1.Uvod

V zadnjih 60 letih je bila z ukrepi za evropsko povezovanje oblikovana skupna usoda državljanov Unije. Vprašanje, na katerega mora Evropa odgovoriti, je preprosto: ali bodo Evropejci odločali o svoji skupni usodi ali bodo o tej usodi odločali drugi. Želi Evropska unija postati steber nastajajočega večpolarnega svetovnega reda ali se bo sprijaznila z vlogo marionete.

Izzivi, s katerimi se danes spopada Evropa, ne bodo kar izginili. Svetovna konkurenca se bo okrepila. Tehnološke spremembe se bodo odvijale še hitreje. Geopolitična nestabilnost se bo povečevala. Vidni bodo učinki podnebnih sprememb. Demografska gibanja kažejo, da se bodo migracije v EU nadaljevale.

V Rimski izjavi iz leta 2017 , sprejeti na 60. obletnico Rimske pogodbe, je navedeno, da je nujno treba okrepiti Evropsko unijo. Voditelji so zlasti poudarili, da bi morala EU postati močnejši svetovni akter. Izboljšati je treba njeno zmožnost oblikovanja svetovnih dogodkov in jo bolje pripraviti na prevzemanje mednarodnih odgovornosti. Evropska unija mora izboljšati svojo sposobnost „verodostojnega ukrepanja na svetovnem prizorišču“ (Weltpolitikfähigkeit). To sporočilo je prispevek k razpravi med voditelji, ki bo potekala na srečanju v Sibiu 9. maja 2019.

EU mora v današnjem zapletenem, povezanem in tekmovalnem svetu zavarovati svoje državljane, uveljaviti svoje vrednote in interese, podpreti mednarodni red, ki temelji na pravilih, ter razširiti stabilnost v sosedstvo in drugam. Poleg tega mora biti sposobna izpolniti pričakovanja tretjih držav, mednarodnih organizacij in drugih mednarodnih akterjev, da bi si zagotovila ključno vlogo pri obravnavanju regionalnih in svetovnih izzivov.

Nobena država članica se ne more sama spoprijeti s temi izzivi ali izkoristiti teh priložnosti. EU in države članice morajo združiti moči pri uveljavljanju skupnih interesov in vrednot.

Predsednik Juncker je v govoru o stanju v Uniji iz leta 2018 navedel številne politike, ki jih je treba izvajati v ta namen. EU mora še vedno tesneje sodelovati s partnerji z vsega sveta. Okrepiti bi morala partnerstvo z Afriko, zlasti z vzpostavitvijo Zveze za trajnostne naložbe in delovna mesta. Biti mora sposobna stati na lastnih nogah. Okrepiti mora na primer mednarodno vlogo evra. Prav tako se mora EU na mednarodne dogodke odzvati enotno, jasno in odločno.

Da bi EU dosegla te cilje in postala močnejši svetovni akter, se mora opremiti s potrebnimi instrumenti, pri čemer mora zlasti povečati učinkovitost sprejemanja odločitev.

V ta namen je predsednik Juncker v govoru o stanju v Uniji iz leta 2017 predlagal, da se „prouči, katere zunanjepolitične odločitve bi se lahko namesto soglasno sprejemale s kvalificirano večino“. To je mogoče doseči na podlagi veljavnih Pogodb. Nemška kanclerka Angela Merkel in francoski predsednik Emmanuel Macron sta v meseberški izjavi iz junija 2018 o obnovitvi obljub Evrope v zvezi z varnostjo in blaginjo obravnavala isto vprašanje. V izjavi sta pozvala k „proučitvi novih načinov pospešitve in povečanja učinkovitosti sprejemanja odločitev EU v okviru skupne zunanje in varnostne politike“ ter „proučitvi možnosti za uporabo glasovanja z večino na področju skupne zunanje in varnostne politike v okviru širše razprave o glasovanju z večino glede politik EU“.

Razprava že dolgo traja. EU je v svoji zgodovini velikokrat postopoma prešla z odločanja s soglasjem na glasovanje s kvalificirano večino. Kvalificirana večina, prvič uvedena z Enotnim evropskim aktom, je danes običajno pravilo glasovanja pri sprejemanju odločitev EU, tudi na področju pravosodja in notranjih zadev. Razlog za nadomestitev odločanja s soglasjem z glasovanjem s kvalificirano večino je preprost, utemeljen in vedno enak. Države članice so priznale, da kadar je na specifičnem področju politike potrebna določena raven ambicij, pride čas, ko pravilo o odločanju s soglasjem upočasnjuje napredek in v nekaterih primerih EU preprečuje prilagajanje spremembam. S tega vidika je bil vsak korak k glasovanju s kvalificirano večino velik napredek za EU.

Glasovanje s kvalificirano večino na podlagi kulture sklepanja kompromisov povečuje možnosti za razpravo in pragmatične rezultate, ki izražajo interese vseh. Prilagodljivo, učinkovito in hitro sprejemanje odločitev je torej Uniji omogočilo, da je postala svetovni zgled in oblikovalka standardov na področjih politike, kot so varstvo okolja in potrošnikov, varstvo podatkov ter prosta in pravična trgovina.

EU postaja vse pomembnejši svetovni akter, pri čemer veliko ljudi po svetu meni, da je vodilna na področju zagovarjanja univerzalnih vrednot. Unija je dosledno podpirala mir in blaginjo v svojem sosedstvu in drugod, na primer s spodbujanjem normalizacije odnosov med Beogradom in Prištino, odzivom na kršenje mednarodnega prava s strani Ruske federacije na Krimskem polotoku in v vzhodni Ukrajini ter z začetkom pogajanj in posredovanjem pri sklenitvi sporazuma v zvezi z iranskim jedrskim programom.

Kljub temu bi pogostejše glasovanje s kvalificirano večino koristilo skupni zunanji in varnostni politiki. V tem sporočilu so določeni razlogi za učinkovitejše sprejemanje odločitev na nekaterih področjih skupne zunanje in varnostne politike, obravnavane možnosti, ki so v zvezi s tem na voljo v Pogodbi o Evropski uniji, ter opredeljena konkretna in dosegljiva področja, na katerih bi Svet lahko ukrepal na podlagi kvalificirane večine, namesto da ohranja odločanje s soglasjem. Posebnosti zunanje politike so izražene v Pogodbah. Na voljo so prilagojeni zaščitni ukrepi, ki bi se uporabljali še naprej. Komisija bi pozneje lahko proučila možnost, kako bi se lahko na podlagi glasovanja s kvalificirano večino dodatno okrepili odnosi Unije s tretjimi državami.

2.Razlogi za pogostejše glasovanje s kvalificirano večino na področju skupne zunanje in varnostne politike

Večina odločitev EU na področju skupne zunanje in varnostne politike je sprejeta s soglasjem. Navadno to Uniji ne preprečuje aktivnega delovanja in zavzemanja odločnih stališč v zvezi z vprašanji zunanje politike. Vse bolj pa vpliva na hitrost in zmožnost EU za ukrepanje na svetovnem prizorišču. V mednarodni politiki je čas ključnega pomena, verodostojnost mednarodnega akterja pa je odvisna od njegove zmožnosti hitrega in usklajenega odzivanja na mednarodne krize in dogodke. Podobno so moč, učinkovitost in vpliv svetovnega akterja odvisni od njegove zmožnosti doslednega in učinkovitega ukrepanja na mednarodnem prizorišču in v okviru svetovnih forumov.

Od podpisa Maastrichtske pogodbe leta 1992, s katero so države članice prvič pooblastile Unijo za ukrepanje na področju vprašanj zunanje in varnostne politike, je bil na podlagi znatnega razvoja skupne zunanje in varnostne politike ter skupne varnostne in obrambne politike EU dosežen precejšen napredek. Kljub temu EU v nekaterih primerih še vedno ne more sprejeti skupnih stališč ali pa ta stališča niso dovolj trdna oziroma jih ne sprejme dovolj hitro (glej oddelek 3).

Za Unijo in države članice imajo ti primeri dejansko politično ceno: Institucije EU ne smejo odločno ukrepati, države članice, ki so bolj mednarodno dejavne, so omejene na izražanje svojih stališč in ne zastopajo vseh 28 držav članic, medtem ko države članice, ki ne sedijo za pogajalsko mizo, na sporno vprašanje ne morejo neposredno vplivati.

Dejstvo, da se taki primeri še vedno pojavljajo, dokazuje, da pravilo o odločanju s soglasjem Uniji preprečuje uresničevanje celotnega potenciala na področju zunanje politike. Glede na perspektivo do leta 2025 bo odpravljanje teh omejitev ključno za morebitno širitev EU. EU mora postati močnejša in se okrepiti, preden lahko nadaljuje širitev.