EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 22.2.2017 SWD(2017) 89 final DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Poročilo o državi – Slovenija 2017

Poročilo vsebuje poglobljeni pregled o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij Spremni dokument SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKI CENTRALNI BANKI IN EUROSKUPINI

Evropski semester 2017: ocena napredka pri strukturnih reformah, preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij ter rezultati poglobljenih pregledov v skladu z Uredbo (EU) št. 1176/2011



{COM(2017) 90 final}

{SWD(2017) 67 final do SWD(2017) 93 final}



Kazalo Povzetek1 1.Gospodarske razmere in obeti4 2.Napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države10 3.Povzetek glavnih ugotovitev poglobljenega pregleda v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji13 4.Prednostna področja reform17 4.1Javne finance in obdavčitev17 4.2Finančni sektor29 4.3Trg dela, izobraževanje in socialne politike34 4.4Naložbe39 4.5Javna uprava46 A.Pregled napredka49 B.Tabela v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji55 C.Standardne tabele56 Uporabljeni viri61 SEZNAM tabel 1.1Ključni ekonomski, finančni in socialni kazalniki – Slovenija9 2.1Zbirna tabela v oceni izvajanja priporočil za posamezne države za leto 201611

3.1Ocenjevalna matrika v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji – Slovenija 201715 4.1.1Primerjava nekaterih parametrov pokojninskega sistema med državami22 4.2.1Kazalniki finančne trdnosti, vse banke29 B.1Tabela v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za Slovenijo55 C.1Kazalniki finančnih trgov56 C.2Kazalniki trga dela in socialni kazalniki57 C.3Kazalniki trga dela in socialni kazalniki (nadaljevanje)58 C.4Kazalniki uspešnosti in politike proizvodnih trgov59 C.5Zelena rast60 SEZNAM grafov 1.1BDP in prispevki4 1.2Razlike v rasti cen med Slovenijo in euroobmočjem5 1.3Rast cen in kazalnik zaupanja5 1.4Izvozni tržni delež5 1.5Realni efektivni devizni tečaj na podlagi stroškov dela na enoto za 37 industrijskih držav (IC-37)6 1.6Razčlenitev zunanjega položaja (tekoči in kapitalski račun)6 1.7Neto stanje mednarodnih naložb po sektorjih7 1.8Razčlenitev kreditnih tokov7 3.1Razčlenitev dolga po sektorjih14

4.1.1Bruto dolg kot % BDP – analiza vzdržnosti dolga19 4.1.2Bruto dolg kot % BDP – scenarij na podlagi Pakta za stabilnost in rast ter programa stabilnosti20 4.1.3Neto teoretične nadomestitvene stopnje za pokojnine za zaposlene s povprečnimi dohodki glede na trajanje delovne dobe v letu 2053 (v %)20 4.1.4Število pacientov, ki čakajo na posebne postopke, in delež pacientov, ki čakajo dlje od najdaljše dopustne čakalne dobe24 4.1.5Čakalne dobe za posebne postopke25 4.1.6Učinek davčne reforme (po davčnih razredih)27 4.1.7Učinek davčne reforme (po plačnih decilih)27 4.1.8Učinek davčne reforme na spodbude za delo28 4.2.1Gibanje slabih posojil po kategorijah29 4.2.2Neto delež slabih posojil v kapitalu (v %)29 4.2.3Financiranje nefinančnih družb31 4.3.1Stopnja zaposlenosti po starostnih skupinah, 201534 4.4.1Dolg nefinančnih družb39 4.4.2Dolg gospodinjstev39 4.4.3Zasebne in javne naložbe40 4.4.4Prispevki k potencialni rasti40 4.4.5Ovire za neposredne tuje naložbe (NTI) z vidika tujih podjetnikov 41 4.4.6Čas in stroški, potrebni za pridobitev gradbenega dovoljenja42 4.4.7Kazalnik restriktivnosti dostopa do opravljanja poklicev: Slovenija in tehtano povprečje EU (2016)42

SEZNAM okvirov 2.1Prispevek proračuna EU k strukturnim spremembam v Sloveniji12 4.2.1Izbrani poudarki: reforme bančnega sektorja33 4.4.1Naložbeni izzivi in reforme v Sloveniji44 4.4.2Produktivnost45 Povzetek Poročilo ocenjuje slovensko gospodarstvo v luči letnega pregleda rasti, ki ga je Evropska komisija objavila 16. novembra 2016. Komisija v navedenem pregledu poziva države članice EU, naj okrepijo svoja prizadevanja pri treh prednostnih področjih ekonomske politike – spodbujanju naložb, izvajanju strukturnih reform in zagotavljanju odgovornih fiskalnih politik (t. i. tvorni trikotnik). Pri tem bi se morale države članice osredotočiti na povečanje socialne pravičnosti, da bi zagotovile bolj vključujočo rast. Komisija je istočasno objavila tudi poročilo o mehanizmu opozarjanja, s katerim se začenja šesti cikel postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. V poročilu o mehanizmu opozarjanja za leto 2017 je bilo ugotovljeno, da je za slovensko gospodarstvo treba opraviti poglobljeni pregled, ki je predstavljen v tem poročilu. Slovensko gospodarstvo je v letu 2016 še naprej beležilo trdno rast. Gospodarska rast v letu 2016 je ocenjena na 2,5 %, potem ko je v letu 2015 znašala 2,3 %. Okrevanje, ki se je začelo leta 2014, je prvotno poganjal močan izvoz, ki ga je podpirala izboljšana stroškovna konkurenčnost. Pozneje je k okrevanju prispevala tudi okrepljena zasebna potrošnja, ki je izvirala iz izboljšanja na trgu dela, rastočega zaupanja potrošnikov in še vedno nizkih cen energije. Tako v letu 2017 kot v 2018 naj bi rast dosegla 3,0 %, pri čemer bo še naprej široko osnovana, zunanje povpraševanje pa se bo dodatno preusmerilo v domače povpraševanje. Po ocenah se je primanjkljaj sektorja država v letu 2016 zmanjšal na 2,0 % BDP in naj bi se v letu 2017 dodatno znižal na 1,7 %, v letu 2018 pa na 1,4 % BDP. Javni dolg, ki je bil najvišji leta 2015 pri 83,1 % BDP, naj bi se predvidoma še naprej postopno zmanjševal in leta 2018 dosegel 76,7 % BDP. Pozitivni trendi na trgu dela in na področju socialnih razmer so se nadaljevali tudi v letu 2016. Med osebami, ki so našle zaposlitev v prvem četrtletju leta 2016, jih je bila več kot četrtina dolgotrajno brezposelnih, nizkokvalificiranih ali mladih. Kljub temu je dolgotrajna brezposelnost še vedno višja kot pred krizo in predstavlja več kot polovico vseh brezposelnih oseb. Slovenija ima eno najnižjih ravni dohodkovne neenakosti v Uniji. Poleg tega se je delež prebivalstva, ki ga ogrožata revščina in socialna izključenost, še naprej zmanjševal. Izvozni sektorji so bolj konkurenčni od sektorjev, v katerih prevladujejo podjetja v državni lasti. Visok delež izvoza v BDP, ki še naprej raste, kaže, kako pomembno menjalni sektor prispeva h gospodarskemu okrevanju. Čeprav gospodarstvo solidno raste, subjekti v državni lasti z vidika produktivnosti in dobičkonosnosti poslujejo manj uspešno kot podjetja v zasebni lasti. Kljub temu, da je bilo privatiziranih več pomembnih podjetij v državni lasti in je bil vzpostavljen celovit okvir za njihovo upravljanje, preostale slabosti pri korporativnem upravljanju teh podjetij še vedno v določeni meri negativno vplivajo na zasebne naložbe in rast. Na splošno je Slovenija pri izvajanju priporočil iz leta 2016 dosegla določen napredek. Pri zagotavljanju dolgoročne vzdržnosti javnih financ je bil dosežen omejen napredek. Imenovanje članov fiskalnega sveta je bilo ponovno odloženo, spremembe Zakona o javnih financah pa še niso bile sprejete v Državnem zboru. Vlada je aprila 2016 objavila belo knjigo o pokojninah, s katero je začela široko javno posvetovanje o možnih rešitvah za novo pokojninsko reformo. Delo v zvezi z reformo zdravstva je nekoliko napredovalo, saj so predlogi za reformo zdravstvenega sistema zdaj v fazi javnega posvetovanja. Reforma dolgotrajne oskrbe pa poteka z omejenim napredkom. Pri zaposljivosti ranljivih skupin je bil dosežen omejen napredek. Sprejet je bil akcijski načrt za povečanje stopnje zaposlenosti starejših delavcev. Določen napredek je bil dosežen pri izvajanju več ukrepov, ki naj bi omogočili trajno zmanjšanje obsega slabih posojil, medtem ko je bil napredek pri zagotavljanju boljšega dostopa do alternativnih virov financiranja za podjetja omejen, saj so ustrezni instrumenti še v fazi priprave. Poleg tega so bile s spremembami zakonodajnega okvira dodatno okrepljene zmogljivosti Družbe za upravljanje terjatev bank, da prestrukturira podjetja. Pri tem priporočilu je bil tako na splošno dosežen določen napredek. Določen napredek je bil dosežen tudi pri posodobitvi javne uprave, zmanjšanju upravnega bremena ter izboljšanju upravljanja podjetij v državni lasti. Leta 2016 se je prvič izvajal novi celoviti okvir za upravljanje podjetij v državni lasti. Kar zadeva napredek pri doseganju ciljev v okviru strategije Evropa 2020, je Slovenija že dosegla svoje nacionalne cilje glede zmanjšanja zgodnjega opuščanja šolanja in povečanja števila oseb z doseženo terciarno izobrazbo. Revščina in socialna izključenost sta se leta 2015 zmanjšali, vendar je število ljudi, ki jim grozi revščina ali socialna izključenost, še vedno precej nad zastavljenim ciljem. Kot kaže, Slovenija pri doseganju nacionalnega cilja glede obnovljivih virov energije in emisij toplogrednih plinov do leta 2020 napreduje v skladu z načrti, vendar bodo potrebna dodatna prizadevanja za izpolnitev nacionalnega cilja na področju stopnje zaposlenosti in za doseganje napredka v skladu z načrti pri energijski učinkovitosti. Leta 2015 se je Slovenija še bolj oddaljila od svojega cilja glede intenzivnosti raziskav in razvoja. Glavne ugotovitve poglobljenega pregleda, ki ga vsebuje to poročilo, in z njimi povezani izzivi politik so: Tveganja za zunanjo vzdržnost so se zmanjšala. Okrepili so se cenovna in stroškovna konkurenčnost ter izvozni tržni deleži. Presežek na tekočem računu je po najvišji vrednosti v letu 2015 ostal visok še v letu 2016 pri 7,4 % BDP, neto zunanje obveznosti pa so se še zmanjšale na raven pod 40 % BDP. Ob postopni krepitvi domačega povpraševanja se pričakuje, da se bo presežek na tekočem računu zmanjšal, vendar bo v srednjeročnem obdobju še vedno ostal visok. Čeprav je negativno neto stanje mednarodnih naložb že na zmerni ravni, se bo predvidoma še naprej izboljševalo. Dobičkonosnost bančnega sektorja se še naprej izboljšuje zaradi rastočih cen sredstev (aktiva) in boljšega upravljanja tveganj. Banke so dobro kapitalizirane in imajo kapitalske količnike nad povprečjem EU ter dostop do zadostne likvidnosti. Vse banke so dobičkonosne, vendar je nedavno povečanje neto dohodka v veliki meri posledica sprostitve rezervacij za izgube iz naslova posojil, ki so bile oblikovane v preteklih letih. Obseg slabih posojil se je znatno zmanjšal in se bo predvidoma še zmanjševal, čeprav ostaja visok. Pritiski za znižanje dolga so se začeli umirjati in zunanje financiranje za podjetja postaja dostopnejše. Zadolženost gospodinjstev je med najnižjimi v EU, zadolženost podjetij pa je veliko večja. Podjetniški sektor je od leta 2010, ko je bila njegova zadolženost največja, precej zmanjšal delež dolga in ga bo po pričakovanjih zmanjševal še naprej. Malim in srednjim podjetjem je na voljo čedalje več dolžniških instrumentov, vendar je njihov dostop do alternativnih virov financiranja še vedno omejen. Ti bi lahko pripomogli k diverzifikaciji virov financiranja in zmanjšanju ranljivosti ob spremembah na kreditnih trgih. Trend posojanja gospodinjstvom se je v letu 2016 prevesil na pozitivno stran. Poslovno okolje se izboljšuje, vendar še vedno predstavlja oviro za povečanje zasebnih naložb. Ovire za poslovanje so povezane predvsem z neučinkovitostmi v javni upravi ter z zapletenimi in dolgotrajnimi upravnimi postopki, zlasti na področju gradbeništva in prostorskega načrtovanja. Izvaja se strategija za posodobitev in povečanje učinkovitosti javne uprave, ki naj bi bila dokončana do konca leta 2017 ali kmalu zatem. Zasebne naložbe se krepijo, a ostajajo razmeroma nizke, javne naložbe pa so močno odvisne od sredstev EU. Zasebne naložbe so v času krize izrazito upadle pod povprečje euroobmočja in se od takrat še naprej zmanjšujejo. Hkrati so se neposredne tuje naložbe v Sloveniji v zadnjih dveh letih znatno povečale, k čemur je delno pripomogla privatizacija. Uspešnost podjetij v državni lasti se je pod vplivom novega sistema korporativnega upravljanja začela izboljševati, vendar so tveganja še vedno prisotna. Dobičkonosnost podjetij v državni lasti se je v letu 2015 izboljšala, čeprav ni dosegla vmesnega cilja, določenega v strategiji upravljanja. Državno lastništvo ostaja visoko kljub programu privatizacije, ki se je začel izvajati leta 2013. Pričakuje se, da bo izvajanje strokovnih in preudarnih strategij pri upravljanju podjetij v državni lasti zmanjšalo pogojne obveznosti do državnega proračuna iz tega naslova. Dolgotrajna recesija je skupaj z obsežnimi dokapitalizacijami bank povzročila skokovito povečanje javnega dolga v zadnjih letih. Čeprav se je javnofinančni primanjkljaj zmanjšal in ni več čezmeren, so bili v zadnjih letih ukrepi za konsolidacijo javnih financ, zlasti na strani odhodkov, začasne narave. Reforma fiskalnega okvira, ki je pomemben temelj za vzdržne javne finance, še ni v celoti izvedena. Staranje prebivalstva ustvarja precejšen pritisk na dolgoročno vzdržnost in ustreznost pokojninskega sistema. Kljub pokojninski reformi iz leta 2012 so še vedno prisotna velika dolgoročna tveganja. Projekcije za Slovenijo kažejo, da bo staranje prebivalstva zelo močno vplivalo na javnofinančne odhodke, predvsem tiste za pokojnine. Delavci s krajšo delovno dobo in daljšimi prekinitvami delovne dobe lahko v starosti pričakujejo težave z ustreznostjo dohodka. Trenutno je v pripravi nova pokojninska reforma.

Slovenski organi so predstavili predloge za reformo zdravstvenega sistema, pri reformi sistema dolgotrajne oskrbe pa prihaja do zamud. Osrednji akt zdravstvene zakonodaje je trenutno v fazi javnega posvetovanja. Gre za pomemben korak k prenovi zdravstvenega sistema. Glavne spremembe se nanašajo na financiranje zdravstvenega sistema, upravljanje in pristojnosti edine zavarovalnice za obvezno zdravstveno zavarovanje in postopek sklepanja pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev. Poleg tega nameravajo organi pripraviti akt za izboljšanje upravljanja in uspešnosti bolnišnic. Preostali izzivi zadevajo nadzorno vlogo primarnega zdravstvenega varstva pri bolnišnični oskrbi, plačilne sisteme bolnišnic, ocenjevanje zdravstvene tehnologije in informacijske sisteme. Poleg tega ostajajo koristi centraliziranega javnega naročanja medicinskih izdelkov in storitev v veliki meri neizkoriščene. Spremljajoča reforma dolgotrajne oskrbe, namenjena vzpostavitvi vzdržnega, visokokakovostnega in cenovno dostopnega sistema oskrbe, pa zamuja. Druga ključna ekonomska vprašanja, analizirana v tem poročilu, ki kažejo na posebne izzive, s katerimi se sooča slovensko gospodarstvo, so naslednja: Razmere na trgu dela se izboljšujejo in prinašajo priložnosti za zaposlovanje starejših delavcev. Po petih letih rastoče brezposelnosti se je trend leta 2014 obrnil in od takrat so se razmere na trgu dela še izboljšale. Kljub temu se trg dela še vedno sooča s strukturnimi izzivi. Dolgotrajna brezposelnost je visoka in stopnja zaposlenosti starejših delavcev je najnižja v EU. Glede na rastoče povpraševanje po delovni sili in čedalje bolj omejeno ponudbo delavcev je to priložnost za povečanje udeležbe starejših delavcev na trgu dela. To je pomembno tudi v luči aktualne razprave o prihodnji pokojninski reformi. 1. Gospodarske razmere in obeti Rast BDP Slovensko gospodarstvo je v letu 2016 še naprej stabilno raslo. Rast BDP v letu 2016 je ocenjena na 2,5 %, poganjala pa sta jo rastoča izvoz in potrošnja, ki sta ostala trdna kljub znatnemu zmanjšanju javnih naložb. Že tretje leto zapored je rast presegla 2 %, potem ko je bila med letoma 2008 in 2013 zabeležena recesija z dvojnim dnom, ki je povzročila skupne izgube v višini več kot 9 % BDP. V začetku je okrevanje poganjal močan izvoz, ki ga je spodbujala izboljšana konkurenčnost, pozneje pa ga je podpirala krepitev domačega povpraševanja. Zasebna potrošnja in zasebne naložbe so se v prvi polovici leta 2016 močno povečale pod vplivom boljših razmer na trgu dela, naraščajočega zaupanja potrošnikov in vztrajno nizkih cen energije. Skupne naložbe so se zaradi velikega upada javnih naložb skrčile. Prispevek javne porabe je bil v letu 2016 ponovno pozitiven, medtem ko je v obdobju 2010–2014 upadal. Graf 1.1:BDP in prispevki Vir: Evropska komisija, zimska napoved 2017. Pričakuje se, da bo gospodarska rast ohranila zagon. V skladu z zimsko napovedjo Komisije iz leta 2017 naj bi se realni BDP tako v letu 2017 kot 2018 povečal za 3,0 % (graf 1.1). K rasti naj bi največ prispevala zasebna potrošnja, spodbujena s povečevanjem zaposlenosti in višjimi plačami. V letih 2017 in 2018 naj bi k rasti BDP prispevale tudi javne in zasebne naložbe. Po pričakovanjih bo rast zasebnih naložb precej višja od rasti javnih naložb, kar je delno posledica zapoznele ponovne rasti financiranja EU. Plače naj bi se v letih 2017 in 2018 še povečale, predvsem zaradi vrnitve nekaterih konsolidacijskih ukrepov v javnem sektorju na prejšnjo raven. Pričakuje se, da bo rast izvoza ostala trdna, čeprav bi na izvoz lahko vplivala upočasnitev povpraševanja v trgovinskih partnericah. V skladu z napovedmi naj bi se prispevek neto izvoza k rasti BDP zmanjšal, saj rastoče domače povpraševanje spodbuja uvoz. Okrevanje poganjajo izvozna podjetja, hkrati pa velik del gospodarstva ne prispeva k rasti. Visok delež izvoza v BDP, ki še naprej raste, kaže, v kako pomembnem obsegu menjalni sektor podpira gospodarsko okrevanje. Kljub temu, da gospodarstvo solidno raste, pa velik del gospodarstva, namreč podjetja v državni lasti in sektorji, v katerih prevladujejo, ne prispeva dovolj k okrevanju. Negativni učinki prelivanja zaradi visoke ravni vpletenosti države v gospodarstvo in neučinkovito korporativno upravljanje podjetij v državni lasti izkrivljajo razporejanje virov, škodujejo poslovnemu okolju in na splošno zavirajo naložbe. Izvozna podjetja so si v letu 2014 začela ponovno izposojati, nemenjalni sektorji pa še zmanjšujejo dolg. To se odraža v dejstvu, da rast posojil podjetjem še vedno upada, ker imajo izvozna podjetja dostop do posojil iz tujine pod ugodnejšimi pogoji. Inflacija Inflacija v Sloveniji je bila v zadnjih dveh letih med najnižjimi v euroobmočju. Skupna inflacija (HICP) se je od sredine leta 2013 zniževala, decembra 2014 pa se je prevesila v deflacijo. Rast cen je bila skoraj dve leti nižja kot v euroobmočju (graf 1.2). Padec svetovnih cen nafte je zaradi višje uteži energije v potrošniški košarici močneje vplival na slovensko skupno inflacijo. Najnižja osnovna inflacija doslej je bila posledica šibkega domačega povpraševanja. Graf 1.2:Razlike v rasti cen med Slovenijo in euroobmočjem Vir: Evropska komisija. Nizka inflacija je podpirala realni razpoložljivi dohodek. Stopnja inflacije je bila leta 2016 negativna pri –0.2 %, potem ko je leta 2015 znašala –0,8 %. Vendar so cene v drugi polovici leta 2016 spet začele rasti pod vplivom ponovnega dviga cen nafte in okrepljene zasebne potrošnje. Slednja je bila posledica rasti realnega razpoložljivega dohodka zaradi izboljšanja na trgu dela, večje zaposlenosti in rasti plač v javnem sektorju. V skladu s pričakovanji se bo inflacija v prihodnjih letih postopoma povečala. Zaradi krepitve cen nafte in drugih primarnih proizvodov bodo ti proizvodi po pričakovanjih več prispevali k skupni inflaciji. Poleg tega je pričakovati, da bosta rast plač in posledično povečanje domačega povpraševanja ustvarila določen pritisk na rast cen in inflacijo približala položaju Slovenije v gospodarskem ciklu. Vendar se lahko inflacija upočasni zaradi strukturnih sprememb, ki izhajajo iz tehnoloških inovacij, novih vzorcev obnašanja pri nakupovanju in dolgoročno zaradi demografskih gibanj. Graf 1.3:Rast cen in kazalnik zaupanja Vir: Evropska komisija, zimska napoved 2017. Graf 1.4:Izvozni tržni delež Vir: Eurostat. Konkurenčnost in zunanji položaj Konkurenčnost se je še naprej izboljševala. Izvozni delež Slovenije se je po petih letih krčenja v letu 2013 povečal za 2,3 %, v letu 2014 za 3,9 % in v letu 2015 za 0,4 % (graf 1.4). To povečanje je bilo v glavnem posledica rasti izvoza industrijskega blaga. Pri tem sta bila ključna dejavnika ponovno uravnoteženje gospodarstva v smeri menjalnih sektorjev in izboljšanje stroškovne konkurenčnosti. Realni efektivni devizni tečaj, deflacioniran z nominalnimi stroški dela na enoto, se je v zadnjih dveh letih močno zmanjšal (graf 1.5). Konkurenčnost se je izboljšala tako zaradi večje produktivnosti kot nadaljnje upočasnitve rasti plač.

Graf 1.5:Realni efektivni devizni tečaj na podlagi stroškov dela na enoto za 37 industrijskih držav (IC-37) Vir: Službe Komisije (AMECO). Presežek na tekočem računu, ki je dosegel najvišjo raven leta 2015, je ob močnem izvozu ostal visok tudi leta 2016 (graf 1.6). Prispevek storitev k trgovinski bilanci je tradicionalno pozitiven. Vendar je bilo nedavno povečanje presežka v trgovinski bilanci predvsem posledica hitro rastočega blagovnega presežka, ki so ga podpirali ugodni trgovinski pogoji, visoka rast realnega izvoza in umirjen uvoz zaradi počasnega domačega povpraševanja pred letom 2016. Tako blagovna kot storitvena bilanca sta dosegli doslej najvišje ravni. Glede na postopno krepitev domačega povpraševanja je pričakovati, da se bo saldo tekočega računa začel zmanjševati, vendar se bo na tekočem računu srednjeročno ohranjal precejšen presežek. Primanjkljaj pri primarnih dohodkih bi se lahko poslabšal zaradi višjih izplačil dividend tujim lastnikom nefinančnih družb, medtem ko naj bi saldo sekundarnih dohodkov ostal stabilen. Glavni razlog za velik presežek na tekočem računu je, da se slovenska podjetja še naprej razdolžujejo in zadržujejo denarna sredstva, namesto da bi jih vlagala (glej oddelek 4.4 Naložbe). Graf 1.6:Razčlenitev zunanjega položaja (tekoči in kapitalski račun) Vir: Eurostat. Neto stanje mednarodnih naložb (NIIP) se postopoma izboljšuje. Neto stanje mednarodnih naložb se je med krizo poslabšalo in leta 2012 doseglo dno pri –49,9 % BDP. V letu 2013 se je ta trend obrnil, kar je odražalo prilagoditev ravnanja podjetniškega sektorja. V prihodnjih letih naj bi se neto stanje mednarodnih naložb še izboljševalo, zato so tveganja za zunanji položaj manjša. Struktura neto stanja mednarodnih naložb se je spremenila. Monetarne in finančne institucije so od vrhunca krize znatno zmanjšale svoje neto zunanje obveznosti, medtem ko se je javnofinančni položaj do leta 2015 poslabševal. Neto izposojanje sektorja država je bilo poleg financiranja primanjkljaja uporabljeno predvsem za dokapitalizacijo bank. Graf 1.7:Neto stanje mednarodnih naložb po sektorjih Vir: Eurostat. Finančni sektor Sredstva finančnega sektorja so se v letu 2015 zmanjšala pod vplivom nadaljnjega razdolževanja v zasebnem sektorju. Finančni sektor kljub več spodbudnim znakom, kot sta ponovna vzpostavitev dobičkonosnosti bančnega sektorja in pozitiven trend pri povpraševanju po posojilih, še ni v celoti izkoristil izboljšanja makroekonomskih razmer. Čeprav neto kreditni tokovi podjetij ostajajo negativni (graf 1.8), se je krčenje posojil upočasnilo, kreditni tokovi gospodinjstev pa so leta 2015 postali pozitivni. Zadržano posojanje nefinančnim družbam je povezano tudi z visoko ravnjo vpletenosti države v nekaterih sektorjih gospodarstva. Poleg tega nanj vplivata tudi visoka raven slabih posojil podjetjem v bilancah stanja bank ter tekoče finančno in poslovno prestrukturiranje v podjetniškem sektorju. Vendar se je kapitalizacija bančnega sektorja izboljšala, delež slabih posojil pa se hitreje zmanjšuje. Od junija 2015 do septembra 2016 se je zmanjšal s 14,2 % na 9,1 %, ta trend pa naj bi se še nadaljeval (oddelek 4.2). Graf 1.8:Razčlenitev kreditnih tokov Vir: Eurostat. Razvoj na trgu dela in socialne razmere Boljše makroekonomske razmere prispevajo k izboljšanju na trgu dela. Rast zaposlenosti in zmanjševanje brezposelnosti, zabeležena leta 2015, sta se v prvi polovici leta 2016 nadaljevala, saj je več ljudi našlo zaposlitev, kot jih je postalo brezposelnih. V prvi polovici leta 2016 je 5,9 % brezposelnih oseb prešlo v zaposlenost, od tega jih je bilo 13,8 % dolgotrajno brezposelnih, 7,6 % nizkokvalificiranih in 5,1 % mladih. Stopnja zaposlenosti (v starostni skupini od 20 do 64 let) se je med tretjim četrtletjem leta 2015 in tretjim četrtletjem leta 2016 povečala za 0,2 odstotne točke. Povečanje je bilo najizrazitejše v starostni skupini od 25 do 29 let (4,3 odstotne točke). Posebej uspešne so bile predelovalne dejavnosti, medtem ko se samo v gradbeništvu, zavarovalništvu in finančnih storitvah zaposlenost ni povečala. Dolgotrajna brezposelnost kljub zmanjšanju v prvi polovici leta 2016 še vedno predstavlja več kot polovico vseh brezposelnih. Še vedno je več kot 10 odstotnih točk (55,2 % v drugem četrtletju leta 2016) višja kot pred krizo. Dohodkovna neenakost ostaja med najnižjimi v EU, čeprav se je med recesijo povečala. V letu 2015 se je dohodkovna neenakost začela zmanjševati, vendar je ostala nad ravnjo izpred krize( ). Natančneje, Ginijev količnik ekvivalentnega( ) razpoložljivega dohodka ostaja precej pod povprečjem EU pri 24,5 v letu 2015 (EU: 30,9), čeprav se je v obdobju 2007–2014 povečal za 1,8 odstotne točke. Podobna gibanja kaže tudi razmerje kvintilnih razredov (80/20). Nasprotno pa čisto premoženje( ) ni tako enakomerno razporejeno kot dohodek, vendar je znotraj razpona, v katerem so druge države EU, za katere so bili podatki zbrani v obdobju 2013–2014 (ECB, 2016). Davčni sistem ter sistem socialnih prejemkov in nadomestil še zmanjšujeta že tako nizko stopnjo neenakosti pri tržnih dohodkih. Ginijev količnik za tržne dohodke (pred davki in socialnimi transferji) je v spodnjem kvartilu EU. Po davkih in transferjih se Ginijev količnik zmanjša na raven, ki je med najnižjimi v EU. Revščina najbolj ogroža starejše. Stopnja tveganja revščine za starejše od 65 let je nad povprečjem EU tako pred socialnimi transferji kot po njih (vključno s pokojninami). Skoraj 16 % te populacije dolgotrajno ogroža revščina, tveganje zanjo pa je med najvišjimi v EU( ). Tudi stopnja tveganja revščine za starostno skupino od 55 do 64 let je med najvišjimi v EU zaradi nizke stopnje zaposlenosti v tej skupini (glej oddelek 4.3). Javne finance Primanjkljaj in dolg sektorja država naj bi se po napovedih postopno izboljšala, kar odraža ugodne makroekonomske obete. Slovenija je v zadnjih letih sprejela dobrodošle ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja in izboljšanje vzdržnosti javnih financ. Primanjkljaj se je med letoma 2013 (–15 % BDP) in 2015 znatno zmanjšal (–2,7 % BDP), v letu 2016 pa naj bi se zmanjšal na –2,0 % BDP. V letu 2017 se bo po pričakovanjih dodatno skrčil na 1,7 %, predvsem zaradi visokih prihodkov iz davkov in socialnih prispevkov. Nasprotno naj bi se strukturni primanjkljaj poslabšal in je še vedno nad povprečjem euroobmočja (oddelek 4.1). Javni dolg se je v obdobju 2008–2015 skoraj štirikratno povečal, vendar naj bi vrh dosegel v letu 2015 pri 83,1 % in se bo v prihodnjih letih predvidoma zmanjševal.

Tabela 1.1:Ključni ekonomski, finančni in socialni kazalniki – Slovenija Vir: Evropska komisija, ECB.



2. Napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države Napredek pri izvajanju priporočil, naslovljenih na Slovenijo v letu 2016( ), je treba obravnavati kot del napredka, ki se je začel z uvedbo evropskega semestra leta 2011. Sloveniji se od takrat priporoča, naj izboljša dolgoročno vzdržnost svojega pokojninskega sistema. Čeprav je bila pripravljena celovita pokojninska reforma, na referendumu junija 2011 ni dobila zadostne podpore. Leta 2012 je bila sprejeta parametrična pokojninska reforma, vendar spremembe ne zagotavljajo vzdržnosti sistema po letu 2025. Zato je Svet priporočil sprejetje potrebnih ukrepov za zagotovitev dolgoročne vzdržnosti in zadostnosti pokojninskega sistema do konca leta 2017. Sprejeti so bili ukrepi za izboljšanje zaposljivosti nizkokvalificiranih in starejših delavcev. Svet od leta 2011 priporoča ukrepe za večjo zaposljivost nizkokvalificiranih in starejših delavcev. Reforma trga dela iz leta 2013 in ciljno usmerjene aktivne politike zaposlovanja so nekoliko povečale zaposlitvene možnosti za starejše in nizkokvalificirane delavce, vendar njihova stopnja udeležbe ostaja nizka. Izvedenih je bilo nekaj pomembnih reform za zmanjšanje slabosti v bančnem sektorju. Kriza je močno vplivala na razmere v bančnem sektorju. Zato so se priporočila Sveta v letih 2013 in 2014 osredotočala na ta sektor, vključno s (i) sistemskim pregledom kakovosti sredstev bank, (ii) prenosom sredstev na Družbo za upravljanje terjatev bank, (iii) izboljšanjem upravljanja bank in obvladovanja tveganj ter (iv) privatizacijo bank v državni lasti. Bančni sektor se je od leta 2014 stabiliziral. Kljub temu je bila raven slabih posojil, ki se je sicer postopno zniževala, v primerjavi z ravnmi pred krizo še vedno visoka, tako da je bilo priporočilo, da je treba omogočiti trajno zmanjšanje slabih posojil, v letu 2016 ohranjeno. Slovenski organi so sprejeli nekatere ukrepe za izboljšanje poslovnega okolja. Konkretno gre za zmanjšanje upravnega bremena, omejitev ovir za regulirane poklice ter boljše upravljanje podjetij v državni lasti. Komisija je v svoji analizi za obdobje 2013–2014 ugotovila, da velika vpletenost države skupaj s šibkim korporativnim upravljanjem zavira naložbe in rast ter negativno vpliva tudi na zasebni sektor. V zadnjih letih je bil vzpostavljen celovit sistem za korporativno upravljanje podjetij v državni lasti, vendar bo ključno njegovo učinkovito izvajanje. Po začetnem napredku, ki je privedel do popolne deregulacije 40 poklicev v obrtnem sektorju in štirih poklicev v kulturi, so se reforme upočasnile in še niso zaključene, kot je bilo sprva načrtovano. Na splošno je Slovenija dosegla določen( ) napredek pri izvajanju priporočil iz leta 2016. Pri zmanjševanju fiskalnih tveganj in vzdržnosti javnih financ (priporočilo št. 1) je bil napredek omejen. Imenovanje članov fiskalnega sveta in sprememba Zakona o javnih financah sta bila ponovno odložena. Reforme pokojninskega sistema in sistema dolgotrajne oskrbe, ki naj bi zagotovile dolgoročno vzdržnost, so v fazi priprave, medtem ko je osrednji akt za reformo zdravstva v fazi javnega posvetovanja. Omejen napredek je bil dosežen tudi pri povečanju zaposljivosti nizkokvalificiranih in starejših delavcev (priporočilo št. 2). Sprejet je bil akcijski načrt za povečanje aktivnosti starejših delavcev na trgu dela. Pri izboljšanju pogojev financiranja za kreditno sposobna podjetja (priporočilo št. 3) je Slovenija dosegla določen napredek. Malim in srednjim podjetjem so bili ponujeni omejeni novi finančni instrumenti, da bi izboljšali njihov dostop do alternativnih virov lastniškega financiranja, slovenski organi pa so uvedli tudi več ukrepov za olajšanje trajnega zmanjšanja slabih posojil. Določen napredek je bil dosežen pri zmanjšanju upravnega bremena za podjetja, posodobitvi javne uprave in izboljšanju upravljanja podjetij v državni lasti (priporočilo št. 4). Čeprav izvajanje akcijskega načrta na področju javne uprave počasi napreduje, prihaja pri nekaterih ukrepih do znatnih zamud. Prvič se je izvajal novi celoviti okvir za upravljanje podjetij v državni lasti. Tabela 2.1:Zbirna tabela v oceni izvajanja priporočil za posamezne države za leto 2016 Vir: Evropska komisija. 3. Povzetek glavnih ugotovitev poglobljenega pregleda v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji Komisija je v poročilu o mehanizmu opozarjanja za leto 2017 pozvala k nadaljnji poglobljeni analizi za spremljanje napredka pri odpravljanju neravnotežij, ugotovljenih v ciklu postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za leto 2016. Ker so bila lani za Slovenijo ugotovljena makroekonomska neravnotežja v obliki slabosti v bančnem sektorju, visoke zadolženosti podjetij in fiskalnih tveganj, je potreben nov poglobljeni pregled, da se oceni dosedanji razvoj teh neravnotežij. To poročilo vsebuje poglobljeni pregled dosedanjega razvoja ugotovljenih neravnotežij. Analize, relevantne za poglobljeni pregled, so vključene zlasti v naslednjih oddelkih: fiskalna tveganja, povezana s fiskalno politiko, dolgoročno vzdržnostjo in podjetji v državni lasti (oddelki 4.1.1 do 4.1.5); slabosti v bančnem sektorju (oddelek 4.2.1); trg dela in starejši delavci (oddelek 4.3.1) ter razdolževanje in naložbe (oddelek 4.4.1). Dodatna vprašanja, ki so pomembna za poglobljeni pregled zaradi povezave z naložbami, so obravnavana v oddelkih o poslovnem okolju (oddelek 4.4.2) in javni upravi (oddelek 4.5.1). 3.1 Neravnotežja in njihov obseg Kljub znatnemu izboljšanju je obseg slabih posojil še vedno razmeroma velik. V razmerah visoke zadolženosti javnega in zasebnega sektorja je bil bančni sektor med krizo pod velikim pritiskom. Med letoma 2008 in 2014 je dobičkonosnost močno upadla, kakovost sredstev pa se je hitro slabšala. Čeprav se je kakovost sredstev v obstoječih portfeljih posojil od takrat izboljšala, se je delež slabih posojil močno zmanjšal, vendar še vedno ostaja razmeroma visok (9,1 % vseh posojil septembra 2016), izvira pa predvsem iz podjetniškega sektorja, zlasti MSP. Visok finančni vzvod v podjetniškem sektorju zavira naložbe in rast. Zasebni dolg se je leta 2015 znižal na 87,3 % BDP, kar je pod povprečjem EU, leta 2016 pa se je še zmanjšal. Visok finančni vzvod je prisoten zlasti v nekaj velikih podjetjih in med MSP (Evropska komisija, 2015d). Nasprotno pa je dolg gospodinjstev med najnižjimi v EU (27,8 % BDP v letu 2015). Visoka zadolženost v podjetniškem sektorju zavira rast naložb, šibke zasebne naložbe (16 % BDP v letu 2015) pa so prispevale k občutnemu znižanju potencialne rasti Slovenije (s 3–4 % pred krizo na manj kot 1 % po krizi). Javni dolg je med letoma 2007 in 2015 hitro naraščal in pričakovati je, da bo staranje prebivalstva v prihodnosti vplivalo na javne finance. Delež javnega dolga se je med letoma 2007 in 2015 povečal za skoraj štirikrat, in sicer na 83,1 % BDP. Čeprav naj bi se javni dolg v letu 2016 in naslednjih treh letih znižal, bo Slovenija, če ne bo izvedla reform, v skladu s projekcijami doživela eno največjih povečanj javnih odhodkov za pokojnine v EU do leta 2060. Tretjino povečanja javnega dolga lahko pojasnimo s fiskalnimi in gospodarskimi dejavniki, povezanimi s podjetji v državni lasti. V primerjavi z drugimi državami članicami ostaja raven vpletenosti države visoka. To je skupaj s šibkim korporativnim upravljanjem povzročilo znatne fiskalne in gospodarske posledice, zlasti pa zavira naložbe in rast. Podjetja v državni lasti v primerjavi s podjetji v zasebni lasti poslujejo slabše tako glede produktivnosti kot glede dobičkonosnosti (Evropska komisija (2015d)). Pričakuje se, da bo izvajanje strokovnih in preudarnih strategij za upravljanje podjetij v državni lasti zmanjšalo pogojne obveznosti do državnega proračuna iz tega naslova. 3.2 Razvoj, obeti in odzivi politik Slabosti bančnega sektorja so se zmanjšale. Obseg slabih posojil se je zmanjšal s 14,2 % junija 2015 na 9,1 % septembra 2016, ta trend pa se bo po pričakovanjih še nadaljeval (oddelek 4.2)( ). V primerjavi z ravnmi pred krizo je obseg slabih posojil še vedno velik, vendar so za njih oblikovane ustrezne rezervacije (količnik pokritosti je junija 2016 znašal 69,2 %). Banke so pridobile pomembne zmogljivosti in pristojnosti na področju upravljanja prestrukturiranja slabih posojil. Dobičkonosnost sektorja se je izboljšala pod vplivom neto sproščenih oslabitev in nižjih stroškov za rezervacije. Trenutno okolje nizkih obrestnih mer dodatno zmanjšuje dobičkonosnost bank. Konsolidacija in prestrukturiranje sektorja napredujeta; nedavno so se združile tri banke, prav tako je bil zaključen postopek nadzorovane likvidacije dveh manjših bank.

Dolg zasebnega sektorja se je v letu 2015 znižal za 10 odstotnih točk predvsem zaradi zmanjšanja dolga podjetij. Pritiski razdolževanja v podjetniškem sektorju se zmanjšujejo, vendar se nefinančne družbe še naprej razdolžujejo, čeprav so med posameznimi podjetji velike razlike. Kreditni tokovi v sektorju gospodinjstev so se v prvi polovici leta 2016 prevesili rahlo na pozitivno stran. Graf 3.1:Razčlenitev dolga po sektorjih Vir: Evropska komisija. Zasebne naložbe so se leta 2015 začele ponovno krepiti in prilivi neposrednih tujih naložb so se povečali. Negativni trend pri zasebnih naložbah se je začel obračati leta 2015, ko so se pritiski razdolževanja začeli zmanjševati in je vlada sprejela ukrepe za izboljšanje poslovnega okolja. Stanje vhodnih neposrednih tujih naložb se je leta 2015 povečalo za 12,4 % in doseglo 35 % BDP, kar je še vedno pod povprečjem EU, ki znaša približno 50 % BDP. Privatizacija in prestrukturiranje podjetij, ki potekata, ponujata nove priložnosti za pritegnitev neposrednih tujih naložb. Poleg tega se mora poslovno okolje prilagoditi, da bodo lahko tuje naložbe v celoti izkoriščene. Delež javnega dolga naj bi se od leta 2016 zmanjševal. Ob močni nominalni rasti BDP in zmanjšanju primanjkljaja sektorja država je pričakovati, da se bo javni dolg začel zmanjševati. Aprila 2016 je bila objavljena bela knjiga o pokojninah, s katero se je začela javna razprava o novi pokojninski reformi za zagotovitev dolgoročne vzdržnosti in ustreznosti pokojninskega sistema. Poleg tega trenutno poteka javno posvetovanje o osrednjem aktu zdravstvene zakonodaje. Cilj predlaganih ukrepov je diverzifikacija virov financiranja zdravstvenega sistema in zmanjšanje procikličnosti odhodkov za zdravstvo. Reforma sistema dolgotrajne oskrbe pa je bila odložena. Dobičkonosnost podjetij v državni lasti, ki jih upravlja Slovenski državni holding, se je v letu 2015 izboljšala. Slovenski državni holding (SDH) je svoje delovanje osredotočil na izboljšanje korporativnega upravljanja in uspešnosti podjetij v državni lasti. Strategija upravljanja naložb, ki je bila sprejeta julija 2015, določa skupno ciljno dobičkonosnost državnega portfelja, merjeno z donosnostjo kapitala, v višini 8 % do leta 2020, z vmesnima ciljema v višini 6,3 % leta 2016 in 7,1 % leta 2017. Leta 2016 je bilo privatiziranih več pomembnih podjetij v državni lasti. 3.3 Celovita ocena Ob pozitivnih makroekonomskih gibanjih in učinkovitem delovanju politik se preostale slabosti postopoma zmanjšujejo. Gospodarstvo je v letu 2016 še naprej močno raslo, tako realno kot nominalno, kar zmanjšuje tveganja, povezana z veliko zadolženostjo v javnem in podjetniškem sektorju. Napredek pri prestrukturiranju bančnega sektorja je sovpadel s hitrim krčenjem deleža slabih posojil v skupnih posojilih, ki sicer ostaja visok, vendar so zanje oblikovane ustrezne rezervacije. V podjetniškem sektorju je bilo izvedeno znatno razdolževanje, naložbe, vključno z neposrednimi tujimi naložbami, ki so se v preteklih letih skrčile, pa so se začele ponovno krepiti. Raven javnega dolga je dosegla najvišjo raven leta 2015, v prihodnjih letih pa se pričakuje nadaljnje prilagajanje navzdol. Vlada je sprejela ustrezne ukrepe, zlasti za konsolidacijo in prestrukturiranje bančnega sektorja ter izboljšanje upravljanja podjetij v državni lasti. Leta 2016 je bilo dokončanih več pomembnih združitev bank. Izveden je bil nov celoviti okvir za upravljanje podjetij v državni lasti. V prihodnosti bodo potrebni nadaljnji ukrepi za izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ, vključno z ukrepi na področju fiskalnega upravljanja in poslovnega okolja. Tabela 3.1:Ocenjevalna matrika v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji – Slovenija 2017 (nadaljevanje na naslednji strani) Tabela (nadaljevanje) Vir: Evropska komisija. 4 Prednostna področja reform 4.1 Javne finance in obdavčitev 4.1.1Fiskalna politika*( ) Gibanje primanjkljaja Primanjkljaj sektorja država naj bi se do leta 2018 zmanjševal, medtem ko se strukturni primanjkljaj povečuje. Svet je junija 2016 na podlagi nominalnega primanjkljaja v višini 2,7 % BDP v letu 2015 sklenil razveljaviti postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Primanjkljaj naj bi se v letih 2016 in 2017 še naprej zmanjševal (–2,0 % oziroma –1,7 % BDP), to pa bodo spremljale gospodarska rast in boljše razmere na trgu dela. Vendar naj bi se strukturni primanjkljaj v naslednjih letih poslabšal. Leta 2017 bo strukturni primanjkljaj v višini 2,1 % BDP še naprej nad povprečjem euroobmočja v višini 1,2 % BDP. Na podlagi skupno dogovorjene metodologije ocenjena proizvodna vrzel v višini -0,3 % v letu 2016 kaže, da so gospodarske razmere v Sloveniji normalne. Vendar se proizvodna vrzel na podlagi napovedi v okviru preskusa verodostojnosti( ) ocenjuje na –1,5 %. Čeprav je to bolj negativna proizvodna vrzel, prav tako kaže, da so razmere v Sloveniji normalne. Zato ta rezultat ne bi privedel do znižanja zahtevane fiskalne prilagoditve. Pozitivni makroekonomski obeti so se izravnali s pritiski na odhodke. Pozitivno makroekonomsko okolje, zlasti za zaposlovanje, naj bi prispevalo k visokim davčnim prihodkom in prihodkom od prispevkov za socialno varnost. Vendar se to izravna z višjimi odhodki, zlasti za plače za uslužbence javnega sektorja in socialne transferje. Zmanjšanje primanjkljaja v letu 2017 bo temeljilo predvsem na zmanjšanju odhodkov za obresti in nizkih ravneh javnih naložb. Javne naložbe naj bi se po 40-odstotnem padcu v letu 2016 v naslednjih letih postopoma povečale v skladu z dinamiko trenutnega finančnega programskega obdobja EU. Izvajanje strukturnih ukrepov bi prispevalo k zmanjšanju strukturnega primanjkljaja. Strukturni primanjkljaj naj bi se v naslednjih letih poslabšal. To je predvsem posledica hitrega zmanjševanja proizvodne vrzeli, ki naj bi v letu 2017 postala pozitivna. Rast BDP naj bi bila v letu 2017 znatno višja od povprečja euroobmočja (3 % v primerjavi z 1,6 %), potencialna rast pa naj bi bila na splošno podobna (1,3 % v primerjavi z 1,2 %). Nizka potencialna rast je predvsem rezultat nizke ravni naložb, kar poudarja potrebo po sprejetju ukrepov za njihovo povečanje (oddelek 4.4). Proračunska strategija, osredotočena na strukturne ukrepe, bi prispevala k zmanjšanju strukturnega primanjkljaja. Največji delež javnofinančnih odhodkov je namenjen socialni zaščiti, splošnim storitvam, zdravstvu in izobraževanju. Na podlagi razvrstitve po funkciji odhodkov je največji delež odhodkov namenjen socialni zaščiti (36 %, podatki iz leta 2014), splošnim javnim storitvam (15 %), zdravstvu (13 %) in izobraževanju (12 %). Odhodki za splošne javne storitve in izobraževanje so bili nad povprečjem EU in euroobmočja (7,5 % oziroma 5,9 % BDP v primerjavi s 6,7 % oziroma 4,9 % v EU). Uspešnost in učinkovitost javnih storitev sta dodatna pomembna kazalnika, ki ju je treba upoštevati za uresničitev ciljev javne politike. Pregledi porabe so koristno orodje za izboljšanje uspešnosti proračuna in razporeditve odhodkov za uresničitev ciljev politik. Glede na poročilo o javnih financah v ekonomski in monetarni uniji iz leta 2016 bi se lahko v okviru pregledov porabe analizirali izobraževanje, splošne javne storitve, raziskave in razvoj ter infrastruktura (Evropska komisija, 2016d). Pregledi porabe bi prispevali k določitvi jasnih in večletnih omejitev odhodkov ter opredelitvi ključnih izboljšav, s katerimi se lahko ustvarjajo prihranki. Leta 2015 je bila na zahtevo nacionalnih organov izvedena misija Mednarodnega denarnega sklada (MDS) za tehnično pomoč z namenom svetovanja o vzpostavitvi postopka pregleda porabe. Kot možni cilji pregleda porabe so bili opredeljeni izobraževanje, zdravstvo in socialna zaščita (MDS, 2015d). Pregled porabe je bil pripravljen na področju socialne pomoči in je bil sprejet februarja 2016. Pregled porabe na področjih izobraževanja in kulture še poteka.

Vzdržnost dolga Javni dolg se je v zadnjih letih močno povečal. Javni dolg se je povečal z 21,8 % BDP v letu 2008 na 83,1 % BDP v letu 2015, vendar naj bi se od leta 2016 zmanjševal. Čeprav so k temu povečanju močno prispevale izredne postavke, zlasti dokapitalizacije bank, je to tudi posledica dolgotrajnega primarnega primanjkljaja. Delež javnega dolga v BDP naj bi v letu 2015 pri 83,1 % dosegel najvišjo vrednost. Na podlagi okrevanja gospodarstva in zmanjšanja previdnostnih denarnih rezerv naj bi se javni dolg v letu 2016 zmanjšal na 80,9 % BDP. Implicitna obrestna mera na javni dolg se od leta 2013 zmanjšuje. Namen je podaljšati trajanje dolžniškega portfelja, da bi se zmanjšalo tveganje obnovitve, ter izkoristiti trenutne nizke obrestne mere za srednjeročno znižanje trenutnih stroškov financiranja. Poleg tega organi nameravajo zmanjšati predhodno nakopičene velike denarne rezerve (za katere se ocenjuje, da so se zmanjšale s 16 % BDP ob koncu leta 2015 na 13 % BDP ob koncu leta 2016). V letu 2017 naj bi se delež javnega dolga v BDP zaradi zmanjšanja nominalnega primanjkljaja in denarnih rezerv dodatno zmanjšal na 78,9 % BDP. Javni dolg naj bi se zmanjševal do leta 2023, nato pa naj bi se ob predpostavki nespremenjene politike spet povečal. Po osnovnem scenariju( ) v okviru analize vzdržnosti dolga naj bi se javni dolg do leta 2023 zmanjšal na 76,2 % BDP (graf 4.1.1). Nato naj bi se v letu 2027 zaradi srednjeročnih pritiskov navzgor, zlasti pod vplivom stroškov, povezanih s staranjem prebivalstva, povečal na 80 % BDP. Nasprotno pa bi se v primeru izključitve stroškov, povezanih s staranjem prebivalstva, iz scenarija brez sprememb politike delež dolga še naprej srednjeročno zmanjševal (enako bi bilo, če bi se ti stroški znižali z reformami) . Po scenariju( ), pri katerem se predpostavlja, da se bo strukturni primarni saldo približal preteklemu povprečju, naj bi se raven dolga z letom 2020 začela hitro povečevati. Podoben rezultat pokaže tudi kombinirani pretekli scenarij( ), pri katerem se vse glavne makroekonomske spremenljivke približajo preteklemu povprečju. Če pa bi Slovenija izpolnila zaveze v okviru Pakta za stabilnost in rast( ), bi bilo zmanjševanje dolga proti ravni 60 % BDP veliko hitrejše (graf 4.1.2). Če bi Slovenija sprejela fiskalne zaveze, opisane v njenem programu stabilnosti( ), bi bilo zmanjšanje počasnejše kot v scenariju v skladu s Paktom za stabilnost in rast, vendar še vedno precej hitrejše kot v osnovnem scenariju. Zato je ohranjanje fiskalne discipline predpogoj za vzdržnost dolga. Visoka raven javnega dolga je vir ranljivosti za slovensko gospodarstvo. Javni dolg srednjeročno predstavlja znatna tveganja. Povečevanje dolga ob dovzetnosti za morebitne makroekonomske pretrese in znatna vrzel v vzdržnosti srednjeročno pomenita visoka tveganja za javne finance. Prvič, v okviru analize vzdržnosti dolga so bila ugotovljena visoka tveganja. Po eni strani bi standardni preskusi občutljivosti, izvedeni ločeno za nominalno rast BDP, inflacijo in obrestne mere( ), vključevali delež dolga, ki je v zadnjem letu projekcij (2027) za več kot 4 odstotne točke višji kot v osnovnem scenariju (tj. približno 84 %). Po drugi strani pa zelo velik sklop skupno simuliranih šokov za rast BDP, obrestne mere in primarni saldo na podlagi velikosti in korelacije preteklih šokov v stohastičnih projekcijah dolga kaže na 33-odstotno verjetnost, da bo delež dolga v letu 2021 višji kot v letu 2016 (80,9 %), kar pomeni tveganja glede na že tako visoko začetno raven. Drugič, srednjeročni kazalnik vrzeli v vzdržnosti (S1) dopolnjuje rezultate analize vzdržnosti dolga, pri čemer kaže, da na splošno obstajajo visoka tveganja v srednjeročnem obdobju. Kazalnik S1( ) kaže, da bi se moral strukturni primarni saldo v petletnem obdobju (od leta 2018 do leta 2023) kumulativno izboljšati za 2,9 odstotne točke glede na osnovni scenarij brez sprememb fiskalne politike, da bi dosegel referenčno vrednost 60 % deleža javnega dolga v BDP do leta 2031( ). Zahtevana fiskalna prilagoditev, ki jo odraža kazalnik S1, je predvsem posledica tega, da je delež dolga trenutno nad referenčno vrednostjo 60 %, in predvidenih stroškov, povezanih s staranjem prebivalstva. Graf 4.1.1:Bruto dolg kot % BDP – analiza vzdržnosti dolga Vir: izračuni Evropske komisije. Odhodki, povezani s staranjem prebivalstva, in sicer za pokojnine, zdravstvo in dolgotrajno oskrbo, dolgoročno povzročajo pritisk na javne finance. Slovenija je dolgoročno izpostavljena visokemu tveganju, kot kaže zelo visoka vrednost dolgoročnega kazalnika vrzeli v vzdržnosti S2( ). Kazalnik, ki je izračunan na podlagi osnovnega scenarija brez sprememb fiskalne politike, kaže, da je za zagotovitev vzdržnosti javnih financ potrebna visoka fiskalna prilagoditev, tj. 6,9 odstotne točke BDP( ). To je predvsem posledica velikega napovedanega učinka javne porabe, povezane s staranjem prebivalstva, pri čemer pokojnine zajemajo 3,4 odstotne točke BDP potrebne fiskalne prilagoditve, zdravstvo in dolgotrajna oskrba pa dodatne 1,9 odstotne točke. Graf 4.1.2:Bruto dolg kot % BDP – scenarij na podlagi Pakta za stabilnost in rast ter programa stabilnosti Vir: izračuni Evropske komisije. 4.1.2Pokojninski sistem* Pokojninska reforma iz leta 2012 je imela pozitivne učinke, vendar sta dolgoročna vzdržnost in ustreznost še naprej izziv. Leta 2015 so se odhodki za pokojnine glede na BDP zmanjšali za 0,6 odstotne točke na 10,9 %, rast števila prejemnikov starostne pokojnine pa je bila zelo nizka (Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, 2016). Koeficient starostne odvisnosti starih se je le nekoliko povečal, razmerje med upokojenci in socialno zavarovanimi osebami pa je po podatkih Eurostata in nacionalnih podatkih (Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, 2016a) ostalo nespremenjeno. Čeprav naj bi bil pokojninski sistem po navedbah slovenske vlade vzdržen do leta 2025, staranje prebivalstva povzroča znaten pritisk na njegovo dolgoročno vzdržnost in ustreznost. Delavci s krajšo delovno dobo in daljšimi prekinitvami delovne dobe lahko v starosti pričakujejo težave z ustreznostjo dohodka. To je razvidno iz projekcij, ki temeljijo na veljavni zakonodaji (glej graf 4.1.3). Medtem ko je učinek kratke delovne dobe na raven prejemkov približno enak povprečju EU, bi lahko vplival na velik delež bodočih upokojencev. To je posledica kratkega trajanja delovnega življenja, povečanja števila pogodb za krajši delovni čas in določen čas med gospodarsko krizo ter zapoznelega vstopa na trg dela (glej Evropska komisija, 2016a; Evropska komisija in Odbor za socialno zaščito, 2015b). Ti pomisleki so še posebej pomembni v okviru izzivov, s katerimi se sooča država glede vzdržnosti, in s tem povezanih načrtov za dodatno poostritev pogojev za upravičenost do starostne pokojnine. Graf 4.1.3:Neto teoretične nadomestitvene stopnje za pokojnine za zaposlene s povprečnimi dohodki glede na trajanje delovne dobe v letu 2053 (v %) Vir: Evropska komisija in Odbor za socialno zaščito, 2015a. Vlada je aprila 2016 sprejela belo knjigo o pokojninah, s katero je začela javno razpravo o novi dolgoročni pokojninski reformi. V beli knjigi je predlagano povišanje zakonsko določene upokojitvene starosti in podaljšanje zavarovalne dobe, da bi se zmanjšale spodbude za zgodnje upokojevanje ter da bi se pokojninska osnova podaljšala s 24 na 34 zaporednih najugodnejših let. Kljub temu se povprečno trajanje delovne dobe dolgoročno naj ne bi povečalo. Poleg tega so v beli knjigi predlagani sistem točk, postopna uskladitev pokojnin z rastjo cen v obdobju 20 let in možnosti za okrepitev dodatnega pokojninskega zavarovanja, zlasti drugega stebra (Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, 2016a). Predlagani ukrepi bi zagotovili dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema po različnih scenarijih. Učinek predstavljenih scenarijev na ustreznost pokojnin je treba dodatno proučiti ob upoštevanju podaljšane pokojninske osnove, indeksacije in različnih scenarijev glede zaposlenosti skupaj( ). V okviru celovite pokojninske reforme za zagotovitev vzdržnega in ustreznega sistema bi si bilo treba prizadevati, da se v prihodnosti preprečijo tveganja revščine starejših( ). Ni jasno, kdaj bo sprejeta nova reforma in v kakšni meri bo sledila ambicioznim predlogom iz bele knjige. Pravočasna izvedba reforme in kratko obdobje uvajanja sta ključnega pomena za ohranitev vzdržnosti javnih financ in ustreznih pokojnin za vse generacije. Srednjeročno visoko tveganje glede vzdržnosti javnih financ v Sloveniji zahteva hitro ukrepanje. S hitrejšim povišanjem zakonsko določene upokojitvene starosti na 67 let in uvedbo pravila o uskladitvi pokojnin z rastjo cen že v naslednjem desetletju bi se tveganja glede vzdržnosti dodatno zmanjšala. Poleg tega bela knjiga ne predvideva samodejne povezave med zakonsko določeno upokojitveno starostjo in podaljšanjem pričakovane življenjske dobe, kar je eden najučinkovitejših mehanizmov za obvladanje stroškov, povezanih s staranjem prebivalstva. Taka povezava je ena najpogostejših in najpomembnejših značilnosti številnih nedavnih pokojninskih reform (glej tabelo 4.1.1). Ima dvojno korist, in sicer krepi vzdržnost pokojninskega sistema ter izboljšuje ustreznost pokojnin z zbiranjem več prispevkov zaradi daljše delovne dobe. Trenutno je tak izravnalni mehanizem vzpostavljen v več državah članicah EU (Carone et al., 2016, str. 18). V nedavni izjavi, sprejeti 16. junija 2016( ), so to načelo podprle vse države euroobmočja. Če taki ukrepi ne bodo sprejeti ali bodo uvedeni pozno, bodo morda v prihodnosti potrebne dodatne spremembe pokojninskega sistema. V prihodnosti bi lahko sistemi dodatnega pokojninskega zavarovanja zagotovili pomemben delež dohodka za upokojence. Konec leta 2015 je v sistem dodatnega pokojninskega zavarovanja prispevalo 59,2 % vseh zavarovancev v prvem (javnem) stebru( ). Vendar je povprečni znesek dodatnih prihrankov na osebo nizek( ). Kljub temu projekcije kažejo, da bi lahko dodatno pokojninsko zavarovanje pomembno vplivalo na ustreznost pokojnin za bodoče upokojence. To velja zlasti za tiste, ki se bodo upokojili po letu 2040 in redno prispevajo v sistem (Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, 2016a). V beli knjigi so predstavljene možnosti za povečanje kritja dodatnega pokojninskega zavarovanja, zlasti poklicnega, s kolektivnimi pogajanji ali samodejno vključitvijo. Tabela 4.1.1:Primerjava nekaterih parametrov pokojninskega sistema med državami Vir: Poročilo Evropske komisije o staranju (2009, 2015), službe Komisije, posodobljeno za Finsko in Belgijo. 4.1.3Zdravstveni sistem in sistem dolgotrajne oskrbe* Zdravstvo Dolgoročna fiskalna vzdržnost zdravstvenega sistema je še vedno izziv. Leta 2015 so se skupni odhodki za zdravstvo v Sloveniji zmanjšali za 0,1 odstotne točke na 8,4 % BDP (OECD/Evropska komisija, 2016c). Ta delež je pod povprečjem EU, ki znaša 9,9 % BDP. Kljub temu naj bi se javnofinančni odhodki za zdravstvo v Sloveniji srednje- in dolgoročno povečali zaradi hitro starajočega se prebivalstva, medicinske tehnologije in ravnanja posameznikov (Evropska komisija, 2016a). Ukrepi za znižanje stroškov in povečanje učinkovitosti porabe na področju zdravstva lahko prispevajo k finančni vzdržnosti zdravstvenega sistema (Evropska komisija, 2016c). V poročilu o državi za leto 2016 je bilo navedeno, da obstajajo možnosti za povečanje učinkovitosti zdravstvenega sistema v Sloveniji. Učinkovitost bi se lahko povečala z izboljšanjem upravljanja in uspešnosti bolnišnic glede na omejeno avtonomijo in odgovornost vodstva pri strateških odločitvah, fiksne proračune bolnišnic, šibko konkurenco pri sklepanju pogodb, zastarelo mrežo javnih bolnišnic in neučinkovitost postopkov nabave. Močnejše primarno zdravstvo z nadzorno vlogo pri bolnišnični oskrbi, podprto z ustreznim plačilnim sistemom za splošne zdravnike in specialiste, ter standardiziran okvir za spremljanje kakovosti storitev v bolnišnicah bi prispevala k cilju glede omejitve rasti odhodkov. Drugi ukrepi, kot so uporaba ocen zdravstvene tehnologije, spremenjen plačilni sistem bolnišnic ter skupno javno naročanje za racionalizacijo uporabe zdravstvenih proizvodov in storitev, lahko pomagajo omejiti rast odhodkov, hkrati pa ohraniti dostop do kakovostne oskrbe. Letošnje poročilo presega splošno oceno zdravstvenega sistema. Cilj poročila je oceniti tekoča reformna prizadevanja ter podrobno proučiti javno naročanje in nedaven razvoj v zvezi s čakalnimi dobami. Slovenski organi so predstavili predloge za reformo zdravstvenega sistema. Državni zbor je marca 2016 sprejel „Resolucijo o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016–2025“, ki je strateški načrt za razvoj zdravstvenega sistema. Januarja 2017 je bil predstavljen osnutek zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, ki je osrednji del reforme. Decembra 2016 sta bila koalicijskim partnerjem predstavljena predloga za spremembo Zakona o zdravstveni dejavnosti in Zakona o pacientovih pravicah, poleg tega pa je bil sprejet nov Zakon o lekarniških dejavnostih. Izvajajo se ukrepi za okrepitev primarnega zdravstva. V pripravi je nacionalna strategija za razvoj primarnega zdravstvenega varstva do leta 2025. Vzorčna praksa družinske medicine, katere cilj je boljše vodenje kroničnih pacientov, se širi. V preteklem letu je bil dosežen napredek pri izvajanju rešitev na področju e-zdravja. Najpomembnejši cilji predlaganih reform so izboljšati kakovost in dostopnost zdravstvenih storitev, zagotoviti vzdržno financiranje zdravstvenega sistema in povečati preglednost tako, da bodo standardi, cilji in kazalniki javno dostopni. Večja preglednost lahko prispeva k boljši razporeditvi virov.

Predlagani osnutek zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju je pomemben korak k reformi zdravstvenega sistema. Cilj predlaganih ukrepov je zagotoviti diverzifikacijo virov financiranja in stabilnejše financiranje zdravstvenega sistema. Predlaga se razširitev osnove za prispevke za obvezno zdravstveno zavarovanje, in sicer tako, da se upoštevata tako aktivni kot tudi pasivni dohodek. Stopnje prispevkov v različnih kategorijah zavarovancev, vključno z upokojenci, naj bi se poenotile. Predvideni so novi viri iz splošnega proračuna, medtem ko naj bi proračun prevzel financiranje nekaterih programov (npr. pripravništva, specializacije, terciarno izobraževanje). Prostovoljno dodatno (dopolnilno) zdravstveno zavarovanje naj bi bilo z letom 2019 ukinjeno in nadomeščeno z zdravstvenim nadomestilom, ki bo odvisno od dohodka. Košarica pravic naj bi ostala enotna, pri čemer bodo pravice pravno opredeljene, nezdravstvene storitve pa bodo izključene. Predlaga se, da Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) ostane edina zavarovalnica za obvezno zdravstveno zavarovanje, vendar z novo opredeljeno strukturo upravljanja in odgovornostmi. Zlasti naj bi ZZZS deloval kot aktivni kupec, ki je odgovoren za tehnične standarde za material in medicinske pripomočke, stroškovno analizo in plačilne modele. Poleg tega naj bi sklepal pogodbe za zdravstvene storitve selektivno glede na učinkovitost in kakovost ponudnikov ter najmanj za dve leti. Državni zbor naj bi zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju sprejel leta 2017. Organi nameravajo povečati spodbude za upravljavce bolnišnic, da bi se izboljšali stroškovna učinkovitost in kakovost. Kot je bilo navedeno v poročilu o državi za leto 2016, upravljavci bolnišnic nimajo zadostnih spodbud za povečanje učinkovitosti in produktivnosti. Razlog za to je, da ne morejo sprejemati samostojnih odločitev, povezanih z dejavnostmi, plačili za uspešnost zaposlenih in proračunom. Za povečanje uspešnosti ponudnikov zdravstvenih storitev so organi predlagali spremembe pri upravljanju ZZZS in postopku za sklepanje pogodb s ponudniki zdravstvenih storitev. Poleg tega nameravajo organi pripraviti zakon o upravljanju in vodenju v zdravstvu. Odhodki za zdravila se povečujejo zaradi večje potrošnje zdravstvenih proizvodov ter novih in zelo dragih zdravil. Leta 2014 je poraba za zdravila predstavljala 1,7 % BDP in 20 % vseh odhodkov za zdravstvo (1,5 % in 17,1 % v EU). Glede na najnovejše podatke iz leta 2015 so se skupni odhodki za zdravila spet začeli povečevati, najverjetneje zaradi povečanja uporabe dragih zdravil. Slovenski organi izpostavljajo tudi posebnosti majhnega trga, kar zadeva cene novih zdravstvenih proizvodov in njihovo dostopnost prebivalstvu, ki jih je treba upoštevati pri obravnavi različnih primerjav. Podatki kažejo tudi, da je potrošnja zdravil v Sloveniji še vedno večja od povprečja OECD (Belloni, Morgan in Paris, 2016). Koristne bi bile politike za izboljšanje preglednosti in spodbujanje stroškovno učinkovite uporabe zdravil, kot sta mreža za celovite ocene zdravstvene tehnologije in popolnoma delujoč sistem e-receptov (Evropska komisija, 2016a in 2016c). Javno naročanje Pri javnem naročanju na področju zdravstva je več pomanjkljivosti. Kot je navedeno v poročilu o državi za leto 2016, bi bilo mogoče javno naročanje še bolj centralizirati in zmanjšati poudarek na merilu za dodelitev naročila po najnižji ceni. Veliko bolnišnic v Sloveniji še naprej kupuje izbrano blago in storitve na nestandardiziran način, tj. brez seznama oznak in centralnega registra. To preprečuje izkoriščanje morebitne ekonomije obsega, povezane s centraliziranim naročanjem. Poleg tega je javno naročanje v zdravstvenem sektorju dovzetno za korupcijo (glej oddelek 4.5.1 o korupciji). Zato so cene nekaterih zdravil in medicinskih pripomočkov neupravičeno visoke, poleg tega pa obstajajo velike razlike v cenah za enak izdelek (Ekstravisor( )). Izboljšave na področju javnega naročanja lahko privedejo do znatnih prihrankov. Nedavne izkušnje kažejo, da se je s centraliziranim javnim naročanjem medicinskih pripomočkov (štirje izdelki) povprečno število ponudb povečalo s 7 na 14, cene ponudb pa so se znižale za 10-35 %. V pripravi je novo centralizirano javno naročanje zdravil, ki bo obvezno za vseh 26 bolnišnic. Izziv je še naprej sistematično vključevanje ustreznih zdravstvenih delavcev v postopek nabave od samega začetka (tehnični dialog) do ocene prejetih ponudb. Poleg tega je treba majhen trg zaščititi pred nevarnostjo oblikovanja monopolov, če bi bil za določen izdelek izbran en sam dobavitelj. To bi lahko privedlo do nerazpoložljivosti zdravljenja, dolgoročno pa k povišanju cen zaradi koncentracije na trgu. Pregleden sistem javnega naročanja lahko občutno izboljša razporejanje virov. Po javnih razkritjih domnevnih nepravilnosti pri javnem naročanju (Ekstravisor) je Ministrstvo za zdravje v sodelovanju z vsemi ponudniki javnih zdravstvenih storitev konec leta 2016 naznanilo, da bo zbiralo in objavljalo informacije o transakcijah bolnišnic in cenah zdravstvenih proizvodov. Na podlagi teh podatkov naj bi bil v prvi polovici leta 2017 vzpostavljen centralni register medicinskih proizvodov. Njegov namen je povečati preglednost za vse udeležene zainteresirane strani. Enostavno dostopne in pregledne informacije o cenah in značilnostih izdelkov bodo omogočile učinkovitejše razporejanje virov. Poleg tega bodo imeli pacienti jasnejše informacije o svojih pravicah in o tem, kako se porablja njihov denar. Čakalne dobe Čakalne dobe za nekatere ambulantne specialistične storitve so se podaljšale. Glede na evropsko anketo o zdravju in zdravstvenem varstvu iz leta 2015( ) se je delež ljudi, ki poročajo o dolgi čakalni dobi, povečal s 6 % v letu 2007 na 13 % v letu 2015. Čakalne dobe so se podaljšale iz več razlogov, in sicer zaradi potrebnih ukrepov za fiskalno prilagoditev med krizo, pomanjkanja zdravnikov specialistov in „defenzivne medicine“ (trenutne prakse družinskih zdravnikov, pri kateri paciente prepogosto napotijo na specializirane službe zaradi negotovosti pri diagnozi). Hkrati je na čakalnih seznamih 15–20 % pacientov, ki ne izpolnjujejo pogojev za zadevne storitve ali ne pridejo na zdravljenje. Tekoči projekti e-zdravja, kot sta e-naročanje in e-napotnica, povečujejo preglednost in lahko prispevajo h krajšim čakalnim dobam. Poleg tega nameravajo organi okrepiti sodelovanje med družinskimi zdravniki in zdravniki specialisti ter povečati obveznosti pacientov. Strukturne izboljšave pri upravljanju čakalnih dob so cilj predloga za spremembo Zakona o pacientovih pravicah. Boljša razporeditev virov lahko omeji dolge čakalne dobe, ki imajo običajno večji učinek na revnejša gospodinjstva. Leta 2015 se je začel pilotni projekt „Za boljše upravljanje čakalnih dob“, da bi se ugotovili razlogi za čakalne dobe. Poleg tega je bilo ponudnikom zdravstvenih storitev namenjenih več sredstev za nekatere postopke. Glede na najnovejše razpoložljive podatke se je čakalna doba za ciljne postopke v povprečju kljub povečanju števila pacientov skrajšala (glej grafa 4.1.4 in 4.1.5). Vendar izkušnje iz drugih držav kažejo, da so ukrepi, s katerimi se zgolj povečajo sredstva, namenjena skrajšanju čakalnih dob, lahko uspešni le kratkoročno (OECD, 2013). Norme glede čakalnih dob, učinkovitejša razporeditev človeških in kapitalskih virov med sektorji in specializacijami ter uporaba IKT so običajno uspešnejši pri trajnem skrajšanju dolgih čakalnih dob (Evropska komisija, 2016c). Poleg tega lahko bolje zaščitijo revnejša gospodinjstva, ki so običajno bolj prizadeta zaradi daljših čakalnih dob, saj je lahko breme, ki ga predstavlja nakup storitev zasebnih ponudnikov, preveliko. Graf 4.1.4:Število pacientov, ki čakajo na posebne postopke, in delež pacientov, ki čakajo dlje od najdaljše dopustne čakalne dobe Vir: Nacionalni inštitut za javno zdravje (NIJZ). Graf 4.1.5:Čakalne dobe za posebne postopke Vir: Nacionalni inštitut za javno zdravje (NIJZ). Dolgotrajna oskrba Reforma za vzpostavitev vzdržnega, prožnega, visokokakovostnega in dostopnega sistema dolgotrajne oskrbe se pripravlja od leta 2002. V Sloveniji za zdaj še ni celostnega sistema dolgotrajne oskrbe. Slednja je sicer zagotovljena v okviru institucionalne oskrbe, vendar so skupnostne storitve premalo razvite in niso celostne. Razdrobljenost storitev se odraža v razdrobljenosti financiranja. Potrebe po dolgotrajni oskrbi so določene v več zakonodajnih aktih, kar lahko poveča izzive glede proračuna in financiranja. Poleg tega je število prejemnikov dolgotrajne oskrbe visoko in se hitro povečuje (Evropska komisija, 2016a). Do zdaj še ni bil dosežen dogovor o prihodnjih virih financiranja dolgotrajne oskrbe. To vprašanje je povezano s svežnjem reform zdravstvenega varstva, ki se trenutno pripravlja. Ministrstvo za zdravje bo leta 2017 začelo izvajati dveletni pilotni projekt za oceno potreb po dolgotrajni oskrbi in podporo zakonodajnim rešitvam v prihodnjem zakonu o dolgotrajni oskrbi. Pilotni projekt bo uporabljen za pripravo konkretnih ukrepov za reformo dolgotrajne oskrbe. Organi načrtujejo usmeriti dolgotrajno oskrbo v dve glavni smeri: 1) razvoj oskrbe na domu in 2) enakost dostopa do dolgotrajne oskrbe. Vendar načini za doseganje teh ciljev še niso jasni. Poleg potreb bodo v okviru pilotnega projekta ocenjene tudi storitve in mehanizem za njihovo zagotavljanje. Določen bo tudi prag za upravičenost do storitev dolgotrajne oskrbe. Na podlagi teh ocen se lahko vzpostavi točka „vse na enem mestu“, v okviru katere bodo „načrtovalci“ z obsežnim znanjem vseh storitev na podlagi potreb in preferenc pripravljali celostne posamezne načrte za upravičence, ki bodo vključevali tako zdravstvene kot socialne storitve dolgotrajne oskrbe. V skladu s cilji bi bilo treba prednostno obravnavati skupnostno oskrbo (vključevanje nevladnih organizacij, prostovoljcev in lokalne skupnosti) ter vzpostaviti dejavnosti, usposabljanje in podporo za družinske člane, udeležene pri oskrbi. Pripravlja se reforma dolgotrajne oskrbe, vendar je več pomembnih izzivov še vedno nejasnih. Organi menijo, da je z okrepitvijo preventivnih ukrepov, spodbujanjem zgodnejše rehabilitacije, izboljšanjem usklajevanja med socialno in zdravstveno oskrbo ter boljšo uporabo IKT (kot so učinkovitejše e-javne storitve) mogoče doseči stroškovno učinkovitost in vzdržnost financiranja. Vendar jasne količinske opredelitve še niso na voljo, saj so te odvisne od opredelitve prednostnih nalog v smislu potreb in opredelitve osnovne košarice storitev. Ko bo vse to opredeljeno, bo mogoče razviti mikrosimulacijski model za oceno alternativnih možnosti financiranja in njihovega potenciala za ustvarjanje tekočih in prihodnjih prihrankov. 4.1.4Fiskalni okvir* Celovita izvedba predvidenega fiskalnega okvira bi izboljšala verodostojnost proračunskega postopka v Sloveniji. Po sprejetju Zakona o fiskalnem pravilu namerava vlada sprejeti še spremembe Zakona o javnih financah. Prejšnji rok (december 2016) je bil preložen na prvo četrtletje leta 2017. Namen predlaganih sprememb je okrepiti pravila za vse proračunske enote in vlogo Računskega sodišča pri izvrševanju proračuna. Do zdaj v postopku načrtovanja proračuna ni bilo večletne perspektive, saj je poudarek na sprejemanju ukrepov na letni podlagi. Večletni pristop k pripravi proračuna, zlasti zavezujoče zgornje meje odhodkov, spodbuja fiskalno disciplino ter bo zagotovil večjo gotovost za državljane in podjetja v zvezi z ukrepi politike v prihodnjih letih. Zakon o fiskalnem pravilu je uvedel triletni okvir za pripravo proračunov, vendar je njegovo dejansko izvajanje odvisno od sprememb Zakona o javnih financah. S temi spremembami bi večletni pristop k pripravi proračuna dobil zakonsko podlago. Ustanovitev fiskalnega sveta spet zamuja. Izvajanje Zakona o fiskalnem pravilu (ki ga je Državni zbor sprejel julija 2015) bo nadziral fiskalni svet. To je neodvisen državni organ s tremi člani, ki so strokovnjaki na področju makroekonomije ali javnih financ. Člane sveta mora predlagati vlada, za potrditev njihovega imenovanja pa je potrebna dvotretjinska večina v Državnem zboru. Po treh neuspešnih postopkih za imenovanje članov bo morala vlada ponovno objaviti javni razpis za člane fiskalnega sveta. Zato ustanovitev fiskalnega sveta spet zamuja. Glede na dosedanje zamude in potrebo po začetku delovanja fiskalnega sveta lahko ta časovni okvir ogrozi njegovo zmožnost, da predloži mnenje o programu stabilnosti za leto 2017.

4.1.5Podjetja v državni lasti* Po sklopu reform se je leta 2015 začel izvajati nov celovit okvir za upravljanje podjetij v državni lasti. Slovenski državni holding (SDH) s pomočjo več orodij za korporativno upravljanje podjetij in na podlagi pooblastila v okviru splošne strategije, ki jo je odobril Državni zbor( ), sprejema ukrepe za zagotovitev učinkovitega izvajanja politik glede upravljanja podjetij v državni lasti. Glede na letno poročilo SDH se je leta 2015 dobičkonosnost lastniškega kapitala za celoten portfelj povečala na 4,7 % (1,8 % leta 2014). Izplačila dividend so bila leta 2016 za 7,4 % višja v primerjavi z letom 2015. Večji posli, ki so bili sklenjeni leta 2016, vključujejo zaključek prodaje NKBM in zamenjavo terjatev v lastniške deleže v Savi. Vlada je 19. januarja 2017 odobrila nov načrt upravljanja za leto 2017, v katerem so količinsko opredeljeni kazalniki uspešnosti za vsako posamezno podjetje v državni lasti in ki vsebuje posodobljen seznam sredstev za odprodajo.( ) Neodločnost na politični ravni kaže na to, da je prihodnost strokovnega in neodvisnega upravljanja podjetij v državni lasti še vedno ogrožena. SDH je naletel na veliko nasprotovanje, ko je julija 2016 poskušal zamenjati nadzorni svet Luke Koper. To je privedlo do odstopa vodje SDH. Slednjega trenutno vodi začasna predsednica uprave. Poleg tega se zdi, da vlada kljub predlogom SDH ni pripravljena sprejeti potrebnih ukrepov za prilagoditev nekaterih vidikov okvira za upravljanje podjetij v državni lasti. Predlagana je bila zlasti sprememba strategije, sprejete julija 2015, vendar ta sprememba še ni bila sprejeta. Z njo bi se lahko med drugim spodbudil napredek pri pomembnih poslih, kot je privatizacija NLB (glej oddelek 4.2). Poleg tega bi s spremembo lahko dosegli, da bi bili ambiciozni cilji glede uspešnosti iz strategije bolj prilagodljivi spreminjajočim se okoliščinam. 4.1.6Obdavčitev Dohodnina Slovenija je sprejela davčno reformo, ki preusmerja davke z dela na kapital. Državni zbor je septembra 2016 sprejel spremembe treh davčnih zakonov z učinkom od 1. januarja 2017. Namen sprememb je spodbuditi ustvarjanje delovnih mest z visoko dodano vrednostjo, s čimer bi se spodbudila gospodarska rast in povečali davčni prihodki.( )( ) Pred reformo je imel sistem dohodnine štiri davčne razrede, dohodki pa so bili obdavčeni progresivno (16 %, 27 %, 41 % in 50 %). Skupno davčno osnovo bi bilo mogoče znižati z različnimi vrstami olajšav. Ena od njih je namenjena zaposlenim z nizkimi dohodki, in sicer velja za dohodke (prejemke od dela in druge dohodke) v znesku, ki rahlo presega minimalno plačo (do 10 866 EUR). Davčni sistem je zasnovan tako, da je približno 90 % vseh delavcev obdavčenih po 16- in 27-odstotni davčni stopnji (graf 4.1.6).( ) Graf 4.1.6:Učinek davčne reforme (po davčnih razredih) Vir: Evropska komisija, Skupno raziskovalno središče, na podlagi modela EUROMOD. Skupni fiskalni stroški davčne reforme po ocenah organov znašajo 106 milijonov EUR (0,4 % BDP). Organi pričakujejo, da se bo fiskalni učinek izravnal s povišanjem stopnje davka od dohodka pravnih oseb s 17 % na 19 % ter učinkovitejšim pobiranjem davkov. Organi pričakujejo, da bo ukrep fiskalno nevtralen. Reformo je mogoče razdeliti na tri dele. Prvi del povečuje število davčnih razredov s štiri na pet, uvaja dodatno davčno stopnjo v višini 34 % in znižuje drugo najvišjo davčno stopnjo z 41 % na 39 % (graf 4.1.6). Stroški tega dela reforme so ocenjeni na 56 milijonov EUR. Drugi del zvišuje prag za osnovno olajšavo za zaposlene z nizkimi dohodki tik nad minimalno plačo, in sicer z 10 866 EUR na 11 166 EUR. Stroški tega dela reforme so ocenjeni na 5 milijonov EUR. Tretji del reforme znižuje obdavčitev dodatkov za delovno uspešnost (13. plača), tj. do višine 70 % povprečne plače bo 13. plača oproščena dohodnine. Stroški tega dela reforme so ocenjeni na 45 milijonov EUR. Graf 4.1.7:Učinek davčne reforme (po plačnih decilih) Vir: Evropska komisija, Skupno raziskovalno središče, na podlagi modela EUROMOD.

Čisti prejemki od dela in povprečne letne neto dohodninske obveznosti upoštevajo tako spremembe davčnih razredov/stopenj kot spremembe osnovne olajšave za zaposlene z nizkimi dohodki. Davčna reforma najbolj vpliva na delavce v desetem (najvišjem) plačnem decilu (graf 4.1.7).( ) Razlog za to je, da večji del reforme (tj. spremembe davčnih razredov in stopenj) vpliva le na delavce z letno davčno osnovo nad 20 400 EUR, kar je približno 10 % vseh delavcev. V desetem plačnem decilu reforma vpliva na več kot 80 % delavcev. Njihove davčne obveznosti se v povprečju zmanjšajo za približno 7 % (600 EUR na leto), medtem ko se njihovi čisti prejemki od dela povečajo za 2 % (graf 4.1.7). V tem plačnem decilu so glavni upravičenci delavci z letno davčno osnovo nad 48 001 EUR (graf 4.1.6). Ti predstavljajo manj kot 1 % vseh delavcev. Njihovi čisti prejemki od dela se v povprečju povečajo za 4,3 % (več kot 2 000 EUR na leto). Zelo majhen delež zaposlenih z nizkimi dohodki ima koristi od sprememb upravičenosti do osnovne olajšave. Povišanje praga za osnovno olajšavo za zaposlene z nizkimi dohodki vpliva na zaposlene v prvi polovici porazdelitve plač. Vendar jih ima samo 4 % koristi od reforme. Glavni upravičenci so delavci v drugem in tretjem plačnem decilu, čeprav reforma vpliva le na 7,2 % delavcev v drugem in 10,1 % delavcev v tretjem plačnem decilu (graf 4.1.7). Njihove davčne obveznosti se v povprečju zmanjšajo za približno 6,5 % oziroma 6,0 % (23 EUR oziroma 33 EUR na leto), medtem ko se njihovi čisti prejemki od dela v povprečju povečajo za 0,3 %. V preostalih decilih je delež delavcev, na katere vpliva reforma, manj kot 2 %, njihovi čisti prejemki od dela pa se spremenijo za manj kot 0,1 %. Davčna reforma je sicer ciljno usmerjena, vendar so dejavniki, ki odvračajo od dela, še vedno močni. Reforma povečuje spodbude za delo za delavce z najvišjimi mejnimi dejanskimi davčnimi stopnjami, tj. delavce v drugem in desetem plačnem decilu (4.1.8)( ). Vendar so mejne dejanske davčne stopnje za te delavce še vedno visoke. Spremembe osnovne olajšave za zaposlene z nizkimi dohodki znižujejo mejno dejansko davčno stopnjo za delavce v drugem plačnem decilu za 5,6 odstotne točke na 44,3 %. Spremembe davčnih razredov in stopenj znižujejo mejno dejansko davčno stopnjo za delavce v desetem plačnem decilu za 4 % na 46,5 %. Dohodnine še naprej najbolj prispevajo k mejni dejanski davčni stopnji za delavce v desetem plačnem decilu. Davčna reforma bo imela majhen učinek na gospodarsko rast, zaposlovanje in neenakost. V naslednjih petih letih naj bi se BDP povečal za 0,1 %, stopnja zaposlenosti pa naj bi se povišala za 0,07 % glede na osnovni scenarij. Učinek reforme je večji za visokokvalificirane delavce, saj naj bi se stopnja njihove zaposlenosti povišala za skoraj 0,3 %. Povišanje stopnje davka od dohodkov pravnih oseb naj bi prispevalo k zmanjšanju dobičkov (po obračunu davka) za približno 0,5 %. Neenakost se nekoliko poveča, saj se Ginijev količnik poveča za 0,1 odstotne točke na 24,5 %. Učinek na stopnjo tveganja revščine je neznaten. Graf 4.1.8:Učinek davčne reforme na spodbude za delo Vir: Evropska komisija. Davek na nepremičnine Uvedba spremenjene različice davka na nepremičnine je bila preložena na leto 2019. Prihodki od periodične obdavčitve nepremičnin, ki manj izkrivlja gospodarsko rast kot obdavčitev dela, so precej nižji od povprečja EU. V okviru tehnične pomoči, ki jo je zagotovil MDS glede Zakona o davku na nepremičnine, je bilo ugotovljeno, da bi enotna stopnja 0,33 % ustvarila periodične prihodke od davka na nepremičnine v višini 1,2 % BDP (MDS, 2016g). Organi nameravajo uvesti spremenjeno različico davka na nepremičnine do leta 2019. Prihodki od davka na nepremičnine bodo prihodki občin. Morebitni dodatni prihodki iz tega vira bodo zmanjšali državno financiranje občin. Širša davčna osnova bi se izračunala kot tržna vrednost, in sicer na podlagi sistema za množično vrednotenje( ). Državni zbor naj bi zakon o davku na nepremičnine sprejel jeseni leta 2017. Množično vrednotenje naj bi se začelo uporabljati za vse nepremičnine sredi leta 2018. Tako se uvedba te zakonodaje pričakuje v januarju 2019. 4.2 Finančni sektor 4.2.1Bančni sektor*( ) Dobičkonosnost bančnega sektorja se je v prvi polovici leta 2016 še naprej izboljševala zaradi boljše kakovosti sredstev in nižjega kreditnega tveganja. Nedavno povečanje neto dohodka je v veliki meri posledica neto sprostitve rezervacij za izgube iz naslova posojil, ki so bile oblikovane v preteklih letih. Bankam je zlasti uspelo zmanjšati rezervacije zaradi izboljšanja kakovosti sredstev v obstoječih portfeljih posojil in nizkega kreditnega tveganja novih posojil. Kljub tem pozitivnim spremembam pa nizke obrestne mere še naprej ustvarjajo pritisk na neto obrestne marže, saj se obrestne mere na posojila nižajo hitreje od obrestnih mer za financiranje bank, pri čemer so obrestne mere na vloge že nižje od povprečja v euroobmočju. Tabela 4.2.1:Kazalniki finančne trdnosti, vse banke Vir: ECB, konsolidirani bančni podatki.

Solventnostno stanje bank se je na splošno izboljševalo zaradi naraščajoče dobičkonosnosti in kakovosti sredstev. Ključna dejavnika pri tem pozitivnem razvoju sta bila prerazvrščanje in razdolževanje tveganih dejavnosti iz bilanc stanja bank. Skupni delež temeljnega kapitala se je od leta 2013 stalno izboljševal in je junija 2016 dosegel 18,4 %. Manjše institucije in hranilnice predstavljajo večje tveganje za solventnost. Ko se bodo obrestne mere zvišale, lahko nastanejo tveganja, povezana z vse večjo vrzeljo med zapadlostjo sredstev in obveznosti. Z nižanjem obrestnih mer na posojila se obstoječi in novi posojilojemalci vse bolj zatekajo k posojilom z daljšo zapadlostjo in fiksno obrestno mero. Hkrati s tem razvojem sta vse večja nenaklonjenost tveganju in splošno pomanjkanje instrumentov z visokim donosom vlagatelje privedla do tega, da večino prihrankov vlagajo v vloge na vpogled, ki jih je mogoče kadar koli dvigniti. Zato se je povečala razlika med povprečnima obdobjema ponovnega vrednotenja sredstev in obveznosti. Vse večja vrzel pri zapadlosti bi lahko postala težavna v primeru zvišanja obrestnih mer, saj bi dejansko vodila k nadaljnjemu zmanjšanju neto obrestnih marž v kratko- do srednjeročnem obdobju. Poleg tega prevladujoča uporaba vlog na vpogled kot glavnega naložbenega instrumenta kaže na povečano likvidnostno tveganje. Graf 4.2.1:Gibanje slabih posojil po kategorijah Vir: Banka Slovenije.

Opomba: Kategorije slabih posojil temeljijo na lokalnih opredelitvah kategorij tveganja. Terjatve DUTB so zunaj bančnega sistema in so razvrščene kot slaba posojila. Graf 4.2.2:Neto delež slabih posojil v kapitalu (v %) Vir: ECB (konsolidirani bančni podatki).

Opomba: Za GB in SK ni podatkov za drugo četrtletje leta 2016, za RO, HR, CZ, LU in FI pa za četrto četrtletje leta 2012.



Raven slabih posojil se je v zadnjem letu občutno zmanjšala, delno tudi zaradi prodaje portfeljev in prenosov na slabo banko. Banke so pridobile pomembne zmogljivosti in pristojnosti na področju upravljanja prestrukturiranja slabih posojil. Delež slabih posojil v bilancah stanja bank upada, po pričakovanjih pa se bo ta trend nadaljeval. Zlasti se je znižalo lokalno merilo obsega slabih posojil, ki vključuje tako posojila, ki zamujajo z odplačevanjem več kot 90 dni, kot druge kategorije tveganja, saj je novembra 2016 znašalo 11,3 %, konec leta 2014 pa je doseglo raven 18,4 % (graf 4.2.1). Čeprav je absolutna raven v primerjavi z drugimi državami članicami še vedno visoka, so za ta posojila oblikovane ustrezne rezervacije (količnik pokritosti je junija 2016 znašal 69,2 %). Zmogljivost za pokrivanje izgub se je povečala, preostala tveganja za prelivanje v ta sektor pa so se v zadnjih letih znatno zmanjšala (graf 4.2.2). Sredi leta 2016 je Nova Ljubljanska banka (NLB) institucionalnim vlagateljem prodala dva svežnja slabih posojil fizičnih in pravnih oseb iz Slovenije v vrednosti 500 milijonov EUR. Prodaja portfeljev in prenosi na Družbo za upravljanje terjatev bank (DUTB) so prispevali k približno 50-odstotnemu zmanjšanju slabih posojil. Odpisi so k zmanjšanju obsega slabih posojil prispevali 30 %, prestrukturiranje pa 20 %. Ukrepi Banke Slovenije so dejansko zagotovili neposredne spodbude za izvajanje odpisov. Za pospešitev čiščenja bilanc stanja je Banka Slovenije izdala navodila, v katerih bankam nalaga, naj določijo letne cilje in strategije za zmanjšanje slabih posojil, ta navodila pa se redno pregledujejo. Poleg tega se od bank pričakuje odprava pripoznanja sredstev, torej da bodo banke preklicale pripoznanje sredstev, in sicer v skladu z določenim časovnim načrtom, ki je odvisen od vrste sredstev in izpostavljenosti. Banka Slovenije je imela vodilno vlogo pri uspešnem prestrukturiranju bančnega in podjetniškega sektorja. Zelo je pomembno, da se še naprej spoštujeta njena neodvisnost in vloga v ESCB pri opravljanju njenih nalog, določenih s pravom EU, in sicer tudi med potekom domačih preiskav. Banke izboljšujejo svoje prakse za upravljanje tveganj. Več bank dejavno izvaja strategijo za prehod na pristop na podlagi notranjih bonitetnih ocen pri kreditnem tveganju. Trenutne razmere bankam ne nudijo neposrednih spodbud za formalno uporabo takega pristopa, in sicer zaradi visoke stopnje neplačil v zadnjih letih krize. Se pa na prehod na pristop na podlagi notranjih bonitetnih ocen gleda kot na dolgoročnejše prizadevanje, ki bankam omogoča, da zberejo potrebno strokovno znanje in informacije. Napredujeta konsolidacija in prestrukturiranje bančnega sektorja. Septembra 2016 je bila zaključena združitev Nove kreditne banke Maribor, banke Raiffeisen in Poštne banke Slovenije. Preostanek Factor banke in Probanke, ki sta od septembra 2013 v postopku nadzorovane likvidacije, je bil februarja 2016 prenesen na DUTB. Sberbank in Gorenjska banka se prodajata. Državno lastništvo v bančnem sektorju je med najvišjimi v EU. Država ima v lasti več kot 50 % bančnega trga, vendar svoj delež počasi zmanjšuje. Ohranjanje visoke ravni vpletenosti države bi lahko dolgoročneje povzročalo določena tveganja za gospodarsko učinkovitost in javne finance. Nova Kreditna banka Maribor je bila privatizirana aprila 2016, privatizacija NLB (do 75 %) pa se načrtuje do decembra 2017. Začetna javna ponudba naj bi po prvotnih načrtih stekla konec leta 2016. NLB je bila v strategiji upravljanja naložb države opredeljena kot „pomembna naložba“. Zato mora država v skladu z Zakonom o Slovenskem državnem holdingu v njej ohraniti minimalni delež 25 % (+1 glas). Strategija določa tudi, da v nekaterih podjetjih, vključno z NLB, noben zasebni vlagatelj ne more pridobiti deleža, ki bi bil višji od deleža države. Čeprav pravni učinek navedene določbe ni jasen, bo to verjetno zmanjšalo privlačnost NLB za zasebne vlagatelje. Prav tako se bo zaradi tega verjetno znižala prodajna cena, razen če se bo upravljanje poslovanja družbe zagotovilo drugače, na primer z ureditvami delničarjev za korporativno upravljanje. Nazadnje, pričakuje se, da bo Abanka-Celje privatizirana do junija 2019, vendar do zdaj ni bil storjen še noben konkreten korak v smeri privatizacije. Zdi se, da so zavarovatelji dobro kapitalizirani in odporni na okolje z nizkimi obrestnimi merami, se pa dopolnilno zdravstveno zavarovanje lahko sooča z izzivi. Slovenski zavarovatelji so pri stresnem testu Evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) iz leta 2016 pokazali dobro odpornost, direktiva Solventnost II pa je začela veljati brez težav. Dobiček iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ki je bilo v preteklosti zelo donosno, se postopoma zmanjšuje. Vlada preučuje možnost vključitve dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja v javno shemo in 100 -odstotnega kritja zahtevkov (oddelek 4.1). Raven državnega lastništva v zavarovalniškem sektorju je nenavadno visoka in prinaša vprašljive naložbene strategije ter šibko korporativno upravljanje, sproža vprašanja glede nadzora in povzroča tveganja za finančno stabilnost, gospodarsko učinkovitost in javne finance. Država ima v lasti tri glavne akterje na slovenskem zavarovalniškem trgu, ki predstavljajo tržni delež v višini približno 60 %, kar je daleč največji delež v EU. Zdi se, da vlada vpliva na strategijo zavarovateljev. Strategija upravljanja naložb države od zavarovateljev v državni lasti zahteva, da vložijo najmanj 30 % svojih sredstev v domače finančne instrumente. Določa tudi, da mora nadzorni svet teh zavarovateljev pred razpolaganjem z deleži v družbi, ki je opredeljena kot „strateška“ ali „pomembna“, pridobiti soglasje Slovenskega državnega holdinga. Te omejitve naložbene strategije zavarovateljev v državni lasti bi lahko ovirale razporejanje sredstev in privedle do povečanja tveganja koncentracije. Neodvisnost Agencije za zavarovalni nadzor (AZN) in Agencije za trg vrednostnih papirjev (ATVP) bi se lahko znašla pod pritiskom. Več mednarodnih institucij (MDS, EIOPA in OECD) je izdalo priporočila za krepitev neodvisnosti nadzornih organov oziroma izrazilo zaskrbljenost glede morebitne ogroženosti te neodvisnosti. Z osnutkom Zakona o javnih agencijah se namreč namerava uvesti potencialno problematične določbe, ki bi zmanjšale operativno neodvisnost AZN in ATVP. Predlog določa, da Ministrstvo za finance določi letne cilje navedenih agencij. Neuspeh pri doseganju teh ciljev bi se lahko štel za ustrezno podlago za razrešitev odgovornega direktorja. Predlog vladi tudi omogoča, da vpliva na zaposlovanje, načrte plač in finančne operacije obeh agencij. Te določbe bi lahko povzročile navzkrižje interesov, saj sta agenciji pristojni za nadzor številnih podjetij v državni lasti. Tržna kapitalizacija nefinančnih družb, ki kotirajo na borzi, je v primerjavi s povprečjem EU zelo nizka. Medtem ko je avgusta 2007 znašala 19,2 milijarde EUR, je do zdaj upadla na 4,7 milijarde EUR. Izdaja dolžniških vrednostnih papirjev se povečuje, vendar je še vedno na zelo nizki ravni. Nefinančne družbe kot vir financiranja še naprej najraje uporabljajo posojila monetarnih finančnih institucij (MFI) (graf 4.2.3), čeprav se je obseg takih posojil z 21,5 milijarde EUR v juliju 2010 zmanjšal na doslej najnižjo raven, in sicer na 10,2 milijarde EUR (26,4 % BDP), kar je posledica prenosa oslabljenih sredstev z bank na Družbo za upravljanje terjatev bank in znatnih pritiskov na razdolževanje. Graf 4.2.3:Financiranje nefinančnih družb Vir: ECB, AMECO. Slovenija vedno znova zamuja s prenosom finančnih direktiv EU. Slovenija je med državami članicami z najvišjim številom odprtih zadev v postopku za ugotavljanje kršitev zaradi neizvršitve prenosa finančnih direktiv iz obdobja po krizi. Po navedbah organov je med glavnimi razlogi za zamude pri prenosu pomanjkanje upravnih zmogljivosti (človeških virov). 4.2.2Dostop do financiranja* Dostop do financiranja za mala in srednja podjetja (MSP) se je izboljšal in je na ravni povprečja EU. V letu 2016 je bilo zavrnjenih približno 9 % vlog MSP za posojila, pri čemer je stopnja zavrnitev upadla s 24 %, kolikor je znašala leta 2014. Pripravljenost bank, da posojajo denar, se je povečala, izboljšal pa se je tudi dostop do javnofinančne pomoči, vključno z jamstvi. Čeprav se nekatera MSP še vedno soočajo s finančnimi izzivi, dostop do financiranja ni več ena od treh glavnih ovir za poslovanje slovenskih mikro in malih podjetij (Agenda malega gospodarstva 2016 ter analiza Gospodarske zbornice Slovenije, 2016). To je posledica gospodarskega okrevanja, čiščenja bilanc stanja bank in slabih sredstev, večje odzivnosti bank ter nekaterih novih programov financiranja javnega dolga (s strani Slovenskega podjetniškega sklada in SID banke). Vendar je delež slabih posojil med MSP še vedno visok. Za obravnavanje tega vprašanja je bil s pomočjo Svetovne banke pripravljen sistematičen pristop k prestrukturiranju slabih posojil MSP. Poleg tega je vlada sprejela zakonodajni predlog za vzpostavitev centralnega kreditnega registra, da bi se omogočilo učinkovitejše upravljanje tveganj in zmanjšalo tveganje zadolženosti. Od februarja 2016, ko so posojila gospodinjstvom dosegla najnižjo raven, se je njihov obseg povečal za 1,6 %. Hkrati pa se posojila podjetjem in MSP še naprej krčijo, čeprav počasneje. Pričakuje se, da se bo dostop do financiranja za podjetja še izboljševal ob popuščanju pritiska razdolževanja. Za izboljšanje dostopa do alternativnih virov financiranja so bili sprejeti omejeni ukrepi, lastniško financiranje pa je še vedno na nižji ravni kot v EU. Slovenski podjetniški sklad (SPS) in SID banka (Slovenska izvozna in razvojna banka) sta uvedla zlasti nove dolžniške instrumente za MSP, vključno z ukrepi, kot so mikrokrediti. SPS je leta 2016 izvedel eno shemo semenskega kapitala (približno 3,9 milijona EUR), pri čemer je bilo podprtih približno 47 MSP. Poleg tega je SPS podpisal sporazum za konkurenčnost podjetij ter MSP v okviru Evropskega sklada za strateške naložbe. To bo SPS omogočilo, da v treh letih zagotovi 180 milijonov EUR za jamstva za MSP v Sloveniji. Na podlagi nedavne analize vrzeli se pripravljajo novi finančni instrumenti, ki bodo podprti s strukturnima skladoma. Zaradi pomena dostopa do financiranja za rast malih podjetij se bo velik delež sredstev evropskih strukturnih in investicijskih skladov (približno 450 milijonov EUR) zagotovil prek finančnih instrumentov, namenjenih MSP. Načrtuje se, da bodo ta sredstva zagotovljena prek bolj standardnih oblik finančnih instrumentov, kot so posojila in jamstva, pa tudi prek alternativnih virov financiranja, kot so kapitalske naložbe, tvegani kapital in vmesno financiranje. Z januarjem 2017 so bile spodbude za družbe tveganega kapitala odpravljene. Pred to spremembo je Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb za družbe tveganega kapitala določal posebno davčno stopnjo 0 %, vendar le, če so imele sedež v Sloveniji.

4.3 Trg dela, izobraževanje in socialne politike Okrevanje na trgu dela se je v letu 2016 nadaljevalo. Od tretjega četrtletja leta 2015 do tretjega četrtletja leta 2016 se je stopnja zaposlenosti povečala za 0,2 odstotne točke na 70,4 %, stopnja brezposelnosti pa se je še naprej zniževala in je v tretjem četrtletju leta 2016 znašala 7,4 %. Zaradi povečevanja povpraševanja po delovni sili se ponuja priložnost za aktiviranje starejših delavcev in daljše ohranjanje njihove zaposlitve. Pričakuje se povečanje povpraševanja po starejših delavcih, saj naj bi kmalu prišlo do pomanjkanja delovne sile. 4.3.1Trg dela in starejši delavci*( ) Stopnja udeležbe starejših delavcev je precej nad ravnmi pred krizo, vendar je še vedno nizka, zlasti v primerjavi z drugimi državami članicami (Evropska komisija, 2016a). V obdobju 2011–2015 se je stopnja zaposlenosti ljudi med 55. in 64. letom povečala za 5,4 odstotne točke na 36,6 % (v povprečju se je v EU povečala za 6,1 odstotne točke na 53,3 %). To je edina starostna skupina, pri kateri je v tem obdobju prišlo do povečanja stopnje zaposlenosti. Povečanje je zlasti posledica pokojninske reforme iz leta 2012 (glej oddelek 4.1.2) in demografskega učinka „baby boom“( ), kar je privedlo do tega, da je v skupino starejših delavcev vstopilo več zaposlenih ljudi, kot jih je iz nje izstopilo (UMAR, 2016a). Vendar so razmere na trgu dela za starejše delavce še naprej neugodne. Tako ključni izziv ostaja vprašanje, kako dlje ohraniti zaposlitev starejših delavcev in ponovno zaposliti dolgotrajno brezposelne. Učinkovito reševanje teh izzivov bi lahko imelo znatno pozitiven učinek na zaposlenost in gospodarsko aktivnost.( ) Eden od treh iskalcev zaposlitve je starejši od 50 let. Stopnja zaposlenosti starejših je kljub opaženim izboljšanjem in oživitvi trga dela še vedno med najnižjimi v EU. Čeprav se je stopnja zaposlenosti starejših žensk (31 %) v letu 2015 povečala, je v primerjavi s stopnjo zaposlenosti slovenskih moških (43 %) in povprečno stopnjo zaposlenosti žensk v EU (47 %) še vedno nizka. Stopnja ohranitve zaposlitve starejših delavcev je najnižja med vsemi državami OECD. Le 18 % oseb iz starostne skupine od 55 do 59 let, ki so bile zaposlene v letu 2009, je bilo v letu 2014 še vedno zaposlenih pri starosti od 60 do 64 let. Nizka stopnja ohranitve zaposlitve je posledica prenehanja aktivnosti starejših delavcev. Poleg tega se je stopnja brezposelnosti starejših od leta 2008 več kot podvojila, v veliki meri zaradi prenehanja pogodb o zaposlitvi iz poslovnih razlogov. Več kot 40 % vseh dolgotrajno brezposelnih je starejših od 50 let, skoraj polovica od teh pa je brezposelna že dve leti ali več (povprečno 37,1 meseca). Graf 4.3.1:Stopnja zaposlenosti po starostnih skupinah, 2015 Vir: Evropska komisija. Razlike v ravneh znanja in spretnosti odraslih so velike, pri čemer je raven usposobljenosti starejših ljudi najnižja. Raziskava OECD o znanjih in spretnostih odraslih (PIAAC) je pokazala, da ima približno vsak četrti Slovenec med 16. in 65. letom starosti slabe jezikovne in matematične spretnosti, ta delež pa nekoliko presega povprečje OECD (18,9 % oziroma 22,7 %). Skoraj polovica Slovencev ima slabe digitalne spretnosti za reševanje problemov. Odrasli v Sloveniji dosegajo boljše rezultate pri matematičnih spretnostih kot pri jezikovnih, in sicer kljub znatnemu izboljšanju jezikovnih spretnosti v primerjavi z raziskavami izpred dveh desetletij. Znanja in spretnosti starostne skupine od 55 do 64 let so na nizki ravni tako v primerjavi s povprečjem OECD kot v primerjavi z mladimi v Sloveniji, kar povzroča eno največjih vrzeli na tem področju med vsemi državami OECD (OECD, 2016b). Zato bi se s politikami nadgrajevanja spretnosti, prekvalifikacije in vseživljenjskega učenja lahko izboljšala udeležba teh ljudi na trgu dela. Namen nacionalne strategije v zvezi z znanji in spretnostmi, ki je trenutno v pripravi, je oceniti nacionalni sistem znanj in spretnosti ter utreti pot politikam in strategijam, da bi se zadovoljile prihodnje potrebe ter izboljšala povezava med ponudbo znanja in spretnosti ter povpraševanjem po njih. Starejši delavci se kljub reformi iz leta 2013 soočajo s številnimi ovirami pri tem, da ostanejo aktivni na trgu dela. Pomembno vlogo pri tem ima percepcija delodajalcev, tj. kako ti vidijo starejše delavce. Delodajalci dvomijo o sposobnostih starejših delavcev, kot delavci pa se jim zdijo tudi dražji in manj prilagodljivi (Zavod RS za zaposlovanje, 2015). Starejši delavci za delodajalce pogosto niso privlačni zaradi nižje ravni znanj in spretnosti ter visokih dodatkov na delovno dobo v Sloveniji (OECD, 2016a). Reforma trga dela iz leta 2013 je poskušala zagotoviti večjo konkurenčnost in zaposljivost starejših delavcev in višjo stopnjo ohranitve njihove zaposlitve.( ) Kljub reformi pa starejši kot delavci ostajajo manj privlačni. Starejši delavci delodajalce stanejo približno 15 % več kot drugi delavci (OECD 2016a). Poleg osnovne plače morajo delodajalci zanje pogosto plačevati več zaradi dodatka na delovno dobo v plačnem sistemu. V zasebnem sektorju ta dodatek običajno znaša 0,5 % plače za vsako delovno leto (čeprav je v kolektivnih pogodbah mogoče določiti nižji dodatek). Organi si prizadevajo za spodbujanje zaposlovanja starejših delavcev. Nedavni ukrepi se nanašajo na davčne olajšave in oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost za delodajalce, ki zaposlujejo starejše delavce (brezposelni v starosti 55 let in več). S tem ukrepom se začasno znižajo stroški dela, saj je delodajalec oproščen plačevanja prispevkov za socialno varnost za obdobje do 24 mesecev. Ukrep je bil uveden v začetku leta 2016 in bo verjetno podaljšan tudi po letu 2017. Sistem zavarovanja za primer brezposelnosti ljudem omogoča, da se upokojijo do štiri leta in en mesec prej. V Sloveniji se trajanje nadomestila za primer brezposelnosti izrazito podaljšuje z delovnimi izkušnjami in starostjo. Najdaljše trajanje nadomestila sega od dveh mesecev za mlade delavce s 6–8 meseci prejšnje zaposlitve, pa vse do 25 mesecev. Za delavce, starejše od 55 let in z zavarovalno dobo 25 let, je trajanje nadomestila za primer brezposelnosti določeno na 25 mesecev, če so bili v zadnjih 24 mesecih vplačani prispevki za devet mesecev. Po izteku tega obdobja lahko brezposelni starejši delavci še do dve leti pred izpolnitvijo pogojev za upokojitev prejemajo prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. To obdobje se bo z marcem 2018 skrajšalo na eno leto. Starejšim delavcem za ponovno pridobitev pravice do nadomestila lahko zadošča občasno delo, kar slabi spodbude za iskanje zaposlitve za nedoločen čas. V zadnjih letih postaja upokojevanje prek sistema zavarovanja za primer brezposelnosti vse bolj razširjeno, pri čemer velika nenadna povečanja tega pojava sovpadajo s pričakovanimi pokojninskimi reformami. Trenutno se približno 30 % prejemnikov starostne pokojnine upokoji na ta način. (OECD, 2016a). Vlada je v letu 2016 z namenom povečanja stopnje zaposlenosti starejših sprejela dokument o politiki in akcijski načrt. Dokument o politiki z naslovom „Starejši in trg dela v Sloveniji“ predstavlja podlago za razpravo s socialnimi partnerji in bi do neke mere lahko obravnaval izzive, ki jih prinašajo demografske spremembe. Ta dokument dopolnjuje belo knjigo o pokojninah. Reševanje izzivov, s katerimi se starejši soočajo na trgu dela, je obravnavano kot eden ključnih dejavnikov za uspešno pokojninsko reformo (glej oddelek 4.1.1). Na podlagi dokumenta o politiki je bil sprejet akcijski načrt. Ta zajema 34 kratkoročnih ukrepov, ki se bodo v letu 2017 bodisi začeli izvajati bodisi bodo v njem zaključeni, ter 15 ukrepov, ki se bodo začeli izvajati šele v letu 2018. Pri načrtu sodelujejo štiri različna ministrstva. Z nekaterimi ukrepi se nadaljujejo prejšnje politike (oddelek 4.3.2), drugi pa so povsem novi. Izvajanje načrta je ključno za izboljšanje aktivacije starejših delavcev. Delež nizkokvalificiranih oseb med vsemi registriranimi brezposelnimi v primerjavi s preteklim letom ostaja na enaki visoki ravni (28,8 %). Stopnja zaposlenosti nizkokvalificiranih delavcev je med letoma 2008 in 2013 upadla. To je bilo zlasti posledica znatnega upada gospodarske aktivnosti v sektorjih gradbeništva in predelovalnih dejavnosti, ki zaposlujeta večinoma nizkokvalificirane delavce. V zadnjih letih se je položaj teh delavcev na trgu dela izboljšal: leta 2015 se je njihova stopnja zaposlenosti v primerjavi z letom 2013 zvišala za 3,4 odstotne točke (na 48 %). To se je zgodilo zaradi strukture gospodarskega okrevanja, ki temelji predvsem na izvozu industrijskega blaga (UMAR, 2016a). Kljub temu je stopnja zaposlenosti nizkokvalificiranih delavcev še vedno 6,8 odstotne točke pod ravnjo pred krizo in 4,6 odstotne točke pod povprečjem v EU. Starejši in nizkokvalif