Pravila, ki urejajo ta postopek (Uredba (EU) št. 182/2011) določajo, da ko odbor za pritožbe ne poda mnenja, „lahko Komisija sprejme osnutek izvedbenega akta“ . Iz tega sledi, da ima Komisija določeno diskrecijsko pravico. Toda v primeru odločitev, ki se nanašajo na GSO, uredba iz leta 2003 in direktiva iz leta 2001 znatno omejujeta njen manevrski prostor. Sistem predhodne odobritve, kot se ga razume na podlagi člena 41 Listine o temeljnih pravicah in sodne prakse Sodišča, zahteva od Komisije, da sprejme odločitev (o odobritvi ali prepovedi dajanja proizvoda na trg EU) v razumnem obdobju. To pomeni, da kjer zakonodaja prepoveduje dajanje proizvoda (v tem primeru GSO) na trg, razen če je odobren, se organ za odobritve (v tem primeru Komisija) ne more neomejeno obdobje vzdržati sprejetja odločitve (bodisi o odobritvi bodisi o prepovedi) ob predpostavki, da je bila vložena veljavna vloga za odobritev. Kjer je rezultat glasovanja nepredložitev mnenja, se Komisija zato ne more vzdržati sprejetja odločitve.

S pravnega vidika so odločitve o odobritvi GSO v obliki izvedbenih aktov, ki jih sprejme Komisija. Komisija ima v postopku odobritve ključno vlogo, vendar so države članice tudi dejavno vključene.

Uredba (ES) št. 1829/2003 o gensko spremenjenih živilih in krmi (v nadaljevanju: uredba iz leta 2003) zajema živila, sestavine živil in krmo, ki vsebujejo GSO ali so iz njih sestavljena ali proizvedena. Zajema tudi GSO za druge uporabe, kot je gojenje, če se uporabljajo kot izvorni material za proizvodnjo živil in krme. Zgoraj navedeni pojmi, kot jih zajema uredba iz leta 2003, so v nadaljevanju „gensko spremenjena živila in krma“.

Pojasnjuje tudi zaključek, do katerega je Komisija prišla, in dejstva, ki so bila upoštevana pri oblikovanju tega zaključka: izjemne okoliščine v zvezi z GSO, ki so osnova za zavezo v političnih usmeritvah, zlasti demokratična ter pravna vprašanja.

Postopek odločanja na področju GSO poteka v skladu s posebnim pravnim okvirom in skupnimi institucionalnimi pravili. To sporočilo vsebuje pregled ozadja takšnih odločitev, obravnava način, kako je postopek odobritve potekal v praksi in opisuje nedavno sprejete spremembe.

To sporočilo vsebuje poročilo o rezultatih Komisijinega pregleda postopka odločanja o odobritvi GSO in predstavlja utemeljitev zakonodajnega predloga, ki ga je sprejela Komisija.

2.2. Dejansko stanje pri sprejemanju odločitev o odobritvi GSO

Od začetka veljavnosti Uredbe (ES) št. 1829/2003 med državami članicami nikoli ni bilo kvalificirane večine za ali proti osnutku sklepa Komisije za odobritev GSO, bodisi za gojenje bodisi kot gensko spremenjena živila in krma. Rezultat je bil vedno nepredložitev mnenja. To se je redno dogajalo na vseh stopnjah postopka (tako v stalnem odboru kot odboru za pritožbe po sedanjih pravilih in na Svetu v preteklosti) (glej tabele od 1 do 3 in sliko 1 v Prilogi).

GSO za gojenje

Gojenje GSO je v EU omejeno. Od leta 1990 so za gojenje bili odobreni samo trije GSO, trenutno pa je odobren samo en proizvod (koruza MON810). Goji se v petih državah članicah, površine, na katerih raste, pa predstavljajo samo 1,5 % skupne površine, ki je v EU namenjena pridelavi koruze.

Majhno število do sedaj podeljenih odobritev za gojenje in zaščitne klavzule, ki so jih sprejele številne države članice, da bi preprečile uporabo GSO, odobrenih z zakonodajo EU, kažejo, kakšna so stališča mnogih držav članic o tem vprašanju. Odpor proti GSO za gojenje je v zadnjih letih narasel, pri čemer so mnoge države članice februarja 2014 na zasedanju Sveta nasprotovale odobritvi koruze 1507 (glej tabelo 1 v Prilogi).

Gensko spremenjena živila in krma

Število gensko spremenjenih živilskih proizvodov, na voljo za nakup, je majhno (čeprav skupna odobritev s krmo pomeni, da je bilo odobreno večje število). Rezultati mnenjskih raziskav potrjujejo splošni vtis, da državljani EU nasprotujejo gensko spremenjenim živilom. Mnogi prehrambeni trgovci so se odločili, da na prodajne police ne bodo dali gensko spremenjenih živil. To je lahko posledica zahtev za označevanje gensko spremenjenih živil in tudi razpoložljivosti gensko nespremenjenih alternativ.

Nekateri potrošniki želijo biti prepričani, da GSO niso vključeni na nobeni stopnji proizvodnje živil, ki jih kupujejo. Številni rejci živine ter veletrgovci in trgovci na drobno v različnih državah članicah zato izogibanje GSO poskušajo uporabiti za pospeševanje prodaje. To je privedlo do oznak, kot so „krmljeno s krmo brez genskih sprememb“ ali „ekološko“.

V nasprotju s stanjem v zvezi z gensko spremenjenimi živili, obstaja v EU pomemben trg gensko spremenjene krme. To še zlasti velja za krmne mešanice, tj. mešanice posamičnih krmil za kmetijske živali, ki se uporabljajo zaradi visoke energijske in beljakovinske vsebnosti. Večina krme, ki se porabi v EU, je uvožene (več kot 60 % potreb po rastlinskih beljakovinah je v letu 2013 bilo pokritih z uvozom, predvsem sojinih zrn in sojine moke), in sicer pretežno iz držav, kjer v gojenju prevladujejo GSO – kar 90 % uvoza izvira iz držav, kjer je na približno 90 % površin za gojenje soje posejana gensko spremenjena soja. Zdi se, da so glavni razlogi za razširjeno uporabo moke iz gensko spremenjene soje razpoložljivost, cena in konkurenčnost.

Toda dejstvo, da je gensko spremenjena krma v široki uporabi, ni vplivalo na rezultate glasovanj. Glasovanja o gensko spremenjenih živilih in krmi se sistematično končajo z nepredložitvijo mnenja (glej tabeli 2 in 3 ter sliko 1 v Prilogi). Medtem ko so se stališča pri glasovanju sčasoma stabilizirala, običajno več držav članic podpre osnutek sklepa, kot pa glasuje proti.

Države članice so sicer naklonjene uvedbi zaščitnih klavzul, da se prepreči uporaba GSO za gojenje, vendar se te ne uporabljajo širše za gensko spremenjena živila in krmo (samo ena država članica je uvedla ukrepe, ti pa se nanašajo na tri proizvode). Kljub temu število držav članic, ki glasujejo proti odobritvi gensko spremenjenih živil in krme, kaže, da države članice ne menijo, da jim postopek nudi dovolj možnosti za obravnavo njihovih pomislekov.

Zaključek o postopku odločanja

Pri odločanju o odobritvah GSO je postalo pravilo, da se dosje vrne Komisiji za sprejetje končne odločitve, kar pomeni, da je način odločanja na tem področju precejšnja izjema v primerjavi z običajnim delovanjem celotnega postopka komitologije EU. Ugovori držav članic, ki nasprotujejo odobritvam, večinoma nimajo znanstvene podlage, ampak odražajo nacionalne zadržke, ki se ne nanašajo samo na varnost GSO za zdravje ali okolje.

Medtem ko sedanja zakonodaja dopušča Komisiji, da poleg ocene tveganja, ki jo pripravi agencija EFSA, upošteva „druge upravičene dejavnike“, do sedaj na podlagi teh dejavnikov ni mogla upravičiti prepovedi proizvodov za celotno EU, ki jih agencija EFSA obravnava kot varne.

To dejansko pomeni, da se Komisijo sistematično postavlja v položaj, kjer mora sprejeti odločitev o odobritvah brez podpore držav članic v ustreznih odborih. To stanje je značilno za izdajo odobritev za GSO.

3.NEDAVNE REFORME PRAVIL ZA GSO, ODOBRENIH ZA GOJENJE

Leta 2010 je Komisija predstavila predlog za spremembo zakonodaje o GSO, da se razširijo možnosti držav članic za omejitev ali prepoved gojenja GSO, odobrenih v EU, na svojih ozemljih („izvzetja“). V obrazložitvenem memorandumu predloga je Komisija zapisala, da „sprejemanje odločitev na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni pomeni najprimernejše ravni za obravnavanje posebnosti, povezanih z gojenjem GSO“. Predlagana sprememba je bila sprejeta v pravni red EU kot Direktiva (EU) 2015/412 (v nadaljevanju: direktiva iz leta 2015). Državam članicam tudi omogoča omejitev ali prepoved gojenja GSO na svojih ozemljih (ali delih ozemelj), pod pogojem, da so takšni ukrepi utemeljeni s pomembnimi razlogi, ki pa niso tveganje za zdravje ljudi ali živali in okolje, torej na podlagi meril, ki se razlikujejo od tistih, ki jih je v oceni tveganja ocenila agencija EFSA. To je pomemben napredek, saj državam članicam omogoča upoštevanje nacionalnih okoliščin, kjer bi lahko obstajali drugi upravičeni dejavniki za omejitev ali prepoved gojenja GSO kot tisti, povezani s tveganjem za zdravje in okolje. Države članice lahko zato upoštevajo dejavnike, ki presegajo tiste, zajete v sistemu EU za odobritve, ki je usmerjen v znanstveno oceno in deluje v okviru omejitev iz zakonodaje EU. Določba se uporablja za prihodnje odobritve in GSO, ki so na ravni EU že bili odobreni.

Direktiva iz leta 2015 državam članicam daje več prožnosti pri sprejemanju odločitev o tem, ali na svojem ozemlju želijo gojiti GSO ali ne, hkrati pa še vedno ohranja sistem EU za odobritve, ki temelji na oceni tveganja. Direktiva torej obravnava eno izmed glavnih skrbi, izraženih v preteklih letih glede postopka odobritve in je v celoti skladna s pristopom, določenim v političnih usmeritvah, ki jih je Komisija predstavila Evropskemu parlamentu.

Vendar se direktiva iz leta 2015 uporablja samo za GSO za gojenje ter ne za gensko spremenjena živila in krmo, ki predstavljajo glavnino odobritev, izdanih v EU.

4.PREDLOG KOMISIJE