[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 28.11.2007

SEC(2007) 1555

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k Predlog DIREKTIVA SVETA o spremembi Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano vrednost z zvezi z obravnavo zavarovalnih in finančnih storitev POVZETEK OCENE UČINKA (To strnjeno besedilo samo povzema analizo, ki jo vsebuje celotno besedilo, ki je skupaj z vsemi navedenimi prilogami na voljo samo v različici v izvirnem jeziku in torej predstavljeno samo z angleško različico predloga)

{COM(2007) 747 konč.}{SEC(2007) 1554}

1. POSTOPKOVNA VPRAšANJA IN POSVETOVANJA Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI

V Direktivi o DDV je predvsem iz pragmatičnih razlogov večina prevladujočih finančnih storitev in zavarovanj oproščena DDV. Vendar pa Direktiva odraža tudi določeno mero negotovosti, saj državam članicam omogoča, da davčnim zavezancem odobrijo pravico, da se odločijo za obdavčenje teh storitev.

Tem sektorjem pri opravljanju storitev, oproščenih DDV, ni treba zaračunati davka na take storitve, vendar pa na splošno tudi ne morejo dobiti povrnjenega DDV, ki ga plačajo za blago in storitve, pridobljene za svoje posle. Ta nevračljivi davek je pomemben vir prihodkov za davčne uprave držav članic. To je tudi vir, ki se samodejno poveča, kadar finančne in zavarovalne ustanove povečajo uporabo specializiranih tretjih izvajalcev storitev (zunanji izvajalci) ali združijo svoje posle na čezmejni podlagi (npr. prek centrov za delitev stroškov).

Delo Komisije pri pripravi te ocene učinka je pokazalo, da se pojavljajo vse večje težave pri zagotavljanju jasne in dosledne uporabe oprostitev v Skupnosti. Pri nekaterih zapletenih transakcijah je včasih celo težko določiti, kdo je prejemnik storitve za davčne namene.

Ne glede na njen izvor in težave pri iskanju druge rešitve je pomembna posledica oprostitve, da podjetje ne more dobiti povrnjenega DDV, ki ga plača na svoje vložke (ali nakupe) blaga in storitev. Ena od negativnih posledic oprostitve je zlasti izguba davčne nevtralnosti. Dodatna težava za EU je, da mora sistem DDV delovati v 27 državah članicah na način, ki omogoča vzpostavitev enotnega vseevropskega trga. V zvezi s tem uporaba DDV povzroča napetosti, do katerih drugje pri uporabi davka na potrošnjo za finančne storitve in zavarovanja ne prihaja.

Obstoječa davčna ureditev ustvarja prihodke, ki so se močno povečali. To dejstvo, ki ga je treba deloma pripisati zvišanim stopnjam DDV, predvsem pa večanju davčne osnove, ne glede na gospodarsko neučinkovitost, s katero se srečujejo podjetja, je treba upoštevati pri vseh spremembah.

Ravnovesja med gospodarsko učinkovitostjo ter stabilnim in poštenim davčnim sistemom ni enostavno doseči, zlasti v tem primeru, ko zadevna naloga vključuje uskladitev ciljev enotnega trga z ustrezno obdavčitvijo v sektorju finančnih storitev in zavarovanja. Države članice bo treba prepričati, da bo za ohranitev in nadaljnji razvoj živahnega sektorja finančnih storitev v EU vredno vzeti v zakup omejeno znižanje prihodkov od DDV.

V ta namen se je Komisija povezala z državami članicami, da bi opredelila nove poti za naprej.

Komisija je kot del pripravljalnega dela z državami članicami organizirala dva seminarja v okviru programa Fiscalis, ki sta obravnavala predvsem opredelitev težavnih področij v obstoječi zakonodaji.

Posvetovalni dokument s stališči o obstoječem pravnem okviru in možnostih za spremembe je bil objavljen marca 2006 ter je dosegel rekordno raven odgovorov za davčno posvetovanje. Vprašanci so za prednostni nalogi opredelili odpravo ovir za čezmejno združevanje in posodobitev opredelitev. Za pospešitev zadev je Komisija naročila študijo (pri PwC) ekonomskih učinkov oprostitve plačila DDV za finančne storitve in zavarovanja v EU 25. V Poročilu (dokončano novembra 2006) je bilo ugotovljeno, da vključeni DDV zvišuje stroške za institucije EU in stroške finančnih storitev za podjetja. Razlike pri razlagi Direktive o DDV o oproščenih ali neoproščenih finančnih storitvah ustvarjajo negotovosti pri sprejemanju odločitev, ki naj bi bile popolnoma poslovne. Dokazano je bilo, da imajo ustanove finančnih storitev razmeroma visoke stopnje nevračljivega DDV na podlagi podjetniških struktur, ali pa se zato, da bi zmanjšale stroške DDV znotraj skupine, odločajo za strukture, ki se z regulativnega vidika ali vidika davka na pravne osebe ne štejejo za najbolj optimalne.

Glede na opredeljene možnosti za spremembe je poročilo poudarilo potrebo po jasnosti, doslednosti in gotovosti pri opredelitvi oproščenih storitev. Poročilo je priloženo celotni oceni učinka.

Poleg tega je Komisija zaprosila Mednarodni urad za davčno dokumentacijo, da opravi raziskavo o metodah odbijanja vstopnega DDV v državah članicah za finančne storitve in zavarovanja. V Poročilu PwC je bilo ugotovljeno, da se stopnje razlikujejo od 0 do 74%, čeprav Direktiva o DDV predvideva, da morajo biti usklajene.

Ne glede na to tudi Direktiva državam članicam dovoljuje precejšnjo svobodo pri metodologijah za izračun povračila. Države članice različno uporabljajo zakonodajo, pri čemer posebno ugodna praksa tu ni vedno izražena.

Uveljavljanje izbire obdavčitve lahko torej pripelje do visoke stopnje povračila, tudi tam, kjer ni prišlo do obdavčene storitve.

Nemogoče je bilo dobiti zanesljive podatke o vrednosti DDV, izpadlega zaradi oprostitve, ali o prejemkih, ki jih je treba pripisati nevračljivemu DDV. Študija PwC navaja neobjavljeno neodvisno poročilo, kjer številke za eno državo članico (Združeno kraljestvo) kažejo, da nevračljivi DDV obsega 20,3% davkov, ki jih plača sektor finančnih storitev, kar stroške finančnih storitev zviša za do 4%. Iz omejenih podatkov, ki so bili na voljo Komisiji, ni bilo razvidno, ali bi odprava oprostitve imela kakšen učinek na pobrane davčne prihodke. Morebitne davčne dobičke bi po vsej verjetnosti absorbirale višje stopnje povračila.

2. OPREDELITEV TEžAVE

Trenutno veljavna zakonodaja je zastarela in slabo obvladuje zapletenost sodobnega poslovanja, kar povzroča previsoke stroške, in je notranje neučinkovita. Direktiva določa seznam oprostitev finančnih storitev in zavarovanj, ki ga je treba razlagati omejevalno. Opredelitve oproščenih finančnih storitev in zavarovanj so bile sicer obravnavane samo pri 6% nedavnih zadev Sodišča Evropskih skupnosti v zvezi z DDV (24), čeprav je učinek lahko obsežen. Stroški pravdnih postopkov, čeprav jih je težko količinsko opredeliti, so tudi visoki in jih je treba verjetno večinoma pripisati slabemu stanju zakonodaje.

Finančne in zavarovalne ustanove se zaradi vključenega davka srečujejo z na splošno višjimi stroški. Ustanove bodo bolj naklonjene zagotovitvi obdavčljivih storitev interno kot od specializiranega zunanjega izvajalca storitev, kjer bi bil ustvarjen nevračljivi DDV. Nenevtralnost DDV je torej ovira za splošno učinkovitost.

Če je zagotovitev storitve končni stranki oproščena plačila DDV, imajo čezmejne storitve neizogibno posledice na razdelitev prejemkov DDV.

Prihodki od nevračljivega DDV bodo večinoma nastali tam, kjer ima sedež njihov prejemnik, in ne tam, kjer ima sedež končni porabnik oproščene storitve.

Prihodki se bodo povečali, ko bo politika finančnih storitev Skupnosti dosegla svoje cilje ter ko bodo odstranjene ovire za integracijo maloprodaje in čezmejno razdelitev. Na splošno je Komisija pri pripravi ocene učinka ugotovila, da je edina zanesljiva pot za reševanje tega škodljivega vpliva polna obdavčitev. Komisija je tudi opredelila razlike v metodologijah za povračilo DDV, ki jih dovoljujejo ali določajo države članice. Metodologije, ki so jih določile nekatere države članice, verjetno izkrivljajo konkurenco in zvišujejo stroške. Ta ugotovitev je bila podprta v pogovorih z državami članicami o večji doslednosti pri pravilih o povračilu. Med sekundarnimi vprašanji, ki so bila sprožena v postopku posvetovanja, a jih Komisija na tej stopnji ne obravnava, je kako glede DDV obravnavati finančne storitve in zavarovanja, ki so v skladu s šeriatom.

3. CILJI

- Zmanjšati upravne stroške za uprave pri izvajanju davčnega nadzora in za gospodarske subjekte pri doseganju davčne skladnosti.

- Ustvariti proračunsko varnost za države članice in pravno gotovost za gospodarske subjekte.

- Odpraviti nedoslednosti med določbami o DDV iz leta 1977 ter novejšimi regulativnimi in pravnimi določbami, kot so določbe v okviru Akcijskega načrta za finančne storitve.

Kakršne koli možnosti za spremembe bi lahko prinesle rešitve, ki izpolnjujejo nekatere od teh ciljev ali določen del teh ciljev. Upravni stroški in stroški za doseganje skladnosti so obremenitev za davčne uprave pri pobiranju DDV in za podjetja pri izpolnjevanju davčnih obveznosti. Obveznosti skladnosti na področju DDV pa niso opredeljene v zakonodaji Skupnosti, temveč v nacionalni zakonodaji, kjer so take odločitve zaradi načela subsidiarnosti prepuščene državam članicam. Možnosti za zmanjšanje stroškov za doseganje skladnosti z uporabo drugih obveznosti poročanja so omejene, ker se standardne finančne tehnike in tehnike izračuna stroškov uporabljajo za druge prednostne naloge. Davčna skladnost in poročanje sta redko vključena v platforme za podatke in upravljavske informacije, ki se vse bolj uporabljajo v finančnih ustanovah. Kar zadeva DDV EU, je to neskladnost mogoče večinoma pripisati 27 različnim nizom obveznosti poročanja in skladnosti v državah članicah.

Nekatere države članice bodo imele koristi na račun drugih zaradi čezmejnega združevanja. Da bi ti sektorji ostali v EU in torej še naprej ustvarjali davčne prihodke, bodo morda potrebni omejeni kompromisi glede prihodkov od DDV.

Sistem DDV mora „kolikor je le mogoče, izločiti dejavnike, ki bi utegnili izkrivljati konkurenco bodisi na ravni Skupnosti ali na nacionalni ravni“. Trenutni predlog bi moral temeljiti na tem, vendar pa bodo imeli nekateri od očitnejših korakov, ki bi lahko koristili sektorjem finančnih storitev in zavarovanj, proračunske posledice za države članice.

4. MOžNOSTI POLITIKE

Možnosti politike, o katerih velja resno razmisliti, se skrčijo na tri – pustiti obstoječi položaj nespremenjen, posodobiti opredelitve oproščenih storitev na način, ki zagotavlja njihovo dosledno uporabo, in predlagati eno ali več ciljno usmerjenih strukturnih sprememb za ponovno vzpostavitev določene nevtralnosti v sistemu DDV.

Druga potencialna strukturna sprememba je bila razširiti obseg oproščenih storitev. V resnici pa bi to razširilo težave oprostitve na druge dejavnosti. Za ponovno vzpostavitev določene nevtralnosti sta Avstralija in Singapur sprejela poenostavljen model omejenega odbitka vstopnega DDV, ki temelji na stroških plač skupaj z dodano vrednostjo izvajalca storitve, vendar pa to ne ustreza pogojem EU. Direktiva državam članicam že omogoča, da uporabijo možnost izbire obdavčitve finančnih storitev in v petih državah članicah, kjer ta možnost obstaja, se lahko finančne ustanove odpovejo oprostitvi in se odločijo, da bodo obdavčile svoje dobave oproščenih finančnih storitev (vendar ne zavarovanj). Komisija je preučila tudi vlogo čezmejnih struktur DDV pri zmanjševanju izkrivljanja. Ustanove, ki uporabljajo strukturo podružnica/sedež v okviru ene same pravne osebe, uživajo prožnost pri izvajanju notranjih transakcij brez DDV. Dosegajo ugodnejše rezultate v smislu DDV kot podjetje, strukturirano na podlagi matičnega/hčerinskega podjetja. Cilj ocene kakršne koli spremembe pri obravnavi čezmejnih teles je torej, ali ta izboljša nevtralnost med različnimi strukturami. Združenje za namene DDV lahko prinese podobne rezultate, vendar pa je njegova razpoložljivost omejena na domače poslovanje v približno polovici držav članic. Praktična posledica združenja za namen DDV je, da ščiti transakcije med člani skupine za namene DDV.

Direktiva že omogoča oprostitev za ureditve za delitev stroškov v nekaterih okoliščinah. Na podlagi izkušenj, pri katerih je bila oprostitev pri delitvi stroškov v celoti uporabljena, in širše analize, vidi Komisija korist v obširnejši uporabi te določbe, ki vključuje tretje izvajalce storitev in gospodarske subjekte v različnih državah članicah.

Čeprav je nekaj vprašancev predlagalo znižane stopnje DDV za finančne storitve in zavarovanja, to ni možnost, o kateri bi veljalo resno razmisliti. Nedavne izkušnje z znižanimi stopnjami DDV za druge vrste transakcij so vse prej kot spodbudne.

Opredeljena je bila le še ena možnost za spremembo, in sicer oblikovanje modre knjige ali evropskega pojasnila o DDV, ki bi razjasnila opredelitve ter razložila oprostitev in njeno področje uporabe ter tudi izvajanje in uporabo sodne prakse Sodišča. To možnost se lahko uporabi pozneje.

5. ANALIZA UčINKA

Preučitev možnosti vodi k priporočilu za posodobitev opredelitev oproščenih zavarovalnih storitev. Strukturne spremembe bi se torej morale osredotočiti na splošnejšo uporabo olajšave pri delitvi stroškov in širši dostop do možnosti obdavčitve za podjetja. Olajšava pri delitvi stroškov lahko zlasti močno zmanjša razdrobljenost na trgu saj različnim sektorjem dejavnosti omogoči, da se povežejo za zmanjšanje stroškov in dosežejo nevtralnost pri strateških poslovnih odločitvah.

Pri tem namerava Komisija delati v okviru meja obstoječe oprostitve in jih ne namerava spreminjati. Posledično bi torej morala vsaka storitev, ki je trenutno oproščena, ostati oproščena, in vsaka storitev, ki je trenutno obdavčljiva, ostati obdavčljiva.

Vsaj nekatere od težav bi rešila možnost, da se pri storitvah, ki sicer niso oproščene DDV, oprosti davka tudi izdatke za ureditve za delitve stroškov. V oceni učinka sta navedena dva načina, kako to doseči.

Minimalističen pristop, ki temelji na razjasnitvi trenutnih določb, zahteva posebno določbo o ureditvah za delitev stroškov pri opravljanju oproščenih finančnih storitev in zavarovanj – dejansko ukrep, specifičen za sektor, ki pa bi prinesel le omejene koristi.

Bolj dinamičen pristop bi vključeval širši dostop do olajšave pri delitvi stroškov, vključno s čezmejnimi ureditvami in tretjimi izvajalci storitev, ki sami niso finančne ali zavarovalne ustanove. To so rešitve, ki so že na voljo v posameznih državah članicah, vendar bi bilo mogoče njihovo splošnejšo uporabo najbolje doseči s razjasnitvijo Direktive. Pri analizi vprašanja, kakšen bi bil vpliv sprememb v pravilih o uporabi možnosti izbire obdavčitve, je treba med drugim preučiti, kako je treba obravnavati transakcije v Skupnosti in ali so potrebne dodatne zahteve o poročanju.

Če je možnost izbire obdavčitve omejena na medpodjetniško poslovanje, se za države članice ne ustvarijo dodatni davčni prihodki, vendar pa bi moralo zmanjšanje davka, ki ga nosijo finančne ustanove, zmanjšati stroške finančnih storitev za podjetja. Kljub temu obstaja v določenih okoliščinah možnost za dodatne davčne prihodke, ki bodo ustvarjeni prek nevračljivega davka. Iz pragmatičnih razlogov bo možnost za izbiro obdavčitve morda treba uporabljati na podlagi vsake posamezne transakcije ali na podlagi vsake posamezne stranke in ne na podlagi „celotnega posla“. Seveda bo treba pogoje za uporabo možnosti izbire obdavčitve določiti na ravni Skupnosti, da bi zagotovili dosledno uporabo. Odgovornost za zagotovitev skladnosti s temi pogoji pa nosijo države članice.

6. PRIMERJAVA MOžNOSTI

Bolj ambiciozen pristop s povečano nevtralnostjo v zvezi z najemanjem storitev, ki jih zagotavlja delovna sila, pri zunanjih izvajalcih, bi lahko potencialno vplival na prihodke, in sicer odvisno od tega, ali dejavnosti potekajo v okviru substituta ureditve za delitev stroškov za interne dejavnosti (brez vpliva ali malo vpliva na prihodke) ali za dejavnosti, oddane v izvajanje tretji osebi (znižanje ustvarjenega DDV).

Vsaka splošnejša uporaba možnosti izbire obdavčitve gre v smeri enotne uporabe DDV. To bi moralo zmanjšati izkrivljanje in povečati nevtralnost, vendar pa se bodo države članice verjetno soočile s ponovnim uravnavanjem davčne obremenitve kot stroška takih ugodnosti. Komisija predvideva, da bodo kakršne koli zakonodajne spremembe uvedene s kombinacijo spremembe Direktive o DDV in izvedbenih predpisov na podlagi člena 397 iste direktive.