Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Slovenije za leto 2011 ter mnenje Sveta o dopolnitvi programa stabilnosti Slovenije 2011–2014

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[2],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Evropske komisije za začetek nove strategije za delovna mesta in rast, imenovane Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se bo osredotočala na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za spodbuditev potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je 13. julija 2010 sprejel priporočilo o širših smernicah ekonomskih politik držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic[3], ki sta združena v „integriranih smernicah“. Države članice so bile pozvane, naj upoštevajo integrirane smernice v svojih nacionalnih ekonomskih in zaposlovalnih politikah.

(3) Komisija je 12. januarja 2011 sprejela prvi letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek novega cikla gospodarskega upravljanja v EU ter prvega „evropskega semestra“ predhodnega in integriranega usklajevanja politik, ki temelji na strategiji Evropa 2020.

(4) Evropski svet je 25. marca 2011 potrdil prednostne naloge za fiskalno konsolidacijo in strukturno reformo (v skladu s sklepi Sveta z dne 15. februarja in 7. marca 2011 ter na podlagi letnega pregleda rasti, ki ga je pripravila Komisija). Poudaril je potrebo po prednostni obravnavi ponovne vzpostavitve trdnih javnih financ in fiskalne vzdržnosti, zmanjšanju brezposelnosti z reformami na trgu dela ter po novih prizadevanjih za povečanje rasti. Od držav članic je zahteval, da te prednostne naloge pretvorijo v konkretne ukrepe ter jih vključijo v svoje programe stabilnosti ali konvergenčne programe in nacionalne reformne programe.

(5) Poleg tega je Evropski svet 25. marca 2011 tudi pozval države članice, ki sodelujejo v paktu „euro plus“, naj pravočasno predložijo svoje zaveze, da bodo vključene v njihove programe stabilnosti ali konvergenčne programe in nacionalne reformne programe.

(6) Slovenija je 18. in 19. aprila 2011 predložila leta 2011 dopolnjeni program stabilnosti za obdobje 2010–2014 in nacionalni reformni program za leto 2011. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevale medsebojne povezave.

(7) V letih pred krizo je Slovenija uživala hitro gospodarsko rast, ki je temeljila na velikem izvozu in naložbah. Vendar pa je Slovenijo kriza zelo prizadela, saj je v obdobju 2008–2010 izgubila približno 10 % svojega BDP, kar je izničilo del prizadevanj iz predhodnega procesa zmanjševanja zaostanka. Skupno medsebojno vplivanje avtomatskih stabilizatorjev, ukrepov za oživitev in močno zakoreninjene dinamike odhodkov naj bi zmanjšalo javnofinančni primanjkljaj z 1,8 % BDP leta 2008 na 6 % BDP leta 2009 (s stopnjama bruto dolga v višini 21,9 % BDP oziroma 35,2 % BDP). Trg dela se je odzval s precejšnjo zamudo in trend zaposlovanja še vedno pada. Stopnja brezposelnosti sicer ostaja pod povprečjem EU, vendar pa se je silovito povečala glede na predkrizno raven, ko je znašala 4,4%, medtem ko je leta 2010 znašala že 7,3%. Dozdajšnje gospodarsko okrevanje je bilo dokaj počasno in pričakuje se, da bo oživelo šele leta 2012 z ocenjeno rastjo v višini 2,5% BDP.

(8) Na podlagi ocene dopolnjenega programa stabilnosti v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da je makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske napovedi programa, kratkoročno verjeten, proti koncu programskega obdobja pa je preveč optimističen. Z izhodiščem pri 5,6 % BDP leta 2010 se s programom načrtuje zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja pod 3 % referenčne vrednosti BDP do leta 2013, in sicer s široko zastavljenim omejevanjem primarnih odhodkov. Program po zmanjšanju čezmernega primanjkljaja predvideva zmeren napredek v zvezi s srednjeročnim ciljem uravnoteženega proračunskega stanja v strukturnem smislu, ne pa tudi doseganja tega cilja. Čeprav je srednjeročni cilj zastavljen na bolj ambiciozni ravni kot v prejšnjem programu, ga na tej stopnji ni mogoče šteti za ustreznega, saj ni jasno, ali zagotavlja dovolj hiter napredek v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ. Povprečno letno fiskalno prizadevanje v obdobju 2011–2013, kot so ga izračunale službe Komisije na podlagi informacij v programu po skupno dogovorjeni metodologiji, naj bi v skladu z načrti znašalo približno 0,5 odstotne točke BDP, kar je pod ravnjo, ki jo je priporočil Svet. Poleg tega bi lahko javnofinančni primanjkljaj in javni dolg zaostajala za načrtovanimi cilji. Pričakuje se sprejetje dodatnih ukrepov kot del dodatnega proračuna za doseganje ciljnega primanjkljaja za leto 2011. V programu ni navedenih ukrepov za zmanjšanje odhodkov po letu 2011, možnosti dodatnih finančnih operacij reševanja, ki vplivajo na javnofinančni primanjkljaj in javni dolg, pa ni mogoče izključiti.

(9) Čeprav se je javnofinančni primanjkljaj od leta 2009, ko je bil najvišji, zmanjšal, pa so nadaljnji konsolidacijski ukrepi za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2013 in doseganje srednjeročnih ciljev po tem ključni izziv za Slovenijo. V skladu s konsolidacijsko strategijo, ki se je izvajala v zadnjih letih, nadaljnje varčevanje pri odhodkih, načrtovano v programu stabilnosti za obdobje 2011–2014, v glavnem vpliva le na stroške plač v javnem sektorju, socialne transferje (vključno s pokojninami) in javne naložbe. Vendar pa v programu stabilnosti ni podrobnih informacij o načrtovanih ukrepih po letu 2011. Nadaljnji korektivni ukrepi se zdijo nujni za doseganje primanjkljaja za leto 2011. Verodostojnost srednjeročne konsolidacijske strategije bi povečala sprejetje več strukturnih ukrepov za obvladovanje odhodkov – v nasprotju z začasnimi posegi, ki so značilni za nedavna prizadevanja za konsolidacijo – in bolj zavezujoč srednjeročen proračunski okvir. Program stabilnosti potrjuje uvedbo pravila o odhodkih, vendar pa se je še vedno treba dogovoriti o ključnih določbah, na primer o opredelitvi neizpolnjevanja obveznosti. Poleg tega iz sorazmerno majhne učinkovitosti javne porabe, na primer na področju zdravstvenega varstva in izobraževanja, izhaja, da bi lahko imela Slovenija dodatni manevrski prostor za konsolidacijo, ki temelji na odhodkih, in sicer brez slabšanja kakovosti javnih storitev. V programu stabilnosti so navedene pobude za racionalizacijo javnih storitev, transferjev in subvencij ter uvedbo poenotenega sistema javnega naročanja, vendar pa nekatere od njih niso dovolj podrobno določene.

(10) Dolgoročne proračunske posledice staranja prebivalstva v Sloveniji so znatno večje od povprečja v EU. Poleg tega sta udeležba in stopnja zaposlenosti starejših delavcev zelo nizki (36,5 % oziroma 35 % v primerjavi s povprečjema v EU, ki sta 49,7 % oziroma 46,3 %), zlasti zaradi nizke upokojitvene starosti in nezadostnih spodbud za aktivno staranje. Parlament je pred kratkim sprejel pokojninsko reformo za zvišanje upokojitvene starosti ob ohranjanju primerne ravni pokojnin. V skladu s programom stabilnosti bi to stabiliziralo odhodke v zvezi s staranjem prebivalstva do leta 2030 in bi bilo zato pomemben prvi ukrep za zagotavljanje vzdržnosti pokojninskega sistema. Pokojninska reforma je bila 5. junija 2011 na referendumu zavrnjena. Vzdržnost pokojninskega sistema je še naprej težavna in najti bo treba druge načine za njeno rešitev.

(11) Trg dela je sorazmerno razdrobljen glede na oblike pogodb: varstvo zaposlitve delavcev s pogodbami o zaposlitvi za nedoločen čas je dosledno v primerjavi z varstvom, ki ga uživajo delavci s pogodbami o zaposlitvi za določen čas. Delež mladih delavcev v starosti 15–24 let s pogodbami za določen čas je najvišji v EU (67% leta 2009) in prehod s pogodbe o zaposlitvi za določen čas na pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas se zdi sorazmerno zahteven. Prejšnji poskusi za reševanje tega vprašanja so se izkazali za neučinkovite. Vlada se namerava s socialnimi partnerji pogajati o spremembi Zakona o delovnih razmerjih z namenom uskladitve pravic in obveznosti v okviru različnih vrst pogodb o zaposlitvi. Poleg tega „študentsko delo“ pomeni znaten, v veliki meri pravno neurejen in davčno ugoden vzporedni trg dela. To pomembno vprašanje v nacionalnem reformnem programu ni urejeno.

(12) Poleg razdrobljenosti slovenskega trga dela strukturne težave na njem povzroča tudi neusklajenost med potrebami trga dela ter ponudbo znanja in veščin na njem, kar je potrjeno v nacionalnem reformnem programu. V nacionalnem reformnem programu je predvideno temeljito vlaganje v usposabljanje za izboljšanje znanj in veščin ter zaposljivosti. V njem so opisani načrti za nadaljnje izboljšave prehoda iz izobraževanja na trg dela z osredotočanjem na zagotavljanje storitev poklicnega usmerjanja na vseh stopnjah izobraževalnega sistema. V nacionalnem reformnem programu je načrtovana posodobitev storitev zaposlovanja s ciljem boljšega usklajevanja ponudbe znanja in veščin s potrebami trga dela. Za uspešno izvajanje teh reform pa bi bilo treba izboljšati sistem za pravočasno opredeljevanje tekočih in načrtovanih potreb trga dela.

(13) Upadanje gospodarske rasti vpliva na kreditne portfelje z zamudo, naraščajoči delež slabih posojil pa zvišuje stroške bank v zvezi z oslabitvami in rezervacijami. Glavni banki v državni lasti sta bili dokapitalizirani, kar je bilo odločilno. Vlada je tudi predlagala ukrepe za pospešitev izterjave dolgov in spodbuditev kreditiranja proizvodnih dejavnosti, kar morda ne bo v celoti zadoščalo za obnovitev toka posojil realnemu gospodarstvu, zato bi lahko bili potrebni nadaljnji ukrepi.

(14) Nekateri deli storitvenega sektorja so zaščiteni pred konkurenčnimi pritiski, zanje so značilni visoki pribitki k cenam in visoke koncentracije, kar zvišuje stroške v celotnem gospodarstvu. To skupaj z visoko stopnjo državne udeležbe v gospodarstvu zadržuje morebitne koristne neposredne tuje naložbe na sorazmerno nizki ravni. Slovenija namerava pospešiti izvajanje direktive o storitvah, pri čemer so se nakopičile precejšnje zamude. Namerava tudi podeliti popolno neodvisnost Uradu za varstvo konkurence in določiti državne kapitalske deleže, primerne za prodajo. Ti načrti niso podrobno določeni in v zvezi z izvajanjem obstajajo tveganja.

(15) Slovenija je podpisala pakt „euro plus“. Čeprav iz slovenskega nacionalnega reformnega programa izhajajo možne zaveze in cilji na štirih področjih pakta „euro plus“, in sicer spodbujanje konkurenčnosti ter zaposlovanja, prispevek k vzdržnosti javnih financ in okrepitev finančne stabilnosti, pa Komisija do 7. junija uradno ni bila obveščena o nobeni trdni zavezi.

(16) Komisija je ocenila program stabilnosti in nacionalni reformni program[4]. Zaradi potrebe po okrepitvi splošnega gospodarskega upravljanja Evropske unije z zagotavljanjem prispevka na ravni EU k prihodnjim nacionalnim odločitvam je upoštevala njun pomen za vzdržno fiskalno in socialno-ekonomsko politiko v Sloveniji ter njuno spoštovanje pravil in navodil EU. Komisija v skladu s tem meni, da je treba za doseganje ciljnega primanjkljaja za leto 2011, določenega v programu stabilnosti, sprejeti dodatne ukrepe. Po letu 2011 obstajajo pomembna tveganja v zvezi s ciljno vrednostjo primanjkljaja in dolga, saj program stabilnosti ne določa trajnostnih ukrepov za omejevanje odhodkov dovolj podrobno. Nacionalni reformni program vsebuje ukrepe za sanacijo finančnega sektorja, vendar pa ti morda niso dovolj ambiciozni. Iz ocene tudi izhaja, da je treba okrepiti domače vire rasti, zlasti z večanjem udeležbe mladih in starejših delavcev na trgu dela z zmanjševanjem njegove razdrobljenosti ter odpravljanjem neusklajenosti med znanjem in veščinami ter potrebami trga dela. Poleg tega je treba okrepiti konkurenčnost in ustvariti priložnosti za naložbe in rast v storitvenem sektorju in omrežnih panogah.

(17) Glede na to oceno, tudi ob upoštevanju Priporočila Sveta na podlagi člena 126(7) Pogodbe o delovanju Evropske unije z dne 2. decembra 2009, je Svet proučil dopolnitev programa stabilnosti Slovenije za leto 2011, njegovo mnenje[5] pa je zlasti odraženo v njegovih priporočilih v točkah (1) in (2) v nadaljevanju. Ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta z dne 25. marca 2011 je Svet proučil nacionalni reformni program Slovenije –

PRIPOROČA, naj Slovenija v obdobju 2011–2012 ukrepa tako:

(1) Doseže naj ciljni primanjkljaj za leto 2011, ciljni primanjkljaj za leto 2012 naj podpre s konkretnimi ukrepi in dosledno opravi potrebno konsolidacijo ter naj bo pripravljena sprejeti dodatne ukrepe za preprečevanje morebitnih odstopanj. Podpre naj potrebni postopek prilagoditve v programskem obdobju za doseganje ustreznega srednjeročnega cilja s strukturnimi ukrepi za omejevanje odhodkov in odpravljanje ugotovljenih neučinkovitosti z bolj zavezujočim srednjeročnim proračunskim okvirom.

(2) Sprejme naj ukrepe za zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema obenem z ohranjanjem primerne ravni pokojnin. Zviša naj stopnjo zaposlenosti starejših delavcev z uvajanjem spodbud za poznejše upokojevanje ter z nadaljnjim razvojem aktivnih politik trga dela in ukrepov vseživljenjskega učenja.

(3) Sprejme naj nadaljnje ukrepe za zagotavljanje zadostnega pripoznavanja izgub pri posojilih in čiščenja bilanc stanja v celotnem bančnem sektorju.

(4) V posvetovanju s socialnimi partnerji in v skladu z nacionalnimi praksami naj sprejme ukrepe za zmanjšanje nesorazmerij v pravicah in obveznostih na podlagi pogodb o zaposlitvi za nedoločen in za določen čas. Obnovi naj prizadevanja za reševanje problematike vzporednega trga dela, ki je posledica „študentskega dela“.

(5) Vzpostavi naj sistem za napovedovanje v zvezi z znanjem in veščinami ter kompetencami, potrebnimi za doseganje odzivnega trga dela. Oceni naj učinkovitost ukrepov zavoda za zaposlovanje, zlasti v zvezi s poklicnim usmerjanjem in svetovalnimi storitvami, za izboljšanje prilagajanja znanja in veščin potrebam trga dela.

(6) Usmerja naj regulirane poklice in izboljša upravno zmogljivost Urada za varstvo konkurence z namenom izboljšanja poslovnega okolja in privabljanja tujih naložb.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] UL C …, str. …

[3] Ohranjene za leto 2011 s Sklepom Sveta 2011/308/EU z dne 19. maja 2011.

[4] SEC(2011) 732.

[5] Predvideno v členu 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.