SL    SL SL 
 
SL 1   SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 21.10.2009 
SEC(2009) 1374 kon č. 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
spremni dokument 
 
Predlog 
 
DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 
 
o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih 
držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status upravi čenca do mednarodne 
zaščite, in o vsebini te zaš čite 
  
Povzetek ocene u činka 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
SL 2   SL 1. OPREDELITEV PROBLEMATIKE  
Po povečanju števila prosilcev za azil med leto ma 1996 in 2002, ki je bilo posledica 
konfliktov v nekdanji Jugoslavi ji, se je v obdobju 2003–2006 nji hovo število v EU-27 zelo 
zmanjšalo: s 344 800 prošenj za azil leta 2003 na 197 410 prošenj le ta 2006 (–42,7 %). Ta 
trend upadanja se je zausta vil leta 2007, ko je število proš enj naraslo na 222 170 (+12 %), 
večinoma zaradi pritoka prosilcev za azil iz Iraka . Leta 2008 se je število v primerjavi z 
letom 2007 pove čalo (+8 %), saj je število proš enj naraslo na 257 375. Kljub temu 
predstavljajo prosilci za azil le majhen odstotek migracijski h tokov v EU (po ocenah 1,5 do 
2 milijona priseljencev na leto).  
Število oseb, ki so s statusom zaš čite bivale v EU ob koncu le ta 2007, je bilo približno 
1,4 milijona, kar je bilo leta 2007 približno 7,5 % vseh državljanov tretjih držav, ki so 
zakonito prebivali, in 0,3 % celotnega prebiv alstva EU. To število 1,4 milijona prav tako 
predstavlja majhen del vseh be guncev na svetu, katerih število  je bilo leta 2007 ocenjeno na 
11,4 milijona. 
Namen Direktive Sveta 2004/83/ES  („direktiva o zahtevanih pogojih“)1 je omejitev 
sekundarnega gibanja prosilcev za azil med državami članicami s tem, da se dolo čijo 
minimalni standardi, ki usklajujejo merila  za opredelitev oseb, ki potrebujejo mednarodno 
zaščito, ter pravic in ugodnosti, ki se te m osebam priznajo v vseh državah članicah. 
Odzivi na zeleno knjigo iz leta 2007 ter ve č ocenjevalnih poro čil, študij in posvetovanj z 
zainteresiranimi stranmi nakazuje, da so minimalni standardi Direktive  zaradi zahteve, da 
se soglasno sprejmejo, nejasni in dvoumni , vsebujejo „vrzeli“ in dovoljujejo odstopanja. 
Poleg tega je bil v nekaterih primerih kom promis dosežen na podl agi bolj „konzervativne“ 
razlage ženevske Konvencije o stat usu beguncev, Evropske konvencije o človekovih pravicah 
(EKČP) in drugih instrumentov varstva človekovih pravic, ki so vir mednarodnih obveznosti, 
skupnih državam članicam. Zaradi tega Direktiva ne jam či za popolno skladnost nacionalnih 
izvedbenih ukrepov s temi instrumenti  in omogo ča večja odstopanja med nacionalnimi 
praksami odlo čanja. Poleg tega imajo nosilci odlo čanja težave pri hitrem sprejemanju  
utemeljenih odlo čitev, posledica možnosti, da se  koncepti razlagajo na razli čne načine, pa je 
vlaganje velikega števila pra vnih sredstev in velika uspešnos t pravnih sredstev, vloženih 
zoper negativne odlo čitve. Nazadnje pa veljavni standardi Direktive niso primerni za 
doseganje ciljev, ki so za stavljeni s Haaškim programom  glede vzpostavitve enotnega 
statusa zaš čite in nadaljnjega napredka pri vklju čevanju  državljanov tretjih držav. 
Obstoječi podatki so jasni pokazatel ji razhajanj glede obsega in praks priznavanja med 
državami članicami ter glede standardov zaš čite, ki jih zagotavljajo države članice, odražajo 
pa tudi slabo odlo čanje na prvi stopnji. Iz statisti čnih podatkov nadalje izhaja, da Direktiva ni 
imela nobenega vpliva na sekundarna gibanja: pr osilcem za azil se zdijo  nekatere države 
članice bolj „vabljive“ kot ostale, deloma zaradi boljših možnosti pridobitve statusa ali višje 
ravni pravic.  
Splošno problematiko je mogo če razdeliti na naslednje posami čne probleme : 
                                                 
1 Direktiva z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati 
državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz 
drugih razlogov potrebuje mednarodno zaš čito, in o vsebini te zaš čite 
 
SL 3   SL • koncepti glede „subjektov zaš čite“, „notranje zaš čite“ ter „pripadnosti dolo čeni družbeni 
skupini“ so opredeljeni nejasno, kar us tvarja tveganje glede zavrnitve zaš čite ter tveganje 
različnih praks priznavanja, 
• obstoj neupravi čenih razlik med vsebino zaš čite za begunce in upravi čence do subsidiarne 
zaščite, 
• posebnih potreb po vklju čevanju upravi čencev do mednarodne zaš čite ni, 
• obstoj neupravi čenih omejitev glede izvrševanja pravic upravi čencev do zaš čite glede 
družinskega življenja. 
2. DODANA VREDNOST UKREPANJA EU IN SPOŠTOVANJE NA ČELA SUBSIDIARNOSTI  
Od ukrepanja na ravni EU se pri čakuje, da bo u činkovitejše od ukrepanja držav članic z ve č 
vidikov. 
• Cilji iz Haaškega programa  glede enotnega statusa zaš čite in vklju čevanja državljanov 
tretjih držav ne morejo biti doseženi z en ostranskim ukrepanjem držav članic .  
• Ni verjetno, da bi se raven zaš čite na splošno pove čala tako, da bi zadovoljila visoke 
mednarodne standarde, kot so se razv ili z enostranskim ukrepanjem držav članic. Po drugi 
strani pa lahko pride do „t ekme do dna“, ker se države članice, ki trenutno zagotavljajo 
višje standarde zaš čite, lahko nagibajo k temu, da svoje standarde znižajo, da  bi se izognile 
„privabljanju“ velikega števila prosilcev za azil.  
• Obseg sekundarnih gibanj in neenaka po razdelitev prosilcev za azil ter upravi čencev 
do zaščite se ne bosta zmanjšala . Le pospešeno usklajevanje na ravni EU lahko zmanjša 
željo prosilcev za azil po gibanjih, dokler so ta povezana z razlikami v nacionalnih 
zakonodajah in praksah ter z razli čnimi ravnmi pravic, ki so zagotovljene v razli čnih 
državah članicah. 
• Dvoumja in nejasnosti v ve ljavnem pravnem redu je mogo če rešiti le na ravni EU.  
Ukrepanje držav članic ne more voditi k splošnemu izboljšanju kakovosti in u činkovitosti 
azilnega postopka po vsej EU. 
3. CILJI POLITIKE  
Skupni cilj  je doseči višje standarde zaš čite za osebe, ki potrebujejo mednarodno zaš čito, po 
vsej EU.  
Posamični cilji  so:  
1. zagotoviti popolno in vklju čujočo uporabo Ženevske konvencije ter popolno 
spoštovanje EK ČP in Listine EU o temeljnih pravicah. 
2. približati vsebino zaš čite, ki se prizna beguncem in upravi čencem do subsidiarne 
zaščite; 
 
SL 4   SL 3. dvigniti splošno raven zaš čite ob upoštevanju posebnih potreb upravi čencev do 
mednarodne zaš čite; 
4. izboljšati u činkovitost azilnega postopka; 
5. zagotoviti enotno uporabo dogovorjenih standardov zaš čite po vsej EU. 
4. MOŽNOSTI POLITIKE  
Raznolika narava problemov onemogo ča opredelitev enotne vseobsegajo če možnosti politike. 
Ocena učinka tako predlaga lo čene možnosti politike za vs ak cilj politike ter dolo ča dve do 
štiri zakonodajne podmožnosti ali dve do štir i zakonodajne in eno nezakonodajno podmožnost 
za vsako od teh možnosti politike. Da bi dolo čili elemente, ki bi morali oblikovati prednostno 
možnost, so vse podmožnosti ocenjene glede na osnovni scenarij v smislu uspešnosti, 
učinkovitosti in skladnos ti ter prav tako glede njihove sora zmernosti in družbenih vplivov ter 
vplivov na temeljne pravice.  Glede na stopnjo kompleksnosti predlaganih možnosti politike je 
ta povzetek omejen na opis glavnih element ov, ki sestavljajo prednostno možnost politike. 
5. GLAVNI ELEMENTI PREDNOSTNE MOŽNOSTI POLITIKE  
Prednostna možnost politike: 
• omeji široko razlago konceptov „subjekti zaš čite“ in „notranja zaš čita“ v skladu s standardi 
Ženevske konvencije in EK ČP s tem, da dolo či merila za ocenjevanje dostopnosti in 
učinkovitosti zaš čite, ki bi morala biti na voljo prosilcu. Prednostna možnost prakti čnega 
sodelovanja predvideva skupno dolo čanje meril, ki se uporabijo za to oceno;  
• zagotavlja bolj splošno razlago koncepta „dolo čena družbena skupina“ v skladu s standardi 
Ženevske konvencije , z boljšo opredelitvijo pomena, ki se  pripiše vidikom, ki izhajajo iz 
spola prosilca, in s tem lajša dostop do zaš čite, zlasti ženskam. S kupno opredeljevanje kot 
del elementa prakti čnega sodelovanja bo prispe valo k bolj enotnemu odlo čanju; 
• približa pravice upravi čencev do subsidiarne zaš čite pravicam beguncev , in sicer z odpravo 
razlik, ki jih Direktiva trenutno omogo ča in se ne morejo ve č šteti za objektivno 
upravičene, glede trajanja dovoljenj a za bivanje, dostopa do zaposlovanja in poklicnega 
usposabljanja, dostopa do socialne blaginje, zdravstva in do integracijskih ukrepov ter 
dostopa do ugodnosti za družinske člane; 
• pospešuje vklju čevanje upravi čencev do zaš čite ob upoštevanju njihovih posebnih potreb : 
zagotavlja jim lažji dostop do postopkov za priznavanje njihovi h kvalifikacij, poklicnega 
usposabljanja in zaposlitvene podpore ter programov nastanitve in vklju čevanja, ki 
upoštevajo njihove posebne potrebe. Predvideno prakti čno sodelovanje bi pomagalo 
državam članicam opredeliti dobre in stroškovno u činkovite prakse ter si jih izmenjevati; 
• krepi spoštovanje pravic do družinskega življenja upravi čencev do zaš čite: razširi 
opredelitev družinskih članov, tako da upošteva prim ere, v katerih je upravi čenec 
mladoletnik, in številne situacije, v kateri h je mladoletnik lahko ne preskrbljen; hkrati pa 
zagotavlja, da je odlo čilno merilo korist otroka. Predvideno prakti čno sodelovanje lahko 
pomaga državam članicam bolje opredeliti merila za dolo čitev koristi otroka. 
 
SL 5   SL 6. OCENA U ČINKOV  
6.1. Glavne prednosti 
– Z zagotavljanjem tega, da so standardi Dire ktive jasni in primerni za zagotovitev popolne 
usklajenosti s človekovimi pravicami in standardi beguns kega prava na mednarodni ravni, bi 
prednostna možnost dosegla boljše spoštovanje pravice do azila in splošneje temeljnih 
pravic, vklju čno z načelom nediskriminacije .  
– Z zmanjševanjem možnosti za negotovost in upravne napake bi te spremembe 
racionalizirale in okrepile kakovost, pravi čnost, učinkovitost in vero dostojnost azilnega 
postopka.   
– Z bolj dosledno uporabo standar dov bi te spremembe pomagale zmanjšati obseg 
sekundarnih gibanj .  
6.2. Možne razsežnosti finan čnih vplivov 
6.2.1.  Možni stroški 
Merjenje stroškov sprememb skupnega evropske ga azilnega sistema je  še posebej težko. 
Velikosti ali profila dotoka begun cev iz leta v leto ni mogo če napovedati in ni statistike glede 
tega, zakaj je bilo nekaterim prošnjam ugodeno, druge pa so bile zavrnjene. Zaš čita se 
priznava za vsak primer posebej kot rezult at analize verodostoj nosti in osebnih okoliš čin 
vsakega prosilca. Poleg tega ni nobenih in formacij o splošnih stroških nastanitve 
upravičencev do zaš čite ali za posamezne pravice, ki se jim priznajo. Tako je nemogo če 
oceniti, koliko prosilcev bi lahko bilo v resn ici prizadetih zaradi sprememb temelja zaš čite, ali 
oceniti učinke sprememb glede pravic, ki se priznajo upravi čencem. V mejah teh omejitev je 
mogoče navesti naslednje kazalce.  
Štiri države članice, ki bi jih lahko prizadel a sprememba koncepta „subjekti zaš čite“, so 
leta 2008 skupaj prejele 74 535 prošenj, medtem ko je osem držav članic, ki bi jih lahko 
prizadela sprememba koncepta „notranja zaš čita“, prejelo 81 575 prošenj. 14 držav članic, ki 
bi jih lahko prizadela sprememba vsebine koncepta „dolo čena družbena skupina“, je leta 2008 
prejelo 30 800 prošenj, ki so  jih vložile ženske; ustrezno število v sedmih državah članicah, ki 
bi jih lahko prizadela sprememba zahteve po vzro čni povezavi, je bilo 14 800. Uvajanje izjem 
glede prenehanja bi lahko prizadelo 10 držav članic, ki so leta 2008 v 7 020 primerih prosile 
za prenehanje. 
Splošni vplivi približevanja dveh statusov bodo razli čni: nekatere države članice (kot so Irska, 
Švedska in Združeno kraljestvo) spl oh ne bodo prizadete, medtem ko bo ve čina držav morala 
odpraviti razlike, ki jih ohranja jo. Obveznost zagotoviti upravi čencem do subsidiarne zaš čite 
brezpogojni dostop do trga dela , bi prizadela Ciper, Nem čijo in Luksemburg, kjer je število 
upravičencev do subsidiarne zaš čite, ki bi jim ta sprememba la hko koristila, ocenjeno na 445, 
1 925 in 504, kar predstavlja 0,11 %, 0,0046 %, in 0,23 % delovne sile teh držav članic. 
Približevanje pravic socialne blaginje bi prizadelo Nem čijo, Luksemburg, Latvijo in 
Portugalsko, medtem ko bi pr ibliževanje zakonodaje na podro čju zdravstvenega varstva 
prizadelo Malto; upravi čencev do subsidiarne zaš čite, nastanjenih v teh državah članicah v 
obdobju 2005–2008, je bilo 3 375, 340, 5, 95 oziroma 3 010. Približevanje glede dostopa do 
programov vklju čevanja bi lahko prizadelo najmanj osem držav članic, kjer je skupno število 
upravičencev do subsidiarne zaš čite v obdobju 2005–2008 znašalo 5 495 oseb, medtem ko je 
 
SL 6   SL bil povpre čni strošek na prebivalca za program vklju čevanja v posamezni državi članici 682 
EUR. 
Vpliv boljšega dostopa do postopkov za priznavanje kvalifikacij, zaposlitvene podpore in 
programov vklju čevanja, ki je bil priznan upravi čencem do mednarodne zaš čite, je treba 
omejiti. Upravi čencev do zaš čite, starih od 15 do 64 let,  ki jim je bila v EU zaš čita priznana 
med letoma 2005 in 2008, je bilo po ocenah 245 132, kar predstavlja le 0,1 % delovne sile 
EU, medtem ko osebe, ki jim je bila v EU priznana zaš čita v istem obdobju, predstavljajo le 
1,07 % prebivalstva državljanov tretjih držav v EU . Skupno število nepreskrbljenih družinskih 
članov oseb, ki jim je bila v obdobju 2005–2008 priznana zaš čita v 14 državah članicah, na 
katerega bi lahko vplivala razširitev opredelitve družinskih članov, je ocenjeno na manj kot 
18 500. 
Predvideni upravni stroški prednostne možnosti so ocenjeni na 3 094 407 EUR. 
6.2.2.  Možni prihranki 
– Z zmanjšanjem želje prosilcev za azil po se litvi lahko prednostna možnost zmanjša tokove 
prosilcev za azil v EU in stroške za izvajanje dublinskega sistema.  
– S skrajšanjem trajanja postopkov na prvi stopnj i in z zmanjšanjem števila vloženih pravnih 
sredstev lahko prednostna možnost vodi do upravnih in finan čnih prihrankov: obstajajo 
kazalci, da lahko pravna sredstva podvojijo stroške prošnje za azil, pri čemer je bilo leta 2007 
po ocenah vloženih 110 846 pravnih sredstev. To bi znižalo tudi stroške, povezane s 
storitvami sprejema: povpre čno lahko eno leto sprejema prosilcev za azil stane 11 000 EUR 
na osebo, medtem ko postopki na prvi stopnji povpre čno trajajo šest mesecev in postopki s 
pravnimi sredstvi eno leto.  
– Zaradi približevanja pravic, ki se pripisujejo obema status oma, bi bili upravni postopki 
racionalizirani, stroškov, povezanih z vzpostavitvijo in ohranjanjem razli čnim infrastruktur, 
pa ne bi bilo ve č.  
– Na daljši rok se bodo naložbe v podporo vklju čevanju povrnile do dolo čene mere s 
pozitivnimi gospodarskimi in družbenimi vplivi trajnostne zaposlitve in uspešnega vključevanja upravi čencev (to se pri čakuje približno v dveh letih po priznanju zaš čite).  
Nacionalni ukrepi za izvajanje st andardov predloga so upravi čeni do sofinanciranja iz 
Evropskega sklada za begunce po 50- odstotni ali 75-odstotni stopnji.  
6.3. Družbeni vplivi in vpli vi na temeljne pravice 
Celotni skupni evropski azilni sistem temelji na popolni in vklju čeni uporabi Ženevske 
konvencije, obveznostih, ki izhajajo iz instrumentov človekovih pravic, kot je EK ČP, ter na 
popolnem spoštovanju pravic iz Listine EU o temeljnih pravicah. Prednostna možnost 
zagotavlja, da je osebam, ki resni čno iščejo zaščito v EU, taka zaš čita zagotovljena na podlagi 
visokih standardov in v skladu z navedenimi obveznostmi. Zlas ti pospešuje dostop prosilcev 
za azil in upravi čencev do zaš čite (ter njihovih družinskih članov) do zaš čite in sodnega 
varstva, do socialne vklju čenosti in trga dela ter zagotavlja popolno spoštovanje na čela 
nediskriminacije. 
 
SL 7   SL 7. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE  
Ocena učinka navaja ve č kazalcev, ki jih je mogo če uporabiti za ocenjevanje u činkovitosti in 
uspešnosti prednostne možnosti pri doseganj u glavnih ciljev politike, ter razlaga okoliš čine za 
njihovo zbiranje in ocenjevanje, zl asti za namene priprave rednih poro čil o uporabi Direktive. 
Poleg tega bo urad za podporo azilu vzpostavil iz črpno izmenjavo informacij o azilnih 
postopkih v formaliziranih postopkih ter bo zagotovil sistemati čno ocenjevanje dodatnih 
zbranih podatkov.