EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 26.2.2021 COM(2021) 88 final SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU EMPTY o začetku delovanja skupnega sklada za rezervacije













Uvod Evropska komisija s tem sporočilom obvešča Evropski parlament in Svet o ukrepih, ki jih je sprejela za pripravo na začetek delovanja skupnega sklada za rezervacije, skupaj z novim večletnim finančnim okvirom (VFO). Na podlagi dela Komisije so bile vzpostavljene vse pravne, upravne in tehnične ureditve, ki so skupnemu skladu za rezervacije omogočile začetek delovanja januarja 2021 ter prejemanje in začetek upravljanja sredstev jamstvenega sklada Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI) na ta datum. Skupni sklad za rezervacije je zdaj pripravljen na sprejemanje prenosov sredstev iz drugih prispevajočih instrumentov politike (program InvestEU, jamstvo za zunanje delovanje v okviru instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje (NDICI), takoj ko začnejo veljati zakonodajni akti o njihovi ustanovitvi. Skupni sklad za rezervacije bo osrednji steber proračunske strukture Unije v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027. Vseboval bo rezervacije, ki zagotavljajo delovanje vseh proračunskih jamstev EU (EFSI, InvestEU, proračunska jamstva EFSD+, ki jih krije jamstvo za zunanje delovanje, mandat za zunanja posojila) in programov finančne pomoči z oblikovanimi rezervacijami (posojila makrofinančne pomoči, posojila Euratom) v enem samem portfelju. Predvideno je, da se bodo sredstva povečala z 12 milijard EUR na začetku na 25 milijard EUR, ko bo sklad največji. Učinkovito upravljanje teh sredstev Unije je ključnega pomena za utrditev naložbene podpore, ki jo Unija zagotavlja s svojimi proračunskimi jamstvi znotraj in zunaj EU. To sporočilo: 1.ponovno opozarja na razloge za ustanovitev skupnega sklada za rezervacije, kot je določeno v naslovu X finančne uredbe; 2.pojasnjuje, kako bo skupni sklad za rezervacije strukturiran tako, da bo služil prispevajočim instrumentom politike. Zagotavlja okvirno oceno razsežnosti sredstev skupnega sklada za rezervacije na začetku delovanja leta 2021 in ko bo po pričakovanjih največji; 3.predstavlja delo finančnega upravitelja skupnega sklada za rezervacije v letu 2020 pri pripravi okvira za njegovo upravljanje, vključno s sprejetjem smernic za upravljanje sredstev, oblikovanjem naložbene politike, izvajanjem postopkov vodenja in obvladovanja tveganj ter pripravo informacijske in računovodske infrastrukture; 4.poudarja preudaren pristop, ki se bo uporabljal pri upravljanju sredstev skupnega sklada za rezervacije, da bi v največji možni meri ohranili vrednost portfelja ob soočanju z izzivi, ki jih predstavlja daljše obdobje negativnih obrestnih mer za sredstva, v katera vlaga skupni sklad za rezervacije; 5.pojasnjuje, kako bo Komisija poročala Evropskemu parlamentu in Svetu. 1.Razlogi za ustanovitev skupnega sklada za rezervacije Skupni sklad za rezervacije bo imel varnostne rezerve (rezervacije) za kritje finančnih obveznosti, ki izhajajo iz proračunskih jamstev in programov finančne pomoči, zagotovljenih iz proračuna Unije, v enem skupnem portfelju. Instrumenti, ki bodo prispevali k rezervacijam, vključujejo tri že vzpostavljene jamstvene sklade (Jamstveni sklad EFSI, Jamstveni sklad Evropskega sklada za trajnostni razvoj (EFSD) in Jamstveni sklad za zunanje ukrepe (GFEA)) ter štiri nove instrumente politike, ki prispevajo sredstva v VFO za obdobje 2021–2027. Po začetku veljavnosti ustreznih zakonodajnih aktov bo lahko skupni sklad za rezervacije prejel sredstva, odobrena v okviru programov InvestEU in NDICI, v skladu z načrtovanim tokom plačil, predvidenim v ustreznih zakonodajnih aktih. Rezervacije, ki se hranijo v skupnem skladu za rezervacije, predstavljajo kapitalsko rezervo za kritje terjatev, ki izhajajo iz neplačil pri projektih ali drugih izgub izvajalskih partnerjev v zvezi z naložbenimi operacijami ali iz posojil v okviru finančne pomoči, podprtih z jamstvi EU. Proračun EU je nujno treba zaščititi pred tveganjem, da bi izgube, nastale v okviru programov, presegle sredstva, ki so v skupnem skladu za rezervacije na voljo za kritje unovčitev teh jamstev. Glede na pomen skupnega sklada za rezervacije za dobro upravljanje proračuna EU naslov X finančne uredbe Komisiji nalaga posebne pristojnosti za vzpostavitev skupnega sklada za rezervacije, opredelitev njegove naložbene strategije in nadzor njegovega skrbnega upravljanja. Skupno upravljanje rezervacij za različna proračunska jamstva in finančno pomoč omogoča izkoriščanje pomembnih ekonomij obsega in razpona. Komisiji omogoča, da oblikuje in izvaja enotno naložbeno strategijo, ki ustreza osnovnim potrebam in omejitvam zadevnih programov prek enega samega velikega portfelja. Združevanje sredstev v enem samem portfelju omogoča učinkovito upravljanje sredstev zaradi stroge naložbene politike in okvira, s čimer so optimizirana tveganja in donosnost ter likvidnost portfelja in na voljo sredstva za kritje unovčitev jamstev iz osnovnih proračunskih jamstev ali povračilo posojil, ki jih je najela EU, v okviru finančne pomoči, kadar je to potrebno. To je zlasti pomembno v času, ko povečana uporaba proračunskih jamstev in finančne pomoči ustvarja večje pogojne obveznosti za proračun EU. Poleg tega Komisiji skupno upravljanje različnih jamstev omogoča, da s centraliziranim pristopom k poročanju zagotovi zbirni in učinkovitejši pregled upravljanja sredstev skupnega sklada za rezervacije. Skupni sklad za rezervacije ima lahko tudi dodatno korist zaradi nižjih rezervacij za sodelujoče instrumente v posebnih okoliščinah, saj bo združevanje sredstev, ki ustrezajo programom z različnimi značilnostmi tveganja, razpršilo nekatera tveganja. Kadar je stopnja usklajevanja unovčitev različnih proračunskih jamstev nižja, bi se lahko oblikovanje rezervacij sorazmerno zmanjšalo, ne da bi bilo ogroženo dobro finančno poslovodenje. To je logika, na kateri temelji koncept dejanske stopnje rezervacij, kot se izvaja z Delegiranim sklepom Komisije o dopolnitvi Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta. V tem sklepu so opredeljeni podrobni pogoji za izračun dejanske stopnje rezervacij skupnega sklada za rezervacije, ki je predstavljen v oddelku 3.

Pravila, ki se uporabljajo za oblikovanje rezervacij in upravljanje skupnega sklada za rezervacije, bodo zagotovila trden okvir notranje kontrole, ki je potreben za zagotovitev učinkovite porabe proračunskih sredstev EU ter učinkovitega upravljanja in sprostitve sredstev, kadar to zahtevajo zadevna proračunska jamstva in finančna pomoč. 2.Struktura in razsežnosti skupnega sklada za rezervacije Sredstva skupnega sklada za rezervacije se bodo po sprejetju ustreznih zakonodajnih aktov prispevala iz treh „obstoječih instrumentov“ in štirih novih prispevajočih instrumentov. Obstoječi instrumenti, ki prispevajo v skupni sklad za rezervacije, predstavljajo obstoječe instrumente, vzpostavljene v prejšnjih VFO, ki jih je treba obravnavati ločeno, saj podpirajo ločen sklop zajamčenih operacij. Pod pogojem, da začnejo veljati ustrezni pravni akti, se lahko v skupni sklad za rezervacije vključijo dodatni prispevajoči instrumenti. Rezervacije, ki jih prispevajo različni instrumenti politike, so v skladu z določbami finančne uredbe in temeljnih pravnih aktov knjižene v različnih oddelkih skupnega sklada za rezervacije, da je mogoče slediti zneskom, povezanim s posameznimi prispevajočimi instrumenti. Vsak oddelek ustreza posameznemu prispevajočemu instrumentu. Delež oddelkov se določi sorazmerno tako, da odraža prispevke v sredstva skupnega sklada za rezervacije in umike iz njih s strani vsakega prispevajočega instrumenta. Proračunska jamstva Zunanja proračunska jamstva Finančna pomoč z oblikovanimi rezervacijami Obstoječi instrumenti Jamstvo EU v okviru EFSI (9,1 milijarde EUR) Jamstvo EFSD (750 milijonov EUR) GFEA (2,8 milijarde EUR za podporo zunanjega mandata EIB, posojil v okviru makrofinančne pomoči in posojil Euratom) Zunanji mandat EIB Posojila v okviru makrofinančne pomoči pred letom 2020 Posojila Euratom pred letom 2020 Novi instrumenti Jamstvo EU v okviru InvestEU (10,4 milijarde EUR, od tega 5,9 milijarde EUR iz Next Generation EU, 3,5 milijarde EUR iz VFO in 1 milijarda EUR iz vrnjenih sredstev) Jamstvo za zunanje delovanje v okviru NDICI (10 milijard EUR za podporo jamstva EFSD+, posojil v okviru makrofinančne pomoči in posojil Euratom) Jamstvo EFSD+ Posojila v okviru makrofinančne pomoči po letu 2020 Posojila Euratom po letu 2020 Poleg oddelkov, ki se financirajo iz proračuna Unije, je za oddelke držav članic v členu 9 predloga o InvestEU predviden dodaten oddelek vrste omnibus. V teh oddelkih držav članic se bodo hranile rezervacije, ki se financirajo iz sredstev držav članic iz različnih virov, kot kapitalska rezerva za ločeno sestavljena nacionalna proračunska jamstva. Ta oddelek omnibus bo razdeljen na ločene oddelke po državah članicah, ko bodo države članice vzpostavile proračunska jamstva v okviru InvestEU. Začetna struktura oddelkov je shematično prikazana spodaj. Struktura skupnega sklada za rezervacije zagotavlja jasno ločevanje nalog finančnega upravitelja in odredbodajalskih služb, odgovornih za prispevajoče instrumente. Finančni upravitelj je odgovoren za upravljanje sredstev portfelja skupnega sklada za rezervacije, poročanje in izračun dejanskega oblikovanja rezervacij na ravni oddelkov. Odredbodajalske službe so odgovorne za upravljanje politik glede prispevkov in posledično za nadzor prenosa rezervacij na skupni sklad za rezervacije ali za vpoklice jamstev ali druge zahtevke za sprostitev sredstev za izpolnjevanje operativnih potreb prispevajočega programa. Skupni sklad za rezervacije naj bi v VFO za obdobje 2021–2027 dosegel 25 milijard EUR. Skupni sklad za rezervacije je ob začetku veljavnosti VFO takoj prejel 8 milijard EUR sredstev jamstvenega sklada EFSI. Temu bo po sprejetju uredbe o NDICI sledil prenos rezervacij GFEA (3 milijarde EUR) in EFSD (0,75 milijarde EUR). Tako bo skupni sklad za rezervacije do sredine leta 2021 hranil sredstva v višini približno 12 milijard EUR. V naslednjih letih bo skupni sklad za rezervacije prejel velike prilive iz programa InvestEU in jamstva za zunanje delovanje v okviru NDICI v višini od 2 do 3 milijarde EUR na leto. V prvih letih VFO za obdobje 2021–2027 se bodo rezervacije za InvestEU oblikovale predvsem iz sredstev, mobiliziranih prek posojil, najetih v okviru programa NextGenerationEU (NGEU). Znesek oblikovanih rezervacij, prejet iz posojil, najetih v okviru NGEU, bo odvisen od obsega operacij, za katere lahko izvajalski partnerji prevzamejo obveznosti pred koncem leta 2023. 3.Ukrepi, sprejeti v letu 2020 za pripravo na upravljanje skupnega sklada za rezervacije Komisija je v letu 2020 začela obsežne priprave na podlagi sporočila z dne 25. marca 2020 o identiteti upravljavca sredstev skupnega sklada za rezervacije in s tem povezanega sklepa Komisije o smernicah za upravljanje sredstev. Da bi omogočili pravočasen in učinkovit začetek izvajanja skupnega sklada za rezervacije, so bila potrebna vztrajna prizadevanja na številnih področjih, kot so tveganja, zaledna služba, računovodstvo, IT, pravno upravljanje in upravljanje naložb. To delo je zajemalo naslednje ključne mejnike v pripravah (celovitejši opis opravljenega dela je v Prilogi): 1.sprejetje smernic za upravljanje sredstev skupnega sklada za rezervacije v obliki sklepa Komisije. V smernicah so opredeljeni cilji, struktura in delovanje skupnega sklada za rezervacije ter določen vir sredstev, ki bodo vključena skupni sklad za rezervacije. Smernice za skupni sklad za rezervacije določajo preudarno naložbeno politiko, katere namen je zagotoviti stabilnost vrednosti skupnega sklada za rezervacije in (v čim večjem možnem obsegu) ohraniti kapital v težkih tržnih pogojih, da bi lahko skupni sklad za rezervacije pravočasno in v celoti poravnal unovčitve jamstev iz rezervacij v oddelkih;

2.sprejetje delegiranega sklepa Komisije o izračunu dejanske stopnje rezervacij, vključno z metodologijo za ta izračun. Cilj dejanske stopnje rezervacij je povečati učinkovitost pri uporabi proračunskih jamstev in finančne pomoči z združevanjem teh posameznih rezervacij v skupnem skladu za rezervacije in optimizacijo ravni oblikovanih rezervacij zaradi diverzifikacije tveganj. V primerih, ko pozivi za unovčitev različnih jamstev niso bili tesno povezani, se je pričakovalo, da bi si lahko proračun Unije privoščil nekoliko nižjo raven sredstev glede na tveganja, povezana z zajamčenimi operacijami. Komisija je delegirani sklep sprejela novembra 2020, nato pa je bil poslan v pregled Evropskemu parlamentu in Svetu v skladu s členom 269(5) in (6) finančne uredbe. Delegirani sklep začne veljati 25. februarja 2021; 3.opredelitev naložbene strategije in sprejetje referenčnega merila, o katerem sta se dogovorila računovodja Komisije in finančni upravitelj skupnega sklada za rezervacije; 4.priprava novega okvira upravljanja (glej vstavek v nadaljevanju); 5.računovodja je sprejel priročnik o postopkih za operacije skupnega sklada za rezervacije. Priročnik vsebuje celovit referenčni dokument, ki je enostaven za uporabo in zagotavlja pregled glavnih poslovnih procesov v delovanju skupnega sklada za rezervacije. Pokriva celoten življenjski cikel skupnega sklada za rezervacije, vključuje sklicevanja na ureditve upravljanja in odgovornosti, pojasnjuje, kako se bodo ocenjevale likvidnostne potrebe, postopke za plačilo unovčitev jamstev in upravljanje likvidnosti itd. Poudarek na vodenju: Vodenje upravljanja sredstev skupnega sklada za rezervacije temelji na najboljših praksah pri upravljanju sredstev in primerjalnih analizah s podobnimi institucijami. Obstoječi organizacijski okvir za upravljanje sredstev s strani Komisije je bil pregledan in nadgrajen v začetku leta 2018. V neodvisni oceni upravljanja sredstev, zaključeni decembra 2019, so bili potrjeni jasen prenos odločanja in razmejitev odgovornosti, ustrezno ločevanje nalog, jasno opredeljene vloge ter dobro zasnovani in dokumentirani postopki in procesi, sistem zavor in ravnovesij na vseh ravneh postopka odločanja, ustrezna kontrola in namenska funkcija za zagotavljanje skladnosti. Ureditve upravljanja opredeljujejo vloge in odgovornosti glavnih akterjev v tem okviru, kot sledi: ·finančni upravitelj skupnega sklada za rezervacije prevzame končno odgovornost za odločitve v zvezi s finančnim upravljanjem virov skupnega sklada za rezervacije in drugih portfeljev, ki jih upravlja Komisija ali jih odda v zunanje izvajanje Evropski investicijski banki. Komisija je to vlogo prenesla na generalnega direktorja Generalnega direktorata za proračun (GD za proračun); ·računovodja zagotovi, da so na vseh ravneh vzpostavljeni sistemi zavor in ravnovesij, ki podpirajo strog in neodvisen nadzor nad postopki ter dobrim finančnim poslovodenjem in računovodstvom za sredstva in obveznosti proračuna EU; ·odgovorna oseba za varovanje zakonitosti poslovanja zagotavlja neodvisen nadzor nad spoštovanjem dogovorjenih postopkov in svetuje pri novih ali pomembnih pravnih ali postopkovnih vprašanjih. Odločitve, ki jih sprejme finančni upravitelj in s katerimi se je računovodja strinjal, temeljijo na strogih pripravah, organiziranih prek odbora za upravljanje sredstev, ki predlaga ukrepe (npr. odobritev ali posodobitve naložbene strategije) v potrditev. Odbor za upravljanje sredstev in njegove podstrukture (odbora za tveganja in naložbe) skupaj zagotavljajo, da se odločitve o upravljanju sredstev sprejemajo z dolžno skrbnostjo in strokovno ter zagotavljajo spremljanje in nadzor postopkov upravljanja sredstev. Vidiki vodenja in okvir za obvladovanje tveganj so bili razširjeni tudi na druge portfelje, ki jih upravlja Komisija. Povezavo med upravljanjem sredstev skupnega sklada za rezervacije in upravljanjem pogojnih obveznosti, ki izhajajo iz proračunskih jamstev, ki jih podpira skupni sklad za rezervacije, zagotavlja usmerjevalni odbor za pogojne obveznosti. V tem usmerjevalnem odboru sodelujejo finančni upravitelj skupnega sklada za rezervacije ter predstavniki generalnega sekretariata in zadevnih generalnih direktoratov, odgovornih za proračunska jamstva, ter računovodja in član kabineta komisarja za proračun, ki sodelujeta kot opazovalca. Usmerjevalni odbor usklajuje obvladovanje tveganj za proračunska jamstva, da se zagotovi, da se ta izvršujejo na način, ki je skladen s potrebo po zaščiti proračuna Unije pred uresničenjem neupravičenih tveganj. Usmerjevalni odbor pregleda delovanje skupnega sklada za rezervacije, da bi zagotovil, da se rezervacije skupnega sklada za rezervacije upravljajo na način, ki ustreza potrebam z njimi povezanih proračunskih jamstev. 4.Zaščita vrednosti skupnega sklada za rezervacije na zahtevnih trgih Smernice za upravljanje sredstev zahtevajo oblikovanje preudarne naložbene politike za skupni sklad za rezervacije, katere cilj je v največji možni meri ohraniti vrednost njegovih sredstev, da bo lahko na zahtevo in v celoti poravnal unovčitve jamstev iz naslova proračunskih jamstev EU. To se odraža tudi v konzervativnem pristopu k opredelitvi upravičenih naložb, ki so v glavnem omejene na vrednostne papirje s stalnim donosom, denominirane v eurih. Ta osredotočenost na zaščito portfelja pred neupravičeno nestanovitnostjo ali nihanji je v skladu s potrebo po tem, da sredstva skupnega sklada za rezervacije zagotovijo stabilno in predvidljivo kapitalsko rezervo za proračunska jamstva, ki so odvisna od nje. Vendar je ohranjanje kapitala – ne glede na to, kako skromno se zdi kot naložbeni cilj – na sodobnih trgih dolžniškega kapitala vse bolj zahtevno. V zadnjem času so obrestne mere za državne obveznice euroobmočja z bonitetno oceno AAA (10-letna dospelost) nihale med –0,5 % in –0,25 % ter padle celo na –0,8 % na leto. V spodnjem grafu je prikazan trend upadanja obrestnih mer za obveznice z bonitetno oceno AAA in vse državne obveznice euroobmočja od leta 2004.

Graf 1: Nominalne obrestne mere za državne obveznice euroobmočja od 6. septembra 2004 [ECB SDW] Naložbeno referenčno merilo skupnega sklada za rezervacije je bilo strogo modelirano glede na prevladujoče razmere na trgu. Njegov cilj je zagotoviti najboljšo kombinacijo nizkega tveganja in stabilnosti ob hkratnem doseganju čim večjega donosa (čim manjše izgube) v teh razmerah. Računovodja ga je odobril septembra 2020, potem ko je bil natančno potrjen s testiranjem za nazaj, analizo občutljivosti in stresnim testiranjem.