POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o pregledu Direktive (EU) 2016/681 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj



1.Pregled – obseg in postopek

Direktivo (EU) 2016/681 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj (v nadaljnjem besedilu: direktiva o PNR) sta sprejela Evropski parlament in Svet 27. aprila 2016. Direktiva ureja zbiranje, obdelavo in hrambo podatkov PNR v Evropski uniji in določa pomembne zaščitne ukrepe za varstvo temeljnih pravic, zlasti pravice do zasebnosti in pravice do varstva osebnih podatkov. Rok, do katerega so morale države članice Direktivo prenesti v nacionalno zakonodajo, je bil 25. maj 2018.

To poročilo je odziv na obveznost Komisije v skladu s členom 19 direktive o PNR, da do 25. maja 2020 opravi pregled vseh elementov direktive ter predloži poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu. V poročilu je direktiva o PNR postavljena v svoj splošni okvir, predstavljene pa so tudi ugotovitve Komisije pri pregledu uporabe Direktive dve leti po roku za prenos v pravni red držav članic. Kot je zahtevano v členu 19 Direktive, pregled zajema vse elemente Direktive, osredotočen pa je zlasti na spoštovanje veljavnih standardov varstva osebnih podatkov, nujnost in sorazmernost zbiranja in obdelave podatkov PNR za vsakega od namenov, določenih v Direktivi, trajanje obdobja hrambe podatkov, učinkovitost izmenjave informacij med državami članicami in kakovost ocenjevanj, vključno glede statističnih informacij, zbranih v skladu s členom 20.V njem je opravljena tudi predhodna analiza nujnosti, sorazmernosti in učinkovitosti razširitve obveznega zbiranja podatkov PNR na lete znotraj EU ter potrebe po vključitvi gospodarskih subjektov, ki niso letalski prevozniki, na področje uporabe Direktive. Poleg tega so v pregledu opisana glavna vprašanja in izzivi, nastali pri izvajanju in praktični uporabi Direktive.

Pri pripravi pregleda je Komisija zbrala informacije in povratne informacije iz različnih virov in z usmerjenimi dejavnostmi posvetovanja. Med njimi so rezultati ocene skladnosti z direktivo o PNR na podlagi analize nacionalnih ukrepov za prenos, razprave z nacionalnimi organi, pristojnimi za izvajanje Direktive, in potovalno industrijo v okviru rednih srečanj in namenskih delavnic, statistični podatki, ki so jih poslale države članice v skladu s členom 20 Direktive, in terenski ogledi v šestih državah članicah. Za ponazoritev, kako se podatki PNR uporabljajo v praksi za boj proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem, so v poročilu, kjer je to mogoče, navedeni resnični primeri, ki so jih predložili nacionalni organi na podlagi svojih operativnih izkušenj.

Priloženi delovni dokument služb Komisije vsebuje podrobnejše informacije in celovito analizo vseh zadev, zajetih v tem poročilu.

2.Splošni okvir

V zadnjih letih je vedno več držav – ne samo držav članic – in mednarodnih organizacij priznalo vrednost uporabe podatkov PNR kot orodja kazenskega pregona. Vzpostavitev mehanizma PNR in izvajanje direktive o PNR bi bilo treba obravnavati ob upoštevanju tega širšega mednarodnega trenda.

Uporaba podatkov PNR je že skoraj dvajset let pomemben element mednarodnega sodelovanja EU v boju proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem. V sporočilu o globalnem pristopu iz leta 2010 je bil vzpostavljen sklop splošnih meril, ki naj bi jih izpolnjevali prihodnji dvostranski sporazumi PNR in ki zlasti vključujejo več načel varstva podatkov in zaščitnih ukrepov. Ta merila so bila podlaga za ponovna pogajanja o sporazumih PNR z Avstralijo, Kanado in ZDA, ki so vodila v sklenitev novih sporazumov PNR z Avstralijo in ZDA.

Sodišče Evropske unije je 26. julija 2017 na podlagi predloga Evropskega parlamenta za izdajo mnenja izdalo mnenje, v katerem je bilo ugotovljeno, da predvidenega sporazuma s Kanado ni mogoče skleniti v nameravani obliki, ker nekatere njegove določbe ne izpolnjujejo zahtev, ki izhajajo iz Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. EU in Kanada sta začeli ponovna pogajanja o sporazumu, da bi odpravili pomisleke Sodišča. Ta pogajanja so se na tehnični ravni končala marca 2019, pred sklenitvijo sporazuma pa mora Kanada besedilo še pravno pregledati in politično odobriti. Poleg tega je Svet 18. februarja 2020 Komisijo pooblastil za začetek pogajanj z Japonsko o sporazumu za prenos podatkov PNR. Pogajanja z Mehiko, ki so se začela julija 2015, trenutno stojijo.

Na ravni EU je bilo sprejetje direktive o PNR aprila 2016 pomemben mejnik v notranji politiki o PNR. Kot je navedeno zgoraj, Direktiva določa harmonizirani okvir za obdelavo podatkov PNR, ki jih letalski prevozniki prenesejo državam članicam. Komisija je podprla države članice pri izvajanju Direktive z usklajevanjem rednih srečanj, spodbujanjem izmenjave dobrih praks in medsebojne podpore ter zagotavljanjem finančne pomoči. Proračunski organ je zlasti okrepil splošni proračun Unije za leto 2017 s 70 milijoni EUR za Sklad za notranjo varnost – policija, zlasti za ukrepe, povezane s PNR. Komisija je financirala tudi štiri projekte, povezane s PNR, v sklopu ukrepov Unije v okviru Sklada za notranjo varnost – policija. Namen teh projektov je bil zagotoviti, da so enote za informacije o potnikih držav članic razvile zmogljivosti, potrebne za izmenjavo podatkov PNR ali rezultatov obdelave takih podatkov med seboj in z Europolom.

EU je leta 2016 posodobila tudi svojo zakonodajo o varstvu osebnih podatkov s sprejetjem Uredbe (EU) 2016/679 (Splošna uredba o varstvu podatkov ali GDPR) in Direktive (EU) 2016/680 (direktiva o varstvu podatkov v sektorju kazenskega pregona, znana tudi kot direktiva o kazenskem pregonu). Komisija je 24. junija 2020 sprejela sporočilo o usklajevanju pravnega reda nekdanjega tretjega stebra s pravili o varstvu podatkov in objavila rezultate prvega pregleda in ocene splošne uredbe o varstvu podatkov.

V okviru tega pregleda je treba opozoriti, da je belgijsko ustavno sodišče pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe o skladnosti Direktive z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah in Pogodbo. V zadnjem času je za predhodno odločanje v zvezi z direktivo o PNR zaprosilo tudi okrožno sodišče v Kölnu. Komisija je v prvem od teh postopkov predložila pripombe in bo v primernem času enako storila tudi v drugem postopku.

Na svetovni ravni so Združeni narodi decembra 2017 sprejeli Resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov 2396, v skladu s katero morajo vse države članice ZN razviti zmogljivost za zbiranje, obdelavo in analizo podatkov PNR ter zagotoviti, da podatke PNR uporabljajo vsi njihovi pristojni nacionalni organi in si jih med seboj izmenjujejo. Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO) je za podporo državam pri razvoju takih zmogljivosti marca 2019 začela postopek za pripravo novih standardov za PNR. Te standarde, ki bodo zavezujoči za vse države članice ICAO, razen če sporočijo odstopanja, je Svet ICAO sprejel 23. junija 2020. Komisija je v tem postopku kot opazovalka, ki predstavlja EU, dejavno sodelovala, da bi zagotovila združljivost teh standardov s pravnimi zahtevami EU in da bodo lahko ti standardi dodatno olajšali prenose podatkov PNR.

3.Glavne ugotovitve

Glavne ugotovitve postopka pregleda je mogoče povzeti, kot je navedeno spodaj.

3.1.Vzpostavitev sistema PNR na ravni celotne EU

Komisija pozdravlja prizadevanja nacionalnih organov za izvajanje direktive o PNR. Do konca obravnavanega obdobja je Komisijo o popolnem prenosu Direktive uradno obvestilo 24 od 26 držav članic. Preostali državi članici sta Slovenija, ki je Komisijo obvestila o delnem prenosu, ter Španija, ki ni sporočila nobenih ukrepov za prenos, tako da je bila zadeva 2. julija 2020 zaradi neizvajanja Direktive predložena Sodišču. Velika večina držav članic je ustanovila popolnoma delujoče enote za informacije o potnikih, ki so pristojne za zbiranje in obdelavo podatkov PNR. Te enote za informacije o potnikih so vzpostavile dobro sodelovanje z drugimi ustreznimi nacionalnimi organi in enotami za informacije o potnikih iz drugih držav članic. Vse države članice so imenovale pristojne organe, ki so upravičeni, da enoto za informacije o potnikih zaprosijo za podatke PNR in jih od nje prejmejo samo za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja ter pregona terorističnih in hudih kaznivih dejanj; ti organi so na primer policija in drugi organi, pristojni za boj proti kaznivim dejanjem.