[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 30.11.2010

COM(2010) 713 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-FINANČNEMU ODBORU

o evropskem mehanizmu za finančno stabilizacijo

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-FINANČNEMU ODBORU

o evropskem mehanizmu za finančno stabilizacijo

UVOD

Maja 2010 so Evropska unija in države članice euroobmočja za varovanje finančne stabilnosti EU v primeru močnih napetosti na trgih z državnimi dolžniškimi instrumenti vzpostavile mehanizem za stabilizacijo, katerega del sta evropski mehanizem za finančno stabilizacijo in evropski instrument za finančno stabilizacijo. Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (v nadaljevanju EFMS) je bil vzpostavljen z Uredbo Sveta (EU) št. 407/2010 z dne 11. maja 2010[1] in predstavlja pomemben steber Evropskega okvira za ukrepanje v sedanjih izjemnih razmerah.

Komisija v skladu s členom 9(1) Uredbe v šestih mesecih po začetku veljavnosti Uredbe, in po potrebi vsakih šest mesecev po tem, Ekonomsko-finančnemu odboru in Svetu posreduje poročilo o izvajanju te uredbe in o nadaljevanju izjemnih okoliščin, ki so upravičile njeno sprejetje. Zato je Komisija sprejela to sporočilo.

V skladu s členom 9(2) Uredbe poročilo po potrebi spremlja predlog za spremembe te uredbe s ciljem prilagoditve možnosti za dodelitev finančne pomoči, ne da bi to vplivalo na veljavnost že sprejetih sklepov. Vendar pa Komisija meni, da glede na sedanje razmere in v skladu z nedavnimi dejanji ni potrebe po spremembi Uredbe.

Okence 1. Delovanje EFSM EFSM EU 27 predvsem zagotavlja osnovne mehanizme obstoječe uredbe o plačilnih bilancah[2] za države članice zunaj euroobmočja. Ko je mehanizem aktiviran, Komisiji omogoča izposojanje na finančnih trgih v imenu Unije v skladu z implicitnim jamstvom proračuna EU. Komisija nato ta sredstva posodi upravičeni državi članici. Takšna ureditev posojanja pomeni, da Unija nima stroškov, povezanih s servisiranjem dolga. Vse obresti in glavnico posojila odplača upravičena država članica preko Komisije. Proračun EU zagotavlja ponovno plačilo obveznic prek vrstice z zaznamkom pro memoria v primeru neplačila posojilojemalke. EFSM je del širše varnostne mreže. Poleg EFSM sta državam članicam euroobmočja na voljo evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (EFSF), to so skladi, ki jih zagotavljajo države članice iz euroobmočja, in financiranje iz Mednarodnega denarnega sklada. Države članice, ki niso v euroobmočju, so upravičene tudi do pomoči v skladu z uredbo o plačilnih bilancah. EFSM in EFSF se lahko aktivirata le, če je zadevna država članica vložila zahtevo po finančni pomoči in je Komisija v povezavi z ECB potrdila program za makroekonomsko prilagajanje, ki vsebuje stroge pogoje. |

1. IZVAJANJE UREDBE

Po sprejetju Uredbe št. 407/2010 je Evropska unija sprejela potrebne ukrepe, ki so omogočili hitro in neovirano uporabo EFSM. Ti ukrepi so vključevali:(i) potrebne prilagoditve proračuna in (ii) povečanje zmožnosti Komisije za pridobivanje sredstev na finančnih trgih.

Ukrepi, sprejeti v zvezi s proračunom EU

Ukrepi, sprejeti v zvezi s proračunom EU vključujejo: (i) oblikovanje proračunske vrstice za jamstvo, ki ga zagotovi EU za posojila Unije, namenjena finančni pomoči v okviru EFSM; in (ii) pregled ocene možne razlike v okviru najvišjega obsega lastnih sredstev.

Oblikovanje proračunske vrstice

Vzpostavljena je bila primerna proračunska struktura za kritje garancije iz proračuna EU, zagotovljene za morebitno finančno pomoč, dodeljeno v okviru EFSM[3]. [4]

V običajnih pogojih finančna pomoč v okviru EFSM ne bo povzročila proračunskega izdatka (zaradi njene vzajemne narave). To bi se zgodilo le v malo verjetnem primeru, ko upravičena država članica ne bi izpolnila svojih obveznosti. Struktura vključuje novo proračunsko vrstico (01 04 01 03) za jamstvo, ki ga zagotovi EU za posojila Unije, namenjena finančni pomoči v okviru EFSM. Proračunska vrstica ima zaznamek (p.m.). Komisija bo zagotovila, da se pravne obveznosti do lastnikov obveznic izpolnijo pravočasno in bo po potrebi predlagala, da se pod to proračunsko vrstico dajo na voljo potrebna sredstva[5].

Na strani prihodkov je bila vzpostavljena tudi nova proračunska vrstica 802 za morebitna povračila po začetnem neizpolnjevanju zahtev ali za kakršne koli druge prihodke, povezane z jamstvom EU.

Revizija ocene razpoložljive razlike

Uredba št. 407/2010 omejuje znesek izrednih posojil ali kreditnih linij do razpoložljive razlike do zgornje meje lastnih sredstev. Dejstvo je, da odločitev o lastnih sredstvih omejuje možnosti proračuna EU, da bi omogočil plačila iz lastnih sredstev držav članic v višini 1,23 % bruto nacionalnega dohodka. Z namenom stoodstotne zagotovitve, da bo Komisija pridobila dodatna lastna sredstva od držav članic v primeru neizpolnjevanja obveznosti glede jamčenega plačila, skupni znesek (i) zgornje meje večletnega finančnega okvira za odobritve plačila (ali plačila, odobrenega v letnem proračunu, če je že znan) in (ii) skupnega zneska pričakovanih zajamčenih povračil (glavnica + obresti) ne sme presegati 1,23 % bruto nacionalnega dohodka EU v katerem koli proračunskem letu.

Ob sprejetju Uredbe je bilo ocenjeno, da bi se lahko z natančnim upravljanjem časovnih razporedov odplačil do 60 milijard EUR za EFSM uvrstilo pod zgornjo mejo lastnih sredstev poleg zneska 35 milijard EUR, ki ostane na voljo v okviru aranžmaja za plačilne bilance[6].

Razpoložljiva razlika do zgornje meje lastnih sredstev je bila pred kratkim ponovno ocenjena na podlagi najnovejših makroekonomskih podatkov. Ni osnove za spremembo osnovne ocene, katere zaključek je, da se lahko z natančnim upravljanjem časovnih razporedov odplačil EFSM in aranžma za plačilne bilance uvrstita pod zgornjo mejo lastnih sredstev.

Ukrepi, sprejeti v zvezi z zmogljivostjo Komisije za pridobivanje sredstev

Ukrepi, sprejeti v zvezi z zmogljivostjo Komisije za pridobivanje sredstev, vključujejo (i) revizijo programa EMTC (Euro Medium Term Note Programme) in (ii) potrditev najvišjega možnega investicijskega programa Komisije.

Revidiran program EMTN

Evropska unija in Euratom v okviru programa EMTN izdajata obveznice z namenom financiranja: (i) posojil za plačilnobilančno pomoč; (ii) makrofinančne pomoči tretjim državam v skladu s členoma 212 in 213 Pogodbe o delovanju EU; in (iii) posojila Euratom za izboljšanje varnosti jedrskih elektrarn.

V pričakovanju morebitnega povečanja dejavnosti izdajanja posojil EU zaradi ustanovitve EFSM je bil program EMTN ustrezno dopolnjen, znesek programa pa je bil povečan za 60 milijard EUR in zdaj znaša 80 milijard EUR. Po potrebi se lahko znesek programa EMTN takoj nadalje poveča na 110 milijard EUR.

Ocena AAA potrjena s strani EU

Po ustanovitvi EFSM so večje bonitetne agencije potrdile svoje bonitetne ocene AAA za izdajanje obveznic EU in Euratoma ter hkrati uporabile te ocene za program EMTN s povečanim zneskom[7].

Potrdilo ocene AAA je omogočilo veliko pomembnih faktorjev. Prvič, EU je brezpogojno obvezana k spoštovanju svojih pravnih obveznosti do posojilodajalcev. Drugič, Evropska komisija ima pravico pridobiti vire iz držav članic za zagotovitev, da so zadostna proračunska sredstva nenehno na voljo za kritje vseh obveznih izdatkov, vključno s servisiranjem dolga. Nazadnje, države članice so pravno obvezane k zagotavljanju ravnotežja v proračunu EU, vključno s servisiranjem dolga.

Prakse upravljanja dolga s strani EU omogočajo, da profil servisiranja dolga (odplačila glavnice in obresti) ne presega fiskalnega manevrskega prostora, ki ga zagotavlja razlika med zgornjo mejo lastnih sredstev in letnimi proračunskimi plačili. Napovedi za EU so stabilne in odražajo pričakovanja, da ne bo prišlo do večje spremembe v ključnih dejavnikih, na katerih temeljijo ocene. Večje bonitetne agencije ocenjujejo, da bi morala EU z ozirom na močno podporo držav članic in obstoječe mehanizme zaščite servisiranja dolga ohraniti zelo visoko kreditno sposobnost.

2. OCENA STANJA, KI UPRAVIČUJE OHRANITEV EFSM

Finančna kriza je močno prizadela javne finance držav članic: ukrepi za finančno pomoč finančnemu sektorju, diskrecijski odziv fiskalne politike in delovanje samodejnih stabilizatorjev. Skupni učinek je bil močno povečanje javnofinančnega proračunskega primanjkljaja in ustreznega povečanja deleža javnega dolga v primerjavi z BDP. Medtem ko države članice vztrajno delajo na konsolidaciji svojih javnih financ v skladu z obveznostmi Pakta stabilnosti in rasti, se na trgih obveznic euroobmočja od sredine leta 2009 pojavljajo velika trenja, ki se odražajo v velikih razlikah v donosih in razponih CDS, predvsem v obrobnih državah članicah. Kljub nekaterim izboljšavam v tednih po naznanitvi EFSM in EFSF so se od sredine avgusta razmere na trgu ponovno poslabšale, pri čemer so se razponi CDS obrobnih držav članic povrnili na ravni iz maja 2010. Pogoji za izdajanje obveznic na euroobmočju ostajajo slabe, zato se lahko zaključi, da je stanje na trgu, ki upravičuje EFSM, nespremenjeno.

Države članice se soočajo z znatnimi potrebami po financiranju

Pogostejše izposojanje zaradi finančne krize je botrovalo povišanju potreb po financiranju proračunov, pri čemer se je večina držav odločila za izdajo kratkoročnih papirjev. Zato je jasno, da se bodo vlade EU v prihodnjih letih še naprej soočale s precejšnjimi finančnimi izzivi.

Irska je 21. novembra Evropsko unijo in države članice iz euroobmočja zaprosila za finančno pomoč. V kontekstu skupnega programa EU/IMF se bo paket finančne podpore za Irsko financiral iz EFSM in EFSF, dopolnjen pa bo še z dvostranskimi posojili, o katerih se bodo pogajale države članice EU.

Diagram 1. Potrebe vlad držav iz euroobmočja po refinanciranju (v milijardah EUR, od septembra 2010) [pic] Vir: Bloomberg, izračuni Evropske komisije |

Leta 2010 je imela večina držav članic iz euroobmočja visoke javnofinančne primanjkljaje, kar je pripeljalo do znatnega porasta v skupni količini izdanih državnih obveznic, izraženih v evrih, in dodatnega kopičenja vladnega dolga. To splošno povečanje ponudbe državnih obveznic je nekaterim malim izdajateljem dodatno otežilo dostop do trga. To pomeni tudi, da obstaja nenehno tveganje prenosa refinanciranja v prihodnja leta. Sredstva, ki jih bo treba zbrati s trga v letu 2011 so približno enaka tistim iz leta 2010 in bodo ostala najmanj tako visoka še nekaj let. Diagram 1 prikazuje, kako državne obveznice držav iz euroobmočja, ki so konec septembra neporavnane, zapadejo v naslednjih 20 letih.

Iz tega razloga so številne države članice sprejele ukrepe fiskalne konsolidacije, ki se bodo izvajali v prihajajočih letih, da bi preprečili ali upočasnili nadaljnji porast vladnega dolga in stroškov njegovega servisiranja. Vendar pa je zelo verjetno, da bodo potrebe mnogih držav članic po refinanciranju ostale visoke, saj prizadevanja za konsolidacijo kažejo rezultate le postopoma.

Pogoji za izdajanje se še niso normalizirali

Diagram 2. Primerjava razlik glede donosa državnih obveznic skozi 10 let med euroobmočjem in nemškimi državnimi obveznicami [pic] Vir: Bloomberg, izračuni Evropske komisije |

Napetosti na trgu obveznic euroobmočja so razlike med donosi državnih obveznic v nekaterih državah članicah pripeljale do rekordnih številk. Maja 2010 so razlike glede donosa znašale med 25 in 965 baznih točk v primerjavi z nemškimi državnim obveznicam, kar predstavlja največje odstopanje od uvedbe evra. Po objavi EFSM in EFSF so razlike v donosu začasno upadle, za tem pa spet narasle (glej diagram 2).

Diagram 3. Program ECB nakupa kritih obveznic (CBPP) v primerjavi z nakupi v okviru programa trga vrednostnih papirjev (SMP) v letu 2010 (v milijardah EUR) [pic] Vir: ECB, izračuni Evropske komisije |

Poleg nadaljnje uporabe operacij monetarne politike, kot je na primer program nakupa kritih obveznic (CBPP), in izboljšanih ukrepov za podporo kreditni kvaliteti, je bila ECB zaradi napetosti na trgu obveznic euroobmočja primorana začeti izvajati tudi program trga vrednostnih papirjev (SMP) v maju 2010[8], da bi tako „zagotovila globino in likvidnost na tistih segmentih trga, ki niso pravilno delovali“ ter da bi znova vzpostavila „ustrezen transmisijski mehanizem denarne politike“. Od takrat naprej je ECB izvedla intervencije na trgu javnih in zasebnih dolžniških vrednostnih papirjev euroobmočja z nakupom državnih obveznic posameznih držav članic (glej diagram 3). Denarni učinek teh nakupov obveznic se nevtralizira z izvajanjem operacij umika likvidnosti, da tako položaj denarne politike ostane enak.

Do 8. novembra 2010 je ECB prek SMP kupila za približno 64,2 milijarde EUR državnih obveznic euroobmočja. (Razčlenitev po tipu/državah nakupov ni dostopna javnosti.) ECB je skozi čas zmanjševala razsežnosti svojih intervencij in tako med julijem in septembrom ni opravila nikakršnega nakupa oziroma jih je bilo malo. Da bi pomirila ponovno nestanovitnost na trgu obveznic, pa je nedavno povečala število nakupov državnih obveznic in v tednu, ki se je končal s 1. oktobrom, kupila obveznice v vrednosti približno 2 milijardi EUR, v tednu, ki se je končal s 5. novembrom, pa dodatne obveznice v vrednosti 711 milijona EUR.

Konkurenca za financiranje prek trgov bo verjetno ostala močna

Povečane potrebe vlad držav članic po refinanciranju v prihajajočih letih bodo sovpadale s podobnimi potrebami po refinanciranju v bančnem sektorju in bodo verjetno privedle do močne konkurence za financiranje prek trgov. Občuten pritisk prenosa refinanciranja bo prisoten konec leta 2012, ko bo treba financirati približno 1,8 bilijona bančnih dolgov EU v naslednjih 24 mesecih. Ta naglo približujoč se pritisk se lahko delno razloži z ugodnimi obrestnimi pogoji za kratkoročne dolgove in znatnim prenosom bančnih obveznic, vključno s tistimi z državnimi poroštvi[9]. (glej diagrame 4, 5 in 6) Dodatni dejavnik bi lahko bilo povečanje potreb po financiranju, do katerih je prišlo zaradi nenehnih prizadevanj za rekapitalizacijo.

Diagram 4. Profili zapadlosti bančnih obveznic EU | Diagram 5. Zapadanje bančnih dolgov EU v % |

(v milijardah EUR, v 12-mesečnih obdobjih od 1. julija 2010) | Skupnih neporavnanih obveznosti (od 1. julija 2010) |

[pic][pic] |

Vir: IMF; Izračuni osebja Evropske komisije | Vir: IMF; Izračuni osebja Evropske komisije |

Izračuni Komisije kažejo, da bodo najvišje vrednosti bančnih dolgov z državnim jamstvom po pričakovanjih zapadle v četrti četrtini leta 2011 in drugi četrtini leta 2012. Primerjava diagramov 5 in 6 ponazarja tesno povezanost med profili zapadlosti splošnih in zajamčenih bančnih dolgov in prikazuje obdobja, ki bodo v prihajajočih mesecih in letih predstavljala največji izziv.

Diagram 6. Profil zapadlosti bančnih dolgov EU z državnim jamstvom

Zneski (v milijardah EUR) | Število obveznic |

[pic] | [pic] |

Opomba: Vse obveznice se z zapadlostjo štejejo za pretekle. Vmesne amortizacije niso upoštevane. Vir: Bloomberg; izračuni osebja Komisije. |

Hkrati so skrbi v zvezi s tveganji za državne obveznice privedle do „pobega h kvaliteti“, s katerim se morebiti obeta upad povpraševanja po obveznicah, ki jih izdajo države s tveganim gospodarstvom. To lahko privede do tekmovanja med zelo tveganimi obveznicami in zajamčenimi bančnimi dolžniškimi instrumenti z oznako AAA, vse dokler jamstva še obstajajo[10]. Čeprav obstoječe jamstvene sheme potečejo 31. decembra 2010[11], jim lahko Komisija dodeli podaljšanje vse do konca junija 2011 (nekatere sheme so že bile podaljšane) in morda še dalje, če se bo to zdelo potrebno. V tem času se bo verjetno ohranila močna konkurenca na trgu, ne samo v smislu kvalitete, temveč tudi v smislu količine. Konkurenca bo še zlasti močna v obdobju konec leta 2012 in ponovno leta 2014, ko bodo dolžniški instrumenti, izdani z rokom zapadlosti 1 ali 3 let (večina) in 5 let, zapadli na obeh straneh.

SKLEP

Položaj trga zahteva ohranitev varnostne mreže

To sporočilo navaja nekatere izmed največjih izzivov, s katerimi se soočajo vlade držav članic pri financiranju svojih proračunskih primanjkljajev, ki so jim botrovale finančna kriza in težave na trgu državnih dolgov, ki so ji sledile. Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo je bil vzpostavljen kot odgovor na potrebo po instrumentu politike, ki bo pomagal varovati finančno stabilnost v EU in na euroobmočju z omilitvijo s trgom povezanih pomislekov v zvezi s sposobnostjo EU, da bi odgovorila na hudo krizo državnih dolgov.

Ambiciozne fiskalne reforme, ki jih je v primeru Grčije podprla zunanja finančna pomoč prek makroekonomskega programa prilagajanja, so pripomogle k preprečitvi najhujših pretresov na trgu. Kljub temu tveganja za državne obveznice ostajajo visoka, saj se trgi še naprej osredotočajo na trajnostnost javnih financ, pri čemer so nekatere vlade omejile dostop do financiranja in višanja stroškov.

V tem kontekstu se zdi, da je v zadnjih nekaj mesecih prišlo do spremembe v tem, kako tveganja razumejo vlagatelji, saj se zdaj pričakuje, da bodo napetosti na trgih državnih dolgov vztrajale dalj časa. Ta pregled pričakovanj vlagateljev odraža ne samo razsežnost proračunske prilagoditve, potrebne v nekaterih državah članicah, temveč tudi možnost razmeroma postopne oživitve gospodarstva in trajno občutljivega bančnega sektorja.

Nacionalne in nadnacionalne finančne varnostne mreže – vključno z EFSM in EFSF – so bile vzpostavljene, da bi preprečile prenose tveganj in zagotovile zanesljivo obrambno linijo. Vendar so ti ukrepi začasne narave in jih bo treba združiti z nadaljnjimi ukrepi politike, da bi ponovno dosegli odpornost finančnega sistema in ponovno vzpostavili normalno delovanje trga. Trenutne izredne okoliščine zaenkrat upravičujejo ne le vzpostavitev takih mehanizmov, temveč tudi njihovo vzdrževanje, kot se je izkazalo pri nedavni irski prošnji za pomoč EFSM. Prezgoden ali prenagel umik teh varnostnih mrež bi lahko povzročil močne reakcije na trgu in ponovno krizo državnih dolgov.

Na podlagi tega Komisija sklepa, da izjemni dogodki in okoliščine, ki so upravičevali sprejetje Uredbe št. 407/2010 o vzpostavitvi Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo, še obstajajo in da je zato treba ta mehanizem ohraniti.

[1] Uredba Sveta (EU) št. 407/2010 z dne 11. maja 2010 o vzpostavitvi Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (UL L 118, 12.5.2010, str.1).

[2] Uredba Sveta (ES) št. 332/2002 z dne 18. februarja 2002 o ustanovitvi aranžmaja za zagotavljanje srednjeročne finančne pomoči za plačilne bilance držav članic (UL L 53, 23.2.2002, str. 1).

[3] Spremembo proračuna št. 5 za leto 2010, ki krije oblikovanje proračunske strukture za Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo, je organ za izvajanje proračuna sprejel 22. septembra 2010. Osnutek pisma Komisije o spremembi št. 2/2011, ki vključuje tudi spremembe osnutka proračuna za leto 2011, je bil 11. oktobra 2010 predložen organu za izvajanje proračuna.

[4] Podobna struktura je že vzpostavljena za Aranžma za odpravljanje težav v plačilni bilanci za države članice zunaj euroobmočja.

[5] V primeru neizpolnjevanja obveznosti bo Komisija najprej pridobila potreben znesek za odplačilo dolga iz svojih denarnih sredstev, če to ne bo zadostovalo, bo dodatna sredstva pridobila iz virov držav članic na podlagi člena 12 Uredbe Sveta št. 1150/2000/ES, Euratom z dne 22. maja 2000 o izvajanju Sklepa Sveta 2007/436/ES, Euratom o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti. V drugem koraku bo Komisija predlagala plačilo predujma.

[6] Dodatnih 15 milijard EUR je bilo v skladu z Uredbo o plačilnih bilancah že dodeljenih kot zunanja finančna pomoč Latviji, Madžarski in Romuniji.

[7] Glej na primer sporočilo družbe Standard & Poor's z dne 30. junija 2010.

[8] Sklep Evropske centralne banke z dne 14. maja o vzpostavitvi programa za trg vrednostnih papirjev (ECB/2010/5) (2010/281/EU)

[9] Pospešeno izdajanje obveznic s strani bank kot posledica krize pomeni, da bo približno 50 % trenutno neporavnanih obveznosti zapadlo v naslednjih treh letih.

[10] Približno 86 % skoraj 600 milijard EUR težkega bančnega dolga z državnim jamstvom, ki je bil izdan med oktobrom 2008 in decembrom 2009, je dobilo oznako AAA in tako sestavlja precejšnji del skupnih dolgov, ki bodo zapadli do leta 2012.

[11] To bi pomenilo, da bi taki dolžniški instrumenti pri refinanciranju ali v primeru nove izdaje, nosili oznako samih bank in ne več oznake državnih porokov.