Na podlagi tega Komisija predlaga, da se kršitev omejevalnih ukrepov Unije vključi med področja kriminala iz člena 83(1) PDEU. Ko bo Svet dosegel dogovor in ko bo Evropski parlament odobril vključitev kršitve omejevalnih ukrepov Unije med področja kriminala iz člena 83(1) PDEU, bo Komisija lahko predlagala direktivo po rednem zakonodajnem postopku, ki bi lahko omogočila približevanje opredelitve kaznivih dejanj in sankcij.

Trenutno ima Unija vzpostavljenih več kot štirideset režimov omejevalnih ukrepov. Nekateri od teh ukrepov so omejevalni ukrepi Združenih narodov, ostale pa je Unija sprejela samostojno. Unija je poleg režimov, ki obravnavajo posebne razmere v posameznih državah, sprejela tudi horizontalne režime proti širjenju in uporabi kemičnega orožja, kibernetskim napadom, kršitvam človekovih pravic ter terorizmu. Omejevalni ukrepi so zavezujoči za države članice Unije in vse osebe ali subjekte, ki spadajo v pristojnost držav članic (gospodarski subjekti EU). Nedosledno izvrševanje omejevalnih ukrepov zmanjšuje njihovo učinkovitost in zmožnost Unije, da nastopa enotno. Za izvajanje in izvrševanje omejevalnih ukrepov Unije so v prvi vrsti odgovorne države članice. Pristojni organi v državah članicah morajo oceniti, ali je bila kršena ustrezna uredba Sveta, sprejeta v skladu s členom 215 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU), in sprejeti ustrezne ukrepe.

Za ohranjanje teh vrednot lahko Unija uvede omejevalne ukrepe proti tretjim državam, subjektom ali posameznikom. Ti ukrepi vključujejo ciljno usmerjene posamezne ukrepe, tj. ciljno usmerjene finančne sankcije (zamrznitev sredstev) in omejitve vstopa (prepoved potovanja), pa tudi sektorske ukrepe, tj. embargo na orožje ali gospodarske in finančne ukrepe (na primer uvozne in izvozne omejitve ter omejitve pri opravljanju nekaterih storitev, kot so bančne storitve). Ohranjanje mednarodnega miru in varnosti je še posebej pomembno v okviru trenutne ruske invazije na Ukrajino. Unija je uvedla vrsto omejevalnih ukrepov proti ruskim in beloruskim posameznikom in podjetjem, nekateri od njih segajo v leto 2014. V zvezi s tem je Komisija za boljše usklajevanje pri izvrševanju teh omejevalnih ukrepov na ravni Unije ustanovila projektno skupino „Freeze and Seize“. Poleg zagotavljanja usklajevanja med državami članicami in agencijami Unije, kot sta Europol in Eurojust, želi Komisija preučiti tudi interakcijo omejevalnih ukrepov in kazenskopravnih ukrepov.

Omejevalni ukrepi so ključno orodje za spodbujanje ciljev skupne zunanje in varnostne politike (v nadaljnjem besedilu: SZVP), kot je določeno v členu 21 Pogodbe o Evropski uniji (v nadaljnjem besedilu: PEU). Ti cilji vključujejo varovanje vrednot Unije, ohranjanje mednarodnega miru in varnosti ter utrjevanje in podporo demokracije, pravne države in človekovih pravic.

Kar zadeva zaporne kazni, je v 14 državah članicah najvišja zaporna kazen od 2 do 5 let, medtem ko so v osmih državah članicah najvišje možne zaporne kazni od 8 do 12 let. Najvišja mogoča denarna kazen, ki se lahko naloži za kršitev omejevalnih ukrepov Unije – kot kaznivo dejanje ali kot upravni prekršek –, se med državami članicami zelo razlikuje in lahko znaša od 1 200 EUR do 500 000 EUR. V štirinajstih državah članicah se določa odgovornost pravnih oseb za kršitev omejevalnih ukrepov Unije. Dvanajst držav članic pa določa upravne kazni, zlasti globe, ki se lahko naložijo pravnim osebam, kadar zaposleni (ali vodstvo) kršijo sankcije. Najvišje denarne kazni za pravne osebe znašajo od 133 000 EUR do 37,5 milijona EUR.

BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, LT, AT, PL, RO, SI

Na podlagi prejetih odgovorov na vprašalnik, ki ga je razposlala mreža za področje genocida, nadaljnjih posvetovanj mreže in dodatnih raziskav, ki jih je opravila Komisija v zvezi s tem predlogom, je mogoče sklepati, da lahko kršitev omejevalnih ukrepov Unije v 13 državah članicah pomeni ali upravni prekršek ali kaznivo dejanje. Merila, na podlagi katerih ravnanje spada v en ali drug režim, se med državami članicami razlikujejo, običajno pa so povezana s težo ravnanja (resna kršitev) ali opredeljena kvalitativno (namera, huda malomarnost) in kvantitativno (oškodovanost). V 12 državah članicah je kršitev omejevalnih ukrepov Unije opredeljena samo kot kaznivo dejanje. V dveh državah članicah pa se kaznivo dejanje kršitve omejevalnih ukrepov Unije kaznuje samo z upravnimi kazni.

Vsi vpleteni v nezakonita ravnanja v zvezi z omejevalnimi ukrepi Unije imajo lahko koristi od dejstva, da imajo države članice zelo različne opredelitve in kazni za kršitev omejevalnih ukrepov Unije na področju upravnega in/ali kazenskega prava. Nekatere države članice uporabljajo široke opredelitve pojmov, na primer „kršitev sankcij ZN in EU“ ali „kršitev predpisov EU“. Druge države članice pa imajo vzpostavljene podrobnejše določbe, kot je seznam prepovedanih ravnanj.

V zvezi z interaktivnim pristopom držav članic k inkriminaciji kršitev omejevalnih ukrepov Unije in ukrepov za zaplembo je treba poudariti, da je v večini držav članic zaplemba mogoča le na podlagi kazenske obsodbe ali vsaj na podlagi vzpostavljenih povezav s kriminalnimi dejavnostmi. Čeprav je kršitev omejevalnih ukrepov v več državah članicah opredeljena kot kaznivo dejanje, lahko razlike med državami članicami privedejo do razdrobljenega pristopa v čezmejnih primerih.

Ker pri kršitvi omejevalnih ukrepov pogosto ni neposrednih žrtev, sta njeno preiskovanje in pregon odvisna od odkritja s strani pristojnih nacionalnih organov. Pomembno vlogo pri poročanju o kršitvah omejevalnih ukrepov imajo tudi prijave žvižgačev in pritožbe organizacij civilne družbe.

Kljub pozitivnim trendom v nekaterih državah članicah se zdi, da le v nekaj državah članicah trenutno potekajo sodni postopki v zvezi s kršitvijo omejevalnih ukrepov Unije. To je lahko znak, da preiskovanje in pregon kršitve omejevalnih ukrepov Unije v številnih državah članicah ne spadata med prednostne naloge. Poleg tega se organi kazenskega pregona soočajo z velikimi ovirami zaradi specifične kategorije kršiteljev, žrtev in zapletenosti (kombinacije) zadevnih kaznivih dejanj.

V zvezi s tem je zlasti pomembno poročilo za leto 2021, ki ga je pripravila evropska mreža kontaktnih točk v zvezi z osebami, odgovornimi za genocid, hudodelstva zoper človečnost in vojna hudodelstva (mreža za področje genocida). Na podlagi primerjalne ocene razmer v državah članicah je v poročilu mreže za področje genocida poudarjeno, da v praksi zelo malo posameznikov ali pravnih oseb, odgovornih za kršitev omejevalnih ukrepov Unije, dejansko odgovarja za svoja dejanja. Kljub temu poročilo ugotavlja, da „je mogoče v zadnjem času opaziti pozitiven trend v zvezi s številom sprejetih izvršilnih ukrepov in povečanjem kazni, ki so jih naložili nekateri nacionalni organi“.

Kot se je v zadnjih desetletjih povečalo sprejemanje omejevalnih ukrepov Unije, tako so se okrepile tudi sheme za izogibanje tem ukrepom, ki jih uporabljajo tudi tisti, ki so na seznamu v zvezi z omejevalnimi ukrepi in ki imajo na voljo dovolj sredstev ter lahko izkoristijo „posrednike“ (odvetnike, notarje itd.) in „orodja“ (na primer zapletene pravne strukture za prikrivanje sredstev v dejanski lasti), da se tako izognejo uporabi teh ukrepov.

V spodnjih oddelkih so preučene težave, ki jih želi odpraviti sedanji predlog, skupaj z njihovimi temeljnimi vzroki in negativnimi posledicami, ki jih povzroča trenutno stanje. Temu bo sledila predstavitev ciljev predloga in njegove dodane vrednosti, vključno z obrazložitvijo razlogov, zakaj izpolnjuje merila, določena za vključitev med področja kriminala iz člena 83(1) PDEU.

Ker je nujno, da posamezniki in subjekti s seznama, ki so vpleteni v kršitev omejevalnih ukrepov Unije, odgovarjajo za svoja dejanja, Komisija danes sprejema tudi sporočilo, ki vsebuje prilogo, v kateri so navedeni glavni elementi, ki bi lahko bili vključeni v prihodnjo direktivo o kazenskih sankcijah za kršitev pravil Unije o omejevalnih ukrepih.

Ker organi kazenskega pregona in pravosodni organi nimajo na voljo ustreznih orodij in virov za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in kazenski pregon kršitve omejevalnih ukrepov Unije, lahko v praksi določeni posamezniki in pravne osebe, katerih sredstva so zamrznjena, še naprej dostopajo do svojih sredstev in podpirajo režime, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi Unije. Dejstvo, da imajo države članice zelo različne opredelitve in heterogene kazni za kršitev omejevalnih ukrepov Unije na področju upravnega in/ali kazenskega prava, kaže na to, da se lahko enaka kršitev kaznuje z različnimi kaznimi, na različnih ravneh izvrševanja. S političnega vidika to slabi izvrševanje omejevalnih ukrepov Unije in spodkopava verodostojnost ciljev Unije. Nenazadnje lahko premoženjska korist, ustvarjena z izkoriščanjem blaga in naravnih virov, s katerimi se trguje tako, da se krši omejevalne ukrepe Unije, omogoča, da subjekti in posamezniki, za katere veljajo ti omejevalni ukrepi, kupijo orožje, s katerim bi lahko izvedli kazniva dejanja. Kršitev uvoznih omejitev bi lahko prispevala k nezakonitemu izkoriščanju blaga in naravnih virov v državi, na katero se nanašajo ti omejevalni ukrepi, kar bi povzročilo tudi okoljsko in socialno škodo.

(5)Cilji predloga

Glede na navedeno in glede na to, da je treba nujno odpraviti nekaznovanost za kršitve omejevalnih ukrepov po ruski invaziji na Ukrajino, je cilj tega predloga sprožiti postopek iz člena 83(1), tretji pododstavek, PDEU. V skladu s tem postopkom in glede na razvoj kriminala lahko Svet sprejme sklep, s katerim opredeli druga področja kriminala, ki ustrezajo merilom iz člena 83(1) PDEU. To bi morala biti področja „posebno hudih oblik kriminala s čezmejnimi posledicami zaradi narave ali učinkov teh dejanj ali zaradi posebne potrebe po skupnem boju proti njim“. Svet odloča s soglasjem po odobritvi Evropskega parlamenta. Člen 83(1) PDEU trenutno ne omogoča določitve minimalnih pravil glede opredelitve in kazni za kakršno koli kršitev omejevalnih ukrepov Unije, vključno z izogibanjem, saj kršitev kot taka še ni zajeta v področjih kriminala, ki so navedena v omenjenem členu. Področja kriminala, ki so trenutno navedena na seznamu, so terorizem, trgovina z ljudmi, spolna zloraba otrok, promet s prepovedanimi drogami in orožjem, korupcija, pranje denarja, ponarejanje plačilnih sredstev, računalniški kriminal in organizirani kriminal. Kršitev omejevalnih ukrepov Unije je lahko povezana s kaznivimi dejanji, ki so vključena v nekatera navedena področja kriminala, kot sta terorizem in pranje denarja. Merila iz člena 83(1) PDEU v zvezi s čezmejnimi posledicami določenega področja kriminala, in sicer narava ali učinek kaznivih dejanj ali posebna potreba po skupnem boju, so medsebojno povezana in se ne bi smela ocenjevati ločeno. V primeru kršitve omejevalnih ukrepov Unije so ta merila izpolnjena, ker:

·Prvič, kršitev omejevalnih ukrepov Unije bi bilo treba opredeliti kot področje kriminala, da se zagotovi učinkovito izvajanje politike Unije o omejevalnih ukrepih. Večina držav članic kršitev omejevalnih ukrepov že opredeljuje kot kaznivo dejanje. Med državami članicami, ki kršitev omejevalnih ukrepov opredeljujejo kot kaznivo dejanje, imajo nekatere za kršitve vzpostavljene široke opredelitve, kot so „kršitev sankcij ZN in EU“ ali „kršitev predpisov EU“, pri drugih pa veljajo podrobnejše določbe, na primer seznam prepovedanih ravnanj. Merila, na podlagi katerih ravnanje spada na področje uporabe kazenskega prava, se med državami članicami razlikujejo, običajno pa so povezana s težo ravnanja (resna kršitev), ki je opredeljena kvalitativno (namera, huda malomarnost) ali kvantitativno (oškodovanost).

·Drugič, to je posebno resno področje kriminala, ki se določa s težo ravnanja, po resnosti pa je podobno področjem kriminala, ki so že navedena v členu 83(1) PDEU, saj lahko v prihodnje ogroža mednarodni mir in varnost, spodkopava utrjevanje demokracije in podporo, ki se ji namenja, pravno državo in človekove pravice ter povzroči znatno gospodarsko, socialno/družbeno in okoljsko škodo. Določeni posamezniki in pravne osebe, katerih sredstva so zamrznjena, še naprej dostopajo do svojih sredstev in podpirajo režime, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi. Podobno lahko tudi denar, ustvarjen z izkoriščanjem naravnih virov, s katerimi se trguje kljub omejevalnim ukrepom Unije, omogoča, da režimi, za katere veljajo ti omejevalni ukrepi, kupijo orožje, s katerim izvajajo kazniva dejanja. Kršitev omejevalnih ukrepov Unije bi lahko prispevala tudi k nezakonitemu izkoriščanju blaga in naravnih virov v režimu, na katerega se nanašajo ti omejevalni ukrepi.

·Tretjič, kršitve omejevalnih ukrepov Unije imajo jasno in včasih celo neločljivo čezmejno razsežnost. Običajno so za njih odgovorne fizične in pravne osebe, ki poslujejo na svetovni ravni, v nekaterih primerih pa omejevalni ukrepi Unije, kot so uvozne in izvozne omejitve ter omejitve bančnih storitev, celo prepovedujejo čezmejno poslovanje. Zato je njihova kršitev že po definiciji ravnanje na čezmejni ravni, ki zahteva skupen čezmejni odziv na ravni Unije.

·Četrtič, dejstvo, da imajo države članice zelo različne opredelitve in kazni za kršitev omejevalnih ukrepov Unije na področju upravnega in/ali kazenskega prava, pomeni, da se lahko enaka kršitev kaznuje z različnimi kaznimi, na različnih ravneh izvrševanja. To spodkopava cilje Unije za ohranjanje mednarodnega miru in varnosti ter uresničevanje skupnih vrednot Unije. Zato obstaja posebna potreba po skupnem ukrepanju na ravni Unije za obravnavanje kršitve omejevalnih ukrepov Unije z uporabo kazenskega prava.

·Petič, različne opredelitve kršitve omejevalnih ukrepov Unije in heterogene sankcije zanjo, ki veljajo na področju upravnega in/ali kazenskega prava držav članic, ovirajo dosledno uporabo politike Unije o omejevalnih ukrepih. To lahko vodi celo do tega, da kršitelji izberejo najugodnejše sodišče ali na koncu ostanejo nekaznovani, saj se lahko odločijo, da bodo svoje dejavnosti izvajali v državah članicah, v katerih veljajo manj resni odzivi na kršitev omejevalnih ukrepov Unije. Harmonizacija bi povečala tudi odvračilni učinek sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije.

Skupno ukrepanje na ravni Unije bi prispevalo k izpolnjevanju meril iz člena 83(1) PDEU in enakim konkurenčnim pogojem med državami članicami, pa tudi k enakim konkurenčnim pogojem na svetovni ravni ter sodelovanju med organi kazenskega pregona in pravosodnimi organi pri preprečevanju kršitve omejevalnih ukrepov.

Kot bo podrobneje obravnavano v nadaljevanju, predlog za vključitev kršitve omejevalnih ukrepov Unije med področja kriminala iz člena 83(1) PDEU dopolnjuje predlog Komisije, katerega cilj je revizija direktive o začasnem zavarovanju in odvzemu predmetov, ki so bili uporabljeni za kazniva dejanja, in premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, v Evropski uniji ter sklepa Sveta o uradih za odvzem premoženjske koristi. Predlagana nova direktiva o odvzemu in zaplembi premoženjske koristi bi se uporabljala za kršitev omejevalnih ukrepov Unije, če bi bilo to kaznivo dejanje usklajeno s pravom Unije.

Ko se bo Svet po odobritvi Evropskega parlamenta strinjal, da se kršitev omejevalnih ukrepov Unije vključi med področja kriminala iz člena 83(1) PDEU, bo Komisija lahko predlagala direktivo o kršitvi omejevalnih ukrepov Unije po rednem zakonodajnem postopku. Kot je bilo že navedeno, Komisija danes sprejema tudi sporočilo, ki vsebuje prilogo, v kateri so navedeni glavni elementi, ki bi lahko bili vključeni v prihodnjo direktivo o kazenskih sankcijah za kršitev pravil Unije o omejevalnih ukrepih.

•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike