Bruselj, 16.2.2005

SEK(2005) 232 končno

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem konvergenčnem programu Litve, 2004–2007

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1] določa, da morajo nesodelujoče države članice, torej tiste, ki niso sprejele enotne valute, Svetu in Komisiji predložiti konvergenčne programe. V skladu s členom 9 te uredbe mora Svet proučiti vse konvergenčne programe na podlagi ocen, ki sta jih pripravila Komisija in Odbor, ustanovljen na podlagi člena 114 Pogodbe (Ekonomsko-finančni odbor). Potem, ko prouči program, mora Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podati mnenje. V skladu z uredbo morajo države članice predložiti letne posodobitve svojih konvergenčnih programov, ki jih lahko prav tako preuči Svet v skladu z istimi postopki. Deset držav, ki se je pridružilo EU 1. maja 2004, ne sodeluje v enotni valuti. Obvezale so se, da bodo predložile svoje konvergenčne programe do 15. maja 2004, njihovo prvo posodobitev pa proti koncu leta 2004.

Prvi konvergenčni program Litve, ki obravnava obdobje 2004–2007, je bil predložen 14. maja 2004, Svet pa ga je ocenil 5. julija 2004. Litva je predložila posodobitev konvergenčnega programa 14. januarja 2005. Službe Komisije so opravile tehnično oceno te posodobitve programa ob upoštevanju rezultatov gospodarskih napovedi služb Komisije iz jeseni 2004 in ob upoštevanju kodeksa ravnanja[2], skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov, priporočil v okvirnih smernicah gospodarske politike za obdobje 2003–2005 ter načel, določenih v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o okrepitvi usklajevanja proračunskih politik[3]. Iz te ocene izhaja naslednje:

- V makroekonomskem scenariju je predvideno, da bo realna rast BDP dosegla 6,5 % leta 2004 in 2005 ter se nato postopoma upočasnila na 6,0 % leta 2007. V primerjavi s programom iz maja 2004 je bila rast popravljena navzdol za celotno programsko obdobje. Za rast proizvodnje v letu 2004 se ocenjuje, da je nižja kot pričakovana rast po napovedi služb Komisije jeseni 2004. Stopnje rasti, predvidene za leti 2005 in 2006 so nekoliko višje kot v napovedi služb Komisije jeseni 2004. Za leto 2007 je ocena potencialne rasti proizvodnje v programu nižja od ocene služb Komisije. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov se lahko šteje, da je scenarij v programu izvedljiv.

- Inflacija CPI je bila popravljena navzgor v celotnem programskem obdobju. Leta 2004 je dosegla 1,2 % in po pričakovanjih bo leta 2005 znašala 2,9 %, leta 2006 2,5 % ter leta 2007 2,9 %. Litovski litas je vstopil v MDT II junija 2004 z enostransko zavezo ohranjanja režima valutnega odbora. Litas ni odstopal od svojega osrednjega tečaja v razmerju do eura. Gibanja srednjeročnih obrestnih mer v letu 2004 težijo k zmanjševanju, z nihanjem v okviru 0,65 odstotne točke nad ravnjo euroobmočja, kar vključuje obdobja občutno nižjega razpona. Litva namerava biti pripravljena na uvedbo eura na začetku leta 2007.

- Ključni cilj srednjeročne proračunske strategije, opredeljen v programu, je približevanje k ciklično uravnoteženemu javnofinančnemu proračunu. Program predvideva, da bo javnofinančni primanjkljaj ostal pri 2,5 % BDP v letu 2005, ampak da se bo nato postopoma zmanjšal na 1,5 % v letu 2007. Časovni razpored primarnega primanjkljaja je zelo podoben, pri čemer se postopoma izboljšuje z 1,5 % BDP v letu 2004 na 0,5 % v letu 2007. Po načrtovanjih se bo konsolidacija dosegla pretežno s povečanjem prihodkov od nizke osnove in, od leta 2005, bo k temu prispevala tudi stran izdatkov. Pričakovati je povečanje prihodkov s 33 % BDP v letu 2004 na 34,5 % v letu 2007, predvsem zaradi višjih finančnih transferjev z EU, uvedbe novih davkov in boljšega nadzora nad pobiranjem davkov. Predvideno je, da se bodo javni izdatki povečali za 0,5 % BDP v enakem obdobju, predvsem zaradi znatnega povečanja investicijskih izdatkov, povezanih z projekti EU, in „drugimi“ izdatki, kjer gre v največjem delu za transfer v proračun Evropske unije in stroške pokojninske reforme[4]. Takšna povečanja se bodo delno nadomestila z zmanjšanjem potrošnje in transferjev ter plačil obresti. Izvaja se tudi pomemben program javnih naložb, zaradi katerega naj bi delež javnih naložb narasel s 3,4 % BDP v letu 2004 na 5 % v letu 2007, kar bo povzročilo, da bo povprečni delež javnih naložb v programskem obdobju znašal okoli 4,6 % BDP. V primerjavi s programom iz maja 2004 se rezultat za primanjkljaj za leto 2004 zaradi prihodkov, ki so bili večji od pričakovanih, ocenjuje za nižjega kot je bil predviden v proračunu. Kljub znatnemu popravku rasti BDP navzdol ostajajo cilji za leta 2005–2007 nespremenjeni.

- Tveganja, ki jih vsebujejo proračunske napovedi v programu, so na splošno videti uravnotežena. Vlada je imela v zadnjih letih dobre rezultate pri izpolnjevanju proračunskih ciljev. Nove predpostavke o rasti so bolj previdne kot tiste, ki jih vsebuje majski program, in negativna makroekonomska tveganja se zdijo bolj omejena. Glavno tveganje proračunskih napovedi izvira iz negotovosti o uporabi podrobnih ukrepov, predvidenih v programu. Zlasti cilj prihodkov od davkov za leto 2005 bo verjetno težko doseči, če ne bi bili uvedeni izravnalni ukrepi za odpravo davka na uporabo cest. Izvajanje predvidene uporabe prihodkov, ki so boljši od napovedanih, in neporabljenih sofinanciranih sredstev za zmanjševanje primanjkljaja bi bilo odločilno za omejitev dodatne porabe ob koncu leta, kar je bila pogosta proračunska praksa v preteklosti, ki je preprečila hitrejšo proračunsko konsolidacijo. Druga tveganja izvirajo iz pretežno negotovih stroškov pokojninske reforme, visokih preostalih morebitnih obveznosti, proračunskih zaostalih plačil, obveznosti, povezanih s prihranki in obveznosti vračanja nepremičnin ter porabe, povezane z razgradnjo jedrske elektrarne Ignalina.

- Mogoče je, da glede na to oceno tveganja proračunska naravnanost zlasti v letu 2005 ne zagotavlja zadostne varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja v višini 3 % BDP, ob običajnih makroekonomskih nihanjih v celotnem programskem obdobju, niti srednjeročno ne bo dosegla proračunskega stanja blizu ravnovesja. Zaradi močnih ekonomskih učinkov in velikega primanjkljaja tekočega računa proračunski cilji tudi glede na preprečevanje možnih tveganj pregrevanja gospodarstva niso videti ambiciozni.

- Program napoveduje v letu 2004 začetno povečanje dolga, izraženo v deležu BDP, za 0,8 odstotne točke, pretežno zaradi povečanja javnofinančnega primanjkljaja v istem letu. Delež dolga se bo po pričakovanjih v preostalem delu programskega obdobja zmanjševal in bo dosegel 20,1 % v letu 2007. Vlada načrtuje srednjeročno zmanjšanje posojil z državnim poroštvom z 2 % BDP na 1,2 % BDP. Od leta 2003 ni bilo izdanega nobenega poroštva za nova posojila.

- Program proučuje strukturne reforme vlade, ki se osredotočajo na pokojninski in zdravstveni trg, trg dela, kmetijski in izdelčni trg. Pokojninske reforme in reforme zdravstvenega sistema bodo dolgoročno po pričakovanjih izboljšale učinkovitost sistema in vzdržnost javnih financ, vendar pa ostaja nekaj negotovosti o njihovih srednjeročnih stroških. Predlagani so ukrepi za vzpostavitev boljšega ravnovesja med davki na kapital in davki na delo (s tem se bo zmanjšal pritisk na davke na delo) ter za izboljšanje nadzora in učinkovitosti izdatkov.

- Videti je, da je Litva v sorazmerno dobrem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ, katerih pomembna sestavina so predvideni proračunski stroški starajočega se prebivalstva. Sorazmernno nizek delež dolga, sprejeti ukrepi pokojninske reforme, vključno z uvedbo naložbenih stebrov, bodo prispevali k omejitvi učinka starajočega se prebivalstva na proračun. Strategija, začrtana v programu, temelji srednjeročno na nadzorovanem javnofinančnem primanjkljaju in na dolgoročnem učinku pokojninske reforme. Vendar je treba spremljati tveganja, povezana s stroški pokojninske reforme in s preostalimi morebitnimi obveznostmi. Poleg tega bi reformni ukrepi na področju zdravstva lahko vključevali višje izdatke. Litva ima sorazmerno nizek delež davkov: vrzel v vzdržnosti, ki bo dolgoročno nastala, bi lahko reševala s povečanjem deleža.

- Na splošno so gospodarske politike, začrtane v posodobitvi programa, skladne s širšimi smernicami gospodarske politike za zadevno državo na področju javnih financ. Obstajajo ukrepi za porabo prihodkov in prihrankov, boljših od napovedanih, iz razporejanja sredstev, ki jih EU sofinancira iz proračuna, za zmanjšanje primanjkljaja in za omejitev prekoračitve izdatkov. Napovedani ukrepi ne zajemajo prihrankov, pridobljenih pri postavkah, ki niso povezane s sofinanciranjem EU.

Glede na zgornjo oceno bi bilo za Litvo primerno, da bi:

(i) še bolj napredovala v smeri proračunskega stanja blizu ravnovesja, zlasti glede na njen primanjkljaj tekočega računa in pritisk domačega povpraševanja, ki ga še spodbuja rast posojil,

(ii) dosledno izvajala proračun za leto 2005, da bi zmanjšala tveganje prekoračitve referenčne vrednosti, ki znaša 3 %,

(iii) porabila dodatne prihodke ali prihodke, ki so boljši od napovedanih, ter neporabljene postavke izdatkov za zmanjšanje primanjkljaja.

Na podlagi te ocene je Komisija sprejela priloženo priporočilo za Mnenje Sveta o posodobljenem konvergenčnem programu Litve in ga pošilja Svetu.

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o posodobljenem konvergenčnem programu Litve, 2004–2007

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[5] in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

DAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Dne [8. marca 2005] je Svet proučil posodobljeni konvergenčni program Litve, ki zajema obdobje od 2004 do 2007. Program na splošno ustreza zahtevam po podatkih iz popravljenega „kodeksa ravnanja o vsebini in obliki programov za stabilnost in konvergenčnih programov“. Nekaj zahtevanih podatkov, povezanih z predpostavkami mednarodnega ekonomskega okolja, ni na voljo in prav tako ni navedenih nekaterih neobveznih podatkov, čeprav to ne otežuje ocene programa. V skladu s tem je Litva pozvana, da doseže skladnost z zahtevami za podatke v kodeksu ravnanja.

2. Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da se bo realna rast BDP spustila s 6,5 % v letu 2004 na povprečno 6,2 % v ostalem programskem obdobju. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov je videti, da ta scenarij vsebuje predpostavke, na podlagi katerih je načrtovana rast izvedljiva. V programu so videti realistične tudi napovedi za inflacijo, čeprav je napoved za leto 2006 videti nizka.

3. Ključni cilj srednjeročne proračunske strategije, opredeljen v programu, je približevanje k ciklično uravnoteženemu javnofinančnemu proračunu. Program predvideva, da bo javnofinančni primanjkljaj v letu 2005 ostal pri 2,5 % BDP in da se bo nato postopoma zmanjšal na 1,5 % v letu 2007. Primarni primanjkljaj se bo po pričakovanjih le nekoliko izboljšal z 1,5 % BDP v letu 2004 na 1,4 % v letu 2005, zatem pa se bo postopoma zmanjšal na 0,5 % v letu 2007. Po načrtovanjih se bo konsolidacija dosegla pretežno s povečanjem deleža prihodkov od nizke osnove in, od leta 2005, bo k temu prispevala tudi stran izdatkov. Prihodki se bodo po pričakovanjih povečali s 33 % BDP v letu 2004 na 34,5 % v letu 2007, po doseženem vrhuncu v letu 2006. Izdatki se bodo predvidoma povečali s 35,5 % BDP v letu 2004 na 36,9 % v letu 2005, zatem pa se bodo postopoma zmanjšali na 36 % v letu 2007. Izvaja se tudi pomemben program javnih naložb, zaradi katerega naj bi delež javnih naložb narasel s 3,4 % BDP v letu 2004 na 5 % v letu 2007, kar bo povzročilo, da bo povprečni delež javnih naložb v programskem obdobju v primerjavi s povprečjem EU, ki znaša 2,4 % BDP v letu 2004, znašal okoli 4,6 % BDP. V primerjavi z majskim programom iz leta 2004 se rezultat za primanjkljaj za leto 2004 ocenjuje za nižjega kot je bil predviden v proračunu. Kljub znatnemu popravku rasti BDP navzdol ostajajo cilji za leta 2005–2007 nespremenjeni.

4. Tveganja, ki jih vsebujejo proračunske napovedi v programu, so na splošno videti uravnotežena. Na eni strani je vlada imela v zadnjih letih dobre rezultate pri izpolnjevanju proračunskih ciljev. Nove predpostavke o rasti so previdne in negativna makroekonomska tveganja se zdijo omejena. Glavno tveganje proračunskih napovedi izvira iz negotovosti o uporabi proračunskih ukrepov, napovedanih v programu. Zlasti cilj prihodkov od davkov za leto 2005 bo verjetno težko doseči, če ne bi bili uvedeni izravnalni ukrepi za odpravo davka na uporabo cest. Neuspeh pri izvajanju predvidenih ukrepov za omejevanje prekoračitev izdatkov bi lahko ogrozilo proračunske cilje v programskem obdobju. Druga tveganja izvirajo iz pretežno negotovih stroškov pokojninske reforme, visokih preostalih morebitnih obveznosti, proračunskih zaostalih plačil, preostalih obveznosti, povezanih s prihranki, in obveznosti vračanja nepremičnin ter porabe, povezane z razgradnjo jedrske elektrarne Ignalina.

5. Z vidika te ocene tveganja se zdi, da proračunska naravnanost v programu ne zagotavlja zadostne varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja v višini 3 % BDP ob običajnih makroekonomskih nihanjih v celotnem programskem obdobju, zlasti v letu 2005. Prav tako ni dovolj zagotoviti, da se doseže srednjeročni cilj Pakta za stabilnost in rast glede proračunskega stanja blizu ravnovesja.

6. Ocenjuje se, da je delež dolga v letu 2004 dosegel 20,1 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program napoveduje, da bo delež dolga po doseženem vrhuncu v letu 2005, ko je znašal 20,9 %, ostal na enaki ravni v letu 2007.

7. Videti je, da je Litva v sorazmerno dobrem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ, katerih pomembna sestavina so predvideni proračunski stroški starajočega se prebivalstva. Sorazmernno nizek delež dolga, sprejeti ukrepi pokojninske reforme, vključno z uvedbo naložbenih stebrov, bodo prispevali k omejitvi učinka starajočega se prebivalstva na proračun. Strategija, začrtana v programu, temelji srednjeročno na nadzorovanem javnofinančnem primanjkljaju in na dolgoročnem učinku pokojninske reforme na proračun. Vendar je treba spremljati tveganja, povezana s stroški pokojninske reforme. Poleg tega bi reformni ukrepi na področju zdravstva lahko vključevali višje izdatke. Vendar ima Litva sorazmerno nizek delež davkov: vrzel v vzdržnosti, ki bo dolgoročno nastala, bi lahko reševala s povečanjem deleža.

8. Na splošno so gospodarske politike, začrtane v posodobitvi programa, skladne s širšimi smernicami gospodarske politike za zadevno državo na področju javnih financ. Obstajajo ukrepi za porabo prihodkov in prihrankov, ki so boljši od napovedanih, iz sredstev, ki jih EU sofinancira iz proračuna, za zmanjšanje primanjkljaja in za omejitev prekoračitve izdatkov. Napovedani ukrepi ne zajemajo prihrankov, pridobljenih pri postavkah, ki niso povezane s sofinanciranjem EU.

* * *

Glede na zgoraj navedeno oceno Svet meni, da bi morala Litva:

(i) še bolj napredovati v smeri proračunskega stanja blizu ravnovesja, zlasti glede na njen primanjkljaj tekočega računa in pritisk domačega povpraševanja, ki ga še spodbuja rast posojil,

(ii) dosledno izvajati proračun za leto 2005, da bi zmanjšala tveganje prekoračitve referenčne vrednosti, ki znaša 3 %,

(iii) porabiti dodatne prihodke ali prihodke, ki so boljši od napovedanih, ter neporabljene postavke izdatkov za zmanjšanje primanjkljaja.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realni BDP (spremembe v % ) | KP januar 2005 | 6,5 | 6,5 | 6,2 | 6,0 |

COM okt. 2004 | 7,1 | 6,4 | 5,9 | ni podatkov |

KP maj 2004 | 7,0 | 7,3 | 6,6 | 6,3 |

Inflacija po HICP1 (%) | KP januar 2005 | 1,2 | 2,9 | 2,5 | 2,9 |

COM okt. 2004 | 1,2 | 2,9 | 2,8 | ni podatkov |

KP maj 2004 | 0,9 | 2,0 | 2,1 | 2,5 |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | KP januar 2005 | -2,5 | -2,5 | -1,8 | -1,5 |

COM okt. 2004 | -2,6 | -2,5 | -1,9 | ni podatkov |

KP maj 2004 | -2,7 | -2,5 | -1,8 | -1,5 |

Primarni saldo (v % BDP) | KP januar 2005 | -1,5 | -1,4 | -0,8 | -0,5 |

COM okt. 2004 | -1,4 | -1,4 | -0,9 | -0,5 |

KP maj 2004 | -1,3 | -1,2 | -0,6 | -0,4 |

Bruto javni dolg (v % BDP) | KP januar 2005 | 20,1 | 20,9 | 20,3 | 20,1 |

COM okt. 2004 | 21,1 | 21,7 | 21,3 | ni podatkov |

KP maj 2004 | 22,4 | 22,2 | 21,4 | 21,0 |

O p o m b a: 1 Inflacija nacionalnega indeksa cen življenjskih potrebščin za podatke v konvergenčnem programu. Viri: Konvergenčni program (KP); gospodarske napovedi služb Komisije (COM). |

[1] UL L 209, 2.8.1997. Vsi dokumenti, omenjeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Popravljeno mnenje Ekonomsko-finančnega odbora o vsebini in obliki programov za stabilnost in konvergenčnih programov, ki ga je potrdil Ekonomsko-finančni svet dne 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Pokojninski sistem z drugim stebrom je bil uveden v letu 2004. Zaposleni, ki sodelujejo v drugem stebru, ne plačujejo neposrednih prispevkov v drugi steber. Država pobira vse prispevke zaposlenih za prvi in drugi steber ter nato prenese ustrezen delež (kot kapitalski transfer). Zato se stroški pokojninske reforme odražajo na strani izdatkov v številkah, ki jih je vlada navedla v programu.

[5] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.