Posebno poročilo Izkušnje, pridobljene pri 
razvoju schengenskega 
informacijskega sistema 
druge generacije (SIS II), 
za katerega je bila 
odgovorna Evropska 
komisijaSL 2014  št. 03
EVROPSKO 
RAČUNSKOSODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014
ISBN 978-92-9241-950-9
doi: 10.2865/83429
© Evropska unija, 2014
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Luxembourg
SL 2014  št. 03
Posebno poročilo Izkušnje, pridobljene pri  
razvoju schengenskega 
informacijskega sistema  
druge generacije (SIS II),  
za katerega je bila  
odgovorna Evropska  
komisija
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)
02
 Kazalo
Odstavek
 Glosar
I–VII  Povzetek
1–3 Uvod
4–7 Obseg revizije in revizijski pristop
4–6 Obseg revizije
7 Revizijski pristop
8–69  Opažanja
8–32  Oddelek 1 – Komisija je dokončala SIS II, čeprav z več kot šestletno zamudo
8 Revizijska merila
9–12  Prvotni rok projekta je bil nerealističen
13–20  Komisija do leta 2007 za projekt ni razporedila dovolj uslužbencev s strokovnim znanjem, da bi lahko 
uspešno upravljali razvojno delo, oddano v zunanje izvajanje
21–25  Delovni odnosi med nekaterimi državami članicami in Komisijo so bili v začetku slabi, Komisija pa  
ni mogla uporabljati izkušenj vseh končnih uporabnikov, dokler ni ustanovila odbora za globalno 
upravljanje projekta
26–28  Nekaterim deležnikom ni bilo jasno, kdo sprejema ključne odločitve
29–32  Do končne faze projekta sistemske zahteve niso bile dovolj stalne
33–49  Oddelek 2 – Stroški razvoja centralnega sistema in omrežja so se s 23 milijonov EUR povečali  
na 189 milijonov EUR
33 Revizijska merila
34–37  Komisija do leta 2010 ni posodobila svojega skupnega proračuna projekta iz leta 2003
38 Zaradi zamud pri dokončanju SIS II so se stroški povečali 
39–41  Glavni pogodbenik za razvoj sistema je v prvem delu projekta pripravil premalo uspešen sistem
42–43  Spremembe sistemskih zahtev so povzročile povečanje stroškov
03 Kazalo
44–49  Komisija je s spremembami, doseženimi s pogajanji, povečala vrednost glavne pogodbe o razvoju sistema 
z 20 milijonov EUR na 82 milijonov EUR
50–63  Oddelek 3 – Komisija ni zagotovila, da bi poslovna študija za SIS II zajemala temeljito ponovno 
oceno stroškov in pričakovanih koristi, posodobljeno z glavnimi spremembami
50 Revizijska merila
51–54  Ko je Komisija prevzela odgovornost za projekt, njena posodobljena poslovna študija za SIS II ni zajemala 
temeljite ponovne ocene vseh stroškov, pričakovanih koristi in alternativnih rešitev
55–63  Komisija med projektom ni temeljito ponovno ocenila poslovne študije kljub velikim spremembam 
stroškov in pričakovanih koristi
64–69  Oddelek 4 – Komisija je v prvem delu projekta pridobila izkušnje za dokončanje SIS II in pripravo 
prihodnjih projektov
64 Revizijska merila
65 Komisija je izkušnje, pridobljene v prvem delu projekta, uporabila v njegovi končni fazi
66–69  Komisija je izkušnje, pridobljene s SIS II, že uporabila pri drugih projektih
70–72  Zaključki in priporočila
 Priloga – Kronološki prikaz SIS II 
 Odgovori Komisije
04
 Glosar
Deležniki : Tisti, ki lahko vplivajo na projekt ali na katere lahko vpliva projekt. Na strani poslovanja so med njimi 
lastnik sistema, skrbnik projekta in uporabniki, na strani IT pa dobavitelj sistema, vodja projekta in projektna ekipa.
Dobavitelj sistema : Dobavi sistem IT v skladu z dogovorjenimi zahtevami, rokom in proračunom.
Države članice : 26 držav, ki so članice schengenskega območja. Združeno kraljestvo in Irska sicer nista 
v schengenskem območju, vendar sodelujeta pri schengenskem informacijskem sistemu, razen pri razpisih ukrepov, 
ki se nanašajo na nedržavljane schengenskega območja.
eu‑LISA : Evropska agencija za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, 
varnosti in pravice.
Faza izvrševanja : Faza projekta, v kateri se izvedejo dejavnosti, določene v projektnih načrtih, in izdelajo končni 
proizvodi projekta.
Faza načrtovanja : Druga faza projekta, v kateri se določijo različni projektni načrti.
Faza začenjanja : Prva faza v projektu, v kateri se opredeli cilj projekta in pripravi poslovna študija.
GD za informatiko : Generalni direktorat Komisije, ki je odgovoren za IT.
HPS : Glavni pogodbenik za razvoj sistema, konzorcij družb Hewlett‑Packard in Steria.
ISPMB : Odbor za upravljanje projektov na področju informacijskih sistemov. Predseduje mu GD za informatiko, 
preučuje pa nove predloge projektov na področju IT.
Končna faza projekta : Sprememba pogodbe o SIS II, o kateri je bil decembra 2010 sklenjen dogovor z glavnim 
pogodbenikom za razvoj sistema. S spremembo je bilo določeno, da bo sistem dokončan do marca 2013 ter bo 
ustrezal novim zahtevam glede zmogljivosti, uspešnosti in testiranja.
Končni proizvod : Dokument, strojna oprema, programska oprema ali drug proizvod, dobavljen, kot je bilo 
dogovorjeno.
Kontrolni dokument vmesnika : Dokument, ki opisuje vmesnik med centralnim delom schengenskega 
informacijskega sistema in nacionalnimi sistemi.
Lastnik sistema : Odgovoren je za določitev poslovnih ciljev in prioritet. Običajno predseduje usmerjevalnemu 
odboru.
05 Glosar
Odbor SISVIS : Odbor, ki pomaga Komisiji pri razvoju SIS II in vizumskega informacijskega sistema. V njem 
sodelujejo vse države članice, predseduje pa mu Komisija.
Poslovna študija : V njej so pojasnjeni razlogi za projekt in preučeni stroški, tveganja, koristi in alternativne rešitve. 
Sestavi se v fazi začenjanja projekta, nato pa se med trajanjem projekta posodablja, kadar se stroški, tveganja, 
koristi in alternativne rešitve spremenijo.
Razpis ukrepov : Informacije o osebah ali predmetih, ki jih pristojni nacionalni organi vnesejo v schengenski 
informacijski sistem.
Schengensko območje : Območje, v katerem je 26 evropskih držav, ki so na skupnih mejah opustile kontrole  
potnih listov in priseljevanja. V njem je 22 držav članic EU in štiri države članice Evropskega združenja za  
prosto trgovino (EFTA).
Seznam odločitev : Vsebuje povzetek sprejetih odločitev. Prinaša preglednost in odgovornost v zvezi s tem, kako  
se sprejemajo odločitve in kdo jih sprejema.
Sistemske zahteve : Opis zahtev za delovanje sistema, ki se ga razvija.
Skrbnik projekta : Deluje v imenu lastnika sistema pri določanju poslovnih ciljev in prioritet.
Testi doseganja mejnikov : Testi sistemov, uvedeni na zahtevo Sveta iz junija 2009, ki jih je moral SIS II uspešno 
opraviti, da bi se projekt nadaljeval.
Unisys : Pogodbenik za zagotavljanje kakovosti.
Upravljanje : Način sprejemanja odločitev.
Usmerjevalni odbor : Določa glavne smernice in usklajuje glavne naloge pri projektu. Odobri vire, dodeljene 
projektu, in glavne končne proizvode projekta.
Vizumski informacijski sistem (VIS) : Obsežen sistem IT, ki ga je GD za notranje zadeve razvil ob istem času kot 
SIS II in z isto glavno pogodbo o razvoju sistema.
06
 Povzetek
I
Schengenski informacijski sistem uporabljajo mejni 
policisti, policijski in carinski organi, organi, pristojni 
za izdajo vizumov, ter pravosodni organi na celotnem 
schengenskem območju. Vsebuje informacije (razpise 
ukrepov) o osebah, ki so morda sodelovale pri težjih 
kaznivih dejanjih ali morda nimajo pravice do vstopa 
ali bivanja v EU. Vsebuje tudi razpise ukrepov v zvezi 
s pogrešanimi osebami ter izgubljeno ali ukradeno 
lastnino, kot so bankovci, vozila, strelno orožje in 
osebni dokumenti. Razpise ukrepov v sistem vnašajo 
nacionalni organi (glej odstavek 1).
II
Prvotni schengenski informacijski sistem (SIS 1), ki so 
ga razvili in je deloval v medvladnem okviru, je deloval 
od leta 1995 do uvedbe SIS II leta 2013. Svet se je 
leta 2001 odločil, da ga bo nadomestil z različico druge 
generacije (SIS II). Za njen razvoj je zadolžil Komisijo, 
GD za notranje zadeve1 pa je projekt, katerega ciljni 
datum uvedbe je bil konec leta 2006, vodil. Prvotni 
glavni razlog za razvoj SIS II je bil povezati več držav 
članic. Poleg tega naj bi SIS II upošteval najnovejši 
tehnološki razvoj in vseboval dodatne funkcije, kot so 
nove kategorije razpisov ukrepov, možnost povezave 
razpisov ukrepov in zmogljivost hranjenja dokumen ‑
tov, povezanih z razpisom ukrepov (glej odstavka 2 
in 3).
III
Evropsko računsko sodišče je preučilo, ali je Komisija 
SIS II dokončala pravočasno in v skladu s prvotnimi 
ocenami stroškov. Preučilo je tudi, ali je za SIS II med 
celotnim trajanjem projekta obstajala dobra poslovna 
študija, pri kateri so bile upoštevane velike spre ‑
membe stroškov in pričakovanih koristi. Poleg tega je 
ocenilo, ali je Komisija pri vodenju projekta pridobila 
izkušnje in jih nato uporabila (glej odstavke od 4 do 7).
1 Takrat se je imenoval GD za pravosodje, svobodo in varnost.IV
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da je Komisija dokončala 
centralni sistem, vendar več kot šest let pozneje, kot 
je bilo prvotno načrtovano, stroški pa so bili osemkrat 
višji od prvotne ocene proračuna. Zamuda in pre ‑
velika poraba sta bili deloma posledica zahtevnega 
konteksta upravljanja, ki je omejil možnosti Komisije 
za obravnavo operativnih zadev, deloma pa slabosti 
v vodenju Komisije. Tako je bilo zlasti v prvi polovici 
projekta do leta 2009:
(a) prvotni rok projekta je bil nerealističen (glej od ‑
stavke od 9 do 12);
(b) Komisija svojega skupnega proračuna projekta iz 
leta 2003 ni posodobila do leta 2010 (glej odstavke 
od 34 do 37);
(c) sistemske zahteve so se v času projekta spreminja ‑
le zaradi izpolnjevanja potreb uporabnikov in do 
končne faze projekta od leta 2010 niso bile dovolj 
stalne. Zdaj delujoči sistem ima veliko večje zmo ‑
gljivosti od tistega, ki je bil predviden leta 2001 
(glej odstavke od 29 do 32 in od 42 do 43);
(d) Komisija do leta 2007 za projekt ni razporedila 
dovolj uslužbencev s strokovnim znanjem, da bi 
lahko uspešno vodili razvojno delo, oddano v zu ‑
nanje izvajanje (glej odstavke od 13 do 20);
(e) glavni pogodbenik za razvoj sistema je v prvem 
delu projekta pripravil premalo uspešen sistem 
(glej odstavke od 39 do 41);
(f) delovni odnosi med nekaterimi državami članica ‑
mi in Komisijo so bili v začetku slabi, Komisija pa 
ni mogla dovolj dobro uporabljati izkušenj vseh 
končnih uporabnikov, dokler leta 2009 ni ustano ‑
vila odbora za globalno upravljanje projekta (glej 
odstavke od 21 do 25);
Povzetek 07
(g) nekaterim deležnikom ni bilo jasno, kdo sprejema 
ključne odločitve (glej odstavke od 26 do 28);
(h) Komisija je s spremembami, doseženimi s pogaja ‑
nji, povečala vrednost glavne pogodbe o razvoju 
sistema z 20 milijonov EUR na 82 milijonov EUR. 
Ta postopek je sicer določen v finančni uredbi, 
vendar pri vsakem postopku s pogajanji obstaja 
tveganje, da plačane cene niso konkurenčne (glej 
odstavke od 44 do 49).
V
Med trajanjem projekta so se stroški in pričakovane 
koristi močno spremenili. V prvotnih okvirnih oce ‑
nah stroškov, ki naj bi jih za proračun EU imel cen ‑
tralni sistem, je bil močno podcenjen resnični obseg 
potrebne naložbe. Celotni stroški za SIS II so na koncu 
projekta znašali približno 500 milijonov EUR: 189 mili ‑
jonov EUR za centralni sistem in po ocenah več kot 
330 milijonov EUR za nacionalne sisteme. Hkrati je bila 
glavna korist, ki se jo je v začetku pričakovalo od SIS II, 
manj relevantna, ker je bil leta 2007 SIS 1 s SISone4all 
uspešno razširjen na nove države članice. Kljub tem 
spremembam stroškov in koristi Komisija ni ponovno 
temeljito ocenila poslovne študije projekta, da bi 
dokazala, da SIS II ostaja prioriteta organizacije, ki 
zagotavlja večjo donosnost naložbe kot druge možno ‑
sti (glej odstavke od 50 do 63).
VI
Komisija je v prvem delu projekta pridobila izku ‑
šnje, zaradi katerih je lahko v končni fazi projekta od 
leta 2010 spremenila svoj pristop in aprila 2013 dokon ‑
čala SIS II. Poleg tega je Komisija nekatere izkušnje, 
pridobljene s SIS II, že uporabila za druge obsežne 
projekte IT, čeprav ni formalno ovrednotila projekta 
SIS II (glej odstavke od 64 do 69).VII
Glavna priporočila Sodišča na podlagi teh opažanj so, 
naj Komisija pri upravljanju razvoja obsežnih sistemov 
IT (glej odstavke od 70 do 72):
(a) pripravi časovni razpored na podlagi strokovne 
analize nalog, ki jih je treba opraviti;
(b) zagotovi, da bodo vsi projekti vključeni v ureditve 
za korporativno upravljanje IT, in v celoti izkoristi 
interno strokovno znanje za uspešno vodenje dela 
pogodbenikov;
(c) zagotovi, da bodo poslovne potrebe in mne ‑
nja končnih uporabnikov dovolj upoštevani pri 
odločanju;
(d) zagotovi odobritev poslovne študije pred preho ‑
dom iz faze začenjanja v fazo načrtovanja projekta 
in njeno ponovno odobritev, če se stroški projekta, 
pričakovane koristi, tveganja ali alternativne reši ‑
tve zelo spremenijo;
(e) zagotovi dokumentiranje ključnih odločitev o pro ‑
jektu v seznamu odločitev, da bodo lahko sledljive;
(f) zagotovi uspešno splošno koordinacijo, če projekt 
zahteva razvoj različnih, vendar odvisnih sistemov 
različnih deležnikov;
(g) razvija obsežne sisteme IT z uporabo medsebojno 
povezanih sestavnih delov, ki jih je zlahka mogoče 
znova uporabiti, da se prepreči vezanost na samo 
enega pogodbenika;
(h) posreduje izkušnje, pridobljene z revizijo Sodišča, 
generalnim direktoratom ter institucijam, agenci ‑
jam in drugim organom EU. Komisija naj ovrednoti, 
ali so bile pričakovane koristi SIS II dosežene.
08
 Uvod
01 
Schengenski informacijski sistem 
uporabljajo mejni policisti, policijski 
in carinski organi, organi, pristojni za 
izdajo vizumov, ter pravosodni organi 
na celotnem schengenskem območju2. 
Vsebuje informacije (razpise ukrepov) 
o osebah, ki so morda sodelovale pri 
težjih kaznivih dejanjih ali morda nima ‑
jo pravice do vstopa ali bivanja v EU. 
Vsebuje tudi razpise ukrepov v zvezi 
s pogrešanimi osebami ter izgubljeno 
ali ukradeno lastnino, kot so bankov ‑
ci, vozila, strelno orožje in osebni 
dokumenti. Razpise ukrepov v sistem 
vnašajo nacionalni organi. Prvotni 
schengenski informacijski sistem (SIS 1) 
je bil razvit kot medvladni projekt pod 
vodstvom Francije in je začel delovati 
leta 1995. Upravljala ga je Francija, 
deloval pa je do maja 2013, ko ga je 
zamenjal SIS II. Oba sistema sestavljajo 
nacionalni sistemi, ki so jih razvile  
države članice in so po omrežju pove ‑
zani v centralni sistem (glej sliko 1 ).
02 
Schengenske države so se za vzpo ‑
stavitev druge generacije schengen ‑
skega informacijskega sistema (SIS II) 
prvotno odločile decembra 1996. 
Decembra 2001 je Svet Komisiji zaupal 
odgovornost za razvoj tega sistema, 
ciljni datum za dokončanje pa je bil ko ‑
nec leta 2006. GD Komisije za notranje 
zadeve je vodil projekt, razvoj cen ‑
tralnega sistema pa oddal v zunanje 
izvajanje.03 
Glavni razlog za razvoj SIS II je bil po ‑
vezati povečano število držav članic po 
širitvi Evropske unije leta 2004. Poleg 
tega naj bi SIS II upošteval najnovejši 
tehnološki razvoj in vseboval dodatne 
funkcije.2 Med 26 državami 
schengenskega območja 
so Avstrija, Belgija, Češka, 
Danska, Estonija, Finska, 
Francija, Nemčija, Grčija, 
Madžarska, Islandija, 
Italija, Latvija, Lihtenštajn, 
Litva, Luksemburg, Malta, 
Nizozemska, Norveška, 
Poljska, Portugalska, Slovaška, 
Slovenija, Španija, Švedska  
in Švica.
09 Uvod Slika 1Pregled schengenskega informacijskega sistema
Vir: GD za notranje zadeve.Uporabniki
Uporabniki UporabnikiUporabniki
Centralni 
sistem
Centralna domenaNacionalni 
vmesnikNacionalni 
vmesnik
Nacionalni 
vmesnikNacionalni 
vmesnikNacionalni 
sistem
Nacionalni 
sistemNacionalni 
sistem
Nacionalni 
sistem
10
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
Obseg revizije
04 
Pri reviziji je bilo preučeno, ali je Komi ‑
sija dobro vodila razvoj SIS II, pri njej 
pa so bila obravnavana naslednja štiri 
vprašanja:
(a) Ali je Komisija SIS II dokončala 
pravočasno?
(b) Ali je Komisija SIS II dokončala 
v skladu s prvotnimi ocenami 
stroškov?
(c) Ali je za SIS II med celotnim tra ‑
janjem projekta obstajala dobra 
projektna študija, pri kateri so bile 
upoštevane velike spremembe 
stroškov in pričakovanih koristi?
(d) Ali je Komisija pri vodenju projekta 
razvoja SIS II pridobila izkušnje in 
jih nato uporabila?05 
Komisija kot celota ima veliko izkušenj 
z razvojem projektov IT, generalnim 
direktoratom pa je na voljo veliko 
smernic za uspešno vodenje takih pro ‑
jektov.3 Poleg tega se zaveda potrebe 
po pridobivanju izkušenj iz razvoja po ‑
sameznih projektov IT in njihovi izme ‑
njavi v celotni organizaciji.4 Let a  2011 
je na primer njena služba za notranjo 
revizijo opredelila spoznanja s pregle ‑
dom organizacije projektov IT v različ ‑
nih generalnih direktoratih Komisije.5 
Revizija SIS II, ki jo je izvedlo Sodišče, 
je bila priložnost, da se na ravni enega 
projekta ugotovijo vzroki za zamude in 
preveliko porabo ter spremembe, ki so 
Komisiji omogočile dokončati sistem.
06 
To ni bila revizija IT, namenjena dajanju 
zagotovila o kakovosti SIS II, niti z njo 
ni bilo preučeno, kako so nacionalni 
organi vodili razvoj svojih sistemov 
SIS II.3 Rational Unified Process  
(RUP@EC) je bila standardna 
metodologija za razvoj 
programske opreme na 
Komisiji, določena v sporočilu 
o izboljšanju upravljanja 
informacijske tehnologije 
na Komisiji iz leta 2004, 
SEC(2004) 1267. Leta 2011 jo je 
dopolnila še metodologija za 
vodenje projektov PM2.
4 Potegniti najboljše iz IT na 
Komisiji, SEC(2010) 1182 final 
z dne 7. oktobra 2010.
5 Pismo službe za notranjo 
revizijo poslovodstvu z dne 
1. februarja 2011, Organizacija 
projektov IT na Komisiji.
11 Obseg revizije in revizijski pristop 
Revizijski pristop
7 
Revizija je temeljila na:
(a) strukturiranih razgovorih z deležni ‑
ki SIS II, med katerimi so bili:
(i) uslužbenci Komisije v GD za 
notranje zadeve, odgovorni za 
razvoj SIS II,
(ii) uslužbenci Komisije v GD za 
proračun, GD za informatiko, 
generalnem sekretariatu ter 
GD za obdavčenje in carin ‑
sko unijo v zvezi z vprašanji, 
povezanimi z upravljanjem IT 
na Komisiji in razvojem drugih 
obsežnih sistemov IT,
(iii) glavni pogodbenik za razvoj 
SIS II (konzorcij družb  
Hewlett‑Packard in Steria) in 
pogodbenik za zagotavljanje 
kakovosti (Unisys),
(iv) uslužbenci sekretariata Sveta 
EU in Evropskega parlamenta, 
ki so spremljali razvoj SIS II,(v) predstavniki deležnikov iz 
šestih držav članic (Nemčija, 
Španija, Francija, Luksemburg, 
Madžarska in Portugalska), ki 
so bile izbrane zaradi zagotovi ‑
tve širokega izbora mnenj;
(b) anketi, opravljeni med deležniki iz 
vseh držav članic, ki so sodelovale 
pri razvoju SIS II, na sekretariatu 
Sveta EU, Komisiji in med pogod ‑
beniki Komisije. Z anketo se je 
skušalo pridobiti mnenja deležni ‑
kov o različnih vidikih razvoja SIS II. 
Nanjo je odgovorilo 91 od 144 iz ‑
branih deležnikov, kar je 63 ‑odsto ‑
tna stopnja odziva. 81 anketirancev 
je bilo iz držav članic in Sveta, 
10 pa s Komisije in izmed njenih 
pogodbenikov. Tri četrtine anketi ‑
rancev je sodelovalo pri projektu 
od leta 2009 ali prej;
(c) pregledu dokumentacije in po ‑
stopkov, povezanih s SIS II.
12
 Opažanja
Oddelek 1 – Komisija je 
dokončala SIS II, čeprav 
z več kot šestletno 
zamudo
Revizijska merila
08 
Pri reviziji je bilo preučeno, ali:
(a) je bil časovni načrt projekta 
realističen;
(b) je Komisija na projekt razporedila 
dovolj ljudi s strokovnim znanjem, 
da so lahko uspešno spremlja ‑
li njegovo izvedbo in nadzirali 
pogodbe;
(c) je imela Komisija dobre delovne 
odnose z deležniki in je upoštevala 
mnenja končnih uporabnikov;
(d) so bile ureditve za sprejemanje 
odločitev jasne;
(e) so bile zahteve v zvezi s sistemom 
dovolj stalne, da so omogočale 
njegov učinkovit razvoj.Prvotni rok projekta je bil 
nerealističen
09 
Decembra 2001 je bil z Uredbo Sveta6 
kot prvotni rok projekta določen konec 
decembra 2006. Ta rok je bil izbran, da 
bi lahko države, ki so postale člani ‑
ce EU leta 2004, na koncu leta 2006 
postale del schengenskega območja. 
Zaključek študije izvedljivosti, ki jo je 
leta 2003 opravila Komisija, je sicer bil, 
da je rok mogoče doseči, vendar ob 
domnevi, da bodo zahteve stalne in da 
bodo specifikacije hitro pripravljene.7 
Do konca leta 2003 je Komisija ugoto ‑
vila, da bo prvotni rok težko spošto ‑
vati,8 vendar do konca leta 2006 ni bil 
spremenjen. V revizijski anketi, ki jo je 
med glavnimi deležniki SIS II opravilo 
Sodišče, je večina anketirancev menila, 
da je bil prvotni rok nerealističen. Kro ‑
nološki prikaz razvoja SIS II je v  Prilogi .
10 
V revizijski anketi so morali anketiran ‑
ci določiti utež (ponder) vzrokov za 
75‑mesečno zamudo. Menili so, da je 
zamudo deloma zakrivilo to, da prvo ‑
tni rok ni temeljil na realistični strokov ‑
ni analizi. Temu vzroku so pripisali utež 
16 % (glej sliko 2 ).6 Uredba Sveta (ES) 
št. 2424/2001 z dne 
6. decembra 2001 
o razvoju druge generacije 
Schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS II) (UL L 328, 13.12.2001, 
str. 4) in Sklep Sveta 
2001/886/JHA z dne 
6. decembra 2001 o razvoju 
druge generacije 
Schengenskega informacijskega 
sistema (SIS II) (UL L 328, 
13.12.2001, str. 1).
7 Študija izvedljivosti SIS II, 
Deloitte, 7. april 2003.
8 COM(2003) 771 final z dne 
11. decembra 2003.
13 Opažanja
11 
Ker Komisija ni pravočasno dokonča ‑
la SIS II, je bil SIS 1 v decembru 2007 
prilagojen za povezavo novih držav 
članic. Spremenjena različica je bila 
kopija portugalskega nacionalnega 
sistema, ki se je imenovala SISone4all. 
Zagotovila je rešitev za devet od dese ‑
tih držav pristopnic,9 kar je bil glavni 
cilj SIS II. Sprejet je bil dogovor o po ‑
daljšanjih prvotnega roka projekta, 
navedenih v nadaljevanju, vendar tudi 
ta roka nista bila spoštovana, zato se je 
povečalo tveganje, da bi se sistemske 
zahteve spremenile:
(a) decembra 2006 je bil rok podaljšan 
do decembra 200810;
(b) oktobra 2008 je bil rok podaljšan 
do junija 201011.9 Ciper ni mogel izvajati 
schengenskih pravil, zato se 
ni pridružil schengenskemu 
območju.
10 Sklep Sveta 2006/1007/PNZ 
z dne 21. decembra 2006 
o spremembi Sklepa 
2001/886/PNZ o razvoju druge 
generacije Schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS II) (UL L 411, 30.12.2006, 
str. 78) in Uredba Sveta 
(ES) št. 1988/2006 z dne 
21. decembra 2006 
o spremembi Uredbe (ES) 
št. 2424/2001 o razvoju druge 
generacije Schengenskega 
informacijskega sistema (SIS II) 
(UL L 411, 30.12.2006, str. 1).
11 Uredba Sveta (ES) 
št. 1104/2008 z dne 
24. oktobra 2008 o migraciji 
s schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS 1+) na drugo generacijo 
schengenskega informacij ‑
skega sistema (SIS II) (UL   
L 299, 8.11.2008, str. 1) in 
Sklep Sveta 2008/839/PNZ 
z dne 24. oktobra 2008 
o migraciji s schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS 1+) na drugo 
generacijo schengenskega 
informacijskega sistema (SIS II) 
(UL L 299, 8.11.2008, str. 43).Slika 2Vzroki za zamudo SIS II
Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.Drugo 4 %Nestalnost sistemskih 
zahtev 22 %Nezadovoljive ureditve za 
sprejemanje odločitev 11 %Premajhna zavezanost nekaterih držav 
in slabi delovni odnosi 17 %Pomanjkanje strokovnega znanja 
za uspešen nadzor pogodb 30 %
Prvotni rok ni temeljil na 
realistični strokovni analizi 16 %
14 Opažanja
12 
Komisija je junija 2010 pripravila 
končni urnik za dokončanje SIS II, ki 
ga je potrdil Svet.12 Spoštovala je rok, 
marec 2013,13 SIS II pa je bil uveden 
aprila 2013, več kot šest let pozneje kot 
po prvotnih načrtih. Po mesecu dni in ‑
tenzivnega spremljanja je začel delovati 
v celoti in je maja 2013 zamenjal SIS 1.
Komisija do leta 2007 za 
projekt ni razporedila dovolj 
uslužbencev s strokovnim 
znanjem, da bi lahko  
uspešno upravljali razvojno 
delo, oddano v zunanje 
izvajanje
13 
Anketiranci so menili, da je zamudo 
deloma zakrivilo to, da Komisija ni 
imela dovolj uslužbencev s strokovnim 
znanjem, ki bi ga potrebovali za uspe ‑
šno nadziranje pogodb. Temu vzroku14 
so pripisali utež 30 % (glej sliko 2 ).
14 
Leta 2002 so bili v projektni skupini 
SIS II na Komisiji štirje uslužbenci pod 
vodstvom vodje enote.15 Leta 2003 so 
se jim pridružili še štirje uslužbenci.16 
Na začetku projekta je na nekaterih se ‑
stankih sodeloval predstavnik iz GD za 
informatiko. Samo 10 % anketirancev je menilo, da je Komisija na začetku 
projekta nanj razporedila dovolj ljudi 
s potrebnim poznavanjem področja in 
izkušnjami, da bi lahko SIS II uspešno 
dokončali.
15 
Leta 2005 je bilo v prošnji višjemu 
vodstvu17 za povečanje virov opisano 
stanje stalnega obvladovanja kriz in 
nezmožnosti za odzivanje na vpraša ‑
nja, ki so jih sprožile države članice. 
Uslužbenci s kratkoročnimi pogodba ‑
mi niso imeli ustreznega strokovnega 
znanja in poznavanja tehničnega 
področja. Pomanjkanje strokovne ‑
ga znanja na Komisiji je potrdil tudi 
pogodbenik za zagotavljanje kako ‑
vosti.18 Skoraj polovica zaposlenih pri 
projektu je imela pogodbe, ki naj bi 
se v naslednjem letu iztekle. Čeprav ni 
noben od uslužbencev Komisije, ki so 
odgovorili na revizijsko anketo, menil, 
da pogosto menjavanje uslužbencev 
ovira dobre odnose z deležniki, pa je 
tako menilo 49 % anketirancev iz držav 
članic. Pri reviziji leta 2006 je služba 
Komisije za notranjo revizijo ugotovi ‑
la,19 da so zaposleni pri projektu SIS II 
zavzeti in kompetentni, vendar vedno 
preobremenjeni. Po tej reviziji je GD za 
notranje zadeve na projekt razporedil 
dodatne uslužbence. Konec leta 2007 
je bilo v sektorju za SIS II v GD za no ‑
tranje zadeve 12 stalnih uslužbencev, 
do leta 2012 pa se je njihovo število 
povečalo na 17.2012 Z Uredbo Sveta (EU) 
št. 541/2010 z dne 
3. junija 2010 o spremembah 
Uredbe (ES) št. 1104/2008 
o migraciji s schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS 1+) na drugo 
generacijo schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS II) (UL L 155, 22.6.2010, 
str. 19) in Uredbo Sveta 
(EU) št. 542/2010 z dne 
3. junija 2010 o spremembah 
Sklepa 2008/839/PNZ 
o migraciji s schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS 1+) na drugo 
generacijo schengenskega 
informacijskega sistema (SIS II) 
(UL L 155, 22.6.2010, str. 23) je 
bil rok projekta podaljšan na 
marec 2013.
13 SEC(2010) 1138 final z dne 
21. septembra 2010.
14 Navedeni vzroki so bili 
naslednji:
(a) premalo uslužbencev 
Komisije z izkušnjami 
s projekti obsežnih 
sistemov IT in 
schengenskimi zadevami 
(9 %);
(b) premajhna uspešnost 
glavnega pogodbenika za 
razvoj sistema (9 %);
(c) pogodbeni spori (5 %);
(d) Komisija ni uspešno 
spremljala rezultatov 
glavnega pogodbenika za 
razvoj sistema (4 %);
(e) Komisija ni jasno 
sporočala potreb 
glavnemu pogodbeniku 
za razvoj sistema (3 %).
15 SEC(2003) 206 final z dne 
18. februarja 2003.
16 COM(2003) 771 final.
17 Dopis vodje programa 
odgovornemu direktorju 
v GD za pravosodje, 
svobodo in varnost z dne 
16. septembra 2005.
18 Poročilo pogodbenika za 
zagotavljanje kakovosti 
o spremljanju zadeve, 
avgust 2005.
19 Poročilo službe za notranjo 
revizijo o upravljanju IT v GD 
za pravosodje, svobodo in 
varnost (8. junij 2006).
15 Opažanja
16 
Pomanjkanje uslužbencev z ustreznim 
strokovnim znanjem na Komisiji pred 
letom 2009 je poudarilo vseh šest dr ‑
žav članic, s katerimi so bili pri reviziji 
opravljeni pogovori. Dve od njih in 
glavni pogodbenik za razvoj sistema 
so omenili, da bi projektu koristilo več 
strokovnega znanja s področja IT, ki 
je bilo na voljo drugod v Komisiji, npr. 
v GD za informatiko. Komisija ni imela 
dovolj strokovnega znanja, da bi lahko 
uspešno upravljala pogodbo in zago ‑
tovila kakovost končnih proizvodov.21
17 
22. oktobra 2004 je bila sklenjena 
pogodba za razvoj SIS II in vizumskega 
informacijskega sistema (VIS) s HPS, 
ki pa je moral delo od 18. novem ‑
bra 2004 do 31. januarja 2005 prekiniti, 
medtem ko je čakal na izid pritožbe 
neuspešnega ponudnika. To začetno 
zamudo je zakrivila metoda, ki jo je 
Komisija uporabljala za vrednotenje 
ponudb in ki ni prepričljivo pokazala, 
da je bila sprejeta najboljša ponudba 
(glej okvir 1 ). Sodišče Evropske unije je 
v okviru postopka opustitvene tožbe 
menilo, da je Komisija naredila napake 
pri ocenjevanju ponudb, vendar je 
zavrnilo predlog neuspešnega ponu ‑
dnika za izdajo začasne odredbe, ker ni 
bilo dokazov, da bi ta ponudnik utrpel 
resno in nepopravljivo škodo.2220 Na koncu leta 2008 je 
bilo v sektorju za SIS II še 
vedno 12 uslužbencev, na 
koncu leta 2009 pa se je 
to število povečalo na 14. 
Na koncu leta 2010 je bilo 
uslužbencev 13, na koncu 
leta 2011 pa 16. Poleg tega 
so bili v ekipi pogodbeni 
uslužbenci in napoteni 
nacionalni strokovnjaki. 
V letnem načrtu upravljanja 
GD za pravosodje, svobodo 
in varnost za leto 2008 je bilo 
na primer navedeno, da je 
bilo pogodbenih uslužbencev 
devet, napotenih nacionalnih 
strokovnjakov pa šest.
21 V poročilu službe za notranjo 
revizijo o upravljanju IT v GD 
za pravosodje, svobodo in 
varnost je bilo ugotovljeno, da 
je bilo uslužbencev premalo, 
da bi upravljali vse višjo 
stopnjo oddajanja v zunanje 
izvajanje.
22 Sklep predsednika 
Sodišča prve stopnje 
Evropskih skupnosti z dne 
31. januarja 2005 v zadevi 
T‑447/04 R.
16 Opažanja
18 
Komisija ni imela dovolj uslužbencev 
za ustrezno nadziranje pogodbe in 
preprečitev premajhne uspešnosti 
glavnega pogodbenika za razvoj 
sistema.23 Pri reviziji, ki jo je leta 2006 
opravila služba Komisije za notranjo 
revizijo, je bilo kritizirano vodstva 
projekta SIS II, ker ni zagotovilo, da bi 
glavni pogodbenik za razvoj sistema 
delo dokončal pravočasno in v skladu 
s specifikacijami. Pet od šestih držav 
članic, s katerimi so bili med revizijo 
opravljeni pogovori, je menilo, da Komisija nima dovolj izkušenj za oce ‑
njevanje kakovosti končnih proizvodov 
in spremljanje uspešnosti pogod ‑
benika. Samo 20 % anketirancev, ki 
so se odzvali na revizijsko anketo, je 
menilo, da je Komisija pred letom 2009 
uspešno spremljala rezultate glavne ‑
ga pogodbenika za razvoj SIS II. Od 
leta 2009 se je ta delež povečal na 
72 %, kar kaže, da se je v končni fazi 
projekta zmožnost Komisije za sprem ‑
ljanje kakovosti izboljšala.23 Zgornji dom parlamenta 
Združenega kraljestva, odbor 
za Evropsko unijo, 9. poročilo 
z zasedanja 2006–07, 
schengenski informacijski 
sistem II (SIS II), poročilo 
z dokazi, 2. marec 2007. 
Komisija je obžalovala, da 
v svojih odnosih z glavnim 
pogodbenikom za razvoj 
sistema ni izvajala nadzora 
tako dobro, kot bi ga lahko. 
Navedla je, da glede na 
takratno število uslužbencev 
ni mogla ustrezno nadzirati 
pogodbe, da bi preprečila 
premajhno uspešnost 
glavnega pogodbenika za 
razvoj sistema.Komisija je ocenila zmagovalno ponudbo kot cenejšo, čeprav je bila v resnici dražja
Ponudbe so bile najprej ocenjene na podlagi kakovosti (tehnično vrednotenje), nato pa na podlagi cene  
(finančno vrednotenje).
Od sedmih prejetih ponudb sta bili pri tehničnem vrednotenju najbolje ocenjeni ponudbi HPS in neuspe ‑
šnega ponudnika, ki sta bili ocenjeni skoraj enako. Ocena HPS je bila za 0,4 % višja od ocene neuspešnega 
ponudnika.
Ti družbi sta prišli v fazo finančnega vrednotenja, katerega rezultati so skupaj s tehnično oceno dali skupen 
rezultat.
Pri finančnem vrednotenju je bilo ocenjeno, da je ponudba HPS za 43 % cenejša, zato je bil njegov skupni 
rezultat višji in je bila pogodba sklenjena z njim.
Vendar pa je bil znesek iz ponudbe HPS dejansko za 3,5 % višji od zneska iz ponudbe neuspešnega ponudnika 
(38,1 milijona EUR v primerjavi s 36,8 milijona EUR).
Komisija je ocenila ponudbo HPS kot cenejšo, čeprav je bila v resnici dražja, ker je ponudbo razdelila na  
15 delov. Oceno je izračunala za vsak del posebej, in sicer na podlagi razmerja med ponudbama obeh  
pogodbenikov. Nato je ocene seštela (brez uteži in brez razlikovanja med fiksnimi cenami in artikli, ki bi bili  
po potrebi naročeni ločeno) in dobila finančno oceno, ki ni imela veliko zveze s celotno ponudbo.Okvir 1
17 Opažanja
19 
Komisija je odobrila rezultate testiranja 
na podlagi povratnih informacij, ki jih 
je dobila od glavnega pogodbenika za 
razvoj sistema in pogodbenika za za ‑
gotavljanje kakovosti. Negativno ope ‑
rativno testiranje na koncu leta 2008 
(ti testi so bili prvi, ki so vključevali 
centralni sistem in nacionalne sisteme, 
ki jih uporabljajo države članice) je 
pokazalo probleme v sistemu. V končni 
fazi projekta se je zmožnost Komisije 
za ocenjevanje končnih proizvodov iz ‑
boljšala zaradi prevzemnih preizkusov 
sistema24 (glej sliko 3 ).20 
Vseh šest držav članic, s katerimi so 
bili opravljeni pogovori, je menilo, 
da je Komisija od leta 2009 izboljšala 
svoje vodenje projekta in komuni ‑
ciranje. V ekipi, ki je vodila končno 
fazo projekta, je bilo več uslužbencev 
z izkušnjami pri razvijanju obsežnih 
projektov IT in poznavanjem schen ‑
genskega informacijskega sistema (npr. 
iz GD za obdavčenje in carinsko unijo, 
iz držav članic ali osebe, ki so sodelo ‑
vale v zgodnejši fazi projekta SIS II). 
Tretjina anketirancev, ki so odgovorili 
na revizijsko anketo, je menila, da je 
Komisija v celotnem obdobju trajanja 
projekta zanj razporedila dovolj ljudi 
s potrebnim poznavanjem področja 
in izkušnjami, da bi lahko SIS II uspe ‑
šno dokončali. To je veliko izboljšanje 
v primerjavi z deležem 10 % na začetku 
projekta (glej odstavek 14).24 Sklepi Sveta za pravosodje 
in notranje zadeve s 26. in 
27. februarja 2009 so pozdravili 
pregled pristopa k testiranju 
SIS II, ki jamči povečano 
udeležbo držav članic 
pri zasnovi in upravljanju 
testiranja.Slika 3Izboljšanje postopkov testiranja od leta 2009
Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Anketiranci, ki so odgovorili z da
Od leta 2009 Pred letom 2009Merila za ocenjevanje rezultatov 
testov so bila jasno opredeljena
Delitev nalog med Komisijo in državami 
članicami je bila jasno opredeljena
Testne speciﬁkacije so bile jasno 
opredeljene
18 Opažanja
Delovni odnosi med neka ‑
terimi državami članicami 
in Komisijo so bili v začetku 
slabi, Komisija pa ni mogla 
uporabljati izkušenj vseh 
končnih uporabnikov, dokler 
ni ustanovila odbora za  
globalno upravljanje 
projekta
21 
Anketiranci so menili, da so nekatere 
zamude zakrivili slabi delovni odnosi 
z deležniki in premajhna zavezanost 
nekaterih držav članic projektu. Temu 
vzroku25 so pripisali utež 17 % (glej 
sliko 2 ).22 
Ljudje iz držav članic so med pogovori 
poudarili težavne odnose s Komisijo. 
Opisali so na primer, kako je v odbo ‑
ru SISVIS (glej odstavek 27) prišlo do 
vrste prepirov. Le 15 % anketirancev, 
od katerih ni bil nobeden s Komisije, je 
menilo, da so pred letom 2009 sestan ‑
ki v zvezi s projektom SIS II potekali 
v konstruktivnem vzdušju (glej sliko 4 ).
23 
Okolje, v katerem je pred letom 2009 
nastajal SIS II, je povsem drugačno od 
okolja, v katerem je GD za obdavčenje 
in carinsko unijo razvijal drug obsežen 
sistem IT v istem času (glej okvir 2 ).25 Navedeni vzroki so bili:
(a) nekatere države članice 
so nasprotovale projektu 
ali pa mu niso bile dovolj 
zavezane (8 %);
(b) slabi delovni odnosi med 
deležniki (5 %);
(c) SIS II ni bil strateško 
pomemben, zlasti po 
uvedbi SISone4all (4 %).Slika 4Slabi odnosi med nekaterimi državami članicami in Komisijo pred letom 2009
Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Anketiranci, ki so odgovorili z da 
Po letu 2009 Pred letom 2009Komisija je dobro sodelovala z državami članicami pri 
razvoju nacionalnih sistemov
Komisija je uporabila predloge deležnikov za izboljšave
Uspešno sodelovanje Komisije z državami članicami na 
podlagi vzajemnega zaupanja
Konstruktivno vzdušje na sestankih
Dovolj sodelovanja deležnikov pri odločanju
19 Opažanja
24 
K pomanjkanju zavezanosti nekate ‑
rih držav članic projektu in slabim 
delovnim odnosom je prispevalo več 
dejavnikov:
(a) Komisija ni bila uporabnica sistema 
in, čeprav je k sodelovanju prite ‑
gnila nekaj strokovnjakov iz držav 
članic, ni podrobno poznala praks 
končnih uporabnikov, kar bi potre ‑
bovala za razumevanje poslovnih 
potreb in zahtev uporabnikov;(b) Komisija ni mogla uporabljati 
izkušenj vseh držav članic, ki so 
bile končne uporabnice in so 
poznale obstoječi sistem. Kljub 
različnim sestankom (npr. sestanki 
nacionalnih vodij projekta, odbora 
SIS II, „prijateljev” SIS II in delovne 
skupine SIS II), na katerih so lahko 
države članice Komisijo obvestile 
o mnenju končnih uporabnikov, 
Komisija pred letom 2009 ni 
uspešno sodelovala z državami 
članicami, ki so se počutile izklju ‑
čene iz sprejemanja odločitev (glej 
sliko 4 ). V vseh šestih državah 
članicah so ljudje, s katerimi so bili 
opravljeni pogovori, menili, da se 
mnenja končnih uporabnikov ne 
upoštevajo dovolj;Ključni dejavniki uspeha pri razvijanju sistemov IT v GD za obdavčenje  
in carinsko unijo
GD za obdavčenje in carinsko unijo je s svojo metodologijo TEMPO uspešno razvil številne velike sisteme IT za 
sodelujoče države. Poročilo službe Komisije za notranjo revizijo iz leta 2006 o velikih sistemih IT v GD za ob ‑
davčenje in carinsko unijo je štelo razvoj novega računalniškega tranzitnega sistema (NCTS) za primer najbolj ‑
še prakse pri vodenju projektov. V okviru sistema si carinski uradi sodelujočih držav izmenjujejo elektronska 
sporočila o uvoženem blagu, da se pomaga zagotoviti plačilo carinskih dajatev na namembnem kraju. Komisi ‑
ja je menila, da je NCTS po obsegu primerljiv s projektom SIS II.27
GD za obdavčenje in carinsko unijo je menil, da je najpomembnejši dejavnik uspeha pri razvijanju obsežnih 
projektov IT, kot je NCTS, komuniciranje ter vzpostavljanje formalnih in neformalnih odnosov s sodelujočimi 
državami, da se doseže vzdušje zaupanja, sodelovanja in skupne odločenosti, da bodo rezultati doseženi.
26 TAXUD electronic management for projects online  (TEMPO – spletno elektronsko vodenje projektov GD za obdavčenje in carinsko unijo): 
metodologija za vodenje projektov, ki jo je razvil GD za obdavčenje in carinsko unijo.
27 COM(2001) 720 final z dne 18. decembra 2001, oddelek 5.1.2 Priloge 1, in COM(2003) 771, oddelek 5.1.2 Priloge 3.
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi pogovorov z uslužbenci GD za obdavčenje in carinsko unijo.Okvir 2
20 Opažanja
(c) Komisija je zagotovila okvir za ko ‑
municiranje držav članic z glavnim 
pogodbenikom za razvoj sistema, 
vendar pa so ljudje iz petih od še ‑
stih držav članic, s katerimi so bili 
opravljeni pogovori, menili, da ta 
okvir ni bil uspešen. Kljub številnim 
zahtevam držav članic jim Komisija 
ni zagotovila kopije glavne po ‑
godbe za razvoj sistema, dokler ji 
leta 2009 tega ni svetovala njena 
pravna služba;
(d) nekatere države članice niso bile 
prepričane o potrebi po SIS II;
(e) slaba kakovost končnih proizvodov 
je vplivala na zaupanje držav članic 
v zmožnost Komisije, da dokonča 
SIS II (glej odstavek 16).
25 
Anketa je pokazala, da so se odnosi 
z državami članicami po letu 2009 iz ‑
boljšali (glej sliko 4 ). Za to spremembo 
je bilo več vzrokov:
(a) Komisija je leta 2009 ustanovila 
odbor za globalno upravljanje 
projekta, ki je končnim uporabni ‑
kom iz držav članic omogočil, da 
v končno fazo projekta vključijo 
svojo vizijo in izkušnje. Na vsako ‑
tedenskih sestankih odbora so 
sodelovali predstavniki Komisije, 
strokovnjaki iz do osmih držav 
članic (ki so zastopali končne 
uporabnike in ne svojih držav) in 
pogodbeniki. Sestanki odbora so 
omogočili pogostejšo interakcijo 
med državami članicami in glavnim 
pogodbenikom za razvoj sistema;(b) upravljanje in komuniciranje 
Komisije se je izboljšalo (glej 
odstavek 20);
(c) primerjava z alternativno rešitvi ‑
jo, izvedena leta 2009, je zago ‑
tovila dodatno utemeljitev za 
nadaljevanje projekta SIS II (glej 
odstavek 63);
(d) rezultati glavnega pogodbenika za 
razvoj sistema so bili v končni fazi 
projekta od leta 2010 boljši (glej 
odstavek 41).
Nekaterim deležnikom ni bilo 
jasno, kdo sprejema ključne 
odločitve
26 
Center za evropske politične študije 
(CEPS) je leta 2011 v svojem pregledu 
SIS II28 opisal okvir upravljanja projekta 
(glej sliko 5 ).
27 
V skladu z zakonodajo iz leta 2001 je 
bila Komisija odgovorna za razvoj SIS II 
ob pomoči odbora SISVIS. Če se odbor 
ni strinjal s katerimi od ukrepov, ki jih 
je predlagala Komisija, je lahko Svet 
od Komisije zahteval, naj ponovno 
preuči svoj predlog.29 Revizija, ki jo 
je leta 2006 izvedla služba Komisije 
za notranjo revizijo, je pokazala, da 
zmožnost Komisije za obravnavanje 
operativnih zadev omejujejo usmerje ‑
valni mehanizmi projekta.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II  (Težavna pot 
do schengenskega 
informacijskega sistema II), 
Joanna Parkin, Center za 
evropske politične študije, 
april 2011.
29 Odbor SISVIS je pomagal 
Komisiji pri razvoju druge 
generacije schengenskega 
informacijskega sistema (SIS II) 
in vizumskega informacijskega 
sistema (VIS). Sklep Sveta 
2001/886/JHA je določil dva 
postopka za odločanje:
(i) uredbeni postopek za 
večje odločitve, povezane 
z arhitekturo sistema, 
varstvom podatkov, 
zadevami z resnimi 
finančnimi ali tehničnimi 
posledicami za države 
članice ter zadevami 
v zvezi z varnostjo. 
Če se odbor ne bi 
strinjal z ukrepi, ki jih je 
predlagala Komisija, lahko 
Svet zahteva, naj Komisija 
ponovno preuči svoj 
predlog;
(ii) postopek upravljanja 
za vse druge zadeve. 
Če se odbor ne bi 
strinjal z ukrepi, ki jih je 
predlagala Komisija, lahko 
Svet sprejme drugačno 
odločitev.
21 Opažanja Slika 5Okvir upravljanja SIS II od leta 2010
Opombe:
Puščice prikazujejo linije poročanja.
DČ države članice schengenskega območja 
FoSIS  „prijatelji” SIS II
DS SIS II  delovna skupina SIS II
SIS TECH delovna skupina za schengenske zadeve (sestava SIS TECH)
SIS SIRENE delovna skupina za schengenske zadeve (sestava SIS SIRENE)
CATS  odbor iz člena 36
SNVP sestanek nacionalnih vodij projekta
GPMB  odbor za globalno upravljanje projekta
GPR  glavni pogodbenik za razvoj sistema
PZOK  pogodbenik za zagotavljanje kakovosti
SST  svetovalna skupina za testiranje (svetovalna delovna skupina odbora SISVIS)
UOS  upravni odbor za spremembe (svetovalna delovna skupina odbora SISVIS)
odbor SISVIS odbor, ki pomaga Komisiji pri razvoju SIS II in vizumskega informacijskega sistema (VIS)
SIS II TECH sestava SIS II TECH odbora SISVIS
SIRENE sestava SIRENE odbora SISVIS
Vir: Center za evropske politične študije in GD za notranje zadeve.SIS
TECHSIS II TFFoSISEVROPSKI 
PARLAMENT
SIS
SIRENECATSSVET 
(COREPER)
DČDČDČ
DČSST UOS SNVPSIRENESIS II
TECHGPMBKOMISIJA
GD za 
notranje 
zadevePZOKGPR
odbor SISVIS
Europol
Eurojust
22 Opažanja
28 
Nekaterim deležnikom SIS II ni bilo 
jasno, kdo v praksi sprejema ključne 
odločitve. Čeprav so na sestankih 
odbora SISVIS pisali zapisnike, ni bilo 
seznama odločitev, ki bi omogočal 
enostavno sledljivost in razumevanje 
vseh pomembnih odločitev. Polovica 
anketirancev, ki so se odzvali na revizij ‑
sko anketo, je menila, da je v obdobju 
do leta 2009 ključne odločitve spreje ‑
mala Komisija (glej sliko 6 ). Po ustano ‑
vitvi odbora za globalno upravljanje 
projekta leta 2009 je ta delež padel na 
24 %. Čeprav je bil to svetovalni organ, 
ne pa organ za sprejemanje odločitev, 
je 34 % anketirancev menilo, da so 
ključne odločitve njegove. Anketiranci 
so menili, da je nekatere zamude pov ‑
zročilo zapleteno in nejasno odločanje. 
Temu vzroku so pripisali utež 11 % (glej 
sliko 2 ).Do končne faze projekta 
sistemske zahteve niso bile 
dovolj stalne
29 
Anketiranci so menili, da so bile ne ‑
katere zamude pri projektu posledica 
nestalnosti sistemskih zahtev. Temu 
vzroku so pripisali utež 22 % (glej 
sliko 2 ).Slika 6Kako so deležniki dojemali, kdo v praksi sprejema ključne odločitve
Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Po letu 2009 Pred letom 2009Anketiranci, ki so menili, 
da odločitve sprejema:
Drugi Ni jasno GPMB Pogodbenik 
za razvoj 
sistemaOdbor 
SISVISKomisija in Svet 
skupajSvet Komisija
23 Opažanja
30 
Razpisne specifikacije, ki so bile obja ‑
vljene junija 2003, so dale začetni oris 
arhitekture sistema ter funkcionalnih, 
tehničnih, uspešnostnih in migracijskih 
zahtev. Na podlagi teh specifikacij je 
bila oktobra 2004 s HPS sklenjena po ‑
godba o razvoju centralnega sistema. 
HPS je nato začel s fazo I30, tj. pripravo 
zasnove podrobnih specifikacij, vendar 
je bilo treba zaradi naknadnih spre ‑
memb sistemskih zahtev spremeniti 
pogodbo o razvoju sistema, kar je 
prispevalo k zamudam.
31 
Decembra 2006 je bila na primer 
v zakonodajo, ki ureja vzpostavitev, 
delovanje in uporabo SIS II, zaradi 
zadovoljitve potreb uporabnikov vklju ‑
čena dodatna zmogljivost, „oprostitev 
skladnosti podatkov z določbami”. To 
je dalo državam članicam tri leta časa 
za zagotovitev skladnosti razpisov 
ukrepov, prenesenih iz SIS 1, z zako ‑
nodajnimi določbami.31 Oprostitev 
skladnosti podatkov z določbami ni 
bila del razpisnih specifikacij, pač pa je 
bila zajeta v spremembo pogodbe32.32 
Nekatere spremembe, kot je povečanje 
zmogljivosti, so bile deloma povezane 
s tem, da je projekt trajal dlje, kot je 
bilo pričakovano. Prvotna pogodba iz 
leta 2004 je bila sklenjena za sistem, 
ki naj bi bil uveden leta 2006 in bi 
lahko obravnaval 15 milijonov razpisov 
ukrepov, katerih število bi se lahko 
brez tehničnih sprememb povečalo 
na 22 milijonov. Po letu 2007 se je 
stopnja rasti števila razpisov ukrepov 
strmo povečala, zato so se zahteve 
glede zmogljivosti sistema spremenile. 
Sprememba za končno fazo projekta 
je na podlagi napovedi volumetrične 
analize, ki jo je leta 2009 izvedla Komi ‑
sija, zahtevala sistem, ki bi lahko obrav ‑
naval 70 milijonov razpisov ukrepov, 
katerih število bi se lahko povečalo na 
100 milijonov. V času migracije aprila 
2013 je bilo 46 milijonov razpisov ukre ‑
pov. V  sliki 7  je prikazano spreminjanje 
števila map v podatkovni zbirki SIS.30 Pogodba je bila razdeljena 
v dve fazi: faza I je bila 
posvečena tehnični 
zasnovi, faza II pa razvoju in 
dokončanju sistema.
31 Člen 54(1) Uredbe (ES) 
št. 1987/2006 Evropskega 
parlamenta in Sveta 
z dne 20. decembra 2006 
o vzpostavitvi, delovanju 
in uporabi druge 
generacije schengenskega 
informacijskega sistema 
(SIS II) (UL L 381, 28.12.2006, 
str. 4) in člen 70(1) Sklepa 
Sveta 2007/533/PNZ z dne 
12. junija 2007 o vzpostavitvi, 
delovanju in uporabi druge 
generacije schengenskega 
informacijskega sistema (SIS II) 
(UL L 205, 7.8.2007, str. 63).
32 Sprememba št. 4 z dne 
30. aprila 2008 k pogodbi 
JAI‑C3 ‑2003 ‑01.Slika 7Spreminjanje števila map v podatkovni zbirki SIS
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi statističnih podatkov Sveta, dokumentacije za SIS II in volumetrične analize, ki jo je 
leta 2009 opravila Komisija.020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Napovedi volumetrične analize leta 2009Zmogljivost, načrtovana za SIS II Dejanski SIS 1Mape v milijonih
24 Opažanja
Oddelek 2 – Stroški 
razvoja centralnega  
sistema in omrežja so  
se s 23 milijonov EUR  
povečali na 
189  milijonov  EUR
Revizijska merila
33 
Pri reviziji je bilo preučeno, ali:
(a) je Komisija pripravila realističen 
prvoten proračun;
(b) se je Komisija izognila zamudam, ki 
bi povečale stroške;
(c) je Komisija zagotovila, da je 
pogodbenik pravočasno dobavil 
proizvode zahtevane kakovosti;(d) so bile zahteve stalne;
(e) je vse dodatno delo pomenilo 
učinkovito porabo denarja.
Komisija do leta 2010  
ni posodobila svojega  
skupnega proračuna  
projekta iz leta 2003
34 
Svet je junija 2001 ocenil, da bo razvoj 
SIS II stal 14,6 milijona EUR. S sporo ‑
čilom Komisije iz decembra 200133 se 
je ta številka povečala na 23 milijo ‑
nov EUR. Dve leti pozneje je Komisija 
strošek ocenila na 35,3 milijona EUR.34 
Na koncu projekta leta 2013 je oce ‑
njeni strošek razvoja sistema znašal 
188,6 milijona EUR (glej sliko 8 ).33 COM(2001) 720 final.
34 COM(2003) 771 final.Slika 8Spreminjanje proračuna SIS II
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi dokumentacije za SIS II.(v milijonih EUR)
Uredba in sklep 
Sveta iz leta 2001Sporočilo Komisije 
iz leta 2001 Sporočilo Komisije 
iz leta 2003 Delovni dokument 
služb Komisije iz 
leta 2010 Znesek prevzetih 
obveznosti za 
končanje projekta 
aprila 2013
Zasnova, razvoj  
in migracija 14,617, 2 31,3124,5122,8
Omrežje 1,0 45,3
Pogodbe skupaj 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Uslužbenci Komisije  
in upravni stroškini na voljo 4,8 4,0 20,520,5  
(na podlagi ocene  
iz leta 2010
Skupaj 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Opažanja
35 
Komisija je poudarila, da je bila njena 
prvotna ocena stroškov iz leta 2001, 
ki je temeljila na takrat dostopnih 
informacijah, začasna, in jo označila 
kot delovno hipotezo. Ocena je bila 
decembra 2003 posodobljena zara ‑
di upoštevanja novejših informacij, 
vključno s študijo izvedljivosti, vendar 
pa je še vedno ostala delovna hipo ‑
teza, ki bi se lahko spremenila zaradi 
odločitev o zahtevah uporabnikov ali 
potrebe po zunanji podpori zaradi 
spoštovanja kratkega roka.
36 
Ko je Komisija dobila popolnejše in ‑
formacije o zasnovi sistema in omrežja 
ter se zavedla težavnosti in zaplete ‑
nosti projekta in njegovega okolja, ni 
pripravila bolj realistične spremenjene 
ocene. Cena omrežja je bila leta 2001 
na primer ocenjena na 1 milijon EUR, 
v ocene leta 2003 pa ni bila zajeta, 
ker naj bi bil strošek pokrit drugod 
v proračunu Skupnosti. Maja 2005 je 
Komisija predložila proračun v višini 
132 milijonov EUR za tekoče stroške  
SIS II v obdobju od 2007 do 2013 po 
njegovi načrtovani uvedbi na začetku 
leta 2007.35 Vseboval je informacijo, da 
bodo stroški omrežja za posebno linijo 
do nacionalnih dostopnih točk do SIS II 
znašali 6 milijonov EUR letno. Toda 
naslednje predstavitve skupnega pro ‑
računa projekta za razvoj  SIS II ni bilo 
do leta 2010, ko je Komisija predstavila 
dotedanje obveznosti in verjetne stro ‑
ške za dokončanje SIS II.3637 
Čeprav večina anketirancev leta 2001 
ni sodelovala pri projektu SIS II, jih je 
57 % menilo, da je bil prvotni prora ‑
čun projekta v višini 23 milijonov EUR 
nerealističen, saj je temeljil na takrat 
razpoložljivih informacijah. Temeljil je 
na primer na nerealističnem roku (glej 
odstavka 9 in 10), tako kot spremenje ‑
na ocena iz leta 2003. Anketiranci, ki 
so odgovorili na revizijsko anketo, so 
morali določiti, kakšno težo so imeli 
različni vzroki pri povečanju stroškov 
razvoja centralnega sistema. Menili so, 
da je bilo povečanje deloma posledica 
tega, da prvotni proračun ni temeljil na 
realistični strokovni analizi. Temu vzro ‑
ku so pripisali utež 24 % (glej sliko 9 ).35 COM(2005) 236 final 
z dne 31. maja 2005 in 
COM(2005) 236 final/2 
z dne 23. avgusta 2005. 
Proračunska ovojnica 
v višini 132 milijonov EUR 
v računovodskem izkazu 
je pokrivala tekoče stroške 
centralnega sistema SIS II in 
omrežja ter zajemala tudi 
40 milijonov EUR za razvoj in 
delovanje iskalnika, ki deluje 
na podlagi biometričnega 
identifikatorja.
36 SEC(2010) 436 final z dne 
12. aprila 2010.
26 Opažanja
Zaradi zamud pri dokončanju 
SIS II so se stroški povečali
38 
SIS II naj bi bil po prvotnih načrtih do ‑
končan do decembra 2006, da bi izpol ‑
nil potrebe novih držav članic, vendar 
je bil z zamudo več kot šestih let do ‑
končan aprila 2013 (glej odstavke od 9 
do 32). Anketiranci so menili, da so dol ‑
ge podaljšave roka projekta prispevale 
k povečanju stroškov. Temu vzroku so pripisali utež 31 % (glej sliko 9 ). Ker je 
projekt trajal dlje, so se povečali neka ‑
teri stroški, kot so stroški zagotavljanja 
kakovosti in uporabe omrežja. Čeprav 
je bila glavna pogodba o razvoju SIS II 
sklenjena za fiksno ceno, je bila zaradi 
zamud na primer potrebna nadgradnja 
(glej odstavek 43) in je bilo treba zaradi 
strmega povečanja razpisov ukrepov 
od leta 2007 povečati zmogljivosti (glej 
odstavek 32). Dejavniki, ki so prispevali 
k zamudam pri SIS II, so torej prispevali 
tudi k povečanju stroškov.Slika 9Vzroki za povečanje stroškov centralnega SIS II
Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.Projekt je trajal dlje kot 
predvideno 31 %Prvotni proračun ni temeljil na 
strokovni strokovni analizi 24 %
Močno pogajalsko 
izhodišče pogodbenika  5 %Spremembe zahtev  27 %Drugo 3 %
Nizka uspešnost pogodbenika  10 %
27 Opažanja
Glavni pogodbenik za razvoj 
sistema je v prvem delu  
projekta pripravil premalo 
uspešen sistem
39 
Komisija ni imela dovolj virov za 
uspešno nadzorovanje glavnega 
pogodbenika za razvoj sistema (glej 
odstavek 18). Leta 2005 so države 
članice poudarile slabo kakovost prvih 
dokumentov, ki jih je oddal HPS.37 Pet 
od šestih držav članic, s katerimi so bili 
opravljeni pogovori, in pogodbenik 
za zagotavljanje kakovosti so menili, 
da so bile prvotne specifikacije, ki 
jih je zagotovil HPS, slabe kakovosti. 
Negativni testi operativnega sistema 
decembra 2008 so pokazali, da je HPS 
pripravil premalo uspešen sistem (glej 
odstavek 19). To, da dela ni končal 
pravočasno in z zahtevano kakovostjo, 
je prispevalo k zamudam pri projektu, 
katerih posledica so bili povečani stro ‑
ški (glej odstavek 38). Anketiranci so 
menili, da je bila za povečanje stroškov 
deloma kriva nizka uspešnost glav ‑
nega pogodbenika za razvoj sistema. 
Temu vzroku so pripisali utež 10 % 
(glej sliko 9 ).
40 
Komisija je lahko HPS naložila pogod ‑
beno kazen v višini 390 000 EUR (kar je 
bilo manj kot 0,5 % vrednosti končne 
pogodbe v višini 82,4 milijona EUR38 
(glej odstavek 44)) samo zaradi ne ‑
izpolnitve dogovorjene obveznosti 
pravočasne priprave poročila o testih 
operativnega sistema. Za druge pro ‑
bleme z uspešnostjo ni bilo mogoče 
naložiti denarne kazni.3941 
Glavni pogodbenik za razvoj sistema 
je marca 2010 opravil test doseganja 
prvega mejnika in uspešno izvedel 
končno fazo projekta, vključno s te ‑
stom doseganja drugega mejnika 
maja 2012 (glej odstavek 63). Čeprav je 
samo 11 % anketirancev menilo, da je 
Komisija v obdobju pred letom 2009 
uspešno sodelovala z glavnim pogod ‑
benikom za razvoj sistema, se je ta 
delež za obdobje po letu 2009 povečal 
na 64 %. Ljudje iz štirih od šestih držav 
članic, s katerimi so bili med revizijo 
opravljeni pogovori, so omenili poziti ‑
ven učinek zamenjave v poslovodstvu 
glavnega pogodbenika za razvoj siste ‑
ma pri izvajanju končne faze projekta 
od leta 2010.
Spremembe sistemskih  
zahtev so povzročile  
povečanje stroškov
42 
Anketiranci so menili, da je bilo pove ‑
čanje stroškov deloma posledica do ‑
datnih ali spremenjenih zahtev, kot je 
uvedba oprostitve skladnosti podatkov 
z določbami ali povečanje zmogljivosti 
(glej odstavka 31 in 32). Temu vzroku 
so pripisali utež 27 % (glej sliko 9 ).37 Pripombe k poročilu Komisije 
o napredku pri SIS II, sporočilo 
delovne skupine SIS TECH 
delovni skupini SIS‑SIRENE, 
8861/05 z dne 13. maja 2005.
38 Komisija je pri pogodbi 
za vizumski informacijski 
sistem, ki je bila kombinirana 
s pogodbo za SIS II, naložila 
pogodbeno kazen v višini 
približno 9 milijonov EUR, 
kar je več kot 20 % vrednosti 
pogodbe o vizumskem 
informacijskem sistemu.
39 V poročilu službe za notranjo 
revizijo iz junija 2006 
o upravljanju IT v GD za 
pravosodje, svobodo in 
varnost je bilo ugotovljeno, 
da je bila kakovost končnih 
proizvodov po mnenju 
generalnega direktorata 
nezadostna. Poročilo je 
vsebovalo priporočilo, naj 
plačila končnih proizvodov 
bolje odražajo opravljeno delo 
in naj se v prihodnje pogodbe 
vključi uspešen mehanizem 
pogodbenih kazni za 
zagotavljanje pravočasne 
dobave končnih proizvodov, 
ki ustrezajo osnovnim 
standardom kakovosti.
28 Opažanja
43 
Zaradi spremenjenih zahtev je bilo 
treba spremeniti glavno pogodbo o ra ‑
zvoju sistema, kar je imelo posledice za 
stroške. Oprostitev skladnosti podat ‑
kov z določbami je stala 505 000 EUR. 
Največja je bila sprememba št. 15 iz 
decembra 2010 v višini 35,0 milijo ‑
na EUR za končno fazo projekta. Ta 
sprememba je povzročila veliko pre ‑
oblikovanje40 in je dodala nove zahteve 
glede zmogljivosti sistema, uspešnosti, 
strategije testiranj, kontrolnega doku ‑
menta vmesnika, nadgradnje program ‑
ske opreme in migracije sistema.41Komisija je s spremembami, 
doseženimi s pogajanji, 
povečala vrednost glavne 
pogodbe o razvoju  
sistema z 20 milijonov EUR 
na 82 milijonov EUR
44 
Vrednost prvotne pogodbe s HPS 
o razvoju SIS II iz oktobra 2004 je bila 
20,3 milijona EUR42. Pogodba je bila 
sklenjena za fiksno ceno in ni vsebova ‑
la cen za manjše, skrbno opredeljene 
delovne sklope, ki bi jih bilo mogoče 
uporabiti kot osnovo za prilagodi ‑
tve projekta brez ponovnih poga ‑
janj. Spremembe pogodbe so njeno 
vrednost do leta 2013 početverile na 
82,4 milijona EUR.43 V sliki 10  je prika ‑
zano spreminjanje vrednosti glavne 
pogodbe o razvoju SIS II.40 Zaključki prvega sestanka 
odbora za vrednotenje 
o postopku s pogajanji 
C2‑2009 ‑01 SIS II, 
17. september 2010.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 3,3 milijona EUR za fazo I 
(podrobna tehnična zasnova) 
in 17,0 milijona EUR za fazo II 
(razvoj in dokončanje sistema).
43 Vseh sprememb glavne 
pogodbe o razvoju SIS II in VIS 
(pogodbi za sistema sta bili 
združeni v skupen sporazum) 
je bilo 27.Slika 10Vrednost glavne pogodbe o razvoju SIS II
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi sprememb pogodbe o SIS II.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Kumulativno v milijonih EURŠt.  24, 25, 27
Št.  12, 13, 15
(končna faza projekta)
Št.  9, 11Št.  5Št.  4Sprememba št. 2
29 Opažanja
45 
Spremembe, dogovorjene od 
leta 2006 do 2008, so povečale vre ‑
dnost pogodbe z glavnim pogodbe ‑
nikom za razvoj sistema za 14,1 mili ‑
jona EUR (69 %) na 34,4 milijona EUR 
(glej sliko 10 ). Pred prvim povečanjem 
v višini 4 milijonov EUR decembra 2006 
(sprememba št. 2) je GD za notranje 
zadeve prosil GD za proračun za nasvet 
o tem, ali lahko opravi pogajanja s po ‑
godbenikom za povečanje vrednosti 
pogodbe. GD za proračun je menil, 
da se lahko GD za notranje zadeve 
v skladu s členom 126(1)(e) pravil za 
izvajanje finančne uredbe pogaja 
o spremembah za dodatne storitve, ki 
jih ni bilo v prvotni pogodbi, vendar 
so postale potrebne. V skladu s tem 
členom skupna vrednost sprememb 
ni smela preseči 50 % zneska prvotne 
pogodbe.44 Prvotna vrednost pogodbe 
o SIS II je bila 20,3 milijona EUR, tako 
da skupna vrednost sprememb, dogo ‑
vorjenih v skladu s členom 126(1)(e), ni 
smela preseči 10,2 milijona EUR.
46 
Leta 2008 je skupna vrednost spre ‑
memb dosegla mejo 50 %. GD za 
notranje zadeve se je o nadaljnjih 
spremembah pogajal v skladu s čle ‑
nom 126(1)(b) pravil za izvajanje 
finančne uredbe.45 Ta člen ne določa 
zgornje meje za skupno vrednost 
sprememb, vendar se ga sme uporabiti 
samo pod pogojem, da lahko naročilo 
izpolni samo določena družba (tako 
imenovana tehnična prisila).47 
V razpisnih specifikacijah za SIS II 
sistem ni bil načrtovan kot sklop se ‑
stavnih delov, ki bi jih zlahka uporabil 
drug pogodbenik.46 GD za notranje 
zadeve se je odločil, da je pogodbo za 
spremembo v višini 35,0 milijona EUR 
leta 2010 za končno fazo projekta iz 
tehničnih razlogov mogoče dodeli ‑
ti samo glavnemu pogodbeniku za 
razvoj sistema, ki je bil HPS. Direktorat 
je menil, da noben drug pogodbenik 
ne bi mogel za isto ceno dokončati 
SIS II z zahtevano kakovostjo in v roku. 
Poleg tega bi nov razpis zahteval več 
časa. Komisija je tudi menila, da bi 
zaradi kombinacije pogodbe za SIS II 
s pogodbo za vizumski informacijski 
sistem prekinitev pogodbe za SIS II ovi ‑
rala razvoj vizumskega informacijskega 
sistema.
48 
Komisija je menila, da s stališča dobre ‑
ga finančnega poslovodenja ne more 
upravičiti novega konkurenčnega 
razpisnega postopka. Zato je povečala 
vrednost pogodbe, sklenjene s po ‑
godbenikom, ki je leta 2008 pripravil 
premalo uspešen sistem, z 20,3 mi ‑
lijona EUR na 82,4 milijona EUR.47 To 
je bilo narejeno z nizom sprememb, 
sprejetih s pogajanji. Ta postopek je 
sicer določen v finančni uredbi, ven ‑
dar pri vsakem postopku s pogajanji 
obstaja tveganje, da plačane cene niso 
konkurenčne.44 Člen 126(1)(e) pravil za 
izvajanje finančne uredbe 
določa, da lahko naročniki 
uporabijo postopek 
s pogajanji (tj. brez 
konkurence) za dodatne 
storitve, ki jih ni bilo 
v prvotni pogodbi, vendar 
so zaradi nepredvidenih 
okoliščin postale potrebne 
za dokončanje storitev in jih 
ni mogoče ločiti od glavne 
pogodbe brez resnih težav. 
Skupna vrednost dodatnih 
pogodb ne sme preseči 50 % 
zneska prvotne pogodbe.
45 Člen 126(1)(b) pravil za 
izvajanje finančne uredbe 
določa, da lahko naročniki 
uporabijo postopek 
s pogajanji (tj. brez 
konkurence), če lahko iz 
tehničnih ali umetniških 
razlogov ali iz razlogov, ki 
so povezani z varovanjem 
izključnih pravic, naročilo 
izpolni le določena družba.
46 Ta pristop na podlagi 
komponent je opisan 
v metodologiji razvoja 
programske opreme, ki se 
uporablja na Evropski komisiji 
(RUP@EC).
47 Leta 2012 so spremembe 
v višini 4,7 milijona EUR 
zvišale skupno vrednost na 
82,4 milijona EUR.
30 Opažanja
49 
Komisija se je tega tveganja zavedala, 
zato je pri pogajanjih o spremembi 
št. 15 za končno fazo projekta sprejela 
ukrepe, da bi imela nekaj zagotovila 
o razumnosti cene. Prvotna ponud ‑
ba, ki jo je predložil HPS, je znašala 
49,9 milijona EUR. Ko je bilo doseženo 
soglasje o vsebini ponudbe, je Komisija 
pripravila lastno oceno v višini 25,8 mi ‑
lijona EUR. Nato je primerjala cene 
vzorca 10 % postavk za strojno opremo 
s cenami iz okvirne pogodbe, ki jo je 
upravljal GD za informatiko.48 Ugoto ‑
vila je, da so predlagane cene dvakrat 
višje, in je lahko izkoristila „klavzulo 
o najboljšem odjemalcu”, ki Komisiji 
jamči najboljšo ceno. S temi ukrepi je 
prvotno ponudbo HPS v višini 49,9 mi ‑
lijona EUR znižala za 30 % na 35,0 mi ‑
lijona EUR. S konkurenčnim razpisnim 
postopkom bi bilo morda mogoče 
prihraniti še več.Oddelek 3 – Komisija ni 
zagotovila, da bi poslovna 
študija za SIS II zajemala 
temeljito ponovno oceno 
stroškov in pričakovanih 
koristi, posodobljeno 
z glavnimi spremembami
Revizijska merila
50 
Pri reviziji je bilo preučeno, ali je Komi ‑
sija po velikih spremembah stroškov in 
pričakovanih koristi ponovno ocenila 
poslovno študijo za SIS II.
Ko je Komisija prevzela  
odgovornost za pro ‑
jekt, njena posodobljena 
poslovna študija za SIS II ni 
zajemala temeljite ponovne 
ocene vseh stroškov, pričako ‑
vanih koristi in alternativnih 
rešitev
51 
Države članice schengenskega obmo ‑
čja so se odločile razviti SIS II decem ‑
bra 1996 na podlagi primerjave s pred ‑
nostmi in slabostmi razširitve SIS 1. 
Ocene stroškov za SIS II so zajemale 
oceno stroškov razvoja nacionalnih sis ‑
temov. Ugotovljeno je bilo, da bodo ti 
stroški močno presegli stroške razvoja 
centralnega sistema.4948 Sporočilo GD za notranje 
zadeve glavnemu 
pogodbeniku za razvoj 
sistema, 7. september 2010.
49 V dopisu predsedstva 
usmerjevalnega odbora 
za SIS SCH/OR.SIS(96) 165 
z dne 15. decembra 1996 
je bilo ocenjeno, da bo 
novi centralni sistem stal 
50–60 milijonov francoskih 
frankov (8–9  milijonov  EUR), 
vsak novi nacionalni sistem 
pa 20–25 milijonov francoskih 
frankov (3–4 milijone EUR).
31 Opažanja
52 
Svet je leta 2001 opisal stroške in kori ‑
sti SIS II tako:50
(a) razvoj centralnega sistema naj bi 
stal 14,6 milijona EUR;
(b) glavni razlog za razvoj SIS II je bil 
povezati povečano število držav 
članic po širitvi. SIS II naj bi upo ‑
števal tudi najnovejši tehnološki 
razvoj in vseboval nove funkcije.
53 
Večini anketirancev (76 %) se je zdelo, 
da je ta prvotna utemeljitev za SIS II 
prepričljiva in da koristi upravičujejo 
stroške. Leta 2001 ni bilo zahtevano, da 
je treba predlog projekta SIS II pre ‑
dložiti v odobritev GD za informatiko. 
Korporativno upravljanje in kontrole 
IT na Komisiji so bili leta 2004 okre ‑
pljeni s sporočilom o upravljanju IT51, 
ki je priporočilo, naj GD za informatiko 
pripravi mnenje o razvoju vsakega 
novega informacijskega sistema, ki ga 
načrtujejo generalni direktorati, ne 
glede na proračunski vir (upravni ali 
operativni). V praksi se je od leta 2004 
ta postopek uporabljal samo za projek ‑
te, financirane iz upravnega proračuna, 
običajno pa ne za projekte, ki so bili 
tako kot SIS II financirani iz operativnih 
proračunov.5254 
Potem ko je Komisija prevzela od ‑
govornost za razvoj SIS II, je decem ‑
bra 2001 in decembra 2003 izdala 
sporočili, ki sta temeljili na utemeljitvi 
iz zakonodaje iz leta 2001, in spreme ‑
nila oceno stroškov (glej sliko 8 ). Njena 
posodobljena poslovna študija za SIS II 
pa ni zajemala temeljite preučitve stro ‑
škov, koristi in alternativnih rešitev:
(a) v prvotnih okvirnih ocenah stro ‑
škov, ki niso bile spremenjene do 
leta 2010, je bil močno podcenjen 
resnični obseg potrebne naložbe  – 
približno 500 milijonov EUR na 
koncu projekta: 189 milijonov EUR 
za razvoj centralnega sistema 
(glej odstavek 34) in po oceni več 
kot 330 milijonov EUR za razvoj 
nacionalnih sistemov.53 Stroške 
razvoja nacionalnih sistemov so 
krili nacionalni proračuni, vendar 
je bila v to zajeta podpora v višini 
95 milijonov EUR iz sklada EU za 
zunanje meje. Nacionalni sistemi 
so sestavni del schengenskega 
informacijskega sistema, saj bodo 
imeli končni uporabniki SIS II do ‑
stop do centralnega sistema preko 
svojega nacionalnega sistema 
(glej sliko 1 ). Čeprav Komisija ni 
bila odgovorna za dokončanje 
nacionalnih projektov SIS II, je 
bilo njihovo usklajevanje bistveno 
za uspeh projekta.54 To so države 
članice ugotovile v svojem prvo ‑
tnem predlogu za SIS II iz leta 1996 
(glej odstavek 51). Kljub temu pa ni 
niti prvotna niti nobena nadaljnja 
ocena, ki jo je predstavila Komisi ‑
ja, zajemala stroškov nacionalnih 
projektov;50 Uredba Sveta (ES) 
št. 2424/2001, Sklep Sveta 
2001/886/JHA ter pobuda 
Kraljevine Belgije in Kraljevine 
Švedske glede sprejetja 
uredbe Sveta o razvoju druge 
generacije Schengenskega 
informacijskega sistema (SIS II) 
(9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. Korporativno 
upravljanje in kontrole IT so 
bili okrepljeni še s sporočiloma 
leta 2010 in 2011, deloma 
kot odziv na spoznanje 
o tveganju izgube ugleda, 
ki ga povzročajo obsežni 
projekti IT: SEC(2010) 1182 
in SEC(2011) 1500 z dne 
30. novembra 2011.
52 Delovna skupina za 
metodologijo, arhitekturo 
in upravljanje portfelja 
(MAP) pod vodstvom GD za 
informatiko bi morala pred 
objavo upravnega proračuna 
pregledati dokumente 
z opredelitvami projektov, 
ki so jih pripravili generalni 
direktorati.
53 V poročilu delovni skupini SIS 
TECH iz leta 2009 (8708/09 
z dne 19. maja 2009, dopis 
predsedstva o dokumentu 
o oceni alternativne rešitve 
SIS 1+RE) je bilo ocenjeno, 
da so naložbeni stroški 
držav članic v nacionalne 
sisteme SIS II do maja 2009 
znašali 170 milijonov EUR. 
Ocene držav članic v okviru 
vmesnega vrednotenja sklada 
za zunanje meje, ki ga je 
opravila Komisija, so pokazale 
dodatne naložbe v nacionalne 
sisteme SIS II v višini približno 
160 milijonov EUR med 
letoma 2009 in 2012. Skupni 
znesek naložbe je bistveno 
večji, saj podatki za Dansko, 
Estonijo, Nemčijo, Grčijo, 
Luksemburg, Nizozemsko, 
Portugalsko, Španijo in Švico 
niso bili na voljo. Od tega 
skupnega zneska naložbe 
v nacionalne sisteme v višini 
več kot 330 milijonov EUR 
do konca leta 2012 je 
Komisija v okviru sklada za 
zunanje meje zagotovila 
76 milijonov EUR, leta 2013 pa 
še 19 milijonov EUR.
32 Opažanja
(b) niso predstavljene koristi, ki jih 
ima SIS II za boj proti kriminalu in 
krepitev zunanjih mej. Prav tako 
niso navedeni problemi, za obrav ‑
navo katerih je bil zasnovan SIS II, 
in kako se bo meril njegov uspeh;
(c) niso upoštevane alternativne 
rešitve. Ni bilo na primer pojasnje ‑
no, zakaj SIS 1 ni mogoče razširiti 
na dodatne države članice. Pet od 
šestih držav članic, s katerimi so 
bili med revizijo opravljeni pogo ‑
vori, je menilo, da bi bilo mogo ‑
če SIS 1 razširiti na nove države 
članice. Ko konec leta 2006 SIS II 
v nasprotju z načrti ni bil na voljo, 
pa je bil za vključitev novih držav 
članic spremenjen SIS 1 in decem ‑
bra 2007 uveden SISone4all (glej 
odstavek 11).
Komisija med projektom ni 
temeljito ponovno ocenila 
poslovne študije kljub  
velikim spremembam  
stroškov in pričakovanih 
koristi
55 
Ključne odločitve, kot je odločitev 
o začetku podrobnega načrtovanja 
leta 2004, odločitev o aktivaciji faze II 
projekta leta 200555 in odločitev 
o nadaljevanju SIS II po primerjavi s SIS 1+RE v letih 2009–2010 (glej 
odstavka 62 in 63), so bile sprejete 
v projektnem okviru za odločanje. Kor ‑
porativni mehanizem, ki je bil leta 2010 
uveden na Komisiji za odločanje o na ‑
daljevanju ali ustavitvi posameznih 
projektov IT, ni veljal za projekt SIS II.56 
Odločitve o nadaljevanju razvoja SIS II 
so bile financirane v okviru proračuna, 
odobrenega za tekoče stroške SIS II 
po njegovi uvedbi (glej odstavek 36).57 
Pri teh odločitvah skupni stroški in 
pričakovane koristi niso bili temeljito 
ponovno ocenjeni, čeprav so se močno 
spremenili.
56 
Stroški razvoja centralnega sistema so 
bili veliko višji od prvotne ocene (glej 
odstavke od 34 do 49). Trajanje projek ‑
ta, ki je bilo daljše od pričakovanega, 
je povzročilo tudi dodatne stroške za 
nadgraditev SIS 1 (glej odstavek 59). 
Zamude in spremembe zasnove 
SIS II so povečale tudi stroške razvoja 
nacionalnih sistemov. Štiri od šestih 
držav članic, s katerimi so bili opra ‑
vljeni pogovori, so navedle, da so za 
svoj nacionalni sistem kupile opremo, 
ki ni bila uporabljena, ker je zastarala. 
V revizijski anketi je 74 % anketirancev 
iz držav članic menilo, da je potreba 
po pridobitvi dodatnih sredstev za 
financiranje večkratnih sprememb in 
podaljšanj projektnega roka ogrožala 
razvoj njihovih nacionalnih sistemov.54 Projektni načrt za SIS II z dne 
3. marca 2008 opisuje, da 
je projekt SIS II zajemal tudi 
usklajevanje nacionalnih 
priprav v vseh državah, ki 
sodelujejo pri SIS II. V njem 
je navedeno, da Komisija ni 
zadolžena za dokončanje teh 
projektov, toda ker nacionalne 
priprave vplivajo na projekt 
SIS II, usklajevanje šteje za 
bistveno.
55 Pogodba o razvoju sistema 
je v začetku zajemala samo 
fazo I (zasnova). O aktivaciji 
faze II (razvoj in dokončanje) 
je odločala Komisija na 
podlagi rezultatov faze I in 
razpoložljivosti proračunskih 
sredstev.
56 Odbor za upravljanje 
projektov na področju 
informacijskih sistemov 
(ISPMB), ki mu predseduje 
generalni direktor GD za 
informatiko, pregleduje letna 
poročila o napredku velikih 
projektov IT in zagotavlja 
zgodnje opozarjanje na 
težave. GD za notranje zadeve 
se je strinjal z organi za 
upravljanje IT Komisije, da se 
odbor za upravljanje projektov 
na področju informacijskih 
sistemov ne uporablja za 
projekt SIS II.
57 COM(2010) 633 final 
z dne 5. novembra 2010, 
COM(2011) 391 final z dne 
29. junija 2011.
33 Opažanja
57 
Čeprav so se stroški SIS II povečali, je 
bila glavna pričakovana korist (poveza ‑
ti povečano število držav članic po širi ‑
tvi) zaradi uvedbe SISone4all leta 2007 
manjša (glej odstavek 11). Anketiranci, 
ki so odgovorili na revizijsko anketo, so 
morali določiti, kakšno težo so imele 
utemeljitve za razvoj SIS II na začetku 
in na koncu projekta. Anketiranci so 
menili, da je bila na začetku projekta 
najpomembnejša utemeljitev pove ‑
zati več držav članic, toda na koncu 
projekta je pomembnost te utemelji ‑
tve padla s 36 % na 15 % (glej sliko 11 ). 
Tudi drugi razlogi za razvoj SIS II so 
bili na koncu projekta drugačni kot na 
začetku. Na koncu projekta sta bila na 
primer pomembna izogibanje škodi za 
ugled EU58 in varovanje že opravljenih 
naložb.58 Letno poročilo o dejavnostih 
GD za notranje zadeve za 
leto 2011 je vsebovalo pridržek 
o škodi za ugled Komisije 
zaradi SIS II.Slika 11Utemeljitve za razvoj SIS II
Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Konec projekta Začetek projektaDrugo Varovanje oprav-
ljenih naložbIzogibanje škodi 
za ugled EUPrenos SIS na 
institucije EUZmogljivosti 
in uspešnostNove funkcije Več držav 
članic
34 Opažanja
58 
Utemeljitev za SIS II, ki je bila na 
začetku projekta druga najpomemb ‑
nejša (zagotavljanje novih funkcij), je 
na koncu postala najpomembnejša. 
SIS II zagotavlja končnim uporabnikom 
nove funkcije, kot so nove kategorije 
razpisov ukrepov (ukradeni zrakoplov, 
plovila, zabojniki, plačilna sredstva), 
možnost povezave razpisov ukrepov 
(kot razpis ukrepov za osebo in za 
vozilo) in zmogljivost hranjenja doku ‑
mentov, povezanih z razpisom ukre ‑
pov (npr. evropski nalogi za prijetje), 
vključno z biometričnimi informaci ‑
jami. 82 % anketirancev je menilo, da 
ima SIS II pomembne dodatne funkcije, 
ki končnim uporabnikom zagotavljajo 
takojšnje opazne praktične prednosti 
v primerjavi s SIS 1 (glej sliko 12 ).59 
Ob koncu projekta pa so bili anketi ‑
ranci manj prepričani o koristih SIS II 
(razen novih funkcij) v primerjavi 
s SIS 1. Takrat so menili, da so druga 
najpomembnejša utemeljitev za SIS II 
prednosti, ki niso povezane s funkci ‑
jami, vključno z večjimi zmogljivostmi 
in uspešnostjo. Kljub temu pa je samo 
52 % anketirancev menilo, da ima SIS II 
bistvene prednosti, ki niso povezane 
s funkcijami, v primerjavi s SIS 1 (glej 
sliko 12 ). Vzrok za to je bil, da je bil 
SIS 1 zaradi zamud pri razvoju SIS II 
večkrat nadgrajen (glej kronološki 
prikaz v  Prilogi ):Slika 12Prednosti SIS II v primerjavi s SIS 1
Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Se ne strinjam Nimam mnenja Se strinjamObstajal je uspešen 
mehanizem za
odločanje, ali naj se 
projekt SIS II ustavi,
in sicer na podlagi 
utemeljitve projektaKoristi SIS II 
upravičujejo 
stroškeSIS II ima pomembne 
dodatne funkcije, zato 
ima praktične
prednosti pred SIS 1SIS II ima nefunkcijske 
prednosti pred SIS 1 
(zmogljivost
in uspešnost)Anketiranci
35 Opažanja
(a) ko je bila leta 2006 obnovljena 
strojna oprema in so bile dodane 
funkcije, je bil preimenovan v   
SIS 1+R;
(b) leta 2007 so bile vanj s SISone4all 
povezane dodatne države članice;
(c) leta 2011 je bil zaradi poteklih 
pogodb o vzdrževanju SIS 1+R na 
novo zasnovan in reprogramiran 
v programskem jeziku Java (name ‑
sto prejšnjega C++). Dve od šestih 
držav članic, s katerimi so bili med 
revizijo opravljeni pogovori, sta 
menili, da je bila uspešnost novega 
modularnega sistema, preimeno ‑
vanega v SIS 1+R2, enakovredna 
uspešnosti SIS II.
60 
Do leta 2009 je SIS II že za dve leti 
zamujal prvotni rok, stroški so se po ‑
večali, pričakovane koristi zmanjšale, 
testi operativnega sistema na koncu 
leta 2008 pa so bili negativni. Kljub 
težavam, zamudam in povečanjem 
stroškov je večina deležnikov želela 
nadaljevati pripravo SIS II. Pri revizij ‑
ski anketi je samo 19 % anketirancev 
menilo, da bi bilo treba razvoj SIS II 
ustaviti. Vseeno pa je projekt dosegel 
točko, ko je bilo treba sprejeti bistveno 
odločitev, in februarja 2009 je pred ‑
sedstvo Sveta pozvalo k skrbnemu 
razmisleku o alternativnih rešitvah59.61 
Sprejeta ni bila nobena odločitev 
o tem, ali naj se projekt nadaljuje ali 
ustavi, ki bi temeljila na analizi stro ‑
škov in koristi. Samo 30 % anketiran ‑
cev je menilo, da je obstajal uspešen 
mehanizem za sprejetje take odločitve 
(glej sliko 12 ). Komisija ni ocenila 
skupnih stroškov (vključno s stroški 
razvoja nacionalnih sistemov) in priča ‑
kovanih koristi SIS II (vključno z nje ‑
govim prispevkom h krepitvi varnosti 
EU). Ni dokazala, da projekt ostaja 
organizacijska prioriteta, ki zagotavlja 
večjo donosnost naložbe kot katera 
koli druga možnost. Pri revizijski anketi 
je samo 38 % anketirancev menilo, da 
pričakovane koristi SIS II upravičujejo 
končne stroške njegovega razvoja  
(glej sliko 12 ).
62 
Čeprav Komisija ni ponovno ocenila 
skupnih stroškov in koristi SIS II, je 
maja 2009 sodelovala pri primerjavi 
z alternativno rešitvijo SIS 1+RE, pri 
čemer je SIS 1+R spremenila tako, da je 
vseboval funkcije SIS II.60 S tem je bilo 
prvič priznano, da obstaja alternativna 
rešitev za SIS II.61 Komisija je prizna ‑
la, da so bile finančne posledice za 
nacionalne projekte SIS II držav članic 
znatne, vendar primerjava ni zajemala 
stroškov razvoja nacionalnih siste ‑
mov.62 Po opažanjih petih od šestih 
držav članic, s katerimi so bili med 
revizijo opravljeni pogovori, je dajala 
primerjava nepošteno prednost nada ‑
ljevanju razvoja SIS II. Menile so, da so 
se pri primerjavi podcenjevali čas in 
stroški za dokončanje SIS II, in poudari ‑
le težave pri prehodu na SIS 1+RE.59 Dokument Sveta 6067/09 
z dne 3. februarja 2009, 
sporočilo predsedstva 
o izvedbenih ukrepih za SIS II.
60 Dokument Sveta 10005/09 
z dne 20. maja 2009, sporočilo 
predsedstva in služb Komisije 
odboru iz člena 36, poročilo 
o prihodnji usmerjenosti SIS II 
ter SEC(2010) 436 final.
61 Na primer vse možnosti, 
preučene v delovnem 
dokumentu služb Komisije 
z dne 31. avgusta 2006 
o celoviti časovni 
prerazporeditvi SIS II, so se 
nanašale na nadaljevanje 
razvoja SIS II. Novembra 2006 
je Komisija vztrajala, da 
dodajanje novih funkcij SIS 1 
ni tehnično izvedljivo. Glej 
zgornji dom parlamenta 
Združenega kraljestva, odbor 
za Evropsko unijo, 9. poročilo 
z zasedanja 2006–07, 
schengenski informacijski 
sistem II (SIS II), poročilo 
z dokazi, 2. marec 2007, 
odgovor na vprašanje 441.
62 Sklepi Sveta za pravosodje 
in notranje zadeve s 26. in 
27. februarja 2009.
36 Opažanja
63 
Junija 2009 se je Svet odločil nada ‑
ljevati SIS II63. Uvedel pa je dva testa 
doseganja mejnikov in mehanizem, 
s katerim bi se izvajanje pogodbe o ra ‑
zvoju sistema ustavilo in bi se prešlo 
na alternativno rešitev SIS 1+RE, če bi 
bil eden od testov sistema negativen.64Oddelek 4 – Komisija je 
v prvem delu projekta 
pridobila izkušnje za 
dokončanje SIS II in  
pripravo prihodnjih 
projektov
Revizijska merila
64 
Pri reviziji je bilo preučeno, ali je Ko ‑
misija opravila vrednotenje projekta 
SIS II. Preučeno je bilo tudi, aIi so bile 
izkušnje, pridobljene pri upravljanju 
SIS II, uporabljene v poznejših fazah 
projekta, pri drugih projektih IT na Ko ‑
misiji ter pri novi agenciji za operativ ‑
no upravljanje obsežnih informacijskih 
sistemov (eu‑LISA).
Komisija je izkušnje, prido ‑
bljene v prvem delu pro ‑
jekta, uporabila v njegovi 
končni fazi
65 
Komisija je znanje, izkušnje in poznava ‑
nje področja, ki jih je pridobila v prvem 
delu projekta, uporabila za uspešno 
dokončanje končne faze projekta. 
Revizijska anketa je pokazala jasno 
razliko med prvim delom projekta do 
leta 2009 in končno fazo projekta od 
leta 2010. V  sliki 13  je prikazano, kako 
je Komisija v končni fazi projekta spre ‑
menila svoj pristop, da bi obravnavala 
vzroke zamud in povečanja stroškov 
ter dokončala SIS II. Dve od šestih 
držav članic, s katerimi so bili opravlje ‑
ni pogovori, sta pripomnili, da je bilo 
vodenje končne faze projekta ustrezno 
za obsežen projekt IT.63 Dokument Sveta 10708/09 
z dne 5. junija 2009, Sklepi 
Sveta o prihodnjem razvoju 
SIS II.
64 Sistem je marca 2010 uspešno 
prestal test doseganja prvega 
mejnika, maja 2012 pa test 
doseganja drugega mejnika.
37 Opažanja
Komisija je izkušnje, prido ‑
bljene s SIS II, že uporabila 
pri drugih projektih
66 
Komisija ni opravila formalnega vre ‑
dnotenja s predstavniki vseh deležni ‑
kov, da bi opredelila izkušnje, prido ‑
bljene z vodenjem projekta, vendar je 
nekatere izkušnje, pridobljene pri SIS II, 
uporabila za svoje druge projekte:(a) v smernicah za vodenje projektov;
(b) v sporočilih, ki vsebujejo splošne 
izkušnje, pridobljene pri SIS II, ki 
jih je treba upoštevati pri razvoju 
prihodnjih sistemov IT na področju 
svobode, varnosti in pravice;
(c) tako, da je pri načrtovanju pri ‑
hodnjih obsežnih sistemov IT že 
sprejela specifične ukrepe.Slika 13Izkušnje, pridobljene z neuspešnim prvim delom projekta
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi ankete, opravljene med deležniki SIS II.Vzroki zamud in povečanja stroškov SIS II Spremenjen pristop v končni fazi projekta  
od leta 2010
Nerealen rok.Rok za dokončanje projekta marec 2013, ki je veljal 
od junija 2010, je bil realen in je bil dosežen. 
Komisija ni imela dovolj ljudi s strokovnim znanjem, 
da bi uspešno vodila razvojno delo, oddano v zuna -
nje izvajanje. Komisija je projektu dodelila več virov in je lahko 
zaposlila uslužbence z ustreznimi izkušnjami  
(npr. iz SIS II, GD za obdavčenje in carinsko unijo  
ter iz držav članic).
Odnosi med nekaterimi državami članicami in 
Komisijo so bili slabi in niso zagotavljali njihove 
zavezanosti projektu. Primerjava s SIS 1+RE leta 2009 je prinesla nekaj 
dodatnih utemeljitev za nadaljevanje naložbe.
Ustanovitev odbora za globalno upravljanje projekta 
leta 2009 je Komisiji omogočila, da je bolje izkoristi -
la izkušnje končnih uporabnikov v državah članicah.
Nestalnost sistemskih zahtev.V končni fazi projekta so bile sistemske zahteve 
stalne.
38 Opažanja
67 
Najnovejša metodologija za vodenje 
projektov  (PM2)65 Komisije poudarja 
postopke, ki jih v SIS II ni bilo, kot sta:
(a) pomembna vloga skrbnika projek ‑
ta pri zagotavljanju izpolnjevanja 
potreb uporabnikov;
(b) usmerjevalni odbor projekta odo ‑
bri prehod projekta mimo odobri ‑
tvenih mejnikov na koncu faz zače ‑
njanja, načrtovanja in izvrševanja.
68 
Sporočilo  2011(680) o pametnih me ‑
jah66 je poudarjalo, da je treba izku ‑
šnje, pridobljene z razvojem obsežnih 
projektov IT, kot je SIS II, upoštevati pri 
razvoju sistema vstopa/izstopa (SVI) 
in programa za registrirane potnike 
(PRP). V  sporočilu  2010/385 o pregle ‑
du upravljanja informacij na območju 
svobode, varnosti in pravice67 je bilo 
opisano, kako naj bi Komisija razvila 
prihodnje sisteme IT. SIS II je uporabila 
kot primer, ko je poudarila naslednji 
glavni spoznanji:
(a) to, da morajo biti zahteve določe ‑
ne v zakonodaji, preden se začne 
razvojno delo;
(b) pomembnost uspešne strukture 
upravljanja.69 
Pri načrtovanju projekta pametnih 
meja je Komisija že uvedla naslednje 
konkretne ukrepe , ki odražajo spo ‑
znanja, pridobljena pri SIS II:
(a) oceni finančnih posledic zako ‑
nodajnega predloga za sistem 
vstopa/izstopa in program za 
registrirane potnike sta zajemali 
stroške, ki bi jih razvoj nacionalnih 
sistemov imel za proračun EU;
(b) nova agencija za operativno upra ‑
vljanje obsežnih informacijskih 
sistemov (eu‑LISA)68, ki je prevzela 
odgovornost za upravljanje in 
vzdrževanje SIS II po njegovi uved ‑
bi, naj bi združevala strokovno 
znanje, potrebno za razvoj pri ‑
hodnjih sistemov, in tako omejila 
tveganje, da pride do problemov, 
kot so tisti, ki so nastali pri razvoju 
SIS II.69 Pri revizijski anketi je 68 % 
anketirancev menilo, da bo ustano ‑
vitev nove agencije olajšala razvoj 
prihodnjih obsežnih sistemov IT, 
vendar so vse države članice, s ka ‑
terimi so bili med revizijo opravlje ‑
ni pogovori, poudarile, da bodo za 
novo agencijo ključen izziv odnosi 
z državami članicami. Poleg tega je 
agencija regulativna, zato zanjo ne 
veljajo ureditve Komisije za korpo ‑
rativno upravljanje IT.7065 PM2 je metodologija za 
vodenje projektov, ki jo 
generalnim direktoratom od 
leta 2011 priporoča GD za 
informatiko.
66 COM(2011) 680 final z dne 
25. oktobra 2011.
67 COM(2010) 385 final z dne 
20. julija 2010.
68 Uredba (EU) št. 1077/2011 
z dne 25. oktobra 2011 
o ustanovitvi Evropske 
agencije za operativno 
upravljanje obsežnih 
informacijskih sistemov 
s področja svobode, varnosti 
in pravice (UL L 286, 1.11.2011, 
str. 1).
69 COM(2011) 680 final.
70 V SEC(2012) 492 z naslovom 
e‑Komisija 2012–2015 je 
navedeno, da se ureditve 
Komisije za upravljanje 
IT uporabljajo za vse 
informacijske sisteme 
Komisije, vključno z uradi in 
izvajalskimi agencijami, ne 
glede na to, ali so financirani 
iz operativnih ali upravnih 
proračunov.
39
 Zaključki  
in priporočila
70 
Svet je zadolžil Komisijo za razvoj SIS II 
in določil ciljni datum dokončanja, ki 
je bil december 2006, da bi lahko nove 
države članice, ki so se EU pridružile 
leta 2004, postale del schengenskega 
območja. Toda Komisija je centralni 
sistem dokončala aprila 2013, več kot 
šest let pozneje, kot je bilo načrtovano, 
in sicer s stroški za proračun, ki so bili 
osemkrat višji od prvotno predvidenih. 
Zamuda in prevelika poraba sta bili 
deloma posledica zahtevnega konte ‑
ksta upravljanja, ki je omejil možnosti 
Komisije za obravnavo operativnih 
zadev, deloma pa slabosti v njenem 
vodenju projekta, zlasti v prvem delu 
projekta do leta 2009:
(a) prvotni rok projekta je bil nereali ‑
stičen (glej odstavke od 9 do 12);
(b) Komisija do leta 2010 ni posodo ‑
bila svojega skupnega proračuna 
projekta iz leta 2003 (glej odstavke 
od 34 do 37);
(c) sistemske zahteve so se v času 
projekta spreminjale zaradi izpol ‑
njevanja potreb uporabnikov in do 
končne faze projekta od leta 2010 
niso bile dovolj stalne. Zdaj delujo ‑
či sistem ima veliko večje zmoglji ‑
vosti od tistega, ki je bil predviden 
leta 2001 (glej odstavke od 29 
do 32 in od 42 do 43);(d) Komisija v začetku za projekt ni 
razporedila dovolj uslužbencev 
s strokovnim znanjem, da bi lahko 
uspešno vodili razvojno delo, 
oddano v zunanje izvajanje (glej 
odstavke od 13 do 20);
(e) glavni pogodbenik za razvoj 
sistema je v prvem delu projekta 
pripravil premalo uspešen sistem 
(glej odstavke od 39 do 41);
(f) delovni odnosi med nekaterimi 
državami članicami in Komisijo so 
bili v začetku slabi, Komisija pa ni 
mogla dovolj dobro uporabljati 
izkušenj vseh končnih uporabni ‑
kov, dokler ni ustanovila odbora za 
globalno upravljanje projekta (glej 
odstavke od 21 do 25);
(g) nekaterim deležnikom ni bilo ja ‑
sno, kdo sprejema ključne odloči ‑
tve (glej odstavke od 26 do 28);
(h) Komisija je s spremembami, 
doseženimi s pogajanji, povečala 
vrednost glavne pogodbe o ra ‑
zvoju sistema z 20 milijonov EUR 
na 82 milijonov EUR. Ta postopek 
je sicer določen v finančni ured ‑
bi, vendar pri vsakem postopku 
s pogajanji obstaja tveganje, da 
plačane cene niso konkurenčne 
(glej odstavke od 44 do 49).
40 Zaključki in priporočila 
71 
Ko je Komisija leta 2001 prevzela 
odgovornost za projekt, njena poso ‑
dobljena poslovna študija ni zajemala 
temeljite preučitve vseh stroškov in 
pričakovanih koristi. V času trajanja 
projekta so se stroški in pričakovane 
koristi močno spremenili. V prvotnih 
okvirnih ocenah stroškov, ki naj bi jih 
za proračun EU imel centralni sistem, 
je bil močno podcenjen resnični obseg 
potrebne naložbe (glej sliko 8 ). Ob 
upoštevanju stroškov nacionalnih 
sistemov so na koncu projekta skupni 
stroški znašali približno 500 milijo ‑
nov EUR. Čeprav SIS II zagotavlja nove 
funkcije in večjo zmogljivost, se je 
relevantnost glavne koristi, v začetku 
pričakovane od SIS II (povezati pove ‑
čano število držav članic po širitvi), 
zaradi uvedbe SISone4all leta 2007 
zmanjšala. Kljub tem spremembam so 
bile odločitve o nadaljevanju projekta 
sprejete brez temeljite ponovne ocene 
poslovne študije za SIS II, s katero bi 
se dokazalo, da projekt ostaja organi ‑
zacijska prioriteta, ki zagotavlja večjo 
donosnost naložbe kot druge možno ‑
sti (glej odstavke od 50 do 63).72 
Komisija je v prvem delu projekta pri ‑
dobila izkušnje, na podlagi katerih je 
v končni fazi projekta spremenila svoj 
pristop in dokončala SIS II. Poleg tega 
je Komisija nekatere izkušnje, prido ‑
bljene s SIS II, že uporabila za druge 
obsežne projekte IT, čeprav ni opravila 
formalnega vrednotenja projekta (glej 
odstavke od 64 do 69).
41 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 1
Komisija naj časovni razpored pro ‑
jektov za razvoj obsežnih sistemov IT 
pripravi na podlagi strokovne analize 
nalog, ki jih je treba opraviti, pri tem 
pa upošteva tveganja in zapletenost 
projekta.
Priporočilo 2
Komisija naj vse obsežne projekte IT, 
za katere je odgovorna, vključi v svoje 
ureditve za korporativno upravljanje 
IT. Med projekti IT, ki se financirajo iz 
operativnih proračunov, in projekti, ki 
se financirajo iz upravnega proračuna, 
ne bi smelo biti razlik. Komisija naj pri 
začetku obsežnih projektov IT k sode ‑
lovanju pritegne strokovnjake iz GD 
za informatiko ali drugih direktoratov. 
V usmerjevalni odbor projekta naj ime ‑
nuje predstavnika GD za informatiko. 
Komisija naj pri oddajanju razvojnega 
dela v zunanje izvajanje zagotovi, da 
bo v celoti izkoristila interno strokovno 
znanje za uspešno upravljanje pogod ‑
be in nadzor nad delom pogodbenika 
za razvoj sistema, da bi zmanjšala 
tveganje nizke uspešnosti.
Priporočilo 3
Komisija naj zagotovi, da tisti, ki za ‑
stopajo uporabnike sistema, razumejo 
in upoštevajo poslovne potrebe in 
zahteve končnih uporabnikov.Priporočilo 4
Usmerjevalni odbor projekta naj odo ‑
bri prehod projekta mimo odobritve ‑
nih mejnikov za naslednjo ključno fazo 
projekta. Usmerjevalni odbor projekta 
in ustrezni organ Komisije za upra ‑
vljanje IT naj pred prehodom iz faze 
začenjanja v fazo načrtovanja projekta 
odobrita poslovno študijo.
Poslovna študija naj vsebuje mogoče 
alternativne rešitve, celovito analizo 
stroškov in koristi, v kateri so navedeni 
celotni stroški projekta, in načrt virov, 
v katerem je točno določeno, koliko 
uslužbencev potrebujejo uporabniki in 
koliko IT.
Poslovno študijo je treba posodabljati 
in jo ponovno odobriti, če se stroški 
projekta, pričakovane koristi, tveganja 
ali alternativne rešitve zelo spremenijo.
Priporočilo 5
Komisija naj dokumentira ključne odlo ‑
čitve o projektu v seznamu odločitev, 
da bodo lahko sledljive.
Priporočilo 6
Če projekt zahteva razvoj različnih, 
vendar odvisnih sistemov različnih 
deležnikov, naj Komisija zagotovi uspe ‑
šno skupno vodenje projekta zaradi 
koordinacije celotnega projekta.
42 Zaključki in priporočila 
Priporočilo 7
Komisija naj zagotovi, da pogodbe 
o razvoju obsežnih sistemov IT vsebu ‑
jejo cene za manjše, skrbno oprede ‑
ljene delovne pakete, ki jih je mogoče 
uporabiti kot osnovo za prilagajanje 
projekta brez novih pogajanj. Poleg 
tega naj Komisija razvija obsežne 
sisteme IT z uporabo medsebojno po ‑
vezanih sestavnih delov, ki jih je zlahka 
mogoče znova uporabiti, na primer 
za to, da se končano delo od enega po ‑
godbenika prenese k drugemu. Čeprav 
je za ta pristop k razvijanju program ‑
ske opreme, ki temelji na sestavnih 
delih, potrebna naložbo v zasnovo, pa 
se z njim kar najbolj zmanjšuje učinek 
spremenjenih zahtev in je mogoče 
izkoristiti tehnološki napredek ter se 
izogniti tehnični prisili pogodbenikov.Priporočilo 8
Komisija naj izkušnje, pridobljene z re ‑
vizijo Sodišča, posreduje generalnim 
direktoratom ter institucijam, agenci ‑
jam in drugim organom EU. Ovrednoti 
naj, ali so bile pričakovane koristi SIS II 
dosežene.
To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Louis GALEA, član Računskega sodišča, 
v Luxembourgu na zasedanju 18. marca 2014.
Za Računsko sodišče
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

43
 Priloga
Kronološki prikaz SIS II
Vir: Evropsko računsko sodišče.Priloga
1985
Podpis schen-
genskega 
sporazuma
Junij 2010
Iztek 
spremen-
jenega rokaDec. 2008
Iztek 
spremenje-
nega roka
Izdelava SIS IIIzdelava SIS IISIS 1+R2Junij 2010
Svet potrdi 
končno fazo 
projekta Dec. 2006
Iztek 
prvotno 
določenega 
roka
2011
 Repro-
gramiranje 
SIS 1+R2 v 
programskem 
jeziku Java2006
Obnova strojne 
opreme
SIS 1+R1996
Odločitev schen-
genskih držav 
o razvoju SIS II
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Maj 2012
Uspešno prestan test 
doseganja drugega 
mejnikaMarec 2010
Uspešno prestan test 
doseganja prvega 
mejnikaIzdelava SIS IIIzdelava SIS IIIzdelava SIS IISIS 1+SIS 1+RZGODOVINA
ZAČETEK SIS II
April 2013
Uvedba 
SIS IIOktober 2011
Uredba (EU) št. 1077/2011 
o ustanovitvi Evropske agencije za 
operativno upravljanje obsežnih 
informacijskih sistemov2009
Komisija ustanovi odbor za 
globalno upravljanje 
projekta
Junij 2009 
Sklepi Sveta, 
dogovor o
SIS 1+RE kot 
rezervni možnostiDecember 2007
Uvedba SISone4all 
zaradi vključitve 9 
novih držav članicMoselle
Princess Marie-Astrid1990
Konvencija o izvajanju 
schengenskega sporazuma – 
predvidi schengenski 
informacijski sistem (SIS)
2006
Uredba (ES) št. 1987/2006 o 
vzpostavitvi, delovanju in 
uporabi SIS II2001
Z Uredbo (ES) 
št. 2424/2001 odgo-
vornost za razvoj SIS II 
prevzame Komisija
2001
V SIS 1+ zajete 
nordijske državeNov. 2004–jan. 2005
Zastoj projekta zaradi 
pritožbe neuspešnega 
ponudnikaOktober 2004
Podpis pogodbe 
s konzorcijem 
družb Hewlett 
Packard in SteriaSIS 11995
Nastanek schengenskega 
območja in začetek 
delovanja SIS 1 
December 2008
Negativni testi operativnega 
sistema
44
IV (b)
Ko je Komisija imela celovite informacije, predvsem 
o sistemskih zahtevah, je leta 2010 predstavila realni 
proračun projekta.
IV (c)
Nenehne spremembe sistemskih zahtev (predvsem 
na zahtevo držav članic) so povzročile zamude in 
višanje stroškov. Močno so vplivale tudi na upravlja ‑
nje pogodbe projekta, saj je bilo treba izvesti več 
revizij pogodbe, to pa ni olajšalo odnosa s pogod ‑
benikom, ki se je stalno soočal s spremenjenimi 
zahtevami.
IV (d)
Na celotnem področju politike, ki se je hitro širilo, je 
bilo premalo osebja.
IV (f)
Med začetno fazo projekta SIS II so bili delovni 
odnosi med Komisijo in nekaterimi državami člani ‑
cami občasno napeti. Vendar pa je GD za notranje 
zadeve na podlagi iste pogodbe in z istimi pogod ‑
beniki ter v konstruktivnem in usklajenem delov ‑
nem odnosu z državami članicami dokončal drug 
obsežen informacijski sistem (vizumski informacijski 
sistem), brez nejasnosti ali težav v postopku spre ‑
jemanja odločitev. Enako je mogoče trditi za razvoj 
EURODAC.
Odnos s skupnostjo SIS je bil bolj težaven iz več 
razlogov, kot so že obstoječi sistem, zapletena 
struktura upravljanja in politični premisleki, pove ‑
zani s splošnim pristopom nekaterih držav članic 
k širitvi schengenskega območja.
Struktura upravljanja je bila zapletena, izražala 
je zakonske zahteve in spreminjajoče se potrebe 
deležnikov.Povzetek
II
Sistem SIS II se je začel razvijati v zelo posebnem 
pravnem in institucionalnem okviru, ki je takrat 
veljal za to področje politike. Svet je sprejel odloči ‑
tev o razvoju SIS II na lastno pobudo in brez pred ‑
loga Komisije.
Veliko zahtev na začetku ni bilo predvidenih, tem ‑
več so bile dodane šele pozneje. Zato jih Svet pri 
določitvi ciljnega datuma in proračuna ni ustrezno 
ocenil.
III
Dlje časa je že nesporno, da SIS II ni bil dokončan 
v skladu s ciljnim datumom in oceno proračuna iz 
leta 2001. Vendar pa se je dokončan sistem močno 
razlikoval od predvidenega. Komisija meni, da SIS II 
deluje dobro in zadovoljuje potrebe uporabnikov.
IV
Komisija je večkrat poročala, da bo sistem dokončan 
pozneje ter da bodo stroški višji, kot je bilo sprva 
načrtovano in predvideno. Pojasnila je tudi, da so 
glavni razlogi za to precejšnje spremembe sistem ‑
skih zahtev.
IV (a)
Svet je prvotni rok projekta določil na podlagi svoje 
analize in brez sodelovanja Komisije.
Komisija je v sporočilih iz let 2001 in 2003 države 
članice opozorila na tveganja, ki jih je navedeni rok 
povzročil, ter na pogoje, ki bi jih bilo treba izpolniti 
(in ki navsezadnje niso bili izpolnjeni), če naj bi rok 
ostal nespremenjen.Odgovori Komisije
Odgovori Komisije 45
VII (h)
Komisija lahko sprejme to priporočilo. Spoznanja, 
pridobljena z revizijo Sodišča, se bodo izmenjala 
z drugimi generalnimi direktorati na tehnični in 
upravljavski ravni ter sporočila ustreznim agenci ‑
jam, vključno z eu‑LISA, in sicer s pomočjo ustreznih 
omrežij.
Učinek SIS II bo ocenjen leta 2016 (tri leta po začetku  
delovanja SIS II), kot to zahteva pravna podlaga 
(odstavka 4 in 5 člena 50 Uredbe (ES) št 1987/2006 
ter odstavka 4 in 5 člena 66 Sklepa 2007/533/PNZ).
Uvod
01
Prvi schengenski informacijski sistem (SIS I) je bil 
razvit kot medvladni projekt, ki ga je vodila Fran ‑
cija, delovati pa je začel leta 1995 (prav tako precej 
pozneje, kot je bilo sprva načrtovano). Pod vod ‑
stvom Francije je sistem deloval do maja 2013, ko je 
bil nadomeščen s SIS II. Vendar pa se arhitektura in 
funkcionalnosti sistemov precej razlikujejo.
Komisija meni, da bi bilo treba v primerjavi med 
prvotnim rokom in dejanskim rokom projekta upo ‑
števati velike razlike med naravo prvotno načrtova ‑
nega sistema in naravo dejansko razvitega sistema.
02
Leto dni po začetku delovanja SIS I so se decem ‑
bra 1996 države članice schengenskega območja 
odločile, da bodo opredelile elemente in zahteve 
SIS II. Svet je odločitev o pripravi SIS II sprejel na 
podlagi študije izvedljivosti, izvedene leta 1998, 
ter niza posvetovanj med državami članicami, ki se 
je zaključil s švedsko‑belgijsko pobudo, ki je bila 
temelj za prvo pravno podlago SIS II.IV (g)
Komisija je med izvajanjem projekta SIS II v celoti 
upoštevala pravila finančne uredbe in se pogajala 
v največjem interesu proračuna Unije.
V
Svet je analiziral prvotno poslovno študijo brez for ‑
malne vloge Komisije. Med trajanjem projekta je ta 
postal predmet soodločanja, sozakonodajalci pa so 
potrdili, da SIS II ostaja glavna prednostna naloga, 
ne glede na nastale težave.
Komisija je ob ključnih mejnikih projekta sistema ‑
tično ponovno proučila ocene stroškov, ko so to 
upravičevali novi elementi, ter vedno pregledno 
obveščala o proračunskih zadevah, kot je navedeno 
v odstavku (70)(b).
Komisiji ni bilo treba oceniti nacionalnih izdatkov za 
SIS II ali jim slediti.
VI
Komisija potrjuje, da je iz razvoja tega sistema 
resnično pridobila več ključnih izkušenj, ki jih je tudi 
uporabila. Kljub temu je treba priznati, da sta razvoj 
SIS II in njegova izvedba zelo poseben izziv, ki ga je 
težko primerjati z drugimi sistemi IT.
VII
Večina priporočil Sodišča izraža ureditve Komisije za 
upravljanje IT, ki veljajo od leta 2010.
Odgovori Komisije 46
Opažanja
09
Svet je odločitev o pripravi SIS II sprejel na podlagi 
študije izvedljivosti, izvedene leta 1998, in niza 
posvetovanj med državami članicami, ki se je zaklju ‑
čil s švedsko‑belgijsko pobudo, ki je bila temelj za 
prvo pravno podlago SIS II. Svet je v svoji odločitvi 
kot datum uvedbe določil konec leta 2006. Komisija 
ni imela formalne vloge v zakonodajnem postopku.
Komisija je poleg poročanja v letnih poročilih 
o dejavnosti od leta 2001 o napredku in glavnih 
težavah pri projektu države članice v sporočilih 
iz let 2001 in 2003 opozorila na tveganja, ki jih je 
navedeni rok povzročil, ter na pogoje, ki bi jih bilo 
treba izpolniti (in ki navsezadnje niso bili izpol ‑
njeni), če naj bi se rok ohranil.
V sporočilu iz leta 2001 (COM 2001/720) in nato 
podrobno v poznejši študiji izvedljivosti, ki jo je 
izvedel zunanji izvajalec, so bile natančno ocenjene 
poslovne potrebe, ki bi jih novi sistem moral izpol ‑
njevati, tehnične izbire in njihov učinek, časovni 
okvir projekta in njegov proračun ter tudi tveganja 
in omejitve, povezane z razvojem.
Na tej podlagi je Svet izbral eno od predlaganih 
možnosti izvedbe (vendar ne tiste, predlagane 
v študiji izvedljivosti), da bi se projekt lahko  
nadaljeval leta 2003.
Pravni okvir SIS II je bil dokončan šele konec 
leta 2006.
10
Prvotni rok projekta, ki ga je določil Svet, dejansko 
ni bil realen, saj je bil določen predvsem na podlagi 
političnih premislekov, ne pa na trdnem sklopu 
sistemskih zahtev in trdni tehnični analizi delovne 
obremenitve.Države članice so delovale znotraj medvladnega 
okvira, Komisija ni bila udeležena.
Komisija je, ko ji je bil zaupan razvoj SIS II, začela 
študijo izvedljivosti, da bi ocenila poslovne potrebe, 
ki bi jih novi sistem moral izpolnjevati, tehnične 
izbire in njihov učinek, časovni okvir projekta in nje ‑
gov proračun ter tudi tveganja in omejitve, pove ‑
zane z razvojem. Študijo izvedljivosti je leta 2003 
izvedlo svetovalno podjetje. Na tej podlagi je Svet 
izbral eno od predlaganih možnosti izvedbe (vendar 
ne tiste, predlagane v študiji izvedljivosti), da bi se 
projekt lahko nadaljeval.
03
Glavna razloga za razvoj SIS II sta bila potreba 
po povezovanju novih držav članic schengen ‑
skega območja in uporaba najnovejših tehno ‑
logij, a pomembni dogodki, kot so bili napadi 
septembra 2001, so spremenili obseg projektov, 
oblikovani sistem pa se precej razlikuje od prvotno 
načrtovanega.
Obseg revizije in revizijski pristop
05
Komisija je poročala o razlogih za zamude in 
stroške, ki so bili višji od načrtovanih, ter o nastalih 
težavah pri projektu tudi v vsakem letnem poročilu 
o dejavnostih GD za pravosodje, svobodo in varnost 
ter od leta 2001 GD za notranje zadeve.
Odgovori Komisije 47
16
V zvezi s strokovnim znanjem v skupini želi Komisija 
spomniti, da so strokovno skupino SIS II sestavljali 
predvsem uslužbenci, ki so pred tem sodelovali pri 
prejšnjih projektih SIS I v državah članicah, ali pa 
osebe, ki so pred prihodom na Komisijo delale za 
podjetja IT. Enako strokovno znanje je bilo na voljo 
pri projektu VIS (vizumski informacijski sistem). GD 
za informatiko, GD za informacijsko družbo ter GD za 
podjetništvo in industrijo so GD za notranje zadeve 
nudili pomoč, predvsem v prvih letih projekta. Poleg 
tega je bila od zgodnje faze projekta (aprila 2002) 
s pogodbenikom Unisys podpisana namenska 
pogodba za nadomestitev premajhnega števila 
notranjih virov na področju upravljanja kakovosti.
Komisija meni, da je bilo upravljanje pogodbe učin ‑
kovito. Komisija je na primer že od samega začetka 
na tedenskih sestankih s pogodbenikom izražala 
razočaranje nad kakovostjo končnih proizvodov 
in zahtevala popravljalne ukrepe. Že oktobra 2005 
je Komisija zahtevala (in tudi dosegla) zamenjavo 
vodje projekta pogodbenika. Vendar pa je, kot je 
navedeno v dokazilu za zgornji dom parlamenta 
v opombi 22, število uslužbencev pomenilo, da 
Komisija ni mogla pričakovati in preprečiti pre ‑
majhne uspešnosti pogodbenika.  Kot je navedeno 
v opombi 21, je služba Komisije za notranjo revizijo 
ugotovila, da ni bilo dovolj uslužbencev za upravlja ‑
nje vedno številčnejšega oddajanja dela v zunanje 
izvajanje.
17
Nekajmesečna prekinitev pogodbe je bila posledica 
uveljavljanja pravice ponudnika, ki se je pritožil na 
sklep o oddaji naročila na Sodišču Evropske unije. 
Ocenjevanje ponudb je bilo izvedeno v skladu 
z objavljenimi merili in metodami, ki so jih prija ‑
vljeni ponudniki poznali in sprejeli.11
Vsak urnik za SIS II je temeljil na najboljših razpolo ‑
žljivih informacijah v zadevnem času in je bil dogo ‑
vorjen z državami članicami.
Po sprejetju pravne podlage je bil edini parameter 
specifikacij, ki je bil predmet sprememb, velikost 
sistema, ki je povezana z uporabo sistema s strani 
držav članic. To tveganje, ki se je skozi celoten 
projekt ocenjevalo glede na uporabo SIS I+ s strani 
držav članic, se je dejansko uresničilo zaradi upo ‑
rabe, ki je bila intenzivnejša od pričakovanj. Četudi 
bi bil SIS II končan v skladu s prvotnim urnikom, ki 
ga je Svet sprejel leta 2001, bi bilo treba nadgraditi 
velikost sistema v obsegu, enakem razširitvi pro ‑
jekta, izvedeni leta 2010 (glej Diagram 7) (zadnja 
delta).
14
Dne 16. decembra 2002 je bila znotraj GD za pra ‑
vosodje, svobodo in varnost vzpostavljena nova 
enota „obsežni informacijski sistem“, katere namen 
je bil izkoristiti sinergije med pomembnimi pro ‑
jekti IT na področjih politike pravosodja in notranjih 
zadev: SIS II, EURODAC in VIS (vizumski informacijski 
sistem).
15
Komisija se strinja, da je bilo v prvih letih projektu 
dodeljenega premalo osebja ter da so bili zaposleni 
pri projektu SIS II zavzeti in kompetentni, vendar 
vedno preobremenjeni. V nadaljnjih letnih poročilih 
o dejavnosti GD za pravosodje, svobodo in varnost 
je bilo poudarjeno splošno pomanjkanje osebja, 
s čimer se je generalni sekretariat soočal na splošno 
in še zlasti pri projektu SIS II.
Vendar pa Komisija meni, da se menjavanje osebja 
ne razlikuje od menjavanja v primerljivih službah 
Komisije. Dejansko so bili ključni akterji, kot je pro ‑
gramski direktor, na položajih od začetka do konca 
projekta.
Odgovori Komisije 48
19
Testi operativnega sistema leta 2008 (ki so bili 
neuspešni) so bili le ena faza testiranja sistema 
SIS II. Struktura testov sistema SIS II naj bi omogo ‑
čala postopno zviševanje njihove ravni zahtevnosti. 
S takšnim pristopom testiranja je mogoče v dolo ‑
čeni fazi opredeliti težave, ki prej niso bile odkrite 
(zaradi same narave do takrat izvedenih testov). 
Glavni namen je izkoristiti različne faze za oprede ‑
litev (po možnosti vseh) morebitnih težav še pred 
fazo izdelave sistema. To se je zgodilo leta 2008 in 
tudi v končni fazi projekta po letu 2009 (pristop 
testiranja se med trajanjem projekta ni spreminjal).
Dodatna delovna mesta, odobrena po letu 2007, so 
projektni skupini omogočila zaposlitev več usluž ‑
bencev z ustreznimi izkušnjami.
22
Komisija ugotavlja, da se je odbor SISVIS ukvarjal 
tudi z VIS (vizumskim informacijskim sistemom), 
kar je skrajšalo čas za obravnavo SIS II. To je stro ‑
kovnjake za SIS II močno razočaralo. Dejansko je 
večino vprašanj, o katerih bi morali razpravljati 
v odboru SISVIS, obravnavala delovna skupina 
Sveta za tehnične vidike SIS (SIS‑TECH), ki je bila 
odgovorna za vprašanja SIS I. Veliko tehničnih 
težav sistema SIS II bi lahko vplivalo na SIS I, zato je 
veliko držav članic vztrajalo pri obravnavi teh težav 
v delovni skupini SIS‑TECH.Sklepi predsednika Sodišča Evropske unije so bili 
sprejeti v postopku opustitvene tožbe, v okviru 
katerega Sodišče po definiciji dokončno stali ‑
šče sprejme šele po končanem kontradiktornem 
postopku, mora pa sprejeti predhodno stališče, 
da lahko izda sodno prepoved, to pa mora storiti 
brez glavne obravnave vsebine zadeve. Sklepi so 
zato pomembni le za postopek opustitvene tožbe, 
vendar pa ne omogočajo sklepanja v zvezi s konč ‑
nim stališčem Sodišča; prav tako nikakor ne vplivajo 
na pravnomočno sodbo. Metode ocenjevanja tako 
Sodišče nikoli ni preverjalo, saj je pritožnik umaknil 
predlog.
Ocenjevanje ponudb je potekalo v skladu z objavlje ‑
nimi merili in metodami.
Ni dokazov, da bi izračun tehtanega povprečja za 
ocene artiklov s fiksnimi cenami dal drugačen rezul ‑
tat. Z metodološkega vidika ni popolne rešitve za 
sprejemanje odločitev na podlagi izbir z več merili.
Komisija želi jasno povedati, da je prejela dve dobri 
ponudbi, ki sta si bili zelo podobni; odločitev je bila 
sprejeta ob upoštevanju pravil. Drugačna pravila bi 
morda privedla do drugačne odločitve, vendar je 
bila Komisija zavezana izbranim pravilom.
Odgovori Komisije 49
24 (c) 
Komisija je spodbujala in organizirala neposreden 
stik med glavnim pogodbenikom za razvoj sistema 
in državami članicami, vendar, kot priporočajo 
metodologija za projekte IT in dobre prakse, je 
treba take stike/interakcijo umestiti v okvir. Pogod ‑
beniki so bili prisotni na sestankih odbora in nacio ‑
nalnih vodij projekta, ki so potekali najmanj enkrat 
mesečno. Potekal je tudi formalni revizijski cikel 
za dokumente, ki je nacionalnim strokovnjakom 
omogočal oceno tehničnih specifikacij, ki so bile 
odboru SISVIS uradno predložene v odobritev.
V zvezi z razkritjem pogodbe je član konzorcija HP/S 
nasprotoval razkritju pogodbe.
24 (d) 
Svet je leta 2001 odločil, da je SIS II nujen, to stali ‑
šče pa je ohranjal tudi v naslednjih sklepih Sveta; 
uvedbo SIS II je dosledno opisoval kot „absolutno 
prednostno nalogo“.
25 (a)
Po prekinitvi testov operativnega sistema leta 2008 
zaradi vrste težav s centralnim sistemom je Komi ‑
sija z januarjem 2009 uvedla pristop globalnega 
upravljanja programa SIS II. To je storila zato, da 
bi zagotovila nujno usklajenost med razvojem 
centralnega sistema in nacionalnih sistemov. 
(COM(2009)133). Vključeval je neformalni organ, 
sestavljen iz omejenega števila (osem) strokovnja ‑
kov iz držav članic, imenovan „Odbor za globalno 
upravljanje programa“, ki je bil ustanovljen za 
izboljšanje sodelovanja in nudenje neposredne 
podpore držav članic centralnemu projektu SIS II. 
Globalni pristop je Svet pozdravil v svojih sklepih 
o SIS II z dne 26. in 27. februarja 2009.23
Okolje, v katerem se je razvijal projekt SIS II, je bilo 
bolj zahtevno od okolja, ki ga je bil vajen GD za 
obdavčenje in carinsko unijo. Temu je botrovalo več 
razlogov, na primer dejstvo, da je SIS II temeljil na že 
obstoječem sistemu, da je imel zapleteno strukturo 
upravljanja ter da so obstajali pomisleki glede poli ‑
tike, povezani s splošnim pristopom nekaterih držav 
članic k širitvi schengenskega območja, in nenehno 
spreminjajoče se sistemske zahteve.
Okvir 2 
Prevladujoče okoliščine razvoja NCTS in SIS II so se 
z vidika političnih in institucionalnih izzivov močno 
razlikovale. Poleg tega je razvoj NCTS potekal 
v okolju, ki je temeljilo na dolgi tradiciji sodelova ‑
nja z državami članicami (ki se je začelo na začetku 
90. let). Zaupanje med vsemi udeleženimi partnerji 
so podpirala uveljavljena omrežja.
24 (a)
Komisija priznava, da v zgodnji fazi projektu ni 
dodelila dovolj uslužbencev. To je bilo jasno ugoto ‑
vljeno v letnem poročilu o dejavnostih generalnega 
direktorata.
Komisija potrjuje, da ni bila končna uporabnica 
sistema ter da ni bila končna uporabnica VIS in 
Eurodac. Zato je bila odvisna od prispevkov držav 
članic, ki so jih zagotovili delegati držav članic na 
sestankih nacionalnih vodij projekta in ad‑hoc  
delovnih skupin ter tudi strokovnjaki držav, ki so bili 
nacionalni strokovnjaki, napoteni v Komisijo s strani 
držav članic.
Odgovori Komisije 50
30
Komisija se strinja, da so naknadne spremembe 
sistemskih zahtev zahtevale spremembe pogodbe 
o razvoju sistema, kar je prispevalo k zamudam. Na 
čas, potreben za dogovor o sistemskih zahtevah in 
sprejetje ustreznih pravnih instrumentov, Komisija 
ni mogla vplivati.
32
Povečanje zmogljivosti sistema ni bilo posledica 
zamud, temveč jih je dejansko povzročilo. Poveča ‑
nje je bilo potrebno predvsem zaradi števila tran ‑
sakcij, ki so jih predložile države članice in ki jih je 
bilo več, kot so sprva napovedale (kar je posredno 
dokazovalo dodano vrednost SIS). To sedemkratno 
povečanje zmogljivosti (tj. sedanjo zmogljivost sis ‑
tema je mogoče povečati na 100 milijonov map) je 
nujno vplivalo na rok projekta in stroške. Ponovno 
se je izkazalo, da je nestabilnost sistemskih zahtev 
glavni razlog za zamude in višje stroške.
34
Komisija meni, da bi bilo treba spreminjanje stro ‑
škov umestiti v kontekst. Vsaka ocena je teme ‑
ljila na spremenjenem sklopu zahtev. Zahteve in 
velikost SIS II so se med projektom precej spreme ‑
nile, predvsem zaradi zahtev držav članic/končnih 
uporabnikov:
• SIS II je bil sprva namenjen največ 15 milijonom 
map, nato pa razširjen na zmogljivost za 70 mili ‑
jonov map (z nadaljnjo možnostjo povečanja na 
100 milijonov map, če bi bilo potrebno);
• pristop testiranja je bil spremenjen in je vključeval 
test skladnosti za vsak sistem države članice;25 (b)
Zaradi večjega števila uslužbencev, ki jih je Komi ‑
sija projektu dodelila po letu 2007, je bilo mogoče 
izboljšati upravljanje projekta in komuniciranje.
26
Komisija v celoti podpira ugotovitve Centra za 
evropske politične študije (CEPS) v zvezi z zaple ‑
teno strukturo upravljanja SIS II. CEPS je navedel, da 
„...Tudi  po prenosu pristojnosti za upravljanje projekta 
SIS II na Evropsko komisijo in po razširitvi postopka 
soodločanja, ki je dodatno okrepil zakonodajni vlogi 
Komisije in Evropskega parlamenta, se (določene) 
države članice niso bile pripravljene odreči nadzoru 
nad orodjem, ki je tako zelo pomembno za upravljanje 
varnosti in migracij. Pojavile so se strategije za ohra ‑
nitev lastništva nad projektom, vključno s širjenjem 
strokovnih skupin, ter predlog SIS1+RE kot ,medvladna‘ 
alternativa SIS II.“
28
Komisija lahko le obžaluje, da veliko anketirancev ni 
vedelo za strukturo sprejemanja odločitev, o kateri 
so se dogovorile države članice.
29
Komisija meni, da je bilo dejstvo, da so se sistem ‑
ske zahteve nenehno spreminjale (predvsem na 
zahtevo držav članic), glavni razlog za zamude in 
višanje stroškov. To je pomembno vplivalo tudi 
na upravljanje pogodbe projekta, saj je bilo treba 
izvesti več revizij pogodbe, to pa ni olajšalo odnosa 
s pogodbenikom, ki se je stalno soočal s spremenje ‑
nimi zahtevami. Posledično je bila Komisija tudi bolj 
obremenjena pri upravljanju pogodb.
Odgovori Komisije 51
41
Pred letom 2009 je bila struktura upravljanja pro ‑
grama in projekta glavnega pogodbenika za razvoj 
večkrat neuspešna pri izpolnjevanju pogodbenih 
obveznosti. Komisija je brez zadržkov zahtevala več 
sprememb v sestavi upravljanja projekta glavnega 
pogodbenika.
42
Komisija se strinja, da so spremembe sistemskih 
zahtev povzročile višje stroške. Povzročile pa so tudi 
zamude.
43
Primer Sodišča ponazarja učinek nestabilnosti sis ‑
temskih zahtev.
44
Večina višjih stroškov, ki so jih te povzročile (spre ‑
membe št. 12, 13, 15), je ustrezala večjim spremem ‑
bam zahtev projekta, predvsem: velikost in zmo ‑
gljivost SIS II, uspešnost, migracijski pristop, pristop 
k testiranju in podporne storitve za države članice 
med testiranjem ali podpora za operativno upravlja ‑
nje sistema. Komisija meni, da je lahko predlagani 
pristop delovnega sklopa uspešen le, če so vse zah ‑
teve znane že od začetka. To pa zaradi nestabilnosti 
sistemskih zahtev ni bilo tako. Pristop delovnega 
sklopa ne bi preprečil zvišanja stroškov, povezanih 
z drugačno zasnovo omrežja ali novimi zahtevami 
glede zmogljivosti.• k obstoječemu načrtu testiranja je bilo treba do ‑
dati dodatna testa doseganja prvega mejnika in 
doseganja drugega mejnika, ki ju je uvedel Svet, 
kar je privedlo do daljšega trajanja in dodatnih 
nalog ter s tem do višjih stroškov;
• nov migracijski pristop po letu 2010, ki ga je zah ‑
teval Svet, je vključeval nadomestno rešitev, ki je 
zahtevala pretvornik, ki naj bi poleg pretvorbe po ‑
datkov SIS I v SIS II podatke pretvoril tudi v obratni 
smeri – to pa je spet povzročilo dodatne stroške.
36
Komisija si je vedno prizadevala predstaviti jasno 
sliko stroškov na podlagi razpoložljivih informacij. 
To je bilo zlasti izvedeno v okviru letnega proračun ‑
skega postopka ter v vsakem poročilu o napredku 
SIS II. Sodišče podaja primer omrežja: migracija, 
na zahtevo držav članic, k namenski omrežni 
infrastrukturi, ki temelji na virtualnem zasebnem 
omrežju (VPN) na omrežju s‑TESTA, namesto upo ‑
rabe obstoječe infrastrukture na omrežju s‑TESTA 
(evrodomena), kot je bilo sprva načrtovano, je res 
imela pomemben vpliv na proračun. Uporaba evro ‑
domene, kot je sprva predvidevala Komisija in kot 
se uporablja pri Eurodac, bi stala precej manj. Šele 
leta 2005, ko je bila znana končna oblika omrežja, je 
Komisija lahko ponovno ocenila stroške omrežja, kar 
je tudi storila v COM(2005) 236. Kljub temu so bili 
stroški omrežja razkriti vsako leto v osnutku prora ‑
čuna, ki je bil predložen proračunskemu organu.
40
Znesek pogodbene kazni, naložene pogodbeniku, 
je bil izračunan po temeljiti oceni pogodbene 
situacije, ki so jo izvedle pravne službe Komisije in 
zunanja odvetniška pisarna. Takrat je bil to najvišji 
zakonsko dovoljeni znesek.
Odgovori Komisije 52
49
Komisija meni, da so pogajanja o spremembi št. 15 
potekala v skladu z dobro prakso postopkov 
s pogajanji.
Ni pomembno, ali so bile cene, ki jih je pogodbe ‑
nik prvotno predlagal, dvakrat višje. Pomembna je 
končna cena, dogovorjena s pogajanji, ter pravno 
jamstvo za najboljše cene za potrošnika, če bi 
se med uvedbo/dokončanjem pojavila odstopa ‑
nja. Dejstvo, da je Komisija preverila cene vzorca 
postavk s cenami iz okvirnih pogodb, ki jih je upra ‑
vljal GD za informatiko, je nadaljnje pravno jamstvo, 
da je bila v postopku dosežena najboljša možna 
cena.
Komisija poudarja, da verjame, da je bila upora ‑
bljena rešitev resnično finančno trdna.
53
Glede na to, da je bil SIS II projekt IT, razvit za 
države članice in ne za Komisijo, Sodišče navaja, da 
ni spadal v področje uporabe sheme Komisije za 
upravljanje IT, ki je bila uvedena po letu 2004. Ne 
glede na to je GD za informatiko sistematično sode ‑
loval na mesečnih sestankih odbora za upravljanje 
projekta (PMB) do konca leta 2008, z eno izjemo 
med majem in oktobrom 2008. Poleg tega je GD za 
informatiko v okviru „Schema Directeur“ vsako leto 
prejemal informacije o razvoju SIS II.
54
Potem ko je Komisija prevzela odgovornost za 
projekt, je morala začeti z razvojem SIS II na podlagi 
poslovne študije, ki jo je pripravil Svet in ki ni vse ‑
bovala temeljite ocene vseh stroškov, pričakovanih 
koristi in alternativnih rešitev.Skupni odgovor na odstavka 45 in 46
Komisija je že v času prve spremembe pogodbe 
opredelila tehnične razloge (tj. tehnična prisila 
s prvim uspešnim ponudnikom) kot razlog za 
spremembo pogodbe s postopkom s pogajanji. 
Vendar pa sta bili za prvo spremembo enako ute ‑
meljeni in pomembni možnosti iz finančne uredbe 
(„možnost dodatnih storitev največ 50 % zneska 
prvotne pogodbe“ in „možnost tehnične prisile“). 
Na tej podlagi se je Komisija pri prvih spremembah 
odločila za uporabo prve možnosti. Komisija se je za 
drugo možnost odločila šele, ko je ta postala edina 
možna.
47
Komisija meni, da čeprav ima pristop „sestavnih 
delov“, ko ga je mogoče uporabiti in predvsem ko 
so sistemske zahteve stabilne, prednost, to za SIS II 
ni veljalo. Poleg tega je SIS II zelo zapleten, po meri 
narejen sistem, ki vključuje migracijo obstoječega 
sistema. Pristop „sestavnih delov“ bi povzročil velike 
težave pri predajah in navsezadnje težave v zvezi 
z odgovornostjo, ker bi se lahko pogodbenik, odgo ‑
voren za en sestavni del, izognil odgovornosti in za 
tehnične težave okrivil domnevne pomanjkljivosti 
drugih sestavnih delov. Zato je bila namenoma 
sprejeta odločitev (povsem pregledno, saj so javni 
razpis proučili tudi strokovnjaki držav članic), da se 
ne uporabi pristop sestavnih delov. Poleg tega je 
treba upoštevati, da Komisija v času začetka pro ‑
jekta ni uporabljala metodologije RUP .
48
Pogodbenik nekaterih delov pogodbe ni izvedel 
uspešno, za kar je plačal pogodbeno kazen.
Odgovori Komisije 53
56
V zvezi s financiranjem razvoja nacionalnih siste ‑
mov si je Komisija leta 2011 močno prizadevala, da 
bi omilila nevarnost zamude zaradi pomanjkanja 
finančnih virov v državah članicah, in sicer je nacio ‑
nalne organe pozvala, naj dajo SIS II večjo prednost 
pri obstoječih nacionalnih dodelitvah sredstev iz 
Sklada za zunanje meje (EBF), ter pripravijo razpis 
za zbiranje predlogov za nujne ukrepe v okviru 
ukrepanja Skupnosti v zvezi z EBF, v okviru katerega 
je osmim državam članicam, ki najbolj potrebu ‑
jejo dodatna sredstva, na voljo dodatnih 7,5 mili ‑
jona EUR (državam, ki prejmejo zelo malo sredstev 
EBF, in/ali katerih sredstva EBF so bila porabljena za 
druge ključne prednostne naloge na področju zuna ‑
njih meja). Ti projekti so se začeli konec leta 2011.
57
Države članice so poročale, da se je SIS II izkazal za 
zelo uspešnega in zmogljivega.
Komisija potrjuje, da je tveganje okrnjenega ugleda 
v primeru neuspešnega razvoja postalo pomemb ‑
nejše proti koncu projekta, kot je mogoče razbrati iz 
pridržkov, objavljenih v letnih poročilih o dejavnosti 
GD za notranje zadeve v letih 2008–2012. To izraža 
premisleke v zvezi z dobrim finančnim poslovode ‑
njem (nekoriščenje že izvedenih naložb).
58
Kot velika večina anketirancev tudi Komisija meni, 
da je imel SIS II pomembne dodatne funkcije, ki 
končnim uporabnikom zagotavljajo takojšnje opa ‑
zne praktične prednosti v primerjavi s SIS I.54 (a)
Pravni instrumenti SIS II navajajo, da so države čla ‑
nice odgovorne za razvoj nacionalnih sistemov. Svet 
je med trajanjem projekta ustanovil dve skupini za 
spremljanje in poročanje o razvoju v državah čla ‑
nicah (kar vključuje tudi stroške): delovno skupino 
SIS II in „prijatelje“ SIS II. Komisija je bila članica 
obeh skupin in si je nenehno prizadevala prido ‑
biti informacije o nacionalnih projektih, vendar 
neuspešno.
V sporočilu iz leta 2003 je bila navedena podlaga za 
porazdelitev stroškov za razvoj SIS II, in sicer med 
Unijo in državami članicami. Naveden je bil tudi 
proračun za razvoj centralnih sistemov, ni pa bila 
navedena ocena stroškov razvoja nacionalnih siste ‑
mov, saj tak razvoj ni spadal v pooblastila Komisije. 
Komisija ni imela nadzora nad temi stroški, prav 
tako ne informacij o njih (razen če so bili sofinanci ‑
rani iz Sklada za zunanje meje).
54 (b)
Komisija se ne strinja, da bi morala predstaviti novo 
analizo koristi projekta, potem ko je Svet sprejel 
odločitev. Takrat je imel Svet izključno pristojnost 
pri sprejetju prvotne pravne podlage za SIS II.
54 (c)
Svet je v svojem Sklepu z dne 6. decembra 2001 
o razvoju druge generacije Schengenskega infor ‑
macijskega sistema (SIS II) (2001/886/JHA) izključil 
možnost razširitve SIS I. Komisija v tem zakonodaj ‑
nem postopku ni imela formalne vloge.
Odgovori Komisije 54
61
Svet je februarja 2009 potrdil, da hiter začetek 
uporabe SIS II ostaja absolutna prednostna naloga. 
(primerjaj  opombo 63)
Junija 2009 se je Svet odločil nadaljevati z razvo ‑
jem SIS II, in sicer na podlagi podrobnega poročila 
predsedstva in Komisije o prihodnji usmeritvi SIS II, 
ki je vsebovalo analizo učinka dveh scenarijev med 
drugim na izdatke iz proračuna EU, tehnično izve ‑
dljivost in tveganja.
62
Kot je Komisija pojasnila v SEC(2010) 436 final, bi 
razvoj SIS II na podlagi rešitve SIS I+RE verjetno imel 
pomemben vpliv na nacionalne projekte. Te stroške 
bi lahko ocenile le države članice za vsak posamezni 
projekt in zato niso bili del primerjalnega poročila.
63
Komisija želi poudariti, da je vključitev testov 
doseganja mejnikov, kot ju je zahteval Svet v svojih 
sklepih junija 2009, podaljšala trajanje in zvišala 
stroške projekta.
66
Komisija je izkušnje, pridobljene pri razvoju pro ‑
jekta SIS II, povzela v svojem sporočilu iz leta 2010 
(COM(2010) 385, stran 27) ter v predlogu o usta ‑
novitvi agencije za upravljanje in razvoj obsežnih 
sistemov IT na področju politike (COM(2010) 93).59
Komisija meni, da SIS II v primerjavi s prejšnjim 
sistemom uporabnikom prinaša pomembne koristi, 
povezane s funkcijami, in tudi koristi, ki niso pove ‑
zane s funkcijami.
Na primer, zaradi bogatejše vsebine (fotografije, 
kopije evropskih nalogov za prijetje itd.) je obseg 
razpisa ukrepov v SIS II v povprečju precej večji kot 
v SIS I. Vendar pa se taki razpisi ukrepov razširjajo 
brez izgube uspešnosti. SIS I ni bil razvit za obrav ‑
navo takih razpisov ukrepov.
SIS II nudi možnost obravnave velikega števila 
neposrednih poizvedb v centralni podatkovni zbirki 
(240 poizvedb na sekundo), medtem ko SIS 1 ni imel 
te funkcije. Pet držav članic se pri vseh transakcijah 
SIS II opira izključno na to funkcijo.
60
Razsežnost težav s projektom SIS II je postala očitna 
šele pri neuspešnem testu operativnega sistema 
(konec leta 2008), ko je centralni sistem začel vzaje ‑
mno delovati s podsklopom nacionalnih sistemov. 
Komisija je pridržek v zvezi s SIS II izrazila v letnem 
poročilu o dejavnostih za leto 2008 GD za notranje 
zadeve in napovedala akcijski načrt.
V pristopu, dogovorjenem z deležniki, je Komi ‑
sija z državami članicami in ob pomoči Odbora za 
globalno upravljanje ponovno proučila specifikacije 
o velikosti, uvedla tehnične spremembe za izbolj ‑
šanje stabilnosti in zanesljivosti sistema ter uvedla 
spremembe tako, da bi SIS II bil testiran, migracija 
pa izvedena.
Ob koncu tega postopka, ki je zahteval svoj čas, a je 
bil izveden, kakor hitro je bilo mogoče, je Komisija 
sprejela nov, realen urnik, ki so ga odobrili vsi dele ‑
žniki, ter dokončala razvoj projekta SIS II v skladu 
s tem urnikom.
Odgovori Komisije 55
– aprila 2010 v Poročilu o splošnem časovnem na ‑
črtu in proračunu za začetek delovanja druge ge ‑
neracije Schengenskega informacijskega sistema 
(SIS II) SEC(2010) 436);
– septembra 2010 v Poročilu o splošnem časovnem 
načrtu in proračunu za začetek delovanja druge 
generacije Schengenskega informacijskega siste ‑
ma (SIS II) (SEC(2010) 1138).
Poleg tega je vsako poročilo o napredku od 
leta 2003 vsebovalo poglavje o izvrševanju 
proračuna.
70 (c) 
Nenehne spremembe sistemskih zahtev (predvsem 
na zahtevo držav članic) so povzročile zamude in 
višanje stroškov. Močno so vplivale tudi na upravlja ‑
nje pogodbe projekta, saj je bilo treba izvesti več 
revizij pogodbe, to pa ni olajšalo odnosa s pogod ‑
benikom, ki se je stalno soočal s spremenjenimi 
zahtevami.
70 (d)
Na celotnem področju politike, ki se je hitro večalo, 
je bilo premalo osebja.
70 (f)
Enota GD za notranje zadeve, ki se je ukvarjala 
s projektom SIS II na podlagi iste pogodbe in 
z istimi pogodbeniki, je v konstruktivnem in usklaje ‑
nem delovnem okolju z državami članicami dokon ‑
čala drug obsežen informacijski sistem (vizumski 
informacijski sistem), brez nejasnosti ali težav 
v postopku sprejemanja odločitev. Enako je mogoče 
trditi za razvoj Eurodac.
Obstajali so razlogi za slab odnos s skupnostjo SIS 
(npr. obstoječi sistem, zapletena struktura upravlja ‑
nja, nerealno politično vodenje projekta itd.).67
Komisija želi poudariti, da na začetku projekta SIS II 
metodologija vodenja projektov (PM2) ali podobna 
metodologija ni obstajala.
68 (a)
Revizija Pogodbe pomeni, da bi o novi zakonodaji 
o razvoju obsežnih projektov IT odločala Svet in Par ‑
lament na podlagi predloga Komisije. To leta 2001 
ni bilo tako.
69 (a)
Predlogi Komisije iz leta 2011 za večletni okvir 2014–
2020 (COM(2011) 749, str. 8) predvidevajo financira ‑
nje razvoja in delovanje centralnega in nacionalnih 
sistemov.
Zaključki in priporočila
70 (a)
Komisija je v sporočilih iz let 2001 in 2003 države 
članice opozorila na tveganja, ki jih je navedeni rok 
povzročil, ter na pogoje, ki bi jih bilo treba izpolniti 
(in ki navsezadnje niso bili izpolnjeni), če naj bi se 
rok ohranil.
70 (b)
Komisija je sistematično proučila ocene stroškov 
ob ključnih mejnikih projekta, ko so to utemeljevali 
novi elementi, in pregledno poročala o proračun ‑
skih zadevah:
– leta 2005 ob ponovni oceni stroškov omrežja 
(COM(2005)236);
– maja 2009 v skupnem poročilu Komisije in pred ‑
sedstva o prihodnji usmeritvi SIS II (dokument 
Sveta 10005/09);
Odgovori Komisije 56
Komisija ne more potrditi vsote 500 milijonov EUR, 
ki jo navaja Sodišče. Nacionalni stroški, ki so zunaj 
obsega razvoja, so se centralno financirali iz pro ‑
računa EU, zato jih ni bilo treba vključiti v oceno 
finančnih posledic, priloženo zakonodajnemu 
predlogu. Komisiji ni bilo treba oceniti nacionalnih 
izdatkov za SIS II ali jim slediti.
Komisija je ob ključnih mejnikih projekta sistema ‑
tično ponovno proučila ocene stroškov, ko so to 
upravičevali novi elementi, ter vedno pregledno 
obveščala o proračunskih zadevah, kot je navedeno 
v odstavku (70)(b).
72
Komisija potrjuje, da je pri razvoju obsežnih siste ‑
mov IT resnično pridobila več pomembnih izkušenj 
ter jih tudi uporabila, predvsem pri zasnovi svežnja 
ukrepov o pametnih mejah. Vendar pa je treba ta 
projekt iz razlogov, navedenih v zgornjih odstavkih, 
obravnavati „sui generis“.
Priporočilo 1
Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža 
njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. 
Natančneje, taki premisleki so temeljito proučeni 
v analizi projektov IT, ki jo je izvedel odbor za 
upravljanje projektov na področju informacijskih 
sistemov (ISPMB, ustanovljen konec leta 2010). 
Z generalnim direktoratom, odgovornim za IT (GD 
za informatiko), prav tako poteka posvetovanje 
v fazi ocene učinka, ko nova pobuda Komisije vse ‑
buje komponento IT.70 (g)
Komisija lahko le obžaluje, da veliko deležnikov na 
splošno slabo priznava ureditev sprejemanja odloči ‑
tev v zvezi s projektom SIS II.
Zapletena struktura upravljanja je ustvarila težave 
pri vodenju projekta.
70 (h)
Komisija je med izvajanjem projekta SIS II v celoti 
upoštevala pravila finančne uredbe in se pogajala 
v največjem interesu proračuna Unije.
71
Komisija opozarja, da so države članice pripravile 
poslovno študijo in izvedle potrebne pripravljalne 
ocene v okviru medvladnega okvira. Svet je odlo ‑
čitev o pripravi SIS II sprejel na podlagi študije 
o izvedljivosti, izvedene leta 1998, ter nizu posve ‑
tovanj med državami članicami, ki se je zaključil 
s švedsko‑belgijsko pobudo, ki je bila temelj za prvo 
pravno podlago SIS II.
Komisija ni bila pristojna, da bi pravno izpodbijala 
ali revidirala zakonodajo, ki jo je pripravil Svet. 
Edina obveznost Komisije je bila izvedba odločitve 
Sveta. Treba je opomniti, da je Svet večkrat potrdil, 
da je začetek delovanja SIS II absolutna prednostna 
naloga.
Komisija je, ko ji je bil zaupan razvoj SIS II, začela 
študijo izvedljivosti, da bi ocenila poslovne potrebe, 
ki bi jih novi sistem moral izpolnjevati, tehnične 
izbire in njihov učinek, časovni okvir projekta in 
njegov proračun ter tudi tveganja in omejitve, 
povezane z razvojem.
Odgovori Komisije 57
Priporočilo 4
Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža 
njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. 
Komisija upošteva metodologijo vodenja projek ‑
tov PM2, elementi projekta pa že zagotavljajo vnose 
alternativnih rešitev, ocen stroškov, virov itd. Za vse 
projekte, pri katerih skupni stroški lastništva pre ‑
segajo 500 000 EUR (v obdobju petih let), je treba 
odboru ISPMB predložiti poslovno študijo/doku ‑
ment o viziji in poročati vsako leto.
Priporočilo 5
Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža 
njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. 
Dejansko elementi projekta PM2 že vključujejo 
štiri vrste seznamov, ki jih lahko uporabljajo vodje 
projekta: seznam tveganj, seznam vprašanj, seznam 
odločitev in seznam sprememb. Dokumenti vsakega 
projekta (poslovna študija, dokument o viziji, poro ‑
čila o napredku itd.) so dostopni prek centralnega 
sistema GOVIS.
Priporočilo 6
Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža 
njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. 
To se izraža v pristopu „domene“, ki se v izvajanju 
racionalizacije IT uporablja od leta 2010. Sistemi so 
bili razporejeni glede na poslovno domeno (npr. 
„upravljanje subvencij“, „finančno upravljanje“, 
„javno naročanje“ itd.). Trenutno je 19 domen, vsako 
vodi vodja domene, ki je odgovoren za konver ‑
genco in racionalizacijo svoje domene. Nove sis ‑
teme mora pred razvojem odobriti vodja domene, 
s čimer se zagotovi skladnost s strategijo domene in 
z obstoječimi sistemi.Priporočilo 2
Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža 
njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. 
Postopek racionalizacije IT, ki se je v Komisiji začel 
leta 2010, že vključuje vse projekte IT, ki jih upravlja 
Komisija, ne glede na vir financiranja. V Sporočilu 
SEC(2011) 1500 je navedeno, da „ poleg projekta kon ‑
solidacije infrastrukture (ITIC), ki bo postopno uveden 
za vse storitve, so vsi informacijski sistemi  Komisije, 
tudi uradov in izvajalskih agencij, ki se financirajo  iz 
operativnih in administrativnih proračunov , pred ‑
met postopka racionalizacije .“
Kar zadeva obsežne projekte IT pod okriljem Komi ‑
sije, mehanizmi upravljanja, vzpostavljeni leta 2010, 
zagotavljajo, da jih temeljito pregleda ne le GD 
za informatiko, temveč tudi „odbor za upravljanje 
projektov na področju informacijskih sistemov“ 
(ISPMB), katerega člani so ne le drugi horizontalni 
generalni direktorati, temveč tudi pet generalnih 
direktoratov, ki zastopajo različne vrste politik.  
Natančneje, domeno „vseevropskih sistemov“ (glej 
tudi odgovor na priporočilo 6) nadzoruje Odbor na 
visoki ravni za IT.
Priporočilo 3
Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža 
njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. 
Pred začetkom projekta morajo v skladu s pravili 
upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010, generalni 
direktorati odboru za upravljanje projektov na 
področju informacijskih sistemov (ISPMB) predložiti 
poslovno študijo ali dokument o viziji, v katerem 
je med drugim navedena ureditev strukture upra ‑
vljanja. Odbor je še posebej pozoren na primerno 
zastopanost uporabnikov v upravljanju projekta. 
Poleg tega je treba vsako leto poročati odboru 
o vseh projektih, s čimer se zagotovi pozorno 
spremljanje opravljenega dela in možnih odstopanj 
od prvotnega obsega, časovnega razporeda in 
proračunov.
Odgovori Komisije 58
Priporočilo 7
Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža 
njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. 
Službe Komisije se zdaj ukvarjajo z opredelitvijo 
korporativne podjetniške arhitekture, na podlagi 
skladnega sklopa ponovno uporabnih sestavnih 
delov. Več takih sestavnih delov je že bilo oprede ‑
ljenih, ko pa bodo na voljo, pa bo uporaba obvezna 
za nove sisteme ali sisteme, ki so predmet obsežnih 
revizij. Sestavni deli, ki manjkajo, a so potrebni, so 
v postopku identifikacije. GD za informatiko je pred 
kratkim ustanovil urad za arhitekturo. Program ISA 
in nedavna pobuda instrument za povezovanje 
Evrope  (CEF) prav tako priporočata večjo uporabo 
horizontalnih skupnih storitev za izpolnjevanje splo ‑
šnih potreb (npr. varni prenosi, elektronski podpisi, 
semantična orodja).
Priporočilo 8
Komisija lahko sprejme to priporočilo. Spoznanja, 
pridobljena z revizijo Sodišča, se bodo izmenjala 
z drugimi generalnimi direktorati na tehnični in 
upravljavski ravni ter sporočila ustreznim agenci ‑
jam, in sicer s pomočjo ustreznih omrežij.
Učinek SIS II bo ocenjen leta 2016 (tri leta po začetku 
delovanja SIS II), kot to zahteva pravna podlaga 
(odstavka 4 in 5 člena 50 Uredbe (ES) št 1987/2006 
ter odstavka 4 in 5 člena 66 Sklepa 2007/533/PNZ).
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
•  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu );
•  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije ( http://ec.europa.eu/represent_sl.htm ), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm ), 
pri službi Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm ) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
• na spletni strani EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
Plačljive naročnine:
•  pri prodajnih zastopnikih Urada za publikacije Evropske unije  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sl.htm ).
QJ‑AB‑14‑003‑SL‑C ISSN 1831 ‑094X
Schengenski informacijski sistem vsebuje 
informacije o osebah in lastnini, ki jih uporabljajo 
mejni policisti in policijski organi na celotnem 
schengenskem območju. Evropsko računsko 
sodišče v tem poročilu preučuje, kako je Komisija 
vodila projekt razvoja novega schengenskega 
informacijskega sistema druge generacije (SIS II). 
Poročilo pojasnjuje, zakaj je bil sistem dokončan 
več kot šest let pozneje, kot je bilo načrtovano,  
in s stroški za proračun, ki so bili osemkrat višji 
od prvotno predvidenih.
EVROPSKO 
RAČUNSKOSODIŠČE