Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja na Poljskem

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 126(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) V skladu s členom 126 Pogodbe o delovanju Evropske unije se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2) Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih mest.

(3) Svet je 7. julija 2009 v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnostiki sklenil, da na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 104(7) PES in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[1] izdal priporočilo za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2012[2]. Da bi Poljska svoj javnofinančni primanjkljaj zmanjšala pod 3 % BDP na verodostojen in vzdržen način, je bilo poljskim organom izdano priporočilo, naj v letu 2009 izvedejo načrtovane ukrepe fiskalne spodbude, zagotovijo povprečno letno zmanjšanje strukturnega primanjkljaja v višini vsaj 1,25 % BDP od leta 2010 naprej, podrobno opredelijo ukrepe, ki so potrebni za zmanjšanje primanjkljaja pod referenčno vrednost do leta 2012, in uvedejo reforme za zamejitev primarnih tekočih odhodkov v prihodnjih letih. Svet je za sprejetje ustreznih ukrepov postavil rok 7. januar 2010.

(4) Komisija je 3. februarja 2010 sklenila, da je Poljska na podlagi napovedi služb Komisije iz jeseni 2009 sprejela potrebne ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 7. julija 2009 za znižanje javnofinančnega primanjkljaja na referenčno vrednost, in menila, da zato nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni potrebno. Na podlagi napovedi iz jeseni 2011 je Komisija menila, da Poljska zaostaja za zastavljenimi cilji in je od nje zahtevala uvedbo dodatnih ukrepov, ki jih je Poljska sprejela in javno objavila do 10. januarja 2012. Tako je Komisija 11. januarja 2012 potrdila, da so poljski organi sprejeli učinkovite ukrepe za pravočasno in vzdržno odpravo čezmernega primanjkljaja ter da takrat nadaljnji ukrepi v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem Poljske niso bili potrebni[3].

(5) Svet je 21. junija 2013 ugotovil, da je Poljska sprejela učinkovite ukrepe, vendar je prišlo do neugodnih gospodarskih dogodkov s pomembnimi posledicami za javne finance, zato je izdal revidirana priporočila[4]. Tako je Poljska izpolnjevala pogoje za podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja, kot je določeno v členu 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97. Svet je Poljski priporočil, naj čezmerni primanjkljaj odpravi do leta 2014. Poljska bi morala doseči ciljni nominalni primanjkljaj sektorja država v višini 3,6 % BDP v letu 2013 in 3,0 % BDP v letu 2014, kar je skladno z izboljšanjem strukturnega proračunskega salda za vsaj 0,8 % BDP v letu 2013 in 1,3 % BDP v letu 2014 na podlagi posodobljene napovedi služb Komisije iz pomladi 2013. Poljska bi morala strogo izvajati že sprejete ukrepe in jih še dopolniti z dodatnimi ukrepi, ki bi zadoščali za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2014. Poljska bi morala za zmanjševanje primanjkljaja uporabiti vse nepričakovano visoke prihodke. Svet je določil, da mora Poljska do 1. oktobra 2013 sprejeti učinkovite ukrepe in v skladu s členom 3(4a) Uredbe (ES) št. 1467/97 podrobno poročati o konsolidacijski strategiji za izpolnitev ciljev. Poljska je 2. oktobra 2013 predložila poročilo o učinkovitih ukrepih, ki ga je Komisija nato analizirala.

(6) Svet je [10. decembra 2013] v skladu s členom 126(8) PDEU ugotovil, da Poljska v letu 2013 ni sprejela učinkovitih ukrepov v odziv na priporočilo Sveta v skladu s členom 126(7) PDEU z dne 21. junija 2013.

(7) V skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom, da se stanje čezmernega primanjkljaja v danem roku odpravi. V priporočilu mora biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, skladni z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.

(8) Po prvotni povprečni realni rasti BDP 4 % letno v obdobju 2001–2011 se je gospodarska aktivnost v letu 2012 upočasnila na 1,9 %. Po makroekonomskem scenariju, na katerem temelji poročilo o učinkovitih ukrepih, naj bi se realna rast BDP v letu 2013 še bolj upočasnila, in sicer na 1,5 %, nato pa naj bi se v letih 2014 in 2015 okrepila s povečanjem BDP za 2,5 % oziroma 3,8 %. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2013 naj bi stopnja realne rasti BDP v letu 2013 znašala 1,3 % ter se v letu 2014 povečala na 2,5 %, v letu 2015 pa na 2,9 %. V primerjavi s poljskimi organi je Komisija manj optimistična glede rasti domačega povpraševanja v obdobju, ki ga zajema napoved, zlasti rasti zasebne potrošnje in zasebnih naložb.

(9) Poljski organi za leto 2013 napovedujejo javnofinančni primanjkljaj v višini 4,8 % BDP, kar je povečanje s 3,9 % BDP v letu 2012. Nato poljsko Ministrstvo za finance napoveduje presežek v višini 4,5 % BDP v letu 2014, in sicer po zaslugi načrtovane pokojninske reforme, ki zlasti prinaša enkraten prenos sredstev v vrednosti 8,5 % BDP. Po pričakovanjih naj bi bil saldo sektorja država v letu 2015 spet v primanjkljaju (3 % BPD).

(10) Napoved Komisije za leti 2013 in 2014 je podobna napovedi poljskih organov. Za leto 2013 prav tako napoveduje primanjkljaj v višini 4,8 % BDP. Vzrok za poslabšanje v primerjavi s 3,9 % BDP iz osnovnega scenarija v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem so predvsem nepričakovano nizki prihodki. V letu 2014 naj bi bil saldo sektorja država po napovedih v presežku (+4,6 % BDP) zaradi načrtovane pokojninske reforme. Komisija je v zvezi z letom 2015 manj optimistična od poljskih organov in pričakuje javnofinančni primanjkljaj v višini 3,3 % BDP. Razlika 0,3 odstotne točke BDP je v glavnem posledica nižjih tekočih prihodkov zaradi slabše napovedi za nominalno rast BDP ter višjih državnih izdatkov za vmesno potrošnjo. Doseganje ciljnega primanjkljaja je odvisno od izvajanja.

(11) Poleg tega je treba poudariti, da trenutne napovedi primanjkljaja temeljijo na sistemu nacionalnih in regionalnih računov ESR-1995. Od jeseni 2014 bodo veljala nova pravila (ESR-2010). Po novih pravilih se prenos sredstev ne bi več štel za javnofinančne prihodke, tako naj bi saldo sektorja država po pričakovanjih zabeležil primanjkljaj v višini 4,2 % BDP v letu 2014 in 3,9 % BDP v letu 2015[5]. Ker bo Svet odločal o ukinitvi postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem na podlagi podatkov, pridobljenih med navedenim postopkom in ki jih bo Eurostat pomladi 2015 ocenil po pravilih ESR-2010, so potrebni še dodatni ukrepi, da se nadomestijo elementi pokojninske reforme, ki v skladu z ESR-2010 ne bodo več pomenili zmanjšanja primanjkljaja.

(12) Poljski organi in Komisija napovedujejo, da bo bruto javni dolg Poljske v celotnem zadevnem obdobju ostal pod pragom 60 %. Po napovedi Komisije iz jeseni 2013 naj bi delež dolga v razmerju do BDP padel s 55,6 % v letu 2012 na 51 % v letu 2014, in sicer predvsem zaradi napovedanega prenosa sredstev pokojninskih skladov v vrednosti 8,5 % BDP, nato pa počasi narasel na 52,5 % v letu 2015.

(13) Za odpravo čezmernega primanjkljaja do zastavljenega roka leta 2014 po takrat veljavnih pravilih ESR-2010 in zagotovitev vzdržnosti, bi moral dodatni strukturni napor za leto 2014 znašati vsaj 1,6 % BDP, in to poleg ukrepov, ki so bili že vključeni v napovedi Komisije iz jeseni 2013 (kar bi po pravilih ESR-2010 prispevalo k zmanjšanju strukturnega primanjkljaja za 0,6 % BDP v letu 2014). Ker potreba po prilagoditvi delno izhaja iz prehoda s pravil ESR-1995 na pravila ESR-2010 in bi poleg tega takšen letni napor (višji od zahtevanega v priporočilu Sveta z dne 7. julija 2009 (1,25 % BDP) in višji od 1,3 % BDP iz priporočila Sveta z dne 21. junija 2013) povzročil znatne gospodarske izgube v času negativne proizvodne vrzeli, je primerno rok prestaviti na leto 2015.

(14) Zaradi velikih negotovosti v zvezi z gospodarskimi in proračunskimi gibanji bi bilo treba priporočeni proračunski cilj za zadnje leto v obdobju odprave primanjkljaja določiti na raven, ki je znatno nižja od referenčne vrednosti, da se zagotovi učinkovita in trajna odprava primanjkljaja v zahtevanem roku.

(15) Zato bi bila zahteva za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2015 sorazmerna z vmesnim ciljnim nominalnim primanjkljajem v višini 3,9 % BDP za leto 2014 (brez upoštevanja prenosa pokojninskih sredstev) in končnim ciljem v višini 2,8 % BDP za leto 2015. Izboljšanje strukturnega proračunskega salda, ki bi ga omogočila ta cilja, je 1 % BDP v letu 2014 in 1,2 % BDP v letu 2015, pri čemer se upoštevajo ukrepi iz napovedi Komisije iz jeseni 2013, s katerimi bi bilo mogoče doseči izboljšanje strukturnega salda po pravilih ESR-2010, in sicer za 0,6 % BDP v letu 2014 in za 0,2 % BDP v letu 2015. To pomeni, da so poleg ukrepov, že vključenih v napovedi Komisije iz jeseni 2013 (brez upoštevanja prenosa sredstev v okviru pokojninske reforme), potrebni še dodatni ukrepi v vrednosti 0,4 % BDP za leto 2014 in 1 % BDP v letu 2015 –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

(1) Poljska bi morala do leta 2015 odpraviti čezmerni primanjkljaj na verodostojen in vzdržen način.

(2) Poljska bi morala doseči ciljni nominalni primanjkljaj v višini 4,8 % BDP v letu 2013, primanjkljaj 3,9 % BDP v letu 2014 in 2,8 % BDP v letu 2015 (brez upoštevanja učinka prenosa sredstev v okviru pokojninske reforme). Za leto 2014 to na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2013 ustreza izboljšanju strukturnega salda za 1 % BDP in za 1,2 % BDP v letu 2015.

(3) Poljska bi morala strogo izvajati že napovedane in sprejete ukrepe ter jih še dopolniti z dodatnimi ukrepi, ki bodo zadoščali za vzdržno odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2015. Poljska bi morala za zmanjševanje primanjkljaja uporabiti vse nepričakovano visoke prihodke.

(4) Svet je določil, da mora Poljska do 15. aprila 2014 sprejeti učinkovite ukrepe in v skladu s členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno poročati o konsolidacijski strategiji za izpolnitev ciljev.

Poleg tega bi morali poljski organi (i) izboljšati kakovost javnih financ, tako da bi zlasti kar najbolj omejili zniževanje naložb, ki spodbujajo rast, ter skrbno pregledali socialne izdatke in njihovo učinkovitost; (ii) izboljšati izpolnjevanje davčnih obveznosti in povečati učinkovitost davčnih uprav ter (iii) zagotoviti, da bi bil institucionalni okvir javnih financ bolj zavezujoč in pregleden, med drugim tudi tako, da bi opredelitve, ki se uporabljajo v nacionalnem računovodstvu, prilagodili standardom ESR in jih dovolj razširili, da bi zagotovili zadostno vključenost institucij, izboljšali medletno spremljanje izvrševanja proračuna ter zagotovili učinkovito in pravočasno spremljanje skladnosti s stalnim izdatkovnim fiskalnim pravilom, ki temelji na zanesljivi in neodvisni analizi, ki jo opravijo neodvisni organi oziroma organi, ki so v odnosu do proračunskih organov države članice funkcionalno neodvisni. Da bi zagotovila uspešnost strategije konsolidacije javnih financ, bo pomembno tudi, da Poljska konsolidacijo podpre s celovitimi strukturnimi reformami v skladu s priporočilom Sveta, ki je bilo na Poljsko naslovljeno v okviru evropskega semestra. Poleg poročila iz priporočila (4) bi morali poljski organi najmanj vsakih [šest mesecev] poročati tudi o napredku pri izvajanju teh priporočil ter tudi v posebnem poglavju konvergenčnih programov, dokler čezmerni primanjkljaj ne bo odpravljen v celoti.

To priporočilo je naslovljeno na Republiko Poljsko.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[2] Vsi dokumenti, povezani s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem na Poljskem, so na voljo na: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm

[3] Sporočilo Komisije Svetu z naslovom Ocena izvajanja proračuna v okviru tekočih postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem po napovedi služb Komisije iz jeseni 2011, COM(2012) 4 final z dne 11. januarja 2012.

[4] Priporočilo Sveta za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja na Poljskem z dne 21. junija 2013.

[5] Po pravilih ESR-2010 naslednji učinki načrtovane pokojninske reforme ne bi več pomenili zmanjšanja primanjkljaja: enkratni prenos sredstev v višini 8,5 % BDP v letu 2014, redni prenos sredstev v letu 2014 (0,3 % BDP) in v letu 2015 (kumulativni učinek v višini 0,6 % BDP). Po novih pravilih bi ostala veljavna le sprememba števila plačnikov v prvi steber (0,2 % BDP v letu 2014, kumulativni učinek v višini 0,4 % BDP v letu 2015). Medtem ko se ocenjuje, da bo imel prehod na ESR-2010 pozitiven učinek na BDP, pa naj bi bil učinek višjega BDP na javne finance zanemarljiv.