SL Uradni list Evropske unije C 191/38

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1084/2006

(COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD))

2012/C 191/07

Poročevalec: g. CEDRONE

Evropski parlament in Svet sta 25. oziroma 27. oktobra 2011 sklenila, da v skladu s členoma 177 in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosita za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o Kohezijskem skladu in razveljavitvi uredbe Sveta (ES) št. 1084/2006

COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD).

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 3. aprila 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 480. plenarnem zasedanju 25. in 26. aprila 2012 (seja z dne 25. aprila) s 180 glasovi za, 9 glasovi proti in 7 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) načelno podpira pristop Komisije v zvezi s predlagano novo uredbo o Kohezijskem skladu (KS) in še zlasti prizadevanja za uskladitev postopkov, ki veljajo za različne sklade, s postopki iz splošne uredbe. Vendar ob tem opozarja na nekatere (prej navedene) problematične točke, ki jih je treba obravnavati temeljiteje in jih izboljšati, zlasti z vidika razmer, v katerih je zdaj EU zaradi finančne krize in državnih dolgov.

1.2 Vendar je po mnenju EESO pozitivno, da se sklad lahko uporablja za spodbujanje proizvodnje in distribucije obnovljivih virov energije, spodbujanje energetske učinkovitosti, varovanje okolja in spodbujanje prilagajanja podnebnim spremembam, ponovno vzpostavljanje biotske raznovrstnosti in obnovo urbanega okolja. To bi lahko imelo pozitiven vpliv na druge panoge, na primer turizem. Vse to so elementi, ki spodbujajo trajnostni razvoj.

1.3 Po mnenju EESO je pomembno, da se Komisija v teh kriznih časih z osredotočanjem na tematska področja zavzema za zmanjšanje posegov. To je pomemben način za zmanjšanje razsipništva, osredotočanje virov na določene dejavnosti ter povečevanje multiplikacijskega in spodbujevalnega učinka v prid rasti in zaposlovanja.

1.4 Odbor podpira predlog za financiranje instrumenta Povezovanje Evrope (Connecting Europe), vendar bi bilo treba preprečiti, da bi instrument postal poseben sklad, ker bi to lahko privedlo do nepotrebnih podvajanj.

1.5 EESO izraža močno zaskrbljenost in pomisleke tudi glede sedanjih predlogov v zvezi z načelom pogojenosti (predvsem makroekonomske). To ne bi smelo služiti kot kazen in se uporabljati kot sredstvo za kaznovanje, temveč bi se moralo nasprotno sklicevati na odgovornost in „nagrajevanje“. Tako bi se izognili spodkopavanju in ogrožanju cilja „konvergenca“.

1.6 EESO meni, da je nujno treba izboljšati usklajevanje različnih skladov in usklajevanje med celotno kohezijsko politiko in drugimi ekonomskimi politikami EU, vključno s SKP, v okrepljenem okviru skupne fiskalne politike. To bi imelo multiplikacijski učinek in spodbujalo učinkovitost naložb. Na primeren način bi bilo treba doseči okrepljeno sodelovanje na področju gospodarske politike, vključno s kohezijsko politiko, za „skupno gospodarsko upravljanje“, vsaj na območju eura. K temu je EESO že večkrat pozval. Vendar na srečanju na vrhu decembra 2011 tega vprašanja žal niso rešili.

1.7 Nujno je tudi izboljšati zdaj neuravnoteženo institucionalno partnerstvo med Komisijo, državami članicami in regijami, pri katerem bi morala Komisija ponovno prevzeti podporno in vodilno vlogo. To partnerstvo bi moralo v vseh fazah spremljati partnerstvo – opredeljeno v členu 5(1) predloga uredbe, ki vsebuje skupne določbe –, ki se tudi še danes pogosto omejuje na svetovalno ali informativno vlogo. Poleg tega bi bilo treba opredeliti kodeks ravnanja za celotno EU in parametre za ocenjevanje dodane vrednosti partnerstva.

1.8 Za EESO je najnujnejša prednostna naloga vprašanje poenostavitve v vseh fazah, tako kohezijskega sklada kot vseh strukturnih skladov, zlasti kar zadeva zmanjšanje upravnih bremen, pri čemer bi morda lahko za nekatere kategorije projektov predvideli pavšalno financiranje. Vsekakor pa bi bilo treba uporabiti načelo „samo enkrat“.

1.9 Za države, ki jih je kriza najbolj prizadela, je kohezijska politika eden izmed najpomembnejših instrumentov, ki so državam članicam na voljo za zmanjšanje socialnih, gospodarskih in ozemeljskih razlik ter za oživitev in trajno ohranjanje rasti.

1.10 Sofinanciranje: treba je natančneje oceniti in pregledati merila za sofinanciranje, ki bi morala biti povezana z realnim proračunskim stanjem ozemeljskih skupnosti. Cilj je preprečiti, da najšibkejše regije ne bi imele dostopa do financiranja.

1.11 EESO meni, da glede na trenutne razmere v zvezi z reformami in prestrukturiranjem dolga, ki temelji na dvostopenjski politiki (najprej proračunska krčenja, kot grožnja, potem rast), ni možnosti za politiko naložb in rasti. Prav tako meni, da bi morali varčevalni ukrepi in rast potekati vzporedno. Zato bi bilo primerno usmeriti kohezijsko politiko v to smer, na primer s podporo tistim izrazito tehnološkim podjetjem z močnim vplivom na zaposlovanje mladih.

1.12 EESO meni, da gospodarski ukrepi, ki se izvajajo v EU (varčevalni ukrepi, finančne stiske držav, proračunske omejitve EU, fiskalni pakt, omejitve ECB itd.), sprožajo proces recesije z nepredvidljivimi posledicami, medtem ko bi bilo treba ukrepati nasprotno, torej – vsaj sočasno, če ne prej – spodbujati rast in zaposlovanje, in sicer bolj pogumno in prodorno. V tem pogledu lahko pomemben delež prispevajo prav strukturni skladi (in deloma, začasno, skladi SKP). To je bilo, četudi v omejeni obliki, ugotovljeno tudi na srečanju na vrhu 30. januarja 2012.

1.12.1 Treba je torej začeti uresničevati „Evropski načrt za rast“ (New Deal) (1) z velikimi usmerjenimi projekti in vključitvijo nekaterih ključnih področij, ki lahko ponovno oživijo gospodarstvo EU v sorazmerno kratkem času. Ta načrt bi bilo treba razumeti kot dopolnitev strategije Evropa 2020, ki je usmerjena bolj k srednjeročnim ciljem. Ta načrt je mogoče

— financirati s takojšnjo uporabo preostalih sredstev v obdobju 2007–2013, ki se jim za omejeno obdobje – takoj, ko je to mogoče – doda del sredstev, načrtovanih za obdobje 2014–2020;

— uresničiti s takoj izvedljivimi projekti, po hitrem postopku v skladu z načelom subsidiarnosti, ali s korenito začasno spremembo obstoječih pravil, ki bi omogočile njihovo hitro izvajanje;

— podpreti in okrepiti s posredovanjem Evropske investicijske banke, z izdajo obveznic (člen 87 nove uredbe). To bi imelo multiplikacijski učinek na naložbe, ker bi pritegnili kapital od zunaj, s tem pa bi pozitivno vplivalo na državni dolg in euro ter ga okrepilo.

1.12.2 Ta načrt za rast bi bilo treba vsaj v prvih treh letih naslednjega programskega obdobja uresničevati na podlagi istih meril.

2. Uvod

2.1 EESO je v svojih prejšnjih mnenjih večkrat opozoril na načela in pomen politike ekonomske in socialne kohezije ter solidarnosti, kot so vključeni v Pogodbo; nanje se je v svojih dokumentih večkrat sklicevala tudi Komisija.

2.1.1 Ta načela še nikoli niso bila tako aktualna kot danes, in morda tudi še nikoli tako ogrožena; niti s politiko širitve, ko so se stare članice EU bale, da bodo izgubile denar, nove pa, da ga nimajo dovolj za izpolnitev zahtev za kohezijo.

2.2 Kljub temu je treba pozdraviti prizadevanje Komisije, da upošteva različne parametre, povezane s spremembo uredbe, na primer predlog o prihodnjem proračunu EU, strategijo Evropa 2020 in krizo državnih dolgov, ki po finančni krizi postavlja pred trdo preizkušnjo celo preživetje notranjega trga in s tem same Unije.

3. Nova kohezijska politika: okvir, vprašanja, ugotovitve in strateške točke

3.1 Kot je znano, je Komisija junija 2011 sprejela sveženj predlogov o večletnem finančnem okviru, ki bodo osnova za prihodnje financiranje EU v obdobju 2014–2020. Okvir je namenjen predvsem podpori strategije Evropa 2020, ki naj bi predvidela dodatna proračunska sredstva, po možnosti tudi prek Evropske investicijske banke (projektne obveznice in/ali euroobveznice).

3.2 Poleg tega je treba upoštevati, da so v sedanji gospodarski krizi mnoge države članice prisiljene sprejemati drakonske varčevalne ukrepe in s tem zaustaviti javne in zasebne naložbe v infrastrukturo, kar resno vpliva na rast in zaposlovanje. Poleg tega se države članice pri načrtovanju nagibajo k temu, da dajejo prednost „nacionalnim“ in ne čezmejnim projektom, ki so evropskega pomena.

3.3 Okvir razprave o novih pravilih kohezijske politike je zato precej poseben in izjemen, in kot takšnega bi ga morali obravnavati. Morali bi, na primer, oceniti, ali naj kohezijska politika še naprej ostane tako razdrobljena ter ali je dovolj in primerno postavljati vprašanje pogojenosti za izboljšanje kohezije in pomagati državam članicam, ki so najbolj v krizi.

3.4 Spričo izjemnih težav, s katerimi se danes spopada EU, in spričo skromnih virov za rast, bi bilo morda bolje, da bi se izognili nadaljnjim uredbam in nadzornim ukrepom, katerih število bi bilo že tako treba bistveno zmanjšati, da bi omogočili zaključek že začetih projektov. Vire bi morali ovrednotiti in racionalizirati s pomočjo novega, posebnega evropskega načrta za rast, „evropskega New Deala“ (2).

3.5 Če v sedanji strategiji EU ne bo korenitih sprememb – s tem vprašanjem se na srečanju na vrhu 8. in 9. decembra 2011 niso soočili – bo tudi kohezijska politika doživela velike spremembe. Najbolj zaskrbljujoče pa je, da ne bo več mogla opravljati svoje poglavitne naloge, torej zmanjševati gospodarski in socialni razkorak med območji in regijami EU. Ta se bo, nasprotno, zaradi recesijskih učinkov ukrepov zmanjševanja javnoproračunskih primanjkljajev še povečeval. EU bi zato potrebovala korenito spremembo in skupno „gospodarsko vlado“.

3.6 V zvezi z metodologijo, ki jo predlaga Komisija v svojem predlogu za reformo predpisov v zvezi z upravljanjem kohezijske politike v obdobju 2014–2020, zlasti v zvezi s skupnimi določbami za vse sklade skupnega strateškega okvira, se glavne ugotovitve EESO nanašajo na naslednje:

3.6.1 Opredelitev skupnega strateškega okvira: EESO bo preučil nov predlog za skupni strateški okvir, ki ga bo predložila Komisija v letu 2012. Vendar pa je treba – tudi na podlagi ugotovitev, ki jih je v zvezi s kohezijsko politiko podal Evropski svet 7. decembra lani (3) – opredeliti, kako namerava Komisija povezati „splošne in posebne cilje strategije Unije za pametno, trajnostno in vključujočo rast v ključne ukrepe za ESRR, KS, ESS, EKSRP in ESPR“.

3.6.1.1 V prejšnjih mnenjih je EESO opozoril, da mora kohezijska politika sicer izpolnjevati cilje strategije Evropa 2020 in da mora biti z njimi nujno usklajena, vendar mora obenem ohraniti tudi svojo nalogo politike, usmerjene h krepitvi socialne, ekonomske in teritorialne kohezije v državah članicah EU.

3.6.1.2 Povezava med temi cilji je bistven dejavnik za uspeh strategije Evropa 2020. Vendar Komisija še ni pojasnila, kako naj bi funkcionalno, usklajeno in finančno vzdržno zagotovili to povezavo med strategijami, opredeljenimi v skupnem strateškem okviru, in programi reform, ki se izvajajo na nacionalni ravni.

3.6.2 Pogodba o partnerstvu: EESO se strinja s stališčem Evropskega parlamenta in Odbora regij, da se je treba o pogodbi najprej pogajati med državami članicami in regijami, šele nato pa jo morajo obravnavati države članice in Komisija.

3.6.2.1 EESO v okviru pogajanj, ki se bodo začela z državami članicami, poudarja pomen pristopa z vidika upravljanja na več ravneh, ki ga predlaga Komisija, vendar hkrati poziva k boljši opredelitvi institucionalnih akterjev (na nacionalni in lokalni ravni), ki so pristojni za to, da opredelijo in s Komisijo podpišejo pogodbe o partnerstvu, in pomen obsežnega sodelovanja predstavnikov civilne družbe pri pripravi teh dokumentov.

3.6.3 Tematska osredotočenost: EESO se strinja s predlogom Komisije za zmanjšanje števila finančnih posegov s sredstvi kohezijske politike, z osredotočanjem finančnih virov na strateške projekte, ki veljajo za bistvene za trajnost kohezije in procesov gospodarskega razvoja, ki jih je treba sprožiti v manj razvitih regijah, v regijah v prehodu in bolj razvitih regijah.

3.6.3.1 Izbiro tematskih področij, na katerih naj bi vlagali v naslednjem sedemletnem programskem obdobju, je treba prepustiti samostojni presoji držav članic, čeprav je treba o njej odločati skupaj s Komisijo, po skrbni oceni skladnosti teh predlogov s strategijo Evropa 2020.

3.7 Pogojenost: EESO se zaveda, da je to ena od tem, pri katerih se evropske institucije (Evropski parlament, Svet, Odbor regij itd.) najbolj razhajajo s predlogom Komisije. Meni, da pojem pogojenosti, njegov namen in način uporabe niso bili dovolj pojasnjeni. Medtem ko je nekatere predhodne predloge mogoče obravnavati kot primerne (mednje bi bilo treba uvrstiti še socialno pogojenost), pa EESO meni, da makroekonomska pogojenost v sedanji obliki ni sprejemljiva.

3.7.1 Ne glede na potrebo, da se Komisiji zagotovi, da se bodo sredstva ESS uporabljala v skladu z načeli, cilji in roki, določenimi s predpisi EU, EESO meni, da bi morala Komisija ponovno preučiti svoj predlog ob upoštevanju naslednjih ugotovitev:

— pogojenost je instrument, ki ga je treba zasnovati in oblikovati načrtno za pomoč državam članicam, da bi lahko uporabljale sredstva na način, ki ga predvideva Komisija, ne pa kot instrument za kaznovanje držav članic;

— kar zadeva načela pogojenosti (predhodna, makroekonomska pogojenost), je treba torej pozornost namenjati predvsem ukrepom, ki bi lahko države članice spodbujali k boljši (tj. učinkovitejši in uspešnejši) ter hitrejši porabi sredstev, dodeljenih regijam, ki najbolj odstopajo od povprečja EU;

— Komisija mora namenjati več pozornosti zlasti pripravi programov, torej stopnji strateškega načrtovanja, v kateri se opredeljujejo prednostne naloge in pristojnosti nacionalnih institucij in regionalnih institucij pri uresničevanju ciljev teritorialnega razvoja. Komisija bi morala imeti dejavnejšo vlogo, da bi državam in regijam pomagala pri uporabi sredstev;

— enako pozornost je treba nameniti preverjanju predhodne pogojenosti, pri katerem bo treba ugotoviti, ali v državah članicah obstajajo potrebni pogoji za zagotovitev spoštovanja načel sorazmernosti in subsidiarnosti pri izvajanju kohezijske politike. Tudi v tem primeru namerava EESO ponovno uveljaviti uporabo načela pogojenosti kot učinkovitega orodja za spodbujanje držav članic k pravilnemu izvajanju pravil v zvezi z ESS. Kazenske ukrepe je mogoče uporabiti le v izjemnih primerih ter na podlagi jasne in ponovljene volje države članice, da odloži reforme, ki jih zahteva Komisija.

3.7.2 V zvezi z makroekonomsko pogojenostjo se EESO strinja s pomisleki Evropskega parlamenta in nekaterih držav članic glede možnosti, da bi lahko regije in upravičence programov EU kaznovali zaradi neizpolnjevanja obveznosti oziroma neučinkovitosti osrednjih vlad v zvezi z ukrepi za zmanjševanje javnega dolga. Treba je najti alternativne rešitve, da se prepreči pripisovanje odgovornosti za nacionalne proračunske politike regionalnim institucijam in upravljavcem, ki na takšne odločitve ne morejo vplivati. V ta namen bi bilo smiselno tesnejše usklajevanje med državami članicami in znotraj njih samih.

3.8 Zato se mora kohezijska politika razen s pogojenostjo spopasti še z nekaterimi temeljnimi vprašanji, ki zadevajo vse sklade. Ta vprašanja so zlasti:

— usklajevanje in komplementarnost skladov ter usklajevanje med skladi in drugimi evropskimi ekonomskimi politikami;

— institucionalno usklajevanje kohezijskih politik, tudi prek okrepljenega sodelovanja;

— korenita poenostavitev postopkov in pravil na vseh stopnjah; ti postopki so danes zapleteni;

— resnično in učinkovito ekonomsko-socialno partnerstvo (poleg institucionalnega);

— prilagoditev sofinanciranja razmeram v ozemeljskih skupnostih;

— oživitev vloge Komisije in prednost za projekte evropskega ali makroregionalnega pomena;

— dodeljevanje rezerve za uspešnost (premije) lahko povzroči dodatne upravne obremenitve in zavira zagotavljanje sredstev za nujne projekte na področju kohezije;

— ali se uporablja davek na dodano vrednost.

4. Bistveni cilji Kohezijskega sklada

4.1 Kohezijski sklad je bil ustanovljen leta 1993 za tiste države, ki imajo bruto nacionalni dohodek (BND) manj kot 90 odstotkov povprečja EU. Namenjen je predvsem infrastrukturi na področjih prometa in okolja, energetski učinkovitosti in obnovljivim virom energije. Zato so naložbe namenjene ustvarjanju vseevropskih prometnih in energetskih omrežij, v podporo energetski učinkovitosti, uporabi obnovljivih virov energije in krepitvi javnega prevoza.

4.2 Sklad predstavlja približno 18 odstotkov vseh izdatkov za kohezijsko politiko in prispeva k njenemu uresničevanju v duhu Pogodbe. Opozoriti pa je treba, da so rezultati te okvire presegli, saj je kohezijski sklad s spodbujanjem rasti in zaposlovanja v regijah, kjer je deloval, prinesel dodano vrednost pri naložbah, kljub močni razpršenosti zaradi pretiranega števila financiranih projektov (1 192 v obdobju 2000–2006).

4.3 Nova uredba ne prinaša veliko novega. V členu 2 se omejuje na navajanje področja uporabe sklada z dvema seznamom, pozitivnim in negativnim. Pri tem je čudno, da navaja, kaj pri spodbujanju ne pride v poštev, npr. razgradnja jedrskih elektrarn in stanovanjska gradnja. Člen 3 navaja prednosti pri naložbah: štiri področja ukrepanja, s podrobnejšimi navedbami, vendar brez pojasnila, ali so le informativne ali obvezujoče. Takšno pojasnilo bi omogočilo prožnejšo in enostavnejšo uporabo sklada. Člen 4 in ustrezna priloga govorita o kazalnikih.

4.4 Za države, ki jih je kriza najbolj prizadela, je kohezijska politika eden izmed najpomembnejših instrumentov, ki so državam članicam na voljo za zmanjšanje socialnih, gospodarskih in ozemeljskih razlik ter za oživitev in trajno ohranjanje rasti.

5. Predlagana nova uredba: pripombe

5.1 Poleg navedb iz točke 3.3 se naše pripombe nanašajo predvsem na merila za izbor projektov, na sredstva, dodeljena instrumentu Povezovanje Evrope za financiranje glavnih prometnih omrežij, in na kazalnike.

5.2 EESO v zvezi z izbiro projektov, ki jih je treba financirati – ti so vsekakor skladni s smernicami Evropskega parlamenta in Sveta na tem področju (vseevropska prometna omrežja, okoljski in energetski projekti) in združljivi –, meni, da mora Komisija navesti posebne vrste dejavnosti, ki jih je mogoče financirati iz sredstev Kohezijskega sklada, ali pa opredeliti merila za pomoč državam prejemnicam pri izbiri projektov, ki se zdijo najprimernejši za doseganje ciljev Kohezijskega sklada. Teh je vsekakor preveč (kar enajst).

5.3 EESO še zlasti meni, da so bila sredstva, ki jih je Kohezijski sklad uporabil v prejšnjih stopnjah načrtovanja sredstev, porazdeljena za preveliko število projektov, s čimer se je zmanjšal želeni skupni vpliv na krepitev prometne infrastrukture. Da bi bila izbira bolj skrbna in bolj usmerjena k projektom večjih razsežnosti in učinka, tako na področju prometa kot okolja in energije, bi bilo treba upoštevati posebne razmere posameznih držav članic. To bi lahko učinkoviteje prispevalo k zmanjševanju še vedno obstoječih infrastrukturnih razlik med regijami v EU.

5.4 V zvezi s sredstvi, dodeljenimi instrumentu Povezovanje Evrope za financiranje projektov na področju prometa, energije in komunikacij – skupno 50 milijard eurov, od tega 10 milijard iz Kohezijskega sklada, v okviru katerega se ti cilji že uresničujejo (načelo sorazmernosti) – EESO meni, da je treba to odločitev dodatno preučiti, ker niso jasni razlogi, zaradi katerih je Komisija

— ustvarila dodaten sklad, ki ga centralizirano upravlja izvršilna agencija; ta sklad bo nujno treba usklajevati z vsemi drugimi strateškimi programi za posamezne sektorje, tako evropskimi kot nacionalnimi, ter tudi s skupnim strateškim okvirom kohezijske politike in pogodbami o partnerstvu z državami članicami. To vodi v nepotrebno prekrivanje dejavnosti in pristojnosti;

— namenila v ta sklad dokaj izdatna – čeprav v primerjavi z ocenami same Komisije skromna – sredstva, potrebna za izpolnjevanje prihodnjih potreb na področjih tovornega in potniškega prometa (500 milijard eurov v letu 2020), energije (1,5 bilijona eurov v obdobju 2010–2030) in komunikacij (250 milijard eurov). Ta sredstva bi izvirala iz strukturnih ali pa – čeprav v manjši meri – iz Kohezijskega sklada. To bi zmanjšalo razpoložljivi znesek za prometno infrastrukturo in okolje in povzročalo nepotrebne zaplete. Ker ima lahko dostop do teh sredstev veliko regij, se ne zdi verjetno, da bodo imela multiplikacijski učinek (novi projekti in nova financiranja, tudi iz zasebnih virov), kakršnega si želi Komisija. Na koncu bi prišlo do še večjega drobljenja sredstev. Da bi dosegli želeni učinek, EESO nadalje priporoča vključevanje sredstev iz zasebnega sektorja, da bi se izognili drobljenju.

5.5 Po mnenju EESO je pozitivno, da je Komisija uvedla kazalnike, vendar meni, da so presplošni in nezadostni. Nič ni, na primer, rečenega o okoljskem vplivu. Tako za odpadke kot za kilometre zgrajenih cest itd. se navajajo samo količinske vrednosti („kazalniki“).

V Bruslju, 25. aprila 2012 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) Glej mnenje EESO o rasti in javnem dolgu v EU – dveh inovativnih predlogih (UL C 143, 22.05.2012, str. 10).

(2) Glej opombo 1.

(3) COM(2011) 615 final - 2011/0274 (COD).