DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Modra energija Ukrepi, potrebni za izkoriščanje potenciala energije oceanov v evropskih morjih in oceanih do leta 2020 in po njem /* SWD/2014/012 final */





DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Modra energija Ukrepi, potrebni za izkoriščanje potenciala energije oceanov v evropskih morjih in oceanih do leta 2020 in po njem 1. Uvod Energetski potencial naših morij in oceanov znatno presega naše sedanje potrebe po energiji. Trenutno je v fazi razvoja več različnih tehnologij, s katerimi bi bilo mogoče izkoristiti to energijo v vseh njenih oblikah, vključno z valovi, plimovanjem, osmozo in temperaturnimi gradienti. Čeprav je uvedba te energije trenutno omejena, v sektorju obstajajo možnosti za razvoj, izboljšanje gospodarske rasti in ustvarjanje delovnih mest ne le na obalnih območjih, temveč tudi na vseh točkah njenih dobavnih verig v notranjosti. Ob povečanih prizadevanjih EU za doseganje ciljev strategije Evropa 2020[1] ter razmisleku o energetski in podnebni politiki po letu 2020 je vredno raziskati vse možnosti za spodbujanje inovacij, ustvarjanje gospodarske rasti in novih delovnih mest ter zmanjšanje našega ogljičnega odtisa. Zaradi potrebe po dolgoročnih naložbah je treba ukrepati že zdaj, da se utrdi pomembna vloga sektorja energije oceanov pri doseganju naših ciljev do leta 2020 in po njem. Ocena učinka je usmerjena daljnosežno, k obetavni novi tehnologiji, in proučuje različne možnosti za spodbujanje njenega razvoja na ravni EU. 2. Opredelitev problema Razvoj tega obetavnega sektorja trenutno ovira več tehnoloških in netehnoloških ovir. Da bi sektor lahko v popolnosti izpolnil svoj potencial, bo treba te ovire odpraviti. Znižanje stroškov, vprašanje financiranja in vprašanje dobičkonosnosti Strošek izkoriščanja energije oceanov je trenutno precej visok v primerjavi z običajnimi in tudi z drugimi obnovljivimi viri energije, ki imajo že dolgo močno podporo javnosti. Večina obstoječih tehnologij pridobivanja energije oceanov je še vedno v fazi predstavitve, izboljšanje na področju znižanja stroškov investicijskega vzdrževanja pa še vedno ovirajo preostali tehnični izzivi. Precejšnja novost, ki jo predstavljajo te tehnologije, in zavedanje o višini tveganja lahko odvrneta vlagatelje. Poleg tega kompleksnost tehnološke krajine širi obseg prizadevanj na področju raziskav in razvoja, zaradi česar je napredek ob krivulji učenja počasnejši. Infrastrukturna vprašanja Negotovost razpršenega postopka načrtovanja, dolgi roki za vzpostavitev povezav in pretirani stroški prenosa lahko odvrnejo naložbe v energijo oceanov. Okrepitev priobalnih omrežij, pa tudi omrežij v notranjosti in čezmejnih omrežij, je nujen pogoj za razvoj energije oceanov. Proučiti je treba tudi vprašanje možnosti dostopa do ustreznih pristanišč in posebnih plovil. Upravna vprašanja in vprašanja zakonske ureditve Dolgi in nepotrebno zapleteni postopki za pridobitev licenc in soglasij so bili izpostavljeni kot največja ovira za razvoj projektov energije oceanov. Uvedbo energije oceanov ovira negotovost glede ustrezne uporabe okoljske zakonodaje, ki bi lahko še podaljšala postopke za pridobitev soglasij ter naložila dodatno upravno in finančno breme razvijalcem projektov. Okoljska vprašanja Podatki o vplivih energije oceanov na okolje so trenutno omejeni. Raziskave so za posamezne razvijalce projektov pogosto predrage. Za razumevanje in ublažitev negativnih vplivov objektov za pridobivanje energije oceanov na okolje bo treba razširiti raziskave in razvoj ter izboljšati izmenjavo informacij. 3. Analiza subsidiarnosti in dodana vrednost za EU Pristojnost EU na področju obnovljive energije oceanov je določena v ciljih Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi z energijo, notranjim trgom in okoljem. V primerjavi s spodbudami in proračuni posameznih držav članic bi uskladitev dejavnosti v zvezi z raziskavami in drugimi netehnološkimi vprašanji na evropski ravni pospešila razvoj sektorja. 4. Cilji politike Splošni cilj političnega posredovanja je omogočiti, da bo sektor energije oceanov v povezavi z bolj uveljavljenimi tehnologijami energije iz obnovljivih virov pomembno srednjeročno prispeval k zaposlovanju, inovacijam ter podnebnim in okoljskim ciljem v Evropi. Natančneje, cilj je odpraviti navedene ovire s spodbujanjem sodelovanja med razvijalci tehnologij, oblikovalci politike, vlagatelji in drugimi deležniki, da bi se premostila vrzel med raziskavami in trgom. 5. Možnosti politike Možnost 1 (sedanji politični okvir) vključuje nadaljevanje sedanjih političnih pobud na ravni EU, ki neposredno ali posredno vplivajo na energijo oceanov. Mreža ERA-net za energijo oceanov bo prispevala k večji uskladitvi raziskav med državami članicami. Komisija in deležniki bodo še naprej proučevali možnosti za okrepitev financiranja energije oceanov v okviru nove pobude Obzorje 2020. O razvoju priobalnega omrežja se bo še naprej razpravljalo v okviru obstoječih pobud, kot je pobuda glede priobalnega omrežja držav ob Severnem morju (NSCOGI). Nadaljevale se bodo tudi razprave o predlogu direktive o pomorskem prostorskem načrtovanju in o predlogu spremembe Direktive o presoji vplivov na okolje, ki naj bi poenostavila postopke ter zmanjšala nepotrebno upravno breme. Možnost 2 (boljša uskladitev politik in sektorja) vključuje oblikovanje foruma, ki bi združeval vse zadevne deležnike. Njegov cilj bi bil oblikovati izvedljive rešitve za navedene izzive in razviti strateški časovni načrt, v katerem bi bili opredeljeni pomembni mejniki v razvoju dejavnosti znotraj jasnega časovnega okvira in okviren načrt izvajanja. Dejavna vključitev držav članic in Evropske Komisije v ta postopek bi bila jasen znak politične podpore. Infrastrukturno ozko grlo bi se reševalo z bolj proaktivnim dialogom med dejavnostjo in stranmi, ki so odgovorne za načrtovanje omrežja. Predvideva se tudi, da bodo druge infrastrukturne potrebe (pristaniške storitve in dobavna veriga) določene na forumu deležnikov. Negotovost v zvezi z vplivi na okolje se bo reševala s spodbujanjem prostovoljne izmenjave podatkov. „Diferencirana“ podpora za dopolnjevanje prihodkov je ključna za zagotavljanje konkurenčnosti manj razvitih tehnologij energije iz obnovljivih virov pod enakimi konkurenčnimi pogoji. Priznavanje posebnih potreb manj razvitih tehnologij v prihajajočih smernicah Komisije o podpori za dopolnjevanje prihodkov je zato pomemben del možnosti 2. Možnost 3 (usmerjeni strukturni ukrepi) nadgrajuje možnost 2. Njen namen je utrditi sodelovanje med deležniki in zagotoviti trden okvir institucionalne podpore. Poleg ukrepov iz možnosti 2 bi bila oblikovana evropska industrijska pobuda, ki bi delovala kot finančni vzvod naložbe in prek katere bi se izvajal strateški časovni načrt. Vzpostavila bi se platforma za načrtovanje omrežja, namenjena izboljšanju zanimanja priobalne industrije obnovljivih virov za načrtovanje omrežja. V okviru reševanja drugih infrastrukturnih ozkih grl bo posamezni sektorski organ zadolžen za prepoznavanje in ocenjevanje posebnih potreb sektorja glede na dobavno verigo ter za proučevanje možnosti sinergij z drugimi sektorji, zlasti s sektorjem vetrne energije na morju, da bi se znižali stroški in izkoristile sinergije. V tej možnosti je predvideno oblikovanje smernic za pomoč pri izvajanju člena 13 direktive o obnovljivih virih energije, ki od držav članic zahteva zagotovitev, da so nacionalni predpisi v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj in licenciranja, ki se uporabljajo za naprave za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, „sorazmerni in potrebni“. Glede na potencialni razvoj energije oceanov je v tej možnosti proučena možnost oblikovanja sektorskih smernic za pomorsko prostorsko načrtovanje ter smernic za podporo pri izvajanju direktiv o habitatih in pticah. 6. Ocena učinkov Gospodarski učinki V okviru možnosti 1 bi energija oceanov najverjetneje samo obrobno prispevala k prihodnji kombinaciji energetskih virov v EU. Znižanje stroškov električne energije glede na posamezen vir bo verjetno potekalo relativno počasi. Posledično bodo gospodarske koristi za razvoj samega sektorja in spodbujanje gospodarske dejavnosti na vseh točkah dobavnih verig verjetno prav tako nizke. Poleg tega bo EU brez dodatne podpore izgubila konkurenčno prednost pred tretjimi državami ter s tem ogrozila razvoj in delovna mesta, ki jih ta sektor že zagotavlja. Izboljšano sodelovanje med deležniki, ki jih je spodbudila možnost 2, bi lahko okrepilo učinek javnih in zasebnih naložb v sektor ter povzročilo znižanje stroškov. Odziv trga bi zato najverjetneje presegal odziv, predviden za možnost 1, čeprav je njegova razsežnost negotova, saj je več instrumentov prostovoljnih. Priznavanje energije oceanov kot strateške energetske tehnologije in oblikovanje evropske industrijske pobude, kot je predlagana v okviru možnosti 3, bosta najverjetneje olajšala dostop razvijalcev projektov do financiranja in močno spodbudila inovacije. Na podlagi predlaganih smernic bi bilo mogoče prihraniti nadaljnja sredstva z izognitvijo transakcijskim stroškom. Po drugi strani možnosti 2 in 3 najverjetneje prinašata ustrezno višje stroške električne energije ter predstavljata večje upravno breme. Vplivi na okolje Uvedba energije oceanov prinaša potencial za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. Ob predpostavki, da se z vsako nameščeno enoto nadomesti ustrezna enota za ustvarjanje konvencionalne energije, bi bila ublažitev podnebnih sprememb v okviru možnosti 1 predvidoma majhna, v okviru možnosti 2 in 3 pa precej večja. Naprave za pridobivanje energije oceanov imajo širok razpon lokalnih vplivov na okolje, ki so lahko tako pozitivni kot negativni. Ob previdnejšem pristopu se ocenjuje, da bi imela možnost 1 z relativno manjšo površino naprav za pridobivanje energije oceanov manjši negativni lokalni vpliv, medtem ko bi imeli možnosti 2 in 3 ustrezno večji lokalni negativni vpliv. Kot protiutež pa bi bilo mogoče izpostaviti dejstvo, da bi pridobljene izkušnje s povečanjem nameščenih zmogljivosti lahko omogočile razvoj učinkovitih instrumentov in praks upravljanja vplivov na okolje. Družbeni vplivi Komercializacija energije oceanov bi lahko ustvarila visokokakovostna delovna mesta, zlasti v okviru možnosti 3 z najvišjimi ravnmi namestitve. Nova delovna mesta bi najverjetneje nastala predvsem v državah članicah in regijah, kjer bo uvedena energija oceanov, čeprav se bodo v drugih državah, ki so vključene v dobavno verigo, najverjetneje odprle tudi proizvodne in druge gospodarske možnosti. Z razvojem sektorja se bo povečalo tudi povpraševanje po visoko kvalificiranih kadrih. Na podlagi možnosti 2 in zlasti možnosti 3 bi lahko to povečanje povpraševanja po usposobljenih inženirjih zaostrilo zlasti konkurenco s pridobivanjem vetrne energije na morju, morda pa celo s pridobivanjem nafte in plina. Z vse obsežnejšo uvedbo bi se lahko pojavile težave v zvezi s strinjanjem javnosti. Hitro širjenje energije oceanov na podlagi možnosti 2 in 3 bi lahko ustrezno povečalo morebitne spore z drugimi uporabniki morskega prostora. Ta učinek pa bi bilo mogoče ublažiti z dovolj hitro vključitvijo vseh deležnikov. 7. Primerjava možnosti Uspešnost Možnost 1 ne dosega cilja, saj ne bi znatno pospešila komercializacije energije oceanov. Možnost 2 bi lahko spodbudila širši obseg sodelovanja in omogočila izognitev podvajanju prizadevanj, vendar so njeni rezultati negotovi, saj so odvisni od pripravljenosti deležnikov za dejavno vključitev. Medtem ko od možnosti 3 ni mogoče pričakovati dokončne razrešitve opredeljenih ozkih grl, jih bo najverjetneje ublažila ter s tem znatno spodbudila sektor. Učinkovitost Možnost 1 ne izpolnjuje merila, saj se v veliki meri, če ne celo v celoti, odpoveduje gospodarskim koristim, ki bi jih lahko prinesel razvoj sektorja pridobivanja energije oceanov. Vzpostavitev foruma v okviru možnosti 2 zahteva določeno mero prizadevanj, zelo verjetno pa bo forum omogočil vrsto izboljšav. Njegov učinek pa bi bil močno odvisen od pripravljenosti deležnikov na sodelovanje. Oblikovanje evropske industrijske pobude za energijo oceanov (možnost 3) bi vključevalo večjo zavezo vključenih deležnikov. S stroškovnega vidika naj bi bila možnost 3 najučinkovitejša, z izjemo vzpostavitve posebnega organa za spodbujanje interesov, povezanih z načrtovanjem omrežij za energijo oceanov, ki bi se prekrivala z obstoječimi spodbudami. Usklajenost Vse možnosti politike so usklajene z dolgoročnimi političnimi cilji EU, vključno s tistimi, povezanimi s podnebjem, energijo, okoljem in gospodarsko rastjo. Izvedljivost Medtem ko so nekateri ukrepi izvedljivi že kratkoročno, so določeni ukrepi v okviru možnosti 3 mogoči samo na dolgi rok. Na primer, znotraj sektorja je treba oblikovati strateški raziskovalni program za oblikovanje industrijske pobude. Smernice, ki dopolnjujejo direktive, povezane z okoljem, zahtevajo razpoložljivost podatkov o vplivih na okolje. Oblikovanje sektorskih smernic za dopolnitev Direktive o pomorskem prostorskem načrtovanju bi bilo mogoče šele, ko se bo začela direktiva izvajati in bodo znani njeni učinki. Namesto odločanja med možnostjo 2 in 3 bi bilo kot prvi ukrep k oblikovanju podlage za možnost 3 morda zato ustrezneje sprejeti ukrepe v okviru možnosti 2, kar bo pripomoglo k nadaljnjemu razvoju sektorja. Primerjalno analizo vseh treh ocenjenih možnosti bi bilo mogoče povzeti na naslednji način: Možnost 1 (sedanji politični okvir) Določene pobude, pomembne za razvoj sektorja, že potekajo, vendar ne naslavljajo nekaterih posebnih potreb sektorja. Brez posebnih ukrepov za podporo energije oceanov se bodo razvijalci tehnologij znašli pod močnim konkurenčnim pritiskom naprednejših tehnologij za pridobivanje obnovljive in konvencionalne električne energije, ki jim je politika že naklonjena ter so v preteklosti prejele visoke zneske iz zasebnih in javnih naložb. Možnost 2 (boljša uskladitev politik in sektorja) Podpora sektorja prek povezovanja deležnikov v mrežo, prostovoljnih izmenjav informacij in boljšega vključevanja v obstoječe mehanizme financiranja bo najverjetneje nekoliko ublažila ozka grla ter s tem omogočila izboljšave. Kljub temu pa je obseg pozitivnih učinkov zaradi prostovoljne narave pobud negotov. Možnost 3 (usmerjeni strukturni ukrepi) Možnost 3 vključuje poleg instrumentov v okviru možnosti 2 tudi učinkovite instrumente za večjo prepoznavnost sektorja, krepitev raziskav in razvoja, boljše sodelovanje deležnikov ter ublažitev nekaterih upravnih ovir, s katerimi se srečujejo razvijalci projektov. Najverjetneje bo močan politični znak, kljub temu pa bi lahko bili nekateri ukrepi izvedljivi zgolj dolgoročno. Tabela 1: Primerjava možnosti glede na pričakovane rezultate || Možnost 1 (običajni scenarij) || Možnost 2 || Možnost 3 Gospodarski učinki Stroški električne energije glede na posamezen vir || + || ++ || +++ Konsolidacija raziskav in razvoja || 0/+ || ++ || +++ Stroški odjemalcev || - || -- || --- Konkurenčnost || - || + || ++ Razvoj omrežja || + || ++ || ++ Razvoj dobavnih verig in pristanišč || 0 || + || ++ Sinergije z drugimi sektorji || 0 || + || + Upravni stroški* || - || ++/- || ++/- Vplivi na okolje Ublažitev podnebnih sprememb || + || ++ || +++ Drugi ekološki učinki** || - || -- || --- Ublažitev negotovosti v zvezi z vplivi na okolje || 0 || ++ || +++ Lažje izvajanje zakonodaje || 0 || 0 || + Družbeni učinki Ustvarjanje delovnih mest || + || ++ || +++ Ustvarjanje delovnih mest na območjih z visoko brezposelnostjo || + || ++ || +++ Izobraževanje in usposabljanje || n. r. || n. r. || n. r. Evidentiranje spretnosti || 0 || ++ || ++ Zdravje in varnost || n. r. || n. r. || n. r. Strinjanje javnosti*** || 0 || +/- || +/- Legenda: + pozitiven učinek, ++ zelo pozitiven učinek, - negativen učinek, -- zelo negativen učinek, 0 ni učinka, n. r. – ni relevantno/težko ocenljivo. * Medtem ko bi predlagani ukrepi v okviru možnosti 2 in 3 sčasoma znižali upravne stroške, obstajajo tudi stroški, ki so povezani z upravnim prizadevanjem, potrebnim za izvajanje teh ukrepov. ** Vrsta in obseg drugih ekoloških učinkov sta tehnološko zelo specifična, lahko pa se predvideva, da bi tveganje za negativne ekološke učinke z razširitvijo energije oceanov naraslo. *** Odvisno od ravni dejavne vključitve deležnikov. 8. Spremljanje in ocenjevanje Predlaga se, da bi Komisija spremljala in ocenjevala napredek dejavnosti energije oceanov na podlagi kazalnikov iz tabele 2. Podatki bodo pridobljeni prek anket, razdeljenih ustreznim deležnikom, vključno z razvijalci tehnologij, razvijalci projektov, vlagatelji in ciljnimi raziskovalnimi institucijami. Prvo celovito ocenjevanje naj bi bilo izvedeno najpozneje do leta 2020. Tabela 2: Temeljni kazalniki za oceno razvoja energije oceanov Kazalnik || Pomembnost Nameščena zmogljivost || komercializacija tehnologije Obseg naložb v sektor || zaznana zanesljivost, učinkovitost in stroškovna učinkovitost tehnologij Število sodelujočih podjetij || sodelovanje znotraj sektorja, sinergije Čas trajanja (tj. skupni čas za pridobitev gradbenega dovoljenja in dovoljenj za priključitev na omrežje) || učinkovitost postopka načrtovanja in postopka za pridobitev licenc [1] COM(2010) 2020, 3.3.2010.