SL    SL SL 
 
SL    SL  KOMISIJA EVROP SKIH SKUPNOSTI 
Bruselj, 25.3.2009 
SEC(2009) 359  
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE 
priložen 
 
predlogu za 
  
OKVIRNI SKLEP SVETA 
  
o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter varstv u žrtev, ki razveljavlja 
Okvirni sklep 2002/629/PNZ 
  
POVZETEK OCENE U ČINKA
 
  
{COM(2009) 136 kon č.} 
{SEC(2009) 358}
 
SL 2   SL POVZETEK OCENE U ČINKA  
1. V  ČEM JE TEŽAVA ? 
Po vsem svetu velja trgovina z ljudmi za eno najhujših kaznivih dejanj. Pomeni hudo kršitev 
človekovih pravic, sodobno obliko suženjstva1 in izredno donosen posel za organizirane 
hudodelske združbe. Zajema nova čenje, prevoz ali sprejemanje oseb, ki se izvaja s prisilo, 
prevaro ali zlorabo, za namene izkoriš čanja, med drugim za spolno izkoriš čanje in 
izkoriščanje delovne sile, prisilno delo, služabništvo ter druge oblike izkoriš čanja.  
Trgovina z ljudmi v EU je pogosto povezana z n ezakonitim priseljevanjem in tihotapljenjem, 
vendar med njimi obstaja jasna razlika. Trgovina z ljudmi je kaznivo dejanje, ki krši temeljne 
pravice posameznika, medtem ko tihotapljenje pomeni kršitev zakonodaje, ki je namenjena 
varovanju meja. Pri nezakoniti migraciji, ki jo omogo ča tihotapec, obstaja sporazum med 
migrantom in tihotapcem, razm erje med njima pa preneha, ko migrant vstopi na ozemlje 
države prejemnice. Pri trgovi ni z ljudmi so na dolo čeni stopnji procesa trgovine uporabljena 
nezakonita sredstva, kot so prisila, prevara al i zloraba ranljivega polo žaja. Poleg tega se 
prevoz oziroma premestitev osebe opr avita z namenom nadaljnjega izkoriš čanja, ki se 
običajno začne v ciljni državi.  
Socialna ranljivost je zelo verj etno poglavitni vzrok za trgovino z ljudmi. Ranljivost izvira iz 
gospodarskih in družbenih dejavnikov, kot so revš čina, spolna diskriminacija, oboroženi 
spopadi, družinsko nasilje, neurejene družine in osebne okoliš čine, kot so starost, zdravstveno 
stanje ali invalidnost. Mednarodne organizirane hudodelske združbe izkoriš čajo tako 
ranljivost za olajšanje migracij in nato izkoriš čajo ljudi z uporabo sile, groženj, prisile ali 
različnih oblik zlorabe, kot je služenje zaradi zadolženosti. Glavna go nilna sila trgovine z 
ljudmi je pravzaprav velik dobi ček, prav tako pomembna deja vnika pa sta povpraševanje po 
spolnih storitvah in poceni delovni sili v ciljnih državah.  
Oseba je lahko prodana za namene spolnega izkoriš čanja ali za druge ne zakonite namene, kot 
so izkoriš čanje delovne sile ali služabništvo. Čeprav so žrtve trgovine z ljudmi tudi mladi 
moški, ki se ve činoma izkoriš čajo kot delovna sila, tvorijo že nske in dekleta še vedno ve čino 
žrtev trgovine z ljudmi. Poglavitni vz roki trgovine z ljudmi dejansko vklju čujejo tudi spolno 
diskriminacijo in nasilje v družini, zato ve lja trgovina z ljudmi za obliko nasilja na podlagi 
spola. Otroci, ki so žrtv e trgovine z ljudmi, se ve činoma izkoriš čajo za prosja čenje ali razli čne 
prestopke. V okviru trgovine z ljudmi so tako de čki kot deklice žrtve spolnega izkoriš čanja. 
Namen trgovine z ljudmi je la hko tudi odstranitev organov.  
Obseg tega kaznivega dejanja je  težko oceniti, saj so nezako nite dejavnosti v okviru trgovine 
z ljudmi del zelo razširjenih poja vov, kot sta prostitucija in priseljevanje. Edine ocene o 
trgovini z ljudmi in prisilnem delu, ki temeljij o na pregledni in sprejeti metodologiji, se 
nanašajo na cel svet, priprav ila pa jih je Mednarodna organi zacija dela (ILO) . Po podatkih 
ILO2 znaša delež prisilnega dela v okviru trgo vine z ljudmi približno 20 % vsega prisilnega 
dela, pri čemer je treba upoštevati, da je ve čina prisilnega dela in storitev povezanih s 
tradicionalnimi, suženjstvu podobnimi prak sami, kar pomeni, da oseba ni premeš čena, temve č 
                                                 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain , Pariz, 2006. 
2 Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Ženeva, april 2005. 
 
SL 3   SL se izkoriš ča na kraju samem. Po domnevah naj bi se po vsem svetu vsaj 2,45 milijona ljudi 
izkoriščalo za namene prisilnega dela, ki je posledi ca trgovine z ljudmi, od tega pa jih je 1,225 
milijona vsako leto prodanih za namene prisilnega dela. Te ocene vklju čujejo mednarodno 
trgovino in tudi trgovino z notraj posameznih držav. Ve čina ljudi je prodanih v prisilno delo za 
namene komercialnega spolnega izkoriš čanja (43 %) ali za ve č namenov (25 %). Preostalih 
32 % so žrtve trgovine z ljudmi za namene ekonomskega izkoriš čanja. Ženske in dekleta 
predstavljajo 56 % žrtev pr isilnega ekonomskega izkoriš čanja, moški in de čki pa 44 %. Kar 
zadeva prisilno komercialno spolno izkoriš čanje, je velika ve čina žrtev (98 %) žensk in 
deklet. Otroci, ki so mlajši od  18 let, predstavljajo med 40 % in 50 % vseh žrtev prisilnega 
dela3.  
Trgovina z ljudmi v EU je ve činoma kriminalni pojav, ki izvira iz tretjih držav, vendar pa so 
se zlasti od zadnje širitv e pojavili tokovi trgovine z ljudmi znotraj obmo čja EU. O primerih 
notranje trgovine z ljudmi poro čajo tudi nacionalni mehanizmi spremljanja4. Ocene, ki so bile 
pripravljene za Evropo, so maloštevilne in nezanesljive. Vendar pa je na podlagi 
razpoložljivih podatkov in ob upoštevanju dejstva, da je EU eno najbolj privla čnih ciljnih 
območij na svetu, mogo če sklepati, da je vsako leto ve č sto tisoč ljudi prodanih v EU ali 
znotraj same EU. 
Odziv na trgovino z ljudmi mora biti odlo čen, namenjen pa mora biti pregonu kaznivega 
dejanja in varstvu žrtev.  
Na mednarodni ravni je Protokol  ZN iz leta 2000 za prepre čevanje, zatiranje in kaznovanje 
trgovine z ljudmi, zlasti ženskami in otroki , ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov 
proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu5, prvi celovit mednarodni instrument, ki 
obravnava trgovino z ljudmi. Konv encija Sveta Evrope o ukrepanju proti trgovini z ljudmi6 
velja za najvišji mednarodni standard, ki je bil doslej sprejet. Na ravni EU je Okvirni sklep 
2002/629/PNZ o boju prot i trgovanju z ljudmi7 obravnaval zlasti po trebo po zbliževanju 
kazenskih zakonodaj in kazni8.  
Čeprav so države članice na splošno spoštovale bistvene  zahteve iz Okvirnega sklepa, bodo za 
izvajanje obsežne in u činkovite politike za boj proti trgovini z ljudmi potrebna ve čja 
prizadevanja.  
2. K ATERI SO RAZLOGI ZA UKREPANJE NA RAVNI EU? 
Mednarodni pravni okvir za boj proti trgovini z ljudmi že obstaja. Vendar pa zainteresirane 
strani menijo, da države članice ta okvir izvajajo nezadostno ali nesistemati čno. 
                                                 
3 Ti odstotki pomenijo med 4,9 in 6,15 milijona otrok. Slednja ocena velja za skladno z oceno iz 
Globalnega poro čila ILO iz leta 2002 „A future without child labour" , v katerem je bilo na podlagi 
druge metodologije izra čunano, da je bilo 5,7 milijona otrok žrtev prisilnega dela. 
4 O primerih notranje trgovine z ljudmi se je na primer poro čalo v Šestem poro čilu nizozemskega 
nacionalnega poro čevalca, izdanem leta 2008. 
5 Protokol Združenih narodov za prepre čevanje, zatiranje in kaznovanje trgovine z ljudmi, zlasti 
ženskami in otroki, ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu 
kriminalu, 2000. 
6 Konvencija Sveta Evrope o ukrepanju proti trgovini z ljudmi (CETS št. 197). 
7 2002/629/PNZ.  
8 Poro čilo na podlagi člena 10 Okvirnega sklepa Sveta z dne 19. julija 2002 o boju proti trgovanju z 
ljudmi, COM(2006) 287 kon č. 
 
SL 4   SL Ugotovitve iz poro čila Komisije iz leta 2006 o izvajanj u Okvirnega sklepa o boju proti 
trgovanju z ljudmi9 in Delovnega dokumenta Komisije iz leta 2008 o Akcijskem na črtu EU10 
so bile, da so države članice večinoma izpolnile zahteve iz okvirnega sklepa v smislu prenosa 
v nacionalno zakonodajo. Izpolnjevanje glavnih zahtev sedanjega okvirnega sklepa v državah 
članicah je pravzaprav posledica predhodne za konodaje ali nove zakonodaje, s katero je bil 
okvirni sklep prenesen v nacionaln e zakonodaje. Vendar pa številne dolo čbe okvirnega sklepa 
dopuščajo izjeme ali pridržke in poleg tega okvirni sklep vsebuje le  kazenskopravne dolo čbe, 
zato je izvajanje celovite  politike za boj proti trgovini z ljudmi v državah članicah še vedno 
nezadovoljivo. Zgoraj navedeni delovni dokument  Komisije ugotavlja, da so za izvajanje 
politike za boj proti trgovini z ljudmi potrebna ve čja prizadevanja.  
Konvencija Sveta Evrope o ukrepanju pr oti trgovini z ljudmi iz leta 2005 dolo ča višji 
mednarodni standard in pomeni pomemben korak pri usklajevanju zakonodaje, vklju čno s 
kazensko zakonodajo, pomo čjo žrtvam, prepre čevanjem in spremljanjem. Vendar pa 
Konvencija vsebuje zavezujo če in tudi nezavezujo če določbe ter dopuš ča pridržke na klju čnih 
področjih, kot je ekstrateritorialna pristojnos t. Konvencija ima zato kar nekaj šibkih to čk.  
Ob upoštevanju sedanjega okvirnega sklepa se v zvezi z instrumentoma ZN in Sveta Evrope 
ter zakonodajo EU lahko ugotov ijo naslednje vrzeli:  
– Storilci kaznivih dejanj niso privedeni pred sodiš če  
• trenutno se kazenski postopki ne sprožajo v zadostni meri11. Podatki kažejo, da je bilo leta 
2006 najve č preiskav in kazenskih pregonov tr govine z ljudmi za namene spolnega 
izkoriščanja v Avstriji (128), Belgi ji (291), Bolgariji (291), Nem čiji (353), Italiji (214), na 
Portugalskem (65) in v Združenem kraljestvu (54)12. Skupno število primerov v EU, o 
katerih so potekale preiskave, je bilo 195 leta 2001, 453 leta 2003, 1 060 leta 2005 in 1 569 
leta 200613. Kljub naraš čajočemu trendu število sproženih kazenskih postopkov še vedno 
ni primerljivo s predvideno razsežnostjo ka znivih dejanj, kakor je opisano zgoraj.  
– Žrtve ne prejemajo ustrezne pomo či, varstva ali kompenzacije 
• Kar zadeva število žrtev, ki so  v zadnjih letih prejele pomo č, so podatke predložile le 
Avstrija (162), Belgija (121), Bolgarija (81), Češka (14), Finska (9) Italija (2 143), Litva 
(96), Poljska (10), Slovenija  (40) in Norveška (37)14. Glede na domnevno razsežnost 
trgovine z ljudmi v Evropi je edina možna ugotovitev, da je le nekaj držav sprejelo ukrepe, 
ki bi lahko pomenili resni čen odziv. Po drugi stra ni je v državah, v katerih je veliko število 
                                                 
9 Poro čilo na podlagi člena 10 Okvirnega sklepa Sveta z dne 19. julija 2002 o boju proti trgovanju z 
ljudmi, COM(2006) 287 kon č. 
10 Delovni dokument Komisije „Vrednotenje in spremljanje izvajanja na črta EU o najboljših praksah, 
standardih in postopkih za prepre čevanje in boj proti trgovini z ljudmi “, COM(2008) 657. Dokument je 
bil pripravljen na podlagi 24 odgovorov na vprašalnik , ki ga je Komisija razposlala decembra 2007, in 
podatkov, ki so jih predložila razli čna telesa, kot sta Europol in Eurojust. 
11 Vir vseh podatkov, na katere se sklicuje ta odstavek, je Delovni dokument Komisije COM(2008) 657.  
12 Podatki za nekatere države vklju čujejo trgovino z ljudmi za namene izkoriš čanja delovne sile. Možno 
je, da se zaradi težkega zbiranja dokazov številni primeri trgovine z ljudmi za namene spolnega 
izkoriščanja še vedno kazensko preganjajo kot primeri izkoriš čanja prostitucije.  
13 Število obsodb je veliko manjše. Leta 2006 je bila v vsega skupaj 284 primerih trgovine z ljudmi za 
namene spolnega izkoriš čanja izdana obsodba. 
14 Ti podatki niso primerljivi s tistimi, ki so vklju čeni v podatkovno zbirko Me dnarodne organizacije za 
migracije (IOM).  
 
SL 5   SL žrtev, ki so prejele pomo č, na primer v Avstriji, Belgiji, Italiji, Bolgariji in Združenem 
kraljestvu, višje tudi štev ilo kazenskih postopkov.  
– Nezadovoljivo spremljanje razmer 
• Obstaja splošno pomanjkanje podatkov in o cen glede trgovine z ljudmi. Velika ve čina 
držav niti nima podatkov v zvezi  s pravicami žrtev in pomo či žrtvam. Zdi se, da je 
nacionalno delovanje na podro čju mehanizmov spremljanja še vedno neustrezno. Dve 
državi (Nizozemska in Švedska) sta imenovali nacionalne poro čevalce, osem pa jih je 
navedlo, da so vzpostavile primerljive mehanizme (Belgija, Bolgarija, Ciper, Češka, 
Danska, Finska, Portugalska in Združeno kr aljestvo). Tako stanje  lahko negativno vpliva 
na kakovost zbranih podatkov. 
Iz opisanih razlogov so zainteresirane strani izrazile potrebo po bolj u činkovitih, posebnih in 
zavezujočih ukrepih, zlasti na zgoraj navedenih odlo čilnih podro čjih. 
3. K ATERI SO CILJI ? 
Splošni cilj je boj proti organiziranim ali drugi m oblikam kriminala, zlasti trgovini z ljudmi in 
kaznivim dejanjem zoper otroke v skladu s členom 29 Pogodbe EU, in  sicer z oblikovanjem 
skladnejšega okvira za boj proti trgovini z ljudmi v okviru tretjega stebra, ter pove čanje 
njegove u činkovitosti.  
A Poseben cilj: pregon kaznivega dejanja 
– Operativni cilji: 
– A1 naložitev u činkovitih, sorazmernih in odvra čilnih sankcij; 
– A2 olajšanje sodelovanja žrtev s sodnimi organi; 
– A3 odstranitev ovir za mednarodno s odelovanje in razširitev uporabe 
preiskovalnih orodij, ki so u činkovita pri organiziranem kriminalu in mednarodnih 
primerih; 
– A4 olajšanje pregona trgovcev z ljud mi, kadar je bilo kaznivo dejanje 
storjeno zunaj ozemlja zadevne države. 
B Poseben cilj: varstvo pravic žrtev 
– Posebni cilji:  
– B1 zagotavljanje brezpogojne in posameznemu primeru prilagojene pomo či vsaki 
domnevni žrtvi pred kazenskim postopkom, med njim in po njem; 
– B2 varstvo žrtev pred pridr žanjem in pregonom za kazniva dejanja, v katera so bile 
pregovorjene, kot je na prim er kršitev zakonodaje na podro čju priseljevanja; 
– B3 okrepitev varstva žrtev pred seku ndarno viktimizacijo, ki izhaja iz na čina 
izvedbe postopka s strani pristojnih organov; 
 
SL 6   SL – B4 določitev posebnih sredstev za zagotavljanje u činkovitega varstva in 
odškodnine.  
C Poseben cilj: prepre čevanje trgovine z ljudmi 
– Operativni cilji: 
– C1 zmanjšanje dejavnikov ranl jivosti v državah izvora; 
– C2 izboljšanje usposobljenosti javnih uslu žbencev, ki bi se pri svojem lahko 
srečali s potencialnimi žrtvami; 
– C3 zmanjšanje povpraševanja po spolni h storitvah in poceni delovni sili. 
– D Poseben cilj: vzpostavitev u činkovitih sistemov spremljanja  
– Operativni cilji: 
– D1 vzpostavitev usklajenih naciona lnih mehanizmov, kot so nacionalni 
poročevalci ali enakovredni mehanizmi; 
– D2 vzpostavitev tesnega sodelovanja med nacionalnimi poro čevalci ali 
enakovrednimi mehanizmi. 
4. K ATERE SO GLAVNE MOŽNOSTI POLITIKE ? 
Proučenih je bilo ve č možnosti na ravni politike, s kateri mi bi se lahko dosegli opredeljeni 
cilji. 
• Možnost (1): brez novih ukrepov EU  
• EU ne bi sprejela nobenih ukrepov za boj proti trgovini z ljudmi, države članice pa bi 
imele možnost nadaljevati postopek podpisa in  ratifikacije Konvencije Sveta Evrope o 
ukrepanju proti trgovini z ljudmi.  
• Možnost (2): nezakonodajni ukrepi  
Okvirni Sklep 2004/629/PNZ ne bi bil spre menjen. Nezakonodajni ukrepi bi bili lahko 
sprejeti na podro čju shem pomo či žrtvam, spremljanja, ukrepov prepre čevanja v ciljnih 
državah, ukrepov prepre čevanja v državah izvora, usposab ljanja in sodelovanja na podro čju 
kazenskega pregona.  
• Možnost (3): nova zakonodaja na podro čju pregona, pomo či žrtvam, prepre čevanja in 
spremljanja  
Sprejet bi bil nov okvirni  sklep, ki bi vklju čeval dolo čbe obstoje čega okvirnega sklepa in 
nekatere dolo čbe Konvencije Sveta Evrope ter dodatne elemente. Novi okvirni sklep bi zlasti 
vseboval dolo čbe na podro čju kazenskega materialnega prava, pristojnosti in kazenskega 
pregona, pravic žrtev v kazenskem postopku, pomo či žrtvam, posebnih va rstvenih ukrepov za 
otroke, prepre čevanja in spremljanja.  
 
SL 7   SL • Možnost (4): nova zakonodaja (kot pri možnosti 3) + nezakonodajni ukrepi (kot pri 
možnosti 2)  
– Sprejet bi bil nov okvirni sklep, ki bi vklju čeval obstoje či okvirni sklep in tudi nove 
določbe. Novi okvirni sklep bi dopolnjevali neza konodajni ukrepi, zlasti tisti iz možnosti 2. 
5. K AKŠNA JE PRIMERJAVA MED RAZLI ČNIMI MOŽNOSTMI UKREPANJA NA RAVNI 
POLITIKE ? 
Možnost 1 (nespremenjeno stanje)  lahko omogo či znatno izboljšanje, če države članice 
podpišejo, ratificirajo in za čnejo izvajati Konvencijo Sveta Evrope (CETS) št. 197. Vendar pa 
zaradi dolgotrajnih nacionalnih postopkov ratifikacije in hkratnega  pomanjkanja okvira, ki bi 
bil pravno zavezujo č po vsej EU, ni gotovo, kdaj in v kol ikšnem obsegu bi se pozitivni u činki 
Konvencije pokazali v praksi.  
Možnost 2  bi okrepila izvajanje obstoje čega pravnega okvira, vendar ne bi zadostovala za 
izboljšanje pregona na številnih podro čjih, na katerih je potrebna posebna pravna podlaga. 
Poleg tega nizka stopnja izvajanja nezavezujo čih dokumentov, sprejetih v preteklosti, ne daje 
veliko upanja glede u činkovitosti možnosti 2.  
Možnost 3  bi izboljšala zadeve v primerjavi s sedanj im stanjem. Okrepila bi zakonodajo na 
področjih, ki jih zajemajo sedanja pravila EU glede pregona storilcev kaznivih dejanj in 
varstva žrtev. Prav tako bi obravnavala prepre čevanje in spremljanje. Mogo če je pričakovati, 
da bi socialne in ekonomske koristi u činkovitejšega ukrepanja proti temu kaznivemu dejanju 
več kot odtehtale finan čne stroške. 
Možnost 4  bi znatno pove čala učinkovitost ukrepov iz možnosti 2 in  3, saj bi jih združila in s 
tem države članice spodbudila k sodelovanju pri uve dbi orodij in ukrepanju z namenom 
izboljšanja izvajanja celovitejšega pra vnega okvira, ki bi bil vzpostavljen. 
Na podlagi analize ekonomskih in socialnih u činkov ter u činkov na temeljne pravice sta 
možnost 3 in 4 najboljši pristop k problemat iki v smislu doseganja opredeljenih ciljev. 
Najprimernejša bi bila možnost 4.