SL Uradni list Evropske unije C 83/6

Povzetek odločbe Komisije

z dne 4. julija 2007

v zvezi s postopkom na podlagi člena 82 Pogodbe ES

(Zadeva št. COMP/38.784 – Wanadoo España/Telefónica)

(Besedilo v španskem jeziku je edino verodostojno)

(2008/C 83/05)

Komisija je 4. julija 2007 sprejela odločbo v zvezi s postopkom na podlagi člena 82 Pogodbe ES. V skladu z določbami člena 30 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (1) Komisija objavlja imena strank in glavno vsebino odločbe, vključno z vsemi naloženimi sankcijami, ob upoštevanju pravnega interesa podjetij do varovanja njihovih poslovnih interesov. Različica celotnega besedila odločbe, ki ni zaupna, je na voljo v verodostojnih jezikih zadeve in v delovnih jezikih Komisije na spletni strani GD COMP:

http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html.

I. UVOD

Odločba izreka plačilo globe v višini 151 875 000 EUR podjetjema Telefónica S.A. in Telefónica de España S.A.U (solidarno odgovorna) zaradi kršitve člena 82 Pogodbe ES. Telefónica je od septembra 2001 do decembra 2006 izrabljala svoj prevladujoči položaj z določanjem nepravičnih cen v obliki omejitve marž na španskih trgih širokopasovnih povezav.

II. OPIS ZADEVE

1. Postopek

Podjetje Wanadoo España je 11. julija 2003 pri Komisiji vložilo pritožbo, ki podjetju Telefónica očita, da je sodelovalo pri omejitvah marž na španskem trgu širokopasovnega dostopa do interneta. Komisija je podjetju Telefónica poslala svoje Obvestilo o ugovoru 20. februarja 2006, na katerega je Telefónica odgovorila 19. maja 2006. Ustno zaslišanje je potekalo od 12. do 13. junija 2006. Komisija je 11. januarja 2007 poslala dopis z dodatnimi dejanskimi informacijami, ki temeljijo na osnutku odločbe. Telefónica je na ta dopis odgovorila 12. februarja 2007.

Posvetovalni odbor za omejevalna ravnanja in prevladujoče položaje je 29. junija 2007 dal pozitivno mnenje o osnutku odločbe.

2. Ozadje

Glavna tehnologija v Španiji, ki zagotavlja storitve širokopasovnega dostopa do interneta, je ADSL (80 % širokopasovnih povezav ob koncu 2006), ki zagotavlja dostop preko fiksnega telefonskega omrežja. Telefónica je edini španski telekomunikacijski operater, ki ima fiksno telefonsko omrežje po celotni državi. To lokalno omrežje je postavljala dlje časa, ko je bila zaščitena z izključnimi pravicami in je lahko stroške vlaganja financirala z monopolnimi cenami oddajanja omrežja v najem.

Telefónica nadzira celotno vrednostno verigo ADSL v Španiji. Podvajanje lokalnega omrežja Telefónice bi bilo neekonomično. Zato drugi operaterji omrežij, ki bi želeli zagotavljati maloprodajne širokopasovne storitve, nimajo druge izbire, kot da sklepajo pogodbe za veleprodajne proizvode za širokopasovni dostop, ki so vsi zgrajeni na lokalnem omrežju Telefónice. Vstop na trg na podlagi veleprodajnih proizvodov, ki temeljijo na alternativnih tehnologijah (kabelski modem), ni bil mogoč.

3. Pravna ocena

3.1 Zadevni trgi in prevladujoči položaj

Odločba opredeljuje tri zadevne trge, in sicer maloprodajni „množični“ trg ter dva različna veleprodajna širokopasovna trga, to sta trg za veleprodajni širokopasovni dostop na regionalni ravni in trg za veleprodajni širokopasovni dostop na nacionalni ravni.

Opredelitev veleprodajnih trgov pretežno temelji na visokih stroških investicij postavljanja omrežja ob prehodu z enega veleprodajnega proizvoda na drugega: (i) nacionalni veleprodajni dostop osredotoča promet na eni sami točki dostopa, kar omogoča operaterjem, da ponujajo maloprodajne širokopasovne storitve brez (ali skoraj brez) postavljanja omrežja; (ii) regionalni veleprodajni dostop zahteva postavitev dragega omrežja, ki obsega tudi do 109 regionalnih točk dostopa.

Telefónica je tudi izključni dobavitelj tretje vrste veleprodajnega širokopasovnega dostopa, namreč, razvezovanje krajevne zanke, ki za namene te odločbe ni opredeljena kot zadevni trg. Z vidika njene visoke intenzitete vlaganja ni nadomestilo za zgoraj navedene veleprodajne proizvode. Poleg tega so bile velike težave z učinkovitim dostopom do njih, kar je španski regulativni organ sankcioniral novembra 2006.

Telefónica prevladuje na obeh veleprodajnih trgih. Ima monopol pri zagotavljanju regionalnega veleprodajnega dostopa in 80-odstotni tržni delež na nacionalnem veleprodajnem trgu. Telefónica je bila v položaju, ko je lahko izvajala odločilen vpliv (omejitev marž, splošne zamude pri razvezovanju krajevne zanke) na dostopnost konkurenčnih nacionalnih veleprodajnih ponudb (ki nujno temeljijo na ostalih veleprodajnih ponudbah Telefónice).

3.2 Zloraba

Od septembra 2001 do decembra 2006 marža med maloprodajnimi cenami Telefónice in cene za veleprodajni dostop na nacionalni ravni na eni strani ter marža med maloprodajnimi cenami in ceno za veleprodajni dostop na nacionalni ravni na drugi strani ni bila zadostna, da bi pokrila stroške, ki bi jih moral imeti tako učinkovit operater, kot je Telefónica, da bi zagotavljal maloprodajen širokopasovni dostop.

V skladu s sodno prakso metodologija, uporabljena za ugotovitev obstoja omejitve marž, vsebuje oceno, ali bi lahko prodajna služba Telefónice poslovala z dobičkom na podlagi nabavnih stroškov, ki jih obračuna nabavna služba Telefónice. Uporabljeni sta dve metodi dobičkonosnosti: tako imenovana „obdobje za obdobjem“ (ki ocenjuje dobičkonosnost Telefónice vsako leto), in metoda diskontinuiranih denarnih tokov („DCF“) (ki v začetni fazi rastočega trga (2) dovoljuje oblikovanje cen, nižje od stroškov, a od Telefónice zahteva, da v letih 2001–2006 posluje z dobičkom), ki jo je predlagala Telefónica sama. Obe metodi vodita do enake sklepne ugotovitve: Telefónica je sodelovala pri omejitvah marž od septembra 2001 do decembra 2006.

Po mnenju Telefónice prakse, na katere se ta odločba nanaša, tj. omejitev marž, sestavljajo konstruktivno zavrnitev dobave in zato bi morala Komisija dokazati, da so merila, uporabljena v zadevi Oscar Bronner (3), izpolnjena. Vendar se dejanske, gospodarske in pravne okoliščine te zadeve bistveno razlikujejo od tistih v zadevi Oscar Bronner. V tem primeru španska zakonodaja, ki je skladna s pravom Skupnosti, Telefónici določa obveznost, da zagotovi veleprodajni dostop tako na regionalni kot nacionalni ravni. Ta obveza je bila vzpostavljena z vidika spodbujanja konkurence in interesa potrošnikov ter je rezultat preskusa izravnave, ki so ga naredile javne oblasti med pobudami Telefónice in njenih tekmecev za investiranje in inovacije ter potrebo po spodbujanju prodajne konkurence na dolgi rok. V vsakem primeru, predhodna pobuda Telefónice za vlaganje v njeno infrastrukturo ni bila v tem primeru nikoli ogrožena: prodajna mreža Telefónice je v veliki meri posledica vlaganj, ki so bila izvedena veliko pred pojavom širokopasovnih storitev v Španiji in v okviru, kjer je imela Telefónica koristi od posebnih ali izključnih pravic, ki so jo varovale pred konkurenco.

Telefónici ni bilo nikoli preprečeno, da bi prenehala z omejitvami marž s tem, da bi ponudila nižje veleprodajne cene svojim tekmecem. Njene veleprodajne cene na nacionalni ravni do 21. decembra 2006 niso bile nikoli predmet uravnavanja, veleprodajne cene na regionalni ravni pa so bile uravnavane le v obliki najvišjih cen.

Zloraba se je končala s posegom španskega regulativnega organa decembra 2006, ki je znižal veleprodajne cene. Regulativni organ ni nikoli izrazil mnenja o obstoju omejitve marž v zvezi z dvema nacionalnima veleprodajnima proizvodoma Telefónice, in njena ocena v zvezi z omejitvijo marž glede nacionalnih veleprodajnih proizvodih Telefónice je bila opravljena na podlagi napovedi, ki jih je predložila Telefónica oktobra 2001, medtem ko je Komisija uporabila dejanske pretekle stroške.

3.3 Učinki zlorabe

V zadevnem primeru je verjetno šlo za zaprtje trga, saj je omejitev marž vplivala na možnosti tekmecev Telefónice, da vstopijo na zadevni trg in uveljavijo omejitev konkurence pri Telefónici (4). Omejitev marž je omejila konkurenco tako, da je enako učinkovitim tekmecem zadala trajnostne izgube: na koncu so bili prisiljeni ali zapustiti trg ali pa so imeli omejeno zmožnost vlaganja in rasti. Tudi če so imeli enake cene in stroške trženja, so imeli zaradi svojih neprestanih izgub dolgoročno gledano majhne možnosti, da bi učinkovito konkurirali s Telefónico. Zaradi tega je lahko ravnanje Telefónice vplivalo na vstop in rast tekmecev. Zato je ravnanje Telefónice najverjetneje zadrževalo prihod ADSL operaterjev, kakor dolgo je to bilo mogoče, na ravni ekonomij obsega, ki bi upravičile vlaganja v njihovo lastno infrastrukturo, in končno tudi uporabo razvezovanja krajevne zanke.

Bilo je verjetno, da bo neposredna škoda za potrošnike precejšnja: če ne bi bilo izkrivljanja konkurence, ki je v tem primeru posledica omejitve marže Telefónice, bi bila konkurenca na maloprodajnem trgu za širokopasovne storitve verjetno bolj učinkovita, uporabnikom pa bi prinesla večje ugodnosti v obliki nižjih cen, večje izbire in inovativnosti.

Omejitev marže je imela učinke zaprtja na maloprodajnem trgu in negativen učinek za končne uporabnike. Zaradi omejitve marže so španske maloprodajne cene med najvišjimi (ali najvišje) v EU-15, gostota širokopasovnih storitev v Španiji pa je pod povprečjem EU-15. Ni dejavnikov ponudbe ali povpraševanja, ki bi lahko zadostno utemeljili visoko stopnjo španskih maloprodajnih cen. Iz tega sledi, da je ravnanje Telefónice potrošnikom povzročilo precejšnjo škodo.

4. Globe

Ravnanje Telefónice je bilo namerno. Podatki Telefónice kažejo, da ni mogoče, da podjetje ne bi vedelo, da povzroča prodajne izgube. V zvezi s cenami za regionalni veleprodajni dostop, tudi v primeru, da bi Telefónica na začetku lahko verjela, da model španskega regulativnega organa temelji na realni oceni, je morala, ali bi morala, spoznati, da dejanski stroški niso enaki tem ocenam. Gledano v najugodnejši luči za podjetje je vsako zanašanje Telefónice na točnost ocen in izračunov CMT, kljub zbiranju dejanskih podatkov, ki kažejo nasprotno, najmanj resnično malomarno ravnanje. Če je to pomembno, se lahko ex ante regulativni poseg v zvezi z regionalnim veleprodajnim proizvodom šteje kot olajševalna okoliščina. Zato je treba Telefónici naložiti globo.

Globa je bila določena v skladu s resnostjo kršitve in njenim trajanjem.

4.1 Resnost kršitve

Resnost kršitve se določi v skladu z naravo in učinkom zlorabe ter z velikostjo zadevnega geografskega trga.

4.1.1 Narava kršitve

Ravnanje Telefónice predstavlja jasno zlorabo podjetja, ki ima dejanski monopol, za katerega že obstaja nekaj precedenčnih primerov. Zlasti odločba v zadevi Deutsche Telekom je pojasnila pogoje uporabe člena 82 Pogodbe ES v primeru gospodarske dejavnosti za ex ante ureditev v določenem sektorju. Takšna zloraba je lahko po smernicah Komisije o denarnih kaznih za zadevno obdobje opredeljena kot zelo resna kršitev.

Kot je Komisija nakazala v zadevi Deutsche Telekom, takšna vrsta zlorabe, kot jo je izvedla Telefónica, ogrozi cilje ustanovitve notranjega trga za telekomunikacijska omrežja in storitve z neizkrivljeno konkurenco za celotno EU in se zagotovo lahko obravnava kot zelo resna kršitev (5). Komisija takrat zlorabe podjetja Deutsche Telekom ni opredelila kot zelo resno iz številnih razlogov, ki pa v tem primeru ne veljajo.

4.1.2 Učinek kršitve

Komisija je pri ugotavljanju resnosti kršitve upoštevala dejstvo, da so zadevni trgi v tej odločbi trgi, ki so gospodarsko zelo pomembni in igrajo ključno vlogo pri razvoju informacijske družbe. Širokopasovne povezave so predpogoj za zagotavljanje številnih spletnih komercialnih in javnih storitev za končne uporabnike.

Kot je pojasnjeno v točki 3.3, je ravnanje Telefónice omejilo zmožnost konkurenčnih ADSL-operaterjev za trajnostno rast na maloprodajnem trgu in je potrošnikom povzročilo precejšnjo škodo.

4.1.3 Velikost zadevnega geografskega trga

Zadevni geografski trg je Španija. Dejstvo, da je bila zloraba omejena na eno samo državo članico, ne vpliva na ugotovitev, da je treba kršitev obravnavati kot zelo resno, saj mora biti ocena resnosti kršitve ugotovljena glede na vse okoliščine. V telekomunikacijskem sektorju so primeri omejitev marže nujno omejeni na eno državo članico (geografski obseg omrežja glavnega operaterja), a preprečujejo vstop na hitro rastoči trg novim udeležencem iz drugih držav članic.

4.1.4 Sklepna ugotovitev glede resnosti kršitve

Zaradi zgoraj navedenega je treba kršitev v celoti obravnavati kot zelo resno, čeprav ta morda ni bila enaka skozi celotno obdobje.

Začetna vsota globe upošteva dejstvo, da je resnost ravnanja Telefónice postala jasnejša skozi zadevno obdobje in zlasti po odločbi v zadevi Deutsche Telekom.

4.2 Trajanje kršitve

Kršitev je v tem primeru trajala od septembra 2001 do decembra 2006, tj. pet let in štiri mesece, ki je po smernicah Komisije o globah dolgotrajna zloraba.

4.3 Olajševalne okoliščine

Komisija meni, da je na podlagi dokazov, ki so ji na voljo, mogoče v tem primeru priznati obstoj določene olajševalne okoliščine, ker se je za to obdobje glede nekaterih obtožb glede Telefónice uporabljala ureditev, ki je značilna za sektor. Podobno kot v zadevi Deutsche Telekom, kjer se je dejstvo, da je za maloprodajne in veleprodajne cene podjetja Deutsche Telekom veljala ureditev, ki je značilna za sektor, upoštevalo kot olajševalna okoliščina in je bilo zato znižanje globe za 10 %, se tudi v tem primeru upošteva 10-odstotno znižanje globe, čeprav je imela Telefónica koristi od veliko večjega manevrskega prostora za določanje svoje cene.

Zaradi navedenih dejavnikov znaša globa 151 875 000 EUR. Ta se solidarno naloži podjetju Telefónica S.A in njeni hčerinski družbi Telefónica de España S.A.U.

(1) UL L 1, 4.1.2003, str. 1.

(2) Na primer, metoda diskontinuiranih denarnih tokov (denarnega toka) upošteva učinke učenja in ekonomije obsega, ki opredeljujejo hitro rastoče trge, kot je zadevni trg.

(3) Zadeva C-7/97 Oscar Bronner (1998) ECR I-7791 („Oscar Bronner“), odstavki 43–46.

(4) Če se je ugotovilo, da gre za zaprtje trga, ne pomeni, da so tekmeci zapustili trg: dovolj je, da so ti v slabšem položaju in sčasoma manj agresivno tekmujejo.

(5) Glej Deutsche Telekom, odstavka 203–204.