Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Pravna država in sklad za okrevanje

(mnenje na lastno pobudo)

(2022/C 194/05)

Poročevalec: Christian BÄUMLER

Sklep plenarne skupščine 25. 3. 2021 Pravna podlaga člen 32(2) poslovnika mnenje na lastno pobudo Pristojnost strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo Datum sprejetja mnenja strokovne skupine 16. 12. 2021 Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju 20. 1. 2022 Plenarno zasedanje št. 566 Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani) 204/14/18

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) poudarja, da Evropska unija temelji na vrednotah, kot so spoštovanje človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin.

1.2 EESO meni, da je spoštovanje teh vrednot, zlasti pravne države, temeljnega pomena za državljane EU in obstoj Evropske unije.

1.3 EESO se zavzema za to, da Svet Evropske unije in Evropska komisija v primeru sistematičnih pomanjkljivosti na področju pravne države, ki ogrožajo proračun Evropske unije, izrečeta visoke in odvračilne kazni.

1.4 Po mnenju EESO je izjemno pomembno, da države članice v predloženih nacionalnih programih za okrevanje opredelijo ukrepe za krepitev pravne države.

1.5 EESO poziva, naj za vse programe, ki se financirajo iz proračuna Unije, veljajo pravila o dostopu do informacij javnega značaja in preglednosti.

1.6 EESO se zavzema za to, da bi bila udeležba v okrepljenem sodelovanju v okviru Evropskega javnega tožilstva pogoj za sodelovanje v programih, ki se financirajo iz proračuna EU.

1.7 EESO poziva k nadaljnjemu razvoju Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) v evropsko agencijo za pravno državo in upravno učinkovitost.

1.8 EESO meni, da imajo sistematične pomanjkljivosti na področju pravne države v državah članicah škodljive posledice za proračun EU, in se v zvezi s tem zavzema za obrnjeno dokazno breme.

1.9 EESO poziva EU, naj nevladne organizacije, ki se zavzemajo za človekove pravice in pravno državo, zaščiti pred neprimernim vplivom in podpre njihovo financiranje.

1.10 EESO se zavzema za to, da evropske institucije v sodelovanju s civilno družbo začnejo kampanjo „Moja EU – Moje pravice“, v okviru katere bi povabile k vseevropskem dialogu o pomenu pravne države.

2. Splošne ugotovitve

Ozadje predloga

2.1 Evropska unija temelji na vrednotah, navedenih v členu 2 Pogodbe o Evropski uniji (PEU). Te zajemajo spoštovanje človekovega dostojanstva, svobodo, demokracijo, enakost, pravno državo in spoštovanje človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Poleg tega evropsko družbo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških ( 1 )

2.2 Spoštovanje teh vrednot je temeljnega pomena za vse državljane EU. Glede na evropsko zgodovino in zlasti zločine proti človeštvu v svetovnih vojnah je Evropska unija obljubila zaščito, da bi zagotovila mir v Evropi in zavarovala temeljne pravice vseh njenih državljanov. Iz tega izhaja naloga Evropske unije, da spremlja in preprečuje sistematične kršitve teh vrednot.

2.3 Spoštovanje teh vrednot, zlasti pravne države, je prav tako pogoj za obstoj Evropske unije v sedanji obliki: Evropska unija spoštuje načelo pravne države le, če vse države članice izpolnjujejo zahteve pravne države. Šele takrat je zagotovljeno, da se bodo politike Unije, vključno z odhodki iz evropskega proračuna, pravilno izvajale v vseh državah članicah. Tudi pravosodno in upravno sodelovanje med državami članicami temelji na medsebojnem zaupanju, da imajo vse države članice skupne vrednote, ki jih izvajajo v praksi. Samo na tej podlagi lahko uprave in pravosodni organi držav članic čezmejno sodelujejo ter priznavajo in izvajajo odločitve druge države članice.

2.4 Hkrati se ne sme podcenjevati pomena teh vrednot, zlasti pravne države, za trajnostni gospodarski razvoj Evropske unije, kajti poleg zagotavljanja varnosti naložb ter spoštovanja pravil konkurence in drugih gospodarskih predpisov je zaupanje v pravni sistem kot celoto ključnega pomena za zasebne naložbe in čezmejno trgovino. Za trajnostno okrevanje evropskega enotnega trga po gospodarskih posledicah pandemije COVID-19 je zato poleg posebnih podpornih ukrepov, kot so ukrepi v okviru sklada za okrevanje, potrebno tudi spoštovanje evropskih vrednot in zlasti pravne države.

2.5 Ne nazadnje so načelo pravne države in druge vrednote iz člena 2 PEU del občutka lastne identitete Evropske unije. Pravna država je sestavni del demokratične in pluralistične evropske družbe, ki je ena od ustanovitvenih obljub Unije. Vendar pa pomen pravne države tudi presega meje Unije. Njena zunanja in varnostna politika močno temelji na vrednotah iz člena 2 PEU in načelu pravne države. Evropska unija se v svoji zunanji politiki zavzema za svetovno ureditev, ki temelji na pravu in vrednotah. To lahko še naprej verodostojno izvaja le, če tudi sama in vse njene države članice izpolnijo te zahteve. Na spoštovanju teh vrednot močno temeljita tudi sposobnost povezovanja Unije in njena privlačnost na svetovni ravni.

2.6 Evropske institucije v številnih mnenjih in zakonodajnih aktih vselej znova poudarjajo pomen vrednot iz člena 2 PEU in zlasti spoštovanja načela pravne države. Poleg drugih sankcij, zlasti postopka za ugotavljanje kršitev v skladu s členom 263 PDEU, Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta ( 2 ) zdaj določa možnost izreka denarnih kazni za sistematične kršitve načela pravne države. Glavni namen tega je zaščititi proračun Unije, na splošno pa lahko prispeva tudi k boljšemu varstvu pravne države v vseh državah članicah. Z uredbo naj bi se povečala tudi verodostojnost Unije, kar naj bi olajšalo naložbe.

2.7 EESO pozdravlja uvedbo te nove uredbe, ki poleg varstva pravne države in zaščite finančnih interesov Unije spodbuja tudi družbeno podporo za finančne transferje v Evropski uniji in zlasti za sklad za okrevanje v vseh državah članicah. Vendar je za učinkovitost uredbe bistveno, da se izvaja v praksi ter da se za kršitve načela pravne države, ki hkrati ogrožajo proračun Unije, sprejmejo hitre in obsežne sankcije.

2.8 Poleg tega novega spremljanja, ki se pri dodeljevanju sredstev osredotoča zlasti na pravno državo, bi morala Komisija še naprej dosledno opravljati svojo splošno nalogo nadzora proračuna EU in tega po potrebi zaostriti. Vsaka napačna uporaba sredstev EU, tudi če ne temelji na pomanjkljivostih pravne države, škodi evropskim programom in ugledu EU. Poleg tega bi morala Komisija poskrbeti za to, da bodo državljani EU bolje seznanjeni, katere projekte na lokalni ravni konkretno (so)financira EU. V ta namen bi bilo treba prilagoditi tudi pravila o preglednosti in obveščanju javnosti, na primer na okroglih mizah o gradbenih projektih in s spletnimi informacijami, ter bolj poudarjati vključenost EU.

3. Splošne zahteve

3.1 EESO poziva k dosledni uporabi nove uredbe na vseh področjih, povezanih s proračunom. Komisija mora za izvajanje nalog nadzora, ki so ji dodeljene z uredbo in Pogodbama, zagotoviti primerne kadrovske in finančne vire ter dosledno spremljati morebitne kršitve. Pri tem mora uporabiti strogo objektivna merila in enako preučiti kršitve v vseh državah članicah. Poleg tega bi morala okrepiti nadzor nad pravilnim izvajanjem programov EU v tretjih državah, predvsem pa za države kandidatke uporabljati enaka merila kot za države članice.

3.2 Komisija in države članice morajo zlasti zagotoviti, da se iz proračuna Unije ne izvedejo nobena plačila, katerih poraba ni popolnoma sledljiva. Za vse upravičence plačil iz proračuna Unije, ne glede na to, ali gre za javne ali zasebne subjekte, morajo veljati ustrezna pravila o preglednosti. Države članice in Komisija bi morale civilno družbo izčrpno obveščati o uporabi sredstev in se z njo posvetovati o morebitnih izboljšavah pri njihovi uporabi. Za načrtovanje in izvrševanje proračuna sta potrebna pregleden postopek in posvetovanje, pri čemer bi se države članice morale posvetovati tudi z organizacijami civilne družbe.

3.3 Na sistematične pomanjkljivosti na področju pravne države v državah članicah, ki hkrati ogrožajo proračun Unije, se je treba zgodaj in hitro odzvati, kar zlasti velja za Komisijo. Le tako se pomanjkljivosti lahko odkrijejo in odpravijo že v zgodnji fazi. Poleg tega je treba v primeru kršitev naložiti odvračilne kazni; Komisija tudi na drugih področjih, kot je izvrševanje konkurenčnega prava, nalaga visoke finančne kazni za zaščito veljavnosti prava EU. Komisija in Svet morata zaradi temeljnega pomena pravne države in zaščite proračuna Unije tudi na teh področjih izrekati visoke in odvračilne kazni. Pri morebitni spremembi uredbe bi bilo treba to izrecno navesti tudi v besedilu uredbe. EESO poleg tega poziva Komisijo in Svet, naj se tesno usklajujeta z Evropskim parlamentom in mu v primeru morebitne prihodnje spremembe uredbe podelita enake procesne pravice, kot jih ima Svet.

3.4 EESO meni, da sistematične pomanjkljivosti na področju pravne države v državi članici vedno spodkopavajo ali vsaj resno ogrožajo izvajanje programov, ki jih financira EU, in s tem zaščito proračuna EU. Če se v državi članici ugotovijo takšne sistematične pomanjkljivosti, bi morala država članica dokazati, da sta zagotovljena izvajanje programov, ki jih financira EU, in zaščita proračuna EU. EESO poziva, naj se to v Uredbi (EU, Euratom) 2020/2092 jasno zapiše.

3.5 Poleg možnosti iz Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 bi morali Komisija, Svet Evropske unije in Evropski parlament v primeru sistematičnih kršitev načela pravne države uporabiti tudi vsa druga sredstva za sankcioniranje, ki so jim na voljo. Mednje spadata zlasti postopek za ugotavljanje kršitev iz člena 263 PDEU in postopek iz člena 7 PEU. Tudi pri uporabi teh postopkov bi morale omenjene evropske institucije poskrbeti, da se izvajajo čim hitreje in da se naložijo odvračilne kazni. Komisija bi morala zlasti glede uporabe Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 nemudoma objaviti smernice, da bi se lahko hitro odzvala v primeru kršitev načela pravne države. V teh smernicah bi morala zlasti določiti, pod katerimi pogoji so po njenem mnenju potrebne denarne kazni in kakšne naj bodo. Opredeliti bi morala tudi, pod katerimi pogoji bo prav tako začela postopek za ugotavljanje kršitev v skladu s členom 263 PDEU ali postopek iz člena 7 PEU.

3.6 Evropska komisija, Svet Evropske unije in Evropski parlament bi morali še naprej sodelovati v stalnem dialogu o pravni državi z vsemi državami članicami ter javno in jasno poimenovati kršitve načela pravne države. Evropske institucije bi morale še tesneje sodelovati, da bi nadalje spodbujale načela pravne države in preučile, kako bi lahko dodatno okrepile varstvo pravne države v vseh državah članicah.

4. Posebne zahteve

4.1 V zvezi s skladom za okrevanje EESO obžaluje, da Evropska komisija v oceni programov držav članic le v omejenem obsegu obravnava temeljni pomen pravne države. Kot je pojasnjeno zgoraj, je pravna država temeljnega pomena za trajnostni gospodarski razvoj Evropske unije in jo je zato treba ustrezno upoštevati v okviru sklada za okrevanje. Zato ni dovolj, da ocena Komisije pretežno temelji na ekonomskih kazalnikih, kot so tisti v okviru evropskega semestra. Kot je EESO že pozval, bi morala Komisija tudi v okviru evropskega semestra bolj upoštevati pomen pravne države za trajnostni gospodarski razvoj in vanj vključiti ustrezne kazalnike ( 3 )

4.2 EESO meni, da programi, ki so jih doslej predložile države članice, vsebujejo premalo pobud za krepitev pravne države. Programi Italije, Hrvaške in Češke na primer med drugim vsebujejo posamezne pobude na področju pravne države, kot so ukrepi za boj proti korupciji in povečanje učinkovitosti pravosodnih organov. Na splošno in ob upoštevanju vseh držav članic pa to po mnenju EESO ne odraža dovolj temeljnega pomena pravne države. Zato je po mnenju EESO še posebej pomembno, da vse države članice v nacionalnih programih določijo, katere ukrepe bodo sprejele za krepitev pravne države.

4.3 EESO poleg tega poziva k nadaljnjemu razvoju zahtev za izvrševanje proračuna Unije, vključno z Uredbo (EU, Euratom) 2020/2092. V prihodnje bi morali za vse programe, ki se financirajo iz proračuna Unije, veljati daljnosežni nacionalni zakoni o dostopu do informacij javnega značaja in preglednosti, da bi medijem, nevladnim organizacijam in civilni družbi zagotovili enostaven in širok dostop do informacij. Izjema je mogoča le, če to zahtevajo interesi nacionalne varnosti. Evropska komisija bi morala te nacionalne zakone o dostopu do informacij javnega značaja redno pregledovati in po potrebi predlagati spremembe, pri tem pa upoštevati tudi mnenja Evropskega parlamenta in EESO.

4.4 EESO podpira ustanovitev Evropskega javnega tožilstva, saj bo imelo pomembno vlogo pri zaščiti finančnih interesov Unije in pregonu čezmejnih kaznivih dejanj. Prepričan je, da ima Evropsko javno tožilstvo že sedaj odvračilen učinek in bo dolgoročno prispevalo k znatnemu izboljšanju čezmejnega kazenskega pregona. Zato poziva vse države članice, naj se pridružijo okrepljenemu sodelovanju v okviru Evropskega javnega tožilstva in naj to postane predpogoj za sodelovanje v programih, ki jih financira EU.

4.5 Novoustanovljeno Evropsko javno tožilstvo prevzema naloge, ki jih je doslej izvajal urad OLAF. EESO zato poziva k nadaljnjemu razvoju urada OLAF v evropsko agencijo za pravno državo in upravno učinkovitost. Ta nova agencija bi morala na splošno in stalno pregledovati stanje pravne države v državah članicah ter svetovati Evropskemu parlamentu, Svetu Evropske unije in Evropski komisiji glede uporabe Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092. Poleg tega bi morala izrekati splošna priporočila za krepitev pravne države in upravne učinkovitosti v državah članicah ter v tem smislu podpirati države članice in njihove uprave. Če države članice ne bi upoštevale pomembnih priporočil agencije, bi morale to ustrezno utemeljiti.

4.6 Evropska komisija bi morala poleg tega pripraviti še nadaljnje pobude za krepitev pravne države in uveljavljanja evropskih temeljnih pravic v vseh državah članicah. Tako bi morali za delavce v pravosodnih organih držav članic in nevladnih organizacijah, ki se še posebej zavzemajo za pravno državo in varstvo temeljnih in človekovih pravic, uvesti in razširiti programe izmenjav, kot je Erasmus+, da bi okrepili in razvili skupno razumevanje pravne države v Evropi. V ta namen bi morala Evropska unija povečati financiranje prostovoljnih in čezmejnih programov usposabljanja za te pravosodne delavce držav članic. Podpreti bi bilo treba tudi izobraževalne programe nevladnih organizacij, ki se zavzemajo za pravno državo ter varstvo temeljnih in človekovih pravic. Cilj bi moral biti spodbujanje evropskega načela pravne države, ki upošteva raznolikost pravnih tradicij držav članic in odraža zavezujoče skupne minimalne standarde za vse države članice.

4.7 Po mnenju EESO je civilna družba še posebej pomembna pri varstvu pravne države; zato ima tudi ustrezno odgovornost. Za okrepitev pravne države v vseh državah članicah bi morala Komisija pripraviti nov program, s katerim bi močneje podprla platforme civilne družbe, ki se predvsem zavzemajo za varstvo pravne države v državah članicah, ter ustrezne izobraževalne programe ( 4 ) . V okviru tega programa bi morala EU podpreti financiranje nevladnih organizacij. Te je treba zaščititi pred neprimernim vplivom in drugimi oblikami ogrožanja njihove neodvisnosti, ki jih izvajajo oblikovalci politike, lobisti in drugi akterji.

4.8 Ne nazadnje bi si morali zlasti Evropska komisija, Svet Evropske unije, Evropski parlament in EESO močneje prizadevati za večjo ozaveščenost vseh državljanov EU o pomenu evropskih vrednot, zlasti pravne države. EU potrebuje komunikacijsko strategijo, ki bi povezovala koncept pravne države z vsakdanjo resničnostjo. V ta namen bi morale navedene evropske institucije v sodelovanju z drugimi akterji civilne družbe začeti kampanjo „Moja EU – Moje pravice“ o pomenu pravne države, ki bo zajela vse družbene skupine, razumljivo pojasnila temeljne informacije o pravni državi in začela vseevropski dialog ( 5 )

V Bruslju, 20. januarja 2022 Predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Christa SCHWENG

(1) Člen 2 PEU.

(2) Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije (UL L 433 I, 22.12.2020, str. 1).

(3) Glej tudi mnenje EESO Pravna država in njen vpliv na gospodarsko rast, ECO/511 (UL C 429, 11.12.2020, str. 16), točka 7.1 in naslednje; mnenje EESO o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu – Nadaljnja krepitev pravne države v Uniji, SOC/627 (UL C 282, 20.8.2019, str. 39), točka 4.1 in naslednje.

(4) Glej tudi mnenje EESO o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu – Nadaljnja krepitev pravne države v Uniji, SOC/627, točka 3.9 in naslednje; mnenje EESO Akcijski načrt za evropsko demokracijo, SOC/672 (UL C 341, 24.8.2021, str. 56), točka 6.2.1 in naslednje.

(5) Glej tudi mnenje EESO o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu – Nadaljnja krepitev pravne države v Uniji, SOC/627, točka 3.19; mnenje EESO Akcijski načrt za evropsko demokracijo, SOC/672, točka 4.3.2.