POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU

LETNO POROČILO ZA LETO 2011 O FINANČNI POMOČI ZA ŠIRITEV (IPA, PHARE, CARDS, PREDPRISTOPNI INSTRUMENT ZA TURČIJO IN PREHODNI VIR)

Povzetek

To poročilo zajema najpomembnejše dogajanje v zvezi z izvajanjem predpristopne pomoči v letu 2011[1], vključno z razmisleki o prihodnjih perspektivah.

Podrobnosti o posebnih dejavnostih, izvedenih v obdobju poročanja, so na voljo v tehničnem delovnem dokumentu služb Komisije, ki dopolnjuje to poročilo[2] in v enem dokumentu zajema IPA[3] ter prejšnje instrumente za predpristopno obdobje in Zahodni Balkan (tj. PHARE, CARDS[4], predpristopni instrument za Turčijo in prehodni vir).

Letno poročilo za leto 2011, ki sovpada s ključnim trenutkom finančnih perspektiv za obdobje 2007–2013, je priložnost za pregled sedanjih uspehov in izkušenj, da se vzpostavi še bolj učinkovit instrument v naslednjem večletnem finančnem okviru, ki je trenutno v obravnavi. Poročilo na kratko določa gospodarski in politični okvir, v katerega spadajo dejavnosti, ki jih financira EU. Poudarja napredek pri izboljšanju strateškega načrtovanja in programskih dokumentov, ki omogočajo zbirno poročanje o izvajanju projektov, njihovih rezultatih in stalno izboljšanje usklajevanja donatorjev. S pomočjo analize dosedanjih izkušenj, pridobljenih tudi na podlagi vrednotenj in ugotovitev s konference IPA 2011, so oblikovana priporočila za nadaljnje izboljšanje učinka sredstev IPA do leta 2013 in naprej.

***

1. Pregled leta: politično in ekonomsko ozadje

V državah, ki so vključene v proces širitve, je bil v preteklih letih dosežen pozitivni napredek, vključno z razvojem na področju reform, povezanih z EU, v večini držav kandidatk[5] in potencialnih kandidatk[6]. Proces širitve se je nadaljeval v letu 2011. Pogodba o pristopu Hrvaške je bila podpisana decembra 2011. Pristopna pogajanja z Islandijo so napredovala. Komisija je objavila novo pozitivno agendo za Turčijo. V Črni gori se je proces reforme nadaljeval, kar je Komisiji omogočilo, da predlaga začetek pristopnih pogajanj[7]. Komisija je oktobra podala mnenje o prošnji Srbije za članstvo v EU in priporočila, da Evropski svet Srbiji dodeli status kandidatke in da se pristopna pogajanja začnejo takoj, ko bo dosežen nadaljnji napredek pri izpolnjevanju ključne prednostne naloge glede Kosova. Sprejeti so bili nadaljnji ukrepi v zvezi z evropsko perspektivo Kosova, tudi glede vizumov in trgovinskih vprašanj. Napredek je bil dosežen v okviru dialoga med Beogradom in Prištino.

Po svetovni gospodarski krizi so si leta 2011 vse države, vključene v proces širitve, opomogle, vendar je samo Turčiji uspelo znatno okrevati. Države Zahodnega Balkana se soočajo z veliko stopnjo brezposelnosti, ki še narašča, hkrati pa fiskalna konsolidacija in reforma trga dela ostajata najpomembnejši prednostni nalogi v gospodarstvu. V številnih državah je bila izvedba pomembnih reform odložena. Dobro upravljanje, izvajanje pravne države in upravne zmogljivosti so še vedno glavni politični izzivi.

2. K učinkovitejšemu in uspešnejšemu zagotavljanju pomoči: tesnejše navezovanje pomoči na prednostne naloge širitvene politike in sektorski pristop

Nova uredba IPA za obdobje 2014–2020

Leto 2011 so na strateški ravni zaznamovale priprave na novi instrument za predpristopno pomoč za obdobje po letu 2013. Rezultat obširnega posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, ki so se začela s konferenco IPA 2010, je bil upoštevan pri predhodnem vrednotenju prihodnjega instrumenta za predpristopno pomoč in je znatno prispeval k oblikovanju predloga Uredbe IPA II, ki ga je Komisija sprejela 7. decembra 2011 kot del svežnja instrumentov zunanjepolitičnega delovanja. V skladu z vložkom zainteresiranih strani na konferenci IPA 2011 je predlog Komisije odražal vizijo prenovljenega instrumenta IPA, ki naj bi finančno pomoč za predpristopno fazo naredil bolj strateško in usmerjeno k rezultatom, da bi temeljila na dolgoročnem načrtovanju v skladu s strategijo širitve in prednostnimi nalogami; bolj usklajena s podporo, zagotovljeno v okviru sedanjih komponent; prožnejša in prilagojena potrebam in kapacitetam držav upravičenk v okviru širitve; bolj učinkovita in enostavna, v okviru skupnega pristopa, ki velja za instrumente notranjepolitičnega in zunanjepolitičnega delovanja v naslednjem večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020[8]. Reforma javne uprave, dobro upravljanje, zagotavljanje pravne države ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu ter socialnoekonomski razvoj in regionalno sodelovanje, bodo še naprej ključni poudarek prihodnje predpristopne pomoči.

Dela na novem instrumentu se bodo nadaljevala v letih 2012 in 2013. Medtem ko je predlog za Uredbo IPA II predmet razprave in pogajanja v Parlamentu in Svetu, da bi ga sprejela po rednem zakonodajnem postopku do konca leta 2012 ali v začetku leta 2013, bo Komisija pripravila osnutek izvedbene uredbe za IPA in dokumente strateškega načrtovanja ter s tem dokončala okvir za načrtovanje in dodelitev pomoči IPA II. Okvir strateškega načrtovanja se bo zgledoval po metodah, ki se uporabljajo v EU za strukturne sklade, s splošnim skupnim strateškim okvirom IPA, ki določa splošno politiko za pomoč in državne/večdržavne strateške dokumente za celotno obdobje naslednjega večletnega finančnega okvira. Sledile bodo priprave sektorskih (večletnih) operativnih programov za izvajanje strateških dokumentov. Zaradi zgoraj navedenega bodo države širitve morale določiti celovite nacionalne strategije, ki jih IPA II lahko podpre. V državah IPA bi glavni poudarek moral biti na zagotavljanju močne lokalne odgovornosti in širokega konsenza glede strategij, ki jih je treba izvesti, ter izboljšanju zmogljivosti za načrtovanje, izvajanje in spremljanje njihovega izvajanja ter za vključitev v širše priprave za članstvo EU.

3. ZA BOLJ UČINKOVITO DODELJEVANJE POMOČI: postopno izvajanje sektorskega pristopa k prednostnim nalogam širitvene politike

Sektorski pristop

Komisija si je v letu 2011 še naprej prizadevala za uvedbo celovitejšega pristopa in za njegovo postopno razširitev na vse politične prednostne naloge za predpristopno pomoč. S podporo Evropske fundacije za usposabljanje je junija organizirala tridnevno poskusno usposabljanje o sektorski podpori, namenjeno okviru širitve in osebju na sedežih in delegacijah EU v državah širitve, za bolj poglobljeno razumevanje, kako lahko podpora prek sektorskih programov ali bolj sistematični pristopi, ki temeljijo na programih, izboljšajo trajnostno in bolj v rezultate usmerjeno predpristopno pomoč. Uporabljene so bile študije primerov in primeri praktičnih aplikacij ter izkušnje tudi s Kosova (razvoj sektorskega pristopa v izobraževanju), Turčije (vrednotenje upravljanja javnih financ) in Srbije (določitev kazalnikov za pravosodni sektor). Cilj je bil pomagati udeležencem razviti pristop k načrtovanju na podlagi nacionalnih sektorskih politik in akcijskih načrtov ter boljših ocen potreb in analiz tveganja. To bi končno omogočilo prilagoditev sistemov in institucij držav upravičenk ter s tem okrepitev zmogljivosti in večjo absorpcijo pomoči. Odziv na usposabljanje je bil na splošno pozitiven. Znanje in zavezanost sta se okrepila prek vnete in pozitivne razprave.

Splošni sklep usposabljanja je bil, da je za prehod s projektnega pristopa na sektorski pristop potreben čas in da se ta lahko izvede le postopoma. Za uvedbo sektorskega pristopa ni vnaprej pripravljenega „recepta“ niti enotnega modela, ki bi se lahko uporabil za vse države.

Komisija je kot nadaljevanje tega usposabljanja ustanovila posebno „delovno skupino“, da bi sektorski pristop deloval v vseh političnih prednostnih nalogah držav širitve. Drugi predvideni ukrepi so vključevali spremembo Priročnika za načrtovanje in predlog za načrtovanje IPA, za načrtovanje na večletni osnovi že za obdobje 2012–2013 in nato postopoma v skladu s sektorskim pristopom. Prva sprememba predlog za načrtovanje je bila končana konec leta 2011 in se je končala s sektorskimi identifikacijskimi kartotekami, ki jih morajo pripraviti države upravičenke, kot predhodni korak za pripravo programov in po potrebi opredelitev projektnih predlogov. Dodatne spremembe predlog za načrtovanje se bodo nadaljevale leta 2012, skupaj s splošno spremembo Priročnika za načrtovanje.

Komisija bo leta 2012 še naprej organizirala seminarje in delavnice o sektorskih pristopih za osebje v delegacijah EU in upravičence. Leta 2012 naj bi se začel izvajati tudi skupen projekt Komisije in Svetovne banke o spremljanju, kazalcih in vrednotenju na Zahodnem Balkanu in v Turčiji, glede katerega se je razprava začela že v letu 2011. Pomen tega projekta ter na splošno spremljanja in vrednotenja v širšem smislu izvajanja sektorskega pristopa temelji na pričakovanjih, da bodo okviri ocene uspešnosti, ki določajo jasnejše cilje in merljive kazalnike za sektor, omogočili napredek, ki ga je treba količinsko opredeliti, in da bo redno spremljanje pripomoglo k zagotavljanju, da je v primeru, če program v določenem sektorju ne dosega svojih ciljev, mogoče sprejeti ukrep, da se izvajanje vrne na zastavljeno pot.

Glavna spoznanja iz vrednotenj

Z vrednotenjem za podporo pripravi predpristopnih finančnih instrumentov po letu 2013 je bilo ugotovljeno, da obstajajo utemeljeni razlogi za prihodnji predpristopni finančni instrument. Prednostna možnost izvajalcev vrednotenja je bilo nadaljevanje sedanjega programa s podobnimi ravnmi financiranja s strani EU. Na podlagi vrednotenja je bilo ugotovljeno tudi, da bi gospodarske in tudi širše koristi za razširjeno EU, ki vključuje sedanje upravičence, več kakor izravnale stroške novega finančnega instrumenta EU.

Prvi del tematskega vrednotenja podpore EU civilni družbi na Zahodnem Balkanu in v Turčiji je omogočil oceno logike intervencij in ugotovitev, da so intervencije pomembne za doseganje ciljev, opredeljenih v dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja (MIPD)[9]. Vendar merjenje napredka ovira pomanjkanje dovolj SMART[10] kazalnikov in široka opredelitev strateških ciljev.

Ovrednotenje medinstitucionalnega sodelovanja v Turčiji je pokazalo, da je velika večina twinning projektov v Turčiji dosegla svoje cilje in da so bile sinergije med temi projekti ter drugimi projekti, ki jih financira EU in/ali donatorji, ključni dejavnik, ki potrjuje ta uspeh. Najpogostejši razlogi za neuspeh teh twinning projektov so bili: pomanjkanje politične zavezanosti, težave z naročili, nezadostno zbiranje strokovnjakov iz institucij držav članic in zastarela ocena potreb.

S strateškim vmesnim vrednotenjem regionalnega sodelovanja na Zahodnem Balkanu in v Turčiji je bilo ugotovljeno, da bi bilo načrtovanje mogoče izboljšati s povečanjem odgovornosti upravičencev regionalnih programov ter z boljšim sodelovanjem z zainteresiranimi stranmi. Z vrednotenjem je bilo tudi ugotovljeno, da je treba skladnost med regionalnimi in nacionalnimi programi IPA okrepiti z bolj sistematično izmenjavo informacij v fazi načrtovanja. Splošne cilje bi bilo treba tesneje povezati s cilji projekta in jih narediti izmerljive s kazalniki SMART. Z vrednotenjem je bilo ugotovljeno, da se učinkovitost in uspešnost počasi izboljšujeta.

S tematskim vrednotenjem dejavnosti informiranja in komuniciranja, ki jih financira IPA, je bilo ugotovljeno, da medtem ko so splošni cilji navedenih dejavnosti jasni in skladni na ravni sedeža in delegacije, so posebni cilji preširoki in ne izpolnjujejo meril SMART. Informacijska in komunikacijska sredstva IPA so bila večinoma uporabljena učinkovito. Vendar bi bilo učinkovitost mogoče povečati z zmanjšanjem dejavnosti z omejeno učinkovitostjo in z večjo koncentracijo virov na manj dejavnosti. Dejavnosti informiranja in komuniciranja so jasno vidne in učinkovite za javnosti, ki jih zanima širitev, vendar so manj zanimive za „neinformirane“ javnosti in širšo javnost.

Poleg tega je bilo tematsko vrednotenje predpristopne pomoči EU za več upravičencev na Zahodnem Balkanu in v Turčiji na področjih okolja in zmanjševanja tveganja nesreč končano. S tem vrednotenjem je bilo ugotovljeno, da so cilji preširoki in ne dovolj povezani po različnih fazah načrtovanja. Tudi ključni prispevek programov, namenjenih več upravičencem, je spodbujanje institucionalne spremembe upravičenk za sodelovanje na področjih okolja in zmanjševanja tveganja nesreč s spodbujanjem povezovanja in izmenjave izkušenj. Učinek in trajnost programov ovirata neenaka zavezanost in odgovornost držav upravičenk, ki pogosto namenjajo omejene človeške in finančne vire ter včasih ne načrtujejo nadaljnjih ukrepov, ki bi presegali pomoč EU. Večletni dolgoročni projekti so se izkazali za učinkovite pri ustvarjanju trajnih vezi med udeleženci, ki presegajo izvajanje projektov. Vendar je bilo z vrednotenjem tudi ugotovljeno, da dejavnosti razširjanja in prepoznavnosti niso v celoti učinkovite pri spodbujanju trajnostnega razvoja.

Sodelovanje s skupnostjo donatorjev v zvezi z učinkovitostjo pomoči

Komisija si je leta 2011 še naprej prizadevala za izpolnjevanje agende usklajevanja donatorjev na različnih področjih. Povečanje učinkovitosti pomoči ter prikaz rezultatov in vpliva je bilo eno izmed njih. Med ključnim srečanjem, ki ga je gostila OECD februarja 2011, so se pokazala nekatera jasna vprašanja. Na tem srečanju je bilo ugotovljeno, da obstaja potreba po merilnih sistemih za merjenje na pobudo donatorjev, da bi pomagali krepiti s tem povezane sisteme v državah upravičenkah ter za podporo strogega, dolgoročnega zbiranja podatkov, ki ustrezajo potrebam več strank. Prihodnja praksa naj bi spodbujala večjo konvergenco med povpraševanjem in ponudbo v poročanju o rezultatih. Skupno spremljanje in vrednotenje bi lahko pomagalo premagati težave dodeljevanja pri ocenjevanju učinkovitosti programov in strategij ter združljivosti prizadevanj, ki jih podpirajo različni partnerji. Vprašanje rezultatov je bila tudi ključna tema na četrtem forumu na visoki ravni o učinkovitosti pomoči v Busanu novembra 2011.

Komisija je rezultate upoštevala prek mnenja skupine strokovnjakov EU za rezultate, ki je bila ustanovljena novembra 2011 s sodelovanjem strokovnjakov iz držav članic in drugih donatorjev. Eden od ciljev skupine, ki ga je treba doseči v letu 2012, je razvoj skupnega pristopa EU k rezultatom, kakor je navedeno v sklepih Sveta z dne 14. maja 2012 o sporočilu „Agenda za spremembo“. Komisija bo leta 2012 preučila možnost, da se razvije skupni okvir rezultatov EU, tako da bo ta predstavljal tudi referenčni okvir za merjenje in sporočanje rezultatov prihodnje predpristopne pomoči.

Komisija bo letos nadaljevala tudi s prizadevanji, da bodo podatki o predpristopni finančni pomoči na voljo v skladu s standardom IATI[11] za objavljanje informacij o pomoči.

Pomen boljšega obveščanja o rezultatih in sprejetja bolj ciljno usmerjenega pristopa k oblikovanju programa so izrazile Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) ter članice Direktorata za razvoj in sodelovanje, tudi v okviru razprav OECD DAC o medsebojnem pregledu EU 2011–2012, pri katerih je Komisija sodelovala. Komisija je glede predpristopne pomoči poudarila, kako so bila načela učinkovitosti pomoči vključena v politiko širitve in z njo povezan finančni instrument (IPA): odgovornost in usklajevanje imata ključno vlogo v predpristopnem procesu; sektorski pristop se bo postopoma razširil v upravljanje pomoči IPA, s poudarkom na ključnih sektorjih v državah širitve, kot so pravosodje in notranje zadeve; sodelovanje z drugimi donatorji narašča, vključno z evropskimi in mednarodnimi finančnimi institucijami (na primer v okviru WBIF[12]) ter državami članicami EU (s pomočjo tesnega medinstitucionalnega sodelovanja); proračunska podpora že šteje za možno obliko pomoči in bi tako moralo biti tudi v okviru IPA II, ko bodo veljali potrebni predpogoji in jamstva.

Komisija je poudarila tudi močne politične spodbude za reforme, ki jih zagotavlja možnost članstva v EU, pri čemer opozarja, da ima predpristopna pomoč v okviru priprave držav upravičenk za članstvo v EU tudi razvojni cilj (spada v kategorijo uradne razvojne pomoči (URP), razen v primeru Hrvaške). Zaradi IPA II je bilo mogoče pričakovati nadaljnji razvoj v skladu z bolj k rezultatom usmerjenim pristopom, z večjim poudarkom na kazalnikih za merjenje rezultatov in učinka ter možnosti za finančne dodatke za nagrajevanje dobrih rezultatov.

Delo se bo nadaljevalo v tem letu, da se zagotovi, da bo predpristopna pomoč v skladu z različnimi pobudami v okviru Komisije, držav članic in širše donatorske skupnosti, da se izboljša usklajevanje donatorjev in učinkovitost pomoči ter da se prikažejo rezultati.

4. Kratek pregled izvajanja in zaključevanja programov v letu 2011

Načini in strukture izvajanja:

Uspešnost v letu 2011 je v primerjavi s predhodnimi leti bistveno napredovala v smislu sklepanja pogodb v večini držav upravičenk, zlasti tistih, ki si prizadevajo za decentralizirano upravljanje pomoči.

Leto 2011 je glede Hrvaške zaznamoval vrhunec njenih pristopnih pogajanj z Evropsko unijo z zaključkom pogajanj o pristopu 30. junija 2011, čemur je sledil podpis pogodbe o pristopu 9. decembra 2011.

Izvajanje finančne pomoči EU v letu 2011 na Hrvaškem, tudi v skladu s prednostnimi nalogami, določenimi z dokumentom večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013, je spremljalo ta razvoj z zagotavljanjem podpore za dokončanje reform in krepitev zmogljivosti na ključnih področjih, potrebnih za prevzem obveznosti članstva, kot so pravosodje in notranje zadeve ali reforma javne uprave, ter nadaljevanje prizadevanj za pripravo Hrvaške za uporabo popristopnih sredstev. Program IPA za leto 2011 v višini 39,159 milijona EUR je v skladu s temi prednostnimi nalogami.

V posebnem poročilu Računskega sodišča, dokončanem po srečanju med Komisijo in Računskim sodiščem oktobra 2011, je podan sklep, da predpristopna pomoč EU pomembno prispeva k podpori priprav Hrvaške za upravljanje strukturnih in kohezijskih skladov. V poročilu je bilo tudi poudarjeno, da je potreben nadaljnji napredek za krepitev zmogljivosti za upravljanje sredstev EU.

V Turčiji je bil v letu 2011 opažen pozitiven razvoj pri upravljanju finančne pomoči. Država stalno izboljšuje zmogljivosti ključnih institucij, pristojnih za načrtovanje, izvajanje in spremljanje sredstev EU. Izvajanje projektov IPA v okviru vseh komponent IPA je zdaj v polnem teku in se že kaže znaten vpliv, saj bo za vse potrebne operativne strukture za upravljanje sredstev IPA odobren prenos upravljavskih pooblastil.

Pomembne reforme so izboljšale načrtovanje skladov z novim dokumentom večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013, ki je bil sprejet junija 2011 po logiki sektorskega pristopa. Prvi koraki k bolj strateškemu, ciljno usmerjenemu in vključujočemu pristopu k načrtovanju programov so bili storjeni, ko se je načrtovanje skladov za leto 2011 za pomoč pri prehodu in vzpostavljanje institucij (komponenta I) osredotočilo na omejeno število sektorjev iz dokumentov večletnega okvirnega načrtovanja, z večjimi projekti glede prednostnih nalog pristopnega procesa ter uskladilo s sektorskimi prednostnimi nalogami, v skupni vrednosti prispevka EU v višini 229,968 milijona EUR. Po volitvah junija 2011 je bil poseben poudarek namenjen prednostnim nalogam sektorjev pravosodja, notranjih zadev in temeljnih pravic, katerih cilj je izvesti potrebne reforme za neodvisno in učinkovito sodstvo, organe kazenskega pregona ter razvoj dialoga civilnih družb.

Sprejeti so bili tudi ukrepi za izboljšanje spremljanja sredstev z reformo nadzornega sistema, ki določa vloge in odgovornosti vsake institucije in različnih orodij, ki so na voljo za ta namen, pa tudi krepitvijo zmogljivosti turških organov.

V skladu s prošnjo Islandije za članstvo v EU julija 2009 in stopnjo gospodarskega in socialnega razvoja te države ter razširjeno stopnjo njene usklajenosti z zakonodajo EU (Islandija je članica Evropskega gospodarskega prostora (EGP) in schengenskega območja) je treba finančno pomoč IPA za Islandijo izvajati izključno v okviru komponente I IPA „pomoč pri prehodu in vzpostavljanje institucij“.

Dokument večletnega okvirnega načrtovanja (MIPD) za obdobje 2011–2013, ki je ključni strateški dokument za načrtovanje finančne pomoči v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) na Islandiji, je bil sprejet 8. aprila 2011.

Na podlagi dokumenta večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013 je bil nacionalni program IPA za leto 2011 za Islandijo sprejet 2. decembra 2011. Dokument večletnega okvirnega načrtovanja določa dva strateška cilja, ki se financirata v okviru pomoči IPA. Na eni strani dodatno izboljšanje sposobnosti Islandije za prevzem obveznosti članstva s podpiranjem oblikovanja institucionalnih zmogljivosti za prenos in izvajanje pravnega reda Unije, na drugi strani pa krepitev institucionalnih zmogljivosti Islandije v okviru priprav za sodelovanje v strukturnih in drugih skladih EU ter njihovo izvajanje.

Program 2011 bo podpiral sedem projektov. Proračun znaša 12 milijonov EUR, pri čemer je bilo upoštevano ravnovesje med dvema prednostnima osema iz dokumenta večletnega okvirnega načrtovanja.

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je s podporo IPA še naprej izvajala reforme, povezane s pristopom, vendar se je z glavnimi izzivi soočala tudi v letu 2011. Vse komponente IPA, razen komponente II – čezmejno sodelovanje, so bile tokrat prvič izvedene v okviru decentraliziranega upravljanja, kar pomeni, da upravljanje programov izvajajo pristojni nacionalni organi, ki so trenutno predmet predhodnega nadzora s strani Evropske komisije.

Učinkovitost javne uprave je bila nizka, to pa je posledica dolgotrajnih postopkov, slabega zaposlovanja in velike fluktuacije uradnikov. V primerjavi s prejšnjimi leti si je država upravičenka bolj prizadevala za izkoristek razpoložljivih sredstev iz vseh komponent IPA, čeprav so bile zamude pri naročilih očitne. Omejena razpoložljivost ustreznih strokovnjakov za pripravo razpisnih dokumentov ali vrednotenje predlogov je ovirala postopek javnega naročanja, kar je prizadelo predvsem komponente I, III in IV IPA. Raven prevzemanja obveznosti in zmogljivosti se je razlikovala med resornimi ministrstvi. Za krepitev zmogljivosti za uspešno absorpcijo sredstev IPA je potrebna večja ozaveščenost in obsežnejše prevzemanje obveznosti. To pa poleg vsega zahteva večji prevzem odgovornosti na področju strateškega načrtovanja in priprave projektov v prihodnosti.

Nacionalni program za leto 2011 v okviru komponente I, s prispevkom EU v višini 28,903 milijona EUR, je bil odobren z bolj usmerjenim sektorskim grozdenjem projektov ob glavnih prednostnih nalogah reform države. Podpora EU, ki je bila predhodno načrtovana v okviru IPA 2007–2008 in jo upravlja delegacija EU, je v celoti sklenjena.

Črna gora je leta 2011 nadaljevala svoja prizadevanja za obravnavanje ključnih prednostnih področij, poudarjenih v mnenju Komisije za leto 2010. Doseženi napredek države je bil potrjen v priporočilu Evropske komisije oktobra 2011 za začetek pristopnih pogajanj. Pomoč Črni gori v okviru IPA v letu 2011 je še naprej podpirala razvoj in prizadevanja za reformo nacionalnih organov, kot je poudarjeno v tekočem spremljanju in poročanju Komisije.

Večina pomoči IPA je bila načrtovana v okviru komponente I IPA – nacionalni program pomoči pri prehodu in vzpostavljanje institucij, s skupnim prispevkom EU v višini 26,494 milijona EUR. Izvrševanje sredstev IPA je bila še naprej primarna odgovornost delegacije EU v Podgorici. Poleg tega so organi Črne gore začeli priprave za prehod na decentralizirano upravljanje. Glede na status države kandidatke, ki ga je dobila decembra 2010, so bili s sredstvi IPA v Črni gori podprti tudi nacionalni organi pri potrebnih pripravah za upravljanje pomoči v okviru IPA komponent regionalnega razvoja, razvoja človeških virov ter kmetijstva in razvoja podeželja.

Finančna pomoč Albaniji je imela pomembno vlogo v letu 2011 z nadaljnjo podporo države na poti k evropski integraciji. Tekoči projekti na področjih pravosodja in notranjih zadev, reforma javne uprave in boj proti korupciji so še dodatno napredovali in pokazali konkretne rezultate. Ta podpora je za Albanijo pomembna zato, da bi izpolnila ustrezne ključne prednostne naloge, navedene v mnenju Komisije o prošnji Albanije za članstvo v Evropski uniji iz leta 2010.

Dosežen je bil splošen napredek v infrastrukturnih projektih, zlasti v prometnem sektorju (gradnja podeželskih cest), medtem ko je bil razvoj v vodnem sektorju (gradnja čistilnih naprav) počasnejši, delno zaradi nerešenih vprašanj lastnine. Albanski organi se morajo osredotočiti tudi na dolgoročno vzdrževanje infrastrukturnih projektov.

Veliko projektov tehnične pomoči je še naprej podpiralo različna resorna ministrstva in državne institucije, zaradi česar je bilo pripravljenih tako veliko ustreznih predpisov za usklajevanje nacionalne zakonodaje s pravnim redom EU. Vendar pa je politični zastoj v letu 2011 med vladajočo koalicijo in opozicijo, ki je bil sicer odpravljen s političnim dogovorom novembra istega leta, preprečil znaten napredek glede sprejetja ključne zakonodaje.

Delež sredstev, sklenjenih v okviru programov IPA 2007, 2008, 2009 in 2010, je zelo visok, s čimer se nadaljuje pozitiven trend, ki se je začel leta 2009.

Glede priprave za decentralizirano upravljanje sredstev IPA je bil dosežen dodaten napredek. V okviru komponente I IPA so bile vzpostavljene ključne strukture in sistemi, Albanija pa je prošnjo za prenos upravljanja vložila v začetku leta 2012. Revizorji Evropske komisije to prošnjo trenutno proučujejo. Delo se je nadaljevalo tudi na komponentah II–V IPA, s komponento V intenzivneje kot z drugimi.

V letu 2011 je bil storjen nadaljnji napredek k sektorskemu načrtovanju. Nekatera vprašanja ostajajo odprta glede njegovega praktičnega izvajanja, zlasti glede potrebe, da albanska vlada pripravi izvedljiv srednjeročni proračunski načrt za sektorske strategije v državi.

Srbija je leta 2011 prejela predpristopno finančno pomoč IPA v okviru prvih dveh komponent IPA (pomoč pri prehodu in vzpostavljanje institucij, čezmejno sodelovanje), ki ju je še vedno upravljala delegacija EU v Beogradu. Prispevek EU v zvezi s komponento I IPA, dodeljen leta 2011, je znašal 178,556 milijona EUR.

Srbija je nadaljevala priprave za decentralizirano upravljanje sredstev EU za komponente I, II, III in IV s končanjem faze zapolnitve vrzeli decembra 2011. Zaradi slednjega se je tehnična pomoč za izvajanje ocenjevanja skladnosti, ki jo financira IPA, začela januarja 2012.

Evropska komisija je nacionalni program IPA za leto 2011 sprejela 8. julija 2011. Posebna pozornost je bila namenjena pripravi za postopno uvajanje sektorskega pristopa.

Sposobnost finančne absorpcije se še vedno izboljšuje. Konec leta 2011 je delegacija EU upravljala portfelj 708 tekočih projektov, ki vključujejo visoke zneske za sektorje, kot so reforma javne uprave (zanjo je namenjenih 26,3 milijona EUR), pravosodje in notranje zadeve (11,95 milijona EUR) in socialni razvoj (32,1 milijona EUR).

Prednostna naloga sektorja je bila dosežena z 8 sektorskimi delovnimi skupinami, ki so jih prvič oblikovale vladne in nevladne zainteresirane strani na podlagi dokumenta večletnega okvirnega načrta za obdobje 2011–2013, letnega poročila o napredku Srbije, ocene potreb Srbije za mednarodno pomoč ter ocene kakovosti obstoječih strateških dokumentov.

V letu 2011 je finančna pomoč EU Bosni in Hercegovini imela pomembno vlogo pri podpori državi na poti k evropski integraciji. IPA je še naprej podpiral prizadevanja države za uskladitev z zahtevami procesa pristopa k EU in pri izpolnjevanju njenih obveznosti v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma in začasnega sporazuma. Prednostne naloge za leto 2011 so bile močno osredotočene na reformo javne uprave in krepitev pravne države, poleg lajšanja težkih posledic gospodarske in finančne krize. Prispevek EU, dodeljen v letu 2011, je znašal 92,885 milijona EUR.

Izvajanje finančne pomoči EU v letu 2011 je pokazalo konkretne rezultate, vključno s sprejetjem spremenjenega akcijskega načrta za izvajanje strategije za reformo javne uprave, uvedbo elektronske objave obvestil o javnih naročilih, namestitvijo 34 stalnih GPS postaj omrežja po vsej državi, kar je olajšalo točno merjenje razdelitve zemljišč. Med nadaljnjimi konkretnimi rezultati so bili oblikovanje Sveta malih in srednje velikih podjetij (MSP), izgradnja zbiralnikov odpadne vode v kraju Živinice in uspešno izvajanje akcije cepljenja proti steklini, prve na državni ravni.

Urad Evropske unije na Kosovu (EUO) je še naprej upravljal izvajanje pomoči EU na Kosovu. Uspelo mu je preseči njene finančne cilje v smislu pogodb in plačil. Priprave letnega programa IPA 2011 za Kosovo so bile končane z dodelitvijo 62,900 milijona EUR, začelo pa se je oblikovanje letnih programov za leti 2012 in 2013. Sodelovanje Kosova v IPA programu za čezmejno sodelovanje (CBC) je bilo v letu 2011 dobro; podpisani so bili prvi sporazumi o financiranju za programe, s pripravami programov CBC z Albanijo in Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, dodatni program s Črno goro pa je bil finaliziran in naknadno sprejet decembra 2011. Glede projektov med pomembne dosežke sodi obnova zadnjih petih mostov na cesti M2, ki povezuje Kosovo in Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo. Poleg tega je Kosovo leta 2011 opravilo prvi popis prebivalstva in stanovanj po skoraj treh desetletjih, kar zagotavlja dragocene statistične podatke o prebivalstvu in življenjskih pogojih in je pomembno za načrtovanje politike v naslednjem desetletju. Slednje je bilo financirano prek skrbniškega sklada, ki se sofinancira z IPA 2010.

5. TAIEX[13] deluje že petnajst let

Leto 2011 je zaznamovala petnajsta obletnica delovanja urada TAIEX. Medtem ko osnovna načela glavnih dejavnosti urada TAIEX ostajajo nespremenjena, se instrument nenehno posodablja, da bi se lahko odzival na sedanje izzive širitve regij s skoraj 10 milijonov EUR, ki so porabljeni v državah upravičenkah IPA.

Ključni dejavniki, ki še vedno delajo instrument TAIEX tako uspešnega, so:

– odgovornost: instrument TAIEX deluje predvsem na podlagi povpraševanja; upravičenci opredelijo in predložijo zahtevke za posebno in prilagojeno pomoč. Dogodki so oblikovani tako, da izpolnijo zahteve upravičencev;

– zapolnitev vrzeli: TAIEX lahko dopolnjuje dejavnosti širše pomoči (medinstitucionalno sodelovanje, tehnična pomoč) in lahko zagotavlja strokovno znanje za „zapolnitev vrzeli“, ki ni zajeto z drugimi podpornimi programi;

– ODZIVNOST: pomoč je na splošno dodeljena v kratkem časovnem okviru;

– VSAK Z VSAKIM: TAIEX je odvisen od javnih uslužbencev držav članic, ki zakonodajo EU izvajajo v praksi ter so pripravljeni in sposobni deliti svoje tehnično znanje s kolegi iz držav upravičenk.

Srednjeročna tehnična pomoč, kot posledica kratkoročnih ukrepov, ki je dogovorjena vnaprej in nato izvedena, se je povečala v sektorju kmetijstva in varnosti hrane. Trenutno se ta pristop uporablja pri pomoči TAIEX za Islandijo in Kosovo.

Zunaj klasičnih dogodkov TAIEX je program sodelovanja med posamezniki (People-to-People, P2P) utrdil svoj prispevek h krepitvi vloge civilne družbe v demokratičnem procesu v okviru širitve. V letu 2011 je bil uveden nov program oziroma instrument za lokalno upravo (Local Administration Facility, LAF) za krepitev zmogljivosti lokalnih in regionalnih organov, da se pripravijo na pristop k EU. Evropska komisija se je za praktično izvajanje dogodkov TAIEX oprla na zunanjega ponudnika storitev „Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit“ (GIZ).

6. REGIONALNO SODELOVANJE IN PROGRAMI

Napredek je bil dosežen na področju regionalnega sodelovanja na Zahodnem Balkanu, na področju pravosodja in notranjih zadev, statistike, energetike, okolja in civilne zaščite, kulturne dediščine in vračanja beguncev. Regionalna šola za javno upravo (ReSPA) zdaj v celoti deluje. Nova dvostranska sporazuma o policijskem sodelovanju in o medsebojni pravni pomoči sta opogumljajoča znaka zavezanosti več držav Zahodnega Balkana za krepitev pravosodnega sodelovanja. Podobna prizadevanja za spodbujanje in pospeševanje lokalnega in regionalnega sodelovanja na ravni vlade kot tudi z vključitvijo nevladnih organizacij so bila storjena za trajno spravo, zlasti prek pobude Igman, pobude REKOM o spravi in sarajevskega procesa za vračanje beguncev.

Evropska komisija je v sodelovanju z norveškim ministrstvom za zunanje zadeve organizirala četrto srečanje usmerjevalnega odbora naložbenega okvira za Zahodni Balkan (WBIF) junija 2011 v mestu Hamar na Norveškem. Te odobrene donacije znašajo več kot 21 milijonov EUR za 19 projektov v tej regiji. Ti so vključevali na primer predhodno študijo izvedljivosti regionalnega projekta jonsko-jadranski plinovod (skupna dolžina 520 km), ki prispeva k oblikovanju regionalnega plinskega obroča, študijo izvedljivosti 400 kV električne povezave med Srbijo, Črno goro ter Bosno in Hercegovino ter pripravo gradnje in nadaljnjega razvoja Regionalnega centra za podjetniško učenje na Hrvaškem.

Na petem srečanju usmerjevalnega odbora WBIF decembra 2011 v Luksemburgu je bilo odobrenih 22 donacij v skupni vrednosti 59 milijonov EUR. Pričakuje se, da bi te donacije mogoče lahko sprožile posojila in sredstva iz mednarodnih finančnih institucij v višini več kot ene milijarde EUR za naložbe v infrastrukturo. Usmerjevalni odbor je odobril instrument za razvoj podjetništva in inovacij na Zahodnem Balkanu (EDIF), ki se financira v okviru programa IPA 2011, ki je namenjen več upravičenkam, in sicer kot prvi ukrep za razvoj zasebnega sektorja, ki ga bo financiral naložbeni okvir za Zahodni Balkan (WBIF).

Sklop projektov se je leta 2011 oziroma od uvedbe naložbenega okvira za Zahodni Balkan decembra 2009 tako povečal, da znaša 123 donacij v višini 220 milijonov EUR, kar bo sprožilo skoraj 5 milijard EUR v posojilih in skupno potencialno naložbo v višini skoraj 10 milijard EUR v petih ključnih sektorjih, ki so energetika, okolje, promet, socialna vprašanja in razvoj zasebnega sektorja.

Sklepne ugotovitve

V letu 2011 je bil kot sestavni del strategije širitve narejen pomemben korak na poti k zagotavljanju pomoči za države širitve, ki je bolj strateška, skladna in usmerjena k rezultatom. Pravni in strateški okvir načrtovanja, ki ga je predlagala Komisija za zagotavljanje predpristopne pomoči od leta 2014 naprej, bo okrepil njegove vezi s političnim spremljanjem in poročanjem ter uvedel okvir za doseganje rezultatov, učinka in nagrajevanje uspešnosti. To bo prispevalo k dodatnemu povečanju dodane vrednosti sredstev EU, dodeljenih državam širitve, z oblikovanjem močnejših spodbud za preoblikovanje njihovih družb, pravnih sistemov in gospodarstva, kar potrebujejo, da postanejo države članice EU, in sicer v obojestransko korist Unije in držav upravičenk IPA ter njihovih državljanov.

Stanje izvajanja finančne pomoči IPA na dan 31. decembra 2011 kot odstotek skupnih odobrenih sredstev (2007–2011):

Komponenta I IPA, ki jo je izvedel Generalni direktorat za širitev (31. decembra 2011):

V mio EUR || Sredstva || Sklenjene pogodbe || Odstotek || Plačano || Odstotek

Albanija || 348,37 || 233,69 || 67,1% || 102,45 || 29,4%

Bosna in Hercegovina || 389,83 || 186,98 || 48,0% || 103,26 || 26,5%

Hrvaška || 206,06 || 100,62 || 48,8% || 71,19 || 34,5%

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 174,02 || 66,66 || 38,3% || 48,53 || 27,9%

Islandija || 12,00 || 0,00 || 0,0% || 0,00 || 0,0%

Kosovo || 475,10 || 341,42 || 71,9% || 211,48 || 44,5%

Črna gora || 134,24 || 89,83 || 66,9% || 61,02 || 45,5%

Srbija || 857,39 || 593,38 || 69,2% || 380,14 || 44,3%

Turčija || 1 164,66 || 597,40 || 51,3% || 425,14 || 36,5%

Programi za več upravičenk || 729,18 || 597,32 || 81,9% || 431,30 || 59,1%

Skupaj || 4 490,85 || 2 807,30 || 62,5% || 1 834,51 || 40,8%

Komponenta II IPA, ki jo je izvedel Generalni direktorat za širitev (31. decembra 2011):

V mio EUR || Sredstva || Sklenjene pogodbe || Odstotek || Plačano || Odstotek

Albanija || 18,59 || 2,76 || 14,8% || 2,16 || 11,6%

Bosna in Hercegovina || 12,52 || 4,77 || 38,1% || 3,12 || 24,9%

Hrvaška || 12,52 || 4,42 || 35,3% || 2,09 || 16,7%

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 15,53 || 1,97 || 12,7% || 1,05 || 6,7%

Kosovo || 3,00 || 0,06 || 2,0% || 0,03 || 1,0%

Črna gora || 14,94 || 5,45 || 36,5% || 3,62 || 24,2%

Srbija || 16,37 || 6,57 || 40,1% || 4,63 || 28,3%

Turčija || 7,00 || 1,13 || 16,2% || 0,49 || 7,0%

Skupaj || 100,47 || 27,13 || 27,0% || 17,19 || 17,1%

Komponenta II IPA, ki jo je izvedel Generalni direktorat za regionalno politiko (31. decembra 2011):

V mio EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Jadran || 166,49 || 45,22 || 27,2%

Slovenija – Hrvaška || 28,95 || 11,28 || 39,0%

Madžarska – Hrvaška || 35,54 || 12,57 || 35,4%

Madžarska – Srbija || 33,97 || 12,33 || 36,3%

Romunija – Srbija || 36,01 || 10,17 || 28,3%

Bolgarija – Srbija || 21,26 || 5,78 || 27,2%

Bolgarija – Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 12,14 || 3,30 || 27,2%

Bolgarija – Turčija || 18,49 || 5,02 || 27,2%

Grčija – Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 10,20 || 3,93 || 38,5%

Grčija – Albanija || 7,67 || 2,95 || 38,5%

Skupaj || 370,72 || 112,54 || 30,4%

Komponenta III IPA, ki jo je izvedel Generalni direktorat za regionalno politiko (31. decembra 2011):

V mio EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 257,35 || 78,03 || 30,3%

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 109,20 || 26,96 || 24,7%

Turčija || 1 055,50 || 333,11 || 31,6%

Skupaj || 1 422,05 || 438,09 || 30,8%

Komponenta IV IPA, ki jo je izvedel Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (31. decembra 2011):

V mio EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 69,98 || 22,20 || 31,7%

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 33,50 || 9,61 || 28,7%

Turčija || 299,70 || 64,51 || 21,5%

Skupaj || 403,18 || 96,32 || 23,9%

Komponenta V IPA, ki jo je izvedel Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja (31. decembra 2011):

V mio EUR || Sredstva || Plačano || Odstotek

Hrvaška || 129,40 || 25,78 || 19,9%

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija || 47,50 || 10,25 || 21,6%

Turčija || 463,00 || 80,94 || 17,5%

Skupaj || 639,90 || 116,96 || 18,3%

[1] Bolj podrobne upravno-poročevalne vidike glede teh programov in odhodkov – kot so upravljanje in odgovornost, tveganja in nadzor, zakonitost in pravilnost, stopnje napak in morebitne posledice za razumno zagotovilo – je mogoče najti v letnem poročilu GD za širitev za leto 2011 o dejavnostih Komisije (Annual Activity Report – AAR). V skladu z obveznostjo Komisije da Svetu in Evropskemu parlamentu predloži podrobne podatke, objavlja letno poročilo o predpristopni pomoči. Prejšnje poročilo je bilo obkavljeno leta 2011 za proračunsko leto 2010 in je javno na voljo na povezavi: http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/how-does-it-work/index_en.htm.

[2] Delovni dokument služb Komisije – spremni dokument k dokumentu „Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru – letno poročilo za leto 2011 o finančni pomoči za širitev (IPA, PHARE, CARDS, predpristopni instrument za Turčijo in prehodni vir)“.

[3] Skupni proračun instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) za obdobje 2007–2013 znaša 11,5 milijarde EUR. Upravičenke IPA so Albanija, Bosna in Hercegovina, Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Črna gora, Srbija, Turčija, Islandija (od leta 2011) ter Kosovo*. To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova. IPA podpira reforme v državah upravičenkah in njihovo postopno usklajevanje s standardi in politikami Evropske unije ter njenim pravnim redom, da bi jih pripravil na članstvo v EU.

[4] Program PHARE (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies – Poljska in Madžarska: pomoč za prestrukturiranje njunih gospodarstev), ustanovljen leta 1989, prvotno le za Poljsko in Madžarsko, sedaj zajema deset držav. Pomaga osmim od desetih držav članic, ki so pristopile leta 2004 (Češki, Estoniji, Latviji, Litvi, Madžarski, Poljski, Slovaški in Sloveniji), ter državama, ki sta pristopili leta 2007 (Bolgariji in Romuniji), v obdobju velikega gospodarskega prestrukturiranja in politične spremembe. Phare v francoščini pomeni svetilnik. Do leta 2000 so bile upravičenke programa Phare tudi države Zahodnega Balkana (Albanija, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija ter Bosna in Hercegovina). Vendar je od leta 2001 tem državam finančno pomoč zagotavljal program CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stability in the Balkans – pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo na Balkanu). Ta uredba razveljavlja uredbo OBNOVA in spreminja uredbo Phare ter vzpostavlja enoten okvir za pomoč državam jugovzhodne Evrope: program CARDS (Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo). Instrument za predpristopno pomoč (IPA) ga nadomešča od leta 2007.

[5] Hrvaška, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Islandija, Črna gora in Turčija. Srbija je dobila status kandidatke marca 2012.

[6] Albanija, Bosna in Hercegovina ter Kosovo

[7] Pristopna pogajanja so se začela 29. junija 2012.

[8] Glej predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o instrumentu za predpristopno pomoč (IPA II), COM(2011) 838 final z dne 7. decembra 2011.

[9] Multiannual Indicative Planning Documents – dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja.

[10] SMART: Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-bound (specifični, merljivi, dosegljivi, realistični in časovno omejeni).

[11] Mednarodna pobuda za pregledno pomoč.

[12] Investicijski okvir za Zahodni Balkan, glej spodaj.

[13] Technical Assistance and Information Exchange (Urad za tehnično pomoč in izmenjavo informacij).