[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 16.7.2008

COM(2008) 460 konč.

POROČILO KOMISIJE IN EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za cigarete in druge predelane tobačne izdelke {SEC(2008) 2266}{SEC(2008) 2267}

1. UVOD

V skladu s členom 4 Direktive Sveta 92/79/EGS z dne 19. oktobra 1992 o približevanju davkov na cigarete[1] in členom 4 Direktive Sveta 92/80/EGS z dne 19. oktobra 1992 o približevanju davkov na predelani tobak razen cigaret [2] se od Evropske komisije zahteva, da vsaka štiri leta preuči nemoteno delovanje enotnega trga, dejansko vrednost stopenj trošarin in širše cilje Pogodbe. Ta preučitev naj bi se razširila na veljavne določbe Direktive 95/59/ES z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov[3].

Glede na naravo predelanih tobačnih izdelkov je treba posebno pozornost posvetiti zdravstvenim vidikom. V členu 152 Pogodbe je določeno, da je treba pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Skupnosti zagotavljati visoko raven varovanja zdravja ljudi. Evropska skupnost je leta 2005 postala podpisnica Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (FCTC). V členu 6 FCTC so priporočene davčne politike, ki naj bi prispevale k dosegi zdravstvenih ciljev, namenjenih zmanjševanju porabe tobaka.

To poročilo temelji na obsežnem posvetovalnem postopku. Ob upoštevanju rezultata tega posvetovalnega postopka so službe Komisije opravile oceno učinka.

2. STRUKTURA TROšARIN NA CIGARETE

V tem poročilu so preučene številne morebitne spremembe veljavne strukture trošarin na cigarete. Podrobneje je v njej preučeno, ali bi lahko odpravili koncept kategorije najbolje prodajanih cigaret kot referenčne vrednosti za minimalne zahteve. Poleg tega je temeljito preučeno, ali bi državam članicam lahko zagotovili več prožnosti pri opredeljevanju razmerja med trošarino ad valorem in specifično trošarino ter določanju stopnje minimalnih trošarin na cigarete.

2.1. Kategorija najbolje prodajanih cigaret kot referenčna vrednost za minimalne zahteve

V skladu z veljavnimi ureditvami je kategorija najbolje prodajanih cigaret referenčna vrednost za minimalne zahteve glede cigaret. Zdaj morajo trošarine, obračunane od cigaret, znašati vsaj 57 % maloprodajne cene, vključno z vsemi davki, in vsaj 64 EUR na 1 000 cigaret za cigarete, ki spadajo v kategorijo najbolje prodajanih cigaret. Če se 1. januarja katerega koli leta kategorija spremeni, mora država članica preveriti nadaljevanje skladnosti z minimalnimi zahtevami.

Med posvetovalnim postopkom je bil koncept kategorije najbolje prodajanih cigaret deležen nekaj kritike:

- kategorija najbolje prodajanih cigaret je koncept, ki je bil uveden pred 30 leti. Takrat je na nacionalnih trgih cigaret običajno prevladovala ena znamka. Zdaj pa je povprečni tržni delež kategorije najbolje prodajanih cigaret približno 35 %;

- videti je, da kategorija najbolje prodajanih cigaret niha zaradi sprememb v vzorcih porabe, zaradi česar so javni davčni prihodki spremenljivi;

- ta koncept tudi izkrivlja cenovno konkurenco med proizvajalci tobaka. Prevladujoči proizvajalci tobaka lahko povečajo davčno obremenitev svojih tekmecev;

- v nekaterih državah članicah spada kategorija najbolje prodajanih cigaret v nizki cenovni razred, v drugih državah članicah pa v visokega. Posledično kategorija najbolje prodajanih cigaret ne more zagotoviti enotne minimalne stopnje v vseh državah članicah;

- nazadnje, z zdravstvenega vidika ni opravičljivo uporabljati kategorije najbolje prodajanih cigaret kot referenčne točke za opredelitev minimalnih davčnih zahtev. Za zdravje so brez izjeme škodljive vse cigarete, ne samo tiste iz kategorije najbolje prodajanih cigaret.

Zato Komisija meni, da uporaba kategorije najbolje prodajanih cigaret kot referenčne vrednosti za minimalne stopnje ni v skladu s cilji notranjega trga. Poleg tega bi odprava kategorije najbolje prodajanih cigaret bistveno poenostavila ureditve, izboljšala preglednost in poudarila zdravstvene cilje.

Če bi bila kategorija najbolje prodajanih cigaret odpravljena, je mogoče razmisliti o dveh alternativnih pristopih:

- za vse cigarete na trgu bi lahko uporabili minimalno denarno zahtevo;

- ob upoštevanju načel obdavčevanja cigaret v zadnjih 35 letih bi lahko kategorijo najbolje prodajanih cigaret nadomestili tudi s tehtano povprečno ceno.

2.2. Minimalna denarna zahteva EU za vse cigarete

Z minimalno denarno zahtevo za vse cigarete bi se odpravila davčna nestabilnost, ki jo povzroča koncept kategorije najbolje prodajanih cigaret, poleg tega pa bi se oblikovalo „davčno dno“ in je tako najboljše sredstvo za približevanje cen in davkov za cigarete na notranjem trgu. Poleg tega je to edina možnost, ki bi zagotovila minimalno cenovno in davčno stopnjo za nadzor tobaka ter obravnavala pomisleke glede zdravja za vse kategorije cigaret.

2.3. Dodatna minimalna zahteva EU za tehtane povprečne cene

Komisija je preučila tudi posledice uporabe pravila 57 % za vse cigarete. V oceni učinka se jasno kaže, da bi to povišalo trošarine na cigarete, ki so vredne svoje cene, in/ali cigarete premijskega razreda. Če bi teh 57 % povišali, bi se postopoma preoblikovali v čisto trošarino ad valorem. Posledično to ne bi bilo skladno s ciljem zagotavljanja prožnosti državam članicam glede strukture trošarin. Poleg tega uporaba pravila 57 % za vse cigarete ne bi prispevala k zmanjševanju vrzeli med cenami in davki za cigarete na notranjem trgu, zato tega ni mogoče utemeljiti niti z vidika notranjega trga niti z vidika zdravja.

Alternativna možnost bi bila uporaba pravila 57 % na podlagi tehtanih povprečnih cen. Ta ima številne prednosti z vidika notranjega trga in zdravja:

- bila bi nevtralna do cenovnih kategorij in zagotavljala bi enake konkurenčne pogoje za proizvajalce;

- državam članicam bi prepustila prožnost odločanja o strukturi obdavčevanja (zlasti o razmerju med trošarino ad valorem in specifično trošarino), ki najbolje ustreza zahtevam njihovega nacionalnega trga;

- zagotovila bi primerljivo referenčno vrednost za minimalne zahteve glede trošarin na cigarete med državami članicami v EU;

- v primerjavi s sistemom, ki temelji na kategoriji najbolje prodajanih cigaret, bi jo bilo lažje upravljati.

Nekateri proizvajalci cigaret so zagovarjali popolno odpravo pravila 57 %. Vendar pa Komisija meni, da pravilo 57 % ostaja bistveni del pravnega reda Skupnosti na področju obdavčevanja tobaka, saj je zdaj za številne države članice prav proporcionalna zahteva edina, ki prepoveduje znižanje stopnje obdavčitve.

Sklepna ugotovitev je, da je zaradi poenostavitve ureditev, oblikovanja enakih konkurenčnih pogojev za proizvajalce, zmanjševanja delitve tobačnih trgov in poudarjanja zdravstvenih ciljev treba koncept kategorije najbolje prodajanih cigaret kot reference za minimalne zahteve nadomestiti s tehtanimi povprečnimi cenami in denarnim minimumom, veljavnim za vse cigarete.

Razlogi, zaradi katerih kategorija najbolje prodajanih cigaret ne bi več smela biti referenčna vrednost za minimume Skupnosti, veljajo tudi za določbe glede pomembnosti specifične trošarine znotraj celotne davčne obremenitve (člen 16(2) Direktive 95/59/ES). Tudi tu bi morala biti referenca tehtana povprečna cena.

2.4. Večja prožnost pri strukturah trošarin na cigarete

V skladu z veljavnimi pravili Skupnosti morajo trošarine, obračunane od cigaret, vključevati komponento ad valorem in specifično komponento. Poudarek držav članic na komponento ad valorem ali specifično komponento je odvisen od zastavljenega cilja politike (glej Prilogo 1, grafikon 2). Zdaj specifična komponenta trošarine ne sme biti nižja od 5 % ali višja od 55 % zneska celotne davčne obremenitve cigaret, ki spadajo v kategorijo najbolje prodajanih cigaret (proporcionalna trošarina plus specifična trošarina ter DDV).

Trošarine ad valorem povečujejo absolutne cenovne razlike in posledično spodbujajo cenejše znamke cigaret. V preteklosti so se trošarine ad valorem uporabljale za dajanje prednosti cenejšim lokalnim cigaretam pred dražjimi mednarodnimi znamkami. Danes pa so trošarine ad valorem privlačne predvsem za tiste države članice, v katerih je večja nevarnost, da se bo na trgu razvil monopolni položaj.

Specifične trošarine znižujejo relativne cenovne razlike in zmanjšujejo variabilnost cen. Zato imajo specifične trošarine prednost z vidika zdravja. Specifične trošarine imajo tudi številne druge prednosti. Scenarij, po katerem bi vse dajatve naravnali po specifičnih trošarinah, bi imel za posledico 50-odstotno zmanjšanje cenovnih razlik na ravni EU. Zato lahko večje zanašanje na specifične trošarine vodi do nadaljnjega približevanja maloprodajnih cen v EU. Ker pa ne temeljijo na cenah, temveč na obsegu porabe, so specifične trošarine stabilnejše, lažje jih je napovedovati in upravljati, povečujejo pa tudi stabilnost davčnih prihodkov.

Sklepna ugotovitev je, da imajo z vidika notranjega trga, proračuna in zdravja specifične trošarine očitne prednosti, zato bi bilo treba državam članicam, ki se bolj zanašajo na specifične trošarine, zagotoviti večjo prožnost.

Vendar pa je v strukturah trošarin zaželeno ohraniti neko doslednost, da bi se izognili izključno specifičnemu obdavčevanju v eni državi članici in izključno obdavčevanju ad valorem v sosednji državi članici, kar bi imelo za posledico čezmejni pretok znamk premijskega razreda iz prve države članice v drugo in pretok poceni znamk v obratni smeri.

2.5. Prožnost pri uporabi minimalnih trošarin na cigarete

Večina držav članic poleg trošarine ad valorem in specifične trošarine uporablja tudi minimalno trošarino. To pomeni, da mora biti na vsakem zavojčku cigaret naveden minimalni znesek trošarine. Namen minimalnih davkov je zagotoviti neko raven dohodka državam članicam in poskrbeti, da se cigarete ne prodajajo po cenah, ki bi bile daleč nižje od običajnih tržnih stopenj.

Države članice lahko odmerjajo minimalno trošarino, vendar pa ta ne sme preseči 100 % celotne trošarine na kategorijo najbolje prodajanih cigaret. To pomeni, da je v nekaterih državah, v katerih kategorija najbolje prodajanih cigaret pomeni cigarete nizkega cenovnega razreda, orodje minimalne trošarine omejeno. Zadnja leta se je tržni delež cenejših cigaretnih znamk precej povečal v večini držav članic, kar ima za posledico nižje prihodke ali pa zmanjšanje učinka davčnih povišanj na porabo cigaret. Posledično so nekatere države članice poročale, da bi pozdravile večjo prožnost pri obravnavanju cenejših znamk cigaret.

Zato bi lahko v veljavnih zahtevah EU zagotovili večjo prožnost, če stopnje minimalnega davka ne bi več omejevali na trošarino glede na kategorijo najbolje prodajanih cigaret, kot je zdaj primer pri drugih predelanih tobačnih izdelkih.

3. MINIMALNE STOPNJE TROšARIN NA CIGARETE

V tem poročilu je tudi preučeno, ali bi bilo mogoče spremembe veljavne strukture trošarin na cigarete kombinirati s povišanjem minimalnih stopenj. Zdaj morajo trošarine, obračunane od cigaret, znašati vsaj 57 % maloprodajne cene, vključno z vsemi davki, in od julija 2006 vsaj 64 EUR na 1 000 cigaret za cigarete, ki spadajo v kategorijo najbolje prodajanih cigaret. Novim državam članicam, razen Malti in Cipru, so bila v skladu z njihovimi akti o pristopu odobrena odstopanja za odlog uporabe minimalnih trošarin za obdobja, ki segajo od 31. decembra 2006 do 31. decembra 2009.

3.1. Splošne pripombe

Analiza cen in trošarin za cigarete v EU kaže, da še vedno obstajajo precejšnje razlike med državami članicami. Z nedavnimi širitvami EU so se razlike med davki in maloprodajnimi cenami med državami članicami dejansko povečale. Vendar pa se je to delno zgodilo zaradi obstoja prehodnih obdobij, določenih v skladu z akti o pristopu. Ko bodo vse nove države članice izpolnile minimalno zahtevo 64 EUR na 1 000 cigaret, se bodo razlike v cenah zmanjšale, vendar pa bodo cigarete v nekaterih državah članicah še vedno štirikrat dražje kot v drugih (glej Prilogo 1, grafikona 1 in 3).

3.2. Vpliv razlik med maloprodajnimi cenami z vključenim davkom na države članice in notranji trg

Precejšnje razlike v maloprodajnih cenah z vključenim davkom med državami članicami so ustvarile okolje za čezmejno nakupovanje zaradi ugodnejšega davka ter tihotapljenje in goljufije. Tobačni sektor je dejansko posebno dovzeten za te dejavnosti. V študiji[4] , pripravljeni za Komisijo na podlagi poglobljenih analiz zbranih podatkov, je bilo ocenjeno, da je v letu 2004 skupni tržni prodor potrošnje, ki ni bila obdavčena doma, dosegel približno 13 % tobačnega trga EU-25, od tega je 4 % do 5 % zakonitega čezmejnega nakupovanja in 8 % do 9 % nezakonitega trgovanja. Vendar je dotok na nekaj glavnih trgov s sorazmerno visoko trošarino, pogosto uvedeno zaradi ciljev varovanja zdravja, dosegel več kot 20 %. Nasprotno pa imajo številne države članice nižje davčne stopnje, kar povzroča zunanje stroške drugim državam članicam.

3.2.1. Čezmejno nakupovanje

Čezmejno nakupovanje je v celoti zakonito in je dejansko ena od ugodnosti notranjega trga, če izdelke kupujejo posamezniki za lastno osebno uporabo. Vendar to lahko povzroči težave državam članicam z višjimi davčnimi stopnjami.

Čezmejno nakupovanje cigaret se je v nekaterih državah članicah močno povečalo, potem ko so te uvedle visoka povišanja stopenj trošarin, kar so pogosto storile zaradi doseganja zdravstvenih ciljev.

Poleg tega je jasen dotok poceni cigaret iz nekaterih novih držav članic, predvsem v sosednje države članice EU-15.

3.2.2. Nezakonito trgovanje

Nezakonito trgovanje zajema tihotapljenje blaga iz tretjih držav (pogosto gre za ponarejene cigarete), pa tudi „tihotapljenje“ znotraj EU, kadar posamezniki kupujejo tobak v drugih državah članicah, dozdevno za svojo rabo, prodajajo pa ga, ne da bi plačali trošarino v državi članici potrošnje. Za tihotapljenje tretjih držav gre takrat, ko se goljufi, ki tihotapijo blago iz sosednjih tretjih držav, kot so Belorusija, Rusija in Ukrajina, kjer so cene in davki nizki, izognejo carinski kontroli na različne načine (skrivanje, napačen opis ali prijava itd.). Drugi naraščajoči trend zajema tihotapljene ponarejenih cigaret, ki prihajajo iz čezmorskih držav (npr. Kitajska). Ponarejanje je težko oceniti, vendar je gotovo, da v nekaterih državah tržni delež ponarejenih cigaret narašča.

Za omejitev teh negativnih učinkov in pravilno delovanje notranjega trga bi bilo treba na ravni EU uvesti minimalno raven trošarine. Po drugi strani pa je zaradi tihotapljenja iz tretjih držav treba okrepiti nadzor na zunanjih mejah.

3.3. Zdravstveni cilji

Kajenje je še vedno najpogostejši posamični vzrok smrti v Skupnosti, ki se mu je mogoče izogniti, in eden od vodilnih vzrokov bolezni in smrtnosti v EU. Obdavčenje je del skupne strategije za preprečevanje in odvračanje, ki vključuje tudi druge ukrepe, namenjene zmanjšanju povpraševanja, kot so zaščita pred izpostavljenostjo tobačnemu dimu, ureditev vsebnosti itd. Po mnenju Svetovne banke so povišanja cen tobačnih izdelkov najučinkovitejši posamični ukrep za preprečevanje kajenja. 10-odstotno povišanje cene bo med odraslimi v državah članicah z visokimi prihodki v povprečju zmanjšalo povpraševanje za približno 4 %. Še pomembneje pa je, da bo učinek visokih cen verjetno najbolj viden pri mladih, ki so občutljivejši na povišanja cen kot starejši ljudje.

Evropska skupnost je leta 2005 postala podpisnica Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (FCTC). V členu 6 FCTC so priporočene davčne politike, ki naj bi prispevale k zdravstvenim ciljem, namenjenim zmanjševanju porabe tobaka. Po uradnih podatkih se je poraba cigaret v EU v obdobju 2002–2006 zmanjšala za približno 13 % (glej Prilogo 3). Ta odstotek upošteva čezmejne pretoke znotraj EU, prilagoditi pa ga je treba glede na nezakonito trgovanje iz tretjih držav v smeri EU. Zato je mogoče oceniti, da je bilo realno zmanjšanje porabe cigaret v EU malo večje od 10 %.[5]

To gibanje velja predvsem zaradi EU-15 , za katero objavljeni podatki kažejo, da se je poraba cigaret zmanjšala za 16 %. V istem obdobju so se trošarine na cigarete v povprečju povišale za 33 %

Po drugi strani pa se je po objavljenih podatkih poraba v EU-12 (brez RO) zmanjšala le za 1 %. Od pristopa do konca leta 2006 so se v teh državah trošarine v povprečju povišale za 34 %. Dejstvo, da je bilo kljub znatnemu povišanju trošarin, zmanjšanje porabe majhno, je verjetno mogoče razložiti z nizko stopnjo obdavčitve pred pristopom.

Da bi sprožili podobno zmanjšanje porabe v naslednjih petih letih, bi bila zaželena nadaljnja poviševanja trošarin. Ob upoštevanju cenovne elastičnosti, ki je po navedbah Svetovne banke –0,43, je za dosego 10-odstotnega zmanjšanja povpraševanja potrebno 25-odstotno povišanje cen.

Minimalne stopnje državam članicam omogočajo „varnostno mrežo“, saj zagotavljajo, da druge države članice dejansko uporabljajo trošarine in da so njihove stopnje smiselne. S tem drugim državam članicam olajšujejo izvajanje njihovih davčnih politik v interesu varovanja zdravja, brez nevarnosti, da bi bile te politike spodkopane zaradi drugih držav članic, predvsem pa zaradi čezmejnega nakupovanja in tihotapljenja. Pri obdavčevanju tobaka bi morale biti te minimalne stopnje dejansko na ravni, ki državam članicam omogoča doseganje ciljev za nadzor nad tobakom. Za dosego teh ciljev bi bilo treba minimalnim zahtevam EU (dogovorjene leta 2002) utrditi sedanji položaj, poleg tega pa bi jih bilo treba v naslednjih petih letih še povišati.

3.4. Tesnejše približevanje stopenj – povišanje minimalnih stopenj

Zaradi teh razlogov bi večje zbliževanje stopenj obdavčitve v različnih državah članicah prispevalo k omejevanju izkrivljanj na notranjem trgu in zaščiti ciljev varovanja zdravja.

3.4.1. Minimalna dajatev 64 EUR na 1 000 cigaret

Sedanja minimalna dajatev v EU, ki je 64 EUR na 1 000 cigaret, ne zadošča za približevanje maloprodajnih cen med državami članicami z visoko in nizko obdavčitvijo. Posameznike v državah članicah z visoko obdavčitvijo privlači nakupovanje v državah članicah z nižjo obdavčitvijo, kar spodkopava notranji trg in cilje nadzora nad tobakom. Zato bi bilo treba za boj proti tej nevarnosti precej povišati minimalno denarno zahtevo EU. Vendar pa je treba v vsakem predlogu za povišanja upoštevati, da imajo številne države članice še vedno prehodna obdobja glede veljavnih minimalnih stopenj.

3.4.2. Minimalna zahteva 57 %

Minimalna zahteva 57 % ni bila spremenjena od uvedbe leta 1992. Vendar pa danes v državah z davčno politiko, ki temelji na varovanju zdravja, trošarine prispevajo več kot 60 % maloprodajnih cen z vključenim davkom. Ko bodo sčasoma vse nove države članice upoštevale minimalnih 64 EUR, bo tudi donos trošarin v večini teh držav članic presegel 60 %. Ker je cena cigaret pred davkom bistveno povezana s kupno močjo, bi se s povečanjem minimalne zahteve uskladila stopnja obdavčitve v zvezi s tem. Povedano drugače, to bi imelo za posledico povišanje trošarin v državah članicah, v katerih so trošarine na cigarete relativno nizke v primerjavi s kupno močjo.

Kot je navedeno zgoraj, se pravilo 57 % kombinira z „odstopno klavzulo“ za države članice z visoko obdavčitvijo[6]. Namen tega je, izogniti se povišanju trošarin v tistih državah članicah, v katerih so trošarine že zdaj visoke, in posledično izogniti se povečanju vrzeli med državami članicami z najvišjo in najnižjo obdavčitvijo. Da bi ohranili smiselnost pravila 57 %, je treba posodobiti njegovo stopnjo. Leta 2001 je bila „odstopna klavzula“ določena pri 101 EUR. Zdaj bi posodobitev na 122 EUR ohranila korak z najnovejšim razvojem trošarin na cigarete na notranjem trgu in imela enak učinek kot leta 2001, kar pomeni, da bi zajela pet[7] držav članic z najvišjo obdavčitvijo.

Za dosego ciljev notranjega trga in zdravstvenih ciljev bi lahko v naslednjih petih letih povišali obe minimalni stopnji.

Povprečna donosnost trošarin v EU-27 bo nekoliko prek 90 EUR, ko bodo vse nove države članice dosegle sedanje minimume, povprečna obremenitev zaradi trošarin pa 63 %.

V oceni učinka se ugotavlja, da bi z vidika zdravja povišanje na 90 EUR na vse cigarete in na 63 % na tehtano povprečno ceno verjetno povzročilo v povprečju 10-odstotno zmanjšanje povpraševanja v 22 državah članicah[8]. Poleg tega bi utrlo pot nadaljnjim povišanjem trošarin na cigarete, tudi v tistih državah, v katerih je stopnja obdavčitve že visoka.

Glede na lokalno kupno moč, bi takojšnje povečanje le v Bolgariji in Romuniji povzročilo pretirano povišanje cen v primerjavi s cenami na glavnih trgih EU. Vendar pa je treba tudi upoštevati, da imajo številne države članice zdaj še vedno prehodna obdobja do leta 2009 ali 2010.

3.5. Stroški uskladitve

Nedomačo obdavčeno porabo spodbujata dva glavna razloga: dejstvo, da si je cigarete težje privoščiti zaradi visokih povišanj davkov, in dejstvo, da imajo nekatere države članice porozne državne meje s tretjimi državami, v katerih je obdavčitev nizka.

Nadaljnje približevanje trošarin v EU in boljše usklajevanje povišanj cen cigaret zaradi nadzora nad tobakom bosta nedvomno pripomogla k obravnavanju problema nezakonitega trgovanja v EU. To bo znižalo stroške uskladitve na notranjem trgu, kjer ni več nobenih mejnih kontrol.

Vendar pa imajo številne nove države članice državne meje s sosednjimi tretjimi državami, v katerih so stopnja obdavčitve in maloprodajne cene tobačnih izdelkov nizke v primerjavi z ravnjo EU. To spodbuja visoko raven tihotapljenja iz tretjih držav, kar spodkopava delovanje notranjega trga ter zdravstveno politiko EU in njenih držav članic.

Tihotapljenja iz tretjih držav je še posebno veliko v nekaterih državah članicah, ki mejijo na tretje države. Zaradi zmanjševanja tihotapljenja iz tretjih držav se pogosto ohranjajo nizke trošarine. Posledično so te države članice privlačne za čezmejno nakupovanje in nezakonito trgovanje z drugimi državami članicami ter tako nalagajo zunanje stroške notranjemu trgu.

Zato bi bilo treba povišanja trošarin na cigarete kombinirati z okrepitvijo boja proti nezakonitemu trgovanju iz tretjih držav.

Za boj proti nezakonitemu trgovanju so odgovorne predvsem države članice. Vendar pa ima Komisija, ki je podpisnica Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (FCTC), dejavno vlogo pri sedanjih pogajanjih za pripravo protokola o nezakonitem trgovanju s tobačnimi izdelki v skladu s členom 15 FCTC. Namen protokola je razviti mednarodno zavezujoč pravni instrument za zaustavitev nezakonitega trgovanja s tobačnimi izdelki, vseh 152 držav, ki so ratificirale FCTC, pa bo povabljenih, naj se mu pridružijo.

4. STRUKTURA IN MINIMALNE STOPNJE TROšARIN NA DROBNO REZANI TOBAK

4.1. Splošne pripombe

Trg drobno rezanega tobaka zajema približno 8 % skupnega trga EU za tobačne izdelke. Drobno rezani tobak in cigarete imajo različne značilnosti, obe kategoriji pa nazadnje ostajata tekmici kot tobačna izdelka.

Precejšnje razlike med državami članicami v davčnih stopnjah na drobno rezani tobak spodbujajo tihotapljenje in čezmejno nakupovanje med številnimi sosednjimi državami. Poleg tega vrzel med stopnjo obdavčitve cigaret in drobno rezanega tobaka povzroča nadomeščanje izdelka. V obdobju med letoma 2002 in 2006 se je tehtano povprečje količin cigaret, danih na trg v EU-25[9], znižalo za približno 13 %. Vendar pa so se količine drobno rezanega tobaka v istem obdobju povečale za približno 10 % (glej Prilogo 4).

Tudi z zdravstvenega vidika je težko utemeljiti precejšnje razlike v stopnji obdavčitve za ta dva izdelka na ravni Skupnosti, saj sta oba enako škodljiva.

4.2. Struktura trošarin na drobno rezani tobak

Zdaj lahko države članice prosto določajo strukturo trošarin za drobno rezani tobak za kajenje, namenjen zvijanju cigaret (specifične trošarine, trošarine ad valorem ali mešane trošarine).

Javno posvetovanje je jasno pokazalo, da velika večina zainteresiranih strani nasprotuje kakršnemu koli omejevanju sedanje prožnosti na področju drobno rezanega tobaka. Poleg tega, glede na cilj zagotavljanja večje prožnosti državam članicam pri obdavčevanju cigaret ne bi bilo zaželeno hkrati omejevati prožnosti za drobno rezani tobak.

Glede na to, da se evropski minimumi določajo s splošnimi minimalnimi zahtevami, bi morali usklajevanje obdavčevanja cigaret in drobno rezanega tobaka nadaljevati na podlagi minimalnih stopenj, kar bi državam članicam pustilo večjo prožnost pri določanju razmerja med trošarino ad valorem in specifično trošarino.

Minimalne zahteve za cigarete vključujejo obvezni minimum ad valorem in denarni minimum. Obratno pa morajo države članice pri drobno rezanem tobaku upoštevati eno ali drugo. Zato v tistih državah članicah, ki za drobno rezani tobak uporabljajo obdavčevanje ad valorem, ni nikakršne minimalne denarne zahteve, kot je za cigarete. Posledično obstajajo v EU široke vrzeli med davki in cenami drobno rezanega tobaka. Poleg tega se pojavljajo primeri, ko je davčna stopnja za ročno zvite cigarete nižja od 30-odstotne davčne stopnje za cigarete (glej Prilogo 2).

Zato bi bila uvedba kombinacije proporcionalnega minimuma in denarnega minimuma za drobno rezani tobak primerna za uskladitev obdavčevanja cigaret in drobno rezanega tobaka.

4.3. Minimalne stopnje za drobno rezani tobak

Zdaj so minimalne stopnje za drobno rezani tobak določene na 36 % maloprodajne cene z vsemi davki ali 32 EUR na kilogram.

Za ohranitev razmerja, ki je bilo vzpostavljeno ob določitvi prvih stopenj leta 1992, so bili minimalni specifični zneski prilagojeni v skladu z inflacijo po pregledih leta 1998 in 2001. Prilagoditev zaradi inflacije za obdobje 2004–2007 bi znašala 34 %. Vendar pa naj bi, kot je bilo navedeno v prejšnjem poročilu, minimalne stopnje za drobno rezani tobak določili na približno dveh tretjinah minimalnih stopenj za cigarete. Tako razmerje bi državam članicam omogočilo, da upoštevajo razliko med polizdelkom in končnim izdelkom, razlike med lastno ceno obeh izdelkov in relativno delovno intenzivni proces pridelave drobno rezanega tobaka.

Da bi dosegli vsaj dve tretjini minimuma za cigarete, bi bilo treba minimum za drobno rezani tobak povišati nad inflacijo. Specifični znesek bi morali določiti na 43 EUR na kilogram v primerjavi s 64 EUR na 1 000 cigaret. Dvotretjinska minimalna proporcionalna zahteva bi imela za posledico najnižjo trošarinsko obremenitev drobno rezanega tobaka, ki bi znašala 38 %, v primerjavi s 57-odstotno obremenitvijo cigaret. Tako povečanje bi vplivalo predvsem na nove države članice, v katerih še vedno veljajo odstopanja od veljavnih minimalnih stopenj za cigarete. Ker pa bodo morale te države članice do konca prehodnih obdobij povišati trošarine na cigarete, je verjetno, da bodo vsekakor vzporedno povišale trošarine na drobno rezani tobak. Zato bi se z usklajenim pristopom lahko izognili nadaljnjim izkrivljanjem na notranjem trgu.

V oceni učinka se ugotavlja, da bi bilo treba z zdravstvenega vidika v naslednjih letih povišati minimalne stopnje za cigarete na 90 EUR, če naj bi sprožili verjetno povprečno 10-odstotno zmanjšanje povpraševanja. Posledično bi se ob uporabi zgoraj navedenega dvotretjinskega razmerja minimalne stopnje za drobno rezani tobak v naslednjih letih povišale na 60 EUR.

To bi povzročilo približno 20-odstotno zmanjšanje povpraševanja ob upoštevanju enake cenovne elastičnosti kot pri cigaretah. Ob upoštevanju dejstva, da so se v obdobju 2002–2006 količine cigaret, danih na trg v EU, zmanjšale za približno 13 %, medtem ko so se količine drobno rezanega tobaka v istem obdobju povečale za približno 10 %, bi tako zmanjšanje uskladilo drobno rezani tobak s cigaretami.

5. STRUKTURA IN MINIMALNE STOPNJE TROšARIN NA DRUGE PREDELANE TOBAčNE IZDELKE, RAZEN CIGARET IN DROBNO REZANEGA TOBAKA

Drugi predelani tobačni izdelki pod tem naslovom vključujejo cigare, cigarilose in drug tobak za kajenje (predvsem tobak za pipe). Ta trg zajema manj kot 1 % celotnega trga predelanih tobačnih izdelkov in upada. Notranji trg za drug tobak za kajenje deluje relativno dobro in ni bilo nobenih poročil o večjih goljufijah ali tihotapljenju.

Vendar pa so se v številnih državah članicah pojavili novi proizvodi, obdavčeni kot cigare ali tobak za pipe, ki pa se tržijo kot neposredna konkurenca cigaretam ali drobno rezanemu tobaku. Da bi se izognili izkrivljanjem konkurence, ki jih povzročajo davki, morajo biti opredelitve različnih kategorij drugih predelanih tobačnih izdelkov točnejše.

Poleg tega je potrebna prilagoditev specifične trošarine za cigare in cigarilose ter drug tobak za kajenje, da bi upoštevali inflacijo za obdobje 2003–2007. Na podlagi Eurostatovih podatkov o letni stopnji spremembe HICP (harmoniziranega indeksa cen življenjskih potrebščin) med letoma 2003 in 2007 je mogoče stopnjo inflacije oceniti na približno 2 % letno oziroma 8 % v celotnem obdobju.

7. SKLEPNE UGOTOVITVE

Na podlagi pregleda strukture in stopenj trošarine na predelane tobačne izdelke ugotavljamo, da so potrebne številne pomembne spremembe veljavne zakonodaje:

- zaradi večje preglednosti ureditev in oblikovanja enakih konkurenčnih pogojev v celotnem tobačnem sektorju bi morali koncept kategorije najbolje prodajanih cigaret kot referenčne točke za minimalne zahteve EU zamenjati s tehtanimi povprečnimi cenami. Da bi poudarili zdravstvene cilje, bi bilo to treba kombinirati z denarnim minimumom, ki velja za vse cigarete. Tehtana povprečna cena bi se morala uporabljati tudi kot referenca za merjenje pomena specifične trošarine znotraj celotne davčne obremenitve (člen 16(2) Direktive 95/59/ES);

- državam članicam bi bilo treba omogočiti večjo prožnost glede strukture trošarin na cigarete;

- uvedba kombinacije proporcionalnega minimuma in denarnega minimuma za drobno rezani tobak bi bila primeren način za uskladitev obdavčevanja cigaret in drobno rezanega tobaka;

- glede cigaret bi z zdravstvenega vidika v naslednjih petih letih povišanje minimalnih trošarin na 90 EUR na vse in na 63 % na tehtane povprečne cene verjetno povzročilo 10-odstotno zmanjšanje povpraševanja. To bi tudi zmanjšalo vrzel pri davkih in cenah na notranjem trgu;

- minimalne stopnje za drobno rezani tobak bi bilo treba prilagoditi na dve tretjini stopenj za cigarete in jih povišati vzporedno s trošarinami na cigarete;

- ukrepe za približevanje trošarin na cigarete na notranjem trgu bi bilo treba kombinirati z okrepitvijo boja proti nezakonitemu trgovanju, predvsem iz tretjih držav;

- treba bi bilo tudi spremeniti veljavne definicije cigar in tobaka za pipe, da bi odpravili davčna izkrivljanja, in prilagoditi minimalne stopnje inflaciji.

ANNEX 1: 2007 data on cigarettes (MPPC)

Graph 1

[pic]

Graph 2

[pic]

Graph 3

[pic]

ANNEX 2: 2007 data on fine-cut tobacco (MPPC)

Graph 1

[pic]

Graph 2

[pic]

Graph 3

[pic]

ANNEX 3: 2002-2006 releases for consumption of cigarettes

Releases for consumption of cigarettes - 2002-2006 (1000 pieces)

BE | 14.314.440 | 14.286.561 | 13.634.112 | 13.384.484 | 13.705.663 | -4% |

CY | 2.017.325 | 1.985.432 | 1.655.603 | 1.921.873 | 1.888.343 | -6% |

CZ | 19.096.775 | 25.613.577 | 22.459.838 | 26.231.340 | 28.262.528 | 48% |

DK | 7.156.722 | 7.872.682 | 8.177.705 | 7.762.472 | 8.215.985 | 15% |

EE | 2.294.900 | 2.239.173 | 2.189.850 | 2.421.679 | 2.277.728 | -1% |

FI | 4.923.954 | 4.798.725 | 4.929.521 | 5.078.000 | 4.986.000 | 1% |

FR | 80.529.400 | 69.647.800 | 54.924.400 | 54.810.412 | 55.772.177 | -31% |

DE | 145.152.720 | 132.603.170 | 111.716.210 | 95.826.690 | 93.465.500 | -36% |

EL | 31.987.518 | 32.369.492 | 35.185.190 | 34.408.444 | 33.383.128 | 4% |

HU | 18.319.609 | 19.435.456 | 13.853.849 | 14.184.287 | 15.810.596 | -14% |

IE | 7.015.555 | 6.294.855 | 5.330.593 | 5.419.638 | 5.857.276 | -17% |

IT | 105.215.836 | 101.581.626 | 98.846.737 | 92.822.302 | 93.807.356 | -11% |

LV | 3.787.340 | 3.994.500 | 5.062.364 | 4.197.236 | 4.753.872 | 26% |

LT | 4.979.270 | 3.666.203 | 2.957.084 | 3.721.841 | 5.216.700 | 5% |

LU | 5.780.790 | 5.610.803 | 6.374.169 | 5.309.000 | 4.745.000 | -18% |

MT | 596.247 | 576.900 | 565.376 | 589.151 | 578.686 | -3% |

NL | 17.024.215 | 17.080.472 | 14.999.591 | 13.654.000 | 13.963.000 | -18% |

PL | 82.047.368 | 80.244.262 | 75.283.084 | 87.553.826 | 79.769.525 | -3% |

PT | 17.924.867 | 19.623.143 | 18.069.016 | 17.134.790 | 18.963.003 | 6% |

SK | 4.989.533 | 2.997.609 | 4.564.499 | 9.410.743 | 4.786.986 | -4% |

SI | 4.794.979 | 4.611.836 | 4.487.482 | 4.556.764 | 4.947.442 | 3% |

ES | 90.615.611 | 92.333.287 | 93.261.002 | 92.699.536 | 91.834.325 | 1% |

SE | 7.656.792 | 7.482.187 | 7.281.953 | 6.859.511 | 7.674.016 | 0% |

UK | 56.088.000 | 53.952.287 | 52.620.073 | 50.503.000 | 49.011.000 | -13% |

BG | 22.612.855 | 26.245.083 | 23.043.814 | 20.596.677 | 14.836.821 | -34% |

RO | na | na | na | 36.490.906 | 32.452.729 | -11% |

Total EU 15 | 606.745.153 | 580.599.323 | 539.813.976 | 508.952.517 | 509.266.719 | -16% |

Total EU 12 (excl RO) | 165.536.201 | 171.610.031 | 156.122.843 | 175.385.417 | 163.129.227 | -1% |

Total EU 27 (excl RO) | 772.281.353 | 752.209.353 | 695.936.819 | 684.337.934 | 672.395.947 | -13% |

ANNEX 4: 2002-2006 releases for consumption of fine-cut

Releases for consumption of fine cut tobacco - 2002-2006 (kilogram)

BE | 8.417.000 | 8.327.000 | 8.429.000 | 8.180.707 | 9.425.583 | 12% |

CY | 62.000 | 97.000 | 152.000 | 170.518 | 192.799 | 211% |

CZ* | 629.400 | 650.400 | 190.300 | 423.300 | 481.957 | -23% |

DK | 902.200 | 855.200 | 675.300 | 577.000 | 552.000 | -39% |

EE | 8.000 | 8.000 | 10.000 | 12.680 | 10.680 | 34% |

FI | 949.000 | 931.000 | 880.000 | 883.000 | 796.000 | -16% |

FR | 5.720.900 | 5.980.000 | 6.969.500 | 7.008.800 | 7.107.073 | 24% |

DE** | 14.441.300 | 14.834.100 | 15.400.000 | 14.700.900 | 18.747.400 | 30% |

EL | 800.700 | 819.000 | 964.000 | 1.038.884 | 1.247.809 | 56% |

HU | 757.701 | 1.159.668 | 1.027.501 | 895.180 | 739.374 | -2% |

IE | 135.568 | 111.904 | 112.320 | 95.972 | 107.264 | -21% |

IT | 285.520 | 324.510 | 463.255 | 593.460 | 677.589 | 137% |

LV | 6.700 | 7.500 | 8.200 | 14.000 | 18.500 | 176% |

LT | na | 57.151 | 14.306 | 11.500 | 12.718 | na |

LU | 3.194.000 | 2.983.000 | 3.006.000 | 2.970.423 | 2.845.418 | -11% |

MT | 19.060 | 19.850 | 27.170 | 30.850 | 27.290 | 43% |

NL | 13.130.839 | 12.943.061 | 12.087.666 | 10.970.000 | 10.811.000 | -18% |

PL | 1.060.000 | 1.727.000 | 2.583.000 | 828.000 | 496.000 | -53% |

PT | 302.830 | 287.370 | 326.450 | 391.470 | 358.480 | 18% |

SK | 33.527 | 19.837 | 24.000 | 13.000 | 26.000 | -22% |

SI | 30.445 | 28.392 | 26.642 | 16.040 | 19.120 | -37% |

ES | 1.275.416 | 1.785.347 | 2.254.601 | 2.684.910 | 2.612.660 | 105% |

SE | 886.000 | 825.000 | 909.000 | 966.000 | 800.000 | -10% |

UK | 2.864.039 | 2.893.447 | 3.052.281 | 3.189.180 | 3.453.780 | 21% |

BG | 500 | 700 | 1.300 | 2.000 | 8.300 | 1560% |

RO | na | na | na | na | na | na |

Total EU 15 | 53.564.312 | 54.171.938 | 55.827.374 | 54.646.706 | 59.964.956 | 12% |

Total EU 12 (excl LT, RO) | 2.607.333 | 3.718.347 | 4.050.113 | 2.405.568 | 2.020.020 | -23% |

Total EU 27 (excl LT, RO) | 56.171.645 | 57.890.285 | 59.877.486 | 57.052.274 | 61.984.976 | 10% |

DE**: excluding pre-portioned tobacco BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE : including other smoking CZ *: From July 2005 the figures indicate the total quantity of other smoking tobacco and fine-cut tobacco together.

[1] UL L 316, 31.10.1992, str. 8, nazadnje spremenjena z Direktivo 2002/10/ES (UL L 046, 16.2.2002, str. 26).

[2] UL L 316, 31.10.1992, str. 10, nazadnje spremenjena z Direktivo 2002/10/ES (UL L 046, 16.2.2002, str. 26).

[3] UL L 291, 6.12.1995, str. 40, nazadnje spremenjena z Direktivo 2002/10/ES (UL L 046, 16.2.2002, str. 26).

[4] Študija o zbiranju in razlaganju podatkov v zvezi z objavljenimi podatki o porabi cigaret in drobno rezanega tobaka za zvijanje cigaret; KPMG december 2005.

[5] Panožni viri ocenjujejo, da znaša skupni dotok iz tretjih držav 3 %. Vendar pa je treba upoštevati le povečanje tovrstnega dotoka med leti 2002 in 2006, kar verjetno znaša manj kot 3 %.

[6] Državam članicam, ki odmerjajo trošarino v znesku vsaj 101 EUR na 1 000 cigaret za cigarete v kategoriji najbolje prodajanih cigaret, ni treba upoštevati pravila 57 %.

[7] UK, IE, FR, DE in SE.

[8] Razen pri državah članicah z visokimi davki UK, IE, FR in DE (RO pa ni bila vključena v simulacijo).

[9] Za RO in BU podatki niso na voljo.