DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta

o ukrepih za znižanje stroškov za izgradnjo visokohitrostnih elektronskih komunikacijskih omrežij

1. Opredelitev problema

Pametna, trajnostna in vključujoča rast, kot je predvidena v strategiji Evropa 2020, bo v veliki meri odvisna od razpoložljivosti in razširjenosti uporabe visokohitrostnega interneta. Visokokakovostna digitalna infrastruktura podpira dejansko vse sektorje sodobnega in inovativnega gospodarstva. Je hrbtenica enotnega trga, ki je velik in še vedno v precejšnjem obsegu neizkoriščen vir rasti, ter ključni dejavnik konkurenčnosti EU.

Evropska digitalna agenda, ena od vodilnih pobud iz strategije Evropa 2020, postavlja ambiciozne cilje glede pokritosti s širokopasovnim omrežjem in hitrosti. Toda medtem ko podjetja v telekomunikacijskem sektorju že znatno investirajo, se zdi, da je potrebno okrepiti prizadevanja za spodbujanje izgradnje širokopasovnih omrežij.

Ta ocena učinka spremlja zakonodajni predlog, ki bi, če bi ga Evropski parlament in Svet sprejela, omogočil cenejšo in hitrejšo izgradnjo visokohitrostnih širokopasovnih omrežij. To bi dosegel tako, da bi zagotovil izboljšan dostop do pasivne infrastrukture, ki je primerna za izgradnjo širokopasovnih omrežij, več možnosti za sodelovanje pri gradbenih delih, racionalizirane postopke izdaje dovoljenj in več stavb z visokohitrostnimi povezavami. Predlog je bil pripravljen na poziv Sveta, ki je zasedal spomladi 2012, da se kot del prizadevanj za dokončanje enotnega digitalnega trga do leta 2015 na ravni EU sprejmejo ukrepi za prihranke stroškov. Predstavlja del Akta za enotni trg II.

Problem, ki ga obravnava ta pobuda, izvira iz različnih neučinkovitosti in ozkih grl v postopku izgradnje širokopasovnih omrežij. Te neučinkovitosti in ozka grla podjetjem, ki želijo zgraditi omrežja, povzročajo visoke stroške in težka upravna bremena. Treba je tudi opomniti, da prevladujoči del stroškov (do 80 %) izgradnje novih omrežij odpade na gradbena dela.

Na podlagi študij in obsežnih povratnih informacij deležnikov so bila identificirana štiri področja za ukrepanje: (1) neučinkovitosti ali ozka grla pri uporabi obstoječe pasivne infrastrukture (npr. kanalov, vodov, vstopnih jaškov, omaric, drogov, stebrov, anten, stolpov in drugih podpornih objektov), (2) ozka grla pri skupni izgradnji, (3) neučinkovitosti pri upravni izdaji dovoljenj in (4) ozka grla pri izgradnji v stavbah z namenom priključitve uporabnikov.

Ocenjuje se, da bi prihranki med 20 in 30 % lahko bili ustvarjeni s sprejetjem sklopa celovitih in vzajemno krepilnih ukrepov na teh področjih.

2. Analiza subsidiarnosti

Ti ukrepi so na ravni Unije potrebni zato, da kot dopolnilo regulativnemu okviru za elektronske komunikacije izboljšajo pogoje za vzpostavitev in delovanje notranjega trga, in sicer tako da:

– odstranijo ovire delovanju enotnega trga, ki jih povzroča mozaik pravil na nacionalni in podnacionalni ravni, kar ovira nadaljnji razvoj in rast evropskih podjetij, ima negativen učinek na evropsko konkurenčnost in ustvarja prepreke za investicije in čezmejno delovanje ter tako preprečuje svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih storitev in omrežij, ki je zajamčena v obstoječi zakonodaji Unije;

– spodbujajo celovito pokritost s širokopasovnim omrežjem, ki je predpogoj za razvoj enotnega digitalnega trga, kar prispeva k odpravi pomembne ovire za dokončanje enotnega trga;

– izkoristijo znatni neizkoriščeni potencial za znižanje stroškov in pospešitev izgradnje širokopasovnega omrežja.

3. Cilji

Posebni cilj te pobude je znižanje stroškov in povečanje učinkovitosti izgradnje visokohitrostnega širokopasovnega omrežja. Natančneje, stroške izgradnje visokohitrostnega širokopasovnega omrežja bi bilo treba znižati za 25 %. Ukrepanje na ravni EU na tem področju bo hkrati utrdilo enotni trg.

Na ta dvojni posebni cilj je treba gledati z vidika splošnega ozadja spodbujanja izgradnje širokopasovnega omrežja v celotni EU, v skladu s cilji iz digitalne agende.

Operativni cilji te pobude so naslednji:

(1) povečanje uporabe obstoječe pasivne infrastrukture, primerne za izgradnjo širokopasovnega omrežja, tako da se v zvezi s to infrastrukturo doseže večja preglednost, kakor tudi bolj skladen in učinkovit regulativni režim dostopa do nje, ne glede na lastnika;

(2) povečanje sodelovanja pri gradbenih delih, ki se nanašajo na izgradnjo širokopasovnih omrežij v EU, zlasti z zagotavljanjem preglednosti in povečanjem pravne varnosti pri sodelovanju med sektorji ali med komunalnimi podjetji;

(3) racionaliziranje upravnih postopkov, ki se nanašajo na izgradnjo omrežij, v celotni EU, predvsem s povečanjem preglednosti in okrepljenim usklajevanjem postopkov izdaje dovoljenj, ob hkratnem zagotavljanju spoštovanja rokov in minimalnih standardov za „razumne pogoje“;

(4) povečanje deleža stavb z odprto visokohitrostno infrastrukturo v celotni EU, da se zmanjšajo stroški in bremena v zvezi z naknadno vgradnjo.

4. Možnosti politike

Za nadaljnjo analizo so bile izbrane štiri širše možnosti politike, ki temeljijo na njihovem potencialu za znižanje stroškov izgradnje širokopasovnih omrežij in pospešitev izgradnje, njihovi splošni skladnosti in celovitosti ter tehnološki nevtralnosti.

Pod možnostjo 1 bi Komisija nadaljevala z delom brez sprememb, ker takšni ukrepi niso popolnoma novi in se najboljše prakse že oblikujejo. Ukrepanje bi obsegalo spremljanje, uveljavljanje obstoječih pravil in nadaljnje smernice pri določenih členih.

Možnost 2 spodbuja bolj intenzivno, skladno in harmonizirano uporabo obstoječih določb in orodij iz regulativnega okvira za elektronske komunikacije. Komisija bi izdala priporočilo, ki bi pojasnilo uporabo teh določb.

Pod možnostjo 3 bi Komisija predlagala bolj holistične in ambicioznejše ukrepe za znižanje stroškov v celotni EU, ki bi veljali tudi za akterje izven telekomunikacijskega sektorja. Predlagani so naslednji ukrepi:

(1) splošna pravica do ponujanja in uporabe obstoječe fizične infrastrukture, primerne za izgradnjo širokopasovnega omrežja, pod poštenimi pogoji, ne glede na to, če je v lasti ponudnikov elektronskih komunikacijskih omrežij ali jo ti uporabljajo. Pogoji uporabe bi se določili s poslovnimi pogajanji, pri čemer bi bilo mogoče uporabiti mehanizem za reševanje sporov, toda samo ko bi poslovna pogajanja propadla brez razumne obrazložitve;

(2) pravica do dostopa do preglednih informacij o obstoječi fizični infrastrukturi, primerni za izgradnjo širokopasovnih omrežij, ne glede na lastnika (operaterji, ki so ali niso iz telekomunikacijskega sektorja, zasebni ali javni udeleženci);

(3) posebne pravice in obveznosti, ki so usmerjene v okrepljeno usklajevanje gradbenih del (splošna pravica do pogajanj o usklajevanju gradbenih del, povezana s splošno pravico do dostopa do informacij o načrtovanih gradbenih delih; dodatne obveznosti so predvidene v primeru del, financiranih z javnim denarjem);

(4) povečana preglednost in izboljšana pravočasnost postopkov izdaje dovoljenj, skupaj z varovali, ki zagotavljajo nediskriminatorne, pregledne, objektivne in sorazmerne zahteve in/ali pogoje;

(5) obveznost vgradnje visokohitrostne stavbne fizične infrastrukture v nove stavbe in stare stavbe, na katerih potekajo velika prenovitvena dela (npr. dovolj prostora v malih kanalih), ob hkratnem zagotavljanju tehnološke nevtralnosti in obveznost, da se nove ali zelo prenovljene večstanovanjske hiše opremijo s koncentracijsko točko, ki se nahaja znotraj ali izven stavbe.

Možnost 3 se nadalje deli na dve podmožnosti, 3a in 3b, ki se razlikujeta glede na to, kateri instrument se predlaga za izvajanje zgoraj navedenih ukrepov.

Pod možnostjo 4 bi Komisija predlagala nov zavezujoč instrument, ki bi vzpostavil atlase infrastrukture na podlagi standardov EU, obvezen in cenovno orientiran dostop do vse infrastrukture, primerne za izgradnjo visokohitrostnih omrežij, dodatne obveznosti glede sodelovanja pri gradbenih delih, celovite točke „vse na enem mestu“, kjer bi bila zbrana vsa dovoljenja, potrebna za izgradnjo nove infrastrukture, in obvezno vgradnjo visokohitrostne infrastrukture v vse stavbe do leta 2020.

5. Ocena učinkov

Ker je ta pobuda predvsem ekonomska, so tudi najpomembnejši učinki ekonomski. Družbeni in okoljski učinki so predvsem posredni, ker so odvisni od posledičnih investicij v omrežja in preostalih posrednih ekonomskih učinkov. Analiziran je bil učinek predlaganih ukrepov na temeljne pravice.

Pri scenariju „brez sprememb“ (možnost 1) ni mogoče pričakovati znatno znižanih stroškov izgradnje širokopasovnih omrežij po vsej Evropi, niti velikega učinka na investicije. Ker se v celotni EU pričakuje samo zelo omejen učinek na investicije, bi bili omejeni tudi njegovi učinki prelivanja. Prav tako je zelo verjetno, da bi se povečala trenutna razdrobljenost pravil v EU. Glede na omejen učinek na investicije, bi bili tudi družbeni in okoljski učinki majhni.

Glede na stroške in koristi za glavne vpletene deležnike ter močnejše učinke priporočila v primerjavi s smernicami in izmenjavo najboljših praks, se pod možnostjo 2 celotno gledano pričakuje zmeren pozitiven učinek na investicije v omrežja. Posledično se lahko pričakujeta nekoliko višja pokritost s širokopasovnim omrežjem in konkurenca. Toda pod to možnostjo bi celotni potencial za prihranek stroškov, ki ga omogoča sodelovanje med komunalnimi podjetji na področju infrastrukture (kar zadeva kartiranje in sodelovanje pri gradbenih delih), ostal preslabo izkoriščen, kar bi vplivalo na razmerje med stroški in koristmi celotnega projekta. Pričakujejo se tudi zmerni pozitivni makroekonomski učinki. Kar se tiče enotnega trga, bi priporočilo po vsej verjetnosti samo v omejenem obsegu povečalo skladnost v celotni EU, saj bi se še dodatno spodbujalo izvajanje določb regulativnega okvira. Kar zadeva družbene učinke se pričakuje, da bo zmeren pozitiven učinek na investicije v omrežja ustvaril majhen pozitiven učinek na delovna mesta. Povečana preglednost in usklajevanje del v telekomunikacijskem sektorju bi ustvarila tudi zmeren pozitiven učinek na okolje (predvsem zaradi izogibanja podvojevanju del).

Možnost 3 („omogočanje izboljšav v učinkovitosti“) bi omogočila visoke neto koristi za vsa podjetja v EU, ki želijo zgraditi širokopasovno omrežje, predvsem zaradi znatnih prihrankov kapitalskih stroškov pri investiranju v omrežje, ki izvirajo iz povečane preglednosti, možnosti za veliko večjo uporabo obstoječe pasivne infrastrukture, možnosti za skupno izgradnjo med sektorji, hitrejše, lažje in cenejše izgradnje, tudi prek racionalizacije izdaje dovoljenj in stavb z visokohitrostno infrastrukturo. Za lastnike pasivne infrastrukture bi ta možnost pomenila obveznost zagotavljanja informacij in odobritve dostopa do njihove infrastrukture, kar povzroči določene stroške. Toda koristi bi bile višje od stroškov, zlasti ker bi dostop bil odobren na podlagi poslovnih pogajanj, kar bi omogočilo dodatne prihodke. Čeprav se stroški teh ukrepov zdijo visoki, obstaja, kar zadeva javne organe, veliko sinergij med temi ukrepi in drugimi ukrepi, ki jih zahteva nacionalna politika (npr. preprečevanje nesreč) ali zakonodaja EU (npr. direktiva INSPIRE), ki bi znižali stroške.

Pod možnostjo 3 se zato lahko pričakuje znaten pozitiven učinek na investicije v visokohitrostna omrežja in posledično boljša širokopasovna pokritost ter večja konkurenca. Širokopasovna omrežja bi dosegla območja, ki bi sicer bila obravnavana kot tržno nezanimiva. Zaradi povišanih investicij v omrežja bi pozitivni makroekonomski učinki postali vidni zaradi učinkov prelivanja na povezane industrije (proizvajalci opreme, gradbena podjetja) ter več inovacij in povečane produktivnosti v vseh podjetjih, vključno z malimi in srednje velikimi podjetji. Z izgradnjo pametnih omrežij in inteligentnih transportnih sistemov ter s tem povezanimi izboljšavami v učinkovitosti bi to lahko imelo pozitiven učinek na konkurenčnost EU.

Takšni ukrepi za harmonizacijo bi tudi znižali ovire za vstop, zlasti za manjše operaterje, in bi znatno zmanjšali razdrobljenost na enotnem digitalnem trgu.

Kar se tiče družbenih učinkov, možnost 3 zagotavlja znatne pozitivne učinke na investicije in s tem tudi na trg delovne sile. Povečano medsebojno deljenje infrastrukture in usklajevanje gradbenih del bi tudi jamčilo zmanjšanje javnih nevšečnosti.

Glede na medsektorski značaj ukrepa bi lahko povečane sinergije zaradi hitrejše izgradnje pametnih omrežij in inteligentnih transportnih sistemov ter posledičnih izboljšav v učinkovitosti vodile k znatnim okoljskim učinkom.

Kar zadeva učinke pod možnostjo 4 bi lahko obvezen dostop do pasivne infrastrukture komunalnih podjetij po stroškovno naravnanih cenah maksimiral medsebojno delitev infrastrukture, bi pa tudi lahko povzročil znatno tveganje odvračanja investicij v fizično infrastrukturo. Za nekatere ukrepe se tudi zdi, da so pretežki za izvedbo in povzročajo tveganje podvojevanja stroškov ter administrativnih bremen. Posledično se ocenjuje, da so ekonomski učinki nižji kot v primeru predhodnih možnosti politike. Po drugi strani ta možnost prinaša jasne koristi z vidika enotnega trga.

Pozitivni družbeni in okoljski učinki so prav tako pričakovani pod možnostjo 4.

6. Primerjava možnosti

Možnosti so se primerjale na podlagi uspešnosti, učinkovitosti (vključno s stroški in koristmi opisanimi zgoraj) in skladnosti (ravnovesje med ekonomskimi, družbenimi in okoljskimi učinki, skladnost s splošnimi cilji politike EU).

Možnost 1 zaradi pomanjkanja učinkovitosti ne dosega želenih ciljev in se zato ne ocenjuje kot sorazmerna.

Možnost 2, ki spodbuja bolj intenzivno, skladno in harmonizirano uporabo obstoječih določb ter orodij iz obstoječega telekomunikacijskega regulativnega okvira, bi imela nekaj pozitivnih učinkov v primerjavi z osnovnim scenarijem, ampak kljub temu ne bi ustvarila pričakovanih izboljšav v učinkovitosti, zlasti ker ne bi izkoristila potenciala za znižanje stroškov, ki se nanaša na medsektorsko sodelovanje in usklajevanje postopkov izdaje dovoljenj.

Nasprotno temu možnost 3 dejansko izkorišča potencial za znižanje stroškov, tako da širi področje uporabe zavezujočih ukrepov na več sektorjev in na vse faze izgradnje širokopasovnih omrežij. Istočasno bi možnost 3 ohranila poslovna pogajanja, ki predstavljajo spodbudo sama po sebi in bi spoštovala organizacijsko avtonomijo držav članic. Stroški izvajanja bi v veliki meri bili odvisni od obstoječih struktur in sistemov v državah članicah, zato je možno ustvariti prihranke. Še bolj pomembno je, da bi ti stroški, kot kaže, bili povrnjeni z znatnimi koristmi za celotno družbo, ki so pričakovane zaradi vedno bolj učinkovite izgradnje širokopasovnih omrežij s strani operaterjev in boljše širokopasovne pokritosti. Možnost 3 zagotavlja učinkovitost z vidika zastavljenih ciljev ob zelo dobrem razmerju med stroški in koristmi ter usklajenosti s splošnimi cilji politike EU (npr. smernicami za državno pomoč za širokopasovna omrežja in direktivo INSPIRE).

Za možnost 4 se zdi, da maksimira koristi za podjetja, ki želijo zgraditi širokopasovna omrežja. Toda potrebne bi bile številne obveznosti in omejitve, ki bi lahko bile nepotrebne in nesorazmerne z vidika doseganja želenih ciljev. Možnost 4 bi povzročila znatno institucionalno zapletenost, vključno s prenosom pristojnosti. Poleg tega bi poslovne možnosti lahko bile znatno omejene, kar bi bilo povezano s tveganjem odvračanja investicij in posledično manjšimi koristmi za družbo in okolje, zaradi česar bi bili ogroženi splošni cilji EU in splošna skladnost te možnosti.

Ob navedenem se zdi, da je možnost 3 najboljša razpoložljiva možnost, in sicer zaradi učinkovitosti pri doseganju zastavljenih ciljev ter uspešnosti in skladnosti pri izkoriščanju potenciala za znižanje stroškov znotraj splošnih ciljev politike EU.

7. Spremljanje in vrednotenje

V okviru pregleda uspešnosti digitalne agende bodo spremljani različni kazalniki, ki ustrezajo splošnim in posebnim ciljem te pobude. Zlasti bosta z analizo letnih investicij v omrežja spremljana splošni cilj (spodbujanje izgradnje širokopasovnih omrežij) in posebni cilj (višja učinkovitost in nižji stroški izgradnje širokopasovnih omrežij).

Vsako tretje leto je predvideno vrednotenje učinkov instrumentov, in sicer na podlagi informacij, pridobljenih s spremljanjem, in poglobljenih študij, zato da se po potrebi predlagajo prilagoditve.