Upravljanje območij Natura 2000

Določbe člena 6 direktive 92/43/EGS o habitatih

(2019/C 33/01)

VSEBINA

PREDGOVOR 4

1. Uvod 5

1.1 Umestitev v splošni shemi direktive o habitatih in direktive o pticah ter v širšem okviru 5

1.2 Povezava s poglavjem o varstvu vrst 7

1.3 Prenos člena 6 v nacionalno pravo: obveznost prenosa 7

1.4 Začetek uporabe člena 6: Od katerega datuma veljajo obveznosti iz člena 6? 8

1.4.1 Posebna območja varstva v okviru direktive o pticah 8

1.4.2 Območja iz direktive o habitatih 9

2. Člen 6(1) 10

2.1 Besedilo 10

2.2 Področje uporabe 10

2.3 Kakšna bi morala biti vsebina „potrebnih ohranitvenih ukrepov“? 11

2.3.1 Določanje ciljev ohranjanja na ravni območij 11

2.3.2 Določanje potrebnih ohranitvenih ukrepov 13

2.3.3 Ekološke zahteve 14

2.4 V kakšni obliki so lahko potrebni ohranitveni ukrepi? 15

2.4.1 Načrti upravljanja 15

2.4.2 Zakonski, upravni ali pogodbeni ukrepi 16

3. Člen 6(2) 17

3.1 Besedilo 17

3.2 Področje uporabe 17

3.3 Kaj pomeni „storijo vse potrebno, da […] preprečijo […]“? 19

3.4 Ali se izvajanje za slabšanje stanja in vznemirjanje razlikuje? 20

3.5 Kazalniki slabšanja stanja in vznemirjanja 20

3.5.1 Slabšanje stanja habitatnih tipov in habitatov vrst 21

3.5.2 Vznemirjanje vrst 22

4. Člen 6(3) 22

4.1 Besedilo 22

4.2 Področje uporabe 23

4.3 Povezava med odstavkoma 2 in 3 člena 6 23

4.4 Kaj pomeni, če je „načrt[…] ali projekt[…], ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben“? 24

4.4.1 Projekt 25

4.4.2 Načrt 25

4.4.3 Ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben […] 26

4.5 Kako ugotoviti, ali bi načrt ali projekt „sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival“ na območje? 27

4.5.1 Bi lahko […] 27

4.5.2 Pomemben vpliv 29

4.5.3 […] sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti 29

4.6 Kaj pomeni „ustrezna presoja njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja“? 30

4.6.1 Kaj pomeni „ustrezna“ presoja“? 30

4.6.2 Vsebina ustrezne presoje 32

4.6.3 […] glede na cilje ohranjanja območja 33

4.6.4 Pojem „celovitost območja“ 33

4.6.5 Presoja posledic za območje 34

4.6.6 Upoštevanje ustreznih ukrepov za ublažitev, da se preprečijo ali zmanjšajo vplivi 35

4.7 Odločanje 36

4.7.1 „Pristojni nacionalni organi“ 36

4.7.2 Kdaj je primerno pridobiti mnenje širše javnosti? 37

4.7.3 Odločanje na podlagi ustrezne presoje 37

5. Člen 6(4) 38

5.1 Besedilo 38

5.2 Področje uporabe 38

5.3 Začetni premisleki 39

5.3.1 Pregled drugih ustreznih rešitev 39

5.3.2 Pregled nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa 40

5.4 Sprejetje izravnalnih ukrepov 42

5.4.1 Kaj pomenijo „izravnalni ukrepi“ in kdaj bi jih bilo treba proučiti? 42

5.4.2 „Celovita usklajenost“ omrežja Natura 2000 43

5.4.3 Cilj in splošna vsebina izravnalnih ukrepov 44

5.4.4 Ključni elementi, ki jih je treba upoštevati pri izravnalnih ukrepih 46

5.5 Merila za oblikovanje izravnalnih ukrepov 46

5.5.1 Ciljno usmerjena izravnava 46

5.5.2 Učinkovita izravnava 47

5.5.3 Tehnična izvedljivost 47

5.5.4 Obseg izravnave 48

5.5.5 Lokacija izravnalnih ukrepov 48

5.5.6 Časovna razporeditev izravnave 49

5.5.7 Dolgoročno izvajanje 49

5.6 Kdo krije stroške izravnalnih ukrepov? 50

5.7 Obveščanje Komisije o izravnalnih ukrepih 50

5.8 Kaj se zgodi z območji s prednostnimi habitati in/ali vrstami? 51

5.8.1 Zadevna območja 51

5.8.2 Pojmi „zdravje ljudi“, „javna varnost“ in „koristne posledice bistvenega pomena za okolje“ 51

5.8.3 Sprejetje mnenja Komisije in njegove posledice 52

Priloga I Primerjava postopkov v skladu z ustrezno presojo in presojo vplivov na okolje/strateško presojo vplivov na okolje 53

Priloga II Upoštevanje načrtov in projektov, ki vplivajo na območja Natura 2000 56

Priloga III Obrazec za predložitev informacij Evropski komisiji v skladu s členom 6(4) 57

PREDGOVOR

NAMEN IN NARAVA TEGA DOKUMENTA

Člen 6 direktive o habitatih (92/43/EGS) ima ključno vlogo pri upravljanju območij, ki sestavljajo omrežje Natura 2000. Ob upoštevanju duha povezovanja so v njem navedene različne vključene naloge, tako da se lahko zaščitijo naravovarstveni interesi območij.

Cilj tega dokumenta je državam članicam zagotoviti smernice o razlagi nekaterih ključnih pojmov, uporabljenih v členu 6 direktive o habitatih.

Komisija se je v okviru Akcijskega načrta za naravo, ljudi in gospodarstvo (1) zavezala, da bo „posodobila razlagalne smernice o določbah člena 6 direktive o habitatih v zvezi z ohranjanjem in upravljanjem omrežja Natura 2000“. Ta dokument zato nadomešča prvotno različico tega dokumenta, ki je bil izdan aprila 2000 (2).

Ta posodobitev vključuje številne sodbe, ki jih je Sodišče EU v zadnjih letih izdalo v zvezi s členom 6 (3). Temelji tudi na vrsti obvestil Komisije o upravljanju omrežja Natura 2000 in drugih ustreznih smernicah Komisije o členu 6, ki bi jih bilo treba upoštevati v povezavi s temi smernicami (4).

Dokument je namenjen zlasti organom držav članic, vendar se pričakuje, da bo poleg tega olajšal razumevanje mehanizmov direktive o habitatih vsem, vključenim v upravljanje območij Natura 2000 in postopek za izdajo dovoljenja iz člena 6.

Dokument je bil pripravljen po posvetovanju z naravovarstvenimi organi držav članic in deležniki. Namenjen je zagotavljanju pomoči organom držav članic ter vsem, vključenim v upravljanje območij Natura 2000 in postopek za izdajo dovoljenja iz člena 6, pri uporabi direktive o habitatih. Za uradno razlago prava Unije je pristojno samo Sodišče Evropske unije.

Razlage Komisije ne smejo presegati direktive. To zlasti velja za to direktivo, saj vsebuje načelo subsidiarnosti in kot taka državam članicam pušča veliko manevrskega prostora za praktično izvajanje posebnih ukrepov, povezanih z različnimi območji omrežja Natura 2000. Vsekakor se lahko države članice same odločijo, kako želijo izvajati praktične ukrepe, če ti dosegajo rezultate, določene v Direktivi.

Čeprav je ta dokument razlagalen, ni namenjen zagotavljanju absolutnih odgovorov na vprašanja v zvezi s posameznimi območji. Take zadeve bi bilo treba obravnavati za vsak primer posebej, pri tem pa upoštevati smernice iz tega dokumenta.

STRUKTURA DOKUMENTA

Uvodni opombi o splošni vsebini in logiki člena 6 sledi podrobna predstavitev posameznih odstavkov (6(1), 6(2), 6(3), 6(4)) v skladu z enako splošno strukturo. To vključuje predstavitev odstavka in njegovega področja uporabe, ki ji sledi razprava o glavnih pojmih in izpostavljenih vprašanjih na podlagi znanja Komisije, obstoječe sodne prakse Sodišča EU in po potrebi druge zakonodaje EU.

Hitro branje ustreznih zaključkov omogočajo ključne točke ob koncu vsakega oddelka, povzete iz analiz Komisije in navedene v krepkem tisku.

1. UVOD

Člen 6 v kontekstu

1.1 UMESTITEV V SPLOŠNI SHEMI DIREKTIVE O HABITATIH IN DIREKTIVE O PTICAH TER V ŠIRŠEM OKVIRU

Pred podrobnejšo obravnavo člena 6 je treba spomniti na njegovo umestitev v splošni shemi Direktive 92/43 EGS (5) (v nadaljnjem besedilu: direktiva o habitatih) in Direktive 2009/147/ES (6) (v nadaljnjem besedilu: direktiva o pticah) ter njegovo povezavo s širšim pravnim okvirom.

Prvo poglavje direktive o habitatih, ki vsebuje člena 1 in 2, je naslovljeno „Opredelitve pojmov“. V njem je opredeljen cilj Direktive, tj. „prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba“ (7). Določa tudi splošno usmeritev za izvajanje Direktive, pri čemer se sklicuje na potrebo po tem, da so vsi ukrepi, sprejeti v skladu z Direktivo, namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi „ugodnega stanja ohranjenosti“ (8) nekaterih habitatov in vrst, ter obenem na potrebo, da ukrepi, sprejeti na podlagi Direktive, „upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti“ (9).

Glavne posebne zahteve iz direktive o habitatih so razvrščene v naslednji dve poglavji. Prvo je naslovljeno „Ohranjanje naravnih habitatov in habitatov vrst“ in vsebuje člene od 3 do 11. Drugo je naslovljeno „Varstvo vrst“ in vsebuje člene od 12 do 16.

V poglavju „Ohranjanje naravnih habitatov in habitatov vrst“ sta obravnavana vzpostavitev in ohranjanje območij, določenih za habitatne tipe in vrste v interesu Skupnosti, navedene v prilogah I in II k Direktivi. Ta območja skupaj z območji, določenimi na podlagi direktive o pticah, tvorijo omrežje Natura 2000 (člen 3(1)). V tem poglavju člen 6 vsebuje določbe, s katerimi se urejata ohranjanje in upravljanje območij Natura 2000. V tem okviru je člen 6 med 24 členi Direktive eden od najpomembnejših, saj najbolj določa razmerje med ohranjanjem in drugimi družbeno-gospodarskimi dejavnostmi.

Člen ima tri glavne sklope določb. Člen 6(1), v katerem se obravnava določitev potrebnih ohranitvenih ukrepov, se osredotoča na pozitivne in proaktivne ukrepe za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja naravnih habitatov in populacij prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst. Člen 6(2) določa, da je treba preprečiti slabšanje stanja habitatov in resno vznemirjanje vrst. Zato je v njem poudarek na preprečevanju. V členu 6(3) in (4) so opredeljeni postopkovni in vsebinski zaščitni ukrepi za načrte in projekte, ki bi lahko pomembno vplivali na območje Natura 2000.

V okviru te strukture je mogoče opaziti razliko med členom 6(1) in (2), v katerem je opredeljena splošna ureditev, ter členom 6(3) in (4), v katerem je opredeljen postopek, ki se uporablja za posebne okoliščine.

Splošno gledano pa se v določbah člena 6 upošteva splošni pristop iz člena 2 in uvodnih izjav Direktive. To vključuje potrebo po spodbujanju biotske raznovrstnosti z vzdrževanjem ali obnavljanjem „ugodnega stanja ohranjenosti“ nekaterih habitatov in vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti v EU – ob upoštevanju gospodarskih, socialnih, kulturnih in regionalnih potreb – kot sredstva za doseganje trajnostnega razvoja.

Poleg mesta, ki ga ima člen 6 v splošni shemi direktive o habitatih, je pomembno omeniti tudi njegovo povezavo s shemo direktive o pticah.

— Prvič, shema direktive o pticah je na splošno primerljiva s shemo direktive o habitatih. Zlasti poglavje „Ohranjanje naravnih habitatov in habitatov vrst“ v direktivi o habitatih je podobno členoma 3 in 4 direktive o pticah.

— Drugič, med shemama obeh direktiv obstaja visoka stopnja združitve ali spojitve. Prvič, posebna območja varstva, določena na podlagi direktive o pticah, so zdaj sestavni del omrežja Natura 2000 (10). Drugič, določbe člena 6(2), (3) in (4) direktive o habitatih se zdaj uporabljajo za posebna območja varstva (11).

Člen 6 je treba obravnavati tudi v širšem okviru politike EU o biotski raznovrstnosti (12) in je ključnega pomena za doseganje njenih ciljev. Pri izvajanju člena 6 so lahko koristni tudi drugi ukrepi, sprejeti v navedenem okviru. Zlasti prizadevanja za merjenje stanja ekosistemov v okviru kartiranja in ocenjevanja ekosistemov in njihovih storitev (13) zagotavljajo koristne in ustrezne smernice, tudi za posamezne sektorje, za obravnavanje vprašanj, kot so merjenje in ocenjevanje stanja vrst ekosistemov, ki ustrezajo glavnim habitatnim tipom iz direktive o habitatih; merjenje pritiskov na ekosisteme; količinsko opredelitev ekoloških zahtev ter slabšanje stanja in ekološko celovitost območij.

V širšem okviru, tj. v okviru Pogodbe o Evropski uniji, se lahko člen 6 šteje za ključni okvir za uveljavitev načela vključevanja, saj spodbuja države članice k trajnostnemu upravljanju območij Natura 2000 in določa omejitve dejavnosti, ki lahko negativno vplivajo na zavarovana območja, hkrati pa dopušča nekatera odstopanja v posebnih okoliščinah. Ukrepi na podlagi člena 6 imajo lahko koristi tudi od sinergij z drugimi ustreznimi okoljskimi politikami EU, kot so vodna, pomorska ali ribiška politika.

Za ukrepe na podlagi člena 6 direktive o habitatih je lahko potrebno sprejetje ukrepov, ki spadajo v skupno ribiško politiko (Uredba (EU) št. 1380/2013). Uporabljale bi se lahko zlasti določbe na podlagi člena 11 skupne ribiške politike o ohranitvenih ukrepih, potrebnih za izpolnjevanje obveznosti na podlagi okoljske zakonodaje Unije; te določbe so pojasnjene v delovnem dokumentu služb Komisije o določitvi ohranitvenih ukrepov v okviru skupne ribiške politike za območja Natura 2000 in za namene okvirne direktive o morski strategiji (SWD(2018) 288 final). Komisija je že sprejela več delegiranih aktov v skladu s členom 11 skupne ribiške politike (na voljo na naslovu: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_en).

V mednarodnem okviru člen 6 pomaga pri doseganju ciljev ustreznih mednarodnih konvencij za ohranjanje narave, kot sta Bernska konvencija (14) in Konvencija o biološki raznovrstnosti (15), ter hkrati ustvarja podrobnejši okvir za ohranjanje in varstvo območij kot te konvencije same.

Člen 6 je ključni del poglavja direktive o habitatih z naslovom „Ohranjanje naravnih habitatov in habitatov vrst“. Zagotavlja okvir za ohranjanje in varstvo območij ter vključuje proaktivne, preventivne in postopkovne zahteve. Nanaša se na posebna območja varstva, določena na podlagi direktive o pticah, in območja, določena na podlagi direktive o habitatih. Okvir je ključno sredstvo za podporo splošnih ciljev obeh direktiv, doseganje ciljev politike EU o biotski raznovrstnosti in spoštovanje načela vključevanja okoljskih vidikov v druge politike EU in nazadnje doseganja trajnostnega razvoja.

1.2 POVEZAVA S POGLAVJEM O VARSTVU VRST

Kot je navedeno zgoraj, poglavje direktive o habitatih z naslovom „Varstvo vrst“ zajema člene od 12 do 16 ter obravnava strogo zaščitene živalske in rastlinske vrste iz Priloge IV k Direktivi (16) ter živalske in rastlinske vrste, navedene v Prilogi V, za katere so potrebni posebni ukrepi upravljanja.

Členi 12, 13 in 14 zajemajo nekatere rastlinske in živalske vrste, ki so lahko zajete tudi v Prilogi II k Direktivi in za katere zato prav tako veljajo določbe člena 6 na območjih Natura 2000, kjer so prisotne (17). Zato lahko dejavnost hkrati spada na področje uporabe obeh poglavij.

Na primer, uničenje počivališča rjavega medveda (Ursus arctos) je lahko v nasprotju s prepovedjo iz člena 12(1)(d), pa tudi s členom 6, če je počivališče na območju Natura 2000, določenem za to vrsto.

Ker se lahko zdi, da lahko to povzroči podvajanje, je treba opozoriti na naslednje:

— prvič, nekatere vrste rastlin ali živali, zajete v členih 12, 13 in 14, niso vključene v Prilogo II. Zato nimajo neposrednih koristi od ohranjanja in varstva območij v okviru omrežja Natura 2000;

— drugič, za ranljive vrste, kot so velike zveri, ki imajo koristi od poglavja o ohranjanju naravnih habitatov in habitatov vrst ter poglavja o varstvu vrst, je varstvo, ki jim je zagotovljeno s členom 6, omejeno na območja v omrežju Natura 2000, medtem ko varstvo, zagotovljeno s poglavjem o varstvu vrst, ni omejeno na navedena območja. Tako se člen 6 nanaša na ohranjanje in varstvo območij, določenih za vrste v omrežju Natura 2000, medtem ko se poglavje o varstvu vrst osredotoča na vrste na njihovem celotnem naravnem območju razširjenosti v EU (vključno s posebnimi območji zunaj omrežja Natura 2000, kjer so prisotne vrste, zlasti razmnoževališči in počivališči teh živali).

Čeprav za nekatere rastlinske in živalske vrste veljajo določbe poglavja o ohranjanju naravnih habitatov in habitatov vrst ter poglavja o varstvu vrst, se področje uporabe in narava ustreznih določb razlikujeta.

1.3 PRENOS ČLENA 6 V NACIONALNO PRAVO: OBVEZNOST PRENOSA

Poudariti je treba, da je treba določbe člena 6 prenesti v nacionalno pravo (tj. za uveljavitev njihovih zahtev morajo biti predmet določb nacionalnega prava). V zvezi s tem so zajete v členu 23 Direktive, v katerem je navedeno, da „[d]ržave članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, v dveh letih po notifika[ci]ji te direktive“. Rok za prenos je bil 10. junij 1994 ali datum pristopa k EU, odvisno od države članice.

To pojasni izbor uporabljenega pravnega instrumenta, in sicer direktive. Direktiva je zavezujoča glede rezultata, ki ga je treba doseči, vendar prepušča državi članici izbiro oblike in metod za doseganje rezultata.

V ustaljeni sodni praksi je pojasnjeno, da mora biti prenos jasen in natančen, pošten in nesporno zavezujoč (glej sodbe Sodišča EU (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) v zadevah C-363/85, C-361/88, C-159/99, točka 32, C-415/01, točka 21, C-58/02, C-6/04, točke 21, 25 in 26, ter C-508/04, točka 80) (18).

V prvih 12 državah članicah je bilo treba člen 6 prenesti v nacionalno pravo do 10. junija 1994, v drugih pa do datuma pristopa k EU.

1.4 ZAČETEK UPORABE ČLENA 6: OD KATEREGA DATUMA VELJAJO OBVEZNOSTI IZ ČLENA 6?

Na splošno je treba razlikovati med rokom za prenos določb člena 6 v nacionalno pravo in datumom, od katerega se te določbe uporabljajo za posamezna območja.

Kar zadeva posamezna območja, je treba razlikovati med posebnimi območji varstva, določenimi na podlagi direktive o pticah, in drugimi območji, tj. območji, pomembnimi za Skupnost, in posebnimi ohranitvenimi območji, na podlagi direktive o habitatih.

1.4.1 Posebna območja varstva v okviru direktive o pticah

Varstvene zahteve v zvezi s posebnimi območji varstva so navedene v prvem stavku člena 4(4) direktive o pticah, ki določa, da za navedena območja „[…] države članice sprejmejo primerne ukrepe, da ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena […]“.

Po začetku veljavnosti direktive o habitatih se navedene obveznosti nadomestijo v skladu s členom 7 navedene direktive, ki določa:

„Obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive 79/409/EGS za območja, določena na podlagi člena 4(1) ali podobno priznana po členu 4(2) navedene direktive, od datuma začetka izvajanja te direktive ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja po Direktivi 79/409/EGS, če je slednji datum kasnejši.“

Tako se določbe člena 6(1) ne uporabljajo za posebna območja varstva. Vendar se zanje uporabljajo podobne določbe v skladu s členom 3 ter členom 4(1) in (2) direktive o pticah. Datum, od katerega bi bilo treba te podobne določbe načeloma uporabljati za posebna območja varstva, je datum začetka uporabe direktive o pticah v državah članicah (zadevi C-355/90, Komisija proti Španiji, „Močvirja Santoña“, in C-166/97, Komisija proti Franciji, „Estuarij Sene“).

Kar zadeva določbe člena 6(2), (3) in (4), je iz izrazov v členu 7 jasno, da se uporabljajo za posebna območja varstva, ki so bila ob začetku veljavnosti direktive o habitatih že določena. Vendar se glede na besedilo člena 7 pojavlja vprašanje, ali se določbe prvega stavka člena 4(4) direktive o pticah po „datumu začetka izvajanja te direktive“ (po 10. juniju 1994 za takratne države članice in datumu pristopa za poznejše države članice) še vedno uporabljajo za območja, ki bi morala biti določena kot posebna območja varstva, vendar niso bila.

V zadevi Močvirja Santoña (C-355/90, točka 22) je Sodišče razsodilo, da se prvi stavek člena 4(4) direktive o pticah uporablja za nedoločeno območje, ki bi moralo biti na datum začetka izvajanja direktive o pticah (tj. 7. junija 1981 za takratne države članice in datum pristopa za poznejše države članice) določeno kot posebno območje varstva.

V skladu s sodbo v zadevi Basses Corbières (C-374/98, točke 43–57; glej tudi zadevo C-141/14) območja, ki niso določena kot posebna območja varstva, vendar bi morala biti, še vedno spadajo v ureditev iz prvega stavka člena 4(4) direktive o pticah, ki je strožja od ureditve iz člena 6(2) do (4) direktive o habitatih, saj ne določa odstopanja. Dvojnost ureditev države članice spodbuja k izvajanju določitev, kolikor jim to omogoča uporabo postopka, v skladu s katerim lahko iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno z razlogi družbene ali gospodarske narave, in pod določenimi pogoji sprejmejo načrte ali projekte, ki škodljivo vplivajo na posebna območja varstva.

Člen 6(1) direktive o habitatih se ne uporablja za posebna območja varstva. Vendar člen 3 ter člen 4(1) in (2) direktive o pticah vsebujeta podobne določbe, ki se uporabljajo od datuma začetka izvajanja navedene direktive. Kar zadeva datum začetka uporabe člena 6(2), (3) in (4) direktive o habitatih za posebna območja varstva, se ta člen od datuma začetka izvajanja direktive o habitatih uporablja za vsa območja, določena kot posebna območja varstva na podlagi člena 4(1) in (2) direktive o pticah. Območja, ki niso določena kot posebna območja varstva, vendar bi morala biti, še vedno spadajo v ureditev varstva iz prvega stavka člena 4(4) direktive o pticah, ki je strožja od določb člena 6(2) do (4) direktive o habitatih.

1.4.2 Območja iz direktive o habitatih

Člen 6(1) se uporablja za posebna ohranitvena območja. V skladu s členom 4(4) Direktive so posebna ohranitvena območja ustanovljena, ko jih države članice določijo kot taka. To se lahko zgodi šele po sprejetju območja kot območja, pomembnega za Skupnost, v skladu s členom 4(2) Direktive. Območje, pomembno za Skupnost, je treba določiti kot posebno ohranitveno območje „čim prej in najkasneje v šestih letih“.

Z določitvijo območja, pomembnega za Skupnost, kot posebnega ohranitvenega območja se dejansko sproži izvajanje člena 6(1), saj se vsi drugi ukrepi iz člena 6, vključno z dolžnostjo preprečevanja nadaljnjega poslabšanja (člen 6(2), (3) in (4)), že uporabljajo za območja, pomembna za Skupnost, preden se določijo kot posebna ohranitvena območja.

Člen 4(5) direktive o habitatih določa:

„Takoj, ko je območje uvrščeno na seznam iz tretjega pododstavka odstavka 2, zanj velja člen 6(2), (3) in (4).“

Tako se v nasprotju z določbami člena 6(1), ki se uporabljajo le, kadar je območje, pomembno za Skupnost, določeno kot posebno ohranitveno območje, določbe člena 6(2), (3) in (4) začnejo uporabljati takoj, ko območje postane območje, pomembno za Skupnost (tj. preden je določeno kot posebno ohranitveno območje). Člen 6(1) se uporablja tudi za območja, pomembna za Skupnost, za katera se je izteklo šestletno obdobje in ki še niso določena kot posebno ohranitveno območje, kar je v nasprotju s členom 4(4). To pomeni, da se obveznost določitve potrebnih ohranitvenih ukrepov začne uporabljati najpozneje ob izteku šestletnega obdobja.

V sklepih Komisije, s katerimi so odobrena območja, pomembna za Skupnost, je jasno navedeno, da: […] je treba poudariti, da je treba obveznosti iz člena 4(4) in člena 6(1) Direktive 92/43/EGS izpolniti čim prej in najpozneje v šestih letih po sprejetju prvotnega ali posodobljenega seznama za Skupnost pomembnih območij v biogeografski regiji, odvisno od tega, v kateri seznam je bilo za Skupnost pomembno območje prvič vključeno.

To pomeni, da se šestletno obdobje začne z datumom prve vključitve območja v sklep Komisije. Če se pozneje z naknadnimi sklepi prilagodijo nekatere podrobnosti območja, se to ne bi smelo uporabiti kot izgovor za odložitev določitve posebnega ohranitvenega območja. Vendar bo treba te nove prilagoditve vključiti v postopek določanja posebnega ohranitvenega območja in jih upoštevati pri določanju potrebnih ohranitvenih ukrepov.

V zadevi Draggagi (C-117/03, točka 29) je Sodišče razsodilo, da „so države članice glede območij, ki se upravičeno lahko opredelijo kot območja, pomembna za Skupnost, in ki so navedena v nacionalnih seznamih, posredovanih Komisiji, med katera se lahko uvrščajo zlasti območja s prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, v skladu z Direktivo dolžne sprejeti varstvene ukrepe za ohranitev omenjenega ekološkega interesa“.

V zadevi Bund Naturschutz (C-244/05, točka 47) je Sodišče razsodilo še, da „ustrezni sistem varstva, ki se uporablja za območja z nacionalnega seznama, ki je bil na podlagi člena 4(1) Direktive posredovan Komisiji, zahteva, naj države članice ne dovoljujejo posegov, ki bi lahko resno ogrozili ekološke značilnosti teh območij“.

Ob upoštevanju navedenega morajo organi držav članic zagotoviti, da se stanje območij na njihovem nacionalnem seznamu predlaganih območjih, pomembnih za Skupnost, ne sme poslabšati in da so zaščitena zaradi zaščite njihovega ekološkega interesa, še preden se sprejme seznam Unije z območji, pomembnimi za Skupnost. Kadar nacionalni seznam ostane nepopoln, se državam članicam tudi svetuje, naj zaščitijo ekološki interes območij, ki bi glede na znanstvene dokaze, ki temeljijo na merilih iz Priloge III k direktivi o habitatih, morala biti na seznamu. V ta namen je eden od praktičnih predlogov ustrezna uporaba postopka presoje vplivov na okolje (v nadaljnjem besedilu: PVO) iz Direktive 2011/92/EU (19) za projekte z verjetnimi pomembnimi vplivi na okolje (če so zajeti v navedeni direktivi). Sodišče je že potrdilo, da je pri odločanju o tem, ali bi bilo treba za projekt izvesti PVO v skladu z navedeno direktivo, pomembno nameniti pozornost občutljivim naravnim območjem (C-392/96, točka 66).

Navedene premisleke je mogoče povzeti, kot je prikazano v naslednji preglednici.

Status območja Predlagano območje, pomembno za Skupnost Območje, pomembno za Skupnost Posebno ohranitveno območje Posebno območje varstva Območja, ki bi morala biti določena kot posebna območja varstva Člen 6(1) Neobvezno. Neobvezno (obvezno, če se je šestletno obdobje izteklo). Obvezno. Se ne uporablja, vendar se uporabljajo podobne določbe člena 3 ter člena 4(1) in 4(2) direktive o pticah. Se ne uporablja. Člen 6(2), (3) in (4) Neobvezno, vendar morajo države članice sprejeti zaščitne ukrepe, ki ustrezajo namenu zaščite ekološkega interesa območij (20). Obvezno. Obvezno. Obvezno. Se ne uporablja, vendar ta območja še vedno spadajo v ureditev varstva iz prvega stavka člena 4(4) direktive o pticah.

Člen 6(2), (3) in (4) se uporablja za območja, pomembna za Skupnost, in posebna ohranitvena območja v skladu z direktivo o habitatih. Člen 6(1) se uporablja za posebna ohranitvena območja v skladu z direktivo o habitatih. Ne uporablja se za območja, ki so na nacionalnem seznamu, predloženem Komisiji v skladu s členom 4(1) Direktive. Vendar morajo države članice sprejeti ustrezne zaščitne ukrepe za zaščito ekološkega interesa takih območij. To vključuje nedovoljevanje posegov, ki bi lahko resno ogrozili ekološke značilnosti takih območij. Če popoln nacionalni seznam ni bil predložen, se državam članicam svetuje, naj podoben pristop uporabijo za območja, ki bi morala biti glede na znanstvena merila iz Direktive nedvomno uvrščena na nacionalni seznam.

2. ČLEN 6(1)

Pojasnilo pojmov potrebni ohranitveni ukrepi, cilji ohranjanja, ekološke zahteve, načrti upravljanja ter zakonski, upravni ali pogodbeni ukrepi

2.1 BESEDILO

„Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.“

2.2 PODROČJE UPORABE

V členu 6(1) je določena splošna ureditev ohranjanja, ki jo morajo države članice vzpostaviti za vsa posebna ohranitvena območja.

Člen 6(1):

— določa pozitivne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo načrte upravljanja, ter zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na območju. V tem smislu se odstavek 1 člena 6 razlikuje od drugih treh odstavkov navedenega člena, ki določajo preventivne ukrepe za preprečevanje slabšanja stanja, vznemirjanja in pomembnih vplivov na območjih Natura 2000;

— ima referenčno vrednost za logiko in splošno razumevanje člena 6 ter njegovih treh odstavkov;

— določa splošno ureditev ohranjanja, ki se uporablja za vsa posebna ohranitvena območja v omrežju Natura 2000 brez izjeme ter vse naravne habitatne tipe iz Priloge I in vrste iz Priloge II na območjih, razen tistih, ki so v standardnem podatkovnem obrazcu Natura 2000 opredeljeni kot nepomembni (21);

— nanaša se izrecno na posebna ohranitvena območja: odstavek 1 člena 6 se v nasprotju z odstavki 2, 3 in 4 navedenega člena ne uporablja za posebna območja varstva. Tako je zakonodajalec vzpostavil: — ureditev, ki določa „posebne ohranitvene ukrepe“ za posebna območja varstva, določena na podlagi direktive o pticah, v skladu z njenima členoma 3 in 4, odstavka 1 in 2; — ureditev, ki določa „potrebne ohranitvene ukrepe“ za posebna ohranitvena območja, določena na podlagi direktive o habitatih, v skladu z njenim členom 6(1);

— uporablja se tudi za območja, pomembna za Skupnost, za katera se je izteklo šestletno obdobje in ki še niso določena kot posebna ohranitvena območja, kar je v nasprotju s členom 4(4). To pomeni, da se obveznost določitve potrebnih ohranitvenih ukrepov začne uporabljati najpozneje ob izteku šestletnega obdobja;

— je povezan s členom 1(a), v katerem so ohranitveni ukrepi opredeljeni kot sklop ukrepov, ki so potrebni za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja naravnih habitatov in populacij prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst;

— je povezan s členom 2(2), ki določa, da so ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti;

— je povezan s členom 2(3), v katerem je določeno, da morajo ukrepi upoštevati gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.

Države članice morajo za vsa posebna ohranitvena območja oblikovati ohranitvene ukrepe ter sprejeti ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe. Te ukrepe je treba določiti najpozneje v šestih letih po sprejetju seznamov Unije z območji, pomembnimi za Skupnost. Ti ukrepi so pozitivni in oblikovani za posamezna območja; uporabljajo se za vse naravne habitatne tipe iz Priloge I in vrste iz Priloge II na območjih, razen tistih, ki so v standardnem podatkovnem obrazcu Natura 2000 opredeljeni kot nepomembni. Njihov cilj je vzdrževati ali obnoviti ugodno stanje ohranjenosti naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti, pri čemer upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.

2.3 KAKŠNA BI MORALA BITI VSEBINA „POTREBNIH OHRANITVENIH UKREPOV“?

2.3.1 Določanje ciljev ohranjanja na ravni območij (22)

V preambuli Direktive je več sklicevanj na izraz „cilji ohranjanja“, v členu 6(3) Direktive pa je izraz tudi izrecno naveden. Potreba po takem pojmu je poudarjena tudi v členu 4(4) in členu 6(1) Direktive. Zato je koristno proučiti, kaj pomenijo „cilji ohranjanja“ in kako so povezani z določanjem potrebnih ohranitvenih ukrepov za posebna ohranitvena območja v skladu s členom 6(1).

V členu 1 je navedeno, da v Direktivi „ohranjanje pomeni vrsto ukrepov, ki so potrebni za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja naravnih habitatov in populacij prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst […]“.

Kot je navedeno v členu 2, je splošni cilj direktive o habitatih prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst. Namen ukrepov, sprejetih v skladu z Direktivo, je zagotoviti, da zajete vrste in habitatni tipi dosežejo „ugodno stanje ohranjenosti“, tj. da je njihovo dolgoročno preživetje zagotovljeno na njihovem celotnem naravnem območju razširjenosti v EU.

Čeprav vsako območje prispeva k doseganju ugodnega stanja ohranjenosti, se lahko ta splošni cilj določi in doseže le na ravni naravnega območja razširjenosti vrste ali habitatnega tipa (glej člen 1(e) in (i) Direktive). Splošni cilj ohranjanja za doseganje ugodnega stanja ohranjenosti se lahko zato obravnava le na ustrezni ravni, kot je nacionalna, biogeografska ali evropska raven.

Vendar je treba splošni cilj doseganja ugodnega stanja ohranjenosti za vse habitatne tipe in vrste iz prilog I in II k direktivi o habitatih pretvoriti v cilje ohranjanja na ravni območij. Pomembno je razlikovati med cilji ohranjanja posameznih območij in splošnim ciljem doseganja ugodnega stanja ohranjenosti.

Cilji ohranjanja na ravni območij so sklop opredeljenih ciljev, ki jih je treba doseči na območju za zagotovitev, da območje na najboljši možni način prispeva k doseganju ugodnega stanja ohranjenosti na ustrezni ravni (ob upoštevanju naravnega območja razširjenosti zadevnih vrst ali habitatnih tipov).

Cilje ohranjanja na ravni območij bi bilo treba določiti ne le za posebna ohranitvena območja na podlagi direktive o habitatih, ampak tudi za posebna območja varstva na podlagi direktive o pticah, da bi se izpolnile zahteve iz členov 2, 3 ter člena 4(1), 4(2) in 4(4) navedene direktive.

Načeloma bi bilo treba cilje ohranjanja na ravni območij določiti za vse vrste in habitatne tipe, ki so v skladu z direktivo o habitatih v interesu Skupnosti, in za vrste ptic iz Priloge I k direktivi o pticah ali redno pojavljajoče se ptice selivke, ki so pomembno prisotne na zadevnem območju. Ni pa treba določiti posebnih ciljev ohranjanja ali ohranitvenih ukrepov za vrste ali habitatne tipe, katerih prisotnost na območju glede na standardni podatkovni obrazec Natura 2000 ni pomembna (23).

Cilji ohranjanja na ravni območij bi morali temeljiti na ekoloških zahtevah teh naravnih habitatnih tipov in vrst na območju (glej oddelek 2.3.3) ter bi morali opredeljevati njihovo želeno stanje ohranjenosti na območju. Izražati bi morali pomen območja za ohranjanje ali obnovitev habitatnih tipov in vrst na območju ter za usklajenost omrežja Natura 2000. Poleg tega bi morali izražati nevarnosti razvrednotenja ali uničenja, ki so jim izpostavljeni habitati in vrste na območju, vključno s tistimi, ki so posledica podnebnih sprememb.

Cilji ohranjanja na ravni območij bi morali opredeljevati želeno stanje ohranjenosti vrst in habitatnih tipov na območju, da bi se povečal njihov prispevek k doseganju ugodnega stanja ohranjenosti na ustrezni ravni. Včasih so opredeljeni kot sklop ciljev, ki jih je treba doseči v določenem obdobju. Te cilje bi bilo treba določiti glede na oceno ohranjenosti posameznih vrst in habitatnega tipa na območju, kot je evidentirana v standardnem podatkovnem obrazcu.

V ciljih ohranjanja se lahko izražajo prednostne naloge na območju. Sodišče je v zadevi C-241/08 ugotovilo, da lahko „[d]oločitev ciljev ohranjanja in obnovitve v okviru Nature 2000 […] namreč zahteva, kot je poudarila generalna pravobranilka v točki 71 sklepnih predlogov, reševanje konflikta med različnima ciljema“.

Pomembno je jasno razlikovati med cilji in ukrepi. Pričakuje se lahko na primer razumna stabilnost ciljev ohranjanja skozi čas, saj bi morali biti ti cilji večinoma dolgoročni. Medtem pa se bodo ohranitveni ukrepi, potrebni za doseganje navedenih ciljev, verjetno spreminjali, tudi kot odziv na spreminjajoče se vzorce groženj za območja in seveda po možnosti pozitivne učinke že sprejetih ohranitvenih ukrepov.

Ko se za posamezno območje Natura 2000 določijo cilji ohranjanja, ostane nekaj manevrskega prostora pri opredeljevanju in izvajanju ohranitvenih ukrepov. Prouči se lahko več možnosti (uporaba izbora upravnih, pogodbenih ali zakonskih ukrepov), pri katerih se upoštevajo druge družbeno-gospodarske dejavnosti na območjih.

Primer ciljev ohranjanja na ravni območij 1. Območje x je bilo določeno zaradi njegovega pomena za habitatni tip: polnaravna travišča (6210). Glede na standardni podatkovni obrazec je habitatni tip v slabem stanju ohranjenosti (označen kot razred C v standardnem podatkovnem obrazcu). Cilj ohranjanja za to območje je bil tako lahko določen kot izboljšanje ohranjenosti habitatnega tipa na razred A – izjemna ohranjenost – v desetih letih, ob upoštevanju, da je stanje ohranjenosti habitatnega tipa v regiji zelo neugodno. Za doseganje navedenega cilja so bili oblikovani potrebni ohranitveni ukrepi, določeni v skladu s členom 6(1). 2. Območje y je bilo določeno, ker vključuje veliko območje aktivnih visokih barij (7110). Glede na standardni podatkovni obrazec je habitatni tip v izjemnem stanju (označen kot razred A v standardnem podatkovnem obrazcu). Cilj ohranjanja za zadevno območje je bil tako določen zgolj kot vzdrževanje tega stanja, čeprav so habitatni tipi v neugodnem stanju ohranjenosti v regiji. Ohranitveni ukrepi v skladu s členom 6(1) niso bili določeni, ker za območje niso potrebni aktivni ukrepi upravljanja za vzdrževanje tega stanja. Načeloma bi bilo treba cilje ohranjanja določiti za vsako območje ter za vse vrste in habitatne tipe, ki so pomembno prisotni na posameznem območju. Temeljiti bi morali na ekoloških zahtevah prisotnih vrst in habitatov ter bi morali opredeljevati želeno stanje ohranjenosti teh vrst in habitatnih tipov na območju. Določiti bi jih bilo treba glede na oceno ohranjenosti posameznih vrst in habitatnih tipov na območju, kot je evidentirana v standardnem podatkovnem obrazcu. Poleg tega bi bilo treba v ciljih ohranjanja upoštevati pomen območja za skladnost omrežja Natura 2000, tako da vsako območje na najboljši možni način prispeva k doseganju ugodnega stanja ohranjenosti na ustrezni geografski ravni na naravnem območju razširjenosti zadevnih vrst ali habitatnih tipov.

2.3.2 Določanje potrebnih ohranitvenih ukrepov (24)

Ohranitveni ukrepi so dejanski mehanizmi in dejavnosti, ki jih je treba vzpostaviti za območje Natura 2000 za doseganje ciljev ohranjanja območja ter obravnavanje pritiskov in groženj, s katerimi se na območju spopadajo vrste in habitati.

V skladu s členom 6(1) države članice za posebna ohranitvena območja „določijo potrebne ohranitvene ukrepe“, ki ustrezajo ekološkim zahtevam prisotnih habitatov in vrst, pomembnih za Skupnost. To bi bilo treba razumeti tako, da je treba sprejeti vse potrebne ohranitvene ukrepe.

To je potrdilo Sodišče, ki je razsodilo, da „Direktiva nalaga sprejetje potrebnih ohranitvenih ukrepov, kar izključuje vsako odločanje po prostem preudarku v zvezi s tem s strani držav članic in omejuje morebitne možnosti nacionalnih organov, da sprejemajo zakone ali odločbe, za uporabo sredstev in tehnične izbire v zvezi s temi ukrepi. [Z]akonodajalec Skupnosti [je] želel s pomočjo izrazov iz člena 6(1) Direktive naložiti državam članicam obveznost sprejeti potrebne ohranitvene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam zadevnih naravnih habitatov in vrst iz [p]rilog I in II k Direktivi“ (zadeva C-508-04, točki 76 in 87).

Poleg tega je Sodišče razsodilo, da „člen 6(1) [d]irektive o habitatih ter člen 4(1) in (2) [d]irektive o pticah ne zahtevata le sprejetja potrebnih ohranitvenih ukrepov za vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti zaščitenih habitatov in vrst na zadevnem območju, temveč tudi in predvsem njihovo dejansko izvajanje, sicer izgubita polni učinek“ (zadeva C-441/17, točka 213).

Obvezno je določiti potrebne ohranitvene ukrepe, in sicer ne glede na to, ali se uporabljajo na posameznih območjih ali v nekaterih primerih celo zunaj meja območij ali na več območjih. V nekaterih primerih se lahko zgodi, da država članica velik del skladnosti s členom 6(1) dosega z ukrepi s širšim področjem uporabe, ki kljub temu prispevajo k ciljem ohranjanja za posamezna območja ter so prilagojeni ekološkim zahtevam zaščitenih habitatov in vrst na posebnem ohranitvenem območju. To je lahko še posebno pomembno za morska območja, na katerih je lahko na primer širša ureditev ribolovnih dejavnosti (25) pomemben element skladnosti s členom 6(1).

Ključni elementi, ki jih je treba upoštevati pri določanju potrebnih ohranitvenih ukrepov (26) Ustrezno osnovno znanje o obstoječih razmerah na območju, stanju vrst in habitatov ter glavnih pritiskih in grožnjah, ki lahko vplivajo nanje, obstoječi rabi zemljišč in interesih deležnikov itd. Te informacije bi morale vključevati natančno lokacijo ključnih naravnih značilnosti (habitatnih tipov in vrst); glavne rabe prostora in dejavnosti, ki lahko vplivajo na stanje ohranjenosti zadevnih habitatov in vrst; opredelitev vseh zadevnih deležnikov, ki jih je treba vključiti ali s katerimi se je treba posvetovati v postopku načrtovanja upravljanja; morebitne spore ter možne načine in sredstva za njihovo reševanje. Sodelovanje, posvetovanje in komuniciranje pri načrtovanju in pripravi upravljanja ohranjanja območja Natura 2000 omogočajo upoštevanje mnenj ljudi, ki živijo in delajo na območju ali ga uporabljajo, ter zagotavljanje sodelovanja različnih deležnikov pri upravljanju območja, da se poveča verjetnost uspeha. Sodelovanje lahko poteka v celotnem postopku načrtovanja upravljanja, ki se začne z zgodnjim posvetovanjem in vključitvijo deležnikov za obveščanje o ciljih ohranjanja za območje in njegovem pomenu ter pojasnitev korakov za ustrezno upravljanje. To je mogoče izvesti na primer z usmerjevalnimi skupinami ali odbori, ki vključujejo lokalne organe ter predstavnike lastnikov zemljišč, uporabnikov in glavnih izvajalcev dejavnosti na območju Natura 2000. Zahteva učinkovito organizacijo postopka, sodelovanje različnih ravni politike, dovolj osebja in proračunskih sredstev ter učinkovita komunikacijska orodja; veliko dodano vrednost lahko zagotovijo tudi ciljno usmerjeno usposabljanje in učinkovite metode za reševanje sporov ter olajšanje celotnega postopka s posebej imenovanim „promotorjem območja“. Opredelitev dovolj podrobnih potrebnih ohranitvenih ukrepov (kdo počne kaj, kdaj in kako) olajšuje njihovo izvajanje in lahko prepreči morebitne spore. Ukrepi morajo biti realni, količinsko opredeljeni, izvedljivi in jasno oblikovani ter temeljiti na ustrezni ravni strokovnega znanja, ki opredeljuje bistvene ukrepe in ukrepe, za katere obstajajo različne druge ustrezne možnosti izvajanja, prilagojene lokalnim interesom. Navesti bi bilo treba natančno lokacijo ter opis sredstev in orodij, potrebnih za njihovo izvajanje, npr. z načrtom dela, ki je dovolj prilagodljiv, da ga je po potrebi mogoče pregledati in prilagoditi. Pomembno je tudi določiti časovni okvir za pregled izvajanja sprejetih ohranitvenih ukrepov, njihove primernosti in napredka pri doseganju ciljev ohranjanja. Pri vsakem instrumentu upravljanja za območja Natura 2000 je treba razmisliti o potrebnih virih za izvajanje ohranitvenih ukrepov, vključno z informacijami o predvidenih stroških izvajanja in spremljanja, upravljanja, kompenzacijskih plačil itd., pa tudi o potrebnih človeških virih, znanjih in spretnostih ter morebitnih finančnih instrumentih. Zato je treba v celoti upoštevati številne koristi, ki izhajajo iz naložb v omrežje Natura 2000 prek njegovih ekosistemskih storitev. Analizirati bi bilo treba tudi različne družbeno-gospodarske dejavnosti in njihovo vzajemno delovanje z naravnim okoljem, da bi se določili morebitni stroški in koristi, ki izhajajo iz upravljanja območja, ter dejanska potreba po finančni podpori. Učinkovito izvajanje in komuniciranje je treba zagotoviti z mehanizmom, ki dokazuje, da potrebni ukrepi niso le določeni, ampak se tudi dejansko izvajajo, in s tem, da so javno dostopni (npr. na spletiščih ali v uradnih registrih) kot vir informacij za vse, ki jih ti ukrepi zadevajo.

S členom 6(1) direktive o habitatih se uvaja obveznost določitve in izvajanja potrebnih ohranitvenih ukrepov, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov in vrst, zajetih v Prilogi I in Prilogi II, kar pomeni, da države članice v zvezi s tem nimajo nikakršne diskrecijske pravice.

2.3.3 Ekološke zahteve

Člen 6(1) določa, da morajo potrebni ohranitveni ukrepi ustrezati „ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih“. Zato morajo države članice v zvezi z ekološkimi zahtevami naravnih habitatnih tipov in vrst določiti ohranitvene ukrepe.

Čeprav Direktiva ne vsebuje opredelitve „ekoloških zahtev“, namen in okvir člena 6(1) kažeta, da vključujejo vse ekološke potrebe, vključno z abiotskimi in biotskimi dejavniki, ki se štejejo za potrebne za zagotovitev ohranjanja habitatnih tipov in vrst, vključno z njihovimi povezavami s fizičnim okoljem (zrakom, vodo, tlemi, vegetacijo itd.) (27).

Te zahteve temeljijo na znanstvenem znanju in jih je mogoče opredeliti le za vsak primer posebej in v skladu z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I, vrstami iz Priloge II in območji, na katerih so prisotni. Takšno znanje je ključno, da se omogoči oblikovanje ohranitvenih ukrepov za vsak primer posebej.

Različne vrste imajo lahko različne ekološke zahteve, enako pa velja tudi za iste vrste na različnih območjih. Tako se za netopirje, vključene v Prilogo II k Direktivi, ekološke zahteve razlikujejo med obdobjem prezimovanja (ko počivajo v podzemnih okoljih, praznih jaških ali bivališčih) in aktivnim obdobjem od pomladi naprej (ko zapustijo zimska bivališča in spet začnejo loviti žuželke). Za amfibijskega velikega pupka (Triturus cristatus) iz Priloge II se ekološke zahteve spreminjajo med njegovim življenjskim ciklom. Ta vrsta prezimuje v zemlji (luknjah, razpokah), nato pa spomladi in na začetku poletja leže jajca v ribnikih. Nato zapusti vodno okolje ter poletje in jesen preživi na kopnem. Zato se lahko ekološke zahteve za isto vrsto razlikujejo glede na zadevno območje (voda ali kopno). Ta vrsta živi tudi na širšem območju Evrope, kar pomeni, da se lahko njene ekološke zahteve razlikujejo tudi med posameznimi deli njegovega območja razširjenosti.

Za opredelitev ekoloških zahtev naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na območjih so odgovorne države članice. Te lahko delijo svoje znanje na tem področju ob podpori Evropske komisije in Evropske agencije za okolje – Evropskega tematskega centra za biotsko raznovrstnost.

Ohranitveni ukrepi morajo ustrezati ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na območju. Ekološke zahteve takih naravnih habitatnih tipov in vrst obsegajo vse ekološke potrebe, za katere se šteje, da so potrebne za zagotovitev ohranitve habitatnih tipov in vrst. Določiti jih je mogoče samo za vsak primer posebej in z uporabo znanstvenega znanja.

2.4 V KAKŠNI OBLIKI SO LAHKO POTREBNI OHRANITVENI UKREPI?

Ohranitveni ukrepi so lahko v obliki „ustreznih zakonskih, upravnih ali pogodbenih ukrepov […]“ in „po potrebi“ v obliki „ustreznih načrtov upravljanja“.

V skladu z načelom subsidiarnosti je izbira prepuščena državam članicam. Direktiva določa rezultate, ki jih je treba doseči, in prepušča državam članicam odločitev, kako bodo to izvedle v praksi. Pogosto se za upravljanje območij Natura 2000 uporabljajo kombinacije različnih možnosti iz člena 6(1).

V vseh primerih je treba odgovornost za izvajanje ohranitvenih ukrepov jasno opredeliti in pri tem navesti ustrezna finančna sredstva.

2.4.1 Načrti upravljanja

Potrebni ohranitveni ukrepi lahko „po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih“. V takih načrtih upravljanja bi bilo treba obravnavati vse obstoječe dejavnosti, vključno z rednimi tekočimi dejavnostmi, kot so vsakodnevne kmetijske dejavnosti, medtem ko so novi načrti in projekti obravnavani v členu 6(3) in (4).

Na splošno se načrti upravljanja na ravni območij uporabljajo za oblikovanje ciljev ohranjanja območja na podlagi analize stanja ohranjenosti vrst in habitatov na območju ter pritiskov in groženj, ki so jim izpostavljeni, ter ukrepov, potrebnih za doseganje teh ciljev. Načrti upravljanja se pogosto uporabljajo kot orodje za usmerjanje upravljavcev in drugih zainteresiranih strani pri obravnavanju ohranjanja območij Natura 2000 in vključevanje različnih družbeno-gospodarskih deležnikov in organov, vključno z lokalnimi skupnostmi, lastniki zemljišč, kmeti, ribiči in drugimi interesnimi skupinami, v izvajanje opredeljenih potrebnih ohranitvenih ukrepov.

Načrti upravljanja so koristno orodje za zagotavljanje jasnega in preglednega izvajanja določb člena 6(1), ki omogoča, da so vsi deležniki obveščeni o tem, kaj naj bi omrežje Natura 2000 doseglo, in da dejavno sodelujejo pri tej razpravi. Poleg tega lahko načrti upravljanja pomagajo pri opredeljevanju potreb po financiranju za ukrepe in boljšem vključevanju v druge načrte.

Besedi „po potrebi“ pomenita, da načrti upravljanja morda niso vedno potrebni. Če jih izbere država članica, je pogosto smiselno, da se vzpostavijo pred zaključkom drugih ukrepov iz člena 6(1), zlasti pogodbenih ukrepov. Pogodbeni ukrepi pogosto vključujejo povezavo med pristojnimi organi in posameznimi lastniki zemljišč ter so omejeni na posamezna zemljiška posestva, ki so običajno manjša od območja. V takih okoliščinah načrt upravljanja, ki se osredotoča na območje, zagotavlja širši okvir, njegova vsebina pa zagotavlja koristno izhodišče za posamezne podrobnosti pogodbenih ukrepov.

Načrti upravljanja morajo biti „ustrezni“ in „pripravljeni posebej za ta območja“, tj. ciljno usmerjeni v območja omrežja Natura 2000. Obstoječi načrti upravljanja za druge kategorije zavarovanih območij (npr. narodni ali naravni parki itd.) ne zadostujejo vedno za obravnavanje upravljanja območij Natura 2000, zaradi česar bi jih bilo treba prilagoditi ali podpreti z nadaljnjimi ukrepi za izpolnitev posebnih ciljev ohranjanja za vrste in habitatne tipe, pomembne za Skupnost, na območju. Poleg tega se lahko zgodi, da se meje drugih vrst zavarovanih območij in območij Natura 2000 ne ujemajo.

Načrti upravljanja so lahko samostojni dokumenti ali „zajeti v drugih razvojnih načrtih“ v skladu z načelom vključevanja okolja v druge politike EU. V drugem primeru je pomembno zagotoviti, da se za ustrezne habitate in vrste na območju določijo jasni cilji ohranjanja in ohranitveni ukrepi.

Načrti upravljanja za območja Natura 2000 so koristno orodje za zagotavljanje jasnega in preglednega izvajanja določb člena 6(1) z vključitvijo deležnikov. Ti načrti niso vedno potrebni, če pa se uporabljajo, bi morali biti posebej oblikovani za območja ali vključeni v druge razvojne načrte, če ti obstajajo. V njih bi se morale obravnavati vse znane dejavnosti, medtem ko so novi načrti in projekti obravnavani v členu 6(3) in (4).

2.4.2 Zakonski, upravni ali pogodbeni ukrepi

Izraz „po potrebi“ se nanaša le na načrte upravljanja in ne na zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki so potrebni v vseh primerih (zadeva C-508/04, točka 71). Zato bo morala država članica take ukrepe sprejeti tudi, če se ji načrt upravljanja ne zdi potreben.

Delitev v te tri kategorije ukrepov je treba obravnavati v širšem smislu. Različni ukrepi se lahko štejejo kot ustrezni za doseganje ciljev ohranjanja, določenih za posamezno območje. To pogosto vključuje aktivno upravljanje, v nekaterih primerih pa lahko vključuje tudi bolj pasivne preventivne ukrepe (npr. upravljanje brez posredovanja). Po drugi strani pa ni nujno, da so ukrepi novi, saj se obstoječi ukrepi lahko štejejo za zadostne, če so ustrezni.

— Zakonski ukrepi običajno ustrezajo vzorcu, določenemu z zakonom, z njimi pa se lahko določijo posebne zahteve v zvezi z dejavnostmi, ki se lahko na območju dovolijo, omejijo ali prepovejo.

— Z upravnimi ukrepi se lahko določijo ustrezne določbe v zvezi z izvajanjem ohranitvenih ukrepov ali odobritvijo drugih dejavnosti na območju.

— Pogodbeni ukrepi vključujejo določitev pogodb ali sporazumov, ki se običajno sklenejo med organi upravljanja in lastniki ali uporabniki zemljišč na območju.

Kmetijsko-okoljski ali gozdarsko-okoljski ukrepi so dober primer pogodbenega ukrepa, pri katerem se pri sklepanju sporazumov, ki koristijo območjem Natura 2000, upoštevajo družbeno-gospodarske zahteve. Oblikovani bi morali biti v skladu z ohranitvenimi ukrepi, določenimi za območje, in ob upoštevanju doseganja njegovih ciljev ohranjanja. — Kmetijsko-okoljski sporazumi s kmeti v okviru programov za razvoj podeželja se lahko uporabljajo kot pogodbeni ukrep, katerega cilj je vzdrževati ali izboljšati stanje ohranjenosti nekaterih habitatnih tipov (npr. travnikov, pašnikov) in vrst na različnih območjih. — Gozdarsko-okoljski ukrepi se prav tako lahko uporabljajo za sklenitev pogodb ali sporazumov o gospodarjenju z gozdovi z lastniki gozdov v podporo ohranjanju habitatov in vrst.

S tega vidika bi bilo treba vse primerne sklade EU (npr. sklade za razvoj podeželja in regionalne sklade ter program LIFE (28)) obravnavati kot sredstvo za izvajanje teh ukrepov (29).

Države članice same izbirajo med zakonskimi, upravnimi ali pogodbenimi ukrepi. To je v skladu z načelom subsidiarnosti. Vendar morajo izbrati vsaj eno od treh kategorij, tj. zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe.

Te tri kategorije niso hierarhično razvrščene. Države članice lahko torej za območje Natura 2000 uporabijo samo eno kategorijo ukrepov (npr. samo pogodbene ukrepe) ali kombinacijo ukrepov (npr. kombinacijo zakonskih in pogodbenih ukrepov glede na vprašanja ohranjanja naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na območju). Poleg tega lahko države članice poleg izbranih obveznih ukrepov pripravijo in izvajajo načrte upravljanja.

Vse tri kategorije ukrepov se štejejo za „ustrezne“. Ta kvalifikator v Direktivi ni opredeljen. Vendar so v primeru člena 6(1) zakonski, upravni ali pogodbeni ukrepi zajeti v pojmu ohranitveni ukrepi. Edini cilj kvalifikatorja „ustrezni“ je spomniti, da morajo države članice ne glede na vrsto izbranega ukrepa zagotoviti, da ukrepi ustrezajo ekološkim zahtevam ciljnih značilnosti posameznih območij Natura 2000 in upoštevajo splošni cilj Direktive, opredeljen v členu 2(1) in (2).

Države članice morajo za posebna ohranitvena območja določiti in izvajati ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe. Ti ukrepi morajo (a) ustrezati ekološkim zahtevam habitatov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na območjih ter (b) izpolnjevati splošni cilj Direktive glede ohranjanja ali obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.

3. ČLEN 6(2)

Pojasnilo pojmov sprejetje ustreznih ukrepov preprečevanja, slabšanje stanja in vznemirjanje

3.1 BESEDILO

„Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.“

3.2 PODROČJE UPORABE

Izhodiščna točka člena je načelo preprečevanja: „Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja […] ter vznemirjanje […]“.

Ti ukrepi presegajo ukrepe upravljanja, potrebne za namene ohranjanja, saj so ti že zajeti v členu 6(1). Besede „preprečijo“ in „bi […] lahko pomembno vplivalo“ poudarjajo preventivno naravo ukrepov, ki jih je treba sprejeti. Ni sprejemljivo, da se ukrepi sprejmejo šele, ko pride do poslabšanja stanja ali vznemirjanja (zadeva C-418-04 – glej tudi razlago besed „bi lahko“ iz člena 6(3) v oddelku 4.4.1).

Ta člen bi bilo treba razlagati tako, da od držav članic zahteva, da sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev, da ne pride do poslabšanja stanja ali pomembnejšega vznemirjanja. Z njim se zahteva, da se prepreči tako poslabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst, ki ga povzroči človek, kot tudi vsako njihovo predvidljivo naravno poslabšanje stanja.

Področje uporabe tega člena je širše od področja uporabe člena 6(3) in (4), ki se uporablja samo za načrte in projekte. Uporablja se tudi za uspešnost vseh tekočih dejavnosti, kot so upravljanje kmetijstva, ribištva ali voda, ki morda ne spadajo na področje uporabe člena 6(3) (30), skupaj z načrti in projekti, za katere je bilo v preteklosti že izdano dovoljenje in za katere se je pozneje izkazalo, da bi lahko povzročili poslabšanje stanja ali vznemirjanje (31). Uporablja se lahko tudi za izvajanje načrtov ali projektov, za katere je bilo dovoljenje izdano pred začetkom uporabe člena 6(3) (zadeva C-399/14, točka 33).

Člen 6(2):

— se trajno uporablja na posebnih ohranitvenih območjih, območjih, pomembnih za Skupnost, in posebnih območjih varstva. Lahko se nanaša na pretekle, sedanje ali prihodnje dejavnosti ali dogodke. Če bi že obstoječa dejavnost na posebnem ohranitvenem območju ali posebnem območju varstva lahko povzročila poslabšanje stanja naravnih habitatov ali vznemirjanje vrst, za katere je bilo območje določeno, mora biti zajeta z ustreznimi ukrepi, predvidenimi v členu 6(2) direktive o habitatih oziroma členu 4(4) direktive o pticah, če je ustrezno. V skladu s tem se lahko po potrebi zahteva, naj se negativni vpliv odpravi z ustavitvijo dejavnosti in/ali sprejetjem ukrepov za ublažitev ali obnovitvenih ukrepov. To se lahko stori z naknadno oceno. To je podprto z zadevo Owenduff (C-117/00, točke 28–30) (32), v kateri je Sodišče razsodilo, da je bil člen 6(2) kršen, ker niso bili sprejeti ukrepi za preprečitev slabšanja stanja habitatov vrst na posebnem območju varstva, za katere je bilo posebno območje varstva določeno. Sodišče je tudi razsodilo, da države članice s splošnim zagotavljanjem, da nekatere dejavnosti, ki se izvajajo pod pogoji in na območjih, dovoljenih z veljavnimi zakoni in drugimi predpisi, ne pomenijo dejavnosti, ki povzročajo vznemirjanje ali imajo tak učinek, ne izpolnjujejo svojih obveznosti iz člena 6(2) direktive o habitatih (zadeva C-241/08, točka 76);

— ni omejen na namerna dejanja, ampak bi lahko zajemal tudi vse naključne dogodke, ki bi se lahko zgodili (požar, poplava itd.), če jih je mogoče predvideti, na primer, če se običajno pojavijo vsakih nekaj let (33). V primeru katastrof se to nanaša le na obveznost sprejetja (sorazmernih) previdnostnih ukrepov za zmanjšanje tveganja takih katastrof, če bi lahko ogrozile cilj Direktive. — ni omejen na človekove dejavnosti. Sodišče je v zadevi C-6/04, točka 34, menilo, da „je za izvedbo člena 6(2) [d]irektive [o] habitati[h] nujno tako sprejetje ukrepov za preprečitev zunanjih groženj in motenj, ki jih povzroča človek, kot ukrepov za zaviranje naravnih sprememb, ki lahko slabšajo ohranjanje vrst in naravnih habitatov v POO“. V primeru naravne sukcesije ali vplivov podnebnih sprememb bi bilo tako treba sprejeti ukrepe za zaustavitev ali preobrnitev tega procesa, če se šteje, da negativno vpliva na vrste in habitatne tipe, za katere je bilo območje določeno. Zato bi bilo treba naravno dinamične dogodke in spremembe, povezane s podnebnimi spremembami (npr. dvig morske gladine, izumirajoče ali novoprispele vrste), oceniti za vsak primer posebej (34).

Zakonodajalec je predvidel nekatere omejitve odgovornosti držav članic:

— prostorsko omejitev – ukrepi so usmerjeni samo v vrste in habitate na „posebnih ohranitvenih območjih“. Po drugi strani pa je ukrepe morda treba izvajati zunaj posebnega ohranitvenega območja, če zunanji dogodki lahko vplivajo na vrste in habitate na posebnem ohranitvenem območju. V primeru izlitja strupene snovi, ki vpliva na mokrišče, bi tako uporaba člena 6(2) zahtevala sprejetje vseh preventivnih ukrepov za preprečitev izlitja, tudi če je oddaljeno od mokrišča. Dejansko zadevni člen ne določa, da je treba ukrepe sprejeti na posebnem ohranitvenem območju, ampak da bi bilo treba z njimi preprečiti slabšanje stanja na njem. Enaka logika velja za posebna območja varstva;

— omejitev zadevnih habitatov in vrst – ustrezni ukrepi se nanašajo le na habitate in vrste, „za katere so bila območja določena“. Habitati in vrste, ki jih zadevajo ukrepi, ki jih je treba sprejeti, so zlasti tisti, ki so navedeni v standardnih podatkovnih obrazcih za omrežje Natura 2000 (glej oddelka 2.2 in 4.6.3). Cilj torej ni sprejeti splošne zaščitne ukrepe, ampak ukrepe, osredotočene na vrste in habitate, zaradi katerih je bila izbira območja upravičena (tj. ukrepe, ki so v standardnem podatkovnem obrazcu evidentirani kot pomembno prisotni in so opredeljeni v aktu o določitvi). Vznemirjanje in/ali slabšanje stanja bo tako določeno s sklicevanjem na informacije, ki jih sporočijo države članice in ki se uporabljajo za zagotavljanje skladnosti omrežja Natura 2000 za zadevne vrste in habitate.

Države članice morajo sprejeti preventivne ukrepe, da preprečijo slabšanje stanja in vznemirjanje, povezana s predvidljivim dogodkom, dejavnostjo ali procesom. Ti ukrepi se uporabljajo za vse vrste in habitate, za katere so bila območja določena, in bi jih bilo treba po potrebi izvajati tudi zunaj območij.

3.3 KAJ POMENI „STORIJO VSE POTREBNO, DA […] PREPREČIJO […]“?

S členom 6(2) se od držav članic zahteva, da „storijo vse potrebno, da […] preprečijo […]“. Sodišče je v več zadevah pojasnilo vrsto ureditve pravnega varstva, ki mora biti vzpostavljena za namene člena 6(2) direktive o habitatih. V njih je posebej poudarjeno, da mora biti pravna ureditev konkretna, usklajena in celovita ter zmožna zagotavljati trajnostno upravljanje in učinkovito varstvo zadevnih območij (C-293/07, točke 26–29) (35).

Sodišče je kršitve ugotovilo tudi v zadevah, kjer je bila vzpostavljena ureditev „preveč splošna in se ni posebej nanašala na posebna območja varstva ali na vrste, ki na njem živijo“ (C-166/04, točka 15), kjer lahko določbe učinkujejo „le po tem, ko so se zadevne dejavnosti že začele izvajati, in torej po tem, ko so se morebitna poslabšanja že zgodila“ (C-418/04, točka 208), ali kjer so za posebna območja varstva veljale „heterogene pravne ureditve, ki posebnim območjem varstva niso podeljevale zadostne zaščite“ (C-293/07, točka 26).

V nekaterih primerih zgolj uvedba kazenskega postopka zoper stranko, odgovorno za slabšanje stanja/vznemirjanje, ali naložitev glob taki stranki morda ne zadostuje, da bi država članica zagotovila skladnost s členom 6(2) (C-504/14, točki 55 in 56).

Po navedbah Sodišča je „na podlagi izrazov ‚vse potrebno‘ iz člena 6(2) [d]irektive o habitatih […] razvidno, da imajo države članice pri uporabi te določbe polje proste presoje. Vendar je treba opozoriti, da je dejavnost skladna s členom 6(2) [d]irektive o habitatih le, če je zagotovljeno, da ne povzroča nobenega vznemirjanja, ki bi lahko znatno vplivalo na cilje te direktive, predvsem na njene cilje ohranjanja“ (sodba v zadevi Komisija proti Španiji, C-404/09, točka 126 in v njej navedena sodna praksa). Sodišče nadalje navaja, da „[č]e se v obravnavanem primeru ugotovi, da poznejša presoja na podlagi člena 6(2) [d]irektive o habitatih pomeni ‚vse potrebno‘ v smislu te določbe, mora ta presoja […] natančno opredeliti, katera tveganja[,] poslabšanja ali vznemirjanj[a], ki imajo lahko znatne posledice v smislu navedene določbe, zajema izvedba zadevnega načrta ali projekta, pri čemer mora biti opravljena v skladu z zahtevami iz člena 6(3) te direktive“ (C-399/14, točke 40, 41 in 54).

Pravna ureditev na podlagi člena 6(2) mora biti konkretna, usklajena in celovita ter zmožna zagotavljati učinkovito varstvo zadevnih območij. Države članice imajo diskrecijsko pravico, da storijo vse potrebno za izvajanje člena 6(2), če je zagotovljeno, da ne bo prišlo do slabšanja stanja ali vznemirjanja. Če je potreben pregled načrta ali projekta za skladnost z določbami člena 6(2), ga je treba izvesti v skladu z zahtevami iz člena 6(3).

3.4 ALI SE IZVAJANJE ZA SLABŠANJE STANJA IN VZNEMIRJANJE RAZLIKUJE?

Kar zadeva vznemirjanje vrst, člen 6(2) določa, da je treba storiti vse potrebno, da se vznemirjanje prepreči, „kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive“.

Zadevno vznemirjanje mora biti pomembno za (vpliv na) stanje ohranjenosti vrst glede na cilje Direktive. Zato morajo države članice glede na te cilje ugotoviti, ali je vznemirjanje pomembno ali ne.

Kar zadeva slabšanje stanja habitatov (kar se nanaša na naravne habitate in habitate vrst), pa vpliv glede na cilje Direktive v besedilu člena 6(2) ni izrecno omenjen. Navedeno je samo, da je treba preprečiti slabšanje stanja habitatov.

Morda se zdi težko oceniti slabšanje stanja v absolutnem smislu brez sklicevanja na merljive omejitve. Vendar lahko povezovanje slabšanja stanja s cilji ohranjanja na ravni območij, ki prispeva k doseganju ciljev Direktive, omogoči razlago omejitev glede tega, kaj pomeni slabšanje stanja (glej oddelek 3.5.1).

Odstavka 2 in 3 člena 6 direktive o habitatih je treba razlagati kot skladno celoto, oblikovana pa sta tako, da zagotavljata enako raven varstva habitatnih tipov in habitatov vrst (zadevi C-258/11, točka 32, in C-521/12, točka 19, ter združeni zadevi C-387/15 in C-388/15). Zato bi bilo treba pri oceni slabšanja stanja, če je potrebna, uporabljati podobna merila in metode kot pri uporabi člena 6(3) (glej tudi zadevo C-399/14, točka 54).

Stanje ohranjenosti habitatnega tipa ali habitata vrste na območju se lahko oceni glede na njegovo stanje ohranjenosti, kot je navedeno v standardnem podatkovnem obrazcu za omrežje Natura 2000, če so v njem navedene aktualne informacije.

Na posameznem območju bi moralo stanje ohranjenosti izražati dinamično naravo zadevnih habitatov in vrst.

Vznemirjanje vrst je treba preprečiti, kolikor bi bilo lahko pomembno glede na cilje Direktive. Po drugi strani pa za slabšanje stanja naravnega habitata ali habitata vrste ni potrebno, da je pomembno glede na cilje Direktive, temveč ga je treba preprosto popolnoma preprečiti. Slabšanje stanja in vznemirjanje bi bilo treba oceniti glede na cilje ohranjanja območja ter stanje ohranjenosti vrst in habitatnih tipov na območju, pri tem pa uporabiti enaka merila kot za postopek iz člena 6(3). Ta pojem bi bilo treba razlagati dinamično, v skladu z razvojem stanja ohranjenosti habitata ali vrst na zadevnem območju.

3.5 KAZALNIKI SLABŠANJA STANJA IN VZNEMIRJANJA

Države članice morajo sprejeti zaščitne ukrepe za ohranjanje ekoloških značilnosti območij Natura 2000 od datuma, ko so predlagana kot območja, pomembna za Skupnost.

Sodišče je to potrdilo v zadevi Bund (C-244/05, točka 45): „[…] treba [je] spomniti, da ekološke značilnosti območja, ki so ga opredelili pristojni nacionalni organi, v skladu s Prilogo III, faza 1, k Direktivi odražajo merila za ocenjevanje, ki so v tej prilogi določene, to je stopnja zastopanosti habitatnega tipa, njegova površina, struktura in funkcije, velikost in gostota populacije vrste na območju, značilnosti habitata, ki so pomembne za zadevno vrsto, stopnja izoliranosti populacije vrste na območju ter vrednost območja za ohranitev habitatnega tipa in zadevnih vrst“.

Iz tega sledi, da se ne sme dovoliti, da bi se ekološke značilnosti območja poslabšale pod raven, na kateri so bile v času določitve. Če je doseženo boljše stanje, bi se moralo to izboljšano stanje uporabljati kot referenca. Na splošno velja, da se na posameznem območju vznemirjanje ali slabšanje stanja oceni za vsak primer posebej, z uporabo kazalnikov (glej spodaj) glede na pomembnost spremembe njihove vrednosti (36).

3.5.1 Slabšanje stanja habitatnih tipov in habitatov vrst

Slabšanje stanja je kakršna koli oblika razvrednotenja, ki vpliva na habitat. Država članica mora upoštevati vse vplive na okolje, v katerem so habitati (prostor, voda, zrak, tla). Če je posledica teh vplivov poslabšanje parametrov ohranjenosti za habitat, se lahko šteje, da se je stanje poslabšalo.

Opozoriti je treba, da se zahteva po preprečevanju slabšanja stanja nanaša ne le na habitatne tipe iz Priloge I k direktivi o habitatih, za katere je bilo določeno območje, ampak tudi na habitate vrst iz Priloge II k direktivi o habitatih in Priloge I k direktivi o pticah, ter selivske vrste, zajete v členu 4(2) direktive o pticah, za katere je bilo določeno območje.

Za oceno tega slabšanja stanja se je mogoče sklicevati na cilje ohranjanja območja in ekološke značilnosti območja, na podlagi katerih je bilo območje izbrano kot območje, pomembno za Skupnost (v skladu z izbirnimi merili iz Priloge III k Direktivi), ali posebno območje varstva.

Te ekološke značilnosti za habitatne tipe se evidentirajo v standardnem podatkovnem obrazcu z uporabo naslednjih parametrov (37):

— s stopnjo zastopanosti habitatnega tipa se meri, „kako značilen“ je habitatni tip. To bi moralo biti povezano s priročnikom z razlagami habitatnih tipov (38) iz Priloge I, ker so v njem opredeljeni posamezni habitatni tipi, navedeni pa so tudi značilne vrste in drugi pomembni elementi. Vsak dogodek, dejavnost ali proces, ki povzroči izgubo reprezentativnosti habitatnega tipa, bi bilo treba oceniti kot slabšanje stanja;

— površine habitata na območju in njegove relativne površine v primerjavi s celotno površino tega habitatnega tipa na ozemlju države. Vsak dogodek, dejavnost ali proces, ki prispeva k zmanjšanju velikosti habitatnega tipa ali habitata vrst, za katere je bilo območje določeno, znotraj območja, bi bilo treba šteti za slabšanje stanja;

— stopnje ohranjenosti strukture in funkcij zadevnega naravnega habitatnega tipa in možnosti za obnovitev.

Podobni premisleki se lahko uporabijo v primeru habitatov vrst, npr. mokrišč za ptice. Vsako poslabšanje katerega koli od teh dejavnikov, ki so potrebni za dolgoročno vzdrževanje habitatov in habitatov vrst, se lahko šteje za slabšanje stanja, npr. slabšanje stanja je lahko posledica ne le fizičnega zmanjšanja velikosti habitata, ampak tudi kakovosti, ki jo izgubi kot krmišče ali počivališče vrst.

Funkcije, potrebne za dolgoročno vzdrževanje, so seveda odvisne od zadevnega habitata. Države članice morajo biti seznanjene s temi zahtevami (prek študij, zbiranja podatkov itd.), saj člen 6(1) določa, da morajo sprejeti ukrepe, „ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II“.

Stanje habitata na območju se poslabša, kadar se zmanjša površina, ki jo zavzema habitatni tip ali habitat vrst na tem območju, ali kadar se zmanjšajo posebna struktura in funkcije, potrebne za dolgoročno vzdrževanje zadevnega habitata ali stanja vrst, ki so povezane s habitatom, v primerjavi z njihovim prvotnim ali obnovljenim stanjem. Ta ocena se izvede v skladu s cilji ohranjanja območja in njegovim prispevkom k skladnosti omrežja.

3.5.2 Vznemirjanje vrst

V nasprotju s slabšanjem stanja vznemirjanje ne vpliva neposredno na fizično stanje območja; zadeva vrste in je lahko časovno omejeno (hrup, vir svetlobe itd.). Pomembni parametri so zato intenzivnost, trajanje in pogostost ponavljanja vznemirjanja.

Za oceno, ali je vznemirjanje pomembno glede na cilje Direktive, se je mogoče sklicevati na opredelitev ugodnega stanja ohranjenosti vrst iz člena 1(i), podlaga katerega so naslednji dejavniki:

— „podatki o populacijski dinamiki […] vrste kažejo, da se sama dolgoročno ohranja kot preživetja sposobna sestavina svojih naravnih habitatov“. Vsak dogodek, dejavnost ali proces, ki prispeva k dolgoročnemu zmanjšanju populacije vrste na območju, se lahko šteje za pomembno vznemirjanje;

— „naravno območje razširjenosti vrste [se] niti ne zmanjšuje niti se v predvidljivi prihodnosti verjetno ne bo zmanjšalo“. Vsak dogodek, dejavnost ali proces, ki prispeva k zmanjšanju ali nevarnosti zmanjšanja vrste na območju, se lahko šteje za pomembno vznemirjanje;

— „obstaja in bo verjetno še naprej obstajal dovolj velik habitat za dolgoročno ohranitev njenih populacij“. Vsak dogodek, dejavnost ali proces, ki prispeva k zmanjšanju velikosti razpoložljivega habitata vrst, se lahko šteje za pomembno vznemirjanje.

V zvezi s tem lahko vplivi, kot so hrup, vibracije in izoliranost podpopulacij vrste, povzročijo pomembno vznemirjanje zadevne vrste. Če države članice ne sprejmejo ustreznih ukrepov za preprečitev vznemirjanja, to posledično pomeni, da ne izpolnjujejo obveznosti iz člena 6(2) direktive o habitatih (zadeva C-404/09).

Za določitev njegove pomembnosti se lahko upoštevajo dejavniki, kot so intenzivnost, pogostost in trajanje vznemirjanja, ki se lahko razlikujejo med posameznimi vrstami ter glede na različen čas in različne pogoje (npr. viri hrane ali obstoj zadostnih bližnjih območij, na katerih ni vznemirjanja).

Vznemirjanje vrst se na območju pojavi zaradi dogodkov, dejavnosti ali procesov, ki znotraj območja prispevajo k dolgoročnemu zmanjšanju populacije vrste, zmanjšanju ali nevarnosti zmanjšanja njenega območja razširjenosti in zmanjšanju njenega razpoložljivega habitata. Ta ocena se izvede v skladu s cilji ohranjanja območja in njegovim prispevkom k skladnosti omrežja.

4. ČLEN 6(3)

Pojasnilo pojmov načrt ali projekt, verjetnost pomembnih vplivov, ustrezna ocena, cilji ohranjanja območja; kumulativni vplivi, pristojni organi, mnenje javnosti, celovitost območja

4.1 BESEDILO

„Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.“

4.2 PODROČJE UPORABE

Kar zadeva namen in okvir, je treba upoštevati vlogo odstavkov 3 in 4 člena 6 v primerjavi z vlogo odstavkov 1 (ali v primeru posebnih območij varstva vlogo odstavkov 1 in 2 členov 3 in 4 direktive o pticah) in 2 člena 6. Zlasti si je pomembno zapomniti, da četudi je določeno, da pobuda ali dejavnost ne spada na področje uporabe člena 6(3), mora biti kljub temu skladna z drugimi navedenimi določbami.

Opozoriti je treba, da so dejavnosti, ki prispevajo k ciljem ohranjanja območja ali so skladne z njimi, morda že zajete odstavkih 1 in 2 člena 6, na primer tradicionalno kmetovanje, ki ohranja določene habitatne tipe in vrste. Določbe odstavkov 3 in 4 člena 6 pomenijo obliko ureditve izdajanja dovoljenj, saj določajo okoliščine, v katerih se lahko načrti in projekti z verjetnimi pomembnimi negativnimi vplivi na območjih Natura 2000 dovolijo ali ne. Tako zagotavljajo, da se lahko v celoti obravnavajo gospodarske in druge neekološke zahteve, pri čemer se upoštevajo cilji ohranjanja območja.

V členu 6(3) je opredeljen postopni postopek obravnavanja načrtov in projektov (39).

(a) Prvi del tega postopka je sestavljen iz faze prehodne ocene („pregled“) za določitev, ali je, prvič, načrt ali projekt neposredno povezan z upravljanjem zadevnega območja ali potreben zanj in, drugič, ali je verjetno, da bo pomembno vplival na zadevno območje; ureja se s prvim stavkom člena 6(3).

(b) Drugi del postopka, ki se ureja z drugim stavkom člena 6(3), se nanaša na ustrezno presojo in odločitev pristojnih nacionalnih organov.

Tretji del postopka (ki se ureja s členom 6(4)) se uporablja, če se kljub negativni presoji predlaga, naj se načrt ali projekt ne zavrne, ampak naj se dodatno prouči. V tem primeru člen 6(4) pod nekaterimi pogoji omogoča odstopanja od člena 6(3).

Uporabnost postopka in obseg, v katerem se uporablja, sta odvisna od več dejavnikov in zaporedja korakov, pri čemer vsak korak vpliva na naslednji korak. Vrstni red korakov je zato ključnega pomena za ustrezno uporabo člena 6(3).

Kar zadeva geografsko področje uporabe, določbe člena 6(3) niso omejene na načrte in projekte, ki se pojavljajo izključno na zavarovanem območju ali zajemajo izključno zavarovano območje; osredotočajo se tudi na načrte in projekte zunaj območja, ki pa bi lahko pomembno vplivali nanj, ne glede na njihovo oddaljenost od zadevnega območja (zadevi C-98/03, točka 51, ter C-418/04, točki 232 in 233).

Poleg tega je Sodišče navedlo, da člen 6(3) direktive o habitatih ne izključuje strožjega nacionalnega zaščitnega ukrepa, s katerim bi se lahko na primer uvedla popolna prepoved določene vrste dejavnosti brez kakršne koli zahteve po presoji vpliva posameznega projekta ali načrta na zadevnem območju Natura 2000 na okolje (zadeva C-2/10, točke 39–75).

V členu 6(3) je opredeljen postopni postopek obravnavanja načrtov in projektov, ki lahko pomembno vplivajo na območje Natura 2000. Dejavnosti, ki ne spadajo na področje uporabe člena 6(3), bodo še vedno morale biti skladne z določbami člena 6(1) in (2) direktive o habitatih ali v primeru posebnih območij varstva s členom 3 ter členom 4(1) in (2) direktive o pticah.

4.3 POVEZAVA MED ODSTAVKOMA 2 IN 3 ČLENA 6

Odstavka 2 in 3 člena 6 sta namenjena preprečevanju kakršnih koli negativnih vplivov na območje. Namen odstavka 2 člena 6 je preprečiti „slabšanje stanja […] ter [pomembno] vznemirjanje“. Odstavek 3 člena 6 pa je namenjen preprečevanju izdaje dovoljenj za kakršne koli načrte ali projekte, ki bi lahko „škodoval[i] celovitosti zadevnega območja“. Cilja sta tako na splošno podobna. Vendar bi bilo treba opozoriti, da se določbe odstavka 2 člena 6 uporabljajo za območje vedno, medtem ko se določbe odstavka 3 člena 6 uporabljajo le, če se predlaga načrt ali projekt, ki bi lahko pomembno vplival na območje. Ker imata oba odstavka enak splošni cilj, je logično sklepati, da bo vsak načrt ali projekt, odobren v skladu z odstavkom 3 člena 6, skladen tudi z določbami odstavka 2 člena 6, razen če se pozneje izkaže, da bi lahko poslabšal stanje habitata in/ali vznemirjal vrste, za katere je bilo območje določeno.

To je potrdilo Sodišče (zadeva C-127/02, točke 35–37): „Zaradi dejstva, da je bil načrt ali projekt dovoljen po postopku iz člena 6(3) […], glede intervencije, ki je na varovanem območju predvidena v načrtu ali projektu, ni potrebna sočasna uporaba norme splošnega varstva iz člena 6(2). Dovoljenje za načrt ali projekt, ki je bilo dano na podlagi odstavka 3 člena 6 [d]irektive o habitatih, nujno predpostavlja, da se je štelo, da ta ni vplival na celovitost zadevnega območja in da niti ni povzročil pomembnih poškodovanj ali vznemirjanj v smislu odstavka 2.

Ni pa mogoče izključiti, da bi tak načrt ali projekt povzročil taka poškodovanja ali vznemirjanja, čeprav pristojnim nacionalnim organom ne bi bilo mogoče očitati nobene napake. V takih okoliščinah uporaba člena 6(2) [d]irektive o habitatih omogoča odgovor na bistven cilj ohranjanja in varstva kakovosti okolja, vključno z ohranjanjem naravnih habitatov ter prostoživečih rastlinskih in živalskih vrst, kot to določa prva uvodna izjava te direktive.“

Po drugi strani pa se lahko v primeru, da je bilo dovoljenje za načrt ali projekt podeljeno brez upoštevanja člena 6(3), ugotovi kršitev člena 6(2), če je ugotovljeno slabšanje stanja habitata ali vznemirjanje vrste, za katero je bilo zadevno območje določeno (zadeve C-304/05, C-388/05, C-404/09 in C-141/14).

Enako velja za vse projekte in dejavnosti, za katere je bilo dovoljenje izdano pred vključitvijo območij na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ali njihovo določitvijo za posebna območja varstva, in za katera ne velja obveznost presoje posledic za habitatne tipe in vrste iz člena 6(3), vendar lahko negativno vplivajo na celovitost zadevnih območij. Odstavka 2 in 3 člena 6 direktive o habitatih je treba razlagati kot skladno celoto ter sta oblikovana tako, da zagotavljata enako raven varstva naravnih habitatov in habitatov vrst (zadeve C-258/11, C-521/12, C-399/14 ter združeni zadevi C-387/15 in C-388/15).

Zato je treba v primeru, da člen 6(2) privede do obveznosti naknadnega pregleda posledic načrta ali projekta za zadevno območje, tak pregled izvesti v skladu z zahtevami iz člena 6(3) (zadeva C-399/14, točka 54).

Člen 6(3) se ne uporablja v zvezi z nobeno dejavnostjo, za izvedbo katere je bilo treba pridobiti dovoljenje, vendar je bila izvedena brez dovoljenja in je zato nezakonita. Take dejavnosti pa imajo lahko posledice, ki pomenijo kršitev člena 6(2), države članice pa morajo ravnati v skladu s slednjo določbo (zadeva C-504/14).

4.4 KAJ POMENI, ČE JE „NAČRT[…] ALI PROJEKT[…], KI NI NEPOSREDNO POVEZAN Z UPRAVLJANJEM OBMOČJA ALI ZANJ POTREBEN“?

Ker v direktivi o habitatih izraz „načrt“ ali „projekt“ ni opredeljen, je treba ustrezno upoštevati splošna načela razlage, zlasti načelo, da je treba posamezno določbo prava EU razlagati na podlagi njenega besedila ter njenega namena in okvira, v katerem se pojavlja.

Argumenta za širšo razlago izraza „načrt“ ali „projekt“ sta dva:

— prvič, Direktiva ne omejuje področja uporabe „načrta“ ali „projekta“ s sklicevanjem na določene kategorije načrta ali projekta. Namesto tega je odločilni omejevalni dejavnik odgovor na vprašanje, ali bosta verjetno pomembno vplivala na območje ali ne;

— drugič, posledica nadaljnje uporabe člena 6(2) za dejavnosti, ki so izključene iz področja uporabe odstavkov 3 in 4 člena 6, je, da ožja kot je opredelitev „načrta“ ali „projekta“, bolj so lahko omejena sredstva za proučitev interesa za ohranitev v primerjavi z uničujočim interesom neohranitve in s tem za zagotovitev ustrezne uporabe člena 6(2), tj. preprečevanje slabšanja stanja in vznemirjanja.

4.4.1 Projekt

Podpora za široko opredelitev izraza „projekt“ je po analogiji okrepljena s sklicevanjem na Direktivo 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (40) (v nadaljnjem besedilu: direktiva o PVO). Navedena direktiva se uporablja v podobnem okviru, saj določa pravila za presojo projektov z verjetnimi pomembnimi vplivi na okolje. V členu 1(2) direktive o PVO je navedeno, da „projekt“ pomeni:

„— izvedbo gradbenih del ali drugih instalacij ali shem, – druge posege v naravno okolje in krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo pridobivanje mineralnih virov“.

To je zelo široka opredelitev (zadeva C-72/95, Kraaijeveld, točki 30 in 31), ki ni omejena na fizično gradnjo, ampak zajema tudi druge posege v naravno okolje, vključno z rednimi dejavnostmi, namenjenimi izkoriščanju naravnih virov (41). Vključena bi lahko bila na primer pomembna intenzifikacija kmetijstva, ki bi lahko škodila polnaravnemu značaju območja ali ga uničila (42).

Sodišče je izdalo več sodb v zvezi z vrsto posegov, ki zahtevajo uporabo člena 6(3).

V zadevi Waddenzee (C-127/02, točke 25–29) je bilo pojasnjeno, da bi bilo treba dejavnosti, ki se na zadevnem območju redno opravljajo že več let, vendar se zanje vsako leto izda dovoljenje za omejeno obdobje, pri čemer je vsakič potrebna nova presoja možnosti za opravljanje zadevne dejavnosti in območja, na katerem se lahko opravlja, ob vsaki prošnji šteti za ločen načrt ali projekt v smislu direktive o habitatih.

Sodišče je v zadevi Papenburg (C-226/08, točki 50 in 51) razsodilo tudi, da: „[…] morajo biti stalna vzdrževalna dela na plovni poti estuarija, ki niso povezana z upravljanjem območja ali zanj potrebna […], če predstavljajo projekt in lahko pomembno vplivajo na zadevno območje, predmet presoje njihovih posledic za to območje na podlagi navedenih določb [člena 6(3)]“.

Vendar „[…] je treba poudariti, da če bi zlasti glede rednosti, značilnosti ali pogojev izvedbe vzdrževalnih del […], ta lahko šteli za enotno dejanje, zlasti kadar je njihov cilj ohranitev globine plovne poti z rednimi in nujnimi poglabljanji, bi jih lahko šteli za en in isti projekt v smislu člena 6(3) direktive o habitatih“.

Sodišče je tudi razsodilo, da možnost splošnega izvzetja nekaterih dejavnosti ni skladna z določbami člena 6(3) (zadeve C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Poleg tega je razsodilo, da projekti ne smejo biti izključeni iz obveznosti presoje zgolj zato, ker zanje ni potrebno pridobiti dovoljenja (zadeva C-98/03, točke 43–52).

Sodišče je tudi razsodilo, da obseg projekta ni pomemben, saj sam po sebi ne izključuje možnosti, da bi lahko pomembno vplival na zaščiteno območje (zadevi C-98/03 in C-418/04, točka 244).

4.4.2 Načrt

Tudi izraz „načrt“ ima lahko za namen člena 6(3) zelo širok pomen. Če se po analogiji sklicujemo na Direktivo 2001/42/ES o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (43) (v nadaljnjem besedilu: direktiva o strateški presoji vplivov na okolje), so v členu 2(a) navedene direktive načrti in programi opredeljeni kot:

„načrt[i] in program[i], vključno s tistimi, ki jih sofinancira Evropska [s]kupnost, ter vse njihove spremembe:

— ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku in

— ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi“.

V zvezi s tem je Sodišče razsodilo: „Vendar je treba ob upoštevanju cilja Direktive 2001/42, ki je zagotavljanje visoke ravni varstva okolja, določbe, ki opredeljujejo področje uporabe te direktive, zlasti pa tiste, ki opredeljujejo akte, predvidene s to direktivo, razlagati široko“ (zadeva C-567/10, točke 24–43).

V direktivi o habitatih so očitno pomembni raba prostora ali prostorski načrti. Nekateri načrti imajo neposredne pravne učinke za rabo prostora, drugi pa le posredne. Regionalni ali geografsko obsežni prostorski načrti se na primer pogosto ne uporabljajo neposredno, ampak so podlaga za podrobnejše načrte ali pa se uporabljajo kot okvir za soglasja za izvedbo, ki imajo nato neposredne pravne učinke. Za obe vrsti načrta rabe prostora bi bilo treba šteti, da sta zajeti v členu 6(3), če obstaja verjetnost, da bosta pomembno vplivali na območje Natura 2000.

Sodišče je podprlo to mnenje (zadeva C-6/04, točka 52) in navedlo, da čeprav načrti za zasedbo tal vedno ne dovoljujejo razvojnih projektov in je zanje potrebno dovoljenje, izdano po običajnem postopku, vseeno pomembno vplivajo na odločitve na tem področju. Zato je za načrte za zasedbo tal potrebna ustrezna presoja njihovih posledic za zadevno območje (glej tudi zadevo C-418/04).

Za sektorske načrte bi se moralo prav tako šteti, da spadajo v področje uporabe člena 6(3), kolikor obstaja verjetnost, da bodo pomembno vplivali na območje Natura 2000. Primeri lahko vključujejo načrte prometnih omrežij, energetske načrte, načrte ravnanja z odpadki, načrte upravljanja voda ali načrte gospodarjenja z gozdovi (glej zadevo C-441/17, točke 122–124).

Vendar jih je treba razlikovati od „načrtov“, ki so dejansko politične izjave, tj. dokumenti politike, ki kažejo splošno politično voljo ali namero ministrstva ali nižjega organa. Primer bi lahko bil splošni načrt za trajnostni razvoj ozemlja ali regije države članice. Ne zdi se primerno, da se ti za namene člena 6(3) obravnavajo kot „načrti“, zlasti če je treba morebitne pobude, ki izhajajo iz takih političnih izjav, razširiti prek posrednika v obliki načrta rabe prostora ali sektorskega načrta (zadeva C-179/06, točka 41) (44). Vendar bi bilo treba v primeru, da je povezava med vsebino take pobude in verjetnimi pomembnimi vplivi na območje Natura 2000 jasna in neposredna, uporabiti člen 6(3).

Če je eden ali več posameznih projektov na splošno vključenih v načrt, niso pa navedene njihove podrobnosti, s presojo na ravni načrta taki projekti v poznejši fazi, ko je o njih znanih veliko več podrobnosti, niso izvzeti iz zahtev po presoji iz člena 6(3) (45).

4.4.3 Ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben […]

Iz okvira in namena člena 6 je jasno, da je treba izraz „upravljanje“ obravnavati, kot da se nanaša na upravljanje „ohranjanja“ območja, kar pomeni, da ga je treba razlagati v smislu, v katerem je ta izraz uporabljen v členu 6(1). Če je dejavnost neposredno povezana z uresničevanjem ciljev ohranjanja in potrebna zanj, je torej izvzeta iz zahteve po presoji.

Z uvedbo možnosti priprave načrtov upravljanja člen 6(1) predvideva prilagodljivost držav članic, kar zadeva obliko takih načrtov. Načrti se lahko pripravijo posebej za ta območja ali so „zajeti v drugih razvojnih načrtih“. Tako je mogoče imeti „čisti“ načrt upravljanja ohranjanja ali „mešani“ načrt s cilji ohranjanja in tudi drugimi cilji.

Besedilo „ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben […]“ zagotavlja, da je lahko za komponento načrta ali projekta, ki ni povezana z ohranjanjem, pri čemer je eden od ciljev načrta ali projekta upravljanje ohranjanja, še vedno potrebna ustrezna presoja.

Komercialna sečnja lesa je lahko na primer del načrta upravljanja ohranjanja za gozdno območje, določeno kot posebno ohranitveno območje. Če komercialna razsežnost ni potrebna za upravljanje ohranjanja območja, bi bila v zvezi z njo morda potrebna ustrezna presoja.

Sodišče je podprlo to mnenje (zadeva C-241/08, točka 55), pri čemer je poudarilo, „da samo skladnost pogodb Natura 2000 s cilji ohranjanja območij ob upoštevanju člena 6(3) [d]irektive […]o habitatih[…] ne more šteti za zadostno, da bi bili lahko dela, gradnje in urejanja, predvideni s temi pogodbami, sistematično izvzeta iz presoje posledic za območje“.

Obstajajo lahko tudi okoliščine, v katerih lahko načrt ali projekt, ki je neposredno povezan z upravljanjem enega območja ali zanj potreben, vpliva na drugo območje.

Za izboljšanje poplavnega režima na enem območju se lahko na primer predlaga izgradnja zapornice na drugem območju z možnim pomembnim škodljivim vplivom na to območje. V takem primeru bi moral biti načrt ali projekt predmet presoje v zvezi s prizadetim območjem.

Poleg tega je v zadevi C-441/17 (točka 123) naveden primer načrta (ki se nanaša samo na povečanje količine lesa, primernega za sečnjo, z izvajanjem dejavnosti aktivnega gospodarjenja z gozdovi na območju Natura 2000), ki ni neposredno povezan z ohranjanjem, saj ne določa ciljev ohranjanja ali ohranitvenih ukrepov, zato bi se obravnaval v okviru člena 6(3).

Izraz „projekt“ bi bilo treba razlagati široko, da bi vključeval gradbena dela in druge posege v naravnem okolju. Izraz „načrt“ ima prav tako širok pomen, saj vključuje načrte rabe prostora in sektorske načrte ali programe. Načrti in projekti, ki so neposredno povezani z upravljanjem ohranjanja območja, bodisi posamezno bodisi kot sestavni deli drugih načrtov in projektov, bi morali biti na splošno izključeni iz določb člena 6(3), kljub temu pa se lahko zahteva presoja za njihove sestavne dele, ki niso povezani z ohranjanjem.

4.5 KAKO UGOTOVITI, ALI BI NAČRT ALI PROJEKT „SAM ALI V POVEZAVI Z DRUGIMI NAČRTI ALI PROJEKTI LAHKO POMEMBNO VPLIVAL“ NA OBMOČJE?

To besedilo vključuje vzročno-posledično povezavo in kumulativni vidik. Po eni strani je treba raziskati, katere vrste vplivov so zajete („pomemben vpliv“), in nato raziskati, katere vrste vzrokov bi lahko povzročile take vplive („bi sam ali v povezavi z […] lahko“).

Ugotavljanje, ali bi lahko načrt ali projekt imel pomemben vpliv, bo imelo praktične in pravne posledice. Zato je pri predlogu načrta ali projekta pomembno, prvič, da se prouči to ključno vprašanje in, drugič, da lahko premislek uspešno prestane znanstveni in strokovni pregled.

Načrti in projekti, za katere se šteje, da verjetno ne bi mogli imeti pomembnega vpliva, se lahko obdelajo brez sklicevanja na nadaljnje korake iz člena 6(3). Vendar bodo morale države članice utemeljiti in evidentirati razloge za tak sklep glede predhodne ocene.

4.5.1 Bi lahko […]

Zaščitni ukrepi iz člena 6(3) se ne sprožijo zaradi gotovosti, ampak zaradi verjetnosti pomembnih vplivov. Zato je v skladu s previdnostnim načelom nesprejemljivo, da se presoja ne izvede zato, ker se pomembni vplivi ne bodo gotovo pojavili.

To je bilo potrjeno s sodbo Sodišča v zadevi Waddenzee (C-127/02, točke 39–44): „[…] mehaniz[em] za varstvo okolja, ki ga določa člen 6(3) […], ne predpostavlja […] gotovosti, da zadevni načrt ali projekt znatno vpliva na zadevno območje, ampak je posledica same verjetnosti, da je tak učinek povezan z omenjenim načrtom ali projektom. […] [O]b dvomu o neobstoju pomembnih učinkov [je] tako presojo treba izvesti. […] je treba člen 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih razlagati tako, da se mora pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, opraviti ustrezna presoja njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja, če na podlagi objektivnih dejavnikov ni mogoče izključiti, da bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na to območje.“

Znova se je koristno sklicevati na direktivo o PVO (Direktivo 2011/92/EU), kakor je bila spremenjena, saj je besedilo „bi […] lahko pomembno vplival“ skoraj enako osnovnemu besedilu, uporabljenemu za vzpostavitev obveznosti presoje s strani držav članic v okviru direktive o PVO (46). Direktiva o PVO je tudi v pomoč pri opredelitvi številnih dejavnikov, ki lahko prispevajo k verjetnosti pomembnega vpliva (47). Za vsak predlog, za katerega se šteje, da je zanj potrebna presoja v skladu z direktivo o PVO, med drugim zato, ker bi lahko pomembno vplival na območje Natura 2000, je mogoče odločiti, da zanj velja tudi zahteva po presoji iz člena 6(3) (48).

Pri ugotavljanju verjetnosti pomembnih vplivov in s tem potrebe po ustrezni presoji ni mogoče upoštevati ukrepov za ublažitev (tj. ukrepov za preprečevanje ali zmanjšanje negativnih vplivov). To je Sodišče potrdilo v sodbi v zadevi C-323/17: „Člen 6(3) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst je treba razlagati tako, da se za ugotovitev, ali je treba pozneje opraviti ustrezno presojo vplivov načrta ali projekta na zadevno območje, v fazi predhodne ocene ne sme upoštevati ukrepov, katerih namen je preprečiti ali zmanjšati škodljive posledice tega načrta ali projekta na to območje (49).“

Verjetnost pomembnih vplivov lahko izhaja ne le iz načrtov ali projektov na zavarovanem območju, ampak tudi iz načrtov in projektov zunaj njega (zadeva C-142/16, točka 29). Mokrišče lahko na primer utrpi škodo zaradi projekta osuševanja, ki se izvaja na določeni oddaljenosti od njegovih meja, ali pa lahko na območje vplivajo emisije onesnaževal iz zunanjega vira. Zato je pomembno, da države članice v svoji zakonodaji in praksi omogočijo uporabo zaščitnih ukrepov iz člena 6(3) za vse razvojne pritiske, vključno s tistimi, ki so zunaj območij Natura 2000, vendar bi lahko pomembno vplivali na katero koli od njih.

To vključuje upoštevanje vseh možnih čezmejnih vplivov. Če bi lahko načrt ali projekt v eni državi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti pomembno vplival na območje Natura 2000 v drugi državi, je treba pri ustrezni presoji oceniti med drugim tudi morebitne vplive na celovitost zadevnih območij Natura 2000 v zadevni drugi državi.

V skladu s tem bi bilo treba obravnavati čezmejne načrte in projekte (tj. načrte ali projekte v več kot eni državi članici, ki vključujejo na primer plinovode, napeljave, mostove ali predore), pri čemer bi bilo treba zagotoviti, da se upoštevajo vsi možni vplivi na območja Natura 2000. V ta namen in za preprečitev podvajanj bi morali zadevni pristojni organi usklajevati svoje presoje.

To je v skladu s Konvencijo iz Espooja in njenim Protokolom o strateški presoji vplivov na okolje (50), ki se v EU izvajata z direktivo o PVO in direktivo o strateški presoji vplivov na okolje (51). Ker navedeni direktivi zajemata načrte ali projekte, za katere se bo verjetno zahtevala tudi presoja v skladu s členom 6 direktive o habitatih, morajo ustrezne presoje, izvedene v skladu z direktivo o habitatih, vključevati tudi čezmejne vplive v skladu z ustreznimi določbami navedenih direktiv.

Postopek iz člena 6(3) se ne sproži zaradi gotovosti, ampak zaradi verjetnosti pomembnih vplivov, ki izhajajo iz načrtov ali projektov, ne glede na to, ali se izvajajo na zavarovanem območju ali zunaj njega. Taka verjetnost obstaja, če ni mogoče izključiti pomembnih vplivov na zadevnem območju. V tej fazi ni mogoče upoštevati ukrepov za ublažitev. Upoštevati je treba tudi čezmejne vplive.

4.5.2 Pomemben vpliv

Pomena izraza „pomemben“ vpliv ni mogoče obravnavati samovoljno. Prvič, v Direktivi se izraz uporablja v objektivnem okviru (tj. ni ga mogoče uporabljati po prosti presoji). Drugič, potrebna je skladnost pristopa k razlagi pomena izraza „pomemben“, da se zagotovi usklajeno delovanje omrežja Natura 2000.

Ker obstaja potreba po objektivnosti pri razlagi obsega izraza „pomemben“, je jasno, da take objektivnosti ni mogoče ločiti od posameznih značilnosti in okoljskih razmer zavarovanega območja, na katerega se nanaša načrt ali projekt. V zvezi s tem so lahko cilji ohranjanja območja in predhodne ali izhodiščne informacije o njem zelo pomembne pri podrobnejši opredelitvi občutljivosti, povezanih z ohranjanjem (zadeva C-127/02, točke 46–48).

Nekatere od teh informacij so navedene v standardnem podatkovnem obrazcu, ki spremlja postopek izbire območij iz direktive o habitatih in direktive o pticah (glej oddelek 3.5.1). Države članice imajo lahko na voljo tudi podrobne načrte upravljanja ohranjanja območja, v katerih so opisane razlike v občutljivosti habitatov in vrst na območju, kar zadeva različne grožnje.

Pomembnost bo odvisna od dejavnikov, kot so razsežnost vpliva, vrsta, obseg, trajanje, intenzivnost, časovni okvir, verjetnost, kumulativni vplivi ter ranljivost zadevnih habitatov in vrst.

Glede na navedeno je jasno, da tisto, kar je morda pomembno za eno območje, morda ni pomembno za drugo.

Izguba sto kvadratnih metrov habitata je na primer lahko pomembna za majhno območje redkih orhidej, medtem ko je lahko podobna izguba na velikem stepskem območju nepomembna, če nima posledic za cilje ohranjanja območja.

Izraz „pomemben“ je treba razlagati objektivno. Pomembnost vplivov bi bilo treba določiti glede na posamezne značilnosti in okoljske razmere zavarovanega območja, na katero se nanaša načrt ali projekt, zlasti ob upoštevanju ciljev ohranjanja območja in ekoloških značilnosti.

4.5.3 […] sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti

Več posameznih majhnih vplivov ima lahko skupaj pomemben vpliv. Kot je poudarilo Sodišče, „je praktična posledica neupoštevanja skupnega vpliva projektov ta, da bi se lahko vsi projekti določene vrste izmaknili obveznosti presoje, čeprav bi skupaj lahko imeli pomembne posledice za okolje“ (zadevi C-418/04 in C-392/96, točki 76 in 82).

V členu 6(3) se poskuša to obravnavati z upoštevanjem kombinacije vplivov iz drugih načrtov ali projektov. V zvezi s tem v členu 6(3) ni izrecno opredeljeno, kateri drugi načrti in projekti spadajo na področje uporabe določbe o kombinaciji vplivov.

Opozoriti je treba, da je osnovni namen te določbe o kombinaciji vplivov upoštevanje kumulativnih vplivov, ki se pogosto pojavijo šele po določenem času. V tem okviru se lahko obravnavajo načrti ali projekti, ki so zaključeni, odobreni, vendar ne zaključeni , ali predlagani .

— Poleg vplivov navedenih načrtov ali projektov, ki so glavni predmet presoje, je pri tej presoji na „drugi ravni“ morda ustrezno proučiti tudi vplive že zaključenih načrtov in projektov, vključno s tistimi pred datumom prenosa Direktive ali datumom določitve območja (glej na primer zadevo C-142/16, točki 61 in 63). Čeprav so že zaključeni načrti in projekti izključeni iz zahtev po presoji iz člena 6(3), jih je kljub temu pomembno upoštevati pri presoji vplivov trenutnega načrta ali projekta, da se ugotovi, ali obstajajo morebitni kumulativni vplivi, ki izhajajo iz trenutnega projekta v kombinaciji z drugimi že zaključenimi načrti in projekti. Vplivi takih zaključenih načrtov in projektov bi bili običajno del referenčnih stanj območja, ki se obravnavajo v tej fazi (52). — V določbo o kombinaciji vplivov bi bilo treba vključiti načrte in projekte, ki so bili v preteklosti odobreni, vendar še niso bili izvedeni ali zaključeni. — Kar zadeva druge predlagane načrte ali projekte, bi se zaradi pravne varnosti zdelo primerno omejiti določbo o kombinaciji vplivov na tiste načrte ali projekte, ki so bili dejansko predlagani, tj. na tiste, za katere je bila predložena vloga za odobritev ali soglasje. Hkrati mora biti jasno, da države članice med obravnavanjem predlaganega načrta ali projekta ne oblikujejo domneve v korist drugih načrtov ali projektov v prihodnosti, ki še niso bili predlagani.

Če se na primer za gradnjo stanovanj šteje, da nima pomembnega vpliva in je torej odobrena, taka odobritev ne bi smela pomeniti domneve, da bodo v prihodnje odobrene tudi druge gradnje stanovanj.

Poleg tega je treba opozoriti, da presoja kumulativnih vplivov ni omejena na presojo podobnih vrst načrtov ali projektov v istem sektorju dejavnosti (npr. vrsta stanovanjskih projektov). Pri n