Bruselj, 5.12.2007

SEC(2007) 1601.

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Učinkovita konzularna zaščita v tretjih državah: prispevek Evropske unije Akcijski načrt 2007–2009 POVZETEK OCENE UČINKA

{COM(2007) 767 konč}{C(2007) 5841 konč}{SEC(2007) 1600}

1. Uvod

Člen 20 Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti („člen 20 ES“) zagotavlja vsakemu državljanu Unije na ozemlju tretje države, v kateri država članica, katere državljan je, nima predstavništva, pravico do zaščite diplomatskih ali konzularnih organov katere koli države članice pod enakimi pogoji, kakršni veljajo za državljane tiste države. To je povzetek ocene učinka, ki je proučila različne možnosti za uresničevanje politike, s katero bi ta pravica postala učinkovitejša.

Komisija je javna posvetovanja začela novembra 2006 z objavo zelene knjige o pravici do diplomatske in konzularne zaščite državljanov Unije v tretjih državah. Komisija je prejela 50 odgovorov na zeleno knjigo. Na javni obravnavi, ki je potekala 29. maja 2007, je sodelovalo 160 udeležencev. Državam članicam in drugim zainteresiranim stranem je bil poslan vprašalnik, namenjen pridobitvi ustreznih informacij.

Ocena učinka je bila spremenjena tako, da upošteva mnenje, ki ga je 7. septembra 2007 podal odbor za oceno učinka. Odbor za oceno učinka je svoje drugo mnenje podal 28. septembra 2007.

2. Trenutno stanje in težave

Sedemindvajset držav članic že uveljavlja visoke standarde zaščite. Kljub temu pa je mogoče narediti več, da temeljna pravica državljanov Unije do konzularne in diplomatske zaščite v tretjih državah postane še učinkovitejša. Do zdaj je vseh 27 držav članic zastopanih v zgolj treh od 166 tretjih držav: na Kitajskem, v Ruski federaciji in v Združenih državah Amerike[1]. V 18 državah ni zastopana nobena država članica, v 17 državah je zastopana le ena država članica in v 11 državah sta zastopani dve državi članici.

Ocenjuje se, da okoli 7 milijonov državljanov EU vsako leto potuje v tretje države, v katerih njihova država članica nima nikakršnega konzularnega ali diplomatskega predstavništva. Ocenjuje se, da okoli 2 milijona državljanov EU živi v tretjih državah, v katerih njihova država članica nima predstavništva. Te številke se bodo najverjetneje še povečevale.

Na javni obravnavi so se pokazale naslednje pomanjkljivosti:

- Nizka ozaveščenost državljanov EU o njihovi pravici do diplomatske in konzularne zaščite v tretjih državah.

Večina državljanov ni seznanjena z obstojem in vsebino člena 20 ES. Raziskava Eurobarometra, izvedena v letu 2006, je pokazala, da le 23 % državljanov pozna to pravico.

- Nejasen obseg zaščite po členu 20 ES.

Določene države članice priznavajo pravico do konzularne zaščite z nacionalno zakonodajo, druge pa te pravice z nacionalno zakonodajo ne podeljujejo. Samo nekatere države članice priznavajo pravico do pritožbe na zavrnitev zagotavljanja konzularne pomoči. Zgolj pri omejenem številu držav članic pravica do konzularne zaščite vključuje tudi družinske člane, ki so državljani tretje države. Obstoječi pravni red je omejen in njegov glavni instrument, Sklep 95/553/ES, ni vseobsegajoč. To lahko privede do pravne negotovosti, ker ni jasno, ali velja za zadeve, ki niso izrecno vključene v njegov obseg, npr. repatriacija posmrtnih ostankov.

- Omejena zastopanost držav članic v tretjih državah in odsotnost jasnega načina porazdelitve bremena med državami članicami.

Obstaja potreba po nadomestitvi omejene konzularne prisotnosti držav članic v tretjih državah s spodbujanjem združevanja virov, porazdelitve bremena in izmenjave najboljših praks. Na javni obravnavi se je izkazalo, da države članice v tretjih državah že sodelujejo, vendar pa je mogoče narediti še več v tem pogledu, da se poveča pokritost v tretjih državah in s tem zagotovi zaščito državljanov Unije.

- Pomanjkanje soglasja tretjih držav, da zagotovijo zaščito po členu 20 ES.

Ni jasno, v kolikšni meri so države članice pridobile potrebno soglasje tretjih držav in, če so ga, na kakšen način Posvetovanja z državami članicami so pokazala, da večina držav pridobi soglasje organov tretjih držav za zaščito državljanov druge države s preprostim uradnim obvestilom.

3. Cilji politike

Komisija je opredelila naslednje cilje politike:

1. povečati ozaveščenost državljanov EU o njihovi temeljni pravici do diplomatske in konzularne zaščite, kadar se nahajajo izven EU;

2. okrepiti in pojasniti obseg konzularne zaščite državljanov EU, ki niso zastopani, in njihovih družinskih članov in zagotoviti, da vsi državljani EU prejmejo podobno stopnjo zaščite;

3. zagotoviti učinkovitejšo zaščito na kraju samem v tretjih državah za državljane EU, ki niso zastopani

4. zagotoviti soglasje tretjih držav, da omogočijo zaščito po členu 20 ES.

Posebni in operativni cilji politike so bili izdelani za vsakega od štirih ciljev.

4. Možnosti za uresničevanje politike

Opredeljene so bile štiri različne možnosti:

Možnost 1: Možnost ohranitve sedanjega stanja brez novih ukrepov;

Možnost 2: Možnost, ki vključuje večinoma različne nezakonodajne ukrepe, usmerjene na večjo ozaveščenost o členu 20 ES;

Možnost 3: Možnost, ki vključuje ukrepe, naštete v možnosti 2 in dodatnih enajst nezakonodajnih in zakonodajnih ukrepov, ki obravnavajo štiri ugotovljene težave;

Možnost 4: Zelo ambiciozni možni ukrepi, ki vključujejo vse ukrepe, naštete v možnostih 2 in 3 z dodatnimi ukrepi, ki so pravno in tehnično zahtevni in jih je treba temeljiteje proučiti ter bodo najverjetneje dolgoročne narave.

Pregled možnosti za uresničevanje politike

Možnost 1 | Sedanje razmere se ne spremenijo, razen sprememb, ki so že načrtovane in potrjene. |

Možnost 2 | Zakonodajni ukrep: INFORMACIJE: Priporočilo državam članicam, da v novih potnih listih natisnejo člen 20 ES in da na zunanjo stran zadnje platnice obstoječih potnih listov nalepijo nalepko. Nezakonodajni ukrep: Objava smernic in drugih ukrepov, povezanih z izvajanjem člena 20. Vzpostavitev spletišča EU na naslovu „Europa“ o konzularni zaščiti. Namestitev plakatov, ki pojasnjujejo pravice državljanov EU do konzularne zaščite, na letališčih, pristaniščih, železniških postajah itd. Ocena obsega in vrste neskladij v zakonodajah držav članic na področju konzularne zaščite. Objava posodobljenih kontaktnih podatkov veleposlaništev in konzulatov držav članic, ki so zastopane v vsaki tretji državi. Raziskati možnosti usklajene predstavitve priporočil o potovanju. Raziskati potrebo po delitvi najboljše prakse in zagotoviti usposabljanje ključnih akterjev. |

Možnost 3 | Vsi ukrepi, navedeni pri možnosti št. 2 in: Zakonodajni ukrep: PODROČJE UPORABE: Proučiti možnost, da se državljanom zagotovi primerljivo stopnjo zaščite ne glede na njihovo državljanstvo. Zagotoviti konzularno zaščito pri prepoznavi in repatriaciji posmrtnih ostankov. Poenostavitev postopkov repatriacije posmrtnih ostankov. Proučiti možnost zagotavljanja zaščite družinskim članov državljana EU, ki sami niso državljani EU. Proučiti možnost poenostavitve postopkov za denarna posojila iz Sklepa 95/553. Nezakonodajni ukrep: INFORMACIJE: Proučiti možnost vzpostavitve telefonske linije EU o konzularni zaščiti. PODROČJE UPORABE: Priporočiti državam članicam, ki še niso ratificirale Konvencije Sveta Evrope iz leta 1973 o prevozu trupel, da pristopijo k njej. STRUKTURE: Proučiti možnost vzpostavitve sistema nadomestil med državami članicami. Vzpostavitev „skupnega urada“ na enem območju kot pilotnega projekta za ocenjevanje. Objava ureditev o porazdelitvi bremena med državami članicami v tretjih državah (smernice, zamisel „vodilne države“ itd.). SOGLASJE: Predlagati vključitev „klavzule o soglasju“ v „mešane“ sporazume, sklenjene s tretjimi državami in priporočiti državam članicam, da „klavzulo o soglasju“ vnesejo v njihove dvostranske sporazume, sklenjene s tretjimi državami. Proučiti možnost pridobitve soglasja tretjih držav, s katerim bi Uniji omogočili, da v primerih, ki spadajo pod pristojnosti Skupnosti, izvaja zaščito preko delegacij Komisije. |

Možnost 4 | Vsi ukrepi, navedeni pri možnosti št. 2 in 3 ter: Zakonodajni ukrep: PODROČJE UPORABE: 21. Zagotoviti konzularno zaščito državljanom tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas v drugi državi članici EU. STRUKTURE: 22. Vzpostavitev „skupnih uradov“ na štirih območjih (na Karibih, Balkanu, v Indijskem oceanu in v zahodni Afriki). 23. Omogočiti, da „skupni uradi“ opravljajo konzularne naloge, kot so izdaja vizumov ali overjanje dokumentov. Oblikovanje „Evropskega konzularnega kodeksa“ za opredelitev porazdelitve bremena med državami članicami. Nezakonodajni ukrep: 25. Ustanovitev Konzularne akademije EU. Spodbujanje raziskav in razvoja za prepoznavanje posmrtnih ostankov. |

5. Primerjava možnosti za uresničevanje politike

Primerjava možnosti, ki temelji na učinkovitosti in verjetnih učinkih, kaže, da:

Možnost 1: Če ne bo nikakršnih sprememb sedanjih razmer, bo večina državljanov ostala neseznanjenih o svojih pravicah iz člena 20 ES in člen 20 ES ne bo dosegel svojega namena v celoti.

Možnost 2: Ta možnost bi ustrezno rešila težavo ozaveščenosti. Vendar pa to ni dovolj, temveč je treba tudi okrepiti in pojasniti obseg zaščite, ki jo zagotavljajo diplomatski in konzularni organi.

Možnost 3: Ta možnost vključuje sveženj nezakonodajnih in zakonodajnih ukrepov, ki bi učinkovito rešili štiri cilje politike in bi povečali pomen člena 20 ES.

Možnost 4: Ta možnost vključuje ambiciozne ukrepe, ki jih najverjetneje ne bo mogoče izvesti v kratkoročnem ali srednjeročnem obdobju. Sprožajo namreč tehnična in pravna vprašanja, ki jih je treba skupaj z zainteresiranimi stranmi, vključno z državami članicami, temeljito proučiti. Nekateri ukrepi bi lahko povzročili velike stroške in bi lahko bili tudi politično sporni.

6. Najprimernejša možnost

Primerjava kaže, da bi bila možnost št. 3 najprimernejša, saj učinkovito rešuje štiri ugotovljene težave. Je sveženj zakonodajnih in nezakonodajnih ukrepov, ki vključuje ukrepe za dvig ozaveščenosti, naštete pri možnosti za uresničevane politik št. 2, vključno s priporočilom državam članicam, da natisnejo člen 20 ES na novih potnih listih (ukrep 1) in vzpostavitev spletišča EU na naslovu „Europa“, namenjenega konzularni zaščiti (ukrep 3). Prav tako predlaga več ukrepov, namenjenih pojasnitvi in okrepitvi pravice državljanov EU do zaščite. Predlaga, na primer, proučitev možnosti, da se državljanom EU zagotovi primerljiva stopnja zaščite (ukrep 9), da se olajšajo pogosto težavni postopki repatriacije posmrtnih ostankov (ukrepi 10, 11 in 15) ter proučitev možnosti, da se zagotovi konzularna zaščita družinskim članom državljanov EU, ki sami niso državljani EU (ukrep 12). Predvideni so tudi ukrepi za pomoč državam članicam pri združevanju virov, zlasti pri vzpostavljanju „skupnega urada“ kot pilotnega projekta za ocenjevanje (ukrep 17) in objava obstoječih pravil o porazdelitvi bremena (ukrep 18). Najprimernejša možnost končno obravnava tudi vprašanje soglasja tretjih držav, ker predlaga, da se standardna „klavzula o soglasju“ vključi v dvostranske in „mešane“ sporazume s tretjimi državami (ukrep 19). Komisija bo tudi proučila možnost, da Unija zagotavlja dolžnost zaščite v primerih, ki spadajo v pristojnost Skupnosti (ukrep 20).

7. Spremljanje in ocenjevanje

Ocena učinka prikazuje morebitne indikatorje za spremljanje obsega, v kolikšnem so bili doseženi posebni in operativni cilji politike. Glavni viri informacij so periodične ankete državljanov (raziskave Eurobarometra) in konzularnih uradov, ki naj bi se sprva izvajale na dve leti.

[1] Dokument Sveta 16838/1/06 z dne 23. marca 2007 o diplomatskih predstavništvih predsedstva v tretjih državah, ni objavljen.