(2)Portugalska bi moral kot država članica, katere valuta je euro, in zaradi tesne medsebojne povezanosti gospodarstev v ekonomski in monetarni uniji zagotoviti, da v celoti in pravočasno izvede priporočilo za euroobmočje, ki je izraženo v priporočilih 1 do 4 spodaj. Osredotočanje ekonomske politike v zvezi z naložbami na določena področja in uporaba nepričakovanih dobičkov za znižanje javnega dolga bosta prispevala k obravnavi drugega priporočila za euroobmočje glede podpiranja naložb in ponovne vzpostavitve blažilnikov. Ukrepi za zmanjšanje segmentacije trga dela in izboljšanje znanj in spretnosti ter učinkovitosti socialne varnostne mreže bodo prispevali k obravnavi tretjega priporočila za euroobmočje glede delovanja trga dela in sistemov socialne zaščite. Ukrepi za zmanjšanje regulativnega bremena bodo prispevali k obravnavi prvega priporočila za euroobmočje glede poslovnega okolja in izboljšav produktivnosti za ponovno uravnoteženje euroobmočja. Povečanje učinkovitosti postopkov v primeru insolventnosti in postopkov izterjave bo prispevalo k obravnavi četrtega priporočila za euroobmočje v zvezi z zmanjšanjem obsega nedonosnih posojil.

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij in zlasti člena 6(1) Uredbe,

(3)Poročilo o državi za Portugalsko za leto 2019 je bilo objavljeno 27. februarja 2019. V njem so bili ocenjeni napredek Portugalske pri izvajanju nanjo naslovljenih priporočil, ki jih je Svet sprejel 13. julija 2018, nadaljnje ukrepanje po priporočilih, sprejetih v prejšnjih letih, in napredek pri doseganju njenih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020. Poročilo o državi vsebuje tudi rezultate poglobljenega pregleda v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011, ki so bili prav tako objavljeni 27. februarja 2019. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da na Portugalskem obstajajo makroekonomska neravnotežja. V kontekstu nizke rasti produktivnosti so problematični predvsem velike neto zunanje obveznosti, zasebni in javni dolg ter velik delež nedonosnih posojil. Še vedno obstajajo vrzeli v politikah, zlasti v smislu izvajanja napovedanih ukrepov za zmanjšanje obsega nedonosnih posojil in izboljšanje poslovnega okolja. Spremljati bo treba sprejetje in izvajanje več reformnih načrtov, vključno s fiskalno-strukturnimi reformami za okrepitev vzdržnosti javnih financ.

(4)Portugalska je 30. aprila 2019 predložila nacionalni reformni program za leto 2019 in program stabilnosti za leto 2019. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(5)Ustrezna priporočila za posamezne države so bila obravnavana pri načrtovanju programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljnjem besedilu: skladi ESI) za obdobje 2014–2020. Kot je določeno v členu 23 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta, lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoj partnerski sporazum in ustrezne programe ter predlaga njihove spremembe, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil Sveta. Komisija je zagotovila dodatne podrobnosti o tem, kako bo uporabila to določbo, v smernicah o uporabi ukrepov za povezovanje uspešnosti evropskih strukturnih in investicijskih skladov z dobrim gospodarskim upravljanjem.

(6)Za Portugalsko trenutno veljata preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter prehodno pravilo glede dolga. Portugalska v programu stabilnosti za leto 2019 načrtuje nominalni primanjkljaj v višini 0,2 % BDP v letu 2019, presežek v višini 0,3 % BDP v letu 2020 in nadaljnje izboljšanje na presežek v višini 0,7 % BDP do leta 2022. Navedeni načrti le delno vključujejo učinek povečanja primanjkljaja, ki bi ga lahko imeli ukrepi podpore bankam od leta 2020 naprej. Na podlagi preračunanega strukturnega salda naj bi bil do leta 2020 dosežen srednjeročni proračunski cilj, ki je bil spremenjen iz strukturnega presežka v višini 0,25 % BDP v letu 2019 v uravnotežen proračunski položaj v strukturnem smislu od leta 2020 dalje. V programu stabilnosti za leto 2019 je predvideno, da bo dolg sektorja država kot odstotek BDP v letu 2019 dosegel 118,6 %, v letu 2020 115,2 %, v letu 2022 pa znašal 103,7 %. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo te proračunske projekcije, je za leti 2019 in 2020 verjeten, za naslednja leta pa optimističen. Hkrati ukrepi, potrebni za doseganje načrtovanih ciljev glede primanjkljaja od leta 2019 naprej, niso dovolj podrobno opredeljeni.

(7)Program stabilnosti za leto 2019 ne zagotavlja informacij o proračunskih posledicah izrednih odhodkov v zvezi s preventivnimi ukrepi za zaščito nacionalnega ozemlja pred požari v naravi, ki so bili sprejeti po obsežnih požarih v naravi leta 2017. Vendar so portugalski organi v dopisu z dne 9. maja 2019 zagotovili ustrezne dokaze o obsegu in naravi teh dodatnih proračunskih stroškov. V dopisu so zlasti navedli, da izvrševanje proračuna za leto 2018 vključuje izredne odhodke v višini približno 0,04 % BDP, povezane s preventivnimi ukrepi za zaščito nacionalnega ozemlja pred požari v naravi. V dopisu z dne 9. maja 2019 so navedeni odhodki, povezani z obvladovanjem izrednih razmer, ki so razvrščeni kot enkratni ukrepi, in odhodki, povezani s preprečevanjem. Zaradi integrirane narave teh odhodkov in neposredne povezave z obsežnimi požari v naravi v letu 2017 bi se za posebno obravnavo odhodkov za preprečevanje požarov lahko upoštevala „klavzula o izrednih dogodkih“. Po navedbah Komisije so upravičeni dodatni odhodki za preventivne ukrepe v letu 2018 znašali 0,04 % BDP. Določbe členov 5(1) in 6(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 omogočajo upoštevanje teh dodatnih odhodkov, saj je izjemen obseg požarov v naravi izreden dogodek, njegov učinek na portugalske javne finance je znaten in njihova vzdržnost ne bo ogrožena, če se dovoli začasen odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. Zato se je zaradi upoštevanja teh dodatnih stroškov zahtevana prilagoditev za dosego srednjeročnega proračunskega cilja za leto 2018 znižala.

(8)Svet je 13. julija 2018 Portugalski priporočil, naj zagotovi, da nominalna stopnja rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov v letu 2019 ne bo presegla 0,7 %, kar ustreza letni strukturni prilagoditvi v višini 0,6 % BDP. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2019 obstaja v letu 2019 tveganje znatnega odklona od priporočene prilagoditvene poti.

(9)Portugalska bi morala ob upoštevanju olajšave, povezane z izrednimi dogodki, za katere je odobren začasen odklon, v letu 2020 doseči srednjeročni proračunski cilj. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2019 je to skladno z najvišjo nominalno stopnjo rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov v višini 1,5 %, kar ustreza letni strukturni prilagoditvi v višini 0,5 % BDP. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2019 ob predpostavki nespremenjenih politik v letu 2020 obstaja tveganje znatnega odklona od te zahteve. Hkrati se pričakuje, da bo Portugalska v letu 2019 izpolnjevala prehodno pravilo glede dolga na podlagi dovoljenega letnega odklona v višini 0,25 %, vendar naj po napovedih ne bi prima facie izpolnjevala pravila glede dolga v letu 2020. Svet na splošno meni, da bi bilo treba z letom 2019 sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti z določbami Pakta za stabilnost in rast. Uporaba morebitnih nepričakovanih prihodkov za nadaljnje zmanjševanje deleža dolga sektorja država bi bila pomembna.

(10)Krepitev vzdržnosti javnih financ Portugalske je odvisna od nadaljnje pametne fiskalne konsolidacije, s podpiranjem naložb pa je mogoče še izboljšati kakovost javnih financ in odhodke napraviti bolj rasti naklonjene (glej spodaj). Kljub temu, da so se javne naložbe v letu 2018 okrepile, je njihov obseg ostal zelo majhen v primerjavi s standardi EU in dosledno pod lastnimi cilji vlade. Izvrševanje zakona o nadzoru obveznosti, dosledno in pravočasno izvajanje zakona o proračunskem okviru in nadaljnja prizadevanja za racionalizacijo ostajajo ključnega pomena za izboljšanje nadzora nad odhodki in povečanje učinkovitosti porabe. Nedavni posamezni pregledi odhodkov od spodaj navzgor v določenih sektorjih so omogočili na splošno omejeno povečanje stroškovne učinkovitosti. Da bi dosegli večjo učinkovitost, bi morali pregledi odhodkov postati redna značilnost portugalskega proračunskega okvira. Poleg tega so še vedno potrebne temeljitejše reforme za izboljšanje učinkovitosti in jasen poudarek od zgoraj navzdol na omejevanju vseh odhodkov. To bi moralo temeljiti predvsem na strategiji za reformo javne uprave, namenjeni boljšemu usklajevanju stopenj zaposlenosti v javnih službah s potrebo po zagotavljanju učinkovitih storitev, kar vključuje podpiranje prerazporejanja osebja in njihovega prekvalificiranja, ter spodbujanju individualne uspešnosti in privlačnosti javne službe za visoko usposobljeno osebje.

(11)Portugalske javne finance so pod nenehnim pritiskom negativnih demografskih gibanj, zlasti staranja prebivalstva, kar ima negativne posledice zlasti za vzdržnost pokojninskega in zdravstvenega sistema. Medtem ko so pretekle reforme izboljšale dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema, so se zaradi stalnih posebnih povečanj pokojnin in reform predčasnega upokojevanja dodatno diskrecijsko povečali odhodki za pokojnine poleg že obstoječega trenda naraščanja zaradi staranja. Brez ustreznih izravnalnih ukrepov je lahko ogrožena splošna vzdržnost pokojninskega sistema. V zdravstvenem sektorju se je leta 2018 še naprej spodbujala stroškovna učinkovitost, med drugim tudi z večjim opiranjem na centralizirano nabavo ter širšo uporabo generičnih zdravil in podobnih bioloških zdravil. To spremlja vztrajno visoka raven zaostalih plačil bolnišnic, ki je posledica neustreznega proračunskega načrtovanja in izvrševanja ter pomanjkljivosti v računovodskem nadzoru in praksah upravljanja. K začasnemu zmanjšanju zaostalih plačil bolnišnic v letu 2018 so v glavnem prispevali obsežni izredni ukrepi za poravnavo zaostalih plačil. Namen novega programa za leto 2019 je strukturno obravnavanje zaostalih plačil bolnišnic z uvedbo novega modela upravljanja javnih bolnišnic v kombinaciji z znatnim povečanjem njihovih letnih proračunov. Da bi bilo mogoče s tem programom kratkoročno upočasniti kopičenje zaostalih plačil bolnišnic in s tem strukturno zmanjšati njihov skupni obseg, je ključno, da se pravočasno in učinkovito izvaja.

(12)Povečanje čistih dohodkov in zmanjšanje dolga podjetij v državni lasti bi pripomogla k večji vzdržnosti portugalskih javnih financ. Državni organi nameravajo čiste dohodke podjetij v državni lasti kot celoto približati ravni blizu ravnotežju v letu 2019, kar pomeni zamudo v primerjavi s prejšnjimi napovedmi, po katerih naj bi bil podoben rezultat dosežen že v letu 2018. Poleg tega so bili ukrepi za izpolnitev prvotnih načrtov dejavnosti in prizadevanja za zagotovitev bolj pravočasnega, preglednejšega in celovitejšega spremljanja odloženi, zato so bili šele pozno uveljavljeni kot korektivni ukrepi, kjer je bilo potrebno. Zlasti ni bila zagotovljena zadostna raven predhodne preglednosti v zvezi s financiranjem podjetij v državni lasti prek dokapitalizacij in posojil.

(13)Kljub stalnemu izvajanju nekaterih ukrepov za zmanjšanje segmentacije trga dela, kot sta okrepitev delovnega inšpektorata in uvedba programa vključevanja za prekarne delavce v javni upravi, delež delavcev, zaposlenih za določen čas, na Portugalskem še vedno presega povprečje EU. Več posameznih ukrepov, o katerih so se dogovorili predstavniki vlade, delodajalcev in delojemalcev, namenjenih dodatnemu zmanjšanju segmentacije trga dela in prekarnosti ter spodbujanju kolektivnih pogajanj, mora še potrditi Parlament, da se udejanjijo v konkretni zakonodaji.

(14)Zaradi boljših razmer na trgu dela se je zmanjšalo število ljudi, ki jim grozi revščina ali socialna izključenost. Kljub temu izboljšanju ostaja dohodkovna neenakost velika, učinek socialnih transferjev na zmanjšanje revščine pa je omejen. Čeprav se dohodkovna neenakost na Portugalskem zmanjšuje, je še vedno precej višja od povprečja EU. Ustreznost sheme minimalnega dohodka je med najnižjimi v EU in zagotavlja dohodke v višini zgolj 40 % nacionalnega praga revščine. Sistem socialnih transferjev je treba spremeniti, sicer se lahko zgodi, da se bo majhna učinkovitost socialnih transferjev pokazala za kritično v morebitni prihodnji upočasnitvi gospodarske rasti, pri čemer bodo zlasti prizadete ranljive osebe.

(15)Nizka stopnja usposobljenosti delavcev ovira naložbe in rast produktivnosti. Približno 50 % prebivalstva v starosti od 25 do 64 let ima nizko stopnjo izobrazbe, kar je precej nad povprečjem Unije, ki je leta 2018 znašala 22 %. Majhna razpoložljivost usposobljenega osebja je precejšna ovira za naložbe, o kateri poročajo gospodarske družbe. Obstajajo možnosti zlasti za nadaljnje vključevanje v izobraževanje nizko usposobljenih odraslih (katerih udeležba pri učenju je pod povprečjem Unije) in razširitev financiranja ciljnih javnih spodbud na mala in srednja podjetja, namenjenih usposabljanju njihovega osebja. Digitalna znanja in spretnosti so poseben izziv, saj 50 % portugalskega prebivalstva nima osnovnih digitalnih znanj in spretnosti v primerjavi s povprečjem Unije, ki znaša 43 %. Naložbe v izobraževanje in usposabljanje, vključno z infrastrukturo, so ključnega pomena za izboljšanje zaposljivosti in socialne mobilnosti.

(16)Ukrepi za povečanje vpisa v visokošolsko izobraževanje, kot je znatno povišanje štipendij, se izvajajo v okviru prizadevanj za povečanje števila visokošolskih diplomantov. Med osebami, starimi od 30 do 34 let na Portugalskem, jih je 33,5 % zaključilo visokošolsko izobraževanje, kar je še vedno pod povprečjem EU, ki znaša 40,7 %. Vztrajnost teh nizkih deležev zlasti pri diplomantih na smereh informacijskih in komunikacijskih tehnologij, naravoslovnih znanosti, matematike in statistike ima lahko negativne posledice za rast produktivnosti in zmogljivosti za inovacije na Portugalskem. Čeprav si vlada prizadeva to vprašanje obravnavati s povečanjem števila študijskih mest na teh smereh in z izvajanjem pregleda sistema visokošolskega izobraževanja, so potrebna dodatna prizadevanja.

(17)Delež nedonosnih posojil v finančnem sistemu ostaja razmeroma visok in znaša 11,3 %. Kljub temu je večina bank dosegla znaten napredek pri izpolnjevanju ciljev zmanjšanja obsega tovrstnih posojil. Sekundarni trg za prizadeto premoženje je dobil zagon, banke pa so tudi pospešile odpise in dosegale višje stopnje okrevanja nedonosnih posojil. Razčlenitev nedonosnih posojil še naprej kaže na stalen visok delež (65 %) nedonosnih posojil gospodarskih družb. V zadnjih nekaj letih so nacionalni organi izvedli številne pravne in institucionalne reforme postopkov v zvezi z insolventnostjo in izterjavo dolga. Vendar je povprečno trajanje postopkov v primeru insolventnosti še vedno dolgo, prav tako je še veliko zadev, o katerih sodišča še odločajo. Pravni in sodni okvir močno vplivata na postopek izterjave in možnosti za učinkovit zaseg premoženja. Dolgo povprečno trajanje postopkov izterjave vpliva na cene, ki jih trg uporablja za nedonosna sredstva.

(18)Reform, namenjenih upravni poenostavitvi, praktično ni bilo, saj so prizadevanja na tem področju večinoma omejena na vsesplošno izvajanje dematerializacije postopkov in načela „samo enkrat“. Prednost bi bilo treba dati zlasti omejitvi števila dokumentov, ki jih je treba predložiti, in bodisi nadomestitvi sistemov dovoljenj z enostavnimi izjavami o skladnosti z veljavnimi pogoji bodisi, v bolj občutljivih sektorjih, poenostavitvi dovoljenj s skrajšanjem časa odločanja in sprejetjem tihe odobritve. Racionalizacija postopkov po posameznih sektorjih je še vedno nezadostna. Zlasti v gradbenem sektorju se še naprej zaračunavajo pretirane upravne pristojbine. Poleg tega pomanjkljivosti pri načrtovanju in spremljanju javnega naročanja ovirajo konkurenco. Smotrnost javnega naročanja bi bilo mogoče izboljšati z uvedbo strukturiranega in količinsko opredeljenega načrtovanja ter z zagotovitvijo natančnejšega nadzora nad izvedbeno fazo naročil. Kljub znatnemu zmanjšanju neposrednih oddaj naročil med letoma 2017 in 2018, je obseg tovrstnih naročil še vedno velik.

(19)V okviru programa finančne pomoči si je Portugalska prizadevala zmanjšati regulativno breme za visoko regulirane poklice, zlasti z uvedbo okvirnega zakona iz leta 2013. Vendar je bil v nekaterih primerih ta napredek ustavljen ali je celo nazadoval zaradi sprejetja podzakonskih aktov za posamezne poklice in uvedbe prepovedi za skupine podjetij. Regulativne in upravne omejitve za poslovne in poklicne storitve prevladujejo, kar vzbuja pomisleke glede konkurence, ravni cen, inovacij in kakovosti storitev. Doslej še niso bili napovedani nobeni reformni načrti bodisi kot odziv na priporočila Komisije glede regulacije poklicnih storitev bodisi kot odziv na pregled ocene konkurence portugalskih samoreguliranih poklicev, ki ga je Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj izvedla leta 2018 (v sodelovanju s portugalskim organom, pristojnim za konkurenco).

(20)Pogoji, pod katerimi podjetja dostopajo do financiranja, so se v zadnjih nekaj letih izboljševali, delež podjetij, ki poročajo o dostopu do financiranja kot glavni omejitvi za naložbe, pa je zdaj v skladu s povprečjem EU. Portugalski organi so na tem področju začeli in okrepili več pobud, kot so program Capitalizar in drugi programi, namenjeni posebnim vrstam podjetij ali sektorjev. Vendar pa se portugalska podjetja še vedno močno zanašajo na lastna sredstva za financiranje naložb in velik znesek bančnih posojil konča v podjetjih z zelo nizko produktivnostjo. Nizka raven vloženega kapitala na delavca je velika ovira za nadgradnjo produktivne strukture portugalskega gospodarstva. V zvezi s tem je pomembno, da se poveča obseg produktivnih naložb ter se te postopoma preusmerijo v podjetja s potencialom rasti in v sektorje z visoko produktivnostjo. Čeprav so se drugi viri financiranja, kot sta tvegani in lastniški kapital, v nekaj zadnjih letih povečevali, ostajajo občutno nižji od povprečja EU.

(21)Pravosodni sistem postaja učinkovitejši, vendar se še naprej sooča s kritičnimi izzivi, ki so povezani z dolgotrajnimi postopki in velikimi sodnimi zaostanki, zlasti na upravnih in davčnih sodiščih. Medtem ko se nadaljujejo prizadevanja za odpravo korupcije, preprečevanje korupcije ostaja problem zaradi pomanjkanja usklajene strategije in razdrobljenih odgovornosti.

(22)Naložbe v raziskave in razvoj so se nedavno znova okrepile, vendar ne zadostujejo za nadgraditev portugalskega nacionalnega raziskovalnega in inovacijskega sistema. Po letih upadanja rasti se je delež odhodkov za raziskave in razvoj glede na BDP nedavno in v letu 2017 povečal, intenzivnost poslovnih raziskav in razvoja pa je nekoliko presegla intenzivnost javnih raziskav in razvoja. Napredek pri nadgrajevanju portugalske gospodarske strukture, da bi se dosegli višji deleži dodane vrednosti v visokotehnološki proizvodnji in v znanjsko intenzivnih storitvah, je bil zgolj skromen. S spodbujanjem naložb v neopredmetena sredstva, vključno z raziskavami in razvojem, pa tudi vodstvenimi sposobnostmi, finančno pismenostjo ter digitalnimi spretnostmi in znanji, da se podjetjem omogoči rast, povečanje njihove inovacijske zmogljivosti in vstop na izvozne trge, lahko Portugalska znatno okrepi naložbe in rast produktivnosti.