EVROPSKA KOMISIJA Strasbourg, 8.6.2021 COM(2021) 370 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje



1. UVOD Mehanizem za sodelovanje in preverjanje (MeSP) je bil vzpostavljen ob pristopu Romunije k EU leta 2007 kot prehodni ukrep, da bi se olajšala stalna prizadevanja Romunije za reformo sodstva in okrepitev boja proti korupciji. Predstavljal je skupno zavezo Romunije in EU. V skladu s sklepom o vzpostavitvi mehanizma ter kot je poudaril Svet in potrdilo Sodišče Evropske unije, se bo MeSP nehal uporabljati, ko bodo zadovoljivo izpolnjena vsa merila, ki veljajo za Romunijo. Z delom v okviru MeSP se že od leta 2007 spodbuja in spremlja proces reform na podlagi teh meril. Komisija je januarja 2017 opravila celovito oceno napredka v desetih letih delovanja mehanizma. Na podlagi tega pregleda je dobila jasnejšo sliko precejšnjega doseženega napredka in je lahko pripravila 12 posebnih priporočil, katerih izpolnjevanje bi zadoščalo za končanje postopka v okviru MeSP. To bi bilo odvisno od nepovratnega izpolnjevanja priporočil in splošneje, če novi dogodki ne bi povzročili očitne upočasnitve napredka. Od takrat je Komisija izvedla tri ocene napredka pri izvajanju priporočil. Novembra 2017 je ugotovila napredek v zvezi z več priporočili, vendar tudi, da so reforme izgubile svoj zagon, pri čemer je opozorila na tveganje, da se ponovno odprejo vprašanja, ki so se v poročilu iz januarja 2017 štela za izpolnjena. V poročilu iz novembra 2018 je bilo ugotovljeno, da je zaradi razvoja dogodkov napredek nazadoval oziroma je pod vprašaj postavljena njegova nepovratnost in da je treba pripraviti dodatna priporočila. To stališče sta podprla tako Evropski parlament kot Svet. V poročilu iz oktobra 2019 je Komisija pozdravila namero romunske vlade po prevetritvi pristopa, vendar je izrazila obžalovanje, da se Romunija ni zavzela za izpolnitev vseh priporočil. Pristojne romunske organe je pozvala, naj svojo zavezo k nadaljevanju reforme pretvorijo v konkretne korake, namenjene upoštevanju vseh priporočil. Leta 2020 je vlada ponovno potrdila svojo zavezo, da bo dosegla cilje MeSP, vendar je bil splošen napredek omejen. Med drugim bi bilo to mogoče pojasniti z razmerami, povezanimi s pandemijo COVID-19, in dejstvom, da je bilo leto 2020 v Romuniji volilno leto. V navedenih okoliščinah Komisija ni objavila namenskega poročila MeSP, kljub temu pa je še naprej pozorno spremljala razvoj dogodkov ter z romunskimi organi in deležniki ohranjala sodelovanje in dialog, tudi prek mehanizma pravne države. Komisija je septembra 2020 sprejela Poročilo o stanju pravne države za leto 2020: Stanje pravne države v Evropski uniji, ki zajema razvoj dogodkov v vseh državah članicah na področju reforme pravosodja, protikorupcijskega okvira, pluralnosti medijev ter drugih institucionalnih sistemov zavor in ravnovesij. Proaktivno sodelovanje romunskih organov v tem novem mehanizmu pravne države je pomemben znak zavezanosti h krepitvi pravne države in s tem k reševanju vprašanj, ki spadajo v okvir MeSP. Namensko poglavje o Romuniji je vključevalo najnovejše informacije o razvoju dogodkov na področju reforme pravosodja in boja proti korupciji od poročila MeSP iz oktobra 2019, pa tudi vprašanja, ki pomembno vplivajo na zmogljivost države članice za izvajanje reform in trajnost reform na splošno, kot sta kakovost zakonodaje in zakonodajni postopek, pa tudi medijsko okolje. Pravna država na splošno in neodvisnost sodstva, ponovna uvedba boja proti korupciji ter „odprava stagnacije in nazadovanja v preteklih letih“ so vključeni v program nove vlade, ki je nastopila mandat konec decembra 2020. Program določa namero vlade, „da na podlagi dejanskega napredka, doseženega na področju neodvisnosti in učinkovitosti romunskega pravosodnega sistema, nadaljuje z ukrepi za dokončanje MeSP“. Januarja 2021 je sprejela memorandum, v katerem je izrazila politično zavezo k izpolnjevanju vseh še neuresničenih priporočil v okviru MeSP, da bi se mehanizem odpravil. Načrti, določeni v memorandumu, vključujejo osnutek zakona za ukinitev oddelka za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ) ter spremembe pravosodne zakonodaje, oboje pa je neposredno povezano s priporočili v okviru MeSP. Sodba Sodišča Evropske unije z dne 18. maja 2021 na podlagi vrste predlogov za sprejetje predhodne odločbe je pomemben dosežek, saj so v njej pojasnjene narava MeSP in obveznosti Romunije, ki iz tega izhajajo. V zvezi z odločbo o MeSP iz leta 2006 je Sodišče pojasnilo, da je za Romunijo od njenega pristopa k EU v celoti zavezujoča in da jo zavezuje k izpolnjevanju meril, določenih v prilogi k tej odločbi, ki so prav tako zavezujoča.Z navedenimi merili, opredeljenimi na podlagi pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila pred pristopom Romunije, se poskuša zlasti zagotoviti, da navedena država članica spoštuje vrednoto pravne države. Zato se od Romunije zahteva, da sprejme ustrezne ukrepe za izpolnjevanje meril in se odpove izvajanju kakršnih koli ukrepov, ki bi lahko ogrozili njihovo izpolnitev. V sodbi je tudi pojasnjeno, da so v poročilih Komisije o MeSP oblikovane zahteve glede Romunije in da so „priporočila“ podana z namenom izpolnjevanja meril. V skladu z načelom lojalnega sodelovanja mora Romunija ustrezno upoštevati navedene zahteve in priporočila ter se odpovedati sprejemanju ali ohranjanju ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničitev cilja, določenega z navedenimi zahtevami in priporočili. To poročilo vsebuje pregled napredka v okviru MeSP, doseženega od oktobra 2019. Čeprav so bila nekatera priporočila oblikovana glede na čas njihovega sprejetja, njihov namen ostaja jasen, zato bi bilo treba vsa preostala priporočila izpolniti, že izpolnjena priporočila pa še naprej upoštevati, da bi se izognili nazadovanju. Komisija Romunijo, njeno vlado in parlament spodbuja k uresničitvi zavez, sprejetih v okviru MeSP, in dejavnemu prizadevanju za izpolnitev vseh preostalih priporočil v okviru MeSP. Tako bi se lahko MeSP nehal uporabljati, vprašanja s področja pravne države v Romuniji pa bi se še naprej spremljala v okviru mehanizma pravne države, ki se uporablja za vse države članice. To poročilo je tako kot v prejšnjih letih rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z romunskimi institucijami, civilno družbo in drugimi deležniki. 2. OCENA NAPREDKA PRI IZPOLNJEVANJU PRIPOROČIL V tem oddelku je ocenjen napredek pri izpolnjevanju 12 priporočil iz januarja 2017 in osmih dodatnih priporočil iz novembra 2018. Izpolnjevanje vseh preostalih priporočil je bistvenega pomena za proces reform, odpravljanje negativnih posledic nazadovanja, ki je bilo ugotovljeno v poročilih MeSP iz let 2017, 2018 in 2019, ter omogočanje dokončanja postopka v okviru MeSP. 2.1 Prvo merilo: neodvisnost sodstva in reforma pravosodja Pravosodna zakonodaja in pravna jamstva za neodvisnost sodstva Priporočili iz leta 2018: •takoj je treba prekiniti izvajanje pravosodne zakonodaje in kasnejših izrednih odlokov, •pregledati je treba pravosodno zakonodajo ob doslednem upoštevanju priporočil v okviru MeSP ter Beneške komisije in skupine GRECO. Trije pravosodni zakoni določajo status sodnikov ter urejajo organizacijo pravosodnega sistema in vrhovnega sodnega sveta. Zato so ključni za zagotavljanje neodvisnosti sodnikov in dobrega delovanja sodstva. Spremembe teh pravosodnih zakonov leta 2018 in 2019 , ki so še vedno v veljavi, so močno vplivale na neodvisnost, kakovost in učinkovitost pravosodnega sistema. Večje težave so bile ugotovljene v zvezi z ustanovitvijo oddelka za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ), sistemom civilne odgovornosti sodnikov in tožilcev, sistemi predčasnega upokojevanja, začetkom opravljanja poklica ter statusom in imenovanjem tožilcev na pomembnih položajih. Izvajanje spremenjenih zakonov je kmalu potrdilo pomisleke, v letih, ki so sledila, pa so se pojavile nove težave . Pomisleki glede nadaljnjega vpliva spremenjenih zakonov so bili potrjeni v poročilih za leti 2018 in 2019, v katerih se je priporočilo, da se izvajanje spremenjenih zakonov zadrži in ti zakoni pregledajo, da se upoštevajo priporočila Komisije, skupine GRECO in Beneške komisije. V poročilih je bil poudarjen način, kako se je SIIJ uporabljal za izvajanje pritiska na sodnike in tožilce in spreminjanje poteka obravnave primerov korupcije na visoki ravni. Prav tako je bilo v njih ugotovljeno, da je tak položaj povzročal negotovost in ustvarjal pritisk tako za poklicni razvoj in neodvisnost posameznih sodnikov kot tudi celotni pravosodni sistem. V poročilih so bili izraženi tudi dvomi o ustreznosti pravil o imenovanju in odgovornosti vodstva pravosodne inšpekcije. Ker je pravosodna zakonodaja, kakor je bila spremenjena v letih 2018 in 2019, še vedno v veljavi, pomisleki glede škode za delovanje pravosodnega sistema ostajajo. Zlasti obstoj in delovanje SIIJ ostajata skrb vzbujajoča. Čeprav redkeje kot v preteklih letih, je SIIJ vnovič izvajal pritisk na sodnike s sodnimi pozivi , ponovno pa so se pojavili tudi pomisleki glede objektivnosti pri odločanju, katere zadeve bodo predmet kazenske preiskave, in primeri curljanja informacij v medije , kar je lahko pritisk na sodnike in tožilce. Nadaljuje se tudi njegov negativen vpliv na zadeve, povezane s korupcijo na visoki ravni. Manj dejavno se SIIJ vmešava v tekoče zadeve, povezane s korupcijo na visoki ravni – tako na primer ne prevzema več zadev, povezanih s korupcijo, ki so dodeljene oddelkom služb kazenskega pregona, problematična praksa umikanja ugovorov v zadevah, povezanih s korupcije na visoki ravni, pa je prenehala po tem, ko je ustavno sodišče odločilo, da je prenos ugovorov na SIIJ neustaven . Vendar SIIJ v tekočih zadevah, povezanih s korupcijo, od drugih služb kazenskega pregona še naprej zahteva izvirne dokaze, zaradi česar bi se lahko odločanje o zadevah na sodiščih prekinilo. Sodišče Evropske unije je v sodbi z dne 18. maja 2021 navedlo, da mora biti zakonodaja o ustanovitvi takega specializiranega oddelka, da je združljiva s pravom EU, utemeljena s ciljem in preverljivimi zahtevami glede učinkovitega izvajanja sodne oblasti, prav tako mora zagotavljati, da zadevnega oddelka ni mogoče uporabljati kot instrument političnega nadzora nad dejavnostjo sodnikov in tožilcev ter da oddelek svojo pristojnost izvaja v skladu z zahtevami Listine o temeljnih pravicah. Če zadevna zakonodaja navedenih zahtev ne izpolnjuje, bi se lahko dojemala kot poskus vzpostavitve instrumenta za izvajanje pritiska na sodnike in njihovo ustrahovanje, s čimer bi se omajalo zaupanje posameznikov v pravosodje . Sodišče Evropske unije dodaja, da sporna nacionalna zakonodaja ne sme povzročati nespoštovanja posebnih obveznosti Romunije v skladu z odločbo o MeSP na področju boja proti korupciji.

Hkrati se še naprej povečuje pritisk na človeške vire pravosodnih institucij. To je posledica tega, da na tem področju ni bilo novih zaposlitev v letih 2019 in 2020 , vse večje delovne obremenitve sodnikov in tožilcev, vse večjega števila upokojitev, odvračilnih pragov glede delovne dobe za imenovanje in omejitev glede začasnih imenovanj (zlasti na nacionalnem protikorupcijskem direktoratu). Nadaljnje poslabšanje razmer sta preprečila vlada in parlament, ki sta sprejela ukrepe za odložitev in pozneje razveljavitev začetka veljavnosti spornih določb o možnosti predčasne upokojitve sodnikov po 20 letih delovne dobe in o povečanem številu sodnikov v nekaterih senatih . Tekoči postopek za spremembo pravosodne zakonodaje Septembra 2020 je ministrstvo za pravosodje spremenjeno pravosodno zakonodajo predložilo v šestmesečno javno posvetovanje. Novi osnutki so pomenili pomembno prenovo treh pravosodnih zakonov. Po navedbah ministra za pravosodje so se pri pristopu v celoti upoštevala poročila MeSP, poročila skupine GRECO in mnenja Beneške komisije, pa tudi širša potreba po ponovnem razmisleku in ponovni razpravi o pravosodni zakonodaji ter njenih spremembah. Specifični zastavljeni cilj je bila odprava negativnih učinkov prejšnjih sprememb. Osnutki zakonov iz septembra 2020 vsebujejo predloge rešitev za številne težave, ugotovljene v poročilih MeSP, zlasti: ukinitev SIIJ, da se poveča strokovna neodvisnost tožilcev; odprava sistema predčasnega upokojevanja za sodnike; sprememba določb o civilni odgovornosti sodnikov; odprava omejitev svobode izražanja sodnikov ter sprememba postopkov za razrešitev in imenovanje tožilcev na najvišjih vodilnih položajih (glej tudi spodaj). Na splošno sta posvetovalni postopek in reakcija sodnikov povzročila mešane odzive. Vrhovni sodni svet je najprej podal izjavo o zakonih, v kateri je izrazil zaskrbljenost glede osnutka sprememb pravosodne zakonodaje, ker je bil dan v javno razpravo . Pozneje sta sodniški in tožilski oddelek vrhovnega sodnega sveta organizirala ločena posvetovanja in svoja stališča poslala ministru za pravosodje, vendar pa ta stališča niso bila objavljena . Januarja 2021 je nova vlada spremenila pristop, s čimer je pospešila sprejetje dveh specifičnih in manjših sprememb. Prvič, predložila je osnutek zakona o začasnih ukrepih za zaposlitev v sodstvu , potem ko je od vrhovnega sodnega sveta prejela pozitivno mnenje. Osnutek zakona je parlament sprejel 3. februarja 2021, vendar pa so bile na podlagi izpodbijanja pred ustavnim sodiščem nekatere določbe zakona 17. marca 2021 razglašene za neustavne. Drugič, osnutek zakona o ukinitvi SIIJ je bil 4. februarja 2021 objavljen na spletni strani ministrstva za pravosodje in poslan vrhovnemu sodnemu svetu za pridobitev mnenja. Vrhovni sodni svet je podal negativno mnenje, pri čemer je navedel, da so potrebna dodatna jamstva za zaščito sodnikov pred morebitno zlorabo preiskav korupcije. Vlada mnenja vrhovnega sodnega sveta ni upoštevala, tako da je 18. februarja sprejela nespremenjen osnutek zakona, saj je menila, da se bo z razpustitvijo SIIJ podprla neodvisnost sodstva, in osnutek predložila parlamentu. Parlament se ni strinjal z zahtevo vlade za sprejetje zakona po nujnem postopku, in ko je poslanska zbornica kot zgornji dom marca sprejela osnutek zakona, je dodala določbe, ki so po njenem mnenju namenjene „zaščiti sodnikov pred zlorabami preiskav korupcije“, ter predlagala, da zahtevo za odobritev pošiljanja sodišču najprej odobri vrhovni sodni svet . Ta dodatni korak je bil deležen kritik civilne družbe, velikega dela sodstva in samega vrhovnega sodnega sveta, ker naj bi pomenil novo obliko imunitete in bi se zanj lahko štelo, da omejuje odgovornost sodnikov. Osnutek zakona je zdaj v senatu kot zbornici parlamenta, pristojni za odločanje. Minister za pravosodje je 26. marca 2021 Beneško komisijo zaprosil za mnenje o osnutku zakona, zlasti glede dodatnih jamstev. Mnenje Beneške komisije naj bi bilo sprejeto julija. Pravosodna zakonodaja Hkrati je ponovno oživela razprava o celotnem sklopu sprememb treh pravosodnih zakonov, in sicer z dodatnimi razpravami in posvetovanji s pravosodnimi institucijami ter marca 2021 s tremi osnutki sprememb zakonov, poslanimi vrhovnemu sodnemu svetu za pridobitev mnenja. Minister za pravosodje se je zavezal, da bo osnutke zakonov za pridobitev mnenja poslal Beneški komisiji, hkrati ko bodo ti poslani parlamentu. V Romuniji o osnutkih še vedno potekajo razprave in posvetovanja. Odzvala se je tudi civilna družba . V začetku maja je minister za pravosodje o reformah pravosodja razpravljal s 14 nevladnimi organizacijami, dejavnimi na področju pravosodja. Pomemben dosežek je sodba Sodišča Evropske unije z dne 18. maja 2021, v kateri so številne določbe pravosodne zakonodaje obravnavane z vidika člena 2 in člena 19(1) PEU ter odločbe o MeSP, zlasti glede SIIJ in začasnih imenovanj na vodilne položaje na pravosodnem inšpektoratu, pa tudi glede osebne odgovornosti sodnikov zaradi sodniške napake. Splošneje je Sodišče Evropske unije opozorilo, da država članica svoje zakonodaje, predvsem na področju organiziranja pravosodja, ne sme spreminjati tako, da se zmanjša varstvo vrednote pravne države. Končna oblika vseh treh pravosodnih zakonov bo ključno vplivala na neodvisnost, kakovost in učinkovitost pravosodnega sistema ter na njegovo sposobnost, da državljanom zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Vlada je že potrdila, da k reformi pristopa tako, da si prizadeva za izpolnitev priporočil v okviru MeSP tako v smislu postopka kot tudi vsebine. V smislu postopka ostaja pomembno, da se poleg ustreznega upoštevanja samih priporočil v okviru MeSP vsa pozornost nameni tudi sodni praksi Sodišča Evropske unije v zvezi z neodvisnostjo sodstva, zlasti najnovejši odločitvi z dne 18. maja 2021, ter mnenjem Beneške komisije in poročilom skupine GRECO. To je pomemben element pri iskanju zanesljivih, trdnih in trajnih rešitev. V smislu vsebine je v priporočilih v okviru MeSP opozorjeno na več področij, na katerih bo Komisija posebno pozornost namenila rezultatu pregleda pravosodne zakonodaje. Ta vključujejo vprašanja struktur in postopkov, kot so razpustitev SIIJ, sistemi disciplinske, civilne in kazenske odgovornosti za sodnike in tožilce, odgovornost in imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije ter postopki imenovanja in razrešitve višjih tožilcev, pa tudi vlogi vrhovnega kasacijskega sodišča in vrhovnega sodnega sveta. Pomemben je tudi vpliv reform na neodvisnost in načrtovanje poklicne poti sodnikov. Dokončanje zakonodajnega postopka bo Komisiji omogočilo, da celoviteje oceni napredek na področju izpolnjevanja priporočil o pravosodni zakonodaji v okviru MeSP. •Priporočilo iz leta 2017: vzpostaviti robusten in neodvisen sistem imenovanja tožilcev na najvišje položaje na podlagi jasnih in preglednih meril ter ob podpori Beneške komisije. •Priporočilo iz leta 2018: spoštovati je treba negativna mnenja vrhovnega sveta glede imenovanj ali razrešitev tožilcev na vodstvenih položajih do uveljavitve novega zakonodajnega okvira v skladu s priporočilom 1 iz januarja 2017. •Priporočilo iz leta 2018: ponovno je treba začeti postopek za imenovanje vodje tožilcev nacionalnega protikorupcijskega direktorata z dokazanimi izkušnjami pri pregonu kaznivih dejanj korupcije in z jasnim mandatom tega direktorata za nadaljevanje izvajanja strokovnih, neodvisnih in nepristranskih preiskav korupcije. Imenovanja na vodilne položaje na tožilstvih V zaporednih poročilih MeSP sta bila poudarjena potreba po zadostnem sistemu zavor in ravnovesij v postopku imenovanja tožilcev na najvišje položaje ter obseg, v katerem bi isti postopek imenovanja in razrešitve veljal na nižjih upravljavskih ravneh v okviru tožilstva. V poročilu MeSP iz leta 2018 je bilo ugotovljeno, da so se razmere poslabšale, medtem ko je bilo v poročilu MeSP iz leta 2019 poudarjeno tveganje, da nenehne spremembe ustvarjajo še večjo negotovost in nezaupanje: čeprav je bil postopek v manj kot šestih mesecih štirikrat spremenjen, se z nobeno od teh sprememb ni obravnavalo ključno vprašanje ravnovesja med vplivom različnih institucij na postopek in koncentracije moči pri ministru za pravosodje. Tudi Beneška komisija se je osredotočila na neobstoj protiuteži vplivu ministra za pravosodje. Od leta 2019 ni bilo drugih pravnih sprememb, to vprašanje pa se zdaj obravnava v okviru tekočih sprememb pravosodne zakonodaje, kar zadeva statut sodnikov in tožilcev. V novem osnutku iz marca 2021, v zvezi s katerim je minister za pravosodje zahteval mnenje vrhovnega sodnega sveta (glej zgoraj), se predlaga krepitev vloge vrhovnega sodnega sveta z uvedbo zavezujočega mnenja vrhovnega sodnega sveta. Okrepljena je tudi vloga predsednika Romunije v zvezi možnostjo zavrnitve kandidata. Od zadnjega poročila so bili imenovani novi vodje tožilstev, vendar se še vedno pojavljajo že dolgo prisotni pomisleki glede postopka. V začetku leta 2020 je bil eden prvih ukrepov tedanjega ministra za pravosodje organizacija izbirnih postopkov z večjo preglednostjo za imenovanje novega vodstva tožilstev . Medtem ko je bil novi glavni tožilec nacionalnega protikorupcijskega direktorata imenovan na podlagi pozitivnega mnenja vrhovnega sodnega sveta, sta bila generalni državni tožilec in glavni tožilec direktorata za preiskovanje in preprečevanje kaznivih ravnanj s področja organiziranega kriminala in terorizma (DIICOT) imenovana kljub negativnemu mnenju sveta. Poleg tega tožilski oddelek vrhovnega sodnega sveta poroča, da so bili tožilci, ki so glasovali za zavrnitev kandidatov za generalnega državnega tožilca in DIICOT, posledično izpostavljeni pritiskom SIIJ . Leta 2020 je bilo še več drugih primerov, ko minister za pravosodje ni upošteval mnenja vrhovnega sodnega sveta za položaje namestnikov vodij. Postopek razrešitve tožilcev na najvišjih položajih je tesno povezan s postopkom imenovanja. Razrešitev nekdanje glavne tožilke nacionalnega protikorupcijskega direktorata leta 2018 je pregledalo Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP). Ugotovljeno je bilo, da je Romunija kršila pravico do poštenega sojenja in svobodo izražanja, kot sta določeni v členu 6(1) in členu 10 Evropske konvencije o človekovih pravicah. ESČP je presodilo, da nekdanja glavna tožilka na sodišču ni imela možnosti učinkovito izpodbijati razlogov za svojo odstavitev. Opozorilo je tudi na vse večji pomen posredovanja organa, neodvisnega od izvršne in zakonodajne veje oblasti, pri odločitvah, ki vplivajo na imenovanje in razrešitev tožilcev. Poleg tega je opozorilo na tveganje, da bi lahko razrešitev imela zastraševalni učinek in sodnike odvrnila od sodelovanja v javni razpravi o sodstvu. Romunska vlada je nedavno predstavila akcijski načrt za izvršitev sodbe , v osnutku sprememb pravosodne zakonodaje pa je bil postopku za razrešitev tožilcev na najvišjih položajih dodan postopek revizije pred upravnim sodiščem. Skratka, priporočilo v okviru MeSP o imenovanju glavnega tožilca nacionalnega protikorupcijskega direktorata je bilo izpolnjeno. Tekoči zakonodajni postopek za spremembo pravosodne zakonodaje vključuje določbe, namenjene obravnavanju preostalih priporočil o imenovanju na tožilske položaje, izpolnjevanje priporočil pa se lahko oceni, ko bo postopek zaključen.

Kodeksi ravnanja Priporočilo iz leta 2017: zagotoviti, da kodeks ravnanja poslancev, ki ga v tem trenutku pripravljajo v parlamentu, vsebuje jasne določbe o vzajemnem spoštovanju med institucijami in o tem, da bi morali poslanci in parlamentarni postopki upoštevati neodvisnost sodstva. Podoben kodeks ravnanja bi lahko bil sprejet za ministre. Od konca leta 2017 velja kodeks ravnanja za poslance . V poročilih za leti 2018 in 2019 je bilo ugotovljeno, da glede na to, da ni izrecnih določb o spoštovanju neodvisnosti sodstva, kodeks še ni izpolnil svojega namena . Od zadnjega poročila se ni poročalo o nadaljnjem razvoju dogodkov glede uporabe kodeksa. Še naprej se je poročalo o nespoštovanju neodvisnosti sodstva v parlamentarnem postopku ter kritikah pravosodnega sistema in posameznih sodnikov s strani nekaterih poslancev parlamenta, ki so prišle v medije , čeprav sta se število in silovitost napadov v primerjavi z obdobjem 2017–2019 močno zmanjšala. Komisija je tudi predlagala, da bi bilo koristno, če bi imel enak namen tudi kodeks ravnanja za ministre, in vlada je aprila 2019 kodeks ravnanja za ministre spremenila tako, da je vanj vključila izrecno omembo potrebe po spoštovanju neodvisnosti sodstva. Od zadnjega poročila MeSP je bilo nekaj primerov, v katerih je vrhovni sodni svet ugotovil, da kritike s strani člana vlade lahko ogrožajo neodvisnost sodstva, vendar jih je bilo opazno manj kot v prejšnjih letih . Ni bilo prejetih informacij o tem, ali se je v navedenih primerih razpravljalo o spoštovanju kodeksa ravnanja vlade. Razvoj dogodkov na področju spoštovanja neodvisnosti sodstva s strani parlamenta v prejšnjem parlamentarnem obdobju je pokazal, da se to priporočilo ne more šteti za izpolnjeno. Nova sestava, v kateri parlament zaseda od začetka leta 2021, in prihodnje razprave o vprašanjih pravosodja so za parlament nova priložnost, da uporablja kodeks ravnanja, kot je primerno za izpolnitev cilja priporočila o spoštovanju neodvisnosti sodstva. Zakonik o civilnem postopku Priporočilo iz leta 2017: minister za pravosodje, vrhovni sodni svet in vrhovno kasacijsko sodišče bi morali dokončno oblikovati akcijski načrt, da bi se zagotovilo spoštovanje novega roka za izvedbo preostalih določb zakonika o civilnem postopku. To priporočilo je zajemalo dokončanje reforme zakonika o civilnem postopku, v okviru katere je bila v civilni postopek in pritožbene postopke v nekaterih zadevah uvedena zlasti faza posvetovalnega senata. Leta 2018 je bila ta reforma opuščena . V poročilu MeSP iz leta 2019 je bilo ugotovljeno, da bi moralo to zagotoviti priložnost za obdobje stabilnosti v tej veji pravosodnega sistema. To priporočilo se lahko šteje za izpolnjeno. Ocene učinkovitosti in kakovosti sodnih postopkov se obravnavajo v okviru poročila o stanju pravne države. Kazenski zakonik in zakonik o kazenskem postopku •Priporočilo iz leta 2018: zamrzniti je treba začetek veljavnosti sprememb kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku. •Priporočilo iz leta 2018: ponovno je treba odpreti revizijo kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku ob doslednem upoštevanju potrebe po skladnosti z določbami prava EU in mednarodnimi protikorupcijskimi instrumenti ter priporočil v okviru MeSP in mnenja Beneške komisije. •Priporočilo iz leta 2017: treba bi bilo zaključiti trenutno fazo reforme romunskih kazenskih zakonikov, pri čemer bi moral parlament po posvetovanju s pravosodnimi organi uresničiti svoje načrte glede sprejetja sprememb, ki jih je predstavila vlada v letu 2016. Aprila 2019 je parlament po nujnem postopku sprejel spremembe kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku ter posebnega zakona o korupciji, kar je vzbujalo veliko zaskrbljenost zaradi njihovega učinka na preiskovanje in sankcioniranje kaznivih dejanj na splošno ter zlasti kaznivih dejanj korupcije. Te spremembe so naletele na vsesplošno neodobravanje, julija 2019 pa so bile v celoti razglašene za neustavne . Ta odločitev je pomenila, da zakoni niso začeli veljati, vendar pa je dejstvo, da so take spremembe temeljile na izbiri politike, še naprej vzbujalo zaskrbljenost Komisije in mnogih drugih opazovalcev , sploh ker ta izbira politike ni bila izrecno ovržena takoj po odločitvi sodišča in ker so osnutkih zakonov celotno prejšnje parlamentarno obdobje čakali na obravnavo v parlamentu. Marca 2021 sta oba domova novoizvoljenega parlamenta dokončno zavrnila spremembe iz let 2018 in 2019. Pred tem je parlament maja 2020 zavrnil tudi sedem spornih osnutkov sprememb kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku, ki so jih predložili poslanci. Spremembe obeh zakonikov so še vedno potrebne. To se zahteva predvsem zaradi upoštevanja številnih daljnosežnih odločitev ustavnega sodišča, sprejetih od leta 2014, s katerimi so bile določbe obeh zakonikov razveljavljene ter ki so še posebej vplivale na boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu. Ker ni trdnih zakonodajnih in političnih rešitev, pravna negotovost ovira nekatere posamezne zadeve in posledično vpliva na boj proti korupciji. Od leta 2019 deluje medinstitucionalna delovna skupina, ki preučuje zakonodajne pobude za spremembo kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku ter predlaga skupne rešitve in stališča sodstva . Srečanja delovne skupine so bila leta 2020 zaradi pandemije COVID-19 prekinjena, vendar se zdaj nadaljujejo. Minister za pravosodje je delo v zvezi z obema zakonikoma uvrstil med prednostne naloge, delo delovne skupine pa bo podlaga za revizijo kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku. Vlada namerava novi konsolidirani različici besedil parlamentu predstaviti po sprejetju sprememb pravosodne zakonodaje. Ti različni ukrepi dejansko pomenijo, da se je od sprememb, za katere je bilo v priporočilih ugotovljeno, da pomenijo korak nazaj, odstopilo. To odpira pot postopku revizije kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku, da bi se spoštovale odločbe ustavnega sodišča, ob doslednem upoštevanju potrebe po skladnosti z določbami prava EU in mednarodnimi protikorupcijskimi instrumenti ter priporočil v okviru MeSP in mnenja Beneške komisije, določenih v priporočilih. Romunski organi zdaj sprejemajo pripravljalne ukrepe. Zakonodajni postopek na področju MeSP Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2017: da bi se dodatno izboljšali preglednost in predvidljivost zakonodajnega postopka ter se okrepili notranji zaščitni ukrepi za zagotovitev nepovratnosti, bi morala vlada in parlament zagotoviti popolno preglednost in ustrezno upoštevati posvetovanja z zadevnimi organi in deležniki pri odločanju in zakonodajni dejavnosti na področju kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku, protikorupcijske zakonodaje, zakonodaje o integriteti (nezdružljivost, navzkrižja interesov in neupravičeno premoženje), zakonodaje o pravosodju (zakonodaja, ki se nanaša na organizacijo pravosodnega sistema) ter civilnega zakonika in zakonika o civilnem postopku, pri čemer je lahko vzor preglednost odločanja, ki jo je uvedla vlada v letu 2016. To priporočilo je pomenilo priznanje, da je odprt in zanesljiv zakonodajni postopek najboljši način za zagotovitev, da bodo reforme trajne in tudi učinkovite. Na referendumu, ki je potekal maja 2019, je večina državljanov glasovala za prepoved uporabe izrednih vladnih odlokov na področju pravosodja. To kaže na zaskrbljenost zaradi čezmerne uporabe izrednih vladnih odlokov, od novembra 2019 pa so bili taki primeri zelo redki .

Kar zadeva postopke v parlamentu, se je število nujnih postopkov v zvezi s pravosodno zakonodajo, kazenskim zakonikom in zakonikom o kazenskem postopku, pravnim okvirom o integriteti in bojem proti korupciji od poročila MeSP iz leta 2019 močno zmanjšalo. Februarja 2021 je parlament zavrnil predlog za preučitev osnutka zakona za ukinitev SIIJ po nujnem parlamentarnem postopku. Bilo je tudi manj primerov, ko so se sporni zakonodajni osnutki v okviru MeSP predloženi v obravnavo v odborih ali v enem od domov, še manj pa je bilo sprejetih. Ena od izjem je bil zakon o odpravi posebnih pokojnin, vključno s posebnimi pokojninami za sodnike in tožilce, kar je vrhovni sodni svet razumel kot napad na sodstvo. Nazadnje je bil razglašen za neustaven . Vendar glede na parlamentarni postopek, v skladu s katerim so spremembe do izrecnega umika predložene, več že dolgo predloženih sprememb še vedno čaka na obravnavo v parlamentu, med njimi več takih, ki bi lahko resno ogrozile pravni okvir za preprečevanje in sankcioniranje nezdružljivosti in navzkrižja interesov. Glede na to je bilo glasovanje v parlamentu, s katerim so bile zavrnjene sporne spremembe kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku, pomemben znak napredka. Marca 2021 je parlament zavrnil tudi več še neobravnavanih sprememb, ki so vzbudile pomisleke glede pravnega okvira za integriteto (glej spodaj). Zakonodajni postopek za različne predloge reform – glede SIIJ, pravosodne zakonodaje ter pozneje kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku – je priložnost, da se pokaže upoštevanje pristopa iz priporočila. Izvrševanje sodnih odločb s strani javne uprave Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2017: vlada bi morala vzpostaviti ustrezen akcijski načrt za rešitev vprašanja izvrševanja sodnih odločb in izvajanja sodne prakse sodišč s strani javne uprave, vključno z mehanizmom za zagotavljanje točnih statističnih podatkov, da se omogoči spremljanje v prihodnosti. Razviti bi morala tudi sistem notranjega spremljanja, ki bi vključeval vrhovni sodni svet in računsko sodišče, da se zagotovi pravilno izvajanje akcijskega načrta. Spoštovanje in izvajanje sodnih odločb je sestavni del učinkovitosti pravosodnega sistema . Evropsko sodišče za človekove pravice je leta 2005 Romunijo sankcioniralo, ker država ali pravni subjekti, za katere je odgovorna država, niso upoštevali pravnomočnih sodnih odločb domačih sodišč ali pa so jih upoštevali šele z veliko zamudo . To je še vedno težava: leta 2016 je Romunija Odboru ministrov Sveta Evrope predložila akcijski načrt za rešitev strukturnih težav z neizvrševanjem sodnih odločb zoper državo ali njihovim izvrševanjem z zamudami . Ta akcijski načrt in dodatni ukrepi, ki jih je zahteval Odbor ministrov Sveta Evrope, so neposredno povezani z izpolnitvijo tega priporočila . V poročilu MeSP iz leta 2019 je bil zabeležen določen napredek, pri čemer je navedeno, da je vlada aprila 2019 odobrila seznam ukrepov in pristojni medministrski delovni skupini naročila pripravo osnutka zakonodajnih predlogov za izvajanje akcijskega načrta. Ti ukrepi so vključevali spremembe pravnega okvira, da se zagotovita pravočasno izvrševanje ter mehanizem za nadzor in preprečevanje poznega izvrševanja sodb, v katerih je dolžnik država . Vendar pa nobeden od teh ukrepov ni bil sprejet niti se ni izvajal . Odgovornost je bila prenesena znotraj vlade , namenski delovni skupini pa je bila dodeljena naloga, da predlaga nove zakonodajne rešitve. Kot je marca 2021 poudaril tudi Odbor ministrov Sveta Evrope, je močna politična zaveza za iskanje celovitih in trajnih rešitev, nepogrešljiva . Od zadnjega poročila ni bilo pomembnejših novih ukrepov za izvajanje tega priporočila. Strateška pravosodna uprava in akcijski načrt za sodstvo Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2017: strateška pravosodna uprava, tj. minister za pravosodje, vrhovni sodni svet, vrhovno kasacijsko sodišče in generalni državni tožilec, bi morala zagotoviti izvajanje akcijskega načrta, kakor je bil sprejet, ter uvesti redno skupno javno poročanje o njegovem izvajanju, vključno z rešitvami vprašanj pomanjkanja sodnih uradnikov, pretirane delovne obremenitve in zamud pri obrazložitvi odločb. Leta 2017 je bila ustanovljena strateška pravosodna uprava z namenom reševanja glavnih strateških vprašanj za pravosodni sistem, ki bi povezoval glavne institucije, odgovorne za delovanje pravosodnega sistema . Prav tako je odgovorna za izvajanje akcijskega načrta strategije za razvoj pravosodja 2015–2020 , ki naj bi postal glavno gonilo za reformo pravosodja in okrepil dinamiko izvajanja reform iz MeSP. V poročilu MeSP iz novembra 2019 je bilo ugotovljeno, da strateška pravosodna uprava ne deluje, kot je bilo predvideno, in da akcijski načrt ostaja večinoma neizveden . Od leta 2019 se je po spremembi pravosodne zakonodaje in politik, sprejetih v obdobju 2017–2019, položaj, v katerem se je pravosodni sistem znašel v smislu človeških virov in organizacije, še naprej slabšal. Ključne strukturne težave, navedene v poročilu iz leta 2017, ostajajo: pomanjkanje sodnih uradnikov, pretirana delovna obremenitev na nekaterih sodiščih in zamude pri obrazložitvi odločb. Čeprav je bilo konec leta 2019 nekaj zasedanj strateške pravosodne uprave in se je strokovno institucionalno sodelovanje lahko nadaljevalo, pa nisi bili doseženi oprijemljivi rezultati. Minister za pravosodje je zdaj začel znova sklicevati zasedanja, prve razprave pa so potekale v zvezi z delovanjem strateške pravosodne uprave in o strategiji za človeške vire za obdobje 2021–2022. Zdaj se pripravlja končno poročilo o izvajanju akcijskega načrta, ki bi lahko pomagalo opredeliti naslednje korake in ukrepe iz prejšnjega načrta, ki ostajajo pomembni. Nova vizija in strategija za učinkovit in stalen razvoj pravosodnega sistema v prihodnjih letih bosta pomembno dopolnjevala pregledan zakonodajni okvir s pravosodno zakonodajo. Poleg tega naj bi pokazala, kako strateška pravosodna uprava postaja dejaven forum, ki lahko obravnava pomembna strateška vprašanja za pravosodni sistem, pri čemer krepi soglasje in zaupanje med ključnimi sodnimi in vladnimi institucijami. To bi bil pomemben korak pri dokazovanju, da obstajajo trajne strukture za nadaljevanje reforme tudi po koncu MeSP. Preglednost in odgovornost vrhovnega sodnega sveta Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2017: novi vrhovni sodni svet bi moral pripraviti skupen program za svoj mandat, vključno z ukrepi za spodbujanje preglednosti in odgovornosti. Vključevati bi moral strategijo o ozaveščanju in redne odprte sestanke s skupščinami sodnikov in tožilcev na vseh ravneh ter s civilno družbo in strokovnimi organizacijami, poleg tega pa pripravljati letna poročila, o katerih bi se razpravljalo na generalnih skupščinah sodnikov in tožilcev. V poročilih MeSP se dosledno poudarja, kako pomembno je, da vrhovni sodni svet prispeva k zagonu reform z izražanjem jasnih skupnih stališč ter ohranjanjem zaupanja s preglednostjo in odgovornostjo. Poročili MeSP iz leta 2018 in 2019 sta vsebovali pomisleke v zvezi s tem, pri čemer je bilo opozorjeno, da so stališča vrhovnega sodnega sveta glede vprašanj, kot so oddelek za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ), ključna imenovanja in zagovarjanje neodvisnosti pravosodja, vzbudila pomisleke glede njegove institucionalne neodvisnosti in avtoritete. Delo vrhovnega sodnega sveta od novembra 2019 še vedno zaznamujejo polemike. Pomemben pomislek je povezan s sposobnostjo vrhovnega sodnega sveta, da krepi soglasje v pravosodnem sistemu ter ima tako konstruktivno vlogo pri ključnih odločitvah o organizaciji in delovanju sodstva. Ta pomislek je mogoče ponazoriti z odločitvijo, da ne bo konstruktivno sodeloval pri osnutku pravosodne zakonodaje, ki ga je ministrstvo za pravosodje septembra 2020 z objavo predložilo v šestmesečno javno posvetovanje : pred zaključkom javnega posvetovanja vrhovni sodni svet ni predstavil javnega enotnega stališča . Še en primer, ko vrhovni sodni svet ni bil zmožen izraziti jasnega stališča in prispevati k javni razpravi, je odziv vrhovnega sodnega sveta na osnutek zakona o razpustitvi SIIJ. Čeprav je bil osnutek zakona, ki ga je predstavil minister za pravosodje, v skladu s priporočili v okviru MeSP, Beneške komisije in skupine GRECO, je vrhovni sodni svet glede osnutka podal negativno mnenje in pozval k sprejetju novih zaščitnih ukrepov, vendar kljub dolgotrajni razpravi o tem vprašanju ni opredelil, kakšni naj bi ti ukrepi bili. To je pomenilo, da spremembam osnutkov, ki jih je pripravila poslanska zbornica in s katerimi se je upošteval poziv vrhovnega sodnega sveta, saj so bili dodani zaščitni ukrepi v zvezi s postopkom obtožbe sodnikov ali tožilcev, obtoženih korupcije, predhodna javna razprava ni prinesla koristi. Ko so bili predlagani zaščitni ukrepi razkriti, so bili deležni kritičnih odzivov tako vrhovnega sodnega sveta kot tudi civilne družbe ter večine sodnikov in tožilcev (glej tudi zgoraj).

Vir zaskrbljenosti je bilo tudi komuniciranje vrhovnega sodnega sveta z javnostjo, zlasti glede neodvisnosti sodstva. V poročilu iz januarja 2017 je bilo ugotovljeno, da je proaktiven pristop vrhovnega sodnega sveta k neodvisnosti sodstva pomemben element pri izpolnjevanju prvega merila. V poročilih MeSP je bilo ugotovljeno, da vrhovni sodni svet ni zmožen zavzeti trdnega stališča do tega vprašanja. Od zadnjega poročila je dejavnost vrhovnega sodnega sveta na področju zagovarjanja neodvisnosti sodstva še vedno omejena . Po prelomni sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice maja 2020 ni podal nobene pripombe, pri kateri bi se skliceval na neodvisnost sodstva. Prav tako vlada zmeda glede porazdelitve vlog med plenumom vrhovnega sodnega sveta – ki je v skladu z ustavo pristojen za zagovarjanje neodvisnosti pravosodnega sistema in za podajanje mnenj o zakonodajnih predlogih – in oddelkoma. V številnih primerih so vlogo zagovarjanja neodvisnosti pravosodnega sistema namesto plenuma prevzeli oddelki . Kljub temu obstajajo tudi primeri, ko je bil vrhovni sodni svet sposoben preči svoja razhajanja in doseči rezultate, na primer leta 2020, ko je parlament odpravil posebne pokojnine za sodnike in tožilce , ali glede plač in pokojnin leta 2021. Podobno je vrhovni sodni svet pozitivno prispeval k osnutku zakona februarja 2021 za organizacijo razpisa za delovna mesta v sodstvu leta 2021. Prav tako je še naprej sodeloval z vlado, da bi pridobili vire za sodišča in tožilstva . Vrhovni sodni svet je tudi spremenil svojo ureditev, da bi se izboljšal dostop do informacij javnega značaja in objavljali osnutki odločb, o katerih glasuje njegov plenum ali oddelka. Pri pomembnih projektih, financiranih s sredstvi EU, je bil dosežen napredek, vključno z enotno strategijo obveščanja . Pomisleki glede zmogljivosti in odgovornosti vrhovnega sodnega sveta, izpostavljeni v poročilih MeSP iz let 2018 in 2019, ostajajo. Letošnji spravljivejši ton vodstva vrhovnega sodnega sveta bo prispeval k ponovni krepitvi zaupanja v pravosodni sistem in k njegovi enotnosti, vrhovnemu sodnemu svetu pa omogočil, da izpolni vlogo, določeno v priporočilu in prvem merilu. Pravosodna inšpekcija Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2018: vrhovni sodni svet mora takoj imenovati začasno vodstvo pravosodne inšpekcije in v treh mesecih na podlagi natečaja imenovati novo vodstvo inšpekcije. Leti 2018 in 2019 so zaznamovale polemike glede odnosa vrhovnega sodnega sveta do položaja glavnega inšpektorja, saj je vrhovni sodni svet kljub polemikam, povezanim z začasnim vmesnim podaljšanjem na podlagi izrednega vladnega odloka, uspešno podaljšal mandat dotedanjemu vršilcu funkcije. Pri Sodišču Evropske unije je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe o združljivosti pooblastila vlade za izvajanje vmesnih imenovanj na vodstvene položaje v pravosodni inšpekciji, pristojni za izvajanje disciplinskih postopkov zoper sodnike in tožilce, s členom 2 in členom 19(1) PEU. Sodišče je v sodbi z dne 18. maja 2021 odločilo, da nacionalna zakonodaja ne sme vzbujati dvomov, da bi se lahko pooblastila sodnega organa, pristojnega za izvajanje disciplinskih preiskav in uvajanje disciplinskih postopkov zoper sodnike in tožilce, uporabila kot instrument za izvajanje pritiska na dejavnost zadevnih sodnikov in tožilcev ali politični nadzor nad njimi. Sodišče je presodilo, da lahko nacionalna zakonodaja vzbuja take dvome, kadar, čeprav začasno, vladi zadevne države članice omogoča, da izvaja imenovanja na vodilne položaje organa, pristojnega za izvajanje disciplinskih preiskav in uvajanje disciplinskih postopkov zoper sodnike in tožilce, pri tem pa ne upošteva rednega postopka imenovanja, določenega v nacionalnem pravu. Sodba oživlja namen priporočila iz leta 2018. Organi z nadzorom nad pravosodno inšpekcijo, zlasti vrhovni sodni svet, bodo morali sodbo ustrezno upoštevati tudi glede na večkrat izražene pomisleke glede dejavnosti pravosodne inšpekcije. V zadnjih letih so pravosodne institucije, vključno s samim vrhovnim sodnim svetom, izpostavile pomisleke glede pomanjkanja odgovornosti pravosodne inšpekcije, pri čemer so navajale velik delež zadev, ki jih je predložila inšpekcija in so bile na koncu na sodišču zavrnjene, koncentracijo celotnega odločanja v rokah glavnega inšpektorja in omejitve nadzornih pooblastil vrhovnega sodnega sveta . Splošneje je ta razvoj dogodkov vzbudil vprašanja o tem, ali določbe v pravosodni zakonodaji o imenovanju vodstva pravosodne inšpekcije in njegovi odgovornosti zagotavljajo zadostna jamstva in dosegajo pravo ravnovesje med sodniki, tožilci in vrhovnim sodnim svetom . Novi osnutek pravosodne zakonodaje iz marca 2021, v zvezi s katerim je minister za pravosodje zaprosil za mnenje vrhovni sodni svet, spreminja določbe o imenovanju glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja ter nadzorne mehanizme v zvezi z dejavnostjo pravosodne inšpekcije, pri čemer daje večja nadzorna pooblastila vrhovnemu sodnemu svetu, nacionalni sodni inštitut pa vključuje v razpise za delovna mesta v pravosodni inšpekciji. V obdobju poročanja so pravosodne institucije poročale o splošnem zmanjšanju dejavnosti pravosodne inšpekcije, in sicer je manj disciplinskih postopkov po uradni dolžnosti, kar vzbuja dvome o objektivnosti. Kljub temu so še vedno primeri, v katerih disciplinske preiskave in stroge sankcije zoper sodnike, ki grajajo učinkovitost in neodvisnost sodstva, vzbujajo pomisleke . Tudi zamude, s katerimi pravosodna inšpekcija preučuje pritožbe, se štejejo za način ohranjanja pritiska na sodnika ali tožilca, dokler poteka preiskava. Čeprav je bilo to priporočilo osredotočeno na posebne okoliščine v času poročila iz leta 2018, so v njem navedeni precejšnji pomisleki glede pravosodne inšpekcije. Ti so vključevali ponavljajoče se disciplinske postopke zoper sodnike, ki so javno nasprotovali usmeritvi reforme pravosodja, razkritja dokumentov, ki so jih politiki nato uporabili za napade na pravosodne institucije, in podaljšanje mandata vodstva. Te strukturne pomisleke je treba še obravnavati, tudi ob upoštevanju nedavne sodbe Sodišča. Napredek pri izpolnjevanju prvega merila se je zdaj ponovno začel. Kot je določeno v podrobni oceni napredka pri posameznem priporočilu, bo dokončanje sprememb pravosodne zakonodaje, kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku v skladu s priporočili ključnega pomena za merjenje napredka v okviru prvega merila. Ti zakoni so ključni za iskanje trajnih rešitev za sodstvo, odločilen napredek pa bo vplival na oceno številnih priporočil. 2.2 Drugo merilo: Okvir za integriteto in nacionalna služba za integriteto Nacionalna služba za integriteto nadaljuje preiskave glede nezdružljivosti, navzkrižij interesov in neupravičenega premoženja . Delo nacionalne službe za integriteto bi bilo treba olajšati z elektronsko vložitvijo prijav premoženjskega stanja in razkritij interesov, ki je začela delovati maja 2021 po spremembi zakona o integriteti pri izvajanju javnih funkcij in funkcij na visokih položajih julija 2020 . Po poročanju nacionalne službe za integriteto je njen proračun za leto 2020 zadostoval za izvedbo nalog, saj je bil prvotno zmanjšan proračun pozneje med letom dopolnjen . Nacionalna služba za integriteto se srečuje z določeno negotovostjo glede svojih vodstvenih položajev. Delovno mesto predsednika je od decembra 2019 nezasedeno, mandat podpredsednika pa se izteče leta 2021 . Izbirni postopki so se končno začeli aprila 2021. Nacionalna služba za integriteto je imela dejavno vlogo med lokalnimi in nacionalnimi volitvami leta 2020, pri čemer je ozaveščala glede pravil o integriteti za kandidate in z ustreznimi organi izmenjevala informacije o kandidatih, ki imajo prepoved opravljanja javne funkcije. To naj bi bil eden od razlogov za to, da je bilo na volitvah razmeroma malo polemik v zvezi s spoštovanjem pravil o integriteti. V poročilu MeSP iz leta 2019 je bilo ugotovljeno, da obstaja tveganje za nazadovanje pri izpolnjevanju drugega merila. Zaradi vrste sprememb zakonov o integriteti, zlasti v obdobju 2017–2019, se je oslabila sposobnost nacionalne službe za integriteto za opravljanje dela. Dva predloga, ki sta začela veljati leta 2019, sta še povečala pravno negotovost glede veljavne ureditve integritete. Tako je nastalo tveganje za nazadovanje pri izpolnjevanju drugega merila, če ne bi bilo več mogoče naložiti „odvračilnih sankcij“, kljub pravnomočni sodni odločbi . V poročilu je bilo ugotovljeno, da bi bilo treba pojasniti zakonodajne spremembe v zvezi z zakoni o integriteti, da se to tveganje odpravi. V letih 2020 in 2021 je vrhovno kasacijsko sodišče pojasnilo razlago prava. Odločilo je, da sankcija velja, čeprav je nezdružljivost povezana s prejšnjim mandatom, in da bi se moral triletni zastaralni rok nanašati na potrebo, da nacionalna služba za integriteto v treh letih dokonča preiskavo dejstev, ki dokazujejo obstoj navzkrižja interesov ali nezdružljivosti (in ne da sankcija po treh letih ne velja) . Nacionalna služba za integriteto je pozdravila te odločitve, s katerimi se ponovno vzpostavljata jasnost in gotovost glede možnosti naložitve sankcij po pravnomočni sodni odločbi. Nacionalna služba za integriteto in deležniki so poudarili potrebo po nadaljnjem izboljšanju trdnosti in jasnosti pravnega okvira za integriteto. Prejšnje parlamentarno obdobje je zaznamovalo več sprememb, ki kljub negativnemu mnenju nacionalne službe za integriteto še vedno čakajo na obravnavo v parlamentu. Ta negotovost je bila v okviru nove sestave parlamenta deloma odpravljena, pri čemer sta domova parlamenta pet sprememb, ki čakajo na obravnavo in vzbujajo pomisleke, dokončno zavrnila. Umik vseh sprememb, ki čakajo na obravnavo in v zvezi s katerimi je nacionalna služba za integriteto podala negativno mnenje, bi odprl pot bolj urejenim spremembam in utrditvi pravnega okvira za integriteto. Konsolidacija zakonov o integriteti, nezdružljivosti in navzkrižju interesov bi omogočila, da bi se upoštevale sodna praksa in politike preprečevanja korupcije ter zagotovila trdna podlaga za prihodnost. Skupina GRECO bi lahko pri pripravi tega zakona postregla s koristnimi nasveti v zvezi s tem vprašanjem. Sistem PREVENT

Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2017: zagotoviti začetek delovanja sistema PREVENT. Nacionalna služba za integriteto in nacionalna agencija za javno naročanje bi morali uvesti poročanje o predhodnih preverjanjih postopkov javnega naročanja in sprejetih nadaljnjih ukrepih na njihovi podlagi, vključno z naknadnimi preverjanji, pa tudi o primerih odkritih navzkrižij interesov ali korupcije, poleg tega pa bi morali organizirati javne razprave, v okviru katerih bi bili vlada, lokalni organi, pravosodje in civilna družba vabljeni, da se odzovejo na poročila. Sistem PREVENT v celoti deluje in nacionalna služba za integriteto poroča o pozitivnih rezultatih . Natančneje, nacionalna služba za integriteto poudarja, da se število primerov navzkrižij interesov od vzpostavitve sistema PREVENT stalno zmanjšuje, ker se povečuje ozaveščenost v javnih organih. V poročilu iz novembra 2018 se je to priporočilo štelo za izpolnjeno, njegovo nadaljnje uspešno izvajanje pa ponazarja vzdržnost tega sistema. Ukrepi na podlagi sodnih odločb, ki se nanašajo na poslance Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2017: parlament bi moral pregledno odločati glede nadaljnjega ukrepanja na podlagi pravnomočnih in nepovratnih odločb o nezdružljivosti opravljanja funkcije, navzkrižjih interesov in neupravičenem premoženju, sprejetih zoper njegove člane. V zadnjih dveh poročilih MeSP so bile izpostavljene zamude in očitne nedoslednosti pri uporabi sankcij zoper poslance, za katere je bilo s pravnomočno sodno odločbo po poročilu nacionalne službe za integriteto ugotovljeno, da opravljajo nezdružljive funkcije ali da so v navzkrižju interesov. V poročilih je bila poudarjena morebitna različna razlaga pravil (zlasti kadar je do incidenta v zvezi z integriteto prišlo v prejšnjem mandatu ali na prejšnjem položaju), poleg tega je bilo opozorjeno na potrebo po pojasnilu na način, ki izpolnjuje merilo v okviru MeSP o zagotavljanju „zavezujočih odločitev, na podlagi katerih se lahko izrečejo odvračilne sankcije“. Zadev, ki so bile predmet spora med nacionalno službo za integriteto in parlamentom v prejšnjem parlamentarnem obdobju, parlament še ni rešil, sankcije pa se niso nikoli uporabile. Pristop sedanje sestave parlamenta je bistveno drugačen. Validacijski odbor romunskega senata je v okviru postopka potrjevanja po volitvah nacionalno službo za integriteto prosil, naj mu pošlje pravnomočne in dokončne odločbe, ki so jih sodišča izdala v zvezi z nezdružljivostjo in navzkrižjem interesov izvoljenih senatorjev. Nacionalna služba za integriteto je ugotovila, da nobeden od izvoljenih senatorjev nima prepovedi opravljanja funkcije. Poslanska zbornica nacionalno službo za integriteto zaprosila za mnenje glede razkritja več poslancev v zvezi z njihovimi morebitnimi nezdružljivostmi . Izkušnje v prejšnjem parlamentarnem obdobju mečejo senco dvoma na izpolnjevanje tega priporočila. Novo proaktivno sodelovanje v okviru nove sestave parlamenta bi lahko pomenilo prelomnico pri izvajanju zakonov o integriteti in pravnomočnih sodnih odločb v zvezi s poslanci parlamenta. Podoben pristop, kadar so ugotovljeni novi primeri nezdružljivosti ali navzkrižja interesov v zvezi s sedanjimi poslanci, bi omogočil izpolnitev tega priporočila. Tveganje za nazadovanje pri izpolnjevanju drugega merila, ugotovljeno leta 2019 in povezano s spremembami pravnega okvira za integriteto, se zmanjšuje. Znaki, da bi lahko nova sestava parlamenta utrla jasno pot za vzdržnost nacionalne službe za integriteto in zakonodajnega okvira o integriteti ter izpolnitev preostalih priporočil, so spodbudni. 2.3 Tretje merilo: Odpravljanje korupcije na visoki ravni Nacionalni protikorupcijski direktorat in boj proti korupciji na visoki ravni Komisija je v poročilu iz novembra 2019 izrazila veliko zaskrbljenost in ponovila svojo ugotovitev iz novembra 2018, da je Romunija ponovno odprla podlago za pozitivno oceno, ki jo je januarja 2017 dosegla v zvezi s tretjim merilom. V poročilu iz leta 2019 je bilo potrjeno, da sta nacionalni protikorupcijski direktorat in vrhovno kasacijsko sodišče še naprej preiskovala in sankcionirala korupcijo na visoki ravni ter dokazala svojo profesionalnost v zelo težkih okoliščinah, pri čemer jima je uspelo ohraniti dobre rezultate. V poročilu je tudi ugotovljeno, da so se ob napadih na njune dejavnosti, zaporednih spremembah veljavnega pravnega okvira in morebitnem izpodbijanju avtoritete pravnomočnih sodb porajala vprašanja o vzdržnosti dosežkov Romunije v boju proti korupciji na visoki ravni. Razmere so se od poročila iz leta 2019 izboljšale. Imenovanje novega glavnega tožilca nacionalnega protikorupcijskega direktorata in na druge vodstvene položaje leta 2020 je prineslo nov zagon in institucionalno stabilnost. To se kaže z večjo osredotočenostjo na zagotavljanje kakovosti preiskav in zadev, predloženih sodišču. Leta 2020 je nacionalnemu protikorupcijskemu direktoratu z večjim številom obtožnic in zmanjšanjem sodnih zaostankov uspelo doseči boljše rezultate kot leta 2019 . Napredek je bil dosežen tudi na ravni sodišč, saj se je povečalo število sodnih odločb. Leta 2020 se je povečalo število pritožb državljanov in pritožb zaradi suma kaznivih dejanj korupcije po uradni dolžnosti, kar je sprememba glede na trend zmanjševanja od leta 2015. Nacionalni protikorupcijski direktorat to razume kot znak ponovnega zaupanja javnosti, ki je bilo zaradi napadov na nacionalni protikorupcijski direktorat v obdobju 2017–2019 močno omajano. Leta 2020 se je spremenila tudi politika obveščanja nacionalnega protikorupcijskega direktorata, in sicer imena osumljencev niso več navedena v izjavah za javnost ob uvedbi preiskav, s čimer se je zmanjšala javna izpostavljenost osumljencev. Vendar pa pomembni izzivi v zvezi z vzdržnostjo nacionalnega protikorupcijskega direktorata in nepovratnostjo boja proti korupciji ostajajo. Spremembe pravosodne zakonodaje v obdobju 2018–2019 so bile glavna ovira za dobro delovanje nacionalnega protikorupcijskega direktorata, kar se bo nadaljevalo, dokler bodo v veljavi. Splošne težave, s katerimi se je srečeval pravosodni sistem (glej zgoraj), so bile še posebej zahtevne za nacionalni protikorupcijski direktorat . Nacionalni protikorupcijski direktorat se srečuje s pomanjkanjem človeških virov , kar je pomenilo še večji pritisk na tožilce v času, ko se je nacionalni protikorupcijski direktorat spopadal z dodatnim izzivom razvijanja lastne tehnične zmogljivosti za izvajanje sodnih odločb z uporabo posebnih preiskovalnih tehnik . Poleg tega na uspešno obravnavanje nekaterih primerov korupcije na visoki ravni še vedno negativno vpliva oddelek za preiskave kaznivih dejanj v sodstvu (SIIJ), ki se še naprej vmešava v tekoče zadeve, povezane s korupcijo na visoki ravni, ki jih preiskuje nacionalni protikorupcijski direktorat, in povzroča zamude, ki lahko negativno vplivajo na navedene zadeve. Tudi način, kako SIIJ obravnava pritožbe oseb, obsojenih zaradi korupcije, zoper tožilce, se razume kot izvajanje pritiska na tožilce nacionalnega protikorupcijskega direktorata. Drug pomemben izziv v boju proti korupciji je neobstoj političnih in zakonodajnih rešitev za pogosto izdajanje daljnosežnih odločb ustavnega sodišča, s katerimi se od leta 2014 razveljavljajo ali razlagajo določbe kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku. Zaradi tega so se povečale ovire in pravna negotovost v zvezi s preiskovanjem, kazenskim pregonom in sankcioniranjem primerov korupcije na visoki ravni. To je vodilo do neuspeha zadev na sodišču, pravne negotovosti v zvezi z dopustnostjo dokazov ter ponovnega začetka preiskav ali sojenj . Vpliv odločitev ustavnega sodišča v zvezi s tričlanskimi sodnimi senati v zadevah, povezanih s korupcijo na visoki ravni, in petčlanskimi pritožbenimi senati na zadnji stopnji na vrhovnem kasacijskem sodišču na tekoče zadeve, povezane s korupcijo na visoki ravni, se bo še pokazal . Sodišče Evropske unije je v nedavni sodbi odločilo, da načelo primarnosti prava EU izključuje nacionalno zakonodajo z ustavnim statusom, s katero se nižjemu sodišču odreka pravica, da po lastni presoji ne uporabi nacionalne določbe, ki spada na področje uporabe okvira MeSP in je v nasprotju s pravom EU. Če bo dokazana kršitev Pogodbe EU ali odločbe o MeSP, se bo na podlagi načela primarnosti prava EU od predložitvenega sodišča zahtevalo, da spornih določb ne uporabi, ne glede na to, ali izhajajo iz zakonodaje ali ustave. Čeprav je vodstvo nacionalnega protikorupcijskega direktorata ob podpori vlade razmere izboljšalo, pa nekateri pomembni izzivi v zvezi z vzdržnostjo dobrega delovanja nacionalnega protikorupcijskega direktorata in nepovratnostjo boja proti korupciji ostajajo. Nameni vlade, da spremeni pravosodno zakonodajo ter kazenski zakonik in zakonik o kazenskem postopku, bodo pomemben korak pri zagotavljanju še trdnejše podlage za boj proti korupciji na visoki ravni. Odvzem imunitete poslancem Priporočilo v okviru MeSP iz leta 2017: določiti objektivna merila za sprejetje in utemeljevanje odločitev o odvzemu imunitete poslancem, s čimer bi se pripomoglo k zagotovitvi, da se imuniteta ne bi uporabljala za izogibanje preiskovanju in pregonu kaznivih dejanj korupcije. Vlada bi lahko razmislila tudi o spremembi zakonodaje, da bi se imuniteta ministrov omejila na čas opravljanja njihovega mandata. Pri teh korakih ji lahko pomagata Beneška komisija in skupina GRECO. Parlament bi moral vzpostaviti sistem za redno poročanje o odločitvah svojih poslanskih zbornic o zahtevah za odvzem imunitete in bi lahko organiziral javno razpravo, v okviru katere bi se lahko odzvala vrhovni sodni svet in civilna družba. To priporočilo se nanaša na odgovornost parlamenta pri njegovih odločitvah o zahtevah tožilstva, da se odobrijo preventivni ukrepi, kot so preiskave ali prijetja, in o zahtevah za odobritev preiskave poslancev, če opravljajo tudi ali so opravljali ministrsko funkcijo. Zaradi neobrazloženih odločitev parlamenta in številnih primerov, v katerih parlament ni dovolil nadaljevanja preiskave, so se pojavili pomisleki glede objektivnosti teh odločitev. V poročilu MeSP iz leta 2019 je bilo izraženo zadovoljstvo, da je junija 2019 poslanska zbornica spremenila svoj poslovnik in se izrecno sklicevala na merila iz poročila Beneške komisije o namenu in odvzemu poslanske imunitete . Poročilo je k sprejetju podobnih pravil spodbudilo tudi senat, vendar v zvezi s tem še ni bil dosežen napredek.