VSEBINA

1. Povzetek.. 3

2. Gospodarski položaj in napovedi. 4

3. Glavni ekonomski izzivi in odzivi politik.. 5

3.1. Ponovna vzpostavitev stabilnosti in njeno ohranjanje. 5

3.1.1. Finančna stabilnost 5

3.1.2. Fiskalna politika. 8

3.2. Prilagajanje neravnotežij in pospeševanje rasti 12

3.2.1. Prilagajanje notranjih neravnotežij v euroobmočju. 12

3.2.2. Strukturne reforme za spodbuditev rasti in zmožnosti prilagajanja. 19

Pakt Euro plus – ocena izvajanja zavez. 20

4. Okrepitev usklajevanja politike na euroobmočju.. 22

4.1. Kriza je opozorila na pomanjkljivosti pri upravljanju euroobmočja. 22

4.2. Reforma ekonomskega upravljanja na euroobmočju. 23

1. Povzetek

Kriza euroobmočja je bila v zadnjem letu najhujša doslej. V njenem središču je bila nevarna povratna zanka med trgi z državnimi dolgovi, bančnim sistemom in vedno slabšimi gospodarskimi napovedmi. Ker evropske banke kopičijo visoke zneske domačega državnega dolga, se je negotovost glede vzdržnosti državnega dolga prelila v bančni sektor. Obenem je omejena zmožnost bank za absorbiranje izgub še povečala tveganje državnih posojilojemalcev, saj se je na vlade gledalo kot na zadnje rešiteljice šibkih finančnih institucij. Prav tako so slabi obeti za rast, dodatno oslabljeni z razdolževanjem v zasebnem in javnem sektorju, povečali negotovost v zvezi z vzdržnostjo dolga in donosnostjo bank ter povzročili višje stroške refinanciranja dolga in samodejno ogrozili njegovo trajnost.

V intenzivni fazi krize se je jasno pokazala nevarnost čezmejnega prelivanja v euroobmočju. Težave z državnim dolgom so se v euroobmočju prvič pojavile leta 2010 kot posamični primer. Od takrat pa se je kriza razširila še na druge občutljive države članice in razkrila oziroma poglobila številne težave, izvirajoče iz samih držav članic, vključno z makroekonomskimi neravnotežji ali slabostmi v bančnem sektorju. Na koncu je kriza prizadela tudi tiste države članice, ki so štele za finančno trdne, in tako v drugi polovici leta 2011 postala sistemske narave. To kaže na veliko nevarnost prelivanj v euroobmočju, do katerih pride zaradi tesnih gospodarskih in finančnih povezav ter skupnih političnih okvirov, in k previdnosti poziva tiste države, ki krize še niso prav občutile.

Odločni ukrepi politike za prekinitev negativnih povratnih zank in okrepitev političnih okvirov so pripomogli k omejitvi obsega krize. Pot do stabilnosti in rasti, ki jo je Komisija sprejela oktobra 2012[1], določa celovit načrt za odziv na krizo, ki je oblikovalcem politik pomagal pri njihovih prizadevanjih za reforme. Tako je bil dogovorjen drugi program prilagoditve za Grčijo na podlagi ustreznega prestrukturiranja državnega dolga. Druge občutljive države članice, zlasti tiste, ki so vključene v prilagoditvene programe EU/MDS, so začele izvajati korenite reforme politik. Konsolidacija je po celotnem euroobmočju večinoma potekala po načrtu, četudi so bili v nekaterih primerih potrebni dodatni ukrepi. Ta prizadevanja na nacionalni ravni so spremljali ukrepi na evropski ravni: pobude na ravni EU, ki so v smislu gospodarske rasti obetale največ, so bile okrepljene; velikost in obseg mehanizmov za finančno stabilnost sta bila podkrepljena; banke so pod taktirko Evropskega bančnega organa na usklajen način okrepile svojo kapitalsko osnovo; Evropska centralna banka je sprejela ukrepe za blažitev finančnega pritiska v bančnem sektorju. Na koncu je treba omeniti, da so bile dogovorjene daljnosežne reforme na področju upravljanja, katerih namen je pozornejše spremljanje ter nadziranje fiskalnih in ekonomskih politik.

Za spoprijemanje s prihajajočimi izzivi so potrebna vztrajna in dosledna prizadevanja v okviru politik. Navedeni ukrepi politik so v prvih mesecih leta 2012 prinesli rahle izboljšave, vendar se je pred kratkim nestabilnost ponovno povečala zaradi neugodnega razvoja dogodkov na makroekonomski ravni, vztrajne zaskrbljenosti nad bančnim sistemom in vse večje negotovosti v zvezi s politikami v nekaterih državah članicah. To dokazuje, da na trgih še vedno vladata izjemna napetost in previdnost ter da je zaupanje še zmeraj medlo. Ponovno nas tudi opozarja na to, da bo kakršna koli izboljšava tega položaja v glavnem odvisna od ohranjanja ustreznega odzivanja politik na nacionalni ravni ter na ravni euroobmočja. Zato je bistvenega pomena, da se nadaljujejo prizadevanja za reforme, ki so namenjene spoprijemanju s srednje- in dolgoročnimi izzivi v euroobmočju, zlasti da:

- se rast oživi že na kratek rok, možnost za rast pa se poveča, zlasti z okrepitvijo povezovanja in liberalizacije trgov, zlasti z namenom sprostiti zasebne prihranke in jih nameniti za koristne naložbe ter izboljšati konkurenco.

- se zmanjša veliko breme zadolženosti v javnem in zasebnem sektorju na dobro koordiniran način po vseh državah in vseh sektorjih, ne da bi pri tem pretirano omejevali gospodarsko rast; še posebej:

§ da se zmanjša visok javni dolg v okviru kredibilnih srednjeročnih strategij fiskalne konsolidacije, ki bodo potrebo po konsolidaciji postavile v ravnovesje z reformami in rastjo;

§ da se zmanjšajo občutna neravnotežja med državami euroobmočja, in sicer prek obširnih strukturnih reform, ki bodo povečale zmožnost prilagoditve, in ustrezno diferenciranih fiskalnih politik;

- se nadaljuje sanacija finančnega sistema, zlasti da se zagotovi trden bančni sektor, ki bo gospodarstvu lahko zagotavljal zdravo financiranje.

Močno prelivanje in prepletenost znotraj euroobmočja zahtevata učinkovito ekonomsko upravljanje in poostren ekonomski nadzor. Korenite reforme v ekonomskem upravljanju, ki so že bile ali pa še bodo sprejete v euroobmočju, zelo uspešno izpolnjujejo zahteve dobrega upravljanja in nadzora v monetarni uniji ter polagajo trdne temelje za stabilno in zdravo euroobmočje. Kljub temu pa so srednjeročno potrebni nadaljnji koraki za dopolnitev strukture EMU.

2. Gospodarski položaj in napovedi

V zadnjem letu se je gospodarski položaj v euroobmočju znatno poslabšal. BDP euroobmočja se je po padcu konec leta 2011 na začetku leta 2012 stabiliziral. Izguba zaupanja zaradi vse hujše krize državnega dolga, podražitev nafte in zmanjšanje svetovne proizvodne rasti so zavirale rast.

Čeprav so hitro sprejeti ukrepi politike konec leta 2011 zmanjšali tveganje resnih težav v bančnem sistemu, gospodarski obeti ostajajo slabi. Glede na napoved Evropske komisije iz pomladi bo BDP v letu 2012 ostal skoraj nespremenjen (–0,3 %), za leto 2013 pa se pričakuje zmerna rast (1,0 %). To rahlo povečanje temelji na povrnjenem zaupanju in torej na predpostavki, da bo kriza zajezena, položaj na finančnem trgu pa se bo izboljšal. Zaostritev krize ostaja največje negativno tveganje, ki bi lahko ponovno sprožilo povratno zanko med finančnim sektorjem in realnim gospodarstvom ter tako občutno zmanjšalo možnosti za rast.

Pričakuje se, da bodo med državami članicami euroobmočja še naprej obstajale razlike v rasti. Od samega začetka globalne gospodarske in finančne krize so med državami članicami euroobmočja obstajale opazne razlike v rasti. V obdobju, ki ga zajema ta napoved, naj bi te razlike obstajale še naprej, saj bodo države članice, ki so se v preteklosti spopadale z notranjimi in zunanjimi neravnotežji, na gospodarsko okrevanje verjetno prešle kasneje kot države z manj strukturnimi ovirami, poleg tega bo sam prehod dolgotrajnejši (glej tudi Razdelek 3.2).

3. Glavni ekonomski izzivi in odzivi politik

Euroobmočje se sooča s številnimi medsebojno prepletenimi izzivi. Ti so opredeljeni v spodnji razpravi pod dvema glavnima naslovoma, ki obravnavata zadevna področja politike in instrumente politike. V Razdelku 3.1. so obravnavani izzivi, povezani s finančno in fiskalno politiko v euroobmočju, v Razdelku 3.2. pa izzivi, ki izvirajo iz nizke rasti in velikih makroekonomskih neravnotežij. Vsak razdelek vsebuje oceno ukrepov politike v euroobmočju, osredotoča pa se na odziv na priporočila, naslovljena na države članice euroobmočja v letu 2011.

3.1. Ponovna vzpostavitev stabilnosti in njeno ohranjanje

3.1.1. Finančna stabilnost

Graf 1. Razpon donosa obveznic držav, vključenih v program (10-letna dospelost, v primerjavi z Nemčijo)

Vir: Reuters Ecowin

Kriza je močno prizadela finančni sektor po vsem svetu in v Evropi. Splošna ponovna ocena tveganja v času globalne gospodarske in finančne krize je povzročila velike padce cen premoženja in oslabila kapitalsko osnovo evropskih bank, pri čemer so nekatere izmed njih morali reševati nacionalni javni organi. Ker je bila v ozadju gospodarska recesija, ki je ustvarjala vse hujši pritisk na javne finance, so bile te operacije reševanja v nekaterih primerih dovolj velikih razsežnosti, da so omajale vzdržnost javnih financ teh držav. To pa je, skupaj z revizijo grških javnih financ, močno omajalo zaupanje v državne obveznice v mnogih državah članicah euroobmočja. Cene državnih obveznic držav, ki so štele za občutljive, so padle in tako nadalje zmanjšale kapital bank, ki so pred pričetkom krize v te obveznice ogromno vlagale (graf 1). Ta medsebojna odvisnost med šibkimi bankami in šibkimi državnimi vrednostnimi papirji v kontekstu upadajoče rasti je privedla do zelo nevarne povratne zanke. Vse globlja kriza je občutno oslabila zaupanje investitorjev v kakovost bilanc stanja bank in ovirala dostop bank do financiranja. Kriza je postala sistemska v drugi polovici leta 2011, ko so se finančni pretresi razširili še na druge trge državnih vrednostnih papirjev v euroobmočju, in sicer kot odraz močnega prelivanja, do katerega je prišlo na območju enotne valute (grafa 2 in 3).

Graf 2. Razpon donosa obveznic izbranih držav članic (10-letna dospelost, v primerjavi z Nemčijo) || Graf 3. Finančni cenovni kazalniki za družbe v euroobmočju

||

Vir: Reuters Ecowin || Opomba: Izražene v standardnih odstopanjih, izpeljanih iz dnevnih povprečnih vrednosti v letih 2005–2011. Vir: Reuters Ecowin

Ukrepi politike, uvedeni v drugi polovici leta 2011 in na začetku leta 2012, so pripomogli k ponovni vzpostavitvi zaupanja v trge, ki smo ji bili priča v prvih mesecih leta 2012, vendar se je to izboljšanje izkazalo za začasno. Zlasti triletne zelo dolgoročne operacije refinanciranja (VLTRO), ki jih je izvedla ECB, so zapolnile največje vrzeli refinanciranja v bankah euroobmočja, saj so bankam zagotovile dostop do srednjeročnega financiranja po nizkih cenah. Poleg tega je bilo treba trgom dati zagotovilo o zmožnosti bank, da preživijo pretrese in ohranijo ustrezen kapital, zato so se na Evropskem svetu oktobra 2011 dogovorili o načrtu za rekapitalizacijo celotne EU, ki jo bo vodil Evropski bančni organ (EBA). K izboljšanju razpoloženja na trgu je prispevala tudi na splošno uspešna izvedba programov EU/MDS za finančno pomoč za Portugalsko in Irsko ter ambiciozni programi za reforme v drugih občutljivih državah. Drugi ukrepi politike, kot na primer dogovor o drugem programu prilagoditve za Grčijo, nadaljnja krepitev varoval in okrepitev fiskalnega upravljanja, so prav tako izboljšali zaupanje v gospodarstva euroobmočja. Žal pa se je to izboljšanje zaupanja izkazalo zgolj za začasno in zaupanje investitorjev se je ponovno poslabšalo, kar kaže na to, kako krhki so še vedno finančni trgi in da prenehanje izvajanja ustreznih politik lahko zelo hitro poslabša razpoloženje na trgu.

Čeprav je nadaljnje razdolževanje v bančnem sektorju potrebno za povrnitev zaupanja investitorjev, je sedaj treba zagotoviti, da ne bo neupravičeno oviralo pritoka posojil v gospodarstvo. Napetosti v zvezi s financiranjem in nenehen pritisk za povečanje kapitala, ki smo jim bili priča v zadnjem času, so povzročili zaskrbljenost, da bi banke lahko prekomerno znižale ponudbo posojil (graf 6). Glede na to, da so bančna posojila zelo pomemben vir financiranja za realno gospodarstvo v euroobmočju, zlasti za mala in srednja podjetja, bi kreditni krč imel hude posledice na rast in zaposlovanje ter bi na koncu lahko, če bi se obdržal dlje časa, ohromil možnosti za rast. Da bi preprečili to tveganje, je bilo nacionalnim nadzornikom naročeno, naj zagotovijo, da bodo načrti bank za okrepitev količnika kapitala privedli do ustreznega povečanja kapitala, ne pa do prekomernega zmanjšanja finančnega vzvoda ali motenj pri posojanju denarja. Trenutno ni nobenega jasnega dokaza za to, da bi bil proces razdolževanja prekomeren ali da bi deloval nepravilno in imel škodljive posledice na realno gospodarstvo. Kljub temu se države članice med seboj zelo razlikujejo in skupna slika lahko prikriva različne razmere na ravni držav.

Graph 4: Posojanje bank zasebnemu nefinančnemu sektorju v euroobmočju

Opomba: mesečni tokovi, prilagojeni za prodaje in listinjenje; sezonsko prilagojeni. Vir: ECB

Zmanjšanje problematičnih sredstev, pridobljenih pred krizo, je bistvenega pomena za ponovno vzpostavitev pritoka posojil v gospodarstvo. Trend nizkih obresti, ki se še kar nadaljuje, bi lahko skupaj z oklevanjem bank pri priznavanju izgub ali izterjavi zapadlih hipotek povečal nagnjenost bank do omejevanja ponudb posojil ali drugih problematičnih sredstev. Oklevanje pri priznavanju izgub lahko ovira posojanje kreditno sposobnejšim posojilojemalcem, zniža potencialno produktivne naložbe in negativno vpliva na rast. Pravilno in pregledno priznavanje tveganja ter pravočasno prestrukturiranje je zato nujno, da se zagotovita zdrav bančni sistem in zdravo gospodarstvo.

Izredni likvidnostni ukrepi ECB so bankam omogočili več manevrskega prostora. VLTRO so ublažile hude napetosti v zvezi s financiranjem v bančnem sektorju in bodo bankam omogočile zagotavljanje posojil gospodarstvu takoj, ko se gospodarske razmere izboljšajo. Vendar so zaradi visokih dobičkov, ki so jih ponudile nekatere države obveznice, določene banke nadalje investirale v domači javni dolg in tako povečale prepletenost med bankami in državnimi vrednostnimi papirji. Zato je bistvenega pomena, da banke izkoristijo priložnost, ki jo ponujajo VLTRO, ter tako nadaljujejo s sanacijo finančnega sektorja in prestrukturiranjem bilanc stanja, pri čemer pa ohranijo tok posojil v gospodarstvo, tako da bo po dospelosti VLTRO že vzpostavljen odpornejši bančni sektor.

Prestrukturiranje finančnega sektorja se je v euroobmočju v zadnjih 12 mesecih nadaljevalo. Po lanskoletnih priporočilih državam euroobmočja za izboljšanje delovanja in stabilnosti finančnega sistema je mnogo držav članic prestrukturiralo svoj finančni sektor (CY, DE, ES, EL, IE, PT) in poostrilo svoj nadzorni okvir (BE). Kljub temu ti ukrepi včasih niso dovolj ambiciozni ali pa nimajo dovolj celovitega pristopa (DE, SI).

Kriza je upočasnila proces finančnega povezovanja in zato bodo morda potrebni ambiciozni ukrepi za pospešitev in poglobitev finančnega povezovanja. Že pred krizo je bilo ugotovljeno, da model čezmejnega bančništva v EU ob obstoječih ustavnih določbah ni stabilen, zlasti kar zadeva nadzor in upravljanje kriz bančništva. To se je v kontekstu monetarne unije izkazalo za še posebej škodljivo zaradi tesnejših finančnih in dejanskih povezav ter prepletenosti z državnimi vrednostnimi papirji. Čeprav so banke do danes v glavnem uspele obdržati svoje čezmejno delovanje, se kažejo nekateri znaki upadajočih čezmejnih dejavnosti, pri bankah pa znaki omejevanja dejavnosti na svoje države. Banke so v okviru prestrukturiranja svojih bilanc stanja začele prodajati sredstva sekundarne dejavnosti, ki pogosto vključujejo tuja sredstva, čeprav se vzorca prodaj ne da natančno opredeliti. Da bi ustavili ta trend finančne dezintegracije, je pri nadzoru in okvirih za obvladovanje kriznih razmer potrebno več usklajevanja na evropski ravni. Natančneje, tesnejša povezava v nekakšno „bančno unijo“ med državami euroobmočja v smislu nadzornih struktur in praks, čezmejnega upravljanja krize in delitve bremen bi bila pomembno dopolnilo k trenutni strukturi EMU. Obenem bo za pretrganje vezi med bankami in državnimi vrednostnimi papirji morda načrtovana neposredna rekapitalizacija s strani EMS.

3.1.2. Fiskalna politika

Od začetka krize se je javni dolg v euroobmočju občutno povečal. Medtem ko so se ravni in projekcije dolga po različnih državah članicah euroobmočja pred krizo med seboj občutno razlikovale, je bil njihov porast od začetka krize dalje univerzalne narave. Temu je v največji meri botrovalo dejstvo, da so javne finance igrale zelo pomembno vlogo pri podpiranju gospodarstva in finančnega sektorja med globalno gospodarsko in finančno krizo. Nekatere države pa so postale bolj dovzetne za gospodarske pretrese tudi zaradi nezadostnih prizadevanj za znižanje dolga v gospodarsko dobrih časih pred nastopom krize. Od začetka krize leta 2007 je raven javnega dolga po vsem euroobmočju zrasla za več kot 20 odstotnih točk in leta 2011 dosegla 88 % BDP, pri čemer obstajajo velike razlike med posameznimi državami članicami. Vendar je pošteno tudi omeniti, da čeprav je euroobmočje v središču krize državnega dolga, sta ZDA in Japonska zabeležili še višja splošna povečanja dolga in višjo raven dolga, izraženega v deležu BDP (graf 5).

Zaradi kombinacije več dejavnikov je znižanje visokega javnega dolga že samo po sebi velik izziv, še zlasti pa to drži v okviru monetarne unije euroobmočja. Prvič, nenaklonjenost tveganjem na trgih državnih dolžniških dokumentov se je občutno povečala in verjetno premočno kompenzirala zmerne ravni, ki so prevladovale pred tem, saj so investitorji ponovno ocenili možnosti vzdržnosti javnega dolga v kontekstu povišanih ravni dolga in slabših napovedi rasti. To je povzročilo povišanje stroškov financiranja za nekatere vlade, kar obenem ogroža že srednjeročno vzdržnost dolga v teh državah članicah. Drugič, kriza je razkrila zelo obširna prelivanja med trgi državnih vrednostnih papirjev iz euroobmočja, ki povečujejo tveganje sistemske krize, tj. položaj, ko dogodki v euroobmočju kot celoti bolj vplivajo na mnenje investitorja o določeni državi članici kot dogodki v zadevni državi. In tretjič, proračunski stroški, ki izvirajo iz staranja prebivalstva, imajo dolgoročni vpliv na fiskalno vzdržnost. Zajetni obseg fiskalne prilagoditve, ki je potrebna za znižanje trenutno visokega dolga, izraženega v deležu BDP, v večini držav članic, zahteva dolgoročno in vzdržno strategijo fiskalne konsolidacije.

Fiskalna konsolidacija v euroobmočju že poteka in države članice si zanjo močno prizadevajo. Nominalni javnofinančni primanjkljaj euroobmočja je leta 2011 padel za 2,1 odstotne točke na 4,1 % BDP. Vendar pa je državni dolg še naprej rasel in dosegel 87,2 % BDP. Ker se je nominalni primanjkljaj, izražen v deležu BDP, znižal v razmerah upočasnjevanja rasti proizvodnje, je precej prispeval h konsolidaciji. In res se je ciklično prilagojen proračunski saldo izboljšal za 1 odstotno točko in dosegel 3,4 % BDP v letu 2011. To kaže na to, da so države članice euroobmočja večinoma izpolnile prizadevanja za strukturno konsolidacijo, ki so bila načrtovana v dopolnitvah njihovih programov stabilnosti iz leta 2011.

Programi stabilnosti kažejo, da se pričakuje nadaljevanje konsolidacije. V skladu z načrti iz programov stabilnosti se bo leta 2012 fiskalni primanjkljaj v euroobmočju znižal na približno 3 % BDP, leta 2015 pa še bolj, in sicer na manj kot 1 % BDP. Kljub temu se pričakuje nadaljnje povečanje bruto javnega dolga, ki bi naj leta 2012 presegel 90 %, nato pa bo leta 2015 padel na okrog 85 %, vendar bodo po sedanjih pričakovanjih v obdobju trajanja programa še naprej obstajale velike razlike v ravni dolga.

Graf 5. Gibanje državnega dolga in primanjkljaja v euroobmočju, ZDA in na Japonskem 2007–2013 (v % BDP)

Vir: službe Komisije

Čeprav morajo države članice euroobmočja ponovno vzpostaviti vzdržnost svojih javnih financ, obstajajo kratkoročni vplivi fiskalne konsolidacije na rast. Na splošno velja, da fiskalne konsolidacije s seboj prinesejo kratkoročne učinke krčenja za gospodarsko dejavnost. Zaradi sedanje recesije, ki sledi finančni krizi, pa bodo ti učinki tokrat verjetno še večji kot v običajni ciklični upočasnitvi. Do tega lahko pride zato, ker je zdaj več gospodinjstev in podjetij omejenih pri najemanju posojil in so zato bolj občutljivi na spremembe v trenutnem dohodku in dobičku kot na obrestne mere. Poleg tega pa že prilagodljiva naravnanost monetarne politike in mehanizem prenosa, ki je ohromljen zaradi težav v bančnem sektorju, omejujeta obseg kakršnih koli spodbud iz teh dveh virov.

Glavni izziv za fiskalno politiko je izvajati fiskalno konsolidacijo na rasti prijazen način. Kredibilni srednjeročni rasti prijazni programi konsolidacije so izrednega pomena za hkratno znižanje visokih ravni dolga in blaženje potencialnih negativnih učinkov konsolidacije na rast. Kredibilnost konsolidacije je pri tem eden izmed ključnih dejavnikov: ponavadi se izkaže, da so kratkoročni negativni učinki na rast manjši pri tistih prizadevanjih za konsolidacijo, ki štejejo za trajne. Obstajajo tri dimenzije rasti prijazne konsolidacije: (i) razlikovanje med hitrostjo v različnih državah, (ii) velik poudarek na strukturi konsolidacije, vključno z jasnim osredotočanjem na nižanje stroškov staranja prebivalstva, in (iii) spremljevalna reforma proračunskih institucij

(i) Obseg fiskalnih izzivov se po državah članicah euroobmočja razlikuje in zahteva različno hitrost konsolidacije po državah.

Pakt za stabilnost in rast omogoča prilagodljiv in na predpisih temelječ okvir za usmerjanje različnih hitrosti konsolidacije. Uporaba fiskalnih predpisov EU temelji na ekonomski analizi in zakonskih določbah ter splošni oceni strukturne vzdržnosti javnih financ. Okvir omogoča objektivno razlikovanje med državami članicami glede na njihov fiskalni okvir in makroekonomske pogoje (graf 6). Ocena proračunskih ukrepov, ki so jih sprejele države članice, zlasti v strukturnem smislu, je bistvena za izvajanje teh predpisov.

Fiskalna izhodna strategija iz izrednih ukrepov, sprejetih z namenom ublažitve učinka krize, odraža prilagodljivost fiskalnih predpisov EU. Zlasti države članice, ki se soočajo z visokimi premijami za tveganje, ki bodo morda še narasle, nimajo veliko manevrskega prostora za odstopanje od svojih nominalnih fiskalnih ciljev, tudi če se makroekonomski pogoji izkažejo za slabše od pričakovanj. Druge države članice pa lahko v celoti pustijo, da njihovi avtomatski stabilizatorji opravijo svojo vlogo v načrtu strukturne prilagoditve.

Graf 6. Javnofinančni primanjkljaj in državni dolg v letu 2011, države članice euroobmočja (v % BDP)

Vir: Eurostat

(ii) Struktura fiskalne konsolidacije je bistvenega pomena za zmanjšanje negativnih učinkov na rast.

Omejitev odhodkov ima lahko pomembno sporočilnost. Sprejetje konsolidacijskih strategij na strani odhodkov bo zaradi težav, ki jih prinaša njihovo izvajanje, ključnega pomena za signaliziranje zavezanosti k nižanju fiskalnih primanjkljajev. Zato je omejitev porabe predpogoj za utrditev kredibilnosti in preprečevanje nadaljnjega naraščanja premij za tveganje. Vendar pa je za rasti prijazno konsolidacijo treba tudi dati prednost javnim odhodkom, ki podpirajo rast, da se ne oslabi že tako šibek potencial za rast gospodarstva v euroobmočju. V zvezi s tem so še zlasti pomembne javne naložbe, saj investicijski odhodki prek domačega povpraševanja povečujejo rast že na kratek rok, poleg tega pa imajo tudi dolgoročno pozitiven učinek na ponudbo. Zlasti v nekaterih državah članicah, ki se soočajo z izredno nizkimi obrestnimi merami, je treba sprejeti politike za spodbujanje proizvodnih naložb, saj je zelo verjetno, da bodo zasebni in družbeni dobički od teh naložb presegali stroške za njihovo financiranje. Prav tako pa bo pomembno nameniti posebno pozornost učinkovitosti in uspešnosti programov porabe.

Vendar bo del potrebne fiskalne prilagoditve zaradi njenega velikega obsega v mnogih državah članicah morda treba izvesti na strani prihodkov. To velja zlasti za države članice, v katerih so velike potrebe po konsolidaciji povezane z določenim potencialom za morebitna povišanja davčnih prihodkov ali v katerih obstaja potreba po ponovni vzpostavitvi davčnih osnov, ki jih je spodkopala kriza. Obstaja več načinov, kako povišati davčne prihodke, ne da bi pri tem neposredno povišali davke. Najprej bi bilo treba poskusiti z izboljšanjem izpolnjevanja davčnih obveznosti in izboljšanjem davčne uprave. Če to ne zadostuje oziroma če je izpolnjevanje davčnih obveznosti že na visoki ravni, bi bilo treba razmisliti o razširitvi davčne osnove. Poleg tega izboljšanje izpolnjevanja davčnih obveznosti in razširitev davčne osnove že sama po sebi veljata za pomembna cilja davčne politike, saj izboljšujeta učinkovitost obdavčenja in znižujeta gospodarska izkrivljanja. Kot zadnji možnosti se v nekaterih primerih ne bo mogoče izogniti povišanju davčnih stopenj ali uvedbi novih davkov. V takih primerih je treba posebej paziti, da so morebitni negativni učinki na rast karseda majhni, in sicer z osredotočenjem na najmanj škodljive davke, kot so na primer davki na potrošnjo ali periodični davki na nepremičnine.

Ustrezne davčne politike lahko prav tako prispevajo k rasti in konkurenci ter zmanjšajo neravnotežja v gospodarstvu. Davčna politika bi se na splošno morala osredotočiti na rasti prijazne spremembe v strukturi in obliki obstoječih davčnih sistemov. Povečanje davčnega bremena na delo in kapital ima namreč bolj škodljive učinke na rast in konkurenco kot druge vrste davkov, na primer davek na potrošnjo, premoženje ali okoljski davki. To je zlasti pomembno za nekatere države članice euroobmočja, ki morajo znatno izboljšati svojo konkurenčnost. Prav tako je treba skrbno oceniti morebitni distribucijski učinek davčnih sprememb. Vsako znižanje davčnega bremena na delo bi se moralo osredotočati na najbolj ranljive udeležence trga dela, saj se ravno ti pogosto soočajo s situacijami, ki jih odvračajo od dela, in trpijo zaradi razmeroma visokih stroškov dela. Še zlasti za euroobmočje velja, da bi davčne reforme morale obravnavati tudi pobude za kopičenje dolga, ki so del nekaterih sistemov obdavčenja dohodkov pravnih oseb in davkov na nepremičnine.

Struktura konsolidacije ni bila vedno rasti prijazna. Čeprav so prizadevanja za konsolidacijo temeljila predvsem na odhodkih, je samo nekaj držav članic zaščitilo dele gospodarstva, ki krepijo rast, na primer raziskave in razvoj (IT) ali izobraževanje (DE). Druge države (PT, IT) so prednost dale kapitalskim odhodkom, zlasti prek večje rabe sredstev iz strukturnih skladov EU. V več državah članicah se je učinkovitost javne porabe izboljšala (EE, FI). Prav tako so bili pogosti ukrepi na strani prihodkov. Številne države članice so se odločile za povišanje davkov. To je ponekod izboljšalo strukturo obdavčitve, saj je davčno breme premaknilo stran od dela (IT). Večkrat pa spremembe niso stekle v pravo smer, saj so države povečale davčno breme za delo (AT, ES, FR) ali kapital (ES), četudi druge možnosti, ki so manj škodljive za rast, niso bile v celoti izčrpane. Sprejemali so se tudi ukrepi za odpravljanje izkrivljanj pri obdavčitvi premoženja (PT), nekatere države pa so povišale davke na potrošnjo (FR), medtem ko ni bilo zabeleženega nobenega prehoda na okoljske davke.

Spopadanje z učinki, ki jih ima staranje prebivalstva na proračun, je ključno za trajnost javnih financ. Zaradi negativnega vpliva krize na rast se zdaj pričakuje, da bodo odhodki, povezani s staranjem prebivalstva, večje breme za javne finance. Na podlagi trenutnih politik se bodo javni odhodki, povezani s staranjem prebivalstva, izraženi v deležu BDP, do leta 2060 po napovedih povečali za 4¾ odstotne točke. Vendar obstajajo velike razlike med državami, pri čemer se zlasti Belgija, Ciper, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Slovenija in Slovaška soočajo z izzivi. V euroobmočju pokojnine predstavljajo velik del javne porabe, ki še narašča: danes predstavljajo več kot 12 % BDP, sodeč po napovedih pa bo njihov delež leta 2060 narasel na 14 %. V državah članicah z najvišjimi stroški zaradi pokojnin, pa tudi v drugih državah, bi reforme na področju pokojnin, zdravja in dolgotrajne oskrbe izboljšale dolgoročno trajnost javnih financ, povečale kredibilnost trenutnih prizadevanj za konsolidacijo in okrepile zaupanje investitorjev.

Na področju pokojninskih reform je bil dosežen napredek, reforme na področju zdravstvene oskrbe pa zaostajajo. Staranje prebivalstva predstavlja izziv, ki se mu bo nemogoče izogniti in ki je v zadnjem desetletju prisilil večino držav članic v prilagajanje pokojninskih sistemov, da bi izboljšale njihovo vzdržnost. Ta trend se je lansko leto nadaljeval. Nedavne pokojninske reforme v nekaterih državah članicah euroobmočja, zlasti v Grčiji, Italiji in Španiji, so že pokazale opazne pozitivne učinke na proračun. Vendar je v mnogih primerih treba sprejeti še več reform. Manj napredka je bilo doseženega na področju zdravstvene oskrbe, kjer je glavni izziv uravnotežiti potrebo po univerzalnem zdravstvenem sistemu in dolgotrajni oskrbi z naraščajočimi potrebami, povezanimi s staranjem prebivalstva, tehnološkim razvojem in vse večjimi pričakovanji bolnikov v vseh starostnih kategorijah. Zato je treba sprejeti temeljite reforme, ki bodo pripomogle k učinkovitejši rabi omejenih javnih sredstev in zagotavljanju visokokakovostne zdravstvene oskrbe.

(iii) Reforme nacionalnih proračunskih okvirov lahko pomembno prispevajo h konsolidaciji in ublažijo kompromise med rastjo in konsolidacijo.

Izboljšanje nacionalnih proračunskih postopkov z zgledovanjem po ugotovljenih najboljših praksah bi trajno izboljšalo oblikovanje fiskalne politike. Poleg tega lahko kredibilni proračunski okviri, ki so usmerjeni v zagotavljanje fiskalne vzdržnosti, ustvarijo več prostora za kratkoročno stabilizacijsko vlogo javnih financ. Če se pričakovanja trga močno zasidrajo na kredibilni srednjeročni poti, če bodo na primer investitorji oblikovalcem politike zaupali, da bodo ti srednjeročno zmanjšali primanjkljaje, bo trg manj občutljiv na kratkoročno nihanje fiskalnih agregatov, kar pa bo dopuščalo več prostora za politike stabilizacije. Pri zasidranju teh pričakovanj pa imajo bistveno vlogo nacionalni fiskalni okviri in nadzor EU.

Pri izboljšavah fiskalnih okvirov je bil dosežen viden napredek. Večina držav se je lotila ambicioznih reform najpomembnejših strukturnih elementov fiskalnih okvirov in uvedla nove ali strožje fiskalne predpise (v nekaterih primerih na ustavni ravni), okrepila večletno načrtovanje in ustanovila fiskalne svete. S temi prizadevanji je treba nadaljevati, da se zagotovijo oprijemljivi rezultati, ki bodo okrepili proračunski postopek. Zlasti prenos direktive o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri v nacionalno zakonodajo do konca leta 2012 – k čemur so se zavezali vodje držav euroobmočja – in hitra izvedba fiskalnega pakta bi poslala nedvoumno sporočilo, da euroobmočje vzpostavlja ustrezne mehanizme, s katerimi bo doseglo kredibilen in trajen postopek fiskalne konsolidacije.

Proračunsko disciplino in solidarnost v euroobmočju bi lahko spodbudili tudi s skupno izdajo državnih dolžniških instrumentov. Oblikovanje novih tržnih segmentov na podlagi skupne izdaje bi odpravilo sedanje pomanjkanje povpraševanja investitorjev po državnih obveznicah v mnogih državah članicah euroobmočja. Tak instrument bi lahko (odvisno od njegove oblike) sodelujočim državam članicam zagotovil varnejši dostop do refinanciranja po na splošno nižji stopnji z nižjo likvidnostno premijo in manjšo nestabilnostjo trga. Na tem področju so bili podani številni predlogi, vključno s predlogom nemškega sveta ekonomskih svetovalcev za izdajo vzajemnih obveznic v kombinaciji s skladom za odkup dolga, različnimi možnostmi glede obveznic stabilnosti, kot jih navaja zelena knjiga Komisije, ali skupno izdajo kratkoročnih dolžniških vrednostnih papirjev (E-Bills). Tudi če skupna izdaja ne bi imela pomembne vloge pri upravljanju krize državnega dolga, bi tak instrument prispeval k učinkoviti finančni integraciji s spodbujanjem prenosa monetarne politike in omogočanjem razpoložljivosti visokokakovostnega zavarovanja s premoženjem, ki se lažje uporablja čezmejno. Vendar bodo neto učinki skupne izdaje pozitivni samo, če bo mogoče nadzorovati potencialne ovire za fiskalno disciplino. Uspešna uporaba novega okvira ekonomskega upravljanja, ki je že v veljavi in ki se sedaj vzpostavlja, je lahko pomemben korak k izpolnjevanju predpogojev za skupno izdajo. Komisija bo predložila svoje predloge na podlagi analize rezultatov javnega posvetovanja iz njene zelene knjige.

3.2. Prilagajanje neravnotežij in pospeševanje rasti

3.2.1. Prilagajanje notranjih neravnotežij v euroobmočju

Ena izmed izstopajočih lastnosti prvega desetletja obstoja euroobmočja je bilo postopno kopičenje makroekonomskih neravnotežij. Ta so se najbolj kazala v vse večjih razlikah med saldi s tujino različnih držav. V nekaterih državah članicah je primanjkljaj tekočega računa močno narasel, medtem ko so druge države ustvarile občutne presežke tekočega računa[2] (graf 7).

Naraščajoči primanjkljaji in presežki tekočega računa so odraz zajetnih tokov kapitala po državah euroobmočja. Prilivi kapitala so koristili predvsem tistim državam članicam, v katerih so bili realni donosi naložb najvišji. Ti tokovi kapitala so bili delno odraz zdravega zmanjševanja razvojnega zaostanka, zlasti v začetnem obdobju, vendar pa so odražali tudi splošne manipulacije kreditnega tveganja in so bili v bistvu rezultat nepravilnega razporejanja sredstev gospodarstev, v katera se vlaga, in so postali nezanemarljiv sestavni del makroekonomskih trendov, ki niso vzdržni. Del tokov kapitala je bil usmerjen v neproduktivne rabe in prispeval k razcvetu domačega povpraševanja, ki je bil povezan s prekomerno rastjo posojil ter naraščanjem dolga v zasebnem in/ali javnem sektorju ter nepremičninskih balonov v nekaterih državah euroobmočja (graf 8).

Graf 7. Razčlenitev gibanj tekočih računov v euroobmočju || Graf 8. Zunanja in notranja neravnotežja pred krizo

||

Vir: službe Komisije || Vir: službe Komisije Opomba: Povprečna zasebna sredstva (transakcije) kot % BDP in povprečni tekoči račun v obdobju 2000–2007.

Do razlik med saldi s tujino držav euroobmočja v preteklosti je v glavnem prišlo zaradi razlik med razvojem dogodkov v njihovih zasebnih sektorjih (grafa 9 in 10). Podatki o neto posojanju/izposojanju po sektorjih v državah s primanjkljajem in tistih s presežkom v euroobmočju kažejo, da je bil pred nastopom krize glavni povzročitelj naraščajočih razlik med saldi s tujino nefinančni zasebni sektor. Čeprav je bil saldo javnega sektorja nekoliko bolj negativen v državah s primanjkljajem kot v državah s presežkom, je bil na splošno njegov prispevek k skupnim neravnotežjem manjši kot prispevek zasebnega sektorja[3]. Vendar pa je razvoj dogodkov v preostalem zasebnem sektorju pokazal naraščajoče razlike: v državah s presežkom se je finančno ravnotežje v zasebnem sektorju v povprečju izboljšalo, medtem ko se je v državah s primanjkljajem vse bolj slabšalo do leta 2007. Sektorji gospodinjstev so bili tako v državah s presežkom kot tudi v državah s primanjkljajem v povprečju neto posojilodajalci čez celotno obdobje, medtem ko je bil položaj teh sektorjev kot neto posojilodajalcev veliko šibkejši v državah s primanjkljajem in se je v času tik pred krizo celo še slabšal. Nefinančne družbe so bile v državah s primanjkljajem neto posojilojemalke, medtem ko so v državah s presežkom postale neto posojilodajalke. Začetek krize je povzročil obsežno konsolidacijo bilanc stanja zasebnega sektorja – tako za gospodinjstva kot za nefinančne družbe. Ta konsolidacija ne zadeva nujno le držav s primanjkljajem, temveč tudi države s presežkom tekočega računa.

Graf 9: Neto posojanje/izposojanje kot % BDP po sektorjih – države „s presežkom“ v euroobmočju || Graf 10: Neto posojanje/izposojanje kot % BDP po sektorjih – države „s primanjkljajem“ v euroobmočju

||

Vir: Eurostat Opomba: Države s presežkom so BE, DE, LU, NL, AT, FI (na podlagi povprečnega salda s tujino v obdobju 2000-2010). || Vir: Eurostat Opomba: Države s primanjkljajem so EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK (na podlagi povprečnega salda s tujino v obdobju 2000-2010).

Začetek krize je povzročil preobrat v dotedanjih trendih in neravnotežja tekočih računov v euroobmočju so se od takrat znatno zmanjšala. Trenutno je razpršenost neravnotežij tekočih računov občutno nižja v primerjavi z njenim vrhuncem. Razlike med dejanskimi saldi tekočega računa in njihovimi „normami“, ki jih določajo temeljni dejavniki, so se občutno zmanjšale (graf 11). V letih pred krizo so bili saldi tekočega računa večine držav članic nižji, kot bi bilo pričakovati glede na temelje. Glede na to, da je največja prilagoditev do sedaj potekala v državah s primanjkljajem na tekočem računu, se je povprečna razlika med tekočimi računi približala ničli in nato prešla v pozitivno vrednost. Čeprav je bilo znižanje primanjkljajev večinoma povezano z oslabitvijo domačega povpraševanja in uvozov, so tudi države s primanjkljaji začele izboljševati svojo izvozno dejavnost. Spomladanska napoved Komisije pravi, da se bodo deleži izvoznih trgov teh držav močneje izboljšali kot deleži držav s presežkom.

Ponovno uravnoteženje se izvaja tudi v državah s presežkom, čeprav v manjši meri. Od leta 2007 so vse države s presežkom občutno zmanjšale svoje presežke. Narava rasti se je nedavno vidno spremenila zlasti v Nemčiji. Domače povpraševanje je postalo glavna gonilna sila proizvodne rasti in je leta 2011 raslo za skoraj 2 odstotni točki hitreje kot v euroobmočju kot celoti. Tudi stroški dela na enoto so v letu 2011 rasli hitreje od povprečja euroobmočja, prav tako pa se v to smer nagibajo tudi nedavna pogajanja v zvezi s plačami. Sodeč po pomladanski napovedi Komisije se bodo v času, zajetem v tej napovedi, ti trendi nadaljevali.

Graf 11. Razvoj dogodkov na področju „razlik“ med tekočimi računi v euroobmočju || Graf 12. Dejanski saldo tekočega računa in tekoči račun za stabilizacijo stanja mednarodnih naložb (IIP) (2012–2020)

||

Vir: Evropska komisija Opomba: „Razlike“ med tekočimi računi kažejo razlike med dejanskimi tekočimi računi in „normami“ na podlagi pristopa Salta in Turrinija (2010) || Vir: Evropska komisija Opomba: Tekoči račun za stabilizacijo IIP kaže saldo tekočega računa, potreben za obdržanje stalnega razmerja med NIIP in BDP glede na napovedi za rast med letoma 2012 in 2020.

V prihodnosti bo ključno vprašanje, ali je zabeleženo zmanjšanje neravnotežij strukturne narave ali pa bo po izboljšanju cikličnih pogojev ta trend ustavljen. Obstajajo kazalniki, da je vsaj del zabeleženega ponovnega uravnoteženja bolj strukturne narave in bo zato verjetno razmeroma trajen. Če nedavni popravki odražajo ponovno oceno pričakovanj glede dohodkov in premij za tveganje ter ne samo cikličnega zmanjšanja proizvodnje, se lahko izkažejo za vzdržne. Glede na visoko raven zunanjih obveznosti v večini držav s primanjkljajem, bi moral pritisk na trgu za ponovno uravnoteženje v prihajajočih letih ostati visok in preobrat pri prilagoditvi bilanc stanja se zdi malo verjeten. Poleg tega so potrebe fiskalne konsolidacije večinoma večje v državah s primanjkljajem kot v državah s presežkom, zato je verjetno, da bo javni sektor na daljši rok prispeval k ponovnemu uravnoteženju. V številnih državah s primanjkljajem prilagoditev spremljajo spremembe relativnih cen, kar je predpogoj za potrebno prerazporeditev sredstev v gospodarstvih.

Čeprav je bila prilagoditev v državah s primanjkljajem obsežna, obstajajo kazalniki, da ni bila popolna v tistih državah, ki so imele najvišji primanjkljaj tekočega računa. Čeprav so bili tokovi pogosto temeljito prilagojeni, imajo nekatere izmed teh držav še vedno zelo visoke ravni zunanjih obveznosti, kar se kaže v neto stanjih mednarodnih naložb (NIIP), izraženih kot delež BDP. Glede na visoke ravni neto obveznosti in počasno dinamiko rasti, obstaja potreba po nadaljnjih izboljšavah tekočih računov, zlasti kar zadeva trgovinske salde, da NIIP, izražen kot delež BDP, začne padati (graf 10). Glede na napovedi za rast v naslednjem desetletju bi zunanja zadolženost Grčije, Francije, Italije, Cipra, Malte in Portugalske še naprej naraščala, če bi primanjkljaji na tekočih računih ostali na današnji ravni. To sicer ne pomeni nujno nevarnosti za trajnost ekonomskih odnosov s tujino za države z razmeroma ugodnimi saldi s tujino, kot je na primer Francija, vseeno pa bi predstavljalo dodatno breme za države, ki že imajo visoke ravni zunanjega dolga.

Graf 13. Sektorska neto finančna sredstva držav članic euroobmočja (v % BDP), 2010

Vir: Eurostat Opomba: Stanje neto finančnih sredstev (NFA) so finančna sredstva brez finančnih obveznosti. Stanja NFA predstavljajo nacionalni računovodski ekvivalent neto stanju mednarodnih naložb (NIIP) ter omogočajo proučevanje salda prihrankov in naložb iz sektorske perspektive. Graf prikazuje stanje v državah euroobmočja s treh vidikov: (1) razmerje med stanjem NFA gospodinjstev in stanjem NFA podjetij („delež pokritosti“), ki prikazuje, v kolikšni meri zadostujejo domači zasebni prihranki za financiranje potreb podjetij. Svetla barva pomeni popolno pokritost, temna pa manj kot popolno pokritost. V prvi vrsti gre pričakovati, da so podjetja v povprečju neto investitorji (se pravi bodo imela negativna NFA), medtem ko so finančne družbe v povprečju nekje v sredini (stanje njihovih NFA je uravnoteženo); (2) državna NFA prikazujejo vlogo javnega sektorja pri zapolnjevanju morebitnih vrzeli v prihrankih v zasebnem sektorju (negativna vrednost pomeni neto obveznosti države); (3) NFA celotnega gospodarstva v primerjavi s preostalim svetom povezuje notranje stanje z zunanjimi potrebami/zmožnostmi gospodarstva (negativna vrednost pomeni neto zunanje obveznosti). Države s presežkom so obkrožene.

Izboljšava tekočih računov, potrebna za stabilizacijo ali zmanjšanje zunanje zadolženosti, pogosto vključuje še bolj ambiciozne izboljšave trgovinskih saldov. To je zaradi plačil negativnih neto dohodkov od vlaganj, ki jih morajo te države plačati, tj. izplačilo obresti za tuja posojila, dividend od tujih naložb ali plačila za druge proizvodne dejavnike. Ker so saldi dohodkov v prvi vrsti povezani s količino zunanjih obveznosti, so precej trajni. Do sedaj se je velik del prilagoditve v državah s primanjkljajem izvedel prek sprememb v trgovinskih saldih, ki pa so jih večinoma narekovali upadi uvoza zaradi zmanjšanja domačega povpraševanja. Da bi njihovi saldi s tujino postali spet trajnostni, morajo države, kot so Grčija, Španija, Ciper ali Portugalska, svoje trgovinske primanjkljaje (vključno z neto transferji) spremeniti v presežke, da se tako kompenzirajo razmeroma visoki negativni saldi dohodkov. Za to bodo med drugim potrebne pomembne izboljšave njihove konkurenčnosti, da se nadomestijo izgube, ki so bile zabeležene pred krizo. Za to je bistvenega pomena zagotoviti, da gibanje plač prispeva k ponovni vzpostavitvi konkurenčnosti na področju stroškov dela, in izvajati ukrepe za obravnavo nominalne togosti na proizvodnih trgih. Za preprečevanje rasti nezaposlenosti morajo ukrepe za podporo prilagoditve cen in stroškov spremljati reforme za spodbujanje prerazporeditve sredstev med podjetji in sektorji. Predvsem bo treba delo in kapital iz nemenjalnih dejavnosti, ki so se razširile pred krizo, preusmeriti v sektor izvoza. Za ta namen so zlasti relevantne reforme trga dela, ki so v skladu z načelom povečanja prožne varnosti. Velik obseg dolga v državah s primanjkljajem poudarja tudi pomembnost zunanjih pogojev financiranja za te države, saj so zaradi velike količine zunanjih obveznosti bolj občutljive za spremembe v stroških financiranja. Strukturne reforme, ki obravnavajo težave, ki so podlaga za neravnotežja, bodo skupaj z napredkom pri ponovni vzpostavitvi vzdržnosti javnih financ pomagale na novo vzpostaviti zaupanje v finančne trge in ohranjati stroške financiranja obstoječih obveznosti na vzdržni ravni.

Za razliko od primanjkljajev na tekočem računu veliki in trajni presežki na tekočem računu ne vzbujajo skrbi v zvezi s trajnostjo zunanjega dolga ali zmožnostmi financiranja za zadevno državo. Trajni presežki se lahko upravičijo, če so rezultat zunanjih dejavnikov, kot sta razpoložljivost naravnih virov in konkurenčnost podjetij, ali če izvirajo iz strukturnih lastnosti gospodarstva, ki določajo varčevanje in naložbe, npr. državam s starajočim se prebivalstvom se bo verjetno zdelo smotrno varčevati že danes (tj. ustvariti presežke tekočega računa), da se izognejo upadu potrošnje v prihodnosti. Vendar je mogoče tudi, da velike in trajne presežke tekočega računa povzročijo manj neškodljivi dejavniki, vezani na delovanje trgov, na primer načini, na katere finančni sektor dodeljuje sredstva, ali politike, ki omejujejo domače povpraševanje in možnosti za naložbe. V slednjem primeru bi v zadevnih državah članicah ta položaj izboljšali z reformami, ki krepijo domače povpraševanje in možnosti za rast. Znižanja prekomernih domačih prihrankov pri naložbah bi poleg tega lahko koristila še drugim državam euroobmočja, v katerih ne obstajajo menjalna razmerja za odpravljanje sedanjih trdovratnih neravnotežij tekočega računa, čeprav je intenzivnost takšnega prelivanja rasti precej negotova.

Če vzamemo pod drobnogled gospodarstva s presežkom, poleg tega opazimo, da je sektorska sestava njihovega salda s tujino zelo raznolika in zato imajo potencial za zunanje ponovno uravnoteženje. Prva raziskava gospodarstev euroobmočja s presežki razkriva, da so si ta med seboj precej različna v smislu relativnih položajev različnih sektorjev v gospodarstvu (graf 13):

Kar zadeva javnofinančni sektor, sta Finska in Luksemburg leta 2010 imela skupno pozitiven finančni položaj, tj. njuna javna sektorja sta imela več sredstev kot obveznosti. Vzrok so tako relativno nizke ravni obveznosti kot visoke ravni naložbenih sredstev, ki večinoma izvirajo iz investicij pokojninskega sistema za zaposlene. Avstrija, Nemčija in Nizozemska so imele položaj neto javnih obveznosti, tj. (neto „javne dolžnice“ v grafu 13), ki v glavnem izvira iz visokih ravni bruto obveznosti (graf 14). V tej skupini držav s presežkom izstopa Avstrija, saj ima skupno neto obveznosti do preostalega sveta (čeprav se te zdijo zelo omejene) kljub temu, da je v preteklih letih ustvarila presežke tekočega računa. Če pogledamo situacijo v zasebnem sektorju, se pojavijo podobne skupine držav. Zasebni sektorji Avstrije, Nemčije in Nizozemske prispevajo največ sredstev v gospodarstvo teh držav. V Avstriji in Nemčiji gospodinjstva prihranijo dovolj, da lahko kompenzirajo za posojila podjetij, ki delno (v primeru Avstrije) ali v celoti kompenzirajo za neto javne obveznosti. Na Nizozemskem je stopnja varčevanja gospodinjstev skoraj nič in podjetja zagotavljajo financiranje za ostalo gospodarstvo (pozitivno neto posojanje). Delež pokritosti (glej opombo h grafu 13) pa je na Finskem in v Luksemburgu delen.

Sektorske razlike med državami s presežkom bodo v prihodnjih letih oblikovale vzorec ponovnega uravnoteženja gospodarstva. Te razlike v finančnih stanjih različnih sektorjev in morebitne medsebojne povezave med sektorji lahko vplivajo na zmanjševanje finančnega vzvoda pri saldu s tujino. Zlasti medsebojno delovanje med razmerji med prihranki in naložbami javnega in zasebnega sektorja prek obstoječih pritiskov po zmanjševanju finančnega vzvoda bo v prihodnjih letih vplivalo na saldo s tujino:

· V državah članicah s presežkom in neto javnofinančnimi obveznostmi se lahko pričakuje, da bo fiskalna konsolidacija prispevala k negativnemu povratnemu učinku na rast in pritiske navzgor pri saldu s tujino. Graf 14 prikazuje bruto dolg (nekonsolidiran) sektorja države, ki je v letu 2011 presegal 75 % BDP Nemčije, Avstrije in Nizozemske (zgornja ploskev) in se je nakopičil predvsem v predhodnih štirih letih (spodnja ploskev).

Graf 14: bruto dolg v državah euroobmočja – razčlenitev po sektorjih

Vir: Eurostat. Opomba: Podatki o javnem dolgu, prikazani na grafu, obsegajo vrednostne papirje, ki niso delnice (F3) ali posojila (F4) in se sporočajo na nekonsolidirani osnovi zaradi skladnosti s podatki za zasebne sektorje, zato se razlikujejo od podatkov, sporočenih v okviru fiskalnega nadzora EU. Zgornja ploskev: ravni v letu 2011 (v % BDP), spodnja ploskev: sprememba v obdobjih 2007–2010 in 2010–2011 (v odstotnih točkah BDP). Podatki za leto 2011 so izračunani na podlagi prvih treh četrtletij in niso na voljo za Irsko in Luksemburg.

· Verjetni učinek javne konsolidacije na gospodarstvo in plačilno bilanco bo odvisen od njenega medsebojnega delovanja z zasebnimi pritiski za zmanjšanje finančnega vzvoda. Na drugi strani lahko države z nizko ravnijo zasebne zadolženosti (graf 14, zgornja ploskev) povečajo domačo potrošnjo in naložbe ter tako kompenzirajo učinek javne konsolidacije (kar je npr. storila Nemčija, ki je imela dolgo fazo zmanjševanja finančnega vzvoda v desetletju pred krizo). To je zlasti pomembno, kadar presežke tekočega računa spodbuja šibko zasebno povpraševanje in kadar majhna domača potrošnja in naložbe kažejo na pomanjkljivosti pri delovanju posebnih sektorjev v gospodarstvu, npr. trgov storitev. V teh okoliščinah lahko presežki tekočega računa pomenijo nižji življenjski standard domačega prebivalstva, kot bi bilo potrebno. Strukturne reforme, ki odpravljajo te pomanjkljivosti, bodo pripomogle k sprostitvi omejenega domačega povpraševanja in večji konkurenčnosti gospodarstva. Na drugi strani je za države z dolgovi v zasebnem sektorju (npr. Nizozemsko) verjetno, da bodo v njih delovale dodatne sile za zmanjševanje finančnega dolga poleg sil iz javnega sektorja, kar bo okrepilo njihove učinke na rast in zaokroževanje navzgor pri saldu s tujino.

· „Javni varčevalci“ z neto javnofinančnimi sredstvi bi lahko občutili manjše pritiske po zmanjševanju finančnega vzvoda, saj javnofinančni sektor lahko ublaži potencialni popravek bilance stanja v zasebnem sektorju.

Graf 15: neto posojanje/izposojanje in IIP

Vir: službe Komisije.

Obstajajo še druge težave v zvezi z državami s presežkom, ki jih je treba nadalje proučiti. Zanimivo je na primer, da se v nekaterih državah s presežkom stanje mednarodnih naložb ni izboljšalo kljub znatnim in stalnim presežkom tekočega računa. To je lahko deloma posledica učinkov določitve vrednosti, povezanih z gibanjem menjalnega tečaja, in razlik v sestavi in vrednotenju tujih sredstev in obveznosti, lahko pa tudi pomeni, da je bil kapital izvožen v nedobičkonosne naložbe, kar postavlja pod vprašaj učinkovitost finančnega sektorja pri razporejanju virov za najproduktivnejše možnosti porabe[4]. Na primer presežki tekočega računa, nakopičeni od leta 2000 v Nemčiji, na Nizozemskem in v Avstriji, so znatno večji od spremembe v stanju neto mednarodnih naložb v istem obdobju, čeprav je pri tem treba poudariti, da je bilo za to obdobje značilno globalno napačno ocenjevanje tveganja (graf 15).

Po zgornji analizi sodeč je treba temeljito proučiti naravo, moč in smer medsebojnih povezav med primanjkljaji in presežki na euroobmočju, da bi ugotovili, kako bi države s presežkom lahko prispevale k splošnemu ponovnemu uravnoteženju gospodarstva. Komisija namerava jeseni 2012 objaviti študijo o tem vprašanju.

3.2.2. Strukturne reforme za spodbuditev rasti in zmožnosti prilagajanja

Ustaljene razlike v rasti, zlasti če so povezane z bremenom velikega dolga, povzročajo težave v okviru monetarne unije. Spomladanska gospodarska napoved Komisije kaže na stalne razlike v rasti, saj države članice, pri katerih poteka prilagoditev, zaostajajo v rasti. Verjetno pa se bo prilagoditev nadaljevala po obdobju, ki ga zajema zadnja napoved, kar pomeni tveganje ustaljenih razlik v rasti. To v monetarni uniji povzroča težave, zlasti če so države s počasno rastjo zelo zadolžene, saj imajo države s počasno rastjo višjo dejansko obrestno mero, kar dolg še poglablja.

Premajhna rast, ki jo je povzročilo zmanjševanje finančnega vzvoda, le še poglablja dolgoletne težave nizke potencialne rasti na euroobmočju. Možnosti za rast na euroobmočju so bile razmeroma majhne pred krizo, kriza pa je pomenila še dodaten precejšen pritisk na trende. V srednjeročnem obdobju pričakovana stopnja potencialne rasti znaša 0,8 %, medtem ko je v prvih letih 21. stoletja znašala približno 2,25 %. Ta popravek navzdol pomeni znatno slabšo gospodarsko storilnost euroobmočja v razmeroma kratkem obdobju. K temu popravku navzdol je prispeval predvsem močan pritisk navzdol na rast skupne faktorske produktivnosti, kar lahko večinoma razložimo z manjšimi stopnjami rasti človeškega kapitala in kapitala znanja.

Zato se euroobmočje kot celota spopada z dvojnim izzivom ponovnega uravnoteženja gospodarstva in krepitve rasti v srednje- in dolgoročnem obdobju. Rast je treba znova oživiti v srednjeročnem obdobju, saj bi bilo brez rasti zmanjševanje finančnega vzvoda in ponovno uravnoteženje gospodarstva mnogo težje doseči. Obenem je treba skrbno upravljati postopek zmanjševanja finančnega vzvoda v različnih sektorjih, da bi nadzorovali njegov negativni učinek na rast in se izognili negativnim povratnim učinkom. Medtem ko so izzivi in zato tudi nujnost ukrepanja večji v državah s primanjkljajem, se je treba zavedati tveganja, ki ga za celotno euroobmočje pomenijo nadaljnje razlike v rasti in obstoječa neravnotežja.

Strukturne reforme, ki povečujejo tekmovalnost in prilagodljivost trgov, lahko okrepijo rast in olajšajo prilagoditev. V nekaterih državah so se nakopičili zasebni prihranki, v nekaterih sektorjih pa so večje regulativne ovire zadržale naložbe. Možno je torej sprostiti prihranke in spodbuditi naložbe ter s tem rast z liberalizacijskimi politikami, katerih namen je olajšati vstop v zaprte sektorje in izhod iz njih. Pri bolj tekmovalnih trgih se izboljša zmožnost prilagajanja, in sicer je lažja prerazporeditev proizvodnih dejavnikov med sektorji, zlasti iz nemenjalnih sektorjev v menjalne, izboljšata pa se tudi cenovna in necenovna konkurenčnost. V ta namen je treba dati prednost produktivni javni porabi ob upoštevanju potrebe po fiskalni konsolidaciji. Reforme mehanizma za določanje plač bi lahko izboljšale prilagajanje plač, da bi te bolje odražale razvoj produktivnosti, in obseg prilagajanja realnih plač. Spremembe zakonodaje o varnosti zaposlitve lahko pripomorejo k hitrejši prerazporeditvi sredstev med sektorji, s čimer bi ohranili prilagajanje v državah z velikimi primanjkljaji tekočega računa. Manjša davčna obremenitev dela, učinkovita politika aktivnega zaposlovanja in politika za zaposlovanje lahko pospešijo ustvarjanje novih delovnih mest, zlasti ob upoštevanju tveganja dolgotrajne nezaposlenosti.

PAKT EURO PLUS – OCENA IZVAJANJA ZAVEZ

Države članice euroobmočja kot tudi Bolgarija, Danska, Latvija, Litva, Poljska in Romunija so se na začetku leta 2011 dogovorile o paktu Euro plus. Države članice so se v okviru pakta zavezale, da bodo izvedle reforme na štirih področjih: spodbujanje konkurenčnosti in zaposlovanja, izboljšanje vzdržnosti javnih financ ter krepitev finančne stabilnosti. Poudarile so, da je pragmatično usklajevanje davčnih politik nujen element okrepljenega usklajevanja gospodarske politike, in se zavezale k sodelovanju v strukturiranih razpravah o zadevah davčne politike. Zaveze sodelujočih držav članic k reformam so razvidne v njihovih programih stabilnosti ali konvergenčnih programih in nacionalnih reformnih programih.

Države članice so leta 2011 začele izvajati številne zaveze na področjih politik, opredeljenih v paktu, vendar se je izvajanje zavez znatno razlikovalo po državah članicah in področjih politike. Le maloštevilne države članice so izpolnile vse zaveze. V številnih primerih je vlada pripravila ustrezne zakonodajne predloge, vendar je sprejetje zakonodaje zaostajalo, npr. zaradi razprave v nacionalnem parlamentu ali s socialnimi partnerji.

Največ napredka je bilo doseženega pri reformah za spodbujanje konkurenčnosti, zlasti izboljšanje poslovnega okolja. Države članice so poenostavile upravne zahteve za podjetja in uvedle nove storitve. Večina držav članic je izpolnila zaveze za spodbujanje izobraževanja in inovacij, npr. zagotovitev dodatnih sredstev za univerze in raziskovalne ustanove. Manj napredka je bilo doseženega pri povečanju konkurence na področju storitev in reviziji mehanizmov za določanje plač tako v zasebnem kot tudi javnem sektorju.

Poleg tega so države članice uvedle reforme za povečanje udeležbe na trgu dela in zmanjšanje davčne obremenitve dela. Manj ukrepov je bilo sprejetih za izboljšanje vseživljenjskega učenja in zmanjšanje dela na črno.

Države članice so izpolnile zaveze za izboljšanje vzdržnosti javnih financ in pripravile zakonodajne predloge o pokojninskih sistemih in nacionalnih fiskalnih pravilih. V številnih primerih pa je sprejetje nove zakonodaje in njeno izvajanje zaostajalo. Državam članicam, ki so si prizadevale doseči ciljne ravni primanjkljaja ali dolga, je cilj uspelo doseči.

Reforme finančnega sektorja so bile nekoliko mešane, saj je le maloštevilnim državam članicam uspelo povečati učinkovitost ureditve in nadzora finančnega sektorja. Poleg tega so države članice ohranile finančno stabilnost s sprejetjem ukrepov za diverzifikacijo strukture gospodarstva.

Evropski svet je marca 2012 pozval države članice, naj v svoje nacionalne reformne programe in programe stabilnosti ali konvergenčne programe vključijo dodatne zaveze, osredotočene na manjše število bistvenih, pravočasnih in merljivih reform, da bi dosegle cilje pakta. Številne države članice so se na ta poziv odzvale in predstavile nove zaveze.

Nove zaveze so pomembne za dosego ciljev pakta. Večina je pravočasnih in merljivih z jasnimi cilji, ki jih je treba izvesti v naslednjih dvanajstih mesecih. Države članice so v številnih primerih navedle pričakovane stroške in koristi ukrepov. Vendar se ukrepi pogosto nanašajo na projekte, ki že potekajo.

Kot je navedeno v paktu, bo Komisija še naprej spremljala izvajanje obvez v okviru evropskega semestra. Komisija bo o napredku poročala naslednjo pomlad v dokumentih služb Komisije o oceni držav.

Ob sedanji nizki rasti, fiskalnih izzivih in družbenih napetostih je treba ohraniti gonilno moč reform. Ob prizadevanju za rasti prijazno konsolidacijo in dajanju prednosti npr. naložbam v znanja in spretnosti morajo imeti prednost reforme, (i) ki kažejo pozitiven učinek na rast že v srednje- do dolgoročnem obdobju in (ii) ne vključujejo velikih fiskalnih stroškov. Večina regulativnih reform izpolnjuje naslednje merilo: odprtje preveč reguliranih sektorjev ne vključuje fiskalnih stroškov. Enako velja za reforme za izboljšanje poslovnega okolja in večino reform na trgu dela, npr. reforme sistema kolektivnega pogajanja ali sistema varnosti zaposlitve kot tudi zagotavljanje boljših spodbud za iskanje dela. Učinke na produktivnost, ki izhajajo iz takih reform, je mogoče okrepiti s spremnima politikama aktivnega zaposlovanja ter znanja in spretnosti. Podobno imajo pokojninske reforme dvojni pozitivni učinek na javne finance in rast, saj zmanjšujejo implicitne javne obveznosti in krepijo vzdržnost, obenem pa povečujejo ponudbo delovne sile, čeprav srednjeročno učinki niso vidni. Poleg tega bi morale biti države članice euroobmočja v kontekstu posebnih izzivov, s katerimi se spopadajo, vodilne pri izvajanju nekaterih orodij, ki veljajo za celotno EU, npr. direktive o enotnem trgu in storitvah. Čeprav imajo te reforme omejene fiskalne stroške, ne smemo podcenjevati njihovih političnih stroškov. Zato je bolje ustrezno razporediti obremenitev reform po prebivalstvu, vključno z obravnavanjem posledic, povezanih z revščino, kot pa da bi reforme opustili, pri tem pa je treba upoštevati, da je kriza nesorazmerno prizadela ljudi, ki so bili že prej v ranljivem položaju.

Graf 16: sprememba v odzivanju na priporočila OECD v dokumentu Prizadevanja za rast, države OECD, ki so del euroobmočja

Vir: dokument OECD Prizadevanja za rast (Going for Growth)

Na podlagi skupne monetarne politike in močnih čezmejnih prelivov je treba okrepiti usklajevanje strukturnih reform na euroobmočju. V monetarni uniji so strukturne reforme ključne, saj mora v njej večina prilagajanja potekati prek trgov, saj ni orodja monetarne politike na nacionalni ravni, menjalni tečaji znotraj unije pa so fiksni. Poleg tega je zaradi močnih prelivov na euroobmočju potrebno okrepljeno usklajevanje (npr. v obliki predhodne razprave pomembnih načrtov v zvezi s politiko, ki bi lahko imeli velike učinke prelivanja), da bi lahko ustrezno upoštevali večje zunanje učinke reform.

V preteklih dvanajstih mesecih je napredek na področju strukturnih reform na euroobmočju ustrezal intenzivnosti tržnega pritiska (graf 16). Države programa in nekatere ranljive države so uvedle ambiciozne reforme, zlasti na trgih dela, finančnih trgih, v sektorjih strokovnih storitev, omrežnih industrijah in splošnih okvirih za konkurenco. V drugih državah pa so se reforme počasi odvijale. V številnih državah (BE, CY, ES, IT, EL, IE, LU) nedavno izvedene ali sprejete reforme trga dela, vključno z mehanizmi določanja plač, pomenijo pomembne korake naprej k večji in bolj uravnoteženi prilagoditvi trga dela na šoke. Glavne procese reform, ki že potekajo ali so načrtovani, bo treba pretvoriti v zakonodajo, uspešno izvesti in jim pozneje po potrebi dodati dopolnilne ukrepe. Zaradi davčnih sprememb se je davčna obremenitev v več državah članicah euroobmočja nedavno povečala (AT, ES, FR). Nekatere države članice euroobmočja so povečale odhodke za raziskave in razvoj (IT) ter izobraževanje (DE), vendar to ni bil splošen trend. Le nekaj držav članic je izvedlo reforme za povečanje konkurence v maloprodajnem sektorju (IT, IE) ali odpravo neupravičenih omejitev za strokovne storitve (IT, IE, PT, EL), medtem ko so v drugih državah članicah, za katere so bile na teh področjih lani izdana priporočila, reforme zaostajale ali niso bile dovolj ambiciozne.

Izvajanje direktive o enotnem trgu in storitvah je bilo razmeroma dobro, a neenakomerno. Pomembno je, da je bil dosežen napredek pri izvajanju direktive o storitvah. Na splošno so države članice euroobmočja z velikimi ovirami za enotni trg storitev pred sprejetjem direktive te ovire znatno zmanjšale. Nekatere (ES, SK) so dosegle posebno dober napredek, druge (AT, MT) pa so bile očitno manj prizadevne.

4. Okrepitev usklajevanja politike na euroobmočju

4.1. Kriza je opozorila na pomanjkljivosti pri upravljanju euroobmočja

Gospodarska prilagodljivost je že dolgo priznana kot ključni prilagoditveni kanal v ekonomski in monetarni uniji. Prvotna ekonomska in monetarna unija je enotno nadnacionalno monetarno politiko združila z nacionalnimi gospodarskimi politikami, usklajenimi na ravni EU. Zgodovinsko gledano za to strukturo ni bilo podobnega predhodnika, po katerem bi lahko presodili njene prednosti. Sodeč po akademskih virih o optimalnih valutnih območjih naj bi bila obseg, v katerem naj bi bila regija dovzetna za asimetrične makroekonomske šoke, in obseg, v katerem naj bi bila sposobna te šoke absorbirati z gospodarsko prilagodljivostjo, kritična dejavnika pri določanju njene trajnosti. Gospodarska prilagodljivost posameznih držav članic je od uvedbe eura na splošno ostala nizka, kriza pa je razkrila, da lahko monetarna unija občasno pomeni večje zahteve po zmožnosti prilagodljivosti, kot je bilo sprva mišljeno.

Trgi v prvih desetih letih ekonomske in monetarne unije niso uspeli spodbuditi zadostne discipline. Na svetovni ravni so se nominalne obrestne mere zmanjšale, premije za tveganje glede na posamezno državo pa so tako rekoč izginile, kar je spodbudilo bolj tvegano obnašanje. Na euroobmočju se je ta trend najprej okrepil zaradi odprave valutnega tveganja med državami članicami. Poleg tega Evropska centralna banka določa obrestne mere, ki so v nominalnem smislu enake za celotno euroobmočje, vendar so inflacijske razlike med državami članicami ostale precejšnje. Posledično so nastale velike razlike v realnih obrestnih merah, kar je spodbudilo kapitalske prilive, ki so napihnili cene premoženja in prikazali nerealno moč makroekonomske uspešnosti.

Zaradi pomanjkljivosti pri makroekonomskem nadzoru in izvrševanju tako na ravni držav članic kot tudi EU neustrezna razporeditev sredstev in posledična makrofinančna neravnotežja niso bila dovolj zgodaj ugotovljena in jih oblikovalci politik niso ustrezno obravnavali. Očitni dobri makroekonomski rezultati po vsem euroobmočju pred krizo so zakrili temeljne strukturne probleme v javnih financah in makroekonomskih osnovah[5]. Pakt stabilnosti in rasti se je na ravni Sveta površno izvajal. Poleg tega so analiza, oblikovanje in izvajanje ekonomske politike ostali nepovezani in niso ustrezno upoštevali interakcije med fiskalnimi zadevami in širšimi makroekonomskimi neravnotežji (razvoj balonov cen premoženja, konkurenčnosti in zunanjega zadolževanja). Nadzor ni zadostno kril nefiskalnih zadev, zaradi česar so se makroekonomska neravnotežja neovirano razvijala.

Dinamika prehoda iz „dobrega“ na „slabo“ ravnotežje med krizo se je dodatno okrepila zaradi meddržavnih prelivov. Investitorji so iz težav financiranja na ravni ene države sklepali, da bodo države, ki so gospodarsko in finančno z njo povezane, sčasoma imele enakovredno omejitev dostopa do trga državnih obveznic. V zgodnjih stopnjah krize je te čezmejne učinke prelivov okrepilo pomanjkanje ustreznih finančnih varoval. Vendar niso bili vsi opaženi negativni prelivi izključno špekulativne narave ali osnovani na zaupanju. Močne trgovinske povezave na euroobmočju so razširile negativen učinek rasti upadajočega skupnega povpraševanja v eni državi na trgovinske partnerje prek manjšega uvoza. Poleg tega je močnejša finančna integracija na euroobmočju od začetka ekonomske in monetarne unije pomenila večjo medsebojno izpostavljenost držav članic, s čimer je poslabšanje položaja v eni državi članici povečalo tveganje za partnerska gospodarstva na euroobmočju.

4.2. Reforma ekonomskega upravljanja na euroobmočju

Od začetka krize sta se EU in euroobmočje prizadevala za celovito krepitev njegovega ekonomskega upravljanja. Uvedene reforme in reforme v pripravi obravnavajo ugotovljene pomanjkljivosti pri nadzoru ekonomske politike z integracijo nadzora pri vseh območjih politike, z boljšim časovnim usklajevanjem usmeritve politike, da bi dosegli učinek na oblikovanje nacionalne politike, z močnejšimi pobudami in razširitvijo nadzora, da bi zajeli makroekonomska neravnotežja. Posebej za euroobmočje so bili uvedeni izvršilni mehanizmi.

Evropski semester združuje nadzor ekonomskih politik iz strategije Evropa 2020, preventivne dele Pakta stabilnosti in rasti ter postopek v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem, poleg tega državam članicam zagotavlja usmeritev politike, preden končajo svoje proračunske načrte in načrte ekonomskih reform. Novi pristop integriranega nadzora, ki ga vključuje evropski semester, zagotavlja celovitejšo oceno makroekonomskih, strukturnih in zaposlitvenih politik. Med drugim je prispeval k bolj sistematični oceni tveganja za pot fiskalne politike, ki izhaja iz vse večjih makroekonomskih neravnotežij, kot so nepremičninski baloni ali prekomerna rast posojil. Zagotavlja tudi okvir za okrepljeno usklajevanje in večstranski nadzor zaposlovalnih in socialnih politik.

Nadzor in usklajevanje fiskalnih politik sta bila radikalno okrepljena. Zakonodajni šesterček o ekonomskem upravljanju je okrepil tako preventivni kot tudi korekcijski del Pakta stabilnosti in rasti. V njem je kvantitativno opredeljen pomen „znatnega odstopanja“ od srednjeročnega proračunskega cilja in pot prilagajanja proti temu cilju, poleg tega je z numeričnim merilom operacionalizirano merilo dolga v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Osrednja inovacija je uporaba glasovanja z obratno kvalificirano večino pri sklepih Sveta glede večine sankcij. Šesterček določa tudi minimalne zahteve za vse glavne vidike fiskalnih okvirov na nacionalni ravni.

Dodatna poostritev fiskalnega nadzora je v pripravi. Šesterček dopolnjuje predlagana uredba o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov in zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic euroobmočja. Namen uredbe je boljša uskladitev ključnih stopenj pri pripravi nacionalnih proračunov in zagotavljanje minimalnih standardov kakovosti pri nacionalnih proračunskih postopkih. Predlog tudi nadalje poostruje predhodni fiskalni nadzor in zagotavlja ustrezno integracijo priporočil EU glede politike v pripravo nacionalnih proračunov. Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji, ki so jo podpisale države članice euroobmočja in še osem drugih držav članic, vsebuje zaveze za nadaljnjo poostritev fiskalnega in ekonomskega nadzora. Pogodbenice so se v pogodbi zlasti zavezale, da bodo v nacionalni zakonodaji določile pravila za uravnotežene proračune v strukturnem smislu, kar bo v primeru znatnega odstopanja dopolnjeval avtomatski korekcijski mehanizem.

Postopek v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem je uvedel sistematični ekonomski nadzor na vseh področjih, na katerih bi se lahko pojavila škodljiva neravnotežja. Zaradi sistematičnega spremljanja in preventivnih priporočil se bo tveganje vse večjih makroekonomskih neravnotežij zmanjšalo. Kadar so ugotovljena večja tveganja, je izvajanje priporočil glede politike okrepljeno z možnostjo sankcij v primeru neupoštevanja. Komisija je v prvem poročilu o mehanizmu opozarjanja[6] opredelila sedem držav članic euroobmočja (poleg petih držav članic, ki niso del euroobmočja), ki jih lahko prizadenejo škodljiva makroekonomska neravnotežja, npr. slabša konkurenčnost, velika zadolženost ali popravki balonov cen premoženja. Pri teh državah članicah je bil izveden podroben pregled[7], pri katerem je bila narava neravnotežij natančneje proučena.

Podrobni pregledi so potrdili, da se sedem držav članic euroobmočja spopada z makroekonomskimi neravnotežji, zaradi katerih je potrebno ukrepanje na ravni politike. Z analizo so bila makroekonomska neravnotežja ugotovljena v sedmih državah euroobmočja, ki pa po naravi niso prekomerna. Podrobni pregledi so potrdili, da prilagoditev poteka, kar je razvidno iz zmanjšanj primanjkljajev tekočega računa, omejitve kreditnih tokov in popravkov cen nepremičnin. Nakopičena neravnotežja pa pomenijo velik izziv za mnoge države članice euroobmočja. Zaradi ravni zunanje, zasebne in javne zadolženosti je treba nujno zmanjšati finančni vzvod, kar bo v prihodnjih letih verjetno imelo negativen učinek na rast. Rezultati poudarjajo raznolike situacije, v katerih so se znašle te države članice euroobmočja, in potrebo po pristopu, ki je prilagojen posamezni državi.

Novi okvir EU za finančni nadzor je že pripomogel k reševanju razdrobljenega nacionalnega nadzora. Nova nadzorna struktura se je v EU začela uporabljati januarja 2011. Njena osrednja inovacija je ustanovitev evropskega organa za sistemska tveganja, ki bo zagotavljal celovit evropski pogled na makrobonitetno analizo tveganja. Novi okvir izboljšuje učinkovitost mehanizmov zgornjega opozarjanja z izboljšanjem interakcije med mikro- in makrobonitetno analizo ter omogočanjem, da ustrezni organi ocene tveganja pretvorijo v ukrepe. Z ustanovitvijo treh evropskih nadzornih organov[8] je reforma pripomogla tudi k boljšemu usklajevanju med nacionalnimi nadzorniki, vključno z zavezujočimi sklepi, na podlagi katerih morajo po potrebi ukrepati, in jasnejšim osredotočanjem na prizadevanje za skupni pravilnik z razvojem tehničnih standardov na področjih, opredeljenih v zakonodaji. Poleg tega nova struktura zagotavlja bolj popolno izmenjavo informacij in mnenj na zgodnejši stopnji.

Ustanovitev robustnih mehanizmov za finančno stabilnost euroobmočja je prav tako pomenila pomemben korak naprej pri upravljanju euroobmočja. Ustanovitev evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF) in evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (EFSM) maja 2010 je zaprla pomembno vrzel v institucialni sestavi euroobmočja. Vendar sta oba elementa evropske varnostne mreže začasne narave, zato bo 1. julija 2012 ustanovljen stalni evropski mehanizem za stabilnost (ESM). Konec marca 2012 je bila skupna zgornja meja posojilne zmogljivosti ESM in EFSF zvišana na 700 milijard EUR, kar skupaj s sredstvi, ki jih zagotavlja EFSM in instrument posojil Grčiji, pomeni skupno posojilno zmogljivost v višini 800 milijard EUR.

Učinkovite ureditve sprejemanja odločitev so ključnega pomena za učinkovito izvajanje poostrenega nadzornega okvira za euroobmočje. Euroskupina in vrh euroobmočja imata v zvezi s tem posebno odgovornost. Na vrhu euroobmočja oktobra 2011 so bile že sprejete prve odločitve za izboljšanje strukture sprejemanja odločitev v euroskupini: nekaj odločitev je bilo že izvedenih, vključno z organizacijo rednih srečanj držav članic euroobmočja na vrhu, ki jih vodi stalni predsednik, in ustanovitvijo stalnega predsedstva delovne skupine euroskupine.

V prihodnosti bi lahko proučili dodatne reforme ekonomskega upravljanja, da bi spopolnili institucionalno strukturo ekonomske in monetarne unije. Dosedanje spremembe so v nekaterih primerih zadevale vidike, ki so tradicionalno vezani na nacionalno suverenost. V nekaterih primerih je videti, da so spremembe izkoristile obseg možnega ukrepanja na podlagi Pogodbe o delovanju Evropske unije. Ostaja pa vprašanje, ali bo večje usklajevanje ekonomskih politik zadostovalo ali pa bo potrebna tesnejša integracija oblikovanja ekonomske politike. Izkušnje, pridobljene v krizi, so pomen tega vprašanja še poudarile. V srednjeročnem obdobju se lahko gonilna moč za nadaljnjo integracijo monetarne unije poveča, zlasti če se zaradi uspeha nedavnih sprememb na področju upravljanja okrepi (vzajemno) zaupanje med partnerji euroobmočja.

[1] COM(2011) 669 final.

[2] Za več informacij glej publikaciji „Quarterly Report on the Euro Area“, št. 1/2009, Evropska komisija, in European Economy št. 1/ 2010, „Surveillance of intra-euro area competitiveness and imbalances“, Evropska komisija.

[3] Poleg tega so bili neto položaji posojanja/izposojanja v finančnem sektorju razmeroma nizki in v glavnem med seboj podobni, kar je pričalo o posredniški vlogi finančnih institucij.

[4] Ni pa dokazov, da so finančni sistemi držav s stalnimi presežki tekočega računa strukturno slabši pri razporejanju kapitala kot finančni sistemi držav s stalnimi primanjkljaji tekočega računa.

[5] Celo reforme Pakta za stabilnost in rast leta 2005, s katerimi naj bi bili bolje upoštevani ciklični pogoji, so utrpele škodo zaradi konceptualnih težav pri ustreznem razlikovanju trenda rasti od cikla.

[6] COM(2012) 68 final z dne 14. 2. 2012.

[7] SEC(2012) 150-161.

[8] Evropski bančni organ, Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine ter Evropski organ za vrednostne papirje in trge.