VSEBINA

POVZETEK.. 3

1. Uvod. 4

2. Gospodarska gibanja in ekonomski izzivi 5

2.1. Nedavna gospodarska gibanja in obeti 5

2.2. Izzivi 6

3. Ocena programa politik. 8

3.1. Fiskalna politika in obdavčitev. 8

3.2. Finančni sektor 9

3.3. Trg dela, izobraževanje in socialne politike. 9

3.4. Strukturni ukrepi za rast in konkurenčnost 9

3.5. Posodobitev javne uprave. 9

4. Pregledna razpredelnica. 9

5. Priloga. 9

POVZETEK

V skladu z napovedjo služb Komisije iz pomladi 2012 naj bi se gospodarska aktivnost Slovenije v letu 2012 dodatno skrčila za 1,4 %, nato pa se v letu 2013 ponovno okrepila. Brezposelnost naj bi še naprej rasla.

V letu 2011 Slovenija ni izvedla nobenih večjih strukturnih reform. Konec leta so zaznamovale predčasne volitve, po katerih je vlada, ki je opravljala tekoče posle, sprejela začasne ukrepe. Slovenija do sredine maja 2012 ni sprejela rebalansa proračuna, kar je ustvarjalo negotovost, zlasti glede tega, ali bo v letu 2012 dosežen ciljni primanjkljaj. Po predčasnih volitvah decembra 2011 je Slovenija zdaj sposobna lotiti se potrebnih strukturnih reform.

Lani opredeljeni izzivi so v letu 2012 še vedno relevantni. Ob stopnjevanju tržnih pritiskov se še bolj kaže nujnost izvedbe kredibilne in trajne fiskalne konsolidacije, čiščenja bilanc stanja bank in pokojninske reforme. Če Slovenija ne bo rešila drugih problemov, bi to lahko oviralo prilagajanje gospodarstva in ponovno spodbuditev rasti. Zlasti na trgu dela je v Sloveniji še vedno prisotna velika razdrobljenost ter neskladje med ponudbo in povpraševanjem po znanjih in spretnostih, kar ustvarja tveganje za prehajanje iz kratkotrajne v dolgotrajno brezposelnost. Poslovno okolje ni dovolj privlačno za podjetja in vlagatelje. Poleg tega pa bi ob veljavnih politikah okrepitev gospodarske rasti lahko ponovno povzročila gibanja plač, ki so škodljiva za konkurenčnost.

1. Uvod

Komisija je junija 2011 Sloveniji dala šest priporočil glede politik na področju gospodarskih in strukturnih reform. Ta priporočila je Svet sprejel julija 2011, nanašala pa so se na (i) javne finance in fiskalno upravljanje, (ii) pokojninsko reformo, (iii) bilance stanja bančnega sektorja, (iv) razdrobljenost trga dela, (v) neskladje med ponudbo in povpraševanjem po znanjih in spretnostih na trgu dela ter (vi) izbrane vidike poslovnega okolja.

Novembra 2011 je Komisija objavila letni pregled rasti za leto 2012, v katerem je predstavila svoje predloge za oblikovanje potrebnega skupnega razumevanja glede prednostnih nalog za ukrepanje v letu 2012 na nacionalni ravni in na ravni EU. Pregled je bil osredotočen na pet prednostnih nalog – rasti prijazno fiskalno konsolidacijo, povrnitev običajne ravni zagotavljanja posojil gospodarstvu, spodbujanje rasti in konkurenčnosti, spoprijemanje z brezposelnostjo in socialnimi posledicami krize ter posodobitev javne uprave. Države članice so bile pozvane, da te prednostne naloge izvedejo v okviru evropskega semestra 2012.

Slovenija je 13. aprila 2012 predložila nacionalni reformni program ter 26. aprila program stabilnosti. V obeh programih so podrobno opisani napredek, dosežen od julija 2011, ter načrti za prihodnje obdobje. V nacionalnem reformnem programu so upoštevana nekatera priporočila Komisije, ne pa vsa. Navedeni so ukrepi, strukturne reforme in načrti v zvezi z letnim pregledom rasti za leto 2012 in cilji strategije Evropa 2020. Prav tako je v standardni tabeli za oceno jasno opisan napredek pri izvajanju priporočil Sloveniji. V primerjavi z nacionalnim reformnim programom za leto 2011 se cilji Slovenije na področju strategije Evropa 2020 niso spremenili. V programu stabilnosti je opisana strategija fiskalne konsolidacije v obdobju 2012–2015, ki vključuje vse zahtevane elemente iz kodeksa ravnanja razen manjših vrzeli pri obveznih in neobveznih podatkih. Slovenski organi so po sprejetju varčevalnega svežnja v Državnem zboru 11. maja predložili nekaj dodatnih posodobljenih informacij o posameznih vidikih programa (rebalans proračuna za leto 2012 in Zakon za uravnoteženje javnih financ). Skupni makroekonomski scenarij zagotavlja usklajenost nacionalnega reformnega programa in programa stabilnosti. O nacionalnem reformnem programu so razpravljali pristojni odbori Državnega zbora, pa tudi Državni svet in Ekonomsko-socialni svet (obe telesi vključujeta predstavnike združenj delojemalcev in delodajalcev). Program stabilnosti je bil predmet razprave v pristojnih odborih Državnega zbora.

Vendar v nacionalnem reformnem programu pogosto manjkajo podrobnosti o načrtovanih reformah, zlasti o načinu izvedbe, rokih za izvedbo, izvajalcih in proračunskih posledicah. To še zlasti velja za večje izzive pri strukturnih reformah, zlasti na področjih, kot so pokojninski sistem, delovanje trga dela ter poslovno okolje. Nacionalni reformni program tako ni dovolj konkreten, da bi omogočal celovito oceno učinka reform. Deloma je razlog v tem, da je program reform nove vlade še v povojih ter da trenutno načrtovane reforme niso ustrezne glede na velikost in nujnost gospodarskih izzivov.

V tem delovnem dokumentu služb komisije je ocenjeno stanje izvajanja priporočil Sloveniji iz leta 2011 ter prednostnih nalog letnega pregleda rasti za leto 2012 v Sloveniji. Obravnavani so aktualni izzivi po zadevnih politikah ter s tem povezani najnovejši načrti države.

Splošna ocena

Leto 2011 je bilo za Slovenijo težavno, saj je šibko okrevanje gospodarstva povsem izgubilo zagon. Slovenija ni izvedla nobenih večjih strukturnih reform. Konec leta so zaznamovale predčasne volitve, po katerih je vlada, ki je opravljala tekoče posle, sprejela začasne ukrepe. Slovenija do sredine maja 2012 ni sprejela rebalansa proračuna, kar je ustvarjalo negotovost, zlasti glede tega, ali bo v letu 2012 dosežen ciljni primanjkljaj. Odločitve o tem, ali bo država sodelovala pri dokapitalizaciji največje banke, so bile prestavljene do oblikovanja nove vlade, ob tem pa se je rok, ki ga je določil Evropski bančni organ (EBA), hitro bližal. To obdobje so zaznamovali visoki donosi slovenskih državnih obveznic ter večkratno znižanje bonitetne ocene države in njenih komercialnih bank.

Neizvajanje reform in politik ter ponovljena šibkost gospodarstva pomenita, da izzivi, ki so že bili opredeljeni v priporočilih Sloveniji junija 2011, ostajajo relevantni tudi v letu 2012. Ob stopnjevanju tržnih pritiskov se še bolj kaže nujnost izvedbe kredibilne in trajne fiskalne konsolidacije, čiščenja bilanc stanja bank in pokojninske reforme. Če Slovenija ne bo rešila drugih problemov, bi to lahko oviralo prilagajanje gospodarstva in ponovno spodbuditev rasti. Za omejitev brezposelnosti in preprečevanje prehajanja s kratkotrajne v dolgotrajno brezposelnost bosta ključna zlasti zmanjšanje razdrobljenosti trga dela in zmanjšanje neskladij med ponudbo in povpraševanjem po znanjih in spretnostih na trgu dela. V preteklem letu se poslovno okolje ni izboljšalo, kar je Sloveniji otežilo privabljanje naložb v proizvodne dejavnosti.

2. Gospodarska gibanja in ekonomski izzivi 2.1. Nedavna gospodarska gibanja in obeti

Nedavna gospodarska gibanja

V letih pred krizo je Slovenija pod vplivom visokega izvoza in naložb dosegala hitrejšo gospodarsko rast od povprečja euroobmočja. Vendar je bilo do leta 2007 vse več pokazateljev, da so osnovna gibanja ustvarjala pritiske k pregrevanju gospodarstva in možna makroekonomska neravnotežja, zlasti prezadolženost v poslovnem segmentu.

Hitra rast se je končala v tretjem četrtletju leta 2008, ko je gospodarstvo močno prizadela svetovna kriza, predvsem prek trgovinskih tokov, poleg prilagoditve obsega preobsežnega gradbenega sektorja. Do sredine leta 2009 se je realni BDP znižal za skoraj 10 odstotnih točk glede na najvišjo raven, doseženo v tretjem četrtletju leta 2008, kar je izničilo del prizadevanj iz predhodnega procesa ekonomskega dohitevanja. Težave na medbančnih finančnih trgih so banke prisilile, da so svoje težave reševale s financiranjem s strani ECB, izdajanjem obveznic (z državnimi jamstvi ali brez njih) in depoziti države.

Okrevanje slovenskega gospodarstva v letu 2010, ki ga je poganjal izvoz, je bilo zelo skromno, saj ga je hkrati zaviralo šibko domače povpraševanje. Leta 2011 se je okrevanje ustavilo zaradi pospešenega krčenja bruto investicij v osnovna sredstva, 23-odstotnega zmanjšanja naložb v gradbeništvu in ponovne upočasnitve mednarodnega okolja. Realna rast BDP je bila v vseh četrtletjih leta 2011 negativna, največji padec pa je bil zabeležen v četrtem četrtletju. Medtem ko se je leta 2009 recesija prek trgovinskih tokov razširila v domače gospodarstvo, ki je bilo na meji pregrevanja, je bilo stanje v letu 2011 povsem drugačno, saj je bilo domače povpraševanje že oslabljeno, proces razdolževanja je že potekal, cenovna in plačna gibanja pa so bila bolj umirjena.

Šibko domače povpraševanje je bilo stalnica slovenskega gospodarstva tako med recesijo leta 2009 kot tudi v obdobju okrevanja leta 2010 pod vplivom visokega izvoza in med poznejšo upočasnitvijo leta 2011, kar je imelo obsežne posledice. Prvič, gospodarstvo se je v določeni meri prilagodilo, zlasti kar zadeva saldo s tujino in inflacijsko vrzel glede na povprečje euroobmočja, čeprav je to lahko posledica tako cikličnih kot strukturnih gibanj. Drugič, slovenske javne finance so se hitro poslabšale zaradi močne, vgrajene odhodkovne dinamike, ki je temeljila na visoki rasti, ter iz povsem cikličnih razlogov. Tretjič, zaposlenost še naprej pada (po začetni odpornosti leta 2009, kar so omogočili podporni ukrepi na trgu dela, ki so se odrazili v produktivnosti dela). In četrtič, številna podjetja, zlasti tista, ki so usmerjena na domači trg, le stežka servisirajo dolgove. Več velikih podjetij je šlo v stečaj, zlasti v gradbenem sektorju. Zato imajo banke v svojih posojilnih portfeljih še naprej precejšnje izgube, in to v času, ko je njihovo financiranje oteženo, saj so za financiranje primanjkljaja potrebni depoziti države, zajamčene obveznice se bližajo dospetju, dostopnost tujega medbančnega financiranja pa se ni izboljšala. Součinkovanje teh gibanj je prisililo nefinančni poslovni sektor v začetek težavnega procesa razdolževanja ter povzročilo, da so slovenske banke decembra 2011 in februarja 2012 dostopale do triletnih dolgoročnejših operacij refinanciranja ECB za sredstva v višini blizu 11 % BDP.

Prihodnji obeti

Glede na napovedi naj bi Slovenija pri dinamiki realnega BDP še naprej zaostajala za euroobmočjem, saj naj bi se realni BDP leta 2012 skrčil za 1,4 %, nato pa naj bi se v letu 2013 ponovno okrepil za 0,7 %. Rast najbolj zavirata krčenje v gradbeništvu (zaradi pomanjkanja novih velikih infrastrukturnih projektov in visokih zalog neprodanih novih stanovanj) ter padec zasebne potrošnje (zaradi nadaljnje izgube delovnih mest in negativne realne rasti plač na zaposlenega), kar naj bi se nadaljevalo tudi v letu 2012 ter v manjšem obsegu v letu 2013. V obdobju, ki ga zajema napoved, se še naprej pričakuje tudi negativna rast zaposlenosti, inflacija pa naj bi ostala pod povprečjem euroobmočja.

Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije iz programa stabilnosti in ki je enak scenariju v nacionalnem reformnem programu, predvideva ponovno okrepitev in postopno rast realnega BDP z –0,9 % leta 2012 na 2,2 % do konca programskega obdobja (2015) pod vplivom predvidene okrepitve naložb in zasebne potrošnje. Zaradi zapoznelega odziva trga dela in njegovih strukturnih slabosti naj bi se brezposelnost ponovno povečala in se ustalila šele leta 2015. Glede na trenutno razpoložljive podatke, vključno z napovedjo služb Komisije iz pomladi 2012, kaže, da so te makroekonomske projekcije optimistične celotno programsko obdobje[1].

2.2. Izzivi

V okviru ocene evropskega semestra 2011 je bilo opredeljenih šest ključnih izzivov:

(i) zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ, vključno z obravnavanjem nizke stopnje zaposlenosti starejših delavcev;

(ii) sanacija finančnega sektorja;

(iii) izboljšanje obetov Slovenije glede zunanje trgovine, ki jih poslabšuje zmanjšanje stroškovne konkurenčnosti v preteklosti;

(iv) zmanjšanje razdrobljenosti trga dela, tudi zaradi „študentskega dela“;

(v) izboljšanje splošnega poslovnega in konkurenčnega okvira, zlasti za storitveni sektor;

(vi) boljše izkoriščanje raziskav in razvoja ter zadovoljevanje potreb po novih znanjih in spretnostih za spodbujanje rasti in izboljšanje slovenske proizvodne strukture.

Ti izzivi, ki so bili obravnavani v priporočilih Sloveniji iz junija 2011[2], ostajajo enako relevantni tudi v letu 2012, kajti v obdobju ukrepanja se ni zgodilo nič pomembnega, kar bi vplivalo na spremembo ocene, temveč je gospodarsko okrevanje zastalo, reforme pa niso bile izvedene.

Ti izzivi, ki so bili preneseni iz leta 2011, so tudi v skladu s prednostnimi nalogami, opredeljenimi v letnem pregledu rasti za leto 2012. Razvoj dogodkov v zadnjem času celo kaže, da je treba nekaterim od teh izzivov posvetiti še večjo pozornost. To še zlasti velja za fiskalno politiko in vzdržnost pokojninskega sistema, saj se je pokazalo, da imajo celo države z razmeroma nizkim dolgom, kot je Slovenija, lahko resne težave s financiranjem javnofinančnega primanjkljaja in potreb po obnavljanju posojil na trgu. Podobno tudi nadaljnje poslabšanje razmer na trgu dela in obseg sektorskega prestrukturiranja, ki ga je še potrebno izvesti po visoki konjunkturi v gradbeništvu, še dodatno kažeta na pomembnost opredeljenih izzivov na trgu dela ter v širšem poslovnem in konkurenčnem okolju. Poleg tega je videti, da je izziv finančnega sektorja večji, kot je kazalo prej, in da bo za ponovno vzpostavitev toka posojil proizvodnim dejavnostim in visoke ravni naložb potrebna temeljitejša sanacija finančnega sistema, ki ne bo obsegala le čiščenja bilanc stanja in dokapitalizacije. Ta proces bo nujno vključeval boleče obdobje razdolževanja in bo zahteval več lastniškega financiranja iz tujine.

Izzivi, s katerimi se sooča slovensko gospodarstvo, se med seboj tesno prepletajo. Dogajanja v lanskem letu so jasno pokazala na ključno povezanost bančnega sektorja in poslovnega okolja v najširšem smislu, vključno s pravosodnim in pravnim okvirom. Bančni sektor si prizadeva prestrukturirati problematično izpostavljenost prezadolženim nefinančnim družbam, za kar je potrebna pravočasna rešitev v obliki stečaja ali prestrukturiranja. Med dolgotrajnimi in zapletenimi sodnimi postopki se zavarovanje posojil s premoženjem – pogosto v obliki nepremičnin ali delnic – dejansko lahko zamrzne. Prestrukturiranje posojil in odprava negotovosti glede prihodnjega lastništva sta težavna, zlasti če je vključenih več bank. Te težave škodijo bankam, ohranjajo omejeno delovanje nepremičninskega trga ter zavirajo financiranje in vlaganje v uspešna, zlasti mala in srednja podjetja. Ta razširjeni izziv, ki se (v najširšem smislu) veže na poslovno okolje, ustreza tudi eni od prednostnih nalog letnega pregleda rasti za leto 2012.

Okvir 1: Povzetek rezultatov poglobljenega pregleda v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji

Hitra rast, kreditna ekspanzija in močno domače povpraševanje so Sloveniji zapustili slabo kapitalizirane banke, odvisne od tujega financiranja, prezadolžena podjetja, napihnjen gradbeni sektor, visoke cene nepremičnin, slabšo stroškovno konkurenčnost in visoko negativno neto stanje mednarodnih naložb. Vse to je bilo posledica pretiranega in – gledano nazaj – nepremišljenega posojanja s strani bank v letih, ko je bilo medbančno financiranje poceni in zlahka dostopno. Finančna trdnost gospodinjstev k sreči večinoma ni bila prizadeta, poleg tega pa je bilo obdobje visoke konjunkture razmeroma kratkotrajno, zato je stanje notranjega in zunanjega dolga ostalo v celoti gledano razmeroma omejeno. V Sloveniji poteka razdolževanje, potreben proces prilagajanja pa bo po pričakovanjih dolgotrajen. Kljub temu naj bi bili negativni učinki prelivanja v druga gospodarstva euroobmočja majhni.

Oslabljena proizvodnja je prispevala k zmanjšanju primanjkljaja tekočega računa, vendar bi lahko poslabšanje konkurenčnosti, akumulirano v obdobju 2008–2010, prispevalo k ponovnemu nastanku zunanjih neravnotežij v prihodnosti. Trdna gospodarska rast in izvozna uspešnost bi omogočili zmanjšanje teh notranjih neravnotežij ter prispevali k preprečevanju ponovnega nastanka zunanjih neravnotežij. Vendar pa je to ob šibkem zunanjem povpraševanju, krčenju gradbenega sektorja, razdolževanju v zasebnem sektorju in fiskalni konsolidaciji težko dosegljivo. Dodatno oviro predstavljata sedanja proizvodna struktura in geografska usmerjenost slovenskega izvoza. Glede na ugotovljene slabosti v zvezi z sposobnostjo prilagajanja gospodarstva bo odpravljanje teh ovir dolgotrajno.

V tem okviru bi bilo mogoče opredeliti možna dodatna področja za ustrezen odziv politik, in sicer pri upravljanju podjetij in standardih skrbnega in varnega poslovanja v finančnem sektorju, v poslovnem okolju za neposredne tuje naložbe ter pri stroškovni konkurenčnosti. Specifična področja, o katerih bi veljalo razmisliti, vključujejo zmanjšanje državnih lastniških deležev, obravnavanje izzivov, opredeljenih v poslovnem okolju v okviru evropskega semestra, ter odpoved javnim politikam in politiki na področju minimalnih plač, ki bi lahko povzročale pritiske na stroške plač.

3. Ocena programa politik 3.1. Fiskalna politika in obdavčitev

Proračunska gibanja in dinamika dolga

Glavni cilj srednjeročne proračunske strategije programa je znižati javnofinančni primanjkljaj pod 3 % BDP v letu 2013 (rok, ki ga je določil Svet) ter si prizadevati za nadaljnje znižanje primanjkljaja tudi po tem datumu, tako da bo Slovenija do konca programskega obdobja (2015) v grobem dosegla srednjeročni proračunski cilj[3]. Srednjeročni cilj je določen kot uravnotežen položaj v strukturnem smislu in ostaja nespremenjen glede na prejšnji program. Ocena leta 2011 je bila, da navedeni srednjeročni cilj za Slovenijo v skladu z določbami Pakta za stabilnost in rast ni ustrezen, saj je temeljil na pričakovanem pozitivnem učinku pokojninske reforme na dolgoročne izdatke zaradi staranja prebivalstva, saj tega učinka takrat ni bilo mogoče oceniti. Ker je bila pokojninska reforma medtem na referendumu zavrnjena, ostaja ta srednjeročni cilj še naprej neustrezen, saj ob upoštevanju veljavnih politik in projekcij ne zagotavlja dovolj hitrega napredka v smeri dolgoročne vzdržnosti[4].

Primanjkljaj v letu 2011 je znašal 6,4 %. Brez obsežnih enkratnih ukrepov, povezanih z operacijami kapitalske podpore (vključno z dokapitalizacijo največje bančne skupine, NLB), katerih vrednost po oceni služb Komisije znaša 1 % BDP[5], pa bi bila višina primanjkljaja 5,4 % BDP. Razliko do ciljnega primanjkljaja v višini 5,5 % BDP, določenega v programu iz aprila 2011, je mogoče pojasniti z nižjo rastjo prihodkov od načrtovane (1,2 % oz. 2,4 %), še zlasti pri posrednih davkih, ter s slabšo osnovo, saj je bil primanjkljaj leta 2010 večji od ocenjenega v prejšnjem programu (6,0 % oz. 5,5 % BDP) zaradi višjih odhodkov od načrtovanih. Rast odhodkov je bila leta 2011 nižja od načrtovane v proračunu (2,0 % oz. 2,3 %).

Ciljni primanjkljaj za leto 2012 znaša 3,5 % BDP (oziroma 3,6 %, če upoštevamo dodatne informacije, ki so jih slovenski organi predložili po sprejetju varčevalnega svežnja v Državnem zboru), kar je bolje kot v prejšnjem programu (3,9 %) kljub večjemu primanjkljaju od načrtovanega v letu 2011 in obsežnemu popravku navzdol v osnovnem makroekonomskem scenariju (predvidena realna rast BDP v letu 2012 je bila v primerjavi s prejšnjim programom znižana s +2,2 % na –0,9 %).

Fiskalna konsolidacija, načrtovana za celotno programsko obdobje, bo v večjem obsegu izvedena na začetku obdobja, saj naj bi se primanjkljaj v letu 2012 znižal za skoraj 2 odstotni točki BDP (brez upoštevanja enkratnih ukrepov, izvedenih v letu 2011), nato pa v vsakem naslednjem letu še za približno 1 odstotno točko. Ker naj bi se breme obresti v letu 2012 občutno povečalo (z 2 % BDP v letu 2011 na 2,5 %), je prilagoditev primarnega salda v letu 2012 še večja; po letu 2012 pa naj bi odhodki za obresti, izraženi v odstotku BDP, ostali bolj ali manj stabilni. Od leta 2013 dalje naj bi se primarni presežek povečeval. V primerjavi s prejšnjim programom ostaja načrtovana hitrost zmanjševanja nominalnega primanjkljaja v letih 2013–2014 nespremenjena, tako da je cilj glede primanjkljaja za ti dve leti ob upoštevanju zahtevnejšega cilja za leto 2012 nekoliko boljši. V skladu z naknadnimi informacijami, ki so jih predložili slovenski organi, se bo zaradi sprejetega svežnja varčevalnih ukrepov, ki ga je Državni zbor potrdil po predložitvi programa stabilnosti, ciljni primanjkljaj v obdobju 2012–2015 le rahlo povečal, in sicer vsako leto za 0,1 odstotne točke BDP.

Projekcije glede prihodkov in odhodkov, navedene v programu (kakor so bile posodobljene po potrditvi varčevalnega svežnja v Državnem zboru), kažejo, da bo fiskalna konsolidacija temeljila zlasti na ukrepih na strani odhodkov. Zlasti naj bi se primarni odhodki med letoma 2011 in 2015 skrčili za skoraj 6 odstotnih točk BDP (pri tem ponovno niso upoštevani enkratni ukrepi, izvedeni v letu 2011), medtem ko naj bi se prihodki zmanjšali za približno 0,5 odstotne točke. Predvidena omejitev odhodkov je široko zastavljena in vključuje ukrepe na področju socialnih transferjev, plač v javnem sektorju in vmesne potrošnje, katerih skupno znižanje bo znašalo več kot 4 odstotne točke BDP, medtem ko se bodo subvencije, javne naložbe in drugi odhodki znižali (vsaka kategorija) za približno 0,5 odstotne točke.

Ukrepi za leto 2012 podpirajo načrtovano fiskalno konsolidacijo v celoti, za preostala leta programskega obdobja pa le deloma[6]. Državni zbor je namreč 11. maja 2012 sprejel rebalans proračuna za leto 2012[7] skupaj s predlogom Zakona za uravnoteženje javnih financ, ki ima večletno perspektivo in ki nekatere ukrepe za konsolidacijo proračuna podaljšuje v obdobje po letu 2012 ter uvaja nekaj dodatnih ukrepov. Glavni ukrepi so povzeti v Okviru 2.

Okvir 2. Glavni ukrepi

Proračun za leto 2012 in Zakon za uravnoteženje javnih financ, ki ju je Državni zbor sprejel 11. maja 2012, uvajata obsežno omejitev odhodkov. Večina ukrepov za omejevanje odhodkov je začasne narave s fiksno določenim datumom prenehanja veljavnosti (npr. do konca leta 2013) ali pogojno določeno veljavnostjo (npr. do leta, ki sledi letu, v katerem bo rast BDP presegla 2,5 %). Na strani prihodkov naj bi se v letu 2012 pozitiven učinek višjih trošarin in koncesijskih dajatev za študentsko delo in novega začasnega davka na nepremičnine (do konca leta 2014) skoraj v celoti izravnal z učinkom davčne olajšave pri neposrednih davkih. Stopnja davka od dohodkov pravnih oseb se bo do leta 2015 še naprej postopno zniževala, v letu 2013 pa bo vlada uvedla nekatere spremembe v sistem dohodnine, katerih neto učinek bo znižanje prihodkov. Program ne vključuje učinka večjih makrostrukturnih reform na javnofinančne projekcije, saj se je treba o teh reformah (na področju pokojnin in zdravstva) dogovoriti v okviru pogajanj s socialnimi partnerji o Socialnem sporazumu za obdobje 2012–2016.

|| Glavni proračunski ukrepi ||

|| Prihodki || Odhodki ||

|| 2011 ||

|| · Višje trošarine na tobak (0,1 %) || · Nižja indeksacija pokojnin (do konca leta 2012) in drugih stopenj socialnih prejemkov (do konca leta 2014) (–0,25 %) · Plače v javnem sektorju: zamrznitev napredovanj (do konca leta 2012) in nižji dodatki za uspešnost in delovno obremenitev (do konca leta 2013) (–0,3 %) ||

|| 2012 ||

|| · Znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb z 20 % na 18 % ter višje olajšave za raziskave in razvoj ter naložbe pri dohodnini in davku od dohodkov pravnih oseb (–0,3 %) · Višje trošarine na tobak in alkohol (0,1 %) · Višja koncesijska dajatev za študentsko delo (0,1 %) · Nov davek na nepremičnine (do konca leta 2014) (0,2 %); učinek v celem letu: 0,4 %) || · Plače v javnem sektorju: neto znižanje plač za 3 % ter nižji regres in drugi dodatki (slednje velja do konca leta 2013) (–0,3 %; učinek v celem letu: –0,6 %) · Nižji dodatek za rekreacijo za upokojence (do konca leta, ki sledi letu, v katerem bo realna rast BDP presegla 2,5 %) in znižanje nekaterih pokojnin, ki niso vezane na vplačane prispevke (do konca leta 2012) (–0,15 %) · Nižje zavarovalno kritje za nekatere zdravstvene storitve in zdravila v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja (–0,15 %; učinek v celem letu: –0,3 %) · Omejitev subvencij (–0,3 %) · Omejitev bruto investicij v osnovna sredstva (–0,4 %) ||

|| 2013 ||

|| · Nadaljnje znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb na 17 % (–0,1 %) · Višja obdavčitev vozil, uporabe cest in finančnih prihodkov gospodinjstev (0,1 %) · olajšava pri dohodnini: višji prag za dohodninski razred, obdavčen po stopnji 41 % (trajen ukrep), ki bo za zaposlene z visokimi dohodki delno kompenziran z novim razredom, obdavčenim po stopnji 50 % (do konca leta 2014) (–0,1 %) || · Nižji starševski dodatek za nego otroka (do leta, ki sledi letu, v katerem bo realna rast BDP presegla 2,5 %) (–0,1 %) · Omejitev subvencij (–0,3 %) ||

|| 2014 ||

|| · Nadaljnje znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb na 16 % (–0,1 %) || ||

|| 2015 ||

|| · Nadaljnje znižanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb na 15 % (–0,1 %) || ||

|| Opomba: proračunski učinek, naveden v razpredelnici, je učinek, ki so ga nacionalni organi navedli v programu. Pozitiven predznak pomeni, da se kot posledica tega ukrepa prihodki/odhodki povečajo. Kako podrobni so podatki o ukrepih, je odvisno od vrste razpoložljivih informacij v programu stabilnosti in drugih proračunskih dokumentih. ||

Obstajajo tveganja, da bi bil primanjkljaj v celotnem programskem obdobju lahko večji od ciljnih vrednosti. Ukrepi za obdobje 2013–2015 še niso v celoti podrobno opisani, prav tako pa v programu tudi ni navedeno, s katerimi novimi ukrepi naj bi Slovenija nadomestila začasne ukrepe za omejevanje odhodkov, ko bodo prenehali veljati (za pregled glej Okvir 2). Poleg tega glede na izkušnje obstaja splošno tveganje za prekoračitve pri odhodkih, zlasti glede na to, da program predvideva zelo obsežno krčenje, čeprav obstaja možnost, da se bodo prekoračitve pri primarnih tekočih odhodkih v določenem obsegu izravnale z večjim zmanjšanjem javnih naložb od načrtovanega, kar se je v preteklosti že zgodilo. Tudi projekcije glede prihodkov so morda nekoliko optimistične, ker (i) bodo makroekonomske razmere lahko slabše od pričakovanj, (ii) bi uvedba novega informacijskega sistema davčne uprave lahko povzročila, da bodo dodatni prihodki nižji od predvidevanj, (iii) bi bili prihodki iz novega davka na nepremičnine lahko nižji od predvidenih in (iv) bi bil učinek večletne olajšave pri neposrednih davkih lahko večji, kot je upoštevano v programu[8]. To tveganje bi bilo mogoče deloma izravnati z morebitnimi dražbami pravic do emisije CO2 od leta 2013 dalje, česar projekcije v programu stabilnosti ne upoštevajo. Nazadnje obstaja še nezanemarljivo tveganje dodatnih operacij kapitalske podpore (npr. načrtovana druga dokapitalizacija NLB), medtem ko bi lahko unovčevanje jamstev povzročilo večje stroške od trenutno predvidenih (približno 0,1 % BDP letno).

Da bo načrtovana fiskalna konsolidacija bolj skoncentrirana na začetku programskega obdobja, potrjujejo tudi programske projekcije glede sprememb (preračunanega) strukturnega salda, kakor so bile posodobljene po potrditvi varčevalnega svežnja v Državnem zboru. To pomeni, da naj bi fiskalna konsolidacija v letu 2012 znašala 2,25 % BDP, nato pa 0,5 % v letu 2013, 0,25 % v letu 2014 in 0,5 % v letu 2015. Načrtovana povprečna letna konsolidacija v obdobju za odpravo čezmernega primanjkljaja (2010–2013) naj bi bila tako skoraj 1 % BDP, kar je nekoliko nad ravnijo iz priporočila Sveta (0,75 %). V skladu z napovedjo služb Komisije iz pomladi 2012, ki temelji na zadržani oceni ukrepov za obdobje 2012–2013, predvidenih v predlogu rebalansa proračuna in predlogu Zakona za uravnoteženje javnih financ, se povprečna letna fiskalna konsolidacija za obdobje 2010–2012 giblje na ravni okoli 0,75 % BDP, kar je še vedno v skladu s priporočilom Sveta. Strukturni saldo naj bi se ob upoštevanju vseh ukrepov, znanih na presečni datum napovedi, v letu 2013 izboljšal za nadaljnjih 0,25 % BDP, kar pomeni, da bodo za doseganje priporočene konsolidacije skozi celotno obdobje potrebna dodatna prizadevanja. Ponovna ocena pomladanske napovedi, ki upošteva končno različico varčevalnih ukrepov, ki jih je potrdil Državni zbor, kaže na nekoliko nižjo povprečno letno fiskalno konsolidacijo za obdobje 2010–2012 (še vedno pa se zaokroži na 0,75 % BDP) in ne kaže na strukturne izboljšave v letu 2013, kar potrjuje to oceno. Vendar pa ob upoštevanju spremembe makroekonomskega scenarija v času od projekcij, ki so podlaga priporočilom v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, in pomladansko napovedjo za leto 2012 kaže, da na trenutno oceno fiskalne konsolidacije vpliva popravek navzdol pri predvideni prihodnji rasti; če bi upoštevali ta popravek navzdol, bi ocenjena fiskalna konsolidacija v obdobju 2010–2012 dejansko presegla raven, ki jo je priporočil Svet.

Po načrtovanem zmanjšanju čezmernega primanjkljaja v letu 2013 je v programu predvidena hitrost letnega približevanja srednjeročnemu cilju leta 2015 v skladu z 0,5-odstotnim merilom iz Pakta za stabilnost in rast, leta 2014 pa pod to referenčno vrednostjo. V skladu z informacijami, navedenimi v programu, bo referenčna vrednost za odhodke (ki se bo uporabljala šele po načrtovani odpravi čezmernega primanjkljaja) v obdobju 2014–2015 dosežena, saj naj bi bila realna rast javnofinančnih odhodkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov negativna in s tem pod stopnjo, ki je nižja od referenčne srednjeročne stopnje potencialne rasti BDP in ki zagotavlja letno strukturno prilagoditev v smeri srednjeročnega cilja v višini 0,5 % BDP (0,64 %). Po splošni oceni proračunskih načrtov Slovenije v obdobju po načrtovanem zmanjšanju čezmernega primanjkljaja, pri kateri se kot merilo upošteva strukturni saldo in ki vključuje analizo odhodkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov, se zdi načrtovani potek prilagoditve v smeri srednjeročnega cilja na splošno primeren. Vendar pa prej opisana tveganja, povezana s proračunsko strategijo, pomenijo, da bi bilo približevanje srednjeročnemu cilju lahko počasnejše, kot je ustrezno, kar bi lahko ogrozilo načrtovano izpolnitev (neustrezno nizkega) srednjeročnega cilja do leta 2015.

V celoti gledano so bili nekateri deli priporočila Sloveniji iz leta 2011 na področju fiskalne konsolidacije izpolnjeni, nekateri pa ne. Natančneje, čeprav ciljni primanjkljaj v letu 2011 ni bil dosežen, je bil ustrezni cilj za leto 2012, ki je celo zahtevnejši od priporočila Sloveniji iz leta 2011, podprt s konkretnimi ukrepi, poleg tega pa je bilo v predlogu Zakona za uravnoteženje javnih financ opredeljenih tudi nekaj ukrepov za obdobje po tem, čeprav so večinoma začasne narave. Hkrati je po oceni služb Komisije povprečna letna fiskalna konsolidacija v obdobju 2010–2012 v skladu s priporočilom Sveta v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, vendar bodo v letu 2013 pri tem potrebna dodatna prizadevanja. Prav tako pa še vedno obstaja določeno tveganje ustreznosti hitrosti prilagajanja v smeri srednjeročnega cilja, ki za Slovenijo poleg tega ni ustrezen.

Bruto javnofinančni dolg naj bi se v skladu s projekcijami programa povečal z 48 % BDP v letu 2011 na 53 % BDP v letu 2013, nato pa se do konca programskega obdobja ponovno rahlo znižal, in sicer na 51 % BDP. Zaradi učinka snežene kepe se delež javnega dolga povečuje skozi celotno obdobje, zaradi primarnega primanjkljaja ter prilagoditve stanj in tokov pa le do leta 2012. Tveganja v zvezi s projekcijami dolga v programu izhajajo iz zgoraj navedenih tveganj glede primanjkljaja in iz večje prilagoditve stanj in tokov od predvidene. Glede na napoved služb Komisije iz pomladi 2012 bo delež javnega dolga v obdobju 2012–2013 zaradi večjega primarnega primanjkljaja, manjše gospodarske rasti in višje prilagoditve stanj in tokov najverjetneje precej višji. Kljub temu pa naj bi delež javnega dolga do leta 2013 ostal pod referenčno vrednostjo 60 % BDP, zato merilo za zmanjšanje javnega dolga ni relevantno.

Dolgoročna vzdržnost

Dolgoročna sprememba odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, je občutno nad povprečjem EU. Začetni proračunski položaj poslabšuje dolgoročne stroške. Ob predpostavki nespremenjenih politik je verjetno, da se bo dolg do leta 2020 povečal na 66,8 % BDP. Vendar naj bi popolna izvedba programa stabilnosti zadoščala, da se bo dolg do leta 2020 začel zmanjševati. Zagotavljanje primarnega presežka v srednjeročnem obdobju in reforma pokojninskega sistema za omejitev predvidenega znatnega povečanja odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, bi izboljšala vzdržnost javnih financ.

Slovenija je dobila priporočilo, naj sprejme potrebne ukrepe za zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema ter hkrati ohrani primerno raven pokojnin (za oceno vidikov v zvezi s trgom dela, obravnavanih v tem priporočilu iz leta 2011, glej oddelek 3.3). Zaradi 12-mesečnega moratorija na zakonodajo po referendumu vlada ni mogla sprejeti sistemskih sprememb[9], vendar so bili kratkoročni ukrepi za omejitev podaljšani in okrepljeni konec decembra 2011 ter ponovno maja 2012 v Zakonu za uravnoteženje javnih financ. Medtem ko so ti začasni ukrepi ustrezni in koristni na kratek rok, so nedvomno premalo ambiciozni, da bi z njimi lahko rešili dolgoročne izzive. Vlada v nacionalnem reformnem programu in programu stabilnosti predvideva novo pokojninsko reformo ter naj bi temeljila na večstebrnem sistemu in dvigu dejanske upokojitvene starosti ter naj bi bila izvedena do konca leta 2013. Podrobnejše informacije sicer niso na voljo, vendar se ti reformni načrti glede na velikost izziva zdijo premalo ambiciozni.

Fiskalni okvir

Slovenija je dobila priporočilo, naj sprejme bolj zavezujoč srednjeročni proračunski okvir. To priporočilo ni bilo izpolnjeno, saj je Državni zbor zavrnil ustrezne amandmaje k Zakonu o javnih financah. Srednjeročni proračunski okvir in izdatkovno fiskalno pravilo Slovenije tako ostajata premalo zavezujoča in premalo osredotočena na doseganje srednjeročnega cilja glede proračunskega položaja in na zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti. Nedavno ustanovljeni Fiskalni svet še nima vpliva na fiskalno strategijo, ker si mora najprej pridobiti ugled in si zagotoviti pomembno vlogo v slovenskih proračunskih postopkih. Slovenija si že prizadeva, da bi njen fiskalni okvir postal bolj zavezujoč. Trenutno teče razprava o uvedbi ustavnega fiskalnega pravila (za potrditev bo potrebna dvotretjinska večina v Državnem zboru), ki določa, da mora biti javnofinančni proračunski položaj v strukturnem smislu uravnotežen ali v presežku, razen v izjemnih okoliščinah. Ustrezen ustavni zakon določa izvedbene določbe v zvezi z novim pravilom, vključno z odstopnimi klavzulami in avtomatskim korekcijskim mehanizmom, ter okrepljeno vlogo Fiskalnega sveta. Ta pristop se vsekakor zdi ustrezen, vendar bo dejanska strogost pravila odvisna od končnih tehničnih podrobnosti.

Davčni sistem

V primerjavi s povprečjem EU ima Slovenija nizko davčno obremenitev kapitala, povprečno obdavčitev dela in visoko davčno obremenitev potrošnje. Posebnost slovenskega davčnega sistema je razmeroma visok delež socialnih prispevkov, ki odtehta razmeroma nizek delež davkov na dohodke. V celoti gledano je obdavčitev potrošnje od leta 2000 stabilna, pri čemer se implicitna davčna stopnja giblje na ravni okoli 24 %. Obdavčitev dela se je zmanjšala, saj se je zadnjih štirih letih opazovanja implicitna davčna stopnja na delo znižala s 37,5 % na 35 %. Davčna uprava je jeseni 2011 uvedla nov elektronski sistem pobiranja davkov, ki bi lahko sčasoma prispeval k skrajšanju časa, potrebnega za izpolnjevanje davčnih obveznosti, in preprečevanju davčnih utaj. Pripomogel bi lahko tudi k boju proti sivi ekonomiji. Poleg tega čas, potreben za izpolnjevanje davčnih obveznosti, morda kaže tudi na to, da je možna nadaljnja upravna poenostavitev (čeprav je sistem že zdaj stroškovno učinkovit). Nova vlada je predlagala ambiciozno znižanje in okrepitev olajšave pri neposrednih davkih; te novosti so bile večinoma že sprejete aprila 2012 z učinkom od januarja 2012. Ukrepi zajemajo postopno znižanje davka od dohodkov pravnih oseb z 20 % v letu 2011 na 15% do leta 2015 ter večje davčne olajšave za raziskave in razvoj ter naložbe. V nacionalnem reformnem programu sta predvidena nadaljnja poenostavitev sistema obdavčenja, med drugim za mala in srednja podjetja, ter prestrukturiranje obdavčitve premičnega premoženja in nepremičnin (podrobnosti niso na voljo). Obstajajo možnosti za rasti prijazno, prihodkovno nevtralno prilagoditev davkov, saj je periodična obdavčitev nepremičnin dokaj nizka. Tesnejša povezava med periodičnim davkom na vrednost premoženja in dejansko tržno vrednostjo bi lahko omejila tudi prihodnje nepremičninske balone.

3.2. Finančni sektor

Slovenija je dobila priporočilo, naj olajša okrepitev bančnih bilanc stanja, da bi izboljšala tok posojil realnemu gospodarstvu. To je povsem v skladu z letnim pregledom rasti za leto 2012. V skladu s sklepi Evropskega sveta iz oktobra 2011 in potrebo po začasni dokapitalizaciji sistemsko pomembnih bank, ki jo koordinira Evropski bančni organ, je morala največja banka (NLB) pridobiti svež kapital, da bi dosegla višjo minimalno raven temeljnega kapitala prvega reda v višini 9 %[10]. Kot smo že poudarili, so razmere v bančnem sektorju zdaj videti še bolj zahtevne kot v času ocene v letu 2011. Celoletne izgube sektorja v letu 2011 so bile precejšnje, v prihodnje pa bo upočasnitev gospodarstva povzročila nadaljnje izgube pri posojilih, ker bo vedno več podjetij imelo težave s servisiranjem dolgov. Vse večja konkurenca za omejen kapital in vloge prebivalstva bo za banke z omejenimi možnostmi ustvarjanja prihodkov draga. Strožji pogoji posojanja pomenijo, da podjetja (zlasti mala in srednja, ki posojil ne morejo zavarovati s premoženjem) le stežka pridobijo financiranje za naložbene projekte ali obratna sredstva[11]. Morda ne bo mogoče ponovno doseči zdrave ravni zagotavljanja posojil, dokler ne bo izvedena dodatna sanacija bilanc stanja tako v bankah kot v nefinančnih družbah, ki so pogosto tudi same slabo kapitalizirane.

Glede na priporočilo iz leta 2011, prednostne naloge letnega pregleda rasti in slabšajoče se razmere so do zdaj izvedeni ali napovedani ukrepi ob upoštevanju velikosti izziva premalo ambiciozni. Prejšnja vlada zaradi vse večjega političnega zastoja ni vztrajala pri izvedbi nujne druge dokapitalizacije NLB. Nova vlada je napovedala, da namerava zmanjšati svoje lastniške deleže v sistemsko pomembnih bankah na manjšinske deleže, ki še omogočajo preprečevanje sprejemanja odločitev (kar bi sicer lahko odvrnilo nekatere investitorje), vendar zaenkrat ni uspela pojasniti povezave med tem dolgoročnim ciljem ter takojšnjo in nujno potrebo po svežem kapitalu, pri kateri ima država kot večinski lastnik nedvomno glavno odgovornost. Ta politika in morebitna prodaja navedenih bank bi bili verodostojnejši, če bi imela Slovenija jasno privatizacijsko strategijo, podprto s pravočasnimi injekcijami kapitala za pokrivanje realiziranih in pričakovanih izgub, in bi zagotovila dobro upravljanje ter strokovno, depolitizirano poslovodstvo v bankah.

Leta 2011 je bil uveden nizek selektiven davek na bilančno vsoto bank, ki naj bi spodbudil posojilno dejavnost, vendar naj po pričakovanju služb Komisije v delovnem dokumentu iz leta 2011 ta davek ne bi spodbujal bank k prednostnemu posojanju panogam s potencialom rasti in manjšo zadolženostjo. Res pa je, da je v splošnih razmerah relativno hitrega razdolževanja težko natančno oceniti učinek tega majhnega ukrepa. Pobude za lažjo izterjavo terjatev in prodajo sredstev v primerih, ko so imele družbe dolgove do več bank, so zastale zaradi pomanjkanja sodelovanja in soglasja med bankami. Nacionalni reformni program sicer priznava pomanjkanje zadostnega kapitala in potrebo po učinkovitem in depolitiziranem poslovodstvu, vendar ukrepi za sanacijo finančnega sistema niso dovolj podrobno opisani. V programu je navedeno, da bi bilo drugo dokapitalizacijo NLB treba izvesti pretežno brez neposrednih proračunskih sredstev. Banka Slovenije je nedavno sprejela ukrepe v skladu z načelom skrbnega in varnega poslovanja za omejitev pritiska iz konkuriranja bank za vloge na njihove marže, kar bi lahko že uveljavljenim bankam na trgu bančnih storitev za prebivalstvo pomagalo, da zaščitijo svojo bazo vlog pred bankami, ki skušajo vstopiti na ta trg. Banka Slovenije je prav tako nakazala, da ima pooblastila za neposredno ukrepanje v zvezi z upravljanjem komercialnih bank, kar bi lahko uprave bank spodbudilo, da se osredotočijo na čiščenje bilanc stanja in dokapitalizacijo, kar pa sploh ne bi bilo potrebno, če bi banke v državni lasti sledile načelom dobrega upravljanja.

3.3. Trg dela, izobraževanje in socialne politike

V letu 2011 je bilo opredeljenih več izzivov na trgu dela, ki so bili ustrezno obravnavani tudi v priporočilih v zvezi z zaposlovanjem starejših delavcev, razdrobljenostjo trga dela, znanji in spretnostmi ter – posredno – poklici. Ta priporočila, ki so večinoma v skladu s prednostnimi nalogami letnega pregleda rasti za leto 2012, sploh niso bila izpolnjena ali pa so bila izpolnjena le delno. Medtem so se razmere poslabšale, saj zaposlenost še vedno upada, brezposelnost pa raste, kar pomeni večje tveganje za dolgotrajno brezposelnost. Ob upoštevanju pričakovanega popravka rasti stroškov dela na enoto, akumulirane v obdobju 2008–2010, so tudi prihodnji obeti slabi.

Ukrepi v okviru politike v preteklem letu so preprečili nadaljnjo škodo za stroškovno konkurenčnost gospodarstva, niso pa bili usmerjeni v odpravo poslabšanja, akumuliranega od leta 2008. Omejitev plač v javnem sektorju je bila podaljšana in poostrena. Omejitev plač je bila dosežena z ukinitvijo različnih dodatkov, zamrznitvijo napredovanj, omejitvami pri zaposlovanju in nižjo indeksacijo. Preostali obroki v okviru dogovora o plačah v javnem sektorju bodo izplačani junija 2012, vendar bo ta ukrep več kot izravnan s trajnim nominalnim znižanjem plač v javnem sektorju, izvedenim v juniju 2012, in začasnim znižanjem regresa ter drugih dodatkov za javne uslužbence. Pri minimalni plači ni bilo nadaljnjih diskrecijskih povišanj, kakršno je bilo izvedeno v letu 2010, vendar se minimalna plača v celoti indeksira z inflacijo v preteklem letu. V letu 2011 je bila minimalna plača kot odstotek povprečne plače med najvišjimi v EU (še vedno pa je pod pragom revščine). V navedenih vidikih je bila politika manj škodljiva kot v letih 2008 in 2010, saj se je nominalna rast povprečne plače v zasebnem sektorju znižala s 5.1 % v letu 2010 na 2,6 % v letu 2011, v javnem sektorju pa je bila drugo leto zapored dosežena ničelna nominalna rast povprečne plače. Vendar je v okviru veljavne politike na obeh področjih prisotna močna vgrajena dinamika, ki bi lahko v prihodnjih letih ponovno povzročila neugodna gibanja. Poleg tega bi okrepitev gospodarske rasti povzročila pritisk na plače rahlo nad ravnijo nove minimalne plače, ko bodo zaposleni ponovno skušali vzpostaviti razlike v plačah, ki so bile v letu 2010 zmanjšane.

V okviru priporočila iz leta 2011 o vzdržnosti in primernosti pokojnin je bilo Sloveniji priporočeno, naj z zvišanjem upokojitvene starosti in bolj prilagojenimi aktivnimi politikami trga dela poveča stopnjo zaposlenosti starejših delavcev. V nacionalnem reformnem programu ni navedeno, ali bodo v okviru napovedanih pogajanj o pokojninski reformi obravnavana tudi vprašanja, povezana z aktivnim staranjem in vseživljenjskim učenjem, ter ali si bo vlada prizadevala za izenačitev upokojitvene starosti za moške in ženske. Slovenija do zdaj ni sprejela nobenih prilagojenih ukrepov za starejše delavce, čeprav so starejši opredeljeni kot posebna ciljna skupina v smernicah za izvajanje ukrepov aktivne politike trga dela za obdobje 2012–2015 in načrtu izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja za leto 2012 (oba dokumenta sta bila sprejeta decembra 2011). Smernice zagotavljajo okvir ukrepov za rešitev problemov na slovenskem trgu dela, načrt pa določa konkretne cilje za vključevanje brezposelnih v ukrepe aktivne politike zaposlovanja. Kljub temu ostajajo številke podobne tistim, navedenim v ukrepih aktivne politike zaposlovanja v letu 2010, in se glede na povečevanje brezposelnosti zdijo neustrezne. Starejši delavci, ki veljajo za eno najranljivejših skupin, so na državnem zavodu za zaposlovanje upravičeni do „prednostne obravnave“, da bi spodbudili njihovo ponovno vključitev na trg dela. Ocena ukrepov aktivne politike zaposlovanja še ni na voljo. V nacionalnem reformnem programu je poudarjena potreba po prilagajanju delovnih mest, vendar razen spremenjenih odpravnin in odpovednih rokov niso navedeni konkretni ukrepi. Načrt ukrepov v okviru te politike se zato zdi nepopoln, v delih, kjer so navedeni konkretni ukrepi, pa ne dovolj ambiciozen v smislu zajetja.

Slovenija je dobila priporočilo, naj zmanjša neskladja med zaščito, ki so je deležni delavci s pogodbami o zaposlitvi za nedoločen in za določen čas, ter se spoprime s problemom zlorabe „študentskega dela“[12]. Leta 2011 so se začela pogajanja s socialnimi partnerji o Zakonu o delovnih razmerjih, vendar ni prišlo do dogovora oziroma sprejetja sprememb. V nacionalnem reformnem programu je ponovno poudarjena potreba po reformah za povečanje prožne varnosti in zmanjšanje razdrobljenosti trga dela. Na tem področju je v programu opredeljenih nekaj ukrepov, med drugim spremembe sistema odpravnin z možnostjo vzpostavitve posebnega namenskega sklada in sprememb pri odpovednih rokih, vendar niso opredeljeni roki za sprejetje teh novosti. Nedavno sprejeti Zakon za uravnoteženje javnih financ zvišuje koncesijske dajatve za študentsko delo za približno dve tretjini (na 25 %), kar naj bi zmanjšalo privlačnost statusa študenta na trgu dela, vendar zaenkrat niso predvideni nobeni dodatni ukrepi. Ti ukrepi so do neke mere relevantni, vendar v celoti gledano ni mogoče reči, da zagotavljajo ustrezen odziv na to priporočilo. Še zlasti ne odpravljajo velikih postopkovnih ovir za odpuščanje zaposlenih.

Sloveniji je bilo priporočeno tudi, naj ugotovi potrebe po znanjih in spretnostih na trgu dela ter oceni učinkovitost državnega zavoda za zaposlovanje. Odzivnost sistema izobraževanja in usposabljanja na potrebe trga dela ostaja nezadostna, čeprav se v celotnem izobraževalnem ciklu in zunaj njega trenutno uvajajo službe za poklicno usmerjanje in vzpostavlja zagotavljanje informacij o kariernih možnostih. Nič pa ni bilo storjenega za vzpostavitev sistema za napovedovanje potreb na trgu dela. Začeli so se nekateri projekti za promocijo poklicev, za katere na trgu dela obstaja veliko povpraševanje, ki jih sofinancira Evropski socialni sklad. Ti ukrepi so pomembni, vendar v celoti gledano ne zagotavljajo ustreznega odziva na priporočilo. Drugi del priporočila ni bil obravnavan, saj zunanja strokovna ocena splošne učinkovitosti slovenskega zavoda za zaposlovanje še ni zaključena. V programu je napovedano, da se bo državni zavod za zaposlovanje bolj osredotočil na delodajalcem in delojemalcem prilagojene storitve.

Delež prebivalstva s terciarno izobrazbo je v Sloveniji trenutno nad povprečjem EU in naj bi se še povečal, saj so skupne stopnje vpisa v terciarno izobraževanje razmeroma visoke. Vendar pa podatki o počasnosti študija in stopnjah osipa študentov na univerzah jasno kažejo na neučinkovitost. Še vedno ni sprejet Zakon o visokem šolstvu, ki bi operacionaliziral deleže udeležbe in dokončanja študija, načrtovane v nacionalnem programu visokega šolstva za obdobje 2011–2020, ki je bil sprejet leta 2011. Vpis v programe poklicnega izobraževanja in usposabljanja se znižuje. Nacionalni reformni program opredeljuje glavne izzive za povečanje privlačnosti programov s poudarkom na tesnejšem sodelovanju z delodajalci pri opredelitvi kurikulumov in zagotavljanju pripravništev. Cilji politike na tem področju se sicer zdijo ustrezni, vendar je za celovito oceno še prezgodaj.

Slovenija je med najuspešnejšimi državami EU glede obravnavanja zgodnjega opuščanja šolanja. Celostna strategija za zmanjšanje zgodnjega opuščanja šolanja, ki temelji na analizi stopenj opuščanja šolanja in vzrokov zanje, naj bi bila sprejeta pred koncem leta 2012, tako da ciljev politike na tem področju še ni mogoče ustrezno oceniti.

V letnem pregledu rasti za leto 2012 je med prednostnimi nalogami tudi potreba po zaščiti ranljivih skupin prebivalstva z izboljšanjem sistemov socialne zaščite in zagotavljanjem ustreznega delovanja avtomatskih socialnih stabilizatorjev. Delež prebivalstva, ki ga ogroža revščina ali socialna izključenost, v Sloveniji ostaja nizka (18,3 % v letu 2010, kar je 1,2 odstotni točki več kot leta 2007) v primerjavi s povprečjem EU (23,5 %).

Januarja 2012 je začela veljati socialna reforma (spremembe Zakona o socialno varstvenih prejemkih in Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev). Nova zakonodaja uvaja obsežne sistemske spremembe pri denarnih prejemkih na podlagi premoženjskega stanja, katerih cilj je zagotoviti ustrezno dohodkovno podporo, spodbujati zaposlenost ter doseči učinkovitejše upravljanje in porabo javnih sredstev z boljšo ureditvijo na področju socialnih in družinskih prejemkov. Ključne novosti so uvedba „enotne kontaktne točke“ na centrih za socialno delo ter bolj ciljno dodeljevanje socialnih transferjev na podlagi dohodka oziroma premoženjskega stanja. Predhodna analiza slovenskega raziskovalnega Urada za makroekonomske analize in razvoj kaže, da bodo ti ukrepi s povečanjem dohodka pri dnu dohodkovne porazdelitve zmanjšali neenakost, čeprav se utegne povečati stopnja tveganja revščine otrok. Za oceno učinka te reforme pa je še prezgodaj. Nacionalni reformni program in program stabilnosti napovedujeta povečanje števila prejemkov na podlagi premoženjskega stanja in krčenje nekaterih socialnih pravic, kar naj bi prispevalo h konsolidaciji javnih financ.

3.4. Strukturni ukrepi za rast in konkurenčnost

Pri strukturnih ukrepih za spodbujanje rasti in konkurenčnosti je bil v preteklem letu napredek zelo skromen, zato so se strukturni vidiki konkurenčnosti Slovenije le malo spremenili. Strukturni vidiki poslovnega in konkurenčnega okolja v Sloveniji še vedno zavirajo neposredne tuje naložbe. Prometna in energetska infrastruktura omejujeta poslovne priložnosti, napredek na področju okoljske trajnosti in doseganja ciljev strategije Evropa 2020 pa ostaja še naprej neenakomeren. Načrtovane izboljšave na področju raziskav in razvoja ter izobraževanja čakajo na izvedbo. Poslovno okolje se je medtem močno poslabšalo; uspešna podjetja (zlasti mala in srednja) se soočajo z upadom povpraševanja in strožjimi pogoji najemanja posojil. Kljub odsotnosti industrijske politike pa so finančni instrumenti Slovenskega podjetniškega sklada in SID banke pripomogli k zagotavljanju državnih jamstev in tveganega kapitala inovativnim podjetjem ter MSP. Morda bi se dalo zagotoviti dodatne spodbude za kapitalske naložbe, za katere so davčnih olajšav deležni le lokalno ustanovljeni skladi. Na splošno pa se zdi, da pristop privabljanja naložb, opredeljen v nacionalnem reformnem programu, še vedno pretežno temelji na finančnih spodbudah in pospeševanju, manj pa na izboljšanju poslovnega okolja.

Notranji trg in konkurenčno okolje

Na področju storitev so se pretekle zamude pri izvajanju direktive o storitvah nekoliko zmanjšale zaradi sprejetja nove zakonodaje, ki ureja storitve na področju gradbeništva, naprav in opreme, nepremičnin in geodetske dejavnosti. Kar zadeva zahtevo glede racionalizacije regulativnega okolja za ustanavljanje podjetij za opravljanje storitev, pri katerih direktiva državam članicam dopušča nekaj diskrecije, je bilo opredeljenih nekaj ukrepov, pri katerih bi se lahko postavilo vprašanje združljivosti z direktivo, zlasti v zvezi z zahtevami glede pravne oblike izvajalcev storitev, kapitalskim lastništvom in fiksnimi tarifami za odvetnike. Zdi se tudi, da pri vseh storitvah, za katere sektorska zakonodaja ne predvideva izrecno čezmejnega zagotavljanja storitev, tudi za čezmejne ponudnike storitev velja sektorska zakonodaja, ki se uporablja za uveljavljene ponudnike storitev. To vzbuja pomisleke, med drugim glede storitev na področjih gradbeništva, turizma, zastopnikov industrijske lastnine in obrti. Za zdaj še ni mogoče reči, da je enotna kontaktna točka v celoti operativna. Vzpostavljena je na državnem portalu e-VEM (vse na enem mestu) za spletno registracijo podjetij, vendar zaenkrat zagotavlja le delne informacije o ponudnikih storitev in postavlja omejitve nekaterim uporabnikom. Komisija bo spremljala razvoj nadgradnje portala, ki bi moral zagotavljati popolne informacije za domače in tuje ponudnike storitev v slovenskem in angleškem jeziku.

Čeprav so bili zaradi razvoja dogodkov v zadnjih letih pribitki v prej omenjenih sektorjih, kot sta gradbeništvo in prodaja živil na drobno, morda pod pritiskom, je na številnih trgih še vedno opaziti odsotnost konkurence. To še zlasti velja za mrežne industrije. Tako denimo na malo- in veleprodajnih energetskih trgih ni nobenega tujega operaterja (uveden je bil postopek za ugotavljanje kršitev v zvezi s tretjim energetskim svežnjem[13]), menjav dobaviteljev pa je bilo v letu 2010 zelo malo (2 % za električno energijo in 0,2 % za plin). Kar zadeva prometna omrežja, se zdi trg železniških storitev še vedno zaprt. Niti v tovornem niti v potniškem segmentu ni omembe vredne konkurence, verjetno zaradi nezadostne ločitve med upravljavci infrastrukture in operaterji prevozov. Javna naročila o opravljanju storitev se še vedno oddajajo na podlagi neposrednih pogajanj. Z razočaranjem ugotavljamo, da v nacionalnem reformnem programu ni nobenih informacij o sprejetih in načrtovanih ukrepih za povečanje konkurence v teh sektorjih.

Raziskave in razvoj

Slovenija uvršča raziskave in razvoj med prednostna področja za izboljšanje dolgoročnih obetov glede rasti. Intenzivnost raziskav in razvoja v Sloveniji je še vedno nad povprečjem EU zaradi rahlo nadpovprečne porabe za ta namen tako v poslovnem kot javnem sektorju. Strukturni skladi so pomemben vir financiranja raziskav in inovacij. Ukrepi, opredeljeni v strategiji za raziskave in inovacije iz leta 2011 ter v zgoraj navedenem nacionalnem programu visokega šolstva, se ne morejo izvesti, dokler ne bodo sprejeti novi časovni načrti. Cilj glede intenzivnosti raziskav in razvoja iz strategije Evropa 2020 (3 %) se zdi dosegljiv, tako da so preostali glavni izzivi učinkovita in uspešna poraba sredstev (vključno s sredstvi iz Evropskega sklada za regionalni razvoj), struktura politik za zagotavljanje podpore raziskavam in zlasti za spodbujanje inovacij, okrepljeno sodelovanje s poslovnim sektorjem in poudarek na strateških industrijskih sektorjih ter naložbe za podporo ključnim omogočitvenim tehnologijam. Aprila 2012 so se povečale davčne olajšave za raziskave in razvoj. V nacionalnem reformnem programu je navedeno, da bo vlada usmerjala raziskave in razvoj v izboljšanje necenovne konkurenčnosti gospodarstva (blagovne znamke in patenti).

Okoljska in podnebna vprašanja, vključno z infrastrukturo

V slovenski energetski infrastrukturi so potrebne izboljšave. Slovenija je vse bolj pomembna kot tranzitna država za pretok električne energije, vendar nacionalno prenosno omrežje postaja ozko grlo, ki ovira regionalno povezovanje. To se nanaša tako na notranje kot na mednarodne povezave z Italijo in na os sever-jug. Pravnega okvira za uvedbo pametnih števcev še ni. Obstaja potencial za nadgradnjo plinske infrastrukture, kar bi Sloveniji olajšalo prehod na razmeroma manj ogljično intenzivne vire. Med drugim se izvaja projekt v okviru Evropskega energetskega programa za oživitev, ki naj bi izboljšal čezmejni prenos plina v Evropi.

Geografski položaj Slovenije je za prometno infrastrukturo države hkrati priložnost in izziv zaradi trgovinskih tokov in okoljskih učinkov. Vrzeli v železniški infrastrukturi (povezane z zamudami pri naložbah v okviru kohezijske politike in nezadostne upravne zmogljivosti) in še vedno slaba kakovost omrežja zavirajo poslovni potencial. Nasprotno je gostota avtocestnega omrežja v primerjavi s povprečjem EU visoka, poleg tega pa velik obseg tranzitnega prometa skozi državo prispeva k visoki energetski in ogljični intenzivnosti slovenskega prometnega sektorja. Na avtocestah in na ljubljanski obvoznici morajo imeti manjša zasebna vozila vinjeto, tovorna vozila pa plačajo cestnino (prihodki v letu 2010 so znašali 0,8 % BDP).

Slovenija se je zavezala, da bo do leta 2020 omejila povečanje emisij toplogrednih plinov v sektorjih, ki niso vključeni v sistem trgovanja s pravicami do emisije, na 4 % (v primerjavi z letom 2005). Glede na podatke v nacionalnem reformnem programu so se emisije toplogrednih plinov do leta 2010 znižale za 2 %, predvsem zaradi padajoče porabe tekočega goriva (kar je posledica krčenja zunanje trgovine, počasnega okrevanja po letu 2009 in visokih cen nafte). Slovenija ob upoštevanju že sprejetih ukrepov pričakuje, da se bodo emisije toplogrednih plinov do leta 2020 (glede na leto 2005) povišale za 17 %, ob popolni izvedbi trenutno načrtovanih ukrepov pa bi lahko dosegli 6-odstotno znižanje. Večina teh ukrepov se nanaša na prometni in gradbeni sektor. Čeprav se v sektorju stavb uvajajo nekateri pozitivni ukrepi, bo Slovenija ta cilj dosegla le, če bo uspešno znižala zlasti emisije toplogrednih plinov iz prometa. Te so v letu 2009 obsegale 27,6 % celotnih emisij Slovenije, kar je tretji največji delež v EU. Poleg tega je delež obnovljivih virov energije v prometu v letu 2009 znašal 1,9 %, cilj za leto 2020 pa je 10 %. Dosedanji napredek je skromen, saj ni pokazateljev o večjih spremembah pri prehodu na druge načine prevoza, še vedno pa je prisotno izkrivljanje, ki ga povzroča različna obdavčitev različnih vrst goriv.

Na področju energetske učinkovitosti bo Eko sklad (skupaj s strukturnimi skladi) še naprej zagotavljal kapital za podpiranje vlagateljev v javnem in zasebnem sektorju ter gospodinjstev z namenom spodbujanja učinkovite rabe energije. Slovenija poroča o dodatnih ukrepih, uvedenih v letu 2011, npr. za pospešitev obnove stavb v javnem sektorju. Vendar Slovenija ni določila nobenih kvantitativnih ciljev glede energetske učinkovitosti za leto 2020, zato je njen prispevek k ustreznemu skupnemu cilju iz strategije Evropa 2020 nejasen.

Delež obnovljivih virov energije v rabi bruto končne energije je leta 2009 dosegel 16,9 % in leta 2010 po oceni 19,9 %, cilj strategije Evropa 2020 pa je 25 % do leta 2020. Direktiva o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov je bila le delno prenesena v nacionalno pravo. Izpolnitev cilja za leto 2020 bi lahko bila težavna, saj bodo naložbe v obnovljive vire energije morda izrinili veliki projekti, povezani neobnovljivimi viri energije, kot so nedavni načrti za novo elektrarno na premog.

Slovenija se sooča z izzivi pri politiki ravnanja z odpadki. Raven odlaganja odpadkov je še vedno razmeroma visoka (58 %), vendar Slovenija reciklira 39 % odpadkov in se s tem približuje svojemu cilju za delež recikliranja odpadkov do leta 2020 (50 %). Za gradnjo infrastrukture za recikliranje odpadkov bi Slovenija lahko črpala sredstva skladov kohezijske politike. Odgovornost proizvajalcev velja samo za nekatere tokove odpadkov in ni jasno, ali zajema celotne stroške ločenega zbiranja in recikliranja. Finančne spodbude za spodbujanje preprečevanja in sodelovanja v sistemu ločenega zbiranja so vzpostavljene le na omejenih območjih (sistem „odvrzi in plačaj“). Popolno izvajanje zakonodaje na področju ravnanja z odpadki in napredek v smeri izpolnitve ciljev iz načrta za učinkovito rabo virov bi lahko znatno pripomogla k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov.

3.5. Posodobitev javne uprave

Slovenija je dobila priporočilo, naj racionalizira sistem reguliranih poklicev in izboljša upravno zmogljivost Urada za varstvo konkurence z namenom izboljšanja poslovnega okolja in privabljanja naložb. Kljub zakonodajnim spremembam, sprejetim aprila 2011, s katerimi naj bi Urad za varstvo konkurence postal neodvisna agencija, ki bi začela delovati 1. januarja 2012, urad še ni postal neodvisna agencija, ker novela zakona iz novembra 2011 določa, da mora biti najprej izpolnjenih več postopkovnih pogojev. Poleg tega so se v letu 2011 sredstva urada zmanjšala. Ti dogodki vplivajo na njegovo zmožnost razširitve področja ukrepanja in zagotavljanja institucionalne podpore reformnim prizadevanjem za povečanje konkurence[14]. Leta 2011 je bil napovedan pregled vstopnih pogojev za regulirane poklice, ki jih je v Sloveniji zelo veliko. Delo še vedno poteka in do danes niso bili predloženi konkretni predlogi. V nacionalnem reformnem programu so ukrepi v okviru zadevnih politik le bežno omenjeni[15]; navedena so resorna ministrstva, pristojna za pripravo regulativnih sprememb. V idealnem primeru bi morale te spremembe zmanjšati nepotrebne ovire, hkrati pa zagotoviti zaščito potrošnikov, vendar je za oceno še prezgodaj. V celoti gledano priporočilo iz leta 2011 ni bilo ustrezno izpolnjeno.

Tudi na splošno so v poslovnem okolju prisotne številne pravne in regulativne ovire, ki ščitijo uveljavljena podjetja in ovirajo zunanje vlagatelje. Postopki zaradi nesolventnosti, ki so prijazni dolžnikom in včasih problematični, lahko ovirajo čiščenje bančnih bilanc stanja ter sovpadajo z visoko ravnijo plačilne nediscipline[16]. Zapleteni postopki na področju prostorskega načrtovanja lahko hromijo izvajanje velikih domačih in tujih naložbenih projektov[17]. Nacionalni reformni program napoveduje ukrepe za povečanje prožnosti na področju prostorskega načrtovanja, vključno s hitrejšimi postopki odločanja in boljšim dostopom do podatkov o stavbah in zemljiščih.

Slovenija se je v svojem nacionalnem reformnem programu za leto 2011 zavezala, da bo zagotovila visoke standarde upravljanja v podjetjih v državni lasti. Ta izziv je bil opredeljen v evropskem semestru 2011, nanj pa je večkrat opozoril tudi OECD. Slovenija naj bi to dosegla z neodvisnim upravljanjem s strani Agencije za upravljanje kapitalskih naložb in z bolj strateškim pristopom k lastniškim deležem države. V resnici pa so bili sprejeti ukrepi usmerjeni v precej drugačne, bolj intervencionistične cilje. Agencija za upravljanje kapitalskih naložb je sodelovala pri načrtovanju udeležbe podjetij v državni lasti pri dokapitalizaciji NKBM, banke v državni lasti, ter je večkrat posredovala, ko so banke poskušale prodati zasežene deleže tujim ponudnikom. Agencija je čez čas objavila strategijo, v kateri ni dala nobenih priporočil za strateško odprodajo, Ministrstvo za finance pa je agenciji zdaj ponovno odvzelo več pristojnosti, med drugim tudi za pripravo nove strategije.

Vlada namerava prodati sredstva, ki bodo opredeljena kot nestrateška, zadržala pa bo 25-odstotni delež plus eno delnico strateških sredstev. Podjetja v državni lasti so še naprej bremenila javne finance, zlasti z dokapitalizacijama državnih železnic in letalskega prevoznika. Slabosti v upravljanju podjetij pa niso značilne le za ožje opredeljeni sektor države, na kar kaže nesolventnost treh največjih gradbenih podjetij po načrtovanem zaključku programa gradnje avtocest ter splošna prezadolženost in slaba plačilna disciplina podjetij. Na tem področju torej ni bilo učinkovitega izvajanja in očitno je, da začrtana politika ni uspešna pri zmanjševanju tega zaostanka.

Izvedenih je bilo nekaj ukrepov, ki ne zadevajo podjetij v državni lasti. Kot smo že omenili, je bila davčna uprava posodobljena z uvedbo novosti v svojem elektronskem sistemu, kot sta elektronska davčna napoved in nov sistem za plačilo davka. Faza za opredelitev programa za 25-odstotno zmanjšanje upravnega bremena je zdaj zaključena in v naslednji fazi bodo pripravljeni ukrepi za zmanjšanje upravnih bremen za podjetja in državljane. Zakonodaja, ki ureja javna naročila, je bila racionalizirana in naj bi bila potencialno prijaznejša malim in srednjim podjetjem. Pri izvajanju javnih naročil pa so še vedno težave, zlasti glede plačilne discipline in strokovne usposobljenosti osebja. Leta 2011 je bila ustanovljena Agencija za javno naročanje, ki naj bi poskrbela za bolj strokovno in usklajeno izvajanje javnih naročil, vendar naj bi bila po novem odpravljena in pripojena Ministrstvu za finance[18].

4. Pregledna razpredelnica

Zaveze za leto 2011 || Povzetek ocene

Priporočila Sloveniji

Priporočilo 1: Doseže ciljni primanjkljaj za leto 2011, ciljni primanjkljaj za leto 2012 pa podpre s konkretnimi ukrepi in dosledno izvede potrebno konsolidacijo s pripravljenostjo sprejeti dodatne ukrepe za preprečevanje morebitnih odstopanj. Podpre naj ta potrebni postopek prilagoditve v programskem obdobju z dodatnimi ukrepi za zagotavljanje povprečnega letnega fiskalnega napora v skladu s priporočili Sveta na podlagi postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem in za doseganje ustreznega napredka v smeri primernega srednjeročnega cilja. V ta namen naj uporabi strukturne ukrepe za omejevanje odhodkov in odpravi ugotovljene neučinkovitosti ter sprejme bolj zavezujoč srednjeročni proračunski okvir. Pospeši naj zmanjševanje primanjkljaja, če se gospodarske in proračunske razmere izkažejo za boljše od sedanjih pričakovanj. || Slovenija je to priporočilo izpolnila le delno. Čeprav ciljni primanjkljaj za leto 2011 ni bil dosežen, je bil ciljni primanjkljaj za leto 2012 podprt s konkretnimi ukrepi, poleg tega pa je bilo opredeljenih tudi nekaj ukrepov za obdobje po tem, čeprav so večinoma začasni. V letu 2013 bodo morda potrebna dodatna prizadevanja, da se zagotovi povprečna letna fiskalna konsolidacija v skladu s priporočilom v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Obstajajo tveganja glede ustreznosti hitrosti prilagajanja v smeri srednjeročnega cilja, ki se za Slovenijo tudi ne more šteti za ustreznega. Del priporočila, ki se nanaša na bolj zavezujoč okvir, ni bil izpolnjen.

Priporočilo 2: Sprejme zahtevane ukrepe za zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema obenem z ohranjanjem primernih pokojnin. Zviša naj stopnjo zaposlenosti starejših delavcev s poznejšim upokojevanjem ter z nadaljnjim razvojem aktivnih politik trga dela in ukrepov vseživljenjskega učenja. || Slovenija ni izpolnila tega priporočila: izvedeni niso bili nobeni strukturni ukrepi za dolgoročno vzdržnost, program politike v zvezi s starejšimi delavci pa je nepopoln.

Priporočilo 3: Sprejme nadaljnje ukrepe v bančnem sektorju, kjer je to primerno, da se okrepijo bilance stanja in kreditni portfelji z namenom krepitve toka posojil v realno gospodarstvo. || Slovenija ni izpolnila tega priporočila: sprejeti ukrepi najverjetneje ne bodo pripomogli k uresničitvi tega cilja, načrtovani ukrepi pa glede na velikost izziva niso dovolj ambiciozni.

Priporočilo 4: V posvetovanju s socialnimi partnerji in v skladu z nacionalnimi praksami sprejme ukrepe za zmanjšanje nesorazmerij v pravicah in obveznostih, zagotovljenih na podlagi pogodb o zaposlitvi za nedoločen in za določen čas. Obnovi prizadevanja za reševanje problematike vzporednega trga dela, ki je posledica „študentskega dela“. || Slovenija ni izpolnila tega priporočila, vendar so bile uvedene precej višje koncesijske dajatve za „študentsko delo“, v nacionalnem reformnem programu pa so napovedani nekateri ukrepi za povečanje prožne varnosti in zmanjšanje razdrobljenosti trga dela.

Priporočilo 5: Vzpostavi sistem za napovedovanje znanj in spretnosti ter kompetenc, potrebnih za doseganje odzivnega trga dela. Oceni naj uspešnost javnih storitev zavoda za zaposlovanje, zlasti v zvezi s poklicnim usmerjanjem in svetovalnimi storitvami, za boljšo usklajenost znanja in spretnosti s potrebami trga dela. || Slovenija ni izpolnila tega priporočila; sistem izobraževanja in usposabljanja ostaja nezadostno odziven na potrebe trga dela. Strokovna ocena učinkovitosti državnega zavoda za zaposlovanje še ni končana.

Priporočilo 6: Racionalizira regulirane poklice in izboljša upravno zmogljivost Urada za varstvo konkurence z namenom izboljšanja poslovnega okolja in privabljanja naložb. || Slovenija ni izpolnila tega priporočila. Marca 2012 je bila zaključena študija o regulaciji poklicev (konkretnih predlogov za reformo še ni). Urad za varstvo konkurence še ni postal dejansko neodvisen organ.

Pakt euro plus (nacionalne zaveze in napredek)

Izboljšanje srednjeročnega fiskalnega okvira, vključno z omejitvijo javnega dolga na 45 %, uravnotežen proračunski položaj do leta 2016 in sprejetje novele Zakona o javnih financah. || Zaveza ni bila izpolnjena.

Ciljna rast stroškov dela na enoto nižja kot v glavnih trgovinskih partnericah; podaljšanje omejitve plač v javnem sektorju do konca leta 2012. || Cilj ni bil dosežen, vendar je bila omejitev plač v javnem sektorju okrepljena in podaljšana.

Razni cilji za leto 2012, preneseni iz nacionalnega reformnega programa za leto 2011, v zvezi z raziskavami in razvojem, neposrednimi tujimi naložbami in poslovnim okoljem. || Ocena ni možna pred koncem leta 2012.

Strategija Evropa 2020 (nacionalni cilji in napredek)

Ciljna stopnja zaposlenosti: 75 % || Pri približevanju temu cilju ni bil dosežen napredek, saj se je stopnja zaposlenosti znižala z 71,9 % v letu 2009 na 70,3 % v letu 2010.

Cilj na področju raziskav in razvoja (v % BDP): 3 % || Odhodki za raziskave in razvoj so se močno povečali, z 1,86 % BDP v letu 2009 na 2,11 % v letu 2010, torej je bil dosežen očiten napredek pri približevanju cilju strategije Evropa 2020.

Cilj na področju emisij toplogrednih plinov: +4 % (glede na raven leta 2005; emisije, vključene v sistem ETS, v tem nacionalnem cilju niso zajete) || Sprememba ravni emisij toplogrednih plinov med letoma 2005 in 2010: –2 % (podatek ustreza sedanjemu obsegu ETS)

Ciljni delež obnovljivih virov energije: 25 % || Delež obnovljivih virov energije v rabi bruto končne energije se je med letoma 2005 in 2009 le rahlo povečal, in sicer s 16 % na 16,9 %, po oceni slovenskih organov pa je do leta 2010 dosegel 19,8 %. Glede na oceno za leto 2010 naj bi Slovenija dosegla svoj vmesni cilj za leto 2011/2012.

Energetska učinkovitost – znižanje porabe primarne energije v Mtoe do leta 2020: – || Slovenski organi še niso določili nacionalnega cilja za energetsko učinkovitost. Ti cilji se določajo v skladu z razmerami v državah članicah in nacionalnimi opredelitvami. Ker je bila metodologija za izražanje učinka teh ciljev na porabo energije do leta 2020 v enotni obliki dogovorjena šele nedavno, Komisija še ne more predstaviti tega pregleda.

Zgodnje opuščanje šolanja (v %): 5 % || Zgodnje opuščanje šolanja, merjeno z deležem prebivalstva v starosti 18–24 let z največ nižjo srednjo izobrazbo, ki ni vključeno v nadaljnje izobraževanje ali usposabljanje, se je znižalo s 5,3 % v letu 2009 na 5,0 % v letu 2010. To pomeni, da je bil cilj dosežen.

Cilj na področju terciarne izobrazbe (v %): 40 % || Delež prebivalstva s terciarno izobrazbo se je med letoma 2009 in 2010 precej povečal, z 31,6 % na 34,8 %, kar kaže na jasen napredek v smeri cilja.

Cilj na področju zmanjšanja števila prebivalcev, ki jih ogroža revščina ali socialna izključenost: 40 000 || Število prebivalcev, ki jih ogroža revščina ali socialna izključenost, ki je v primerjavi s povprečjem EU sicer razmeroma majhno, se med letoma 2009 in 2010 precej povečalo, s 339 000 na 366 000. Podatek kaže, da pri približevanju temu cilju ni bilo nobenega napredka.

5. Priloga

Razpredelnica I. Makroekonomski kazalniki

Razpredelnica II. Primerjava makroekonomskih gibanj in napovedi

Razpredelnica III. Struktura prilagoditve proračuna

Razpredelnica IV. Dinamika dolga

Razpredelnica V. Kazalniki vzdržnosti

Graf - Srednjeročne projekcije dolga

Vir: Komisija, program stabilnosti za leto 2012

Razpredelnica VI. Kazalniki obdavčitve

Razpredelnica VII. Kazalniki makrofinančne stabilnosti

Razpredelnica VIII. Kazalniki trga dela

Razpredelnica IX. Kazalniki proizvodnih trgov

Razpredelnica X. Kazalniki okolju prijazne rasti

[1] Izjema v makroekonomskem scenariju so le projekcije glede zaposlenosti, ki so manj ugodne od napovedi služb Komisije iz pomladi 2012.

[2] Priporočila Sloveniji iz leta 2011 so se nanašala na (i) javne finance in fiskalno upravljanje, (ii) pokojninsko reformo, (iii) bilance stanja bančnega sektorja, (iv) razdrobljenost trga dela, (v) neskladje med ponudbo in povpraševanjem po znanjih in spretnostih na trgu dela ter (vi) izbrane vidike poslovnega okolja.

[3] (Preračunani) strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in začasnih ukrepov, ki so ga službe Komisije preračunale na podlagi informacij, predloženih v programu, z uporabo skupno dogovorjene metodologije) v letu 2015 v skladu s programom znaša –0,1 % BDP. Dodatne posodobljene informacije o posameznih vidikih programa, ki so jih slovenski organi predložili po sprejetju svežnja varčevalnih ukrepov v Državnem zboru 11. maja, kažejo, da bo strukturni primanjkljaj v letu 2015 znašal –0,2 % BDP.

[4] Ta ocena temelji na minimalnem srednjeročnem cilju, določenem leta 2009. Minimalni srednjeročni cilj bo letos posodobljen v skladu s členom 2a Uredbe (ES) št. 1466/97, po katerem je treba srednjeročni cilj pregledati vsaka tri leta

[5] To je številka, uporabljena v nadaljevanju besedila (medtem ko so v programu enkratni ukrepi, izvedeni leta 2011, ocenjeni na 1,3 % BDP). V preostalih letih programskega obdobja program ne navaja enkratnih ukrepov.

[6] Na to kaže velika razlika med ciljnim primanjkljajem za leto 2013 in primanjkljajem, predvidenim v napovedi služb Komisije iz pomladi 2012, ki znaša 1,3 % BDP. Ta razlika izhaja iz (i) učinka osnove zaradi slabše napovedi glede primanjkljaja za leto 2012 v pomladanski napovedi, (ii) slabšega makroekonomskega scenarija za leto 2013 in (iii) zadržane ocene ukrepov, predvidenih za leto 2013.

[7] Proračun za leto 2012 je bil prvotno sprejet jeseni 2010 v skladu z običajno slovensko prakso sprejemanja proračunov za dve leti (2011/2012), vendar ni vključeval ukrepov za uresničitev zastavljenih ciljev in projekcij za leto 2012. Sprejetje rebalansa proračuna za leto 2012 je bilo zaradi predčasnih volitev, ki so potekale jeseni 2011, odloženo do pomladi 2012.

[8] V programu je navedeno, da je imela prejšnja večletna reforma davka od dohodkov pravnih oseb, izvedena v obdobju 2007–2010, večji negativen učinek na prihodke, kot je bilo ocenjeno na začetku.

[9] Prejšnji Državni zbor je decembra 2010 sprejel pokojninsko reformo, ki je bila na referendumu junija 2011 zavrnjena.

[10] Evropski bančni organ je oktobra 2011 v okviru ugotavljanja potreb po začasni dokapitalizaciji bank v NLB ugotovil dodatne potrebe po kapitalu v višini 320 milijonov EUR (NLB je od države marca 2011 že prejela kapitalsko injekcijo v višini 0.7 % BDP). Dodatne izgube v letu 2011 so povzročile večje potrebe po dokapitalizaciji NLB ter, kot se zdi, znižanje temeljnega kapitala prvega reda pod zahtevano raven 9 % v drugi banki (NKBM). V času priprave tega dokumenta ti dve dokapitalizaciji še nista bili izvedeni.

[11] Večja podjetja so manj odvisna od domačega bančnega sektorja.

[12] Kot pri pokojninski reformi je tudi za nekatere vidike zaščite na trgu dela veljal 12-mesečni zakonodajni moratorij, potem ko je bil aprila lani na referendumu zavrnjen Zakon o malem delu.

[13] Postopek sprejemanja zakonodaje za dokončanje notranjega energetskega trga, zlasti za prenos tretjega energetskega svežnja, je v zaostanku. Januarja 2012 je bil sprejet nov Energetski zakon, vendar Slovenija še ni poslala uradnega obvestila o popolnem izvajanju svežnja in zato sta še vedno v teku dva postopka za ugotavljanje kršitev: zadeva 2011/1126 (plin) in zadeva 2011/1125 (električna energija).

[14] Ne glede na trenutno nizko povpraševanje in cene je vloga Urada za varstvo konkurence ključna zaradi vključenosti države v gospodarstvo ter preteklih visokih pribitkov in koncentracije v nekaterih segmentih storitvenega sektorja (zlasti v prodaji živil na drobno, gradbeništvu, poklicnih storitvah in kopenskem prometu; glej tudi zgornja pojasnila).

[15] Študija z naslovom „Deregulacija poklicev v Republiki Sloveniji – med javnim interesom in konkurenčnostjo“ je bila končana konec marca.

[16] Plačilna disciplina se kljub pravnim spremembam ni izboljšala.

[17] To lahko ovira tudi črpanje sredstev iz strukturnih in kohezijskih skladov.

[18] Razpoložljivi statistični podatki kažejo, da je slovenski trg javnih naročil nad pragovi EU manj konkurenčen kot v večini držav članic. Morda zmogljivosti za nadzor v okviru zadevne politike in nadzorne funkcije pristojnih organov za javno naročanje niso zadostne, saj Slovenija Komisiji od leta 2008 ni predložila statističnega poročila o javnem naročanju.