Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim reformnim programom Slovaške za leto 2011 ter mnenje Sveta o dopolnitvi programa stabilnosti Slovaške za obdobje 2011–2014

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije[2],

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil predlog Evropske komisije za začetek nove strategije za delovna mesta in rast, imenovane Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju ekonomskih politik ter se bo osredotočala na ključna področja, na katerih je potrebno ukrepanje za spodbuditev potenciala Evrope za trajnostno rast in konkurenčnost.

(2) Svet je 13. julija 2010 sprejel priporočilo o širših smernicah ekonomskih politik držav članic in Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za politike zaposlovanja držav članic[3], ki sta združena v „integriranih smernicah“. Države članice so bile pozvane, naj upoštevajo integrirane smernice pri svojih nacionalnih ekonomskih in zaposlovalnih politikah.

(3) Komisija je 12. januarja 2011 sprejela prvi letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek novega cikla ekonomskega upravljanja v EU ter prvega evropskega semestra predhodnega in integriranega usklajevanja politik, ki temelji na strategiji Evropa 2020.

(4) Evropski svet je 25. marca 2011 potrdil prednostne naloge za fiskalno konsolidacijo in strukturno reformo (v skladu s sklepi Sveta z dne 15. februarja in 7. marca 2011 ter na podlagi letnega pregleda rasti, ki ga je pripravila Komisija). Poudaril je potrebo po prednostni obravnavi ponovne vzpostavitve trdnih javnih financ in fiskalne vzdržnosti, zmanjšanju brezposelnosti z reformami na trgu dela ter po novih prizadevanjih za povečanje rasti. Od držav članic je zahteval, da te prednostne naloge pretvorijo v konkretne ukrepe ter jih vključijo v svoje programe stabilnosti ali konvergenčne programe in nacionalne reformne programe.

(5) Poleg tega je Evropski svet 25. marca 2011 tudi pozval države članice, ki sodelujejo v paktu „euro plus“, naj pravočasno predložijo svoje zaveze, da bodo vključene v njihove programe stabilnosti ali konvergenčne programe in nacionalne reformne programe.

(6) Slovaška je 28. aprila 2011 predložila dopolnitev programa stabilnosti za obdobje 2011–2014 za leto 2011 in 2. maja nacionalni reformni program za leto 2011. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevale medsebojne povezave.

(7) Slovaško gospodarstvo je zaradi velike trgovinske odprtosti in specializiranosti za trajno proizvodno blago močno prizadel padec svetovne trgovine in skupnega povpraševanja, ki je sledil finančni krizi. Zato se je leta 2009 BDP zmanjšal za 4,7 %, brezposelnost pa povečala na 12 %. Leta 2010 so se zlasti zaradi oživitve zunanjega povpraševanja gospodarske razmere znatno izboljšale v smislu rasti proizvoda (4,1-odstotno povečanje BDP), vendar so se na področju delovnih mest še naprej slabšale in stopnja brezposelnosti je narasla na 14,5 %, kar je med najvišjimi v EU in pomeni eno največjih povečanj. Zaposlovanje bo v obdobju 2011–2012 še naprej na stopnjah pred krizo. Kriza je povzročila znatno poslabšanje javnih financ in povečanje javnofinančnega primanjkljaja z 2 % BDP v letu 2008 na 8 % BDP v obdobju 2009–2010. Delež dolga v razmerju do BDP je bil sicer še vedno na razmeroma nizki ravni, vendar se je prav tako povečal za 15 odstotnih točk in leta 2010 dosegel 41 % BDP.

(8) Svet na podlagi ocene dopolnitve programa stabilnosti v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 meni, da je makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, za obdobje prvih dveh let verjeten, za konec programskega obdobja pa preveč ugoden. S programom naj bi se primanjkljaj v letu 2013 zmanjšal pod 3 % BDP skladno z rokom, ki ga je določil Svet, v letu 2014 pa še na 2,8 % BDP. Po letu 2011 prilagoditev temelji predvsem na odhodkih. Obstajajo negativna tveganja za proračunske cilje, ki so predvsem posledica izvajanja predlaganih ukrepov. Program ne predvideva uresničenja srednjeročnega cilja. Za dosego proračunskih ciljev bi bil za obdobje 2011–2013 potreben povprečen letni fiskalni napor v višini približno 1,4 % BDP.

(9) Po pričakovanjih naj bi se primanjkljaj leta 2011 zaradi konsolidacijskih ukrepov znatno zmanjšal in po ocenah iz programa stabilnosti Slovaške dosegel približno 2,5 % BDP. Pričakuje se, da se bo prilagoditev v letih 2011 in 2013 nadaljevala z vsakoletnim zmanjšanjem primanjkljaja za približno eno odstotno točko BDP. Konsolidacija je osredotočena predvsem na odhodkovno stran, in sicer v okviru prihrankov pri porabi blaga in storitev ter plačah, kar pa bi lahko bilo težko trajno uresničevati. Na splošno je izziv Slovaške zagotoviti, da se s konsolidacijo ohranijo in celo povečajo odhodki postavk, ki spodbujajo rast, kot sta izobraževanje in prometna infrastruktura. Zaskrbljujoče je zlasti majhno bruto povečanje trajnih sredstev vlade, ki naj bi se po pričakovanjih še naprej zmanjševalo. Možnosti za povečanje prihodkov od davkov, ki najmanj škodujejo rasti, kot so davki na nepremičnine in okoljski davki, ter za izboljšanje učinkovitosti pobiranja davkov, zlasti glede na veliko vrzel v zvezi z DDV, še obstajajo.

(10) Slovaška je z reformo iz leta 2005, s katero so bili uvedeni večletno načrtovanje, pripravljanje proračuna za programe in številna fiskalna pravila, znatno izboljšala svoj fiskalni okvir. Vendar pa se vlada kljub sedanji ureditvi tudi v letih velike gospodarske rasti ni uspela izogniti primanjkljaju. Ena glavnih pomanjkljivosti je dejstvo, da se lahko fiskalni cilji za zadnja leta z lahkoto spremenijo in zato ne izpolnjujejo svojega namena, ker ne utrjujejo proračunskega postopka v letih, ki sledijo. Z zgornjimi mejami odhodkov, predlaganimi v dopolnitvi programa stabilnosti in nacionalnem reformnem programu, bi se ta pomanjkljivost lahko odpravila, če bi zajemale največji možni delež splošne javnofinančne porabe. Sedanje pomanjkanje pravočasno objavljenih podatkov, zlasti za lokalne skupnosti in sklade socialne varnosti, dodatno ovira letno spremljanje fiskalnega razvoja in izvrševanje fiskalnih pravil. Poleg tega Slovaška nima neodvisne institucije, ki bi bila neposredno vključena v pripravljalno delo, spremljanje in ocenjevalne mehanizme v zvezi s proračunom.

(11) Slovaška je ena od držav članic, ki imajo znatne težave pri dolgoročni vzdržnosti javnih financ. Odhodki v zvezi s staranjem prebivalstva naj bi se v naslednjih desetletjih povečevali hitreje od povprečja EU. Kljub pomembni reformi, izvedeni v obdobju 2004–2006, naj bi bile glavni vir teh povečanj pokojnine. Z reformo niso bila sistematično obravnavana prihodnja povišanja pričakovane življenjske dobe. Zasluge kot pomemben dejavnik za izračun pokojnin in mehanizem indeksacije bi lahko v prihodnosti pomenile dodatne pritiske na dokladni steber. Spremembe v celoti naložbenega stebra, uvedene v obdobju 2008–2009, ki vključujejo zahtevo, da morajo pokojninski skladi kriti izgube, in odpravo obveznega sodelovanja novih udeležencev na trgu dela, so ogrozile njegovo ekonomsko upravičenost. V nacionalnem reformnem programu in programu stabilnosti je predvidenih več prilagoditev pokojninskega sistema, s katerimi bi se lahko odpravile sedanje pomanjkljivosti.

(12) Spopadanje z veliko rastjo brezposelnosti, preden ta postane strukturna, je prav tako velik izziv. Stopnja brezposelnosti trenutno znaša več kot 14 %. Stopnja dolgotrajne brezposelnosti, ki znaša 9,2 %, je še vedno najvišja v EU, spremljajo pa jo velike regionalne razlike ter neskladja med znanjem in veščinami ter potrebami trga dela. Čeprav trg dela na Slovaškem deluje pod razmeroma prožnimi pogoji, namerava vlada to prožnost še povečati s spremembami delovnega zakonika. Stopnja brezposelnosti je še posebno visoka med nizko kvalificiranimi delavci, pri katerih je ena najnižjih v EU. To je lahko posledica razmeroma visoke davčne obremenitve za manj plačane delavce, ki znaša 34 % (tj. 67 % povprečne plače) in zmanjšuje spodbude za zaposlovanje nizko kvalificiranih delavcev. Poleg tega imajo lahko ciljno usmerjene in dobro zasnovane aktivne politike na trgu dela pomembno vlogo pri ponovnem zaposlovanju brezposelnih. Trenutno so odhodki in prispevki za te politike med najnižjimi v EU, njihova učinkovitost pa se slabo spremlja ali vrednoti. Vlada do konca tega leta načrtuje reformo storitev trga dela in aktivnih politik na trgu dela.

(13) Slovaška je glede na pomen ustrezno kvalificirane delovne sile za izboljšanje necenovne konkurenčnosti predstavila visoko zastavljen cilj do leta 2020 povišati delež ljudi z visoko izobrazbo z zdajšnjih 17,6 % na 40 %. Da se zmanjšajo neskladja med znanjem in veščinami ter potrebami trga dela, Slovaška izvaja reformo šolskega izobraževanja ter poklicnega izobraževanja in usposabljanja, kot je opisano v nacionalnem reformnem programu. Vendar je delež ljudi z visokošolsko izobrazbo še vedno veliko pod povprečjem EU, vprašljiva pa je tudi kakovost, kar kažejo številni obstoječi kazalniki. Slabi dosežki na področju izobrazbe v marginalnih romskih skupnostih so pomemben dejavnik, ki prispeva k dolgotrajni brezposelnosti na Slovaškem. Udeležba aktivnega prebivalstva v vseživljenjskem učenju je v primerjavi s povprečjem EU še vedno zelo nizka (2,8 %), za kar se zdi, da negativno vpliva na zaposljivost in še dodatno ogroža prizadevanja za zmanjšanje zdajšnje visoke stopnje brezposelnosti.

(14) Nacionalni reformni program upošteva potrebo po podpiranju poslovnega okolja, ki bolj spodbuja rast, na Slovaškem, pa tudi potrebo po izboljšanju uspešnosti sodstva, večji preglednosti javnih naročil in boju proti korupciji, čeprav bi bilo izvajanje lahko vprašljivo. Vprašanje šibkih javnih institucij ni zadostno obravnavano, za okrepitev oblikovanja politik na podlagi dokazov pa bi se lahko še marsikaj naredilo. Nezadostna zmogljivost in velika menjava zaposlenih v javni upravi zmanjšujeta njeno učinkovitost in preglednost, slabita analitične zmožnosti ter ovirata uspešno črpanje sredstev EU in učinkovito porabo javnih virov na splošno. Ti dejavniki ovirajo potencial rasti gospodarstva in njegovo konkurenčnost.

(15) Slovaška je v okviru pakta „euro plus“ sprejela številne zaveze[4]. Zaveze se nanašajo na tri področja pakta, ki so pomembna za Slovaško: vzdržnost javnih financ, zaposlovanje in konkurenčnost. Kar zadeva fiskalno področje, se Slovaška zavezuje, da bo okrepila dolgoročno vzdržnost javnih financ in nacionalni fiskalni okvir s sprejetjem novega pravnega akta o fiskalni odgovornosti. Ukrepi na področju zaposlovanja se nanašajo na načrtovani pregled delovnega zakonika, s katerim bi trg dela postal še prožnejši. Konkurenčni ukrepi so osredotočeni na zmanjšanje upravnega bremena, boj proti korupciji, izboljšanje preglednosti javnih naročil in pravosodnega sistema ter povečanje učinkovitosti davčnega sistema. Navedene zaveze odražajo program reforme, začrtan v programu stabilnosti in nacionalnem reformnem programu. Pospešujejo tekoče reformne projekte v zvezi s poslovnim okoljem in uveljavljanjem pravic ter odpirajo pomembni vprašanji pokojnin in dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Te zaveze so bile ocenjene in upoštevane v priporočilih.

(16) Komisija je ocenila program stabilnosti in nacionalni reformni program ter zaveze pakta „euro plus“[5]. Glede na to, da je treba okrepiti splošno gospodarsko upravljanje Evropske unije in v prihodnje nacionalne odločitve vključiti EU, Komisija v oceni ni upoštevala le njihovega pomena za vzdržno fiskalno in socialno-gospodarsko politiko na Slovaškem, ampak tudi spoštovanje pravil in smernic EU. Komisija zato meni, da obstajajo negativna tveganja za doseganje proračunskih ciljev po letu 2011. S konsolidacijo bi bilo treba ohraniti porabo postavk, ki spodbujajo rast, spremljati pa bi jo morali ukrepi za okrepitev fiskalnega upravljanja in dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Nadaljnji ukrepi v obdobju 2011–2012 bi morali biti osredotočeni na krepitev domačih virov za rast, zmanjševanje nedavnega povečanja brezposelnosti, zlasti z zmanjšanjem davčne obremenitve za manj plačane delavce in reformo aktivnih politik na trgu dela, odpravo neskladij med znanjem in veščinami ter potrebami trga dela, izboljšanje kakovosti izobraževanja, usposabljanja in poslovnega okolja ter na okrepitev javnih institucij in njihovega upravljanja.

(17) Svet je glede na to oceno in ob upoštevanju Priporočila Sveta na podlagi člena 126(7) Pogodbe o delovanju Evropske unije z dne 2. decembra 2009 proučil dopolnitev programa stabilnosti Slovaške za leto 2011, njegovo mnenje[6] pa je zlasti odraženo v njegovih priporočilih v točkah (1), (2) in (3) v nadaljevanju. Svet je ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta z dne 25. marca 2011 proučil nacionalni reformni program Slovaške –

PRIPOROČA, naj Slovaška v obdobju 2011–2012:

(1) izvrši proračun za leto 2011, kot je bilo predvideno, in v letih 2012 in 2013 uvede načrtovane posebne trajne ukrepe, da se do leta 2013 primanjkljaj zniža pod 3 % BDP; ohrani odhodke, ki spodbujajo rast, in izkoristi razpoložljive možnosti za povečanje prihodkov z izboljšanjem učinkovitosti pobiranja DDV;

(2) okrepi fiskalno upravljanje s sprejetjem zavezujočih večletnih zgornjih mej odhodkov, ki zajemajo centralno raven države in sistem socialne varnosti v letu 2011, in z začetkom njihovega izvajanja v letu 2012; ustanovi tudi neodvisen fiskalni svet in zagotovi pravočasno objavo proračunskih podatkov na vseh ravneh upravljanja;

(3) okrepi dolgoročno vzdržnost javnih financ z nadaljnjo prilagoditvijo dokladnega stebra pokojninskega sistema, zlasti z uskladitvijo upokojitvene starosti s pričakovano življenjsko dobo, in z oblikovanjem spodbud za zagotovitev ekonomske upravičenosti v celoti naložbenega pokojninskega stebra, s čimer bi se dosegel napredek pri fiskalni vzdržnosti in hkrati zagotovile ustrezne pokojnine;

(4) sprejme ukrepe za podporo povpraševanja po nižje kvalificiranih brezposelnih z zmanjšanjem davčne obremenitve za manj plačane delavce; uvede tudi ukrepe za povečanje upravne zmogljivosti javnih služb za zaposlovanje, da se izboljšajo ciljna usmerjenost, oblikovanje in vrednotenje aktivnih politik na trgu dela, zlasti za mlade in dolgotrajno brezposelne;

(5) pospeši izvajanje načrtovanih reform izobraževanja ter poklicnega izobraževanja in usposabljanja ter sprejme ukrepe za izboljšanje kakovosti višjega izobraževanja in njegove usklajenosti s tržnimi potrebami; razvije okvir spodbud za posameznike in tudi za delodajalce, da se spodbudi sodelovanje nizko kvalificiranih delavcev pri vseživljenjskem učenju;

(6) zagotovi izvajanje načrtovanih ukrepov, katerih cilji so učinkovitejša uporaba pravil o javnih naročilih ter večja uspešnost in preglednost pravosodnega sistema.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 1.

[2] UL C …, str. …

[3] Ohranjene za leto 2011 s Sklepom Sveta 2011/308/EU z dne 19. maja 2011.

[4] Več o zavezah v okviru pakta „euro plus“ je na voljo v SEC(2011) 733.

[5] Glej SEC(2011) 733.

[6] Kot določa člen 5(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97.