SL    SL SL 
SL    SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 17.6.2008 
SEC(2008) 2030 
  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
Spremni dokument   
 
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARL AMENTU, SVETU, EVROPSKEMU 
EKONOMSKO-SOCIALNEMU OD BORU IN ODBORU REGIJ 
 
NAČRT POLITIKE AZILA: C ELOSTNI PRISTOP K ZAŠ ČITI V EU 
 
Povzetek ocene u činkov  
{COM(2008) 360 kon č.} 
{SEC(2008) 2029}
SL 2   SL 1. UVOD 
Komisija je junija 2007 predstavila zeleno knjigo1, ki opredeljuje možnosti za oblikovanje 
druge faze skupnega evropskega azilnega sist ema (CEAS). V okviru javnega posvetovanja je 
Komisija prejela 89 prispevkov, ki so jih pr edložile številne zainteresirane strani2. Vprašanja 
in predlogi, ki so jih zaintere sirane strani predložile med posvetovanjem, so predstavljali 
osnovo za pripravo na črta politike azila in ocene njegovih u činkov.  
Komisija je za podporo pri pripravi ocene u činkov naro čila zunanjo študijo. Zunanja študija je 
bila glavna podlaga za pripravo tega poro čila, poleg nje pa so bili upoštevani še prispevki k 
zeleni knjigi ter obstoje ča poročila o oceni instrumentov ES na podro čju azila3. 
Med decembrom 2007 in marcem 2008 so bili or ganizirani sestanki s strokovnjaki z univerz, 
državami članicami, nevladnimi organizacijami in  visokim komisarjem ZN za begunce ter 
poslanci Evropskega parlamenta, ki so bili zaprošeni za mnenje o prihodnjem razvoju 
nekaterih elementov skupnega ev ropskega azilnega sistema.  
Komisija se je o osnutku kon čnega poro čila o oceni u činkov posvetovala z odborom Komisije 
za oceno u činkov, ki je izdal mnenje 21. aprila 20084. Priporočila odbora za oceno u činkov so 
bila ustrezno upoštevana. 
Večina posami čnih ukrepov, predlaganih v na črtu politike azila, bo ocenjenih z lo čenimi 
ocenami u činkov. Zlasti spremembe direktive o pogojih  sprejema, direktive o pogojih in 
direktive o azilnih postopkih ter spremembe dublinske ur edbe in uredb EURODAC bodo 
temeljile na ocenah u činkov. 
2. TRENUTNO  STANJE  IN TEŽAVE 
Na podro čju azila  so bile ugotovljene naslednje težave: 
• zakoniti ukrepi in prakse proti ne zakonitemu priseljevanju lahko v dolo čenih primerih 
ovirajo dostop prosilcev za azil do zaš čite v EU,  
• priseljenci, ki ne potrebujejo zaš čite, zlorabljajo azilni sistem  za vstop in bivanje v EU, 
• sekundarno gibanje prosilcev za az il, ki zaprosijo za mednarodno zaš čito v več kot eni 
državi članici, povzro ča nepravično breme za nacionalne uprave in tudi prosilce za azil, 
• azilni sistemi nekaterih držav članic so preobremenjeni, 
• vse več ljudi zaprosi za zaš čito iz razlogov, ki v trad icionalni ureditvi za begunce 
(Ženevska konvencija) niso pred videni, in pridobi status zaš čite z nižjim jamstvom, 
                                                 
1 COM(2007) 301. 
2 89 prejetih prispevkov je dostopnih na naslovu:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm. 
3 Poro čilo o oceni dublinskega sistema (COM (2007) 299); poro čilo o oceni direktive o pogojih sprejema 
(COM (2007) 745). 
4 Mnenje bo dostopno na naslovu: http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2008_en.htm.  
SL 3   SL • različna praksa po državah povzro ča velike razlike v priznavanju zaš čite v državah 
članicah in neenakomerno raven zaš čite v EU,  
• osebe, ki potrebujejo zaš čito, se sre čujejo s posebnimi težavami pri vklju čevanju; nekatere 
med njimi so v ranljivih položajih, 
• večina beguncev po svetu ostaja na obmo čjih blizu svoje države izvora, kjer imajo slabe 
možnosti in so breme za revne države v razvoju. 
V oceni u činkov je ocenjen razvoj dogodkov ob predpostavki, da na ravni EU ne bi bili 
sprejeti nobeni ukrepi. Ugotovitev ocene je, da bi se v tem primeru sedanje težave ohranile in 
da obstajajo tehtni razlog i za ukrepanje na ravni EU. 
Ocenjene so tudi spremembe pravnega okvira , ki jih prinaša Lizbonska pogodba, z 
ugotovitvijo, da novi člen o azilu dovoljuje in zahteva ve čjo zavzetost kakor trenutno veljavni 
člen. Poleg tega vklju čitev Listine o temeljnih pravicah v novo pogodbo daje ve čji pomen 
določenim pravicam, povezanim z azilo m, med njimi pravici do nevra čanja.  
3. CILJI  POLITIKE  AZILA 
Splošni cilj druge faze skupnega evropskega azilnega sistema je s celovitim pristopom do 
zaščite v EU ponuditi vsem državljanom tretjim držav, ki zaprosijo za mednarodno zaš čito, 
ustrezen status pod enakimi pogo ji ter zagotoviti spoštovanje na čela nevračanja. 
Politika bo usmerjena predvsem v naslednje specifi čne cilje:  
I) zagotoviti, da bodo azilni postopki dos topni osebam, ki zaprosijo za zaš čito, ter hitro in 
učinkovito obravnavati tiste, ki zaš čite ne potrebujejo; 
II) zagotoviti višje enotne standarde zaš čite; 
III) okrepiti hitro in u činkovito pomo č nacionalnim upravam za azil s spodbujanjem 
sodelovanja v praksi; 
IV) spodbujati mehanizme solidarnosti pri obravnavanju oseb, ki potrebujejo zaš čito, tako 
med državami članicami EU kot med EU in tretjimi državami; 
V) omogo čiti vključevanje zaš čitenih oseb; 
VI) prepre čevati „kupovanje azila“ in sekundarno gibanje. 
4. MOŽNOSTI  POLITIKE  AZILA 
4.1. Možnost A:  ohranitev sedanjega stanja 
Trenutna dogajanja v državah članicah bi se nadaljevala ob obstoje čem pravnem okviru, ki bi 
ostal nespremenjen. Dejavnosti, ki že potekajo, bi se nadaljevale. Države članice bi morale 
prenesti vse obstoje če zakonodajne instrumente v nacional no zakonodajo, Komisija pa bi 
nadzorovala njihovo izvajanje.  
SL 4   SL 4.2. Možnost B1:  popolna uskladitev zakonodaje EU 
Ta možnost bi zagotovila enotnost in cel ovitost azilnega sist ema EU, ki bi omogo čal najvišje 
standarde s popolno uskladitvijo in odpravo po manjkljivosti, ki so posledica sprejetja 
najnižjega skupnega imenovalca v prvi fazi sku pnega evropskega azilnega sistema. Ta cilj bi 
bil med drugim dosežen: 
• z opredelitvijo ustreznih pogojev za sprejem prosilcev za azil, 
• s priznanjem ustrezne ravni zaš čite osebam, ki potrebujejo zaš čito, 
• z uvedbo enotnega in u činkovitega azilnega postopka, 
• z vzpostavitvijo višje stopnje solida rnosti in odgovornosti med državami članicami ter med 
EU kot celoto in tretjimi državami.  
4.3. Možnost B2:  nadaljnji razvoj zakonodaje EU 
Ta možnost bi se osredoto čila na nadaljnja prizadevanja za ve čjo usklajenost nacionalnih 
pravil o azilu, vendar brez popolne  uskladitve na vseh podro čjih, ter na zagotavljanje visokih 
standardov zaš čite.  
Uvedba nekaterih ukrepov na podro čju pogojev sprejema: 
• izboljšanje dolo čb, ki se nanašajo na mate rialne pogoje sprejema,  
• zagotavljanje lažjega dostopa prosilcev za azil do trga dela, ki ga ne ovirajo 
dodatne nacionalne omejitve, 
• uvedba pravil, ki bodo prepre čevala arbitrarni pripor, 
• učinkovito ugotavljanje zdravstv enih in materialnih potreb ranljivih oseb ter oseb 
s posebnimi potrebami, vklju čno s spoštovanjem na čela enakosti spolov.  
Uvedba naslednjih klju čnih elementov v zvezi z izpolnjevanjem pogojev:  
• uvedba dveh enotnih statusov: eneg a za begunce in enega za upravi čence do 
subsidiarne zaš čite, 
• razširitev pravil Skupnosti o pravici do ponovne združitve družine na upravi čence 
do subsidiarne zaš čite, 
• preučitev možnosti za vzpostavitev u činkovitega prenosa mehanizma zaš čite. 
Uvedba novega elementa pri postopkih:  
• opredelitev enotnega postopka  z uskladitvijo pripadajo čih skupnih jamstev 
(dostop do postopkov, suspenzivna pritožba, pravna pomo č, rok za odlo čitev o 
stvari na prvi stopnji, ve čja enakost spolov) za vse vrste obstoje čih nacionalnih 
postopkov. 
Ključni ukrepi v zvezi z vprašanji  solidarnosti in odgovornosti:  
SL 5   SL • okrepitev in razjasnitev ve č določb dublinske uredbe in uredb EURODAC z 
namenom pove čanja učinkovitosti ter zagotavljanja ve čje skladnosti in enotne 
uporabe po državah članicah (zlasti dolo čbe o suverenosti, humanitarne dolo čbe 
ter določb o enotnosti družine) ter možnost, da se v dolo čenih primerih uporaba 
dublinskih pravil odloži (zamrznitev vra čanja) zaradi razbremenitve 
preobremenjenih držav članic, 
• izvajanje na čela izredne finan čne solidarnosti, ki ga bi bilo treba uvesti za 
podporo državam članicam v primerih izrazite preobremenjenosti, 
• uvedba prostovoljnega sistema za preselitv e za podporo tretjim državam, ki imajo 
velike populacije beguncev, 
• približevanje razli čnih nacionalnih postopkov varovanega vstopa. 
4.4. Možnost C:  sodelovanje in izmenjava najboljših praks   
Pri tej možnosti bi bil pouda rek na spodbujanju sodelovanj a v praksi med državami članicami, 
tako da bi se poenotila uporaba obstoje čih zakonodajnih instrumentov po državah članicah 
(kar bi prepre čilo neskladja in posledi čne razlike v dejanski stopnji priznane zaš čite). Takšno 
sodelovanje v praksi bi prineslo tudi nekaj koristi za podpiranje zunanje razsežnosti politike 
azila EU. Ta cilj bi bil dosežen z uvedbo neke vrste strukturne in stalne podpore, morda v 
obliki evropskega urada za podporo azilu, ki bi b il ustanovljen z uredbo ali sklepom EU in bi 
bil pristojen za nekatera ali vsa od naslednjih podro čij dejavnosti: informacije o državi izvora, 
usposabljanje in krepitev zmogljivosti, prakti čna pomo č državam članicam, zunanja 
razsežnost, ocenjevanje in spremljanje.  
4.5. Možnost D:  skupen, celovit pravni instrument za  azil in ustanovitev evropskega 
organa za azil   
• celovit zakonodajni poseg v azilno zakonodajo EU , s katerim bi združili razli čne 
obstoječe zakonodajne instrumente. Vsebinsko bi ta možnost skoraj v celoti sledila 
točkam, navedenim v možnosti B1, formalno pa  bi pripeljala do sprejetja enotnega 
instrumenta, ki bi vseboval celotno evropsko azilno pravo (ter bi nadomestil trenutno veljaven sveženj direktiv in ur edb) in bi torej pomenil us kladitev in združitev obenem; 
• ustanovitev evropskega organa za azil , ki bi vodil in koordiniral skupno politiko azila 
EU. Prav tako bi bil ustanovljen v obliki agenci je, vendar ne bi zgolj koordiniral dejavnosti 
sodelovanja v praksi, navedeni h pri zgoraj omenjeni možnos ti („evropski urad za podporo 
azilu“), temve č bi nadomeš čal tudi nacionalne upravne in pravosodne organe, ki odlo čajo o 
prošnjah za azil. Ta organ bi torej postal sk upni evropski razsodnik, v katerem bi bile 
centralizirane vse odlo čitve o azilu in ki bi  imel pooblastila za odlo čanje. Ta možnost zato 
predstavlja najskrajnejši na čin za zagotavljanje enotne uporab e azilnega prava EU v celotni 
EU.  
SL 6   SL 5. PRIMERJAVA  MOŽNOSTI  POLITIKE  AZILA 
5.1. Primerjava ocen, rezultati presoje 
 
 Možnost 
A 
ohranitev 
sedanjega 
stanja Možnost 
B1 Možnost 
B2 Možnost 
C Možnost 
D Najprimernejša 
možnost 
(B2+C)  
Zagotoviti, da bodo 
azilni postopki 
dostopni osebam, ki 
zaprosijo za zaš čito, 
ter hitro in u činkovito 
obravnavati tiste, ki 
zaščite ne potrebujejo  0 √√√ √√√ √√ √√√√ √√√ 
Zagotoviti višje enotne 
standarde zaš čite 0 √√√√  √√√ √ √√√√√  √√√ 
Okrepiti hitro in 
učinkovito pomo č 
nacionalnim upravam za azil s spodbujanjem 
sodelovanja v praksi 0 0 0 √√√√  √√√√√  √√√√  
Spodbujati mehanizme 
solidarnosti pri 
obravnavanju oseb, ki potrebujejo zaš čito, 
tako med državami 
članicami EU kot med 
EU in tretjimi 
državami  0 √√√(√) √√√ √√ √√√√  √√√ 
Omogočiti 
vključevanje 
zaščitenih oseb 0 √√√√  √√√ √√ √√√√  √√√ Ustreznost  
Preprečevati 
„kupovanje azila“ in sekundarno gibanje 0 √√√ √√√ √ √√√√  √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Izvedljivost prenosa 
 
- po veljavni pogodbi 
- po novi pogodbi  0 √(√) √√√(√) √√√√  √ √√√√  Izvedljivost  
Finančna izvedljivost 0 -√√√√  -√√(√) - √√ -√√√√  -√√(√) 
Socialni u činki na 
ravni EU in na ravni 
držav članic 0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Ekonomski u činki na 
ravni EU in na ravni 
držav članic 0 √√ √√ 0( √) √√ √√ 
Učinek za ljudi, ki 
potrebujejo mednarodno zaš čito 0 √√√ √√√ √√ √√√√√  √√√ Učinki 
Učinek za tretje 
države 0 √√√ √√ √√ √√√√  √√√ 
Temeljne pravice  0 √√√√ √√√ √√  
√√√√√  
√√√  
 
SL 7   SL 5.2. Najprimernejša možnost 
Najprimernejša možnost je bila izbrana pret ežno na podlagi primerjave možnosti B1 (tudi v 
povezavi z možnostjo C) in možnosti D, kjer prva možnost ohranja skoraj enako raven 
pozitivnih u činkov kot druga, hkrati pa vklju čuje manj težav pri prenosu ter nižje finan čne 
stroške in stroške izvedbe. Možnost B1 ima številne prednosti in je v marsi čem podobna 
možnosti B2, vendar slednja zahteva rahlo ni žjo stopnjo uskladitve na nekaterih podro čjih in 
ima zato boljše možnosti za uspešen prenos in izvedbo. Možnost D ima eno bistveno pomanjkljivost: na tej stopnji ni možnosti, da bi ve čina držav članic dala soglasje za prenos 
suverenosti z držav članic na predlagani evropski organ za azil.  
Glavne prednosti najprimernejše možnosti so: 
• daje primerne rezultate pri spodbujanju integriranega in celovitega pristopa  k 
vprašanjem azila ter zagotavlja doseganje te ga cilja z višjimi enotnimi standardi zaš čite in 
podporo dejavnostim sodelovanja v praksi,  
• zagotavlja boljš i dostop do zaš čite z uvajanjem približevan ja nacionalnih postopkov 
varovanega vstopa in spremembami direktiv e o azilnih postopkih, s katerimi bi bil dan 
večji pomen dostopu do zaš čite,  
• uvaja višje enotne standarde na podro čju azila  z okrepljenimi ukrepi glede pogojev 
sprejema  (lažji dostop do trga dela in zdravstvenega varstva), postopkov  (enotni postopek 
z močnimi jamstvi), izpolnjevanja pogojev (enotna opredelite v dveh mednarodnih 
statusov zaš čite), 
• izboljšuje hitro in u činkovito podporo nacionalnim upravam z izboljševanjem 
zbliževanja postopkov odlo čanja v državah članicah, in sicer z ustanovitvijo evropskega 
urada za podporo azilu , ki bi koordiniral in spremljal razli čne dejavnosti, 
• spodbuja dejansko odgovornost in solidarnost med državami članicami ter med EU in 
tretjimi državami  z izboljšavami dublinskega sistema in prostovoljno shemo EU za 
preselitve  ter z nadaljnjim razvojem programov za krepitev zmogl jivosti in regionalnih 
programov zaš čite v tretjih državah, 
• spodbuja vklju čevanje zaš čitenih oseb in zlasti oseb, ki uživajo subsidiarno zaš čito, s 
povečevanjem ravni pravic, ki izha jajo iz njihovega statusa. 
Učinki najprimernejše možnosti: 
• ustvarja enakovrednejše pogoje v celotni EU in omogo ča učinkovitejše upravljanje 
begunskih tokov  med državami članicami, kar pove čuje možnost vklju čevanja zaš čitenih 
oseb v gostiteljske skupnosti, 
• z izboljševanjem dostopa prosil cev za azil do trga dela lahko rahlo zmanjša nezakonito 
ponudbo delovne sile  in zapolnjuje manjša pomanjkanja delovne sile na trgih dela držav 
članic, 
• zagotavlja ve čjo zaščito osebam, ki potrebujejo mednarodno zaš čito, in sicer z 
učinkovitejšim obravnavanjem potreb ranljivejših skupin, vklju čno s potrebno 
občutljivostjo za morebitne posebne težave in omej itve prosilk, ki vlagajo prošnje za azil, 
SL 8   SL • ima v celoti gledano pomemben pozitiven u činek na tretje države , ki jih delno 
razbremenjuje možnih pritiskov na azilne sisteme s prostovoljno shemo EU za preselitve 
ter jim omogo ča, da pove čajo svojo zmogljivost za upravljanje azila z ustreznimi 
programi za krepitev zmogljivosti , 
• povečuje temeljne pravice prosilcev za azil in upravi čencev do mednarodne zaš čite z 
zagotavljanjem ustreznejšega okolja, v katerem lahko uživajo te pravice. 
Glede stroškov bi manj zavezujo č značaj najprimernejše možnosti pomenil nižje finan čne in 
administrativne stroške v primerjavi s procesom popolne uskladitve zakonodaje .  
• Kljub temu nekateri ukrepi, ko t so razširitev pogojev spreje ma na prosilce za subsidiarno 
zaščito in močnejša jamstva, povezana s postopki, neizogibno prinašajo višje finan čne in 
administrativne stroške ka kor trenutno veljavni sk upni evropski azilni sistem , čeprav 
bi lažji dostop prosilcev za azil do trga dela lahko rahlo ublaži l celoten finan čni učinek. 
• Ukrepi sodelovanja v praksi bo do prinesli dodatne stroške , saj bo treba za razli čne 
ukrepe sodelovanja zagot oviti ustrezno finan čno podporo (tj. skupna finan čna sredstva za 
projekte in usposabljanje, financiranje progr amov krepitve zmogljivosti v tretjih državah).  
• Najverjetneje se bodo pove čali tudi administrativni stroški  zaradi ve čjih kadrovskih 
potreb za izvajanje predvidenih ukrepov sodelovanja. Ustanovitev evropskega urada za 
podporo azilu pa bi po drugi strani dolgoro čno pripomogla k omejitvi rasti 
administrativnih stroškov nacionalnih uprav. 
6. SPREMLJANJE  IN OCENJEVANJE   
Spremljanje in ocenjevanje izvajanja na jprimernejše možnosti bo pomemben del 
zagotavljanja u činkovitosti na črta politike azila. Komisija bo  zagotovila ustrezne mehanizme 
za spremljanje in izvajanje tega na črta in bo imela v procesu njegovega spremljanja klju čno 
vlogo. Poleg tega bo skrbela za to, da v zako nodajnem postopku ne bo prišlo do znižanja 
standardov zaš čite temeljnih pravic, ki jih predlaga. 
Med kazalniki za ocenjevanje napredka in u činkovitosti najprimernejše možnosti za 
doseganje ciljev politike azila je tr eba med drugim upoštevati naslednje: 
• število novih prošenj za azil, 
• število zavrnjenih prošenj in število ugodno rešenih prošenj, s katerimi je bil prosilcu 
priznan status begunca ali subsidiarne zaš čite, 
• število prosilcev za azil v primer javi s številom stalnih prebiv alcev in v primerjavi z BDP, 
• število zahtev in predaj na podlagi dublinske uredbe, 
• število izvedenih regionalnih programov zaš čite ter sredstva, namenjena zanje, 
• število preseljenih begun cev iz tretjih držav, 
• višina finan čnih sredstev, namenjenih Evropskemu skladu za begunce, 
• višina finan čnih sredstev, namenjenih za deja vnosti sodelovanja v praksi, vklju čno z 
ustanovitvijo evropskega urada za podporo azilu.