1. Uvod

Instrumenti trgovinske zaščite – protidampinški ukrepi, izravnalni in zaščitni ukrepi – so pomembni instrumenti, dovoljeni v skladu s pravili Svetovne trgovinske organizacije (STO) za odpravo gospodarske škode, ki je posledica nepoštenih trgovinskih praks ali, pri zaščitnih ukrepih, za začasno zajezitev nepredvidenega in znatnega povečanja uvoza. Če pa se ne uporabljajo dosledno v skladu s pravili STO, lahko postanejo protekcionistični instrumenti, ki ovirajo svetovno trgovino in gospodarski razvoj.

Komisija sicer priznava pravico tretjih držav do uporabe instrumentov trgovinske zaščite, vendar je kot cilja trgovinske politike, ki naj bi izvoznikom EU izboljšala dostop do trga, opredelila spodbujanje ustreznih standardov in ukrepanje proti zlorabi teh instrumentov s strani tretjih držav. Pri resnih kršitvah pravil STO in pomanjkanju drugih sredstev za reševanje težav je sicer vedno na voljo mehanizem STO za reševanje sporov, vendar si Komisija za doseganje navedenih ciljev raje prizadeva s celovitim spremljanjem instrumentov trgovinske zaščite tretjih držav, pri neupoštevanju pravil STO pa tudi s posredovanjem v okviru tekočih preiskav.

Spodbujanje ustreznih standardov ne pomeni le spremljanja dejavnosti tretjih držav na področju instrumentov trgovinske zaščite, temveč tudi stalno pregledovanje in izboljševanje načina, kako Komisija izvaja lastne preiskave o trgovinski zaščiti in uporablja ukrepe. EU že zdaj zelo previdno uporablja instrumente trgovinske zaščite, kar potrjuje dejstvo, da ti ukrepi zadevajo le zelo majhen delež uvoza EU. Ker poleg tega zakonodaja EU določa standarde, ki so še strožji od pravil STO, tj. tako imenovane „določbe STO plus“, njene preiskave nimajo nujno za posledico uporabe ukrepov, če pa se ukrepi uporabijo, je njihov obseg običajno manjši od ukrepov, ki jih v podobnih primerih uvedejo druge države. V zadnjih letih je Komisija tudi začela postopek modernizacije lastnih instrumentov trgovinske zaščite s pripravo zakonodajnih sprememb in z njimi povezanih dokumentov, ki bodo predvidoma sprejeti v letu 2014. Komisija tudi tretje države spodbuja k stalnemu preučevanju svoje zakonodaje in prakse na področju instrumentov trgovinske zaščite z namenom njunega izboljšanja in doseganja popolne skladnosti s pravili STO.

Leta 2013 se je precej povečalo število preiskav in ukrepov, ki so jih tretje države uvedle proti izvozu EU, zato je Komisija okrepila svoje dejavnosti na tem področju. Dodaten pritisk na vire Komisije na tem področju je posledica čedalje večje kompleksnosti primerov, novih držav, ki so začele uporabljati instrumente trgovinske zaščite proti izvozu EU, zlasti pa potrebnega aktivnega sodelovanja pri preiskavah tretjih držav v zvezi z določitvijo izravnalne dajatve zaradi domnevnih subvencijskih shem EU, kot je preiskava Kitajske v zvezi z vinom, ki vključuje približno 5 000 izvoznikov vina iz EU.

To poročilo opisuje splošne trende v letu 2013 na področju instrumentov trgovinske zaščite, ki so jih proti izvozu EU uporabile tretje države, in dejavnosti, ki jih je Komisija izvajala za odpravo ugotovljenih težav. Priloga vsebuje veliko podrobnejšo analizo po posameznih državah, ki opredeljuje trende na področju dejavnosti trgovinske zaščite najbolj pomembnih uporabnikov instrumenta, sistemske težave in razvoj dogodkov v posameznih primerih.

2. Splošni trendi

Konec leta 2013 je bilo skupaj v veljavi 152 ukrepov proti EU ali njenim državam članicam, kar je 14 ukrepov več kot konec leta 2012, ko je bilo teh ukrepov 138. V skladu s spodnjim diagramom je bilo zmanjšanje števila veljavnih ukrepov leta 2012 izjema; splošni trend od leta 2010 je znatno povečanje dejavnosti trgovinske zaščite:

Po začetku svetovne finančne in gospodarske krize konec leta 2008 so številne države uvedle nove preiskave v okviru trgovinske zaščite. V obdobju 2008–2010 je bilo v povprečju na primer vsako leto uvedenih 40 novih preiskav, medtem ko jih je bilo še leta 2007 samo 19. V večini primerov se je preiskava zaključila z uvedbo ukrepov, tako da se je skupno število veljavnih ukrepov od leta 2010 znatno povečalo. V obdobju 2010–2011 se je skupno število veljavnih ukrepov povečalo predvsem zaradi uvedbe novih zaščitnih ukrepov (teh je bilo 16 od 23 novih ukrepov), v letu 2013 pa je bilo njihovo povečanje zlasti posledica uvedbe novih protidampinških ukrepov (10 od 14 novih ukrepov). V zvezi s tem je treba poudariti, da zaščitni ukrepi zadevajo vse države porekla in so zajeti v statističnih podatkih, čeprav niso usmerjeni neposredno proti EU. Protidampinški ukrepi pa so usmerjeni proti konkretnim državam in tako neposredno vplivajo na izvoz EU. Zato se zdi, da nedavno povečanje skupnega števila veljavnih ukrepov neposredno vpliva na izvoz EU.

Razčlenitev po vrsti ukrepov kaže, da je položaj podoben kot v preteklih letih: pri veliki večini teh ukrepov gre za protidampinške ukrepe (104), zaščitni ukrepi pa predstavljajo približno tretjino vseh ukrepov. V zvezi s tem je treba opozoriti, da so bili v statistične podatke vključeni vsi zaščitni ukrepi, saj se uporabljajo za uvoz blaga katerega koli porekla, vendar imajo nekateri od njih na EU verjetno le manjši gospodarski učinek, ker EU določene izdelke izvaža le v manjši meri ali pa jih sploh ne izvaža.

Skupno povečanje števila veljavnih ukrepov v letu 2013 je bilo posledica izteka ali opustitve 13 ukrepov in uvedbe 27 novih ukrepov. Ta številka ustreza povprečnemu številu novih ukrepov, ki so bili letno uvedeni v zadnjih letih, razčlenitev po vrsti – dve tretjini protidampinških in tretjina zaščitnih ukrepov – pa ustreza povprečnemu trendu. Kar zadeva države, je Kitajska uvedla več novih ukrepov kot katera koli druga država. Druge tretje države, ki so uvedle najmanj dva nova ukrepa, so Brazilija, Kolumbija, Evrazijska carinska unija (ki jo sestavljajo Rusija, Belorusija in Kazahstan), Indija, Južna Afrika in Turčija. Zaradi velikega obsega trgovinskih tokov bi na izvoz EU lahko najbolj negativno vplivali ukrepi, ki sta jih uvedli Kitajska in Evrazijska carinska unija.

Po veljavnih ukrepih z 21 ukrepi Indija ostaja država, ki najpogosteje uporablja instrumente trgovinske zaščite proti EU ali njenim državam članicam, tesno pa ji sledi Kitajska z 19 ukrepi. Nenehna in hitra rast števila ukrepov, ki jih Kitajska uvaja proti EU ali njenim državam članicam, je resnično izjemna, saj je bilo še nedavno, tj. leta 2008, takih ukrepov samo 9. ZDA, ki so bile tradicionalno na vrhu tega seznama tretjih držav, so s 17 veljavnimi ukrepi šele na tretjem mestu. Zaradi zelo obsežne uporabe zaščitnih ukrepov sta med prvimi petimi državami še Turčija in Indonezija.

Leta 2013 je bilo uvedenih 43 novih preiskav, kar v primerjavi s 37 preiskavami leta 2012 pomeni občutno povečanje. Indija je med vsemi državami daleč najbolj aktivna, sledijo pa ji Kitajska, Kolumbija, Avstralija, Brazilija, Kanada in Južna Afrika. V primerjavi s prejšnjim letom je še posebej opazen porast dejavnosti Indije (štiri nove protidampinške in tri nove zaščitne preiskave) in Kolumbije (štiri nove zaščitne preiskave). Kot je bilo navedeno zgoraj, je šlo še nedavno pri veliki večini teh novih preiskav za zaščitne ukrepe, leta 2013 pa se je okrepila uporaba protidampinškega instrumenta.

3. Vztrajne težave

Pri uporabi instrumentov trgovinske zaščite v tretjih državah prihaja do številnih vztrajnih težav, ki jih je Komisija opredelila in predstavila že v prejšnjih poročilih. Čeprav je posredovanje Komisije pripomoglo k reševanju težav v številnih posameznih primerih, gledano v celoti številna vprašanja ostajajo nespremenjena.

Nedavno so bile opredeljene naslednje glavne težave:

3.1. Neprimerna uporaba instrumentov

Neprimerna uporaba instrumentov trgovinske zaščite ostaja največji problem. Tudi v tem letu je vse kazalo na to, da so bile preiskave proti EU uvedene v odziv na ukrepe trgovinske zaščite, ki jih je sprejela EU. Kitajska je leta 2012 uvedla kombinirano protidampinško in protisubvencijsko preiskavo proti uvozu polisilicija iz EU, potem ko je EU začela preiskavo proti uvozu sončnih panelov s Kitajske. Govorilo se je, da bo Kitajska v odziv na preiskavo EU o sončnih panelih začela preiskavo v zvezi z uvozom vina iz EU. Te govorice so se uresničile, ko je Kitajska leta 2013 dejansko začela protidampinško in protisubvencijsko preiskavo proti uvozu vina iz EU.

Komisija priznava pravico tretjih držav do uvedbe preiskav, ki temeljijo na dejanskih pritožbah, ki jih vloži domača industrija, vendar ostro obsoja preiskave, ki se uvedejo iz katerih koli drugih razlogov.

Komisija to vprašanje obravnava prednostno zaradi njegovega sistemskega značaja in precejšnjih negativnih gospodarskih posledic. V preteklosti je Komisija že uspešno izpodbijala podoben primer v okviru STO (glej spodaj) in bo še naprej branila interese Evropske unije.

3.2. Uporaba zaščitnih ukrepov

Število v tem letu uvedenih novih zaščitnih ukrepov je še vedno nižje kot leta 2011, vendar je število novouvedenih zaščitnih preiskav še vedno previsoko.

Leta 2013 je bilo uvedenih deset novih zaščitnih ukrepov, kar je precej manj od števila tekočih preiskav v zadnjih letih (v povprečju približno 20). Po eni strani to pomeni, da so bili v nekaterih preiskavah, v katerih so Komisija in države članice EU dejavno posredovale, zaščitni ukrepi preprečeni. Po drugi strani pa to kaže na obžalovanja vredno prakso tretjih držav, ki uvedejo zaščitne preiskave na pomanjkljivi podlagi. Tudi če se ukrepi nazadnje ne uvedejo, samo dejstvo uvedbe preiskave ustvarja negotovost za uvoznike med trajanjem preiskave in tako negativno vpliva na trgovinske tokove.

Komisija je zaskrbljena tudi zato, ker nekatere države še vedno hkrati uvajajo protidampinške in zaščitne preiskave v zvezi z istim izdelkom. Zlasti ena od njih še vedno skoraj samodejno podaljšuje uporabo svojih zaščitnih ukrepov do najdaljšega dovoljenega roka iz sporazuma STO o zaščitnih ukrepih.

Komisija še naprej zelo pozorno spremlja to vprašanje in se zavzema za višje standarde v zvezi z začetkom zaščitnih preiskav in uporabo ukrepov.

3.3. Dejavnosti trgovinske zaščite v gospodarstvih v vzponu Države pogosto uporabljajo ukrepe trgovinske zaščite predvsem proti trgovinskim partnerjem, s katerimi imajo najobsežnejše in/ali najhitreje rastoče dvostranske trgovinske tokove. Zato ni nenavadno, da se izvozniki EU vse pogosteje srečujejo z ukrepi trgovinske zaščite v gospodarstvih v vzponu, s katerimi se trgovinski odnosi EU hitro razvijajo. Pri tem pa je zelo pomembno, da se preiskave in ukrepi uvedejo, le če so resnično potrebni, kar ne velja vedno.

Komisija je zaskrbljena, ker je bilo več preiskav na področju trgovinske zaščite uvedenih v primerih, v katerih uvoz predstavlja zelo majhen delež domačega trga. Leta 2013 je Južna Afrika na primer v zvezi z istim izdelkom uvedla tri preiskave na področju trgovinske zaščite, vključno z zaščitno in protidampinško preiskavo. V teh primerih se je domača industrija pritožila predvsem zaradi izgube tržnega deleža, ki je še pred nekaj leti znašal 98 % (sic). Tudi Maroko razmišlja o uvedbi zaščitnih ukrepov v primeru, ko se je tržni delež uvoza zadevnega izdelka povečal z 2,5 % na samo 5 %.

Komisija je zaskrbljena tudi zaradi številnih ukrepov, ki jih je sprejela novoustanovljena Evrazijska carinska unija, ki imajo zaradi velikosti trga, geografske bližine in preteklih trgovinskih tokov znaten negativen vpliv na EU. V skladu z analizo Komisije utemeljitev teh ukrepov ostaja nezadostna.

4. Glavni dosežki

V zadnjih letih je morala EU rešiti nekaj pomembnih primerov z uporabo mehanizma za reševanje sporov STO, npr. spor s Kitajsko glede nesprejemljive prakse povračilnih ukrepov (glej spodaj). Včasih je edina možnost uporaba mehanizma za reševanje sporov STO. Kljub temu to ostaja ukrep v skrajni sili, saj so postopki reševanja sporov v okviru STO dolgotrajni, med njihovim trajanjem pa neupravičeni ukrepi ostanejo v veljavi.

Iz teh razlogov Komisija, kolikor je le mogoče, posreduje že med preiskavo, da bi preiskovalne organe tretjih držav tako prepričala, naj izboljšajo svojo analizo ali ukrepov ne uvedejo. V številnih primerih je bilo posredovanje Komisije uspešno ali vsaj delno uspešno, kar pomeni, da je ali preprečila uvedbo ukrepov ali omejila njihov negativen učinek.

Poleg tega je Komisija v letu 2013 pomagala številnim izvoznikom EU, ki so bili pripravljeni sodelovati v preiskavah tretjih držav. Gospodarske panoge EU in države članice so pozitivno ocenile tako svetovanje in pomoč, tudi kadar nista preprečila uvedbe ukrepov.

Nazadnje je treba še poudariti, da je že leta 2013 več zelo pomembnih preiskav zahtevalo veliko dela in pozornosti Komisije, vendar jih ni mogoče vključiti med dosežke, saj so bile v začetku leta 2014 še v teku in njihov izid še ni znan.

V nadaljevanju je navedenih nekaj posameznih pozitivnih rezultatov, doseženih v letu 2013.

4.1. Kitajska – izvajanje poročila odbora STO o rentgenskih skenerjih

Kitajska je 23. januarja 2011 odločila, da bo uvedla protidampinške dajatve na uvoz varnostne rentgenske opreme s poreklom iz EU (s stopnjami dajatve med 33,5 % in 71,8 %). Komisija se je odločila izpodbijati te dajatve, saj je menila, da niso v skladu s pravili STO in da gre za povračilne ukrepe zaradi postopka EU v zvezi s pregledovalniki tovora s Kitajske.

STO je 24. aprila 2013 objavila poročilo odbora, ki potrjuje, da je Kitajska ravnala v nasprotju z več določbami protidampinškega sporazuma STO. Kitajska je nato 19. februarja 2014 oznanila opustitev ukrepa.

4.2. Rusija, Belorusija in Kazahstan – zaključek preiskave brez uvedbe ukrepov

Evrazijska ekonomska komisija je 1. oktobra 2012 uvedla zaščitno preiskavo o tkaninah. Primer je bil pomemben v gospodarskem smislu, saj je letni izvoz EU znašal 65 milijonov EUR. Med preiskavo je Komisija ugotovila več neskladij s pravili STO, zlasti v zvezi z opredelitvijo obsega izdelka, škodo in vidiki vzročnosti. Komisija je v zvezi s tem posredovala in nazadnje se je preiskava 2. oktobra 2013 zaključila brez uvedbe ukrepov.

Po nekaj letih aktivne uporabe instrumentov trgovinske zaščite, zlasti zaščitnih ukrepov, Evrazijska ekonomska komisija v letu 2013 ni uvedla nobene nove preiskave, temveč je pregledala dva obstoječa ukrepa (karamel in cevi iz nerjavnega jekla); končni izid tega pregleda je bila manjša liberalizacija oziroma zmanjšanje obsega izdelka za uporabo ukrepa. Kot navedeno zgoraj, je Komisija vseeno zaskrbljena zaradi ukrepov trgovinske zaščite, ki jih uporablja Evrazijska ekonomska komisija.

4.3. Ukrajina – omejena uporaba instrumentov trgovinske zaščite

V obdobju med letoma 2009 in 2011 je Ukrajina uvedla zelo veliko število zaščitnih preiskav. V teh letih je Komisija posredovala pri vsaki od teh zaščitnih preiskav ter bila kritična do Ukrajine zaradi prekomerne uporabe zaščitnega instrumenta nasploh. Leta 2012 ni bil uveden noben nov postopek, leta 2013 pa je Ukrajina uvedla samo eno zaščitno preiskavo v zvezi s porcelanasto namizno in kuhinjsko posodo. Vendar je optimizem glede ugotovljene manjše uporabe zaščitnih ukrepov lahko le omejen, saj je Ukrajina kljub pomislekom in številnim posredovanjem Komisije 14. aprila 2013 uvedla zaščitne ukrepe proti uvozu avtomobilov, ki zadevajo zelo pomembne gospodarske interese EU. Komisija je bila v tem postopku zelo dejavna in se je kot tretja stranka pridružila posvetovanjem v okviru STO, ki jih je zahtevala Japonska.

4.4. Peru – razveljavitev ukrepov

Odkar so perujski organi decembra 2010 uvedli protisubvencijski postopek in ukrepe v zvezi z uvozom oljčnega olja iz Španije in Italije, so Komisija in države članice EU dejavno branile interese EU v tem primeru. Neskladja postopka in ukrepov s pravili STO so bila izpostavljena v številnih stališčih, zaslišanjih in posredovanjih na tehnični in politični ravni ter z začetkom upravnega pritožbenega postopka. To posredovanje je marca 2013 nazadnje prineslo rezultate v obliki razveljavitve teh ukrepov.

4.5. Maroko – zmanjšanje negativnega učinka ukrepov

Komisija je odločno posredovala v maroški zaščitni preiskavi v zvezi z uvozom jeklenih izdelkov. Posredovala je tako pisno kot med javnim zaslišanjem, organizirani pa so bili tudi razni ad hoc sestanki, da bi se dosegel najboljši rezultat za izvoznike EU. To posredovanje je privedlo do prožnejšega ukrepa, in sicer je bila kvota, predlagana za enega od izdelkov, po posredovanju Komisije podvojena. Čeprav je to pozitiven dosežek, je obžalovanja vredno, da so bili glede na očitne pomanjkljivosti sprejeti ukrepi v zvezi s tem izdelkom. Komisija še naprej spremlja maroško preiskavo, saj so bile doslej ugotovljene sistemske pomanjkljivosti.

4.6. Južna Afrika – opustitev zaščitnih ukrepov

Južna Afrika je na zelo pomanjkljivi podlagi za uvoz zamrznjenega ocvrtega krompirčka uvedla začasni omejevalni zaščitni ukrep, in sicer dajatev v višini 60 %, Komisija pa je tudi v tem primeru izdatno posredovala. Na različnih ravneh je bilo organiziranih več ad hoc sestankov, da bi južnoafriške organe odvrnili od uvedbe dokončnih ukrepov. Odločitev o uvedbi teh ukrepov je bila tako zaenkrat odložena, z iztekom začasnih ukrepov pa bodo tudi ti odpravljeni. Spričo dajatve v višini 60 % izvoz EU ni imel več dostopa do trga Južne Afrike. Vendar je treba opozoriti, da je Južna Afrika v zvezi z istim izdelkom začela protidampinški postopek (proti Belgiji in Nizozemski) in uvedla začasne ukrepe kljub pomanjkljivi analizi škode. Preiskava je še v teku, začasne dajatve pa znašajo med 0 % do približno 30 % za nesodelujoče izvoznike.

4.7. Turčija – zmanjšanje negativnega učinka ukrepov

Turčija je leta 2013 zaključila dve tekoči protidampinški preiskavi (v zvezi s float steklom in električnimi grelniki vode). V obeh primerih se je Turčija odločila za uvedbo ukrepov. Vendar so bile po zaslugi dejavnega skupnega posredovanja Komisije in industrije EU dokončne stopnje dajatve bistveno nižje od tistih, ki so bile predlagane v prejšnjih stopnjah preiskav. V primeru v zvezi s float steklom je začasna dajatev znašala 41 %, dokončna dajatev za sodelujoče družbe pa je bila znižana na 16 %. V zvezi z električnimi grelniki vode so se turški organi strinjali, da bodo spremenili metodo izračuna, tako da bo bolje odražala dejanski položaj enega izvoznika. Z novo metodo se je stopnja dajatve zmanjšala s prvotno predlaganih 19,82 % na 9 %.

4.8. Egipt – zaključek preiskave brez uvedbe ukrepov

Po odločnih prizadevanjih Komisije, vključno s posredovanjem glede pomanjkljivosti v postopku pri odboru STO za zaščitne ukrepe in dvostranskimi posvetovanji v okviru STO, Egipt ni uvedel dokončnih ukrepov in se je zavezal, da bo povrnil že plačane začasne dajatve v primeru surovega in belega sladkorja. Novembra 2013 je Egipt tudi zaključil preiskavo o jeklenih palicah brez uvedbe dokončnih ukrepov.

4.9. Avstralija – zaključek zaščitnih preiskav brez uvedbe ukrepov

Decembra 2013 se je Avstralija odločila zaključiti dve zaščitni preiskavi v zvezi z uvozom predelanih proizvodov iz paradižnika in predelanih proizvodov iz sadja brez uvedbe ukrepov. Ta odločitev je sledila večkratnemu posredovanju Komisije, držav članic EU in industrije EU, med drugim pisnim stališčem in udeležbi na ustnih zaslišanjih.

5. Zaključek

Dejavnosti trgovinske zaščite proti EU ali njenim državam članicam so bile leta 2013 znova v porastu. V primerjavi z letom 2012 se leta 2013 ni znatno povečalo le skupno število veljavnih ukrepov, povečala sta se tudi pomen in kompleksnost zadevnih vprašanj.

Za zagotovitev pravilne uporabe pravil in najboljšega možnega rezultata za izvoznike EU je bilo vloženega veliko truda in virov. To je privedlo do številnih dosežkov, od katerih je nekaj navedenih zgoraj.

Žal številne težave ostajajo in za njihovo reševanje bo Komisija še naprej pozorno spremljala dejavnosti trgovinske zaščite v tretjih državah in po potrebi aktivno posredovala.

Poleg tega bo še naprej vzdrževala dvostranske stike s preiskovalnimi organi tretjih držav in jim še naprej svetovala oziroma jih usposabljala, da bi se preprečila uvedba nepotrebnih postopkov ali nepravilna uporaba pravil.

EU zelo dosledno in pregledno uporablja pravila, ki urejajo uporabo instrumentov trgovinske zaščite, ter od drugih držav pričakuje enako. V zvezi s tem je na področju trgovine eden od glavnih ciljev Komisije zagotoviti celovit in pravičen dostop do trga v tretjih državah. Boj proti neupravičenim ukrepom trgovinske zaščite je nedvomno del tega cilja.