[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23.2.2009

COM(2009) 82 konč.

SPOROČILO KOMISIJEEVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Skupnostni pristop k preprečevanju naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek{SEC(2009)202}{SEC(2009)203}

KAZALO

1. Uvod 3

2. Potreba po skupnostnem pristopu k preprečevanju naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek 4

3. Ključni elementi skupnostnega pristopa k preprečevanju 4

3.1. Ustvarjenje pogojev za razvijanje znanja, temelječega na politikah za preprečevanje nesreč, na vseh vladnih ravneh 4

3.1.1. Oblikovanje pregleda informacij o nesrečah 4

3.1.2. Širjenje najboljših praks 5

3.1.3. Razvoj smernic za določanje območij nevarnosti/tveganj 5

3.1.4. Spodbujanje raziskovalnih dejavnosti 5

3.2. Povezovanje akterjev in politik v celotnem ciklusu upravljanja nesreč 6

3.2.1. Razširitev uporabe pridobljenih izkušenj na področje preprečevanja nesreč 6

3.2.2. Usposabljanje in ozaveščanje na področju preprečevanja nesreč 6

3.2.3. Izboljšanje medsebojnega povezovanja akterjev 6

3.2.4. Krepitev orodij zgodnjega opozarjanja 7

3.3. Izboljšanje sedanjih instrumentov za njihovo večjo učinkovitost pri preprečevanju nesreč 7

3.3.1. Učinkovitejša uporaba finančnih sredstev Skupnosti 7

3.3.2. Upoštevanje preprečevanja tveganja v sedanjo zakonodajo Skupnosti 7

4. Okrepitev mednarodnega sodelovanja na področju preprečevanja nesreč 8

5. Sklepne ugotovitve in nadaljnje perpektive 8

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Skupnostni pristop k preprečevanju naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek

UVOD

Med letoma 1990 in 2007 je bila Evropska unija priča očitnemu povečanju števila in resnosti tako naravnih nesreč kot nesreč, ki jih povzroči človek, pri čemer se je zlasti povečalo število naravnih nesreč. Človeške žrtve, uničenje gospodarske in družbene infrastrukture ter oslabitev že tako šibkih ekstremnih ekosistemov bodo še večji, ko se bosta zaradi podnebnih sprememb povečala pogostnost in obseg vremenskih razmer, kot so vročinski vali, nevihte in močni nalivi[1].

Analize, ki so jih opravili ZN in druge mednarodne organizacije, so jasno pokazale, da je izpostavljenost nesrečam vedno večja, delno tudi zaradi naraščanja intenzivnosti rabe zemljišč, industrijskega razvoja, širitve mestnih območij in infrastrukture[2].

Skupnost je že razvila niz instrumentov za obravnavanje različnih vidikov pripravljenosti na nesreče, odzivanja in obnove. Obstajajo tudi številne sektorske pobude glede poplav[3], tehnoloških nesreč[4] in razlitij nafte[5], ki obravnavajo elemente za preprečevanje nesreč. Vendar za preprečevanje nesreč na ravni Skupnosti ni strateškega pristopa.

Namen tega sporočila je določiti ukrepe, ki bi jih lahko vključili v strategijo Skupnosti za preprečevanje naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek, ter dopolnjevanje in povezovanje sedanjih ukrepov. Preprečevanje pomeni (i) preprečitev, da pride do nesreč, če je to mogoče, in (ii) če nesreč ni mogoče preprečiti, sprejetje ukrepov za zmanjšanje njihovih posledic.

To sporočilo je nadaljevanje prizadevanj Komisije za razvoj predloga o preprečevanju nesreč[6] ter odgovor na pozive Evropskega parlamenta[7] in Sveta[8] za okrepljeno ukrepanje na ravni Skupnosti za preprečevanje nesreč in ublažitev njihovih posledic. Prispeva k uresničevanju Hyoškega akcijskega načrta 2005–2015[9] in je del paketa, ki zajema zunanjo in notranjo dimenzijo[10]. Ne zajema zapletenih nujnih primerov ali dejanj, povezanih s terorizmom.

POTREBA PO SKUPNOSTNEM PRISTOPU K PREPREčEVANJU NARAVNIH NESREč IN NESREč, KI JIH POVZROčI čLOVEK

O tem, zakaj je treba o preprečevanju nesreč razmišljati na evropski ravni, obstajajo številni razlogi. Najbolj očiten je ta, da se nesreče ne ustavijo na državnih mejah in lahko dobijo mednarodne razsežnosti (kar se je zgodilo v poplavah leta 2002 in gozdnih požarih leta 2007). Nesreče imajo lahko negativen učinek na sedanje politike Skupnosti, kot sta kmetijstvo in infrastruktura. Gospodarski učinki nesreč[11] lahko škodujejo gospodarski rasti in konkurenčnosti regij EU (in s tem celotni EU). Kot zadnje je treba omeniti, da se morajo posledice nesreče pogosto kriti s finančnimi sredstvi Skupnosti.

Države članice so vsaka do določene mere že oblikovale politike za preprečevanje nesreč. Ukrepanje na ravni Skupnosti mora dopolniti nacionalne ukrepe in se mora osredotočiti na področja, kjer je skupen pristop učinkovitejši od posameznih nacionalnih pristopov. EU si bo zlasti prizadevala za zmanjšanje učinka nesreč znotraj EU:

- z razvijanjem znanja, temelječega na politikah za preprečevanje nesreč na vseh vladnih ravneh;

- s povezovanjem ustreznih akterjev in politik v celotnem ciklusu upravljanja nesreč;

- z izboljšanjem učinkovitosti sedanjih instrumentov politike glede preprečevanja nesreč.

Skupnostni pristop k preprečevanju nesreč mora izrecno temeljiti na ukrepih, ki so že sprejeti na evropski ravni – to je s sekundarno zakonodajo ali pa z možnostjo uporabe sredstev skladov Skupnosti za dejavnosti preprečevanja[12].

KLJUčNI ELEMENTI SKUPNOSTNEGA PRISTOPA K PREPREčEVANJU

Ustvarjenje pogojev za razvijanje znanja, temelječega na politikah za preprečevanje nesreč, na vseh vladnih ravneh

Predpogoj za oblikovanje učinkovitih politik preprečevanja nesreč je boljše razumevanje le-teh.

Oblikovanje pregleda informacij o nesrečah

Trenutno so podatki o nesrečah, ki so na voljo, omejeni in slabo primerljivi. V uporabi je več meril, kot so na primer število žrtev, višina škode, število nesreč v določenem obdobju. Najboljši pokazatelji pa so še vedno podatki o materialnih in gospodarskih posledicah nesreč.

Komisija bo oblikovala celovit seznam obstoječih virov informacij v zvezi z nesrečami. To bo omogočilo opredelitev težav s primerljivostjo in z informacijskimi vrzelmi ter omogočilo boljšo proučitev, kako najbolje širiti informacije po vsej EU.

Informacije o gospodarskih učinkih nesreč so zlasti pomembne, saj oblikovalcem politike omogočajo, da ustrezno ocenijo stroške in ugodnosti, ki jih prinašajo različni ukrepi za preprečevanje nesreč. Komisija bo ustanovila skupino zainteresiranih strani, ki bo pregledovala obstoječe informacije. Na podlagi te ocene bo Komisija sprejela ukrepe, potrebne za zapolnitev ugotovljenih vrzeli v znanju.

Širjenje najboljših praks

Komisija bo pripravila pregled najboljših praks in zainteresiranim stranem olajšala medsebojno izmenjavo informacij. Opravljeni bodo študije in projekti sodelovanja, v katere bodo vključene države članice in druge zainteresirane strani.

Na podlagi izkušenj, pridobljenih pri izvajanju sedanje zakonodaje o preprečevanju nesreč, se bo ocenilo, ali se lahko pristope, ki se trenutno uporabljajo za posamezne sektorje, uporabi tudi širše. Direktiva o poplavah na primer vključuje določanje območij nevarnosti in tveganj ter postopkov za obvladovanje tveganja, Direktiva Seveso pa določbe o načrtovanju rabe zemljišč, varnostna poročila in načrte ukrepov ob nesrečah. Navedene tehnike bi morda lahko bile koristne pri preprečevanju drugih nesreč.

Razvoj smernic za določanje območij nevarnosti/tveganj

Cilj določanja območij nevarnosti je določitev območij, ki so zlasti dovzetna za posebna tveganja. S tem se javnosti zagotovijo bistvene informacije, hkrati pa služi kot pomembno orodje organom, odgovornim za načrtovanje.

Države članice razvijajo številne pobude v zvezi z določanjem območij nevarnosti in tveganj. Zaradi raznolikost metodoloških pristopov so informacije slabše primerljive in tako težje združljive na evropski ravni. Zato ni jasne podobe o tveganjih, s katerimi se sooča EU. Boljša primerljivost informacij o nevarnostih in tveganjih po vsej EU bi koristila oblikovalcem politik in podjetjem (npr. graditeljem infrastruktur, zavarovalniškemu sektorju).

Komisija bo v državah članicah izvedla študijo o sedanjih praksah določanja območij nevarnosti in tveganj. Na tej osnovi bo tudi razvila smernice za določanje območij nevarnosti in tveganj, ki bodo temeljile na sedanjih pobudah Skupnosti[13]. Smernice se bodo osredotočile na nesreče, ki bi lahko imele čezmejne učinke (npr. poplave ali nenamerni izpusti kemičnih in radioaktivnih sredstev), izredne dogodke (močna neurja), velike nesreče (potresi) ter nesreče, za katere so stroški za poravnavo škode nesorazmerni v primerjavi s stroški ukrepov za preprečevanje nesreč. Raziskali bodo tudi možnost o razvoju posebne pobude glede gozdnih požarov.

Spodbujanje raziskovalnih dejavnosti

Naravne nesreče in nesreče, ki jih povzroči človek, so obravnavane v nekaterih temah v okviru sedmega okvirnega programa za raziskave in tehnološki razvoj (2007–2013)[14]. Z izvajanjem tega programa bo Komisija:

- izboljšala usklajenost raziskovalnih dejavnosti, ki jih financira Skupnost na tem področju, zlasti bo upoštevala prednostne teme, kot so na primer teme, povezane s podnebnimi spremembami;

- vlagala v raziskave za razvoj sistemov zgodnjega opozarjanja ter sistemov obveščanja in spremljanja;

- nadaljevala raziskovalne dejavnosti Skupnega raziskovalnega središča, povezane s ciklusom upravljanja nesreč;

- akterjem omogočila enostaven in sistematičen dostop do rezultatov raziskav na področju preprečevanja nesreč ter razvila podatkovno bazo za strokovnjake s strokovnim znanjem.

Povezovanje akterjev in politik v celotnem ciklusu upravljanja nesreč

Vrsto politik Skupnosti in nacionalnih politik je mogoče upravljati tako, da se podpre ciklus upravljanja nesreč - preprečevanje, priprava, odzivanje in obnova. To zahteva povezovanje akterjev, vključenih v razvijanje in izvajanje ukrepov, ki imajo lahko pomemben učinek pri preprečevanju nesreč. Komisija si bo prizadevala za pospeševanje najboljše prakse po vsej EU.

Razširitev uporabe pridobljenih izkušenj na področje preprečevanja nesreč

Komisija je s posredovanji, opravljenimi v okviru mehanizma Skupnosti na področju civilne zaščite, oblikovala program „pridobljene izkušnje“. Ocenitev neposrednega odziva na nesreče se uporabi za določitev morebitnih izboljšanj. Komisija bo razširila program „pridobljene izkušnje“ za proučitev morebitnih izboljšav pri preprečevanju nesreč.

Usposabljanje in ozaveščanje na področju preprečevanja nesreč

Komisija pripravlja predloge za izboljšanje usposabljanja upravljanja nesreč na ravni Skupnosti. V te predloge bo vključila preprečevanje nesreč in oblikovala posebna izobraževanja o preprečevanju nesreč v okviru programa usposabljanja na področju civilne zaščite Skupnosti.

K preprečevanju nesreč lahko prispeva tudi ozaveščanje širše javnosti, na primer, koristno je, da prebivalci vedo, kako ravnati v primeru potresa. Komisija bo prihodnje pozive za projekte sodelovanja v okviru finančnega instrumenta za civilno zaščito uporabila kot sredstvo za vključitev možnosti za podpiranje projektov za ozaveščanje in izobraževanje javnosti, kot sta na primer imenovanje najboljših praks in priprava šolskega učnega programa.

Izboljšanje medsebojnega povezovanja akterjev

Izkušnje v nekaterih državah članicah kažejo na koristnost vzpostavitve usklajenih mehanizmov za obvladovanje kriznih razmer, ki vključujejo javne in zasebne zainteresirane strani.

Komisija države članice spodbuja k izvajanju takšnih pobud. Te morajo vključevati (i) povezovanje akterjev pri preprečevanju nesreč, npr. načrtovalci rabe zemljišč morajo komunicirati z agencijami, odgovornimi za določanje območij nevarnosti in tveganj, ter (ii) povezovanje akterjev, dejavnih v različnih fazah upravljanja nesreč, npr. projekti za obnovo gozdov morajo službam za takojšnji odziv na nesreče olajšati intervencije.

Evropsko omrežje, ki ga sestavljajo predstavniki različnih zadevnih nacionalnih služb vseh držav članic, bi lahko bila koristen forum za oblikovanje priporočil o najboljših praksah. Komisija namerava oblikovati takšno omrežje, ki bi zajelo področja načrtovanja rabe zemljišč, določanja območij nevarnosti in tveganj, varstva okolja ter pripravljenosti in odziva na izredne razmere. Pretok informacij znotraj omrežja bo olajšan prek spletišča.

Prek omrežja se bodo oblikovale delovne skupine, ki bodo izdelale priporočila o ukrepih za usklajevanje politik, ki bodo sprejeti na ravni Skupnosti, nacionalnih ali podnacionalnih ravneh. Prve prednostne naloge omrežja bodo:

- določitev najboljših praks za povezovanje akterjev in politik v celotnem ciklusu upravljanja nesreč;

- povezovanje akterjev in politik, ki se morajo znotraj EU vključiti v preprečevanje gozdnih požarov in drugih požarov v naravi.

Krepitev orodij zgodnjega opozarjanja

Zmožnost državljanov in oblikovalcev politik za ublažitev nesreč je v veliki meri odvisna od dostopa do zanesljivih orodij zgodnjega opozarjanja. Komisija bo okrepila povezavo med sistemi zgodnjega opozarjanja:

- z okrepljenim sodelovanjem z omrežjem evropskih meteoroloških služb za vključitev kratkoročnega opozarjanja na poplave (vključno z obalnimi poplavami) v sistem zgodnjega opozarjanja;

- s skrajšanjem časa opozarjanja v sistemih zgodnjega opozarjanja;

- s povezovanjem sedanjih sistemov opozarjanja na gozdne požare (EFFIS) in poplave (EFAS) v svetovnem sistemu za opozarjanje in usklajevanje ob nesrečah (GDACS);

- z nadaljnjim sodelovanjem z državami južnega Sredozemlja, s katerim bi izboljšali dostop sistemov zgodnjega obveščanja do informacij v realnem času;

- s krepitvijo ozaveščenosti državljanov o evropski številki 112 za klic v sili, v partnerstvu z državami članicami.

Izboljšanje sedanjih instrumentov za njihovo večjo učinkovitost pri preprečevanju nesreč

V podporo ukrepom držav članic za preprečevanje nesreč je namenjenih več finančnih in zakonodajnih instrumentov Skupnosti. Komisija bo zagotovila, da se bo področje preprečevanja nesreč bolj dosledno in učinkovito upoštevalo v vseh politikah in programih (kot sta skupna kmetijska politika in politika razvoja podeželja).

Učinkovitejša uporaba finančnih sredstev Skupnosti

Preprečevanje nesreč je treba razumeti kot premišljeno naložbo, saj so stroški ukrepov za preprečevanje običajno veliko nižji od odstranjevanja posledic. Za učinkovitejšo uporabo finančnih sredstev Skupnosti pri preprečevanju nesreč bo Komisija v tesnem sodelovanju z državami članicami:

- leta 2009 oblikovala pregled sedanjih instrumentov Skupnosti, ki lahko podpirajo dejavnosti preprečevanja nesreč. Cilj je oceniti stopnjo uporabe takšnih instrumentov ter določitev pomanjkljivosti pri njihovem področju uporabe;

- oblikovala seznam ukrepov za preprečevanje tveganja, ki bi jim države članice lahko namenile finančna sredstva EU (npr. vključitev ukrepov, ki zajemajo preventivne projekte ponovne pogozditve/pogozditve).

Zato se bo države članice pozvalo, da ocenijo možnosti izboljšanja integracije ukrepov za preprečevanje nesreč v nacionalno operativno načrtovanje finančnih sredstev EU. Ko bodo te potrebe opredeljene, bo Komisija podprla izboljšanje nacionalnih operativnih programov.

Pregled ciklusov instrumentov EU za financiranje in opredelitev nadaljnjih finančnih perspektiv bosta zagotovila dodatne možnosti za nadaljnje morebitno vključevanje preprečevanja tveganja v financiranje EU.

Upoštevanje preprečevanja tveganja v sedanjo zakonodajo Skupnosti

Preprečevanje nesreč je treba upoštevati v načrtovanem pregledovanju številnih zakonodajnih besedil EU. Mednje spadajo:

- Direktiva Sveta 85/337/EGS[15] o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (Direktiva EIA), kakor je bila spremenjena z direktivama 97/11/ES[16] in 2003/35/ES[17]. S tem pregledom bi bilo mogoče oceniti, ali projekti presoje vplivov na okolje zadostno obravnavajo posredne in neposredne učinke na preprečevanje nevarnosti nesreč;

- Direktiva Seveso 1996/82/ES, ki zagotavlja pomembne povezave z načrtovanjem rabe zemljišč in prostorskim načrtovanjem.

Komisija si bo prav tako prizadevala za ublažitev posledic potresov s spodbujanjem držav članic za popolno vključitev skupnih evropskih standardov za stavbe in civilne zgradbe (zlasti „Euro code 8“) v njihove nacionalne predpise. V tem smislu se bo države članice pozvalo, da v celoti uporabijo možnosti, ki jih zagotavljajo direktive o javnih naročilih[18].

OKREPITEV MEDNARODNEGA SODELOVANJA NA PODROčJU PREPREčEVANJA NESREč

Komisija bo v prihodnjih pobudah za sodelovanje s tretjimi državam poudarila pomen preprečevanja nesreč, zlasti:

- z državami kandidatkami in potencialnimi državami kandidatkami v okviru njihovega sodelovanja v mehanizmu Skupnosti – ali povezanosti z njim – ter v okviru izvajanja pobude za zmanjšanje tveganja nesreč;

- v okviru evropske sosedske politike (ENP)[19] z okrepitvijo poglavij v obstoječih sporazumih, ki so namenjeni preprečevanju nesreč;

- s programom za preprečevanje naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek, pripravo in odzivanjem nanje (PPRD)[20] v okviru evropsko-sredozemskega partnerstva;

- z vzhodnimi partnericami evropske sosedske politike o preprečevanju naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek.

Komisija bo zagotovila uskladitev z mednarodno strategijo za zmanjševanje tveganja nesreč (UN-ISDR) in tesne vezi s strategijo EU za zmanjševanje tveganja nesreč v državah v razvoju.

SKLEPNE UGOTOVITVE IN NADALJNJE PERPEKTIVE

To sporočilo določa skupen evropski pristop k preprečevanju nesreč. Opredeli področja delovanja in oriše posebne ukrepe za hitro okrepitev preprečevanja nesreč. Pri izvajanju teh ukrepov se bodo upoštevali ukrepi, ki jih Skupnost že izvaja, s čimer bodo ustvarjeni pogoji za učinkovito in dosledno vključitev teh ukrepov v okvir Skupnosti.

Evropski parlament, Svet, Evropski ekonomski-socialni odbor in Odbor regij se pozivajo, da Komisijo obveščajo o nadaljnjih prizadevanjih, da bi lahko oblikovali združeno strategijo za preprečevanje naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek.

Komisija se bo nadalje posvetovala in povezovala z zainteresiranimi stranmi iz javnega in zasebnega sektorja za spodbuditev tega pristopa, in če bo ustrezno, bo predlagala njegov nadaljnji razvoj. [pic]

[1] Kot navajajo zapisi v podatkovni bazi Središča za raziskave epidemiologije nesreč ( Centre for Research on the Epidemiology of Disasters ).

[2] ISDR (mednarodna strategija za zmanjševanje nesreč), Global Trends Report , 2007.

[3] Direktiva 2007/60/ES o oceni in obvladovanju poplavne ogroženosti.

[4] Direktiva Sveta 96/82/ES o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi (direktiva Seveso).

[5] Na primer, Uredba 1726/2003, ki tankerjem z enojnim trupom prepoveduje dostop v evropska pristanišča, in Uredba 2038/2006 o večletni denarni podpori ukrepom Evropske agencije za pomorsko varnost na področju odzivanja na onesnaženje z ladij.

[6] COM(2008) 130.

[7] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 19. junija 2008 o krepitvi zmogljivosti odzivanja Unije na nesreče in Resolucija Evropskega parlamenta z dne 14. novembra 2007 o regionalnem vplivu potresov.

[8] Sklepne ugotovitve Sveta z dne 16. junija 2008.

[9] Sprejet na svetovni konferenci o zmanjševanju nesreč.

[10] Strategija EU v podporo zmanjševanju tveganja nesreč v državah v razvoju (COM(2009)84).

[11] Gospodarski učinek nesreč v Evropi je ocenjen na 15 milijard EUR letno (ABI (2005) in Munich RE (2008)).

[12] Ti so Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja, finančni instrument za civilno zaščito, LIFE+, podporni program za politiko IKT in okvirni program za raziskave. Poleg tega so za ukrepe „preprečevanja tveganja“ v okviru kohezijske politike EU za obdobje 2007–2013 neposredno dodeljene 5,8 milijarde EUR.

[13] Kot je pobuda GMES (globalno nadzorovanje okolja in varnosti).

[14] Okolje, infrastrukture, vesolje/ Kopernik, varnost ter informacijska in komunikacijska tehnologija.

[15] UL L 175, 5.7.1985.

[16] UL L 73, 14.3.1997.

[17] UL L 156, 25.6.2003.

[18] Direktivi 2004/17/ES in 2004/18/ES (UL L 134, 30.4.2004) zagotavljata, da morajo biti tehnične specifikacije oblikovane v skladu z obveznimi nacionalnimi tehničnimi pravili, ki so skladni z veljavno zakonodajo Skupnosti, ali s sklicevanjem na nacionalne standarde, prenesene iz evropskih standardov.

[19] COM(2004) 373.

[20] Barcelonski proces: ministrska konferenca o uniji za Sredozemlje – sklepna izjava v Marseillu 4. novembra 2008.