POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Boj proti goljufijam – Letno poročilo za leto 2012 /* COM/2013/0548 final */





KAZALO POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Boj proti goljufijam – Letno poročilo za leto 2012 Povzetek...................................................................................................................................... 5 1........... Uvod.............................................................................................................................. 7 2........... Goljufije in druge nepravilnosti......................................................................................... 7 2.1........ Skupno število sporočenih nepravilnosti........................................................................... 7 2.2........ Nepravilnosti, sporočene kot goljufije, ki vplivajo na proračun EU................................... 7 2.2.1..... Prihodki......................................................................................................................... 9 2.2.2..... Odhodki....................................................................................................................... 10 2.2.2.1.. Naravni viri (kmetijstvo, razvoj podeželja in ribištvo)..................................................... 12 2.2.2.2.. Kohezijska politika (programski obdobji 2007–2013 in 2000–2006)............................ 13 2.2.2.3.. Predpristopna politika (predpristopna pomoč (PP) in instrument za predpristopno pomoč (IPP)) 13 2.2.2.4.. Odhodki, ki jih neposredno upravlja Komisija............................................................... 14 2.2.3..... Rezultati Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF)........................................... 14 2.3........ Nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije........................................................... 14 2.3.1..... Prihodki....................................................................................................................... 15 2.3.2..... Odhodki....................................................................................................................... 16 3........... Izterjava in drugi preventivni in popravni ukrepi.............................................................. 17 3.1........ Odhodki: preventivni mehanizmi.................................................................................... 17 3.1.1..... Prekinitve v letu 2012................................................................................................... 17 3.1.2..... Začasne ustavitve.......................................................................................................... 18 3.2........ Odhodki: finančni popravki in izterjave v letu 2012........................................................ 18 3.3........ Izterjave v zvezi s prihodki iz lastnih sredstev................................................................. 18 3.3.1..... Tradicionalna lastna sredstva......................................................................................... 19 4........... Politike na področju boja proti goljufijam na ravni EU.................................................... 19 4.1........ Pobude Komisije na področju boja proti goljufijam v letu 2012..................................... 19 4.1.1..... Predlog za reformo urada OLAF (Uredba (ES) št. 1073/1999)..................................... 19 4.1.2..... Predlog direktive o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava 20 4.1.3..... Pripravljalno delo za ustanovitev Evropskega javnega tožilstva....................................... 20 4.1.4..... Pobude za boj proti korupciji v EU............................................................................... 21 4.1.5..... Politika na področju boja proti goljufijam v carini........................................................... 21 4.1.5.1.. Medsebojna upravna pomoč......................................................................................... 21 4.1.5.2.. Skupne carinske operacije............................................................................................ 21 4.1.5.3.. Informacijski sistem za boj proti goljufijam (AFIS)......................................................... 21 4.1.6..... Boj proti goljufijam na področju DDV........................................................................... 22 4.1.7..... Določbe na področju boja proti goljufijam v mednarodnih sporazumih........................... 22 4.1.8..... Boj proti nezakoniti trgovini s tobačnimi izdelki.............................................................. 23 4.1.8.1.. Akcijski načrt Komisije za boj proti tihotapljenju cigaret in alkohola na vzhodni meji EU. 23 4.1.8.2.. Okvirna konvencija za nadzor nad tobakom: protokol za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki 23 4.1.8.3.. Sporazumi s proizvajalci cigaret..................................................................................... 23 4.1.9..... Pravila o javnih naročilih................................................................................................ 24 4.1.10... Strategija Komisije za boj proti goljufijam...................................................................... 24 4.1.11... Programa Hercule in Pericles........................................................................................ 24 4.1.11.1.......................................................................... Izvajanje programov Hercule II in Pericles 24 4.1.11.2................................................................... Večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 25 4.2........ Svetovalni odbor za usklajevanje preprečevanja goljufij (COCOLAF)........................... 25 4.3........ Resolucija Evropskega parlamenta z dne 10. maja 2012 o zaščiti finančnih interesov Evropske unije – boj proti goljufijam – letno poročilo 2010.................................................................................... 25 5........... Ukrepi držav članic za boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki vplivajo na finančne interese EU.................................................................................................................................... 26 5.1........ Ukrepi za boj proti goljufijam in drugim nepravilnostim, ki vplivajo na finančne interese EU 27 5.2........ Ukrepi za boj proti goljufijam in drugim nepravilnostim na področju kmetijstva, ki vplivajo na finančne interese EU.................................................................................................................................... 27 5.2.1..... Zakonodajni in upravni ukrepi....................................................................................... 27 5.2.2..... Nove strategije za preprečevanje in odkrivanje.............................................................. 28 5.2.3..... Uporaba kazalnikov goljufij........................................................................................... 28 5.2.4..... Izvajanje določb o poročanju........................................................................................ 28 5.2.5..... Nezadostni statistični podatki o odkrivanju goljufij in pregonu ter povezanih izterjavah.... 29 5.3........ Operacija Magna Grecia............................................................................................... 29 5.4........ Izvajanje priporočil iz leta 2011..................................................................................... 29 6........... Sklepne ugotovitve in priporočila................................................................................... 31 6.1........ Dva trenda v zvezi s političnim in operativnim razvojem.................................................. 31 6.2........ Različni pristopi k goljufijam.......................................................................................... 31 6.3........ Sprejetje skupnih pravil o goljufijah............................................................................... 32 6.4........ Najbolj pomembna tveganja so potrjena....................................................................... 32 6.5........ Organi za boj proti goljufijam in organi kazenskega pregona ostajajo najbolj uspešni pri odkrivanju nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo ........................................................................................................ 33 6.6........ Zaščita pred neupravičenimi plačili v EU – ki jo zagotavljajo obstoječi preventivni in popravni mehanizmi, določeni v predpisih EU – ostaja zadostna.................................................................................. 34 6.7........ Splošne sklepne ugotovitve........................................................................................... 34 PRILOGA 1 – Nepravilnosti, sporočene kot goljufije.................................................................. 35 PRILOGA 2 – Nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije................................................. 36 PRILOGA 3 – Finančni popravki, ki so bili leta 2012 izvedeni v okviru deljenega upravljanja (v milijonih EUR) 37 POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Boj proti goljufijam – Letno poročilo za leto 2012 Povzetek Komisija je v sodelovanju z državami članicami pripravila to letno poročilo o zaščiti finančnih interesov Evropske unije za leto 2012 v skladu s členom 325 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Zajema ukrepe Komisije in držav članic za boj proti goljufijam ter njihove rezultate. Če so bile pri analizi teh informacij ugotovljene težave ali tveganja, so podana priporočila za reševanje teh vprašanj. Nedavni ukrepi za zaščito finančnih interesov EU Komisija je leta 2012 sprejela ali predlagala številne ukrepe za izboljšanje pravnega in upravnega okvira za zaščito finančnih interesov EU, med katerimi so: – predlog za predlog direktive o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava; – pripravljalno delo za ustanovitev Evropskega javnega tožilstva; – sprejetje protokola za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki, priloženega k Okvirni konvenciji Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom; in – določbe na področju boja proti goljufijam v mednarodnih sporazumih in dogovorih o upravnem sodelovanju. Odkrivanje in sporočanje nepravilnosti (goljufij in nepravilnosti, ki ne pomenijo goljufije), ki vplivajo na proračun EU V letu 2012 je bilo kot goljufivih sporočenih 1 231 nepravilnosti (to vključuje sum goljufije in ugotovljene goljufije) v skupni višini 392 milijonov EUR, kar je približno enaka raven kot v letu poprej. Še vedno obstajajo precejšnje razlike med nepravilnostmi, ki pomenijo goljufijo in jih sporočajo države članice, kar morda kaže na različne razlage pri uporabi pravnega okvira in različne pristope k odkrivanju goljufij. Sporočene nepravilnosti, ki ne pomenijo goljufije, so se povečale zlasti v smislu zneskov. To povečanje izraža predvsem učinek nepravilnosti, ki vključujejo visoke zneske, vendar je tudi posledica sistemskih nepravilnosti, ki so sporočene ob zaključku programov. Preventivni in popravni ukrepi Komisija je v letu 2012 sprejela več odločitev za zagotovitev, da se sredstva EU uporabljajo v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja in da so finančni interesi EU ustrezno zaščiteni. Na področju kohezijske politike je bilo sprejetih 187 odločitev za prekinitev plačila (nanašale so se na zneske v skupni višini več kot 5 milijard EUR). Od tega jih je bilo konec leta 2012 70 še vedno odprtih (nanašale so se na prekinjena plačila v skupni višini približno 1,7 milijarde EUR). Sprejete so bile tudi štiri odločitve za začasno ustavitev (ki so bile konec leta še vedno v veljavi). Izvedeni so bili finančni popravki v skupni višini več kot 3,7 milijarde EUR (večinoma še vedno v zvezi z zaključkom programskega obdobja 2000–2006) in izdani nalogi za izterjavo v skupni vrednosti 615 milijonov EUR. Ukrepi, sprejeti leta 2012, potrjujejo, da vzpostavljeni mehanizmi omogočajo učinkovito zaščito finančnih interesov EU, vendar je končno tveganje neizterjave neupravičeno izplačanih zneskov preneseno na odgovorne države članice. Sistemi za boj proti goljufijam na področju kmetijstva Letošnje poročilo se osredotoča na ukrepe in nepravilnosti na področju kmetijstva. Analiza kaže na izboljšanje finančnega nadzora držav članic in njihovih sistemov za obvladovanje tveganja, med drugim v zvezi s pravnimi določbami in smernicami, nacionalnimi ali regionalnimi strategijami, uporabo kazalnikov tveganja, upravnimi postopki in sodelovanjem med nacionalnimi organi. Vendar so statistični podatki o preiskavah goljufij, kazenskih postopkih in rezultatih, ki so jih posredovale države članice, nepopolni, kar otežuje analizo kakovosti preiskav in sodnega pregona goljufij v državah članicah ter uporabo teh podatkov za podlago za prihodnjo politiko. 1. Uvod Komisija na podlagi člena 325(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije in v sodelovanju z državami članicami vsako leto predloži Evropskemu parlamentu in Svetu poročilo o ukrepih, sprejetih za boj proti goljufijam in kakršnim koli drugim nezakonitim dejavnostim, ki vplivajo na finančne interese Unije. V Pogodbi je navedeno, da so EU in države članice skupaj odgovorne za zaščito finančnih interesov EU ter boj proti goljufijam. Nacionalni organi upravljajo 80 % odhodkov EU in zbirajo tradicionalna lastna sredstva (TLS). Komisija na teh dveh področjih izvaja splošni nadzor, določa standarde in preverja spoštovanje predpisov. Tesno sodelovanje med Komisijo in državami članicami je torej bistvenega pomena za učinkovito zaščito finančnih interesov EU. Zato je eden od glavnih ciljev tega poročila presoditi, kako učinkovito je bilo to sodelovanje v letu 2012 in kako ga je mogoče izboljšati. To poročilo opisuje ukrepe, sprejete v letu 2012 na ravni EU, in vsebuje povzetek in oceno ukrepov, ki so jih sprejele države članice za boj proti goljufijam. Vključuje tudi analizo glavnih rezultatov, ki so jih dosegli nacionalni in evropski organi v smislu odkrivanja primerov goljufij in drugih nepravilnosti v zvezi z odhodki in prihodki EU ter sporočanja takšnih primerov Komisiji. Poudarek je na odkrivanju goljufij, kjer rezultati kažejo na zmožnost sistemov in odgovornih organov za boj proti goljufijam in nezakonitim dejavnostim, ki škodijo sredstvom EU. Poročilu je priloženih pet delovnih dokumentov služb Komisije[1]. Dokument Statistical Analysis of the Irregularities (Statistična analiza nepravilnosti) vsebuje tabele, v katerih so povzeti glavni rezultati ukrepov posamezne države članice za boj proti goljufijam. 2. Goljufije in druge nepravilnosti 2.1. Skupno število sporočenih nepravilnosti V letu 2012 je bilo Komisiji sporočenih 13 436 nepravilnosti (goljufij in nepravilnosti, ki ne pomenijo goljufije), ki so vključevale zneske v skupni višini približno 3,4 milijarde EUR, od česar se približno 2,9 milijarde EUR nanaša na odhodkovna področja proračuna EU. Odkrite nepravilnosti predstavljajo 2,3 % plačil v zvezi z odhodki in 2,1 % bruto zneska zbranih TLS. Nepravilnosti so se v primerjavi z letom 2011 povečale, in sicer za 6 % v smislu števila in za 77 % v smislu finančnih zneskov. Povečanje je povezano predvsem z nepravilnostmi, ki zaradi posebnih okoliščin niso bile sporočene kot goljufije (glej odstavek 2.3). 2.2. Nepravilnosti, sporočene kot goljufije, ki vplivajo na proračun EU Število nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, in zadevni zneski so del širše opredelitve goljufije in se ne smejo obravnavati kot merilo za raven goljufij. Države članice so leta 2012 kot goljufive sporočile 1 194 nepravilnosti, ki so vključevale zneske v skupni višini 390 milijonov EUR. Poleg tega se je 29 nepravilnosti, ki so bile sporočene kot goljufije, nanašalo na sredstva, ki se upravljajo v okviru neposrednih odhodkov, in sicer v višini 2 milijona EUR, 8 nepravilnosti, ki so bile sporočene kot goljufije, pa so sporočile države kandidatke in so vključevale približno 1 milijon EUR. Število nepravilnosti, ki so bile v letu 2012 sporočene kot goljufije[2], in njihov vpliv sta ostala na skoraj enaki ravni kot v letu poprej. Vendar pa so bile zabeležene velike razlike med proračunskimi področji, kot je prikazano v tabeli 1 in v grafu 1. Tabela 1: Nepravilnosti, sporočene kot goljufije v letu 2012[3] Razčlenitev vseh nepravilnosti, ki so bile kot goljufije sporočene v letu 2012, po državah članicah in proračunskih področjih (prihodki in odhodki) je podana v Prilogi 1. Graf 1: Nepravilnosti, sporočene kot goljufije, in zadevni zneski za obdobje 2008–2012 2.2.1. Prihodki Število sporočenih primerov goljufij na strani prihodkov (682) je bilo leta 2012 20 % manjše od povprečja za obdobje 2008–2012 (851). Skupni ugotovljeni znesek TLS, na katera so vplivale goljufije, (77,6 milijona EUR) je bil leta 2012 22 % nižji od povprečja za obdobje 2008–2012 (100 milijonov EUR)[4]. V okviru carinskih kontrol, izvedenih ob carinjenju blaga, so primeri označeni kot goljufije bolj pogosto kot v okviru kontrol, izvedenih po carinjenju. V letu 2012 je bil velik delež primerov goljufij (32 %) odkrit med carinskimi kontrolami, izvedenimi ob carinjenju. 51 % vseh zneskov TLS, povezanih s primeri goljufij, je bilo ugotovljenih med inšpekcijskimi pregledi služb za boj proti goljufijam. Analiza kaže trend upadanja števila primerov goljufij v obdobju 2008–2012, kot je prikazano v spodnjem grafu. Najvišja števila nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, so sporočile Španija, Italija, Nemčija in Grčija (med 324 in 32), medtem ko je bila Španija na prvem mestu v smislu zadevnih zneskov (med 38 milijonov EUR in 10 milijonov EUR)[5], sledili pa sta ji Belgija in Italija. GRAF 2: TLS – primeri goljufij in ugotovljeni zadevni zneski (2008–2012) 2.2.2. Odhodki Kar zadeva proračunska področja odhodkov, je povečanje števila nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, relativno nizko. Nihanje zadevnih zneskov prav tako ni pomembno, saj lahko nekaj večjih preiskav drastično spremeni rezultate (npr. v zvezi s predpristopnimi sredstvi – glej oddelek 2.2.5). Sporočene nepravilnosti se pogosto nanašajo na transakcije, izvedene v finančnem letu, ki ni tisto, v katerem so bile odkrite ali sporočene. Ker povprečno preteče približno 3,5 leta med trenutkom, ko je storjena goljufija, in trenutkom, ko je ta sporočena Komisiji[6], je težko razložiti te dogodke (npr. v smislu morebitnih posledic gospodarske krize). Graf 3 prikazuje število nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, graf 4 pa zadevne zneske na odhodkovnih področjih. Tako kot v prejšnjih letih je bila večina nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, odkrita na področju kohezijske politike, in sicer 50 % skupnega števila goljufij in 63 % zadevnih zneskov. Grafa 3 in 4: Nepravilnosti, sporočene kot goljufije, po proračunskih področjih (odhodki) – število in zneski Ugotovljeni načini delovanja se v primerjavi s prejšnjimi leti niso bistveno razlikovali. Najbolj pogoste oblike vključujejo uporabo lažne ali ponarejene dokumentacije ali izjav ter nezakonito prisvajanje sredstev (za uporabo, ki ni tista, za katero so bila namenjena). Zelo malo nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, se nanaša na primere korupcije (skupaj jih je bilo 9), toda njihovo število narašča. Štiri države članice so sporočile, da so odkrile takšne primere: Italija (6), Ciper, Estonija in Španija (1). Vsi ugotovljeni primeri so bili na področju kohezijske politike. Polovica nepravilnosti, ki so bile v letu 2012 sporočene kot goljufije, je bilo odkritih s strani organov za boj proti kriminalu ali v okviru kazenskih preiskav ali drugega zunanjega nadzora; drugo polovico nepravilnosti so odkrili sistemi upravnega nadzora, ki so bili zagotovljeni s sektorskimi predpisi. To poudarja pomen zunanjega nadzora v boju proti goljufijam in potrebo po močnem usklajevanju z organi upravljanja in revizijskimi organi. Kaže tudi, da so se slednji bistveno izboljšali, saj je bilo odkrivanje v preteklosti skoraj izključno stvar policijskih in sodnih organov. Preiskave goljufij ali kazenske preiskave odkrivajo primere morebitnih goljufij, ki vključujejo bistveno večje finančne zneske, kar kaže na zmožnost zadevnih organov, da usmerjajo svoje dejavnosti, pa tudi na njihova večja preiskovalna pooblastila. Nepravilnosti, ki so jih države članice sporočile kot goljufije, je mogoče razdeliti glede na stopnjo zapletenosti. Med primeri, sporočenimi v letu 2012, jih je mogoče 2 % obravnavati kot zapletene[7], 40 % kot preproste[8] in 58 % kot zmerno zapletene[9]. Medtem ko delež zapletenih primerov v primerjavi s prejšnjimi leti ostaja nespremenjen, so nacionalni organi odkrili razmeroma več „preprostih“ in manj „zmernih“ primerov. Ta premik v smeri preprostejših goljufij bi lahko pomenil, da upravičenci, ki v običajnih okoliščinah ne bi storili kaznivega dejanja, poskušajo zagrešiti goljufije zaradi gospodarske krize. Zaradi časovnega zamika med odkritjem goljufije in trenutkom, ko je bila goljufija storjena, bo treba ta trend spremljati v prihodnjih letih. Graf 5: Nepravilnosti, sporočene kot goljufije – zapletenost Stopnja odkrivanja goljufij se med državami članicami še naprej razlikuje (glej Prilogo 1). Države članice, ki so odkrile in sporočile največ nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, so Italija, Poljska, Romunija, Danska in Nemčija (med 109 in 51). Največje številke v smislu zadevnih zneskov so sporočile Italija, Romunija in Češka (med 119 in 54 milijonov EUR). Grčija, Luksemburg, Malta in Finska niso odkrile ali sporočile nobene goljufije. Belgija, Francija, Ciper, Nizozemska in Avstrija so jih sporočile zelo malo (manj kot tri za vsa odhodkovna področja). Te razlike so posledica več dejavnikov in kažejo na zelo različne pristope, ne samo med državami članicami, ampak tudi med različnimi upravami v isti državi. Nekatere države članice boju proti goljufijam namenjajo znatna sredstva, druge pa raje izvajajo finančne popravke brez nadaljnje preiskave morebitnega kaznivega dejanja. Od vseh nepravilnosti, ki so bile v zadnjih petih letih sporočene kot goljufije, je bilo pri 5 % ugotovljeno, da so res predstavljale goljufije (delež ugotovljenih goljufij)[10]. 2.2.2.1. Naravni viri (kmetijstvo, razvoj podeželja in ribištvo) V primerjavi z letom 2011 se je število nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, na tem področju v letu 2012 povečalo za skoraj 50 % (glej tabelo 1). To je posledica dejstva, da je Danska sporočila 56 primerov, ki vključujejo isti način delovanja in so povezani z isto preiskavo. Rezultati, ki jih je sporočila Danska, se nanašajo izključno na Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS), ki zato v primerjavi z letom 2011 kaže povečanje v smislu števila in zneskov, medtem ko trend za Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) ostaja stabilen. Skoraj polovica nepravilnosti, ki so bile sporočene kot goljufije, se nanaša na preseganje omejitev, kvot ali pragov in na primere prevelikih ali izmišljenih prijav. Delež odkritih zapletenih primerov goljufij je manjši kot na drugih področjih (približno 1 %), delež „preprostih“ primerov pa je večji (44 %). V nasprotju z drugimi področji se je delež preprostih primerov v letu 2012 zmanjšal (z 59 % na 44 %). Delež ugotovljenih goljufij je v kmetijstvu nekoliko večji od skupnega povprečja in znaša približno 6 % vseh primerov, sporočenih v obdobju 2008–2012. 2.2.2.2. Kohezijska politika (programski obdobji 2007–2013 in 2000–2006) Kohezijska politika ostaja področje proračunskih odhodkov, kjer je število nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, največje, vendar je to v zadnjih treh letih ostalo stabilno. Nepravilnosti v zvezi z Evropskim skladom za regionalni razvoj (ESRR) so predstavljale največji delež nepravilnosti, ki so bile v letu 2012 sporočene kot goljufije, medtem ko so v zadnjih petih letih prevladovale nepravilnosti, povezane z Evropskim socialnim skladom (ESS). V smislu zadevnih zneskov so nepravilnosti v zvezi z ESRR vedno predstavljale največji delež zaradi višje vrednosti financiranja podprtih projektov. Prvič so sistemi nadzora, zagotovljeni z zakonodajo EU, in ne kazenske preiskave ali organi za boj proti goljufijam predstavljali največji delež (59 %) organov, ki so odkrili nepravilnosti, sporočene kot goljufije. To je presenetljiva razlika v primerjavi s prejšnjim programskim obdobjem (2000–2006), v katerem je skoraj do vseh odkritij prišlo po preiskavah goljufij ali kazenskih preiskavah. Zdi se, da so prizadevanja Komisije za povečanje ozaveščenosti o goljufijah na tem področju v zadnjih letih obrodila sadove pri nacionalnih organih, čeprav bo treba v prihodnjih letih ta trend utrditi[11]. V smislu finančnih zneskov so najpomembnejši rezultati še vedno povezani s kazenskimi preiskavami in preiskavami goljufij, na katere se nanaša približno 64 % skupnega zneska. Drug pomemben napredek je skrajšanje časa, potrebnega za sporočanje primerov goljufij po njihovem odkritju, kar v povprečju traja osem mesecev in pol. Po drugi strani pa so bila nepravilna dejanja odkrita povprečno dve leti in sedem mesecev po tem, ko so se začela. Delež ugotovljenih goljufij na področju kohezijske politike je manjši od povprečja in predstavlja približno 4 % nepravilnosti, ki so bile v obdobju 2008–2012 sporočene kot goljufije. 2.2.2.3. Predpristopna politika (predpristopna pomoč (PP) in instrument za predpristopno pomoč (IPP)) Na področju predpristopne pomoči se je število nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, v letu 2012 še naprej zmanjševalo in potrdilo trend zmanjševanja, ki se je začel leta 2009. Države članice EU-12 so prenehale uporabljati predpristopno pomoč, ki je skoraj zaključena, z izjemo nekaj projektov in preostalih plačil za program pomoči Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo (CARDS). To zmanjšanje števila nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, je spremljalo občutno povečanje zadevnih zneskov, in sicer zaradi dveh primerov, ki ju je sporočila Romunija in sta skupaj znašala 38,5 milijonov EUR. Brez teh dveh izjemnih primerov bi bil trend zmanjševanja potrjen tudi za zneske. Pomoč za razvoj podeželja ostaja področje z največjim številom nepravilnosti, sporočenih kot goljufije. Glede na sedanje programsko obdobje so se nepravilnosti, sporočene kot goljufije v zvezi z instrumentom za predpristopno pomoč, v letu 2012 nekoliko zmanjšale. To je morda posledica zaostankov pri izvajanju. 2.2.2.4. Odhodki, ki jih neposredno upravlja Komisija Analiza odhodkov, ki jih neposredno upravlja Komisija, temelji na podatkih o nalogih za izterjavo, ki so jih izdale službe Komisije v zvezi z odhodki, ki se upravljajo centralizirano. Po podatkih iz računovodskega sistema na podlagi nastanka poslovnega dogodka (ABAC) so službe Komisije v letu 2012 26 izterjav označile kot domnevne goljufije in jih nato sporočile uradu OLAF. Dodatnih 1 648 izterjav je bilo označenih kot nepravilnosti. Finančni učinek teh primerov je znašal približno 2,7 milijona EUR. 2.2.3. Rezultati Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) OLAF je v letu 2012 začel 431 preiskav in odprl 287 primerov usklajevanja, zaključil pa jih je 465 (100 od teh s priporočili). Nacionalnim organom je bilo poslanih 54 priporočil za sodno ukrepanje in priporočeno je bilo, da se izterja približno 284 milijonov EUR, od katerih se je 165,8 milijona EUR nanašalo na prihodke, 118,2 milijona EUR pa na odhodke (glej tabelo 2). Tabela 2: Zneski, priporočeni za izterjavo v letu 2012 po preiskavah urada OLAF 2.3. Nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije Leta 2012 je bilo Komisiji priglašenih 12 137 nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije (približno 6 % več kot leta 2011), z njimi povezani finančni učinek pa je znašal približno 2,9 milijarde EUR (kar je več kot dvakratni znesek iz leta 2011). Najbolj izrazita povečanja so bila zabeležena na področjih kohezijske politike in neposrednih odhodkov (glej odstavek 2.3.2), kot je prikazano v tabeli 3. Tabela 3: Nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije, za leto 2012[12] V Prilogi 2 je podana razčlenitev vseh nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije, za leto 2012 po državah članicah in glede na prihodke in odhodke. 2.3.1. Prihodki V zvezi s TLS je število nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije, v letu 2012 ostalo stabilno, vendar pa je bil skupni ugotovljeni znesek 20 % višji od povprečja za obdobje 2008–2012. GRAF 6: TLS – primeri nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije, in zadevni zneski (2008–2012) V letu 2012 so bile naknadne kontrole po carinjenju najbolj pomembna metoda za odkrivanje nepravilnosti, tako v smislu števila odkritih primerov kot tudi v smislu ugotovljenih zneskov TLS. Inšpekcijski pregledi Komisije v zvezi s TLS so bili osredotočeni na strategije držav članic glede carinskega nadzora in pozorno spremljanje ukrepov, ki so jih države članice sprejele v odziv na ugotovitve inšpekcijskih pregledov. Komisija je opazila preusmeritev strategij držav članic od carinskih kontrol, izvedenih ob carinjenju blaga, k naknadnim kontrolam. To potrjujejo podatki, ki so jih predložile države članice. Medtem ko so naknadne carinske kontrole učinkovita metoda za odkrivanje nepravilnosti, carinske kontrole ob carinjenju ostajajo pomembne za odkrivanje primerov goljufij (glej odstavek 2.2.1). 2.3.2. Odhodki Kar zadeva odhodkovna proračunska področja, se je število nepravilnosti, ki ne pomenijo goljufije, povečalo predvsem na področju neposrednih odhodkov, kar je mogoče skoraj v celoti pojasniti z dejstvom, da generalni direktorati Komisije bolje uporabljajo sistem ABAC, ki zagotavlja bolj natančne informacije. Opozoriti je treba, da se vse nepravilnosti na področju direktnih odhodkov v nasprotju z vsemi drugimi področji beležijo brez uporabe mejnih vrednosti. V zvezi s povečanjem zneskov sta pomembni dve področji: (i) neposredni odhodki, pri katerih je ena sama nepravilnost v višini približno 40 milijonov EUR (za katero so bili že izvedeni popravki in ukrepi) povzročila razliko v primerjavi z letom 2011, ter (ii) kohezijska politika, pri kateri je mogoče visoki znesek delno pojasniti s povečanim izvajanjem programskega obdobja 2007–2013, predvsem pa z nekaterimi nepravilnostmi, ki so jih v preteklih letih ugotovile revizijske službe Komisije in so jih pristojne nacionalne službe sporočile šele v letu 2012. Približno 1,5 milijarde EUR je povezane z nepravilnostmi, ki ne pomenijo goljufije in sta jo sporočili Češka in Španija (tudi v tem primeru so bili dogovorjeni in izvedeni finančni popravki in popravni ukrepi). V primeru Češke skoraj polovica teh zneskov izvira iz finančnih popravkov, izvedenih po revizijah služb Komisije; v primeru Španije pa je polovica zneskov povezanih s poročili o nepravilnostih, ki se nanašajo na programsko obdobje 2000–2006 in jih je zahtevala Komisija v zvezi s postopkom zaključevanja[13]. 3. Izterjava in drugi preventivni in popravni ukrepi Pomemben vidik zaščite finančnih interesov EU vključuje uporabo mehanizmov za preprečevanje in odpravljanje goljufij in drugih nepravilnosti, da se zagotovi izvrševanje proračuna v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja[14]. V okviru deljenega upravljanja lahko Komisija sprejme naslednje ukrepe: · preventivni ukrepi: prekinitev plačil (prekinitev roka plačila za do šest mesecev)[15]; začasna ustavitev vseh ali nekaterih vmesnih plačil državi članici[16]; · popravni ukrepi: če zadevna država članica ne sprejme zahtevanih ukrepov, se lahko Komisija odloči za finančni popravek[17]. Odhodki, ki niso v skladu z veljavnimi pravili, so predmet naloga za izterjavo ali pa se odštejejo od naslednjega zahtevka za plačilo. Podatki o neposrednih izterjavah držav članic od upravičencev so le delno na voljo[18] in so vključeni v delovnem dokumentu služb Komisije „Statistična ocena nepravilnosti“. Podatki o vrstah upravljanja, ki niso deljeno upravljanje (zlasti neposredni odhodki), se večinoma nanašajo na naloge za izterjavo, ki so jih izdale službe Komisije, ali na odbitke od zahtevkov za povrnitev stroškov. 3.1. Odhodki: preventivni mehanizmi 3.1.1. Prekinitve v letu 2012 Komisija je v letu 2012 sprejela 187 odločitev za prekinitev plačil (ki so se nanašale na več kot 5 milijard EUR) na področju kohezijske politike. Od tega jih je bilo konec leta 2012 70 še vedno odprtih (nanašale so se na več kot 1,7 milijarde EUR). Tabela 4 prikazuje primere prekinitev, obravnavane v letu 2012[19], in pomembne izvedene preventivne ukrepe, zlasti v zvezi z ESRR/kohezijskim skladom, s katerima je bilo povezanih več kot 60 % primerov in približno 80 % vseh zadevnih zneskov. Tabela 4: Primeri prekinitev, ki so jih službe Komisije obravnavale v letu 2012 3.1.2. Začasne ustavitve Odločitev za začasno ustavitev, sprejeta za dva programa ESRR in kohezijskega sklada v Nemčiji in Italiji, je bila ob koncu leta 2012 še vedno v veljavi. V letu 2012 sta bili sprejeti dve odločitvi za začasno ustavitev v zvezi z izplačili sredstev iz ESS Češki (še vedno v veljavi ob koncu leta) in Slovaški. 3.2. Odhodki: finančni popravki in izterjave v letu 2012 V letu 2012 so se popravni ukrepi, ki jih je Komisija sprejela v zvezi z državami članicami, občutno povečali („potrjeni/sprejeti“ popravki za 30 %, „izvedeni“ pa za 137 %), zlasti na področju kohezijske politike (glej tabelo 5). Tabela 5: Finančni popravki in izterjave po proračunskih področjih – 2012–2011 V Prilogi 3 je podana razčlenitev finančnih popravkov, izvedenih v letu 2012 v okviru deljenega upravljanja, po državah članicah: približno 58 % od 3,7 milijarde EUR se nanaša na finančne popravke, izvedene v zvezi s Španijo[20]. 3.3. Izterjave v zvezi s prihodki iz lastnih sredstev Kar zadeva prihodke iz lastnih sredstev, ki so glavni vir sredstev za proračun EU, so izterjave povezane z nadaljnjim ukrepanjem na podlagi poročil o inšpekcijskih pregledih Komisije, revizijami Evropskega računskega sodišča, primeri finančne odgovornosti, ki so posledica upravnih napak držav članic ali pomanjkanja skrbnosti pri izvajanju njihovih ukrepov za izterjavo, postopki za ugotavljanje kršitev, sodbami Evropskega sodišča ter z zneski, ki jih države članice izplačajo na lastno pobudo, in obrestmi ali zamudami pri plačilih v zvezi z lastnimi sredstvi. Ti zneski so prikazani v tabeli 6. Tabela 6: Izterjave v zvezi z lastnimi sredstvi[21] 3.3.1. Tradicionalna lastna sredstva Tradicionalna lastna sredstva (v nadaljnjem besedilu: TLS) vključujejo predvsem carinske dajatve, ki se uporabljajo za uvoz izdelkov iz držav zunaj EU, in v manjši meri prelevmane na sladkor. Leta 2012 so predstavljala 13 % skupnih prihodkov EU. Približno 98 % vseh ugotovljenih zneskov TLS je zbranih brez posebnih težav. Preostala 2 % pa se nanašata na primere goljufij in drugih nepravilnosti. Države članice so dolžne izterjati te zneske in jih vnesti v podatkovno zbirko OWNRES. Skupni znesek, ki ga je treba izterjati za leto 2012[22], je 444 milijonov EUR, od česar so države članice izterjale že 208 milijonov EUR (letna stopnja izterjave: 47 %). Poleg tega so države članice nadaljevale z izvajanjem svojih ukrepov za izterjavo v zvezi s primeri iz prejšnjih let in so skupaj izterjale približno 83 milijonov EUR v zvezi s primeri goljufij in nepravilnosti, odkritih med letoma 1989 in 2011. Stopnja izterjave je bila v preteklosti (1989–2009) 77 %[23]. Izterjava zneskov, povezanih s primeri goljufij, je na splošno precej manj uspešna kot v primerih nepravilnosti. Opredelitev primera kot goljufije je torej kazalnik rezultatov prihodnje izterjave. Dejavnosti držav članic za izterjavo TLS se spremljajo z inšpekcijskimi pregledi TLS in s postopkom, na podlagi katerega se Komisiji sporočijo vsi zneski nad 50 000 EUR, za katere države članice dokončno ugotovijo, da jih ne bo mogoče izterjati. Države članice so finančno odgovorne za neizterjana TLS v primeru pomanjkljivosti v njihovih ukrepih za izterjavo. 4. Politike na področju boja proti goljufijam na ravni EU 4.1. Pobude Komisije na področju boja proti goljufijam v letu 2012 4.1.1. Predlog za reformo urada OLAF (Uredba (ES) št. 1073/1999) Spremenjeni predlog Komisije o spremembi Uredbe (ES) št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), in razveljavitvi Uredbe (Euratom) št. 1074/1999[24] je osredotočen na razjasnitev procesnih pravic oseb, ki jih preiskuje OLAF, povečanje učinkovitosti njegovih preiskav ter izboljšanje sodelovanja z njegovimi partnerji (drugimi institucijami in organi EU, državami članicami in mednarodnimi organizacijami). Poleg tega naj bi predlog razjasnil vlogo nadzornega odbora urada OLAF in uvedel redno izmenjavo mnenj z institucijami EU, v okviru katerih bi se razpravljalo o prednostnih nalogah politike urada. V okviru neuradnih razprav med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo med oktobrom 2011 in junijem 2012 je bila zagotovljena podlaga za širok sporazum, ki se kaže v stališču Sveta v prvi obravnavi, ki je bilo uradno sprejeto 25. februarja 2013[25] in ga je Evropski parlament odobril 3. julija[26]. Nova uredba bo verjetno začela veljati 1. oktobra 2013. 4.1.2. Predlog direktive o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava Komisija je v letu 2012 predložila predlog direktive o zaščiti finančnih interesov EU z uporabo kazenskega prava[27]. Cilj tega je okrepiti pravni okvir, da se proračun EU zaščiti pred kaznivimi zlorabami. Namen osnutka direktive je razjasniti, uskladiti in okrepiti kazensko pravo v državah članicah v zvezi s kaznivimi dejanji, povezanimi s proračunom EU. Med državami članicami obstajajo velike razlike v ravni (kazenskopravne) zaščite proračuna EU. Eden od razlogov za to je, da obstoječa zakonodaja[28] ni zagotovila ustrezne uskladitve in izvrševanja v državah članicah. Predlog spodbuja odvračanje prek pobud za nadaljnje usklajevanje kaznivih dejanj in ravni sankcij v okviru materialnega kazenskega prava, da se zaščitijo finančni interesi EU. Te pobude vključujejo: – široko opredelitev kaznivih dejanj – goljufije, korupcije, pranja denarja – na podlagi Konvencije o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti in njenih protokolov; – uskladitev opredelitev dodatnih kaznivih dejanj (nepošteno ravnanje ponudnikov v postopkih javnih naročil, protipravna prilastitev sredstev v nasprotju z dovoljenim namenom); – zagotovitev pravil o najnižjih zapornih kaznih za posebno huda kazniva dejanja na podlagi pragov, da se zagotovi sorazmernost ukrepa; – uskladitev roka, v katerem je treba izvesti preiskavo, kazenski pregon, sojenje in sprejetje sodne odločbe v zvezi s kaznivim dejanjem; – določitev spremljevalnih ukrepov za zaščito finančnih interesov EU z uporabo kazenskega prava, vključno s pravili o pristojnosti in odgovornosti pravnih oseb. Predlog je bil predložen Evropskemu parlamentu in Svetu. Svet je junija 2013 sprejel splošni pristop. Mnenja pristojnih odborov Evropskega parlamenta bodo predvidoma sprejeta v drugi polovici leta 2013. 4.1.3. Pripravljalno delo za ustanovitev Evropskega javnega tožilstva OLAF in Generalni direktorat Komisije za pravosodje sta v letu 2012 opravila obsežno posvetovanje z državami članicami, strokovnjaki in zainteresiranimi stranmi glede morebitne ustanovitve Evropskega javnega tožilstva za zaščito finančnih interesov EU[29]. Zakonodajni predlog je bil predložen 17. julija 2013[30] skupaj s predlogom za reformo agencije EUROJUST[31]. Izkušnje urada OLAF pričajo o potrebi po evropskem organu pregona, ki bi izboljšal preiskave v primerih goljufij v EU in pospešil postopke kazenskega pregona. Centralni organ bi lahko bolje zagotovil neprekinjenost in učinkovitost procesa preiskave in kazenskega pregona. Evropsko javno tožilstvo bo pravi preiskovalni organ in organ kazenskega pregona, ki bo na ravni EU izboljšal učinkovitost boja proti kaznivim dejanjem, ki vplivajo na proračun EU. To bo odpravilo nizke stopnje preiskovanja in pregona, ki trenutno ovirajo učinkovito zaščito finančnih interesov Unije. 4.1.4. Pobude za boj proti korupciji v EU Komisija je v letu 2011 predstavila splošno politiko EU za boj proti korupciji[32] in pozvala k večji osredotočenosti na korupcijo na številnih področjih politike ter poudarila pomen tesnejšega sodelovanja, posodobljenih pravil o zaplembi sredstev, pridobljenih s kaznivim dejanjem, revidirane zakonodaje na področju javnih naročil, boljših statističnih podatkov o kaznivih dejanjih ter bolj dosledne uporabe pogojev v sodelovanju in razvojnih politikah. Komisija se je zavezala, da bo vsaki dve leti objavila poročilo EU o boju proti korupciji. Poročilo bo namenjeno okrepitvi ukrepov za boj proti korupciji in medsebojnega zaupanja med državami članicami. Poleg tega bo opredelilo vseevropske trende, spodbujalo izmenjavo najboljših praks in pripravilo podlago za prihodnje ukrepe politike EU. Korupcija na področju javnih naročil bo medsektorska tema prvega poročila, ki bo predvidoma objavljeno v drugi polovici leta 2013. 4.1.5. Politika na področju boja proti goljufijam v carini 4.1.5.1. Medsebojna upravna pomoč Medsebojna upravna pomoč za boj proti carinskim goljufijam temelji na Uredbi Sveta (ES) št. 515/97[33]. Komisija je leta 2012 izvedla oceno učinka z namenom posodobitve tega pravnega okvira, da bi se nadalje izboljšala odkrivanje carinskih goljufij in boj proti njim v EU. Pričakuje se, da bo Komisija v letu 2013 sprejela predlog. 4.1.5.2. Skupne carinske operacije Skupne carinske operacije so usklajeni in ciljno usmerjeni operativni ukrepi, ki jih v omejenem časovnem obdobju izvajajo carinski organi držav članic in tretjih držav za preprečevanje nedovoljene čezmejne trgovine z blagom. Urad OLAF v okviru medsebojne pomoči med carinskimi upravami EU in Komisijo zagotavlja informacijsko platformo, računalniške aplikacije in delovni prostor, ki jih uporabljajo države članice za izvajanje skupnih carinskih operacij. OLAF je v letu 2012 podprl štiri[34] skupne carinske operacije, ki so jih izvedle države članice. 4.1.5.3. Informacijski sistem za boj proti goljufijam (AFIS) Glavni cilj sistema AFIS, ki ga upravlja OLAF, je izboljšati sodelovanje s partnerji, vključno z drugimi institucijami, državami članicami, mednarodnimi organizacijami in tretjimi državami, za pravilno izvajanje carinske zakonodaje EU. Države članice uporabljajo AFIS za sporočanje primerov goljufij in nepravilnosti ter so pozdravile uvedbo sistema na konferenci AFIS maja 2012 v Lizboni, na kateri se je razpravljalo o nadaljnjem razvoju sistema. Izvedeni so bili projekti informacijske tehnologije za izboljšanje komunikacije in olajšanje pridobivanja podatkov iz sistema AFIS. Konec leta 2012 je imel AFIS 10 180 registriranih končnih uporabnikov, zaposlenih v 1 750 službah v državah članicah, tretjih državah, mednarodnih organizacijah, Komisiji in drugih institucijah EU, uporabniki pa so si izmenjali 10 120 MAB sporočil (prek varovane spletne pošte sistema AFIS). V podatkovnih bazah in modulih medsebojne pomoči v okviru sistema AFIS[35] je bilo objavljenih 8 370 primerov. V tranzitni informacijski sistem (ATIS) so bile vnesene informacije glede sedmih milijonov novih tranzitnih pošiljk, ki so skupaj pomenile 35 milijonov premikov blaga. V sistem za upravljanje nepravilnosti (IMS) je bilo v letu 2012 vnesenih 19 800 novih poročil držav članic in držav kandidatk o nepravilnostih, sistem pa vsebuje že 152 000 poročil. 4.1.6. Boj proti goljufijam na področju DDV V odziv na zahtevo Evropskega sveta z dne 2. marca 2012 in resolucijo Evropskega parlamenta z dne 19. aprila 2012 je Komisija 6. decembra 2012 sprejela sporočilo o boju proti davčnim goljufijam in davčnim utajam[36]. V sporočilu je predstavljen akcijski načrt za boj proti davčnim goljufijam in davčnim utajam, vključno v zvezi s tretjimi državami. V okviru tega akcijskega načrta so Svet in države članice pozvani, naj zagotovijo nadaljnji napredek v zvezi z obstoječimi pobudami, vključno z mehanizmom za hiter odziv in uporabo obrnjene davčne obveznosti za določene kategorije blaga in storitev. Svet je pred kratkim dosegel politični dogovor glede teh pobud. Poleg tega je bil zaradi akcijskega načrta ustanovljen forum EU o DDV za spodbujanje prostovoljnega spoštovanja določb ter nadaljevanje zagotavljanja tehnične pomoči in pomoči pri krepitvi zmogljivosti državam članicam, cilj akcijskega načrta pa je uvedba skupne analize tveganja znotraj mreže Eurofisc (mreža za hitro izmenjavo ciljnih informacij za boj proti goljufijam na področju DDV) in pogajanja o dvostranskih sporazumih o upravnem sodelovanju na področju DDV s tretjimi državami. 4.1.7. Določbe na področju boja proti goljufijam v mednarodnih sporazumih Mednarodni sporazumi EU – kot so preferencialni trgovinski sporazumi, sporazumi o sodelovanju, nepreferencialni sporazumi in samostojni sporazumi o carinskih zadevah – vsebujejo določbe o medsebojni upravni pomoči na področju carine in ukrepe v zvezi z izvajanjem preferencialne obravnave, da se zaščitijo finančni interesi EU, preprečijo kršitve in zagotovi pravilno izvajanje carinske zakonodaje. Konec leta 2012 je bilo v veljavi 44 sporazumov, ki so vključevali določbe o medsebojni upravni pomoči za 62 tretjih držav, potekala pa so dvostranska ali regionalna pogajanja še z 88 državami (vključno z nekaterimi največjimi trgovinskimi partnerji EU)[37]. EU je v letu 2012 sklenila sporazume o prosti trgovini z državami Srednje Amerike[38] in andskimi državami[39]. Pogajanja s Singapurjem o sporazumu o prosti trgovini so se zaključila v decembru 2012. Začeli so se uporabljati tudi sporazumi o gospodarskem partnerstvu z nadaljnjimi štirimi državami AKP[40]. Vsi zgoraj navedeni sporazumi vsebujejo določbe o medsebojni upravni pomoči na področju carine in ukrepe v zvezi z izvajanjem preferencialne obravnave. 4.1.8. Boj proti nezakoniti trgovini s tobačnimi izdelki 4.1.8.1. Akcijski načrt Komisije za boj proti tihotapljenju cigaret in alkohola na vzhodni meji EU Tihotapljenje cigaret povzroča znatne izgube prihodkov za EU in njene države članice – te izgube so ocenjene na več kot 10 milijard EUR carinskih in davčnih prihodkov na leto. Tihotapljenje visoko obdavčenega blaga – cigaret in alkohola – je eden od prevladujočih kriminalnih pojavov na vzhodni meji. Komisija je junija 2011 predstavila akcijski načrt za boj proti tihotapljenju cigaret in alkohola v tej regiji[41]. Komisija se je o tej zadevi pogovorila s sosednjimi državami ob vzhodni meji, uskladila ukrepanje držav članic v tej regiji in zagotovila tehnično pomoč prek programa Hercule III[42]. Vendar pa analiza kaže, da je tihotapljenje cigaret težava, ki je prisotna po vsej Uniji. Zato je Komisija 6. junija 2013 v svojem sporočilu o okrepitvi boja proti tihotapljenju cigaret[43] predstavila skupno strategijo EU. Sporočilu je priložen akcijski načrt, ki združuje tekoče ukrepe na podlagi akcijskega načrta za vzhodno mejo. 4.1.8.2. Okvirna konvencija za nadzor nad tobakom: protokol za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki Komisija odločno podpira protokol za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki, ki je priložen k Okvirni konvenciji Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom in je v skladu z odgovornostjo Komisije za zaščito finančnih interesov EU, vključno z bojem proti tihotapljenju cigaret in ponarejanjem. Komisija je uskladila stališče EU in skupaj s predsedstvom Sveta zastopala EU med pogajanji o protokolu, ki je bil sprejet novembra 2012. Protokol je na voljo za podpis pogodbenicam Okvirne konvencije za nadzor nad tobakom do januarja 2014. Pričakuje se, da bo po začetku veljavnosti bistveno prispeval k boju proti nezakoniti trgovini s tobačnimi izdelki. EU in države članice morajo protokol čim prej podpisati in ratificirati. 4.1.8.3. Sporazumi s proizvajalci cigaret Komisija in predstavniki držav članic so se v letu 2012 ločeno sestali s štirimi proizvajalci cigaret[44], da bi z njimi razpravljali o izvajanju sporazumov o sodelovanju. S podjetjem Philip Morris International je bil sklenjen sporazum, v skladu s katerim bo proizvajalec vsem državam članicam izplačal dopolnilne zneske (za zaplembe) takoj, ko bodo predstavniki držav članic, EU in podjetje podpisali dogovor o spremembi v zvezi s to zadevo. Dogovora še niso podpisale vse države članice. 4.1.9. Pravila o javnih naročilih Goljufije so pogosto povezane z javnimi naročili. Zato je Komisija v svoja predloga direktiv o javnih naročilih[45], ki sta bila sprejeta 20. decembra 2011, vključila nove določbe, in sicer: – uvedba pojma navzkrižje interesov, – izključitev ponudnikov, katerih direktorji so bili obsojeni zaradi korupcije ali druge resne goljufije, in – skupni okvir upravljanja, ki vključuje obveznosti glede spremljanja in poročanja, za zajezitev goljufij na področju javnih naročil, zlasti tistih, povezanih s sredstvi EU. Evropski parlament in Svet sta temeljito razpravljala o predlogih Komisije. Prejšnjega predloga[46] o ustanovitvi nacionalnega nadzornega organa, pristojnega za javna naročila, Svet ni sprejel in je bil nadomeščen z določenimi obveznostmi do Komisije glede spremljanja in poročanja, zlasti v primerih korupcije. Če bodo ti predlogi sprejeti, bodo bistveno izboljšali upravljanje ter zmanjševanje kršitev pravil o javnih naročilih in sankcije v primeru takšnih kršitev, zlasti če so te povezane z navzkrižjem interesov. 4.1.10. Strategija Komisije za boj proti goljufijam Strategija Komisije za boj proti goljufijam[47], ki je bila sprejeta junija 2011, je naslovljena predvsem na službe Komisije. Njen cilj je uskladitev stroškovne učinkovitosti in poenostavitev z možnostjo prilagoditve obstoječih ukrepov za boj proti goljufijam novim sistemom goljufij. Komisija se opira na izkušnje urada OLAF s preiskovanjem domnevnih goljufij. Izvajanje strategije Komisije za boj proti goljufijam je na dobri poti, zlasti glede uresničitve treh prednostnih nalog do konca leta 2013, ki so: – ustrezne določbe na področju boja proti goljufijam v predlogih Komisije za programe porabe v okviru novega večletnega finančnega okvira, – razvoj strategij na področju boja proti goljufijam na ravni služb Komisije, – revizija direktiv o javnih naročilih[48]. OLAF dopolnjuje izvajanje teh prednostnih ukrepov z zagotavljanjem drugih storitev prek notranje spletne strani za boj proti goljufijam ter usmerjanjem, usposabljanjem in usklajevanjem. 4.1.11. Programa Hercule in Pericles 4.1.11.1. Izvajanje programov Hercule II in Pericles Program Hercule II je v letu 2012 zagotavljal podporo ukrepom za krepitev tehničnih in operativnih zmogljivosti organov kazenskega pregona v boju proti goljufijam, ki škodijo EU. To podporo je zagotavljal prek tehnične pomoči (7,35 milijona EUR), dejavnosti usposabljanja, vključno z usposabljanjem na področjih digitalne forenzike (3,25 milijona EUR) in prava (0,7 milijona EUR), ter informacijske podpore za nakup podatkov in informacij, danih na voljo organom držav članic (2,95 milijona EUR). Navedeni zneski nakazujejo razpoložljivi proračun za leto 2012. Komisija (OLAF) je v letu 2012 v okviru programa Pericles za zaščito eurobankovcev in eurokovancev pred goljufijami in ponarejanjem sodelovala pri 16 dejavnostih, vključno s konferencami, seminarji in izmenjavami osebja, ki so jih organizirale države članice in/ali Komisija (OLAF). Ti dogodki so bili osredotočeni predvsem na krepitev sodelovanja s pristojnimi organi in so vključevali razprave o programih s prosilci in strokovnjaki iz držav članic, Evropske centralne banke in Europola. V letu 2012 je bilo dodeljenih 94,75 % od 1 milijona EUR sredstev, namenjenih programu Pericles. 4.1.11.2. Večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 Komisija je decembra 2011 v okviru večletnega finančnega okvira sprejela predloge za nadaljevanje dveh programov z namenom krepitve preprečevanja goljufij in boja proti goljufijam: to sta programa Hercule III[49] in Pericles 2020[50]. Odbor Evropskega parlamenta za proračunski nadzor in delovna skupina Sveta za boj proti goljufijam sta leta 2012 razpravljala o obeh predlogih. V okviru danskega predsedovanja je delovni skupini za boj proti goljufijam uspelo pripraviti sporazum o predlogih Komisije, ni pa določila odstotkov sofinanciranja in celotnega proračuna programa. Odbor za proračunski nadzor je v novembru 2012 sprejel njena poročila o predlogih. Parlament in Svet sta začela pogajanja v času irskega predsedovanja leta 2013, da bi dosegla sporazum. 4.2. Svetovalni odbor za usklajevanje preprečevanja goljufij (COCOLAF) V skladu s členom 325 PDEU države članice skupaj s Komisijo organizirajo tesno in redno sodelovanje med pristojnimi organi. Svetovalni odbor za usklajevanje preprečevanja goljufij (COCOLAF)[51] je pomemben forum za usklajevalne dejavnosti. COCOLAF je bil v letu 2012 dvakrat zaprošen za mnenje o glavnih novostih v zvezi z zakonodajnimi in političnimi pobudami na področju boja proti goljufijam. COCOLAF je podal svoje mnenje o prizadevanjih EU za krepitev zaščite finančnih interesov EU in se na splošno strinjal s sedanjimi pobudami, zlasti v zvezi z usklajevanjem pravne podlage za boj proti goljufijam, ki škodijo EU. Za leto 2013 je načrtovana revizija strukture odbora COCOLAF in različnih obstoječih strokovnih skupin, da se izboljša splošno delovanje skupin in zagotovi jasnejši pregled dejavnosti, v katerih sodelujejo Komisija (OLAF) in države članice. 4.3. Resolucija Evropskega parlamenta z dne 10. maja 2012 o zaščiti finančnih interesov Evropske unije – boj proti goljufijam – letno poročilo 2010 Evropski parlament je 10. maja 2012 sprejel resolucijo o poročilu Komisije za leto 2010[52]. Resolucija vsebuje konkretne zahteve, pripombe in predloge v zvezi z vsemi področji proračuna. Naslovljena je na Komisijo in države članice ter zajema veliko različnih tem, kot so izgube v zvezi s carinskimi dajatvami in DDV, poročanje držav članic o nepravilnostih na vseh področjih ter javna naročila. Parlament v resoluciji izraža svoje obžalovanje, da Komisija v poročilu goljufij ne obravnava dovolj podrobno in se z nepravilnostmi ukvarja na splošno, ter kritizira dejstvo, da so nekatere države članice sporočile zelo malo nepravilnosti na določenih področjih. Evropski parlament je pozdravil izboljšano stopnjo izterjave sredstev kohezijske politike in velik napredek Bolgarije pri krepitvi njenih nacionalnih sistemov nadzora za predpristopna sredstva. Pozdravil je tudi uspeh skupne carinske operacije Sirocco in učinkovitost programa Hercule II, ki ga usklajuje OLAF. Komisija je predložila nadaljnje poročilo, v katerem je navedla ukrepe, ki naj bi se izvedli v odziv na pomisleke Parlamenta. Komisija je zlasti poudarila, da bo v poročilu iz člena 325 večji poudarek namenjen poglobljeni analizi nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, vendar je opozorila, da je za izpolnitev naloge poročila in za boljše razumevanje nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, treba poročati o vseh nepravilnostih (tudi tistih, ki ne pomenijo goljufije). Komisija je v skladu s priporočili Parlamenta v poročilu za leto 2011 že povečala poudarek na analizi nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, in ga še nadalje povečala v tem poročilu. Kar zadeva pomisleke Parlamenta glede dejstva, da nekatere države članice sporočajo malo ali nič primerov goljufij v zvezi z nekaterimi sredstvi, je Komisija spet stopila v stik z zadevnimi državami članicami, da bi odpravila problem nepopolnega poročanja. Toda del problema je, da je treba v nekaterih državah članicah še izboljšati odkrivanje goljufij. Sprejeti so bili številni ukrepi za usmerjanje in podpiranje držav članic pri izboljševanju njihove uspešnosti na področju odkrivanja in sporočanja goljufij. Komisija revidira postopke izterjave držav članic in ustavi plačila, če najde velike pomanjkljivosti. Izterjave so se na področju kmetijstva izboljšale delno zato, ker države članice zdaj krijejo polovico neizterjanih zneskov, če jim jih ne uspe pravočasno izterjati, ali celotne zneske, ki so jih malomarno izplačale (pravilo 50 %). Komisija je za večletni finančni okvir 2014–2020 predlagala tudi nadaljnjo krepitev pravnega okvira. Poleg tega je Komisija na kratko opisala ukrepe, ki jih bo sprejela v zvezi s sredstvi kohezijske politike v okviru skupne strategije za preprečevanje goljufij. Strategija vključuje oceno tveganja goljufij, odkrivanje goljufij ter notranje in zunanje ukrepe za povečanje ozaveščenosti glede goljufij (znotraj služb Komisije, ki so odgovorne za izvajanje kohezijske politike, in v državah članicah). 5. Ukrepi držav članic za boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki vplivajo na finančne interese EU Države članice vsako leto poročajo Komisiji o glavnih ukrepih, sprejetih na podlagi člena 325 PDEU za boj proti goljufijam in drugim kaznivim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom EU. Države članice so v letu 2012 izvedle različne splošne in posebne ukrepe, ki krepijo preprečevanje in zatiranje goljufij, ki škodijo finančnim interesom EU. Vendar pa informacije skoraj polovice držav članic kažejo, da je njihova sposobnost odkrivanja in sodnega pregona goljufij ter izvajanja izterjav omejena. Poleg tega se prakse poročanja o goljufijah in nepravilnostih razlikujejo med državami članicami in znotraj njih. 5.1. Ukrepi za boj proti goljufijam in drugim nepravilnostim, ki vplivajo na finančne interese EU Upravni ukrepi, ki so jih sporočile države članice, zadevajo predvsem povečanje spremljanja s strani organov upravljanja, agencij ali organov, strožje finančne revizije in posodobljene smernice ali metodološke priročnike[53]. Drugi ukrepi so namenjeni izboljšanju sodelovanja med pristojnimi organi, krepitvi pregledov[54], spodbujanju strateškega sodelovanja s Komisijo na področju preprečevanja goljufij in korupcije[55], zagotavljanju usposabljanja[56] in izboljšanju varnosti pogodb[57]. Bolj splošni ukrepi se nanašajo na izboljšanje zakonov o javnih naročilih[58] in izterjavo neupravičenih plačil[59]. 5.2. Ukrepi za boj proti goljufijam in drugim nepravilnostim na področju kmetijstva, ki vplivajo na finančne interese EU V letu 2012 je bil poseben poudarek namenjen kmetijstvu. Poročanje je zajemalo informacije o preiskavah goljufij, zakonodajne in upravne ukrepe in strategije, kazalnike goljufij, izterjane zneske v zvezi s preiskavami goljufij ter podatke v zvezi z osebjem, ki je določeno za preiskave goljufij in v njih sodeluje. 5.2.1. Zakonodajni in upravni ukrepi Veliko držav članic[60] je v letih 2011 in 2012 poročalo o novih zakonodajnih in upravnih ukrepih, ki so bistveno izboljšali preprečevanje goljufij in obvladovanje tveganja v zvezi s kmetijskimi skladi. Nekatere države članice so poročale o ukrepih, ki se nanašajo na celotno upravljanje kmetijske pomoči[61]. Ti ukrepi se nanašajo zlasti na upravičenost odhodkov, preglede na kraju samem in revizije v zvezi z Evropskim kmetijskim skladom za razvoj podeželja (EKSRP), bolje usmerjene preglede na podlagi ocen tveganja v zvezi s shemami za mlade kmete in območja z omejenimi možnostmi ter izboljšanje postopka za potrjevanje zaradi strožjih kontrol. Več držav članic[62] je poročalo o ukrepih za izboljšanje njihovega finančnega nadzora na podlagi revizij nacionalne zakonodaje in o nadaljnjih posodobitvah shem podpore (politika razvoja podeželja, sheme neposrednih podpor). Nekatere države članice[63] so poročale o izboljšavah v nacionalni zakonodaji ali uskladitvi z zakonodajo EU v zvezi s postopki za obravnavo nepravilnosti, vključno z opredelitvami nepravilnosti, postopki poročanja, finančnimi popravki ali izterjavo sredstev ter jasnejšo opredelitvijo goljufij in preiskovalnih postopkov. Štiri države članice[64] so sporočile, da so izvedle izboljšave v svojih nacionalnih registrih in izboljšale upravljanje s podatki, da bi olajšale navzkrižno preverjanje. Druge[65] so poročale, da so izboljšale svoje sisteme za obvladovanje tveganja prek boljših organizacijskih struktur, sistemov notranjega nadzora in smernic o pregledih ali s pomočjo novih analiz tveganja za preprečevanje resnih in organiziranih davčnih goljufij. V smislu učinkovitosti in uspešnosti je večina držav članic[66] poročala, da so novi zakonodajni oziroma upravni ukrepi prinesli boljše rezultate, vključno z zgodnejšim odkrivanjem, manjšim številom neupravičenih plačil, večjim številom nepravilnosti, odkritih pred plačilom, in višjo stopnjo sprejetih upravičenih odhodkov. Nekaj jih je poudarilo, da se je zmanjšalo število pregledov na kraju samem, vključno z boljšo uporabo sredstev zaradi novih analiz tveganja. Večina držav članic je poročala, da so sprejele ukrepe za izboljšanje zanesljivosti in doslednosti finančnega poročanja. 5.2.2. Nove strategije za preprečevanje in odkrivanje Večina držav članic[67] je poročala, da zdaj uporabljajo eno ali več naslednjih strategij: nacionalne strategije, regionalne strategije, strategije, ki temeljijo na določeni vrsti ukrepanja za zmanjševanje tveganja, ter boljše preprečevanje in odkrivanje goljufij pri porabi sredstev iz kmetijskih skladov. 5.2.3. Uporaba kazalnikov goljufij Skoraj vse države članice[68] so omenile, da uporabljajo splošne kazalnike goljufij, kot so kategorije nepravilnosti, operacij in načinov delovanja ter oškodovani gospodarski sektorji ali geografska območja. Poleg tega je večina držav članic[69] navedla, da uporabljajo tudi svoje posebne kazalnike, kot so identiteta upravičencev, preglednost postopkov, spremembe zneska pomoči v primerjavi s predhodnim tržnim letom, predložitev napačnih ali sumljivih podatkov ali poskusi prikritja informacij. 5.2.4. Izvajanje določb o poročanju Veliko držav članic[70] je poročalo, da so sprejele smernice za razlikovanje med goljufijami in drugimi nepravilnostmi ter organizirale usposabljanje osebja, da se razjasnijo te razlike. Tri[71] so navedle, da niso sprejele takšnih smernic, ker obstoječi predpisi in postopki zadostujejo. Odgovori, prejeti v zvezi s praksami poročanja v skladu z Uredbo (ES) št. 1848/2006, kažejo, da se prakse razlikujejo tako med državami članicami kot tudi med organi v isti državi članici. Slednje velja tudi za zvezne države in različna področja politike, kot so kmetijstvo, ribištvo ali kohezijska politika[72]. 5.2.5. Nezadostni statistični podatki o odkrivanju goljufij in pregonu ter povezanih izterjavah Skoraj polovica držav članic[73] še vedno zagotavlja omejene informacije v zvezi s številom upravnih preiskav goljufij in sproženih postopkov za ugotavljanje primerov goljufij. Bolgarija, Danska, Italija, Poljska in Romunija so začele največ preiskav goljufij. Podobno večina držav članic ni predložila dovolj podatkov o številu kazenskih postopkov, zaključenih z odločbo sodišča. Poleg tega je skoraj polovica držav članic[74] predložila nepopolne podatke o zneskih, izterjanih v zvezi z goljufijami na podlagi upravnih preiskav goljufij. Kar zadeva podatke o izterjanih zneskih[75] in finančnih kaznih v zvezi s kazenskimi preiskavami, je položaj še manj zadovoljiv. Zato je mogoče zaključiti, da je bilo lanskoletno priporočilo glede spremljanja rezultatov kazenskih preiskav na področju kohezijske politike le delno upoštevano. 5.3. Operacija Magna Grecia Italijanska finančna policija Guardia di Finanza (v nadaljnjem besedilu: GDF) je v letih 2011 in 2012 izvedla 23 preiskav upravičencev, katerih projekti so bili financirani iz strukturnih skladov za obdobje 2000–2006 v regiji Kalabrija v južni Italiji. Vsaka preiskava je zajemala več kot en projekt. Nepravilnosti so bile odkrite v 18 primerih. V preiskavah so bili preverjeni projekti v vrednosti več kot 23,5 milijona EUR, od česar je bilo skoraj 16 milijonov EUR povezanih z nepravilnostmi. Trideset posameznikov, vključno s štirimi javnimi uslužbenci, je bilo preganjanih zaradi goljufij, ponarejanja javnih in zasebnih listin, nezakonitega prisvajanja javnih sredstev, uporabe lažnih računov, skrivanja ali uničevanja računovodskih dokumentov in pranja denarja. GDF je zahtevala zasege blaga v skupni vrednosti približno 4,5 milijona EUR. Preiskave so bile rezultat temeljite analize, ki jo je leta 2010 začel urad OLAF in jo v sodelovanju z GDF nadaljeval tudi v letu 2011 s ciljem dodelati kazalnike tveganja ter združiti dodatne podatke in lokalno znanje GDF. Operacija je dokazala učinkovitost tega inovativnega pristopa, s katerim se je mogoče osredotočiti na določene upravičence, ki se ujemajo z ugotovljenimi kazalniki tveganja. 5.4. Izvajanje priporočil iz leta 2011 Komisija je v poročilu o zaščiti finančnih interesov Unije za leto 2011 državam članicam podala številna priporočila, zlasti v zvezi s sporočenimi primeri goljufij in drugih nepravilnosti, izterjavo nepravilnih zneskov, spremljanjem rezultatov kazenskih preiskav in izboljšanjem njihovih statističnih podatkov o goljufijah. Izvajanje teh priporočil, ki je bilo predstavljeno v okviru poročanja za leto 2012, je bilo v celoti ustrezno, čeprav nekateri pomisleki niso bili povsem odpravljeni. Na področju deljenega upravljanja je večina držav članic sporočila, da svoja prizadevanja za preprečevanje in odkrivanje goljufij usmerjajo na podlagi analize tveganja. Države članice, ki so bile pozvane, naj pojasnijo nizke stopnje odkritih goljufij na področju kmetijstva[76] ali kohezijske politike[77], to še vedno pripisujejo kakovosti svojih sistemov za preprečevanje goljufij in nizkemu številu dejanskih goljufij. Različne države članice so izboljšale svoje sisteme nadzora z usmerjanjem v področja z visokim tveganjem, kot je bilo priporočeno. Bolgarija je zlasti v zvezi s kohezijsko politiko spremenila zakonodajo in tako omogočila nove finančne inšpekcijske preglede, usmerjene v oddajo javnih naročil z visokim tveganjem. Romunija preizkuša sistem naknadnih pregledov za ugotavljanje goljufij in navzkrižja interesov. Slovaška je poskušala v svojo analizo tveganja vključiti tudi javne pritožbe in poročila medijev. Francija je zaključila vzpostavitev sistema za upravljanje nepravilnosti (IMS) za področje kohezijske politike. Glede na to, da ga je v oktobru 2012 v celoti vzpostavila tudi Hrvaška v okviru svojih priprav na pristop, IMS zdaj v celoti deluje v vseh državah članicah. V zvezi s prihodki se je veliko držav članic[78] pozitivno odzvalo na priporočilo Komisije, naj carinski nadzor usmerijo v uvoz, povezan z visokim tveganjem, veliko pa jih je razvilo tudi nova računalniška orodja za pomoč v tem procesu[79]. V zvezi s kohezijsko politiko je 74 % držav članic poročalo, da so sprejele ukrepe za izboljšanje svojih upravnih sistemov in sistemov nadzora v skladu s priporočilom[80]. Na splošno so države članice posebno pozornost namenile področjema javnih naročil in upravičenosti v odziv na ugotovitve Komisije, da je na teh področjih zelo velika verjetnost napak[81]. Latvija in Litva sta spremenili ustrezno zakonodajo o javnih naročilih oziroma o prepoznavanju in razvrščanju nepravilnosti in izterjav. Finska je sprejela ukrepe za poenostavitev preverjanja upravičenosti. V zadnjem priporočilu je Komisija pozvala države članice k spremljanju rezultatov kazenskih preiskav in izboljšanju statističnih podatkov o goljufijah. Nekateri naknadni ukrepi, ki so (ali niso) bili sporočeni v tem letu, prispevajo k utemeljenemu pomisleku Komisije, da problem še ni bil zadovoljivo rešen. Grčija, Madžarska, Italija, Latvija, Litva, Slovaška in Združeno kraljestvo so vzpostavile ali pa še vzpostavljajo informacijske ali druge sisteme, da bi izboljšale svoje statistične podatke o goljufijah. Za ostale države članice se zdi, da so zadovoljne s svojimi obstoječimi sistemi. 6. Sklepne ugotovitve in priporočila 6.1. Dva trenda v zvezi s političnim in operativnim razvojem V zvezi z bojem držav članic in Komisije proti goljufijam to poročilo izpostavlja glavna trenda – prvi se nanaša na sprejetje novih ukrepov za boj proti goljufijam, drugi pa na dosežene operativne rezultate. Na področju politik so Komisija in države članice v letu 2012 sprejele številne pomembne pobude na zakonodajni in upravni ravni. Ta pozitivni zagon poudarja vedno večjo pozornost, ki jo pristojni organi namenjajo goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom EU (v primeru sofinanciranja pa tudi nacionalnim finančnim interesom). Medtem ko se ukrepi, sprejeti na nacionalni ravni, že izvajajo, pobude na ravni EU, zlasti predlog direktive o zaščiti finančnih interesov EU in sveženj novih pravil o javnih naročilih, še vedno čakajo na odobritev zakonodajalca, druge pobude, kot je novi sveženj za finančno perspektivo za obdobje 2014–2020, pa so v zaključni fazi pogajanj. Na operativnem področju pa se položaj v zvezi z nepravilnostmi, ki so bile v letu 2012 sporočene kot goljufije, na splošno zdi stabilen v primerjavi z letom 2011, saj se je število primerov znatno povečalo le na področju kmetijstva. To povečanje je v celoti posledica prizadevanj ene same države članice (Danske) in se je izravnalo s primerljivim zmanjšanjem na področju predpristopne pomoči. Koristi ukrepov, sprejetih v letu 2012, se bodo občutile v prihodnjih letih. 6.2. Različni pristopi k goljufijam Pristopi držav članic ostajajo zelo raznoliki, kar je razvidno iz dejstva, da šest držav (Češka, Danska, Nemčija, Italija, Poljska in Romunija[82]) vodi v smislu sposobnosti odkrivanja goljufij na področju odhodkov, pet držav (Belgija, Nemčija, Grčija, Italija in Španija[83]) pa vodi na področju prihodkov (tradicionalnih lastnih sredstev). Rezultati za preostale države članice so bolj homogeni na področju prihodkov kot na področju odhodkov, na katerem imajo pomembne upravičenke do sredstev EU, kot so Grčija, Francija in Španija, zelo omejene zmogljivosti za odkrivanje goljufij. Države članice na različne načine pristopajo k odkrivanju goljufij in ga različno obravnavajo. Te različne poglede je mogoče pojasniti predvsem s pravnimi in organizacijskimi razlikami med državami članicami, pa tudi med upravami v isti državi. Priporočilo 1 Določitev nacionalnih služb za usklajevanje boja proti goljufijam bi povečala doslednost pristopa med državami članicami in znotraj njih. Države članice so pozvane, naj čim prej določijo ali ustanovijo svojo službo za usklajevanje boja proti goljufijam (AFCOS), če tega še niso storile. 6.3. Sprejetje skupnih pravil o goljufijah Ravni sankcij za goljufije so v nekaterih državah članicah zdaj tako nizke, da ni mogoče niti trditi, da imajo odvračilni učinek. Veliko primerov goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije, ostane nekaznovanih, ker se izteče zastaralni rok, ki ga zakon določa za preiskovanje in pregon goljufij. Predlog direktive o zaščiti finančnih interesov EU z uporabo kazenskega prava odpravlja te probleme z določitvijo najkrajšega dovoljenega roka zastaranja. Resni primeri goljufij morajo biti kaznovani z najmanjšo kaznijo vsaj šest mesecev zapora ali največjo kaznijo do pet let zapora. Priporočilo 2 Države članice morajo zagotoviti, da imajo sankcije za goljufije odvračalni učinek in da je na voljo dovolj časa za izvajanje preiskav in pregona. Države članice morajo čim prej sprejeti direktivo o zaščiti finančnih interesov EU z uporabo kazenskega prava in jo začeti izvajati. 6.4. Najpomembnejša tveganja so potrjena Kot v prejšnjih letih so kršitve pravil o javnih naročilih eden od glavnih problemov, ki so jih ugotovili organi v zvezi z nepravilnostmi, ki pomenijo goljufijo. V omejenem številu primerov, povezanih s to vrsto kršitev, je bila ugotovljena tudi korupcija. Priporočilo 3 Zakonodajalec mora sprejeti sveženj za reformo direktiv o javnih naročilih, države članice pa ga morajo čim prej začeti izvajati, da se odzovejo na ugotovljeno povečano tveganje na tem področju. V skladu z analizo iz preteklih let kohezijska politika (zlasti operativni programi, povezani s konvergenčnim ciljem) ostaja področje, na katerem je odkritih največ nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo. Priporočilo 4 Glede na to, da so nekatere države članice sporočile zelo malo nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, na področju kohezijske politike, Komisija zlasti Grčiji, Franciji in Španiji priporoča, naj okrepijo svoja prizadevanja za odkrivanje goljufij. V zvezi s kohezijsko politiko v obdobju 2008–2012 je spet treba omeniti, da je bilo do leta 2010 število odkritih nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo, večje v zvezi z ESS kot v zvezi z ESRR. Po letu 2011 velja obratno. Kar zadeva finančni učinek teh primerov, so najbolj prizadeta prednostna področja tista, na katerih se izvajajo največje naložbe, to so promet, okolje in naložbe v socialno infrastrukturo. Priporočilo 5 Pristojni organi morajo pri načrtovanju pregledov in kontrol upoštevati rezultate analize, vključene v poročilo in priložene delovne dokumente služb Komisije. Stopnja odkrivanja goljufij v zvezi z razvojem podeželja ostaja skoraj nespremenjena v primerjavi z letom 2011, toda nižja od stopnje za podobne instrumente, izvedene v prejšnjem programskem obdobju (v okviru strukturnih skladov in predpristopne pomoči). Zdi se, da so organi še vedno osredotočeni na Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS). Priporočilo 6 Države članice morajo okrepiti svoja prizadevanja na področju naložbenih projektov za razvoj podeželja v zvezi z elementi tveganja, ki so jih poudarile podobne ugotovitve v prejšnjem programskem obdobju. 6.5. Organi za boj proti goljufijam in organi kazenskega pregona ostajajo najuspešnejši pri odkrivanju nepravilnosti, ki pomenijo goljufijo ... Z vidika prihodkov so se carinske kontrole izkazale za pomembne za odkrivanje primerov goljufij ob carinjenju blaga. Priporočilo 7 Pri razvoju strategij carinskega nadzora, vzporedno z naknadnimi dejavnostmi carinskega nadzora, morajo države članice zagotoviti, da imajo učinkovite sisteme za ocenjevanje tveganja, ki jim med drugim omogočajo izvajanje pregledov, usmerjenih v uvoz z visokim tveganjem, med carinjenjem. Z vidika odhodkov je uspešno odkrivanje goljufij (zlasti v primerih, ko obstajajo znatni finančni učinki) še vedno v veliki meri rezultat preiskav organov za boj proti goljufijam ali organov kazenskega pregona; njihovi pozitivni učinki so še posebej očitni v državah članicah, ki so poskušale strukturirati sodelovanje med upravami, ki so v prvi vrsti odgovorne za upravljanje sredstev EU in nadzor nad njimi, in organi kazenskega pregona. ... toda vloga organov upravljanja in revizijskih organov se povečuje ... Odkrivanje goljufij s strani organov upravljanja v državah članicah se izboljšuje, zlasti kar zadeva manj zapletene primere. Nekatere države članice so poročale o uvedbi pregledov in nadzora na podlagi analize tveganja ter uporabi računalniških orodij za izboljšanje odkrivanja goljufij. Usmerjanje pregledov in nadzora s posebnim poudarkom na goljufijah je zlasti pomembno v zvezi s stroški, povezanimi s to vrsto pregledov, saj lahko kar najbolj poveča učinkovitost. Priporočilo 8 Komisija priporoča, da vse države članice uvedejo in razvijejo preglede in nadzor, zlasti s strukturiranjem in izboljšanjem sodelovanja med organi upravljanja in organi za boj proti goljufijam ter z izboljšanjem analiz tveganja in računalniških orodij. ... zlasti v zvezi s preprečevanjem goljufij. V tem času proračunskih omejitev se ne sme podcenjevati pomena ukrepov za preprečevanje goljufij, vlogo organov upravljanja, agencij in drugih organov pa je treba okrepiti s posebnimi določbami v zakonodajnih predlogih za večletni finančni okvir 2014–2020. Priporočilo 9 Komisija priporoča, da zakonodajalec sprejme določbe o preprečevanju goljufij za navedeni večletni finančni okvir v njihovi sedanji obliki in da se začnejo čim prej pravilno izvajati na nacionalni ravni. 6.6. Zaščita pred neupravičenimi plačili v EU – ki jo zagotavljajo obstoječi preventivni in popravni mehanizmi, določeni v predpisih EU – ostaja zadostna Analiza izterjav in finančnih popravkov potrjuje, da vsi izvedeni preventivni in popravni ukrepi zagotavljajo učinkovito zaščito finančnih interesov EU. Ti mehanizmi zagotavljajo, da se sredstva EU porabijo za odobrene projekte, predvsem na področjih, na katerih so dejavnosti sofinancirane in je tveganje neizterjave preneseno na proračun države članice. 6.7. Splošne sklepne ugotovitve Najočitnejši in najpomembnejši problem se še vedno nanaša na razlike med pristopi držav članic v zvezi z goljufijami, ki jih poudarjajo tudi statistični podatki, zbrani s pomočjo posebnega vprašalnika. Položaj v zvezi s spremljanjem rezultatov sodnih postopkov ostaja nezadovoljiv, čeprav je bilo na splošno doseženo znatno izboljšanje. Zato je Komisija sklenila, da je bilo lanskoletno priporočilo glede spremljanja rezultatov kazenskih preiskav v zvezi s kohezijsko politiko le delno upoštevano. Ustanovitev Evropskega javnega tožilstva bo bistveno izboljšala boj proti goljufijam. Evropsko javno tožilstvo bo odpravilo omejeno sposobnost nacionalnih organov za obravnavo goljufij po njihovem odkritju in zagotovilo doslednost in skladnost. V okviru svojih pristojnosti bo sistematično nadaljevalo obravnavo zadev, dokler jih ne bo predložilo sodišču. Zato se bodo število obsodb in izterjani zneski denarja povečali. Večja možnost za obsodbo bo odvrnila potencialne storilce, število ljudi, vpletenih v goljufije, in zadevni zneski pa se bodo sčasoma zmanjšali. PRILOGA 1 – Nepravilnosti, sporočene kot goljufije (Število nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, izraža rezultate prizadevanj držav članic za boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki vplivajo na finančne interese EU; ne sme se razlagati kot raven goljufij na njihovem ozemlju)[84] PRILOGA 2 – Nepravilnosti, ki niso bile sporočene kot goljufije PRILOGA 3 – Finančni popravki, ki so bili leta 2012 izvedeni v okviru deljenega upravljanja (v milijonih EUR)[85] [1] (i) Izvajanje člena 325 s strani držav članic v letu 2012; (ii) Statistična ocena nepravilnosti, sporočenih za leto 2012, na področju lastnih sredstev, naravnih virov, kohezijske politike in predpristopne pomoči; (iii) Nadaljnja priporočila k poročilu Komisije o zaščiti finančnih interesov EU – Boj proti goljufijam, 2011; (iv) Metodologija za statistično oceno sporočenih nepravilnosti za leto 2012; (v) Letni pregled z informacijami o rezultatih programa Hercule II za leto 2012. [2] Za opredelitve glej Prilogo IV (Metodologija). [3] Velik delež zneskov, ki se nanašajo na nepravilnosti, sporočene kot goljufije, v razmerju do skupnega zneska plačil za predpristopno pomoč (zadnji stolpec tabele 1) je v celoti posledica dejstva, da so bila plačila na tem področju v letu 2012 zelo omejena (tj. 0,5 milijona EUR), saj so programi pomoči skoraj zaključeni. Nepravilnosti, ki so bile odkrite in sporočene kot goljufije v letu 2012, se nanašajo na dejavnosti, ki so bile financirane v okviru prejšnjih proračunskih let. [4] Zaradi primerljivosti podatki za leta od 2008 do 2011 temeljijo na podatkih, uporabljenih za poročila za navedena leta. [5] Glej Prilogo 1. [6] V povprečju preteče dve leti in sedem mesecev med začetkom goljufivega ravnanja in trenutkom njegovega odkritja. Nato pa v povprečju preteče sedem ali osem mesecev, preden je nepravilnost sporočena Komisiji. [7] Kaznivo dejanje, ki traja dolgo časa in ga skupaj zagrešijo vsaj trije subjekti. [8] Kaznivo dejanje, ki vključuje samo en dogodek in ga zagreši samo ena oseba. [9] Kaznivo dejanje, ki vključuje samo en dogodek in ga skupaj zagreši več oseb, ali kaznivo dejanje, ki traja dalj časa in ga zagreši samo en subjekt. [10] Delež ugotovljenih goljufij je razmerje med skupnim številom primerov ugotovljenih goljufij in skupnim številom nepravilnosti, sporočenih kot goljufije (primeri suma goljufije in ugotovljene goljufije), v petletnem obdobju. [11] Službe Komisije, odgovorne za kohezijsko politiko, v sodelovanju z uradom OLAF od leta 2008 izvajajo skupno strategijo za boj proti goljufijam. Njen glavni cilj je okrepiti zmogljivost držav članic za preprečevanje in odkrivanje goljufij. [12] Glej opombo 3. [13] To so predvsem nepravilni zneski, ki niso vključeni v izjavo o potrditvi in zato ne pomenijo potencialne izgube za proračun EU. [14] Podatki, predstavljeni v tem oddelku, so izpeljani iz podatkov, objavljenih v letnih računovodskih izkazih Komisije, in sicer v pojasnilu št. 6 računovodskih izkazov Unije, ki jih mora Evropsko računsko sodišče še revidirati. [15] V primerih znatnih pomanjkljivosti sistemov upravljanja in nadzora držav članic v programskem obdobju 2007–2013 ali v primerih, ko so potrjeni odhodki povezani z resnimi nepravilnostmi. [16] Uporablja se v treh primerih: (a) obstajajo dokazi o resnih pomanjkljivostih sistema upravljanja in nadzora in ni sprejet noben popravni ukrep; (b) potrjeni odhodki so povezani z resno nepravilnostjo ali (c) država članica resno krši svoje obveznosti glede upravljanja in nadzora. [17] Finančni popravki se izvedejo v treh glavnih korakih: (a) v obravnavi: je predmet sprememb, ki jih država članica še ni uradno sprejela; (b) potrjen/sprejet: dogovorjen z državo članico ali sprejet z sklepom Komisije; (c) izveden: finančni popravek je bil izveden in neupravičeni odhodki popravljeni. [18] Naknadne spremembe pravnega okvira so bistveno spremenile pravila o poročanju za sedanje programsko obdobje. [19] V primeru ESRR 116 primerov, obravnavanih v letu 2012, vključuje 69 novih odločitev za prekinitev, ki so bile sprejete med letom. [20] Od 2 172 milijonov EUR finančnih popravkov, izvedenih v zvezi s Španijo, je 90 % povezanih s programi, financiranimi iz ESRR. [21] Glavnica lastnih sredstev je neto znesek. [22] Samo primeri, ki zadevajo zneske TLS nad 10 000 EUR. [23] Izračun upošteva samo zaključene primere, pri katerih so države članice zaključile izterjavo. [24] COM(2011) 135 final. [25] 2013/C 89 E/01, ISSN 1977-091X. [26] P7_TA(2013)0308. [27] COM(2012) 363 final. [28] Konvencija o zaščiti finančnih interesov iz leta 1995 in njena protokola iz let 1996 in 1997. [29] Na podlagi člena 86 Lizbonske pogodbe. [30] COM(2013) 532 [31] Agencija EU za pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah s čezmejnimi posledicami. [32] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Ekonomsko-socialnemu odboru z dne 6. junija 2011 o boju proti korupciji v EU, COM(2011) 308 final. [33] http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/eu-revenue/consolidated_r515_97_en.pdf. [34] Tri so se nanašale na droge, ena pa na nadzor denarnih sredstev. [35] CIS, FIDE, CIGINFO, MARINFO in YACHTINFO. [36] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu Akcijski načrt za okrepljeni boj proti davčnim goljufijam in davčnim utajam, COM(2012) 722 final, 6. december 2012. [37] Npr. Kanada, Indija, Malezija in regija MERCOSUR. [38] Kostarika, Salvador, Gvatemala, Honduras, Nikaragva in Panama. [39] Peru in Kolumbija. [40] Madagaskar, Mauritius, Sejšeli in Zimbabve. [41] SEC(2011) 791. [42] Glej oddelek 4.1.11 spodaj. [43] COM(2013) 324 final. [44] Philip Morris International, Inc. (PMI), Japan Tobacco (JTI), British American Tobacco (BAT) in Imperial Tobacco Limited (ITL). [45] Predlog direktive o javnih naročilih, COM(2011) 896 final – 2011/438 (COD), in Predlog direktive o javnih naročilih naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, COM(2011) 895 final – 2011/439 (COD). http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/reform_proposals_en.htm. . [46] Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o podeljevanju koncesijskih pogodb, COM(2011) 897 final – 2011/0437 (COD). [47] COM(2011) 376 final. [48] Glej odstavek 4.1.9. [49] COM(2011) 914 final. [50] COM(2011) 913 final. [51] Ustanovljen s Sklepom Komisije 94/140/ES z dne 23. februarja 1994, kakor je bil spremenjen 25. februarja 2005. [52] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0196+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN. [53] Bolgarija, Češka, Nemčija, Estonija, Grčija, Španija, Litva, Luksemburg, Romunija, Slovaška in Švedska. [54] Nemčija, Irska, Združeno kraljestvo (Anglija in Škotska). [55] Italija. [56] Bolgarija. [57] Danska je uvedla varen digitalni podpis za vse državljane in podjetja, ki se uporablja v pogodbah z javnimi organi. [58] Bolgarija, Češka, Latvija in Poljska. [59] Bolgarija, Češka, Slovenija in Švedska. [60] Belgija, Bolgarija, Češka, Danska, Irska, Grčija, Španija, Francija, Italija, Ciper, Latvija, Litva, Madžarska, Poljska, Romunija, Slovaška in Slovenija. [61] Belgija (Valonija), Češka in Slovaška. [62] Irska, Grčija, Španija, Italija in Latvija. [63] Irska, Grčija, Španija, Italija in Latvija. [64] Nemčija, Latvija, Madžarska in Poljska. [65] Belgija (Valonija), Irska, Španija in Litva. [66] Belgija, Bolgarija, Češka, Grčija, Španija, Italija, Ciper, Latvija, Litva, Madžarska, Avstrija, Poljska, Romunija, Slovaška, Slovenija in Združeno kraljestvo. [67] Belgija, Bolgarija, Danska, Nemčija, Estonija, Irska, Grčija, Španija, Francija, Italija, Ciper, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Romunija in Slovaška. [68] Vse razen Luksemburga. [69] Razen petih (Belgija, Danska, Nizozemska, Slovenija in Švedska). [70] Bolgarija, Estonija, Grčija, Španija, Francija, Italija, Ciper, Latvija, Madžarska, Nizozemska, Portugalska, Romunija, Slovenija, Slovaška, Švedska in Združeno kraljestvo. [71] Belgija (ALV), Avstrija in Poljska. [72] Glej točko 2.2.9 delovnega dokumenta služb Komisije o izvajanju člena 325 s strani držav članic v letu 2012, ki je priložen k temu poročilu, str. 11–12, in povzema informacije, ki so jih sporočile države članice. [73] Belgija, Irska, Grčija, Francija, Ciper, Latvija, Luksemburg, Malta, Portugalska, Finska in Združeno kraljestvo. [74] Nemčija, Grčija, Italija, Litva, Luksemburg, Madžarska, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovenija in Slovaška. [75] Samo 8 držav članic je predložilo podatke (Bolgarija, Danska, Nemčija, Italija, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška in Združeno kraljestvo). [76] Nemčija, Francija, Španija in Združeno kraljestvo. [77] Francija, Ciper, Malta in Nizozemska. [78] Bolgarija, Češka, Nemčija, Irska, Francija, Madžarska, Italija, Ciper, Latvija, Malta, Nizozemska, Poljska, Romunija, Slovenija, Slovaška, Finska, Švedska in Združeno kraljestvo. [79] Belgija, Bolgarija, Češka, Francija, Madžarska, Irska, Italija, Ciper, Latvija, Malta, Nizozemska in Švedska. [80] Belgija, Bolgarija, Češka, Nemčija, Estonija, Grčija, Madžarska, Ciper, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška, Finska in Švedska. [81] Bolgarija, Estonija, Ciper, Latvija, Litva, Luksemburg, Madžarska, Nizozemska, Portugalska, Poljska, Romunija, Slovaška in Finska. [82] Njihovi rezultati pomenijo 75 % skupnega števila nepravilnosti, sporočenih kot goljufije. [83] Njihovi rezultati pomenijo 79 % skupnega števila nepravilnosti, sporočenih kot goljufije. [84] Za zneske, povezane z Nizozemsko v zvezi s kmetijstvom, glej odstavek 3.4.1 delovnega dokumenta služb Komisije „Statistična ocena nepravilnosti“. [85] Skupne vsote za posamezne vrstice in stolpce se lahko zaradi zaokroževanja razlikujejo od seštevka vrednosti.