[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 8.12.2010

COM(2010) 716 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Krepitev sistemov sankcij v sektorju finančnih storitev

{SEC(2010) 1496 konč.}{SEC(2010) 1497 konč.}

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Krepitev sistemov sankcij v sektorju finančnih storitev

1. Uvod

Evropska unija je pri svojih prizadevanjih za oblikovanje enotnega trga za finančne storitve dosegla napredek v zvezi z usklajenim okvirom pravil skrbnega in varnega poslovanja ter pravil ravnanja za finančne institucije, ki bi moral zagotoviti varnost, stabilnost in celovitost finančnih trgov.

Finančna kriza je vzbudila dvome o tem, ali se predpisi o finančnih trgih v EU vedno spoštujejo in pravilno uporabljajo. Pomanjkljivo izvrševanje predpisov EU v eni državi članici lahko znatno vpliva na stabilnost in delovanje finančnega sistema v drugi državi članici. Zato je nujno treba zagotoviti usklajeno in učinkovito uporabo predpisov EU v vseh državah članicah.

Komisija pripravlja celovito reformo finančnega sektorja, s katero naj bi se zagotovili trdnost in stabilnost finančnega sistema. Zlasti nedavna reforma nadzorne strukture bo omogočila boljše spremljanje finančnih trgov ter boljšo zaščito tržne stabilnosti, varnosti in celovitosti.

Novi nadzorni sistem je treba dopolniti z učinkovitimi in ustrezno usklajenimi sistemi sankcij. V de Larosièrovem poročilu je bilo poudarjeno, da „ nadzor ne more biti učinkovit, če so režimi sankcioniranja šibki in se med seboj zelo razlikujejo. Ključnega pomena je, da lahko vsi nadzorni organi v EU in drugje izvajajo režime sankcioniranja, ki so ustrezno usklajeni, strogi in imajo učinek odvračanja .“[1]

Zagotavljanje pravilne uporabe predpisov EU je v prvi vrsti naloga nacionalnih organov, ki morajo finančne institucije odvrniti od kršenja predpisov EU in sankcionirati kršitve v svojih jurisdikcijah. Nacionalni organi morajo delovati usklajeno in povezano. Z novimi evropskimi nadzornimi organi (European Supervisory Authority – ESA) se bo izboljšala usklajenost izvršilnih ukrepov nacionalnih organov[2]. Poleg tega ustrezno izvajanje zakonodaje EU zahteva, da vsi nacionalni organi razpolagajo z ustreznimi pooblastili za sankcioniranje.

V zvezi s tem je Svet ECOFIN Komisijo in tri odbore nadzornikov (Odbor evropskih bančnih nadzornikov (Committee of European Banking Supervisors – CEBS), Odbor evropskih nadzornikov za zavarovanja in poklicne pokojnine (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors – CEIOPS) ter Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje (Committee of European Securities Regulators – CESR)) pozval, naj po vseh sektorjih pregledajo stanje skladnosti, enakovrednosti in dejanske uporabe pooblastil za sankcioniranje v državah članicah, kar bi pomagalo ugotoviti, ali so sistemi sankcij dovolj enakovredni[3]. V študijah, ki so jih opravili odbori nadzornikov, je bilo preučeno, katere sankcije uporabljajo države članice za kršitve nacionalnih predpisov o izvajanju nekaterih najpomembnejših direktiv EU za sektorje bančništva, zavarovalništva in vrednostnih papirjev[4]. Po teh študijah[5] je Komisija v sporočilih z dne 4. marca 2009 in 2. junija 2010[6] napovedala sporočilo o sankcijah v sektorju finančnih storitev, da bi se spodbudila uskladitev sankcij za celoten sklop nadzornih dejavnosti.

Na mednarodni ravni je krepitev sistemov sankcij eden od elementov reforme finančnega sektorja. Voditelji skupine G20 so se na vrhu 15. novembra 2008 v Washingtonu dogovorili glede izvajanja akcijskega načrta za reformo finančnih trgov, vključno z ukrepi za zaščito trgov in vlagateljev pred nezakonitim ravnanjem, s čimer naj bi se zagotovili ustrezni sistemi sankcij[7]. Okrepitev regulativnega izvrševanja in pravnih sredstev je tudi eden od ciljev nedavne reforme finančne ureditve v ZDA[8].

Na podlagi zgoraj navedenih študij odborov nadzornikov in razprav z državami članicami so v tem sporočilu predstavljena področja, za katera je bilo v pregledu nacionalnih sistemov sankcij ugotovljeno, da jih je mogoče izboljšati, ter predlagani možni ukrepi EU za večjo usklajenost in učinkovitost teh sistemov. Vse zadevne zainteresirane strani so vabljene, da sporočijo svoje mnenje o predlaganih ukrepih.

Komisija bo na podlagi prejetih povratnih informacij, ki bodo vključene v razpravo o vlogi sistemov sankcij v zvezi z nadaljnjo zakonodajo, in po temeljiti oceni učinka zadevnih vprašanj, povezanih s sankcijami, preučila, kateri predlogi bi bili potrebni za spremembo zakonodajnih aktov na področju finančnih storitev[9].

2. Sistemi sankcij v finančnem sektorju

2.1. Ključni pojmi

Sistemi sankcij se v tem sporočilu obravnavajo kot pravni okvir za sankcije, predvidene v nacionalni zakonodaji za kršitve predpisov EU o finančnih storitvah (vključno z nacionalnimi predpisi o izvajanju direktiv EU) s strani finančnih institucij in drugih udeležencev na trgu, in dejansko izvrševanje sankcij.

Sankcije so pomemben del vsakega regulativnega sistema. Delujejo odvračilno in prispevajo k izpolnjevanju zakonodaje EU. V finančnem sektorju so učinkoviti sistemi sankcij ključen element nadzornega režima, ki bi moral zagotoviti trdne in stabilne finančne trge ter varstvo potrošnikov in vlagateljev. To sporočilo je omejeno na sankcije, ki jih izrekajo in uporabljajo pristojni organi držav članic, vključno s sodišči, na področju finančnih storitev. Nadaljnje spodbude za zagotovitev skladnosti z zakonodajo EU je mogoče ustvariti tudi s tem, da se potrošnikom zagotovi možnost, da od storilcev kršitve zahtevajo odškodnino, kadar so utrpeli škodo. Komisija bo začela javno posvetovanje o kolektivnih pravnih sredstvih[10], na katerem bodo obravnavana tudi vprašanja, povezana z odškodninami potrošnikov v sektorju finančnih storitev.

Da se zagotovi popolna uporaba prava EU, morajo biti sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Sankcije se lahko štejejo za učinkovite , kadar lahko zagotovijo skladnost s pravom EU, sorazmerne , kadar ustrezajo teži kršitve in ne presegajo tega, kar je potrebno za doseganje ciljev, in odvračilne , kadar so dovolj resne, da storilce kršitve odvrnejo od tega, da bi ponovili enako kršitev, druge potencialne kršitelje pa od prve kršitve.

Ali sankcije izpolnjujejo te zahteve, je odvisno od številnih dejavnikov, na primer od vrste in ravni sankcij, ki jih predvideva pravo, institucionalnih in postopkovnih okvirnih pogojev za njihovo uporabo, dejanskega odkrivanja kršitev in dejanske uporabe sankcij, ki jih predvideva pravo. Ti dejavniki so del sistemov sankcij, obravnavanih v tem sporočilu.

V predpisih EU o finančnih storitvah se pogosto omenjajo „upravne sankcije“ in „upravni ukrepi“. Razlikovanje med ukrepi in sankcijami ni jasno določeno: nekateri upravni ukrepi, kot je odvzem dovoljenja, se lahko v nekaterih državah članicah štejejo za upravno sankcijo, v drugih pa za upravni ukrep. „Sankcije“ v tem sporočilu so širok pojem, ki zajema celotno paleto ukrepov, ki se uvedejo po kršitvi ter kršitelja in splošno javnost odvračajo od nadaljnjih kršitev.

2.2. Pravni okvir EU

Države članice imajo v obstoječem pravnem okviru precejšnjo neodvisnost pri izbiri in uporabi nacionalnih sankcij. Ta neodvisnost bi morala biti uravnotežena s potrebo po učinkoviti in usklajeni uporabi evropskega prava. Zlasti sedanje evropske direktive in uredbe na področju finančnih storitev vsebujejo predvsem štiri skupine določb o sankcijah:

- prva skupina zadeva uskladitev pooblastila za uporabo sankcij med več državami članicami , na katere lahko vpliva kršitev – ključno vprašanje v povezavi s „potnim listom“ ter uveljavljanjem svobode opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja na notranjem trgu[11];

- druga skupina določa obveznost držav članic, da za kršitve predpisov EU predvidijo uporabo ustreznih upravnih sankcij in ukrepov ter zagotovijo, da so sankcije in ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračilni[12]. Večina obstoječih direktiv določa vrsto pooblastil, ki jih morajo imeti nacionalni organi, vendar ne razlikujejo med preiskovalnimi, preventivnimi in represivnimi ukrepi ter ne določajo, v katerih primerih je treba uporabiti ta pooblastila.[13]

- tretja skupina zadeva sankcije za določene kršitve [14]. Nekateri akti navajajo eno ali več določenih sankcij, kot je odvzem dovoljenja, ki jih lahko pristojni organi uporabijo v določenih okoliščinah[15], in včasih tudi okoliščine, v katerih so pristojni organi dolžni uvesti to sankcijo[16].

- četrta skupina predvideva, da organi v določenih okoliščinah objavijo ukrepe in sankcije [17].

Obstoječa zakonodaja EU je omejena na upravne sankcije in ukrepe. Države članice pa se lahko odločijo tudi za kazenske sankcije.

3. POMANJKLJIVOSTI SEDANJIH SISTEMOV SANKCIJ

V pregledu sistemov sankcij, ki ga je opravila Komisija v sodelovanju z odbori nadzornikov, so bile ugotovljene razlike med državami članicami. Te razlike lahko izhajajo iz številnih dejavnikov, vključno z razlikami v nacionalnih pravnih sistemih držav članic, ustavnimi zahtevami, delovanjem nacionalnih uprav in vlogo sodišč (upravnih ali kazenskih).

Način, kako so sankcije oblikovane v nekaterih državah članicah, odpira vprašanje, ali so sankcije popolnoma učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Poleg tega obstajajo razlike pri ravneh izvrševanja. V nekaterih državah članicah se že več kot dve leti ni uporabila nobena sankcija. Komisija meni, da bi to lahko bil znak pomanjkljivega izvrševanja predpisov EU.

3.1. Razlike in slabosti nacionalnih sistemov sankcij

Čeprav se vrsta in raven sankcij v določeni meri razlikujeta med sektorji in zakonodajnimi akti EU, so bile pri naslednjih točkah ugotovljene določene razlike in slabosti[18].

Nekateri pristojni organi nimajo pomembnih pooblastil za uporabo sankcij za določene kršitve

Sankcije se zelo razlikujejo med državami članicami, tudi za enako vrsto kršitve. Na splošno bodo lahko pristojni organi uporabili sankcijo, ki je optimalna z vidika učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti, samo, če razpolagajo s številnimi različnimi pooblastili za sankcioniranje.

Nacionalne zakonodaje ne predvidevajo vedno nekaterih pooblastil za sankcioniranje, kot sta odvzem dovoljenja in odvzem pravic vodstvu/odstavitev vodstva, ki sta posebno primerna za zagotovitev odvračilnega učinka v finančnem sektorju.

Tako v šestih državah članicah v primeru kršitve direktive o zlorabi trga ni mogoče odvzeti dovoljenja. 15 držav članic nima predvidene možnosti odvzetja pravic/odstavitve upravnega in/ali nadzornega organa za primere v zvezi s tržno manipulacijo na podlagi navedene direktive. Takšna pooblastila bi lahko bila zelo koristna za učinkovito sankcioniranje kršitev in bi tako lahko preprečevala tržne zlorabe.

Javna opozorila in objave sankcij niso predvideni v vseh nacionalnih zakonodajah, čeprav lahko znatno prispevajo k splošnemu preprečevanju, saj opozarjajo na sankcije za določene vrste ravnanja in na to, da obstaja resnična nevarnost, da bodo organi odkrili takšno ravnanje in ga kaznovali. V okviru direktive o trgih finančnih instrumentov tako pet držav članic ne razpolaga z možnostjo javnih opominov/opozoril, sedem pa ne z možnostjo objave sankcij. V zavarovalniškem sektorju samo 14 nadzornih organov dosledno objavlja sankcije.

Višine upravnih denarnih kazni se med državami članicami zelo razlikujejo in so v nekaterih državah članicah prenizke

Najnižji in najvišji zneski denarnih kazni, predvideni v nacionalnih zakonodajah, se zelo razlikujejo in najvišji so včasih tako nizki, da kazni verjetno niso dovolj odvračilne.

V bančnem sektorju na primer je najvišji predvideni znesek kazni za kršitev v šestih državah članicah neomejen ali spremenljiv, v devetih državah članicah znaša več kot 1 milijon EUR, v sedmih pa manj kot 150 000 EUR.

V sektorju vrednostnih papirjev je v štirih od 18 držav članic, ki imajo predvidene upravne denarne kazni za kršitve prepovedi trgovanja na podlagi notranjih informacij, predvidena najvišja kazen 200 000 EUR ali manj, medtem ko je kazen v višini 1 milijona EUR ali več predvidena samo v 12 državah članicah. Za kršitev minimalnih pogojev za izdajo dovoljenja investicijskim podjetjem je v 17 državah članicah najvišja predvidena denarna kazen manjša od 1 milijona EUR, v šestih med njimi pa znaša 100 000 EUR ali manj. V zavarovalniškem sektorju so v desetih državah članicah denarne kazni neomejene ali pa lahko znašajo 1 milijon EUR ali več, v sedmih državah članicah znašajo med 100 000 EUR in 1 milijonom EUR, v šestih pa znašajo manj kot 100 000 EUR.

Pri kršitvah zakonodaje na področju finančnih storitev je mogoče doseči več milijonov eurov velike dobičke, ki so precej nad najvišjimi denarnimi kaznimi, predvidenimi v nekaterih državah članicah[19]. Denarna kazen, ki je nižja od dobičkov, ki se lahko pričakujejo zaradi kršitve, verjetno ne bo imela večjega odvračilnega učinka. Poleg tega lahko potencialni kršitelj vedno upa, da organi kršitve ne bodo odkrili. Da denarna kazen deluje dovolj odvračilno na racionalnega akterja na trgu, je treba zagotoviti, da možnost denarne kazni, ki je znatno višja od potencialne koristi kršitve zakonodaje na področju finančnih storitev, odvzame privlačnost možnosti, da se kršitev ne odkrije. V finančnem sektorju, v katerem veliko število potencialnih kršiteljev predstavljajo finančne institucije z zelo velikim prometom, sankcije, ki znašajo nekaj tisoč eurov, ne morejo veljati za dovolj odvračilne.

Nekateri pristojni organi ne morejo uporabiti upravnih sankcij tako za fizične kot tudi za pravne osebe

V nekaterih država članicah se sankcije uporabljajo samo za fizične osebe ali samo za pravne osebe: zato bodo te osebe za določeno kršitev, odvisno od države članice, v kateri se ta zgodi, obravnavane različno.

Na primer, v nekaterih državah članicah ni predvidena uporaba sankcij za fizične osebe v zavarovalniškem sektorju.

V takšnih okoliščinah se fizične osebe (npr. vodje banke), ki pravzaprav nosi odgovornost za kršitev, morda ne bi odvrnilo od kršitve, če pri tem ne obstaja nevarnost, da bo kaznovana za svoje nezakonito ravnanje, ker se sankcije uporabljajo samo za pravne osebe (tj. banko). Nasprotno pa sankcije, ki se uporabijo za posameznika, ki je storil kršitev v korist finančne institucije, morda nimajo dovolj velikega odvračilnega učinka na institucijo. Poleg tega kadar je za kršitev odgovorna pravna oseba (npr. celotna finančna institucija), uporaba sankcije samo za fizične osebe (npr. zaposlene, ki so sodelovali pri kršitvi) morda ni dovolj, da bo finančna institucija sama sprejela organizacijske ukrepe in zagotovila potrebna usposabljanja za osebje, potrebne za preprečevanje kršitev.

Pristojni organi pri uporabi sankcij ne upoštevajo enakih meril

V večini sektorjev pristojni organi pri odločanju za vrsto upravne sankcije in/ali računanju višine upravne denarne kazni za določen primer ne upoštevajo enakih dejavnikov. Nekateri dejavniki, kot so s kršitvijo povezana korist (če jo je mogoče izračunati), finančno premoženje moč in možen sodelovalni pristop storilca kršitve, se vedno ne upoštevajo, čeprav bi prispevali k zagotavljanju učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti dejansko uporabljenih sankcij.

Za kršitev prepovedi trgovanja na podlagi notranjih informacij na podlagi direktive o zlorabi trga na primer so samo v 12 državah članicah predvidene sankcije, ki ustrezajo vsaj s kršitvijo povezani koristi. Vendar bo imela denarna kazen, ki ni znatno višja od koristi, ki jo je mogoče doseči pri kršitvi, samo omejen odvračilni učinek.

V bančnem sektorju samo 17 držav članic pri določanju višine denarne kazni upošteva finančno premoženje zadevne finančne institucije. Pri uporabi denarnih kazni za kršitve direktive o KNPVP upošteva ta dejavnik samo pet držav članic[20]. Uporabljene kazni morajo imeti enak učinek na vsa podjetja za finančne storitve: majhna denarna kazen, ki je lahko nedvomno odvračilna za določene manjše finančne institucije, bo imela samo zelo omejen odvračilni učinek na velike finančne institucije.

Poleg tega vse države članice ne upoštevajo stopnje sodelovanja kršitelja, čeprav bi to kršitelje spodbudilo k sodelovanju s pristojnimi organi, kar je pomembno za povečanje njihove preiskovalne zmogljivosti. V zavarovalniškem sektorju na primer se sodelovanje z organi upošteva samo v 18 državah članicah.

V nacionalnih zakonodajah so predvidene različne vrste (upravnih ali kazenskih) sankcij

Kršitve, za katere so v nacionalnih zakonodajah predvidene upravne ali kazenske sankcije, se razlikujejo med državami članicami EU.

Na primer, v vseh državah članicah so predvidene upravne sankcije za kršitve direktive o trgih finančnih instrumentov, medtem ko so tudi kazenske predvidene samo v 13.

Kazenske sankcije, ki se na podlagi podrobne analize posameznega primera uporabljajo za najhujše kršitve predpisov EU o finančnih storitvah, pomenijo jasno sporočilo posameznim kršiteljem in bi lahko imele pomemben odvračilen učinek, če se v kazenskopravnem sistemu ustrezno uporabljajo.

Različne ravni uporabe sankcij med državami članicami

Za učinkovitost sistemov sankcij ni pomembno samo to, da so v nacionalnih zakonodajah predvidene ustrezne sankcije, ampak tudi to, da se sankcije v primeru, ko se kršitev ugotovi ali dokaže, dejansko uporabijo.

Čeprav ni enostavnega kazalnika, s katerim bi bilo mogoče meriti in primerjati raven uporabe sankcij v različnih državah članicah, pa je določene ugotovitve mogoče izpeljati iz vložka, kot so viri, ki jih država nameni uporabi sankcij, ali rezultatov, kot sta število in raven uporabljenih sankcij. Na primer, število sankcij, uporabljenih v različnih državah članicah leta 2007, se giblje od 0 do več kot 100, razlike pa obstajajo tudi v državah članicah s približno enako velikim finančnim sektorjem. V nekaterih državah članicah se že več kot dve leti ni uporabila nobena sankcija[21].

To je mogoče pojasniti s številnimi dejavniki, tudi s tem, da kršitev ni bilo, vendar je zelo verjetno, da se kršitve niso odkrile. To je še toliko bolj verjetno, če upoštevamo, da je finančni sektor v nekaterih od teh držav članic precej pomemben in da so druge države članice s približno enako velikimi finančnimi trgi v navedenem dveletnem obdobju uporabile več sankcij.

3.2. Posledice različnih in šibkih sistemov sankcij

Sankcije, ki jih nacionalno pravo predvideva za kršitve predpisov EU o finančnih storitvah, se razlikujejo v ključnih vidikih sistemov sankcioniranja, zaradi česar sankcije niso vedno optimalne z vidika učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti.

Kadar sankcije, ki se uporabljajo v Uniji, niso dovolj stroge ali pa so zelo blage celo za najhujše kršitve, obstaja veliko tveganje, da ne bodo dovolj odvračilne, saj bo nagrada, ki se obeta pri nezakonitem ravnanju, krepko odtehtala resnično tveganje. Ker sta učinkovitost in odvračilen učinek sankcij vsaj delno odvisna od tega, da je vidno, da jih pristojni organi uporabljajo, določitev ustreznih sankcij ne bi bila dovolj, če se ob tem kršitve ne odkrijejo, sankcije pa se ne uporabijo.

Če so sankcije premalo odvračilne in se neučinkovito uporabljajo, lahko to privede do pomanjkanja skladnosti s predpisi EU o finančnih storitvah (kot so pravila skrbnega in varnega poslovanja, obveznosti v zvezi z poslovanjem in v zvezi s preglednostjo itd.), zaradi česar se lahko poveča možnost tržne manipulacije in pride do pomanjkljive preglednosti, finančne institucije pa spodbudi k sprejemanju prevelikih tveganj pri svojih dejavnostih.

To lahko resno ogrozi varstvo potrošnikov in celovitost trga . Kršitve predpisov EU o finančnih storitvah lahko povzročijo resno gospodarsko škodo številnim uporabnikom finančnih storitev ter škodujejo varnosti in celovitosti finančnih trgov, kar ima velik negativen vpliv na celotno gospodarstvo.

Poleg tega lahko razlike v sistemih sankcij povzročijo izkrivljanje konkurence na notranjem trgu . Če se v različnih državah članicah za podobne kršitve uporabljajo zelo različne sankcije, bi lahko to finančne institucije spodbudilo k regulativni arbitraži in bi se tako pri izbiranju svojega sedeža ali lokacije svojih podružnic odločile za države članice z najmanj strogimi sistemi sankcioniranja. To lahko prepreči razvoj enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu.

Pomanjkljivosti, ugotovljene v nacionalnih sistemih sankcioniranja, lahko tudi negativno vplivajo na finančni nadzor . Vzpostavljena je bila nova evropska nadzorna struktura, da bi se zagotovil učinkovit nadzor nad finančnimi podjetji, ki zahteva sodelovanje, usklajevanje in zaupanje med nacionalnimi nadzorniki. Vendar nadzorni organ morda ne bi bil pripravljen prenesti pooblastil[22] na organ v drugi državi članici, ki bi imela znatno manj strog sistem sankcioniranja. Če nacionalni nadzorniki nimajo na voljo enakovrednih in usklajenih pooblastil, vključno s pooblastili za sankcioniranje, obstaja tveganje, da zadevni nadzorniki ne bodo enotno izvajali odločitev, sprejetih v kolegiju.

To lahko zmanjša zaupanje v finančni sektor , če zainteresirane strani in zlasti potrošniki ugotovijo, da se nezakonita ravnanja ne sankcionirajo ustrezno, kar bi lahko odvračalo od nadaljnjih kršitev.

4. Predlagani ukrepi politike

Glede na te pomanjkljivosti Komisija meni, da je treba nadalje uskladiti in okrepiti sisteme sankcioniranja, da se prepreči tveganje nepravilnega delovanja finančnih trgov, ter da bodo bolj usklajeni in okrepljeni sistemi sankcij zagotovili pomembne koristi. Po njenem mnenju se lahko ti cilji bolje dosežejo z ukrepi EU kot z različnimi nacionalnimi pobudami, s katerimi se ne bi dosegla zadostna usklajenost.

Zato predlaga, da bi se lahko za ključne vidike sistemov sankcioniranja v sektorju finančnih storitev, pri katerih so bile ugotovljene pomanjkljivosti, na evropski ravni določil minimalni skupni standard.

4.1. Minimalno približanje nacionalnih sistemov sankcioniranja

Komisija meni, da bi lahko bila za uskladitev in okrepitev nacionalnih sistemov sankcioniranja v sektorju finančnih storitev potrebna zakonodajna pobuda EU. Države članice teh ciljev same ne morejo doseči v zadostni meri: če ni skupnega okvira EU, nacionalne pobude ne morejo zagotoviti skladnosti pri krepitvi sistemov sankcioniranja. Da se doseže zadostna usklajenost, je zato treba ukrepati na ravni EU.

Stališče Komisije je, da je zakonodajna pobuda upravičena, da se določijo nekateri minimalni skupni standardi, ki jih države članice morajo spoštovati pri oblikovanju upravnih sankcij za kršitve predpisov o finančnih storitvah in uporabi sankcij na tem področju. Takšni standardi bi se razvili v okviru osnovnih načel, ki so skupni vsem specifičnim sektorjem in bi zagotovili splošno usklajenost vseh ukrepov EU na tem področju, vendar pa bi bili prilagojeni posebnostim različnih sektorjev in zakonodajnim aktom EU na področju finančnih storitev.

Poleg tega bi se lahko predvidela uvedba kazenskih sankcij za najhujše kršitve zakonodaje na področju finančnih storitev, če in kjer bi se izkazalo, da je to potrebno za zagotovitev učinkovitega izvajanja te zakonodaje.

Predvideni zakonodajni pristop bi bil prilagojen posameznim sektorjem in strogo omejen na določene elemente sistema sankcioniranja[23]. Nekaj ključnih elementov je opredeljenih v naslednjem oddelku.

4.2. Ključni vidiki v zvezi s približevanjem

Odvisno od posebnosti posameznega sektorja in zakonodajnega akta na področju finančnih storitev bi moralo po mnenju Komisije približevanje zadevati vsaj naslednje vidike.

- Ustrezne vrste upravnih sankcij za kršitev ključnih določb

Stališče Komisije je, da bi moral biti za kršitve vseh ključnih določb zakonodajnega akta EU, katerih izpolnjevanje je bistveno za praktično učinkovitost akta in s tem za dobro delovanje finančnih trgov, v vseh državah članicah predviden temeljni sklop upravnih sankcij. Te sankcije bi morale biti takšne, da bi lahko pristojni organi v vsakem posameznem primeru uporabili sankcijo, ki bi bila optimalna z vidika učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti.

Odredbe o opustitvi določene dejavnosti ali ravnanja in sodne ali upravne prepovedi na primer so lahko koristne, če obstaja tveganje, da se bodo določene vrste kršitev nadaljevale ali ponavljale. Poleg tega ima lahko uporaba ustrezne denarne kazni znaten odvračilni učinek, ker pomeni strošek za storilca kršitve. Odvzem dovoljenja je lahko primerno v primeru ponavljajoče se kršitve ključnih določb zakonodajnih aktov EU. Zamenjava vodstva finančne institucije je sankcija, ki se uporabi v primeru hudih kršitev vodstva.

Poleg tega lahko javna opozorila in objava sankcij znatno prispevajo k splošnemu preprečevanju kršitev. Sistemi sankcij bodo druge potencialne kršitelje bolje odvračali od prihodnjih kršitev, če se ti zavedajo, da se sankcije, ki jih predvideva pravo, aktivno uporabljajo in izvršujejo ter da obstaja resnično tveganje, da bodo organi odkrili in sankcionirali kršitve.

Komisija predlaga, da se v vseh zakonodajnih aktih dodajo usklajene določbe, ki za vse ključne določbe določajo eno ali več vrst upravnih sankcij, ki morajo biti na voljo pristojnim organom v vseh državah članicah v primeru kršitve zadevnih določb. Nacionalna zakonodaja bi morala zagotoviti, da se lahko te vrste sankcij uporabijo za osebe, ki so odgovorne za kršitev. Komisija bo razmislila tudi o možnih ukrepih za zagotovitev ustreznega medsebojnega vpliva teh upravnih sankcij in morebitnih kazenskih sankcij držav članic.

- Objava sankcij

Komisija meni, da bi se od pristojnih organov moralo zahtevati, da uporabljene sankcije praviloma javno razkrijejo. Komisija zato preučuje, ali bi bilo treba uvesti splošno obveznost v tem smislu, izjeme pri njej pa nadaljnje omejiti, na primer da bi moral pristojni organ v primerih, ko bi razkritje resno ogrozilo finančne trge, sankcijo objaviti anonimno.

- Dovolj visoke upravne denarne kazni

Zaradi visokih dobičkov, ki jih je mogoče doseči pri kršitvah zakonodaje na področju finančnih storitev, mora biti v nacionalnem pravu predvidena višina vseh denarnih kazni dovolj visoka, da lahko nacionalni organi uporabijo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni. Da se racionalnega akterja na trgu odvrne od kršitve prava, mora možnost denarne kazni, za katero bi se lahko upravičeno štelo, da presega možne finančne koristi, ki bi se lahko dosegle pri kršitvi, tudi če koristi ni mogoče izračunati, odvzeti privlačnost možnosti, da se kršitev ne bi odkrila. To temelji na predpostavki, da bi racionalni akter na trgu upošteval verjetnost odkritja, ko bi se odločal, ali naj stori kršitev, in da se vse kršitve ne bi dejansko odkrile.

Glede na to, da je dejanska raven uporabljenih sankcij – odvisno od okoliščin konkretnega primera – pogosto veliko nižja od najvišje, ki jo predvideva zakonodaja, in da se dovoljen spekter sankcij vedno ne izčrpa v celoti, je zelo pomembno, da so pragi dovolj visoki, da odvrnejo od vseh vrst kršitev.

Komisija bo zato preučila, ali je treba za vsako skupino upravnih denarnih kazni določiti minimalne ravni, ki bi jih države članice morale spoštovati pri določanju razpona denarnih kaznih v nacionalni zakonodaji. Da bi ta raven znatno presegala možne koristi, bi se lahko pri njenem določanju upoštevale vrste kršitev in koristi, ki bi se lahko dosegle pri kršitvi.

- Sankcije za posameznike in finančne institucije

Sankcije bi se morale uporabiti za posameznike, ki so odgovorni za kršitev, in/ali finančno institucijo, v korist katere ti posamezniki kršijo predpise. Sankcioniranje posameznikov, odgovornih za kršitev, je lahko ustreznejše, kadar so ti izključno odgovorni za kršitev. Kadar pa je posameznik del finančne institucije, je pogosto ustrezno, da se denarna kazen uporabi za finančno institucijo, če je posameznik deloval v njeno korist. To bi lahko finančne institucije tudi spodbudilo, da sprejmejo organizacijske ukrepe in zagotovijo usposabljanja za osebje, ki so potrebni za preprečevanje kršitev.

Komisija meni, da bi moralo biti – odvisno od posebnosti posameznih zakonodajnih aktov – možno uporabiti upravne sankcije tako za odgovorne posameznike kot tudi za finančne institucije, v korist katerih so ravnali posamezniki.

Preučuje možnost uvedbe ustreznih določb, po katerih bi se morale upravne sankcije uporabljati za vse osebe, ki so odgovorne za kršitev[24], to pomeni za posameznika, odgovornega za kršitev, in/ali, kadar je ta posameznik del finančne institucije, finančno institucijo, v korist katere je posameznik storil kršitev.

- Ustrezna merila, ki jih je treba upoštevati pri uporabi sankcij

Učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost sankcij so odvisne tudi od dejavnikov (med drugimi tudi od oteževalnih in olajševalnih okoliščin), ki jih pristojni organi upoštevajo pri odločanju o sankcijah za uporabo proti storilcu določene kršitve. To zlasti velja za določanje dejanskih zneskov denarnih kazni, kjer nacionalna zakonodaja ponavadi določa razpon med najnižjimi in najvišjimi zneski.

Dejavniki bi morali biti določeni tako, da bi pristojnim organom omogočali prilagoditev vrste in ravni uporabljenih sankcij značaju in učinku kršitve ter osebnim okoliščinam kršitelja, s čimer bi se zagotovila optimalna sorazmernost in odvračilnost uporabljenih sankcij.

Stališče Komisije je, da bi se morali poleg resnosti kršitve, ki je že vključena v skoraj vse nacionalne zakonodaje, upoštevati naslednji dejavniki:

- finančna korist, ki jo ima storilec kršitve (če jo je mogoče izračunati), da se bolje upošteva učinek kršitve in se zmanjša interes za nadaljnje kršitve;

- finančno premoženje storilca kršitve na podlagi elementov, kot so letni promet finančne institucije ali letni dohodek osebe, odgovorne za kršitev, kar bi pripomoglo k temu, da bi bile sankcije dovolj odvračilne tudi za velike finančne institucije;

- sodelovanje storilca kršitve, kar lahko prispeva k spodbujanju kršiteljev, da sodelujejo in tako povečajo preiskovalno zmogljivost organov ter s tem učinkovitost sankcij;

- trajanje kršitve.

Komisija zato preučuje predloge za sprejetje določb, ki bi od držav članic zahtevale, da zagotovijo, da pristojni organi pri določanju sankcije za določeno kršitev zakonodaje o finančnih storitvah kot minimum upoštevajo nekatera skupna ključna merila.

- Morebitna uvedba kazenskih sankcij za najhujše kršitve

Za kazenske sankcije, zlasti za zaporno kazen, se na splošno meni, da nosijo sporočilo ostrega obsojanja, ki bi lahko povečalo odvračilni učinek sankcij, če bi se v kazenskopravnem sistemu ustrezno uporabljale.

Vendar kazenske sankcije morda niso primerne za vse vrste kršitev ali za vse primere. Zaporna kazen se lahko izreče samo fizičnim osebam, v nekaterih državah članicah pa se lahko kazenske sankcije uporabijo za pravne osebe. Vseh vrst kršitev, ki se pojavljajo na področju finančnih storitev, ni mogoče ocenjevati kot dovolj resnih za uporabo kazenskih sankcij.

Obstoječe pravo EU na področju finančnih storitev ne posega v pravico držav članic, da uporabijo kazenske sankcije. Več držav članic dejansko uporablja kazenske sankcije za nekatere kršitve v sektorju finančnih storitev, zlasti v primerih zlorabe trga ali trgovanja na podlagi notranjih informacij. Za primere tržne manipulacije, ki je v direktivi o zlorabi trga prepovedana, samo dve državi članici ne predvidevata kazenskih sankcij. Na drugih področjih pa so kazenske sankcije predvidene v veliko manjšem številu držav članic. Za kršenje začetnih pogojev za izdajo dovoljenja za investicijsko družbo v skladu z direktivo o trgih finančnih instrumentov se lahko na primer izreče zaporna kazen le v sedmih državah članicah.

Ob upoštevanju navedenih premislekov in v skladu s sklepi Sveta za pravosodje in notranje zadeve z dne 22. aprila 2010 o preprečevanju gospodarskih kriz in podpori gospodarskim dejavnostim ter Stockholmskim programom[25] bo Komisija ocenila, ali in na katerih področjih bi bili uvedba kazenskih sankcij in vzpostavitev minimalnih pravil o opredelitvi kazenskih kršitev in sankcij ključnega pomena za zagotovitev učinkovitega izvajanja zakonodaje EU na področju finančnih storitev. Namen predlogov na področju kazenskega prava bi moral biti zagotavljanje ustrezne skladnosti in doslednosti v okviru različnih sektorjev, zlasti ko gre za vrsto in raven kazenskih sankcij, vključenih v direktive EU.

- Ustrezni mehanizmi za podporo učinkoviti uporabi sankcij

Za zagotovitev učinkovitega, sorazmernega in odvračilnega režima sankcij je ključnega pomena, da se sankcije, ki jih določa pravo, učinkovito uporabljajo, da se kršitve odkrivajo, da se preiskave in postopki izrekanja sankcij izvajajo na ustrezen način ter da se izrekajo ustrezne sankcije, kadar so te upravičene.

Uporaba sankcij za kršitve zakonodaje EU na področju finančnih storitev je v glavnem v pristojnosti nacionalnih organov. Pravni in institucionalni okvir mora za to, da se pristojnim organom omogoči učinkovito izvrševanje prava EU, kolikor je mogoče, zagotavljati odkrivanje kršitev in uporabo ustreznih sankcij.

Komisija poudarja dolžnost držav članic, da brez poseganja v neodvisnost sodstva zagotovijo, da pristojni organi učinkovito uporabijo sankcije, ki jih določa nacionalna zakonodaja. To med drugim vključuje zadostne človeške in finančne vire, namenjene uporabi sankcij, ustrezno usposabljanje ter posebna znanja oseb in institucij, ki izvajajo preiskave in postopke izrekanja sankcij. Komisija meni, da bi lahko bila ta vprašanja na nacionalni ravni bolje obravnavana.

Kljub temu Komisija verjame, da lahko EU sprejme ukrepe za izboljšanje pravnega okvira, v katerem delujejo pristojni organi, in zlasti zagotovi, da imajo vsi nacionalni organi potrebna ključna pooblastila in preiskovalna orodja, med seboj sodelujejo in ustrezno usklajujejo svoje delo.

Čeprav je usklajenost večine ključnih pooblastil in preiskovalnih orodij na podlagi obstoječe zakonodaje že sorazmerno dobra, ne obstaja še nikakršna usklajenost med mehanizmi, ki bi spodbujali osebe, seznanjene z morebitnimi kršitvami, da bi o kršitvah poročale v okviru finančne institucije ali pristojnim organom, in osebe, odgovorne za morebitne kršitve, da bi o kršitvah poročale odgovornim organom.

Po mnenju Komisija bi bilo koristno raziskati, ali bi bilo mogoče uvesti skupne določbe v zvezi z mehanizmi, ki bi jih države članice morale vzpostaviti za lažje odkrivanje kršitev prava EU, zlasti tiste, katerih cilj je zaščita oseb (npr. zaposlenih v finančnih institucijah), ki prijavijo morebitne kršitve drugih oseb („whistleblowing“), ali tiste, ki predpisujejo zmanjšanje sankcij za osebe, ki priznajo svojo vpletenost v kršitev, ob upoštevanju nekaterih strogih in jasno opredeljenih pogojev (programi prizanesljivosti)[26]. Taki mehanizmi lahko z omogočanjem pristojnim organom, da odkrijejo kršitve, ki bi sicer ostale neodkrite, ali zberejo dodatne dokaze o kršitvi, prispevajo k bolj učinkoviti uporabi prava EU v korist vseh udeležencev na finančnem trgu.

Na področju sodelovanja med pristojnimi organi obstoječa zakonodaja EU že določa obveznost držav članic, da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da pristojni organi sodelujejo med seboj, kadar je to potrebno za namene odkrivanja kršitev in izrekanja sankcij. Pristojni organi zlasti izmenjujejo informacije in sodelujejo, kadar ima kršitev učinek v več kot eni državi članici.

Komisija verjame, da bodo novi evropski nadzorni organi še olajšali že obstoječe sodelovanje med pristojnimi organi, kar bo pripomoglo k zagotavljanju doslednejše uporabe sankcij in učinkovitejših nadzornih dejavnosti. V ta namen morajo evropski nadzorni organi uporabiti svoja pooblastila za izvajanje strokovnih pregledov in vključiti pooblastila za izrekanje sankcij kot prednostno področje za te preglede. Polno morajo uporabiti tudi svoja pooblastila za zbiranje informacij o sankcijah z namenom spremljanja nacionalne zakonodaje ter spodbujanja izmenjave informacij in najboljših praks med državami članicami. Poleg tega imajo evropski nadzorni organi možnost, da na nekaterih področjih, na katerih morajo nadzorni organi več kot ene države sodelovati, se usklajevati ali skupaj odločati, zgladijo spore med nacionalnimi organi.

Komisija bo tudi presodila, ali je potrebno nadaljnje usklajevanje glede drugih posebnih vprašanj, na primer glede pravil v zvezi z dokaznim bremenom, da se zagotovi učinkovita uporaba sankcij, ki jih predvideva pravo.

5. Sklepna ugotovitev

Finančna kriza je pokazala, da se predpisi o finančnih trgih ne spoštujejo vedno ali se vedno ne uporabljajo pravilno. To je zelo zmanjšalo zaupanje v finančni sektor. Komisija priznava, da strožji režimi sankcij ne morejo rešiti vseh problemov v zvezi z uporabo predpisov EU s področja finančnih storitev, ob tem pa tudi verjame, da lahko boljša usklajenost in okrepitev obstoječih nacionalnih sistemov znatno pripomoreta k preprečevanju tveganja nepravilnega delovanja finančnih trgov in k razvoju enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu.

Komisija vabi države članice in druge zainteresirane strani, da ji pošljejo pripombe na analizo ugotovljenih pomanjkljivosti in predloge politik iz tega sporočila. Zainteresirane strani naj zlasti opozorijo na zadeve, za katere menijo, da niso primerne za nadaljnje približevanje, in ali obstajajo še druga področja, na katerih bi Komisija morala razmisliti o dodatnih ukrepih.

Komisija vse zainteresirane strani vabi, da svoje prispevke do 19. februarja 2011 pošljejo na naslov: markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu.

Prejeti odgovori bodo, razen v primeru posebnega zahtevka po zaupnosti, na voljo na spletnih straneh Komisije, ki bo objavila povzetek rezultatov posvetovanja.

Če se Komisija odloči, da bo pripravila ustrezne predloge glede usklajene okrepitve nacionalnih sistemov sankcij, bo upoštevala prejete pripombe. Morebitnim zakonodajnim pobudam na tem področju v prihodnosti bo priložena ocena učinka ustreznih vprašanj v zvezi s sankcijami.

[1] Poročilo skupine na visoki ravni za finančni nadzor v EU s predsednikom Jacquesom de Larosièrom, 25.2.2009, odstavek 201.

[2] Novembra 2010 sta Evropski parlament in Svet sprejela zakonodajne akte o oblikovanju novega nadzornega okvira za finančno ureditev v Evropi, vključno z ustanovitvijo Evropskega organa za vrednostne papirje in trge (European Securities and Markets Authority – ESMA), Evropskega bančnega organa (European Banking Authority – EBA) ter Evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine (Occupational Pensions Authority – EIOPA), glej COM(2009) 499, COM(2009) 501 in COM(2009) 502. Ti organi bodo imeli pooblastila za opravljanje strokovnih pregledov nacionalnih organov, vključno s pooblastili za sankcioniranje, in bodo dobili informacije o sankcijah, ki jih uporabljajo nacionalni organi. Ta pooblastila se lahko uporabijo za spremljanje nacionalne zakonodaje ter spodbujanje izmenjave informacij in najboljše prakse med državami članicami. Pooblaščeni so tudi, da na nekaterih področjih, kjer je potrebno sodelovanje, usklajevanje ali skupno sprejemanje odločitev različnih nadzornih organov, rešujejo spore med nacionalnimi organi. V predlogu spremembe Uredbe (ES) št. 1060/2009 o bonitetnih agencijah – COM (2010) 289 – Komisija predlaga tudi, da se Evropskemu organu za vrednostne papirje in trge podeli pooblastilo, da v primeru kršitve uredbe sprejme ustrezne nadzorne ukrepe in da v določenih primerih od Komisije zahteva, da bonitetni agenciji naloži denarno kazen.

[3] Evropski svet je v „stockholmskem programu – odprta in varna Evropa, ki služi državljanom in jih varuje“ z dne 2.12.2009 poudaril, da je treba urediti finančne trge in preprečiti zlorabe, države članice in Komisijo pa pozval, naj izboljšajo odkrivanje tržnih zlorab in nezakonitega prisvajanja sredstev. Svet za pravosodje in notranje zadeve je v svojih sklepih o preprečevanju gospodarskih kriz in podpori gospodarskim dejavnostim poudaril, da bi lahko preučili, ali je mogoče oziroma primerno uskladiti kazenske zakonodaje glede obravnavanja resnih cenovnih manipulacij na trgih vrednostnih papirjev in drugih kršitev, povezanih s trgi vrednostnih papirjev. Glej dokumenta 8920/10 z dne 22.4.2010 in 7881/10 z dne 29.3.2010.

[4] Direktiva 2006/48/ES o kapitalskih zahtevah (UL L 302, 17.11.2009); Direktiva 2004/39/ES o trgih finančnih instrumentov (UL L 145, 30.4.2004); Direktiva 2003/6/ES o zlorabi trga (UL L 96, 12.4.2003); Direktiva 2009/138/ES Solventnost II (UL L 335, 17.12.2009); Direktiva 2003/71/ES o prospektu (UL L 345, 31.12.2003); Direktiva 2002/92/ES o zavarovalnem posredovanju (UL L 9, 15.1.2003); Direktiva 2005/60/ES o preprečevanju pranja denarja (UL L 309, 25.11.2005); Direktiva 2009/65/ES o KNPVP (UL L 302 17.11.2009).

[5] CEBS: „Mapping of supervisory objectives, including early intervention measures and sanctioning powers“ (Pregled nadzornih ciljev, vključno z zgodnjimi intervencijskimi ukrepi in pooblastili za sankcioniranje), marec 2009/47, CESR: „Report on administrative measures and sanctions as well as criminal sanctions available in Member States under the Market Abuse Directive“ (Poročilo o upravnih ukrepih in sankcijah ter kazenskih sankcijah, ki jih lahko uvedejo države članice na podlagi direktive o zlorabi trga); 17.10.2007; „Report on the mapping of supervisory powers, supervisory practices, administrative and criminal sanctioning regimes of MS in relation to the MiFID Directive“ (Poročilo o pregledu pooblastil za nadzor, nadzornih praks, ureditev upravnih in kazenskih sankcij v zvezi z direktivo MiFID); 16.2.2009, 8/220, „Report on CESR members' powers under the Prospectus Directive and its implementing measures“ (Poročilo o pooblastilih članov CESR v okviru direktive o prospektu in njenih izvedbenih ukrepov), junij 2007, 07-384; CEIOPS: „Report to the European Commission on EU supervisory powers, objectives, sanctioning powers and regimes", (Poročilo Evropski Komisiji o nadzornih pooblastilih in ciljih, pooblastilih za sankcioniranje in ureditvah sankcioniranja EU) 29.5.2009, 21/09. To sporočilo temelji na informacijah iz navedenih poročil in poznejših prispevkih držav članic.

[6] COM(2010) 301.

[7] Skupina G20 je poznejših srečanjih pozvala h krepitvi finančnega nadzora in ureditve, da se med drugim spodbudi celovitost trga in podpre tržna disciplina (London, april 2009), in k ukrepom za zaščito potrošnikov, vlagateljev in investitorjev pred tržnimi zlorabami (Pittsburgh, september 2009).

[8] Dodd-Frankov zakon o reformi Wall Streeta in varstvu potrošnikov (julij 2010) predstavlja celovito reformo ameriškega finančnega sistema. Za njeno izvajanje v praksi je potrebnih veliko predpisov, ki jih pripravljajo pristojne regulativne agencije ZDA, da bodo določbe zakona začele veljati. Reforma na primer predvideva oblikovanje finančnih spodbud za osebe, ki Komisiji za vrednostne papirje in borzo (Securities and Exchange Commission – SEC) prijavljajo kršitve zakonodaje o vrednostnih papirjih, okrepitev pooblastila SEC za pregon v primeru pomoči in podpore osebi, ki je kršila zvezno zakonodajo o vrednostnih papirjih, in nižji dokazni standard v takšnih primerih.

[9] Nadzorna pooblastila nacionalnih bančnih nadzornikov na primer se preučujejo v okviru tekočega dela na področju kriznega upravljanja.

[10] Glej Delovni program Komisije za leto 2011, odstavek 2.6 – COM (2010) 623.

[11] Člen 16 direktive o zlorabi trga. Člen 250(1)(b) direktive Solventnost II; člen 132(1)(d) direktive o kapitalskih zahtevah. Člena 155(3) in 158(2) direktive Solventnost II; člen 30(3) direktive o kapitalskih zahteva; člen 62(2) direktive o trgih finančnih instrumentov; člena 21(5) in 108(5) direktive o KNPVP; člen 23 direktive o prospektu. Člena 32(7) in 62(2) direktive o trgih finančnih instrumentov; člen 108(1)) direktive o KNPVP, člen 109(2) direktive o KNPVP; člen 62(2) direktive o trgih finančnih instrumentov.

[12] Člen 51(1) direktive MiFID na primer določa, da: „Brez poseganja v postopke za odvzem dovoljenja ali v pravico držav članic, da naložijo kazenske sankcije, države članice v skladu s svojim nacionalnim pravnim redom zagotovijo, da se lahko proti odgovornim osebam sprejmejo ustrezni administrativni ukrepi ali se jim naložijo administrativne sankcije, če se določbe, sprejete pri izvajanju te direktive, ne izpolnjujejo. Države članice zagotovijo, da so ti ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.“ Glej tudi člen 25 Direktive 2003/71/ES o prospektu, člen 14 Direktive 2003/6/ES o zlorabi trga (razlaga Sodišča v zadevi C-45/08, Spector Photo Group in Van Raemdonck/CBFA , sodba z dne 23.12.2009, točke 65–77) in člen 28 Direktive 2004/109/ES o zahtevah v zvezi s preglednostjo, člen 99(1) Direktive 2009/65/ES o KNPVP, člen 54 Direktive 2006/48/EC o kreditnih institucijah ali člen 34 Direktive 2009/138/ES Solventnost II – člen 39(2) direktive o pranju denarja določa tudi sankcije proti fizičnim osebam. V uvodni izjavi 38 direktive o zlorabi trga je določeno, da „bi morale biti sankcije dovolj odvračilne in sorazmerne teži kršitve in ustvarjenem dobičku“.

[13] Glej člen 50 direktive o trgih finančnih instrumentov, člen 136 direktive o kapitalskih zahtevah, člen 98 direktive o KNPVP, člen 34 direktive Solventnost II, člen 21 direktive o prospektu.

[14] Glej člena 62 in 258(2) Direktive 2009/138/ES Solventnost II; člen 99(2) Direktive 2009/65/ES o KNPVP; člen 8(1)–(3) Direktive 2002/92/ES o zavarovalnem posredovanju.

[15] To zadeva zlasti odvzem dovoljenja, glej na primer člen 144(1) Direktive 2009/138/ES Solventnost II; člen 17 Direktive 2006/48/EC o kapitalskih zahtevah.

[16] Glej na primer člena 131 in 144(2) Direktive 2009/138/ES Solventnost II.

[17] Na primer člen 51(3) Direktive 2004/39/ES o trgih finančnih instrumentov, člen 25(2) Direktive 2003/71/ES o prospektu, člen 28(2) Direktive 2004/109/ES o zahtevah v zvezi s preglednostjo, člen 14(4) Direktive 2003/6/ES o zlorabi trga, člen 99(3) Direktive 2009/65/EC o KNPVP.

[18] Pri primerih, navedenih v tem oddelku, zadevna država članica ni omenjena, saj so primeri namenjeni samo boljši ponazoritvi splošnih težav, ki so bile ugotovljene. Več informacij je na voljo v poročilih odborov nadzornikov, na katerih temelji to sporočilo.

[19] Glej na primer sporočilo za javnost FSA št. FSA/PN/098/2003 z dne 25.9.2003.

[20] Viri: informacije, ki so jih posredovali člani CESR o sankcijah, predvidenih v nacionalnih predpisih o izvajanju direktive o KNPVP.

[21] Npr.: nekatere države članice niso v letih 2006, 2007 in v prvem četrtletju 2008 v bančnem sektorju uporabile nobene sankcije.

[22] Pristojni organ lahko pod določenimi pogoji prenese naloge in odgovornosti na druge pristojne organe, da se zagotovi učinkovit čezmejni nadzor.

[23] Pravna podlaga za ukrepe EU na tem področju bi bile določbe iz Pogodbe o notranjem trgu v zvezi s približevanjem zakonodaje (člen 114 PDEU), usklajevanjem predpisov o začetku in opravljanju dejavnosti kot samozaposlena oseba ter o svobodi opravljanja storitev (člena 53(1) in 62 PDEU). Zakonodajalcem EU omogočajo, da sprejmejo ukrepe za približanje nacionalnih zakonodaj z namenom izboljšanja pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga. Sem lahko spadajo zakonodajni ukrepi v zvezi s sankcijami, če so potrebne za zagotovitev, da so predpisi EU popolnoma učinkoviti. Sprejetje takšnih ukrepov v zakonodaji EU na področju finančnih storitev bi temeljilo na isti pravni podlagi kot zadevni sektorski zakonodajni akti. Člen 83 PDEU določa tudi pravno podlago za določitev minimalnih pravil glede opredelitve kaznivih dejanj in sankcij, kadar se izkaže, da je približevanje določb kazenske zakonodaje nujno zaradi zagotovitve učinkovitega izvajanja politike Unije na področju, za katero veljajo usklajevalni ukrepi.

[24] Večina direktiv določa, da se lahko za osebe, ki so odgovorne za kršitev, uporabijo sankcije, pri tem pa ni pojasnjeno, ali to vključuje tako fizične kot tudi pravne osebe. Obstaja pa nekaj izjem, npr člen 34 Direktive 2009/138/ES Solventnost II („Nadzorni organi imajo pooblastila za sprejemanje potrebnih ukrepov, vključno z upravnimi in finančnimi ukrepi, kjer je ustrezno, v zvezi z zavarovalnicami in pozavarovalnicami ter s člani njihovih upravnih, upravljalnih ali nadzornih organov.“).

[25] Glej opombo 3.

[26] Glej programe za nagrajevanje prijaviteljev nepravilnosti, ki sta jih vzpostavila OFT in SEC.