Bruselj, 13.11.2007

SEC(2007) 1473

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Povzetek ocene učinka Spremni dokument k Predlogu Komisije za Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 2002/19/ES, 2002/20/ES in 2002/21/ES Predlogu Komisije za Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 2002/22/ES in 2002/58/ES Predlogu Komisije za Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi organa za trg evropskih elektronskih komunikacij

{COM(2007) 697 končno}{COM(2007) 698 končno}{COM(2007) 699 končno}{SEC(2007) 1472}

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Povzetek ocene učinka

Uvod

Ta dokument povzema poročilo o oceni učinka[1] o pregledu regulativnega okvira EU za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (e-komunikacije). To poročilo poglablja in izboljšuje analizo prve začetne ocene učinka iz junija 2006.

Ta pregled predlaga spremembe, ki upoštevajo do zdaj pridobljene izkušnje ter pričakovan tržni in tehnološki razvoj, za izboljšanje zmožnosti okvira, da uresniči svoje cilje in podpre cilje politike i2010.

Poročilo o oceni učinka je razdeljeno v tri širše glavne teme , v okviru katerih je mogoče opredeliti posamezne težave in cilje:

TEMA I – Boljša ureditev

1) Konkurenca, naložbe in inovacije: določitev najboljšega načina spodbujanja konkurence, naložb in inovacij v e-komunikacijah in tako zagotoviti, da so potrebe uporabnikov izpolnjene in da so interesi potrošnikov zaščiteni.

2) Upravljanje spektra: zagotovitev, da se radijski spekter kot redek vir, po katerem vlada veliko povpraševanje, uporablja v največjo korist družbe ter da se lahko spremembe v tehnologiji in strukturi povpraševanja hitro odražajo v načinu uporabe vira.

TEMA II – Dokončanje enotnega trga e-komunikacij

3) Regulativna skladnost in učinkovitost – institucionalna in postopkovna vprašanja: priprava regulativnega modela za oblikovanje enotnega trga e-komunikacij z dosledno in učinkovito ureditvijo ob hkratnem upoštevanju načel subsidiarnosti in sorazmernosti.

TEMA III - Povezovanje z državljani

4) Pravice uporabnikov in varstvo potrošnikov : zagotovitev zadostnih zaščitnih ukrepov za pravice uporabnikov, varstvo potrošnikov in javni interes v tehnološko usklajenem okolju v skladu s cilji i2010 za informacijsko družbo za vse.

5) Zasebnost in varnost: prispevanje k večji ravni varnosti in celovitosti omrežja elektronskih komunikacijskih omrežij v Evropi, ki bi zagotovila dejanske koristi za vse državljane in družbo kot celoto, v skladu s cilji i2010.

Povzetek težav in obravnavane politične možnosti

Konkurenca, naložbe in inovacije

EU je na področju konkurence in inovacij v e-komunikacijah vsaj tako uspešna kot njene velike trgovinske partnerice. Učinkovito izvajanje pravil EU je odprlo trge, kar je privedlo do nižjih cen za glasovne in širokopasovne storitve za podjetja in potrošnike. Nekatere države EU so zdaj med vodilnimi v svetu na področju mobilnega in širokopasovnega prodora.

Ključno vprašanje za prihodnja leta je, ali okvir daje ustrezne spodbude za naložbe v nova omrežja visoke hitrosti, ki bodo podpirala inovacije na področju internetnih storitev z bogato vsebino. Politična razprava na tem področju je osredotočena na vprašanje, ali odprt dostop zmanjšuje spodbude za naložbe v novo infrastrukturo.

V zvezi s tem so bile obravnavane tri glavne politične možnosti:

Možnost 1: sprejetje modela „odprtega dostopa“ za novo omrežno infrastrukturo (tj. ločitev zagotavljanja infrastrukture od zagotavljanja storitev);

Možnost 2: brez ureditve: odpraviti ali omejiti ureditev, ki je značilna za sektor („regulativne počitnice“) in

Možnost 3: ohranitev sedanjega modela okvira.

Enak dostop ponudnikov storitev do infrastruktur z ozkimi grli je že cilj obstoječega regulativnega okvira (možnost 3), ki vsebuje določbe za preprečevanje diskriminacije z namenom ohranitve odprtega in konkurenčnega trga. Vendar pa je zagotovitev takšne enakosti dostopa še vedno otežena tam, kjer so omrežni operaterji vertikalno integrirani ponudniki storitev, zlasti v zvezi z necenovno diskriminacijo.

V primerih, kjer je takšna diskriminacija dolgotrajna in je ni mogoče odpraviti z vedenjskimi ukrepi, bo ločitev integriranega operaterja v ločene subjekte odstranila spodbude za diskriminacijo med ponudniki storitev (možnost 1). Stopnja ustrezne ločitve je odvisna od narave zadevne omrežne industrije (npr. telekomunikacije, energetika ali železniški promet). Popolna strukturna ločitev (ločevanje lastništva) je odločilen korak, ki prekine spodbude za diskriminacijo z odvzemom sredstev omrežja, ki se ne podvajajo. Vendar pa tam, kjer obstajajo pomembne inovacije v tehnologiji in storitvah, kot na primer v e-komunikacijah, manj interventni pristop zahteva, da se sredstva ozkih grl prenesejo na funkcionalno ločeno podružnico z ločenimi upravljalnimi spodbudami, s tem pa se ohrani prožnost skupnega lastništva infrastrukture in oddelkov storitev, ob hkratnem povečanju preglednosti in spodbud za nediskriminacijo.

Možnost 2 – „regulativne počitnice“ – ogroža učinkovito konkurenco na veliki večini evropskih trgov e-komunikacij. Empirični dokazi kažejo, da so naložbe in inovacije največje tam, kjer med infrastrukturami obstaja učinkovita konkurenca. Vendar pa pri okoli 80 % lokalnih omrežij EU še vedno ni na infrastrukturi temelječe konkurence. To pomeni, da ima predhodna ureditev še vedno glavno vlogo pri ohranjanju konkurence in varstvu potrošnikov tako, da določa pogoje za dostop do infrastrukture obstoječih udeležencev na trgu.

Sklepna ugotovitev

Empirični dokazi kažejo, da so obstoječa sredstva kljub temu, da je na nekaterih trgih diskriminacija še vedno resen problem, na drugih trgih ustvarila ustrezno enakost dostopa. Zato analiza podpira nadaljevanje sedanjega pristopa ( možnost 3 ) predhodnih ukrepov za ohranjanje dostopa. Vendar pa Komisija meni, da morajo NRO imeti pooblastilo za naložitev funkcionalne ločitve kot izrednega ukrepa, namenjenega odpravi dolgotrajne diskriminacije, ki je obstoječi vedenjski ukrepi ne obravnavajo.

Upravljanje spektra

Na spektru temelječe storitve predstavljajo 250 milijard EUR v gospodarstvu EU in še naraščajo. Vendar pa je obseg radijskega spektra omejen, sedanji sistemi dodeljevanja pa so togi in odvračajo inovacije. Trenutna politika Komisije je spodbujati večjo prožnost in učinkovitost uporabe spektra ter hkrati zaščititi brezžične uporabnike pred motnjami. Možnosti v tem oddelku obravnavajo spremembe, namenjene vključitvi te politike v regulativni okvir.

Kot rezultat javnega posvetovanja o dokumentih pregleda Komisije iz junija 2006 je bila ena možnost – neodvisen organ naj bi usklajeval in racionaliziral odločitve glede spektra – opuščena, možnosti za upravljanje spektra pa so bile zmanjšane na dve možnosti:

Možnost 1: prilagoditev okvira z uvedbo načela tehnološke nevtralnosti in nevtralnosti storitev ter usklajenega trgovanja s spektrom in

Možnost 2: brez sprememb regulativnega okvira.

Nevtralnost storitev in tehnološka nevtralnost (glavni načeli možnosti 1) bi odpravili večino regulativnih omejitev, okrepili konkurenco in zmanjšali regulativno breme za uporabnike. Skupaj s trgovanjem s spektrom in z izvajanjem pravil o konkurenci bi to zagotovilo odprt dostop do trga za nove tehnologije in nove ponudnike storitev.

Medtem ko možnost 2 načeloma omogoča sočasen obstoj različnih modelov upravljanja, obstaja velika verjetnost, da se v resničnosti ohrani danes prevladujoč upravni model, ki temelji na tehnologiji in storitvah in ki omejuje število dovoljenj ter upočasnjuje uvedbo novih tehnologij.

Možnost 1 vključuje okrepljene mehanizme usklajevanja, možnost 2 pa temelji na prostovoljnem usklajevanju.

Sklepna ugotovitev

Komisija meni, da je možnost 1 najprimernejša podlaga za spremenjeno upravljanje spektra v Evropi.

Regulativna skladnost in učinkovitost: institucionalna in postopkovna vprašanja

Največja konkurenčna prednost Evrope v svetovnem gospodarstvu je njen odprt trg s skoraj 500 milijoni potrošnikov. Koriščenje prednosti tega notranjega trga je odvisno od tega, ali so podjetja sposobna doseči ekonomijo obsega z nespremenljivo in dosledno uporabo ureditve.

E-komunikacijski okvir EU je vzpostavil sistem 27 nacionalnih trgov, ki so usklajeni s skupno zbirko predpisov. Vendar pa kljub dobremu napredku na nekaterih področjih še vedno obstajajo stalne težave zaradi nedoslednega izvajanja teh predpisov.

Za rešitev teh težav so bile analizirane tri glavne možnosti:

Možnost 1: enoten evropski regulativni organ z diskrecijskimi pooblastili za sprejemanje odločitev v pregledih trgov in z nalogo upravljanja evropskih vidikov spektra;

Možnost 2: evropski regulativni organ brez diskrecijskih pooblastil za sprejemanje odločitev, ki pomaga pri izvajanju okrepljenih postopkov Skupnosti, in

Možnost 3: boljše usklajevanje med državami članicami.

Centralizirana ureditev, predlagana v možnosti 1, bi koristila operaterjem, ki poslujejo po vsej EU, s tem pa bi spodbujala hitrejšo uveljavitev storitev z vseevropskim potencialom in nadnacionalno konkurenco. Vendar pa proti tej možnosti govorijo znatne subsidiarne in pravne omejitve.

Možnost 2 zagotavlja regulativno doslednost, hkrati pa ohranja decentraliziran sistem ureditve. Združuje močnejša pooblastila Skupnosti in svetovalno vlogo novega evropskega organa, kar zagotavlja učinkovit pristop k izbiri, odobritvi in usklajevanju storitev z vseevropskim potencialom z uporabo frekvenc in/ali številk.

Ocena in javno posvetovanje sta pokazala, da varnost omrežij in informacij zahtevata večjo učinkovitost. Zato bi bile, v skladu z možnostjo 2, naloge Evropske agencije za varnost omrežij in informacij (ENISA) prenesene na evropski regulativni organ. Ta nadgradnja ENISE, ki bi postala sestavni del evropskega regulativnega organa, bi z združitvijo obeh organov zagotovila operativno učinkovitost.

Možnost 3 zahteva, da se vsi NRO zavežejo k skupnim smernicam in da uporabljajo enotne ukrepe. Ni veliko dokazov o tem, da bi takšna prostovoljna uskladitev delovala v praksi.

Sklepna ugotovitev

Komisija meni, da je možnost 2 najbolj primerna v obstoječem institucionalnem in pravnem okviru.

Pravice uporabnikov in varstvo potrošnikov

Konkurenca je potrošnikom prinesla velike koristi, saj je v absolutnem smislu povzročila padanje cen. Vendar pa konkurenca in inovacije tudi povečujejo zapletenost. Zato so potrebni nadaljnji ukrepi za izboljšanje preglednosti, zaščito povezljivosti in kakovosti komunikacijskih storitev ter zagotovitev, da se osnovne storitve, kot so klici v sili in cilji „e-vključitve“, ne zanemarijo, ko se pojavijo novi trgi.

Obravnavane so bile tri politične možnosti:

Možnost 1: spodbujanje večje samoregulacije industrije;

Možnost 2: posodobitev in okrepitev sedanjih določb in

Možnost 3: brez sprememb regulativnega okvira.

Učinkovitost možnosti 1 je močno odvisna od soglasja vseh vključenih zainteresiranih strani. Trenutno ne bi bilo realno pričakovati, da bi prostovoljna samoregulacija povzročila znatno izboljšanje varstva potrošnikov in pravic uporabnikov.

Možnost 2 upošteva tehnološki napredek in tržni razvoj ter zagotavlja pravno varstvo potrošniških vprašanj in ne zgolj njihovo vključitev v sporazume industrije. Javno posvetovanje je razkrilo potrebo po izboljšanju prvotnih predlogov Komisije, vendar se zdi, da bi možnost 2 s takšnimi prilagoditvami imela širšo politično podporo.

Možnost 3 ni mogla obravnavati opredeljenih težav v zvezi z varstvom potrošnikov in pravicami uporabnikov na področju e-komunikacij in zato ne bi bila v skladu s cilji i2010.

Sklepna ugotovitev

Komisija meni, da je možnost 2 najbolj primerna, vendar pa ne izključuje možnosti samoregulativnih razvojnih dogodkov v okviru pravnega okvira, ki bi jih možnost 2 ustvarila tam, kjer bi ti učinkovito dosegli želene rezultate.

Zasebnost in varnost

V okviru te teme so bile opredeljene tri politične možnosti:

Možnost 1: brez sprememb regulativnega okvira;

Možnost 2: posodobitev in okrepitev sedanjih določb in

Možnost 3: uvedba novega, podrobnega instrumenta za obravnavo varnosti in celovitosti.

Možnost 1 bi pomenila, da se zahteve v zvezi s celovitostjo omrežja še naprej uporabljajo samo za omrežja fiksne telefonije, kar bi znatno zmanjšalo njihovo pomembnost v prihodnosti, saj se omrežja razvijajo v smeri okolja v celoti internetne telefonije.

Možnost 2 bi obravnavala vprašanja, kot sta celovitost in izvrševanje na usklajen način, ter zagotavljala takšno prilagoditev okvira, da bi ta izpolnjeval porajajoče se potrebe, brez tveganja preveč podrobnega predpisovanja.

Rezultati javnega posvetovanja so pokazali, da možnost 3 ni bila deležna splošne podpore zainteresiranih strani. Zlasti je bila izražena skrb, da bi lahko nova podrobna zakonodaja znatno povečala stroške poslovanja in zato negativno vplivala na konkurenco.

Sklepna ugotovitev

Komisija meni, da je možnost 2 najbolj primerna, saj ponuja ravnovesje med usklajevanjem, predvidljivostjo in prožnostjo, kar bo omogočalo pravočasno obravnavo morebitnega ogrožanja varnosti v prihodnosti.

Glavni vplivi prednostnih možnosti

To poglavje povzema glavne vplive zgoraj opredeljenih prednostnih možnosti.

TEMA I – Boljša ureditev

1) Ohranitev sedanjega modela na trgu temelječe predhodne ureditve ponuja najboljši način za spodbujanje konkurence, naložb in inovacij na področju e-komunikacij: NRO imajo sredstva za pospeševanje konkurence ob hkratnem upoštevanju potrebe po tveganih naložbah za ustvarjanje primernega donosa kapitala. Funkcionalna ločitev kot novo sredstvo zadnje možnosti bi lahko izboljšala konkurenco, kjer so težave v zvezi s konkurenco in z ozkimi grli dolgotrajne in kjer druga sredstva niso učinkovita pri doseganju nediskriminacije.

Revizija priporočila o upoštevnih trgih iz leta 2003 (ki je revidirana vzporedno s tem pregledom) kaže, da obstoječi okvir že omogoča znatno deregulacijo, saj se predlaga opustitev 11 (večinoma maloprodajnih trgov) od trenutno 18 trgov, občutljivih na predhodno pravno ureditev. Ureditev v sektorju se lahko zato osredotoči na veleprodajne trge, kjer so glavna ozka grla za učinkovito konkurenco še vedno prisotna.

2) Preoblikovanje upravljanja spektra z uvedbo večje prožnosti na trgu bo okrepilo konkurenco in zmanjšalo regulativno breme za uporabnike spektra. To bo spodbudilo naložbe in operaterjem omogočilo uvedbo novih tehnologij v spektralnih pasovih, za katere imajo pravice uporabe, s tem pa bo uveljavitev novih tehnologij praktična, uporaba s strani potrošnikov pa bo večja zaradi večje izbire in nižjih cen.

TEMA II – Dokončanje enotnega trga e-komunikacij

3) Sistem neodvisnih nacionalnih regulatorjev zagotavlja osnovo bogatega znanja za regulativne ukrepe, evropski organ s svetovalno vlogo pa bi skupaj z nadzorom Komisije nad ukrepi veliko prispeval k izboljšanju učinkovitosti in hitrega sprejemanja odločitev v EU. To bi bila sorazmerna rešitev trenutnih težav z nedoslednostjo regulativnega pristopa, ki vodi do neenakih pogojev za ponudnike storitev v EU. Doslednost ne bo samo spodbudila operaterje k razvoju njihovih čezmejnih dejavnosti, temveč bo s spodbujanjem vseevropskih storitev na splošno zmanjšala stroške poslovanja v Evropi.

TEMA III - Povezovanje z državljani

4) Posodobitev in okrepitev pravic uporabnikov – vključno z uporabniki invalidi – in določb za varstvo potrošnikov upoštevata tehnološki in tržni razvoj ter s tem vsem uporabnikom ponujata boljšo izbiro in pravno varnost. Potrošniki bodo imeli koristi, ker bodo bolje obveščeni o cenah in storitvah. Večja uporaba in lažji dostop do komunikacijskih storitev bosta vodila do večjega družbenega udejstvovanja uporabnikov invalidov in/ali uporabnikov s posebnimi potrebami ter tudi starejših uporabnikov. Izboljšanje informacij o lokaciji klicatelja bi izboljšalo kakovost storitev v sili.

5) Posodobitev in okrepitev sedanjih določb o zasebnosti in varnosti bosta potrošnikom zagotovili boljšo kakovost in varnost omrežij in storitev ter tudi več informacij in boljšo preglednost, tako da bosta kakovost in varnost storitev postali del izbirnih meril za potrošnika. Več informacij, večja preglednost in večje zaupanje bodo spodbudili uporabo informacijskih in komunikacijskih tehnologij.

Povzetek

Kombinacija vseh prednostnih možnosti prispeva k poenostavitvi regulativnih obveznosti podjetij, hkrati pa izboljšuje pravice državljanov in potrošnikom prinaša koristi. Glavni elementi poenostavitve so zmanjšanje števila upoštevnih trgov v Priporočilu Komisije, poenostavljeni postopki pregleda trgov in reforma upravljanja spektra, kar vodi k neto zmanjšanju upravnih stroškov. Elektronska komunikacijska infrastruktura zagotavlja temelje za gospodarstvo kot celoto, izboljšave v tem sektorju pa bodo prinesle koristi ostalemu delu gospodarstva EU.

[1] SEC(2007) 1472.