Bruselj, 26.10.2004

KOM(2004) 740 končno

SPOROČILO KOMISIJE

Letno poročilo organu, ki da razrešnico, o notranjih revizijah, opravljenih leta 2003 (člen 86(4) finančne uredbe){SEK(2004) 1351}

VSEBINA

1. Uvod 3

2. Pregled revizijskega dela IAS v letu 2003 3

3. Povzetek horizontalnih ugotovitev in priporočil 5

3.1. Računovodski in upravljavski informacijski sistemi 5

3.2. Tveganje, povezano s prenosom pooblastil 6

3.3. Upravljanje na podlagi dejavnosti (ABM) – orodja ABM 7

3.4. Tveganja, povezana s podedovanimi težavami, dodeljevanje virov in obvladovanje tveganj 7

3.5. Jamstvo v zvezi z upravljanjem in nadzorne dejavnosti 8

UVOD

Namen tega zbirnega poročila je seznaniti organ, ki da razrešnico, v skladu z zahtevami iz člena 86.4 finančne uredbe, z ugotovitvami notranjih revizij in s priporočili Službe za notranjo revizijo (IAS) v letu 2003 ter poročati o spremljanju izvajanja.

Poročilo se ukvarja predvsem s številom in vrstami ugotovitev in priporočil, ki izhajajo iz revizij, ki jih je IAS opravil leta 2003. Delovni dokument služb Komisije, predložen skupaj s tem poročilom, obravnava širok sektor dejavnosti in vsebuje kratke opise in informacije o spremljanju po posamičnih revizijah, ki jih je IAS opravil leta 2003. Podaja tudi informacije o spremljanju po prejšnjih revizijah, ki v glavnem temeljijo na informacijah, ki so jih zagotovili revidirani oddelki.

Pregled revizijskega dela IAS v letu 2003

Na podlagi Ukrepa 87 Bele knjige o reformi je IAS do leta 2003 načrtoval izvedbo celotnega kroga temeljitih revizij vseh GD. Cilj je bil GD s "profilom visokega tveganja" dodeliti dovolj sredstev, da bi omogočili izvedbo sistemskih revizij, vključno z vsebinskim preskusom, in omejili obseg revizij drugih GD na ugotavljanje področij, kjer so tveganja največja.

Določeni deli revizijskega programa za leto 2003 so bili zamaknjeni v leto 2004 na podlagi posebne zahteve IAS v zvezi s pregledom pogodb in donacij, ki jih ESTAT bodisi upravlja ali v njih sodeluje. V resoluciji, ki je spremljala sklep Evropskega parlamenta z dne 8. aprila 2003, da Komisiji dodeli razrešnico za leto 2001, je Parlament zahteval, da "Služba Komisije za notranjo revizijo do poletja 2003 preveri zakonitost in pravilnost vseh pogodb, ki jih je sklenil Eurostat od leta 1999, in da v svojo preiskavo vključi tudi pogodbe, ki so jih sklenile druge službe Komisije" . Na podlagi tega je Komisija 11. junija 2003 sklenila, da IAS začne pregled, na podlagi dogovorjenih postopkov, zakonitosti in pravilnosti pogodb in donacij, ki so jih potrdili ESTAT ali drugi GD, v skladu z nasveti, ki jim jih je dal ESTAT, v obdobju od 1999 do 2002.

IAS je na podlagi Ukrepa 87 do leta 2003 dokončal devet posebnih revizij GD, dve tematski reviziji, dve naknadni reviziji in pregled pogodb in donacij ESTAT na zahtevo Komisije. V to sporočilo je vključena tudi ena revizijo na podlagi ukrepa 87, v zvezi s katero je bilo izdano poročilo v začetku leta 2004.

Spodnja preglednica podaja pregled revizijskih opravil IAS, ki so bila dokončana leta 2003:

Pregled revizijskih opravil IAS, dokončanih v letu 2003

Revizija | Memorandum revizijskega načrtovanja | Osnutek poročila | Končno poročilo (Datum posredovanja) | Obravnava OPR |

Horizontalno upravljanje proračuna, računovodstvo in sistemi notranje revizije |

BUDG – Računovodski sistem | 05-apr-01 | 15-okt-02 | 15-apr-03 | 15-sep-03 |

BUDG – SINCOM2 | 23-sep-02 | 10-feb-03 | 21-maj-03 | 15-sep-03 |

BUDG – Dejavnost zakladnice | 30-sep-02 | 10-apr-03 | 22-maj-03 | 15-sep-03 |

Notranje politike, vključno z raziskavami |

RTD | 21-maj-03 | 31-okt-03 | 02-dec-03 | 16-feb-04 |

Pogodbe in donacije ESTAT | 11-jun-03 | 10-okt-03 | 22-okt-03 | Obravnavano s strani Komisije (OPR 7-maj-04) |

Strukturni ukrepi in skupna kmetijska politika |

REGIO | 30-sep-02 | 24-jan-03 | 26-feb-03 | 28-apr-03 |

AGRI | 20-nov-02 | 06-jun-03 | 13-okt-03 | 10-nov-03 8-dec-03 19-jan-04 |

Zunanje politike, vključno s predpristopno pomočjo |

ELARG | 18-mar-03 | 13-nov-03 | 22-dec-03 | 15-mar-04 |

DEV | 14-feb-03 | 21-nov-03 | 02-feb-04 | 10-maj-04 |

Partnerski skladi ERS (spremljanje izvajanja) | 23-mar-03 | 23-maj-03 | 12-jun-03 | 13-okt-03 |

RELEX | 28-feb-03 | 08-sep-03 | 16-okt-03 | 16-feb-04 |

Pregled upravljanja na področju RELEX (spremljanje izvajanja) | 18-mar-03 | 08-apr-03 | 15-apr-03 | 16-jun-03 |

Upravni in drugi podporni sistemi |

Upravljanje IT | 15-mar-02 | 21-jan-03 | 23-maj-03 | 15-sep-03 |

Posodobljeno poročilo o usposabljanju | 24-feb-03 | 19-mar-03 | 22-jul-03 | 13-okt-03 |

PRESS | 17-feb-03 | 08-jul-03 | 12-sep-03 | 13-okt-03 |

Revidirani subjekti so v splošnem sprejeli priporočila IAS in so jih po njihovih informacijah v veliki meri bodisi že upoštevali ali jih uvajajo.

Spodnja preglednica podaja pregled obsega, v katerem so bila sprejeta priporočila na podlagi revizij, obravnavanih v tem poročilu:

Sprejemanje priporočil IAS na podlagi revizij:

Sprejeto | Sprejeto s pripombami | Delno zavrnjeno | Zavrnjeno | Zastarelo | Skupaj | % |

Kritično | 33 | 27 | 11 | 3 | 3 | 77 | 12,16% |

Zelo pom. | 152 | 70 | 16 | 23 | 1 | 262 | 41,39% |

Pomembno | 161 | 42 | 12 | 17 | 0 | 232 | 36,65% |

Zaželeno | 31 | 16 | 4 | 11 | 0 | 62 | 9,79% |

Skupaj | 377 | 155 | 43 | 54 | 4 | 633 | 100,0% |

% | 59,6% | 24,5% | 6,8% | 8,5% | 0,6% | 100,0% |

Po zaključku celotnega kroga revizij GD leta 2004 bo IAS lahko pozneje tega leta predstavil celovito sliko ugotovitev, kar bi moralo pomagati pri ocenjevanju sorazmernega pomena teh ugotovitev.

IAS je dosegel le malo napredka, razen na področju splošnega načrtovanja, s ponovno revizijo 14 agencij, ki jo predpisuje člen 185 finančne uredbe in izvedbena pravila, posledica česar je bil naveden zadržek v Poročilu o letnih dejavnostih IAS za leto 2003.

IAS občasno izvaja tudi posebna svetovalna opravila, pri čemer pogosto prejema tudi zahteve, da prispeva ali prostovoljno ponudi svoje strokovne nasvete v zvezi z zadevami na področju notranjega nadzora, upravljanja virov in poslovanja. IAS opravlja take svetovalne dejavnosti v skladu z običajnimi pravili notranje revizije in v okviru svojih pristojnosti, določenih v finančni uredbi in listini o IAS.

Povzetek horizontalnih ugotovitev in priporočil

Naslednjih pet poglavij opisuje priporočila, ki jih je podal IAS v zvezi s horizontalnimi zadevami, ki izhajajo iz ugotovitev revizij, predstavljenih v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije, in ki v številnih primerih podpirajo podobne ugotovitve v prejšnjih letnih poročilih IAS.

Prenos pooblastil, odgovornosti in nadzora, kar je osrednji cilj reforme, je bistvena sestavina številnih ugotovitev in priporočil v poročilih IAS, in prežema večino obravnavanih sistemskih vprašanj.

Računovodski in upravljavski informacijski sistemi

IAS meni, da je treba vzporedno z reformo finančnega vodenja in računovodstva okrepiti in profesionalizirati računovodsko funkcijo v okviru GD, s ciljem sistemsko zagotoviti popolne, točne in ustrezne računovodske izkaze znotraj GD in med njimi. Sistemi morajo zagotoviti, da računovodski izkazi zajamejo vse ustrezne informacije, pri čemer se osebje mora zavedati tveganja, ki je posledica neevidentiranih informacij. Vodstvo in zunanje interesne skupine morajo imeti zagotovilo, da podatki odsevajo resničnost, kajti v nasprotnem primeru bodo odločitve na trhlih nogah. Zaradi tega IAS meni, da bi bilo bolje, če bi bila nadzorna/evidenčna funkcija profesionalna, in da poleg tega ne bi smela biti tudi povsem odvisna od odredbodajalske funkcije.

Na podlagi teh pomislekov IAS predlaga formalizacijo funkcionalnega poročanja med pristojnimi za računovodsko/nadzorno funkcijo v GD in računovodjo. Komisija meni, da obstoječi stiki v omrežju finančnih enot (RUF), skupini direktorjev za upravljanje z viri, skupini usklajevalcev notranjega nadzora v GD in vzpostavitev omrežja za uporabnike sistema za računovodsko korespondenco in računovodstvo, skupaj s potrebo po jasnih in nedvoumnih poročilih generalnemu direktorju, pomenijo odsotnost namere formalizirati nadaljnje odnose med računovodsko in nadzorno funkcijo na ravni GD in na osrednji ravni.

Zaradi skladnosti z določbami finančne uredbe, ki urejajo vlogo in funkcijo računovodje (člen 61), IAS meni, da bi moral računovodja prevzeti, poleg funkcije konsolidacije, ki se opira izključno na zagotovila, ki jih dajo imenovani odredbodajalci, kakor določa člen 61(2), tudi sistemsko in splošno odgovornost za neoporečnost računovodskih izkazov v instituciji kot celoti. IAS predlaga potrditev ali pojasnitev, po potrebi tudi s spremembo finančne uredbe. Na podlagi določb finančne uredbe, v skladu s katerimi je odredbodajalec, in ne računovodja, tisti, ki je na podlagi prenesenih pooblastil odgovoren za jamstvo v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo poslovnih dogodkov ter za zanesljivost sorodnih informacij, je Komisija potrdila sistemsko odgovornost računovodje. V skladu s členom 61(1e) finančne uredbe je računovodja leta 2004 sprožil raziskavo za potrditev informacijskih sistemov in računovodskih postopkov GD.

Glede na to, da je dejavnostim nemogoče dodeliti večje razrede režijskih stroškov, IAS predlaga vrednotenje orodij, nujnih za uvedbo ABM ( Activity Based Management – upravljanje na podlagi dejavnosti), s posebnim poudarkom na potrebi po stroškovnem računovodstvu ključnih režijskih stroškov. Komisija bo upoštevala to priporočilo v primeru, da bo menila, da je nadaljnji razvoj obstoječe strukture SPP/ABM na podlagi upravne reforme, ki jo je začela sedanja Komisija, ustrezen.

Tveganje, povezano s prenosom pooblastil

Napredek je bil dosežen tudi pri ugotavljanju tveganja, povezanega s prenosom pooblastil, ki izhaja iz dejstva, da ima Komisija končno proračunsko odgovornost za vse svoje izdatke, pri čemer pa to odgovornost nosi tudi, če se sredstva EU uporabljajo na podlagi skupnega upravljanja z državami članicami. Poročilo IAS obnavlja predlog, da je treba to ključno vprašanje rešiti z jasnim protokolom o natančno opredeljeni odgovornosti držav članic na eni strani in Komisije na drugi strani, kar je treba podkrepiti z državnimi izjavami o razkritju in jamstvih.

V skladu s tem IAS predlaga konkretne korake za zagotovitev, da zakonodajni okvir strukturnih sredstev za naslednje programsko obdobje vključi "predhodne" izjave organov za upravljanje o razkritju, z jasnim pravnim pooblastilom za izrekanje kazni, ki bodo vplivale na skupno financiranje zadevne države članice v primeru neustreznega razkritja. Komisija je v svojih nedavnih predlogih zakonodajnega okvira naslednjega programskega obdobja strukturnih sredstev uvedla zahtevo, da revizijski organi držav članic predložijo izjave o revizijskem jamstvu, skupaj z okrepljenimi določbami o finančnih popravkih. Kar zadeva kmetijstvo, zakonodajni okvir za naslednje programsko obdobje vključuje jamstveno izjavo v zvezi s plačilnimi agencijami, ki so pristojne za upravljanje in nadzor v državah članicah. Predlog se nanaša na vse izdatke za kmetijstvo (2 sklada: FEAGA in FEADER).

IAS predlaga razvoj skupnega pristopa z ECA o tem, kako priti do dogovora o sprejemljivo kvalificiranem jamstvu. Komisija pozdravlja nov pristop DAS Sodišča, v katerem vidi podlago za doseganje dogovorjene izjave, na podlagi zanesljivih informacij o finančnem poslovanju, predloženih v poročilih GD o letni dejavnosti in zbirnega poročila Komisije.

Upravljanje na podlagi dejavnosti (ABM) – orodja ABM

Na podlagi revizijskih ugotovitev je IAS sprožil razpravo o nekaj vprašanjih na tem področju: kot prvo in najpomembnejše, opredelitev ciljev je včasih preveč splošna, kar se odraža v težavah pri dodeljevanju virov in analizi tveganj. Kot drugo je prisotna razumljiva težava pri razvoju ustreznih kazalnikov uspešnosti. V zvezi s temi pomisleki IAS v tej fazi ne predlaga nikakršnih priporočil, saj je možno, da so to zgolj začetne težave z novimi mehanizmi ABM. Kot tretje v nekaterih primerih ni jasne povezave med letnim načrtom upravljanja GD in primerljivim načrtom na ravni direktoratov ali enot. To pa bi pripeljalo do jasne, združene in enotne načrtovalske strukture za GD, saj ima letni načrt upravljanja na ravni GD več možnosti, da bo izveden, če temelji na načrtih na ravni enot. V skladu s tem IAS priporoča pojasnitev navodil GD v zvezi z zahtevano usklajenostjo letnega načrta upravljanja na vseh ravneh organizacije.

Komisija se zaveda potrebe po letnih načrtih upravljanja na ravni enot, vendar ne želi uvesti obveznih standardov, saj so odgovornosti enot zelo različne, decentralizacija upravljavskih odgovornosti do GD pa pomeni, da so slednji v najboljšem položaju, da organizirajo svoje notranje upravljanje, na podlagi lokalnega poročanja in v skladu s posebnimi razmerami, v katerih poslujejo.

Tveganja, povezana s podedovanimi težavami, dodeljevanje virov in obvladovanje tveganj

Komisija je podedovala nekaj resnih tveganj, povezanih s preteklim poslovanjem, od katerih nekatera izhajajo iz nezadostnega dodeljevanja virov v preteklosti, ki po mnenju IAS bodisi niso ustrezno priznana ali se rešujejo na račun ustreznega upravljanja tekočih programov. IAS meni, da je treba obstoj teh razmer izrecno priznati in opisana tveganja vključiti v analizo tveganj na ravni institucije. To bi moralo biti podlaga za odločitve o dodeljevanju virov, z ustrezno vključitvijo izvajalskih agencij, pri čemer je treba o tveganjih, ki se ne "obvladujejo v zadostni meri", seznaniti organ, ki da razrešnico.

IAS priporoča, da Komisija in njeni oddelki zagotovijo vire za revizijsko delo, ki bo opravljeno dovolj zgodaj v okviru življenjske dobe programov, da prepreči nastanek težav, s katerimi se bodo morali pristojni organi spopadati v prihodnosti. Take revizije bi bile učinkovitejše pri preprečevanju kopičenja novih podedovanih težav, če bi bile združene z izjavami o razkritju, v skladu z zgoraj navedenim predlogom. IAS priporoča tudi sprotno odpravljanje preteklih napak ob njihovem odkritju ter ustrezno evidentiranje in dokumentiranje ukrepov za odpravljanje teh napak. Komisija se strinja s priporočili IAS in bo v okviru zmogljivosti namenila ustrezno pozornost tem predlogom pri dodeljevanju virov in načrtovanju. Zlasti v primeru strukturnih skladov, bo v zvezi s tekočim programskim obdobjem povečano sodelovanje z nacionalnimi organi na področju sistemskih revizij in naknadnih nadzorov. Novo omrežje za naknadne nadzore, podskupina omrežja usklajevalcev notranjega nadzora GD, predstavlja forum za izmenjavo najboljših praks ter za usklajevanje metodologije in strategij. Svoje delo bo začelo jeseni s pripravo seznama naknadnih nadzornih dejavnosti in obstoječih metod v GD.

IAS ponavlja svoje priporočilo iz prejšnjega leta, ki ga je Komisija sprejela, za razvoj obvladovanja tveganja na ravni institucij ter za nadaljnjo skupno uporabo in centralno analizo samoocenitev tveganja GD, za dopolnitev pregleda stanja notranjih nadzorov CFS. Celoten mozaik je treba sestaviti iz gradiv, kakor so rezultati revizij, poročila Računskega sodišča in resolucija o razrešitvi, da bi iz nje ustvarili sliko o tveganjih v celotni instituciji, s ciljem vzpostaviti ustrezno vodeno centralno kapaciteto. Ta centralna kapaciteta bi lahko koristno usmerjala in spremljala rast in potencial izvajalskih agencij kot sredstev za odpravljanje težav, povezanih z nezadostnim osebjem pri programskem upravljanju.

Komisija je to priporočilo sprejela v svojem zbirnem poročilu za leto 2002, v svojem zbirnem poročilu za leto 2003 pa potrdila, da bi morala "analiza tveganja pomagati pri usmerjanju dodeljevanja virov, skupaj z drugimi sestavinami, kot so politične prednostne naloge"[1].

Jamstvo v zvezi z upravljanjem in nadzorne dejavnosti

Izjava o jamstvu DG je dobila priznanje kot orodje, ki zagotavlja preglednost in odgovornost, tako da se uporablja že drugo leto. Od odločitev, sprejetih februarja 2004[2], direktorji GD za upravljanje z viri usklajujejo zadeve notranjega nadzora in ukinjajo ustrezne priloge k Poročilu o letni dejavnosti ter s tem krepijo medsebojni nadzor na ravni GD. To še naprej ostaja najmočnejši reformni instrument za spremembe in po mnenju IAS je treba še naprej krepiti zbirno poročilo Komisije AAR ter z njim povezani pregled notranjega nadzora osrednje finančne službe (CFS).

IAS priporoča, da naj se prihodnja zbirna poročila usmerijo v izjave AOD, ki se nanašajo na učinkovitost nadzorov in da naj izjava o stališču CFS postopoma daje več pomena vrednotenju učinkovitosti kot stopnji uradne skladnosti s standardi notranjega nadzora. Komisija se strinja, pri čemer je v zbirnem poročilu iz leta 2003 poudarila "potrebo po tem, da GD in službe namenjajo večjo pozornost učinkovitosti svojih sistemov za notranji nadzor , da bi med drugim zagotovili, da ustrezno podpirajo jamstvo, ki ga morajo na letni ravni dati kot odredbodajalci s prenesenimi pooblastili"[3].

Nadzori na kraju samem so po mnenju IAS premalo pogosti, da bi zavrli čezmerne izterjave, in/ali niso sestavni del skupnega nadzora in revizijske strategije. V primerih, ko je notranje vodstvo povsem decentralizirano, bi morala vodstvena enota izvajati vse potrebne nadzore, ki spadajo v njeno pristojnost; to bi moralo vključevati preglede na kraju samem, uvedene za preprečevanje čezmernih izterjav, kjer so donacije vezane na realne izdatke. Upravljavske enote pogosto za to nimajo ustrezne usposobljenosti, tako da, če to sploh kdo izvaja, so to osrednje nadzorne enote v GD.

Potrebna je konceptualna jasnost, da v takih primerih specializirane enote sicer zagotavljajo pomoč upravljavskim enotam, ne prevzemajo pa njihovih odgovornosti; osebje upravljavskih enot bi moralo sodelovati pri pripravi revizijske strategije in analize tveganja, kakor tudi pri nadzorih na kraju samem. Treba je tudi potegniti jasno ločnico med to dejavnostjo in delom notranje revizije (IAC), ki je namenjeno preverjanju učinkovitosti sistemov upravljanja v celoti. Na podlagi tega IAS predlaga, da CFS pomaga pri konceptualnem pojasnjevanju dejavnosti nadzora na kraju samem v zvezi z odgovornostmi AOD in AOSD, ter izda ustrezna navodila ali popravljene standarde notranjega nadzora, da zagotovi njegovo ustrezno izvajanje. Naloga zgoraj navedenega omrežja za naknadni nadzor, vzpostavljenega v okviru omrežja usklajevalcev nadzora GD, ki mu predseduje CFS, je med drugim tudi izmenjava najboljših praks in usklajevanje nadzornih dejavnosti in metod, ob upoštevanju mednarodnih standardov.

[1] "Sinteza poročil GD in služb o njihovi letni dejavnosti za leto 2003", točka 4.

[2] "Zaključek reformnih nalog", KOM(2004) 93 z dne 10. februarja 2004.

[3] "Sinteza poročil GD in služb o njihovih letnih dejavnostih za leto 2003", točka 7.