1Uvod

Fitofarmacevtska sredstva (v nadaljnjem besedilu: FFS), pogosto imenovana tudi pesticidi, se uporabljajo za zaščito kmetijskih rastlin pred škodljivimi organizmi, boleznimi ali konkurenčnimi rastlinami za zagotovitev čim boljše proizvodnje hrane v okviru konvencionalnega ali ekološkega kmetovanja. Pesticidi se uporabljajo tudi za ohranjanje kakovosti hrane (med skladiščenjem) ali ohranjanje določenih območij v stanju, potrebnem za njihovo ustrezno uporabo (npr. železnic). Pesticidi so lahko kemičnega ali nekemičnega izvora (npr. mikroorganizmi), njihovi ostanki v hrani in krmi pa so lahko škodljivi za potrošnike.

Ker imajo lahko pesticidi škodljive učinke za zdravje ljudi ali okolje, v EU zanje veljajo stroga pravila, in sicer to področje urejata Uredba (ES) št. 1107/2009 (v nadaljnjem besedilu: uredba o FFS) in Uredba (ES) št. 396/2005 (v nadaljnjem besedilu: uredba o MVO). Cilj uredb je zagotoviti visoko raven varstva zdravja ljudi, živali in okolja, izboljšati delovanje notranjega trga EU, izboljšati kmetijsko proizvodnjo v EU ter spodbujati mednarodno trgovino. Države članice in Komisija so skupaj odgovorne za izvajanje uredb, saj imajo države članice ključno vlogo za znanstveno oceno aktivnih snovi in mejnih vrednosti ostankov, pri čemer tesno sodelujejo z Evropsko agencijo za varnost hrane (v nadaljnjem besedilu: agencija EFSA). Komisija na podlagi teh ocen predlaga sklepe o odobritvi, obnovitvi odobritve in mejnih vrednostih ostankov aktivnih snovi, o katerih glasuje Stalni odbor za rastline, živali, hrano in krmo, preden jih Komisija uradno sprejme. Za oceno FFS in njihovo registracijo so v celoti pristojne države članice.

Uredbi o FFS in MVO sta vključeni v širši regulativni okvir in okvir politike, kot ga določata zlasti direktiva o trajnostni rabi in skupna kmetijska politika , ki določata obveznosti za uporabo registriranih pesticidov in zagotavljata spodbude za bolj trajnostno kmetijstvo in trajnostne kmetijske prakse. Okoljska zakonodaja, ki ureja kakovost površinskih in podzemnih voda, vključuje mejne vrednosti za več pesticidov, katerih uporaba je na splošno prepovedana na območjih, opredeljenih kot posebno pomembna za ohranjanje biotske raznovrstnosti.

V družbi se povečuje ozaveščenost o trajnostni proizvodnji hrane, katere pomemben del je trajnostna raba pesticidov, kot je razvidno iz agende Združenih narodov za trajnostni razvoj do leta 2030 in dokumenta Evropske komisije za razpravo z naslovom „Za trajnostno Evropo do leta 2030“.

Komisija se je na pomisleke družbe v zvezi s trajnostjo odzvala z evropskim zelenim dogovoromter zlasti s strategijo „od vil do vilic“ in strategijo za biotsko raznovrstnost (povezava). S temi pobudami se bodo spodbujali zdravi ekosistemi in biotska raznovrstnost, bolj trajnostni sistemi proizvodnje hrane in bolj zdrava prehrana, pri čemer se bo kmetom zagotovilo trajnostno preživetje, potrošnikom pa dostop do visokokakovostne in hranljive hrane. V sporočilu o zelenem dogovoru je bila predvsem sprejeta zaveza zmanjšanju uporabe kemičnih pesticidov in povezanih tveganj.

Vendar v EU kmetijstvo popolnoma brez pesticidov ni realen cilj, niti pri ekološkem kmetovanju, v katerem je tudi dovoljena uporaba omejenega števila pesticidov. Uporaba pesticidov je nujno orodje za doseganje ciljev EU glede zdravja rastlin, varnosti hrane in prehranske varnosti, zlasti ob upoštevanju prihodnjega povečanja svetovnega povpraševanja po hrani, povezanega z rastjo prebivalstva. Zato zakonodaja EU o pesticidih ni namenjena njihovi odpravi, ampak čim večjemu zmanjšanju njihovega vpliva na zdravje ljudi in okolje z zmanjšanjem odvisnosti od pesticidov, alternativnimi načini ter povečanjem uporabe nekemičnih pesticidov z majhnim tveganjem.

Komisija je v okviru svojega programa ustreznosti in uspešnosti predpisov opravila vrednotenje uredb o FFS in MVO, pri katerem je zajela obdobje od njunega začetka uporabe do konca leta 2018, da bi ocenila, ali uredbi ustrezata namenu in dosegata cilje ter hkrati ohranjata enostavnost predpisov EU in odpravljata nepotrebna bremena. To poročilo je predloženo v skladu s členom 82 in členom 62(5) uredbe o FFS ter členom 47 uredbe o MVO, priložen pa mu je delovni dokument služb Komisije, v katerem so predstavljeni vsi dokazi. To poročilo je objavljeno hkrati s strategijo „od vil do vilic“ in drugim poročilom o izvajanju direktive o trajnostni rabi. Temelji na dokazih, ki jih je zbral zunanji pogodbeni izvajalec , mnenju mehanizma Komisije za znanstveno svetovanje , poročilih služb Komisije o presoji in izkušnjah, pridobljenih z izvajanjem uredb.

Komisija je ustrezno upoštevala tudi dve poročili Evropskega parlamenta. V prvem poročilu , ki je bilo sprejeto septembra 2018 in v katerem je bilo obravnavano izvajanje uredbe o FFS, je bilo sklenjeno, da navedena uredba pomeni precejšnje izboljšanje v primerjavi s preteklostjo in da je ustrezno, da se pesticidi urejajo na ravni EU. Ugotovljeno je bilo tudi, da cilji glede varovanja zdravja ljudi in živali ter okolja niso v celoti izpolnjeni in da izvajanje uredbe ni zadovoljivo. Zato Evropski parlament poziva vse ključne akterje k ukrepanju. Drugo poročilo , sprejeto januarja 2019, je pripravil Posebni odbor za postopek Unije za registracijo pesticidov (odbor PEST), v njem pa poziva k izboljšanju preglednosti, okrepitvi politik za obravnavanje navzkrižij interesov in okrepitvi neodvisnosti stroke. Poleg tega poziva k strogi uporabi previdnostnega načela in pristopa, ki temelji na nevarnosti, pri postopku registracije ter meni, da so potrebni dodatne spodbude in raziskave za alternative z majhnim tveganjem, priprava negativnega seznama prepovedanih dodatkov ter postopek odobritve za varovala in sinergiste. Komisija se je že neposredno odzvala na poročili Evropskega parlamenta, .

Komisija je upoštevala tudi razprave, opravljene novembra 2018 v Svetu za kmetijstvo in ribištvo ter decembra 2018 v Svetu za okolje. Zlasti so si ministri izmenjali stališča o sedanjem razvoju dogodkov v zvezi s sistemom odobritve in registracije ter vplivih, ki jih ima čedalje večje število neobnovitev odobritev aktivnih snovi na evropsko kmetijstvo in kmete. Poleg tega so razpravljali o morebitnem začetku dolgoročnega premisleka o možnem razvoju ukrepov EU za dopolnitev nacionalnih ukrepov za zmanjšanje in postopno odpravo uporabe nevarnih FFS ter spodbujanje razvoja alternativ. Komisija je opozorila, da si države članice ne prizadevajo dovolj, da bi zmanjšale odvisnost od kemičnih snovi za varstvo rastlin, in da možnosti integriranega varstva rastlin pred škodljivimi organizmi niso v celoti izkoriščene. Poleg tega države članice pogosto ne upoštevajo rokov, ko delujejo kot države članice poročevalke za sistem odobritev EU, in vse bolj uporabljajo nujne registracije sredstev, ki ogrožajo sistem EU. Komisija je priznala, da je treba najti načine, kako pospešiti dajanje aktivnih snovi in sredstev z majhnim tveganjem na trg.

V tem poročilu so predstavljene glavne ugotovitve vrednotenja izvajanja in delovanja uredb o FFS in MVO v vseh državah članicah od začetka njune uporabe junija 2011 oziroma septembra 2008. Predlagani so ukrepi za izboljšanje izvajanja uredb, da bi se poenostavil ali okrepil sedanji regulativni okvir.

Čeprav je bilo pri vrednotenju ugotovljenih več pomanjkljivosti, o katerih med deležniki ni soglasja, se deležniki z različnih področij strinjajo, da sedanja zakonodaja določa ustrezen okvir za odobritev aktivnih snovi pred dajanjem na trg in registracijo fitofarmacevtskih sredstev, ter ne pozivajo k temeljnim spremembam uredbe o FFS, mnenja v zvezi z uredbo o MVO pa so bila bolj različna. V naslednjem oddelku poročila je opredeljenih 16 področij, na katerih bi se lahko kratko- in srednjeročno izboljšalo izvajanje.

2 Ugotovitve vrednotenja in možni nadaljnji ukrepi

2.1Okrepljeno varstvo zdravja ljudi in okolja

Pri vrednotenju je bilo ugotovljeno, da je uredba o FFS na splošno učinkovita pri varstvu zdravja ljudi in okolja zaradi strogosti meril za odobritev, vendar bi se lahko izvajanje dodatno izboljšalo. Deležniki z različnih področij menijo, da so regulativne zahteve v EU med najstrožjimi na svetu, če ne celo najstrožje. Število aktivnih snovi se je zmanjšalo za več kot 50 % že na podlagi Direktive 91/414/EGS, predhodnice uredbe o FFS, zaradi katere so bile s trga umaknjene številne snovi, ki ne bi izpolnjevale zahtev navedene direktive. To pomeni, da je bila raven varstva zdravja in okolja visoka, še preden je začela veljati uredba o FFS. Z uredbo o FFS se je leta 2011 začel postopek rednega pregledovanja odobritve vseh aktivnih snovi: aktivne snovi, odobrene pred tem, se pregledujejo glede na okrepljena merila za odobritev, da bi se dodatno zvišala raven varstva v EU. S tem se je število aktivnih snovi, ki so bile v preteklosti dovoljene, v fitofarmacevtskih sredstvih dodatno zmanjšalo, skupno število odobrenih aktivnih snovi pa je precej manjše kot v tretjih državah z močno kmetijsko proizvodnjo. Delež aktivnih snovi s profilom nevarnosti, ki kaže visoko stopnjo nevarnosti, je majhen (2 %) in v prihodnosti se bo dodatno zmanjšal, delež aktivnih snovi z manj problematičnimi profili pa je razmeroma velik (37 %) in se povečuje. Dejansko se v zadnjih letih približno polovica zahtevkov za odobritev novih aktivnih snovi (ki jih je v povprečju deset na leto) nanaša na mikroorganizme (nekemične snovi) ali snovi, ki naj bi izpolnjevale merila za snovi z majhnim tveganjem. Med letoma 2011 in 2018 so sklepi o neodobritvi, neobnovitvi odobritve ali umiku 22 aktivnih snovi zaradi pomislekov v zvezi z zdravjem ali okoljem prispevali k zmanjšanju resnih tveganj za potrošnike, nosilce dejavnosti, delavce, navzoče osebe in prebivalce v EU ter za okolje. V prihodnjih letih se bo varstvo zdravja ljudi in okolja predvidoma dodatno izboljšalo, ko bo končan prvi pregled vseh obstoječih odobritev (predvidoma do leta 2025). Vendar se s sklepom, da uredba o FFS učinkovito varuje zdravje ljudi in okolje, ne strinjajo vsi deležniki, pri čemer zlasti NVO trdijo, da izvajanje meril za odobritev ni dovolj strogo in da se v EU še vedno uporabljajo nevarne aktivne snovi.

Kljub jasnemu potencialu uredbe o FFS za uspešno doseganje ciljev, vključno s povečanjem deleža snovi z majhnim tveganjem, so bili ti cilji zaradi težav z učinkovitostjo le delno doseženi. Izvajanje uredbe o FFS dejansko ogrožajo precejšnje zamude pri odobritvi in obnovitvi odobritve aktivnih snovi ter (ponovni) registraciji FFS. Posledično je treba za več let podaljšati obdobja odobritve aktivnih snovi, da se zaključi postopek odločanja, hkrati pa se dostop na trg za aktivne snovi z majhnim tveganjem odloži in na trgu se ohranijo aktivne snovi, za katere je bilo dokončno ugotovljeno, da ne izpolnjujejo več meril za odobritev.

Stroški in delovna obremenitev, povezani z odobritvijo in obnovitvijo odobritve aktivnih snovi ter registracijo FFS v treh conah, določenih z uredbo o FFS, niso pravično porazdeljeni med državami članicami. Tudi to prispeva k nastalim zamudam, saj se nekatere države članice spopadajo z veliko delovno obremenitvijo. Poleg tega se zdi, da pristojbine, ki jih zaračunavajo nekatere države članice, ne zadostujejo za kritje njihovih stroškov, po drugi strani pa nekatere države članice ne namenijo pristojbine za organe, ki dejansko opravljajo delo, zaradi česar ni na voljo dovolj sredstev.

Evropska državljanska pobuda v zvezi z glifosatom, v okviru katere je bilo leta 2017 v manj kot devetih mesecih zbranih več kot milijon podpisov, poziva k večji preglednosti v postopku ocenjevanja pesticidov. Komisija je v odziv na pobudo in za povečanje zaupanja v znanstvene ocene, ki jih izvajajo države članice in agencija EFSA, predlagala spremembo splošne živilske zakonodaje , ki sta jo Svet in Evropski parlament sprejela 13. junija 2019 (Uredba (EU) 2019/1381 o preglednosti in trajnosti ocenjevanja tveganja v prehranski verigi v EU) ter se bo začela uporabljati 27. marca 2021. Od navedenega datuma se bo celotna dokumentacija vlagatelja v podporo zahtevkom za odobritev (ali obnovitev odobritve) aktivnih snovi objavljala v zgodnji fazi postopka ocenjevanja tveganja, razen informacij, ki so bile ustrezno utemeljene kot zaupne. Tako bodo imeli širša javnost in neodvisni znanstveniki neposreden dostop do osnovnih podatkov. Vzpostavljen bo tudi register naročenih študij EU, da se zagotovi, da bodo podjetja, ki predložijo zahtevek za odobritev, predložila vse ustrezne informacije in ne bodo ovirala neugodnih študij. Komisija bo pooblaščena za izvajanje misij za ugotavljanje dejstev v državah članicah v obdobju 2021–2025, s katerimi bo ocenila, ali laboratoriji za testiranje upoštevajo ustrezne standarde za opravljanje testov in študij, predloženih agenciji EFSA. Za izboljšanje obveščanja o tveganju so v novi uredbi (EU) 2019/1381 določeni nekateri cilji in splošna načela obveščanja o tveganju (npr. točne, pravočasne in pregledne informacije, upoštevanje dojemanja tveganja ter dostopnost za specialiste in druge), na podlagi katerih je Komisija pooblaščena, da v prihodnosti z izvedbenim aktom sprejme splošen načrt za obveščanje o tveganju.