[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 5.10.2006

SEC(2006) 1232

DELOVNI DOKUMENT OSEBJA KOMISIJE

Spremljevalni dokument kpredloguDIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o izboljšanju varnosti cestne infrastrukture {COM(2006) 569 konč.}{SEC(2006) 1231} Povzetek ocene učinka

DELOVNI DOKUMENT OSEBJA KOMISIJE

Spremljevalni dokument k predlogu DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o izboljšanju varnosti cestne infrastrukture Povzetek ocene učinka

OPREDELITEV PROBLEMA

Leta 2001 si je Evropska unija zastavila ambiciozen cilj razpoloviti število smrtnih žrtev na evropskih cestah do leta 2010 (s 50 000 na 25 000). Čeprav je bil dosežen napredek (glej Vmesni pregled Akcijskega načrta za varnost v cestnem prometu iz leta 2003[1]), je leta 2005 na evropskih cestah v prometnih nesrečah še vedno umrlo 41 500 ljudi.

Neposredno izmerljivi stroški tega velikega števila prometnih nesreč so bili v Akcijskem načrtu za varnost v cestnem prometu (ANVCP) ocenjeni na 45 milijard EUR letno. Posredni stroški, ki zajemajo fizične in psihične poškodbe, ki so jih žrtve utrpele, so ocenjeni na štirikrat višjo vrednost.

Direktiva obravnava naslednje posebne probleme:

1. Splošni trend je, da se denarna sredstva za cestno infrastrukturo zmanjšujejo, uporabniki cest pa več pozornosti posvečajo kakovosti in ravni varnosti na cestah. Javno organi, odgovorni za ceste, morajo z omejenimi proračunskimi sredstvi zagotoviti infrastrukturo, ki ustreza najnovejšemu stanju varnosti.

2. Sedanje konstrukcije cest so posledica več desetletne gradnje in vzdrževanja v času, ko varnostna vprašanja niso bila vedno obravnavana v enakem obsegu. Poleg tega so se od takrat, ko so bile ceste načrtovane in zgrajene, razmere v prometu spremenile.

3. Obstoječa cestna infrastruktura se pogosto ne upravlja v skladu z najboljšim razpoložljivim znanjem varnostnega načrtovanja. Pokazalo se je, da prav to prispeva k nesprejemljivo visokemu številu nesreč s smrtnim izidom na določenih odsekih ceste.

4. Med načrtovanjem cest se implicitno predvideva, da bo varnost dosežena že z upoštevanjem predpisanih standardov trase in ureditve cest. Vendar pa upoštevanje teh standardov pogosto ne zadošča za preprečevanje nevarnih elementov.

5. Okoli 60 % nesreč s smrtnim izidom se zgodi na cestah zunaj naseljenih območij. Gradnja novih cest ali posodobitev obstoječih glavnih cest je neizbežna, zlasti v srednji in vzhodni Evropi, kjer je treba izkušnje EU-15 kar najbolje izkoristiti.

CILJI

Evropska komisija je v Beli knjigi o evropski prometni politiki za leto 2010[2] in v svojem Sporočilu o Evropskem akcijskem programu za varnost v cestnem prometu z dne 2. junija 2003 napovedala svojo odločitev, da bo sprejela konkretne ukrepe v zvezi z varnostjo cestne infrastrukture. Evropski parlament je Komisijo pozval, naj predloži smernice za upravljanje nevarnih točk in preverjanje varnosti v cestnem prometu[3]. Države članice so se v Smernicah za vseevropsko prometno omrežje iz leta 1996[4] zavzele za visoko raven varnosti.

Namen te direktive je torej zagotoviti, da je varnost upoštevana na vseh stopnjah načrtovanja, zasnove in delovanja cestne infrastrukture. Zagotovila bo, da bo varnost upoštevana sama po sebi in ločeno od gospodarske in okoljske analize.

Glavni cilji bodo:

6. javnim organom, odgovornim za ceste, zagotoviti instrumente, potrebne za okrepitev varnosti, zagotoviti večjo preglednost varnostnih posledic odločitev in optimizirati uporabo omejenih sredstev za bolj učinkovito načrtovanje in vzdrževanje cest;

7. povečati varnost novih cest z nenehnim prilagajanjem najnovejšim varnostnim zahtevam;

8. vzpostaviti skupno visoko raven varnosti cest v vseh državah članicah EU;

9. poskrbeti za osveščenost o varnosti za sprejemanje utemeljenih odločitev glede načrtovanja in zasnove;

10. vzpostaviti stalno izmenjavo najboljše prakse; omogočiti zbiranje in širjenje razpoložljivega strokovnega znanja in izkušenj za koriščenje rezultatov raziskav.

POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI

Da bi zagotovila strokovno znanje že v zgodnji fazi in ob upoštevanju politike preglednosti, je Komisija leta 2002 ustanovila Delovno skupino za varnost infrastrukture. V tej skupini[5] je sodelovalo 11 držav članic, ki so dale podrobne nasvete o praksah v svojih državah glede varnostnih postopkov za cestno infrastrukturo. Rezultati te delovne skupine razkrivajo splošno pomanjkanje povratnih informacij glede učinkovitosti sistemov izboljšanja prometne varnosti, zaradi česar kakršno koli izboljšanje na podlagi „najboljše prakse“ ni verjetno.

Avstrijsko predsedstvo Evropske unije je na vrh dnevnega reda za prvi semester leta 2006 postavilo ukrepe za varnost v cestnem prometu. Za reševanje zadev, povezanih z varnostjo infrastrukture, je bilo 24. in 25. januarja 2006 na Dunaju organizirano strokovno srečanje na visoki ravni o „varnosti infrastrukture“ . Povabljene države so v okviru priprav na to srečanje prejele vprašalnik o vprašanjih in instrumentih, povezanih z varnostjo v cestnem prometu. Rezultati te raziskave so bili zbrani v poročilu[6], ki prikazuje stopnjo razpršenosti predlaganih instrumentov v različnih evropskih državah. Naslednja tabela povzema, v katerih izmed 25 držav članic se uporabljajo ti instrumenti.

Ocena učinka smernic na varnost v cestnem prometu | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Preverjanje varnosti v cestnem prometu | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Varnost prometnega omrežja + upravljanje nevarnih cestnih odsekov | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Inšpekcijski pregledi varnosti v cestnem prometu | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Razpršenost predlaganih instrumentov v državah članicah EU.

Kratice držav članic, ki uporabljajo instrumente, so v krepkem tisku in osenčene.

Aprila in maja 2006 so službe Evropske komisije začele javno posvetovanje o svojem pristopu do izboljšanja varnosti cestne infrastrukture. Komisija je od vseh sodelujočih skupin prejela 51 pripomb[7].

Glavne zaključke posvetovanja je mogoče povzeti, kot sledi:

- vse pripombe izražajo strinjanje z opredelitvijo problema in s potrebo po ukrepanju na evropski ravni, z različnimi stopnjami intenzivnosti.

- predlagani ukrepi in instrumenti so široko priznani kot učinkoviti;

- veliko pripomb izraža predlog za razširitev določb Direktive tudi na ceste, ki niso del vseevropskega cestnega omrežja;

- pričakuje se, da bo Komisija pomagala manj izkušenim državam članicam pri izvajanju Direktive z zagotavljanjem okvira za razvoj metodologije in strokovnega znanja;

- velika večina pripomb pozdravlja pristop Komisije, ki državam članicam daje proste roke pri sprejemanju zakonodaje o vrsti postopkov;

22. maja 2006 je devet evropskih zainteresiranih organizacij podpisalo in javno objavilo skupno izjavo o podpori pobudi Evropske komisije, da bo predlagala to direktivo: FIA, ERF, ASECAP, ACEM, IRU, FEMA, EAPA, EUROBITUME in CORTE. Te organizacije, ki zastopajo različne kategorije udeleženih strank, katerih interesi so pogosto različni in protislovni, soglasno pozdravljajo pobudo in pozivajo k hitri izdaji Direktive, ki bo državam članicam ponujala skupek postopkov za izboljšanje varnosti.

Poleg tega je FIA, ki zastopa več kot 100 milijonov avtomobilistov po vsem svetu in več kot 40 milijonov državljanov v Evropski uniji, pozvala Evropsko komisijo, naj „zakonodaja vodi do hitre izboljšave cestne infrastrukture“ in poudarila, da „zgolj smernice ne bodo zadostovale za razpolovitev števila smrtnih žrtev na cestah do leta 2010“[8]. Ta zelo jasna izjava večjih organizacij, ki predstavljajo uporabnike cest, kaže, da je skupnost uporabnikov cest vedno bolj nestrpna zaradi pomanjkanja napredka na področju varnosti cest.

POLITIčNE MOžNOSTI IN PRIMERJAVA

Možnost 1: Brez sprememb politike.

Prednost ohranjanja trenutnega stanja bi bila v tem, da trenutno stanje ne vključuje neposrednih stroškov ali prizadevanj za izboljšanje varnosti infrastrukture iz proračuna Skupnosti. Na drugi strani pa izkušnje kažejo, da izmenjava najboljše prakse sama po sebi ne zadostuje kot rešitev za izboljšanje varnosti cestne infrastrukture.

Možnost 2: Zagotoviti državam članicam zakonodajo, ki zahteva sprejetje smernic za 4 postopke izboljšanja varnosti infrastrukture, in prepuščanje državam članicam, da same odločajo o podrobnostih njihovega izvajanja.

Dopuščanje svobode državam članicam pri sprejemanju lastne zakonodaje o oceni varnosti v cestnem prometu, preverjanjih, izboljšanju in inšpekcijskem nadzoru bi imelo več pozitivnih učinkov:

- vključevalo bi precej manj stroškov kot usklajevanje, saj bi se države članice izogibale neprimernim in dragim rešitvam;

- izkušnje iz že sprejetih pristopov bodo državam članicam omogočile sprejetje primernih smernic za izvajanje zahtev, ki jih predpisuje Direktiva;

- bolj učinkoviti instrumenti izboljšanja varnosti infrastrukture bi bili sprejeti v krajšem času in bi nemudoma prispevali k reševanju življenj na evropskih cestah;

- primerjava različnih pristopov, sprejetih s strani držav članic, bo Komisiji omogočila, da določi najboljše prakse in morda sprejme nadaljnje usklajene smernice.

Možnost 3: Zagotoviti državam članicam usklajeno zakonodajo za uvajanje enotnih postopkov upravljanja varnosti infrastrukture.

Usklajevanje zakonodaje držav članic o oceni varnosti v cestnem prometu, preverjanjih, izboljšanju in inšpekcijskem nadzoru bi imelo nekaj pozitivnih učinkov:

- zagotovljeni bi bili skupni instrumenti za okrepitev varnosti z namenom doseganja čim večjih koristi za uporabnike cest in za širšo javnost;

- instrumenti bi bili skladni in enotni ter bi zagotavljali doseganje skupnih najmanjših varnostnih zahtev na cestah vseevropskega omrežja.

Vendar pa bi širše usklajevanje naletelo na nasprotovanje držav članic, kot je navedeno v nekaterih pripombah v okviru javnega posvetovanja:

- večina držav članica bi morala reorganizirati svoje prakse varnosti v cestnem prometu in zakonodajo, tudi že sprejete in veljavne; to bi vključevalo velike naložbe;

- velike razlike med že veljavnimi postopki varnosti v cestnem prometu v državah članicah bi otežile izbiro pristopa, ki naj bi se razširil na vso Evropsko unijo;

- usklajene smernice ne bi upoštevale organizacijskih razlik med državami članicami, zato ne bi bilo mogoče zagotoviti njihove učinkovitosti;

- za dokončanje postopka usklajevanja bi bil potreben določen čas, zato bi se število rešenih življenj pokazalo šele čez nekaj let in bi le delno upravičilo velike napore in stroške držav članic.

Možnost 2 torej predstavlja najboljšo rešitev.

ANALIZA VPLIVA

Vpliv na družbo

Leta 2003 je tematska mreža ROSEBUD[9] opravila analizo vpliva za predlagani paket postopkov. Ugotovila je, da lahko redukcijski potencial izvajanja štirih postopkov na cestah vseevropskega omrežja realno oceni na 600 smrtnih žrtev in okoli 7 000 nesreč s telesnimi poškodbami letno. To ustreza 12 do 16 % smrtnih žrtev in 7 do 12 % poškodb.

ROSEBUD tudi ocenjuje, da bi lahko letno rešili 400 življenj, če bi se varnost izboljšala na avtocestah, in dodatnih 900 življenj, če bi se izboljšala v omrežju magistralnih cest, tj. na medkrajevnih cestah ali državnih cestah (brez avtocest)[10]. Zato se ocenjuje, da bo uporaba paketa postopkov na vseh avtocestah in magistralnih cestah EU vsako leto zmanjšala število smrtnih žrtev za 1 300 ali 12 % smrtnih žrtev na tem delu omrežja.

Direktiva bo utrla pot za izrecno upoštevanje varnosti pri projektih cestne infrastrukture in tako poskrbela za osveščenost o varnosti na vseh stopnjah sprejemanja odločitev. Podoben pristop je bil na evropski ravni uspešno izveden že na področju okolja. V skladu z Direktivo o presoji vplivov na okolje[11] postopek presoje vplivov na okolje zagotavlja, da se pred odobritvijo projektov določi in oceni njihove vplive na okolje. Izvajanje te direktive v državah članicah je bistveno povečalo osveščenost o okolju z namenom varovanja zdravja ljudi in raznovrstnosti živalskih in rastlinskih vrst ter prispevanja h kakovosti življenja.

Gospodarski vpliv

Kot je navedeno zgoraj, naj bi Direktiva po ocenah zmanjšala število smrtnih žrtev med državljani EU na vseevropskem cestnem omrežju za več kot 600 žrtev letno, število nesreč s telesnimi poškodbami pa bi se zmanjšalo za okoli 7 000 letno. Po ocenah Bele knjige znašajo socialne ugodnosti teh zmanjševanj več kot 2,4 milijarde EUR na letno. Če se bo Direktiva uporabljala na avtocestah in magistralnih cestah, se ocenjuje, da se bo število smrtnih žrtev vsako leto zmanjšalo za okoli 1 300, kar pomeni več kot 5 milijard EUR na leto.

Upravni vpliv

Ocena učinka smernic na varnost v cestnem prometu se izvaja vzporedno s postopkom odobritve in postopkom projektiranja ceste. Zato se ne pričakuje dodatnih zamud v postopkih odobritve. Groba ocena stroškov za izdelavo ocene učinka smernic na varnost v cestnem prometu se lahko izvede ob upoštevanju stroškov podobnih presoj vplivov na okolje. Na splošno stroški presoje vplivov na okolje ne presegajo 0,5 % celotnih stroškov kapitala gradbenega projekta. Stroški, ki presegajo 1 %, so izjema. Pri projektih s stroški kapitala več kot 100 milijonov EUR, lahko stroški presoje vplivov na okolje znašajo samo 0,2 %.

Preverjanja varnosti se prav tako izvajajo vzporedno s postopkom projektiranja in postopkom gradnje ceste in se zato ne pričakuje, da bodo povzročali zamude. Tematska mreža RIPCORD-ISEREST[12] je izvedla raziskavo o ocenah stroškov preverjanj v državah, kjer se preverjanja že izvajajo. Rezultati te raziskave kažejo, da v evropskih državah stroški preverjanj znašajo med 600 in 6 000 EUR na fazo. Na splošno ocene v različnih državah kažejo, da so stroški preverjanj precej nižji od 1 % stroškov gradnje celotnega projekta.

RIPCPRD-ISEREST je preveril tudi stroške inšpekcijskega pregleda varnosti v cestnem prometu. Kjer se inšpekcijski pregledi izvajajo redno, znašajo stroški med 600 in 1 000 EUR na kilometer avtoceste. Pri cestah, za katere bo Direktiva obvezna (vseevropsko cestno omrežje v EU-25, celotna dolžina približno 85 000 km leta 2005), je mogoče oceniti, da bo celoten strošek inšpekcijskega pregleda vsega omrežja znašal med 50 in 85 milijonov EUR. Za veliko državo z okoli 5 000 km cest vseevropskega cestnega omrežja bodo stroški inšpekcijskih pregledov znašali med 3 in 5 milijoni EUR.

Izboljšanje varnosti omrežja se izvaja na podlagi podatkov o nesrečah in inšpekcijskih pregledov. Organizacijski stroški so torej primerljivi s stroški rutinskega inšpekcijskega pregleda varnosti v cestnem prometu.

Vplivi na okolje in drugi vplivi

Ob predpostavki, da bo zmanjšanje števila nesreč zaradi izvajanja Direktive doseženo z zmanjšanjem zastojev na evropskih cestah, se bo zmanjšal tudi vpliv prometa na okolje. Zmanjšale se bodo emisije onesnaževal zraka, ki jih proizvajajo vozila, stoječa v koloni, in raven hrupa, ki je posledica zastoja. Zaradi učinkovitejšega sistema prevoza pa se bo zmanjšala tudi poraba goriva in energije.

Ni pa bilo mogoče količinsko ovrednotiti koristnega vpliva zaradi ukrepov iz tega predloga na zastoje in okolje.

Poleg tega bodo smernice držav članic zmanjšale tveganje sodnih postopkov, ki bi jih proti upravljavcem cest lahko sprožili uporabniki cest. Spoštovanje smernic bo predstavljalo zakonito dokazilo njihove zavezanosti izboljšanju varnosti v cestnem prometu.

SKLEPI

Danes v Evropski uniji k vsaki tretji nesreči s smrtnim izidom prispevata cestna infrastruktura in konstrukcija cest. Za večjo varnost cestnih infrastruktur predlagana Direktiva uvaja obširen sistem izboljšanja varnosti cestne infrastrukture s poudarkom na naslednjih štirih postopkih:

11. Ocene učinka smernic na varnost v cestnem prometu

12. Preverjanja varnosti v cestnem prometu

13. Izboljšanje varnosti omrežja

14. Inšpekcijski pregled varnosti

Ta direktiva izrecno omejuje zahteve na najmanjši nabor elementov, potrebnih za doseganje varnostnega učinka in širitev postopkov, ki so se izkazali za učinkovite.

[1] Sporočilo Komisije z dne 22. februarja 2006: „Vmesni pregled Akcijskega načrta za varnost v cestnem prometu iz leta 2003“, COM(2006) 74.

[2] Bela knjiga Komisije z dne 12. septembra 2001: „Evropska prometna politika za leto 2010: čas za odločitev“, COM(2001) 370.

[3] Resolucija Evropskega parlamenta A5-0381/2000 z dne 18. januarja 2001.

[4] Odločba št. 1692/96/ES Evropskega parlamenta in Sveta o smernicah Skupnosti za razvoj vseevropskega prometnega omrežja z dne 23. julija 1996. UL L 228, 9.9.1996, člen 10, odstavek 5.

[5] Avstrija, Belgija, Danska, Nemčija, Finska, Grčija, Italija, Norveška, Portugalska, Švedska in Združeno kraljestvo.

[6] Avstrijsko ministrstvo za promet, inovacije in tehnologijo – Direktorat za ceste: „Strokovno srečanje na visoki ravni o „varnosti infrastrukture“ – Varnost infrastrukture v Evropi – Vrednotenje rezultatov vprašalnika“, Dunaj (Avstrija), 2006.

[7] Pripombe so objavljene na spletni strani Komisije: http://ec.europa.eu/transport/road/index_en.htm.

[8] Sporočilo za javnost Euro Test, 14. junij 2006: „Podpredsednik Barrot se je zavzel za razpolovitev števila smrtnih žrtev na cestah“.

[9] ROSEBUD je kratica za Road safety and Environmental Benefit-Cost and Cost-Effectiveness Analysis for Use in Decision-Making (Varnost cestnega prometa in analiza okoljskih stroškov in koristi ter stroškovne učinkovitosti za uporabo pri sprejemanju odločitev). Med partnerji ROSEBUD so inštituti za cestne raziskave iz 11 držav članic ali novih držav članic ter Izraela in Norveške

http://partnet.vtt.fi/rosebud/.

[10] Izračun za EU-25 ter Bolgarijo, Romunijo in Švico.

[11] Direktiva Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje.

[12] RIPCORD-ISEREST je kratica za Road Infrastructure Safety Protection – Core-Research and Development for Road Safety in Europe (Varnost cestne infrastrukture – Raziskovanje in razvoj za varnost v cestnem prometu v Evropi). Med partnerji RIPCORD-ISEREST so inštituti za cestne raziskave iz 11 različnih držav članic ter inštituti iz Norveške, Švice in Turčije

http://www.ripcord-iserest.com/.