DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Povzetek ocene učinka

Spremni dokument

BELA KNJIGA

Agenda za ustrezne, varne in vzdržne pokojnine

POVZETEK

Ozadje postopka:

Evropska komisija je leta 2009 ob hitrem demografskem staranju, gospodarski krizi in v desetletju, ki je doživelo pomembne spremembe pokojninskih sistemov v mnogih državah članicah, menila, da je treba začeti razpravo o najboljših možnih načinih za posodobitev pokojninskega okvira na ravni EU in s tem pomagati državam članicam, da svojim državljanom zdaj in v prihodnosti zagotovijo ustrezne, vzdržne in varne pokojninske sisteme.

Predsednik Barroso je v svojih političnih smernicah za to Komisijo iz septembra 2009 dejal, da moramo zagotoviti, „da pokojnine služijo svojemu namenu in v čim večji meri podprejo sedanje in prihodnje upokojence, tudi ranljive skupine.“ Pozneje je predsednik komisarja Andorja zadolžil, da „/…/ z drugimi komisarji pripravi predloge za zaščito evropskega pokojninskega sistema.“

Evropska komisija je opravila obsežno delo za razčlenitev in pretehtanje celotnega obsega trenutno zelo razdrobljenega „okvira“ EU za pokojnine ter ugotavljala, ali ga je treba izboljšati, da bi državam članicam nudil zadostno podporo. Sledilo je javno posvetovanje prek celostne Zelene knjige o pokojninah, ki je bila objavljena 7. julija 2010.

Celostni pristop zelene knjige je povezal gospodarske, socialne politike ter politike finančnih trgov ter upošteval povezave in sinergije med pokojninami ter celovito strategijo Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast. Zelena knjiga opozarja, da so države članice sicer odgovorne za pokojninske sisteme, so pa nacionalni pokojninski sistemi na ravni EU podprti z okvirom dejavnosti, ki segajo od koordinacije politik do pravnega urejanja, saj je treba nekatere skupne teme obravnavati usklajeno. Te zajemajo delovanje notranjega trga, zahteve Pakta za stabilnost in rast ter zagotavljanje, da so pokojninske reforme skladne s strategijo Evropa 2020.

Skupaj z zeleno knjigo je bil objavljen spremni dokument, ki obravnava sedanji okvir zakonodaje EU,druge predpise in koordinacijo politik ter izsledke raziskave o zasebnih pokojninskih sistemih, ki so jo opravili nacionalni pokojninski regulativni organi prek Odbora evropskih nadzornikov za zavarovanja in poklicne pokojnine.

Bela knjiga o pokojninah je bila najavljena v delovnem programu Komisije za leto 2011, da bi na podlagi posvetovanj zelene knjige še naprej podpirali države članice na ravni EU pri njihovem izvajanju pokojninskih sistemov.

Ta ocena učinka obravnava možnosti politike za takšno belo knjigo, ki predlaga razvoj celostnega okvira na ravni EU in strategijo v podporo državam članicam za zagotavljanje ustreznih, vzdržnih in varnih pokojnin.

Opredelitev problema

Zagotavljanje ustreznih pokojnin, ki so vzdržne in varne, je odgovornost držav članic, podporna vloga EU pa je bila do zdaj omejena in zelo razdrobljena. Vendar pa zagotavljanje pokojnin postaja bolj zapleteno in čedalje bolj zadeva celotno EU.

Pokojnine so glavni vir prihodka za velik in vedno večji delež državljanov EU (pribl. ¼). So osrednjega pomena za ohranitev življenjskega standarda v pokoju in preprečevanje revščine v starosti. Poleg tega, da so pokojninski sistemi odločilni dejavnik za socialne razmere, so tudi pomemben gospodarski dejavnik. S skoraj 10 % BDP, ki so v EU (2010) namenjeni pokojninam, pomenijo pomembnejši del javne porabe. Poleg tega zasnova pokojninskih sistemov in (ne)spodbude, ki jih ti zagotavljajo za odhod v predčasno ali poznejšo upokojitev, pomembno vplivajo na zaposlovanje in s tem na gospodarsko rast. Poleg tega, kadar so zasebni pokojninski sistemi visoko razviti, so pokojninski skladi kot institucionalni vlagatelji pomembni akterji na finančnem trgu.

Pokojnine pomembno vplivajo na več načinov, ne le na javne proračune, trg dela in finančne trge, na celotno gospodarstvo držav članic, temveč tudi na EU ter na stabilnost evra.

Gospodarska kriza in obeti nižje rasti sta državam članicam otežila reševanje ključnih izzivov, ki jih prinaša staranje prebivalstva. Poleg tega zagotavljanje pokojnin postaja bolj zapleteno ter pogojeno z dobrim delovanjem trga dela in finančnih trgov. To je rezultat zadnjega desetletja razumnih prizadevanj držav članic, da bi pokojnine bolje prilagodile izzivom staranja s tesnejšo vezavo pravic na prispevke skozi celotno poklicno življenje, s spodbujanjem ljudi, da delajo dlje ter z dopolnjevanjem javnih pokojnin z zasebnimi naložbenimi pokojninskimi zavarovanji.

Na ravni EU postaja nevarnost neustreznih, nevzdržnih in nevarnih pokojninskih sistemov v eni državi članici skupna skrb EU. To pa je prvenstveno zato, ker se je s hitrim staranjem prebivalstva težje spopadati zaradi gospodarske recesije, šibkejših javnih proračunov ter krize državnega dolga, poleg tega pa vpliva na skupno valuto ter na splošno družbeno in gospodarsko blaginjo Unije.

Tako so uspešne pokojninske reforme držav članic ključni dejavniki zmožnosti EU, da doseže dva od petih ciljev strategije Evropa 2020, zlasti ciljno stopnjo zaposlenosti (75 % zaposlenih, starih od 20 do 64 let), kar v večini držav članic zahteva dosti večjo udeležbo starejših delavcev, ter cilj zmanjšanja revščine (vsaj 20 milijonov manj revnih in tistih, ki so na robu revščine, ter družbeno izključenih prebivalcev), ob upoštevanju posebnega tveganja revščine pri starejših.

Da bi lahko EU v novih razmerah, ko je čedalje bolj zapleteno zagotavljati pokojnine in rezultati pokojnin čedalje bolj zadevajo vso EU, ustrezno podpirala prizadevanja držav članic, se mora pri pomoči državam članicam iz svojega dosedanjega nekoliko neusklajenega in razdrobljenega pristopa usmeriti k vsestranskemu in celostnemu okviru pokojninskih politik. Ta pristop temelji na spoznanju, da so odločitve o pokojninah, vključno z odločitvami o upokojitvi, rezultat zapletenega procesa, ki ga pogojujejo značilnosti posameznikov in gospodinjstev ter makroekonomske in institucionalne spremenljivke.

EU lahko z boljšim povezovanjem različnih oblik koordinacije politik in pravnega urejanja ustreznosti pokojnin ter z rahlim prilagajanjem njihove usmeritve, obsega in področja uporabe ter z dodatnimi sorazmernimi novimi pobudami bistveno poveča dodano vrednost evropskih dejavnosti. To bi EU tudi omogočilo, da z odstranitvijo in po potrebi ublažitvijo tveganja negativnega prenašanja pokojninskih problemov posameznih držav članic učinkoviteje obravnava skupna vprašanja držav članic. Kar pa se lahko doseže z boljšim povezovanjem obstoječih pristojnosti za pravno urejanje in koordinacijo politik ter z njihovo bolj usklajeno uporabo v okviru celovitega pristopa EU.

Namen te ocene učinka je določiti načine prilagoditev obstoječih dejavnosti, lastnosti pobud, ki jih je treba dodati, ter mehanizme usklajevanja v celostno strategijo podpore državam članicam. Eno od ključnih vprašanj je, kolikšen pomen je treba dati zakonodaji in zavezujočim predpisom na tej stopnji oblikovanja celovitejše strategije.

Ta postopek bo najbolj zadeval države članice in druge ključne zainteresirane strani, vključene v procese za koordinacijo politik in pravno urejanje s službami Komisije. Končno korist od teh sprememb bodo imeli državljani, ki bodo imeli koristi od politik, ki bodo državam članicam omogočale boljše zagotavljanje tako ustreznih, vzdržnih kot varnih sedanjih in prihodnjih pokojnin.

Ocena učinka se bo glede na značaj bele knjige najprej usmerila na dodano vrednost EU za države članice in ključne zainteresirane strani. Učinkov za državljane se na tej stopnji ne da natančno oceniti, saj bodo odvisni od tega, v kolikšnem obsegu bodo države članice in zainteresirane strani uporabile okrepljeno podporo EU za izboljšanje politik in praks, ki vplivajo na zagotavljanje pokojnin.

Poleg tega ta ocena učinka ne izključuje možnosti nadaljnjih ocen učinkov, pripravljenih za posamezne posebne ukrepe v okviru celovitega svežnja, če se bo to izkazalo za potrebno v posameznih primerih kot nadaljevanje bele knjige.

Analiza subsidiarnosti

Pokojninske politike so v glavnem odgovornost držav članic, EU pri tem prevzema podporno vlogo.

S čedalje večjo medsebojno povezanostjo, kot se je izkazalo v sedanji krizi na področju državnega dolga, lahko neuspešne pokojninske politike v eni ali več državah negativno vplivajo na stabilnost evra in gospodarstvo EU. Poleg tega lahko neustrezne pokojninske politike zaradi povečane mobilnosti ljudi neposredno vplivajo na sisteme socialne varnosti v drugih državah EU.

Posledično pokojnine čedalje bolj postajajo skupno vprašanje EU, kar je bilo temeljno vodilo Priporočil za posamezno državo v zvezi s pokojnino v okviru strategije Evropa 2020 v letu 2011, ki jih je 24. junija odobril Evropski svet.

Na zmožnost držav članic, da uresničujejo navedena priporočila, bo pozitivno vplivala okrepljena podpora politik EU na vseh področjih, ki so pomembna za pokojnine. Vendar pa EU doslej še ni mogla združiti vseh pokojninskih dejavnosti in pristojnosti v celovit, skladen in popolnoma usklajen okvir, ki bi bil usmerjen v pomoč državam članicam in njihovim prizadevanjem, da zagotovijo ustrezne, vzdržne in varne pokojnine za državljane. Če naj bi se to zgodilo, kar je predlog bele knjige, bi to prispevalo k bistvenemu izboljšanju dodane vrednosti podpore EU državam članicam na področju pokojnin.

Cilji pobude EU

Ocena učinka na podlagi analiz v zeleni knjigi in drugih ključnih del obravnava dosedanji nesistematični razvoj pokojninskih politik in postopkov na ravni EU ter utemeljuje, da je čas za vzpostavitev celovitega in integriranega okvira politike in strategije za prihodnost pokojnin v EU. Ta cilj je bil potrjen v okviru posvetovanja o zeleni knjigi, ki je pokazalo, da zainteresirane strani zelo podpirajo inovativni celostni pristop, izražen v navedeni knjigi.

EU je vedno bolj zaskrbljena zaradi srednjeročnih in dolgoročnih težav glede uspešnega zagotavljanja pokojnin ter morebitnega tveganja za neuspeh pokojninske politike v nekaterih državah članicah, zato mora učinkoviteje podpirati politike na nacionalni ravni.

To vodi k splošnemu cilju Bele knjige o pokojninah, ki je „zagotoviti učinkovitejšo podporo državam članicam pri njihovih prizadevanjih za varno in vzdržno zagotavljanje ustreznih pokojnin“.

Natančneje, smernice za politiko EU je treba oblikovati ob upoštevanju dveh najmočnejših političnih pristopov k obravnavi pokojninskih izzivov, s katerimi se soočajo države članice, in sicer gre za (1) doseganje boljše usklajenosti med trajanjem poklicnega življenja in pokoja (tj. dvig dejanske upokojitvene starosti) ter (2) krepitev prispevanja zasebnega pokojninskega varčevanja k doseganju ustreznosti pokojnin. Poleg tega mora EU (3) okrepiti svoji orodji za spremljanje in koordinacijo, zlasti z razvojem spremljanja ustreznosti pokojnin skupaj z nadzorom finančne vzdržnost pokojninskih sistemov (glej preglednico 1).

Preglednica 1: Cilji in področja politike

Splošni cilj || Posebni cilji in področja politike

Zagotoviti učinkovitejšo podporo državam članicam pri njihovih prizadevanjih za varno in vzdržno zagotavljanje ustreznih pokojnin v okviru starajoče se družbe in omejenih javnih financ. || 1 Podpora državam članicam pri doseganju boljše usklajenosti med trajanjem poklicnega življenja in pokoja Področja politike: Ø Reforma pokojninskega sistema Ø Zmožnosti ljudi, da ostanejo dlje na trgu dela 2 Podpora državam članicam pri krepitvi prispevanja dodatnega[1] zasebnega pokojninskega varčevanja k doseganju ustreznosti pokojnin Področja politike: Ø Kritje in stroškovna učinkovitost dodatnih zasebnih pokojnin Ø Varnost dodatnih zasebnih pokojnin Ø Mobilnost dodatnih[2] pokojnin 3 Izboljšanje orodij EU za spremljanje in koordinacijo na področju pokojnin Področja politike: Ø Usklajeno spremljanje ustreznosti, vzdržnosti in varnosti pokojnin Ø Usklajeno oblikovanje politike na ravni EU

Ti trije cilji predstavljajo posebne cilje, od katerih se vsak nanaša na politična področja, ki jih je treba združiti v celosten okvir na ravni EU.

Za boljše usklajevanje trajanja poklicnega življenja in pokoja, bi bilo ključno povezati pokojninske reforme in ukrepe na trgu dela, ki bi povečali zmožnost ljudi, da delajo dlje. Za krepitev prispevanja dodatnega zasebnega pokojninskega varčevanja k ustreznosti pokojnin je pomembno kritje in stroškovna učinkovitost dodatnih zasebnih pokojnin ter njihova varnost in mobilnost. Za izboljšanje orodij EU za spremljanje in koordinacijo bi bilo treba vzpostaviti usklajeno spremljanje ustreznosti, varnosti in vzdržnosti pokojnin ter zagotoviti oblikovanje koherentnih politik na ravni EU.

Možnosti politike

Ta ocena učinka primerja tri možnosti, pri čemer v celoti upošteva rezultate posvetovanja zelene knjige ter priporočila za posamezne države in njihovo obravnavo pokojnin iz leta 2011 v okviru strategije Evropa 2020.

Prva možnost („nespremenjeno stanje“) bi pomenila, da bi EU tudi v prihodnje vprašanja, ki zadevajo pokojnine, obravnavala precej ozko in glede na posamezen primer. Skupne vizije o tem, kako zagotoviti ustrezne pokojnine za EU kot celoto, ne bi bilo.

Okvir EU bi se postopoma spremenil; zunaj okvira upravljanja Evropa 2020 bi se morda, če sploh, zgodila prizadevanja, da se vključijo različna zadevna področja politike ali da se ta okvir prilagodi spreminjajočim se potrebam držav članic glede na spremembe pokojninskih sistemov. Čeprav bi bili nekateri vidiki zaposlovanja in minimalne ustreznosti pokojnin vključeni v strategijo Evropa 2020 skupaj z vprašanji javnih financ, pa se jih ne bi nujno obravnavalo povezano. Poleg tega bi premisleki o varnosti in stroškovni učinkovitosti zasebnih pokojnin, ki so s svojo vlogo vedno pomembnejši za splošno zagotavljanje pokojnin, ostali ločeni od vprašanj o ustreznosti in vzdržnosti. V okviru koordinacije ekonomskih politik bi bile pokojnine v prvi vrsti obravnavane iz perspektive javnih financ, koordinacija bi bila usmerjena predvsem na neposredne izdatke za javne pokojnine, posredni stroški za davčne oprostitve za zasebne pokojnine pa bi prejeli manj pozornosti. Samo s koordinacijo politik o socialni varnosti bi se lahko popolnoma osredotočili na vse vidike ustreznosti pokojnin in bi lahko upoštevali prispevanje v skupen pokojninski sveženj iz vseh vrst pokojnin. Kar pa ne bi vključevalo premislekov o vzdržnosti in varnosti.

Druga možnost („celosten ali integriran, celovit pristop“), sestavljena iz dveh podmožnosti, ki predstavljata celovit sveženj ukrepov politik: IIa in IIb. Opozoriti je treba, da sta oba svežnja oblikovana na podlagi celostnega pristopa do pokojnin, kar pomeni, da se obravnavajo vsa področja politike hkrati ob upoštevanju vseh sinergij in kompromisov, sklenjenih na uravnotežen način . Obe podmožnosti združujeta številne obstoječe in nove pobude politike v strateški politični dokument (bela knjiga) z namenom oblikovanja skupne vizije za ustrezne, varne in vzdržne pokojnine ter postavitve novega okvira EU za uresničitev tega pomembnega političnega cilja v prihodnjih letih.

Podmožnosti sta oblikovani vzporedno. V svojem svežnju ukrepov združujeta instrumente pravnega urejanja, koordinacije politik in finančne pobude ter načrtujeta njihovo uresničevanje v obdobju od 2012 do 2014.

– V okviru posebnega cilja 1, ki je podpora državam članicam pri doseganju boljše usklajenosti med trajanjem poklicnega življenja in pokoja, ter na področju politike reforme pokojninskih sistemov je cilj obeh podmožnosti obravnavati vprašanje enakosti med spoloma na področju pokojnin, zmanjšati zgodnje upokojevanje, oceniti posebne potrebe držav članic v zvezi z reformo in spodbuditi reforme pokojninskega sistema v skladu s pokojninskimi priporočili iz leta 2011 v okviru strategije Evropa 2020. Na področju politike pobud, katerih namen je povečati zmožnosti ljudi, da ostanejo dlje na trgu dela, ki jih je treba povezati z reformami pokojninskega sistema, podmožnosti predlagata ukrepe za odpravo obvezne upokojitvene starosti, spodbujata zdravo staranje na delovnem mestu, uporabljata sredstva EU, ki bi starejšim omogočila delati dlje, prilagajata delovna mesta in trg dela za daljše poklicno življenje ter razvijata priložnosti za podaljšano poklicno življenje, vključno z delovnimi mesti po koncu poklicne poti.

– V skladu s posebnim ciljem 2 podpiranja držav članic pri krepitvi prispevanja dodatnega zasebnega pokojninskega varčevanja k doseganju ustreznosti pokojnin in na področju politike kritja in stroškovne učinkovitosti dodatnih zasebnih pokojnin podmožnosti predlagata pobude za pospeševanje dodatnih pokojninskih sistemov in povečanje učinka davčnih izdatkov v podporo zasebnemu pokojninskemu varčevanju. S predlaganimi pobudami na področju politike varnosti dodatnih zasebnih pokojninskih zavarovanj naj bi se povečala varnost poklicnih pokojninskih sistemov, izboljšala zaščita v primeru plačilne nesposobnosti delodajalcev pokroviteljev vplačil v pokojninsko blagajno, dvignila kakovost tretjega pokojninskega stebra in okrepilo varstvo potrošnikov ter izboljšala zasnova in uspešnost naložbenih poklicnih pokojninskih sistemov. Namen predlaganih ukrepov na področju politike mobilnosti dodatnih pokojnin je zmanjšati ovire za čezmejno gibanje iz dodatnega pokojninskega zavarovanja v zasebni in javni sektor, izboljšati možnosti delavcev za sledenje njihovih različnih pokojninskih pravic, odstraniti davčne prepreke za čezmejno mobilnost ter čezmejne naložbe pokojninskih skladov in ponudnikov življenjskega zavarovanja ter okrepiti čezmejno varnost poklicnih pokojninskih pravic za mobilne raziskovalce

– V skladu s posebnim ciljem 3 izboljšanja orodij EU za spremljanje in koordinacijo na področju pokojnin ter na področju politike usklajenega spremljanja ustreznosti, varnosti in vzdržnosti pokojnin podmožnosti predlagata pobude za usklajevanje spremljanja ustreznosti, vzdržnosti in varnosti pokojnin ter za dvig kakovosti spremljanja ustreznosti. Ukrepi, predlagani na področju politike usklajenega oblikovanja politike na ravni EU, so namenjeni okrepitvi skladnosti in povezanosti politik EU, ki vplivajo na pokojnine, zagotovitvi popolne koordinacije in vključevanja pokojninskih politik Komisije ter zaščiti celostnega spremljanja napredka pri zagotavljanju pokojnin v EU.

Podmožnosti se medsebojno razlikujeta po tem, kako močno posebni ukrepi posegajo po morebitnih zakonodajnih pristojnostih in v kolikšni meri temeljijo na odzivih zainteresiranih strani na zeleno knjigo. Podmožnost IIa daje večji pomen posvetovanju. Podmožnost IIb daje več poudarka pravno zavezujočim instrumentom za večjo podporo priporočilom za posamezne države iz leta 2011. Obe podmožnosti bi uskladili trenutne posege politike EU v celosten okvir, hkrati pa bi dodali nekaj novih ukrepov v podporo poudarkom iz priporočil za posamezne države iz leta 2011 o dvigu upokojitvene starosti in njenem prilagajanju daljši življenjski dobi.

Čeprav so nekateri ukrepi v podmožnostih enaki, so razlike med njimi navedene v spodnji preglednici.

Preglednica 2: Podmožnost IIa v primerjavi s podmožnostjo IIb

Posebni cilj 1: Podpora državam članicam pri doseganju boljše usklajenosti med trajanjem poklicnega življenja in pokoja

Reforma pokojninskega sistema || Enakost spolov na področju pokojnin:

Objava Priporočila Komisije o enakosti spolov glede upokojitvene starosti in odpravi razlik med spoloma na področju vzdržnosti pokojnin || Predlog spremembe Direktive 79/7/EGS z dne 19. decembra 1978, da se zagotovi upravičenost žensk do pokojnine pri isti starosti kot za moške.

Zmožnosti ljudi, da ostanejo dlje na trgu dela || Ukinitev obvezne upokojitvene starosti:

Objava Priporočila Komisije o ukinitvi obveznih upokojitvenih starosti ter obravnava drugih ovir za daljše poklicno življenje || Predlog spremembe Direktive 2000/78/ES o prepovedi diskriminacije pri zaposlovanju za omejitev uporabe obvezne upokojitvene starosti

Možnosti za starejše ljudi, da ostanejo dlje na trgu dela:

Spodbuda državam članicam, da uporabijo sredstva Evropskega socialnega sklada za večjo podporo ukrepom, ki starejšim delavcem omogočajo daljše poklicno življenje || Strožja politika pogojevanja v okviru ESS, če države članice ne sledijo priporočilom za posamezne države pri ukrepih, ki starejšim delavcem omogočajo delati dlje, in uporabljajo sredstva ESS v te namene

Posebni cilj 2: Podpora državam članicam pri krepitvi prispevanja dodatnega zasebnega pokojninskega varčevanja k doseganju ustreznosti pokojnin

Varnost dodatnih zasebnih pokojninskih zavarovanj || Dvig zaščite v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca, pokrovitelja vplačil v pokojninsko blagajno:

Zagotavljanje učinkovitejšega izvrševanja člena 8 Direktive o plačilni nesposobnosti || Predlog spremembe člena 8 Direktive o plačilni nesposobnosti za boljšo zaščito

Dvig kakovost tretjega pokojninskega stebra in varstva potrošnikov:

Dvig kakovosti in varstva potrošnikov prek prostovoljnih kodeksov ravnanja po možnosti s certificiranjem EU za proizvode tretjega stebra || Dvig kakovosti in varstva potrošnikov prek zavezujočih standardov s certificiranjem EU za proizvode tretjega stebra

Mobilnost dodatnih pokojnin || Boljša čezmejna prenosljivost pravic dodatnega pokojninskega zavarovanja:

Predlog direktive o prenosljivosti pokojnin z minimalnimi standardi za pridobitev in ohranitev pokojninskih pravic || Predlog direktive o prenosljivosti pokojnin z minimalnimi standardi za prenosljivost ter za pridobitev in ohranitev pravic

Izboljšanje možnosti delavcev za sledenje njihovih različnih pokojninskih pravic:

Pospešitev razvoja temeljev za službo EU za sledenje pokojnin na podlagi razvoja nacionalnih služb za sledenje pokojnin || Razvoj evropske službe za sledenje pokojnin na podlagi javnih naročil in z regulativnimi sredstvi

Posebni cilj 3: Okrepitev orodij EU za spremljanje in koordinacijo na področju pokojnin

Usklajeno spremljanje ustreznosti, vzdržnosti in varnosti pokojnin || Dvig kakovosti spremljanja ustreznosti:

Uporaba obstoječih postopkov in kazalnikov za dvig kakovosti in okvira ustreznosti ter drugega spremljanja uspešnosti pokojnin || Razvoj skupnih standardov za ustreznost in druge vidike uspešnosti pokojnin, ki se bodo uporabljali za določanje ciljev na nacionalni ravni/ravni EU

Usklajeno oblikovanje politike na ravni EU || Okrepitev skladnosti in povezanosti politik EU, ki vplivajo na pokojnine:

Okrepitev vloge pokojninskega foruma v usklajeni pokojninski politiki EU || Nadomestitev pokojninskega foruma z novo evropsko pokojninsko platformo, ki bo zajemala vse vrste pokojninskega zavarovanja

Zagotavljanje celostnega spremljanja napredka pri zagotavljanju pokojnin v EU:

Objava enega poročila o napredku pri zagotavljanja ustreznih, vzdržnih in varnih pokojnin leta2014 || Objavljanje rednih poročil o napredku pri zagotavljanju ustreznih, vzdržnih in varnih pokojnin

Tretja možnost, ki je sestavljena iz splošnega usklajevanje nacionalnih pokojninskih politik ni bila temeljito proučena, saj ne bi vzdržala preskusa subsidiarnosti. Vendar pa podmožnost IIb vsebuje nekatere elemente, ki so podobni usklajevanju področij, ki so že urejena z zakonodajo.

Ocena učinkov

Ocena učinka ne ocenjuje učinkov posameznih ukrepov. Namesto tega proučuje učinke predlaganih možnosti kot celote, da bi zagotovila splošno oceno možnih gospodarskih in socialnih učinkov, povezanih z različnimi pristopi k pokojninski politiki na ravni EU. Zakonodajni ukrepi bodo po potrebi individualno analizirani v ločenih ocenah učinka.

Ocena predlaganih možnosti kaže, da je težko priti do trdnih sklepov o natančnih gospodarskih in socialnih učinkih, saj bodo ti odvisni od načina, kako se bodo države članice odzvale na novi strateški okvir EU.

Splošno gledano je verjetno, da bi možnost II zagotovila pozitivnejše gospodarske in socialne koristi v primerjavi z nespremenjenim stanjem (možnost I). Poglavitni gospodarski učinki bi lahko zajemali: učinkovitejšo uporabo virov na ravni EU, večjo čezmejno mobilnost delavcev in pozitivne učinke na konkurenčnost EU. Poleg tega je verjetno, da bi možnost II imela pozitiven učinek na podjetja, vključno z malimi in srednjimi podjetji (MSP), čeprav je pričakovati nekaj začasnih stroškov zaradi prilagajanja. Manjša ali boljša uporaba javnih odhodkov bi lahko nastala zaradi dela na stroškovni učinkovitosti davčnih izdatkov za zasebne pokojnine.

Kar zadeva socialne učinke, naj bi močnejši poudarek na ustreznosti in vprašanjih enakosti spolov v kombinaciji z boljšim spremljanjem na ravni EU ter ukrepi za olajšanje daljšega poklicnega življenja in za krepitev kakovosti zagotavljanja dodatnih zasebnih pokojnin, predvidenih v možnosti II, prispevali k doseganju boljše ustreznosti pokojnin in manjšega tveganja revščine.

Če bi se zakonodajni ukrepi iz podmožnosti IIb uspešno izvajali, je verjetno, da bi imela podmožnost IIb močnejše gospodarske in socialne učinke v primerjavi s podmožnostjo IIa. Vendar je možno, da bi bila priprava in izvajanje zakonodajnih predlogov, predvidenih v podmožnosti IIb, zelo dolgotrajen in težaven proces, ki bi zahteval veliko več virov na ravni EU in nacionalni ravni ter bi lahko oslabil podporo različnih zainteresiranih strani (vključno z državami članicami) ukrepanju EU.

Ne pričakuje se, da bi proučene možnosti imele kakršne koli znatne, neposredne okoljske učinke ali učinke na tretje države.

Preglednica 3 Povzetek glavnih socialnih in gospodarskih učinkov

Možnost politike || Socialni učinki || Gospodarski učinki

Možnost I || Premalo pozornosti je namenjene ustreznosti in vprašanjem revščine na starost. Osredotočenje na dvig upokojitvenih starosti brez ukrepov v podporo daljšemu poklicnemu življenju bi lahko privedlo do negativnih socialnih učinkov (več starejših delavcev, odvisnih od socialnih dajatev). Težave, povezane z enakostjo spolov, bodo še naprej deležne premajhne pozornosti. Počasen napredek pri razvoju novih kazalnikov bi lahko vplival na zmožnost EU za celovito spremljanje uspešnosti pokojninskih sistemov. || EU ne bo najbolje uporabila razpoložljivih virov (podvajanje dela, šibka koordinacija med različnimi strukturami). Pomanjkanje usklajevalnega pristopa bi lahko pripeljalo do razvoja manj optimalnih in razpršenih politik, ki morda ne bi uspele povečati pozitivnih gospodarskih učinkov in omiliti negativne gospodarske učinke. Majhen napredek pri odstranjevanju ovir za mobilnost delavcev. Zmanjšana zmožnost EU za hitro odzivanje in prilagajanje na socialno-gospodarske in finančne izzive, ki bi lahko nastali v prihodnosti.

Možnost II || Podmožnost IIa || Ukrepi za dvig dejanskih upokojitvenih starosti bodo imeli pozitivne zaposlitvene učinke. To bi lahko povečalo pokojninske prihodke starejših ljudi in razrešilo vprašanja družbene osamitve in izločenosti. Več pozornosti bo namenjene vprašanjem enakosti spolov. Boljše spremljane ustreznosti pokojnin. Pozitivni učinki na temeljne pravice. || Odstranitev ovir za mobilnost delavcev bi lahko prispevala k učinkovitejšim trgom dela, zlasti z mislijo na pričakovana ozka grla trga dela za nekatere poklice. Ukrepi za dvig dejanskih upokojitvenih starosti bi lahko imeli pozitivne učinke na javne finance (višji prihodki in nižji izdatki za socialno pomoč), konkurenčnost EU (povečana ponudba delovne sile) in rast BDP. Boljša uporaba virov na ravni EU. Nekateri pozitivni učinki na finančni sektor. Majhni prehodni stroški za podjetja in MSP s prilagajanjem novi zakonodaji. Povečana varnost dodatnih zasebnih pokojnin. Povečanje učinka davčnih izdatkov v podporo zasebnemu pokojninskemu varčevanju.

Podmožnost IIb || Če bi se lahko izognili negativnim odzivom držav članic na intervencionistični pristop EU, bi bili lahko splošni socialni učinki pozitivnejši kot v Iia. Možnost prenosa poklicnih pokojninskih pravic v nove pokojninske sisteme bi lahko imela dodatne pozitivne socialne učinke. Večji pozitivni učinki na temeljne pravice v primerjavi s podmožnostjo Iia. || Močnejši pozitivni učinki v primerjavi z IIa, če se predlagani ukrepi uspešno in pravočasno izvedejo. Vendar obstaja tveganje, da se bodo države članice upirale predlaganim rešitvam, kar bo oslabilo splošno učinkovitost svežnja in pozitivne gospodarske učinke. Povečana zaščita v okviru direktive o plačilni nesposobnosti in prenosljivost pokojninskih pravic lahko privedeta do občutnejših stroškov za podjetja in MSP.

Primerjava možnosti

Ocena učinka, ki se najprej začne s primerjanjem možnosti I z možnostjo II, sklene, da je druga možnost najprimernejša možnost.

Prvi možnosti ne uspe zadostno izpolniti cilja zagotavljanja učinkovitejše podpore državam članicam pri zagotavljanju ustreznih, vzdržnih in varnih pokojnin. Možnost I ne bi zadostila potrebi po obravnavanju pokojninskih politik na celovit način, kakor je bilo zahtevano v skupnem poročilu o pokojninah Odbora za gospodarsko politiko in Odbora za socialno zaščito ter k čemur so pozvali sklepi Sveta. Še zlasti ji ne bi uspelo zadostiti potrebi, ki jo je poudaril Svet, po upoštevanju mnogih medsebojnih povezav med trgi dela, sistemi socialne varnosti in politikami finančnih trgov, analizami napredka reform, učinki krize in večjimi izzivi. Takšna možnost tudi ne bi izpolnila pričakovanj zainteresiranih strani, ki so v svojih odgovorih pri posvetovanju o zeleni knjigi močno podprle celovit pristop k pokojninam.

Tretja možnost se v tem trenutku ne zdi realistična.

Ocena učinka sklene tudi, da je znotraj druge možnosti najprimernejša podmožnost IIa. Verjetneje je, da bodo imeli ukrepi v IIa želeni splošni učinek in prejeli širšo podporo zainteresiranih strani kot tisti iz podmožnosti IIb. Ker so mnogi ukrepi odvisni od zavezanosti k sodelovanju zainteresiranih strani, je slednje pomembno za uresničevanje politike.

Čeprav bi se nekateri ukrepi iz podmožnosti IIb lahko zdeli učinkovitejši zaradi večje uporabe zakonodaje, bi bilo to res samo, če bi se zakonodaja lahko sprejemala in izvajala v razumnem časovnem okviru. Poleg tega, glede na veliko različnost nacionalnih razmer in dejstva, da lahko EU sprejema zakonodajo samo na nekaj nujnih področjih, obstajajo jasne omejitve vrednosti dodatne zakonodaje po celi EU v IIb. Za hitrejše rezultate in boljšo prilagojenost nacionalnim razmeram bi bilo priporočljivo prepustiti predpisovanje upokojitvenih starosti za moške in ženske ter obveznih upokojitvenih starosti prizadevanjem v okviru nacionalnih reform, pri čemer bi se slednje čim bolj usmerjalo in podpiralo z mehkejšimi ukrepi.

Nasprotno pa podmožnost IIa obravnava opredeljene težave z uravnoteženo mešanico instrumentov politik EU, vključno z zakonodajo in mehkimi instrumenti, in bi prispevala k zgraditvi močnega partnerstva med EU, državami članicami in drugimi zainteresiranimi stranmi pri pospeševanju reform z usmerjanjem in podporo ustreznim, vzdržnim in varnim pokojninam.

Spremljanje in ocenjevanje

Ocena učinka predstavlja mehanizme za spremljanje izvajanja najprimernejšega svežnja. To vključuje strogo in redno spremljanje uspešnosti nacionalnih pokojninskih sistemov od leta 2012 dalje, ki bo gradilo na instrumentih, razvitih za odprto metodo koordinacije (na podlagi skupnih kazalnikov in vzpostavljenih struktur poročanja), in redno spremljanje celovitosti pristopa EU s strani delovne skupine komisarjev za pokojnine in medresorske skupine za pokojnine. Nazadnje, izvajanje bele knjige bo ocenjeno v poročilu o napredku pri doseganju ustreznih, vzdržnih in varnih pokojnin, ki bo objavljeno leta 2014.

[1] Izraz „dopolnilno zasebno pokojninsko varčevanje“ se nanaša na 2. in 3. steber pokojnine, tj. pokojnine poklicnih sistemov ter posamezne pokojninske pogodbe in pogodbe pokojninskega varčevanja.

[2] Dodatna pokojnina je uveljavljen termin EU za poklicne pokojnine.