Uvod

EU je v več letih oblikovala celovito vodno politiko, ki se je postopoma od obravnavanja predvsem zdravstvenih vprašanj preusmerila na okoljske vplive sektorjev, ki so veliki porabniki vode. Po letu 2000 je vodna politika s sprejetjem okvirne direktive o vodah naredila še en pomemben korak s celostnim pristopom k upravljanju voda na podlagi pojma „upravljanja povodja“, katerega cilj je doseganje dobrega stanja vseh voda v EU do leta 2015.

Ocena učinka sporočila „Načrt za varovanje evropskih vodnih virov“ (v nadaljnjem besedilu: načrt) združuje več ocen, opredeljuje ključne izzive za upravljanje vodnih virov in ocenjuje alternativne možnosti politike za ukrepanje na ravni EU. Ta povzetek navaja ključna sporočila iz glavnega poročila.

1. Postopkovna vprašanja in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

Načrt je vključen v delovni program Komisije za leto 2012 pod 2012/ENV/005. Priprava ocene učinka je temeljila na obsežnem notranjem in zunanjem postopku posvetovanja. Sodelovale so medresorske skupine, priporočila pa je prispeval tudi odbor za oceno učinka.

Zainteresirane strani so bile zgodaj vključene v postopek ocene učinka prek vzpostavljene skupne strategije izvajanja za okvirno direktivo o vodah, ki združuje države članice, Komisijo, države pristopnice, (morebitne) države kandidatke in države EGP ter zainteresirane strani in nevladne organizacije. Dne 24. in 25. maja 2012 je potekala konferenca zainteresiranih strani (tretja konferenca EU o vodah), da bi razpravljali o osnutkih možnosti politike. Opravljeni sta bili dve 12-tedenski javni posvetovanji: prva med 6. decembrom 2011 in 27. februarjem 2012 o preverjanju ustreznosti vodne politike in druga med 16. marcem 2012 in 8. junijem 2012 o možnostih politike.

Na splošno so zainteresirane strani podpirale nezakonodajne ukrepe EU za obravnavanje težav v zvezi z vodo. To je vključevalo podporo smernicam in orodjem v zvezi z vodnimi bilancami, določanjem ciljev in pokrivanjem stroškov ter ukrepe za izboljšanje učinkovitosti obveščanja in poročanja. Podpore je bilo deležnih tudi nekaj zakonodajnih možnosti, na primer morebitna nova uredba o standardih za ponovno uporabo vode. Glede uvedbe dodatnih pogojev za financiranje EU, na primer na področju skupne kmetijske politike (SKP), so bila stališča zelo različna, vendar je v vseh primerih večina podpirala uvedbo dodatnih pogojev. Močna je bila tudi podpora za uporabo različnih skladov EU za podpiranje ukrepov.

2. Okvir politike, opredelitev težave in subsidiarnost

Okvirna direktiva o vodah je vzpostavila pravni okvir za dosego trajnostnega upravljanja voda v EU. Okvirna direktiva o vodah se izvaja prek šestletnih ponavljajočih se ciklusov. Države članice so morale predložiti svoje prve načrte upravljanja povodij do konca leta 2009 in jih bodo ponovno pregledale vsakih 6 let. Programi ukrepov, pripravljeni v skladu z načrti, se morajo začeti izvajati do konca leta 2012. Načrti upravljanja povodij za drugi ciklus morajo biti pripravljeni do konca leta 2015. Do leta 2019 je treba okvirno direktivo o vodah ponovno pregledati in po potrebi spremeniti.

Evropske vode ogroža več izzivov, ki so podrobno opisani v poročilu o stanju vode:

· Informacije iz prvih načrtov upravljanja povodij kažejo, da je ekološko stanje več kot polovice površinskih vodnih teles v Evropi manj kot dobro in bodo zahtevala dodatne ukrepe poleg že določenih v okviru drugih direktiv (nitrati, komunalne odpadne vode in industrijske emisije), da bi izpolnili cilje okvirne direktive o vodah.

· V Evropi je vse prisotnejše pomanjkanje vode. Velika območja, zlasti na jugu Evrope, ogroža pomanjkanje vode, medtem ko nasprotujoče rabe povečujejo povpraševanje po vsej celini.

· Zdi se, da so se pogostost in intenzivnost poplav in suš ter okoljska in gospodarska škoda zaradi njih v zadnjih tridesetih letih povečale. Razlogi za to so podnebne spremembe in druge antropogene obremenitve (npr. spremembe rabe zemljišč).

Pomembne obremenitve za vode v EU izhajajo iz odvajanja onesnaževal, hidromorfoloških sprememb in odvzema vode, ki so v glavnem posledica demografske rasti, rabe zemljišč in gospodarske dejavnosti. Za obvladovanje navedenega je potrebno nadaljnje izvajanje ukrepov upravljanja vodnih virov za gospodarnejšo in trajnejšo rabo vodnih virov, vključno z naslednjim:

· Ukrepi za naravno zadrževanje vode, da bi ohranili in povečali potencial tal in ekosistemov za shranjevanje vode, kar zagotavlja dodatne koristi, zlasti varovanje biotske raznovrstnosti, preprečevanje nesreč, prilagajanje podnebnim spremembam in ublažitev posledic teh sprememb.

· Ukrepi za gospodarno rabo vode, ki so pogosto trajnostna in stroškovno učinkovita metoda za reševanje problema pomanjkanja vode, saj omogočajo, na primer v zgradbah, velik potencial za prihranek energije, ki je povezan s prihranki vode.

· Alternativno oskrbo z vodo, kot je ponovna uporaba vode ali razsoljevanje.

V skladu z načelom subsidiarnosti se načrt osredotoča na težave in instrumente politike, ki so pomembni za upravljanje vode na ravni EU, pri čemer upoštevajo tudi vrednotenje v okviru preverjanja ustreznosti, oceno načrtov upravljanja povodij in politiko na področju pomanjkanja vode in suš. Opredeljene so bile naslednje 4 kategorije težav z 12 ključnimi težavami.

· Prvič, uporaba ekonomskih instrumentov za odpravo tržnih nepravilnosti, ki preprečujejo izvajanje zgoraj navedenih ukrepov, ni zadostna. Še zlasti velja naslednje:

(1) Sedanje sheme oblikovanja cen v Evropi pogosto ne kombinirajo ciljev gospodarnosti in pravičnosti ter ne omogočajo trajnostne stopnje povračila stroškov za financiranje ukrepov.

(2) Merjenje porabe vode ni ustrezno, kljub dejstvu, da je neizogiben predpogoj za izvajanje politik oblikovanja spodbujevalnih cen.

(3) Ozaveščenost potrošnikov in podjetij o vprašanju vode, vsebovane v proizvodih, ni zadostna, ustrezno označevanje pa ni na voljo, zlasti za blago, s katerim se trguje na svetovni ravni.

· Drugič, obstaja tveganje, da cilji okvirne direktive o vodah ne bodo doseženi zaradi nezadostne povezanosti in usklajenosti z drugimi področji politike, vključno s kmetijstvom, industrijo in načrtovanjem rabe zemljišč. Pri SKP in kohezijski politiki obstaja možnost za nadaljnje vključevanje politike, ki bi se lahko uresničila z izvajanjem predlaganega večletnega finančnega okvira EU. Vendar je potrebna nadaljnja podpora:

(4) za vključevanje ukrepov za rabo zemljišč,

(5) za gospodarno rabo vode v stavbah in pri napravah,

(6) za odpravo uhajanja v vodni infrastrukturi in

(7) za večji obseg ponovne uporabe vode prek skupnih standardov EU.

· Tretjič, trenutno neučinkovito upravljanje je treba izboljšati z:

(8) obravnavanjem neučinkovitega načrtovanja in upravljanja na področju vode, da bi tako odpravili težave pri usklajevanju, saj to lahko vpliva na določitev splošnih ciljev v vodnih zajetjih ter stroškovno učinkovito uporabo posameznih ukrepov in instrumentov;

(9) razvojem ustreznih podatkovnih nizov in dosledne metodologije za izračun vodnih bilanc, ekoloških pretokov in ciljev;

(10) izboljšanjem načrtovanja obvladovanja tveganja suše v nekaterih državah članicah, da se gospodarstvo in družba zavarujeta pred posledicami suše.

· Četrtič, treba je odpraviti vrzeli v znanju:

(11) Obstajajo precejšnje vrzeli v informacijah, zlasti glede usklajene metodologije za izračun stroškov in koristi programov ukrepov ali neukrepanja.

(12) Kadar so informacije na voljo, še vedno obstajajo težave z usklajenostjo, razširjanjem in dostopnostjo na ustrezni ravni sprejemanja odločitev. Izboljšati je mogoče tudi učinkovitost veljavnih zahtev za statistične podatke in poročanje.

Navedene težave pri upravljanju voda po vsej EU ovirajo doseganje dobrega stanja ter zmanjševanje pomanjkanja vode in izpostavljenosti izrednim pojavom. To ima negativne vplive na vodno okolje ter posledično na biotsko raznovrstnost in ekosisteme. Poleg tega ima znatne socialno-ekonomske posledice: številni gospodarski sektorji (proizvodnja hrane ter energije, promet, turizem in rekreacijske storitve) so neposredno odvisni od razpoložljivosti vode določenih ravni kakovosti in ekosistemskih storitev, povezanih z vodo. Skrajni pojavi, kot so poplave in suše, povzročajo tudi znatno škodo gospodarskim sektorjem in prebivalstvu na splošno. Posledice so pogosto skoncentrirane v državah z nižjimi prihodki in v regijah z nizkimi stopnjami razvoja, zlasti na podeželskih območjih, zaradi nižje stopnje izvajanja predpisov o pitni vodi in čiščenju odpadne vode, pomanjkljivega izvrševanja ali odsotnosti načrtovanja rabe zemljišč v poplavnih območjih in slabšega dostopa do tehnologij ter znanja in izkušenj za varčevanje z vodo. Poleg tega je treba dostop do varne pitne vode in sanitarnih storitev upoštevati v okviru človekovih pravic.

3. Cilji

Načrt predstavlja odziv politike na zgoraj opisane izzive z dolgoročnim ciljem, da se zagotovi razpoložljivost vode dobre kakovosti za trajnostno in pravično rabo vode. To prispeva k vsem trem razsežnostim strategije Evropa 2020 (pametna, trajnostna in vključujoča rast). Da bi dosegli ta cilj, je treba na ravni EU izvajati uravnotežen pristop, ki se osredotoča na naslednje:

· doseganje dobrega stanja vodnih teles v EU do leta 2015 ali najpozneje leta 2027 za določena vodna telesa, za katera veljajo izjeme iz okvirne direktive o vodah;

· zmanjšanje pomanjkanja vode, pri čemer se upošteva potreba po ohranjanju ekoloških pretokov na ravni, združljivi s cilji okvirne direktive o vodah;

· zmanjšanje izpostavljenosti podnebnim spremembam in izrednim pojavom.

Za pomanjkanje vode in izpostavljenost je treba določiti konkretne cilje na ravni povodij in jih vključiti v drugi ciklus načrtov upravljanja povodij.

Opredeljeni so bili štirje sklopi posebnih ciljev, ki odražajo zgoraj navedene štiri kategorije težav v zvezi z upravljanjem vode. Ti sklopi so:

– Povečanje uporabe ekonomskih instrumentov za boljše razporejanje sredstev in internalizacijo zunanjih stroškov.

– Spodbujanje vključevanja vprašanj v zvezi z vodo v sektorske politike, da se zagotovi nadaljnje sprejemanje ukrepov za naravno zadrževanje vode, ukrepov za gospodarno rabo vode v stavbah in pri napravah, ponovno uporabo vode in orodij za zmanjšanje uhajanja v vodni infrastrukturi.

– Doseganje učinkovitejšega upravljanja z vodami in učinkovitega delovnega odnosa med institucijami ter popolna vključitev vprašanj v zvezi s kakovostjo in količino vode ter hidromorfologijo v upravljanje z vodami.

– Izboljšanje znanja in orodij, ki so na voljo upravljavcem vode, kar bo omogočilo učinkovito sprejemanje odločitev in zmanjšalo upravno breme.

4. Možnosti politike

Cilj možnosti politike, ocenjenih za načrt, je zagotoviti „priročnik“ za države članice za podporo izvajanju najprimernejših ukrepov in se lahko razvrstijo v 4 različne pristope:

– Prvi sklop možnosti sestavlja prostovoljni pristop, ki vključuje razvoj različnih orodij in smernic za podporo praktičnemu upravljanju voda na ravni EU in povodij.

– Cilj možnosti v okviru regulativnega pristopa je doseganje številnih istih ciljev za podporo praktičnemu upravljanju voda, vendar z zakonodajnimi sredstvi.

– Bistvo drugih možnosti je v celoti izkoristiti možnosti pogojevanja v okviru Kohezijskega sklada in strukturnih skladov za obdobje po letu 2013 (ESRR, Kohezijski sklad, EKSRP) ter financiranja v okviru I. stebra SKP v skladu s predlogi Komisije o reformi SKP in o večletnem finančnem okviru.

– Namen preostalih možnosti je zagotoviti prednost trajnostnemu upravljanju z vodo pri porabi sredstev Kohezijskega sklada in strukturnih skladov ter posojil EIB. Ta možnost ne vključuje nobene spremembe sedanjega okvira politike v večletnem finančnem okviru, kot ga predlaga Komisija, ampak se lahko uresniči samo, če bodo države članice prednostne naloge na področju vode vključile v programiranje in načrtovanje izdatkov.

Za zgoraj navedene 4 kategorije težav in 12 ključnih vprašanj je bilo opredeljenih 37 možnosti politike. Ta predhodni seznam možnosti je bil predložen v javno posvetovanje in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi ter je bil dodatno ocenjen z namenom, da se opredeli sveženj najprimernejših možnosti. Teh 37 možnosti je predstavljenih v nadaljevanju, v povezavi s posebnim ciljem, za katerega so namenjene, in v okviru pristopa politike, v katero so vključene.

Razpredelnica 1: Seznam možnosti, obravnavanih v oceni učinka – ohranijo se možnosti v rdeči barvi in podčrtane

|| Pristopi

Poseben cilj || a) Prostovoljni || b) Regulativni || c) Pogojenost || d) Prednost pri financiranju

1 oblikovanje cen || smernice za sheme trgovanja || n.r. || vključitev v navzkrižno skladnost I. stebra SKP || n.r.

2 merjenje || uporaba GMES || sprememba okvirne direktive o vodah || vključitev v navzkrižno skladnost I. stebra SKP || n.r.

3 označevanje blaga, s katerim se trguje na svetovni ravni || prostovoljno označevanje || obvezno označevanje || n.r. || n.r.

4 ukrepi za naravno zadrževanje vode || smernice skupne strategije izvajanja || sprememba okvirne direktive o vodah || v okviru izvedbenih pravil Kohezijskega sklada in strukturnih skladov || v okviru sredstev Kohezijskega sklada in strukturnih skladov ter posojil EIB

5.1 naprave/izdelki, povezani z vodo || prostovoljno označevanje || obvezno označevanje vključitev v delovni program za okoljsko primerno zasnovo izdelkov[1] || n.r. || n.r.

5.2 stavbe || prostovoljno ocenjevanje || obvezno ocenjevanje minimalne zahteve direktiva || n.r. || n.r.

6 uhajanja || smernice || n.r. || n.r. || v okviru sredstev Kohezijskega sklada in strukturnih skladov ter posojil EIB

7 ponovna uporaba vode || smernice skupne strategije izvajanja standard CEN || uredba || n.r. || v okviru sredstev Kohezijskega sklada in strukturnih skladov ter posojil EIB

8 upravljanje || medsebojni pregledi || sprememba okvirne direktive o vodah sprememba direktive o presoji vplivov na okolje || n.r. || n.r.

9 določanje ciljev || smernice skupne strategije izvajanja || sprememba okvirne direktive o vodah || n.r. || n.r.

10 načrtovanje za suše || priporočilo || sprememba okvirne direktive o vodah direktiva o sušah || n.r. || n.r.

11 stroški in koristi || smernice skupne strategije izvajanja || sprememba okvirne direktive o vodah || n.r. || n.r.

12 razširjanje znanja || nadaljnji razvoj WISE || ponovni pregled pravnih zahtev za poročanje in statistične podatke || n.r. || n.r.

5. Opredelitev svežnja najprimernejših možnosti in njegovih učinkov

Ocena možnosti se lahko šteje kot pregled različnih pristopov za vsako od 12 opredeljenih vprašanj. Na podlagi opravljene ocene se zdi, da v večini primerov najprimernejše možnosti sodijo v pristop z uporabo smernic. Regulativni pristop se priporoča samo za 3 vprašanja (gospodarna raba vode pri napravah/izdelkih, povezanih z vodo, ponovna uporaba vode in razširjanje znanja), saj sedanji okvir politike, zlasti v zvezi z izvajanjem okvirne direktive o vodah in večletnega finančnega okvira, pomeni odložitev večine regulativnih možnosti politike in možnosti politike s pogojevanjem na poznejši čas. Najprimernejše možnosti so tiste, ki so v razpredelnici 1 v rdeči barvi in podčrtane.

Poudariti je treba, da elementi, ki bi zahtevali zakonodajne spremembe ne bodo predlagani skupaj z načrtom, ampak bodo predmet nadaljnje analize in bodo predlagani izključno na podlagi ocene učinka posameznega instrumenta.

S predlaganimi smernicami in orodji bi preučili povezave s posameznimi ekonomskimi instrumenti ter kako jih vključiti v načrte upravljanja povodij, poplav in suš. Zagotovili bi informacije za podporo večji uporabi ekonomskih instrumentov. Vendar predlagani sveženj ni zavezujoč in nadaljnje sprejemanje takšnih instrumentov ni zagotovljeno.

Predlagani sveženj z uporabo smernic, boljšega načrtovanja in orodij za določanje ciljev, ki zajemajo različne vidike povezovanja sektorjev, spodbuja širše vključevanje vodne politike v sektorske politike. Omogočil bo boljše upoštevanje vprašanj glede upravljanja vode pri izboru projektov za financiranje v okviru SKP in kohezijske politike. Vendar ni nobenega jamstva, da se bodo ukrepi izvajali, saj izvajanje ostaja prostovoljno.

S smernicami, vključenimi v predlagani sveženj, npr. o trgovanju z vodo in vodnih bilancah/ciljih, ter predvidenim sistemom medsebojnih pregledov bi se obravnavala učinkovitost upravljanja na področju načrtovanja vodnih virov, kar bi povečalo preglednost in učinkovitost sprejemanja odločitev. Nepotrebne obremenitve zaradi obstoječih zahtev za poročanje v skladu z zakonodajo EU o vodah bi bile odpravljene.

Predlagani sveženj vključuje številne smernice in nova orodja za reševanje najbolj perečih potreb upravljavcev vode. Informacije o vodnih bilancah in ekoloških pretokih bi za upravljavce vode odpravile velike vrzeli v znanju. Boljše informacijske platforme in zagotavljanje informacij na ravni EU bi omogočili večjo dostopnost pravočasnejših in interoperabilnejših podatkov za zagotovitev učinkovitejših odločitev o upravljanju voda ter razvoj politike na ravni EU, na nacionalni ravni in na ravni povodij. Toda njihova uporaba je prostovoljna.

Predlagani sveženj izboljšuje učinkovitost vodne politike EU z odpravo vrzeli v znanju, izboljšanjem upravljanja in usmerjanjem zahtev za poročanje, da se zmanjša upravno breme. Dopušča prožnost za prilagoditev instrumentov razmeram, v katerih je stroškovna učinkovitost visoka. Spremembe, ki bi se lahko predlagale v zvezi z zahtevami za poročanje v zakonodaji o vodah, bi odpravile obstoječe težave glede skladnosti. Predlagani sveženj bi povečal skladnost med ustreznimi politikami EU (zlasti SKP, kohezija, zdravje in energija).

Predlagani sveženj bo prispeval k reševanju težav ekološkega stanja voda EU, pomanjkanja vode in izpostavljenosti izrednim pojavom. Modeliranje, opravljeno za načrt, skupaj z oceno posameznih ukrepov zagotavlja elemente za oceno gospodarskih, okoljskih in družbenih učinkov izvajanja različnih kategorij ukrepov na ravni EU, zlasti povečanje učinkovitosti v celotnem gospodarstvu z ukrepi za upravljanje rabe zemljišč, gospodarnejšo rabo vode in zagotavljanjem razpoložljivosti čiste vode. Vendar bodo dejanski učinki ukrepov vidni le na ravni vsakega od 110 povodij v EU, ki predstavljajo ustrezno raven analize. Orodja, razvita v okviru tega načrta (vodne bilance, vodno-ekonomsko modeliranje, podatkovna zbirka ukrepov), bodo podpirala zadevno analizo držav članic pri pripravi prihodnjih načrtov upravljanja povodij in izbiri najprimernejše kombinacije ukrepov.

6. Spremljanje in vrednotenje

Platforma za izvajanje in spremljanje načrta bo skupna strategija izvajanja[2] za okvirno direktivo o vodah. Izvajanje bo potekalo v dveh fazah, ki ustrezata naslednjima dvema obdobjema skupne strategije izvajanja:

· V prvi fazi (2013–2015) bo cilj vplivati na pripravo prihodnjih načrtov upravljanja povodij, ki jih morajo države članice predložiti do konca leta 2015, ter krepiti baze znanja in orodja, ki bodo podpirali oceno teh načrtov in ponovni pregled okvirne direktive o vodah.

· Druga faza (2016–2018) bo namenjena oceni teh načrtov in pripravi ponovnega pregleda okvirne direktive o vodah.

Za načrt bo pripravljen pregled stanja za spremljanje izvajanja predlogov iz načrta in vrednotenje napredka. Vsako leto ga bodo obravnavali strateška skupina za usklajevanje skupne strategije izvajanja in direktorji za vodo.

[1] Vključitev naprav, ki porabljajo vodo, je bila obravnavana v okviru delovnega načrta za direktivo o okoljsko primerni zasnovi izdelkov za obdobje 2012–2014.

[2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm.