EVROPSKA KOMISIJA 
Bruselj, 20.12.2011 
SEC(2011) 1589 kon č. 
  
COMMISSION STAFF WORKING PAPER 
POVZETEK OCENE U ČINKA 
Spremni dokument 
PREDLOG DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 
o podeljevanju koncesijskih pogodb 
{COM(2011) 897 kon č.} 
{SEC(2011) 1588 kon č.}  
 
SL 2   SL POVZETEK 
OCENE U ČINKA PREDLOGA DIREKTIVE O PODELJEVANJU KONCESIJSKIH POGODB  
1. OPREDELITEV PROBLEMA  
Koncesijske pogodbe so obi čajna sredstva, s katerimi javni  organi zagotovijo opravljanje 
storitev ali izgr adnjo infrastrukture. Koncesije vklju čujejo pogodbeni sporazum med javnim 
organom in gospodarskim subjektom (koncesiona r), pri katerem koncesionar zagotovi storitve 
ali izvede gradbena dela in je ve činoma pla čan tako, da se mu dovoli izkoriš čanje gradnje ali 
storitve. Koncesije so zelo za nimive za izvajanje projektov javnega interesa, ko morajo 
državni ali lokalni organi z zasebnim kapitalom in znanjem nadomestiti nezadostne javne vire. Na njih temelji bistven delež gospodarske de javnosti v EU ter so pogoste zlasti na podro čju 
omrežnih panog in pri opravlja nju storitev splošnega gospoda rskega pomena. Koncesionarji 
lahko npr. gradijo in upravljajo avtoceste, zagotav ljajo letališke storitve ali upravljajo omrežja 
za distribucijo vode. 
Koncesije, ki vklju čujejo zasebne partnerje, so posebna  oblika javno-zasebnih partnerstev
1. V 
skladu z razpoložljivimi informacijami ve č kot 60 % vseh pogodb javno-zasebnih partnerstev 
spada pod koncesije. Koncesije kot model, pri katerem pla čilo zasebnega partnerja temelji na 
njegovi pravici do izkoriš čanja gradnje ali storitve, s povezanimi finan čnimi tveganji, so 
primeren pravni okvir za izvedbo javnih nalog prek javno-zasebnih pa rtnerstev in zato 
omogočajo izvedbo zelo potrebnih javnih gradbenih del in opravljanje javnih storitev, pri 
čemer ohranjajo ta sredstva zunaj bilance stanja države. 
Pridobivanje koncesij in s tem posredno ja vno-zasebnih partnerstev, ki zadeva u činkovito 
dodelitev javnih sredstev, je zlasti pome mbno v sedanjem okviru znatnih prora čunskih 
omejitev in gospodarskih težav v številnih državah članicah EU. Pobudo o koncesijah je treba 
obravnavati kot enega od ukrepov za pomo č pri zagotavljanju u činkovitejše razdelitve javnih 
sredstev z ustvarjanjem pogojev za konkuren čno podeljevanje koncesij. 
Zdaj podelitev koncesij za storitve  urejajo le na čela Pogodbe (enako obravnavanje, 
nediskriminacija, preglednost in sorazmernost), medtem ko so koncesije za gradnje  (z izjemo 
gospodarskih javnih služb) delno zajete tudi v ve č določbah sekundarnih predpisov. 
Nasprotno pogodbe o izvedbi javnih naro čil ureja podrobna sekundarna zakonodaja (ki 
zajema „klasi čni“ sektor in sektor „g ospodarskih javnih služb“)2. 
Nezadostna jasnost predpisov EU, ki urejajo kon cesije, je glavni razlog ugotovljenih težav v 
zvezi s sedanjimi razmerami: pravna negotovost (1.1), ovire za vstop (1.2.) in pomanjkanje 
ustreznih sodnih jamstev za ponudnike (1.3.). 
                                                 
1 Za namene statisti čne obravnave so koncesije opredeljene kot projekti, kjer ve čino prihodkov ustvarijo 
tretje osebe kot uporabniki, medtem ko pri javno-zasebnih partnerstvih ve čino prihodkov ustvarijo javni 
organi. 
2 Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov 
za oddajo javnih naro čil gradenj, blaga in storitev in Direktiva 2004/17/ES EP in Sveta z dne 31. marca 
2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naro čil naročnikov v vodnem, energetskem in 
transportnem sektorju ter sektorju poš tnih storitev (UL L 134, 30.4.2004). 
 
SL 3   SL 1.1. Pomanjkanje pravne varnosti, ki povzro ča gospodarsko neu činkovitost 
Pravna negotovost vpliva na opredelitev konces ij in veljavno pravno ureditev. Sedanja 
opredelitev otežuje razlikovanje med koncesijami in javnimi naro čili (ter tudi med 
koncesijami za gradnje in koncesijami za storitve). Kljub pojasnilu Sodiš ča, da je tveganje 
koncesionarja, povezano z izkoriš čanjem gradnje ali storitve, bistvena zna čilnost koncesije, so 
temeljni elementi opredelitve, kot so stopnja in vrsta tega tveganja, še vedno neopredeljeni. 
Poleg tega je natan čna vsebina obveznosti v zvezi s preg lednostjo in nediskriminacijo, ki 
izhajajo iz Pogodbe, nejasna. Nacionalni pravni  okviri ne zagotavljajo rešitve tega problema, 
saj iz istih razlogov ni mogo če zagotoviti njihove skladnosti s predpisi EU na preprost na čin. 
Sedanji položaj negotovosti na ve č ravneh povzro ča veliko gospodarsko neu činkovitost ter 
vpliva na javne organe naro čnike in druge naro čnike, gospodarske subjek te in uporabnike 
storitev. Zaradi pomanjkanja pravne va rnosti je tveganje odpovedi ali pred časne prekinitve 
nezakonito podeljenih konces ij za javne organe naro čnike in druge naro čnike dejansko ve čje, 
zato jih odvra ča od uporabe koncesij, kadar bi bila lahko ta vrsta pogodbe dobra rešitev. 
Gospodarski subjekti so lahko t udi manj naklonjeni sodelovanj u pri projektih, za katere se 
lahko izkaže, da javni razpis za njihovo dode litev ni potekal v skladu z zakonodajo EU. 
Omejeno zanimanje za koncesije ima la hko tudi negativen vpliv na izkoriš čanje javno-
zasebnih partnerstev ter posledi čno ogrozi zagotavljanje ve čje učinkovitosti in inovacij pri 
opravljanju storitev, ki so klju čne za državljane EU. 
1.2. Ovire za vstop 
Za sedanji položaj je pol eg pravne negotovosti zna čilna tudi prisotnost ovir za vstop na trg. 
Pravni sistemi držav članic se znatno razlikujejo na podro čju uporabe pravil za podelitev 
koncesij, v stopnji standardov objave in preglednos ti ter pri izbiri postopkov, merilih za izbor 
in podelitev ter tehni čnih specifikacijah. Ta položaj pris peva k razdrobitvi nacionalnih 
okvirov, pri čemer je položaj še slabši zaradi pogosto nezakonitih praks javnih organov 
naročnikov in drugih naro čnikov, kot sta neposredna pode litev koncesijskih pogodb ali 
uporaba neobjektivnih meril. 
Gospodarski subjekti se tako soo čajo z neenakimi konkuren čnimi pogoji, zaradi česar pogosto 
izgubijo tržne priložnosti. Veliko vprašanih v javni h posvetovanjih je potrd ilo, da so stroški, 
povezani s pravnim svetovanjem in temeljitim poznavanjem posebnih lokalnih pogojev, zaradi navedenih razmer višji,  kar ustvarja ovire za vstop gospodarskih subjektov iz drugih 
držav članic EU na te trge. Poleg tega, da so oškodovani konkurenti  iz drugih držav članic, 
izgubljajo tudi javni organi naro čniki in potrošniki, saj za svoj denar ne dobijo pri čakovane 
vrednosti.  
1.3. Nezadostno pravno varstvo ponudnikov 
Koncesije za storitve in v dolo čenem obsegu koncesije za gradnj e niso zajete v pravilih o 
pravnih sredstvih na podro čju javnih naro čil. Zato oškodovani ponudniki nimajo 
pomembnega sodnega varstva, ki ga za gotavlja direktiva o revizijskih postopkih. Čeprav so 
nekatere države članice razširile uporabo te  direktive na koncesije za storitve, jih veliko od 
njih tega ni storilo. Za to morebitne kršitve na čel Pogodbe EU ni mogo če primerno 
obravnavati. 
 
SL 4   SL 2. SUBSIDIARNOST  
Čeprav imajo navedene težave dejanski vpliv  na nacionalni ravni, zadevajo tudi u činkovito 
delovanje notranjega trga EU. 
Čeprav so države članice sprejele zakonodajne ukrepe za vzpostavitev pravne ga okvira na 
podlagi na čel Pogodbe, ostajata nerešena vsaj dva problema: tveganje pravne negotovosti, 
povezane z na činom, kako ta na čela razlagajo nacionalni zakonodaja lci, in velike razlike med 
zakonodajami razli čnih držav članic. 
Enotno razumevanje obveznosti v državah članicah na podlagi na če l  E U  j e  m o g o če doseči 
samo z ukrepanjem na ravni EU. Podobno se lahko s približanjem pravil, ki ga opravi 
zakonodajalec EU, naju činkovitejše odpravijo neskladnosti med nacionalnimi ureditvami. 
3. CILJI 
Splošni cilj te pobude je ustvariti podporni okvir za širšo uporabo koncesij, kar bi prispevalo h 
gospodarski rasti in inovaci jam. Pobuda se bo osredoto čila na rešitve, ki omogo čajo 
izboljšanje kakovosti in dostopnosti ve č družbeno in gospodarsko pomembnih storitev z 
omogočanjem naložb in ve čjo konkuren čnostjo za podelitev koncesij, kar bo omogo čilo več 
poslovnih priložnosti za podjetja  EU in spodbudilo inovacije. 
4. PODROČJE UPORABE ZAKONODAJE  
Zakonodaja o koncesijah mora zajemati podelit ev tovrstnih koncesij v zvezi s „klasi čnim“ 
sektorjem (Direktiva 2004/18/ES) in se ktorjem „gospodars kih javnih služb“ 
(Direktiva 2004/17/ES), za katerega je zna čilno znatno število koncesij. 
Neprednostne storitve (npr. zdra vstvo, izobraževanje in socialne  storitve) so zdaj le delno 
zajete v direktivah o postopkih oddaje javnega naro čila, saj se obravnavajo  kot storitve brez 
večjih možnosti za čezmejno trgovino. Vendar je glede na nedavne ugotovitve Komisije po 
oceni učinka in učinkovitosti zakonodaje EU o javnih naro čilih veliko kategorij storitev, ki so 
bile prej uvrš čene kot neprednostne storitve, pokazalo relativno visok delež čezmejnih dolo čb. 
Vsak nov predlog na podro čju javnih naro čil mora upoštevati te ugotovitve. Zato takšni 
zaključki upravičujejo razširitev predvidenih predpisov na te storitve . Vendar pa storitve, kot 
so socialne storitve, zdravst vo in izobraževanje, še naprej ve činoma niso čezmejne zaradi 
močnega vpliva razli čnih nacionalnih kulturnih tradicij, koncesije pa so pri njih redkeje 
prisotne. 
Koncesijske pogodbe za nekatere pose bne vrste storitev, kot so javne storitv e železniškega in 
cestnega potniškega prevoza (zajete v Uredbi 1370/2007) ter storitve zra čnega prometa (zajete 
v Uredbi 1008/2008), že ureja posebna uredba v zvezi z njihovo podelitvij o, zato morajo biti 
izključene s podro čja prihodnje zakonodaje o koncesijah. 
5. MOŽNOSTI POLITIKE  
Komisija je analizirala razli čne možnosti politike za izpolnitev ci ljev iz prejšnjega oddelka. 
Te vklju čujejo tudi naslednje zakonodajne in nezakonodajne ukrepe: brez spremembe 
 
SL 5   SL politike, osredoto čena politika za ugotavljanje kršitev, nezavezujo či pravni akti, zakonodaja: 
osnovni predpisi, podrobni pr edpisi, mešani predpisi. 
Podrobna analiza bo izvedena le za zgoraj navedene zakonodajne možnosti, saj osredoto čena 
politika za ugotavljanje kršitev in možnost nezavezujo čih pravnih aktov, kakor bo navedeno v 
nadaljevanju, nista popolnoma primerni mo žnosti za izpolnitev navedenih ciljev. 
5.1. Osnovni scenarij (možnost 1) 
Ta možnost pomeni, da se obstoje či položaj ne rešuje s sprejetjem ukrepov. V tem primeru bi 
se gospodarska neu činkovitost zaradi pravne negotovosti in obstoje čih ovir za vstop na trg 
koncesij EU ohranila: javni organi naro čniki in drugi naro čniki bi zamudili priložnost, da si 
zagotovijo najboljšo vrednost za svoj denar s podelitvijo koncesij , gospodarski subjekti bi 
zamudili ve čje poslovne priložnosti in koristi za potrošnike bi ostale omejene. 
5.2. Osredoto čena politika za ugotavljanje kršitev (možnost 2) 
Ta možnost bi zajemala pogostejšo in bolj sistemati čno uporabo postopka za ugotavljanje 
kršitev iz člena 258 PDEU za obravnavanje primerov kršitev na čel Pogodbe pri podeljevanju 
koncesij. Nekateri pozitivni u činki te možnosti kljub temu ne  bi obravnavali opredeljenih 
problemov, njihovi rezulta ti pa bi se lahko pri čakovali le dolgoro čno. Zato ta možnost ne bi 
izpolnila ciljev pobude in se lahko tudi izlo či. 
5.3. Nezavezujo či pravni akti (možnost 3) 
Možnost nezavezujo čih pravnih aktov bi zajemala obrazložitveno sporo čilo Komisije ali 
priporočilo. Sporo čilo o koncesijah iz leta 2000 doslej ni zagotavljal o pravne varnosti in 
spoštovanja na čel Pogodbe3. Novo sporo čilo bi verjetno  zagotovilo ve čjo ozaveš čenost 
zainteresiranih strani o sodni praksi Sodiš ča. Po drugi strani bi b ila to le razlaga obstoje če 
sodne prakse. Poleg tega sporo čilo ni zavezujo če, zato verjetno ne bi zagotovilo obveš čanja 
javnosti o koncesijskih pogodbah v EU ali poštenosti postopkov nji hovega podeljevanja. 
Navedeno velja tudi za priporo čilo Komisije. Zato se zdi, da sporo čilo ali priporo čilo ne bi 
izpolnilo ciljev pobude. Zato je to možnost mogo če zavreči. 
5.4. Zakonodaja – vsebina možnosti 
Dve „skrajni“ zakonodajni možnosti sta uvedba osnovnih predpisov v skladu z obstoje čimi 
določbami za koncesije za gradnje iz Direktive 2004/18/ES ali podrobnih predpisov na 
podlagi sedanjega pravnega okvira za pogodbe o javnih naro čilih. Tretja možnost, in sicer 
mešani predpisi, bi bil kompro mis med navedenima možnostma. 
                                                 
3 Razlagalno sporo čilo Komisije o uporabi zakonodaje Skupnosti v zvezi s koncesijami (UL C 121, 
29.4.2000). 
 
SL 6   SL 6. OCENA U ČINKOV ZAKONODAJNIH MOŽNOSTI  
6.1. Področje uporabe zakonodaje 
Predlog direktive v zvezi s koncesijami bo ne glede na njegovo sedanjo vsebino vklju čeval 
koncesije v „klasi čnem“ sektorju in sektorju  „gospodarskih javnih služb“. 
Nasprotno se nova pravila ne bodo uporabljala za koncesije za storitve, ki jih že urejata 
uredba o prevozu4 in uredba o storitvah zra čnega prometa5, zaradi stabilnosti njihovih lo čenih 
pravnih ureditev ter se bodo uporab ljala samo delno za socialne  storitve. Mejna vrednost za 
koncesije za gradnje in storitve mora zagotovi ti, da ta pravila zajemajo le koncesije z o čitnim 
čezmejnim interesom. 
6.2. Možnost 4: Zakonodaja – osnovni predpisi 
Osnovni predpisi bi zajemali dolo čbe, ki že veljajo za koncesije za gradnje v „klasi čnih“ 
sektorjih, in pojasni lo pojma koncesije. 
Jasnejša merila, ki razlik ujejo med pogodbami o javnih naro čilih in koncesijami, bi 
predvidoma zmanjšala število pogodb o javnih naro čilih, ki se napa čno označujejo kot 
koncesije. 
Najpomembnejši od teh predpi sov je obvezna objava razpisa  za koncesije v Uradnem 
listu EU. Ta zahteva bo predvidoma zmanjšala število neposrednih podelitev, prispevala k 
boljši obveš čenosti o koncesijah, odpravila pravno ne gotovost glede izpoln jevanja standardov 
„ustreznega oglaševanja“ te r zmanjšala stroške oddaje  ponudb za koncesije za MSP. 
Večja konkuren čnost in tekmovalnost bosta verjetno zagotovili konkuren čnejše ponudbe in 
posledično boljše rezultate za javne organe naro čnike in druge naro čnike ter potrošnike. 
Določbe o minimalnih rokih  za oddajo ponudb bi lahko pripomogle k prepre čevanju 
diskriminacije, boju proti korupciji in spodbujanju sodelovanja čezmejnih ponudnikov. 
Zakonodaja je edina možnost, s katero se lahko postopki podeljevanj a koncesij za storitve 
vključijo na podro čje direktiv o revizijskih postopkih . Tako naj bi se bistveno izboljšalo 
pravno varstvo ponudnikov, zaradi česar bi se verjetno pove čalo njihovo zaupanje v 
nepristranskost odlo čitev javnih organov naro čnikov in drugih naro čnikov, poleg tega bi s tem 
ponudnike spodbudili k pogostejši oddaji ponudb. 
Osnovni predpisi bi lahko za gotovili tudi enako obravnavanj e v celotnem postopku. Vendar je 
njihova u činkovitost glede tega bolj negotova. Kar zadeva možne pomanjkljivosti, se 
predvideva, da bi lahko ve čja preglednost pri pode ljevanju koncesij povzro čila večjo prevlado 
velikih podjetij. Vendar ta predvidevanja ni so zanesljiva. Upravne stroške in stroške 
usklajevanja, ki naj bi nastali zaradi osnovne zakonodaje, zainteresirane strani obravnavajo 
kot nebistvene, izravnali pa bi se z ve čjo učinkovitostjo zaradi mo čnejše konkurence. 
                                                 
4 Uredba 1370/2007, UL L 315, 3.12.2007. 
5 Uredba 1008/2008, UL L 293, 31.10.2008. 
 
SL 7   SL Glede možnih socialnih pomanjkljivosti seda nja zakonodaja EU o vars tvu pravic zaposlenih 
ob prenosu podjetij omejuje možnost razpor editev v primeru izgube koncesije prvotnega 
izvajalca. 
Osnovni predpisi ne bi vplivali na sposobnost javnih organov naro čnikov in drugih 
naročnikov ali regulati vnih organov, da dolo čijo, katere okoljske standarde je treba 
upoštevati.  
Osnovni predpisi bi lahko vzpos tavili stabilen pra vni okvir, spodbujali uporabo koncesij ter 
tako poenostavili naložbe in  spodbujali inovacije. Ve čja preglednost, ki bi zagotovila ve č 
inovativnih pristopov na podro čju javnih storitev, ve čjo izbiro in u činkovitost, bi imela 
pozitivne rezultate za javne organe naro čnike in druge naro čnike ter uporabnike , izboljšala bi 
dostop do trga ter zagotovila nove poslovne priložnosti za podjetja. 
6.3. Možnost 5: Zakonodaja – podrobni predpisi 
Podrobni predpisi zajemajo vse pravne rešitv e, predvidene v možnosti z osnovnimi predpisi. 
Zato bi bil u činek podrobnih predpisov na pravno va rnost delno enak kot pri osnovnih 
predpisih. Poleg tega bi ta možnost zajemal a uporabo enakih pravil  kot pri pogodbah o javnih 
naročilih, predvsem glede meril za izbor  in podelitev ter postopkov podelitve . Zato bi ti 
predpisi v zvezi z nekaterimi vidiki verjetno zagotovili višjo raven pravne varnosti, saj bi 
zagotovili celovito uresni čitev načel Pogodbe, ki veljajo za veli ko vidikov postopka podelitve. 
Vendar ima lahko uvedba podrobnih predpisov kljub vsem pri čakovanim koristim nasproten 
učinek in bistveno zmanjša privla čnost koncesij. Zapletenost predpisov in posebnih dolo čb 
(kot je obvezna uporaba standardnih pos topkov za oddajo ponudb ali merila ekonomsko 
najugodnejše ponudbe) lahko dejansko negativno vpliva na skupno pr avno varnost in jo celo 
zmanjša zaradi ve čjega tveganja sodnega postopka, kar ovira tudi uporabo koncesij. 
Zapletenost podrobnih predpisov je glavna grožnja za velik o zainteresiranih strani. 
Gospodarski vpliv uvedbe podrobnih predpisov bi bil zato verjetno negativen, saj bi podjetja 
lahko oklevala z oddajo ponudb za kon cesije, javni organi naro čniki in drugi naro čniki ne bi 
dosegli pri čakovanih koristi, potrošniki pa ne bi  dobili dostopa do cenejših in bolj 
kakovostnih storitev.  
Učinek na zaposlovanje in kakovost delovnih mest bi bil verjetno omejen, skupni socialni in 
okoljski u činek pa bi bil lahko negativen zaradi zmanjšanja inovativnosti in poslabšanja 
kakovosti storitev. 
6.4. Možnost 6: Zakonodaja – mešani predpisi 
Vendar bi se lahko osnovni predpisi koristno dopolnili z nekaterimi dolo čbami glede meril za 
izbor in podelitev ter glede poteka postopkov. Te dolo čbe ne bi strogo ponavljale vsebine 
direktiv o javnih naro čilih (kot so na primer pravil a o ekonomsko najugodnejši ponudbi), 
ampak bi med drugim zajemale obveznosti pre dhodne objave zadevnih meril za izbor in 
podelitev ali upoštevanja minimalnih rokov za oddajo ponudb. Med drugim lahko vklju čujejo 
tudi predpise glede tehni čnih specifikacij in obveznosti do razširjanja enakih informacij vsem 
ponudnikom med pogajanji, sodelovanje med ja vnimi organi in spremembe koncesij med 
njihovim izvajanjem. Poleg tega bi lahko uvedle obvezno objavo obvestila o podelitvi. 
Takšne dolo čbe naj bi pozitivno vplivale na preglednost,  poštenost in pra vno varnost ter tako 
prispevale k uspešnejšemu uresni čevanju številnih ciljev sedanje pobude, predvsem k 
 
SL 8   SL boljšemu dostopu do trga, boljšim naložbenim priložnostim ter zato tudi števil čnejšim in 
kakovostnejšim storitvam. S spodbujanjem ve čjega izkoriš čanja koncesij v primerjavi z 
ostalimi možnostmi bi pozitivno vplivale tudi na vklju čevanje javno-zasebnih partnerstev. 
Veliko zainteresiranih strani je uvedbo mešanih predpisov podprlo. 
Vsi učinki (gospodarski, socialni in okoljski) uve dbe mešanih predpisov naj bi bili nekoliko 
boljši kot u činki osnovnih predpisov. 
7. PRIMERJAVA MOŽNOSTI  
Osnovni in mešani predpisi lahko bistveno izboljš ajo pravno varnost ter tako olajšajo dostop 
do trga, kar bi zagotovilo boljše rezultate za javne organe naro čnike in druge naro čnike, 
uporabnike in podjetja. Podrobni predpisi omogo čajo doseganje boljših rezultatov glede 
poštenosti postopkov, vendar lahko prinašajo tudi pomanjkljivosti, kot je manjše podeljevanje 
koncesij. Zdi se, da bi mešani predpisi zagot ovili najboljše rezultate glede poštenosti in 
stroškovne u činkovitosti, poleg tega pa bi zaradi  svoje prilagodljivosti spodbujali tudi 
uporabo koncesij. 
Ob upoštevanju navedenega se priporo ča izbira možnosti 6 – mešani  predpisi, ki predstavlja 
ambiciozno in vseobsegajo čo rešitev. 
8. SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE  
Ocena zakonodaje bo temeljila na kazalnikih, kot so sprememba števila ter vrednosti 
razpisanih in podeljenih koncesij, število ponudnikov in uspešnih tu jih ponudnikov ter delež 
MSP med ponudniki.