[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 10.4.2007

SEC(2007) 171 konč./2

CORRIGENDUM: numéro de côte-page de couvertureConcerne version SL

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument

Predlog DIREKTIVA SVETA o spremembi Direktive 2003/96/ES glede prilagoditve posebnih davčnih ureditev za plinsko olje, ki se uporablja kot pogonsko gorivo za komercialne namene, in usklajevanja obdavčitve neosvinčenega bencina in plinskega olja, ki se uporabljata kot pogonsko gorivo Povzetek ocene učinka {COM(2007) 52 konč.}{SEC(2007) 170}

To poročilo obvezuje le službe Komisije, ki so vključene v njegovo pripravo.

UVOD

V beli knjigi o prometu Evropska prometna politika za leto 2010: čas za odločitev [1] je navedeno, da zdaj, ko je sektor cestnega prometa v celoti odprt za konkurenco, odsotnost usklajenih davkov na gorivo vedno bolj ovira nemoteno delovanje notranjega trga. V beli knjigi je v zvezi s tem poudarjena potreba po bolj usklajenem davčnem sistemu, in sicer je predlagana enotna obdavčitev za gorivo za komercialni cestni promet, da se izpopolni notranji trg. Začetni predlog v zvezi z obdavčitvijo dizelskega goriva za komercialne namene je bil predložen leta 2002[2], vendar umaknjen v okviru pregleda zakonodajnih predlogov, ki čakajo na obravnavo zakonodajalca[3]. Vendar je Komisija tudi napovedala, da bo ponovno preučila potrebo po zakonodajnem ukrepanju glede na rezultate celovite ocene učinka.

V nedavnem sporočilu Svetu in Evropskemu parlamentu – COM(2006) 314, 22. 6. 2006, Naj Evropa ostane v gibanju – Trajnostna mobilnost za našo celino, Vmesni pregled Bele knjige Evropske komisije o prometu iz leta 2001 – je Komisija navedla, da „ bo preučila, kako bi bilo mogoče zmanjšati prevelike razlike med stopnjami obdavčitve goriva “. Poudarila je tudi, da je prometna politika „ tesno povezana z energijsko politiko na podlagi skupnih ciljev znižanja emisij CO 2 in zmanjšanja odvisnosti EU od uvoza fosilnih goriv[4]“ ter da je treba v prometno politiko „ vključiti mednarodne okoljske zaveze, vključno z zavezami v okviru Kjotskega protokola “.

Zato je cilj te ocene učinka oceniti najboljši način za zmanjšanje izkrivljanja konkurence in okoljske škode, povezane z različnimi trošarinami, ki vplivajo na trge prevoza blaga.

Opredelitev problema

Obdavčitev energentov in električne energije v Skupnosti urejajo določbe Direktive Sveta 2003/96/ES[5] o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (v nadaljnjem besedilu „direktiva o obdavčitvi energije“), ki določa zadevne obdavčene izdelke, uporabo, zaradi katere so obdavčeni, in najnižje stopnje obdavčitve, ki veljajo za vsak izdelek glede na to, ali se uporablja kot pogonsko gorivo, v določene industrijske in komercialne namene ali za ogrevanje. Za plinsko olje je po vsej Skupnosti usklajena le najnižja stopnja trošarin, in sicer 302 EUR na 1 000 litrov od 1. januarja 2004 in 330 EUR od leta 2010.

Dejanske stopnje se v posameznih državah članicah močno razlikujejo. Za dizelsko gorivo (plinsko olje) 9 držav članic še ne upošteva najnižjih stopenj, ker so jim bila zaradi upoštevanja njihovega posebnega položaja odobrena prehodna obdobja, in obdavčuje po stopnjah od 220 EUR do 294 EUR. Trinajst držav članic uporablja stopnjo od 300 EUR do 400 EUR. Pet držav članic obdavčuje po stopnji, višji od 400 EUR, zlasti (ima atipični položaj) Združeno kraljestvo (693 EUR).

Razlike so povzročile bencinski turizem. Zaradi velike prostornine rezervoarja za gorivo lahko veliki tovornjaki z enim rezervoarjem prevozijo razdaljo od 1 500 do 3 000 kilometrov. Cestni prevozniki, ki so vključeni v mednarodne dejavnosti ali imajo sedež na ali ob meji z državami z nizko obdavčitvijo, izvajajo neke vrste davčno načrtovanje, imenovano bencinski turizem: gorivo točijo v državah z nizko obdavčitvijo, da bi koristili pomembne konkurenčne prednosti.

Ker lahko vsak voznik svobodno izbere, kje v Evropski uniji bo točil gorivo, ne glede na državo izvora, teoretično to ne bi smelo pomeniti izkrivljanja konkurence. Vendar zaradi geografskih in poslovnih ovir ne morejo vsi cestni prevozniki točiti goriva na najcenejših trgih. Ker različne kategorije cestnih prevoznikov, ki so konkurenčni na istih trgih, nimajo enakih možnosti za nakup nizko obdavčenega goriva, bencinski turizem ustvarja izkrivljanje konkurence: razlike med stroški goriva lahko znašajo tudi največ 20 % na 1 000 km vožnje (stroški goriva predstavljajo 20 in 30 % operativnih stroškov družb za prevoz blaga).

Zaradi hude konkurence na trgu prevoza blaga ima opisano izkrivljanje konkurence posledice za nacionalne tržne deleže . Študija o dvostranskem cestnem prometu, ki jo je izvedlo francosko ministrstvo za promet, je odkrila znatne spremembe v tržnih deležih na evropskem trgu[6] med leti 1997 in 2001. Ugotovljeno je bilo, da sta dve tretjini ugotovljenih sprememb med letoma 1997 in 2001 povezani s tremi dejavniki: različna obdavčitev dizelskega goriva, različna obdavčitev pravnih oseb in razvoj plač v dveh navedenih državah. Različna obdavčitev dizelskega goriva je očitno glavni dejavnik, s katerim je mogoče razložiti približno 40 % ugotovljenih sprememb tržnega deleža. Čeprav ni mogoče izključiti, da je vpliv stroškov dela lahko podcenjen zaradi težav s homogenostjo podatkov, je iz študije razvidno, da različne trošarine znatno vplivajo na konkurenco na mednarodnem trgu prevoza blaga v EU. Opozoriti je treba tudi, da razlike v davkih ne izkrivljajo konkurence le na trgu prevoza blaga. Vplivajo tudi na bencinske črpalke in pristanišča, odvisno od njihove lokacije v EU, zlasti zato, ker v nasprotju s cestnimi prevozniki niso mobilne in ne morejo omejiti vpliva različnih trošarin.

Bencinski turizem ima negativne okoljske posledice v primeru obvozov. Kot razumni prevozniki bodo vozniki čim bolj izkoristili razlike v ceni dizelskega goriva in točili gorivo v državi članici z najnižjo ceno. Pri tem bodo upoštevali tudi dodatne stroške. Če prevozniki preprosto točijo gorivo na poti brez kakršnih koli obvozov, to povzroči predvsem spremembo v porabi (in tako emisij onesnaževal zraka), do katerih bi v vsakem primeru prišlo v eni ali drugi državi članici. Nasprotno pa primeri, ko vozniki namerno skrenejo s poti, da bi izkoristili razlike v nacionalnih trošarinah, negativno vplivajo na okolje zaradi daljše prevožene razdalje.

V študiji iz leta 1990 v zvezi z Nizozemsko je bilo ocenjeno, da je bilo zaradi razlike v ceni od 0,14 do 0,16 ECU na liter v primerjavi z Belgijo in Nemčijo zaradi obvozov, povezanih z bencinskim turizmom, prevoženih 10 milijonov dodatnih kilometrov zaradi točenja goriva čez mejo[7]. Analiza Michaelisa (2003)[8] je pokazala, da so Nemci pripravljeni prevoziti 2 do 4 dodatne kilometre za vsak cent eura razlike v ceni dizelskega goriva v primerjavi s sosednjo državo. Za točenje goriva se torej naredijo veliki obvozi.

Bencinski turizem povzroči izgubo v proračunskih sredstvih tistih držav članic, ki uporabljajo sorazmerno visoko trošarino za dizelsko gorivo. V Nemčiji je podjetje Schmid Traffic Service GmbH ocenilo, da je bila davčna izguba zaradi trošarin za mineralna olja, ki jo povzroči bencinski turizem (npr. dizelsko gorivo za poklicne namene), leta 2004 1 915 000 000 EUR. Skupna izguba je še večja in znaša do 3,6 milijarde EUR na leto (poleg trošarin za mineralna olja vključuje dodatne izgube pri DDV in trošarinah za cigarete zaradi zmanjšanja davčnih prihodkov od DDV in zmanjšanja količine cigaret, prodanih na bencinskih črpalkah).

SEDANJE POBUDE IN EVROPSKA DODANA VREDNOST PREDLAGANE POBUDE

Da bi se uporabniki prevoza bolj zavedali dejanskih stroškov in da bi se strukture cen spremenile, bela knjiga Evropska prometna politika za leto 2010: čas za odločitev določa dodatna ukrepa:

- uskladitev minimalnih klavzul v pogodbah, ki urejajo prevozno dejavnost, da se omogoči revizija tarif, če se cene povišajo (npr. zvišanje cene goriva), in

- opredelitev skupnih načel za zaračunavanje uporabe infrastrukture, ki zajema različne načine prevoza.

Prvi ukrep je bil leta 2005 ocenjen z obsežno oceno učinka. Opredeljenih je bilo pet nadomestnih političnih možnosti[9], prva ocena pa je sprožila dodatne analize na podlagi treh glavnih usmeritev: i) sprememba Uredbe (EGS) št. 4058/89[10], ii) brez spremembe politike, iii) uskladitev davkov na gorivo z minimalnimi pogodbenimi klavzulami. Rezultati ocene učinka so Komisiji potrdili, da je treba pripraviti predlog za spremembo posebnih davčnih ureditev za plinsko olje, ki se uporablja za komercialne namene.

Kot drugi ukrep mora Komisija po pregledu vseh možnosti, vključno s stroški, povezanimi z okoljem, hrupom, preobremenjenostjo in zdravjem, do junija 2008 predstaviti splošno uporaben okvir za oceno zunanjih stroškov za vse načine prevoza, ki se bo uporabljal kot podlaga za prihodnje izračune uporabnin za infrastrukturo[11]. Predlagana pobuda je v skladu s prihodnjim razvojem uporabnin za infrastrukturo, ker državam članicam ponuja večjo prilagodljivost za izvajanje trošarin in cestnih pristojbin, hkrati pa preprečuje dvojno obdavčitev in prevoznikom ne nalaga dodatnega bremena[12].

Cilji predlagane pobude

Glavni cilji Direktive so:

- zmanjšati razlike med ravnmi davka na gorivo,

- zmanjšati izkrivljanje konkurence,

- zmanjšati okoljsko škodo, zlasti z zmanjšanjem obvozov, povezanih z bencinskim turizmom,

- prispevati k trajnosti cestnega prometa ter z zmanjšanjem izkrivljanja konkurence, ki vpliva na trge, spodbujati rast, ustvarjanje delovnih mest in konkurenčnost.

Možnosti politike

Ocena učinka je obravnavala pet možnosti politike. Štiri možnosti so bile predvidene že na začetku ocene učinka.

Prvi pristop (možnost A) vključuje prenehanje poseganja na ravni Skupnosti (možnost brez spremembe politike).

Druga možnost (možnost B) vključuje načrtovanje popolne uskladitve med državami članicami v zvezi s trošarinami za dizelsko gorivo za komercialne namene. Leta 2018 bi bila enotna stopnja 400 EUR. Razen tega stopnja za neosvinčeni bencin ne bi bila nižja od stopnje, ki se uporablja za plinsko olje za komercialne namene.

Tretja možnost (možnost C) vključuje povečano približevanje trošarin, ki veljajo za dizelsko gorivo za komercialne namene. Meje nihanja bi se z najmanjšo in največjo davčno stopnjo določile na ravni Skupnosti. Države članice bi morale v okviru nihanja določiti raven obdavčitve za dizelsko gorivo za komercialne namene. Razpon nihanja je treba postopno zmanjšati na 100 EUR do leta 2010. Službe Komisije predlagajo ohranitev sedanjih najnižjih ravni, ki jih določa direktiva o obdavčitvi energije, kot osnovno mejo nihanja do leta 2013, da bi države članice koristile prehodna obdobja, namenjena prilagajanju. Zato sta bili ocenjeni še dodatni podmožnosti: (i) od 1. marca 2013 bi bilo nihanje valorizirano ( možnost C1 ) ali (ii) pa bi nihanje ostalo stabilno, vendar bi imelo višjo najnižjo raven od ravni, določene v direktivi o obdavčitvi energije, tj. 359 EUR na 1 000 litrov, kar je enako najnižji ravni, ki velja za neosvinčeni bencin, s čimer bi upoštevali dejstvo, da sta obe vrsti goriva enako škodljivi za okolje ( možnost C2 ).

Med oceno učinka se je Komisija odločila, da spremeni podmožnost C s prestavitvijo datuma začetka izvajanja valorizacije na leto 2012 (možnost C1) in z izravnavo z neosvinčenim bencinom (C2) ter da doda peto možnost (C2+), na podlagi rezultatov javnega posvetovanja in ekonometričnih simulacij. Pri vseh podmožnostih možnosti C bodo morale države članice, ki bodo imele ugodnosti v prehodnih obdobjih, upoštevati nove stopnje le po preteku prehodnega obdobja. Poleg tega davčna stopnja za neosvinčeni bencin ne bi bila nižja od stopnje, ki se uporablja za plinsko olje za komercialne namene.

Možnost C2+ vključuje zvišanje najnižje ravni za dizelsko gorivo na 359 EUR v letu 2012 in nato na 380 EUR v letu 2014, da se prepreči preveliko zmanjšanje dejanske vrednosti davčne stopnje in zmanjša nadaljnje izkrivljanje konkurence. Poleg tega državam članicam ne bodo treba upoštevati zgornje meje. Vsaka država članica, ki želi obdavčevati po stopnji, višji od najmanjše ravni, bo to lahko storila z zagotavljanjem ravnotežja med trajnostjo svoje industrije prevoza blaga, boljšo internalizacijo zunanjih okoljskih stroškov in potrebo po proračunskih sredstvih.

Razen tega možnosti C1, C2 in C2+ zaradi usklajenosti z drugimi politikami Skupnosti zagotavljajo, da lahko države članice, ki uporabljajo ali uvajajo sistem dajatev za uporabo cest za motorna vozila na dizelsko gorivo za komercialne namene, uporabljajo nižjo stopnjo za plinsko olje, ki ga takšna vozila uporabljajo, od stopnje, veljavne od 1. januarja 2003, pod pogojem, da skupna davčna obremenitev ostane v splošnem enaka in da se upošteva najnižjo raven obdavčitve za plinsko olje za komercialne namene, ki velja v Skupnosti. To mora omogočati diferenciacijo stopenj za dizelsko gorivo za komercialne in nekomercialne namene za države članice, ki želijo ločevati in zagotoviti večjo prilagodljivost pri zmanjševanju razlik pri trošarinah.

PRIMERJAVA MOžNOSTI POLITIKE

Ocena temelji na širokem razponu prispevkov, ki so jih predstavile različne zainteresirane strani na različne načine, kot so javna posvetovanja, dokumenti o stališču, članki in srečanja. Poleg tega je Komisija opravila kvalitativne in kvantitativne analize, pri čemer je za oceno učinkov uporabila rezultate treh modelov (Tremove, model prometnih tehnologij Inštituta za tehnološka predvidevanja (IPTS) (POLES) in TRANSTOOLS).

Prvi pristop (možnost A) ne bo rešil težave izkrivljanja konkurence, ki se zdaj pojavlja na trgu prevoza blaga ter vpliva na tržne deleže in zaposlovanje (povečanje v državah članicah z nizko obdavčitvijo v škodo državam članicam z visoko obdavčitvijo). Možnost A ne bo rešila težav z obvozi, ki bi med leti 2007 in 2030 povzročili skupaj 42 500 milijonov litrov porabe goriva ter s tem povezanih emisij onesnaževal (2,2 milijona ton CO2). Zato si Komisija ni prizadevala uveljaviti te možnosti.

Druga možnost (možnost B) je možnost, ki omogoča največje zmanjšanje izkrivljanja konkurence brez prevelikega zvišanja upravnih stroškov. Vendar bi ta možnost 22 držav članic obvezala, da povečajo trošarine za plinsko olje za komercialne namene, da se doseže raven 400 EUR/1 000 litrov, in 5 držav članic, da zmanjšajo stopnje dajatev. To bo od leta 2014 v 9 državah članicah povzročilo povečanje stopnje, ki se uporablja za neosvinčeni bencin, v 9 državah članicah in bi lahko v dveh državah članicah (če bi se Nemčija in Združeno kraljestvo odločila, da nadomestita bistveno zmanjšanje komercialne stopnje z zmanjšanjem nekomercialne stopnje) povzročilo povečanje nekomercialne trošarine. Ta možnost ne bo vplivala na avtomobilski sektor. Z okoljskega vidika bi možnost B povzročila majhno povečanje porabe dizelskega goriva, majhno zmanjšanje porabe neosvinčenega bencina in zelo majhno povečanje emisij onesnaževal (brez upoštevanja bencinskega turizma). Vendar ker je to možnost, ki najbolj zmanjšuje obvoze, je to tudi možnost, ki zmanjšuje s tem povezane emisije CO2 in onesnaževala na najnižje ravni (0,1 milijona ton) in izogibanje davkom. S socialnega vidika je to možnost z morebitnim največjim učinkom (čeprav bo verjetno ostala zmerna), z manj zastoji in nesrečami v prometu, s krajšim delovnim časom za voznike in največjimi, čeprav zmernimi, spremembami zaposlovanja na regionalnih/nacionalnih ravneh. Razen tega bo imela možnost B največji negativni vpliv na proračune (–71,8 milijarde EUR med letoma 2007 in 2030, zmanjšano na –58,2 milijarde EUR, če se upošteva zmanjšanje v bencinskem turizmu). Prav tako se ta možnost s političnega vidika ne šteje za realno. Zaradi vseh teh razlogov si Komisija ni prizadevala za to možnost.

Možnosti C1, C2 in C2+: Možnosti C1 in C2 pomenita povečanje trošarine za plinsko olje v 18 državah članicah do leta 2014 v primerjavi z 21 državami članicami pri možnosti C2+. Medtem ko možnost C2 ne bo vplivala na trošarine za neosvinčeni bencin, bosta možnosti C1 in C2+ od leta 2016 (C1) in 2014 (C2+) povzročili povečanje trošarin za neosvinčeni bencin v 9 državah članicah. Ker možnost C2+ ne vključuje meje nihanja in s tem ne določa najvišje ravni, ne sme vplivati na trošarine za plinsko olje za nekomercialne namene. Vse tri možnosti bodo omogočile zmanjšanje izkrivljanja konkurence. Pod enakimi pogoji bo možnost C1 omogočila večje zmanjšanje razlik kot možnost C2, ker se najnižja raven obdavčitve plinskega olja za komercialne namene dolgoročno bolj zvišuje pri C1 kot pri C2. Pri C2+ bi bil obseg zmanjšanja odvisen od odziva držav članic, ki imajo zdaj visoko obdavčitev. Če se odločijo znižati stopnjo in uvesti dajatve za uporabo cest, bo zmanjšanje razlik v obdavčitvi prav tako večje kot pri C2 zaradi višje najnižje ravni. Upravni stroški bodo enaki kot pri možnosti B in verjetno niso relevantni za industrijo. Vpliv na avtomobilski sektor se merjeno glede na zaloge vozil, ki uporabljajo neosvinčeni bencin in plinsko olje, zdi zelo majhen pri vseh možnostih. Nobena od možnosti ne sme bistveno vplivati na povpraševanje v prometu ali na prerazporejanje prometa. Vse bi lahko imele majhne pozitivne socialne učinke v smislu zmanjšanja zastojev in nesreč ter krajšega delovnega časa za voznike, vendar manj kot možnost B, ki bi verjetno najbolj zmanjšala obvoze. V smislu zaposlovanja bi vse te možnosti lahko povzročile nekaj sprememb na regionalni/nacionalni ravni, vendar pod enakimi pogoji ne smejo povzročiti sprememb na evropski ravni.

Največja razlika med tremi možnostmi zadeva porabo goriva, vpliv na okolje, vpliv na bencinski turizem in proračunski vpliv. Medtem ko možnosti C1 in C2 povzročata majhno povečanje porabe plinskega olja in zmanjšanje porabe neosvinčenega bencina (glede na zgornjo mejo za obdavčitev plinskega olja), je možnost C2+ edina, ki omogoča zmanjšanje porabe obeh, plinskega olja in neosvinčenega bencina. Z okoljskega vidika možnost C2+ prispeva več k internalizaciji zunanjih stroškov kot C2, ker ima višje najnižje ravni. Brez upoštevanja bencinskega turizma je možnost C2+ edina, ki zmanjšuje onesnaževala v zraku. Bencinski turizem in z njim povezane emisije onesnaževal se bodo zmanjšale pri vseh treh možnostih (najbolj pri možnosti C1 z 0,6 milijona ton emisij). Z možnostjo C2+ se lahko bencinski turizem zmanjša na nižjo raven od ravni pri možnosti C1, če se Nemčija in Združeno kraljestvo (državi članici z zdaj najvišjimi ravnmi obdavčitve plinskega olja) odločita znižati komercialno stopnjo z uvedbo dajatev za uporabo cest. Z vidika proračuna bo skupni proračunski vpliv (npr. ob upoštevanju zmanjšanja bencinskega turizma) –38,3 milijarde EUR (C1), –46,8 milijarde EUR (C2) in +40,3 milijarde EUR (C2+).

Zaradi vseh navedenih razlogov se je Komisija odločila, da predlaga možnost C2+.

[1] COM(2001) 370, 12.9.2001.

[2] Predlog Direktive Sveta o spremembi Direktive 92/81/EGS in Direktive 92/82/EGS za uvedbo posebne davčne ureditve za dizelsko gorivo, ki se uporablja za komercialne namene, ter za prilagoditev trošarin za bencin in dizelsko gorivo – COM(2002) 410, 24.7.2002.

[3] COM(2005) 462, 27.9.2005.

[4] Evropski svet, 23.–24. marca 2006.

[5] Direktiva Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (UL L 283, 31.10.2003, str. 51); Direktiva, kakor je bila nazadnje spremenjena z direktivama 2004/74/ES in 2004/75/ES (UL L 157, 30.4.2004, str. 87 in 100)).

[6] BIPE (2005), ocena posledic zvišanja cene dizelskega goriva za podjetja, ki se ukvarjajo s cestnim prevozom blaga, študija Ministrstva za promet, infrastrukturo, turizem in morje.

[7] Vplivi povečanja davka na bencin na meje 1. januarja 1990, P. M. Blok in A. P. Muizer, Nederlands Economisch Instituut, TK 1990–1991, 21.665 št. 3, Rotterdam.

[8] Michaelis (2003), Bencinski turizem – analiza poteka, v Časopisu za prometno znanost (Zeitschrift für Verkehrswissenschaft).

[9] Brez spremembe politike, sprememba Uredbe (EGS) št. 4058/89, uskladitev davkov na gorivo, zagotovitev cen in ustrezna uredba, ki bi ovirala zunanje izvajanje.

[10] Uredba Sveta (EGS) št. 4058/89 z dne 21. decembra 1989 o določanju prevoznin za cestni prevoz blaga med državami članicami (UL L 390, 30.12.1989, str. 1).

[11] UL L 157, 9.6.2006, str. 8, ki spreminja Direktivo 1999/62/ES o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila.

[12] Če bo državam članicam omogočeno, da zmanjšajo stopnje trošarin pod raven, ki je veljala 1. januarja 2003 (če upoštevajo najnižjo stopnjo in zneski davkov ostanejo stabilni), bo lahko več držav članic ločilo dizelsko gorivo za komercialne in nekomercialne namene ter zmanjšalo razlike pri trošarinah za dizelsko gorivo za komercialne namene.