Posebno poročilo Finančna pomoč, 
zagotovljena državam 
v težavahSL 2015  št. 18
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-naslov: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.  
Dostop je mogoč na strežniku Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015
Print ISBN 978-92-872-3230-4 ISSN 1831-094X doi:10.2865/091324 QJ-AB-15-016-SL-C
PDF ISBN 978-92-872-3183-3 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/874188 QJ-AB-15-016-SL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3222-9 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/254390 QJ-AB-15-016-SL-E
© Evropska unija, 2015
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Printed in Luxembourg
Finančna pomoč, 
zagotovljena državam 
v težavah
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)Posebno poročiloSL 2015  št. 18
02
 Revizijska ekipa
V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in 
skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da 
imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, 
prihodnji razvoj ter politični in javni interes.
To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat IV, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Milan Martin Cvikl  in ki je 
specializiran za revidiranje področij prihodkov, raziskav in notranje politike ter institucij in organov EU. Revizijo je vodil član 
Evropskega računskega sodišča Baudilio Tomé Muguruza, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Daniel Costa 
de Magalhães in njegov ataše Ignacio García de Parada, direktor Zacharias Kolias, vodja ekipe Josef Jindra, Giuseppe Diana, 
Marco Fians, Daniela Hristova ter revizorji Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin in Kristian Sniter.
Od leve proti desni: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Kazalo
Odstavek
 Kratice
I–XIX  Povzetek
1–26 Uvod
1–7 Kriza državnega dolga v državah članicah EU
8–18 Zasnova in izvajanje
8–10 Zasnova programov
11–15 Pogoji
16–18 Izvajanje
19–26 Finančna sredstva
19–23 Programsko financiranje
24–26 Zadolževanje na trgih
27–32 Revizijski pristop
33–47 Del I – Komisija ni bila pripravljena na razsežnost krize, ki je izbruhnila
33–44 Komisija je podcenila razsežnost fiskalnih neravnovesij pred krizo
35–40 Komisija je ocenjevala, da so javni proračuni trdnejši, kot so bili v resnici
41–44 Ocene so podcenjevale potencialna fiskalna tveganja
45–47 Komisija zato ni bila pripravljena na upravljanje programa
04 Kazalo
48–114 Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
50–96 Procesi Komisije niso vedno vključevali dovolj dobrega sistema zavor in ravnotežja
52–54 Komisija je bila večinoma temeljita pri pridobivanju potrebnih informacij za spremljanje
55–70 Programske napovedi omogočajo široka preverjanja skladnosti zasnove programa, vendar vsebujejo 
številne nepreverjene predpostavke
71–75 Lastnosti programov so bile načeloma dobro utemeljene, vendar so včasih manjkale pomembne evidence
76–79 Komisija se je občasno oddaljila od sklepov Sveta
80–92 Države niso bile enako obravnavane
93–96 Slabosti upravljanja programov zaradi šibkih kontrol
97–107 Programski dokumenti so se sčasoma izboljšali, vendar so še vedno obstajale pomanjkljivosti
97–99 Izboljšanje kakovosti programskih dokumentov
100 –107 Slabosti pri spremljanju skladnosti in poročanju o njej
108–114 Sodelovanje s partnerjema je bilo le neuradno
115–136 Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po financiranju, čeprav je bilo na 
začetku zaradi okoliščin težko vedno upoštevati najboljšo prakso
117–122 Vpis obveznic je bil uspešen
117–118 Strošek dolga v skladu z ravnmi drugih udeležencev
119–122 Cenovne ravni ob izdaji včasih višje kot v prvotnih navodilih bank
123–136 Na začetku je bilo zaradi okoliščin težko vedno upoštevati najboljše prakse
137–178 Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
138–143 Ni bilo potrebe po povečanju celotnih sredstev
138–141 Finančna sredstva so se izkazala za zadostna, čeprav so v dveh državah članicah komaj zadostovala
142–143 Finančni pogoji za nekatere države članice so bili ugodnejši od tistih, ki so bili predvideni v prvotni zasnovi
05 Kazalo
144–154 Posodobljeni cilji glede primanjkljaja so bili večinoma izpolnjeni, vendar ne vedno na vzdržen 
način
144–148 Spremenjeni letni cilji glede primanjkljaja so bili z nekaj izjemami izpolnjeni
149–152 Vse države so izboljšale svojo fiskalno naravnanost, vendar v različni meri
153–154 Države so uporabile enkratne ukrepe
155–164 Dobro izpolnjevanje pogojev
155–158 Države članice so sčasoma izpolnile vsaj 80 % pogojev
159–164 Programi so sprožili reforme, vendar želeni učinki občasno niso bili doseženi
165–178 Kako so se države odrezale pri povečevanju svoje konkurenčnosti?
165–172 Večja konkurenčnost, vendar v različni meri
173–174 Notranja devalvacija se je izvajala s prilagoditvijo plač novozaposlenih
175–178 Posojila v tujih valutah so še vedno izziv
179–204  Zaključki in priporočila
179–180 Nadzor pred krizo
181–192 Procesi upravljanja programov
193–194 Dejavnosti zadolževanja
195–204  Programski dosežki
 Priloga  I – Razlogi za prošnjo za pomoč
 Priloga  II – Instrumenti posojanja za zadevnih pet držav 
 Priloga  III – Revizijska metodologija
 Odgovori Komisije
06
 Kratice
ECB : Evropska centralna banka
EFC : Ekonomsko-finančni odbor
EFSF : evropski instrument za finančno stabilnost
EFSM : evropski mehanizem za finančno stabilizacijo
EMTN : evropski srednjeročni dolžniški vrednostni papirji
ESA : Evropski sistem računov
EWG : Delovna skupina Evroskupine
MoS : memorandum o soglasju
Svet : Svet Evropske unije: v tem besedilu se izraz uporablja kot sopomenka za kateri koli organ odločanja držav 
članic
07
 Povzetek
I
Pred sedmimi leti se je Evropa spoprijela s finančno 
krizo, ki je prerasla v krizo državnega dolga. Kriza 
državnega dolga je bila posledica različnih dejavnikov, 
vključno s šibkim bančnim nadzorom, slabimi fiskal -
nimi politikami in težavami, s katerimi so se soočale 
velike finančne institucije (posledične stroške reše -
vanja je nosila splošna javnost). Kriza je zajela države 
članice EU v dveh valovih – leta 2008 in 2009 je priza -
dela države zunaj evrskega območja in se nato razširila 
še na evrsko območje. Za makrofinančno pomoč je 
moralo zaprositi skupaj osem držav članic EU.
II
Ali je bilo reševanje teh pretresov dobro? Sodišče 
je analiziralo, kako je Komisija upravljala finančno 
pomoč, zagotovljeno petim državam članicam 
(Madžarski, Latviji, Romuniji, Irski in Portugalski).
Nekateri opozorilni znaki so ostali neopaženi
III
Velja opozoriti, da je že pred krizo obstajal okvir za 
spremljanje proračunov držav članic. Komisija je imela 
nalogo, da Svet opozori na naraščanje fiskalnih nerav -
novesij, vendar ni bila pripravljena na prve zahteve za 
finančno pomoč.IV
Ugotovili smo, da je Evropska komisija ocenila, da so 
javni proračuni držav trdnejši, kot so bili v resnici. Ena 
od glavnih slabosti ocen Komisije pred letom 2009 
je bilo nezadostno poročanje o kopičenju pogojnih 
obveznosti javnega sektorja, ki so med krizo pogosto 
postale dejanske obveznosti. Komisija tudi ni name -
njala dovolj pozornosti povezavi med velikimi tujimi 
finančnimi tokovi, stabilnostjo bank in na koncu jav -
nimi financami.
V
Reforme Pakta za stabilnost in rast v letih 2011, 2013 
in 2014 so bile namenjene obravnavi slabosti, ki so se 
pokazale v obdobju pred krizo, in sicer z uvedbo več -
jega makroekonomskega nadzora. Vendar pa Komisija 
leta 2008, ko so države začele vlagati prošnje, ni bila 
pripravljena na upravljanje finančne pomoči.
Spoprijem z izzivom
Prizadevanja, da se nadoknadi zamujeno
VI
Komisiji je uspelo prevzeti nove naloge upravljanja 
programov, ki so vključevale dogovarjanje z nacio -
nalnimi organi, pripravljanje programskih napovedi 
in ocen finančne vrzeli ter opredeljevanje potrebnih 
reform. Glede na začetne časovne omejitve in majhne 
ustrezne izkušnje je bil to dosežek.
Povzetek 08
VII
Komisija je bila pri pridobivanju informacij, ki jih je 
potrebovala, večinoma temeljita. Vse bolj je uporab-  
ljala notranje strokovno znanje in sodelovala s širo -
kim naborom deležnikov v državah, ki so zaprosile za 
pomoč.
Zapletena orodja
VIII
Priprava makroekonomskih napovedi in napovedi 
primanjkljajev ni bila nova dejavnost. Komisija je 
uporabljala obstoječe in dokaj zapleteno orodje 
za napovedovanje na podlagi preglednic. Kontrola 
kakovosti je bila omejena v glavnem na usklajevanje 
različnih delov napovedi, ne da bi vodstvo preverjalo 
utemeljitev predpostavk, uporabljenih pri napove -
dovanju. Zelo težko je bilo ocenjevati verodostojnost 
ključnih predpostavk, kot so fiskalni multiplikatorji, ne 
le v okviru naknadnih pregledov, temveč tudi s strani 
vodstva med dejansko pripravo napovedi.
Začetniške napake
IX
Podlaga programov pomoči je bila glede na prevladu -
joče politike na ravni EU in ekonomsko znanje v tistem 
času večinoma dobra, toda splošna slabost procesa 
Komisije je bilo pomanjkanje dokumentacije. Zasnova 
postopka ni omogočala naknadnega vrednotenja 
sprejetih odločitev. Sodišče ni moglo potrditi nekate -
rih bistvenih informacij, ki so bile posredovane Svetu, 
kot so prvotne ocene finančne vrzeli za nekatere 
programe.X
To je mogoče deloma pojasniti s kriznimi okolišči -
nami, časovnim pritiskom na začetku in tem, da je bilo 
upravljanje programa za Komisijo novost. Razpoložlji -
vost evidenc se je sčasoma izboljšala, vendar so celo 
pri najnovejših programih manjkali nekateri ključni 
dokumenti.
XI
Pogoji iz memorandumov o soglasju so bili v glavnem 
utemeljeni z izrecnim sklicevanjem na sklepe Sveta, 
niso pa se vedno dovolj osredotočali na pogoje splo -
šne ekonomske politike, ki jih je določil Svet.
Različni pristopi
XII
Sodišče je ugotovilo več primerov, ko države v podob -
nem položaju niso bile enako obravnavane. Upravlja -
nje pogojev pomoči je bilo v vsakem programu dru -
gačno. V nekaterih programih so bili pogoji na splošno 
manj strogi, zaradi česar jih je bilo lažje izpolniti. Ko je 
Sodišče primerjalo države s podobnimi strukturnimi 
slabostmi, je ugotovilo, da zahtevane reforme niso bile 
vedno sorazmerne z obstoječimi težavami ali da so 
potekale zelo različno. Cilji glede primanjkljaja v neka -
terih državah – vendar ne v vseh – so bili omiljeni bolj, 
kot bi bilo pričakovati glede na ekonomski položaj.
Delna kontrola kakovosti
XIII
Eden od razlogov za te slabosti je bilo dejstvo, da sta 
bila zasnova in spremljanje programov v glavnem 
v rokah programskih skupin znotraj Komisije. Ključni 
dokumenti, ki so temeljili na delu teh skupin, so bili 
pregledani, preden so bili posredovani Svetu ali 
Komisiji, vendar pregled v več vidikih ni bil zadosten. 
Osnovnih izračunov ni pregledal nihče zunaj program -
ske skupine, nad delom strokovnjakov se ni izvajal 
temeljit nadzor, postopek pregleda pa ni bil dobro 
dokumentiran.
Povzetek 09
Možnosti za izboljšave
XIV
Pozitivno je, da so se programski dokumenti, ki so 
osnova za odločitve Sveta ali Komisije, od prve prošnje 
za finančno pomoč bistveno izboljšali. To izboljšanje 
je pripisati dodelitvi dodatnega osebja za upravljanje 
programov, večji izkušenosti in boljšim pripravam. 
Vseeno pa celo novejši programski dokumenti niso 
vsebovali nekaterih ključnih informacij.
XV
Za spremljanje je Komisija uporabila cilje glede pri -
manjkljaja na podlagi nastanka poslovnega dogodka. 
To zagotavlja skladnost s postopkom v zvezi s čezmer -
nim primanjkljajem, vendar tudi pomeni, da Komisija 
pri sprejemanju odločitve o nadaljevanju programa 
ne more z gotovostjo poročati, ali je država članica 
upravičenka izpolnila cilj glede primanjkljaja, saj je 
mogoče primanjkljaje na podlagi nastanka poslovnega 
dogodka ugotoviti šele čez nekaj časa. Način poro -
čanja o izpolnjevanju pogojev ni bil sistematičen. Za 
poročanje o njihovem neizpolnjevanju je bilo uporab-  
ljenih veliko različnih izrazov, kar povzroča zmedo. 
O nekaterih pogojih se ni poročalo. O nekaj pogojih se 
je poročalo, da so izpolnjeni, čeprav niso bili.
Programi so dosegli svoje cilje
XVI
Spremenjeni cilji glede primanjkljaja so bili – z nekaj 
izjemami – večinoma doseženi. Ko je gospodarska 
dejavnost leta 2009 upadla, so države utrpele izgube 
prihodkov, ki so izničile celo izkupiček novih ukrepov 
na strani prihodkov. Davčno nevtralne reforme ali 
reforme, ki so izravnavale davke, so povzročile dodane 
kratkoročne fiskalne stroške in nekatere države so 
sprejele dodatne davčne ukrepe za izravnavo nižajo -
čega se deleža davkov v razmerju do BDP . Strukturni 
primanjkljaji so se izboljšali, vendar različno hitro. Del 
fiskalnih prilagoditev ni bil izveden na trajen način. 
Države so za izpolnitev ciljev uporabile enkratne 
ukrepe.XVII
Države članice so izpolnile večino pogojev, zastav -
ljenih v programu, čeprav z zamudami, ki jih je treba 
večinoma pripisati razlogom, na katere Komisija ne 
more vplivati. Včasih pa je Komisija zastavila nere -
alno kratke roke za obširne reforme. Visoka skladnost 
s pogoji ne pomeni, da so bili izpolnjeni vsi pomembni 
pogoji. Poleg tega je Sodišče opazilo, da so države 
članice pomembne pogoje na splošno izpolnile v za- 
ključni fazi programskega obdobja.
XVIII
Programi so uspešno spodbudili reforme. Države so 
večinoma nadaljevale z reformami, ki so jih sprožili 
programski pogoji. Preklici reform so bili v času naše 
revizije redki. Izravnani so bili z alternativnimi refor -
mami, ki pogosto niso bile enakovredne glede na 
njihov potencialni učinek.
XIX
V štirih od petih držav se je tekoči račun plačilne 
bilance prilagodil hitreje, kot je bilo pričakovano. Temu 
je v glavnem botrovalo nepričakovano izboljšanje 
bilance prihodkov in v manjši meri nepričakovano 
izboljšanje trgovinske bilance.
Povzetek 10
Naša priporočila
(a) Komisija naj vzpostavi okvir znotraj celotne insti -
tucije, ki bi omogočal hitro mobilizacijo osebja in 
strokovnega znanja Komisije, če se pokaže potreba 
po programu finančne pomoči. Poleg tega naj 
razvije postopke v okviru „dvojčka” uredb.
(b) Kontrola kakovosti procesov napovedovanja naj 
bo bolj sistematična.
(c) Da se zagotovi notranja preglednost dejavnikov, 
na katerih temeljijo programske odločitve, naj 
Komisija okrepi vodenje evidenc in temu nameni 
pozornost pri pregledu kakovosti.
(d) Komisija naj zagotovi ustrezne postopke za pre -
gled kakovosti upravljanja programov in vsebine 
programskih dokumentov.
(e) Za spremljanje proračuna naj Komisija v memoran -
dume o soglasju vključi spremenljivke, ki jih lahko 
zbere s kratkimi časovnimi zamiki.
(f) Komisija naj pogoje razvrsti po pomembnosti in se 
osredotoči na resnično pomembne reforme.
(g) Pri morebitnih prihodnjih programih naj si Komisi -
ja prizadeva za formalizacijo medinstitucionalnega 
sodelovanja z drugimi programskimi partnerji.
(h) Proces upravljanja dolga naj bo preglednejši.
(i) Komisija naj nadalje analizira ključne vidike prila -
gajanja, ki ga izvedejo države.
11
 Uvod
Kriza državnega dolga 
v državah članicah EU
01 
Finančna kriza, ki je leta 2008 prizade -
la Evropo, je sprožila evropsko krizo 
državnega dolga. Kriza državnega 
dolga je imela veliko vzrokov, vključno 
s šibkim bančnim nadzorom, slabimi 
fiskalnimi politikami in težavami, s ka -
terimi so se spopadale velike finančne 
institucije (stroške njihovega reševa -
nja je nosila javnost). V času objave 
tega poročila je učinke krize še vedno 
čutiti, vrednost programov posojil 
zaradi krize pa je v tem času narasla na 
stotine milijard EUR, zato so odgovor -
nosti za upravljanje zahtevne za vse 
udeležence.
02 
Kriza je države članice EU prizadela 
v dveh valovih. V prvem valu se je 
finančna kriza razširila po tujih kredi -
tnih in trgovinskih kanalih v več držav 
članic zunaj evrskega območja. Močno 
povečanje odlivov tujega kapitala in 
zmanjšanje izvoza sta razkrila znatna 
zunanja neravnovesja v nekaterih 
državah, od katerih so tri (Madžar -
ska, Latvija in Romunija) zaprosile za 
finančno pomoč iz plačilnobilančnega 
mehanizma EU1, Mednarodnega denar -
nega sklada2 in drugih virov3.03 
Drugi val krize je prizadel države 
članice evrskega območja. Čeprav je 
monetarna unija sprva zagotavljala ne -
kaj likvidnostne rezerve, so bonitetne 
agencije leta 2009 začele zniževati bo -
nitetne ocene več držav članic. Obre -
stne mere na trgu državnih dolžniških 
instrumentov so v nekaterih državah 
članicah4 močno narasle, v drugih5 pa 
so se znižale. Zaradi upada zasebnega 
financiranja in naraščajočih stroškov 
zadolževanja sta med drugimi vlada -
mi6 za zunanjo finančno pomoč zapro -
sili tudi irska in portugalska vlada.
04 
Namen te finančne pomoči je bil 
pomagati državam, da odplačajo ozi -
roma financirajo svoj zapadli dolg in 
primanjkljaje. Zagotovila je rezervo za 
lažje izvajanje programov za prilago -
ditev, ki so bili potrebni v posameznih 
državah, da bi odpravili temeljne 
probleme. V širšem smislu so mehaniz -
mi obravnavali potrebo po ohranjanju 
stabilnosti evrskega območja ali EU kot 
celote, omejitvi tveganja širjenja krize 
in preprečevanju nenadnih pretresov 
za gospodarstva držav članic upra -
vičenk. Cilji posameznih programov 
so se v podrobnostih sicer razlikovali, 
toda splošna namena finančne po -
moči sta bila ponovna vzpostavitev 
stabilnega makroekonomskega ali 
finančnega položaja držav članic ter 
obnovitev njihove zmožnosti za izpol -
njevanje obveznosti javnega sektorja 
(evrsko območje) ali plačilne bilance 
(zunaj evrskega območja). Na sliki 1  je 
prikazana časovnica finančne pomoči, 
zagotovljene petim državam članicam, 
ki jih je zajela revizija Sodišča.1 Na podlagi člena 143 Pogodbe 
o delovanju Evropske unije.
2 Poljska je maja 2009 
s fleksibilno kreditno linijo 
dobila dostop do sredstev 
Mednarodnega denarnega 
sklada, vendar ni potrebovala 
pomoči EU.
3 Odvisno od posameznega 
programa naj bi druge vire 
financiranja zagotovile 
Svetovna banka, Evropska 
banka za obnovo in razvoj, 
Evropska investicijska banka, 
Češka, Danska, Finska, Poljska, 
Norveška in Švedska.
4 Irska, Grčija, Španija, Italija in 
Portugalska.
5 Nemčija in Francija.
6 V evrskem območju so za 
finančno pomoč zaprosili še 
Grčija, Španija in Ciper.
12 Uvod
05 
Ker je kriza v vsaki državi drugače 
potekala, so države za pomoč zaprosile 
iz različnih razlogov, ki so navedeni 
v Prilogi I .
06 
Za zagotavljanje finančne pomoči je 
bilo vzpostavljenih več pravnih instru -
mentov. Države članice zunaj evrskega 
območja so lahko izkoristile obstoječi 
plačilnobilančni mehanizem. Irska in 
Portugalska sta prejeli pomoč iz na 
novo vzpostavljenega evropskega 
mehanizma za finančno stabilizacijo 
(EFSM) in evropskega instrumenta za 
finančno stabilnost (EFSF). Kot instru -
menta EU sta bila na podlagi Pogodbe o delovanju Evropske unije vzpostav -
ljena le plačilnobilančni mehanizem 
in EFSM, saj je EFSF medvladni in -
strument zunaj okvira EU. V  Prilogi II  
je pregled pravne podlage za te tri 
instrumente. Zadevnih pet držav je 
prejelo tudi finančno pomoč MDS.
07 
Pomoč državam zunaj evrskega ob -
močja sta upravljala Komisija in MDS. 
Evropska centralna banka (ECB), ki je 
tretja članica trojke posojilodajalcev, je 
bila vključena v upravljanje finančne 
pomoči, dodeljene Irski in Portugalski. 
V tem besedilu so omenjene institucije 
imenovane „partnerji”.Slika 1Časovnica finančne pomoči
Opomba:  Začetni datum posameznega programa je datum podpisa memoranduma o soglasju med državo članico in Komisijo.
Vir: Evropsko računsko sodišče.Evrsko
območjeZunaj evrskega
območja2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov. 2008 – nov. 2010)
LV (jan. 2009 – jan. 2012)
RO (junij 2009 – junij 2011) RO 2 (junij 2011–marec 2013)
IE (dec. 2010 – dec. 2013)
PT (maj 2011 – maj 2014)
13 Uvod
Zasnova in izvajanje
Zasnova programov
08 
Za finančno pomoč EU zaprosijo orga -
ni držav članic. Prošnje je treba skupaj 
z osnutkom programa za ekonomsko 
prilagoditev7 vložiti pri Komisiji in 
Ekonomsko-finančnem odboru8. Usluž -
benci Komisije9 pripravijo makro-  
ekonomske napovedi, ki so podlaga 
za posamezen program, in opravijo 
pogajanja z nacionalnimi organi. Man -
dat za ta pogajanja je vnaprej določen 
v dokumentu o politiki10. Komisija 
neformalno naveže stik z ostalimi 
deležniki (Mednarodni denarni sklad, 
Ekonomsko-finančni odbor in – kadar 
gre za države evrskega območja – 
Evropsko centralno banko), da pripravi 
usklajeno stališče o pogojih za pro -
gram, ki bo spremljal finančno pomoč 
(glej odstavek 11).
09 
V okviru pogajalskega obiska11 države 
se pripravi sklop ključnih dokumentov:
(a) predlog sklepa Sveta o finančni 
pomoči, v katerem so navedeni 
pogoji splošne ekonomske poli -
tike, na katere je vezana pomoč, 
in splošni finančni pogoji posojila 
(finančna sredstva, ureditev glede 
obrokov in najdaljša povprečna 
zapadlost12);(b) obrazložitev zgornjega predloga, 
v kateri je predstavljena oce -
na načrtovanega programa za 
makroekonomsko prilagoditev 
v državi članici, ki jo je pripravila 
Komisija. Ocena temelji na notra -
njih napovedih Komisije, finančnih 
in makroekonomskih modelih, 
podatkih Eurostata in informacijah, 
pridobljenih v okviru pogajalskega 
obiska;
(c) memorandum o soglasju, ki je 
podrobnejša zaveza države članice 
ter ga običajno podpišejo organi 
države članice in Komisija. V njem 
so določeni natančni ekonomski 
pogoji za izplačilo posameznih 
obrokov in zahteve za poročanje 
države članice;
(d) sporazum o posojilu13, ki vsebuje 
tehnične in pravne podrobnosti 
posojila (kot so izračun povpreč -
ne zapadlosti, obrestne mere, 
ureditev glede izplačevanja in 
odplačevanja).7 Člen 3(2) Uredbe Sveta (ES) 
št. 332/2002 z dne 
18. februarja 2002 
o ustanovitvi aranžmaja za 
zagotavljanje srednjeročne 
finančne pomoči za plačilne 
bilance držav članic (UL L 53, 
23.2.2002, str. 1) in člen 3(1) 
Uredbe Sveta (EU) št. 407/2010 
z dne 11. maja 2010 
o vzpostavitvi Evropskega 
mehanizma za finančno 
stabilizacijo (UL L 118, 
12.5.2010, str. 1). Program za 
makroekonomsko 
prilagoditev je sklop politik 
prilagajanja, ki jih neka država 
namerava izvesti, da bi 
odpravila zadevne probleme 
in ponovno vzpostavila svojo 
makroekonomsko in fiskalno 
trdnost.
8 EFC je bil vzpostavljen za 
spodbujanje usklajevanja 
ekonomskih in finančnih 
politik med državami 
članicami. Odbor sestavljajo 
visoki uradniki iz nacionalnih 
uprav in centralnih bank, ECB 
in Komisije.
9 Programska skupina, vodja 
enote, pristojne za državo 
v programu, vodja programa 
in direktor, pristojen za državo 
v programu.
10 Dokument o politiki analizira 
finančni in makroekonomski 
položaj države članice in 
potencialne učinke 
predlaganih ukrepov na njeno 
gospodarstvo. Določa tudi 
okvir za pogajanja z državo 
članico. Odobri ga pristojni 
komisar po prejemu pripomb 
predsednikov Ekonomsko-
finančnega odbora in delovne 
skupine Evroskupine.
11 Obiske opravijo visoki uradniki 
iz Komisije in MDS, obiske 
v državah evrskega območja 
pa tudi visoki uradniki iz ECB. 
Ti obiski običajno trajajo dva 
do tri tedne.
12 Vsako izplačilo finančne 
pomoči ima lahko drugačno 
zapadlost. Ponderirano 
povprečje teh zapadlosti ne 
sme presegati najdaljše 
povprečne zapadlosti, 
določene v sklepu Sveta.
14 Uvod
10 
Ker MDS in EU14 ostajata odgovorna za 
svoje odločitve o posojanju, se pripra-  
vita dva ločena sklopa programskih 
dokumentov, in sicer vsaka institucija 
pripravi svojega. V EU končno odlo -
čitev o dodelitvi finančne pomoči 
sprejme Svet.
Pogoji
11 
Programski pogoji izrecno povezujejo 
odobritev ali nadaljevanje financiranja 
z izvajanjem nabora ukrepov, običajno 
tistih, ki so pomembni za programske 
cilje. Pogoji lahko zajemajo tudi ključ -
ne podatkovne cilje, ki sprožijo alarm, 
če politike zaidejo s poti (npr. ciljna 
vrednost inflacije).15
12 
Pogoji so bodisi kvantitativni (npr. 
omejitev fiskalnega primanjkljaja) ali 
strukturni (npr. okrepljeno izvrševanje 
konkurenčnega prava). Razlikujejo se 
tudi po svojem namenu:
(a) odpraviti ključna neravnoves -
ja (npr. zmanjšanje fiskalnega 
primanjkljaja);
(b) preprečiti neravnovesja v prihod-  
nosti (npr. sprejetje zakonodaje za 
fiskalno disciplino);
(c) ugotoviti obseg neravnovesij (npr. 
celovita ocena javno-zasebnih 
partnerstev).13 
Zastavljeni pogoji dejansko gradijo na 
programu za ekonomsko prilagoditev 
države članice in analizi partnerjev. 
Tako ima vsak program različen niz 
pogojev, ki se osredotočajo na fiskalno 
konsolidacijo, strukturne reforme za 
spodbujanje gospodarske rasti in/ali 
reforme finančnega sektorja ali podpo -
ro zanj (glej tabelo 1 ).
14 
Vsi programi pomoči so bili usmerjeni 
v fiskalno konsolidacijo s sprejetjem 
fiskalnih politik za zmanjšanje državnih 
primanjkljajev in doseganje vzdržnosti 
dolga. Poleg tega poglavitnega cilja je 
fiskalna konsolidacija v okviru progra -
ma pomembna, ker lahko med drugim:
(a) omogoča lažje notranje prilaga -
janje na različne načine (kot je 
neposredno zmanjšanje skupnega 
povpraševanja ali učinek plač in 
zaposlovanja v javnem sektor -
ju na stroške dela v zasebnem 
sektorju16);
(b) omogoča lažje zunanje prilagaja -
nje z zmanjševanjem čezmernega 
primanjkljaja tekočega računa;
(c) prispeva k boju proti inflaciji z vpli -
vanjem na cene na različne načine 
(kot je njen učinek na skupno pov -
praševanje ali na povpraševanje po 
denarju);
(d) sprošča sredstva za druge sektorje 
v primeru finančnih omejitev v go -
spodarstvu; ter
(e) vzbuja zaupanje – pod posebnimi 
pogoji – znotraj gospodarstva in 
ima tako ekspanziven učinek.1713 Za vsak posamezni obrok se 
podpiše tudi posojilna 
pogodba.
14 Sredstva iz EFSM za Irsko in 
Portugalsko so bila 
zagotovljena v povezavi 
s sredstvi EFSF. Za oba vira 
financiranja so veljali enaki 
ekonomski pogoji.
15 Moon, S. in Bulíř, A., Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?,  delovni dokument 
MDS o tem, ali je fiskalna 
prilagoditev zaradi 
programov, ki jih podpira IMF, 
trajnejša, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. in 
Enrique Moral-Benito, „The 
Role of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process”, 
prispevek o vlogi plač 
v javnem sektorju v procesu 
fiskalne konsolidacije na 
delavnici o masi plač v javnem 
sektorju z naslovom 
Government wage bill: 
determinants, interactions and 
effects , ki jo je organiziral  
Generalni direktorat za 
gospodarske in finančne 
zadeve leta 2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. in 
Van Rijckeghem, C., „Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth”, Pamphlet Series,  
št. 55, 2006, Mednarodni 
denarni sklad, Washington, 
D.C. Prispevek o fiskalni 
prilagoditvi za stabilnost in 
rast.
15 Uvod
15 
Namen strukturnih pogojev je v glav -
nem izvedba strukturnih reform, 
usmerjenih v krepitev dolgoročne 
vzdržnosti makroekonomskih prila -
goditev. Pogoji za finančni sektor so 
namenjeni stabilizaciji finančnega sek -
torja, ki ima pogosto ključno vlogo na 
začetku programa, ko običajno poteka 
bančno prestrukturiranje.Izvajanje
16 
Komisija mora redno preverjati, ali je 
ekonomska politika države članice 
upravičenke skladna z njenim progra -
mom prilagajanja in programskimi 
pogoji. Programske pogoje spremlja 
Komisija v sodelovanju z MDS.18 V ta 
namen države članice upravičenke 
redno poročajo o napredku pri izvaja -
nju programa,19 partnerji pa opravljajo 
nadzorne obiske. Tako Komisija kot 
MDS po obisku pripravita vsak svoje 
poročilo o pregledu.Tabela 1Poudarek programskih pogojev
ProgramFiskalna 
konsolidacijaStrukturne reforme Finančni sektor
Madžarska da brez bistvenih reform – krepitev ureditve in nadzora
Latvija da– poslovno okolje
– aktivne politike trga dela
– upravljanje sredstev EU– krepitev ureditve in nadzora
– načrti za reševanje ali konsolidacijo bank
Romunija I da– poslovno okolje
– upravljanje sredstev EU– krepitev ureditve in nadzora
Romunija II da– reforme trga dela
– konkurenčnost v gospodarstvubrez bistvenih reform
Irska da– reforme trga dela
– konkurenčnost v gospodarstvu– razdolževanje
– krepitev ureditve in nadzora
– načrti za reševanje ali konsolidacijo bank
Portugalska da– reforme trga dela
– konkurenčnost v gospodarstvu in drugod
– izobraževanje
– zdravstveni sektor
– poslovno okolje
– reforme sodstva
– stanovanjski trg– razdolževanje
– krepitev ureditve in nadzora
– načrti za reševanje ali konsolidacijo bank
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi zadevnih sklepov Sveta in prvotnih programskih dokumentov.
18 V primeru EFSM je 
v spremljanje vključena  
tudi ECB.
19 Memorandum o soglasju 
običajno vsebuje prilogo 
s kazalniki in podatki, ki jih 
mora država redno 
zagotavljati.
16 Uvod
17 
Komisija na podlagi svojega pregleda 
in po posvetovanju z Ekonomsko-fi -
nančnim odborom odloči o sprostitvi 
sredstev za naslednje obroke in o mo -
rebitni spremembi in/ali dopolnitvi 
programskih pogojev zaradi obrav -
navanja nepredvidenih okoliščin, kot 
so sprememba makroekonomskega 
položaja, pomembne spremembe 
podatkov ali politični oziroma institu -
cionalni dejavniki v državah članicah. 
Prvotni memorandum o soglasju je 
mogoče spremeniti, da se upoštevajo 
te nove okoliščine in zagotovi izvajanje 
programa prilagajanja.
18 
Če se zaradi pregleda pogoji20 bistveno 
spremenijo, je treba spremeniti tudi 
sklep Sveta. Postopek za spreminjanje 
sklepa Sveta je zelo podoben prvotne -
mu postopku pogajanj (glej odstavke 8 
do 10).21
Finančna sredstva
Programsko financiranje
19 
Znesek, ki se posodi v okviru posa -
meznega programa pomoči, pokriva 
„finančno vrzel” države članice – njene 
finančne potrebe, dokler ni zmožna 
financirati svojih računov sektorja 
države (zapadlega dolga in novih 
primanjkljajev) ali svojega zunanjega 
ekonomskega položaja (plačilna bilan -
ca) pod normalnimi pogoji.20 
Zunanje financiranje gospodarstev 
evrskega območja poteka v okviru 
Evrosistema.22 Finančne vrzeli držav 
evrskega območja so tako omejene 
na potrebe njihovih sektorjev države. 
Zunaj evrskega območja finančna 
vrzel vključuje vse zunanje potrebe 
po financiranju, kot so predstavljene 
v plačilni bilanci države.
21 
V okviru pogajanj o programu partner -
ji ocenijo finančno vrzel na podlagi 
makroekonomskih in fiskalnih projekcij 
ter niza predpostavk, kot je stopnja 
refinanciranja dolga23. Končna raven 
programskega financiranja temelji na 
tej oceni, vendar je tudi predmet po -
gajanj med partnerji in državo članico. 
Vsak posojilodajalec nato prevzame 
delež programskega financiranja.24 
Lahko se upoštevajo tudi notranji viri 
financiranja države članice.
22 
Za pregled ključnih elementov pro -
gramskega financiranja, relativni delež 
vsakega ključnega posojilodajalca in 
zneske izplačane finančne pomoči 
glej  sliko 2 .20 Npr. če se spremenijo cilji 
glede primanjkljaja.
21 Komisija je opravila 36 uradnih 
pregledov za šest revidiranih 
programov. V 16 primerih je 
pregledu sledila sprememba 
zadevnega sklepa Sveta.
22 Evrosistem je centralni bančni 
sistem evrskega območja. 
Sestavljajo ga Evropska 
centralna banka in nacionalne 
centralne banke.
23 Ko se približuje datum 
zapadlosti dolga države, je 
treba dolg refinancirati, tj. 
pretvoriti v nov dolg, ki bo 
pokril odplačilo starega. 
Refinanciranje dolga prinaša 
tveganje, da bo dolg 
refinanciran po višji obrestni 
meri, zaradi česar bodo 
odhodki za obresti višji, ali da 
država posojilojemalka ne bo 
zbrala dovolj sredstev, da bi 
v celoti odplačala stari dolg.
24 Čeprav pravni okvir določa, da 
posojila zagotovi EU sama, 
nedavna praksa kaže, da je bila 
pomoč običajno dodeljena 
v sodelovanju z MDS in 
drugimi mednarodnimi 
institucijami ali državami.
17 Uvod Slika 2Programsko financiranje
Vir: Evropsko računsko sodišče. Podatke sta zagotovila Evropska komisija in MDS.
… kot odstotni delež BDP posamezne države
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Madžarska
20 milijardLatvija
7,5 miljarderRomunija
20 milijard
+ 5,4 milijarde1Irska
67,5 milijardePortugalska
78 milijard
33 %
6,5 milijarde41 %
3,1 milijarde25 %
5 milijard33 % (60 % v povezavi z EFSF)
22,5 (40,2) milijarde33 % (67 %)
26 (52) milijardSredstva, ki jih je dodelila Evropska unijaCelotno programsko ﬁnanciranje v EUR
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Izplačila
kot odstotni delež dodeljenih sredstev 
Portugalska Irska Romunija Latvija Madžarska
 Plačilnobilančni mehanizem/EFSM EFSF MDS  Drugi posojilodajalci
1 Previdnostna pomoč. Ni vključena v druge diagrame. 
18 Uvod
23 
Zadevnih pet držav članic je porabilo 
95 % sredstev, ki jim jih je dodelila 
Evropska unija. Do 31. marca 2015 
je bilo 13 % tega zneska že vrnjenih 
(glej  sliko 3 ).Slika 3Finančna pomoč: izplačani zneski in še neporavnana odplačila
Vir: Evropsko računsko sodišče. Podatke je zagotovila Evropska komisija.
63 milijard EUR
60 milijard EUR5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Romunija
Portugalska
Latvija
Irska
Madžarska70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Podatki z dne 31. marca 2015.Izposojeni in 
izplačani zneskiPomoč, ki naj bi jo zagotovila 
Evropska unija Še neporavnana 
odplačila po 
državah1Izplačila po 
državah
Skupna še neporavnana 
odplačila 52 milijard EUR
19 Uvod
Zadolževanje na trgih
24 
Da bi Evropska unija zagotovila svoj 
delež skupne finančne pomoči, si je 
izposodila sredstva na kapitalskih trgih 
in denar državam članicam v težavah 
posodila pod enakimi pogoji, tj. za 
enak znesek ter z enakim kuponom 
in datumom zapadlosti. Do konca 
leta 2014 je EU izvedla skupno  
22 izdaj obveznic v nominalni vred -
nosti 60,1  milijarde  EUR. Izposojanje je 
v imenu EU upravljala Komisija.
25 
Izposojanje je običajno potekalo v ob -
liki evropskih srednjeročnih dolžniških 
vrednostnih papirjev (EMTN), ki se iz -
dajo na kapitalskih trgih in kotirajo na 
luksemburški borzi. EMTN so v celoti 
izplačljivi ob zapadlosti, med trajanjem 
pa prinašajo fiksne letne obresti. Delež 
evropskih vlagateljev med vsemi vla -
gatelji v EMTN je približno 80 %.
26 
Servisiranje dolga v okviru EMTN osta -
ja obveznost Evropske unije, ki mora 
zagotoviti, da se vsa plačila opravijo 
pravočasno, če država članica dolžnica 
ne uspe povrniti glavnice in/ali obresti 
do dogovorjenega roka.
20
 Revizijski pristop
27 
V okviru revizije je Sodišče preučilo, 
ali je Komisija ustrezno upravljala 
programe finančne pomoči. V ta 
namen so bila zastavljena naslednja 
podvprašanja:
(i) Ali so bila vse večja fiskalna tvega -
nja pravočasno zaznana?
(ii) Ali so bili procesi dovolj dobro 
zasnovani za zagotovitev izčrpnih 
vhodnih podatkov za programske 
odločitve?
(iii) Ali si je Komisija sredstva izposoja -
la po najboljših možnih obrestnih 
merah in v skladu z najboljšo 
prakso glede izdajanja dolžniških 
instrumentov?
(iv) Ali so programi finančne pomoči 
izpolnili svoje glavne cilje?
28 
Pri reviziji smo preverili, kako je Komisi -
ja upravljala finančno pomoč, zago -
tovljeno v okviru plačilnobilančnega 
instrumenta in EFSM, za katero si je 
Komisija izposodila sredstva na kapi -
talskih trgih in kot jamstvo uporabila 
proračun EU. Revizija je zajela finančno 
pomoč, izplačano Madžarski, Latviji, 
Romuniji (prva dva programa), Irski 
in Portugalski, s poudarkom na vlogi 
Komisije v teh programih. Preučili smo 
tudi sodelovanje Komisije z njenima 
partnerjema (ECB in MDS), ni pa revidi -
ralo partnerjev.29 
Sodišče ni revidiralo odločitev, spreje -
tih na politični ravni EU, obseg revizije 
pa je bil omejen v več vidikih. Prav 
tako ni obravnavalo hipotetičnega 
scenarija, po katerem finančna pomoč 
ne bi bila odobrena, ali izvedljivosti 
reševanja krize z drugimi sredstvi (npr. 
z vzajemnim prevzemanjem državne -
ga dolga). Poleg tega ni ocenjevalo 
vzdržnosti dolga ali verjetnosti, da 
bodo posojila odplačana. Prav tako ni 
ocenilo, ali je Svet za reševanje krize 
izbral najustreznejše cilje v zvezi s pri -
manjkljajem ali strukturne pogoje. Pri 
reviziji sodelovanja Komisije s partner -
jema ni ocenjevalo upravičenosti tega 
sodelovanja.
30 
Revizijska merila izhajajo iz naslednjih 
virov:
(i) regulativnih zahtev (uredb Sveta, 
sklepov Sveta, memorandumov 
o soglasju med Komisijo in država -
mi članicami);
(ii) notranjih pravil in postopkov Ko -
misije (standardi in smernice glede 
notranje kontrole);
(iii) dobrih praks upravljanja in me -
ril za vrednotenje, ki izhajajo iz 
ovrednotenj programov MDS, 
naknadnih vrednotenj plačilnobi -
lančne pomoči EU tretjim državam, 
prejšnjih poročil Sodišča o makro -
finančni pomoči, smernic in drugih 
dokumentov neodvisnih inštitutov 
in možganskih trustov ter akadem -
skih raziskav;
(iv) najboljših praks, predlaganih v več 
smernicah o upravljanju javnega 
dolga, odnosih z vlagatelji in pre -
glednosti pri izdajanju dolžniških 
instrumentov.
21 Revizijski pristop
31 
V Prilogi III  so navedene dodatne po -
drobnosti o revizijski metodologiji.
32 
Revizijski dokazi so bili zbrani na 
podlagi:
(i) podrobnega pregleda dokumenta -
cije o programih finančne pomoči 
EU (programskih dokumentov, no-  
tranjih analiz Komisije, preglednic 
z napovedmi, vrednotenj in študij 
drugih organizacij);
(ii) pogovorov z uslužbenci Gene -
ralnega direktorata Komisije za 
gospodarske in finančne zadeve;
(iii) pogovorov z uslužbenci nacional -
nih organov, kot so ministrstva za 
finance, centralne banke, enote za 
usklajevanje znotraj programa in 
resorna ministrstva;
(iv) analize na podlagi kazalnikov, 
opravljene za programske pogoje25 
zaradi razvrstitve pogojev glede 
na značilnosti in skladnost;
(v) pogovorov z uslužbenci MDS in ECB.25 V vzorcu je bilo zajetih 360 
posebnih pogojev.
22
 Del I 
Komisija ni bila pripravljena na razsežnost 
krize, ki je izbruhnila
Komisija je podcenila 
razsežnost fiskalnih 
neravnovesij pred krizo
33 
Ena od najpomembnejših nalog 
Komisije na področju ekonomskih 
in finančnih zadev je morda ta, da 
opozarja Svet na naraščajoča fiskalna 
neravnovesja v državah članicah. Že 
pred krizo je bil vzpostavljen nadzorni 
okvir, namenjen spremljanju fiskalnega 
položaja v državah članicah.26
34 
Čeprav so makroekonomski cilji pro -
gramov finančne pomoči zajemali več 
kot le fiskalne prilagoditve, se je v vseh 
petih programih proračunska pod -
pora27 izkazala za ključni del porabe 
pomoči. Zaradi tega se zastavlja vpra -
šanje, ali so bila v postopkih nadzora 
pravočasno odkrita naraščajoča fiskal -
na tveganja in ali je bilo pravočasno 
opozorjeno nanje.
Komisija je ocenjevala, da so 
javni proračuni trdnejši,  
kot so bili v resnici
35 
Obstajata dve glavni vrsti fiskalnih 
kazalnikov. Prva je dejanski fiskalni 
saldo oziroma razlika med prihodki 
in odhodki države. Vendar je ta saldo 
občutljiv za začasne dejavnike, kot 
so gospodarska rast, cene sredstev in enkratni fiskalni ukrepi. Druga vrsta 
so ostali fiskalni kazalniki (npr. ciklično 
prilagojeni saldo, strukturni saldo), 
katerih namen je izločiti vpliv teh zača -
snih dejavnikov in tako zagotoviti toč -
nejšo sliko fiskalnega položaja v državi. 
Teh kazalnikov ni mogoče opazovati 
neposredno, ampak so rezultat zaple -
tenih izračunov.
36 
V obdobju pred krizo so bili dejanski 
fiskalni saldi na splošno ustrezno oce -
njeni najkasneje konec zadevnega leta. 
Kljub temu Komisija v svojih napove -
dih primanjkljajev ni ustrezno pred -
videla pojava visokih proračunskih 
primanjkljajev za leto 2008 na Irskem, 
v Latviji, na Portugalskem in v Romu -
niji. Komisija je za Irsko marca 2008 
na primer navedla, da so tveganja, 
povezana s proračunskimi projekcija -
mi, za leto 2008 v glavnem nevtralna.28 
Toda na koncu leta 2008 je bil dejanski 
fiskalni saldo, izražen v deležu BDP , za 
7,2 odstotne točke nižji od napovedi.
37 
V svojih izračunih ciklično prilagoje -
nega salda v obdobju 2005–2008 je 
Komisija sistematično precenjevala 
trdnost javnih financ v državah.29 
To napako so v glavnem povzročile 
spremembe ocenjenih potencialnih 
stopenj rasti BDP . Vseh pet držav je do -
življalo gospodarski razcvet, vendar je 
Komisija prvotno ocenila, da je stopnja 
pregrevanja manjša, kot je bila v resni -
ci – kot vemo sedaj.26 To je bil preventivni del Pakta 
za stabilnost in rast, ki ga 
določa Uredba Sveta (ES) 
št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 
o okrepitvi nadzora nad 
proračunskim stanjem ter 
o nadzoru in usklajevanju 
gospodarskih politik (UL L 209, 
2.8.1997, str. 1). Nadzorni okvir 
je bil nazadnje prenovljen 
leta 2005 z Uredbo Sveta (ES) 
št. 1055/2005 o spremembi 
Uredbe (ES) št. 1466/97 
(UL L 174, 7.7.2005, str. 1).
27 Financiranje tekočih fiskalnih 
primanjkljajev in odplačilo 
državnega dolga.
28 Evropska komisija, Ireland: 
Macro fiscal assessment. An 
analysis of the December 2007 
update of the stability 
programme , str. 36. Dokument 
o makrofiskalni oceni za 
Irsko – analiza posodobitve 
programa stabilnosti iz 
decembra 2007.
29 Primerjava med prvo oceno 
po koncu leta (tj. 
v spomladanski napovedi) 
z nedavno oceno (tj. 
oktobra 2013).
23
Del I – Komisija ni bila pripravljena na razsežnost krize, 
ki je izbruhnila
38 
Ocena stopnje pregrevanja (velikost 
pozitivne proizvodne vrzeli30) je bila 
v skladu z veliko rastjo kazalnikov skup -
nih proizvodnih zmogljivosti gospo -
darstva. Vendar so tej rasti botrovali 
razcveti na področju nepremičnin, 
naložbe v nepremičnine pa nimajo ena -
kega učinka na povečanje potenciala 
gospodarstva kot druge, produktivnej -
še naložbe.
39 
Komisija se je osredotočila na oce -
njevanje proizvodne vrzeli v realnem 
sektorju, ne da bi preučila sektorska 
neravnovesja, kakršna so na primer 
v finančnem ali gradbenem sektorju. 
Med krizo pa je postalo jasno, da spre -
mljanje inflacije in proizvoda ni dovolj 
za zagotovitev makroekonomske sta -
bilnosti in vzdržnega fiskalnega salda. 
Nadzorni okvir je bil po tem znatno 
prenovljen, da bi v večji meri upošteval 
tveganja finančnega sektorja in makro -
ekonomska tveganja.
40 
Komisija je razcvet nekaterih sektor -
jev ugotovila, ko je do njega že prišlo. 
Na Irskem, v Latviji in Romuniji je bil 
na primer zabeležen razcvet gradbe -
ništva, v vseh petih državah pa raz -
cvet zasebnega kreditiranja. Vendar 
algoritem, ki se je uporabljal za izračun 
proizvodne vrzeli, tovrstnih neravno -
vesij ni upošteval.Ocene so podcenjevale 
potencialna fiskalna 
tveganja
41 
Pakt za stabilnost in rast od držav 
članic zahteva, da v svojih programih 
za stabilnost in konvergenčnih progra -
mih poročajo o nedavnem fiskalnem 
dogajanju in napovedih. Komisija te 
programe oceni in preveri verodostoj -
nost napovedi gibanja BDP in javnega 
proračuna.
42 
Pomembna slabost ocen Komisije pred 
letom 2009 je bilo nezadostno poroča -
nje o kopičenju pogojnih obveznosti 
javnega sektorja.31 Tako niso bila opre -
deljena fiskalna tveganja, povezana 
s finančno stabilnostjo, podjetji v dr -
žavni lasti ali drugimi javnimi jamstvi 
(npr. javno-zasebnimi partnerstvi).
43 
Komisija pri svojem nadzoru ni ustre -
zno ocenila posledic velikih tujih fi -
nančnih prilivov, zlasti v obliki dolžniš -
kih instrumentov, ki so krepili razcvet 
gradbeništva in povpraševanja ter bili 
zmožni porušijo delovanje bančnega 
sektorja v fazi upada, ki je sledila. Ko -
misija pred analizo prošenj za finančno 
pomoč, ki so jih vložile države članice, 
ni odkrila te povezave.30 Pozitivna proizvodna vrzel je 
količina, za katero dejanski 
proizvod gospodarstva 
preseže njegov potencialni 
proizvod.
31 Na primer: dolgoročne 
obveznosti za javne pokojnine 
ali znatni prihodnji fiskalni 
odhodki zaradi potrebe po 
ukrepanju v primeru reševanja 
z javnimi sredstvi. Z izjemo 
obveznosti za javne pokojnine 
Komisija ni poročala o drugih 
pogojnih obveznostih.
24
Del I – Komisija ni bila pripravljena na razsežnost krize, 
ki je izbruhnila
44 
Komisija v svojih ocenah poleg tega ni 
preučila občutljivosti proračunskega 
ravnotežja na nenaden porast obrest-  
nih mer za državni dolg ali za enako 
nenadne pretrese v zvezi z gospodar -
sko rastjo ali menjalnimi tečaji. Vendar 
so v različnih raziskavah, objavljenih 
pred krizo, odkrili tudi ta tveganja, 
oziroma svarili pred njimi.32
Komisija zato ni bila 
pripravljena na 
upravljanje programa
45 
Pred letom 2008 je bil plačilnobilanč -
ni instrument nazadnje uporabljen 
leta 1993.33 Do leta 2008 so bile vse 
izkušnje, pridobljene v prvi polovici 
90. let 20. stoletja, izgubljene. Zago -
tavljanje finančne pomoči državam je 
bila tako dejansko nova dejavnost za 
Komisijo.
46 
Ker je Komisija podcenjevala fiskalna 
neravnovesja in njihove posledice za 
države članice, ni bila pripravljena na 
nalogo upravljanja programov. Zlas -
ti prvi programi so bili pripravljeni 
v izjemni časovni stiski. Predlog za 
prvi program (Madžarska) je moral biti 
na primer pripravljen v le nekaj dneh. 
Uslužbenci Komisije so imeli le malo 
izkušenj z zasnovo in upravljanjem 
programov finančne pomoči. Teh iz -
kušenj ni bilo mogoče pridobiti v tako 
kratkem času.47 
V začetni fazi so ekipe MDS Komisiji 
pomagale pripraviti dele programske 
analize. Tudi prakse, ki jih je uporabila 
Komisija, so bile razvite na podlagi 
praks MDS (glej odstavek 109).32 Glej na primer prispevek 
o fiskalnih politikah in 
finančnih trgih z naslovom 
Fiscal Policies and Financial 
Markets  v mesečnem biltenu 
ECB št. 02/2006, str. 71.
33 Council Decision 93/67/EEC of 
18 January 1993 concerning 
a Community loan in favour of 
the Italian Republic (Odločba 
Sveta 93/67/EGS z dne 
18. januarja 1993 o posojilu 
Skupnosti v korist Italijanske 
republike) (UL L 22, 30.1.1993, 
str. 121).
25
 Del II 
Postopki so bili v glavnem šibki
48 
V skladu s predpisi ima Evropska komi -
sija nalogo operativnega upravljanja 
finančne pomoči. Pomemben del tega 
je sprejemanje ključnih programskih 
odločitev, ki se nanašajo na prvot -
no odobritev pomoči in (ob vsakem 
pregledu) nadaljevanje programa. 
Sprejemanje odločitev zahteva določe -
no zaporedje korakov ter usklajevanje 
s Svetom in partnerjema (glej sliko 4 ).
49 
Sodišče je analizo procesov upravljanja 
programa razdelilo na tri dele:
(i) procesi v Komisiji, zlasti v General -
nem direktoratu za gospodarske in 
finančne zadeve – Ali je Komisija 
ohranila kontrolo nad razvojem 
programa?
(ii) proces zagotavljanja informacij 
Svetu in pristojnemu komisarju – 
Ali sta Svet in pristojni komisar 
prejela kakovostne programske 
dokumente?
(iii) proces sodelovanja s partnerje -
ma – Ali je bilo sodelovanje s par -
tnerjema uspešno?
26
Del II – Postopki so bili v glavnem šibkiSlika 4Programske odločitve
Pogajanja
o programuPrvi
pregledDrugi
pregledN-ti
pregled
Kakšni sklepi se sprejemajo?
Sklep Komisije Sklep Sveta¹
Celoten znesek in zapadlost
Cilji glede primanjkljajaŠirša področja strukturnih reformBČasovnica programa
Običajno ga sprejme podpredsednik v imenu Komisije 
1 V primeru irskega in portugalskega programa sta splošne parametre programa določila Svet in upravni odbor EFSF, tj.
Euroskupina. Sprejemanje odločitev znotraj EFSF se razlikuje od sprejemanja odločitev na ravni EU. A
Ob vsakem pregledu niso potrebni vsi 
sklepi. Če na primer ni treba spremeniti splošnih parametrov pomoči, sklepa Sveta ni treba spremeniti. 
določeno v memorandumuo soglasju, ki ga podpišeta država članica in Evropska komisijaSklepi o nadaljevanju 
programaSklepi o nadaljevanju 
programaSklepi o odobritvi 
pomoči
Sprostitev 
izplačilaPriprava 
podrobnega 
programa 
reformDoločitev 
splošnih 
parametrov 
programa
Vsak sklep 
sestavljajo trije 
ločeni 
dokumenti
27
Del II – Postopki so bili v glavnem šibkiSilka  4
Vir: Evropsko računsko sodišče.Zaporedje korakov C
+
+
231
Področja revizije
1. Postopek v Generalnem direktoratu za 
gospodarske in ﬁnančne zadeve
2. Informacije, posredovane Svetu in 
pristojnemu komisarju
3. Sodelovanje z drugimi partnerji
2 EFC - Ekonomsko-ﬁnančni odbor,
EWG - delovna skupina Euroskupine
MoS - memorandum o soglasjuPosvetovanje znotraj Ekonomsko-ﬁnančnega odbora
in delovne skupine Euroskupine 
Na prošnjo države članiceObrok se izplača le, če je država 
članica podpisala nov MoSProgramski dokumenti
IzplačiloSklep KomisijePodpis MoSSklep SvetaSklep kolegija 
komisarjevNotranji pregled v KomisijiV primeru novega 
programa ali 
spremembe pogojev 
Svetače so potrebne 
spremembe programa 
reform
Osnutek sklepa 
SvetaOsnutek
MoSObrazložitev ali 
poročilo
o pregleduStališče
Sveta
Izvaja se vzporedno
z osebjem MDS in ECBOpredeljuje mandat za  
pogajalsko ekipo
Obisk za potrebe 
pogajanj ali 
pregledaDokument
o politiki
Drugi partnerji
Sodelovanje z drugimi partnerji, da bi uskladili stališča
in dosegli sporazumpredsednik EFC in EWG komisar 
pogajalskega mandatap/o.superiors/o.superiord/o.superiorbitevIzjava Sveta ali Euroskupine v primeru novega 
programa ali pomembnih sprememb
Razprave EFC in EWG2
Navedbe predsednika EFC in EWGGlede na pomembnost ima lahko različne oblike:
28
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
Procesi Komisije niso 
vedno vključevali dovolj 
dobrega sistema zavor  
in ravnotežja
50 
Procesi Komisije bi morali z dovolj do-  
brim sistemom zavor in ravnotežja 
zagotoviti, da prvotna zasnova pro -
grama in vse posodobitve izpolnjujejo 
naslednja merila:
(i) celovitost – upoštevati bi morali 
ustrezne informacije tako v zvezi 
z državo članico kot iz ekonomskih 
raziskav;
(ii) skladnost – različni elementi pro -
grama bi se morali medsebojno 
skladati, med različnimi program -
skimi cilji pa bi moralo biti kar 
najmanj navzkrižij;
(iii) dokumentacija – treba bi bilo vo -
diti ustrezne evidence argumentov 
za odločitve o različnih elementih 
programa;34
(iv) skladnost – memorandumi o so -
glasju bi morali biti usklajeni s skle -
pi Sveta;
(v) nepristranskost – ker programske 
pogoje v glavnem pripravljajo pro -
gramske skupine Komisije, bi mo -
rale biti različne skupine usklajene 
pri obravnavi držav in v podobnih 
okoliščinah uporabiti podobne 
pogoje.35
51 
Delo programskih skupin bi morali 
preverjati in kritično obravnavati, da 
bi zagotovili, da skupine spoštujejo ta 
merila.Komisija je bila večinoma 
temeljita pri pridobivanju 
potrebnih informacij  
za spremljanje
Komisija se je močno zanašala 
na strokovno znanje svojih 
uslužbencev ter na povezovanje 
z več akterji v državah članicah
52 
Komisija se je zanašala na strokovno 
znanje uslužbencev Generalnega 
direktorata za gospodarske in fi -
nančne zadeve. Kasneje se je vse bolj 
posvetovala tudi s strokovnjaki iz 
drugih generalnih direktoratov, ki so 
zagotovili nekaj vhodnih informacij 
za prvotne programe, in sicer v glav -
nem s posvetovanjem med služba -
mi. Obširneje so bili vključeni v dva 
programa v okviru evrskega območja. 
Uporaba širšega strokovnega znanja je 
omogočila temeljitejšo analizo pro -
blemov posameznih držav, zlasti na 
področju strukturnih reform. Politika 
Komisije glede človeških virov poleg 
tega ni omogočala večjega angažiranja 
zunanjih strokovnjakov za posebna 
ozko opredeljena področja, kar je sicer 
stalna praksa v MDS.34 Standardi za notranji nadzor 
Komisije št. 8 in 11.
35 Več študij potrjuje, da je to 
realno tveganje. Pregled 
ustreznih akademskih raziskav 
je na primer v prispevku 
Hakan Gunaydin: Compliance 
with the IMF conditions: 
Selection Bias and Conditions 
on Social Policy  (skladnost 
s pogoji MDS: pristranskost pri 
izbiri in pogoji glede socialne 
politike), pripravljenem za 
letno konferenco PEIO, 2014. 
Neodvisni urad za vrednotenje 
pri MDS je prav tako poročal 
o pomanjkanju 
nepristranskosti, ki ga je opazil 
v vrednotenjih. Za več 
podrobnosti glej IEO: Recurring 
Issues from a Decade of 
Evaluation – Lessons for the IMF  
(IEO: ponavljajoče se težave, 
razvidne iz desetletja 
vrednotenj – spoznanja za 
MDS), 2014.
29
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
53 
Redni obiski držav, ki so jih opravljali 
Komisija in partnerja, so bili glavna 
priložnost za pridobivanje potrebnih 
informacij za spremljanje. Med obiski 
v okviru pogajanj in pregledov se je 
Komisija posvetovala z več ministrstvi, 
drugimi vladnimi oddelki in ključnimi 
neodvisnimi institucijami (kot so cen -
tralne banke, fiskalni sveti in vrhovne 
revizijske institucije). Organizirala je 
tudi srečanja z drugimi organi, vključ -
no z združenji delodajalcev, sindikati 
in opozicijskimi političnimi strankami. 
V treh36 od petih držav je imela stalne -
ga lokalno prisotnega predstavnika. 
Vse to ji je omogočilo, da je bila ves čas 
obveščena in da je ugotovila, katere re -
forme je bilo treba vključiti v program.
Komisija je zbrala širok nabor 
informacij
54 
Poleg informacij, zbranih z obiski 
držav, je vsak memorandum o soglasju 
določal poročila o spremljanju, ki jih je 
morala zadevna država članica zago -
tavljati Komisiji. Informacije, ki naj bi 
bile zbrane v teh poročilih, so bile zelo 
široke in so zadevale mnoga področja. 
Komisija je v vseh programih zahtevala 
podobne informacije o spremljanju. 
Kljub temu pa v nekaj primerih ključne 
informacije niso bile zahtevane ali pa 
je bila zbrana le manjša količina ključ -
nih informacij.Programske napovedi 
omogočajo široka 
preverjanja skladnosti 
zasnove programa, 
vendar vsebujejo številne 
nepreverjene predpostavke
55 
Dobro napovedovanje je bistveno za 
konsistentnost programa, vendar so 
napovedi le redko ves čas stoodstotno 
točne, saj vključujejo številne elemen -
te, ki jih ni mogoče natančno predvi -
deti. Pri reviziji se Sodišče ni osredo -
točalo na točnost napovedi, temveč 
je ocenjevalo kakovost postopkov in 
orodij, ki jih je Komisija uporabila za 
napovedi v okviru programov. V praksi 
Komisija pripravi dve ločeni, vendar 
tesno povezani napovedi (glej sliko 5 ):
(i) programsko napoved (ki zajema 
makroekonomske napovedi in 
napovedi primanjkljaja) ter
(ii) oceno finančne vrzeli.36 Latvija, Irska in Portugalska.
30
Del II – Postopki so bili v glavnem šibkiSlika 5Povezave med programsko napovedjo in oceno finančne vrzeli
Vir: Evropsko računsko sodišče.Tekoči račun
Legenda:Če je del 
napovediZajema vse /f_inančne potrebe v gospodarstvu Le za države zunaj euroobmočja
Denarne potrebe zaradi 
reševanja ﬁnančnega sektorjaEnkratni odhodki zaradi 
reševanja ﬁnančnega sektorjaDržavni primanjkljaj 
na podlagi denarnih 
sredstevDržavni primanjkljaj 
na podlagi poslovnih 
dogodkovNeto odplačila
vsega državnega dolgaNeto odplačila
zunanjega 
državnega dolgaDrugi plačilnobi-lančni računi
Povezani z več
računovodskimi
enakostmiOcena zunanje
ﬁnančne vrzeliMakroekonomska napoved
Povezava med dvema tesno povezanima spremenljivkama
Opomba: Prikazane so le ključne povezave.Računovodska enakostOcena ﬁnančne vrzeli
v sektorju državeNapoved primanjkljajaProgramska napoved Ocena ﬁnančne vrzeli 
31
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
Pripravo programskih napovedi 
je težko oceniti
56 
Napovedi je mogoče pripraviti z upora -
bo različnih metod, od proste presoje 
do obsežnih kalibriranih ali ekono -
metričnih modelov ocen, ki zajemajo 
številne vedenjske enačbe in enakosti.
57 
Orodje, ki ga je Komisija uporabila 
za pripravo programskih napovedi 
in napovedi primanjkljajev, sestavlja 
niz večinoma računovodskih ena -
kosti, katerih namen je zagotoviti, 
da so napovedi makroekonomskih 
ali proračunskih agregatov skladne 
z napovedmi za njihove komponente. 
Komponente se pridobijo zunaj orodja 
za napovedovanje z uporabo presoje 
ali včasih kombinacije drugih kvanti -
tativnih orodij. Komisija ne uporablja 
teoretičnega ali empiričnega modela 
napovedovanja.Preglednice z napovedmi so 
zapleteno orodje, zaradi katerega 
je kontrola kakovosti težavna
58 
Napovedi, ki so sledile posameznemu 
pregledu, so bile običajno podane 
v več preglednicah. Med revizijo so 
se pojavile težave pri dostopanju do 
vseh potrebnih dokumentov, saj sklop 
preglednic vsebuje izredno velik in 
zapleten nabor podatkov37, ki ni dovolj 
pregleden in sledljiv. Poleg tega shra -
njevanje vsega gradiva za napovedi 
v sistematični in lahko dostopni obliki 
ni bilo prednostnega pomena, saj so 
se odločitve sprejemale pod izjemnim 
pritiskom.
59 
V preglednicah so bile združene infor -
macije, ki so bile zbrane zunaj samega 
orodja. Podatki so ponavadi izvirali iz 
več virov, napovedi pa so temeljile na 
presoji različnih napovedovalcev pri 
Komisiji in partnerjih ter v nacionalnih 
organih (glej sliko 6 ). Heterogenost 
podatkov in uporaba različnih presoj 
sta običajni pri makroekonomskem 
napovedovanju in obstajajo dobri raz -
logi za to, da se pri procesih napove -
dovanja upoštevajo različni podatki in 
presoje. Kljub temu obstajajo nekatera 
tveganja, tudi tveganje, da posledice 
neke nove predpostavke ne bodo 
ustrezno upoštevane v vseh napove -
dih ali da nove predpostavke ne bodo 
ustrezno utemeljene.37 Napoved se pripravi v dveh do 
štirih ključnih datotekah, ki 
vsebujejo na desetine 
preglednic. Te ključne 
datoteke z napovedmi 
povezujejo številne formule, 
podatke in projekcije pa 
pridobivajo iz drugih datotek, 
ki niso bile vedno shranjene na 
isti lokaciji. To zelo povečuje 
tveganje, da se pri 
posodabljanju napovedi 
uporabijo nekonsistentne 
projekcije ali podatki, kar se 
v okviru programa lahko zgodi 
vsak dan. Predpostavke so 
porazdeljene po vseh 
preglednicah v ključnih 
datotekah z napovedmi, zato 
je potreben dokajšnji napor, 
da se dobi jasna slika 
uporabljene presoje. Poleg 
tega zaposleni uporabljajo 
subsidiarne modele, ki niso 
shranjeni v preglednicah.
32
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
60 
Za obvladovanje teh tveganj je bil 
v več fazah procesa napovedovanja 
izvedena kontrola kakovosti rezulta -
tov napovedovanja. Nekateri pregledi 
skladnosti38 so zajeti v preglednici. 
Napovedovalci, odgovorni za fiskal -
no oziroma makroekonomsko stran 
napovedi, so med seboj razpravljali 
o svojih rezultatih in po potrebi upo -
rabili dodatno presojo, da bi zagotovili 
skladnost ocen.3961 
V osnovi je kontrola kakovosti dela 
napovedovalcev potekal v obliki uskla -
jevanja in ni zajemal preiskav postopka 
napovedovanja znotraj programske 
skupine. Pristop z uporabo preglednic 
in pomanjkanje dokumentacije sta 
otežila ocenjevanje verodostojnosti 
predpostavk in implicitnih parame -
trov, uporabljenih pri napovedovanju. 
Razprave med partnerji so bile edina 
faza kontrole, v kateri se je preverjala 
verodostojnost predpostavk in impli-  
citnih parametrov.Slika 6Kratek pregled makroekonomskih napovedi in napovedi primanjkljaja
Vir: Evropsko računsko sodišče.
Ministrstvo za ﬁnance
Statistični uradPretekli ﬁskalni podatki
Eurostat
Statistični uradPretekli makroekonomski podatki
Presoja proračunske 
napovediNovi ﬁskalni ukrepi
Ministrstvo za ﬁnanceMakroekonomski 
učinki na proračunUčinki proračuna na 
makroekonomijo
Presoja
makroekonomskih 
spremenljivkNapoved primanjkljajaMakroekonomska 
napoved
38 Na primer pregledi 
računovodske enakosti ali 
pregledi verodostojnosti na 
podlagi razmerij.
39 Jeseni 2013 je Komisija uvedla 
novo orodje za samodejno 
zaznavanje številskih ali 
ekonomskih neskladij, vendar 
to orodje ni bilo uporabljeno 
za programske napovedi.
33
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
62 
Analiza preglednic z napovedmi 
je razkrila tudi, da so bili napake in 
neskladja prisotni kljub pregledom 
skladnosti (glej okvir 1 ).
Težave pri ocenjevanju 
verodostojnosti fiskalnih 
multiplikatorjev
63 
Fiskalne spremenljivke so bile zabele -
žene v preglednicah v obliki pričakova -
nega obsega prihodkov ali porabe, ki 
se je povečal ali zmanjšal za neto pro -
računski donos katerega koli novega 
fiskalnega ukrepa med letom. Učinek 
novih ukrepov na gospodarstvo in 
posledični učinek na javni proračun 
nista bila posebej navedena ali zabe -
ležena v preglednicah. Namesto tega 
so napovedane vrednosti dodatnega 
proračunskega donosa že upoštevale 
ta posledični učinek.64 
Napovedi neto proračunskega donosa 
so izvirale iz napovedi, ki so jih pripra -
vili nacionalni organi na notranji ravni 
v okviru svojih postopkov načrtovanja. 
Nacionalni organi so o svojih ocenah 
razpravljali z uslužbenci partnerjev, 
nato pa so ocene po potrebi spreme -
nili, preden so jih uradno sprejeli in 
vključili v programske napovedi.Primeri napak in neskladij v napovedih
(i) Znesek DDV, obračunanega na zasebno porabo, ni bil usklajen glede prihodkov države in plačil zasebne -
ga sektorja, posledica pa je bila razlika v višini 0,7 % BDP v enem letu.
(ii) Zaradi ročnih prilagoditev formule znesek neposrednih davkov, obračunanih na delo, ni bil usklajen za 
javni sektor in sektor gospodinjstev. Razlika je presegala 0,5 % BDP .
(iii) Davčni ukrep, veljaven od sredine leta, je bil v napovedi uporabljen za celo leto. Ustrezna projekcija pri -
manjkljaja je bila uporabljena v programskem dokumentu, ki je utemeljeval odločitev o sprostitvi obroka 
in ki je bil junija 2009 poslan Ekonomsko-finančnemu odboru.
(iv) Učinek cen nepremičnin ni bil dosledno upoštevan v projekcijah istega indeksa cen, uporabljenega v raz -
ličnih napovedih za isto leto.Okvir 1
34
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
65 
Učinek različnih fiskalnih ukrepov na 
realni sektor je bil upoštevan impli -
citno in zunaj preglednic z različnimi 
heterogenimi postopki. Uporabljene 
preglednice niso omogočale sledlji -
vosti vira posameznih predpostavk ali 
razlogov zanje. Skupine, zadolžene za 
posamezne države, dejansko niso bile 
seznanjene z modeli, ki so jih nacional -
ni organi uporabili, da bi določili para -
metre za ocenjevanje učinka različnih 
fiskalnih ukrepov na gospodarstvo. 
Preglednost in poznavanje implicitne 
vrednosti fiskalnih multiplikatorjev 
sta bila nezadostna.40 Komisija je šele 
leta 2013 izvedla oceno implicitnih 
multiplikatorjev.
66 
Edine preglede neto donosov so 
opravili uslužbenci partnerjev, in sicer 
s presojo verodostojnosti. S tem pri-  
stopom se sicer zelo verjetno ugotovi -
jo znatno previsoke ali prenizke ocene, 
vendar je pristop manj primeren za 
zaznavanje razmeroma majhnih napak, 
katerih skupni učinek je lahko vseeno 
bistven.
67 
Programske skupine so imele evidenco 
o nekaterih informacijah, vendar v raz -
ličnem obsegu, ker se to ni formalno 
zahtevalo. Zato nismo mogli opredeliti 
in pregledati predpostavk in vrednosti 
parametrov, ki so bile uporabljene. Če 
se je napoved izkazala za napačno (na 
primer, če je podcenjevala negativni 
učinek zmanjšanja javne porabe na 
rast BDP), je bilo nemogoče ali zelo 
težko opredeliti vir napake.Ocene finančne vrzeli so bile 
nepopolne in netočne
68 
Ocena finančne vrzeli je izjemnega po -
mena v fazi pogajanj, saj se takrat do -
loči znesek finančne pomoči, ki nače -
loma ostane nespremenjen. Če se med 
programom pojavijo nove potrebe po 
financiranju, jih je treba obravnavati 
v okviru celotnih finančnih sredstev. Za 
razliko od priprave programskih napo -
vedi je bilo ocenjevanje finančne vrzeli 
nova dejavnost za Komisijo.
69 
Za države evrskega območja finančna 
vrzel ustreza samo potrebam njiho -
vih sektorjev države. Zunaj evrskega 
območja mora finančna pomoč pokriti 
vse zunanje potrebe po financiranju, 
kot so predstavljene v plačilni bilanci 
države. Komisija je vedno utemeljila 
svoje odločitve za zagotovitev pomoči 
tako, da je Svetu predložila prvotno 
oceno finančne vrzeli. Izračuni, na 
katerih je temeljila ocena, so bili prip -
ravljeni v preglednicah. Pomanjkanje 
dokumentacije pa je močno omejilo 
možnost pregleda. Ob zahtevi za 
dokumente je Komisija lahko zagoto -
vila samo začasne dokumente, ki so se 
razlikovali od končnih različic, predlo -
ženih Svetu,41 ni pa mogla predložiti 
informacij o pomembnih elementih 
ocene42 ali ni mogla zagotoviti nobe -
nih referenčnih dokumentov43.40 Fiskalni multiplikator meri 
razsežnosti učinka različnih 
ukrepov fiskalne konsolidacije 
na ključne makroekonomske 
(poraba, proizvodnja) in 
fiskalne (primanjkljaj) 
spremenljivke.
41 Latvijski in romunski program.
42 Irski program.
43 Madžarski in portugalski 
program.
35
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
70 
Pregled začasnih dokumentov, ki ga je 
opravilo Sodišče, je razkril bistvene na -
pake pri napovedovanju, kot so dvojno 
štetje nekaterih spremenljivk, uporaba 
napačnih zneskov deviznih rezerv ali 
nerealistično visoke predpostavke gle -
de deleža refinanciranja dolga. Napake 
v preglednicah so bile včasih velike44, 
notranji pregled pa jih ni zaznal. Ni 
nujno, da bi se zaradi odkritja napak 
povečal znesek finančne pomoči, saj 
je ta odvisen tudi od pripravljenosti in 
zmožnosti posojilodajalca, da sredstva 
posodi, vendar pa bi lahko posledično 
določili drugačen niz politik za zapol -
nitev finančne vrzeli.
Lastnosti programov so bile 
načeloma dobro utemeljene, 
vendar so včasih manjkale 
pomembne evidence
Lastnosti programa so bile 
podkrepljene z analizo
71 
V večini primerov se je Komisija 
sklicevala na sklop analiz na podlagi 
prioritet politik EU in trenutnih podat -
kov, ki je bil uporabljen pri določanju 
programskih pogojev. V glavnem so 
bile analize postopoma čedalje bolj 
poglobljene. Temu sta botrovala pred -
vsem večje strokovno znanje in večje 
število uslužbencev Komisije, določe -
nih za upravljanje programa.Manjka sled o nekaterih 
ključnih evidencah
72 
Vodenje evidence je pomemben del 
vsakega procesa. Več standardov 
notranje kontrole Komisije se sklicuje 
na dobre prakse v zvezi s tem.45 Skrbno 
vodenje evidenc lahko izboljša notra-  
nje kontroliranje v organizaciji, saj 
pomaga prikazati, zakaj so bile spre -
jete določene odločitve. Evidence so 
osrednjega pomena za spremljanje in 
vrednotenje ter predpogoj za ustrezno 
zagotavljanje odgovornosti.
73 
Ker so bili programi pomoči nepriča -
kovani, sta po začetku prvih operacij 
še vedno potekala izpopolnjevanje 
in formalizacija postopkov. Operacije 
so zapletali tudi časovne omejitve, 
negotovo makroekonomsko okolje 
in zapletenost upravljanja programa. 
Poudarek je bil tako na dobrih opera -
tivnih postopkih namesto na dobrem 
vodenju evidenc.
74 
V več primerih so se informacije, upo -
rabljene pri odločanju, do revizije izgu -
bile ali pa bi bilo njihovo pridobivanje 
izjemno zamudno. Nekatere ključne 
dejavnosti sploh niso bile dokumen -
tirane. Postopkovni priročniki, ki so 
običajno podlaga za vse procese, niso 
bili dobro pripravljeni. V  okviru 2  so 
prikazane ovire, ki so se pojavile med 
revizijo.4644 Pri ocenjevanju romunske 
finančne vrzeli so bila posojila 
med podjetji v skupini 
upoštevana tako pri tujih 
neposrednih naložbah kot pri 
novih tokovih zadolževanja 
v okviru drugih naložb. To 
dvojno štetje je privedlo do 
projekcije finančnih potreb, ki 
je bila za 1,8 milijarde EUR 
prenizka. Poleg tega se prvotni 
znesek deviznih rezerv, 
uporabljen v prvotnih 
projekcijah, za 
0,7 milijarde EUR razlikuje od 
zneska, ki ga je romunska 
centralna banka zdaj sporočila 
za konec leta 2008. Po 
projekciji Komisije v latvijskem 
programu naj bi bila oba, 
podjetniški in bančni sektor 
v prvem letu programa 
sposobna pridobiti več 
dolgo- in srednjeročnih 
finančnih sredstev, kot sta jih 
potrebovala za odplačevanje. 
Ta predpostavka v preglednici 
je bila ne samo neverjetna 
glede na hude finančne 
pritiske, ampak tudi 
v nasprotju z informacijami 
v pojasnilu.
45 Na primer, standard notranje 
kontrole št. 8 na primer 
zahteva, da se glavni procesi in 
postopki generalnega 
direktorata ustrezno 
dokumentirajo, zlasti tisti, ki so 
povezani s ključnimi tveganji, 
v skladu s standardom 11 pa 
morajo biti vzpostavljeni 
ustrezni procesi in postopki za 
zagotovitev učinkovitega 
upravljanja dokumentov 
generalnega direktorata (zlasti 
v zvezi s pridobivanjem 
ustreznih informacij).
46 Težave s pridobivanjem 
ustreznih informacij niso 
obstajale le pri tej reviziji. 
Portugalsko računsko sodišče 
je zabeležilo podobne 
omejitve v svojem poročilu 
o spremljanju finančne 
pomoči Portugalski, Relatório 
de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal, 
december 2013.
36
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
75 
Razumljivo je, da evidence manjkajo za 
začetno fazo v letu 2008 in v začetku 
leta 2009, saj je šlo takrat za krizno 
upravljanje v pravem pomenu besede. 
Sčasoma se je vodenje evidenc očitno 
izboljšalo. Kljub temu se nekateri od 
zgornjih primerov manjkajočih evidenc 
nanašajo na poznejša leta.Komisija se je občasno 
oddaljila od sklepov Sveta
Primeri neskladnosti  
s sklepi Sveta
76 
Preučili smo skladnost memorandu -
mov o soglasju in ustreznih sklepov 
Sveta ter ugotovili, da je bila večina 
pogojev utemeljena s sklicevanjem na 
sklepe. Toda v nekaj primerih so pogoji 
odstopali od pogojev v sklepih Sveta 
ali pa memorandum o soglasju ni bil 
pravočasno posodobljen (glej okvir 3 ).Primeri težav pri pridobivanju ključnih informacij
Za poročanje nadrejenim o napredovanju obiska in za prošnje za odobritev kakršnega koli odstopanja od 
pogajalskega mandata se je uporabljala e-pošta. E-pošta je bila tudi pomemben način komunikacije med 
partnerji in z nacionalnimi organi. V glavnem pa te ključne evidence niso bile na voljo, saj so bila e-sporočila 
bodisi izgubljena bodisi ni bilo mogoče dostopati do njih.
Dokumentacije ali podatkov, ki so jih med izvajanjem programa predložili nacionalni organi, Komisija ni shra -
nila oziroma je ni bilo mogoče v celoti preučiti, saj bi bila potrebna znatna prizadevanja, da bi jo zbrali.
Sodišče med revizijo ni dobilo na voljo nekaterih preglednic z makroekonomskimi programskimi projekcijami 
za Romunijo.
Preglednice s končnimi izračuni finančne vrzeli so bile bodisi izgubljene bodisi niso bile pridobljene od MDS. 
Izračunov, ki bi podprli nekatere ključne zneske, včasih ni bilo mogoče dobiti.
Fiskalno spremljanje, ki so ga izvajali uslužbenci Komisije, sploh ni bilo dokumentirano ali pa so bile v podkre -
pitev analize izvajanja proračuna, ki jo je izvedla Komisija, predložene le zelo osnovne preglednice.Okvir 2
37
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
Pogoji niso bili dovolj 
osredotočeni
77 
Namen pogojev v memorandumu 
o soglasju je oblikovati operativni ča -
sovni načrt, da bi se dosegla zadostna 
skladnost s pogoji splošne ekonomske 
politike, ki jih je določil Svet.
78 
Pri večini pogojev je bila povezava 
s splošno ekonomsko politiko razmero -
ma jasna, saj so ti zahtevali spremem -
bo politike ali bili podlaga za večje 
reforme. Kljub temu vodstvo47 predlo -
gov ni dovolj kritično pretehtalo, da 
bi ugotovilo, ali so vsi pogoji resnično 
potrebni za doseganje ciljev splošne 
ekonomske politike.79 
Programi so zajemali pogoje, ki so bili 
manj pomembni glede na programske 
cilje, pa tudi pogoje, katerih potenci -
alni učinki bi bili doseženi šele, ko bi 
se programsko obdobje že zdavnaj 
zaključilo. To so bili pogoji, kot so uva -
janje posebnih sistemov IT, dodelitev 
proračunskih sredstev majhnemu vla -
dnemu subjektu, usposabljanje javnih 
uslužbencev ter raziskave in razvoj, ki 
pa so bili premalo – če sploh – poveza -
ni s programskimi cilji.Primeri neskladnosti s pravili
Neuradni obisk v Romuniji avgusta 2009 je razkril, da država članica ni zmožna izpolniti prvotnih ciljev glede 
primanjkljaja. Komisija in romunski organi so se zato strinjali, da se cilji znatno omilijo. O tej spremembi so 
avgusta 2009 obvestili Ekonomsko-finančni odbor. Kljub temu pa niti sklep Sveta niti memorandum o soglasju 
nista bila ustrezno spremenjena. V memorandumu o soglasju so bili cilji končno spremenjeni februarja 2010. 
Pravna podlaga – sklep Sveta – je bila posodobljena še kasneje, marca 2010. Toda Komisija je novembra 2009 
preložila sprostitev plačila, ker proračun Romunije ni dosegal posodobljenega cilja.
V Latviji je memorandum o soglasju vključeval posebne pogoje glede drugega stebra pokojninskega sistema, 
čeprav se sklepi Sveta niso nanašali na pokojninske reforme.
Na Irskem so bili – čeprav v sklepih Sveta niso bili omenjeni posebni pogoji glede bančnega nadzora, prodaje 
državnega premoženja in privatizacije – ti pogoji vključeni v memorandum o soglasju.Okvir 3
47 Višje vodstvo Komisije in 
podpredsednik, ki je podpisal 
memorandum o soglasju 
v imenu Komisije.
38
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
Države niso bile enako 
obravnavane
80 
Sodišče je pri analizi različnih vidikov 
upravljanja programa, ki ga je izvajala 
Komisija, ugotovilo več primerov ne -
doslednega pristopa za različne drža -
ve, pri katerih je bilo to težko utemeljiti 
s posebnimi nacionalnimi okoliščinami.Razlike pri načinu, kako je 
Komisija upravljala pogoje
81 
Komisija je različno upravljala pogoje 
za posamezne programe finančne po -
moči. Pri nekaterih programih so po -
goji predstavljali razmeroma stabilen 
niz zahtev, medtem ko so se pri drugih 
močno spreminjali z vsakim pregle -
dom. Za pregled glej tabelo 2 .Tabela 2Različni modeli, ki jih je Komisija uporabila za upravljanje pogojev
Madžarska Latvija Romunija I Irska Portugalska
Kako so bili pogoji določeni?
Razlika med različnimi 
vrstami pogojev?Ne.Ne, vendar je v enem od 
poročil o pregledu navede -
na pomembnost.Predhodni ukrepi in 
drugi pogoji.Stalni in drugi pogoji. Ne.
Kako so se pogoji spremljali?
Kako se je spremljala 
skladnost?Mešano.1V glavnem glede na pogoj. Glede na področje. Glede na področje. Glede na pogoj.
Kako so se pogoji posodabljali?
Kako so se pogoji 
spreminjali?Obstoječi pogoji so 
ostali veljavni; dopol -
nila so vsebovala le 
nove pogoje.Vsako dopolnilo je zame -
njalo predhodno različico.Obstoječi pogoji so 
ostali veljavni; dopolnila 
so vsebovala le nove 
pogojeVsako dopolnilo je 
zamenjalo predhodno 
različico.Vsako dopolnilo je zamenjalo 
predhodno različico.
Stalnost pogojev?2Pogoji so bili skozi čas 
deloma stabilni.  Po-
goji se načeloma niso 
spreminjali.Pogoste spremembe 
pogojev.  
Pogoji so se spreminjali 
tudi predčasno.  
Pogojem je težko slediti 
skozi čas.Pogoji so bili vedno 
veljavni in se niso 
spreminjali, razen če so 
zastarali zaradi novih 
pogojev.Mešano.  
Nekateri pogoji so bili 
stabilni, drugi so se 
pogosto spreminjali.Pogoj so bili ves čas stabilni.  
Pogoji so bili veljavni in se niso 
spreminjali, dokler niso bili 
v celoti izpolnjeni.
1 Pri nekaterih pregledih je Komisija o skladnosti poročala za vsak pogoj posebej, pri drugih pa le po področju.
2 Za dodatne obrazložitve glej Prilogo III .
Vir: Evropsko računsko sodišče.
39
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
82 
Nekateri od teh modelov so imeli 
negativno vplivali na upravljanje 
programov. Zlasti zaradi pogostega 
spreminjanja pogojev pri nekaterih 
programih48 je bilo veliko težje spre -
mljati uspešnost države. V nekaterih 
primerih so reforme postopoma posta -
le manj ambiciozne, saj so predhodne 
pogoje zamenjali manj zahtevni ali pa 
so pogoji v celoti izginili iz memoran -
dumov, preden so bili v celoti izpolnje -
ni (glej okvir 4).83 
Pogoji so bili usmerjeni tudi v dose -
ganje različnih strukturnih učinkov. 
Lahko so zahtevali objavo ali pripravo 
posebne strategije ali načrta, lahko pa 
tudi sprejetje zakonodajnih sprememb, 
ki zadevajo pomembne vidike gospo -
darstva, v nacionalnem parlamentu.49 
Čeprav pogoji prve vrste sami po sebi 
ne prinašajo pomembnih gospodar -
skih sprememb, bi lahko služili kot 
priprava na bistvenejše reforme. Pogoji 
druge vrste pa bi verjetno privedli do 
trajnih sprememb gospodarstva.
Primeri reform, ki so sčasoma postale manj ambiciozne
Prvotni memorandum o soglasju za latvijski program je zahteval vzpostavitev enotnega sistema načrtovanja 
in upravljanja človeških virov za institucije javne uprave. Ta pogoj ni bil izpolnjen in se ni pojavil v poznejših 
spremembah. Namesto tega ga je nadomestilo več drugih pogojev, katerih splošni cilj je bila priprava strategi -
je o javni upravi – pogoj, ki ga je lažje izpolniti.
Portugalski program je vključeval pogoj, ki je zahteval, da se do konca 2011 pripravi akcijski načrt za reformo 
sistema zavarovanja za primer brezposelnosti, zlasti z zmanjšanjem najdaljšega prejemanja nadomestil iz 
zavarovanja za primer brezposelnosti na največ 18 mesecev za na novo brezposelne osebe. Po reformi je bilo 
najdaljše prejemanje nadomestil za brezposelnost zmanjšano z 38 na 26 mesecev ter je tako presegalo mejo 
18 mesecev, ki je bila prvotno dogovorjena s portugalskimi organi.Okvir 448 Zlasti pri Latviji, vendar tudi pri 
Irski in na določenih področjih 
drugih programov.
49 Drugi primeri vključujejo 
pomembne spremembe 
v institucionalni ureditvi, kot 
so vzpostavitev fiskalnega 
sveta, reorganizacija lokalne 
uprave ali privatizacija. Glej 
Prilogo III .
40
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
84 
Sodišče je ugotovilo znatne razli -
ke med pogoji pri njihovi strogosti. 
Plačilnobilančni programski pogoji so 
načeloma zahtevali izvedbo določenih 
zakonodajnih sprememb. V nasprotju 
s tem so programi evrskega območja 
pogosto določali le prvo vrsto pogo -
jev in je bilo sprejetje v parlamentu le 
redko zahtevano. Posledično so sklepi 
o obrokih temeljili le na pripravljalnih 
korakih in ne na dejanskem izvajanju 
reform (glej okvir 5 ).
85 
Še ena od razlik je bilo število pogojev, 
ki je sčasoma naraščalo. Madžarska je 
morala izpolniti manj kot 60 posebnih 
pogojev, Portugalski pa so jih naložili 
okoli 400. Ta velika razlika ni samo 
odražala potrebe po več reformah 
v nekaterih državah. Sodišče je ugoto -
vilo primere, ko je bilo ravno obratno: 
od držav, v katerih je bilo potrebnih 
več reform na določenem področju, se 
je zahtevalo, da izpolnijo manj pogojev 
kot države, ki so bile uspešnejše.50 Po-
goji so bili poleg tega usmerjeni v zelo 
različne poteke reform, čeprav so bile 
okoliščine v državah podobne.51Spremembe programskih ciljev 
niso bile dosledne
86 
Spremembe ciljev glede primanjkljaja 
so pri programih pomoči nekaj običaj -
nega in ne pomenijo nujno, da naci -
onalni organi slabo izvajajo program, 
saj jim lahko povzročijo objektivne 
spremembe ekonomskega položaja, ki 
negativno ali pozitivno učinkujejo na 
javni proračun.
Primer pogoja, ki je bil povezan le s pripravljalnimi koraki
Irski program je od vlade zahteval, da uvede zakonodajo za okrepitev finančnih predpisov, s katero bo poveča -
la nadzorne in izvršne pristojnosti centralne banke.52 Irski organi so ta pogoj izpolnili z manjšo zamudo enega 
meseca, ko je ministrstvo za finance objavilo osnutek zakona. Toda preden se je zakonodaja začela izvrševati, 
sta pretekli še dve leti. Glede na to, da v zvezi z izvrševanjem ni bil določen noben pogoj, izvrševanje ni bilo 
potrebno za izplačilo obrokov.
52 V poznejših pogojih naveden kot zakon o nadzornih in izvršnih pristojnostih centralne banke.Okvir 550 Npr. na področju strukturnih 
skladov.
51 Npr. na področju plačilne 
nesposobnosti fizičnih in 
pravnih oseb.
41
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
87 
Pri štirih od šestih programov so bili 
cilji glede primanjkljaja spremenjeni 
(glej tabelo 3 ). V evidencah Komisije 
so bile spremembe navzdol vedno 
obrazložene z (bistvenim) upadom 
gospodarske dejavnosti, kot je bilo na 
Madžarskem, v Romuniji, Latviji in na 
Portugalskem.88 
Odvisno od posamezne države ima 
lahko sprememba gospodarskih obe -
tov različne posledice za spremembo 
ciljev glede primanjkljaja. Komisija 
v okviru svojega fiskalnega nadzora 
izračunava ciklične dele proračunskih 
saldov.53 Ko se gospodarski obeti spre -
menijo, se ustrezno spremeni ocena 
cikličnega dela salda. Zato bi morale 
biti spremembe v oceni cikličnega 
dela salda v realnem času povezane 
s spremembami ciljev glede primanj -
kljaja, potrebnimi zaradi spremenjenih 
gospodarskih razmer.54Tabela 3Spremembe ciljev glede primanjkljaja na podlagi Evropskega sistema računov
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUMoS0 (nov. 2008) –3.4 % –2.6 %
MoS1 (mar. 2009) –2.9 %
MoS2 (jun. 2009) –3.9 % –3.8 % –3.0 %
LVMoS0 (jan. 2009) –5.3 % –5.0 % –3.0 %
MoS1 (julij 2009) –10.0  % –8.5 % –6.0 % –3.0 %
MoS5 (dec. 2011) –4.5 % –2.5 %
RO IMoS0 (junij 2009) –5.1 % –4.1 % –3.0 %
MoS1 (feb. 2010) –7.8 % –6.4 % N/A –3.0 %
MoS2 (julij  2010) –7.3 % N/A –3.0 %
MoS3 (jan. 2011) –5.0 % –3.0 %
RO II MoS0 (junij 2011) –5.0 % –3.0 %
IE MoS0 (dec. 2010) –10.6  % –8.6 % –7.5 %
PTMoS0 (maj 2011) –5.9 % –4.5 % –3.0 %
MoS5 (okt. 2012) –5.0 % –4.5 % –2.5 %
MoS7 (junij  2013) –5.5 % –4.0 %
Opomba:  n. r. – ni bilo določeno.
Vir: Evropska komisija.53 Proračunski saldo je mogoče 
razdeliti na ciklični in neciklični 
del. Ciklični del zajema učinek 
nihanja davčnih prihodkov in 
porabe zaradi gospodarskega 
ciklusa.
54 Ob predpostavki, da 
v napovedih potencialnega 
BDP, ki se uporabi kot vhodna 
spremenljivka za izračun 
cikličnega dela salda, ni 
pomembnih napak.
42
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
89 
Kadar ciklični del proračunskega 
salda med programom ni bilo znatno 
spremenjen, ni bilo potrebe po spremi -
njanju ciljev glede primanjkljaja. Tako 
je bilo pri Irski. Vendar pa je Sodišče 
ugotovilo, da niso bile vse revizije 
ciljev skladne s spremembo cikličnega 
dela salda. Medtem ko je bil na primer 
cilj glede primanjkljaja za leto 2009 za  
Madžarsko omiljen manj, kot bi bilo 
pričakovati glede na spremembo 
cikličnega dela salda, pa je bil cilj za 
leto 2012 za Portugalsko omiljen kljub 
temu, da se je ciklični del salda izbolj -
šal, gospodarski obeti pa so ostali 
enaki.
90 
Med revizijo je Komisija izjavila, da bi 
spremembo cilja lahko sprožili dejav -
niki zunaj nadzora vlade, na primer 
spremenjena sestava rasti ali izpadi 
prihodkov. Toda ne iz programskih 
dokumentov ne iz notranje metodo -
logije Komisije ni razviden sistemati -
čen pristop k ocenjevanju teh drugih 
dejavnikov, ko je Komisija pri vsakem 
pregledu preučevala, ali so cilji glede 
primanjkljajev dosegljivi.
91 
Naslednja razlika je bila v obravnavi 
ukrepov za podporo bankam z učin -
kom na primanjkljaje. V portugalskem 
in irskem programu ti ukrepi niso bili 
upoštevani pri opredeljevanju ciljev 
glede primanjkljajev, v Latviji pa so bili 
vključeni v programske cilje.92 
Programski dokumenti so se razlikovali 
tudi v pozornosti, ki so jo namenjali 
socialni razsežnosti. V portugalskem 
programu so bila na primer povišanja 
davkov zasnovana progresivno, tako 
da so skupine z najnižjimi prihodki 
ohranile svoje ravni prihodkov, saj so 
minimalne plače in najnižje pokojnine 
ostale nedotaknjene.55 To se razlikuje 
od univerzalnega znižanja plač javnih 
uslužbencev za 25 % v romunskem 
programu, pri čemer v programskih 
dokumentih ni bil obravnavan učinek 
tega znižanja na nižje plačne razrede. 
Podobno izid znižanja davka na osebni 
dohodek z enotno davčno stopnjo 
skupaj z zvišanjem DDV – ki bi breme 
fiskalne konsolidacije najverjetneje 
prenesel na revnejše v družbi – ni bil 
obravnavan v prvotnih programskih 
dokumentih za Latvijo.
Slabosti upravljanja 
programov zaradi šibkih 
kontrol
93 
Čeprav imata končno odgovornost za 
odločitve o nekem programu Svet in/
ali Komisija, se z nacionalnimi organi 
pogajajo predstavniki Komisije, ki tudi 
pregledujejo programe. Mandat za 
pogajanja je določen v dokumentu 
o politiki. V času obiska predstavniki 
Komisije poročajo vodstvu o pogo -
vorih, običajno enkrat dnevno, in 
zaprosijo za odobritev kakršnega koli 
odstopanja od mandata. Po obisku 
predstavniki Komisije pripravijo pro -
gramske dokumente (sklepa Sveta, 
memoranduma o soglasju in obrazloži -
tve). Ti dokumenti so predmet pregle -
da in predstavljajo osnovo za odločitve 
Komisije in Sveta.55 Evropska komisija: The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal  
(Program ekonomskega 
prilagajanja za Portugalsko), 
European Economy, 
Occasional Papers 79, 2011, 
str. 16.
43
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
94 
Priprava dokumenta o politiki in 
programskih dokumentov je proces, ki 
ga vodijo strokovnjaki in pri katerem 
ima ključno vlogo presoja napovedo -
valcev in številnih strokovnjakov iz več 
generalnih direktoratov. Dokumente 
pregledajo namestnik generalne -
ga direktorja in vodje horizontalnih 
enot, vključenih v njihovo pripravo. 
Namestnik generalnega direktorja se 
osredotoča na skladnost dokumentov 
kot celote, vodje horizontalnih enot pa 
so odgovorni za skladnost prispevkov 
na področjih, za katera so pristojni, 
s politiko EU.
95 
Pri procesu pregleda je bilo ugotovlje -
nih več slabosti:
(i) nihče zunaj programske skupine 
ne pregleda osnovnih izračunov in 
projekcij, da bi preveril skladnost 
makroekonomske projekcije z oce -
no finančne vrzeli ali z makroeko -
nomskim učinkom programskih 
pogojev;
(ii) delo predstavnikov Komisije se 
s številnih vidikov ni ocenjevalo 
v zadostni meri, saj so se premalo 
preverjale napovedi strokovnjakov 
(glej odstavek 61), ocene finančne 
vrzeli (glej odstavka 69 in 70) in 
izbira programskih pogojev (glej 
odstavek 79);
(iii) notranja kontrola kakovosti običaj -
no ni bila dokumentirana.96 
Tudi MDS je uvedel proces notranjega 
pregleda ključnih elementov zasnove 
in posodobitev programov. V nekate -
rih pogledih je ta podoben procesu 
notranjega pregleda v Komisiji, vendar 
pa obstajajo tri glavne razlike:
(i) v okviru MDS deluje poseben 
oddelek za pregled, ki zagotavlja 
informacije vodstvu;
(ii) v postopek pregleda je vključenih 
več uslužbencev MDS;
(iii) postopek v MDS je dokumentiran.
Programski dokumenti  
so se sčasoma izboljšali, 
vendar so še vedno 
obstajale pomanjkljivosti
Izboljšanje kakovosti 
programskih dokumentov
97 
Programi so se zelo razlikovali, kar 
se tiče analitične globine program -
skih dokumentov. Veliko teh razlik je 
pripisati dejstvu, da so se analitične 
zmogljivosti Komisije izboljšale. Pri 
prvih treh programih so programski 
dokumenti vsebovali le omejene in -
formacije glede vrste vidikov, vključ -
no s sestavo fiskalnih prilagoditev, 
analizami odklonov, kadar cilji glede 
primanjkljaja niso bili izpolnjeni, in 
socialnimi učinki. Analiza, podana 
v dveh najnovejših sklopih program -
skih dokumentov (Irska in Portugalska), 
je bila bistveno boljša (glej okvir 6 ) in 
v mnogih pogledih zelo temeljita.
44
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
98 
V nekaterih primerih je Sodišče ugo -
tovilo, da programski dokumenti niso 
vsebovali bistvenih informacij. Komisi -
ja na primer ni vedno navedla ključnih 
predpostavk, na katerih je temeljil 
izračun finančne vrzeli.
(i) Pri madžarskem programu Komisi -
ja ni navedla podrobnosti v pod -
poro oceni 20 milijard EUR, ki naj bi 
jih Madžarska prejela v program -
skem obdobju.
(ii) V irskem programu je glede na 
izračun finančne vrzeli, ki je bil 
uporabljen v prvotnih programskih 
dokumentih, skupni primanjkljaj 
po ESR na podlagi nastanka po -
slovnega dogodka znašal 44  mili -
jard EUR v programskem obdobju. 
Toda napovedani primanjkljaj de -
narnih sredstev v blagajni, vključno 
z zadolžnicami, ki je bil uporabljen 
za izračun potreb po financiranju, 
je znašal 58  milijard  EUR. Glavni 
razlogi za to bistveno razliko v viši -
ni 14,1 milijarde EUR (21 % prvotne 
finančne vrzeli) v dokumentu niso 
bili pojasnjeni.99 
Komisija je izvedla nekaj osnovnih 
preizkusov občutljivosti, da bi oce -
nila učinek sprememb enega ali več 
parametrov na celotne potrebe po 
financiranju. Čeprav bi preizkusi lahko 
zagotovili dragocene informacije 
o tveganju morebitnih negativnih 
izidov, pa rezultati niso bili objavljeni 
v programskih dokumentih.
Slabosti pri spremljanju 
skladnosti in poročanju 
o njej
100  
Komisija bi morala med vsakim pro -
gramom preverjati, ali je ekonomska 
politika države članice usklajena s po -
goji, ki jih je določil Svet. V praksi je to 
potekalo v obliki preverjanj, ali država 
članica izvaja pogoje iz memoranduma 
o soglasju.Primer izboljšane analize v programskih dokumentih
Prvotni programski dokumenti za plačilnobilančne programe so fiskalno konsolidacijo na splošno opredelje -
vali kot proces, ki temelji v glavnem na odhodkih. Toda podrobnosti potrebnih proračunskih ukrepov so bile 
razdrobljene (Madžarska) ali takšni ukrepi sploh niso bili opredeljeni (Romunija), če pa so bili opredeljeni, pa 
ni bilo ocenjeno, koliko sredstev naj bi prinesli (Latvija). Za navedene tri države je Komisija pozneje izboljšala 
raven podrobnosti v programskih dokumentih, tako da je navedla in količinsko opredelila dogovorjene ukrepe 
za doseganje ciljev glede primanjkljaja. Preostala programa (Irska in Portugalska) sta bila še bolj podrobna.Okvir 6
45
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
Nezanesljivost uporabe 
skupnih ciljev glede 
primanjkljaja za spremljanje 
izvajanja fiskalnih ukrepov
101  
Fiskalna konsolidacija je bila ključna 
lastnost vseh petih programov, fiskalna 
uspešnost pa ključna skrb pri pogovo -
rih z nacionalnimi organi in sprejema -
nju programskih odločitev. Cilji glede 
primanjkljaja so bili običajno oprede -
ljeni kot primanjkljaj, izražen – v skladu 
z Evropskim sistemom računov (ESR) – 
kot odstotek BDP . Izbiri primanjkljaja 
po ESR kot ključnega temelja fiskalne 
politike so botrovale zaveze, sprejete 
v okviru postopka v zvezi s čezmernim 
primanjkljajem.56
102  
Primanjkljaja po ESR med letom ni 
mogoče neposredno spremljati.57 
Namesto tega se je izpolnjevanje 
skupnih ciljev spremljalo predvsem 
z ocenjevanjem primanjkljaja. Vendar 
pa uporaba ocen primanjkljaja po ESR 
prinaša tveganje, da Komisija ne bo 
mogla z gotovostjo sporočiti Svetu, 
da je fiskalna politika države skladna 
s programom za prilagoditev. Ocene 
Komisije so se večkrat izkazale za na -
pačne. Na primer:
(i) v obvestilu spomladi leta 2009 je 
bilo navedeno, da je primanjkljaj 
Madžarske v skladu s program -
skim ciljem glede primanjkljaja za 
leto 2008. Toda v obvestilu jeseni 
2009 je bil podatek o primanjkljaju 
spremenjen na 3,8 % BDP , torej 
na vrednost, višjo od cilja glede 
primanjkljaja;58(ii) januarja 2010 je Romunija poročala 
o primanjkljaju denarnih sredstev 
v višini 7,3 % BDP za leto 2009 – 
v skladu s ciljem MDS – medtem 
ko je Komisija začasno ocenila, 
da je primanjkljaj po ESR v skladu 
s ciljem, in navedla, da je program 
„na pravi poti”. Toda maja 2010  
je Komisija primanjkljaj po ESR 
spremenila na 8,3 %. Od jeseni 
2011 je spremenjeni primanjkljaj 
znašal 9 %;
(iii) januarja 2013 je Komisija začasno 
izračunala, da irski primanjkljaj po 
ESR za leto 2012 znaša 8,2 %, ven -
dar je ta podatek aprila spremenila 
na 7,7 %, jeseni 2013 pa na 8,2 %. 
Zadnja sprememba je predvsem 
posledica prerazvrstitve kategorije 
enkratnih prihodkov.
103  
Še en zaplet je bila izključitev ukrepov 
za podporo bankam iz opredelitve 
cilja v programih evrskega območja. 
Fiskalni cilj, opredeljen na takšen na -
čin, bi moral biti načeloma veliko boljši 
temelj fiskalne politike, saj so ukrepi 
za podporo bankam znatne enkratne 
postavke, ki niso pod neposrednim 
nadzorom vlade. Toda za Irsko je Ko -
misija izključila le kapitalske transferje 
bankam, ki povečujejo primanjkljaj, 
dovolila pa je vključitev prihodkov, 
povezanih z ukrepi za podporo ban -
kam. Takšni cilji so manj jasen signal in 
merilo fiskalne uspešnosti. Če bi bile 
na primer izključene vse transakcije, 
povezane z bančništvom, bi bil prora -
čunski primanjkljaj za leto 2012 višji za 
1 odstotno točko.56 Postopek v zvezi s čezmernim 
primanjkljajem je postopek EU 
v več korakih za zmanjševanje 
čezmernih stopenj 
primanjkljaja (nad 3 % BDP) ali 
dolga (nad 60 % BDP).
57 Podatki iz četrtletnih računov 
države članice na podlagi 
opredelitev ESR se objavijo 
z zamikom 90 dni. Poleg tega 
je treba pri ocenjevanju 
primanjkljaja po ESR sprejeti 
predpostavke o prihodnjih 
odločitvah glede statistične 
obravnave nekaterih večjih 
transakcij.
58 Po navedbah Komisije je 
revizija primanjkljaja za 
leto 2008 odražala 
spremembe v zvezi s črpanjem 
sredstev EU, saj nekateri 
projekti niso prejeli 
sofinanciranja, ki naj bi 
nadomestilo predfinanciranje 
iz proračuna.
46
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
Nesistematično poročanje 
o izpolnjevanju pogojev
104  
Le pri Portugalski in deloma Madžarski, 
Latviji in Irski je Komisija sistematič -
no poročala o tem, ali država članica 
izpolnjuje strukturne pogoje.
105  
Kadar pogoji niso bili izpolnjeni, je 
o tem poročala le redko. Le za zelo 
majhno število pogojev (4 % pri portu -
galskem programu) je Komisija jasno 
navedla, da niso bili upoštevani, čeprav 
skoraj polovica vseh pogojev ni bila 
izpolnjena pravočasno. Za poročanje 
o tem je bilo uporabljenih veliko različ -
nih izrazov59, kar povzroča zmedo.
106  
Za približno 30 pogojev (8 % vzorca) ni 
bilo navedeno, kakšno je bilo njihovo 
izpolnjevanje, ali pa so bili pogoji na -
pisani tako ohlapno, da ni bilo mogoče 
uspešno spremljati njihovega izpolnje -
vanja (za primere glej okvir 7 ).60107  
Za nekaj pogojev se je poročalo, da so 
izpolnjeni, vendar tega ni bilo mogoče 
preveriti. Na primer:
(i) v irskem programu (po pregledu 
jeseni 2012) je Komisija še ved -
no sodelovala z irskimi organi, 
da bi zagotovila, da so elementi 
večletnega proračunskega okvira 
dovolj zavezujoči in pregledni 
za oblikovanje verodostojnega 
temelja politike v obdobju po 
izteku programa .61 Komisija je kljub 
temu poročala, da je pogoj v celoti 
izpolnjen;
(ii) na Portugalskem je bil pogoj, ki je 
od nacionalne vlade zahteval, da 
pripravi mesečno poročilo o iz -
vajanju proračuna, postopoma 
razširjen na vsa podjetja v državni 
lasti ter javno-zasebna partnerstva 
na nacionalni, regionalni in lokalni 
ravni. Pogoj je štel za izpolnje -
nega, potem ko je bilo uvedeno 
posebno poročanje na regionalni 
ravni, čeprav zahteva po konsolidi -
ranih poročilih o proračunu ni bila 
izpolnjena.59 Npr. v glavnem izpolnjeno, na 
splošno izpolnjeno, delno, 
v teku, delno upoštevano, ni 
bilo upoštevano.
60 Pogoji, ki zahtevajo stalno 
skladnost ob vsakem 
pregledu, so izključeni.
61 Temelj za fiskalno politiko 
zagotavlja strukturo za vladno 
odločanje o ustrezni velikosti 
proračunskega primanjkljaja 
glede na stanje gospodarstva 
ter nekatere srednje- ali 
dolgoročne cilje za javne 
finance.
47
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
Sodelovanje 
s partnerjema je bilo  
le neuradno
108  
Finančna pomoč EU se je v vseh pro -
gramih zagotavljala skupaj s finančno 
pomočjo MDS. Vsaka institucija je 
sprejemala neodvisne odločitve o fi -
nanciranju v skladu z lastnimi poslov -
niki in notranjimi postopki. V primeru 
irskega in portugalskega programa je 
pri upravljanju programov sodelovala 
tudi ECB.
109  
Sodelovanje z MDS je Komisiji poma -
galo pri učenju o tem, kako upravljati 
programe. Sodišče je opazilo več 
primerov praks MDS, ki jih je Komisija 
sprejela po začetku programov, npr. 
podrobnejše preglednice z napo -
vedmi, uporaba lokalno prisotnega 
predstavnika v poznejših programih. 
Poleg tega so bile programske skupine 
Komisije povečane na velikost ekip 
MDS.110  
Pravna podlaga je zadevnim trem insti -
tucijam omogočila, da se odločijo o na -
činu organizacije sodelovanja. Pri vseh 
programih so programske skupine 
oblikovale neuradne ureditve za sode -
lovanje. Zaradi raznolikosti strokovne -
ga znanja in izkušenj med uslužbenci 
treh institucij je bilo mogoče opraviti 
temeljitejše ocene, s katerimi se je 
zmanjšalo tveganje napak in izpustov 
v zasnovi in posodobitvah programa.Primeri pogojev, za katere nikoli ni bilo poročil o njihovem izpolnjevanju
Število javnih raziskovalnih in razvojnih prednostnih nalog je treba zmanjšati, da bi zagotovili več sredstev za 
ustrezna raziskovalna področja (Latvija).
Okrepijo naj se zmogljivosti organa za upravljanje strukturnih skladov in Kohezijskega sklada za kontroliranje 
porabe EU in odločanje o njej (Romunija).
Vlada naj sprejme zakonodajo za bistveno zmanjšanje števila davkov in davkom podobnih plačil (Romunija).
Do julija 2012 bo vlada pripravila načrt konsolidacije, da bo reorganizirala in zelo zmanjšala število občin (308). 
Vlada bo uresničila te načrte, spremembe pa bodo stopile v veljavo do začetka naslednjega ciklusa lokalnih 
volitev (Portugalska).
Uvedba posebnih senatov v okviru davčnih sodišč (Portugalska).Okvir 7
48
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
111 
Institucije niso sprejele uradnih 
ureditev za medsebojno sodelovanja 
o vidikih, kot so:
(i) izmenjava informacij – katere 
informacije (npr. pogajalski man -
dati, drugi programski dokumenti, 
osnovni izračuni,62 informacije, 
dobljene od države članice) naj bi 
si partnerji izmenjevali? Kako bi 
bilo treba obravnavati informacije, 
prejete po izteku roka;
(ii) zaupnost – kako bi bilo treba 
obravnavati dokumente, ki so bili 
prvotno poslani drugi instituciji? 
Kako bi bilo treba ravnati, kadar 
institucija pridobi zaupne informa -
cije, ki niso na voljo partnerjema63 
in ki bi lahko vplivale na splošno 
zasnovo programa in notranjo 
analizo;
(iii) lastništvo skupnega dela – neka -
tere elektronske dokumente so 
skupaj pripravili vsi trije partnerji 
(npr. makroekonomske projekcije, 
izračune finančne vrzeli), vendar si 
jih institucije niso delile v celoti;
(iv) mehanizmi za reševanje sporov 
glede odločitev o financiranju 
ali drugih ključnih programskih 
parametrih.Svetovalna vloga ECB je bila 
zelo široka
112  
Na področju upravljanja programov 
uredba o EFSM64 vzpostavlja svetovalni 
odnos med ECB in Komisijo, in sicer:
(i) splošne pogoje gospodarske 
politike […] bo opredelila Komisija 
v posvetovanju z ECB;65
(ii) Komisija v posvetovanju z ECB 
ponovno preuči splošne pogoje 
gospodarske politike.66
113  
Uslužbenci ECB so zagotavljali svetova -
nje v zvezi z vprašanji, pomembnimi za 
finančno stabilnost in za zagotovitev, 
da denarni trgi pravilno delujejo. To je 
zajemalo teme, kot sta vzdržnost dolga 
in hitrost fiskalne konsolidacije,67 ki 
jih je ECB obravnavala kot pomembne 
predpogoje na obeh področjih svoje 
svetovalne vloge.62 V plačilnobilančnih programih 
je dejanske preglednice, na 
katerih temeljijo ocene 
finančne vrzeli, pripravil MDS 
in po navedbah Komisije niso 
bile na voljo njenim 
uslužbencem.
63 Npr. informacije o finančnih 
trgih v ocenah finančnih 
sektorjev, ki jih opravi MDS, 
informacije, ki jih zbere 
Generalni direktorat za 
konkurenco, bančni podatki 
ECB.
64 Uredba Sveta (EU) št. 407/2010.
65 Člen 3(3)(b).
66 Člen 3(6).
67 ECB se je na primer zavzela za 
ohranitev ciljev glede 
primanjkljaja v portugalskem 
programu.
49
Del II – Postopki so bili v glavnem šibki
114  
Kljub temu pa ECB v okviru svetova -
nja partnerjema ni predložila analize 
v podkrepitev svojega stališča med 
pogovori o programu. ECB Komisiji na 
primer ni posredovala svojih notranjih 
razprav o tem, da si nepodrejeni upniki 
delijo breme pri prestrukturiranju 
irskih bank. Glede na to, da je višina 
financiranja iz Evrosistema znašala sko -
raj 100 % BDP Irske, je bilo nadaljnje 
financiranje iz Evrosistema68 bistveno 
za uspeh programa. Druga partnerja 
v trojki zato nista sprejela delitve bre -
mena s strani nepodrejenih upnikov. 
Toda naknadno vrednotenje irskega 
programa, ki jo je opravil MDS, kaže, 
da so bili na voljo alternativni ukrepi 
politike, s katerimi bi zajezili tveganja 
zaradi večje delitve bremena,69 vendar 
niso bili uporabljeni.68 Zagotavljanje likvidnosti v EUR 
svojim nasprotnim strankam 
oziroma začasen preklic 
zagotavljanja takšne 
likvidnosti ali nasprotovanje 
temu je del vloge Evrosistema 
v skladu s Pogodbo, ki določa, 
da je Evrosistem povsem 
neodvisen in zunaj dela drugih 
dveh institucij.
69 MDS, Poročilo za državo 
št. 15/20 – Irska – Ex-post 
evaluation of exceptional access 
under the 2010 extended 
arrangement  (naknadna ocena 
izrednega dostopa v okviru 
razširjenega aranžmaja iz 
leta 2010), januar 2015, 
odstavki 48–52.
50
 Del III 
Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po 
financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi 
okoliščin težko vedno upoštevati najboljšo prakso
115  
Evropska komisija je upravljala vsa 
posojila v imenu EU v povezavi z do -
delitvijo makrofinančne pomoči. Do 
konca leta 2014 je EU izdala skupno 22 
obveznic s skupno nominalno vre -
dnostjo 60,1 milijarde EUR. Od tega 
je bilo 8 milijard do 31. marca 2015 že 
odplačanih.
116  
Da bi Sodišče ocenilo, kako je Komisija 
upravljala dolg, je:
(i) analiziralo izid izdaj, kar se tiče 
vpisa vlagateljev in stroška dolga, 
ter
(ii) primerjalo postopke Komisije z naj -
boljšimi praksami o upravljanju 
javnega dolga, odnosih z vlagatelji 
in preglednosti pri izdajanju dolž -
niških instrumentov.Vpis obveznic je bil 
uspešen
Strošek dolga v skladu 
z ravnmi drugih udeležencev
117  
Cena izdaje70 je odvisna od vrste 
obveznice in od razmer na trgu v času 
prodaje. Komisiji je uspelo pridobiti 
potrebna sredstva za financiranje 
prispevka EU k finančni pomoči. Vse iz -
daje obveznic so pritegnile dovolj pov -
praševanja na kapitalskih trgih, da so 
jih razprodali. Razmerje med ponudba -
mi in izdajami (ponujeni znesek glede 
na skupni znesek izdaj) je znašalo od 
1,2 do več kot 4,2 (glej sliko 7 ).71Slika 7Razmerje med ponudbami in izdajami za izdaje obveznic EU
Vir: Evropska komisija.3 leta, 12-20085 let, 2-2009
5, 5 leta, 3-20097 let, 7-2009 9 let, 3-2010 7 let, 9-2010 5 let, 1-201110 let, 9-2011 26 let, 4-2012 10 let, 5-2012 15 let, 7-2012 10 let, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Cena določa strošek dolga.
71 Na vzorcu 12 izdaj obveznic.
51
Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po 
financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin 
težko vedno upoštevati najboljšo prakso
118  
Že od samega začetka so bile izdaje 
pravočasne.72 Končni strošek dolga je 
bil v skladu s trgom in ravnmi drugih 
udeležencev (glej sliko 8 ). Sčasoma so 
se razlike v donosu med prevladujočimi 
netveganimi obrestnimi merami zmanj -
šale in EU je lahko zlasti za dolgoročne 
izdaje, opravljene v letih 2011 in 2012, 
pogosto dosegla nižje stroške dolga 
kot evropski mehanizem za finančno 
stabilizacijo, ki je edini udeleženec 
s podobno dolgoročnimi izdajami.
Cenovne ravni ob izdaji 
včasih višje kot v prvotnih 
navodilih bank
119  
Komisija je za izdajo obveznic uporabi -
la sindicirane transakcije. Za prevzem 
posameznih izdaj je izbrala vodilne 
menedžerje (mednarodno dejavne 
banke). Te vodilne banke so imele 
nalogo, da neposredno stopajo v stik 
z vlagatelji in Komisiji kot izdajateljici 
obveznic svetujejo o času in ceni vsake 
izdaje. To je potekalo tako, da so odku -
pile vsako izdajo in jo prodale vlagate -
ljem, pri čemer so se zavezale, da bodo 
kupile vsak del izdaje, ki ga na tak 
način ne bodo mogle prodati naprej.
120  
Prednost sindicirane izdaje je, da na 
podlagi pozivov k oddaji ponudb omo -
goča ugotovitev optimalnih cenovnih 
ravni. Poleg tega lahko izdajatelj ob iz -
daji obveznice izkoristi obširno mrežo 
strank banke. Izdajatelj lahko zagotovi 
podrobnosti – običajno en teden 
vnaprej – glede zapadlosti in velikosti 
bližajoče se izdaje ter običajno pozove 
k predložitvi kvantitativnih in kvalita -
tivnih informacij v obliki vprašalnika. 
Banke nato podajo smernice, v katerih 
navedejo, kakšno ceno bi po njihovem 
mnenju morali postaviti za zadevni in -
strument na podlagi trenutnih razmer 
na trgu.121  
V skladu z dobrimi praksami73 je 
priporočljivo, da zaledna služba hrani 
dosjeje o zadolževanju, ki vsebujejo 
dopisovanje s finančnimi posredniki, 
vključno s pozivi k oddaji ponudb in 
nasveti bank glede določitve cen. Pri 
večini prvotnih izdaj ni bilo pozivov 
k oddaji ponudb, pred letom 2011 pa 
ni bil pripravljen niti eden.
122  
Preučili smo dosjeje za tri izdaje ob -
veznic, opravljene leta 2012.74 Za dve 
izdaji je bila dejanska cenovna raven 
višja od sporazumne ravni, ki so jo vo -
dilne banke navedle v svojih prvotnih 
odgovorih na pozive k oddaji ponudb. 
V enem primeru je razlika znašala 
11 bazičnih točk (0,11 %), v drugem 
pa 5 bazičnih točk (0,05 %)75. V obeh 
primerih je bilo povpraševanje vlaga -
teljev veliko, razmerje med ponudbami 
in izdajami pa je znašalo več kot 2 
oziroma 1,6.72 Na primer: prvi obrok je bil 
Madžarski izplačan en mesec 
po odločbi Sveta o odobritvi 
finančne pomoči (Odločba 
Sveta 2009/102/ES z dne 
4. novembra 2008 o odobritvi 
srednjeročne finančne pomoči 
Madžarski (UL L 37, 6.2.2009, 
str. 5)).
73 Priročnik Komisije za notranje 
postopke v zvezi 
s dejavnostmi zadolževanja, 
standarda notranje kontrole 
Komisije št. 8 in 11.
74 EU je leta 2012 opravila šest 
izdaj obveznic.
75 To pomeni približno 3 oziroma 
1 milijon EUR dodatnih 
stroškov dolga na leto.
52
Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po 
financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin 
težko vedno upoštevati najboljšo praksoSlika 8Končni strošek dolga, podoben ravnem na trgu in ravnem drugih udeležencev
Vir: Evropsko računsko sodišče. Podatke je zagotovilo podjetje Bloomberg. Za metodologijo glej  Prilogo III .7-letne izdaje
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
20+-letne izdaje5-letne izdaje 10-letne izdaje
* 9-letne izdaje
* 15-letne izdaje
Legenda:

Obrestna mera
Razlika je bila podobna tudi razliki, ki so jo dosegli drugi 
primerljivi izdajatelji. Razlike med donosi obvezniških izdaj EU in prevladujoči-mi netveganimi obrestnimi merami pri dani zapadlosti so se sčasoma zmanjšale.
Srednja menjalna obrestna mera za dano zapadlostIzdaje, ki so jih opravili drugi primerljivi izdajateljiIzdaje, ki jih je opravila EU
* Izdaje, ki so jih opravili EU ali drugi primerljivi izdajatelji
s podobno, vendar drugačno zapadlostjo od tiste pri krivulji 
menjalne obrestne mere
53
Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po 
financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin 
težko vedno upoštevati najboljšo prakso
Na začetku je bilo zaradi 
okoliščin težko vedno 
upoštevati najboljše 
prakse
123  
Pri procesu upravljanja dolga smo 
ugotovili več pomanjkljivosti v prvih 
letih (glej sliko 9). Učinka pomanjkanja 
dokumentacije in drugih vrzeli na izid 
izposojanja ni bilo mogoče dokazati.
124  
Sprejeta praksa narekuje, da se izdajo 
pisne smernice glede organizacije 
pisarne za upravljanje dolga, razdelitve 
vlog in nalog, določitve zgornje meje 
dolga, vrste izdanih dolžniških instru -
mentov in pravil za dokumentiranje 
postopka izdaje.76
125  
Organizacijska struktura sodobnih 
uradov za upravljanje dolga je pogosto 
oblikovana po vzoru finančnih institu -
cij iz zasebnega sektorja, kot so banke 
in finančni oddelkih velikih družb.77 Na 
podlagi tega načela bi bil urad razde -
ljena na vsaj dve glavni enoti:
(i) pisarna za trgovanje, ki je običajno 
odgovorna za opravljanje tran -
sakcij na finančnih trgih, vključno 
z upravljanjem dražb in drugih 
oblik izposojanja, in vseh ostalih 
operacij financiranja ter
(ii) zaledna pisarna, ki je odgovorna za 
upravljanje poravnave transakcij in 
vodenje finančnih evidenc.126  
Poleg tega je mogoče več ključnih 
nalog, zlasti za upravljanje tveganja, 
dodeliti ločeni vmesni pisarni.
127  
Zaradi omejenih človeških virov78 
v kombinaciji z nujnostjo pridobitve 
financiranja79 v napetih razmerah na 
finančnih trgih je bilo v prvih letih zelo 
težko upoštevati najboljše prakse za 
upravljanje dolga.
Pred izdajo
128  
Priročnik za postopke upravljanja 
dolga je bil v času prvih izdaj sicer 
pripravljen, vendar je bil nejasen ali pa 
ni vseboval zadostnih smernic o po -
membnih elementih procesa. Posto -
poma so ga izboljšali z več posodobit -
vami, te izboljšave pa so se odrazile 
v kakovosti dokumentacije za izdaje 
obveznic od leta 2012.
129  
Od konca leta 2008 do leta 2011 je 
Komisija zaradi časovnih omejitev 
uporabljala izjemen postopek za izbiro 
vodilnih bank. Vodilnim bankam je 
mandat podelila neposredno, zato re -
vizijska sled za dokumente o izbirnem 
postopku, na primer v zvezi s pozivi 
k oddaji ponudb ali dopisov z uteme -
ljitvami, ni bila popolna. Prvi poziv 
k oddaji ponudb je bil pripravljen 
šele leta 2011, ko je dokumentacija za 
izbirni postopek postala natančnejša 
in celovitejša.76 MDS, 2014, Revised Guidelines 
for Public Debt Management  
(spremenjene smernice za 
upravljanje javnega dolga), 
MDS–SVETOVNA BANKA, 
str. 5–6.
77 OECD, 2002, Debt 
Management and Government 
Securities Markets in the 21st 
Century  (upravljanje dolga in 
trgi državnih vrednostnih 
papirjev v 21. stoletju).
78 V času prve izdaje obveznic 
decembra 2008 so bile v enoti, 
pristojni za izposojanje in 
posojanje, zaposlene štiri 
osebe. Na začetku leta 2011, 
v najbolj dejavnem obdobju te 
enote, je bilo v njej zaposlenih 
le osem oseb.
79 Priporočilo za odločbo Sveta 
o odobritvi vzajemne pomoči 
Madžarski – predlog odločbe 
Sveta o zagotovitvi srednje-
ročne finančne pomoči Madžar-  
ski COM(2008) 716 final. 
30.10.2008, odstavek 6.
54
Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po 
financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin 
težko vedno upoštevati najboljšo praksoSlika 9Pomanjkljivosti pri upravljanju dolga v prvih letih
Vir: Evropsko računsko sodišče.
1Pred izdajo 2Struktura
izdaje3Trženjein plasiranje4Po izdajiLikvidnost natrgu
Spremljanje sekundarnega trga 
Likvidnost na sekundarnem trguTrženje potencialnimvlagateljemDoločitev cenIzdaja in dodelitev
Opredelitev ﬁnančnih potrebAnaliza trga dolžniškihinstrumentovOpredelitev metode plasiranjaIzbira ključnih akterjevPostopoma izboljšan 
postopkovni priročnik
Odstavek 128Previdnostnih ukrepov glede 
razkritja gradiva ali notranjih informacij, ki niso javnega značaja, ni bilo
Odstavek 130
Ni dokazov o spremljanju sekundarnega trga
Posledica: velike razlike med 
nakupno in prodajno ceno pri nekaterih vodilnih bankah na sekundarnem trgu
Odstavki 135-136
Nekonkurenčna izbira vodilnih bank 
Odstavek 129  Pravila za dodeljevanje niso povsem jasna
Odstavki 131-133
Izbira vodilnih bank ni bila ustrezno dokumentirana
Odstavek 129Opredelitev pogojev obveznic: 
velikost, zapadlost, kupon, določbe glede odkupa itd.
55
Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po 
financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin 
težko vedno upoštevati najboljšo prakso
Plasiranje
130  
V sporazumih med Komisijo in vodil -
nimi bankami nismo našli klavzul, ki 
bi obravnavale občutljivo vprašanje 
merjenja povpraševanja ( pre- sounding ) 
(glej okvir 8 ). Ni bilo nikakršnih doka -
zov, da bi Komisija izvedla kakršne koli 
previdnostne ukrepe v zvezi z ne -
razkritjem informacij, ki niso javnega 
značaja, pa tudi ne revizijske sledi, ki 
bi omogočala, da se ugotovi, ali so 
vodilne banke med posamezno izdajo 
nekaterim vlagateljem razkrile infor -
macije, ki niso javnega značaja, oziro -
ma ali so jim nato dovolile, da trgujejo 
ali sodelujejo v transakciji.131  
Pomemben vidik vsake nove izdaje 
obveznic je način, kako se obveznica 
razdeli med vlagatelje, ki vpisujejo 
obveznice. Ena od glavnih prednosti 
sindicirane izdaje pred dražbo je, da 
ima izdajatelj popoln nadzor nad bazo 
vlagateljev, kar mu na primer omogo -
ča, da določi, kako se bodo vrednostni 
papirji dodelili. Najboljša praksa nare -
kuje, da morajo biti pravila za dode -
ljevanje jasna in pregledna ter vedno 
vnaprej razkrita. Poštena in pregledna 
dodelitev izdaje poleg tega pomaga 
ohraniti raznoliko bazo vlagateljev.
Merjenje povpraševanja ( pre-sounding ) in razkrivanje informacij, ki niso javnega 
značaja ( wall-crossing )
Merjenje povpraševanja je tehnika, ki jo uporabljajo bančniki na primarnem trgu dolžniškega kapitala, da bi 
izmerili povpraševanje vlagateljev. Je dokaj pogosta poslovna praksa,80 zlasti na nestanovitnih trgih, saj lahko 
vodilnim bankam in izdajateljem pomaga pridobiti povratne informacije v zvezi z bližajočo se izdajo še pred 
javno objavo. Te povratne informacije se pogosto pridobijo tako, da se razkrijejo zgolj splošne informacije. 
Kljub temu pa je v nekaterih primerih verjetno, da bodo udeležencem na trgu posredovane podrobnejše 
informacije (ki mogoče vključujejo gradivo in notranje informacije, ki niso javnega značaja), zato je še vedno 
prisotno tveganje zlorab na trgu.
Ko se v informacijsko verigo dodajajo tretje strani, najboljše prakse priporočajo okrepljeno vodenje evidenc in 
uporabo uradnih pisnih postopkov. Kadar se razkrivajo gradivo ali notranje informacije, ki niso javnega znača -
ja (wall-crossing ),81 morajo vodilne banke svoje stranke obvestiti o vseh veljavnih omejitvah v skladu z zakoni 
in uredbami, ki se nanašajo na posedovanje takšnih informacij.
80 International Capital Market Association, Primary Market Handbook - XIII . Pre-Sounding, Book building and Allocations  (priročnik za primarni trg 
o merjenju povpraševanja, zbiranju naročil in dodeljevanju), 2014. Tudi: Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA): „Discussion 
Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation” (dokument za razpravo – usmeritve 
politike organa ESMA v zvezi z morebitnim izvajanjem ukrepov v okviru uredbe o zlorabi trga), 2013.
81 Razkrivanje informacij, ki niso javnega značaja ( wall-crossing ), je zagotavljanje notranjih informacij tretji osebi, s čimer ta postane insider .Okvir 8
56
Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po 
financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin 
težko vedno upoštevati najboljšo prakso
132  
Komisija je navedla, da je imela dejav -
no vlogo pri dodelitvi vsake izdaje. Po 
njenih navedbah je dodelitev temeljila 
na naslednjih merilih:
(i) kategorija vlagatelja kot merilo 
kakovosti (vrsta vlagatelja: realni 
denar proti trgovanju itd.),
(ii) kakovost posameznega naročila 
(npr. pravočasnost naročila, pred -
hodne izkušnje z vlagateljem) ter
(iii) geografska porazdelitev.
133  
Analiza razpoložljivih tabel o dodeli -
tvi82 je razkrila, da je bila za zelo nizke 
zneske dodelitev stoodstotna, stopnja 
izpolnjevanja večjih naročil pa ni bila 
enotna. Poleg tega so glavna naročila 
plasirale posebne finančne institucije 
(npr. večje investicijske hiše) v imenu 
vlagateljev. Ko se opravi končna dode -
litev, investicijske hiše dodelijo obvez-  
nice vlagateljem. Nismo našli dokazov, 
da bi se Komisija strinjala s končno 
dodelitvijo obveznic.Po izdaji
134  
Opredelitev nove obveznice kot 
likvidne na sekundarnem trgu po -
meni, da jo je mogoče hitro prodati. 
Naloga izdajatelja in vodilne banke je 
zagotoviti, da je na sekundarnem trgu 
dovolj likvidnosti za vsako novo izdajo. 
Komisija in vodilne banke bi se morale 
dogovoriti o zavezah glede sekundar -
nega trga v mandatnem pismu, pod -
pisanem za vsako izdajo. Poleg tega se 
pričakuje, da bodo sodelujoče vodilne 
banke vzdrževale podobno majhno 
nakupno-prodajno razliko (razlika med 
nakupno in prodajno ceno) vsaj prvih 
nekaj dni na sekundarnem trgu.
135  
Med revizijo je Komisija navedla, da je 
preverjala likvidnost obveznic EU na 
četrtletni ravni, od leta 2012 pa je upo -
rabljala bolj uraden postopek preverja -
nja. Kljub temu v dokumentih o posoji -
lih nismo našli nobenih dokazov, da bi 
pred letom 2012 preverjala likvidnost 
na sekundarnem trgu.
136  
Analiza nakupnih in prodajnih cen je 
pokazala, da je bila razlika med na -
kupno in prodajno ceno ob zaključku 
trgovalnega dne prvih 30 dni vsake iz -
daje razmeroma nizka. Vendar pa se je 
razlika med nakupno in prodajno ceno 
za vsako obveznico zelo razlikovala 
med posredniki. Razlika med nakupno 
in prodajno ceno se je na primer gibala 
od 7 do 30 bazičnih točk za eno od 
obvezniških izdaj.83 To razliko so opazili 
celo pri posrednikih, ki so sodelovali 
kot vodilne banke pri več izdajah EU in 
so bili zato dolžni spoštovati nekatere 
zaveze glede sekundarnega trga.82 Informacije iz knjige naročil in 
končne dodelitve so bile na 
voljo le za sedem od 
dvanajstih izdaj obveznic, 
zajetih v vzorec.
83 Obveznica s kuponsko 
obrestno mero 3,25 % 
z datumom zapadlosti  
4. 4. 2018.
57
 Del IV 
Programi so dosegli svoje cilje
137  
Splošna namena finančne pomoči sta 
bila ponovna vzpostavitev stabilnega 
makroekonomskega ali finančnega 
položaja v državah članicah ter obno -
vitev njihove zmožnosti za izpolnjeva -
nje obveznosti glede javnega sektorja 
(evrsko območje) ali plačilne bilance 
(zunaj evrskega območja). Finančna 
pomoč je zagotovila rezervo za lažje 
izvajanje programov za prilagoditev, ki 
so bili potrebni v posameznih državah, 
da bi odpravili temeljne probleme. 
Podlaga za našo analizo programskih 
dosežkov so bile štiri razsežnosti:
(i) analiza porabe celotnih sredstev in 
dejavnikov, zaradi katerih so bila ta 
zadostna;
(ii) skladnost s cilji glede primanjkljaja 
in izvajanje fiskalnih prilagoditev;
(iii) skladnost s pogoji in izvajanje 
strukturnih reform;
(iv) spremembe konkurenčnosti držav.
Ni bilo potrebe  
po povečanju  
celotnih sredstev
Finančna sredstva so se 
izkazala za zadostna, čeprav 
so v dveh državah članicah 
komaj zadostovala
138  
V nobeni državi se finančna vrzel ni 
spreminjala, kot je bilo predvideno. 
Kljub temu je bila programska zasnova 
dovolj trdna, da je omogočila izravna -
vo bistvenih odstopanj v programu, 
tako da je financiranje ostalo v okviru 
prvotnih omejitev finančnih sredstev 
(glej sliko 10 ).139  
Vseeno so se pokazale nekatere razlike 
v stopnji rezerve, ki jo je zagotovila 
finančna pomoč. Zgodnji programi, 
zasnovani po propadu banke Lehman 
Brothers, so vključevali znatno varno -
stno rezervo. Podobno je tudi irski pro -
gram vključeval rezervo za nepredvi -
dene izdatke v višini 25 milijard EUR, ki 
je bila del sheme za podporo bank. Pri 
Irski, Madžarski in Latviji so se potrebe 
po financiranju na splošno izkazale za 
manjše od prvotno ocenjenih, kar je 
tem državam omogočilo, da so:
(i) zmanjšale opiranje na lastne vire 
(Irska);
(ii) presegle začetne projekcije deviz -
nih rezerv (Madžarska);
(iii) zmanjšale programsko financiranje 
(Latvija, Madžarska) ter
(iv) vrnile dražja posojila MDS pred 
datumom zapadlosti (ali pretehtale 
to možnost) (Madžarska, Latvija, 
Irska).
58
Del IV – Programi so dosegli svoje ciljeSlika 10Kako je bil denar porabljen?
Plačilnobilančni programi
Legenda:
Povečanje mednarodnih rezerv Kapitalski in ﬁnančni računTekoči račun Finančna vrzel Drugo
1 Podatki zajemajo prvi romunski program.Madžarska
ο V nasprotju z napovedjo so tuje banke na vrhuncu 
krize povečale izpostavljenost do svojih podružnic in 
odlivi iz valutnih izvedenih ﬁnančnih instrumentov se niso uresničili. Tako niso bila potrebna sredstva za kritje kapitalskega in ﬁnančnega računa. Ravno nasprotno – ta je postal vir ﬁnanciranja.
Latvija
ο Tekoči račun si je opomogel veliko hitreje, kot je bilo prvotno 
pričakovano, in je postal vir ﬁnanciranja. To izboljšanje je bilo deloma izravnano z dodatnimi ﬁnančnimi potrebami zaradi kapitalskega in ﬁnančnega računa.
ο Od 4,7 milijarde EUR ﬁnančne pomoči je bilo 3,2 milijarde EUR 
porabljenih za ﬁnanciranje tekočih primanjkljajev sektorja države in poplačila javnega dolga. Reševanje ﬁnančnega sektorja je zahtevalo manj sredstev, kot je bilo pričakovano.
Romunija1
ο Tekoči račun si je opomogel hitreje, kot je bilo 
pričakovano.  To izboljšanje je bilo deloma izravnano z zmanjšanim ﬁnanciranjem prek kapitalskega in ﬁnančnega računa.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Potrebe Financiranje
Načrtovano
Dejansko
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Financiranje Potrebe
Načrtovano
Dejansko3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Potrebe Financiranje
Načrtovano
Dejansko
59
Del IV – Programi so dosegli svoje ciljeSilka 10Programi evrskega območja
Legenda:
Tržno ﬁnanciranje
Lastni viriFinančna vrzel
Zapadli dolg
Potrebe ﬁnančnega sektorjaPrimanjkljaj denarnih sredstev Drugo
Vir: Evropsko računsko sodišče, podatki iz programskih 
dokumentov, statistike nacionalnih organov.Primerjava načrtovanih in dejanskih potreb in ﬁnanciranja v sektorju države 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Načrtovano Dejansko Načrtovano DejanskoPotrebe
PotrebeFinanciranje
FinanciranjeIrska Portugalska
20
540
38
Druge javne potrebe po denarnih 
sredstvih, povezane s ﬁnanciranjem podjetij v državni lasti, prispevki za ESM, poplačilom zaostalih plačil itd.
60
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
140  
Portugalska se je za razliko od omenje -
nih držav spopadala z bistveno večjimi 
zahtevami po financiranju, kot je bilo 
prvotno ocenjeno. Financiranje je bilo 
pri portugalskem programu komaj 
zadostno. Da bi izpolnila dodatne 
zahteve, se je Portugalska zanašala na 
financiranje na trgu. Sprostitev mo -
netarna politike v evrskem območju 
v drugi polovici programa je Portu -
galski pomagala pri uspešni vrnitvi na 
finančne trge.84
141  
Finančna pomoč Romuniji je zadošča-  
la za kritje plačilnobilančnih potreb 
države, toda za romunski javni sektor 
med izvajanjem programa so sredstva 
komaj zadostovala. Dodatne potrebe 
vlade po financiranju je deloma pokrila 
posredna podpora centralne banke.
Finančni pogoji za nekatere 
države članice so bili 
ugodnejši od tistih, ki so bili 
predvideni v prvotni zasnovi
142  
Za Portugalsko in Irsko so se obrestne 
mere znižale, roki zapadlosti posojil EU 
pa so se podaljšali.85 Prvotni namen je 
bil izboljšati njune obete glede dolgo -
ročnega refinanciranja,86 vendar je ta 
sprememba zmanjšala tudi finančno 
breme plačevanja obresti v program -
skem obdobju. Sodišče ocenjuje, da 
sta Irska in Portugalska v programskem 
obdobju dosegli prihranke v višini 
2,2 milijarde  EUR vsaka.143  
Irski in Romuniji sta koristili prilagodlji -
vi politiki njunih centralnih bank.
(i) Irska centralna banka je privolila 
v zamenjavo netržljivih zadolžnic, 
izdanih banki Anglo Irish Bank, za 
irske državne obveznice z daljšo 
zapadlostjo.87 Zaradi tega Irski ni 
bilo treba iskati financiranja na 
trgu za 3,1 milijarde EUR z zapad -
lostjo leta 2013, poleg tega pa se 
bodo zmanjšale njene potrebe 
po financiranju za skupno 30  mi-
lijard EUR v obdobju 2014–2023, 
primanjkljaj pa za povprečno  
0,7 % BDP .88
(ii) Novembra 2009 se je romunska 
centralna banka odločila zmanjšati 
zahtevo za devizne rezerve s 30 % 
na 25 % (po predhodnem zmanjša -
nju s 35 % v avgustu). To je spro -
stilo približno 1,3 milijarde EUR 
v bančnih posojilih za financiranje 
sektorja države. Ta odločitev je 
bila javno upravičena z odložitvijo 
tranš MDS/EU za leto 2009.8984 Sprostitev monetarne politike 
je pozitivno učinkovala tudi na 
sredstva za irsko vlado.
85 Povprečno trajanje posojil 
EFSM je bilo po prvotnih 
načrtih 7,5 leta, obrestne 
marže pa so znašale 2,925 % 
za Irsko in 2,15 % za Portu-
galsko. Oktobra 2011 sta  
se ti obrestni marži znižali, 
junija 2013 pa se je povprečni 
rok zapadlosti podaljšal na 
19,5 leta. Tudi posojila EFSF so 
bila podaljšana, obrestni marži 
v višini 2,47 % za Irsko in 
2,08 % za Portugalsko pa 
znižali.
86 Zaradi tega so se znižali tudi 
pričakovani prihodki 
proračuna EU, in sicer za 
skupno 2,2  milijarde  EUR 
v programskem obdobju.
87 ECB je v svojem letnem 
poročilu za leto 2013 navedla: 
„Likvidacija institucije Irish 
Bank Resolution Corporation 
(IBRC) sproža resna vprašanja 
v zvezi z denarnim 
financiranjem. Ta vprašanja je 
bilo mogoče deloma razrešiti 
s strategijo odtujitve 
v centralni banki Banc 
Ceannais na hÉireann/Central 
Bank of Ireland.”
88 Evropska komisija: Economic 
Adjustment Programme for 
Ireland – Winter 2012  Review  
(Program za ekonomsko 
prilagoditev za Irsko – pregled 
pozimi leta 2012), European 
Economy, Occasional Papers 
št. 131, 2013.
89 Izjava za tisk odbora romunske 
centralne banke z dne 
16. novembra 2009.
61
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
Posodobljeni cilji glede 
primanjkljaja so bili 
večinoma izpolnjeni, 
vendar ne vedno  
na vzdržen način
Spremenjeni letni cilji glede 
primanjkljaja so bili z nekaj 
izjemami izpolnjeni
144  
Skladnost s spremenjenimi cilji je bila 
na splošno dobra, razen madžarskega 
programa ter nekaterimi leti portu -
galskega in romunskega programa 
(glej  tabelo 4 ).145  
Kljub temu pa nedoseganje ciljev 
ni nujno pomenilo, da je bilo izva -
janje neuspešno. Neizpolnjena cilja 
za leto 2008 in 2009 v madžarskem 
programu je mogoče pojasniti s stati -
stičnimi spremembami proračunskega 
primanjkljaja. Poleg tega so bili vsi 
plačilnobilančni programi uspešni, 
ker so države članice leta 2012 uspele 
zaključiti postopek v zvezi s čezmer -
nim primanjkljajem.Tabela 4Skladnost s posodobljenimi cilji
% BDP 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Madžarskacilj –3,4 % –3,9 % –3,8 %
dejansko stanje1–3,7 % –4,6 % –4,3 % 4,3 % –2,1 % –2,2 %
Latvijacilj –10,0  % –8,5 % –4,5 %
dejansko stanje1–4,4 % –9,2 % –8,2 % –3,5 % –1,3 % –1,0 %
Romunija Icilj –7,8 % –7,3 %
dejansko stanje1–5,7 % –9,0 % –6,8 %
Romunija IIcilj –5,0 % –3,0 %
dejansko stanje1–5,5 % –3,0 % –2,3 %
Irskacilj –10,6  % –8,6 % –7,5 %
dejansko stanje2–8,9 % –8,2 % –7,2 %
nominalni primanjkljaj1–7,4 % –13,7  % –30,6  % –13,1  % –8,2 % –7,2 %
Portugalskacilj –5,9 % –5,0 % –5,5 %
dejansko stanje2–4,4 % –6,0 % –4,5 %
nominalni primanjkljaj1–3,6 % –10,2  % –9,8 % –4,3 % –6,4 % –4,9 %
Opomba:  Neskladnost s ciljem glede primanjkljaja je prikazana s krepkim tiskom. Podatki zunaj programskega obdobja so prikazani s sivo barvo.
Vir:  Evropska komisija.
1 Neto posojanje ali izposojanje sektorja države za postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, podatki za pomlad 2014.  
2 Dejanski primanjkljaj, o katerem je poročala Komisija in ki je v skladu s programsko opredelitvijo (glej odstavek 91).
62
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
146  
Da bi države lahko izpolnile svoje cilje 
glede primanjkljaja, je vsak program 
predvideval posebno mešanico od -
hodkov in prihodkov. Konsolidacija se 
je osredotočala na odhodkovno stran 
plačilnobilančnih programov, ven -
dar je bila bolj enotno porazdeljena 
v programih EFSM. Realizirane sestave 
prihodkov in odhodkov na splošno 
ustrezajo prvotnim načrtom – razen za 
Madžarsko, ki ni dosegla pričakovane 
odhodkovne konsolidacije.
147  
Krčenje davčnih osnov, zlasti leta 2009 
po strmem upadu gospodarske rasti, je 
pogosto izničilo prihodkovne učinke, 
ki so jih prinesli pomembni novi davčni 
ukrepi. Latvija je leta 2009 na primer 
uvedla posredne ukrepe za davčno 
konsolidacijo, katerih učinek na BDP 
naj bi po oceni znašal 2,5 %. Leta 2013 
je Komisija ocenila, da so bili ti ukrepi 
v celoti izravnani z upadlo kratkoročno 
elastičnostjo. Podobno je davčno nev -
tralna reforma, ki je bila uvedena na 
Madžarskem sredi leta 2009, leta 2010 
povzročila ocenjeno odstopanje od 
primanjkljaja za 0,7 % BDP .
148  
Pri nespremenjenih ciljih glede pri -
manjkljaja se utegne zgoditi, da se 
davčni organi zaradi nižajočega se 
deleža davkov v razmerju do BDP po -
skušajo spopasti z vse nižjimi prihodki 
od davkov tako, da uvedejo tudi druge 
ukrepe poleg tistih, o katerih so se do -
govorili v okviru pogajanj o programu. 
V Romuniji je bilo na primer v obdobju 
2009–2013 izvedenih 97 sprememb 
davčnega zakonika, za izvrševanje teh 
sprememb pa je bilo sprejetih 51 zako -
nodajnih aktov. Pogostost sprememb 
je povzročila nestabilno gospodarsko 
okolje za podjetja in posameznike.Vse države so izboljšale  
svojo fiskalno naravnanost, 
vendar v različni meri
149  
Glede na to, da so bili programi 
oblikovani zaradi izgube dostopa do 
trga, je bila obnova fiskalne vzdržnosti 
mogoče najpomembnejši cilj. Izbolj -
šanje strukturnega salda države med 
programom90 bi kazalo na približe -
vanje bolj vzdržnim javnim proraču -
nom. Komisija je izračunala in objavila 
podatke o strukturnem saldu.91
150  
Strukturni saldo se je izboljšal v vseh 
državah po povprečni letni stopnji od 
0,7 % potencialnega BDP na Madžar -
skem do 1,9 % na Portugalskem. Raz -
lične stopnje spremembe je mogoče 
pripisati trem dejavnikom:
(i) prvotni fiskalni naravnanosti – 
čim večji je bil prvotni strukturni 
primanjkljaj, tem hitrejša je bila 
konsolidacija;
(ii) prvotni ravni javnega dolga – čim 
večji je bil prvotni dolg, tem hitrej -
ša je bila konsolidacija;
(iii) razlikam v priporočilih v okviru 
postopka v zvezi s čezmernim 
primanjkljajem, ki so se nanašala 
na potrebo po fiskalnih prizade -
vanjih – čim večja prizadevanja so 
bila priporočena, tem hitrejša je 
bila konsolidacija.90 Ob upoštevanju presečnih 
datumov v statističnih 
podatkih držav so bila 
upoštevana naslednja 
programska obdobja: 
Madžarska 2009–2020,  
Latvija 2009–2011,  
Romunija 2009–2012,  
Irska in Portugalska 2011–2013.
91 Na podlagi podatkov iz 
napovedi spomladi leta 2014, 
pridobljenih v skladu z ESR 95.
63
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
151  
Na podlagi prvotnega strukturnega 
primanjkljaja je bilo mogoče sklepati 
o hitrosti fiskalne konsolidacije v vseh 
državah članicah upravičenkah razen na 
Irskem. Madžarska je imela ob začetku 
programa najnižji strukturni primanj -
kljaj in najpočasnejšo konsolidacijo. 
Portugalska je imela najvišji strukturni 
primanjkljaj in najhitrejšo konsolida -
cijo. Irska je izjema pri tej analizi. Leta 
2010 je bila v podobnem izhodiščnem 
položaju kot Portugalska, vendar je bila 
hitrost njene strukturne konsolidacije 
(brez bančnih in drugih enkratnih ukre -
pov) za več kot polovico nižja.92
152  
Povezave med prvotno ravnjo javnega 
dolga in povprečnimi fiskalnimi priza -
devanji ni bilo. Javni dolg Romunije je 
bil na primer najnižji v petih državah 
članicah, vendar so bila povprečna 
fiskalna prizadevanja razmeroma veli -
ka. Na Irskem in Portugalskem so bila 
povprečna prizadevanja zelo različna, 
čeprav je bila prvotna raven javnega 
dolga podobna.
Države so uporabile  
enkratne ukrepe
153  
Začasni fiskalni ukrepi ne vodijo 
do trajnega izboljšanja ustreznega 
primanjkljaja. Začasne ukrepe je 
mogoče uporabiti na prihodkovni in 
na odhodkovni strani. Med izvajanjem 
programov se je moralo več držav 
članic zateči k enkratnim prihodkov -
nim ukrepom, da bi izpolnile svoje cilje 
glede primanjkljaja.(i) Portugalska je leta 2010 in 2011  
nacionalizirala zasebna pokoj -
ninska sklada podjetja Portugal 
Telecom (zmanjšanje primanjkljaja 
za 1,7 % BDP) in bančnega sektorja 
(4 % BDP).93
(ii) Enkratna shema za izterjavo ne -
plačanih davkov in prispevkov za 
socialno varnost, ki jo je vzpostavi -
la Portugalska leta 2013, je začasno 
izboljšala primanjkljaj (0,8 % BDP).
(iii) Leta 2012 je Romunija popravila 
svoj čezmerni primanjkljaj, ko je 
dosegla 3-odstotno zgornjo mejo. 
Enkratna prodaja telekomunikacij -
skih licenc pa je prinesla skupno 
0,5 % BDP .
(iv) Na Irskem so bančni ukrepi prinesli 
začasno povečanje prihodkov (npr. 
pristojbine iz razširjenega jamstva 
za odgovornost v prid domačim 
bankam, dividende centralne ban -
ke iz enkratnih shem financiranja).
154  
Po navedbah Komisije so bili enkratni 
ukrepi potrebni za obravnavo kratko -
ročnih pritiskov, vendar je bilo treba 
za trajno izpolnjevanje ciljev začasne 
ukrepe zamenjati s stalnimi.92 Tega prav tako ne pojasnjuje 
razlika v spremembah 
strukturnega salda pred 
izvajanjem programa. Ocene 
Komisije kažejo, da se je 
fiskalna konsolidacija v obeh 
državah začela leta 2010 
s podobnimi prizadevanji za 
konsolidacijo.
93 Rezultat te transakcije je bil, da 
je Portugalska prevzela 
bodoče pokojninske 
obveznosti. Čeprav v skladu 
s statističnim okvirom te 
obveznosti niso priznane kot 
javni dolg, kljub temu 
negativno vplivajo na 
vzdržnost javnega dolga. Zato 
se je samo zdelo, da je ukrep 
zmanjšal zadolženost države.
64
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
Dobro izpolnjevanje 
pogojev
Države članice so sčasoma 
izpolnile vsaj 80 % pogojev
155  
Poročila o spremljanju, ki jih je pri-  
pravljala Komisija, kažejo, da so države 
članice različno uspešno spoštova -
le roke, določene v memorandumu 
o soglasju. Portugalska in Latvija sta 
pravočasno izpolnili manj kot polovico 
programskih pogojev, Madžarska pa 
jih je izpolnila skoraj tri četrtine. Na  
Irskem in Portugalskem je prihajalo 
tudi do bistvenih razlik pri pravočas -
nem izpolnjevanju pogojev iz progra -
mov EU in MDS. Četudi države pogojev 
niso izpolnile do zastavljenega roka, so 
jih pogosto izpolnile čez nekaj časa.
156  
Komisija za približno 30 pogojev ni 
pravočasno poročala o njihovem izpol -
njevanju (glej odstavek 106).
157  
Kadar pogoji niso bili pravočasno 
izpolnjeni, Komisija na to večinoma 
ni imela vpliva: dolgotrajni zakono -
dajni postopki, nacionalni organi niso 
izvedli dogovorjenih reform, pravna 
vprašanja, ki prvotno niso bila upo -
števana, družbeni odpor itd. Včasih 
je bil prvotni časovni okvir nerealen 
glede na obseg reforme (npr. reforma 
javne uprave), potrebo po intenzivnem 
sodelovanju z lokalnimi ali regionalni -
mi organi ali zahtevo po zapletenem 
novem sistemu IT.158  
Verjetnost, da bodo izpolnjeni do 
prvotnega roka, je bila enaka za po -
goje z veliko strukturne vsebine in za 
pogoje, pri katerih je bilo strukturne 
vsebine manj.94 Sodišče je ugotovilo, 
da so bili ob izteku programa naj -
pogosteje izpolnjeni pogoji z veliko 
strukturne vsebine. Komisija v okviru 
pregledov sprva ni priganjala držav, 
naj pravočasno izpolnijo najpomemb -
nejše pogoje; kasneje se je poudarek 
deloma preusmeril na najpomembnej -
še reforme.
Programi so sprožili reforme, 
vendar želeni učinki občasno 
niso bili doseženi
159  
Za oceno uspešnosti neke politike je 
treba ugotoviti vzročnost med politiko 
in opaženimi učinki. Učinek reform, 
namenjenih izboljšanju aktivnih politik 
trga dela, je lahko na primer na šibkem 
trgu dela zapoznel. Analizo Sodišča je 
dodatno zapletalo dejstvo, da je od 
izteka nekaterih programov preteklo 
tako malo časa. Poleg tega so pogoji 
pogosto predstavljali le podskupino 
političnih ukrepov, izvedenih v pro -
gramskem obdobju.94 Za namen revizije smo pomen 
pogojev merili glede na to, 
koliko strukturne vsebine 
imajo: veliko, srednje veliko ali 
malo. Glej Prilogo III .
65
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
160  
Sodišče je presodilo, da je bil pogoj 
uspešen, če:
(i) reforme po izteku programa niso 
bile preklicane, temveč jih je 
zadevna država članica aktivno 
izvajala;
(ii) razpoložljivi kazalniki ali vrednote -
nja politike kažejo na jasno izbolj -
šanje na zadevnem področju ter
(iii) so bili doseženi želeni učinki.
161  
Glavna skrb – preklic reform v obdobju 
po izteku programskega obdobja – se 
je izkazala za neupravičeno. V času 
revizije so bili preklici redki in so se 
v glavnem nanašali na zmanjšanje 
plač v javnem sektorju (Madžarska, 
Romunija) in reforme trga dela (Irska 
in Portugalska). To opažanje pa ne 
izključuje nadaljnjih preklicev v pri -
hodnosti. Preklici so bili izravnani z alternativnimi reformami, ki pogosto 
niso bile enakovredne glede na njihov 
potencialni učinek. Eden od takih 
primerov so bili izravnalni ukrepi za 
vrnitev minimalne plače na prvotno 
raven na Irskem in izravnalni ukrepi za 
ukrepe, ki so bili razglašeni za neustav -
ne, na Portugalskem (glej okvir 9 ).
162  
Programsko obdobje je bilo prekratko, 
da bi nekatere kompleksne reforme 
v celoti izvedli pred iztekom programa. 
Z izjemo preklicev, navedenih zgoraj, 
so države po izteku programa nadalje -
vale s kompleksnimi reformami.
Postopno zmanjšanje ambicioznosti in preklic reform trga dela na Portugalskem
Največje reforme trga dela so bile predvidene na Portugalskem. Med programom je Portugalska dejansko 
izvedla več reform, s katerimi je zmanjšala raven varnosti zaposlitve. To izboljšanje pa v mednarodnem pogle -
du ni bilo dovolj veliko. Že na začetku programa reforme niso bile zastavljene dovolj ambiciozno v primerjavi 
z državami v podobnem položaju. Portugalska je bila na primer pozvana, naj pripravi predlog za uskladitev 
odpravnin s povprečjem EU namesto s skupino držav, ki so konkurenti Portugalske v mednarodni trgovini. 
Med programom so bile nato sprejete manj ambiciozne reforme. Odpravnina je na primer zdaj enaka skupne -
mu znesku plačila za 12 dni za vsako leto zaposlitve v podjetju, kar je najvišja vrednost v prvotnem intervalu 
8–12 dni na leto zaposlitve v podjetju.
Program reforme je nato postal še manj ambiciozen, saj so bile nekatere reforme pravil glede odpuščanja  
uspešno izpodbijane na ustavnem sodišču. Portugalska se je na to odzvala z izravnalnimi ukrepi za tiste ukre -
pe, ki so bili razglašeni za neustavne, vendar po mnenju Komisije s temi ukrepi ne bi mogli doseči podobnih 
učinkov kot s prvotnimi ukrepi. Programski pogoji niso vključevali izravnalnih ukrepov, ki bi bili enakovredni 
po svojem potencialnem učinku na prožnost trga dela. Po izteku programa je vlada nekatere reforme trga 
dela, ki so bile že uvedene, enostavno preklicala z upravnimi sklepi, ki jih je Komisija v poročilih o nadzoru po 
izteku programa kritizirala.Okvir 9
66
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
163  
Sodišče je ugotovilo, da je prišlo do 
konkretnih izboljšav, kadar so bili pro -
grami usmerjeni v reforme na poseb -
nih področjih aktivnih politik trga dela, 
reforme trga dela ali poslovno okolje.95 
Na nekaterih področjih so programi 
pomagali spodbuditi nove reforme 
(npr. glede fiskalne discipline), na 
drugih pa so zagotovili spodbudo za 
pospešitev izvajanja obstoječih nacio -
nalnih načrtov (npr. glede poslovnega 
okolja).
164  
Več pogojev je bilo izpolnjenih, vendar 
niso prinesli želenega učinka. Prora -
čunski prihranki na primer niso bili 
tolikšni, kot je bilo pričakovano med 
programskim obdobjem, okvir za fi -
skalno odgovornost pa ni zagotovil do -
volj zavezujočega temelja za fiskalno 
politiko (glej okvir 10 ).
Ko izpolnjevanje pogojev ni prineslo želenih učinkov
 οNa Madžarskem je bil sveženj pomoči za banke v glavnem neuporabljen, saj je bil v končni obliki neprivla -
čen za banke.
 οV skladu s programskimi pogoji je Madžarska v svojo proračunsko zakonodajo vključila reze v odhodke 
lokalne uprave, vendar ni dosegla znatnih prihrankov.
 οRomunija je izpolnila pogoj, da sprejme okvirni zakon za plače v javnem sektorju, vendar se plačne le -
stvice, ki so bile eden od najpomembnejših elementov te reforme, niso uporabljale zaradi pomanjkanja 
proračunskih sredstev.
 οIrska in Romunija sta med izvajanjem programa sprejeli nov okvir za fiskalno disciplino, vendar je Komisija 
v obeh primerih poročala o več pomanjkljivostih pri izvajanju. Največja slabost je bila, da okvir ni bil uspe -
šen pri zamejevanju fiskalne politike vlade v skladu s srednjeročnimi cilji.
 οZaposlenost v portugalskem javnem sektorju se je zmanjšala v skladu s programskimi mejniki, vendar je 
neopredeljen del tega zmanjšanja pripisati zgodnjemu upokojevanju javnih uslužbencev, zaradi česar je bil 
proračunski učinek zmeren.Okvir 1095 Sodišče je analiziralo 
napredek, ki ga je zadevnih 
pet držav doseglo na treh 
področjih: reforme trga dela, 
poslovno okolje in fiskalna 
disciplina. Pri tem se je opiralo 
na mednarodne regulativne 
kazalnike, kazalnike vložka ter 
ocene Komisije, MDS in drugih 
mednarodnih institucij.
67
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
Kako so se države 
odrezale pri povečevanju 
svoje konkurenčnosti?
Večja konkurenčnost, vendar 
v različni meri
165  
Eden od ključnih osnovnih ciljev 
programov je bil obnoviti zunanja 
ravnotežja s povečanjem gospodar -
ske konkurenčnosti. Saldo tekočega 
računa plačilne bilance in stanje 
trgovinske bilance sta najširši merili te 
konkurenčnosti.96166  
Vsi programi so dosegli prilagoditev 
tekočega računa. V štirih od petih zaje -
tih držav se je to zgodilo hitreje, kot je 
bilo pričakovano. Le irska prilagoditev 
je bila v glavnem skladna s program -
sko napovedjo.
167  
Skupni dejavnik, ki pojasnjuje hitrejšo 
prilagoditev tekočega računa plačilne 
bilance, je bilo nepričakovano izbolj -
šanje bilance prihodkov.97 Če ponovno 
omenimo Irsko, na Irskem je gibanje 
salda tekočega računa v skladu z napo -
vedjo mogoče pripisati nadpovprečni 
uspešnosti pri bilanci prihodkov, ki je 
izravnala zelo podpovprečno uspešnost 
pri trgovinski bilanci (glej sliko 11 ).Slika 11Možni razlogi za hitro prilagoditev salda tekočega računa plačilne bilance
Opomba : Diagram prikazuje kumulativne razlike v odstotnih točkah BDP med rezultatom in izhodiščnim stanjem, tj. začetno programsko 
projekcijo. Izračunano za naslednja programska obdobja: 2009–2011 za Madžarsko in Romunijo, 2009–2013 za Latvijo in 2011–2015 za Irsko in 
Portugalsko.
Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije.-40-30-20-10010203040
MadžarskaLatvija
Romunija
IrskaPortugalskavrzel v neto tekočih transferjih
vrzel v bilanci prihodkov
vrzel v trgovinski bilanci
vrzel v saldu tekočega računaOdstotni delež BDP
kumulativno v programskem obdobju96 Konkurenčnost države je 
večplasten in kompleksen 
koncept. Osredotočili smo se 
na ta dva kazalnika, saj sta bila 
del programske projekcije za 
vse države. Na ta način smo 
lahko ocenili razloge, zakaj 
konkurenčnost včasih ni bila 
dosežena, kot je bilo 
pričakovano.
97 Bilanca prihodkov beleži 
finančne tokove med rezidenti 
in nerezidenti, povezane 
s prihodki iz dela, neposrednih 
naložb, portfeljev in drugih 
naložb. Vključuje tudi plačila 
med vlado in nerezidenti, 
povezana z davki in 
subvencijami za izdelke in 
proizvodnjo.
68
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
168  
Trgovinska (izvozno-uvozna) bilanca 
pobliže zajame učinke sprememb 
na konkurenčnost države kot tekoči 
račun. Saldo trgovinske bilance se je 
na Portugalskem in v Romuniji gibal 
v skladu s programskimi napovedmi. 
V Latviji je bil boljši od pričakovanega 
(za povprečno 2 % na leto). Na Madžar -
skem (za 2,8 % na leto) in Irskem (za 
5,1 % na leto) pa je bil pod napovedmi.
169  
Nihanje obeh komponent trgovinske 
bilance lahko povzroči več spremen -
ljivk. Te vključujejo zunanje pretrese 
(kar vpliva na izvoz), nepričakovano 
gibanje BDP (kar vpliva na uvoz) in 
nepričakovana nihanja konkurenčnosti 
(kar vpliva na oboje).
170  
V Latviji in Romuniji je bilo povečanje 
konkurenčnosti98 zelo veliko, zato je bil 
saldo trgovinske bilance od leta 2010 
boljši od prvotnih napovedi. To po -
večanje je razvidno tudi iz tega, da se 
je delež teh dveh držav v svetovnem 
izvozu povečal.
171  
Pri drugih treh državah se je konku -
renčnost povečala manj, kot je bilo 
pričakovano. Pri vseh treh je delež 
v svetovnem izvozu od leta 2008 upa -
del. Izvoz Madžarske in Portugalske je 
bil manjši od prvotnih napovedi, irski 
izvoz pa je napovedi presegel.99172  
Na Portugalskem in Madžarskem je bila 
prilagoditev salda trgovinske bilance 
bolj ali manj v skladu s projekcijami, 
vendar je bilo to doseženo le, ker sta 
bili ravni izvoza in uvoza manjši, kot 
je bilo prvotno pričakovano. Približno 
80 % tega nepričakovanega uvoznega 
krča je mogoče razložiti s podpov -
prečno uspešnostjo z vidika BDP . Kljub 
temu je celo pri teh dveh državah opa -
ziti določeno povečanje konkurenč -
nosti: na primer delež izvoza v BDP se 
je povečal v primerjavi z obdobjem 
pred začetkom programa.
Notranja devalvacija se je 
izvajala s prilagoditvijo plač 
novozaposlenih
173  
Notranja devalvacija je bila ključni 
element makroekonomske strategije 
v treh državah (Latvija, Irska in Portu -
galska). To je niz politik, namenjenih 
obnovi mednarodne konkurenčnosti, 
večinoma z nižanjem cen ali stroškov 
dela.100 Pričakuje se, da bodo zmanj -
šanju plač in števila delovnih mest 
v javnem sektorju sledili rezi plač v za -
sebnem sektorju. Do tega bi moralo 
priti, ker prilagoditve v javnem sektorju 
sprostijo vire ter tako povečajo razpo -
ložljivost delovne sile za zasebni sektor 
in znižajo ravni plač v gospodarstvu na 
splošno. Manjše skupno povpraševanje 
bi moralo prispevati k prilagoditvi cen 
in plač v gospodarstvu. Ker zadevne 
države nimajo lastne valute, je notranja 
devalvacija ključna strategija za prila -
goditev ravni cen znotraj valutne unije.98 Kot kažejo različni 
makroekonomski kazalniki 
konkurenčnosti, kot je realni 
efektivni menjalni tečaj, realni 
stroški dela na enoto in 
produktivnost dela, ter 
sestavljeni kazalniki, kot je 
indeks svetovne 
konkurenčnosti.
99 Glavni razlog je bil, da Irska 
veliko izvaža v države zunaj 
evrskega območja. Irski je tako 
koristil upad vrednosti EUR 
v primerjavi z USD, kar ni bilo 
predvideno v prvotni 
programski napovedi. Nižja 
vrednost EUR je poleg tega 
povečala vrednost uvoženega 
blaga na Irsko. Delež uvoza 
v izvozu pri Irski – delež izvoza, 
proizvedenega z uporabo 
uvoženega vmesnega blaga in 
storitev, je visok, in sicer 
približno 50 %.
100 Komisija notranjo devalvacijo 
opredeljuje kot politike, 
namenjene zmanjševanju 
domačih cen z vplivanjem na 
relativne izvozne-uvozne cene 
ali z nižanjem stroškov 
domače proizvodnje, s čimer 
se doseže znižanje realnega 
menjalnega tečaja. Vir: 
Evropska komisija: Quarterly 
Report on the Euro Area  
(četrtletno poročilo o evrskem 
območju), III/2011, zvezek 10, 
str. 22.
69
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
174  
V Latviji se je notranja devalvacija 
izvajala predvsem z zmanjševanjem 
plač novozaposlenih delavcev, plače 
že zaposlenih delavcev v zasebnem 
sektorju pa so komajda kaj upadle. Del 
prilagoditve plač je pripisati prilagodi -
tvi neprijavljenih plač, vendar v omeje -
nem obsegu (glej okvir 11 ).
Učinek notranje devalvacije na ravni plač v Latviji
Notranja devalvacija je bila obravnavana kot ključni steber latvijskega prilagajanja. Eden od razlogov za pri -
čakovani uspeh notranje devalvacije je bilo prepričanje, da je trg dela precej prožen. V praksi je bilo opaženo 
znižanje plač v zasebnem sektorju razmeroma majhno.101 Ob izbruhu krize leta 2008 se je sicer rast plač dokaj 
hitro zmanjšala v javnem in zasebnem sektorju in je leta 2009102 postala negativna, vendar sta bila obseg in 
trajanje negativne rasti plač v zasebnem sektorju veliko manjša kot v javnem. Največji padec plač v zasebnem 
sektorju glede na enak čas v predhodnem letu je znašal 6,6 % (oktobra 2009), v javnem sektorju pa nekaj več 
kot 26 % (novembra 2009). Skupna dinamika plač ne zajema s tem povezanega procesa prilagajanja niti ne 
upošteva mogoče razlage, da je ta deloma potekala na področju neprijavljenih plač („plač v kuverti”).
Analiza podatkov o plačah posameznikov103 kaže, da so bile plače delavcev, ki so se zaposlili med recesijo, 
znatno nižje od plač že zaposlenih delavcev, ki so se komaj kaj zmanjšale. Rezultat je skladen z dokazi iz ustre -
zne literature, ki kažejo, da so plače ob zaposlitvi bolj ciklične od plač že zaposlenih delavcev in da bi lahko 
bile mehanizem za zmanjševanje stroškov. Pri tem sta imela svojo vlogo tudi nižanje števila delovnih mest in 
višanje deleža dela s skrajšanim delovnim časom.
Iz retrospektivne raziskave med delodajalci je razvidno, da je bil resnični padec stroškov plač od 6- do 11-od -
stoten med letoma 2008–2009 in skoraj zanemarljiv (manj kot 2 %) med letoma 2009–2010. Upad je bil tako 
večji, kot kažejo uradne statistike (rast za 1,3 % leta 2009 in upad za 2,9 % leta 2010). To kaže, da so se plače 
v zasebnem sektorju sicer odzivale na recesijo, vendar odziv ni bil dovolj velik, da bi preprečil velik in dolgo -
trajen upad zaposlenosti.
Vir: ECA na podlagi študije o posledicah notranje devalvacije na plače v Latviji z naslovom What happened to wages in Latvia’s „internal devalu -
ation’?  (kaj se je zgodilo s plačami med notranjo devalvacijo v Latviji), ki so jo pripravili Andrejs Semjonovs, Alf Vanags in Anna Zasova, Baltic 
International Centre for Economic Policy Studies.
101 V zasebnem sektorju, zlasti v menjalnem sektorju, v katerem gibanje plač določa konkurenčnost.
102 Marca 2009 v javnem sektorju in julija v zasebnem sektorju.
103 Anonimizirane evidence latvijske državne agencije za socialno zavarovanje.Okvir 11
70
Del IV – Programi so dosegli svoje cilje
Posojila v tujih valutah  
so še vedno izziv
175  
Skupni imenovalec v vseh treh pla -
čilnobilančnih državah je bilo visoko 
razmerje med posojili v tujih valutah in 
skupnimi neodplačanimi posojili.
176  
Med krizo centralne banke niso mogle 
dopustiti znižanja vrednosti doma -
če valute, da bi se obnovila zunanja 
konkurenčnost. Znižanje vrednosti 
bi namreč lahko zmanjšalo zmožnost 
posojilojemalcev, da servisirajo svoj 
dolg v tujih valutah, in tako zamajalo 
stabilnost finančnega sistema, kar bi 
izničilo gospodarske prednosti politi -
ke.104 Zaradi visoke ravni posojil v tuji 
valuti so države med krizo izgubile tudi 
več mednarodnih rezerv.105
177  
Čeprav so ta vprašanja močno vplivala 
na politične odločitve, ki so bile na vo -
ljo, finančna pomoč EU ni vključevala 
nobenih pogojev za nacionalne orga -
ne, ki bi zadevali upravljanje domačih 
posojil v tujih valutah.
178  
Skupna vrednost posojil v tujih valutah 
je ostala ena od skrbi med izvajanjem 
programov.106 V Romuniji so posojila 
v tujih valutah v zasebnem sektorju 
presegala posojila v domači valuti. 
Delež posojil v tujih valutah je na 
Madžarskem začel upadati leta 2012, 
v Romuniji pa šele leta 2014.104 Ta izziv je priznal tudi Evropski 
odbor za sistemska tveganja 
v svojem priporočilu 2011/1 
kot tveganje, da bodo ovirani 
kanali za transmisijo 
monetarne politike, ki je 
posledica obsežnih notranjih 
posojil v tujih valutah.
105 Priporočilo 2011/1 Evropskega 
odbora za sistemska tveganja.
106 Konec junija 2013 je 
madžarska centralna banka na 
primer ocenila, da je 
izpostavljenost gospodinjstev 
ter malih in srednje velikih 
podjetij deviznim tečajem zelo 
velika.
71
 Zaključki in priporočila
Nadzor pred krizo
179  
Že pred krizo je obstajal okvir EU, 
namenjen spremljanju javnih prora -
čunov v državah članicah. Komisija je 
imela nalogo, da Svet opozori na vse 
večja fiskalna neravnovesja, vendar ni 
bila pripravljena na prve zahteve za 
finančno pomoč.
180  
Komisija ni ustrezno opravila svoje na -
loge ocenjevanja fiskalnih neravnovesij 
pred krizo, saj je ocenila, da so javni 
proračuni trdnejši, kot so bili v resnici. 
Ena od ključnih slabosti ocen Komisije 
pred letom 2009 je bilo nezadostno 
poročanje o kopičenju pogojnih obve -
znosti javnega sektorja, ki so med krizo 
pogosto postale dejanske obvezno -
sti. Komisija tudi ni posvečala dovolj 
pozornosti povezavi med velikimi 
tujimi finančnimi tokovi, stabilnostjo 
bank in na koncu javnimi financami. 
Ta neuspeh pri nadzoru je pomenil, da 
Komisija ni bila pripravljena na nalogo 
upravljanja programa, ko so začele pri -
hajati prošnje za finančno pomoč (glej 
odstavke 35 do 47).Procesi upravljanja 
programov
181  
Komisiji je uspelo prevzeti nove naloge 
upravljanja programov, ki so zajemale 
dogovarjanje z nacionalnimi organi, 
pripravljanje programskih napovedi in 
ocen finančne vrzeli ter opredeljevanje 
potrebnih reform. Glede na prvotne 
časovne omejitve in pomanjkanje 
predhodnih izkušenj je bil to dosežek 
(glej odstavke 45 do 50).
182  
Komisija je bila pri pridobivanju infor -
macij, ki jih je potrebovala, večinoma 
temeljita. Vse bolj je uporabljala not -
ranje strokovno znanje in sodelovala 
s širokim naborom deležnikov v drža -
vah, ki so zaprosile za pomoč. Vendar 
pa v letih 2008 in 2009 ni mobilizirala 
enake ravni strokovnega znanja, kot je 
to storila pozneje v zvezi s programi 
evrskega območja, poleg tega pa ni 
bilo lahko angažirati zunanje strokov -
njake. Politika Komisije glede notranjih 
virov ni bila zasnovana za upravljanje 
tako velikega in pomembnega evrop -
skega projekta, kot je reševanje krize 
državnega dolga (glej odstavke 52 
do 54).
72 Zaključki in priporočila
Priporočilo 1
Komisija naj vzpostavi okvir znotraj 
celotne institucije, ki bi omogočal hitro 
mobilizacijo ustreznih človeških virov 
in strokovnega znanja, ki so na voljo 
v različnih oddelkih Komisije ali zunaj 
Komisije, če se pokaže potreba po 
programu finančne pomoči.
V zvezi z Uredbo (EU) št. 472/2013 
Evropskega parlamenta in Sveta naj 
Komisija razvije postopke za okre -
pljeno nadzorovanje in upravljanje 
morebitnih novih programov finančne 
pomoči. Postopki bi morali vsekakor 
vključevati scenarij, po katerem bodo 
te dejavnosti izvajale izključno institu -
cije EU.
183  
Priprava makroekonomskih napovedi 
in napovedi primanjkljajev ni bila nova 
dejavnost. Komisija je uporabljala 
obstoječe in dokaj zapleteno orodje za 
napovedovanje na podlagi preglednic. 
Kontrola kakovosti je bila omejena 
v glavnem na usklajevanje različnih 
delov napovedi, ne da bi vodstvo 
preverjalo utemeljitev predpostavk, 
uporabljenih pri napovedovanju. Zelo 
težko je bilo ocenjevati verodostojnost 
ključnih predpostavk, kot so fiskalni 
multiplikatorji, ne le v okviru naknad-  
nih pregledov, temveč tudi s strani 
vodstva med dejansko pripravo napo -
vedi (glej odstavke 55 do 70).Priporočilo 2
Za programske skupine naj bo obve -
zno, da sistematično beležijo ključne 
predpostavke in delo v okviru priprave 
napovedi. Komisija naj uvede orodja za 
lažje dokumentiranja. To lahko vključu -
je samodejno beleženje sprememb, ki 
jih opravijo napovedovalci.
Postopki za kontrolo kakovosti naj 
zajemajo več pregledov ključnih pred -
postavk in parametrov, ki jih izberejo 
skupine, zadolžene za posamezne 
države. Pri pregledu kakovosti bi lahko 
na primer uporabili napoved na podla -
gi referenčnega modela, da se označijo 
področja, kjer napoved na podlagi 
presoje znatno odstopa od napovedi 
na podlagi modela. To bi omogočilo 
bolj usmerjene preglede kakovosti.
184  
Programi so imeli večinoma trdno 
podlago v prioritetah politik EU in 
obstoječem ekonomskem znanju. 
Vendar pa je bilo za postopke Komisije 
pogosto značilno pomanjkanje siste -
matičnega vodenja evidenc. Postopki 
niso bili usmerjeni v retrospektivno 
vrednotenje sprejemanja odločitev. To 
je mogoče deloma pojasniti s kriznimi 
okoliščinami, časovnimi omejitvami 
na začetku in tem, da je bilo upravlja -
nje tovrstnega programa za Komisijo 
novost. Razpoložljivost evidenc se je 
sčasoma izboljšala, vendar so celo pri 
najnovejših programih manjkali ne -
kateri ključni dokumenti (glej odstav -
ke 71 do 75).
73 Zaključki in priporočila
Priporočilo 3
Da se zagotovi notranja preglednost 
dejavnikov, na katerih temeljijo pro -
gramske odločitve:
(a) naj uslužbenci, vključeni 
v upravljanje programa, vodijo 
vse potrebne evidence, povezane 
z elementi programske zasnove, 
izbiro pogojev in spremljanjem 
izvajanja programa, ki ga opravlja 
Komisija, ter
(b) naj bo za vodje programa obve -
zno, da dokumentirajo ključne 
programske odločitve v evidenci 
odločitev, tako da jim je mogoče 
zlahka slediti.
185  
Pogoji iz memoranduma o soglasju so 
bili v glavnem utemeljeni z izrecnim 
sklicevanjem na sklep Sveta, vendar 
pa niso bili dovolj usmerjeni v splošne 
pogoje gospodarske politike, ki jih je 
določil Svet (glej odstavke 76 do 79).
186  
Upravljanje pogojev pomoči je bilo 
v vsakem programu drugačno. V ne -
katerih programih so bili pogoji na 
splošno manj strogi, zaradi česar jih 
je bilo lažje izpolniti. Ko je Sodišče 
primerjalo države s podobnimi struk -
turnimi slabostmi, je ugotovilo, da 
zahtevane reforme niso bile vedno 
sorazmerne z obstoječimi težavami ali 
da so potekale na zelo različne načine. 
Cilji glede primanjkljaja v nekaterih 
državah – vendar ne vseh – so bili omi -
ljeni bolj, kot bi bilo mogoče pričako -
vati glede na ekonomski položaj (glej 
odstavke 80 do 91).187  
Tveganje, da države ne bodo enako 
obravnavane ali da bodo zahtevane 
nepotrebne reforme, ostaja izziv za 
postopek upravljanja programa. Zaradi 
krizne narave programov je bilo težko 
pripraviti podrobne smernice, s ka -
terimi bi omejili manevrski prostor 
programskih skupin in nacionalnih 
organov pri pripravi dokumentov, kot 
so sklepi Sveta ali memorandumi o so -
glasju, ali pogajanjih o njih. Kakršnakoli 
rešitev mora zato temeljiti na krepitvi 
nadzora nad delom uslužbencev Komi -
sije, spremljati pa jo morajo izboljšave 
postopka pregleda.
188  
Uslužbenci Komisije na podlagi svo -
jega dela pripravijo niz programskih 
dokumentov, ki zagotavljajo osnovo za 
sklepe Komisije (ali komisarja v njenem 
imenu) in Sveta. Programski dokumen -
ti in analiza, na kateri temeljijo, so se 
od konca leta 2008 bistveno izboljšali. 
Vseeno pa celo novejši programski 
dokumenti niso vsebovali nekaterih 
ključnih informacij (glej odstavke 97 
do 99).
74 Zaključki in priporočila
189  
Vsem področjem upravljanja pro -
grama je skupno, da se zanašajo na 
presojo strokovnjakov s posebnimi 
znanji. Ključni dokumenti, ki nasta -
nejo na podlagi strokovne analize, so 
bili pregledani, vendar pregled z več 
vidikov ni bil zadosten. Osnovnih 
izračunov ni pregledal nihče zunaj 
programske skupine, nad delom se 
ni izvajal nadzor, kontrola kakovosti 
pa ni bila dovolj dokumentirana (glej 
odstavke 93 do 96).
Priporočilo 4
Komisija naj zagotovi, da bodo ob 
upoštevanju razpoložljivih virov 
vzpostavljeni ustrezni postopki za pre -
gled upravljanja programov in vsebine 
programskih dokumentov. Horizontal -
ni pregled naj poteka kot medsebojni 
pregled dela, ki ga opravijo program -
ske skupine. Posebna pozornost naj bo 
namenjena horizontalnim vidikom, kot 
je podobna obravnava držav, o pregle -
du pa je treba poročati vodstvu.190  
Komisija je odgovorna za spremljanje 
izvajanja programa. Glavna pomanj -
kljivost na tem področju se nanaša na 
spremljanje izvajanja fiskalnih ukre -
pov. Cilji glede primanjkljaja v vsakem 
programu so določeni na podlagi 
primanjkljaja po ESR. To sicer zagota -
vlja popolno skladnost s postopkom 
v zvezi s čezmernim primanjkljajem, 
vendar tudi pomeni, da ob sprejema -
nju odločitve o nadaljevanju programa 
pri poročanju Komisije o izpolnjevanju 
cilja glede primanjkljaja niso negotove 
le meritve, ampak tudi napovedi (glej 
odstavke 100 do 103).
Priporočilo 5
Za spremljanje proračuna naj Komisija 
v memorandume o soglasju vključi 
spremenljivke, ki jih lahko zbere s krat -
kimi časovnimi zamiki, kot sta četrtle -
tno stanje denarnih sredstev in/ali cilj 
glede zaostalih plačil.
75 Zaključki in priporočila
191  
Način poročanja o skladnosti s pogoji 
je bil nesistematičen. Za poročanje 
o neskladnosti je bilo uporabljenih 
veliko različnih izrazov, kar povzroča 
zmedo. O nekaterih pogojih se ni poro -
čalo. O nekaj pogojih se je poročalo, 
da so izpolnjeni, čeprav niso bili (glej 
odstavke 104 do 107). Uspešen notranji 
pregled (glej priporočilo 4) bi moral 
zmanjšati tveganje teh napak, toda 
pri reviziji smo ugotovili tudi druge 
slabosti pri načinu uporabe pogojev. 
V okviru naše revizije so bile ugotovlje -
ne tudi druge pomanjkljivosti v zvezi 
z načinom uporabe pogojev. Sredstva 
za naslednje obroke so bila sprošče -
na, čeprav so bile velike razlike med 
državami članicami, kar se tiče pravo -
časnosti izpolnjevanja pogojev (glej 
odstavek 200). Programi so vsebovali 
pogoje, s katerimi ni bilo mogoče 
zagotoviti dejanskega izvajanja reform 
ali pa niso bili resnično pomembni za 
reševanje krize in poplačilo dolga.
Priporočilo 6
Komisija naj pojasni, kakšno je vloga 
programskih pogojev.
(a) V programskih dokumentih bi 
moral biti določen relativni pomen 
pogojev kot predpogoja za izplači -
lo obrokov.
(b) Pogoji bi se morali osredotočati 
na reforme z velikim in trajnim 
učinkom. Če so obroki pogojeni 
s pripravljalnimi koraki, naj me -
morandum o soglasju vključuje 
pogoje, ki zagotavljajo poznejše 
sprejetje reform.(c) Pogojev ne bi smelo biti preveč. 
Morali bi biti jasno povezani z re -
formami, ki so bistvene za reševa -
nje krize ali poplačilo pomoči. Za 
programske skupine bi moralo biti 
obvezno, da utemeljijo potrebo 
po vsakem posameznem pogoju. 
Izbira pogojev naj se preuči pri 
notranjem pregledu.
(d) Pogoji bi morali biti opredeljeni 
tako, da bi bilo mogoče z goto -
vostjo spremljati njihovo izpolnje -
vanje. Ko so pogoji določeni, bi si 
morale programske skupine priza -
devati za opredelitev podatkov, ki 
utegnejo biti pozneje uporabljeni 
za ocenjevanje rezultatov pro -
gramskih ukrepov.
192  
Vse programske skupine so vzpostavile 
dobro delujoče neformalno sodelova -
nje z MDS in ECB. Ureditve za uradno 
sodelovanje niso bile vzpostavljene, 
ker se je pričakovalo, da bo časovni 
okvir kratek, morda pa tudi zato, ker 
institucije tega niso želele (glej odstav -
ke 108 do 114).
Priporočilo 7
Če mora Komisija sodelovati z drugimi 
programskimi partnerji, naj si prizade -
va za formalizacijo medinstitucional -
nega sodelovanja. V opisu pristojnosti 
bi morali biti opredeljeni mehanizmi 
za izmenjavo informacij, obravnavo 
zaupnih informacij in usklajevanje 
različnih mnenj.
76 Zaključki in priporočila
Dejavnosti zadolževanja
193  
Komisija je bila uspešna pri izdaji 
dolžniških instrumentov, saj so vse 
izdaje obveznic pritegnile dovolj 
povpraševanja na kapitalskih trgih, da 
so jih razprodali. Obveznice je pravo -
časno izdala. Končni strošek dolga je 
bil v skladu s trgom in ravnmi drugih 
udeležencev. Kar se tiče dejanske -
ga postopka, so bile cenovne ravni 
včasih višje od cenovnih ravni, ki so jih 
v začetku navedle vodilne banke (glej 
odstavke 115 do 122).
194  
V procesu upravljanja dolga je bilo 
v prvih letih več vrzeli. Deloma jih je 
mogoče pojasniti z omejenim številom 
zaposlenih v Komisiji, ki so bili dodelje -
ni tej dejavnosti. Učinka vrzeli na izid 
izposojanja ni bilo mogoče dokazati. 
Te vrzeli so bile pri kasnejših izdajah 
obveznic večinoma odpravljene, tako 
da se priporočilo nanaša na slabosti, za 
katere se je med revizijo ugotovilo, da 
so še ostale (glej odstavke 123 do 136).
Priporočilo 8
V zvezi s procesom upravljanja dolga 
naj Komisija:
(a) pregledneje predstavi dodeljeva -
nje izdaj;
(b) vodi sistematične evidence o vseh 
glavnih poslih z vodilnimi bankami 
v zvezi z izdajami;(c) vztraja, da bodo vodilne banke 
sprejele zaveze za fazo pred izdajo 
in fazo po izdaji;
(d) opravlja redno analizo terminske -
ga trga, da bi določila značilnosti 
vsake izdaje in ocenila likvidnost 
na sekundarnem trgu.
Programski dosežki
195  
Za analizo dosežkov bi bilo treba op -
raviti nadaljnje ekonomske raziskave, 
da bi bolje razumeli, kako so države 
obravnavale potrebo po prilagoditvi in 
kako bi bilo mogoče v prihodnosti njen 
učinek porazdeliti bolj enakomerno.
Uporaba finančne pomoči
196  
V vseh petih državah je skupna višina 
pomoči ostala takšna, kot je bilo načr -
tovano, vendar so obstajale nekatere 
razlike v stopnji rezerve, ki jo je zago -
tovila pomoč. Zgodnji programi in irski 
program so vključevali znatno varno -
stno rezervo. To je zadevnim državam 
omogočilo, da predčasno poplačajo 
svoja dražja posojila pri MDS, zmanj -
šajo programsko financiranje oziroma 
odvisnost od lastnih virov ali presežejo 
svoje cilje glede deviznih rezerv (glej 
odstavka 138 do 139).
77 Zaključki in priporočila
197  
Portugalska se je za razliko od omenje -
nih držav spopadala z bistveno večjimi 
zahtevami po financiranju, kot je bilo 
prvotno ocenjeno. Pri portugalskem 
programu je bilo financiranje komaj 
zadostno. Da bi zadovoljila te zahteve, 
se je Portugalska zanašala na financira -
nje na trgu. Finančna pomoč Romuniji 
je zadoščala za kritje plačilnobilančnih 
potreb države, vendar se je financi -
ranje romunskega javnega sektorja 
izkazalo za bolj problematično (glej 
odstavke 140 do 143).
Fiskalne prilagoditve
198  
Spremenjeni cilji glede primanjkljaja 
so bili z nekaj izjemami izpolnjeni. 
Dejanska sestava fiskalne konsolidacije 
se je na splošno skladala s prvotnimi 
načrti, vendar je krčenje davčnih osnov 
izničilo prihodke, ki so jih prinesli 
pomembni novi davčni ukrepi, sprejeti 
leta 2009 (glej odstavke 144 do 148).
199  
Strukturni primanjkljaj se je izboljšal 
v vseh državah, vendar različno hitro, 
predvsem zaradi različnih izhodišč. Del 
fiskalnih prilagoditev ni imel trajnih re -
zultatov za primanjkljaj, ker so države 
članice za izpolnitev ciljev uporabile 
enkratne ukrepe (glej odstavke 149 
do 154).Strukturni pogoji
200  
Stopnja izpolnjevanja pogojev do 
rokov, določenih v memorandumu 
o soglasju, se je med državami člani -
cami razlikovala. Če pogoji niso bili 
izpolnjeni pravočasno, Komisija na 
to v glavnem ni imela vpliva. Včasih 
je bil prvotni časovni okvir preveč 
ambiciozen glede na obseg reforme. 
Tudi če države pogojev niso izpolnile 
do zastavljenega roka, so jih pogosto 
izpolnile čez nekaj časa. (glej odstav -
ke 155 do 157).
201  
Pomembni pogoji so bili izpolnjeni 
do prvotnega roka v tolikšni meri kot 
manj pomembni pogoji. Ob izteku 
programa je bila stopnja izpolnjevanja 
pomembnejših pogojev višja, kar kaže, 
da je Komisija pozornost deloma pre -
usmerila na najpotrebnejše reforme, 
ko so se programi bližali koncu (glej 
odstavek 158).
202  
Programski pogoji so uspešno sprožili 
reforme, ki so se večinoma nadaljevale 
tudi po zaključku programa in so jih do 
te revizije le redko preklicali. Kadar so 
bili programi usmerjeni v reforme na 
nekaterih posebnih področjih, so pri -
nesli konkretne izboljšave. V nekaterih 
primerih je EU pomagala spodbuditi 
nove reforme, v drugih primerih pa so 
programi pomoči zagotovili spodbu -
do za pospešitev izvajanja obstoječih 
nacionalnih načrtov. Toda izpolnjeva -
nje mnogih pogojev ni imelo učinkov, 
kakršne so pričakovali ob njihovi 
vključitvi v program (glej odstavke od 
159 do 164).
78 Zaključki in priporočila
Makroekonomski dosežki
203  
Programi so bili poleg konsolidaci -
je fiskalnih računov in stabilizacije 
finančnega sektorja namenjeni obnovi 
zunanjega ravnovesja s krepitvijo go -
spodarske konkurenčnosti. V štirih od 
petih držav, za katere je bila opravljena 
revizija, je bila prilagoditev tekočega 
računa hitrejša, kot se je pričakova -
lo. To je mogoče pripisati predvsem 
nepričakovanemu izboljšanju bilance 
prihodkov in v manjši meri izboljšanju 
trgovinske bilance, ki je bilo prav tako 
nepričakovano. Uvoz je bil manjši od 
pričakovanega, v glavnem zaradi pad -
ca BDP . Kadar je bil tudi izvoz manjši 
od pričakovanega, so temu običajno 
botrovali zunanji dejavniki (v glavnem 
padec BDP trgovinskih partnerjev) 
(glej odstavke 165 do 172).204  
Notranja devalvacija je bila ključni 
element makroekonomske strategije 
v treh državah, v katerih je bil obliko -
van niz politik za obnovo mednarodne 
konkurenčnosti, ki so se osredotočale 
predvsem na znižanje stroškov dela. 
V praksi se je prilagoditev plač izvajala 
pri osebah, ki so se na novo zaposlile 
med recesijo, plače že zaposlenih de -
lavcev pa so se komajda kaj zmanjšale 
(glej odstavka 173 in 174).
Priporočilo 9
Komisija naj izboljša svoje razumeva -
nje načina prilagajanja držav, tako da 
bi bilo mogoče več pozornosti name -
niti izkušnjam, pridobljenim v okviru 
programov. Vprašanja, ki bi jih lahko 
nadalje preučili, vključujejo:
(a) učinek ukrepov za obnovo kon -
kurenčnosti, kot je notranja 
devalvacija;
(b) socialne učinke in delitev bremen 
programa za prilagoditev;
(c) zaporedje prilagoditvenih ukrepov.
To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Milan Martin CVIKL, član  
Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 11. novembra 2015.
 Za Evropsko računsko sodišče
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

79
 Priloge
Razlogi za prošnjo za pomoč
Vsa krizna stanja so bila razvrščena v kategorije v skladu s strokovno literaturo.1
Država Vrsta krize Ključni razlogi za prošnjo vlade za pomoč
Madžarska Plačilnobilančna krizaV začetku oktobra 2008 je propad banke Lehman Brothers povzročil upad zaupanja vlagateljev. To je 
privedlo do razprodaje državnih vrednostnih papirjev, neuspešne dražbe obveznic in naglega znižanja 
vrednosti valute. Zaradi napetih razmer na deviznih trgih so nastali likvidnostni pritiski znotraj bank, ki so 
se spopadale s težavami pri nadomeščanju zapadlih valutnih zamenjav.
Madžarska je zaprosila za finančno pomoč zaradi skrbi, da bi nastajajoči preplah tako zamajal tržne meha -
nizme, da bi se nenadoma porušila zmožnost Madžarske za zunanje financiranje.
Vir: Prvotni programski dokumenti Komisije (2008), naknadno vrednotenje Madžarske, ki ga je opravil 
MDS (2011)
LatvijaPlačilnobilančna kriza,  
bančna krizaV treh mesecih pred prošnjo za pomoč so se bančne vloge zmanjšale za 10 %. Začelo se je z množičnim 
dvigovanjem vlog z banke Parex, ki se je spoprijemala z resnimi likvidnostnimi težavami, potem ko je 
izgubila več kot četrtino bančnih vlog. V tem obdobju so se uradne rezerve zmanjšale za skoraj 20 %, ker 
je centralna banka prodajala tuje valute, da bi ohranila vezavo menjalnega tečaja. Novembra se je vlada 
odločila, da bo ukrepala in nacionalizirala banko Parex. Decembra je vlada uvedla omejitve glede dviga 
vlog z banke Parex.
Po navedbah predsednika vlade je Latvija finančno pomoč potrebovala iz treh razlogov: da bi obvladala 
banko Parex, financirala proračunski primanjkljaj in stabilizirala finančni trg.
Vse večje skrbi glede latvijskega finančnega sistema in zunanjega dolga so privedle do plačilnobilančne in 
bančne krize.
Vir: Prošnja Latvije pri MDS (2009), Aslund, Anders in Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia Came Thro -
ugh The Financial Crisis” (Kako je Latvija premostila finančno krizo?), Peterson Institute for International 
Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths in Bertrand Gruss (2013): „Boom, Bust, Recovery: Forensics 
of the Latvia Crisis” (razcvet, propad, okrevanje: analiza latvijske krize), končni osnutek, predstavljen na 
konferenci Brookings Panel on Economic Activity, ki je potekala jeseni 2013.
Romunija Plačilnobilančna krizaPo izbruhu svetovne finančne krize leta 2008 je na domačih finančnih trgih in v bančnem sistemu zavla -
dala huda napetost. Dostop do zunanjega financiranja je bil omejen, kar je privedlo do porasta obrestnih 
mer. Zaradi upočasnitve kapitalskih tokov se je vrednost realnega menjalnega tečaja znižala za več kot 
15 %, kakovost sredstev se je poslabšala, bančne bilance pa so postale še šibkejše.
Centralna banka je posredovala, da bi stabilizirala romunski RON. Bonitetna ocena Romunije se je zmanj -
šala pod naložbeni razred, kar je povečalo premijo za tveganja in stroške izposoje. Donosnost državnih 
vrednostnih papirjev se je povečala na 9 %.
Zaradi vse večje nenaklonjenosti tveganju, vse večjih pritiskov na menjalni tečaj in vse bolj omejenega do -
stopa do trga obveznic za javno izposojanje so romunski organi marca 2009 zaprosili za finančno pomoč.
Vir: IMF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (Romunija: prošnja za aranžma „stand-by”) (2009), 
IMF Ex-post evaluation Romania (MDS: naknadno ocenjevanje Romunije) (2012), Evropska komisija: Ove -
rall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania (splošna ocena dveh 
programov plačilnobilančne pomoči za Romunijo), European Economy, Occasional Papers 156 (2013).Priloga I
80 Priloge
Država Vrsta krize Ključni razlogi za prošnjo vlade za pomoč
Irska Bančna krizaProti koncu leta 2007 je zaupanje vlagateljev v irski nepremičninski sektor izpuhtelo zaradi skrbi glede 
presežne ponudbe in premoženjskih balonov. Irska se je morala tako spopasti z dvema težavama: naglim 
upadom cikličnih prihodkov, povezanih z gradbeništvom, in nenadnimi velikimi izgubami v domačem 
bančnem sektorju.
Med letoma 2008 in 2010 je Irska uvedla pomembne ukrepe za okrepitev bančnega sektorja. Zagotovila 
je državna jamstva za obveznosti domačih bank. V bančni sektor je vložila sredstva v višini več kot 20 % 
svojega BDP . Nacionalna agencija za upravljanje premoženja je prevzela slabo premoženje bank v obliki 
zemljišč in nepremičninskih projektov.
Kljub temu pa so zaradi državnih obveznosti do finančnega sektorja pribitki za državne obveznice narasli 
kot še nikoli prej in znatno zmanjšali dostop do trga za to državo.
Vir: Irska: Letter of Intent  (pismo o nameri) (2010), MDS: Irska: Request for an Extended Arrangement  
(prošnja za razširjen aranžma) (2010), Evropska komisija (2011).
Portugalska Kriza državnega dolgaObdobje pred prošnjo za finančno pomoč je zaznamovalo neugodno dogajanje na področju javnih financ 
in slabšajoči se gospodarski obeti. Zaradi tega se je zmanjšalo zaupanje in povečali so se tržni pritiski 
na dolg Portugalske, kar se je še poslabšalo zaradi negativnega dogajanja na trgih državnih obveznic 
evrskega območja.
Ker je bil dostop do trga vse bolj omejen, se je vlada vse bolj zatekala k izdaji kratkoročnejših vrednostnih 
papirjev in drugim vrstam financiranja (kot so zasebno plasiranje, sindicirane izdaje in znatno kratkoročno 
financiranje s strani domačih bank). Na začetku maja 2011 je pribitek na donosnost portugalskih 10-letnih 
obveznic glede na nemške narasel na 650 bazičnih točk.
Ko so bonitetne agencije večkrat zaporedoma znižale ocene portugalskih državnih obveznic, se je Portu -
galska znašla v položaju, ko se ni mogla refinancirati po obrestnih merah, združljivih s dolgoročno fiskalno 
vzdržnostjo.
Vir: Evropska komisija: The Economic Adjustment Programme for Portugal  (program za ekonomsko 
prilagoditev za Portugalsko), European Economy, Occasional Papers 79 (2011); IMF: Portugal: Request for 
Arrangement Under the Extended Fund Facility  (MDS: Portugalska: prošnja za aranžma v okviru razširjenega 
instrumenta za financiranje) (2011).
1 Claessens in Kose (2013); Laeven in Valencia (2012); Kaminsky in Reinhart (1999).Priloga  I
81 Priloge
Instrumenti posojanja za zadevnih pet držav
Plačilnobilančna pomoč Evropski mehanizem za finančno 
stabilizacijo (EFSM)Evropski instrument za finančno 
stabilnost (EFSF)
Institucionalna 
oblikamehanizem EU mehanizem EUzasebno podjetje v lasti držav evrskega 
območja
Kapitalska 
strukturajamstvo proračuna EU jamstvo proračuna EU jamstva držav evrskega območja
Posojilna 
zmogljivost v  EUR50 milijard EUR 60 milijard EUR 440 milijard EUR
Instrumenti posojila, kreditne linije posojila, kreditne linijeposojila, nakup obveznic na primarnih in 
sekundarnih trgih
Trajanje stalen mehanizem začasen mehanizem začasen mehanizem
Glavni organi 
odločanjaSvet, ki sprejme odločitve s kvalificirano večino na predlog Evropske komisije upravni odbor EFSF (tj. člani Evroskupine)
Pravna podlaga za 
financiranječlen 143 PDEU člen 122 PDEU medvladni sklep
Vir: Evropsko računsko sodišče.
Tabela ne vključuje drugih dveh instrumentov (medvladnih posojil Grčiji in Evropskega mehanizma za stabilnost), ki sta bila vzpostavljena za 
zagotavljanje finančne pomoči državam evrskega območja.Priloga II
82 Priloge
Revizijska metodologija
Opredelitev revizijskih meril
1. Dobre prakse upravljanja in merila vrednotenja izhajajo iz ocen programov MDS, naknadnih vrednotenj 
plačilnobilančne pomoči EU tretjim državam, prejšnjih poročil Sodišča o makrofinančni pomoči, smernic 
in drugih dokumentov neodvisnih institucij in možganskih trustov ter akademskih raziskav. V  Tabeli 1  so 
navedeni najpomembnejši viri.
Tabela 1 – Ključni viri revizijski meril
MDS in neodvisni urad za vrednotenje pri MDS
Smernice MDS glede pogojevanja: IMF Guidelines on Conditionality (smernice MDS glede pogojevanja) (2002); Principles Underlying the Guidelines on 
Conditionality (načela, na katerih temeljijo smernice glede pogojevanja) (2006); 2011 Review of Conditionality (pregled pogojevanja za leto 2011) (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (fiskalno prilagajanje v programih, ki jih je podprl MDS) (2003)
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (poročilo o vrednotenju: MDS in nedavne krize kapitalskega računa: 
Indonezija, Koreja, Brazilija) (2003)
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (poročilo o vrednotenju: strukturno pogojevanje v programih, ki jih je podprl 
MDS (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (strukturno pogojevanje v programih, ki jih je podprl MDS: referenčni 
dokumenti) (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt (zmanjševanje javnega dolga), MDS, 2011
Evropska komisija
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (smernice o načrtovanju, zasnovi in upravljanju splošne proračunske 
podpore) (2007)
Final Report: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (končno poročilo: metavrednotenje operacij makrofinančne pomoči) 
(2004–2008)  (2009)
Guidelines for the ex post  evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (smernice za naknadno vrednotenje operacij 
makrofinančne pomoči in plačilnobilančnih operacij) (2010)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (ocenjevanje dejavnosti fiskalnega nadzora Generalnega 
direktorata za gospodarske in finančne zadeve) (2010)
Evropsko računsko sodišče
Posebno poročilo št. 5/2001 o partnerskih sredstvih iz podpore za strukturno prilagajanje, ki so namenjena proračunski pomoči (sedmi in osmi ERS)
Posebno poročilo št. 2/2005 o proračunski pomoči ERS državam AKP: upravljanje vidika „reforma javnih financ” s strani Komisije
Posebno poročilo št. 11/2010 z naslovom „Kako je Komisija upravljala splošno proračunsko podporo v državah AKP ter latinskoameriških in azijskih državah”Priloga III
83 Priloge
2. Da bi opredelili najboljše prakse na področju upravljanja javnega dolga, odnosov z vlagatelji in preglednos -
ti izdajanja dolžniških instrumentov, smo se oprli na delo in smernice naslednjih organizacij:
(a) MDS in Svetovne banke, zlasti na različne različice smernic o upravljanju javnega dolga (2001, 2003, 
2007 in 2014) in o uporabi sindiciranih izdaj (2010 in 2013),
(b) Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj, zlasti na primerjavo postopkov izdaje državnih 
dolžniških instrumentov med državami (2009),
(c) Banke za mednarodne poravnave ter
(d) združenj iz zasebnega sektorja, kot so International Capital Market Association, Association for Financi -
al Markets in Europe ter Institute of International Finance.
Analiza strukturnih pogojev
3. Analiza strukturnih pogojev je temeljila na vzorcu (glej tabelo 2 ). Področja so bila izbrana po tem, ko smo 
vrednotili njihov relativen pomen za vsak program.
Tabela 2  – Pregled vzorca
Madžarska Latvija Romunija Irska Portugalska
Število analiziranih pogojev 44 56 67 59 135
Približna pokritost (ocena, pridobljena z ekstrapolacijo vzorca) 73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Tematska pokritost
Upravljanje javnih financ (npr. fiskalna disciplina, javno 
naročanje)x x x x x
Reforma javnih služb in/ali masa plač x x x x
Pokojnina x x x x
Strukturni skladi x x x
Podjetja v državni lasti, privatizacija, javno-zasebna 
partnerstvax x x
Poslovno okolje x x
Trg dela (določanje plač, aktivne politike trga dela, podpora za 
brezposelne)x x x x
Finančni sektor (količniki kapitalske ustreznosti, bančni nadzor) x x x
1 73 % pogojev predstavlja vse strukturne pogoje. Preostalih 27 % so bili izključno pogoji na fiskalnem področju.
Vir: Evropsko računsko sodišče.Priloga  III
84 Priloge
4. Podobni pogoji v več različicah memoranduma o soglasju so bili združeni, da bi se izognili nepotrebnemu 
ponavljanju. Razmerje med združenimi pogoji in številom pogojev v različnih memorandumih o soglasju 
smo uporabili za merjenje zastopanosti pogojev.
5. Združeni pogoji so bili glede na strukturno vsebino razvrščeni v tri kategorije:
(i) malo strukturne vsebine: ta kategorija zajema pogoje, ki sami po sebi ne prinašajo pomembnih eko -
nomskih sprememb. Bi pa ti pogoji lahko pomenili pripravljalne korake za bolj bistvene reforme. Taki 
primeri so: (i) enkratne dejavnosti odkrivanja, kot je enkratno vrednotenje, (ii) priprava in objava načr -
tov ali strategij ter (iii) nadaljevanje dane dejavnosti;
(ii) srednje veliko strukturne vsebine: ta kategorija zajema pogoje, ki bi lahko imeli takojšen bistven učinek 
na obnašanje določene skupine gospodarskih subjektov (npr. javnih uslužbencev, podjetij, potrošnikov, 
zaposlenih in imetnikov dovoljenj). Da pa bi bili ti učinki dolgoročni, so potrebni dodatni ukrepi, s ka -
terimi bi bili nadgrajeni predhodni. Ta kategorija zajema štiri vrste pogojev. Prvič: pogoji, ki od izvršilne 
veje oblasti zahtevajo, da sprejme ukrepe, ki bodo verjetno imeli takojšnji učinek. Tovrstni pogoji imajo 
lahko celo zelo bistvene makroekonomske učinke (na primer, če se vlada odloči znižati minimalno 
plačo), vendar jih je mogoče zlahka preklicati. Drugič: pogoji, ki od vlade zahtevajo, da redno izvaja do -
ločeno dejavnost (npr. redno proračunsko spremljanje). Tretjič: pogoji, ki zahtevajo izvajanje različnih 
upravnih ukrepov, kot je reorganizacija centralne vlade, ali ukrepov, ki vodijo k izvrševanju obstoječe 
zakonodaje. Četrtič: vsi enkratni ukrepi;
(iii) veliko strukturne vsebine: ta kategorija zajema pogoje, ki sami po sebi prinašajo dolgoročne spremem -
be gospodarstva. Tovrstni pogoji imajo lahko zelo široke in bistvene učinke, vendar so lahko ti učinki 
včasih osredotočeni na le nekaj gospodarskih subjektov. Za pogoje v tej kategoriji je značilno, da mora 
nacionalni parlament zaradi njih spremeniti zakonodajo. Ta kategorija vsebuje tudi bistvene spremem -
be v institucionalni ureditvi, kot so vzpostavitev fiskalnega sveta ali reorganizacija lokalne vlade in 
privatizacija.1
6. Skladnost smo ocenjevali glede na prvotni rok in glede na stanje izvajanja v času revizije. Ocena je običaj -
no temeljila na razpoložljivih poročilih o spremljanju. Naslednje vrste pogojev v analizi skladnosti niso bile 
obravnavane:
(i) nejasni pogoji, tj. pogoji, ki niso omogočali ustrezne razvrstitve glede na strukturno vsebino;
(ii) stalni pogoji, tj. pogoji, ki zahtevajo izvajanje določenih dejavnosti vsako četrtletje, ter
(iii) pogoji, za katere niso postavljeni jasni roki.
1 Nacionalizacija ali ukrepi v podporo bankam niso vključeni v to kategorijo.Priloga  III
85 Priloge
7. Zaradi upoštevanja primerov, ko ni bilo mogoče pridobiti stanja glede skladnosti, so bili vsi statistični 
preizkusi opravljeni najmanj dvakrat: (i) na podlagi zapisov podatkov brez tistih, pri katerih stanja glede 
skladnosti ni bilo mogoče pridobiti, in (ii) na podlagi vseh zapisov podatkov, pri čemer so bile manjkajoče 
vrednosti obravnavane kot neskladnost.
Strošek dolga
8. V zvezi s ceno izposojanja smo uporabili menjalne obrestne mere kot kazalnik, kaj trgi obravnavajo kot 
prevladujoč netvegan donos pri dani zapadlosti v času izdaje. Povprečje prodajnih in nakupnih menjalnih 
obrestnih mer (tj. srednjo raven menjalne obrestne mere) smo uporabili kot referenčno merilo za donosnost 
izdaje, ki so jo dosegli EU in drugi primerljivi izdajatelji.2 Podatke je posredovalo podjetje Bloomberg, če 
ti niso bili na voljo, pa je bila ustrezna vrednost izračunana kot razlika med donosnostjo izdaje in srednjo 
ravnjo menjalne obrestne mere na datum objave.
2 Evropska investicijska banka, evropski mehanizem za finančno stabilizacijo, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Priloga  III
86
Pri primerjavi programov je treba upoštevati tudi 
različne temeljne okoliščine ter politične, upravne in 
institucionalne omejitve držav prejemnic ter način, 
kako so se spreminjale skozi čas. Države lahko imajo 
strukturne pomanjkljivosti, ki se na prvi pogled 
zdijo podobne, vendar se lahko najučinkoviteje 
odpravijo z različnimi sklopi politik. Možnost prila -
gajanja in usklajevanja programov glede na potrebe 
in omejitve posameznih držav je ključna za njihov 
uspeh. Kakovosti programa ni mogoče oceniti na 
podlagi primerjave števila strukturnih pogojev.
Komisija je med izvajanjem programov, ki so obrav -
navani v tej reviziji, in od njihovega dokončanja že 
dosegla znaten napredek. To vključuje uporabo 
dodatnega strokovnega znanja in finančnih virov 
ter okrepitev mehanizmov ekonomskega upravlja -
nja in finančne pomoči EU. Komisija namerava 
na podlagi teh sprememb izvesti dodatne izbolj -
šave, kot je opisano v njenem odzivu na revizijska 
priporočila.
III
Že v obdobju pred krizo je bil vzpostavljen dobro 
uveljavljen okvir za javnofinančni nadzor. Obseg in 
narava svetovne finančne krize v letih 2007 in 2008 
sta bila večja kot kdaj koli prej. To je vplivalo na 
nenaden in neenakomeren pojav neravnovesij v več 
državah EU.
Kriza je pokazala, da predhodno vzpostavljen 
nadzorni okvir ni bil v celoti primeren za opredeli -
tev tveganj v osnovnem javnofinančnem položaju 
v času doslej največje gospodarske krize. Pokazala 
je tudi obseg prelivanja med državami in potrebo 
po širšem pristopu k nadzoru v bančnem sektorju 
in širše v makroekonomiji. Nov učinek, ki ga je bilo 
še posebno težko predvideti, je bil odziv finančnih 
trgov, ki je bil ključnega pomena v času poglobi -
tve krize. Ko so države zaprosile za pomoč, se je 
v ozadju že spremljalo vse slabše stanje, Komisija pa 
je bila v tesnih stikih z nacionalnimi organi. Za pro -
gram finančne pomoči mora zaprositi država članica 
prejemnica in ne Komisija. Poleg tega ima Komisija 
v običajnem nadzornem okviru bolj omejeno vlogo 
v smislu spremljanja nacionalnih odločitev glede 
gospodarske in fiskalne politike ter dajanja politič -
nih priporočil kot v skladu s programskimi pogoji.Povzetek
I
Komisija pozdravlja to revizijo uspešnosti pro -
gramov, podprtih s finančno pomočjo v okviru 
plačilnobilančnega mehanizma in evropskega 
mehanizma za finančno stabilizacijo (EFSM), ki jo 
je izvedlo Evropsko računsko sodišče. Ti programi 
so dosegli svoje osnovne ekonomske cilje, in sicer 
da se države vrnejo na finančne trge, dosežejo 
vzdržnost javnih financ in znova vzpostavijo rast, ki 
bo omogočila zmanjšanje brezposelnosti.
Kriza je imela v Evropi in drugod po svetu nepred -
stavljiv učinek in razvoj. Zelo težko je bilo pred -
videti vse posledice hitrega razvoja neravnovesij. 
V takih kriznih razmerah standardne gospodarske 
odzivne funkcije niso bile sposobne ustrezno opisati 
medsebojnih povezav med številnimi ekonomskimi 
spremenljivkami. Komisija in tudi EU sta morali hitro 
ukrepati zaradi zelo velike negotovosti ter sistem -
skih tveganj državnih posojilojemalcev in likvidno -
stnih tveganj, ki so ogrožala stabilnost celotnega 
finančnega sistema in plačilno sposobnost držav.
Na začetku krize je bil okvir za večstranski nadzor 
že vzpostavljen, vendar se ni izkazal za popolnoma 
ustreznega. Komisija je kljub omejenim izkušnjam 
glede vrste in obsega potrebnih posredovanj hitro 
razvila orodja za reševanje krize. Programi plačil -
nobilančne finančne pomoči za države članice EU 
so bili vzpostavljeni nemudoma in pod težkimi 
pogoji. Tudi programi EFSM so bili nemudoma 
vzpostavljeni zaradi večjega tveganja za prelivanje 
na druge države euroobmočja in dodatne težave 
zaradi njihovega financiranja prek finančnih instru -
mentov, ki so bili ravnokar oblikovani. Komisija se 
je soočala z znatnimi kadrovskimi omejitvami in je 
hitro pridobivala znanje. Programi so bili zapleteni 
instrumenti, ki so obravnavali nepredvidljive krizne 
razmere.
Izredno pomemben je bil prispevek držav prejemnic 
k oblikovanju in razvoju programov, saj ni izražal 
le njihovih različnih okoliščin, temveč tudi različne 
politične težnje in je najpomembnejši dejavnik za 
zagotovitev, da ohranijo odgovornost za program 
reform. Brez odgovornosti je uspešnost programa 
precej manj verjetna.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 87
Priznati je treba, da napovedovanje ni eksaktna 
znanost. Napovedi Komisije so bile doslej večinoma 
točne.
Okvir ekonomskega upravljanja EU pred krizo je 
bil osredotočen predvsem na fiskalno politiko, 
spremljanje finančnih tveganj pa je bilo prepuš -
čeno predvsem centralnim bankam in nacionalnim 
nadzornim organom. Ker ni bilo celovite evropske 
nadzorne in regulativne strukture za finančne 
institucije, se ključna tveganja niso sistematično 
odkrivala. Od začetka krize je bil dosežen opazen 
napredek pri odpravi teh institucionalnih pomanj -
kljivosti in pomanjkljivosti na področju upravljanja. 
Preoblikovan je bil nadzorni okvir ter vzpostavljeni 
so bili tesnejši stiki med Komisijo in novoustanov -
ljenim Evropskim odborom za sistemska tveganja 
(ESRB) in novoustanovljenimi evropskimi nadzor -
nimi organi (ESA).
Vendar ni bilo mogoče zlahka predvideti dejstva, 
da so vlade zaradi narave in obsega doslej največje 
finančne krize sprejele ukrepe v podporo finanč -
nemu sektorju, ki so imeli včasih precejšen vpliv na 
javne finance.
V
Okvir za makroekonomski nadzor je dopolnilni pro -
ces, ki ni del Pakta za stabilnost in rast. Slednji vklju -
čuje sklop pravnih in političnih aktov v zvezi s pro -
računskim nadzorom. Na začetku krize je Pakt za 
stabilnost in rast deloval deset let in je bil leta 2005 
ravnokar spremenjen, da bi bila osnovnemu javnofi -
nančnemu položaju dodeljena pomembnejša vloga. 
Komisija je zavezana k učenju iz pomanjkljivosti, 
ki so postale očitne, in je Pakt za stabilnost in rast 
dodatno spremenila v letih 2011, 2013 in 2014.
Pri vzpostavljanju povezave med Paktom za sta -
bilnost in rast ter pripravljenostjo Komisije na 
upravljanje programov se ni upoštevalo, da je bil 
cilj reform Pakta za stabilnost in rast ter uvedbe 
makroekonomskega nadzora odpraviti pomanjklji -
vosti v nadzornih mehanizmih. To omogoča pravo -
časno določitev neravnovesij za sprejetje potrebnih 
političnih odločitev, da se države bolje pripravijo 
na soočanje s krizo. Upravljanje finančne pomoči je 
pojem, ki je ločen od določitve tveganj.Odziv na krizo je bil takojšen in celovit. Vključeval 
je dodatno okrepitev splošnega ekonomskega 
upravljanja EU s celostnim sistemom evropskih 
finančnih nadzornih organov (ESRB, EBA, ESMA, 
EIOPA) in regulativno strukturo za finančne institu -
cije (tj. bančna unija). Uvedena sta bila tudi šester -
ček (prvi sveženj o ekonomskem upravljanju) in 
dvojček (drugi sveženj o ekonomskem upravljanju), 
ki sta obravnavala pomanjkljivosti pri nadzoru, 
ki jih je pokazala kriza. Natančneje, šesterček je 
vključeval postopek v zvezi z makroekonomskimi 
neravnovesji, zato je spremljanje makroekonomskih 
in finančnih neravnovesij postalo ključni element 
ekonomskega nadzora EU.
V oceni uspešnosti Komisije ni dovolj upošte -
vano dejstvo, da njeni ukrepi niso bili izvedeni 
v vakuumu, temveč v zapletenih institucionalnih 
okoljih. Mednarodni denarni sklad (MDS) in – za 
države euroobmočja – Evropska centralna banka 
(ECB) nista bila dovolj vključena v pripravo in spre -
mljanje programov. Svet kot najpomembnejši organ 
odločanja prav tako ni imel dovolj pomembne 
vloge.
IV
Makroekonomski in proračunski rezultati za 
leto 2008 so se na splošno znatno razlikovali 
od prvotnih predvidevanj v napovedih velikega 
števila institucij, vključno s Komisijo. To je pove -
zano z nenadnim odpravljanjem neravnovesij in 
naravo doslej najhujše krize, za katero se danes na 
splošno priznava, da je bila malo verjeten dogodek, 
tj. zelo malo verjeten rezultat v množici mogočih 
rezultatov. Poleg tega napovedi vedno temeljijo na 
informacijah, ki so na voljo v določenem trenutku, 
zato poznejši razvoj in revizije podatkov spremenijo 
razmere in obete.
Odgovori Komisije 88
IX
Komisija želi poudariti pomen pravilnega ločeva -
nja med zagotavljanjem informacij, potrebnih za 
sprejemanje utemeljenih odločitev v določenem 
trenutku, in možnostjo poznejšega dostopanja do 
popolnih evidenc.
Komisija je v zgodnji fazi programov delovala pod 
velikim časovnim pritiskom ter je morala vzpostaviti 
zanesljive in učinkovite postopke kriznega upravlja -
nja. Priznava, da so bile v začetnem delu program -
skih postopkov pomanjkljivosti glede upravljanja 
dokumentov in da je „učenje potekalo skozi prakso“.
Komisija je sodišču predložila veliko informacij, 
vključno s preglednicami o podatkih in predpostav -
kah, na podlagi katerih so bili pripravljeni prvi izra -
čuni finančne vrzeli. Za vse države, vključene v pro -
gram, so bili zagotovljeni referenčni dokumenti.
X
Komisija se ne strinja, da najnovejši programski 
dokumenti niso vsebovali ključnih informacij. Pro -
gramski dokumenti za Portugalsko in Irsko so bili 
zelo natančni.
XI
Komisija se ne strinja, da pogoji v memorandumu 
o soglasju niso bili osredotočeni na pogoje splošne 
ekonomske politike, ki jih je določil Svet.
Pogoji splošne ekonomske politike, ki jih je določil 
Svet, so „splošni“ in niso namenjeni zagotavlja -
nju izčrpnega seznama pogojevanja. Za njihovo 
doseganje, zlasti v zvezi s strukturnimi vprašanji, je 
pogosto potreben širok sklop ukrepov v memoran -
dumu o soglasju za okrepitev osnovnega gospodar -
skega položaja.
Poleg tega so memorandumi o soglasju rezultat 
pogajanj s političnimi organi zadevnih držav članic, 
katerih prispevek je ključen za uspeh programa.VIII
Poročilo utemeljeno opozarja na uporabo več pre -
glednic in začetne težave z dokumentacijo. Orodja, 
ki jih Komisija uporablja za napovedovanje, niso 
bolj zapletena, kot je to potrebno.
Gospodarsko napovedovanje ni proces, ki ga je 
mogoče izvesti z enostavno aplikacijo. Komisija 
mora v napovedih zajeti veliko spremenljivk. To 
nujno pomeni velik in precej zapleten sklop podat -
kov, ki jih morajo nacionalni referenti obdelati 
pri pripravi napovedi. Za uporabo preglednic so 
potrebni posebno znanje in izkušnje ter strokovna 
presoja. Metoda, ki jo Komisija uporablja za napove -
dovanje, je skladna s prakso drugih organizacij, ki se 
ukvarjajo z gospodarskimi napovedmi.
Komisija se ne strinja z izjavo Sodišča, da je bilo 
težko ocenjevati predpostavke v napovedi. Pred -
postavke, na katerih temeljijo napovedi, so opisane 
v dokumentu o stališču, ki se pripravi na začetku 
vsakega kroga napovedi. Nato se posodobijo 
pred vsakim poznejšim shranjevanjem napovedi 
in objavijo v vsaki napovedi. Med pripravo rednih 
napovedi Komisije se večkrat sestanejo nacionalni 
referenti, strokovnjaki iz horizontalnih enot in 
višje vodstvo. Glavni del teh sestankov je razprava 
o predpostavkah, na katerih temeljijo napovedi. 
Poleg tega horizontalne enote sistematično pre-  
gledujejo matematično in ekonomsko skladnost 
napovedi, ki jih pripravijo nacionalni referenti.
Komisija je zlasti natančno pojasnila svojo oceno 
fiskalnih multiplikatorjev, na katerih temelji napo -
ved (glej na primer okvir I.5 na strani 41 napovedi 
iz jeseni 2012). Leta 2013 je Generalni direktorat za 
gospodarske in finančne zadeve (GD ECFIN) izvedel 
postopek za oceno implicitnih fiskalnih multiplika -
torjev. Multiplikatorji so v okviru vrednosti, navede -
nih v empirični in teoretični literaturi.
Odgovori Komisije 89
XIII
Izračune, ki podpirajo programske odločitve, pri 
Komisiji pregledajo uradniki zunaj glavne program -
ske skupine, vključno z višjim vodstvom in vodji 
horizontalnih enot. Glede poročil o pregledu so 
potekala posvetovanja z zadevnimi generalnimi 
direktorati.
Poleg tega je Komisija glede programov EFSM tesno 
sodelovala z MDS in ECB. Partnerske institucije so si 
stalno izmenjevale in navzkrižno preverjale osnutke 
programskih dokumentov ter dejavno sodelovale 
z nacionalnimi organi.
Na koncu se je o rezultatih pogajanj podrobno 
poročalo Ekonomsko-finančnemu odboru in 
Delovni skupini Euroskupine, pri čemer je bila zago -
tovljena preglednost rezultatov.
XIV
Glej odgovor Komisije na odstavek X.
XV
Uporabo ciljev glede primanjkljaja na podlagi 
poslovnih dogodkov podpira pravni okvir, ki je pod -
laga za ekonomski nadzor v EU in zagotavlja dosle -
dnost med državami. Za vse države članice EU, tudi 
tiste, vključene v program ekonomskega prilaganja, 
veljajo skupna fiskalna pravila EU. V skladu s Proto -
kolom št. 12 Pogodbe o delovanju Evropske unije, 
ki določa referenčne vrednosti za postopek v zvezi 
s čezmernim primanjkljajem, se primanjkljaj meri na 
podlagi Evropskega sistema računov (ESR), ki teme -
lji na nastanku poslovnega dogodka. Zato se zdi, da 
je v skupnem evropskem okolju uporaba podatkov 
iz nacionalnih računov za določitev javnofinančnih 
ciljev in spremljanje več kot utemeljena.
Konceptualno je bilo načelo računovodstva na pod -
lagi nastanka poslovnega dogodka, vzpostavljeno 
z ESR95, pomembna inovacija, ki je bila uvedena 
zaradi pomanjkljivosti računov na podlagi plačil. 
Ena od takih pomanjkljivosti je, da so računi na 
podlagi plačil veliko bolj dovzetni za manipulacijo 
in zagotavljajo manj zanesljivo ekonomsko sliko.Različni pristopi
Po mnenju Komisije je bilo primerno, da je vsak pro -
gram izražal gospodarske razmere, institucionalno 
okolje, okoliščine in želje v posamezni državi.
XII
Komisija se strinja, da je tveganje za nedosledno 
obravnavo različnih držav ali zahtevanje nepotreb -
nih reform še vedno izziv v postopku upravljanja 
programov, vendar meni, da je bilo primerno in 
potrebno upravljati programe glede na potrebe 
posameznih držav. Ta prilagodljivost je bila zaže -
lena glede na različne gospodarske, politične in 
upravne razmere v različnih državah članicah ter 
pomembno vlogo države prejemnice pri zasnovi in 
razvoju programa. Države lahko imajo strukturne 
pomanjkljivosti, ki se na prvi pogled zdijo podobne, 
vendar se lahko najučinkoviteje odpravijo z različ -
nimi sklopi politik.
Prispevek držav prejemnic k zasnovi in razvoju 
programa, ki ne izraža le njihovih različnih okoliščin, 
temveč tudi različne politične težnje, je najpo -
membnejši dejavnik za zagotovitev, da ohranijo 
odgovornost za program reform.
Komisija se strinja, da obstajajo možnosti za izbolj -
šave glede doslednosti pri razvrščanju pogojev.
Po mnenju Komisije pojem „strukturna vsebina“, ki 
ga uporablja Sodišče, ni smiselna metrika za ana -
lizo ukrepov politike in pripravo sklepov o njihovi 
pomembnosti. Dejstvo je tudi, da se pogojevanje 
razvija med izvajanjem programa. Za strukturno 
reformo, ki bi jo Sodišče na koncu razvrstilo v kate -
gorijo „z veliko vsebine“, je morda potrebnih več 
predhodnih ukrepov „z malo vsebine“, da se lahko 
pravilno ocenijo in pripravijo. Omilitev nekaterih 
ciljev glede primanjkljaja je temeljila na splošnem 
stališču o tem, ali so bili prvotni cilji še vedno pri -
merni. Za to je bila potrebna natančna analiza, pri 
kateri se je upošteval razvoj v posameznih državah 
in ne le rast BDP .
Odgovori Komisije 90
XVII
Kratki roki za izvedbo reform se lahko včasih 
naknadno opredelijo kot nerealni, vendar so bili 
zastavljeni zelo ambiciozno, da se spodbudi hitrejše 
ukrepanje.
Komisija se ne strinja, da je bila izpolnitev najpo -
membnejših pogojev prihranjena za zaključno fazo 
programov. Zaradi kriznih razmer in politične zav -
zetosti za reforme so bile pomembne in zahtevne 
reforme osredotočene na začetne faze programa.
Priporočila
Komisija sprejema priporočilo (a).
Komisija je med krizo sčasoma izboljšala mobiliza -
cijo strokovnega znanja. Več strokovnega znanja je 
lahko mobilizirala v programih euroobmočja, ki so 
se začeli pozneje kot programi zunaj euroobmočja. 
V okviru Komisije je bila nedavno ustanovljena pod -
porna služba za strukturne reforme (SRSS). Komisija 
bo preučila, kako bi lahko dodatno okrepila neka -
tera ključna načela za hitro mobilizacijo potrebnega 
strokovnega znanja, po potrebi znotraj institucio -
nalnega okvira.
Upoštevala bo potrebo po razvoju postopkov za 
okrepljen nadzor in upravljanje morebitnih novih 
programov finančne pomoči za države euroobmo -
čja v okviru dvojčka.
Komisija sprejema priporočilo (b), vendar poudarja 
potrebo po zagotovitvi, da dejavnost evidentiranja 
ne pomeni nesorazmernega bremena za napovedo -
valce, zlasti v okviru programa.
Komisija je od uvedbe prvih programov že izboljšala 
postopke in upravljanje dokumentov. Prizadevala 
si bo dodatno izboljšati izvajanje svoje politike 
upravljanja dokumentov in nadzora kakovosti.Vendar opredelitev ciljev v skladu z ESR Komisiji ne 
preprečuje, da pri spremljanju po potrebi uporabi 
druge razpoložljive vire informacij in podatkov. To 
lahko vključuje javnofinančne podatke po denar -
nem toku, zlasti glede na njihovo hitrejšo razpolo -
žljivost v primerjavi s podatki na podlagi nastanka 
poslovnega dogodka. Podatke po denarnem toku je 
treba razlagati ob ustreznem upoštevanju njihovih 
različnih konceptualnih podlag.
Na splošno lahko ustrezna uporaba več virov podat -
kov z različnimi konceptualnimi podlagami in razpo -
ložljivostjo zgolj prispeva k izboljšanju spremljanja 
programskih ciljev in podpiranju pri sprejemanju 
odločitev, kadar je to potrebno.
XVI
V programih so določeni načini za fiskalne prilago -
ditve, ki so skladni z zahtevami Pakta za stabilnost 
in rast ob upoštevanju razmer in programskih ciljev 
v posameznih državah. Čeprav se v programih 
upoštevajo ustrezni dejavniki pri določanju hitrosti 
strukturnih izboljšav, lahko na končni rezultat vpliva 
širši sklop dejavnikov, povezanih z zunanjim oko -
ljem. Ti vključujejo izredne okoliščine (npr. globlje 
recesije, kot so bile prvotno predvidene), stopnje 
inflacije, sestavo rasti, tržna pričakovanja, ki vplivajo 
na stroške posojil, ter naknadne revizije podatkov.
Zato je potrebna prožnost za prilagajanje novim 
razmeram. To je priznano tudi v okviru za javnofi -
nančni nadzor EU.
V nekaterih razmerah se morda ni mogoče izo -
gniti enkratnim ukrepom (sodne odločbe, ukrepi 
za reševanje bank), vendar njihova opredelitev 
sama po sebi zagotavlja, da so priznani kot začasni 
ukrepi. V strukturni saldo niso vključeni točno zato, 
da vlade ne bi preveč izvajale takih ukrepov. Poleg 
tega je povsem običajno, da se strukturni saldi raz -
ličnih držav različno hitro spreminjajo.
Odgovori Komisije 91
Komisija delno sprejema priporočilo (g). Določila je 
že smernice za sodelovanje z MDS in ECB, sprejema 
pa tudi druge ukrepe za olajšanje medinstitucional -
nega sodelovanja. Vendar meni, da je treba pri raz -
jasnitvi tega sodelovanja preprečiti, da bi formaliza -
cija obremenila postopek odločanja, zlasti glede na 
povezane časovne pritiske. Pri usklajevanju različnih 
mnenj je treba ohraniti prožnost, saj bi bil poskus 
formalne kodifikacije postopka reševanja sporov 
zahteven in ne bi imel velike vrednosti.
Komisija sprejema priporočilo (h). Meni, da je bil 
postopek upravljanja dolga vedno pregleden, doku -
mentiranje pa se je sčasoma dodatno izboljšalo.
Komisija sprejema priporočilo (i). Prizadevala si bo 
dodatno izboljšati svoje razumevanje postopka 
prilagajanja v okviru programov na podlagi seda -
njega sklopa celovitih naknadnih ocen ter pridobiti 
spoznanja na tej podlagi. Ocene zajemajo vse vidike 
ekonomskega prilagajanja v okviru programov, 
vključno s tremi predlogi, ki jih je navedlo Sodišče. 
Naknadna ocena programa ekonomskega prilagaja -
nja Irske je že objavljena.Komisija sprejema priporočilo (c).
Komisija je od začetka izvajanja programov že 
izboljšala vodenje evidenc. Osredotočila se bo na 
zagotavljanje, da se novi postopki v celoti izvedejo, 
ne da bi se pri tem ogrozila sposobnost program -
skih skupin za izpolnjevanje kratkih rokov.
Komisija bo preučila, kako bo še naprej zagotavljala 
dokumentiranje ključnih odločitev v skladu s poli -
tiko upravljanja dokumentov in nadzora kakovosti, 
ne da bi se pri tem upočasnil proces odločanja.
Komisija sprejema priporočilo (d).
Komisija sprejema priporočilo (e). Zaradi spremlja -
nja javnofinančnih ciljev si bo prizadevala v memo -
randume o soglasju vključiti dodatne spremenljivke, 
ki jih lahko zbere s kratkimi časovnimi zamiki, kot 
sta četrtletno stanje denarnih sredstev in/ali cilj 
glede zaostalih plačil.
Komisija sprejema priporočilo (f). Poudarja, da je 
najpomembneje imeti skladen in celosten sklop 
reform za obravnavo glavnih gospodarskih izzivov. 
V okviru tega programa se je treba pogosto odločiti 
za določen sveženj reform. Pogoji se zato ne smejo 
obravnavati ločeno. Izbira pogojev je predmet 
pogajanj z državo prejemnico. Podpirati mora spo -
sobnost držav, da določijo agendo za svoje pro -
grame. To je osnovni pogoj, da lahko prevzamejo 
odgovornost za reformni proces, ki je pomemben 
dejavnik uspešnosti programa.
Odgovori Komisije 92
36
Kot je podrobneje pojasnjeno v odgovoru Komisije 
na odstavek IV, napovedovalec ne more vnaprej 
predvideti političnih odločitev za posamezne 
države. Na dejanske rezultate lahko vplivajo tudi 
naknadne revizije podatkov. To bi bilo treba upošte -
vati pri primerjavi napovedi in rezultatov.
V primeru Irske je bil predvideni javnofinančni 
primanjkljaj skladen z osrednjim makroekonom -
skim scenarijem, vključno s scenarijem gospo -
darske rasti, vključenim v napovedi Komisije za 
Irsko pomladi 2008. Odstopanja med predvidenim 
primanjkljajem in rezultatom je mogoče pripisati 
predvsem spremembam napovedi BDP in drugim 
ključnim makroekonomskim spremenljivkam, ki 
vplivajo na javnofinančni proračun. V osrednjem 
scenariju iz napovedi Komisije pomladi 2008 ni 
predvidena močna upočasnitev gospodarske rasti, 
ki se je sčasoma pokazala v drugi polovici leta. 
Komisija ni bila edina – nacionalne in mednarodne 
institucije ter napovedovalci iz zasebnega sektorja 
prav tako niso predvideli tako močne upočasnitve 
gospodarske rasti, kot je bila leta 2008 ugotovljena 
na Irskem.
37
Strukturni saldo je osrednji kazalnik nadzora poli -
tike od reforme Pakta za stabilnost in rast leta 2005. 
Čeprav je to popolnoma ustrezen kazalnik za 
nadzor javnofinančne politike, Komisija priznava, 
da ni popolnoma točen, zato ga razlaga s potrebno 
previdnostjo.
Na oceno strukturnega salda konceptualno vpliva 
enaka negotovost, kot je povezana z napovedova -
njem drugih makroekonomskih spremenljivk. To je 
njegova posebna značilnost in ni posledica pomanj -
kljivosti ene metode v primerjavi z drugo.Del I
34
Kot je opisano v odgovoru Komisije na odstavek III, 
je kriza pokazala, da obstoječi nadzorni okvir ni bil 
v celoti primeren za opredelitev osnovnih tveganj 
v javnofinančnem položaju nekaterih držav članic 
v času doslej največje gospodarske krize.
Glavni cilj finančne pomoči je bil zagotoviti finan -
ciranje državam prejemnicam, da lahko uvedejo 
ukrepe, potrebne za postopno ponovno vzposta -
vitev zaupanja v finančne trge. Jasno je, da bi se za 
države, ki so potrebovale pomoč, ker niso mogle 
financirati svojih primanjkljajev na finančnih trgih, 
finančna pomoč uporabila za proračunsko podporo.
Komisija priznava, da je bilo v obdobju pred krizo 
težko v celoti odkriti vse večje tveganje za javno -
finančna neravnovesja, ki so se hitro poslabšala 
zaradi nepričakovane uresničitve hudih makrofi -
nančnih neravnovesij. Vendar je bilo nekaj konkret -
nih primerov, kot sta Irska in Španija, za katere je 
Komisija v svojih uradnih dokumentih navedla, da 
morajo zadevne države zaradi makroekonomskih in 
finančnih tveganj dosegati proračunski presežek.
Na potrebo po uvedbi programov za države članice 
je vplivala tudi nepredvidljivost krize ter njeno 
doslej največje trajanje in obseg.
35
Delež dolga in delež primanjkljaja sta spremenljivki, 
ki ju je mogoče opazovati, strukturni saldo pa ne. 
Ta se že po opredelitvi opira na izračun proizvodne 
vrzeli, ki je neopazovana spremenljivka. Vendar 
izračun potencialne proizvodnje, iz katerega izhaja 
proizvodna vrzel, temelji na metodologiji, dogo -
vorjeni s Svetom (v nadaljnjem besedilu: skupno 
dogovorjena metodologija EU). To je precej zaple -
teno, vendar zagotavlja skladen okvir po posame -
znih državah.
Odgovori Komisije 93
Za države članice, vključene v postopek v zvezi 
s čezmernim primanjkljajem, se strukturni saldo od 
leta 2013 popravlja zaradi nadzora nad napakami pri 
napovedih v potencialni proizvodnji in nepričako -
vanih/izpadlih dohodkih. Metodologija za ocenje -
vanje učinkovitih ukrepov v okviru postopka v zvezi 
s čezmernim primanjkljajem, ki jo je Svet potrdil 
junija 2014, vključuje tudi drugi kazalnik javnofi -
nančnih prizadevanj, ki temelji na donosu posame -
znih ukrepov, sprejetih od priporočila o postopku 
v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Za oceno 
skladnosti se uporabi natančna kvalitativna analiza, 
ki temelji na teh dveh kazalnikih.
Pri preventivnem delu Pakta za stabilnost in rast je 
bila konec leta 2011 uvedena referenčna vrednost 
za odhodke kot del šesterčka. Ta se uporablja kot 
drugi kazalnik (poleg strukturnega salda) za oceno 
skladnosti z zahtevano prilagoditvijo za doseganje 
srednjeročnega cilja. Opravi se celovita ocena obeh 
kazalnikov za oceno skladnosti s pravili.
Kazalnika sta prav gotovo zapletena in temeljita na 
neopazovanih spremenljivkah. Kar zadeva oprede -
litev javnofinančnih prizadevanj države članice in 
dajanje priporočil za prihodnost, pa so kazalniki, 
kot je strukturni saldo, primernejši od enostavnega 
deleža primanjkljaja ali deleža dolga, ki sta veliko 
bolj izpostavljena cikličnim vplivom.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek IV.
38
Komisija priznava, da skupno dogovorjena meto -
dologija EU ni v celoti popravila učinka razcveta 
na področju nepremičnin, ki se je pojavil v tem 
obdobju (glej primera Romunije in Irske), kar je 
povzročilo zelo izrazito povečanje zalog kapi -
tala. Vendar zaloge kapitala, ki se lahko štejejo za 
kazalnik celotne zmogljivosti gospodarstva, niso 
izravnane v skupno dogovorjeni metodologiji EU. 
Posledično niso bila popravljena ciklična odstopa -
nja (tj. vrzeli kapitala), ki jih je sprožil premoženjski 
balon. Poleg tega naložbe v nepremičnine nimajo 
enakega učinka na potencial gospodarstva kot 
bruto naložbe v osnovna sredstva podjetij. Razcvet 
nepremičninskega trga je bil zato precenjen v pri -
merjavi s celotno proizvodno zmogljivostjo.Izračun strukturnega salda je po opredelitvi odvi -
sen od izračuna potencialne proizvodnje, proizvo -
dne vrzeli, nominalnega salda in učinka enkratnih 
ukrepov. Izračun potencialne proizvodnje temelji 
na skupno dogovorjeni metodologiji EU. O tem se 
redno razpravlja in (po potrebi) se izvedejo izbolj -
šave v delovni skupini za proizvodno vrzel, ki deluje 
v Odboru za ekonomsko politiko (EPC). Metoda 
zagotavlja skladnost med državami v smislu kako -
vosti in zanesljivosti ocene v nasprotju s poljubno 
izbrano metodo.
Skupno dogovorjen pristop, ki se uporablja na ravni 
EU za oceno potencialne proizvodnje in proizvodne 
vrzeli, ni popolnoma statistična metoda. Opira se na 
veliko spremenljivk, ki določajo potencial države na 
strani ponudbe. Ocene proizvodne vrzeli vključujejo 
ključne vhodne napovedi vseh ustreznih makroeko -
nomskih spremenljivk. Izkazalo se je, da so proizvo -
dne vrzeli in nominalni saldo bolj nestanovitni kot 
v prejšnjih obdobjih, kar vpliva na strukturni saldo. 
To izraža izredno stanje razmer in značilnost izde -
lave vsake napovedi.
Poleg tega so napovedi majhnih odprtih gospodar -
stev (večina držav članic, vključenih v program, ima 
taka gospodarstva) na splošno bolj nestanovitne, 
ker so izpostavljene večjemu številu pretresov, pa 
tudi vpliv teh pretresov je močnejši.
Komisija je v svojih ocenah pred letom 2008 večkrat 
poudarila tveganja, povezana z negotovostjo 
v zvezi s cikličnim stanjem. Na primer, v priporočilu 
Komisije za mnenje Sveta o programu stabilnosti 
Irske za obdobje 2006–2009 je navedeno: „V vsakem 
primeru bi bilo pametno ohraniti manevrski prostor, 
če bi se sedanji vzorec rasti, ki je tak zaradi večjega 
razvoja v stanovanjskem sektorju, obrnil“.
Komisija se zato popolnoma zaveda pomanjkljivosti 
kazalnika strukturnega salda in jih upošteva v svojih 
ocenah. Okvir za javnofinančni nadzor se je tudi 
znatno izboljšal, tako da zdaj temelji na celovitem 
sklopu orodij in ne le na strukturnem saldu.
Odgovori Komisije 94
42
Razmere v zvezi s spremljanjem pogojnih obve -
znosti javnega sektorja so se od leta 2009 znatno 
izboljšale.
Preoblikovan je bil nadzorni okvir in vzpostavljeni 
so bili tesnejši stiki med Komisijo ter novoustanov -
ljenim Evropskim odborom za sistemska tveganja 
(ESRB) in novoustanovljenimi evropskimi nadzor -
nimi organi (ESA).
S šesterčkom je bil uvedel tudi postopek v zvezi 
z makroekonomskimi neravnovesji, zato je spre -
mljanje ekonomskih neravnovesij, vključno s sek -
torskimi, postalo ključni element ekonomskega 
nadzora EU.
Leta 2015 je Komisija prvič pripravila sklop publi -
kacij o pogojnih obveznosti javnega sektorja, ki so 
primerljiva med državami članicami.
43
Komisija je leta 2008 opozorila na potrebo po razši -
ritvi nadzora zunaj okvira proračunskega nadzora, 
da se obravnavajo makroekonomska neravnovesja. 
(Za podrobnosti glej strani 247 in 248 publikacije 
EMU@10: successes and challenges after 10 years of 
Economic and Monetary Union  (EMU@10: dosežki in 
izzivi po desetih letih obstoja ekonomske in mone -
tarne unije)).
Pomembne institucionalne in zakonodajne spre -
membe ter večje izboljšave, dosežene od leta 2011, 
vključujejo ustanovitev Evropskega odbora za 
sistemska tveganja (ESRB) in evropskih nadzor -
nih organov (EBA, EIOPIA in ESMA) ter sprejetje 
šesterčka in dvojčka za ekonomsko upravljanje 
(za več podrobnosti glej odgovor Komisije na 
odstavek 39).
S šesterčkom je bil uveden postopek v zvezi z mak -
roekonomskim neravnovesjem. Tako je med dru -
gim spremljanje finančnih neravnovesij (in sicer 
neto stanja mednarodnih naložb, kreditnih tokov 
v zasebnem sektorju, zasebnega dolga in obve -
znosti finančnega sektorja) postalo ključni element 
ekonomskega nadzora EU.Izvajajo se dejavnosti za zagotovitev, da se v skupno 
dogovorjeni metodologiji EU v prihodnje bolj 
upošteva vpliv spremenljivk v finančnem sektorju. 
Na delavnici, ki jo je Komisija organizirala 28. sep -
tembra 2015, se je z zadevnimi deležniki iz držav 
članic in mednarodnimi institucijami razpravljalo 
o možnostih za izboljšanje skupno dogovorjene 
metodologije EU. Ta dejavnost se bo nadgradila 
s sodelovanjem držav članic v Odboru za ekonom -
sko politiko. Podrobneje se bo izvajala pod okriljem 
delovne skupine za rast proizvodnje, ki je pooblaš -
čena predvsem za zagotavljanje tehnično zaneslji -
vih in preglednih kazalnikov potencialne proizvo -
dnje in proizvodne vrzeli ter ciklično prilagojenih 
proračunskih saldov v okviru Pakta za stabilnost in 
rast.
Kljub težavam pri tej metodi, ki so se pojavile 
v obdobju pred krizo, je na splošno priznano, 
da je bilo s trenutno metodologijo od leta 2009 
opravljeno zelo dobro delo v primerjavi z enako -
vredno metodologijo OECD in drugimi metodologi -
jami, kot je Hodrick-Prescottov filter.
39
V izračunu potencialne proizvodnje niso bila upo -
števana sektorska neravnovesja. Vendar je treba 
poudariti, da: (i) trenutno na sektorski ravni ni na 
voljo izračunov proizvodne vrzeli in (ii) bi sektor -
ske ocene dodatno zapletle že zapleten postopek 
izračuna.
Kar zadeva cene nepremičnin, skupno dogovor -
jena metodologija EU ni v celoti popravila učinka 
razcveta na področju nepremičnin, ki se je poja -
vil v tem obdobju. Glej tudi odgovor Komisije na 
odstavek 38.
40
Komisija v svoji oceni ni spregledala obstoja sektor -
skih neravnovesij in tveganj, povezanih z razcvetom 
nepremičninskega trga. Na primer, za Irsko so bila 
tveganja, povezana z razcvetom nepremičninskega 
trga, poudarjena že v njeni oceni posodobitve pro -
grama za stabilnost iz leta 2005.
Odgovori Komisije 95
Glede nekaterih vidikov, na primer javnofinančnega 
nadzora, je imela bolj poglobljeno znanje o državi 
kot MDS. Na drugih področjih, kot je bančni nadzor, 
pa je imel MDS na začetku bolj izkušeno osebje.
Del II
Programi so bili večinoma zanesljivo pripravljeni, 
vendar so bile pomanjkljivosti na področju vodenja 
evidenc.
48
Komisija je pooblaščena, da analizira gospodarsko 
in finančno stanje ter zagotavlja pomoč pri prip -
ravi programskih odločitev. V ta namen je Komisija 
tesno sodelovala z drugimi programskimi partnerji 
in zadevnim političnim nosilcem odločanja zagota -
vljala podrobne programske dokumente.
Postopki Komisije niso vedno 
vključevali zadostnih preverjanj
Komisija meni, da so njeni postopki vedno vključe -
vali zadostna preverjanja.
50 (v)
Države, vključene v program, bi bilo treba uskla -
jeno obravnavati pri odpravljanju podobnih težav. 
To je bila glavna skrb med celotnim trajanjem 
programov.
Prispevek držav prejemnic k zasnovi in razvoju pro -
grama je najpomembnejši dejavnik za zagotovitev, 
da ohranijo odgovornost za program. To je treba 
v celoti upoštevati.
Poleg tega je treba pri ocenjevanju, ali so države 
v podobnem (ali primerljivem) položaju na določe -
nem področju, preučiti ne le statično oceno njihove 
uspešnosti na zadevnem področju politike, temveč 
tudi njihovo sposobnost za izvedbo smiselnih spre -
memb. Prav tako je treba „podoben sklop pogojev“ 
razumeti v smislu celotne vsebine zahtev in ne 
števila pogojev.44
Komisija je v svojih nadzornih dejavnostih obrav -
navala tudi občutljivost na različne pretrese. Njene 
redne napovedi vsebujejo posebne predpostavke 
o menjalnih tečajih in obrestnih merah, ki podpirajo 
ekonomske in javnofinančne napovedi za vsako 
državo članico in EU kot celoto. Glavna dogajanja 
in kanali učinka na ekonomske in fiskalne spremen -
ljivke so opisani v horizontalnih poglavjih publikacij 
o napovedih, medtem ko se lahko taki podrobni 
podatki izpustijo iz komentarjev napovedi za vsako 
državo članico.
Ocena programov za stabilnost in konvergenčnih 
programov za vse države, ki jo je pripravila Komisija, 
je običajno vključevala poseben razdelek o oceni 
tveganja, katere namen je bil preučiti verjetnost 
proračunskih napovedi iz programa z analiziranjem 
različnih dejavnikov tveganja. Podobna vsebina je 
bila vključena tudi v ocene programov za stabilnost 
in konvergenčnih programov pred letom 2007 pod 
razdelkom „analiza občutljivosti“ ali „ocena tve -
ganja“. Za več informacij glej ocene programov za 
stabilnost in konvergenčnih programov:
http://ec.europa.eu/economy_finance/econo -
mic_governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm .
46
Glede na značilnosti doslej največje krize se je bilo 
treba čim prej ustrezno in učinkovito odzvati. To je 
zlasti za prve programe, kot je program za Madžar -
sko, pomenilo, da jih je bilo treba pripraviti v zelo 
kratkem roku.
Komisija je imela nekaj notranjih izkušenj iz izva -
janja makrofinančne pomoči tretjim državam 
(vključno z več zahodnobalkanskimi državami po 
kosovski krizi). Seznanjena je bila s pogajanji in 
spremljanjem izvajanja na področju memorandu -
mov o soglasju, ki so vključevali pogoje za struk -
turne reforme, ter makroekonomskim pogojeva -
njem, v zvezi s katerim je imel MDS vodilni položaj. 
Prav tako je bila seznanjena z izposojo potrebnih 
sredstev na trgih in njihovim posojanjem tretjim 
državam. To strokovno znanje je Komisiji omogočilo 
pripraviti predlog v zelo kratkem času.
Odgovori Komisije 96
Preglednice z napovedmi so zapleteno 
orodje, zaradi katerega je nadzor 
kakovosti težaven
Napovedovanje je že po opredelitvi zapleteno in 
Komisija je vzpostavila sistem za zagotovitev ustre -
znega nadzora kakovosti.
58
Gospodarsko napovedovanje ni proces, ki ga je 
mogoče izvesti z enostavno aplikacijo. Komisija 
mora v napovedih zajeti veliko spremenljivk. To 
nujno pomeni velik in precej zapleten sklop podat -
kov, ki jih morajo nacionalni referenti obdelati 
pri pripravi napovedi. Za uporabo preglednic so 
potrebni posebno znanje in izkušnje ter strokovna 
presoja. Metoda, ki jo Komisija uporablja za napove -
dovanje, je skladna s prakso drugih organizacij, ki se 
ukvarjajo z gospodarskimi napovedmi.
59
V napovedi se uporabljajo zgodovinski podatki, ki 
jih je zbral in potrdil Eurostat, če so ti na voljo. Iz 
drugih virov (običajno centralnih bank in statistič -
nih uradov) se vzamejo le podatki, ki niso na voljo 
interno pri Komisiji. Za zgodovinske podatke se ne 
upošteva presoja napovedovalcev. Edini vir podat -
kov v napovedih je že po opredelitvi napovedovalec 
(tj. nacionalni referent).
Komisija meni, da primeri, ki jih je navedlo Sodišče, 
ne vsebujejo dokazov o obstoju tveganja. Naspro -
tno, postopek pridobivanja zunanjih predpostavk 
za napoved je jasen in dobro dokumentiran (npr. 
v tehničnem okviru, ki ga vsebuje vsaka publikacija 
o napovedi). Te zunanje predpostavke se pridobijo 
centralno, uporabljajo pa jih vsi napovedovalci. 
Obstajajo tudi obširne pisne smernice za referente 
o tem, kako opredeliti in oceniti javnofinančne 
ukrepe (v okviru uporabe predpostavke, da se poli -
tika ne spremeni).
Skupni odgovor Komisije  
na odstavka 60 in 61
Preverjanja številske in ekonomske skladnosti 
napovedi znatno presegajo tisto, kar je opisano 
v poročilu.52
Komisija zbira širok nabor informacij iz različnih 
virov (tudi zunaj institucije). Ocene so zato temeljile 
na notranjih poročilih in gradivih o nadzoru, vseh 
ustreznih javno razpoložljivih zunanjih publikacijah 
(poročila akademikov, vlad, možganskih trustov, 
deležnikov in drugih neodvisnih institucij) ter obse -
žnih posvetovanjih z deležniki.
54
Komisija je po potrebi zahtevala ključne informacije. 
Podatki so bili izbrani na podlagi njihove ustreznosti 
za spremljanje izvajanja programa ob upoštevanju 
posebnih potreb države in programa, pri čemer se 
je poskrbelo, da se nacionalne uprave ne obreme -
nijo preveč z zahtevami po poročanju.
57
Preverjanja številske  skladnosti napovedi vključujejo 
na primer podrobne preglede skladnosti medna -
rodnih trgovinskih napovedi. Poleg tega se eko -
nomska  skladnost napovedi preveri na več ravneh, 
vključno s sestanki za pripravo napovedi, navede -
nimi v odgovoru Komisije na odstavek VIII.
Komisija se je zavestno odločila napovedi opreti na 
presoje ekonomistov, ki so strokovnjaki za države, 
za katere pripravljajo napovedi. Druge mednarodne 
institucije uporabljajo podobne pristope. V pove -
zani literaturi ni dokazov, da so napovedi, ki teme -
ljijo na modelu, na splošno uspešnejše od napovedi, 
ki temeljijo na strokovnem znanju. Celo v običajnih 
okoliščinah strukturne povezave niso časovno 
stabilne in potrebna je strokovna presoja za prilago -
ditev modelnih povezav, ki izhajajo iz ekonometrič -
nih ocen, posebnostim prevladujočih gospodarskih 
razmer. Na presojah temelječe napovedi pa so prav 
gotovo uspešnejše od napovedi v času gospodar -
skih in finančnih kriz, ki temeljijo na modelih.
Odgovori Komisije 97
Okvir 1 (iii)
Komisija se s to oceno ne strinja. Sodišče se sklicuje 
na napako v dokumentu (napoved iz junija 2009), 
ki je bil še v pripravi in ni bil dokončan. V poznejšo 
končno napoved (september 2009) je bil ukrep 
pravilno vključen.
Okvir 1 (iv)
Komisija se ne strinja z oceno Sodišča glede nedo -
slednosti v napovedih indeksov cen za Latvijo. 
Sodišče trdi, da povečanje davka na dodano vred -
nost leta 2009 ni bilo v celoti upoštevano v napo -
vedi za maloprodajne cene. V tej ugotovitvi ni 
upoštevanih veliko drugih dejavnikov, ki prav tako 
vplivajo na maloprodajne cene. V letih 2009 in 2010 
se je pokazalo, da je indeks cen življenjskih potreb -
ščin znatno nižji od napovedi Komisije, kar kaže na 
to, da ni bil podcenjen učinek povečanja davka.
Podatki tudi kažejo, da je bila dejanska razlika med 
indeksom cen življenjskih potrebščin in cenami 
zasebne potrošnje večja kot v napovedi Komisije. 
Postavke, zajete v teh dveh indeksih, so različne. 
Glavna razlika je pokritost pripisanih najemnin 
v zasebni potrošnji. Močan padec cen stanovanj in 
najemnin med krizo je zato imel precej večji učinek 
na cene zasebne potrošnje kot indeks cen življenj -
skih potrebščin. Ta primer kaže, kako se ekonomski 
odnosi spremenijo v času velikih kriz.
65
Nacionalni referenti pripravljajo svoje ocene učinka 
javnofinančnih ukrepov. Zato ni pomembno, ali so 
podrobno seznanjeni z metodami, ki jih nacionalni 
organi uporabljajo za svoje ocene.
Komisija se prav tako ne strinja z zadnjim stavkom (v 
zvezi z implicitnimi fiskalnimi multiplikatorji). Zna -
nja o (implicitnih) fiskalnih multiplikatorjih je več, 
kot je navedeno v poročilu. Leta 2013 je GD ECFIN 
izvedel postopek za oceno implicitnih fiskalnih 
multiplikatorjev. Gospodarske napovedi pomladi in 
jeseni 2012 so vključevale tudi posebne okvire, ki 
so obravnavali fiskalne multiplikatorje. Multiplika -
torji so v okviru vrednosti, navedenih v empirični in 
teoretični literaturi.62
Komisija se strinja s primeri, navedenimi v okviru 1 
(glej podrobne pripombe). Meni, da ti primeri ne 
kažejo splošne težave.
Okvir 1 (i)
Komisija se ne strinja s to oceno v zvezi z DDV 
v Romuniji. Datoteka za napovedovanje zagota -
vlja možnost podrobnega napovedovanja drugih 
davkov na proizvodnjo po sektorjih (gospodinjstva, 
podjetja, vlada). Komisija ni napovedala stopnje 
rasti za te podrobne spremenljivke in je ustrezna 
okenca obarvala sivo. Posledično so se zaradi for -
mul, ki so še vedno prisotne v sivo obarvanih oken -
cih, ohranile konstantne vrednosti za leta napovedi. 
Razlika v višini 3,8 milijarde RON izhaja iz primerjave 
teh neuporabljenih okenc z napovedjo za javne 
prihodke iz davkov na proizvodnjo in uvoz, ki so jo 
pripravili referenti.
Okvir 1 (ii)
Komisija se s to oceno ne strinja. Čeprav „plače jav -
nih uslužbencev“ niso bile ločena postavka v napo -
vedi, se je zelo podobna spremenljivka pojavila kot 
ločena postavka, zato je bila v dokumentu izrecno 
navedena predvidena masa plač v javnem sektorju.
V obdobju, ko je Sodišče izvajalo revizijo (2008–
2010), je bilo zaradi pomanjkanja pravočasnih 
podatkov za gospodinjstva in podjetja praktično 
nesmiselno pripraviti napovedi za tako nestano -
vitna, majhna in odprta gospodarstva. Zato tudi 
ni bilo mogoče uporabiti teh podatkov za napo -
vedi za druge sektorje (za katere so bili na voljo 
zanesljivejši in novejši podatki) ali za preverjanje 
skladnosti z vsemi podatki o gospodarstvu. Napo -
vedi za gospodinjstva in podjetja zato niso bile 
nikoli objavljene in so se v napovedi pojavile le kot 
pojasnjevalne postavke, ki niso vplivale na druge 
spremenljivke. Matematična nenatančnost, ki so jo 
ugotovili revizorji, se dejansko nanaša le na razčle -
nitev gospodinjstev in podjetij, ki so bila namerno 
izključena iz napovedi za Latvijo zaradi zgoraj nave -
denih pomislekov v zvezi s kakovostjo podatkov.
Po mnenju Komisije je odločitev, da se nepravočasni 
podatki izključijo iz analize, prednost postopka 
napovedovanja in ne njegova pomanjkljivost.
Odgovori Komisije 98
Komisija je sodišču predložila veliko informacij, 
vključno s preglednicami o podatkih in predpostav -
kah, na podlagi katerih so bili pripravljeni prvi izra -
čuni finančne vrzeli. Za vse države, vključene v pro -
gram, so bili zagotovljeni referenčni dokumenti.
Komisija priznava, da so bile v začetnem delu pro -
gramskih postopkov pomanjkljivosti glede upravlja -
nja dokumentov. Res je, da za Madžarsko ni na voljo 
ustrezna dokumentacija za prvotno finančno vrzel.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek IX.
70
Komisija meni, da v izračunih finančne vrzeli ni bilo 
pomembnih napak. V primeru Romunije je bila 
napaka v zvezi z dvojnim štetjem posojil znotraj 
skupin podjetij.
Komisija se ne strinja z drugimi domnevnimi napa -
kami, na katerih je Sodišče utemeljilo svojo oceno. 
Meni, da ti primeri ne kažejo splošne težave.
Komisija želi poudariti, da ocena potreb po finan -
ciranju v programskem obdobju vključuje vrsto 
izračunov in predpostavk, ki so izpostavljene veliki 
stopnji negotovosti in jih je mogoče zanesljivo koli -
činsko opredeliti le v določenem obsegu. Finančna 
sredstva omejujeta tudi pripravljenost in zmožnost 
posojilodajalca, da zagotovi sredstva, in v program -
ski zasnovi je treba upoštevati to omejitev.
Nerealistično je pričakovati, da bodo ocene popol -
noma natančne. Pomembno je, da morebitne 
manjše netočnosti v praksi nimajo negativnih pos -
ledic za uspeh programa. Napovedi so se gledano 
za nazaj izkazale za točne, saj se finančna sredstva 
v nobenem od primerov, za katere je bil opravljen 
pregled, niso pokazala kot nezadostna in jih ni bilo 
treba spremeniti.
Domnevne napake v izračunu finančne vrzeli niso 
vplivale na vsebino politik v zvezi s programi.V kritičnih fazah nekaterih programov (večinoma 
v fazi pogajanja) so bile izvedene simulacije na 
podlagi modela QUEST za opredelitev izhodišč -
nega scenarija in scenarijev politike. Za portugalski 
program so bili ocenjeni posebni javnofinančni 
ukrepi na podlagi posebne različice modela QUEST 
za to državo. Sodišču so bile posredovane ustrezne 
informacije, vključno s posebnimi multiplikatorji za 
ukrepe.
66
Komisija se s to oceno ne strinja. Domneva, da bi 
lahko majhne napake ostale neodkrite in povzro -
čile znatne kumulativne napake, je popolnoma 
spekulativna.
67
Komisija priznava, da je manjkala celovita dokumen -
tacija, zlasti v začetni fazi programa.
Leta 2013 je bila izvedena delna dekompozicija 
napak v napovedih. Izvedba celovitejše dekompo -
zicije napak se pripravlja v okviru ponovne ocene 
natančnosti napovedi. Poleg tega so nacionalni 
referenti med pripravami na več napovedi izvedli 
dekompozicijo revizije javnofinančnega proračun -
skega salda in realne rasti BDP v primerjavi s prejš -
njim krogom napovedi. Dekompozicije sprememb 
v napovedi javnofinančnega salda je mogoče najti 
v poročilih o pregledu programa.
Ocene finančne vrzeli  
so bile nepopolne in netočne
Nekatera dokumentacija v zvezi z ocenami finančne 
vrzeli, ki je bila na voljo v času revizije, je bila nepo -
polna. Vendar razdelek ne izraža ustrezno dejstva, 
da pomanjkljivosti zadevajo predvsem dokumenta -
cijo in ne ocene.
69
Komisija se ne strinja s posplošeno izjavo Sodišča 
glede razpoložljivosti ocen finančne vrzeli.
Odgovori Komisije 99
Okvir 3, prva alinea
Komisija je v primeru Romunije izvajala polletne 
formalne preglede v okviru plačilnobilančnega 
programa, medtem ko je MDS izvajal četrtletne 
preglede v okviru pobude za mala in srednja pod -
jetja (SBA). V okviru skupnega programa EU/MDS 
je Komisija v celoti sodelovala v vseh četrtletnih 
misijah. Vendar se lahko pogoji memoranduma 
o soglasju/dopolnilnega memoranduma o soglasju 
dopolnijo šele po formalnem pregledu Komisije. 
Med neformalnim pregledom se posodobi samo 
pismo o nameri/memorandum o ekonomskih in 
finančnih politikah na podlagi sporazuma med služ -
bami Komisije in drugimi programskimi partnerji.
Okvir 3, tretja alinea
V primeru Irske prodaja premoženja in privatizacija 
nista bili vključeni v izvedbeni sklep Sveta. Irski 
program ni nikoli vključeval formalnih pogojev za 
privatizacijo določenega števila podjetij v državni 
lasti ali določene vrednosti premoženja. Na Irskem 
je število podjetij v državni lasti zelo omejeno. 
Kljub temu so se organi med izvajanjem programa 
dogovorili, da bodo količinsko opredelili premože -
nje, ki bi ga bilo mogoče privatizirati. Poleg tega so 
se dogovorili, da se polovica prihodkov, če se irski 
organi odločijo za privatizacijo, uporabi za ukrepe, 
ki prispevajo k rasti. Med izvajanjem programa niso 
bili ustvarjeni nobeni prihodki iz privatizacije.
Pogoji niso bili dovolj osredotočeni
Komisija meni, da so bili pogoji dovolj osredotočeni.
78
Komisija se ne strinja, da vodstvo ni dovolj kri -
tično pretehtalo predlogov, da bi ugotovilo, ali so 
vsi pogoji resnično potrebni za doseganje ciljev 
splošne ekonomske politike. Odgovor Komisije na 
odstavek 79 obravnava povezavo med reformo in 
cilji ekonomske politike.
79
Vse reforme so bile tesno povezane s program -
skimi cilji in jih je treba obravnavati v okviru širšega 
sklopa reform politike za izboljšanje proračunskega 
položaja, učinkovitosti javne uprave ali poslovnega 
okolja. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek XII.Ni sledi o nekaterih ključnih evidencah
Vodenje evidenc se je sčasoma očitno izboljšalo in 
nekatere odločitve se sprejmejo v okviru nepisnih 
postopkov.
Okvir 2, druga alinea
Portugalski organi so ustvarili spletno zbirko podat -
kov o izvedenih programskih ukrepih, do katere 
Sodišču ni bil omogočen dostop. Zato je bilo Komi -
siji težko takoj zagotoviti vse zahtevane dokumente.
Kot je Komisija pojasnila Sodišču, se je v primeru 
Madžarske sprejetje uredb ali zakonov običajno 
spremljalo in preverjalo na podlagi zanesljivega 
spletnega pravnega registra Parlamenta in madžar -
skega uradnega lista (dostopnega brezplačno). To je 
glavni razlog, da Komisija ni sistematično arhivirala 
kopij sprejetih zakonskih aktov.
Okvir 2, peta alinea
Za postopke napovedovanja se uporablja standar -
dizirani sklop Excelovih datotek. Opirajo se tudi na 
jasen proces dokumentiranja, preverjanja kakovosti 
in pregledov, ki jih opravijo horizontalne enote, 
ter razprave z državami članicami in mednarodna 
posvetovanja. Standardizirane Excelove datoteke, 
ki vsebujejo fiskalni list, uporabljajo tudi nacionalni 
referenti za spremljanje razvoja med leti napovedi. 
Nacionalni referenti, zlasti tisti, ki obravnavajo 
države, vključene v program, uporabljajo tudi doda -
tna orodja za spremljanje fiskalnih spremenljivk. 
Ta so odvisna od programske zasnove, značilnosti 
države in razdrobljenosti razpoložljivih podatkov.
75
Komisija se ne strinja, da novejši programski doku -
menti niso vsebovali ključnih informacij. Program -
ski dokumenti za Portugalsko in Irsko so bili zelo 
natančni.
Okvir 3
Komisija se ne strinja, da so obstajali „primeri 
neskladnosti s pravili“. Kot je navedeno v odgovoru 
Komisije na odstavek XI, so pogoji splošne eko -
nomske politike, ki jih je določil Svet, „splošni“ in 
niso namenjeni zagotavljanju izčrpnega seznama 
pogojevanja.
Odgovori Komisije 100
84
Komisija se strinja, da se je opredelitev pogojev iz 
memoranduma o soglasju razlikovala med programi 
glede na to, ali vključujejo zahtevo za „pripravo“ ali 
„sprejetje“ zakonodaje. To izraža dejstvo, da naci -
onalne vlade, ki so zaprosile za finančno pomoč, 
v nekaterih primerih niso menile, da bi bilo glede na 
načelo delitve oblasti primerno sprejeti zaveze, ki 
zavezujejo njihove parlamente.
Kot je poudarjeno v odgovoru Komisije na 
odstavek XII, prispevek držav prejemnic k zasnovi in 
razvoju programov izraža njihove različne okoliš -
čine in različne politične težnje. To sta pomembna 
dejavnika za zagotovitev, da ohranijo odgovornost 
za program reform.
Okvir 5
Čeprav je bila ta reforma nadzornega okvira na 
Irskem zelo pomembna glede na pomanjkljivosti 
v obdobju pred krizo, je irski parlament najprej 
obravnaval druge reforme, ki so bile bolj ključne za 
uspeh programa, pri čemer je imel že zelo zapol -
njeno zakonodajno agendo zaradi zahtev, pove -
zanih s finančnim vidikom programa. Poleg tega 
je bilo pomembno dovolj časa nameniti ustrezni 
prilagoditvi povečanih pristojnosti irske centralne 
banke, ki bi jih ta prevzela na podlagi zakona 
o nadzorni in izvršni pristojnosti centralne banke. 
Zakon je bil sprejet leta 2013 in je zagotovil obširne 
preiskovalne pristojnosti, da se lahko pridobivajo 
informacije in izvajajo inšpekcijski pregledi na kraju 
samem, izdajajo predpisi in sprejemajo neposredni 
popravni in izvršilni ukrepi za obravnavo kršitev 
predpisov ter zahtevajo ocene finančnih poročil 
bank od neodvisnih revizorjev.
85
V primeru Portugalske je bilo število pogojev 
sorazmerno s strukturnimi težavami, s katerimi se je 
spopadala ta država.
Poleg tega države niso bile v podobnem položaju, 
kar zadeva strukturne težave. To upravičuje razlike 
v strukturnem elementu programov.80
Komisija se strinja, da je tveganje za nedosledno 
obravnavo različnih držav ali zahtevanje nepotreb -
nih reform še vedno izziv v postopku upravljanja 
programov, vendar meni, da je bilo primerno in 
potrebno upravljati programe glede na potrebe 
posameznih držav. Ta prilagodljivost je zaželena 
glede na različne gospodarske, politične in upravne 
razmere v različnih državah. Države lahko imajo 
strukturne pomanjkljivosti, ki se na prvi pogled 
zdijo podobne, vendar se lahko najučinkoviteje 
odpravijo z različnimi sklopi politik.
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek XII.
81
Revizijo ali posodobitev nekaterih pogojev politike 
bi bilo treba obravnavati kot utemeljen odziv na 
spreminjajoče se okoliščine med trajanjem pro -
grama. Prvotni memorandum o soglasju ne more 
biti celovita pogodba, v kateri so predvidene vse 
vrste nepredvidljivih dogodkov, ki se lahko poja -
vijo med izvajanjem programa. Memorandumi 
o soglasju so živi dokumenti, ki jih je treba prožno 
prilagajati glede na nove gospodarske ali izvedbene 
izzive.
82
Primerno in potrebno je bilo, da so se programi 
upravljali prilagojeno posameznim državam. Ta pri -
lagodljivost je zaželena glede na različne gospodar -
ske, politične in upravne razmere v različnih drža -
vah. Glej tudi odgovora Komisije na odstavek XII in 
okvir 4.
Okvir 4, druga alinea
Cilj skrajšanja trajanja prejemanja nadomestil 
za brezposelnost je bil zmanjšati tveganje pasti 
brezposelnosti in korak v pravo smer, čeprav to ni 
bilo v skladu z zahtevami v zvezi s pogoji programa. 
To je bilo ocenjeno v okviru širšega sklopa reform. 
Ohranjanje odprtega socialnega dialoga se je štelo 
za pomemben dejavnik pri zagotavljanju izrazitega 
svežnja reform.
Odgovori Komisije 101
V primeru Madžarske je bila revizija načina fiskalne 
prilagoditve, dogovorjene maja 2009, s katero se je 
rok za odpravo čezmernega primanjkljaja izjemoma 
podaljšal za dve leti, tj. iz leta 2009 na leto 2011, 
delno utemeljena z močnejšo upočasnitvijo od 
pričakovane. Sprejeti so bili tudi dodatni ukrepi za 
konsolidacijo, ki so izražali jasen prehod v izboljša -
nje dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Revizija je 
vključevala manj prociklično fiskalno naravnanost 
za leto 2009, kar naj bi pomagalo preprečiti padajoč 
trend v gospodarstvu.
Javnofinančni cilj za Portugalsko je bil revidiran 
dvakrat, ob peti in sedmi reviziji. V obeh primerih so 
bili cilji revidirani po znatnem nepričakovanem pos -
labšanju gospodarskih obetov, pa tudi rast je manj 
temeljila na davčnih prihodkih, kot je bilo pričako -
vano. To je obravnavano v poročilih o skladnosti 
obeh revizij (oddelka II in III). Poleg tega so bile 
pred obema revizijama sprejete odločitve ustav -
nega sodišča, zaradi katerih so nastale znatne vrzeli 
v proračunu. Vlada ni imela popolnega nadzora nad 
temi dejavniki.
90
Pakt za stabilnost in rast dovoljuje, da se v nekaterih 
okoliščinah preoblikuje pot za dosego javnofinanč -
nih prilagoditev. V skladu s členom 3(5) Uredbe 
(ES) št. 1467/97 je treba sprejeti učinkovite ukrepe, 
vendar lahko nastopijo nepričakovani neugodni 
gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledi -
cami za javne finance.
Ker ni vnaprej določenega algoritma za preobliko -
vanje proračunskih ciljev, se razmere ocenijo za vsak 
primer posebej. Kadar je to utemeljeno, se lahko 
javnofinančna pot preoblikuje v skladu z zakono -
dajo in na podlagi posebnih dejavnikov. Kadar koli 
so različni dejavniki negativno vplivali na cilje glede 
primanjkljaja ali ko ti niso bili izpolnjeni, je bilo to 
ustrezno pojasnjeno v programskih dokumentih za 
posamezno državo, kot so pregledi programov ali 
obvestila Ekonomsko-finančnemu odboru.
92
Če v programskih dokumentih določena vprašanja 
niso omenjena, to ne pomeni, da niso bila obrav -
navana. Na primer, v romunskem programu se je 
v zvezi z zniževanjem plač posebej obravnavala 
posebna struktura plač v romunski javni upravi.Končno število pogojev nima velikega pomena. Za 
strukturno reformo „z veliko vsebine“ je morda pot -
rebnih več predhodnih ukrepov „z malo vsebine“, 
da se lahko pravilno ocenijo in pripravijo.
Kot je navedeno v odgovoru Komisije na 
odstavek 50, je treba pri ocenjevanju, ali so države 
v podobnem položaju na določenem področju, 
preučiti ne le statično oceno njihove uspešnosti na 
zadevnem področju politike, temveč tudi njihovo 
zmožnost za izvedbo smiselnih sprememb. „Podo -
ben sklop pogojev“ je treba razumeti v smislu 
celotne vsebine zahtev in ne števila pogojev.
88
Komisija za vsako leto napovedi izračunava in obja -
vlja ciklično prilagojeni saldo in strukturni saldo ter 
druge spremenljivke. Če so se spremenile gospodar -
ske razmere (ali njihova napoved), lahko to vpliva na 
ciklični del salda. Vendar lahko spremembe gospo -
darskih obetov na javnofinančni položaj vplivajo 
tudi brez sprememb v cikličnem delu salda, na 
primer zaradi sprememb v napovedih inflacije.
Kadar pa se spremembe cikličnega javnofinanč -
nega položaja (ali zadevne napovedi) pojavijo od 
enega do drugega leta napovedi, to ne pomeni, 
da se samodejno revidirajo cilji glede primanjkljaja 
v skladu s postopkom v zvezi s čezmernim primanj -
kljajem ali na podlagi programa. Revizije ciljev so 
lahko poleg sprememb v obetih glede gospodar -
skega cikla povezane tudi z drugimi dejavniki, kot 
so drugačna struktura rasti, nepričakovani/izpadli 
dohodki, spremembe v potencialni rasti ali drugi 
dejavniki, ki so zunaj nadzora vlade. Komisija pri 
odločanju o revizijah cilja ustrezno upošteva te 
različne elemente.
89
Revizije ciklično prilagojenega salda se ne prene -
sejo samodejno in se ne bi smele prenesti samo -
dejno v (podobne) revizije ciljev, kot je opredeljeno 
v odgovoru Komisije na odstavek 88. Zato ne bi 
smela biti vzpostavljena neposredna povezava med 
spremembami v napovedanih cikličnih delih salda 
in potrebo po reviziji ciljev.
Odgovori Komisije 102
Okvir 6
Komisija se ne strinja, da v primeru Romunije takšni 
ukrepi sploh niso bili opredeljeni. Ukrepi v spreme -
njenem proračunu za leto 2009, ki ga je romunski 
parlament sprejel 28. aprila 2009, niso bili vključeni 
kot pogoji v memorandum o soglasju zaradi zamika 
med misijo in podpisom memoranduma o soglasju. 
V memorandumu o soglasju, podpisanem 
23. junija 2009, je v zvezi z nadaljnjim postopnim 
zmanjševanjem primanjkljaja v obdobju 2009–2010 
določeno, da bo „prilagoditev temeljila predvsem 
na odhodkih z zmanjšanjem sredstev za plače v jav -
nem sektorju, zmanjšanjem odhodkov za blago in 
storitve, zmanjšanjem subvencij za javne subjekte 
in manjšimi investicijskimi odhodki za postavke, kot 
so vozila in pisarniška oprema. Prednost bodo imeli 
naložbeni projekti, sofinancirani iz skladov EU.“ 
V Odločbi Sveta z dne 6. maja 2009 o zagotovitvi 
srednjeročne finančne pomoči Skupnosti Romu -
niji (2009/459/ES) so ti ukrepi navedeni v točkah 
v členu 3(5)(c) do (g).
V primeru Madžarske so bili vsi ukrepi za javnofi -
nančno konsolidacijo v proračunih za leti 2009 in 
2010 s preverljivimi učinki na izboljšanje primanj -
kljaja vključeni v prvotni memorandum o soglasju 
ali naknadne spremenjene memorandume 
o soglasju.
98
Komisija je predložila več datotek z osnovnimi 
podatki, ki so se uporabili za oblikovanje preglednic 
o finančni vrzeli, ki jih je objavila. Včasih so bile 
predpostavke, na katerih temelji izračun finančne 
vrzeli, predstavljene precej jedrnato, zato izračuna 
ni mogoče ponoviti samo na podlagi teh informacij.
V enem primeru (Madžarska) je vrzel v financira -
nju izračunal samo MDS in Komisija priznava, da 
ni mogla zagotoviti kopije osnovnih izračunov. 
Komisija je med krizo izboljšala svoje zmogljivosti 
za izračun vrzeli v financiranju.Pomanjkljivosti upravljanja programov 
zaradi šibkih kontrol
Komisija se ne strinja, da so bile kontrole šibke. 
Meni, da je bilo upravljanje programa ustrezno.
95 (i)
Komisija se ne strinja, da nihče zunaj programske 
skupine ne pregleda osnovnih izračunov in napo -
vedi. Razprave in dejstva so bili navzkrižno prever -
jeni z MDS (in ECB za države, vključene v program 
EFSM), v okviru hierarhične strukture Generalnega 
direktorata za gospodarske in finančne zadeve pa 
so bile pregledane napovedi in splošna skladnost.
95 (ii)
Delo predstavnikov Komisije so ocenjevali nadre -
jeni v hierarhični strukturi, res pa je, da so delali 
pod velikim časovnim pritiskom. Glej tudi odgovor 
Komisije na odstavke 61, 69, 70 in 79.
Ocene finančne vrzeli in posledično obseg finanč -
nih sredstev za program so pomembno vprašanje, 
ki ga države članice EU/euroobmočja natančno 
preučujejo.
95 (iii)
Glej odgovor Komisije na odstavka IX in X. Komisija 
se strinja, da so bile v začetnem delu programskih 
postopkov pomanjkljivosti glede upravljanja doku -
mentov. Komisija je delovala pod velikim časovnim 
pritiskom ter je morala vzpostaviti zanesljive in 
učinkovite postopke kriznega upravljanja. Krizne 
okoliščine niso dopuščale natančnega vodenja 
evidenc.
Odgovori Komisije 103
Napovedi za skupni primanjkljaj denarnih sredstev 
v blagajni pa so bile vključene v „program ekonom -
skega prilagajanja za Irsko“ in poznejše programske 
dokumente.
Vedno obstajajo razlike med ocenami na podlagi 
plačil in ocenami na podlagi nastanka poslovnih 
dogodkov. Vendar ni bilo potrebe po pojasnitvi 
odstopanj med tema dvema vrstama ocen, ker so 
bile ocene na podlagi nastanka poslovnih dogod -
kov najprimernejši kazalniki za program, zlasti ker 
se ti kazalniki zahtevajo za javnofinančni nadzor EU 
in postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
99
Komisija se delno strinja z oceno Sodišča. Izvedla je 
obširne preskuse občutljivosti, vendar je ohranila 
njihovo zaupnost, da ne bi povzročila neugodnih 
scenarijev. Te informacije so bile zelo občutljive in 
glede na zelo nestanovitne finančne trge jih morda 
ne bi bilo primerno razkriti.
Zlasti za Irsko je bila v gospodarskih in javnofinanč -
nih napovedih vedno upoštevana občutljivost za 
pretrese v zvezi z menjalnimi tečaji in obrestnimi 
merami. Med oblikovanjem programa finančne 
pomoči za Irsko so bili ustrezno upoštevani „ško -
dljivi povratni učinki med krizo rasti, fiskalno krizo 
in finančno krizo“ (glej priložnostni dokument 
št. 76). Namen programa EU-MDS je bil prekiniti te 
povratne učinke, vključno z odpravo pretresa za 
javne finance v zvezi z obrestno mero prek zunanje 
finančne pomoči ter posledično z zagotavljanjem 
gotovosti za zasebni sektor (zniževanjem marž).
100
Če se „pogoji, ki jih je določil Svet“, nanašajo na 
pogoje politike, dogovorjene v okviru programa, je 
jasno, da je Komisija to izvedla. Če se „pogoji, ki jih 
je določil Svet“, nanašajo na smernice politike, ki jih 
je Svet izdal na podlagi okvirov za redni ekonomski 
nadzor EU, je Komisija prav tako izpolnila obstoječe 
pravne določbe.98 (i)
Obseg madžarskega programa je v celoti temeljil 
na izračunih MDS. Ob nenadnem izbruhu krize na 
Madžarskem, ki je bila prva država, ki je zaprosila za 
pomoč, se je sposobnost programske skupine, da se 
opre na strokovno znanje MDS, štela za pomembno 
prednost. Vendar so države članice EU natančno 
preučile številke, preden je bil določen obseg 
finančnih sredstev.
98 (ii)
Sodišče je za Irsko primerjalo dva različna javnofi -
nančna kazalnika – primanjkljaj po ESR na podlagi 
nastanka poslovnih dogodkov in primanjkljaj denar -
nih sredstev v blagajni. Čeprav oba izražata stanje 
javnih financ, so lahko med njima precejšnje razlike 
v velikosti in sestavi. Za uskladitev teh dveh kazalni -
kov je potrebno natančno poznavanje javnofinanč -
nih računov v obeh sistemih. To običajno statistični 
organi storijo med polletno uradno priglasitvijo 
postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem 
Eurostatu.
Za obdobje napovedi se predpostavke uporabijo 
za glavne finančne transakcije, za katere se priča -
kuje, da jih nacionalni organi evidentirajo v saldu 
državne blagajne, kar je razlog za razliko od salda 
po ESR na podlagi nastanka poslovnih dogod -
kov. Take pomembne transakcije so med drugim 
vključevale odplačilo zadolžnic, s katerim je bilo 
ustvarjene približno 9,3 milijarde EUR vrzeli. Poleg 
tega je nacionalna zakladna upravljavska agencija 
poleg osnovnih izračunov potreb državne blagajne 
po financiranju vključila tudi dodatne blažilce za 
nepredvidljive dogodke, zaradi česar so se povečale 
potrebe po financiranju, medtem ko so bili taki bla -
žilci izključeni iz primanjkljaja po ESR in ocen dolga. 
V času izredne občutljivosti trga ni bilo natančnih 
podatkov zaradi nepripravljenost irskih organov 
in programskih partnerjev, da bi razkrili posebne 
načrte najemanja posojil. Drugi elementi razlike so 
povezani z odstopanji v ocenah javnofinančnega 
primanjkljaja, ki so jih izvedle različne institucije. 
Najbolj konzervativna ocena je bila vključena v izra -
čune potreb po financiranju.
Programski dokumenti vključujejo glavne elemente 
javnofinančnih napovedi in izračunov potreb po 
financiranju, v opombah pa so navedene tudi neka -
tere razlike med njimi.
Odgovori Komisije 104
103
Države s programi so morale izpolniti tudi pravila 
postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki 
določa okvir za javnofinančne cilje. Ti javnofinančni 
cilji morajo biti opredeljeni v skladu z opredelitvijo 
ESR.
Kadar so lahko imeli ukrepi za reševanje bank zna -
ten, vendar težko napovedljiv vpliv na proračunske 
rezultate, so bile te operacije izključene iz javnofi -
nančnih ciljev programa.
Komisija je bila v primeru Irske jasna glede opredeli -
tve osnovnega primanjkljaja, ki je moral biti in je bil 
skladen s sistemom nacionalnih računov. Opredeli -
tev javnofinančnega cilja je torej izključevala učinek 
neposredne podpore bankam.
Komisija je osnovni primanjkljaj izračunala kot 
nominalni primanjkljaj, zmanjšan za kapitalske 
transferje bankam, ki povečujejo primanjkljaj in se 
izvajajo v okviru ukrepov za reševanje finančnega 
sektorja. Znesek ukrepov v podporo finančnemu 
sektorju je vključen v „dodatno preglednico za 
finančno krizo“, ki jo je objavil Eurostat, v vrstici 
„kapitalske injekcije, evidentirane kot (kapitalski) 
transferji, ki povečujejo primanjkljaj“. Vendar včasih 
ta vrstica vključuje tudi kapitalske transferje, ki se 
ne obravnavajo kot ukrepi finančne podpore za 
postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Kot 
kapitalski transferji so se zlasti obravnavali prihodki 
iz izplačila dividend od banke Anglo Irish Bank 
v obliki navadnih delnic.
104
V primeru Irske je bila preglednica „Spremljanje 
programa“ v celotnem programskem obdobju zago -
tovljena kot priloga k memorandumu o soglasju. 
V njej je bilo podrobno opisano stanje usklaje -
nosti z različnimi zahtevami. Med trajanjem pro -
grama se je povečala raven podrobnosti podatkov 
v preglednici.
V primeru Romunije se je o napredku v zvezi s struk -
turnimi reformami poročalo po posameznih temah 
namesto za vsak pogoj posebej. Komisija se strinja, 
da bi to lahko bralcu otežilo celovito oceno stanja 
usklajenosti.101
Glej odgovor Komisije na odstavek XV.
Izbire primanjkljaja po ESR pa ni povzročil le posto -
pek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Morda bi 
bilo koristno ugotovitev Sodišča dopolniti z razlago 
o dobrih straneh nacionalnih računov in primanj -
kljaja po ESR v primerjavi s podatki na podlagi plačil 
v okviru javnofinančnega nadzora. Upoštevanje 
zgolj denarnih sredstev v blagajni bi negotovost 
povečalo in ne zmanjšalo, saj bi to vlade spodbudilo 
k prilaganju časa plačila nekaterih transakcij, da bi 
dosegle cilje glede primanjkljaja.
102
Obstoj možnosti za statistične revizije se ne bi smel 
uporabiti kot argument za prehod na proračunske 
cilje, ki temeljijo na denarnih tokovih. Ureditev, ki 
bi temeljila na denarnih tokovih, bi pomenila druge 
vrste negotovosti, ki bi imele celo večje negativne 
posledice za zanesljivost fiskalnega pogojevanja .
Glej tudi odgovor Komisije na odstavek XV.
102 (i)
Izjava o Madžarski je točna in se nanaša na nakna -
dno statistično revizijo (glej odgovor Komisije na 
odstavek 90).
102 (ii)
Izjava o Romuniji je točna in se nanaša na naknadno 
revizijo podatkov, ki jih je overil Eurostat in niso pod 
nadzorom napovedovalca. Poleg tega obvestilo 
Ekonomsko-finančnemu odboru z dne 23. avgu -
sta 2010, ki vključuje poročilo o misiji od 26. julija 
do 5. avgusta, na strani 13 vsebuje okvir, v katerem 
je pojasnjena vrzel med primanjkljajem denarnih 
sredstev in primanjkljajem po ESR95 v primeru 
Romunije.
102 (iii)
Revizija za Irsko je bila posledica nove razvrstitve 
(kot jo je potrdil Eurostat) prihodkov iz prodaje 
licenc za mobilne telefone iz obdobja 2012–2013, ki 
je zunaj nadzora napovedovalca.
Odgovori Komisije 105
Okvir 7, četrta alinea
Pogoj glede reorganizacije lokalne uprave v portu -
galskem programu se ni nanašal samo na občine. 
Pogoj v prvotnem memorandumu o soglasju je bil 
„Reorganizira naj se lokalna uprava. Trenutno je 308 
občin in 4 259 župnij. Vlada bo do julija 2012 pripra -
vila konsolidacijski načrt za reorganizacijo in znatno 
zmanjšanje števila takšnih enot.“
O skladnosti s tem pogojem se je poročalo v različ -
nih dokumentih o pregledu programa. Pogojevanje 
politike v zvezi s tem se je sčasoma razvijalo ob 
upoštevanju močne politične opozicije. Po lokalnih 
volitvah septembra 2013 se je število župnij (fregu -
esias) zmanjšalo na 2 882. Čeprav se število občin ni 
zmanjšalo, je bil uveden nov predpis o oblikovanju 
medobčinskih skupnosti.
107 (i)
Predstavljen primer za Irsko kaže, da se je štelo, da 
je pogojevanje glede večletnega proračunskega 
okvira v celoti izpolnjeno. Vendar je Komisija v svo -
jih četrtletnih pregledih večkrat jasno navedla, da 
ima pomisleke glede posebnih elementov v zvezi 
z okvirom. To vprašanje je znova navedla v okviru 
evropskega semestra 2014.
107 (ii)
Komisija je morala glede na visoko stopnjo avto -
nomije dveh regij in 308 občin na Portugalskem 
priznati, da redno združeno poročanje o regionalnih 
in lokalnih javno-zasebnih partnerstvih in podjetjih 
v državni lasti ni bilo izvedljivo in bi zahtevalo neso -
razmeren znesek upravnih virov.
109
Komisija se strinja, da ji je sodelovanje z MDS poma -
galo upravljati programe, saj je pridobila izkušnje 
s kriznim upravljanjem. Vendar se ne strinja, da so 
bile prakse, ki jih je navedlo Sodišče, uvedene šele 
med izvajanjem programov. Preglednice z napo -
vedmi, ki jih je pripravila Komisija, so že vsebovale 
več podrobnih podatkov kot tiste, ki jih je pripravil 
MDS. Skupine za programske misije, ki jih je obliko -
vala Komisija, so bile že od začetka običajno večje 
od skupin MDS, ker so poleg Generalnega direkto -
rata za gospodarske in finančne zadeve sodelovali 
tudi drugi generalni direktorati.105
Komisija je razkrila, v kakšnem obsegu so bili pogoji 
izpolnjeni. Običajno se je „ni bilo upoštevano“ upo -
rabilo samo v okoliščinah, ko je postalo jasno, da 
pogoj ne bo kmalu izpolnjen. Roki so bili pogosto 
postavljeni zelo ambiciozno, da se spodbudi hitrejše 
ukrepanje. Če so ukrepi v zvezi z reformo napredo -
vali, se je zdel primernejši vmesni izraz med „upo -
števano“ in „ni bilo upoštevano“.
V posebnem primeru Irske je bila kot priloga zago -
tovljena preglednica „Spremljanje programa“, ki je 
vsebovala podrobne podatke o stanju usklajenosti 
z različnimi zahtevami. To je bilo opisano kot „upo -
števano“ ali „ni bilo upoštevano“.
106
V številnih primerih so bili podrobni rezultati spre -
mljanja predstavljeni v glavnem besedilu poročila 
o pregledu namesto v sami preglednici o spremlja -
nju. To je zlasti veljalo v primeru pogojev, ki so bili 
„v teku“ ali „nepravočasno izpolnjeni“. Poleg tega 
so se med izvajanjem programov nekateri pogoji in 
zadevno spremljanje združili z drugimi pogoji ali pa 
so bili razporejeni v druge dele programov.
Okvir 7, druga alinea
O napredku pri krepitvi upravne zmogljivosti in 
drugih ukrepih za povečanje absorpcije sredstev 
EU v Romuniji se poroča v poročilih o misiji. Glej na 
primer odstavek 37 na strani 17 obvestila Ekonom -
sko-finančnemu odboru z dne 23. avgusta 2010, ki 
vključuje poročilo o misiji od 26. julija do 5. avgusta.
Okvir 7, tretja alinea
Komisija se strinja, da se ni poročalo o napredku 
v zvezi s tem posebnim ukrepom v Romuniji. Razlog 
je bil, da je bila pozornost preusmerjena na izbolj -
šanj postopek pobiranja davkov ter zmanjšanje 
davčnih utaj in goljufij s tehnično pomočjo, ki jo 
zagotavlja MDS, in misijami, ki jih izvaja Generalni 
direktorat Komisije za obdavčenje in carinsko unijo 
(glej odstavek 27 na strani 14 obvestila Ekonomsko-
finančnemu odboru z dne 23. avgusta 2010, ki vklju -
čuje poročilo o misiji od 26. julija do 5. avgusta).
Odgovori Komisije 106
Del III
Cenovne ravni ob izdaji včasih višje  
od prvotnih smernic bank
Te razlike so značilne za postopek izdaje obveznic.
121
Od leta 2011 so se bankam pošiljali formalni „pozivi 
k predstavitvi/oddaji ponudb“ (tj. za vse transakcije 
EFSM), do leta 2010 pa so se predlogi bank zbirali na 
sestankih in prek konferenčnih klicev ter dokumen -
tirali v „obvestilih o izbiri banke“ (bank selection 
notes). Ta obvestila so se pripravljala od prve tran -
sakcije decembra 2008 v okviru plačilnobilančnega 
mehanizma, ki je bila povezana s krizo.
122
Sodišče je preučilo, ali je bila cenovna raven na 
datum sklenitve posla utemeljena zgolj na podlagi 
primerjave s prvotnimi smernicami glede določitve 
cen, ki so jih banke navedle v svojih predlogih, ne 
da bi se ustrezno upoštevalo dogajanje na trgu 
med tema dvema datumoma. Primera, posredovana 
Sodišču, se nanašata na en „poziv k oddaji ponudb“. 
Med prvotnimi smernicami glede določitve cen in 
datumi sklenitve poslov je v enem primeru preteklo 
14 in v drugem 23 dni. Za ta postopek so na splošno 
značilna odstopanja od prvotnih smernic glede 
določitve cen, zlasti ko gre za tako dolg časovni 
razmik.
To ugotovitev je treba obravnavati glede na ugo -
tovitev Sodišča v odstavku 118, da je bil „[k]ončni 
strošek dolga […] v skladu s trgom in ravnmi drugih 
udeležencev“.
123
Komisija poudarja, da so se ugotovljene pomanj -
kljivosti nanašale samo na obdobje do leta 2010 in 
bile omejene na izdaje dokumentacije ter se niso 
nanašale na sam postopek upravljanja dolga.111
Neuradne ureditve so delovale dobro. Izmenjava 
dokazov je bila zelo temeljita in ni dokazov, da se je 
neobstoj bolj uradnih ureditev izkazal za težavo.
111 (iv)
Institucije imajo različne postopke odločanja in zdi 
se nerealno predhodno formalno urediti rešitev 
spora, ki bi dejansko omogočila reševanje morebi -
tnih sporov.
114
ECB kot neodvisna institucija, ki se ukvarja z mone -
tarno politiko, na Irskem ni posredovala notranjih 
informacij Komisiji. To vključuje informacije o notra -
njih razpravah o delitvi bremena ali v zvezi z njimi. 
Zaradi neodvisnega statusa ECB Komisija ne more 
od nje zahtevati takih informacij. Glede na to, da je 
višina financiranja iz ECB znašala skoraj toliko, kot je 
letni BDP Irske, je bilo nadaljnje financiranje iz ECB 
bistveno za uspeh programa. Zato sta Komisija in 
tudi MDS sprejela tak pogoj. Poznejše dogajanje je 
upravičilo odločitev, da se za reševanje ne uporabijo 
sredstva imetnikov prednostnih obveznic. Irski dolg 
je očitno vzdržen, razmiki kreditne zamenjave so 
se zmanjšali na ravni Francije, Belgije in Slovaške, 
bonitetna ocena Irske se je izboljšala in irske banke 
so odplačale večino sredstev ECB.
Odločitev, da se za reševanje ne uporabijo sredstva 
imetnikov prednostnih obveznic, je treba obravna -
vati tudi s tega vidika. Za depozite je veljalo splošno 
jamstvo, ki so ga oblikovali irski organi. Koristi 
takega ukrepa je bilo treba primerjati s stroški 
v smislu prelivanja v druge banke in tveganja sod -
nih postopkov.
Odgovori Komisije 107
129
Komisija poudarja, da je bila izbira vodilnih bank ves 
čas skladna z veljavnimi postopki in ustrezno doku -
mentirana. Na začetku je temeljila na „obvestilih 
o izbiri banke“, od januarja 2011 pa je bil postopek 
dodatno formalno urejen na podlagi postopka za 
„poziv k oddaji ponudb“.
130
Komisija meni, da je v zvezi s tem ravnala v skladu 
z veljavnimi pravili in predpisi ter tržno prakso. 
Poleg tega za banke veljajo nacionalni predpisi 
v zvezi z vrednostnimi papirji, vključno s pravili 
o merjenju povpraševanja in preprečevanju trgova -
nja na podlagi notranjih informacij, kar daje doda -
tna zagotovila.
Nadalje so iz člena 6(2)(a) Uredbe (EU) št. 596/2014 
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 
16. aprila 2014 o zlorabi trga (UL L 173, 12.6.2014, 
str. 1), ki bo za izdajatelje veljala od 3. julija 2016, 
izrecno izvzeti posli, naročila ali ravnanja, ki jih 
izvaja Unija.
133
Z vodilnimi bankami za upravljanje se predhodno 
razpravlja o strategiji dodeljevanja in uporablja se 
standardni pristop v skladu s tržno prakso. Dodeli -
tev se izvede v tesnem sodelovanju z bančnim kon -
zorcijem, vsa naročila pa so v preglednem postopku 
na voljo Komisiji, ki ima popoln nadzor nad postop -
kom in predloži soglasje h končni dodelitvi. Vse 
preglednice s podatki o dodelitvi so na voljo pri 
Komisiji.
134
Uradna „zaveza glede sekundarnega trga“ je bila 
od januarja 2011 uvedena kot standardni element 
mandatnega pisma EU za EFSM.
135
Komisija je od leta 2012 formalno preverjala likvi -
dnost na sekundarnem trgu, vendar je treba pouda -
riti, da ni običajna praksa, da izdajatelji na splošno 
preverjajo likvidnost na sekundarnem trgu.Komisija priznava, da so bile v prvih letih določene 
pomanjkljivosti v dokumentaciji v zvezi s postop -
kom najemanja posojil, vendar se je postopek ustre -
zno upravljal in ni vplival na rezultat.
Komisija meni, da je bila v prvih letih izbira vodilnih 
bank konkurenčna, čeprav ni bila v celoti doku -
mentirana. Kar zadeva previdnostne ukrepe glede 
razkritja gradiva ali notranjih informacij, ki niso jav -
nega značaja, Komisija pri izvajanju operacij finan -
ciranja ravna v skladu z veljavnimi pravili in predpisi 
ter tržno prakso. Poleg tega za banke, vključene 
v transakcije financiranja, veljajo nacionalni pred -
pisi v zvezi z vrednostnimi papirji, vključno s pravili 
o preprečevanju trgovanja na podlagi notranjih 
informacij, kar Komisiji daje dodatna zagotovila.
Z vodilnimi bankami za upravljanje se predhodno 
razpravlja o strategiji dodeljevanja in uporablja se 
standardni pristop v skladu s tržno prakso. Pravila 
za dodeljevanje so zato popolnoma jasna vsem 
vključenim stranem. O končni dodelitvi odloči 
Komisija.
Komisija je leta 2012 formalno uredila spremljanje 
dejavnosti na sekundarnem trgu.
Velikost razlik med nakupno in prodajno ceno je 
odvisna od številnih parametrov.
127
Komisija je morala dejavnosti zadolževanja izvajati 
v izredno težkih okoliščinah. Kljub temu je uspešno 
upravljala izdajanje dolžniških instrumentov 
v skladu s tržnimi praksami.
128
Komisija sicer priznava, da je bil priročnik za 
postopke sčasoma posodobljen, vendar je bil 
postopek od začetka jasno dokumentiran v loče -
nih obvestilih. Poudarja, da se izboljšana kakovost 
dokumentacije uporablja od januarja 2011. V času 
priprave poročila Sodišča je bila vzpostavljena že 
več kot štiri leta in se je uporabljala za vse transak -
cije EFSM, ki po številu in obsegu tvorijo večino 
operacij.
Odgovori Komisije 108
140
Poudariti je treba, da Portugalska ni v celoti upora -
bila vse finančne pomoči, ki je bila na voljo v okviru 
programa, in da je program zaključila z znatno 
rezervo v državni blagajni.
Sprostitev monetarnih pogojev velja tudi za irski 
program.
141
Med programom so se izplačila MDS običajno 
izvedla centralni banki za oblikovanje deviz -
nih rezerv, medtem ko so se izplačila EK izvedla 
ministrstvu za finance za financiranje proračuna. 
V letu 2010 se je nekaj izplačil MDS izvedlo tudi 
ministrstvu za finance za financiranje proračuna. 
Proračunski primanjkljaj je bil namreč večji od 
prvotno pričakovanega zaradi nižje rasti in odsto -
panj v politiki, medtem ko so bile rezerve v centralni 
banki na ustrezni ravni. Vendar iz tega ni mogoče 
sklepati, da je centralna banka posredno pokrila 
nekatere dodatne potrebe vlade po financiranju. 
Vlada je med programom uspela servisirati in 
obnoviti vse svoje obveznosti v zvezi z dolgovi. 
Na domače pogoje financiranja seveda vpliva tudi 
monetarna politika, ki je v izključni pristojnosti 
neodvisne centralne banke. Vendar se to ne bi 
smelo obravnavati kot posredna podpora.
146
V izjavi o Madžarski ni upoštevana povečana 
absorpcija sredstev EU.
147
Konceptualno je treba razlikovati med učinkom 
novih ukrepov na povečanje prihodkov in zmanj -
šanjem prihodkov zaradi zmanjšanja gospodarske 
dejavnosti. Dejanskega učinka davčne reforme ni 
mogoče oceniti na podlagi splošne uspešnosti pri -
hodkov v gospodarstvu. Oceniti je treba, kakšen bi 
bil hipotetični scenarij, če ne bi bilo reform.136
Običajno je, da se razlike med nakupno in prodajno 
ceno razlikujejo med bankami, zlasti glede na šte -
vilo udeležencev na trgu.
138
Finančna vrzel, ocenjena na začetku izvajanja pro -
grama, ni načrt. To je ocena potreb po financiranju, 
ki jih je treba izpolniti med programom, z vgrajenim 
blažilcem, ki (v nekaterih primerih jasno) izraža 
značilno negotovost teh ocen. Blažilec zagotavlja 
zadostno financiranje, če so rezultati slabši od 
pričakovanih, in ustvarja zaupanje vlagateljev ter 
podpira proces oživitve gospodarstva.
139
Varnostne rezerve, ki so jih vključevali zgodnji 
programi, zasnovani po propadu družbe Lehman 
Brothers, izražajo lestvico zaznane negotovosti 
v tistem času in potrebo po zagotovitvi, da bi se 
finančna sredstva izkazala za zadostna. Potrebe 
bančnega sektorja je še posebno težko predvideti, 
kar ustvarja potrebo po znatni varnostni rezervi za 
nepredvidene stroške za države, kot je Irska, ki se 
spopada z velikimi težavami v bančnem sektorju. 
Finančna sredstva so morala biti dovolj velika, da 
so pokrila to negotovost in pomirila trge z zago -
tovitvijo, da so pokrite vse potrebe. Zato se lahko 
pričakuje, razen v primeru neugodnega razvoja 
dogodkov, da bodo potrebe po financiranju manjše 
od zagotovljenih finančnih sredstev.
139 (iv)
Vrnitev posojil MDS pred datumom zapadlosti je 
povezana s tem, kako uspešne so države – in s tem 
programi – pri dostopanju do trgov po dovolj ugo -
dnih stopnjah, ki omogočajo politično in finančno 
ugodno predčasno vračilo. Za povezovanje predča -
snega vračila z manjšimi potrebami po financiranju 
se zahteva več predpostavk, ki lahko držijo ali ne. 
Poleg tega so programska finančna sredstva, kot 
je navedeno drugje, vključevala varnostne rezerve, 
ki so pomenile sporočilo za trge in so prispevale 
k uspešnosti programov.
Odgovori Komisije 109
Romunija je kot gospodarstvo zunaj euroobmočja 
s srednjimi prihodki bolj občutljiva na raven jav -
nega dolga kot države v euroobmočju z večjimi 
prihodki. V času odobritve programa se je obrestna 
mera na javni dolg Romunije povišala za 300 bazič -
nih točk, kar na mednarodnih finančnih trgih vzbuja 
dvom glede stanja te države na področju javnega 
financiranja.
153
Čeprav začasni javnofinančni ukrepi ne pomenijo 
trajne spremembe v osnovnem javnofinančnem 
saldu, lahko trajno vplivajo na višino dolga ter 
posledično izboljšajo ali poslabšajo njegovo dolgo -
ročno vzdržnost.
Vsi začasni ukrepi v programskih letih niso bili uve -
deni za izpolnitev ciljev glede primanjkljaja. V neka -
terih primerih so bili začasni ali enkratni ukrepi 
nujni (kot so ukrepi za podporo bankam) ali pa so 
bili zunaj nadzora vlade (kot so sodne odločbe). 
Začasne ukrepe je bilo treba sčasoma zamenjati 
s strukturnimi ukrepi, da se zagotovi nadaljnje 
izpolnjevanje ciljev.
V okviru za javnofinančni nadzor v EU obstaja 
pomembno razlikovanje med nominalnim javnofi -
nančnim saldom (ki vključuje enkratne ukrepe) in 
strukturnim saldom, ki meri stalna javnofinančna 
prizadevanja (brez enkratnih ukrepov). Zato se drža -
vam s čezmernim primanjkljajem priporoča, da ga 
odpravijo v nominalnem smislu (tj. da primanjkljaj 
znižajo pod prag 3 % BDP , določen v Pogodbi) ter 
da izvedejo tudi posebna strukturna prizadevanja 
za doseganje nominalnega cilja.
Obstoj enkratnih ali začasnih ukrepov zato sam po 
sebi ne pomeni, da je to v nasprotju s trajnostno 
odpravo čezmernega primanjkljaja.
153 (i)
Dodati je treba, da se je Portugalska spopadla tudi 
z enkratnimi ukrepi, ki povečujejo odhodke, ki so 
leta 2010 znašali 2,8 %, leta 2011 pa 0,6 % BDP .148
Vsi zakonodajni akti se niso nanašali na uvedene 
spremembe, ki vplivajo na delež davkov v razmerju 
do BDP , niti niso vsi povezani s pogoji plačilnobi -
lančnega programa. Razlogi za njihovo uvedbo so 
bili kompleksni.
Skupen odgovor Komisije  
na odstavka 150 in 151
Na spremembo v strukturnem saldu ne vplivajo le 
zastavljeni cilji in izbire politike za izpolnitev teh 
ciljev, temveč tudi različni dejavniki zunaj nadzora 
vlade, povezani z zunanjim okoljem. Ti vključujejo 
stopnje inflacije, sestavo rasti, tržna pričakovanja, 
ki vplivajo na stroške posojil, ter naknadne revizije 
podatkov. Poleg tega so se pri določanju ciljev 
upoštevali premisleki v zvezi z vsako posamezno 
državo, ki presegajo spodaj opisane povezave. 
Povezave med spremenljivkami, navedenimi 
v odstavkih 150 in 151, so torej zapletene. Primer -
jalna analiza držav na podlagi teh povezav zato 
morda ne pokaže veliko v smislu izzivov, ki se poja -
vijo pred programom, ali poznejših rezultatov.
Čeprav slabši začetni javnofinančni položaj na 
splošno pomeni hitrejšo konsolidacijo, se ta dejav -
nik ne bi smel obravnavati ločeno od drugih, včasih 
za posamezno državo značilnih dejavnikov, ki vpli -
vajo na javnofinančna neravnovesja, ki jih je treba 
popraviti. Poudariti je treba tudi, da obdobje, ki ga 
je Svet določil za odpravo čezmernega primanjkljaja 
(vključno z osnovnimi priporočenimi strukturnimi 
prizadevanji), ne sme sovpadati s programskim 
obdobjem.
152
Javnofinančna prizadevanja, določena v progra -
mih, so bila opredeljena na podlagi najrazličnejših 
dejavnikov. Upoštevana je bila prvotna raven dolga, 
pomembni pa so bili tudi drugi dejavniki, značilni za 
posamezno državo.
Odgovori Komisije 110
160 (iii)
Za nekatere reforme se bo želeni učinek uresničil 
šele dolgoročno po koncu programa.
161
Sklicevanje na madžarski primer v zvezi s prekli -
cem reforme (zniževanje plač v javnem sektorju) 
se zdi neprimerno, ker je najpomembnejši ukrep 
varčevanja na tem področju (ukinitev 13. plače) 
ostal nespremenjen. Jasni preklici so bili opa -
zni na področju otroških dodatkov in fiskalnega 
upravljanja.
164
Glej odgovor Komisije na okvir 10.
Okvir 10, prva alinea
Na Madžarskem je bila nizka stopnja zanimanja 
s strani bančnega sektorja pojasnjena tudi s konč -
nim uspehom usklajevalnih prizadevanj s par -
tnerskimi bankami iz zahodne Evrope, ki ga ni bilo 
mogoče predvideti v času začetka izvajanja pro -
grama in oblikovanja svežnja za podporo bankam. 
Zlasti največje poslovne banke v tuji lasti so se zave -
zale, da bodo ohranile svojo skupno izpostavljenost 
do Madžarske najprej na dvostranski podlagi s cen -
tralno banko in nato večstransko v okviru pobude 
za usklajevanje evropskih bank (European Banking 
Coordination Initiative). Tako združeno delovanje je 
pomagalo izboljšati finančno stabilnost in zaupanje 
vlagateljev, tudi s širšega regionalnega vidika.
Okvir 10, peta alinea
Zaposlovanje v portugalskem javnem sektorju se 
je med letoma 2011 in 2014 zmanjšalo za skoraj 
10 %, kar je več kot 2-odstotno letno zmanjšanje, ki 
se zahteva v memorandumu o soglasju. Ker javnih 
uslužbencev ni mogoče odpuščati, je bilo treba 
znaten del zmanjšanja doseči tako, da na delovnih 
mestih, ki so jih zapustili zaposleni, niso zaposlili 
novih oseb. Predčasno upokojevanje je bilo posebej 
opredeljen pristop k zmanjševanju števila osebja. 
Izkazalo se je, da je ta pristop zajemal velik del 
zmanjševanja števila osebja, vendar to ne pomeni, 
da je bil njegov vpliv na proračun omejen. Poleg 
tega je vlada uvedla dodatne ukrepe za zmanjša -
nje števila zaposlenih, kot je sistem prostovoljne 
prekinitve delovnega razmerja. Kot skupen rezultat 
zmanjšanja števila zaposlenih in znižanja plač se je 153 (iii)
Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za 
Romunijo je bil odpravljen junija 2013 na podlagi 
podatkov o rezultatih za leto 2012. Pomemben 
pogoj za odpravo katerega koli postopka v zvezi 
s čezmernim primanjkljajem je trajnost odprave 
primanjkljaja, kar pomeni, da mora primanjkljaj 
v celotnem obdobju zadevne napovedi Komi -
sije verodostojno ostati pod pragom 3 % BDP . 
Taka napoved temelji na ukrepih, ki jih vlade 
verodostojno objavijo in ki so dovolj podrobno 
predstavljeni.
153 (iv)
Glavni razlog za jamstvo za odgovornost na Irskem 
ni bil oblikovati ukrep, ki ustvarja prihodek.
155
Komisija meni, da ni smiselno primerjati podatkov 
MDS in Komisije glede izpolnjevanja pogojev ob 
koncu programa, ker jih ti instituciji ocenjujeta na 
podlagi različnih referenčnih meril.
Nekateri roki so bili prvotno zelo ambiciozno 
zastavljeni, da se spodbudi izvajanje, vendar so bili 
pozneje prilagojeni glede na izvajanje programa.
158
Po mnenju Komisije pojem „strukturna vsebina“, 
ki ga uporablja Sodišče, ni smiselna metrika za 
analizo ukrepov politike in oblikovanje sklepov 
o njihovi pomembnosti. Pogoji, ki zahtevajo več 
vmesnih korakov (in jih je zato Sodišče opredelilo 
kot pogoje z „malo strukturne vsebine“), so lahko 
vsaj tako pomembni kot pogoji, ki se izvajajo bolj 
neposredno.
Razvrstitev, ki se uporablja v zvezi s strukturno 
vsebino pogojev, ne zajema bistva in pomena 
posameznih pogojev. Za veliko najpomembnej -
ših strukturnih reform bodo potrebni vmesni 
koraki, kot so pregledi ali posvetovanja (razvrščeni 
v kategorijo „malo strukturne vsebine“), preden je 
reforma dokončno uzakonjena in se začne izvajati. 
Kategorija „malo strukturne vsebine“, ki jo uporablja 
Sodišče, torej ni sopomenka izrazu „pomembno“.
Odgovori Komisije 111
Skupen odgovor Komisije  
na odstavke 176, 177 in 178
Na Madžarskem zadolženost gospodinjstev v tujih 
valutah (večinoma v švicarskih frankih) ni bila pose -
bej pereče politično vprašanje med programskim 
obdobjem (tj. do prvega četrtletja 2010).
Domača posojila v tujih valutah niso bila sporno 
vprašanje v programih euroobmočja ali v Latviji, 
katere cilj programske politike je bil ohranitev veza -
nega deviznega tečaja na euro.
V Romuniji so bili pogoji za zajezitev/omejitev daja -
nja posojil v tujih valutah vključeni prek predpisov, 
ki so se obravnavali in tesno spremljali v finančnem 
sektorju. Vzdrževal se je stalen dialog z nacionalno 
banko. Za odpravo ranljivosti v zvezi z dajanjem 
posojil v tujih valutah je nacionalna banka Romunije 
leta 2011 sprejela ukrepe, da bi dodatno prepre -
čila nezaščiteno zadolževanje potrošnikov v tujih 
valutah. Nekateri od teh ukrepov so bili pozneje 
razširjeni tudi na nezaščitena mala in srednje velika 
podjetja v skladu s priporočili Evropskega odbora za 
sistemska tveganja (ESRB). Poleg tega je romunska 
vlada v okviru programa „First Home - Prima Casa“ 
kot del programskih pogojev avgusta 2013 prene -
hala dajati državna jamstva za hipotekarna posojila, 
denominirana v tujih valutah.masa plač v javnem sektorju med letoma 2010 in 
2014 zmanjšala za skoraj 17 %.
165
Programi euroobmočja so bili osredotočeni na 
fiskalno in finančno stabilnost ter povečanje kon -
kurenčnosti z odpravo strukturnih pomanjkljivosti. 
Ponovna vzpostavitev zunanjega ravnovesja je bila 
sestavni del pogojevanja za programe euroobmo -
čja, vendar ni bila neposredno ključno vprašanje.
Saldo tekočega računa plačilne bilance in stanje 
trgovinske bilance se sama po sebi ne bi smela 
uporabiti kot kazalnika konkurenčnosti, ker lahko 
na zunanje ravnovesje vplivajo strukturne spre -
membe in ciklični dejavniki. To pomeni, da se 
lahko del izboljšav uresniči, ko se izboljšajo ciklične 
razmere. Če se obravnava samo saldo tekočega 
računa/stanje trgovinske bilance brez analize 
osnovnih dejavnikov, ni mogoče opredeliti izboljšav 
v konkurenčnosti.
167
Irska kot država članica euroobmočja ni bila v pro -
gramu plačilnobilančne pomoči. Vrzel v zunanjem 
financiranju  kot taka ni bila osrednjega pomena za 
program, kot je bila v državah članicah zunaj euro -
območja. Poudariti je treba, da je imela Irska stalni 
trgovinski presežek ob precejšnji nestanovitnosti. 
V tem kontekstu je lahko predstavitev združenih 
podatkov o napakah v napovedih zavajajoča. Poleg 
tega se je trgovinska bilanca med letoma 2011 in 
2014 nekoliko izboljšala, kar je pozitivno prispevalo 
k prilagoditvi tekočega računa. Napovedovanje 
irskega zunanjega ravnovesja je precej zapleteno 
zaradi dejavnosti velikih multinacionalnih družb, ki 
prevladujejo v irskem trgovinskem sektorju.
Komisija meni, da na podlagi slike 11 ni mogoče 
priti do novih spoznanj.
168
Vprašljivo je, ali „trgovinska bilanca bolje zajame 
učinke sprememb na konkurenčnost države kot 
tekoči račun“.
Odgovori Komisije 112
Priporočilo 2
Komisija sprejema priporočilo 2, vendar poudarja 
potrebo po zagotovitvi, da dejavnost evidentiranja 
ne pomeni nesorazmernega bremena za napovedo -
valce, zlasti v okviru programa in glede na omejene 
vire.
Komisija je od uvedbe prvih programov že izboljšala 
postopke in upravljanje dokumentov. Prizadevala 
si bo dodatno izboljšati izvajanje svoje politike 
upravljanja dokumentov in nadzora kakovosti.
Komisija pripravlja poskusni model napovedi, in 
sicer najprej za celotno euroobmočje z moduli za 
posamezne države. Cilj ni zamenjati sedanje na 
presojah temelječe napovedi, temveč preučiti, kako 
lahko Komisija to uporabi za izvajanje kakovostnih 
preverjanj, ki dopolnjujejo njene napovedi, teme -
lječe na presojah. Vendar Komisija poudarja, da 
model verjetno ne bo posebej koristen ob neobičaj -
nih gospodarskih dogodkih.
184
Glej odgovor Komisije na odstavka IX in X.
Priporočilo 3 (a)
Komisija sprejema priporočilo 3(a).
Komisija je od začetka izvajanja programov že 
izboljšala vodenje evidenc. Osredotočila se bo na 
zagotavljanje, da se novi postopki v celoti izvedejo 
v skladu z njeno politiko upravljanja dokumentov, 
ne da bi se pri tem ogrozila sposobnost program -
skih skupin za izpolnjevanje kratkih rokov.
Priporočilo 3 (b)
Komisija sprejema priporočilo 3(b) in bo preučila, 
kako bo dodatno izboljšala dokumentiranje ključ -
nih odločitev v skladu s svojo politiko upravljanja 
dokumentov, ne da bi se pri tem upočasnil proces 
odločanja.Zaključki in priporočila
179
Glej odgovor Komisije na odstavek III.
180
Glej odgovor Komisije na odstavek IV.
182
Komisija je po letu 2009 izboljšala sposobnost 
mobilizacije strokovnega znanja v povezavi s pro -
grami euroobmočja in je lahko lažje pridobila zuna -
nje strokovno znanje.
Priporočilo 1
Komisija sprejema priporočilo 1.
Komisija je med krizo izboljšala mobilizacijo stro -
kovnega znanja, kot je razvidno iz dejstva, da je 
lahko mobilizirala več strokovnega znanja v progra -
mih euroobmočja, ki so se začeli pozneje kot pro -
grami zunaj euroobmočja. V okviru Komisije je bila 
nedavno ustanovljena podporna služba za struk -
turne reforme (SRSS). Komisija bo preučila, kako bi 
lahko dodatno okrepila nekatera ključna načela za 
hitro mobilizacijo potrebnega strokovnega znanja, 
po potrebi znotraj institucionalnega okvira.
Po potrebi bo upoštevala potrebo po razvoju 
postopkov za okrepljen nadzor in upravljanje more -
bitnih novih programov finančne pomoči za države 
euroobmočja.
183
Glej odgovor Komisije na odstavek VIII.
Zelo težko je bilo naknadno ocenjevati verodo -
stojnost ključnih predpostavk v okviru naknadnih 
pregledov.
Odgovori Komisije 113
Priporočilo 5
Komisija sprejema priporočilo 5. Zaradi spremljanja 
javnofinančnih ciljev si bo prizadevala v memoran -
dume o soglasju vključiti dodatne spremenljivke, ki 
jih lahko zbere s kratkimi časovnimi zamiki, kot sta 
četrtletno stanje denarnih sredstev in/ali cilj glede 
zaostalih plačil.
191
Glej odgovor Komisije na odstavke XV in 104–107.
Obroki so bili izplačani na podlagi podrobne ocene 
usklajenosti držav s pogojevanjem. Vse zamude pri 
usklajevanju so bile ocenjene za vsak primer pose -
bej. Poleg tega so lahko pogoji, ki „niso bili resnično 
pomembni za reševanje krize in poplačilo dolga“, 
kljub temu primerni, če podpirajo rast in zmanjšu -
jejo tveganje za neplačilo posojil v nepričakovanih 
okoliščinah. Revizija ne vsebuje dokazov, da so bile 
vključene nepomembne reforme.
Priporočilo 6 (a)
Komisija sprejema priporočilo 6(a).
Priporočilo 6 (b)
Komisija sprejema priporočilo 6(b), vendar poudarja, 
da bi bila v nekaterih primerih zagotovitev sprejetja 
reform nesmiselna, dokler v okviru pripravljalnega 
dela ne bi bil opredeljen obseg težave, ki jo je treba 
obravnavati, ali mogoči odzivi.
Priporočilo 6 (c)
Komisija delno sprejema priporočilo 6(c). Ne 
sprejema pa obveznosti za programske skupine, 
da utemeljijo potrebo po vsakem posameznem 
pogoju, ker ima država prejemnica ključno vlogo pri 
oblikovanju svoje vizije za program reform.185
Glej odgovor Komisije na odstavek XI.
186
Glej odgovor Komisije na odstavek XII.
187
Glej odgovor Komisije na odstavek XII.
188
Glej odgovor Komisije na odstavek XIV.
189
Glej odgovor Komisije na odstavek XIII.
Ključne dokumente, ki so rezultat strokovne analize, 
so pregledali uradniki zunaj glavne programske 
skupine, vključno z višjim vodstvom in vodji hori -
zontalnih enot. Za poročila o pregledu so se opravili 
postopki posvetovanja z zadevnimi generalnimi 
direktorati. Osnutki dokumentov so bili izmenjani in 
navzkrižno pregledani s partnerskimi institucijami, 
o rezultatih pogajanj pa se je podrobno poročalo 
Ekonomsko-finančnemu odboru in Delovni skupini 
Euroskupine.
Priporočilo 4
Komisija sprejema priporočilo 4. Izboljšala bo 
postopke za pregled upravljanja programov in 
vsebine programskih dokumentov glede na sedanje 
omejitve virov in brez povzročanja nepotrebnih 
zamud.
190
V odgovoru Komisije na odstavek XV so navedeni 
razlogi za uporabo podatkov na podlagi nastanka 
poslovnega dogodka.
Odgovori Komisije 114
193
Sodišče je preučilo, ali je bila cenovna raven na 
datum sklenitve posla utemeljena zgolj na podlagi 
primerjave s prvotnimi smernicami glede določitve 
cen, ki so jih banke navedle v svojih predlogih, ne 
da bi se ustrezno upoštevalo dogajanje na trgu med 
datumom prvotnih smernic glede določitve cen 
in dejanskim datumom izdaje. Za ta postopek so 
na splošno značilna odstopanja od prvotnih smer -
nic glede določitve cen, zlasti ko gre za tako dolg 
časovni razmik.
194
Komisija meni, da v postopku upravljanja dolga ni 
bilo vrzeli, vendar pa jih je bilo nekaj v dokumenta -
ciji v zvezi z začetnimi transakcijami.
Priporočilo 8 (a)
Komisija sprejema priporočilo 8(a).
Priporočilo je že izpolnjeno. Dodelitev se izvede 
v tesnem sodelovanju z bančnim konzorcijem, vsa 
naročila pa so v preglednem postopku na voljo 
Komisiji, ki ima popoln nadzor nad postopkom.
Priporočilo 8 (b)
Komisija sprejema priporočilo 8(b).
Priporočilo je že izpolnjeno. Od januarja 2011 so 
postopki za pošiljanje „pozivov k oddaji ponudb“, 
sprejemanje predlogov bank in dajanje pooblastil 
vodilnim bankam dobro dokumentirani.
Priporočilo 8 (c)
Komisija sprejema priporočilo 8(c).
Priporočilo je že izpolnjeno. Vodilni vodstveni 
delavci formalno sprejmejo „zaveze zavarovanja“, če 
knjiga naročil ne bi dosegla ciljnega obsega (pred 
izdajo), ter „zaveze glede sekundarnega trga“, da se 
zagotovi dejavno trgovanje na sekundarnem trgu 
(po izdaji).Poudarja, da je najpomembneje imeti skladen in 
celosten sklop reform za obravnavo glavnih gospo -
darskih izzivov. V okviru tega programa se je treba 
pogosto odločiti za določen sveženj reform. Pogoji 
se zato ne smejo obravnavati ločeno. Poudarja tudi, 
da so reforme, ki povečujejo srednjeročno rast, 
prav tako pomembne za izboljšanje javnofinanč -
nega položaja in zmanjšanje tveganja, da finančna 
pomoč ne bo odplačana. Pomoč EU ima pogosto 
zelo dolgo zapadlost, zato je izrazita rast pomem -
ben dejavnik, ki vpliva na sposobnost države, da 
odplača posojila.
Končno je izbira pogojev predmet pogajanj 
z državo prejemnico. Podpirati mora sposobnost 
držav, da določijo agendo za svoje programe. To 
je osnovni pogoj, da lahko prevzamejo odgovor -
nost za reformni proces, ki je pomemben dejavnik 
uspešnosti programa. Pogojevanje se preverja tako 
na ravni upravljanja kot tudi politični ravni.
Priporočilo 6 (d)
Komisija sprejema priporočilo 6(d). V zvezi z že 
določenimi pogoji si bo prizadevala čim bolje odgo -
voriti glede izmerljivih podatkov. Vendar poudarja, 
da učinek pogojev ni enako merljiv, da je nekatere 
rezultate lažje opredeliti kvalitativno kot količinsko 
in da pri vseh pogojih niso na voljo hitro dostopni 
podatki za oceno.
Priporočilo 7
Komisija delno sprejema priporočilo 7. Določila je 
že smernice za sodelovanje z MDS in ECB, sprejema 
pa tudi druge ukrepe za olajšanje medinstitucional -
nega sodelovanja. Vendar meni, da je treba pri raz -
jasnitvi tega sodelovanja preprečiti, da bi formaliza -
cija obremenila postopek odločanja, zlasti glede na 
povezane časovne pritiske. Pri usklajevanju različnih 
mnenj je treba ohraniti prožnost, saj bi bil poskus 
formalne kodifikacije postopka reševanja sporov 
zahteven in ne bi imel velike vrednosti.
Odgovori Komisije 115
200
Glej odgovor Komisije na odstavek XVII.
201
V odgovoru Komisije na dostavek 158 je pojasnjeno, 
zakaj po mnenju Komisije metrika, ki jo Sodišče 
uporablja za razvrstitev strukturnih pogojev, ne 
izraža njihovega pomena.
202
Dejstvo, da so bili pogoji vključeni v program in da 
v časovnem okviru programa niso prinesli opaznih 
rezultatov, ne pomeni, da niso bili uspešni ali da se 
je pričakovalo, da bodo imeli učinke v časovnem 
okviru programa. Za uresničitev strukturnih reform 
je potreben čas, v večini primerov pa je mogoče 
njihov učinek opaziti šele po daljšem obdobju.
203
Glej odgovor Komisije na odstavek 165.
Priporočilo 9
Komisija sprejema priporočilo 9. Prizadevala si bo 
dodatno izboljšati svoje razumevanje postopka 
prilagajanja v okviru programov na podlagi seda -
njega sklopa celovitih naknadnih ocen ter pridobiti 
spoznanja na tej podlagi. Ocene zajemajo vse vidike 
ekonomskega prilagajanja v okviru programov, 
vključno s tremi predlogi, ki jih je navedlo Sodišče. 
Naknadna ocena programa ekonomskega prilagaja -
nja Irske je že objavljena.
Priporočilo 9 (a)
Komisija sprejema priporočilo 9(a).Priporočilo 8 (d)
Komisija sprejema priporočilo 8(d).
Priporočilo je že izpolnjeno. Redna ocena trgov je 
dokumentirana v poročilih Odbora za upravljanje 
denarnih sredstev. Natančnejša ocena se izvede 
pred vsako izdajo obveznic in je prav tako naknadno 
dokumentirana v obvestilu po opravljenem poslu. 
Poleg tega banke četrtletno zagotavljajo podatke 
o prihodkih iz transakcij nakupa in prodaje obveznic 
EU, Komisija pa jih spremlja.
195
Glej odgovor Komisije na priporočilo 9.
196
Glej odgovor Komisije na odstavek 139.
197
Poudariti je treba, da Portugalska ni v celoti upora -
bila vse finančne pomoči, ki je bila na voljo v okviru 
programa, in da je program zaključila z znatno 
rezervo v državni blagajni.
198
V tej izjavi je učinek novih ukrepov politike pome -
šan z javnofinančnim učinkom gospodarskih pogo -
jev. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 147.
199
Kot je navedeno v odgovoru Komisije na 
odstavek 150(i), se učinek začetne točke na hitrost 
konsolidacije ne bi smel obravnavati ločeno od dru -
gih, včasih za posamezno državo značilnih dejavni -
kov, ki vplivajo na javnofinančna neravnovesja, ki jih 
je treba popraviti. V odgovoru Komisije na dosta -
vek 153 je pojasnjeno, zakaj so morda potrebni 
enkratni ukrepi in zakaj jih ni mogoče opisati kot 
ukrepe, ki prinašajo netrajnostne rezultate.
Odgovori Komisije 116
Priporočilo 9 (b)
Komisija sprejema priporočilo 9(b). V skladu 
s političnimi smernicami predsednika Junckerja 
je nedavno izvedla predhodno oceno socialnih 
učinkov nove prilagoditve za Grčijo. Taka ocena se 
bo izvedla za vsak drug nov program.
Priporočilo 9 (c)
Komisija sprejema priporočilo 9(c).
KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE
Brezplačne publikacije:
  en izvod:  
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:  
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), 
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),  
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali  
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).
(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).
Publikacije, ki so naprodaj:
 na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
EVROPSKO  
RAČUNSKO
SODIŠČE
Ko je leta 2008 finančna kriza povzročila evropsko krizo 
državnega dolga, so bile nekatere države članice prisiljene 
zaprositi za makrofinančno pomoč. V tem poročilu je 
raziskano, kako dobro je Komisija upravljala pomoč, 
zagotovljeno petim državam članicam (Madžarski, Latviji, 
Romuniji, Irski in Portugalski). Ugotovili smo, da Komisija 
ni bila pripravljena na razsežnost krize, kar v glavnem 
pojasnjuje velike začetne slabosti v  njenih procesih 
upravljanja. Več slabosti, ki smo jih odkrili, še vedno 
obstaja, glavno sporočilo poročila pa je, da mora Komisija 
okrepiti svoje postopke za upravljanje finančne pomoči.