Dne 8. marca 2016 je Svet (ECOFIN) zahteval, da Evropska komisija izdela potrebne študije za predložitev zakonodajnega predloga za revizijo Direktive 2011/64/EU z dne 21. julija 2011 o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za tobačne izdelke. Če se Komisija odloči, da ne bo predložila predloga, je Svet zaprosil, da ga obvesti o razlogih za to odločitev. V tem poročilu so predstavljeni rezultati in zaključki zunanje študije na to temo in navedeni razlogi, zaradi katerih se je Komisija odločila, da za zdaj ne bo predložila predloga za revizijo Direktive 2011/64/EU.

S študijo je bilo ugotovljeno, da so bili do leta 2016 ogrevani tobačni izdelki, ki ne zgorevajo, predmet obširne komercializacije v le omejenem številu držav članic. Trenutno države članice uporabljajo različne pristope za davčno obravnavo teh izdelkov, in sicer od obdavčitve po enaki stopnji kot za tobak za kajenje v sedanji direktivi (Hrvaška, Nemčija, Grčija, Latvija, Nizozemska, Slovaška, Slovenija, Romunija in Združeno kraljestvo), pa do različnih stopenj obdavčitve na nacionalni ravni (Italija, Portugalska, Madžarska). Te različne davčne obravnave izkrivljajo delovanje notranjega trga.

Komisija podpira priporočilo zunanje študije, da se sprejme večstopenjski pristop, začenši z zbiranjem točnih podatkov za zapolnitev vrzeli na področju informacij. Priprava zanesljivih informacij ali dokazov je bistveni element boljšega oblikovanja politike. Podatki, ki so trenutno na voljo, ne zagotavljajo zadostnih dokazov v podporo predlogu za usklajen pristop za obdavčitev e-cigaret. Komisija pričakuje, da bo imela na voljo več podatkov zaradi obveznosti iz člena 20 direktive o tobačnih izdelkih, in je zato sklenila ponovno preučiti to vprašanje kot del ocene v okviru programa REFIT ter na podlagi naslednjega rednega poročila o obdavčenju tobaka v letu 2019, kot zahteva člen 19 Direktive 2011/64/EU. Do takrat se pričakuje, da bodo tudi bolje poznani učinki zahtev direktive o tobačnih izdelkih na trgu e-cigaret.

V študiji je bilo ugotovljeno, da so razpoložljive informacije o e-cigaretah omejene, zato je bilo težko oblikovati zaključke o tem, kako se bo trg razvijal v prihodnosti. Poleg tega se mnenja o možnih posledicah e-cigaret za zdravje in temu primerni davčni obravnavi močno razlikujejo. Zato bi bilo treba z zdravstvenega vidika sprejeti previden pristop k morebitni davčni uskladitvi e-cigaret. Hipotetična izguba trošarine, ki bi jo povzročila nadomestitev tradicionalne cigarete z novimi izdelki, vključno z e-cigaretami, se ocenjuje na manj kot 2,5 % (2 milijardi EUR) skupnih prihodkov iz trošarin za cigarete. Pozitivna davčna stopnja bi lahko prispevala približno 0,3–0,5 milijarde EUR za proračune držav članic, čeprav se pričakujejo težave pri izvrševanju. Te številke je treba upoštevati z veliko previdnostjo, saj vse posledice pravil direktive o tobačnih izdelkih, ki je začela veljati 20. maja 2016, še vedno niso znane, zlasti za manjše proizvajalce. Direktiva o tobačnih izdelkih ureja širši razpon proizvodov kot Direktiva 2011/64/EU, saj zajema tudi brezdimne tobačne izdelke, zeliščne izdelke za kajenje, zlasti pa e-cigarete in posodice za ponovno polnjenje le-teh. Direktiva o tobačnih izdelkih je med drugim uvedla posebne zahteve za pakiranje, označevanje, varnost, spremljanje in poročanje o e-cigaretah.

Zunanja študija o morebitni reviziji Direktive 2011/64/EU je bila osredotočena na šest področij. Glavna vprašanja, ki jih je analizirala zunanja študija, in njene ugotovitve so povzete v nadaljevanju.

Direktiva 2011/64/EU določa usklajena pravila na ravni EU o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za tobačne izdelke. Zlasti opredeljuje in razvršča različne vrste tobačnih izdelkov, ki jih Direktiva zajema, glede na njihove značilnosti. V Direktivi je opredeljena tudi struktura trošarine za različne vrste izdelkov. Direktiva je bila izbrana za oceno v okviru programa Komisije za ustreznost in uspešnost predpisov (REFIT). Zunanja ocena te direktive je bila zaključena leta 2014, sledilo pa je poročilo Komisije, v katerem so predstavljeni rezultati in zaključki ocene v letu 2015. O tem poročilu so razpravljale države članice v Svetu (ECOFIN), 8. marca 2016 pa je bil sprejet niz sklepov o prihodnjih ukrepih na tem področju. V skladu z zahtevo Sveta iz teh zaključkov je Komisija začela priprave na oceno učinkov in najela zunanjega svetovalca, da v ta namen izvede študijo. Cilj študije je bil prispevati k oceni učinka morebitne spremembe Direktive 2011/64/EU. Analizirana so bila vprašanja, ugotovljena pri oceni iz leta 2014.

Komisija meni, da bi bilo zaradi novosti in razvijajočega se trga na tej stopnji izredno težko razviti usklajeno jasno opredelitev pojma, ki bi zajemal te izdelke, kakršni so sedaj in kakršni bodo v prihodnosti. Nekateri od teh izdelkov so, čeprav posredno, že zajeti v omenjeni direktivi, saj vsebujejo tobak. Po mnenju Komisije bi bila ena od možnih obravnav teh proizvodov ta, da bi bili obdavčeni po enaki stopnji kot tobak za kajenje v skladu z direktivo. Komisija se je ponovno odločila, da bo še enkrat obravnavala to vprašanje pri naslednji oceni v okviru programa REFIT in v poročilu o obdavčenju tobakaiz člena 19 Direktive 2011/64/EU.

b)Nedovoljena trgovina s surovim tobakom

Surovi tobak trenutno ne sodi na področje uporabe trošarinskega blaga, kot je opredeljeno v Direktivi 2011/64/EU. Med oceno iz leta 2014 je bilo sporočeno, da se surovi tobak preusmerja v nezakonito trgovino. Preusmeritev surovega tobaka v nezakonito trgovino je namreč enostavnejša kot pri tobačnih izdelkih, saj se orodja spremljanja, kot so sistem za gibanje in nadzor trošarinskega blaga (EMCS), ne uporabljajo za spremljanje gibanja surovega tobaka. Nedovoljena trgovina s surovim tobakom je ocenjena na približno 10 000 ton na leto ali okoli 1 % evropskega trga surovega tobaka. Če bi se iz te količine surovega tobaka proizvedle cigarete, bi to pomenilo davčno utajo od 1 in 2 milijardi EUR, kar znaša od 1,6 do 2,7 % tekočih prihodkov od cigaret.

Vključitev surovega tobaka na področje trošarinskega blaga bi izboljšala nadzor, vendar bi tudi pomenila upravne stroške in stroške usklajevanja za vse subjekte, ki poslujejo zakonito. Ti stroški so visoki v primerjavi z vrednostjo proizvodnje, saj predstavljajo približno 35 % tržne cene surovega tobaka v EU. V primerjavi s celotnim trgom surovega tobaka v EU bi ti stroški predstavljali približno 8 % svoje vrednosti. To bi vodilo k izgubi konkurenčnosti tobaka iz EU v primerjavi z uvoženim tobakom. Regulativni stroški zajemajo ustanovitev davčnih skladišč in pridobitev dovoljenja za njihovo upravljanje ter oblikovanje in gibanje blaga v okviru sistema EMCS. To bi pomenilo prednost za pridelovalce in prve predelovalce zunaj EU, katerim ne bi bilo treba kriti teh stroškov, še vedno pa bi lahko izvažali (surovi) tobak v EU. Poleg tega znesek utajenega davka, ki bi se morda lahko izterjal zaradi spremljanja v okviru EMCS, verjetno ne bo odtehtal upravnih stroškov in stroškov izpolnjevanja obveznosti, ki bi jih imeli gospodarski subjekti in v manjši meri tudi javni organi.

Zato bi Komisija podprla priporočilo iz zunanje študije, v kateri je bilo ugotovljeno, da bi bila vključitev surovega tobaka na področje uporabe trošarinskega blaga nesorazmerna, ter da bi bilo mogoče doseči podobne prednosti z nižjimi stroški z enotnim regulativnim okvirom za pridelovalce in prve predelovalce v EU. Nekatere države članice so že uvedle nacionalne regulativne okvire, ki od gospodarskih subjektov zahtevajo, da prijavijo in vodijo evidenco zalog in tokov surovega tobaka.

c)Davčno pogojena nadomestitev cigaret z nizko cenovnimi cigarilosi

Najnižja stopnja trošarine za kategorijo „cigare in cigarilosi“ je nižja od stopnje za cigarete. Mejni cigarilosi imajo podobne lastnosti kot cigarete, vendar se lahko prodajajo po nižjih cenah, saj so uvrščeni kot cigarilosi in imajo ugodnejšo davčno obravnavo. Ti mejni izdelki lahko povzročijo zmanjšanje prihodkov, izkrivljanje konkurence ter ogrozijo politiko nadzora nad tobakom.

V študiji je bilo ugotovljeno, da se je davčno pogojeno nadomeščanje cigaret z mejnimi cigarilosi znatno zmanjšalo zaradi revidirane opredelitve pojma „cigare in cigarilosi“ v direktivi, ki je začela veljati 1. januarja 2015, in posledičnega sprejetja ustreznih davčnih struktur v državah članicah.

Zato Komisija podpira priporočilo zunanje študije, in sicer da skoraj ni razlogov za nadaljnje ukrepanje na tem področju na ravni EU. Poleg tega direktiva državam članicam dovoljuje, da razvijejo tako davčno strukturo, ki bi zmanjševala spodbudo, da nizko cenovni cigarilosi konkurirajo cigaretam. Države članice lahko na primer uvedejo ali povečajo posebne davke ali najnižjo trošarino za to kategorijo izdelkov.

d)Davčno pogojena nadomestitev cigaret z drobno rezanim tobakom