POROČILO O DEJAVNOSTIH NADZORNEGA ODBORA URADA OLAF – 2017

(2018/C 389/01)

Člani nadzornega odbora urada OLAF

Jan MULDER predsednik nadzornega odbora urada OLAF član odbora od 23. januarja 2017, predsednik od 1. marca 2017 Nekdanji poslanec Evropskega parlamenta, Nizozemska.

Colette DRINAN članica odbora od 13. julija 2016 do 15. novembra 2017, predsednica od 7. septembra 2016 do 1. marca 2017 Direktorica revizije, urad glavnega kontrolorja in revizorja, Irska. Pooblaščena revizorka.

Maria Helena FAZENDA članica odbora od 23. januarja 2017 Generalna sekretarka sistema notranje varnosti, Portugalska. Državna tožilka.

Petr KLEMENT član odbora od 23. januarja 2017 Vrhovno državno tožilstvo, Češka. Državni tožilec.

Grażyna STRONIKOWSKA članica odbora od 13. julija 2016 Državna tožilka na državnem tožilstvu v Varšavi, Poljska. Državna tožilka.

Rafael MUÑOZ LÓPEZ-CARMONA član odbora od 1. decembra 2017 Vodja podporne enote generalnega državnega nadzornika pri posebnem tožilstvu za boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu, Španija. Revizor, pravnik, ekonomist.

PREDGOVOR PREDSEDNIKA

V zadovoljstvo mi je, da lahko predložim letno poročilo nadzornega odbora Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) za leto 2017.

V sedanjem poročevalskem obdobju so bili člani nadzornega odbora in sekretariat polno zaposleni. Leto so zaznamovale številne menjave osebja v sestavi odbora. Catherine Pignon, Johan Denolf in Dimitrios Zimianitis so zaključili svoj zakonski mandat in 23. januarja smo jih nadomestili Helena Fazenda, Petr Klement in jaz, Jan Mulder. Ob tej priložnosti bi se jim rad zahvalil za njihov prispevek k Evropski uniji na splošno ter zlasti k temu odboru in uradu OLAF.

Colette Drinan je 1. marca 2017 odstopila s funkcije predsednice, ki sem jo prevzel jaz. 16. novembra istega leta je odstopila tudi s funkcije članice odbora; na tej funkciji jo je nadomestil Rafael Muñoz López-Carmona. Rad bi se zahvalil odboru za njegov prispevek k našemu delu.

Nekdanji generalni direktor urada OLAF Giovanni Kessler se je oktobra 2017 pred iztekom mandata v Bruslju odločil sprejeti delovno mesto v Italiji. Kmalu po objavi te odločitve se je začel postopek zaposlovanja za novega generalnega direktorja urada OLAF. Kot predsednik nadzornega odbora sem v tem postopku sodeloval kot opazovalec. V odboru nismo imeli nobenih pripomb glede postopka, ki ga je uporabila Komisija.

Za zagotovitev neodvisnosti sekretariata odbora je bil postopek leta 2017 prenesen z urada OLAF na urad Evropske komisije, in sicer Urad za vodenje in plačevanje posameznih pravic (PMO). Vendar pa je to le upravni prenos. Ta upravni prenos je spremljala fizična selitev iz prostorov urada OLAF v drug del stavbe zunaj varnega območja urada OLAF. Če se ozremo nazaj, je mogoče reči, da rezultati te spremembe niso izpolnili pričakovanj odbora.

Večina dela odbora je bila posvečena ocenjevanju učinkovitosti Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (1) (uredba o uradu OLAF) v skladu s členom 19 Uredbe. Delo je moralo biti zaključeno pred 2. oktobrom 2017.

Glavne ugotovitve iz mnenja odbora o evalvaciji uredbe o uradu OLAF, ki je bilo ustrezno predloženo, so bile naslednje:

(i) v samo Uredbo je treba vključiti zahtevo, da ima nadzorni odbor pravico pridobiti informacije, ki se mu zdijo potrebne za izpolnjevanje njegove vloge, da se v celoti uveljavi neodvisnost urada OLAF;

(ii) potrebna je večja jasnost glede procesnih jamstev in

(iii) sodelovanje držav članic v preiskavah urada OLAF bi moralo postati bolj obvezno.

Celotno poročilo je na voljo na medinstitucionalnem spletišču nadzornega odbora pod http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/.

Odbor se je osredotočal na seznanjanje novih članov z notranjim delovanjem urada OLAF, na analiziranje zavrnjenih primerov, preverjanje trajanja preiskav, pregledovanje občutljivih primerov in preverjanje izvrševanja odhodkov urada OLAF. Člani odbora in jaz smo se večkrat sestali s preiskovalnim osebjem in vodstvom urada OLAF, da bi sodelovali in okrepili upravljanje Urada.

Odbor je sklenil, da bo treba v prihodnjem letu veliko storiti na področju procesnih jamstev, trajanja preiskav in stopnje uspešnosti primerov ter priporočil, prenesenih na nacionalne sodne organe in institucije EU.

V prejšnjih poročilih je bilo kot glavna težava izpostavljeno pomanjkanje informacij, zagotovljenih odboru. Novi odbor si je kot prednostno nalogo zadal, da bo uresničeval svoje pristojnosti z ustreznim dostopom do potrebnih informacij. Nekdanji generalni direktor Giovanni Kessler je izkazal spodbudna prizadevanja v tej smeri in ko je novi vršilec dolžnosti generalnega direktorja postal Nicholas Ilett, se je postopek pospešil. Novi generalni direktor je izboljšal dialog ter olajšal sodelovanje med uradom OLAF in njegovim nadzornim organom ter je vedno pripravljen zagotoviti informacije ter deliti svoja mnenja in možnosti upravljanja z odborom. Odbor je zelo cenil to odprto pot za dialog.

Poleg tega je izdal stalno vabilo generalnemu direktorju urada OLAF, pa tudi višjim uslužbencem in članom vodstva za udeležbo na vseh njegovih plenarnih zasedanjih. S to pobudo se je vsekakor izboljšal pretok informacij. Člani odbora so sprejeli konstruktiven in na sodelovanju temelječ pristop, s katerim lahko urad OLAF in odbor vzajemno krepita vlogo drug drugega kot organov upravljanja Urada. Vendar pa stanje v poročevalskem obdobju 2017 še vedno ni bilo idealno, kot bomo poudarili na naslednjih straneh. Za razvoj polnega potenciala tega pristopa, ki bo prinesel koristi za Evropsko unijo, bo potrebnega več časa.

Aktualno vprašanje na vsakem sestanku so bile spremembe, povezane z oblikovanjem novoustanovljenega Evropskega javnega tožilstva (EJT). Ker bo EJT vplival na prihodnost urada OLAF, je odbor poskrbel, da je skrbno obveščen o pripravah za njegovo zakonodajno rojstvo, njegovih finančnih posledicah in prihodnjem delovanju. Urad OLAF in EJT bosta imela pomembno vlogo v EU, njune sinergije pa bodo izboljšale zaščito davkoplačevalcev, držav članic in interesov EU. Urad OLAF tudi redno obvešča odbor o ukrepih, ki jih sprejmeta urad OLAF in Komisija za izvajanje uredbe o EJT.

Kot je bilo že navedeno, je bilo preteklo leto prehodno. Spremembe sestave odbora in upravne lokacije sekretariata so ustvarile razmere, v katerih se vsem udeleženim, tudi sekretariatu, ni bilo vedno preprosto prilagoditi spremembam. Rad bi se zahvalil vsem, ki so omogočil nadaljevanje našega dela v skladu z uredbo o uradu OLAF.

Jan MULDER Predsednik nadzornega odbora urada OLAF

KAZALO

NALOGE URADA 5

ZAKONODAJNI OKVIR 6

SPREMLJANJE VIROV URADA OLAF 7

DOSTOP DO INFORMACIJ ZA NADZORNE FUNKCIJE 9

OKREPITEV NEODVISNOSTI URADA OLAF 10

IZBIRNI POSTOPEK ZA NOVEGA GENERALNEGA DIREKTORJA URADA OLAF 11

SPREMLJANJE RAZVOJA V ZVEZI Z UPORABO PROCESNIH JAMSTEV V PREISKAVAH URADA OLAF 11

Preskus in nadzor zakonitosti 11

Pritožbeni postopek v zvezi s preiskavami urada OLAF 12

Temeljne pravice in procesna jamstva 12

SPREMLJANJE TRAJANJA PREISKAV URADA OLAF 14

Splošne opombe 14

Analiza 417 poročil za preiskave, ki so trajale več kot 12 mesecev, ki jo je izvedel odbor 15

Zaključki 16

OCENA PREDNOSTNIH NALOG PREISKOVALNE POLITIKE URADA OLAF IN SMERNIC ZA PREISKAVE 17

SPREMLJANJE PRIMEROV, KO NISO BILA UPOŠTEVANA PRIPOROČILA URADA OLAF 18

EVROPSKI URAD ZA BOJ PROTI GOLJUFIJAM IN EVROPSKO JAVNO TOŽILSTVO 20

Izvajanje upravnih preiskav na zahtevo EJT 21

Zagotavljanje informacij, forenzičnih analiz, strokovnega znanja in operativne podpore EJT 21

VODENJE NADZORNEGA ODBORA 22

Sestanki z institucijami“ organi in drugimi agencijami EU 22

Delovne metode in preglednost 22

Sekretariat nadzornega odbora urada OLAF 22

Proračunske zadeve 23

NALOGE URADA

Člen 15(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Nadzorni odbor redno spremlja Urad pri uresničevanju njegove preiskovalne funkcije, da bi okrepil neodvisnost Urada pri ustreznem izvajanju pooblastil, ki so mu dodeljena s to uredbo. Nadzorni odbor spremlja zlasti napredek v zvezi z uporabo procesnih jamstev in trajanjem preiskav glede na informacije, ki mu jih sporoči generalni direktor v skladu s členom 7(8).“

1. Naloga nadzornega odbora urada OLAF je okrepiti neodvisnost urada OLAF pri ustreznem izvajanju pooblastil, ki so mu dodeljena ( 2 ) . Za uresničitev te naloge je zakonodajalec EU odboru dodelil trojno vlogo: redno spremljanje preiskovalne funkcije urada OLAF, pomoč generalnemu direktorju pri opravljanju njegovih dolžnosti in poročanje institucijam EU.

2. Odbor in generalni direktor urada OLAF sta del uprave, ki jo je zakonodajalec vzpostavil z Uredbo (ES) št. 1073/1999 in potrdil z Uredbo (EU, Euratom) št. 883/2013. Odbor je nadzorni organ urada OLAF in varuh njegove neodvisnosti; redno spremlja izvajanje njegove preiskovalne funkcije in upravne uspešnosti. Spremlja zlasti napredek v zvezi z uporabo procesnih jamstev in trajanjem preiskav. Generalni direktor urada OLAF ne skrbi le za upravljanje Urada, ampak tudi za pregled postopkov, obravnavanje pritožb, opravljanje svojih dolžnosti in usmerjanje preiskav. To je precejšnja odgovornost, kakršne nima noben drug generalni direktor- v Evropski komisiji. Noben drug generalni direktor ne more opravljati preiskav osebja in članov evropskih institucij. Generalnega -direktorja urada OLAF imenuje Komisija v tesnem posvetovanju z Evropskim parlamentom in Svetom, potem ko nadzorni odbor izda pozitivno mnenje o postopku imenovanja. Generalni direktor urada OLAF kot tak je primus inter pares, tj. častna funkcija, ki zagotavlja visoke standarde etike in integritete v institucijah EU.

3. Odbor svetuje generalnemu direktorju urada OLAF in mu pomaga pri uresničevanju njegovih pristojnosti ravno zaradi posebne vloge, ki jo funkciji pripisuje zakonodajalec EU. Odbor to počne s/z: — sporočanjem rezultatov spremljanja, ki ga izvaja, generalnemu direktorju, in sicer o: — tem, kako urad OLAF izvaja svojo preiskovalno funkcijo, — uporabi procesnih jamstev in trajanju preiskav ter — po potrebi, dajanju ustreznih priporočil, — pošiljanjem mnenj generalnemu direktorju in, če je to ustrezno, priporočil glede virov, ki jih urad OLAF potrebuje za uresničevanje svoje preiskovalne funkcije, prednostnih preiskovalnih nalog in trajanja preiskav, — predlaganjem pripomb (in po potrebi priporočil) v zvezi s smernicami za preiskovalne postopke (in njihovimi morebitnimi spremembami), ki jih generalni direktor sprejme v skladu s členom 17(8) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, — spremljanjem kakovosti preiskav, ki jih izvaja urad OLAF, in priporočil, ki jih izdaja.

4. Odbor je partner v dialogu z institucijami EU. Institucijam poroča o svojih dejavnostih, na njihovo zahtevo lahko izdaja mnenja, pripravlja poročila o preiskovalnih zadevah in izmenjuje mnenja z njimi na politični ravni. Tako institucijam EU zagotavlja strokovno znanje, ki temelji na njegovih izkušnjah s spremljanjem. Poleg tega zagotavlja, da urad OLAF deluje v mejah zakonitosti in pravilnosti ter da se pri izvajanju preiskav spoštujejo temeljne vrednote EU.

ZAKONODAJNI OKVIR

Člen 19 (Evalvacijsko poročilo) „Komisija do 2. oktobra 2017 Evropskemu parlamentu in Svetu predloži evalvacijsko poročilo o uporabi te uredbe. Poročilu priloži mnenje nadzornega odbora in v njem navede, ali je potrebna sprememba te uredbe.“

5. To poročilo na različnih mestih vsebuje sklicevanja na ugotovitve iz Mnenja št. 2/2017, „priloženega evalvacijskemu poročilu Evropske komisije o uporabi Uredbe (EU) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta“ ( 3 ) . To je bilo najpomembnejše mnenje, ki ga je odbor pripravil v letu 2017. V tem mnenju je nadzorni odbor ocenil: (i) pravno okolje urada OLAF; (ii) življenjski cikel preiskav urada OLAF; (iii) spoštovanje temeljnih pravic in procesnih jamstev med preiskavami, ki jih vodi urad OLAF; (iv) vlogo in delovanje nadzornega odbora ter (v) zakonodajni predlog o ustanovitvi EJT.

6. Nadzorni odbor je v svojem mnenju ugotovil, da bi bilo treba s spremembo Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 poenotiti razloge za vse preiskave urada OLAF, da bi se preprečili razdrobljenost in težave pri razlagi ter okrepila jasnost prava in procesnih jamstev. Enotni pravni okvir bi moral vsebovati tudi izčrpna pravila o pooblastilih urada OLAF. V Uredbi bo treba posebno pozornost posvetiti razjasnitvi pooblastil urada OLAF v zvezi z institucijami EU ter delitvi pristojnosti med uradom OLAF in prihodnjim Evropskim javnim tožilstvom. Po mnenju odbora trenutno veljavna notranja pravila ne zagotavljajo izvajanja preiskav s preglednostjo, ki jo predvideva zakonodajalec. Poleg tega je lahko število navodil zavajajoče za osebje urada OLAF in zlasti preiskovalce. To stanje bi se lahko preprečilo s celovitimi postopki, določenimi v Uredbi. To bi vključevalo manj prožna merila za začetek preiskav, da ne bi bila ogrožena pravna varnost in pravično obravnavanje prejetih informacij s strani urada OLAF. S celovitimi preiskovalnimi postopki bi se uvedli tudi mehanizmi za izravnavo morebitne zlorabe proste presoje ali neupravičenega zunanjega pritiska na generalnega direktorja urada OLAF. To bi prispevalo tudi k izravnavi širokega polja proste presoje, ki je generalnemu direktorju podeljeno z veljavno uredbo, z vključitvijo obveznosti, v skladu s katero bi moral generalni direktor nadzorni odbor redno obveščati o razlogih za vsako odločitev, da se preiskava ne začne.

7. Nadzorni odbor je ugotovil, da bi morala biti glavna področja preiskav urada OLAF (med katerimi so strukturni skladi, kmetijstvo, lastna sredstva, carina, zunanja pomoč in korupcija) bolje navedena v uredbi o uradu OLAF, da bi se pojasnila preiskovalna pravila in pristojnosti urada OLAF v navedenih sektorjih. To bi omogočilo neodvisnost pri ustreznem izvajanju pristojnosti Urada ter zagotovilo trdno podlago za sodelovanje urada OLAF in EJT.

8. Glede trajanja preiskav je nadzorni odbor menil, da bi bilo treba Uredbo spremeniti in vključiti zahtevo, naj generalni direktor urada OLAF upošteva zakonske omejitve v državah članicah, na katere se nanaša preiskava. Urad OLAF bi moral vsaj 18 mesecev pred iztekom zastaralnega roka organom zadevnih držav članic poslati vmesno poročilo. Vmesno poročilo bi imelo enako obliko in vsebino kot končno poročilo, ne bi pa vsebovalo priporočil. Odbor je podprl tudi vzpostavitev ekip za spremljanje, ki bi lahko zagotavljale priporočila o nadaljnjem ukrepanju po sodni poti ter usklajevanju dejavnosti urada OLAF in vseh organov, vključenih v preiskave, vključno s prihodnjim EJT.

9. Glede zaključevanja preiskav nadzorni odbor meni, da bi moral zakonodajalec razmisliti o oblikovanju izrecnih pravil o informacijah, ki jih mora urad OLAF pošiljati odboru. Da bi lahko odbor generalnemu direktorju pomagal pri izpolnjevanju njegovih dolžnosti na tem področju, bi moral od urada OLAF prejeti vsaj poročilo o preiskavi, poslano sodnemu organu države članice, in odgovor navedenega organa uradu OLAF. Ker ima nadzorni odbor trden mandat vseh treh institucij, je navedel, da želi imeti pomembno vlogo tudi pri vzpostavljanju povezav med uradom OLAF in njegovimi partnerji, zlasti EJT.

SPREMLJANJE VIROV URADA OLAF

Člen 6(2) Sklepa Komisije 1999/352/ES z dne 28. aprila 1999 o ustanovitvi Evropskega urada za boj proti goljufijam, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2013/478/EU z dne 27. septembra 2013: „2. Po posvetovanju z nadzornim odborom generalni direktor pošlje generalnemu direktorju za proračun predlog proračuna, ki ga je treba vključiti v prilogo, ki se nanaša na urad, k splošnemu proračunu Evropske unije – oddelek Komisija.“ Tretji odstavek člena 15(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Nadzorni odbor generalnemu direktorju pošilja mnenja in, če je to ustrezno, priporočila, med drugim glede virov, ki jih Urad potrebuje za uresničevanje svoje preiskovalne funkcije […].“

10. Nadzorni odbor je proučil predhodni predlog proračuna urada OLAF za leto 2018, pri čemer se je osredotočil zlasti na dva dela: (i) sistem urada OLAF za upravljanje vsebine (v nadaljnjem besedilu: OCM), tj. zbirko podatkov urada OLAF, ki vsebuje z zadevami povezane informacije, vzpostavljeno za nadomestitev starega sistema vodenja zadev CMS; in (ii) človeške vire urada OLAF. Odbor je veliko pričakoval od strategije človeških virov za obdobje 2017–2019, ki naj bi jo v letu 2018 sprejel urad OLAF, ob upoštevanju priporočil, ki jih je dal odbor generalnemu direktorju urada OLAF v svojem Mnenju št. 1/2017 o predhodnem predlogu proračuna urada OLAF za leto 2018.

11. Odbor je podprl predhodni predlog proračuna urada OLAF za leto 2018 v Mnenju nadzornega odbora št. 1/2017, zlasti zahtevo urada OLAF po dodelitvi petih dodatnih administratorjev za preiskovalno funkcijo urada OLAF, da bi se tako okrepila njegova glavna naloga.

12. Odbor je zlasti menil, da je sistem zbirke podatkov OCM pomemben zaradi zneska proračunskih sredstev, vključenega v izvajanje, in zaradi vpliva sistema na preiskovalno funkcijo urada OLAF. Zato je odbor predlagal, naj generalni direktor urada OLAF od službe Evropske komisije za notranjo revizijo (IAS) zahteva, „naj izvede naknadno vrednotenje OCM, ki bi moralo poleg drugih elementov vključevati izkušnje uporabnikov“. Urad OLAF je oktobra 2017 odgovoril, da „bo temeljito proučil potrebo po tem, da se od IAS zahteva, naj izvede tako naknadno vrednotenje“. Poleg tega je februarja 2018 navedel, da bo revizija praks vodenja projektov na področju informacijske tehnologije urada OLAF (vključno z OCM) izvedena, kakor hitro bo to mogoče.

13. Kar zadeva strategijo človeških virov urada OLAF za obdobje 2017–2019, je odbor v svojem Mnenju št. 1/2017 izdal pet priporočil, naslovljenih na generalnega direktorja urada OLAF, za izboljšanje upravljanja človeških virov urada OLAF, zlasti z zmanjšanjem števila kadrovskih menjav, zadržanjem zaposlenih ter zaposlovanjem in usposabljanjem preiskovalcev. Urad OLAF je delno odgovoril na nekatera od teh priporočil.

14. Odbor je predlagal, naj urad OLAF posebno pozornost namenja „natančnemu načrtovanju delovne sile z oceno števila osebja, ki ga bo zaposlil vsako leto v obdobju strategije človeških virov 2017–2019“. Urad OLAF je 6. oktobra 2017 odgovoril, da bo pri razvijanju strategije človeških virov za obdobje 2017–2019 posebno pozornost namenil temam, poudarjenim v priporočilih odbora. Vendar pa do zdaj odboru še ni bila predložena nobena strategija človeških virov za obdobje 2017–2019. Urad OLAF meni, da se strategija izvaja, in je februarja 2018 nadalje dodal, da bo dokument pripravljen v prvi polovici leta 2018.

15. Odbor je v svojem Mnenju št. 1/2017 predlagal, naj urad OLAF posebno pozornost namenja naslednjim elementom: (i) ukrepom, ki bi se lahko sprejeli za skrajšanje povprečnega obdobja zaposlovanja; (ii) opredelitvi možnih ukrepov za zadržanje osebja na podlagi informacij, zbranih v postopku izhodnega pogovora; (iii) podrobni oceni potreb po usposabljanju ter (iv) merjenju in primerjavi ključnih statističnih podatkov o usposabljanju. Urad OLAF je 6. oktobra 2017 odgovoril, da bo pri razvijanju strategije človeških virov za obdobje 2017–2019 posebno pozornost namenil temam, izpostavljenim v priporočilih odbora, februarja 2018 ( 4 ) pa je nadalje poročal o zgoraj omenjenih priporočilih.

16. Urad OLAF je odboru poročal o številnih zadevah na področju človeških virov. Prvič, ob koncu leta 2018 bo urad OLAF pripravil poročilo za opredelitev področij za izboljšave, da bi se skrajšalo obdobje zaposlovanja. Po njegovem mnenju se priporočila odbora še naprej izvajajo. Drugič, urad OLAF je poudaril, da je za upravljanje tečajev usposabljanja za celotno Komisijo odgovoren Generalni direktorat za človeške vire in varnost (GD za človeške vire). Posledično stroški usposabljanja niso na voljo posameznim generalnim direktoratom. Tretjič, urad OLAF je nadalje poročal o obstoju poti usposabljanja za novoimenovane preiskovalce in višje preiskovalce ter zagotovil informacije o obstoju notranjega in splošnega usposabljanja za osebje Komisije.

17. Odbor meni, da bi se morali viri urada OLAF osredotočati predvsem na njegovo osnovno dejavnost, tj. izvajanje preiskav nezakonitih dejavnosti, resnih nepravilnosti, goljufij, kršitve poklicnih dolžnosti in drugih zadev, ki škodijo interesom EU. Odbor meni, da je podpora preiskovalcem del osnovne dejavnosti urada OLAF ter da notranji človeški viri in finančne zmogljivosti, ki niso odvisni od Komisije, prispevajo k neodvisnosti urada OLAF. To je zlasti pomembno za zaposlovanje, usposabljanje in zmogljivost odzivanja na nove in zapletene vzorce goljufij.

18. Odbor je v svojem Mnenju št. 1/2017 izrazil mnenje, da bi bilo treba prenos delovnih mest z urada OLAF na EJT temeljito proučiti in upravljati, da bi se zaščitila sposobnost urada OLAF za uresničevanje njegovega stalnega mandata, zlasti njegove preiskovalne zmogljivosti. To lahko zahteva zmanjšanje zmogljivosti politike urada OLAF, če bodo na EJT prenesena dodatna delovna mesta, da se ohranijo zmogljivosti preiskovalnih direktoratov.

19. Odbor je tudi navedel, da bo po sprejetju končnega predloga za ustanovitev EJT morda razmislil o predložitvi poročila, kot je določeno v členu 15(9) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, o vplivu ustanovitve EJT na preiskovalne zmogljivosti urada OLAF.

20. Poleg tega je odbor v svojem Mnenju št. 1/2017 o predhodnem predlogu proračuna urada OLAF za leto 2018 analiziral informacije, ki jih je zagotovil urad OLAF, o izvrševanju proračuna za leto 2017. Odbor meni, da varčevalni ukrepi ne bi smeli negativno vplivati na zmogljivost Urada za izvajanje učinkovitih preiskav.

21. Poudaril je tudi, da je imel urad OLAF nizko raven izvrševanja proračuna in da se je še naprej spopadal s pogostimi kadrovskimi menjavami, zaradi česar ni mogel zaposliti dovolj osebja za zapolnitev prostih delovnih mest. Odbor je poudaril, da v proračunu za misijo ni razlikovanja med odhodki za preiskave in odhodki za druge namene. Po mnenju odbora bo za učinkovite preiskave, ki vključujejo forenzično, pravno in logistično podporo, morda potreben večji proračun za misijo. Odbor bo to vprašanje proučil v sodelovanju z uradom OLAF, da bi zbral več dokazov in zagotovil, da so preiskovalcem na voljo vsi potrebni viri.

22. Odbor meni, da so diskrecijska pooblastila generalnega direktorja urada OLAF za prenos proračuna s premalo izkoriščenih proračunskih vrstic na proračunske vrstice, za katere je potrebnih več sredstev, učinkovito orodje. Vendar bi se morala ta pooblastila uporabljati predvsem za okrepitev ključnih nalog Urada, zlasti nalog preiskovalnih direktoratov.

23. Odbor ponavlja svoje prejšnje priporočilo, izdano v Mnenju št. 1/2017, da bi morala služba za notranjo revizijo (IAS) izvesti revizijo težav, na katere je naletela pri uvajanju zbirke podatkov OCM, vključno s stroški. Poročevalec odbora, odgovoren za spremljanje virov urada OLAF, je 24. januarja 2018 zahteval celovito poročilo o razčlenitvi stroškov projekta OCM od začetka njegovega izvajanja. Urad OLAF odboru takih informacij še ni predložil.

DOSTOP DO INFORMACIJ ZA NADZORNE FUNKCIJE

Člen 15(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Nadzorni odbor redno spremlja Urad pri uresničevanju njegove preiskovalne funkcije […]“ Člen 4 Sklepa Komisije z dne o ustanovitvi Evropskega urada za boj proti goljufijam: 28. aprila 1999 „[…][Nadzorni] odbor je odgovoren za redno spremljanje in nadzorovanje urada pri izvajanju naloge preiskovanja.“ Skupno mnenje pravnih služb Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije z dne 5. septembra 2016 V skupnem mnenju je poudarjeno, da se z Uredbo (EU, Euratom) št. 883/2013 na Komisijo prenese pooblastilo za prejemanje informacij generalnega direktorja urada OLAF: — o primerih, ko so bile informacije posredovane nacionalnim sodnim organom, tudi če urad OLAF ni izvedel nobene preiskave; — dodatnih s primeri povezanih informacij v zvezi z vsemi primeri, vključno s tekočimi preiskavami, in ne le informacij o zaključenih primerih; — kar zadeva obveznosti poročanja generalnega direktorja urada OLAF, Uredba (EU, Euratom) št. 883/2013 nalaga uradu OLAF dolžnost obveščanja. V zvezi s tem odobritev izključno pasivnega elektronskega dostopa do zbirk podatkov urada OLAF ne bi zadostovala za izpolnjevanje obveznosti generalnega direktorja urada OLAF, kot so določene v Uredbi (EU, Euratom) št. 883/2013.

24. Odbor je v svojih prejšnjih letnih poročilih kot vprašanje, ki ga je treba prednostno obravnavati, izpostavil svoj omejeni dostop do informacij urada OLAF, povezanih s primeri. Stanje se je pod prejšnjim generalnim direktorjem začelo izboljševati, ta proces pa se je pospešil v drugi polovici leta 2017 po imenovanju novega vršilca dolžnosti generalnega direktorja. V zvezi s tem je odbor naletel na težave pri dostopanju do preiskovalnih informacij in do zbirke podatkov OCM urada OLAF o primerih v prvih devetih mesecih poročevalskega obdobja. Stanje se je nato izboljšalo.

25. Nadzorni odbor je na podlagi svojih izkušenj z zbirko podatkov OCM med analizo primerov z „dostopom opazovalca“ sistema sklenil, da v sedanjem stanju zbirke podatkov urada OLAF zagotovljeni podatki niso prilagojeni potrebam nadzora. Poleg tega se zdi, da zbirka podatkov OCM ni prilagojena niti lastnim preiskovalnim potrebam urada OLAF. Odbor je bil seznanjen z razpravami v uradu OLAF o tem, kako prilagoditi sistem OCM, da bi ustrezal potrebam urada OLAF, in podrobno spremlja napredek. Odbor je resno zaskrbljen zaradi tega vprašanja in bo tesno sodeloval z uradom OLAF, da bi našel rešitev.

26. Odboru se zdi presenetljivo, da se je OCM, tj. glavni projekt IKT za preiskovalno funkcijo urada OLAF izvajal brez upoštevanja potreb njegovega preiskovalnega organa. Ukinjene so bile tudi funkcije, ki so bile odboru na voljo v prejšnji zbirki podatkov, tj. CMS. V takih okoliščinah se odbor osredotoča na podatke, ki mu jih urad OLAF zagotavlja ali daje na voljo prek sistema OCM. Odbor ne more sam pridobiti statističnih podatkov ali jih sporočati, dokler se ne vključi dodatek, modul ali funkcija, ki mu omogoča uporabo operativnih podatkov za namene spremljanja.

27. Zbirka podatkov OCM nima nobene funkcije, ki bi bila prilagojena potrebam odbora za spremljanje primerov in sistemskih vzorcev v operativnih podatkih urada OLAF. Odbor je zaskrbljen, da sedanji sistem ne omogoča uradu OLAF zadovoljive migracije dokumentov o primerih iz stare zbirke podatkov, tj. CMS, v OCM. To stanje ima velik neželen vpliv na nadzor izvajanja preiskovalne funkcije urada OLAF s strani odbora, vključno z razvojem v zvezi s temeljnimi pravicami in procesnimi jamstvi.

28. Odboru je bil omogočen dostop do 64 spisov urada OLAF, ki so vključevali: (i) 60 primerov, v katerih je generalni direktor sprejel odločitev, da ne bo začel preiskave in da bo posledično ustavil postopek, ter (ii) 4 primere, v katerih so bile preiskave izvedene in zaključene s končnim poročilom o primerih. Odbor je analiziral primere in bo v bližnji prihodnosti objavil sklepe. Nekateri rezultati analize so bili uporabljeni tudi v Mnenju št. 2/2017, ki je bilo priloženo evalvacijskemu poročilu Komisije o uporabi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, in pri drugih dejavnostih spremljanja.

29. Odbor je opozoril, da vsebina in kakovost poročil, ki jih je urad OLAF predložil v zvezi s primeri, ki so v letu 2017 trajali dlje kot 12 mesecev, nista vključevali informacij, s katerimi bi lahko učinkovito spremljali trajanje preiskav. Kljub podaljšanemu trajanju preiskav (z 12 mesecev na 18, 24, 30 ali več mesecev) večina poročil ni vsebovala vsebinskih informacij z obrazložitvijo razlogov za trajanje preiskav in popravnih ukrepov za pospešitev preiskav. Za podrobno poročilo o tej temi glej poglavje o spremljanju trajanja preiskav urada OLAF v tem poročilu.

OKREPITEV NEODVISNOSTI URADA OLAF

Člen 15(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Nadzorni odbor redno spremlja Urad pri uresničevanju njegove preiskovalne funkcije, da bi okrepil neodvisnost Urada pri ustreznem izvajanju pooblastil, ki so mu dodeljena s to uredbo.“ Člen 15(9) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Nadzorni odbor vsako leto sprejme vsaj eno poročilo o svojih dejavnostih, ki obsega oceno neodvisnosti Urada, uporabe procesnih jamstev in trajanja preiskav. Ta poročila se pošljejo Evropskemu parlamentu, Svetu, Komisiji in Računskemu sodišču.“ Člen 17(3) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Generalni direktor pri izvajanju svojih nalog v zvezi z začetkom in izvedbo zunanjih in notranjih preiskav ali pripravo poročil po zaključku preiskav ne sme zahtevati ali sprejemati navodil od nobene vlade ali institucije, organa, urada ali agencije. Če generalni direktor meni, da ukrep, ki ga sprejme Komisija, posega v njegovo neodvisnost, o tem nemudoma obvesti nadzorni odbor in se odloči, ali bo zoper Komisijo vložil tožbo pri Sodišču.“ Člen 17(9) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Komisija se pred izrekom disciplinskih ukrepov generalnemu direktorju posvetuje z nadzornim odborom.“

30. Nadzorni odbor je v letnem poročilu 2016 ugotovil, da je Evropska komisija 2. marca 2016 kot odziv na zahtevo belgijskih sodnih organov generalnemu direktorju urada OLAF delno odvzela imuniteto pred sodnimi postopki. Generalni direktor urada OLAF je z dopisom z dne 14. marca 2016 na podlagi člena 17(3) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 obvestil nadzorni odbor, da je po njegovem mnenju sklep Komisije z dne 2. marca ukrep, ki posega v njegovo neodvisnost.

31. Odbor kljub zahtevkoma, naslovljenima na Komisijo in generalnega direktorja urada OLAF, ni prejel vsebinskih informacij ali kopije sklepa Komisije in uporabljenega postopka. Poleg tega Splošno sodišče še vedno obravnava tožbo za razveljavitev sklepa Komisije, ki jo je pred tem sodiščem vložil generalni direktor urada OLAF. Zato odbor še vedno ne more oblikovati dokončnega mnenja. V Belgiji se še vedno obravnava nacionalna kazenska zadeva in ker odbor še ni prejel informacij o tem, ni mogoče zagotoviti dodatnih pripomb.

32. Generalni direktor urada OLAF Giovanni Kessler je odstopil oktobra 2017, pred koncem sedemletnega mandata, da bi prevzel funkcijo generalnega direktorja carinskega urada in monopolov v Italiji, ki mu jo je dodelila Evropska komisija. Zato se je začel postopek za imenovanje novega generalnega direktorja urada OLAF. Odbor je Komisiji sporočil, da bi bilo treba sprejeti ukrepe za zagotovitev, da ne more priti do navzkrižja interesov, ki bi bilo lahko škodljivo za neodvisnost urada OLAF pri izvajanju preiskav.

IZBIRNI POSTOPEK ZA NOVEGA GENERALNEGA DIREKTORJA URADA OLAF

Člen 17(2) uredbe o uradu OLAF: „Komisija na podlagi pozitivnega mnenja nadzornega odbora o opravljenem izbirnem postopku pripravi seznam kandidatov z ustreznimi kvalifikacijami za mesto generalnega direktorja urada OLAF.“

33. Evropska komisija je 25. aprila 2017 Svetu, Evropskemu parlamentu in nadzornemu odboru poslala v posvetovanje osnutek objave prostih delovnih mest v postopku za izbiro novega generalnega direktorja urada OLAF. Evropska komisija je pozvala tudi nadzorni odbor, naj imenuje predstavnika, ki bo med pogovori na različnih ravneh izbirnega postopka sodeloval kot opazovalec.

34. Nadzorni odbor je z dopisom z dne 12. maja 2017 pozdravil zavezanost Komisije, da zaposli generalnega direktorja urada OLAF kot začasnega uslužbenca za sedemletni mandat in ne kot stalnega uslužbenca Komisije. Odbor je poudaril, da bi bilo treba politično nevtralnost generalnega direktorja urada OLAF poudariti z navedbo, da je to delovno mesto nezdružljivo s kakršnim koli sodelovanjem v političnih dejavnostih med mandatom. Kar zadeva pogoje za zaposlitev, je odbor menil, da se je ocena „devetmesečne poskusne dobe“ generalnega direktorja urada OLAF neposredno dotikala vprašanja njegove neodvisnosti, zaradi česar je bil prispevek odbora k uspešnosti generalnega direktorja urada OLAF pri izvajanju preiskovalne funkcije nepogrešljiv.

35. 28. junija 2017 je bilo prosto delovno mesto generalnega direktorja urada OLAF objavljeno pod objavo COM/2017/10373. Prosto delovno mesto je bilo objavljeno v Uradnem listu Evropske unije (UL C 204) z rokom za oddajo prijav do 27. julija 2017, ki je bil pozneje podaljšan do 15. septembra 2017. Delovno mesto je bilo objavljeno kot delovno mesto generalnega direktorja kot začasnega uslužbenca.

36. Nadzorni odbor je v izbirnem postopku, ki ga je organizirala Komisija, imenoval Jana Mulderja kot svojega zastopnika. Ta je skrbno spremljal potek postopka ter kot opazovalec sodeloval s predizbirno komisijo in posvetovalnim odborom pri imenovanjih. Redno je razpravljal o napredku, doseženem v nadzornem odboru, ter izmenjeval vse elemente pridobljenih dokazov, tako da so lahko člani odbora postopoma oblikovali mnenje o zakonitosti in pravilnosti uporabljenega postopka.

37. Po več izmenjavah dopisov z generalnim sekretarjem Komisije in komisarjem Günterjem Oettingerjem je odbor 5. marca 2018 komisarju Oettingerju sporočil, da nima pripomb glede postopka, ki ga je uporabila Komisija. Nadzorni odbor se lahko pozneje odloči za izdajo poročila o tem, kako izboljšati prihodnje postopke.

SPREMLJANJE RAZVOJA V ZVEZI Z UPORABO PROCESNIH JAMSTEV V PREISKAVAH URADA OLAF

Drugi odstavek člena 15(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Nadzorni odbor spremlja zlasti napredek v zvezi z uporabo procesnih jamstev […].“ Člen 17(7) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Generalni direktor določi notranji svetovalni in nadzorni postopek, vključno s preskusom zakonitosti, ki med drugim zadeva spoštovanje procesnih jamstev in temeljnih pravic preiskovancev […].“

Preskus in nadzor zakonitosti

38. Nadzorni odbor je v svojem Mnenju št. 2/2017 analiziral preskus in nadzor zakonitosti, ki sta se izvajala med preiskovalnimi dejavnostmi urada OLAF, pri čemer se je osredotočil na spoštovanje procesnih jamstev in temeljnih pravic. V prejšnjih mnenjih ( 5 ) je odbor uradu OLAF priporočil, naj izboljša dobre prakse pregledovalcev pri preverjanju skladnosti s procesnimi jamstvi in sorazmernega trajanja preiskav. Poleg tega mu je priporočil, naj sprejme načrt s posebnimi ukrepi za učinkovito krepitev notranjega nadzornega in svetovalnega mehanizma, določenega v Uredbi. V ta namen namerava odbor začeti dialog za oblikovanje trajne strukture v uradu OLAF.

Pritožbeni postopek v zvezi s preiskavami urada OLAF

39. Prejšnja sestava odbora je to vprašanje podrobno komentirala že v prejšnjih mnenjih. Odbor je generalnemu direktorju urada OLAF priporočil, naj vzpostavi učinkovit notranji postopek za obravnavanje posameznih pritožb. Odbor je tudi zahteval, naj mu generalni direktor redno poroča o posameznih pritožbah, ki jih prejme urad OLAF, in o tem, kako je ukrepal po njegovih priporočilih ( 6 ) . Bistveno je, da se preiskave izvajajo pravilno. Pritožbeni postopek je bil objavljen na spletišču urada OLAF, vendar odbor do zdaj še ni prejel uradnega sklepa generalnega direktorja urada OLAF o sprejetju postopka.

40. Generalni direktor urada OLAF je sprejel ukrepe za zagotovitev, da se poročila o posameznih pritožbah pošljejo odboru. Vendar pa se z odborom ne delijo samodejno vse pritožbe, ki jih evidentira urad OLAF, ali pritožbe, vložene pri drugih organih, zoper urad OLAF. Primeri, ki sprožijo take pritožbe, niso dani na voljo, razlage, vključene v poročilo, pa so splošne. Urad OLAF odboru ne da na voljo originalnih pritožb in svojih odgovorov na pritožbe. Zato odbor ne more zagotoviti, da so temeljne pravice oseb, ki so predmet preiskav, zaščitene in da se uporabljajo procesna jamstva. Odbor namerava prek stalnega dialoga z uradom OLAF razviti sistem, s katerim bo učinkovito spremljanje postalo standard.

Temeljne pravice in procesna jamstva

Drugi odstavek člena 15(1) uredbe o uradu OLAF „[…]Nadzorni odbor spremlja zlasti napredek v zvezi z uporabo procesnih jamstev in trajanjem preiskav glede na informacije, ki mu jih sporoči generalni direktor v skladu s členom 7(8).“ Člen 7(8) „8. Če preiskave ni mogoče zaključiti v 12 mesecih od njenega pričetka, generalni direktor po poteku teh 12 mesecev ter potem vsakih šest mesecev poroča nadzornemu odboru, pri čemer navede ustrezne razloge in predvidene ukrepe za pospešitev preiskave.“ Člen 9 Procesna jamstva (niso navedena na tem mestu zaradi dolžine)

41. Odbor je temu področju namenil posebno pozornost zaradi svoje vloge spremljanja v skladu s členi 15(1), 7(8) in 9 uredbe o uradu OLAF. Pravila, ki urejajo pravice in obveznosti oseb, ki so predmet preiskave urada OLAF, so se v novi uredbi urada OLAF izboljšala in razjasnila. Vendar urad OLAF ni vzpostavil učinkovitih mehanizmov nadzora in spremljanja iz Mnenja nadzornega odbora št. 2/2017 ( 7 ) . Odbor meni, da so mehanizmi nadzora in spremljanja izjemno pomembni ter bo to pozorno spremljal.

42. Odbor se je osredotočal na: (i) temeljne pravice in načela, ki bi lahko vplivali na neodvisno in nepristransko izvajanje preiskav, ter (ii) temeljne pravice in načela, za katere obstaja uveljavljena sodna praksa v zvezi z uradom OLAF in sklepi varuha človekovih pravic. Te pravice vključujejo pravico do obrambe, pravico do dostopa do dokumentov, zaupnost preiskav, pravico zadevne osebe do obveščenosti o preiskavi, pravico zainteresirane strani do izražanja mnenj o vseh dejstvih v zvezi z njo, pravico do dostopa do preiskovalnih datotek in/ali končnega poročila ter pravico do varstva osebnih podatkov.

43. Odbor je proučil to zadevo z uporabo več virov informacij: (i) posameznih pritožb, ki jih je urad OLAF prejel o morebitnih kršitvah temeljnih pravic; (ii) informacijah, ki jih je urad OLAF poslal odboru prek končnih poročil o primerih za zaključene preiskave urada OLAF; (iii) informacij, ki jih je urad OLAF poslal na podlagi člena 7(8) uredbe o uradu OLAF, in (iv) informacij iz analize zavrnjenih primerov.

(i) Posamezne pritožbe, ki jih je urad OLAF prejel o morebitnih kršitvah temeljnih pravic

44. Urad OLAF je odboru predložil kratka pojasnila, v katerih so bile navedene domnevne kršitve pravic med preiskavami urada OLAF, skupaj s kratkim odgovorom urada OLAF, v katerem je bilo navedeno, da je pritožba neutemeljena ( 8 ) . V nekaterih primerih je urad OLAF tudi navedel, da pred Sodiščem potekajo postopki o nekaterih od teh domnevnih kršitev temeljnih pravic. Pritožbe in odgovori urada OLAF na pritožbe odboru niso bili dani na voljo. Prav tako odboru niso bili dani na voljo dokumenti, ki podpirajo pritožbeni postopek, za sprejetje stališča urada OLAF, čeprav bi bilo to nujno, da bi lahko odbor uresničeval svoje pristojnosti.

45. Temeljne pravice in procesna jamstva, ki naj bi jih urad OLAF kršil v pritožbah, povezanih z vrsto različnih pravic; odbor je bil seznanjen tudi z javno dostopnimi sklepi varuha človekovih pravic o tej zadevi, ki so zagotavljali podrobnejše informacije o domnevnih kršitvah temeljnih pravic in procesnih jamstev kot gradivo, vsebovano v zgoraj navedenih obvestilih.

46. Informacije, ki jih je urad OLAF predložil odboru, niso zadostovale za analizo izvajanja preiskovalne funkcije Urada in izvedbo izčrpne študije razvoja temeljnih pravic. Za to bi moral odbor prejeti vsaj celotno besedilo pritožbe in popoln odgovor urada OLAF. Namen odbora je priporočiti, naj urad OLAF razvije strukturo, s katero bi bilo redno poročanje o vseh obstoječih pritožbah, s katerimi je Urad seznanjen, na voljo odboru in mu omogočalo boljši vpogled v stanje.

(ii) Informacije, ki jih je urad OLAF poslal odboru na podlagi člena 7(8) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013

47. Odbor je proučil, kako urad OLAF spoštuje temeljno pravico do dobrega upravljanja v okviru preiskav, ki jih ni bilo mogoče zaključiti v 12 mesecih po njihovem začetku. Pravica oseb do dobrega upravljanja (tj. razumnega časa za preiskave), ki bi lahko tudi preprečila težave zaradi zastaranja, je zagotovljena s členom 41 Listine EU o temeljnih pravicah. Odbor se zaveda, da bi lahko imela glede na okoliščine in zapletenost zadeve nesorazmerno dolgotrajna preiskava resne negativne posledice za pravice preiskovancev do obrambe in nadaljnje ukrepanje po preiskavi.

48. Odbor je proučil 417 poročil o preiskavah, ki so trajale več kot 12, 18, 24 in 30 ter do 66 mesecev. Generalni direktor je poročila poslal do decembra 2017. Vendar niso vsebovala ustreznih informacij, da bi lahko nadzorni odbor uresničil svoje pristojnosti. Vsebina poročil, ki jih urad OLAF pošilja odboru, je potrebna radikalnih sprememb, ki bodo ponovno predmet dialoga med odborom in uradom OLAF, ob upoštevanju ugotovitev odbora iz Mnenja št. 2/2014. Nadaljnja analiza te teme bo predstavljena pozneje v tem poročilu, v poglavju o spremljanju trajanja preiskav.

(iii) Informacije, ki jih je urad OLAF dal na voljo nadzornemu odboru prek končnih poročil o primerih za zaključene preiskave urada OLAF

49. Končna poročila o primerih so vsebovala pomembne informacije o spoštovanju temeljnih pravic in procesnih jamstev, ob upoštevanju, da urad OLAF v poročilih zagotavlja povzetek svojih preiskovalnih dejavnosti in glavnih dokumentov iz predhodne preiskave, na katerih bodo temeljili finančni, upravni in disciplinski ali sodni ukrepi. V poročevalskem obdobju je odbor iz tega vira informacij prejel le omejene informacije (9). Razlog za to je bil, da je lahko proučil le končna poročila o primerih, ki so ustrezala štirim zaključenim preiskavam urada OLAF in so bila posredovana nacionalnim pravosodnim organom.

(iv) Informacije iz analize zavrnjenih primerov

50. To se nanaša na primere, v katerih se je urad OLAF odločil, da ne bo izvedel preiskave, potem ko je ocenil prejete informacije. To niso preiskave, ampak primeri zavrnjenih informacij, kadar je ocenjevanje ali prima facie ocenjevanje izvedlo nepreiskovalno osebje.

51. V poročevalskem obdobju je odbor proučil 60 „mnenj o sklepu o začetku postopka“, ki jih je pripravila preiskovalna enota za izbor in pregledovanje (ISRU) in glede katerih je generalni direktor urada OLAF sklenil, da preiskave ne bo začel. Spremljanje teh informacij je temeljnega pomena za okrepitev neodvisnosti urada OLAF v ključnem trenutku, ko se začnejo preiskave. Mnenje o tej zadevi bo podano v bližnji prihodnosti ( 10 )

SPREMLJANJE TRAJANJA PREISKAV URADA OLAF

Drugi odstavek člena 15(1) uredbe o uradu OLAF „[…]Nadzorni odbor spremlja zlasti napredek v zvezi z uporabo procesnih jamstev in trajanjem preiskav glede na informacije, ki mu jih sporoči generalni direktor v skladu s členom 7(8).“ Člen 7(5) „Trajanje preiskav mora biti sorazmerno z okoliščinami in zahtevnostjo primera.“ Člen 7(8) „Če preiskave ni mogoče zaključiti v 12 mesecih od njenega pričetka, generalni direktor po poteku teh 12 mesecev ter potem vsakih šest mesecev poroča nadzornemu odboru, pri čemer navede ustrezne razloge in predvidene ukrepe za pospešitev preiskave.“

Splošne opombe

52. Trajanje preiskav urada OLAF je pomemben kazalnik pri ocenjevanju učinkovitosti preiskav in spremljanju spoštovanja procesnih jamstev. Trajanje preiskav urada OLAF se uporablja tudi za ocenjevanje: (i) vprašanj zastaranja; (ii) ukrepov na podlagi preiskav urada OLAF in (iii) dejanske neodvisnosti Urada pri izvajanju njegovih preiskav, vključno z učinkovito uporabo človeških in finančnih virov urada OLAF ( 11 ) . Objektivni razlogi za trajanje preiskav lahko vplivajo tudi na prednostne naloge preiskovalne politike urada OLAF.

53. Čeprav je v letnem načrtu upravljanja urada OLAF določen le splošni cilj za povprečno trajanje preiskav (npr. v letu 2017 naj ne bi trajale več kot 20 mesecev ( 12 ) ), je pomemben kot statistično orodje. Odbor ugotavlja, da v preiskovalnem postopku urada OLAF ni sistema, ki bi zahteval uradno podaljšanje preiskave po njenem začetku. Zato je vsaka preiskava odprta neomejeno obdobje. Edini mehanizem, podoben nadzornemu sistemu, je obveznost generalnega direktorja urada OLAF, da ob koncu 12-mesečnega obdobja in nato vsakih 6 mesecev poroča nadzornemu odboru ( 13 )

54. Po mnenju odbora se pojem „trajanje preiskave“ ne more nanašati le na statistično trajanje preiskav, tj. le na število mesecev trajanja preiskave. Kljub temu ta statistični pristop prevladuje v sedanjem sistemu poročanja urada OLAF odboru. Uredba o uradu OLAF določa, da mora biti trajanje preiskav „sorazmerno z okoliščinami in zahtevnostjo primera“. Za zagotovitev, da je trajanje sorazmerno z zahtevnostjo primera in da preiskave potekajo neprekinjeno, bi morali preiskovalci in njihovo vodstvo ohranjati strog nadzor nad življenjskim ciklom preiskave od njenega začetka. Kakovost poročil urada OLAF v različnih fazah preiskave (vključno z „12-mesečnimi poročili“, „18-mesečnimi poročili“, „24-mesečnimi poročili“ in poznejšimi informacijami o poročanju) je ključnega pomena, da lahko odbor redno spremlja napredek preiskav.

55. Po mnenju odbora bi se vodenje primerov urada OLAF močno olajšalo, če bi „smernice o preiskovalnih postopkih za osebje urada OLAF“ določale, da je obvezno vzpostaviti in redno posodabljati načrt preiskav za vsako odprto preiskavo. Z vodenjem primerov urada OLAF bi se izboljšala nadzor nad trajanjem preiskav ter učinkovitost človeških in finančnih virov, dodeljenih preiskavam. Tako bi bili obvezni načrti preiskav močno orodje za vodenje in nadzorovanje preiskav v teku.

Analiza 417 poročil za preiskave, ki so trajale več kot 12 mesecev, ki jo je izvedel odbor

56. Odbor je izvedel analizo 417 poročil ( 14 ) o preiskavah urada OLAF, ki so trajale več kot 12 mesecev (v nadaljnjem besedilu: 12-mesečna poročila), vključno z: „12-mesečnimi poročili“, „18-mesečnimi poročili“, „24-mesečnimi poročili“ in poročili, ki zajemajo preiskave, ki tečejo daljše obdobje. Cilj odbora je bil proučiti vsebino poročil v skladu s pravnimi zahtevami iz člena 7(8) uredbe o uradu OLAF ( 15 ) in na podlagi preteklih ugotovitev odbora, zlasti iz Mnenja odbora št. 4/2014 o nadzoru nad trajanjem preiskav Evropskega urada za boj proti goljufijam.

57. Odbor se je pri analizi osredotočal na ocenjevanje: (a) števila primerov, pri katerih so „12-mesečna poročila“ urada OLAF vključevala razloge za nedokončanje preiskav; (b) števila primerov, pri katerih so „12-mesečna poročila“ vključevala popravne ukrepe za pospešitev preiskav; (c) števila primerov, pri katerih je v primerjavi s položajem, opisanim v Mnenju nadzornega odbora št. 4/2014, prišlo do napredka; (d) števila primerov, pri katerih popravni ukrep, ki ga je navedel urad OLAF, ni bil skladen z navedenimi razlogi za nedokončanje preiskave.

58. Pri skoraj 25 % prejetih poročil je odbor ugotovil, da urad OLAF ni navedel tehtnih razlogov za nedokončanje preiskav v 12 mesecih. Pri približno 75 % poročil popravni ukrepi niso bili navedeni. Pri 75 % poročil je odbor ugotovil, da popravni ukrepi za pospešitev preiskav niso ustrezali razlogom, ki jih je urad OLAF navedel za nedokončanje preiskav ( 16 ) . Pri 70 % analiziranih poročil od izdaje Mnenja odbora št. 4/2014 ni prišlo do napredka ali pa je bil ta zelo omejen, pri čemer je urad OLAF odboru še naprej zagotavljal pomanjkljive informacije o preiskavah, ki so trajale več kot 12 mesecev.

59. Zaradi stanja, predstavljenega v prejšnjem odstavku, vsebina teh poročil po mnenju odbora ni omogočala preverjanja in proučevanja razlogov za nedokončanje preiskav in popravnih ukrepov, predvidenih za njihovo pospešitev ( 17 )

60. Nadzorni odbor je analiziral 417 poročil o preiskavah, ki so trajale več kot 12 mesecev. Poleg tega je proučil poznejša poročila urada OLAF o več preiskavah, ki so potekale precej več kot eno leto. Odbor je primerjal prvotna „12-mesečna poročila“ s poznejšimi poročili vsakih šest mesec o teh posameznih primerih, ki jih je odboru predložil generalni direktor urada OLAF (primeri, ki so trajali več kot 12, 18, 24, 30, 36 ali 42 mesecev, in primeri, ki so trajali do 66 mesecev). Odbor je sklenil, da se kakovost informacij, ki jih je predložil urad OLAF na podlagi člena 7(8) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, za isti primer ni sčasoma izboljšala in da se včasih ni spremenila kljub daljšemu trajanju preiskav urada OLAF. Čezmerno trajanje preiskav je vzrok za zaskrbljenost, saj ogroža temeljne pravice oseb, ki so predmet preiskav, medtem ko zakonske omejitve (tj. tveganje zastaranja) ogrožajo možnost pravosodnih, upravnih, disciplinskih in/ali finančnih organov za sprejetje nadaljnjih ukrepov.

61. Zato odbor potrjuje svojo prejšnjo ugotovitev, navedeno v njegovem poročilu o dejavnostih za leto 2016, in sicer, da pri praksah urada OLAF za izpolnjevanje pravnih obveznosti generalnega direktorja Urada, ki izhajajo člena 7(8) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, ni prišlo do napredka. Zato odbor ne more zagotoviti, da preiskave potekajo neprekinjeno in brez neupravičenih zamud ter ob upoštevanju okoliščin in zahtevnosti primerov.

62. Odbor ni bil seznanjen z obstojem kakršnega koli notranjega sistema pisnega poročanja, v katerem preiskovalec predstavi potek primera, svoje usmeritve ter izvedene in načrtovane dejavnosti, tj. v zvezi z vsebino preiskav, vključno s skladnim pristopom in metodologijo, ki ima za posledico obveznost priprave in nadaljnjega posodabljanja prvotnega načrta preiskav ( 18 ) . Vendar urad OLAF trdi, da sistematično preverja trajanje preiskav z uporabo sistema statističnih poročil, ki jih ustvarijo elektronske zbirke podatkov urada OLAF (nekdanji sistem vodenja primerov CMS in sedanji sistem urada OLAF za upravljanja vsebin (OCM) ter ki kažejo trajanje preiskav in porazdelitev delovne obremenitve.

63. Direktorja direktoratov A in B urada OLAF, ki sta podpisala poročila o preiskavah, ki so trajale več kot 12 mesecev, sta obvestila poročevalca nadzornega odbora, da skupaj s preiskovalci urada OLAF redno izvajata podrobni pregled napredka v zadevnem primeru, in o razlogih za nedokončanje primera. Odbor poudarja, da bi morala poročila o preiskavah, ki trajajo več kot 12 mesecev, če je mogoče, temeljiti na ukrepih upravljanja urada OLAF in biti del celovitega notranjega postopka spremljanja. Vendar se trenutno taka poročila pripravljajo izključno za odbor ( 19 ) , njihova vsebina pa je izredno omejena, kar pomeni, da niso zadostna za namene spremljanja odbora niti niso uporabna za upravljanje trajanja preiskav s strani urada OLAF.

Zaključki

64. Po mnenju odbora so ustrezna poročila o preiskavah, ki trajajo več kot 12 mesecev, koristno in učinkovito orodje za spremljanje trajanja preiskav s strani odbora in vodstva urada OLAF. Obvezna priprava načrta preiskav in njegova poznejša posodobitev lahko izboljšata tudi kakovost preiskav urada OLAF. Po mnenju odbora bi lahko predlagane rešitve pripeljale tudi do skrajšanja trajanja preiskav.

65. Odbor poziva urad OLAF, naj poveča učinkovitost in kakovost poročil o preiskavah, ki trajajo več kot 12 mesecev. Že v Mnenju št. 4/2014 je predlagal predlogo, ki bi se uporabljala v ta namen in bi temeljila na pravnem okviru urada OLAF ( 20 ) . Ta obrazec je bil izpopolnjen v sodelovanju z uradom OLAF, vendar pa ga je Urad prenehal uporabljati; informacije na obrazcu so vključevale naslednje dele, ki so še zlasti pomembni: (i) podrobno opredelitev primera, vključno z ocenjenim ekonomskim učinkom; (ii) podroben opis primera, vključno z datumom prvotnih informacij; (iii) domnevno kršeno zakonodajo; (iv) morebitne sankcije in pomisleke v zvezi z zastaranjem; (v) operativne ukrepe, sprejete do zadevnega datuma, in njihove rezultate; (vi) operativne ukrepe, ki jih je treba še izvesti, in (vii) razloge za nedokončanje primera, vključno z dodelitvijo sredstev, količino operativnega dela, vprašanji v zvezi s sodelovanjem in druge zadeve. Odbor izkazuje pripravljenost za sodelovanje z generalnim direktorjem urada OLAF in odgovornim višjim vodstvom pri razvoju sistema poročanja, ki bi zadovoljil potrebe obeh vključenih strani.

OCENA PREDNOSTNIH NALOG PREISKOVALNE POLITIKE URADA OLAF IN SMERNIC ZA PREISKAVE

V prvem odstavku člena 17(5) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 je navedeno: „Generalni direktor vsako leto v okviru letnega načrta upravljanja določi prednostne naloge preiskovalne politike Urada in jih pred objavo posreduje nadzornemu odboru.“ Člen 5(1): „Generalni direktor urada OLAF pri odločanju o morebitnem začetku preiskave upošteva prednostne naloge preiskovalne politike ter letni načrt upravljanja Urada.“ Člen 16(2) Izmenjava mnenj z institucijami „2. Izmenjava mnenj se lahko navezuje na: (a) strateške prednostne naloge preiskovalnih politik Urada“

66. Nadzorni odbor je v zadnjih nekaj letih ob več priložnostih, zlasti v svojih mnenjih št. 1/2014 in št. 3/2015, opozoril na resne zadržke glede določanja in uporabe prednostnih nalog preiskovalne politike urada OLAF. Večina zaključkov in priporočil odbora je še vedno veljavnih, urad OLAF pa jih še vedno ni sprejel.

67. Odbor je izrazil svoja mnenja o prednostnih nalogah preiskovalne politike urada OLAF in njihovem izvajanju med izmenjavo mnenj z institucijami 23. novembra 2017. Poudaril je, da se prednostne naloge preiskovalne politike urada OLAF večinoma osredotočajo na sektorje, ki so v pristojnosti direktorata B urada OLAF (preiskave II), vključno s carinskimi dajatvami, odhodki v zvezi s strukturnimi skladi EU, sredstvi za kmetijsko politiko in razvoj podeželja, na škodo drugih sektorjev odhodkov in prihodkov.

68. V osnutku prednostnih nalog preiskovalne politike urada OLAF za leto 2018 je uporabljen pristop, ki je zelo podoben pristopu, uporabljenem v prejšnjih letih. Osnutek prednostnih nalog preiskovalne politike se osredotoča na naslednja področja: 1. primere, povezane s projekti prometnih in infrastrukturnih omrežij, zlasti na postopke za oddajo javnega naročila; 2. primere, ki se nanašajo na: (i) projekte, ki se sofinancirajo iz Evropskega socialnega sklada, Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada, Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja in predpristopnih sredstev, v katerih so ukrepi držav članic ali držav kandidatk morda nezadostni; ali (ii) projekte s čezmejnimi elementi; 3. primere, ki kažejo možne zlorabe pravil o poreklu ali tarifne uvrstitve v preferencialnih in nepreferencialnih trgovinskih režimih ter z vrednotenjem povezano goljufijo zaradi izognitve plačilu konvencionalnih carinskih dajatev, vključno s tarifnimi ukrepi, ki so del politike trgovinske zaščite EU; 4. primere tihotapljenja tobačnih izdelkov, alkohola in ponarejenih zdravil v EU ter nezakonite proizvodnje tobačnih izdelkov; 5. primere, ki se nanašajo na humanitarno in razvojno pomoč ter drugo podporo, zagotovljeno migrantom in beguncem.

69. Odbor je že izrazil svojo zaskrbljenost, ker je bilo le 30 % primerov, ki jih je proučil urad OLAF, skladnih z zgoraj opisanimi prednostnimi nalogami preiskovalne politike, čeprav je imel direktorat B največje število preiskovalcev in največje število odprtih primerov.

70. Odbor je bil obveščen, da je razlog za majhen delež odprtih primerov, ki spadajo med prednostne naloge preiskovalne politike (30 %), kakovost informacij, prejetih od urada OLAF, ki je omejevala možnost dokaza dovolj utemeljenega suma. Na plenarnem zasedanju odbora 14. februarja 2018 je urad OLAF potrdil številke in poudaril, da so se prednostne naloge preiskovalne politike upoštevale za začetek primerov le, kadar so bile izpolnjene druge zahteve iz člena 5 uredbe o uradu OLAF.

71. Poleg tega se zdi, da so bile prednostne naloge preiskovalne politike urada OLAF določene z uporabo informacij, ki so jih zagotovili deležniki, vključno s prispevki mreže Komisije za preprečevanje in odkrivanje goljufij, s poročili Evropskega računskega sodišča, resolucijami Evropskega parlamenta in poročili Komisije o zaščiti finančnih interesov.

72. Vendar odbor opozarja na opombe predstavnikov mreže Komisije za preprečevanje in odkrivanje goljufij, ki dvomijo o pristopu urada OLAF. Zdi se, da so odločitve urada OLAF za začetek preiskav temeljile predvsem na povpraševanju v posameznih primerih.

73. Zato približno 70 % preiskav urada OLAF ne spada med prednostne naloge preiskovalne politike. Odbor je prosil urad OLAF, naj zagotovi več informacij o preiskavah, ki predstavljajo preostalih 70 %, in o razlogih za take odločitve.

74. Odbor je sklenil, da so potrebne radikalnejše spremembe pristopa urada OLAF k prednostnim nalogam preiskovalne politike za zagotovitev, da se pravilno določajo in uporabljajo. Ključno je, da se uporabljajo merila za določanje prednostnih nalog preiskovalne politike, ki imajo realno sliko pooblastil in virov urada OLAF.

75. Poleg tega ima urad OLAF privilegirane pogoje in zmogljivosti za proaktivno delovanje na tem področju, ki izhajajo zlasti z dveh vidikov: (i) dejstva, da je generalni direktor pooblaščen za začetek preiskav na lastno pobudo (člen 5(1) in (2) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013), in (ii) takoj razpoložljive podpore institucij EU in služb Komisije, zlasti generalnih direktoratov, pri določanju glavnih področij tveganja in prednostnih nalog glede porabe, vključno z večletnim finančnim okvirom.

76. Da bi lahko urad OLAF dejansko deloval proaktivno, potrebuje več kot le širok pregled nad izvorom goljufij, korupcije in nepravilnosti, ki vplivajo na finančne interese EU; zlasti bi imel koristi od notranjega organa, specializiranega za določanje in analizo področij z največjim tveganjem in velikim vplivom na sredstva EU.

77. Proračun urada OLAF in kadrovski viri so ključni dejavniki za pravilno izvajanje prednostnih nalog preiskovalne politike; zato bi bile koristne tudi informacije obeh preiskovalnih direktoratov (direktorata A in B) na tem področju.

78. Odbor želi okrepiti dialog z uradom OLAF o teh strateških in praktičnih vprašanjih. V ta namen sta se odbor in urad OLAF dogovorila, da se bosta direktorja, odgovorna za preiskave (tj. direktorja, pristojna za direktorata A in B), udeleževala plenarnih zasedanj odbora in predstavljala svoje analize o teh zadevah. Kot referenčna točka se lahko uporabi število izvedenih preiskav, kot je navedeno v letnih poročilih o dejavnostih urada OLAF za leta 2015, 2016 in 2017.

SPREMLJANJE PRIMEROV, KO NISO BILA UPOŠTEVANA PRIPOROČILA URADA OLAF

Tretji odstavek člena 17(5) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013: „Generalni direktor redno obvešča nadzorni odbor o: (a) primerih, ko niso bila upoštevana njegova priporočila; (b) primerih, ko so bile informacije posredovane sodnim organom držav članic;“

79. Ko urad OLAF zaključi preiskavo, bi bilo treba pristojnim organom v državah članicah ali institucijam in organom EU, ki so odgovorni za nadaljnje ukrepe, poslati končno poročilo z navedbo dejstev (s podpornimi dokazi in celotnim seznamom registriranih elementov spisa primera) in morebitna priporočila generalnega direktorja.

80. Generalni direktor urada OLAF lahko izda štiri vrste priporočil: (i) upravna (zagotavljanje neprepustnosti pogodb, sporazumov o dodelitvi sredstev, zakonodaje in upravne prakse za goljufije); (ii) finančna (izterjava neupravičeno porabljenih sredstev); (iii) sodna (nacionalni organi izvedejo kazenski postopek) ter (iv) disciplinska (institucije, agencije in organi EU izvedejo disciplinski postopek).

81. Generalni direktor mora v skladu s členom 17(5) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 redno obveščati odbor o primerih, ko njegova priporočila niso bila upoštevana. Generalni direktor je izpolnil obveznost obveščanja odbora o primerih, ko njegova priporočila niso bila upoštevana. To je storil tako, da je 4. septembra 2017 poslal obvestilo predsedniku odbora. V prilogi k obvestilu so bili odgovori, ki jih je urad OLAF prejel od zadevnih organov v obdobju od 1. marca 2016 do 28. februarja 2017 na priporočila, izdana od 1. oktobra 2013. To obdobje je sledilo prejšnjemu poročevalskemu obdobju (od 1. marca 2015 do 29. februarja 2016) brez vmesnih prekinitev.

82. Informacije o nadaljnjih ukrepih urada OLAF na podlagi priporočil so bile predložene v obliki pregledne tabele, ki je vključevala: (i) številko primera urada OLAF; (ii) datum izdaje priporočila; (iii) identifikacijo prejemnika; (iv) kratek povzetek priporočila; (v) datum odgovora v zvezi z neizvajanjem; (vi) razloge, ki jih je navedel zadevni organ, in (vii) v nekaterih primerih, opombe urada OLAF z dodatnimi pojasnili.

83. Glede na obseg informacij, ki jih je prejel odbor, ta ni mogel izvesti poglobljene študije razlogov, ki so jih navedli nacionalni organi glede neupoštevanja priporočil urada OLAF. Vendar pa so zgoraj navedeni dokumenti pokazali, da zadevni organi v zadevnem obdobju niso upoštevali 22 priporočil urada OLAF. Na podlagi informacij o 22 primerih je odbor prišel do ugotovitev in zaključkov, kot so navedeni naslednjih odstavkih:

84. Glavni razlog za neupoštevanje priporočil urada OLAF je bil obstoj različnih ugotovitev v naknadnih postopkih, ki so jih vodili nacionalni organi. Vendar pa so obstajali tudi primeri, v katerih so bili zadevni organi organi EU.

85. V nekaterih primerih je bilo kot izrecen razlog navedeno „pomanjkanje dokazov“ ali „nezadostni dokazi“ (večinoma so bili prejemniki priporočil urada OLAF nacionalna tožilstva, v enem primeru pa organ EU). V več primerih je zadevni nacionalni organ ponovno sklenil, da „v primeru ni bila dokazana neposredna ‚krivda‘ upravičenca“; v vsaj dveh drugih primerih nacionalni organi (iste države članice) niso mogli opredeliti posameznika, ki bi bil osebno odgovoren za kršitve. Zaradi nekaterih od teh razlogov se porajajo nadaljnja vprašanja o kakovosti nacionalnega izvajanja določb prava EU o zaščiti finančnih interesov EU (21). Te ugotovitve bosta morala nadalje proučiti urad OLAF in odbor.

86. Urad OLAF je poročevalcu odbora sporočil, da so v nekaterih primerih organi v državi članici zavrnili primere zaradi pomanjkanja dokazov, ki je bilo posledica izgube ali uničenja dokumentov, ki jih je prvotno določil Urad, vendar niso bili zavarovani in zato niso bili najdeni, npr. med hišno preiskavo nacionalnih organov. S tem so izpostavljene tudi razlike v uporabi nacionalnih postopkovnih pravil v povezavi z Uredbo (EU, Euratom) št. 883/2013, ki zahteva, da se dokazi zavarujejo v najzgodnejših fazah postopkov in da se zagotovi njihova dopustnost v nadaljnjih fazah ali poznejših postopkih, vključno s sojenjem v kazenski zadevi. Odbor je sklenil, da lahko le zgodnje in tesno sodelovanje z nacionalnimi organi prepreči izgubo dokazov zaradi njihovega dejanskega uničenja ali njihove nedopustnosti iz postopkovnih razlogov.

87. Med drugimi razlogi, ki so jih navedli zadevni organi, so bili „pomanjkanje krajevne pristojnosti“ ali „škoda pod pragom kaznivega dejanja“. Samo v enem primeru razlogi za neupoštevanje priporočil urada OLAF sploh niso bili navedeni.

88. Odbor je zahteval dodatne informacije o primerih v zvezi s projekti, izvedenimi zunaj EU, v katerih je urad OLAF organu EU predložil priporočila za izterjavo sredstev EU in/ali naložitev finančne kazni. V nekaterih primerih je zadevni organ EU utemeljil svoje neupoštevanje priporočil urada OLAF z izjavo, da ni imel pravne podlage za naložitev upravnih sankcij. To je sprožilo vprašanje o tem, v kakšnem obsegu je bil urad OLAF ustrezno obveščen o veljavni zakonodaji EU in mednarodni zakonodaji. Po analiziranju dokumentov, ki so se nanašali na vse zadevne primere, je odbor ugotovil, da je glede na (i) zapletenost odnosov z drugimi mednarodnimi partnerji in (ii) posebno okolje področij z visokim tveganjem nezakonitega prisvajanja sredstev pomembno, da urad OLAF izvede pravno analizo ter preveri, ali obstaja pravna možnost, da naloži sankcije in izterja sredstva, preden izda priporočila, zlasti v primerih, ki se nanašajo na finančne instrumente za zunanje ukrepanje.

89. Po proučitvi vseh razlogov, ki so jih navedli zadevni organi, je odbor sklenil, da je sodelovanje z nacionalnimi organi in zadevnimi organi EU ključnega pomena ter mora potekati od začetka preiskav urada OLAF. Sodelovanje in usklajevanje med uradom OLAF in zadevnimi organi je najboljši način za zavarovanje dokazov, zagotovitev dopustnosti dokazov in preprečevanje različnih razlag nacionalnega prava in prava EU. Zato odbor podpira vse zakonodajne spremembe nacionalnega prava in prava EU (večinoma Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013), ki bi določale obveznost sodelovanja in usklajevanja med nacionalnimi organi, uradom OLAF in po možnosti drugimi organi EU, vključenimi v preiskovanje goljufij in nepravilnosti.

90. Odbor ugotavlja, da je ocenjevanje učinka preiskav urada OLAF z analiziranjem priporočil, ki jih Urad izda zadevnim organom, in odziva organov zlasti pomembno, kadar gre za določanje učinkovitih postopkov znotraj Urada in zunaj njega. Poleg tega je večkrat izrazil nezadovoljstvo z izločitev mehanizma predhodnega nadzora iz uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 in še vedno meni, da bi moralo biti odboru za uresničevanje njegovih pristojnosti na voljo več informacij. Poročila o preiskavah, poslana zadevnim organom, in odgovori organov bi se morali vsaj samodejno pošiljati odboru, da bi lahko izvajal stalno analizo ter zahteval pojasnila od zadevnih organov in urada OLAF. Tako bo lahko pomagal izboljšati preiskovalni učinek urada OLAF in zagotoviti dopustnost dokazov.

EVROPSKI URAD ZA BOJ PROTI GOLJUFIJAM IN EVROPSKO JAVNO TOŽILSTVO

91. Sedanja sestava nadzornega odbora urada OLAF je začela svoj mandat januarja 2017. Od svojega imenovanja je posebno pozornost namenjala postopku ustanovitve Evropskega javnega tožilstva (EJT), kot je določeno v Uredbi (EU) 2017/1939 Sveta, sprejeti 12. oktobra 2017 po soglasju Evropskega parlamenta.

92. Odbor je Mnenju št. 2/2017 iz 28. septembra 2017, ki je priložen evalvacijskemu poročilu Komisije o uporabi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, eno od poglavij (poglavje VI) posvetil vplivu, ki bi ga imela ustanovitev EJT na pristojnosti urada OLAF, vključno s proračunskimi posledicami. Pozneje, tj. 23. novembra 2017, je odbor sodeloval v letni izmenjavi mnenj z institucijami ( 22 ) ter obravnaval dve od glavnih tem prihodnjega odnosa med uradom OLAF in EJT: (i) prenos informacij z urada OLAF na EJT ter (ii) podpora in dopolnjevanje, ki bi ju moral urad OLAF zagotoviti EJT na zahtevo (člena 24 in 101 uredbe o EJT).

93. Odbor je pripravljen Komisiji in drugim institucijam podajati svoja mnenja glede na to, kakšen vpliv bi lahko imela uporaba uredbe o EJT ne le na upravljanje urada OLAF, ampak tudi na izvajanje njegove preiskovalne funkcije in na vlogo spremljanja, ki jo ima nadzorni odbor.

94. Odbor je v Mnenju št. 2/2017, ki je priloženo evalvacijskemu poročilu Komisije o uporabi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, opredelil nekatere od glavnih izzivov, s katerimi se bo srečeval urad OLAF kot upravni organ, ki dopolnjuje in podpira delo EJT, zlasti na naslednjih področjih: „Sporočanje informacij EJT brez nepotrebnega odlašanja o vsakem kaznivem ravnanju, za katero bi lahko EJT izvajalo svojo pristojnost v skladu s členom 22 ter členom 25(2) in (3) Uredbe o EJT (23).“

95. Ker urad OLAF ne sme začeti vzporedne upravne preiskave istih dejstev, glede katerih EJT vodi kazensko preiskavo, je za urad OLAF temeljnega pomena, da vsebino te obveznosti uskladi s svojimi pravili ter politiko o začetku/zavrnitvi in prenosu primerov. V tem okviru se bo pojavila potreba po določbah o izmenjavi informacij med uradom OLAF in EJT pred začetkom izvajanja preiskave in med njo, ki bi lahko pozneje spadale na področje obeh. To bi zahtevalo tudi posebna pravila za učinkovit sistem komuniciranja med uradom OLAF in EJT, da bi se zagotovilo, da ne prihaja do podvajanja njunega dela in da je izpolnjen mandat iz člena 101(2) uredbe o EJT. Po potrebi bi bilo treba prilagoditi določbe, ki določajo, kakšno vrsto informacij urada OLAF je treba pošiljati nadzornemu odboru.

96. V prihodnji reformi uredbe o uradu OLAF je treba pojasniti pravila o začetku, začasni prekinitvi in prenehanju upravnih preiskav. Pri teh pravilih bi bilo treba upoštevati prenos informacij z urada OLAF na nadzorni odbor glede na posebno vlogo slednjega pri krepitvi neodvisnosti urada OLAF pri ustreznem izvajanju njegovih pooblastil. Nadzorni odbor meni, da bi njegov prispevek lahko pomagal pri upravljanju težav, do katerih bi lahko prišlo med uradom OLAF in novoustanovljenim EJT pri vzpostavljanju njunega odnosa.

Izvajanje upravnih preiskav na zahtevo EJT

97. Odbor je ugotovil, da končna poročila in priporočila, ki jih je urad OLAF poslal sodnim organom države članice, niso bila upoštevana v približno polovici primerov. Po izkušnjah odbora s spremljanjem so bili razlogi za to različni in so vključevali: (i) dejstva, ki so bila domnevno storjena, vendar se niso štela za kaznivo dejanje; (ii) dejstva, ki niso bila podprta z dokazi ali zadostnimi dokazi, in (iii) dejstva, ki so zastarala.

98. Zato je še toliko nujneje, da se v reformo uredbe o uradu OLAF vključijo določbe za ustanovitev ekip s strokovnjaki pri nacionalnem preverjanju zbiranja dokazov in nadaljnjem ukrepanju po sodni poti. Urad OLAF bo moral EJT zagotoviti visokokakovostno pomoč v skladu z nacionalnimi pravili o dopustnosti dokazov, vključno s spoštovanjem temeljnih pravic in procesnih jamstev.

99. Odbor je komisarju Güntherju Oettingerju sporočil, da je pripravljen sodelovati na pripravljalnih sestankih za vzpostavitev prihodnjega odnosa med uradom OLAF in ustanovitvijo EJT, če je to potrebno.

Zagotavljanje informacij, forenzičnih analiz, strokovnega znanja in operativne podpore EJT

100. Odbor je navedel, da bo sprememba uredbe o uradu OLAF priložnost za posodobitev preiskovalnih pooblastil urada OLAF, da bi bil urad v celoti delujoč glede na potrebe EJT. To bi bilo zlasti pomembno za preiskovalne ukrepe, ki bi jih lahko izvajal urad OLAF, pri čemer bi upošteval enaka procesna jamstva, kot veljajo za EJT, da bi se izognili neuspehom v prihodnjih sojenjih v kazenskih zadevah pred nacionalnimi sodišči. Med dodatnimi vprašanji, ki zahtevajo premislek v okviru reforme uredbe o uradu OLAF, so dostop do informacij o denarnih nakazilih v skladu z nacionalnim pravom in spodbujanje tesnega sodelovanja s finančnoobveščevalnimi enotami.

VODENJE NADZORNEGA ODBORA

Sestanki z institucijami“ organi in drugimi agencijami EU

101. Odbor je dejavno prispeval k izmenjavi mnenj z institucijami, kot je določeno v členu 16 Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013. Poleg tega se je redno sestajal s: (i) komisarjem, pristojnim za urad OLAF; (ii) odborom Evropskega parlamenta za proračunski nadzor; (iii) skupino za boj proti goljufijam in (iv) Evropskim računskim sodiščem ter jim zagotavljal strokovno pomoč.

Delovne metode in preglednost

102. Odbor je v letu 2017 izvedel 10 plenarnih sej. Poleg tega so se predsednik, poročevalci in osebje sekretariata nadzornega odbora redno sestajali, da bi obravnavali posamezna vprašanja. Odbor je za vsako pomembno vprašanje, ki je bilo proučeno, imenoval poročevalca. Poročevalci so v sodelovanju s svojim sekretariatom pripravili osnutke poročil, mnenj ali dokumentov, ki so se nato obravnavali na plenarnih sejah. V okviru priprav mnenj in poročil odbora so se sestali tudi z vodstvom in osebjem urada OLAF. Preden so bila mnenja odbora dokončana, se je o njih vedno obširno razpravljalo z uradom OLAF.

103. Odbor za zagotavljanje kar največje preglednosti svojega dela objavlja nezaupne dokumente, ki so v javnem interesu, na svojem medinstitucionalnem spletišču: http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/.

Sekretariat nadzornega odbora urada OLAF

104. Sekretariat nadzornega odbora je sestavljen iz pravnikov in asistentov, ki zagotavljajo dnevno spremljanje preiskovalnih dejavnosti urada OLAF in članom odbora pomagajo pri opravljanju njihovih nalog.

105. Sekretariat prispeva k učinkovitemu opravljanju nalog, dodeljenih nadzornemu odboru, zaradi okrepitve neodvisnosti urada OLAF, zlasti glede nadzorne funkcije odbora. Odgovoren je tudi za pripravo pravnih mnenj za člane odbora. Sekretariat je imel v letu 2017 skupaj osem delovnih mest, ki jih je zasedalo pet upravnih uslužbencev (pravniki), dva asistenta in en pogodbeni uslužbenec. Vendar pa tri delovna mesta niso bila zapolnjena (dva asistenta in en pravnik), zaradi česar se je zmanjšala zmogljivost sekretariata, da zagotavlja podporo.

106. Po spremembi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 ( 24 ) sekretariat odbora zdaj neposredno zagotavlja Evropska komisija v tesnem sodelovanju z nadzornim odborom. Sekretariat deluje neodvisno od urada OLAF po navodilih odbora. V ta namen sekretariat upravno spada pod urad Evropske komisije za vodenje in plačevanje posameznih pravic (PMO). Zdaj, po enem letu od prenosa na PMO, je mogoče reči, da rezultati te spremembe niso izpolnili pričakovanj odbora. Odbor je Evropski komisiji sporočil, da je treba najti primernejši prostor za sekretariat odbora. Sprememba bo Evropski komisiji in odboru omogočila, da proučita vse možnosti in poiščeta najboljšo lokacijo za sekretariat, vključno s ponovno proučitvijo možnosti, da sekretariat ponovno postane del urada OLAF, vendar pod drugimi pogoji.

107. V skladu s poslovnikom nadzornega odbora ( 25 ) in Uredbo (EU, Euratom) št. 883/2013 o uradu OLAF lahko osebje sekretariata prejme navodila samo od odbora ( 26 ) . Komisija je odgovorna institucija EU, ki zagotavlja proračun in druga sredstva, potrebna, da lahko odbor in sekretariata opravljata svoje naloge.

Proračunske zadeve

108. Proračun odbora za leto, zajeto v tem poročilu, je znašal 200 000 EUR, stopnja izvrševanja proračuna pa je bila 99,63-odstotna. Odredbodajalec na podlagi nadaljnjega prenosa, pristojen za odhodke, je PMO.

(1) Uredba (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (UL L 248, 18.9.2013, str. 1).

(2) Člen 15 Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013.

(3) Glej spletišče nadzornega odbora urada OLAF: http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(4) Obvestilo urada OLAF „OLAF’s reporting for 2017 on its implementation of the Supervisory Committee recommendations“ (Poročanje urada OLAF za leto 2017 o njegovem izvajanju priporočil nadzornega odbora) – Ares(2018)781022.

(5) Mnenje nadzornega odbora št. 2/2015 o preskusu zakonitosti in pregledu v uradu OLAF.

(6) Mnenje nadzornega odbora št. 2/2013 o vzpostavitvi notranjega postopka urada OLAF za pritožbe in poročila o dejavnostih nadzornega odbora od leta 2014 do leta 2016.

(7) Glej poglavje II Mnenja nadzornega odbora št. 2/2017, zlasti točki 11 in 24.

(8) Obvestila, ki jih je generalni direktor urada OLAF poslal nadzornemu odboru, o pritožbah, vloženih pri uradu OLAF, v zvezi s procesnimi jamstvi v skladu s pritožbenim postopkom v obdobju 2014–2017.

(9) Skupaj štiri končna poročila urada OLAF o primerih.

(10) Glej „Smernice o preiskovalnih postopkih za osebje urada OLAF“ (členi od 1 do 7 poglavja I), ki jih je generalni direktor urada OLAF sprejel na podlagi člena 17(8) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013.

(11) Glej mnenji nadzornega odbora št. 4/2014 o nadzoru nad trajanjem preiskav Evropskega urada za boj proti goljufijam, str. 3, in št. 2/2009 o poročilih urada OLAF o preiskavah, ki potekajo več kot devet mesecev.

(12) Za leto 2017 je bil cilj za delež preiskav v teku, ki trajajo več kot 20 mesecev, v načrtu upravljanja za leto 2017 Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), str. 5, določen na manj kot 30 %.

(13) Ta mehanizem spremljanja krepi neodvisnost urada OLAF pri ustreznem izvajanju njegovih pooblastil in se razlikuje od postopkov notranjega nadzora, predvidenih v členu 17(8) uredbe o uradu OLAF, ter je vključen v smernice o preiskovalnih postopkih za osebje urada OLAF, ki jih je sprejel generalni direktor (vključno s končnim pregledom preiskovalne enote za izbor in pregledovanje – člen 21).

(14) Poslal urad OLAF nadzornemu odboru leta 2017.

(15) Člen 7(8) uredbe o uradu OLAF navaja: „Če preiskave ni mogoče zaključiti v 12 mesecih od njenega pričetka, generalni direktor po poteku teh 12 mesecev ter potem vsakih šest mesecev poroča nadzornemu odboru, pri čemer navede ustrezne razloge in predvidene ukrepe za pospešitev preiskave.“

(16) Namesto da bi bili v njih navedeni popravni ukrepi, sprejeti za pospešitev preiskave v njenem življenjskem ciklu, je bilo v nekaterih „12-mesečnih poročilih“ navedeno le trenutno stanje primera, tj. da je bilo končno poročilo predloženo vodstvu v potrditev, da je končno poročilo v fazi priprave ali da se preiskava še naprej izvaja kot po navadi. Odbor je opredelil tudi več primerov, v katerih je urad OLAF navedel, da ni treba sprejeti morebitnih popravnih ukrepov ali da bo sprejeto končno poročilo o primeru, ali pri katerih je bilo v poročilu navedeno le, kaj je treba storiti v spisu primera (vključno s prevodom, registracijo, zaposlitvijo preiskovalca, navezavo stikov z viri informacij).

(17) Med 417 „12-mesečnimi poročili“, ki jih je urad OLAF poslal nadzornemu odboru, lahko odbor navede sedem primerov 12-mesečnih poročil (za primere, ki so trajali več kot 24 mesecev), ki jih šteje za zelo slabo prakso, in pet primerov, ki se v tem okviru lahko štejejo za dobro prakso, čeprav niso zadostna, da bi lahko odbor ocenil, ali je bilo trajanje primera sorazmerno z okoliščinami in zahtevnostjo primera.

(18) V štirih zaključenih primerih, do katerih je bil odboru leta 2017 odobren dostop, so samo pri dveh dokumenti spisa primera vsebovali prvotni dokument načrtovanja, ki bi se lahko štel za „načrt preiskav“ v smislu člena 9(1) „smernic o preiskovalnih postopkih za osebje urada OLAF“ (tj. predhodni pregled informacij, zbranih v izbirnem postopku). V tretjem primeru je bilo predloženo poročilo o trenutnem stanju za informativne namene ali predajo primera. Četrti primer ni vključeval nobenega takega dokumenta.

(19) Pojasnila, ki sta jih članu odbora podala direktorja direktoratov A in B med delovnim srečanjem 14. decembra 2017, ter vršilec dolžnosti generalnega direktorja urada OLAF odboru na sestanku 23. januarja 2018.

(20) Glej Prilogo 2, priloženo Mnenju odbora št. 4/2014 o nadzoru nad trajanjem preiskav v Evropskem uradu za boj proti goljufijam. Vzorčni obrazec je mogoče enostavno prilagoditi vsebini člena 7(8) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 o uradu OLAF.

(21) Predvsem Konvencije o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti in njenih dodatnih protokolov.

(22) Člen 16 „Izmenjava mnenj z institucijami“ iz uredbe o uradu OLAF.

(23) Člen 24(1) Uredbe Sveta (EU) 2017/1939 z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (EJT) (UL L 283, 31.10.2017, str. 1).

(24) Uredba (EU, Euratom) 2016/2030 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. oktobra 2016 o spremembi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 glede sekretariata nadzornega odbora Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF). Uredba je začela veljati 1. januarja 2017 (UL L 317, 23.11.2016, str. 1).

(25) Glej člen 11 poslovnika nadzornega odbora, ki je objavljen v UL L 308, 24.11.2011, str. 114.

(26) Člen 15(8) uredbe o uradu OLAF se glasi: „Njegov sekretariat [sekretariat nadzornega odbora] zagotavlja Komisija, in sicer neodvisno od Urada in v tesnem sodelovanju z nadzornim odborom. Pred imenovanjem osebja sekretariata se opravi posvetovanje z nadzornim odborom, njegovo mnenje pa upošteva pri imenovanju. Sekretar deluje po navodilih nadzornega odbora in neodvisno od Komisije. Ne glede na to, da ima Komisija nadzor nad proračunom nadzornega odbora in njegovega sekretariata, ne posega v naloge spremljanja nadzornega odbora“.