SL Uradni list Evropske unije C 248/108

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Krepitev sistemov sankcij v sektorju finančnih storitev

(COM(2010) 716 konč.)

2011/C 248/18

Poročevalec: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Komisija je 8. decembra 2010 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Krepitev sistemov sankcij v sektorju finančnih storitev

COM(2010) 716 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 26. maja 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 472. plenarnem zasedanju 15. in 16. junija 2011 (seja dne 16. junija) s 105 glasovi za, 2 glasovoma proti in 4 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO pozdravlja ustanovitev nadnacionalnega sistema sankcij, ki so resnično učinkovite, odvračilne in sorazmerne. Podpira pristop iz sporočila Komisije za zagotovitev skupnih meril, ki bi jih morale izpolnjevati države članice kot minimalno zahtevo pri določanju upravnih sankcij za kršitev zakonodaje o finančnih storitvah.

1.2 Namen regulativnega okvira je olajšati izvajanje pravnih načel, ki jih EU že uspešno uporablja, kot sta načelo „onesnaževalec plača“, ki se tukaj uporablja za določanje sorazmernih kazni za povzročeno škodo in za vzor v primeru finančnih kršitev, ali politika prizanesljivosti, ki se uporablja v postopkih za preiskavo in omejevanje protikonkurenčnih praks. To je na tem mestu posebej pomembno glede na enkratno vlogo, ki jo lahko ima pri prijavah kršitev osebje v finančnih institucijah.

1.3 EESO se strinja s pristopom Komisije, ki „sankcije“ obravnava kot širok pojem, ki obsega upravne ukrepe, povezane z davki, ponovno vzpostavitev zakonitosti, zaplembo, odvzem pravic vodilnih delavcev, odvzem privilegijev (npr. odvzem dovoljenj), denarne kazni, globe, ki delujejo odvračilno, in druge podobne ukrepe.

1.4 EESO poziva Komisijo, naj razišče možnosti preprečevanja goljufivih finančnih operacij, ki izvirajo iz davčnih oaz ali so vanje usmerjene ter zajemajo pretok kapitala, ki vpliva na notranji trg.

1.5 Poleg naloženih sankcij bi se morala uporabljati zaplemba nezakonitih dobičkov in kazenska odškodnina. EESO je že predlagal (1), da bi se moral izkupiček vplačati v „podporni sklad za skupinske pritožbe“, ki bi potrošniškim združenjem olajšal skupinske tožbe za odškodnino ali nadomestilo škode. EESO (2) zato opozarja Komisijo, da je že večkrat izrazil svoja stališča o potrebi po sprejetju nadnacionalnega zakonskega okvira za uskladitev skupinskih tožb.

1.6 EESO poziva Komisijo, naj upošteva, da mora EU skleniti mednarodne sporazume s tretjimi državami za okrepitev eksteritorialnih vplivov veljavne zakonodaje o finančnih sankcijah, da bi zagotovili njeno učinkovitost in odvračilnost za primere kršitev določb v zvezi s finančnimi storitvami.

2. Uvod

2.1 Finančna kriza je vzbudila dvome o tem, ali se predpisi o finančnih trgih v Uniji vedno spoštujejo in pravilno uporabljajo. Pomanjkljivo izvrševanje predpisov v eni državi članici lahko znatno vpliva na stabilnost in delovanje finančnega sistema v drugi državi članici.

2.2 Svet ECOFIN je Komisijo in tri odbore nadzornikov (Odbor evropskih bančnih nadzornikov (Committee of European Banking Supervisors – CEBS), Odbor evropskih nadzornikov za zavarovanja in poklicne pokojnine (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors – CEIOPS) ter Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje (Committee of European Securities Regulators – CESR)) pozval, naj po vseh sektorjih pregledajo stanje skladnosti, enakovrednosti in dejanske uporabe pooblastil za sankcioniranje v državah članicah.

2.3 Na mednarodni ravni je krepitev sistemov sankcij eden od elementov, potrebnih za reformo finančnega sektorja, kot so se 15. novembra 2008 dogovorili voditelji držav G-20 na vrhu v Washingtonu. Dodd-Frankov zakon o reformi Wall Streeta in varstvu potrošnikov (julij 2010) predstavlja celovito reformo ameriškega finančnega sistema.

3. Sporočilo Komisije

3.1 Sporočilo je osnovano na študijah odborov nadzornikov in razpravah z državami članicami. Dokument predstavlja področja, na katerih so možne izboljšave, in predlaga možne ukrepe EU, s katerimi bi dosegli večjo konvergenco in učinkovitost nacionalnih sistemov sankcioniranja. V finančnem sektorju so učinkoviti sistemi sankcioniranja ključen element nadzornega režima, ki bi moral zagotoviti trdne in stabilne finančne trge ter varstvo potrošnikov in vlagateljev.

3.2 Da se zagotovi popolna uporaba prava EU, morajo biti sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Sankcije se lahko štejejo za učinkovite, kadar lahko zagotovijo skladnost s pravom EU, sorazmerne, kadar ustrezajo teži kršitve in ne presegajo tega, kar je potrebno za doseganje ciljev, in odvračilne, kadar so dovolj resne, da storilce kršitve odvrnejo od tega, da bi ponovili enako kršitev, druge potencialne kršitelje pa od prve kršitve.

3.3 Države članice imajo v obstoječem pravnem okviru precejšnjo neodvisnost pri izbiri in uporabi nacionalnih sankcij. Ta neodvisnost bi morala biti uravnotežena s potrebo po učinkoviti in usklajeni uporabi evropskega prava.

3.4 Sedanje evropske direktive in uredbe na področju finančnih storitev vsebujejo štiri skupine določb o sankcijah:

— uskladitev pooblastila za uporabo sankcij med več državami članicami;

— obveznost držav članic, da predvidijo uporabo ustreznih upravnih sankcij in ukrepov ter zagotovijo, da so sankcije in ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračilni. Večina obstoječih direktiv ne razlikuje med preiskovalnimi, preventivnimi in kazenskimi ukrepi;

— tretja skupina zadeva sankcije za določene kršitve;

— četrta skupina predvideva, da organi v določenih okoliščinah objavijo ukrepe in sankcije.

3.5 Pri pregledu sistemov sankcioniranja se pokažejo razlike med državami članicami, ki lahko izhajajo iz številnih dejavnikov, vključno z razlikami v nacionalnih pravnih sistemih, ustavnimi zahtevami, delovanjem nacionalnih uprav in vlogo sodišč (upravnih ali kazenskih).

3.6 Komisija je ugotovila naslednje razlike in slabosti nacionalnih sistemov sankcioniranja:

— nekateri pristojni organi nimajo pomembnih pooblastil za uporabo sankcij za določene kršitve;

— upravne denarne kazni (globe) se med državami članicami zelo razlikujejo in so v nekaterih državah članicah prenizke;

— v nacionalnih zakonodajah so predvidene različne vrste (upravnih ali kazenskih) sankcij;

— različne ravni uporabe sankcij med državami članicami.

3.7 Komisija navaja, da dejstvo, da se nacionalni sistemi sankcioniranja razlikujejo v ključnih vidikih, lahko povzroči: pomanjkanje skladnosti s predpisi EU o finančnih storitvah; tveganje ogrožanja varstva potrošnikov in celovitosti trga; izkrivljanje konkurence na notranjem trgu; negativni vpliv na finančni nadzor; tveganje zmanjšanja zaupanja v finančni sektor.

3.8 Komisija meni, da je treba nadalje uskladiti in okrepiti sisteme sankcioniranja, da se prepreči tveganje nepravilnega delovanja finančnih trgov. Zato predlaga določitev minimalnega skupnega standarda, ki naj bi zagotovil minimalno približevanje nacionalnih sistemov sankcioniranja. To približevanje naj bi obravnavalo naslednje ključne zadeve:

— ustrezne vrste upravnih sankcij za kršitev ključnih določb;

— objavo sankcij;

— dovolj visoke upravne denarne kazni;

— sankcije za posameznike in finančne institucije;

— ustrezna merila, ki jih je treba upoštevati pri uporabi sankcij;

— morebitno uvedbo kazenskih sankcij za najhujše kršitve;

— ustrezne mehanizme za podporo učinkoviti uporabi sankcij.

4. Splošne ugotovitve

4.1 Ocena EESO

4.1.1 Odbor izraža zelo pozitivno mnenje o sporočilu Komisije. Kot del procesa nove opredelitve mednarodnih pravil za kapitalske trge sporočilo predlaga razvoj učinkovitejšega nadnacionalnega regulativnega okvira za odpravo kršitev, ki jih izvajajo finančne institucije in izvajalci storitev.

4.1.2 Sporočilo dejansko vsebuje duh političnih stališč, ki so bila konsolidirana na vrhih G-20, zlasti na vrhu v Washingtonu (2008), Londonu (2009) in Seulu (2010), skupaj s stališči EU, ki so bila dogovorjena na najvišji ravni (npr. ustanovitev finančnih nadzornih organov, direktiva o reformi trgov finančnih instrumentov, sporazum o investicijskih skladih visokega tveganja, kakršni so hedge skladi itd.).

4.2 Načelo subsidiarnosti

4.2.1 Sporočilo je očitno skladno z načelom subsidiarnosti. Dokument poudarja dejstvo, da so nacionalni organi zlasti odgovorni, da zagotovijo usklajen in povezan pristop za dosledno uporabo obstoječega pravnega okvira in prihodnjega okvira sankcij za kršitve v sektorju finančnih storitev. Področje uporabe sporočila je namreč omejeno na sankcije, ki jih določajo pristojni organi držav članic.

4.2.2 V primeru kršitev v evropskem okviru, pri katerih je storitev zagrešena v različnih državah članicah in vpliva na celoten enotni trg, bi bilo treba ukrepati, kot sledi/takole:

— zagotoviti, da je jasno, kdo je odgovoren za začetek postopka za sankcije, s čimer bi preprečili izbiranje najugodnejšega sodišča (forum shopping),tj. da bi si potencialni kršitelji lahko izbrali za pristojno tisto sodišče/zakonodajo, kjer so nacionalni organi pri uporabi zakonodaje o sankcijah najmanj strogi;

— razmisliti o delegiranju vlog in odgovornosti pristojnih organov pod določenimi pogoji;

— občasno in v izjemnih okoliščinah glede na naravo zadeve prepustiti odgovornost za take primere evropskim organom za nadzor.

4.2.3 Nadnacionalni ukrepi so utemeljeni zaradi potrebe po zagotavljanju zbliževanja nacionalnih režimov sankcioniranja (upravnih ali kazenskih). Zdaj imajo ti režimi resne šibke točke ali pomanjkljivosti, zaradi katerih jih ni mogoče uskladiti, ali pa delujejo na podlagi popolnoma različnih meril. Države članice bi se morale odločiti, ali je izbrani postopek upravni ali kazenski, hkrati pa zagotoviti izpolnjevanje načel enakovrednosti in učinkovitosti, v skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije.

4.2.4 Obravnavani regulativni okvir je skladen z načelom delitve odgovornosti med različnimi organi in pravnimi sistemi. Namen okvira je olajšati izvajanje pravnih načel, ki jih EU že uspešno uporablja, kot je načelo „onesnaževalec plača“, ki se tukaj uporablja za določanje sorazmernih kazni za povzročeno škodo in za vzor v primeru finančnih kršitev, ali politika prizanesljivosti, ki se uporablja v postopkih za preiskavo in omejevanje protikonkurenčnih praks. To je na tem mestu posebej pomembno glede na enkratno vlogo, ki jo lahko ima pri prijavah kršitev osebje v finančnih institucijah.

4.2.5 Sankcije in kazni, ki se uporabljajo za kršitelje, morajo biti seveda stroge, da bi ljudi odvrnile od kršitev, ki jih v demokratični družbi ni mogoče dopuščati. Ljudi, ki sodelujejo pri odkrivanju kršitev, pa je treba obravnavati prizanesljiveje ter njihove sankcije ali kazni bistveno znižati ali umakniti.

4.2.6 EESO meni, da bi lahko bilo spodbujanje ljudi k prijavljanju kršitev, kot je navedeno v Dodd-Frankovem zakonu v ZDA, odličen način za prečiščenje notranjega trga finančnih storitev in izboljšanje njegovega delovanja. To bi lahko dosegli z ustanovitvijo sistema, ki bi zagotavljal finančne in druge spodbude za ljudi, ki finančnim nadzornim organom prijavijo kršitve zakonodaje, ki ureja te finančne storitve.

4.2.7 V nekaterih državah članicah ni mogoče prijaviti kršitev zaradi še veljavnih zakonskih omejitev, namenjenih varovanju poslovnih skrivnosti. Zato je treba te omejitve umakniti, kot tudi druge ovire v zvezi z zaupnostjo, ki bi lahko ovirale prijavitelje kršitev. V vsakem primeru je treba zaposlene zavarovati s programi, ki varujejo njihove interese.

4.2.8 Obstoječa direktiva o pranju denarja že predvideva ugodno obravnavo za zaposlene v finančnih institucijah, ki prijavijo sumljivo delovanje, ter jim zagotavlja zaščito pred viktimizacijo na delovnem mestu ali drugje.

4.3 Pomanjkljivosti sporočila

4.3.1 Jasno je, da se sporočilo pri sklicevanju na kršitve ponavadi nanaša na obnašanje posameznikov – fizičnih ali pravnih oseb, ki jih je mogoče preganjati z upravnim ali kazenskim postopkom. Sporočilo torej ne obravnava nezakonitih dejanj ali neizvajanja obveznosti državnih organov, zlasti pristojnih za urejanje in spremljanje finančnih trgov: če ti organi ne delujejo, kakor bi morali, se lahko pojavijo resne posledice za notranji trg in za interese potrošnikov.

4.3.2 Tako je na primer v primeru potrebe po odpravi „nevidnih ovir“, ki so še vedno nepremostljive ovire pri izvajanju temeljnih gospodarskih svoboščin (npr. zloraba diskrecijskih pravic pri določanju primernosti direktorjev kreditne institucije (3) ali zavarovalnice; ali odločitev o neskladnosti delničarjev, ki imajo „kvalificirani delež“ kapitala finančne institucije (4) itd.).

4.3.3 Vse države članice bi morale zagotoviti domače ukrepe za določitev odgovornosti direktorjev tistih finančnih institucij, ki bi lahko zaradi svojega sistemskega značaja nepredvidljivo škodovale stabilnosti finančnih trgov in potrošnikom, če bi se pojavljale neprevidnosti ali nezakonitosti pri njihovem upravljanju.

4.3.4 Zdaj se lahko vsi zaposleni v finančnih institucijah (tudi tistih, ki so premajhne, da bi lahko vplivale na trg) preganjajo, če zagrešijo kaznivo dejanje korupcije, goljufije ali pranja denarja, medtem ko se direktorji institucij, ki so odgovorni za škodo, povzročeno s kršitvami, lahko v nekaterih državah članicah izognejo upravnim ali kazenskim sankcijam. Takega stanja ni mogoče upravičiti. Na podlagi tega je mogoče sklepati, da so bile v upravljanju podjetij velike pomanjkljivosti.

4.4 Recipročnost

4.4.1 Sporočilo je preveč osredotočeno na EU. Osredotočeno je na scenarije v okviru Evrope in ne obravnava dejanj finančnih institucij v tretjih državah, ki bi lahko prav tako vplivala na notranji trg, glede na odpiranje kapitalskih trgov in glede na dejstvo, da je tem finančnim institucijam zaradi svobode ustanavljanja sorazmerno preprosto delovati s sprejetimi tehnikami, kot so skupna podjetja (joint venture) ali preskakovanje (leap-frogging).

4.4.2 Ker ni skupnega režima, ki bi olajšal politiko recipročnosti s tretjimi državami o finančnih storitvah, je še toliko bolj potrebno, da nacionalni organi zagotovijo nadzorne mehanizme in mehanizme sankcioniranja, ki bodo enako strogi in učinkoviti za finančne institucije iz tretjih držav.

4.4.3 EESO poziva Komisijo, naj razišče možnosti preprečevanja goljufivih finančnih operacij, ki izvirajo iz davčnih in finančnih oaz ali so vanje usmerjene ter zajemajo pretok kapitala, ki vpliva na notranji trg.

4.4.4 V zvezi s tem je EESO zaskrbljen, da Komisija ne namenja dovolj pozornosti pregonu kršitev finančne zakonodaje, ki so storjene na ozemlju tretjih držav ali so zanje neposredno ali posredno odgovorne fizične ali pravne osebe s sedežem v teh državah.

4.5 Izpostaviti je treba tudi naslednja tehnična vprašanja:

4.5.1 EESO se strinja s pristopom Komisije, ki „sankcije“ obravnava kot širok pojem, ki obsega upravne ukrepe, povezane z davki, ponovno vzpostavitev zakonitosti, zaplembo, odvzem pravic vodilnih delavcev, odvzem privilegijev (npr. odvzem dovoljenj), denarne kazni, globe, ki delujejo odvračilno, in druge podobne ukrepe.

4.5.2 Vsi postopki za sankcije bi morali temeljiti vsaj na načelih zakonitosti, obdolžitve, določanja krivde, zagotavljanja, da sankcije nimajo retroaktivnega učinka, reformatio in peius, predpostavljanja, da je nekdo nedolžen, dokler njegova krivda ni dokazana, sorazmernosti, uporabe načela non bis in idem, zastaranja in časovnih omejitev, možnosti začasne zaustavitve postopkov in pravice do pritožbe, da se zagotovi pravica do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.

4.5.3 Smiselno bi bilo tudi izboljšati obveščanje javnosti in osveščanje o sankcijah, ki se uporabljajo za kršitelje. Te informacije bodo seveda objavljene v nacionalnih uradnih listih, glede na resnost kršitve pa bi se lahko podrobnosti objavile tudi v Uradnem listu Evropske unije, v tisku in na primer na spletu. Stroške obveščanja bi lahko kril kršitelj.

4.6 Elementi zakonodajnega instrumenta

4.6.1 EESO meni, da bi pomagalo, če bi pojasnili vrsto zakonodajnega instrumenta, katerega sprejem predlaga Komisija. To bi pomagalo zagotoviti doseganje cilja: oblikovanje sistema sankcioniranja, ki bi bil odvračilen in bi temeljil na načelih učinkovitosti in sorazmernosti.

4.6.2 Čeprav bi bilo idealno sprejetje uredbe, pri njeni uporabi ne bi smelo biti prostora za diskrecijsko pravico. Vendar pa uredba morda ne bi bila najprimernejši instrument na tej stopnji razvoja zakonodaje Unije.

4.6.3 EESO meni, da bi bilo primerneje izbrati okvirno direktivo, čeprav Komisija meni, da je treba doseči minimalno raven usklajenosti. Pri uporabi okvirne direktive morajo biti pravila dovolj jasna, z natančnimi in brezpogojnimi navodili, ki zagotovijo neposredni učinek v skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije. Direktiva bi morala vsebovati zelo natančne določbe, da bi ustrezala ciljem v javnemu interesu, ki se želijo doseči.

4.6.4 V vsakem primeru pa mora proces določanja finančnih sankcij zagotoviti, da kršitelj s kršitvijo ne more pridobiti kakršnih koli ugodnosti. Poleg kazni je treba vzpostaviti skupne metode za izračun povračila vsake nezakonito pridobljene koristi.

4.6.5 Poleg naloženih sankcij bi se morala uporabljati zaplemba nezakonitih dobičkov in kazenska odškodnina. EESO je že predlagal (5), da bi se moral izkupiček v skladu s prednostnimi usmeritvami posameznih držav članic vplačati v „podporni sklad za skupinske pritožbe“, ki bi potrošniškim združenjem in drugim organizacijam z legitimnim interesom olajšal skupinske tožbe za odškodnino. EESO (6) zato opozarja Komisijo, da je treba sprejeti nadnacionalni zakonski okvir za uskladitev skupinskih tožb, da se zagotovi visoka stopnja varovanja ekonomskih interesov potrošnikov.

4.6.6 Pri določanju sankcij bi bilo treba upoštevati naslednje okoliščine: osebne okoliščine kršitelja, resnost kršitve, finančno moč kršitelja, sodelovanje kršitelja, trajanje kršitve, učinek kršitve na pravice in legitimne interese uporabnikov in potrošnikov ter na druge gospodarske subjekte.

4.7 Lizbonska pogodba in potrošniki

4.7.1 Sporočilo nedvomno upošteva položaj potrošnikov finančnih storitev. Dokument navaja tudi možnost vložitve skupinske tožbe za odškodnino na vseh nacionalnih sodiščih. EESO je v številnih mnenjih že podprl ta predlog. Vendar pa sporočilo zavzema samo pasiven pristop do položaja potrošnikov, na podlagi varstva potrošnikov in kaznovanja nepravilnosti ali kaznivih dejanj.

4.7.2 Glede na to, da Lizbonska pogodba vzpostavlja participativno demokracijo kot ključno načelo demokratičnega življenja v Uniji, je treba vključiti potrošnike in njihova najbolj reprezentativna združenja.

4.7.3 Predlagani sistem sankcioniranja bi moral vzpostaviti ukrepe, da se zagotovi krepitev združenj potrošnikov, ki delujejo na tem področju. Med Evropskim parlamentom, Komisijo, EESO in združenji potrošnikov bi bilo treba določiti stalne komunikacijske poti. Zagotoviti bi bilo treba javna finančna sredstva za vzpostavitev učinkovitejšega sistema za preprečevanje nastanka razmer, ki bi lahko ogrozile stabilnost ogroženih finančnih trgov, in za zagotavljanje posodabljanja pravil v skladu s spremembami produktov in tržnih praks ter upoštevati vpliv, ki bi ga izrekanje sankcij finančnim institucijam imelo na stranke.

4.7.4 Skupaj z varstvom potrošnikov in zmanjševanjem škode, ki jo povzročajo kršitve sektorskih pravil, bi taki ukrepi zagotovili preventivni pristop k problemu, ki bi se lahko izkazal za daleč učinkovitejšega.

4.7.5 EESO meni, da bi bilo treba ustanoviti Evropsko agencijo za varstvo potrošnikov na področju finančnih storitev in ponavlja (7) potrebo po preučitvi možnosti za ustanovitev organa, podobnega tistemu, ki ga v Združenih državah uvaja Dodd-Frankov zakon (Urad za varstvo potrošnikov na področju finančnih storitev), v skladu z evropsko zakonodajo.

4.7.6 Zato EESO Komisiji predlaga, naj obdobje priprave prihodnjega predloga izkoristi za pripravo ali pregled študij o najboljših evropskih praksah na področju varstva potrošnikov finančnih storitev, na podlagi katerih bo mogoče vzpostaviti pravne instrumente, ki bodo zagotavljali visoko raven varstva za vse uporabnike finančnih storitev. Ta visoka raven varstva uporabnikov finančnih storitev je predmet mandata, predvidenega v Listini o temeljnih pravicah, ki se nanaša na vse evropske institucije.

V Bruslju, 16. junija 2011 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) UL C 162 z dne 25.6.2008, str. 1–19, in UL C 175 z dne 28.7.2009, str. 20–25.

(2) UL C 324 z dne 30.12.2006, str.1.

(3) Člen 11 Direktive 206/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14.6.2006, UL L 177 z dne 30.6.2006, str.1.

(4) Člen 12 Direktive 2007/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5.9.2007, UL L 247 z dne 21.9.2007, str.1.

(5) Glej opombo 1.

(6) Glej opombo 2.

(7) UL C 107 z dne 6.4.2011, str. 21.