DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema Unije za samopotrjevanje potrebne skrbnosti odgovornih uvoznikov v oskrbovalni verigi, ki uvažajo kositer, tantal in volfram, njihove rude in zlato z območij, prizadetih zaradi konfliktov, in območij z visokim tveganjem /* SWD/2014/052 final */





Uvod in ozadje Uvod Oborožene skupine v konfliktnih regijah financirajo svoje dejavnosti med drugim s prihodki iz pridobivanja mineralov in trgovine z minerali, ki pozneje postanejo del globalne oskrbovalne verige. Nosilci dejavnosti v nižjih delih oskrbovalne verige zato tvegajo, da z nakupom mineralnih rud ali derivatov podpirajo oborožene dejavnosti, zaradi česar jim je v interesu odgovorno pridobivanje iz takih regij. Na koncept odgovornega pridobivanja se sklicujejo posodobljene smernice OECD za mednarodna podjetja, skladen pa je tudi s cilji vodilnih načel Združenih narodov o podjetništvu in človekovih pravicah. Cilj obeh je spodbujati podjetja, da prek trajnega postopka, ki se imenuje potrebna skrbnost, preverijo, da njihove komercialne dejavnosti ne prispevajo h konfliktom. Politično ozadje Odgovornemu pridobivanju mineralov s konfliktnih območij je mednarodna skupnost v zadnjih nekaj letih posvečala precejšnjo pozornost. Vlade in mednarodne organizacije so izziv, ki ga prinaša želja po čim manjšem financiranju oboroženih skupin in nadaljevanju zakonitega pridobivanja iz regije, sprejele skupaj s poslovnimi skupnostmi in organizacijami civilne družbe. Posledično danes obstajajo številni predpisani okviri potrebne skrbnosti: - Združene države so leta 2010 sprejele Zakon o Dodd-Frankovi reformi Wall Streeta in varstvu potrošnikov („zakon Dodd-Frank“), ki v oddelku 1502 od družb, ki kotirajo na borzah v ZDA in uporabljajo „konfliktne minerale“, zahteva, da navedejo poreklo takih mineralov iz oskrbovalne verige in po potrebi izvajajo potrebno skrbnost, - zakonodaja v Demokratični republiki Kongo in Ruandi temelji na Smernicah OECD o potrebni skrbnosti za odgovorne verige oskrbovanja z minerali z območij, prizadetih zaradi konfliktov, in območij z visokim tveganjem. Nekaj drugih držav (Uganda, Burundi) pripravlja prenos smernic OECD v svojo zakonodajo. Poleg tega o sodelovanju v programu izvajanja OECD razmišljata tudi Kolumbija in Slonokoščena obala. Evropski parlament je 7. oktobra 2010 sprejel resolucijo, v kateri je pozval EU, da izdaja zakonodajne akte v skladu s pravom ZDA o „konfliktnih mineralih“. Glede na to politično zahtevo to poročilo ocenjuje različne možnosti politike, ki bi omogočile najboljšo izvedbo te zahteve za zakonodajo EU v sodelovanju z Evropskim parlamentom. Opredelitev problema Glavne težave, povezane z odgovornim pridobivanjem mineralov z območij, prizadetih zaradi konfliktov, in območij z visokim tveganjem, kakor so jih opredelili deležniki v javnem posvetovanju, vključujejo: (i) stalno financiranje oboroženih skupin (s prihodki) iz pridobivanja mineralov in trgovine z minerali na območjih, prizadetih zaradi konfliktov, in območjih z visokim tveganjem: težava prevladuje v državah, ki imajo bogate naravne vire, a so podvržene oboroženim konfliktom na celotnem ozemlju ali na delu svojega ozemlja. Čeprav se to vprašanje pojavlja na svetovni ravni, se ocena učinka osredotoča predvsem na dobro dokumentirani primer vzhodne Demokratične republike Kongo in sosednjih držav, ki so jim skupine za zagovorništvo v zadnjih 10–15 letih namenile največ pozornosti; (ii) izzive z izvajanjem, s katerimi se srečujejo podjetja iz EU v spodnjem delu oskrbovalne verige, ki poskušajo ohranjati zakonito trgovino ali prostovoljno izvajajo potrebno skrbnost znotraj trenutnih okvirov: zaradi številnih težav (npr. nepregledne oskrbovalne verige, pomislekov glede zaupnosti, pomanjkanja spodbud za talilnice/rafinerije, pomanjkljive ozaveščenosti ali etičnih pomislekov) družbe iz EU težko dosegajo skladnost z zahtevami za potrebno skrbnost na podlagi zahtev strank; (iii) izkrivljanje trga v obliki manjšega povpraševanja in nižjih cen v uradnem sektorju mineralov iz Demokratične republike Kongo in drugih držav z območja afriških Velikih jezer: Demokratična republika Kongo se od leta 2010 spoprijema z zmanjšanim obsegom uradnega izvoza, nižjimi cenami, povečanjem neuradne trgovine s kositrovimi, tantalovimi in volframovimi rudami in zlatom ter manj možnostmi za izvažanje strankam v ZDA ali EU. Zmanjšanje je mogoče pripisati poslovni izbiri gospodarskih subjektov, na katere neposredno ali posredno vpliva zakon Dodd-Frank, da ne bodo več pridobivali z območja afriških Velikih jezer. Cilji Posamezni cilji 1. Povečanje deleža talilnic/rafinerij, ki izvajajo potrebno skrbnost, v EU in na globalni ravni. 2. Povečanje ravni javne odgovornosti pri izvajanju potrebne skrbnosti (in ravni skladnosti) pri talivcih v EU in na globalni ravni. 3. Povečanje zmožnosti družb iz EU iz spodnjega dela oskrbovalne verige za uspešno opredelitev talilnic/rafinerij. 4. Izboljšanje pogajalske moči družb iz EU iz spodnjega dela oskrbovalne verige (v zvezi s potrebno skrbnostjo) pri družbah v višjih delih oskrbovalne verige. 5. Izboljšanje ozaveščenosti o potrebni skrbnosti, pomenu skladnosti s potrebno skrbnostjo in etičnih vidikih celotne oskrbovalne verige – znotraj in zunaj EU. 6. Povečanje uporabe (izvajanja) praks potrebne skrbnosti pri družbah iz spodnjega dela oskrbovalne verige. 7. Izravnava/zmanjšanje negativne trgovinske spodbude, ki jo ustvarja ali poglablja zakon Dodd-Frank. Operativni cilji 1. Zagotovitev okrepljene vidnosti in preglednosti praks potrebne skrbnosti (in ravni skladnosti) talivcev v EU in na globalni ravni. 2. Ozaveščanje vlad glavnih talilnic/rafinerij zunaj EU o potrebni skrbnosti, etičnih vidikih in pomenu izboljšanja skladnosti s potrebno skrbnostjo. 3. Krepitev moči uporabnikov iz spodnjega dela oskrbovalne verige z zagotovitvijo mehanizma za prepoznavanje gospodarskih subjektov, ki delujejo v skladu s potrebno skrbnostjo (vključno s talivci), in posledičnim spodbujanjem k zamenjavi dobaviteljev. 4. Vzpostavitev zanesljivosti in preglednosti v oskrbovalni verigi bliže uporabnikom iz spodnjega dela oskrbovalne verige. 5. Spodbujanje večje ozaveščenosti o potrebni skrbnosti in etičnih vidikih med gospodarskimi subjekti iz EU. 6. Oblikovanje dodatnih finančnih spodbud za spodbujanje/podpiranje praks potrebne skrbnosti med uporabniki iz spodnjega dela oskrbovalne verige. 7. Podpiranje uporabe smernic OECD med talilnicami/rafinerijami, ki so pripravljene pridobivati na območjih, prizadetih zaradi konfliktov. 8. Podpiranje povpraševanja z območij, prizadetih zaradi konfliktov: spodbujanje gospodarskih subjektov iz EU, da se preusmerijo v talilnice/rafinerije, ki pridobivajo z navedenih območij in delujejo v skladu s potrebno skrbnostjo. Možnosti politike Obravnavane so bile naslednje možnosti politike: Možnost 1 – Samostojno sporočilo EU Ta možnost vključuje naslednje ukrepe, ki jih je treba vključiti v skupno sporočilo Komisije in visokega predstavnika: (i) nacionalne kontaktne točke in Evropska podjetniška mreža zagovarjajo uporabo smernic OECD; (ii) javna naročila EU: uporaba klavzul o delovanju v javnih naročilih Komisije in držav članic EU za ustrezne proizvode; (iii) finančna pomoč pri obstoječih programih OECD; (iv) podpora Komisije pri „pismih o nameri“ evropske industrije; in (v) medvladni ukrepi. Možnost 2 – Pristop nezavezujočega prava Ta možnost povezuje ukrepe iz možnosti 1 s priporočilom Sveta, ki bi bilo ključno pri ozaveščanju in spodbujanju prostovoljne uporabe smernic OECD pri podjetjih iz EU, zlasti tistih, ki še niso del obvezujoče sheme za tretje države. Možnost 3 – Uredba o vzpostavitvi obveznosti pri potrjevanju „odgovornega uvoznika EU“ na podlagi smernic OECD – PROSTOVOLJNA Ta možnost povezuje ukrepe iz možnosti 1 z uredbo, namenjeno vsem uvoznikom iz EU, ki uvažajo kositrne, tantalove in volframove rude in kovine ter zlato ne glede na poreklo proizvodov. Uredba se sklicuje na smernice OECD za opredelitev obveznosti za uvoznike iz EU, ki se odločijo, da se bodo samopotrdili kot odgovorni uvozniki kositrnih, tantalovih in volframovih rud in kovin ter zlata na podlagi lastne izjave o skladnosti. Čeprav je sistem prostovoljen, morajo uvozniki iz EU, ki se odločijo za samopotrditev, v svoj sistem vodenja vključiti vse elemente smernic OECD, in sicer z: (i) ohranjanjem sistema nadzorovanja in preglednosti nad oskrbovalno verigo z minerali, ki med drugim vključuje poreklo rudnika, kjer se pridobivajo minerali, in poreklo talilnice/rafinerije; (ii) opredelitvijo in ocenitvijo tveganj v oskrbovalni verigi glede na vzorčno politiko oskrbovalne verige OECD; (iii) oblikovanjem in izvajanjem strategije odzivanja na opredeljena tveganja; (iv) pridobitvijo revizijskega zagotovila neodvisne tretje strani o potrebni skrbnosti uvoznika iz EU v oskrbovalni verigi; in (v) javnim poročanjem o potrebni skrbnosti v oskrbovalni verigi. Od samopotrjenega uvoznika iz EU se zahteva, da pristojnim organom držav članic enkrat na leto razkrije identiteto in geografsko lokacijo talilnice/rafinerije v svoji oskrbovalni verigi. Na podlagi tega bo EU oblikovala seznam odgovornih talilnic/rafinerij. Po treh letih se bo izvedlo vrednotenje sistema, rezultati pa se bodo uporabili pri odločanju o prihodnosti pristopa EU in spremembah regulativnega okvira, pri čemer bo po potrebi in na podlagi nadaljnje ocene učinka sistem postal obvezen. Možnost 4 – Uredba o vzpostavitvi obveznosti pri potrjevanju „odgovornega uvoznika EU“ na podlagi smernic OECD – OBVEZNA Ta možnost povezuje ukrepe iz možnosti 1 z obvezno različico uredbe iz možnosti 3, na podlagi katere bi za vse uvoznike iz EU, ki uvažajo kositrove, tantalove in volframove rude in kovine ter zlato veljale obveznosti, opredeljene v uredbi. Možnost 5 – Direktiva o vzpostavitvi obveznosti družb, ki kotirajo v EU, na podlagi smernic OECD o potrebni skrbnosti Ta možnost povezuje ukrepe iz možnosti 1 z direktivo, namenjeno skoraj 1 000 družbam, ki kotirajo v EU ter v svoji oskrbovalni verigi uporabljajo kositer, tantal, volfram in zlato ne glede na njihovo poreklo. Direktiva bi opredelila obveznosti družb, ki kotirajo v EU, v zvezi z integracijo okvira smernic OECD v svoj sistem upravljanja v petih korakih, in sicer z (i) ohranjanjem sistema nadzorovanja in preglednosti nad oskrbovalno verigo z minerali, ki vključuje poreklo rudnika, kjer se pridobivajo minerali, in poreklo talilnice/rafinerije; (ii) opredelitvijo in ocenitvijo tveganj v oskrbovalni verigi glede na vzorčno politiko oskrbovalne verige OECD; (iii) oblikovanjem in izvajanjem strategije odzivanja na opredeljena tveganja; (iv) pridobitvijo revizijskega zagotovila neodvisne tretje strani o potrebni skrbnosti družbe, ki kotira v EU, v oskrbovalni verigi; in (v) javnim poročanjem o potrebni skrbnosti v oskrbovalni verigi. Družbe, ki kotirajo v EU, bi morale razkriti rezultate revizije neodvisne tretje strani. Možnost 6 – Prepoved uvoza, kadar uvozniki iz EU, ki uvažajo rude, ne morejo dokazati skladnosti s smernicami OECD – prepoved uvoza Ta možnost vključuje ukrepe iz možnosti 1, poleg tega pa bi od uvoznikov iz EU zahtevala tudi, da obvezno dokažejo skladnost s smernicami OECD. Uvozniki bodo s predložitvijo dokazov o skladnosti carinskim organom držav članic upravičeni do dostopa na trg EU. Ta možnost bi sledila pristopu sistema potrjevanja procesa Kimberley, ki je namenjen trgovini s surovimi diamanti, in Uredbe Sveta (ES) št. 2368/2002 z dne 20. decembra 2002, ki temelji na členu 133 PES (zdaj členu 207 PDEU) in določa pravila, ki se uporabljajo za uvoz in izvoz surovih diamantov. V tem primeru mednarodni sporazum podpira prepoved uvoza tako imenovanih „konfliktnih diamantov“. Ocena učinka Možnost 1 – nobene spremembe Ta možnost naj bi zmerno vplivala na uporabo praks potrebne skrbnosti pri gospodarskih subjektih v spodnjem delu oskrbovalne verige, vendar naj ne bi znatno povečala deleža talilnic/rafinerij v EU in na globalni ravni, ki izvajajo potrebno skrbnost. Prispevek k zmanjševanju izkrivljanja na trgu mineralov z območja afriških Velikih jezer je omejen. Pričakovani skupni učinek na zmanjšanje financiranja oboroženih skupin iz prihodkov iz pridobivanja mineralov in trgovine z minerali je omejen. Možnost 2 Učinkovitost te možnosti je primerljiva z možnostjo 1. Kljub temu je mogoče pričakovati, da se bo z dodano vrednostjo priporočila Sveta izboljšala vidnost, ki jo pristop nezavezujočega prava omogoča EU pri spodbujanju potrebne skrbnosti. Možnost 3 Skupna učinkovitost te možnosti pri doseganju navedenih ciljev je visoka, saj so izpolnjeni vsi cilji. Z osredotočanjem na uvoznike, ki so od rudnikov, v katerih se pridobivajo minerali, oddaljeni le nekaj korakov, se sistem uporablja na učinkovitem delu oskrbovalne verige. Ta možnost izboljšuje zmožnost gospodarskih subjektov iz EU iz spodnjega dela oskrbovalne verige za skladnost z obstoječimi okviri potrebne skrbnosti, vključno z zakonom Dodd-Frank. Prispeva tudi k zmanjšanju financiranja oboroženih skupin iz prihodkov iz pridobivanja mineralov in trgovine z minerali z območij, prizadetih zaradi konfliktov, ter zmanjšuje izkrivljanje trga mineralov z območja afriških Velikih jezer. Zaradi prostovoljne narave tega samopotrjevanja bi bili skupni stroški skladnosti s potrebno skrbnostjo pri uvoznikih iz EU odvisni od stopnje aktivnosti in stroškov potrebne skrbnosti v razmerju do prihodkov družbe. Stroški naj bi bili za večino družb dolgoročno kljub temu obvladljivi, če ne celo majhni. V okviru sistema mora uvoznik, ki se odloči za samopotrditev, strankam predložiti informacije o potrebni skrbnosti, pri čemer mora ustrezno upoštevati pomisleke v zvezi s poslovno zaupnostjo. Gospodarskim subjektom iz spodnjega dela oskrbovalne verige bi morala ta zahteva koristiti, saj jim omogoča, da minimizirajo stroške svojih potreb po ustrezni skrbnosti. Dostopnost spodbud, kot so predstavljene v možnosti 1, ter letni seznam talivcev, ki izvajajo ustrezno skrbnost in ga objavi Komisija, bi morala okrepiti zanimanje za sistem. Ta možnost je učinkovita, saj daje pozitiven zgled podjetjem, katerih odločitve, da bodo ali ne bodo pridobivali z območij, prizadetih zaradi konfliktov, neposredno vplivajo na povpraševanje po mineralih. Ponovna vzpostavitev zakonitih poslovnih povezav odpira nove pozitivne možnosti na terenu, med drugim povečanje prihodkov vlade, formalizacijo rudarskih sektorjev, bolj trajnosten razvoj in okolje, boljše možnosti za zasebne naložbe ter delovna mesta v rudarskih skupnostih, kar posledično spodbuja lokalna gospodarstva. Možnost 4 Ta možnost izboljšuje zmožnost gospodarskih subjektov iz EU iz spodnjega dela oskrbovalne verige za skladnost z obstoječimi okviri potrebne skrbnosti, vključno z zakonom Dodd-Frank. Prispeva tudi k zmanjšanju financiranja oboroženih skupin iz prihodkov iz pridobivanja mineralov. Poglavitna razlika v primerjavi z možnostjo 3 je, da ta možnost naj ne bi zmanjševala izkrivljanja trga mineralov z območja afriških Velikih jezer zaradi odločitev o pridobivanju, ki so močno nenaklonjene tveganjem. Medtem ko je stopnjo aktivnosti podjetij iz EU mogoče povečati z obveznim sistemom samopotrjevanja, ta možnost ne pomeni nujno, da se bodo čim bolj povečale vse koristi. Sistem pri možnostih 3 in 4 zagotavlja okvir za uvoznike, ki pridobivajo z območij, prizadetih zaradi konfliktov, ki jim omogoča odgovorno pridobivanje in potrditev njihovih prizadevanj pri pristojnih organih države članice. Sistem pa uvoznikov iz EU ne more prisiliti, da bi pridobivali z območij, prizadetih zaradi konfliktov. Zato je v obveznem scenariju tveganje, da bi uvozniki iskali alternativne načine pridobivanja, višje kot pri možnosti 3. To oceno potrjujejo izkušnje v zvezi z razmerami na terenu od leta 2010, kot je pojasnjeno v opredelitvi problema. Možnost 5 Ta možnost izboljšuje ozaveščenost o potrebni skrbnosti med družbami iz EU iz spodnjega dela oskrbovalne verige na račun visokih stroškov izvajanja za družbe, pri čemer ne prispeva k reševanju izzivov učinkovitega izvajanja potrebne skrbnosti. Razlog za to je, da so družbe iz spodnjega dela oskrbovalne verige še bolj oddaljene od kraja vnosa mineralov na carinsko območje trga EU in je med njimi včasih na desetine dobaviteljev. Bolj ko je družba oddaljena v oskrbovalni verigi, višji so stroški izvajanja potrebne skrbnosti. Ne pričakuje se učinkovite obravnave zmanjšanja financiranja oboroženih skupin iz prihodkov od pridobivanja mineralov kot takega. Možnost 6 Ta možnost izpolnjuje nekatere cilje, vendar je odvisna od sprejetja mednarodnega sporazuma v bližnji prihodnosti in posledično od števila držav, ki bodo sodelovale v takem sporazumu. Ob množičnem sodelovanju bi bila pričakovana učinkovitost pri zmanjševanju financiranja oboroženih skupin iz prihodkov od mineralov s konfliktnih območij velika. Ta možnost časovno ni najprimernejša, saj je navedeno težavo treba rešiti zdaj. Primerjava možnosti V zvezi z učinkovitostjo opredeljenih možnosti pri doseganju ciljev je mogoče sprejeti naslednje sklepne ugotovitve. Možnost politike 1, tj. zbirka ukrepov iz sporočila EU, je ena najmanj učinkovitih možnosti za doseganje zastavljenih ciljev. Možnost politike 2, tj. razširjena možnost 1, ki je okrepljena s priporočilom Sveta, ima enako raven učinkovitosti kot možnost 1. Možnost politike 3 je ocenjena kot ena najbolj učinkovitih za doseganje zastavljenih ciljev. Možnost politike 4 bi lahko bila enako učinkovita kot možnost 3, vendar bi lahko imela tudi nekatere negativne učinke in ne bi reševala ene ključnih težav – izkrivljanja trga na območju afriških Velikih jezer. Možnost politike 5, ki vzpostavlja obveznosti za družbe, ki kotirajo v EU, je po ocenah učinkovitosti enaka možnostma 1 in 2. Možnost politike 6 s prepovedjo uvoza na podlagi mednarodnega sporazuma je glede učinkovitosti nekje vmes med najmanj učinkovitimi možnostmi 1, 2 in 5 ter najbolj učinkovitima možnostma 3 in 4. Treba bi bilo opozoriti, da je oblikovanje mednarodnega sporazuma dolgotrajen postopek z negotovim izidom. Primerjava možnosti politike 3 in 4 glede upravnega bremena za ciljne uvoznike, ki so večinoma MSP, je pokazala, da je možnost 3 po ocenah najmanj obremenjujoča, saj zadeva podjetja, ki se odločijo za samopotrjevanje na podlagi lastnih analiz stroškov in koristi. V nasprotju s tem možnost 4 uvoznikom nalaga zahteve. Glede zmožnosti uporabnikov iz EU iz spodnjega dela oskrbovalne verige za odzivanje na zahtevo strank, vključno s strankami iz ZDA, po potrebni skrbnosti, možnost 4 po pričakovanjih bolje izpolnjuje te zahteve, saj obvezujoča narava sistema že sama po sebi vključuje večje število gospodarskih subjektov iz EU iz zgornjega dela oskrbovalne verige kot pa prostovoljna možnost 3. Kljub temu obstaja tveganje, da bi se brez razrešitve izkrivljanja trga večina tako nastale dodatne potrebne skrbnosti spremenila v lažno prijaznost do okolja („greenwashing“), pri čemer bi gospodarski subjekti izpolnjevali cilje družbene odgovornosti gospodarskih družb brez pridobivanja na območjih, prizadetih zaradi konfliktov. Glede potencialne delokalizacije uvoznikov iz EU se je treba znova sklicevati na prostovoljno naravo možnosti 3, pri kateri je ocenjeno tveganje nižje kot pri možnosti 4. Primerjava možnosti 3 in 4 glede potencialnega učinka na zaposlovanje v EU v oceni kaže, da ima možnost 4 verjetno večje neželene učinke. V zvezi s pričakovanimi socialnimi vplivi na preživetje ljudi in okolje na konfliktnih območjih je mogoče pričakovati, da bo možnost 3 dosegala boljše rezultate od možnosti 4. Najprimernejša je možnost 3. Spremljanje in vrednotenje Spremljanje izvajanja se bo izvajalo v sodelovanju z državami članicami. V skladu z načelom subsidiarnosti bi morale ustrezne informacije zbrati predvsem države članice. Zahtevano bo redno poročanje, ki bo omogočalo ustrezno vrednotenje izvajanja. Komisija bo Evropski parlament in Svet redno obveščala o izvajanju nove pobude. Komisija bi morala v treh letih od sprejetja izvesti vmesno vrednotenje svoje nove pobude, v katerem bo ocenila, do katere mere so njeni rezultati skladni z zastavljenimi cilji. Rezultati vrednotenja se bodo uporabili pri odločanju o prihodnosti politike in spremembah regulativnega okvira, pri čemer bo po potrebi in na podlagi nadaljnje ocene učinka sistem postal obvezen.