DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument k

Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij:

Okvir podnebne in energetske politike za obdobje 2020–2030

1. Izkušnje in opredelitev problema

1. EU je na dobri poti in lahko preseže svoj cilj 20-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2020. Vendar mora 13 držav članic okrepiti svoja prizadevanja za doseganje svojih nacionalnih ciljev do leta 2020 v okviru odločbe o porazdelitvi prizadevanj[1]. Recesija in pospešeni dotok mednarodnih dobropisov sta ustvarila presežek kuponov v EU ETS v višini približno 2 milijard[2]. Če se presežek ne bo obravnaval, bo imel dolgoročni vpliv na zmožnost ETS, da spodbudi naložbe v nizkoogljične tehnologije v EU. Povečuje se tveganje, da bodo prevladali različni nacionalni pristopi, kar bi škodovalo notranjemu trgu in stroškovni učinkovitosti. Ni še dokazov o selitvi virov CO2. Zdi se, da so jo obstoječi ukrepi uspešno preprečili, zlasti zagotavljanje brezplačne dodelitve emisijskih kuponov, čeprav dosedanje izkušnje še ne zadostujejo za sklepanje dokončnih zaključkov za leto 2020.

2. Na področju energije iz obnovljivih virov je EU izpolnila svoje vmesne cilje, vendar bodo morale države članice še okrepiti prizadevanja, da se do leta 2020 doseže cilj 20-odstotnega deleža energije iz obnovljivih virov[3]. Številne države članice morajo okrepiti tudi prizadevanja za izpolnjevanje svojih nacionalnih ciljev v okviru direktive o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, nedavni dogodki, kot so na primer retroaktivne spremembe pri shemah pomoči, pa so razlog za zaskrbljenost, ali bo skupni cilj EU izpolnjen. Večje število obnovljivih virov energije je prispevalo k zajezitvi veleprodajnih cen električne energije na številnih trgih, vendar se to še ne kaže pri maloprodajnih cenah ali oprijemljivih koristih za potrošnike, deloma zato, ker stroški shem pomoči za obnovljive vire energije (ki so pogosto preneseni na končne potrošnike) na mnogih trgih prevladajo nad manjšim učinkom obnovljivih virov energije na veleprodajne cene. Istočasno pa padajoče veleprodajne cene na nekaterih trgih obremenjujejo proizvodnjo konvencionalne energije in zadostnost proizvodnje. Poleg tega so različne sheme pomoči držav članic, ki se osredotočajo na nacionalno proizvodnjo, velik izziv za dodatno integracijo notranjega trga z energijo.

3. Na področju energijske učinkovitosti cilj 20-odstotnega prihranka primarne energije EU do leta 2020 glede na projekcije ni pravno zavezujoč za države članice. Kljub temu je po letih rasti poraba primarne energije dosegla svoj vrhunec med letoma 2005 in 2006, od leta 2007 pa se počasi zmanjšuje, kar je deloma posledica vpliva gospodarske krize, deloma pa tudi izboljšane energijske intenzivnosti. Kljub temu da cilj 20-odstotnega prihranka energije ni pravno zavezujoč za države članice, je velika spodbuda za prizadevanja, da se zmanjšata poraba energije in energijska intenzivnost, omogočil pa je tudi sklenitev dogovora o učinkovitih ukrepih, kot je zlasti direktiva o energetski učinkovitosti. Vendar EU v okviru sedanjih politik kljub temu verjetno ne bo izpolnila cilja do leta 2020.

4. Čeprav je postopna dokončna vzpostavitev notranjega trga z energijo pomagala nadzorovati veleprodajne cene električne energije in plina EU, so se cene za končne uporabnike, kot so mnoga podjetja in gospodinjstva, v zadnjem desetletju bistveno zvišale, tako nominalno kot realno. Analiza kaže, da se bo ta trend nadaljeval tudi, če ne bo novih politik, kar izpostavlja potrebo po zajezitvi morebitnih škodljivih učinkov podnebnih in energetskih politik.

5. Zaradi dogodkov na mednarodnih trgih in izkoriščanja nekonvencionalnih ogljikovodikov se cene med seboj vedno bolj razlikujejo, zlasti cene zemeljskega plina v EU v primerjavi s cenami v ZDA, kjer plin iz skrilavca postaja vedno pomembnejši vir energije, ki naj bi pozitivno vplival na konkurenčni položaj gospodarstva ZDA.

6. Kot je bilo predvideno že ob pripravi in sprejetju svežnja za leto 2020, so krovni cilji med seboj jasno povezani. Ukrepi za spodbujanje energijske učinkovitosti in energije iz obnovljivih virov običajno prispevajo na primer k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov in dopolnjujejo zadevne podnebne politike, saj obravnavajo različna nedelovanja trga. Kar zadeva električno energijo, se lahko pričakuje zmanjšanje učinka na cene v ETS, vendar je sedanji presežek v ETS večinoma posledica drugih dejavnikov. Poleg tega lahko ukrepi za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov načeloma spodbudijo tako razvoj obnovljivih virov energije kot prihranke energije, vendar bi morale biti na primer cene v ETS višje kot v zadnjih letih, da bi bil učinek znaten. Prihranki energije poleg tega pomagajo zagotavljati napredek pri doseganju večjih deležev obnovljivih virov energije, saj se cilj v tem smislu meri kot delež bruto porabe končne energije, večji deleži učinkovitih obnovljivih virov energije pa poleg tega z manjšimi izgubami pri pretvorbi zmanjšujejo porabo primarne energije na vsaki ravni porabe končne energije.

7. Obstoječe politike ne zadostujejo za doseganje dolgoročnega podnebnega cilja EU glede potrebnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, in sicer da se emisije toplogrednih plinov do leta 2050 zmanjšajo za 80–95 % glede na leto 1990, za kar so skupaj odgovorne razvite države. V okviru mednarodnih pogajanj o podnebju mora EU pred konferenco o podnebnih spremembah Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja, ki bo potekala leta 2015 v Parizu, predstaviti svoje stališče in tudi svojo raven ambicij.

8. Srednjeročna in dolgoročna zanesljiva oskrba z energijo EU ostaja vprašanje, saj je uvoz energije še vedno odvisen od regij, ki so občasno politično nestabilne, in uporabe fosilnih goriv, ki bodo dolgoročno neskladna s podnebnimi in energetskimi cilji EU. Postopno izginevanje konvencionalnih virov fosilnih goriv v EU ter pričakovanje nadaljnjih visokih in nestanovitnih uvoznih cen fosilnih goriv obremenjujeta nekatere dele industrije EU.

9. Na področju energetskega sistema EU so potrebne velike naložbe v energetsko infrastrukturo in proizvodnjo električne energije, da se zagotovita njegova srednjeročna do dolgoročna uspešnost in trajnost. Infrastruktura, ki bo financirana v bližnji prihodnosti, se bo uporabljala tudi v letu 2030 in pozneje. Obstajajo druge negospodarske ovire in nedelovanja trga, povezana na primer z obnovljivimi viri energije in energijsko učinkovitostjo. Nujno je potreben jasen in usklajen okvir, ki ustvarja predvidljivost in zmanjšuje regulativno tveganje.

10. Pričakuje se, da bodo obstoječe politike, osredotočene na doseganje bolj trajnostnega gospodarstva in energetskega sistema, ki lahko dolgoročno zmanjšajo stroške in preprečijo odškodnine, prispevale h kratkoročnemu do srednjeročnemu zvišanju stroškov, kar je razlog za skrb glede cenovne dostopnosti energije za gospodinjstva in konkurenčnosti cen energije EU. Bodoče politike morajo te pomisleke omejiti.

11. Ni dovolj jasnih podnebnih in energetskih ciljev EU za obdobje po letu 2020 in ni vzpostavljen celovit regulativni okvir, da se zagotovi usklajenost prehoda na konkurenčen, varen in trajnostni energetski sistem in gospodarstvo z dolgoročnimi cilji. Glede na trenutne napovedi se zaradi odsotnosti takih ciljev in regulativnega okvira ne pričakuje, da bodo trgi z energijo in naložbene odločitve, sprejete na tržni podlagi, vodili do potrebnega prehoda.

12. Zato je težava, ki jo ta posebna pobuda obravnava, pomanjkanje ciljev ali dokončno vzpostavljenega političnega okvira za usmerjanje podnebnih in energetskih politik do leta 2030.

2. Subsidiarnost

13. Podnebne spremembe so čezmejni problem. Usklajevanje podnebnih ukrepov mora potekati tako na svetovni kot na evropski ravni. Členi 191 do 193 PDEU potrjujejo in dodatno opredeljujejo pristojnosti EU na področju podnebnih sprememb. Politike imajo pogosto razsežnost notranjega trga, zahtevana infrastruktura pa pogosto evropsko razsežnost.

14. Na področju energije so države članice med seboj vedno bolj odvisne pri zagotavljanju varnega, trajnostnega in konkurenčnega dostopa do energije. Poleg tega bo strošek prehoda na energetski sistem nižji, če bodo države članice sodelovale. Tudi člen 194 PDEU določa, da ima EU pravico do ukrepanja na področju energije. Seveda bo vloga ukrepov držav članic v zvezi s tem okvirom še naprej ključna, odgovornost za doseganje nadaljnjega napredka do leta 2030 pa bo deljena, kot je to prikazano na primer v podnebnem in energetskem svežnju do leta 2020. Vsi prihodnji ukrepi EU na tem področju bodo upoštevali člene od 191 do 194 PDEU.

3. Področje uporabe in cilji

15. Pobuda politike, ki jo podpira ta ocena učinka, je le prvi korak k celoviti in podrobno opredeljeni rešitvi energetskih in podnebnih izzivov do leta 2030. Pobuda politike se osredotoča na širše cilje okvira do leta 2030 in nekatere ključne vidike izvajanja, zlasti na vprašanje podnebnih in energetskih ciljev do leta 2030 ter na način njihovega povezovanja, in predlaga splošno smer razvoja politike znotraj tega okvira. Na podlagi navedenega se možnosti politike, ocenjene v tej oceni učinka, osredotočajo na opredelitev ciljev kot takih in v manjši meri na druge načine zagotavljanja napredka pri reševanju zgoraj omenjenih izzivov.

16. Operativni cilji za okvir podnebne in energetske politike do leta 2030 so:

· oblikovanje predloga za uskladitev krovnih ciljev za podnebje in energijo na ravni EU za usmerjanje podnebne in energetske politike do leta 2030;

· oblikovanje predloga za ključne kazalnike konkurenčnosti energetskega sistema in zanesljive oskrbe z energijo, ki so po potrebi povezani s priporočenimi cilji, da se spremlja napredek v obdobju in oblikuje jasna podlaga za politični odziv;

· oblikovanje predloga za splošno smer primerne zasnove bodočih oprijemljivih politik, ki so potrebne za izpolnjevanje ciljev za leto 2030.

4. Opis možnosti politike in metodologija

Možnosti politike za krovne cilje in ukrepe

17. Izhodišče za analizo je novo oblikovani referenčni scenarij. Predvideva izvajanje že sprejetih politik v celoti, vključno z doseganjem ciljev glede energije iz obnovljivih virov in zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2020 ter izvajanjem direktive o energetski učinkovitosti, ki bo do leta 2020 omogočila velike prihranke in jih nadalje zagotavljala po tem obdobju, vendar se bo njen učinek po letu 2020 postopoma zmanjševal. Obstoječe linearno nižanje zgornje meje v ETS se ni spremenilo in se bo nadaljevalo po letu 2020. Do leta 2030 referenčni scenarij predvideva 32-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v EU v primerjavi z ravnjo leta 1990, 24-odstotni delež energije iz obnovljivih virov pri porabi končne energije ter 21-odstotne prihranke primarne energije glede na osnovni scenarij do leta 2030 (po napovedih osnovnega scenarija modela PRIMES iz leta 2007).

18. Referenčni scenarij kaže, da celovito izvajanje obstoječih podnebnih in energetskih ciljev in politik Skupnosti učinkovito zmanjšuje emisije toplogrednih plinov ter prispeva k izboljšanju zanesljive oskrbe, kar vpliva na stroške energetskega sistema in cene električne energije. Po drugi strani pa analiza kaže, da bi dogodki v okviru referenčnega scenarija že povečali cene v ETS, stroške energetskega sistema in cene električne energije.

19. V referenčnem scenariju bi se cene električne energije v obdobju 2011–2030 zvišale za 31 %, stroški energetskega sistema pa za 34 % v realnem smislu. Če se to izrazi kot količnik med stroški energetskega sistema in BDP, se bo ta v obdobju 2011–2020 povečal za 2 odstotni točki, vendar se bo v celotnem obdobju 2011–2030 skupaj povečal le za 1,3 odstotne točke. Pomembni dejavniki so učinek 40-odstotnega zvišanja uvoznih cen energije vseh fosilnih goriv, potreba po velikih naložbah v infrastrukturo, da se zamenjajo zastarele zmogljivosti in razširijo omrežja, ter dogovorjene politike za doseganje energetskih in podnebnih ciljev svežnja. Večje potrebe po naložbah so razlog za približno 60 % skupnega zvišanja stroškov energetskega sistema do leta 2020, drugi pomembni dejavnik za rast sistemskih stroškov pa so naraščajoči stroški goriva.

20. Glavne proučene možnosti za združevanje krovnih ciljev so:

1. samo en cilj glede emisij toplogrednih plinov, ki vključuje elemente, ki podpirajo politike obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti;

2. cilj glede emisij toplogrednih plinov, ki vključuje izrecne (glede na referenčni scenarij dodatne) ukrepe za energijsko učinkovitost in elemente, ki podpirajo politike obnovljivih virov energije;

3. cilj glede emisij toplogrednih plinov z vnaprej določenim ciljem glede obnovljivih virov energije in izrecnimi dodatnimi ukrepi za energijsko učinkovitost.

Za vsako od navedenih možnosti so proučene podmožnosti, kjer je to ustrezno:

A. cilji od 35- do 45-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov (zmanjšanje glede na emisije toplogrednih plinov leta 1990);

B. vnaprej določeni cilji glede obnovljivih virov energije v višini 30- in 35-odstotnega deleža bruto porabe končne energije (ali pa ni vnaprej določenega cilja);

C. različna raven ambicij (zmerna, ambiciozna in zelo ambiciozna) za politike energijske učinkovitosti (dodatne glede na že obstoječe v referenčnem scenariju).

21. Za oceno teh možnosti je bilo analiziranih veliko scenarijev, ki združujejo cilje in ravni ambicij, od tega jih je bilo 7 podrobneje analiziranih, kot je prikazano v preglednici 1.

22. Scenariji so oblikovani z enakimi pogoji kot so pogoji v referenčnem scenariju (v nadaljnjem besedilu: pogoji v referenčnem scenariju ali „®“) ali z ugodnimi pogoji. Slednji se nanašajo na predpostavke o na primer razvoju energetske infrastrukture, raziskavah in razvoju, inovacijah, dekarbonizaciji (in zlasti elektrifikaciji) prometa in sprejemanju javnosti (na primer v zvezi z zajemanjem in shranjevanjem ogljikovega dioksida), za katere bo pogoj pravočasno usklajevanje trga za nekatere tehnologije in ki so nujne za uresničevanje tega dolgoročnega prehoda na nizkoogljično gospodarstvo. Čeprav ti ugodni pogoji vplivajo zlasti na spremembe energetskega sistema po letu 2030, bodo imeli določen učinek že pred letom 2030 in nekatere naložbe, povezane na primer z infrastrukturo, bo treba začeti izvajati pred letom 2030, da se bodo ti ugodni pogoji uresničili. Vsi scenariji za doseganje 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov ali več vsebujejo omejevanje letnega faktorja zmanjšanja v ETS po letu 2020.

Preglednica 1: Scenariji za oceno glavnih možnosti politike v zvezi s cilji

Scenarij || Emisije toplogrednih plinov leta 2030 glede na leto 1990 || Obnovljivi viri energije leta 2030 (v % porabe končne energije) || Energijska učinkovitost leta 2030 (sprememba v primerjavi s projekcijami za leto 2030[4])

Referenčni scenarij || –32,4 % || 24,4 % || –21,0 %

Pogoji v referenčnem scenariju

35-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost ob ® || –35 % || ni vnaprej določenega cilja (25,5 %) || ni vnaprej določenega cilja (–24,4 %)

37- odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || –37 % || ni vnaprej določenega cilja (24,7 %) || ni vnaprej določenega cilja (–22,9 %)

40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || –40 % || ni vnaprej določenega cilja (25,5 %) || ni vnaprej določenega cilja (–24,4 %)

Ugodni pogoji

40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov || –40 % || ni vnaprej določenega cilja (26,5 %) || ni vnaprej določenega cilja (–25,1 %)

40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost || –40 % || ni vnaprej določenega cilja (26,4 %) || ni vnaprej določenega cilja (–29,3 %)

40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 30-odstotni delež obnovljivih virov energije || –40 % || 30 % || ni vnaprej določenega cilja (–30,1 %)

45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 35-odstotni delež obnovljivih virov energije || –45 % || 35 % || ni vnaprej določenega cilja (–33,7 %)

Drugi cilji in kazalniki

23. Odzivi na javno posvetovanje jasno kažejo, da mnogi deležniki menijo, da cilji glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, deležev obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti morda zadostujejo za zagotavljanje napredka k okoljsko trajnostnemu energetskemu sistemu, vendar ne zadostujejo za napredek na področju konkurenčnosti energetskega sistema EU in zanesljive oskrbe z energijo, zato bi bilo treba po njihovem mnenju določiti druge cilje ali kazalnike, povezane s tema področjema.

24. V zvezi s tem se lahko predvidijo tri glavne možnosti:

· taki cilji ali kazalniki se ne določijo;

· določijo se drugi cilji do leta 2030 za druge vidike konkurenčnosti in zanesljivosti oskrbe, ki se obravnavajo na enak način kot morebitni cilji glede emisij toplogrednih plinov, obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti;

· drugi taki cilji se ne določijo, vendar se opredelijo zadevni kazalniki za spremljanje napredka v obdobju in zagotavljanje baze znanja za ukrepe politike, ki so morda povezani s priporočenimi cilji do leta 2030.

Povezovanje z mednarodnimi podnebnimi politikami

25. Analizirane so bile številne možnosti politike, ki kažejo, kako bi okvir do leta 2030 vključil dogodke, povezane z mednarodnim sporazumom, zlasti na področju:

· nadaljevanja ukrepov, povezanih s selitvijo virov CO2;

· morebitnega sprejetja višjega cilja v primeru mednarodnega sporazuma (proučili sta se dve možnosti: zvišanje s 35 % na 45 % in zvišanje s 40 % na 50 %);

· vloge mednarodnih dobropisov v skupnem okviru.

Strukturni ukrepi za ETS

26. V zvezi s strukturnimi ukrepi za ETS sta v tej oceni učinka obravnavani dve možnosti politike za obdobje po letu 2020: (1) revizija letnega faktorja zmanjšanja in (2) dostop do mednarodnih dobropisov. Kot priloga je priložena tudi kvalitativna ocena razširitve področja uporabe ETS. Vsi podrobno analizirani scenariji politik, ki vključujejo zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2030 za 40 % ali več, vsebujejo omejevanje letnega linearnega faktorja zmanjšanja v ETS. V zvezi z možnostjo, da se ustvari rezerva za stabilnost trga ali trajno umaknejo nekateri kuponi, je bila pripravljena dodatna ocena učinka.

Raba zemljišč, sprememba rabe zemljišč in gozdarstvo

27. Emisije in absorpcije iz tega sektorja niso vključene v cilje glede zmanjšanja v trenutni odločbi o porazdelitvi prizadevanj, ki ureja sektorje, ki niso vključeni v ETS, in prav tako niso vključene v ETS. V okviru okvira do leta 2030 je treba oceniti, kako vključiti ta sektor.

Izvajanje potencialnih ciljev glede energije iz obnovljivih virov in energijske učinkovitosti

28. Med sprejemanjem dogovora o cilju kot takem, ki še poteka, so se na bolj horizontalen način ocenile glavne možnosti za splošen pristop k izpolnjevanju cilja glede obnovljivih virov energije. Take možnosti vključujejo:

· nadaljnje izvajanje posebnih ciljev in shem pomoči držav članic;

· nadaljnje izvajanje posebnih ciljev in shem pomoči držav članic, vendar se obnovljivi viri energije iz drugih držav članic v nacionalnih shemah pomoči obravnavajo enako oziroma se države članice učinkovito usklajujejo, morda pod pogojem, da obstaja zadostna zmogljivost prenosa med sodelujočimi državami članicami, in

· postopno razširjanje pristopa po Evropi, da se zagotovi napredek pri doseganju cilja do leta 2030.

29. Zaradi pregleda pristopa k energijski učinkovitosti/prihrankom energije do leta 2020, ki bo potekal leta 2014, ta ocena učinka ne opredeljuje ali ocenjuje podrobno morebitnih pristopov k izvajanju. Vendar različne ocenjene možnosti vsebujejo posebne ukrepe za energijsko učinkovitost, s čimer vključujejo njihov prispevek in učinke v splošni okvir.

5. Ocena učinkov

5.1. Učinki, povezani z možnostmi za cilje in ukrepe

30. Če ni drugače navedeno, se vse vrednosti v oddelku 5 nanašajo na leto 2030 (popolna ocena učinka vsebuje več informacij o učinkih do leta 2050; glej tudi načrt za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljikovega dioksida do leta 2050 in energetski načrt za leto 2050).

Učinki na okolje

31. Glede na leto 2005 se emisije v sektorjih, ki so vključeni v ETS, še vedno bolj zmanjšujejo kot emisije v sektorjih, ki niso vključeni v ETS. Glede na leto 2005 se bodo emisije v sektorjih, ki so vključeni v ETS, do leta 2030 zmanjšale za 37–49 %, v sektorjih, ki niso vključeni v ETS, pa za 26–35 %. Glede na referenčni scenarij, pri katerem se emisije bolj zmanjšajo v sektorjih, ki so vključeni v ETS, se bolj zmanjšujejo emisije v sektorjih, ki niso vključeni v ETS.

32. V energetskem sektorju (vključno z daljinskim ogrevanjem ter soproizvodnjo toplote in električne energije) se pričakuje zmanjšanje za približno 48–66 % glede na leto 2005, kar bo največje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, ki kaže na potencial stroškovno učinkovite blažitve v navedenem sektorju. Emisije iz prometa in emisije toplogrednih plinov, ki niso CO2, v kmetijskem sektorju se bodo glede na leto 2005 najmanj zmanjšale, pri čemer se bodo emisije iz prometa zmanjšale za 12–20 %, emisije toplogrednih plinov, ki niso CO2, iz kmetijstva pa za 13–28 %. Za oblikovanje okvira do leta 2030 bodo potrebna dodatna prizadevanja, da se ocenita potencial možnosti blažitve in praktično izvajanje pogojev politike.

33. Zaradi sorazmerno večjega poudarka na politikah energijske učinkovitosti na vsaki ravni zmanjšanja emisij toplogrednih plinov se bolj zmanjšujejo emisije v sektorjih, ki niso vključeni v ETS, kot v sektorjih, ki so vključeni v ETS. Nasprotno pa je zaradi visoke ravni energije iz obnovljivih virov zmanjšanje v sektorjih, ki so vključeni v ETS, večje kot v sektorjih, ki niso vključeni v ETS.

34. Največji potencial za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, ki niso CO2, do leta 2030 imajo nekmetijski sektorji, velik del tega zmanjšanja emisij pa je že bil dosežen v referenčnem scenariju.

35. Emisije in absorpcije iz rabe zemljišč, spremembe rabe zemljišč in gozdarstva (LULUCF) so trenutno neto ponor, ki pa se postopoma zmanjšuje. Na splošno so učinki večje proizvodnje in porabe energije iz obnovljivih virov (in tako večjega povpraševanja po bioenergiji) na ta ponor omejeni, če se večje povpraševanje po bioenergiji večinoma izpolni z večjo uporabo energetskih rastlin trajnic, vendar bi to pomenilo bistveno razširitev njivskih površin, ki se uporabljajo za bioenergijo, in sicer za 10 % glede na leto 2005. Če pa se večje povpraševanje zadovolji z večjim uvozom ali večjimi deleži redne sečnje gozdov, je lahko negativni učinek na ponor, neposreden ali posreden zaradi posrednih sprememb rabe zemljišč, večji. Morebitni učinek na emisije toplogrednih plinov bi bil deloma odvisen tudi od uporabljenih kmetijskih rastlin in načinov kmetovanja ter sprememb rabe zemljišč zunaj Evrope. Potrebna je dodatna analiza.

36. Če se zmanjša uporaba fosilnih goriv, je onesnaževanje zraka bistveno manjše. Zmanjšanje umrljivosti se lahko ovrednoti tudi gospodarsko, saj bi se škoda za zdravje zaradi manjšega onesnaževanja zraka lahko zmanjšala od 2,9 do 35,5 milijarde EUR, odvisno od scenarija in predpostavljene „vrednosti izgubljenega leta življenja“. Zaradi spremenjene mešanice energijskih virov in manjših emisij v smislu onesnaževanja zraka so stroški za njihov nadzor prav tako nižji, in sicer med –0,9 milijarde EUR in 7 milijard EUR letno. Scenariji z ambicioznimi ukrepi za energijsko učinkovitost in cilji glede obnovljivih virov energije imajo bistveno večje pozitivne učinke na okolje in zdravje, zlasti zaradi zmanjšanja delcev in dušikovih oksidov.

Učinki na energetski sistem (vključno z ekonomskimi učinki)

37. Glede na referenčni scenarij prilagajanja energetskega sistema bi se dodatni stroški energetskega sistema za domače 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov omejili na 0,15–0,54 % glede na BDP[5] leta 2030. Ti stroški ne pomenijo zmanjšanja BDP v primerjavi z drugačnim scenarijem, temveč kažejo večje stroške za vse končne potrošnike (industrijo, potrošnike, uporabnike prevoza), ki nastanejo zaradi spremenjenih naložbenih strategij in z njimi povezanih prihrankov pri gorivu, da se zagotovijo zahtevane energetske storitve. Dodatni stroški so nižji pri scenarijih, ki predvidevajo 35- ali 37-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2030 (0,03 % do 0,13 %), in višji pri scenariju, ki združuje 45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov s 35-odstotnim deležem obnovljivih virov energije in učinkovitimi politikami energijske učinkovitosti (0,84 %). Glede na posamezni scenarij te napovedi o stroških v različni meri temeljijo na stroškovno učinkovitih pristopih v EU k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov, uvajanju energije iz obnovljivih virov in izboljšanju energijske učinkovitosti, pri čemer so stroški prenizko ocenjeni, če se taka stroškovna učinkovitost v resnici ne bi dosegla.

38. Učinki stroškov so najmanj izraziti v scenarijih, ki ne vsebujejo politik energijske učinkovitosti in ciljev glede obnovljivih virov energije, ki presegajo, kar se doseže v scenarijih s samo enim ciljem glede emisij toplogrednih plinov.

39. Vendar scenariji, ki temeljijo na oprijemljivih ukrepih za energijsko učinkovitost, pogosto kažejo potrebo po oprijemljivih politikah, ki odstranjujejo ovire za energijsko učinkovitost, ki nastanejo zaradi nedelovanja trga, ločenih spodbud in nepopolnega širjenja informacij med akterji na trgu. Na podlagi tega se lahko zaradi uporabe vrednosti ogljikovega dioksida, obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti namesto posebnih politik prenizko ocenijo stroški doseganja določenih ciljev, razen če se teoretična optimizacija stroškov lahko v resnici doseže.

40. V smislu naložb in prihrankov pri stroških goriva vsi scenariji kažejo večje kapitalske naložbe (poleg referenčnega scenarija, in sicer v povprečni letni vrednosti med 17 in 93 milijard EUR v obdobju 2011–2030) in večje prihranke pri nabavi energije (glede na referenčni scenarij, in sicer v povprečni vrednosti med 8 in 34 milijard EUR v obdobju 2011–2030). Večje naložbe v učinkovitejše in nizkoogljične tehnologije so vidne v vseh sektorjih in najizrazitejše v stavbnem sektorju. Potreba po dodatnih naložbah je največja v scenarijih z ambicioznimi politikami energijske učinkovitosti in cilji glede obnovljivih virov energije. Prihranki pri gorivu so največji v scenarijih z ambicioznimi politikami energijske učinkovitosti.

41. Pri vseh možnostih politike bi se energijska učinkovitost EU bistveno izboljšala, kar bi povečalo tudi energetsko varnost, povezano zlasti z manjšo uporabo in uvozom fosilnih goriv. Vsi scenariji ugodno vplivajo na ključne kazalnike do leta 2030, povezane z energetsko varnostjo, kot so skupna primarna poraba (med –2 in –15 %), končna energija in neto uvoz energije (med –2 in –19 %). Pozitivni učinki so izrazitejšo v scenarijih z ambicioznimi politikami energijske učinkovitosti in cilji glede obnovljivih virov energije.

42. Povprečne cene električne energije do leta 2030 se bodo spremenile za od –1,1 % do +11,3 % glede na referenčni scenarij, najnižja cena pa naj bi po napovedih bila dosežena v scenariju, ki združuje cilj 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov z ambicioznimi ukrepi za energijsko učinkovitost. V vseh scenarijih, ki predvidevajo 40-odsotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, bi se cene električne energije zvišale razmeroma malo glede na referenčni scenarij.

43. V vseh scenarijih cene v ETS ostajajo zelo nizke vsaj do leta 2020, kar kaže na velik presežek kuponov na trgu in na to, da je nadaljnje zmanjšanje emisij posledica politik, kot sta direktiva o obnovljivih virih energije in direktiva o energetski učinkovitosti. V nasprotju s cenami električne energije pa so razlike med scenariji politike zelo izrazite pri ceni v ETS, ki naj bi leta 2030 po napovedih znašala 11 do 53 EUR na pravico, odvisno od scenarija. Cena v ETS je najnižja v scenarijih z ambicioznimi politikami energijske učinkovitosti in cilji glede obnovljivih virov energije, najvišja pa je v scenariju, ki temelji na cilju glede emisij toplogrednih plinov in vrednosti ogljikovega dioksida.

Makroekonomski in socialni učinki (BDP, zaposlenost, cenovna dostopnost energije)

44. Ocenjen je bil učinek na BDP do leta 2030, pri čemer je bil poudarek na scenariju 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov ter ob njihovi razpoložljivosti in po potrebi tudi na scenarijih z izrecnimi politikami energijske učinkovitosti in cilji glede obnovljivih virov energije. Ta ocena predpostavlja, da tretje države ne sprejemajo ukrepov, ki presegajo zaveze, ki so jih dale v okviru UNFCCC.

45. Orodje za modeliranje GEM E3 projicira negativen učinek 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, ki temelji na cilju glede emisij toplogrednih plinov in oblikovanju cen ogljikovega dioksida, na BDP, ki bo leta 2030 znašal med –0,10 % in –0,45 % glede na referenčni scenarij. Tako model E3MG kot model E3ME napovedujeta pozitivne učinke v višini do 0,55 % pri scenariju, ki vključuje ambiciozne politike energijske učinkovitosti, pri čemer upoštevata pozitivni učinek naložb v energijsko učinkovitost na BDP. Scenariji z manjšim zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov naj bi po napovedih imeli manjši učinek na BDP kot referenčni scenarij. Modeliranje kaže na to, da se večji pozitivni učinki na BDP lahko dosežejo, če se kuponi ETS prodajo na dražbi in če se za sektorje, ki niso vključeni v ETS, uporabijo davki na CO2, prihodki pa bi se reciklirali za zmanjšanje stroškov dela (prihodki so z vladnega vidika nevtralni). To potrjuje predhodne ocene[6], ki kažejo, da se lahko z oblikovanjem cen ogljikovega dioksida dosežejo bolj pozitivni makroekonomski rezultati, če se prihodki iz teh mehanizmov za oblikovanje cen ogljikovega dioksida reciklirajo za gospodarstvo in se uporabijo na način, ki koristi celemu gospodarstvu. Tudi višje ravni energijske učinkovitosti in energije iz obnovljivih virov, ki zahtevajo višjo raven naložb, bi lahko bolj pozitivno vplivale na BDP.

46. Na področju zaposlenosti naj bi imele osnovne strukturne spremembe razmeroma majhen pozitiven ali negativen učinek na skupno stopnjo zaposlenosti, odvisno od metodologije, uporabljene za oceno, vendar se pričakujejo velike spremembe v zaposlenosti med posameznimi sektorji ali v posameznih sektorjih. Zaradi takih učinkov bo treba izvajati ustrezne politike trga dela. Podrobnejša analiza po sektorjih kaže, da bodo v smislu stopnje zaposlenosti največ pridobili strojništvo, osnovna proizvodnja, sektor prevozne opreme, gradbeni sektor in sektor poslovnih storitev, največ pa bodo izgubili sektorji izkoriščanja fosilnih goriv. Scenariji z ambicioznimi politikami energijske učinkovitosti imajo običajno pozitiven učinek na skupno neto zaposlenost.

47. Po napovedih se bodo cene fosilnih goriv zvišale ne glede na pristop EU k ciljem do leta 2030, cene električne energije pa naj bi se bistveno zvišale v okviru referenčnega scenarija, kar bi obremenilo cenovno dostopnost energije. Delež stroškov, povezanih z energijo (stroškov poslovanja in stroškov kapitala), v odhodkih gospodinjstev se v referenčnem scenariju do leta 2030 zviša, dodatna zvišanja v scenarijih politike pa so razmeroma nizka. Pričakuje se, da se bo ravnovesje prevesilo s stroškov poslovanja na stroške kapitala. Na cene električne energije gospodinjstev in ravni porabe bi pozitivno učinkovale ambiciozne politike energijske učinkovitosti, ki bi zmanjšale stroške energije, vendar bi hkrati povečale stroške kapitala, ki bi nastali zaradi naložb, potrebnih za doseganje zmanjšanja porabe.

Konkurenčnost energetsko intenzivnih sektorjev in selitev virov

48. Makroekonomski modeli so bili uporabljeni tudi za oceno učinkov cilja 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2030 na proizvodnjo energetsko intenzivnih industrijskih sektorjev, ki so izpostavljeni mednarodni konkurenci. Poleg tega je bila ocenjena vloga brezplačne dodelitve ali prodaje na dražbi. Ponovno se predpostavlja, da tretje države ne sprejemajo ukrepov, ki presegajo zaveze, ki so jih dale v okviru UNFCCC.

49. Rezultati kažejo, da se razlika v ceni ogljikovega dioksida med EU in drugimi glavnimi svetovnimi regijami poveča, če se EU zaveže k 40-odstotnemu zmanjšanju emisij toplogrednih plinov, če ostali ne povečajo svojih prizadevanj.

50. Glede na referenčni scenarij se lahko skupne proizvodne izgube za industrijske sektorje omejijo s 40-odstotnim zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov.

51. Analiza potrjuje, da bi energijsko intenzivnim sektorjem koristili učinkoviti mednarodni podnebni ukrepi, kar bi morda povečalo proizvodnjo glede na scenarij enostranskega ukrepanja EU, zlasti pri visokih ravneh ambicij.

52. Na splošno analiza potrjuje, da v primeru neučinkovitega ukrepanja na svetovni ravni sistem nadaljnje brezplačne razdelitve z rednim pregledom dejavnikov, ki določajo to brezplačno razdelitev, zagotavlja bistveno višjo raven zaščite za energijsko intenzivne panoge, ki so izpostavljene selitvi virov, kot če bi ti sektorji morali kupiti kupone. Opazilo se je, da je brezplačna dodelitev primerna zlasti za sektorje, ki v cene svojih proizvodov ne vključujejo oportunitetnih stroškov brezplačne dodelitve. Vendar, če sektorji oportunitetne stroške brezplačne dodelitve (lahko) vključijo v cene, se učinki med brezplačno razdelitvijo in prodajo na dražbi manj razlikujejo.

53. V zvezi s tveganjem glede „selitve naložb“ bi bilo koristno, če bi sistem dodelitve dolgoročno bolj razjasnil brezplačno dodelitev (če ukrepi tretjih držav niso enaki) in spodbujal maksimizacijo proizvodnje. V tem okviru je treba opozoriti, da predpisi, povezani z zaprtjem, novimi udeleženci, razširitvijo/zmanjšanjem (že obstoječe) zmogljivosti in rednim posodabljanjem referenčnih let, spodbujajo maksimizacijo proizvodov v primerjavi z brezplačno razdelitvijo glede na pretekle emisije.

54. Za izboljšanje sistema brezplačne dodelitve po letu 2020 je treba posodobiti merila uspešnosti, opredeliti največjo količino za brezplačno razdelitev in oceniti, katera merila bi najbolj odsevala dejansko tveganje selitve virov CO2. Prihodki od dražb in druge oblike prihodkov, povezanih z ETS (kot so na primer prihodki od tako imenovanega programa NER 300), bi se lahko uporabili na bolj ciljno usmerjen način, da bi se spodbujala predstavitev novih tehnologij, vključno za energijsko intenzivne panoge. Temu posvečen program ETS bi bil lahko učinkovitejši.

55. Scenariji z ambicioznimi politikami energijske učinkovitosti in politikami obnovljivih virov energije kažejo nižje cene v ETS in scenariji s politikami energijske učinkovitosti zmanjšujejo porabo energije, cene električne energije in cene goriva. Istočasno pa take politike zvišujejo stroške kapitala.

56. Posredni učinki cen kuponov na cene električne energije se lahko poravnajo z državno pomočjo, vendar je treba premisliti, ali so potrebne izboljšave, da se prepreči izkrivljanje konkurence v EU.

57. V primeru učinkovitega ukrepanja na svetovni ravni bi bilo treba pregledati nadaljnje izvajanje teh ukrepov.

5.2. Učinki drugih ciljev ali kazalnikov

58. Glavna pomanjkljivost nedoločitve drugih ciljev ali kazalnikov, na primer za konkurenčnost cen in zanesljivo oskrbo z energijo, je, da bi se bistveno zmanjšala prepoznavnost in pomembnost drugih vidikov zanesljive oskrbe in konkurenčnosti, ki niso vidiki, ki jih obravnavajo cilji in politike glede obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti, ter ne bi bila združljiva z velikim poudarkom, ki ga Evropski parlament in Evropski svet pripisujeta pomembnosti teh drugih ciljev.

59. Velika pomanjkljivost določitve ciljev namesto kazalnikov je, da bi zapletla okvir kot tak in bi zelo otežila povezovanje in usklajenost različnih energetskih in podnebnih področij. Zlasti bi se težko zagotovil istočasni napredek k širšim ciljem zaradi zapletenega medsebojnega delovanja, potrebne pa bi bile težke politične odločitve, če bi se napredek k doseganju enega cilja izključeval z drugim. Poleg tega bi bilo treba cilje določiti le za področja, na katerih so oprijemljive politike za njihovo doseganje mogoče in kjer se lahko izpolnijo zapleteni cilji v enem ali omejenem svežnju ciljev. Preprostih, a celovitih ciljev za konkurenčnost in zanesljivost oskrbe na ravni EU, katerih napredek bi se lahko zagotovil z oprijemljivimi politikami EU, ni lahko doseči.

60. Glavna prednost določanja kazalnikov (potencialno povezanih s priporočenimi cilji) je, da bi prepoznavali pomembnost drugih vidikov konkurenčnosti in zanesljivosti oskrbe, ki niso tisti, ki jih obravnavajo cilji in politike obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti, pri čemer pa se ne bi določili zavezujoči cilji, ki bi jih bilo težavno izvajati in v celoti integrirati v druge zavezujoče ukrepe. Poleg tega bi s spremljanjem razvoja takih kazalnikov oblikovalci politik imeli dobro podlago za oblikovanje in/ali prilagajanje smeri politike, če je to potrebno. Za zagotavljanje, da se taki ukrepi politike sprejemajo na podlagi resničnega razvoja, bi se lahko ob upoštevanju teh kazalnikov sčasoma opredelili priporočeni cilji. Poročilo o stroških in cenah energije Komisije navaja v zvezi s tem uporabne informacije, ki so lahko podlaga za nadaljnje ukrepe.

5.3. Strukturni ukrepi za ETS po letu 2020

Prilagajanje linearnega faktorja zmanjšanja

61. Analiza kaže, da bi se v primeru 35-odstotnega skupnega domačega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov prispevek ETS dosegel z nadaljnjo uporabo linearnega faktorja v višini 1,74 %, kot je predvidena v trenutni zakonodaji (približno 38-odstotno zmanjšanje leta 2030 glede na leto 2005).

62. Čeprav bi se 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2030 lahko doseglo z zelo ambicioznimi drugimi politikami, ne da bi se spremenil letni linearni faktor zmanjšanja v ETS, bi bila potrebna sprememba, da se zagotovijo ustrezne ravni stroškovne učinkovitosti in ohrani relevantnost ETS do leta 2030. Če bi se emisije toplogrednih plinov do leta 2030 stroškovno učinkovito skupaj zmanjšale za 40 % glede na leto 1990, bi se emisije v ETS do leta 2030 zmanjšale za 43 % glede na leto 2005. Če bi se zgornja meja ETS leta 2030 določila na tej ravni, bi bilo treba spremeniti linearni faktor zmanjšanja, in sicer na 2,2 % od leta 2021 naprej. Če bi bil cilj 35-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, linearnega faktorja zmanjšanja ne bi bilo treba spremeniti.

63. Vendar se pričakuje, da bodo za ETS značilni veliki presežki na trgu ETS, ki se bodo postopoma zmanjševali šele po letu 2020, do leta 2030 pa bo ostal presežek kuponov v višini 2 milijard ali več tudi v okviru scenarijev politike, v okviru katerih bi se doseglo večje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. Treba bi bilo omeniti, da bi v tej situaciji trg še vedno moral poslovati z velikimi presežki, ki bi nastali zlasti zaradi dolgoročnih pomislekov v zvezi s pomanjkanjem in stroški. Če dolgoročni pomisleki ne bi zadostovali za ustvarjanje tržne varnosti, bi bile cene v ETS dejansko nižje in emisije višje od zgornje meje za leto 2030. Vendar bi se kumulativna zgornja meja ETS vseeno spoštovala.

64. Sprememba linearnega faktorja bi šele postopoma imela pomemben vpliv v smislu ustvarjanja večjega pomanjkanja. To se kaže v vzorcih cen ogljikovega dioksida teh scenarijev z zelo nizkimi cenami ogljikovega dioksida, ki pa bi se lahko zelo hitro zvišale po letu 2020, razen če se bodo izvajale učinkovitejše politike obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti. Tako nizke cene kratkoročno do srednjeročno zvišujejo tveganje, da se potrebne naložbe ne izvedejo v celoti, kar bi lahko vodilo v odvisnost od infrastrukture z večjimi emisijami ogljikovega dioksida.

65. Na podlagi navedenega prilagoditev linearnega faktorja zmanjšanja ni kratkoročna rešitev za izboljšanje delovanja ETS v prihodnjem desetletju. Komisija je kratkoročno predlagala, da se odloži dražba 900 milijonov kuponov in prestavi na poznejši del druge faze.

66. Poleg tega je Komisija izvedla posebno oceno bolj neposrednih strukturnih ukrepov, ki bi izboljšali delovanje trga, na primer z vzpostavitvijo rezerve za stabilnost trga ali trajno umaknitvijo nekaterih kuponov. Za več informacij o tej oceni glej oceno učinka v zvezi z uvedbo strukturnega ukrepa za krepitev sistema EU za trgovanje z emisijami.

Uporaba mednarodnih dobropisov

67. Dobropisi se trenutno ustvarjajo z instrumentoma mehanizem čistega razvoja (CDM) in skupno izvajanje. Imata več slabosti in deležniki jima pogosto nasprotujejo, na primer v zvezi z referenčnimi scenariji, dodatnim zmanjšanjem emisij, prevelikimi rentami in škodljivimi spodbudami. CDM ne zahteva lastnega prispevka prodajalca k blažitvi. EU je kot prvi korak k obravnavanju teh problemov prepovedala dobropise iz projektov pogozdovanja in ponovnega pogozdovanja ter pozneje omejila določene projekte v zvezi z industrijskim plinom.

68. Po napovedih referenčnega scenarija po letu 2020 ne bo povpraševanja po mednarodnih dobropisih v EU ETS, saj bi le povečalo že zdaj velik presežek kuponov (in dobropisov, kot so dovoljeni v ETS do leta 2020). To velja tudi v primeru, če je cilj 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2030. Če bi se skupne emisije do leta 2030 zmanjšale za 40 % glede na leto 1990, bi tudi pri cilju 43-odstotnega zmanjšanja v EU ETS glede na leto 2005 ostal presežek v EU ETS, ki bi do leta 2030 znašal približno 2 milijardi kuponov. Posledica tega je privzeti položaj, pri katerem se za skladnost po letu 2020 ne uporabijo dodatni dobropisi. Zato se omejevanje dostopa do mednarodnih dobropisov zdi potrebna, a nezadostna rešitev za obravnavanje presežka v ETS. Okvir do leta 2030 z neomejenim ciljem, ki ne omogoča velikega dodatnega dotoka mednarodnih dobropisov, in večje ambicije, ki omogočajo, da se velik del dodatnih prizadevanj doseže z uporabo mednarodnih dobropisov, bi lahko ustvarili večjo verjetnost zmanjšanja, ki je v EU resnično potrebno. Če se lahko velik del dodatnih prizadevanj za izpolnjevanje pogojnega cilja doseže z uporabo mednarodnih dobropisov, lahko to dodatno spodbudi oblikovanje pravega mednarodnega trga z ogljikovim dioksidom, ki bi vključeval lastne ustrezne ukrepe vseh pogodbenic.

5.4. Ukrepanje EU v okviru večjega mednarodnega ukrepanja

69. Ocenjen je bil učinek višjega pogojnega cilja glede emisij toplogrednih plinov za EU z istočasnim zadostnim ukrepanjem na svetovni ravni, da se globalno segrevanje ozračja omeji na manj kot 2 °C. Za doseganje tega cilja bi jasno morale ukrepati vse pogodbenice ter potrebni bi bili primerljivi cilji glede zmanjšanja držav s podobnimi odgovornostmi in zmogljivostmi, kot jih ima EU, in velika prizadevanja za zmanjšanje emisij gospodarstev v vzponu, da se omogoči, da njihove emisije dosežejo najvišjo raven pred letom 2030.

70. Da se ponazorijo učinki pogojnega (višjega) cilja, sta bila ocenjena dva primera, ki sta temeljila na enostranskem cilju 35- in 40-odstotnega zmanjšanja ter pogojnem cilju 45-odstotnega in 50-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, ne glede na kakršno koli morebitno stališče o tem, kaj bi bila morebitni enostranski in pogojni cilj. V primeru pogojnih ciljev se predpostavlja, da je ukrepanje na svetovni ravni skladno z omejitvijo globalnega segrevanja ozračja na manj kot 2 °C.

71. Ta analiza potrjuje, da je učinek večjih pogojnih ciljev na BDP v EU negativen, vendar omogoča dostop do mednarodnih dobropisov, ki zmanjšujejo učinke. V tem primeru so negativni učinki višjih ciljev na BDP do leta 2030 omejeni na 0,5 % oziroma 1,2 %. Vendar so učinki na BDP na svetovni ravni večji od učinkov v EU.

72. Poleg tega rezultati kažejo, da bi ukrepanje na svetovni ravni, na primer z zavezujočim mednarodnim sporazumom, pomembno koristilo večini energijsko intenzivnih panog EU, saj bi lahko povečalo proizvodnjo v nekaterih sektorjih v EU, kar potrjuje, da ukrepanje na svetovni ravni koristi konkurenčnemu položaju večine energijsko intenzivnih panog EU.

5.5. Možnosti politike za sektor obdelave zemljišč

73. Pristopi politik, ki obravnavajo emisije in absorpcije CO2 iz sektorja obdelave zemljišč, bi lahko še naprej obravnavali ta sektor ločeno ali pa skupaj z drugimi emisijami iz kmetijskega sektorja. Ob upoštevanju tesne povezave med gospodarjenjem z zemljišči in kmetijsko dejavnostjo se zdi, da ima druga možnost prednosti. Praktično izvajanje bi lahko pomenilo, da se emisije in absorpcije CO2 iz sektorja obdelave zemljišč vključijo v morebitni prihodnji sklep o porazdelitvi prizadevanj (ki bi urejala sektorje, ki niso vključeni v ETS) ali prav nasprotno, in sicer bi se emisije toplogrednih plinov, ki niso CO2, iz kmetijskega sektorja izvzele iz morebitne prihodnje odločbe o porazdelitvi prizadevanj in vključile skupaj z emisijami in absorpcijami CO2 iz sektorja obdelave zemljišč v nov steber podnebne politike EU. To bi omogočilo širše spodbude za podnebju prijazno in pametno kmetijstvo v okviru skupne kmetijske politike po letu 2020.

5.6. Izvajanje morebitnega cilja obnovljivih virov energije

74. Izvajanje pristopov za doseganje cilja glede obnovljivih virov energije do leta 2030 bi bilo treba podrobno oceniti v prihodnji oceni učinka, če bo sprejet dogovor o takem cilju. Če okvir do leta 2030 ne bi vključeval jasnega cilja glede obnovljivih virov energije, bi se še bolj povečal pomen drugih podpornih ukrepov, povezanih na primer z infrastrukturo, načrtovanjem, izdajanjem dovoljenj, dostopom do omrežja, ciljno usmerjenim financiranjem itn. Potrebni so nekateri splošni premisleki, in sicer:

75. Prvič, s ciljem na ravni EU bi se lahko preprečilo določanje nacionalnih ciljev. To bi lahko vodilo v razvoj obnovljivih virov energije na področjih, ki so najbolj bogata z viri, kar bi lahko teoretično izboljšalo stroškovno učinkovitost v EU. Hkrati pa bi to bila manjša spodbuda za blažitev upravnih ovir in omogočanje uveljavljanja obnovljivih virov energije z razvojem omrežja in potrebnim izdajanjem dovoljenj, če države članice nimajo posebnih ciljev. Poleg tega bi cilji držav članic lahko bolje zagotovili enakomeren razvoj obnovljivih virov energije v gospodarstvu in družbi EU.

76. Drugič, izpolnitev cilja EU brez nacionalnih shem pomoči, a s shemami na ravni EU, ne bi tako izkrivljala konkurence in integracije trgov, vendar bi istočasno zmanjšala prožnost držav članic pri prilagajanju določenim okoliščinam in sprejemanju samostojnih odločitev o načinih financiranja/podpiranja razvoja obnovljivih virov energije.

77. Tretjič, tehnološka nevtralnost in enaka obravnava vseh možnosti obnovljivih virov energije brez ciljev ali shem pomoči, ki so specifične za posamezne sektorje, bi vsaj v teoriji izboljšali kratkoročno do srednjeročno stroškovno učinkovitost. Po drugi strani pa bi resnično nevtralni pristopi k tehnologiji verjetno povzročili presežek dobička za proizvajalce energije iz bolj stroškovno konkurenčnih obnovljivih virov in ne bi zagotovili razvoja, uvajanja in zmanjšanja stroškov, ki bi bili morda potrebni za dolgoročno stroškovno učinkovitost, zlasti če bi se EU dogovorila o ambicioznejših ciljih glede obnovljivih virov energije po letu 2030. Poleg tega bi lahko ovirali razvoj inovativnih, trenutno dražjih tehnologij obnovljivih virov energije, kar bi dolgoročno vplivalo na industrijski vodilni položaj podjetij EU.

5.7. Izvajanje morebitnega cilja energijske učinkovitosti/prihrankov

78. Energijska učinkovitost je temelj za doseganje dolgoročnih ciljev glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov in politike energijske učinkovitosti bodo potrebne tudi, če ne bo jasnega cilja za obravnavanje nedelovanja trga in pomanjkljivosti, saj bodo zagotavljale, da se zmanjšanje porabe energije in emisij toplogrednih plinov doseže v praksi. Vsi analizirani scenariji razen tistih, ki temeljijo na samo enem cilju glede emisij toplogrednih plinov, vključujejo jasne predpostavke, ki v različni meri temeljijo na vrsti politik energijske učinkovitosti, ki se izvajajo. Vendar namen te ocene učinka ni podrobno oceniti različnih načinov doseganja morebitnih ciljev energijske učinkovitosti do leta 2030.

79. Taka ocena bo del pregleda pristopa k prihrankom energije do leta 2020, ki bo potekal leta 2014. Pregled leta 2014 bi moral obravnavati tudi vprašanje, če bi bila energijska intenzivnost primernejša osnova za cilje po letu 2020 kot absolutni prihranki energije za gospodarske sektorje, v katerih je poraba energije tesno povezana z gospodarsko dejavnostjo, če bi se neomejeni in izrecni cilji sektorjev šteli za ustrezne in stroškovno učinkovite. Lahko bi se proučila tudi kombinacija teh dveh pristopov.

80. Ne glede na vse morebitne cilje do leta 2030 na tem področju in pregled, ki bo potekal leta 2014, bo pomembno, da se do leta 2030 še naprej izvajajo politike na ravni EU za zagotavljanje visoke ravni energijske učinkovitosti, zlasti na področjih kot so stavbe, naprave, ki porabijo veliko energije, vozila itn, da se zagotovijo enaki konkurenčni pogoji in zaščiti notranji trg za zadevne proizvode. Treba bo spodbuditi upravljanje in zmogljivost akterjev na trgu in oblikovalcev politike, da se uvedejo ukrepi za energijsko učinkovitost ter izboljšata financiranje in profil tveganja naložb v energijsko učinkovitost.

5.8. Različni učinki v državah članicah

81. Analiza kaže, da bodo pri predpostavljanju stroškovno učinkovitih pristopov za cilje glede emisij toplogrednih plinov in obnovljivih virov energije ter politike energijske učinkovitosti prizadevanja držav članic z nižjimi dohodki razmeroma večja od prizadevanj držav z višjimi odhodki, pri čemer se bodo naložbe in sistemski stroški povečali glede na BDP, vendar bodo tudi koristi v zvezi s prihranki pri gorivu in kakovostjo zraka večje. Za možnosti, ki predvidevajo doseganje 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v EU, se ocenjuje, da bo za skupino držav članic z 90 % nižjim BDP na prebivalca od povprečja EU leta 2010 bistveno višja rast dodatnih stroškov energetskega sistema glede na rast povprečnih stroškov EU v obdobju 2021–2030 letno znašala med 1,7 in 4,6 milijarde EUR.

82. Možnih je več mehanizmov za porazdelitev, ki bi omogočali pravičnejše rezultate, kot so razlikovanje ciljev, porazdelitev prihodkov od dražb in uporaba pametnih finančnih instrumentov, strukturnih sredstev itn. Pomembno bi bilo zagotoviti, da take možnosti ne bi neupravičeno zmanjšale skupne stroškovne učinkovitosti okvira politike, in sicer z zagotavljanjem zadostne prožnosti. Take možnosti bi bilo treba podrobneje analizirati pri pripravi zakonodajnih predlogov.

6. Primerjava možnosti za krovne cilje in medsebojno delovanje

83. Ocena krovnih ciljev in politik do leta 2030 je dala poudarek na medsebojno usklajene možnosti politike. Primerjava med krovnimi cilji je podana v spodnji preglednici. Analiza kaže, da se napredek pri doseganju trajnostnega, konkurenčnega in varnega energetskega sistema in gospodarstva do leta 2030 lahko zagotovi na različne načine.

84. Ugodni pogoji na primer za raziskave in razvoj, infrastrukturo in sprejemanje javnosti so pomembni za doseganje dolgoročnega prehoda na konkurenčno in varno nizkoogljično gospodarstvo, in taki pogoji že kažejo določene omejene koristi do leta 2030.

85. Samo en cilj glede emisij toplogrednih plinov bi možnosti zmanjšanja emisij toplogrednih plinov načeloma obravnaval enako in tehnološko nevtralno. Vendar bi večja prizadevanja, osredotočena na energijsko učinkovitost in energijo iz obnovljivih virov, ki presegajo, kar je potrebno za doseganje cilja glede emisij toplogrednih plinov, imela večje koristi, povezane na primer z izboljšano učinkovitostjo goriv, zanesljivo oskrbo, zmanjševanjem negativne trgovinske bilance za fosilna goriva, učinki na okolje in zdravjem. Le en cilj glede emisij toplogrednih plinov naj bi po napovedih znižal BDP in zaposlenost glede na okvir, ki temelji na ambicioznejših ciljih glede obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti, povečale pa bi se makroekonomske koristi, povezane z recikliranjem prihodkov od dražb za nižje stroške dela.

86. Le en cilj glede emisij toplogrednih plinov bi znižal rast stroškov, povezanih z energijo, in potrebne naložbe, če bi se izpolnil na najboljši način, in sicer z uporabo vrednosti ogljikovega dioksida pri pristopu modeliranja, glede na možnost s tremi cilji, če bi se cilji glede obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti določili na ravni, ki presega njihovo stroškovno učinkovito možnost doseganja cilja glede emisij toplogrednih plinov.

87. Učinek na ceno v ETS se zelo omeji pri okviru, ki bi vključeval določene ravni ambicij ali močne politike obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti. Hkrati pa bi naložbe v obnovljive vire energije in energijsko učinkovitost, ki bi presegale potrebno za stroškovno učinkovito doseganje določenega cilja glede emisij toplogrednih plinov, pomenile dodatne stroške kapitala in nižje stroške poslovanja le srednjeročno do dolgoročno, kar bi na skupaj zvišalo stroške energetskega sistema.

88. Cilj 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov bi zagotovil, da je EU na stroškovno učinkoviti poti načrta za nizkoogljično gospodarstvo pri doseganju cilja glede emisij toplogrednih plinov EU do leta 2050, da se emisije toplogrednih plinov do leta 2050 zmanjšajo za 80 % do 95 % glede na leto 1990 v okviru potrebnega zmanjšanja, za katero so skupaj odgovorne razvite države. Čeprav bi se cilj do leta 2050 načeloma lahko dosegel tudi s ciljem 35-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2030, trenutna analiza Komisije kaže, da bi to pomenilo dodatne stroške v celotnem obdobju do leta 2050, čeprav bi bili stroški do leta 2030 nižji.

89. Če se upoštevajo izključno cilji, bi se cilj 20-odstotnega zmanjšanja do leta 2020 dosegel v treh desetletjih, cilj 40-odstotnega zmanjšanja do leta 2030 pa bi pomenil enako zmanjšanje v enem desetletju. Po drugi strani je bilo doslej v 22 letih (1990–2012) doseženo 18-odstotno zmanjšanje, izpolnitev cilja 40-odstotnega zmanjšanja pa bi pomenila dodatno 22-odstotno zmanjšanje v 18 letih (2013–2030).

90. Cilj 40-odstotnega zmanjšanja bi imel pomembno sporočilo za mednarodno skupnost v procesu do mednarodne konference o podnebnih spremembah leta 2015. Hkrati pa ostaja odprto vprašanje, ali bi moral biti začetni prispevek EU k mednarodnemu sporazumu nižji, saj je treba upoštevati, da se dogovorjeni cilj glede emisij toplogrednih plinov do leta 2050 lahko izpolni le z mednarodnim podnebnim ukrepom.

91. Na področju obnovljivih virov energije je jasno, da bi visoka raven ambicij imela velike koristi v smislu večje odvisnosti od domačih virov energije in s tem povezane pozitivne učinke na trgovinsko bilanco na področju energije (do te mere, da obnovljivi viri energije ne nadomestijo drugih domačih virov energije). Hkrati mora biti raven ambicij usklajena s skupno ravnjo ambicij glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov in ne sme imeti nezaželenih učinkov za nadaljnjo uporabo drugih nizkoogljičnih virov energije, ki jih spodbuja ETS, ali neutemeljeno omejevati prožnosti držav članic pri doseganju zmanjšanja emisij toplogrednih plinov zunaj okvira ETS.

92. Na področju energijske učinkovitosti so kompromisi med različnimi ravnmi ambicij podobni kompromisom pri obnovljivih virih energije v smislu, da bi visoka raven ambicij lahko povzročila kratkoročno do srednjeročno rast stroškov, ki bi se poplačali šele srednje- do dolgoročno. Istočasno pri visoki ravni ambicij obstaja potencial, da se bolje zajezi učinek višjih cen energije na stroške poslovanja v zvezi z energijo. Pri določenem cilju glede emisij toplogrednih plinov so poleg tega koristi za zdravje in učinki na trgovinsko bilanco na področju energije večji pri višji ravni ambicij na področju energijske učinkovitosti, kar bi po napovedih prav tako pozitivno vplivalo na BDP in zaposlenost. Ponovno je treba pri tem upoštevati morebitne učinke na kratkoročno do srednjeročno rast stroškov.

Preglednica 1: Preglednica s ključnimi rezultati za oceno učinka za različne napovedi scenarijev

|| Sklic || 35-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost ob ® || 37-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 30-odstotni delež obnovljivih virov energije || 45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 35-odstotni delež obnovljivih virov energije

|| Glavne značilnosti scenarija

Referenčni pogoji ali ugodni pogoji || referenčni || referenčni || referenčni || referenčni || ugodni || ugodni || ugodni || ugodni

Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov glede na leto 1990 || –32,4 % || –35,4 % || –37,0 % || –40,4 % || –40,6 % || –40,3 % || –40,7 % || –45,1 %

Delež obnovljivih virov energije[7] – skupaj || 24,4 % || 25,5 % || 24,7 % || 25,5 % || 26,5 % || 26,4 % || 30,3 % || 35,4 %

Prihranki energije[8] || –21,0 % || –24,4 % || –22,9 % || –24,4 % || –25,1 % || –29,3 % || –30,1 % || –33,7 %

|| Kazalniki učinkov na okolje

Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v sektorjih, ki so vključeni v ETS, glede na leto 2005 || -36% || –37 % || –38 % || –42 % || –43 % || –38 % || –41 % || –49 %

Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v sektorjih, ki niso vključeni v ETS, glede na leto 2005 || -20% || –26 % || –28 % || –31 % || –30 % || –35 % || –33 % || –34 %

Manjši stroški nadzorovanja onesnaževanja in škode za zdravje (v milijardah EUR/leto)[9] || || 3,8–7,6 || 4,2–8,8 || 8,6–17,1 || 7,2–13,5 || 17,4–34,8 || 16,7–33,2 || 21,9–41,5

|| Kazalniki učinkov na energetski sistem

Neto uvoz energije (2010 = 100) || 96 || 90 || 94 || 92 || 89 || 83 || 81 || 78

Energijska intenzivnost[10] (2010 = 100) || 67 || 64 || 66 || 65 || 64 || 60 || 60 || 57

Delež obnovljivih virov energije[11] v električni energiji, ogrevanju in hlajenju || 31,0 % || 32,6 % || 31,6 % || 32,9 % || 34,2 % || 34,1 % || 39,7 % || 47,3 %

|| Sklic || 35-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost ob ® || 37-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 30-odstotni delež obnovljivih virov energije || 45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 35-odstotni delež obnovljivih virov energije

|| Ekonomski in socialni učinki

Skupni sistemski stroški, letno povprečje v obdobju 2011–2030 (v milijardah EUR) || 2 067 || 2 064 || 2 073 || 2 074 || 2 069 || 2 089 || 2 089 || 2 102

Skupni sistemski stroški kot % zvišanja BDP do leta 2030 glede na referenčni scenarij v odstotnih točkah || +0,0 % || +0,03 % || +0,13 % || +0,20 % || +0,15 % || +0,54 % || +0,54 % || +0,84 %

Odhodki za naložbe[12] v referenčnem scenariju in spremembe glede na referenčni scenarij (povprečje v milijardah EUR v obdobju 2011–2030). || 816 || +17 || +19 || +30 || +38 || +59 || +63 || +93

Nabava energije v referenčnem scenariju in spremembe glede na referenčni scenarij (povprečje v milijardah EUR v obdobju 2011–2030) || 1 454 || –26 || –8 || –8 || –18 || –34 || –31 || –23

Neto uvoz fosilnih goriv v referenčnem scenariju in spremembe glede na referenčni scenarij (povprečje v milijardah EUR v obdobju 2011–2030) || 461 || –10 || –2 || –4 || –9 || –20 || –22 || –27

Povprečna cena električne energije[13] (v EUR/MWH) || 176 || 174 || 176 || 181 || 179 || 174 || 178 || 196

Cena v ETS (v EUR/tono CO2) || 35 || 27 || 35 || 53 || 40 || 22 || 11 || 14

[1] Za podrobnosti glej poročilo o napredku v zvezi z doseganjem Kjotskega cilja in cilja EU 2020 za leto 2013 (COM (2013) 698).

[2] Kot je opisano v poročilu Komisije o trgu ogljika, COM(2012) 652.

[3] Glej „Poročilo o napredku na področju energije iz obnovljivih virov“ Komisije, COM(2013) 175.

[4] Enako merilo, kot je bilo uporabljeno za cilj glede prihrankov energije do leta 2020.

[5] Razpon je posledica različnih scenarijev za cilj 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, z ugodnimi pogoji ali brez njih, z dodatnimi cilji ali brez dodatnih ciljev obnovljivih virov energije, ambicioznih politik učinkovitosti, kar izključuje stroške za pomanjkljivosti in dražbe.

[6] Glej na primer oceno učinka, ki spremlja načrt za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljikovega dioksida do leta 2050, SEC(2011) 288 final.

[7] Delež obnovljivih virov energije v bruto porabi končne energije glede na direktivo o obnovljivih virih energije iz leta 2009.

[8] Prihranki pri energiji do leta 2030, ocenjeni glede na napovedi osnovnega scenarija leta 2007.

[9] Zmanjšanje stroškov škode za zdravje zaradi manjšega onesnaževanja zraka glede na referenčni scenarij (v milijardah EUR/leto). Za vrednotenje je bila uporabljena vrednost izgubljenega leta življenja, uporabljena za tematsko strategijo o onesnaževanju zraka, v višini 57 000 EUR do 133 000 EUR na izgubljeno leto življenja.

[10] Primarna energija na BDP.

[11] Prispevek obnovljivih virov energije v bruto porabi končne energije za električno energijo, ogrevanje in hlajenje, ki temelji na posameznih izračunih za obnovljive vire energije v skladu z direktivo o obnovljivih virih energije iz leta 2009.

[12] Izdatki za naložbe vključujejo skupno vrednost nabave prevozne opreme za gospodinjstva in podjetja (vključno s cestnim prometom in necestnimi oblikami prometa), vendar ne vključujejo stroškov prometne infrastrukture.

[13] Povprečna cena električne energije v sektorjih končnega povpraševanja (v EUR/MWh) pri stalnih cenah iz leta 2010. Za referenčni scenarij je ustrezna vrednost leta 2010 znašala 134 EUR/MWh.