[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 16.2.2005

SEK(2005) 233 končno

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi konvergenčnega programa Slovenije, 2004–2007

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik [1] določa, da morajo nesodelujoče države članice, torej tiste, ki niso sprejele enotne valute, Svetu in Komisiji predložiti konvergenčne programe. V skladu s členom 9 te uredbe mora Svet proučiti vse konvergenčne programe na podlagi ocen, ki sta jih pripravila Komisija in Odbor, ustanovljen na podlagi člena 114 Pogodbe (Ekonomsko-finančni odbor). Potem ko prouči program, mora Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podati mnenje. V skladu z Uredbo morajo države članice predložiti letne dopolnitve svojih konvergenčnih programov, ki jih lahko Svet prav tako prouči v skladu z istimi postopki.

Deset držav, ki se je pridružilo EU 1. maja 2004, ne sodeluje v enotni valuti. Slednje so se obvezale, da bodo predložile svoje konvergenčne programe do 15. maja 2004, njihovo prvo dopolnitev pa proti koncu leta 2004.

Prvi konvergenčni program Slovenije, ki obravnava obdobje 2004–2007, je bil predložen 14. maja 2004, Svet pa ga je ocenil 5. julija 2004. Slovenija je predložila dopolnitev konvergenčnega programa 10. januarja 2005. Službe Komisije so opravile tehnično oceno te dopolnitve programa ob upoštevanju rezultatov gospodarskih napovedi služb Komisije iz jeseni 2004 in ob upoštevanju kodeksa ravnanja[2], skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov, priporočil v širših smernicah ekonomskih politik za obdobje 2003–2005 ter načel, določenih v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o okrepitvi usklajevanja proračunskih politik[3]. Iz te ocene izhaja naslednje:

- Dne 10. januarja 2005 je Slovenija predložila prvo dopolnitev konvergenčnega programa, ki obravnava obdobje 2004–2007. Zaradi zamenjave vlade po državnozborskih volitvah oktobra 2004 je zaprosila za šesttedensko odložitev roka. Program delno ustreza zahtevam po podatkih iz „kodeksa ravnanja o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov“. Zlasti državni računi še vedno niso usklajeni s standardi ESR 95, kar izhaja iz obsežnega deleža odstotka BDP „drugih“ prihodkov in odhodkov. Slovenija je zato pozvana, da doseže skladnost z zahtevami po podatkih.

- Makroekonomski scenarij, na katerem temelji dopolnitev konvergenčnega programa, je bil od konvergenčnega programa iz maja 2004 ob upoštevanju ugodnega razvoja domačega in mednarodnega okolja popravljen navzgor. Na splošno je novi scenarij do leta 2006 v skladu z napovedmi služb Komisije iz jeseni 2004 in se lahko šteje kot uresničljiv. Realna rast BDP, ki se skozi vse programsko obdobje giba rahlo pod 4 %, napoveduje nadaljnjo prilagodljivost gospodarstva. Predvidene stopnje rasti se približujejo stopnji potencialne rasti, ki je skladna s programom, kakor so izračunale službe Komisije na podlagi skupno dogovorjene metodologije. Projekcija, na podlagi katere naj bi se po letu 2005 inflacija spustila pod 3,0 % (po CPI), odraža precej ugodna pričakovanja glede prihodnjega gibanja cen. Stališče služb Komisije je glede procesa dezinflacije previdnejše zaradi strukturnih nepopolnosti, prisotnih zlasti v nemenjalnem sektorju, ki inflacijo ohranjajo precej nad povprečjem EU.

- Letna stopnja rasti inflacije po HICP se je med januarjem in marcem znižala na 3,5 %, maja 2004, ko se je proces dezinflacije zaustavil, pa je poskočila na skoraj 4 %. Po mnenju organov so skok inflacije povzročile povišane cene nafte in višje trošarine na tobačne izdelke. Medtem ko se je letna inflacija oktobra spustila na raven 3,4 %, je novembra zaradi višjih cen hrane in goriv ponovno narasla na 3,8 %. Po zaslugi nižje inflacije so se kratkoročne obrestne mere znižale s 6 na 4 %, dolgoročne obrestne mere pa so se spustile z več kot 5 % na manj kot 4 %. Slovenija je dne 28. junija 2004 vstopila v ERM II s standardnimi mejami nihanja v višini ±15 % okoli centralne paritete na ravni 239,64 SIT/EUR. To je pomenilo konec dolgega obdobja stalne depreciacije v primerjavi z eurom (z letno stopnjo okoli 3–5 %), tolar pa je od takrat ostal zelo stabilen. Nova vlada, ki je nastopila 3. decembra 2004, je potrdila, da je sprejem eura na začetku leta 2007 eden od njenih poglavitnih ciljev.

- Cilj dopolnitve konvergenčnega programa je doseči proračunski položaj blizu ravnovesja, vendar ne v programskem obdobju. Primanjkljaj naj bi se v prihodnjih štirih letih prepolovil, in sicer s pospešenim zniževanjem v zadnjih letih. Medtem ko za leto 2005 ni predvideno nobeno znižanje – javnofinančni primanjkljaj naj bi tako ostal na ravni iz leta 2004 (2,1 % BDP) – bi moral primanjkljaj v letu 2006 pasti na 1,8 % BDP in se nadalje v letu 2007 spustiti na 1,1 %. V primerjavi s predhodnim programom so cilji glede primanjkljaja v vsakem letu za 0,25 % BDP višji in so odraz nedavne vključitve dveh izvenproračunskih skladov v širši sektor države. Ocenjuje se, da naj bi primarni saldo do leta 2007 postal pozitiven. Konsolidacija proračuna naj bi predvidoma temeljila zlasti na znižanju deleža izdatkov do leta 2006. Vendar pa je znatno zmanjšanje primanjkljaja, predvideno v letu 2007, izključno posledica občutnega povečanja deleža prihodkov, ki temelji na predpostavki, na podlagi katere bi bila Slovenija neto prejemnica sredstev iz proračuna EU v višini 0,8 % BDP v primerjavi z napovedjo za leti 2005–2006 v višini 0,4 % BDP. Na splošno je potek konsolidacije videti razmeroma neambiciozen glede določanja proračunskih ciljev, saj sedanja dopolnitev programa ob rahlo ugodnejšem makroekonomskem scenariju na splošno potrjuje načrtovano prilagoditev v predhodnem programu.

- Tveganja za proračunske projekcije v programu so na splošno videti uravnotežena. Izvedljiv makroekonomski scenarij po eni strani podpira cilje glede primanjkljaja. Poleg tega lahko vlada, kakor je to storila leta 2004, zavrne zahteve po dodatnih izdatkih z namenom, da obvaruje cilj glede primanjkljaja v primeru, da je le-ta ogrožen zaradi neugodnih pogojev. Letna izguba prihodka iz DDV v višini 0,3 % BDP se lahko poleg tega preceni, kar lahko privede do preveč previdnih projekcij o davčnih prihodkih. Po drugi strani pa so nekatere predpostavke, ki temeljijo na javnofinančnih projekcijah, zaskrbljujoče glede srednjeročnega stanja javnih financ. Zlasti rezultat za leto 2007 je deloma posledica nove finančne perspektive EU 2007–2013, ki predvideva znatno povišanje neto proračunskih prilivov iz proračuna EU na znesek 0,8 % BDP v primerjavi z 0,4 % iz predhodnega leta. Poleg tega obstaja tveganje za prekoračitev izdatkov, zlasti glede pokojninskih postavk, če bi proučitev obstoječe indeksacijske formule za pokojnine, napovedane za leto 2006, privedla do znižanja parametrov.

- Glede na to oceno tveganja lahko proračunska naravnanost v programu ne zagotovi dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev 3 % praga primanjkljaja ob običajnih makroekonomskih nihanjih v programskem obdobju. Prav tako ne zadostuje, da bi se v programskem obdobju dosegel srednjeročni cilj proračunskega položaja blizu ravnovesja iz Pakta za stabilnost in rast.

- Bruto javni dolg je razmeroma nizek in bo v programskem obdobju takšen tudi ostal. Ocenjuje se, da je dolg v letu 2004 narasel na 30,2 % BDP. V prihodnjih dveh letih vlada predvideva zlasti na podlagi usklajevanja stanj in tokov nadaljnje povečanje deleža javnega dolga s poskokom na 30,9 % BDP v letu 2006. Napoveduje se, da naj bi javni dolg do leta 2007 padel pod raven 30 % BDP in dosegel 29,7 % zaradi predvidenega ugodnega usklajevanja stanj in tokov. Organi menijo, da glede vzdržnosti dolga ne obstajajo neizbežna tveganja, povezana z morebitnimi obveznostmi. Poleg tega se zdi, da sta zapadlost in valutna struktura portfelja primerna, saj je dolgoročni odplačilni profil enakomerno razporejen v času z naraščajočim deležem dolga, ki je denominiran v tolarjih, in zunanjega dolga, ki je pretežno denominiran v eurih.

- Program vsebuje pregled vladnega programa strukturnih reform, ki se osredotoča na okrepitev konkurenčnosti gospodarstva s spodbujanjem podjetništva in povečanjem izdatkov za RRD v proračunu. Delež javnih sredstev, ki sedaj znaša 1,5 % BDP in je najvišji med desetimi novimi državami članicami, bi se moral približati povprečju EU, medtem ko bodo ukrepi politike zlasti usmerjeni v projekte na področju uporabnih raziskav ter v prenos znanja in izkušenj v zasebni sektor. Prav tako poudarja ukrepe za podpiranje gospodarske rasti, tj. z izboljšanjem izobraževanja in usposabljanja, pa tudi s spodbujanjem naložb, usmerjenih v odpiranje delovnih mest, in z odpravo strukturnih togosti na trgu dela. Poleg tega so bili določeni številni ukrepi za omejitev visokega deleža fiksnih izdatkov, ki ostaja ključnega pomena pri povečanju proračunske prilagodljivosti. V dopolnitvi konvergenčnega programa so si organi prizadevali količinsko opredeliti vpliv načrtovanih reform na projekcije glavnih fiskalnih agregatov. Ocenjuje se, da je splošni učinek zmanjšanja in prestrukturiranja javnofinančnih izdatkov privedel do prihrankov, ki naj bi do leta 2007 z 0,4 % BDP narasli na 1,3 % BDP.

- Videti je, da je Slovenija v tveganem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ, katerih pomembna sestavina so predvideni proračunski stroški zaradi staranja prebivalstva. Reforma, ki poteka na področju pokojninskega sistema, je pozitivno vplivala na proračun, vendar pa ostaja predvideno povečanje izdatkov za pokojnine po letu 2020 na zelo visokih ravneh. Poleg tega pa bi kljub uvedbi nekaterih ukrepov za racionalizacijo sistema zdravstvenega varstva v letu 2004 dodatna, znatna reforma sistema zdravstvenega varstva prispevala k izboljšanju dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

***

Glede na zgoraj navedeno oceno bi bilo primerno, da Slovenija:

(i) izkoristi vse priložnosti za pospešeno zmanjševanje javnofinančnega primanjkljaja in

(ii) izvede dodatno reformo pokojninskega sistema in sistema zdravstvenega varstva za izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

Na podlagi te ocene je Komisija sprejela priloženo priporočilo za Mnenje Sveta o dopolnitvi konvergenčnega programa Slovenije in ga pošilja Svetu.

Priporočilo za

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi konvergenčnega programa Slovenije, 2004–2007

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[4] in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Dne [8. marca 2005] je Svet proučil dopolnitev konvergenčnega programa Slovenije, ki obravnava obdobje od 2004 do 2007. Program delno ustreza zahtevam po podatkih iz „kodeksa ravnanja o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov“. Zlasti državni računi še vedno niso usklajeni s standardi ESR 95, kar izhaja iz obsežnega deleža odstotka BDP „drugih“ prihodkov in odhodkov. Slovenija je zato pozvana, da doseže skladnost z zahtevami po podatkih.

2. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov je videti, da makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, odraža izvedljive predpostavke o rasti. Scenarij predvideva, da bo realna rast BDP, ocenjena na 4,0 % v letu 2004, še naprej približno ostala na navedeni ravni skozi preostalo programsko obdobje. Projekcije glede inflacije so po drugi strani videti dokaj nizke glede na obstoječi razpon napovedi.

3. Cilj proračunske strategije, na kateri temelji program, je doseči zdrave javne finance, kot je opredeljeno s proračunskim položajem blizu ravnovesja, vendar ne v programskem obdobju. Program predvideva postopno zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja v obravnavanem obdobju, dosledno s trajnim znižanjem deleža izdatkov v odstotku BDP. Potem ko naj bi delež prihodkov do leta 2006 stalno upadal, naj bi proti koncu programskega obdobja poskočil zaradi neto pozitivnega vpliva članstva v EU na proračun. V skladu s potekom prilagoditve naj bi se primanjkljaj v prihodnjih štirih letih prepolovil in v letu 2007 padel rahlo pod 1 %. V primerjavi s predhodnim programom sedanja dopolnitev programa ob rahlo ugodnejšem makroekonomskem scenariju na splošno potrjuje načrtovano prilagoditev.

4. Tveganja za proračunske projekcije v programu so na splošno videti uravnotežena. Izvedljiv makroekonomski scenarij po eni strani podpira cilje glede primanjkljaja. Poleg tega lahko vlada, kakor je to storila leta 2004, zavrne zahteve po dodatnih izdatkih z namenom, da obvaruje cilj glede primanjkljaja v primeru, da je le-ta ogrožen zaradi neugodnih pogojev. Letna izguba prihodka iz DDV v višini 0,3 % BDP, predvidena za leta 2005–2007, se lahko tudi preceni, kar lahko privede do preveč previdnih projekcij o davčnih prihodkih. Po drugi strani je rezultat za leto 2007 delno posledica nove finančne perspektive EU 2007–2013, ki predvideva znatno povišanje neto proračunskih prilivov iz proračuna EU. Poleg tega obstaja tveganje za prekoračitev izdatkov, zlasti glede pokojninskih postavk, če bi proučitev obstoječe oblike indeksacijske formule za pokojnine, napovedane za leto 2006, privedla do znižanja parametrov.

5. Glede na to oceno tveganja lahko proračunska naravnanost v programu ne zagotovi dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev 3 % praga primanjkljaja ob običajnih makroekonomskih nihanjih v programskem obdobju. Prav tako ne zadostuje za zagotovitev, da bi se do leta 2007 dosegel srednjeročni cilj proračunskega položaja blizu ravnovesja iz Pakta za stabilnost in rast.

6. Bruto javni dolg je razmeroma nizek: ocenjuje se, da je delež javnega dolga v letu 2004 dosegel 30,2 % BDP, kar je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP, in da se bo do leta 2007 spustil na 29,7 %.

7. Videti je, da je Slovenija v tveganem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ, katerih pomembna sestavina so predvideni proračunski stroški zaradi staranja prebivalstva. Reforma, ki poteka na področju pokojninskega sistema, je pozitivno vplivala na proračun, vendar pa ostaja predvideno povečanje izdatkov za pokojnine po letu 2020 na zelo visokih ravneh. Poleg tega pa bi kljub uvedbi nekaterih ukrepov za racionalizacijo sistema zdravstvenega varstva v letu 2004 dodatna, znatna reforma sistema zdravstvenega varstva prispevala k izboljšanju dolgoročne vzdržnosti javnih financ

* * *

Glede na zgoraj navedeno oceno Svet meni, da bi morala Slovenija:

(i) izkoristiti vse priložnosti za pospešeno zmanjševanje javnofinančnega primanjkljaja;

(ii) izvesti dodatno reformo pokojninskega sistema in sistema zdravstvenega varstva za izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realni BDP (spremembe v %) | KP januar 2005 | 4,0 | 3,8 | 3,9 | 4,0 |

COM oktober 2004 | 4,0 | 3,6 | 3,8 | ni podatkov |

KP maj 2004 | 3,6 | 3,7 | 3,8 | 3,9 |

Inflacija po HICP (%) | KP januar 20051 | 3,6 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

COM oktober 2004 | 3,9 | 3,4 | 3,0 | ni podatkov |

KP maj 20041 | 3,3 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | KP januar 2005 | -2,1 | -2,1 | -1,8 | -1,1 |

COM oktober 2004 | -2,3 | -2,2 | -1,9 | ni podatkov |

KP maj 2004 | -1,9 | -1,8 | -1,5 | -0,9 |

Primarni saldo (v % BDP) | KP januar 2005 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

COM oktober 2004 | -0,3 | -0,2 | -0,1 | ni podatkov |

KP maj 2004 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

Bruto javni dolg (v % BDP) | KP januar 2005 | 30,2 | 30,7 | 30,9 | 29,7 |

COM oktober 2004 | 30,9 | 30,8 | 30,6 | ni podatkov |

KP maj 2004 | 29,1 | 29,5 | 29,4 | 28,4 |

Opomba: 1 CPI inflacija za konvergenčni program. Viri: Konvergenčni program (KP); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2004 (COM). |

[1] UL L 209, 2.8.1997. Vsi dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Popravljeno mnenje Ekonomsko-finančnega odbora o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov, ki ga je potrdil Ekonomsko-finančni svet dne 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668., 27.11.2002.

[4] UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.