[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 12.7.2010

COM(2010)369 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Pregled Direktive 94/19/ES o sistemih zajamčenih vlog

COM(2010) 368

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Pregled Direktive 94/19/ES o sistemih zajamčenih vlog

1. Uvod

V tem poročilu so obravnavana vprašanja, ki so se pojavila pri klavzulah o pregledu členov 7(1a) in 12(1) Direktive in niso ali niso v celoti obravnavana v predlogu za spremembo Direktive 94/19/ES:

– ustreznost določene stopnje kritja v višini 100 000 EUR (člen 7(1)(a));

– ustreznost in dogovori za zagotavljanje popolnega kritja v nekaterih primerih začasno povečanega stanja sredstev na računu (člen 12(1)(b));

– koristi in stroški uvedbe vseevropskega sistema zajamčenih vlog (člen 12(1)(d));

– uskladitev obsega kritih proizvodov in vlagateljev, vključno s posebnimi potrebami malih in srednje velikih podjetij ter lokalnih oblasti (člen 12(1)(f));

– povezava med sistemi zajamčenih vlog in alternativnimi sredstvi za izplačilo nadomestil vlagateljem, kot so mehanizmi nujnih izplačil (člen 12(1)(g)).

To poročilo je zato treba brati v povezavi z zakonodajnim predlogom, ki ga spremlja. Poročilo na koncu na kratko obravnava tudi povezavo med sistemi zajamčenih vlog in delom Komisije na področju reševanja bank.

2. Stopnja in obseg kritja

Ta oddelek obravnava ustrezno stopnjo kritja, začasno visoke vloge in posebne potrebe organov ter malih in srednje velikih podjetij (MSP).

2.1. Ustreznost določene stopnje kritja v višini 100 000 EUR

Direktiva 2009/14/ES od držav članic zahteva zagotovilo, da bo do 31. decembra 2010 njihova stopnja kritja znašala 100 000 EUR. Ta direktiva je bila sprejeta jeseni 2008, ko se je finančna kriza zaostrila. Zaradi nujnosti zadeve takrat ni bila izvedena ocena učinka. Komisija je za nazaj ocenila ustreznost določene stopnje kritja v višini 100 000 EUR.

Posledica pristopa „minimalne uskladitve“, ki je bil sprejet z Direktivo 94/19/ES, so bile velike razlike med stopnjami kritja v državah članicah. Ko se je jeseni 2008 finančna kriza zaostrila, je nekaj vlagateljev EU svoje vloge preneslo iz bank v državah članicah z nižjo stopnjo kritja v tiste z višjo zaščito vloge. Takšne razlike lahko povzročijo resne motnje. Prenos vlog na podlagi samo enega dejavnika (stopnje kritja) je lahko za vlagatelje drag, saj lahko prenos iz ene banke v drugo vpliva na primer na obrestno mero. V kreditnih institucijah lahko tak nenaden in velik odtok vlog močno obremeni likvidnost. To lahko nato vpliva na „realno gospodarstvo“ (saj lahko banke v času finančne nestabilnosti omejijo posojilne dejavnosti) in povzroči tudi intervencijo vlade ter uporabo javnih sredstev. Poleg tega vlagatelji ne izkoristijo vseh ugodnosti, ki jih nudi notranji trg, če izberejo banko na podlagi ponujene zaščite vloge (na katero banke nimajo vpliva) namesto na podlagi kakovosti in stroškov ali koristi proizvoda. Da bi se v prihodnje izognili takšnim motnjam in zagotovili enake konkurenčne pogoje na celotnem notranjem trgu, bi morala biti stopnja kritja načeloma povsod enaka.

Stopnje kritja so v državah članicah še vedno zelo različne, od najmanj 50 000 EUR do 103 291 EUR v Italiji[1] in celo neomejenega jamstva v nekaterih državah članicah. Trenutno 16 od 27 držav članic že uporablja stopnjo kritja 100 000 EUR oziroma imajo zakonodajo, s katero jo bodo še letos uvedle. Zato bi vrnitev na stopnjo kritja, nižjo od 100 000 EUR, vlagatelje zmedla in z nepotrebnim povečanjem tveganja množičnega dvigovanja bančnih vlog ponovno omajala zaupanje. Prav tako bi se napačno razumelo, da EU nima jasne vizije in konsistentne splošne strategije za reformo sistemov zajamčenih vlog, ki so ključni element finančne varnostne mreže.

Določena stopnja kritja v višini 100 000 EUR je najboljša rešitev v smislu uspešnosti in stroškovne učinkovitosti. Znatno bi izboljšala zaščito vlog brez nesorazmernega povečanja stroškov za banke in vlagatelje. V primerjavi s stopnjami kritja, ki so se uporabljale v državah članicah pred finančno krizo, bi povečala znesek kritih vlog z 61 % na 72 % upravičenih vlog; povečala pa bi tudi število v celoti kritih vlog z 89 % na 95 % upravičenih vlog. Prednosti sprejetja stopnje kritja, ki je višja od 100 000 EUR, bi bile zelo omejene (na primer stopnja 200 000 EUR bi povečala število v celoti kritih vlog samo za manj kot 2 %), zato višje kritje ne opravičuje dodatnih stroškov.

Trenutni mehanizem za povečanje kritja na določeno raven v višini 100 000 EUR je zato ustrezen.

2.2. Mala in srednje velika podjetja (MSP) ter lokalne oblasti

Za poenostavitev in uskladitev sistema ter za zagotavljanje hitrejših izplačil s poenostavitvijo preverjanja terjatev se Komisija nagiba k vključevanju ali izključevanju celotnih kategorij vlagateljev, kot so podjetja in organi v vseh državah članicah, namesto razlikovanja v dani kategoriji (tj. glede na velikost podjetja ali naravo organa), saj bi bila takšna razlikovanja zamudna in draga.

MSP so trenutno krita v primeru, da jim je dovoljeno sestaviti skrajšane bilance stanja. To je v grobem enakovredno evropski opredelitvi malih podjetij. Ker ta podkategorija MSP že predstavlja 98,7 % vseh podjetij EU (99,8 %, če bi bila krita vsa MSP), se ocenjuje, da so stroški ugotavljanja približno 1 % vlagateljev med izplačilom in morebitne upočasnitve postopka vračanja vlagateljem višji od pričakovanih koristi reševanja izplačil tako majhnemu številu vlagateljev. Zato Komisija predlaga kritje vseh podjetij ne glede na velikost.

Ker so vloge lokalnih oblasti trenutno izključene v 20 državah članicah, bi bila njihova izključitev relevantna samo v sedmih državah članicah in bi imela bolj omejen učinek kot njihova vključitev. Stopnja kritja v višini 100 000 EUR bi bila za večino nepomembna, saj je ocenjeno, da ima približno 83 % lokalnih oblasti v EU vloge, višje od 50 000 EUR, približno 72 % pa višje od 100 000 EUR. Kljub temu pa so v nekaterih državah članicah EU-12 (npr. Češka in Litva), povprečne vloge občin najnižje v EU, zato je lahko tam učinek večji.

V EU je manj lokalnih oblasti kot vlagateljev (približno 121 000 lokalnih oblasti in 450 milijonov drugih vlagateljev). Omejeno število lokalnih oblasti v primerjavi z vsemi drugimi vlagatelji minimalizira učinek na finančno stabilnost v primeru propada banke. Četudi so občine tehnično insolventne, obstajajo v nacionalni zakonodaji sredstva, ki zagotavljajo, da lahko še naprej izvajajo osnovne dolžnosti za javnost in imajo po potrebi precej lažji dostop do kreditov kot navadni državljani.

Čeprav se s sistemom zajamčenih vlog krijejo vsa podjetja, je treba lokalne oblasti izključiti.

3. Vseevropski sistem zajamčenih vlog

Da se izboljša čezmejno sodelovanje med sistemi zajamčenih vlog in premaga trenutna razdrobljenost sistema (v EU je skoraj 40 sistemov), so službe Komisije analizirale prednosti in stroške uvedbe vseevropskega sistema zajamčenih vlog. Upoštevane so bile naslednje strukturne možnosti:

- en subjekt, ki deluje kot vseevropski sistem in nadomesti obstoječe sisteme;

- dodaten sistem na ravni EU (t. i. „28. sistem“), ki dopolnjuje in podpira obstoječe sisteme v 27 državah članicah;

- omrežje obstoječih sistemov („evropski sistem sistemov zajamčenih vlog“), ki vključuje možnost medsebojnega izposojanja; to pomeni, da si lahko sistem zajamčenih vlog v primeru poslabšane finančne zmogljivosti izposodi denar od drugih sistemov (podoben sistem se uporablja v Avstriji).

V zvezi s članstvom so bile upoštevane naslednje možnosti: (i) članice so vse banke; (ii) članice so samo čezmejne banke (tj. banke s podružnicami v drugi državi članici); (iii) članice so samo velike, sistemsko pomembne banke.

Enoten vseevropski sistem zajamčenih vlog bi bil stroškovno učinkovit, saj bi prihranil upravne stroške v višini približno 40 milijonov EUR na leto. Rešitev problema razdrobljenosti bi bila torej gospodarsko učinkovita, kljub temu pa je treba dodatno preučiti nekatera pravna vprašanja. Zato je treba zamisel o enotnem vseevropskem sistemu obravnavati kot dolgoročen projekt, ki ga je treba dodatno pregledati do leta 2014. Prav tako mora biti v skladu z razvojem in napredkom nove nadzorne strukture v EU in razvojem na področju reševanja bank (glej naslednji oddelek).

„28. sistem“ se zdi precej neučinkovit, saj bi povečal zapletenost in ne bi rešil problema neskladnosti, ki je posledica obstoja skoraj 40 sistemov v EU. Omrežje obstoječih sistemov („evropski sistem sistemov zajamčenih vlog“) bi bilo precej enostavno vzpostaviti, saj pravne spremembe nacionalnih sistemov ne bi bile potrebne. Poleg tega bi se povečalo zaupanje vlagateljev, če bi obstajala možnost medsebojnega izposojanja med sistemi, zaradi česar bi bilo tveganje intervencij vlade manj verjetno.

V tem primeru je omrežje sistemov zajamčenih vlog z možnostjo medsebojnega izposojanja (glej Prilogo) prvi korak k vzpostavitvi enega vseevropskega sistema v prihodnosti. Treba je poudariti, da uvedba vseevropskega sistema predpostavlja popolno usklajenost sistemov zajamčenih vlog in lahko zato začne veljati šele po tem, ko se doseže ciljna raven za njihova sredstva v višini 1,5 % upravičenih vlog.

Vseevropski sistem zajamčenih vlog v kakršni koli obliki mora vključevati vse banke. Vse druge možnosti bi bile lahko moteče in neskladne z notranjim trgom.

4. Nujna izplačila

Komisija predlaga, da se čas izplačila skrajša na sedem dni. Kljub temu pa nujna izplačila niso zaželena.

Pri hitrem vnaprejšnjem izplačilu določenega zneska (npr. 10 000 EUR v treh dneh), pri čemer bi trenutni čas izplačila (tj. štiri do šest tednov) za zneske nad 10 000 EUR ostal enak, bi morali sistemi zajamčenih vlog izplačevati dvakrat in stroški (ki so posledica človeških in tehničnih virov) bi se verjetno tudi skoraj podvojili. Hitro izplačilo brez ustreznega preverjanja terjatev (zaradi časovnega pritiska) lahko povzroči več napačnih plačil, kot je običajno. Za sisteme zajamčenih vlog to pomeni dodatne stroške zaradi virov, ki so potrebni za izterjatev napačno izplačanega denarja. V praksi bi bilo to zelo zahtevno in zamudno, saj bi morali sistemi najbrž preverjati terjatve na sodiščih. „Nujno izplačilo“ lahko tudi slabo vpliva na zaupanje vlagateljev, saj jim prikaže trg v zelo negativni luči. Vlagatelji, ki v kratkem roku prejmejo samo del svojih vlog, lahko menijo, da sistem zajamčenih vlog nima dovolj sredstev za plačilo celotnega zneska in zato umaknejo vse svoje vloge ter tako sprožijo množično dvigovanje bančnih vlog.

Zato bi bilo „nujno izplačilo“ stroškovno neučinkovito in bi lahko omajalo zaupanje vlagateljev. Če lahko sistem zajamčenih vlog po treh dneh izplača 10 000 EUR, bi moral v kratkem roku izplačati tudi 100 000 EUR, če je dovolj dobro financiran. Veliko bolj učinkovito je, da se zagotovijo pogoji, potrebni za doseganje hitrejšega standardnega izplačila, kot je določeno v zakonodajnem predlogu Komisije.

5. Jamčenje vlog in reševanje bank (alternativi za izplačila)

Alternativa aktiviranju sistemov zajamčenih vlog in likvidaciji banke bi bilo reševanje bank (tj. organiziranje urejenih insolventnih postopkov), ki omogoča neprekinjene bančne storitve, tako da imajo vlagatelji stalni dostop do svojih sredstev. Zlasti vloge se lahko prenesejo v drugo banko.

Kljub temu pa Direktiva o sistemih zajamčenih vlog ne sme biti preveč predpisujoča glede takih alternativ izplačilom, saj so reševanja bank predmet ločenih sporočil[2], ki utirajo pot novemu zakonodajnemu predlogu. Predlog o sistemih zajamčenih vlog ne sme predvidevati nadaljnjega dela v zvezi z reševanjem bank, po drugi strani pa napredek sistemov zajamčenih vlog ne sme biti oviran z nadaljnjim razvojem na tem področju. Dobra rešitev bi bila, da ostane Direktiva o sistemih zajamčenih vlog odprta za spremembe, ki se pojavijo z nadaljnjim delom na področju reševanja bank. Komisija zato predlaga, da stroški sistemov zajamčenih vlog za prenos vlog kot ukrepa reševanja ne presegajo stroškov vračanja vlagateljem.

Če bi bil mandat sistemov zajamčenih vlog obsežnejši, tj. vključeval bi zgodnje intervencijske ukrepe (npr. dokapitalizacija, likvidnostna pomoč, jamstva), bi jih bilo treba primerno financirati. Dodatna sredstva bi bilo treba zbrati nad ciljno ravnjo. Razlog je v tem, da je reševanje bank alternativa izplačevanju, medtem ko zgodnji intervencijski ukrepi ne pomenijo vedno, da poznejše izplačilo ne bo potrebno. Zato bi moralo biti sistemom zajamčenih vlog le v omejenem obsegu dovoljeno, da svoja finančna sredstva uporabijo za preprečitev propada banke, ne da bi bili omejeni na financiranje prenosa vlog.

* * *

Priloga: Pregled finančnih elementov v „evropskem omrežju sistemov zajamčenih vlog“ (SZV), za katere velja medsebojno izposojanje

[pic]

Vir: službe Komisije.

[1] Na Norveškem znaša (preračunana) stopnja kritja več kot 240 000 EUR.

[2] Glej COM(2009) 561 in COM(2010) 254.