SL    SL SL 
 
SL    SL  EVROPSKA KOMISIJA 
Bruselj, 20.9.2010 
SEC(2010) 1041 kon č. 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
POVZETEK OCENE U ČINKA 
  
Spremni dokument k 
UREDBI EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 
 
o trženju in uporabi predhodni h sestavin za eksplozive 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
SL 2   SL DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
POVZETEK OCENE U ČINKA 
  
Spremni dokument k 
UREDBI EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 
 
o trženju in uporabi predhodnih sestavin za eksplozive 
   
 
SL 3   SL 1. O ZADJE  
V skladu z akcijskim na črtom EU za okrepitev varovanja eksplozivov, ki ga je Svet za 
pravosodje in notranje zadeve potrd il aprila 2008 in ki je pozval Komisijo, naj ustanovi „stalni 
odbor izvedencev za predhodne sestavine, ki naj bi preu čil ukrepe in izdelal priporo čila v 
zvezi z ureditvijo predhodnih sestavin eksplozi vov, ki so na voljo na trgu, in sicer ob 
upoštevanju analize stroškovne u činkovitosti“, namerava Komisija septembra 2010 sprejeti 
ukrepe na podro čju trženja in uporabe  predhodnih sestavin za eksplozive.  
Splošni cilj ukrepov je uvedba usklajenega pris topa glede omejevanja trženja in uporabe 
določenih sestavin, ki se pogosto  uporabljajo za nezakonito izde lavo eksplozivov, da bi 
preprečili njihovo predelavo in zlorabo. Na teh ukrepih naj bi temeljil oprijemljiv kon čni 
rezultat v okviru razsežnosti „prepre čevanje“ Strategije Evropske uni je za boj proti terorizmu, 
ki jo je sprejel Svet PNZ 1. decembra 2005. 
Predlagana politika temelji na delu in priporo čilih stalnega odbora izvedencev za predhodne 
sestavine, ad hoc svetovalnega o dbora izvedencev iz organov držav članic EU in 
predstavnikov zasebnega sektorja, ter na poglobljeni „Pripravljalni študiji za utemeljitev ocene učinka morebitnih zakonodajnih in nezakonodajnih omejitev kemi čnih predhodnih 
sestavin za eksplozive“, ki jo je  pripravil zunanji pogodbenik. O poro čilih, predloženih v času 
priprave študije, sta redno razpra vljala tudi stalni odbor izvedencev za predhodne sestavine in 
medsektorska skupina Komisije za vprašanja na podro čju eksplozivov.  
2. O
PREDELITEV PROBLEMA  
V zadnjih nekaj letih so dr žave EU in EGP skupaj izkus ile veliko število teroristi čnih napadov 
in drugih kaznivih dejanj z uporabo ek splozivov, doma narejenih eksplozivov in 
improviziranih eksplozivnih naprav ter še ve čje število napadov, ki so bili prepre čeni ali so 
spodleteli1. Doma narejeni eksplozivi so najp ogosteje uporabljena sredstva za izvedbo 
napadov.  
2.1. Ocena posebnih težav 
 
Velika razpoložljivost in lahek dostop splošn e javnosti do predho dnih sestavin na trgu 
Trenutno splošna javnost brez težav dostopa do  raznolikih predhodnih sestavin. Tudi na 
internetu je mogo če brez težav kupiti predhodne sestavine. Komercialni in drugi zakoniti 
končni uporabniki lahko pri dobijo celo velike koli čine predhodnih sestavin. 
Predhodne sestavine velike „mo či“ 
Ravni koncentracije predhodnih sestavin v dolo čenih proizvodih, dostopnih splošni javnosti in 
zakonitim kon čnim uporabnikom, v veliko primerih zadoš čajo za izdelavo eksploziva. 
 
 
                                                 
1 Kot je dokumentirano v poro čilih Europola o položaju terorizma in njegovih trendih v EU. 
 
SL 4   SL  
Enakih tržnih pogojev na ravni EU ni 
Čeprav se na mednarodni ravni, ravni EU in nacionalni ravni izvaja ve č zakonodajnih in 
nezakonodajnih ukrepov, pa se ti ne osredoto čajo izrecno na varnostna tveganja v zvezi z 
določenimi kemi čnimi sestavinami ali pa ne zajemajo celotne EU. Posledi čno se lahko 
predhodne sestavine, prodaja katerih je lahko om ejena ali nadzorovana v eni državi, zlahka 
kupijo v drugi državi. Poleg posledic na podro čju varnosti lahko takšne razmere vplivajo na 
porast nepravilnosti na trgu, ki prepre čujejo enake tržne pogoje v EU na tem podro čju. 
Glavne skupine predhodnih sestavin, ki jim je  treba posvetiti najbolj nujno pozornost, so: 
Skupina predhodne 
sestavine Kemična sestavina Glavni namen uporabe 
amonijev nitrat  
kalijev nitrat  
natrijev nitrat  
nitrati / dušikova gnojila  
kalcijev nitrat  Amonijev nitrat (v mešanici z gorivom, npr. 
dizelskim gorivom (ANFO) ali sladkorjem 
(ANIS)) je ena od najpogostejših sestavin v 
improviziranih eksplozivnih napravah. Drugi nitrati se lahko v improviziranih eksplozivnih 
napravah uporabijo tudi kot oksidacijske 
sestavine. 
 
vodikov peroksid  vodikov peroksid in aceton  
aceton (propanon)  Različne teroristi čne skupine ga uporabljajo 
za proizvodnjo triacetona triperoksida 
(TATP).  
nitrometan  nitrometan in heksamin  
heksamin (metenamin)  Nitrometan: uporablja ga ETA in verjetno tudi 
druge skupine. Eksploziven v kombinaciji z amonijevim nitratom ali dušikovo kislino.
 
Heksamin: uporablja se za proizvodnjo eksplozivov v komb inaciji z vodikovim 
peroksidom.
 
dušikova kislina  
klorovodikova kislina  
močne kisline  
žveplova kislina  Dušikova kislina se uporablja pri sintezi doma 
narejenih eksplozivov, kot je urein nitrat.  
natrijev klorat  
natrijev perklorat  
kalijev klorat  
klorati in perklorati  
kalijev perklorat  Uporabljajo se kot oksidanti / za pridobivanje kisika za izdelavo doma narejenih eksplozivov. Mešanica kloratov je lahko sama 
doma narejen eksploziv, ne da bi bil potreben 
detonator / oja čevalec. Klorati lahko služijo 
tudi kot oja čevalec.
 
2.2. Na čeli subsidiarnosti in sorazmernosti 
Evropska unija je lahko varna le toliko kot njen najšibkejši člen. Zato so potrebne dejavnosti 
na ravni EU in usklajen pristop EU, ki bodo koristili vsem pomembnim zainteresiranim 
stranem. Na čelo subsidiarnosti  je tako spoštovano, saj ciljev, ki  naj bi se dosegli z ukrepi na 
 
SL 5   SL področju predhodnih sestavin za eksplozive, ne more izvesti ena sama država članica EU in 
jih je zato treba obra vnavati na ravni EU.  
Znatno število napadov ali na črtovanih napadov, ki jih je dokumentiral Europol, poudarja 
obseg težave in nujnost njenega reševanja. 
Poleg tega uredba EU vsebuje tudi tehtno na čelo notranjega trga , saj trenutni položaj, v 
katerem mora kemi čna industrija upoštevati razli čne zakonodajne režime, izkrivlja trg in 
zasebnemu sektorju nalaga dodatne stroške prilagaj anja. V teh okoliš činah je uredba EU o 
trženju in uporabi predhodnih sest avin za eksplozive sorazmerna. 
3. C ILJI  
Kot odraz opredeljenih težav so cilji politike, ki  izhajajo iz opredelitve težav, predstavljeni v 
Razpredelnici 3 v nadaljevanju. 
Razpredelnica 3: Splošni, pos ebni in operativni cilji  
Splošni cilj Posebni cilji Operativni cilji 
1.1.1 Splošni javnosti omejiti dostop 
do določenih predhodnih sestavin na 
potrošniškem trgu EU.  1.1 Splošni javnosti omejiti dostop do 
določenih predhodnih sestavin.  1.1.2 Omejiti število dolo čenih vrst 
dobavnih poti / možnosti dostopa do 
predhodnih sestavin.  
1.2.1 Razviti ustrezne dodatke in 
spodbujati uporabo teh dodatkov za preprečevanje uporabe predhodnih 
sestavin za eksplozive.
 1.2 Omejiti zanesljivost in mo č doma 
narejenih eksplozivov ali sestavin, proizvedenih za zlonamerne dejavnosti 
ali kazniva dejanja.
 1.2.2 Zmanjšati koncentracije 
določenih predhodnih sestavin, 
dostopnih splošni javnosti.  
1.3.1 Pove čati nadzor nad pravnimi 
posli z dolo čenimi predhodnimi 
sestavinami in njihovo prodajo.  
1.3.2 Pove čati nadzor nad 
transportom, distribucijo, 
uvozom /izvozom ipd.  1.3 Pove čati varnost in ozaveš čenost 
celotne dobavne verige predhodnih 
sestavin.  
1.3.3 Krepiti ozaveš čenost akterjev 
dobavne verige o tveganjih na splošno in sumljivih pravnih poslih.
 Zmanjšati število in moč terorističnih in 
drugih kaznivih 
incidentov z 
uporabo 
eksplozivov, tako da se teroristom in 
drugim storilcem 
kaznivih dejanj onemogoča uporaba 
predhodnih sestavin 
za izdelavo eksplozivov ter se 
ovira njihov dostop 
do predhodnih sestavin.  
 
1.4 Prepre čiti teroristom in drugim 
storilcem kaznivih dejanj izkoriš čanje 
nižjih ravni nadzora in manjšega števila 
omejitev na podro čju kemičnih sestavin 
v nekaterih državah.
 1.4.1 Uvesti skupne ukrepe na ravni 
EU / mednarodni ravni.  
 
 
SL 6   SL Cilji politike so popolnoma usklajeni s strateg ijo EU za boj proti terorizmu, akcijskim 
načrtom za okrepitev varovanja eksp lozivov in stockholmskim programom2, ki določa, da bi 
bilo treba pripraviti „pravni okvir za obravnavo nevarnosti, povezane s predhodnimi 
sestavinami za eksplozive“.  
4. M OŽNOSTI POLITIKE  
Proučene možnosti politike so pr edstavljene v Razp redelnici 4. Možnosti politike 0–4 
zadevajo le prodajo splošni javnosti  in zato ne bodo neposredno vplivale na poklicno uporabo. 
Osebe, ki uporabljajo opredeljene predhodne se stavine pri opravljanju  svojega poklica, so 
lahko neposredno prizadete, ker v časih uporabljajo splošne poti trgovine na drobno, ki lahko v 
okviru možnosti politike postanejo predmet dolo čenih omejitev. Le možnost politike 5 zajema 
širši spekter zainteresiranih  strani v dobavni verigi.  
Razpredelnica 4: Pregled možnosti politike 
Možnost politike 0 – 
sedanje stanje  Brez ukrepanja. Na podlagi te možnosti sprememb trenutnih 
razmer ne bo. Izhodiš če je kombinacija veljavnih politik, 
zakonodaje EU, prostovoljnih uk repov in drugih ustreznih 
dejavnosti. 
Možnost politike 1  Popolna prepoved prodaje snovi  splošni javnosti, ne glede 
na njihovo raven koncentracij. 
Možnost politike 2  Prepoved prodaje snovi na intern etu v vseh koncentracijah in 
količinah. 
Možnost politike 3  Prepoved prodaje splošni javnosti, če je koncentracija snovi 
nad določeno ravnjo.  
Možnost politike 4  Možnost politike 3 in dodatni ukrepi: 
Možnost politike 4a  Prepoved prodaje mladoletnim osebam. 
Možnost politike 4b  Prodaja snovi v koncentracijah, ki presegajo dovoljene iz 
možnosti politike 3, preko sistema izdajanja dovoljenj trgovcem in potrošnikom. 
Možnost politike 4c  Uvedba sistema za poro čanje o sumljivih pravnih poslih. 
Možnost politiki 4d  Sistem za ozna čevanje predhodnih se stavin s kodo, ki 
določa, da je nakup lahko predmet prijave v sistemu 
prepoznavanja istovetnosti kupca (vklju čno z internetno 
prodajo). Seznami morajo biti na voljo pristojnim organom pregona. 
Možnost politike 5  Izvajanje ukrepov za krepitev na dzora zakonite in poklicne 
                                                 
2 17024/09. 
 
SL 7   SL uporabe, vklju čno s podmožnostmi: 
spodbujanje uporabe kodeksov ravnanja, izobraževanje in usposabljanje, prizadevanja za ve čjo ozaveščenost osebja in 
osredotočanje zlasti na srednje velike / male uporabnike. 
 
5. N AJPRIMERNEJŠA MOŽNOST  
Najprimernejša možnost politike je: 
določanje mejnih vrednosti koncentracije za prodajo dolo čenih predhodnih sestavin splošni 
javnosti s sistemom za poro čanje o sumljivih pravnih poslih za dolo čene predhodne sestavine. 
Razvoj sistema izdajanja dovol jenj potrošnikom za nakup predhodnih sestavin visokih 
koncentracij. Pove čanje števila prostovoljnih ukrepov v podporo poro čanju o sumljivih 
pravnih poslih in delovanje sistema izdajanj a dovoljenj potrošnikom ter drugih ustreznih 
ukrepov za krepitev ozaveš čenosti v dobavni verigi.  
5.1. Glavni u činki najprimernejše možnosti politike 
5.1.1. Finan čni in gospodarski u činki 
Vrednost blaga nad predlaganimi mejnimi vredno stmi koncentracije, ki se  letno proda splošni 
javnosti, se ocenjuje na 450–1 150 milijonov EUR. Vendar pa bodo posamezniki približno polovico tega blaga kupili na podlagi dovolje nj. Potrošniki bodo lahko namesto tega kupili 
tudi nadomestne proizvode, ki so na voljo. Ocenjuje se, da se bo prodaja potrošnikom 
zmanjšala za najve č 115–280 milijonov EUR.  
Ker popolna prepoved prodaje ni predvidena in  ker celotna nepoklicna potrošnja predhodnih 
sestavin znaša le približno 1–5 % celotne potrošnje EU teh kemi čnih sestavin, bo u činek za 
proizvajalce osnovnih kemi čnih sestavin zelo omejen. 
Kar zadeva stroške usklajevanja pod jetij in organov javne uprave z dolo čbami najprimernejše 
možnosti politike, naj bi bili najvišji skupni stroški potrebnih ukrepov približno 100–140 milijonov EUR letno (približno 65 milijonov EU R naj bi nosili organi javne uprave), 
enkratni stroški pa naj bi znašali dodatn ih 80–126 milijonov EUR. Zakoniti uporabniki se 
bodo soo čali z dolo čenimi upravnimi stroški, kadar se bo od njih zahtevala predložitev 
osebnega dokumenta in dokaza zakonite uporab e: lahko se zahtevajo dokumenti v zvezi z 
dovoljenjem za opravljanje dejavnosti, registraci jo ali predstavitvijo podjetja. Vendar pa bodo 
potrošniki na splošno lahko dostopali do razred čenih razli čic ali – če ne obstajajo – ustreznih 
alternativ (razen za nekaj proizvodov, kot so gorivne tablete heksamina), če ne bodo želeli 
zaprositi za dovoljenje.  
Vsi približki stroškov so oblikovani ob predposta vki, da so rezultati najboljši možni, in so 
lahko dejansko znatno nižji.  
 
SL 8   SL 5.1.2. U činki na družbo 
Ni pričakovati, da bi ukrepi iz najprimernejše  možnosti imeli resne družbene posledice. 
Vendar pa je jasno, da so skupni pozitivni u činek, ki ga ima na družbo uspešno odvra čanje 
grožnje napadov z doma narejenimi eksplozivi, iz boljšana javno zdravje in varnost, in sicer v 
smislu zmanjšanja števila žrtev in dolgoro čnih zdravstvenih težav, nižja raven strahu ter 
občutek večje varnosti. 
Po drugi strani pa lahko omejitve povzro čijo določene neprijetnosti potrošnikom, ki bodo še 
naprej lahko dostopali do pr edhodnih sestavin v visokih koncentracijah, vendar pa bodo 
morali zaprositi za dovolje nje. Obstaja tudi omejeno tveganje , da bodo prodajalci pravni posel 
prehitro šteli za sumljivega in odklonili prodajo. Vendar pa bi lahko to pomanjkljivost 
odpravili jasno usmerjanje, izobraževanje in usposa bljanje. Obstaja tudi tveganje, da se lahko 
pristojni organi odlo čijo, da ne bodo sprejeli dovoljenj ose b, ki v državi, v kateri želijo 
opraviti nakup, nimajo zakonitega prebivališ ča, ker nimajo dostopa do morebitnih 
pomembnih informacij o navedeni osebi. Poleg tega sistem poro čanja o sumljivih pravnih 
poslih ne bi smel voditi do „preve č vnetih“ diskriminatornih odzivov podjetij, na primer na 
podlagi posebnih telesnih zna čilnosti ali tujih naglasov. 
5.1.3. U činki na temeljne pravice 
Najprimernejša možnost politike zahteva obdelavo osebnih podatkov in njihovo nadaljnje 
razkrivanje tretjim osebam (npr. organom pr egona) v primeru sumljivih pravnih poslov. To 
pomeni morebitno resno poseganje v zasebno  življenje in pravic o do varstva osebnih 
podatkov in zato zahteva spoštovanje medna rodnega prava in prava EU na podro čju varstva 
podatkov ter nacionalnih predpisov o izvajanju prava EU na podro čju varstva podatkov.  
Svoboda gospodarske pobude ne bi bila prizadet a, saj bi lahko podjetja  še vedno trgovala z 
vsemi predhodnimi sestavinami (z nekaterimi iz jemami, kot so proizvajalci gorivnih tablet 
heksamina), čeprav lahko veljajo nekatere omejitve, saj bi morali vzpostaviti nov sistem 
poročanja in izvajati dodatno preverjanje dovoljenj za izjeme. Pravica do lastnine ne bi bila 
prizadeta, saj bi bili ravnanje, prodaja in posedovanje predhodnih sestavin še vedno mogo či.  
5.2. Ocena najprimernejše možnosti 
5.2.1. Splošni javnosti om ejiti dostop do dolo čenih predhodnih sestavin 
Potrošniki bi lahko ime li prost dostop do kemi čnih sestavin pod dolo čeno ravnjo 
koncentracije. Dostop do višjih koncentracij ne bi  bil prepovedan, ampak omejen in 
nadzorovan.  
5.2.2. Omejiti zanesljivost in mo č „doma narejenih“ eksplozivov ali sestavin, proizvedenih 
za zlonamerne dejavnosti ali kazniva dejanja 
Določanje mejnih vrednosti koncentracije bi na jmanj otežilo proiz vodnjo zanesljivih in 
močnih doma narejenih eksplozivov. Obveš čanje o sumljivih pravnih poslih in sistem 
izdajanja dovoljenj bosta imela odvra čilni učinek ter bosta izboljšala možnosti za prijetje 
teroristov in drugih storilcev k aznivih dejanj, preden bodo izdelali doma narejene eksplozive.  
 
SL 9   SL 5.2.3. Pove čati varnost in ozaveš čenost celotne dobavne verige predhodnih sestavin 
Kumulativni u činek razli čnih elementov iz možnosti politike bi imel mo čan pozitivni u činek 
na varnost in ozaveš čenost celotne dobavne verige na podro čju predhodnih sestavin. V 
primerjavi z obstoje čimi ukrepi EU in nacionalnimi ukrepi bo ve č poudarka na varnosti (in ne 
zaščiti). 
5.2.4. Prepre čiti teroristom in drugim storilcem kaznivih dejanj izkoriš čanje nižjih ravni 
nadzora in manjšega števila omejitev na podro čju kemikalij v nekaterih državah  
Kumulativni u činek nižanja ravni koncentracije v tokovih proste prodaje bo skupaj s 
sistemom poro čanja o sumljivih pravnih poslih in nadzorovano prodajo višjih ravni 
koncentracije ustvaril enake tr žne pogoje v EU na tem podro čju z izogibanjem nepravilnostim 
na notranjem trgu in onemogo čanjem zlorabe nižjih standardov v drugih državah članicah 
zlonamernim osebam. 
5.3. Dodana vrednost na ravni EU 
Namen predlaganih ukrepov je razvoj celostnega  pristopa na ravni EU in zmanjševanje 
sedanjih razlik v nacionalnih pristopih. To  bo izboljšalo delovanj e notranjega trga ter 
teroristom in drugim storilcem kaznivih dejanj prepre čilo zlorabo nižjih standardov v 
nekaterih državah članicah. Poleg tega bodo ukrepi okrepili osredoto čenost EU na varnost 
predhodnih sestavin (in ne le na zaš čito, kot do zdaj) in pomagali okrepiti ozaveš čenost med 
akterji dobavne verige in potrošniki. Izobražev anje in usposabljanje bosta v podporo izvajanju 
ukrepov iz najprimernejše možnosti politike. Raziskave bodo pomagale zmanjšati škodljivost predhodnih sestavin. Nenazadnje bo skupni prist op EU k razvoju in izvajanju takšnih ukrepov 
državam članicam omogo čal izmenjavo izkušenj in informacij. 
5.3.1. Pri čakovani odziv zadevnih zainteresiranih strani 
Čeprav niso izrazili uradnih politi čnih stališ č, so vsi strokovnjaki držav članic soglašali s 
kombinacijo ukrepov iz najprimernejše možnosti politike. Menili so, da se možnost politike v 
večji meri ujema z ukrepi, ki se že izvajajo v ve č državah članicah in so se izkazali za uspešne 
ali so bili nedavno oblikovani kot odziv na zaznano potrebo po ve čji varnosti predhodnih 
sestavin. Vsi so se strinjali, da bi pristop na ravni EU omogo čil enake tržne pogoje v EU. 
Zainteresirane strani iz indus trije so dale prednost prostovo ljnim ukrepom, vendar so na 
splošno podprle kombinacijo uk repov iz možnosti politike.