EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 27.7.2017 COM(2017) 401 final POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU ŠTIRINAJSTO POROČILO



PREGLED UKREPOV TRGOVINSKE ZAŠČITE, KI SO JIH TRETJE DRŽAVE UPORABLJALE PROTI EU V LETU 2016

{SWD(2017) 277 final}



1.Uvod Instrumente trgovinske zaščite sestavljajo tri pomembna orodja, ki so v okviru Svetovne trgovinske organizacije (STO) posebej zasnovana za dosego cilja trgovinske zaščite: protidampinški, protisubvencijski in zaščitni ukrepi. Protidampinški in protisubvencijski ukrepi se uporabljajo za preprečevanje znatne škode (ali grožnje znatne škode), ki jo povzroči dampinški in/ali subvencioniran uvoz domači industriji, zaščitni ukrepi pa domače proizvajalce začasno zaščitijo pred nepredvidenim in znatnim povečanjem uvoza. Zaščitni ukrepi se uporabljajo pod enakimi pogoji za uvoz katerega koli porekla (erga omnes), protidampinški in protisubvencijski ukrepi pa se uporabljajo za posamezno državo ali celo za posamezno družbo. Vsaka članica STO ima pravico do uporabe instrumentov trgovinske zaščite za boj proti nepoštenim trgovinskim praksam. Pri tem pa mora v celoti upoštevati pravila STO, saj lahko nepravilna uporaba instrumentov trgovinske zaščite privede do nezakonitih in neupravičenih protekcionističnih ukrepov, ki bi negativno vplivali na svetovno trgovino in gospodarski razvoj.¤ EU sama redno uporablja instrumente trgovinske zaščite (z izjemo zaščitnih ukrepov), vendar pri tem postopa zmerno in uravnoteženo. Standardi EU so dejansko še strožji od standardov STO ter določajo dodatne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni pred uvedbo kakršnih koli ukrepov. Tako imenovani „elementi STO plus“ na primer vključujejo obvezen preskus interesa Unije pred uvedbo kakršnih koli ukrepov, da se oceni učinek uvedbe / neuvedbe ukrepov na evropsko gospodarstvo. Od leta 2010 je opaziti močno povečanje uporabe instrumentov trgovinske zaščite s strani tretjih držav proti izvozu EU. Ob gospodarski recesiji in stagnaciji povpraševanja, zlasti v nekaterih sektorjih, industrija EU seveda išče druge možnosti za prodajo svoje proizvodnje, vključno z izvoznimi trgi. Zato je bistvenega pomena, da se teh izvoznih priložnosti ne omejuje z neupravičenimi ukrepi trgovinske zaščite, ki neupravičeno omejujejo dostop na trg. EU od svojih trgovinskih partnerjev pričakuje tudi, da pri uporabi teh instrumentov upoštevajo ustrezne standarde STO, ter si še naprej prizadeva za spodbujanje najboljših praks: vsako leto Komisija organizira obsežen enotedenski seminar v zvezi z instrumenti trgovinske zaščite, namenjen uradnikom preiskovalnih organov tretjih držav. Izobraževanja iz novembra 2016 se je udeležilo 20 uradnikov iz šestih različnih držav (Egipt, Japonska, Tajska, Tunizija, Turčija in Vietnam) in sekretariata STO. Poleg tega so lani potekala dvostranska srečanja za izmenjavo najboljših praks EU z uradniki na področju instrumentov trgovinske zaščite iz Indonezije, Tajske, Kitajske in Koreje, hkrati pa so bili navezani tudi bolj neformalni stiki z drugimi trgovinskimi partnerji. Ko tretja država odpre preiskavo trgovinske zaščite proti izvozu EU, je naloga Komisije, da aktivno posreduje, kadar je to potrebno, da bi rešila sistemska vprašanja, ki se pojavijo med postopkom, ter zagotovila skladnost s pravili STO. To na primer izvaja s pisnimi stališči, ki jih naslovi na preiskovalne organe tretje države, in z rednim sodelovanjem na zaslišanjih, da bi zagotovila spoštovanje pravic in interesov izvoznikov EU. Komisija je dejavna tudi v okviru svojih dvostranskih sporazumov in pa v večstranskih okvirih. To poročilo opisuje splošna gibanja v zvezi z dejavnostmi trgovinske zaščite tretjih držav, ki negativno vplivajo ali bi lahko negativno vplivala na izvoz EU, najpomembnejše ugotovljene težave in rezultate, dosežene v letu 2016. S podrobno analizo po državah in izčrpnimi podatki, ki so na voljo v Prilogi, predstavlja tudi pregled konkretnih ukrepov Komisije pri spremljanju tretjih držav. 2.Splošna gibanja 2.1.Veljavni ukrepi konec leta 2016 Podobno kot leta 2015 so bile dejavnosti trgovinske zaščite, ki so jih tretje države sprožile proti industriji EU leta 2016, še vedno obsežne. Konec leta 2016 je bilo veljavnih 156 ukrepov trgovinske zaščite, ki vplivajo na izvoz EU, kar pomeni povečanje v primerjavi s 151 veljavnimi ukrepi konec leta 2015. Kot je prikazano v spodnjem grafu, od leta 2010 število veljavnih ukrepov, ki vplivajo na izvoz EU, jasno narašča, dejavnosti na področju instrumentov trgovinske zaščite pa so še vedno precej pomembne. Skupno število veljavnih ukrepov konec leta 2016 Vir: statistični podatki STO in EU. Kot je prikazano v spodnjem grafu, je Indija še vedno najbolj dejavna uporabnica instrumentov trgovinske zaščite proti EU s skupno 24 veljavnimi ukrepi konec leta 2016 (19 protidampinških in 5 zaščitnih ukrepov), kar je 5 ukrepov več kot v letu 2015 (19). Sledijo Združene države z 21 veljavnimi ukrepi, od katerih je 19 protidampinških (3 več kot leta 2015), 2 pa protisubvencijska. Število ukrepov se ni spremenilo ne pri Kitajski (19, od tega 17 protidampinških in 2 protisubvencijska ukrepa) ne pri Braziliji (15 protidampinških ukrepov). Veljavni ukrepi konec leta 2016 po državah Vir: statistični podatki STO in EU. Po vrsti instrumenta je od veljavnih 156 ukrepov 116 protidampinških, 5 protisubvencijskih, 35 pa zaščitnih ukrepov (treba je opozoriti, da zaščitni ukrepi niso vezani na posamezno državo, kar pomeni, da vsi ne vplivajo nujno na izvoz EU). Najdejavnejša uporabnica zaščitnih ukrepov v letu 2016 je bila Indonezija (7) z najvišjim številom veljavnih ukrepov, sledile pa so ji Indija (5) in štiri druge azijske države: Malezija, Filipini, Tajska in Vietnam (vsaka je uporabljala po 3 ukrepe). 2.2.Nove preiskave, odprte leta 2016

Število novih preiskav je v letu 2016 močno upadlo: vse tretje države skupaj so odprle 30 novih preiskav proti EU, kar je 7 manj kot v letu 2015. To je zlasti posledica upada števila novih preiskav v zvezi z zaščitnimi ukrepi, in sicer z 18 v letu 2015 na 12 leta 2016 (–6). Število protidampinških in protisubvencijskih preiskav je bilo približno enako kot leta 2015; odprtih je bilo 18 novih protidampinških preiskav in nobena protisubvencijska preiskava. Vredno je omeniti, da je med vsemi državami Indija tista, ki je odprla največje število novih preiskav (5, od katerih 4 protidampinške preiskave), s čimer se je obrnilo gibanje upadanja iz leta 2015, ko ni odprla nobene protidampinške preiskave. Na ravni sektorjev se je tako kot v letu 2015 tudi v letu 2016 povečalo število novih primerov v jeklarskem sektorju, ki so jih tretje države vložile proti EU. Kakor je razvidno iz spodnjega grafa, je delež novih preiskav v jeklarskem sektorju presegal skupno število primerov v vseh drugih sektorjih. V letu 2016 je pri 17 od 30 novih preiskav, sproženih proti EU, šlo za izdelke iz jekla. Od leta 2015 je bil jeklarski sektor po vsem svetu pogosto predmet preiskav in ukrepov trgovinske zaščite. Vzrok za to so v glavnem presežne zmogljivosti in prekomerna proizvodnja na Kitajskem, katerih posledica je zelo visoka raven izvoza po dampinških cenah. Trgovinski ukrepi tretjih držav proti uvozu jekla so pogosto usmerjeni proti industriji v EU, čeprav glede proizvodnje jekla v EU ni presežnih zmogljivosti. To še zlasti velja za zaščitne ukrepe, ki se uporabljajo ne glede na državo porekla. Vendar pa tretje države industrijo EU včasih vključijo tudi v protidampinške preiskave, ki so sicer usmerjene predvsem v dampinški uvoz izdelkov iz jekla iz Azije. Tudi EU sama je odprla več preiskav in uvedla ukrepe na uvoz izdelkov iz jekla. Da bi pozorno spremljala razvoj dogodkov v sektorju, je EU uvedla mehanizem za „nadzor jeklarskega sektorja“: ta zajema redno spremljanje uvoznih gibanj, ki bi lahko povzročili škodo proizvajalcem jekla v EU. Nove preiskave proti EU v jeklarskem in drugih sektorjih Vir: statistični podatki STO in EU. 2.3.Ukrepi, uvedeni v letu 2016 V letu 2016 so tretje države uvedle skupaj 30 novih ukrepov na izvoz EU. To je dosti manj kot leta 2015 (37), zlasti glede zaščitnih ukrepov, ki so padli s 15 na 10. V zvezi s tem je treba spomniti, da je Evropska komisija zelo dejavna pri spodbujanju poštene uporabe instrumentov trgovinske zaščite pri svojih trgovinskih partnericah, zlasti ko gre za zaščitne ukrepe. Število uvedenih protidampinških in protisubvencijskih ukrepov kaže na na splošno stabilen trend. V primerjavi z letom 2015 (21) se je skupno število uvedenih protidampinških ukrepov lani rahlo zmanjšalo (na 19), vendar so nekatere države uvedle več ukrepov kot leta 2015: ZDA je uvedla 5 protidampinških ukrepov in Indija 3, leta 2015 pa je vsaka država uvedla le po 1 protidampinški ukrep. V primeru Brazilije pa je bilo ravno nasprotno: država je v letu 2016 uvedla le en protidampinški ukrep, leta 2015 pa 8 protidampinških ukrepov. Lani so ZDA uvedle le 1 protisubvencijski ukrep, kar je enako kot v letu 2015. 3.Ponavljajoča se vprašanja 3.1.Izogibanje Število preiskav, ki so jih tretje države uvedle proti EU in ki so vključevale vprašanja izogibanja, je bilo v letu 2016 še vedno visoko. Kot leta 2015, je bilo tudi lani skupaj 5 primerov, ki so vključevali izogibanje: Turčija je uporabljala 3 ukrepe (2 ukrepa na tkanine iz Bolgarije in Poljske in 1 ukrep na vezan les iz Bolgarije, uveden oktobra) ter odprla 1 novo preiskavo (tečaji iz Grčije, Španije in Italije), eno novo preiskavo pa je odprla Argentina (premazan papir iz Finske). Izogibanje pomeni nezakonite prakse, kot je pretovarjanje, nepravilno deklariranje porekla, spreminjanje izdelka ali dejavnosti sestavljanja, da bi se izognili plačilu veljavnih protidampinških in protisubvencijskih dajatev. Če se ugotovi izogibanje, se lahko obstoječi protidampinški ali protisubvencijski ukrepi razširijo na tretjo državo, za katero ukrepi ne veljajo (ki pa je pogosto blizu območja, na katerem ukrepi veljajo) in v kateri potekajo dejavnosti izogibanja, ali pa na nekoliko spremenjen izdelek. Trenutno ni enotnih pravil v sporazumih STO glede izogibanja in ker je lahko izogibanje problematično, kadar ukrepi proti izogibanju zajamejo pristne proizvajalce, Komisija to občutljivo področje skrbno spremlja. 3.2.Pravice do obrambe Ključni element v vseh preiskavah v zvezi z instrumenti trgovinske zaščite je spoštovanje pravic strank do obrambe. Preiskovalni organi morajo zagotoviti, da je za vpogled na voljo smiseln in nezaupen spis. Tak spis ne sme vsebovati poslovnih skrivnosti, zakrite podatke pa mora predstaviti v obliki indeksov ali razponov, ki vsem zainteresiranim stranem omogočajo, da imajo popolno sliko razmer. Žal pa v številnih preiskavah (zlasti kadar je pritožnik en sam ali je število pritožnikov majhno) v nezaupnem spisu ni na voljo skoraj nobene informacije oziroma so informacije zatemnjene. Če ni na voljo smiselnih informacij, zainteresirane strani ne morejo razumeti okoliščin primera in se ne morejo braniti. V takih primerih Komisija sistematično posreduje, tako da se zavzema za večjo preglednost postopkov. 3.3.Škoda in vzročna zveza Preiskave bi morale privesti do ukrepov, samo kadar so ustrezni pogoji STO v celoti izpolnjeni; žal pa ni vedno tako. Komisija se zlasti pogosto sooča z neustreznimi analizami, pri katerih je obstoj jasne vzročne zveze med domnevnim dampinškim uvozom in škodo, ki jo je utrpela domača industrija, zelo vprašljiv. Kadar vzročne zveze ni mogoče ugotoviti, v skladu s pravili STO ni zadostnega razloga za uvedbo kakršnega koli ukrepa, tudi če je bila ugotovljena škoda. Naj spomnimo, da so možni vzroki škode, ki jo utrpi domača industrija, številni in med drugim vključujejo: nezadostno izkoriščenost zmogljivosti domače industrije, upad domačega povpraševanja ali zvišanje cen surovin in energije. Kakršna koli škoda, nastala zaradi drugih dejavnikov, se ne sme pripisati dampinškemu uvozu in lahko prekine vzročno zvezo. Komisija pri preiskavah v tretjih državah posebno pozornost posveča analizi škode in vzročne zveze, saj ob odsotnosti vzročne zveze kakršen koli ukrep presega odpravo škode, ki jo povzroča dampinški/subvencionirani uvoz, in se lahko hitro spremeni v protekcionizem. 3.4.Vprašljiva uporaba zaščitnih ukrepov Kot je že bilo pojasnjeno, je zaščitni ukrep za trgovino najbolj omejevalen, saj se uporablja za celoten uvoz ne glede na poreklo. Zato ga je treba uporabiti le v izjemnih okoliščinah za začasno zaščito domače industrije pred nenadnim in močnim povečanjem uvoza. Čeprav je uporaba zaščitnih ukrepov leta 2016 začela upadati, Komisija še naprej sistematično posreduje pri skoraj vseh preiskavah, saj ugotavlja, da marsikatera ne poteka po strogih pravilih iz sporazuma STO o zaščitnih ukrepih. Mnoge preiskave v zvezi z zaščitnimi ukrepi se dejansko nanašajo na uvoz s poreklom iz ene same države, zato bi bili protidampinški ali protisubvencijski instrumenti ustreznejši, saj bi omogočili bolj usmerjen odziv brez nepotrebnega omejevanja dostopa do trga. Leta 2016 je do takega primera prišlo v jugovzhodni Aziji. Cilj preiskav v zvezi z zaščitnimi ukrepi je bil zaščititi domači trg jekla pred vse večjim uvozom izdelkov iz jekla, zlasti iz Kitajske. 4.Glavni dosežki Kitajska – prenehanje veljavnosti protidampinških ukrepov po poročilu pritožbenega organa STO

Kitajska je 22. avgusta 2016 odpravila protidampinške ukrepe, ki so veljali za nekatere visoko odporne brezšivne cevi iz nerjavnega jekla s poreklom iz EU in Japonske. Ta odločitev je pomenila izvajanje poročila pritožbenega organa STO (PO) iz oktobra 2015, ki navaja, da protidampinški ukrepi, ki jih je Kitajska uvedla leta 2012, niso v skladu s pravili STO (glej tudi točko 5 spodaj). To je primer neupravičenih ukrepov trgovinske zaščite, ki jih je uvedla Kitajska in ki temeljijo zlasti na želji po povračilnih ukrepih ter ne spoštujejo pravil STO. Preiskava je bila namreč odprta kmalu za tem, ko je EU odprla preiskavo v zvezi z uvozom jekla iz Kitajske. PO STO je ugotovil zlasti, da kitajsko ministrstvo za trgovino ni opravilo segmentirane analize učinka dampinškega uvoza na kitajsko domačo industrijo in tako ni zagotovilo, da škoda, ki so jo povzročili drugi dejavniki, ni bila pripisana dampinškemu uvozu; ugotovil je tudi, da zainteresiranim stranem ni bila dana možnost, da bi ustrezno uveljavljale svoje pravice do obrambe. Avstralija – znižanje dajatev za proizvajalce izvoznike predelanega paradižnika Leta 2013 so avstralski organi odprli protidampinško preiskavo glede predelanih proizvodov iz paradižnika iz Italije (EU izvozi v Avstralijo za 48 milijonov EUR tega proizvoda). Po več posredovanjih je bila preiskava dveh glavnih izvoznikov, ki predstavljata približno 45 % skupnega izvoza EU, zaključena, ker niso bili najdeni dokazi o dampingu. Dajatve za druge sodelujoče izvoznike so bile razmeroma nizke (v povprečju 4 %). Avstralija je leta 2015 odprla novo protidampinško preiskavo dveh proizvajalcev izvoznikov, v zvezi s katerima so bile predhodne preiskave zaključene. Kljub večkratnemu tehničnemu in političnemu posredovanju na različnih ravneh so v začetku leta 2016 avstralski organi uvedli ukrepe v višini od 4,5 % do 8,4 %. Ti ukrepi so bili uvedeni z uporabo metodologije, ki je povzročila resne pomisleke na sistemski ravni, saj je posredno izpodbijala kmetijska plačila EU iz zelene škatle (združljiva s pravili STO) v okviru protidampinške preiskave. Aprila 2016 je avstralska komisija za pregled protidampinških ukrepov na zahtevo italijanskih družb in organov začela pregled ukrepov. Evropska komisija je v sodelovanju z industrijo takoj posredovala pri postopku in dokazala, da plačila EU iz zelene škatle niso vplivala na cene surovega paradižnika, ki sta ga kupovala izvoznika. Zato ne bi smela biti izvedena prilagoditev stroškov, ki je privedla do umetno visokih stopenj dampinga. Ta argument je prevladal in 5. januarja 2017 so avstralski organi znižali stopnjo dajatve, ki se je uporabljala za oba proizvajalca izvoznika (na 0 % za prvega in na 4,6 % za drugega izvoznika), in priznali, da metodologija prilagajanja stroškov ni bila ustrezna. Vzporedno so avstralski organi maja 2016 začeli vmesni pregled, omejen na druge proizvajalce izvoznike, za katere so že veljali ukrepi, da bi uporabili metodologijo prilagajanja stroškov, ki so jo prvotno uporabili za italijanski družbi, in s tem povečali tudi njihove stopnje dampinga. Vendar je januarja 2017 po metodološkem pregledu, opravljenem na zahtevo dveh italijanskih izvoznikov (pregled je opisan zgoraj), avstralski odbor za protidampinške ukrepe pregledal svoje ugotovitve in sklenil, da ne bo več uporabljal metodologije prilagajanja stroškov ter da bo znižal stopnje dajatve za vse zadevne izvoznike. Brazilija – zaključek protidampinške preiskave za rentgenske naprave brez uvedbe ukrepov Februarja 2017 je Brazilija zaključila protidampinško preiskavo glede uvoza zobnih rentgenskih naprav iz Nemčije (izvoz tega izdelka iz EU v Brazilijo je vreden približno 5 milijonov EUR). Po proučitvi argumentov Komisije in industrije (tri posredovanja, pri katerih so bile obravnavane resne pomanjkljivosti analize glede učinka obsega in cen ter analize škode in vzročne zveze) je direktorat brazilskega ministrstva za razvoj, industrijo in zunanjo trgovino, pristojen za instrumente trgovinske zaščite (DECOM), spremenil svojo predhodno ugotovitev in sprejel sklep, da uvoz, ki se je proučeval, ni povzročil škode domači industriji. Turčija – manj omejevalna oblika zaščitnih ukrepov Turčija je uvedla zaščitne ukrepe za uvoz tapet, vključno s tistimi, ki izvirajo iz EU (izvoz tega izdelka iz EU v Turčijo je vreden približno 13 milijonov EUR). Komisija je posredovala na različnih ravneh, tudi na zasedanju odbora STO za zaščitne ukrepe v Ženevi. Po številnih stikih so turški organi aprila 2017 nazadnje pristali na to, da uvedejo tarifne kvote, ki bi se uporabljale od avgusta 2016, kar bi precej zmanjšalo negativen gospodarski vpliv na izvoznike EU. Maroko – manj omejevalna oblika zaščitnih ukrepov Komisija je vse od začetka postopka sodelovala pri maroškem primeru v zvezi z zaščitnimi ukrepi glede papirja v zvitkih in blokih (izvoz tega izdelka iz EU v Maroko je vreden približno 20 milijonov EUR). Analiza škode in vzročne zveze nista bili prepričljivi, za edinega domačega proizvajalca pa se zdi, da ima težave s kakovostjo, količino in dobavnimi roki. Predlagana je bila padajoča dajatev ad valorem, vendar je bila po skupnih prizadevanjih Komisije in industrije ter številnih posredovanjih za izvoznike EU uvedena manj omejevalna tarifna kvota. Tunizija – neuvedba ukrepov v treh preiskavah v zvezi z zaščitnimi ukrepi Tunizija je v zadnjih letih začela tri preiskave v zvezi z zaščitnimi ukrepi: za steklenice in vlaknene plošče v letu 2014 in za keramične ploščice v letu 2015 (izvoz EU teh treh izdelkov v Tunizijo je vreden približno 70 milijonov EUR). Argumenti, na podlagi katerih so bile odprte te tri preiskave, so bili zelo šibki, zato je Komisija odločno nastopila. Domača industrija ni utrpela resne škode: vzroki težav so bili drugi dejavniki, kot je zvišanje cen surovin in energije. Po posredovanju Komisije v sodelovanju z industrijo doslej niso bili uvedeni nobeni ukrepi. Komisija si še naprej dejavno prizadeva, da bi se te preiskave tudi uradno zaključile. Egipt – zaključek preiskave v zvezi z zaščitnimi ukrepi brez uvedbe ukrepov Decembra 2015 se je začela preiskava v zvezi z zaščitnimi ukrepi glede uvoza folije iz polietilen tereftalata (PET). Komisija je med preiskavo večkrat posredovala, da bi poudarila glavne pomanjkljivosti. Industrija je bila v zagonski fazi in po začetku proizvodnih dejavnosti se uvoz ni povečal, temveč dejansko zmanjšal. Poleg tega je večina kazalcev kazala pozitivno gibanje, zlasti kar zadeva tržni delež (proizvajalci so dosegli 60-odstotni tržni delež po enem samem letu proizvodnje), in kakršne koli težave, ki jih je imel pritožnik, so bile povezane z zagonsko fazo in ne s povečanjem uvoza. Preiskava je bila zaključena avgusta 2016 brez uvedbe ukrepov . Turčija – zaključek dveh preiskav v zvezi z zaščitnimi ukrepi brez uvedbe ukrepov V obeh preiskavah v zvezi z zaščitnimi ukrepi, in sicer glede vroče valjanega ploščatega jekla in glede mobilnih telefonov, so turški organi po več pisnih stališčih Komisije, ki je sodelovala z industrijo, nazadnje priznali, da pritožbe niso bile utemeljene. Zato sta bili obe preiskavi zaključeni brez uvedbe dajatev. Južna Afrika – nižji zaščitni ukrepi za zamrznjene piščance Decembra 2016 je Južna Afrika uvedla začasne zaščitne ukrepe v višini 13,9 % (ad valorem) za zamrznjene piščance (vrednost uvoza EU tega proizvoda v Južno Afriko je približno 200 milijonov EUR). Za isti izdelek se od leta 2015 že uporabljajo protidampinški ukrepi. Po več posredovanjih Komisije so bile uvedene začasne dajatve, ki so precej nižje od tistih, ki ju je prvotno predlagal pritožnik. Vendar je zadeva še vedno v obravnavi in v času priprave tega poročila sta se obe stopnji dajatev uporabljali kumulativno. Nova Zelandija – prenehanje veljavnosti protidampinških ukrepov za konzervirane breskve iz Španije