Posebno poročilo Pregled tveganj za 
delovanje EU na področju 
razvoja in sodelovanja, ki 
so povezana s pristopom, 
usmerjenim v rezultateSL 2015  št. 21
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015
Print ISBN 978-92-872-3404-9 ISSN 1831-094X doi:10.2865/549103 QJ-AB-15-019-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-3398-1 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/370085 QJ-AB-15-019-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3391-2 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/55164 QJ-AB-15-019-SL-E
© Evropska unija, 2015
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za uporabo ali reprodukcijo Priloge na str. 41 je treba dobiti dovoljenje neposredno od imetnika avtorskih pravic.
Printed in Luxembourg
Pregled tveganj za 
delovanje EU na področju 
razvoja in sodelovanja, ki 
so povezana s pristopom, 
usmerjenim v rezultate
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2015  št. 21
02
 Revizijska ekipa
V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in 
skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da 
imajo kar največji učinek, ter pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, 
prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat III, ki je specializiran za porabo na področju zunanjega delo -
vanja. Senat vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten, ki je bil poročevalec za to poročilo. Revizijo je vodil 
direktor senata III Philippe Froidure, ki mu je pomagal njegov osebni tajnik Hubert Devillé.
Z leve proti desni:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Kazalo
Odstavek
I–V Povzetek
1–12  1. Uvod
1–5 1.1 Zakaj so rezultati pomembni?
6 1.2 Kaj je rezultat?
7–12 1.3 Skupni okvir EU za spremljanje rezultatov pri razvoju in sodelovanju
13–19 2. Politika rezultatov in zakonska podlaga
13–18 2.1 Ozadje politike
14–15 2.1.1 Razvojni cilji na visoki ravni
16–17 2.1.2 Forum na visoki ravni o uspešnosti pomoči
18 2.1.3 Sporočila EU
19 2.2 Zakonska in regulativna podlaga
20–22 3. Naš pregled
23–79 4. Ključna področja tveganja
24–38 4.1 Formulacija ciljev in kazalnikov
24–26 4.1.1 Terminologija
27–31 4.1.2 Usklajenost in doslednost dokumentov
32–35 4.1.3 Določanje ciljev SMART in jasnih kazalnikov
36–38 4.1.4 Opredelitev zaveze partnerske države za izvedbo reform kot cilja
39–46 4.2 Uvedba verige rezultatov
39–42 4.2.1 Povezava ukrepov in rezultatov z jasno logično verigo
43–46 4.2.2 Prispevanje in pripisovanje
47–50 4.3 Povečana zapletenost zaradi vključevanja medsektorskih zadev
04 Kazalo
51–57 4.4 Uskladitev instrumentov razvojnih partnerjev z okviri
51–53 4.4.1 Uskladitev z okviri partnerskih držav za rezultate
54–55 4.4.2 Usklajevanje instrumentov, ki jih uporabljajo deležniki na področju razvoja
56–57 4.4.3 Obvladovanje soobstoja različnih struktur odgovornosti
58–61 4.5 Slabosti pri vrednotenju in poročanju o rezultatih
62–65 4.6 Združevanje podatkov in poročanje
66–68 4.7 Kakovost podatkov
69–73 4.8 Realizacija proračuna
74–79 4.9 Spremembe okolja ukrepov EU
74–77 4.9.1 Obvladovanje tveganj in izbira modalitet izvajanja
78–79 4.9.2 Zunanji dejavniki
80–83 5. Zaključki in priporočila
80–82 5.1 Zaključki
83 5.2 Priporočila
 Priloga  — Celovit okvir ocenjevanja za vrednotenja proračunske podpore
 Odgovori Komisije
05
 Povzetek
I
EU vsako leto nameni precej sredstev za pomoč 
razvoju najrevnejših držav na svetu. Za doseganje 
verodostojnosti razvojne pomoči je nujno, da je 
mogoče prikazati rezultate, dosežene s temi sredstvi.
II
Pred kratkim sta Evropski parlament in Svet ponovno 
pokazala interes za preusmeritev težišča politik EU za 
razvoj in sodelovanje z dejavnosti na rezultate. Poleg 
tega je decembra 2013 Komisija izdala delovni doku -
ment svojih služb o pripravi okvira EU za rezultate pri 
razvoju in sodelovanju z naslovom Paving the way for 
an EU Development and Cooperation Results Frame-  
work , marca 2015 pa okvir predstavila v dokumentu 
o začetku njegove uporabe z naslovom Launching the 
EU International Cooperation and Development Results 
framework.
III
Med našim pregledom smo odkrili devet ključnih 
področij tveganja v zvezi s pristopom k delovanju EU 
na področju razvoja in sodelovanja, ki je usmerjen 
v rezultate.IV
Pregled je pokazal, da je Komisija v številnih doku -
mentih ta področja pravilno opredelila. Pokazal je 
tudi interes za ukrepe, ki jih Komisija sprejema za 
začetek uporabe okvira EU za rezultate pri razvoju in 
sodelovanju.
V
Da bi se izkoristile vse možnosti pobude Komisije za 
izboljšanje rezultatov, ki jih EU dosega pri razvoju in 
sodelovanju, pa so potrebni dodatni ukrepi. V skladu 
s tem smo pripravili več priporočil, ki bi jih Komisija 
morala upoštevati.
06
 1. Uvod
1.1 Zakaj so rezultati 
pomembni?
01 
Za pomoč pri razvoju najrevnejših 
držav na svetu se namenja precej 
sredstev. Komisija je julija 2014 ocenila, 
da viri, ki so jih imele na voljo države 
v razvoju v desetletnem obdobju od 
leta 2002 in ki vključujejo domača 
in mednarodna javna in zasebna 
sredstva, skupaj dosegajo približno 
2 171 milijard USD, pri tem pa pou -
darila, da obstaja več virov podatkov 
o financiranju razvoja.
02 
Kot del zaveze za doseganje medna -
rodno dogovorjenega cilja za uradno 
razvojno pomoč (URP), v skladu s kate -
rim naj bi leta 2013 razmerje URP/BND 
znašalo 0,7 %, je skupna poraba EU 
(vključno s porabo držav članic) za  
uradno razvojno pomoč znašala 
56,5  milijarde  EUR, kar je enako raz -
merju URP/BND v višini 0,43 % skupne -
ga BND EU1.
03 
Načrtovano je bilo, da bo v obdobju 
2014–2020 za razvoj in sodelovanje 
danih na razpolago 19 661 milijo -
nov EUR v okviru splošnega proračuna 
EU2 in 30 506 milijonov EUR v okviru 
Evropskega razvojnega sklada3 za 
države AKP .04 
Za doseganje verodostojnosti razvojne 
pomoči, zlasti v zvezi z uporabljani -
mi instrumenti, načini zagotavljanja 
pomoči in sredstvi, je bistveno, da se 
lahko prikažejo rezultati, doseženi s to 
pomočjo.
05 
Pomembna tema je tudi javna od -
govornost. V poročilu, objavljenem 
januarja 2014, je Evropski parlament 
opozoril, da je priprava proračuna po 
dejavnostih še vedno temeljno načelo 
pri pripravi proračuna Unije, in izrazil 
obžalovanje, ker nekateri predlogi 
za programsko obdobje 2014–2020 
v bistvu še vedno temeljijo na vložkih 
(so usmerjeni v odhodke) in so zato še 
vedno osredotočeni na skladnost s pra -
vili namesto na smotrnost. Opozoril je 
tudi, da bi moral okvir smotrnosti, ki ga 
Komisija uporablja za večletni finančni 
okvir 2014–2020, zajemati naslednje tri 
glavne elemente4:
(a) doseganje ciljev programa 
(rezultati);
(b) dobro upravljanje programov 
s strani Komisije in držav članic;
(c) prispevek rezultatov programov in 
dobrega upravljanja k uresničeva -
nju glavnih ciljev Unije.1 Poročilo o odgovornosti EU pri 
financiranju odgovornosti 
SWD(2014) 235 final 
z naslovom EU Accountability 
Report 2014 on Financing for 
Development – Review of 
progress by the EU and its 
Member States .
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , 
januar 2015.
3 Objava Komisije o zneskih 
v večletnem finančnem okviru 
za obdobje 2014–2020 in 
proračunu za leto 2014 
z naslovom Multiannual 
Financial Framework 2014 -20 
and EU Budget 2014 – The 
figures.
4 Poročilo o oceni financ Unije 
glede na dosežene rezultate: 
novo orodje za boljši postopek 
razrešnice Evropski komisiji – 
A7-0068/2014, 30. januar 2014.
07 1. Uvod
1.2 Kaj je rezultat?
06 
Rezultat je merljiva neposredna ali 
posredna posledica vzročno-posledič -
nega razmerja. K rezultatom usmerjen 
pristop k razvoju in sodelovanju teme -
lji na načelu, da bi moralo biti bistvo 
razvojno-sodelovalnih dejavnosti 
doseganje rezultatov in ne upravljanje 
dejavnosti ali procesa. Rezultati običaj -
no zajemajo tri kategorije5:
(a) dosežek: kar se proizvede ali dose -
že z viri, dodeljenimi za neki ukrep 
(npr. opravljeni tečaji usposablja -
nja za brezposelne, zgrajene ceste);(b) izid: sprememba, ki je posledica 
nekega ukrepa in je običajno pove -
zana z njegovimi cilji. Izidi so lahko 
pričakovani ali nepričakovani, pozi -
tivni ali negativni (npr. udeleženci 
usposabljanja, ki so se zaposlili, 
izboljšan dostop do nekega obmo -
čja zaradi zgrajene ceste);
(c) učinek: dolgoročnejše družbeno-  
ekonomske posledice, ki jih je 
mogoče zaznati v nekem obdobju 
po zaključku ukrepa in ki lahko 
vplivajo na neposrednega upravi -
čenca ukrepa ali druge posredne 
upravičence.Slika 1Pojem rezultatov
Rezultati:
Učinek Dosežki Izid VložkiDejavnosti/
procesi
1.3 Skupni okvir EU  
za rezultate pri razvoju  
in sodelovanju
07 
Poleg obstoječih mehanizmov, name -
njenih merjenju rezultatov in poroča -
nju o njih, je Komisija pripravila tudi 
delovni dokument svojih služb o pri-  
pravi okvira EU za rezultate pri razvoju 
in sodelovanju z naslovom Paving the 
way for an EU Development and Coope -
ration Results Framework . Namen te 
pobude je:„[…] opredeliti procese, ki jih izvaja Ko -
misija za uresničitev zaveze iz agende 
za spremembe, da bo povečala svojo 
sposobnost za spremljanje operativnih 
rezultatov, doseženih z izvajanjem pro -
jektov in programov razvoja in sodelo -
vanja, ki jih financira EU, in poročanje 
o njih.”65 V tem poročilu uporabljamo 
terminologijo, ki se za te tri 
kategorije rezultatov 
uporablja v instrumentih za 
financiranje zunanjega 
delovanja. V drugih 
dokumentih EU se podobni 
izrazi lahko uporabljajo 
drugače.
6 SWD(2013) 530 final z dne 
10. decembra 2013.
08 1. Uvod
08 
V tem delovnem dokumentu služb Ko -
misije so upoštevane ugotovitve štu -
dije, ki jo je Komisija izvedla leta 2013 
in je bila namenjena analizi spoznanj, 
ki jih je pridobilo pet razvojnih agen -
cij, ki so že uporabljale svoje okvire 
za rezultate. V dokumentu je prikazan 
preliminaren pristop k pripravi skupne -
ga okvira EU za rezultate pri razvoju in 
sodelovanju in opisan okvir:
„Okvir za rezultate je orodje, ki ga 
različni razvojni partnerji uporabljajo 
za merjenje doseženih rezultatov v pri -
merjavi s strateškimi razvojnimi cilji. 
Nanj je mogoče gledati kot na izraz 
različnih ravni ali zaporedij rezultatov, 
ki se pričakujejo od izvajanja neke stra -
tegije, programa ali projekta.”
09 
Okvir EU za rezultate pri razvoju in 
sodelovanju ima dva glavna namena. 
Uporabljal se bo kot orodje za ure -
sničevanje odgovornosti, da bodo 
deležniki informirani o doseženih re -
zultatih, in kot orodje za poslovodenje, 
s katerim se bodo zagotavljali podatki 
o smotrnosti kot podlaga za odločitve 
poslovodstva.
10 
Junija 2014 je bil izdan še en delovni 
dokument služb Komisije, namenjen 
opisu okvira za spremljanje, ocenjeva -
nje in poročanje do konca naslednjega 
večletnega finančnega okvira – okvira 
MORE. Okvir je rezultat zakonskih 
instrumentov, ki podpirajo naslednjo 
generacijo programov, in dodatnega 
dela Komisije za njegovo dokončanje. 
V tem delovnem dokumentu služb 
Komisije so za vsako področje politike prikazani pregled splošnih in posebnih 
ciljev posameznih instrumentov, glavni 
kazalniki za vsak cilj, ureditev spremlja -
nja ter časovna razporeditev in vsebina 
vrednotenj in poročanja7.
11 
Aprila 2014 je Evropski parlament iz -
rekel podporo stalnim prizadevanjem 
Komisije za prehod od pristopa na 
podlagi vložkov k pristopu, usmerje -
nem v smotrnost in učinke8. Maja 2014 
je Svet izrazil zadovoljstvo z delovnim 
dokumentom služb Komisije iz de -
cembra 2013 o pripravi okvira EU za 
rezultate pri razvoju in sodelovanju 
z naslovom Paving the way for an EU 
Development and Cooperation Results 
Framework  in izrazil zanimanje za 
rezultate pilotne faze, da bi bil okvir 
EU za rezultate pri razvoju in sodelo -
vanju pravočasno končan, tako da bi 
bilo poročilo o rezultatih v letu 2014 
lahko predstavljeno v prvem polletju 
leta 20159.
12 
Komisija je marca 2015 izdala nov 
delovni dokument svojih služb o začet -
ku uporabe okvira EU za rezultate pri 
mednarodnem sodelovanju in razvoju 
z naslovom Launching the EU Interna -
tional Cooperation and Development 
Results framework.  Namenjen je bil 
prenosu pristopov, opredeljenih v de -
lovnem dokumentu služb Komisije iz 
leta 2013 (glej odstavek 7), v operativ -
ne načrte GD za mednarodno sodelo -
vanje in razvoj, da bi se z letom 2015 
uvedlo letno poročanje, katerega 
namen je prikazati, kako porabljena 
sredstva prispevajo k doseganju ciljev 
politike10.7 Dokument SWD(2014) 200 
final z dne 26. junija 2014 
o pregledu okvirov za 
spremljanje, ocenjevanje in 
poročanje za programe 
večletnega finančnega okvira 
za obdobje 2014–2020 
z naslovom Overview of the 
Monitoring, Reporting and 
Evaluation Frameworks for the 
MFF 2014–2020 Programmes,  ki 
je priloga Poročila Komisije 
Evropskemu parlamentu in 
Svetu o oceni financ Unije 
glede na dosežene rezultate.
8 Sklep Evropskega parlamenta 
z dne 3. aprila 2014 o razrešnici 
glede izvrševanja splošnega 
proračuna Evropske unije za 
proračunsko leto 2012, 
oddelek III – Komisija in 
izvajalske agencije, št. P7_TA-
PROV(2014) 287, oddelek 
Zunanji odnosi, odstavek 264.
9 Sklepi Sveta o okviru EU za 
rezultate pri razvoju in 
sodelovanju – sestanek Sveta 
EU – zunanje zadeve (razvoj), 
19. maj 2014.
10 SWD(2015) 80 final z dne 
26. marca 2015.
09
 2. Politika rezultatov  
in zakonska podlaga
2.1 Ozadje politike
13 
Vloga Komisije na mednarodnem 
prizorišču je določena v členu 17 
Pogodbe o Evropski uniji. Komisija pri 
vprašanjih razvojnega sodelovanja 
sodeluje zlasti z Združenimi narodi in 
Organizacijo za gospodarsko sodelo -
vanje in razvoj (OECD). V tem okviru se 
dogovarjajo o razvojnih ciljih na visoki 
ravni in načelih za uspešnejšo pomoč11.
2.1.1 Razvojni cilji na visoki 
ravni
14 
Septembra 2000 je Generalna skupšči -
na Združenih narodov sprejela Milenij -
sko deklaracijo Združenih narodov, ki 
članice zavezuje k novemu svetovne -
mu partnerstvu zaradi zmanjševanja 
skrajne revščine in določa vrsto ča -
sovno opredeljenih ciljev, imenovanih 
razvojni cilji tisočletja.
15 
Junija 2012 so se na konferenci Rio+20 
dogovorili, da se začne proces priprave 
sklopa ciljev trajnostnega razvoja, ki 
bodo temeljili na razvojnih ciljih tisoč -
letja12. Septembra 2013 so voditelji sve -
ta obnovili svojo zavezo za doseganje 
razvojnih ciljev tisočletja in se dogovo -
rili, da bodo septembra 2015 organi -
zirali sestanek na vrhu, na katerem 
bodo sprejeli nov sklop ciljev, ki bodo 
temeljili na dosežkih razvojnih ciljev 
tisočletja13. Trenutno v okviru različnih 
procesov potekajo razgovori na sve -
tovni ravni o širši agendi po letu 2015. 
Decembra 2014 je generalni sekretar 
ZN objavil Zbirno poročilo o agendi za 
trajnostni razvoj po letu 201514, 15.2.1.2 Forumi na visoki ravni 
o uspešnosti pomoči
16 
Evropska komisija in države članice EU 
so sodelovale na več forumih na visoki 
ravni, namenjenih izboljšanju uspeš -
nosti programov razvojne pomoči, in 
sicer za pripravo:
(a) Rimske deklaracije o harmonizaciji 
(2003);
(b) Pariške deklaracije o učinkovitosti 
pomoči (2005);
(c) Agende za ukrepanje iz Akre 
(2008);
(d) dokumenta o partnerstvu za 
učinkovito razvojno sodelovanje iz 
Busana (2011) in
(e) komunikéja prvega srečanja sve -
tovnega partnerstva za uspešno 
razvojno sodelovanje na visoki 
ravni v Mehiki z naslovom Priza -
devanja za vključujočo agendo za 
razvoj po letu 2015 (2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Sklepni dokument konference 
Rio+20 Prihodnost, ki si jo 
želimo ( The Future We Want ).
13 Dokument Generalne 
skupščine Združenih narodov 
št. A/68/L.4 pod točkama 
dnevnega reda o združenem 
in usklajenem izvajanju ter 
nadaljnjih ukrepih na podlagi 
rezultatov najpomembnejših 
konferenc ZN in sestankov na 
vrhu na gospodarskem, 
socialnem in sorodnih 
področjih ter o nadaljnjih 
ukrepih na podlagi rezultatov 
milenijskega srečanja na vrhu.
14 Dokument Generalne 
skupščine Združenih narodov 
št. A/69/700 z naslovom Pot do 
dostojanstva do leta 2030: 
odprava revščine, 
preoblikovanje vseh življenj in 
varstvo planeta – Zbirno 
poročilo generalnega 
sekretarja o agendi za 
trajnostni razvoj po letu 2015 
(The road to dignity by 2030: 
ending poverty, transforming all 
lives, and protecting the 
planet – Synthesis report of the 
Secretary General on the 
post-2015 sustainable 
development agenda ).
15 Glej tudi dokument 
COM(2015) 44 final z dne 
5. februarja 2015 z naslovom 
Svetovno partnerstvo za 
izkoreninjenje revščine in 
trajnostni razvoj po letu 2015.
10 2. Politika rezultatov in zakonska podlaga 
17 
Na teh forumih so donatorji in part-  
nerske države dosegli soglasje ter se 
dogovorili za več načel v zvezi z rezul -
tati razvoja, ki vključujejo:
(a) krepitev sposobnosti vlad partner -
skih držav za intenzivnejše prevze -
manje vodilne vloge in odgovor -
nosti za razvojne rezultate;
(b) sodelovanje s partnerskimi dr -
žavami, da bi čim več uporabljali 
njihove okvire za poročanje in 
spremljanje, usmerjeno v rezultate;
(c) usklajevanje zahtev donator -
jev v zvezi s spremljanjem in 
poročanjem;
(d) izboljševanje upravljanja pri do -
natorjih in državah članicah zaradi 
doseganja rezultatov;
(e) krepitev usmeritve v razvojne 
rezultate.
2.1.3 Sporočila EU
18 
Zavezanost Evropske unije mednaro -
dno dogovorjenim razvojnim ciljem ter 
doseganju večje uspešnosti pomoči je 
izražena v več javnih izjavah in spo -
ročilih, ki tako ali drugače omenjajo 
pomen rezultatov razvoja in sodelova -
nja, med drugim v:(a) skupni izjavi Sveta in predstav -
nikov vlad držav članic v okviru 
Sveta o evropskem soglasju 
o razvoju (št. 14 820/05 z dne 
24. februarja 2006);
(b) sporočilu Komisije z naslovom Pod -
pora državam v razvoju pri obvla -
dovanju krize (COM(2009) 160 final 
z dne 8. aprila 2009);
(c) sporočilu Komisije z naslovom Ak -
cijski načrt EU za podporo razvoj -
nim ciljem tisočletja v dvanajstih 
točkah (COM(2010) 159 z dne 
21. aprila 2010);
(d) dokumentu Operativni okvir 
za učinkovitost pomoči, ki ga 
je pripravil Generalni sekretari -
at Sveta EU (št. 18 239/10 z dne 
11. januarja 2011);
(e) sporočilu Komisije z naslovom 
Povečanje učinka razvojne po -
litike EU: agenda za spremem -
be (COM(2011) 637 final z dne 
13. oktobra 2011);
(f) sporočilu Komisije z naslovom 
Dostojno življenje za vse – Iz -
koreninjenje revščine in zago -
tavljanje trajnostne prihodnosti 
sveta (COM(2013) 92 final z dne 
27. februarja 2013);
(g) sporočilu Komisije z naslovom 
Razvojni program po letu 2015: 
celosten in integriran pristop 
k financiranju ukrepov za izko -
reninjenje revščine in trajnostni 
razvoj (COM(2013) 531 final z dne 
16. julija 2013).
11 2. Politika rezultatov in zakonska podlaga 
2.2 Zakonska in 
regulativna podlaga
19 
Najpomembnejše določbe o odgovor -
nosti za rezultate in revidiranju javne 
porabe16 so v Pogodbi o delovanju 
Evropske unije (PDEU), finančnih ured -
bah za splošni proračun EU in evropske 
razvojne sklade ter v uredbi Evrop -
skega parlamenta in Sveta o določitvi 
skupnih pravil in postopkov za izvaja -
nje instrumentov Unije za financiranje 
zunanjega delovanja.
(a) Pogodba o delovanju Evropske 
unije določa:
(i) da mora Komisija Evropskemu 
parlamentu in Svetu predložiti 
poročilo o oceni financ Unije 
(finančno poročilo iz čle -
na 318(2)), ki temelji na doseže -
nih rezultatih, in
(ii) da lahko Računsko sodišče ka -
dar koli predloži svoja opaža -
nja, zlasti kot posebna poročila 
(člen 287(4))17.
(b) Finančna uredba, ki se uporablja 
za splošni proračun Unije (finančna 
uredba)18, določa19:
(i) da je treba za vse sektorje de -
javnosti iz proračuna določiti 
specifične, merljive, dosegljive, 
ustrezne in časovno oprede -
ljene cilje. Doseganje teh ciljev 
za posamezne dejavnosti se 
spremlja s kazalniki smotrnosti 
(člen 30(3));(ii) da bi institucije izboljšale 
odločanje, morajo izvaja -
ti vnaprejšnja in naknadna 
vrednotenja vseh programov 
in dejavnosti z veliko porabo 
(člen 30(4));
(iii) Komisija mora osnutku prora -
čuna priložiti več dokumentov, 
med drugim izjave o dejavno-  
stih z informacijami o dosega-  
nju vseh prej določenih specifi-  
čnih, merljivih, dosegljivih, us-  
treznih in časovno opredeljnih 
ciljih za različne dejavnosti ter 
novih ciljih, ki se merijo s ka -
zalniki (točka (3)(e)(i) člena 38), 
popolno utemeljitev, vključ-  
no z analizo stroškov in koristi 
predlaganih sprememb v višini 
odobritev (točka (3)(e)(ii) čle -
na 38) ter povzetek rezultatov 
vrednotenja, če so pomembni 
za spremembe proračuna (toč -
ka (3)(e)(v) člena 38);
(iv) odredbodajalec na podlagi 
prenosa pooblastil mora poro -
čati svoji instituciji o izvajanju 
svojih nalog v letnem poro -
čilu o dejavnostih, ki vsebu -
je finančne in upravljavske 
informacije, vključno z rezultati 
glede na določene cilje, s tem 
povezanimi tveganji, porabi 
zagotovljenih virov ter učinko -
vitosti in uspešnosti sistemov 
notranje kontrole (točka 9 
člena 66);
(v) posebna poročila Računskega 
sodišča je treba brez odlašanja 
poslati Evropskemu parlamen -
tu in Svetu (člen 163).16 Odgovornost pomeni 
predvsem demokratični 
nadzor nad politikami in 
dejavnostmi javnih organov, 
revidiranje javne porabe pa 
revidiranje računovodskih 
izkazov in smotrnosti 
poslovanja v zvezi s politikami 
in ustreznimi javnimi sredstvi 
ter njihovo povezavo 
s procesom odgovornosti. Glej 
poročilo Evropskega 
računskega sodišča Vrzeli, 
prekrivanja in izzivi: 
panoramski pregled ureditev 
odgovornosti in javnega 
revidiranja v EU, 2014 ( http://
eca.europa.eu ).
17 Glej tudi člen 163 finančne 
uredbe.
18 Uredba (EU, Euratom) 
št. 966/2012 Evropskega 
Parlamenta in Sveta z dne 
25. oktobra 2012 o finančnih 
pravilih, ki se uporabljajo za 
splošni proračun Unije, in 
razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, 
Euratom) št. 1605/2002 
(UL L 298, 26.10.2012, str. 1).
19 Podobne določbe vsebuje 
finančna uredba za evropske 
razvojne sklade.
12 2. Politika rezultatov in zakonska podlaga 
(c) Uredba o skupnih pravilih in po -
stopkih za izvajanje instrumentov 
Unije za financiranje zunanjega 
delovanja20 določa:
(i) sklepi o financiranju morajo 
vključevati prilogo z opisom 
vsakega ukrepa z natančno  
navedenimi cilji, glavnimi 
dejavnostmi, pričakovanimi 
rezultati, načini izvajanja, 
proračunom in okvirnim 
časovnim razporedom ter ure -
ditvijo za spremljanja izvajanja 
(odstavek 5 preambule);
(ii) zunanje delovanje Unije na 
podlagi instrumentov mora 
prispevati k doseganju jasnih 
rezultatov (ki vključujejo do -
sežke, izide in učinke). Rezulta -
te zunanjega delovanja Unije 
in učinkovitost posameznega 
instrumenta je treba sprem-  
ljati in ocenjevati na podlagi 
vnaprej določenih, jasnih in 
preglednih kazalnikov, ki so po 
potrebi prilagojeni posamezni 
državi in merljivi (odstavek 12 
preambule);
(iii) v akcijskih programih morajo 
biti za vsak ukrep natančno 
navedeni zastavljeni cilji, 
pričakovani rezultati in glavne 
dejavnosti (člen 2);(iv) od leta 2015 dalje mora Komi -
sija Evropskemu parlamentu in 
Svetu predložiti letno poro -
čilo o doseganju ciljev vsake 
uredbe na podlagi kazalnikov, 
s katerimi se merijo doseženi 
rezultati in učinkovitost posa -
meznega instrumenta. V tem 
poročilu je treba oceniti rezul -
tate finančne pomoči Unije in 
za to kolikor mogoče uporabiti 
specifične in merljive kazalnike 
pomena pomoči pri doseganju 
ciljev instrumentov (člen 13).20 Uredba (EU) št. 236/2014 
Evropskega parlamenta in 
Sveta z dne 11. marca 2014 
o določitvi skupnih pravil in 
postopkov za izvajanje 
instrumentov Unije za 
financiranje zunanjega 
delovanja (UL L 77, 15.3.2014, 
str. 95).
13
 3. Naš pregled
20 
Namen našega pregleda je v enem do -
kumentu prikazati področja tveganja, 
povezana s pristopom, usmerjenim 
v rezultate, ki so po mnenju Sodišča 
najpomembnejša za delovanje EU na 
področju razvoja in sodelovanja. Ta 
tveganja so prikazana tudi na podlagi 
izkušenj, ki si jih je Sodišče pridobilo 
z revizijami na področju zunanjega 
delovanja. Pregled je zlasti pomemben 
v okviru trenutnih razprav o okviru 
smotrnosti, ki ga uporablja Komisija 
(glej odstavek 5), in o uporabi okvira za 
rezultate za delovanje EU na področju 
mednarodnega sodelovanja in razvoja 
(glej odstavek 11).
21 
Pri pregledu nas je vodilo vprašanje, ali 
je Komisija ustrezno obravnavala ključ -
na tveganja za ukrepe EU na področju 
razvoja in sodelovanja, ki so posledica 
v rezultate usmerjenega pristopa.22 
Pregled je bil opravljen med oktob-  
rom 2014 in januarjem 2015. Zajemal je 
pregled dokumentacije institucij EU in 
drugih najpomembnejših donatorjev 
več- in dvostranske pomoči ter razgo -
vore z delavci Komisije, vključno  
z delegacijo EU v Kambodži, ter 
zaposlenimi v dveh mednarodnih 
organizacijah in več organih izvajanja. 
Pregledana so bila tudi posebna po -
ročila Evropskega računskega sodišča, 
ki so bila objavljena v zadnjih letih, da 
bi s posameznimi primeri ponazorili 
odkrita ključna področja tveganja. 
Zaradi časovnega okvira razvojnega 
delovanja se ti primeri včasih nanašajo 
na dejavnosti, izvedene pred več leti.
14
 4. Ključna področja 
tveganja
23 
Sodišče je na podlagi svojih pregledov  
odkrilo devet ključnih področij tvega -
nja, ki so podrobno prikazana in pona -
zorjena v nadaljevanju. Povezana so z:
(a) doslednostjo pri uporabi termino -
logije v zvezi z rezultati (del 4.1);
(b) uvedbo jasne verige rezultatov 
(del 4.2);
(c) povečano zapletenostjo zaradi 
združevanja medsektorskih zadev 
(del 4.3);
(d) usklajevanjem instrumentov in 
okvirov med razvojnimi partnerji 
(del 4.4);
(e) poročanjem o rezultatih in njiho -
vem vrednotenju (del 4.5);
(f) združevanjem podatkov in pregle -
dom rezultatov (del 4.6);
(g) kakovostjo podatkov (del 4.7);
(h) osredotočenostjo na realizacijo 
proračuna (del 4.8) ter
(i) spremembami v okolju ukrepov EU 
(del 4.9).4.1 Formulacija ciljev in 
kazalnikov
4.1.1 Terminologija
24 
Zaradi velikega števila in raznolikosti 
udeležencev, ki so vključeni v izvajanje 
novega okvira EU za razvoj in sodelo -
vanje ali povezani z njim, je bistveno, 
da ti udeleženci lahko dosledno upo-  
rabljajo skupno terminologijo.
25 
Vendar je Sodišče ugotovilo, da upora -
ba terminologije, povezane z rezultati, 
ni vedno dosledna ( okvir 1 ).
26 
Pomanjkanje jasnosti in skladnosti pri 
uporabi terminologije lahko povzroči 
nesporazume in zmedo med tistimi, ki 
so vključeni v dejavnosti EU na podro -
čju razvoja in sodelovanja, zlasti pri 
vrednotenju ukrepov.
15 4. Ključna področja tveganja
4.1.2 Usklajenost in 
doslednost dokumentov
27 
Cilji in kazalniki za te cilje so lažje 
razumljivi in bodo bolj verjetno dose -
ženi, če so jasno in dosledno izraženi 
v vseh povezanih dokumentih.Primeri terminoloških problemov
Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi skupnih pravil in postopkov za izvajanje instrumen -
tov Unije za financiranje zunanjega delovanja21 določa, da rezultati zajemajo dosežke, izide in učinke (glej 
odstavek 19), toda v načrtu upravljanja EuropeAid za leto 2014 se uporablja drugačna kategorizacija, v skladu 
s katero izidi vključujejo rezultate in učinke22.
V uredbah so predpisani specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni cilji (cilji SMART), pri -
ročnik EuropeAid za v rezultate usmerjeno spremljanje, ki je referenčni dokument za vse dejavnosti v rezultate 
usmerjenega spremljanja EuropeAid, pa govori o kazalnikih SMART OVI, pri čemer OVI pomeni objektivno pre -
verljive kazalnike. Priročnik torej zamenjuje cilje s kazalniki. Podoben primer je proračunska okrožnica Komisi -
je za leto 2014, v kateri se SMART nanaša na minimalne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati cilji in kazalniki23.
Čeprav uredbe predpisujejo vnaprej opredeljene, jasne, pregledne in – kadar je ustrezno – posameznim 
državam prilagojene ter merljive kazalnike, se včasih uporabljajo drugi sklopi meril kakovosti, kot navaja 
EuropeAid v svojih smernicah za proračunsko podporo iz leta 201224, v katerih piše, da se za oceno kakovosti 
kazalnikov uporabljajo različni sklopi meril in da so kazalniki SMART specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in 
časovno opredeljeni. Merila CREAM veljajo za kazalnike, ki so jasni, pomembni, gospodarni, ustrezni in ki jih je 
mogoče spremljati. Navodila za kazalnike Eurostat se osredotočajo na logiko, pomembnost, možnost za dolo -
čanje ciljev, pogostost zbiranja podatkov, ustreznost in možnost za ocenjevanje natančnosti. Kazalniki RACER 
so pomembni, sprejeti, verodostojni, enostavni in zanesljivi kazalniki.
21 Uredba (EU) št. 236/2014.
22 Glej na primer logiko ukrepov instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja v delu 4.1.4 načrta upravljanja EuropeAid za leto 2014.
23 Proračunska okrožnica Evropske komisije za leto 2014 z dne 14.12.2012 – Veljavna navodila.
24 Smernice za proračunsko podporo z naslovom Budget Support Guidelines – Programming, Design and Management – A modern approach to Budget 
Support , september 2012.Okvir 1
16 4. Ključna področja tveganja
28 
Cilji in kazalniki za delovanje EU na 
področju razvoja in sodelovanja so 
opredeljeni v veliko različnih doku -
mentih, med katere spadajo:
(a) Pogodba o delovanju Evropske 
unije;
(b) razvojni cilji na visoki ravni (glej 
del 2.1.1);
(c) uredbe o instrumentih za financi -
ranje zunanjega delovanja25;
(d) strategije Komisije za posamezne 
regije in države ter večletni okvirni 
programski dokumenti;
(e) letni akcijski programi, priloženi 
sklepom Komisije o financiranju;
(f) sporazumi o financiranju s part-  
nerskimi državami, sporazumi 
z mednarodnimi organizacijami 
o upravljanju/prispevkih, spo -
razumi o nepovratnih sredstvih 
z nevladnimi organizacijami in 
izvajalci storitev;(g) izjave o dejavnostih (ali program -
ski izkazi) kot del proračunskega 
postopka;
(h) letni načrti upravljanja in letna 
poročila o dejavnostih ustreznih 
generalnih direktoratov Komisije.
29 
Upravljanje vseh teh dokumentov, ki 
so jih pripravili različni organi in za 
sprejemanje katerih veljajo različni 
ciklusi in postopki, nujno vodi do 
prilagajanja ciljem in kazalnikom ter 
v nekaterih primerih do nedoslednosti. 
V zvezi s tem je bilo pri pilotnem pro -
jektu poročanja o rezultatih, ki ga je 
Komisija izvajala leta 2014 pri pripravi 
okvira za rezultate, ugotovljeno, da je 
bila stopnja usklajenosti med logičnimi 
okviri26, ki so obstajali na ravni odloča -
nja in na ravni pogodb, v najboljšem 
primeru mešana.
30 
Pri prejšnjih revizijah je Sodišče odkrilo 
tudi nedoslednosti med dokumenti, 
v katerih so bili določeni cilji, in tistimi, 
v katerih so bili določeni kazalniki (glej 
okvir 2 ).
Primer nedoslednosti med dokumenti
Letna poročila o dejavnostih vsebujejo sedem kazalnikov za Srednjo Azijo. Čeprav so ti kazalniki na splošno 
pomembni za uspeh razvojne pomoči EU v Srednji Aziji, so drugačni od tistih, ki so določeni v regionalnem 
strateškem dokumentu in večletnih okvirnih programih. Poleg tega niso neposredno povezani s pričakovanimi 
rezultati strategije za novo partnerstvo s Srednjo Azijo27.
27 Odstavek 79 Posebnega poročila št. 13/2013 – Razvojna pomoč EU Srednji Aziji ( http://eca.europa.eu ).Okvir 225 UL L 77, 15.3.2014.
26 Logični okvir je dokument 
s pregledom ciljev, dejavnosti 
in virov projekta. Običajno so 
v njem prikazane tudi 
odločilne predpostavke, na 
katerih temelji projekt, in 
informacije o načinu 
spremljanja projekta, med 
drugim tudi z uporabo 
kazalnikov.
17 4. Ključna področja tveganja
31 
Nedoslednosti pri formulaciji ciljev in 
kazalnikov lahko privedejo do zmede 
o tem, kaj naj bi bila osnova za ocenje -
vanje doseženega.
4.1.3 Določanje ciljev SMART 
in jasnih kazalnikov
32 
Določanje specifičnih, merljivih, 
dosegljivih, ustreznih in časovno 
opredeljenih ciljev (ciljev SMART) je 
zakonska zahteva za vse dejavnosti 
EU na področju razvoja in sodelova -
nja. Poleg tega bi bilo treba rezultate 
zunanjega delovanja EU, vključno 
z dejavnostmi EU na področju razvoja 
in sodelovanja, ter učinkovitost po -
sameznih instrumentov spremljati in 
ocenjevati na podlagi vnaprej opre -
deljenih, jasnih, preglednih in – kadar 
je ustrezno – posameznim državam 
prilagojenih ter merljivih kazalnikov 
(glej odstavek 19)28.Slika 2Potrebnost ciljev SMART in jasnih kazalnikov
Jasni kazalniki Cilji SMARTRezultati
UčinekIzidDosežkiDejavnostiVložek28 Aprila 2014 je Evropski 
parlament pozval k sprejetju 
posebnih, merljivih, 
dosegljivih, ustreznih in 
časovno opredeljenih 
referenčnih meril za vse 
programe v naslovu 4 (Evropa 
v Svetu) večletnega 
finančnega okvira za obdobje 
2014–2020. Glej Sklep 
Evropskega parlamenta z dne 
3. aprila 2014 o razrešnici 
glede izvrševanja splošnega 
proračuna Evropske unije za 
proračunsko leto 2012, 
oddelek III – Komisija in 
izvajalske agencije, 
št. P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Ključna področja tveganja
33 
Pri prejšnjih revizijah je Sodišče po -
gosto ugotovilo, da so bili cilji preveč 
nenatančni ali nerealni (glej okvir 3 ). 
Prav tako je ugotovilo, da kazalnikov 
ni bilo ali so bili nejasni (glej okvir 4 ). 
Tudi kadar so kazalniki dobro oprede -
ljeni, je lahko njihova razlaga relativna, 
njihova vrednost pa precej različna 
glede na razmere, v katerih se uporab-  
ljajo (glej okvir 5 ).
34 
Rezultati pilotnega projekta poročanja 
o rezultatih, ki ga je Komisija izvajala 
leta 2014 pri pripravi okvira za rezul -
tate, so tudi pokazali, da kakovost 
logičnih okvirov – če so bili oprede -
ljeni v sklepih in pogodbah – pogosto 
ni bila dobra, tj. da cilji niso bili cilji 
SMART, kazalniki pa niso bili dobro 
opredeljeni ali so temeljili na nejasnih 
virih podatkov.35 
Neopredelitev ciljev SMART in jasnih 
kazalnikov je kršitev uredb in ogroža 
spremljanje smotrnosti in ocenjevanje 
rezultatov, kar je slabo za odgovornost 
in revidiranje javne porabe. Obstaja 
tudi tveganje, da bodo rezultati ukrepa 
majhni, če njegovi cilji niso dobro 
opredeljeni od vsega začetka.
Primer ciljev, ki so bili preveč nenatančni ali nerealni
Pomanjkanje jasno opredeljenih projektnih ciljev je povezano predvsem z načrtovano opremo, ravnijo njene -
ga obratovanja (kvantiteta in kvaliteta) ter ciljno populacijo, ki naj bi ji po pričakovanjih koristili projektni re -
zultati. Pomanjkanje jasnih in količinsko opredeljenih ukrepov je močno oviralo zmožnost Komisije za sprem-  
ljanje napredka med izvajanjem ter pozneje za merjenje in preverjanje trajnosti doseženih rezultatov29.
Poleg tega so cilji včasih pretirano ambiciozni, predvsem v primeru projektov NVO, ki imajo skromne prora -
čune in precej kratko obdobje izvajanja. To še posebej velja za projekte NVO, financirane iz instrumenta za 
hrano: NVO so za izvedbo imele približno 20 mesecev časa, v praksi pa se je to obdobje skrajšalo na približno 
15 mesecev, saj so v prvih nekaj mesecih potekala javna naročila in druge pripravljalne dejavnosti. Posre -
dovanja v nekaterih primerih temeljijo na nerazumnih predpostavkah o pogojih, ki so potrebni za uspešno 
izvedbo, npr. o institucionalnih in upravljavskih zmogljivostih nacionalnih ali lokalnih organov, kakovosti 
podeželske infrastrukture ali razpoložljivosti ustreznega osebja (npr. strokovnjakov za prehrano in osebja za 
pospeševanje kmetijstva)30.
29 Odstavek 50 Posebnega poročila št. 13/2012 – Razvojna pomoč Evropske unije za oskrbo s pitno vodo in urejanje osnovnih sanitarnih razmer 
v podsaharskih državah ( http://eca.europa.eu ).
30 Odstavek 52 Posebnega poročila št. 1/2012 – Uspešnost razvojne pomoči Evropske unije za zanesljivo preskrbo s hrano v podsaharski Afriki 
(http://eca.europa.eu ).Okvir 3
19 4. Ključna področja tveganja
4.1.4 Opredelitev zaveze 
partnerske države za izvedbo 
reform kot cilja
36 
Cilji nekega ukrepa so pomembni za 
razvoj samo, če so v korelaciji z do -
seganjem rezultata, tj. merljive spre -
membe, ki je posledica tega ukrepa.Primer spreminjajoče se pomembnosti kazalnikov
EU zagotavlja proračunsko podporo Kambodži za razvoj izobraževalnega sektorja. Do nedavnega sta bili za 
zaključne izpite po 12. letu šolanja značilni goljufanje in korupcija. Izpite je uspešno opravilo približno 80 % 
dijakov. Leta 2014 so se oblasti odločile, da bodo preprečevale in sčasoma odpravile nepravilnosti pri izpitih, 
zlasti z uvedbo ukrepov za preprečevanje goljufanja v izpitnih centrih. Prvi izpit, organiziran avgusta 2014,  
je opravilo 25 % dijakov, po popravnem izpitu oktobra pa se je skupni delež dijakov, ki so leta 2014 uspešno 
opravili izpit, povečal na 41 %, kar je približno polovica deleža iz leta 2013. Na prvi pogled bi si lahko spre -
membo tega kazalnika razlagali kot poslabšanje, lahko pa si jo razlagamo tudi kot odraz izboljšane zaneslji -
vosti in verodostojnosti izpitov.Okvir 5Primeri manjkajočih ali nejasnih kazalnikov
V sporazume o financiranju za neposredno finančno podporo PEGASE niso bili vključeni kazalniki uspešnosti, 
zato Evropska služba za zunanje delovanje, Komisija in države članice težje ocenjujejo konkretne rezultate 
podpore. Ker ni kazalnikov uspešnosti, je tudi težje pokazati rezultate, kar bi lahko pomagalo pri pridobivanju 
novih sredstev. Poleg tega to ni v skladu z izrecno zahtevo iz uredbe o ENPI, da je treba zaradi spremljanja 
določiti kazalnike uspešnosti za vse oblike pomoči ENPI31.
V Kirgizistanu je imel program informiranja o prehranski varnosti nenatančne kazalnike, kot so „za informacije 
o prehranski varnosti na splošno šteje, da so točne in pravočasne”, „usposobljeno je ustrezno število uslužben -
cev” in „koristnost napovedi pridelka”32.
31 Odstavek 31 Posebnega poročila št. 14/2013 – Neposredna finančna podpora Evropske unije Palestinski nacionalni oblasti ( http://eca.europa.eu ).
32 Odstavek 52 Posebnega poročila št. 13/2013.Okvir 4
20 4. Ključna področja tveganja
37 
Pri prejšnjih revizijah je Sodišče ugo -
tovilo, da so cilji ukrepov EU včasih 
formulirani kot zaveze, ki jih mora 
v danem trenutku sprejeti partnerska 
država. Vendar v nekaterih od teh pri -
merov ukrep sčasoma nima nobenega 
učinka ali je učinek le majhen, tudi 
če se na primer zdi, da je partnerska 
država prevzela pričakovano zavezo. 
Z drugimi besedami, ukrep ni prinesel 
nobenih pomembnih razvojnih rezul -
tatov (glej okvir 6 ).38 
Uspešnost delovanja EU na področju 
razvojne pomoči in usklajevanja je lah -
ko ogrožena, če prikazana zaveza part-  
nerske države za doseganje rezultatov 
šteje kot zadostni pogoj za plačilo, ne 
da bi obstajali dokazi o dejanski izved -
bi večjih reform.
Primer ukrepov, pri katerih zaveza partnerske države za izvedbo reform ni prinesla 
razvojnih rezultatov
Komisija je svojo proračunsko podporo v Kirgizistanu izplačala v treh tranšah, pred vsako pa je bila opravljena 
ocena napredka pri doseganju ciljev upravljanja javnih financ. Komisija je ocenila, da je bil napredek počasen, 
vendar je upravičeval izplačilo vsake od treh tranš, zlasti ker je menila, da je vlada Kirgizistana zavezana nadalj -
njim reformam. Za tako mnenje ni bilo nobenih jasnih dokazov. Jedro utemeljitev Komisije za njene odločitve 
o izplačilih temelji na njeni oceni zavezanosti partnerskih držav reformam, ne pa na dejanskem doseženem 
napredku33.
Komisiji ni uspelo zagotoviti, da bi egiptovski organi glede vprašanj, ki jih je izpostavila v dialogu v pododbo -
ru, nato konkretno ukrepali. Celo ko so bila vprašanja izpostavljena med akcijskimi točkami na koncu sestanka, 
se glede njih običajno ni ukrepalo. Leta 2009 je pododbor na primer kot akcijsko točko vključil „ugotavljanje 
možnosti za tehnično pomoč EU pri svetovanju Egiptu o zakonodaji o nevladnih organizacijah v državah čla -
nicah”. Ukrepanja v zvezi s tem ni bilo. Komisija svojih kritičnih pripomb o kršitvah človekovih pravic iz poročil 
o napredku ni povezala z možnostjo za zmanjšanje ali ustavitev pomoči EU34.
33 Odstavek 57 Posebnega poročila št. 13/2013.
34 Odstavka 39 in 41 Posebnega poročila št. 4/2013 – Sodelovanje EU z Egiptom na področju upravljanja ( http://eca.europa.eu ).Okvir 6
21 4. Ključna področja tveganja
4.2 Uvedba verige 
rezultatov
4.2.1 Povezava ukrepov in 
rezultatov z jasno logično 
verigo
39 
Da bi dobili pričakovane rezultate, je 
treba opredeliti ustrezne ukrepe in 
tako vzpostaviti jasno logično verigo 
med dejavnostmi, dosežki, izidom in 
učinki35, 36. Uvedba take logične verige 
je bistvena tudi zato, da se prikaže, 
kako ukrepi EU za razvoj in sodelova -
nje prispevajo k rezultatom37.
40 
V nekaterih prejšnjih posebnih poroči -
lih Računskega sodišča in poročilih Ko -
misije o vrednotenjih je ugotovljeno, 
da povezava med ukrepi in rezultati ni 
bila vedno jasna (glej okvir 7 ).
41 
Za nekatere ukrepe se pogoji plačila 
na podlagi rezultatov lahko določijo 
v sporazumih o financiranju, v katerih 
je plačilo povezano neposredno z do -
seganjem rezultatov, da se zagotovi 
spodbuda za boljše izvajanje, ker je 
plačilo celotnega ali le delnega zneska 
odvisno od tega, ali so bili rezultati 
v celoti ali le delno doseženi38, 39. Pri 
prejšnjih revizijah je Sodišče včasih 
ugotovilo, da te povezave ni bilo ali se 
ni vztrajalo pri njej (glej okvir 8 ).42 
Kadar ni jasne povezave med ukrepi 
ali pogoji za plačilo in pričakovanimi 
rezultati teh ukrepov, se lahko cilje 
ukrepov izgubi izpred oči, kar je slabo 
za uspešnost pomoči, poleg tega pa 
škoduje sposobnosti EU za prikaz in 
utemeljitev rezultatov. Po drugi strani 
pa so lahko na videz različne politike 
tesno povezane40. Pri pripravi ukrepa 
v okviru neke politike se lahko zgodi, 
da se premalo upoštevajo njegovi 
možni rezultati v okviru druge politike. 
Na primer, projekt bi lahko prispeval 
k ciljem na področju zdravja, kot je boj 
proti malariji, toda navedeni cilji se 
nanašajo samo na izboljšanje dostopa 
do varne pitne vode.35 V študiji o zakonskih 
instrumentih in izkušnjah, 
pridobljenih z vrednotenji, ki 
jih je vodila skupna enota za 
vrednotenje, z naslovom Study 
on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the 
Joint Evaluation Unit  iz 
julija 2011 na str. vi zvezka 1 
končnega zbirnega poročila 
piše, da je formulacija jasnih 
logičnih verig predpisov 
bistvena. Spodbujati jo je 
mogoče tako, da se izogibamo 
nestrukturiranim seznamom 
dejavnosti in nejasnim 
povezavam med dejavnostmi, 
dosežki in njihovimi 
pričakovanimi učinki. Odnosi 
med posameznimi členi 
v verigi bi morali biti jasni in 
logični, da se izognemo 
vrzelim v logiki in osirotelim 
dosežkom ali učinkom. 
(št. evalvacije DEVCO 1292).
36 Podrobno razlago verige 
rezultatov je mogoče najti na 
str. 14 v priročniku Skupine ZN 
za razvoj o upravljanju na 
podlagi rezultatov iz 
oktobra 2011.
37 Končno poročilo študije 
o vključevanju znanja, 
pridobljenega s strateškimi 
vrednotenji EuropeAid, 
v razvojno politiko in prakso 
z naslovom Study on the uptake 
of learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice  iz junija 2014, str. vii.
38 Del I smernic Komisije za 
proračunsko podporo 
z naslovom A modern 
approach to Budget support,  
september 2012.
39 Glej sklepe Sveta o skupnem 
stališču EU za četrti forum na 
visoki ravni o učinkovitosti 
pomoči (Busan, od 
29. novembra do 
1. decembra 2011), 
3124. zasedanje Sveta za 
zunanje zadeve/razvoj, Bruselj, 
14. november 2011, v katerih 
EU poziva partnerske države in 
razvojne partnerje, naj 
pripišejo večji pomen 
usklajenim in na rezultatih 
temelječim pogojem.
40 Končno poročilo o tematskem 
vrednotenju podpore 
Evropske komisije 
zdravstvenemu sektorju 
z naslovom Thematic 
evaluation of the European 
Commission support to the 
health sector , zvezek 1, 
avgust 2012, str. xiv.
22 4. Ključna področja tveganja
Primeri nejasnih povezav med ukrepi in rezultati
Pri 24 pregledanih ukrepih je strategija evropske sosedske politike jasno navedena kot okvir za sodelovanje. 
Programski dokumenti se nedvoumno sklicujejo na enega ali več ciljev evropske sosedske politike, ukrepi pa 
so v skladu z dokumenti o strategiji. Vendar v pregledani dokumentaciji ni prikazano niti eksplicitno pojas -
njeno, kako bodo s posameznimi ukrepi doseženi cilji in kako bodo načrtovani ukrepi prispevali k doseganju 
rezultatov41.
Programi proračunske podpore v Malaviju in Ruandi se sklicujejo na cilje nacionalnih strategij za zmanjšanje 
revščine ter sektorskih politik in programov. Ne navajajo pa, kako nameravajo prispevati k doseganju vladnih 
ciljev42.
41 Končno poročilo o vrednotenju podpore Evropske unije dvema regijama, zajetima v evropsko sosedsko politiko (Vzhod in Zahod) z naslovom 
Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South),  zvezek 1, junij 2013, str. 24 .
42 Odstavek 53 Posebnega poročila št. 1/2012.Okvir 7
Primeri finančnih ukrepov z neuspešnimi pogoji za plačila
Eden od ciljev dveh ciljno usmerjenih programov proračunske podpore je bil prispevati k izboljšanju upravlja -
nja javnih financ. Toda programa nista vzpostavila nobenih povezav z vladnim načrtom reforme upravljanja 
javnih financ ter nista opredelila prednostnih nalog, ki jih bosta podpirala. Ni jasno, kako lahko programa te 
vrste dosežeta tak cilj, saj so se sredstva dodeljevala v obliki ene same nespremenljive tranše brez kakršnih 
koli pogojev, povezanih z uspešnostjo, ali zahtev v zvezi z dialogom o politikah43.
Komisija za naložbene projekte za cestno infrastrukturo uporablja pogoje na način, ki državam partnericam 
daje le malo spodbude k temu, da bi jih izpolnjevale. Postavljeni pogoji niso pravno obvezujoči, ampak so 
navedeni v sporazumih o financiranju kot „spremljevalni ukrepi”, ki naj jih sprejme država partnerica. Komisija 
v praksi na splošno potrdi pogodbe za delo med državami partnericami in izvajalci ne glede na to, ali so bili ti 
spremljevalni ukrepi izvedeni ali ne. Po teh pogodbah mora potem izplačati sredstva ERS in nima veliko orodij, 
s katerimi bi lahko države partnerice prisilila k izpolnjevanju pogojev44.
43 Odstavek 65 Posebnega poročila št. 9/2013 – Podpora EU upravljanju v Demokratični republiki Kongo ( http://eca.europa.eu ).
44 Odstavek 27 Posebnega poročila št. 17/2012 – Prispevek Evropskega razvojnega sklada (ERS) k trajnosti cestnega omrežja v podsaharski Afriki 
(http://eca.europa.eu ).Okvir 8
23 4. Ključna področja tveganja
4.2.2 Prispevanje in 
pripisovanje
43 
Ukrepi EU na področju razvoja in sode-  
lovanja se izvajajo v kompleksnem 
okolju, v katerem k doseganju rezul -
tatov poleg ukrepov EU pozitivno 
ali negativno prispeva veliko drugih 
donatorjev in zunanjih dejavnikov. 
Zaradi tega in zaradi vzpostavitve 
vzročne povezave med delovanjem EU 
na področju razvoja in sodelovanja ter 
rezultati tega delovanja (glej del 4.2.1) 
bi lahko bilo zaželeno, da se oceni 
trdnost te povezave, tj. kateri del rezul -
tatov je mogoče pripisati delovanju EU.
44 
Kot je Komisija poudarila v delovnem 
dokumentu svojih služb o pripravi 
okvira EU za rezultate pri razvoju in so -
delovanju (glej odstavek 7), pa je težko 
meriti prispevek rezultatov na eni hie -
rarhični ravni k naslednji, tj. rezultatov 
na ravni dosežkov k ravni izidov in na 
ravni izidov k ravni učinkov. Dosežke 
delovanja je sicer običajno mogoče 
v glavnem pripisati temu delovanju, 
kar pa pogosto ne drži za njegove izide 
in še manj za učinek, kot je ugotovilo 
Sodišče pri nekaterih revizijah (glej 
okvir 9 ).45 
Posebej pri ukrepih proračunske 
podpore običajno ni mogoče ugotoviti 
dosežkov, ker je finančna podpora EU 
v proračunu partnerske države za -
menljiva. Proračun partnerske države 
namreč podpira celotno razvojno stra -
tegijo te države, zato so dosežki ukre -
pov proračunske podpore EU povezani 
s spremembami vladne politike in 
storitev, ki niso posledica samo progra -
ma proračunske podpore, ampak tudi 
raznih vladnih ukrepov in odločitev, 
drugih programov zunanje pomoči in 
zunanjih dejavnikov, ki niso povezani 
z vlado45. To je dobro prikazano v ce -
lovitem okviru OECD za vrednotenje, 
namenjenem vrednotenju proračunske 
podpore (glej Prilogo ).
46 
Zato je tudi takrat, kadar je mogoče 
najti jasno logično povezavo med 
ukrepom in rezultati, morda težko, če 
ne nemogoče, oceniti, kateri del rezul -
tatov je mogoče pripisati ukrepom EU 
in kateri del ukrepom drugih dona -
torjev ali drugim dejavnikom. Zato je 
ustrezneje govoriti o prispevanju kot 
o pripisovanju. To vprašanje poleg teh 
strokovnih vidikov vključuje tudi poli -
tični vidik lastništva rezultatov. Kadar 
je vključenih veliko partnerjev, med ka -
tere spadajo tudi EU, partnerske države 
in drugi donatorji, si jih lahko več lasti 
zasluge za iste pozitivne rezultate ali 
pa nihče ne prevzame odgovornosti za 
negativne rezultate.45 Dokument o metodološkem 
pristopu k vrednotenju 
proračunske podpore Mreže 
Odbora za razvojno pomoč 
OECD za vrednotenje razvoja 
z naslovom Evaluating Budget 
Support – Methodological 
Approach , str. 11. Glej tudi 
str. 12 o izidih proračunske 
podpore, na kateri piše, da so 
izidi rezultat celotnega sklopa 
politik, strategij in ukrepov 
porabe neke vlade, reakcij/
odzivov ustreznih deležnikov 
na spremembe pri oblikovanju 
politik in sklepov o dodelitvi 
virov ter vpliva drugih 
zunanjih dejavnikov. 
Zagotovljena proračunska 
podpora torej le delno vpliva 
na te izide. Vzročni odnos med 
zagotovljeno proračunsko 
podporo in izidi torej (močno) 
razvodeni zaradi drugih 
dejavnikov vpliva.
24 4. Ključna področja tveganja
Primeri težav s pripisovanjem rezultatov ukrepu EU
Sodišče ne more oceniti, do kakšne mere so programi proračunske podpore EU v Malaviju in Ruandi prispevali 
k rezultatom vladnih programov, saj na to vplivajo raznoliki in zapleteni dejavniki46.
46 Odstavek 57 Posebnega poročila št. 1/2012.Okvir 9
4.3 Povečana zapletenost 
zaradi vključevanja 
medsektorskih zadev
47 
Komisija je v svojem sporočilu Poveča -
nje učinka razvojne politike EU: agenda 
za spremembe (glej odstavek 18) 
predlagala, naj se dejavnosti EU v vsaki 
partnerski državi osredotočijo na 
največ tri sektorje. Osredotočenost 
ukrepov EU na majhno število sektor -
jev lahko poveča njihov učinek in delo -
vanje po načelu vzvoda ter pripomore 
k ohranjanju obvladljivosti pomoči EU 
ne samo za partnerske države, ampak 
tudi za Komisijo in delegacije EU47.
48 
Obenem pa je treba v s skladu z na -
vodili EU za uvedbo večletnih pro -
gramskih dokumentov za programsko 
obdobje 2014–2020 pri zavezah sek -
torske politike upoštevati tudi devet 
medsektorskih zadev, vključno s spod -
bujanjem človekovih pravic, enakostjo 
spolov, demokracijo, dobrim javnim 
upravljanjem, otrokovimi pravicami 
ter pravicami invalidov in domorodnih 
ljudstev, okoljsko trajnostjo in bojem 
proti HIV/AIDS (glej okvir 10 )48.47 Skupna navodila Evropske 
službe za zunanje delovanje in 
Komisije za načrtovanje 
programa 11. evropskega 
razvojnega sklada in 
Instrumenta za razvojno 
sodelovanje za obdobje 
2014–2020.
48 Glej na primer člen 3 Uredbe 
(EU) št. 233/2014 
o instrumentu za razvojno 
sodelovanje, v katerem je 
določeno, da se v vse 
programe vključujejo 
medsektorska vprašanja, kot 
so opredeljena v Evropskem 
soglasju. Poleg tega se po 
potrebi vključijo področja 
preprečevanja konfliktov, 
dostojnega dela in podnebnih 
sprememb.
25 4. Ključna področja tveganja
49 
V prejšnjih poročilih Komisije o vred -
notenju so navedene težave pri vklju -
čevanju človekovih pravic v celotno 
delovanje EU na področju razvoja (glej 
okvir 11 ).50 
Zaradi vključevanja medsektorskih 
vprašanj v ukrepe EU lahko postane 
prednostno razvrščanje ciljev teh 
ukrepov zapletenejše. Večja zaplete -
nost zaradi vključitve medsektorskih 
vprašanj v programe EU je dodatno 
tveganje za doseganje rezultatov in 
poročanje o njih.Slika 3Osrednji sektorji in medsektorska vprašanja
Osrednji sektor 3 Osrednji sektor 2
Medsektorsko vprašanje 9Medsektorsko vprašanje 8Medsektorsko vprašanje 7Medsektorsko vprašanje 6Medsektorsko vprašanje 5Medsektorsko vprašanje 4Medsektorsko vprašanje 3Medsektorsko vprašanje 2Osrednji sektor 1
Medsektorsko vprašanje 1
Vključitev medsektorskih vprašanj v program – primer Kambodže
V večletnem okvirnem programu Komisije za Kambodžo za obdobje 2014–2020 so določeni trije osrednji 
sektorji: kmetijstvo/upravljanje naravnih virov, izobraževanje/spretnosti in dobro javno upravljanje. Določeno 
je tudi vključevanje več medsektorskih vprašanj, in sicer enakosti spolov in opolnomočenja žensk, prehrane, 
okolja ter informacijske in komunikacijske tehnologije.Okvir 10
26 4. Ključna področja tveganja
Primeri težav pri obravnavanju medsektorskih vprašanj – človekove pravice
EU si prizadeva za nadaljnjo preslikavo svoje zaveze in vključitev človekovih pravic na programski ravni, ki 
vključuje dokumente o regionalni strategiji, dvostranske akcijske načrte in tematske programe. Človekove pra -
vice in demokracija so vgrajene v dokumente o politikah kot vodilna načela. Kljub temu je mogoče opaziti raz-  
vodenitev sestavin demokracije in človekovih pravic, ko se ciklus pomika navzdol od širokih političnih obljub 
do okvira politike in še naprej do načrtovanja programov, izbire instrumentov, dodeljevanja sredstev in izbire 
projektov. Ta razvodenitev se kaže na več načinov, med drugim s (i) pomanjkanjem koherentne strategije za 
obravnavanje problemov s konkretnimi ukrepi, (ii) majhnimi sredstvi za elemente demokracije in človekovih 
pravic v drugih pomembnih tematskih sektorjih ter (iii) težnjo po omejitvi dela v zvezi s človekovimi pravicami 
na tematske instrumente49.
Analiza dokumentacije na šestih konkretnih področjih, na katerih si je Evropska komisija prizadevala za vključi -
tev človekovih pravic, je pokazala razvodenitev sestavine demokracije pri pomikanju ciklusa navzdol. Vse to 
je združeno z neobstojem celo osnovnih sistemov za spremljanje in vrednotenje napredka pri vključevanju. 
Ta razvodenitev je povezana s političnim odporom partnerskih držav in s pomembnimi notranjimi slabostmi 
na ravni EU, kot je omejen politični vpliv in nedosledno odločanje o mestu in pomenu človekovih pravic 
v zunanjem delovanju EU. Mediji in civilna družba so obširno dokumentirali in kritizirali težave EU z usklajeva -
njem vrednot in interesov. Arabska pomlad nam je odprla oči glede omejitev pristopa na podlagi stabilnosti 
v nasprotju s pristopom na podlagi človekovih pravic in bi lahko odprla pot za resnejši pristop k vključevanju 
človekovih pravic50.
49 Končno poročilo o vrednotenju podpore Evropske unije dvema regijama, zajetima v evropsko sosedsko politiko (Vzhod in Zahod) z naslovom 
Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South),  zvezek 1, junij 2013, str. 62 .
50 Končno poročilo o tematskem vrednotenju podpore Evropske komisije spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vključno 
s solidarnostjo z žrtvami represije z naslovom Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and 
Fundamental Freedoms (including solidarity with victims of repression ), zvezek 1, december 2011, str. 15.Okvir 11
27 4. Ključna področja tveganja
Primer pomanjkanja usklajenosti z okvirom partnerske države za rezultate
Okvir za ocenjevanje smotrnosti, ki še zdaleč ni bil resnično usklajen okvir, o katerem bi odločala vlada,  
se je postopno spremenil v vsoto vseh posameznih preferenc in zahtev razvojnih partnerjev. Vlada je izgubila 
dejansko lastništvo in proces ocenjevanja v skladu s tem okvirom je postal komaj kaj več kot obvezen proces, 
ki ga je bilo treba upoštevati, da so se izplačila proračunske podpore nadaljevala. Obenem s to izgubo last-  
ništva in zavzetosti so se močno povečali stroški transakcij v zvezi z procesom letnega ocenjevanja in s tem 
povezanim političnim dialogom. To opažanje so brez izjeme navedli vsi deležniki, s katerimi so bili opravljeni 
razgovori. Najbolj očitno se kaže v stalnem naraščanju števila kazalnikov, vključenih v okvir za ocenjevanje 
smotrnosti52.
52 Končno poročilo o skupnem vrednotenju proračunske podpore za Tanzanijo z naslovom Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons 
learned and recommendations for the future,  zvezek 1, 2013, odstavka 74 in 75 .Okvir 124.4 Uskladitev 
instrumentov razvojnih 
partnerjev z okviri
4.4.1 Uskladitev z okviri 
partnerskih držav za 
rezultate
51 
V skladu z načeli, dogovorjenimi na 
mednarodnih forumih na visoki ravni, 
bi se morali donatorji, vključno z EU, 
čim bolj zanašati na okvire partnerskih 
držav za v rezultate usmerjeno poro -
čanje in spremljanje (glej del 2.1.2). 
Donatorji bi morali zlasti čim manj 
uporabljati dodatne okvire in ne bi 
smeli zahtevati, da se uvedejo kazalniki 
smotrnosti, ki niso skladni z nacionalni -
mi razvojnimi strategijami držav51.52 
Toda prejšnja poročila Komisije o vred -
notenju so odkrila zadeve v zvezi 
z neusklajenostjo okvirov donatorjev 
in partnerskih držav (glej okvir 12 ).
53 
Če partnerske države naletijo na veliko 
različnih vrst in ravni obvez za poroča -
nje in pogojev za plačila, ki jih določijo 
razni donatorji, je to lahko neobvladlji -
vo breme, ki škoduje učinkovitosti in 
uspešnosti pomoči.51 Partnerstvo za učinkovito 
razvojno sodelovanje iz 
Busana.
28 4. Ključna področja tveganja
Primeri problemov zaradi neusklajenosti instrumentov, ki jih uporabljajo razvojni 
partnerji
Po oceni Programa Združenih narodov za razvoj (UNDP) obstaja več kot 50 mednarodnih javnih skladov, 
45 trgov ogljika in 6 000 skladov zasebnega kapitala, ki zagotavljajo podnebno financiranje, vsak pa ima svojo 
upravljavsko strukturo. Svetovna banka pa opozarja, da taka razdrobljenost lahko zmanjša splošno uspešnost 
podnebnega financiranja. Komisija in države članice za izplačilo podnebnega financiranja uporabljajo dvo -
stranske in večstranske poti. Leta 2010 so uporabile kar 22 večstranskih poti.
Ni prizadevanj za zmanjšanje razdrobljenosti podnebnega financiranja, kar pomeni resno tveganje neučinko -
vitosti, nezadostno odgovornost in razdrobljenost pomoči53.
53 Odstavki 57, 58 in 68 Posebnega poročila št. 17/2013 – Podnebno financiranje EU v okviru zunanje pomoči ( http://eca.europa.eu ).Okvir 134.4.2 Usklajevanje 
instrumentov, ki jih 
uporabljajo deležniki na 
področju razvoja
54 
V prejšnjih posebnih poročili Evropske -
ga računskega sodišča je mogoče najti 
vprašanja, povezana s pomanjkanjem 
usklajenosti instrumentov, ki jih upora -
bljajo razvojni partnerji (glej okvir 13 ).55 
Neusklajenost instrumentov, ki jih 
uporabljajo razvojni partnerji, lahko 
škoduje uspešnosti in učinkovitosti 
spremljanja rezultatov in poročanja 
o njih.
4.4.3 Obvladovanje 
soobstoja različnih struktur 
odgovornosti
56 
Evropska komisija v sklopu delovanja 
EU na področju razvoja in sodelovanja 
nekatere naloge v zvezi z izvrševa -
njem proračuna v okviru posrednega 
upravljanja prenaša na mednarodne 
organizacije54. Pri teh nalogah temelji 
odgovornost na strukturah odgovor -
nosti mednarodnih organizacij, in sicer 
vključno z javnim upravljanjem, okviri 
za rezultate55 in zunanjo revizijo, ter 
na ureditvah revizije in odgovornosti 
same EU.57 
Pri prejšnjih revizijah je Sodišče ugo -
tovilo, da je soobstoj različnih struk -
tur odgovornosti za naloge v okviru 
posrednega upravljanja skupaj z med -
narodnimi organizacijami včasih pri -
vedel do vrzeli pri odgovornosti (glej 
okvir 14 ).54 Člen 58 finančne uredbe – 
Metode za izvrševanja 
proračuna.
55 Glej na primer priročnik 
Skupine ZN za razvoj 
o upravljanju na podlagi 
rezultatov, okvir za vključene 
rezultate Sklada Združenih 
narodov za prebivalstvo ali 
priročnik Programa Združenih 
narodov za razvoj za 
načrtovanje, spremljanje in 
vrednotenje razvojnih 
rezultatov.
29 4. Ključna področja tveganja
Primer ločene sheme odgovornosti – Združeni narodi
Čeprav Komisija (s štiristebrno analizo) preverja sisteme finančnega upravljanja svojih partnerjev iz Združenih 
narodov, se pri potrjevanju praktičnega delovanja nadzornih sistemov in doseganja rezultatov opira na poro -
čila ZN. V času revizije Komisija od ZN še ni uspela pridobiti ustreznih informacij v zvezi s tem56.
Komisija iz poročil ZN ne dobi dovolj pravočasnih informacij. Velik delež poročil ima še vedno zamudo, infor -
macije v njih niso dovolj podrobne in osredotočena so na dejavnosti, ne na rezultate57.
56 Okvir 1 panoramskega pregleda iz leta 2014 z naslovom Vrzeli, prekrivanja in izzivi: panoramski pregled ureditev odgovornosti in javnega 
revidiranja v EU ( http://eca.europa.eu ).
57 Odstavek IV Posebnega poročila št. 3/2011 – Učinkovitost in uspešnost prispevkov EU, usmerjenih prek organizacij Združenih narodov v državah, 
ki so bile prizadete v konfliktih ( http://eca.europa.eu ).Okvir 14
4.5 Slabosti pri 
vrednotenju in poročanju 
o rezultatih
58 
Zakonske določbe o spremljanju rezul -
tatov, vrednotenju in reviziji določajo 
dve vrsti izvajanja glede na čas:
(a) periodično : na primer, v členu 318 
Pogodbe o delovanju Evropske 
unije je določeno, da mora Komi -
sija vsako leto predložiti poročilo 
o oceni financ Unije (finančno 
poročilo), ki temelji na doseženih 
rezultatih, zlasti glede na navedbe 
Evropskega parlamenta in Sveta 
v okviru postopka razrešnice;(b) glede na ukrep : na primer, v čle -
nu 18.3 pravil uporabe finančne 
uredbe je določeno, da je treba 
periodično ovrednotiti rezultate 
vseh večletnih programov, katerih 
sredstva presegajo 5 000 000 EUR, 
v skladu s časovnico, ki omogoča 
upoštevanje ugotovitev vrednote -
nja pri vseh odločitvah o obnovi, 
spremembi ali začasni ustavitvi 
programa.
59 
V prejšnjih revizijskih poročilih je 
Sodišče ugotovilo, da doseganja ciljev 
projektov ali programov včasih ni 
bilo mogoče oceniti, dokler projekti 
ali programi niso bili končani, kar je 
škodovalo periodični oceni doseganja 
rezultatov (glej okvir 15 ).
30 4. Ključna področja tveganja
60 
Sodišče je prav tako odkrilo slabosti pri 
pravočasnosti vrednotenj, in sicer so 
strateška vrednotenja pogosto traja -
la veliko dlje, kot je bilo načrtovano, 
vrednotenja programov pa so bila 
včasih prestavljena na kasnejši čas ali 
odpovedana58. V nedavni študiji, ki jo 
je zahtevala Komisija, so bile odkrite 
pomembne prekinitve med vrednote -
nji in formulacijo politik, načrtovanjem 
programov, spremljanjem in v rezul -
tate usmerjenim upravljanjem. Odkri -
te so bile izgubljene priložnosti za 
vključevanje znanja, pri katerih prido -
bljena spoznanja niso bila upoštevana, 
ker ugotovitve vrednotenja niso bile 
usklajene s procesi odločanja poslo -
vodstva ali ker so se do takrat, ko so 
ugotovitve postale dosegljive, spreme -
nile razmere59.61 
Slabosti pri časovni razporeditvi poro -
čanja o rezultatih in vrednotenja lahko 
preprečijo vključevanje ustreznega 
znanja in pridobljenih spoznanj v pro -
cese poročanja in odločanja.Slika 4Časovni ciklus ukrepa
Zakonodajni 
proces
Ugotavljanje
FormulacijaNadaljnji ukrepi 
(vključno z vrednotenjem) Načrtovanje programov
Izvajanje
(vključno s spremljanjem in 
vmesnim vrednotenjem)58 Odstavki od 27 do 29 
Posebnega poročila 
št. 18/2014 – Sistem 
vrednotenja in sistem 
v rezultate usmerjenega 
spremljanja, ki ju uporablja 
EuropeAid  
(http://eca.europa.eu ).
59 Končno poročilo študije 
o vključevanju znanja, 
pridobljenega s strateškimi 
vrednotenji EuropeAid, 
v razvojno politiko in prakso 
z naslovom Study on the uptake 
of learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice  iz junija 2014, str. vii.
31 4. Ključna področja tveganja
4.6 Združevanje podatkov 
in poročanje
62 
Za prikaz rezultatov, doseženih z raz-  
vojnimi politikami EU, je treba z in -
formacijskimi sistemi zbrati podatke 
o rezultatih, doseženih z delovanjem 
EU na področju razvoja in sodelovanja, 
ter jih predstaviti in razširjati po ustrez -
nih kanalih poročanja.
63 
Toda v prejšnjih revizijskih poročilih 
je Sodišče odkrilo probleme v zvezi 
z zmogljivostjo informacijskih siste -
mov EuropeAid za zbiranje podatkov 
o rezultatih (glej okvir 16 ). Leta 2014 je 
tudi Komisija poudarila, da je treba še 
naprej racionalizirati in razvijati siste -
me in orodja za zbiranje podatkov, da 
bi EU lahko poročala o rezultatih61.64 
Podatki o dejavnostih EU na področju 
razvojne pomoči in sodelovanja so 
osnova za veliko različnih poročil, med 
katerimi so najpomembnejša:
(a) zaključni račun Komisije in njeno 
poročilo o upravljanju proračuna in 
finančnem poslovodenju62;
(b) letno poročilo EuropeAid o de -
javnostih in zbirno poročilo 
Komisije63;
(c) letna poročila Odboru za razvojno 
pomoč OECD v skladu z njegovimi 
navodili64;
(d) mesečni prispevki v register po -
datkov Pobude za preglednost pri 
mednarodni pomoči (IATI) v skladu 
z njenimi standardi65;
(e) letno poročilo o oceni financ Unije 
glede na dosežene rezultate66;Primer rezultatov, ki jih je bilo mogoče oceniti šele na koncu ukrepa
Sodišče je ocenilo uspešnost vzorca z 19 projekti tako, da je cilje, načrtovane v sporazumu o prispevku, pri -
merjalo z dejanskimi dosežki. Rezultati zaradi premalo informacij niso mogli biti ocenjeni v naslednjih prime -
rih: en velik projekt je bil skrbniški sklad, pri katerem so se cilji, navedeni v sporazumu o prispevku, nanašali 
na sklad kot celoto, zato so bili bolj splošne narave. Čeprav so bili za s tem povezane projekte določeni bolj 
specifični cilji, ne more biti jasne povezave med doseganjem ciljev projekta in splošnih ciljev v sporazumu 
o prispevku. Zato bo uspešnost mogoče oceniti šele, ko bo sklad zaprt, vendar je v času revizije še deloval60.
60 Odstavka 25 in 27b Posebnega poročila št. 3/2011.Okvir 15
61 SWD(2013) 530 final, str. 12.
62 Finančna uredba, zlasti 
člena 141 in 142.
63 Finančna uredba, zlasti 
člen 66(9).
64 Navodila in vprašalnik Odbora 
za razvojno pomoč OECD za 
statistično poročanje 
posojilodajalcev z naslovom 
Converged statistical reporting 
directives for the creditor 
reporting system (CRS) and the 
annual DAC questionnaire’ and 
addendums , št. DCD/
DAC(2013)15/FINAL, 11.6.2013.
65 Internetno spletišče Pobude 
za preglednost pri 
mednarodni pomoči 
(International Aid 
Transparency Initiative – IATI) 
(www.iatiregistry.org ).
66 Člen 318 Pogodbe o delovanju 
Evropske unije.
32 4. Ključna področja tveganja
Primer slabosti v informacijskem sistemu EuropeAid
Glavno orodje poročanja med delegacijami in EuropeAid, ki ga uporablja Komisija, je poročilo o upravljanju 
zunanje pomoči (EAMR). Vendar ta poročila v veliki meri opisujejo dejavnosti, ki se izvajajo, in probleme, do 
katerih je prišlo pri izvajanju. Poleg tega se predložene informacije do neke mere prekrivajo z informacijami, ki 
so na voljo v CRIS. Vsebujejo le malo informacij o dejanskih rezultatih pomoči bodisi v smislu ocen, ki jih izdela 
delegacija sama, bodisi s poročanjem o rezultatih ocenjevanj, izvedenih po zaključku intervencij […]69.
CRIS prav tako ni mogoče brez težav uporabljati za izračun celotnega zneska, porabljenega za neko politiko ali 
financiranega iz nekega finančnega instrumenta. Na seznamu domen, uporabljenih za povezovanje zapisov 
iz več modulov CRIS z neko domeno, so zmešana zemljepisna območja (na primer Azija), finančni instrumenti 
[…] in tematske politike (na primer prehranska varnost).
Zaradi tega je konsolidacija podatkov, zlasti finančnih, ki se hranijo v CRIS zaradi poročanja, še posebej zaple -
tena. Tak položaj je slab za učinkovitost in uspešnost CRIS kot orodja za poročanje in upravljanje70.
69 Odstavek 59 Posebnega poročila št. 1/2011 – Ali se je z dekoncentracijo upravljanja zunanje pomoči s sedeža Komisije na njene delegacije 
izboljšala dostava pomoči? ( http://eca.europa.eu ).
70 Odstavka 40 in 41 Posebnega poročila št. 5/2012 – Skupni informacijski sistem RELEX (CRIS) ( http://eca.europa.eu ).Okvir 16(f) letno poročilo o razvojni politiki in 
politiki zunanje pomoči Evropske 
unije ter njunem izvajanju;
(g) redna posodabljanja spletišča 
Komisije EU Aid Explorer67.65 
Trenutno je večina teh poročil osredo -
točena na dejavnosti, nobeno pa ne 
daje združenih podatkov o rezultatih, 
doseženih s temi dejavnostmi na celot -
nem področju68. Neobstoj zbirnih po -
ročil o rezultatih, doseženih s pomočjo 
EU, in pregleda teh rezultatov lahko 
škoduje odločanju in odgovornosti.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Zlasti letno poročilo o oceni 
financ Unije glede na 
dosežene rezultate ne 
prikazuje jasno, do katere 
mere so bili doseženi glavni 
cilji Unije. Glej Poročilo o oceni 
financ Unije glede na 
dosežene rezultate: novo 
orodje za boljši postopek 
razrešnice Evropski komisiji, 
št. A7-0068/2014, 30.1.2014.
33 4. Ključna področja tveganja
Primeri slabosti pri kakovosti podatkov
Na splošno so kazalniki, ki jih uporablja Komisija, primerno usmerjeni v razvojne cilje tisočletja, čeprav se 
kazalnikom za kakovost izobraževanja ne namenja dovolj pozornosti. Vendar nacionalni informacijski sistemi 
za upravljanje izobraževanja, na katere se opira Komisija, ne zagotavljajo dosledno zadostnih, zanesljivih in 
pravočasnih informacij71.
71 Odstavek V Posebnega poročila št. 12/2010 – Razvojna pomoč EU za osnovno izobraževanje v podsaharski Afriki in južni Aziji ( http://eca.europa.eu ).Okvir 174.7 Kakovost podatkov
66 
Za spremljanje in ocenjevanje rezul -
tatov je treba zbrati zadosti ustreznih, 
zanesljivih in najnovejših podatkov. 
V skladu z zavezami, sprejetimi na 
forumih na visoki ravni o uspešnos -
ti pomoči (glej del 2.1.2), bi moralo 
zbiranje podatkov temeljiti čim bolj na 
okvirih partnerskih držav za poročanje 
in spremljanje, usmerjeno v rezultate.67 
Toda pri prejšnjih revizijah, ki jih je 
opravilo Sodišče, in vrednotenjih, ki 
jih je opravila Komisija, je bilo včasih 
ugotovljeno, da podatkovni viri niso 
zagotavljali zadosti ustreznih, zaneslji -
vih in pravočasnih informacij o rezul -
tatih (glej okvir 17 ). Zbiranje podatkov 
je včasih drago, zlasti kadar gre za 
celovito vzorčenje, zato ga partnerske 
države ne izvajajo pogosto.
68 
Pomanjkanje zadostnih količin ustrez -
nih, zanesljivih in najnovejših podat -
kov lahko zelo zmanjša kakovost in 
zanesljivost rezultatov, o katerih se 
poroča.
4.8 Realizacija proračuna
69 
V prejšnjih letih so bile izražene zahte -
ve po povečanju zneskov, namenjenih 
delovanju EU na področju razvoja in 
sodelovanja, zlasti v okviru zaveze za 
doseganje mednarodno dogovorjene -
ga cilja URP , izraženega kot razmerje 
URP/BND v višini 0,7 % do leta 201572.72 Države članice se zavezujejo, 
da bodo do leta 2015 dosegle 
razmerje ODA/BDP v višini 
0,7 %, medtem ko se tiste, ki so 
to stopnjo že presegle, 
zavezujejo, da bodo ostale 
nad to stopnjo; države članice, 
ki so k EU pristopile po 
letu 2002 si bodo prizadevale 
doseči razmerje ODA/BDP 
v višini 0,33 % do leta 2015. 
Glej zasedanje Evropskega 
sveta v Bruslju 16. in 
17. junija 2005, odstavek 27 
sklepov predsedstva 
št. 10 255/1/05 REV 1.
34 4. Ključna področja tveganja
70 
Člen 317 Pogodbe o delovanju Evrop -
ske unije določa, da mora Komisija iz -
vrševati proračun v skladu s finančnimi 
uredbami in pri tem upoštevati načela 
dobrega finančnega gospodarjenja. 
V členu 38(3) finančne uredbe pa je 
določeno, da mora Komisija osnut -
ku letnega proračuna med drugim 
priložiti informacije o stopnjah izvrše -
vanja dejavnosti predhodnega leta in 
stopnjah izvrševanja za tekoče leto.
71 
Na realizacijo proračuna je mogoče 
gledati kot na cilj. Včasih je tak cilj 
naveden v načrtih upravljanja Komisije 
(glej okvir 18 ).
72 
Zato lahko pride do nasprotja med 
potrebo po izvršitvi proračuna in po-  
trebo po njegovem izvrševanju v skla -
du z načelom dobrega finančnega 
gospodarjenja (uspešnost, učinkovitost 
in gospodarnost)73. Dosežki in neuspe -
hi pri izvrševanju proračuna so bolj 
neposredno opazni kot dosežki v zvezi 
s smotrnostjo (rezultati). Zato obstaja 
normalna težnja po osredotočanju na 
izvršitev proračuna v škodo osredo -
točanja na rezultate, kot je ugotovilo 
Sodišče v svojem letnem poročilu 
o izvrševanju proračuna za leto 2013. 
Pri porabi sredstev EU v programskem 
obdobju 2007–2013 je bil poudarek na 
črpanju sredstev (potrebi po porabi 
sredstev) in skladnosti namesto na 
smotrnosti74.73 
Osredotočanje na realizacijo proraču-  
na kot cilja lahko škoduje dobremu 
finančnemu poslovodenju in dosega -
nju rezultatov.73 Eno od stalnih vprašanj je, 
kako uskladiti dolgoročno 
naravo razvojnega 
sodelovanja, ki zahteva 
večletno načrtovanje, 
z običajno prakso 
dodeljevanja sredstev za 
pomoč, ki zapadejo vsako leto. 
V mnogih državah članicah 
Odbora za razvojno pomoč 
splošni vladni postopki 
zahtevajo, da se sredstva, 
dodeljena v nekem 
proračunskem letu, tudi 
porabijo v tem letu ali da so 
vsaj prevzete obveznosti zanje 
in da so porabljena kmalu 
zatem. Zato so upravljavci 
pomoči v nekaterih državah 
pod velikim pritiskom, da bi 
hitro prevzeli obveznosti za 
sredstva in jih izplačali, s čimer 
prispevajo k neustreznemu 
poudarjanju finančnih vložkov 
v razvojne dejavnosti namesto 
želenih izidov in dejanskih 
rezultatov. Glej dokument 
št. DCD/DAC(2004)40 Odbora 
OECD za razvojno pomoč 
o praksah držav članic Odbora 
pri upravljanju pomoči 
z naslovom Managing aid: 
practices of DAC Member 
countries .
74 Odstavek 10.56 Letnega 
poročila Evropskega 
računskega sodišča za 
proračunsko leto 2013 
(UL C 398, 12.11.2014).
35 4. Ključna področja tveganja
Primer cilja izvršitve proračuna
V načrtu upravljanja EuropeAid75 za leto 2014 je za Evropski razvojni sklad v Afriki določen naslednji cilj: Sto -
pnja izvršitve proračuna – Ohraniti visoke stopnje izvršitve proračuna, vključno s plačili proračunske podpore.
Načrt upravljanja EuropeAid za instrumente zunanjega financiranja, ki obstajajo poleg Evropskega razvojne -
ga sklada, vsebuje prilogo o dobrem finančnem poslovodenju in uspešni porabi sredstev Evropske komisije 
z naslovom Sound financial management and effective use of EC resources , v kateri je določenih več kazalnikov 
in ciljnih vrednosti za izvrševanje proračuna:
Kazalnik Ciljna vrednost (2014)
1 Izvrševanje prvotnih letnih finančnih napovedi: plačila 90 % do 110 %
2 Izvrševanje letnih finančnih napovedi za pogodbe 90 % do 110 %
3 Izvrševanje letnih finančnih napovedi za sklepe 90 % do 110 %
75 Načrt upravljanja za leto 2014, Generalni direktorat za razvoj in sodelovanje – EuropeAid.Okvir 18
4.9 Spremembe okolja 
ukrepov EU
4.9.1 Obvladovanje tveganj 
in izbira modalitet izvajanja
74 
Ukrepi EU na področju razvoja in so -
delovanja se izvajajo v veliko državah, 
ki so na različnih stopnjah razvoja. Za 
mnoge od njih so značilne kritične 
družbene, politične ali humanitarne 
razmere ali celo nestabilen varnostni 
položaj. Izbira modalitete izvajanja 
pomoči za doseganje ciljev ukrepa bi 
morala temeljiti na pričakovani zmož -
nosti ukrepa za doseganje rezultatov 
na uspešen in učinkovit način v oko -
lju, v katerem se izvaja. Včasih izbira 
neke modalitete izvajanja, ki se zdi 
bolj tvegana kot druge, lahko temelji 
na pričakovanju, da bo dala boljše ali 
hitrejše rezultate.
36 4. Ključna področja tveganja
75 
Proračunska podpora dobro ponazarja 
tak položaj. Lahko se zdi, da je prora -
čunska podpora način za zagotavljanje 
velikih zneskov pomoči na bolj pred -
vidljiv način, kot je klasični projektni 
pristop, vendar se pogosto dodeli 
državam z nerazvitimi sistemi upravlja -
nja javnih financ. Glede na to, da se 
sredstva, nakazana v okviru ukrepov 
proračunske podpore, združijo z dru -
gimi proračunskimi viri v proračunu 
države (kar je znano kot zamenlji -
vost), zanje veljajo enake slabosti pri 
upravljanju javnih financ, vključno 
s tveganjem goljufije in korupcije76. 
Poleg tega so lahko rezultati, doseženi 
s proračunsko podporo, ter njihova 
trajnost ogroženi, če pride do politične 
nestabilnosti v partnerski državi, na 
primer zaradi neupoštevanja dobre -
ga javnega upravljanja, pomembnih 
gospodarskih in družbenih zadev ali 
človekovih pravic. Odločitev o zagoto -
vitvi proračunske pomoči EU je torej 
treba sprejeti za vsak primer pose -
bej, podpreti pa jo je treba z oceno 
pričakovanih koristi ter morebitnih 
tveganj77.76 
Pri prejšnjih revizijskih poročilih je 
Sodišče včasih ugotovilo, da pred izbi -
ro neke modalitete izvajanja pomoči 
ni bila opravljena ustrezna analiza 
tveganj, do katerih bi lahko prišlo, 
glede na pričakovane prednosti (glej 
okvir 19 ).
77 
Če se pričakovane koristi ne primerjajo 
z možnimi slabostmi izbranih modali -
tet izvajanja, se lahko izbere napačna 
modaliteta ali povzročijo nerazumno 
visoka tveganja za proračun EU.
Primeri neizvršene analize izbrane modalitete izvajanja
Komisija pred svojo odločitvijo o sodelovanju s posamezno organizacijo ZN ne zagotovi prepričljivih dokazov 
o tem, da je ocenila, ali prednosti odtehtajo morebitne pomanjkljivosti. Izbira organizacije ZN ne temelji na 
ustreznih dokazih, da je tak pristop učinkovitejši in uspešnejši kot drugi načini zagotavljanja pomoči78.
78 Odstavek III Posebnega poročila št. 15/2009.Okvir 1976 Odstavek 7.10 Letnega 
poročila Evropskega 
računskega sodišča za 
proračunsko leto 2011 
(UL C 344, 12.11.2012).
77 Dokument COM(2011) 638 
final z dne 13. oktobra 2011 – 
Prihodnji pristop k proračunski 
podpori EU za tretje države.
37 4. Ključna področja tveganja
4.9.2 Zunanji dejavniki
78 
Večina ukrepov EU na področju razvoja 
in sodelovanja je načrtovanih tako, da 
se bodo rezultati dosegali v obdobju 
več let. V tem času lahko pride do veli -
kih sprememb ali nestabilnosti:
(a) v političnih ali gospodarskih 
razmerah na ravni partnerskih 
držav, kar se je na primer zgodilo 
v Egiptu79, Demokratični republiki 
Kongo80 in Palestini81, ali projektov 
(glej okvir 20 );(b) pri razvoju zaradi naravnih nesreč, 
do česar je prišlo npr. na Haitiju 
januarja 2010, ko je glavno mesto 
in okolico prizadel potres z močjo 
7,0 na Rihterjevi lestvici82, ali
(c) v sistemih upravljanja in kontrole 
pomoči EU (glej okvir 21 ).
79 
Takšne spremembe pri ukrepih EU na 
področju razvoja in sodelovanja lahko 
privedejo do tega, da je težko sprem-  
ljati rezultate in poročati o njih na 
dosleden in smiseln način.79 Posebno poročilo št. 4/2013.
80 Posebno poročilo št. 9/2013.
81 Posebno poročilo št. 14/2013.
82 Posebno poročilo št. 13/2014 – 
Podpora EU za sanacijo po 
potresu na Haitiju ( http://eca.
europa.eu ).
Primer nestabilnosti v gospodarskem okolju projekta
V Kambodži je Komisija financirala projekt spodbujanja tehnologije za pridobivanje energije iz odpadkov 
v sektorju obdelave riža. Vendar pa je v zadnjih letih v Kambodži prišlo do velikih vlaganj v večje in učinkovi -
tejše rižarne, zaradi česar so se med letoma 2009 in 2013 zmogljivosti štirikrat povečale83. Po sedanjih priča -
kovanjih so za večino rižarn potrebni sistemi z veliko večjo močjo od tistih, ki naj bi jih po prvotnih načrtih 
spodbujal projekt. Tudi cena teh sistemov je veliko večja. Zato začetni cilji projekta niso več povsem ustrezni 
in verjetno ne bodo doseženi tako, kot je bilo načrtovano na začetku.
83 Sporočilo Svetovne banke o razvoju Kambodže v vodilnega izvoznika riža z naslovom Turning Cambodia into a leading rice exporter,  september 2013 .Okvir 20
Primer sprememb v sistemih upravljanja in kontrole
1. januarja 2015 sta bila Skupina Komisije za podporo Ukrajini in Direktorat za sosedstvo premeščena iz Euro -
peAid v Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja, s kratico GD za sosedstvo in širitvena pogaja -
nja (nekdanji Generalni direktorat za širitev)84, kar bo vplivalo na geografsko področje, zajeto v okvir Europe-  
Aid za rezultate, in način spremljanja rezultatov na področju sosedske politike in poročanja o njih.
84 Zapisnik 2104. sestanka Komisije v sredo, 5.11.2014, št. PV(2014) 2104.Okvir 21
38
 5. Zaključki in priporočila
5.1 Zaključki
80 
Med našim pregledom smo odkri -
li devet ključnih področij tveganja 
v zvezi s pristopom k delovanju EU na 
področju razvoja in sodelovanja, ki je 
usmerjen v rezultate.
(a) Uporaba nedosledne terminologije 
v zvezi z rezultati ali nevzpostavi -
tev jasne logične verige med ukre -
pom, dosežki, izidom in učinkom 
je lahko vir zmede in lahko škoduje 
oceni doseženega (dela 4.1 in 4.2).
(b) Povečanje zapletenosti zaradi 
vključevanja medsektorskih zadev 
v programe EU je dodatno tve -
ganje za doseganje rezultatov in 
poročanje o njih (del 4.3).
(c) Pomanjkanje usklajenosti med 
instrumenti razvojnih partnerjev 
za zagotavljanje pomoči, njihovimi 
okviri za rezultate in strukturami 
odgovornosti lahko povzroča neu -
činkovitost in vrzeli v odgovornosti 
(del 4.4).
(d) Slabosti pri vrednotenju in poroča -
nju o rezultatih lahko preprečujejo 
vključevanje ustreznega znanja 
in pridobljenih izkušenj v procese 
poročanja in odločanja (del 4.5).
(e) Neobstoj zbirnih poročil o rezul -
tatih, doseženih s pomočjo EU, 
in pregled teh rezultatov lahko 
škoduje odločanju in odgovornosti 
(del 4.6).(f) Pomanjkanje zadostnih količin 
ustreznih, zanesljivih in najnovej -
ših podatkov lahko zelo zmanjša 
kakovost in zanesljivost rezultatov, 
o katerih se poroča (del 4.7).
(g) Osredotočanje na realizacijo pro -
računa kot cilja lahko škoduje dob -
remu finančnemu poslovodenju in 
doseganju rezultatov (del 4.8).
(h) Spremembe v okolju ukrepov lah -
ko škodujejo doseganju ali trajnos -
ti rezultatov. Zaradi teh sprememb 
bi lahko bilo težko oceniti doseže -
ne rezultate (del 4.9).
81 
Naš pregled je pokazal, da je Komisija 
v številnih dokumentih ta področja 
tveganja pravilno opredelila. Pokazal 
je tudi interes za ukrepe, ki jih Komisija 
sprejema za začetek uporabe okvira 
EU za rezultate na področju razvoja in 
sodelovanja.
82 
Vendar so potrebni dodatni ukrepi, 
da se izkoristijo vse možnosti pobude 
Komisije za izboljšanje rezultatov, ki jih 
EU dosega pri razvoju in sodelovanju.
39 5. Zaključki in priporočila
5.2 Priporočila
83 
Za zmanjšanje ugotovljenih tveganj 
smo pripravili naslednja priporočila.
Priporočilo 1  
Treba je izboljšati navodila 
za uporabo terminologije 
in formulacijo ciljev in 
kazalnikov
Komisija bi morala izboljšati svoja 
navodila, da se zagotovi dosledna upo -
raba terminologije v zvezi z rezultati 
(dosežki, izidi, učinki), ter formulirati 
cilje SMART in jasne kazalnike za svoje 
ukrepanje na vseh ravneh.
Priporočilo 2  
Treba je vzpostaviti jasno 
povezavo med ukrepi in 
pričakovanimi rezultati
Komisija bi morala z internimi smer -
nicami, praktičnimi orodji, zasnovo 
projektov in procesi spremljanja zago -
toviti, da se vzpostavi jasna povezava 
med ukrepi in pričakovanimi rezultati, 
vključno z medsektorskimi zadevami.Priporočilo 3  
Treba je izboljšati 
informacijski sistem za 
poročanje o rezultatih in 
pridobljenih spoznanjih
Komisija bi morala izboljšati svoj 
informacijski sistem, da bi lahko us -
pešno konsolidirala rezultate svojega 
ukrepanja in poročala o njih. To bi bilo 
treba dopolniti z ukrepi, ki bi Komisiji 
omogočali, da z vrednotenjem odkrije 
koristna spoznanja za kasnejšo zakono -
dajo, pripravo programov ali zasnovo 
ukrepov na ustreznih področjih.
Priporočilo 4  
Treba je zagotoviti 
razpoložljivost in kakovost 
podatkov
Komisija bi morala pri vseh svojih ukre -
pih oceniti razpoložljivost in kakovost 
podatkov ter si prizadevati, da bi imela 
dovolj ustreznih, zanesljivih in najno -
vejših podatkov o doseženih rezultatih. 
To bi se moralo kazati v njenih sistemih 
in navodilih.
Priporočilo 5  
Pred prevzemom 
obveznosti za finančne vire 
je treba oceniti tveganja, 
ki izhajajo iz modalitete 
izvajanja
Komisija bi morala pred prevzemom 
obveznosti za finančne vire in pri 
razmisleku o pričakovanih rezultatih 
oceniti tudi tveganja, ki izhajajo iz nje -
ne izbire modalitete izvajanja.
40 5. Zaključki in priporočila
To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi član Računskega sodišča Karel PINXTEN, 
v Luxembourgu na zasedanju 17. novembra 2015.
 Za Računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsednik

41
ZUNANJI DEJAVNIKI, ELEMENTI OKOLJA IN PROCESI POVRATNEGA INFORMIRANJAVLADNA POLITIKA IN UKREPI PORABE (STRATEGIJA)
Vložki v vladno politiko in ukrepe porabe 
3. Izzvani dosežki: izbolj -
šane javne politike, javne 
institucije, javna poraba in 
zagotavljanje javnih storitev4. Izidi: pozitiven 
odziv upravičencev 
(uporabnikov storitev in 
gospodarskih subjektov) 
na vladno upravljanje 
politik in zagotavljanje 
storitev5 Učinek: trajnostna 
in vključujoča rast ter 
zmanjšanje revščine1a. Vložki v splošno prora -
čunsko podporo/sektorsko 
proračunsko podporo 
2a. Neposredni dosežki:
izboljšanje razmerja med 
zunanjo pomočjo ter nacio -
nalnim proračunom in procesi 
politike
–  Prenos sredstev 
v nacionalno zakladnico 
na podlagi vnaprej 
dogovorjenih pogojev
–  Dialog o politikah in 
kazalniki smotrnosti
–  Dejavnosti za gradnjo 
zmogljivosti, vključno 
s tehnično pomočjo–  Večji obseg in delež 
sredstev zunanje pomoči, 
ki so na voljo v okviru 
nacionalnega proračuna
–  Večji obseg in delež 
proračuna, ki je na voljo za 
diskrecijsko porabo
–  Večja napovedljivost izplačil 
zunanjih sredstev
–  Dialog o politikah, 
pogojenost in dejavnosti 
tehnične pomoči/gradnje 
zmogljivosti so bolje uskla -
jeni in bodo bolj verjetno 
privedli do izvajanja vladnih 
strategij
–  Zunanja pomoč kot celota 
(vključno s proračunsko 
podporo) je bolje usklajena 
in prilagojena vladnim 
politikam in sistemom
–  Zmanjšani transakcijski 
stroški za zagotavljanje 
pomoči–  Boljše makroekonomsko 
in proračunsko upravljanje 
(kot so fiskalna, monetar -
na, trgovinska politika in 
politika gospodarske rasti)
–  Večja količina in boljša 
kakovost blaga in storitev, 
ki jih zagotavlja javni 
sektor
–  Okrepljeno upravljanje 
javnih financ in sistemov 
javnega naročanja 
(preglednost, fiskalna 
disciplina, pregled, učin -
kovitost dodeljevanja in 
operativna učinkovitost)
–  Boljša formulacija javnih 
politik in procesi izvajanja
–  Okrepljene institucije 
v javnem sektorju
–  Okrepljene povezave 
med vlado in nadzornimi 
organi pri formulaciji 
in potrjevanju politik, 
finančni in nefinančni 
odgovornosti ter prora -
čunskem nadzoru
–  Druge izboljšave pri 
zadevah vladanja (npr. 
večja decentralizacija ter 
boljše uveljavljanje vlada -
vine prava in spoštovanja 
človekovih pravic)–  Povečana uporaba 
blaga in storitev, ki jih 
zagotavlja javni sektor, 
ter iz tega izhajajoče 
koristi
–  Večje poslovno 
zaupanje ter vlaganje 
v zasebni sektor in 
proizvodnja v zaseb -
nem sektorju
–  Izboljšana konkurenč -
nost gospodarstva
–  Izboljšano zaupanje 
prebivalstva v  vladno 
delovanje, zlasti 
v zvezi z vladanjem, 
upravljanjem javnih 
financ in zagotavlja -
njem storitev–  Večja trajnostna 
in vključujoča 
gospodarska rast
–  Zmanjšanje 
dohodkovne in 
nedohodkovne 
revščine
–  Opolnomoče -
nje in socialna 
vključenost revnih 
in prikrajšanih 
skupin (vključno 
z ženskami)
–  Druge zadeve, kot 
so opredeljene 
v posameznih 
partnerskih okvirih 
in prioritetah (npr. 
izboljšanje demo -
kracije, človekove 
pravice, varstvo 
okolja)
 
 
1b. Razni vladni vložki 2b. Druge posledice raznih 
vladnih vložkov 
 
- xxxx –  Domače prihodkovno fi -
nanciranje in vložki domače 
politike
1c. Vložki drugih progra -
mov zunanje pomoči2c. Druge posledice druge 
zunanje pomoči
- xxxx - xxxx
–  Razni elementi vhodnih pogojev
–  Splošen okvir pomoči
–  Obstoječi učni procesi in orodja–  Zmogljivost vlade za izvajanje reform
–  Obseg politične zavezanosti procesom reforme–  Zmogljivost javnega sektorja
–  Narava povpraševanja po vladnih 
storitvah
–  Moč domače odgovornosti– Svetovni gospodarski razvoj
– Dotok tujega kapitala
–  Odzivi na spreminjajoča se orodja za 
spodbudePriloga PrilogaCelovit okvir ocenjevanja za vrednotenja proračunske podpore
Vir: Dokument o metodološkem pristopu k vrednotenju proračunske podpore Mreže Odbora za razvojno pomoč OECD za vrednotenje razvoja z nas -
lovom Evaluating Budget Support – Methodological Approach .
42
3. Naš pregled
22
Narava pregleda, ki ga opravi Sodišče, je taka, da 
vključuje primere, ki so včasih povezani z ukrepi, 
izvedenimi pred več leti. To velja zlasti za primere, 
povezane z večletnimi programskimi dokumenti 
(strateški dokumenti ali okvirni programi), v zvezi 
s katerimi želi Komisija poudariti, da je v program -
ske dokumente za obdobje 2014–2020 sistematično 
vključila kazalnike, ter za primere, povezane s prora -
čunsko podporo, za katero so bila številna tveganja 
obravnavana s sprejetjem prenovljenih smernic za 
proračunsko podporo leta 2012.
Komisija se sklicuje tudi na svoje odgovore na 
zadevni posebni poročili Sodišča in dodatne odgo -
vore na opažanja Sodišča v tem poročilu v zvezi 
z nekaterimi od primerov, da bi poudarila enega 
ali več vidikov, za katere meni, da so še posebno 
pomembni v povezavi z njenimi odgovori na nave -
dena opažanja.
4. Ključna področja tveganja
26
Komisija se zaveda potrebe po zagotovitvi sklad-  
nosti pri uporabi terminologije in se strinja s Sodi -
ščem glede te potrebe. V delovnem dokumentu 
služb Komisije z dne 26. marca 2015 z naslovom 
„Začetek izvajanja okvira za rezultate mednaro -
dnega sodelovanja in razvoja EU“ ( Launching the 
EU International Cooperation and Development 
Results Framework ) je uporabljena terminologija 
vložek-dosežek-izid-učinek, ki ustreza mednarodno 
uporabljeni terminologiji o rezultatih v OECD-DAC 
in je skladna tudi s terminologijo, uporabljeno 
v instrumentih financiranja za obdobje 2014–2020. 
Enaka terminologija se uporablja v novi predlogi 
za dokument ukrepanja (ki velja od 1 januarja 2015) 
in v novem priročniku za v rezultate usmerjeno 
spremljanje („Priročnik o pregledih v rezultate 
usmerjenega spremljanja in podpori za poročanje 
o rezultatih ob zaključku projekta“) ( Handbook on 
ROM reviews and support to end-of-project results 
reporting ) (marec 2015).Povzetek
III
Narava pregleda, ki ga opravi Sodišče, je taka, da 
vključuje primere, ki so včasih povezani z ukrepi, 
izvedenimi pred več leti. To velja zlasti za primere, 
povezane s proračunsko podporo, za katero so 
bila številna tveganja obravnavana s sprejetjem 
prenovljenih smernic za proračunsko podporo 
leta 2012 (glej odgovore na različne okvire spodaj), 
ter za primere, povezane z večletnimi programskimi 
dokumenti (strateški dokumenti ali okvirni pro -
grami), v zvezi s katerimi želi Komisija poudariti, da 
je v programske dokumente za obdobje 2014–2020 
sistematično vključila kazalnike.
1. Uvod
07
Okvir za rezultate je eno od orodij za sporočanje 
rezultatov na ravni dosežkov in neposrednih izidov. 
Ocene omogočajo presoje o vzročni logični verigi 
med različnimi ravnmi rezultatov vse do učinka in 
dosežka „strateških razvojnih ciljev“ na ravni držav 
ali svetovni ravni. Sprejetih je bilo več pobud za 
izboljšanje celotnega sistema spremljanja in ocenje -
vanja, da bi izboljšali v rezultate usmerjen pristop 
Komisije.
10
V delovnem dokumentu služb Komisije o „okviru 
MORE“ so opisani različni obstoječi okviri za spre -
mljanje, ocenjevanje in poročanje o izvajanju večlet -
nega finančnega okvira. V zvezi s cilji in kazalniki 
je v njem opisano, kaj je bilo določeno v pravnih 
predpisih, s katerimi so vzpostavljeni instrumenti 
financiranja za obdobje 2014–2020, in dopolnjeno 
s proračunskimi programskimi izkazi za leti 2014 in 
2015, predstavljena pa so tudi orodja spremljanja, 
ocenjevanja in poročanja, vključena v letne načrte 
upravljanja in letna poročila o dejavnostih. V zvezi 
z instrumenti zunanje pomoči vsebuje tudi sklice -
vanja na novi okvir za rezultate kot eno od orodij 
za spremljanje in poročanje o izvajanju večletnega 
finančnega okvira.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 43
29
Komisija se strinja, da veliko različnih dokumen -
tov, ki jih navaja Sodišče, povečuje tveganje za 
neskladja. Glede na to, da se dokumenti sprejemajo 
v različnih fazah oblikovanja politike ter ciklusa 
upravljanja projektov in programov (vključno s fazo 
načrtovanja programov), so nujno potrebne prila -
goditve in bolj specifične vrste osredotočenosti pri 
izvajanju.
Komisija je sprejela ukrepe za zmanjšanje tveganj, 
ki jih je navedlo Sodišče. Tako so bili pri načrtova -
nju programa za obdobje 2014–2020 sistematično 
pregledani programski dokumenti na državni, 
regionalni in tematski ravni, da se zagotovita pri -
merna kakovost (tj. merljivost) ter obvladljivo število 
pričakovanih rezultatov in kazalnikov (glej program -
ske dokumente na spletnem naslovu http://eeas.
europa.eu/around/index_sl.htm ).
Namen spremembe predloge za dokument ukrepa -
nja (ki velja od 1. januarja 2015) in še nedokončane 
spremembe povezanih internih dokumentov Sku -
pine za zagotavljanje kakovosti je zagotoviti, da so 
pričakovani rezultati in kazalniki ustrezno vključeni 
v dokumente ukrepanja.
Poleg tega si službe Komisije prizadevajo izbolj -
šati sistem spremljanja in ocenjevanja, vključno 
z možnostjo prilagajanja, ki je morda potrebna pri 
izvajanju ukrepov, in prožnostjo, ki je potrebna za 
izvajanje takih prilagoditev glede na spreminjajoče 
se razmere in politike v državah.
32
Komisija je sprejela in sprejema ukrepe za zmanjša -
nje tveganj, ki jih je navedlo Sodišče. Glej odgovor 
Komisije na odstavek 29.
Okvir 4
Komisija je v skladu s priporočilom 2 o razvoju 
kazalnikov uspešnosti, ki ga je Sodišče navedlo 
v posebnem poročilu št. 14/2013, pripravila v rezul -
tate usmerjen okvir, ki vključuje kazalnike za spre -
mljanje napredka Palestinske oblasti pri izvajanju 
reform.Okvir 1
Terminologija, ki se uporablja v letnem načrtu 
upravljanja EuropeAid, je skladna s terminologijo, 
predvideno v splošnih navodilih Generalnega sekre -
tariata Komisije in GD za proračun za vzpostavitev 
načrtov upravljanja v generalnih direktoratih in 
službah Komisije.
Tveganje, opisano v primeru iz okvira 1, se nanaša 
na terminologijo, uporabljeno v priročniku za 
v rezultate usmerjeno spremljanje, ki je veljal za 
prejšnji sistem v rezultate usmerjenega spremljanja, 
ki se je končal spomladi 2014. Nadomestila sta ga 
nov sistem v rezultate usmerjenega spremljanja in 
nov priročnik v rezultate usmerjenega spremljanja, 
uveden spomladi 2015, ki ne vsebuje več takega 
sklicevanja in je popolnoma skladen z mednarodno 
uporabljeno terminologijo, po kateri se sklicevanje 
na SMART uporablja za cilje in ne kazalnike. Komisija 
bo skladno s tem spremenila naslednjo proračunsko 
okrožnico.
Poleg tega namerava Komisija natančno opredeliti 
jezik in navodila, povezana s cilji in kazalniki, ki se 
bodo uporabljali v okviru proračunske okrožnice.
Komisija se strinja, da morajo biti cilji in pričakovani 
rezultati čim bolj specifični, merljivi, dosegljivi, reali -
stični in časovno določeni (SMART), vendar meni, da 
v številnih primerih to ni enostavno izvedljivo. To 
velja zlasti, kadar je mogoče pričakovane rezultate 
razumno izmeriti samo v kvalitativnem smislu in jih 
ni mogoče količinsko opredeliti, kar je med drugim 
značilno za rezultate splošnih politik ali instrumen -
tov financiranja.
Okviri za rezultate, ki jih uporabljajo podjetja, so po 
naravi osredotočeni na kvantitativne rezultate, kot 
je navedeno v delovnem dokumentu služb Komisije 
o začetku izvajanja okvira za rezultate mednaro -
dnega sodelovanja in razvoja EU. Kazalniki v nave -
denem dokumentu so bili določeni čim bolj skladno 
z merili RACER (pomembni, sprejeti, verodostojni, 
enostavni in zanesljivi), kakor so opredeljeni v navo -
dilih za kazalnike Eurostata, ki jih navaja Sodišče.
Odgovori Komisije 44
Komisija je v odgovoru na opažanja Sodišča pou -
darila tudi, da „je treba razlikovati med merili za 
upravičenost do proračunske podpore na eni strani, 
ki zahtevajo celovit pristop na podlagi verodostoj -
nosti in pozitivnega izvajanja in so po svoji naravi 
splošna, ter posebnimi pogoji na drugi strani, ki so 
vezani na spremenljive tranše ter morajo dejansko 
biti jasni in natančni [….]. Donatorji morajo priznati 
zapletenost reform in opredeliti cilje, ki so razum -
nejši in zastavljeni v boljšem zaporedju. Na primer, 
napredek na področju reforme upravljanja javnih 
financ je bil v obeh državah (Kirgizistanu in Egiptu), 
ki sta prejeli proračunsko podporo, počasnejši od 
pričakovanj. Načrti za reformo upravljanja javnih 
financ, ki so jih na začetku pripravljali predvsem 
zunanji donatorji, so bili dejansko preveč ambicio -
zni in niso dovolj upoštevali lokalnih zmogljivosti 
za njihovo izvajanje. Da bi popravili stanje, so bile 
reforme upravljanja javnih financ in akcijski načrti 
v zvezi s tem spremenjeni tako, da so bili bolj reali -
stični, zagotovljena pa je bila tudi dodatna tehnična 
pomoč.“
Zato gre v tej zadevi bolj za primer preveč ambi -
cioznih ciljev. Poleg tega je treba poudariti, da je 
reforma sistema upravljanja javnih financ dolgoro -
čen proces. V triletnem obdobju enega ukrepa se 
lahko ugotovijo le zelo omejeni rezultati.
V primeru Egipta dejansko ne gre za vprašanje 
opredelitve zaveze partnerske države za izvedbo 
reform kot cilja (glej naslov oddelka 4.1.4), temveč 
za predhodni pogoj za izplačilo v zvezi z bistvenimi 
elementi, kot so človekove pravice, v smislu smernic 
za proračunsko podporo iz leta 2012.
Komisija je v skladu s sklepi Sveta iz avgusta 2013/
februarja 2014 in priporočili Sodišča svojo pomoč 
usmerila v družbeno-ekonomske ukrepe in podporo 
civilni družbi.
V Egiptu od leta 2011 ni bilo novega ukrepa prora -
čunske podpore, od leta 2012 pa ni bilo izvedeno 
nobeno izplačilo proračunske podpore za kate -
rega od petih še trajajočih ukrepov proračunske 
podpore.S Palestinsko oblastjo je bil na podlagi memoran -
duma o soglasju, podpisanega 25. marca 2015, 
sklenjen dogovor o v rezultate usmerjenem okviru, 
ki je bil razvit v sodelovanju s svetovno banko in 
državami članicami EU v okviru strategije lokal -
nega razvoja EU. Področja, zajeta v poskusni fazi, 
vključujejo makroekonomske/fiskalne kazalnike, 
upravljanje javnih financ, reformo javne uprave 
(vključno z ukrepi v zvezi s ponovno vključitvijo 
delovno neaktivnih javnih uslužbencev iz Gaze), 
izobraževanje, zdravstvo in socialno varstvo. Ocena 
poskusne faze bo izvedena konec leta 2015/v 
začetku leta 2016, v naslednjo fazo pa bodo morda 
vključena dodatna področja. Iz zgornjega besedila 
je razvidno, da so kazalniki vzpostavljeni, kar je 
v skladu z uredbo o ENPI.
Okvir 5
Po mnenju Komisije je to primer, ko je morala 
nazadnje razumevanje kazalnika prilagoditi razme -
ram posebnega lokalnega okolja in skladno s tem 
sprejeti prilagoditev ciljne vrednosti kazalnika. Ta 
primer kaže, kako pomembno je stalno spremljati 
take situacije, vendar se ne nanaša na tveganje, ki 
ga lahko Komisija obvladuje kako drugače kot na 
naveden način.
38
Institucionalne reforme so dolgotrajen in zahteven 
proces, v katerem je lahko zagotavljanje pomoči 
vladi partnerske države za doseganje postop -
nega napredka bolj vzdržno kot izvajanje projekta 
s hitrim učinkom. Glej odgovor na okvir 6.
Okvir 6
Komisija poudarja, da so bila navedena plačila (ki se 
nanašajo na junij 2008, december 2010 in julij 2011) 
večinoma izvedena pred novo politiko o proračun -
ski podpori, s katero je bilo uvedeno strožje ocenje -
vanje meril za upravičenost, zlasti merilo upravljanja 
javnih financ. Tveganje, ki naj bi bilo predstavljeno 
v tem primeru, je zmanjšano od uvedbe smernic za 
proračunsko podporo leta 2012.
Odgovori Komisije 45
46
Prispevki EU k razvojnim rezultatom držav bodo pri -
javljeni kot podprti rezultati držav, kar pomeni odlo -
čitev za pristop prispevanja (glej delovni dokument 
služb Komisije iz marca 2015 z naslovom „Začetek 
izvajanja okvira za rezultate mednarodnega sode -
lovanja in razvoja EU“). Za količinsko opredelitev 
takega prispevanja sta mogoči dve metodi, ki jih 
trenutno uporabljajo donatorji:
– „skupna metoda“, po kateri bi se prijavili celotni 
(ali skupni) rezultati, ki jih je EU dosegla skupaj 
z drugimi (kot je vlada partnerske države ali dru -
gi donatorji), in ne rezultati, povezani z deležem 
sredstev, ki jih je zagotovila EU,
– „sorazmerna metoda“, po kateri bi se rezultati 
prijavili na podlagi deleža EU v skupnih sred -
stvih. V skladu s to metodo se rezultati projek -
tov in programov izračunajo kot sorazmerni 
delež, enak stopnji finančnih vložkov, ki jih za -
gotovi EU. Pri tem pristopu se poročanje izvede 
izrecno na podlagi neposredne vzročne pove -
zave med zagotovljenimi sredstvi in doseženimi 
rezultati.
Na zbirni ravni je treba kot v primeru poročanja 
na podlagi novega okvira za rezultate izbrati eno 
metodo. Ker niso vedno na voljo podrobne prora -
čunske informacije o vložkih, ki jih zagotovijo drugi, 
vključno s partnerskimi vladami, da bi se lahko 
izračunali sorazmerni rezultati, se je Komisija odlo -
čila za poročanje na podlagi skupnega pristopa, 
ki je trenutno edina realistična možnost za zbirno 
poročanje o doseženih rezultatih. Kot je opisano 
tudi v delovnem dokumentu služb Komisije iz 
marca 2015, bi bila skupna metoda primernejša tudi 
z vidika učinkovitosti pomoči, saj daje velik pouda -
rek lastništvu držav.Okvir 7, druga alinea
Ukrepi proračunske podpore v Malaviju in Ruandi 
segajo v čas pred letom 2010 in so se večinoma 
začeli izvajati pred novo politiko o proračunski pod -
pori, s katero je bilo uveden precej strožji pristop 
k pojasnitvi povezave med ukrepom, ki ga financira 
EU, in nacionalnimi politikami.
Tveganje, ki naj bi bilo predstavljeno v tem primeru, 
je zmanjšano od uvedbe smernic leta 2012.
Okvir 8
Ukrepi so bili usmerjeni v ukrepe nujne proračun -
ske podpore, da se omogoči makroekonomska 
stabilizacija države s splošnim ciljem ohranitve 
Demokratične republike Kongo, ki je v gospodarski 
in prehranski krizi, zato je treba rezultate analize 
razlagati ob upoštevanju teh razmer.
Načrt reforme upravljanja javnih financ, na katerega 
se sklicuje Sodišče, je bil dejansko naveden v spora -
zumu o financiranju, njegova vzpostavitev pa je bila 
eden od mejnikov za merjenje napredka.
Nespremenljive tranše so vezane tudi na upravi -
čenost, tj. uspešnost. Pogoji za plačilo so bili torej 
povezani s cilji, vključno z izboljšanjem upravljanja 
javnih financ.
Odgovori Komisije 46
60
Komisija je že sprejela ukrepe za izboljšanje vredno -
tenja s:
– pripravo in objavo „Politike vrednotenja za 
razvojno sodelovanje Evropske unije“ (2014),
– izboljšanjem kakovosti načrtovanja, izvajanja ter 
spremljanja vrednotenja projektov in progra -
mov (v teku),
– povečanjem vključenosti upravljanja v strateške 
ocene, ki so že v začetni fazi (v teku), in
– uporabo načela „najprej vrednotenje“ v skladu 
s sporočilom COM(2013) 686 final.
Okvir 15
Komisija meni, da v tem primeru ne gre za pomanj -
kljivost pri poročanju o rezultatih ali njihovem 
vrednotenju, kar zadeva celoten ukrep, katerega 
učinkovitost se lahko po definiciji oceni le proti 
koncu izvajanja ukrepa ali po izvedbi vseh njegovih 
elementov ali podprojektov.
65
Komisija bo leta 2015 objavila prvo zbirno poročilo 
o rezultatih v zvezi s pomočjo, ki se je zagotavljala 
v okviru mednarodnega sodelovanja in razvojnih 
politik EU. Dokument bo pripravljen v obliki dopol -
nilnega poročila k letnemu poročilu.
Okvir 16, tretja alinea
Izboljšani sistemi spremljanja in poročanja ter izva -
janje operativnega sistema za upravljanje informacij 
(ki nadomešča tudi CEIS) bodo znatno povečali 
uporabo informacijskih sistemov v EuropeAid za 
poročanje, zlasti poročanje o rezultatih.Okvir 9
Čeprav je mogoče na splošno oceniti, ali je nacio -
nalna politika, za katero je bila zagotovljena pod -
pora iz programa proračunske podpore, prispevala 
k določenim dobro opredeljenim rezultatom, dose -
ženim na ravni države, pa sredstvom EU ni mogoče 
pripisati določenega deleža rezultata.
Okvir 11
Primer, predstavljen v okviru 11, je bolj osredoto -
čen na nezadostno vključevanje vidika človekovih 
pravic v programe kot na večjo zapletenost zaradi 
vključevanja medsektorskih vprašanj ali na dodatna 
posledična tveganja za ustrezno opredelitev ciljev 
in kazalnikov ter povezano merjenje rezultatov.
Okvir 14, druga alinea
Komisija je leta 2015 v splošne pogoje sporazuma 
o upravljanju (ki vključuje Svetovno banko kot 
izvedbenega partnerja) in sporazuma „PAGODA“, ki 
zajema vse ocenjene stebrne organizacije, vključno 
z agencijami ZN, uvedla posebne določbe o poro -
čanju o rezultatih s strani izvajalskih partnerjev EU. 
To naj bi zagotovilo večjo razpoložljivost tekočih 
podatkov o rezultatih in končnih poročil, ki jih po-  
sredujejo izvedbeni partnerji EU.
59
Dejstvo, da se lahko rezultati v nekaterih primerih 
zaradi narave projekta ali programa opredelijo 
in poročajo šele ob koncu projekta ali programa 
in zato ne omogočajo periodičnega ocenjevanja 
njihovega doseganja, ne pomeni nujno, da je poro -
čanje o rezultatih pomanjkljivo. V takih primerih je 
mogoče opredeliti mejnike ali merila uspešnosti, ki 
pomagajo ugotoviti, ali je projekt ali program na 
dobri poti za uspešno doseganje rezultatov.
Odgovori Komisije 47
75
Komisija je za programe proračunske podpore pri-  
pravila okvir za obvladovanje tveganja, namenjen 
opredelitvi glavnih tveganj in njihovemu zmanjša -
nju. Okvir za obvladovanje tveganja se upošteva 
v procesu odločanja, zlasti pri boljšem upravljanju 
prek notranjega usmerjevalnega odbora za prora -
čunsko podporo. Sistematično zagotavlja informa -
cije za dialog o politikah s partnerskimi državami 
na strateški ravni ter z osredotočanjem na ključna 
vprašanja. Uporablja se za doseganje ravnotežja 
med pričakovanimi koristmi, kot so opredeljene 
v dokumentu ukrepanja, ter opredeljenimi tveganji 
in predlaganimi ukrepi za njihovo zmanjšanje.
Notranja analiza (poročilo o proračunski podpori za 
leti 2013 in 2014) kaže, da države, ki so prejemnice 
proračunske podpore EU, očitno dosegajo boljšo 
in izboljšano upravljanje javnih financ v primer -
javi z državami, ki niso prejemnice proračunske 
podpore.
Tveganje, ki naj bi bilo predstavljeno v tem primeru, 
je zmanjšano od uvedbe smernic za proračunsko 
podporo leta 2012.
Okvir 19
Komisija se je leta 2015 odločila za vsak primer 
posebej okrepiti osnovno ocenjevanje, da bi ugo -
tovila, ali bo sodelovala z mednarodno organizacijo 
kot izvedbenim partnerjem ali ne.
Okvir 20
Komisija priznava, da spremembe v političnem in 
gospodarskem smislu pomenijo tveganja v smislu 
doseganja rezultatov. Takšna tveganja so razlog, 
zakaj je analiza okoliščin pomemben element 
standardnega procesa opredelitve in oblikovanja, ki 
ga službe Komisije in delegacije EU uporabljajo pri 
pripravi projektov in programov.Okvir 17
Slabosti nacionalnih sistemov za zbiranje podatkov 
in upravljanje informacij v državah, ki jim EU zago-  
tavlja pomoč, so dejavnik, ki je značilen za razvojno 
fazo zadevnih držav in vzbuja stalno zaskrbljenost 
vseh donatorjev. To je mogoče trajnostno rešiti 
le z oblikovanjem ustreznih nacionalnih statistič -
nih sistemov. Ta dejavnik tveganja je na strani EU 
zmanjšan v okviru sektorske in druge podpore, ki 
jo zagotavlja EU, vendar ga je mogoče zadostno 
obravnavati le s stalnimi skupnimi prizadevanji 
države in skupnosti donatorjev.
72
Večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 uvaja 
več novih elementov, zlasti za spodbujanje izvajanja 
programov porabe. Na tej podlagi je pobuda Komi -
sije, ki jo vodi podpredsednica Kristalina Georgieva, 
pristojna za proračun in človeške vire, usmerjena 
v prehod iz porabe na proračun EU, osredotočen 
na rezultate. Cilj je ustvariti pogoje za nadaljnjo 
krepitev smotrnosti proračuna v smislu rezultatov 
programa in dobrega finančnega gospodarjenja 
s sredstvi na podlagi uravnoteženega in celovitega 
pristopa. Tako naj bi se zmanjšalo tveganje, da bo 
osredotočenje na izvršitev proračuna v škodo osre -
dotočanja na rezultate programa, vključno s podro -
čji porabe in metodami, s katerimi lahko proračun 
EU doseže najboljše rezultat, ter dosledno uporabo 
stroškovno učinkovitih kontrol za večjo skladnost.
73
Komisija obravnava tveganje z večletnim načrto -
vanjem programov, 24-mesečnim načrtovanjem 
izvajanja posameznih ukrepov in notranjim postop -
kom skupine za zagotavljanje kakovosti. Te ukrepe 
dopolnjujejo dodatni ukrepi, kot je prihodnji okvir 
za rezultate EU. Glej tudi odgovor na odstavek 29.
Odgovori Komisije 48
5. Sklepi in priporočila
80(a)
Službe Komisije si na različnih ravneh prizadevajo 
zagotoviti skladnost terminologije: sektorska navo -
dila za kazalnike iz leta 2013, predloga za dokument 
ukrepanja in povezane smernice, ki veljajo od 
1. januarja 2015, ter novi okvir za rezultate medna -
rodnega sodelovanja in razvoja EU ter povezana 
navodila in smernice za poročanje na podlagi okvira 
za rezultate.
Poleg tega so službe Komisije v procesu krepitve 
podpore notranjemu zagotavljanju kakovosti 
v zvezi s temi vidiki posameznih dokumentov 
ukrepanja, ki so po mnenju Komisije pomembni za 
spremljanje izvajanja, uspešnosti in rezultatov ter 
poročanje o njih ter za ocenjevanje ukrepov.
Vsi dokumenti so tudi skladni s terminologijo, upo -
rabljeno v osnovnih uredbah, ki tvorijo regulativni 
okvir za zunanjo pomoč EU.
Komisija se strinja, da je vzpostavitev „jasne logične 
verige“ od vložkov do učinka izrednega pomena 
na ravni projektov. To je bilo okrepljeno z uvedbo 
predloge za dokument ukrepanja 1. januarja 2015. 
Vendar vzpostavitev jasne logične verige na ravni 
strategije ali politike ne bo nikoli izražala zaplete -
nosti razvojnega okolja. V mednarodnih ocenje -
valnih krogih se zato vse bolj izpodbija uporaba 
linearnega logičnega okvira na taki ravni strategije/
politike.
80(b)
Vključevanje medsektorskih zadev resnično pomeni 
več izzivov za ustrezno oblikovanje posebnih ciljev 
in rezultatov ukrepov ter zbiranje ustreznih podat -
kov, ki omogočajo spremljanje njihovega izvajanja.Za prilagoditev nepredvidenim spremembam 
v okviru pomoči je potrebna določena stopnja pro -
žnosti med fazo izvajanja. To je bilo zagotovljeno 
s poenostavitvijo povezanih pravil in postopkov 
julija 2014. Ti ukrepi poenostavitve so vključevali 
spremembe v zvezi z uporabo kazalnikov, da se 
lahko upoštevajo spremembe posameznih predno -
stnih nalog ali spremembe glede zbiranja in razpo -
ložljivosti podatkov.
Vendar ni mogoče izključiti možnosti, da ne bo 
mogoče doseči začetnih ciljev projekta, zato jih bo 
treba v tem primeru prilagoditi spreminjajočim se 
okoliščinam in razmeram.
Okvir 21
Reorganizacija iz januarja 2015 kot taka ne bo 
vplivala niti na opredelitev ciljev niti na doseganje 
povezanih rezultatov v okviru posameznih ukrepov.
Komisija bo ne glede na svojo upravno organi -
zacijo in v skladu z določbami skupne izvedbene 
uredbe, ki zajemajo države evropskega instrumenta 
sosedstva (zlasti člena 12 in 13), spoštovala svoje 
obveznosti glede spremljanja izvajanja projektov in 
poročanja državam članicam, Evropskemu parla -
mentu in drugim institucijam EU.
Komisija bo v skladu s sklepi Sveta št. 9145/15 z dne 
26. maja 2015 poročala na podlagi okvira za rezul -
tate tudi za države sosedstva. V okviru novega 
sistema v rezultate usmerjenega spremljanja je bilo 
vzpostavljeno posebno orodje za zagotavljanje 
podpore za „poročanje o rezultatih ob zaključku 
projekta“ kot pomoč pri združevanju podatkov 
o rezultatih ob koncu projekta, zlasti v zvezi 
s kazalniki, ki temeljijo na dogovorjenem okviru za 
rezultate.
Kar zadeva ocenjevanje, ima GD za sosedstvo in 
širitvena pogajanja svojo službo za ocenjevanje, ki 
od leta 2015 obravnava regije sosedstva in regije 
širitve.
Odgovori Komisije 49
Vsi dokumenti so skladni s terminologijo, uporab-  
ljeno v osnovnih uredbah.
Poleg tega so službe Komisije v procesu krepitve 
podpore notranjemu zagotavljanju kakovosti 
v zvezi s temi vidiki posameznih dokumentov ukre -
panja in bodo še naprej izboljševale svoje splošne 
smernice za upravljanje projektov in programov ter 
module za usposabljanje osebja na tem področju.
Priporočilo 2
Komisija sprejema to priporočilo.
V zadnjih dveh letih pripravlja različne ukrepe za 
krepitev svojih sistemov, smernic in postopkov 
v zvezi s tem. Glej tudi odgovor na priporočilo 1.
Komisija se strinja (glej odgovor na odstavek 80(a)), 
da je vzpostavitev „jasne logične verige“ od vložkov 
do učinka izrednega pomena na ravni projektov.
Priporočilo 3
Komisija sprejema to priporočilo.
Izvajajo se ukrepi za izboljšanje celotnega sis -
tema spremljanja in ocenjevanja, s katerimi se bo 
povečala tudi sposobnost Komisije, da opredeli 
spoznanja (glej tudi odgovore Komisije na posebno 
poročilo Sodišča št. 18/2014).
Ukrepi, ki jih je Komisija sprejela do zdaj in se 
podrobneje nanašajo na informacijske sisteme, 
vključujejo vzpostavitev predhodnega sistema za 
zagotovitev poročanja o konsolidiranih rezultatih za 
prvo poročilo o rezultatih, ki bo leta 2015 objavljeno 
pred razvojem prvih modulov njenega novega ope -
rativnega informacijskega sistema, ki naj bi vključe -
vali tudi poročanje o rezultatih.80(c)
Tveganje za neučinkovitost in vrzeli, na katero opo -
zarja Sodišče, se zdi najbolj prisotno na ravni držav. 
To kaže na pomen uskladitve donatorjev o državnih 
sistemih/politikah/okvirih za rezultate kot pred -
nostnega pristopa v primerjavi z zgolj usklajeva -
njem med donatorji, kot je Sodišče že poudarilo 
v odstavku 17(a) in (b).
Komisija je z uporabo tega pristopa že pokazala 
pomembna prizadevanja v okviru večletnega načr -
tovanja programov za obdobje 2014–2020 za čim 
večjo uskladitev državnih politik in okvirov v skladu 
z zavezami iz Busana o učinkovitosti pomoči. Tak 
pristop je Komisija uporabila tudi pri vzpostavi -
tvi novega okvira za rezultate, ki ga uporabljajo 
podjetja. Komisija na ravni držav skupaj z drugimi 
donatorji daje prednost opredelitvi okvirov za 
rezultate, za katere so odgovorne države, in meni, 
da je skupno načrtovanje programov z državami 
članicami EU eden od načinov za spodbujanje takih 
okvirov.
80(h)
Spremembe v okviru ukrepov lahko povzročijo 
spremembe uporabljenih kazalnikov ali začetnih 
ciljnih vrednosti kazalnikov.
Priporočilo 1
Komisija sprejema to priporočilo in si že prizadeva 
zagotoviti skladnost terminologije: sektorska navo -
dila za kazalnike iz leta 2013, predloga za dokument 
ukrepanja in povezane smernice, ki veljajo od 
1. januarja 2015, ter novi okvir za rezultate medna -
rodnega sodelovanja in razvoja EU ter povezana 
navodila in smernice za poročanje na podlagi okvira 
za rezultate.
Odgovori Komisije 50
Komisija je v pričakovanju novega sistema in 
v skladu z enim od priporočil iz posebnega poro -
čila Sodišča št. 18/2014 o ocenjevanju in v rezul -
tate usmerjenem spremljanju v zadnji fazi razvoja 
posebnega informacijskega modula v zvezi z oce -
nami, ki naj bi se začel uporabljati v prvi polovici 
leta 2016 in bo postopno izboljšal sposobnost Komi -
sije, da opredeli pridobljena spoznanja za različne 
ustrezne namene.
Priporočilo 4
Komisija sprejema to priporočilo. Okrepila je tudi 
prizadevanja v smislu, kot je navedeno v odgovoru 
na priporočilo 1.
Priporočilo 5
Komisija sprejema to priporočilo.
Izvajanje priporočila bo del splošne ocene tveganj, 
povezanih z ukrepom (npr. izbira določene moda -
litete izvajanja, glej tudi oddelek 2 „Tveganja in 
predpostavke“ predloge za dokument ukrepanja, ki 
se uporablja od 1. januarja 2015).
Komisija je za programe proračunske podpore pri-  
pravila okvir za obvladovanje tveganja, namenjen 
opredelitvi glavnih tveganj in njihovemu zmanjša -
nju. Okvir za obvladovanje tveganja se upošteva 
v procesu odločanja, zlasti pri boljšem upravljanju 
prek notranjega usmerjevalnega odbora za prora -
čunsko podporo. Sistematično zagotavlja informa -
cije za dialog o politikah s partnerskimi državami na 
strateški ravni. Uporablja se za ocenjevanje ravno -
vesja, ki ga je treba zagotoviti med pričakovanimi 
koristmi predvidenega ukrepa, da se opredelijo tve -
ganja in predlagajo ukrepi za njihovo zmanjšanje.
Notranja analiza (poročilo o proračunski podpori za 
leti 2013 in 2014) kaže, da države, ki so prejemnice 
proračunske podpore EU, očitno dosegajo boljšo 
in izboljšano upravljanje javnih financ v primer -
javi z državami, ki niso prejemnice proračunske 
podpore.
Komisija se je leta 2015 odločila za vsak primer 
posebej okrepiti osnovno ocenjevanje, da bi ugo -
tovila, ali bo sodelovala z mednarodno organizacijo 
kot izvedbenim partnerjem ali ne.
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Med našim pregledom smo odkrili devet ključnih področij 
tveganja v  zvezi s  pristopom k  delovanju EU na področju 
razvoja in sodelovanja, ki je usmerjen v  rezultate.
Naš pregled je pokazal, da je Komisija ta področja tveganja 
pravilno opredelila. Pokazal je tudi interes za pobude 
Komisije za izboljšanje rezultatov, ki jih EU dosega na 
področju razvoja in sodelovanja.
Kljub temu so potrebni nadaljnji ukrepi, da bi se izkoristile 
vse možnosti teh pobud. V  zvezi s  tem smo pripravili več 
priporočil.
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE