To poročilo o misiji okrepljenega nadzora na Madžarskem se pošlje Svetu v skladu s členom -11(4) Uredbe (ES) št. 1466/97 . Kot je predvideno v členu -11(5) Uredbe (ES) št. 1466/97, so bile začasne ugotovitve navedene misije že posredovane madžarskim organom, da podajo svoje pripombe.

Madžarska – postopek zaradi znatnega odklona

Misija okrepljenega nadzora, 18. in 19. septembra 2018

Poročilo

1. Uvod

Za Madžarsko je bil spomladi leta 2018 uveden postopek zaradi znatnega odklona kot posledica ugotovljenega znatnega odklona od zahteve preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast v letu 2017. Komisija je 23. maja 2018 Madžarski izdala opozorilo. Svet je v priporočilu, sprejetem 22. junija 2018, potrdil oceno Komisije in organe pozval, naj sprejmejo potrebne ukrepe za ponovno vzpostavitev ustrezne prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. Svet je zlasti priporočil, naj se sprejmejo potrebni ukrepi za zagotovitev, da nominalna stopnja rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov v letu 2018 ne bo presegla 2,8 %, kar ustreza letni strukturni prilagoditvi v višini 1 % BDP. Priporočilo za posamezno državo glede javnih financ za leto 2018 se je neposredno nanašalo na navedeno priporočilo v zvezi s postopkom zaradi znatnega odklona. Madžarska je do 15. oktobra 2018 Svetu poročala o sprejetih ukrepih, kot je bilo zahtevano. Komisija je 21. novembra 2018 sprejela oceno ukrepov, ki jih je sprejela Madžarska. V tem poročilu so predstavljene ugotovitve Komisije na podlagi misije okrepljenega nadzora na Madžarskem 18. in 19. septembra 2018.

Komisija je v svoji napovedi iz pomladi 2018 predvidela, da se bo nominalni primanjkljaj z 2 % BDP v letu 2017 povečal na 2,4 %v letu 2018, strukturni saldo pa naj bi se še poslabšal. Zmanjšanje začasnih prihodkov in dodatna znižanja davkov prispevajo k povečanemu primanjkljaju. Hkrati je bilo pričakovano, da se bo rast javnofinančnih odhodkov, brez upoštevanja porabe sredstev EU, v primerjavi z letom 2017 upočasnila. Vendar je bilo ocenjeno, da naj bi se neto primarni odhodki, prilagojeni za enkratne in diskrecijske ukrepe, še naprej povečevali nad srednjeročno stopnjo potencialne rasti BDP v državi in znatno presegli referenčno stopnjo, ki odraža zahtevo preventivnega dela.

Komisija je 18. in 19. septembra 2018 izvedla misijo okrepljenega nadzora. Cilj misije je bil seznaniti se z mnenji organov o fiskalnih gibanjih in načrtovanih ukrepih ter spodbuditi skladnost s Paktom za stabilnost in rast. Uslužbenci Komisije so se sestali z (i) ministrom Mihályem Vargo ter državnima sekretarjema Pétrom Banaijem in Norbertom Izerjem z ministrstva za finance; (ii) Árpádom Kovácsem, predsednikom madžarskega fiskalnega sveta; ter (iii) Barnabásem Virágom, izvršnim direktorjem madžarske centralne banke. Med misijo se je s poslanci madžarskega parlamenta iz odborov za proračun in evropske zadeve ter s predstavniki socialnih partnerjev in možganskih trustov razpravljalo tudi o okviru in posledicah postopka zaradi znatnega odklona. To poročilo temelji na informacijah, ki so bile pridobljene do misije in med njo.

2. Ugotovitve misije

Madžarski organi letos ne načrtujejo večjih ukrepov kot odziv na priporočilo v zvezi s postopkom zaradi znatnega odklona, vendar se zdijo odločeni, da bodo od leta 2019 naprej zaostrili proračunsko naravnanost. Organi nameravajo leta 2018 vztrajati pri svojem prvotnem cilju glede javnofinančnega primanjkljaja. Hkrati je cilj proračuna za leto 2019, ki je bil sprejet že julija 2018, v naslednjem letu zmanjšati nominalni primanjkljaj za 0,6 % BDP. Vendar priporočilo v zvezi s postopkom zaradi znatnega odklona ne zajema leta 2019.

Madžarska si je po krizi močno prizadevala za konsolidacijo javnih financ, vendar je ta proces pred kratkim izgubil zagon, javni dolg pa je še vedno visok, in sicer nad 70 % BDP. Madžarska se je Uniji pridružila z visokim primanjkljajem in je bila v obdobju 2004–2013 predmet postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Od takrat je bil javnofinančni primanjkljaj varno pod pragom 3 % BDP. V okviru misije je bil ta dosežek pohvaljen, vendar je bilo poudarjeno, da je konsolidacija javnih financ nedavno zastala. Po oceni Komisije je fiskalna naravnanost po letu 2016 postala zelo prociklična. To pomeni zlasti pomembna tveganja za prihodnost, ko se bodo spet pojavili negativni pretresi. Medtem ko je rast madžarskega gospodarstva v letu 2018 med najhitrejšimi v EU (tj. 4,7 % v prvi polovici leta) in že obstajajo znaki pregrevanja, je nominalni primanjkljaj, ki je za letos načrtovan v višini 2,4 % BDP, tretji najvišji v EU (in precej nad povprečjem EU, ki znaša 0,6 % BDP). Poleg tega raven javnega dolga v višini približno 73 % BDP ostaja visoka. Nekateri poslanci in ekonomski strokovnjaki, ki so se med misijo srečali z uslužbenci Komisije, so se strinjali, da je treba revidirati prociklično fiskalno politiko na Madžarskem.

Madžarski organi so sicer priznali nekaj procikličnosti v fiskalni politiki, vendar so drugače ocenili resnost težave v zvezi z oceno proračunskega rezultata za leto 2017. Komisija ocenjuje, da je proizvodna vrzel v letu 2017 presegla +1,5 % BDP. Nasprotno pa se je v skladu z izračuni ministrstva za finance negativna proizvodna vrzel v tej fazi še naprej zmanjševala. Zato je ocena organov glede strukturnega fiskalnega položaja precej boljša kot ocena Komisije. Po njihovi oceni je strukturni saldo v letu 2017 ostal blizu srednjeročnega cilja (–1,7 % BDP v primerjavi s srednjeročnim ciljem v višini –1,5 % BDP), zato sprožitev postopka zaradi znatnega odklona ni bila utemeljena. Uslužbenci Komisije so v odgovor poudarili, da mora ocena upoštevanja določb Pakta za stabilnost in rast temeljiti na metodologiji, o kateri so se skupno dogovorile vse države članice. Misija je tudi izpostavila, da je bila ob priznavanju negotovosti v zvezi z oceno cikličnega položaja v ocenah Komisije hkrati večja pozornost namenjena merilu rasti odhodkov. Vendar tudi na podlagi tega ni bilo dvoma, da je bil v letu 2017 ugotovljen znaten odklon. Tudi brez upoštevanja učinka znatnih znižanj davkov so se primarni odhodki (brez upoštevanja sredstev EU in enkratnih odhodkov) v letu 2017 v vsakem primeru povečevali precej nad potencialno rastjo BDP na Madžarskem.

V zvezi z opaženo visoko stopnjo rasti odhodkov v letu 2017 so organi navedli, da je zakrila znatno izboljšan osnovni proračunski položaj (tj. „resnični“ strukturni saldo). Leta 2017 se je vlada odločila, da bo delno porabila prihranke in prihodke, ki so bili višji od pričakovanih, za enkratne diskrecijske postavke (večinoma prenose v zasebni in nepridobitni sektor) ob koncu leta. Kljub temu se je javnofinančni primanjkljaj leta 2017 izkazal za nižjega od nominalnega cilja. Komisija je predlagala, da bi se v primeru, če bi se to stanje ponovilo proti koncu leta 2018, namesto da bi prišlo do dodatne diskrecijske porabe, povečani prihodki uporabili za zmanjšanje strukturnega primanjkljaja v skladu s priporočilom v zvezi s postopkom zaradi znatnega odklona.

Madžarski organi so navedli, da se jim ni zdelo smiselno izvesti znatne fiskalne prilagoditve, ki jo je priporočil Svet za drugo polovico leta 2018. Po njihovem mnenju je bil proračunski rezultat v letu 2018 že v veliki meri odvisen od prejšnjih odločitev, predlagana prilagoditev v preostalem delu leta pa bi škodila gospodarstvu. Kljub temu so navedli nekatere ukrepe, s katerimi bi se lahko proračunski položaj izboljšal že v letu 2018 oziroma bi lahko predstavljali vsaj nekaj pozitivnih tveganj (npr. obvezni sistem za izdajanje elektronskih računov za transakcije med podjetji od 1. julija 2018 naprej, katerega cilj je povečati učinkovitost pobiranja davkov) ali bi se lahko olajšala omejitev porabe, načrtovana za leto 2019 (na primer začetek racionalizacije števila zaposlenih v javni upravi). Organi so navedli, da se v letu 2018 pričakuje le začasen odklon od srednjeročnega proračunskega cilja, ki naj bi se odpravil leta 2019.

Delegacija Komisije je ugotovila, da je bilo sprejetje proračuna za leto 2019 korak v pravo smer. Hkrati je misija opozorila, da naj bi vladni načrti za leto 2019 še vedno vključevali tveganje znatnega odklona od zahtevane prilagoditve v letih 2018 in 2019 skupaj, kot je pokazala ocena Komisije v zvezi s konvergenčnim programom za leto 2018. Z drugimi besedami, izvajanje proračuna za leto 2019, kot je bilo predvideno, naj bi po pričakovanjih privedlo do izboljšanega strukturnega salda, vendar se zdi, da ne bo zadostovalo za odpravo učinkov predhodne prociklične fiskalne politike na proračunski položaj, zlasti če v letu 2018 ne bo znatnega izboljšanja. Ugotovljeno je bilo tudi, da proračunski načrti za naslednje leto predvidoma v veliki meri temeljijo na optimističnem makroekonomskem scenariju, ki predpostavlja trajnostno rast BDP v višini približno 4 %. V zvezi s tem so organi poudarili, da se je raven rezerv za stabilnost iz proračuna povečala, da bi se zagotovil blažilnik v primeru manj ugodnih razmer.

Obstaja tveganje, da bo srednjeročni vpliv nedavnega znižanja davkov na javnofinančne prihodke večji, kot domnevajo madžarski organi. Madžarska je nedavno izvedla vrsto znatnih znižanj davkov. To je zlasti vključevalo zaporedna znižanja prispevkov delodajalcev za socialno varnost v letih 2017 in 2018, ki naj bi se nadaljevala tudi v naslednjem letu. Dosedanji proračunski učinek znižanj prispevkov za socialno varnost ostaja omejen zaradi pomanjkanja delovne sile in hitro rastočih plač. Misija je opozorila, da utegne biti vpliv teh znižanj večji, ko bodo ti pogoji zbledeli v okviru gospodarskega cikla. Organi so se strinjali, da takšna tveganja obstajajo, vendar so trdili, da bi se lahko do sedaj opažen učinek dinamične rasti plač na delež prihodkov v razmerju do BDP v veliki meri obravnaval kot trajen. Delež plač v gospodarstvu je na poti okrevanja, s čimer se bo odpravilo nazadovanje po krizi. K temu so morda pripomogla tudi nedavna znatna povišanja minimalne plače, ki so z omejevanjem neprijavljenih dohodkov omogočila tudi učinek „beljenja“.

Dinamika javnih naložb je zelo prociklična. Madžarska pospešuje izvajanje vladnih naložb, vključno s projekti, ki se financirajo s strani države in s strani EU. Skupni odhodki za javne naložbe naj bi se v letih 2018 in 2019 hitro povečali in leta 2019 dosegli rekordno raven v višini približno 7 % BDP. Komisija je ugotovila, da se ta časovni načrt z okrepljenimi prizadevanji v začetni fazi ne zdi skladen s cikličnim položajem gospodarstva. Glede na trenutno močno omejene zmogljivosti v gradbeništvu lahko to povzroči učinek izrivanja, ki negativno vpliva na naložbe zasebnega sektorja, hkrati pa zvišuje stroške javnih projektov. Poleg tega bi bila vlada, če med gospodarsko rastjo ni na voljo dovolj fiskalnega manevrskega prostora, prisiljena v hitro zmanjševanje naložb, ko pride do naslednje recesije. To bi povečalo nihanja proizvodnje v napačnem trenutku in v napačno smer. V zvezi s tem so možganski trusti in socialni partnerji izrazili svojo zaskrbljenost, da bi lahko močno povečanje javnih naložb negativno vplivalo na kakovost javne porabe.

Madžarski fiskalni svet je opozoril, da proračunski načrti za obdobje 2017–2019 niso bili v skladu z nacionalnimi pravili v zvezi s strukturnim saldom. Pravilo o strukturnem saldu iz madžarskega zakona o stabilnosti določa, da mora biti predlog proračuna, ki ga predloži vlada, vsako leto v skladu s srednjeročnim ciljem. V svojih mnenjih o predlogih proračuna fiskalni svet primerja srednjeročni cilj s strukturnim saldom, kot ga je ocenila vlada pred izvrševanjem proračuna. Ker so proračunski načrti za obdobje 2017–2019 vsebovali ocenjeni strukturni primanjkljaj, ki presega srednjeročni proračunski cilj, je fiskalni svet zato izjavil, da so navedeni načrti kršili ustrezno nacionalno pravilo. Fiskalni svet v zvezi s tem v letu 2018 ni pričakoval izboljšanja. V svojem poročilu o fiskalnih gibanjih v letu 2018, ki je bilo objavljeno med misijo, je menil, da se proračunski cilj za javnofinančni primanjkljaj za leto 2018, ki je določen v skladu z Evropskim sistemom računov, lahko doseže. Hkrati je organe pozval, naj v preostalem delu leta uporabijo strog proračunski nadzor, zlasti glede porabe osrednjih proračunskih institucij in poglavij. Opozoril je tudi, da obstaja veliko tveganje, da bo primanjkljaj denarnega toka na koncu precej višji od načrtovanega. Razlog za to so bila precejšnja predplačila za projekte, ki jih financira EU, skupaj z na pravilih temelječim izplačilom nakazil EU, ki je bilo precej nižje od pričakovanega.

Madžarska centralna banka se je strinjala, da je fiskalna politika po letu 2016 postala prociklična, čeprav v manjšem obsegu, kot je to ocenila Komisija, in je v letih 2019 in 2020 predvidela proticiklično fiskalno naravnanost. Madžarska centralna banka je poudarila pomen strukture fiskalnega impulza. V njeni oceni so k ekspanzivni fiskalni politiki zlasti v letu 2018 prispevali tudi pomembni začasni učinki, vključno s postopno odpravo prodaje zemljišč in izrednih davčnih prihodkov od dohodka pravnih oseb v okviru sheme davčne olajšave za rast. Madžarska centralna banka je poleg tega poudarila negotovosti v zvezi z oceno proizvodne vrzeli. Izkoriščenost zmogljivosti in kazalniki trga dela kažejo na zmanjšanje razkoraka med povpraševanjem po delu in razpoložljivo delovno silo, vendar finančne spremenljivke (vključno s pozitivnim saldom tekočega računa in nizkim razmerjem med posojili in BDP) ne kažejo na pregrevanje. Kar zadeva kombinacijo makroekonomskih politik, je madžarska centralna banka trdila, da je bila fiskalna in denarna politika do nedavnega ekspanzivna, vendar se bo ta naravnanost postopoma spremenila, in da je makrobonitetna politika ostala restriktivna, da bi se omejile finančne ranljivosti.