Bruselj, 11.1.2005

SEK(2005) 13 končno

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Luksemburga, 2004–2007

(predložena s strani Komisije)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1] določa, da morajo sodelujoče države članice, torej tiste, ki so sprejele enotno valuto, Svetu in Komisiji predložiti programe stabilnosti pred 1. marcem 1999. V skladu s členom 5 te uredbe je moral Svet proučiti vse programe stabilnosti na podlagi ocen, ki sta jih pripravila Komisija in Odbor, ustanovljen na podlagi člena 114 Pogodbe (Ekonomsko-finančni odbor). Potem ko je proučil program, je Svet na podlagi priporočila Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom podal mnenje. V skladu z Uredbo morajo države članice predložiti letne dopolnitve svojih programov stabilnosti, ki jih lahko Svet prav tako prouči v skladu z istimi postopki.

Prvi program stabilnosti Luksemburga, ki je obravnaval obdobje 1998–2002, je bil predložen 16. februarja 1999, Svet pa ga je ocenil 15. marca 1999[2]. Dopolnitve so bile predložene vsako naslednje leto, nazadnje 30. novembra 2004. Službe Komisije so izdelale tehnično oceno te dopolnitve ob upoštevanju rezultatov svojih gospodarskih napovedi iz jeseni 2004 ter ob upoštevanju kodeksa ravnanja[3], skupno dogovorjene metodologije za ocenjevanje potencialnih rezultatov in ciklično prilagojenih saldov, priporočil v širših smernicah ekonomskih politik za obdobje 2003–2005 ter načel, določenih v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 27. novembra 2002 o okrepitvi usklajevanja proračunskih politik, ki ga je potrdil Svet[4]. Ocena je naslednja:

- Dopolnitev programa stabilnosti Luksemburga iz leta 2004, ki obravnava obdobje 2004–2007, je bila predložena 30. novembra 2004, potem ko jo je 26. novembra potrdila vlada. Zahtevam po podatkih iz „kodeksa ravnanja o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov“ ustreza le delno, saj manjkajo nekateri obvezni podatki.

- V makroekonomskem scenariju, predstavljenem v dopolnitvi, je predvideno, da se bo realna rast BDP upočasnila s 4,4 % v letu 2004 na 3,8 % v letu 2005 in na 3,3 % v letu 2006, potem pa se bo v letu 2007 spet pospešila na 4,3 %. Tak scenarij je uresničljiv: za obdobje 2004–2006 se precej približa napovedim, ki so jih jeseni 2004 pripravile službe Komisije. Za celotno obdobje so stopnje realne rasti, predvidene v programu, skladne z ocenami potencialne rasti, ki so jih pripravile službe Komisije.

- Javnofinančni saldo se je spremenil s presežka v višini 0,8 % BDP v letu 2003 na ocenjeni primanjkljaj v višini 1,4 % BDP v letu 2004, zato je cilj programa zmanjšati primanjkljaj na 1,0 % v letu 2005 ter ga nato v letih 2006 in 2007 ohraniti približno na tej ravni. Torej program ne predvideva nadaljnjega zmanjševanja primanjkljaja po letu 2005, vendar pa je pozitivnejši od dopolnitve iz leta 2003, ki je temeljila na precej manj optimističnih obetih rasti, kot so tisti iz leta 2004, in napovedovala, da se bo javnofinančni primanjkljaj povečal z 0,6 % BDP v letu 2003 na približno 2 % v preostalem delu programskega obdobja.

- Na podlagi izračunov, ki so jih naredile službe Komisije z uporabo skupno dogovorjene metodologije, se pričakuje, da bo ciklično prilagojeni saldo v dopolnitvi iz leta 2004 izkazal naraščajoče presežke (s primanjkljaja v višini manj kot 1 % BDP v letu 2003) v preostalem obdobju in dosegel 2 % BDP v letu 2007. Vendar pa se zdi, da takšno izrazito povečanje ciklično prilagojenega salda izhaja predvsem iz nenavadne stopnje nezanesljivosti v zvezi z ocenami potencialne rasti za Luksemburg ter ne odraža dejanskega prizadevanja za strukturno prilagajanje.

- Razvoj javnofinančnega salda, kot je predstavljen v programu, je bistveno boljši kot tisti, predviden v napovedih Komisije iz jeseni 2004. Do tega je prišlo, ker so bile napovedi dokončane pred objavo proračuna za leto 2005 ter so zato temeljile na predpostavki o „nobenih spremembah politike“ in na gibanju porabe in prihodkov iz preteklih let.

- Tveganja za proračunske cilje programa so uravnotežena. Na eni strani je znano, da so ocene prihodkov v Luksemburgu previdne. Na drugi strani pa program predvideva upočasnitev rasti izdatkov, ki je bila zelo hitra v zadnjih letih, vendar ne opredeli ukrepov, s katerimi naj bi to dosegli. Ob upoštevanju vsega tega so torej cilji, predstavljeni v programu, uresničljivi, vendar ne preveč podjetni: ne bo jih težko doseči, če se bodo organi oblasti držali napovedanega namena, da bodo nadzorovali povečanje izdatkov. Glede na to oceno tveganja proračunska naravnanost programa, kot je izražena z razvojem ciklično prilagojenega salda, zadostuje za uresničitev srednjeročnega cilj iz Pakta stabilnosti in rasti, ki je doseči proračunski položaj blizu ravnovesja v programskem obdobju (od leta 2005 naprej). Vendar pa program v nominalnem smislu ne predvideva nadaljnjega zmanjševanja objavljenega primanjkljaja po letu 2005 in ne vsebuje nikakršnih zavez, da bi se vsaj nominalno približali uravnoteženemu položaju pred koncem obravnavanega obdobja, saj objavljeni primanjkljaj ostaja na približno 1 % BDP. Vendar je videti, da od leta 2005 proračunska naravnanost v programu zagotavlja dovolj varnostne rezerve, v okviru katere lahko pride do običajnih cikličnih nihanj, ne da bi bil prekoračen prag primanjkljaja v višini 3 % BDP.

- Dopolnitev ocenjuje, da se bo delež javnega dolga znižal s 5,3 % BDP v letu 2003 na 5,0 % v letu 2004. Približno polovica tega dolga izhaja od institucionalnih enot centralne ravni države, druga polovica od lokalnih oblasti, dolg ustanov socialne varnosti pa je zanemarljiv. Delež dolga se bo po napovedih v obdobju, ki ga obravnava dopolnitev, nekoliko znižal, in sicer s 5,0 % BDP v letu 2004 na 4,5 % BDP v letu 2007. Stanje celotnih neto sredstev je še ugodnejše zaradi precejšnjih finančnih sredstev, ocenjenih na približno 50 % BDP, ki so se nabrala v preteklih letih s proračunskimi presežki.

- Program se nanaša na ukrepe, sprejete pred kratkim, da bi ustavili večanje izdatkov za zdravstvo, zlasti na povečanje prispevkov, ki je bilo sprejeto novembra 2004. Napoveduje dodatne ukrepe za zniževanje izdatkov za zdravstvo, vključenih v zakon, ki ga je parlament sprejel decembra 2004. Program opozarja tudi na obremenitev pokojninskega sistema, do katere bo prišlo v prihodnjih letih zaradi ogromne rasti zaposlovanja v Luksemburgu v zadnjih dveh desetletjih, ki vključuje čedalje več nerezidenčnih delavcev. Čeprav še ne vključuje posebnih ukrepov za reševanje te težave, pa napoveduje razpravo o tem vprašanju v letu 2005.

- Zaradi zelo nizke ravni javnega dolga in precejšnjih rezerv, ki jih je sektor socialne varnosti zbral v več kot dveh desetletjih, se zdi, da je Luksemburg kljub večjim predvidenim proračunskim stroškom zaradi staranja prebivalstva v ugodnem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Vendar pa bi imela proračunska strategija, opisana v programu, v skladu s poskusno oceno projekcij tekočih izdatkov, ki so jo opravile službe Komisije, za posledico „davčno luknjo“ v višini skoraj 2 % BDP, ki bi jo bilo treba pokriti, da bi bila vzdržnost popolnoma zagotovljena. Država je imela v zadnjih dvajsetih letih izredno visoko rast zaposlovanja, zaradi česar se bo postopoma začelo sorazmerno povečevati število upokojencev. Rezerve bi lahko precej pripomogle k zmanjševanju pritiskov na proračun zaradi tega stanja, torej je treba nadaljevati s takšno politiko nabiranja rezerv in sprejeti ukrepe za povečevanje trenutno nizke stopnje zaposlenosti rezidentov, zlasti starejših.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realni BDP (spremembe v %) | PS nov. 2004 | 4,4 | 3,8 | 3,3 | 4,3 |

COM | 4,0 | 3,5 | 3,6 | ni podatkov |

PS nov. 2003 | 2,0 | 3,0 | 3,8 | ni podatkov |

Inflacija po HICP (%) | PS nov. 2004 | 2,6 | 3,2 | 1,5 | 1,7 |

COM | 3,0 | 2,3 | 1,6 | ni podatkov |

PS nov. 2003 | 1,5 | 1,3 | 1,2 | ni podatkov |

Javnofinančni saldo (v % BDP) | PS nov. 2004 | –1,4 | –1,0 | –0,9 | –1,0 |

COM2 | –0,8 | –1,6 | –2,0 | ni podatkov |

PS nov. 2003 | –1,8 | –2,3 | –1,5 | ni podatkov |

Primarni saldo (v % BDP) | PS nov. 2004 | –1,2 | –0,9 | –0,8 | –0,9 |

COM2 | –0,6 | –1,4 | –1,8 | ni podatkov |

PS nov. 2003 | –1,6 | –2,1 | –1,5 | ni podatkov |

Ciklično prilagojen saldo (v % BDP) | PS nov. 20041 | –0,7 | 0,3 | 1,4 | 2,0 |

COM2 | 0,4 | 0,3 | 0,7 | ni podatkov |

PS nov. 20031 | 0,9 | 1,0 | 2,2 | ni podatkov |

Bruto javni dolg (v % BDP) | PS nov. 2004 | 5,0 | 5,0 | 4,6 | 4,5 |

COM2 | 4,9 | 4,8 | 4,7 | ni podatkov |

PS nov. 2003 | 5,2 | 5,0 | 4,4 | ni podatkov |

1 Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa. 2 Dokončano pred predstavitvijo proračuna za leto 2005. Viri: Program stabilnosti (PS); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2004 (COM); izračuni služb Komisije. |

Na podlagi te ocene je Komisija sprejela priloženo priporočilo za Mnenje Sveta o dopolnitvi programa stabilnosti Luksemburga in ga pošilja Svetu.

Priporočilo

MNENJE SVETA

v skladu s tretjim odstavkom člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o dopolnitvi programa stabilnosti Luksemburga, 2004–2007

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik in zlasti člena 5(3) te uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

1. Dne [18. januarja] 2005 je Svet pr oučil dopolnitev programa stabilnosti Luksemburga, ki obravnava obdobje od 2004 do 2007. Dopolnitev le delno ustreza zahtevam po podatkih iz popravljenega „kodeksa ravnanja o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov“. Predvsem manjkajo nekateri od zahtevanih podatkov o makroekonomskih predpostavkah.

2. Dopolnitev ocenjuje, da se bo realna rast BDP povečala z 2,9 % v letu 2003 na 4,4 % v letu 2004. V letih 2005 in 2006 se bo rast predvidoma upočasnila na 3,8 % oziroma 3,3 %, potem pa se bo v letu 2007 spet pospešila na 4,3 %. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov je videti, da ta scenarij odraža uresničljive predpostavke o rasti.

3. Cilj proračunske strategije v programu je zmanjšati primanjkljaj v višini 1,4 % BDP, ocenjen za leto 2004, na 1,0 % BDP v letu 2005. V letih 2006 in 2007 naj bi primanjkljaj ostal na ravni iz leta 2005, pri čemer bi tako prihodki kot izdatki, izraženi v odstotku BDP, predvidoma ostali nespremenjeni. Izračuni služb Komisije v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo glede ciklično prilagojenega salda predvidevajo, da se bo v letu 2005 pojavil presežek v višini 0,3 % BDP in postopoma zrasel na 2,0 % BDP v letu 2007, kar odraža ocenjeno povečanje negativne proizvodne vrzeli. Vendar pa je pri ocenah proizvodnih vrzeli, in torej ciklično prilagojenih saldov, v primeru Luksemburga stopnja nezanesljivosti nenavadno visoka, ker ima njegovo gospodarstvo posebne značilnosti, zaradi česar je treba take kazalnike uporabljati zelo previdno. V obravnavanem obdobju naj bi delež javnih naložb v razmerju do BDP ostal na splošno stalen, in sicer na približno 5 % BDP, kar je precej nad povprečjem EU.

4. Tveganja za proračunske projekcije v programu se na splošno zdijo uravnotežena. Na eni strani so projekcije prihodkov v Luksemburgu ponavadi previdne in bi bil lahko proračunski rezultat za leto 2004 precej boljši od trenutne ocene, kar bi lahko imelo ugoden temeljni vpliv na preostala leta programa. Na drugi strani pa program predvideva upočasnitev rasti javne porabe, ki je bila posebno hitra v zadnjih letih, vendar ne opredeli ukrepov, s katerimi naj bi to dosegli. Videti je, da proračunska naravnanost v programu zagotavlja dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev prag primanjkljaja, 3 % BDP, ob običajnih cikličnih nihanjih. Videti je tudi, da zadostuje za uresničitev srednjeročnega cilja iz Pakta stabilnosti in rasti, ki je doseči proračunski položaj blizu ravnovesja v programskem obdobju (od leta 2005) v ciklično prilagojenem smislu.

5. Delež javnega dolga je izjemno nizek in se bo po napovedih v obdobju, ki ga obravnava dopolnitev, še nekoliko znižal, in sicer s 5,0 % BDP v letu 2004 na 4,5 % BDP v letu 2007. Stanje celotnih neto sredstev je še ugodnejše zaradi precejšnjih finančnih sredstev, ocenjenih na približno 50 % BDP, ki so se nabrala v preteklih letih s proračunskimi presežki.

6. Zdi je, da je Luksemburg v ugodnem položaju glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Pričakuje se, da bo visoko pozitivno stanje neto sredstev izravnalo vsaj del prihodnjih stroškov zaradi staranja. Vendar pa se bo razmerje med vlagatelji v pokojninski sistem in njegovimi uporabniki poslabšalo, tudi po ugodnem scenariju, po katerem bi rast zaposlovanja ostala na tako izjemni stopnji kot v zadnjih dveh desetletjih. Zato so potrebne določene omejitve, da bi zagotovili skladnost vladne porabe s prihodki in ohranjanje politike nabiranja rezerv, sprejeti pa je treba tudi ukrepe za povečevanje trenutno nizke stopnje zaposlenosti rezidentov, zlasti starejših.

Ključne projekcije dopolnitve programa stabilnosti Luksemburga

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realna rast BDP (%) Inflacija po HICP (%) Javnofinančni saldo (% BDP) Primarni saldo (% BDP) Ciklično prilagojen saldo (% BDP)1 Bruto javni dolg (% BDP) | 2,9 2,5 +0,8 +1,0 +1,4 5,3 | 4,4 2,6 –1,4 –1,2 –0,7 5,0 | 3,8 3,2 –1,0 –0,9 +0,3 5,0 | 3,3 1,5 –0,9 –0,8 +1,4 4,6 | 4,3 1,7 –1,0 –0,9 +2,0 4,5 |

1 Izračuni služb Komisije z uporabo skupno dogovorjene metodologije in podatkov iz programa.

[1] UL L 209, 2.8.1997. Vsi dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na naslednji spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] UL C 124, 5.5.1999.

[3] Popravljeno mnenje Ekonomsko-finančnega odbora o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov, ki ga je potrdil Ekonomsko-finančni svet dne 10. 7. 2001.

[4] COM(2002) 668, 27.11.2002.