SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Okrepitev boja proti tihotapljenju cigaret in drugih oblik nedovoljene trgovine s tobačnimi izdelki – Celovita strategija EU /* COM/2013/0324 final */





KAZALO SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Okrepitev boja proti tihotapljenju cigaret in drugih oblik nedovoljene trgovine s tobačnimi izdelki – Celovita strategija EU 1........... Uvod.............................................................................................................................. 4 2........... Narava in obseg problematike nedovoljene trgovine s tobakom v EU............................... 5 2.1........ Narava nedovoljene trgovine........................................................................................... 5 2.2........ Obseg in področje nedovoljene trgovine v EU................................................................. 6 2.3........ Tretje države, iz katerih izvirajo tobačni izdelki................................................................ 6 2.4........ Nedovoljena proizvodnja v EU....................................................................................... 8 2.5........ Zasežene blagovne znamke in lokacije zasegov................................................................ 8 3........... Dejavniki, ki prispevajo k nedovoljeni trgovini................................................................. 9 3.1........ Močne spodbude in velike zakonodajne vrzeli................................................................. 9 3.2........ Nadzorni ukrepi v dobavni verigi ne ustrezajo grožnji..................................................... 10 3.3........ Izzivi za organe pregona................................................................................................ 11 3.3.1..... Carinski in davčni organi............................................................................................... 11 3.3.1.1.. Obvladovanje tveganja................................................................................................. 11 3.3.1.2.. Načini kontrole, oprema, usposabljanje in informacijska orodja..................................... 12 3.3.2..... Drugi organi pregona.................................................................................................... 12 3.3.3..... Sodelovanje med organi in akterji EU............................................................................ 13 3.3.4..... Korupcija..................................................................................................................... 13 3.3.5..... Mednarodno sodelovanje z organi tretjih držav.............................................................. 13 3.4........ Nezadostni odvračilni ukrepi: kazni, ki jih izrekajo države članice, so razmeroma nizke... 14 4........... Pot naprej.................................................................................................................... 14 4.1........ Ukrepi za zmanjšanje spodbud...................................................................................... 14 4.2........ Ukrepi za zaščito dobavne verige.................................................................................. 15 4.3........ Ukrepi za krepitev izvrševanja....................................................................................... 16 4.3.1..... Obravnavanje izzivov, s katerimi se srečujejo organi pregona EU................................... 16 4.3.1.1.. Obvladovanje tveganja................................................................................................. 16 4.3.1.2.. Operativni ukrepi.......................................................................................................... 16 4.3.1.3.. Informacijska orodja in oprema..................................................................................... 17 4.3.1.4.. Sodelovanje med organi EU.......................................................................................... 17 4.3.1.5.. Posebna problematična področja.................................................................................. 17 4.3.1.6.. Izmenjava strokovnega znanja in najboljših praks........................................................... 18 4.3.2..... Izboljšati sodelovanje z glavnimi državami izvora in tranzita............................................ 19 4.4........ Povišanje kazni............................................................................................................. 20 5........... Zaključek..................................................................................................................... 21 SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Okrepitev boja proti tihotapljenju cigaret in drugih oblik nedovoljene trgovine s tobačnimi izdelki – Celovita strategija EU 1. Uvod Po ocenah Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) je nedovoljena trgovina[1] s cigaretami vsako leto vzrok za finančne izgube v višini več kot 10 milijard EUR v proračunih Evropske unije in njenih držav članic[2]. Te izgube so posledica neplačanih carin in davkov, vključno z davkom na dodano vrednost (DDV) in trošarinami. Največji delež nedovoljene trgovine s tobakom predstavljajo cigarete, vendar se nedovoljeno trguje tudi z drugimi tobačnimi izdelki (kot je tobak za zvijanje). Pred desetletjem je nedovoljena trgovina pomenila predvsem tihotapljenje obsežnih količin dobro znanih blagovnih znamk cigaret v zabojnikih. Vendar se je v zadnjih letih relativni delež tihotapljenja teh „glavnih blagovnih znamk“[3] zmanjšal. Na drugi strani pa je v vzponu ponarejanje, nedovoljena proizvodnja in, kar je najpomembnejše, tihotapljenje „drugih[4] blagovnih znamk“ (proizvedenih predvsem zunaj EU v količinah, ki znatno presegajo povpraševanje na zadevnih domačih trgih). Nedovoljena trgovina s tobakom ni samo gospodarsko vprašanje. Poleg tega, da nedovoljena trgovina povzroča znatno škodo prihodkom držav članic in EU, spodbuja tudi sivo ekonomijo. Dejansko je skoraj izključno domena organiziranih kriminalnih združb, ki delujejo čezmejno. Poleg tega nedovoljena trgovina z vidika zdravja spodkopava pobude politike, namenjene zmanjšanju porabe tobačnih izdelkov, zlasti pri ranljivih skupinah, kot so mladi in skupine z nižjimi dohodki. Nezakoniti tobačni izdelki večinoma niso proizvedeni v skladu z zahtevami zakonodaje EU na področju tobačnih izdelkov[5]. Evropska komisija in države članice so že sprejele ukrepe za zajezitev nedovoljene trgovine s tobakom. Na primer, s štirimi vodilnimi svetovnimi proizvajalci cigaret so bili sklenjeni pravno zavezujoči sporazumi o sodelovanju[6]. Komisija je leta 2011 predstavila akcijski načrt za boj proti tihotapljenju na vzhodni kopenski meji EU[7], da bi se obravnavale težave, ugotovljene posebej na tem geografskem območju. Vendar pa analiza razpoložljivih informacij[8] kaže, da se nedovoljena trgovina v EU kljub tem prizadevanjem povečuje. EU se sooča z vedno večjim nedovoljenim dotokom drugih blagovnih znamk z območij zunaj EU, pa tudi s povečano nedovoljeno proizvodnjo in distribucijo znotraj EU. Poleg tega nedovoljena trgovina s tobačnimi izdelki vsekakor ne povzroča težav zgolj v EU, temveč po vsem svetu. Novembra 2012 je 176 pogodbenic Okvirne konvencije SZO za nadzor nad tobakom sprejelo protokol h konvenciji, da bi se posebej obravnavalo vprašanje nedovoljene trgovine s tobačnimi izdelki[9]. Problematika je obsežna in ima svetovne razsežnosti. Kaže se v različnih oblikah na mejah in znotraj EU. Na nedovoljeno trgovino vplivajo dejavniki povpraševanja in ponudbe ter nezadostna učinkovitost nadzornih ukrepov. Njene znatne finančne posledice za proračune EU in držav članic so zelo resne, zlasti zaradi trenutne gospodarske krize v EU. Zato je jasno, da se zahteva celovit pristop k problematiki nedovoljene trgovine s tobakom. To sporočilo opisuje naravo in obseg problematike nedovoljene trgovine s tobakom v EU, opredeljuje dejavnike, ki prispevajo k njej, in predlaga celovito strategijo EU za spopadanje s to problematiko v EU. Celovit pristop strategije upošteva, da je boj proti nedovoljeni trgovini medsektorsko vprašanje, na katero vpliva veliko dejavnikov in ki izmenoma vključuje številne politike na nacionalni ravni in/ali ravni EU. 2. Narava in obseg problematike nedovoljene trgovine s tobakom v EU 2.1. Narava nedovoljene trgovine Nedovoljena trgovina s tobakom vključuje različne pojave, ki so do neke mere različni in zahtevajo različen odziv na različnih ravneh. Različne oblike nedovoljene trgovine so med drugim naslednje: · (mednarodno) tihotapljenje pristnih tobačnih izdelkov (tj. glavnih blagovnih znamk in „drugih blagovnih znamk“), · (mednarodno) tihotapljenje ponarejenih cigaret ter · nedovoljena proizvodnja in distribucija znotraj EU (brez carin, neplačani DDV in trošarine). Mednarodno tihotapljenje (pristnega in ponarejenega blaga) lahko vključuje: · lažne/nepravilne označbe (navajajo napačen opis/vrednost/poreklo itd. blaga; če so, so plačane neprimerne carine, neplačani DDV in trošarine), · skrivanje blaga znotraj zakonitega tovora, v vozilih ali pri potnikih (neplačane carine, DDV in trošarine) ter tudi · nezakonite prehode meje, izogibanje vsem organom (neplačane carine, DDV in trošarine). Znotraj EU nedovoljena trgovina vključuje nedovoljeno/nepooblaščeno proizvodnjo in distribucijo znotraj carinskega območja EU (tudi pod različnimi davčnimi pristojnostmi). Nedovoljena distribucija vključuje blago, proizvedeno znotraj EU, ki je prijavljeno za izvoz ali dostavo znotraj EU in se giba pod režimom odloga plačila DDV in trošarin, vendar nikoli ne zapusti carinskega območja EU, ali je dostavljeno prejemniku znotraj EU, ki je naveden v trošarinskem dokumentu v EMCS[10] ali v obračunu DDV, pa tudi uvoženo blago, sproščeno v prosti promet v EU pod režimom odloga plačila DDV in trošarin, ki se potem nezakonito distribuira brez plačila DDV in trošarin. Vključuje tudi umik blaga iz tranzitne ureditve, to pa se potem nezakonito prodaja znotraj EU (neplačane carine, DDV in trošarine). 2.2. Obseg in področje nedovoljene trgovine v EU Študije s tega področja potrjujejo[11], da je zaradi nezakonite in tajne narave dejavnosti izjemno težko določiti obseg nedovoljene trgovine. Vseeno je na voljo nekaj ocen[12]. Neka študija, ki jo je financirala EU, je ocenila, da je poraba nedovoljenih cigaret v EU leta 2007 predstavljala 8,5 %[13] skupne porabe. Poročilo Project Star 2012 družbe KPMG[14] je ocenilo nedovoljeno porabo na 8,4 % za leto 2007, 8,6 % za leto 2008, 8,9 % za leto 2009, 9,9 % za leto 2010, 10,4 % za leto 2011 in 11,1 % za leto 2012. To pomeni 30-odstotno rast v zadnjih 6 letih. Zasegi, o katerih poročajo države članice, potrjujejo, da cigarete predstavljajo daleč največji delež zasegov tobačnih izdelkov[15], čeprav je bilo zabeleženih tudi nekaj obsežnih zasegov tobaka za zvijanje. Druge vrste tobačnih izdelkov se ne pojavljajo v velikem obsegu. 2.3. Tretje države, iz katerih izvirajo tobačni izdelki Glede na razpoložljive podatke so glavne države izvora tobačnih izdelkov, ki se tihotapijo, razvrščene od najbolj do najmanj pomembne, in sicer: Kitajska, Združeni arabski emirati (ZAE)[16], Vietnam, Malezija, Ruska federacija, Singapur, Belorusija in Ukrajina. Prikaz 1. Informacije o poteh tihotapljenja || Količina (v številu cigaret) Vrsta blagovne znamke || Glavne blag. znamke || Druge blag. znamke Število zasegov Kitajska je še vedno izvorna država večine zaseženih cigaret. Analiza zaseženih vzorcev kaže, da gre večinoma za ponarejene cigarete. Zasežene nedovoljene pošiljke so bile poslane bodisi neposredno v evropska morska pristanišča bodisi pretovorjene prek Singapurja in Malezije, kjer je nedovoljena trgovina zaradi nezadostnega nadzora v prostih conah še obsežnejša. ZAE so v preteklosti veljali predvsem za mesto pretovarjanja, sedanje informacije pa jasno kažejo na njihovo novo vlogo pomembne proizvodne lokacije za druge blagovne znamke[17], zlasti v njihovih prostih conah. Grčija je očitno glavni cilj za vstop pošiljk iz Kitajske in ZAE. Pošiljke se pogosto pretovarjajo v Egiptu, Turčiji in drugih pristaniščih vzhodnega Sredozemlja. Tudi vzhodna meja EU, zlasti baltsko območje, je kljub že sprejetim ukrepom še vedno cilj nedovoljene trgovine. Glavne države izvora za navedeno območje so Rusija, Ukrajina in vse bolj tudi Belorusija. Večina zaseženih izdelkov iz Rusije (in tudi ZAE) je pristnih. To pomeni, da so proizvedeni zakonito, vendar v količinah, ki znatno presegajo domače povpraševanje v izvornih državah. Ne glede ne to, ali so dajatve v njihovih izvornih državah plačane ali ne, se ti izdelki potem pretihotapijo v EU. Analiza FRONTEX-a potrjuje, da je tihotapljenje cigaret ena glavnih težav, ki pestijo vzhodno mejo EU, in kaže na velik obseg tihotapljenja iz držav Zahodnega Balkana. Kaže tudi na to, da tihotapljenje cigaret pomembno vpliva na delo mejnih organov na vzhodnih kopenskih mejah, vključno s kopenskimi mejami s Turčijo in državami Zahodnega Balkana[18]. Načini delovanja pri tihotapljenju so zelo raznoliki. Blago prihaja v transportnih zabojnikih, cestnih vozilih (tovornjakih, dostavnih vozilih, avtomobilih), po morju ali rekah v majhnih plovilih, z vlaki, pa tudi z zračnim tovorom in po pošti. Najpomembnejši način delovanja je še vedno vnos tobačnih izdelkov, skritih med drugim blagom. Velik problem na obmejnih območjih je večkratno tihotapljenje majhnih količin (angleški izraz za tako tihotapljenje je „ant-smuggling“). Včasih je tak promet dobro organiziran in majhne količine se zberejo v večje tovore, preden se prepeljejo v druge države članice za prodajo na črnem trgu. Treba je poudariti, da pri nedovoljeni trgovini igra pomembno vlogo organizirani kriminal, kar še povečuje problematiko[19]. Nedovoljena trgovina s tobakom je zelo dobičkonosna dejavnost z nizkim tveganjem in kot taka posebno privlačna za organizirane kriminalne združbe, ki imajo možnost pranja velikih dobičkov iz nezakonite trgovine. 2.4. Nedovoljena proizvodnja v EU Velike količine cigaret se verjetno proizvedejo nezakonito tudi znotraj EU. Število znanih nezakonitih tovarn se je hitro povečalo: države članice so leta 2011 odkrile devet nezakonitih tovarn, za katere se ocenjuje, da je njihova skupna proizvodna zmogljivost več kot 9 milijonov cigaret na dan. Leta 2010 je bilo odkritih le pet takih tovarn. 2.5. Zasežene blagovne znamke in lokacije zasegov Delež zaseženih drugih blagovnih znamk v primerjavi z glavnimi blagovnimi znamkami[20] se nenehno povečuje in je leta 2011 znašal približno 58 %. Ukrepi, ki jih izvajajo štirje veliki proizvajalci v skladu s sporazumom o sodelovanju, kot so spremljanje in sledenje tobačnih izdelkov, skrbno preverjanje strank in preprečevanje pranja denarja, so nedvomno pripomogli k znatnemu zmanjšanju prisotnosti izdelkov teh družb na črnem trgu. Nekatere druge blagovne znamke[21], ki so bile zasežene v analiziranem obdobju, so bile zasežene v podobnih količinah kot glavne blagovne znamke ali pa kažejo močan trend naraščanja[22], kar je jasen pokazatelj, da so dobro uveljavljene na črnih trgih. Velike količine nekaterih drugih blagovnih znamk[23] se proizvajajo znotraj EU. Analiza vrste lokacije zasegov/načina prevoza kaže, da čeprav zasegi v morskih pristaniščih še vedno predstavljajo največje zasežene količine, pa se je število kopenskih zasegov povečalo in tudi doseglo znatno raven tako v številu zasegov kot v zaseženih količinah. Prikaz 2. Vrsta lokacije zasegov Vrsta lokacije zasega || MORSKO PRISTANIŠČE || KOPNO NEZNANA LOKACIJA KOPENSKA MEJA SKLADIŠČE DRUGA LOKACIJA POŠTNI CENTER PRISTANIŠČE (MARINA) LETALIŠČE OBMOČJE PROSTE TRGOVINE PRISTANIŠČE NA CELINSKIH VODAH ŽELEZNICA ODPRTO MORJE CELINSKA PLOVNA POT || Količina (v številu cigaret) || Število zasegov 3. Dejavniki, ki prispevajo k nedovoljeni trgovini Trgovina s tobačnimi izdelki je zapletena zaradi množice pravil in zahtev (npr. različna davčna pravila), ki se uporabljajo. Tako je treba pri obravnavi zakonite trgovine uporabljati standardne carinske postopke EU ter pravila in zapletene nacionalne davčne postopke za razvrščanje, vrednotenje in določanje pravilnih davčnih stopenj. Posledično je tudi obravnava nedovoljene trgovine (spodbud zanjo, odvračilnih ukrepov in nadzora) zapletena. Nedovoljeno trgovino s cigaretami spodbujajo predvsem štirje dejavniki: (1) močne spodbude in velike zakonodajne vrzeli; (2) nadzorni ukrepi v dobavni verigi ne ustrezajo zadostno resnosti grožnje; (3) organi pregona se soočajo z nekaterimi splošnimi in posebnimi izzivi; (4) nezadostni odvračilni ukrepi: kazni so nizke. Če naj bo strategija uspešna pri boju proti tihotapljenju cigaret, mora istočasno obravnavati spodbude in odvračilne ukrepe ter tudi dejavnike nadzora. 3.1. Močne spodbude in velike zakonodajne vrzeli Tobačni izdelki so v EU načeloma visoko obdavčeni. Uvozne dajatve so visoke, med 40 % in 58 %[24]. Skupna davčna stopnja (vključno z DDV) znaša od 70,12 % maloprodajne cene z vključenim davkom (TIRSP) za cigarete glede na tehtano povprečno ceno (WAP) v Luksemburgu in do 88,97 % v Združenem kraljestvu. Ker se veliko teh dejavnikov razlikuje med državami članicami, so razlike v ceni (ki jo plača končni potrošnik), kar zadeva tobačne izdelke, tako znotraj EU kot v primerjavi z njenimi sosednjimi državami, velike. Kar zadeva trošarine za cigarete, znaša razlika med državama članicama z najnižjo in najvišjo obdavčitvijo 206,41 EUR za 1 000 cigaret – več kot štiri eure za zavojček 20 cigaret –, kar je povod za veliko povpraševanje in spodbuda tudi za nezakonito distribucijo med davčnimi pristojnostmi znotraj EU. Podobne razlike med stopnjami trošarin so tudi pri drugih tobačnih izdelkih. Čeprav so se razlike v cenah med državami EU zmanjšale, pa so cene v državah na vzhodni meji še vedno tudi do osemkrat nižje. Velike razlike v maloprodajnih cenah z vključenim davkom so ustvarile razmere za čezmejno nakupovanje, ki ga spodbujajo zgolj nižji davki, ter za tihotapljenje in goljufije. Čezmejno nakupovanje je povsem zakonito in je dejansko ena od prednosti notranjega trga, če posamezniki kupujejo izdelke za lastno uporabo. Vendar je meja med takim nakupovanjem in tihotapljenjem znotraj EU, ko posamezniki kupujejo tobak v drugih državah članicah navidezno za lastno uporabo, potem pa ga brez plačila trošarine prodajajo v državi članici potrošnje, tanka. Razlike v višini trošarin s sosednjimi državami so še znatno večje. Nedovoljene dejavnosti spodbujajo tudi zapletena pravila, ki se uporabljajo. Na ravni EU je zapletena zlasti davčna zakonodaja v zvezi s tobačnimi izdelki, predvsem zato, ker je v veliki meri nacionalne narave. Opredelitev trošarinskih tobačnih izdelkov ohranja visoko stopnjo zapletenosti, vedno več pa je tudi težav z razvrstitvijo in opredelitvijo nekaterih izdelkov[25]. Poleg tega obstajajo tudi „siva območja“[26] in zakonodajne vrzeli v zvezi z razlikovanjem med tihotapljenjem ter zakonitim uvozom tobaka (pa tudi alkohola) in izdelkov v okviru oprostitve uvoznih dajatev, ki se uporablja za potnike, bodisi da prihajajo iz tretjih držav bodisi da potujejo znotraj EU. Tudi ukrepi za omejitev sprostitve v porabo velikih/prekomernih količin tobačnih izdelkov tik pred povišanjem davka (kopičenje) trenutno niso zadostni. Ustvarjanje presežnih zalog, ki se sprostijo v porabo pred povišanjem davka, povzroča obsežno izogibanje davkom in znižuje zbrane prihodke držav članic. Bolj na splošno pa je lahko prepoznavanje in razvrščanje tobačnih izdelkov (in njihovega izvora) težavno in zahteva specialistično opremo ali laboratorijsko analizo. Te zakonodajne vrzeli pomenijo veliko ekonomsko spodbudo za tihotapljenje in druge oblike nedovoljene trgovine. 3.2. Nadzorni ukrepi v dobavni verigi ne ustrezajo grožnji Ob upoštevanju jasnih spodbud za zločince, da se ukvarjajo z nedovoljeno trgovino, so ukrepi, ki jih za nadzor dobavne verige tobaka izvajajo bodisi organi bodisi sami gospodarski subjekti, večinoma nezadostni. Razen obstoječih sporazumov z glavnimi proizvajalci zaenkrat še ni pravnih ukrepov na ravni EU, ki bi obvezovali gospodarske subjekte, udeležene v dobavni verigi tobaka, da svoje dejavnosti izvajajo s primerno skrbnostjo[27]. V tej fazi tudi še ni splošne pravne obveznosti, na podlagi katere bi proizvajalci ali uvozniki morali spremljati gibanje cigaret in drugih tobačnih izdelkov v njihovi dobavni verigi (spremljanje). Ker takih ukrepov ni, je organom zelo težko (celo nemogoče) določiti, na kateri točki je bil izdelek preusmerjen v nedovoljeno trgovino (sledenje). Ob upoštevanju opisanih trendov in spodbud je treba sedanje zahteve po nadzoru dobavne verige s strani gospodarskih subjektov, čeprav so bili do neke mere uspešni pri odkrivanju tihotapljenja glavnih blagovnih znamk, vsekakor šteti za nezadostne. 3.3. Izzivi za organe pregona Pri pregonu v okviru boja proti tihotapljenju iz tretjih držav imajo glavno vlogo carinski in davčni organi. Pomembno je tudi delovanje mejnih straž in policije. V boju proti nedovoljeni proizvodnji in distribuciji v EU so glavni akterji policija in davčni organi, v nekaterih državah članicah pa tudi carinski organi. Vsi vpleteni organi (carinski, davčni, policija in mejne straže) se soočajo z velikim številom težav. Nekatere od teh so splošne (npr. izzivi v zvezi z izmenjavo podatkov, obvladovanjem in odpravljanjem tveganja), druge pa specifične za nedovoljeno trgovino s tobakom. Poleg tega mehanizmi za sodelovanje med nacionalnimi organi in organi EU, ki bi omogočali njihovo učinkovito sodelovanje, niso vedno na voljo, kar zavira splošna prizadevanja. 3.3.1. Carinski in davčni organi Carinski organi uporabljajo svoje osebje, informacijske sisteme ter nadzorne postopke in opremo za odkrivanje obsežnega nedovoljenega mednarodnega prometa z blagom, ki vključuje zlasti tobačne izdelke. Carinski organi EU so zaradi carinske unije in skupne pravne podlage tesno povezani v mrežo prek skupne informacijske tehnologije, skupnih strokovnih skupin in izmenjave uradnikov[28]. Tudi davčni organi EU uporabljajo različne oblike upravnega sodelovanja za boj proti davčnim goljufijam in utajam davkov po vsej EU. Pri tem delu je sodelovanje med organi podprto z množico informacijskih sistemov in omrežij, ki jih upravlja Komisija[29]. To sodelovanje vključuje ne samo izmenjavo informacij o tveganjih[30], ampak tudi vseevropska omrežja za nadzor gibanja blaga, za katerega velja opustitev carin in drugih davkov[31]. Vseeno pa se carinski in davčni organi soočajo s številnimi izzivi pri boju proti nedovoljeni trgovini s tobakom, tako zunaj kot znotraj EU. 3.3.1.1. Obvladovanje tveganja Carinski organi so v zadnjih letih razvili skupni okvir za obvladovanje tveganj v zvezi s tržnim gibanjem blaga v dobavni verigi, ki prehaja zunanjo mejo EU. Kot je bilo nedavno poudarjeno v Sporočilu o obvladovanju tveganja na carinskem področju in varnosti dobavne verige[32], se carinski organi EU soočajo s številnimi izzivi v zvezi z izvajanjem učinkovitega obvladovanja tveganja. Ti se nanašajo na kakovost, razpoložljivost in izmenjavo podatkov kot osnovo za učinkovito obvladovanje tveganja, nadzorne in preiskovalne dejavnosti. V sporočilu so opredeljene posebne težave s podatki, ki jih zagotovijo gospodarski subjekti kot osnovo za analizo tveganja, pri zmogljivosti carinskih organov EU za uporabo in izmenjavo informacij o tveganju med seboj in z drugimi organi ter tudi potreba po izboljšanju sodelovanja in izmenjave podatkov in analiz z gospodarskimi subjekti in mednarodnimi partnerji. Predstavljeni so bili predlogi za nadaljnje ukrepe za izboljšanje zmogljivosti pri obvladovanju tveganj v dobavni verigi za vse blago, vključno z večjo konvergenco pri uporabi informacij, virov podatkov, orodij in metod, ki jih uporabljajo carinski organi za določitev tveganj in analizo tržnega gibanja blaga v dobavni verigi. Njihovo izvajanje bo tudi znatno vplivalo na zmožnost carinskih organov EU pri obravnavi vprašanja tihotapljenja tobaka. 3.3.1.2. Načini kontrole, oprema, usposabljanje in informacijska orodja Nadziranje pri nekaterih vrstah tihotapljenja, kot je nezakonit tobak, skrit v zakonitem tovoru ali (potniških ali gospodarskih transportnih) vozilih, je prav tako oteženo zaradi pomanjkanja primernih vrst opreme za nadzor, kot so skenerji in policijski psi. Vse države članice nimajo na voljo zadostnega obsega take opreme za zaščito svojih zunanjih mej. Na nacionalno učinkovitost pri odpravljanju tihotapljenja lahko vplivata tudi raven in kakovost obveščenosti in usposabljanja uradnikov. Za spopadanje s tihotapljenjem cigaret na notranjem trgu so potrebna nacionalna omrežja kopenskih skupin za odkrivanje, katerih cilj je oviranje in onemogočanje dobave in distribucije nezakonitega tobaka v prodajnih, delovnih in zasebnih prostorih. To vključuje tudi vzpostavitev mobilnih nadzornih enot (druga kontrola) in razširitev kontrol na kopenske kontrolne točke in trge. Ta praksa ni uveljavljena v vseh državah članicah. Čeprav obstaja več posebnih informacijskih orodij za podporo boju proti nedovoljeni trgovini s cigaretami na ravni EU, pa dokazi pričajo o tem, da se nekateri od obstoječih informacijskih sistemov trenutno ne uporabljajo v polnem obsegu. Na primer novi modul za poročanje CIGINFO v okviru informacijskega sistema za boj proti goljufijam (AFIS) kaže jasne izboljšave, nekatere ključne informacije pa kljub prizadevanjem za racionalizacijo in poenostavitev poročanja držav članic o zasegih še vedno sistematično manjkajo ali so nepopolne. Tudi informacije v zvezi z gibanjem tobačnih izdelkov (NCTS, EMCS) se še vedno ne obdelujejo v celoti z novimi tehnologijami, kot so analize podatkov. 3.3.2. Drugi organi pregona V boju proti različnim oblikam nedovoljene trgovine s tobačnimi izdelki imajo pomembno vlogo tudi policija in organi mejne straže. Za zaščito zunanjih meja so odgovorne države članice na podlagi vrste skupnih evropskih pravil in postopkov. Igrajo ključno vlogo pri odkrivanju tobačnih izdelkov, ki se nezakonito prevažajo čez zeleno mejo EU. Organom držav članic pri boju proti čezmejnemu kriminalu pomaga FRONTEX[33]. FRONTEX med drugim izvaja analizo tveganja, usklajuje operativno sodelovanje med državami članicami ter razvija in upravlja informacijske sisteme, ki omogočajo izmenjavo informacij. Boj proti nedovoljeni trgovini s tobačnimi izdelki je predvsem naloga carinskih organov, zato je vloga policijskih organov različna od ene države članice do druge. Vendar pa ima policija ključno vlogo pri boju proti organiziranemu kriminalu in z njim povezanimi kaznivimi dejanji, kot je pranje denarja. Evropski policijski urad (EUROPOL) podpira policijske organe držav članic pri boju proti hudim kaznivim dejanjem, še zlasti proizvodnji in distribuciji tobačnih izdelkov v EU, vključno z organiziranimi goljufijami na področju DDV. EUROJUST[34] podpira sodelovanje med pristojnimi organi držav članic, da bi bili njihove preiskave in pregon hudih kaznivih dejanj učinkovitejši. 3.3.3. Sodelovanje med organi in akterji EU Učinkovita politika, katere namen je spopadanje z nedovoljeno trgovino s tobačnimi izdelki, zahteva ciljno usmerjeno sodelovanje med nacionalnimi organi pregona in preiskovalnimi agencijami. Za uspešno se je izkazalo vzpostavljanje pooblaščenih projektnih skupin, ki združujejo carinske in finančne straže, policijo in vse druge agencije za kazenski pregon. Vseeno pa to ni zelo razširjena praksa znotraj Evropske unije. Na ravni EU je treba izboljšati tudi izmenjavo obveščevalnih podatkov in informacij med organi EU, ki sodelujejo pri boju proti carinskim goljufijam, organiziranemu kriminalu in čezmejnemu kriminalu (OLAF, EUROPOL, EUROJUST in FRONTEX). 3.3.4. Korupcija Poleg tega pa so številne študije[35] in primeri OLAF-a pokazali, da korupcija med organi kazenskega pregona ovira učinkovit boj proti nedovoljeni trgovini, zlasti če korupcija vpliva na carinske organe[36]. Korupcija med uradniki je dejansko še vedno ena glavnih metod, ki jih tihotapci uporabljajo za prikrivanje svojih nezakonitih dejavnosti. 3.3.5. Mednarodno sodelovanje z organi tretjih držav Problematika nedovoljene trgovine s tobakom ima obsežno mednarodno razsežnost. Informacije o tveganjih, trendih, grožnjah, predvsem za namene preiskav, zahtevajo visoko stopnjo izmenjave informacij in sodelovanja z organi izvornih in tranzitnih držav. Stopnja in kakovost sodelovanja med EU in tretjimi državami sta zelo različni, sodelovanje pa je včasih zelo težavno. Sodelovanje z Ukrajino in Moldavijo se je s skupnimi prizadevanji v zadnjih dveh letih izboljšalo, kar pa ne velja za Belorusijo. Operativno sodelovanje z Rusijo, Kitajsko in Malezijo je dobro, še vedno pa so prisotne znatne težave zaradi velikega obsega nedovoljene trgovine iz teh držav. Operativno sodelovanje s Singapurjem in ZAE v zvezi s prostimi conami v navedenih državah je nezadostno. Velika težava v izvornih in tranzitnih država zunaj EU je tudi korupcija med organi kazenskega pregona. 3.4. Nezadostni odvračilni ukrepi: kazni, ki jih izrekajo države članice, so razmeroma nizke Kljub očitnim spodbudam in ogromnim dobičkom, ki se ustvarjajo z nedovoljeno trgovino, pa so tihotapci v EU izpostavljeni razmeroma nizkim tveganjem, drugje pa so ta še nižja[37]. Kazni za tihotapljenje cigaret so v državah članicah zelo različne. Razlikujejo se glede na pristop k sankcioniranju (upravnemu ali kazenskemu) ter tudi glede na višino kazni. Tako je v eni državi članici lahko najvišja kazen za najresnejše primere takih kaznivih dejanj kazen zapora do enega leta, medtem ko se lahko kršiteljem v drugih državah naložijo kazni do deset let. Podobno se močno razlikujejo tudi stopnje denarnih kazni. Velike razlike v kaznih ponujajo priložnost za tihotapce, da izbirajo vstopne točke v EU glede na to, kje se uporabljajo najnižje kazni. 4. Pot naprej Predlagana pot naprej opredeljuje ukrepe za obravnavanje vseh vidikov problematike. Vendar pa je treba omejena sredstva pravilno usmeriti, zato je poudarek na tistih ukrepih, s katerimi se lahko najhitreje dosežejo takojšnji učinki, tj. na učinkovitejši zaščiti dobavne verige in okrepitvi izvrševanja. Dejavnosti v povezavi z naslednjimi ukrepi so naštete v akcijskem načrtu, ki je priložen temu sporočilu. 4.1. Ukrepi za zmanjšanje spodbud Trenutno so možnosti za uskladitev trošarin znotraj EU, kaj šele s sosednjimi državami, omejene. Kljub temu pa se lahko, medtem ko se ta zamisel uresničuje na dolgi rok znotraj EU in zlasti z vzhodnimi sosedami, nemudoma in kratkoročno sprejmejo drugi ukrepi za zmanjšanje spodbud in zakonodajnih vrzeli. Na primer, opredelitev trošarinskega tobaka, ki je še vedno zelo zapletena, bi lahko poenostavili tako, da bi jo uskladili s carinskimi opredelitvami. Natančna opredelitev trošarinskih izdelkov, ki temelji na objektivnih merilih, je pogoj za zmanjšanje upravnega bremena tako za gospodarske subjekte kot davčne organe, na ta način pa bi se zmanjšale zakonodajne vrzeli in zagotovila višja stopnja upoštevanja trošarinske zakonodaje. Kar zadeva sivo območje med tihotapljenjem in zakonitim uvozom s strani potnikov, Komisija proučuje možnost oblikovanja podrobnih tehničnih smernic, ki bi bile v pomoč državam članicam pri uporabi objektivnih meril ob določanju pragov oprostitve uvoznih dajatev za potnike. V zvezi s kopičenjem je treba proučiti, ali bi lahko z osnovnimi splošnimi pravili proti kopičenju omejili izogibanje davkom, tako da pri tem ne bi povzročili izkrivljanja konkurence med poslovnimi subjekti s sedežem v različnih državah članicah. Ukrepi proti kopičenju so povezani z dokazili o plačilu trošarin. Zanesljivim subjektom, ki so sklenili sporazume in tako zagotavljajo višjo raven skladnosti, bi bilo morda treba dati priložnost daljših prehodnih obdobij v zvezi s predložitvijo dokazil o plačilu trošarin. Poleg spodbud za tihotapce je treba zmanjšati tudi spodbude za potrošnike. Da bi državljane odvrnili od nakupa nezakonitih cigaret in drugih tobačnih izdelkov, je treba širšo javnost seznaniti z negativnimi posledicami nedovoljene trgovine, zlasti z vplivom na nacionalne finance in vpletenostjo v organizirani kriminal, pa tudi z dejstvom, da nezakoniti izdelki niso v skladu z zakonodajo EU na področju tobačnih izdelkov, na primer glede določb o sestavinah in obveznem prikazu zdravstvenih opozoril na embalaži. Komisija bo – proučila, kako bi poenostavila uporabo trošarinskih pravil, npr. s tehničnimi smernicami; – proučila možnosti za omejitev izogibanja davkom z uvedbo osnovnih splošnih pravil proti kopičenju; – razširila že obstoječe ciljno usmerjene ukrepe pri sodelovanju z zainteresiranimi in pripravljenimi državami članicami za ozaveščanje javnosti o škodi, ki jo povzroča poraba nezakonitih tobačnih izdelkov, in posebnih z njo povezanih tveganjih. 4.2. Ukrepi za zaščito dobavne verige Kot prvi in najpomembnejši ukrep za boljšo zaščito dobavne verige tobaka v skupnem interesu EU in držav članic je podpis, ratifikacija in učinkovito izvajanje protokola k okvirni konvenciji, vključno z ukrepi v zvezi z izdajanjem dovoljenj za opremo za proizvodnjo, primerno skrbnostjo in določbami prostih con znotraj EU. Najpomembnejše je, da protokol pogodbenice zavezuje k temu, da vzpostavijo sistem spremljanja in sledenja za vse tobačne izdelke, ki so proizvedeni na njihovem ozemlju ali uvoženi na njihovo ozemlje (člen 8)[38]. Ključni element takega sistema je sestavljen iz edinstvenih identifikacijskih oznak, ki bodo pomagale pri določanju izvora in točke preusmeritve izdelka v nedovoljeno trgovino. Element bo omogočil spremljanje in nadzor gibanja tobačnih izdelkov in njihov pravni status, ki jim ga določijo pristojni organi pogodbenic (tj. države članice in Evropska komisija), ter vključeval izmenjavo informacij z mednarodnimi partnerji prek globalne točke za izmenjavo informacij Sekretariata SZO Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom. Sistem za spremljanje in sledenje bo znatno izboljšal dobavno verigo in okrepil obstoječe ukrepe, ki se uporabljajo za gibanje trošarinskih izdelkov znotraj EU (EMCS za blago, ki izhaja iz EU, ali NCTS za blago, ki ne izhaja iz EU). Osnovne značilnosti nacionalnih sistemov spremljanja in sledenja bi morale biti določene na ravni EU, da se prepreči izkrivljanje na notranjem trgu tobačnih izdelkov v EU. To bi se doseglo s sprejetjem nedavnega predloga Komisije o novi direktivi o tobačnih izdelkih (TPD)[39]. Da se zagotovi polna sledljivost tobačnih izdelkov in da so na trgu EU le skladni izdelki, so v predlogu (člen 14) predvideni ukrepi za spremljanje in sledenje na ravni paketa za tobačne izdelke v dobavni verigi (razen v prodaji na drobno). V predlogu je predvideno, da proizvajalci tobačnih izdelkov sklenejo pogodbe z neodvisnimi tretjimi stranmi, ki zagotovijo skladiščne zmogljivosti za tak sistem, pri čemer omogočajo popolno preglednost in dostopnost organom držav članic in Evropske komisije. Poleg tega je v predlogu predviden varnostni element za vse tobačne izdelke, ki bi pomagal potrošnikom in organom pri razlikovanju med pristnimi in ponarejenimi izdelki. Zato predlog Komisije o novi direktivi o tobačnih izdelkih v členu 14 vsebuje določbe o spremljanju in sledenju, ki so v celoti usklajene s protokolom k okvirni konvenciji, kolikor zadevajo trgovino s tobačnimi izdelki EU. Komisija bo predlagala ukrepe – za podpis, ratifikacijo in izvajanje protokola k okvirni konvenciji na ravni EU; – za zagotovitev skladnosti z določbami protokola v zvezi z zadevami, ki spadajo v pristojnost EU. Evropski parlament in Svet bi morala sprejeti predlog Komisije o novi direktivi o tobačnih izdelkih čim prej, vključno s predlaganimi ukrepi za spremljanje in sledenje. 4.3. Ukrepi za krepitev izvrševanja 4.3.1. Obravnavanje izzivov, s katerimi se srečujejo organi pregona EU 4.3.1.1. Obvladovanje tveganja Izvajanje ukrepov, določenih v Sporočilu o obvladovanju tveganja na carinskem področju, zlasti o kakovosti podatkov, ki jih morajo zagotoviti gospodarski subjekti, ter dostopnosti in izmenjavi podatkov za namene obvladovanja tveganja bo zagotovilo močnejši, skladnejši in bolj usklajen okvir za obvladovanje tveganja in lahko izboljša odkrivanje sumljivega delovanja (vključno v zvezi s tobačnimi izdelki). Izmenjava analitičnih podatkov s carinskimi uradi EU in drugimi akterji EU, ki igrajo vlogo v boju proti nedovoljeni mednarodni trgovini, bo povečala zmogljivost operativnih organov. Ta izboljšani okvir bo znatno prispeval k boju proti vsem oblikam nedovoljene trgovine, vključno s tihotapljenjem tobaka. 4.3.1.2. Operativni ukrepi Operativni ukrepi, ki se izvajajo v okviru akcijskega načrta za vzhodno mejo, že kažejo na obetavne rezultate, njihovo izvajanje pa bi se moralo nadaljevati v okviru te strategije. Kot del okvira za obvladovanje tveganja na carinskem področju EU je bilo področje tihotapljenja cigaret dodeljeno področju prednostnega nadzora (PCA) za leto 2013, da se zagotovijo intenzivnejši nadzori, ki temeljijo na tveganju po vsej Evropski uniji[40]. Za dopolnitev PCA Komisija in romunska carina organizirata regionalno skupno carinsko operacijo, ki vključuje tudi Ukrajino in Moldavijo. Glede na rezultate teh ukrepov se bodo določile in izvajale posebne zahteve za krepitev sistematične zmogljivosti EU za opredelitev določenih skupnih tveganj na področju cigaret in usmeritev vanje. Glede na pozitivno končno analizo rezultatov bi bila lahko priporočena tudi organizacija nadaljnjih ciljno usmerjenih ukrepov za nedovoljeno tobačno trgovino, ki bi lahko vključevali posebne dejavnike visokega tveganja, kot so pošiljke, ki prihajajo iz ključnih držav izvora, kot so ZAE, ali ustanovljena vozlišča tveganja. Treba bi bilo obravnavati pomanjkljivosti skupnih carinskih operacij, ki jih je opredelila Delovna skupina Sveta za carinsko sodelovanje (CCWP)[41], in izboljšati izmenjavo informacij v okviru skupnih carinskih operacij. Informacije o geografskem izvoru nedovoljenih tobačnih pošiljk se lahko izboljšajo prek tehnične analize vzorcev izdelkov, ki so bili zaseženi v državah članicah. 4.3.1.3. Informacijska orodja in oprema Države članice bi bilo treba spodbujati, da v celoti uporabljajo obstoječa informacijska orodja, kot je CIGINFO. Hkrati bo Komisija povečala svoje povratne informacije o rezultatih svojih analiz o zasegih. Komisija in organi držav članic bi lahko raziskali uporabo podatkov sporočila statusa zabojnika (CSM), da bi se usmerili proti sumljivim pošiljkam v zvezi s tihotapljenjem cigaret. Raziskane bodo tudi možnosti za učinkovitejšo uporabo druge opreme, kot je infrastruktura orodja za samodejno prepoznavanje registrskih tablic in kod zabojnika (z izmenjavo informacij prek orodja na regionalni ravni ali ravni EU). Upoštevati bi bilo treba izkoriščanje ATIS-a[42] za zbiranje trendov, ki temeljijo na analizah podatkov, za podporo državam članicam v njihovem usmerjanju proti operativnemu tveganju. Predvidelo bi se lahko tudi podobno izvajanje na podlagi transakcij EMCS. Posodobitev na področju carine, vključno z infrastrukturo in opremo, bi morda lahko bila v prihodnosti bolje podprta s strukturnimi skladi EU, če se države članice EU zavedajo svojih nacionalnih sredstev in jih v skladu s tem prednostno razvrstijo. 4.3.1.4. Sodelovanje med organi EU Poleg posebnih ukrepov za izboljšanje izmenjave informacij o tveganju in boljšega izkoriščanja podatkov dobavne verige prek razvoja orodij za obvladovanje skupnega tveganja in metod na ravni EU, kot so določeni v Sporočilu o obvladovanju tveganja, bi morala načrtovana reforma Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) ustvariti pot za okrepljeno sodelovanje med uradi OLAF, EUROPOL, EUROJUST in FRONTEX v smislu preiskav[43]. Pripravljen sporazum mora biti še potrjen. Predlog za reformo EUROPOL[44] je tlakoval pot tudi za okrepljeno izmenjavo informacij za preiskave. Izmenjane informacije in obveščevalni podatki med različnimi organi, ki so vključeni v varovanje zunanjih meja, prispevajo k preprečevanju posebne vrste čezmejnega kriminala in boju proti njemu. Zato je pomembno, da si OLAF in FRONTEX izmenjujeta obveščevalne podatke v okviru sistema EUROSUR na ravni EU in da carinski organi sodelujejo na nacionalni ravni v sistem EUROSUR[45] in zagotavljajo vnos podatkov vanj. 4.3.1.5. Posebna problematična področja Poseben in pereč problem Grčije kot pomembne vstopne točke se bo obravnaval v smislu delovne skupine za Grčijo[46] in tehnične pomoči, ki je zagotovljena za reformo Generalnega sekretariata za javne prihodke. Komisija bo – organizirala nadaljnje ciljno usmerjene ukrepe v EU in tretjih državah, pri čemer bo uporabila najprimernejša obstoječa orodja, kot so PCA, regionalne in/ali mednarodne skupne carinske operacije; – obravnavala pomanjkljivosti, ki so bile opredeljene v skupnih carinskih operacijah; – nadaljevala s svojim delom v zvezi z znanstvenim raziskovanjem in analitičnimi metodami v boju proti nedovoljeni trgovini s tobakom; – zagotovila povečano število povratnih informacij za države članice v zvezi z analizo zasegov; – predlagala ukrepe za medsebojno povezavo in zbiranje informacij na osrednji ravni, ki so pridobljene prek orodja za samodejno prepoznavanje registrskih tablic in kod zabojnika, zato da so informacije na voljo tudi drugim državam članicam; – zagotovila dodatno pomoč carinskim organom držav članic za opredelitev trenutno dostopnih in prihodnjih programov za podporo in posodobitev carine EU v smislu carinske infrastrukture, opreme (vključno z opremo za carinske laboratorije), sistemov in storitev; – poenostavila dostop držav članic do uporabe financiranih instrumentov in programov, ki so na voljo ali bodo na voljo v prihodnosti; – obravnavala posebne probleme v Grčiji s primernim ukrepom v smislu delovne skupine za Grčijo. Komisija in države članice bi morale – na podlagi rezultatov PCA opredeliti in izvajati priporočila za krepitev zmogljivosti EU za prepoznavanje tihotapljenja cigaret. Evropski parlament in Svet bi morala – čim prej sprejeti revizijo uredbe OLAF, ki še poteka; – sprejeti predlog Komisije o reformi EUROPOL. Države članice bi morale izboljšati poročanje prek CIGINFO. 4.3.1.6. Izmenjava strokovnega znanja in najboljših praks Kot splošen ukrep je nujno treba optimirati in uskladiti razpoložljiva sredstva na nacionalni ravni in ravni EU, da se okrepijo sposobnosti in zmogljivosti izvrševanja. Zlasti na področju mednarodnega tihotapljenja cigaret je uspešno izvajanje nacionalnih strategij prispevalo k zmanjšanju nedovoljene trgovine v številnih državah članicah. Izmenjava izkušenj in strokovnega znanja lahko ustvari pomembno sinergijo in omogoči prepoznavanjne najnovejših in najučinkovitejših tehnologij in metod za namene preprečevanja in odkrivanja. Izmenjava strokovnega znanja ter združevanje sredstev v prihodnosti sta temeljna cilja prihodnjega programa Carina in FISCALIS 2020[47]. V boju proti goljufiji sta lahko deloma podprta s programom Herkul III. Boj proti čezmejnim kriminalnim dejavnostim je lahko podprt tudi z instrumentom finančne podpore za upravljanje mej in skupno vizumsko politiko v okviru Sklada za notranjo varnost[48]. Za izmenjavo nacionalnih praks v boju proti carinskemu kriminalu (zlasti tihotapljenju) je odgovorna Delovna skupina Sveta za carinsko sodelovanje. Posebna skupina je odgovorna za izboljšanje možnosti odpravljanja grožnje obsežnega organiziranega kriminala na področju tihotapljenja tobačnih izdelkov, pri čemer uporablja nove oblike sodelovanja in tehnike preiskovanja[49]. Usklajen pristop bi se lahko obravnaval za usposabljanje različnega osebja za izvrševanje kazenskega pregona o posebnostih trgovine s tobačnimi izdelki, ki je zelo zapletena tudi v svoji zakoniti obliki. Posebni ukrepi in izmenjava izkušenj o obravnavanju korupcije bi se lahko obravnavali tudi na ravni EU. Za te namene bi morala Komisija pomagati državam članicam pri organizaciji izmenjave osebja med pristojnimi nacionalnimi organi, ki so vključeni v prizadevanja proti tihotapljenju. Komisija bo – razvila specializiran modul usposabljanja za organe kazenskega pregona skupaj z državami članicami, CEPOL in (v prihodnosti) EUROPOL; – pomagala državam članicam pri zagotavljanju izmenjave najboljših praks v boju proti carinskemu kriminalu in boju proti korupciji, vključno z zagotavljanjem finančne pomoči iz programa Herkul za izmenjave osebja. 4.3.2. Izboljšati sodelovanje z glavnimi državami izvora in tranzita Glavne države izvora in tranizta morajo izmenjati informacije o svoji zakoniti proizvodnji in distribuciji cigaret, ocene ogroženosti in informacije v zvezi z organiziranem kriminalom ter sodelovanjem in pomoči v dejanskih preiskavah. S tem namenom mora EU bolje uporabiti obstoječe okvire sodelovanja s Kitajsko, kot je obstoječi okvir, ki je bil vzpostavljen s Sporazumom o carinskem sodelovanju in medsebojni upravni pomoč (CCMAA[50]), in v njih predstaviti ta problem. EU bi morala tudi uporabiti trenutne in prihodnje pridružitvene sporazume z evropskimi sosedskimi državami ter stabilizacijske in pridružitvene sporazume z državami Zahodnega Balkana v celoti. Zato bi bilo treba o vprašanju razpravljati sistematično na srečanjih pristojnih ministrov v okviru sosedske politike in na seminarjih na visoki ravni o carinskem sodelovanju. Spodbujati bi bilo treba usklajene pristope h konvergenci trošarinskih struktur in stopenj med sosedskimi partnerskimi državami prek obstoječih ali na novo ustanovljenih večstranskih forumov, da se zmanjšajo najmanjše pobude za tihotapljenje, ki jih povzročajo neskladja med državami. Izvajanje strateških okvirov carinskega sodelovanja z Rusijo, Ukrajino in Moldavijo bi se moralo nadaljevati, zlasti v smislu vzpostavitve mehanizmov, ki omogočajo razpravo o sodelovanju pri preprečevanju carinske goljufije, vključno z morebitnimi skupnimi ukrepi, podoben okvir pa bi moral biti odobren tudi z Belorusijo. Pogajanja o dogovorih upravnega sodelovanja med OLAF ter ukrajinsko in moldavijsko carino bi morala biti sklenjena julija 2013, začeti pa bi se morala pogajanja z Rusijo in Belorusijo. Čeprav dvostranski okvir sodelovanja z ZAE ne obstaja, mora EU obravnavati problem z ZAE na politični ravni, hkrati pa okrepiti nadzor nad pošiljkami, ki prihajajo iz ZAE, in organizirati usmerjene operacije. EU bi prav tako morala še naprej zagotavljati tehnično in finančno pomoč evropskim sosedskim državam, državam Zahodnega Balkana in Turčiji za boj proti nedovoljeni trgovini, vključno s korupcijo v carini in drugih organih kazenskega pregona. Tudi sporazumi o partnerstvu in sodelovanju z Vietnamom, Malezijo in Singapurjem[51] bi morali biti osnova za okrepljeno sodelovanje v boju proti organiziranemu kriminalu. Predlagane določbe proti goljufiji v sporazumih o prosti trgovini (FTA) s temi državami je treba uporabljati za krepitev sodelovanja v carinskih zadevah. Take določbe proti goljufiji bodo sistematično predlagane v vsej mednarodni trgovini EU in/ali sporazumih o sodelovanju. Z začetkom veljave izvajanja protokola k okvirni konvenciji bo dosežena nova dimenzija boja proti nedovoljeni trgovini tudi na globalni ravni, in sicer z načrtom spremljanja in sledenja ter globalno točko za izmenjavo informacij Sekretariata SZO Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom ter s krepitvijo sodnega sodelovanja v kazenskih zadevah in medsebojni pravni pomoči v pravnih zadevah. Poleg SZO lahko tudi WCO in Interpol igrata pomembno vlogo v spodbujanju svojih sosed k ratifikaciji in izvajanju protokola k okvirni konvenciji ter sprejemanju učinkovitih ukrepov na navedeni podlagi. Komisija bo – pospešila svoje delo s Kitajsko, evropskim sosedskimi državami, državami Zahodnega Balkana in Turčijo na področjih carinskega sodelovanja in boja proti tihotapljenju cigaret; – proučila uporabnost napotitve dodatnih uradnikov za zvezo EU v pomembne države izvora in tranzita; – predlagala ustrezne določbe proti goljufiji, ki bodo sistematično vključene v pogajalske pristojnosti ustreznih mednarodnih sporazumov; – spodbujala podpis, ratifikacijo in izvajanje protokola k okvirni konvenciji, zlasti glavnih držav izvora, vključno s tesnim sodelovanjem z WCO in okrepljenim sodelovanjem z Interpolom ter s finančno podporo in tehnično pomočjo za Sektretariat SZO Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom in države, ki niso članice EU. Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje (EEAS) bosta na ravni EU sistematično opozorili na problem nedovoljenega prometa s tobačnimi izdelki z glavnimi državami izvora in tranzita, zlasti z ZAE. Komisija bo predlagala načrte skupnih ukrepov med EU in glavnimi izvornimi državami. Komisija bo zagotovila sodelovanje z globalno točko za izmenjavo informacij Sekretariata SZO Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom, enako pa bi morale zagotoviti tudi države članice. 4.4. Povišanje kazni V smislu odvračanja so potrebne učinkovite in odvračilne kazni, vključno s kazenskimi sankcijami, v vsej EU, da se uspešno zajezi nedovoljena trgovina s tobakom. Komisija bo izvedla zunanjo študijo o obstoječih kaznih v državah članicah, zlasti v zvezi z nedovoljeno trgovino s tobačnimi izdelki, zlasti o tihotapljenju ter načinu, kako se te kazni uporabljajo na sodiščih. Številne obstoječe splošnejše pobude že ponujajo možnost za večje odvračanje od nedovoljene trgovine s tobakom. V določbah nedavno sprejetega protokola k okvirni konvenciji SZO se zahteva, da pogodbenice sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe za vzpostavitev seznama nezakonitih ravnanj v njihovem nacionalnem pravu in da zagotovijo, da je oseba, ki je odgovorna za nezakonito ravnanje, podvržena učinkovitim, sorazmernim in odvračilnim kazenskim ali nekazenskim sankcijam. V študiji, ki bo izvedena, bo spremljana tudi skladnost s protokolom k okvirni konvenciji, glede na rezultate pa bo Komisija proučila možnost predloga zakonodajnega ukrepa. Poleg tega je Komisija julija 2012 že predlagala sprejetje Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava („direktiva o zaščiti finančnih interesov“)[52], ki usklajuje opredelitve kriminala, ravni najnižjih in najvišjih kazni in obdobja časovnih omejitev, ki se še vedno razlikujejo med državami članicami EU. Če bi države članice to sprejele, bi lahko izboljšale prizadevanja za reševanje problema različnih kazni v državah članicah. Poleg tega bo Komisija leta 2013 predlagala približevanje opredelitev carinskih kršitev in nekazenskih sankcij. Komisija bo – izvedla zunanjo študijo o obstoječih kaznih v državah članicah, katere cilj bo tudi analiza prenosov protokola k okvirni konvenciji; – vložila predlog o približevanju opredelitev carinskih kršitev in nekazenskih sankcij. 5. Zaključek Boj proti nedovoljeni trgovini s tobačnimi izdelki zahteva politično zavezanost in dejanske ukrepe, da zaščiti finančne interese EU in držav članic, se bojuje proti čezmejnemu kriminalu in zaščiti državljane pred blagom, ki ni skladen z zakonodajo o tobačnem nadzoru. Nekateri ukrepi in pobude so bili sprejeti in se izvajajo. Nekateri so v teku, treba pa je okrepiti še druge. Ne glede na vse je problem tihotapljenja tobaka zapleten in globalen problem. Za učinkovite rezultate pa se ga je treba lotiti na celosten način, tako geografsko kot s pravili, sredstvi in postopki, ki se nanašajo na povpraševanje, dobavo, nadzor in izvrševanje. Z izvajanjem strategije, določene v tem sporočilu, in ukrepov v zvezi z njo, kot je določeno v priloženem akcijskem načrtu, bi se obravnavali opredeljeni problemi in dejavniki, s čimer bi se znatno okrepil boj proti nedovoljeni trgovini v EU in podprlo izvajanje obstoječih ukrepov in politik. Komisija poziva Evropski parlament in Svet k razpravi o ukrepih, ki so predlagani v tem sporočilu in njegovem akcijskem načrtu, ter k podpori Komisiji in državam članicam pri izvajanju. Komisija bo spremljala izvajanje akcijskega načrta, ki bi moral biti sklenjen do konca leta 2015, zlasti njegove učinke na različne dejavnike problema, poročilo pa bo pripravila tri leta po objavi tega sporočila. [1] V tem sporočilu se razume, da „nedovoljena trgovina“ vključuje različne vrste (mednarodnega) tihotapljenja pristnih in ponarejenih tobačnih izdelkov (predvsem cigaret) ter tudi nedovoljeno proizvodnjo in distribucijo znotraj EU. [2] Ocena temelji na zasegih, o katerih so poročale države članice, v obsegu 4,5–4,6 milijard cigaret letno v obdobju med letoma 2005 in 2011. [3] Vključno z blagovnimi znamkami štirih glavnih svetovnih proizvajalcev: Philip Morris International, Japan Tobacco International, British American Tobacco in Imperial Tobacco Limited. [4] Za namen tega sporočila se izraz „druge blagovne znamke“ uporablja za opis blagovnih znamk, ki jih ne proizvajajo štirje proizvajalci, s katerimi imajo EU in države članice sklenjene sporazume o sodelovanju. V angleškem jeziku se za te cigarete pogosto uporablja izraz „cheap whites“ (cenene cigarete). [5] Na primer v zvezi z določbami o sestavinah in obveznem prikazu zdravstvenih opozoril na embalaži. [6] Philip Morris International (julija 2004), Japan Tobacco International (decembra 2007), British American Tobacco (julija 2010) in Imperial Tobacco Limited (septembra 2010), glej spletno stran http://ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/eu-revenue/cigarette_smuggling_en.htm. [7] Delovni dokument služb Komisije, ki je priložen strategiji Komisije na področju boja proti goljufijam, Bruselj, 24.6.2011, SEC(2011) 791 final, v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt za vzhodno mejo. [8] Glej poglavje 2. [9] Protokol za odpravo nedovoljene trgovine s tobačnimi izdelki (v nadaljnjem besedilu: protokol k okvirni konvenciji). [10] Sistem za nadzor gibanja trošarin, glej opombo 29. [11] Na primer: Luk Joossens, Cenovna politika in obvladovanje kajenja v Evropi (PPACTE), delovni sklop 5, izsledek 5.2: Nedovoljena trgovina s tobakom v Evropi: vprašanja in rešitve, avgust 2011, na voljo na spletni strani: http://www.ppacte.eu/index.php?option=com_docman&task=cat_view&grid=65&Itemid=29 (v nadaljnjem besedilu: Joossens); Economics of Tobacco Toolkit (Svetovna banka), Understand, Measure and Combat Tobacco Smuggling (Razumevanje, merjenje in odpravljanje tihotapljenja tobaka), David Merriman, 2001, na voljo na spletni strani http://siteresources.worldbank.org/INTPH/Resources/7Smuggling.pdf. [12] Za to sporočilo je analiza temeljila predvsem na uradnih informacijah (poročila o zasegih) o poreklu, vrstah in blagovnih znamkah izdelkov, ki so jih Komisiji (OLAF-u) predložili organi držav članic prek informacijskega sistema za boj proti goljufijam (podmodul CIGINFO, oblikovan na podlagi naslova II Uredbe Sveta 515/1997 ES z dne 13. Marca 1997, UL L 82, 22.3.1997, str. 1) v letih 2010 in 2011, ter na informacijah, ki so jih OLAF-u predložile države članice v okviru projektne skupine za cigarete (letno srečanje, ki ga organizira OLAF, z organi iz držav članic EU in nekaterih držav, ki niso članice EU), dopolnjenih s poročili industrije (tj. informacijami, ki so jih predložili štirje proizvajalci tobaka, s katerimi je EU sklenila pravno zavezujoče sporazume o sodelovanju, in iz poročila Project Star družbe KMPG), poročilih o tobaku Svetovne carinske organizacije (WCO) ter tudi analizi nevarnosti in tveganja, ki sta jo izvedla EUROPOL in FRONTEX. [13] Joossens, str. 13. [14] Poročilo Project Star 2012 družbe KMPG, po naročilu Philip Morris International Management S.A., http://www.pmi.com/eng/media_center/media_kit/Documents/Project_Star_2012_Final_Report.pdf. [15] Glede na zadnje poročilo WCO o carinah in tobaku (Customs and Tobacco Report) iz leta 2011 so cigarete še vedno največji izziv tudi na svetovni ravni. [16] Države članice so za Kitajsko najpogosteje navedle pristanišča Shekou, Xiamen, Guang, Zho, Huang Pou, Ningbo in Yantian; za ZAE pa sta najpogosteje navedeni pristanišči Jebel Ali in Dubaj. [17] Kot so Richman, Manchester, Marble, Gold Mount, Capital. [18] Glej na primer Eastern border Annual Overview (letni pregled vzhodnih meja), 2012, http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/EB_AO.pdf. [19] Glej tudi poročilo EUROPOL-a o oceni ogroženosti zaradi organiziranega kriminala (OCTA) za leto 2011 na spletni strani http://www.europol.europa.eu/publications/European_Organised_Crime_Threat_Assessment_(OCTA)/OCTA_2011.pdf, str. 24–25. [20] Glej opombo 4. [21] Npr. Jin Ling. [22] Npr. Fest, Richman, Gold Mount. [23] Npr. Raquel, Gold Classic. [24] Obstaja približno 200 različnih preferencialnih in nepreferencialnih dajatev, ki se uporabljajo za tobačne izdelke. [25] Kot so surovi tobak, cigarilosi (blagovne znamke kot "Next, Partner, Braniff, Skjold" itd.), t. i. DIET tobak (s suhim ledom ekspandian tobak), tobak za vodne pipe itd. [26] Ta siva območja se nanašajo predvsem na opredelitev izraza „potniki“ in opisa „ki priložnostno vstopajo v EU, ko prihajajo iz tretje države“. [27] Npr.: zahteve po identifikaciji strank; zahteve za spremljanje prodaje zaradi zagotovitve, da so količine sorazmerne s povpraševanjem na namembnem trgu; poročanje organom o vseh dokazih, da se stranka ukvarja z nezakonitimi dejavnostmi. [28] Carinsko sodelovanje/medsebojna pomoč na podlagi Uredbe 515/1997; informacijska infrastruktura: AFIS (informacijski sistem za boj proti goljufijam) in „posrednik vzajemne pomoči“ (Mutual Assistance Broker, MAB); CIS (carinski informacijski sistem). [29] Npr. CRMS (carinski sistem za obvladovanje tveganja)/RIF (obrazec za podatke o tveganjih) – člen 13 Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 o carinskem zakoniku Skupnosti, UL L 302, 19.10.1992, str. 1–50, in člen 4g Uredbe Komisije (EGS) št. 2454/93 o določbah za izvajanje Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 o carinskem zakoniku Skupnosti, UL L 253, 11.10.1993, str. 1–766, NCTS (nov računalniško podprt tranzitni sistem) – člen 353 Uredbe Komisije št. 2454/93, EMCS (sistem za nadzor gibanja trošarin) – Uredba Komisije (ES) št. 684/2009 z dne 24. Julija 2009 o izvajanju Direktive Sveta 2008/118/ES v zvezi z računalniškimi postopki za gibanje trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine, UL L 197, 29.7.2009, str. 24–64, VIES (sistem izmenjave podatkov s področja DDV) – Uredba Sveta (EU) št. 904/2010 z dne 7. oktobra 2010 o upravnem sodelovanju in boju proti goljufijam na področju davka na dodano vrednost, UL L 268, 12.10.2010, str. 1–18, VIESCLO (centralni urad za zvezo za posredno obdavčenje). [30] CRMS/RIF. [31] NCTS. [32] COM (2012) 793, 8.1.2013. [33] Uredba Sveta (ES) št. 2007/2004 z dne 26. oktobra 2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije, UL L 349, 25.11.2004, str 1. [34] Sklep Sveta 2002/187/PNZ z dne 28. februarja 2002, UL L 63, 6.3.2002, str. 1. [35] Npr. Study on Anti-corruption measures in EU border control (študija o protikorupcijskih ukrepih pri nadzoru meja EU), Gounev, Philip/Dzhekova, Rositsa/Bezlov, Tihomir, 2012, http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Study_on_anticorruption_measures_in_EU_border_control.pdf; Integrated Report on Pricing Policies and Tobacco Control (celostno poročilo o cenovni politiki in obvladovanju kajenja; študija, ki jo je izvedla Evropska komisija v okviru sedmega okvirnega programa), Currie, Townsend, Leon Roux, Godfrey, Gallus, Gilmore, Levy, Nguyen, Rosenqvist, Clancy, 2012. [36] Final report of the Study on Examining the links between organised Crime and Corruption (končno poročilo študije o proučitvi povezav med organiziranim kriminalom in korupcijo), Philip Gounev in Tihomir Bezlov, Centre for the Study of Democracy (Center za proučevanje demokracije), 2010, str. 96–97, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/doc_centre/crime/docs/study_on_links_between_organised_crime_and_corruption_en.pdf. [37] Nekatere sosednje države so nedavno dekriminalizirale tihotapljenje cigaret, kar je skrb vzbujajoče. [38] V zvezi s cigareti so se pogodbenice zavezale, da bodo uvedle zahteve v petih letih od dneva začetka veljavnosti protokola, v zvezi z drugimi tobačnimi izdelki pa v desetih letih (člen 8(3)). [39] COM(2012) 788 final, 19.12.2012, Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov. [40] Uredba Direktive (EGS) št. 2454/93, členi 4g do 4j. [41] DOC 9947/4/11 LIMITE ENFOCUSTOMS 38 REV, projektna skupina 4.6. 4. Akcijskega načrta Strategije o carinskem sodelovanju 2009 (Doc. 15198/09 ENFOCUSTOM 118 ENFOPOL 272). [42] Tranzitni informacijski sistem za boj proti goljufijam je aplikacija AFIS-a, glej opombo 28. [43] COM(2011) 135 final. [44] COM(2013) 173 final. [45] Delovni dokument služb Komisije, ki določa tehnični in operativni okvir evropskega sistema nadzorovanja mej (EUROSUR) in ukrepe, ki jih je treba sprejeti za njegovo ustanovitev (SEC(2011) 145 final). [46] To bi moralo vključevati financiranje dodatne carinske opreme v okviru programov Herkul II in III in delo z grškimi nacionalnimi organi, da se opredelijo in odstranijo pomanjkljivosti v nadzoru. [47] COM(2012) 464 final in COM(2012) 465 final. [48] COM(2011) 750 final. [49] Projektna skupina o ukrepu 5.1 „Za izboljšanje možnosti odpravljanja grožnje resnega in organiziranega kriminala tihotapljenja tobačnih izdelkov prek novih oblik sodelovanja in tehnik preiskovanja“. [50] OJ L 375, 23.12.2004, str. 20. [51] PCA z Vietnamom je bil podpisan junija 2012, pogajanja s Singapurjem in Malezijo pa so napredovala. Pogajanja za FTA s Singapurjem so bila sklenjena decembra 2012. Pogajanja o sporazumih o prosti trgovini z drugimi državami so v teku. [52] COM(2012) 363 final, 2012/0193 (COD), Predlog Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava.