SL    SL  
 EVROPSKA KOMISIJA 
Bruselj, 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
Povzetek ocene u činka 
Spremni dokument 
k predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 
o boju proti goljufijam, ki škodijo finan čnim interesom Unije, z uporabo kazenskega 
prava 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
2 
  
1. Opredelitev problematike............................................................................................. 3 2. Analiza na čela subsidiarnosti....................................................................................... 4 
3. Glavni cilji politike ...................................................................................................... 4  
4. Možnosti politike ......................................................................................................... 5 4.1. Ocena u činkov možnosti politike................................................................................. 6 
4.2. Najprimernejša možnost .............................................................................................. 7 4.3. Spremljanje in ocenjevanje .......................................................................................... 8 
 
 
3 
 1. OPREDELITEV PROBLEMATIKE  
 
EU in države članice morajo prepre čevati goljufije in druga protipravna ra vnanja, ki škodijo 
finančnim interesom Unije. Ta obveznost je dolo čena v členu 310(6) Pogodbe o delovanju 
Evropske unije (PDEU). Člen 325 PDEU nadalje zahteva sp rejetje ukrepov, ki so odvra čilni 
in zagotavljajo enake pogoje.  EU je že sprejela vrsto pravnih aktov, ki od držav članic zahtevajo, da dolo čijo minimalna 
kazenskopravna pravila za zaš čito finančnih interesov EU (zlasti Konvencijo o zaš čiti 
finančnih interesov Evropskih skupnos ti iz leta 1995, ki se nanaša  na goljufije, ter protokola o 
boju proti korupciji in pranju denarja). Vendar pa  se je izkazalo, da navedeni pravni akti ne 
zadoščajo za dosego želene zaš čite, kar vpliva na verodostoj nost prizadevanj EU glede 
proračunskih omejitev. Pravni akti zajemajo samo omejeni obseg protipravnih ravnanj v 
škodo finan čnih interesov EU in tako ne zajamej o mnogih pomembnih oblik protipravnih 
ravnanj, ki se v pr aksi redno pojavljajo. 
 Veljavni pravni okvir še ni dovolj strog, da bi  omejil izgube Evropski uniji dodeljenega 
denarja davkopla čevalcev tako na strani prihodkov kot na strani odhodkov. Dober primer tega 
dejstva je, da je bilo v letu 2010 zabeleženih skupno 13 631 primerov protipravnih ravnanj v zvezi s sredstvi EU (t. i. „nepravilnos ti“). Ti prijavljeni primeri so povzro čili skupni obseg 
protipravno zbranih in porabljenih javnih sred stev EU v višini približno 2 milijard EUR. 
 Različne pomanjkljivosti na činov zaščite javnih sredstev EU se na našajo na naslednje vidike: 
• nezadosten odvra čilni učinek določb za zaščito finančnih interesov EU; 
• vrzeli v izvajanju veljavnih pr epovedi, ki izhajajo iz ni zkih zmogljivosti za odkrivanje 
protipravnih ravnanj in majhnega obsega nada ljnjega ukrepanja, sa j so rezultati sodnih 
postopkov v povpre č
ju precej skromni; ter 
• nizke stopnje izterjave protip ravno pridobljenega denarja. 
 
Z vidika kazenskega materialnega prava so vzroki zgoraj navedenih težav razli čni. 
• Prvič, veljavne opredelitve kaznivih dejanj, katerih namen je zaš čita finančnih interesov 
EU, niso dovolj široke v smislu odgovornosti in potrebnih pravil o pris tojnosti za pregon 
kaznivih dejanj, storjenih v tujini. 
• Drugič, sklop kaznivih dejanj je nepopoln, in sicer ne samo zaradi nezadostnega izvajanja 
veljavnih opredelitev, temve č tudi zaradi tega, ker na ra vni EU ni opredeljeno zadostno 
število kaznivih dejanj, kar lahko pr ivede celo do popolnega pomanjkanja zaš čite pred 
določenimi vrstami protipravnih ravnanj. 
• Tretjič, pogosto gre za premalo vrst in premajhe n razpon sankcij, v vsakem primeru pa se 
močno razlikujejo med posameznimi državami članicami. Poleg posledi čnega premajhnega 
odvračilnega učinka in krivice za radi razlik v kaz novanju tudi pomanjkan je enakih pogojev 
zmanjšuje medsebojno zaupanje pravosodnih or ganov, ki morajo sodelovati, da lahko 
rešijo čezmejne primere v zvezi s finan čnimi interesi EU. 
 
4 
 • Poleg tega obstajajo prevelike ovire pri uporabi kazenskega prava. Zlasti se dogaja, da 
zadeve kljub zapletenim finan čnim preiskavam, ki zahtevajo daljši čas, potreben za pregon, 
zastarajo in jih je treba med že teko čim postopkom zaklju čiti. 
 
Na finančne interese EU negativno vpliva, če se sredstva, ki pripadaj o EU, ne zbirajo ali se s 
kršitvijo predpisov napa čno razporedijo. Taka protipravna ravnanja so tako huda in pogosta, 
da upravičujejo dodatne zaš čitne ukrepe. 
 Iz vseh navedenih ra zlogov je potrebno odlo čno ukrepanje, da se zagotovi skupna in 
sorazmerna zaš čita z odvra čanjem. Vzpostavitev enakih po gojev po vsej EU bo okrepila 
učinkovitost prora čunskih pravil in pravil financiranja EU ter nazadnje koristila splošni 
verodostojnosti financiranja EU in kazenskega pravosodja. 
2. A
NALIZA NA ČELA SUBSIDIARNOSTI  
 
Finančni interesi Unije se nanašajo  na sredstva in obveznosti do virov sredstev, ki jih upravlja 
EU ali se upravljajo v njenem im enu. Ker so po svoji naravi umeš čeni na raven EU, jih države 
članice same ne morejo ustrezno zaš čititi. Boj proti goljufijam je skupna odgovornost EU in 
držav članic. 
 EU ima najboljše možnosti za oceno, kateri  ukrepi so potrebni in sorazmerni za zaš čito njenih 
finančnih interesov, ob upoštevanju posebnih pr avil EU, ki se uporabljajo na tem podro čju. 
To velja tudi glede obsega, v katerem je treba uskladiti kazenskopravne dolo čbe za zaš čito 
finančnih interesov EU. Le EU je v položaju, da na podlagi zavezujo čih predpisov,  ki veljajo 
v vseh državah članicah, vzpostavi enake pogoje in ta ko oblikuje pravni okvir, ki bi lahko 
prispeval k odpravljanju pomanjkljivosti sedanjih razmer. Posebno dodano vrednost kazenskopravnih dolo čb EU na tem podro čju bi lahko predstavljala 
novost glede opredelitve dodatnih zadevnih kaznivih dejanj ter vrst in ra zpona sankcij, ki se 
enako uporabljajo v vseh državah članicah. Tako bi se izpopoln ilo spremljanje izvajanja 
Konvencije o zaš čiti finančnih interesov Evropskih skupnosti in pridobile ustrezne izkušnje. 
3. G
LAVNI CILJI POLITIKE  
 
Na podlagi ugotovljenih težav se lahko dolo čijo naslednji splošni, posebni in operativni cilji: 
 Splošni cilji:
 
 preprečevanje in zmanjšanje izgube sredstev EU, 
 povečanje verodostojnosti prora čunske odgovornosti EU. 
 
Posebni cilji:  
 ustrezno pove čanje odvra čilnega učinka prepovedi, ki se nanašajo na finan čne interese 
EU, v skladu z Listino EU  o temeljnih pravicah, 
 boljše izvrševanje prepovedi dolo čenih protipravnih ravnanj, ki škodijo javnim 
sredstvom EU, z izboljšanjem rezultatov preiskav, vklju čno z identifikacijo 
 
5 
 osumljencev in odkrivanjem oseb, ki imajo korist od nezakonitih transakcij, v skladu z 
Listino EU o temeljnih pravicah, 
 ustrezno izboljšanje stopenj izterjave javnih sredstev EU, pridoblje nih s protipravnimi 
ravnanji, v skladu z Listino EU o temeljnih pravicah, 
 zagotovitev enakosti in poštenosti dolo čb za zaščito finančnih interesov EU po vsej 
EU, 
 prispevanje k pove čanju medsebojnega zaupanja me d pravosodnimi organi držav 
članic, 
 boljša obveš čenost preiskovalnih organov in poten cialnih storilcev o pravilih, ki 
urejajo zaš čito finančnih interesov EU. 
Operativni cilji:  
 področje uporabe pravnega okvira bi moralo biti dovolj široko, da bi zajemalo skupine 
storilcev, ki najhuje in /ali najpogosteje oškodujej o javna sredstva EU, 
 več ravnanj bi bilo treba opred eliti kot kazniva dejanja, ta ko da bi bile zajete vrste 
ravnanj, ki najhuje in/ali najpogoste je škodijo javnim sredstvom EU, 
 vrste in razpon sankcij bi morali zadoš čati za zagotovitev pravi čnosti pri zaš čiti javnih 
sredstev EU po vsej EU in obe nem zagotavljati sorazmernost, 
 pravni okvir bi moral vsebovati jasne in ustr ezne spremljevalne predpise za olajšanje 
pregona. 
4. MOŽNOSTI POLITIKE  
 
Podrobno je bilo prou čenih pet možnosti: 
 Možnost 1:
 Ohranitev trenutnega stanja (osnovni s cenarij) v povezavi s stalnim spremljanjem 
izvajanja veljavnih pravnih aktov.  Možnost 2:
 Nezakonodajni ukrep za pove čanje obveš čenosti potencialnih storilcev in 
delavcev v praksi o zadevnih dolo čbah ter olajšanje razumevanja dolo čb in njihove uporabe, 
vključno z izmenjavo najboljših pr aks in informacij o zadevah. 
 Možnost 3:
 Zakonodajni akt, s katerim bi se Konvencija o zaš čiti finančnih interesov in njeni 
protokoli pretvorili v pravni akt v okviru novih dolo čb Pogodbe, ob hkratnem izboljšanju 
doslednosti njegovih dolo čb. 
 Možnost 4:
 Zakonodajni akt, ki od držav članic zahteva, da usklad ijo svoje kazenskopravne 
predpise, in katerega namen je ustrezna razširitev podro čja uporabe, uvedba posebnih novih 
kaznivih dejanj ter okrepitev minimalnega nabora in razpona sankcij za zaš čito finančnih 
interesov EU.  
 
6 
 Možnost 5:  Zakonodajni akt z neposr edno veljavnimi dolo čbami kazenskega materialnega 
prava za zaš čito finančnih interesov EU, vklju čno z natan čnim razponom sankcij (najnižjimi 
in najvišjimi merami). 
4.1. Ocena učinkov možnosti politike  
Možnost 1:  Učinkovitost te možnosti pri izpolnjevanju na črtovanih ciljev je  zelo majhna ali 
pa je sploh ni. Ne pri čakuje se, da bi ta možnost politike imela ve čji učinek na temeljne 
pravice, nacionalne pravosodne sisteme ali gospodarsko in finan čno podro čje, kot ga ima 
sedaj veljavni pravni okvir.  
Možnost 2:
 Učinkovitost te možnosti se šteje za majhno, saj dodatnih odvra čilnih in izvršilnih 
učinkov ni mogo če ustvariti, kjer se kazensko pravo zdaj ne uporablja. Pri čakuje se, da bi ta 
možnost imela majhen do srednji u činek na temeljne pravice. Gospodarski in finan čni učinek 
sta ocenjena na 37 milijonov EUR na ravni EU, saj bi u činkovitejše spremlja nje zadev s strani 
pravosodnih organov držav članic vodilo k višjim stopnjam izterjave. Dodatni stroški za 
Komisijo, zlasti za ukrepe usposabljanja, bi znašali 3 milijone EUR. Ta možnost politike 
izpolnjuje zahtevo glede sorazmernosti.  Možnost 3:
 Ta možnost politike je le zmerno u činkovita in se ne pri čakuje, da bi imela 
bistveno ve čji učinek na temeljne pravice ali nacionalne pravosodne si steme, kot ga ima sedaj 
veljavni pravni okvir. Pozitiven u činek na prora čun EU zaradi boljšega pregona in izterjave je 
ocenjen na 17 milijonov EUR, stroški zakonodajnega postopka na ravni držav članic pa bi po 
ocenah znašali 3 milijone EUR. Ob tehtanju velikega strukturnega pomena za integriteto, 
zmogljivosti porabe in ugled EU ter minimaln ih dodatnih posegov v primerjavi z veljavnim 
pravnim okvirom je mogo če trditi, da je ukrep sorazmeren  z zastavljenim ciljem. Vendar je 
njegova dodana vrednost za zaš čito denarja davkopla čevalcev zelo omejena. 
 Možnost 4:
 Pri tej možnosti se lahko pri čakuje srednja do velika u činkovitost pri zmanjšanju 
izgub sredstev EU in ponovni vzpostavitvi verodostojnosti prizadevanj glede prora čunskih 
omejitev, pri čemer ne bi bili sprejeti vsi teoreti čno možni kazenskopravni ukrepi niti ne bi 
vrste in razpon sankcij b ili popolnoma usklajeni. Širše opredelitve obstoje čih kaznivih dejanj 
bi prispevale k izboljšanju enotnos ti sankcioniranja po vsej EU in ve čjemu medsebojnemu 
zaupanju med pravosodnimi or gani ter tako olajšale pregon  in izterjavo  v čezmejnih 
primerih. Opredelitve širših in novih zadevnih kaznivih dejanj ter strožje vrste in razpon sankcij v zvezi z izgubami finan čnih sredstev EU bodo pomenile, da bo raven odvračanja  od 
takih kaznivih dejanj verjetno zelo visoka. Te skupne opredelitve  in minimalna pravila glede 
sankcij bi tudi prispevali k izboljšanju e notnosti sankcioniranja po vsej EU in ve čjemu 
medsebojnemu zaupanju med pravos odnimi organi ter tako olajšali pregon  in izterjavo  v 
čezmejnih primerih. 
Ta možnost bi imela srednji u činek na temeljne pravice, saj bi  bila opredeljena nova kazniva 
dejanja in razširjeno podro čje uporabe glede obstoje čih kaznivih dejanj, obenem pa bi bil 
okrepljen minimalni seznam sankcij in njihov razpon. Ti ukrepi so namenjeni izpolnjevanju 
ciljev splošnega interesa, ki jih priznava Unija (glej člen 52(1) Listine), ter zlasti 
zagotavljanju u činkovitih in odvra čilnih ukrepov za zaš čito finančnih interesov EU. Ob 
upoštevanju vedno ve čjega obsega nepravilnosti in primerov suma goljufije ter glede na 
neučinkovitost sedanjih ukrepov na podlagi Konvencije o zaš čiti finančnih interesov 
Evropskih skupnosti ukrepi ne presegajo tisteg a, kar je potrebno za dosego tega cilja. 
Zaradi ve čjega odvra čilnega učinka (manj izgub sredstev) ter boljšega pregona in izterjave 
(več
 sredstev, ki so vrnjena v prora čun) je mogo če računati z visokim donosom v višini 
 
7 
 471 milijonov EUR na ravni EU, ob razmeroma ni zkih organizacijskih in upravnih stroških 
(zlasti za zakonodajno delo) v višini 29 milijonov EUR na ravni držav članic. 
Ob tehtanju velikega strukturnega pomena zaš čite javnih sredstev za integriteto, zmogljivosti 
porabe in ugled EU na en i strani ter ustrezno pove čanega podro čja uporabe z opredelitvami 
kaznivih dejanj in verodost ojnimi najnižjimi ravnmi sankc ij na drugi strani je mogo če trditi, 
da je merilo sorazmernosti izpolnjeno. Ker ta možnost politike bistveno vpliva na odvra čanje, možnosti pregona in stopnje izterjave, 
se ji pripisuje srednja do velika u činkovitost. 
 
Možnost 5:
 Šteje se, da je u činkovitost te možnosti tako velika  kot pri možnosti 4, saj bi ta 
možnost uvedla širše in nove opredelitve kaznivih  dejanj, zagotovila zadostne vrste in razpon 
sankcij ter vsebovala pravila za enostavnejše opredeljevanje kaznivih dejanj. To bi zelo 
pozitivno vplivalo na odvra čanje, možnosti pregona in stopnje izterjave. U činek te možnosti 
politike na temeljne pr avice in sisteme kazenskega pravosodja je tako kot pri možnosti 4 
srednji. Dodaten u činek bi bil, da bi se zakonodajni akt EU na podro čjih kazenskega pregona 
in kaznovanja uporabljal neposredno. Učinek na nacionalne pravosodne sisteme bi bil bistven, saj bi nacionaln i pravosodni organi 
morali neposredno izvajati zadevne  kazenskopravne predpise EU. 
Gospodarski in finan čni učinek naj bi bila podobna kot pri možnosti 4. 
Ob tehtanju velikega strukturnega pomena zaš čite javnih sredstev za integriteto, zmogljivosti 
porabe in ugled EU na en i strani ter ustrezno pove čanega podro čja uporabe z opredelitvami 
kaznivih dejanj in verodost ojnimi najnižjimi ravnmi sankc ij na drugi strani je mogo če trditi, 
da je merilo sorazmernosti izpolnj eno. Vendar bi bili posegi in u činek na temeljne pravice 
večji kot pri možnosti 4, pozitiven finan čni učinek pa ne bi bil ob čutno večji. 
4.2. Najprimernejša možnost  
Na podlagi primerjalne ocene navedenih u činkov je mogo če skleniti, da sta možnosti 4 in 5 
učinkoviti pri doseganju vseh splošnih  in posebnih ciljev. V smislu u činkovitosti pa 
možnost 4 manj posega v pravosodne sisteme držav članic. 
 
– Glavna razlika med možnostma 4 in 5 je razli čen manevrski prostor za države članice: pri 
možnosti 4 bi države članice lahko v zvezi s kaznivimi dejanji v smislu Konvencije o zaš čiti 
finančnih interesov v veliki meri ohranile normalen kazenskopravni sistem in pristop k pripravi 
zakonodaje ter sprejele celo strožje predpise od zakonodajnega akta EU, medtem ko bi pri 
možnosti 5 tožilstva in kazenska sodiš ča držav članic morala uporabljati iz črpen in tog zakonodajni 
akt EU.  
Možnost politike 4 
 Možnost politike 5 
 
• Direktiva • Uredba 
• bi zagotovila široko zaš čito, obenem pa bi 
državam članicam omogo čila, da jo 
razširijo  • bi zagotovila enoten, nespremenljiv 
sklop pravil  za kazenskopravno zaš čito 
finančnih interesov EU 
• bi zagotovila minimalne opredelitve  
kaznivih dejanj, ki bi jih lahko države 
članice razširile, na primer tako, da bi 
dodale hude primere ali odgovornost za 
malomarno ravnanje • bi določila izčrpne opredelitve  zajetih 
kaznivih dejanj 
 
8 
 • bi vsebovala minimalna pravila  glede 
vrst in razpona sankcij • bi določila toge vrste in razpon sankcij  
• bi vsebovala dopolnilne dolo čbe, ki bi jih 
države članice morale prenesti v skladu s 
svojo pravno tradicijo  • bi vsebovala izčrpen in izoliran sklop 
dopolnilnih dolo čb, ki bi se lahko v 
nekaterih primerih razlikovale od 
nacionalnih kazenskopra vnih tradicij, našli 
pa jih ne bi v nacionalnih kazenskih 
zakonikih, temve č drugje 
• tožilstva in sodiš ča držav članic bi 
uporabljala nacionalne ukrepe za prenos  
v nacionalno kazensko zakonodajo • organi držav članic bi dolo čbe uredbe  
uporabljali neposredno  
 
Zato je možnost 4 najprimernejša.  
 
Najprimernejša možnost bi pove čala zaščito finančnih interesov EU, tako z razširitvijo 
kazenskopravne zaš čite na huda in/ali posebno  škodljiva protipravna ravnanja, ki jih zdaj 
Konvencija o zaš čiti finančnih interesov ne zajema, kot t udi z zagotavljanjem ustreznih 
minimalnih sankcij, ki se uporabljajo za obstoje če in nove vrste kaznivih dejanj, s tem pa bi se 
zagotovili enaki pogoji in jas nost zakonodaje po vsej EU. 
 Možnost 4 je sorazmerna glede na svoje legitimne cilje, saj nobena od drugih možnosti ne zagotavlja enako u činkovite kombinacije omejenih stroškov in u činkovitosti pri doseganju 
ciljev, dolo čenih v oddelku 3. Najprimernejša mo žnost zakonodajnega ukrepa bi sicer za 
prenos direktive verjetno zahtevala spreme mbe kazenske zakonodaje v številnih državah 
članicah, vendar se zdi, da ni drugega, enako u činkovitega sredstva za doseganje splošnih in 
posebnih ciljev politike. 
 
4.3. Spremljanje in ocenjevanje  
Možna tveganja v zvezi z upoštevanjem  roka za prenos s strani držav članic so obravnavana v 
izvedbenem na črtu, ki je priložen predlogu. 
 Predviden je ustrezen mehanizem spremljanja in ocenjevanja, v skladu s katerim bi države 
članice morale poro čati o učinkovitem izvajanju zakonodajnih  ali nezakonodajnih ukrepov, 
odvisno od narave predlaganih sprememb. Podatki, ki jih bodo predložili države članice (v 
skladu s členom 325(5) PDEU), Eurostat, Eurobarome ter, prihodnji evropski informacijski 
sistem kazenskih evidenc (ECRI S) in Svet Evrope, bodo omogo čili oblikovanje koristne 
podlage za spremljanje stanja, pa tudi naknadno oceno u činkov te pobude s primerjavo s 
podatki, ki so jih države članice sporo čile pred za četkom njene veljavnosti. Poleg 
kvantitativnih podatkov, ki jih zagotovijo države članice, bodo kvalitativni podatki o 
zakonodajni in prakti čni skladnosti pridobljeni od držav članic (iz poro čil o goljufijah), 
Foruma za pravosodje, Evropskega urada za bo j proti goljufijam (OLAF) in Eurojusta. 
Komisija bo v enem do treh letih od datuma za četka izvajanja predlo ga izvedla posebno 
empirično študijo s poudarkom na zbiranju podatkov.