SL Uradni list Evropske unije C 299/60

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o zeleni knjigi o izvedljivosti uvedbe stabilnostnih obveznic

(COM(2011) 818 final)

2012/C 299/12

Poročevalec: Gérard DANTIN

Komisija je 23. novembra 2011 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Zelena knjiga o izvedljivosti uvedbe stabilnostnih obveznic

COM(2011) 818 final.

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 13. junija 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 482. plenarnem zasedanju 11. in 12. julija 2012 (seja z dne 11. julija) s 135 glasovi za, 33 glasovi proti in 25 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Da bi razrešili sedanjo krizo, se izognili dolgotrajnejši recesiji in vzpostavili pogoje, ki bodo spodbudili ponovno rast in ustvarjanje delovnih mest, je potrebno več Evrope, ne manj. To pomeni, da si mora Evropska komisija odločno prizadevati za ponovno uveljavitev in izvajanje metode Skupnosti . S tega vidika je objava zelene knjige nadvse dobrodošla.

1.2 Toda Komisija mora obenem tudi dosledno in povsod izvrševati svojo pravico do pobude ter oblikovati predloge, ki bodo sorazmerni z obsegom krize in bodo nadomestili medvladne blažilne ukrepe.

1.3 Več Evrope – nova Evropa mora povezovati solidarnost, odgovornost in vzajemno zaupanje. Bistvo slednjega je v simetričnem in uravnoteženem gospodarskem upravljanju harmonizacije na proračunskem in fiskalnem področju, ki je učinkovita in ključnega pomena. Več Evrope, da bi zagotovili proračunsko odgovornost in povezovanje, več Evrope za delitev tveganj, povezanih z državnim dolgom, ponovno vzpostavitev dolgoročne plačilne sposobnosti, omogočanje in uresničevanje strukturnih reform ter spodbuditev naložb v rast, konkurenčnost in zaposlovanje v vsej EU, s čimer bi uresničili socialno Evropo in zagotovili blaginjo za vse.

1.4 EESO zato z zadovoljstvom pozdravlja predstavitev zelene knjige o stabilnostnih obveznicah. Njena vsebina je v skladu z vedno bolj povezano Evropsko unijo z enotnim trgom in evropskim trgom kapitala ter je nujna dopolnitev sedanje skupne monetarne politike v euroobmočju. Po drugi strani lahko takšne euroobveznice zagotovijo zaupanje morebitnih vlagateljev, s tem pa stabilizirajo povpraševanje po državnih obveznicah in omogočijo znižanje obrestnih mer.

1.5 Kljub temu pa EESO meni, da nevarnost moralnega tveganja in njegove morebitne posledice v zeleni knjigi niso predstavljeni ustrezno, saj bi jih bilo treba najprej natančno preučiti, preden se v zvezi s tem sprejmejo vprašljivi zaključki. Če bi bila teza v zeleni knjigi namreč pravilna (tj. da bo oslabitev tržne discipline kot posledica poenotenja obrestnih mer povzročila neodgovorno zviševanje javnih izdatkov ali povečanje proračunskega primanjkljaja), bi to morali opaziti že po uvedbi eura. Vendar pa se to ni zgodilo.

1.6 EESO se strinja s Komisijo, da morajo imeti stabilnostne obveznice visoko kreditno boniteto, da jih lahko vlagatelji ter države članice euroobmočja sprejmejo. Toda zaradi neodločnega in poznega posredovanja politike je negotovost sedaj že tako velika, da tudi euroobveznice s solidarnim jamstvom verjetno ne bodo imele več tako velike podpore kot še pred nekaj meseci.

1.6.1 EESO zato meni, da bi bilo treba v reševanje iz krize bolj vključiti ECB, na primer tako, da bi ta evropskemu instrumentu za finančno stabilnost (EFSF) ali mehanizmu za stabilnost (ESM) izdala dovoljenje za opravljanje bančnih storitev.

1.7 Odbor je preučil različne "možnosti za izdajo stabilnostnih obveznic" in meni, da je še najbolj izvedljiv in na splošno najbolj sprejemljiv pristop št. 2, tj. "delna nadomestitev državnih obveznic s stabilnostnimi obveznicami s solidarnim jamstvom".

1.8 Pri izdaji teh stabilnostnih obveznic je seveda treba zagotoviti, kot je poudaril predsednik Evropskega sveta, "da je zaradi izogibanja moralnim tveganjem ter spodbujanja odgovornosti in upoštevanja predpisov vzpostavljen trden okvir za proračunsko disciplino in konkurenčnost". Tak proces "bi moral biti postopen in temeljiti na ustreznih merilih, napredek pri združevanju v smislu sprejemanja odločitev o proračunih pa bi morali spremljati sorazmerni ukrepi za združevanje tveganj" (1). Odbor se strinja, da morajo biti med "osnovne elemente" tega procesa vključeni integrirani finančni in proračunski okvir ter okvir ekonomske politike. Spremljati bi jih moral skladen in ustrezen okvir demokratične legitimnosti in odgovornosti na evropski ravni, ki ne bi zaostril varčevalnih ukrepov. Zato EESO predlaga, da Komisija podrobno preuči morebitno nevarnost moralnega tveganja, da bi lahko našli ustrezne rešitve v tej strukturi.

2. Uvod

2.1 Namen te zelene knjige je sprožiti obsežno javno posvetovanje o stabilnostnih obveznicah (2), pri katerem bi sodelovali vsi zadevni akterji. Evropska komisija bo na podlagi tega posvetovanja predlagala politiko za to področje.

2.2 Poglobitev dolžniške krize v euroobmočju je sprožila obsežno razpravo o izvedljivosti skupne izdaje obveznic. Precej podpore je dobila zamisel, da bi bila lahko taka skupna izdaja učinkovit instrument za odziv na likvidnostne omejitve v več državah članicah euroobmočja. Evropski parlament je na podlagi navedenega pozval Komisijo, naj preuči izvedljivost skupne izdaje v okviru sprejetja svežnja zakonodajnih ukrepov o gospodarskem upravljanju euroobmočja, pri čemer je bilo poudarjeno, da bi skupna izdaja stabilnostnih obveznic zahtevala dodatni premik k skupni gospodarski in davčni politiki (3).

2.3 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) je o tem vprašanju razpravljal že v številnih predhodnih mnenjih ter se glede tega opredelil zlasti v mnenju na lastno pobudo o rasti in državnem dolgu v EU – dveh inovativnih predlogih (4).

2.4 EESO z zadovoljstvom pozdravlja objavo zelene knjige, javno razpravo, ki jo bo spodbudila, in sprejeti pristop, na podlagi katerega naj bi Komisija oblikovala predloge. Komisija bo v zvezi s tem vprašanjem ponovno uporabila metodo Skupnosti.

3. Vsebina zelene knjige

3.1 V tem dokumentu so najprej opisane okoliščine, s katerimi je povezana vsebina te zelene knjige, v nadaljevanju pa so predstavljeni in pojasnjeni številni vidiki, na katerih temeljijo predlogi iz dokumenta.

3.1.1 Utemeljitev v zeleni knjigi

3.1.1.1 Možnost uvedbe stabilnostnih obveznic bi morda lahko ublažila trenutno krizo državnega dolga, saj bi države članice, ki izdajajo obveznice z višjimi donosi, lahko imele koristi od boljše kreditne sposobnosti držav članic, ki so izdajateljice obveznic z nižjimi donosi. Vendar pa bi morali za trajen učinek načrt za uvedbo skupnih obveznic dopolniti z vzporednimi zavezami k okrepitvi gospodarskega upravljanja, s čimer bi poskrbeli, da se sprejmejo potrebne proračunske in strukturne prilagoditve za zagotovitev vzdržnosti javnih financ, ter se tako izognili nevarnosti moralnega tveganja.

3.1.1.2 Stabilnostne obveznice bi zagotovile, da bi bil finančni sistem euroobmočja bolj odporen na prihodnje negativne vplive, s čimer bi se okrepila finančna stabilnost. Vsem sodelujočim državam članicam bi omogočile zanesljivejši dostop do virov refinanciranja in preprečile nenadno izgubo dostopa do trga. Razpoložljivost stabilnostnih obveznic bi obenem koristila tudi bančnemu sistemu.

3.1.1.3 Stabilnostne obveznice bi povečale učinek monetarne politike euroobmočja, spodbujale pa bi tudi učinkovitost na trgu državnih obveznic ter v širšem finančnem sistemu euroobmočja. Olajšale bi portfeljske naložbe v eurih in spodbujale bolj uravnotežen svetovni finančni sistem.

3.1.2 Predpogoji

V zeleni knjigi je navedeno, da so stabilnostne obveznice sicer zelo koristne za finančno stabilnost in gospodarsko učinkovitost, naštete pa so tudi njihove morebitne pomanjkljivosti.

3.1.2.1 Komisija v predlogu opisuje naslednje oblike moralnega tveganja:

— 1) z nekaterimi oblikami stabilnostnih obveznic bi se obveznost proračunske discipline zmanjšala ali v celoti izgubila, saj bi države članice euroobmočja združile kreditno tveganje za nekatere ali vse svoje javne dolgove. Zaradi tega se lahko pojavi nevarnost moralnega tveganja, ki izhaja iz skupnih izdaj, ker bi si kreditno tveganje zaradi proračunske nediscipline posameznih držav delili vsi udeleženci trga;

— 2) glede na to, da bi lahko izdaja stabilnostnih obveznic oslabila tržno disciplino, bi bile potrebne znatne spremembe okvira za gospodarsko upravljanje v euroobmočju, to pa bi vplivalo na proračunsko neodvisnost;

— 3) stabilnostne obveznice bi morale imeti visoko kreditno boniteto, da bi jih vlagatelji sprejeli;

— 4) doseganje visoke kreditne bonitete bo prav tako pomembno za zagotovitev, da bodo stabilnostne obveznice sprejele vse države članice v euroobmočju; 5) bonitetne ocene za stabilnostne obveznice bi bile predvsem odvisne od bonitetne ocene sodelujočih držav članic in strukture osnovnih jamstev.

3.1.2.2 Skladnost s Pogodbo EU bi bila za uspešno uvedbo stabilnostnih obveznic nujna. Nekatere možnosti bi bile namreč lahko celo v nasprotju z določbami PDEU in bi lahko zahtevale njene spremembe, zlasti člena 125, ki državam članicam prepoveduje prevzemanje odgovornosti za obveznosti druge države članice. Tako bi že izdaja stabilnostnih obveznic s solidarnim jamstvom pomenila kršitev prepovedi finančne pomoči državam v težavah, nasprotno pa bi bila izdaja stabilnostnih obveznic z deljivimi jamstvi v okviru veljavnih določb Pogodbe možna.

3.2 Možnosti za izdajo stabilnostnih obveznic

3.2.1 Poleg številnih predlogov, izraženih v okviru javne razprave o uvajanju stabilnostnih obveznicah, so v zeleni knjigi predstavljene še tri možnosti, razvrščene glede na stopnjo nadomestitve nacionalnih izdaj (delne ali celotne) in naravo osnovnega jamstva (solidarno ali deljivo). Ti trije glavni pristopi so:

3.2.1.1 Pristop št. 1: popolna nadomestitev državnih obveznic s stabilnostnimi obveznicami s solidarnim jamstvom V skladu s tem pristopom bi bilo financiranje držav v euroobmočju v celoti krito z izdajanjem stabilnostnih obveznic, izdajanje državnih obveznic pa bi opustili. Bonitetna ocena stabilnostnih obveznic bi verjetno temeljila na bonitetni oceni najpomembnejših držav članic euroobmočja, zaradi česar je mogoče pričakovati, da bi danes izdane stabilnostne obveznice imele visoko bonitetno oceno. Ta pristop bi bil najbolj učinkovit za zagotavljanje koristi stabilnostnih obveznic, hkrati pa bi pomenil zelo veliko nevarnost moralnega tveganja. Dopolniti bi ga bilo treba z zelo trdnim okvirom za zagotavljanje proračunske discipline, gospodarske konkurenčnosti in zmanjšanja makroekonomskih neravnovesij na nacionalni ravni.

3.2.1.2 Pristop št. 2: delna nadomestitev državnih obveznic s stabilnostnimi obveznicami s solidarnim jamstvom V skladu s tem pristopom bi bila izdaja stabilnostnih obveznic podprta s solidarnimi jamstvi, vendar bi nadomestila le omejen del nacionalne izdaje. Za del izdaje, ki ne bi bil krit s stabilnostnimi obveznicami, bi še vedno veljala zadevna državna jamstva. V skladu s tem bi trg državnih obveznic euroobmočja zajemal dva različna dela: stabilnostne obveznice in državne obveznice. Ključno vprašanje pri tem pristopu bi bila posebna merila za določanje relativnih deležev stabilnostnih obveznic in nacionalnih izdaj dolžniških instrumentov.

3.2.1.3 Pristop št. 3: delna nadomestitev izdaj državnih obveznic z izdajo stabilnostnih obveznic z deljivimi jamstvi Po tem pristopu bi bile stabilnostne obveznice ponovno le delno nadomestilo za izdajo državnih obveznic, podprte pa bi bile s sorazmernimi jamstvi držav članic euroobmočja. Ta pristop se razlikuje od pristopa št. 2, saj bi bile države članice še naprej odgovorne za svoj del izdaje stabilnostnih obveznic ter za izdaje svojih državnih obveznic.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Besedilo zelene knjige je treba preučiti ob upoštevanju krize v Evropski uniji. Ta kriza je večplastna: finančna, gospodarska, plačilnobilančna, dolžniška, socialna (več kot 23 milijonov brezposelnih) in okoljska, prizadela pa je celo temelje evropskega povezovanja. Pokazala je zlasti, da so bile pri načrtovanju ekonomske in monetarne unije storjene nekatere bistvene napake. Da bi enotno valuto zaščitili pred krizami (tako v zvezi z razlikami v konkurenčnosti in makroekonomskimi neravnovesji kot neuravnoteženimi plačilnimi bilancami) in velikimi razlikami v obrestnih merah za državne obveznice, nista dovolj zgolj skupna centralna banka in Pakt za stabilnost in rast.

4.2 Za izhod iz te krize, preprečitev daljše recesije in ustvarjanje pogojev za rast in zaposlovanje je potrebne več Evrope, ne manj, in boljše Evrope: več Evrope, da bi zagotovili proračunsko odgovornost in povezovanje, več Evrope za delitev tveganj, povezanih z državnim dolgom, ponovno vzpostavitev dolgoročne plačilne sposobnosti, omogočanje in uresničevanje strukturnih reform ter spodbuditev naložb v rast, konkurenčnost in zaposlovanje v vsej EU, s čimer bi uresničili socialno Evropo in zagotovili blaginjo za vse. Potrebujemo boljšo Evropo, ki lahko te cilje doseže na trajnosten način in ki ima učinkovite mehanizme za preprečitev moralnega tveganja.

4.2.1 Vse to pomeni, da si mora Evropska komisija odločno prizadevati za ponovno uveljavitev in izvajanje metode Skupnosti. S tega vidika je objava zelene knjige nadvse dobrodošla. Toda Komisija mora obenem tudi dosledno in povsod izvrševati svojo pravico do pobude ter oblikovati predloge, ki bodo sorazmerni z obsegom krize in bodo nadomestili medvladne blažilne ukrepe, ki so se kljub številčnosti v bistvu izkazali za pomanjkljive in neučinkovite, njihovo izvajanje pa je nezanesljivo in dolgotrajno (5).

4.2.2 Če želimo več Evrope in novo Evropo, moramo združiti vse vire in porazdeliti odgovornost. Ta koncept združuje solidarnost in deljeno odgovornost; oba pojma bi bilo treba povezati s konceptom zaupanja, ki je nekakšen most med njima. Bistvo zaupanja je v simetričnem in uravnoteženem gospodarskem upravljanju proračunske in fiskalne harmonizacije, ki je učinkovita in ključnega pomena.

4.2.2.1 To je nedvomno bolje, kot da vlade držav članic ne bi mogle več kljubovati pritisku trgov, upnikov in zasebnih bonitetnih agencij. Potreben je preskok na višjo raven evropskega povezovanja, ne zgolj zato, da bi oblikovali nove dolžniške instrumente in vzpostavili model rasti, ki mu vlagatelji lahko zaupajo, temveč tudi in predvsem zato, da se ponovno uveljavi demokratično upravljanje.

4.2.2.2 EU mora zato izboljšati svoje gospodarsko upravljanje in s tem zagotoviti proračunsko disciplino v vseh državah članicah, zlasti pa v euroobmočju. Sveženj zakonodajnih predlogov za reformo, t. i. šesterček, skupaj z novimi predlogi ureditev in s tem povezanim evropskim semestrom za boljše usklajevanje proračunskih politik in okrepitev nadzora v EU sicer ne zadostujejo za izhod iz krize (6), kljub temu pa jih je treba pravilno izvajati. V praksi se ta politični proces šele začenja in ga je treba skrbno spremljati. O uspešnosti teh reform bo mogoče odločati šele na podlagi konkretnih rezultatov pri odpravljanju makroekonomskih neravnovesij. Enako pozornost bi bilo treba nameniti tudi makroekonomskim neravnovesjem, zaradi katerih so se nekatere države članice znašle v težavah.

4.3 Odbor zato pozdravlja objavo zelene knjige o izvedljivosti uvedbe stabilnostnih obveznic. Meni, da bo sprejetje strogih pravil za gospodarsko upravljanje in solidarnih jamstev za delitev tveganj, povezanih z državnim dolgom, v vsem euroobmočju, dejansko prispevalo k izhodu iz slepe ulice, v katero je EU zašla zaradi varčevalnih ukrepov na eni strani in potrebno rastjo na drugi, in ki bi sicer neizogibno povzročila globoko recesijo.

4.4 Doseženi napredek na tem področju bi lahko tudi ECB omogočil, da opusti svoj program kupovanja državnih obveznic na sekundarnih trgih, s čimer državam članicam trenutno pomaga pri refinanciranju javnega dolga. Namesto tega bi lahko v prehodnem obdobju podprla nove stabilnostne obveznice in s tem zagotovila dodatno jamstvo za akterje na trgu (7).

4.5 V ta namen bi lahko evropski instrument za finančno stabilnost ali mehanizem za stabilnost dobil dovoljenje za opravljanje bančnih storitev, s čimer bi odpravili zmedo pri monetarni in proračunski politiki v ECB in tako zagotovili njeno neodvisnost.

5. Posebne ugotovitve

5.1 EESO z zadovoljstvom pozdravlja predstavitev zelene knjige Komisije o stabilnostnih obveznicah. Uvedba obveznic EU v euroobmočju (t. i. euroobveznic (8), v zeleni knjigi pa so poimenovane "stabilnostne obveznice") je po eni strani v skladu z vedno bolj povezano Evropsko unijo z enotnim trgom in evropskim trgom kapitala in je nujna dopolnitev sedanje skupne monetarne politike v euroobmočju. Euroobveznice ovirajo špekuliranje ter spodbujajo stabilnost finančnih trgov in učinkovitost monetarne politike.

5.2 Takšne euroobveznice pa bi lahko po drugi strani z uvedbo skupne odgovornosti takoj in kratkoročno zagotovile zaupanje morebitnih vlagateljev, s tem pa stabilizirale povpraševanje po državnih obveznicah in omogočile znižanje obrestnih mer na trgu za države, ki so v hudih finančnih težavah. EESO ob upoštevanju navedenega odobrava dejstvo, da je Komisija končno – čeprav pozno – organizirala razpravo o euroobveznicah in da v zeleni knjigi pravilno predstavlja njihove prednosti.

5.3 Predpogoji v zvezi s proračunsko disciplino

5.3.1 V zeleni knjigi je večkrat poudarjeno, da si je treba prizadevati za preprečevanje neželenih učinkov, moralnega tveganja, pa tudi, da bi lahko trgi disciplinirali proračunske politike držav članic, kar je bilo ugotovljeno tudi v splošni razpravi o potrebnih odgovorih na finančno krizo. Odbor obžaluje, da države članice po uvedbi eura niso bile dosledne pri tržni disciplini proračunskih politik, ter je zaskrbljen, da uvedba skupne odgovornosti za stabilnostne obveznice ne bo imela nobenega učinka na potrebno disciplino na trgu. Toda sedaj so se celo nekatere države članice, ki so sicer spoštovale proračunske omejitve iz Pakta za stabilnost in rast, zaradi neuravnoteženega zadolževanja v zasebnem sektorju znašle v velikih dolgovih; tudi te države je treba nadzorovati.

5.3.2 Na splošno se je bati, da bi lahko skupna odgovornost (kar pomeni tudi, da "sankcije" v obliki povišanih obrestnih mer na trgu ne bi bile več mogoče) v državah članicah privedla do neodgovornega izvrševanja proračuna, kar bi povzročilo velik proračunski primanjkljaj. Če se vladam ne bi bilo treba bati naraščajočih obrestnih mer na trgu, bi neodgovorno zviševale javne izdatke. Vendar EESO meni, da nevarnost moralnega tveganja in njegovih morebitnih posledic v zeleni knjigi ni predstavljena ustrezno, saj bi to bilo treba najprej natančno preučiti, preden se v zvezi s tem sprejmejo vprašljivi zaključki.

5.3.3 S temeljito analizo problema moralnega tveganja bi lahko poiskali tudi ustrezno rešitev za odpravo takega tveganja. Več razlogov je, zakaj bi morali ponovno preučiti vprašanje zaupanja v "tržno disciplino" in zavedanja o resničnem obsegu problema moralnega tveganja.

5.3.3.1 V zeleni knjigi je navedeno, da spremembe javnih proračunov vplivajo na stopnjo donosa državnih obveznic; v njej je ugotovljeno, da "gledano nazaj, visoka stopnja združevanja donosov obveznic v euroobmočju v prvem desetletju obstoja eura ni bila utemeljena s proračunsko uspešnostjo držav članic." Čeprav proračunske politike torej dejansko niso bile usklajene, je bilo ugotovljeno, da je prišlo do obsežne konvergence donosov, s tem pa tudi obrestnih mer za državne obveznice. Po uvedbi eura se je donos najbolj zmanjšal pri grških, španskih, italijanskih, irskih in finskih državnih obveznicah. Leta 1995 je 10-letna stopnja donosa finskih državnih obveznic na primer še vedno znašala okrog 8,8 %, medtem ko se je leta 2005 že znižala na 3,4 %, na ravni nemških državnih obveznic.

5.3.3.2 To je mogoče razložiti z dejstvom, da se je ob vzpostavitvi euroobmočja med vlagatelji razširilo mnenje, da so obveznice vseh držav tega območja sorazmerno varne. V obdobju od vzpostavitve euroobmočja leta 1999 do stečaja banke Lehman Brothers leta 2008 so tako že prevladale podobne razmere, ki jih je mogoče pričakovati po uvedbi euroobveznic. V tem času tudi trgi niso disciplinirali proračunskih politik.

5.3.3.3 Če bi bila teza v zeleni knjigi pravilna (namreč da bosta oslabitev tržne discipline in poenotenje obrestnih mer povzročila neodgovorno zviševanje javnih izdatkov ali povečanje proračunskega primanjkljaja), bi se to moralo zgoditi že po uvedbi eura.

5.3.3.4 To pa seveda ne drži: na Finskem so se javni izdatki glede na bruto domači proizvod (BDP) po uvedbi eura rahlo znižali in so bile ves čas nižji od stopnje javnih prihodkov. V Španiji se stopnja javnih izdatkov (brez plačil obresti) glede na BDP ni spreminjala, stopnja prihodkov pa se je celo zvišala. V Italiji se je stopnja javnih izdatkov na splošno znižala, rahlo se je znižal tudi znesek plačanih obresti; prišlo pa je do upada stopnje javnih prihodkov. Tudi v Grčiji je po vstopu v euroobmočje in poenotenju obrestnih mer za obveznice stopnja javnih izdatkov glede na BDP ostala na splošno nespremenjena, ugotovljeno pa je bilo tudi sorazmerno jasno zmanjšanje izdatkov, povezanih s plačilom obresti. Javni prihodki glede na BDP pa so se v Grčiji zmanjšali veliko bolj kot v Italiji.

5.3.3.5 Očitno je, da pomanjkanje "tržne discipline" in znatno poenotenje obrestnih mer za obveznice nista povzročila moralnega tveganja, saj so bili vlagatelji prepričani, da so take naložbe popolnoma varne. V nobenem primeru ni prišlo do povečanja javnih izdatkov glede na BDP, ravno nasprotno. Iz tega je seveda mogoče sklepati, da so nizke, poenotene obrestne mere marsikje vplivale na znižanje davčnih prihodkov – upad stopnje prihodkov je bil ugotovljen v vsaj dveh prej navedenih primerih.

5.3.4 Zadnji navedeni argument naj bi potrjeval, da bi se morali v ukrepih za preprečevanje moralnega tveganja osredotočiti na prihodke. Z boljšo usklajenostjo proračunskih politik bi lahko preprečili fiskalni damping. V prihodnje bi lahko v okviru usklajevanja gospodarskih politik in okrepljenega upravljanja EU v določenih primerih uvedli ukrepe zoper davčne olajšave. To bi zagotovilo usklajenost ukrepov gospodarskega upravljanja, za kar se je EESO zavzemal že v prejšnjih mnenjih (9).

5.3.5 Poleg tega je zelo malo verjetno, da bi vlagatelje dejansko zanimalo predvsem to, kako trdna je proračunska politika držav, katerim so pripravljeni posoditi denar. Obseg proračunskega primanjkljaja in javnega dolga za obrestne mere na trgu v resnici ni tako pomemben, kot je mogoče sklepati po zeleni knjigi. Dokaz za to so ravno Španija, ki je bila sicer "vzoren učenec" na področju proračunske politike, pa ima sedaj kljub temu težave z refinanciranjem, ter visoko zadolžene države, kot je Združeno kraljestvo, v katerih je financiranje na zgodovinsko nizki ravni.

5.3.6 EESO zato meni, da bi morala Komisija ob upoštevanju naslednjih faz po objavi zelene knjige nujno ponovno preučiti svoje trditve o moralnem tveganju in tržni disciplini. Zelo hitro se lahko zgodi, da bodo te navedbe vodile k napačnim zaključkom, katerih gospodarske posledice bi bile lahko pogubne: če bi bila zaradi preprečevanja domnevnega problema moralnega tveganja v okviru Pakta za stabilnost in rast na primer sprejeta še strožja pravila v zvezi z javnim dolgom ali bi bilo zadolževanje samodejno onemogočeno, bi to lahko pomenilo škodljiv (in po mnenju Komisije neučinkovit) pritisk na javne izdatke. Da bi se prepričali, da bi nenadno zmanjšanje javnih izdatkov (v nasprotju z domnevami in željami Komisije) negativno vplivalo na zaupanje morebitnih kupcev obveznic, zadošča že, da se seznanimo z dogajanjem v državah, ki jih je prizadela kriza in v katerih je sprejetje varčevalne politike zgolj še povečalo negotovost in povzročilo še večje zvišanje obrestnih mer.

5.3.7 EESO poleg tega meni, da bi bilo treba znova in temeljito preučiti tudi tezo o tem, da bi morali ravno "trgi" disciplinirati demokratično izvoljene organe. Izraz "trgi" je v tem primeru torej sopomenka izraza "imetniki kapitala", ki nastopajo kot upniki vlad. Ni jasno, zakaj naj bi podprli zamisel o tem, da bi imelo sorazmerno majhno število imetnikov kapitala na javni proračun več vpliva kot parlament, ki ga izvolijo državljani.

5.4 Pogoji za finančna sredstva, da lahko na trgu veljajo za zelo zanesljiva

5.4.1 EESO se strinja s Komisijo, ki meni, da bi morale stabilnostne obveznice imeti visoko boniteto, da bi jih vlagatelji ter države članice euroobmočja z visoko bonitetno oceno tudi sprejeli. Visoka boniteta bi bila potrebna tudi za uveljavitev stabilnostnih obveznic kot mednarodnega referenčnega merila ter za podporo razvoja in učinkovitega delovanja povezanih trgov terminskih poslov in opcij, ki so nepogrešljivi za oskrbo trgov obveznic z likvidnimi sredstvi.

5.4.2 EESO je prepričan, da bodo euroobveznice s splošno skupno odgovornostjo izredno privlačne za morebitne upnike, ki iščejo zanesljive naložbe. Obseg in likvidnost trga obveznic s skupno odgovornostjo bi verjetno privabila tudi nove vlagatelje izven Evrope. EESO se strinja, da bi bilo treba zaradi svetovnih makroekonomskih neravnovesij storiti vse, da bi znatne količine likvidnih sredstev iz držav v razvoju usmerili v zanesljive finančne naložbe, kot so euroobveznice. Te bi tako dobile nadvse pomembno vlogo pri stabilizaciji finančnih trgov tudi drugod po svetu.

5.4.3 Razmere na evropskih trgih obveznic so se medtem zelo poslabšale, saj vlade držav članic niso posredovale dovolj hitro, sprejete so bile napačne politične odločitve, manjka pa tudi volje za celovito reševanje krize. Negotovost je sedaj že tako razširjena, da tudi po euroobveznicah s solidarnim jamstvom (možnost 1 – glej točko 3.2.2.1) verjetno ne bi bilo več tako velikega povpraševanja kot še pred nekaj meseci. Manj verjetno je tudi, da bi lahko stabilnostne obveznice ublažile krizo, in morda ne bi mogle izpolniti niti svojega prvotnega cilja, tj. stabilizacije.

5.4.4 EESO zato meni, da bi bilo treba v proces obvladovanja krize bolj vključiti Evropsko centralno banko – na primer z izdajo dovoljenja za opravljanje bančnih storitev EFSF ali ESM, ki bo začel veljati 1. julija 2012. ECB v nasprotju s centralnimi bankami ZDA, Japonske in Združenega kraljestva ne deluje kot posojilodajalec držav članic v skrajni sili. To je tudi bolj ali manj razlog za razlike med obrestnimi merami euroobmočja in drugih gospodarstev, ki so mnogo bolj zadolžena, veliko pa tudi prispeva k vtisu, da krize ne bo nikoli konec.

5.4.5 Vendar pa ne drži, da sta za sprejetje euroobveznic na trg in nizke obrestne mere potrebna kar se da stroga varčevalna politika in proračunska uskladitev. EESO je v več mnenjih izrecno opozoril na škodljive posledice takšne politike za gospodarstvo ter poudaril, da konsolidacijo javnih proračunov omogoča predvsem gospodarska rast (10).

5.5 Možnosti za izdajo stabilnostnih obveznic

5.5.1 Pristop št. 1: popolna nadomestitev državnih obveznic s stabilnostnimi obveznicami s solidarnim jamstvom

EESO meni, da je ta pristop dolgoročno najbolj ustrezen in usklajen s ciljem Evropske unije o ekonomski in socialni uniji. Obenem se lahko kratkoročno izkaže tudi za najbolj učinkovitega pri obvladovanju problemov s financiranjem in s tem za izhod iz krize. Vendar pa ta pristop zahteva tudi najbolj poglobljeno evropsko povezovanje. Z uporabo tega pristopa bi se tako verjetno pojavilo več političnih problemov, zato se zdi, da je popolna nadomestitev državnih obveznic s stabilnostnimi obveznicami s solidarnim jamstvom v bližnji prihodnosti najmanj verjetna.

5.5.2 Pristop št. 2: delna nadomestitev državnih obveznic s stabilnostnimi obveznicami s solidarnim jamstvom

5.5.2.1 Ta pristop je najbolj verjeten in sprejemljiv, saj je v bistvu podoben prej navedenemu pristopu, razen v tem, da bi morale države članice ohraniti določeno stopnjo neodvisnosti na finančnih trgih. Za vsako od njih bodo tako veljali različni pogoji na trgu in pogoji financiranja, kar bi se lahko odražalo tudi v različnih bonitetnih ocenah posameznih držav. Ta pristop se lahko ne glede na navedeno izkaže za zelo učinkovitega, če upoštevamo njegov srednje- ali kratkoročni učinek. Tudi argumenti v zvezi z nevarnostjo domnevnega moralnega tveganja bi bili ob uporabi tega pristopa precej manj prepričljivi. To je tudi razlog, da je to ena od dveh možnosti, ki jo EESO tudi uradno odobrava.

5.5.2.2 Dokler pa izdaja stabilnostnih obveznic ne bo odobrena, je ravno tako pomembno, da se opredelijo pogoji in zgornja meja dolga, s čimer bi dejansko rešili pereče vprašanje držav, ki so v finančnih težavah. Zato EESO meni, da ne bi bilo primerno, če bi vse sedanje državne obveznice takoj nadomestili s "stabilnostnimi obveznicami" (kot je predlagano na str. 17 zelene knjige), kajti določena zgornja meja za izdajo slednjih (t. i. modrih obveznic) bi bila hitro dosežena, kar bi pomenilo, da bi bilo treba za nadaljnje refinanciranje nemudoma začeti znova izdajati državne obveznice (t. i. rdeče obveznice) (11).

5.5.3 Pristop št. 3: delna nadomestitev izdaj državnih obveznic z izdajo stabilnostnih obveznic z deljivimi jamstvi

5.5.3.1 EESO se strinja s Komisijo, da je področje uporabe pri tem pristopu od vseh treh najbolj omejeno, saj zgolj delno krije potrebe držav članic po financiranju (tako kot v pristopu št. 2), vključuje pa le deljiva jamstva. Ta pristop bi tako lahko imel zgolj omejen učinek na stabilnost in povezovanje. Uporabljati bi ga lahko začeli sorazmerno hitro, saj je videti, da je popolnoma v skladu z veljavno Pogodbo EU.

5.5.3.2 Če bi države članice želele za take instrumente financiranja pridobiti ustrezno bonitetno oceno, bi bile prisiljene poskrbeti za dodatna jamstva. Stabilnostne obveznice bi bile glede na pristop št. 3 zelo podobne obveznicam evropskega instrumenta za finančno stabilizacijo, čeprav bi moralo biti njihovo področje uporabe nekoliko širše in bi morale imeti nekoliko večji vpliv na učinkovitost trga in povezovanje. EESO meni, da je ta pristop najmanj primeren, saj je precej verjetno, da ne bi imel velikega učinka.

5.6 Fiskalni okvir za stabilnostne obveznice

5.6.1 EESO ponovno poudarja svoje prepričanje, da ukrepi, kot so okrepitev Pakta za stabilnost in rast s sprejetjem svežnja šestih zakonodajnih predlogov, priprava resolucije Sveta o Paktu "evro plus" in splošna uvedba t. i. zlatega pravila, v bistvu ne zadostujejo za izhod iz krize, ter da bi njihove socialne posledice lahko ogrozile obstoj Evropske unije (12).

5.6.2 Komisija in Svet sta sprejela ukrepe, ki dopolnjujejo zeleno knjigo, vendar pa bi morala v njih za zmanjšanje proračunskega primanjkljaja in dolga držav predlagati tudi kakšne druge rešitve, ne le varčevanja pri javnih proračunih. Slednje namreč na splošno slabo vpliva na rast, zaposlovanje in državo blaginje, saj brez potrebe omejuje možnosti za izvajanje ustrezne proticiklične proračunske politike, poleg tega pa ne daje rezultatov, ki jih pričakuje Komisija.

5.6.3 Toda v državah članicah monetarne unije je treba nujno sprejeti ukrepe za zbližanje nacionalnih gospodarstev, zmanjšanje neravnovesij in dokončno oblikovanje skupne monetarne politike. Poleg tega bi se bilo treba nujno dogovoriti tudi o gospodarski politiki z dobro zastavljenimi cilji. V zeleni knjigi so večkrat omenjeni načrti za "okrepitev konkurenčnosti", kar naj bi dosegli z znižanjem stroškov in plač; toda ta zamisel je ob upoštevanju navedenega preveč enostranska, saj ne upošteva vloge povpraševanja na makroekonomski ravni.

5.6.4 V državah s primanjkljajem na tekočem računu lahko na primer omejitev prihodkov povzroči krčenje povpraševanja in upad uvoza. Plačilne bilance v euroobmočju bi bile na ta način sicer res uravnotežene, vendar bi to obenem povzročilo splošen upad proizvodnje in gospodarske uspešnosti, kar pomeni, da bi bili manj konkurenčni. EESO ponovno poudarja, da je uravnotežena gospodarska politika nujno potrebna za uresničevanje ciljev strategije Evropa 2020.

5.6.5 Zato bi si morali pri usklajevanju gospodarske politike prizadevati za okrepitev dejavnikov rasti in nacionalnih prihodkov. Države članice, v katerih je bilo zadnja leta sorazmerno malo javnih naložb, domače povpraševanje pa je bilo majhno, morajo sprejeti korektivne ukrepe, s katerimi bi spodbudile povpraševanje, medtem ko bi si morale tiste države članice, ki so imele sorazmerno visok primanjkljaj tekočega računa in proračunski primanjkljaj, prizadevati za bolj uravnotežene prihodke in izdatke. EESO meni, da bi lahko z uvedbo stabilnostnih obveznic Evropske unije v skladu s pristopom št. 2 na trajnosten način omogočili nadvse nujno zmanjšanje notranjih makroekonomskih neravnovesij v EU.

V Bruslju, 11. julija 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) "Na poti k pravi ekonomski in monetarni uniji", poročilo, ki ga je 26. junija 2012 predstavil Herman Van Rompuy, predsednik Evropskega sveta; II. del, točka 2, tretji odstavek (EUCO 120/12).

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/SL/ec/131243.pdf

(2) V javnih razpravah in besedilih se običajno uporablja izraz "euroobveznice". Komisija meni, da je glavna značilnost takšnega instrumenta okrepitev finančne stabilnosti v euroobmočju. Zato se v tej zeleni knjigi v skladu z nagovorom predsednika Barossa članicam Unije z dne 28. septembra 2011 uporablja izraz "stabilnostne obveznice".

(3) Resolucija Evropskega parlamenta z dne 6. julija 2011 o finančni, gospodarski in socialni krizi (2010/2242(INI)).

(4) Glej mnenje CESE Rast in državni dolg v EU – dva inovativna predloga, UL C 143, 22.5.2012, str. 10, ter mnenje EESO Strategije za pametno konsolidacijo proračunske politike: izziv gonilnih sil rasti, ki jih Evropa potrebuje. Kako v celoti izkoristiti potencial delovne sile naših gospodarstev v kontekstu nujne fiskalne prilagoditve, UL C 248, 25.8.2011, str. 8.

(5) Glej utemeljitev za odločitev bonitetne agencije Standard&Poor's z dne 13. januarja 2012 o znižanju bonitetne ocene zakladnih menic 16 držav članic euroobmočja: "Politične pobude, ki so jih v zadnjih tednih sprejeli oblikovalci evropske politike, morda ne bodo zadostovali, da bi bilo mogoče popolnoma obvladati sedanje sistemske pretrese v euroobmočju" ("the policy initiatives that have been taken by European policymakers in recent weeks may be insufficient to fully address ongoing systemic stresses in the eurozone") (v angleškem jeziku):

http://www.standardandpoors.com/prot/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&assetID=1245327399569. V agenciji so ugotovili tudi naslednje: "Menimo, da je lahko reforma, ki temelji zgolj na fiskalni vzdržnosti, kontraproduktivna, v razmerah, ko domače povpraševanje upada sorazmerno z naraščanjem zaskrbljenosti potrošnikov glede varnosti zaposlitve in razpoložljivega dohodka, to pa zmanjšuje javnofinančne prihodke od davkov ("We believe a reform process based on a pillar of fiscal austerity alone risks becoming self-defeating, as domestic demand falls in line with consumers’ rising concerns about job security and disposable incomes, eroding national tax revenues.").

(6) Glej točko 5.6.

(7) Manevrski prostor ECB je praktično neomejen, zato bi se lahko poleg preproste izjave o prihodnji usmeritvi svoje monetarne politike odločila tudi za obsežne intervencije z odkupom državnega dolga, ki je tarča špekulativnih napadov.

(8) V tem dokumentu se izraz "euroobveznice" uporablja takrat, kadar je govor o cilju politične unije, ki dopolnjuje ekonomsko in monetarno unijo. V vseh drugih primerih se uporablja izraz Komisije, tj. "stabilnostne obveznice". Koncepta sta sicer dejansko popolnoma ista.

(9) Glej navedbe v mnenju EESO Letni pregled rasti: spodbujanje ukrepov EU za celovit odziv na krizo, UL C 132, 3.5.2011, str. 26, in mnenje CESE Socialni učinki nove zakonodaje o gospodarskem upravljanju, UL C 143, 22.5.2012, str. 23.

(10) Glej opombo na strani 8.

(11) Delpla, J. in von Weizsäcker, J. (2010), The Blue Bond Proposal, Breugel Policy Briefs 420, Bruegel, Bruselj, 2010. Avtorja predlagata omejitev izdaje modrih obveznic na 60 % BDP, kar ustreza merilu v zvezi z zgornjo mejo skupnega javnega dolga, ki je bilo predvideno že v Maastrichtski pogodbi. Med vedno večjim številom bolj ali manj podrobnih študij in predlogov je vredno opozoriti na predloge nemškega sveta ekonomskih strokovnjakov o evropskem paktu za odkup dolga ali na študijo Varoufakis, Y. in Holland, S. (2011), A modest proposal for overcoming the euro crisis, Levy Economics Institute of Bard College Policy Note 3/2011, http://www.levyinstitute.org/pubs/pn_11_03.pdf.

(12) Glej točko 5.3.