SL Uradni list Evropske unije C 107/1

Sporočilo Komisije – Embalaža za pijačo, sistemi varščine in prosto gibanje blaga

2009/C 107/01

1. UVOD

Embalaža ima pomembno družbeno in gospodarsko vlogo. Je bistveni del sodobnega ravnanja z blagom. Prej ali slej pa postane tudi del toka odpadkov. EU je leta 2006 ustvarila približno 81 milijonov ton odpadne embalaže. Da bi omejili njen vpliv na okolje in zmanjšali končno odstranjevanje embalaže, je Direktiva 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži (1) določila ukrepe za preprečevanje nastajanja odpadne embalaže in zraven še ukrepe za ponovno uporabo, recikliranje in predelavo takih odpadkov. Navedena direktiva zahteva, da države članice vpeljejo zbiranje, ponovno uporabo rabljene embalaže in recikliranje ali predelavo odpadne embalaže, da bi se usmerila v drugačne oblike najprimernejšega ravnanja z odpadki. Zato kot prvo prednostno nalogo jemlje ukrepe za preprečevanje nastajanja odpadne embalaže in kot dodatna temeljna načela navaja ponovno uporabo embalaže, recikliranje in druge oblike predelave odpadne embalaže.

Nacionalni sistemi za ponovno uporabo embalaže upoštevajo več vrst embalaže. Nekateri od teh sistemov delujejo zelo dobro, zlasti tisti za prevozno embalažo, kakršne so gajbe in palete, pa tudi za embalaže za pijačo v gostinstvu. Na drugih področjih pa je mogoče potreben poseg javnih organov za spodbuditev sistemov ponovne uporabe, ne glede na njihovo dejansko poslovno upravičenost. Pri tem se večji del razprave v Evropski uniji osredotoča na potrošniško embalažo za pijačo (ki znaša okoli 20 % skupne embalaže po teži). (2)

Čeprav pripravljalni ukrepi s predpisi, ki jih države članice sprejemajo za uvajanje sistemov za ponovno uporabo embalaže za pijače, lahko koristijo okoljskim ciljem, lahko morebiti tudi delijo notranji trg. Tržnim udeležencem z dejavnostjo v več državah članicah ti sistemi pogosto otežijo poslovne priložnosti na notranjem trgu. Namesto da prodajajo isti izdelek v isti embalaži na različnih trgih, morajo embalažo prilagoditi zahtevam posamezne države članice, zaradi česar imajo ponavadi dodatne stroške.

Usklajevalni učinek Direktive 94/62/ES, ki je namenjena tudi zagotavljanju delovanja notranjega trga, ostaja na tem področju omejen. Namesto tega je treba določbe Direktive razumeti v skladu s splošnimi načeli prava Skupnosti in obveznostmi iz Pogodbe o ES (zlasti členi 28–30, 81, 82, 86 in 90 PES).

Direktiva 94/62/ES je precej zbližala stopnje recikliranja v državah članicah in postopek uradnega obveščanja iz Direktive 98/34/ES (3) je omogočil rešitev mnogih vprašanj notranjega trga pred sprejetjem zakonodajnega predloga, ki bi v praksi lahko ustvaril težave. Vendar cilja zagotavljanja delovanja notranjega trga in zmanjševanja trgovinskih ovir še nista v celoti izpolnjena za vse vrste embalaže. Izkušnje in tekoči primeri kažejo, da enostranski ukrepi v različnih državah članicah še povzročajo težave. Zlasti postopki za ugotavljanje kršitev v sektorju pijač so pokazali, da nacionalni ukrepi lahko izkrivljajo konkurenčnost in kdaj delijo notranji trg, kar je v nasprotju s ciljem notranjega trga iz Direktive 94/62/ES.

V poročilu iz leta 2006 o izvajanju Direktive 94/62/ES je Komisija sklenila, da bo dodatno ocenila, ali je treba to področje razjasniti. (4) To sporočilo naj bi bil nepredpisovalen korak v to smer in je namenjeno večji preglednosti pravnega okvira, ki se uporablja na ravni Skupnosti, tako da opiše, kaj je treba in česa ne gre storiti s stališča Skupnosti.

Namen tega sporočila je zlasti podpora pomembnim gospodarskim subjektom in organom držav članic, ki se ukvarjajo s siceršnjo in odpadno embalažo za pijače, z izčrpnim in posodobljenim pregledom načel prava in sekundarne zakonodaje ES. Sporočilo povzema razlago Komisije za Direktivo, določbe Pogodbe in sodno prakso Sodišča.

Komisija bo še naprej skrbno spremljala pravilno izvajanje veljavnih načel in se zavzema za odgovor na vsak ukrep, ki bi lahko oviral delovanje notranjega trga in ni okoljevarstveno upravičen.

2. PROSTO GIBANJE BLAGA IN ZAHTEVE ZA EMBALAŽO ZA PIJAČO

2.1 Vprašanje kvot embalaže za pijačo

V zadnjih letih so si nekatere države članice postavile ciljne količine (kvote) pri embalaži za večkratno uporabo za nekatere pijače. Ni pomislekov glede tovrstnih kvot, če te določajo cilje splošnih politik. Vendar so te kvote lahko vezane na posebne obveznosti pri presežkih ali primanjkljajih. Te obveznosti bi lahko vznemirjale notranji trg, ker na primer uvozniki pijače ponavadi uporabljajo precej več nevračljive embalaže kot domači proizvajalci zaradi dodatnih stroškov pri vzpostavljanju sistemov za ponovno uporabo in prevoznih razdalj pri tem.

Če bi take kvote povzročile količinske omejitve, tj. prepovedi nadaljnjega dajanja v promet izdelkov v posebni embalaži za pijačo po izpolnitvi kvote, bi to bila trgovinska ovira v nasprotju s členom 28 PES. (5)

Poleg tega Komisija meni, da je s stališča notranjega trga treba gledati posebno previdno na nacionalne predpise, ki neposredno povezujejo delež embalaže za večkratno uporabo za posebne pijače s potrebo po vzpostavitvi sistema za varščino in vračanje embalaže za enkratno uporabo. Pri polračunskem mehanizmu, ki je vezan na sedanje kvote, obstaja tveganje, da ga izkrivlja kratkoročni razvoj dogodkov, ki ne upošteva splošnega gibanja. V takih okoliščinah se lahko zgodi, da neposredno povezovanje navedenih deležev v nacionalnih določbah ni dovolj prožno in ne zmore zanesljivosti, ki jo zadevna podjetja potrebujejo zlasti za načrtovanje trgovinskih odločitev. Zato je morda primernejše, da se razvoj v sektorju embalaže redno pregleduje in se na podlagi take ocene sprejme odločitev o potrebnih ukrepih za spodbujanje sistemov za ponovno uporabo ali vplivanje na razdelitev embalaže.

2.2 Prepoved embalaže za pijačo

Direktiva 94/62/ES določa bistvene zahteve za sestavo embalaže. Po členu 18 navedene direktive, države članice na svojem ozemlju ne ovirajo dajanja v promet embalaže, ki izpolnjuje določbe Direktive. Iz tega sledi, da države članice ne smejo prepovedati trženja nekaterih vrst embalaže za pijačo, ki so v skladu z zakonodajo Skupnosti. (6) Glede tega se Direktiva zavzema za povezana cilja varstva okolja in zagotavljanja delovanja notranjega trga, in sicer na primer tako, da določa bistvene zahteve za embalažo in omejuje vrednosti težkih kovin v embalaži.

Nacionalni predpisi, ki omejujejo količino izdelkov, ki jih je mogoče uvoziti v posebni vrsti embalaže za pijačo, bi bili v nasprotju tudi z načelom prostega gibanja iz člena 18 Direktive. (7)

2.3 Predhodno dovoljenje za embalažo za pijačo

Nacionalni sistemi, ki za trženje blaga zahtevajo predhodno dovoljenje, omejujejo dostop na trg države članice uvoza in se zato štejejo za ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev pri uvozu po členu 28 PES. (8) Poleg tega bi posebej pri embalaži za pijače kakršno koli omejevanje dostopa na trg embalaže, ki je v skladu z bistvenimi zahtevami Direktive, hkrati kršilo Direktivo in člen 28 PES. To se lahko zgodi, tudi kadar zahteve po dovoljenju izhajajo iz prostovoljnega dogovora med zadevno industrijo in državo članice, ker z udeležbo ali podporo pri takem dogovoru država članica podpre tudi njegove posledice in tveganje ter s tem krši svoje odgovornosti po pravu Skupnosti, ki ne dovoli nobenih ovir pri dostopu na trg embalaže za pijačo, ki je v skladu z Direktivo. Za embalažo za pijačo, ki se trži v drugi državi članici, velja, da izpolnjuje bistvene zahteve Direktive; zato ni mogoče preprečiti trgovanja z njo na notranjem trgu.

3. PROSTO GIBANJE BLAGA IN SISTEMI ZA RAVNANJE Z EMBALAŽO ZA PIJAČO

3.1 Ponovna uporaba, predelava in recikliranje embalaže za pijačo

Pri embalaži za pijačo „ponovna uporaba“ pomeni posebno posodo, ki je bila zasnovana in oblikovana tako, da v svojem življenjskem ciklu opravi vsaj določeno število kroženj in se ponovno napolni za isti namen, za katerega je bila prvič dana v promet. (9) Ponovno uporabljeni embalaži za pijače se pogosto reče „za večkratno uporabo“.

Direktiva 94/62/ES ne daje jasne prednosti ne ponovni uporabi embalaže ne predelavi odpadne embalaže. (10) Osma uvodna izjava v Direktivi pa navaja, „naj bi se glede na vplive na okolje dajalo prednost ponovni uporabi in recikliranju, vse dokler ne pride do znanstvenega in tehnološkega napredka procesov predelave“.

Poleg tega člen 5 Direktive 94/62/ES dovoli državam članicam, da spodbujajo sisteme za ponovno uporabo embalaže, ki jo je mogoče skladno s Pogodbo ponovno uporabiti na okolju varen način. S tem člen 5 pokaže na možnost, za katero se države članice lahko odločijo po lastni presoji. Ko oblikujejo določbe za tako politiko, države članice ne upoštevajo le zahtev iz Direktive, ampak tudi obveznosti iz Pogodbe, zlasti glede prostega gibanja blaga. (11)

3.2 Globalni sistemi za zbiranje embalaže za pijačo

Za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo morajo države članice vzpostaviti sisteme vračanja, zbiranja in predelave. Ti sistemi imajo dvojni namen: prvič, vračanje in/ali zbiranje uporabljene in odpadne embalaže, ter drugič, ponovno uporabo embalaže ali predelavo zbrane odpadne embalaže. (12) Pri embalaži za pijačo vpliva enkratnost ali večkratnost uporabe posode na izbiro med ponovno uporabo in predelavo.

Ponavadi so sistemi večkratne uporabe povezani s plačilom varščine, ki zagotavlja, da se večji del posode vrača za ponovno polnjenje. Navedene sisteme za varščino in vračanje pogosto prostovoljno izvajajo zadevni polnilci. Ti vzpostavijo lasten sistem za izdelke, ki jih distribuirajo, ali združijo vire z drugimi proizvajalci, tako da uporabijo skupne posode in gajbe. Zakonodaja redko ureja tovrstne prostovoljne sheme za ponovno polnjenje. Vendar je nekaj držav članic sprejelo predpise o nekaterih skupnih merilih. Ta merila se ponavadi omejujejo na splošna pravila, kot je skupna stopnja varščine. S stališča notranjega trga je malo verjetno, da prostovoljni sistemi ustvarijo trgovinske ovire, ker temeljijo na prostovoljnih odločitvah zadevne industrije. Če pa se država članica le odloči za nacionalni zakonodajni okvir za take sisteme večkratne uporabe, mora upoštevati vsaj pogoje iz člena 7 Direktive 94/62/ES, in sicer:

— predpisane zahteve se uporabljajo brez razlikovanja tudi za uvožene proizvode in

— preprečiti je treba izkrivljanje konkurence.

S poslovnega stališča gre omeniti, da sheme večkratne uporabe večinoma uporabljajo domači polnilci, ker zahtevajo določen promet s posodo in stroški praviloma naraščajo z razdaljo med polnilnico in prodajnimi mesti.

Pri posodi za enkratno uporabo še vedno prevladujejo globalni sistemi zbiranja. Vendar so nekatere države članice uvedle tudi obvezne sisteme varščine za embalažo za enkratno uporabo za pijačo. Pravo Skupnosti kot tako prepušča vsaki državi članici, da izbira med sistemom za varščino in vračanje na eni strani in globalnim sistemom zbiranja embalaže na drugi ali da se odloči za splet teh dveh sistemov glede na vrsto izdelka; z določbo, da naj bi izbrani sistemi bili oblikovani tako, da usmerijo embalažo v drugačne oblike najprimernejšega ravnanja z odpadki in so sestavni del politike, ki zajema vso embalažo in odpadno embalažo. (13)

Vendar mora izbira še vedno upoštevati člen 7 Direktive 94/62/ES in ustrezne določbe Pogodbe:

— sistem mora biti odprt za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti;

— izbrani sistem se uporablja brez razlikovanja tudi za uvožene proizvode, vključno s podrobno ureditvijo in cenami za dostop do teh sistemov. Pri slednjem se morajo države članice izogibati ureditvi, pri kateri se lahko zgodi, da se udeležba neupravičeno dvakrat zaračuna na različnih ravneh pri isti opravljeni storitvi, kar bi lahko posebno oviralo mala podjetja;

— sistem ne sme ustvariti neupravičenih trgovinskih ovir in s tem kršiti členov 28–30 PES;

— sistem ne sme izkrivljati konkurence, kot določajo členi 81, 82 in 86 PES.

3.3 Obvezni sistemi varščine kot trgovinska ovira

Uvedba obveznega sistema za varščino in vračanje embalaže za enkratno uporabo za pijačo ustvarja trgovinske ovire, ker taki sistemi onemogočajo prodajo istega izdelka v isti embalaži v več kot eni državi članici. Namesto tega se lahko zgodi, da morajo proizvajalci ali distributerji spreminjati embalažo ali označevanje uvoženih izdelkov in kriti dodatne stroške vzpostavljanja sistema za prevzem odrabljene embalaže, vračilo zneskov varščine in kakršno koli izravnavo teh zneskov med distributerji. Čeprav taki sistemi dejansko ne prepovedujejo uvoza pijače v embalaži za enkratno uporabo, v teh primerih vendarle zahtevajo precejšnje spremembe in naložbe, tako da ovirajo dostop uvoženih pijač na trg. (14)

Čeprav nacionalni predpisi ustrezajo merilom za trgovinsko oviro, to ne preprečuje, da se lahko upravičijo z varstvom okolja. Po mnenju Sodišča lahko sistem varščine in vračanja poveča delež vrnjene prazne embalaže in hkrati vodi k bolj ciljnemu razvrščanju odpadne embalaže. Poleg tega lahko pomaga zoper zasmetenost in spodbuja potrošnike, da vračajo prazno embalažo. (15) Ker nazadnje navedeni nacionalni predpisi spodbujajo zadevne proizvajalce ali distributerje, da uporabljajo embalažo za večkratno uporabo, pripomorejo k splošnemu zmanjšanju odpadkov za odstranitev, to pa je splošen cilj okoljske politike.

Dejansko to pomeni, da države članice lahko uvedejo obvezne sisteme varščine, če so po lastni presoji posamezne države članice potrebni iz okoljskih razlogov.

Če se država članica odloči za obvezni sistem varščine in vračanja, mora kljub temu upoštevati nekatere zahteve, da pravično uravnoteži okoljske cilje in potrebe notranjega trga. Zaradi dodatnega bremena za uvožene izdelke morajo taki sistemi upoštevati posebne razmere in uporabiti sredstva, ki ne prekoračijo, kar je potrebno za dosego namena.

Sodišče je na podlagi Direktive 94/62/ES in načela sorazmernosti iz členov 28–30 PES navedlo več varstvenih ukrepov, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju sistema.

3.3.1 Prehodno obdobje

Prehod z enega sistema ravnanja z odpadki na drugega zahteva, da se vsi glavni akterji dobro in temeljito pripravijo, ker je ta del ključen za tržne udeležence, saj lahko negotovosti o pravnem in dejanskem položaju rušijo stalnost trga. Prehod v novi sistem se mora zgoditi brez ustavitev, ne da bi ogrozil možnost zadevnih podjetij, da dejansko sodelujejo v novem sistemu, takoj ko začne delovati. To pomeni, da je treba razviti in vzpostaviti lastnosti sistema, prilagoditi proizvodne linije in distribucijske verige ter obvestiti potrošnike. To zahteva čas in trud. Zato je treba proizvajalcem in distributerjem omogočiti dovolj dolga prehodna obdobja, da se lahko prilagodijo zahtevam novega sistema, preden začne veljati sistem varščine in vračanja. Pri popolnem prehodu, ki zahteva razvitje novega sistema z vsega začetka, se sodi, da je šestmesečno obdobje med pravnim naznanilom in začetkom veljavnosti nezadostno. (16) V takih okoliščinah se zdi potrebno vsaj obdobje enega leta.

Ko pa je sistem varščine in vračanje že vzpostavljen, lahko za nadaljnje spremembe veljajo krajši roki kot za njegovo uvedbo. Nasploh morajo posebne časovne potrebe za vsak primer posebej oceniti nacionalni organi, ko določajo posamezno prehodno obdobje.

3.3.2 Oblikovanje sistema: pravičen, odprt in pregleden

Druga ključna lastnost so pogoji za delovanje, ki jih mora izpolniti obvezni sistem za embalažo za enkratno uporabo. Nekateri od teh pogojev izhajajo iz člena 7 Direktive 94/62/ES; druge je oblikovala sodna praksa Sodišča glede člena 28 PES.

(a) Treba je vzpostaviti sistem za vso državo, ki zajema vse ozemlje, za katero velja obvezni sistem varščine. Vendar to ne pomeni, da je samo en izvajalec sistema. Mogoče je imeti več ponudnikov, če so sistemi medsebojno združljivi in se ne izključujejo. Namen sistema za vso državo je omogočanje zadostnega števila točk za vračanje embalaže, tako da potrošniki lahko dobijo nazaj varščino, ne glede na kraj nakupa. To krepi sprejemanje takega sistema med potrošniki, olajšuje vračanje prazne embalaže in nedvomno poveča obseg zbranega materiala. Izkušnje so pokazale, da se brez sistema za vso državo razmahnejo rešitve na ravni prodajalcev na drobno (tako imenovane „samozadostne rešitve“), ki ustvarijo krpanko medsebojno nezdružljivih sistemov vračanja. Poleg tega lahko prodajalci na drobno s samozadostnimi rešitvami pogosto zahtevajo, da dobavitelji prilagodijo embalažo njihovim lastniškim zahtevam, s čimer jim vsiljujejo dodatne stroške. To verjetno še poslabša posledice za notranji trg. S tega stališča je sistem za vso državo največjega pomena. (17)

(b) Kakršen koli obvezni sistem varščine in vračanja mora biti odprt za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov v zadevni panogi. Uporablja se brez razlikovanja tudi za uvožene proizvode. To vključuje tudi podrobne pogoje delovanja sistema in nadomestila ali cene, ki jih določa izvajalec sistema. Ta zagotovila so namenjena preprečevanju kakršnih koli neupravičenih trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence.

(c) Države članice morajo zagotoviti, da ne delajo razlike med izdelki brez varščine in izdelki, za katere se zahteva varščina, in da kakršno koli razlikovanje sloni na objektivnih merilih. Zato Komisija meni, da naj bi razlikovanje načelno temeljilo na materialu posode in ne na vsebini pijače, ker sama vsebina ni povezana z okoljskim obnašanjem embalaže.

Države članice se lahko odločijo, da same vzpostavijo tak sistem ali to nalogo prepustijo zadevni industriji (npr. proizvajalcem in distributerjem). Vendar mora država članica v drugem primeru še vedno skrbeti, da sistem pravilno in učinkovito deluje. Glede tega so države članice odgovorne za potek sistema. To zahteva dejaven pristop nacionalnih organov. Države članice se lahko rešijo te vloge poroka sistema, tako da s predpisi določijo posebne pogoje zanj ali si določijo nekatere naloge spremljanja ali nadzora subjekta, ki je zanj odgovoren.

3.3.3 Rešitve iz najboljše prakse

Nekatera od navedenih vprašanj lahko države članice rešujejo tako, da upoštevajo naslednje uporabne rešitve:

(a) Označevanje: Da bi potrošniki laže ugotovili, katere pijače ali embalaža za pijače so del sistema varščine in vračanja, se lahko zdi koristno, da se zadevni izdelki označijo, npr. s skupnim znakom. (18) Vendar lahko opisana korist za potrošnike povzroči dodatne stroške za proizvajalca ali distributerja, ker je treba prilagoditi označevanje posebnim zahtevam nacionalnega trga. Kakršna koli taka obveznost spreminjanja embalaže lahko pomeni morebitno trgovinsko oviro po členu 28 PES. (19) Zaradi ravnotežja med nasprotujočimi interesi pri tem – tj. obveščenost potrošnikov in lahek dostop na trg – je treba ohraniti tako označevanje na najnižji nujni ravni. Pri obveznem znaku za varščino bi zaradi lažje rabe bilo koristno, da imajo proizvajalci lahek dostop do oblikovalskih značilnosti in specifikacij za tisk. Poleg tega se lahko uvoznikom dobavijo manjše količine nalepk, s čimer bi mali distributerji lahko dopolnili prvotno označevanje z dodatno nalepko, namesto da so ga prisiljeni v celoti zamenjati. Nazadnje se odsvetujejo zahteve po označevanju embalaže za pijačo z ekskluzivnim znakom, ampak se priporočajo drugi znaki, ki so v rabi v drugih državah članicah. To bi proizvajalcem omogočilo, da uporabijo isti znak za več držav članic. Seveda se v posebnih okoliščinah hkratno označevanje zadevne embalaže z več znaki za varščino lahko omejuje zaradi preprečevanja goljufij. Še za eno drugo vsebino označevanja izdelkov, tj. oznako evropske številke izdelka (EAN, European Article Number), veljajo isti pomisleki. Oznakam EAN, ki bi bile specifične za državo, se je treba izogniti, saj bi lahko zahtevale embalažo za vsako državo posebej, s čimer bi spet tvegali oviro za čezmejno trgovino.

(b) Klirinški sistem: Klirinški sistem bi pripomogel k izravnavi različnih zneskov varščine, ki bi se zbirala in vračala med udeleženimi akterji. Priporočljivo je, da je sistem lahko dostopen, ne glede na to, v kateri državi članici ima zadevni proizvajalec ali distributer sedež.

(c) Izjeme za mala podjetja: Države članice lahko sodelujočim malim podjetjem zmanjšajo nekatere obvezne naloge pri sistemu varščine, npr. iz razlogov de minimis. Za ponazoritev: mali kioski morda nimajo potrebnega skladiščnega prostora za izpolnjevanje obveznosti prevzema odrabljene embalaže. Zato bi jim lahko bilo razumno priznati nekatere izjeme. Vendar gre oceniti, ali ne bi take morebitne izjeme prizadele splošne kakovosti in delovanja sistema varščine in vračanja kot takega oziroma ali bi lahko povzročile razlikovanje pri izpolnjevanju pogojev zanj.

(d) Lahek uvoz/izvoz: Obvezni sistemi varščine in vračanja otežujejo uvoženim izdelkom dostop na trg, ker zahtevajo njihovo redno obnovo. Hkrati lahko preprečujejo izvoz, ker se trženje takih izdelkov v drugi državi članici lahko izkaže za težko, če so bili posebej oblikovani za sistem varščine in vračanja v državi članici, v kateri so bili prvič dani v promet. Nekaterim od teh težav pri trgovanju zaradi takih sistemov se ne da izogniti, ker izhajajo iz razmer v posamezni državi članici, ne pa iz razmer celotne EU. Vendar bi se morale države članice izogibati predpisov, ki bi tako rekoč onemogočili izvoz, ponovni uvoz ali vzporedni uvoz pijač zaradi posebnih zahtev pri ravnanju z embalažo.

3.4 Brez izkrivljanja konkurence

Člen 7 Direktive 94/62/ES zahteva, da se države članice izogibajo kakršnemu koli izkrivljanju konkurence pri vzpostavljanju sistemov vračanja, zbiranja ali predelave embalaže. Kadar se vzpostavitev takih sistemov naloži zasebnim subjektom, morajo nacionalni organi preprečiti, da se z njimi morebiti ovira vstop novih konkurentov na trg. V zakonodaji je treba določiti ustrezne varnostne ukrepe. Gre poudariti, da je za kakršno koli zlorabo prevladujočega položaja ali protikonkurenčno ravnanje po členih 81 in 82 PES najprej odgovoren zasebni subjekt. Vendar se države članice pozivajo, da pregledujejo oblikovanje in delovanje sistema varščine in vračanja zaradi kakršne koli morebitne nevarnosti lažjih zlorab.

4. DRUGAČNI PRISTOPI

4.1 Sistemi na podlagi davka

Člen 15 Direktive 94/62/ES navaja, da države članice lahko sprejmejo gospodarske instrumente za pospeševanje ciljev okoljske politike, če niso sprejeti usklajeni predpisi. Taki instrumenti morajo med drugim upoštevati načelo plača povzročitelj obremenitve in obveznosti, ki izhajajo iz Pogodbe.

Države članice lahko razmišljajo o nacionalnih sistemih na podlagi davka kot o drugi možnosti za to, da se embalaža usmeri na bolj trajnostno pot. Stroški pri okoljsko naravnanih nacionalnih davčnih sistemih so pogosto manjši od dodatnih stroškov pri opisanih obveznih sistemih varščine. Vendar obdavčitev embalaže ni brez posledic za notranji trg. Taki davki, če so vezani na posebne embalažne materiale, lahko povzročajo njihovo nadomeščanje, ker so ponavadi razni embalažni materiali za pijačo dejansko medsebojno nadomestljivi. Ker se poleg tega taki davki pogosto prenesejo naprej, se s tem povišajo maloprodajne cene, tako da to lahko vpliva na potrošnikove odločitve.

V zvezi s tem morajo države članice zagotoviti, da nacionalno obdavčenje upošteva člen 90 PES. Navedena določba je namenjena popolni nevtralnosti notranjih davkov za konkurenčni položaj domačih izdelkov in izdelkov, uvoženih iz druge države članice. (20) Določba preprečuje, da bi države članice uporabljale nacionalno obdavčevanje, ki bi dajalo prednost domačim gospodarskim subjektom na škodo njihovih konkurentov v drugih državah članicah, ki proizvajajo podobne ali konkurenčne izdelke. To načelo prepovedi razlikovanja je treba spoštovati pravno in dejansko. Komisija oceni morebitno nezdružljivost nacionalnih sistemov obdavčenja s členom 90 PES za vsak primer posebej.

Ne glede na to je dovoljeno razlikovati med podobnimi izdelki, če je to zaradi ciljev gospodarskih, družbenih ali okoljskih politik, ki so same združljive z zahtevami Pogodbe ES in sekundarno zakonodajo Skupnosti, in če podrobna pravila preprečujejo kakršno koli obliko razlikovanja. (21) Iz tega sledi, da države članice lahko sprejemajo davčno ureditev, ki razlikuje med podobnimi izdelki z objektivnimi merili, kot so uporabljene surovine ali postopki proizvodnje. (22)

V tej zvezi se merila za razlikovanje štejejo za objektivna, če upoštevajo okoljski vpliv uporabljenega materiala. Taka okoljska merila je treba uporabljati dosledno. Kadar se davki odmerijo, ker embalaža ni za večkratno uporabo, je razlikovanje po njeni vsebini, tj. dejavniku, ki je neodvisen od okoljskega vpliva embalaže, treba obravnavati s posebno previdnostjo.

Ta razmislek velja za celotni sistem obdavčevanja, vključno z znižanji davkov. Kakršno koli prednostno obravnavo je treba razširiti brez razlikovanja na izdelke iz drugih držav članic, ki izpolnjujejo iste pogoje.

4.2 Prostovoljni sistemi

Prostovoljni sistemi ali sistemi vračanja na ravni proizvajalcev se večkrat izvajajo pri posodi za večkratno uporabo, ker se v takih primerih proizvajalcem močno splača zbirati velik del uporabljene embalaže, da lahko deluje „krog ponovnega polnjenja“. S stališča notranjega trga ti sistemi niso trgovinska ovira. Vendar lahko države članice določijo nekatera merila za medobratovalnost, dostop in varstvo potrošnikov.

5. OBVEZNOST OBVEŠČANJA ZA DRŽAVE ČLANICE

Direktiva 98/34/ES (23) določa postopek uradnega obveščanja na področju tehničnih standardov in predpisov zoper sprejemanje nacionalnih standardov in tehničnih predpisov, ki ustvarjajo nove trgovinske ovire na notranjem trgu. Po navedeni direktivi morajo države članice uradno obvestiti Komisijo o tehničnih predpisih, ko so še v osnutku. Ta postopek omogoča Komisiji in državam članicam, da preučijo osnutek tehničnih predpisov (drugih) držav članic, preden jih sprejmejo, s čimer lahko pri viru odpravijo ovire pri prostem gibanju blaga.

Obveznost obveščanja se uporablja za osnutke tehničnih predpisov. Tehnični predpisi so po členu 1(11) Direktive tehnične specifikacije in druge zahteve ali predpisi o storitvah, skupaj z ustreznimi upravnimi določbami, katerih upoštevanje je obvezno.

Tehnična specifikacija je po členu 1(3) Direktive v dokumentu vsebovana specifikacija, ki določa zahtevane lastnosti proizvoda, kakor so stopnja kakovosti, zmogljivost, varnost ali mere, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preskušanjem in preskusnimi postopki, embalažo, označevanjem ali etiketiranjem in postopki za ugotavljanje skladnost. Izraz „tehnična specifikacija“ zajema tudi proizvodne postopke in postopke za kmetijske proizvode in proizvode za prehrano ljudi.

„Druga zahteva“ je po členu 1(4) Direktive zahteva za proizvode, ki ni tehnična specifikacija in ki se nanaša na proizvod zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja ter vpliva na njegov življenjski cikel, potem ko je bil dan v promet, kakor so pogoji uporabe, predelave, vnovične uporabe ali odlaganja, kadar lahko taki pogoji znatno vplivajo na sestavo ali značilnost proizvoda ali na njegovo trženje.

Gre pričakovati, da vsebujejo nacionalni predpisi za ravnanje z odpadno embalažo ali uvedbo sistema vračanja ali ponovne uporabe embalaže ali celo ločeno zbiranje nekaterih izdelkov določbe, ki spadajo v kategorijo „druge zahteve“, in je zato o njih treba Komisijo uradno obvestiti po postopku uradnega obveščanja iz Direktive 98/34/ES.

Zato se obveznost obveščanja uporablja za tehnične predpise, ki so pravno ali dejansko obvezujoči, vključno s prostovoljnimi dogovori, pri katerih je ena od pogodbenih strank javni organ.

Poleg tega določa člen 16 Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, da države članice uradno obvestijo Komisijo o osnutkih kateri koli ukrepov, ki jih nameravajo sprejeti v okviru Direktive 94/62/ES pred njihovim sprejetjem, da se lahko ugotovi, ali so v skladu z Direktivo 94/62/ES.

Zato člen 16 razširi obveznost obveščanja, ker države članice uradno obvestijo Komisijo o ukrepih, ki niso tehnični predpisi po Direktivi 98/34/ES, ampak spadajo v okvir Direktive 94/62/ES. Za ukrepe, ki vsebujejo tehnične predpise, je potrebno uradno obvestilo po obeh direktivah, 94/62/ES in 98/34/ES.

Zaradi nemotenega izvajanja navedenih postopkov uradnega obveščanja je bilo za osnutke ukrepov vzpostavljeno „eno mesto za vse“. Zanje se uporablja postopek obveščanja iz Direktive 98/34/ES, ki se uporablja tudi za njihovo preučitev.

Države članice namreč redno obveščajo Komisijo o zakonodajnih osnutkih, zlasti osnutkih o sistemih varščine, vračanja in zbiranja po Direktivi 98/34/ES. To je Komisiji dalo vpogled v pobude za nacionalne predpise, pripeljalo do nastanka pravega foruma za razpravo (na katerim sodeluje tudi industrija) in vnaprej preprečilo težave, s čimer se je bilo mogoče ogniti dragim in spornim postopkom za ugotavljanje kršitev, ki jih je mogoče začeti šele po uveljavitvi ukrepa.

6. SKLEP

To sporočilo predstavlja različne pravne vidike posledic, ki jih predpisovalni ukrepi lahko imajo na področje embalaže za pijačo na resnično notranjem trgu. Ob zavedanju tega se države članice pozivajo, da v prid boljši ureditvi s predpisi sporočijo nacionalne ukrepe in pri njih preučijo navedene vidike, da se čim bolj olajša prosti pretok blaga in medobratovalnost nacionalnih sistemov.

Komisija pa bo še naprej spremljala razvoj dogodkov v panogi embalaže za pijače in po potrebi presodila, do kod naj sežejo nadaljnji koraki na ravni predpisov ali ne, vključno s pregledom tega sporočila.

(1) Direktiva Evropskega Parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31.12.1994), kakor je bila nazadnje spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/20/ES z dne 9. marca 2005 (UL L 70, 16.3.2005).

(2) Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o izvajanju direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži ter njenih vplivih na okolje in delovanje notranjega trga, 6. decembra 2006, COM(2006) 767 konč., str. 8.

(3) Direktiva 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov o storitvah informacijske družbe (UL L 204, 21.7.1998), kakor je bila nazadnje spremenjena z Direktivo 2006/96/ES z dne 20. novembra 2006 (UL L 363, 20.12.2006).

(4) Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o izvajanju direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži ter njenih vplivih na okolje in delovanje notranjega trga, 6. decembra 2006, COM(2006) 767 konč.

(5) Zadeva C-309/02 Radlberger Spitz (2004), Recueil, str. I-11763, točka 62; prim. tudi zadevo 302/86 Komisija proti Danski (1988), Recueil, str. 4607.

(6) Glej mnenje generalnega pravobranilca Colomerja v zadevi C-246/99 Komisija proti Danski, točka 40, in njegovo mnenje v zadevi C-233/99, točka 24 (obe zadevi sta bili umaknjeni iz vložišča Sodišča brez sodbe). To ne posega v pravico države članice, da vloži zahtevo za odstopanje po členu 95(5) PES zaradi problema, ki je specifičen zanjo in je nastal po sprejetju usklajevalnega ukrepa.

(7) Zadeva C-309/02 Radlberger Spitz (2004), Recueil, str. I-11763, točka 62.

(8) Glej npr. zadevo C-432/03 Komisiji proti Portugalski (2005), ZOdl., str. I-9665, točka 41.

(9) Prim. člen 3(5) Direktive 94/62/ES („Opredelitev pojmov“).

(10) Zadeva C-309/02 Radlberger Spitz (2004), Recueil, str. I-11763, točka 33; Zadeva C-463/01 Komisija proti Nemčiji [2004], Recueil, I-11705, točka 40. Pred kratkim spremenjena okvirna direktiva o odpadkih (2008/98/ES), za katero je direktiva o embalaži lex specialis, navaja prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi (preprečevanje nastajanja, priprava za ponovno uporabo, recikliranje, druga predelava, npr. energetska predelava, in odstranjevanje), ko in če ta vrstni red omogoča najboljšo rešitev za okolje. To lahko zahteva, da se posebni tokovi odpadkov odmaknejo od tega vrstnega reda, kadar bi to upravičil razmislek o splošnem vplivu življenjskega cikla na nastajanje odpadkov in ravnanje z njimi, ki bi med drugim upošteval tehnično izvedljivost, gospodarsko upravičenost in varstvo okolja.

(11) Zadeva C-309/02 Radlberger Spitz (2004), Recueil, str. I-11763, točka 36.

(12) Člen 7(1) Direktive 94/62/ES.

(13) Zadeva C-309/02 Radlberger Spitz (2004), Recueil, str. I-11763, točka 42.

(14) Zadeva C-463/01 Komisija proti Nemčiji (2004), Recueil, I-11705, točki 61 in 62.

(15) Zadeva C-309/02 Radlberger Spitz (2004), Recueil, str. I-11763, točka 77.

(16) Zadeva C-463/01 Komisija proti Nemčiji (2004), Recueil, I-11705, točka 81.

(17) Zadeva C-309/02 Radlberger Spitz (2004), Recueil, str. I-11763, točka 46.

(18) Označevanje in sistem prepoznavanja iz člena 8 Direktive 94/62/ES se trenutno omejujeta na Odločbo Komisije 97/129/ES z dne 28. januarja 1997 o določitvi sistema prepoznavanja embalažnih materialov v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, ki obravnava embalažne materiale. Usklajena zakonodaja Skupnosti pa ne ureja označevanja embalaže, ki pripada sistemu varščine in vračanja.

(19) Zadeva C-315/92 Clinique Laboratoires (1994), Recueil, str. I-317, točka 19.

(20) Prim. zadevo C-167/05 Komisija proti Švedski, točka 40.

(21) Zadeva C-221/02 Stadtgemeinde Frohnleiten (2007), ZOdl., str. I-9643, točka 56. zadeva C-213/96 Outokumpu Oy (1998), Recueil, str. I-1777, točka 30.

(22) Zadeva C-90/94 Haahr Petroleum (1997), Recueil, str. I-4085, točka 29.

(23) Navedena v opombi 3.