1. UVOD

Januarja 2017 je Komisija izvedla obsežno oceno napredka Romunije v desetih letih od uvedbe mehanizma za sodelovanje in preverjanje (v nadaljnjem besedilu: MeSP) leta 2007.Komisija je na podlagi dolgoročnejše perspektive in ob upoštevanju znatnega napredka, doseženega v obdobju desetih let do januarja 2017, navedla dvanajst ključnih priporočil, na podlagi katerih bi se, če bi jih Romunija izpolnila, postopek v okviru MeSP zaključil v skladu s ciljem predsednika Junckerja, da se ta postopek zaključi v tem mandatu Komisije. Izpolnitev priporočil iz januarja 2017 se je torej štela kot zadostna za zaključek MeSP – razen če bi zaradi novih dogodkov prišlo do očitnega nazadovanja. Poudarjeno je bilo tudi, da bo hitrost postopka odvisna od tega, kako hitro bo lahko Romunija priporočila nepovratno izpolnila. Priporočila so bila osredotočena zlasti na odgovornost, ki se zahteva od romunskih organov, ter na oblikovanje notranjih zaščitnih ukrepov za zagotovitev nepovratnosti rezultatov, da bi pokazali, da se bodo projekti, ki se izvajajo, nadaljevali tudi brez MeSP. Kot je poudaril Svet, se bo MeSP prenehal izvajati, ko bodo zadovoljivo izpolnjena vsa štiri merila, ki veljajo za Romunijo.

V poročilu iz novembra 2017 je Komisija ugotovila napredek v zvezi z več priporočili iz poročila iz januarja 2017, „zlasti v zvezi s priporočilom 8, ki je bilo zadovoljivo izpolnjeno, in priporočili 2, 7 in 12, katerih izpolnitev je odvisna od izvedbe ukrepov v praksi. Čeprav je Romunija pri izpolnjevanju nekaterih priporočil dobro napredovala, se je splošni zagon izvajanja reform v letu 2017 izgubil, kar upočasnjuje izpolnjevanje preostalih priporočil, obstajajo pa tudi tveganja, da se bodo ponovno odprla vprašanja, ki so se v poročilu iz januarja 2017 štela za izpolnjena. Nasprotovanja in postavljanje pod vprašaj neodvisnosti sodstva so prav tako stalen razlog za zaskrbljenost.“ To je ponovil tudi Svet v svojih sklepih, v katerih je Romunijo pozval, „naj svoja prizadevanja usmeri v nadaljnje utrjevanje napredka, poskrbi, da ne bi prišlo do nazadovanja, ter upošteva vsa opozorila in vsa priporočila iz poročila Komisije“.

To poročilo vsebuje pregled stanja od novembra 2017. Zaradi vrste ukrepov, ki jih je Romunija sprejela od poročila iz januarja 2017, je morala Komisija ponovno preučiti podlago za svojo splošno oceno, pri čemer je upoštevala tudi dejstvo, da je Beneška komisija nedavno izdala dve mnenji o zakonodajnih spremembah v Romuniji. To poročilo zato poleg ocene napredka v zvezi s priporočili navaja tudi, na katerih področjih je zaradi novih dogodkov prišlo do nazadovanja pri vprašanjih, ki jih je Komisija januarja 2017 ocenila pozitivno. To se nanaša na napredek pri prvem merilu (neodvisnost sodstva in reforma sodstva) in tretjem merilu (boj proti korupciji na visoki ravni). Zato dvanajst priporočil iz poročila iz januarja 2017 ne zadostuje več za zaključek postopka v okviru MeSP in v ta namen so v tem poročilu navedena dodatna priporočila.

To poročilo je tako kot v prejšnjih letih rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z romunskimi institucijami, pri tem pa je upoštevala tudi prispevke civilne družbe in drugih zainteresiranih strani, vključno z drugimi državami članicami.

2. SPLOŠNO STANJE

V poročilu iz januarja 2017 je bil ugotovljen obstoj družbenih, pravnih in političnih dejavnikov, ki sicer ne spadajo v področje uporabe MeSP in niso zajeti v njegovih priporočilih, vendar „imajo neposreden vpliv na zmožnost izvajanja reform, zlasti pa so Romuniji otežili dokazovanje, da se je reforma trajno ukoreninila“. Mednje sodijo zakonodajna praksa, v kateri je treba še razviti načela boljše priprave zakonodaje, konfrontacije med državnimi akterji in težavno medijsko okolje.

Čeprav ti širši dejavniki presegajo neposredno področje uporabe MeSP, pa nedvomno vplivajo na napredek pri reformi sodstva in boju proti korupciji. Od poročila iz januarja 2017 ni mogoče opaziti napredka pri nobenem od teh dejavnikov. Velike zakonodajne spremembe so bile sprejete v naglici z uporabo nujnih postopkov z minimalnim posvetovanjem. Sodniki in tožilci so še naprej tarče osebnih napadov v medijih, pri čemer mehanizmi pravnih sredstev ne zadostujejo. Različne veje oblasti so v konfliktu in udeležene v različnih postopkih pred ustavnim sodiščem. Tudi civilna družba, ki po navedbah v poročilu igra ključno vlogo pri reformah, je deležna povečanega pritiska. Zaradi takih razmer je prišlo do številnih javnih protestov, odziv organov pa je sprožil nadaljnje polemike. Hkrati svoboda in pluralizem medijev igrata pomembno vlogo pri zagotavljanju, da tisti na oblasti odgovarjajo za svoja dejanja, na primer pri osvetljevanju morebitnih primerov korupcije. Poudariti je treba, da začetek veljavnosti splošne uredbe o varstvu podatkov spremlja obveznost držav članic, da zagotovijo zaščito svobode izražanja in obveščanja v zvezi z mediji.

Med takšne širše dejavnike sodijo trditve, ki so bile predmet javne razprave, da so bili sporazumi o sodelovanju med pravosodnimi institucijami, zlasti tožilstvom, in romunskimi obveščevalnimi službami vir sistemskih zlorab, zlasti v primerih korupcije. Ti tajni sporazumi so bili navedeni kot razlog za nenadne zakonodajne spremembe in ostre kritike sodstva. Delovanje obveščevalnih služb ni v pristojnosti EU in ne spada v okvir meril MeSP. Vloga sodišč je, da ugotovijo, ali so posamezne obtožbe o zlorabah utemeljene ali ne in ali bi bila potrebna odprta in nepristranska preiskava, da se ugotovi morebiten obstoj sistemskih pomanjkljivosti, kot je nezakonito zbiranje dokazov ali nezakonit vpliv na sodnike, in ali bi bilo treba okrepiti obstoječe pravne varovalke. Brez dvoma je pomembno zagotoviti okvir, ki bo omogočal ustrezen nadzor obveščevalnih služb, učinkovito preiskovanje in sankcioniranje kaznivih dejanj ob popolnem spoštovanju temeljnih pravic ter zagotavljal, da bo javnost lahko zaupala v neodvisnost sodstva. Strokovno znanje iz drugih držav članic bi lahko bilo koristno pri izgradnji močnejšega sistema za nadzorne ukrepe, ki jih uporablja tožilstvo, in za sodelovanje med obveščevalnimi službami in tožilstvom, ki je nujno pri pregonu hudih kaznivih dejanj, kot sta terorizem in kibernetska kriminaliteta.

3. OCENA NAPREDKA PRI IZPOLNJEVANJU PRIPOROČIL IZ POROČILA IZ JANUARJA 2017

3.1 Prvo merilo: Neodvisnost sodstva in reforma pravosodja

Pred obravnavo posebnih priporočil je v tem oddelku obravnavan razvoj na dveh področjih, na katerih je morala Komisija ponovno proučiti podlago za oceno iz januarja 2017.

Pravosodna zakonodaja in pravna jamstva za neodvisnost sodstva

Trije pravosodni zakoni iz leta 2004 urejajo status sodnikov in tožilcev, organizacijo ter delovanje sodišč in tožilstev ter vrhovni sodni svet. Pravosodna zakonodaja je bila bistvena podlaga za pozitivno oceno napredka Romunije v okviru MeSP januarja 2017. Že v poročilu iz novembra 2017 je bilo poudarjeno, da morata vlada in parlament zagotoviti odprt, pregleden in konstruktiven zakonodajni postopek, v katerem se neodvisnost in mnenje sodstva cenita ter ustrezno upoštevata. V poročilu je bila tudi izpostavljena pomembnost upoštevanja mnenja Beneške komisije kot najboljšega načina za zagotovitev trajnosti reform in za izpolnjevanje meril MeSP.

Spremenjeni pravosodni zakoni so zdaj v veljavi. Vsebujejo številne ukrepe, ki slabijo pravna jamstva za neodvisnost sodstva, kar lahko ogrozi dejansko neodvisnost sodnikov in tožilcev, s tem pa tudi zaupanje javnosti v sodstvo. To je bilo v središču negativnih odzivov sodstva in civilne družbe. Med ključnimi problematičnimi določbami so zlasti ustanovitev posebnega oddelka tožilstva za preiskovanje kaznivih dejanj, ki jih zagrešijo sodniki, nove določbe o materialni odgovornosti sodnikov za njihove odločitve, novi sistem predčasnega upokojevanja,omejitve svobode izražanja za sodnike in razširjeni razlogi za razrešitev članov vrhovnega sodnega sveta.

Nobena od teh sprememb ne ustreza priporočilom MeSP. Priporočilo, ki je posebej pozvalo k zakonodajni spremembi na področju uporabe pravosodne zakonodaje, se je nanašalo na postopek imenovanja vrhovnih tožilcev. To ni bilo izvedeno, kumulativni učinek zakonodajnih sprememb pa pravzaprav slabi sisteme nadzora in ravnovesja, na katerih temelji operativna neodvisnost tožilcev, in dodatno krepi vlogo ministra za pravosodje. Spremembe sprožajo vprašanja tudi v zvezi s sposobnostjo tožilstva za nadaljevanje boja proti korupciji na visoki ravni z enako stopnjo neodvisnosti.

Na tveganje, da bi ti elementi – samostojno, pa tudi v smislu kumulativnega učinka – lahko povzročili pritisk na sodnike in tožilce ter nazadnje ogrozili neodvisnost ter učinkovitost in kakovost sodstva, je opozorilo tudi več zunanjih opazovalcev, zlasti Beneška komisija Sveta Evrope, skupina držav proti korupciji (GRECO),druge države članice in mednarodne partnerice.

Te ocene poudarjajo tudi, da je preverjanje ustavnosti pomembno, vendar ne gre le za to: ne more namreč nadomestiti potrebe po razpravi o političnih odločitvah, ki so podlaga za velike spremembe.

Beneška komisija je julija podala predhodno mnenje, vendar so bili zakoni kljub temu sprejeti v nespremenjeni obliki. Poleg tega je vlada sprejela več izrednih odlokov, s katerimi so nekatere ugotovljene težave prišle še bolj do izraza, na primer utrjevanje moči ministra za pravosodje nad tožilci, zlasti s sprožanjem disciplinskih postopkov.Odločitev vlade o spremembi določb o ustanovitvi posebnega oddelka za preiskovanje sodnikov na ta način in uvedbi novih postopkov o tem, kako naj bi ta organ ustanovil vrhovni sodni svet, je sprožila dodatna vprašanja o neodvisnosti oddelka. Sprožila je tudi vprašanja o pripravljenosti vlade, da se priporočil Beneške komisije loteva le selektivno. V tem smislu je bila priložnost zamujena.