OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Emisije toplogrednih plinov iz letalskih dejavnosti bistveno naraščajo. Če ne bodo sprejeti dodatni ukrepi, se ocenjuje, da bodo emisije ogljikovega dioksida (CO2) iz mednarodnega letalstva do leta 2050 skoraj štirikrat večje, kot so bile leta 2010. Iz številnih študij je razvidno, da samo tehnični in operativni ukrepi, kot so standardi glede CO2 za zrakoplove ali uporaba trajnostnih biogoriv, ne zadostujejo za omejitev emisij iz letalstva, zato je treba za obravnavo njihove rasti uporabiti tržne ukrepe. Močna rast emisij toplogrednih plinov iz letalskega sektorja bi lahko ogrozila evropska in globalna prizadevanja za učinkovito reševanje vprašanja podnebnih sprememb.

Leta 2008 je EU prevzela vodilno vlogo pri obravnavanju emisij toplogrednih plinov iz letalstva z vključitvijo letov med letališči znotraj Evropskega gospodarskega prostora (v nadaljnjem besedilu: leti znotraj EGP) ter letov med letališči v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP) in letališči v tretjih državah (v nadaljnjem besedilu: leti zunaj EGP) v sistem EU za trgovanje z emisijami (v nadaljnjem besedilu: EU ETS). To je bilo ključnega pomena za dosego dogovora v Mednarodni organizaciji civilnega letalstva (ICAO) glede procesa v smeri globalnega tržnega ukrepa za obravnavo mednarodnega letalstva, ki se je začel izvajati leta 2013. Tako je letalstvo lahko tudi prispevalo k podnebnemu cilju EU glede zmanjšanja emisij za 20 % do leta 2020 v primerjavi z ravnmi iz leta 1990. V pričakovanju dogovora v ICAO in da bi spodbudila razvoj globalnega ukrepa za urejanje emisij iz mednarodnega letalstva v ICAO, je EU začasno zožila področje uporabe EU ETS na lete znotraj EGP do leta 2016, medtem ko je čakala na izid skupščine ICAO, da bi pregledala področje uporabe EU ETS v zvezi z leti zunaj EGP. Če se direktiva o EU ETS ne bo spremenila, bo od leta 2017 samodejno ponovno začelo veljati polno področje uporabe EU ETS.

Evropski svet se je oktobra 2014 dogovoril o okviru podnebne in energetske politike do leta 2030. Glavna točka okvira za leto 2030 je zavezujoč cilj vsaj 40-odstotnega domačega zmanjšanja skupnih emisij toplogrednih plinov EU glede na ravni iz leta 1990 do leta 2030. Za stroškovno učinkovito uresničitev tega cilja bodo morali sektorji, ki so vključeni v EU ETS, zmanjšati svoje emisije za 43 % glede na leto 2005, sektorji, ki niso vključeni v EU ETS, pa bodo morali svoje emisije zmanjšati za 30 % glede na leto 2005. Na podlagi tega je EU lahko predložila svoj prispevek v okviru Pariškega sporazuma, ki velja za zavezo za celotno gospodarstvo, vključno z emisijami iz letalstva. EU se je zavezala, da bo ustrezno prispevala k podnebnemu cilju iz Pariškega sporazuma, da se globalno segrevanje ozračja omeji na precej manj kot 2 °C nad predindustrijskimi ravnmi in da se nadaljujejo prizadevanja, da se dvig temperature omeji na 1,5 °C, ter tudi k ambicioznemu cilju ICAO, da globalne neto emisije CO2 iz mednarodnega letalstva ne smejo preseči ravni iz leta 2020 („ogljično nevtralna rast“ ali CNG 2020).

Oktobra 2016 se je ICAO na svoji 39. skupščini dogovorila glede resolucije o globalnem tržnem ukrepu, da bi se rast emisij iz mednarodnega letalstva od leta 2021 dalje obravnavala na globalni ravni prek sistema za izravnavo, s čimer bi se omogočila uresničitev ambicioznega cilja stabilizacije emisij iz mednarodnega letalstva na ravneh iz leta 2020. V prvi fazi globalnega tržnega ukrepa (2021–2026) je udeležba pri tem ukrepu izrecno prostovoljna. Vse glavne letalske države bi morale globalni tržni ukrep uporabljati od začetka njegove druge faze leta 2027. EU in njene države članice so napovedale, da nameravajo globalni tržni ukrep začeti uporabljati v prostovoljni fazi. Čeprav so ambiciozni cilj in temeljne značilnosti globalnega tržnega ukrepa kot sistema za izravnavo dogovorjeni, je treba številne pomembne vidike globalnega tržnega ukrepa, ki so s podnebnega vidika ključni za njegovo učinkovitost in okoljsko celovitost, še razviti in se glede njih dogovoriti v ICAO, preden se globalni tržni ukrep leta 2021 lahko začne izvajati. Kakšne koli zamude pri dogovoru glede teh elementov bi lahko povzročile zamudo pri začetku delovanja globalnega tržnega ukrepa. To bi lahko povzročilo tudi zamudo pri prenosu v nacionalno zakonodajo držav, ki je ključnega pomena, saj dejanski začetek delovanja globalnega tržnega ukrepa temelji na tovrstnih nacionalnih in regionalnih ukrepih.

Obstoječa zakonodaja od Komisije zahteva, da oceni izid 39. skupščine ICAO in na podlagi tega pregleda področje uporabe EU ETS za lete v in iz EGP. Če se obstoječa zakonodaja ne bo spremenila, bo ponovno začelo veljati prvotno področje uporabe sistema trgovanja z emisijami (tj. vključno z leti zunaj EGP). Ob upoštevanju dogovora v ICAO glede globalnega tržnega ukrepa, podpore EU njegovemu dokončanju in pravočasnemu začetku delovanja ter namena EU, da začne globalni tržni ukrep uporabljati od leta 2021 dalje, je nujno treba pregledati zakonodajo, ki ureja EU ETS.

Da bi se zagotovila nadaljnja spodbuda za mednarodne razprave o preostalih predpisih in upravljanju, potrebnih za izvajanje globalnega tržnega ukrepa, se predlaga nadaljnja uporaba zoženega področja uporabe EU ETS (tj. za lete med letališči znotraj EGP, kot je določeno v Uredbi (EU) št. 421/2014) po letu 2016. Ko bosta bolje pojasnjeni narava in vsebina pravnih instrumentov, ki jih bo ICAO sprejela za izvajanje globalnega tržnega ukrepa, ter bodo jasni nameni naših mednarodnih partnerjev glede izvajanja globalnega tržnega ukrepa, se bosta izvedla dodatna ocena in pregled EU ETS za obdobje po letu 2020. Pri tem se bo ustrezno upoštevala tudi potrebna skladnost z zavezo za celotno gospodarstvo, ki jo je EU sprejela v okviru Pariškega sporazuma, in dogovorjenim ciljem 40-odstotnega domačega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov glede na ravni iz leta 1990 do leta 2030.

Da bi se zagotovila pravna varnost glede skladnosti s sistemom trgovanja z emisijami leta 2017, je pomembno, da se Evropski parlament in Svet čim prej in po možnosti pred koncem leta 2017 dogovorita glede tega predloga.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike

Ta predlog na splošno nadaljuje s pristopom veljavnih predpisov za sektorje, ki so vključeni v sistem trgovanja z emisijami, določenih v direktivi o EU ETS, pri čemer ustrezno upošteva nov in nadaljnji razvoj v ICAO in zlasti doseženi dogovor glede globalnega tržnega ukrepa. Evropski svet je izrecno pozval k nadaljevanju sedanje politične strukture za EU ETS in podal smernice o posebnih vprašanjih, ki jih je treba obravnavati v obdobju 2021–2030. V skladu s prejetimi smernicami je Evropska komisija julija 2015 predložila zakonodajni predlog o reviziji EU ETS za nepremične naprave za obdobje po letu 2020. Navedeni predlog ni obravnaval vprašanj v zvezi z vključitvijo letalstva v EU ETS, saj se je to štelo za neprimerno pred 39. skupščino ICAO oktobra 2016. V skladu s sklepi Evropskega sveta ta predlog, ki obravnava emisije iz letalstva, zdaj nadaljuje s pristopom k emisijam iz letov znotraj Evrope v okviru EU ETS. Ta predlog dopolnjuje širši pregled sistema za trgovanje z emisijami, ki ga je Komisija predlagala julija 2015 in je trenutno v postopku soodločanja.

•Skladnost z drugimi politikami Unije

Predlog določa izvajanje dela okvira podnebne in energetske politike za leto 2030, ki je ključni element oblikovanja trdne energetske unije s podnebno politiko, usmerjeno v prihodnost. Dodatni zakonodajni predlogi so že bili pripravljeni za pomoč pri dosegi različnih ciljev, glede katerih se je dogovoril Evropski svet. Ti predlogi bi morali omogočiti doseganje podnebnih ciljev tako v sektorjih, ki so vključeni v sistem za trgovanje z emisijami, kot v tistih, ki v ta sistem niso vključeni. Poleg tega so v letalski strategiji Komisije in strategiji za mobilnost z nizkimi emisijami obravnavani ukrepi za dodatno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v prometu kot del širših prizadevanj za dekarbonizacijo, ki jih izvaja in h katerim se je zavezala EU, vključno za obdobje do leta 2030.

2.PRAVNA PODLAGA, SUBSIDIARNOST IN SORAZMERNOST

•Pravna podlaga

Členi od 191 do 193 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) potrjujejo in določajo pristojnosti EU na področju podnebnih sprememb. Pravna podlaga tega predloga je člen 192 PDEU.

•Subsidiarnost (za neizključno pristojnost)

Direktiva o EU ETS je obstoječi instrument politike EU, ki se bo izvajal tudi po letu 2020. V skladu z načelom subsidiarnosti, določenim v členu 5 Pogodbe o delovanju Evropske unije, se lahko cilji predloga, ki spreminja ta instrument, dosežejo le s predlogom Komisije na ravni EU.