SL Uradni list Evropske unije C 100/60

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o varnosti uvoženih kmetijskih in živilskih proizvodov

2009/C 100/10

Francosko predsedstvo je v pismu z dne 3. julija 2008 v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosilo za mnenje o naslednji temi:

Varnost uvoženih kmetijskih in živilskih proizvodov (raziskovalno mnenje).

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 8. oktobra 2008. Poročevalec je bil g. BROS.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 448. plenarnem zasedanju 21., 22. in 23. oktobra 2008 (seja z dne 22. oktobra) z 92 glasovi za, 1 glasom proti in 4 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropska unija je po hudih krizah v sektorju živil oblikovala izpopolnjen varnostni mehanizem, da bi zagotovila visoko raven varovanja zdravja potrošnikov, živali in rastlin. Z naraščajočo svetovno trgovino s kmetijskimi in živilskimi proizvodi se namreč povečujejo tudi zdravstvena tveganja. Zdravstvene krize, povezane z uvozom izdelkov, so v EU še vedno pogoste in lahko ogrozijo zdravje ljudi, živali in rastlin ter družbi povzročijo precejšnje stroške.

1.2 EESO pozdravlja memorandum, ki ga je podprlo 15 držav članic na zasedanju Sveta za kmetijstvo junija 2008 z naslovom Uvoz hrane, krme, živali in rastlin: varnost in skladnost z zakonodajo Skupnosti (1). Odbor želi s tem mnenjem prispevati k razmisleku o nadaljnjih možnostih izboljšanja evropskega mehanizma za varnost živil. Svetovna trgovinska organizacija (STO) zagotavlja pravni okvir, ki je nujen za preprečevanje neupravičenih trgovinskih ovir. EESO sicer podpira upoštevanje teh pravil, vendar predlaga nekatere prilagoditve.

1.3 EESO meni, da so razlike med praksami držav članic glede nadzora uvoza zelo škodljive, zato priporoča, da se usklajevanje teh praks nadaljuje in izvaja hitro.

1.4 EESO ugotavlja, da številni učinkoviti ukrepi zdravstvenega nadzora nad uvoženimi proizvodi veljajo samo za proizvode živalskega izvora, zato meni, da bi bilo treba nekatere ukrepe razširiti tudi na proizvode rastlinskega izvora. To bi omogočilo boljši nadzor nevarnosti ostankov pesticidov, kontaminacije s toksičnimi snovmi ali rastlinskih bolezni. EESO predvsem priporoča, da se poveča število inšpekcijskih pregledov rastlinskih proizvodov in da se za uvoz teh proizvodov pripravi seznam odobrenih uvoznikov ter da se na vstopnem mestu opravijo sistematični pregledi.

1.5 EESO meni, da bi morale odločitve glede uvoznih ukrepov čim bolj temeljiti na objektivnih podatkih. Zato želi, da bi se načela analize tveganja izvajala sistematično in da bi se natančneje opredelile ustrezne ravni varstva, predvidene v Sporazumu o uporabi sanitarnih in fitosanitarnih ukrepov (SPS).

1.6 Družbeno-gospodarski dejavniki, kot so gospodarske posledice neke odločbe ali njena družbena sprejemljivost, bi morali biti ocenjeni neodvisno in enako temeljito kot zdravstveno tveganje. Različne države, kot sta Kanada in Združeno kraljestvo, že imajo v svojih uradih za varnost živil strokovne oddelke za družbenogospodarska vprašanja. EESO predlaga, da Komisija prouči ustreznost ustanovitve neodvisne agencije za družbeno-gospodarsko analizo.

1.7 EESO meni, da bi bilo treba sistem sledljivosti, ki je temelj evropskega modela za zdravstveno varnost in zagotavlja informacije o živilu „od kmetije do mize“, uporabljati tudi za proizvode iz tretjih držav. To vprašanje bi moralo biti prednostno v dvostranskih pogajanjih in v programih tehnične pomoči v najmanj razvitih državah.

1.8 EESO opozarja na težave, ki jih imajo proizvajalci iz najmanj razvitih držav pri izvajanju evropskih zdravstvenih standardov. Podpira razvoj tehnične pomoči na področju trgovine, prenosa tehnologije in podpore pri vzpostavitvi sistemov sledljivosti in zgodnjega opozarjanja v teh državah.

1.9 Zahteve, ki veljajo za uvožene kmetijske in živilske proizvode, so manj stroge od tistih, ki veljajo za proizvode Skupnosti, in sicer glede sledljivosti, dobrega počutja živali ali širše okoljskih standardov. Ker sedanja mednarodna pravila trgovanja ne dajejo dovolj možnosti za izpostavitev vprašanj, ki so pomembna za EU, EESO močno upa, da bo Komisija predložila strategijo, ki bo zagovarjala te skupne evropske preference. EESO meni, da bi morala EU imeti vodilno vlogo pri prizadevanju za upoštevanje drugih legitimnih dejavnikov v mednarodni trgovini. Da bi to dosegla, bi si morala prizadevati za svoje skupne preference, se zavzemati za uporabo „drugih legitimnih dejavnikov“ v mednarodnih institucijah in sprožiti razprave o povezavi med STO in drugimi mednarodnimi sporazumi.

2. Splošne ugotovitve

2.1 Evropska komisija je zaradi zdravstvenih kriz, ki so prizadele EU, začela izvajati obširno prenovo živilske zakonodaje. Oblikovan je bil nov, zelo izčrpen institucionalni in zakonodajni okvir, ki pomeni resnični napredek.

2.2 Uredba 178/2002 navaja, da se je „Skupnost odločila za visoko raven varovanja zdravja“ in dodaja, da se zakonodaja uporablja „brez diskriminacije in neodvisno od dejstva, ali se živila ali krma tržijo na notranjem trgu ali mednarodno“ (2).

2.3 Evropski model temelji na nekaterih trdnih načelih:

— sledljivost „od kmetije do mize“: „možnost sledenja in spremljanja živila skozi vse faze pridelave, predelave in distribucije“ (3);

— ločevanje med oceno in obvladovanjem tveganja;

— pravna odgovornost vseh akterjev v verigi proizvodnje živil;

— sistem zgodnjega opozarjanja.

2.4 Zdravstvene krize, povezane z uvoženimi izdelki, so danes kljub vsemu še vedno pogoste. EU je v zadnjih letih beležila ostanke pesticidov v uvoženem sadju, aflatoksine pri lupinarjih in v koruzi, ostanke veterinarskih zdravil v proizvodih živalskega izvora, slinavko in parkljevko itd. Leta 2007 se je 314 opozoril (oz. 32 % vseh opozoril), ki jih je sprožil Sistem hitrega obveščanja za živila in krmo (RASFF), nanašalo na izdelke iz tretjih držav (4). Te ponavljajoče se težave kažejo na nekatere nepravilnosti, ki jih je treba popraviti.

2.5 Zdravstvene krize, ki so povezane z uvozom proizvodov, ogrožajo varnost evropskih potrošnikov in pomenijo visok strošek za družbo. Ko sistem sproži opozorilo, je treba odpoklicati ali umakniti živilo s trga, kar je za vpletena podjetja velika obremenitev. Podobno imajo tudi zdravstveni ukrepi za izkoreninjanje živalskih ali rastlinskih bolezni na nekem območju, na primer obvezno cepljenje čred ali obvezna uporaba insekticidov v celotni regiji, velike posledice, ki so lahko dolgotrajne.

3. Boljše predvidevanje zdravstvenih tveganj

3.1 Pogostost zdravstvenih kriz bi lahko zmanjšali s pomočjo ukrepov, ki omogočajo boljše predvidevanje zdravstvenih tveganj.

3.2 Usklajevanje praks inšpekcijskega nadzora uvoženih proizvodov, ki trenutno poteka na ravni Skupnosti, mora biti prednostna naloga. Razlike v praksah inšpekcijskega nadzora uvoza med državami članicami so zelo škodljive. Dejstvo, da lahko trgovci sami odločijo, da bo njihovo blago vstopilo na enotni trg skozi državo, v kateri so inšpekcijski nadzori manj strogi, je nesprejemljivo. Poroča se na primer o uvoznikih agrumov, ki se skušajo izogniti španskim pristaniščem, ker imajo laboratorije, ki so najbolj specializirani za bolezni teh rastlin ali ostanke v njih.

3.3 Številni ukrepi za nadzorovanje zdravstvene varnosti uvoza se danes uporabljajo samo za žive živali in proizvode živalskega izvora. Nekatera tveganja, kot so ostanki pesticidov, fizične ali kemične kontaminacije s kancerogenimi ali toksičnimi snovni (npr. s težkimi kovinami, biotoksini, barvili itd.) ali bolezni rastlin, bi morali danes bolje nadzorovati. Učinkovite ukrepe bi bilo zato treba razširiti na proizvode rastlinskega izvora.

3.4 Najprej bi lahko povečali število inšpekcijskih pregledov za nekatere kategorije rastlinskih proizvodov. V programu Urada za prehrano in veterinarstvo (FVO) za leto 2008 se namreč samo eden od treh ukrepov nanaša na rastlinske proizvode.

3.5 Prav tako pa bi bilo treba za uvožene proizvode rastlinskega izvora pripraviti seznam odobrenih držav in podjetij, kot se uporablja za več kot petnajst kategorij živalskih proizvodov.

3.6 Tudi za rastlinske proizvode bi morali že od prvega vstopnega mesta na trg opravljati sistematične inšpekcijske preglede, kar pa se danes še ne izvaja. Pri živalskih proizvodih so se kot učinkovite izkazale mejne kontrolne točke. Prav tako bi bilo treba izboljšati sodelovanje med državnimi nadzornimi organi in zasebnimi nadzornimi službami uvoznikov. Uvozniki vse pogosteje zagotavljajo, da se pregledi opravijo že na kraju proizvodnje. Nadzorni organ za živilske proizvode bi moral imeti dostop do teh rezultatov.

3.7 Podatkovno bazo TRACES (TRAde Control and Expert System), ki omogoča registracijo in izmenjavo informacij o trgovanju in uvozu živih živali in živil živalskega izvora bi lahko v povezavi s sistemom EUROPHYT razširili na področje zdravstvenega varstva rastlin.

4. Boljša uporaba načel analize tveganja

4.1 Mednarodne organizacije, ki jih priznava STO, so načela analize tveganja opredelile kot proces v treh fazah: ocena tveganja, obvladovanje tveganja in obveščanje o tveganju. Reforma evropske živilske zakonodaje predstavlja prvi korak v smeri uporabe analize tveganja. Ustanovitev Evropske agencije za varnost hrane (EFSA) je omogočila ločitev ocene in obvladovanja tveganja, kar je bistvenega pomena. Ocena tveganja, ki jo izvaja EFSA in „temelji na razpoložljivih znanstvenih dognanjih in se izvaja na neodvisen, objektiven in pregleden način“ (5), omogoča odgovornim za obvladovanje tveganja, Komisiji ali državam članicam, da določijo potrebne ukrepe.

4.2 Vendar pa EU in tretje države včasih ne razumejo uvoznih ukrepov, ki jih določi Komisija, pa naj gre za ustavitev ali nadaljevanje uvoznih tokov. Živahne razprave, ki jih je povzročil uvoz ameriškega kloriranega piščančjega mesa ali brazilske govedine, so nedavni primeri tega dogajanja. V nekaterih primerih se Komisijo obtožuje, da daje prednost trgovinskim interesom v škodo potrošnikov. EESO meni, da bi morale odločitve o uvoznih ukrepih bolj temeljiti na objektivnih podatkih.

4.3 Vendar pogosto obstajajo spori glede ciljev, ki jih je treba pretehtati. Pretehtavanje različnih ciljev mora biti za potrošnika pregledno.

4.4 EESO spodbuja Komisijo, naj bolj sistematično uporablja načela analize tveganja in agenciji EFSA dodeli sredstva za oblikovanje ustrezne metodologije.

4.5 Sporazum o uporabi sanitarnih in fitosanitarnih ukrepov (SPS) v členu 5.7 dovoljuje uporabo začasnih ukrepov, ko znanstveni dokazi glede neškodljivosti nekega proizvoda ali postopka ne zadoščajo. Mednarodna pravila tako priznavajo previdnostno načelo, kot ga opredeljuje pravo Skupnosti. Sporazum SPS omogoča tudi uporabo zahtevnejših standardov, kot so mednarodni standardi, pod pogojem, da se določi „ustrezna raven varstva“. EU bi si morala prizadevati za boljšo opredelitev lastnih ravni varstva, da bi se nanje lahko sklicevala pri izvajanju analize tveganja.

4.6 Vendar pa, kot navaja uredba, „sama znanstvena ocena tveganja v nekaterih primerih ne more nuditi vseh informacij, na katerih naj bi temeljila odločitev glede obvladovanja tveganja, in (…) treba je upoštevati tudi druge dejavnike, pomembne za obravnavano zadevo“ (6). Ti dejavniki, ki jih sporazum SPS prav tako priznava, lahko vključujejo gospodarske posledice, družbeno sprejemljivost ali razmerje med stroški in koristmi odločitve. Danes so ti dejavniki ocenjeni v študijah Komisije o učinku ali na posvetovanjih.

4.7 Družbeno-gospodarske dejavnike bi bilo prav tako treba oceniti objektivno in neodvisno, z enako znanstveno strogostjo kot zdravstveno tveganje in ob pomoči strokovnjakov s področij, kot so gospodarstvo, sociologija in pravo. Različne države, kot sta Kanada in Združeno kraljestvo, že imajo strokovne oddelke za družbeno-gospodarska vprašanja v uradih za varnost živil (7). EESO želi, da Komisija prouči ustreznost ustanovitve neodvisne agencije, specializirane na področju družbeno-gospodarskih vprašanj.

5. Težave zaradi različnih zahtev za uvožene proizvode

5.1 Zahteve, ki veljajo za uvožene kmetijske in živilske proizvode, so na več področjih manj stroge od zahtev, ki veljajo za proizvode Skupnosti. To ne velja za zasebne standarde, ki jih podjetja izvajajo za vse svoje dobavitelje, temveč za nekatere zakonske zahteve. Obvezna sledljivost živali od njihovega rojstva in obvezno spoštovanje pogojev, ki zagotavljajo dobro počutje živali, ali prepoved uporabe nekaterih pesticidov na primer ne veljajo za proizvode iz tretjih držav.

5.2 Evropska zakonodaja, kot na primer zakonodaja o varnosti živil, za katero nekateri menijo, da je utemeljena, drugi pa, da ni, je odraz skupne preference EU. Institucionalni proces, ki je na podlagi razprave v Parlamentu in Svetu ter razprave s civilno družbo vodil do te zakonodaje, naj bi bil legitimni izraz odločitve Evropejcev. Ukrepi, predpisani za proizvajalce, so rezultat te skupne odločitve in veljajo za vse v EU. Ker ti ukrepi ne veljajo za proizvajalce tretjih držav, včasih na notranjem trgu najdemo proizvode, ki izpolnjujejo te zahteve, in proizvode, ki jih ne.

5.3 Ta težava, ki se pojavlja tudi na drugih področjih (okoljski standardi, socialne pravice itd.), za potrošnike ni sprejemljiva. Potrošniki lahko, ne da bi se tega sploh zavedali, kupujejo proizvode, ki niso v skladu z odločitvami Evropejcev. Na primer, potrošnik lahko danes na trgu zakonito kupi oranže iz tretjih držav, ki so bile obdelane z Lebaycidom, močnim insekticidom, katerega aktivna snov je fention. Uporaba tega proizvoda je v EU sicer že več let prepovedana iz okoljskih razlogov. Skupne preference Evropejcev so tako na nek način zlorabljene, potrošniki pa zavedeni.

5.4 Evropski standardi, ki ne veljajo za uvožene proizvode, prav tako povzročajo izkrivljanje konkurence, ki prizadene evropske proizvajalce. Francoski inštitut za živinorejo je poskušal oceniti nekatere od teh dodatnih stroškov. V zvezi s sledljivostjo so si na primer v Evropi močno prizadevali, da bi vzpostavili sistem identifikacije živali. Te naložbe bi za proizvodnjo govedine znašale 0,4 EUR/100 kg trupa oz. približno 32 milijonov EUR za EU-25. Glede dobrega počutja živali pa obveznost skupnih hlevov za teleta za zakol predstavlja strošek 4 EUR/100 kg trupa oz. 31 milijonov EUR za EU-25.

6. Posledice evropskih standardov za države v razvoju

6.1 EU je glavna uvoznica agroživilskih proizvodov iz držav v razvoju, predvsem zaradi pomembnih trgovinskih koncesij, dodeljenih v preteklosti. Konferenca Združenih narodov za trgovino in razvoj (UNCTAD) redno opozarja na posledice zdravstvenih standardov za proizvajalce in podjetja iz najmanj razvitih držav.

6.2 EU ne sme popuščati glede zdravstvene varnosti. EESO, ki se povsem zaveda pomena tega vprašanja, podpira tehnično pomoč, dialog in sodelovanje z najbolj ranljivimi trgovinskimi partnerji. Prav tako spodbuja Komisijo, naj nadaljuje svojo pobudo za podporo vzpostavitve sistema sledljivosti in zgodnjega opozarjanja v državah v razvoju.

7. Načelo enakovrednosti in sledljivosti

7.1 Sporazuma SPS in TBT (Technical Barriers to Trade agreements – Sporazum o tehničnih ovirah v trgovini) zagotavljata članicam Svetovne trgovinske organizacije (STO) pravni okvir, ki je nujen za preprečevanje neupravičenih uvoznih omejitev in omogoča večjo preglednost pogojev za dostop na trg.

7.2 Pravo Skupnosti določa, da morajo biti uvožena živila v skladu z evropsko živilsko zakonodajo ali „pogoj[i], ki jih Skupnost priznava kot vsaj enakovredne“ (8). EESO želi opozoriti na nevarnost EU, da preširoko razlaga načelo enakovrednosti, priznano v mednarodnih pravilih.

7.3 V Evropi je sledljivost živil temelj modela varnosti živil. Izvaja se „od primarne pridelave živil (…) do prodaje ali dobave končnemu potrošniku“ („od kmetije do mize“), „ker ima lahko vsak člen te verige potencialen vpliv na varnost živil“ (9). Vendar pa se za večino uvoženih proizvodov sledljivost zahteva samo od izvoznika naprej. Kljub vlogi, ki jo lahko ima pri tem zasebni sektor, EESO dvomi, da se lahko prakse glede varnosti v nekaterih tretjih državah obravnavajo kot „enakovredne“. EESO zagovarja proaktivni pristop na področju sledljivosti, hkrati pa je treba tej temi dati prednost tudi v dvostranskih pogajanjih in v okviru tehnične pomoči najmanj razvitim državam.

8. Drugi legitimni dejavniki in razvoj mednarodnega prava

8.1 Besedila Splošnega sporazuma o carinah in trgovini (GATT) in različni sporazumi STO določajo, da se pri urejanju mednarodne trgovine poleg zdravstvenih dejavnikov upoštevajo tudi „drugi legitimni dejavniki“. Kljub temu pa je bil razvoj mednarodnega prava na tem področju zelo počasen. Odločitve EU s strogo zdravstvenega vidika niso vedno upravičene. V primeru kloriranega piščančjega mesa je Komisija s težavo dokazala, da lahko dekontaminacija perutnine s klorirano vodo, kot je to praksa v Združenih državah Amerike, škoduje zdravju evropskih potrošnikov. Dejstvo je, da se razumevanje kakovosti živil med celinama razlikuje. Prav tako odločitev o prepovedi uvoza kože tjulnjev ne temelji na zdravstvenih razlogih, temveč na dobrem počutju živali. Trenutno o skladnosti teh ukrepov s pravili STO poteka živahna mednarodna razprava.

8.2 Vendar pa sodna praksa Organa STO za reševanje sporov kaže pozitivne znake. Na primer v primeru „želva/kozice“, sporu med Združenimi državami Amerike in Malezijo, je skupina strokovnjakov Organa za reševanje sporov soglašala s prvimi, ker je bila prepoved uvoza kozic upravičena v skladu z mednarodnim sporazumom o varstvu biotske raznovrstnosti. Malezijski ribiči so morali spremeniti svoje ribolovne tehnike, da ne bi več ujeli želv, ki so s tem sporazumom zaščitene. Pojasnitev povezave med pravili STO in drugimi mednarodnimi sporazumi je prav tako v središču razprave, ki trenutno poteka.

8.3 EU bi morala imeti vodilno vlogo v razpravah o teh vprašanjih. Da bi to dosegla, bi si morala prizadevati za svoje skupne preference, se zavzemati za uporabo „drugih legitimnih dejavnikov“ v mednarodnih institucijah in ponovno sprožiti razprave o povezavi med STO in drugimi mednarodnimi sporazumi. Poleg tega je treba spodbujati raziskavo metod, ki zagotavljajo objektivnost skupnih preferenc in legitimnih dejavnikov, da se zagotovi njihovo mednarodno priznanje.

9. Seznanjanje potrošnikov

9.1 Evropski potrošniki želijo biti vse bolj seznanjeni s pogoji proizvodnje živil. Zasebni sektor je v odgovor na to že oblikoval številne pobude. Poleg tega se trenutno razpravlja tudi o različnih zamislih, kot sta oznaka EU ali označevanje dobrega počutja živali. Morda bi bilo smiselno predlagati, da bi mednarodna organizacija posredovala potrošnikom neodvisne informacije o načinih proizvodnje v različnih državah. Naloga tega neodvisnega informacijskega centra bi morala biti tudi zagotavljanje informacij v okviru mednarodnega sistema zgodnjega opozarjanja, ki ga je treba še oblikovati.

9.2 Vendar pa seznanjanje potrošnikov ne sme biti edini odgovor na vprašanja, obravnavana v tem poročilu. Označevanje porekla predelanih proizvodov, ki so vse pogosteje osnova živil, je tako za podjetja kot tudi za potrošnike postalo preveč zapleteno. Zato so oblasti odgovorne zagotoviti, da bodo vsi proizvodi na notranjem trgu v skladu z odločitvijo evropskih državljanov. Potrošniki želijo, da teh skupnih odločitev ne bi žrtvovali v političnih procesih (na primer v čezatlantskem dialogu), ki služijo samo cilju boljše prepoznavnosti ali ustvarjanju ugodnejših pogojev s posameznimi trgovskimi partnerji.

V Bruslju, 22. oktobra 2008 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Mario SEPI

(1) Dokument Sveta 10698/08.

(2) Uredba (ES) 178/2002, uvodna izjava 8.

(3) Uredba (ES) 178/2002, člen 3.

(4) RASFF, Annual Report 2007 (Letno poročilo 2007).

(5) Uredba (ES) 178/2002, člen 6.

(6) Uredba (ES) 178/2002, uvodna izjava 19.

(7) OECD, 2003: Taking account of the socio-economic aspects of food safety: a study of the innovative measures adopted by certain countries (Upoštevanje družbeno-gospodarskih vidikov varnosti živil: študija inovativnih ukrepov v nekaterih državah).

(8) Uredba (ES) 178/2002, člen 11.

(9) Uredba (ES) 178/2002, člen 3.16, uvodna izjava 12.