POVZETEK

I. Plačilne agencije držav članic v imenu Komisije letno izplačajo približno 54 milijard EUR kmetijskih odhodkov. Komisija te odhodke dokončno finančno prepozna s postopkom, ki se imenuje potrditev obračunov. Ta postopek se je po reformi leta 1996 preoblikoval iz prvotne enotne odločbe o potrditvi za posamezno proračunsko leto v sedanji dvofazni postopek. Najprej organi za potrjevanje v državah članicah preverijo, ali so računovodski izkazi plačilnih agencij točni, nato pa so ti izkazi predmet letne odločitve Komisije o finančni potrditvi. Komisija nato z revizijami, zasnovanimi tako, da se ugotovi in (v poznejših letih) izloči plačila, ki niso skladna s pravili, sama izvede postopek potrditve obračunov.

II. Sodišče je z revizijo preučilo obe fazi postopka, da bi ugotovilo, ali so bili doseženi zastavljeni cilji in ali so Komisija in druge zainteresirane strani lahko pridobile potrebne informacije o točnosti računovodskih izkazov ter zakonitosti in pravilnosti kmetijskih plačil.

III. Postopek finančne potrditve, ki temelji na revizijah, ki jih v državah članicah izvedejo neodvisni organi za potrjevanje, zajema predvsem zanesljivost računovodskih izkazov plačilnih agencij. Komisija na podlagi tega dela sprejme svojo letno odločitev o finančni potrditvi in se odloči, ali bo računovodske izkaze za neko proračunsko leto sprejela ali pa bo njihovo sprejetje odložila, dokler ne bo opravljeno dodatno delo. Sodišče je ugotovilo, da je ta postopek Komisiji na splošno zagotovil dovolj informacij za sprejetje njene letne finančne odločitve. Vendar se je z nedavnimi spremembami obseg dela organov za potrjevanje povečal, tako da poleg revizije zanesljivosti zajema elemente zakonitosti in pravilnosti plačil. Zaenkrat se je pokazalo, da je uporaba teh elementov za namen zagotovila omejena. Organi za potrjevanje in direktorji plačilnih agencij niso vedno jasno vedeli, kaj se od njih pričakuje, poleg tega pa so se smernice in zahteve vsako leto spreminjale.

IV. Sodišče je za postopek potrditve skladnosti, ki zajema zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih plačil, ugotovilo, da je z izločitvijo več kot 5 milijard EUR odhodkov v zadnjih desetih letih prispeval k varovanju finančnih interesov EU. Analiza nedavno izdanih odločb o skladnosti je pokazala, da so bili v primerih, ko je bilo znesek finančnega popravka mogoče izračunati na podlagi specifičnega popravka, ekstrapolacije rezultatov kontrol ali pavšalnih popravkov, v veliki večini primerov (po vrednosti) izločeni zneski določeni na podlagi pavšalnih popravkov. Težava s tovrstnimi popravki je, da ne omogočajo ustrezne osnove za natančno določitev skupnega zneska nepravilnih plačil, ki so posledica slabosti, odkritih v sistemih. Zato se razumejo bolj kot sankcija za organe držav članic kot pa računovodski popravek. Obsežna uporaba pavšalnih popravkov je posledica omejenih revizijskih virov Komisije in njenega revizijskega pristopa, prilagojenega temu stanju. Komisija bi morala za bolj točen računovodski popravek, ki bi temeljil na natančni oceni škode, povzročene Skupnosti, razmisliti o uporabi drugih metod in virov informacij pri svojem izračunavanju, zlasti v primerih, ko so finančne posledice slabosti v sistemih količinsko opredeljive in bistvene.

V. Celoten postopek potrditve, zlasti potrjevanje skladnosti, je še vedno predolg in ločen od posameznega proračunskega leta. Poleg tega Komisija ob koncu postopka v nekem trenutku ne formalno prepozna odhodkov, ki se priznajo v breme posameznega proračunskega leta, kot je določeno v finančni uredbi.

VI. Nedavne spremembe so zameglile razlikovanje med tem, kaj je treba doseči pri zanesljivosti ter kaj pri zakonitosti in pravilnosti. Da bi se v večji meri upošteval skupni cilj postopka ter bolj celovito izpolnjevali potrebe in pričakovanja različnih zainteresiranih strani, Sodišče priporoča celovit pregled in kasnejšo reformo postopka potrditve obračunov.

UVOD

KAJ JE POTRDITEV KMETIJSKIH ODHODKOV?

1. Kmetijski odhodki so v proračunskem letu 2008 znašali približno 54 milijard EUR, kar predstavlja skoraj 50 % plačil EU v tem letu. Te odhodke v glavnem upravljajo države članice skupaj s Komisijo: pomoč izplačajo za to določeni nacionalni organi, tako imenovane plačilne agencije, ki jim Komisija nato povrne izplačana sredstva. Komisija te odhodke dokončno prepozna s postopkom, ki se imenuje potrditev obračunov.

2. Namen tega postopka je opredeljen v finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti [1], in v pravilih za njeno izvajanje [2]. V členu 53b(4) finančne uredbe je določeno, da je cilj postopka zagotoviti, da se sredstva uporabijo v skladu z veljavnimi pravili in da Komisija prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna. V členu 42(2)(c) pravil za izvajanje finančne uredbe, ki zadeva uporabo člena 53b, je nadalje pojasnjeno, da "postopek za potrditev obračuna sestavlja določitev zneska izdatkov, ki ga Komisija prizna kot upravičenega, da bremeni proračun…" [3].

POMEMBNE SPREMEMBE V ZADNJIH 25 LETIH

3. Komisija je pred letom 1996 sprejemala enotno letno odločbo o potrditvi obračunov, ki je zajemala zanesljivost računovodskih izkazov plačilnih agencij ter zakonitost in pravilnost z izkazi povezanih odhodkov.

4. Ta odločba je temeljila na posebnih revizijah, ki jih je izvajala Komisija, kar je kljub roku, določenem v zakonodaji (14 mesecev in pol po zaključku proračunskega leta) povzročilo velike zamude pri dokončni potrditvi obračunov. Sodišče je v svojem posebnem poročilu, objavljenem leta 1982, poudarilo, da je pri dokončevanju dela prišlo do tolikšne zamude, da je odločba o potrditvi izgubila skoraj ves pomen. Prišlo je do zaključka, da nobeno od proračunskih let, za katero je bila pripravljena odločba, ni mogoče šteti za dokončno potrjeno, saj te odločbe niso bile dokončne, popolne ali pa se je o njih še razpravljalo [4].

5. Komisija je leta 1991 ustanovila delovno skupino za obravnavanje čedalje večjih težav, ki so nastajale pri postopku potrditve obračunov in o katerih so poročale različne zadevne strani. Delovna skupina je menila, da enotna letna odločba o potrditvi obračunov povzroča težave, ker mora hkrati izpolniti računovodski cilj in prepoznati, da so odhodki nastali v skladu s pravili Skupnosti. Na podlagi predlagane reforme je bilo zato sklenjeno, da se postopek razdeli na dve ločeni odločbi:

(a) letno odločbo, ki zajema celovitost, točnost in verodostojnost (v nadaljnjem besedilu "zanesljivost") letnih računovodskih izkazov, ki jih predložijo akreditirane plačilne agencije (v nadaljnjem besedilu "finančna odločba"); Komisija za namen te odločbe zahteva, da potrjevanje teh računovodskih izkazov izvedejo neodvisni revizijski organi (organi za potrjevanje);

(b) odločbe o odhodkih, ki se izločijo iz financiranja Skupnosti, ker niso nastali v skladu s pravili Skupnosti. Te odločbe (v nadaljnjem besedilu "odločbe o skladnosti") so sprejete na pobudo Komisije in niso več povezane z odhodki, nastalimi v posameznem proračunskem letu, ampak v večini primerov pokrivajo odhodke več proračunskih let.

6. Sodišče se je v svojem mnenju o tej reformi iz leta 1994 še naprej zavzemalo za enotno letno odločbo in je kljub temu, da se je zavedalo težav s takratnim sistemom (zlasti velikih zamud), menilo, da je nov sistem ločenih odločb prej kompromis kot pa rešitev težav s potrditvijo. V vmesnem obdobju je v svojih letnih poročilih redno opažalo, da časovni okvir za potrditev celotnih odhodkov za posamezno proračunsko leto ni bil skrajšan.

OKVIR 1

OPIS SEDANJEGA POSTOPKA POTRDITVE OBRAČUNOV

Sedanji postopek potrditve obračunov poteka na naslednji način:

(a) kmetje vložijo svoje zahtevke na akreditirano plačilno agencijo v svoji državi članici;

(b) plačilna agencija te zahtevke pregleda in izvrši plačilo vložniku, nato pa znesek odhodkov sporoči Komisiji, ki ji povrne izplačana sredstva;

(c) računovodske izkaze in izplačila plačilne agencije pregleda neodvisni organ (organ za potrjevanje), ki februarja naslednje leto poroča Komisiji;

(d) do 30. aprila tega leta se mora Komisija odločiti, ali bo te izkaze sprejela (finančna potrditev obračunov), zahtevala izvedbo dodatnega dela ali pa zaprosila za dodatne informacije;

(e) Komisija lahko nato še vedno preveri plačila, ki jih je izvršila plačilna agencija. Zato poseben direktorat v Generalnem direktoratu za kmetijstvo in razvoj podeželja Komisije izvaja revizije, izbrane na podlagi letne analize tveganja, da preveri, ali so države članice dosledno upoštevale pravila Skupnosti za preverjanje zakonitosti in pravilnosti odhodkov (revizije skladnosti);

(f) če te revizije pokažejo, da odhodki niso nastali v skladu s pravili Skupnosti ali da države članice niso zadovoljivo preverile teh odhodkov in da je to povzročilo finančno izgubo za proračun EU, lahko Komisija uvede popravek, ki dejansko pomeni, da se državi članici zavrne povrnitev izvršenih izplačil. O vseh teh popravkih, ki jih predlaga Komisija, je treba obvestiti države članice, ki imajo pravico zahtevati postopek usklajevanja. Komisija lahko popravek v odločbo o skladnosti doda šele, ko je ta postopek končan.

7. Najnovejše spremembe, ki so vplivale na postopek potrditve obračunov, so začele veljati leta 2007 z uvedbo spremenjenih uredb [5]. Te spremembe se nanašajo na vprašanja zakonitosti in pravilnosti, Komisija pa prejme dodatne elemente v okviru finančne potrditve. Zdaj morajo organi za potrjevanje poleg računovodskih izkazov potrditi tudi delovanje sistema notranje kontrole v plačilni agenciji ter v svoje poročilo o potrjevanju dodati mnenje o na novo uvedeni izjavi o zanesljivosti, ki jo poda direktor plačilne agencije. Poleg tega morajo preveriti in potrditi statistične podatke o kontrolah, ki so jih države članice posredovale Komisiji, ter oceniti številne preglede upravičencev na kraju samem, ki so jih izvedle plačilne agencije.

OBSEG IN CILJI

8. Revizijski pristop Sodišča je bil določen ob upoštevanju dejstva, da sedanji postopek potrditve obračunov sestavljata dve različni fazi. Obseg in cilji revizije so bili določeni ob upoštevanju posebnosti vsake faze in postopka kot celote. To poročilo je zato razdeljeno na tri dele.

FINANČNA POTRDITEV OBRAČUNOV

9. Z revizijo se je ocenila vloga organov za potrjevanje in kakovost različnih elementov zagotovila (glej okvir 2), ki so jih predložili nacionalni organi, ter njihova uporaba. Pri tem sta bili obravnavani naslednji vprašanji:

(a) Ali ima Komisija dovolj informacij za sprejetje svoje letne odločbe o finančni potrditvi, kar mora storiti vsako leto pred 30. aprilom?

(b) Ali postopek finančne potrditve s svojimi različnimi sestavnimi deli daje elemente zagotovila o zakonitosti in pravilnosti z izkazi povezanih transakcij?

10. Revizije na kraju samem so bile izvedene na ravni Komisije in v izbranih plačilnih agencijah v desetih državah članicah: na Danskem, v Nemčiji, Grčiji, Španiji, Franciji, Italiji, na Nizozemskem, Poljskem, Portugalskem in v Združenem kraljestvu [6]. Obiski v teh državah članicah so bili izvedeni med novembrom 2008 in majem 2009.

11. Obseg vsake od teh revizij je zajemal načrtovanje, preizkušanje in poročanje organa za potrjevanje ter ustrezno dokumentacijo. Revizijsko delo je zajemalo pogovore z uradniki, preučevanje revizijske metodologije in delovnih dokumentov organa za potrjevanje ter preizkušanje izbranih operacij. Revizija je prav tako zajela osnovo za pripravo izjave o zanesljivosti, ki jo podpiše direktor plačilne agencije.

12. Preučeno obdobje je zajemalo proračunski leti 2007 in 2008, upoštevano pa je bilo tudi izvajanje sprememb, ki jih je Komisija uvedla v svoje smernice v letu 2008. Spremembe od leta 2009 niso bile zajete v revizijo.

POTRDITEV SKLADNOSTI OBRAČUNOV

13. Ta del revizije je bil načrtovan zato, da se ugotovi, kako Komisija sprejema svoje odločbe o skladnosti in v kolikšni meri se s temi odločbami izločijo nepravilna plačila iz financiranja Skupnosti. Revizija je bila zasnovana tako, da je obravnavala naslednja vprašanja:

(a) Ali postopek potrditve skladnosti omogoča zadostno pokritost odhodkov?

(b) Ali se finančna škoda, ki jo nepravilna plačila povzročijo proračunu, ustrezno izravna s popravki zaradi skladnosti?

(c) Ali se odločbe o skladnosti sprejmejo pravočasno?

14. Revizija je na splošno zajela odločbe o skladnosti št. 1 do 29, ki so bile sprejete od leta 1999 do konca leta 2008. Kjer je bilo potrebno, se je Sodišče osredotočilo na najnovejše odločbe o skladnosti. Revizijski dokazi so bili zbrani s pregledom dokumentacije in pogovori na Komisiji.

POSTOPEK POTRDITVE OBRAČUNOV KOT CELOTA

15. Po podrobnem pregledu vseh faz postopka potrditve obračunov je bil nato cilj revizije oceniti pokritost in rezultate postopka kot celote, da bi se ugotovilo, ali postopek izpolnjuje svojo vlogo, opredeljeno v finančni uredbi. V skladu s tem so bila obravnavana naslednja vprašanja:

(a) Ali sedanji postopek potrditve obračunov dopušča pripoznanje odhodkov v breme proračuna ter tako omogoča potrditev obračunov, predloženih proračunskima organoma?

(b) Ali sedanji postopek potrditve obračunov prispeva k varovanju finančnih interesov proračuna Skupnosti?

DEL I – FINANČNA POTRDITEV OBRAČUNOV

UVOD

16. V členu 30 Uredbe (ES) št. 1290/2005 je navedeno, da se odločba o potrditvi obračunov "nanaša na celovitost, točnost in verodostojnost predloženih letnih računovodskih izkazov". Ta odločba v veliki meri temelji na revizijskih potrdilih in poročilih, ki jih izdajo organi za potrjevanje, ter na izjavah o zanesljivosti, ki jih podajo direktorji plačilnih agencij. Komisija je v ta namen izdala smernice, ki jih morajo upoštevati tako organi za potrjevanje kot direktorji plačilnih agencij.

OKVIR 2

KRONOLOGIJA NAJNOVEJŠIH SPREMEMB FINANČNE POTRDITVE OBRAČUNOV

Podrobna pravila o izvajanju, ki se uporabljajo od proračunskega leta 2007, določajo:

da morajo organi za potrjevanje v svojih potrdilih navesti ne le, da so obračuni plačilnih agencij pravilni, popolni in točni, ampak tudi, da so "postopki notranje kontrole zadovoljivo delovali";

da se spremeni vzorec poročila, ki ga morajo uporabljati organi za potrjevanje, tako da vsebuje posebne dele o (i) preverjanju in potrditvi statističnih podatkov o kontrolah za IAKS, razvoj podeželja in naknadne kontrole [7]; (ii) upoštevanju zgornjih mej pri ukrepih, za katere veljajo kvantitativne omejitve; in (iii) shemi enotnega plačila;

je treba letnim računovodskim izkazom za EKJS in EKSRP priložiti izjavo o zanesljivosti računovodskih izkazov plačilnih agencij in vzpostavljenem sistemu za pridobitev razumnega zagotovila o zakonitosti in pravilnosti z izkazi povezanih transakcij, ki jo podpiše oseba, ki vodi akreditirano plačilno agencijo (običajno njen direktor). Organi za potrjevanje morajo tudi podati mnenje o tej izjavi o zanesljivosti.

Poleg tega je predvideno, da se od proračunskega leta 2008 uporabljajo pomembni dodatki.

V teh je:

določeno najmanjše obvezno število preizkusov, ki naj bi jih organi za potrjevanje izvedli na področju dolžnikov;

dodatno razvita zahteva, da morajo organi za potrjevanje preveriti in potrditi statistične podatke o kontrolah, ki jih predložijo plačilne agencije, ter oceniti kakovost z njimi povezanih kontrol na kraju samem;

določena zahteva, da se izjavi o zanesljivosti priložita analiza statističnih podatkov o kontrolah in seznam, na katerem so na kratko navedeni dokumenti in izvedena dela, ki so bili podlaga izjave o zanesljivosti. Organ za potrjevanje mora tudi "oceniti, ali so dodatne informacije, uporabljene za pripravo izjave o zanesljivosti, zadostna podlaga za izjavo in ali jo v zadostni meri utemeljujejo ter ali so v skladu z informacijami, ki jih je pridobil med revizijo".

17. Države članice morajo pred 1. februarjem po koncu proračunskega leta predložiti računovodske izkaze skupaj s priloženimi izjavami in revizijskimi potrdili [8]. Komisija mora pred 30. aprilom izdati formalno odločbo, s katero sprejme ("potrdi") letne računovodske izkaze plačilnih agencij ali njihovo sprejetje odloži ("jih razdruži") do kasnejšega datuma. Odločba se sprejme po pregledu sklopa dokumentov, ki jih predložijo države članice, in po potrebi po dodatnih obojestranskih poizvedbah.

18. Naslednja opažanja o finančni potrditvi obračunov so predstavljena v dveh delih, v katerih sta vsak zase zajeta potrjevanje zanesljivosti računovodskih izkazov (odstavki 19 do 24) in dodatno delo, ki ga morajo organi za potrjevanje opravljati od leta 2007 glede zakonitosti in pravilnosti transakcij (odstavki 25 do 52).

OPAŽANJA

ZAGOTOVILO O ZANESLJIVOSTI RAČUNOVODSKIH IZKAZOV PLAČILNIH AGENCIJ

19. Kot je opisano zgoraj, letna odločba o finančni potrditvi, ki jo sprejme Komisija, zajema zanesljivost računovodskih izkazov, torej njihovo celovitost, točnost in verodostojnost, ter temelji predvsem na potrdilih in poročilih, ki jih organi za potrjevanje izdajo zanje.

20. Sodišče je z revizijo vzorca organov za potrjevanje preverilo, v kolikšni meri njihovo delo daje Komisiji zadostno zagotovilo za sprejetje odločbe in ali so bile ugotovljene slabosti v tej odločbi pravilno upoštevane. V naslednjih odstavkih so povzete glavne pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Sodišče.

ZANAŠANJE NA DELO ODDELKA ZA NOTRANJO REVIZIJO

21. Revizija je pokazala, da so se nekateri organi za potrjevanje močno zanašali na delo oddelkov za notranjo revizijo v plačilnih agencijah, ne da bi ga dovolj preverili, kot to zahtevajo mednarodni standardi revidiranja. Zanašali so se na predhodno opravljeno delo oddelka za notranjo revizijo v plačilni agenciji (v Nemčiji in Španiji) ali pa so ta oddelek zaprosili, da zanje izvede del preizkušanja (na Danskem, Poljskem in v Združenem kraljestvu) [9].

NEZADOSTNO PREVERJANJE PODATKOV O ODHODKIH (TJ. PREGLEDOVANJE POSAMEZNIH PLAČIL)

22. Med primere neupoštevanja zahtev Komisije [10] glede preverjanja podatkov, ki je ključni element revizijskih postopkov, so sodili dokumentacija, ki ni ustrezno dokazovala, da so organi za potrjevanje ponovno izračunali vsaj minimalno število posameznih plačil (v Španiji in Italiji), nezadostno preverjanje pravic do plačila pri shemi enotnega plačila ("SEP") [11] in posledičnih plačil (v Nemčiji, na Danskem, v Španiji, Italiji in Združenem kraljestvu) ter slabosti v delovnih dokumentih, ki so jih organi za potrjevanje pripravili za podporo svojih revizijskih zaključkov (v Nemčiji, Grčiji, Španiji, Italiji, na Poljskem, Portugalskem in v Združenem kraljestvu).

NEZADOSTNO PREVERJANJE TABEL DOLŽNIKOV

23. Računovodski izkazi, ki jih morajo predložiti plačilne agencije, vsebujejo tabele, v katerih so našteti primeri neupravičenih plačil, ki so posledica nepravilnosti ali težav pri navzkrižni skladnosti ter čakajo na izterjavo in naknadno vračilo plačila v proračun Skupnosti ("tabele dolžnikov"). Zanesljivost teh zneskov je pomembna, saj imajo neposreden finančni učinek na zneske, ki jih je treba izterjati z uporabo mehanizma izterjav, predvidenega pri postopku potrditve obračunov [12]. Zato morajo organi za potrjevanje preizkusiti točnost in celovitost tabel.

24. V večini obiskanih držav članic je bilo ugotovljeno, da takšno preizkušanje ni bilo zadostno ne glede celovitosti ne glede točnosti. Glavne ugotovitve so se nanašale na dejstvo, da organi za potrjevanje niso preverjali pravočasnega vnosa primerov odkritih nepravilnosti v tabele in obstoja zadostnih utemeljitev za popravke oziroma odpise, ki so jih knjižile plačilne agencije.

V PODPORO ZAGOTOVILU O ZAKONITOSTI IN PRAVILNOSTI Z IZKAZI POVEZANIH TRANSAKCIJ NI BILO OPRAVLJENEGA DOVOLJ DELA

25. Kot je bilo že omenjeno, je Komisija zelo povečala delo, ki ga morajo opraviti organi za potrjevanje, tako da ne zajema le zanesljivosti računovodskih izkazov, ampak tudi nekatere vidike zakonitosti in pravilnosti. Organi za potrjevanje morajo zdaj potrditi, da so postopki notranje kontrole zadovoljivi, preveriti in potrditi statistične podatke o kontrolah ter oceniti kakovost pregledov na kraju samem.

26. Vendar organom za potrjevanje v skladu s sedanjim postopkom na ravni končnega upravičenca ni treba preveriti, ali so transakcije upravičene, zato tega preverjanja niso dodali k svojemu preizkušanju podatkov.

NI BILO UGOTAVLJANJA, KATERE KLJUČNE IN POMOŽNE KONTROLE SO VZPOSTAVLJENE IN DELUJEJO, PREIZKUŠANJE ZANESLJIVOSTI SISTEMOV PA JE OMEJENO

27. Eden od ključnih elementov, uveden s spremenjenim ureditvenim okvirjem, je zahteva, da organi za potrjevanje navedejo, ali so pridobili razumno zagotovilo, da so "(…) postopki notranje kontrole zadovoljivo delovali" [13].

28. En organ za potrjevanje ni ugotovil, katere glavne ključne in pomožne kontrole so bile vzpostavljene v revidiranih plačilnih agencijah (v Španiji), čeprav je Komisija za nekatere sheme zagotovila seznam, ki naj bi služil kot navodilo [14]. Drugi organi za potrjevanje (na Danskem, Portugalskem, v Grčiji in Italiji) niso v celoti ugotavljali, katere so bile te kontrole.

29. Kadar so organi za potrjevanje ugotovili, katere ključne in pomožne kontrole so vzpostavljene, je revizija pokazala, da je bilo njihovo preizkušanje močno omejeno na preverjanje obstoja takšnih kontrol namesto na preverjanje njihovega dejanskega delovanja in uspešnosti, torej da so uspešno delovale in da so njihovi rezultati odražali resnično stanje (v Nemčiji, na Danskem, v Grčiji, Španiji, Italiji, na Poljskem, Portugalskem in v Združenem kraljestvu).

30. Poleg tega je bilo pri reviziji ugotovljeno, da so organi za potrjevanje v večini primerov, ko je plačilna agencija nekatere funkcije upravičeno prenesla na zunanje organe ("pooblaščene organe"), omejili obseg revizije na dokumentacijo, ki je bila na voljo v osrednji plačilni agenciji (na Danskem, v Grčiji, Italiji, na Nizozemskem in Portugalskem), ali pa niso ugotavljali, kateri so bili ti organi, ter tako nekaterih tudi niso preverili (na Danskem in v Franciji).

OMEJITVE POTRJEVANJA STATISTIČNIH PODATKOV O KONTROLAH

31. Vloga organov za potrjevanje se je glede zakonitosti in pravilnosti zelo povečala, saj morajo od proračunskega leta 2007 preverjati in potrjevati statistične podatke o kontrolah, ki jih države članice letno posredujejo Komisiji. Ti statistični podatki v obliki tabele prikazujejo rezultate administrativnih pregledov in pregledov na kraju samem, ki so jih izvedle plačilne agencije. Komisija je septembra 2008 objavila spremenjene smernice o delu, ki ga morajo pri potrditvi opraviti organi za potrjevanje.

32. Toda tudi spremenjene smernice niso v celoti opredelile obsega revizijske naloge, zlasti ne tega, katere elemente statističnih podatkov morajo organi za potrjevanje preveriti in vključiti v vzorec. Sodišče je ugotovilo, da je to pomanjkanje natančnosti prispevalo k veliki spremenljivosti obsega in temeljitosti dela, ki so ga opravili organi za potrjevanje, saj so se nekateri organi za potrjevanje odločili, da svoje preizkušanje omejijo le na del statističnih podatkov iz tabel.

33. Temeljitost preverjanja, ki jo je določila Komisija, v večini obiskanih organov za potrjevanje ni bila dosežena. Zlasti:

(a) ni bilo popolne uskladitve med statističnimi podatki o kontrolah, posredovanimi Komisiji, in njihovimi podatkovnimi zbirkami (v Nemčiji, Grčiji, Španiji (2007), Franciji in Italiji);

(b) nekatere plačilne agencije niso imele celovitih podatkovnih zbirk, s katerimi bi lahko utemeljile svoje statistične podatke o nekaterih shemah IAKS in razvoja podeželja (v Nemčiji, Grčiji in Franciji). Poleg tega je v nekaterih primerih (v Nemčiji, na Danskem in v Franciji) usklajevanje posredovanih statističnih podatkov z ustreznimi podatkovnimi zbirkami pokazalo razhajanja, ki jih organi za potrjevanje niso ustrezno analizirali;

(c) poleg tega nekateri organi za potrjevanje niso dosegli cilja glede minimalnega števila inšpekcijskih poročil, ki jih je treba vključiti v vzorec zaradi preizkusa podatkovnih zbirk, povezanih s statističnimi podatki o kontrolah (v Nemčiji in na Nizozemskem), ali pa so preizkusili le dele teh podatkovnih zbirk (v Nemčiji, Grčiji, Franciji in Italiji).

34. Zaradi zgoraj omenjenih pomanjkljivosti in negativnih mnenj, ki so jih nekateri organi za potrjevanje (na Danskem in v Združenem kraljestvu) podali o zanesljivosti (vsaj dela) teh statističnih podatkov, obstajajo precejšnje omejitve pri njihovi uporabi za zagotovilo, ki ga želi pridobiti Komisija. Naslednja omejitev, značilna za uporabo statističnih podatkov o kontrolah, izhaja iz metodologij vzorčenja, ki jih uporabljajo plačilne agencije pri izbiranju zahtevkov za preglede na kraju samem. Te metodologije ne omogočajo statistične ekstrapolacije s točno določeno ravnjo zaupanja, kar vpliva na možno uporabo katere koli stopnje napak, izračunane na tej osnovi.

NEZADOSTNO PREVERJANJE PREGLEDOV NA KRAJU SAMEM

35. Organi za potrjevanje morajo kot del zahteve za preizkušanje uspešnosti delovanja sistema notranje kontrole ter za preverjanje in potrjevanje statističnih podatkov o kontrolah preveriti vzorec pregledov na kraju samem. V smernicah je določeno, da morajo organi za potrjevanje pregledati vsaj 10 kontrol na revidirano populacijo bodisi s ponovno izvedbo pregledov ali s spremljanjem inšpektorjev pri pregledih, da se oceni ustreznost teh kontrol. Zahtevo Komisije je izpolnil le eden od revidiranih organov za potrjevanje (na Poljskem). Tega cilja ni dosegel noben drug obiskan organ za potrjevanje, v nekaterih primerih pa je bilo njihovo delo neustrezno (v Grčiji, Franciji in Italiji). Organi za potrjevanje so te pomanjkljivosti utemeljili s sklicevanjem na pozno uvedbo ustrezne smernice Komisije, prav tako pa so poudarili težave, značilne za takšno revizijsko nalogo, namreč njen strošek, časovno razporeditev ter potrebno tehnično znanje in izkušnje.

36. Poleg tega so se obiskani organi za potrjevanje osredotočali na "klasične" terenske inšpekcije in niso zajeli pregledov na kraju samem, izvedenih z "daljinskim zaznavanjem", čeprav ti predstavljajo velik delež vseh pregledov (v Nemčiji, Grčiji, Franciji, na Poljskem in v Združenem kraljestvu).

37. V veliki večini obiskanih organov za potrjevanje, z izjemo Danske in Italije, so se odločili za spremljanje terenskih inšpekcij, ki so se takrat izvajale, namesto da bi izbrali specifičen vzorec že izvedenih inšpekcij in jih ponovno izvedli. Ta pristop je skladen s smernicami Komisije, vendar ima tudi slabo stran, ker preprečuje "učinek presenečenja". Terenski inšpektorji namreč vedo, da jih ocenjujejo, zato takšne inšpekcije za ocenjevano populacijo morda niso reprezentativne. Ponovna izvedba [15] že izvedenega pregleda nudi boljšo oceno pregledov na kraju samem, izvedenih v preverjanem obdobju.

38. Te ugotovitve o ocenjevanju pregledov na kraju samem, ki ga izvajajo organi za potrjevanje, vplivajo tudi na možno uporabo statističnih podatkov o kontrolah, ki jih plačilne agencije posredujejo Komisiji in ki temeljijo predvsem na rezultatih teh pregledov. To je priznano v novih predlogih Komisije državam članicam (glej odgovor Komisije na odstavek 67), v katerih Komisija določa nove pogoje, pod katerimi je pripravljena omejiti znesek finančnih popravkov na stopnjo napake, ki jo je odkrila država članica in jo sporočila v svojih statističnih podatkih o kontrolah.

IZJAVA O ZANESLJIVOSTI, KI JO PODA DIREKTOR PLAČILNE AGENCIJE, POMENI KORAK NAPREJ, VENDAR ZAENKRAT NIMA ZADOSTNE OSNOVE

39. Od proračunskega leta 2007 mora direktor vsake plačilne agencije Komisiji predložiti izjavo o zanesljivosti [16], v kateri navede, ali predloženi računovodski izkazi odražajo resnično, celovito in točno sliko odhodkov in prihodkov za proračunsko leto ter ali je vzpostavljen sistem, ki nudi razumno zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti z izkazi povezanih transakcij.

40. Poleg tega morajo direktorji plačilnih agencij od proračunskega leta 2008 razkriti osnovo za pripravo izjave o zanesljivosti tako, da predložijo seznam dokumentov, ki so jih uporabili za pripravo izjave, in povzetek pri tem opravljenega dela. Osnova za pripravo izjave o zanesljivosti mora vsebovati analizo statističnih podatkov o kontrolah.

41. Sodišče meni, da je bila uvedba izjave o zanesljivosti korak naprej pri povečevanju odgovornosti in občutka lastništva v zvezi s pravilnim upravljanjem kmetijskih odhodkov. Kako bo Komisija uporabila izjavo o zanesljivosti za namen zagotovila, pa je odvisno od metodologije, ki je bila uporabljena pri njeni pripravi.

42. V proračunskem letu 2008 so slabosti, ki jih je Sodišče odkrilo v zvezi s pripravo izjav o zanesljivosti, omejile zagotovilo, ki ga lahko Komisija iz njih pridobi. Te omejitve so podrobno opisane v naslednjih odstavkih.

43. O spremembi smernice št. 4 [17] iz leta 2008 so najprej razpravljali na sestanku odbora za kmetijske sklade, ki je bil sklican julija 2008, direktorjem plačilnih agencij pa je bila predstavljena šele na sestanku decembra istega leta, torej po koncu proračunskega leta in manj kot dva meseca pred rokom za predložitev računovodskih izkazov. Dobili so jo torej prepozno, da bi jo lahko ustrezno upoštevali za proračunsko leto 2008. Še pomembneje pa je bilo to, da v smernici ni bilo natančno opredeljeno, kateri statistični podatki o kontrolah se štejejo za najbolj relevantne in kakšno vrsto analize je treba pripraviti.

44. Sodišče je glede formalnosti opazilo, da večini preučenih izjav o zanesljivosti nista bila priložena ne povzetek dela, opravljenega v podporo izjavi (v Grčiji in na Portugalskem), ne kvantitativna analiza statističnih podatkov o kontrolah (v Nemčiji, na Danskem, v Grčiji, Franciji, na Nizozemskem in Portugalskem).

45. Sodišče je dejansko ugotovilo, da se pri pripravi večine izjav o zanesljivosti kljub uporabi številnih elementov sistema notranje kontrole ni uporabil model zagotovila, ki sistematično zagotavlja zajem vseh ključnih kontrol in akreditacijskih meril. Direktorji plačilnih agencij bi z uporabo takšnega modela dodatno okrepili osnovo za pripravo svojih izjav.

46. Posledice, ki nastanejo, ker takšnega modela zagotovila ni, so vidne, kadar izjava o zanesljivosti deloma temelji na "pomožnih izjavah o zanesljivosti", ki jih podajo vodje različnih oddelkov v plačilni agenciji, za te pomožne izjave o zanesljivosti pa se ugotovi, da temeljijo predvsem na presoji ustreznega vodje oddelka in da niso podprte z nobenimi dokazi (npr. s kontrolnim seznamom), iz katerih bi bila razvidna osnova za njihovo pripravo (v Grčiji in Španiji). V eni državi članici (Španiji) za ključne funkcije, kot je izvrševanje plačil, ni bila podana nobena pomožna izjava o zanesljivosti.

47. Čeprav so direktorji plačilnih agencij analizo statističnih podatkov o kontrolah, zlasti stopenj napak, sistematično navajali v seznamu dokumentov, priloženem izjavi o zanesljivosti, je Sodišče med obiski držav članic ni zasledilo (v Grčiji, Španiji, na Nizozemskem in na Poljskem) oziroma je ugotovilo, da je bila neustrezna (v Nemčiji, Franciji in Italiji) ali nepopolna (na Portugalskem in v Združenem kraljestvu).

48. Sodišče je poleg tega v omejenem obsegu ponovno izračunalo stopnje napak in ugotovilo, da so te v nekaterih primerih presegle 2 %, kar je Komisija določila kot prag, nad katerim je treba razmisliti o tem, da se v izjavi o zanesljivosti izrazi pridržek (v Grčiji, Španiji – Ekstremadura, Italiji in na Portugalskem). Sodišče ni zasledilo nobene takšne analize, ki bi jo izvedli direktorji zadevnih plačilnih agencij.

49. In kot zadnje, Sodišče ali organi za potrjevanje sami so pri pregledu statističnih podatkov o kontrolah odkrili pomanjkljivosti v ustreznih tabelah treh plačilnih agencij, zaradi česar je zanesljivost teh statističnih podatkov vprašljiva (na Danskem, v Grčiji in Združenem kraljestvu).

DODANA VREDNOST MNENJA ORGANOV ZA POTRJEVANJE O IZJAVI O ZANESLJIVOSTI JE OMEJENA

50. Od proračunskega leta 2007 morajo organi za potrjevanje podati tudi posebno mnenje o tem, ali je izjava o zanesljivosti skladna z zahtevami, ki jih določa ureditveni okvir. Komisija je navodila za to delo zagotovila v svoji smernici št. 7, v kateri je med drugim določila, da morajo organi za potrjevanje preveriti, ali so podporne informacije, ki spremljajo izjavo o zanesljivosti, ustrezne.

51. Kljub temu, da so nekateri organi za potrjevanje razvili posebne delovne programe za ocenjevanje izjave o zanesljivosti, razen dela, opravljenega pri potrjevanju obračunov, v podporo omenjenemu mnenju dejansko ni bilo opravljeno nobeno dodatno revizijsko delo. Zato je dodana vrednost mnenja organa za potrjevanje o izjavi o zanesljivosti omejena, saj ne vsebuje veliko več kot primerjavo med revizijskim potrdilom in izjavo o zanesljivosti (v Nemčiji, na Danskem, v Grčiji, Španiji, Italiji in Združenem kraljestvu). V enem primeru (v Franciji) organ za potrjevanje za svoje mnenje ni uporabil modela, ki ga zahteva smernica št. 7, zlasti pa se v njem ni skliceval na nobeno oceno osnove za pripravo izjave o zanesljivosti.

52. Sodišče tudi ugotavlja, da posamezni organi za potrjevanje v svojih mnenjih o izjavi o zanesljivosti niso omenili omejitev, ki vplivajo na možno uporabo statističnih podatkov o kontrolah, kot je že bilo poudarjeno v tem poročilu (glej odstavke 47 do 49).

DEL II – POTRDITEV SKLADNOSTI OBRAČUNOV

UVOD

53. Potrditev skladnosti je bila v svoji sedanji obliki uvedena kot del reforme, ki je začela veljati leta 1996. V členu 31(1) Uredbe (ES) št. 1290/2005 je za to fazo postopka določeno, da "če Komisija ugotovi, da odhodki … niso nastali skladno s pravili Skupnosti, se … odloči, kateri zneski se izločijo iz financiranja Skupnosti".

54. Od leta 1999 do konca leta 2008 je Komisija sprejela 29 odločb o skladnosti in z njimi izločila skupni znesek 5582 milijonov EUR iz financiranja Skupnosti. V diagramu 1 so po koledarskih letih prikazani zneski, izločeni v tem obdobju [18].

DIAGRAM 1

IZLOČENI ZNESKI PO KOLEDARSKIH LETIH

+++++ TIFF +++++

OPAŽANJA

ODHODKI IN TVEGANJA NISO USTREZNO OBRAVNAVANI PRI REVIZIJAH SKLADNOSTI, KI JIH IZVAJA KOMISIJA

55. Komisija vsako leto na podlagi letne analize tveganja, v katero zajame celoten niz kmetijskih odhodkov, določi ukrepe in države članice, za katere se bo opravila revizija skladnosti.

56. Da bi izvedla analizo tveganja za neko leto (n), Komisija razdeli kmetijske odhodke za leto n – 2 na posamezna "revizijska področja" [19]. V osrednji analizi tveganja za leto 2008 je Komisija določila 83 revizijskih področij in navedla, da zanja veljajo podobni upravljavski in kontrolni sistemi. Ker so odhodke na teh revizijskih področjih izvrševale različne plačilne agencije, so bila ta revizijska področja dodeljena zadevnim plačilnim agencijam in tvorijo tako imenovane pare revizijsko področje/plačilna agencija (v nadaljnjem besedilu "revizijsko področje"). Komisija je za namen svoje osrednje analize tveganja za leto 2008 opredelila 1807 revizijskih področij, za katera so značilni različni dejavniki tveganja. Upoštevani so bili naslednji dejavniki tveganja: pomembnost s finančnega vidika in številni drugi dejavniki tveganja, kot so kakovost kontrolnih sistemov, ki se uporabljajo za zadevno revizijsko področje, ali značilnosti plačilne agencije. Komisija te dejavnike tveganja združi, kar ji omogoči ugotovitev tveganja za vsako posamezno revizijsko področje ter njegovo številčno opredelitev ("sestavljeno tveganje"). Posamezna revizijska področja so na podlagi velikosti njihovega sestavljenega tveganja razvrščena po vrstnem redu od večjega k manjšemu. Komisija nato na podlagi tega seznama določi svoje revizijske prednostne naloge. Ker finančna pomembnost igra pomembno vlogo pri ugotavljanju izpostavljenosti tveganju, je za neko revizijsko področje z velikimi odhodki bolj verjetno, da bo na seznamu uvrščeno visoko in zato revidirano.

57. S tem postopkom revizije skladnosti, ki jih izvaja Komisija, zajamejo omejeno število ukrepov in plačilnih agencij, ki jih je Komisija določila za prednostno obravnavo. Obseg pokritosti revizij skladnosti, ki jih je Komisija izvedla v letih 2006, 2007 in 2008, je predstavljen v tabeli 1.

58. Tabela kaže, da so revizije skladnosti zajele le del kmetijskih odhodkov: 44 % leta 2006, 25 % leta 2007 in 47 % leta 2008. Dejstvo, da je triletni seštevek odstotkov večji od 100 %, ne pomeni, da so bila v tem obdobju zajeta vsa revizijska področja, ampak da so bila nekatera revizijska področja v pregledanem obdobju zajeta večkrat.

TABELA 1

POKRITOST ODHODKOV Z REVIZIJAMI SKLADNOSTI

Vir: Tabela v podporo objavljenim informacijam, stran 92 letnega poročila o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja Komisije za leto 2008.

| % pokritih odhodkov |

Področja [1001] | Glavne sheme | 2006 | 2007 | 2008 |

Intervencije na kmetijskih trgih | Izvozna nadomestila, sadje in zelenjava, mleko, javno skladiščenje, vino | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Neposredna pomoč | Shema enotnega plačila, SEPP, vezane premije | 50 % | 24 % | 47 % |

Razvoj podeželja | Kmetijsko okoljski ukrepi, gorska območja, posodabljanje kmetij, diverzifikacija | 16 % | 20 % | 45 % |

| Povprečje | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Možnost, da Komisija z revizijami skladnosti iz financiranja izloči odhodke, ki niso nastali v skladu s pravili Skupnosti, je dodatno omejena zaradi tako imenovanega "pravila 24 mesecev" iz uredbe [20]. V skladu s tem pravilom se financiranje ne sme zavrniti za odhodke, "nastale več kot štiriindvajset mesecev pred pisnim obvestilom Komisije zadevni državi članici o ugotovitvah preverjanj". Namen tega pravila je državam članicam zagotoviti določeno stopnjo pravne varnosti. To v praksi pomeni, da bi revizijske ugotovitve, sporočene 15. oktobra 2005, Komisiji omogočile, da iz financiranja izloči le plačila, izvršena po 15. oktobru 2003. Če bi bila tovrstna nepravilna plačila, odkrita med isto revizijo, izvršena pred 15. oktobrom 2003, jih zaradi "pravila 24 mesecev" ne bi bilo mogoče izločiti iz financiranja.

60. Čeprav je pravna varnost legitimen cilj in popolna revizijska pokritost v danem obdobju ni izvedljiva, je skupni učinek sedanje revizijske pokritosti Komisije in pravila 24 mesecev stanje, ko za nekatera področja odhodkov, če bi bila nazadnje revidirana, ni nobenih možnosti za uvedbo popravkov. To je mogoče jasno ponazoriti s primerom v okviru 3.

OKVIR 3

NEPRAVILNA PLAČILA NISO BILA ZAJETA V POTRDITEV SKLADNOSTI

Sodišče je ocenilo popravek v odločbi o skladnosti št. 22 z dne 27. julija 2006 (2006/554/ES). Znašal je približno 77,1 milijona EUR in se je med drugim nanašal na tveganje, da je bila za parcele mokrišč v Franciji izplačana pomoč, čeprav niso bile upravičene do neposredne pomoči. Znesek popravka je bil določen na podlagi odhodkov, ki so nastali v 24 mesecih pred pisnim obvestilom Franciji oktobra 2001. Čeprav je Komisija menila, da so bila nepravilna plačila za takšne parcele izvršena tudi pred oktobrom 1999, teh plačil zaradi "pravila 24 mesecev" ni bilo mogoče vključiti v popravek. V tem primeru, ki še dodatno ponazarja dolge zamude, značilne za sistem, je Sodišče ocenilo, da so plačila, za katera ni bilo mogoče izvesti popravka, znašala približno 100 milijonov EUR.

61. Komisija bi za točno določitev skupnega zneska, ki ga zaradi omenjenega pravila morda ne bo mogoče izločiti iz financiranja, potrebovala specifične in izčrpne informacije, ki pa jih nima. Analiza, ki jo je izvedlo Sodišče, kaže, da so posamezna revizijska področja, na katera vpliva ta omejitev, s finančnega vidika relativno majhna, vendar zaradi njihove številnosti skupni znesek ni nepomemben. Sodišče pri tem tudi poudarja, da je v osrednjo analizo tveganja Komisije zajeto veliko število revizijskih področij (1 807 leta 2008), ki pa jih zaradi njihove številčnosti ni mogoče v celoti obravnavati v razumnem roku.

POPRAVKI KOMISIJE NE TEMELJIJO NA NATANČNI OCENI FINANČNE ŠKODE, POVZROČENE SKUPNOSTI

62. V Uredbi (ES) št 1290/2005 so opredeljena splošna načela, ki jih je treba upoštevati pri določanju zneska popravkov zaradi skladnosti, in določba, da "Komisija oceni zneske, ki se izločijo iz financiranja, zlasti na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Skupnosti" [21]. V skladu s temi pravili lahko Komisija po lastni presoji določi metode, ki jih bo uporabila za določitev zneska finančnih popravkov. Komisija je v delovnem dokumentu [22] podrobno opredelila te metode za izračunavanje popravkov zaradi skladnosti.

63. V delovnem dokumentu Komisije je navedeno, da se pavšalne stopnje uporabijo, kadar ni mogoče uporabiti nobene od drugih dveh metod (glej okvir 4). Sodišče je zato analiziralo naravo popravkov, ki so se uporabili, kadar je delovni dokument Komisije dopuščal uporabo pavšalnih stopenj ali v specifičnih primerih (druge metode) za določitev popravkov [23]. V analizo je bilo zajetih šest odločb o skladnosti, sprejetih v obdobju, ki ga je zajela revizija (leti 2007 in 2008) [24].

OKVIR 4

METODE KOMISIJE ZA IZRAČUNAVANJE FINANČNIH POPRAVKOV

Komisija je določila tri metode izračunavanja:

(a) Kadar med revizijo ugotovljena napaka temelji na specifičnem primeru/primerih, je popravek enak skupni vrednosti nepravilnih transakcij.

(b) Kadar so napake ugotovljene med pregledom reprezentativnega vzorca transakcij, popravek temelji na ekstrapolaciji teh rezultatov.

(c) Kadar ni mogoče uporabiti nobene od omenjenih metod, se za znesek odhodkov, ki so izpostavljeni tveganju, izvedejo pavšalni popravki.

Katera stopnja pavšalnega popravka (2 %, 5 %, 10 %, 25 % ali več) se bo uporabila, je odvisno od teže ugotovljenih slabosti ter od tega, ali se nanašajo na ključne ali pomožne kontrole in ali se ponavljajo [25].

Uporaba pavšalne stopnje 2 % | Ključne kontrole so zadovoljive, toda ena ali več pomožnih kontrol ni delovalo. |

Uporaba pavšalne stopnje 5 % | Ključne kontrole niso vse izvedene tako, da bi upoštevale število, pogostost in strogost, kot jih zahtevajo uredbe, zato je tveganje izgube za sklad visoko. |

Uporaba pavšalne stopnje 10 % | Ena ali več ključnih kontrol ne deluje ali delujejo tako slabo ali tako poredko, da so popolnoma neuspešne pri ugotavljanju upravičenosti nekega zahtevka ali preprečevanju nepravilnosti, zato je tveganje velike izgube za sklad visoko. |

Uporaba pavšalne stopnje 25 % | Kadar kontrolnega sistema ni ali je izredno slab in obstajajo dokazi o zelo pogostih nepravilnostih in malomarnosti pri preprečevanju nepravilnega ali goljufivega ravnanja, obstaja tveganje izjemno velike izgube za sklad. |

Uporaba višjih pavšalnih stopenj | Pomanjkljivosti so tako hude, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Skupnosti, zaradi česar so vsa plačila nepravilna. |

64. Diagram 2 kaže, da je za vsako analizirano odločbo o skladnosti (leti 2007 in 2008) velika večina popravkov (po vrednosti) pavšalnih in jih zato ni mogoče razumeti kot izjeme. V teh šestih odločbah o skladnosti kot celoti je 92 % popravkov (po vrednosti) pavšalnih.

DIAGRAM 2

PAVŠALNI POPRAVKI V PRIMERJAVI Z DRUGIMI METODAMI

+++++ TIFF +++++

65. Ta metoda se uporablja tako pogosto predvsem zato, ker je ocenjevanje sistemov, ki jih izvajajo države članice, ključni element revizij skladnosti, ki jih izvaja Komisija. Vendar pri tem pristopu ni dovolj upoštevana potreba po natančnejšem določanju finančnih posledic slabosti, odkritih v sistemih. V primerih, kjer so takšne posledice količinsko opredeljive in bistvene, tako da so potencialni popravki veliki, je treba opraviti dovolj tako imenovanega preverjanja podatkov, torej podrobnega preverjanja plačila pomoči, pri katerem se pregleda tudi njegova upravičenost na ravni upravičenca (na kraju samem), kar bi omogočilo točno številčno opredelitev zneska, ki ga je treba popraviti (npr. z ekstrapolacijo statistično veljavnega vzorca). Komisija v svojih izvedbenih navodilih (operational handbook) to omejitev priznava in pojasnjuje, da revizor med potrjevanjem obračuna ne oceni samo slabosti v sistemu (kar pomeni preverjanje kontrol), ampak upošteva tudi finančni učinek te slabosti (kar pomeni preverjanje podatkov). Vendar to v praksi ni izvedljivo, ker bi bilo za temeljito preverjanje podatkov potrebnih več virov, kot jih je na voljo.

66. Težava pavšalne metode je, da slabosti v sistemih kažejo na tveganje nepravilnih plačil, vendar ne zagotavljajo dokazov, da so bila nepravilna plačila dejansko izvršena, še manj pa, da je bil njihov skupni znesek enak naloženemu pavšalnemu popravku. Zato pavšalni popravki ne nudijo ustrezne osnove za ugotavljanje nepravilnih plačil, ki so posledica nepravilnosti, odkritih v sistemih [26]. Komisija v svojih izvedbenih navodilih za revizije skladnosti dejansko priznava, da je zaradi sistemskega pristopa običajno nemogoče točno oceniti znesek nepravilnih plačil, saj na splošno ni nobene vidne povezave med slabostmi, ugotovljenimi v sistemih, in napakami v plačilih [27]. To stanje ponazarja naslednji primer v okviru 5:

OKVIR 5

OBSEG PREVERJANJA, KI GA IZVAJA KOMISIJA

Komisija je v svoji odločbi o skladnosti št. 28 iz financiranja Skupnosti izločila znesek 55 milijonov GBP (68 milijonov EUR) v zvezi s plačili, ki jih je britanska plačilna agencija izvršila v letih 2004 in 2005. Ta znesek je bil posledica 5-odstotnega pavšalnega popravka zaradi slabosti v sistemih, ki so jih ugotovili revizorji Komisije, in se je nanašal na neustrezno kakovost pregledov na kraju samem, pri katerih se je uporabljalo daljinsko zaznavanje (neustrezen čas naknadnih obiskov na terenu in netočno določanje površin, upravičenih do plačila).

Komisija je preverila velikost in upravičenost številnih parcel, vendar ni preučila reprezentativnega vzorca posameznih plačil, kar bi ji omogočilo izračun natančnega zneska škode za proračun EU.

Brez takšnega pristopa ni mogoče ugotoviti, ali je bil pavšalni popravek ustrezen, nezadosten ali prevelik.

67. Evropski parlament je v svoji resoluciji o razrešnici za proračunsko leto 2007 poudaril to opažanje Sodišča in je poleg dejstva, da v sistemu za potrjevanje obstajajo še druge pomanjkljivosti, obžaloval tudi to, da ni mogoče vzpostaviti tehtne povezave med izterjanimi zneski in dejanskim zneskom nepravilnih plačil [28]. Evropski parlament je že leta 2003 v svoji resoluciji o reformi postopka potrditve obračuna navedel, da je okoli 90 % vseh popravkov po vrednosti pavšalnih, ne pa točnih, ter Komisijo pozval, naj predlaga ukrepe, s katerimi bi do konca leta 2004 zmanjšala svoje zanašanje na pavšalne popravke [29]. Takšni ukrepi doslej še niso bili predlagani.

ODLOČBE O SKLADNOSTI SE SPREJMEJO PREPOZNO

68. Sodišče je pred reformo postopka potrditve obračunov leta 1996 večkrat opozorilo na dolge zamude pri njem. Posledično je v svojem mnenju št. 5/94 o reformi Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 o financiranju skupne kmetijske politike omenilo, da je treba določiti natančne roke za vse faze postopka potrjevanja zaradi odpravljanja nesprejemljivih zamud. Ta predlog na koncu v spremenjeni različici omenjene uredbe ni bil sprejet.

69. Vendar je Komisija določila okvirni notranji rok za dokončanje postopka potrditve obračunov. Celoten postopek naj bi bil dokončan v 450 dneh po reviziji (brez usklajevanja) in v 645 dneh, kadar država članica zahteva usklajevanje. V okviru 6 so prikazane različne faze v predvidenem postopku.

OKVIR 6

OKVIRNI NOTRANJI CILJ POSTOPKA POTRDITVE OBRAČUNOV

Vir: Generalni direktorat za kmetijstvo Komisije: Informativni listi – Postopek potrditve obračuna (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf).

Faza A | Revizija v državi članici | |

Faza B | Poročanje o revizijskih ugotovitvah | A + 60 dni |

Faza C | Državam članicam se pošlje pismo z ugotovitvami | B + 30 dni |

Faza D | Odgovor držav članic | C + 60 dni |

Faza E | Prevod in preučitev odgovora | D + 90 dni |

Faza F | Dvostranski sestanki glede zadev, kadar ni soglasja | E + 45 dni |

Faza G | Pismo s sklepi dvostranskega sestanka | F + 15 dni |

Faza H | Odgovor države članice na te sklepe, prevod odgovora in preučitev s strani Komisije | G + 105 dni |

Faza I | Osnutek končnega sklepa | H + 45 dni |

Dnevi po reviziji (brez usklajevanja) | 450 dni |

Faza J | Zahteva držav članic za usklajevanje | I + 30 dni |

Faza K | Poročilo usklajevalnega organa | J + 120 dni |

Faza L | Osnutek končnega stališča Komisije | K + 45 dni |

Dnevi po izvedbi revizije (z usklajevanjem) | 645 dni |

Predlagana pogostost odločb o skladnosti | dvakrat ali trikrat letno |

70. Sodišče je na podlagi šestih odločb o skladnosti, sprejetih v letih 2007 in 2008, ocenilo, koliko časa je dejansko potrebnega za pripravo osnutka končnega sklepa (faza I – postopek brez usklajevanja) ali osnutka končnega stališča (faza L – postopek z usklajevanjem). Rezultati so prikazani v diagramu 3.

71. Ta analiza kaže, da je bilo za popravke s postopkom usklajevanja ali brez njega na splošno potrebno veliko več časa, kot ga določa okvirni notranji rok Komisije. To je bilo v številnih primerih posledica dejstva, da je morala Komisija izvesti dodatne revizije v državi članici, da bi lahko točneje ugotovila obseg in resnost pomanjkljivosti v njenih kontrolnih sistemih.

DIAGRAM 3

POTREBEN ČAS ZA POSTOPEK POTRDITVE

+++++ TIFF +++++

72. Postopek se očitno podaljša, če države članice zahtevajo usklajevanje. Evropski parlament je leta 2003 v svoji resoluciji o reformi tega postopka navedel, da obžaluje, da se s postopkom usklajevanja ne zmanjša števila primerov, ki so predloženi Sodišču Evropskih skupnosti. Meni, da postopek usklajevanja v praksi ne služi usklajevanju stališč, ampak daje državam članicam dodatno možnost pritožbe, omogoča pregled dela Komisije in Komisijo spodbuja k dobremu delu. Dvomi, da to zagotavlja zadostno osnovo, s katero je mogoče dolgoročno upravičiti nadaljevanje postopka usklajevanja. Komisijo in usklajevalni organ poziva, naj raziščeta načine za filtriranje in posledično zmanjšanje števila primerov, predloženih usklajevalnemu organu [30].

73. Na splošno je Sodišče ugotovilo, da je postopek potrditve skladnosti predolg (traja od dveh do pet let). Ob koncu leta 2008 potrditev obračuna ni bila dokončana za nobeno leto po letu 2001.

DEL III – POSTOPEK POTRDITVE OBRAČUNOV KOT CELOTA

UVOD

74. V delih I in II tega poročila sta bili fazi sedanjega postopka potrditve obračunov preučeni vsaka zase. Ta del pa obravnava vprašanje, ali ti postopki kot celota izpolnjujejo vlogo potrditve obračunov.

OPAŽANJA

SKLADNOST SEDANJEGA POSTOPKA POTRDITVE OBRAČUNOV S FINANČNO UREDBO

75. Kot je bilo omenjeno v uvodu tega poročila, je splošni cilj postopka za potrditev obračunov omogočiti Komisiji, da prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna, kadar odhodke za kmetijstvo izvršujejo države članice v okviru "deljenega upravljanja". Zato je Komisija dolžna prepoznati odhodke, ki so nastali v skladu z veljavnimi pravili in se priznajo v breme proračuna EU, ter iz financiranja Skupnosti izločiti odhodke, ki niso skladni s pravili. To je podrobneje določeno v členu 53b finančne uredbe in členu 42 pravil za njeno izvajanje.

76. Postopek potrditve obračunov torej sestavlja določitev zneska odhodkov, ki se priznajo v breme proračuna. To pomeni, da mora Komisija nedvoumno in dokončno prepoznati odhodke, ki bremenijo neko proračunsko leto, ter tako obvestiti proračunska organa in prevzeti svojo končno odgovornost.

77. V sedanjih dveh fazah postopka potrditve obračunov je predvidena le letna finančna odločba o zanesljivosti računovodskih izkazov (finančna odločba). V poznejših odločbah o skladnosti se določeni zneski izločijo iz financiranja. Vendar se ne sprejme nobena formalna končna odločba, s katero bi se za posamezno proračunsko leto določil znesek odhodkov v breme proračuna. Ker takšne odločbe o zakonitosti in pravilnosti ni, odhodkov posameznega leta ni mogoče šteti za potrjene v celoti.

78. Zaradi naslednjih razlogov ni mogoče, da bi odločbo o skladnosti razumeli kot popolno izravnavo omejitev letne finančne odločbe:

(a) Komisija sprejme odločbe o skladnosti (običajno tri na leto) na ad hoc osnovi, ko konča revizijo ali sklop revizij. Te odločbe se ne nanašajo na posamezno, ampak na različna proračunska leta. Odločba o skladnosti št. 29, sprejeta leta 2008, je na primer vsebovala popravke, ki so se nanašali na proračunska leta od 2001 do 2007.

(b) Odločbe o skladnosti se lahko zaradi predpisanega roka sprejemajo do določenega datuma. To v praksi pomeni, da so revizije skladnosti, ki so potekale ob koncu leta 2008, dopuščale popravke, ki so segali vse do proračunskega leta 2002, kar pomeni, da se lahko proračunsko leto 2001 šteje za zaključeno ob koncu leta 2008. Vendar ta status (i) ni formalno sporočen nobenim zainteresiranim stranem odločbe Komisije, niti ne kot pojasnilo k računovodskim izkazom, in (ii) je dosežen šele dolgo po sprejetju ustrezne finančne odločbe.

79. Sodišče je na te težave večkrat opozorilo v svojih letnih poročilih, v katerih je navedlo, da ima postopek potrditve obračunov lastne omejitve, kot je retroaktivna in večletna narava potrditve skladnosti [31]. Leta 2007 je navedlo, da se odločbe o skladnosti "niso nanašale na plačila, izplačana končnim upravičencem v letu, ko so bile odločbe sprejete – običajno so se nanašale na odhodke v več letih in so se sprejemale z večletno zamudo". Ob koncu leta 2006 potrditev za nobeno leto po letu 1998 ni bila dokončana [32], ob koncu leta 2008 pa ni bila dokončana za nobeno leto po letu 2001.

80. Evropski parlament je na to vprašanje opozoril v svoji resoluciji o postopku potrditve obračunov za proračunsko leto 2003, v kateri Komisijo poziva, naj proračunski organ obvesti, ko bo končano posamezno proračunsko leto, ter naj v naslednjem letnem finančnem poročilu o EKUJS predstavi finančne popravke za to leto po državah članicah in po sektorju [33]. V času revizije ni bilo še nobenega napredka pri odzivu na to zahtevo. Vendar se je Komisija odločila, da zagotovi dodatne informacije v letnih računovodskih izkazih za leto 2009, ki bodo objavljeni leta 2010.

81. Sodišče meni, da sedanji postopek potrditve obračunov ne zagotavlja formalnega končnega prepoznanja odhodkov v breme posameznega proračunskega leta, niti v obliki posebne odločbe, v kateri se navede končno sprejet znesek, niti v obliki posebnih informacij, na kar je Sodišče vedno znova opozarjalo v svojih letnih poročilih, naslovljenih na organ za razrešnico. V skladu s tem postopek ne nudi potrebne jasnosti glede zneska, ki se prizna v breme proračuna za dano proračunsko leto, kot določa finančna uredba (glej odstavek 2).

82. Glede tega Sodišče opozarja, da se je v svojem mnenju o reformi iz leta 1994 ponovno zavzelo za načelo enotne letne odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS, predvideno v prvi različici Uredbe (EGS) št. 729/70. Menilo je, da se predlog Komisije v tem kontekstu zdi kompromisna rešitev, v kateri so slabosti, ugotovljene v postopku potrditve obračunov, upoštevane, ne pa tudi v celoti odpravljene.

POSLEDICE SEDANJEGA STANJA

POSLEDICE ZA RAČUNOVODSKE IZKAZE

83. Računovodski izkazi se Evropskemu parlamentu in Svetu predstavijo po letni odločbi o finančni potrditvi, vendar pred sprejetjem odločb o skladnosti. Zato v teh računovodskih izkazih še niso upoštevane izločitve odhodkov, ki niso nastali v skladu s pravili.

84. Sodišče je glede tega v svojih letnih poročilih večkrat ponovilo, da čeprav pojasnila k letnim računovodskim izkazom vsebujejo informacije o tem, da bodo oddelki Komisije ali države članice nekatere transakcije verjetno pozneje še popravili, zneski in področja odhodkov, ki so lahko predmet nadaljnjih postopkov preverjanja in potrditve obračunov [34], v pojasnilih še vedno niso opredeljeni. Za leto 2008 je v pojasnilih k računovodskim izkazom na primer navedeno, da se je Komisija odločila (z odločbami o skladnosti) od držav članic izterjati 859 milijonov EUR [35]. Ta znesek se nanaša na odhodke, knjižene v prejšnjih letih, vendar ni nobenih informacij o tem, na katera leta, katere države članice ali katere ukrepe se nanašajo.

85. Komisija je to negotovost poskušala omiliti tako, da je v pojasnila k računovodskim izkazom dodala oceno zneskov, za katere meni, da bi v naslednjih letih lahko bili izločeni, pri čemer je upoštevala povprečje vseh izločitev v prejšnjih letih. Takšne ocene uporabniku računovodskih izkazov sicer nudijo dodatne informacije, vendar jih ni mogoče šteti za zanesljiv kazalnik zneska prihodnjih popravkov ali področij odhodkov, na katera bodo ti popravki vplivali. V računovodskih izkazih za leto 2008, na primer, je pojasnilo, da Komisija pričakuje, da bo s prihodnjimi odločbami o skladnosti izterjala približno 1,7 milijarde EUR v zvezi z odhodki, ki so nastali v obdobju 2001–2008 [36].

POSLEDICE ZA POSTOPEK PODELITVE RAZREŠNICE

86. Razrešnica je sklep, ki ga sprejme Evropski parlament kot pooblaščeni organ in Komisijo kot izvršilni organ razreši vseh obveznosti v zvezi z njenim upravljanjem proračuna ter tako zaznamuje dokončni zaključek proračuna.

87. Sklep o razrešnici je končni rezultat postopka, ki se začne v letu po izvrševanju zadevnega proračuna in se običajno konča pred 15. majem naslednjega leta. Potem ko Svet sestavi priporočilo, Parlament pregleda računovodske izkaze, omenjene v členu 275 ES (člen 318 PDEU), letno poročilo in ustrezna posebna poročila Računskega sodišča ter njegovo izjavo o zanesljivosti, omenjeno v členu 248 ES (člen 287 PDEU).

88. Sedanji postopek potrditve obračunov učinkuje na glavna akterja v postopku razrešnice, Evropski parlament in Svet, in sicer tako: Evropski parlament in Svet morata preveriti računovodske izkaze, v katerih ni celovitih informacij, ter Komisijo razrešiti njene odgovornosti za upravljanje proračuna, medtem ko zadevni odhodki niso dokončni in bodo pozneje z odločbami Komisije o skladnosti spremenjeni ali popravljeni. Evropski parlament je v preteklosti podal pripombe glede tega stanja (glej odstavek 80). To vprašanje je načel tudi Svet, ko je v svojem priporočilu o podelitvi razrešnice Komisiji za proračunsko leto 2004 slednjo pozval, naj v izjavi generalnega direktorja posebej označi preverjene odhodke in odhodke, za katere bodo izvedeni dodatni pregledi [37].

VLOGA POTRDITVE OBRAČUNOV PRI VAROVANJU FINANČNIH INTERESOV SKUPNOSTI

89. Čeprav izločitev nepravilnih plačil proračun EU ščiti pred odhodki, ki ga ne bi smeli bremeniti, Komisija sama opozarja, da potrditev skladnosti ni mehanizem za "izterjave" nepravilnih plačil od upravičencev. Poudarja pa, da so popravki močna spodbuda državam članicam za izboljšanje njihovega upravljanja in kontrole [38]. Kljub temu računovodski izkazi Evropske komisije za leto 2008 v naslovu "izterjava neupravičenih plačil" vsebujejo znesek 859 milijonov EUR za potrditev skladnosti.

90. Sodišče glede tega dodatno poudarja, da lahko sprejete odločbe o skladnosti nedvomno v določeni meri ščitijo finančne interese EU. Vendar ima dejstvo, da so finančni popravki izločeni iz zneskov, ki se naknadno povrnejo državam članicam, naslednje posledice:

(a) finančni popravki ne bremenijo kmetov in trgovcev, ki so prejeli nepravilna plačila, ampak predvsem davkoplačevalce posameznih držav;

(b) v veliki večini primerov nimajo neposrednega preprečevalnega ali odvračilnega učinka na upravičence, ki so prejeli plačila, ki niso bila izvršena v skladu s pravili, saj izvedenih izločitev ni mogoče povezati s posameznimi primeri in jih nato izterjati.

91. Sodišče opaža, da večina popravkov (po vrednosti) temelji na pavšalni stopnji (glej odstavek 64) in zato ne izločujejo ugotovljenih postavk odhodkov (ki niso bile skladne s pravili), ampak sankcionirajo slabosti v pregledih in postopkih, ki so jih uvedle države članice. Z mehanizmom za izločitev zneskov, predvidenih v odločbi, se ti zneski odštejejo od prihodnjih plačil, ki jih Komisija izplača državam članicam. Odločbe o skladnosti so se zato uveljavile kot sankcije, naložene upravnim službam držav članic, ne pa kot popravki plačil, ki niso bila izvršena v skladu s pravili.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

ZAKLJUČKI

FINANČNA POTRDITEV OBRAČUNOV

92. Postopek letne finančne potrditve je na začetku zajemal zanesljivost računovodskih izkazov, pred kratkim pa je bil razširjen, tako da zajema tudi nekatere vidike zakonitosti in pravilnosti transakcij.

93. Pri zanesljivosti računovodskih izkazov je Sodišče ugotovilo velike razlike glede kakovosti preverjanja, ki so ga izvajali organi za potrjevanje, kar je v nekaterih primerih negativno vplivalo na osnovo za njihovo potrjevanje, kot je opisano v odstavkih 21 do 24 tega poročila. Ne glede na ugotovljene slabosti je Sodišče prišlo do zaključka, da njihov učinek ne bi spremenil odločbe Komisije glede obračunov zadevnih plačilnih agencij (torej da jih potrdi ali da njihovo potrditev odloži). Sodišče je tako prišlo do zaključka, da postopek potrditve skladnosti glede zanesljivosti obračunov daje razumno zagotovilo in dovolj informacij, da lahko Komisija sprejme svojo letno odločitev o finančni potrditvi.

94. Glede novih elementov zagotovila o zakonitosti in pravilnosti z izkazi povezanih transakcij, ki jih morajo sedaj zagotoviti organi za potrjevanje in direktorji plačilnih agencij, je Sodišče zaradi razlogov iz odstavkov 25 do 52 tega poročila prišlo do zaključka, da je bila uporaba, ki bi jo bilo s takšnimi novimi elementi mogoče doseči za namene zagotovila, zaenkrat še omejena. Obiskani organi za potrjevanje so zelo različno preverjali postopke notranje kontrole, delo, ki so ga opravili, pa na splošno ni zadostovalo za podprtje njihovih izjav, da so bili postopki notranje kontrole v plačilnih agencijah zadovoljivi. Poleg tega izjave o zanesljivosti direktorjev plačilnih agencij ne morejo dati zagotovila o zakonitosti in pravilnosti z izkazi povezanih transakcij, razen če ne obstaja razumno zagotovilo, da so statistični podatki o kontrolah zanesljivi, kar pa še niso. Dodana vrednost mnenja, ki ga organi za potrjevanje podajo o izjavi o zanesljivosti, še ni jasna.

POTRDITEV SKLADNOSTI OBRAČUNOV

95. Komisija je od leta 1999 do konca leta 2008 od držav članic s svojimi odločbami o skladnosti izterjala 5582 milijonov EUR. Vendar na izvajanje postopka za potrditev skladnosti še vedno vplivajo precejšnje pomanjkljivosti, ki negativno učinkujejo na doseganje njegovega cilja, da se nepravilna plačila izločijo iz financiranja Skupnosti.

96. Komisija z viri, ki jih ima na voljo za svoje revizije skladnosti, dosega omejeno revizijsko pokritost kmetijskih odhodkov, kar ob upoštevanju "pravila 24 mesecev" privede do tega, da je nepravilna plačila mogoče ugotoviti, vendar jih ni mogoče izločiti iz financiranja Skupnosti.

97. Kot je Sodišče že ugotovilo, revidiranje sistemov, ki ga izvaja Komisija, ne preprečuje uporabe ustrezne metode vzorčenja za opredelitev finančnega učinka nepravilnih odhodkov. Vsaka ustrezna metoda bi morala zajemati preverjanje zakonitosti in pravilnosti plačil na ravni končnih upravičencev. Ker je Komisija svoj revizijski pristop prilagodila svojim razpoložljivim virom, takšnega preverjanja podatkov ni dovolj, kar vodi do posploševanja pavšalnih popravkov. Ti popravki ne omogočajo vzpostavitve tehtne povezave med zneski, ki se z odločbami o skladnosti izterjajo od držav članic, in zneski nepravilnih plačil, ki naj bi se izravnali z izterjavami.

98. Evropski parlament je v svoji resoluciji o reformi postopka potrditve obračunov poudaril, da je bil ta postopek leta 1996 reformiran zaradi odpravljanja velikih zamud pri sprejemanju odločb o skladnosti. Jasno je, da je čas, potreben za sprejem odločb o skladnosti in dokončanje postopka, še vedno predolg. Zaradi dolgega trajanja postopka potrditve skladnosti postopek potrditve obračunov ob koncu leta 2008 ni bil dokončan za nobeno leto po letu 2001.

POSTOPEK POTRDITVE OBRAČUNOV KOT CELOTA

99. Z reformo postopka potrditve obračunov iz leta 1996 je bil uveden dvofazni postopek, kar pomeni, da zdaj Komisija sprejme le svojo letno finančno odločitev, odločbe o skladnosti pa pokrivajo več let in niso več povezane s posameznim proračunskim letom.

100. Komisija s postopkom potrditve obračunov ne sprejme formalne končne odločbe, s katero bi za posamezno proračunsko leto opredelila znesek odhodkov, ki se prizna v breme proračuna, kot določa finančna uredba. Ker takšne odločbe o zakonitosti in pravilnosti ni, odhodkov za posamezno leto v času podelitve razrešnice ni mogoče razumeti kot v celoti potrjene.

101. Računovodski izkazi se Parlamentu in Svetu predstavijo po odločitvi o finančni potrditvi, vendar pred izločitvijo nepravilnih odhodkov. Parlament s podelitvijo razrešnice Komisijo razbremeni njene odgovornosti za izvrševanje. Pri tem poda mnenje o informacijah, ki se nanašajo na operacije, za katere Komisija še ni sprejela odgovornosti in bodo zato pozneje verjetno spremenjene.

102. Komisija s svojimi odločbami o skladnosti odredi popravke, predvsem (po vrednosti) pavšalne, s čimer povzroča tveganje, da države članice izločenih zneskov ne štejejo za potrjene in jasno določene. Zato se lahko finančni popravki razumejo kot sankcije [39], o katerih se je mogoče pogajati, namesto kot izterjave nepravilnih plačil, kljub temu, da se je reforma iz leta 1996 zavzemala za mehanizem preprečevanja in popravljanja in ne za nalaganje kazni.

103. Odločbe o skladnosti niso neposredno povezane z nepravilnimi plačili, ki se izplačajo upravičencem, in teh nepravilnih odhodkov zato ne izločijo neposredno iz financiranja Skupnosti. Strošek finančnih popravkov, določenih v teh odločbah, dejansko krijejo države članice, ne pa upravičenci nepravilno izplačane pomoči.

PRIPOROČILA

104. Sodišče priporoča, da se postopek potrditve obračunov v celoti preuči in da se obravnavajo predvsem naslednje točke:

(a) Cilje, določene za različne faze postopka potrditve obračunov in za postopek kot celoto, ter posamezne vloge in odgovornosti različnih udeležencev bi bilo treba jasneje opredeliti v ustreznih uredbah, ne pa jih po preteku nekega časa pogosto spreminjati s smernicami. To bi moralo pomagati "stabilizirati" vlogo organov za potrjevanje.

(b) Kot pomemben del priporočene spremembe iz točke (a) bi bilo treba določiti roke za vse faze postopka, zlasti pa rok, v katerem mora Komisija sprejeti svojo končno odločitev o nekem proračunskem letu.

(c) Komisija bi morala ob koncu postopka potrditve skladnosti prepoznati znesek odhodkov, ki se prizna v breme računovodskih izkazov posameznega proračunskega leta, in o tem ustrezno obvestiti proračunska organa.

(d) Zaradi izboljšanja sedanjega razkritja informacij uporabnikom računovodskih izkazov bi bilo treba v izjavah za vsako državo članico po proračunskih področjih in proračunskih letih navesti zneske, ki se lahko dodatno preverijo.

(e) Obravnavati bi bilo treba že dolgo časa prisotne kritike, ki so kljub prejšnjim reformam še vedno aktualne. Te se nanašajo na zelo dolge zamude, ki nastajajo pri dokončevanju postopka, na dejstvo, da je postopek ločen od letnih računovodskih izkazov (glej točki (c) in (d) zgoraj), in na pretirano zanašanje na pavšalne popravke. Kar zadeva slednje, bi morala Komisija razmisliti o obsežnejši uporabi statistično veljavnih vzorcev v primerih, ko se odkrijejo bistvene slabosti v sistemih. Takšen pristop bi pomenil nesporen način vzpostavljanja dobro utemeljene in sorazmerne povezave med finančnim učinkom napak v obračunih in popravkom, ki ga naloži Komisija. Zato bi morala raziskati različne načine, ki bi ji omogočili dosego tega cilja, pri čemer bi morala upoštevati razmerje med stroški in koristmi takšnih kontrol.

(f) Pristojnost Komisije, da zaradi slabosti v kontrolah sankcionira države članice, ki jo zdaj izvaja z odločbami o skladnosti, bi bilo treba ločiti od postopka potrditve obračunov, ki je drugačne narave.

(g) Sodišče meni, da bi se postopek potrditve skladnosti glede zanesljivosti in pravilnosti računovodskih izkazov dodatno izboljšal, če bi Komisija še naprej spremljala delo organov za potrjevanje, predvsem s posebnimi revizijskimi obiski.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi g. Michel CRETIN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 21. julija 2010.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1).

[2] Uredba Komisije (ES, Euratom) št. 2342/2002 z dne 23. decembra 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 357, 31.12.2002, str. 1).

[3] Podobno je navedeno v Uredbi Sveta (ES) št. 1290/2005, ki v uvodni izjavi 24 določa, da "o tem, ali so odhodki držav članic v skladu z zakonodajo Skupnosti, odloča Komisija, ki v skladu s členom 211 Pogodbe skrbi za pravilno uporabo zakonodaje Skupnosti" (UL L 209, 11.8.2005, str. 1).

[4] Posebno poročilo št. 25/82 o potrditvi obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS (UL C 313, 29.11.1982).

[5] Uredba (ES) št. 1290/2005 o financiranju skupne kmetijske politike in Uredba Komisije (ES) št. 885/2006 (UL L 171, 23.6.2006, str. 90) o določitvi podrobnih pravil glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP.

[6] V državah članicah, kjer je akreditirana več kot ena plačilna agencija, je bila v revizijo zajeta samo ena skupaj z ustreznim organom za potrjevanje. Tako je bilo v Nemčiji (Saška-Anhalt), Španiji (Ekstremadura), Franciji (AUP), Italiji (AGEA), na Poljskem (ARiMR) in v Združenem kraljestvu (RPA).

[7] Uredba Sveta (ES) št. 485/2008 z dne 26. maja 2008 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic (UL L 143, 3.6.2008, str. 1).

[8] Proračunsko leto za EKJS in EKSRP traja od 16. oktobra do 15. oktobra naslednjega leta.

[9] Oddelek za notranjo revizijo so precej uporabili predvsem na Danskem: organ za potrjevanje se je neposredno ukvarjal le s preizkušanjem podatkov o odhodkih in preverjanjem varnosti informacijskih sistemov. Za vsa druga področja, vključno z ocenjevanjem sistema notranje kontrole, preizkušanjem računov dolžnikov in potrjevanjem statističnih podatkov o kontrolah, se je organ za potrjevanje zanesel na delo in zaključke oddelka za notranjo revizijo. Poleg tega je ta oddelek sodeloval v postopku izbire organa za potrjevanje, s katerim je plačilna agencija na njegov predlog na koncu neposredno sklenila pogodbo o sodelovanju.

[10] V smernici Komisije št. 3 ("revizijska strategija") so navedene glavne zahteve za delo organov za potrjevanje, vključno s podrobnostmi o metodologiji vzorčenja in ključnimi elementi, ki jih je treba zajeti pri preizkušanju.

[11] V skladu s členom 43 Uredbe (ES) št. 1782/2003 – "kmet prejme pravico do plačila na hektar, ki se izračuna tako, da se referenčni znesek deli s triletnim povprečnim številom vseh hektarjev, na podlagi katerih je imel kmet med referenčnim obdobjem pravico do neposrednih plačil" (UL L 270, 21.10.2003, str. 1).

[12] Tako imenovano "pravilo 50-50", s katerim Komisija uvede mehanizem za porazdelitev izgube zaradi dolgov, ki niso izterjani v razumnih rokih, je predvideno v členih 32 in 33 Uredbe (ES) št. 1290/2005 (UL L 209, 11.8.2005, str. 1)

[13] Člen 5 Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 171, 23.6.2006, str. 90).

[14] Ključne kontrole so fizični in administrativni pregledi, potrebni za preverjanje vsebinskih zadev, zlasti obstoja predmeta zahtevka, količine in kvalitativnih pogojev, vključno s spoštovanjem rokov, zahtev glede žetve, obdobja obvezne reje itn. Izvedejo se na kraju samem in z navzkrižnim primerjanjem z neodvisnimi podatki, kot so katastrski podatki. Pomožne kontrole so administrativni postopki, potrebni za pravilno obdelavo zahtevkov, kot so preverjanje spoštovanja rokov za vložitev zahtevkov, ugotavljanje dvojnih zahtevkov za isti predmet, analiza tveganja, uporaba sankcij in ustrezen nadzor postopkov.

[15] Ponovna izvedba pregleda ne pomeni, da morajo organi za potrjevanje takšno nalogo izvesti sami. Pri ponovitvi že izvedenega pregleda na kraju samem bi morali sodelovati tudi ustrezni oddelki plačilne agencije s svojo opremo.

[16] Podajo izjave o zanesljivosti (v tej uredbi "izjave o odhodkih") zahteva člen 8(1)(c)(iii) Uredbe (ES) št. 1290/2005.

[17] Smernica št. 4 o izjavi o zanesljivosti ("izjavi o odhodkih"), ki jo morajo podati direktorji plačilnih agencij v skladu s členom 8(1)(c)(iii) Uredbe (ES) št. 1290/2005.

[18] Vendar se ti zneski nanašajo na različna predhodna proračunska leta.

[19] Osrednja analiza tveganja za leto 2008 (n) temelji na odhodkih, ki so nastali v proračunskem letu 2006 (n – 2).

[1001] Področja ustrezajo različnim ravnem k dejavnostim usmerjenega proračuna (activity based budgeting) v Generalnem direktoratu za kmetijstvo in razvoj podeželja.

[1002] Navedeni odstotek se razlikuje od tistega, ki je objavljen v letnem poročilu o dejavnostih Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja Komisije za leto 2008 (54 %). To je posledica tega, da je Sodišče primerjalo bruto vrednosti pri revidiranih in plačanih zneskih, Komisija pa je primerjala revidirane bruto zneske z neto plačanimi zneski.

[20] Člen 31(4)(a) Uredbe (ES) št. 1290/2005.

[21] Člen 31(2) Uredbe (ES) št. 1290/2005.

[22] Smernice za izračunavanje finančnih posledic, ki se izvede ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS (dokument VI/5330/97 z dne 23.12.1997).

[23] Analiza temelji na popravkih iz Priloge II k dokumentu VI/5330/97, ki dopušča, da se popravek izračuna na podlagi pavšalne stopnje ali drugih metod.

[24] Odločbe Komisije z dne 18. aprila 2007 (2007/243/ES), z dne 3. oktobra 2007 (2007/647/ES), z dne 20. decembra 2007 (2008/68/ES), z dne 19. aprila 2008 (2008/321/ES), z dne 8. julija 2008 (2008/582/ES) in z dne 8. decembra 2008 (2008/960/ES).

[25] Ključne in pomožne kontrole so opredeljene v opombi 14.

[26] To opažanje kljub dejstvu, da je Sodišče Evropske unije presodilo, da je ta metoda skladna z relevantnimi pravnimi določbami, ni vprašljivo. Sodišče Evropske unije doslej dejansko ni presojalo o pavšalni metodi kot takšni, ampak le o skladnosti njene uporabe s predpisi.

[27] Glej odstavek 28.2.1 izvedbenih navodil Komisije za revizije skladnosti.

[28] Glej odstavka 82 in 83 Resolucije Evropskega parlamenta z dne 23. aprila 2009 o razrešnici glede izvrševanja splošnega proračuna Evropske unije za proračunsko leto 2007, Oddelek III – Komisija (P6_TA(2009)0289). V točki 82 obžaluje, da je Računsko sodišče leta 2007 ponovno ugotovilo enake omejitve, ki obstajajo v sistemu potrjevanja, kot je retroaktivni in večletni značaj potrjevanja skladnosti, in dejstvo, da ni mogoče vzpostaviti tehtne povezave med tako izterjanimi zneski in dejanskim zneskom nepravilnih plačil (točka 5.47 letnega poročila za 2007); v odstavku 83 meni, da mora po več letih istih hudih kritik s strani Računskega sodišča, ki zadevajo isto težavo, Komisija predlagati ukrepe za reformo sistema tako, da bo mogoče določiti jasne in tehtne povezave med izterjanimi zneski in zneskom nepravilnih plačil in zagotoviti, kolikor je mogoče, da stroške finančnih popravkov nosijo končni upravičenci in ne davkoplačevalci, ter da se uporabljajo pavšalni popravki za države članice, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti.

[29] Glej odstavek 19 Resolucije Evropskega parlamenta o reformi postopka za potrditev obračuna (UL C 39 E, 13.2.2004, str. 51).

[30] Glej odstavke 10 do 12 Resolucije Evropskega parlamenta z dne 30. januarja 2003 o reformi postopka potrditve obračuna.

[31] Glej odstavek 5.58 Letnega poročila Sodišča za proračunsko leto 2008 (UL C 269, 10.11.2009) in odstavek 5.47 Letnega poročila Sodišča za proračunsko leto 2007 (UL C 286, 10.11.2008).

[32] Glej odstavek 5.63(a) Letnega poročila Sodišča za proračunsko leto 2006 (UL C 273, 15.11.2007).

[33] Glej odstavek 8 Resolucije Evropskega parlamenta o reformi postopka potrditve obračunov.

[34] Glej odstavek 1.28 Letnega poročila Sodišča za proračunsko leto 2007.

[35] Glej pojasnilo 6.4.1.1 k računovodskim izkazom v letnih računovodskih izkazih Evropskih skupnosti za proračunsko leto 2008.

[36] Glej pojasnilo 5.3 k računovodskim izkazom v letnih računovodskih izkazih Evropskih skupnosti za proračunsko leto 2008.

[37] Glej odstavek 4 poglavja 4 priporočila Sveta o podelitvi razrešnice Komisiji glede izvrševanja splošnega proračuna Evropskih skupnosti za proračunsko leto 2004.

[38] Glej pojasnilo 6.2.1 k računovodskim izkazom v letnih računovodskih izkazih Evropskih skupnosti za proračunsko leto 2008.

[39] Dejstvo, da "ponavljajoče se" slabosti, ki jih ugotovi Komisija, povzročajo uporabo višje stopnje pavšalnih popravkov, še krepi takšno razumevanje.

--------------------------------------------------