SL Uradni list Evropske unije C 299/49

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o reviziji smernic iz let 1994 in 2005 o letalstvu in letališčih v EU (dodatno mnenje)

2012/C 299/10

Poročevalec: Jacek KRAWCZYK

Soporočevalec: Nico WENNMACHER

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 14. julija 2011 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi dodatno mnenje o naslednji temi:

Revizija smernic iz let 1994 in 2005 o letalstvu in letališčih v EU.

Posvetovalna komisija za spremembe v industriji (CCMI), zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 11. junija 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 482. plenarnem zasedanju 11. in 12. julija 2012 (seja z dne 11. julija) s 143 glasovi za, 2 glasovoma proti in 1 vzdržanim glasom.

1. Sklepi

1.1 Evropska komisija načrtuje revizijo smernic iz leta 1994 o uporabi členov 92 in 93 Pogodbe ES glede državne pomoči letalskemu sektorju ter smernic EU iz leta 2005 o financiranju letališč in zagonski pomoči letalskim prevoznikom z odhodi z regionalnih letališč (v nadaljevanju: smernic za letalski sektor).

1.2 Države članice že od leta 2005 ne obveščajo Komisije o številnih primerih, ko so letališča ali lokalne skupnosti dodelile subvencije.

1.3 EESO se strinja z glavnimi zainteresiranimi stranmi, da je revizija trenutnih smernic za letalski sektor nujno potrebna in da jo je treba zaradi enakih konkurenčnih pogojev izvesti nemudoma. Razvoj regionalnih letališč je pomemben za gospodarsko rast in teritorialno kohezijo, terja pa jasna pravila, ki urejajo državno pomoč.

1.4 EESO meni, da je treba pripraviti študijo o trenutnem stanju na področju državnih pomoči in podobnih praks z vidika izvajanja smernic za letalski sektor. Študija bi morala (poleg analize trenutnih praks na tem področju) predstaviti podrobne podatke o višini in vrsti dodeljenih pomoči, njihovem vplivu na realni gospodarski razvoj ter njihovem kvantitativnem in kvalitativnem vplivu na zaposlovanje.

1.5 Odbor v svojih priporočilih o smernicah za letalski sektor, navedenih v točki 5 tega mnenja:

— podpira potrebo po standardiziranem zakonodajnem okviru EU za celotni letalski sektor, ki bi preprečil nenadzorovano subvencioniranje in zagotovil enake konkurenčne pogoje za vse udeležence na trgu, tudi na lokalni ravni;

— soglaša, da zasebnih vlaganj splošno gledano ni mogoče uvrstiti med državno pomoč, a da hkrati javni prevoznik lahko deluje kot zasebni vlagatelj, če je naložba poslovno utemeljena;

— priporoča, da bi državna pomoč za naložbe v letališko infrastrukturo in zagonska pomoč letalskim prevoznikom morali biti omogočeni samo v natančno določenih primerih ter terminsko in gmotno omejeni;

— podpira potrebo po javni dostopnosti podatkov o pomoči, ki je na voljo letališčem in prevoznikom, ter pogojih, pod katerimi je dodeljena;

— poziva k nadaljnjemu spodbujanju socialnega dialoga in izogibanju socialnemu dampingu;

— poudarja pomen ustreznega izvajanja smernic in koristnost izvrševanja;

— poziva k oblikovanju dolgoročne politike za razvoj regionalnih letališč. Smernice za letalski sektor bo mogoče učinkovito izvajati le, če bo dosežen dogovor o jasnih političnih prednostnih nalogah za razvoj regionalnih letališč.

2. Uvod

2.1 Evropska industrija zračnega prometa je v zadnjih dvajsetih letih doživela številne spremembe, ki so bile predvsem posledica liberalizacije trga in z njo povezanega nastanka nizkocenovnih prevoznikov. Čeprav je enotni letalski trg z novimi prevozniki, novimi regionalnimi letališči in nižjimi cenami vozovnic letalski prevoz približal večjemu številu evropskih državljanov, pa je tudi občutno vplival na zaposlovanje in delovna razmerja v sektorju.

2.2 Evropska komisija je leta 1994 ob liberalizaciji zračnega prometa sprejela prve smernice EU za letalski sektor, ki so vsebovale določbe o ocenjevanju socialne pomoči letalskim družbam in pomoči za njihovo prestrukturiranje, da bi letalskim prevoznikom zagotovila enake konkurenčne pogoje. Leta 2005 jih je dopolnila s smernicami o javnem financiranju letališč in zagonski pomoči letalskim prevoznikom na regionalnih letališčih.

2.3 Evropska komisija načrtuje revizijo smernic iz leta 1994 o uporabi členov 92 in 93 Pogodbe ES glede državne pomoči letalskemu sektorju ter smernic EU iz leta 2005 o financiranju letališč in zagonski pomoči letalskim prevoznikom z odhodi z regionalnih letališč.

2.4 Številni "mrežni" prevozniki (večina jih je članov Združenja evropskih letalskih prevoznikov – AEA) navajajo, da se v zadnjih letih soočajo z novo obliko konkurence zaradi letalskih prevoznikov, ki pridobivajo znatna sredstva od lokalnih skupnosti in letališč. Člani združenja AEA menijo, da so take subvencije nezakonite in očiten primer državne pomoči, ki resno izkrivlja konkurenco na evropskem trgu zračnega prometa.

2.5 V Združenju evropskih nizkocenovnih letalskih prevoznikov (ELFAA) trdijo, da imajo zaradi vse večje konsolidacije mrežnih prevoznikov, s čimer slednji usmerjajo potnike na svoja vozlišča, regije in regionalna letališča manj možnosti za razširitev ponudbe direktnih letov. V mnogih primerih nudijo nizkocenovni prevozniki edino priložnost za rast regionalnih letališč na evropskem trgu. Nedavna širitev EU je prinesla nove tržne priložnosti, številni od teh trgov pa so pri razvijanju in ohranjanju prometnih tokov močno odvisni od nizkocenovnega poslovnega modela. Združenje ELFAA meni, da so te proge v okviru evropske kohezije in regionalnega razvoja pomembne tako s socialnega kot ekonomskega vidika.

2.6 Države članice že od leta 2005 ne obveščajo Komisije o številnih primerih, ko so letališča ali lokalne skupnosti odobrile subvencije. Smernice za letalski sektor iz leta 2005 niso pripomogle k oblikovanju nacionalnih mehanizmov, ki bi natančno opredeljevali pogoje za dodeljevanje pomoči. Še bolj zaskrbljujoče pa je nemara, da se je o redkih primerih, o katerih je bila Komisija obveščena in je sprožila uradni postopek, odločalo zelo počasi, medtem ko so mnogi ostali celo nerešeni. Zato se je uveljavilo nekaznovanje tovrstnih praks in nevmešavanje vanje.

2.7 Pojmovanje letališča kot gonila gospodarskega razvoja regije je spodbudila vse večja neposredna (finančna) neudeležba države, ki je na lokalne in regionalne oblasti prenesla naloge nadzora, upravljanja in financiranja te bistvene infrastrukture. Regionalne oblasti vse bolj vidijo v letališčih eno glavnih orodij za razvoj lokalnega gospodarstva.

2.8 Komisija je prejela številne pritožbe v tem sektorju, ki so jih vložili nekdanji nacionalni letalski prevozniki proti nizkocenovnim prevoznikom in obratno. Kljub temu je v primerjavi s hitro rastjo regionalnih letališč v EU število primerov, o katerih je bila Komisija obveščena od leta 2005, precej nizko.

2.9 Komisija na podlagi opravljenih javnih posvetovanj ugotavlja, da:

— je treba poenostaviti smernice in izboljšati njihovo preglednost;

— si je treba odločneje prizadevati za uveljavitev pravil o državni pomoči letalskim prevoznikom in letališčem;

— so potrebna nova pravila zaradi preprečevanja izkrivljanja konkurence med letališči na istem območju;

— morajo biti pravila o pomoči za naložbe bolj jasna in predvidljiva (jasne definicije finančnih parametrov).

2.10 Zato se EESO strinja z glavnimi zainteresiranimi stranmi, da je revizija trenutnih smernic za letalski sektor nujno potrebna in da jo je treba zaradi enakih konkurenčnih pogojev izvesti nemudoma. Razvoj regionalnih letališč je pomemben za gospodarsko rast in teritorialno kohezijo, terja pa jasna pravila, ki urejajo državno pomoč.

2.11 EESO meni, da je treba pripraviti študijo o trenutnem stanju na področju državnih pomoči in podobnih praks z vidika izvajanja smernic za letalski sektor. Študija bi morala predvsem preveriti, ali in v kolikšni meri trenutna praksa izkrivlja konkurenco med letališči in med letalskimi prevozniki, ter zagotoviti natančne podatke o višini in vrsti dodeljenih pomoči, njihovem vplivu na realni gospodarski razvoj oz. gospodarsko učinkovitost in njihovem kvantitativnem in kvalitativnem vplivu na zaposlovanje.

2.12 Svetovna gospodarska kriza in zlasti vse večji pritiski na proračune EU in držav članic lahko postavijo pod vprašaj sedanjo politiko državnih pomoči za razvoj regionalnih letališč. Treba je bolje razmeti, kako vzdržen je trenutni gospodarski model delovanja regionalnih letališč na dolgi rok. Glede na tekoče razprave o večletnem finančnem okviru 2014–2020 je EU pred velikim izzivom, da stori več z manj sredstvi, kar nedvomno velja tudi za področje, ki ga obravnava to mnenje.

3. Trg

3.1 V državah članicah EU je približno 460 komercialnih letališč. Leta 2010 je imelo približno 60 % letališč v EU manj kot milijon potnikov.

3.2 Trg zračnega prometa se je v zadnjih letih močno spremenil: nizkocenovni prevozniki so razvili nove in celovite poslovne modele, povezane z regionalnimi letališči, in pridobili velike tržne deleže. Hkrati so se že skoraj vsi nekdanji nacionalni letalski prevozniki prestrukturirali in utrdili svojo navzočnost v Evropi.

3.3 Leta 2005 so imeli nizkocenovni prevozniki na evropskem notranjem trgu 25-odstotni delež, ki se je do leta 2010 povečal na 39 %; če upoštevamo samo direktne lete, pa znaša 43 %. Med letoma 2008 in 2010 so imele tradicionalne "mrežne" letalske družbe (članice AEA) precejšnje izgube pri prevozih znotraj Evrope, zaradi česar so kljub pozitivnim rezultatom pri letih na dolge proge (1 milijarda EUR leta 2008; 100 milijonov EUR leta 2009; 1,1 milijarde EUR leta 2010) zabeležile negativen dobiček pred obrestmi in davki (EBIT).

3.4 Po podatkih Združenja evropskih nizkocenovnih letalskih prevoznikov se bo glede na trenutne trende in načrte za obnavljanje flot letalskih družb delež nizkocenovnih prevoznikov v notranjeevropskem potniškem prometu do leta 2020 povečal na 45–53 %, medtem ko naj bi pri direktnih letih dosegel celo 50–60 %. Med trenutno krizo nizkocenovni prevozniki niso izgubili toliko denarja kot mrežni prevozniki.

3.5 Nizkocenovni prevozniki zdaleč prevladujejo na trgu regionalnih direktnih letov. Med njimi si trije delijo več kot 52-odstotni tržni delež, medtem ko trije največji mrežni prevozniki obvladujejo le 22 % notranjega mrežnega trga. Rastoči delež nizkocenovnikov na notranjeevropskih povezavah na eni strani in vse večje število regionalnih direktnih letov v primerjavi s tradicionalnimi prevozi med vozlišči na drugi pomenita, da je ponudba danes sicer večja kot nekoč, vendar da jo deloma (tj. direktne lete) omogoča prav omejena konkurenca.

3.6 Številna evropska regionalna letališča ne morejo preživeti na trgu ob realni ceni infrastrukture; izjema so glavna evropska letalska vozlišča in največja regionalna letališča. Mnoga manjša regionalna letališča ne morejo obvladovati stroška infrastrukture, ki se financira iz drugih (pogosto regionalnih) sredstev. Veliko letališč bi bilo preprosto prisiljenih nehati poslovati, če bi morali plačevati realno ceno infrastrukture.

3.7 Ne smemo pozabiti, da se bo Evropa v prihodnjih letih soočila s pomanjkanjem zmogljivosti letališč. Eurocontrol v študiji Izzivi rasti (2008) in nedavni dolgoročni napovedi (2010) namenja osrednjo pozornost usihajoči zmogljivosti evropskih letališč v luči pričakovane rasti prometa do leta 2030 (16,9 milijona letov, tj. 1,8-krat več kot leta 2009). Če gre verjeti tema verodostojnima poročiloma, tudi načrtovano 41-odstotno povečanje zmogljivosti evropskega letališkega omrežja do leta 2030 ne bo dovolj in kar 10 % letov ne bo mogoče izvesti.

3.8 Čeprav zunanje financiranje praviloma ni glavna skrb velikih letališč, pa je ključnega pomena za številna regionalna letališča, ki ne morejo poslovati po načelu ekonomije obsega in imajo premajhne tržne prihodke, da bi lahko financirala svojo infrastrukturo iz marž.

3.9 Zaradi precejšnje nestanovitnosti je novi trg direktnih letov za nekatera regionalna letališča hkrati priložnost in razlog za negotovost. Zlasti nizkocenovni prevozniki lahko v zelo kratkem času preusmerijo notranjeevropsko povezavo z letali in posadkami vred na drugo letališče, če to obeta ekonomsko korist. Stabilnost in predvidljivost dohodkov, ki jih ustvarjajo ta letališča, pa je vprašljiva.

3.10 Dodeljevanje zagonske pomoči v skladu s trenutno veljavnimi smernicami je povzročilo "naložbeno tekmovanje" med različnimi regijami, ki so si prizadevale razviti svoja regionalna letališča, pogosto z uporabo sredstev EU. Če se regionalno letališče znajde v finančni stiski, regija zaprosi za dodatno pomoč z obrazložitvijo, da se regionalna letališča premalo uporabljajo in predstavljajo obvezen strošek za lokalne skupnosti.

4. Posebne ugotovitve

4.1 Letalska industrija, kjer je že zdaj zelo velika konkurenca, dolgoročno gledano ne ustvarja velikih zaslužkov. V takem okolju lahko celo majhne subvencije vplivajo na konkurenčnost, zato se je treba tega problema lotiti zelo previdno.

4.2 Glavno vprašanje je, kakšen pristop terja priprava novih smernic za letalski sektor. Pristopov pa je več.

4.2.1 Po mnenju združenja nizkocenovnih prevoznikov (ELFAA) je sprostitev potenciala regionalnih letališč ključna za nadaljevanje procesov teritorialne kohezije in regionalnega razvoja v EU ter za razbremenitev "vozliščnih" letališč, kjer delujejo mrežne letalske družbe. Razvoj regionalnih letališč pomeni več delovnih mest, boljše poslovne priložnosti v obrobnih območjih EU, manj izpustov zaradi direktnih letov med regijami, ki bi nadomestili posredne lete med vozlišči, in manj izpustov v cestnem prometu zaradi uporabe lokalnih letališč. Združenje nizkocenovnikov meni, da je treba rast regionalnih letališč spodbuditi s prožnimi smernicami za državno pomoč, ki upoštevajo načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu (MEIP), in ne s togimi predpisi, ki preprečujejo rast, kadar je ta potrebna.

4.2.2 Združenje mrežnih prevoznikov (AEA) pa je mnenja, da bi morale nove smernice zaščititi vse dejavne letalske prevoznike pred diskriminatorno in nepregledno finančno pomočjo, ki jo prevozniki pridobijo od regionalnih letališč ali lokalnih skupnosti. Taka pomoč bi morala biti omogočena samo v natančno določenih primerih ter terminsko in gmotno omejena. Poleg tega bi lahko bila dodeljena samo na neodvisni osnovi v skladu z načeli transparentnosti, enake obravnave in nediskriminacije med prevozniki.

4.2.3 Mednarodna organizacija civilnega letalstva ACI Europe je prepričana, da bi moralo biti vodilno načelo pri ocenjevanju ukrepov državne pomoči morebitno izkrivljanje konkurence s strani letališč v smislu obsega prometa.

4.2.3.1 Letališča kategorije D (do 1 milijona potnikov) kot izjeme: splošno priznano je, da letališča pod določeno mejo praviloma niso tržno donosna, zaradi česar lahko potrebujejo javna sredstva. Poleg tega ta majhna letališča zagotavljajo ozemeljsko povezanost med regijami in somestji ter zaradi omejenega obsega prometa navadno nimajo negativnega vpliva na pogoje trgovanja v EU. Zato bi bilo treba po mnenju organizacije ACI uporabo javnih sredstev za razvoj nove infrastrukture in novih povezav dovoliti brez predhodne priglasitve, pritok javnih sredstev pa prekiniti takoj, ko letališče doseže prag milijon potnikov.

4.2.3.2 Javno financiranje infrastrukture in zagonska pomoč, ki jo podeli letališče z več kot milijon potniki, morata prestati "preizkus zasebnega vlagatelja" (Private Investor Test –PIP), ki je posebej prilagojen potrebam letališkega sektorja.

4.3 EESO soglaša z mnenjem Komisije, da je treba pri reviziji splošnih smernic o državni pomoči upoštevati naslednja načela:

— izkrivljanje konkurence je nesprejemljivo;

— treba je izboljšati razvoj in dostopnost regij z nadaljnjim omogočanjem regionalnega prometa;

— treba se je izogniti podvajanju nedobičkonosnih letališč;

— treba je preprečiti ustvarjanje in ohranjanje presežnih zmogljivosti.

4.4 Treba je spodbujati razvoj letališč, ki lahko krijejo lastne stroške, ter sodelovanje zasebnih vlagateljev. EESO sicer razume in podpira potrebo po obveznem opravljanju javnih storitev, kadar gre za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti če povezujejo oddaljene regije ali otoke.

5. Priporočila

5.1 EESO podpira potrebo po standardiziranem zakonodajnem okviru EU za celotni letalski sektor, ki bi preprečil nenadzorovano subvencioniranje in zagotovil enake konkurenčne pogoje za vse udeležence na trgu, tudi na lokalni ravni.

5.2 Splošno gledano zasebnih vlaganj ni mogoče uvrstiti med državno pomoč. A hkrati javni prevoznik lahko deluje kot zasebni vlagatelj, če je naložba poslovno utemeljena.

5.3 Nove smernice, ki jih bo predlagala Komisija, bi morale zaščititi vse prevoznike in letališča pred finančno pomočjo, ki jo dodeljujejo regionalne oblasti ali letališča in ki je diskriminatorna, nepregledna ter izkrivlja konkurenco. Javno financiranje ne sme izkrivljati konkurence niti med letališči niti med letalskimi prevozniki. Po mnenju EESO skupinske izjeme za nekatere kategorije letališč ali prevoznikov niso potrebne za spodbujanje regionalnega razvoja.

5.3.1 Državna pomoč za naložbe v letališko infrastrukturo in zagonska pomoč letalskim prevoznikom bi morala biti omogočena samo v natančno določenih primerih ter terminsko in gmotno omejena. Poleg tega bi jo moralo biti mogoče dodeliti samo pod izjemnimi pogoji in ob doslednem upoštevanju načel transparentnosti, enake obravnave in nediskriminacije.

5.3.2 Korak k transparentnosti je tudi javna objava pogojev, v skladu s katerimi se dodeljuje državna pomoč. Podatki o pomoči, ki je na voljo letališčem in prevoznikom, ter pogojih, pod katerimi je dodeljena, morajo biti v celoti javno dostopni.

5.3.3 Nove smernice je treba oblikovati na podlagi jedrnatih pravil za zagotavljanje pravne varnosti v evropskem letalskem sektorju. EESO želi poudariti pomen ustreznega izvajanja smernic in koristnosti izvrševanja;

5.4 Nove smernice morajo upoštevati interese zaposlenih in potnikov. Glede na to, da so človeški viri osnovni gradnik kakovosti v zračnem prevozu, mora trajnostna industrija civilnega letalstva zagotavljati kakovostna delovna mesta in dobre delovne pogoje. Ob upoštevanju navedenega je treba zato spodbujati socialni dialog in se izogibati socialnemu dampingu v sektorju.

5.5 EESC poziva k oblikovanju dolgoročne politike za razvoj regionalnih letališč. Smernice za letalski sektor bo mogoče učinkovito izvajati le, če bo dosežen dogovor o jasnih političnih prednostnih nalogah za razvoj regionalnih letališč. Zato Odbor poziva Komisijo, naj nemudoma pripravi ustrezen politični načrt.

5.6 EESO poziva države članice, naj izrazijo odločno podporo in zavezanost k pripravi in izvajanju novih smernic. Obveščanje o državni pomoči je obvezno.

5.7 Še naprej je treba preučevati in izvajati dejavnosti za vzpostavitev učinkovitega soobstoja železniškega in zračnega prometa, kar bo odprlo nekatera področja in omogočilo izpolnitev okoljskih zahtev.

5.8 To je še toliko bolj pomembno z vidika dodeljevanja sredstev EU v skladu z novim večletnim finančnim okvirom. Če želimo doseči več z manj sredstvi, je treba določiti jasne prednostne naloge. Regionalni razvoj je zelo pomemben, vendar ne sme biti izgovor za razvoj letališč tem, kjer ni mogoče zagotoviti zadostnega povpraševanja.