Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Franciji

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 126(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) V skladu s členom 126 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2) Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih mest.

(3) Svet je 27. aprila 2009 v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES) sklenil, da v Franciji obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 104(7) PES in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[1] izdal priporočila za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2012[2].

(4) Svet je 2. decembra 2009 v skladu s členom 126(7) PDEU sklenil, da je kljub sprejetim učinkovitim ukrepom francoskih organov po sprejetju priporočila prišlo do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance. Zato je Svet priporočil, da Francija odpravi čezmerni primanjkljaj najpozneje do leta 2013. Da bi lahko francoski organi verodostojno in trajnostno znižali javnofinančni primanjkljaj pod 3 % BDP, jim je bilo priporočeno, naj (a) v letu 2010 izvedejo načrtovane ukrepe za konsolidacijo in okrepijo fiskalno konsolidacijo od leta 2011; (b) zagotovijo povprečno letno fiskalno konsolidacijo nad 1 % BDP v obdobju 2010–2013; in (c) določijo ukrepe, potrebne za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, če to omogočajo ciklični pogoji, ter pospešijo zmanjševanje primanjkljaja, če se gospodarske ali proračunske razmere izkažejo za boljše od pričakovanj ob izdaji priporočila. Svet je v svojih priporočilih določil 2. junij 2010 kot rok za sprejetje učinkovitih ukrepov v skladu z določbami člena 3(4) Uredbe (ES) št. 1467/97.

(5) Komisija je 15. junija 2010 sklenila, da je Francija na podlagi napovedi služb Komisije iz pomladi 2010 sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato takrat nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni bilo potrebno.

(6) V skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in če po sprejetju priporočila nastopijo nepričakovani neugodni gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledicami za javne finance. Pojav nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za proračun se oceni glede na gospodarske napovedi, na katerih temelji priporočilo Sveta.

(7) V skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom odprave stanja čezmernega primanjkljaja v določenem roku. V priporočilu mora biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, skladni z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.

(8) V skladu z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2009, na kateri je temeljilo priporočilo Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU z dne 2. decembra 2009, naj bi francosko gospodarstvo v letu 2010 doseglo 1,2-odstotno rast, v letu 2011 pa 1,5-odstotno rast. Leti 2012 in 2013 sta bili zunaj časovnega obdobja, zajetega v napovedi, vendar je bila v skladu s predpostavko postopne odprave obsežne negativne proizvodne vrzeli do leta 2015 za leti 2012 in 2013 pričakovana višja rast kot v letu 2011. Rast BDP je bila v letu 2010 bistveno višja od pričakovane rasti iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2009, leta 2011 je bila nekoliko višja od napovedane 1,5-odstotne rasti, leta 2012 pa je francosko gospodarstvo stagniralo.

(9) Na podlagi napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se letos BDP znižal za 0,1 %, kar pomeni precej slabši scenarij za leto 2013 od tistega, na katerem temelji priporočilo Sveta iz decembra 2009. Šibak razpoložljiv dohodek gospodinjstev zlasti v povezavi z naraščajočo brezposelnostjo in zvišanjem davkov bo zgolj delno ublažila upočasnjena rast inflacije, nizko zaupanje podjetij pa naj bi povzročilo nadaljnje zmanjševanje naložb. Zunanji sektor si bo rahlo opomogel, kar bo predvidoma povzročilo zmerno povečanje dejavnosti v drugi polovici leta. Postopna krepitev zaupanja in ponovna zagotovitev realnega razpoložljivega dohodka gospodinjstev – ob domnevi, da ne bodo sprejeti dodatni ukrepi za konsolidacijo – bosta leta 2014 zagotovila pozitivno rast (v višini 1,1 %). Kljub prizadevanjem vlade za podporo zaposlovanja, zlasti mladih in starejših delavcev, se bo stopnja brezposelnosti po predvidevanjih še naprej povečevala in bo leta 2013 dosegla 10,6 %, leta 2014 pa 10,9 %. Inflacija se bo leta 2013 znižala na 1,2 % zaradi nižjih cen energije, naslednje leto pa se bo spet povečala zlasti zaradi načrtovanega dviga stopnje DDV.

(10) Gospodarska kriza je močno vplivala tudi na javnofinančni saldo. Primanjkljaj se je z že tako povišane stopnje 3,3 % BDP leta 2008 zvišal na izjemnih 7,5 % BDP leta 2009 zaradi delovanja avtomatskih stabilizatorjev in diskrecijske fiskalne spodbude, ki so jo organi izvajali v okviru evropskega načrta za oživitev gospodarstva. Čezmerni javnofinančni primanjkljaj se je leta 2010 zmanjšal na 7,1 % BDP, kar je odražalo ciklične vplive in izboljšanje strukturnega salda (tj. delno ublažitev z enkratnimi ukrepi, ki povečujejo primanjkljaj). Strukturni saldo se je izboljšal za 0,3% BDP. Leta 2011 se je javnofinančni primanjkljaj znatno zmanjšal na 5,3 % BDP. Rast BDP je v primerjavi z letom 2010 ostala nespremenjena in je znašala 1,7 %, pri čemer je izboljšanje večinoma temeljilo na okrepljenih prizadevanjih za konsolidacijo in popolni ukinitvi evropskega načrta za oživitev gospodarstva. Fiskalna konsolidacija, izračunana glede na spremembo strukturnega salda, je znašala 1,2 % BDP. Leta 2012 je nominalni primanjkljaj znašal 4,8 % BDP in kljub obsežnemu svežnju novih ukrepov ni dosegel ciljne ravni organov, ki je znašala 4,5 %. Del razlike je izhajal iz stroškov reševanja bančne skupine Dexia (0,1 % BDP). Strukturni saldo se je izboljšal za 1,1 % BDP.

(11) Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 se bo nominalni primanjkljaj v tem letu še dodatno zmanjšal zaradi ukrepov, ki so bili zlasti sprejeti kot del proračuna. Ukrepi v zvezi s prihodki vključujejo nadaljnje povečanje neposrednih davkov in socialnih prispevkov. Pravila za tekoče odhodke (centralna raven države in zdravstvo) so posodobljena, kar bo prispevalo k ohranjanju omejitve porabe. Nižja raven inflacije od predvidene in delna prekinitev indeksacije pokojnin iz drugega stebra v soglasju s socialnimi partnerji bosta prav tako pomagali omejiti odhodke. Vendar bo rast BDP, za katero je ponovno predvideno, da bo veliko nižja od svojega potenciala, negativno vplivala na nominalni saldo. Na splošno naj bi primanjkljaj dosegel 3,9 % BDP. Strukturni saldo naj bi se znova izboljšal, in sicer za 1,3 % BDP. Leta 2014 naj bi primanjkljaj dosegel 4,2 % BDP na podlagi običajne domneve, da v politiki ne bo prišlo do sprememb, kar pomeni, da so bili upoštevani le ukrepi, ki so dovolj natančno znani. Zlasti je treba še določiti del ukrepov za financiranje nedavnega odbitka davka od dohodkov pravnih oseb za konkurenčnost in zaposlovanje, medtem ko bodo številna enkratna plačila davka prenehala veljati konec leta 2013. Na splošno naj bi strukturni saldo naslednje leto večinoma ostal stabilen.

(12) Strukturni primanjkljaj, ki temelji na napovedi služb Komisije iz pomladi 2013, bo po ocenah s 6,1 % leta 2009 letos padel na 2,2 % BDP, tj. povprečno za 1,0 % BDP v referenčnem obdobju 2010–2013. Pri popravku potencialne rasti proizvodnje (+0,1 % BDP) in izrednih prihodkov (−0,2 % BDP) navzdol v primerjavi s časom, ko je bilo izdano priporočilo Sveta, povprečna letna fiskalna konsolidacija znaša 0,9 % BDP in ne dosega v celoti priporočene konsolidacije, ki znaša povprečno nad 1 % BDP. Kljub temu je iz obsežne ocene diskrecijskih ukrepov, ki so jih francoski organi izvajali v obdobju 2012–2013, mogoče sklepati, da skupni učinek teh ukrepov na proračun znaša 5,25 % BDP, tj. v povprečju 1,3 % BDP na leto. Poleg doseženega izboljšanja strukturnega salda je učinek posameznih diskrecijskih ukrepov v tem obdobju omogočil ublažitev trenda avtonomnega povečevanja javnih odhodkov zaradi dejavnikov, kot je staranje prebivalstva, zato analiza od spodaj navzgor zagotavlja bolj pozitivno sliko kot pristop od zgoraj navzdol, ki temelji na strukturnem saldu. Ukrepi vključujejo znatno zvišanje dohodnine in davka od dohodkov pravnih oseb, ki ga dopolnjujejo povišanja posrednih davčnih prihodkov in prispevkov za socialno varnost, zamrznitev osnovnih plač javnih uslužbencev ter prihranki iz splošnega pregleda javnih politik, pokojninska reforma iz leta 2010 in dejstvo, da je bila norma porabe za zdravstvo (ONDAM) sistematično dosežena (oziroma presežena). Ob upoštevanju zgoraj navedenega se lahko šteje, da so francoski organi sprejeli učinkovite ukrepe.

(13) Delež javnega dolga v BDP, ki je leta 2009 predstavljal 79,2 % BDP, je lansko leto presegel 90 %. Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 se bo delež javnega dolga še naprej povečeval v časovnem obdobju, zajetem v napovedi, in bo leta 2013 dosegel 94,0 % BDP, leta 2014 pa 96,2 % BDP zaradi še vedno relativno visokih javnofinančnih primanjkljajev in upočasnjene nominalne rasti BDP. Usklajevanje stanj in tokov, vključno s prispevki v evropski mehanizem za stabilnost in neposrednimi posojili državam iz programa za euroobmočje, bo prav tako prispevalo k povečanju javnega dolga.

(14) Znatno poslabšanje proračunskega stanja zaradi šibkejšega splošnega stanja gospodarstva v primerjavi s stanjem, na katerem temelji priporočilo Sveta iz leta 2009, kaže, da so revidirana priporočila na podlagi člena 126(7) PDEU za podaljšanje roka Francije za odpravo čezmernega primanjkljaja upravičena, kar je skladno s pravili Pakta za stabilnost in rast.

(15) Zaradi velikih negotovosti v zvezi z gospodarskim in proračunskim razvojem bi bilo treba priporočeni proračunski cilj za zadnje leto v obdobju zmanjševanja primanjkljaja določiti na raven, ki je znatno nižja od referenčne vrednosti, da se zagotovi učinkovito in trajno doseganje zmanjševanja primanjkljaja v zahtevanem roku.

(16) Če bi se rok za odpravo čezmernega primanjkljaja podaljšal le za eno leto, bi fiskalna konsolidacija, ki bi jo bilo treba izvesti leta 2014, močno presegala povprečno letno fiskalno konsolidacijo v obdobju 2010–2013, ki jo je 2. decembra 2009 priporočil Svet, kar bi tudi močno oviralo predvideno oživitev gospodarstva v naslednjem letu. Dvoletno podaljšanje bi omogočilo znižanje nominalnega primanjkljaja pod 3 % BDP leta 2015 in hkrati omejilo učinek na rast BDP v letih 2014 in 2015. Zagotovitev dveh dodatnih let Franciji bi bila v skladu s cilji za nominalni primanjkljaj, ki znašajo 3,9 % BDP za leto 2013, 3,6 % BDP za leto 2014 in 2,8 % BDP za leto 2015. Dejansko letno izboljšanje strukturnega proračunskega salda bi znašalo 1,3 % BDP v letu 2013 ter 0,8 % v letih 2014 in 2015. Ob upoštevanju možnega trenda poslabševanja strukturnega salda bi to pomenilo, da bi bili v letih 2014 in 2015 potrebni diskrecijski ukrepi v višini več kot 1 % BDP na leto.

(17) Za doseganje proračunskih ciljev je ključnega pomena, da organi v celoti izvedejo že sprejete ukrepe za leto 2013 (trenutno ocenjene na 1,5 % BDP) ter določijo, sprejmejo in hitro izvedejo varčevanje pri odhodkih in/ali ukrepe v zvezi s prihodki nad 1 % BDP na leto v letih 2014 in 2015 (splošen učinek ukrepov, ki so bili do zdaj sprejeti/dovolj natančno določeni za obdobje 2014–2015, je zanemarljiv). Zlasti je treba še podrobno opredeliti večino načrtovanih prihrankov, ki podpirajo različne norme porabe za obdobje 2014–2015. Nadaljnja zamrznitev osnovnih plač po letu 2013, ki se uporablja za vse javnofinančne podsektorje, ni bila izrecno potrjena. Čeprav pregled porabe MAP („modernisation de l'action publique“) še vedno poteka, ni jasno, ali bo zagotovil velike prihranke (ki bi jih bilo enostavno ovrednotiti). V zvezi s sistemom pokojnin še vedno niso bili predstavljeni dejanski ukrepi, ki bi podprli načrtovano reformo. Prav tako še niso bile predstavljene podrobnosti o načrtovanem zmanjšanju porabe lokalnih vlad. V zvezi s prihodki se bodo konec leta 2013 iztekla številna enkratna plačila davka in do zdaj še niso bili napovedani posebni ukrepi, ki bi jih nadomestili. Glede makroekonomskega scenarija francoskih organov za naslednje leto jasno prevladujejo negativna tveganja. Napovedana rast BDP je 1,2 %, kar je zelo blizu napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 (1,1 %), vendar se osnovna fiskalna scenarija razlikujeta: prvi je del strukturne konsolidacije, ki obsega 1 % v letu 2014, drugi pa temelji na rahlem poslabšanju strukturnega sklada. Novoustanovljeni fiskalni svet („Haut Conseil des finances publiques“) je makroekonomski scenarij, na katerem temelji trenutna ciljna vrednost primanjkljaja za leto 2014, prav tako ocenil za zelo optimističnega. Na splošno bo treba stanje natančno spremljati, organi pa bi morali biti pripravljeni sprejeti korektivne ukrepe v primeru odstopanj porabe ali izpadov prihodkov.

(18) Poročilo Komisije o fiskalni vzdržnosti iz leta 2012 kaže, da Franciji kratkoročno ne grozi tveganje fiskalnega pretresa. Srednjeročno in dolgoročno so tveganja srednja in nizka. Vendar pa je bolj zaskrbljujoč najnovejši razvoj, ki vpliva na pokojninski sistem. Zlasti najnovejše napovedi Svetovalnega sveta za pokojnine („Conseil d'orientation des retraites“) kažejo stalen primanjkljaj v sistemu do leta 2020. To potrjuje nujno potrebo po dodatni pokojninski reformi za popolno ponovno vzpostavitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ.

(19) Francija izpolnjuje pogoje za podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

(1) Francija bi morala najpozneje do leta 2015 odpraviti sedanji čezmerni primanjkljaj.

(2) Francija bi morala doseči cilj za nominalni primanjkljaj, ki znaša 3,9 % BDP za leto 2013, 3,6 % BDP za leto 2014 in 2,8 % za leto 2015, kar je v skladu z zagotavljanjem izboljšav strukturnega salda v višini 1,3 % BDP za leto 2013, 0,8 % za leto 2014 in 0,8 % za leto 2015, ki temelji na razširjeni napovedi služb Komisije iz pomladi 2013.

(3) Francija bi morala v celoti izvesti že sprejete ukrepe za leto 2013 (1,5 % BDP) ter določiti, sprejeti in hitro izvesti potrebne ukrepe za konsolidacijo za leti 2014 in 2015 za doseganje priporočenega izboljšanja strukturnega salda ter hkrati v skladu z načrtom nadaljevati temeljit pregled kategorij porabe v vseh javnofinančnih podsektorjih, tudi na ravni socialne varnosti in lokalnih vlad.

(4) Francija bi morala za zmanjšanje primanjkljaja uporabiti vse nepričakovane dobičke. Ukrepi za proračunsko konsolidacijo bi morali zagotoviti trajno izboljšanje javnofinančnega strukturnega salda na način, ki pospešuje rast.

(5) Svet je določil 1. oktober 2013 kot rok, do katerega mora Francija sprejeti učinkovite ukrepe ter v skladu s členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno poročati o konsolidacijski strategiji, ki je predvidena za dosego ciljev.

Poleg tega bi morali francoski organi okrepiti dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema z dodatno prilagoditvijo vseh ustreznih parametrov. Zlasti bi bilo treba do konca tega leta v skladu s predvidevanji sprejeti načrtovano reformo ter zagotoviti trajnostno vzpostavitev sistema najpozneje do leta 2020, pri čemer bi se bilo treba izogniti vsem nadaljnjim povečanjem stroškov dela. Poleg tega mora Francija za zagotovitev uspešnosti strategije fiskalne konsolidacije tudi podpreti fiskalno konsolidacijo s celovitimi strukturnimi reformami v skladu s priporočili Sveta, naslovljenimi na Francijo v okviru evropskega semestra, zlasti s tistimi, ki zadevajo postopek v zvezi z makroekonomskim neravnovesjem.

Poleg poročila iz priporočila (5) bi morali francoski organi poročati o napredku pri izvajanju teh priporočil vsaj vsakih šest mesecev ter tudi v posebnem poglavju programov za stabilnost, dokler se ne odpravi celoten čezmerni primanjkljaj.

To priporočilo je naslovljeno na Republiko Francijo.

V Bruslju,

Za Svet

Predsednik

[1] UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[2] Vsi dokumenti glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem Francije so na voljo na naslovu: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm.