Posebno poročilo Celovitost in izvajanje 
sistema EU za trgovanje 
z emisijami (EU ETS)SL 2015  št. 06
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015
Tiskana izdaja ISBN 978-92-872-2384-5 ISSN 1831-094X doi:10.2865/855494 QJ-AB-15-005-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-2335-7 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/759387 QJ-AB-15-005-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2342-5 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/525599 QJ-AB-15-005-SL-E
© Evropska unija, 2015
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Luxembourg
Celovitost in izvajanje 
sistema EU za trgovanje 
z emisijami (EU ETS)
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2015  št. 06
02
 Revizijska ekipa
Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in sklad-  
nosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge 
tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov 
ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Augustyn Kubik in je 
specializiran za področje porabe ohranjanje in upravljanje naravnih virov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega 
sodišča Kevin Cardiff, pri njej pa so sodelovali vodja kabineta Mary Kerrigan, ataše kabineta Gediminas Macys, vodja 
enote Colm Friel, vodja ekipe Emese Fésűs, namestnik vodje ekipe Stefan den Engelsen ter revizorji Marco Dentamaro, 
Andreas Dürrwanger, María Luisa Gómez -Valcárcel, Laura Gores, Joanna Kokot, Loulla Puisais -Jauvin, Frédéric Soblet in 
Anna Zalega.
Od leve proti desni:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice
 Glosar
I–VII  Povzetek
1–8 Uvod
1–8 Sistem Evropske unije za trgovanje z emisijami (EU ETS)
4–6 EU ETS v obdobju 2005–2012 v praksi (fazi I in II)
7–8 EU ETS od leta 2013 (faza III)
9 –11  Obseg revizije in revizijski pristop
12–86  Opažanja
12– 41  Okvir za zaščito celovitosti EU ETS
14–24  Komisija je stalno izboljševala ureditev trga emisij in nadzor nad njim, vendar je potreben nadaljnji 
napredek
25–28  Pomisleki v zvezi z opredelitvijo pravic
29–41  V sistemih, povezanih z registrom Unije, za obdelavo temeljnih informacij EU ETS, so se pokazale nekatere 
pomanjkljivosti
42–86  Izvajanje sistema EU za trgovanje z emisijami
46–63  Sistemi držav članic za evidentiranje emisij in poročanje o njih v fazi II EU ETS niso bili dovolj razviti
64–79  Vrzeli v navodilih Komisije in tem, kako je v fazi II EU ETS spremljala izvajanje v državah članicah
80–86 Ugotovljene so bile nekatere slabosti v nacionalnem izvajanju ureditve sankcij v okviru EU ETS in praksah 
za predajo mednarodnih dobropisov iz projektov
04 Kazalo
87–97  Zaključki in priporočila
 Priloga – Informacije o ozadju
 Odgovori Komisije
05
 Kratice
CER : Potrjena zmanjšanja emisij
CO2: Ogljikov dioksid
CO2e: Ekvivalent ogljikovega dioksida
DDV : Davek na dodano vrednost
EGP‑Efta : Evropski gospodarski prostor  – Evropsko združenje za prosto trgovino
ERU : Enota zmanjšanja emisij
ETS : Sistem za trgovanje z emisijami
EU ETS : Sistem Evropske unije za trgovanje z emisijami
EUA : Pravica Evropske unije
EUTL : Evidenca transakcij Evropske unije
MAR : Uredba o zlorabi trga
MIFiD : Direktiva o trgih finančnih instrumentov
06 Kratice
GD: Generalni direktorat
KYC : Načelo dobrega poznavanja strank ( know your customer )
MAD : Direktiva o zlorabi trga
07
 Glosar
Centralni administrator : V skladu z direktivo o EU ETS1 Komisija imenuje centralnega administratorja za vodenje 
neodvisne evidence transakcij, v katero se zapisujejo izdaje, prenosi in ukinitve pravic, opravi pa tudi avtomatizirano 
preveritev vsake transakcije, s čimer zagotovi, da ni nobenih nepravilnosti pri izdaji, prenosu in ukinitvi pravic. 
Uredba o registru določa, da centralni administrator upravlja in vzdržuje register Unije.2
Direktiva in uredba o zlorabi trga (MAD/MAR) : Prvotna direktiva o zlorabi trga Evropskega parlamenta in Sveta 
z dne 28. januarja 2003 o trgovanju z notranjimi informacijami in tržni manipulaciji (zloraba trga) (Direktiva   
2003/6/ES) je bila razveljavljena in nadomeščena z novimi pravili, sprejetimi leta 2014. To sta Uredba (EU) 
št. 596/2014 o zlorabi trga (MAR)3 in Direktiva 2014/57/EU o kazenskih sankcijah za zlorabo trga (MAD)4. Uredba 
o zlorabi trga začne veljati julija 2016 in države članice imajo dve leti časa za prenos nove direktive v nacionalno 
pravo.5
Direktiva o trgih finančnih instrumentov (MiFID) : Prvotna direktiva o trgih finančnih instrumentov 
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov (Direktiva 2004/39/ES) je 
bila razveljavljena in nadomeščena z novimi pravili, sprejetimi leta 2014. To sta nova Direktiva 2014/65/EU o trgih 
finančnih instrumentov in Uredba (EU) št. 600/2014 o trgih finančnih instrumentov. Ta nova pravila bodo veljala od 
januarja 2017.6
Emisije toplogrednih plinov : Atmosferski plini, ki naj bi povzročali globalno segrevanje in podnebne spremembe. 
Glavni toplogredni plini so ogljikov dioksid (CO2), metan (CH4) in didušikov oksid (N20). Manj pogosti, vendar zelo 
močni toplogredni plini so fluorirani ogljikovodiki (HFC), perfluorirani ogljikovodiki (PFC) in žveplov heksafluorid 
(SF6).7
Imetnik računa : Imetnik računa8 je fizična ali pravna oseba, ki ima svoj račun v registru Unije.
1 Člen 20 Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije 
toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, 25.10.2003, str. 32).
2 Člen 4 Uredbe Komisije (EU) št. 389/2013.
3 Uredba (EU) št. 596/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o zlorabi trga (uredba o zlorabi trga) ter razveljavitvi Direktive 2003/6/ES 
Evropskega parlamenta in Sveta ter direktiv Komisije 2003/124/ES, 2003/125/ES in 2004/72/ES (UL L 173, 12.6.2014, str. 1).
4 Direktiva 2014/57/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o kazenskih sankcijah za zlorabo trga (direktiva o zlorabi trga) (UL L 173, 
12.6.2014, str. 179).
5 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm .
6 Prav tam.
7 Glosar kratic na področju podnebnih sprememb, Okvirna konvencija Združenih narodov o spremembi podnebja.
8 Člen 3 Uredbe Komisije (EU) št. 389/2013 z dne 2. maja 2013 o določitvi registra Unije v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter 
odločbama št. 280/2004/ES in št. 406/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi uredb Komisije (EU) št. 920/2010 in št. 1193/2011 
(UL L 122, 3.5.2013, str. 1).
08 Glosar
Mehanizem čistega razvoja : Projekti v okviru mehanizma čistega razvoja v sklopu Kjotskega protokola vključujejo 
naložbe v projekte trajnostnega razvoja v državah v razvoju zaradi zmanjšanja emisij. Pri tem nastanejo potrjena 
zmanjšanja emisij, s katerimi je mogoče trgovati. Te tako imenovane dobropise je mogoče pod določenimi pogoji 
uporabiti v okviru EU ETS.
Mehanizem obrnjene davčne obveznosti pri davku na dodano vrednost (DDV) : Ta mehanizem vključuje prenos 
davčne obveznosti z dobavitelja na prejemnika, kar pomeni, da je stranka, ko je identificirana kot davčni zavezanec, 
dolžna plačati DDV namesto dobavitelja. Verjetno je, da bi sistem obrnjene davčne obveznosti odpravil goljufije na 
področju DDV vrste „davčni vrtiljak“.
Mehanizmi iz Kjotskega protokola : S Kjotskim protokolom (za več podrobnosti glej okvir v Prilogi ) so bili 
uvedeni trije mehanizmi, ki jih je mogoče uporabljati za doseganje ciljev zmanjšanja emisij: trgovanje z emisijami, 
mehanizem čistega razvoja in skupno izvajanje. Trgovanje z emisijami omogoča državam, ki imajo neporabljene 
enote emisij, da te prodajo državam, ki so presegle svojo zgornjo mejo. Skupno izvajanje in mehanizem čistega 
razvoja sta projektno zasnovana mehanizma. Pri njiju nastanejo dobropisi, s katerimi je mogoče trgovati zaradi 
kompenzacije emisij.
Nacionalni administrator : Nacionalni administrator je organ, ki je odgovoren za to, da v imenu države članice 
v registru Unije upravlja sklop uporabniških računov, ki so v pristojnosti te države.
Naprava : Naprava je nepremična tehnična enota9, v kateri poteka ena ali več dejavnosti z emisijo toplogrednih 
plinov in katere koli z njimi neposredno povezane dejavnosti, ki so tehnično povezane z dejavnostmi, ki se izvajajo 
na tem mestu in bi lahko vplivale na emisije in onesnaževanje okolja.
Pravica : V sistemu Evropske unije za trgovanje z emisijami (EU ETS) ena pravica Evropske unije (EUA) pomeni pravico 
do emisije ene tone ekvivalenta ogljikovega dioksida v določenem obdobju (CO2e).10 Upravljavci v okviru EU ETS jih 
lahko uporabijo za pokritje svojih preverjenih emisij ali z njimi trgujejo z drugimi upravljavci, ki potrebujejo EUA.
Pravila za usklajeno dodelitev : V fazi III EU ETS je Komisija pripravila pravila za usklajeno dodelitev11 z referenčnimi 
merili na proizvod na podlagi povprečnih emisij toplogrednih plinov, ki jih izpusti 10 % naprav z najnižjimi emisijami 
v EU. Referenčna merila se izračunajo neodvisno od tehnologije, ki se uporablja, goriva, velikosti naprave ali njene 
geografske lokacije.
9 Člen 3 Direktive 2003/87/ES.
10 Člen 3 Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije 
toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, 25.10.2003, str. 32).
11 Sklep Komisije št. 2011/278/EU z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije 
v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 130, 17.5.2011, str. 1).
09 Glosar
Predaja pravic : Upravljavec vsake naprave vsako leto najpozneje do 30. aprila preda število pravic, ki je enako 
skupnim preverjenim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu.12 V okviru faze II EU ETS lahko 
upravljavci pod določenimi pogoji predajo tudi mednarodne dobropise (CER in ERU), ki nastanejo v okviru 
mehanizmov iz Kjotskega protokola (mehanizem čistega razvoja in skupno izvajanje). Upravljavec mora skupno 
predati dovolj EUA, CER in ERU, da pokrije preverjene emisije.
Prestavitev na poznejše obdobje : Komisija je kot kratkoročni ukrep preložila prodajo 900 milijonov pravic na 
dražbi do leta 2019 ali leta 2020, da bi se povpraševanje do takrat dvignilo.13 Zaradi te prestavitve na poznejše 
obdobje ostaja skupna količina pravic, ki bodo v fazi III prodane na dražbi, nespremenjena. Spremeni se samo 
porazdelitev na dražbi prodanih pravic v obdobju 2013–2020 (časovni profil dražb). Prestavitev dražb na poznejše 
obdobje se izvaja s spremembo uredbe o dražbah v okviru EU ETS14, ki jo je leta 2014 sprejela Komisija, zatem ko jo 
je odobril Odbor EU za podnebne spremembe in sta jo pregledala Evropski parlament in Svet. Zaradi omogočitve te 
spremembe je bila leta 2013 spremenjena tudi direktiva o EU ETS.15
Pristojni organ : Države članice imenujejo pristojni organ ali organe za izvajanje pravil iz direktive o EU ETS.
Promptni trg : Trg, na katerem se trguje z vrednostnimi papirji ali blagom za takojšnjo dostavo, za razliko od 
terminskega trga.
Register Unije : Register je elektronski sistem, v katerem je evidentirano lastništvo pravic. Upravlja in vzdržuje ga 
centralni administrator.16 Na voljo je javnosti in vsebuje ločene račune za evidentiranje pravic vsake osebe, kateri in 
od katere se pravice izdajo ali prenesejo.17 V registru Unije je lahko vsaka oseba imetnik pravice.
Sekundarni trg : Trg, na katerem vlagatelji kupujejo vrednostne papirje ali premoženje od drugih vlagateljev, ne pa 
od izdajateljev.
Sistem zgornje meje in trgovanja : EU ETS šteje za sistem zgornje meje in trgovanja. To pomeni, da obstaja zgornja 
meja ali omejitev za skupno količino emisij, dovoljenih za naprave, ki so zajete v sistem. V fazah I in II EU ETS so se 
zgornje meje določale na nacionalni ravni, odobrila pa jih je Komisija. Zgornja meja za fazo III je določena na ravni 
EU. Industrijska podjetja in letalski prevozniki do te zgornje meje prejmejo pravice do emisije, ki jih lahko glede na 
svoje potrebe prodajajo ali kupujejo eden od drugega. Pravice lahko na trgu kupujejo in prodajajo tudi prostovoljni 
trgovci. Omejitev skupnega števila razpoložljivih pravic zagotavlja njihovo vrednost.
12 Člen 12(3) Direktive 2003/87/ES.
13 Evropska komisija, GD za podnebno politiko: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm .
14 Uredba Komisije (EU) št. 176/2014 z dne 25. februarja 2014 o spremembi Uredbe (EU) št. 1031/2010 zlasti zaradi določitve količine pravic do emisije 
toplogrednih plinov, ki se bodo prodajale na dražbi med letoma 2013–2020 (UL L 56, 26.2.2014, str. 11).
15 Sklep št. 1359/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o spremembi Direktive 2003/87/ES zaradi pojasnitve določb glede 
časovnega načrta za prodajo pravic do emisije toplogrednih plinov na dražbah (UL L 343, 19.12.2013, str. 1).
16 Člen 4 Uredbe Komisije (EU) št. 389/2013.
17 Člen 19 Direktive 2003/87/ES.
10 Glosar
Skupno izvajanje : Skupno izvajanje je poleg mehanizma čistega razvoja eden od dveh projektno osnovanih 
mehanizmov, ki sta bila uvedena v okviru Kjotskega protokola. Industrijsko razvite države z drugimi razvitimi 
državami skupaj izvajajo projekte za zmanjšanje emisij. Pri tem nastanejo enote zmanjšanja emisij (ERU), s katerimi 
je mogoče trgovati in jih pod določenimi pogoji uporabiti v okviru EU ETS.
Tona ekvivalenta CO2 (CO2e): Ena metrična tona ogljikovega dioksida (CO2) ali količina katerega koli drugega 
toplogrednega plina, ki ima enak potencial globalnega segrevanja.18
Transakcija : Transakcija je proces v registru Unije, ki vključuje prenos pravice ali kjotske enote z enega računa na 
drugega.19
Trgovanje na prostem trgu : Izraz opisuje vse transakcije na finančnem trgu, ki ne potekajo na borzi in se ne 
izvajajo na reguliranem trgu, temveč se o njih stranki pogajata zasebno.
Upravljavec : Vsaka oseba, ki upravlja ali kontrolira napravo ali na katero je bilo, če je to predvideno v nacionalni 
zakonodaji, preneseno odločilno gospodarsko razpolaganje v zvezi s tehničnim delovanjem naprave.20
18 Priloga II k Direktivi 2003/87/ES.
19 Člen 3 Uredbe Komisije (EU) št. 389/2013.
20 Člen 3 Direktive 2003/87/ES.
11
 Povzetek
I
Sistem Evropske unije za trgovanje z emisijami 
(EU ETS) je vodilna pobuda EU za boj proti podnebnim 
spremembam. Je tudi največji svetovni sistem zgor -
nje meje in trgovanja za emisije toplogrednih plinov. 
Za skupne emisije industrijskih sektorjev z visokimi 
emisijami je bila določena omejitev ali zgornja meja, 
ki se sčasoma niža. Zgornja meja velja za emisije več 
kot 11 000 energetsko intenzivnih naprav po EU, kar 
zajema približno polovico emisij toplogrednih plinov. 
Te naprave prejmejo pravice do emisije ali jih kupijo na 
dražbah in lahko glede na svoje potrebe tudi trgujejo 
z njimi. Vsaka pravica pomeni pravico do emisije ene 
tone ekvivalenta ogljikovega dioksida (CO2e). Naprave 
morajo vsako leto predati pravice, enakovredne koli -
čini svojih emisij ekvivalenta ogljikovega dioksida.
II
EU ETS se pogosto navaja kot referenčni model za 
nastajajoče politike na področju podnebnih spre -
memb in sisteme za trgovanje z emisijami po svetu. 
Ta inovativni sistem, ki je bil uveden leta 2005 in se 
je postopoma izboljševal, je zdaj v svoji tretji fazi 
izvajanja. Okoljski cilj EU ETS na evropski ravni ni le 
zmanjšanje emisij v skladu z zgornjo mejo, pač pa tudi 
določitev cene ogljika in finančne vrednosti vsake 
tone prihranjenega CO2e. Ceno določa trg pravic. 
To spodbuja naprave k uporabi najbolj stroškovno 
učinkovitih ukrepov za zmanjšanje emisij in spodbuja 
naložbe v nizkoogljične tehnologije, zlasti če je cena 
pravic visoka.
III
Če naj EU ETS deluje po načrtih, mora biti celovi -
tost sistema zagotovljena, sistem EU ETS pa se mora 
pravilno izvajati. Sodišče je ocenilo, ali je bilo upravlja -
nje sistema Evropske unije za trgovanje z emisijami 
ustrezno, tako da je preučilo, ali je bil vzpostavljen 
primeren okvir za zaščito celovitosti tega sistema kot 
tržnega mehanizma ter kakšno je bilo dejansko izvaja -
nje sistema. Pri izvajanju se je Sodišče osredotočilo na 
fazo II EU ETS (2008–2012), da bi bilo mogoče pridobiti 
izkušnje za razvoj te politike v prihodnosti.
12 Glosar
IV
Na splošno je Sodišče prišlo do zaključka, da Komi -
sija in države članice EU ETS niso upravljale v vseh 
pogledih ustrezno. Upravljanje so ovirala nekatera 
vprašanja, povezana z zanesljivostjo okvira za zaščito 
celovitosti sistema, in bistvene slabosti pri izvajanju 
faze II EU ETS.
V
Okvir za zaščito celovitosti sistema je bil bistveno 
izboljšan, zlasti s tem, da je bila z opredelitvijo pravic 
do emisije kot finančnih instrumentov večina prompt-  
nega trga za pravice vključena v sistem predpisov 
o trgih finančnih instrumentov (MiFID) in proti zlo -
rabi trga (MAD (direktiva o zlorabi trga)/MAR (uredba 
o zlorabi trga)). Še vedno pa bi bilo treba obravnavati 
številna vprašanja, da bi okvir postal dovolj zanesljiv, 
se izboljšala ureditev in nadzor ter spodbudilo zaupa -
nje vlagateljev, da bi se EU ETS na ta način izkoristil kot 
orodje okoljske politike.
(a) Še vedno obstajajo vprašanja na področju uredi -
tve in nadzora trga emisij, povezana s trgovci, ki 
na trgu ne sodelujejo prostovoljno, dvostranskim 
promptnim trgovanjem na prostem trgu in manjši -
mi udeleženci na trgu.
(b) Na ravni EU ni nadzora trga emisij, regulativnega 
sodelovanja pa ni dovolj.
(c) Pravna opredelitev pravic do emisije ni dovolj 
jasna, razjasnjeno pa ni tudi področje vzpostavlja -
nja in zaščite pravic iz zavarovanja za pravice do 
emisije.(d) Temeljni podatki EU ETS se obdelujejo v registru 
Unije, ki ima zaradi finančne pomembnosti in 
številnih imetnikov računov visok profil tveganja. 
Varnost registra se je v fazi II EU ETS bistveno 
povečala, vendar je potreben dodaten napre -
dek. Postopki, ki jih države članice uporabljajo za 
kontrolo odprtja računov v EU ETS, spremljanje 
transakcij in sodelovanje z regulativnimi organi, so 
imeli bistvene pomanjkljivosti. Komisija ne more 
ustrezno spremljati transakcij zaradi pomislekov 
v zvezi z varstvom podatkov. Razvoj in delova -
nje registra na Komisiji so ovirala tudi vprašanja, 
povezana z notranjim usklajevanjem, in omejenost 
virov, ki so opisani v odstavkih 39 do 41.
VI
V tem, kako so države članice in Komisija izvajale kon -
trolni okvir EU ETS v fazi II, so bile bistvene slabosti, ki 
jih je treba v fazi III obravnavati, da bo dovolj zagoto -
vila, da sistem deluje po načrtih.
(a) Izvajanje in usklajevanje sistemov za spremljanje 
emisij, poročanje o njih ter njihovo preverjanje nis -
ta bila dovolj dobra. Pristojni organi niso ustrezno 
preverili dela, ki so ga opravili preveritelji, pregledi 
naprav na kraju samem pa so bili omejeni.
(b) V navodilih in spremljanju izvajanja v državah čla -
nicah, ki ju je v fazi II EU ETS zagotavljala Komisija, 
so bile vrzeli. Njena ocena nacionalnih načrtov 
razdelitve pravic v fazi II, ki so jih pripravile države 
članice, ni bila dovolj pregledna.
(c) Nekatere države članice niso zagotovile vseh 
zahtevanih poročil o delovanju EU ETS, Komisija 
pa ni objavljala letnega poročila o izvajanju, ki ga 
zahteva direktiva o EU ETS.
13 Glosar
(d) Učinek koristnih forumov za posvetovanje in uskla -
jevanje med Komisijo in državami članicami je bil 
omejen, ker je bila raven udeležbe držav članic 
nizka.
(e) Vloga Komisije pri zagotavljanju usklajevanja ključ -
nih kontrol pri izvajanju EU ETS v državah članicah 
je bila omejena.
(f) Sodišče ni moglo oceniti uspešnosti raznolikih 
sistemov sankcij v državah članicah, ker je primanj -
kovalo konsolidiranih informacij na ravni držav 
članic in EU. Prakse glede posebnih pravil za pre -
dajo mednarodnih dobropisov iz projektov so se 
med državami članicami razlikovale. Ta vprašanja 
lahko potencialno vplivajo na enakost pogojev za 
upravljavce.
VII
Sodišče zaradi obravnave opisanih opažanj o okviru za 
zaščito celovitosti sistema in njegovo izvajanje izreka 
naslednja priporočila.
1. Komisija naj obravnava preostala vprašanja glede 
ureditve in nadzora trga emisij, da se dodatno 
izboljša celovitost trga (glej podrobna priporočila 
od 1(a) do 1(c) Komisiji, navedena po odstavku 91).
2. Dodatno je treba razjasniti pravni status pravic, da 
se prispeva k stabilnosti in zaupanju (glej priporo -
čilo 2, navedeno po odstavku 92).
3. Dodatno je treba izboljšati nekatere vidike siste -
mov za obdelavo temeljnih informacij EU ETS (re -
gister Unije in z njim povezane postopke). Komisija 
naj zlasti premisli o tem, kako bi bilo na ravni EU 
mogoče razviti in usklajevati uspešno spremljanje 
čezmejnih transakcij, da se zmanjša tveganje zlo -
rab in goljufivih dejanj, ter ugotovi ustrezne ukre -
pe za okrepitev kontrolnega okvira in spodbujanje 
najboljših praks državah članic za odprtje računov 
po vsej EU. Države članice naj zagotovijo izvaja -
nje teh kontrol (glej podrobna priporočila od 3(a) 
do 3(e) Komisiji in državam članicam, navedena po 
odstavku 93).4. Kontrolni okvir na ravni držav članic je treba bolje 
uporabljati, da se zagotovi upoštevanje ugotov-  
ljenih slabosti pri izvajanju faze III (glej podrob -
na priporočila od 4(a) do 4(f) Komisiji in državam 
članicam, navedena po odstavku 94).
5. V fazi III je treba izboljšati raven navodil in informi -
ranja v zvezi z izvajanjem EU ETS (glej podrobna 
priporočila od 5(a) do 5(c) Komisiji in državam 
članicam, navedena po odstavku 96).
6. Izvajanje sankcij v okviru EU ETS bi moralo postati 
preglednejše. Na ravni držav članic in EU bi morale 
biti na voljo posodobljene in točne informacije 
o izvajanju in rezultatih postopkov kaznovanja, 
Komisija pa bi morala bolje spremljati prakse 
izvrševanja po EU ter dosledno uporabo nacio -
nalnih kazni (glej podrobna priporočila od 6(a) 
do 6(c) Komisiji in državam članicam, navedena po 
odstavku 97).
14
 Uvod
Sistem Evropske unije  
za trgovanje z emisijami 
(EU ETS)
01 
EU ETS je eden od glavnih stebrov 
politike Evropske unije za boj proti 
podnebnim spremembam (za nadalj -
nje informacije o ozadju mednarodne -
ga okvira za trgovanje z emisijami glej 
del I Priloge ). Njegov cilj je spodbujati 
zmanjšanje emisij toplogrednih plinov 
na stroškovno in gospodarsko učin -
kovit način. Sistem je ena od glavnih 
komponent podnebnega in energet -
skega svežnja EU21, ki ima tri cilje za 
leto 2020 (znane pod imenom cilji 
20-20-20):
 – 20-odstotno zmanjšanje emisij 
toplogrednih plinov v EU v primer -
javi z ravnmi iz leta 1990;
 – povečanje deleža energije iz ob -
novljivih virov pri porabi energije 
v EU na 20 %;
 – 20-odstotno izboljšanje energet -
ske učinkovitosti v EU.02 
EU ETS je največji svetovni sistem 
zgornje meje in trgovanja (glej okvir 1 ) 
za emisije toplogrednih plinov in se 
pogosto navaja kot referenčni model 
za nastajajoče politike na področju 
podnebnih sprememb in sisteme 
za trgovanje z emisijami po svetu. 
Zgornja meja velja za emisije več kot 
11 000 energetsko intenzivnih naprav 
po EU.22 EU ETS od leta 2013 pokriva 
približno 50 % emisij toplogrednih 
plinov v EU.23 Poleg tega, da sistem 
z dovolj visoko ceno ogljika omeju -
je skupne emisije, bi moral naprave 
spodbujati k uporabi najbolj stroškov -
no učinkovitih ukrepov za zmanjšanje 
emisij in naložbam v nizkoogljične 
tehnologije.2421 COM(2008) 30 final z dne 
23.1.2008 z naslovom 20 20 do 
leta 2020 – Priložnost Evrope 
glede podnebnih sprememb.
22 Vključuje naslednje glavne 
sektorje: kurilne naprave, 
cement, klinker, apno, 
rafinerije mineralnih olj, 
surovo železo in jeklo. Sektorji, 
ki niso zajeti, vključujejo 
kopenski promet, kmetijstvo 
in storitveni sektor.
23 COM(2012) 652 final z dne 
14.11.2012 z naslovom Stanje 
na evropskem trgu ogljika 
v letu 2012.
24 GD za podnebno politiko 
Evropske komisije, 
informativno gradivo „Sistem 
EU za trgovanje z emisijami 
(EU ETS)“, na voljo na: http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf .
Sistem zgornje meje in trgovanja EU ETS
Pri sistemu zgornje meje in trgovanja je določena zgornja meja za skupne emisije industrijskih sektorjev 
z visokimi emisijami. Ta meja se sčasoma zniža. Podjetja lahko do te meje glede na svoje potrebe kupujejo 
in prodajajo pravice do emisije. Vsaka pravica pomeni pravico do emisije ene tone CO2e. Število pravic dolo -
ča, kakšna količina emisij je dovoljena, torej so emisije omejene. Pravice so dodeljene napravam in z njimi je 
mogoče prosto trgovati.25 Naprave morajo vsako leto predati pravice, enakovredne količini emisij CO2e. Ceno 
določa trg.
25 COM(2010) 796 final z dne 21.12.2010 z naslovom Izboljšanje okvira pregleda nad trgom za sistem EU za trgovanje z emisijami.Okvir 1
15 Uvod
03 
EU ETS je bil vzpostavljen z Direktivo 
2003/87/ES26. V skladu s to direktivo se 
od držav članic zahteva, da oblikujejo 
in vzpostavijo potrebne sisteme in 
upravne ureditve za izvajanje EU ETS 
na nacionalni ravni. V Direktivi so nave -
dene tudi številne posebne pristojnosti 
Komisije. Namen številnih od njih je 
zagotoviti dosledno in usklajeno izva -
janje EU ETS. Ker je EU ETS tudi ustvaril 
trg za trgovanje s pravicami do emisije, 
morajo države članice in Komisija za -
gotoviti celovitost in stabilnost EU ETS, 
da bi lahko ta učinkovito prispeval 
k okoljskim ciljem.
EU ETS v obdobju 2005–2012 
v praksi (fazi I in II)
04 
Delovanje EU ETS je organizirano v ob -
dobjih trgovanja ali fazah. Za prvi dve 
fazi (2005–2012) je bila zgornja meja za 
pravice določena na nacionalni ravni 
z nacionalnimi načrti razdelitve pravic, 
ki so jih pripravile države članice in jih 
je ocenila Komisija.05 
Faza I (2005–2007) EU ETS je bila 
triletno pilotno obdobje, v kate -
rem so potekale priprave za fazo II 
(2008–2012). Pravice so bile razdeljene 
brezplačno. Večina držav članic še ni 
imela podatkov iz preteklosti o emi -
sijah iz naprav, vključenih v EU ETS, 
zato so zgornje meje v fazi I temeljile 
na študijah in napovedih. Cilj faze I 
je bil vzpostavitev delujočega trga, 
določitev cen ogljika in vzpostavitev 
potrebne infrastrukture za spremljanje 
dejanskih emisij, poročanje o njih ter 
njihovo preverjanje. Podatki, zbrani 
v fazi I, so nato zapolnili informacijsko 
vrzel in pomagali pri določanju nacio -
nalnih zgornjih mej za fazo II.
06 
Faza II (2008–2012)27 je potekala soča -
sno s prvim ciljnim obdobjem Kjotske -
ga protokola, petletnim obdobjem, 
v katerem naj bi države članice EU 
zmanjšale svoje emisije v skladu s cilji, 
določenimi v Kjotskem protokolu28. 
Na podlagi preverjenih emisij, sporo -
čenih za fazo I, je bila količina pravic 
do emisije, dovoljenih v fazi II, znižana 
na 6,5 % pod ravnijo v letu 2005 (tj. 
prvo leto obdobja skladnosti v okvi -
ru EU ETS). To je zagotovilo, da bodo 
dosežena dejanska znižanja emisij (za 
več informacij o spreminjanju povpra -
ševanja in ponudbe v fazi II EU ETS glej 
del II Priloge ).26 Direktiva 2003/87/ES 
evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 13. oktobra 2003 
o vzpostavitvi sistema za 
trgovanje s pravicami do 
emisije toplogrednih plinov 
v Skupnosti in o spremembi 
Direktive Sveta 96/61/ES 
(UL L 275, 25.10.2003, str. 32).
27 V fazi II so se EU ETS pridružile 
članice EGP -Efte (Evropskega 
gospodarskega prostora –  
Evropskega združenja za 
prosto trgovino) Islandija, 
Lihtenštajn in Norveška.
28 Evropska unija se je zavezala, 
da bo v obdobju 2008–2012 
dosegla skupno 8-odstotno 
zmanjšanje emisij 
toplogrednih plinov 
v primerjavi z ravnmi iz leta 
1990 (kar je več od cilja 
o skupnem zmanjšanju za 
industrijsko razvite države iz 
okvira v Prilogi ). Ta cilj je 
skupen 15 državam članicam 
v okviru pravno zavezujočega 
sporazuma, Odločbe Sveta 
2002/358/ES z dne 25. aprila 
2002 o odobritvi Kjotskega 
protokola k Okvirni konvenciji 
Združenih narodov 
o spremembi podnebja 
v imenu Evropske skupnosti in 
skupnega izpolnjevanja iz 
njega izhajajočih obveznosti 
(UL L 130, 15.5.2002, str. 1).
16 Uvod
EU ETS od leta 2013 (faza III)
07 
Za fazo III (2013–2020) je bil sistem 
nacionalnih načrtov razdelitve pravic 
nadomeščen, in sicer tako, da je zdaj 
zgornja meja za emisije iz naprav, 
zajetih v EU ETS, določena na ravni EU. 
Za pravice, ki se še vedno prejmejo 
brezplačno, veljajo pravila za usklajeno 
dodelitev, ki temeljijo na ambicioznih 
referenčnih merilih izpustov emisij, ki 
veljajo za vso EU. Kot v prejšnjih fazah 
morajo naprave, ki jim niso dodeljene 
brezplačne pravice za pokritje emisij 
ali jim je dodeljeno premajhno število 
teh pravic, kupiti dodatne pravice na 
trgu ali zmanjšati svoje emisije.
08 
Na začetku faze III se več kot 40 % 
vseh pravic proda na dražbi. Prodaja 
na dražbi je po mnenju Komisije in 
ekonomski teoriji najpreglednejši 
način dodeljevanja in z njo se uresni -
čuje načelo, da plača onesnaževalec 
(v delu III Priloge  je več informacij 
o ozadju reforme in obetih za prihod -
nost EU ETS).
17
 Obseg revizije  
in revizijski pristop
09 
Sodišče se je pri določanju obsega 
revizije in revizijskega pristopa osredo -
točilo na temeljna vprašanja, povezana 
s celovitostjo in izvajanjem sistema. Pri 
reviziji ni bila preučena splošna uspeš -
nost EU ETS. Cilj revizije je bil odgovo -
riti na naslednje vprašanje: Ali Komisija 
in države članice ustrezno upravljajo 
sistem Evropske unije za trgovanje 
z emisijami? V ta namen so bila obrav -
navana naslednja podvprašanja:
(a) Ali obstaja ustrezen okvir za zaš ‑
čito celovitosti EU ETS?  Da bi od -
govorilo na to vprašanje, je Sodišče 
preučilo ustreznost pravil v zvezi 
z ureditvijo in nadzorom trga, ki se 
uporabljajo za trgovanje z emisi -
jami, pravni status in opredelitev 
pravic ter sistem registra Unije 
za evidentiranje in razkrivanje 
podatkov EU ETS. Ta del revizije je 
bil osredotočen na vrsto ukrepov 
na teh področjih, ki jih je Komisija 
razvila in predlagala od leta 2011, 
vključno s spremembami, uvedeni -
mi do 30. septembra 2014. Obseg 
revizije ni zajemal ocene nacional -
nih ukrepov za obravnavo tveganja 
goljufije na področju DDV vrste 
„davčni vrtiljak“.29
(b) Ali je izvajanje EU ETS pravilno?  
Da bi odgovorilo na to vprašanje, 
je Sodišče preučilo, kako so države 
članice in Komisija v fazi II EU ETS 
izvajale EU ETS. Ta del revizije se je 
nanašal le na izvajanje EU ETS pri 
nepremičnih napravah30.10 
Revizija je bila opravljena na ravni Ko -
misije in držav članic. Pri revidiranju na 
ravni Komisije je bilo preučeno, kako 
je Komisija usmerjala izvajanje EU ETS 
na ravni držav članic in ali je izpolnila 
svoje obveznosti v okviru veljavnega 
pravnega okvira. Dokazi so bili pri -
dobljeni iz sedmih držav članic. Te so 
bile izbrane na podlagi količin in vrst 
emisij. Obiskani so bili ustrezni organi 
v petih državah članicah (Nemčija, 
Francija, Italija, Poljska in Združeno 
kraljestvo). Dokumentarni dokazi so 
bili pridobljeni iz še dveh držav članic 
(Grčija in Španija). Revizija na ravni 
držav članic je bila osredotočena na 
dodelitev (nacionalni načrti razdelitve 
pravic) in predajo pravic, sisteme za 
spremljanje emisij, poročanje o njih ter 
njihovo preverjanje, pa tudi na sankci -
je, uporabljene v primeru neskladnosti. 
Ni vključevala dražb, saj se je prodaja 
na dražbi proti koncu faze II še vedno 
izvajala le v majhnem obsegu in v malo 
državah članicah.
11 
Poleg tega so bili dokazi pridobljeni 
s preizkušanjem podatkov iz dokumen -
tacije, ki je bila na voljo pri pristojnih 
nacionalnih organih in se je nanašala 
na 150 naprav, izbranih v teh sedmih 
državah članicah, ter analizo podatkov 
o napravah in skladnosti, pridobljenih 
iz evidence transakcij EU (EUTL – glej 
okvir 2 ). Izbrane naprave niso bile 
obiskane na kraju samem, ker Sodišče 
ni imelo pravice dostopa.29 Za več podrobnosti 
o vprašanjih, povezanih z DDV, 
glej okvir 3 .
30 Letalstvo je bilo v EU ETS 
vključeno šele od leta 2012.
18
 Opažanja
Okvir za zaščito 
celovitosti EU ETS
12 
Za zagotovitev zadostne likvidnosti na 
trgu pravic do emisije, vzpostavljenim 
z EU ETS, in vzpostavitev dobro delu -
jočega mehanizma, ki prispeva k dose -
ganju okoljskih ciljev politike, bi moral 
biti trg varen in privlačen31 za kupce, 
ki na trgu sodelujejo prostovoljno,32 in 
upravljavce (kupce, ki na trgu ne sode -
lujejo prostovoljno), ki morajo v sis -
temu sodelovati v skladu z direktivo 
o EU ETS. Zato je pomembno preučiti, 
ali je celovitost EU ETS dovolj zaščite -
na, da se ohranja stabilnost in zagotovi 
zaupanje vlagateljev v trg. Taka zaščita 
zahteva ustrezno ureditev in nadzor 
trga ter sodelovanje med regulativnimi 
organi. Poleg tega bi morala biti pravni 
status in opredelitev pravic dovolj 
jasna, da bi prispevala k stabilnosti in 
zaupanju na trgu pravic do emisije.13 
Register Unije (glej okvir 2 ) je ključni 
element za zaščito celovitosti EU ETS, 
saj evidentira in spremlja vse „fizične“ 
transakcije s pravicami in omogoča 
razkritje bistvenih informacij trgu. 
Poleg okoljske vrednosti instrumenta 
je znatna tudi finančna pomembnost 
EU ETS. Vrednost vseh pravic in drugih 
enot za skladnost v registru Unije 
po ocenah znaša več kot deset mili -
jard EUR, odvisno od cene teh enot in 
časa merjenja. Poleg tega bi bilo treba 
celovitost EU ETS dovolj zaščititi pred 
incidenti, kakršni so se dogajali med 
letoma 2008 in 2011 (tj. prijavljene 
kraje pravic, sheme goljufij na podro -
čju DDV in kibernetske grožnje, kot je 
lažno predstavljanje ( phishing )). Zato 
je nujno tudi, da obstajajo uspešni 
postopki za učinkovito kontroliranje 
odprtja računov in nastalih transakcij 
v registru Unije.
Komisija je stalno zboljševala 
ureditev in nadzor trga 
emisij, vendar je potreben 
nadaljnji napredek
14 
Komisija je priznala,33 da je treba okre -
piti ureditev in nadzor trga ter izboljša -
ti varnost registra, da se ne bi ponovili 
varnostni incidenti iz faze II (glej tudi 
odstavka 12 in 13 ter okvir 2 ). Razvila 
je obsežen sveženj ukrepov za obrav -
navanje teh tveganj (kot je navedeno 
v odstavkih 15 in 16).31 Glej, na primer, 
COM(2010) 796 final.
32 Kupci, ki na trgu sodelujejo 
prostovoljno (ali trgovci, ki na 
trgu sodelujejo prostovoljno), 
so subjekti, ki na trgu emisij 
sodelujejo prostovoljno (npr. 
trgovci, vlagatelji, 
posamezniki, finančni 
posredniki itd.), v nasprotju 
s kupci, ki na trgu ne 
sodelujejo prostovoljno 
(upravljavci, ki morajo 
sodelovati v skladu 
z zakonodajo).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Ensuring the 
integrity of the European 
carbon market , pogosto 
zastavljena vprašanja, 
april 2014: cilj pravil (tj. pravil 
za finančne trge) je tudi 
zagotovitev varnega in 
učinkovitega trgovinskega 
okolja, da se po nizu 
neprijetnih goljufivih 
dejavnosti, ki so se pred nekaj 
leti pojavile na trgu ogljika, 
okrepi zaupanje v ta trg. Glej 
tudi COM(2010) 796 final, zlasti 
poglavje 1 – Uvod.
19 Opažanja
Sistem nacionalnih registrov in registra Unije
V fazi I in večini faze II so države članice upravljale nacionalne registre z računi, ki so omogočali evidentiranje 
in prenos pravic do emisije in mednarodnih dobropisov. Zaradi poenostavitve sistema in omogočanja pri -
hodnjega povezovanja EU ETS z drugimi mednarodnimi sistemi trgovanja z emisijami sta se sozakonodajalca 
leta 2009 odločila centralizirati nacionalne registre v registru Unije, ki ga vzdržuje in upravlja Evropska komi -
sija. Prišlo je do številnih varnostnih incidentov, ki so bili povezani predvsem z goljufijami na področju DDV 
in kibernetskimi napadi. Selitev računov in podatkov je potekala junija 2012. Kljub tej centralizaciji sistema 
registrov pa so države članice še vedno edine odgovorne za odprtje, upravljanje in posodabljanje računov 
v svojih nacionalnih delih registra Unije. Centralni administrator na Komisiji ne sodeluje pri izvajanju teh 
dejavnosti. S sistemom evidence transakcij EU (EUTL) se pregledujejo, evidentirajo in odobrijo vse transakcije, 
začete v registru Unije, da se zagotovi skladnost vseh prenosov pravic s pravili EU ETS.34 V javni različici EUTL 
so relevantni podatki EU ETS na voljo javnosti. Delovanje registra (in prejšnjega sistema nacionalnih registrov) 
urejajo uredbe Komisije35.
34 Zlasti Uredba Komisije (ES) št. 2216/2004 z dne 21. decembra 2004 za standardiziran in zavarovan sistem registrov v skladu z Direktivo 2003/87/ES 
Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbo 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 386, 29.12.2004, str. 1), Uredba (EU) št. 920/2010 
z dne 7. oktobra 2010 o standardiziranem in zaščitenem sistemu registrov v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter 
Odločbo 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 270, 14.10.2010, str. 1), Uredba Komisije (EU) št. 1193/2011 o določitvi registra Unije od 
1. januarja 2013 ter o spremembi uredb (ES) št. 2216/2004 in (EU) št. 920/2010 o določitvi registra Unije za obdobje do 31. decembra 2012 in 
Uredba Komisije (EU) št. 389/2013 o določitvi registra Unije za fazo III.
35 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/oversight/faq_en.htm , Ensuring the integrity of the European carbon market , pogosto zastavljena vprašanja, 
april 2014: cilj pravil (tj. pravil za finančne trge) je tudi zagotovitev varnega in učinkovitega trgovinskega okolja, da se po nizu neprijetnih 
goljufivih dejavnosti, ki so se pred nekaj leti pojavile na trgu ogljika, okrepi zaupanje v ta trg. Glej tudi COM(2010) 796 final, zlasti 
poglavje 1 – Uvod.Okvir 2
20 Opažanja
15 
Potreba po izboljšanju ureditve trga 
ogljika je sovpadla s procesom spremi -
njanja okvira ureditve finančnih trgov 
(MiFID/MAD)36. To je Komisiji omogo -
čilo premislek o ureditvi trga ogljika 
glede na splošno ureditev finančnih 
trgov. Po navedbah iz ocene učinka37, 
ki spremlja predlog o pregledu MiFID, 
predstavljen oktobra 2011, je Komisija 
razmišljala o dveh možnostih, in sicer 
o vzpostavitvi prilagojene ureditve 
za trg ogljika ali razvrstitvi pravice do 
emisije med finančne instrumente in 
jih zajeti v okvir ureditve MiFID/MAD. 
Vprašanje, kateri regulativni pristop bi 
bil najprimernejši za trg emisij, ni bilo 
zajeto v obseg revizije. Iz pravic do 
emisije izvedeni finančni instrumen -
ti38, ki po oceni Komisije predstavljajo 
več kot 90 % trga ogljika, so finančni 
instrumenti in so bili torej že regulirani 
v okviru MiFID in MAD v fazah I in II 
EU ETS (2005–2012), sekundarno trgo -
vanje s promptnimi pravicami do emi -
sije pa ne. Komisija je leta 2011 predla -
gala, naj se MiFID razširi in prilagodi, 
da bi zajela tudi sekundarno trgovanje 
s promptnimi pravicami do emisije, 
tako da bi bile pravice v njej izrecno 
razvrščene med finančne instrumente. 
Ta predlog, ki je bil sprejet leta 2014,39 
pravice do emisije vnaša tudi v okvir 
MAD/MAR. Ta nova pravila bodo veljala 
od januarja 2017.4016 
Drugi pomembni ukrepi, ki jih je Komi -
sija sprejela za izboljšanje celovitosti in 
varnosti EU ETS, so zajemali:
 – omogočanje državam članicam, 
da uporabijo mehanizem obrnjene 
davčne obveznosti za obravna -
vanje goljufij na področju davka 
na dodano vrednost (DDV) (glej 
okvir 3 );
 – dodatne varnostne ukrepe za 
register Unije zaradi boja proti 
morebitnemu kibernetskemu kri -
minalu in recikliranju mednarodnih 
dobropisov;
 – vključitev določb o preprečevanju 
pranja denarja v predpise za regi -
ster v duhu direktive o preprečeva -
nju pranja denarja41 ter
 – vzpostavitev pravil o ravnanju in 
udeležbi za primarni trg v uredbi 
o dražbah42.
17 
Ti ukrepi pomenijo bistveno izboljša -
nje ureditve trga ogljika in dejansko 
je v zadnjih letih prišlo do opaznega 
zmanjšanja sporočenih incidentov. 
Kljub tem prizadevanjem pa je Sodišče 
ugotovilo nekatere slabosti v zvezi 
z uvedbo ukrepov in nerešena vpraša -
nja, ki jih je treba obravnavati, da bi bil 
okvir dovolj zanesljiv. Ti so navedeni 
v naslednjih oddelkih.36 MiFID in MAD sta ključna 
stebra ureditve finančnih 
trgov. MiFID (direktiva o trgih 
finančnih instrumentov) 
zajema zagotavljanje 
naložbenih storitev pri 
finančnih instrumentih, MAD 
(direktiva o zlorabi trga) pa 
zajema zlorabo trga.
37 Delovni dokument služb 
Komisije, ocena učinka, ki 
spremlja predlog direktive 
Evropskega parlamenta in 
Sveta o trgih finančnih 
instrumentov (prenovitev), in 
predlog uredbe Evropskega 
parlamenta in Sveta o trgih 
finančnih instrumentov z dne 
20. oktobra 2011 
(SEC(2011) 1226 final).
38 Izvedeni finančni instrument 
je finančna pogodba, 
povezana s prihodnjo 
vrednostjo ali stanjem 
premoženja, na katero se 
nanaša (npr. gibanje obrestnih 
mer ali vrednosti valute ali 
morebiten stečaj dolžnika) 
(http://europa.eu/rapid/
press -release_MEMO-12-
232_en.htm?locale=en ).
39 Direktiva 2014/65/EU 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 15. maja 2014 
o trgih finančnih instrumentov 
ter spremembi Direktive 
2002/92/ES in Direktive 
2011/61/EU (UL L 173, 
12.6.2014, str. 349).
40 Uredba o zlorabi trga od 
julija 2016.
41 Direktiva 2005/60/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 26. oktobra 2005 
o preprečevanju uporabe 
finančnega sistema za pranje 
denarja in financiranje 
terorizma (UL L 309, 
25.11.2005, str. 15). Komisija je 
leta 2013 sprejela predloge za 
njeno posodobitev, Evropski 
parlament in Svet pa sta na 
koncu leta 2014 dosegla 
politični dogovor.
42 Uredba Komisije (EU) 
št. 1031/2010 z dne 
12. novembra 2010 
o časovnem načrtu, 
upravljanju in drugih vidikih 
dražbe pravic do emisije 
toplogrednih plinov na 
podlagi Direktive 2003/87/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta o vzpostavitvi sistema za 
trgovanje s pravicami do 
emisije toplogrednih plinov 
v Skupnosti (UL L 302, 
18.11.2010, str. 1).
21 Opažanja
Trg ETS še vedno ogrožajo goljufije na področju DDV
Europol je v svojem splošnem poročilu o dejavnostih za leto 2009 ocenil, da so izgube zaradi goljufij z ogljiko -
vimi dobropisi (goljufije na področju DDV vrste „davčni vrtiljak“) med junijem 2008 in decembrom 2009 znaša -
le približno pet milijard EUR. Tovrstni kriminalni dejavnosti pri čezmejnem trgovanju je bil še zlasti izpostav -
ljen trg ETS. V odgovor na incidente z goljufijami je bila sprejeta Direktiva (2010/23/EU)43, ki naj bi državam 
članicam omogočila, da uporabijo mehanizem obrnjene davčne obveznosti na področju DDV, s katerim je DDV 
dolžna plačati oseba, na katero so prenesene pravice ali druge enote za skladnost. Ta določba je bila podaljša -
na do decembra 2018 (Direktiva 2013/43/EU).44
V času revizije skoraj tretjina držav članic ni izvajala mehanizma obrnjene davčne obveznosti za pravice do 
emisije. Tveganje goljufije na področju davka na dodano vrednost (DDV) pri pravicah EU ETS zato v Evropski 
uniji še vedno ni v celoti obravnavano.
Od petih držav članic, ki jih je obiskalo Sodišče, v času revizije mehanizma obrnjene davčne obveznosti na 
področju DDV še ni uporabila samo Italija. Edina platforma za trgovanje s pravicami do emisije v Italiji je 
decembra 2010 ustavila svoje poslovanje na trgu pravic do emisije, ker so bila ugotovljena odstopanja pri ni -
hanjih trgovanja. Posli izmenjave so bili dokončno ustavljeni marca 2014. Dvostransko trgovanje s pravicami, ki 
zadeva italijanske račune v registru Unije za ETS, je seveda še vedno mogoče. Pristojni organ in administrator 
nacionalnega registra sta v času revizije menila, da zaradi odsotnosti mehanizma obrnjene davčne obvezno -
sti na področju DDV obstaja pomembno tveganje, da v Italiji pride do goljufij na področju DDV vrste „davčni 
vrtiljak“.
43 Direktiva Sveta 2010/23/EU z dne 16. marca 2010 o spremembi Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano vrednost v zvezi 
z neobvezno in začasno uporabo mehanizma obrnjene davčne obveznosti za opravljanje nekaterih storitev, dovzetnih za goljufije (UL L 72, 
20.3.2010, str. 1).
44 Direktiva Sveta 2013/43/EU z dne 22. julija 2013 o spremembi Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano vrednost v zvezi 
z neobvezno in začasno uporabo mehanizma obrnjene davčne obveznosti za dobavo določenega blaga in storitev, dovzetnih za goljufije 
(UL L 201, 26.7.2013, str. 4).Okvir 3
22 Opažanja
Čeprav so pravice do emisije 
opredeljene kot finančni 
instrumenti, so bila pri 
reviziji ugotovljena nekatera 
nerešena vprašanja, povezana 
z ureditvijo in nadzorom trga 
emisij
18 
Sodišče je preučilo, kako so bile 
v predlogu Komisije o pregledu MiFID 
iz leta 2011 obravnavane posebno -
sti trgovanja z emisijami. Ena od teh 
posebnosti je prisotnost trgovcev, 
ki na trgu ne sodelujejo prostovolj -
no, na trgu emisij EU ETS (trgovanje 
s promptnimi pravicami in izvedenimi 
finančnimi instrumenti). Ta trg je zdaj 
v veliki meri finančni trg, vendar je zanj 
značilna prisotnost trgovcev, ki na trgu 
ne sodelujejo prostovoljno, kar je treba 
skrbno upoštevati pri spreminjanju 
predpisov. Predlog Komisije o pregle -
du je zajemal to, da bi bili trgovci, ki 
v EU ETS ne sodelujejo prostovoljno, 
izvzeti iz zahteve po pridobitvi dovo -
ljenja iz MiFID45. Sodišče je pri uporabi 
MiFID za trg emisij ugotovilo nekatere 
vidike, ki sprožajo vprašanja o uredi -
tvi in nadzoru trga ter niso bili dovolj 
analizirani. Navedeni so v naslednjih 
odstavkih.19 
Trgovci, ki na trgu ne sodelujejo pro -
stovoljno, in nekateri drugi subjekti, ki 
trgujejo s pravicami do emisije,46 bodo 
v spremenjenem okviru MiFID izvzeti 
iz zahteve po pridobitvi dovoljenja iz 
MiFID. Zlasti bodo izvzeti veliki trgovci, 
ki na trgu ne sodelujejo prostovoljno 
in imajo pogosto velike specializirane 
trgovalne enote, če v okviru EU ETS 
trgujejo za svoj račun.47 Tudi mali 
subjekti, ki prostovoljno za svoj račun 
trgujejo s promptnimi pravicami do 
emisije, lahko delujejo brez dovoljenja 
iz MiFID.48 Sodišče meni, da obsta -
ja tveganje za celovitost trga, če ti 
subjekti zlorabijo izvzetje, ki ga uvaja 
MiFID, s trgovalnimi dejavnostmi, ki 
niso zajete v izvzetju. Poleg tega je 
Sodišče ugotovilo, da obstaja tveganje, 
da bodo strani, ki bi skušale pridobiti 
naprave za namen kupovanja in proda -
janja promptnih pravic do emisije brez 
dovoljenja iz MiFID, zlorabile izvzetje iz 
MiFID za subjekte, ki na trgu ne sode -
lujejo prostovoljno. Sodišče je ugoto -
vilo, da Komisija ni dovolj analizirala 
učinka trgovcev, ki na trgu ne sodelu -
jejo prostovoljno, na trg emisij, da bi 
dokazala, da izvzemanje skupin tržnih 
udeležencev ne povzroča bistvenega 
tveganja.45 Za zagotavljanje naložbenih 
storitev mora naložbeno 
podjetje pridobiti dovoljenje 
nacionalnega regulatorja.
46 Na primer člen 2(1)(j)(i) 
Direktive 2014/65/EU za osebe, 
ki poslujejo za svoj račun 
s pravicami do emisije ali iz 
njih izvedenimi finančnimi 
instrumenti.
47 In izpolnjujejo zahteve iz 
člena 2(1)(e) Direktive  
2014/65/EU.
48 Strokovno poročilo iz 
leta 2012, ki ga je naročila 
Komisija, o delih ocene učinka 
MiFID, ki so relevantni za trg 
emisij, je omenjalo tudi 
morebitne posledice verjetnih 
izvzetij iz MiFID za manjše 
akterje na trgu, ki so morda 
tudi sodelovali pri goljufijah in 
domnevnih krajah ter ne bodo 
potrebovali dovoljenja iz 
MiFID, četudi bi bile pravice za 
ogljik razvrščene med 
finančne instrumente.
23 Opažanja
20 
Poleg tega bo dvostransko trgovanje 
na prostem trgu, vključno s trgova -
njem s pravicami do emisije, ki bo 
opravljeno zunaj krajev, ki jih regulira 
MiFID, ostalo zunaj področja upora -
be spremenjene MiFID. Za „fizično“ 
dostavo pravic do emisije, s kateri -
mi dvostransko trgujeta dve strani, 
morata imeti obe strani račun v regi -
stru Unije EU ETS. Kot je pojasnjeno 
v odstavkih 37 in 38, pa se te „fizične“ 
transakcije v registru Unije ne nadzo -
rujejo. To pomeni, da lahko obstajajo 
akterji, ki delujejo na delih trga, nad 
katerimi imajo regulatorji in pristojni 
organi le omejen pregled. Zato razvr -
stitev pravic do emisije med finančne 
instrumente v okviru MiFID ne bo pre -
mostila te regulativne vrzeli. Vendar je 
neregulirano dvostransko promptno 
trgovanje v primerjavi s trgovanjem 
z izvedenimi finančnimi instrumenti po 
navedbah Komisije le majhen del se -
kundarnega trga emisij (približno 1 %).
21 
Komisija je predlagala49 tudi, da bi bili 
manjši udeleženci na trgu do nekega 
praga izvzeti iz obveznosti razkritja 
informacij v okviru spremenjenih pravil 
v zvezi z zlorabo trga (MAD/MAR). Pri 
reviziji niso bili najdeni dokazi, da je 
Komisija v zadostni meri analizirala 
identitete in vedenje takih udeležen -
cev ter informacije, ki jih ti imajo, pa 
tudi njihov morebitni kumulativni 
učinek na trg emisij. Pomembnost tega 
vprašanja je odvisna od tega, kako so 
opredeljeni „manjši“ udeleženci, opre -
delitve pa v času revizije še ni bilo.Obstajajo pomisleki glede 
nekaterih elementov 
ustreznosti nadzornega okvira 
na trgu pravic do emisije
22 
Kot pri vsakem tržnem mehanizmu je 
potreben primeren nadzor trga, da 
se zaščiti celovitost EU ETS (glej tudi 
odstavek 12). V ta namen bi se morala 
Komisija posvetovati z nacionalnimi 
finančnimi regulatorji o delovanju trga 
emisij in obravnavati vprašanje regu -
lativnega sodelovanja na trgu emisij. 
Pomembno je tudi, da se v okviru 
Evropske komisije vzpostavi sistem 
stalnega in uspešnega sodelovanja 
v zvezi z delovanjem trga ogljika, zlasti 
med službami, odgovornimi za EU ETS 
in ureditev finančnih trgov, namreč GD 
za podnebno politiko50 in GD za notra -
nji trg in storitve51.49 Delovni dokument služb 
Komisije, ocena učinka, ki 
spremlja predlog uredbe 
Evropskega parlamenta in 
Sveta o trgovanju z notranjimi 
informacijami in tržnih 
manipulacijah (zloraba trga) in 
predlog direktive Evropskega 
parlamenta in Sveta 
o kazenskih sankcijah za 
trgovanje z notranjimi 
informacijami in tržne 
manipulacije z dne 20. oktobra 
2011, SEC(2011) 1217 final.
50 Generalni direktorat Komisije, 
pristojen za podnebno 
politiko.
51 Generalni direktorat Komisije, 
pristojen za notranji trg in 
storitve. Od leta 2015 se GD za 
notranji trg in storitve imenuje 
GD za finančno stabilnost, 
finančne storitve in unijo 
kapitalskih trgov.
24 Opažanja
23 
Sodišče je ugotovilo, da kljub čezmej -
ni naravi trga emisij in pomislekom 
glede goljufije in drugih kriminalnih 
dejavnosti (glej tudi odstavka 13, 14 in 
okvir 2 ) na ravni EU ni bil vzpostavljen 
nadzor trga emisij. Nacionalni finančni 
regulatorji lahko zahtevajo, da njihovi 
nacionalni administratorji ali centralni 
administrator zagotovijo informacije 
iz registra Unije o transakcijah s pra -
vicami do emisije v okviru omejenih 
postopkov, opredeljenih v uredbi o re -
gistru. Vendar pa je Sodišče ugotovilo, 
da so se v času revizije takšne prakse 
na ravni držav članic redko uporabljale. 
Poleg tega v registru Unije ni eviden -
tirana cena ali finančne informacije, 
povezane s transakcijami. Zato si 
nacionalni regulatorji ne morejo ustva -
riti celovite slike nobene čezmejne 
transakcije, ki se jim zdi sumljiva, in na 
voljo jim je manj informacij o transak -
cijah, ki bi bile lahko sumljive. Komi -
sija na tem področju nima nadzornih 
pooblastil (glej tudi odstavka 37 in 38). 
To povečuje pomembnost sodelovanja 
med nacionalnimi regulatorji, da se 
zagotovi ustrezna raven nadzora za 
trgovanje s pravicami do emisije in da 
potencial za zlorabe ostane čim manjši.24 
Sodišče meni, da med nacionalnimi 
regulatorji ni integriranih postopkov 
za organizacijo nadzora, ki bi se na 
ravni EU izvajal posebej za trg emisij, 
ter da še vedno obstajajo pomisleki 
glede okvira za nadzor trga emisij, ki 
bo vzpostavljen po začetku veljavnosti 
spremenjenih MiFID in MAR52. Znotraj 
Komisije je sodelovanje med GD za 
podnebno politiko ter GD za notranji 
trg in storitve organizirano na neura -
den in priložnosten način, kar ne za -
došča za usklajen pristop k spremljanju 
trga emisij. Obstoječi uradni postopki 
za posvetovanje med službami in 
pripravo zakonodajnih predlogov niso 
zasnovani za usklajevanje ureditve in 
spremljanje trga emisij.
Pomisleki v zvezi 
z opredelitvijo pravic
25 
Trg emisij za dobro delovanje potre -
buje zadostno likvidnost (glej tudi 
odstavek 12). V tem vidiku bi bilo delo -
vanje trga emisij mogoče izboljšati, če 
bi bilo več gotovosti o enotni opredeli -
tvi pravic za vso EU in če bi bile pravice 
do emisije bolj komercialno zanimive 
za prostovoljne udeležence, na primer, 
s podpiranjem možnosti za ustvarjanje 
in zaščito varnih in izvršljivih pravic iz 
zavarovanja53.52 V strokovnem poročilu, ki ga je 
naročila Komisija, so bile 
ugotovljene tudi morebitne 
preostale vrzeli v okviru za 
nadzor pravic do emisije, ki so 
ostale celo po sprejetju 
spremenjenih predpisov za 
finančne trge. Odgovornost za 
nadziranje trga ogljika si bo 
delilo veliko različnih akterjev. 
To vzbuja pomisleke glede 
preostalih vrzeli, zaradi katerih 
bi bilo morda treba ob 
motnjah v delovanju trga 
v prihodnosti spremeniti 
predpise.
53 Pravice iz zavarovanja so 
zakonske pravice tretjih strani, 
kot so hipoteke ali druga 
pravna bremena.
25 Opažanja
54 Člen 40(1) Uredbe Komisije 
(EU) št. 389/2013.
55 Sodišče je pridobilo dve 
strokovni poročili, ki ju je 
naročila Evropska komisija, 
enega o delih ocene učinka 
MiFID, ki se nanašajo na trg 
emisij (2012), enega pa 
o interakciji med registrom 
Unije za ETS in potrgovalno 
infrastrukturo (2013). V obeh 
so ugotovljena podobna 
tveganja, kot jih je ugotovilo 
Sodišče.
56 Člen 21(3) Uredbe Komisije 
(EU) št. 1193/2011 in člen 23(3) 
Uredbe Komisije (EU) 
št. 389/2013.26 
V direktivi o EU ETS ni bil opredeljen 
pravni status pravic. V uredbi o re -
gistru Unije54 so pravice opisane kot 
zamenljiv in dematerializiran instru -
ment, s katerim je mogoče trgovati, 
vendar to pojasnjuje le nekatere 
načine mogoče rabe pravic. Poleg tega 
je z opredelitvijo pravic kot finančnih 
instrumentov razjasnjeno le, kako bi jih 
bilo treba obravnavati v okviru zako -
nodaje o finančnih storitvah. Še vedno 
ni jasno, kakšne so pravice imetnikov 
pravic do emisije. V revidiranih državah 
članicah so pristopi do pravnega sta -
tusa in narave pravic različni. V Franciji 
in Združenem kraljestvu so značilnosti 
pravic združljive s pravnimi lastnostmi 
lastnine ali se obravnavajo kot take. 
Toda v večini revidiranih držav članic ni 
pravne opredelitve pravic do emisije.
27 
Pomanjkanje pravne varnosti na ravni 
EU in držav članic ter različni pristopi 
pomenijo, da se pravna vprašanja, ki se 
pojavijo, obravnavajo za vsak primer 
posebej. To še dodatno povečuje tve -
ganje za različne pravne opredelitve in 
obravnavo, in sicer ne le med državami 
članicami (ki morajo pravice v svojih 
pravnih sistemih večinoma še opre -
deliti), pač pa tudi znotraj nacionalne 
zakonodaje ene same države članice. 
Vprašanje neobstoja pravne opredeli -
tve pravic, ki bi veljala za vso EU, je bilo 
že omenjeno v več strokovnih poroči -
lih,55 ki jih je naročila Komisija, vendar 
Komisija v zvezi s tem vprašanjem še 
ni ukrepala. Sodišče meni, da bi lahko 
večja jasnost pri pravni opredelitvi 
pravic koristila delovanju trga.28 
Poleg tega zdaj s pravnega in prak -
tičnega vidika ni jasno, ali je mogoče 
pravice do emisije uporabiti za pod -
poro pravicam iz zavarovanja, kot velja 
za tradicionalne finančne instrumente 
komercialne vrednosti. Ni izrecne 
določbe za prijavo pravic iz zavaro -
vanja za pravice do emisije. V uredbi 
o registru Unije je praktična rešitev za 
prijavo pravic iz zavarovanja za pravice 
do emisije imenovanje „dodatnega po -
oblaščenega zastopnika“,56 ki bi moral 
odobriti izvedbo transakcij, ki se nana -
šajo na te pravice do emisije. Izrecna 
določba na ravni EU, da lahko pravice 
do emisije podpirajo obstoj pravic iz 
zavarovanja, in mehanizem za registra -
cijo takih pravic iz zavarovanja bi lahko 
povečala komercialno vrednost pravic 
do emisije za udeležence na trgu.
26 Opažanja
V sistemih, povezanih 
z registrom Unije,  
za obdelavo temeljnih 
informacij EU ETS,  
so se pokazale nekatere 
pomanjkljivosti
29 
Register Unije je elektronski sistem za 
evidentiranje pravic in lastništva nad 
njimi ter obdelavo temeljnih podat -
kov EU ETS o napravah in trgovinskih 
subjektih (glej tudi odstavek 13 in 
okvir 2  zgoraj). Pravila za postopke 
odprtja računa so zajeta v uredbo 
o registru57, izvajajo pa jih nacionalni 
administratorji. Postopki odprtja ra -
čuna za prostovoljne udeležence (npr. 
za trgovanje ali naložbe) so še posebej 
pomembni, saj določajo pogoje, pod 
katerimi lahko subjekti, ki niso trgovci, 
ki na trgu ne sodelujejo prostovoljno, 
odprejo račun za trgovanje s pravica -
mi. Poleg tega lahko trgovci, ko dobijo 
dostop do računa, začenjajo čezmejne 
transakcije.
30 
Register Unije ima visok profil tvega -
nja in njegovo delovanje bi moralo 
torej vključevati identifikacijo in ciljno 
usmerjeno sledenje transakcij ter 
kontrole in identifikacijo imetnikov 
računov in bilanc. Zaradi podpore 
celovitosti trga bi morale vse drža -
ve članice dosledno izvajati stroge 
postopke odprtja računa in potekati bi 
moralo čezmejno spremljanje poten -
cialno sumljivih transakcij, s katerim bi 
se preprečevale in odkrivale goljufive 
ali kriminalne dejavnosti. V uredbo 
o registru so bile vključene določbe 
o preprečevanju pranja denarja in preprečevanju financiranja terorizma. 
Te določajo, kako bi morali nacionalni 
administratorji sodelovati s pristojnimi 
organi na teh področjih, zlasti s finanč -
nimi obveščevalnimi enotami in organi 
pregona. Glede na veliko finančno 
pomembnost in varnostna tveganja so 
za uspešno delovanje registra potreb -
ne dobre strukture upravljanja z dobro 
delitvijo nalog IT in poslovnih nalog 
v notranji organizaciji Komisije ter 
zadostnimi viri.
31 
Pri razvoju varnostne strukture registra 
Unije so bili upoštevani tudi incidenti 
v preteklosti (glej odstavek 13). Sodišče 
je ugotovilo, da so se sistemi in procesi 
registra sčasoma izboljševali, vendar 
ostajajo nekatere pomanjkljivosti, ki so 
opisane v naslednjih oddelkih.57 Uredba Komisije (EU) 
št. 920/2010.
27 Opažanja
Postopki odprtja računa  
niso bili dovolj zanesljivi
32 
Po nizu resnih incidentov, ki so vpli -
vali na varnost sistema registrov med 
letoma 2008 in 2011 (glej odstavek 13 
in okvir 2 ), je bila varnost EU ETS 
leta 2011 dodatno okrepljena. Obseg 
pravil za odprtje računov in odobritev 
pooblaščenih zastopnikov (tako ime -
novani pregledi dobrega poznavanja 
strank58) je bil močno razširjen. Uredba 
o registru določa pravila za odprtje 
osebnih računov v registru Unije in na -
vaja razloge, na podlagi katerih lahko 
nacionalni administratorji zavrnejo od -
prtje računa prostovoljnim udeležen -
cem, zlasti če je oseba, ki je zaprosila 
za odprtje računa, v preiskavi zaradi 
vpletenosti v goljufijo v zvezi s pravi -
cami do emisije ali kjotskimi enotami, 
pranje denarja, financiranje terorizma 
ali druga huda kazniva dejanja, za 
katera bi se lahko uporabil ta račun. 
Poleg tega so države članice dobile 
možnost, da opredelijo podrobnejša 
nacionalna pravila za zavrnitev odprtja 
računa v registru. Obstaja tudi zahteva 
po izmenjavi informacij med državami 
članicami o zavrnitvah odprtij računov.
33 
Čeprav je bila junija 2012, ko so bili 
nacionalni registri preseljeni v nov 
register Unije, ki ga upravlja Komisija, 
uvedena centralizacija sistema regi -
strov, so za upravljanje računov (in 
dostop posameznikov in pravnih oseb 
do računov za trgovanje z emisijami) 
še vedno odgovorne izključno države 
članice in njihovi nacionalni admini -
stratorji. Podobno kot pred centraliza -
cijo nacionalnih registrov nacionalni 
administratorji nimajo dostopa do 
oddelkov, ki jih imajo v registru druge 
države članice.34 
Sodišče je ugotovilo številne razlike 
v procesih, notranji organizaciji in 
upravni zmogljivosti v zvezi s pregledi 
dobrega poznavanja strank in praksa -
mi profiliranja tveganja med drža -
vami članicami. Francija in Združeno 
kraljestvo sta primera držav članic, ki 
so presegle minimalne zahteve na tem 
področju. Ti državi članici sta pokazali 
obsežne postopke za ocene tveganja 
in podrobno preverjanje ozadja.
35 
Kljub okrepitvi okvira za odprtje raču -
nov od leta 2011 pa je Sodišče ugotovi -
lo, da so v večini obiskanih držav članic 
še vedno obstajale naslednje slabosti:
 – ni bilo zavračanja zahtevkov za 
odprtje računa,59 četudi bi bilo to 
upravičeno na podlagi meril za 
zavrnitev odprtja računa iz uredbe 
o registru (glej odstavek 32);
 – nacionalni administratorji in 
Komisija niso uspešno izmenjevali 
informacij o sumljivih zahtevkih za 
odprtje računa (npr. ker ni pravne 
podlage, tudi ni stalnega seznama 
zavrnjenih odprtij računa za vso 
EU, te informacije se izmenjujejo le 
začasno, informacije o zahtevkih, ki 
niso bili uradno zavrnjeni, vendar 
so bili ustavljeni zaradi sumov 
nacionalnega administratorja, pa 
se niso izmenjavale z drugimi drža -
vami članicami, kot se izmenjujejo 
informacije o zavrnjenih odprtjih 
računa);58 Načelo dobrega poznavanja 
strank (KYC – know your 
customer ) je postopek, ki ga 
uporabljajo finančne ustanove 
ali drugi subjekti zaradi 
dolžnosti potrebne skrbnosti 
v zvezi s strankami (tj. 
opravljanje pregledov strank 
zaradi preverjanja njihove 
identitete in identitete 
dejanskega lastnika, 
razumevanja narave 
poslovnega razmerja in 
zagotavljanja, da se to redno 
spremlja). To je potrebno 
zaradi spoštovanja zakonodaje 
o potrebni skrbnosti in 
finančne regulativne 
zakonodaje, kot je zakonodaja 
o preprečevanju pranja 
denarja in boju proti 
financiranju terorizma ( http://
ec.europa.eu/internal_
market/company/docs/
financial -crime/130205_
impact -assessment_en.pdf ).
59 Sodišče je bilo med revizijo 
obveščeno le o treh takih 
primerih iz Nemčije (1) in 
Francije (2), od katerih sta se 
dva nanašala na fazo III.
28 Opažanja
 – večina obiskanih držav članic ni 
izkoristila možnosti, da razvije na -
cionalna pravila za odprtje računa;
 – notranji postopki za odprtje raču -
na, s katerimi se preveri, ali so bili 
od prihodnjih imetnikov računa 
zbrani vsi zahtevani elementi zah -
tevka, pogosto niso bili ustrezno 
dokumentirani ali se zanje ni upo -
rabilo načelo dveh parov oči (npr. 
v Nemčiji, Italiji in na Poljskem) ter
 – uradni odnosi pristojnih organov 
in nacionalnih administratorjev 
z nacionalnimi finančnimi obvešče -
valnimi enotami in organi pregona 
so se še izoblikovali in v času revi -
zije še niso delovali (zlasti v Italiji in 
na Poljskem).
36 
Postopki odprtja računa urejajo dostop 
do sistema, saj se z njimi oceni integri -
teta udeležencev na trgu. Države, ki 
imajo manj stroge preglede za odprtje 
računa, lahko postanejo tarča posame -
znikov s kriminalnimi nameni. Vendar 
pa uredba o registru pri teh postopkih 
Komisiji (v vlogi centralnega admini -
stratorja) ne daje pristojnosti za zago -
tovitev usklajenega izvajanja sistemov 
držav članic.Na ravni EU ni dovolj nadzora  
in spremljanja transakcij
37 
Kriminalni dogodki v preteklosti (glej 
odstavek 13 in okvir 2 ) v EU ETS so 
povzročili hudo finančno škodo drža -
vam članicam in nekaterim posame -
znim udeležencem ter predstavljali 
veliko tveganje za ugled EU ETS in 
Evropske komisije. To se odraža tudi 
v pridržku, ki ga je v letnih poročilih 
o dejavnostih za leti 2012 in 2013, 
sestavljenih po centralizaciji registra 
leta 2012, ponovil GD za podnebno 
politiko (glej tudi odstavek 41). Čeprav 
Komisija upravlja register Unije na 
centralni ravni, nima pravne podlage 
za nadzor in spremljanje transakcij.  
Na ravni EU ni spremljanja potencialno 
sumljivih transakcij v registru Unije 
(glej tudi odstavek 23). To stanje lahko 
spodkoplje celovitost EU ETS.
29 Opažanja
38 
Administratorji registrov v državah 
članicah morajo obvestiti nacionalne 
organe, pristojne za preprečevanje 
pranja denarja (finančne obveščevalne 
enote), o sumih pranja denarja ali kri -
minalne dejavnosti. Sodišče meni, da 
je treba za uspešnost tega obveščanja 
razviti ustrezne postopke za spremlja -
nje potencialno sumljivih transakcij. 
Od centralizacije registra Unije na ravni 
Komisije v letu 2012 države članice 
nimajo več neposrednega dostopa do 
svojih podatkovnih zbirk nacionalnega 
registra. Države članice težko analizi -
rajo podatke o čezmejnih transakcijah. 
Nekatere države članice60 priložnostno 
sodelujejo in razvijejo skupna orodja 
izven sistema registra. Čeprav Komisija 
upravlja centralizirano podatkovno 
zbirko, zaradi varstva podatkov in 
zaupnosti ne more v celoti izkoristiti 
podatkov, ki so ji na voljo. Sodišče 
meni, da v razmerah, ko se države 
članice in Komisija soočajo s tehnič -
nimi omejitvami in omejitvami zaradi 
varstva podatkov, ni mogoče v celoti 
obravnavati tveganj zlorabe, ki so se že 
udejanjila.
Vprašanja, povezana 
z notranjim usklajevanjem, 
in omejitve virov so ovirali 
upravljanje in razvoj registra 
Unije
39 
Kot je navedeno v odstavku 30, uspeš -
no izvajanje registra zahteva natančno 
oceno ciljev in prednostnih nalog ter 
ustrezno dodelitev virov. Poleg tega bi 
morale biti vzpostavljene ustrezne ure -
ditve za delitev nalog IT in poslovnih 
nalog v pristojni službi Komisije.40 
Sodišče je ugotovilo, da je Komisija 
v fazi II EU ETS dejavno sodelovala pri 
mnogih pomembnih dejavnostih (glej 
odstavek 16), katerih cilj je bil poveča -
nje zrelosti in verodostojnosti EU ETS.
41 
Vendar Sodišče meni, da organizacij -
ska struktura in razpoložljivi viri služb 
Komisije niso dovolj olajšali upravljanja 
in razvoja registra. Ugotovilo je, da 
v službah GD za podnebno politiko, 
ki je pristojen za izvajanje EU ETS, 
odgovornosti IT in poslovne odgovor -
nosti niso bile ustrezno opredeljene 
in razdeljene. Opisi funkcij v skupini 
za register v GD za podnebno politi -
ko so bili splošni in so se prekrivali. 
Služba Komisije za notranjo revizijo 
je že izdala revizijska priporočila za to 
področje.61 Čeprav se je v času revizije 
izvajal akcijski načrt za ta priporočila, 
je potreben nadaljnji napredek, da bi 
se povečala uspešnost upravljanja in 
razvoja registra. V zvezi s tem Sodišče 
opozarja tudi na pridržke v zvezi z var -
nostnimi grožnjami za register Unije, ki 
jih je GD za podnebno politiko izrekel 
v svojih letnih poročilih o dejavnostih 
za leti 2012 in 2013.6260 Po navedbah Komisije je bilo 
v času revizije takih držav 
članic približno deset.
61 Ugotovitve Sodišča so 
podprte z ugotovitvami iz 
notranjega poročila Komisije. 
Za dodatne informacije glej 
poglavje 2.3, Assessments of 
audit results and follow‑up of 
audit recommendations , 
letnega poročila o dejavnostih 
za leto 2013 GD za podnebno 
politiko.
62 Letno poročilo o dejavnostih 
za leto 2013 GD za podnebno 
politiko, povzetek: pridržek 
v zvezi z ugledom, povezan 
s preostalo bistveno slabostjo 
pri varnosti, ugotovljeno 
v registru Unije za sistem za 
trgovanje z emisijami (EU ETS), 
ki je bil izrečen v letnih 
poročilih o dejavnostih za 
leta 2010, 2011 in 2012, je 
ponovno izrečen v letnem 
poročilu za leto 2013. Ni 
mogoče dati razumnega 
zagotovila, da bi lahko zdajšnji 
varnostni ukrepi uspešno 
preprečili napad v prihodnosti. 
To zagotovilo o varnosti je 
pogoj za umik pridržka.
30 Opažanja
Izvajanje sistema EU  
za trgovanje z emisijami
42 
Izvajanje EU ETS se je začelo leta 2005, 
vendar je prvo dejansko ciljno obdob -
je iz Kjotskega protokola trajalo od 
leta 2008 do leta 2012 (faza II EU ETS). 
Države članice bi morale pri izvajanju 
EU ETS dodeljevati pravice napravam, 
izvajati nacionalni načrt razdelitve 
pravic in svoje relevantne predpi -
se, izvajati postopke za spremljanje 
emisij, poročanje o njih ter njihovo 
preverjanje, vključno z akreditacijo ali 
priznanjem preveriteljev, kadar je to 
primerno.
43 
Letni ciklus usklajevanja EU ETS v drža -
vah članicah v fazi II je opisan v  okvi -
ru 4 . Pri njem je odobritev načrtov za 
spremljanje ključna kontrola, saj je 
točnost podatkov in parametrov, vklju -
čenih v te načrte, bistvena za zaneslji -
vo poročanje o emisijah. V direktivi 
o EU ETS in smernicah za spremljanje 
in poročanje, ki jih je Komisija izdala za 
fazo II,63 je opisana vsebina dovoljenj 
za emisije, načrtov za spremljanje, po -
ročil o emisijah in deloma tudi vsebina 
poročil o preverjanju, opredeljeni pa 
so tudi roki, do katerih jih je treba pre -
dložiti. Ni pa določeno, katere kontrole 
naj za to uporabljajo pristojni organi. 
Za fazo III je bil kontrolni okvir spre -
menjen in uvedene so bile dodatne 
odgovornosti za preverjanje in akredi -
tacijo preveriteljev64.44 
V direktivi je bila opredeljena vloga 
Evropske komisije, ki vključuje oceno 
nacionalnih načrtov razdelitve pravic, 
dajanje navodil državam članicam, 
usklajevanje in izmenjavo informacij 
med pristojnimi organi ter delo -
ma spremljanje izvajanja v državah 
članicah.
45 
Za zagotovitev pravilne predaje pravic 
bi bilo treba vzpostaviti ustrezne ure -
ditve sankcij, ki bi morale biti uspešne, 
sorazmerne in odvračilne. V direktivi 
je predvidena kazen 100 EUR za vsako 
tono CO2e, če upravljavec ni predal 
zadostnega števila pravic za pokritje 
svojih emisij med letom.65 Države 
članice so morale uvesti tudi nacional -
ne kazenske določbe za druge vrste 
kršitev pravil EU ETS.63 Komisija je 18. julija 2007 
sprejela Odločbo 2007/589/ES 
o določitvi smernic za 
spremljanje in poročanje 
o emisijah toplogrednih plinov 
v skladu z direktivo o EU ETS, 
ki so se uporabljale v fazi II 
(2008–2012), med katero so 
bile tudi posodobljene 
(UL L 229, 31.8.2007, str. 1).
64 Uredba Komisije (EU) 
št. 600/2012 z dne 
21. junija 2012 o preverjanju 
poročil o emisijah 
toplogrednih plinov in poročil 
o tonskih kilometrih ter 
o akreditaciji preveriteljev 
v skladu z Direktivo 2003/87/
ES Evropskega parlamenta in 
Sveta (UL L 181, 12.7.2012, 
str. 1).
65 Člen 16 Direktive 2003/87/ES.
31 Opažanja
Splošni pregled ciklusa usklajevanja EU ETS v fazi II
Pristojni organ : Države članice določijo enega ali več (torej regionalnih) pristojnih organov, ki so odgovorni 
za izvajanje direktive o EU ETS.
Dovoljenje in načrt za spremljanje : V skladu z direktivo o EU ETS in smernicami za spremljanje in poročanje, 
ki jih je izdala Komisija, pristojni organ sprejme dovoljenja za emisije toplogrednih plinov za naprave uprav -
ljavcev, ki vključujejo načrt za spremljanje, v katerem so natančno opisane tehnične lastnosti naprave ter način 
spremljanja emisij (tj. z izračuni in/ali meritvami) in poročanja o njih.
Letno poročilo o emisijah in poročilo o preverjanju : Na podlagi med letom opravljenega spremljanja 
upravljavci pripravijo letno poročilo o emisijah, ki ga preveri neodvisni preveritelj, ki ga najamejo sami. Pre -
veritelj preveri letno poročilo o emisijah in izda poročilo o preverjanju, vključno z mnenjem o preverjanju. Ti 
dokumenti se pošljejo pristojnemu organu do 31. marca naslednjega leta. Preveritelj pripravi tudi podrobnejše 
interno poročilo o preverjanju, ki ga lahko pošlje upravljavcu in/ali pristojnemu organu.
Predaja pravic : Na podlagi podatkov iz preverjenih letnih poročil o emisijah se pravilno število pravic do emi -
sije preda z računa upravljavca v registru do 30. aprila naslednjega leta.
Vir: Analiza Evropskega računskega sodišča na podlagi zakonodajnega okvira in navodil za spremljanje in poročanje.Okvir 4
na kraju samemizvrševanje, 
sankcije
oddaja v pregled 
in predaja pravicodobri in pregleda 
načrt za spremljanjeizdaja in pregleduje 
dovoljenja
letno poročilo o emisijah
preveriteljporočilo o preverjanjuizvaja načrt za spremljanje 
(celo leto)upravljavec pristojni organ
32 Opažanja
Sistemi držav članic  
za evidentiranje emisij  
in poročanje o njih v fazi II 
EU ETS niso bili dovolj razviti
46 
Sistemi držav članic za evidentiranje 
emisij in poročanje o njih so zajemali:
 ο postopke za zagotavljanje, da se 
emisije naprav pravilno spremljajo;
 ο postopke za zagotavljanje, da se 
poročila o emisijah naprav pravilno 
preverjajo;
 ο postopke za zagotavljanje kakovo -
sti dela, ki ga opravijo preveritelji; ο inšpekcijske preglede naprav, ki jih 
opravljajo pristojni organi;
 ο poročanje o izvajanju EU ETS.
47 
Ker je bil EU ETS vzpostavljen z di -
rektivo v skladu z naslovom Okolje iz 
Pogodbe, so za to področje še vedno 
pristojne predvsem države članice. 
Zato lahko sistem izvajajo na različne 
načine, kar je prikazano v  okviru 5 .
Raznolikost modelov izvajanja v državah članicah
V Grčiji se EU ETS izvaja centralno. Pristojni organ za EU ETS je urad za trgovanje z emisijami generalnega 
direktorata za okolje na ministrstvu za okolje, energetiko in podnebne spremembe. Odgovoren je za večino 
elementov letnega ciklusa usklajevanja in izdaja dovoljenja za emisije, odobri načrte za spremljanje, zbira po -
trjena letna poročila o emisijah in administratorju nacionalnega registra sporoča preverjene podatke o emisi -
jah. Odgovoren je tudi za določanje kazni in sankcij.
Tudi v Italiji se uporablja centraliziran pristop. Za izvajanje EU ETS je odgovoren odbor, ki ga podpira tehnični 
sekretariat na ministrstvu za okolje v Rimu. V fazi II je bil odbor odgovoren za odobravanje dovoljenj EU ETS, 
načrtov za spremljanje, za ciklus poročanja in za priznavanje preveriteljev.
V Španiji se EU ETS izvaja precej decentralizirano, saj ustrezni organi avtonomnih skupnosti odobravajo dovo -
ljenja in načrte za spremljanje, spremljajo pa tudi ciklus poročanja. Osrednji pristojni organ na ministrstvu za 
okolje je odgovoren za splošno usklajevanje izvajanja EU ETS v Španiji in z objavo smernic in pripravo poseb -
nega usklajevalnega odbora omogoča usklajevanje.
V Nemčiji, v Franciji in na Poljskem so regionalni in/ali lokalni organi običajno izdajali dovoljenja za emisije 
ter odobravali in pregledovali načrte za spremljanje, pristojni nacionalni organi pa so na splošno imeli glavno 
vlogo v verigi poročanja o emisijah in pri usklajevanju splošnega izvajanja EU ETS.Okvir 5
33 Opažanja
Slabosti in zamude v postopkih 
za odobritev načrtov  
za spremljanje
48 
Odobritev načrtov za spremljanje 
naprav je ključna za izdajo dovoljenj 
za emisije za naprave in za omogoča -
nje zanesljivega poročanja o emisijah 
v prihodnje.49 
Sodišče je ugotovilo, da so bili postop -
ki za odobritev načrtov za spremljanje 
v večini revidiranih držav članic slabi, 
kot je prikazano v  okviru 6 .
Slabosti v postopkih za odobritev načrtov za spremljanje
V Franciji na nacionalni ravni ni usklajene metodologije za analizo, kontrolo in odobritev načrtov za spremlja -
nje. Celo v isti regiji se lahko pristopi med izvajalci kontrole (okoljskimi inšpektorji) razlikujejo. Na Poljskem 
je bilo pri reviziji ugotovljeno, da so pregledi načrtov za spremljanje, ki jih izvajajo lokalni organi, omejeni na 
pisarniški pregled osnovnih elementov načrtov. Ne izvajajo se nobeni drugi podrobnejši pregledi naprav za 
preverjanje zanesljivosti predloženih podatkov in zagotavljanje, da načrti za spremljanje natančno ustrezajo 
stanju naprave.
Sodišče je v Nemčiji ugotovilo, da so se v fazi II EU ETS v različnih zveznih deželah pravila za opredelitev napra -
ve uporabljala različno. V praksi je obrat v neki zvezni deželi lahko dobil eno samo dovoljenje za vse naprave, 
v drugih zveznih deželah pa bi se lahko obrat razdelil na več naprav z ločenimi dovoljenji. Velikost naprave, 
opredeljena v dovoljenju, je lahko vplivala na to, ali je naprava dosegla prag za udeležbo v EU ETS ali ne. Poleg 
tega so imele zvezne države v prvi polovici faze II različne pristope k odobravanju načrtov za spremljanje (ali 
„konceptov“, kot so se imenovali v Nemčiji), in sicer so nekatere odobravale celotne načrte za spremljanje od 
začetka faze II, druge pa se odobravale samo dele, ki so se razlikovali od smernic za spremljanje. Pozneje je 
sodna odločba66 naložila uskladitev praks odobravanja in priznala, da je to, da ustrezni organi odobrijo izčrpen 
načrt za spremljanje za celo fazo II, pomembno zaradi zmanjšanja tveganja napačnega poročanja o emisijah.
V Španiji, Italiji in Grčiji je po sprejetju smernic za spremljanje in poročanje za fazo II julija 2007 pri oblikova -
nju in odobravanju načrtov za spremljanje za fazo II prihajalo do zamud, ki so trajale do dve leti. Po navedbah 
pristojnih organov so bili časovni okviri prekratki za prenos novih pravil v nacionalne smernice ali predpise in 
vključitev novega načrta za spremljanje v dovoljenje za emisije pred začetkom obdobja poročanja. V nekaterih 
primerih načrti za spremljanje niso bili uradno odobreni do leta 2010.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 z dne 18. 2. 2010.Okvir 6
34 Opažanja
Poročanje preveriteljev 
o ugotovitvah ni bilo dovolj 
jasno, spremljanje, ki so ga 
izvajali pristojni organi, pa je 
bilo omejeno
50 
V skladu z direktivo o EU ETS so države 
članice na splošno odgovorne za 
zagotavljanje, da se emisije spremljajo 
na ravni naprav in preverjajo v skla -
du s pravili, določenimi v direktivi 
o EU ETS in smernicah, ki jih je zago -
tovila Komisija67. Glavni koraki, pove -
zani s spremljanjem, poročanjem in 
preverjanjem v letnem ciklusu usklaje -
vanja EU ETS, so prikazani v  okviru 4 . 
V fazi II so temeljili na teh smernicah in 
načelih. V tem kontekstu so pregledi 
preverjenih letnih poročil o emisijah, 
prejetih od upravljavcev, osrednji ele -
ment kontrolnega okvira na ravni pri -
stojnega organa. Na podlagi preučitve 
dokumentacije v zvezi s 150 napravami 
v sedmih izbranih državah članicah je 
Sodišče ugotovilo mnogo razlik v pris -
topih k organizaciji takšnih pregledov 
in v njihovi ravni uspešnosti.
51 
V fazi II EU ETS ni bilo standardne pre -
dloge, v katerih bi bila opredeljena ob -
vezna vsebina poročila o preverjanju. 
Ker ni take predloge ali bolj specifičnih 
navodil o lastnostih in vsebini takega 
poročila, je bilo razvitih veliko različnih 
oblik in pristopov, kar ni vedno omo -
gočalo jasnega pregleda nad ugotovit -
vami in sklepi preverjanja.52 
Sodišče je ugotovilo, da so bili dokazi 
o pravilnem izvajanju preverjanj, ki so 
bili na voljo pri pristojnem organu, vča -
sih nezadostni ali nejasni.68 Na primer 
opisi nekaterih ugotovitev preverjanja 
so bili omejeni in ugotovitve prejšnje -
ga leta ali rezultati popravljalnih ukre -
pov se niso spremljali. V večini izbranih 
držav članic ni bilo mogoče pridobiti 
dokazov o ukrepih, ki bi jih pristojni 
organi uvedli zaradi ponavljajočih se 
ugotovitev. Take ponavljajoče se ugo -
tovitve so se, na primer, nanašale na to, 
da je bila podrobnost podatkov pri iz -
računavanju emisij manjša od zahteva -
ne, da naprave za merjenje ali tehtanje 
niso bile umerjene tako pogosto, kot 
se je zahtevalo, ali da se ni uporabil 
laboratorij z ustrezno akreditacijo. 
Sodišče je v večini držav članic odkrilo 
primere, v katerih so se ugotovitve pre -
veriteljev ponavljale iz leta v leto, brez 
ustreznih informacij o razlogih, ozadju 
ali spremljanju. Toda Sodišče je v večini 
držav članic odkrilo tudi mnogo prime -
rov, v katerih v poročilih preveriteljev 
ni bilo nobenih ugotovitev, in to kljub 
kompleksnosti in velikosti posameznih 
naprav ali relativno nizki ravni izkušenj 
s spremljanjem emisij in poročanjem 
o njih v okviru EU ETS. V  okviru 7  so 
navedene dodatne podrobnosti o teh 
ugotovitvah.67 Odločba 2007/589/ES.
68 Sodišče je ugotovilo tudi, da 
nobena od izbranih držav 
članic ni uporabila možnosti iz 
smernic, da pristojni organi 
ocenjujejo delo preveriteljev, 
tako da zahtevajo in 
pregledajo njihova interna 
poročila o preverjanju. To je 
dodatno pojasnjeno 
v odstavkih od 53 do 57.
35 Opažanja Okvir 7Primeri nezadostne doslednosti pri poročanju o ugotovitvah preverjanja
Nemčija uporablja zelo avtomatiziran in standardiziran elektronski sistem za predložitev potrjenih letnih 
poročil o emisijah. To je zagotovilo jasen pregled nad rezultati preverjanja in dejansko mnenje preveritelja 
o količini emisij, ne pa tudi podrobnih informacij o uporabljeni metodologiji in delu preveriteljev. Poleg tega 
obrazci v oddelku za preveritelje niso imeli posebnih polj, v katera bi preveritelji morali napisati priporočila za 
izboljšave ali opisati posebno spremljanje ugotovitev in pripomb iz prejšnjega leta.
V Franciji je pristojni organ od preveriteljev prejel izjavo o razumnem zagotovilu glede letnega poročila o emi -
sijah. Preveritelji v teh izjavah dajo pripombe in navedejo vprašanja v zvezi z neskladnostjo. Toda pri reviziji je 
bilo ugotovljeno, da nekateri preveritelji v svojih izjavah nikoli niso poročali o nobenih vprašanjih, tudi če so 
bile v internih poročilih o preverjanju ugotovitve, in da se je vsebina izjave med preveritelji razlikovala.
V italijanski nacionalni zakonodaji je predvideno, da morajo preveritelji uporabljati posebne predloge za 
poročanje. Tako je v verigi poročanja dosežena visoka stopnja standardizacije. Toda Sodišče je ugotovilo, da 
preveritelji v večini primerov niso poročali o nobenih ugotovitvah. To se npr. razlikuje Združenega kraljestva, 
kjer so preveritelji v večini primerov poročali o ugotovitvah.
V enem primeru v Italiji je preveritelj v prvih treh letih poročal o mnogih ugotovitvah. Iz dokumentacije ni 
razvidno, kako in ali so bila rešena vsa vprašanja ter ali je pristojni organ posredoval. Za leto poročanja 2011 pa 
je upravljavec najel novega preveritelja, ki ni poročal o nobenih ugotovitvah za to leto.
Na Poljskem pristojni organ uporablja elektronsko podatkovno zbirko za navzkrižno pregledovanje emisij iz 
poročil, vendar ne spremlja ugotovitev iz izjav o mnenju preveriteljev, če izjava ugotovitve vsebuje.
36 Opažanja
69 Evropsko združenje za 
akreditacijo je združenje 
nacionalnih akreditacijskih 
organov v Evropi, ki so jih 
nacionalne vlade uradno 
priznale za ocenjevanje in 
preverjanje  – glede na 
mednarodne standarde  – 
organizacij, ki izvajajo storitve 
ocenjevanja, kot so 
certificiranje, preverjanje, 
izvajanje inšpekcijskih 
pregledov, preizkušanje in 
umerjanje (znano tudi kot 
storitev ugotavljanja 
skladnosti) ( http://www.
european -accreditation.org/
about- us).
70 Odločba Komisije 2007/589/
ES, oddelek 10.4.2(d), glej tudi 
okvir 4 .
71 Glej okvir 4  za več informacij 
o ozadju.Kakovost dela preveriteljev  
se ne kontrolira dovolj
53 
Direktiva o EU ETS in z njo povezane 
smernice za spremljanje in poroča -
nje v fazi II niso uvedle jasnih zahtev 
za akreditacijo neodvisnih preveri -
teljev ali za kontrolo kakovosti dela 
preveriteljev. V direktivi so določene 
minimalne zahteve za usposobljenost 
preveriteljev, v smernicah za spremlja -
nje in poročanje pa zajeti opredelitvi 
izrazov „preveritelj“ in „akreditacija“ 
ter zahteva, naj države članice upošte -
vajo zadevna navodila, ki jih je izdalo 
Evropsko združenje za akreditacijo69. 
V smernicah za spremljanje in poro -
čanje je predvidena tudi možnost, da 
pristojni organi in akreditacijski organi 
ocenijo interna poročila preveriteljev 
o preverjanju.70 Države članice imajo 
na teh področjih precejšnjo pravico 
presoje, kar ni spodbujalo uspešnega 
izvajanja smernic. Za upravljavce po 
EU torej niso veljale enake zahteve, 
zagotovilo, dobljeno s preverjanjem, 
pa je bilo zmanjšano.
54 
Vse države članice, ki so bile izbrane za 
revizijo, so imele neko obliko akredi -
tacije ali priznavanja preveriteljev za 
oblikovanje skupine odobrenih preve -
riteljev, ki jih upravljavci lahko najame -
jo. V Italiji je priznavanje preveriteljev 
izvajal pristojni nacionalni organ. 
Pripravil je seznam s 23 priznanimi 
preveritelji za EU ETS v Italiji, vendar ni 
izvajal periodičnih ocen kakovosti ali 
nadzoroval njihovega dela. Ta model 
se v fazi III ne uporablja več. V drugih 
revidiranih državah članicah je akre -
ditacije ali priznanja izdajal obstoječ 
organ za akreditacijo ali priznavanje.55 
Sodišče je ugotovilo, da so se pristojni 
organi v izbranih državah članicah pri 
pridobitvi zagotovila o letnih poro -
čilih o emisijah zelo zanašali na delo 
preveriteljev. Toda noben pristojni 
organ držav članic ni izvajal posebne 
kontrole kakovosti in vsebine poročil 
o preverjanju in z njimi povezanih 
dokumentov, saj so menili, da so za to 
odgovorni akreditacijski organi. Po -
dobno nobena od izbranih držav članic 
ni uporabila možnosti iz smernic, da bi 
zahtevala interna poročila preverite -
ljev o preverjanju71 in jih uporabila za 
oceno njihovega dela.
56 
Poleg tega v treh (Nemčija, Poljska in 
Združeno kraljestvo) od petih obiska -
nih držav članic, v katerih je preve -
ritelje akreditiral neodvisni organ, 
ni bilo dovolj usklajevanja ali redne 
izmenjave informacij med pristojnimi 
organi in organi za akreditacijo v zvezi 
s popolnostjo in kakovostjo poročil 
o preverjanju in zagotovilom, ki ga je 
mogoče dobiti iz njih. Sodišče ugota -
vlja, da so imeli samo pristojni organi 
neposreden in popoln dostop do 
preverjenih letnih poročil o emisijah, ki 
so jim bila predložena. Sodišče meni, 
da je do zgoraj predstavljenih ugotovi -
tev deloma prišlo zaradi pomanjkanja 
določb o dejavnostih akreditacije in 
kontrole (kakovosti) v okviru EU ETS in 
zato, ker pristojnim organom v fazi II 
EU ETS ni bilo treba pregledovati dela 
preveriteljev.
37 Opažanja
72 Celovito preprečevanje in 
nadzorovanje onesnaževanja 
(do leta 2013), ki je temeljilo na 
Direktivi 2008/1/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 15. januarja 2008 
o celovitem preprečevanju in 
nadzorovanju onesnaževanja 
(UL L 24, 29.1.2008, str. 8), ki je 
bila nadomeščena z Direktivo 
2010/75/EU Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 
24. novembra 2010 
o industrijskih emisijah 
(UL L 334, 17.12.2010, str. 17).
73 V Združenem kraljestvu se je 
raven inšpekcijskih pregledov 
naprav zmanjšala s približno 
5 % na začetku faze II leta 2008 
na približno 1 % na koncu te 
faze leta 2012.57 
Poleg tega se v nobeni od držav članic 
ni izvajala politika rotacije za okrepi -
tev neodvisnosti in nepristranskosti 
preveriteljev. V Franciji in na Poljskem 
je Sodišče ugotovilo primere, v katerih 
preveritelji niso sodelovali samo pri 
preverjanju poročil o emisijah, temveč 
tudi pri razvoju načrta za spremljanje 
za isto napravo ali drugih poveza -
nih dejavnostih (npr. inšpekcijskih 
pregledih naprav za pristojni organ), 
kar bi lahko pripeljalo do navzkrižja 
interesov.
Inšpekcijski pregledi naprav  
na kraju samem so bili  
zelo omejeni
58 
V direktivi o EU ETS in smernicah za 
spremljanje in poročanje ni določeno, 
katere kontrole naprav naj izvajajo 
pristojni organi. Zlasti ni bilo nobene 
zahteve po inšpekcijskih pregledih 
naprav na kraju samem, ki bi jih izvajali 
pristojni organi za oceno izvajanja 
načrta za spremljanje ali zanesljivosti 
preverjenih poročil o emisijah.
59 
Razen v Združenem kraljestvu je 
Sodišče v obiskanih državah članicah 
ugotovilo, da pristojni organi niso 
izvajali obiskov na kraju samem v okvi -
ru EU ETS. Vladni organi so pogosto 
izvajali druge vrste obiskov naprav, na 
primer v okviru dodeljevanja dovoljenj 
IPPC72 ali zakonodaje o odpadkih in 
okoljske zakonodaje, ki jim je bila na -
menjena večja prednost (npr. Nemčija, 
Francija in Poljska), vendar vprašanja 
v zvezi z EU ETS niso bila posebej 
obravnavana. V Nemčiji in Španiji 
je Sodišče odkrilo nekaj primerov, 
v katerih so pristojni regionalni organi 
preveritelje spremljali med posamezni -
mi pregledi na kraju samem.60 
V nobeni od izbranih držav članic ni 
bilo mogoče dobiti centraliziranih sta -
tističnih podatkov o inšpekcijskih pre -
gledih v okviru EU ETS, razen v Zdru -
ženem kraljestvu, kjer se je število 
obiskov proti koncu faze II postopoma 
zmanjševalo73.
Pomanjkljivosti pri poročanju 
držav članic o izvajanju EU ETS
61 
Države članice imajo v skladu s čle -
nom 21 direktive o ETS obveznost 
letnega poročanja. Svoja letna poročila 
o pomembnih vidikih uporabe direkti -
ve bi morale predložiti Komisiji. Poleg 
tega obveznega letnega poročanja 
bi morale države članice po mnenju 
Sodišča obveščati širšo javnost o naci -
onalnem izvajanju EU ETS in njegovih 
rezultatih.
62 
Sodišče je ugotovilo, da Italija ni 
pripravila in predložila Komisiji zahte -
vanih poročil iz člena 21 za leta 2010, 
2011 in 2012, Francija pa je poročilo 
za leto 2012 pripravila šele na zahtevo 
Sodišča.
38 Opažanja
63 
Kar zadeva druge vrste poročanja za 
obveščanje javnosti o nacionalnem 
izvajanju EU ETS, sta Nemčija in Špa -
nija pripravili obsežna letna poročila 
o EU ETS, vključno z analizo trendov in 
sektorsko analizo na podlagi podatkov 
o emisijah in skladnosti. Grčija, Francija 
in Italija pa javnosti niso veliko poroča -
le posebej o nacionalnem izvajanju in 
rezultatih EU ETS. Združeno kraljestvo 
je nacionalno letno poročilo o EU ETS 
pripravljalo le do leta 2010.
Vrzeli v navodilih Komisije 
in tem, kako je v fazi II 
EU ETS spremljala izvajanje 
v državah članicah
64 
V fazi II so odgovornosti Komisije74 
vključevale oceno pravil držav članic 
za dodelitev, določenih v nacionalnih 
načrtih razdelitve pravic, dajanje na -
vodil državam članicam in spremljanje 
izvajanja politike. Te naloge Komisije 
naj bi zlasti zagotovile, da EU ETS kot 
vseevropski sistem pravilno deluje, da 
se prepreči izkrivljanje konkurence in 
da druga vprašanja v zvezi z neuskla -
jenostjo ne bodo negativno vplivala 
na uspešno delovanje EU ETS kot 
tržnega instrumenta za zmanjšanje 
emisij na najbolj stroškovno učinkovit 
način. Deležniki bi bolj zaupali v pra -
vilno delovanje EU ETS, če bi se redno 
razkrivale podrobne in relevantne 
informacije o splošnem izvajanju in 
delovanju sistema, zlasti če se ta izvaja 
decentralizirano.Ocena faze II nacionalnih 
načrtov razdelitve pravic,  
ki jo je pripravila Komisija,  
ni bila dovolj pregledna
65 
Za fazi I in II EU ETS so države članice 
pripravile nacionalne načrte razdelitve 
pravic, v katerih so navedle skupno 
količino pravic, ki so jih nameravale 
dodeliti upravljavcem. Komisija je za to 
pripravila posebna navodila75. Navo -
dila so vključevala opis glavnih meril, 
ki usmerjajo trende emisij, kot so rast 
BDP in intenzivnost ogljika, ter načine 
za ocenjevanje potenciala držav članic 
za zmanjšanje emisij. Na podlagi po -
tenciala za zmanjšanje emisij in emisij 
ustreznega izhodiščnega leta je bilo 
mogoče izračunati okvirno zgornjo 
mejo.
66 
Komisija je po odobritvi prve serije 
desetih nacionalnih načrtov razde -
litve pravic za fazo II leta 2006 izdala 
sporočilo76, v katerem je razložila, da je 
kot podlago za podatke o intenzivnosti 
ogljika in gospodarski rasti, potrebne 
za izračun zgornjih mej emisij, uporabi -
la metodologijo, predstavljeno v doku -
mentu Energetika in promet v Evropi – 
trendi do leta 2030  – posodobljeno 
leta 200577. Rezultati tega poročila so 
bili izpeljani z modelom PRIMES78, ki ga 
je razvila univerza v Atenah. Toda o tej 
metodi ocenjevanja države članice niso 
bile predhodno obveščene (tj. v smer -
nicah za nacionalne načrte razdelitve 
pravic).74 Členi 9, 14, 19, 20, 21 in 30 
direktive o EU ETS.
75 COM(2005) 703 final z dne 
22.12.2005.
76 COM(2006) 725 final z dne 
29.11. 20 0 6.
77 Na podlagi modela PRIMES 
pripravile službe GD Komisije 
za promet in energetiko.
78 Dokument Energetika in 
promet v Evropi – trendi do 
leta 2030  – posodobljeno leta 
2005 je za Komisijo pripravil 
inštitut za komunikacijske in 
računalniške sisteme državne 
tehnične univerze v Atenah 
v Grčiji. Model PRIMES je 
splošni model, zasnovan za 
napovedi za prihodnost, 
oblikovanje scenarijev in 
analizo učinka politik. Model 
upošteva tehnologije za 
povpraševanje po energiji in 
njeno dobavo ter tehnologije 
za zmanjševanje emisij. Sistem 
odraža dejavnike, kot so tržno 
gospodarstvo, industrijska 
struktura, energetske in 
okoljske politike in predpisi, ki 
so zasnovani tako, da vplivajo 
na tržno ravnanje subjektov 
energetskega sistema ( https://
ec.europa.eu/energy/sites/
ener/files/documents/
trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Opažanja
67 
Sodišče je ugotovilo, da Komisija pri 
odločitvi o uporabi modela PRIMES 
kot podlage za izračun zgornjih mej 
za fazo II in leta 2005 kot izhodiščnega 
leta za te izračune ni ravnala pregle -
dno, saj so države članice nameravale 
razviti svoje nacionalne načrte razde -
litve pravic na podlagi razpoložljivih 
navodil za pripravo nacionalnih načr -
tov razdelitve pravic, v katerih model 
PRIMES ni bil omenjen. To je privedlo 
do precejšnje neučinkovitosti, saj so 
morale države članice ponovno pripra -
viti svoje nacionalne načrte razdelitve 
pravic, tako da so v njih uporabile 
nova merila, in do tega, da priprava in 
ocenjevanje nacionalnih načrtov raz -
delitve pravic za fazo II nista bila dovolj 
pregledna.
68 
Poleg tega je Sodišče, da bi preučilo, 
ali so bili nacionalni načrti razdelitve 
pravic za fazo II ocenjeni dosledno, 
pošteno in enako podrobno, pozva -
lo Komisijo, naj predloži interne in 
delovne dokumente, ki se nanašajo na 
oceno nacionalnih načrtov razdelitve 
pravic za fazo II.
69 
Ker je obdobje hrambe teh dokumen -
tov poteklo, so službe Komisije lahko 
zagotovile samo predlogo za upora -
bljene kontrolne sezname in izpolnje -
ne kontrolne sezname za dve državi 
članici. Za ostale države članice niso 
mogle zagotoviti izpolnjenih kontro -
lnih seznamov. Ker dokumentacija ni 
bila na voljo, Sodišče ni moglo ugo -
toviti, ali je Komisija enako podrobno 
in celovito ocenila nacionalne načrte 
razdelitve pravic za vse izbrane države 
članice.Komisija ni objavljala letnih 
poročil o izvajanju, ki jih 
zahteva direktiva o EU ETS
70 
V členu 21 direktive o EU ETS se od 
držav članic zahteva, da Komisiji 
predložijo letno poročilo o uporabi 
direktive (glej tudi odstavka 61 in 62). 
Na podlagi poročil, ki jih vsako leto 
predložijo države članice, bi morala 
Komisija objaviti konsolidirano letno 
poročilo o izvajanju direktive o EU ETS 
v treh mesecih od prejetja poročil 
držav članic. Da bi lahko objavila 
tako poročilo, bi morala poskrbeti, da 
države članice pravočasno predložijo 
poročila, ki služijo kot vhodni podatki 
za konsolidirano poročilo, poleg tega 
pa bi morala razviti metode za konso -
lidacijo in uporabo informacij iz teh 
poročil.
71 
Sodišče je ugotovilo, da Komisija 
v fazi II EU ETS ni objavljala teh letnih 
poročil o izvajanju. To pomeni, da 
v fazi II ni dala na voljo izčrpnih infor -
macij o stanju izvajanja sistema EU ETS 
v vseh državah članicah.
40 Opažanja
72 
Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da 
službe Komisije niso ustrezno sprem -
ljale, ali države članice pravočasno 
oddajajo popolna letna poročila 
o izvajanju, niti ni vodila konsolidirane 
evidence prejetih informacij. Komisija 
ni sistematično uporabljala tega vira 
informacij o izvajanju EU ETS.
Spremljanje izvajanja EU ETS 
v državah članicah, ki ga izvaja 
Komisija, je bilo omejeno
73 
To, da države članice usklajeno izvaja -
jo ETS, je nujno za boljše izkoriščanje 
prednosti trgovanja z emisijami in za 
preprečevanje izkrivljanja notranjega 
trga.79 EU ETS v skladu s pravico do 
presoje, določeno v direktivi, večinoma 
financirajo in izvajajo države članice in 
Sodišče priznava, da ima Komisija na 
voljo omejena sredstva za spodbuja -
nje usklajevanja. Toda v direktivi je za 
fazo II EU ETS navedenih več posebnih 
odgovornosti Komisije glede navodil, 
spremljanja in izvajanja. Komisija bi 
morala ustrezno spremljati izvajanje 
v državah članicah, da bi lahko ugo -
tovila, katera področja je treba bolj 
uskladiti.74 
Sodišče je ugotovilo, da so bili na 
področjih, na katerih si je Komisija 
aktivno prizadevala za uskladitev, na 
primer s sprejetjem smernic,80 rezultati 
deloma doseženi. Kadar pa Komisija 
ni sprejela podrobnih smernic, ključni 
vidiki izvajanja niso bili usklajeni; na 
primer odprtje računa (glej odstavke 
od 32 do 36), analiza transakcij (glej 
odstavka 37 in 38), preverjanje in akre -
ditiranje (glej odstavke od 50 do 57), 
kontrolni okviri in ureditve sankcij (glej 
odstavke od 80 do 85).
75 
Zaradi različnih pristopov k izvajanju, 
ki jih uporabljajo države članice, lahko 
za upravljavce in druge udeležence 
na trgu v različnih državah članicah 
veljajo različne zahteve in pravila (na 
primer v zvezi s pravnim statusom 
pravic, uporabo sankcij ter ureditvijo 
spremljanja in preverjanja), razen tistih, 
ki so posebej določeni v zakonodaji EU 
ali smernicah.79 Uvodna 
izjava 8 Direktive 2009/29/ES 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 23. aprila 2009 
o spremembi Direktive 
2003/87/ES z namenom 
izboljšanja in razširitve sistema 
Skupnosti za trgovanje 
s pravicami do emisije 
toplogrednih plinov (UL L 140, 
5.6.2009, str. 63).
80 Npr. smernice za spremljanje 
in poročanje za fazi I in II.
41 Opažanja
76 
Za pridobitev vpogleda v raven uskla -
jenosti med državami članicami in 
spodbujanje izvajanja usklajenih praks 
se lahko uporabijo inšpekcijski pregle -
di na kraju samem. Sodišče priznava, 
da Komisija nima jasnega pooblastila 
za opravljanje inšpekcijskih pregledov 
na ravni držav članic, vendar je ugoto -
vilo tudi, da ni dokazov, da bi Komisija 
ustrezno spremljala in ocenjevala 
tveganja (na primer izkrivljanje konku -
rence) ali morebiten učinek različnih 
praks pri izvajanju na uspešno delo -
vanje in celovitost EU ETS. Čeprav bi 
bilo mogoče vprašanja v zvezi z ne -
usklajenostjo šteti za posledico tega, 
da se EU ETS izvaja v skladu z direktivo, 
Sodišče meni, da je bilo spremljanje 
ravni usklajenosti izvajanja v državah 
članicah, ki ga je izvajala Komisija, 
v fazi II EU ETS omejeno.
Izmenjavo informacij 
o izvajanju EU ETS, ki jo je 
organizirala Komisija med 
pristojnimi organi držav članic, 
je ovirala slaba udeležba
77 
V direktivi o EU ETS je določeno, da 
Komisija organizira izmenjavo informa -
cij med pristojnimi organi držav članic 
o spremembah v zvezi z dodeljeva -
njem, uporabo ERU in CER81 v sistemu 
Skupnosti, upravljanjem registrov, 
spremljanjem, poročanjem, preverja -
njem in skladnostjo s to direktivo.78 
Leta 2009 je bil za zagotovitev platfor -
me, na kateri bi lahko pristojni organi 
držav članic izmenjavali informacije 
o njihovem izvajanju EU ETS, ustanov-  
ljen forum za skladnost. Cilji foruma za 
skladnost zajemajo pravilno delovanje 
procesov v verigi skladnosti EU ETS, 
pomoč državam članicam pri izvaja -
nju zahtev in procesov za skladnost 
v okviru EU ETS in spodbujanje tesne -
ga in uspešnega sodelovanja med 
pristojnimi organi v državah članicah. 
Forum za skladnost je bil eden glavnih 
mehanizmov, s katerimi je Komisija 
želela zagotoviti uspešno izmenjavo 
informacij EU ETS, kar je bistveno za 
izmenjavo najboljših praks in izboljša -
nje upravljanja EU ETS.
79 
V fazi II EU ETS so v okviru foruma 
za skladnost delovale štiri delovne 
skupine. Informacije, obravnavane in 
razvite v okviru tega foruma, so bile 
vsem pristojnim organom na voljo na 
spletni platformi. Na podlagi zapisni -
kov teh delovnih skupin in razgovorov 
s pristojnimi organi je Sodišče ugoto -
vilo, da je bila kljub pomembni vlogi 
foruma za skladnost udeležba držav 
članic slaba (s povprečno manj kot 
šestimi pristojnimi organi na sesta -
nek), število pristojnih organov, ki so 
redno sodelovali na sestankih delovnih 
skupin (večinoma isti), pa omejeno. To 
je zmanjšalo možnosti za izmenjavo 
informacij med pristojnimi organi, 
kar je bistven element za zagotovitev 
doseganja ciljev EU ETS.81 ERU so enote zmanjšanja 
emisij, ki so jih ustvarili skupaj 
izvajani projekti za zmanjšanje 
emisij, CER pa so potrjena 
zmanjšanja emisij, ki izhajajo iz 
projektov mehanizma čistega 
razvoja.
42 Opažanja
Ugotovljene so bile nekatere 
slabosti v nacionalnem 
izvajanju ureditve sankcij 
v okviru EU ETS in praksah 
za predajo mednarodnih 
dobropisov iz projektov
80 
V skladu z direktivo o EU ETS države 
članice določijo in izvajajo nacionalna 
pravila o kaznih, ki se uporabljajo za 
kršitve zakonodaje EU ETS. V direktivi 
o EU ETS je določena tudi posebna 
kazen za presežne emisije za celotno 
EU brez poseganja v dodatne kazni, 
ki jih lahko določi posamezna država 
članica. Ta kazen znaša 100 EUR za 
vsako tono CO2e, za katero upravljavec 
ni predal pravic. Ta kazen precej pre -
sega tržno ceno pravic, zato uspešno 
spodbuja naprave, da upoštevajo 
zgornjo mejo in predajo dovolj pravic. 
Glede obveznosti, ki velja za vso EU, da 
naprave predajo zahtevano število pra -
vic glede na preverjene emisije v roku 
za predajo aprila vsakega leta Sodiš -
če ugotavlja, da ima EU ETS visoko 
stopnjo skladnosti (ta po javno dosto -
pnih informacijah v EUTL znaša 99 %). 
Komisija ne more izvrševati kazni, to je 
v pristojnosti posameznih držav članic.Zelo različne nacionalne 
določbe glede kazni v državah 
članicah potencialno vplivajo 
na enakost pogojev za 
upravljavce
81 
Sodišče je ugotovilo, da so države 
članice v svojih nacionalnih zakono -
dajah določile različne vrste kršitev, ki 
jih je bilo mogoče opredeliti in kazno -
vati s kaznimi ali drugimi ukrepi (npr. 
preklic ali začasen odvzem dovoljenja) 
poleg 100 EUR kazni, določene v direk -
tivi. V  tabeli  je prikazan neizčrpen se -
znam nacionalnih kršitev in ustreznih 
kazni v nekaterih revidiranih državah 
članicah.
82 
Vrste kršitev, ki se lahko kaznujejo, in 
ustrezni zneski kazni ali sankcije se 
med državami članicami zelo razliku -
jejo. Sodišče meni, da te neusklajene 
prakse potencialno ustvarjajo neenake 
pogoje za udeležence.
43 Opažanja
Neizčrpen seznam nacionalnih kršitev in ustreznih kazni v nekaterih revidiranih 
državah članicah
Država članicaKršitve
(neizčrpen seznam)Globe v EUR (GBP za 
Združeno kraljestvo) 
Najmanj–največZapor (število mesecev)
Najmanj–največ
NemčijaDelovanje brez dovoljenja
5–50 000 n. r. Opustitev prijave sprememb na napravi
Drugo (5)
ŠpanijaDelovanje brez dovoljenja
50 001–2 000 000 n. r.Neizpolnjevanje obveznosti obveščanja o kakršnih koli 
spremembah značilnosti, delovanja ali velikosti naprave, ki 
bi bistveno vplivale na emisije ali zaradi katerih bi bilo treba 
spremeniti spremljanje
Nepredložitev letnega poročila o preverjenih emisijah 
Namerno prikrivanje ali spreminjanje informacij v vlogi  
za dodelitev pravic
Zavrnitev dostopa do naprave za preveritelja
Neizpolnjevanje obveznosti obveščanja o spremembah  
identitete ali kraja prebivališča upravljavca10 001–50 000 n. r.
FrancijaDelovanje brez dovoljenja 0–150 000 0–24
Kršitev obveznosti spremljanja in poročanja0–75 000 0–6Opustitev prijave sprememb na napravi
Italija (2010)Delovanje brez dovoljenja 25 000–250 000
n. r. Neprijava podatkov iz preteklosti 2 500–25 000
Neprijava zaprtja naprave 1 000–100 000
Združeno kraljestvoDelovanje brez dovoljenja
0Po obsodbi po 
skrajšanem 
postopku 
5 000 in 
na podlagi 
obtožnice0–24Kršitve obveznosti spremljanja in poročanja
Opustitev prijave sprememb na napravi
Različni drugi prekrški, vključno z uporabo lažnih ali zavajajočih 
informacijTabela
Vir: Informacije, pridobljene iz poročil za fazo II ustreznih držav članic iz člena 21.
44 Opažanja
Ni bilo dovolj konsolidiranih 
informacij o tem, kako države 
članice izvršujejo kazni
83 
V večini revidiranih držav članic, razen 
v Nemčiji in Združenem kraljestvu, ni 
bilo dovolj posodobljenih informacij 
o stanju izvajanja ali izidih kazni, ki 
veljajo za vso EU, in dodatnih nacio -
nalnih kazni. Informacije o tem, koliko 
postopkov kaznovanja je bilo v fazi II 
uvedenih in uspešno izvedenih (tj. 
s potrjenim plačilom), niso bile popol -
ne. Sodišče je ugotovilo, da imajo drža -
ve članice pogosto težave z uspešnim 
izvajanjem kazni EU ETS zaradi ome -
jitev v lastnem pravnem in upravnem 
okolju. Pristojni organi niso bili poobla -
ščeni za izrekanje sankcij (npr. v Italiji) 
ali pa so morali čakati izid dolgotrajnih 
sodnih postopkov in pritožb (npr. 
v Nemčiji). To je lahko pristojne organe 
odvrnilo od tega, da bi uvajali nove 
postopke kaznovanja. Poleg tega to, 
da ni izčrpnega poročanja o izvajanju 
kazni, ne krepi odvračilnega učinka 
tega sistema.
84 
Sodišče je ugotovilo tudi, da Komisija 
za spremljanje izvajanja EU ETS nima 
pregleda nacionalnih kazni posebej za 
EU ETS in ne zbira statističnih podat -
kov o uporabi kazni po EU.85 
Sodišče ni moglo oceniti, kako so dr -
žave članice izvajale postopke kazno -
vanja, saj ni bilo dovolj konsolidiranih 
informacij na ravni držav članic in EU.
Posebna vprašanja v zvezi 
s predajo mednarodnih 
dobropisov iz projektov
86 
Odstotkovne omejitve za uporabo ali 
predajo mednarodnih dobropisov iz 
projektov v okviru skupnega izvajanja 
in mehanizma čistega razvoja (glej 
del I  Priloge  za dodatne informacije 
o ozadju) so se med državami člani -
cami sicer razlikovale, vendar so bile 
določene v posameznih nacionalnih 
načrtih razdelitve pravic za fazo II. To, 
da pristojni nacionalni organi posame -
znim upravljavcem dovolijo preseganje 
omejitve za predajo mednarodnih 
dobropisov za njihove naprave, poten -
cialno vpliva na enakost pogojev za 
upravljavce. V 6 %82 od 150 primerov, 
ki jih je preučilo Sodišče, so upravljav -
ci presegli nacionalne odstotkovne 
omejitve za predajo mednarodnih 
dobropisov iz projektov. V  okviru 8  so 
navedene dodatne podrobnosti  
o nekaterih primerih.82 Francija (pet primerov), Grčija 
(trije primeri) in Združeno 
kraljestvo (en primer). Za 
upravljavce je bilo finančno 
zanimivo predati dobropise iz 
projektov v okviru Kjotskega 
protokola namesto pravic 
Evropske unije, zlasti proti 
koncu faze II, ko so bili veliko 
cenejši kot pravice Evropske 
unije. Uporaba teh dobropisov 
iz projektov za skladnost z EU 
ETS je bila v fazi III omejena. 
Zato so upravljavci proti koncu 
faze II eksponentno povečali 
njihovo uporabo – glej sliko 
v Prilogi .
45 Opažanja Okvir 8Prekomerna predaja mednarodnih dobropisov
V fazi II so bile omejitve za predajo mednarodnih dobropisov iz projektov izražene kot odstotek skupne dode -
litve za posamezno napravo.
V Franciji EUTL ni odražala povečane dodelitve pravic na podlagi povečanja proizvodnje za pet od 20 naprav, 
preučenih za obdobje 2008–2010. S povečanjem dodelitev se je povečala tudi absolutna količina mednaro -
dnih dobropisov, ki jih je bilo mogoče predati. Upravljavec je izkoristil to priložnost in predal več mednarodnih 
dobropisov. Toda ker država članica Komisije ni obvestila o tem povečanju proizvodnje in posledičnih dode -
litvah iz nacionalne rezerve za nove udeležence, so po izračunu Sodišča na podlagi podatkov iz EUTL predani 
mednarodni dobropisi presegli 13,5-odstotno omejitev, ki je veljala v Franciji.
V Združenem kraljestvu je Sodišče odkrilo en primer, v katerem je bila omejitev za predajo mednarodnih 
dobropisov iz projektov presežena. Ko je upravljavec zaprl eno od svojih naprav (za katero so bile pravice že 
dodeljene), so mu organi dovolili obdržati vse dodeljene pravice za zaprto napravo in jih z ustrezno omeji -
tvijo za dobropise iz projekta (tj. 8 %) prenesti na eno od njegovih drugih naprav. Sodišče je izračunalo, da je 
naprava, ki je prejela prenesene pravice, predala več kot dovoljenih 8 % dodeljenih pravic v obliki dobropisov 
iz projekta. Ugotovilo je, da je upravljavec le delno ohranil zmogljivost zaprte naprave in jo prenesel na drugo 
napravo. Ker je upravljavec dobil dovoljenje za predajo dobropisov iz projekta za skupni znesek dodeljenih 
pravic, je bila omejitev presežena. Sodišče je ugotovilo, da bi to lahko privedlo do različne obravnave uprav -
ljavcev v istem sektorju.
46
 Zaključki in priporočila
87 
EU ETS je temelj podnebne politike 
EU in se pogosto navaja kot referenč -
ni model za nastajajoče politike na 
področju podnebnih sprememb in 
sisteme za trgovanje z emisijami po 
svetu. Ta inovativni sistem, ki je bil 
uveden leta 2005 in se je postopoma 
izboljševal, je zdaj v svoji tretji fazi 
izvajanja. Na evropski ravni cilj EU ETS 
kot tržnega mehanizma ni le zmanj -
šanje emisij v skladu z zgornjo mejo, 
temveč tudi vzpostavitev mehanizma 
za oblikovanje cen ogljika. Višja cena 
je boljša spodbuda za naložbe v niz -
koogljične tehnologije.83 Če naj EU ETS 
deluje po načrtih, mora biti zagoto -
vljena tudi celovitost sistema, ki pa 
se mora pravilno izvajati. Predhodni 
incidenti, vključno z domnevno krajo 
pravic in goljufijami na področju DDV 
vrste „davčni vrtiljak“, dodatno kažejo 
na potrebo po previdnosti.
88 
Pri reviziji se je zato ocenjevalo, ali je 
bilo upravljanje EU ETS ustrezno, in to 
s preučevanjem, ali je bil okvir, ki je 
bil razvit za zaščito celovitosti EU ETS, 
dovolj zanesljiv, da je omogočil dobro 
delovanje EU ETS, ter ali se je EU ETS 
v fazi II pravilno izvajal.
89 
Na splošno je Sodišče prišlo do zaključ -
ka, da Komisija in države članice EU ETS 
niso upravljale v vseh pogledih ustre -
zno. Upravljanje so ovirala nekatera 
vprašanja, povezana z zanesljivostjo 
okvira za zaščito celovitosti sistema, in 
bistvene slabosti pri izvajanju faze II 
EU ETS.90 
Čeprav je bil okvir za zaščito celovi -
tosti trga bistveno izboljšan (odstavki 
od 14 do 17), zlasti z vključitvijo večine 
promptnega trga za pravice v sistem 
predpisov o MiFID in MAD, še vedno 
obstaja mnogo slabosti, ki jih je treba 
obravnavati, da bi postal okvir dovolj 
zanesljiv in da bi spodbudili zaupanje 
vlagateljev, da bi se EU ETS na ta način 
izkoristil kot orodje okoljske politike.
91 
Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da še 
vedno obstajajo vprašanja na področju 
ureditve in nadzora trga emisij, pove -
zana s trgovci, ki na trgu ne sodelujejo 
prostovoljno, dvostranskim promptnim 
trgovanjem na prostem trgu in manjši -
mi udeleženci na trgu (odstavki od 18 
do 21), čeprav so pravice do emisije 
opredeljene kot finančni instrumenti. 
Čeprav je bil register leta 2012 cen -
traliziran, na ravni EU ni nadzora trga 
emisij, postopki za sodelovanje med 
nacionalnimi finančnimi regulatorji in 
Komisijo pa niso dovolj jasni (odstavki 
od 22 do 24). Zato obstaja tveganje, 
da se izkrivljanje trga ali odstopanja, ki 
imajo lahko resne posledice, ne uprav -
ljajo ustrezno.83 GD Evropske komisije za 
podnebno politiko, 
informativno gradivo „Sistem 
EU za trgovanje z emisijami 
(EU ETS)“, na voljo na: http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf .
47 Zaključki in priporočila
Priporočilo 1
Komisija naj obravnava preostala vpra -
šanja glede ureditve in nadzora trga 
emisij, da se dodatno izboljša celovi -
tost trga. Komisija naj:
(a) v kontekstu ustreznega prihodnje -
ga pregleda zakonodaje MiFID in 
MAR analizira mogoča tveganja, 
povezana z regulativnimi izjemami 
za trgovce, ki na trgu ne sodelujejo 
prostovoljno, in manjše udeležen -
ce na trgu emisij, da se ugotovi, 
ali je treba ukrepati za njihovo 
obravnavo;
(b) zagotovi, da se trg emisij ustrezno 
nadzira na ravni EU ob upošte -
vanju spreminjajoče se ureditve 
finančnih trgov EU (npr. MiFID in 
MAR) v zvezi s trgom emisij;
(c) okrepi mehanizme regulativnega 
sodelovanja za zagotovitev izbolj -
šanega nadzora trga.
92 
Sodišče meni, da bi bila lahko večja jas -
nost pravne opredelitve pravic do emi -
sij koristna za delovanje trga EU ETS 
(odstavki od 1 do 27). V podporo 
likvidnosti na trgu emisij je potrebno 
zaupanje, zlasti subjektov, ki trgujejo 
zgolj zaradi dobička in ki jim ni treba 
še naprej sodelovati na tem trgu. Več 
jasnosti na področju vzpostavljanja in 
zaščite pravic iz zavarovanja za pravice 
do emisije bi lahko prispevalo k boljše -
mu delovanju trga (odstavek 28).Priporočilo 2
Dodatno je treba razjasniti pravni sta -
tus pravic, da se prispeva k stabilnosti 
in zaupanju.
V tem kontekstu naj Komisija analizira 
koristi obravnave pravic do emisij kot 
lastninskih pravic po vsej EU in pre -
misli o tem, kako bi zagotovila meha -
nizem posebej za registracijo pravic iz 
zavarovanja.
93 
Register Unije je ključno orodje za 
obdelavo in razkritje temeljnih po -
datkov EU ETS ter za zagotavljanje 
celovitosti trga EU ETS. Zaradi znatne 
finančne pomembnosti in raznolikih 
udeležencev ima visok profil tveganja 
(odstavki od 29 do 31). Za zavarovanje 
trga na ravni EU in zaradi predhodnih 
varnostnih incidentov, ki so vplivali na 
trg, je potreben usklajen pristop k po -
stopkom za obvladovanje tveganja. 
Varnost registra se je v fazi II EU ETS 
bistveno povečala (odstavek 32). Toda 
postopki za kontrolo nad odpiranjem 
računov EU ETS, spremljanje transakcij 
in sodelovanje z regulativnimi organi 
v večini revidiranih držav članic niso 
dovolj zanesljivi (odstavki od 33 do 38). 
Ker tudi Komisija ne more ustrezno 
spremljati transakcij zaradi pomislekov 
o varstvu podatkov, obstaja precejšnja 
vrzel v nadzoru. Razvoj in delovanje 
registra na Komisiji sta bila zapleten 
projekt, ki so ga ovirala tudi vpraša -
nja, povezana z notranjim usklajeva -
njem, in omejenost virov (odstavki 
od 39 do 41).
48 Zaključki in priporočila
Priporočilo 3
Dodatno je treba izboljšati nekatere 
vidike sistemov za obdelavo temeljnih 
informacij EU ETS (register Unije in 
z njim povezane postopke).
Komisija naj:
(a) premisli o tem, kako bi bilo na rav -
ni EU mogoče razviti in usklajevati 
uspešno spremljanje čezmejnih 
transakcij, da se zmanjša tveganje 
zlorab in goljufivih dejanj;
(b) ugotovi ustrezne ukrepe za okrepi -
tev kontrolnega okvira in spodbu -
janje najboljših praks držav članic 
za odprtje računov za dodatno 
zmanjšanje tveganja za varnost 
in celovitost, ter zagotovi, da se 
izvajajo po vsej EU;
(c) zagotovi ustrezno strukturo nalog 
IT in poslovnih nalog v ustrezni 
službi Komisije ter dobro delovanje 
sistema registra.
Države članice naj:
(d) izvajajo kontrole iz priporočila 3(b) 
in
(e) izboljšajo sodelovanje med organi, 
odgovornimi za register Unije, in 
drugimi pristojnimi organi, zlasti 
s finančnimi obveščevalnimi enota -
mi in organi pregona.94 
Sodišče je prišlo do zaključka, da so 
na izvajanje EU ETS v fazi II vplivale 
bistvene slabosti. Države članice so 
se odločile na različne načine izvajati 
direktivo o EU ETS (odstavek 47). Pri 
tem, kako so države članice izvajale 
kontrolni okvir, so bile slabosti. Sistemi 
za spremljanje emisij, poročanje o njih 
in njihovo preverjanje niso bili dovolj 
usklajeni niti se niso uspešno izvajali 
(odstavki od 48 do 60). Zlasti pristojni 
organi niso dovolj preverili dela, ki so 
ga opravili preveritelji, pregledi naprav 
na kraju samem pa so bili omejeni. 
Poleg tega nekatere države članice 
niso predložile vseh zahtevanih poročil 
o delovanju EU ETS (odstavki od 61 
do 63).
49 Zaključki in priporočila
Priporočilo 4
Slabosti, ki jih je Sodišče pri reviziji 
ugotovilo v tem, kako države članice 
v fazi II izvajajo kontrolni okvir, bi bilo 
treba obravnavati pri izvajanju spre -
menjenega okvira za fazo III.
Komisija naj:
(a) preuči, ali so potrebne dodatne 
spremembe okvira spremljanja in 
poročanja za okrepitev spremljanja 
emisij, poročanja o njih in njihove -
ga preverjanja;
(b) od pristojnih organov zahteva, da 
izboljšajo prakse izvrševanja za 
pridobitev zagotovila o kakovosti 
kontrolnega okvira. 
Države članice naj:
(c) izvajajo skladne in uspešne kon-  
trolne okvire, vključno z inšpekcij -
skimi pregledi, za dejavnosti sprem -
ljanja, poročanja in preverjanja;
(d) zagotovijo boljše usklajevanje in 
izmenjavo informacij med pristoj -
nimi organi in akreditacijskimi 
organi za izboljšanje kakovosti 
postopka preverjanja;
(e) pravočasno predložijo Komisiji 
letna poročila iz direktive ter
(f) redno objavljajo poročila o izvaja -
nju in rezultatih EU ETS za spodbu -
janje preglednosti za upravljavce 
in udeležence na trgu.95 
Sodišče je odkrilo vrzeli v navodilih 
in spremljanju izvajanja v državah 
članicah, ki ju je v fazi II EU ETS za -
gotavljala Komisija. Ugotovilo je, da 
je nepreglednost odločitve Komisije 
o uporabi modela PRIMES in leta 2005 
kot izhodiščnega leta za izračun zgor -
njih mej za emisije za fazo II privedla 
do neučinkovitosti za države članice 
in do tega, da priprava in ocenjevanje 
nacionalnih načrtov razdelitve pravic 
nista bila dovolj pregledna (odstavki 
od 65 do 67). Ker ni bilo posebne inter -
ne dokumentacije Komisije o ocenje -
vanju nacionalnih načrtov razdelitve 
pravic, Sodišče ni moglo ugotoviti, ali 
je Komisija enako podrobno in celovito 
ocenila nacionalne načrte razdelitve 
pravic za fazo II za vse izbrane države 
članice (odstavka 68 in 69).
50 Zaključki in priporočila
96 
Ker je EU ETS tržni mehanizem, je 
potrebno redno razkrivanje podrobnih 
in relevantnih informacij o izvajanju in 
delovanju sistema. Veliko informacij je 
sicer javno dostopnih, vendar Komisija 
ni objavljala pomembnih informacij, 
in sicer letnih poročil o izvajanju, ki jih 
zahteva direktiva (odstavka 71 in 72). 
Bistvena sta tudi usklajevanje in izme -
njava informacij med državami člani -
cami. Vloga Komisije pri usklajevanju 
ključnih kontrol pri izvajanju EU ETS 
v državah članicah je bila omejena 
(odstavki od 73 do 76). Ustanovljeni so 
bili različni forumi in delovne skupi -
ne za izmenjavo informacij, ki so bili 
bistvena podpora za države članice. 
Toda njihov učinek je bil nekoliko 
omejen zaradi razmeroma nizke ravni 
udeležbe držav članic (odstavki od 77 
do 79).
Priporočilo 5
V fazi III je treba izboljšati raven navo -
dil in informiranja v zvezi z izvajanjem 
EU ETS. Komisija naj:
(a) izboljša svoje spremljanje izvajanja 
v državah članicah za opredelitev 
področij, na katerih je nujno boljše 
usklajevanje, in
(b) redno objavlja zahtevano poroči -
lo o izvajanju EU ETS, v katerem 
naj posebej obravnava vprašanja 
v zvezi z neusklajenostjo in z njimi 
povezana tveganja.Države članice naj:
(c) zagotovijo, da se predstavniki pri -
stojnih organov redno udeležujejo 
sestankov in sodelujejo pri izme -
njavi informacij, izkušenj in znanja 
o vprašanjih v zvezi z izvajanjem.
97 
Glede obveznosti, ki velja za vso EU, da 
naprave vsako leto predajo zahtevano 
število pravic, ima EU ETS visoko stop -
njo skladnosti. Vseeno pa je Sodišče 
ugotovilo, da so države članice dolo -
čile zelo različne določbe glede kazni 
za druge vrste kršitev, kar potencialno 
vpliva na enakost pogojev za uprav -
ljavce (odstavka 81 in 82). Sodišče ni 
moglo oceniti uspešnosti sistemov 
sankcij v državah članicah, ker ni bilo 
dovolj konsolidiranih informacij na rav -
ni držav članic in EU. Uspešno izvajanje 
kazni so včasih ovirale omejitve v prav -
nih in upravnih sistemih držav članic 
(odstavki od 83 do 85). Poleg tega so 
se prakse glede posebnih pravil za 
predajo mednarodnih dobropisov iz 
projektov razlikovale (odstavek 86). 
Ta vprašanja potencialno vplivajo na 
enakost pogojev za upravljavce.
51 Zaključki in priporočila
Priporočilo 6
Izvajanje sankcij v okviru EU ETS bi 
moralo postati preglednejše. Na ravni 
držav članic in EU bi morale biti na vo -
ljo posodobljene in točne informacije 
o izvajanju in rezultatih postopkov ka -
znovanja, Komisija pa bi morala bolje 
spremljati prakse izvrševanja po EU ter 
dosledno uporabo nacionalnih kazni.
Komisija naj:
(a) zagotovi, da države članice hranijo 
posodobljene informacije o vseh 
vrstah kazni (EU in nacionalnih), 
ter pripravi ustrezne predloge in 
smernice za povečano preglednost 
med ustreznimi organi.Države članice naj:
(b) dosledno uporabljajo kazni, dolo -
čene na nacionalni ravni, in kazen 
iz direktive ter
(c) vodijo posodobljene in točne 
informacije o uporabljenih kaznih.
To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi g. Augustyn KUBIK, član  
Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 15. aprila 2015.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

52
 Priloga
Informacije o ozadju
Del I – Mednarodni okvir za trgovanje z emisijami
1. Znanstveniki se na splošno strinjajo, da toplogredni plini, ki nastanejo zaradi človekovega delovanja in so 
izpuščeni v atmosfero, neposredno vplivajo na učinek tople grede in s tem povzročajo globalno segrevanje 
in vplivajo na podnebni sistem. Strinjajo se tudi o tem, da bi dvig povprečne globalne temperature za 2°C 
v primerjavi s predindustrijsko dobo zelo povečal tveganje nevarnih in morda katastrofalnih sprememb 
v globalnem okolju. Zato mednarodna skupnost priporoča ohranitev segrevanja pod 2°C z zmanjšanjem teh 
emisij.1
2. Evropska unija je s svojimi ukrepi za obravnavanje podnebnih sprememb prevzela vodilno vlogo v medna -
rodni skupnosti. Zavezala se je, da bo zmanjšala emisije toplogrednih plinov v okviru Kjotskega protokola iz 
leta 1997 (glej okvir ) k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja iz leta 1992, ki določa 
splošen okvir za medvladna prizadevanja za obravnavo izzivov, ki jih prinašajo podnebne spremembe.Priloga
Okvir – Kjotski protokol
Kjotski protokol  je bil sprejet v Kjotu na Japonskem 11. decembra 1997, veljati pa je začel 16. februarja 2005. 
Protokol je podpisalo 188 držav in ena organizacija za regionalno gospodarsko povezovanje (Evropska unija). 
Od podpisnic Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja ga niso ratificirale samo Združe -
ne države Amerike. V protokolu je določen cilj za 37 industrijsko razvitih držav in Evropsko unijo: zavezujoč cilj 
za zmanjšanje količine emisij toplogrednih plinov za v povprečju 5 % v primerjavi z ravnmi iz leta 1990 v pet -
letnem obdobju 2008–2012. S Kjotskim protokolom so bili uvedeni trije tržni mehanizmi, ki naj bi pripomogli 
k doseganju teh ciljev: trgovanje z emisijami, mehanizem čistega razvoja in skupno izvajanje.
3. V dolgoročnem načrtu Komisije za emisije toplogrednih plinov je predvideno 80-odstotno zmanjšanje do 
leta 2050.2 Svet se je 23. oktobra 2014 dogovoril o okviru podnebne in energetske politike za leto 2030 in 
podprl zavezujoč cilj EU vsaj 40-odstotnega zmanjšanja domačih emisij toplogrednih plinov do leta 2030 
v primerjavi z letom 1990.3 EU ETS bo še naprej imel osrednjo vlogo pri doseganju teh ciljev.
1 Glej Medvladni odbor za podnebne spremembe, ki sta ga leta 1988 ustanovila Program Združenih narodov za okolje in Svetovna meteorološka 
organizacija ( www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 final z dne 8.3.2011 z naslovom Načrt za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050.
3 Sklepi Evropskega sveta o okviru podnebne in energetske politike za leto 2030, 23. in 24. oktober 2014, SN 79/14.
53 Priloga
Del II – Ponudba in povpraševanje v fazi II EU ETS (2008–2012)
4. Gospodarska kriza, ki se je začela okrog leta 2008, je močno zmanjšala industrijske dejavnosti in emisije.4 
Povpraševanje po pravicah je bilo zato v fazi II manjše od pričakovanega, kar je privedlo do presežka pravic 
na trgu (glej sliko ) in vplivalo na ceno ogljika, ki se je od začetka faze II leta 2008 do njenega konca leta 2012 
zmanjšala s približno 22 EUR na 5 EUR.Priloga
Presežek v fazi IIPreverjene emisije v fazi II
Predane kjotske enote v fazi IINa dražbi prodane pravice v fazi IIBrezplačno dodeljene pravice v fazi IIPonudba1 000 emisijskih enot – kt ekvivalenta CO2
PovpraševanjePosledičen 
presežek 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Slika – Ponudba, povpraševanje in presežek za fazo II EU ETS (2008–2012)
Vir: Analiza Evropskega računskega sodišča na podlagi ETS dataviewer Evropske agencije za okolje 
(junija 2014) za nepremične naprave.
4 O povezavi med gospodarsko krizo in zmanjšanjem emisij je pisala Komisija (COM(2012) 652 final z naslovom Stanje na evropskem trgu ogljika v letu 
2012) in mnogo drugih virov (na primer Svetovna banka v svojem poročilu Mapping Carbon Pricing Initiatives  iz leta 2013).
54 Priloga
DEL III – Razprave o reformi za zmanjšanje presežnih pravic in obeti za prihodnost
5. Razprave o dodatnih spremembah EU ETS in strukturni reformi od leta 2020 še vedno potekajo. V fazi II 
sistem ni bil dovolj prožen, da bi se odzval na spreminjajoče se gospodarske razmere, zmanjšano povpra -
ševanje po pravicah in rastoč presežek. Komisija je ugotovila, da to slabi uspešnost sheme. Meni, da bi višja 
tržna cena ustvarila boljšo spodbudo za naložbe v nizkoogljične tehnologije.5 V prizadevanju za zmanjšanje 
učinka presežnih pravic EU ETS (po ocenah Komisije skoraj 2 milijardi pravic na začetku faze III)6 (glej tudi 
sliko ) in krepitev sporočila cene za emisije ogljika je Komisija leta 2012 izdala predlog za prestavitev dražb za 
fazo III na poznejše obdobje. Dražba za 900 milijonov pravic naj bi bila prestavljena na leto 2019 ali leto 2020. 
Prestavitev na poznejše obdobje naj ne bi zmanjšala splošne ravni pravic, ki so na voljo, spremenila naj bi le 
njihovo porazdelitev po obdobju. Ta zakonodajni predlog sta leta 2013 sprejela Parlament in Svet.
6. Komisija je menila, da je za obravnavo vprašanja presežka in krepitev vpliva sistema na okolje potrebna 
trajnostna odprava neravnovesja med ponudbo in povpraševanjem. Zato je januarja 2014 predlagala  – sku -
paj s predlogom za podnebni in energetski sveženj do leta 20307 – ukrepe za strukturno reformo EU ETS 
z uvedbo rezerve za stabilnost trga od leta 2021 za obravnavo presežka pravic, ki se je že nabral, in izboljša -
nje odpornosti sistema na velike pretrese z avtomatičnim prilagajanjem količine pravic za prodajo na dražbi. 
Zakonodajni predlog je v obravnavi na Svetu in v Evropskem parlamentu.
5 GD Evropske komisije za podnebno politiko, informativno gradivo „Sistem EU za trgovanje z emisijami (EU ETS)“, na voljo na http://ec.europa.eu/
clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf .
6 Evropska komisija, GD za podnebno politiko ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final z dne 22.1.2014 z naslovom Okvir podnebne in energetske politike za obdobje 2020–2030.Priloga
55
V
Po potrebi bi bilo treba obravnavati kakršna koli 
preostala pomembna vprašanja na področju uredi -
tve in nadzora trga emisij, da se izboljša celovitost 
trga. Za zagotovitev, da je ukrepanje EU potrebno in 
učinkovito, Komisija ocenjuje učinek svojih politik in 
predlogov v vsaki fazi, in sicer od predloga do izva -
janja in pregleda. Vrednotenje nedavno sprejetih 
pravil o ureditvi in nadzoru trga emisij, ki se trenu -
tno izvajajo, bo morda potekalo v okviru poročil, ki 
jih bo Komisija predložila Evropskemu parlamentu 
in Svetu leta 2019 v skladu s členom 90 direktive 
o trgih finančnih instrumentov (v nadaljnjem bese -
dilu: MiFID)1 in členom 38 uredbe o zlorabi trga (v 
nadaljnjem besedilu: MAR)2.
V (a)
Komisija in sozakonodajalca so med sprejemanjem 
MiFID natančno analizirali morebitna tveganja 
glede področja ureditve in nadzora trga emisij, 
povezana s trgovci, ki na trgu ne sodelujejo pro -
stovoljno, dvostranskim promptnim trgovanjem 
na prostem trgu (OTC) in manjšimi udeleženci na 
trgu, zato MiFID vključuje dobro uravnoteženo 
ureditev izjem. Za izjeme iz člena 2(1)(e) in 2(1)(j) ter 
člena 3(1)(e) MiFID veljajo pogoji in regulativni nad -
zor, pri čemer se ne uporabljajo nujno izrecno za 
pravice do emisij, ampak v enaki meri za izvedene 
finančne instrumente na blago. Razlogi za izjeme 
izhajajo iz ocene namena zahteve po pridobitvi 
dovoljenja iz MiFID (predvsem zaradi zaščite strank 
investicijskih podjetij pri čezmejnih transakcijah) ter 
njihove sorazmernosti glede na stroške pridobitve 
tega dovoljenja v primerjavi z njegovimi koristmi za 
izvzete osebe.
1 Direktiva 2014/65/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 
15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi 
Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU.
2 Uredba (EU) št. 596/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 
16. aprila 2014 o zlorabi trga (uredba o zlorabi trga) ter razveljavitvi 
Direktive 2003/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter direktiv 
Komisije 2003/124/ES, 2003/125/ES in 2004/72/ES.Povzetek
II
EU ETS je temelj podnebne politike EU. V okviru si-  
stema je bila uvedena cena ogljika, emisije iz 
naprav, vključenih v sistem, pa se zmanjšujejo, kot 
je bilo predvideno: do leta 2012 so se v primerjavi 
z ravnmi leta 1990 zmanjšale za 19 %.
EU ETS ob nizkih stroških zagotavlja potrebna 
zmanjšanja emisij. Noben drug ukrep politike, niti 
obdavčitev niti zakonska ureditev, tega ne zagotav-  
lja tako kot trgovanje z emisijami.
Uspeh EU ETS navdihuje druge sisteme po svetu 
in Komisija bo še naprej spodbujala ETS kot ukrep 
politike.
III
Medtem ko se je Sodišče pri reviziji osredotočilo na 
fazo II EU ETS (2008–2012), se v fazi III (2013–2020) 
že izvaja veliko izboljšav, ki izrecno obravnavajo 
opažanja Sodišča. Ta opažanja so zato dobrodošla 
kot dodatna podpora povezanemu razvoju, ki že 
poteka v fazi III, in kot dodatna snov za razmislek pri 
drugih primerih.
IV
Komisija je seznanjena zaključkom Sodišča.
Komisija poudarja, da so v fazi II upravljanje EU ETS 
ovirala nekatera vprašanja, povezana z zaneslji -
vostjo okvira za zaščito celovitosti sistema. Slabosti 
pri izvajanju EU ETS v fazi II so eden od pomembnih 
razlogov za natančno proučitev novega razvoja in 
izboljšav, ki se zdaj izvajajo v fazi III.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 56
VI (c)
Komisija priznava, da predložitev poročil v skladu 
s členom 21 v fazi II ni bila popolna. Na podlagi 
Izvedbenega sklepa Komisije 2014/166/EU se zdaj 
strožje izvajajo zahteve za fazo III.
VI (d)
Komisija še naprej usklajuje pogoste izmenjave 
informacij z državami članicami in med njimi v obliki 
sestankov z visoko udeležbo, pri čemer so postopki 
in posvetovanja objavljeni.
VI (e)
Komisija meni, da ima še naprej pomembno vlogo 
pri zagotavljanju poenotenja ključnih kontrol pri 
izvajanju EU ETS prek regulativnega okvira, podpor -
nih smernic in predlog ter prek ustreznih konferenc, 
sestankov in posvetovanj.
VI (f)
Pregled nad sistemi sankcij v okviru EU ETS v drža -
vah članicah se vzpostavlja v okviru študij Komisije 
o pregledu skladnosti EU ETS v državi članici in 
Izvedbenega sklepa Komisije 2014/166/EU o poso -
dobitvi sistema, ki od držav članic zahteva, da 
Komisiji v skladu s členom 21 vsako leto predložijo 
poročilo o izvajanju direktive o EU ETS.
V fazi III lahko vsak upravljavec uporabi mednaro -
dne dobropise iz projektov v skladu z omejitvijo, 
določeno na podlagi pravil iz Uredbe Komisije (EU) 
št. 1123/2013.
VII 1.
Komisija delno sprejema priporočila in se strinja, 
da bi bilo treba obravnavati vsa preostala vpraša -
nja glede ureditve in nadzora trga emisij, da se po 
potrebi izboljša celovitost trga.
VII 2.
Komisija sprejema priporočilo in bo analizirala 
koristi razjasnitve pravnega statusa pravic.V (b)
Za trg emisij se uporablja nadzorni okvir, vzpostav -
ljen v okviru zakonodaje EU na področju finančnih 
trgov, ki se uporablja tudi za vse izvedene finančne 
instrumente na blago, s katerimi se trguje v EU (npr. 
poročanje o pozicijah iz MiFID, daljnosežni meha -
nizmi sodelovanja iz MAR).
Mehanizmi regulativnega sodelovanja bodo v celoti 
pravnomočni in veljavni od leta 2017.
V (c)
Analiza trga ogljika EU na splošno kaže, da je trg 
zrasel in dozorel, kljub temu da pravni status pravic 
do emisije ni opredeljen na ravni EU ter da vzpo-  
stavljanje in zaščita pravic iz zavarovanja za pravice 
do emisije nista izrecno zagotovljena.
V (d)
Komisija bo na podlagi napredka, doseženega 
v fazi II, zagotavljala stalne izboljšave, potrebne za 
vzdrževanje varnosti registra Unije v skladu z najviš -
jim standardom.
V zakonodaji ni določeno, da mora Komisija sprem-  
ljati transakcije v registru Unije. Nadzor evropskega 
trga ogljika na ravni EU se lahko izboljša, tako da se 
bodo odkrivali primeri zlorabe in goljufij, vendar to 
vprašanje presega register, ki beleži le informacije 
o fizičnih prenosih enot ogljika in ne o finančni 
zakonodaji.
VI (a)
Sprejete so bile uredbe Komisije za dodatno izbolj -
šanje učinkovitosti, uspešnosti in usklajevanja  
spremljanja EU ETS in poročanja o njem ter njego -
vega preverjanja in akreditacije v fazi III.
VI (b)
Z Izvedbenim sklepom Komisije 2014/166/EU in 
povezano obrazložitvijo je bil ponovno uveden si-  
stem, ki od držav članic zahteva, da Komisiji v skladu 
s členom 21 vsako leto predložijo poročilo o izva -
janju direktive o EU ETS. Ta poročila so na voljo 
javnosti prek sistema ReportNet Evropske agencije 
za okolje.
Odgovori Komisije 57
Več nacionalnih registrov je bilo tarča napadov IT, 
varnost sistema registrov pa se je izboljšala s centra -
lizacijo operacij v enem registru Unije. Nazadnje sta 
se okrepila tudi ureditev in nadzor trga ogljika.
15
Komisija ugotavlja, da je Sodišče izrecno navedlo, 
da vprašanje, kateri regulativni pristop bi bil najpri -
mernejši za trg emisij, ni bilo zajeto v obseg revizije.
Komisija meni, da je treba preostala vprašanja, ki 
bi jih bilo treba obravnavati v okviru nadaljnjih 
regulativnih ukrepov, proučiti ob upoštevanju regu -
lativnega okvira za pravice do emisije, ko bodo te 
leta 2017 uvrščene med finančne instrumente.
16, odgovor na prvo alineo
Svet je na predlog Komisije sprejel Direktivo 
Sveta 2010/23/EU3, ki (v členu 199a) določa možnost 
uporabe mehanizma obrnjene davčne obveznosti 
za prenos pravic do emisije. Obdobje uporabe te 
direktive je bilo podaljšano do 31. decembra 20184.
16, odgovor na tretjo alineo
Uredba (EU) št. 389/2013 (uredba o registru) se 
neposredno ne sklicuje na vsebinske določbe direk -
tive o preprečevanju pranja denarja, temveč določa 
ad hoc  ureditev za administratorje nacionalnih 
registrov na podlagi usklajenega sklopa pregledov 
poznavanja lastnih strank in drugih zadevnih zah -
tev, ki tako na tem področju vzpostavlja usklajena 
pravila na ravni EU, ki se neposredno uporabljajo.
3 Direktiva Sveta 2010/23/EU z dne 16. marca 2010 o spremembi 
Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano 
vrednost v zvezi z neobvezno in začasno uporabo mehanizma 
obrnjene davčne obveznosti za opravljanje nekaterih storitev, 
dovzetnih za goljufije (UL L 72, 20.3.2010, str. 1).
4 Z Direktivo Sveta 2013/43/EU z dne 22. julija 2013 (UL L 201, 
26.7.2013, str. 4).VII 3.
Komisija sprejema zadevna priporočila. Varnost 
registra se je od leta 2012 bistveno izboljšala, 
Komisija pa si bo prizadevala za dodatno izboljšanje 
vidikov sistema, ki jih je opredelilo Sodišče.
VII 4.
Komisija sprejema zadevna priporočila. Natančne 
vloge in odgovornosti vseh strani, vključenih 
v EU ETS, so pojasnjene na podlagi uredb Komisije 
o akreditaciji in preverjanju ter spremljanju in poro -
čanju, sprejetih za fazo III.
VII 5.
Komisija sprejema zadevna priporočila in se stri -
nja, da bi bila raven navodil in informiranja v zvezi 
z izvajanjem EU ETS v fazi II lahko boljša. Meni, da so 
bile za fazo III uvedene ustrezne izboljšave.
VII 6.
Komisija meni, da je sistem sankcij v okviru EU ETS 
učinkovit. Denarna kazen v znesku 100 EUR za tono 
emisij CO2, za katere se do 30. aprila ne predajo 
nobene pravice do emisije, ima velik odvračilni uči -
nek. To zlasti dokazuje zelo visoka stopnja skladnosti.
Države članice morajo zagotoviti preglednost 
sankcij, ki se uporabljajo na nacionalni ravni, in tudi 
objaviti informacije o upravljavcih, ki kršijo obvez-  
nost predaje.
Komisija sprejema zadevno priporočilo in poudarja 
pomembnost preglednosti med pristojnimi organi 
držav članic za vzdrževanje zelo visoke stopnje 
skladnosti.
Uvod
Okvir 2
EU ETS se je soočal z različnimi tveganji, v zvezi 
s katerimi so bili sprejeti posebni ukrepi. Vrtiljačne 
goljufije na področju DDV na trgu ogljika so se 
obravnavale z možnostjo, da bi države članice upo -
rabljale mehanizem obrnjene davčne obveznosti. 
Odgovori Komisije 58
Komisija ob upoštevanju načela sorazmernosti 
meni, da izjeme za kupce, ki na trgu ne sodelujejo 
prostovoljno, v zvezi s cilji dovoljenja iz MiFID, 
njegovimi stroški v primerjavi z njegovimi koristmi 
in njegovim regulativnim bremenom predstavljajo 
najmanj težaven način za doseganje želenega 
rezultata.
Poleg tega bi izvzeti subjekti še vedno spadali na 
področje uporabe MAR.
20
EMIR v zvezi z izvedenimi finančnimi instrumenti 
OTC uvaja obveznosti za nekatere udeležence na 
trgu, ki trgujejo z izvedenimi finančnimi instru -
menti, pri čemer so te obveznosti ustrezno urejene6.
Glede na več študij je delež promptnih pogodb 
OTC brez kliringa leta 2010 znašal približno 1 %. 
Analiza razpoložljivih podatkov o novejšem razvoju 
trga podpira sklep, da je zdaj ta delež verjetno še 
manjši7.
Poleg tega bo dvostransko trgovanje na prostem 
trgu še vedno urejeno v okviru MAR, v kateri je 
izrecno določeno, da „se uporablja za vsak posel, 
naročilo ali ravnanje v zvezi z vsemi finančnimi 
instrumenti iz [člena 2(1) in (2)], ne glede na to, ali 
tak posel, naročilo ali ravnanje potekajo na mestu 
trgovanja.“
5 Celotno ime: Uredba o izvedenih finančnih instrumentih OTC, 
centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov 
(Uredba (EU) št. 648/2012).
6 V skoraj vseh odgovorih na posvetovanje z Evropskim organom 
za vrednostne papirje in trge (v nadaljnjem besedilu: ESMA) 
o zadevnih osnutkih pragov kliringa, ki naj bi se uporabljali, je 
navedeno, da jih je treba zvišati, ker naj bi nefinančna podjetja 
zaradi pomanjkanja medsebojne povezanosti za finančni sistem 
pomenila zanemarljivo tveganje sistemske narave. Enako velja za 
nefinančna podjetja, kar zadeva njihovo dvostransko promptno 
trgovanje na prostem trgu s pravicami do emisije.
7 Izračuni Komisije na podlagi podatkov podjetja Bloomberg New 
Energy Finance o skupni velikosti trga pravic do emisije ter njegovi 
razdelitvi na dražbe, izmenjave in trg OTC skupaj z oceno združenja 
London Energy Brokers Association (LEBA) o deležu poslov na 
prostem trgu s pravicami do emisije v zvezi s promptnimi proizvodi 
leta 2010 in podatki LEBA za obdobje 2010–2014 o deležu poslov na 
prostem trgu brez kliringa.Okvir 3, odgovor na drugi odstavek
Komisarja, odgovorna za politiko ETS in politiko 
DDV, sta junija 2011 vsem državam članicam, ki še 
niso izvajale mehanizma obrnjene davčne obvezno -
sti, poslala skupni dopis, v katerem sta jih pozvala 
k sprejetju nacionalnih določb. To dokazuje, da se 
vprašanje obravnava na najvišji možni ravni.
Okvir 3, odgovor na tretji odstavek
Mehanizem obrnjene davčne obveznosti za pravice 
do emisije je bil v italijansko zakonodajo uveden 
1. januarja 2015.
18
Kupci, ki na trgu ne sodelujejo prostovoljno, morajo 
na trgu ogljika sodelovati, če njihove emisije 
presežejo njihove brezplačno dodeljene pravice. 
Kupujejo lahko prek bank ali investicijskih podjetij, 
ki so pravno urejena v okviru MiFID. Cilj MiFID (ki se 
uporablja v povezavi z MAR in uredbo o infrastruk -
turi evropskega trga (v nadaljnjem besedilu: EMIR)5) 
je izboljšati stabilnost in celovitost trga, vključno 
z zmanjšanjem sistemskih tveganj ob upoštevanju 
stroškovne učinkovitosti in sorazmernosti zakono -
daje EU.
19
Izjeme vključujejo „nefinančne“ subjekte, ki trgujejo 
s pravicami. Podobne so izjemam v zvezi z drugimi 
pravili o finančnih trgih, npr. izjema od obveznosti 
kliringa za nefinančne nasprotne stranke v okviru 
EMIR, ali pravili, ki se uporabljajo za izvedene 
finančne instrumente na blago. Te izjeme niso 
splošne, ampak zanje veljajo pogoji in/ali nadzor 
nacionalnih pristojnih organov in tudi organov na 
ravni EU. V nekaterih primerih se izjeme uporabljajo 
na nacionalni ravni in nimajo čezmejnega učinka.
Tudi kadar so subjekti v okviru MiFID izvzeti, za 
številne med njimi še vedno veljajo obveznosti 
v okviru MAR, povezane s trgovanjem z notranjimi 
informacijami in tržno manipulacijo.
Predlog Komisije sta odobrila sozakonodajalca, ki 
sta jasno sprejela in potrdila ta pristop ter celo razši -
rila področje uporabe izjem.
Odgovori Komisije 59
Kar zadeva MAR, pristojni organi izvajajo svoje 
funkcije in naloge, ki izhajajo iz MAR, v sodelova -
nju z drugimi organi ali tržnim podjetjem. Pristojni 
organi iz MAR morajo sodelovati z organom ESMA, 
vključno v zvezi z izmenjavo potrebnih informacij, 
in s pristojnimi organi držav članic EU.
Kar zadeva register Unije in pooblastila Komisije, 
lahko nacionalni finančni regulatorji informacije 
o transakcijah iz registra Unije pridobijo od zadev -
nega nacionalnega administratorja ali Komisije 
kot centralnega administratorja (ki lahko zagotovi 
podatke o več ali vseh državah članicah) v skladu 
s členom 110(2) Uredbe (EU) št. 389/2013. Omeniti 
je tudi treba, da 30–40 % standardiziranih termin -
skih pogodb o pravicah do emisije ni v posesti do 
zapadlosti, zato niso fizično poravnane in niso vidne 
v registru Unije.
24
Komisija navaja, da so za nadzor trga emisij odgo -
vorni nacionalni regulatorji. Integrirani postopki 
med nacionalnimi regulatorji za organizacijo 
nadzora, ki bi se na ravni EU izvajal za trg emisij, so 
opredeljeni v revidiranih MiFID in MAR, ki določata 
podrobna pravila o čezmejnem sodelovanju med 
nacionalnimi pristojnimi organi ter med njimi in 
organom ESMA, na ravni EU in s tretjimi državami 
po svetu.
Poleg tega se bo v okviru revidiranih ureditev iz 
MiFID/MiFIR9 in MAR/MAD, ki se bodo za pravice 
do emisije začele uporabljati januarja 2017 oziroma 
julija 2016, izvajal obsežen sistem nadzora in poro -
čanja o podatkih (na nacionalni ravni in ravni EU).
Pogostost in struktura obstoječih uradnih in 
neuradnih stikov med službami Komisije ustrezata 
splošnim regulativnim nalogam in sta sorazmerna 
z njimi.
9 Uredba (EU) št. 600/2014 Evropskega parlamenta in Sveta 
z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov in spremembi 
Uredbe (EU) št. 648/2012.21
Komisija je oktobra 2013 zaprosila organ ESMA 
za nasvet glede vsebine delegiranih aktov, ki jih 
zahtevajo nekatere določbe MAR, vključno z ravnjo 
pragov za emisije ekvivalenta ogljikovega dioksida 
in nazivne vhodne toplotne moči.
Večina tistih, ki so se odzvali na zadevno posveto -
vanje z organom ESMA, je navedla, da je zadevnih 
informacij v zvezi s subjekti, ki niso že objavljene 
v okviru drugih pravil, zlasti v okviru uredbe o celo -
vitosti in preglednosti veleprodajnega energet -
skega trga (v nadaljnjem besedilu: REMIT), zelo malo 
ali jih sploh ni8.
Kakršen koli morebitni kumulativni učinek na trg 
emisij bi bil pomemben le, če bi precejšen delež 
manjših udeležencev na trgu usklajeval svoje dejav -
nosti, kar bi pomenilo protimonopolno vprašanje, 
v zvezi s katerim se izvaja protimonopolni nadzor, 
poleg tega pa bi udeleženci zaradi velikega števila 
takšno usklajevanje težko ohranjali.
22
Komisija se strinja, da bi se lahko opravilo dodatno 
delo v zvezi z mehanizmi regulativnega sodelovanja 
v nadzornem okviru za trg pravic do emisije. Vendar 
bodo obstoječe določbe o mehanizmih postale 
v celoti pravnomočne in veljavne šele leta 2017. 
Zato bi bilo treba vsako prihodnje delo osredoto -
čiti na možnosti okrepitve obstoječih sistemov, po 
potrebi na podlagi jasne ocene obsega kakršnih koli 
preostalih tveganj za EU ETS ali evropski trg ogljika, 
in sicer na najbolj stroškovno učinkovit in sorazme -
ren način.
23
Nadzorni okvir, ki je bil vzpostavljen v okviru zako -
nodaje EU na področju finančnih trgov, se uporablja 
tudi za vse izvedene finančne instrumente na blago, 
s katerimi se trguje v EU (npr. poročanje o pozici -
jah iz MiFID, daljnosežni mehanizmi sodelovanja iz 
MAR). Med pregledom niso bili odkriti nobeni ele -
menti, ki bi podprli stališče, da ta sistem v primer -
javi s pogodbami o izvedenih finančnih instrumen -
tih na blago na splošno ni primeren za trg emisij.
8 Uredba (EU) št. 1227/2011.
Odgovori Komisije 60
Pravice do posesti, prenosa, predaje in ukinitve 
pravic do emisije so v celoti zagotovljene v Direk -
tivi 2003/87/ES, pri čemer jih tudi v celoti pod -
pira register Unije, v okviru katerega se lahko 
uveljavljajo.
27
Glede na navedeno Komisija meni, da so pravni 
interesi ustrezno zaščiteni, pravice do emisije pa se 
lahko izpodbijajo kot civilne zadeve na nacional -
nih sodiščih. Kljub temu si bo Komisija prizadevala 
analizirati morebitne koristi nadaljnje razjasnitve 
pravnega statusa pravic v okviru prava EU za delo -
vanje EU ETS in evropski trg ogljika.
28
Komisija bo proučila pravno in tehnično izvedljivost 
olajšanja prijave pravic iz zavarovanja za pravice do 
emisije ob upoštevanju ciljev javne politike EU ETS.
30
Komisija meni, da so bile v okviru registra Unije uve -
dene izboljšave za obravnavanje preteklih slabosti, 
ugotovljenih v decentraliziranem sistemu nacio -
nalnih registrov v okviru faze II. Dodatni ukrepi so 
bili sprejeti tudi pozneje v fazi III EU ETS po reviziji 
direktive o EU ETS leta 2009. Od vzpostavitve regi -
stra Unije leta 2012 ni bil sporočen noben zaplet, pri 
čemer se podatki, ki se hranijo v registru Unije ali 
EUTL, zagotavljajo nacionalnim organom pregona 
med formalnimi postopki preiskave ali pravnimi 
postopki.
Komisija se strinja, da se nadzor nad trgom ogljika 
lahko izboljša. Register Unije ne vključuje finančnih 
informacij, zato podatki iz registra ne bi bili v veliko 
pomoč pri nadzoru finančnih transakcij.
Poleg tega Komisija v skladu z zadevno primarno 
zakonodajo in Uredbo (EU) št. 389/2013 nima pravne 
podlage za analizo podatkov držav članic, shranje -
nih v registru Unije.
Komisija dejavno podpira države članice pri sodelo -
vanju s finančnimi obveščevalnimi enotami.25
Trg ogljika EU je zrasel in dozorel, kljub temu da 
pravni status pravic ni opredeljen na ravni EU. 
Dejavniki, ki zagotavljajo likvidnost, so po naravi 
bolj gospodarski kot pravni10.
Komisija verjame, da Direktiva 2003/87/ES in njena 
izvedbena zakonodaja, zlasti člen 40 Uredbe (EU) 
št. 389/201311, ter razvijajoči se okvir zakonodaje EU 
na področju finančnih trgov12 zagotavljajo potrebne 
pravne temelje za pregleden in likviden trg ogljika 
EU, hkrati pa tudi stabilnost in celovitost trga.
26
V skladu s členom 345 PDEU je pravo lastninskih raz -
merij v okviru prava Unije v pristojnosti držav članic. 
To zlasti velja v zvezi s pooblastilom za vzpostavitev 
lastninskih pravic na ravni EU za skupino sredstev, 
pri čemer v državah članicah ni nobenih že obstoje -
čih lastninskih pravic, kot je ugotovilo Sodišče.
Obstoj posebne ureditve prava lastninskih raz -
merij za trgovanje s sredstvi je za veliko večino 
sredstev, s katerimi se posluje, vključno s finanč -
nimi instrumenti, bolj izjema kot pravilo. Vendar 
to ne pomeni, da se običajna načela nacionalnega 
pogodbenega prava in prava lastninskih razmerij 
ne uporabljajo nujno za posle s temi sredstvi13. 
Direktiva 2003/87/ES in njena izvedbena zakonodaja 
urejata vse pomembne pravne značilnosti v zvezi 
z uveljavljanjem pravic do pravic do emisije.
10 Komisija je že predlagala vzpostavitev rezerve za stabilnost 
trga (COM(2014) 20), da bi se uredile presežne pravice in izboljšala 
odpornost sistema na velike pretrese, pri čemer bi se prilagodila 
dobava pravic, ki bodo prodane na dražbi; ta predlog je 
v obravnavi pri Evropskem parlamentu in Svetu.
11 Pravice lahko ima v posesti kdor koli, lastništvo pa se lahko 
določi s sklicem na register Unije, saj zapis v registru predstavlja 
dokaz prima facie , ki je zadosten za dokazovanje lastništva nad 
pravicami.
12 Pravice do emisije bodo od leta 2017 v EU razvrščene kot 
finančni instrumenti in bodo spadale v okvir zakonodaje EU na 
področju finančnih trgov.
13 Vzpostavljena ni na primer nobena posebna pravna ureditev za 
denar na bančnem računu. Imetnik računa tako ni lastnik denarja 
na svojem računu, ampak je do njega zgolj pravno upravičen, 
vendar to ni onemogočilo razvoja finančnih trgov na podlagi 
denarja znotraj EU in na svetovni ravni.
Odgovori Komisije 61
37
Nadzor nad evropskim trgom ogljika na ravni EU bi 
se lahko dodatno izboljšal, tudi z uporabo ustreznih 
podatkov iz registra Unije. Vendar register Unije 
beleži le informacije o fizičnih prenosih enot ogljika 
in ne beleži nobenih informacij o finančni zakono -
daji na področju transakcij, ki ni ustrezna za odkri -
vanje primerov zlorabe in goljufij.
38
Analiza čezmejnih transakcij pred prehodom na 
register Unije ni bila mogoča, saj so nacionalne regi -
stre upravljale posamezne države članice, ti registri 
pa niso bili konsolidirani.
Komisija v obstoječem pravnem okviru zagotavlja 
uporabo registra Unije, vendar njena vloga ne vklju -
čuje dejavnega nadzora transakcij v registru Unije 
na podlagi podatkov, ki se hranijo v imenu držav 
članic.
41
Komisija meni, da je njena organizacijska struktura 
ustrezna. Ločevanje nalog med lastnikom podje -
tja/imetnikom police in dobaviteljem IT se že od 
leta 2014 izvaja v skladu z zadevno metodologijo 
vodenja projekta, pri čemer so se viri in spretnosti 
dodatno optimizirali za zagotovitev ustrezne notra -
nje organizacije.
Z izvajanjem akcijskega načrta, potem ko je Služba 
Komisije za notranjo revizijo izvedla revizijo IT, se 
obravnavajo opredeljene slabost, povečala pa se bo 
tudi učinkovitost razvoja in upravljanja registra.
50
V okviru 4 poročila Sodišča so navedeni glavni vidiki 
v zvezi s spremljanjem, poročanjem in preverja -
njem. Čeprav bi se lahko od pristojnega organa 
razumno pričakovalo, da na nek način pregle -
duje preverjena letna poročila o emisijah, Direk -
tiva 2003/87/ES in izvedbeni ukrepi tega izrecno ne 
zahtevajo. Popolno podvajanje preverjanja bi bilo 
kontraproduktivno, tudi z vidika dodanih stroškov.31
Komisija meni, da so se sistemi registrov sčasoma 
postopno izboljšali in da je veliko vprašanj, ki jih 
navaja Sodišče, obravnavanih v fazi III.
32
V zvezi s pregledi in praksami dobrega poznavanja 
svojih strank so v Uredbi (EU) št. 389/2013 izčrpno 
navedeni pogoji in dokumenti za odprtje računov 
udeležencev, ki na trgu ne sodelujejo prostovoljno. 
Za zahtevke prostovoljnih udeležencev za odprtje 
računa pa so predvidene le minimalne zahteve.
34
Zahteve glede prostovoljnih udeležencev iz 
Uredbe (EU) št. 389/2013 omogočajo državam 
članicam izvajanje ustreznih praks v zvezi z oceno 
tveganja.
35 ‑ Odgovor na drugo alineo
V Uredbi (EU) št. 389/2013 je navedeno, katere 
informacije o sumljivih zahtevkih za odprtje računa 
se izmenjajo med nacionalnimi administratorji. 
Uvedba stalnega seznama zavrnjenih zahtevkov za 
odprtje računa za vso EU sproža vprašanja v zvezi 
s pravnim okvirom za varstvo osebnih podatkov.
36
Na podlagi Direktive 2003/87/ES in Uredbe Komi -
sije (EU) št. 389/2013 so za upravljanje računov 
uporabnikov v registru v skladu z načelom subsidi -
arnosti odgovorne države članice. Vloga Komisije 
kot centralnega administratorja je upravljanje in 
vzdrževanje registra Unije. Komisija usklajuje izva -
janje zadevnih pravnih določb, tako da organizira 
izmenjave informacij in dobrih praks na področju 
pregledov poznavanja svojih strank, zlasti v okviru 
delovne skupine administratorjev registra, pri čemer 
posebej poudarja metode in orodja, ki se lahko izva -
jajo v okviru obstoječega pravnega okvira.
Odgovori Komisije 62
pristojne organe pooblašča za dostop, da lahko oce -
nijo poročila preveritelja o notranjem preverjanju. 
Vendar je bila Uredba (EU) št. 600/2012 o akreditaciji 
in preverjanju EU ETS sprejeta za fazo III predvsem 
zaradi potrebe po zagotovitvi veliko večje usklaje -
nosti pri preverjanju in akreditaciji EU ETS.
56
Vloge posameznih subjektov v EU ETS temeljijo na 
njihovih pristojnostih. Za preverjanje so pristojni 
zlasti preveritelji (ne regulativni organi). Nacionalni 
akreditacijski organi (ne regulativni organi) so 
pristojni in pooblaščeni za akreditacijo preveriteljev. 
Določeni pristojni organi (ne preveritelji ali nacio -
nalni akreditacijski organi) so pristojni in poobla -
ščeni za splošno izvajanje EU ETS. Usklajevanje med 
različnimi subjekti je pomembno za spodbujanje 
učinkovitega izvajanja EU ETS na splošno, vendar 
mora biti sorazmerno glede na pristojnost, pri 
čemer je treba preprečiti neučinkovito in kontrapro -
duktivno podvajanje in večanje stroškov.
57
Komisija meni, da sporočeni primeri, v katerih pre -
veritelji sodelujejo pri preverjanju in razvoju načrtov 
za spremljanje za isto napravo, pomenijo navzkrižje 
interesov. To vprašanje je izrecno obravnavano 
v Uredbi (EU) št. 600/2012 (uredba o akreditaciji in 
preverjanju za fazo III) in je eno najpomembnejših 
področij, ki ga morajo nacionalni akreditacijski 
organi proučiti in obravnavati.
58
V Direktivi 2003/87/ES in izvedbenih ukrepih ni 
določena zahteva za inšpekcijske preglede na kraju 
samem, ki bi jih izvajali pristojni organi. Na ta način 
se ohranja fleksibilnost pristojnega organa za soraz -
merno in učinkovito izvrševanje, vključno s tem, kje 
in kdaj so inšpekcijski pregledi najproduktivnejši, 
ter preprečevanjem podvajanja vloge preveritelja 
in zmožnostjo združevanja z drugimi regulativnimi 
nalogami.51
Za fazo III sta določeni obvezna vsebina in stan -
dardna predloga za poročilo o preverjanju EU ETS. 
Zakonodaja na evropski ravni ni omogočala stan -
dardne predloge za fazo II EU ETS.
52
Komisija se strinja, da se ugotovitve preverite -
ljev v fazi II niso ustrezno spremljale. V fazi III se 
od upravljavcev zahteva, da predložijo poročilo 
o izboljšavah, ki ga odobri pristojni organ, v zvezi 
z vsemi neskladnostmi in priporočili, ki jih spo -
roči preveritelj. Komisija je tudi objavila navodila 
za preveritelje o obravnavanju ponavljajočih se 
ugotovitev.
Okvir 7
V predlogi poročila o preverjanju, ki jo je zdaj 
objavila Komisija, sta navedena obvezen minimum 
za vključitev v predloge poročil o preverjanju držav 
članic za fazo III, in posebna določba, ki od preveri -
telja zahteva navedbo priporočil.
Za fazo III so uvedene dodatne obveznosti v zvezi 
z akreditacijo in preverjanjem ter obveznost nacio -
nalnih akreditacijskih organov v zvezi s stalnim nad -
ziranjem preveriteljev. Eden od glavnih namenov 
tega stalnega nadzora je preverjanje stalne uspo-  
sobljenosti preveritelja, pri čemer je nadzor osre -
dotočen zlasti na nedoslednosti, kot je na primer 
preveritelj, ki nikoli ne sporoči neskladnosti ali 
priporočil, ali nedoslednosti med dokumenta -
cijo notranjega preverjanja in izdanim poročilom 
o preverjanju.
53
V smernicah za spremljanje in poročanje v fazi II 
so pred omembo navodil, ki jih je izdalo Evrop -
sko združenje za akreditacijo, navedene posebne 
opredelitve za fazo II v zvezi z zahtevanim „preveri -
teljem“ (oddelek 2(5)(m) Priloge I k Odločbi Komi -
sije 2007/589/ES) in „akreditacijo“ (oddelek 2(5)(k) 
Priloge I k Odločbi Komisije 2007/589/ES). Smernice 
so vključevale tudi določbo, ki akreditacijske in 
Odgovori Komisije 63
Vse javno dostopne odločbe Komisije o nacionalnih 
načrtih razdelitve pravic držav članic imajo enako 
strukturo in v uvodnih izjavah celovito utemelju -
jejo razloge za odobritev ali zavrnitev navedenih 
načrtov. Za vsak vidik, ki bi ga Komisija morala 
natančno pregledati v skladu s Prilogo III k Direktivi, 
je podrobno določeno, ali so pravne zahteve izpol -
njene ali ne. To torej dokazuje, da je Komisija v vseh 
državah članicah opravila oceno na enak način, kot 
je določen v Direktivi 2003/87/ES.
Skupni odgovor na odstavka 71 in 72
Komisija priznava, da poročanje v skladu s čle -
nom 21 v zvezi z izvajanjem EU ETS v fazi II ni bilo 
vedno popolno. Na podlagi Izvedbenega sklepa 
Komisije 2014/166/EU so zdaj zahteve za fazo III 
strožje, da bo v prihodnje izpolnjen pogoj za objavo 
popolnega letnega poročila o izvajanju.
74
Komisija je dodatno uskladila izvajanje EU ETS 
v fazi III (zato je bil leta 2009 sprejet revidiran 
EU ETS) in še naprej proučuje možnosti za morebi -
tne dodatne izboljšave v prihodnosti.
76
V skladu s pravnim okvirom so za izvajanje inšpek -
cijskih pregledov odgovorne države članice v okviru 
svojega splošnega pristopa k regulativnemu izvr -
ševanju, pri čemer Komisija ob upoštevanju načela 
subsidiarnosti nima nobene posebne vloge.64
Komisija se strinja, da redno zagotavljanje ustreznih 
informacij o splošnem izvajanju in delovanju EU ETS 
povečuje zaupanje deležnikov v sistem. Potrebo 
po tem obravnava poročanje, predvideno v Direk -
tivi 2003/87/ES, zlasti v skladu s členoma 10 in 21.
67
V zvezi z oceno nacionalnih načrtov razdelitve 
pravic držav članic se je štel model PRIMES, ki se 
pogosto uporablja kot analitično orodje, za naj -
boljšo razpoložljivo referenco. Predvsem so države 
članice model poznale in ga štele za zanesljivega, 
nekatere pa so ga tudi uporabile pri pripravi nacio -
nalnih načrtov razdelitve pravic.
Komisija priznava, da navodila, objavljena decem -
bra 2005, niso določala uporabe podatkov o emisi -
jah za leto 2005. Vendar so bili preverjeni podatki 
o emisijah za leto 2005 državam članicam na voljo 
od pomladi 2006, torej veliko pred rokom za predlo -
žitev nacionalnih načrtov razdelitve pravic in veliko 
pred predložitvijo teh načrtov v praksi. Komisija je 
morala ob upoštevanju cilja EU ETS oceniti nacio -
nalne načrte razdelitve pravic na podlagi najnovej -
ših podatkov o emisijah, kar je poudaril tudi Odbor 
za podnebne spremembe.
69
Komisija priznava, da Sodišču ni mogla predložiti 
izpolnjenih kontrolnih seznamov za vse države 
članice. Upravno obdobje hrambe teh dokumentov 
je poteklo. Vendar je bilo Sodišču predloženih veliko 
drugih dokumentov, na primer korespondenca 
z državami članicami, predstavitve in informativni 
listi.
Kljub temu Komisija verjame, da prepričanje, da 
ocena nacionalnih načrtov razdelitve pravic ni bila 
enako podrobna in celovita, ni utemeljeno.
Odgovori Komisije 64
82
Komisija ugotavlja, da se lahko odstopanja v zvezi 
z vrstami nacionalnih kršitev in kazni v celoti uteme -
ljijo ob upoštevanju nacionalnih razmer in upravnih 
postopkov, zlasti če sta se sozakonodajalca odloči-  
la, da bosta kazni iz člena 16(1) Direktive 2003/87/ES 
v skladu z načelom subsidiarnosti razvrstila na 
področje nacionalne pristojnosti.
83
Pregled nad sistemi sankcij v okviru EU ETS v drža -
vah članicah se vzpostavlja v okviru študij Komisije 
o pregledu skladnosti EU ETS v državi članici in 
Izvedbenega sklepa Komisije 2014/166/EU o poso -
dobitvi sistema, ki od držav članic zahteva, da 
Komisiji v skladu s členom 21 vsako leto predložijo 
poročilo o izvajanju direktive o EU ETS.
84
Komisija si prizadeva za pregled nacionalnih kazni 
posebej za EU ETS in statističnih podatkov o upo -
rabi kazni. Z izboljšanjem vprašanj o kaznih, ki so 
državam članicam predložena v okviru poročila iz 
člena 21 Direktive 2003/87/ES, je že sprejela bolj 
sistematičen pristop k spremljanju sistema sankcij.
Organi držav članic so odgovorni za izvrševanje 
določb o EU ETS, Komisija pa pozorno spremlja 
izvajanje direktive o EU ETS v državah članicah. 
Kadar so bili v fazi II prisotni dvomi glede zakonito -
sti uporabe kazni, jih je Komisija vedno preverila in 
bila po potrebi v rednih stikih z državami članicami. 
Komisija je na primer večkrat opozorila, da države 
članice ne morejo zmanjšati denarne kazni v znesku 
100 EUR, ki se uporablja, ko upravljavec ne preda 
pravic14.
14 To razlago člena 16 je medtem potrdilo Sodišče Evropske unije.77
Komisija še naprej organizira obsežne izmenjave 
informacij s pristojnimi organi držav članic za 
EU ETS, na primer z rednimi posvetovanji z Odbo -
rom za podnebne spremembe in njegovo delovno 
skupino 3 na področju trgovanja z emisijami, ad 
hoc tehničnimi delovnimi skupinami, forumi, kot 
sta forum za akreditacijo in preverjanje ter forum za 
skladnost s povezanimi projektnimi skupinami, in 
zadevnimi skupinami, kot je delovna skupina admi -
nistratorjev registra. Zapisniki se običajno izmenjajo 
v elektronski obliki, da se zagotovijo tudi osebam, ki 
se sestankov ne morejo udeležiti osebno.
79
Komisija priznava pomembno dodatno vlogo 
foruma za skladnost EU ETS in njegovih delovnih 
skupin pri usklajenem izvajanju EU ETS in izmenjavi 
informacij o dobri praksi med pristojnimi organi 
držav članic. Čeprav je bila udeležba nacionalnih 
organov včasih omejena, so bile informacije, obrav -
navane in pripravljene v okviru foruma za sklad-  
nost, vsem pristojnim organom na voljo na spletni 
platformi.
80
Visoka stopnja skladnosti je najboljši pokazatelj 
odvračilnega učinka ureditve sankcij v okviru 
EU ETS, zlasti določbe o kazni na ravni EU iz direk -
tive, ki se uporablja v primeru, ko upravljavec ne 
preda pravic.
Poleg te usklajene kazni, ki se uporablja v celotni 
EU, države članice na podlagi ustrezne nacionalne 
zakonodaje določijo in uporabljajo kazni za neka -
tere kršitve, kot je zamuda pri predložitvi poročila 
o emisijah.
Odgovori Komisije 65
89
Komisija je seznanjena z zaključkom Sodišča.
Komisija poudarja, da so v fazi II EU ETS ovirala 
nekatera vprašanja, povezana z zanesljivostjo okvira 
za zaščito celovitosti sistema. Slabosti pri izvajanju 
EU ETS v fazi II so eden od pomembnih razlogov za 
natančno proučitev novega razvoja in izboljšav, ki 
se zdaj izvajajo v fazi III.
91
Kar zadeva ugotovitve Sodišča, da je še vedno treba 
obravnavati vprašanja na področju ureditve in nad -
zora trga emisij, povezana s trgovci, ki na trgu ne 
sodelujejo prostovoljno, dvostranskim promptnim 
trgovanjem na prostem trgu in manjšimi udele -
ženci na trgu, so Komisija in sozakonodajalca med 
sprejemanjem MiFID natančno analizirali morebitna 
tveganja, zato MiFID vključuje dobro uravnoteženo 
ureditev izjem. Za trg emisij se uporablja nadzorni 
okvir, ki je bil vzpostavljen v okviru zakonodaje EU 
na področju finančnih trgov in se uporablja tudi za 
vse izvedene finančne instrumente na blago, s kate -
rimi se trguje v EU (npr. poročanje o pozicijah iz 
MiFID, daljnosežni mehanizmi sodelovanja iz MAR). 
Mehanizmi regulativnega sodelovanja bodo v celoti 
pravnomočni in veljavni od leta 2017.
Priporočilo 1
Komisija se strinja, da bi bilo po potrebi treba 
obravnavati kakršna koli preostala pomembna 
vprašanja glede ureditve in nadzora trga emisij, da 
bi se izboljšala celovitost trga. Za zagotovitev, da je 
ukrepanje EU potrebno in učinkovito, Komisija oce -
njuje učinek svojih politik in predlogov v vsaki fazi, 
in sicer od predloga do izvajanja in pregleda.
Vrednotenje nedavno sprejetih pravil o ureditvi 
in nadzoru trga emisij, ki se trenutno izvajajo, bo 
morda potekalo v okviru poročil, ki jih bo Komi -
sija predložila Evropskemu parlamentu in Svetu 
leta 2019 v skladu s členom 90 MiFID II in členom 38 
MAR.86
Upravljavci v fazi III EU ETS ne morejo več nepos -
redno uporabljati mednarodnih dobropisov za 
izpolnjevanje svojih obveznosti v okviru EU ETS. 
Najprej morajo svoje mednarodne dobropise 
zamenjati s pravicami do emisije, ki jih potem lahko 
uporabijo za skladnost.
Število mednarodnih dobropisov, ki jih upravlja -
vec lahko izmenja, je omejeno. Pravila, ki določajo 
upravičenost posameznih naprav in operaterjev zra -
koplovov do mednarodnih dobropisov, so določena 
v Uredbi Komisije (EU) št. 1123/2013. Upravljavci 
prejmejo upravičenost za obdobje 2008–2020, zato 
je njihova upravičenost v fazi III odvisna od prido -
bljenih koristi v fazi II.
Okvir 8, odgovor na drugi odstavek
V fazi III EU ETS ne bi smelo več prihajati do podob -
nih težav. Glej odgovor Komisije na odstavek 86.
Okvir 8, odgovor na tretji odstavek
V fazi III EU ETS ne bi smelo več prihajati do podob -
nih težav. Glej odgovor Komisije na odstavek 86.
Zaključki in priporočila
87
Ob uvedbi ETS ni bilo nobenih praktičnih izkušenj 
na nacionalni ravni ali ravni EU. Zato so Komisija 
in države članice uporabljale pristop učenja skozi 
prakso, s katerim so se zagotovile stalne izboljšave 
v zasnovi in izvajanju.
Kar zadeva vrtiljačne goljufije v zvezi s EU ETS in na 
področju DDV, je Komisija, da bi obravnavala golju -
fije na področju DDV, zagotovila pravno podlago za 
Eurofisc, tj. omrežje za hitro izmenjavo ciljnih infor -
macij o goljufivih transakcijah na področju DDV. 
V tem okviru države članice tudi proučujejo nove 
trende na področju goljufij in zagotavljajo zgodnje 
medsebojno opozarjanje v primeru novih goljufij. 
Trgovanje z emisijami ogljika je eden od sektor -
jev, ki ga države članice v tem kontekstu pozorno 
spremljajo.
Odgovori Komisije 66
Trg ogljika EU je zrasel in dozorel, kljub temu da 
pravni status pravic ni opredeljen na ravni EU. 
Dejavniki, ki zagotavljajo likvidnost, so po naravi 
bolj gospodarski kot pravni.
Zato je Komisija že predlagala vzpostavitev rezerve 
za stabilnost trga (COM(2014) 20), da bi se uredile 
presežne pravice in izboljšala odpornost sistema na 
velike pretrese, pri čemer bi se prilagodila dobava 
pravic, ki bodo prodane na dražbi; ta predlog je 
v obravnavi pri Evropskem parlamentu in Svetu.
Komisija verjame, da Direktiva 2003/87/ES in 
Uredba (EU) št. 389/2013 ter razvijajoči se okvir 
zakonodaje EU na področju finančnih trgov zago -
tavljajo potrebne pravne temelje za pregleden in 
likviden trg ogljika EU, hkrati pa tudi stabilnost in 
celovitost trga.
93
Varnost registra se je v fazi III EU ETS bistveno 
izboljšala. Komisija poleg izvajanja regulativnih zah -
tev glede odprtja računov spodbuja dejavno sode -
lovanje in izmenjavo dobre prakse med državami 
članicami. Zaradi stalnih izboljšav registra Unije 
v skladu z zadevno metodologijo vodenja projekta 
so bile od leta 2012 potrebne prilagoditve znotraj 
Komisije.Priporočilo 1(a)
Komisija sprejema priporočilo 1(a). Komisija in 
sozakonodajalca so med sprejemanjem revidirane 
MiFID natančno analizirali morebitna tveganja, zato 
MiFID vključuje dobro uravnoteženo ureditev izjem. 
Te bodo leta 2019 pregledane v skladu z ustrezno 
zakonodajo.
Za izjeme iz člena 2(1)(e) in 2(1)(j) ter člena 3(1)(e) 
MiFID veljajo pogoji in regulativni nadzor, pri čemer 
se ne uporabljajo nujno izrecno za pravice do 
emisije, ampak v enaki meri za izvedene finančne 
instrumente na blago. Razlogi za izjeme izhajajo iz 
ocene namena zahteve po pridobitvi dovoljenja iz 
MiFID (predvsem zaščita strank investicijskih podje -
tij pri čezmejnih transakcijah) ter njihove sorazmer -
nosti glede na stroške pridobitve tega dovoljenja 
v primerjavi z njegovimi koristmi za izvzete osebe.
Priporočilo 1(b)
Komisija sprejema priporočilo 1(b), saj upošteva 
celotno zakonodajo EU na področju finančnih trgov, 
ki je bila sprejeta in se izvaja.
Priporočilo 1(c)
Komisija delno sprejema priporočilo 1(c). Vzpostav -
ljeni so mehanizmi sodelovanja, ki so po mnenju 
Komisije ustrezni za obstoječe razmere na trgu emi -
sij. Službe Komisije so udeležene v upravnih/stalnih 
odborih in delovnih skupinah Evropskega organa za 
vrednostne papirje in trge (ESMA), ko ti obravnavajo 
politična vprašanja, in so v stiku z Agencijo za sode -
lovanje energetskih regulatorjev (ACER). Vendar se 
sodelovanje znotraj Komisije nadalje krepi v fazi 
izvajanja revidirane zakonodaje. V zvezi z drugimi 
regulatorji in nadzornimi organi (vključno z navede -
nim organom in agencijo) ter z vidika prihodnjega 
razvoja trga bo Komisija proučila možnosti spod -
bujanja pobud za nadaljnjo okrepitev regulativ -
nega sodelovanja, ki bo preseglo že vzpostavljene 
mehanizme.
Priporočilo 2
Komisija sprejema priporočilo 2. Analizirala bo 
koristi razjasnitve pravnega statusa pravic ter tudi 
proučila, ali in kako bi lahko zagotovila mehanizem 
posebej za registracijo pravic iz zavarovanja.
Odgovori Komisije 67
Priporočilo 4
Natančne vloge in odgovornosti vseh strani, vklju -
čenih v EU ETS, so pojasnjene na podlagi predpisov 
Komisije o akreditaciji in preverjanju ter spremljanju 
in poročanju, sprejetih za fazo III.
Priporočilo 4(a)
Komisija sprejema priporočilo 4(a).
Priporočilo 4(b)
Komisija sprejema priporočilo 4(b). V Direk -
tivi 2003/87/ES in izvedbenih ukrepih je določen 
okvir za izvrševanje. Ta pristop ohranja fleksibilnost 
pristojnega organa za sorazmerno in učinkovito 
izvrševanje, vključno s tem, kje in kdaj so inšpekcij -
ski pregledi najproduktivnejši, ter preprečevanjem 
podvajanja vloge preveritelja in zmožnostjo združe -
vanja z drugimi regulativnimi nalogami.
Priporočilo 4(c)–(f)
Ta priporočila so naslovljena na države članice.
95
Komisija je zagotovila izčrpna navodila za pripravo 
in izvajanje nacionalnih načrtov razdelitve pravic 
za fazo II. Priznava, da ta navodila niso določala 
uporabe podatkov o emisijah za leto 2005, kar pa ni 
vplivalo na kakovost ocene Komisije.
Navodila in spremljanje izvajanja EU ETS v drža -
vah članicah, ki jih je zagotavljala Komisija, so se 
v fazi III izboljšala. Z Izvedbenim sklepom Komi -
sije 2014/166/EU in povezano obrazložitvijo je bil 
ponovno uveden sistem, ki od držav članic zahteva, 
da Komisiji vsako leto v skladu s členom 21 predlo -
žijo poročilo o izvajanju Direktive 2003/87/ES. Ta 
poročila so na voljo javnosti prek sistema ReportNet 
Evropske agencije za okolje.Priporočilo 3(a)
Komisija sprejema priporočilo 3(a). Register Unije 
ne vključuje vseh zadevnih podatkov za odkrivanje 
zlorab in goljufivih dejanj. Vendar je v okviru MiFID/
MiFIR in MAR/MAD že predvideno pomembno 
zbiranje podatkov v zvezi s finančnim vidikom tran -
sakcij pravic, potem ko se bodo te v celoti izvajale 
leta 2017.
Priporočilo 3(b)
Komisija sprejema priporočilo 3(b).
Priporočilo 3(c)
Komisija sprejema priporočilo 3(c). V zvezi s struk -
turo meni, da je že bila izvedena. Potem ko je Služba 
Komisije za notranjo revizijo izvedla revizijo IT, je 
Komisija nadalje pojasnila vloge uslužbencev in 
optimizirala strukturo. Zavezala se je, da bo zagoto -
vila dobro delovanje sistema registrov.
Priporočilo 3(d)–(e)
Ti priporočili sta naslovljeni na države članice.
94
Uredbe Komisije, ki so bile sprejete pred začet -
kom faze III, izboljšujejo učinkovitost, uspešnost 
in usklajenost izvajanja EU ETS v fazi III. Te uredbe 
obravnavajo slabosti, ki jih opisuje Sodišče. Izbolj -
šave so povezane s spremljanjem in poročanjem ter 
preverjanjem in akreditacijo, pri čemer potrjujejo 
vloge in odgovornosti vseh strani, vključno s pristoj -
nimi organi, upravljavci, preveritelji, nacionalnimi 
akreditacijskimi organi in državami članicami.
Odgovori Komisije 68
97
Pregled nad sistemi sankcij v okviru EU ETS v drža -
vah članicah se vzpostavlja v okviru študij Komisije 
o pregledu skladnosti EU ETS v državah članicah in 
Izvedbenega sklepa Komisije 2014/166/EU o poso -
dobitvi sistema, ki od držav članic zahteva, da 
Komisiji vsako leto v skladu s členom 21 predložijo 
poročilo o izvajanju Direktive 2003/87/ES.
Priporočilo 6
Komisija meni, da je sistem sankcij v okviru EU ETS 
učinkovit. Denarna kazen v znesku 100 EUR za tono 
emisij CO2, za katere se do 30. aprila ne predajo 
nobene pravice do emisije, ima velik odvračilni 
učinek. To zlasti dokazuje dejstvo, da je vsako leto 
za približno 99 % emisij dejansko predano ustrezno 
število pravic do emisije, tako da se kaznuje le 1 % 
sporočenih emisij.
Države članice morajo zagotoviti preglednost 
sankcij, ki se uporabljajo na nacionalni ravni za 
kršitve, ki niso povezane z obveznostjo predaje, in 
objaviti informacije o upravljavcih, ki kršijo obve -
znost predaje. Opozoriti pa je treba, da so države 
članice v skladu s členom 16(1) Direktive 2003/87/ES 
še vedno upravičene do določitve sankcij in da je 
mogoče odstopanja v stopnji sankcij utemeljiti na 
podlagi razmer v posamezni državi članici.
Komisija poudarja pomembnost preglednosti med 
pristojnimi organi držav članic za vzdrževanje zelo 
visoke stopnje skladnosti.96
Komisija priznava, da poročanje v skladu s čle -
nom 21 v zvezi z izvajanjem EU ETS v fazi II ni bilo 
vedno popolno. Na podlagi Izvedbenega sklepa 
Komisije 2014/166/EU so zdaj zahteve za fazo III 
strožje, da bo v prihodnje izpolnjen pogoj za objavo 
popolnega letnega poročila o izvajanju.
Komisija še naprej organizira obsežne izmenjave 
informacij s pristojnimi organi držav članic za 
EU ETS, na primer z rednimi posvetovanji z Odbo -
rom za podnebne spremembe in njegovo delovno 
skupino 3 na področju trgovanja z emisijami, ad 
hoc tehničnimi delovnimi skupinami, forumi, kot 
sta forum za akreditacijo in preverjanje ter forum za 
skladnost s povezanimi projektnimi skupinami, in 
zadevnimi skupinami, kot je delovna skupina admi -
nistratorjev registra, ter povezanimi instrumenti za 
izmenjavo dokumentov.
Priporočilo 5(a)
Komisija sprejema priporočilo 5(a).
V fazi III je usklajevanje EU ETS precejšnje, Komi -
sija pa strožje spremlja izvajanje EU ETS v državah 
članicah.
Priporočilo 5(b)
Komisija sprejema priporočilo 5(b) glede rednega 
objavljanja poročila o izvajanju EU ETS.
Priporočilo 5(c)
To priporočilo je naslovljeno na države članice.
Odgovori Komisije 69
Priporočilo 6(a)
Komisija sprejema priporočilo 6(a). Podrobno bo 
analizirala informacije, ki jih prejme v okviru študij 
o pregledu skladnosti EU ETS in letnih poročil, ki 
jih države članice predložijo v skladu s členom 21 
direktive o EU ETS, ter po potrebi sprejela ukrepe.
Priporočilo 6(b)–(c)
Ti priporočili sta naslovljeni na države članice.

KAKO DO PUBLIK ACIJ EVROPS KE UNIJ E
Brezplačne publik acije:
  en izvod: 
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  več kot en izvod ter plak ati in zemljevidi:  
pri predsta vništ vih Evropske unije (http://ec .europa.eu/r epresen t_sl.htm),  
pri delegacijah v državah, ki niso članic e EU (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številk a za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne , kakor tudi večina klicev (nek ateri oper aterji, telefonske govorilnic e ali hoteli lahko klic zaračunajo ).
Publik acije , ki so napr odaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
EU ETS je temelj podnebne politike EU in se pogosto navaja 
kot model za nastajajoče politike na področju podnebnih 
sprememb po svetu. Sodišče je ugotovilo bistvene slabosti 
pri izvajanju v fazi II (2008–2012) in težave v zvezi 
z zanesljivostjo okvira za zaščito celovitosti trga. Ureditev  
in nadzor trga, pravni status pravic in sisteme za obdelavo 
temeljnih informacij EU ETS bi bilo treba izboljšati. Države 
članice bi morale okrepiti svoje izvajanje kontrolnega okvira 
in sankcij. Sodišče je izreklo več priporočil, namenjenih 
izboljšanju celovitosti in izvajanja sistema.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE