SL Uradni list Evropske unije C 251/1

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu za pregled makroregionalnih strategij v Evropi

(mnenje na lastno pobudo)

(2015/C 251/01)

Poročevalec: Etele BARÁTH

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 27. februarja 2014 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Predlog za pregled makroregionalnih strategij v Evropi.

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 3. februarja 2015.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 505. plenarnem zasedanju 18. in 19. februarja 2015 (seja z dne 18. februarja) s 166 glasovi za, 1 glasom proti in 6 vzdržanimi glasovi.

Uvod

Dosedanji odgovori Evrope na splošno krizo, ki jo je sprožila finančna kriza, so se izkazali za nezadostne. Številne analize kažejo, da so odločitve preveč usmerjene v finančni sektor in da so mehanizmi odločanja EU izredno hierarhični, kar onemogoča sprejemanje ukrepov, ki so potrebni za odpravo socialnih napetosti. Opazen je tudi velik razkorak med cilji in načrti strategije Evropa 2020 na eni strani, katerih namen je podpreti dolgoročni razvoj EU, ter razpoložljivimi viri na drugi. Večja skladnost med različnimi ukrepi gospodarske politike je danes ključnega pomena.

Medtem ko so nekatere srednje- in vzhodnoevropske države nadoknadile zaostanek, pa so se razlike med preostalimi državami članicami povečale, tako glede splošne gospodarske proizvodnje kot prihodkov in življenjskega standarda. Nekatere regionalne posebnosti so ta pojav še okrepile in v določenih regijah so nevzdržne napetosti že realnost.

Spremembe socialne politike, ki so potrebne za izhod iz krize, pa tudi prenovljeni cilji in programi kohezijske politike zahtevajo, da se osredotočimo na teritorialno razsežnost evropskih politik.

Nova Evropska komisija je to nujnost priznala ob uvedbi programa z naslovom Nov začetek, ki naj bi spodbudil gospodarsko rast, ustvaril delovna mesta ter izboljšal življenjske pogoje. Program Komisije prinaša nove možnosti, pa tudi nove zaveze za bistveno povečanje sredstev investicijskih in razvojnih skladov za obdobje 2015–2017 ter za odstranitev pravnih in organizacijskih ovir. To velja tudi za makroregionalne strategije. Deset prednostnih nalog iz delovnega programa neposredno ali posredno krepi povezavo med evropskimi makroregijami in njihovim skupnim razvojem; to dejstvo pripomore tudi k ponovni opredelitvi pomena makroregionalne politike ter mesta in izvedljivosti strategij.

Z novo vrsto upravljanja, ki je usmerjeno v razvoj in močno decentralizirano ter bolj sistematično vključuje gospodarske in družbene akterje in enako upošteva makroregionalne strategije, bi bilo mogoče znova močno spodbuditi rast ter izboljšati učinkovitost in uspešnost naložb (1).

Z novim upravljanjem lahko makroregionalne strategije postanejo odlično sredstvo za pospešitev razvoja, okrepitev teritorialne kohezije in spodbuditev izvajanja strategije Evropa 2020 ob hkratnem varstvu okolja, kar ni nič manj pomembna naloga. Trije „ne“ niso več ovira: večletni finančni okvir 2014–2020 odpira možnosti financiranja, skupni strateški okvir določa pravila, v praksi pa se je razvil manjši izvedbeni mehanizem.

S tem mnenjem želi EESO uresničiti dogovor, sprejet na plenarnem zasedanju jeseni 2013, ter predvsem z vidika civilne družbe analizirati učinke makroregionalnih strategij v Evropi. Poleg tega želi podati predloge za vključitev teh strategij v evropsko razvojno politiko.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor je preučil stanje glede makroregionalnih strategij ter mnenja in predloge na tem področju (2). Na podlagi ugotovitev je prišel do zaključka, da je treba brez dvoma razvijati makroregionalne strategije na evropski ravni. Cilj makroregij ni ločevati, temveč združevati.

1.2 EESO priporoča Evropskemu svetu, naj se zavzame za vključitev makroregionalne politike v strukturo upravljanja Unije in zahteva pripravo smernic, ki bi veljale v vsej EU in bi vodile k sprejetju strategije makroregionalnega razvoja v korist gospodarskega in družbenega razvoja.

1.3 Po mnenju Odbora imajo makroregionalne strategije vse večji pomen za prihodnost EU. Že uvedeni makroregionalni programi so: — s političnega vidika prispevali k pojavu vmesne evropske ravni, ki trenutno manjka in ki lahko zbliža popolnoma nasprotna federalna in nacionalna stališča, — ustvarili instrument upravljanja, ki temelji na večsektorskem sodelovanju in ki lahko prinese rešitev za pretirano hierarhijo in birokracijo, — omogočili sistematično vključevanje civilne družbe, zlasti gospodarskih in družbenih akterjev, v celoten proces priprave in izvajanja strategij.

1.4 Makroregionalne strategije lahko pomagajo izboljšati gospodarsko konkurenčnost, zagotoviti tako zaželeno rast BDP in tudi povečati dodano evropsko vrednost. Strategije so se zaradi spremljanja na podlagi ustrezne zbirke podatkov, učinkovite uporabe načela partnerstva in primerjalne analize na temelju zbranih izkušenj izkazale za uspešno politiko. Poleg tega se lahko doseže naslednje:

1.4.1 v okviru evropskega semestra se lahko na teritorialni ravni poveča zavest o uresničevanju ciljev strategije Evropa 2020;

1.4.2 med vmesnim pregledom splošnih in specifičnih ciljev ter rezultatov strategije Evropa 2020 se lahko v to strategijo vključijo okoljski in urbanistični elementi ter elementi razvoja makroregionalnega sodelovanja, ki so navedeni v različnih partnerskih sporazumih;

1.4.3 na podlagi 11 strateških ciljev kohezijske politike, ki so določeni za obdobje 2014–2020, se lahko z okrepitvijo makroregionalnega vidika na evropski ravni poveča dodana vrednost, učinkovitost in uspešnost ukrepov, ki so načrtovani v operativnih programih;

1.4.4 makroregionalna razsežnost regionalnih programov sodelovanja, ki so sprejeti v okviru urbanističnih programov in katerih cilj je mrežno povezovanje skupnosti v EU, lahko spodbudi družbeno-kulturno vključevanje in nastanek razmer, ki so nujne za izpolnjevanje socialnih potreb;

1.4.5 uveden bo nov makroregionalni instrument za varstvo okolja in trajnostno rabo virov.

1.5 EESO priporoča, da se okrepi struktura upravljanja na evropski ravni, tako da se civilna družba ter mestne in teritorialne skupnosti – poleg skupine za usklajevanje na visoki ravni, ki jo sestavljajo predstavniki 28 držav – vključijo v vse faze procesa odločanja.

2. Razprava

2.1 Izkušnje, ki so jih analize Komisije potrdile, kažejo, da ponujajo makroregionalne strategije evropsko dodano vrednost z vidika: — krepitve evropske in regionalne identitete, — načrtovanja in izvajanja evropskih strategij ter — usklajene rabe virov.

2.2 Makroregionalne strategije prinašajo nove in izredno potrebne instrumente, saj: — odzivi na krizo niso vsestranski in je treba poiskati ravnovesje med različnimi teritorialnimi in socialnimi vidiki, — so volitve v Evropski parlament pokazale, da odnos med Evropsko unijo in civilno družbo ni vedno ustrezen, — je potrebna reforma institucionalnega sistema EU (na primer demokratizacija in decentralizacija, krepitev horizontalnih struktur, učinkovitejše in uspešnejše izvajanje politik, družbeno-gospodarsko partnerstvo).

2.3 Makroregionalne strategije so aktualne, saj: — se je na podlagi rezultatov volitev oblikovala nova Komisija, ki je opredelila nove prednostne naloge in glavne cilje, tj. zlasti ustvarjanje delovnih mest ter povečanje rasti in učinkovitosti naložb podjetij; ti so v veliki meri odvisni od zmožnosti za prilagajanje regionalni ravni, — poteka vmesni pregled strategije Evropa 2020, revidirane direktive pa naj bi bile sprejete leta 2015; pri tem bi moralo biti glavno vprašanje zlasti krepitev makroregionalnega pristopa, — se je pokazalo, da so že sprejete makroregionalne strategije, ki se trenutno izvajajo (strategija za Podonavje in za Baltsko morje), razkrile nove vire z vidika upravljanja in evropske dodane vrednosti, zlasti za zaščito okolja (morja) in preprečevanje katastrof (zaščita pred poplavami) ali za gospodarsko sodelovanje v turizmu in inovativnih panogah, — pobude Komisije (v zvezi z Jadranom, Alpami) zajemajo vse več območij in ponazarjajo, da morajo države članice in regije načrtovati makroregionalne povezave (pri tem pa posebno pozornost nameniti vključevanju tretjih držav v sodelovanje), — možnosti za makroregionalno sodelovanje (Sredozemlje, atlantska obala), ki se odpirajo na družbeno-gospodarskem področju, pričajo o pomembnem razvoju tudi na političnem področju. To je tudi bistveno prispevalo k usklajevanju morskih strategij in politik za kopenska območja, — se zgodovinske oblike makroregionalnega sodelovanja krepijo vzdolž velikih čezmejnih in linearnih infrastruktur, zlasti zaradi razvoja makroregionalnih osi in instrumenta za povezovanje Evrope, — je predstavitev makroregionalnega sodelovanja v obdobju programskega načrtovanja 2014–2020 postala obvezen element sporazumov o partnerstvu.

2.4 Makroregionalne strategije so že po naravi usmerjene v razvoj, zato lahko veliko prispevajo h krepitvi in izvajanju razvojne politike EU, zlasti pri pobudah od spodaj navzgor. Zamisliti si je mogoče naslednja glavna področja (funkcije): — gospodarske dejavnosti MSP, — raziskave, izobraževanje, poučevanje jezikov ter sodelovanje na področju kulture in zdravja, — sodelovanje na področju energije, varstva okolja, logistike in javnih storitev (voda, odpadne vode, odpadki), — skupni načrti javnih organov, regionalnih institucij ter lokalnih in regionalnih oblasti, — sodelovanje na področju varnosti in migracij, — krepitev konkurence na trgu v praksi (konkretno sodelovanje na trgu dela, s podporo MSP ali ustanavljanjem razvojnih skladov), — sodelovanje na področju statistike. Našteta so večinoma področja, kjer so utemeljene pobude za vključevanje, ki se izvajajo od spodaj navzgor, in na katerih je regulativna vloga evropskih institucij zanemarljiva.

2.5 Partnerji v makroregionalnih strategijah morajo sodelovati kot akterji z večsektorsko odgovornostjo v imenu svojih vlad.

2.6 Makroregionalni pristop tako po svoji naravi kot v svojih instrumentih upravljanja odraža smernice za obnovo Evrope: — s političnim in strateškim upravljanjem se usklajuje sodelovanje akterjev z različnih ravni, tako da ustanavljanje novih velikih institucij ni potrebno, — mogoče je povezati politike in programe različnih ravni (evropske, nacionalne in tiste politike in programe, ki nastajajo v okviru teritorialnega sodelovanja ali ki jih izvajajo pridružene države ali države kandidatke za pristop; mogoče je povezati tudi sektorske in finančne instrumente ipd.), — v okviru makroregionalnega pristopa se usklajujejo politični, strateški in finančni instrumenti za zagotovitev učinkovitega in uspešnega izvajanja, — pristop spodbuja odpravljanje regionalnih meja med teritorialnimi organizacijami upravljanja in različnimi sektorji, — ta pristop omogoča tudi jasno razumevanje zasnove, ki temelji na prisvajanju, skozi celoten proces zasnove in izvajanja strategije.

2.7 „Dobro“ makroregionalno upravljanje mora zajemati naslednje elemente: — sposobnost strateškega načrtovanja, — specifična in zanesljiva podatkovna zbirka za zadevno območje ter sposobnost analiziranja, — ustrezen organ izvajanja, — obsežen sistem nadzora nad načrtovanjem in izvajanjem, — primerna komunikacijska sredstva, — potrebna sposobnost prilagajanja in — nujna preglednost dejavnosti za namene nadzora.

2.8 V skladu z opredelitvijo makroregionalnih strategij imajo makroregije naslednje značilnosti: — zajemajo območje s skupnimi geografskimi, ekonomskimi in kulturnimi značilnostmi, — imajo enake izzive in možnosti, — različni akterji v njihovem okviru vzpostavijo okrepljeno sodelovanje ter usklajujejo vire s ciljem povečati teritorialno kohezijo.

2.9 Trenutno sta v Evropi dve vrsti makroregij, ki izpolnjujeta merila iz opredelitve. Pri obeh obstaja možnost, da sodelujejo tudi akterji iz tretjih držav: — linearna vrsta makroregij, za katere je v glavnem značilna obsežna infrastruktura, npr. Podonavje ali regije vzdolž koridorjev, ter — makroregije, ki obsegajo velika območja, npr. Baltik, Jadran, Alpe, Sredozemlje ali atlantska obala.

2.10 Z ustanovitvijo Unije so zgodovinske meje Evrope s funkcionalnega vidika postale zgolj virtualne. Makroregionalni vidik omogoča začrtati nove funkcionalne meje na zemljevidu Evrope. Na podlagi makroregionalnih sistemov mehanizmi okrepljenega odprtega sodelovanja že odražajo politično ozračje 21. stoletja, ki bo v demokratični Evropi spodbujalo stalno sodelovanje, ki je v korist gospodarstvu in vključujoči družbi, hkrati pa trajno varuje okolje.

3. Splošne ugotovitve in predlogi za večji pomen makroregionalnih strategij

3.1 Ravnovesje med novimi smernicami strategije Evropa 2020, gospodarskim in finančnim upravljanjem ter pristopom, ki temelji na več kot le na BDP, je mogoče vzpostaviti, če se zmanjšajo regionalne razlike in če je cilj usklajen razvoj, pri katerem so hkrati upoštevane socialne potrebe in okoljske razmere.

3.2 Makroregionalne strategije pomagajo izboljšati teritorialno kohezijo, tako da krepijo mehanizme solidarnosti. Poleg tega je – ob upoštevanju teritorialnih posebnosti – mogoče bolje usklajevati instrumente razvoja.

3.3 Predlogi za usklajeno makroregionalno sodelovanje in gospodarske prednosti okrepljenega makroregionalnega sodelovanja bodo pripomogli k pridobivanju več naložb v inovacije in v pomembne proizvodne in dobavne zmogljivosti.

3.4 Institucionalne in ekonomske mreže ter povezave v okviru makroregij lahko bistveno ublažijo posledice krize, ki jo povzroča globalizacija, saj so viri boljše izkoriščeni, razlike v stopnji razvoja med posameznimi regijami pa se zmanjšajo. Metropolitanska območja in druge razvite mestne regije z dinamičnim razvojem imajo lahko pri tem vodilno vlogo.

3.5 Mreže metropolitanskih in policentričnih regij imajo precejšen ekonomski potencial in možnosti za inovacije ter so motor za ustvarjanje delovnih mest. Vendar hkrati pomenijo precejšnje tveganje za okolje. Z makroregionalnimi strategijami je mogoče ublažiti tveganja za podnebne spremembe, ki izhaja iz obsežne urbanizacije, in načrtovati njihovo odpravo.

3.6 Z njimi je poleg tega mogoče podpreti proporcionalni razvoj majhnih in srednje velikih naselij, učvrstiti povezave med njimi ter na ta način krepiti pomen lokalnih in regionalnih vrednot.

3.7 Makroregionalna politika lahko tudi pomaga zmanjšati teritorialne in ekonomske razlike, saj se vodilni programi strategije Evropa 2020 prilagodijo različnim regionalnim okvirom.

3.8 Makroregionalna strategija je lahko primeren instrument za zagotovitev kritične mase, ki je potrebna za združevanje ekonomskih, družbenih in okoljskih adutov v korist razvoja. To je lahko še posebej pomembno za čezmejne čeznacionalne programe.

3.9 Z makroregionalnimi strategijami je mogoče zagotoviti pravičnejše in dostopnejše storitve splošnega interesa ter izboljšati dostop do informacij, znanja in mobilnosti.

V Bruslju, 18. februarja 2015 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Henri MALOSSE

(1) Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o upravljanju makroregionalnih strategij (COM(2014) 284 final).

(2) Recent and Upcoming EESC Opinions on Macro-regional Areas and Strategies, and Related Horizontal Matters – Key Points (Nedavna in prihodnja mnenja EESO o makroregionalnih območjih in strategijah ter z njimi povezanih horizontalnih vprašanjih – glavne točke).