[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 5.12.2007

SEC(2007) 1594

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k

Predlog DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o poenostavitvi pogojev za prenose obrambnih proizvodov znotraj Skupnosti POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2007) 765 konč.}{SEC(2007) 1593}

1. POLITIčNO OZADJE

Komisija je v preteklosti večkrat poudarila izzive za evropsko obrambno industrijo in potrebo po vzpostavitvi evropskega trga obrambne opreme[1]. Nove pobude Evropske obrambne agencije in Komisije so od leta 2004 poudarjale takšno potrebo. Nesorazmerne zahteve glede izdaje dovoljenj za prenose obrambnih proizvodov med državami članicami so bile dolgo časa glavne ovire za vzpostavitev takšnega evropskega trga obrambne opreme.

S političnega vidika države članice kljub 50 let trajajoči evropski integraciji pri nadzoru izvoza obrambnih proizvodov še vedno ne razlikujejo sistematično med prenosi v drugo državo članico in izvozom v tretje države.

Z ekonomskega vidika je razdrobljenost obrambnih trgov na nacionalne trge vedno bolj netrajnostna. Zaradi proračunskih omejitev in rastočih stroškov za vojaško opremo so evropske industrije v težavnem položaju. To zdaj široko priznavajo na primer ministri za obrambo v okviru Evropske obrambne agencije: trajnostne in konkurenčne obrambne industrije zahtevajo večjo integracijo, manj podvajanja in večjo specializacijo. Vedno večja odvisnost obrambnih industrij zahteva enostavnejše prenose.

2. VPRAšANJA GLEDE POSTOPKOV IN POSVETOVANJA Z ZAINTEREISRANIMI STRANMI

Komisija je po sprejetju sporočila iz leta 2003 naročila izvedbo prve študije za ugotavljanje dejstev z naslovom „ Prenosi obrambnih proizvodov znotraj Skupnosti“ [2] . Na podlagi študije so se preučile vse ovire za prenose obrambnih proizvodov znotraj Skupnosti, ocenili njihovi neposredni in posredni stroški ter določili možni dodatni ukrepi na ravni Skupnosti.

Posvetovanje se je začelo v okviru konference „Evropske obrambne industrije in trg“, ki jo je Komisija julija 2005 organizirala v sodelovanju z Evropsko obrambno agencijo in med katero so bile prvič predstavljene ugotovitve študije. Javno posvetovanje je bilo na podlagi posvetovalnega dokumenta Komisije izvedeno med marcem in septembrom 2006. Svoja stališča je predstavilo sedem držav članic, deset industrijskih združenj in podjetij, pet nevladnih organizacij in tri druge organizacije. Povzetek je dostopen na spletni strani Komisije2.

Nazadnje je Komisija v posvetovalnem obdobju med julijem 2005 in julijem 2007 v Bruslju organizirala sedem delavnic (štiri z državami članicami in tri s predstavniki industrije). Službe Komisije so lahko s temi delavnicami razširile in izpopolnile svoje znanje, zbrale stališča navedenih zainteresiranih strani in držav članic, ki se posvetovanja niso udeležile, ter preskusile možnosti glede predvidene vsebine možne pobude z vidika tehnične, ekonomske in politične izvedljivosti.

3. OPREDELITEV PROBLEMA

Vse države članice imajo lastno zakonodajo za urejanje uvoza, izvoza in tranzita obrambnih proizvodov na notranjem trgu. Nadzor širjenja takšnih proizvodov zbuja ključni pomislek glede varnosti ter zadeva vprašanje politične in/ali pravne odgovornosti vseh demokratičnih vlad. Poleg tega je stroga in učinkovita izvozna disciplina vedno pomembnejša, saj civilna družba natančno spremlja spoštovanje človekovih pravic in demokracije v namembni državi[3].

Sistemi predhodne izdaje dovoljenj so v središču teh režimov nadzora. Vse države članice dejansko izdajajo eno ali več naslednjih treh glavnih vrst dovoljenj:

- posamezno dovoljenje ustreza dovoljenju, ki ga izda nacionalni organ na zahtevo posameznega dobavitelja za en prenos enemu prejemniku,

- globalno dovoljenje ustreza dovoljenju, ki ga izda nacionalni organ na zahtevo posameznega dobavitelja za en ali več prenosov enemu ali več prejemnikom,

- splošno dovoljenje je dovoljenje, predpisano v splošnem upravnem ali zakonodajnem aktu, ki kateremu koli izvozniku omogoča prenos nadzorovanega blaga v določene destinacije, izvoznik in blago pa sta v samem dovoljenju tudi navedena.

Nacionalni sistemi izdaje dovoljenj se znatno razlikujejo glede na obseg, pristojne organe, postopke in trajanje. Podjetjem nalagajo znatna upravna bremena in zahtevajo dolge časovne priprave. Ocenjuje se, da znašata ustrezno upravno breme 433 milijonov EUR letno, posredni vpliv pa 2,73 milijard EUR letno.

Ta mozaik strogih zahtev glede izdaje dovoljenj in ustrezno upravno breme sta jasno nesorazmerna z dejanskimi potrebami nadzora, glede na to, da se zahtevki za izdajo dovoljenja za prenose znotraj Skupnosti skoraj nikoli ne zavrnejo (medtem ko se vsako leto izda okoli 11 500 dovoljenj za takšne prenose, od leta 2003 ni bil uradno zavrnjen še noben zahtevek).

Poleg tega industrija in vladne zainteresirane strani priznavajo, da te obsežne zahteve glede izdaje dovoljenj ovirajo razvoj evropske obrambne tehnološke in industrijske osnove ter spodkopavajo varnost dobave med državami članicami:

- na ravni industrije potreba po spoštovanju različnih nacionalnih režimov izdaje dovoljenj ovira optimizacijo dobavnih verig. Za izogib dolgotrajnim, negotovim in dragim postopkom dajejo podjetja prednost nacionalnim dobaviteljem. To ovira specializacijo evropske obrambne industrije in zmanjšuje možnosti ekonomij obsega. Poleg tega vseevropska podjetja ne morejo uživati vseh ugodnosti čezmejnega povezovanja, dokler za prenose med podjetjem s sedežem v eni državi članici in njegovo podružnico v drugi državi članici veljajo zapleteni in dolgotrajni postopki predhodne odobritve,

- vladni organ države članice EU za javna naročila, ki želi nabavljati obrambno opremo pri dobavitelju s sedežem v drugi državi članici, ne more biti gotov, da bo izvozno dovoljenje izdano. Čeprav se dovoljenja skoraj nikoli ne zavrnejo, pomeni „teoretična“ možnost pojava te zavrnitve spodbudo za države članice, da nabavljajo občutljivo vojaško opremo pri nacionalnem proizvajalcu namesto (po možnosti uspešnejšem) evropskem konkurentu.

Na medvladni ravni so bili sprejeti številni dvostranski in večstranski sporazumi ter pobude za poenostavitev prenosov obrambnih proizvodov. Celo najpomembnejša dokumenta na tem področju, pismo o nameri in naknadni okvirni sporazum iz Farnborougha, podpisana med šestimi najpomembnejšimi državami članicami proizvajalkami orožja (FR, DE, UK, ES, IT, SE), sta do danes dosegla omejene rezultate. Kar zadeva Evropsko obrambno agencijo, ta ni pristojna za dejavnosti na področju prenosov.

4. CILJI

Splošni cilj Komisije je vzpostaviti odprt in konkurenčen evropski trg obrambne opreme v EU. Dobro delujoč evropski trg obrambne opreme zahteva skladen ureditveni okvir na različnih področjih politike, kot so javna naročila in prenosi. Za zaščito varnostnih interesov držav članic mora ta okvir upoštevati posebno naravo obrambne opreme (strateški pomen, varnost dobave in varnost zahtev glede informacij).

Takšen splošen cilj je v širšem smislu skladen tudi z lizbonsko agendo, saj prispeva k razvoju konkurenčne evropske obrambne tehnološke in industrijske osnove, ki lahko nato spodbudi razvoj skupne zunanje in varnostne politike.

Poseben cilj, ki ga želi doseči Komisija, je olajšati prenose obrambnih proizvodov znotraj Skupnosti, da se zmanjša zapletenost in s tem povezano upravno breme zaradi obstoječe mreže različnih nacionalnih sistemov izdaje dovoljenj. Zato bo doseganje takšnega posebnega cilja dopolnilo prihodnjo direktivo o javnih naročilih za obrambo. Vlade, ki opravljajo javna naročila, bodo zaradi olajšanja prenosov obrambnih proizvodov oboroženim silam EU bolje predvidele in imele posledično več varnosti pri dobavi, kar bo zmanjšalo trenutno nenaklonjenost čezmejnim nakupom. Čezmejni dobavitelji bodo lažje „dokazali“ svojo sposobnost za pravočasno dostavo obrambnih proizvodov.

5. MOžNOSTI POLITIKE

Obravnavalo se je pet glavnih možnosti politike:

Možnost 1 | Brez ukrepanja (scenarij običajnega poslovanja) |

Možnost 2 | Nezakonodajni ukrepi v obliki obrazložitvenega sporočila o členu 296 ali ukrepi za graditev zaupanja |

Možnost 3 | Popolna liberalizacija vseh prenosov obrambnih proizvodov |

Možnost 4 | Upravljanje prenosov znotraj Skupnosti na ravni EU prek agencije |

Možnost 5 | Poenostavitev in približevanje nacionalnih sistemov za izdajo dovoljenj. Ti elementi poenostavitve se nanašajo na: vrsto izdanega dovoljenja (3 podmožnosti: – A1 = samo splošna dovoljenja, A2 = samo globalna dovoljenja, A3 = kombinacija splošnega in globalnega dovoljenja), zagotovljena jamstva glede zanesljivosti prejemnikov (3 podmožnosti: – B1 = brez certifikacije EU za podjetja, B2= obvezna certifikacija, B3 = certifikacija za prejem prenosov na podlagi splošnega dovoljenja), zagotovljena jamstva glede upravljanja ponovnega izvoza v tretje države (2 podmožnosti: C1 = predpisane zahteve glede informacij in sankcije, C2 = sistem sledljivosti na podlagi centralizirane baze podatkov). |

- V skladu z načelom sorazmerne analize so se preučile možnosti 2, 3 in 4, vendar se te možnosti niso uporabile v nadaljnji podrobni analizi učinka, saj se zdi bodisi neverjetno, da bi lahko z njimi učinkovito uresničile opredeljene cilje, bodisi so z vidika politične sprejemljivosti nerealistične. Za scenarij običajnega poslovanja kot tudi za vsako podmožnost scenarija poenostavitve zakonodaje je bila izvedena temeljita analiza učinka.

Med posvetovanjem z zainteresiranimi stranmi je skupni seznam vojaške opreme, ki ga je sprejel Svet, služil kot skupna referenca za vse države članice v okviru Pravila Evropske unije o ravnanju pri izvozu orožja. Ta seznam, o katerem je bil dogovor že dosežen, je bil nato naravno izhodišče za opredelitev obsega katerega koli zakonodajnega ukrepa.

6. OCENA UčINKOV

Možnost 1: brez ukrepanja EU

Odsotnost ukrepov na ravni Skupnosti za obravnavo prenosov obrambnih proizvodov znotraj Skupnosti ne pomeni nujno ohranitve sedanjega stanja. Določeno število držav članic bo verjetno nadaljevalo s pregledom svojih režimov izdaje dovoljenj z namenom njihove poenostavitve, prav tako pa bi se lahko nadaljevale tekoče ali prihodnje pobude v okviru medvladnega sodelovanja, da se olajšajo prenosi med sodelujočimi državami.

Glede na ugotovljeno težavo pri razširitvi takšnih ureditev na dodatne sodelujoče člane bi se možna diskriminacija med sodelujočimi in nesodelujočimi državami članicami v najboljšem primeru ohranila ali celo razširila. Takšen položaj bi oviral izkoriščanje vseh evropskih sposobnosti in niš (zlasti tistih, ki jih imajo nove države članice). Za izključene države članice ne bo dodatnih spodbud za nakup evropskih obrambnih proizvodov, glede na to, da (a) bodo njihova podjetja v obrambni industriji (večinoma MSP) manj vključena v najpomembnejše obrambne programe in (b) ne bo zagotovljena boljša varnost dobav v primerjavi z drugimi dobavitelji iz tretjih držav.

Če evropska industrija ne bo uživala ugodnosti poglobljenega sodelovanja in integracije, bo na srednji in dolgi rok manj konkurenčna, njen pomen pa bi se lahko zmanjšal na raven nišnih akterjev in dobaviteljev glavnim neevropskim izvajalcem, kar bi ogrozilo njeno sposobnost neodvisnega razvoja zmogljivosti, potrebnih za evropsko varnostno in obrambno politiko. Vsaka takšna izključitev iz tržnih segmentov z najvišjo dodano vrednostjo bi negativno vplivala tudi na dobiček evropskih obrambnih podjetij, kar bi zmanjšalo privlačnost evropske obrambne industrije za naložbe. Postopno zmanjšanje konkurenčne prednosti industrije EU bi neizbežno negativno vplivalo na raven in kakovost zaposlovanja v sektorju.

Možnost 5: Poenostavitev in približevanje nacionalnih sistemov za izdajo dovoljenj

Med posvetovanjem se je jasno pokazalo, da je treba ohraniti splošno prevladujočo raven zaščite varnostnih interesov. To dejansko pomeni, da se morajo skupaj z vsako poenostavitvijo/vsakim olajšanjem prenosov znotraj Skupnosti izvajati ukrepi za spodbujanje vzajemnega zaupanja, zlasti glede možnega ponovnega izvoza v tretje države. Stroškovna učinkovitost različnih zgoraj navedenih podmožnosti glede načinov olajšanja (vrsta dovoljenja) in jamstev (certifikacija in nadzor ponovnega izvoza) je bila podrobno preučena.

Na podlagi analize se lahko sklene, da bi bil sistem EU, temelječ na globalnih in splošnih dovoljenjih, najustreznejši kompromis med zagotavljanjem učinkovitosti ukrepa (tj. resnično olajšanje prenosov obrambnih proizvodov znotraj Skupnosti) in zahtevano prožnostjo za države članice, da prilagodijo možni ponovni izvoz ali omejitve glede končne uporabe na najobčutljivejše proizvode.

EU-certifikacija podjetij prejemnikov se zdi močno sredstvo za krepitev vzajemnega zaupanja z minimalnimi mejnimi stroški. Glede na možen nesorazmeren vpliv uvedbe obveznega certificiranja (zlasti za MSP) pa se zdi podmožnost, pri kateri se certifikacija poveže z ugodnostmi prejema v okviru splošnega dovoljenja, učinkovita spodbuda krepitve zaupanja za države članice, da kar najbolj izkoristijo najmanj obremenilna dovoljenja. Zanesljivost, ki obstaja, kadar vlade držav EU nabavljajo proizvode za lastne oborožene sile (tj. proizvode za končno uporabo s strani vlad držav EU), omogoča izdajo splošnih dovoljenj tudi vladam držav EU, ki opravljajo javna naročila.

Nazadnje, kar zadeva nadzor ponovnega izvoza, bi IT sistem sledljivosti za dvojni nadzor nedvomno povzročil znatne nove obremenilne obveznosti za podjetja in uprave. Zato se zdi bolj običajen zakonodajni nadzor na podlagi naknadnih zahtev glede informacij in učinkovitih politik izvrševanja stroškovno učinkovitejši.

Iz ocen ustreznih podscenarijev izhaja, da znaša neto korist zaradi znižanja skupne upravne obremenitve od 190 milijonov EUR do 405 milijonov EUR letno . Vendar je še pomembnejše, da pričakovane posredne koristi, ki izhajajo iz prispevka poenostavljenih prenosov k dobremu delovanju evropskega trga obrambne opreme in učinkoviti evropski obrambni tehnološki in industrijski osnovi, znatno presegajo te neposredne neto koristi.

Neposredni socialni učinki naj bi bili minimalni, medtem ko se pričakujejo znatno višji posredni učinki. Krepitev vseevropske obrambne tehnološke in industrijske osnove bi lahko na kratek rok privedla do poenostavitve struktur ter tako k zmanjšanju števila delovnih mest v odvečnih programih in manj konkurenčnih podjetjih. Takšno prestrukturiranje pa je predpogoj za to, da bo obrambna industrija EU sledila tehnološkemu razvoju, kar je nujni pogoj za njeno soočanje z novimi konkurenti na trgu in za preprečitev naraščanja tehnološkega zaostanka za njenimi najnaprednejšimi konkurenti. Ta scenarij zato zagotavlja najboljše jamstvo za ohranitev ali razvoj kakovostnih in številnih delovnih mest na srednji in dolgi rok.

Nazadnje ta okvir ne bi smel vsebovati nobenega zaznavnega vpliva na okolje.

7. NADZOR IN VREDNOTENJE

Vsak instrument Skupnosti za olajšanje prenosov obrambnih proizvodov znotraj Skupnosti bo treba uporabiti in izvajati v državah članicah. Države članice bodo morale prilagoditi svoj ureditveni okvir, da bi na primer zagotovile ustrezne določbe o certifikaciji in globalnih/splošnih dovoljenjih. Službe Komisije bodo morale ustrezno spremljati te nacionalne ukrepe, da se preveri skladnost s pravili Skupnosti in da si države članice na pregleden način izmenjajo informacije, s katerim bodo gradile zaupanje.

Komisija bi morala na srednji rok oceniti delovanje novega poenostavljenega sistema EU, pri tem pa posebno pozornost nameniti upravnim stroškom.

Glede na dolg življenjski cikel obrambne opreme ni treba pričakovati takojšnjih sprememb v vladnih praksah javnega naročanja in reorganizaciji industrijskih dobavnih verig. Večja varnost dobav temelji na subjektivni oceni, zato je čas bistven dejavnik pri vzpostavitvi vzajemnega zaupanja. Posredne koristi olajšanja prenosov obrambnih proizvodov znotraj EU je zato mogoče uživati samo na dolgi rok. Oceno teh širših makorekonomskih učinkov je treba zato izvesti v enakem časovnem obdobju, in sicer ne prej kot pet let po začetku uporabe instrumenta Skupnosti.

[1] COM(97) 583 z dne 12. novembra 1997, COM(2003) 113 z dne 11. marca 2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm.

[3] Kodeks Evropske unije o ravnanju pri izvozu orožja, sprejeto leta 1998, temelji na osmih skupnih merilih za izvoz orožja ter vključuje tudi obvestilo o zavrnitvi in posvetovalni mehanizem. Sprejetje Pravila je pomenilo kakovostno novo fazo v razvoju skupnega pristopa EU do izvoza orožja kot pomembnega elementa skupne zunanje in varnostne politike.