1. Uvod

Odmevni škandali v zadnjih letih in mesecih, ki segajo od razkritij LuxLeaks do panamskih in rajskih dokumentov, afere Dieselgate ali razkritij glede podjetja Cambridge Analytica, so našo pozornost usmerili v to, kako lahko nepravilno ravnanje v organizacijah ali podjetjih v javnem in zasebnem sektorju resno škoduje javnemu interesu. V številnih primerih so bili ti škandali ter škoda, storjena okolju, javnemu zdravju in varnosti ter nacionalnim ali evropskim javnim financam, razkriti zaradi ljudi, ki so spregovorili, ko so se pri svojem delu srečali z nepravilnim ravnanjem. Ti „žvižgači“ pogosto postavijo na kocko svojo kariero in vire preživetja, v nekaterih primerih pa utrpijo resne in dolgotrajne finančne, zdravstvene in osebne posledice ter posledice za svoj ugled. Pri preprečevanju nepravilnega ravnanja in zaščiti javnega interesa je ključni element ustrezna zaščita ljudi, ki spregovorijo.

Žvižgači so tudi ključni vir za preiskovalno novinarstvo. Če se njihovim pomislekom o nepravilnem ravnanju ne nameni pozornost, se pogosto obrnejo na novinarje, saj jim ne preostane drugega, kot da zadevo spravijo v javnost. Da bi se zaščitila vloga psa čuvaja, ki jo ima v demokratični družbi preiskovalno novinarstvo, ni treba le varovati zaupnosti virov, temveč tudi zaščititi žvižgače pred povračilnimi ukrepi, če je njihova identiteta razkrita.

Komisija v zvezi s tem določa okvir politike za okrepitev zaščite žvižgačev na ravni EU in predlaga „direktivo o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitev prava Unije“. Pri tem se opira na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice o pravici do svobode izražanja in na Priporočilo Sveta Evrope o zaščiti žvižgačev iz leta 2014, v katerem so določena načela za usmerjanje držav pri uvajanju ali pregledovanju pravil za žvižgače, ki prijavijo ali razkrijejo informacije o grožnjah ali škodi za javni interes. Ta načela obsegajo bistvene elemente za učinkovita in uravnotežena pravila, s katerimi se zaščitijo resnični žvižgači, hkrati pa zagotavljajo zaščitne ukrepe in pravna sredstva za osebe, ki jim je bila z netočnimi ali zlonamernimi prijavami povzročena škoda.

Več držav članic EU je v zadnjih letih prevzelo nekatere od teh standardov. Nekatere države članice imajo vzpostavljeno obsežno zakonodajo, druge ponujajo le sektorsko zaščito, na primer pri boju proti korupciji ali samo za javni sektor. Nekatere države članice razmišljajo o novi zakonodaji, s katero bi se uvedla ali okrepila zaščita žvižgačev.

Elementi zaščite žvižgačev so že bili uvedeni v posebne instrumente EU na področjih, kot so finančne storitve, varnost prometa in varstvo okolja, na katerih je bilo nujno zagotoviti pravilno izvajanje prava Unije. Z direktivo o poslovnih skrivnostih so žvižgači, ki zaradi zaščite javnega interesa razkrijejo poslovno skrivnost, zaščiteni tako, da so izvzeti iz odgovornosti.

Na splošno je zaščita žvižgačev, ki je po EU trenutno na voljo, razdrobljena po državah članicah in neenotna po področjih. Nedavni škandali s čezmejnim vplivom, ki so bili razkriti po zaslugi žvižgačev, kažejo ne samo, da lahko nezadostna zaščita v eni državi negativno vpliva na delovanje politik EU v njej, ampak tudi, da se lahko njeni učinki prelijejo v druge države in EU kot celoto.

Po podatkih posebne raziskave Eurobarometra o korupciji iz leta 2017 je približno eden od treh Evropejcev (29 %) menil, da ljudje morda ne prijavijo korupcije zato, ker prijavitelji niso deležni zaščite. V javnem posvetovanju Komisije iz leta 2017 je bil kot najpogostejši razlog, zaradi katerega delavci nepravilnega ravnanja ne prijavijo, naveden strah pred pravnimi in finančnimi posledicami.

Strah pred povračilnimi ukrepi je pogosto zelo utemeljen. Raziskava Global Business Ethics iz leta 2016, ki je zajela več kot 10 000 delavcev v javnem, zasebnem in neprofitnem sektorju v 13 državah, je pokazala, da je 33 % delavcev opazilo kršitev, 59 % jih je kršitev prijavilo, 36 % pa jih je bilo žrtev povračilnih ukrepov.

Iz posebne raziskave Eurobarometra št. 470 je razvidno nezaupanje v koristnost prijavljanja, dva najpomembnejša razloga, da se korupcija ne prijavlja, pa sta bila: (i) težko je kar koli dokazati (45 %) in (ii) odgovorni ne bodo kaznovani, tudi če so na voljo dokazi (32 %).

Poleg tega morebitni žvižgači, ki so priča nezakonitim dejavnostim in se jih ne bojijo prijaviti, tega morda ne storijo preprosto zato, ker ne vedo, komu in kako jih prijaviti. V posebni raziskavi Eurobarometra o korupciji iz leta 2017 je 49 % sodelujočih navedlo, da ne bi vedeli, komu prijaviti korupcijo, če bi jo doživeli ali bi ji bili priča. Le 15 % vseh sodelujočih v posvetovanju Komisije je vedelo, da v njihovi državi obstajajo pravila o zaščiti žvižgačev.

K nezadostnemu prijavljanju prispevajo tudi družbeno-kulturni dejavniki, zlasti globoko zakoreninjeno negativno družbeno dojemanje žvižgačev. Tretji najpogosteje navedeni razlog v posvetovanju Komisije v zvezi s tem, zakaj delavci ne prijavijo nepravilnih ravnanj, je bil strah pred slabim ugledom.

Institucije EU in številni deležniki že nekaj časa pozivajo k močnejši zaščiti žvižgačev na ravni EU. Evropski parlament je januarja in oktobra 2017 pozval Komisijo, naj do konca leta 2017 predstavi horizontalni zakonodajni predlog za zagotovitev visoke ravni zaščite žvižgačev v EU v javnem in zasebnem sektorju ter v nacionalnih institucijah in institucijah EU. Svet je v svojih sklepih o davčni preglednosti z dne 11. oktobra 2016 Komisijo spodbudil, naj prouči možnosti za prihodnje ukrepe na ravni EU. Organizacije civilne družbe in sindikati so vztrajno pozivali k oblikovanju zakonodaje za vso EU, s katero bi se zaščitili žvižgači, ki delujejo v javnem interesu.

2. Dodana vrednost zaščite žvižgačev na ravni EU

Komisija je v skladu z zavezo predsednika Junckerja v pismu o nameri, ki dopolnjuje njegov govor o stanju v Uniji iz leta 2016, ocenila možnosti za nadaljnje ukrepe za zaščito žvižgačev na ravni EU.

Krepitev izvajanja prava EU in varstvo svobode izražanja