uspela neformalno zaposlovanje (priseljencev) v gospodinjstvih starejših v dveh letih zmanjšati za 80 %. Na drugih področjih gospodinjskih storitev se večino dela še vedno opravlja neformalno. Tudi Avstrija je uvedla sistem bonov, s katerimi je želela spodbuditi formalno zaposlovanje, vendar na leto proda le 1 000 bonov. Kar pa je najbrž posledica cene bona za gospodinjstvo, ki je višja od trenutne neformalne tržne cene navedenih storitev.

3. TRG DELA IN IZZIVI POLITIK

3.1. Boljše ravnotežje med zasebnim in poklicnim življenjem

Če želimo do leta 2020 stopnjo zaposlenosti prebivalcev v starosti od 20 do 64 let zvišati na 75 %, morajo države članice posebno pozornost nameniti spodbujanju zaposlenosti žensk in izboljšanju splošnega ravnotežja med zasebnim in poklicnim življenjem.

Glede na nedavne napovedi se bo število Evropejcev, starih 65 let in več, v naslednjih 50 letih skoraj podvojilo, s 87,5 milijona leta 2010 na 152,6 milijona leta 2060[33]. Hkrati pa je po mnogih desetletjih stalnega naraščanja število delovno sposobnega prebivalstva začelo upadati.

Glede dolgotrajne oskrbe se bo število neformalnih delovnih mest v naslednjih letih in desetletjih zmanjševalo zaradi višje udeležbe žensk in starejših delavcev na trgu. Poglobljena analiza demografskih gibanj v naslednjih desetletjih kaže na padec (glejte sliko 2) deleža podpore najstarejšim osebam (50–74/nad 85 let). Zaposlovanje oskrbovalcev zunaj družine bo čedalje bolj pomembno za zadovoljevanje potreb dolgotrajne oskrbe. Nedavna študija[34], ki obravnava Združeno kraljestvo, ugotavlja, da intenzivna neformalna oskrba starejših invalidov s strani njihovih odraslih otrok najbrž ne bo zadostovala povpraševanju v prihodnjih letih.

Slika 2: Razvoj deleža podpore najstarejšim osebam

Vir: 2008; Pickard et al., 2009.

Za opredelitev prihodnjega števila ljudi, ki bodo potrebovali dolgotrajno oskrbo, je potrebna natančna analiza dejavnikov, ki povzročajo potrebo po dolgotrajni oskrbi, kot so omejitve gibanja, invalidnost in bolezni ali stanja, ki povzročajo bolezni. Pogosto ni lahko dokazati jasne in natančne povezave med temi dejavniki. Raziskava je pokazala, da je glavno gonilo potreb po dolgotrajni oskrbi invalidnost, ki pa je povezana s starostno strukturo prebivalstva ter razširjenostjo posameznih bolezni in stanj. Na podlagi teh ugotovitev in zgoraj navedenih demografskih gibanj (zlasti razvoja prebivalstva, starejšega od 80 let) je bila narejena ekstrapolacija potencialnega števila uporabnikov dolgotrajne oskrbe (glejte sliko 3). Slika 3: Predvideno število uporabnikov različnih oblik dolgotrajne oskrbe v EU-27 glede na možne scenarije

Vir: Evropska komisija/Odbor za ekonomsko politiko (2009)

Poleg stroškov pokojninskih sistemov, ki bodo zaradi čedalje manjšega obsega aktivnega prebivalstva težje vzdržni, bo staranje prebivalstva neizogibno vodilo k vedno večjim pritiskom na vlade, da naj zagotovijo socialne storitve[35]. Zaradi tega bo ponudbe gospodinjskih storitev vedno manj, večja pa bo vrzel med potrebo po oskrbi in ponudbo formalne oskrbe. Posledično pa obstaja tveganje, da gospodinjstva za pomoč pri navedenih dejavnostih in v iskanju rešitev za svoje potrebe najamejo delavce na črno.

3.2. Potencial ustvarjanja delovnih mest z nizkimi stroški za javne finance

Treba je natančno analizirati možnost večje javne intervencije glede na njene morebitne učinke na povečanje javnega primanjkljaja. S poglobljeno analizo je treba oceniti dejanske stroške morebitne nadaljnje javne intervencije. Kakor je že bilo navedeno, številne države članice že podpirajo ponudbo osebnih in gospodinjskih storitev ter povpraševanje po njih. Čeprav se na prvi pogled zdi, da so navedeni sistemi za javno blagajno dragi, pa se državi delež njene intervencije tudi povrne:

· dodatni osebni davek/prispevki za socialno varnost in manj dajatev za brezposelnost zaradi ustvarjanja delovnih mest (povrnjeni pozitivni učinki);

· zunanji učinki, ki jih je težje ovrednotiti, kot so boljše ravnotežje med zasebnim in poklicnim življenjem, ki zaradi manjšega stresa prispeva k višji konkurenčnosti, manj odsotnosti z dela in višja produktivnost; prihranki v primerjavi s stroški alternativnih rešitev (zlasti za dolgotrajno oskrbo in možnost za starejše ljudi, da ostanejo doma); ustvarjanje vodilnih delovnih mest za izvajalce; večja potrošnja s strani zadevnih delavcev, povečano skupno povpraševanje itn. (posredni povrnjeni pozitivni učinki).

Belgijski storitveni boni: dragocen vir količinskih podatkov

Storitveni boni v Belgiji se lahko uporabljajo za storitve, opravljene doma (čiščenje, pranje perila, likanje, kuhanje in šivanje) in zunaj doma (nakupovanje, likanje v likalnici, pomoč pri prevozu oseb pod posebnimi pogoji). Trenutno se ti boni ne morejo uporabljati za domača popravila ali vrtnarjenje. Uporabnik za storitev plača 7,5 EUR na uro, dejanska cena znaša 20,80 EUR, razliko (13,30 EUR) pa krije RVA/ONEM[36]. Poleg dohodkov vlada gospodinjstvom omogoča, da stroške z boni odtegnejo od obdavčenih dohodkov (cena po fiskalnem odbitku je 5,25 EUR).

Na podlagi študije[37], ki je bila narejena za belgijsko vlado, je neto cena intervencije:

Bruto stroški 1 430 432,704 EUR

Povrnjeni pozitivni učinek 629 734 509 EUR

Posredni pozitivni učinek med 418 275 083 EUR in 534 575 083 EUR[38]

Neto stroški med 382 423 112 EUR in 266 123 112 EUR

Glede na to poročilo, je uporabnik na črnem trgu pripravljen plačati 8,59 EUR. V tem primeru bi se davčni odbitek lahko ukinil, cena za storitveni bon pa dvignila na 8,59 EUR. Neto stroški za javne organe bi v tem primeru znašali 82 478 861 EUR ali bi postali negativni (glede na dajatev) –33 821 139 EUR. Povprečno bi neto strošek tako znašal 24 328 861 EUR, kar pomeni intervencijo v višini 304 EUR na delovno mesto (80 000 delovnih mest s polnim delovnim časom, ustvarjenih s sistemom storitvenih bonov). Predpostavka, da je strošek za uporabnike enak ceni na črnem trgu, se zdi realna in logična.

Poročilo navaja tudi zanimiv učinek bonov: 10,4 % uporabnikov je navedlo, da bi lahko povečali svoj delovni čas/zaposljivost, saj z uporabo storitvenih bonov prenesejo nekatere naloge, 0,6 % uporabnikov pa, da bi lahko znova vstopili na trg dela in se namesto opravljanja gospodinjskih del plačano zaposlili. 10,8 % uporabnikov je navedlo, da bi brez storitvenih bonov morali skrajšati svoj delovni čas.

Javni organi bi morali imeti širšo vizijo stroškov, saj oddelki, ki vlagajo, ter tisti, ki prejemajo dajatve, pogosto niso isti. To bo prispevalo k razumevanju dejanskih neto stroškov javne podpore, namenjene ustvarjanju delovnih mest v tem sektorju. Potreben je tudi celovit pregled nad uporabniki. Mehanizem davčnega znižanja je na primer naklonjen družinam z višjimi dohodki, medtem ko so družine z zelo nizkimi dohodki upravičene do izvzetja doplačil, družine s srednjimi dohodki pa nosijo primerljivo večji delež finančnega bremena sedanjega sistema[39].

Pri razmisleku o zagotavljanju javne finančne podpore ponudbi in/ali povpraševanju po osebnih in gospodinjskih storitvah je treba upoštevati tudi dolgotrajni učinek stabilnega razvoja teh storitev.

Preproste ekstrapolacije je treba vedno uporabljati previdno. Glede na predhodne ugotovitve (potrebe zaradi demografskih gibanj, poklici za preprosta dela, omejeni neto fiskalni stroški) pa bi nekateri osnovni izračuni lahko prispevali k ponazoritvi potencialnih zaposlitvenih možnosti, ki bi lahko izhajale iz večje podpore osebnim in gospodinjskim storitvam po vsej EU:

· Ekstrapolacija belgijskega sistema na EU (ob upoštevanju velikosti obeh prebivalstev, preprosto pomnoženo s 50) daje neto stroške v višini 1,2 milijarde EUR za 4 milijone novih delovnih mest v gospodinjskih storitvah.

· Če vsaka trenutno zaposlena oseba (215 000 000) eksternalizira samo eno uro na teden (v primerjavi z 2,5 ure, ki jih odrasli Evropejci povprečno porabijo za gospodinjska opravila vsak dan, kakor je navedeno v točki 2.1), je potencialno na voljo skoraj 5,5 milijona novih delovnih mest[40].

3.3. Kakovost storitev in kakovost dela

Delavci v sektorju osebnih in gospodinjskih storitev so večinoma ženske, v glavnem delajo s krajšim delovnim časom, so relativno nizko kvalificirane in pogosto s priseljenskim ozadjem. Pogosto jih družine zaposlijo neposredno in delo opravljajo občasno, kar lahko vpliva na kakovost storitve, zlasti storitve varstva in oskrbe. Za zagotovitev kakovostnih storitev bi delavci morali imeti redno zaposlitev z minimalnim delovnim časom, ustrezne spretnosti in dobre delovne pogoje. Javna intervencija bi tako lahko bila upravičena glede nekaterih vidikov kakovosti storitev.

Kakovost

Socialna platforma[41] v svojih priporočilih „o doseganju kakovosti na področju socialnih in zdravstvenih storitev“ predlaga, da se „kakovost opredeli na lokalni ravni – čim bližje uporabniku storitve“. Pomembno je spoštovati potrebe uporabnika (spol, starost, vero, etnični izvor itn.) in s tem v zvezi zagotoviti usposabljanje.

Evropska socialna mreža je začela projekt o spreminjajočih se odnosih med financerjem, izvajalcem in uporabnikom storitve za starejše v Evropi[42], s katerim predlaga uvedbo nadzornih mehanizmov, ki bi ocenjevali in nadzirali kakovost zagotovljenih storitev, države članice pa naj bi v skladu z Direktivo 2009/52/ES zagotovile kaznovanje posameznikov, ki zaposlujejo priseljence z neurejenim statusom. To bi se uporabljalo za posamezne organizacije, agencije ali službe. Oblikovati bi bilo treba kazalnike kakovosti.

V tem smislu je zgoraj navedeni prostovoljni evropski okvir za kakovost socialnih storitev[43] uporabno orodje za spodbujanje kakovosti varstva otrok in dolgotrajne oskrbe: opredeljuje namreč načela kakovosti v zvezi z značilnostmi, ki bi jih morala imeti socialna storitev za obravnavo različnih potreb in pričakovanj uporabnika storitev, ter različnimi razsežnostmi zagotavljanja storitev (razpoložljivost, dostopnost, cenovna dostopnost, usmerjenost v človeka, celovitost, stalnost, usmerjenost k rezultatom, spoštovanje pravic uporabnika, sodelovanje in krepitev vloge, partnerstvo, dobro upravljanje, dobri delovni pogoji in delovno okolje/naložbe v človeški kapital, ustrezna fizična infrastruktura). Predlaga tudi operativna merila, ki bi prispevala k spremljanju in vrednotenju kakovosti socialnih storitev. Poleg tega pa navaja metodološke elemente za razvoj orodij kakovosti (standardov ali kazalnikov) na nacionalni ali lokalni ravni.

Kakor je skupina na visoki ravni EU za področje invalidnosti predlagala v svojem dokumentu o stališču o socialnih storitvah splošnega pomena, trajnostna ekternalizacija storitev zahteva dobro kakovost oskrbe ter gospodinjskih dejavnosti[44]. Zahteva pa tudi zavezujoče standarde kakovosti in ustrezen javni nadzorni mehanizem.

Znanja in spretnosti ter usposabljanje

Vodilna pobuda strategije EU Evropa 2020 „Program za nova znanja in spretnosti ter nova delovna mesta“ podpira pobude v državah članicah za priznavanje znanja in spretnosti, pridobljenih med oskrbo vzdrževanega sorodnika.

Varstvo otrok in dolgotrajna oskrba na primer ne zahtevata tako visokega tehničnega znanja in spretnosti kot strokovne zdravstvene storitve. Zato sta za ljudi lahko zanimiva, saj jim omogočata vstop na trg dela ter odpirata možnosti za poznejše pridobivanje ter morebitno nadgrajevanje znanja in spretnosti. Za takšno nadgrajevanje je treba omogočiti usposabljanje ter uvesti postopek izdajanja certifikatov za negovalce. Za to je treba izboljšati sodelovanje med svetom dela in svetom izobraževanja[45] ter tako spodbuditi priznavanje „neformalnega izobraževanja“.

Nedavno sporočilo Komisije o varstvu otrok[46] na primer poudarja potrebo po boljši usposobljenosti osebja na področju varstva otrok.

Evropski socialni partnerji s področja storitev čiščenja so leta 1996 podpisali skupni memorandum o novih virih zaposlovanja[47], v katerem so poudarili pomen izboljšanja usposobljenosti in kakovosti delovnih pogojev za razvoj dejavnosti čiščenja na domu.

Tehnologija

Eksternalizacija osebnih in gospodinjskih storitev bi lahko izboljšala produktivnost takšnih dejavnosti zaradi boljše uporabe tehnologij in naložb v usposabljanja, saj je pogosto povezana s specializacijo.

Projekt CARICT[48], ki ga vodi inštitut IPTS skupnega raziskovalnega središča (JRC), je na ravni EU sistematično ocenil 52 praks oskrbe na domu, ki temeljijo na IKT, v številnih državah članicah, in sicer glede njihovega učinka in stroškovne učinkovitosti. Države članice bi si lahko izmenjale izkušnje spodbudnih primerov (npr. SOPHIA (Nemčija), CAMPUS (Italija) in E-Care (Italija)). Tehnologija se lahko uporablja kot podpora usposabljanju in učinkovitemu izdajanju potrdil v velikem obsegu, organizaciji trga dela (npr. FEPEM (Francija)), ustvarjanju novih priložnosti prostovoljstva ter bolj privlačnega dela na področju varstva in oskrbe ter lahko pomaga oskrbovalcem uravnotežati oskrbo in druge dejavnosti.

Informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT) omogočajo učenje na daljavo in samoizobraževanje za oskrbovalce, ki se soočajo s časovnimi omejitvami in omejitvami mobilnosti in se zaradi obveznosti oskrbovanja ne morejo udeleževati običajnih tečajev (npr. City and Guilds – Learning for Living; Caring with Confidence v Združenem kraljestvu, Coidanet v Španiji, Aspasia v Italiji)[49]. IKT lahko v velikem obsegu podpira tudi obsežno izdajanje potrdil o kompetencah.

4. NADALJNJI UKREPI

Vpliv demografskega razvoja na naše družbe je predvidljiv, zato morajo evropski trgi dela postati bolj vključujoči, stopnja zaposlenosti pa se mora dvigniti. Osebne in gospodinjske storitve pri tem ponujajo velike priložnosti, omogočajo izboljšanje ravnotežja med zasebnim in poklicnim življenjem, povečanje produktivnosti ter preusmeritev dela na črno na formalni trg dela.

Službe Komisije s tem dokumentom vabijo vse zainteresirane strani, da predstavijo pripombe k možnim ukrepom za spodbujanje ustvarjanja novih delovnih mest v sektorju osebnih in gospodinjskih storitev. Zanima nas zlasti mnenje o:

· načinih za izboljšanje merjenja in spremljanja stopenj zaposlenosti v sektorju osebnih in gospodinjskih storitev ob upoštevanju učinka trenutne krize, izgube kupne moči, vprašanj izključenosti s trga dela ter potencialno pozitivnega učinka na ustanavljanje ali rast MSP;

· uporabnosti razvijajoče se izmenjave izkušenj, zlasti glede orodij, ki se jih uporablja ali načrtuje v podporo osebnim in gospodinjskim storitvam, s posebnim poudarkom na stroškovni učinkovitosti in zmanjšanju dela na črno;

· načinih zagotavljanja kakovosti storitev in delovnih mest (potrebe po znanju in spretnostih, delovni pogoji), vključno z morebitnim razvojem standardov kakovosti;

· drugih načinih zagotavljanja večje profesionalizacije delovnih mest v sektorju osebnih in gospodinjskih storitev.

Ta dokument je zavezujoč samo za službe Komisije, ki so sodelovale pri njegovi pripravi. Besedilo je podlaga za pripombe in ne vpliva na končno obliko prihodnje odločitve Komisije.

Odgovori se lahko pošljejo na elektronski naslov empl-household-services@ec.europa.eu.

Tisti, ki nimajo spletnega dostopa, lahko odgovore pošljejo po pošti na naslov:

European Commission Directorate-General for Employment, Social Affairs & Inclusion Discussion on Personal and household services Unit C2 Rue Joseph II 2 - 1040 Bruselj - Belgija

Rok za predložitev odgovorov: 15. julij 2012

[1] http://ec.europa.eu/europe2020/index_sl.htm.

[2] http://ec.europa.eu/europe2020/reaching-the-goals/monitoring-progress/annual-growth-surveys/index_sl.htm.

[3] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=sl&catId=958

[4] Navedene dejavnosti zajemajo več sektorjev NACE in njihovih delov, zlasti NACE Rev.2, 88 (socialno delo brez nastanitve), 97 (dejavnost gospodinjstev z zaposlenim hišnim osebjem), 96 (druge osebne storitvene dejavnosti), 82.99 (spremljajoče poslovne storitve) in 78 (dejavnosti v zvezi z zaposlovanjem).

[5] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=755&langId=en.

[6] Glejte posebna Pravila o državni pomoči v zvezi s storitvami splošnega gospodarskega pomena na: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/public_services_en.html. Glejte tudi Sporočilo o socialnih storitvah splošnega pomena: „Izvajanje programa Skupnosti iz Lizbone: Socialne storitve splošnega pomena v Evropski uniji“, COM(2006) 177 z dne 26. aprila 2006; Sporočilo „Storitve splošnega interesa, vključno s socialnimi storitvami splošnega interesa: nova evropska zaveza“, COM(2007) 725 final z dne 20. novembra 2007; Prvo in drugo dveletno poročilo o socialnih storitvah splošnega pomena (SEC(2008) 2179 z dne 2. julija 2008 in (SEC(2010) 1284 z dne 22. oktobra 2010); Priročnik za uporabo pravil Evropske unije o državnih pomočeh, javnih naročilih in notranjem trgu pri storitvah splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitvah splošnega pomena na področju socialne varnosti, SEC(2010) 1545 final z dne 7. decembra 2010; Sporočilo „Okvir kakovosti za storitve splošnega pomena v Evropi“ – COM(2011) 900 z dne 20. decembra 2011.

[7] SPC/2010/10/8 final.

[8] Society at a Glance 2011-OECD social indicators (Družbeni pregled 2011 – socialni kazalniki OECD), strani 12–22, OECD.

[9] Razlikovati je mogoče med: fizično nego, izobraževalnim in rekreacijskim varstvom otroka in pot do katere koli od dveh drugih kategorij, npr. vožnja otroka v šolo, k zdravniku ali na športne dejavnosti

[10] http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1093.htm

[11] Demografsko poročilo 2010, str. 68: http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6824&langId=en

[12] Razmerje med številom ločitev med letom in povprečnim številom prebivalcev v istem letu (Eurostat).

[13] Second European Quality of Life Survey: Family life and work, Eurofound (marec 2010).

[14] Fifth European Working Conditions Survey, 2010: http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2010/74/en/3/EF1074EN.pdf.

[15] „Napredek v zvezi z enakostjo žensk in moških “, delovni dokument služb Komisije, ki še ni objavljen.

[16] V Franciji so uvedli dodatno davčno olajšavo za oskrbo starejših (APA) in za varstvo otrok do tretjega leta starosti glede na prihodke staršev (APJE).

[17] Izvleček poročila projekta Neodvisno življenje doma: reforme v organizaciji in upravljanju evropske nege za starejše ljudi in invalide na domu v devetih evropskih državah („Living independently at home: reforms in organisation and governance of European home care for older people and people with disabilities in 9 European countries“ LIVINDHOME): http://www.sfi.dk/livindhome-7284.aspx.

[18] Pregled 30 evropskih držav, 2009: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=545&furtherNews=yes.

[19] Predšolska vzgoja in varstvo: najboljši začetek v jutrišnjem svetu za vse naše otroke, COM(2011) 66 final.

[20] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_284_en.pdf.

[21] To je število uporabnikov dela na črno, tj. 11 % od 410 milijonov.

[22] Na podlagi povprečnega števila 200 ur/leto/ delavca na črno (okrog 1/8 povprečnega delovnega časa delavca s polnim delovnim časom).

[23] http://www.iwak-frankfurt.de/documents/brochure/april2011.pdf.

[24] Največkrat so to ženske priseljenke, ki pogosto živijo z odvisno starejšo osebo ter delajo na sivem trgu brez dovoljenja za prebivanje.

[25] http://www.iwak-frankfurt.de/documents/brochure/april2011.pdf.

[26] Bon CESU (Cheque Emploi Service Universel) http://www.cesu.urssaf.fr/cesweb/home.jsp.

[27] V zvezi z načelom predhodno financiranih storitvenih bonov glejte „Le cheque-service, un instrument pour le développement des services de proximité“, Fondation Roi Baudouin, Belgija, oktober 1994.

[28] http://www.travail-emploi-sante.gouv.fr/actualite-presse,42/dossiers-de-presse,46/presentation-du-plan-de,82.html

[29] Glejte opombo 25.

[30] http://www.fepem.fr/.

[31] Glejte opombo 25.

[32] Glejte opombo 25.

[33] Poročilo o staranju prebivalstva 2012, str. 20: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2011/pdf/ee-2011-4_en.pdf.

[34] Vir: 2000/01 and 2001/02 GHS, Government Actuaries Department population and marital status projections, 2001 Census, PSSRU modelling, extracted from Pickard et al., 2009.

[35] Poročilo o staranju prebivalstva 2009: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf

[36] RVA (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening)/ONEM (Office national de l'emploi).

[37] IDEA CONSULT „Evaluation du régime des titres services pour les services et emplois de proximité 2010“: http://www.ideaconsult.be/index.php?option=com_content&view=article&id=48&Itemid=54&projid=277.

[38] Str. 114 Poročila IDEA, glejte opombo 37.

[39] Strokovna skupina EU za vidik spola in zaposlovanje: Dolgotrajna oskrba starejših. Določbe in izvajalci v 33 evropskih državah.

[40] 215 000 000 ur/40ur.

[41] http://cms.horus.be/files/99907/MediaArchive/Policies/SocialPlatform_Nine_Principles_EN.pdf

[42] http://www.esn-eu.org/commissioning-for-quality/index.htm.

[43] Glejte točko 2 in opombo 7.

[44] http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=4483&langId=en.

[45] Sporočilo iz Bruggeja: http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc/vocational/bruges_sl.pdf.

[46] http://ec.europa.eu/education/school-education/doc/childhoodcom_sl.pdf.

[47] http://ec.europa.eu/employment_social/dsw/public/actRetrieveText.do?id=10713.

[48] http://is.jrc.ec.europa.eu/pages/EAP/eInclusion/carers.html#projects.

[49] Kluzer S., Redecker C. and Centeno C. (2010) Long-term care Challenges in an Ageing Society: The role of ICT and Migrants, JRC IPTS Scientific and Technical Report Series, EUR 24382 EN dostopno na: http://ipts.jrc.ec.europa.eu/publications/pub.cfm?id=3299.