Kratice

COPA-COGECA : Odbor združenja kmetijskih proizvajalcev v Evropski uniji – Združenje kmetijskih zadrug v Evropski uniji (Comité des organisations professionnelles agricoles – Confédération générale des coopératives agricoles) (Bruselj)

EDA : Evropsko združenje za mlečne izdelke (European Dairy Association) (Bruselj)

EUROSTAT : Statistični urad Evropskih skupnosti

FAO : Organizacija Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo (Food and Agriculture Organization of the United Nations) (Rim)

PMP : posneto mleko v prahu

SUT : skupna ureditev trga

OECD : Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (Pariz)

STO : Svetovna trgovinska organizacija (Ženeva)

SKP : skupna kmetijska politika

EU : Evropska unija

USDA : Ministrstvo Združenih držav Amerike za kmetijstvo (United States Department of Agriculture)

ZMP : Informacijski center o trgih in cenah (Zentrale Markt- und Preisberichtstelle GmbH) (Bonn)

Glosar najpomembnejših izrazov v zvezi z mlečno politiko

Ekvivalent mleka : količina mleka, porabljena za izdelavo določenega mlečnega izdelka.

Ciljna cena : cena, ki jo določi Svet in ustreza želenemu znesku plačila proizvajalcem. Z reformo SKP iz leta 2003 je bila ciljna cena mleka odpravljena, kot dohodkovna podpora proizvajalcem pa je bilo uvedeno neposredno plačilo, ki ni vezano na proizvodnjo.

Intervencijska (ali referenčna) cena za maslo in posneto mleko v prahu (PMP) : ceni, ki ju določi Svet in od 1. julija 2007 znašata 246,39 EUR/100 kg masla oziroma 174,69 EUR/100 kg PMP. Intervencijske agencije lahko posredujejo (javno skladiščenje) v primeru neravnovesja na trgu, tako da odkupijo maslo in/ali PMP v intervencijskem obdobju (od 1. marca do 31. avgusta), če tržne cene padejo pod določeno raven (92 % intervencijske cene za maslo in 100 % intervencijske cene za PMP). Odkupna cena je enaka 90 % referenčne cene za maslo in 100 % referenčne cene za PMP. Intervencija se prekine, ko se tržne cene zopet dvignejo ali ko zaloge dosežejo zgornjo mejo, ki jo odobri Svet (30 000 ton za maslo in 109 000 ton za PMP). Vendar lahko Komisija odobri tudi odkupe nad temi količinami, in sicer prek razpisa.

Kvota za oddajo : mleko, ki ga proizvajalci oddajo odobrenim odkupovalcem, večinoma mlekarnam.

Kvota za neposredno prodajo : mleko in drugi mlečni izdelki, ki jih proizvajalci prodajo ali prenesejo neposredno potrošnikom.

Reforma iz leta 2003 : reforma SKP na podlagi sporazuma, doseženega v Luxembourgu 26. junija 2003, ki utrjuje proces, začet leta 1992 (McSharryjeva reforma) in potrjen leta 1999 (reforma v skladu z Agendo 2000), in si prizadeva za zmanjšanje cenovne podpore in uvedbo nadomestne neposredne dohodkovne pomoči. Reforma iz leta 2003 uvaja nevezana plačila in njihovo pogojenost, obenem pa krepi pomoč za razvoj podeželja.

Povzetek

I. Mleko ima zelo pomembno mesto v kmetijskem gospodarstvu Evropske unije. Več kot milijon proizvajalcev letno zagotavlja 148 milijonov ton mleka, ki je ob odvozu s kmetij vredno 41 milijard EUR. Mlečno-predelovalna industrija zaposluje približno 400000 ljudi in ustvarja promet v višini 120 milijard EUR. Mlečna maščoba in beljakovine se uporabljajo za izdelavo sirov, masla in konzumnega mleka.

II. EU izvaja mlečno politiko, ki si prizadeva predvsem za uravnoteženje trga, stabilizacijo cen, zagotovitev primernega življenjskega standarda proizvajalcem in povečanje njihove konkurenčnosti. Skupno ureditev trga za mleko, ki obstaja od leta 1968, je globoko zaznamovala uvedba mlečnih kvot leta 1984. V skladu z Agendo 2000 je reforma iz leta 2003 oslabila mehanizem cenovne podpore in uvedla neposredno dohodkovno pomoč ter s tem sprožila liberalizacijo sektorja. Pregled stanja leta 2008 je potrdil, da se bo mlečni sektor še naprej liberaliziral, saj bodo kvote z letom 2015 ukinjene. Izdatki za mlečni sektor so se povečali, in sicer z 2750 milijonov EUR v letu 2005 na skoraj 4500 milijonov EUR v letu 2007, če se upošteva tudi predvideni znesek neposredne pomoči, ki je bila vključena v enotno plačilo na kmetijo.

III. Sodišče je z revizijo preverilo, kako učinkovito Komisija upravlja trg mleka in mlečnih izdelkov glede na glavne cilje mlečne politike EU.

IV. V zvezi s tržnim ravnovesjem Sodišče ugotavlja, da so mlečne kvote strogo omejile proizvodnjo, vendar se je izkazalo, da so bile dolgo previsoke glede na absorpcijsko sposobnost trga. Skupnost je morala financirati presežne industrijske izdelke (maslo in prah). Proizvodnja je dolgo časa malenkostno presegala kvoto Skupnosti za oddajo mleka, od leta 2004 pa kvota dosledno ni dosežena. V tržnem letu 2007/2008 je prenizka realizacija znašala 1 % skupne kvote za EU-27. Sedanji kvotni sistem predstavlja resnično omejitev proizvodnje samo v manjšem številu držav članic. Ukrepi za prodajo, ki so bili namenjeni spodbujanju potrošnje mlečnih maščob (masla) ali beljakovin (mleko v prahu) na evropskem trgu so v zadnjih letih igrali omejeno vlogo.

V. V zvezi s ciljem ustalitve cen je Sodišče ugotovilo, da se nominalna proizvodna cena mleka v obdobju 1984–2006 ni veliko spreminjala v primerjavi z obdobjem pred uvedbo kvot. Nasprotno pa se je proizvodna cena mleka v stalnih cenah od leta 1984 nenehno zniževala. Proizvodna in potrošniška cena mleka se ne gibljeta vzporedno, saj nanju vplivajo različni dejavniki. Med začetkom leta 2000 in sredino leta 2007 so se nominalne potrošniške cene mlečnih izdelkov povečale za 17 %, nominalna odkupna cena pa se je zmanjšala za 6 %.

VI. Kar zadeva cilj zagotavljanja dohodkov proizvajalcev, Sodišče ugotavlja, da ostaja dohodek proizvajalcev mleka nekoliko višji od povprečnega kmetijskega dohodka, ki se realno zmanjšuje. Pomoč predstavlja pomemben in čedalje večji del dohodka proizvajalcev mleka, vendar pa se države članice v tem pogledu močno razlikujejo. Prestrukturiranje mlečnega sektorja in stalno zmanjševanje števila kmetij prispevata k temu, da se statistični povprečni dohodek proizvajalcev mleka ne spreminja. EU-15 je med letoma 1995 in 2007 izgubila polovico mlečnih kmetij, saj je v tem obdobju svojo dejavnost opustilo več kot 500000 proizvajalcev.

VII. Glede cilja konkurenčnosti Sodišče ugotavlja, da se od leta 1984 delež EU v trgovini z mlečnimi izdelki zmanjšuje. Evropska pomoč za izvoz mlečnih izdelkov se je v zadnjih letih občutno zmanjšala. Evropski proizvajalci osnovnih mlečnih izdelkov (maslo in mleko v prahu) so bili na svetovnih trgih dejansko konkurenčni le v času visokih cen. Zunaj teh obdobij so izvažali s pomočjo proračuna Skupnosti. Svetovne cene imajo manjši vpliv na izvoz izdelkov z večjo dodano vrednostjo, kot so siri.

VIII. V kontekstu postopne liberalizacije evropskega mlečnega sektorja Sodišče poudarja pomembnost treh dejavnikov, na katere morajo biti pozorne Komisija in države članice:

nestabilnost trgov, ki lahko hitro privede do novih presežkov;

pospešeno prestrukturiranje, ki lahko povzroči izginotje velikega števila rejcev na območjih z najbolj omejenimi možnostmi in geografsko koncentracijo proizvodnje;

vprašanje konkurenčnosti evropskega mlečnega sektorja, ki je odvisna od njegove sposobnosti prilagajanja cen in kakovosti izdelkov svetovnemu povpraševanju.

IX. Ob upoštevanju teh dejavnikov Sodišče priporoča:

da se nadaljuje spremljanje gibanj na trgu mleka in mlečnih izdelkov, da z liberalizacijo sektorja ne bi prišlo do ponovne prekomerne proizvodnje;

da Komisija redno spremlja proces oblikovanja cen v živilski industriji. Koncentracija predelovalnih in distribucijskih podjetij ne sme postaviti proizvajalcev mleka v položaj, kjer ne morejo vplivati na ceno in lahko samo sprejmejo ponujene cene (price-takers), ter ne sme omejiti možnosti končnih potrošnikov, da so pošteno deležni cenovnih znižanj;

da se temeljito razmisli o strategijah, ki jih je treba uvesti za rešitev posebnih težav regij, v katerih je proizvodnja mleka še posebej ranljiva, predvsem v gorskih območjih, in o posledicah geografske koncentracije proizvodnje mleka za okolje;

da se nadaljujejo prizadevanja za to, da se proizvodnja mleka prednostno osredotoči na zadovoljitev potreb domačega evropskega trga, poleg tega pa tudi na proizvodnjo sirov in drugih izdelkov z visoko dodano vrednostjo, ki jih je mogoče izvažati na svetovni trg brez proračunske podpore.

Uvod

Trg mleka in mlečnih izdelkov

1. Mleko je eden glavnih kmetijskih proizvodov Evropske unije: več kot milijon kmetij letno proizvede 148 milijonov ton mleka v vrednosti približno 41 milijard EUR, kar predstavlja 14 % vrednosti evropske kmetijske proizvodnje (EU-25, 2006) [1]. Več kot 60 % govejega in telečjega mesa, proizvedenega v Evropi, prihaja z mlečnih kmetij [2]. Evropska unija je največja proizvajalka mleka na svetu (27 %), pred Indijo (20 %) in Združenimi državami (16 %) ter daleč pred Oceanijo (5 %) [3].

2. Mlečno-predelovalna industrija zaposluje približno 400000 ljudi v Evropi in dosega skupni promet v višini 120 milijard EUR [4]. Surovo mleko, ki se oddaja v mlekarne, se predeluje v široko paleto izdelkov, namenjenih za prehrano ljudi in živali ali za uporabo v industriji (diagram 1 in Priloga I). Kravje mleko je sestavljeno predvsem iz vode, laktoze, maščob in beljakovin. Z ločitvijo maščob od beljakovin nastaneta maslo in posneto mleko; slednje služi predvsem za pridobivanje posnetega mleka v prahu in kazeinov. Siri, sveži mlečni izdelki, koncentrirano mleko in polnomastno mleko v prahu vsebujejo tako mlečne maščobe kot beljakovine. Surovo mleko se v glavnem uporablja za izdelavo sirov, sledita pa še izdelava masla in konzumnega mleka. V letu 2008 je bilo za proizvodnjo sirov porabljenih 46 % beljakovin in 34 % maščob mleka, zbranega v EU-27, za konzumno mleko je bilo porabljenih 23 % beljakovin in 13 % maščob, za maslo pa 32 % maščob in praktično nič beljakovin. Treba je omeniti, da je za proizvodnjo masla sicer potrebnega več mleka kot za proizvodnjo konzumnega mleka, vendar je slednje za sektor bolj zanimiva možnost za prodajo, saj omogoča ovrednotenje tako mlečnih beljakovin kot maščob.

Diagram 1

Glavni končni izdelki iz mleka, zbranega v mlekarnah

+++++ TIFF +++++

Cilji mlečne politike skupnosti

3. Mlečna politika Skupnosti se tako kot druge politike kmetijskega sektorja opira na splošne cilje SKP, opredeljene v členu 33 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti [5]. Ker je težko hkrati izpolnjevati vse te cilje, se lahko prednostni vrstni red posameznih ureditev trga s časom spreminja [6]. Predpisi, ki urejajo SUT za mleko, se izrecno sklicujejo na naslednje štiri cilje:

- uravnovešenje trga mleka. Ravnovesje pomeni količinsko prilagoditev ponudbe povpraševanju na trgu mleka in odpravo strukturnih presežkov [7];

- stabiliziranje cen mleka in mlečnih izdelkov. Stabilnost cen se ocenjuje na osnovi spreminjanja proizvodnih cen [8]. Gibanje potrošniških cen prav tako v določeni meri kaže, kako SUT vpliva na potrošnike;

- zagotovitev primernega življenjskega standarda kmečkemu prebivalstvu [9]. Povišanje individualnega zaslužka je mogoče doseči s povečanjem produktivnosti kmetij. Strukturno prilagajanje je sestavni del SUT za mleko, čeprav je treba pri oblikovanju kmetijske politike upoštevati potrebo po postopnem izvajanju ustreznih prilagoditev [10];

- povečanje konkurenčnosti mlečnih izdelkov na mednarodnih trgih [11]. Konkurenčnost je treba med drugim doseči s približanjem evropskih cen svetovnim, ki so strukturno nižje. Cilj konkurenčnosti je postal eno glavnih prednostnih področij delovanja Komisije, odkar je bila leta 2003 sprejeta odločitev o znižanju ravni tržne podpore in uvedbi neposredne dohodkovne pomoči za proizvajalce mleka [12].

Instrumenti za upravljanje

4. Skupna ureditev trga (SUT) za mleko in mlečne izdelke, ki je stopila v veljavo leta 1968, je bila ena prvih SUT skupne kmetijske politike (SKP). Doživela je številne reforme, od katerih je bila najbolj radikalna uvedba mlečnih kvot leta 1984, namenjenih odpravi strukturnih presežkov, ki so bili posledica neravnovesja med ponudbo in povpraševanjem po mleku in mlečnih izdelkih [13]. V skladu z odločitvami, sprejetimi v Agendi 2000, je reforma iz leta 2003 sprožila liberalizacijo sektorja, ker je zmanjšala cenovno podporo [14] in uvedla neposredno dohodkovno pomoč. Leta 2007 je Svet v okviru poenostavitve zakonodaje Skupnosti vključil določbe v zvezi s sektorjem mleka v enotno SUT, ki pokriva vso zakonsko urejeno kmetijsko proizvodnjo [15].

5. Reforma iz leta 2003 je poleg omejitve proizvodnje s kvotami ohranila večino tradicionalnih instrumentov za upravljanje sektorja mleka, kot so notranja podpora, zaščitni ukrepi na mejah in izvozna pomoč (okvir 1).

Okvir 1

Instrumenti za upravljanje trga

Pravila in predpisi, ki so začeli veljati po reformi leta 2003, so določali naslednje instrumente za upravljanje:

režim mlečnih kvot, katerega izvajanje je Svet podaljšal do 31. marca 2015. Režim vsaki državi članici dodeli nacionalno kvoto za oddajo mleka kupcem (večinoma mlekarnam) in nacionalno kvoto za neposredno prodajo in prenos mleka ter drugih mlečnih izdelkov potrošnikom. Proizvajalci dobijo individualne kvote za oddajo in/ali neposredno prodajo, ki so določene glede na nacionalne zgornje meje. Če država članica prekorači katero od nacionalnih kvot, mora plačati "dajatev" Skupnosti. Reforma iz leta 2003 je povzročila povečanje nacionalnih kvot za 1,5 % (za 11 držav članic EU-15) in predvidela postopno zmanjšanje dajatve na 27,83 EUR za 100 kg (kvotno leto 2007/2008), kar je zmanjšanje sorazmerno z znižanjem intervencijskih cen;

javno skladiščenje masla in posnetega mleka v prahu, ki je instrument neposrednega poseganja na trg in se uporablja za ohranjanje tržnih cen na približno enaki ravni kot so "intervencijske cene". Vendar so odkupi omejeni na določeno letno obdobje (od 1. marca do 31. avgusta);

pomoč za zasebno skladiščenje smetane in posnetega mleka v prahu (ta pomoč je bila ukinjena leta 2007), nekaterih proizvodov iz masla in nekaterih sirov, z namenom reguliranja količine na trgu;

pomoč za prodajo na notranjem trgu (večinoma v obliki pomoči za posneto mleko v prahu za prehrano živali, pomoči za predelavo posnetega mleka v kazein, pomoči za uporabo masla za slaščice, pomoči za prenos mleka šolam). Namen te pomoči je omejiti uporabo mehanizma intervencije;

reguliranje zunanje trgovine s pomočjo uvoznih dajatev [16] in s pomočjo izvoznih nadomestil za nekatere proizvode, ko so evropske cene višje od svetovnih;

dohodkovna podpora za proizvajalce mleka v obdobju 2004–2007 (mlečna premija in dodatna plačila), ki naj bi delno nadomestila izgubo dohodka zaradi padca cen mleka po zaporednih znižanjih intervencijskih cen [17]. Od leta 2007 mlečna premija in dodatna plačila niso več vezana na proizvodnjo in so vključena v enotno plačilo [18].

Pregled stanja leta 2008 je prinesel naslednje glavne tehnične prilagoditve: nova povišanja proizvodnih kvot (glej odstavek 47), ukinitev pomoči za sezonsko skladiščenje določenih sirov, ukinitev pomoči za uporabo masla za slaščice, vključitev spremljevalnih ukrepov za prestrukturiranje mlečnega sektorja na seznam prednostnih nalog, ki jih lahko države članice vključijo v nacionalne in regionalne programe za razvoj podeželja, in možnost, da države članice proizvajalcem dodeljujejo posebne pomoči v višini do 3,5 % zneska neposredne pomoči.

Proračunski odhodki

6. Proračunski odhodki, namenjeni tržni podpori za sektor mleka in mlečnih izdelkov, so se po uvedbi mlečnih kvot močno zmanjšali, še bolj pa v obdobju, ko je razvoj svetovnih cen omogočil začasno ukinitev intervencijskega mehanizma, pomoči za prodajo in izvoznih nadomestil (diagram 2).

Diagram 2

Odhodki za mlekarstvo EU (1981–2007)

+++++ TIFF +++++

7. Z reformo iz leta 2003 sta se spremenili organizacija in razlaga proračuna. Odhodki v zvezi s trgi so bili ločeni od neposredne podpore kmetom zaradi postopne uvedbe nevezane pomoči. Proračun odhodkov za mlekarstvo torej odraža samo stroške za tržno podporo. Mlečne premije in dodatna premija so od leta 2005 vračunane v nevezano neposredno pomoč za Dansko, Nemčijo, Irsko, Luksemburg in Združeno kraljestvo, od leta 2006 za Belgijo, Španijo, Francijo, Finsko in Italijo, od leta 2007 pa za celotno EU-15. V novih državah članicah [19] so bile pomoči proizvajalcem mleka vključene v pavšalni znesek pomoči na hektar, izplačan iz poenostavljene in prehodne sheme enotnega plačila na površino. Od proračuna za leto 2008 dalje je neposredna pomoč proizvajalcem mleka v celoti vključena v enotno plačilo.

8. Leta 2001 je Komisija še zavračala zamisel o sprostitvi proizvodnje mleka po modelu sektorja poljščin, ker naj bi bili proračunski stroški previsoki [20]. Pozneje je sprostitev podprla kljub z njo povezanimi stroški. Razpoložljivi podatki namreč potrjujejo, da preusmeritev SUT za mleko ne bo pripomogla k dodatnim proračunskim prihrankom, kot je razloženo v nadaljevanju.

9. Leta 2005 so neto odhodki za sektor mleka znašali več kot 2750 milijonov EUR, od tega jih je bilo 50 % (1 370 milijonov EUR) namenjenih premiji za mlečne izdelke in dodatnim plačilom [21].

10. Leta 2007 so neto odhodki, knjiženi v proračunskih vrsticah, povezanih s sektorjem mleka, kljub širitvi leta 2004 skupno znašali samo še 912 milijonov EUR, od katerih je bilo 637 milijonov EUR namenjenih mlečnim premijam in dodatnim vezanim plačilom. Znesek mlečnih premij in nevezanih dodatnih plačil za isto leto je ocenjen na 3600 milijonov EUR. Skupni strošek sektorja mleka za davkoplačevalce je torej v letu 2007 znašal več kot 4500 milijonov EUR, kar je 64 % več od odhodkov, zabeleženih v proračunu za leto 2005 [22].

11. Leta 2014, ko bodo nove države članice prejemale celotno plačilo, bodo lahko samo mlečne premije in nevezana dodatna plačila skupaj znašali več kot 4700 milijonov EUR. Temu bo treba dodati odhodke za intervencijo, ukrepe za pomoč pri prodaji ali izvozna nadomestila, če ti tržni instrumenti ne bodo povsem opuščeni. Treba je še omeniti, da bi zaradi prehoda na nevezano pomoč nekateri upravičenci lahko opustili proizvodnjo mleka.

Revizijski cilji in pristop

12. Z revizijo je bilo preverjeno, kako učinkovito Komisija upravlja trg mleka in mlečnih izdelkov. Poročilo torej poskuša odgovoriti na naslednje glavno vprašanje:

Ali so instrumenti za upravljanje trga mleka in mlečnih izdelkov dosegli svoje glavne cilje?

Povedano bolj natančno, obravnavana so bila naslednja specifična vprašanja:

- Je bilo doseženo tržno ravnovesje?

- Se je cena mleka stabilizirala?

- Kakšen je učinek na dohodek proizvajalcev?

- So postali evropski mlečni izdelki bolj konkurenčni na svetovnih trgih?

Sodišče je tudi izpostavilo najbolj kritične dejavnike, ki jih je treba upoštevati v procesu liberalizacije trga, ki bo vključeval predvsem opustitev sistema mlečnih kvot.

13. Rezultati revizije temeljijo na analizi razpoložljive dokumentacije in na razgovorih z različnimi akterji v tem sektorju. Sodišče je torej pregledalo statistični material, članke, študije, poročila o dejavnostih ter rezultate prejšnjih ocen in revizij. Razgovori so bili opravljeni s Komisijo (Eurostat in GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, direktorata C in D) in obiskane so bile organizacije in združenja, ki delujejo v sektorju mleka ali imajo pristojnosti na tem področju. Namen teh razgovorov in obiskov je bil dopolniti opravljene analize in preizkusiti ustreznost prvih ugotovitev o razmerah v sektorju mleka in njegovih perspektivah ter o upravljanju SUT [23].

Opažanja

Je bilo doseženo tržno ravnovesje?

Kvotni sistem je omogočil omejitev proizvodnje mleka, ...

14. Večina držav članic je od leta 1984 uspela precej hitro uskladiti količine mleka, trženega na njihovem ozemlju v obliki oddaje ali v obliki neposredne prodaje, s kvotami, ki so jim bile določene. Po začetnem obotavljanju se je kvotni sistem v večjem delu sektorja uveljavil kot močno in politično sprejemljivo orodje za uravnavanje proizvodnje. Sistem je vse od svoje uvedbe učinkovit pri tem, da proizvodnja Skupnosti v celoti upošteva predpisano zgornjo mejo. K sprejetju sistema je prav gotovo prispevalo dejstvo, da je bila zgornja meja proizvodnje, ki jo je določil Svet, dolgo časa ustaljena na višji ravni od notranjega povpraševanja.

15. Diagram 3 prikazuje gibanje vseh dodeljenih nacionalnih kvot in njihove dejanske izkoriščenosti v državah članicah v zadnjih letih. V obdobju, na katerega se nanaša revizija, je bila kvota za oddajo mleka na ravni EU-15 pogosto presežena, vendar v majhnem obsegu, kar pomeni, da je presežek v proizvodnih letih 1995/1996 do 2004/2005 večinoma znašal manj kot 1 %. Nasprotno pa v proizvodnem letu 2004/2005 in naslednjih letih ta kvota Skupnosti ni bila v celoti izkoriščena ne v EU-15 ne v EU-27 (okvir 2).

Diagram 3

Izkoriščenost mlečne kvote Skupnosti (proizvodna leta 1993/1994 do 2007/2008)

+++++ TIFF +++++

Okvir 2

Nov pojav: neizkoriščena kvota Skupnosti za oddajo mleka

Od mlečnega leta 2004/2005 dalje se presežki kvot za oddajo mleka v nekaterih državah članicah ne izravnajo več z neizkoriščenimi kvotami, ugotovljenimi v drugih državah. V EU-15 je neto neizkoriščenost v proizvodnem letu 2004/2005 znašala 0,613 milijona ton (0,5 % kvote), v proizvodnem letu 2005/2006 nato 0,524 milijona ton (0,4 % kvote), v proizvodnem letu 2006/2007 pa 1,919 milijona ton (1,4 % kvote). V proizvodnem letu 2007/2008 je neizkoriščenost znašala 1,682 milijona ton (1,2 % kvote) v EU-25 in 2,222 milijona ton v EU-27 (1,0 % kvote).

Razlogi za neizkoriščenost kvote se seveda razlikujejo glede na posebne pogoje v posameznih državah članicah. Doslej ni bila izvedena še nobena poglobljena analiza vpliva nevezane pomoči na opuščanje proizvodnje mleka.

16. Na nacionalni ravni je moč opaziti določene stalnice. V zadnjem obdobju (proizvodna leta 2002/2003 do 2007/2008) so svojo kvoto največkrat presegle naslednje države članice, v padajočem zaporedju po obsegu presežka: Italija, Nemčija, Nizozemska, Avstrija, Danska [24], Ciper in Luksemburg. Največji delež skupnega presežka (približno 80 % v proizvodnem letu 2006/2007) je vedno znova zabeležen v Italiji. Razmere v Italiji je že od samega začetka zaznamovalo dejstvo, da je bila njena nacionalna kvota, tako kot kvota ostalih držav članic, določena na osnovi količin, proizvedenih v preteklosti, ki so bile manjše od domače porabe. Proizvodnjo te države spodbuja njen položaj neto uvoznice mleka in mlečnih izdelkov, kar pojasnjuje stalni pritisk na njeno nacionalno kvoto za oddajo. Združeno kraljestvo, Švedska in od nedavnega Francija so države članice, ki čedalje manj v celoti izkoriščajo svojo kvoto (diagram 4).

Diagram 4

Izkoriščenost nacionalnih mlečnih kvot (oddane količine v 1000 tonah)

+++++ TIFF +++++

... ni pa odpravil prekomerne proizvodnje

17. Mlečne kvote so strogo omejile evropsko proizvodnjo mleka, vendar se je bilo treba za reguliranje celotnega trga 20 let zatekati k intervenciji, izvoznim subvencijam in pomoči za porabo, da se je omogočila odprodaja strukturnih presežkov industrijskih proizvodov [25]. Kljub kvotnemu sistemu prekomerna proizvodnja v obdobju od leta 1984 do leta 2004 ni bila odpravljena (diagram 5). V okviru kvotnega režima se večji strukturni presežki, ki so jih subvencionirali davkoplačevalci, niso zdeli v protislovju s ciljem ravnovesja.

Diagram 5

Ponudba, poraba in subvencionirane količine mlečnih izdelkov v ekvivalentu mleka (1986–2008)

+++++ TIFF +++++

18. Sodišče je v svojem posebnem poročilu št. 6/2001 ugotovilo, da so bile kvote določene previsoko. Evropska mlečna proizvodnja je bila še vedno prekomerna, ker ni bila usklajena s porabo in nesubvencioniranim izvozom, zaradi česar je Sodišče priporočilo ukinitev sistema mlečnih kvot [26]. Višina kvot je bila večkrat popravljena, da bi bila bolj usklajena s povpraševanjem, vendar ti popravki niso bili zadostni. Leta 2002 je Komisija predlagala podaljšanje sistema mlečnih kvot do 31. marca 2015, ker je menila, da "so kvote še vedno potrebne za ohranitev primernega ravnovesja na trgu" [27]. Dodatni argument za ohranitev kvot je bil ta, da te z zamrznitvijo proizvodnih struktur prispevajo k ohranjanju teritorialne porazdelitve mlečne proizvodnje, predvsem na podeželskih območjih z omejenimi možnostmi [28].

19. Od leta 2004 in kot posledica reforme iz leta 2003 so se presežki začeli zmanjševati zaradi zmanjšanja proizvodnje masla in mleka v prahu v korist proizvodnje sirov in povečanja domače porabe, še posebej v novih državah članicah. Kljub temu so leta 2006 subvencionirani mlečni izdelki še vedno predstavljali 15 % evropske mlečne proizvodnje, vendar je bila stopnja pomoči manjša zaradi znižanja intervencijskih cen za maslo in posneto mleko v prahu. Presežki so začasno izginili šele kot posledica nenadnega porasta svetovnih cen konec leta 2006 in leta 2007 ter stalnega povečevanja porabe sira, zaradi česar pomoč za prodajo in izvozna nadomestila niso bila več potrebna.

Omejen vpliv ukrepov za pomoč pri prodaji na tržno ravnovesje

20. Kot pomoč k ravnovesju na trgu mleka in stabilizaciji tržnih cen so bili v SUT za mleko predvideni različni ukrepi za pomoč pri prodaji [29]:

- zasebno skladiščenje smetane, določenih izdelkov iz masla in določenih sirov;

- prenos mleka šolskim ustanovam;

- uporaba mleka v prahu za prehrano živali;

- predelava posnetega mleka v kazein in kazeinate;

- uporaba masla v okviru režima za uporabo masla pri izdelavi slaščic in sladoleda.

21. Gibanje domače porabe mlečnih maščob (maslo, diagram 6) in beljakovin (posneto mleko v prahu, diagram 7) v zadnjem obdobju, po zmanjšanju pomoči za prodajo na nič v letih 2006 in 2007, kaže, da je imelo dodatno povpraševanje, ki so ga ustvarili ukrepi pomoči pri prodaji, omejen učinek na tržno ravnovesje. Povečanje porabe po tržnih cenah je skoraj povsem (maslo) ali v veliki meri (mleko v prahu) nadomestilo zmanjšanje ali izginotje subvencionirane porabe.

Diagram 6

Maslo: subvencionirana poraba leta 2006 in nesubvencionirana poraba leta 2007 in 2008

+++++ TIFF +++++

Diagram 7

PMP: subvencionirana poraba leta 2006 in nesubvencionirana poraba leta 2007 in 2008

+++++ TIFF +++++

Se je cena mleka ustalila?

Proizvodna cena mleka: stabilne nominalne cene, a padajoča realna vrednost [30]

Mlečne kvote so stabilizirale nominalne cene

22. Prva faza delovanja SUT je povzročila nevzdržne razmere. SUT za mleko je do leta 1984 delovala kot mehanizem, ki je spodbujal k investiranju za stalno povečevanje proizvodnje. Proizvajalci so se pri financiranju svoje širitve zanašali na stalno rastoče nominalne cene, k čemur jih je spodbujalo letno povišanje ciljne cene. Tržne razmere, ki jih je ustvarila SUT do leta 1984, niso bile ne stabilne ne uravnovešene, saj je hkrati prihajalo do zviševanja nominalnih proizvodnih cen in do obsežne prekomerne proizvodnje. Vendar je bil za proizvajalce razvoj trga predvidljiv, saj se je pričakovalo, da se bodo cene spreminjale samo navzgor.

23. Šele z uvedbo mlečnih kvot leta 1984 se je pri upravljanju SUT začelo hkrati upoštevati cilja stabilnosti in ravnovesja. Sistem mlečnih kvot je omejil ponudbo in ohranil nominalne cene na relativno visoki in stabilni ravni [31]. Brez upoštevanja sezonskih nihanj so zabeležene cene surovega mleka v EU v obdobju 1984–2007 v primerjavi z obdobjem pred uvedbo kvot le malo nihale. Povprečna nominalna cena je po oceni Komisije leta 2006 znašala 29 EUR/100 kg; to povprečje ustreza razponu cen od 20,1 EUR/100 kg v Litvi do 40,4 EUR/100 kg na Cipru [32].

24. Diagram 8 prikazuje spreminjanje povprečne proizvodne cene v petih velikih državah proizvajalkah mleka od leta 1971 do nedavnega [33]. Te države članice zagotavljajo približno 75 % (EU-15) oziroma 65 % (EU-25) oddanih količin mleka.

25. Na splošno je bil torej cilj stabilnosti cen po letu 1984 dosežen. V tem obdobju je imela prednost stabilnost nominalnih cen, kar se odraža tudi v navideznem stagniranju ciljne cene pred njeno ukinitvijo leta 2004.

Diagram 8

Nominalna cena mleka v Nemčiji, Franciji, Italiji, na Nizozemskem in v Združenem kraljestvu (1971–2007) (Tehtano letno povprečje indeksov)

+++++ TIFF +++++

Diagram 9

Nominalna cena, plačana proizvajalcem mleka v Evropi Združenih državah in na Novi Zelandiji (2000–2008)

+++++ TIFF +++++

26. Evropski proizvajalci mleka so na splošno deležni višjih cen kot proizvajalci na Novi Zelandiji, a nižjih kot švicarski proizvajalci. Evropske cene so precej podobne tistim v ZDA, vendar so stabilnejše (diagram 9).

Realna vrednost proizvodne cene mleka je neprestano padala

27. Stalno zviševanje cene mleka v sedemdesetih letih in do leta 1984 se je odvijalo v kontekstu splošne inflacije. V obdobju po uvedbi kvot je ohranjanje nominalnih proizvodnih cen prikrilo izrazit padec realnih cen. V zelo dolgem obdobju proizvajalci mleka dejansko nikoli niso bili deležni stabilnih realnih cen. V diagramu 10 je povzeto zniževanje cen s pomočjo indeksa deflacioniranih cen.

Diagram 10

Deflacionirana cena mleka, plačana proizvajalcem v Nemčiji, Franciji, Italiji, na Nizozemskem in v Združenem kraljestvu (1985–2007) (tehtano letno povprečje deflacioniranih indeksov)

+++++ TIFF +++++

Potrošniška cena mleka nima veliko skupnega s proizvodno ceno

28. Potrošniška in proizvodna cena mleka na splošno nimata veliko skupnega, kot je pokazala študija Komisije, po kateri so se nominalne potrošniške cene mlečnih izdelkov med začetkom leta 2000 in sredino leta 2007 povečale za 17 %, nominalna cena, plačana proizvajalcu, pa se je zmanjšala za 6 % [34].

29. Podatki Eurostata na splošno potrjujejo, da se potrošniške cene gibljejo drugače od proizvodnih cen [35]. Med letoma 1996 in 2000 je indeks potrošniških cen Eurostata, ki zajema mleko, sire in jajca, ostal praktično nespremenjen (diagram 11), medtem ko se je indeks odkupnih cen mleka, plačanih proizvajalcem, najprej znižal, nato pa spet dvignil (diagram 8). Med letoma 2000 in 2007 so se potrošniške cene skoraj linearno dvignile za približno 15 %. V istem obdobju se je indeks odkupnih cen mleka, plačanih proizvajalcem, pet let zapored zniževal, nato pa se je povišal.

30. V mlečnem sektorju in v celotni verigi preskrbe s hrano [36] je oblikovanje potrošniških cen zapleten proces. Medtem ko cene, ki jih mlekarne plačujejo proizvajalcem, natančno sledijo spremembam na mednarodnem trgu, so cene, ki jih plačujejo potrošniki, odvisne ne samo od cene surovine, ampak tudi od drugih dejavnikov, kot so stroški energije ali plač. Mleko kot surovina pravzaprav predstavlja relativno majhen delež potrošniških cen mlečnih izdelkov, in sicer med 30 in 50 %, odvisno od izdelkov [37].

31. Še ena značilnost evropskega sektorja mleka je velika koncentracija predelovalnih in distribucijskih podjetij [38], zaradi česar lahko imajo prevladujočo vlogo pri določanju cen. Komisija je v sporočilu o cenah hrane [39] izpostavila pojav konsolidacije v verigi preskrbe s hrano, ki vpliva predvsem na mlečne proizvode, in opozorila, da "morajo organi za konkurenco poskrbeti, da proces konsolidacije, ki poteka, ne poslabša konkurenčnih pogojev na obeh straneh preskrbovalne verige v škodo potrošnikov in podjetij".

32. Na Novi Zelandiji in v Avstraliji se je liberalizacija sektorja mleka začela leta 1985 oziroma leta 2000. Deregulaciji je sledil močan porast potrošniških cen na Novi Zelandiji in zelo majhen padec cen v Avstraliji [40].

Diagram 11

Evropski trg: usklajeni indeks nominalnih potrošniških cen mleka, sira in jajc (1996–2007)

+++++ TIFF +++++

Kakšen je učinek za dohodek proizvajalcev?

Neto dohodek proizvajalcev se razvija neenakomerno, pomoč pa predstavlja njegov pomemben in čedalje večji del

33. Povprečni neto dohodek kmetijskih podjetij v stalnih cenah kaže trend zmanjševanja (diagram 12). Po tekočih cenah specializirane mlečne kmetije povprečno ohranjajo višji dohodek kot kmetje kot skupina glede na podatke, ki jih je zbrala mreža knjigovodskih podatkov s kmetijskih gospodarstev (FADN) [41]. Neto dohodek kmetijskih podjetij, specializiranih za mleko [42], po tekočih cenah se je v obdobju 1989–2006 razvijal v enakem ritmu kot dohodek kmetijskih gospodarstev skupaj (diagram 13); razvoj dohodka mlečnih pridelovalcev pojasnjujejo različni vzroki:

- reorganizacija sektorja: v zadnjih letih se je število proizvajalcev zmanjšalo za več kot 50 % (glej odstavek 34);

- povečanje velikosti kmetij in stalna rast produktivnosti: sposobni kmetje, ki se ukvarjajo z mlečno živinorejo, izravnavajo nižanja cen s stalnim povečevanjem svoje proizvodnje;

- povečanje pomoči (mlečne premije, enotno plačilo, pomoč za razvoj podeželja). Po podatkih FADN mleko zagotavlja približno 60 % dohodka kmetij, specializiranih za mleko, vendar ta odstotek upada. FADN tudi kaže, da predstavljajo subvencije [43] zelo različen delež bruto dohodka kmetij v posameznih državah članicah; ta delež se je med letoma 2000 in 2006 močno povečal, vendar je bila stopnja povečanja v vsaki državi članici drugačna (tabela 1).

Diagram 12

Gibanje neto kmetijskega dohodka v stalnih cenah (vse vrste proizvodnje, 1993–2008)

+++++ TIFF +++++

Diagram 13

Gibanje neto dohodka mlečnih kmetij v tekočih cenah (1989–2006)

+++++ TIFF +++++

Tabela 1

Delež subvencij v bruto dohodku mlečnih kmetij pred davki in dajatvami (2000, 2004 in 2006)

Vir: FADN; bruto dohodek kmetije pred davki, dajatvami in DDV = bruto dohodek kmetije (SE 410) – razlika med subvencijami kmetije in obdavčitvijo (SE 600) + skupni znesek subvencij kmetije (SE 605).

| 2000 | 2004 | 2006 |

Belgija | 11 % | 19 % | 28 % |

Češka | | 44 % | 60 % |

Danska | 18 % | 28 % | 31 % |

Nemčija | 18 % | 31 % | 36 % |

Grčija | 14 % | | 46 % |

Španija | 5 % | 12 % | 17 % |

Estonija | | 32 % | 43 % |

Francija | 22 % | 33 % | 40 % |

Madžarska | | 42 % | 41 % |

Irska | 15 % | 22 % | 36 % |

Italija | 10 % | 11 % | 16 % |

Litva | | 35 % | 37 % |

Luksemburg | 31 % | 43 % | 46 % |

Latvija | | 58 % | 63 % |

Nizozemska | 4 % | 12 % | 23 % |

Avstrija | 32 % | 44 % | 42 % |

Poljska | | 22 % | 35 % |

Portugalska | 18 % | 27 % | 37 % |

Finska | 72 % | 73 % | 77 % |

Švedska | 36 % | 41 % | 56 % |

Slovaška | | 43 % | 65 % |

Slovenija | | 37 % | 37 % |

Združeno kraljestvo | 16 % | 23 % | 34 % |

Prestrukturiranje je privedlo do velikega upada števila kmetij

34. Cilj zagotavljanja primernega življenjskega standarda proizvajalcem mleka, predvsem s povečanjem njihovega osebnega dohodka, se v glavnem dosega s povečevanjem produktivnosti kmetij. Prestrukturiranje sektorja mleka in stalni upad števila kmetij prispevata k temu, da se statistični povprečni dohodek proizvajalcev mleka ne spreminja oziroma se celo povečuje. EU-15 je med letoma 1995 in 2007 izgubila polovico svojih mlečnih kmetij oziroma, drugače povedano, v tem obdobju je svojo dejavnost opustilo več kot 500000 proizvajalcev. Prestrukturiranje je še posebej opazno na Danskem, v Grčiji, Španiji, Italiji in na Portugalskem.

35. Prestrukturiranje sektorja se v vseh državah članicah odraža v stalni rasti povprečne velikosti kmetij, povprečne kvote za oddajo mleka in produktivnosti črede (Priloga II).

36. Tako med državami članicami kot v njih obstajajo velike razlike v proizvodnih strukturah:

- na Danskem, Nizozemskem in v Združenem kraljestvu je povprečna velikost čred in kvot za oddajo mleka veliko večja kot v drugih državah članicah EU-15;

- med novimi državami članicami so velike razlike. V Češki republiki, v Estoniji, na Madžarskem in na Slovaškem je povprečna kvota za oddajo mleka precej visoka, ker v sektorju prevladuje nekaj zelo velikih kmetij, ki si prostor delijo s številnimi manjšimi proizvajalci, med katerimi mnogi niso dobili kvote za oddajo mleka; nasprotno pa imajo v Latviji, Litvi in na Poljskem veliko večino kvot v lasti majhne družinske kmetije;

- na splošno je v državah članicah srednje in vzhodne Evrope večina mlečnih kmetij delno samooskrbnih; leta 2005 je 67 % čred štelo največ dve kravi.

37. Med evropskimi mlečnimi kmetijami in mlečnimi kmetijami največjih tekmecev na svetovnem trgu obstajajo velike razlike v velikosti (tabela 2). Majhne kmetije (1 do 29 krav) še vedno zagotavljajo 30 % evropske proizvodnje, v Združenih državah, kjer 23 % nacionalne proizvodnje mleka predstavljajo črede z več kot 2000 kravami, pa samo 1,2 %. Največji delež evropske proizvodnje prihaja s kmetij, ki imajo 30 do 49 krav (20 %), in kmetij z več kot 50 kravami (50 %) [44].

Tabela 2

Proizvodne strukture v Evropi (2005), Združenih državah in na Novi Zelandiji (2006)

Viri:

(1) Eurostat (povprečna čreda = število krav/število kmetij leta 2005).

(2) Livestock Improvement Corporation (LIC), "New Zealand Dairy statistics 2005/2006".

(3) USDA, "Profits, costs and the changing structure of the dairy farming", september 2007 in USDA, "World markets and trade", julij 2008.

| Povprečna čreda |

EU-25 (1) | 15 |

EU-15 (1) | 35 |

EU-10 (1) | 5 |

Nova Zelandija (2) | 322 |

ZDA (3) | 120 |

So evropski mlečni izdelki postali bolj konkurenčni na svetovnih trgih?

Evropski izvoz osnovnih mlečnih izdelkov se zmanjšuje

38. Svetovni trg mlečnih izdelkov je zelo omejen: predstavlja samo 6 % svetovne proizvodnje mleka (2007) in cene na njem so zelo nestanovitne [45]. To je v glavnem trg predelanih izdelkov z majhno vsebnostjo vode, kot so mleko v prahu, maslo in siri. Leta 2007 je EU izvozila približno 9 % svoje celotne proizvodnje v ekvivalentu mleka [46], s čimer je drugi največji izvoznik na svetu za Novo Zelandijo.

39. Svetovne cene masla in mleka v prahu so tako rekoč vedno nižje od veljavnih cen v EU. Manj donosni svetovni trg se torej uporablja predvsem za končno odprodajo proizvodov, ki jih domači trg ne more absorbirati. Svetovne cene imajo manjši vpliv na izvoz izdelkov z večjo dodano vrednostjo, kot so siri.

Tabela 3

Delež EU v svetovnem izvozu nekaterih mlečnih izdelkov (v %)

Vir: Evropska komisija, GD za kmetijstvo in razvoj podeželja.

| 1984 | 1995 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

EU-10 | EU-15 | EU-25 | EU-27 |

Maslo/ masleno olje | 48,4 | 27 | 20,8 | 19,6 | 21,8 | 30 | 41,4 | 39,7 | 29,9 | 29,1 |

Posneto mleko v prahu | 30 | 31,6 | 29,1 | 12,7 | 13,3 | 19,4 | 27,4 | 17,4 | 7,2 | 19,7 |

Siri | 52 | 48,6 | 28,6 | 30 | 32,3 | 30,3 | 38,8 | 34,8 | 34,1 | 35,9 |

Polnomastno mleko v prahu | 70,2 | 48,1 | 37,6 | 29,8 | 28,3 | 27,6 | 28,3 | 27,2 | 23,9 | 22 |

Kondenzirano mleko | 67,7 | 61,7 | 51,6 | 44,4 | 45,5 | 38,9 | 30,7 | 28,5 | 29 | 36,1 |

40. Po uvedbi mlečnih kvot se je položaj EU na svetovnem trgu poslabšal, predvsem v korist Nove Zelandije in Avstralije. Delež EU v svetovni trgovini z mlečnimi izdelki se še naprej zmanjšuje (tabela 3) [47], trend zmanjševanja pa kaže tudi evropski izvoz mlečnih izdelkov (diagram 14).

41. Z izjemo izvoza polnomastnega mleka v prahu je izvoz leta 2008 upadel, kljub temu pa izvožene količine presegajo količine nesubvencioniranega izvoza, dosežene pred junijem 2007.

Diagram 14

Izvoz masla, PMP, sirov in polnomastnega mleka v prahu iz EU (1995–2008)

+++++ TIFF +++++

Evropska Unija je močno zmanjšala svojo pomoč za izvoz mlečnih izdelkov

42. Namen izvozne pomoči je zagotoviti udeležbo Skupnosti v mednarodni trgovini z mlekom in mlečnimi izdelki [48]. Nadomestila za izvoz mlečnih izdelkov temeljijo na razliki med domačimi in svetovnimi cenami. Vendar pa sta vrednost in količina subvencioniranega izvoza v štirih kategorijah izdelkov omejeni s kvotami GATT: maslo in masleno olje, posneto mleko v prahu, sir in drugi mlečni izdelki [49].

43. Od leta 2004 dalje se je stopnja nadomestila postopoma zniževala v skladu z načrtovanim zniževanjem intervencijskih cen masla in posnetega mleka v prahu. Evropski izvoz je bil še naprej subvencioniran zaradi cenovne razlike, ki je še vedno obstajala med evropskim in svetovnim trgom po znižanju intervencijskih cen. Od junija 2007 do decembra 2008 je bila stopnja nadomestil, ki jo je določila Komisija, za vse izdelke enaka nič.

Svetovni trg je težko dostopen brez proračunske pomoči

44. Svetovni trg je za proizvajalce osnovnih mlečnih izdelkov, kot sta maslo in posneto mleko v prahu (PMP), šele druga izbira. V preteklosti so do slednjega lahko dostopali zgolj s pomočjo proračuna Skupnosti, razen v obdobjih višjih svetovnih cen. Ob vsakem občutnejšem znižanju svetovnih cen evropski osnovni izdelki na svetovnem trgu niso bili dovolj konkurenčni.

45. Ker povpraševanje po mlečnih izdelkih na evropskem trgu ni prožno, bo povečanje proizvodnje po odpravi mlečnih kvot privedlo do znatnega povečanja izvoza mlečnih izdelkov EU. Scenarij, ki ga je sprejela Komisija ob pregledu stanja, predvideva, da bo treba izvoziti 70 % dodatne proizvodnje [50]. Komisija si prizadeva povečati izvoz brez izvoznih nadomestil, ki naj bi jih odpravili do leta 2013. Uresničitev tega cilja je odvisna od sposobnosti industrije EU, da se odziva na svetovno povpraševanje, pa tudi od monetarnih dejavnikov. Na začetku leta 2009 je znižanje svetovnih cen skupaj z razvrednotenjem dolarja glede na euro ponovno izpostavilo problem konkurenčnosti evropskih proizvajalcev in prisililo Komisijo k ponovnemu aktiviranju sistema izvoznih nadomestil.

Najbolj kritična vprašanja, ki jih je treba upoštevati v procesu liberalizacije mlečnega sektorja

Uvodna opomba: reforma iz leta 2003 predvideva ukinitev mlečnih kvot

46. Reforma, ki jo je na osnovi možnosti, opredeljenih v Agendi 2000, sprejel Svet leta 2003, je jasno predvidela ukinitev kvot za mlečni sektor: odprava mlečnih kvot je načrtovana v letu 2015. Komisija je sektor redno obveščala o stanju na trgih in o razvoju mlečne politike v smeri liberalizacije [51].

47. Odločitve o odpravi ciljne cene, znižanju intervencijskih cen [52]in količinskih omejitvah intervencije v okviru postopne deregulacije so že znatno oslabile mehanizem cenovne podpore, ki je služil kot izravnava za omejevanje proizvodnje. Komisija je s temi odločitvami opozorila sektor, da bo izdelava masla in posnetega mleka v prahu postala manj donosna in da je zaželena preusmeritev na izdelke z večjo dodano vrednostjo, kot so siri [53].

48. Poseben posvetovalni postopek zainteresiranih strani v okviru pregleda stanja leta 2008 se je osredotočil predvsem na upravljanje prehoda na ukinitev kvot. Svet je odobril načelo postopnega povečevanja nacionalnih kvot, da bi tako omogočili "mehak pristanek" sistema [54]. Tako bodo kvote držav članic pred ukinitvijo 31. marca 2015 deležne petih letnih povečanj med proizvodnima letoma 2009/2010 in 2013/2014. Z odstopanjem od tega pravila je bila kvota za Italijo povečana za 5 % že v proizvodnem letu 2009/2010. Ta povečanja bodo prišteta k splošnemu povečanju kvot za 2 %, ki je začelo veljati 1. aprila 2008 (2,5 % v enajstih državah članicah EU-15) [55]. Poleg tega se je s proizvodnim letom 2009/2010 prilagoditev oddanih količin mleka, izračunana na osnovi razlike med dejansko in referenčno mlečno maščobo, ki je dodeljena vsakemu proizvajalcu, omilila v korist proizvajalca [56]. Ti ukrepi bodo nemudoma popolnoma ali v veliki meri odpravili težave držav članic z nezadostno kvoto, v prvi vrsti Italije.

49. Komisija ocenjuje, da bodo po ukinitvi mlečnih kvot [57]:

- kmetije, specializirane za mleko, večinoma lahko nadaljevale s svojo dejavnostjo;

- potrošniki deležni delnega znižanja cen mlečnih izdelkov.

50. Po različnih študijah so pričakovani naslednji splošni učinki ukinitve kvot [58]:

- povečanje proizvodnje mleka, kar bi moralo znižati tržno ceno [59];

- zmanjšanje dohodka proizvajalcev kljub večjim proizvedenim količinam;

- prenos blaginje s proizvajalcev na potrošnike;

- oživitev izvoza EU, ki lahko povzroči padec svetovnih cen.

51. Čeprav Sodišče priznava, da je zanesljivost predvidevanj na osnovi teh modelov omejena [60], želi opozoriti na najbolj kritična vprašanja, ki jih je treba upoštevati v procesu liberalizacije trga mleka.

Tržno ravnovesje: nestabilnost trgov lahko hitro privede do ponovnih presežkov

52. Po mnenju Komisije je na kmetijskih trgih pričakovati, da "bodo cene nihale bolj kot v preteklih desetletjih (...). Zato bi kakršne koli velike spremembe v ponudbi ali povpraševanju povzročile večje nihanje cen. Izboljšana sposobnost prilagajanja proizvodnje z večjo usmerjenostjo na trg, skupaj z ustreznimi varnostnimi mrežami, je temeljnega pomena pri omogočanju, da se kmetje lažje odzovejo na bolj spremenljive tržne pogoje [61]".

53. Svet je v okviru pregleda stanja in na predlog Komisije sklenil, da bo javno intervencijo na trgu ohranil kot "varnostno mrežo" v obliki intervencijskih odkupov masla in posnetega mleka v prahu. Količine, odkupljene po fiksni ceni, so omejene na 30000 ton za maslo in na 109000 ton za posneto mleko v prahu. Komisija lahko večje količine od navedenih odkupi na podlagi razpisa. Ko so dosežene zgornje meje, torej sama določi količine za intervencijski odkup in odkupno ceno glede na razmere na trgu.

54. Ker EU proizvede približno 2 milijona ton masla in 900000 ton posnetega mleka v prahu, bo za dosego intervencijske zgornje meje dovolj že samo 1,5-odstoten (maslo) oziroma 12,1-odstoten (mleko v prahu) presežek proizvodnje. Z drugimi besedami, obe zgornji meji ustrezata odkupu približno 1,8 milijona ton v ekvivalentu mleka od 148 milijonov ton, proizvedenih v Evropi, torej 1 % [62]. Zaradi tako majhnega razpona obstaja nevarnost, da bo uporabnost varnostne mreže omejena in nesorazmerna z nevarnostjo presežkov, s katerimi se bo morda morala soočiti EU v primeru večje krize. Konec leta 2008 se je nestabilnost trgov v okviru gospodarske in finančne krize pokazala v ponovnih presežkih masla in mleka v prahu. Intervencijska skladišča, ki so v letih 2007 in 2008 ostajala prazna, so konec prvega četrtletja leta 2009 vsebovala 36700 ton masla in 67500 ton mleka v prahu. Odkup s strani Komisije je torej v treh mesecih presegel zgornjo intervencijsko mejo za maslo ter dosegel več kot 60 % zgornje meje za mleko v prahu.

Prestrukturiranje proizvodnje mleka: nevarnost pomembnega zmanjšanja proizvodnje v območjih z najbolj omejenimi možnostmi in geografske koncentracije proizvodnje

55. Komisija ocenjuje, da se bo prestrukturiranje sektorja nadaljevalo. Meni, da bo v obdobju med letoma 2003 in 2013 kmetijsko dejavnost letno opustilo med 2,8 % in 3,7 % kmetij [63].

56. Enakomeren ritem izginevanja kmetij, zlasti mlečnih, predstavlja družbeno-gospodarski izziv na območjih z najbolj omejenimi možnostmi, predvsem gorskih, kjer imajo proizvajalci omejene možnosti tako za prestrukturiranje kot za prehod na drugo dejavnost [64].

57. Poleg tega je bil sistem mlečnih kvot organiziran na nacionalni ravni med drugim tudi zato, da bi preprečili postopno selitev proizvodnje na območja z najugodnejšimi pogoji za mlečno živinorejo. Vendar je bil leta 2005 glavni del evropske proizvodnje mleka, t. j. približno 50 %, že zgoščen na 11 % ozemlja EU [65]. Tveganje za okolje je očitno: ena od pričakovanih posledic deregulacije in znižanja cen je še intenzivnejša proizvodnja v zelo donosnih regijah, kjer je pritisk na okolje že tako zelo močan, medtem ko bodo mnogi rejci v manj donosnih regijah, predvsem v gorskih območjih, prisiljeni opustiti svojo dejavnost [66].

58. Leta 2001 je Komisija posredno priznala obstoj družbeno- gospodarskih ali okoljskih tveganj, povezanih s prestrukturira-njem sektorja, ki v prvi vrsti ogrožajo ohranitev proizvodnje v "regijah Skupnosti z najbolj omejenimi možnostmi, predvsem v gorskih območjih, kjer so stroški proizvodnje najvišji, proizvodnja mleka pa pogosto edina možna kmetijska dejavnost". Menila je tudi, da bi "zgoščenost proizvodnje mleka lahko povzročila velike okoljske težave" in poleg tega privedla do "standardizacije izdelkov in s tem do znižanja njihove kakovosti [67]".

59. Komisija je priznala, da so na območjih z najbolj omejenimi možnostmi (24 % ozemlja EU, kar ustreza 57 % uporabne kmetijske površine), predvsem gorskih, potrebni posebni ukrepi. Prestrukturiranje mlečne industrije je zlasti po pregledu stanja v letu 2008 postalo eden od novih izzivov, ki ga lahko države članice vključijo v svoj program razvoja podeželja [68].

Konkurenčnost na svetovnih trgih: cilj, ki bo pomembno vplival tako na proizvajalce kot predelovalce

60. Konkurenčnost evropskih proizvajalcev mleka je eden poglavitnih ciljev reforme. Njegova uresničitev je odvisna od tega, koliko se je mlečni sektor sposoben prilagajati svetovnemu povpraševanju pri ceni in kakovosti proizvodov.

61. Da evropske cene postanejo konkurenčne, jih je treba približati svetovnim, ki so strukturno nižje, pri čemer je treba vedeti, da so od leta 2003 zniževanje cen delno nadomeščali neposredna pomoč in dodatna plačila. Posledica liberalizacije je povečanje vpliva svetovnega trga masla in mleka v prahu na proizvodne cene v EU. Z zbliževanjem cen bo postalo nadaljnje prestrukturiranje neizogibno, saj se evropske proizvodne strukture še vedno precej razlikujejo od struktur tekmecev zunaj Skupnosti (glej odstavek 37). Vendar v EU-15 marže mlečnih kmetij niso neposredno povezane z velikostjo njihove črede [69]. Kmetije s pozitivno maržo niso nujno največje, pač pa tiste z največjo gostoto živali na površino, velikim donosom in nižjim številom letnih delovnih enot.

62. Kar zadeva izdelke, EU kljub temu, da je glavna izvoznica sira, na svetovnem trgu še vedno prodaja v glavnem osnovne proizvode, in sicer maslo in mleko v prahu (podatki za leto 2008). V preteklosti so bili evropski proizvajalci teh izdelkov konkurenčni samo v času visokih svetovnih cen. Za ohranitev pomembnih deležev svetovnega trga morajo torej vidnejšo vlogo prevzeti proizvajalci sira in drugih izdelkov z večjo dodano vrednostjo, v skladu s ciljem liberalizacije, to je z večjo tržno naravnanostjo sektorja.

Zaključki in priporočila

63. Mlečna politika EU je bila oblikovana, da bi uresničila kompleksen nabor ciljev, med katerimi so predvsem: uravnovesiti trg, stabilizirati cene mleka in mlečnih izdelkov, zagotoviti primeren življenjski standard proizvajalcem in izboljšati konkurenčnost evropskih mlečnih izdelkov na mednarodnih trgih. Sodišče v poročilu analizira stopnjo uresničitve teh ciljev in opozarja na najbolj kritična vprašanja v procesu liberalizacije evropskega sektorja mleka.

Tržno ravnovesje

64. Mlečne kvote so od leta 1984 ključni element evropske mlečne politike. Vse od svoje uvedbe so strogo omejevale proizvodnjo, vendar so bile dolgo časa previsoke glede na absorpcijsko moč trga. Nacionalne zgornje meje so bile določene na osnovi pretekle proizvodnje in nekatere nacionalne kvote, predvsem italijanska, so bile sistematično presežene.

65. Kvotni sistem so torej zelo dolgo spremljali subvencionirani strukturni presežki. Po nenadnem dvigu svetovnih cen konec leta 2006 in v letu 2007 so ti presežki prvič skoraj izginili, vendar ne dokončno, kot dokazuje njihov ponoven pojav v letih 2008 in 2009.

66. Po ukinitvi kvot bodo proizvodne zmogljivosti na liberaliziranem trgu ostale relativno toge in proizvajalci se morda ne bodo mogli hitro prilagajati nihanju povpraševanja. Svet je sklenil, da bo ohranil javno intervencijo v vlogi "varnostne mreže". Vendar pa je ta varnostna mreža tako "tanka", da utegne biti njena uporabnost v primeru večje krize omejena in nesorazmerna z nevarnostjo presežkov, s katerimi se bo morda morala soočiti EU.

Priporočilo št. 1

Komisija mora še naprej nadzirati gibanje trga mleka in mlečnih izdelkov z izvajanjem potrebnih ukrepov, da deregulacija sektorja ne bo povzročila ponovne prekomerne proizvodnje. Če ji to ne bo uspelo, se lahko njen cilj, da vztraja pri najnižji možni stopnji regulacije, kot je varnostna mreža, hitro izkaže za neuresničljivega.

Cena mleka

67. Določitev referenčnih cen in kvot je zagotovila veliko stabilnost nominalnih cen v zadnjih dvajsetih letih. Vendar so se realne cene v istem obdobju zaradi inflacije občutno znižale, zaradi česar so se precej zmanjšale tudi marže proizvajalcev. Ti so bili podvrženi stalnim zahtevam po večanju učinkovitosti in produktivnosti, ki so manj učinkovite proizvajalce izrinile s trga, čeprav bi bilo ta pojav v nekaterih primerih mogoče omiliti s kapitalizacijo kvot. Razvoj potrošniških cen mleka in mlečnih izdelkov ne odseva nujno sprememb proizvodnih cen.

Priporočilo št. 2

Čeprav Sodišče priznava, da je proces oblikovanja cen na živilskem področju še posebej zapleten, meni, da ga mora Komisija redno spremljati. Komisija in države članice morajo poskrbeti za to, da koncentracija predelovalnih in distribucijskih podjetij ne bo postavila proizvajalcev mleka v položaj, kjer ne bodo imeli vpliva na ceno in bodo cene lahko samo sprejemali (price-takers), ter da ne bo omejila možnosti končnih potrošnikov, da so enakopravno deležni cenovnih znižanj.

Dohodki proizvajalcev

68. V kontekstu splošnega znižanja kmetijskega dohodka so pridelovalci mleka v povprečju ohranili nekoliko višji dohodek v primerjavi z ostalimi kmeti. Pravzaprav je strukturno prilagajanje omogočilo ohranitev statističnega povprečnega dohodka proizvajalcev mleka. EU-15 je med letoma 1995 in 2007 izgubila polovico mlečnih kmetij.

69. Trend konsolidacije proizvodnje se bo po pričakovanjih nadaljeval in celo pospešil z zmanjševanjem ali izginjanjem proizvodnje na območjih z najbolj omejenimi možnostmi in s koncentracijo proizvodnje na območjih intenzivnega kmetijstva. Takšen razvoj lahko negativno vpliva na okolje in družbeno strukturo na območjih z omejenimi možnostmi, kjer je proizvodnja mleka ena od redkih možnih kmetijskih dejavnosti.

Priporočilo št. 3

Kar zadeva sektor mleka, sta tako prejšnja politika podpore s cenami kot sedanja politika neposredne dohodkovne pomoči v praksi brez natančne ozemeljske ali socialne usmeritve [70]. Glede na pomen proizvodnje mleka v kmetijstvu in njen vpliv na upravljanje podeželja Sodišče Komisiji priporoča, da temeljito razmisli o strategijah, ki bi jih bilo treba uvesti za učinkovito reševanje:

- posebnih težav regij, v katerih je proizvodnja mleka najbolj ranljiva, zlasti gorskih območij;

- okoljskih posledic geografske koncentracije proizvodnje mleka.

Konkurenčnost na svetovnih trgih

70. Delež EU v svetovni trgovini z mlečnimi izdelki se od leta 1984 stalno zmanjšuje. Konkurenčnost evropskih proizvajalcev mleka je poglavitni cilj trenutnega razvoja v smeri liberalizacije sektorja. V skladu s sporazumi Svetovne trgovinske organizacije (STO) se je evropska pomoč za izvoz mlečnih izdelkov v zadnjih letih močno zmanjšala.

71. Svetovni trg mlečnih izdelkov v glavnem zajema osnovne izdelke, kot sta maslo in mleko v prahu. Evropski proizvajalci teh izdelkov so bili na svetovnih trgih konkurenčni le v času visokih cen. Zunaj teh obdobij so izvažali s pomočjo proračuna Skupnosti.

72. Povpraševanje na svetovnem trgu, ki je v zadnjih letih strmo naraščalo, sedaj upada, zato je Komisija leta 2009 ponovno aktivirala sistem izvoznih nadomestil, katerih vrednost je bila leta 2007 zmanjšana na nič. Vendar ta rešitev srednjeročno ne bi bila mogoča, če bodo sporazumi o svetovni trgovini, za katere potekajo pogajanja, privedli do ukinitve izvoznih nadomestil. Prihodnje gibanje izvoza je odvisno od gibanja svetovnega povpraševanja in od sposobnosti industrije EU, da temu povpraševanju zadosti.

Priporočilo št. 4

Svetovni trg bo za evropski sektor mleka ostal drugotnega pomena, saj bo nanj lahko dostopal samo v obdobjih visokih svetovnih cen. Trajne tržne deleže si bodo lahko pridobili samo proizvajalci sirov in drugih izdelkov z visoko dodano vrednostjo. Zato si morajo Komisija in države članice nujno še naprej prizadevati, da proizvodnjo mleka prednostno usmerijo v zadovoljevanje potreb domačega evropskega trga, poleg tega pa še v proizvodnjo sira in drugih izdelkov z visoko dodano vrednostjo, ki jih je moč izvažati brez proračunske pomoči.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na svojem zasedanju dne 23. julija 2009.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] Mednarodno združenje za mlekarstvo, Production of cow milk (2007), http://www.fil-idf.org. Evropska komisija, "Kmetijstvo v Evropski uniji – statistični in ekonomski podatki za leto 2008".

[2] Ernst and Young, "SUT za goveje in telečje meso. Vrednotenje tržnih ukrepov v sektorju govejega in telečjega mesa". Končno poročilo, december 2007.

[3] Mednarodno združenje za mlekarstvo, Production of cow milk (2007), http://www.fil-idf.org.

[4] Eurostat, podatki za leto 2006.

[5] V skladu s členom 33 Pogodbe ES ima skupna kmetijska politika naslednje cilje:a)povečati kmetijsko produktivnost s pospeševanjem tehničnega napredka in zagotavljanjem racionalnega razvoja kmetijske proizvodnje ter z optimalno uporabo proizvodnih dejavnikov, zlasti delovne sile;b)s tem zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti, zlasti s povečanjem individualnega zaslužka oseb, ki se ukvarjajo s kmetijstvom;c)stabilizirati trge;d)zagotoviti redno preskrbo;e)zagotoviti, da je preskrba potrošnikom dostopna po primernih cenah.

[6] Sodišče je to vprašanje obravnavalo v posebnem poročilu št. 2/99 o vplivu reforme SKP na sektor žit (UL C 192, 8.7.1999). Poleg tega morajo v skladu s sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti "institucije Skupnosti poskrbeti za stalno usklajevanje morebitnih nasprotij med temi ločeno obravnavanimi cilji in, po potrebi, kateremu koli izmed njih dati začasno prednost glede na gospodarske dejavnike ali razmere", sodba z dne 19. marca 1992 v zadevi C-311/90, Jozef Hierl/Hauptzollamt Regensburg, razlog za odločitev 13, Poročila Evropskega sodišča 1992, str. I-02061.

[7] Uvodni izjavi (3) in (9) Uredbe Sveta (ES) št. 1255/1999 z dne 17. maja 1999 o skupni ureditvi trga mleka in mlečnih proizvodov (UL L 160, 26.6.1999, str. 48) ter uvodne izjave (19), (36), (43) in (60) Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL L 299, 16.11.2007, str. 1).

[8] Uvodne izjave (2), (5), (9) in (25) Uredbe (ES) št. 1255/1999 ter uvodne izjave (10), (19), (43) in (60) Uredbe (ES) št. 1234/2007.

[9] Uvodna izjava (2) Uredbe (ES) št. 1255/1999 in uvodna izjava (10) Uredbe (ES) št. 1234/2007.

[10] Člen 33(2)(b) Pogodbe ES.

[11] Uvodna izjava (4) Uredbe (ES) št. 1255/1999 in uvodna izjava (16) Uredbe (ES) št. 1234/2007.

[12] Uvodna izjava (4) Uredbe (ES) št. 1255/1999 in uvodna izjava (10) Uredbe (ES) št. 1234/2007.

[13] Uredba Sveta (EGS) št. 856/84 z dne 31. marca 1984 o spremembi Uredbe (EGS) št. 804/68 o skupni ureditvi trga za mleko in mlečne proizvode (UL L 90, 1.4.1984, str. 10).

[14] Oslabitev mehanizma podpiranja cen je posledica ukinitve ciljne cene mleka, padca intervencijskih cen, zvišanja nacionalnih kvot za 1,5 % ter postopnega zmanjšanja dajatve, ki so jo morali plačati proizvajalci v primeru prekoračitve kvote.

[15] Uredba (ES) št. 1234/2007.

[16] SUT za mleko in mlečne izdelke je v začetku vključevala mehanizem uvozne dajatve na osnovi "cenovnega praga". Sistem je bil opuščen leta 1995 (sporazumi GATT z dne 15. decembra 1993), ko so ga nadomestile fiksne carine.

[17] Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003 (UL L 270, 21.10.2003, str. 1), členi 95 do 97.

[18] Uredba (ES) št. 1782/2003, člen 47(2).

[19] Razen Malte in Slovenije, ki sta se odločili za uporabo običajne sheme enotnega plačila na regionalni ravni od leta 2007.

[20] Odgovori Komisije na Posebno poročilo št. 6/2001 o mlečnih kvotah.

[21] Odhodki proračunskih vrstic 050212, 05030216 in 05030217.

[22] Leta 2004 je OECD prišel do ugotovitve, da premija za mlečne izdelke lahko samo zmanjša "blaginjo" davkoplačevalcev. Glej "Analysis of the 2003 CAP reform", OECD, Pariz, 2004.

[23] Obiskane so bile naslednje organizacije:

- Evropsko združenje za mlečne izdelke (EDA), ki zastopa interese evropske mlečne industrije pri evropskih institucijah ter pri drugih mednarodnih organizacijah, kot sta Svetovna trgovinska organizacija (STO) ali komisija za Codex Alimentarius;

- COPA-COGECA. Odbor Združenja kmetijskih proizvajalcev v Evropski uniji (COPA) in Združenje kmetijskih zadrug v Evropski uniji (COGECA) zastopata politične interese evropskih kmetov in zadrug v Evropski uniji;

- Institut für Ökonomie der Ernährungswirtschaft (Inštitut za ekonomijo kmetijsko-živilske industrije);

- IFCN (International Farm Comparison Network, mednarodna mreža za primerjavo kmetij);

- Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD).Revizorji so se udeležili tudi dveh seminarjev o prihodnosti sektorja mleka, in sicer International Management Forum Milk (Riga) in World Dairy Summit 2007 (Dublin) ter informacijskih in posvetovalnih sestankov, ki jih je organizirala Komisija v okviru "Pregleda stanja 2008".

[24] Danska v proizvodnem letu 2007/2008 ni v celoti izkoristila svoje kvote.

[25] Evropska komisija, GD VI, "Situation and Outlook: Dairy Sector. PAC 2000", delovni dokument, april 1997. AND-International/ABTQ. "Évaluation de l’OCM "Lait et produits laitiers" et du règlement "Quotas"", končno poročilo, marec 2002.

[26] Posebno poročilo št. 6/2001 Evropskega računskega sodišča o mlečnih kvotah (UL C 305, 30.10.2001).

[27] Evropska komisija, "Report on milk quotas", delovni dokument Komisije, SEC (2002) 789 konč. z dne 10.7.2002.

[28] Odgovori Komisije na Posebno poročilo št. 6/2001 o mlečnih kvotah.

[29] Uvodne izjave 19, 43 in 60 Uredbe (ES) št. 1234/2007.

[30] Nominalne ali tekoče cene: vključujejo vpliv monetarne inflacije; realne cene: izključujejo vpliv monetarne inflacije.

[31] Za sistem, urejen s kvotami, je ponavadi značilno manjše nihanje cen: glej predvsem Boussard, J. M., "Price risk management instruments in agricultural and other unstable markets", FEA Thursday seminar, São Paulo, oktober 2003.

[32] Evropska komisija, statistični podatki Upravljalnega odbora za mleko in mlečne izdelke, podatki, ki so jih posredovale države članice ( 22. januar 2009)

[33] Ker se v kratkoročnih nihanjih cene odražajo sezonske razlike v proizvodnji mleka, se kot indikator stabilnosti v državah članicah uporablja povprečno letno spreminjanje proizvodne cene. Vendar je zanesljivost cen v absolutni vrednosti, ki jih Eurostatu posredujejo države članice, različna in ne omogoča izračuna statistično reprezentativne ponderirane povprečne cene. Zato je spreminjanje cen v EU tukaj povzeto s ponderiranjem indeksov najpomembnejših držav članic proizvajalk.

[34] Evropska komisija, GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, "The impact of the developments in agricultural producer prices on consumers", dokument CM/WM/PB D(2007) 34703 z dne 13.11.2007.

[35] Podatki niso popolnoma primerljivi: v diagramu 8 je povzeto spreminjanje cene, plačane proizvajalcem, v petih glavnih državah članicah proizvajalkah EU-15. V diagramu 11 pa je poleg podatkov o jajcih prikazana tudi poraba celotnega prebivalstva EU , katerega število in struktura sta se v zajetem obdobju občutno spremenila.

[36] Veriga preskrbe s hrano povezuje tri gospodarske sektorje: kmetijski sektor, kmetijsko-živilsko industrijo in distribucijski sektor.

[37] Iz ankete, izvedene v Belgiji: "kmetijska vrednost predstavlja samo 30 % do 40 % potrošniške cene za mlečne izdelke", "Évolution récente des prix et des coûts dans la filière du lait", Zvezna javna služba za ekonomijo, Bruselj, 2008. Po drugih virih znaša ta delež približno 50 % pri sirih, kot sta gauda ali cheddar (glej predvsem Evropska komisija, "Les conséquences de l'évolution des prix des produits agricoles sur les consommateurs", str. 22).

[38] Skupni promet 15 najpomembnejših evropskih velikih distributerjev predstavlja približno 77 % evropskega živilskega trga. Vir: Evropska komisija, "Rural Development in the European Union – Statistical and Economic Information – Report 2008".

[39] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o cenah hrane v Evropi, COM(2008) 821 konč. z dne 9.12.2008.

[40] Gouin, D.-M., "Supply Management in the Dairy Sector, Still an Appropriate Regulation Method", Univerza v Lavalu, maj 2006.

[41] Vendar podatki mreže knjigovodskih podatkov s kmetijskih gospodarstev (FADN) ne predstavljajo celotnega sektorja, saj specializirane mlečne kmetije, evidentirane v FADN, predstavljajo samo 60 % mlečnih kmetij z najmanj eno kravo molznico v EU-15 in 25 % mlečnih kmetij z najmanj eno kravo molznico v EU-25. V letu 2006 so specializirane mlečne kmetije, zajete v FADN, pokrivale 78 % specializiranih mlečnih kmetij v EU-25 (Eurostatova raziskava o strukturi, leto 2007).

[42] FADN, OTEX 41 (govedo – mleko). Glej tudi Evropska komisija, GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, G3, "Milk margins in the European Union", 2004.

[43] Pomoč, zabeležena v spremenljivki SE 605 FADN, pokriva vse vrste pomoči, evropske in nacionalne, iz prvega in drugega stebra SKP, vezane in nevezane, razen subvencij za investicije.

[44] Eurostat, "Krave molznice – Število kmetij in številčno stanje goveda glede na kmetijsko zemljišče v uporabi in številčno stanje krav molznic na kmetiji leta 2005"

[45] FFAO, "Food Outlook", junij 2008 in november 2008.

[46] Vir: ZMP.

[47] Evropska komisija, podatki povzeti iz različnih poročil z naslovom Stanje kmetijstva v Evropski uniji. Glede je treba omeniti, da so na gibanje deleža mlečnih izdelkov EU v svetovni trgovini vplivale zaporedne širitve Unije; z vsako širitvijo se je avtomatsko povečal obseg trgovine znotraj Skupnosti in zmanjšal izvoz.

[48] Uvodna izjava (77) Uredbe (ES) št. 1234/2007.

[49] Ta kategorija v glavnem zajema polnomastno mleko v prahu, koncentrirano in konzumno mleko ter sveže mlečne izdelke.

[50] Institut d’économie industrielle (IDEI, Univerza v Toulousu), "Analyse économique des impacts de la sortie du système de quotas laitiers dans l’UE", marec 2008, str. 5.

[51] Komisija vodi mlečno politiko na podlagi "komitologije" skupaj z državami članicami v okviru Upravljalnega odbora za mleko in mlečne izdelke.

[52] Znižanje za maslo za 7 % julija 2004, 7,5 % julija 2005, 8,1 % julija 2006 in 5,1 % julija 2007. Znižanje za mleko v prahu za 5 % julija 2004, 5,3 % julija 2005 in 5,5 % julija 2006.

[53] Poročilo Komisije Svetu, "Tržna perspektiva za sektor mlečnih izdelkov", COM (2007) 800 konč.

[54] Sporazum o pregledu stanja, 20. november 2008, http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck

[55] Uredba Sveta (ES) št. 248/2008 z dne 17. marca 2008 o spremembi Uredbe (ES) št. 1234/2007 glede nacionalnih kvot za mleko (UL L 76, 19.3.2008, str. 6).

[56] Ublažitev omejitve mlečne maščobe bi bila enaka zvišanju mlečne kvote Skupnosti za 1,5 do 1,7 % (ali na primer + 0,9 % za Francijo, + 2,2 % za Dansko, + 3,4 % za Nizozemsko), Normandijska kmetijska zbornica, "Bilan de santé de la PAC – Expertise technique", november 2008.

[57] Evropska komisija, "CAP Health Check, Impact Assessment Note no 6", dokument D(2008) MK / 15332 z dne 20. maja 2008.

[58] Institut d’économie industrielle, "Analyse économique des impacts de la sortie du système de quotas laitiers dans l’UE", marec 2008.OECD, Direktorat za prehrano, kmetijstvo in ribištvo ter Direktorat za trgovino, "An analysis of dairy policy reform and trade liberalisation. Trade and economic effects of milk quota systems". COM/AGR/TD/WP(2004)19/FINAL, http://ww.oecd.org/dataoecd/1/37/34456378.pdf. Langley, S., Somwaru, A., in Normile, M. A., USDA, "Trade liberalization in international dairy markets. Estimated impacts", Economic report research number 16, februar 2006.Konzorcij INRA-Univerza v Wageningnu, "Study on the impact of future options for the milk quota system and the common market organisation for milk and milk products", junij 2002.INRA-ESR, "Quelle politique laitière pour l’Europe? Sortir du régime des quotas laitiers? Paramètres à considérer et illustration dans le cas français", dan mleka oddelka za gospodarstvo in sociologijo podeželja nacionalnega inštituta za raziskave na področju kmetijstva (INRA), Pariz, 8. oktober 2001.

[59] V Evropski uniji povečanje proizvodnje mleka za 1 % povzroči znižanje proizvodnih cen za 3 do 4 % (glej Institut d’économie industrielle, "Analyse économique des impacts de la sortie du système de quotas laitiers dans l'UE", str. 47).

[60] Evropski sektor mleka je posebej zapleten, njegov razvoj pa je odvisen od številnih dejavnikov, katerih skupni učinek je težko predvideti. Tudi na ravni glavnih trendov so možne napačne razlage modelov, kar dokazuje dejstvo, da se po reformi leta 2003 cene niso gibale v skladu s predvidevanji.

[61] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o cenah hrane v Evropi, COM(2008) 821 konč. z dne 9.12.2008.

[62] Koeficienti ekvivalentnosti: 1 kg za 20,5 litra (maslo) in 1 kg za 11 litrov (posneto mleko v prahu).

[63] Evropska komisija, "Development in the structure of the agricultural sector", TV D(2007) z dne 27. marca 2007.

[64] Chatellier, V., in Delattre, F., Les soutiens directs et le découplage dans les exploitations agricoles de montagne, Économie rurale, št. 288/julij-avgust 2005.

[65] Evropska komisija, "Rural Development in the European Union – Statistical and Economic Information – Report 2008", december 2008.

[66] Zelo majhni rejci v novih državah članicah, ki jim je uspelo priti na trg s pridobitvijo mlečnih kvot, bodo po vsej verjetnosti prvi, ki jih bo prizadelo znižanje cen.

[67] Odgovori Komisije na Posebno poročilo št. 6/2001 o mlečnih kvotah.

[68] Sklep Sveta 2009/61/ES z dne 19. januarja 2009 o spremembah Sklepa 2006/144/ES o strateških smernicah Skupnosti za razvoj podeželja (programsko obdobje 2007–2013) (UL L 30, 31.1.2009, str. 112).

[69] Disekonomija obsega nastopi, ko povečevanja proizvodnje ne spremlja več zniževanje povprečnih proizvodnih stroškov. To se zgodi, ko je ponudba določenih vložkov nespremenljiva in je ni mogoče enostavno povečati na potrebno raven za dosego učinkovitosti zaradi pomanjkljivosti v delovnem okolju (vremenski pogoji in topografija) ali slabše učinkovitosti podjetnika v primerjavi z ostalimi. Glej MacDonald, James M., O’Donoghue, Erik J., McBride, William D., Nehring, Richard F., Sandretto, Carmen L. in Mosheim, Roberto, "Profits, costs and the changing structure of dairy farming". United States Department of Agriculture, Economic Research Report No 47, september 2007.

[70] Države članice so z uvedbo sheme enotnega plačila leta 2005 dobile več možnosti, da ciljno usmerijo neposredne pomoči na določena ozemlja z uporabo regionalnega modela. Vendar ni v praksi nevezanost mlečne premije in dodatnih plačil privedla do nobene preusmeritve podpore k pridelovalcem mleka v območjih z omejenimi možnostmi. Nevezanost se je v vseh državah članicah EU-15 pretvorila v dodelitev posebne pravice imetnikom mlečnih kvot ali v povečanje enotne vrednosti pravic do plačila, ki so jih že imeli imetniki kvot.

--------------------------------------------------

PRILOGA I

PROIZVODNJA IN PORABA MLEKA V EU

Viri: (1) Cronos, (2) Komisija: odgovori držav članic na četrtletni vprašalnik in (3) Komisija: January 2009 dairy monthly.

(v 1000 tonah) |

| 1984 EU-15 (1) | 1994 EU-15 (1) | 2004 EU-25 (2) | 2008 EU-27 (2) |

Proizvodnja kravjega mleka | 136247 | 120179 | 136752 | 150647 |

Oddane količine mleka | 123588 (91 %) | 111515 (93 %) | 124928 (91 %) | 134346 (89 %) |

Proizvodnja konzumnega mleka | 26449 | 30320 | 31942 | 32120 |

Proizvodnja masla | | | | |

Industrijska proizvodnja | 2622 | 1799 | 1979 | 2072 |

Skupaj | 2 657 | 1 817 | 2 015 | 2 167 |

Poraba masla | 1893 | ni podatkov | 1973 | 1882 |

Proizvodnja sirov | | | | |

Industrijska proizvodnja (kravji) | 4508 | 5650 | 7399 | 8163 |

Skupaj | 4 882 | 6 168 | 8 341 | 9 547 |

Poraba sirov | 4201 | ni podatkov | 8024 | 7748 |

Proizvodnja mleka v prahu | | | | |

Posneto | 2364 | 1232 | 891 | 928 |

Polposneto + polnomastno | 867 | 1 001 | 870 | 864 |

Pinjenec v prahu | 52 | 52 | 73 | 70 |

Skupaj | 3283 | 2285 | 1834 | 1862 |

Poraba posnetega mleka v prahu | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 660 (3) |

Proizvodnja kondenziranega in koncentriranega mleka | 1645 | 1284 | 1188 | 1138 |

Proizvodnja kazeina in kazeinatov | 127 | 111 | 122 | 137 |

--------------------------------------------------

PRILOGA II

OSNOVNI PODATKI O MLEČNI ŽIVINOREJI V EU

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Eurostata.

| Število krav (v 1 000) | Število proizvajalcev mleka (v 1 000) | | Povprečna velikost črede (število krav na proizvajalca) | Donos na kravo (v kg) |

1985 | 1995 | 2005 | 2007 | 1985 | 1995 | 2005 | 2007 | | 1985 | 1995 | 2005 | 2007 | 1985 | 1995 | 2005 | 2007 |

Belgija | 951,19 | 683,80 | 549,33 | 523,70 | 44,58 | 22,05 | 15,18 | 13,32 | | 21,34 | 31,02 | 36,19 | 39,32 | 3990,79 | 4935,65 | 5622,55 | 5490,44 |

Danska | 913,00 | 714,00 | 564,27 | 545,42 | 31,77 | 16,39 | 6,51 | 5,38 | | 28,74 | 43,56 | 86,73 | 101,38 | 5584,88 | 6544,82 | 8218,64 | 8137,21 |

Nemčija | ni podatkov | 5229,40 | 4235,96 | 4076,38 | 369,00 | 209,42 | 110,37 | 101,07 | | ni podatkov | 24,97 | 38,38 | 40,33 | ni podatkov | 5470,42 | 6833,09 | 6721,96 |

Grčija | 218,91 | 185,00 | 167,92 | 150,00 | 73,42 | 28,00 | 9,78 | ni podatkov | | 2,98 | 6,61 | 17,17 | ni podatkov | 3499,34 | 4127,03 | 5000,00 | 4819,40 |

Španija | 1880,20 | 1281,00 | 1001,92 | 903,00 | ni podatkov | 114,60 | 42,39 | 37,29 | | ni podatkov | 11,18 | 23,64 | 24,22 | ni podatkov | 4800,62 | 6445,73 | ni podatkov |

Francija | 6506,10 | 4700,40 | 3883,84 | 3758,50 | 328,70 | 158,57 | 103,85 | 93,12 | | 19,79 | 29,64 | 37,40 | 40,36 | ni podatkov | 5406,56 | 6334,43 | 6344,43 |

Irska | 1495,20 | 1220,79 | 1081,96 | 1058,21 | 76,70 | 42,10 | 23,82 | 21,32 | | 19,49 | 29,00 | 45,42 | 49,63 | 3894,13 | 4380,03 | 4631,79 | 6111,47 |

Italija | 2804,00 | 2080,00 | 1860,18 | 1890,91 | 337,69 | 113,19 | 61,02 | 62,79 | | 8,30 | 18,38 | 30,48 | 30,11 | ni podatkov | 5046,73 | 5958,20 | 5581,96 |

Luksemburg | 70,29 | 47,75 | 39,34 | 40,04 | 2,31 | 1,42 | 0,97 | 1,09 | | 30,42 | 33,63 | 40,72 | 36,73 | 4278,84 | 5625,13 | 6567,08 | 6450,25 |

Nizozemska | 2333,00 | 1777,00 | 1433,20 | 1468,30 | 61,31 | 40,06 | 23,53 | 24,51 | | 38,06 | 44,36 | 60,91 | 59,91 | 5379,34 | 6356,22 | 7298,47 | 7247,40 |

Avstrija | ni podatkov | 706,49 | 535,79 | 521,68 | ni podatkov | 90,73 | 54,58 | 49,45 | | ni podatkov | 7,79 | 9,82 | 10,55 | ni podatkov | 4173,02 | 5826,32 | 5074,15 |

Portugalska | ni podatkov | 384,00 | 287,29 | 272,66 | ni podatkov | 86,00 | 15,86 | 13,50 | | ni podatkov | 4,47 | 18,11 | 20,20 | ni podatkov | 4583,33 | 6361,56 | ni podatkov |

Finska | ni podatkov | 402,30 | 318,76 | 296,07 | ni podatkov | 32,36 | 16,94 | 14,39 | | ni podatkov | 12,43 | 18,82 | 20,57 | ni podatkov | 8212,78 | 7775,04 | 7744,07 |

Švedska | ni podatkov | 481,70 | 393,26 | 369,65 | ni podatkov | 17,74 | 8,55 | 7,10 | | ni podatkov | 27,15 | 46,01 | 52,06 | ni podatkov | 6859,04 | 8206,20 | 8163,25 |

Združeno kraljestvo | 3256,47 | 2631,93 | 2065,07 | 1978,00 | 52,88 | 36,68 | 26,31 | 28,14 | | 61,58 | 71,76 | 78,49 | 70,29 | 4956,41 | 5578,63 | 7073,20 | 6899,29 |

EU-15 | | 22525,56 | 18418,09 | 17852,52 | | 1009,32 | 519,65 | 472,47 | | | 22,32 | 35,44 | 35,24 | 4486,21 | 5396,16 | 6549,51 | ni podatkov |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

Češka | ni podatkov | 713,00 | 440,50 | 416,52 | ni podatkov | ni podatkov | 6,78 | 5,62 | | ni podatkov | ni podatkov | 64,97 | 74,11 | ni podatkov | 4378,58 | 6434,91 | 6002,75 |

Estonija | ni podatkov | 185,40 | 115,23 | 107,84 | ni podatkov | ni podatkov | 9,21 | 6,08 | | ni podatkov | ni podatkov | 12,51 | 17,74 | ni podatkov | 3812,84 | 5927,50 | 5705,22 |

Ciper | ni podatkov | 29,50 | 24,25 | 23,70 | ni podatkov | ni podatkov | 0,24 | 0,24 | | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 98,75 | ni podatkov | 4711,86 | 5990,65 | 6079,32 |

Latvija | ni podatkov | 291,90 | 172,36 | 182,32 | ni podatkov | ni podatkov | 50,90 | 43,69 | | ni podatkov | ni podatkov | 3,39 | 4,17 | ni podatkov | 3233,64 | 4356,37 | 3496,12 |

Litva | ni podatkov | 586,00 | 493,89 | 398,37 | ni podatkov | ni podatkov | 170,79 | 123,17 | | ni podatkov | ni podatkov | 2,89 | 3,23 | ni podatkov | 3087,88 | 4450,42 | 3330,36 |

Madžarska | ni podatkov | 390,00 | 286,83 | 265,43 | ni podatkov | ni podatkov | 16,25 | 12,17 | | ni podatkov | ni podatkov | 17,65 | 21,81 | ni podatkov | 5054,95 | 6767,51 | 5442,59 |

Malta | ni podatkov | ni podatkov | 7,27 | 8,08 | ni podatkov | ni podatkov | 0,15 | 0,19 | | ni podatkov | ni podatkov | 49,12 | 42,53 | ni podatkov | ni podatkov | 5296,30 | 5340,79 |

Poljska | ni podatkov | ni podatkov | 2853,74 | 2767,78 | ni podatkov | ni podatkov | 727,10 | 651,05 | | ni podatkov | ni podatkov | 3,92 | 4,25 | ni podatkov | ni podatkov | 4328,07 | 3266,12 |

Slovenija | ni podatkov | ni podatkov | 130,68 | 124,19 | ni podatkov | ni podatkov | 19,71 | 19,20 | | ni podatkov | ni podatkov | 6,63 | 6,47 | ni podatkov | ni podatkov | 5479,59 | 4525,34 |

Slovaška | ni podatkov | ni podatkov | 193,20 | 177,22 | ni podatkov | ni podatkov | 13,46 | 11,54 | | ni podatkov | ni podatkov | 14,35 | 15,36 | ni podatkov | ni podatkov | 5538,47 | 5350,83 |

EU-10 | | | 4717,95 | 4471,45 | | | 1014,58 | 872,95 | | | | 4,63 | 5,10 | | 3958,77 | 4830,06 | 3866,06 |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

Bolgarija | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 335,90 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 2219,41 |

Romunija | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 1572,90 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 1012,40 | | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 1,55 | ni podatkov | ni podatkov | ni podatkov | 1168,03 |

EU-2 | | | | 1908,80 | | | | | | | | | | | | | 1353,04 |

--------------------------------------------------