OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

V skladu s členom 395(1) Direktive 2006/112/ES z dne 28. novembra 2006 o skupnem sistemu davka na dodano vrednost (v nadaljnjem besedilu: direktiva o DDV) lahko Svet na predlog Komisije soglasno dovoli kateri koli državi članici, da uvede posebne ukrepe, ki odstopajo od določb navedene direktive, za poenostavitev postopka obračunavanja DDV ali za preprečevanje nekaterih vrst davčnih utaj ali izogibanja davkom.

Z dopisom, ki ga je Komisija evidentirala 4. decembra 2019, je Italijanska republika zaprosila za dovoljenje, da bi lahko še naprej odstopala od členov 206 in 226 direktive o DDV, kar zadeva plačilo davka na dodano vrednost ter zahteve v zvezi z izdajanjem računov za dobavo blaga in storitev javnim organom. Ta zahteva je pomenila zmanjšanje področja uporabe veljavnega ukrepa odstopanja, odobrenega z Izvedbenim sklepom Sveta (EU) 2017/784, ki se je uporabljal tudi za dobavo blaga in storitev podjetjem, ki so pod nadzorom osrednjih in lokalnih javnih organov, ter podjetjem s seznama, ki kotirajo na borzi.

Vendar pa je Italija z dopisom, ki ga je Komisija evidentirala 27. marca 2020, spremenila svojo zahtevo, v kateri je navedla, da bi moralo področje uporabe dovoljenja ostati enako področju uporabe, odobrenemu z Izvedbenim sklepom Sveta (EU) 2017/784, in zato zahtevala uporabo odstopanja od členov 206 in 226 direktive o DDV za dobavo blaga in storitev javnim organom, podjetjem, ki so pod nadzorom osrednjih in lokalnih javnih organov, ter podjetjem s seznama, ki kotirajo na borzi. V skladu s členom 395(2) direktive o DDV je Komisija z dopisom z dne 5. maja 2020 obvestila druge države članice o zahtevi Italijanske republike. Komisija je z dopisom z dne 6. maja 2020 Italijansko republiko obvestila, da ima na voljo vse informacije, potrebne za presojo zahteve.

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Po uvedbi sistema statističnega preverjanja je Italija ugotovila, da obstajajo velike goljufije na področju DDV v zvezi z dobavo blaga in storitev javnim organom. Za odpravo teh praks je Italija leta 2014 zaprosila, da se za dobavo javnim organom dolgovani DDV ne bi več plačeval dobaviteljem, temveč na ločen in blokiran bančni račun davčne uprave. Ta mehanizem je splošno znan kot vrsta „deljenega plačila“, saj se plačilo, ki ga potrošnik običajno v celoti prenese na dobavitelja (plačilo v zameno za dobavo in DDV) razdeli na: (i) na eni strani plačilo, ki se plača dobavitelju blaga ali ponudniku storitev; in (ii) na drugi strani dolgovani DDV, ki se plača na blokiran bančni račun davčnih organov.

Odstopanje do 31. decembra 2017 je bilo odobreno z Izvedbenim sklepom Sveta (EU) 2015/1401. Z njim je bilo Italiji odobreno, da odstopa od člena 206 direktive o DDV v zvezi s plačilom DDV in od člena 226 direktive o DDV v zvezi s pravili o izdajanju računov.

Italija je zaprosila za odstopanje za omejeno obdobje, da bi lahko organizirala in izvedla ustrezne ukrepe politike za nadzor ter v celoti izkoristila podatke, ki so na voljo z izdajanjem elektronskih računov. Izvajanje obveznosti izdajanja elektronskih računov za dobavo javnim organom, kar je uvedlo možnost nadzora nad posameznimi transakcijami v realnem času in natančnimi zneski DDV, ki so jih javni organi dolžni plačati pri svojih nakupih, bi moralo Italiji omogočiti, da zadevni sektor revidira na podlagi običajnih tehnik nadzora, ne da bi bilo treba odstopati od direktive o DDV, da bi se lahko uporabil ukrep deljenega plačila.

V skladu z informacijami, ki jih je predložila Italija, je bilo z uvedbo elektronskega izdajanja računov za dobavo javnim organom davčnim organom predloženih precej informacij v zvezi s tokom računov, kar omogoča nadzor nad transakcijami in ustreznimi zneski DDV. Vendar je bil drugi element učinkovitega nadzornega sistema, tj. obveznost sporočanja podatkov vseh računov, ki so bili izdani in prejeti, davčnim organom, uveden šele s 1. januarjem 2017. Preteči bi moralo več časa, da bi bil učinkovit in da bi dejansko spodbudil davkoplačevalce k boljšemu izpolnjevanju davčnih obveznosti. Italija je zato zaprosila za podaljšanje odstopanja od členov 206 in 226 direktive o DDV za dobavo javnim organom.

Poleg tega je Italija odkrila davčno utajo v sektorju dobave podjetjem, ki so pod nadzorom javnih organov, in majhni skupini 40 podjetij, ki kotirajo na borzi. Da bi odpravila to davčno utajo in da bi preprečila nadaljnje izgube DDV v okviru javnih prihodkov, je Italija zahtevala razširitev področja uporabe odstopanja od členov 206 in 226 direktive o DDV za dobavo blaga in storitev zgoraj navedenim subjektom, ki jih Italija šteje za tako zanesljive, kot so javni organi. Ti subjekti so podjetja pod nadzorom tako osrednjih kot tudi lokalnih javnih organov, vključno s seznamom približno 40 podjetij, ki kotirajo na borzi, kar skupaj znaša približno 2 400 podjetij. Italija je pričakovala, da bo razširitev ukrepa deljenega plačila na ta podjetja odpravila davčne utaje, v okviru katerih dobavitelji zadevnim subjektom ne plačujejo DDV, in bo posledično povečala prihodke iz DDV.

Podaljšanje odstopanja z razširjenim področjem uporabe je bilo z Izvedbenim sklepom Sveta (EU) 2017/784 odobreno do 30. junija 2020.

Italija je oktobra 2018 predstavila poročilo v skladu z drugim odstavkom člena 3 Izvedbenega sklepa Sveta (EU) 2017/784. V skladu s tem poročilom je ukrep deljenega plačila, ki je bil uveden v Italiji, povečal prihodke iz DDV, to povečanje pa je bilo višje od ocen v času uvedbe ukrepa. Poleg tega je bilo v poročilu navedeno, da se lahko povečanje dobropisa DDV za dobavitelje podjetjem s področja uporabe deljenega plačila, ki izhaja iz izvajanja ukrepa, zlahka nadzoruje in upravlja ter da se stanje vračil DDV ni poslabšalo.

Mehanizem deljenega plačila je del svežnja ukrepov, ki jih je Italija uvedla za preprečevanje davčnih goljufij in utaj. Ta sveženj ukrepov med drugim vključuje elektronsko izdajanje računov in elektronski prenos podatkov o dnevnih obremenitvah. Elektronsko izdajanje računov je bilo uvedeno s 1. julijem 2018 za nekatere sektorje in s 1. januarjem 2019 v splošni obliki. Ta obveznost je bila odobrena z Izvedbenim sklepom Sveta (EU) 2018/593. Elektronski prenos podatkov o dnevnih obremenitvah zahteva, da davkoplačevalci, ki se ukvarjajo s trgovino na drobno in podobnimi dejavnostmi (brez obveznosti izdajanja računov), elektronsko shranijo podatke o dnevnih obremenitvah in jih elektronsko posredujejo organu Agenzia delle Entrate. Ta zadnja obveznost je začela veljati 1. januarja 2020, za davkoplačevalce s prometom nad 400 000 EUR pa 1. julija 2019. Ta sveženj ukrepov je nadomestil druge nadzorne ukrepe in italijanskim davčnim organom omogoča, da navzkrižno preverijo različne operacije, ki jih prijavljajo izvajalci, in spremljajo njihova plačila DDV. Z najnovejšimi zakonodajnimi spremembami je bila uvedena obveznost, da se podatki o transakcijah, obdavčljivih z DDV, ki izhajajo z elektronskih računov, čezmejnih transakcij in elektronskih obremenitev, nemudoma dajo na voljo davkoplačevalcem, da se poenostavi njihovo izpolnjevanje davčnih obveznosti; to bo povzročilo, da bo organ Agenzia delle Entrate vnaprej izpolnil obračun DDV in pripravil redne odmere DDV, ki jih bodo davkoplačevalci lahko sprejeli ali dopolnili. V skladu z uvodno izjavo 7 zgoraj navedenega sklepa 2017/784 po dokončni vzpostavitvi tega sistema ne bi bilo več treba nadalje odstopati od Direktive 2006/112/ES, da bi se uporabil ukrep deljenega plačila.

Vendar italijanski organi menijo, da trenutno ne bi bilo primerno, da bi se ukrep o deljenem plačilu popolnoma odpravil. V skladu z njihovimi ocenami ukrepi, ki se izvajajo v okviru svežnja za boj proti goljufijam, skrajšajo čas, ki ga davčna uprava potrebuje, da se seznani z morebitnim primerom utaje ali goljufije, na tri mesece v primerjavi s 18 meseci, ki so bili prvotno potrebni. Vendar pa se v odsotnosti deljenega plačila po opravljenem preverjanju izterjava od davčnih utajevalcev ali goljufov lahko izkaže za neizvedljivo, če so ti plačilno nesposobni. Mehanizem deljenega plačila kot predhodni ukrep zagotavlja veliko večjo učinkovitost.

Komisija še vedno meni, da bi moralo popolno izvajanje svežnja ukrepov za boj proti goljufijam, ki ga je zasnovala Italija, odpraviti potrebo po nadaljnjih odstopanjih od direktive o DDV, da bi se uporabil ukrep deljenega plačila. Vendar je še prezgodaj za celovito oceno učinkovitosti teh ukrepov zaradi njihove nedavne uvedbe. Splošno obvezno izdajanje elektronskih računov je začelo veljati šele 1. januarja 2019, elektronski prenos podatkov o dnevnih obremenitvah pa je bil v celoti uveden 1. januarja 2020. Zato ocene teh ukrepov in njihovega učinka na odkrivanje goljufij na področju DDV in obračunavanja davkov ni mogoče izvesti v velikem obsegu. Ker se sveženj za boj proti goljufijam ne izvaja v celoti, je zato priporočljivo, da se ukrep podaljša za dodatno obdobje, saj bi njegova odprava lahko imela znatne negativne učinke na področju boja proti davčnim utajam in obračunavanja DDV v zvezi s sektorji, ki jih zajema področje uporabe ukrepa. Če se ukrep ne bi podaljšal, bi morala podjetja, ki uporabljajo mehanizem deljenega plačila, spremeniti svoje sisteme izdajanja računov, da bi se prilagodila spremembam. Davčna uprava bi morala izvesti podobne prilagoditve svojih sistemov. Zaradi težav, ki jih povzroča izbruh COVID-19 v Italiji, od podjetij in davčne uprave trenutno ne bi bilo primerno zahtevati, naj uvedejo te spremembe.

Eden od učinkov deljenega plačila je dejstvo, da dobavitelji, ki so davčni zavezanci, ne morejo izravnati DDV, ki so ga plačali za dobavljene izdelke ali storitve, z DDV, ki so ga prejeli od svojih strank. Ti davčni zavezanci bodo morda ves čas v položaju upnika in bodo morda morali od davčne uprave zahtevati dejansko vračilo navedenega DDV. Po drugi strani pa Italija pod nekaterimi pogoji pooblašča te dobavitelje, da izravnajo DDV, ki ga niso prejeli od svojih strank, z drugimi davki, ki jih je treba poravnati v Italiji, s čimer se omeji problem denarnega toka, ki lahko v nasprotnem primeru nastane za podjetja, ki so dolžna plačevati davke v Italiji.

Glede na informacije, ki jih je predložila Italija, se je postopek vračila pospešil. Zahteve za vračilo se v povprečju obravnavajo v 67 dneh, povprečni čas za dejansko plačilo upravičencu pa je 7 dni. Ob uvedbi ukrepa deljenega plačila je bilo predvideno, da so davčni zavezanci, ki izvajajo transakcije, za katere se uporablja shema deljenega plačila, v mejah kreditnega limita, ki izhaja iz takih transakcij, prednostno upravičeni do prejetja plačila ustreznih dobropisov DDV. Ta praksa pomeni, da se zahteve za vračilo, povezane z mehanizmom deljenega plačila, obravnavajo prednostno tako med predhodno preiskavo kot med plačilom zneskov, dolgovanih za neprednostna vračila.

Zahtevek, ki ga je Italija predložila in ki ga je Komisija 4. decembra 2019 evidentirala, pomeni zmanjšanje področja uporabe veljavnega ukrepa odstopanja, ker je Italija zaprosila za dovoljenje, da bi lahko še naprej odstopala od členov 206 in 226 direktive o DDV, zgolj kar zadeva plačila davka na dodano vrednost ter zahteve v zvezi z izdajanjem računov za dobavo blaga in storitev javnim organom. Vendar pa je Italija z dopisom, ki ga je Komisija evidentirala 27. marca 2020, spremenila svojo zahtevo, v kateri je navedla, da bi moralo področje uporabe dovoljenja ostati enako področju uporabe, odobrenemu z Izvedbenim sklepom Sveta (EU) 2017/784, in zato zahtevala uporabo odstopanja od členov 206 in 226 direktive o DDV za dobavo blaga in storitev javnim organom, podjetjem, ki so pod nadzorom osrednjih in lokalnih javnih organov, ter podjetjem s seznama, ki kotirajo na borzi.