SL Uradni list Evropske unije C 248/101

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru, Odboru regij in Evropski centralni banki: Okvir EU za obvladovanje krize v finančnem sektorju

(COM(2010) 579 konč.)

2011/C 248/17

Poročevalka: ga. ROUSSENOVA

Evropska komisija je 20. oktobra 2010 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru, Odboru regij in Evropski centralni banki: Okvir EU za obvladovanje krize v finančnem sektorju

COM(2010) 579 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 26. maja 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 472. plenarnem zasedanju 15. in 16. junija 2011 (seja z dne 16. junija) s 132 glasovi za, 13 glasovi proti in 20 vzdržanimi glasovi.

1. Sklepi in priporočila

1.1 EESO soglaša s pomisleki Komisije, da podpora nesolventnim finančnim institucijam na račun javnih financ in enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu v prihodnje ne bo več sprejemljiva, zato načeloma podpira predlagani celoviti okvir EU. Njegovo izvajanje bo od nacionalnih organov in bank zahtevalo dodatne stroške, strokovno znanje in človeške vire, prav tako pa bo treba reformirati zakonodajne okvire in ureditve držav članic. EESO pričakuje, da bo Komisija glede na rezultate javnega posvetovanja izvedla temeljito oceno učinka potrebnih stroškov, človeških virov in reform. Poleg realističnega predloga je treba pripraviti časovni okvir za zaposlovanje človeških virov, ob upoštevanju, da slednji morda na trgu ne bodo takoj na voljo.

1.2 Odbor priporoča celovit pristop ter spodbuja Komisijo, naj oceni kumulativne učinke okvira za obvladovanje krize skupaj z učinki vseh novih regulativnih zahtev, novih davkov v finančnem sektorju in dajatev za banke na sposobnost bank, da zagotavljajo posojila gospodinjstvom in podjetjem po razumnih posojilnih obrestnih merah, ne da bi to ogrozilo gospodarsko rast in ustvarjanje delovnih mest (1).

1.3 EESO priporoča Komisiji, naj že pred začetkom postopkov reševanja predvidi ustrezne ukrepe, namenjene usklajevanju med izbranim organom za reševanje, centralno banko in ministrstvom za finance (če noben od zadnjih dveh ni določen kot organ za reševanje v državi članici). Da bi sektor zaščitili pred možnim širjenjem krize ali krizo zaupanja, bi bilo tako usklajevanje bistvenega pomena v primeru reševanja velikih in sistemsko pomembnih institucij kot tudi v primeru hkratnega reševanja več institucij.

1.4 EESO poleg predlaganega testiranja izjemnih situacij, ki ga izvajajo nadzorniki v okviru pripravljalnih in preventivnih ukrepov, Komisiji priporoča, naj določi, da so programi Mednarodnega denarnega sklada in Svetovne banke za oceno finančnih sektorjev obvezni za vse države članice, kot je predlagano v poročilu skupine de Larosière (2). Analiza in testiranje izjemnih situacij, ki se izvajata v okviru programov za oceno finančnih sektorjev, povezujeta makroekonomske razmere in neravnovesja v državah članicah z njihovo makrofinančno stabilnostjo in mikrobonitetnimi tveganji, zaradi česar so za nadzornike uporabna in zelo primerna analitična orodja.

1.5 EESO pozdravlja predlog Komisije za prenosljivost sredstev kot preventivni ukrep, vendar opozarja, da nadzorni organi ne bi smeli zahtevati zagotavljanja kakršne koli finančne podpore drugim subjektom skupine, temveč bi to moralo ostati prostovoljno, ter da je enaka obravnava matičnih držav članic kot tudi držav članic gostiteljic ključna za ohranjanje finančne stabilnosti. Finančno podporo v skupini bi bilo treba zagotavljati le v okviru finančnega sporazuma znotraj skupine, če so izpolnjeni nekateri pogoji:

— glavni pogoj bi moral biti, da se lahko finančna podpora dodeli samo, če subjekt, ki jo zagotavlja, izpolnjuje in bo tudi v prihodnje ob vsakem času in v vseh okoliščinah izpolnjeval zahteve glede skrbnega in varnega poslovanja iz Direktive 2006/48/ES ali katere koli strožje nacionalne kapitalske zahteve v državi prenositelja. EESO priporoča, da ta pogoj spoštujejo vsi nadzorniki in posredniki, vključno z EBA v primeru nesporazumov med člani kolegija;

— EESO meni, da bi bilo treba kot varovalo za makrofinančno stabilnost v državi prenositelja določiti, da je nadzornik prenositelja pristojen za prepoved ali omejitev prenosa sredstev v okviru sporazuma o finančni podpori znotraj skupine, če to ogroža likvidnost, solventnost in finančno stabilnost prenositelja in finančnega sektorja v njegovi državi.

1.6 Imenovanje posebnega upravitelja je znak, da ima banka težave, ki lahko zmanjšajo zaupanje vlagateljev in sprožijo množično dvigovanje bančnih vlog. Kadar so posebni upravitelji imenovani za številne institucije v istem časovnem obdobju, lahko nastanejo resne motnje; v takšnem primeru bi bilo treba uvesti dodatne previdnostne ukrepe, da se zadevne banke in sektor kot celota zaščitijo pred možnim širjenjem krize in krizo zaupanja.

1.7 EESO Komisiji priporoča, naj oceni učinek instrumentov za reševanje na bančni sektor in finančne trge ter izvede analize izvedljivosti ter stroškov in koristi različnih instrumentov za reševanje, kar zadeva njihove čezmejne posledice, tržljivost in preglednost.

1.8 Zaostrovanje pravil in uvedba dodatnih ukrepov in instrumentov za obvladovanje krize bi lahko imela za posledico znaten nadaljnji razvoj vzporednega bančnega sistema. Komisija bi morala zagotoviti, da bodo regulatorji in nadzorniki sposobni omejiti tveganje, da se na banke razširijo krize iz nebančnega sektorja. Tudi za vzporedne bančne enote bi morali veljati strožji regulativni standardi, prav tako pa bi morale biti sposobne kriti izgubo.

2. Uvod

2.1 Vlade med finančno krizo niso dovolile, da bi banke in druge sistemske finančne institucije propadle. Sprejeto je bilo veliko zelo različnih ukrepov: v nekaterih primerih so banke potrebovale dokapitalizacijo, kar je zelo obremenilo javne finance (upajmo, da bodo v prihodnosti sredstva povrnjena), v drugih primerih pa so potrebovale likvidnostno podporo in/ali jamstva za svoje obveznosti. Vedno pa je to povzročilo pritisk na finančne trge in znatno izkrivljanje enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu in po svetu.

2.2 Komisija se je glede na že obstoječe soglasje, da se to ne sme nikoli več ponoviti, odzvala s sprejetjem več sporočil v zvezi z obvladovanjem krize in njenim reševanjem. V prvem sporočilu iz oktobra 2009 (3) je obravnavala, kaj je treba spremeniti za učinkovito obvladovanje in reševanje krize ali propad nesolventne čezmejne banke brez povzročanja hudih motenj. V drugem sporočilu, objavljenem maja 2010 (4), je preučila vprašanje, kako financirati reševanje, da bi se hkrati minimiziralo moralno tveganje ter zaščitila javna sredstva (5). V sporočilu COM(2010) 579 konč. je Komisija predstavila obsežen okvir EU za banke, ki so v težavah ali so nesolventne, ter usmeritve politik, ki jih bo izvajala. Decembra 2010 se je začelo javno posvetovanje o tehničnih podrobnostih načrtovanega zakonodajnega okvira.

2.3 Komisija namerava postopoma pripraviti ureditev EU za obvladovanje krize. Prvi korak bo sprejetje (do poletja 2011) zakonodajnega predloga za usklajeno ureditev EU za preprečevanje kriz ter za sanacijo in reševanje bank, ki bo vključeval skupno zbirko orodij za reševanje in okrepitev sodelovanja med nacionalnimi organi, ko gre za čezmejno nesolventnost bank. V drugem koraku bo Komisija preučila potrebo po dodatnem usklajevanju ureditev za primer nesolventnosti bank. V tretjem koraku (do leta 2014) pa bilo treba vzpostaviti celostno ureditev reševanja, ki bo po možnosti temeljila na enotnem evropskem organu za reševanje.

3. Ugotovitve

3.1 Področje uporabe in cilji

3.1.1 Sporočilo Komisije predlaga okvir za obvladovanje krize za „vse kreditne institucije in nekatere investicijske družbe ne glede na to, ali poslujejo čezmejno ali na nacionalni ravni,“ „ne glede na vrsto in velikost, ter zlasti sistemsko pomembne institucije“. Komisija v opombi navaja, da je cilj politike„zajeti vse tiste investicijske družbe, katerih propad lahko povzroči sistemsko nestabilnost, poleg tega pa Komisija preučuje, kako bi bilo mogoče opredeliti to kategorijo“. Dejansko sporočilo na več mestih omenja ne samo kreditne institucije, ampak tudi investicijske družbe, vendar te kategorije ni jasno opredelilo. EESO pričakuje, da bo Komisija jasno in z morebitnimi sistemskimi razširitvami opredelila kategoriji investicijskih podjetij in investicijskih skladov ob upoštevanju rezultatov javnega posvetovanja, ki se je začelo decembra 2010. Odbor prav tako spodbuja Komisijo, naj oceni, ali bodo instrumenti za reševanje in pooblastila, ki jih predlaga Sporočilo COM(2010) 579 konč., zadostovali za ustrezno obravnavo vseh posebnih težav, povezanih z nesolventnostjo investicijskih družb in investicijskih skladov.

3.1.2 Okvir za preprečevanje, obvladovanje krize in reševanje temelji na sedmih načelih in ciljih, zagotovil pa naj bi, da banke v težavah trg zapustijo brez ogrožanja finančne stabilnosti. EESO podpira večino od njih, vendar je treba k četrtemu in k zadnjemu cilju dodati nekaj pripomb in pojasnil:

— podpiramo stališče Komisije glede pomembnosti zmanjševanja moralnega tveganja z zagotovitvijo, da imajo delničarji in upniki primerno in ustrezno izgubo pri reševanju bank, vendar le, če bodo obravnavani na način, ki bi odražal običajno zaporedje in zagotovil, da so v podobnem položaju, kot bi bili, če bi banka prenehala delovati. V tem procesu so upniki običajno drugače obravnavani kakor delničarji. Predlog za porazdelitev izgub na delničarje in upnike lahko povzroči pravne pomisleke, zato ga je treba dodatno pojasniti v zvezi s sorazmerno porazdelitvijo izgub ter merila za čas in obseg vključitve upnikov med tiste, ki morajo prispevati. Porazdelitev izgub na delničarje je vsekakor pravilno načelo, vendar pa se pojavijo pomisleki, ko se tudi od upnikov pričakuje, da prevzamejo delež izgub, če ta pojem ni pojasnjen. Kdaj in v kolikšni meri naj bi posamezni upnik prevzel delež izgub? Bi morali razlikovati med „krivimi“ ali „nepremišljenimi“ upniki in drugimi? Na kakšni podlagi in pod kakšnimi pogoji bi izgube kril celotni bančni sektor?

— Odbor se strinja, da je treba, kot je navedeno v zadnji alineji, preprečiti hujše nesreče, vendar je navedba, da je eden od ciljev predlaganega okvira „omejitev izkrivljanja konkurence“, le govorjenje o načelu, saj dejstvo, da institucija v težavah ali, kar je še huje, skoraj nesolventna institucija potrebuje pomoč, ki gre na stroške tretjih strank, ni nič drugega kot izkrivljanje konkurence.

3.1.3 Zaostrovanje pravil in uvedba dodatnih ukrepov in instrumentov za obvladovanje krize bi lahko imela za posledico znaten nadaljnji razvoj vzporednega bančnega sistema. EESO priporoča, da regulatorji in nadzorniki poskušajo omejiti tveganje, da se na banke razširijo krize iz nebančnega sektorje, in vzporednim bančnim enotam omogočijo, da krijejo izgube in da zanje veljajo ustrezni regulativni standardi.

3.2 Glavni elementi okvira

3.2.1 Okvir, ki ga je načrtovala Komisija, je konceptualno pravilen in EESO podpira tri predlagane skupine ukrepov:

i. pripravljalne in preventivne ukrepe,

ii. zgodnje posredovanje nadzornih organov,

iii. reševanje.

Izvajanje tega okvira še zdaleč ne bo preprosto in EESO pozdravlja namero, da se zagotovi postopen in nemoten prehod s sedanjih nacionalnih ureditev na predlagani okvir. Številne pobude, ki so jih predlagali nekateri nacionalni organi, in različne nacionalne zakonodaje o lastninskih pravicah, stečaju ter upravni in kazenski odgovornosti administratorjev bodo precejšnja ovira za hiter prehod na načrtovani okvir. Odbor upa, da „različne možnosti“ ne bodo zlorabljene za politične, gospodarske in socialne nujne primere, temveč da bodo izkoriščene za zagotovitev prožnosti pri prilagajanju nacionalnih predpisov evropski zakonodaji ter za spodbuditev učinkovitega usklajevanja in sodelovanja pri čezmejnem obvladovanju krize in reševanju vseh vrst kreditnih institucij ne glede na njihovo velikost in medsebojno povezanost.

3.2.2 Organi, odgovorni za obvladovanje krize

Sporočilo Komisije izrecno navaja, da bodo pooblastila za zgodnje posredovanje še naprej izvajali organi bonitetnega nadzora v okviru direktive o kapitalskih zahtevah, glede pooblastil za reševanje pa bo morala vsaka država članica določiti organ za reševanje, ki jih bo izvajal. EESO se strinja s priporočilom Komisije, da bi moral biti organ za reševanje administrativni in ne sodni organ, vendar se zaveda ovir in težav, ki bodo spremljale njegovo uresničevanje. Odbor tudi pričakuje, da bodo vnaprej financirani nacionalni bančni reševalni skladi, ki jih predlagata sporočili COM(2010) 254 konč. in COM(2010) 579 konč., udeleženi pri izvajanju pooblastil za reševanje, če so bili ustanovljeni skladno s priporočili v teh sporočilih. Organi za reševanje bi morali ravnati v skladu s skupnimi pravili in načeli, ki jih predvideva okvir EU, čeprav je njihova določitev prepuščena nacionalni presoji.

3.2.2.1 EESO prav tako meni, da bo za uspešno izvajanje postopkov reševanja potrebno dobro usklajevanje med imenovanim organom za reševanje, centralno banko in ministrstvom za finance, kadar noben od zadnjih dveh ni določen kot organ za reševanje v državi članici. To je bistvenega pomena za primere reševanja velikih in sistemsko pomembnih institucij, pa tudi v primeru hkratnega reševanja več finančnih institucij.

3.2.3 Pripravljalni in preventivni ukrepi

Vsi ukrepi in pobude, predlagani v tem oddelku, so konceptualno pravilni in ni dvoma, da so potrebni za zagotovitev učinkovitega izvajanja okvira Komisije. Vendar se naslednja vprašanja ne smejo pomesti pod preprogo:

— Koliko bodo stali in kdo bo na koncu kril stroške?

— Ali bodo lahko organi in finančne institucije našli dovolj strokovnih virov, da se zadovoljijo potrebe predlaganih ukrepov?

— Kako dolgo bo trajalo, preden bo evropski sistem postal popolnoma operativen?

3.2.3.1 Natančneje se od nadzornikov zahteva, da uvedejo okrepljeni nadzor, ocenijo in nadzirajo načrt sanacije in reševanja, sprejmejo preventivne ukrepe (oddelek 3.2, COM (2010)579 konč.), posredujejo pri reševanju podjetja v sodelovanju z organi za reševanje itd. V praksi nadzorniki postanejo nadupravitelji institucij.

Finančne ustanove morajo poleg standardnega poročanja pripraviti in organom predložiti načrte sanacije in reševanja, ki jih je treba stalno posodabljati. Države članice pa morajo ustanoviti organe za reševanje ali razširiti naloge obstoječih organov, da se vključi reševanje finančnih institucij.

3.2.3.1.1 Vsi ti ukrepi so nedvomno potrebni z vidika oblikovanja trdnih in varnih finančnih trgov; težave se pojavijo pri ugotavljanju, koliko bodo stali (6), ter pri vprašanju, kako organom in finančnim ustanovam zagotoviti dovolj visokokvalificiranih človeških virov, ki bodo pripravljeni opravljati nove naloge. Pomen končnega cilja lahko upraviči visoke stroške načrta, pomanjkanje človeških virov pa bi lahko pomenilo veliko oviro. Komisija se tega zaveda, zato je v posvetovalnem dokumentu pozvala države članice, da ocenijo stroške (vključno s stroški za človeške vire), ki bi lahko nastali pri izvajanju predlaganih dejavnosti v zvezi z okrepljenim nadzorom ter načrtovanjem sanacije in reševanja. Uresničljiv predlog Komisije bi morala spremljati ocena učinka stroškov in časovni okvir za zaposlovanje človeških virov, ob upoštevanju možnosti, da slednji morda na trgu ne bodo takoj na voljo.

3.2.3.2 EESO poleg predlaganega testiranja izjemnih situacij, ki ga izvajajo nadzorniki, priporoča, naj Komisija določi, da so programi Mednarodnega denarnega sklada in Svetovne banke (7) za oceno finančnih sektorjev obvezni za vse države članice, kot je predlagano v poročilu skupine de Larosière (8). Zdaj so programi za oceno finančnih sektorjev obvezni za 25 držav članic MDS, od teh pa je le 11 držav članic EU. Analiza in testiranje izjemnih situacij, ki se izvajata v okviru programov za oceno finančnih sektorjev, povezujeta makroekonomske razmere in neravnovesja v državah članicah z njihovo makrofinančno stabilnostjo in mikrobonitetnimi tveganji, zaradi česar so za nadzornike uporabna in zelo primerna analitična orodja.

3.2.3.3 EESO pozdravlja predlog Komisije za prenosljivost sredstev kot preventivni ukrep v primerih, ko imajo v subjekti skupine likvidnostne težave. Odbor je prepričan, da za ohranitev poslovnega modela hčerinskih družb nadzorni organi ne bi smeli zahtevati zagotavljanja kakršne koli finančne podpore drugim subjektom skupine, temveč bi to moralo ostati prostovoljno. Za preprečevanje širjenja likvidnostnih težav Odbor Komisiji priporoča, naj natančno določi okoliščine in pogoje za prenos sredstev ter poudarja, da je enaka obravnava v vseh državah članicah – tako matičnih državah kot državah gostiteljicah, ključnega pomena za preprečevanje širjenja krize in ohranjanje finančne stabilnosti.

3.2.3.3.1 Finančno podporo v skupini bi bilo treba zagotavljati le v okviru finančnega sporazuma znotraj skupine, če so izpolnjeni nekateri kapitalski in likvidnostni pogoji. Ključni pogoj bi morala biti možnost dodelitve finančne podpore samo, če subjekt, ki jo zagotavlja, izpolnjuje in bo tudi v prihodnje ob vsakem času in v vseh okoliščinah izpolnjeval zahteve glede skrbnega in varnega poslovanja iz Direktive 2006/48/ES ali katere koli strožje kapitalske zahteve, ki veljajo v državi prenositelja. EESO priporoča, da morajo ta pogoj izpolnjevati vsi nadzorniki in posredniki, vključno z EBA, če med člani kolegija obstajajo nesoglasja ali če ni dosežen dogovor. Menimo tudi, da bi nadzorniki morali finančno podporo v skupini odobriti šele po oceni tveganja in testiranju izjemnih situacij, trg pa bi bilo treba obvestiti o kakršnem koli zagotavljanju finančne podpore v skupini.

3.2.3.3.2 Kot varovalo za makrofinančno stabilnost v državi prenositelja bi moral biti nadzornik prenositelja pristojen za prepoved ali omejitev prenosa sredstev v okviru sporazuma o finančni podpori znotraj skupne, če to ogroža likvidnost, solventnost in finančno stabilnost prenositelja in njegove države.

3.2.4 Sprožilci za zgodnje posredovanje in reševanje

3.2.4.1 To poglavje se zdi v celoti pravilno in splošno sprejemljivo. Nadzornikom je zaupana težka, občutljiva naloga odkrivanja ne le okoliščin, v katerih zahteve iz direktive o kapitalskih zahtevah niso izpolnjene, temveč tudi znamenj možnega neizpolnjevanja takšnih zahtev. Zato so potrebna visoko razvita orodja in poklicne sposobnosti, trgu pa je treba nameniti večjo pozornost.

3.2.4.2 Naloge v zvezi odločitvami o posredovanju kot tudi ukrepi, opisani v oddelku 3.4, zahtevajo visoko stopnjo subjektivne presoje, ki jo lahko tretje stranke ali celo institucija sama kljub njeni utemeljenosti in strokovni upravičenosti spodbija na sodišču ali kje drugje. Za nadzorne organe to verjetno pomeni obveznosti in/ali odgovornosti, na katere morajo biti pripravljeni. Nekaj jasnih kvantitativnih sprožilcev bi nadzornikom morda lahko pomagalo sprejeti odločitev o zgodnjem posredovanju, pri čemer bi se manj zanašali na subjektivno presojo in bili manj izpostavljeni pravni negotovosti. Kar zadeva sprožilce za reševanje, Odbor pozdravlja zamisli Komisije in priznava, da je treba povezati kvantitativne in kvalitativne sprožilce ter med njimi vzpostaviti ustrezno ravnovesje. Komisiji prav tako priporočamo, naj posebno pozornost nameni tistim sprožilcem za reševanje, za katere se pričakuje, da bodo opozorili na natanko tisti trenutek, ko je treba uporabiti instrumente bail-in (ki pogosto temeljijo na odpisu dolga).

3.2.5 Zgodnje posredovanje

Ukrepi, ki jih predvideva Komisija, se zdijo pravilni in sprejemljivi, vendar pa je treba določeno pozornost nameniti imenovanju posebnega upravitelja. Prejšnje pravne študije so ugotovile, da ima pojem „zgodnjega posredovanja“ v različnih državah članicah različen pomen in da se lahko razlikujejo tudi pooblastila nadzornih organov za imenovanje posebnega upravitelja. V nekaterih državah članicah nacionalna zakonodaja omogoča imenovanje posebnih upraviteljev in potrebne bodo morda samo manjše spremembe. V več državah članicah pravna podlaga za imenovanje posebnih upraviteljev izhaja iz določb, ki sprožijo ukrepe zgodnjega posredovanja, kadar banka ne izpolnjuje kapitalskih zahtev. V drugih državah članicah nacionalno pravo družb določa, da posebnega upravitelja ne more imenovati nihče drug kot upravni odbor ali generalna skupščina družbe in obstoječo zakonodajo bo mogoče spremeniti ali dopolniti samo z novim zakonom.

3.2.5.1 Kar zadeva obveznosti, Komisija navaja, da imenovanje posebnega upravitelja ne bi smelo pomeniti državnega jamstva, nadzorni organi pa ne bi smeli biti odgovorni za njegova dejanja. To s strogo pravnega vidika skoraj ni sprejemljivo: velja splošno načelo, da je vsak, ki sprejme odločitev ali ukrep, odgovoren za njegove posledice. Verjetno je, da se bo vsaka izjema od takšnega načela, ki ne bo zakonsko utemeljena, izpodbijala na sodišču.

3.2.5.2 EESO priporoča, da se imenovanje posebnega upravitelja omogoči na podlagi jasno opredeljenega sprožilca, kadar je nadzornik, ki izvaja pooblastila v skladu s členom 136 direktive o kapitalskih zahtevah, prepričan, da uprava investicijske družbe ne želi ali ne more sprejeti potrebnih ukrepov. Odbor je prepričan, da mora, če naj bo v okviru skupinske obravnave odločitev o imenovanju posebnega upravitelja pravno zavezujoča, to odločitev sprejeti konsolidacijski nadzornik, vendar v posvetovanju in tesnem usklajevanju z nadzorniki gostitelji.

3.2.5.3 Imenovanje posebnega upravitelja je znak, da ima banka težave, ki lahko zmanjšajo zaupanje vlagateljev in sprožijo množično dvigovanje bančnih vlog. EESO izraža zaskrbljenost, da lahko, kadar so posebni upravitelji imenovani za številne institucije v istem časovnem obdobju, nastanejo resne motnje in da je treba v takšnem primeru uvesti dodatne previdnostne ukrepe, da se zadevne banke in sektor kot celota zaščitijo pred možnim širjenjem krize in krizo zaupanja.

3.2.6 Reševanje

3.2.6.1 Ukrepi iz tega poglavja so dobro zasnovani, vendar Komisija sama priznava, da bo morda potrebna reforma zakonodaje o nesolventnosti bank in da se bo preučila možnost preiskave (str. 8–9 sporočila). Dejansko je mogoče celoten sklop predlaganih ukrepov obravnavati kot postopek skorajšnjega stečaja, ki je vzporeden, vendar ločen od običajnih postopkov. V večini držav članic bo namesto reforme najverjetneje potrebna nova zakonodaja.

3.2.6.2 Glavna razlika med reševanjem in stečajem je ta, da bo po reševanju institucija ali del institucije deloval še naprej, kar opravičuje svetovanje in vključevanje organov za nadzor in reševanje v celoten postopek. Vendar ti organi nimajo sodnih pooblastil, kar otežuje porazdelitev pristojnosti in odgovornosti, da ne govorimo o obveznostih. Zdi se, da se Komisija dobro zaveda te težave: kar zadeva varovala za nasprotne stranke in tržne ureditve, se omenja sodni nadzor, „da bi se zagotovile ustrezne pravice prizadetih strank do oporekanja ukrepom organov in zahtevanja finančne odškodnine“.

3.2.6.3 Tukaj bi se lahko organi soočili z občutljivo in tvegano situacijo: „prizadeta“ stranka, ki želi izpodbijati odločitev organa, bi lahko vložila tožbo in sodišče bi se lahko odločilo, da zaustavi celoten postopek. V okviru obstoječe zakonodaje to tveganje obstaja in zelo verjetno je, da bo do njega prišlo; treba je storiti vse, da se prepreči možnost odložitve ali zaustavitve postopkov reševanja. Takšni postopki morajo biti pravočasni in hitri, saj bi lahko vsaka zamuda ali zaustavitev izničila pobude organov ter sprožila negativen odziv trga. Sprememba zakonodaje in sodnih postopkov v večini držav članic je nedvomno potrebna, ker pa se okviri za nesolventnost in sodni postopki močno razlikujejo, bodo v nekaterih državah potrebne zelo velike spremembe.

3.2.7 Odpis dolga

EESO pozdravlja prizadevanja Komisije za analizo izzivov reševanja velikih kompleksnih finančnih institucij in posebnih vprašanj, povezanih z instrumentom za odpis dolga. Odbor spodbuja Komisijo, naj razvije okvir, v katerem bo ta instrument učinkovito prispeval k reševanju vseh institucij v ureditvi, vključno z velikimi kompleksnimi finančnimi institucijami, ter poudarja pomen skupnega mednarodnega okvira. EESO upa, da bo Komisija zato razmislila o sporazumu Baselskega odbora, da bi morale imeti sistemsko pomembne finančne institucije sposobnost absorpcije izgub, ki presega minimalne standarde. Odbor poudarja, da bi se lahko instrumenti bail-in priznali kot sredstva za povečanje sposobnosti finančnih institucij, tudi sistemsko pomembnih institucij, za absorpcijo izgub, ter pozdravlja njihovo uporabo kot alternativo reševanju z javnimi sredstvi. Vendar EESO izraža številne pomisleke v zvezi z obliko in uporabo instrumentov bail-in ter spodbuja Komisijo, naj ju skrbno preuči in obravnava.

3.2.7.1 EESO meni, da je treba pri oblikovanju in izvajanju pooblastila za odpis dolga čim bolj spoštovati običajno razvrstitev terjatev, kot jo določa zakonodaja o nesolventnosti. Vsako odstopanje v izjemnih okoliščinah bi bilo treba določiti in najaviti vnaprej.

3.2.7.2 Komisija bi morala zagotoviti, da bo ureditev verodostojna in da se bodo preprečili učinki prelivanja, kadar so glavni vlagatelji v bančnih instrumentih bail-in druge banke s povezanimi podjetji. Učinkovitost instrumentov bail-in v obdobjih sistemskih kriz in posledice, če jih hkrati aktivirajo številne finančne institucije, je treba skrbno preučiti ter predlagati dodatne ukrepe, da se preprečijo morebitni resni problemi.

3.2.7.3 Komisija bi morala skrbno analizirati možno prociklično vedenje in nestanovitnost instrumentov bail-in v obdobjih kriz ter razmisliti o tem, kdaj in v kakšnem obsegu jih je v teh okoliščinah mogoče uporabiti.

3.2.7.4 EESO od Komisije pričakuje, da bo izvedla oceno učinka različnih instrumentov bail-in na celotno odpornost bančnega sektorja in finančnih trgov.

3.3 Usklajevanje čezmejnega obvladovanja krize

3.3.1 Usklajeno reševanje bančnih skupin EU

3.3.1.1 EESO se strinja z razmišljanjem Komisije glede doseganja ustrezne čezmejne usklajenosti obvladovanja krize ter vztraja, da morajo ureditve zagotoviti enako obravnavo upnikov in delničarjev v matičnih državah članicah in državah članicah gostiteljicah, ščititi pred širjenjem v kriznem obdobju ter ohraniti finančno stabilnost v vseh državah članicah.

3.3.1.2 Komisija v oddelku 4 pravilno navaja, da je v primeru nesolventnosti potrebno usklajeno ukrepanje in da bodo ukrepi iz oddelka 2 „zagotovili, da bodo organom za reševanje na voljo isti instrumenti in pooblastila.“ Takšna navedba pa se zdi v nasprotju z drugo navedbo na začetku oddelka 3: „okvir pa ne sme določati, katere ukrepe je treba uporabiti pri prekoračitvi sprožilnih pragov v določenem primeru“.

3.3.1.3 Za usklajeno ukrepanje je torej potrebna skupna pripravljenost za sprejetje istih ukrepov, kar pa je z vidika preteklih izkušenj malo verjetno. Komisija se je pri sestavljanju oddelka 3 najverjetneje omejila na nacionalne primere, medtem ko se v oddelku 4 sklicuje na čezmejno krizo, kjer se pristojnosti prenesejo na evropski nadzorni organ. Vendar pa pripomba ni nesmiselna: če lahko vsak organ prosto izbere lastne postopke, so lahko tisti, ki jih uvede evropski nadzorni organ, drugačni ali v nasprotju z nacionalnimi. V takšnem primeru se lahko postopki v zvezi z upniki nacionalnih podružnic tuje banke razlikujejo od postopkov v zvezi z upniki nacionalne banke. To lahko privede do vprašanj glede enakosti pravic upnikov in po možnosti do primerov navzkrižja pravil na notranjem trgu. Nekatera od teh vprašanj so natančno obravnavana v posvetovalnem dokumentu in Odbor upa, da bo posvetovanje prispevalo k razrešitvi večine od njih.

3.3.1.4 Dobro se zavedamo, da se države članice ne bodo strinjale z zamislijo o zakonskih predpisih in da nasprotno stališče morda ne bo realistično; če pa bi nacionalnim organom pustili preveč svobode pri izbiri, bi to privedlo do težav v obdobjih mednarodnih kriz, ki bi zadevale skupine. Najverjetneje bi bilo pred sprejetjem nacionalnih pravil potrebno usklajevanje nekaterih pomembnih vidikov postopkov (po možnosti v okviru evropskega nadzornega organa).

3.3.1.5 Kar zadeva okvir za usklajevanje, Komisija preučuje možnost dveh reform: prva vključuje reševalne kolegije, druga pa organe za reševanje na ravni skupine. Slednja se zdi racionalnejša, prožnejša in učinkovitejša, saj bi vodilno vlogo imeli organi za reševanje, Evropski bančni organ pa bi sodeloval kot opazovalec. Pri drugi reformi, ki zajema razširitev obstoječih nadzornih kolegijev z vključitvijo organov za reševanje, bi lahko pomisleki v zvezi z nadzorom in reševanjem zapletli doseganje hitrih odločitev.

3.3.1.6 Eden glavnih pomislekov: sistem reševanja skupine ne bi bil zavezujoč. Nacionalni organi, ki se ne bi strinjali s sistemom, bi imeli možnost sprejeti „neodvisne ukrepe“, čeprav „bi morali“ do neke mere upoštevati učinek svojih odločitev na druge države članice, reševalnemu kolegiju „navesti razloge za svojo odločitev“ ter o razlogih „razpravljati“ z drugimi člani kolegija. Vendar pa so pretekle izkušnje do določene mere podlaga za negativen komentar: kadar gre za vprašanje nacionalnih interesov, je zelo verjetno, da jih bo vsak nacionalni organ ščitil pred kakršnim koli drugim interesom. Predlagani postopek je preveč okoren, zahteva veliko časa in ga ni mogoče uporabiti v primerih, kadar bodo morali nacionalni organi ukrepati takoj. Nerealistično je pričakovati, da bodo nacionalni organi čakali in nacionalne ukrepe sprejeli šele,, ko bodo svojo odločitev sprejeli organi za reševanje na ravni skupine zlasti kadar so hčerinske družbe prevelike za lokalni trg.

3.3.1.7 EESO Komisiji priporoča, naj poenostavi postopek, v okviru katerega lahko svoja stališča izrazijo države članice, ki se ne strinjajo s predlaganim načrtom.

3.4 Financiranje reševanja

EESO je že izrazil stališče o tem vprašanju v mnenju o bančnih reševalnih skladih (9). Odbor bi želel znova poudariti, da bi morala vsak osnutek zakonodajne določbe na tem področju spremljati poglobljena analiza in ocena učinka, ki bi v celoti upoštevala izvajanje dajatev ali davkov za banke.

3.4.1 Reševalni skladi in sistemi zajamčenih vlog

EESO je v nedavnem mnenju (10) že izrazil stališče o bančnih reševalnih skladih in sistemih zajamčenih vlog.

3.4.2 Oblika reševalnih skladov

3.4.2.1 Obstajajo pomisleki v zvezi z navidezno neškodljivim zadnjim stavkom: „… in da se stroški, ki presegajo zmogljivost sklada, naknadno izterjajo od bančnega sektorja.“ Ni nenavadno, da se od celotne dejavnosti zahteva kritje izgub, ki so nastale zaradi ravnanja enega od članov, vendar je treba za to natančno določiti pogoje, prav tako pa je treba predhodno izvesti poglobljeno analizo posledic. Potrebna je ustrezna pravna podlaga. Uvedba plačevanja prispevkov v sklad na podlagi uredbe je sprejemljiv postopek, vendar je potreben zakon, če naj izgube neposredno krijejo tretje stranke.

3.4.2.2 Kar zadeva osnovo za prispevke, bi lahko sprejemljiv usklajen pristop temeljil na celotnih obveznostih po njihovi kvalitativni oceni ali na obveznostih brez zajamčenih vlog. Vendar je tukaj spet težava v zvezi s prožnostjo: vsaka država članica se bo lahko odločala drugače „pod pogojem, da to ne bi povzročilo izkrivljanj na notranjem trgu“. Različna merila privedejo do različnih sistemov plačevanja prispevkov in različnih ravni stroškov za posamezno nacionalno industrijo: izkrivljanje je neizogibna posledica prožnosti.

3.4.2.3 Veliko držav članic je že uvedlo davke in dajatve, pri katerih se parametri (osnova, stopnja in obseg) močno razlikujejo. V zvezi s temi razlikami bi Odbor želel poudariti pomen zagotavljanja ustreznega usklajevanja na kratek rok z uvedbo praktičnih rešitev, vključno z dvostranskimi sporazumi, kadar je to potrebno. Poleg tega želi Odbor opozoriti, da je pomembno, da imajo v kratkoročnem obdobju nacionalni sistemi dajatev potrebno prožnost, to pa zaradi potekajočih sprememb na regulativnem področju in premikov v smeri primerne rešitve za celotno EU v srednjeročnem obdobju.

3.4.3 Obseg skladov

EESO je v nedavnem mnenju (11) v zvezi s tem že podal svoje stališče. Znova sta potrebni kvantitativna ocena učinka in ocena vpliva nadaljnjega odtekanja sredstev iz virov finančnega sektorja, ki so na voljo kot posojila, skupaj z učinki direktive o kapitalskih zahtevah.

3.5 Naslednji koraki in prihodnje delo

3.5.1 Naslednji koraki: okvir za usklajevanje

Nedvomno bo treba nacionalne zakonodaje o nesolventnosti spremeniti in jih tako prilagoditi novim pravilom v zvezi z reševanjem, vendar je o načinu in trajanju tega procesa mogoče le ugibati. Sprememba zakonodaje zahteva sodelovanje vlad in parlamentov: običajno gre za dolgotrajen postopek, še zlasti kadar gre za občutljiva vprašanja. Komisija bi morala pred sprejetjem nove uredbe poskusiti preprečiti neskladja z uveljavljenimi načeli v nekaterih državah članicah.

3.5.2 Okvir za nesolventnost (srednjeročen)

Upravni postopek za likvidacijo ni neznanka, vendar ga v večini držav članic izvaja stečajni upravitelj, ki ga imenuje sodišče in je pod njegovim nadzorom. Likvidacija bank, ki bi bila zaupana upravnim bančnim enotam in bi bila pod njihovim nadzorom, bi pomenila prenos pristojnosti s sodnih organov na upravne organe – kar bi lahko bilo v nasprotju z nacionalnimi zakoni ali celo ustavo.

3.5.3 Okvir EU za obvladovanje krize, ki ga Komisija predlaga za finančni sektor, se razlikuje od pristopa k obvladovanju krize, ki so ga nedavno uporabile nekatere države članice v okviru programov, ki jih podpirata EU in MDS (12). Ti predvidevajo dokapitalizacijo bank z javnimi sredstvi, vključno s sredstvi EU-MDS, ki lahko traja še naslednjih nekaj let, in sicer ravno v obdobju, ko naj bi se v preostali EU uvedli nov evropski okvir za obvladovanje krize in bančni reševalni skladi. EESO od Komisije pričakuje, da bo predlagala ustrezne prehodne ukrepe v realističnem časovnem okviru, ki bo takšnim državam članicam omogočil pripraviti hiter, nemoten in popoln prehod na predlagani evropski okvir za obvladovanje krize in bančne reševalne sklade, v skladu s potrebo, da se izognejo oslabitvi njihovih bančnih sektorjev.

V Bruslju, 16. junija 2011 Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora Staffan NILSSON

(1) Glej tudi UL C 107 z dne 6.4.2011, str. 16, kjer so podrobno obravnavani stroški v zvezi z okvirom za obvladovanje krize in zlasti z reševalnimi skladi za banke kot tudi njihove posledice za finančni sektor in širše gospodarstvo.

(2) Poročilo skupine na visoki ravni za finančni nadzor v EU, ki ji predseduje Jacques de Larosière, 25. februar 2009, Bruselj, str. 64.

(3) COM(2009) 561.

(4) COM(2010) 254.

(5) Glej http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6) O financiranju stroškov glej oddelek 3.4 COM(2010) 579 konč. in mnenje UL C 107 z dne 6.4.2011, str. 16.

(7) Glej program MDS za oceno finančnih sektorjev (Financial Sector Assessment Program), 2011, www.imf.org.

(8) Poročilo skupine na visoki ravni za finančni nadzor v EU, ki ji predseduje Jacques de Larosière, 25. februar 2009, Bruselj, str. 64.

(9) UL C 107 z dne 6.4.2011, str. 16.

(10) Glej opombo 9.

(11) Glej opombo 9.

(12) Glej poročila MDS za Grčijo (št. 1168) in Irsko (št. 10366 in št. 1147).