SPOROČILO KOMISIJE SVETU Akcijski načrt za spremljanje delovanja preferencialnih trgovinskih režimov /* COM/2014/0105 final */





To sporočilo Komisije Svetu opisuje akcijski načrt za spremljanje delovanja preferencialnih trgovinskih režimov. Akcijski načrt za spremljanje delovanja preferencialnih trgovinskih režimov KAZALO 1. Uvod 2. Pravni okvir, obveznosti in načini upravljanja v okviru sedanjega sistema 3. Pomanjkljivosti sedanjega sistema 4. Ukrepi za odpravo pomanjkljivosti 5. Povzetek 1. UVOD Cilj ustreznega spremljanja delovanja preferencialnih režimov je zagotoviti, da se pravni okvir izvaja pravilno in da se preferenciali uporabljajo samo za uvoz, ki dejansko izvira iz zadevne partnerske države ali regije oziroma države ali regije upravičenke.[1] Komisija ima precejšnje pravice in pooblastila v okviru svoje obveznosti nadzora in spremljanja ustreznega izvajanja pravil o poreklu ter pri proučevanju vlog za povračilo ali odpust uvoznih dajatev. Nezadostno spremljanje ima lahko resne posledice, na primer omogočanje ugotovitve „posebnega primera“[2] na podlagi člena 239 carinskega zakonika. Spremljanje tako pomaga zaščititi finančne interese EU in zagotavlja pravično trgovino med EU in njenimi trgovinskimi partnerji. Komisija je v točki 3.2.1 Sporočila COM(2005) 100 final z dne 16. marca 2005 navedla, da je treba na začetku opredeliti pravno podlago, tehnične modalitete in financiranje stroškov v zvezi s spremljanjem ter da je treba določiti osrednjo točko, kamor se bodo usmerjali podatki o konkretni uporabi preferencialnih režimov (glej točko 2.2). Odtlej je Komisija ustanovila projektno skupino[3] za spremljanje izvajanja pravil o poreklu, ki deluje kot takšna „osrednja točka“. 2. PRAVNI OKVIR, OBVEZNOSTI IN NAČINI UPRAVLJANJA V OKVIRU SEDANJEGA SISTEMA 2.1 Pravni okvir 2.1.1 Avtonomni in dvostranski preferencialni režimi Splošni sistem preferencialov (v nadaljnjem besedilu: GSP)[4] določa pravni okvir za dejavnosti spremljanja, vključno s preveritvenimi obiski, ki jih opravijo Komisija ali carinski uradniki države članice. Sklep o pridružitvi čezmorskih držav in ozemelj (v nadaljnjem besedilu: ČDO)[5] ne zagotavlja pravnega okvira za dejavnosti spremljanja, vseboval pa ga bo prihodnji sklep o pridružitvi čezmorskih držav[6]. Do sklenitve in začetka uporabe spremenjenih sporazumov o gospodarskem partnerstvu z afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami je v okviru uredbe o dostopu do trga[7] od 1. januarja 2008 vzpostavljena začasna enostranska shema. . Priloga I k uredbi o dostopu do trga vsebuje seznam regij ali držav, ki so zaključile pogajanja v smislu člena 2(2), in člen 4(3) zagotavlja pravni okvir za spremljanje izvajanja pravil o poreklu v zvezi s trgovino z njimi. Od 1. oktobra 2014 pa bo seznam omejen na države, za katere se uporablja sporazum o gospodarskem partnerstvu, prav tako bo omejen obseg spremljanja v okviru uredbe o dostopu do trga. Posledično bodo države upravičenke na podlagi uredbe o dostopu do trga iz AKP še vedno le partnerske države iz sporazumov o gospodarskem partnerstvu, ki spadajo pod navedene dvostranske sporazume. Noben drug avtonomni ali preferencialni režim (razen GSP, sklepa o pridružitvi ČDO ter uredbe o dostopu do trga) ne vsebuje izrecnih določbo spremljanju. 2.1.2 Določba o obravnavi upravnih napak Če dejavnosti spremljanja z državami upravičenkami oziroma partnerskimi državami pokažejo, da so napake pri upravljanju preferencialnih režimov povzročile izgubo uvoznih dajatev EU, se lahko uveljavi določba o obravnavi upravnih napak. V skladu s to določbo, ki jo EU predlaga v novih preferencialnih trgovinskih sporazumih, o katerih potekajo pogajanja, lahko pogodbenica, ki utrpi takšne izgube, od organa, določenega v ta namen v sporazumu, zahteva, da prouči možne ukrepe za razrešitev položaja. 2.1.3 Carinsko sodelovanje, medsebojna upravna pomoč in začasen umik preferencialov Preferencialni trgovinski režimi običajno vključujejo določbe o carinskem sodelovanju in medsebojni upravni pomoči[8], ki vključujejo redne izmenjave informacij in povezovanje, da se zagotovi pravilna uporaba carinske zakonodaje, zlasti s preprečevanjem, preiskovanjem nezakonitih dejavnosti in bojem proti njim. Te določbe pod nekaterimi pogoji določajo začasen umik ali opustitev preferencialov, če država upravičenka oziroma partnerska država stori katero od naslednjih kršitev: · ponavljajoče se neizvajanje preverjanja statusa blaga s poreklom,[9] · ponavljajoče se zavračanje izvajanja in/ali sporočanja rezultatov naknadnega preverjanja dokazila o poreklu oziroma nepotrebno odlašanje pri tem ter · ponavljajoče se zavračanje odobritve pooblastila za preiskovalni obisk (na pobudo urada OLAF in/ali države članice), da bi se preverila verodostojnost dokumentov ali točnost informacij v zvezi z odobritvijo preferencialne obravnave, oziroma nepotrebno odlašanje pri tem. Te določbe so vključene v uredbo GSP[10] in prihodnji sklep o pridružitvi ČDO,[11] njihova vključitev pa se predlaga tudi v novih preferencialnih režimih. 2.1.4 Postopki za ugotavljanje kršitev proti državam članicam Resne nepravilnosti v delovanju preferencialnih trgovinskih režimov lahko nastanejo tudi, če država članica ne ravna v skladu s pravom EU. Kadar Komisija odkrije takšno nepravilnost, lahko sproži postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU. 2.2 Obveznosti Komisije Komisija je tista, ki mora zagotoviti, da se preferencialni trgovinski režimi pravilno izvajajo. Čeprav se sporazumi ne nanašajo izrecno na spremljanje, lahko vključujejo nekatere možnosti za Komisijo, vključno z: · dialogom v okviru skupnih odborov ali odborov za sodelovanje, · splošnimi zahtevami po informacijah ter · opozorilom uvoznikom EU v primerih dvoma glede pravilnega izvajanja sporazuma. Za zagotovitev uspešnosti in učinkovitosti preferencialnih pravil o poreklu, je treba odpraviti in popraviti pomanjkljivosti. Zagotavljanje skladnosti s preferencialnimi pravili o poreklu, vključno s pravili o upravnem sodelovanju, je ključnega pomena za verodostojnost pri izvajanju morebitnih prihodnjih sporazumov o prosti trgovini in med pogajanji o njih. 2.3 Načini upravljanja 2.3.1 Sistem za redno poročanje Informacije, ki jih predložijo države članice in se zbirajo prek sistema Komisije za redno poročanje, se osredotočajo zlasti na število zahtevanih preverjanj na državo upravičenko, prejete odgovore in spoštovanje rokov za odgovor. Podatki se ovrednotijo in države upravičenke oziroma partnerske države so izbrane za sestanke za spremljanje, na katerih sodelujejo strokovnjaki držav članic za vsak primer posebej. Komisija trenutno proučuje zamisel o vzpostavitvi zbirke podatkov za spremljanje. 2.3.2 Zbirka podatkov za sistem vodenja vzorcev Režimi, ki določajo trgovinske preferenciale, običajno v poglavju o upravnem sodelovanju vključujejo določbo, ki od države upravičenke oziroma partnerske države zahteva, da Komisiji sporočajo vzorčne odtise žigov, ki jih njihovi organi uporabljajo pri izdajanju potrdil o gibanju blaga ali potrdil o poreklu. Komisija te odtise hrani skupaj z imeni organov, ki so pooblaščeni za izdajo in kontrolo dokazil o poreklu, v zbirki podatkov za sistem vodenja vzorcev. Zbirka podatkov se stalno posodablja in je dostopna carinskim organom držav članic pri carinjenju blaga ali ocenjevanju potrebe po pošiljanju zahteve za preverjanje državam upravičenkam oziroma partnerskim državam. 2.3.3 Opomini uvoznikom V primerih upravičenega dvoma glede porekla blaga, uvoženega na podlagi preferencialnega tarifnega režima, lahko Komisija objavi opomine uvoznikom v Uradnem listu Evropske unije.[12] Osebe, ki so odgovorne za carinske dolgove v primerih nepravilnih dokazil o poreklu, se ne morejo sklicevati na delovanje v dobri veri, če je Komisija objavila opomin in s tem izrazila razloge za dvom glede ustrezne uporabe režima s strani zadevne države.[13] 2.3.4 Sistem registriranih izvoznikov Komisija trenutno zaključuje informacijsko tehnologijo, potrebno za sistem registriranih izvoznikov, ki bi moral od 1. januarja 2017 zajemati izvoznike držav upravičenk GSP in izvoznikov iz ČDO ter naj bi se pozneje uporabljal v okviru sporazumov o prosti trgovini. Namesto da bi pristojni organi izdajali dokazila o poreklu blaga, bodo izvozniki iz držav upravičenk GSP izdajali izjave o poreklu kot: (i) registrirani izvozniki — če vrednost pošiljke presega 6 000 EUR; ali (ii) neregistrirani izvozniki — če vrednost pošiljke ne presega 6 000 EUR. Sistem bo vključeval centralno zbirko podatkov z informacijami, ki jih bodo zagotovili organi držav upravičenk (in organi držav članic, ki uporabljajo isti sistem certificiranja za dvostransko kumulacijo). Za zagotovitev skladnosti s pravili o poreklu bodo države upravičenke na zahtevo carinskih organov države članice preverile status blaga s poreklom ter na lastno pobudo izvajale redne kontrole in revizije izvoznikov. 3. POMANJKLJIVOSTI SEDANJEGA SISTEMA Sedanje dejavnosti spremljanja imajo naslednje pomanjkljivosti: · sistem rednega poročanja se osredotoča predvsem na zbiranje kvantitativnih podatkov o formalnostih upravnega sodelovanja in le v manjšem obsegu na zagotavljanje skladnosti s samimi pravili o poreklu; · trenutno še ne obstaja sistem rednega poročanja o upravljanju in nadzoru preferencialnega porekla v državah upravičenkah; · podatke, ki se trenutno uporabljajo za spremljanje, v osnovi zagotavljajo države članice, v nekaterih primerih pa druge službe Komisije. Drugi viri se ne izkoriščajo in preveritveni obiski, navedeni v sporočilu COM(2005) 100, se še niso opravljali; · vse ugotovljene pomanjkljivosti se obravnavajo v pisni obliki ali med sestanki za spremljanje med Komisijo, državami članicami in zadevnimi državami upravičenkami oziroma partnerskimi državami. Ti sestanki se trenutno organizirajo za vsak primer posebej in poleg sestankov odborov, ustanovljenih v okviru dvostranskih sporazumov; drugi načini obravnavanja pomanjkljivosti se še ne uporabljajo; · dejavnosti spremljanja, ki jih izvaja Komisija, ne zajemajo ukrepov držav članic za zagotavljanje skladnosti s pravili o poreklu, zlasti ko gre za izdajo dokazil o poreklu; ter · sistem za skupno obvladovanje tveganja [14]ne vključuje profilov tveganja za pravila o poreklu. Kumulativni učinek teh pomanjkljivosti spodbuja Komisijo k dodatnim izboljšavam sedanjega sistema. 4. UKREPI ZA ODPRAVO POMANJKLJIVOSTI Da bi odpravili pomanjkljivosti sedanjega sistema, se je pomembno osredotočiti na naslednje cilje. 4.1 Izboljšanje zbiranja podatkov in prepoznavanje napak pri izvajanju 4.1.1 Zbiranje in analiza podatkov Informacije, pomembne za spremljanje, bi bilo treba dopolniti s podatki iz integrirane statistične zbirke podatkov , podatki COMEXT, COMTRADE in TARIC ter informacijami iz držav članic. Kot prvi korak bi morala Komisija izvesti splošno oceno razpoložljivih podatkov za 89 držav upravičenk GSP s poudarkom na možnih tveganjih, ki jih povzročajo trgovinski tokovi in razlike v stopnjah dajatev, ob hkratnem upoštevanju informacij iz držav članic. Pozneje pa bi bilo mogoče oceniti informacije o drugih državah upravičenkah oziroma partnerskih državah. 4.1.2 Izbor držav za nadaljnje spremljanje Komisija bo na podlagi svoje ocene izbrala omejeno število držav upravičenk oziroma partnerskih držav za poglobljeno spremljanje. V primeru partnerskih držav, katerih preferencialni režimi ne vsebujejo izrecnih določb v zvezi s spremljanjem, bi se morala partnerska država izrecno strinjati, da je predmet takega spremljanja. Od leta 2014 bo Komisija predlagala letni načrt spremljanja, ki se bo osredotočal na države in proizvode, za katere se zdi smiselno bolj poglobljeno spremljanje, z nekaj prilagodljivosti glede kratkoročnih potreb in tveganja. 4.1.3 Vprašalniki Komisija bo izbranim državam poslala podrobne vprašalnike o praktični uporabi pravil o poreklu in izdaji dokazil o preferencialnem poreklu. Vprašanja bodo prilagojena posebnim razmeram in postopkom, zlasti ko bo vzpostavljen sistem registriranih izvoznikov. Odgovori se bodo proučili ter uporabili kot podlaga za pripravo sestankov in obiskov za spremljanje. 4.2 Sprejemanje popravnih ukrepov 4.2.1 Sestanki in obiski za spremljanje ter skupni odbori ali odbori za sodelovanje Potem ko bodo podatki (glej točko 4.1.1) in odgovori na vprašalnik (glej točko 4.1.3) proučeni, bo Komisija za vsak primer posebej odločila, ali bo organizirala: · sestanke za spremljanje; · obiske za spremljanje v zadevni državi ali · razprave v skupnem odboru ali odboru za sodelovanje, da bi odpravila pomisleke o pravilni uporabi preferencialnih pravil o poreklu ter zagotovila podrobna pojasnila za povečanje ozaveščenosti in dala navodila. Za vsak primer bo Komisija pripravila podrobno poročilo, ki bo na voljo tudi državam upravičenkam oziroma partnerskim državam in katerega izsledki bodo vključeni v načrt spremljanja za naslednje leto. 4.2.2 Uporaba popravnih in zaščitnih mehanizmov Glede na izide v okviru tega okrepljenega postopka spremljanja (glej točko 4.2.1) bi morala Komisija odločiti o ukrepih, ki jih bo treba sprejeti – če je mogoče, v sodelovanju z državo upravičenko oziroma partnersko državo – za obvladovanje ugotovljenega tveganja. Ukrepi lahko vključujejo: · nudenje dodatnega ciljnega usposabljanja ali tehnične pomoči odgovornim uradnikom; · izdajanje opominov uvoznikom (glej točko 2.3.3) ali, · kadar je tako pravno sredstvo predvideno v zadevnih preferencialnih režimih, začasni preklic ali opustitev preferencialov. 4.2.3 Profili tveganja Komisija bo prav tako ocenila, ali bi bilo treba razviti in izvajati skupne profile tveganj glede porekla in, če bi se za to odločili, v kakšni obliki. Nadaljevalo se bo delo za vzpostavitev in posodabljanje efektivnih skupnih revizijskih standardov[15] ter naknadnih kontrol prek projekta združevanja kontrolnih standardov in navodil za carinsko revizijo. 4.2.4 Spremljanje dejavnosti držav članic Potreba po pravilni in enotni uporabi carinske zakonodaje EU ni omejena na določbe, ki se nanašajo na lastna sredstva, temveč se nanaša na vse vidike carinskega prava. Zaradi verodostojnosti odnosov Unije z državami upravičenkami oziroma partnerskimi državami bi morala Komisija spremljati tudi ureditve držav članic za izdajo dokazil o poreklu. To je še posebej pomembno, kadar gre za zagotavljanje sledljivosti preferencialnega porekla za namene kumulacije. Blago, ki zapušča državo članico, se lahko uporabi pri proizvodnji proizvodov v državi upravičenki oziroma partnerski državi, od koder se nato vrne v okviru sistemov kumulacije. Komisija bo vsem državam članicam poslala vprašalnike o praktični uporabi pravil o poreklu in izdaji dokazil o preferencialnem poreklu. Na podlagi njihovih odgovorov in morebitnih drugih razpoložljivih informacij se bo Komisija odločila o ustreznih ukrepih. 4.2.5 Sprememba izvedbenih določb carinskega zakonika,[16] avtonomni režimi in dvostranski preferencialni sporazumi Pri ocenjevanju začasne odprave ali opustitve preferencialne obravnave na podlagi uredbe GSP bi morala Komisija proučiti, ali bi se lahko ti ukrepi uporabljali izključno za določene tarifne številke KN v določenih okoliščinah. Ta možnost je določena v členih 15, 19 in 21 uredbe GSP. V primerjavi z zajetjem vseh preferencialnih uvozov ene ali več držav upravičenk bi lahko bila odprava ali začasna opustitev za določene tarifne številke KN učinkovitejše in uspešnejše sredstvo za reševanje problematičnih področij, kadar ta zadevajo izključno določene tarifne številke KN. Prav tako bi lahko razmislili, ali bi bil lahko pravni okvir za spremljanje uveden v drugih avtonomnih sistemih oziroma izpogajan v okviru dvostranskih preferencialnih režimov. V primeru slednjih pa bi bilo lahko za takšen pristop potrebno pozorno nadaljnje vrednotenje. Poleg tega bi morala Komisija podrobneje oceniti, kako se lahko sistem rednega poročanja držav upravičenk o upravljanju in nadzoru preferencialnega porekla (iz točke 3.2.1 Sporočila COM (2005) 100) vključi v različne preferencialne režime. 4.3 Sredstva in dejavnosti naknadnega spremljanja 4.3.1 Financiranje Zgoraj navedene dejavnosti spremljanja bodo prispevale k ciljem večletnega programa Carina 2020[17] in bodo predlagane za financiranje, kar zadeva: (i) potne stroške strokovnjakov držav članic za udeležbo na sestankih in misijah za spremljanje ter (ii) razvoj informacijskih programov in zbirk podatkov. Dejavnosti usposabljanja za države upravičenke oziroma partnerske države se lahko financirajo v okviru programov EU za zunanjo pomoč za obdobje 2014–2020.[18] 4.3.2 Poročanje in souporaba informacij Ob koncu vsakega koledarskega leta bo Komisija objavila poročilo o svojih dejavnostih spremljanja. Vsi pomembni podatki, ki jih bo zbrala, bodo na voljo za souporabo tudi državam članicam. 5. POVZETEK Boljše spremljanje delovanja preferencialnih trgovinskih režimov bi bilo treba doseči: · s sistemi rednega poročanja v zvezi z državami upravičenkami oziroma partnerskimi državami ter državami članicami; · z izboljšanim zbiranjem podatkov ter · z analizo razpoložljivih informacij in prepoznavanjem držav in proizvodov, za katere bi bilo potrebno nadaljnje spremljanje. To spremljanje bi se nato moralo izvajati prek: · stikov z zadevnimi državami; · izpolnjevanja vprašalnikov in, · če je potrebno, sestankov ali obiskov za spremljanje. Na podlagi rezultatov zgoraj navedenih ukrepov bo Komisija ocenila potrebo po nadaljnjih ukrepih. Izvajanje tega akcijskega načrta bi se moralo začeti takoj po sprejetju tega sporočila. Komisija poziva Svet, naj v celoti podpre ukrepe, opisane v tem sporočilu. [1] Države, ki so upravičene do avtonomnih trgovinskih ukrepov, se imenujejo „države upravičenke“, tiste, s katerimi je EU sklenila dvostranske preferencialne režime, pa se imenujejo „partnerske države“. [2] Poseben primer izhaja iz okoliščin, v katerih zadevni osebi ni mogoče pripisati goljufivega ravnanja ali očitne malomarnosti. [3] Projektna skupina je bila ustanovljena ob spremembi organizacijske sheme GD TAXUD septembra 2013. [4] Trenutno člen 97k, od 1. januarja 2017 pa člena 68 in 69 Uredbe (EGS) št. 2454/93 (Izvedbene določbe carinskega zakonika), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 1063/2010. [5] Sklep Sveta št. 2001/822/ES z dne 27. novembra 2001 o pridružitvi čezmorskih držav in ozemelj Evropski skupnosti, UL L 314, 30.11.2001. [6] Člen 51 Priloge VI k Predlogu sklepa o pridružitvi ČDO, COM(2012) 362 final z dne 16. julija 2012. [7] Uredba Sveta (ES) št. 1528/2007. [8] Za slednje je pristojen urad OLAF. [9] Tj. da je poreklo proizvodov dejansko regija ali država, za katero je bil odobren preferencial. [10] Člen 21 Uredbe (EU) št. 978/2012, UL L 303, 31.10.2012. [11] Člen 46 predloga sklepa o pridružitvi ČDO, COM(2012) 362 final z dne 16. julija 2012. [12] Glej Sporočilo 2012/C 332/01, UL C 332, 30.10.2012, str. 1. [13] Glej člen 220(2)(b) carinskega zakonika. [14] Evropska komisija je 8. januarja 2013 sprejela Sporočilo o obvladovanju tveganja na carinskem področju in varnosti dobavne verige (COM/2012/793). Sporočilo določa strategijo, ki naj bi carinskim organom omogočila učinkovitejšo obravnavo tveganj, povezanih z blagom, ki se trži v mednarodnih dobavnih verigah. [15] Carinske kontrole so navedene kot prednostna naloga v členu 5(2)(b) Uredbe (EU) št. 1294/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi akcijskega programa za carino v Evropski uniji za obdobje 2014–2020 (Carina 2020) in razveljavitvi Odločbe št. 624/2007/ES. . [16] Uredba (EGS) št. 2454/93. [17] Uredba (EU) št. 1294/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi akcijskega programa za carino v Evropski uniji za obdobje 2014-2020 (Carina 2020) in razveljavitvi Odločbe št. 624/2007/ES. [18] Instrument za razvojno sodelovanje, Evropski razvojni sklad za obdobje 2014–2020, evropski instrument sosedstva, vseafriški instrument. Zakonodajni predlogi za financiranje teh ukrepov so še vedno v pripravi.