OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Komisija je od začetka pandemije COVID-19 predložila številne predloge za zagotovitev, da bi bilo mogoče mobilizirati vsa razpoložljiva sredstva v okviru programov za obdobje 2014–2020, ki se financirajo iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljnjem besedilu: skladi ESI), in zagotoviti takojšen odziv na neposredne in posredne učinke krize. Te spremembe so omogočile mobilizacijo razpoložljivih sredstev za izpolnitev potreb, ki izhajajo iz povečanega pritiska na zdravstvene sisteme, ter zagotovitev podpore delodajalcem in zaposlenim za premostitev teh izrednih razmer. Države članice in regije so bile deležne neposredne likvidnosti in prožnosti, da so lahko sredstva iz skladov ESI porabile tam, kjer so bila najbolj potrebna. Možnost uporabe 100-odstotnega financiranja Unije za te ukrepe v obračunskem letu, ki se začne z letom 2020, bo prispevala k zmanjšanju bremena za njihove javne finance.

Številne države članice so zaradi širjenja koronavirusa preko držav uvedle povsem nove ukrepe, da bi zamejile pandemijo; med drugim so odredile začasno zaprtje podjetij ali uvedle široke omejitve potovanj in mobilnosti. To je povzročilo strm padec ravni proizvodnje v številnih gospodarstvih s hudimi socialnimi posledicami, kar bo predstavljalo velik izziv za javne finance in obvladovanje dolga v prihodnjih letih, to pa lahko omeji javne naložbe, ki so potrebne za gospodarsko okrevanje. Poleg tega se nacionalne in regionalne zmogljivosti za obravnavanje posledic krize med državami članicami in regijami razlikujejo zaradi različnih gospodarskih struktur in fiskalnih položajev. Če se te razlike ne bodo obravnavale, lahko povzročijo asimetrično okrevanje in poglobitev regionalnih razlik, kar lahko ogrozi notranji trg ter finančno stabilnost euroobmočja in naše Unije kot celote.

Razmere se počasi spreminjajo in mnoge regije in države članice se pripravljajo na previdno rahljanje omejitev v družbi in podjetjih ter na ponoven zagon svojih gospodarstev. Kljub temu so neposredni in posredni učinki krize že povzročili škodo v številnih sektorjih, zato bo okrevanje počasen proces, prav tako pa ni mogoče izključiti potrebe po nadaljnjih ukrepih zapore. Gospodarstvo se krči in brezposelnost narašča; negotovost v zvezi s prihodnjimi razmerami lahko upočasni okrevanje.

Da bi preprečili poglabljanje razlik in se izognili neenakomernemu okrevanju, je treba državam članicami in regijam, zlasti tistim, katerih gospodarstva je pandemija najbolj prizadela in imajo najmanjše zmogljivosti za okrevanje, kratkoročno in srednjeročno zagotoviti dodatno podporo ter tako okrepiti njihove zmogljivosti za odzivanje na krize, njihovim gospodarstvom in družbam pomagati prebroditi trenutne razmere in pripraviti temelje za hitro okrevanje njihovih gospodarstev.

Izredni ukrepi, ki omogočajo kar največjo prožnost in financiranje iz skladov ESI, so zagotovili pomembno podporo državam članicam in regijam pri odpravljanju neposrednih posledic krize. Vendar pa je jasno, da je bil njihov obseg omejen z razpoložljivostjo nedodeljenih sredstev, ki so preostala ob koncu programskega obdobja 2014–2020. Zato je treba storiti še več, kar pa bo mogoče le z zagotovitvijo dodatnih virov.

Komisija predlaga, da se izkoristi celotna moč proračuna EU za mobilizacijo naložb in predhodno zagotovitev finančne podpore v ključnih prvih letih okrevanja. Ti predlogi temeljijo na dveh stebrih. Na eni strani na revidiranem večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 in evropskem instrumentu za okrevanje v izrednih razmerah, ki bo z uporabo manevrskega prostora do zgornjih meja proračuna EU začasno spodbudil njegovo finančno zmogljivost, da se zagotovi dodatno financiranje na finančnih trgih. Na drugi strani pa na okrepljenem večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027. Komisija predlaga okrepitev ključnih programov s pomočjo evropskega instrumenta za okrevanje, da se omogoči hitro usmerjanje naložb na področja, na katerih so najbolj potrebne, okrepi enotni trg, stopnjuje sodelovanje na področjih, kot sta zdravje in obvladovanje kriz, ter se Unija opremi s proračunom, ki je prilagojen za spodbujanje dolgoročnega prehoda na odpornejšo, bolj zeleno in digitalno Evropo ob podpiranju načel evropskega stebra socialnih pravic. Ta predlog je del prvega od omenjenih stebrov.

Te dodatne vire je mogoče v realnem gospodarstvu hitro uporabiti le, če so na voljo v okviru programov iz programskega obdobja 2014–2020, ki se še izvajajo.

Zato se predlaga, da se strukturnima skladoma dajo na voljo dodatni viri v višini 58 272 800 000 EUR v tekočih cenah za obdobje 2020–2022. Dodatni viri za leto 2020 izhajajo iz povečanja skupnih virov za ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 ter so dodatni skupni viri za ESRR in ESS za tekoče obdobje. Dodatni viri za leti 2021 in 2022 so zunanji namenski prejemki, ki izhajajo iz evropskega instrumenta za okrevanje.

Ti zneski se bodo razdelili med države članice glede na njihovo relativno blaginjo ter obseg učinkov trenutne krize na njihova gospodarstva in družbe. Z odstopanjem od pravil, ki se uporabljajo za zunanje namenske prejemke, določenih v finančni uredbi, se bodo za te dodatne vire uporabljala pravila, določena v uredbi o skupnih določbah, ko bodo dodeljeni operativnim programom, vključno s pravili uredbe o skupnih določbah o prevzemanju in prenehanju obveznosti.

Države članice lahko te zneske uporabijo v okviru cilja „naložbe za rast in delovna mesta“ iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) ali Evropskega socialnega sklada (ESS) za podpiranje operacij, ki spodbujajo odpravo posledic krize v okviru pandemije COVID-19 v regijah, katerih gospodarstvo in delovna mesta so bili bolj prizadeti, ter za pripravo zelenega, digitalnega in odpornega okrevanja njihovih gospodarstev, ali pa za povečanje dodelitev programom, ki jih podpira Sklad za evropsko pomoč najbolj ogroženim (FEAD).

Da bi bilo mogoče te vire nameniti geografskim območjem, na katerih so najbolj potrebni, se kot izjemen ukrep in ne glede na splošna pravila za dodeljevanje sredstev iz strukturnih skladov dodatni zneski ne razčlenijo po kategorijah regij. Vendar se od držav članic pričakuje, da upoštevajo različne regionalne potrebe in stopnje razvoja, da se ohrani osredotočenje pomoči na manj razvite regije v skladu s cilji ekonomske, socialne in teritorialne kohezije. Države članice bi morale poleg tega v skladu z načelom partnerstva v odločanje vključiti lokalne in regionalne organe ter ustrezne organe, ki predstavljajo civilno družbo.

Poleg tega bo za namene njihovega izvajanja na voljo nov medsektorski tematski cilj „spodbujanje odprave posledic krize v okviru pandemije COVID-19 in priprava zelenega, digitalnega in odpornega okrevanja gospodarstva“, da se omogoči preprost postopek načrtovanja programov in najširše možno področje uporabe. Ta tematski cilj bo na voljo samo za načrtovanje programov za dodatne vire in njihovo izvrševanje. Teh ni mogoče združevati z drugimi tematskimi cilji, prav tako pa ne bo mogoče prenašati sredstev iz „redne“ dodelitve v okviru tega novega namenskega tematskega cilja. V priporočilih za posamezne države, izdanih v okviru evropskega semestra v letu 2020, so opredeljena posebna prednostna področja za predhodno financiranje javnih naložb, da se omogoči gospodarsko okrevanje, tako se države članice spodbujajo k upoštevanju navedenih prednostnih področij pri načrtovanju programov za dodatne vire.

Za zagotovitev hitrega izplačila dodatnih virov in poenostavljenega dostopanja do njih se predlaga, da se da 50 % dodatnih virov za leto 2020 na voljo takoj po odobritvi zadevnega programa ali programov oziroma njihovih sprememb, in sicer kot začetno predplačilo, ki pa ga bo treba obračunati šele ob zaključku programov. Države članice in regije se spodbujajo, da to predplačilo uporabijo za zagotovitev vnaprejšnjih izplačil upravičencem, da okrepijo njihovo finančno likvidnost. Predlagano je tudi, da se letna predplačila v letih 2021, 2022 in 2023 izplačajo ob upoštevanju dodatnih virov, dodeljenih programom. Glede na to, da je treba zagotoviti hitro uporabo teh dodatnih virov za naložbe na terenu in njihov učinek v realnem gospodarstvu, se ne predlaga preložitev končnega datuma upravičenosti, ki tudi za dodatne vire ostaja 31. december 2023 (za izdatke, ki nastanejo na ravni upravičencev). Kljub temu je pojasnjeno, da obveznosti, ki so povezane z dodatnimi viri, prenehajo v skladu s pravili o zaključku programov (tj. v letu 2025 po predložitvi zahtevanih dokumentov v skladu s členom 141 uredbe o skupnih določbah).

Prav tako je predvideno, da se sistem za elektronsko izmenjavo, ki se uporablja za uradne izmenjave med Komisijo in državami članicami v skladu s členom 74(4) uredbe o skupnih določbah, prilagodi tako, da državam članicam omogoča, da lahko brez odlašanja predložijo zahtevke za operativne programe oziroma spremembe operativnih programov za dodelitev dodatnih virov za leta 2020, 2021 in 2022. 0,35 % dodatnih virov je treba dodeliti za tehnično podporo na pobudo Komisije.

Poleg tega se predlaga možnost uporabe dodatnih virov za do 100-odstotno sofinanciranje upravičenih izdatkov iz proračuna EU. Da bi bila ta možnost dovoljena, morajo biti ti viri vključeni v načrtovanje programa v okviru ene ali več novih namenskih prednostnih osi ali po potrebi v okviru novega namenskega operativnega programa.

Pojasnjeno je, da se za te dodatne vire ne uporabljajo zahteve o tematski osredotočenosti, vključno z zahtevami za dodelitev določenega deleža ESRR za trajnostni urbani razvoj, predhodne pogojenosti ali določbe v zvezi z rezervo za uspešnost, uporabo okvira uspešnosti in komunikacijskimi strategijami. Kljub temu je mogoče glede na dodatno podporo, ki se lahko v celoti financira iz proračuna EU brez nacionalnega sofinanciranja, razumno zahtevati, da države članice in upravni organi obveščajo širšo javnost, potencialne upravičence, upravičence, udeležence in končne prejemnike sredstev finančnih instrumentov o obstoju in izvoru te dodatne podpore.