[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 13.6.2008

COM(2008) 384 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Soočanje z izzivom višjih cen nafte

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Soočanje z izzivom višjih cen nafte

UVOD

Preteklo desetletje je zaznamovalo dolgo obdobje globalne gospodarske rasti. Globalizacija in razvoj velikih nastajajočih gospodarstev, kot sta Kitajska in Indija, sta pomagala milijonom ljudi izplavati iz revščine in stopiti na pot blaginje. Korist je imela tudi Evropska unija, ki je razširila trge svojih proizvodov in storitev ter ustvarila nova delovna mesta za svoje državljane. Vendar je ta rast v veliki meri temeljila na predpostavki, da bodo surovine, potrebne za povečano potrošnjo, še naprej dostopne zlahka in v izobilju. Vse bolj jasno postaja, da mnoge surovine niso neizčrpne in da bo pritisk povečanega povpraševanja dvignil cene surovin, katerih zaloge so skromne. Tega smo se vsi zelo jasno zavedeli nedavno, ko so cene hrane in nafte strmo narasle. Ob tem je vsekakor potrebno kratkoročno ukrepanje vlad za ublažitev vpliva na najbolj prizadete dele družbe, hkrati pa je nujen tudi dolgoročnejši premik k bolj trajnostnim oblikam proizvodnje in potrošnje. EU je s pozivi za ukrepanje v boju proti podnebnim spremembam v ospredju pri prenašanju tega sporočila. Obstajajo tehtni varnostni, gospodarski, socialni in okoljski razlogi za spodbujanje večje energetske učinkovitosti in razvoja trajnostnih alternativ za fosilna goriva. Namen tega sporočila je pripraviti podlago za razpravo v Evropskem svetu ter razpravo s partnerji in zainteresiranimi stranmi EU o tem, kako se lahko v prihodnjih letih prilagodimo življenju z višjimi cenami nafte. Med analizo in priporočili, predstavljenimi v tem sporočilu, ter analizo in priporočili iz nedavnega sporočila Komisije o cenah hrane[1], obstaja jasna povezava. Obe sporočili skupaj ponujata okvir za pomoč državam članicam pri obvladovanju takojšnjega učinka velikih povišanj cen ter srednjeročne/dolgoročne načine za prilagajanje novim omejitvam virov tako, da bomo izzive spremenili v priložnosti.

Cene nafte na mednarodnih trgih so nedavno dosegle najvišje vrednosti doslej. Ocene kažejo, da bodo sedanje visoke cene nafte dolgoročno vplivale na znižanje rasti in povišanje inflacije v gospodarstvu EU. Visoke cene goriva prek višjih stroškov proizvodnje in prevoza potiskajo navzgor cene hrane. Visoke cene znižujejo kupno moč vseh prebivalcev EU, še zlasti pa družin z najnižjimi dohodki, ter obremenjujejo podjetja. Najbolj prizadeti so energetsko intenzivni sektorji, pa tudi promet in kmetijstvo in še posebej ribištvo, ki jih čaka težak proces prilagajanja. Na svetovni ravni cene nafte povzročajo velik prenos dohodka z držav porabnic na proizvajalke nafte, v tem primeru z EU na majhno število tretjih držav. Letošnje povišanje povprečnih cen nafte z ravni iz leta 2007 tako pomeni povišanje letnega prenosa dohodka EU na države proizvajalke nafte v višini približno 80 milijard EUR.

Čeprav se je v EU delež stroškov energije v BDP zmanjšal, je gospodarstvo EU danes bolj odvisno od uvožene nafte kot leta 1995[2] in zato bolj izpostavljeno vplivu cenovnih nihanj. V preteklosti so bila nenadna povišanja cen v veliki meri posledica začasnih dejavnikov, tokrat pa izhajajo iz strukturne spremembe v ravnotežju med ponudbo nafte in povpraševanjem po njej v svetovnem gospodarstvu, zato se bodo v srednjeročnem do dolgoročnem obdobju visoke cene najverjetneje ohranjale.

EU je ta strukturni premik predvidela in sprejela odločitve v smeri varčevanja energije ter razvoja obnovljivih virov energije ter nizkoogljičnega in energetsko visoko učinkovitega gospodarstva, ki bo manj odvisno od uvoženih zalog. Odločno ukrepanje v sedanjih razmerah bo gospodarstvu EU omogočilo, da ohrani svojo konkurenčnost in prilagodljivost na globaliziranem trgu proizvodov, storitev in surovin. Poleg tega bo podjetjem v EU zagotovilo možnosti za raziskave, inovacije in naložbe.

Odziv politik na sedanji šok naftnih podražitev bi zato moral olajšati omenjene spremembe in pripraviti gospodarstva EU na prilagajanje novemu okolju z visokimi cenami nafte. Ta proces morajo spremljati učinkoviti ukrepi, ki bodo omilili kratkoročne posledice teh prilagoditev na najbolj ogrožene dele naše družbe. Iz preteklih napak pa smo se naučili, da morajo biti takšni ukrepi ciljno naravnani in ne smejo povzročati novih distorzijskih učinkov. Hkrati je treba zagotoviti varnost oskrbe z energijo v EU in tako zmanjšati njeno izpostavljenost morebitnim nadaljnjim cenovnim nihanjem na mednarodnih trgih.

STRMO NARAščANJE CEN NAFTE

V preteklih nekaj mesecih so se cene nafte izrazito in nenadno povišale ter realno dosegle najvišjo raven od konca sedemdesetih let preteklega stoletja. Cena sodčka nafte Brent se je v enem letu več kot podvojila in ob koncu maja dosegla približno 132 USD. Povprečna cena nafte je v prvih petih mesecih leta 2008 znašala 105 USD za sodček, v primerjavi s približno 73 USD leta 2007, ko se je njena cena v primerjavi z letom 2002 (25 USD) že potrojila. Gibanja menjalnih tečajev in še zlasti depreciacija dolarja so nekoliko ublažila vpliv teh podražitev na gospodarstvo EU. Kljub temu so bile maja 2008 cene v evrih 90 % višje kot v začetku leta 2007.

Cene goriv za gospodinjstva v EU strmo naraščajo skladno s trendom cene surove nafte. Čeprav je povišanje cen življenjskih potrebščin, izraženo v odstotkih, manjše zaradi deleža obdavčitve, so se v EU-27 od začetka leta povprečne cene bencina (Euro super 95) povišale za 6 %, dizelskega goriva za 14 %, kurilnega olja pa za 17 %. V nekaterih sektorjih, kot sta gorivo v pomorstvu in gorivo za zračni promet, ki nista obdavčena, so povišanja v odstotkih višja.

Sledila je rast cen premoga in plina, ki so v zadnjih 12 mesecih naraščale enako hitro ali hitreje kakor cene nafte. To pomeni, da so se visoke cene nafte prenesle v cene energije, kar povzroča pritisk na povišanja cen komunalnih storitev po Evropi.

Sedanja realna raven cen presega najvišjo raven, doseženo v zgodnjih osemdesetih letih preteklega stoletja. Gibanje cen surove nafte kaže[3], da visoke cene niso redek pojav. Vendar so leta 2001 realne cene nafte, ki so bile prej več kot desetletje na konstantni ravni, začele postopoma naraščati, leta 2007 pa se je njihova rast močno pospešila. Analitiki napovedujejo, da lahko cene v prihodnjih mesecih ostanejo na visoki ravni ali pa se še povišajo.

ZAKAJ SO SE CENE POVIšALE? KOMPLEKSEN PREPLET DEJAVNIKOV POVPRAšEVANJA IN PONUDBE

Trenutna rast cen nafte je v veliki meri posledica večjega strukturnega premika v ponudbi in povpraševanju v svetovnem gospodarstvu

Ponudba nafte je konstantna ali se celo rahlo zmanjšuje, zato stežka pokriva rastoče svetovno povpraševanje. Pretekli naftni šoki, denimo tisti v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja, so bili posledica omejitev ponudbe s strani držav proizvajalk. Tokrat je v ozadju kompleksen preplet dejavnikov povpraševanja in ponudbe, ki povzroča povišanja cen.

Poraba nafte v državah OECD se zmanjšuje. Počasnejša gospodarska rast, višje cene in politike energetske učinkovitosti so razlogi, zaradi katerih se povpraševanje v državah OECD od leta 2005 zmanjšuje. Po pričakovanjih Mednarodne agencije za energijo se bo ta trend nadaljeval tudi v letošnjem letu.

Drugod po svetu povpraševanje najbolj narašča v nastajajočih gospodarstvih, zlasti na Kitajskem in v Indiji. V skladu s projekcijami naj bi se skupni neto uvoz nafte teh dveh držav med letoma 2006 in 2030 povečal s 5,4 na 19,1 milijona sodčkov na dan, kar presega sedanji uvoz ZDA in Japonske skupaj[4]. Povpraševanje hitro narašča tudi v državah proizvajalkah na Srednjem vzhodu in v Aziji. Rast povpraševanja v državah, ki niso članice OECD, v letu 2008 znaša 3,7 % ali 1,4 milijona sodčkov na dan. Takšno rast lahko pojasnimo z gospodarsko rastjo in dodatnimi prihodki od izvoza nafte.

Povpraševanje v številnih državah dodatno poganjajo obstoječe subvencije za gorivo , ki so namenjene zaščiti domačih potrošnikov pred hitro naraščajočimi cenami. Te močno obremenjujejo javne finance, saj so potrebne prerazporeditve sredstev, namenjenih za dolgoročnejše politike razvoja in rasti. Nekatere države so izrazile namero o opustitvi ali zmanjšanju nadzora nad cenami oziroma subvencij (Malezija, Indija, Indonezija, Tajvan in Tajska). Kitajska zaenkrat ohranja nadzor nad cenami zaradi omejevanja inflacije.

V takšnih razmerah bo proizvodnja nafte kratkoročno težko držala korak z nadaljnjim okrepljenim povpraševanjem.

Številne omejitve in negotovosti vplivajo na obseg prostih zmogljivosti in na hitrost, s katero jih je mogoče začeti izkoriščati. Mnoga naftna polja so dosegla zrelost in njihova zmogljivost proizvodnje upada. Mednarodna agencija za energijo ocenjuje, da bi bilo vsako leto treba zagotoviti dodatne 3 milijone sodčkov na dan, da bi nadomestili zmanjševanje obstoječe ponudbe.

Število in velikost novih naftnih polj se zmanjšuje. Zaradi stabilnih nizkih cen v preteklosti in negotovosti glede prihodnje ravni povpraševanja je bilo iskanje novih naftnih nahajališč manj intenzivno, naložbe v tehnologijo pa omejene. Vrtanje novih naftnih polj in njihov zagon sta draga in zahtevata dolg pripravljalni čas. Stroški priprave naftnega polja za izkoriščanje so danes dvakrat višji kot pred tremi leti. Številna potencialna nova polja se nahajajo na „neobičajnih nahajališčih“, torej na težko dosegljivih območjih, na primer v katranskem pesku ali oljnih skrilavcih. Tudi visoki davki na črpanje v nekaterih državah proizvajalkah lahko odvračajo od novih investicij v fazah pred črpanjem nafte. To pomeni, da razvoj novih nahajališč danes terja višje cene. Poleg visokih stroškov bi imelo izkoriščanje „neobičajnih nahajališč“ v primerjavi z običajnimi nahajališči izrazito škodljive vplive na okolje, vključno z višjimi emisijami toplogrednih plinov. Dodaten problem predstavlja pomanjkanje opreme in strokovnjakov z ustrezno tehnično izobrazbo in inženirskimi znanji, ki bi lahko sodelovali pri odkrivanju novih nahajališč.

Največji potencial za nadaljnje širjenje proizvodnje nafte je skoncentriran na Bližnjem vzhodu in v državah OPEC, kjer pri črpanju in proizvodnji nafte prevladujejo državna podjetja. Nacionalizirana podjetja so manj odzivna na tržne sile in manj pripravljena vlagati v tehnološki razvoj. OPEC vodi zelo previdno politiko glede morebitnega širjenja ponudbe surove nafte in vlaga predvsem v povečanje proizvodnih zmogljivosti.

Ozka grla v rafinerijah in omejitve zmogljivosti prav tako negativno vplivajo na raven ponudbe. Svetovne zmogljivosti rafinerij se v preteklih nekaj letih niso povečevale, saj niso veljale za dobičkonosne naložbe, ko so bile cene nafte nizke. Poleg tega so se stroški gradnje novih rafinerij povečali. Zaradi škode, ko sta jo nedavno povzročila hurikana Katrina in Rita v ZDA in Mehiškem zalivu, so se proizvodne zmogljivosti rafinerij še bolj znižale. V Evropi so skupne zmogljivosti sicer zadovoljive, vendar rafinerije niso ustrezno opremljene za proizvodnjo zadostnih količin določenih vrst goriva, tj. dizelskega goriva, zato je Evropa odvisna od ZDA, kamor izvaža presežek bencina, ter od Rusije, iz katere uvaža primanjkljaj dizelskega goriva.

Drugi prehodni dejavniki, ki so dodatno vplivali na gibanje cen

Več dejavnikov otežuje polno proizvodnjo v nekaterih območjih sveta – med njimi so občasne sabotaže naftovodov, grožnja, ki jo predstavljajo oboroženi spopadi v Nigeriji in Iraku, motnje zmogljivosti črpanja zaradi slabega vremena v Mehiškem zalivu in vprašanje varnosti na širšem območju Perzijskega zaliva.

Padanje vrednosti dolarja je prispevalo k pritisku na dvig cen nafte , saj naftne naložbe veljajo za koristno zaščito pred nadaljnjo depreciacijo valute in ponovnim naraščanjem inflacije.

Podobno kot na drugih blagovnih borzah investitorji, ki v času krize na finančnih trgih iščejo druge možnosti, v svetovne naftne trge vlagajo nov kapital. Ocenjeni prilivi na blagovne borze v prvem četrtletju leta 2008 so znašali 70 milijard USD, kar kaže, da je prišlo do nenadnega skoka v trendu, ki je opazen že nekaj let. Vendar za zdaj še ni jasno, v kakšni meri bo povečana dejavnost nekomercialnih vlagateljev vplivala na cene nafte. Obstajajo znamenja, da so povezave med terminskim in promptnim trgom pripeljale do nedavne povečane kratkoročne nestabilnosti cen, čeprav je potrebna natančnejša analiza teh gibanj.

Dolgoročno gledano povišanje cen nafte ni prehoden pojav, temveč je del strukturnega premika.

Poročilo Mednarodne agencije za energijo o energetski prihodnosti sveta (World Energy Outlook 2007) je opozorilo na naraščajoče povpraševanje držav, ki niso članice OECD, predvsem Kitajske in Indije, po energiji, in napovedalo, da se svetovno povpraševanje po energiji ob veljavnih energetskih politikah med letoma 2007 in 2030 lahko poveča za 50 %, pri čemer bodo fosilna goriva še naprej prevladovala in predstavljala 84 % celotne rasti povpraševanja po primarni energiji med letoma 2005 in 2030. Svetovni naftni viri naj bi sicer zadoščali za zadovoljitev rastočega povpraševanja, vendar le ob predpostavki ustreznih vlaganj, s katerimi bi povečali nezadostne zmogljivosti v celotni naftni vrednostni verigi, kar bi zahtevalo tudi bolj koncentriran delež proizvodnje držav OPEC. Presežne zmogljivosti naj bi po pričakovanjih ostale skromne.

Če ne bo prišlo do prilagoditev politik, za katere se je odločil Evropski svet, bo treba povpraševanje EU po energiji še naprej zadovoljevati s fosilnimi gorivi, kar pomeni, da bo EU še bolj odvisna od uvoza. V skladu z osnovnim scenarijem Evropske komisije[5] za obdobje do leta 2030 bi bile leta 2030 skupne potrebe EU-27 po energiji kljub zmernemu izboljšanju skupne energetske intenzivnosti gospodarstev EU 11 % višje kot leta 2005[6]. Nafta bi ostala najpomembnejše gorivo, čeprav bi njena poraba leta 2030 le za 6 % presegala sedanjo raven. Delež fosilnih goriv v celotni porabi energije bi se do leta 2030 le malenkostno zmanjšal zaradi skromnega zmanjšanja uporabe trdnih goriv in kurilnega olja ter večje porabe zemeljskega plina, saj naj bi se povpraševanje po zemeljskem plinu do leta 2030 precej povečalo.

Glede na projekcijo bi delež obnovljivih virov energije v porabi primarne energije brez izvajanja sklepov Evropskega sveta leta 2030 dosegel zgolj 12 %. S tem bi pokrili skoraj 60 % povečanja porabe primarne energije, ki bi med letoma 2005 in 2030 znašalo približno 200 milijonov ton ekvivalenta nafte, vendar pa ne bi bila dosežena ciljna raven 20 % končne porabe energije, določena za leto 2020, razen če bodo sprejeti dogovorjeni dodatni ukrepi. Če ne bi bile sprejete nove odločitve o naložbah, bi se delež jedrske energije v skupni porabi energije rahlo znižal, in sicer s 14 % leta 2005 na 10 % leta 2030. Brez spodbude novih odločitev politik bi se delež domačih virov energije ter virov energije brez emisij ogljika v tem obdobju rahlo povečal, in sicer z 21 % na 22 %. Posledično bi se odvisnost od uvoza do leta 2030 povečala za 14 odstotnih točk in dosegla 67 %. Evropa bi morala 95 % svoje porabe nafte pokriti z uvozom. Tudi uvoz plina bi se povečal s sedanjih 58 % na 84 %. V skladu s tem scenarijem, ki temelji zgolj na projekciji sedanjih gibanj brez upoštevanja sklepov Evropskega sveta, bi se emisije CO2, povezane z energijo, v EU-27 občutno povečale, tako da bi leta 2020 presegle raven iz leta 1990 za 5,1 %, leta 2030 pa za 5,4 %. Te projekcije jasno kažejo na nujnost hitre odločitve in uresničevanja ciljev do leta 2020, ki jih je sprejel Evropski svet.

UčINKI NA GOSPODARSTVO EU

Inflacija

Povišane cene nafte povzročajo inflacijo v EU. Nedavna povišanja inflacije so bila v veliki meri posledica višjih cen energije in hrane, ki v povprečju predstavljajo približno 10 % oziroma 20 % potrošnje gospodinjstev. Prispevek energetske inflacije k rasti harmoniziranega indeksa cen življenjskih potrebščin (HICP) v območju evra je v zadnjem četrtletju preteklega leta v povprečju znašal 0,8 odstotne točke. Podobno so skokovito porasle tudi cene številnih kmetijskih proizvodov, kot so pšenica, mlečni izdelki in meso. Vendar v EU obstajajo velike razlike v prispevkih cen hrane in energije k skupni inflaciji zaradi razlik v relativnih deležih celotnih izdatkov gospodinjstev za hrano in energijo ter zato, ker nekatere države regulirajo cene tekočih goriv in električne energije. Tudi stopnja konkurence na trgih energije lahko vpliva na cenovna gibanja v posameznih državah. Ocene za večje države v območju evra kažejo, da bi povišanje cen nafte za 10 EUR v prvem letu po povišanju neposredno vplivalo na povišanje inflacije za 0,6 do 0,8 odstotne točke.

Na splošno je pričakovati, da bodo cene nafte dolgoročno ostale visoke. Najbolj bodo prizadeta revnejša gospodinjstva, ki porabijo večji delež dohodkov za energijo in hrano.

Učinek na gospodinjstva

Stroški energije predstavljajo pomemben del proračuna gospodinjstev, ki se bo v prihodnje predvidoma še povečal. To pomeni, da bodo morali Evropejci nameniti dodatna sredstva za plačilo računov za energijo. Stopnja rasti cen tekočih goriv za gospodinjske namene in osebni prevoz je med aprilom 2007 in aprilom 2008 močno presegla skupni harmonizirani indeks cen življenjskih potrebščin za isto obdobje. Na ravni EU se je HICP povišal za 3,6 %, cene tekočih goriv za gospodinjske namene so se povišale za 35,2 %, cene goriva za prevoz pa za 12,7 %. Vendar podražitve goriva prizadenejo posamezne države članice v različni meri. Najvišja stopnja rasti je bila zabeležena v Združenem kraljestvu (69,1 %). Tudi v številnih drugih državah članicah (Belgija, Nemčija, Grčija, Francija, Luksemburg, Finska) so stopnje rasti presegle evropsko povprečje.

Precej manj odstopanj je bilo pri cenah goriva za individualni prevoz, kjer je bila najvišja stopnja rasti zabeležena v Estoniji (25,1 %), najnižja pa v Sloveniji (4,8 %). Ta povišanja posredno vplivajo tudi na druge pomembne izdatke v proračunu gospodinjstev, na primer izdatke za prepeljano blago.

Učinki naraščanja cen po dejavnostih

Stroški goriva v sektorju ribištva so ob sedanjih cenah ocenjeni na več kot 2,4 milijarde EUR na leto, kar je več kot 30 % vrednosti ulova rib v EU. Posebej so prizadeta plovila z vlečnimi mrežami, saj stroški goriva predstavljajo do 50 % njihovega prihodka. Cene rib pa so v preteklih nekaj letih stagnirale ali so se celo znižale. Segmenti ribiške industrije, ki uporabljajo plovila z vlečnimi mrežami, tako ob sedanjih cenah goriva poslujejo z izgubo ali zanemarljivim dobičkom. V ribištvu povečan zunanji gospodarski pritisk zaradi povišanj cen goriva še povečuje že obstoječe pritiske zaradi presežnih zmogljivosti flot in krčenja virov, ki ga povzroča prekomeren ulov.

Visoke cene nafte lahko pomembno vplivajo na donosnost in konkurenčnost kmetijskega sektorja . Učinek na prihodek družinske kmetije se po državah članicah EU razlikuje in je odvisen tako od strukture stroškov kot tudi od donosnosti kmetijskega sektorja. Delež stroškov, na katere cene nafte neposredno vplivajo (gorivo, gnojila in zaščita pridelkov), v skupnih stroških kmetije se precej razlikuje glede na tip kmetovanja.

Nafta še naprej močno prevladuje v sektorju prometa , kjer predstavlja 97 % porabe energije. Stroški prevoza v industriji znašajo od 1 % do 10 % končne vrednosti proizvoda. Gospodinjstva porabijo 13,6 % svoje končne potrošnje za prevoz. Če bi se cene surove nafte podvojile, bi to pomenilo povečanje stroškov prevoza za 12 % do 15 %, kar bi lahko ustrezalo skoraj 1 % končne potrošnje gospodinjstev. V letalskem sektorju Mednarodno združenje letalskih prevoznikov (IATA) za leto 2008 napoveduje izgubo v višini 2,3 milijard USD, ob predpostavki, da bo cena sodčka nafte 106,5 USD.

Pričakovati je, da bodo višje cene nafte še posebej vplivale na dejavnosti, ki so bolj odvisne od goriva. V kemični industriji sta nafta in plin glavni strošek, saj je nafta hkrati glavna surovina in vir energije. Povišanje cene nafte neposredno vpliva na ceno večine vmesnih kemijskih proizvodov, ki se uporabljajo v proizvodnji plastike in gume.

V avtomobilski industriji bodo povišanja cen verjetno pospešila razvoj in trženje energetsko učinkovitih vozil in spodbudila investicije za razvoj učinkovitejšega goriva. Trenutno je poudarek na zmanjšanju učinka porabe energije pri tradicionalnih gorivih. Ob sedanjih cenah bencina se zanimanje potrošnikov preusmerja k tekočim stroškom, kar daje industriji tržni argument za izboljšanje učinkovitosti goriva in prilagajanje tržnih strategij.

Visoke cene nafte pa lahko prinesejo tudi nove priložnosti, saj je treba razviti nove tehnologije in procese, ki postajajo konkurenčni. V tem pogledu bi lahko imeli korist sektor obnovljivih virov energije in panoge, ki so specializirane za energetsko učinkovite tehnologije. Nujno je povečati raziskave na področju bolj učinkovitih, ekoloških tehnologij, ki porabijo manj energije – to pa je področje, na katerem ima EU pomembno prednost. Ob sedanjih razmerah na trgu je pričakovati povečano povpraševanje po energetsko varčnih in energetsko učinkovitih izdelkih in sistemih ter nefosilnih gorivih, ki ga bo spremljalo povečano povpraševanje po ustreznih energetskih tehnologijah. V teh okoliščinah bi se lahko države članice odločile tudi za ponovno presojo glede deleža jedrske energije v svoji strukturi energetskih virov.

MAKROEKONOMSKI UčINKI V DRžAVAH V RAZVOJU

V večini držav v razvoju višje cene hrane in nafte skupaj prispevajo k močnim povišanjem inflacije, merjene z indeksom cen življenjskih potrebščin. Če bi to povzročilo splošen dvig plač in cen, bi bilo povišanje stopenj inflacije trajnejše. Z naraščanjem cen nafte postaja praksa subvencioniranja cen energije v nekaterih državah v razvoju vse manj javnofinančno vzdržna.

V državah v razvoju, ki so neto uvoznice nafte , višje cene goriva dodatno prispevajo k pritisku na najrevnejše sloje prebivalstva, ki ga povzročajo visoke cene hrane. Poslabšanje njihovih pogojev poslovanja kaže na višji primanjkljaj na tekočem računu plačilne bilance in potrebo po dodatnem zunanjem financiranju. Dražji uvoz nafte negativno vpliva na trgovinsko bilanco, pa tudi na saldo tekočega računa plačilne bilance, če ta ni izravnan z drugimi zunanjetrgovinskimi transakcijami. Prilagoditev bo potrebna v obliki depreciacije menjalnega tečaja, da se zniža uvoz in spodbudi izvoz – kar pa bo še dodatno povišalo ceno uvožene nafte – in/ali v obliki višjih obrestnih mer, da se omili zmanjšanje neto zunanjih rezerv oziroma pritegne dodatno zunanje financiranje. Višje obrestne mere in nižje zunanje rezerve lahko upočasnijo rast in povečajo finančno ranljivost gospodarstva.

V državah v razvoju, ki so neto izvoznice nafte , višji prihodki od izvoza nafte ustvarjajo visok priliv tuje valute, ki spodbuja apreciacijo realnega menjalnega tečaja in znižuje zunanjo konkurenčnost menjalnega sektorja brez surovin. Poleg pogosto nezadovoljivega upravljanja naftnih prihodkov problemi absorpcije predstavljajo poseben izziv makroekonomskih politik. Številne izvoznice nafte v razvoju so ustanovile naftne sklade, ki reinvestirajo naftne prihodke in ki jih v manj ugodnih časih v prihodnosti lahko uporabijo za stabilizacijo gospodarstva.

ODZIVI POLITIK EU

Odziv EU na nedavna povišanja cen nafte bi moral temeljiti na predpostavki, da bodo cene v srednjeročnem do dolgoročnem obdobju ostale visoke . To bo zahtevalo strukturno prilagajanje, ki ga je treba pospešiti, da se pozitivni učinki dosežejo čim prej. Obenem je treba ublažiti kratkoročne vplive na nekatere ogrožene skupine prebivalstva in jim pomagati, da se prilagodijo novemu položaju na trgu. Predloge za izravnavanje povišanj cen nafte z znižanjem davkov je treba obravnavati skrajno previdno. Najverjetnejši učinek takih ukrepov bi bil prenos prihodkov od potrošnikov na države dobaviteljice nafte, kar bi poslabšalo globalna neravnovesja. Možne posledice bi vključevale nadaljnja povišanja cen, izkrivljanje delovanja enotnega trga ter slabitev prizadevanj EU za izboljšanje energetske učinkovitosti.

Osrednji del odziva politik mora biti prizadevanje, da postane EU pri rabi energije bolj učinkovita in manj odvisna od fosilnih goriv. Na tem pristopu temelji sveženj ukrepov na področju podnebnih sprememb in obnovljivih virov energije, ki je namenjen izboljšanju energetske varnosti EU z zmanjšanjem odvisnosti od uvoženih fosilnih goriv in raznovrstnostjo oskrbe, razvojem obnovljivih virov energije ter energetsko učinkovitostjo. EU si je daljnovidno zastavila cilj nizkoogljične prihodnosti, ki ga želi doseči do leta 2020, in tako vladam, podjetjem in gospodinjstvom omogočila, da razvijejo ustrezno kombinacijo naložb, spodbud in obveznosti, da bo ta cilj lahko izpolnila. Ta pristop bo povečal tudi konkurenčnost industrije EU, saj bo manj izpostavljena spremembam cen nafte. Tudi dogovor o naslednjih ključnih korakih za oblikovanje pravega notranjega trga energije bo zmanjšal izpostavljenost EU in njenih držav članic cenovnim nihanjem.

Takojšnji ukrepi: razbremenitev potrošnikov

Evropska gospodinjstva občutijo vpliv visokih cen. Države članice imajo možnost, da razbremenijo najbolj prizadete skupine prebivalstva.

- Nedavna povišanja cen najbolj občutijo tisti, pri katerih izdatki za energijo predstavljajo sorazmerno višji delež dohodkov. Pomoč najrevnejšim gospodinjstvom je mogoče upravičiti in je v določenih okoliščinah potrebna, vendar mora biti ciljno naravnana in mora spodbujati prilagajanje na trajno višje cene nafte. Predvsem je treba paziti, da pomoč ne postane umetno nadomestilo, s katerim se odlaga nujno strukturno prilaganje, ali da ne ovira potrebnega zmanjšanja potreb po energiji. Kratkoročni izravnalni ukrepi morajo biti ločeni od cene energije in usmerjeni na dohodkovne transferje, da se zmanjša izguba realnega dohodka zaradi visokih cen energije. Ukrepi, ki so neposredno vezani na dohodek, so primernejši od ukrepov, kot so kuponi za gorivo, ki bi oslabili signal višjih cen energentov.

- Previdnost je potrebna tudi pri spremembah sistema obdavčevanja nafte, saj bi te lahko povzročile nadaljnja povišanja cen. Znižanje davkov bi lahko naftni proizvajalci in trgi napačno razumeli kot znak, da so potrošniki pripravljeni in sposobni prenesti nadaljnja povišanja cen, če njihove vlade znižujejo davke. Države članice bi morale preprečiti vtis, da bo država ublažila povišanja cen energije. Nedavni Svet ECOFIN je spomnil na dogovor iz Manchestra iz leta 2005, da „se je treba izogibati distorzijskim davčnim ukrepom in ukrepom drugih politik, ker ti preprečujejo potrebno prilagajanje gospodarskih subjektov. Ukrepi, s katerim naj bi ublažili vpliv visokih cen nafte na revnejše sloje prebivalstva, bi morali ostati kratkoročni in ciljno usmerjeni in ne bi smeli povzročati distorzijskih učinkov“.

- Vrh držav porabnic in proizvajalk nafte na visoki ravni: uravnotežen naftni trg je v interesu tako proizvajalk kot porabnic nafte. Dialog na svetovni ravni, ki bi obravnaval vsa pomembna vprašanja, lahko pripomore k zagotavljanju uravnoteženega trga. EU bi lahko spodbudila organizacijo srečanja držav proizvajalk in porabnic nafte na visoki ravni, na katerem bi obravnavali vrsto vprašanj, med njimi napovedi povpraševanja, potrebe po novih naložbah in bolj usklajene pristope.

- EU bi lahko mobilizirala tudi mednarodno skupnost, da bi državam uvoznicam nafte zagotovila dodatna sredstva, ki bi olajšala strukturno prilagajanje njihovih gospodarstev. Ta sredstva bi med drugim lahko zagotovili proizvajalci energije, naftni solidarnostni skladi in zasebni investitorji.

Srednjeročni strukturni ukrepi

- EU bi morala okrepiti dialog s ključnimi dobaviteljicami nafte, kot so Norveška, Rusija in države OPEC. Komisija želi opozoriti, kako pomembno je, da EU in njene države članice v zunanjih energetskih odnosih nastopajo enotno ter usklajeno izvajajo dejavnosti na tem področju. V okviru dialoga z dobaviteljicami nafte je treba nadaljevati dejavnosti, namenjene zagotavljanju novih možnosti za naložbe in razvoj proizvodnje ter spodbujanju večje učinkovitosti in preglednosti trgov na strani ponudbe in povpraševanja. Komisija bo v okviru dialoga še naprej iskala možnosti za krepitev energetske varnosti EU.

- Treba je nadzorovati konkurenco v dejavnostih, ki se ukvarjajo s predelavo, proizvodnjo in prodajo nafte in naftnih derivatov. V obdobjih cenovnih šokov je še posebej pomembno zagotoviti, da se cene oblikujejo v normalnih pogojih konkurence. Komisija bo še naprej spremljala razvoj tega sektorja in ustrezno ukrepala, če bo odkrila primere izkrivljanja konkurence.

- Hkrati bi lahko večja preglednost in zanesljivost ter pogostejše objavljanje podatkov o komercialnih zalogah nafte pripomogla k zmanjšanju volatilnosti cen. Komisija bo preučila možnosti, da po zgledu nekaterih trgovinskih partneric zagotovi javno dostopnost pomembnih informacij o komercialnih zalogah.

- V svojem drugem strateškem energetskem pregledu ob koncu leta se bo Komisija osredotočila na varnost oskrbe z energijo in zunanjo energetsko politiko. Pregled bo vključeval predloge za izboljšanje učinkovitosti zunanje energetske politike EU, s katerimi naj bi zagotovili kolektivno energetsko varnost EU.

- Drugemu strateškemu energetskemu pregledu bo priložen predlog za spremembe obstoječe zakonodaje Skupnosti o varnostnih zalogah nafte , katerih namen je vzpostaviti preprost in celovit okvir za zagotavljanje večje preglednosti. Urejal naj bi obvezne zaloge, možnosti glede spoštovanja predpisov, usklajevanje objav, poročanje in dostopnost podatkov. Predvideno je tudi spremljanje nezadostnih zmogljivosti rafinerij v EU. Komisija nadaljuje z razvojem sistema za spremljanje energetskih trgov, da bo ta lahko zagotavljal potrebne informacije o trgu in opravljal svetovalno vlogo.

- Preučeni bodo davčni ukrepi, s katerimi naj bi podprli in olajšali prehod na nizkoogljično gospodarstvo. Komisija preučuje možnosti za spremembe direktive o obdavčitvi energije, s katerimi naj bi zagotovili, da bo obdavčitev energije kar najbolj učinkovita in nedistorzijska, kar bo omogočilo internalizacijo zunanjih stroškov in zagotovilo podporo širšim ciljem energetske politike EU. Podobno je predvideno povečanje učinkovitosti obdavčitve osebnih vozil z usmerjanjem potrošnikov k izbiri bolj energetsko učinkovitih vozil.

- Nepričakovane dobičke naftne industrije bi bilo treba uporabiti za investicije. Nekatere države članice razmišljajo tudi, da bi jih obdavčile . Več evropskih držav (Norveška, Združeno kraljestvo) zbira davčne prihodke s posebnim davkom na dobiček naftnih in plinskih družb. Vendar te družbe uporabljajo dobiček za iskanje novih nahajališč, mnoge pa vlagajo tudi v brezogljične tehnologije, kar bo v prihodnosti zmanjšalo pritisk na cene nafte. Treba je najti načine za spodbujanje vlaganj v fosilne in nefosilne energetske tehnologije ter odkrivanje novih nahajališč in distribucijo. Hkrati pa je treba paziti, da dolgoročnejši učinki novih davkov ali drugih ukrepov ne bodo vplivali na krčenje naložb v nova nahajališča, črpanje in nove tehnologije.

- EU bo okrepila energetski dialog s sosednjimi državami in partnericami v razvoju ter jim pomagala povečati vlaganja v energetsko infrastrukturo. Pri tem se bo posebej posvetila spodbujanju obnovljivih virov energije in energetske učinkovitosti. Poleg tega bo opozarjala, da subvencije za gorivo izkrivljajo spodbude za večjo energetsko učinkovitost.

Dolgoročnejši strukturni ukrepi

- V skladu s sklepi, sprejetimi na lanskem in letošnjem pomladanskem zasedanju Evropskega sveta, bi morale države članice dokončati delo v zvezi s predlogi o obnovljivih virih energije in podnebnih spremembah, ki jih je Komisija predstavila januarja 2008, ter se zavezati, da bodo do konca leta o njih dosegle politično soglasje . Pravna uveljavitev predlaganih ciljev bo zagotovila vlagateljem potrebna jamstva, ki bodo omogočila zahtevane spremembe v energetski strukturi in spremenila izziv visokih cen nafte v priložnost za EU. Komisija zato poziva države članice in Evropski parlament, da prednostno usmerijo svoja prizadevanja na tiste dele paketa, o katerih je potrebna nadaljnja razprava.

- Potrebne so nadaljnje izboljšave učinkovitosti in prilagoditve povpraševanja. Naraščajoče cene energentov neizogibno spremljajo gospodarske in regulativne instrumente, ki spodbujajo energetsko učinkovitost. Visoke cene zahtevajo spremembo obnašanja: energija je redek vir, ki ga je treba uporabljati odgovorno in bolj učinkovito. EU ima to prednost, da je bolj energetsko učinkovita od ostalih delov sveta, vendar se mora bolj približati cilju, ki je bil določen v akcijskem načrtu za energetsko učinkovitost leta 2006 in predvideva prihranek energije v višini 20 %. Direktiva o okoljsko primerni zasnovi izdelkov, ki je v fazi izvajanja, določa zahteve za energetsko učinkovitost izdelkov, ki rabijo energijo in so namenjeni za prodajo na trgu Evropske unije[7]. Podatki kažejo, da naložbe v energetsko varčne naprave in navade lahko prinašajo koristi gospodinjstvom in podjetjem. Po oceni britanskega Sklada za varčevanje z energijo (Energy Saving Trust) bi znižali emisije CO2 za približno 6 milijonov ton in prihranili prek 700 milijonov GBP letno, če bi v vsako hišo v Združenem kraljestvu vgradili izolacijo z votlimi stenami. Evropska komisija bo še letos predlagala razširitev direktive o energetski učinkovitosti stavb[8].

- Analiza nacionalnih akcijskih načrtov držav članic[9], ki jo je opravila Komisija, je pokazala, da obstaja prepad med političnimi zavezami glede energetske učinkovitosti in predlogi ukrepov, s katerimi naj bi se s temi izzivi spoprijeli. Države članice morajo resno razmisliti o okrepitvi kampanj za varčevanje z energijo, med drugim z zagotavljanjem finančne pomoči lastnikom stanovanj in stavb za izvajanje potrebnih izboljšav. Primeri, kot so partnerstva za varčevanje z energijo pod okriljem mesta Berlin, namenjena sanaciji javnih in zasebnih stavb, kažejo, da lahko letno izboljšanje energetske učinkovitosti (26 % letno) pokrije stroške sanacije.

- Energetsko intenzivne industrije morajo postati bolj energetsko učinkovite. V srednjeročnem in dolgoročnem obdobju bodo zaradi višjih cen energije in jasnih ciljev glede podnebnih sprememb prihodnje možnosti energetsko intenzivnih panog odvisne od njihove uspešnosti pri zmanjševanju energetske učinkovitosti in emisij CO2. Pri oblikovanju ukrepov, namenjenih tem panogam v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami, je treba ta cilj upoštevati. Revidirane smernice o državni pomoči za varstvo okolja[10], ki jih je Komisija objavila januarja 2008, državam članicam omogočajo pospeševanje naložb v energetsko učinkovitost, obnovljive vire energije, določene vrste biogoriv in okolju prijaznejše proizvodne procese. Ob visokih cenah energentov se take naložbe še posebej obrestujejo.

- Potrebne so strukturne in tehnološke spremembe prometnega sektorja za povečanje njegove energetske učinkovitosti. Zunanje stroške tovornega in potniškega prometa je treba internalizirati. Komisija bo predlagala revizijo direktive o eurovinjeti, s katero bo državam članicam dana možnost, da se pri težkih tovornih vozilih odločijo za internalizacijo. Boj proti naraščajočim cenam nafte zahteva tudi premik k energetsko učinkovitejšim načinom prevoza. Nekateri med njimi, ko so pomorski, železniški in avtobusni promet, so bolj učinkoviti, saj omogočajo kolektivni prevoz, s katerim je mogoče dosegati učinke ekonomije obsega. Poleg tega Komisija izvaja prenovljeno strategijo za zmanjševanje emisij CO2 in izboljšanje učinkovitosti goriva osebnih vozil[11]. V okviru te dejavnosti je Komisija nedavno predložila zakonodajni predlog za znižanje emisij CO2 v novih osebnih vozilih na povprečno 130 g/km do leta 2012[12] ter predlagala zakonodajo za znižanje emisij CO2 pri gumah[13].

- Predvideni so ukrepi za prestrukturiranje sektorja ribištva. Potrebno prestrukturiranje ribištva je treba izpeljati na način, ki bo ublažil njegove gospodarske in socialne posledice. Evropski sklad za ribištvo lahko zagotovi ustrezen okvir in sredstva za pomoč pri procesu prilagajanja na podlagi načrtov za prestrukturiranje in opuščanje, ki bo omogočil zmanjšanje flote, modernizacijo in energetsko učinkovitost ter socialne ukrepe oziroma ukrepe za preusmeritev. V obravnavi so tudi drugi ukrepi za pomoč pri prilagajanju tega sektorja. Ti ukrepi ne smejo biti neposredno vezani na cene goriva, da ne bi prišlo do izkrivljanja konkurence.

- Komisija preučuje tudi možne učinke instrumentov, kot so neposredne davčne spodbude, neposredne subvencije in znižanje stopenj DDV, s katerimi bi spodbujali prihranke energije v gospodinjstvih. Komisija bo o ugotovitvah poročala jeseni. Nekatere države članice so že uvedle ukrepe za spodbujanje gospodinjstev h kupovanju bolj energetsko učinkovitih aparatov, med drugim z neposrednimi subvencijami in možnostjo, da izdatke za varčevanje z energijo uveljavljajo kot davčno olajšavo.

- Visoke cene nafte, premoga in plina terjajo večjo raznovrstnost energetske ponudbe EU. Zaradi njih se bodo zmanjšale tudi razlike v ceni obnovljivih virov energije in fosilnih goriv. Pričakovati je, da bodo tržne cene biogoriv, ki so dokaj enakovreden nadomestek za bencin in dizelsko gorivo, tesno sledile gibanjem cen bencina in dizelskega goriva. To pomeni, da povečana uporaba trajnostnih biogoriv ne bo zmanjšala učinka visokih cen nafte na porabnike energije, bo pa izboljšala varnost oskrbe zaradi večje raznovrstnosti virov. To bo pripomoglo k omilitvi posledic morebitnih nadaljnjih naftnih kriz v prihodnosti, pod pogojem, da bo v mešanicah goriva mogoče uporabljati višji delež obnovljivih energentov. Odločitev glede uporabe jedrske energije je sicer domena vsake države članice, vendar bi lahko države članice ponovno pretehtale vprašanje pomena jedrske energije v svoji energetski strukturi.

ZAKLJUčKI

Povišane cene nafte bi morale spodbujati EU k izvajanju integriranih politik na področju energetike in podnebnih sprememb. Čeprav bodo kratkoročno določene skupine prebivalstva stežka poravnale naraščajoče izdatke za energijo, je rešitev mogoče doseči le s spremembo povpraševanja po energiji in spodbujanjem energetske učinkovitosti v celotnem gospodarstvu. Morebitni kratkoročni ukrepi držav članic za blaženje posledic visokih cen nafte morajo biti ciljno naravnani in ne smejo povzročati distorzijskih učinkov na notranjem trgu.

Na podlagi navedenih argumentov Komisija priporoča Evropskemu svetu, da:

- potrdi svojo odločenost, da do konca leta 2008 sprejme pravno zavezujoče ukrepe za uveljavitev zastavljenih ciljev na področju obnovljivih virov energije, biogoriv in znižanja toplogrednih plinov do leta 2020, ki so ključni za občutno izboljšanje energetske učinkovitosti in raznovrstnosti oskrbe z energijo v EU,

- okrepi prizadevanja za energetsko učinkovitost podjetij in gospodinjstev, da se hitreje dosežejo večji prihranki v skladu z dogovorjenimi cilji,

- upošteva, da bo Komisija v bližnjem strateškem energetskem pregledu o varnosti oskrbe in zunanji energetski politiki poročala tudi o delovanju naftnih trgov. Poročala bo o predlogu za izboljšanje preglednosti varnostnih zalog nafte ter o izvedljivosti zahteve po večji preglednosti komercialnih zalog nafte,

- upošteva, da Komisija preučuje možnost za revizijo direktive o obdavčitvi energije in bo v okviru širše kampanje za večjo energetsko učinkovitost kmalu predlagala spremembe direktive o eurovinjeti,

- upošteva namero Komisije, da bo jeseni poročala o možni uporabi davčnih spodbud za spodbujanje varčevanja z energijo, vključno z nižjimi stopnjami DDV,

- podpre organizacijo svetovnega vrha o naftnih trgih med glavnimi državami proizvajalkami in porabnicami ter okrepi obstoječi dialog na regionalni in dvostranski ravni, da se zagotovi boljši dostop do trgov in njihova preglednost,

- se strinja, da lahko države članice, kadar je to upravičeno, zagotovijo ciljno pomoč prizadetim gospodinjstvom,

- se strinja, da lahko države članice zagotovijo ciljno finančno pomoč najbolj prizadetim subjektom, pod pogojem, da se bo ta pomoč uporabljala za ukrepe preusmerjanja, prekvalifikacije ali prestrukturiranja v industriji. Poleg tega morajo biti ukrepi, namenjeni blaženju kratkoročnih posledic visokih cen nafte sorazmerni in morajo pospeševati dolgoročnejše prilagajanje na nizkoogljično gospodarstvo,

- se strinja, da je treba prestrukturirati sektor ribištva in hkrati ublažiti gospodarske in socialne posledice takega prestrukturiranja. Komisija bo v kratkem predstavila predloge nujnih ukrepov za ohranitev najbolj ogroženih segmentov evropske flote,

- se v okviru skupne razvojne politike in programov pomoči EU in držav članic dogovori o pomoči državam v razvoju, ki so neto uvoznice nafte, za blaženje kratkoročnih posledic visokih cen nafte, izboljšanje njihove energetske učinkovitosti in spodbujanje razvoja alternativ za fosilna goriva.

[1] COM(2008) 321.

[2] Leta 2007 se je stopnja energetske odvisnosti EU za nafto povišala na 82,2 % v primerjavi z letom 1995, ko je znašala 74,4 %. Eurostat, Energy, transport and environment indicators , 2007 edition.

[3] Košarica OPEC, ki je zelo podobna stroškom oskrbe EU-27 s surovo nafto.

[4] Mednarodna agencija za energijo, World Energy Outlook 2007.

[5] Evropska komisija, European Energy and Transport, Trends to 2030 – update 2007 .

[6] To ustreza 20,5-odstotnemu povišanju končne porabe energije, predvsem za potrebe prevoza in industrije. Zaradi demografskih sprememb in sprememb življenjskega sloga naj bi se povpraševanje gospodinjstev po energiji povečalo le za 12 %.

[7] Direktiva 2005/32/ES.

[8] Direktiva 2002/91.

[9] COM(2008) 11.

[10] 2008/C 82/01, Uradni list C 82 z dne 1.4.2008.

[11] COM(2007) 19.

[12] COM(2007) 856.

[13] COM(2008) 316.