Omejitev odgovornosti: Ta povzetek je zavezujoč le za službe Komisije, ki sodelujejo pri pripravah, in ne vpliva na končno obliko odločitev, ki jih sprejme Komisija.

Ozadje

Javna naročila so način, kako državni organi porabijo denar davkoplačevalcev za javne nakupe in naložbe. Javna naročila se štejejo za ključno gonilo javnih politik. Z gospodarskega vidika javna naročila vplivajo na velik del svetovnih trgovinskih tokov. Blago in storitve, ki jih kupijo državni organi, predstavljajo približno 17 % BDP EU. Javna naročila vplivajo na najmanj 22 ključnih trgov blaga in storitev, na katerih so kupci izključno ali večinoma javni naročniki ali za katere so državni organi velike stranke. Na splošno lahko promet podjetij, ki delujejo na teh trgih javnih naročil, presega 25 % BDP EU in predstavlja 31 milijonov delovnih mest.

EU se v pogajanjih s tretjimi državami zavzema za ambiciozno odpiranje mednarodnih trgov javnih naročil. Vendar se podjetja EU pri tem soočajo z neenakimi konkurenčnimi pogoji, ker številne trgovinske partnerice oklevajo pri nadaljnjem odpiranju svojih trgov javnih naročil mednarodni konkurenci, kar znatno omejuje njihove poslovne priložnosti.

Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi

To poročilo o oceni učinka je bilo pripravljeno ob upoštevanju stališč, ki so jih izrazile številne različne zainteresirane strani, vključno z državami članicami, civilno družbo, industrijo in nevladnimi organizacijami. Komisija je zaradi zbiranja teh stališč organizirala spletno posvetovanje, javno obravnavo in druge posvetovalne mehanizme. Sodelujoči v spletnem posvetovanju so na splošno pozdravili pobudo Evropske komisije in se strinjali z opisom težav, s katerimi so se soočali, vendar so imeli različna mnenja glede možnosti, ki jih lahko izberejo. Zdi se, da velika večina zainteresiranih strani podpira zakonodajno pobudo, pomembna manjšina pa bi raje, da ,se ne zgodi nič“. Različna so tudi mnenja o tem, kaj naj bi bila taka zakonodajna možnost. Čeprav ima zakonodajna možnost s pristopom A[1] veliko podporo, veliko število sodelujočih v posvetovanju zagovarja drug pristop, ki ni niti A niti B[2]. Opozoriti je treba, da je tudi pristop B, ki je bil sicer najmanj priljubljena zakonodajna možnost, podprlo veliko število sodelujočih.

1. Opredelitev težav

1.1. Omejena odprtost svetovnih trgov javnih naročil

Javna naročila so izključena iz Splošnega sporazuma o carinah in trgovini ter iz Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami, ki urejata svetovno trgovino z blagom in storitvami. Industrijske države, med katerimi so EU in 14 drugih držav (vključno z ZDA, Japonsko, Kanado in Korejo), so podpisnice Sporazuma Svetovne trgovinske organizacije o vladnih naročilih (SVN). Podpisnice SVN se zavezujejo k medsebojnemu odpiranju trgov za nekatere vrste nakupov nekaterih javnih subjektov nad določenimi vrednostmi. Tudi EU in druge države, kot sta Koreja in Čile, so se zavezale k odpiranju svojih trgov javnih naročil na podlagi sporazumov o prosti trgovini zunaj STO.

EU neposredno zadeva globalno odpiranje javnih naročil, vendar je v resnici samo 25 % odprtih trgov javnih naročil mednarodno zavezanih s Sporazumom o vladnih naročilih ali s sporazumi o prosti trgovini. Čeprav Sporazum o vladnih naročilih/sporazumi o prosti trgovini zagotovijo samo 5 milijard EUR izvoza EU (0,4 % vsega izvoza EU), odpiranje javnih naročil vpliva še na približno 5 milijard EUR na nezavezanih trgih naročil in tako skupaj vpliva na mednarodno trgovino industrijskih sektorjev, ki so dejavni na 22 izbranih trgih, katerih promet znaša 25 % BDP EU in imajo približno 31 milijonov delovnih mest. Skupaj je več kot 50 % odprtih trgov javnih naročil zaprtih zaradi zaščitnih ukrepov, kot so mehanizmi cenovnih preferenc ali zahteve glede lokalne vsebine. Poleg tega je približno 25 % trgov dejansko odprtih, vendar se lahko kadar koli zaprejo. To pomeni, da ima EU neizkoriščen izvoz v vrednosti približno 12 milijard EUR. Poleg tega EU do sedaj nima nobenih sporazumov o javnih naročilih z državami kot sta Kitajska in Indija, čeprav se z obema trenutno pogaja o obveznostih glede dostopa do trgov.

Odpiranje trgov javnih naročil preprečujejo močne nacionalne agende, ki jih v industrializiranih gospodarstvih spodbujajo pritiski doma, v gospodarstvih v vzponu pa potreba po vzpenjanju po tehnološki lestvi.

1.2. EU nima pogajalske spodbude za spodbujanje globalizacije javnih naročil

V primerjavi z drugimi podpisnicami Sporazuma o vladnih naročilih je EU sprejela veliko obveznosti v zvezi s svojim trgom javnih naročil. Zato sedanje stanje ustreza strateškim gospodarskim interesom številnih podpisnic SVN. Ker SVN ni del mnogostranskih trgovinskih pogajanj, se je pri dostopu do trgov pri javnih naročilih mogoče pogajati samo glede dostopa do trgov javnih naročil (in ne na primer glede nižjih tarif). Dejstvo, da je bilo oddanih več odmevnih naročil, ki jih obveznosti ne zajemajo, povečuje mnenje, da odprtost trga javnih naročil EU celo presega raven njenih mednarodnih obveznosti.

1.3. Nekatere države članice sprejemajo nacionalne ukrepe za ureditev dostopa do javnih naročil

V zvezi s tem je več držav članic sprejelo ukrepe za ureditev dostopa do svojega trga javnih naročil. Druge so neformalno obvestile Komisijo, da nameravajo uvesti ukrepe. Ker dostop dobaviteljev iz tretjih držav do trga javnih naročil EU ureja izključno skupna trgovinska politika EU, države članice nimajo pravice same sprejemati zakonodajnih aktov na tem področju.

Ali bolj praktično, v odsotnosti navodil ali zakonodaje EU o dostopu tujih ponudnikov na trg javnih naročil EU, naročniki v EU težko razumejo razpon mednarodnih obveznosti EU na področju javnih naročil. 28 % obvestil o oddaji naročila vsebuje napačno oceno obsega sporazuma SVN in tako tujim ponudnikom pošilja napačne signale.

1.4. Glavne težave

Na splošno večina trgov javnih naročil v tretjih državah ostaja zaprtih za podjetja EU. Podjetjem EU je onemogočen dostop do približno 12 milijard EUR potencialnega izvoza. Če bi tretje države članice umaknile zaščitne ukrepe samo v sektorjih, kjer imajo same strateške ofenzivne interese, bi EU odprle možnost za izvoz v vrednosti do 4 milijard EUR. To vpliva na možnost podjetij EU, da ustvarjajo ekonomije obsega. Poleg tega lahko podjetja EU, ki dobavljajo blago in storitve na 25 % trgov javnih naročil, ki so dejansko odprti, kadar koli prizadenejo zaščitni ukrepi.

Trenutne zaščitne politike lahko izkrivljajo odločitve podjetij za naložbe in bi lahko sprožile umetno selitev delovnih mest iz EU. Isto bi lahko trdili za prenose tehnologije, do katerih prihaja zaradi industrijske politike (npr. kitajska politika „domače inovativnosti“) in ne zaradi izključno poslovnih razlogov. Kratkoročno se težave glede dostopa zaradi izogibanja obstoječim oviram lahko razširijo tudi na sektorje, kjer ima EU konkurenčno prednost (npr. farmacevtski izdelki).

Blago, storitve in podjetja EU nimajo enakih konkurenčnih pogojev. S sektorskega vidika so kitajska gradbena podjetja in japonske železnice dobile priložnost prodajati naročnikom iz EU, prodaja v obratni smeri pa je nemogoča. V več primerih so lahko podjetja z državno podporo (na primer iz Rusije in Kitajske) predložila neobičajno nizke ponudbe.

1.5. Analiza subsidiarnosti

V okviru te pobude se vprašanje subsidiarnosti ne pojavlja, ker pravila in pogajanja o dostopu do trga javnih naročil EU sodijo na področje skupne trgovinske politike, ki je na podlagi člena 207 PDEU v izključni pristojnosti EU. Zato je treba vsak ukrep, ki določa okvir za izvajanje mednarodnih trgovinskih sporazumov, sprejeti na ravni EU.

2. Cilji

Pravična konkurenca in dostop do trgov javnih naročil sta ključna instrumenta za gospodarsko rast in ustvarjanje delovnih mest, zlasti glede na nedavno gospodarsko krizo. Na tej podlagi bi ta zakonodajna pobuda služila kot povod za nadaljnje odpiranje trgov javnih naročil v tretjih državah z namenom izboljšati poslovne priložnosti za podjetja EU.

Pri tem se domneva, da bi pobuda: povečala konkurenčnost podjetij EU tako v EU kot mednarodno, povečala internacionalizacijo malih in srednje velikih podjetij v globaliziranem gospodarstvu ter povečala zaposlovanje in spodbudila inovacije v EU. Ti splošni cilji so bili v oceni učinka prevedeni v posebne in operativne cilje. Posebni cilji vključujejo: povečanje izvoza blaga in storitev EU na trge javnih naročil zunaj EU; zagotavljanje večjega vzvoda za EU v mednarodnih pogajanjih o javnih naročilih; povečanje pravne varnosti glede dostopa tretjih držav do trga javnih naročil EU ter zagotavljanje, da tretje države spoštujejo obveznosti o javnih naročilih do EU, ki so vključene v mednarodne sporazume.

3. Možnosti politike

3.1. Osnovni scenarij: „Ne zgodi se nič“ (možnost 1)

Osnovni scenarij kaže, kako se bodo v opredelitvi opisane težave verjetno razvijale, če EU ne bo ukrepala. V okviru tega scenarija EU ne bi izvedla nobenega novega ukrepa; ohranil bi se sedanji pravni okvir in ustrezne prakse; EU bi se še naprej pogajala o dodatnem dostopu na trg (pristop Kitajske k SVN, sporazumih o prosti trgovini z Indijo in Japonsko, dvostransko odpiranje javnih naročil z ZDA) in se pretežno opirala na sedanje obveznosti glede odpiranja trga, zagotovljene v SVN ali v sporazumih o prosti trgovini in na obveznosti, ki bodo morebiti zagotovljene v prihodnje. V resnici pa obstaja precejšnja negotovost glede verjetnega obsega in napredka trenutnih pogajanj SVN o dostopu na trg ter o izidu dvostranskih pogajanj, ki potekajo.

3.2. Nezakonodajna možnost (možnost 2):

3.2.1. Nezavezujoči akti in reševanje sporov/ mehanizem za ugotavljanje kršitev (možnost 2A)

Pri tej možnosti bi Komisija v obrazložitvenih dokumentih podrobno pojasnila področje uporabe mednarodnih obveznosti EU in zagotovila navodila o izvrševanju obstoječih instrumentov, kot sta člena 58 in 59 Direktive 2004/17 (javna naročila, ki jih oddajo naročniki v vodnem, energetskem in transportnem sektorju). Komisija bi tudi preučila bolj dejavno uporabo obstoječih orodij, kot so lastni postopki za ugotavljanje kršitev in obstoječi mehanizmi STO/sporazumi o prosti trgovini za reševanje sporov v primerih, ko trgovinski partnerji kršijo svoje obveznosti.

3.2.2. Okrepitev pogajanj, ki potekajo (možnost 2B)

Pri tej možnosti bi EU sistematično spodbujala trgovinske partnerje, naj se pridružijo SVN, zahtevala poglavja o javnih naročilih v vseh sporazumih o prosti trgovini (in ponovno odprla carinsko unijo s Turčijo, da se vključi poglavje o javnih naročilih), začela nova pogajanja in razširila poglavja o javnih naročilih v obstoječih sporazumih o prosti trgovini (Čile, Mehika).

3.3. Zakonodajna možnost z nadzorom Evropske komisije (možnost 3)

Ta zakonodajna možnost bi opredelila in uredila dostop do javnih naročil, ki so ali niso zajeta v mednarodnih obveznostih EU in določila „pravila o poreklu za javna naročila“ za ugotavljanje porekla blaga in storitev. V skladu s pomisleki, ki so jih izrazile nevladne organizacije, bi omogočila tudi poln dostop do blaga in storitev iz najmanj razvitih držav. Poleg teh temeljnih prvin odziva zakonodajne politike je mogoče razlikovati tri nadomestne pristope, opisane v možnostih 3A, 3B in 3C.

3.3.1. Pristop, ki temelji na splošni omejitvi dostopa na ravni EU, za javna naročila, ki niso zajeta (možnost 3A)

Pri prvem pristopu bi naročniki držav članic načeloma morali izločiti blago, storitve in podjetja tretjih držav, ki niso zajeti v mednarodnih obveznostih EU. Vendar bi zaradi izogibanja oviram pri javnem naročanju blaga in storitev, ki v EU niso na voljo in/ali so potrebni v nujnih primerih in/ali prevladujočih razlogov v splošnem interesu, pobuda uvedla pravne izjeme od obveznosti izločitve in Komisiji dala možnost, da v posebnih okoliščinah prek odpovedi izda dodatna odstopanja.

3.3.2. Pristop, ki temelji na posameznih odločitvah naročnikov EU in mehanizem, ki ga vodi Komisija v primeru nezajetih javnih naročil (možnost 3B)

3.3.2.1. Na ravni držav članic: posamezne odločitve naročnikov, ki jih nadzira Evropska komisija (3B1)

Pri nezajetih javnih naročilih bi naročniki EU imeli možnost bodisi sprejeti v razpisni postopek ali iz njega izločiti ponudnike blaga ali storitev s poreklom iz tretjih držav. Sklep o izločitvi tujih ponudb bi bilo treba predhodno priglasiti Komisiji (z obvestilom o javnem naročilu). To bi Komisiji omogočilo, da spremlja stanje in zagotavlja usklajenost po vsej EU.

3.3.2.2. Na ravni EU: mehanizem pod vodstvom Komisije (3B2)

Na ravni EU bi se Komisija na podlagi določitve težav pri dostopu do trga in/ali posebnih pritožb odločila sprožiti preiskavo o zaščitnih ukrepih in drugih trgovinskih ovirah za dobavitelje EU ali ponudbe v tretjih državah. Komisija bi nato lahko (1) zadevne trgovinske partnerje povabila k začetku pogajanj o odstranitvi obstoječih trgovinskih ovir in/ali zagotovila medsebojno obveznost glede dostopa do trga, da se zagotovi dostop do trga javnih naročil druge stranke in (2) sprejela omejevalne ukrepe zoper ponudbe iz teh tretjih držav, če zadevna trgovinska partnerica zavrne sodelovanje v pogajanjih.

3.3.3. Možnost 3C: Možnost, da naročniki sprejmejo podjetja, blago in storitve, ki niso zajeti v mednarodne obveznosti EU, ki jih je treba priglasiti Komisiji in možnost Komisije, da določi dostop do trga javnih naročil EU

Pri tej možnosti bi imeli naročniki, če Komisija to odobri, možnost sprejeti podjetja, blago in storitve, ki ne uživajo prednosti obveznosti dostopa do mednarodnih trgov. Najprej pa bi morali v svojem obvestilu o javnem naročilu izraziti pripravljenost sprejeti taka podjetja, blago in storitve. Če bi potem dejansko prejeli ponudbe, ki bi vključevala tako blago in storitve, bi o tem morali uradno obvestiti Komisijo. Komisija bi nato v 6 do 8 tednih na podlagi „znatne vzajemnosti“ sprejela sklep.

3.4. Zakonodajni pristop brez nadzora Evropske komisije (razširitev člena 58 na celotno področje uporabe direktiv)

Da naročnikov ne bi obremenjevali s potrebo po uradnem obveščanju Komisije, bi se določbe členov 58 in 59 razširile na storitve, dela, osebe javnega prava, centralne in lokalne oblasti. Navodila o uporabi teh členov bi bila zagotovljena prek obrazložitvenih dokumentov (kot pri možnosti 2). Ta pobuda bi uporabila enake temeljne prvine kot možnost 3.

3.5. Možnost 5: ,Kupujte evropsko“

Za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev, kot jih imajo glavne trgovinske partnerice, kot so ZDA in Kitajska, bi EU lahko izdelala sistem cenovnih preferenc s 25 % razliko, podobno ameriški in kitajski politiki „Kupujte ameriško“ ali „Kupujte kitajsko“, za nezajeta javna naročila. Vendar bi EU s tem implicitno po svetu odobrila mehanizme cenovne preference prav tiste vrste, ki jim odločno nasprotuje. To možnost je zato treba že na začetku izločiti in ne bo analizirana.

3.6. Možnost 6: odprava nepravičnih „neobičajno nizkih ponudb“ (dopolnilna možnost)

Zgoraj navedene možnosti lahko dopolni možnost, katere cilj bi bil odprava težav, ki nastanejo, ko dobavitelji iz nekaterih tretjih držav ponudijo (zelo) nizke cene, ker prejemajo subvencije ali uporabljajo druge prakse nepravične konkurence.

4. Ocena učinkov

Učinek vsake možnosti se oceni ob upoštevanju 9 meril, ki vključujejo učinek na trgovinske tokove, učinek vzvoda trgovinskih partneric v mednarodnih pogajanjih in učinek na upravno obremenitev.

Te učinke je treba meriti glede na potencialno povečanje izvoza v višini 4 milijard EUR (ki predstavlja približno 60 000 delovnih mest), če 12 največjih trgovinskih partneric, ki niso iz EU, odpre trge javnih naročil, za katere imajo ustrezne ofenzivne interese v EU. Pri določitvi učinkovitosti vsake možnosti bodo stroški vsake možnosti primerjani s tem merilom. Pri merjenju stroškov in koristi vsake od predvidenih možnosti je treba upoštevati tudi možnost povračilnih ukrepov trgovinskih partneric.

Možnost 1 (osnovni scenarij) in možnost 2B (nadaljnja pogajanja) naj bi prinesla dodatni izvoz v vrednosti 1 milijarde EUR (12 000–18 000 delovnih mest).

Pri možnosti 2A (pravno pojasnilo in izboljšana uporaba obstoječih mehanizmov) bo večja uporaba obstoječih omejitev, predpisanih v Direktivi 2004/17/ES (člen 58.2), najverjetneje povzročila največ učinkov glede razjasnitve pravil in pravne jasnosti. Navodilo o obsegu zavezanih in nezavezanih javnih naročil res izboljšuje raven pravne varnosti pri zavračanju ponudb tujega blaga in storitev med razpisnimi postopki. Ni pričakovati, da bi imela možnost 2A velik vpliv na kakšno drugo merilo.

Možnost 3A (splošna omejitev dostopa na ravni EU za javna naročila, ki niso zajeta) bi znatno izboljšala pravno varnost, ker naj bi preprečila težave, ki jih povzroči nepravilno izvajanje simetričnih določb o vzajemnosti. Velika večina zadevnih trgov javnih naročil bi bila sposobna uporabiti omejitve, vendar bi se pri javnih naročilih goriva, farmacevtskih izdelkov, medicinske opreme in računalnikov verjetno uporabljale odpovedi. Morebitni učinek na trgovinske tokove je daljnosežen, ker bi ta možnost lahko blokirala uvoz blaga in storitev v višini do 4 milijarde EUR. Ta možnost bi lahko imela velike povračilne učinke (milijardo EUR) in pomemben učinek vzvoda. Učinek na javne finance in upravno obremenitev bi ostal zelo omejen.

Pri možnosti 3B (posamezni naročniki lahko pod nadzorom Evropske komisije izločijo ponudbe iz tretjih držav (3B1) ter instrument pod vodstvom Komisije za izvajanje preiskav o stanju dostopa podjetij, blaga in storitev EU na trg v tretjih državah (3B2)), bi bila dosežena večja pravna varnost, ker bi Komisija imela zadnjo besedo pri možnih diskriminatornih ukrepih. Ta možnost bi zajemala vse ustrezne sektorje gospodarstva. Pobuda bi lahko realno vodila k odprtju trgov v vrednosti dodatnega izvoza 4 milijard EUR in ustvarila 60 000 delovnih mest. Potencial za učinek vzvoda te možnosti bi bil nekoliko boljši kot pri možnosti 3A, ker se lahko osredotoči na ofenzivne interese tretjih držav v okviru možnosti 3B2. Učinek na javne finance bi bil omejen, upravna obremenitev naročnikov, podjetij in celo Evropske komisije bi bila relativno velika zaradi sistema obveščanja 6–8 tednov vnaprej.

Možnosti 3C in 4 bi imeli podobne učinke kot možnost 3A. Vendar bi možnost 3C povzročila največjo upravno obremenitev od vseh možnosti (uradna obvestila namesto odpovedi), možnost 4 pa ne bi izboljšala spoštovanja mednarodnih obveznosti toliko, kot možnost 3A ali 3B.

Možnost 6 (odprava nepravičnih neobičajno nizkih ponudb) bi dopolnjevala druge možnosti in bi vplivala samo na tuje ponudbe. Učinek na upravno obremenitev in na javne finance bi bil majhen, vendar bi bil odvisen od števila primerov. Vendar tveganje povračila obstaja, ker bi bila podjetja, izločena na podlagi neobičajno nizkih ponudb, po vsej verjetnosti podjetja v državni lasti.

5. Primerjava možnosti

Predlagane možnosti politike so bile primerjane na podlagi njihovega učinka na cilje, ki jih je treba doseči in na podlagi njihove učinkovitosti.

Možnost 1 ne uresničuje opredeljenih ciljev in se zato lahko upošteva le kot osnovni scenarij, s katerim se primerjajo druge možnosti politike. Možnost 2 bi le delno prispevala k uresničevanju opredeljenih ciljev (glede izboljšanja pravne varnosti in dostopa do trgov tretjih držav) in ima tudi najmanj ugodnosti v smislu učinkovitosti, uspešnosti in skladnosti. Možnosti 3A, 3C in 4 uresničujejo opredeljene cilje, vendar niso učinkovite zaradi povračilnih stroškov, ki jih lahko povzročijo in zaradi težav v oskrbovalni verigi podjetij EU v ZDA in na Kitajskem. Možnost 3C ustvarja znatno upravno obremenitev. Nobena od možnosti, razen možnost 6, ne more biti usmerjena na neobičajno nizke ponudbe podjetij, blaga in storitev, ki jih podpira država. Najverjetneje bi bili vsi cilji v največjem obsegu doseženi z uporabo možnosti 3B, ki je v primerjavi z drugimi možnostmi politike dosegla tudi najboljše ocene glede učinkovitosti, uspešnosti in skladnosti. Zato se priporoča uporaba možnosti 3B, dopolnjene z možnostma 6 in 2B.

6. Spremljanje in ocenjevanje

Komisija bo spremljala, kako države članice in naročniki držav članic izpolnjujejo obveznosti, določene v pobudi o zunanjem javnem naročanju. Pobuda predlaga zbirko kazalnikov za spremljanje uresničevanja vsakega posebnega cilja, zlasti s spremljanjem:

· dodatnega izvoza, povezanega z javnimi naročili

· števila sektorjev (med 22 izbranimi), ki so bili odprti v tujini v primerjavi

· s sedanjo številko

· razširitve trgovinskih tokov na področju javnih naročil

· števila preiskav, ki jih je sprožila Evropska komisija

· odstranjevanja trgovinskih ovir pri javnih naročilih za dobavitelje iz EU v določenih tretjih državah

· sprememb nacionalne zakonodaje tako, da odraža mednarodne obveznosti na področju javnih naročil.

[1] Pristop A: Naročniki EU bi načeloma morali izločiti blago, storitve in podjetja tretjih držav, ki niso zajeti v mednarodnih obveznostih EU.

[2] Pristop B: Naročniki EU bi imeli možnost, da se odločijo za izločitev blaga, storitev in podjetij tretjih držav, ki niso zajeti v mednarodnih obveznostih EU in bi o tem morali obvestiti Komisijo. Poleg tega bi bilo Komisiji zaupano posebno orodje za izvajanje preiskav o stanju dostopa podjetij, blaga in storitev EU na trg ter za uvedbo omejevalnih ukrepov za blago in storitve s poreklom iz tretjih držav, če blago, storitve in podjetja EU nimajo zadostnega dostopa do trga javnih naročil teh držav.