SL Uradni list Evropske unije C 317/115

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva

(COM(2008) 820 konč. – 2008/0243 (COD))

(2009/C 317/22)

Poročevalka: ga. LE NOUAIL-MARLIÈRE

Svet je 1. aprila 2009 sklenil, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev)

COM(2008) 820 konč. – 2008/0243 (COD).

Strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 25. junija 2009. Poročevalka je bila ga. LE NOUAIL-MARLIÈRE.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 455. plenarnem zasedanju 15. in 16. julija 2009 (seja z dne 16. julija) s 154 glasovi za, 6 glasovi proti in 7 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi

1.1 Odbor pozdravlja načrte Komisije za izpopolnitev druge dublinske uredbe, s katero naj bi se povečala učinkovitost sistema in zagotovilo spoštovanje ustreznega izvajanja postopka, spoštovanja pravic oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito. Uredba naj bi bila odgovor na razmere v nekaterih državah članicah, ki jim primanjkuje sprejemnih zmogljivosti, zaradi česar ne morejo zagotavljati potrebne ravni zaščite.

1.2 Odbor potrjuje in podpira prizadevanja za to, da bi zagotovili učinkovit dostop do postopka zaprosila za azil in obveznost vsake države članice, ki bi bila odgovorna za celovito oceno potreb po zaščiti prosilcev, ki bi ji jih predali.

1.3 EESO ugotavlja, da predlog Komisije vsebuje napredek pri zagotavljanju višjih standardov zaščite, zlasti zaradi boljšega obveščanja prosilcev za azil o stanju postopka obravnave njihove prošnje, vendar pa izraža dvom glede jezikovnih vprašanjih in jezika, v katerem so prosilci obveščeni o stanju njihovega zaprosila ali predaje. Ker informacija velja za uradno obvestilo in vključuje pravico do pritožbe in časovne roke, bi prosilca za mednarodno zaščito vedno morali obveščati v njegovem jeziku ali pa v jeziku, za katerega potrdi, da ga razume, četudi vključuje uporabo zapriseženega tolmača ali uradnega prevoda, ter zagovornika, ki ga samodejno določi sodišče ali izbere prosilec.

1.4 Prosilci za mednarodno zaščito bi morali imeti vnaprej brezplačno na voljo zagovornika in pravno pomoč.

1.5 Odbor pozdravlja razširitev humanitarnih določb na diskrecijsko klavzulo, vendar izraža željo, da bi podrobneje opredelili okvir izvajanja, da se diskrecijske klavzule in določbe o suverenosti ne spremenijo v nasprotju z interesom in zaščito prosilcev za azil.

1.6 Odbor poudarja potrebo po tem, da se prouči položaj vsakega prosilca posebej, tudi pri določanju, katera država članica je pristojna za izčrpno obravnavo prošnje, in da se o subsidiarni zaščiti razmisli le takrat, ko niso izpolnjeni zahtevani pogoji za prvi konvencijski status (begunca).

1.7 Odbor ponavlja priporočilo državam članicam in Evropski uniji, da ne uporabi seznama t. i. varnih tretjih držav, dokler ni pripravljen skupni seznam držav članic in predložen nevladnim organizacijam, ki delujejo na področju človekovih pravic, Evropskemu parlamentu, nacionalnim parlamentom, zlasti v fazi določanja, katera država članica je odgovorna za obravnavo prošnje.

1.8 Odbor izraža obžalovanje, da pridržanje prosilcev za azil ni razglašeno za nesprejemljivo prakso, če ga ne odredi pravosodni organ.

1.9 Odbor izraža željo, da bi v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v primeru prisilne ali t. i. prostovoljne vrnitve pritožba vedno imela odložilni učinek.

1.10 Odbor priporoča, da bi ovrednotili izkušnjo nevladnih organizacij, ki delujejo na področju človekovih pravic, in jim omogočili dostop do prosilcev za mednarodno zaščito ter prosilcem azila omogočili pomoč, državam članicam pa uporabo pristojnosti za morebitno sodelovanje pri programih izobraževanja za uradnike, odgovorne za proučitev prošenj za zaščito, vključno s ključno fazo določanja pristojne države članice, pa tudi upoštevali lokalno razsežnost in lokalnim ali regionalnim oblastem omogočili pomoč in podporo usposobljenih nevladnih organizacij.

1.11 Odbor priporoča državam članicam, da so dejavnejše proti storilcem kaznivih dejanj, odgovornih za trgovino z ljudmi, in da ratificirajo mednarodne instrumente za boj proti organiziranemu čezmejnemu kriminalu, vključno z dodatnima protokoloma h konvenciji Združenih narodov proti organiziranemu čezmejnemu kriminalu, da s seznama varnih tretjih držav izločijo države, ki niso ratificirale teh instrumentov in Ženevske konvencije o zaščiti beguncev, pa tudi, da zagotovijo zaščito žrtev trgovine z ljudmi in jih sodno ne preganjajo, da bolje spoštujejo njihove pravice do mednarodne zaščite, kadar prosijo za azil in zaščito, in sicer takoj, ko so javni uradniki obveščeni o tem, ter da jim zagotovijo ustrezno usposabljanje.

1.12 Zaupnost in upravljanje osebnih podatkov

— EESO pozdravlja predloge za zagotavljanje večjega varstva podatkov v sistemu Eurodac (COM-2008/825-3), tudi z vključitvijo obveznosti vsake države članice, da med drugim (1) pripravijo varnostni načrt za fizično varstvo podatkov, za zavrnitev dostopa nepooblaščenih oseb in preprečitev nedovoljene uporabe, branja, kopiranja ali vnosa podatkov. Posebna ranljivost prosilcev za azil za tveganja, ki lahko izvirajo iz objave podatkov, zahteva visoke standarde zaupnosti in varnosti.

— Druge določbe, katerih cilj je zagotavljanje „učinkovitega upravljanja izbrisov“, Odbor prav tako podpira, saj bodo zagotovile, da občutljive informacije v bazi podatkov ne bodo hranjene dlje, kot je potrebno, zlasti po izdaji dovoljenja za prebivanje ali posameznikovega odhoda iz držav članic.

1.13 Varstvo beguncev v tretjih državah, ki mejijo na EU

Odbor spodbuja EU, da ne prenese obravnave in posamične proučitve primerov prosilcev za azil na države, ki niso ratificirale mednarodne konvencije o statusu beguncev (2); ali njenega dodatnega protokola (3).

2. Uvod in povzetek predloga Komisije

2.1 Skupni evropski azilni sistem se je oblikoval v dveh ločenih fazah. S prvo fazo je začel Evropski svet v Tampereju (1999) po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe, ki je politikam priseljevanja in azila dala evropsko razsežnost. Prva faza je bila zaključena leta 2005.

2.2 Ta prva faza je omogočila pripravo direktiv o azilu in postavila temelje za neke vrste sodelovanja med državami članicami.

2.3 Druga faza oblikovanja skupnega evropskega azilnega sistema se je začela s haaškim programom (sprejetim leta 2004), ki je leto 2010 določil kot rok za doseganje glavnih ciljev skupnega evropskega azilnega sistema, in sicer s sprejetjem instrumentov in ukrepov za večjo usklajenost in izboljšanje standardov varstva v okviru evropskega azilnega sistema.

2.4 Komisija je leta 2007 pred sprejetjem novih pobud pripravila zeleno knjigo (4), ki jo je predložila različnim institucijam, državam članicam in civilni družbi (5) in na podlagi katere je potem sprejela načrt politike azila. Ta našteva ukrepe, ki jih Komisija namerava sprejeti za izvedbo druge faze skupnega evropskega azilnega sistema.

2.5 Komisija predlaga prenovitev Uredbe Sveta (ES) št. 343/2003 z dne 18. februarja 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, pristojne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države (v nadaljevanju: „dublinska uredba“ (6)), ki je bila že obravnavana v mnenju EESO (7).

2.6 Glavni cilj prenovitve je povečati učinkovitost sistema in zagotoviti višje standarde zaščite oseb, za katere velja „dublinski postopek“, katerega namen je določiti, katera država članica je odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, za subsidiarno zaščito ali za mednarodno zaščito v smislu Ženevske konvencije iz leta 1965 in Newyorškega protokola iz leta 1967 ter direktive Sveta o sprejemu (2003/9/ES z dne 27. januarja 2003) in direktive Sveta o pogojih (2004/83/ES z dne 29. aprila 2004), ki je v postopku prenovitve. Hkrati je namen predloga prispevati k boljšemu reševanju primerov, ko se države članice srečujejo s posebnim pritiskom na svoje sprejemne zmogljivosti.

2.7 Predlog ohranja temeljna načela dublinske uredbe, in sicer, da bi morala biti država članica, ki je imela največjo vlogo pri vstopu prosilca na njeno ozemlje ter njegovem bivanju v njej, odgovorna tudi za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito, razen nekaterih izjem zaradi varstva enotnosti družine.

2.8 Poleg tega ohranja glavni del obveznosti, ki jih imajo države članice druga do druge, ter določbe, ki urejajo obveznosti držav članic do prosilcev za azil, za katere velja dublinski postopek, vendar samo, v kolikor navedene določbe vplivajo na potek postopkov med državami članicami ali pa so potrebne za zagotovitev skladnosti z drugimi instrumenti na področju azila. Nove določbe izboljšujejo obstoječe postopkovne zaščitne ukrepe za zagotovitev višje ravni zaščite, hkrati pa je njihov namen boljše odzivanje na posebne potrebe oseb, za katere velja dublinski postopek, hkrati pa se poskuša odpraviti vrzeli v njihovi zaščiti.

Zaradi uskladitve predloga s „kvalifikacijsko“ direktivo 2004/83/ES sedanji predlog razširja področje uporabe uredbe na prosilce (in upravičence) za subsidiarno zaščito, prvotna uredba (ES) št. 343/2003 pa je zajemala samo prosilce za azil in vključevala nekaj izboljšanih določb za zagotavljanje brezhibnega postopka in sistema določanja pristojnosti vsake države članice ter krepila pravna jamstva za prosilce za mednarodno zaščito in jim omogočala učinkovitejšo varstvo lastnih pravic.

Predlog namenja tudi večjo pozornost ukrepom za zaščito enotnosti družine in mladoletnikov brez spremstva ter „drugih ranljivih skupin“.

Da bi se v primerih, ko se države članice znajdejo pod posebnim pritiskom glede njihovih sprejemnih in absorpcijskih zmogljivosti, izognili dodatnemu bremenu za te države zaradi predaj na podlagi dublinske uredbe, je v uredbi opredeljen nov postopek, ki omogoča odložitev tovrstnih „dublinskih“ predaj.

3. Splošne ugotovitve

3.1 Ta predlog, ki je del napovedanih ukrepov v akcijskem načrtu na področju azila za vzpostavitev skupnega evropskega azilnega sistema (8) sodi v okvir usklajevanja, h kateremu poziva Odbor, in upošteva pomanjkljivosti, so opozorili na posvetovanju o zeleni knjigi o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu. Vendar je mogoče ugotoviti, da ne postavlja pod vprašaj načela, po katerem ima pristojnost za obravnavo prošnje za azil, razen izjemoma, država članica, ki je imela glavno vlogo pri vstopu ali bivanju prosilca za azil, Komisija pa predlaga večje spremembe, vendar ne navaja časovnega načrta (glej povzetek analize vpliva SEC(2008) 2962/2963-2, poglavje o spremljanju in ocenjevanju, tretji odstavek), ki bi odgovornost dodelil glede na mesto, kjer je bila vložena prošnja (COM(2008) 820, obrazložitveni memorandum, točka 2, Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi, odstavek 3).

3.2 Odbor ugotavlja, da stališče Komisije verjetno zagovarja večina držav članic, vendar spominja, da se je že leta 2001 odločno izrekel za to, da bi prosilec za azil lahko izbral „državo, kjer bo zaprosil za azil, ob upoštevanju kulturnih in družbenih vidikov (…), ki so odločilni za hitrejše vključevanje“ (9), o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu (10) pa ugotavlja, da njegovo stališče podpirajo „številne organizacije civilne družbe“ in tudi UNHCR.

3.3 Odbor ob izrečenih zadržkih glede načela pozdravlja dejstvo, da je na podlagi dublinske uredbe predviden nov postopek za odložitev predaj odgovorni državi, zaradi katerih bi se nanjo izvajal dodaten pritisk.

3.4 EESO ugotavlja, da ti ukrepi izražajo prizadevanja za boljše pravne in postopkovne zaščitne ukrepe, da bi se tako spoštovale temeljne pravice prosilcev za azil.

3.5 Odbor izraža obžalovanje, da pridržanje prosilcev za azil ni razglašeno za nesprejemljivo prakso – razen v primeru goljufivega naklepa in naklepa zavlačevanja – in da je predvideno za t. i. izjemne primere, vendar po merilih, ki vpletenim državam članicam puščajo preveč možnosti lastne presoje in od zagovornikov prosilcev zahtevajo številne in dolge postopke.

3.6 EESO se strinja s sistematizacijo načela pravice do pritožbe na kateri koli sklep, zlasti pa tisti, ki bi vodil k predaji, in meni, da bi pritožbe morale veljati za „odložilne“, da bi bile v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v celoti učinkovite pri zagotavljanju pravic.

4. Posebne ugotovitve

4.1 O uvodnih izjavah

4.1.1 O enotnosti družine (12): cilj skupne obravnave prošenj članov iste družine ne bi smel biti samo preprečiti, „da člani ene družine niso ločeni“, marveč bi moral imeti za cilj zagotavljati ponovno združitev družine prosilcev za mednarodno zaščito ter spoštovati avtonomne pravice vsakega prosilca, zlasti žensk.

4.1.2 EESO močno podpira predlog, da bi kateri koli državi članici moralo biti dovoljeno odstopanje od meril odgovornosti, zlasti iz humanitarnih razlogov (14).

4.1.3 Pravica do pritožbe v zvezi s predajo odgovorni državi članici (16, 17) mora imeti odložilni učinek, saj bi bila sicer lahko v nasprotju s ciljem učinkovitosti (11).

4.1.4 V skladu z Ženevsko konvencijo je pridržanje prosilcev za azil (18) možno le v „izjemnih okoliščinah“. V nasprotju z uvodnimi izjavami v predlaganem besedilu izjemne okoliščine tukaj niso zelo jasno določene. Odbor meni, da bi se prosilca za azil smelo pridržati le, če je bil še pred vložitvijo prošnje obveščen o ukrepu izgona.

4.2 O predmetu in opredelitvah (poglavje I, člena 1 in 2)

4.2.1 Odbor se sprašuje o ustreznosti vključitve „tveganja pobega“ (člen 2(1)) v niz opredelitev, čeprav je ta pojem v nadaljevanju besedila prenovljene uredbe uporabljen za določitev primerov pridržanja. Vsekakor je treba omejiti „objektivna merila, določena z zakonom“, saj za osebo, na katero bi se nanašal sklep o predaji, obstaja tveganje pobega, o teh merilih pa v skladu s pravico do obrambe, kot jo določa Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, mora presoditi pristojno sodišče.

4.3 O splošnih načelih in zaščitnih ukrepih (poglavje II, členi 3 do 6)

Pravica do obveščenosti

4.3.1 Prosilec za azil mora biti obveščen o pravici do„pritožbe zoper odločitev o predaji“ in mora imeti na voljo informacije o tem, kako se lahko pritoži, ne pa le o tem, da ima „možnost“ to storiti (člen 4(1)(e)).

4.3.2 Odbor meni, da omejitev, po kateri je treba pridržane osebe obvestiti „v jeziku, za katerega se razumno domneva, da ga razumejo“, daje možnost presoje predstavnikom oblasti, čeprav ni mogoče jamčiti, da imajo zadostno jezikovno znanje za uporabo tega jezika (člen 4(2)). Treba bi bilo opredeliti, da je pridržano osebo treba obvestiti v jeziku, za katerega prizna, da ga razume.

Zaščitni ukrepi za mladoletnike

4.3.3 Če mora biti izvajanje določb podrejeno „največji koristi otroka“ (člen 6(1)), je treba izrecno opredeliti, da mora biti to v skladu s členom 3(1) Mednarodne konvencije o otrokovih pravicah, da bi se bilo na to mogoče sklicevati pred sodiščem.

Nepreskrbljeni sorodniki (člen 11(1))

4.3.4 Zaradi poenotenja besedila je treba izraz „prosilec za mednarodno zaščito“ nadomestiti z izrazom „prosilec za azil“.

4.3.5 To, da prosilec željo izrazi pisno, lahko omeji njegovo zmožnost izražanja, kar je v nasprotju z duhom besedila. Zato bi bilo ustrezneje navesti: prošnja je lahko izražena v kateri koli obliki, ki jo organi lahko evidentirajo (pisna prošnja, pogovor, vprašalnik).

O diskrecijski klavzuli (poglavje IV, člen 17)

4.3.6 Odbor se strinja, da „v odločitvi o zavrnitvi zahteve [države, ki je bila zaprošena, da sprejme prosilca], na katerih temelji“ (člen 17(2), alineja 3). Meni, da bi moralo biti navedeno tudi, da „če ni odgovora v roku dveh mesecev, zaprošena država postane odgovorna za obravnavo prošnje“.

O postopkih za sprejem in ponovni sprejem (poglavje VI, členi 20 do 31)

4.3.7 Odbor spodbuja države članice, da čim hitreje vložijo zahtevo za ponovni sprejem (člen 23(2)), v vsakem primeru pa v roku, ki ga priporoča Komisija (dva meseca za Eurodac, tri mesece v drugih primerih).

4.3.8 Če obstaja pripravljenost, da bi prosilcu ponudili čim bolj celovito informacijo in jo ta tudi razume, ne more zadostovati obvestilo „v jeziku, za katerega se razumno domneva, da ga oseba razume“ (člen 25(1)). Tako kot v členu 4(2) Odbor izraža željo, da se navede, da mora biti obvestilo v jeziku, za katerega prosilec prizna, da ga razume.

Navesti je treba, da ima pritožba odložilni učinek (člena 25(2) in 26(1)), kot je omenjeno zgoraj (uvodni izjavi 16 in 17).

4.3.9 Odboru se zdi se protislovno, da se spodbuja pravica do pritožbe (z odločilnim učinkom) za prosilca, na katerega se nanaša odločitev o predaji, in da je hkrati navedeno, da se tej osebi ne more dovoliti, da ostane v državi, dokler se njena pritožba ali ponovni pregled obravnava (člen 26(3) in (4))

4.3.10 V podporo načelu, ki ga vsebuje Ženevska konvencija, po katerem države ne pridržijo osebe zgolj zato, ker zaprosi za mednarodno zaščito (člen 27(1)), Odbor predlaga, da se člen 27(3) umesti pred člen 27(2) in tako ovrednoti alternativne rešitve namesto pridržanja.

4.3.11 Odbor se strinja s tem, da je izrecno navedeno, da je mladoletnike mogoče pridržati samo, če imajo spremstvo (člen 27(10)).

V Bruslju, 16. julija 2009 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) Glej člen 19 (COM-2008/825-3)

(2) Ženeva, 1951.

(3) New York, 1967.

(4) COM (2007) 301 konč. z dne 6. junija 2007.

(5) EESO je v zvezi s tem 12.3.2008 pripravil mnenje o zeleni knjigi o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu, poročevalka: ga. LE NOUAIL MARLIÈRE (UL C 204, 9.8.2008).

(6) Glej Uredbo Sveta (ES) št. 343/2003 z dne 18. februarja 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države, UL L 50, 25.2.2003, str. 1.

(7) Glej mnenje EESO z dne 20.3.2002 o predlogu za vzpostavitev meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države, poročevalec: g. SHARMA, UL C 125, 27.5.2002.

(8) EESO ni prejel zaprosila za mnenje o spremembah sistema Eurodac [COM (2008) 825]. Ta uredba (ES) 2725/2000 Sveta z dne 11. decembra 2000 dopolnjuje dublinsko uredbo.

(9) Glej zlasti:

— mnenje EESO z dne 20.3.2002predlogu za vzpostavitev meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države, [Dublin II] (COM(2001) 447 konč.), poročevalec: g. SHARMA, UL C 125, 27.5.2002, str. 28–31;

— l'avis du CESE du 12.3.2008 sur le „Livre vert sur le futur régime d’asile européen commun“ (COM(2007) 301 final), rapporteure: Mme LE NOUAIL MARLIÈRE (JO C 204 du 9.8.2008, p. 77-84).

(10) Zelena knjiga o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu (COM(2007) 301).

(11) Primer Gebremedhin v. Francija;sodba ESČP z dne 26. aprila 2007: Konvencija Sveta Evrope o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, 1950, člena 3 in 13, trajen značaj poškodb, ki se lahko povzročijo v primeru mučenja ali slabega ravnanja, uporaba pravnih sredstev z odložilnim učinkom, točki 66 in 67, http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649